MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT Gegenseitige Anerkennung von Endentscheidungen in Strafsachen

Einleitung

Gemäß Artikel 31 Buchstabe a EUV schließt das gemeinsame Vorgehen im Bereich der justi tiellen Zusammenarbeit ,"die Erleichterung und Beschleunigung der Zusammenarbeit zwi schen den zuständigen Ministerien und den Justizbehörden oder entsprechenden Behörden der Mitgliedstaaten bei [...] der Vollstreckung von Entscheidungen"" ein. Die traditionelle justi tielle Zusammenarbeit in Strafsachen stützt sich auf eine Reihe internationaler Rechts akte, die überwiegend von dem "Ersuchens-"Prinzip, wie man es nennen könnte, ausgehen: Ein souveräner Staat stellt ein Ersuchen an einen anderen souveränen Staat, der daraufhin ent scheidet, ob er dem Ersuchen stattgibt. In einigen Fällen sind die Vorschriften über die Statt gabe von Ersuchen recht strikt, so daß dem ersuchten Staat wenig Wahlfreiheit bleibt, wäh rend er in anderen Fällen über einen relativ großen Entscheidungsspielraum ver fügt. Der er suchende Staat muß meist die Antwort auf sein Ersuchen abwarten, bevor seine Behörden ein Strafverfahren weiterführen können.

Dieses traditionelle System ist langsam und wenig effizient. Oft ist auch recht unsicher, wel che Ergebnisse ein Richter oder ein Staatsanwalt auf sein Ersuchen erhalten wird. Daher ent stand in Anlehnung an Konzepte, die bei der Schaffung des Binnenmarkts sehr gut funktio niert ha ben, der Gedanke, den Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung auch auf die justiti elle Zu sammen arbeit anzuwenden. Eine bestimmte Maßnahme wie eine Entscheidung, die ein Richter in Ausübung seiner Amtstätigkeit in einem Mitgliedstaat trifft, würde somit - in soweit sie extranationale Konsequenzen hat - automatisch in allen anderen Mitgliedstaaten anerkannt werden und dort dieselben oder zumindest ähnliche Wirkungen ha ben. Die Kom mission ist sich bewußt, daß dies zwar simpel erscheint, in Detailfragen aber sehr schwer zu lösen ist. Sie zeigt daher in der vorliegenden Mitteilung vor allem auf, wie diese Schwierig keiten in der Europäischen Union gelöst werden könnten.

Nach den Schlußfolgerungen des Europäischen Rates von Tampere "(würden) eine verbes serte gegenseitige Anerkennung von gerichtlichen Entscheidungen und Urteilen und die not wendige Annäherung der Rechtsvorschriften die Zusammenarbeit zwischen den Behörden und den Schutz der Rechte des einzelnen durch die Justiz erleichtern." Die gegenseitige An erkennung sollte sicherstellen, daß Urteile nicht nur vollstreckt werden, sondern auch, daß sie in einer Weise durchgeführt werden, bei der die Rechte der Betroffenen ge wahrt werden. So sollte etwa die Vollstreckung in einem anderen Mitgliedstaat auch dann erfolgen können, wenn sie eine bessere soziale Wiedereingliederung des Täters ermög licht.

Der Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung könnte auf Entscheidungen vor Erlaß der Endentscheidung, insbesondere eines Urteils, und auf Endentscheidungen selbst Anwendung finden. Die vorliegende Mitteilung kon zentriert sich auf die gegenseitige Anerkennung End entscheidungen.

Die Kommission stellt darin ihre Auffassung zur gegenseitigen Anerkennung von Endent scheidungen in Strafsachen dar. Dies ist ein neuer und komplexer Bereich, so daß häufig keine abschließende Antwort auf bestimmte Fragen versucht wird, sondern vielmehr Lö sungsmöglichkeiten aufgezeigt werden.

Mit dieser Mitteilung soll ferner ein Beitrag zum Maßnahmenprogramm zur Umsetzung des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung geleistet werden, das der Europäische Rat auf seiner Sondertagung in Tampere im Oktober 1999 zu den Bereichen Justiz und Inneres einge fordert hat.

Die Kommission lädt das Europäische Parlament und den Rat ein, diese Mitteilung zur Kenntnis zu nehmen und der Kommission ihre Auffassungen zu den angeführten Punkten mitzuteilen.

