Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zum "Vorschlag für eine Verordnung des Rates zur Durchführung der in den Artikeln 81 und 82 EG-Vertrag niedergelegten Wettbewerbsregeln und zur Änderung der Verordnungen (EWG) Nr. 1017/68, (EWG) Nr. 2988/74, (EWG) Nr. 4056/86 und (EWG) Nr. 3975/87 ('Durchführungsverordnung zu den Artikeln 81 und 82 EG-Vertrag')"

(2001/C 155/14)

Der Rat beschloss am 17. Oktober 2000, den Wirtschafts- und Sozialausschuss gemäß Artikel 262 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu dem vorgenannten Vorschlag zu ersuchen.

Die mit den Vorarbeiten beauftragte Fachgruppe Binnenmarkt, Produktion und Verbrauch nahm ihre Stellung am 14. März 2001 an. Berichterstatter war Herr Bagliano.

Der Wirtschafts- und Sozialausschuss verabschiedete auf seiner 380. Plenartagung am 29. März 2001 mit 83 Ja-Stimmen bei 1 Stimmenthaltung folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. In dem im April 1999 veröffentlichten "Weißbuch über die 'Modernisierung der Regeln zur Anwendung der Artikel 81 und 82 EG-Vertrag'"(1) hatte die Kommission die Gründe für die Notwendigkeit einer durchgreifenden "Reform" dargelegt. Daran schloss sich eine von der Kommission angestoßene breite Debatte an, an der sich alle Betroffenen - Unternehmen, Verbände, Wirtschaftswissenschaftler, Rechtsberufe sowie die Regierungen der Mitgliedstaaten - durch sowohl kritische Anmerkungen als auch konstruktive Vorschläge beteiligten.

1.2. Kurz zusammengefasst

1.2.1. Mit der "Reform" wird die Verpflichtung zur Anmeldung wettbewerbsbeschränkender Vereinbarungen (die laut Artikel 81 Absatz 1 verboten sind) abgeschafft; die Anmeldung war bislang erforderlich, um (gemäß Artikel 8 Absatz 3) die Freistellung von dem Verbot (von Absatz 1) zu erreichen. Dieses Verfahren wird bislang von der Kommission durchgeführt, die die ausschließliche Zuständigkeit besitzt, die Freistellung zu gewähren (das derzeitige "System" wird daher als "Freistellungssystem" bezeichnet). Die Kommission verzichtet somit auf ihr "Monopol" bei der Gewährung der Freistellung (nach Artikel 81 Absatz 3), erhält jedoch mehr Zeit und Mittel, die sie den Problemen der großen Monopole und internationalen Kartelle sowie allgemein den schwerwiegenderen Problemen widmen kann.

1.2.2. Von einem zentralistischen System, in dessen Mittelpunkt die Kommission steht, will man somit - zum Zwecke der Anwendung von Artikel 81 in seiner Gesamtheit (also auch von Absatz 3 ohne Anmeldungsverpflichtung) zu einem "dezentralisierten" System übergehen, in dem die einzelstaatlichen Behörden den Wettbewerb garantieren und die einzelstaatlichen Gerichte zuständig sind, die nur ex-post im Streitfall tätig werden können.

1.2.3. Den Unternehmen obliegt es, Artikel 81 (einschließlich Absatz 3) so auszulegen, dass sie die Rechtmäßigkeit der Vereinbarung beurteilen können.

1.2.4. Der Kommission verbleibt:

- die Rolle der Führung und Kontrolle, die sie auch durch "Mitteilungen", "Verordnungen" und "Entscheidungen" zu Einzelfällen ausüben kann,

- die Verantwortung für die Koordinierung der einzelstaatlichen Wettbewerbsbehörden, wobei die Zusammenarbeit aller (Behörden und Gerichte) vorausgesetzt wird.

1.3. Die Stellungnahme des Ausschusses zum Weißbuch

1.3.1. Auf Befassung durch die Kommission gemäß Artikel 262 des EG-Vertrags hatte der Wirtschafts- und Sozialausschuss am 8. Dezember 1999 ohne Gegenstimmen (bei nur 2 Stimmenthaltungen) eine Stellungnahme verabschiedet(2). In dieser Stellungnahme bezeichnete der Ausschuss die im Weißbuch enthaltene Reform des Systems der Anwendung von Artikel 81 und 82 als "eine mutige und stark innovative Initiative".

1.3.2. Obschon der Ausschuss die Reform durchaus für "gerechtfertigt und positiv" hält, unterstreicht er die "Schwierigkeiten und Gefahren", die nur mit einem "Programm vorheriger und flankierender Maßnahmen" überwunden werden können. Diese Maßnahmen waren in der Stellungnahme als "grundlegend und notwendig" bezeichnet worden.

1.3.3. Die Stellungnahme des Ausschusses ist wegen ihres insgesamt positiven und konstruktiven Charakters gelobt und in zahlreichen Konferenzen wegen ihrer Beiträge an Ideen und Anregungen erwähnt worden.

1.3.4. Bedenken äußerte der Ausschuss hinsichtlich folgender Aspekte:

- Rechtssicherheit (die gesamte Ziffer 2.3.6, die hierzu auch einige wichtige und konkrete Hinweise und Vorschläge enthält)

- Recht auf Verteidigung (2.3.5.7)

- einheitliche Auslegung (2.3.5.10)

- Vorrang des Gemeinschaftsrechts (1.5.5)

- Wahrung der Einheitlichkeit und Kohärenz des Systems (2.3.5)

- unzureichende Vorkehrungen zur Verhinderung des "Forum Shoppings" (2.3.2.8)

- erforderliche Einbeziehung der einzelstaatlichen Behörden und Gerichte in die Debatte (2.3.2. und 2.3.3).

