nach Artikel 9 Absatz 1c, Artikel 21a Absatz 5 und Artikel 24a Absatz 4 der Verordnung (EG) Nr. 1008/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. September 2008 über gemeinsame Regeln für die Zuweisung von Zeitnischen auf Flughäfen in der Gemeinschaft in ihrer durch die Verordnung (EU) 2020/696 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Mai 2020 angesichts der COVID-19-Pandemie geänderten Fassung

Seit Anfang 2020 hat die COVID-19-Pandemie in Europa und der ganzen Welt zu tief greifenden Beeinträchtigungen des Luftverkehrs geführt. Die von Mitgliedstaaten und Drittländern als Reaktion auf die Pandemie eingeführten Reisebeschränkungen und Maßnahmen zum Gesundheitsschutz haben zu einem deutlichen Rückgang der Nachfrage und des Vertrauens der Verbraucher geführt, was wiederum einen Rekordrückgang des Luftverkehrs in der Europäischen Union zur Folge hatte, dessen Ende noch nicht abzusehen ist.

Gemäß Artikel 6 Absatz 2 und Artikel 9 der Richtlinie über Bodenabfertigungsdienste können die Mitgliedstaaten die Zahl der Dienstleister, die Bodenabfertigungsdienste an Flughäfen erbringen, begrenzen. In diesen Fällen werden die Dienstleister für die Dauer von höchstens sieben Jahren ausgewählt. Die COVID-19-Pandemie hat zu einem plötzlichen Rückgang der Luftverkehrstätigkeit in beispiellosem Ausmaß geführt und damit die Anbieter von Bodenabfertigungsdiensten in ernste finanzielle Schwierigkeiten gebracht. Dienstleister, deren Verträge während der Krise oder zum Ende des dem Beginn der Krise folgenden Jahres auslaufen, können daher ihren Gläubigern keine hinreichende Garantie für ihre finanzielle Solidität als Nachweis für ihre Kreditwürdigkeit bieten und haben infolgedessen womöglich Schwierigkeiten beim Zugang zu Finanzmitteln.

Aus diesem Grund wurden in die Verordnung (EU) 2020/696 für den Zeitraum vom 1. März bis zum 31. Dezember 2020 eine zeitliche befristete Ausnahmeregelung von den in Artikel 21 festgelegten Verfahrensvorschriften eingeführt. Durch diese Ausnahmeregelung werden die Mitgliedstaaten in die Lage versetzt, zur Bewältigung der COVID-19-Pandemie eine vorübergehende, begründete und verhältnismäßige Sofortmaßnahme ohne Genehmigung der Kommission zu ergreifen, sofern diese Maßnahme den Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit und Transparenz entspricht und auf objektiven und nichtdiskriminierenden Kriterien beruht.

Um sicherzustellen, dass solche Maßnahmen den Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit und Transparenz sowie objektiven und nichtdiskriminierenden Kriterien entsprechen, sind die Kommission und die übrigen Mitgliedstaaten unverzüglich mit der entsprechenden Begründung von diesen Maßnahmen zu unterrichten. Dauern die Probleme, die diese Maßnahmen erforderlich machen, länger als 14 Tage an, muss der Mitgliedstaat dies der Kommission und den übrigen Mitgliedstaaten mitteilen und darf die Maßnahme nach Zustimmung der Kommission für weitere Zeiträume von jeweils bis zu 14 Tagen fortführen. Die Kommission genehmigt die Verlängerungszeiträume per Beschluss.

Infolge der COVID-19-Pandemie gerieten Luftfahrtunternehmen der Union, die vor der Pandemie finanziell gesund waren, in Liquiditätsschwierigkeiten, die dazu führen konnten, dass ihre Betriebsgenehmigung ausgesetzt, widerrufen oder durch eine vorläufige Genehmigung ersetzt wird, ohne dass hierfür strukturell eine ökonomische Notwendigkeit bestanden hätte. Die Erteilung einer vorläufigen Genehmigung könnte vom Markt als negatives Signal hinsichtlich der Überlebensfähigkeit eines Luftfahrtunternehmens aufgefasst werden, was wiederum jede Art von – andernfalls vorübergehenden – finanziellen Problemen verschärfen würde.

Daher verabschiedeten das Europäische Parlament und der Rat am 25. Mai 2020 die Verordnung (EU) 2020/696 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1008/2008 über gemeinsame Vorschriften für die Durchführung von Luftverkehrsdiensten in der Gemeinschaft angesichts der COVID-19-Pandemie, um die oben genannten Probleme zu bewältigen und den betroffenen Akteuren dieses Sektors, den Mitgliedstaaten und der Kommission die erforderliche Entlastung von bestimmten Verwaltungsvorschriften zu verschaffen und eine bessere finanzielle Perspektive zu bieten.