1 Geschichtlicher Hintergrund

Der Europäische Rat in Cardiff am 15. und 16. Juni 1998 ersuchte den Rat, die Möglich kei ten für eine weitergehende gegenseitige Anerkennung der Entscheidungen von Gerichten der anderen Mitgliedstaaten zu ermitteln. [1]

[1] Ziffer 39 der Schlußfolgerungen des Vorsitzes.

Auch der Aktionsplan des Rates und der Kommission zur bestmöglichen Umsetzung der Be stimmungen des Amsterdamer Vertrags über den Aufbau eines Raums der Freiheit, der Si cherheit und des Rechts vom 3. Dezember 1998 [2] behandelt die gegenseitige Anerkennung von Entscheidungen in Strafsachen. Gemäß Ziffer 45 Buchstabe f soll innerhalb von zwei Jahren nach Inkrafttreten des Vertrags von Amsterdam ein Prozeß zur Erleichterung der ge genseitigen Anerkennung von Entscheidungen in Strafsachen und ihrer Vollstreckung einge leitet werden.

[2] ABl. C 19 vom 23. Januar 1999, S. 1.

1999 nahmen verschiedene Ratsarbeitsgruppen Beratungen über die gegenseitige Anerken nung von Entscheidungen in Strafsachen auf. Der Europäische Rat hat auf seiner Sonderta gung in Tampere am 15. und 16. Oktober 1999 über Angelegenheiten aus den Bereichen Justiz und Inneres gefordert, daß der Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung zum Eckstein der justitiellen Zusammenarbeit sowohl in Zivil- als auch in Strafsachen innerhalb der Union werden sollte. [3] Der Europäische Rat ersuchte den Rat und die Kommission, bis zum Dezem ber des Jahres 2000 ein Maßnahmenprogramm zur Umsetzung des Grundsatzes der gegensei tigen Anerkennung anzunehmen. Im Rahmen dieses Programms sollten auch Arbeiten über diejenigen verfahrensrechtlichen Aspekte initiiert werden, bei denen zur Erleichterung der Anwendung des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung gemeinsame Mindeststandards für notwendig erachtet werden, wobei die Grundprinzipien des Rechts der Mitgliedstaaten zu achten sind. [4]

[3] Ziffer 33 der Schlußfolgerungen des Vorsitzes.

[4] Ziffer 37 der Schlußfolgerungen des Vorsitzes.

In den letzten Monaten haben sich die Beratungen in den Ratsarbeitsgruppen auf zwei Aspekte der gegenseitigen Anerkennung konzentriert: 1) ein Maßnahmenprogramm zur ge genseitigen Anerkennung und 2) die gegenseitige Anerkennung von Entscheidungen über das Einfrieren von Vermögenswerten. Da viele Arten von Vermögenswerten, insbesondere Giral geld, innerhalb eines Mitgliedstaats, in der Europäischen Union und selbst weltweit äußerst rasch bewegt werden können, ist unverzügliches Handeln beim Einfrieren von Vermögens werten wohl die Voraussetzung dafür, daß die Rechtsdurchsetzung gelingen kann. Daher be steht auch ein großer Bedarf an einer internationalen Regelung, die ein solches rasches Han deln ermöglichen würde. Der Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung wird sicherlich dazu beitragen, diesen Bedarf zu decken.

2 Der Ansatz der Kommission

Die Kommission begrüßt außerordentlich, daß bereits Beratungen zu den genannten Berei chen durchgeführt werden. Allerdings ist die gegenseitige Anerkennung von Entscheidungen über das Einfrieren von Vermögenswerten nur ein Teilbereich der gegen seitigen Anerken nung. Daher sollten ergänzend auch Vorschriften über die Anerkennung Endentscheidungen ausgearbeitet werden, in denen die Frage behandelt wird, ob eingefro renes Vermögen wieder freigegeben oder eingezogen wird. Darüber hinaus sollte der Grund satz der gegenseitigen Anerkennung sowohl verfahrens- als auch materiell rechtlicher Ent scheidungen allgemein festgeschrieben werden. Die vorliegende Mitteilung zielt darauf ab, als weiteren Teilbereich die gegenseitige Anerkennung materiellrechtlicher Endentscheidungen zu behandeln.