2. Bemerkungen

2.1. Der Vorschlag der Kommission für eine Verordnung ist der erste Schritt in die richtige Richtung zur Durchführung der Reform. Der Wirtschafts- und Sozialausschuss befürwortet den Vorschlag uneingeschränkt und unterstützt die Kommission bei diesem ehrgeizigen und innovativen Unterfangen.

2.2. Es ist jedoch notwendig und wichtig vorauszuschicken, dass der Kommissionsvorschlag, obschon er die wesentlichen Grundsätze der tragenden Struktur der Reform enthält, keinen vollständigen Rechtsrahmen liefert und daher keine angemessene, wirksame Gesamtbewertung ermöglicht. Wichtige Elemente der Reform fehlen noch. Denn sowohl im Wortlaut des Verordnungsvorschlags als auch in der Begründung dazu sind zahlreiche Verweise auf spätere Rechtsakte der Kommission enthalten (Verordnungen, Mitteilungen, Leitlinien), die nicht unwichtige Aspekte betreffen, jedoch keine ausreichenden Angaben zu den Inhalten, Kriterien, Grenzen und Fristen enthalten.

2.3. Hinsichtlich der "Bedenken" des Ausschusses (s. Stellungnahme, Ziffer 1.3.4) ist zu bemerken, dass einigen grundsätzlichen Bemerkungen des Ausschusses, vor allem über "Rechtssicherheit" (Ziffer 2.3.6.3 bis 2.3.6.8 der Stellungnahme von 1999) und "Wahrung der Einheitlichkeit des Systems der gemeinschaftlichen Wettbewerbsregelung" (alle 13 Unterabsätze von Ziffer 2.3.5 der Stellungnahme von 1999) nicht Rechnung getragen wurde.

2.4. Außerdem ist zu bemerken, dass der Vorschlag

- keine der vom Ausschuss genannten "wichtigen, erforderlichen und präjudiziellen" flankierenden Maßnahmen enthält oder vorsieht (s. Absatz 3 "Schlussfolgerung" der Stellungnahme von 1999) und

- keine weiteren begleitenden Maßnahmen vorsieht, die indes aufgrund der im Text des Vorschlags enthaltenen Vorschriften erforderlich sind (z. B. "Mitteilungen" über die Beweislast und das anzuwendende Gesetz).

2.5. Dennoch begrüßt der Wirtschafts- und Sozialausschuss die bisher im Anschluss an die umfassende Debatte über das Weißbuch geleistete Arbeit der Kommission, insbesondere da es sich um ihre erste Legislativmaßnahme in diesem Bereich handelt.

2.6. Die direkte Anwendbarkeit von Artikel 81 und 82, "ohne dass dies einer vorherigen Entscheidung bedarf", ist das Prinzip der in Artikel 1 aufgeführten Vorschrift und enthält die Definition der Reform selbst: den Wechsel vom bisherigen Anmelde- und Genehmigungssystem zum System der Legalausnahme.

2.6.1. Deutlich, aber vor allem mutig in ihrer lapidaren Kürze ist die Bestimmung in Artikel 3 - Verhältnis zwischen den Artikeln 81 und 82 und dem einzelstaatlichen Wettbewerbsrecht -, die einen der Hauptgründe zur Besorgnis von vornherein aus dem Weg räumen dürfte.

2.6.2. In seiner Stellungnahme vom Dezember 1999(3) hatte der Ausschuss die Bedeutung dieses Problems hervorgehoben, das "nicht allein im Ermessen der Gerichte und zuständigen Behörden liegen" darf (Ziffer 2.3.5.12). Im Übrigen ist in Artikel 83 EG-Vertrag - schon seit der Gründung der Gemeinschaft! - unter den "zweckdienlichen Verordnungen oder Richtlinien zur Verwirklichung der in den Artikeln 81 und 82 niedergelegten Grundsätze" (Absatz 1) ausdrücklich vorgesehen, "das Verhältnis zwischen den innerstaatlichen Rechtsvorschriften einerseits" und dem Gemeinschaftsrecht andererseits festzulegen (Absatz 2 Buchstabe e).

2.6.3. Nach Ansicht des Ausschusses ist die (in Artikel 3 vorgesehene) Verpflichtung zur Anwendung des Gemeinschaftsrechts - in Situationen und bei Handlungen, "die geeignet sind, den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen" - die beste Antwort auf die befürchtete "Renationalisierung" der Wettbewerbsvorschriften. Die Bedeutung dieser Bestimmung verlangt indes, dass zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnung eigens eine "Mitteilung" zur Auslegung angenommen wird, durch die geklärt wird, in welchem Falle von "Beeinträchtigung" gesprochen werden kann.

2.7. Die Beweislast wird nach Artikel 2 auf den Kläger (bei Zuwiderhandlung gegen Artikel 81 Absatz 1) und den Beklagten (Vorliegen der Voraussetzungen nach Artikel 81 Absatz 3) verteilt.

2.7.1. Damit dieses Prinzip zur Anwendung kommen kann, müssen indes von der Kommission noch weitere Hinweise über den tatsächlichen Inhalt von Artikel 81 Absatz 1 und 3 gegeben werden. Dies ist - nach Eingeständnis der Kommission im Weißbuch (Ziffern 56 und 57) - notwendig, weil verschiedene Interpretationen der Beziehung zwischen Absatz 1 und Absatz 3 von Artikel 81 existieren (sowohl durch die Kommission als auch durch den Gerichtshof).