Die Anzahl der im europäischen Luftraum durchgeführten Flüge ging im Zeitraum März bis April 2020 im Vergleich zum gleichen Zeitraum 2019 um bis zu 90 % zurück. Hatten die europäischen Flughäfen am 1. März 2020 noch mehr als 5 Millionen Fluggäste abgefertigt, waren es am 31. März 2020 nur noch 174 000 (ein Rückgang um 97,1 % im Vergleich zum selben Tag im Jahr 2019). Der Rückgang seit dem 2. August 2020 liegt im Vergleich zum selben Tag im Jahr 2019 bei etwa 70 %. Der Frachtverkehr ist weniger stark betroffen, sein Rückgang belief sich im August auf 19 % der Frachttonnenkilometer. Aus Daten der wirtschaftlichen Folgenabschätzung der Internationalen Zivilluftfahrt-Organisation (ICAO) vom Oktober 2020 ergibt sich die Schätzung, dass die Zahl der von Luftfahrtunternehmen angebotenen Sitze im Jahr 2020 insgesamt um 50 % bis 52 % zurückgehen wird, was einem Rückgang der Fluggastzahlen um 2875 bis 2978 Millionen und Einbußen in Höhe von 330 bis 340 Mrd. EUR bei den Bruttoeinnahmen aus dem Passagierbetrieb entspricht.

In der KW 23, als die Flüge innerhalb der EU in erheblichem Umfang wieder aufgenommen wurden, erholte sich der durchschnittliche Auslastungsfaktor auf 44 % und stieg Mitte August auf 56 %. In derselben Woche im Jahr 2019 lag der durchschnittliche Auslastungsfaktor bei denselben Luftfahrtunternehmen bei 75 % (KW 4) bis 89 % (KW 26).

Unterdessen sank der durchschnittliche Auslastungsfaktor bei zehn europäischen Luftfahrtunternehmen, die der Kommission ihre Daten übermittelten, von 80 % in KW 9 auf 26 % in KW 15. Die Luftfahrtunternehmen fliegen nicht nur weniger, sondern die wenigen verbleibenden Flüge sind auch nicht ausgelastet.

Den Eurocontrol-Daten zufolge beginnt der Abwärtstrend des Luftverkehrs im EWR in der KW 11 mit einem Rückgang um 17 % gegenüber derselben Woche im Jahr 2019. Dieser Rückgang beschleunigte sich im Vergleich zu 2019 auf 59 % in der KW 12 bzw. auf 82 % in der KW 13. Die niedrigsten Werte wurden mit einem Rückgang um 89 % in KW 15 und KW 16 verzeichnet. Danach begann sich der Verkehr allmählich wieder zu erholen, lag jedoch am 22. Juni 2020 (KW 26) immer noch bei nur 26 % des Niveaus von 2019 und damit um 74 % unter dem Niveau des Vorjahrs. Im August 2020 (KW 32 bis KW 36) erreichte das Luftverkehrsaufkommen 53 % desjenigen vom August 2019, doch Anfang September 2020 ging es erneut zurück und belief sich Ende des Monats auf 46 % gegenüber dem entsprechenden Zeitraum im Jahr 2019.

Die COVID-19-Pandemie kann dazu führen, dass Anbieter von Bodenabfertigungsdiensten zahlungsunfähig werden und ihre Tätigkeit einstellen müssen. An Flughäfen, an denen die Zahl dieser Dienstleister begrenzt ist, könnte dies zur Einstellung der Leistungserbringung durch einen oder mehrere dieser Dienstleister führen, bevor nach dem üblichen, in Artikel 11 Absatz 1 der Richtlinie über Bodenabfertigungsdienste beschriebenen Verfahren ein neuer Dienstleister ausgewählt werden kann. Um die Kontinuität der Dienstleistung aufrechtzuerhalten, müsste der betreffende Dienstleister schnell ersetzt werden.

Quelle: Von der Kommission bei den Luftfahrtunternehmen erhobene Daten

3.2Der Rückgang des Luftverkehrs ist eine Folge der COVID-19-Pandemie

Viele Länder haben auf die COVID-19-Pandemie reagiert, indem sie Flugverbote und Reisebeschränkungen verhängt haben, von denen einige heute noch in Kraft sind. Dies hatte schwerwiegende Folgen für den Luftverkehr innerhalb der EU und international, da Beschränkungen, die nur „unerlässliche Reisen“ zulassen, die Nachfrage so weit unterdrücken, dass die meisten Strecken nicht mehr wirtschaftlich betrieben werden können.