Die Frage der Auslieferung als solcher ist von dieser Mitteilung nicht umfaßt. Langfristig mag es dazu kommen, daß Auslieferungsverfahren zwischen den EU-Mitgliedstaaten nicht mehr erforderlich sind, wenn in einem anderen Mitgliedstaat getroffene Entscheidungen einfach in allen anderen Mitgliedstaaten anerkannt werden. Bis es soweit ist, kann es erforderlich wer den, auch hinsichtlich der Auslieferung Maßnahmen zu setzen. Auf jeden Fall wird dieser Be reich entsprechend Ziffer 35 der Schlußfolgerungen des Europäischen Rates von Tampere gesondert behandelt werden.

Zur Vorbereitung dieser Mitteilung haben die Dienststellen der Kommission am 10. und 31. Mai 2000 Sitzungen zum vorliegenden Thema abgehalten, an denen unabhängige Exper ten und Sachverständige der Mitgliedstaaten teilgenommen haben. Die Kommission wollte damit Bemerkungen zu einem Dokumententwurf einholen, den sie zu diesem Bereich erstellt hatte. Die Bemerkungen der Sachverständigen und die weiteren Überlegungen der Kommis sion wurden in diese Mitteilung einbezogen.

3 Die Bezeichnung "Gegenseitige Anerkennung von Endentscheidungen in Strafsachen"

3.1. "Gegenseitige Anerkennung"

Der Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung beruht nach weit ver breitetem Ver ständnis auf dem Gedanken, daß, selbst wenn ein anderer Mitgliedstaat einen be stimmten Fall nicht in derselben oder einer ähnlichen Weise wie der eigene Mitglied staat behandelt, die Ergebnisse als gleichwertig zu Entscheidungen aner kannt wer den, die im eigenen Mitgliedstaat ergehen. Dazu bedarf es gegenseitigen Vertrauens nicht nur in die Rechtsvorschriften des anderen Mitgliedstaats, sondern auch in die Tatsache, daß diese ordnungsgemäß angewandt werden.

Auf Basis dieser Gleichwertigkeit aufgrund des gegenseitigen Vertrauens wird zuge standen, daß die im anderen Staat ergangene Entscheidung in der eigenen Rechtsord nung Wirkung hat. Die von den Behörden eines Staates getroffene Entscheidung kann als solche in einem anderen Staat anerkannt werden, auch wenn es in diesem Staat gar keine vergleichbare Behörde gibt oder eine vergleichbare Behörde nicht zu ständig gewesen wäre, eine solche Entscheidung zu erlassen, oder aber diese Be hörde in einem vergleichbaren Fall zu einer unterschiedlichen Entscheidung gelangt wäre.

Die Anerkennung einer ausländischen Entscheidung in Strafsachen bedeutet gewis sermaßen, ihr außerhalb des Staates, in der sie ergangen ist, Wirkung zu verleihen, indem ihr entweder die vom ausländischen Strafrecht bestimmten Rechtswir kungen zuerkannt werden, oder die ausländische Entscheidung berücksichtigt wird, damit sie die vom inländischen Strafrecht bestimmten Rechtswirkungen entfalten kann.

Die gegenseitige Anerkennung geht häufig Hand in Hand mit einem bestimmten Maß an Harmonisierung. Dadurch wird es einfacher, die in einem anderen Staat er zielten Ergebnisse anzuerkennen. Andererseits kann die gegenseitige Anerkennung die Harmonisierung auch zu einem bestimmten Grad unnötig machen.

3.2. "Endentscheidungen"

Die Definition dieses Begriffs, insbesondere des endgültigen Elements, hat sich als schwierig erwiesen. Eine Entscheidung wird in diesem Zusammenhang verstan den als ein Akt, mit dem eine bestimmte Angelegenheit in verbindlicher Weise gere gelt wird. Um über eine Arbeitsdefinition einer Endentschei dung zu verfügen, schlägt die Kommission vor, alle Entscheidungen einzuschließen, mit denen die materiell rechtliche Seite einer Strafsache geregelt wird und gegen die kein ordentliches Rechtsmittel mehr eingelegt werden kann bzw. dieses in Fällen, in denen dies noch möglich ist, keine aufschiebende Wirkung hat. [5]

[5] Eine solche Definition entspricht in etwa den Bestimmungen, die bereits im Rahmen der gegenseitigen Anerkennung von Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen anwendbar ist, nämlich im Überein kommen über die gerichtliche Zuständigkeit und die Vollstreckung gerichtlicher Entscheidungen in Zi vil- und Handelssachen (Brüsseler Übereinkommen von 1968) (konsolidierte Fassung in ABl. C 27 vom 26. Jänner 1998).