2.8. Zuständigkeit und Befugnisse der Kommission

2.8.1. In Artikel 4.1 Absatz 2 (Kapitel II - Zuständigkeit) wird der Kommission recht umfassend (wenn auch nicht hinreichend) die besondere Befugnis erteilt, "durch Verordnung Arten von Vereinbarungen zwischen Unternehmen, Beschlüssen von Unternehmensvereinigungen und aufeinander abgestimmten Verhaltensweisen, [zu] bestimmen, die die Unternehmen in ein Register eintragen lassen müssen". Was die Definition der Arten von Vereinbarungen und der "Einzelheiten der Eintragungen" und "zu verhängenden Sanktionen" betrifft, wird auf eine entsprechende Durchführungsbestimmung verwiesen (siehe auch Artikel 34 Buchstabe a der Verordnung).

2.8.1.1. Diese Registrierungspflicht ist sicher eine Neuheit, die auf den ersten Blick im Widerspruch zur Abschaffung der Meldepflicht steht (ein zentrales Element dieser Reform). Auch dürfen die eventuell daraus resultierenden Auflagen und bürokratischen Hindernisse nicht unterschätzt werden, die nach Sinn und Zweck der Reform hingegen eingedämmt und abgebaut werden sollen. Sollte in einem Mitgliedstaat bereits ein solches "Register" bestehen, muss selbstverständlich die Existenz paralleler Register verhindert werden.

2.8.1.2. Es handelt sich um eine Eintragungspflicht, die die Kommission für "zweckmäßig"hält,"[...], um auf diese Weise für mehr Transparenz zu sorgen" (Erwäggrund 10), obwohl dies für die Unternehmen kein "Recht auf eine Entscheidung" begründet. Ohne die angekündigte Durchführungsverordnung zu kennen, erscheint jedoch eine Vorschrift, durch die eine Pflicht eingeführt wird (mit Geldbußen bei Zuwiderhandlungen), ohne ein dementsprechendes "Recht" zu gewähren, - prima facie - als nicht akzeptabel. Zwar heißt es in Artikel 4 Absatz 2, "die Kommission kann", aber obschon es sich formal um eine Kann-Vorschrift handelt, so würde durch diese Verordnung des Rates der Kommission praktisch doch eine Blankovollmacht erteilt werden. Ohne die Durchführungsbestimmungen zu kennen, die die Kommission zur Ausübung dieser Befugnis annehmen wird, ist es folglich weder möglich noch sinnvoll, eine abschließende Bewertung abzugeben.

2.8.2. Der Kommission soll auch die Befugnis erteilt werden, den Unternehmen "alle erforderlichen Maßnahmen aufzugeben, einschließlich solcher struktureller Art"(Artikel 7 Absatz 1), um eine "festgestellte Zuwiderhandlung abzustellen".

2.8.2.1. Diesbezüglich wird zwar im entsprechenden Erwäggrund 11 nichts hinzugefügt, die Bemerkung zu diesem Artikel in der Begründung, die dem Verordnungstext vorausgeht, lässt jedoch keinen Zweifel: "Strukturelle Abhilfen können für eine wirksame Beendigung einer Zuwiderhandlung erforderlich sein, vor allem bei bestimmten Kooperationsvereinbarungen und Fällen von Missbrauch einer beherrschenden Stellung, bei denen die Veräußerung bestimmter Gegenstände des Betriebsvermögens notwendig sein kann".

2.8.2.2. Eine solche "Abhilfe", von der im Übrigen im Weißbuch keine Rede ist, erscheint für eine Anwendung auf bereits bestehende Verhältnisse mit dem System und dem Geist selbst des gemeinschaftlichen Wettbewerbsrechts, wie es bereits in Kraft ist und wie es sich auch mit dieser "Reform" abzeichnet, völlig unvereinbar. Dadurch würde ohne eine angemessene Debatte im Vorfeld und ohne die notwendigen Erläuterungen durch die Kommission ein neues wettbewerbspolitisches Instrument eingeführt werden.

2.8.2.3. In dieser Hinsicht betont der Ausschuss, dass "strukturelle Maßnahmen" mit äußerst hohen wirtschaftlichen und sozialen Folgekosten einhergehen, nicht einfach durchzuführen sind und nicht zuletzt häufig eine unsichere Wirksamkeit haben, was die Wettbewerbsfähigkeit und den gesamtwirtschaftlichen Wirkungsgrad betrifft. Wie die von der Kommission und den Wirtschafts- und Sozialpartnern im Bereich der Anwendung der Vorschriften zur Konzentrationskontrolle gesammelten Erfahrungen sattsam bestätigen, sind geeignete Präventivmaßnahmen die wirksamsten Mittel zur Lösung von Strukturproblemen des Wettbewerbs. Aus diesen Gründen wurde im Weißbuch (Ziffer 79) "die zukünftige Erstreckung des Systems der vorherigen Genehmigung auf Teilfunktionsgemeinschaftsunternehmen im Produktionssektor" für wünschenswert erachtet. Der Ausschuss hatte in seiner Stellungnahme vom Dezember 1999 (Ziffern 2.3.6.3 bis 2.6.3.7) die Hoffnung geäußert, dass das System der vorherigen Genehmigung auch auf weitere Fälle ausgedehnt werden möge.

Davon ist in der Verordnung nirgendwo die Rede. Lediglich im Schlusssatz des kurzen Kapitels I der Begründung, und nur in Bezug auf die Teilfunktionsgemeinschaftsunternehmen, verweist die Kommission im Zusammenhang mit dem Problem im "Rahmen der bevorstehenden Überlegungen zur Revision der genannten Verordnung" auf die Zusammenschlüsse.