Einige Mitgliedstaaten führten zu einem frühen Zeitpunkt Beschränkungen für Flüge innerhalb der EU ein, um die weitere Ausbreitung von COVID-19 zu verhindern oder zu begrenzen. Zur Aufrechterhaltung des Betriebs von Frachtdiensten hat die Kommission Leitlinien zur Erleichterung des Luftfrachtbetriebs während der COVID-19-Pandemie verabschiedet. Der Höhepunkt der Flugverbote zwischen den Mitgliedstaaten wurde im Zeitraum vom 20. bis 26. März 2020 erreicht, in dem 20 Mitgliedstaaten Flugverbote eingeführt hatten. Danach wurden die Verbote langsam zurückgenommen, sodass am 31. März 2020 noch in 16 Mitgliedstaaten und am 6. April in 14 Mitgliedstaaten Flugverbote galten. Zu dem Zeitpunkt, zu dem die Ausnahmeregelungen für die Verfahrensvorschriften in Kraft trat, hatten elf Mitgliedstaaten Flugbeschränkungen erlassen. Ab dem 7. Juli galten in sieben Mitgliedstaaten Flugverbote für Flüge in bestimmte Mitgliedstaaten mit erhöhter COVID-19-Infektionsrate. Ende September waren noch in vier Mitgliedstaaten Flugbeschränkungen in Kraft (siehe Abschnitt 4).

Am 16. März 2020 nahm die Kommission eine Mitteilung an, in der sie für einen Monat eine vorübergehende Beschränkung nicht unbedingt notwendiger Reisen aus Drittstaaten in den erweiterten EU-Raum empfahl. Am 17. März 2020 kamen die Staats- und Regierungschefs der EU überein, die vorübergehende Beschränkung nicht unbedingt notwendiger Reisen umzusetzen. Auch die vier assoziierten Schengen-Staaten haben sie umgesetzt. Diese Beschränkung wurde mehrmals verlängert.

Im Sommer begannen die Mitgliedstaaten mit der Wiedereinführung von Reisebeschränkungen innerhalb der EU. Am 4. September 2020 nahm die Kommission einen Vorschlag für eine Empfehlung des Rates an, um sicherzustellen, dass Maßnahmen der Mitgliedstaaten zur Beschränkung der Freizügigkeit aufgrund der COVID-19-Pandemie auf EU-Ebene koordiniert und klar kommuniziert werden. Der Vorschlag der Kommission sieht vier Schlüsselbereiche vor, in denen die Mitgliedstaaten enger zusammenarbeiten sollten, z. B. gemeinsame Kriterien und Schwellenwerte für die Mitgliedstaaten bei der Entscheidung über die Einführung von Reisebeschränkungen, einen gemeinsamen Rahmen für Maßnahmen für Reisende aus Hochrisikogebieten und klare und zeitnahe Informationen für die Öffentlichkeit über etwaige Beschränkungen.

Abgesehen vom regulatorischen Umfeld ist das Vertrauen der Verbraucher ein wichtiger Faktor, der das Verkehrsaufkommen beeinflusst und eine Korrelation zwischen dem Rückgang des Luftverkehrs und dem Ausbruch von COVID-19 nahelegt. Hierzu liegen noch nicht viele Daten vor. Das irische Zentralamt für Statistik führte eine Erhebung über das Vertrauen von Fluggästen in Flugreisen durch. Fast vier von fünf Befragten (78,0 %) gaben an, sie fühlten sich bei der Aussicht auf eine internationale Flugreise „unwohl“ oder „sehr unwohl“. Wie jüngste Daten belegen, hat die unkoordinierte und oft unvorhersehbare Wiedereinführung von Grenzschutz- und Quarantänemaßnahmen in einer Reihe von Mitgliedstaaten das Vertrauen der Verbraucher weiter untergraben, wodurch der Reiseverkehr weit über die unmittelbaren Auswirkungen der tatsächlichen Beschränkungen hinaus zurückging.