Diese Arbeitsdefinition soll nicht nur gerichtliche, sondern auch andere Entscheidun gen umfassen, die die genannten Kriterien erfuellen. So wären etwa, je nach der Rechtsordnung eines Mitgliedstaats, die Ergebnisse eines Opfer-Täter-Ausgleichs oder einer Vereinbarung zwischen einem Verdächtigen und den Ermittlungsbehörden ebenfalls eingeschlossen, sofern sie dazu führen, daß wegen derselben Tat keine weitere Strafverfolgung möglich ist.

Eine wichtige Frage in diesem Zusammenhang ist es, ob auch Entscheidungen von Verwaltungsbehörden von der gegenseitigen Anerkennung umfaßt werden sollen. In Artikel 25 des Brüsseler Übereinkommens von 1968 wird etwa der Anwendungs be reich der Bestimmungen über die Anerkennung und Vollstreckung auf Entscheidun gen beschränkt, die von einem Gericht oder Tribunal eines Vertragsstaats erlassen worden sind. Was "Strafsachen" im Sinne der nachfolgenden Definition anlangt, können allerdings in einigen Mitgliedstaaten der EU auch Verwaltungsbehörden be stimmte Entscheidungen treffen. Eine Regelung der gegenseitigen Anerkennung wäre daher unvollständig, wenn sie solche Entscheidungen ausklammerte. Dies ent spricht sowohl dem Übereinkommen von 1970 über die internationale Geltung von Strafurteilen (Artikel 1 Buchstabe b) als auch dem Übereinkommen von 1991 über die Vollstreckung ausländischer Entscheidungen in Strafsachen (Artikel 1 Absatz 1 Buchstabe a). Es sprechen auch praktische Erwägungen dafür: juristische Personen können für Straftaten, die in ihrem Namen oder zu ihren Gunsten begangen wurden, in einigen Mitgliedstaaten (noch) nicht strafrechtlich zur Verantwortung gezogen werden. Eine Differenzierung je nach entscheidungsbefugter Behörde könnte zu ei ner Verzerrung führen.

3.3. "Strafsachen"

Das (materielle) Strafrecht umfaßt nach herkömmlichem Verständnis alle Vorschrif ten, mit denen der Staat als Reaktion auf ein Verhalten, das er als mit seinen so zialen Werten unvereinbar erachtet, Sanktionen festlegt, um den Täter von einer Wiederholung seiner Tat abzuhalten und andere von ähnlichen Taten abzuschrec ken. Unlängst hat sich dieses Verständnis erweitert und schließt nun auch Elemente der Rehabilitation (z.B. Anordnungen auf Drogenentzug) ein.

Darüber hinaus sind nicht zuletzt auf Ebene der Europäischen Union Maßnahmen er griffen worden, damit auch juristische Person für Straftaten verantwortlich gemacht werden können. [6] Diese Verantwortlichkeit kann strafrechtli cher Art sein. Es sollten aber auch Maßnahmen nicht-strafrechtlicher Natur zu jenen gerechnet wer den, die sich mit "Strafsachen" befassen, soweit sie erforderlich sind, um sicherzu stellen, daß juri stische Personen für Straftaten, die zu ihren Gunsten von natürlichen Personen, die leitende Positionen in der juristischen Person innehaben, begangen wurden, verant wortlich gemacht werden können. .

[6] Siehe z.B. Artikel 3 des zweiten Protokolls zum Übereinkommen über den Schutz der finanziellen In teressen der Europäischen Gemeinschaften (ABl. C 221 vom 19. Juli 1997), Artikel 3 der Gemeinsamen Maßnahme vom 21. Dezember 1998 betreffend die Strafbarkeit der Beteiligung an einer kriminellen Vereinigung in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union (ABl. L 351 vom 29. Dezember 1998), und Artikel 8 des Rahmenbeschlusses vom 29. Mai 2000 über die Verstärkung des mit strafrechtlichen und anderen Sanktionen bewehrten Schutzes gegen Geldfälschung im Hinblick auf die Einführung des Euro (ABl. L 140 vom 14. Juni 2000).