2.8.2.4. Die vierzigjährige Erfahrung mit der Anwendung der EG-Wettbewerbsregeln hat - weit über den Anwendungsbereich der Verordnung über Unternehmenskonzentrationen hinaus - gezeigt, dass nicht wenige sehr wichtige Initiativen von den Betroffenen als nicht durchführbar betrachtet wurden, gerade weil eine formelle oder informelle Genehmigung der Kommission fehlte. Der Ausschuss hatte diesbezüglich in seiner Stellungnahme von 1999 (Ziffer 2.3.6.9) folgenden Wunsch zum Ausdruck gebracht: "Jedenfalls muss klargestellt und gewährleistet werden, dass die Abschaffung des Systems der vorherigen Anmeldung es keineswegs verhindern darf, sondern fördern muss, dass ein - vorheriger - Dialog zwischen den Unternehmen, der Kommission und den einzelstaatlichen Behörden aufgenommen wird, sofern die Unternehmen dies selbst verlangen. Dieser 'Dialog' kann natürlich nicht die 'Entscheidung' ersetzen und auch keine Rechtssicherheit verleihen, aber er kann in wichtigen Fällen eine unerlässliche, formlose, unverbindliche vorherige Überprüfung darstellen und sogar zu einem üblichen Verfahren werden, um in gegenseitigem Vertrauen und Transparenz zu arbeiten." Die Kommission selbst räumt in ihrem Kommentar zu Artikel 4 ("Zuständigkeit der Kommission", 4. Absatz) ein, dass "In dem neuen System [...] die Unternehmen grundsätzlich selbst die Rechtmäßigkeit ihres Handelns beurteilen müssen".

2.8.2.5. Unbeschadet der allgemeinen Regel scheint eine angemessene Anerkennung des Rechts der Unternehmen durch die "begründete Stellungnahme" gegeben zu sein, die allerdings in der Begründung (am Ende des Kapitels II) zu finden ist:

"Schließlich wird die Kommission weiterhin bereit sein, einzelne Fälle mit den beteiligten Unternehmen zu erörtern. Insbesondere wird sie den Unternehmen zu Vereinbarungen, Beschlüssen oder abgestimmten Verhaltensweisen, die noch nicht geklärte, grundsätzlich neue Auslegungsfragen aufwerfen, zusätzliche Orientierung geben. Hierzu wird die Kommission in einer Bekanntmachung darlegen, unter welchen Bedingungen sie gegebenenfalls eine mit Gründen versehene Stellungnahme abgibt. Ein solches System darf jedoch nicht dazu führen, dass die Unternehmen ein Recht auf Erlangung einer Stellungnahme erhalten, da dies der Wiedereinführung von einer Art Anmeldesystem gleichkäme".

Am Schluss von Ziffer 3 der "Folgenabschätzung" (letzter Spiegelstrich) wird die Kommission vielleicht etwas deutlicher, wenn sie sich auf "seltene Fälle" bezieht, die "neue oder ungelöste Fragen aufwerfen". Die Kommission sollte auf jeden Fall bereit sein, eine Stellungnahme abzugeben, nicht nur in "seltenen Fällen", sondern auch in Fällen erheblicher Investitionen und umfangreicher oder unumkehrbarer struktureller Veränderungen.

2.8.3. Kapitel III verleiht der Kommission zahlreiche weitere Befugnisse, sodass sie - durch das Instrument der "Entscheidung" - eine sehr weitgehende Handlungsfähigkeit bewahrt, die Folgendes umfasst:

- "die festgestellte Zuwiderhandlung abzustellen" (Artikel 7 Absatz 1);

- "einstweilige Maßnahmen anordnen" (Artikel 8 Absatz 1);

- Verpflichtungszusagen von Unternehmen, "die geeignet sind, die Einwände der Kommission auszuräumen", für bindend erklären (Artikel 9 Absatz 1);

- abgeschlossene Verfahren durch "Entscheidung" wieder aufnehmen (Artikel 9 Absatz 3);

- die Nichtanwendbarkeit von Artikel 81 (und auch Artikel 82) auf eine bestimmte Vereinbarung festlegen (Artikel 10).

2.8.3.1. In Bezug auf Artikel 10 würde die Rechtssicherheit für die Unternehmen wesentlich erhöht, wenn die Kommission "Feststellungsentscheidungen zur Nichtanwendbarkeit" nicht nur aus Gründen des öffentlichen Interesses, sondern auch dann erlassen würde, wenn dies im begründeten Interesse der Unternehmen liegt, insbesondere in Fällen erheblicher Investitionen oder struktureller Veränderungen.

2.8.3.2. Diese in Artikel 7 vorgesehene umfassende Handlungsfähigkeit kann "auf eine Beschwerde hin oder von Amts wegen" (Artikel 7 Absatz 1 und Artikel 10 Absatz 1) sowie bei "einstweiligen Maßnahmen" in "dringenden Fällen" (Artikel 8 Absatz 1) angewandt werden. Diese Möglichkeiten müssen gemäß dem in Ziffer 2.5.3.1 vorgeschlagenen Sinne erweitert werden.

2.8.4. Der Ausschuss hat sich in seiner Stellungnahme zum Weißbuch dafür ausgesprochen, dass die Kommission auch in einem "dezentralisierten" System ihre Führungsrolle und Kontrollfunktion beibehalten müsse, um eine einheitliche Anwendung des gemeinschaftlichen Wettbewerbsrechts zu gewährleisten und den Unternehmen Rechtssicherheit zuzusichern. Er hält daher weitere Klarstellungen in Bezug auf die Befugnisse der Kommission für erforderlich.