Aus den regelmäßig veröffentlichten Wirtschaftsberichten der IATA über die Krise geht hervor, dass im Jahresvergleich die Buchungen seit Februar 2020 bis etwa Mitte April immer stärker zurückgingen. Seither haben sie sich zwar teilweise erholt, lagen aber Ende Juni 2020 immer noch bei nur 82 %. Es scheint eine Korrelation zwischen dem Anstieg von Neuinfektionen und dem Rückgang der Buchungen zu geben. Darüber hinaus hat die IATA seit dem Ausbruch von COVID-19 regelmäßige Erhebungen über das Vertrauen der Fluggäste in Auftrag gegeben. Im April gaben rund 60 % der Befragten an, dass sie wahrscheinlich innerhalb weniger Monate nach dem Abklingen der Pandemie wieder reisen würden. Im Juni war diese Zahl auf 45 % gesunken. Im September gaben mehr als die Hälfte der Befragten an, dass sie sechs Monate bis zu einem Jahr warten würden, bevor sie wieder reisen. Somit ist die Bereitschaft zu fliegen nach wie vor niedrig, was sich auch in den kommenden Monaten fortsetzen dürfte. Besonders abschreckend wirkt auch das Risiko einer obligatorischen Quarantäne am Zielort. 83 % der Befragten gaben an, dass sie nicht reisen werden, wenn sie sich nach der Ankunft möglicherweise in Quarantäne begeben müssen.

Die vorstehenden Ausführungen zeigen einen engen Zusammenhang zwischen dem Rückgang des Luftverkehrs und dem Ausbruch von COVID-19.

3.3Der Rückgang des Luftverkehrs dürfte in absehbarer Zukunft anhalten

Unter den derzeitigen Umständen ist es schwierig, die genaue Entwicklung des Luftverkehrsaufkommens vorherzusagen, doch lässt die vorliegende Prognose darauf schließen, dass der Rückgang des Luftverkehrs im Jahr 2021 anhalten wird und mit einer Rückkehr zum Niveau vor der COVID-19-Pandemie frühestens 2024 zu rechnen ist. Zu den Faktoren, die sich auf die Entwicklung des Luftverkehrs auswirken werden, zählen Flug- und Reisebeschränkungen, das Buchungsverhalten der Verbraucher und gesetzliche Gesundheitsschutzmaßnahmen, die der Branche auferlegt werden. Diese sind unmittelbar abhängig von einem möglichen Wiederanstieg der Infektionszahlen und dem Fehlen eines Impfstoffs. Alle Prognosen sind mit einem hohen Maß an Unsicherheit behaftet.

Nach Einschätzung von Eurocontrol ist bei der Gesamtzahl der Flüge in Europa ein erneuter allmählicher Rückgang zu erwarten. Nach dem Tiefststand im April 2020 war im August mit einem Anstieg auf 51 % eine leichte Erholung zu verzeichnen, die sich aber als nicht nachhaltig erwies. Im Januar 2021 dürfte die Zahl der Flüge um 60 % niedriger ausfallen als 2019 (und nicht um 20 %, wie in ihrem früheren Szenario angenommen). Dieses Szenario geht von der Wahrscheinlichkeit aus, dass die Mitgliedstaaten ihre Reaktion auf grenzüberschreitende Flugreisen weiterhin nicht koordinieren, dass die Fluggastnachfrage aufgrund der Ungewissheit über den weiteren Verlauf der COVID-19-Pandemie sowie der Unvorhersehbarkeit und Unklarheit über Beschränkungen/Quarantänemaßnahmen extrem niedrig bleibt und dass Fluggesellschaften angesichts einer sehr geringen Zahl von Vorausbuchungen ihre Kapazitäten weiter verringern werden. Eurocontrol zufolge dürfte das Verkehrsaufkommen im Februar 2021 langsam zunehmen, aber dennoch weiterhin um 50 % niedriger sein als im Februar 2020.

Auch die IATA hat ihre Wirtschaftsprognose am 29. September 2020 herabgestuft. Sie geht nun davon aus, dass die Passagierkilometer (Revenue Passenger Kilometres, RPKs) im Jahr 2020 im Vergleich zu 2019 um 66 % und im Dezember 2020 um 68 % gegenüber Dezember 2019 zurückgehen werden, wohingegen im Juli 2020 noch eine Verringerung um nur 55 % prognostiziert wurde.

In Bezug auf Reisebeschränkungen empfahl die Kommission den Schengen-Mitgliedstaaten und assoziierten Schengen-Staaten, die Kontrollen an den Binnengrenzen spätestens am 15. Juni 2020 aufzuheben. Die meisten Mitgliedstaaten, die aufgrund der COVID-19-Pandemie wieder Kontrollen an den Binnengrenzen eingeführt hatten, folgten der Empfehlung, was zu einer Zunahme des gewerblichen Linienflugverkehrs führte (siehe Abbildung 1.1). Im Hinblick auf die Beschränkung von nicht unbedingt notwendigen Reisen in die Union wird in einer Empfehlung des Rates nahegelegt, Beschränkungen solcher Reisen ab dem 1. Juli 2020 zunächst für die Drittländer aufzuheben, die auf einer regelmäßig zu aktualisierenden Liste verzeichnet sind.