4 Bestehende internationale Rechtsakte

Zur Anerkennung von Endentscheidungen gibt es bereits verschiedene Rechts akte. Das Haa ger Übereinkommen von 1970 über die internationale Geltung von Strafurteilen wurde vom Europarat ausgearbeitet und zur Unterzeichnung aufgelegt. Die Mit gliedstaaten der EG nah men am 13. November 1991 in Brüssel das Übereinkommen über die Vollstreckung ausländi scher Entscheidungen in Strafsachen an. Diese beiden Überein kom men wurden jedoch nur von wenigen Staaten ratifiziert. Auch das Übereinkommen der EU von 1998 über den Entzug der Fahrerlaubnis, das nach Maßgabe des EU-Vertrages in der Fassung des Vertrags von Maastricht angenommen wurde, ist bislang noch von keinem einzi gen Mitgliedstaat ratifi ziert worden . Das Übereinkommen zur Durchführung des Übereinkommens von Schengen vom 14. Juni 1985 betreffend den schrittweisen Abbau der Kontrollen an den gemeinsamen Gren zen (Schengen, 19. Juni 1990) enthält in Titel III Kapitel 3 Artikel 54-58 Bestimmungen zum Verbot der doppelten Strafverfolgung (Grundsatz des "ne bis in idem"). Im Rahmen des Schengener Übereinkommens wurde auch das Übereinkommen über die Zusammenarbeit in Verfahren wegen Zuwiderhandlungen gegen Verkehrsvorschriften und bei der Vollstreckung von dafür verhängten Geldbußen und Geldstrafen angenommen. [7] [8]

[7] Entscheidung vom 28. April 1999 (SCH/Com-ex (99) 11 Rev 2).

[8] Für Zivil- und Handelssachen wurde 1968 das Brüsseler Übereinkommen über die gerichtliche Zustän digkeit und die Vollstreckung gerichtlicher Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen abgeschlossen. Eine Entscheidung kann gemäß dem Übereinkommen in einem anderen Mitgliedstaat zwar erst voll streckt werden, wenn sie dort für vollstreckbar erklärt worden ist, darf jedoch keinesfalls in der Sache selbst nachgeprüft werden (Artikel 29) und wird anerkannt, ohne daß es hierfür eines besonderen Ver fahrens bedarf (Artikel 26).

Zur Zeit ist keiner dieser bestehenden Rechtsakte zwischen allen EU Mitgliedstaaten in Kraft. Es erscheint auch, daß ihr Inhalt nicht ausreichen würde, um ein vollständiges System der ge genseitigen Anerkennung zu schaffen.

5 Kenntnis über anhängige Verfahren und Entscheidungen in anderen Mitgliedstaaten

Um eine Entscheidung, die in einem anderen Mitgliedstaat ergangen ist, anerkennen zu kön nen, muß man zuerst einmal wissen, daß es diese Entscheidung gibt und ihren Inhalt kennen. In einigen Situationen ist anzunehmen, daß der Beschuldigte die Behörden vom Vorlie gen einer solchen Entscheidung unterrichten wird, insbesondere in Fällen, in denen dies für ihn von Vorteil wäre, z.B. wenn der Grundsatz des "ne bis in idem" zur Anwendung kom men könnte. In anderen Fällen wird diese Information jedoch nicht erfolgen. Selbst wenn die be treffende Person die Behörden vom Vorliegen einer Entscheidung unterrichtet, müssen diese prüfen, ob die Information richtig ist. Dazu wären auch Übersetzungen notwendig, da viele Entscheidungen anderer Mitgliedstaaten nicht in der Arbeitssprache der betreffenden Behörde verfaßt sein werden.