2.8.5. Nicht nur bei "Entscheidungen" der Kommission (Kapitel III), sondern auch bei den Untersuchungsbefugnissen (Kapitel V) überträgt der Verordnungsvorschlag der Kommission besondere Befugnisse und erweitert deren Interventionsbereich und Intensität im Vergleich zur derzeitigen Rechtslage mit der folgenden Begründung:

"Da es zunehmend schwieriger wird, Verstöße gegen die Wettbewerbsregeln aufzudecken, ist es für einen wirksamen Schutz des Wettbewerbs notwendig, die Untersuchungsbefugnisse der Kommission zu ergänzen" (Erwäggrund 21).

Dabei handelt es sich insbesondere um Folgendes:

- "Untersuchung einzelner Wirtschaftszweige" (Artikel 17);

- "Auskunftsverlangen" (Artikel 18);

- "Befugnis zur Einholung von Erklärungen" (Artikel 19);

- "Ermittlungsbefugnisse der Kommission" (Artikel 20).

Auch diesbezüglich ist der Ausschuss der Auffassung, dass in dieser Verordnung die Grenzen dieser Befugnisse genau angegeben werden müssten.

2.8.5.1. Der Ausschuss hat Erwäggrund 29 vor Augen, in dem es heißt: "im Einklang mit dem in Artikel 5 EG-Vertrag niedergelegten Subsidiaritäts- und Verhältnismäßigkeitsprinzip beschränkt sich die vorliegende Verordnung auf das zur Erreichung des Ziels einer wirksamen Anwendung der Wettbewerbsregeln der Gemeinschaft notwendige Mindestmaß und geht nicht über das hierzu Erforderliche hinaus"; in der festen Überzeugung, dass dieses Prinzip bindenden und nicht nur abstrakten Charakter haben muss, empfiehlt der Ausschuss daher der Kommission, dieses Prinzip bei dem Erlass der zahlreichen Durchführungsbestimmungen zur Anwendung dieser so grundlegenden Reformverordnung konkret zu berücksichtigen.

2.9. Gruppenfreistellungen

In seiner Stellungnahme vom Dezember 1999 hatte der Ausschuss erklärt, er "billigt die Rolle, die das Weißbuch den [...] Gruppenfreistellungsverordnungen zuschreibt" (Ziffer 2.3.4.1), und dass die Kommission für sich auch nach dem neuen, "dezentralen" System "eine allgemeine Zuständigkeit für den Erlass von Gruppenfreistellungsverordnungen [...] fordert, um ihr so die Möglichkeit zu geben, den gesetzlichen Rahmen anzupassen und zu präzisieren" (Erwäggrund 9). Diese Gruppenfreistellungsverordnungen schaffen einen "sicheren Hafen" für "bestimmte Gruppen von Vereinbarungen", wie die Kommission in der Begründung ausführt (II.C.2b, 1. Absatz).

2.9.1. Weiter heißt es in der Begründung des Kommissionsdokuments (II.C.3, 5. Absatz): "Im Bereich des gemeinschaftlichen Wettbewerbsrechts wird den Unternehmen die Aufgabe der Bewertung ihres Verhaltens durch Gruppenfreistellungsverordnungen, Bekanntmachungen der Kommission und Leitlinien zur Klarstellung der Anwendung der Wettbewerbsregeln erleichtert. Als ergänzendes Element zu dieser Reform verpflichtet sich die Kommission zu noch größeren Anstrengungen in diesem Bereich. Artikel 28 der vorgeschlagenen Verordnung verleiht der Kommission die generelle Befugnis, Gruppenfreistellungsverordnungen zu erlassen. Damit kann sie rechtzeitig auf neue Entwicklungen und sich ändernde Marktbedingungen reagieren".

2.9.2. Da es sich um eine "generelle Befugnis" handelt, erhält die Kommission dadurch die Möglichkeit, nicht nur ein Instrument der Vereinfachung und Transparenz, sondern auch der Orientierung und Führung der EG-Wettbewerbspolitik im neuen, dezentralen System zu nutzen. Der Ausschuss unterstützt diesen Vorschlag, hebt jedoch hervor, dass für die "generelle Befugnis" einige Voraussetzungen erfuellt sein sollten.

2.10. Zusammenarbeit mit den einzelstaatlichen Behörden und Gerichten

2.10.1. Zentrales Element des neuen, vorgeschlagenen Systems ist Kapitel IV der Verordnung, weil darin die Zusammenarbeit behandelt wird:

- zwischen der Kommission und den Wettbewerbsbehörden der Mitgliedstaaten;

- und zwischen der Kommission und den Gerichten der Mitgliedstaaten.

2.10.1.1. Laut Artikel 11 Absatz 1 arbeiten die Kommission und die Wettbewerbsbehörden der Mitgliedstaaten "eng zusammen"; sie bilden ein "Netz", das die unverzichtbare Infrastruktur für den Informationsaustausch und die Amtshilfe darstellt. Dieses Prinzip des "Netzes" der Informations- und Konsultationsmechanismen, der Übergabe von Beweismitteln und auch Quellen geht sicher in die richtige Richtung, müsste jedoch durch das parallele Prinzip des Schutzes der Rechte der Adressaten im neuen, dezentralen System (Unternehmen und Verbraucher) flankiert werden.

2.10.1.2. In der Begründung heißt es zu Artikel 11 (im ersten Absatz) ausdrücklich:

"Detaillierte Regelungen hierzu sollen in einer Durchführungsverordnung der Kommission gemäß Artikel 34 und in einer Bekanntmachung über die Zusammenarbeit unter Wettbewerbsbehörden festgelegt werden."