Zwar gab es die Erwartung, dass sich der Luftverkehr infolge einer Lockerung der Maßnahmen und der Aufhebung von Beschränkungen aufgrund einer rückläufigen Entwicklung der Fallzahlen in Europa insgesamt in der europäischen Sommersaison erholen werde, doch war in vielen EWR-Ländern im Sommer 2020 erneut ein Anstieg der COVID-19-Fälle zu verzeichnen. Die Entwicklung von Pandemien in mehreren Wellen ist historisch belegt. Dies kann zu einem erneuten Rückgang des Luftverkehrs führen.

In Bezug auf die künftige Nachfrage nach Flügen und das Vertrauen der Verbraucher erklärten die von der Kommission kontaktierten Interessenträger (Luftfahrtunternehmen, Reisebüros, Betreiber von Computerreservierungssystemen) insbesondere im Hinblick auf den zusammenfassenden Bericht über die Zuweisung von Zeitnischen, dass es sehr schwierig sei, Prognosen über die Flugplanperiode Winter 2020/2021 hinaus zu erstellen. Während Luftfahrtunternehmen in der Zeit vor COVID-19 bisweilen bereits Flugpläne für das Folgejahr anbieten konnten, haben sie derzeit Schwierigkeiten bei der Aufstellung der Flugpläne für die nächste Saison. Die Luftfahrtunternehmen überprüfen ständig die Flugpläne, um auf unvorhersehbare Änderungen bei den Reise- oder Flugbeschränkungen und die schwer vorhersehbare Fluggastnachfrage reagieren zu können.

Während die Zahl der Buchungen innerhalb der EU im Sommer 2020 wieder anzog, kam die Erholung des Passagieraufkommens im europäischen Flughafennetz im August zum Stillstand, was höchstwahrscheinlich darauf zurückzuführen war, dass mehrere Staaten wieder Reisebeschränkungen eingeführt hatten. Die Buchungsraten für Flüge außerhalb der EU waren sogar noch niedriger. Die IATA geht in ihrer jüngsten Prognose für den weltweiten Luftverkehr davon aus, dass die Fluggastbuchungen im vierten Quartal gegenüber dem dritten Quartal 2020 zurückgehen werden.

In Bezug auf andere gesetzliche Maßnahmen zum Gesundheitsschutz werden im Rahmen der Exit-Strategie vorwiegend auf der Grundlage der EASA-/ECDC-Leitlinien Hygienemaßnahmen in der Luftfahrt umgesetzt. Maßnahmen zur Distanzierung und zur Desinfektion von Räumen können dazu führen, dass Flughäfen im Vergleich zur Situation vor dem Ausbruch nur eine geringe Anzahl von Fluggästen und Flügen abfertigen können. Möglicherweise verringern sie die effektive Flughafenkapazität im Vergleich zur Situation vor COVID-19 vorübergehend oder dauerhaft. Zugleich könnten diese Maßnahmen zur Wiederherstellung des Verbrauchervertrauens beitragen, wenn auch nur in begrenztem Maße.

Dies hat zur Folge, dass die Luftfahrtunternehmen die auf dem Markt angebotenen Kapazitäten jetzt wieder schrittweise verringern. Die vorstehenden Erläuterungen lassen darauf schließen, dass das Passagierflugaufkommen 2020 nicht einmal die Hälfte des Niveaus von 2019 erreichen wird. Die heimischen Märkte werden sich schneller erholen als die internationalen Märkte. Die ICAO geht davon aus, dass die Zahl der in Europa angebotenen Sitzplätze 2020 im internationalen Passagierverkehr um 52 % bis 58 % und bei Inlandsflügen um 33 % bis 36 % zurückgehen wird.

Vor diesem Hintergrund sind die Aussichten für die Zeit nach 2020 höchst ungewiss, doch der erneute Anstieg der COVID-19-Fälle und die Notwendigkeit, Hygienemaßnahmen zur Eindämmung der Pandemie aufrechtzuerhalten, dürften dazu führen, dass selbst unter der Annahme, dass im Jahr 2021 ein Impfstoff zur Verfügung steht, der Passagierluftverkehr auf Jahre hinaus unter dem Niveau von 2019 bleiben wird.