Es scheint kein europaweites Verzeichnis von Urteilen zu geben, das zu diesem Zweck ver wendet werden könnte. [9] Es wäre sehr nützlich, ein sol ches europäisches Verzeichnis von ergangenen Strafurteilen sowie auch von Verfahren, die vor Behörden, die in der Sache selbst entscheiden werden, [10] anhängig sind, zu schaffen. Dazu könnte ein zweistufiger Ansatz ge wählt werden: In einem ersten Schritt könnten europaweit einheitliche mehrsprachige Form blätter erarbeitet werden, mit denen Informationen über bestehende strafrechtliche Verur teilungen eingeholt werden könnten. Mit Hilfe dieser Formblätter könnten Praktiker ein In formationsersu chen an die zuständigen (wenn möglich zentralen) Behörden aller anderen EU-Mitgliedstaa ten senden, um herauszufinden, ob die Person, mit der sie es zu tun haben, dort be reits verurteilt worden ist.

[9] Im Zuge der Ausarbeitung einer Strategie der EU zur Prävention und Bekämpfung der organisierten Kriminalität für den Beginn des neuen Jahrtausends (ABl. C 124 vom 3. Mai 2000) wurde erwogen, unter Wahrung des Datenschutzes die Einrichtung einer zentralen Datenbank für Personen vorzuschla gen, die Straftaten mit Bezug zu organisierter Kriminalität begangen haben. Dieser Vorschlag baute auf früheren Empfehlungen in dem vom Rat am 28. April 1997 angenommenen Aktionsplan zur Be kämpfung der organisierten Kriminalität (ABl. C 251 vom 15. August 1997) auf, in dem der Ausschluß von Personen, die solche Straftaten begangen haben, von der Teilnahme an Vergabeverfahren, vom Er halt von Subventionen und der Erteilung staatlicher Genehmigungen gefordert wurde (Empfehlung 7). Auch die Kommission stellte in ihrer Mitteilung von 1997 über eine Politik der Union zur Bekämpfung von Korruption die Einrichtung eines umfassenden Blacklisting-Systems für Bereiche zur Diskussion, in denen die finanziellen Interessen der Gemeinschaften gefährdet sind. Die Idee der Schaffung einer Datenbank stieß jedoch auf starke Ablehnung durch einige Mitgliedstaaten, so daß der Wortlaut geän dert wurde und in der Unionsstrategie nun lediglich auf einen "wirksamen Mechanismus für eine früh zeitige Identifizierung" der Täter verwiesen wird.

[10] Siehe Empfehlung 49(e) des Aktionsplans des Rates und der Kommission zur bestmöglichen Umset zung der Bestimmungen des Amsterdamer Vertrags über den Aufbau eines Raums der Freiheit, der Si cherheit und des Rechts, angenommen vom Rat (Justiz und Inneres) am 3. Dezember 1998 (ABl. C 19 vom 23. Jänner 1999)

In einem zweiten Schritt sollte ein zentrales Europäisches Strafregister einge richtet werden. Damit könnte in geeigneter Form auf Rückfälligkeit reagiert werden, und die Strafverfol gungsbehörden hätten die Möglichkeit, rasch und einfach nachzuprüfen, ob in be zug auf eine bestimmte Person bereits Verfahren eingeleitet worden sind. Damit könnten die Behörden wiederum die Einleitung von Verfahren vermeiden, die ohnehin in Anwendung des Grundsat zes des "ne bis in idem" niedergeschlagen würden, und wertvolle Informationen bei der Un tersuchung von Straftaten erhalten, an denen die betreffende Person beteiligt sein könnte. Ein zentrales Register würde auch wesentlich zur unionsweiten Vollstreckung von Entscheidun gen beitragen, mit denen eine Aberkennung bestimmter Rechte verbunden ist. Um ein solches Register über ergangene Strafentscheidungen und anhängige Verfahren ein richten zu können, müssen viele Fragen praktischer und rechtlicher Art behandelt werden, darunter insbesondere die Frage, wer für die Eingabe der Angaben in das Register und für ihre Aktualisierung zu ständig ist. Der Datenschutz müßte sichergestellt werden und eine Regelung über den Zugang zu den Daten, das Recht auf Richtigstellung von Angaben usw. getroffen werden. Darüber hinaus müßten Geldmittel bereitgestellt werden, um die laufenden Kosten für dieses System zu decken. Das Europäische Register sollte auf elektronischem Wege zugänglich sein, um ei nen raschen und benutzerfreundlichen Zugriff zu ermögli chen. Ein zentrales Register setzt nicht unbedingt voraus, daß alle relevanten Informationen in einem Zentralcomputer gespei chert sind, sondern es könnte genügen, Links zu den nationalen Registern herzustellen. [11]

[11] Die jüngste Initiative Deutschlands zur Schaffung einer Stelle zur Erleichterung der sachgerechten Ko ordinierung der nationalen Staatsanwaltschaften und zur Unterstützung strafrechtlicher Ermittlungen (EUROJUST) sieht eine Rolle für EUROJUST im Zusammenhang mit dem Europäischen Register für Strafsachen vor (Artikel 6 des Entwurfs).