Mit dieser Klärung nimmt die Kommission nur teilweise die Bemerkung des Wirtschafts- und Sozialausschusses vorweg, der diese Mechanismen der Zusammenarbeit zwischen der Kommission und den Behörden der Mitgliedstaaten (vertikale Zusammenarbeit) zwar begrüßt, jedoch darauf hinweisen muss, dass nichts über die Zusammenarbeit der einzelstaatlichen Wettbewerbsbehörden untereinander (horizontale Zusammenarbeit) gesagt wird, die ebenso unverzichtbar ist und ebenfalls klare und bindende Vorschriften erfordert. Artikel 13, der einen Mechanismus der (teilweisen) Zusammenarbeit zwischen einzelstaatlichen Behörden vorsieht (Einstellung des Verfahrens, wenn sich bereits die Wettbewerbsbehörde eines anderen Mitgliedstaats mit dieser Beschwerde befasst), ist jedoch eine Kann-Bestimmung. Im Vergleich zu Artikel 13 und auch Artikel 12 erscheint Artikel 11 als zwingender.

2.10.1.3. Artikel 11 sollte das bereits in Artikel 5 angesprochene Zuweisungssystem konkretisieren. Einzelfälle könnten einer einzelstaatlichen Behörde zugewiesen werden, wenn in dem betreffenden Mitgliedstaat der Schwerpunkt einer Wettbewerbsbeschränkung liegt. Denkbar ist auch, dass die Kommission anhand einer gewissen Anzahl bestimmter Kriterien entscheidet, welche der einzelstaatlichen Behörden für die Prüfung einer wettbewerbsrelevanten Vereinbarung berufen ist. Wichtig ist, dass die Zuständigkeiten im "Netzwerk" nicht verschwimmen, sondern eindeutig und für die Unternehmen erkennbar festgelegt werden. Damit wird ein Instrument geschaffen, das - zusammen mit den anderen wettbewerbsrechtlichen Instrumenten und Mechanismen - eine einheitliche Anwendung des gemeinschaftlichen Wettbewerbsrechts in einem "Netzwerk" von Wettbewerbsbehörden gewährleisten kann.

2.10.2. Die Zusammenarbeit mit Gerichten der Mitgliedstaaten weist zweifellos heikle Aspekte auf, die jedoch mit zwingenden Vorschriften wohl kaum geregelt werden können. In der Praxis ist Artikel 15 fakultativ (sowohl für die einzelstaatlichen Gerichte als auch für die Kommission), mit Ausnahme von Absatz 2, in dem zwar nicht endgültig, im Grunde aber doch "zwingend" Folgendes festgelegt wird:

"Die Gerichte der Mitgliedstaaten übermitteln der Kommission eine Kopie der Urteile, in denen die Artikel 81 oder 82 EG-Vertrag zur Anwendung kommen, innerhalb eines Monats nach ihrer Verkündung".

2.10.2.1. Die Kommission kann jedoch auch "die einzelstaatlichen Gerichte ersuchen, (ihr) alle notwendigen Schriftstücke zu übermitteln" (Artikel 15 Absatz 3). Des Weiteren kann die Kommission Stellung nehmen und sich vertreten lassen. Über die Rechte der betroffenen Unternehmen (Schriftstücke zur Kenntnis zu nehmen, Gegenstellungnahmen vorzulegen usw.) wird in diesem Artikel jedoch nichts gesagt.

2.10.2.2. Die Parteien eines vor Gericht ausgetragenen Rechtsstreits sollten das Recht haben, eine Kartellbehörde um eine Stellungnahme zu bitten, wenn europäisches Kartellrecht anwendbar ist. Eine Stellungnahme im öffentlichen Interesse, Artikel 15 Absatz 3, genügt nicht. Nur durch das Recht der Parteien auf eine Stellungnahme einer Kartellbehörde lässt sich der Sachverstand der Kartellbehörden über die betroffenen Märkte und die Anwendung des europäischen Kartellrechts in den Gerichtsprozess einführen. Die Gefahr unterschiedlicher Entscheidungen durch nationale Gerichte würde dadurch erheblich reduziert.

2.10.3. Die "Zusammenarbeit zwischen der Kommission und den Wettbewerbsbehörden der Mitgliedstaaten" sowie die "Zusammenarbeit mit Gerichten der Mitgliedstaaten" waren bereits 1996 und zuvor 1993 Gegenstand einschlägiger Mitteilungen.

2.10.3.1. In seiner Stellungnahme(4) zur Mitteilung von 1996 über die einzelstaatlichen Wettbewerbsbehörden gelangte der Ausschuss zu folgenden Schlussfolgerungen:

"Das Anliegen dieser 'Bekanntmachung' ist zweifellos löblich. Seit vielen Jahren wird darüber gesprochen und diskutiert. Das Ergebnis erscheint jedoch nicht angemessen und überzeugend, da sich auf diese Weise allenfalls die formalen Beziehungen zwischen der Kommission und den nationalen Behörden verbessern lassen, wobei allerdings zu hoffen ist, dass die Verfahren nicht noch länger dauern, sondern vielmehr deutlich verkürzt werden. Für eine echte und wirksame Dezentralisierung bedarf es einschneidender Maßnahmen wie beispielsweise

- der Revision der Verordnung (EWG) Nr. 17/62 und

- der Angleichung der nationalen Wettbewerbsbestimmungen und in diesem Zusammenhang vorrangig der zügigen Schaffung von Verfahrensvorschriften."

2.10.4. Die Dinge entwickeln sich in die vom Ausschuss gewünschte Richtung, jedoch mit Ausnahme der Anpassung der einzelstaatlichen an die gemeinschaftlichen Wettbewerbsvorschriften. In dieser Hinsicht räumt die Kommission in der Begründung (II C.2a, zweiter Absatz) ein, "eine Reihe von nationalen Wettbewerbsgesetzen wurden nach dem Vorbild der Artikel 81 und 82 formuliert. Es gibt jedoch keine förmliche Harmonisierung, und Abweichungen bestehen sowohl im Recht auch in der Anwendungspraxis. Diese Abweichungen können zu einer unterschiedlichen Behandlung von Vereinbarungen und Verhaltensweisen führen, die den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen." Sie ist jedoch davon überzeugt, Artikel 3 "gewährleistet auf einfache und wirksame Weise, dass sämtliche Fälle mit grenzübergreifenden Wirkungen allein dem Gemeinschaftsrecht unterliegen".

2.10.5. Die Bedeutung der Verfahrensvorschriften darf nicht verkannt werden. Diesbezüglich kann der Ausschuss die Haltung der Kommission nicht teilen. Im letzten Absatz von Kapitel III der Begründung heißt es nämlich:

"Die Vorlage zielt also - abgesehen von dem Umstand, dass die Kommission und die nationalen Wettbewerbsbehörden die Befugnis erhalten, von sich aus Stellungnahmen abzugeben - nicht auf eine Harmonisierung des nationalen Verfahrensrechts ab."

2.10.6. Der Ausschuss muss die Sorge zum Ausdruck bringen, dass in der von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat so unterschiedlichen Praxis die zwar von allen befürwortete Einheitlichkeit der Grundsätze zunichte gemacht wird. Die "Verfahren" (zumindest die Verwaltungsverfahren) müssen in einem gewissen Maße von einheitlichen Prinzipien ausgehen. Diesbezüglich muss der Ausschuss der Kommission des Weiteren empfehlen, nicht aus den Augen zu verlieren, dass in Artikel 83 auch Richtlinien als "zweckdienlich zur Verwirklichung der in den Artikel 81 und 82 niederlegten Grundsätze" vorgesehen sind. Die Richtlinie ist ein flexibleres Instrument, weil sie einerseits die Möglichkeit einer Wahl zwischen Optionen vorsieht und andererseits einen angemessenen Zeitraum für die Anwendung der Vorschriften gewährt. Sie ist daher ein Instrument, das dazu angewandt werden kann, auch in komplexen Bereichen wie jenem der "Verfahren" die Harmonisierungsbestrebung zumindest mittelfristig durch konkrete Rechtsakte umzusetzen.

2.11. Der Beratende Ausschuss

2.11.1. Artikel 14 stellt den Beratenden Ausschuss in den Mittelpunkt des Mechanismus der Zusammenarbeit (Kapitel IV) und stärkt dessen Rolle sowohl durch die Einführung des schriftlichen Verfahrens als auch durch die Möglichkeit, Fälle zu behandeln, die von den Behörden der Mitgliedstaaten behandelt werden. In diesem Zusammenhang hatte der Wirtschafts- und Sozialausschuss in seiner Stellungnahme zum Weißbuch gerade im Hinblick auf "die Koordinierung zwischen den 'Entscheidungen' der Kommission und jenen der Wettbewerbsbehörden" (Ziffer 1.5.4.2) seine uneingeschränkte Zustimmung zu dieser Stärkung zum Ausdruck gebracht.

2.11.2. Nach Ansicht des Ausschusses ist jedoch die Rolle des Beratenden Ausschusses in dem neuen Vorschlag für eine Verordnung des Rates noch unzureichend, daher hofft der Ausschuss, dass dessen Stellungnahmen häufiger und frühzeitiger bekannt gemacht werden und sein Zuständigkeitsbereich auf Mitteilungen, Leitlinien und vielleicht auch Verordnungen ausgedehnt wird, wobei es jedoch Verfahrenserschwernisse und Verzögerungen zu vermeiden gilt.

2.12. Verteidigungsrechte

2.12.1. Artikel 26 Absatz 1 gewährleistet die Rechte der Verteidigung nur teilweise. Darin heißt es, "die Kommission [gibt] den Unternehmen und Unternehmensvereinigungen, gegen die sich das Verfahren richtet, Gelegenheit, sich zu den von ihr in Betracht gezogenen Beschwerdepunkten zu äußern". Dies bezieht sich jedoch nur auf die "Entscheidungen" über die Feststellung und Abstellung von Zuwiderhandlungen (Artikel 7), die "einstweiligen Maßnahmen" (Artikel 8), die "Geldbußen" (Artikel 22) und die "Zwangsgelder" (Artikel 23), und auch Artikel 26 Absatz 2 kann sich nur auf diese Artikel beziehen, obwohl die Formulierung "die Verteidigungsrechte der Parteien sind während des Verfahrens in vollem Umfang gewahrt" allgemein gehalten ist.

2.12.2. Diesbezüglich bekundet der Ausschuss, dass dieses Prinzip - das im Grunde einer Garantie des rechtlichen Gehörs gleichkommt - allgemeinen Charakter hat und folglich in dieser Verordnung explizit allgemein anerkannt werden muss.

2.12.3. Diese Garantie muss auch in den einzelstaatlichen Verfahren, die mit gemeinschaftlichen Verfahren in Verbindung stehen, zugesichert werden. So müssen z. B. vor Einstellung eines Verfahrens oder Übergabe eines Verfahrens von einer Behörde zur anderen die Unternehmen zumindest angehört werden und die Möglichkeit haben, zu der Einstellung oder der eventuellen Übergabe eines Verfahrens Stellung zu nehmen.