Es ist davon auszugehen, daß die nationalen Rechtsvorschriften über die Eintragung straf rechtlicher Verurteilungen sehr unterschiedlich sind. So können etwa verschiedene Mitglied staaten unterschiedliche Rechtsvorschriften darüber haben, welche Verurteilungen in das Re gister aufgenommen werden, wie lange die Eintragungen aufrechterhalten werden, wer Zu gang zu dem Register besitzt usw. Es scheint nicht erforderlich, diese Rechtsvorschriften voll ständig anzugleichen. Bestimmte Mindestkriterien sollten jedoch aufgestellt werden, insbe sondere hinsichtlich der Frage, welche Daten in das System aufgenommen werden. Darüber hinaus müßte sichergestellt werden, daß Personen aus einem anderen Mitgliedstaat, die um Information ersuchen, dieselben Zugangsrechte wie Personen haben, die im betreffenden Mit gliedstaat selbst ein Auskunftsersuchen stellen. Schließlich müßte natürlich auch die Kompa tibilität der nationalen Register mit dem europäischen System gewährleistet sein.

6 Die verschiedenen Gesichtspunkte der gegenseitigen Anerkennung

6.1. Die Vollstreckung von Entscheidungen

Die Anerkennung einer Entscheidung bedeutet vor allem, die darin vorgesehene Rechtsfolge zu verwirklichen, d.h. die Entscheidung zu vollstrecken.

Einige der bestehenden internationalen Rechtsakte sehen vor, daß dies indirekt ge schieht, indem die im Ausland ergangene Entscheidung zu einer neuen Entscheidung der nationalen Stellen führt. Dabei kann wiederum zwi schen einer formalen Ent scheidung, in der die ursprüngliche Entscheidung vollstän dig wiederholt wird, und einer Entscheidung unterschieden werden, in der die im Ausland ergangene Ent scheidung "assimiliert", d.h. eine Entscheidung getroffen wird, die den Behörden of fengestanden wäre, wenn sie ursprünglich mit dem Fall be faßt gewesen wären.

Sowohl das Übereinkommen über die Vollstreckung ausländischer Entscheidungen in Strafsachen von 1991 als auch das Übereinkommen der EU über den Entzug der Fahrerlaubnis von 1998 eröffnen derartige Möglichkeiten. In den Schlußfolgerungen von Tampere wird jedoch, wie sich aus dem Zusammenhang ergibt, die direkte Voll streckung bevorzugt. In Ziffer 34 (betreffend das Zivilrecht) fordert der Europäische Rat einen Abbau der Zwischenmaßnahmen, und in Ziffer 35 (über die Auslieferung) vertritt er die Auffassung, daß förmliche Auslieferungsverfahren durch eine einfache Überstellung von Personen, die sich nach rechtskräftiger Verurteilung der Justiz durch Flucht entziehen, ersetzt werden sollten. Daher kann man davon ausgehen, daß die gegenseitige Anerkennung generell darauf abzielen sollte, Endentscheidungen so weit wie möglich vollständige und unmittelbare Wirkung in der gesamten Union zu kommen zu lassen.

Aus praktischer Sicht muß zwischen der Vollstreckung, die auf der Grundlage eines bilateralen Ersuchens in einem anderen Mitgliedstaat durchgeführt werden kann (wie etwa Freiheitsstrafen, Geldstrafen oder alternative Maßnahmen) und der Aber ken nung von Rechten unterschieden werden (Eine detaillierte Untersuchung der für die Vollstreckung der einzelnen Entscheidungstypen relevanten Fragen ist dem Kapitel 9 zu entnehmen.).