2.13. Dezentrale Anwendung, Einheitlichkeit gerichtlicher Entscheidungen und Anfechtungsverfahren

2.13.1. Das Thema Anfechtungsklagen ist ein weiteres grundlegendes Problem, da in einem dezentralen System, das jedoch nicht über eine einheitliche Anfechtungsinstanz verfügt, nicht nur die Verteidigungsrechte nur schwer garantiert werden können, sondern auch die kohärente und einheitliche Anwendung der EU-Wettbewerbsvorschriften in der gesamten EU. Die Befugnisse der Kommission im Zusammenhang der "engen" Zusammenarbeit mit einzelstaatlichen Wettbewerbsbehörden und richterlichen Instanzen sind für das Erreichen eines solchen Ergebnisses mit Sicherheit unzulänglich.

2.13.2. Der Ausschuss hatte 1999 in seiner Stellungnahme zum Weißbuch (2.3.5.11) festgehalten, dass das Instrument, welches die meisten Garantien hinsichtlich der Widerspruchsfreiheit der Entscheidungen und Bewertungen sowie hinsichtlich der Wahrung der Einheitlichkeit des Systems gibt, auf einem gemeinschaftlichen Anfechtungssystem basieren muss. Keinesfalls ausreichend zu diesem Zweck sind weder die Koordinierungs- und Lenkungsbefugnisse der Kommission (inklusive der Befugnisse zu "Stellungnahmen") noch die Befugnis zur Verweisung an den Gerichtshof zur Lösung dieser präjudiziellen Fragen.

2.13.3. Der Ausschuss ist sich der Komplexität und Schwierigkeiten dieser Problematik sowohl hinsichtlich des Gemeinschaftsrechts als auch hinsichtlich der einzelstaatlichen Rechtslagen bewusst. Er ist aber der Auffassung, dass sie in einer Reform von solchen Ausmaßen, wie sie eine "Dezentralisierung" der Anwendung der Wettbewerbsgesetze darstellt, angegangen werden muss. Man muss sich einen "legislativen Horizont" vorstellen, in dem mittel- und langfristig auch weitere Vertragsänderungen vorgesehen sind. In der Zwischenzeit müssen die Rechtsetzungsorgane der Gemeinschaft, auch durch kleine Schritte, geeignete Lösungen finden, die mit dem Geist und der Zielsetzung der Reform übereinstimmen.

2.13.4. Ein eventuelles gemeinschaftliches Anfechtungssystem sollte sinnvollerweise begrenzt sein und sich prinzipiell auf die einzelstaatlichen Entscheidungen der höchsten Instanz beschränken. Das für Anfechtungsklagen zuständige Organ müsste der Gerichtshof oder das Gericht erster Instanz sein, nachdem zuvor die notwendigen Änderungen der jeweiligen Zuständigkeiten vorgenommen wurden.

2.14. Die gegenwärtige präjudizielle Zuständigkeit des Gerichtshofes ist wichtig, aber nicht ausreichend. Durch die Dezentralisierung können viele "Entscheidungen", die bisher vor dem Gericht erster Instanz angefochten werden konnten (da sie von der Kommission getroffen waren), nur vor einzelstaatlichen Gerichten angefochten werden (da sie von einzelstaatlichen Behörden getroffen werden), und es ist nicht davon auszugehen, dass die etwaigen, auch inhaltlichen Probleme allein mit präjudiziellen Urteilen gelöst werden können.

2.14.1. Artikel 32 dieser neuen Verordnung beschränkt sich darauf, die Nachprüfung durch den Europäischen Gerichtshof erneut im gleichen Wortlaut wie Artikel 17 der Verordnung (EWG) Nr. 17/62 vorzuschlagen. Die inhaltliche "Kontrolle" des Gerichtshofes beschränkt sich also auf "Klagen gegen Entscheidungen, mit denen die Kommission eine Geldbuße oder ein Zwangsgeld festgesetzt hat".

2.14.2. Die Schaffung einer europäischen Rechtsmittelinstanz ist unvermeidlich, ebenso wie auf jeden Fall unbedingt die Frage der erforderlichen Anpassungen der Befugnisse des Gerichtshofs in Angriff genommen werden muss.

3. Schlussbemerkungen

3.1. Der Ausschuss unterstützt aus Überzeugung die Reform des Systems der Anwendung der Wettbewerbsregeln und nun auch diesen ersten Rechtsakt, durch den die Struktur und die wesentlichen Mechanismen umgesetzt werden und dessen klare und mutige Rechtsetzungssprache der Ausschuss würdigt.

3.2. Gerade weil das Thema so komplex ist und der Ausschuss dem lobenswerten Engagement der Kommission entsprechen will, verheimlicht er jedoch nicht, dass er es vorgezogen hätte, mit Hilfe förmlicher Dokumente zur Flankierung und Begleitung des Vorschlags über genauere Angaben und mehr Informationen zu verfügen; ein Wunsch, den er schon in seiner Stellungnahme vom Dezember 1999 zum Ausdruck gebracht hatte.

3.3. Der Ausschuss wird die künftigen Arbeiten der Kommission mit großem Interesse verfolgen, insbesondere hinsichtlich der wichtigen, vorangekündigten ergänzenden Bestimmungen, und sichert der Kommission schon jetzt die gewohnt konstruktive Zusammenarbeit zu.

Brüssel, den 29. März 2001.

Der Präsident

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Göke Frerichs

(1) KOM(1999) 101 endg. - ABl. C 132 vom 12.5.1999.

(2) ABl. C 51 vom 23.2.2000, S. 55.

(3) ABl. C 51 vom 23.2.2000, S. 55.

(4) CES 1510/96 vom 19.12.1996, Ziffer 11, ABl. C 75 vom 10.3.1997, S. 22.