6.2. "Ne bis in idem"

Die Anerkennung eines Urteils bedeutet auch, es zu berücksichtigen. Ein Aspekt da von ist der sogenannte Grundsatz des "ne bis in idem" [12], nach dem ab dem Zeit punkt, zu dem hinsichtlich bestimmter Personen eine Entscheidung über einen be stimmten Sachverhalt und die darauf anwendbaren Rechtsvorschriften getroffen worden ist, für diese Personen keine weiteren Entscheidungen in derselben Sache er gehen dürfen.

[12] Dieser Grundsatz findet sich im 1987 in Brüssel im Rahmen der Europäischen Politischen Zusammen arbeit unterzeichneten Übereinkommen über das Verbot der doppelten Strafverfolgung, das jedoch erst von neun Mitgliedstaaten ratifiziert worden ist. Die Europaratsübereinkommen von 1970 über die inter nationale Geltung von Urteilen und von 1972 über die Übertragung der Strafverfolgung enthalten auch Vorschriften über "ne bis in idem". Dieser Grundsatz findet sich auch in Rechtsakten der EU, wie etwa dem Übereinkommen über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften von 1995 und dem Übereinkommen über die Bekämpfung der Bestechung von 1997. Auch das Schen gener Durchführungsübereinkommen vom 19. Juni 1990 enthält in Titel III Kapitel 3 Artikel 54-58 ein Verbot der Doppelbestrafung, nach dem ein weiteres Urteil und sogar eine weitere Verfolgung verboten sind, wenn bereits eine Entscheidung ergangen ist.

Es scheint, daß die Gesetzeslage in den Mitgliedstaaten jeweils einer der folgenden zwei Formen dieses Grundsatzes folgt: Bisweilen muß, wenn im Ausland bereits eine Verurteilung für dieselbe Tat erfolgt ist, diese erste Verurteilung insofern be rück sichtigt werden, als sie zu einer Reduzierung der zweiten Strafe führt("Anrechnungsprinzip") . [13] Nach dem "Erledigungsprinzip" ist eine zweite Ent scheidung in derselben Sache betreffend dieselben Personen überhaupt verboten.

[13] Ein Beispiel: Eine Person wurde wegen einer bestimmten Tat im Staat A zu einer zweijährigen Haft strafe verurteilt. Staat B ist ebenfalls international zuständig für die Angelegenheit und das dortige Urteil würde fünf Jahre Haft betragen. Wenn Staat B dem Anrechnungsprinzip folgt, wäre die tatsächlich ver hängte Strafe dort fünf weniger zwei, demnach drei Jahre Haft.

Eine vollständige gegenseitige Anerkennung, wie sie zwischen den EU-Mitglied staaten anzustreben ist, müßte auf dem Prinzip aufbauen, daß die Entscheidung einer Behörde eines EU-Mitgliedstaats den Fall abschließend regelt und keine weitere Ent scheidung erforderlich ist, d.h. sie müßte auf dem Erledi gungsprinzip basieren. Eine Person, die für eine Straftat bereits im Mitgliedstaat A verurteilt oder freige spro chen [14] worden ist, sollte somit nicht im Mitgliedstaat B verfolgt werden können, auch wenn dieser Mitgliedstaat grundsätzlich zur Entscheidung über den Fall zustän dig wäre (wenn etwa die betreffende Person die Staatsangehörigkeit des Mitglied staates B besitzt) sogar wenn dort eine unterschiedliche Entscheidung ergangen wäre (wenn etwa für die in Rede stehende Straftat eine längere Freiheitsstrafe vorgesehen ist).

[14] Nationale Rechtsordnungen oder sogar internationale Rechtsakte scheinen nicht immer vorzusehen, daß auch Freisprüche ne-bis-in-idem-Effekt haben. Manchmal wird eine Unterscheidung gemacht zwischen Freisprüchen aus Mangel an Beweisen (Hier wird ne bis in idem i.d.R. akzeptiert.) und solchen, wo die Tat im Staat, der die erste Entscheidung gefällt hat, nicht als Straftat angesehen wird (Hier wird ne bis in idem oft nicht akzeptiert.).

Der Grundsatz des "ne bis in idem" mag vom Prinzip her zwar einfach erscheinen, beinhaltet jedoch zahlreiche Probleme in Detailfragen. Diese Fragen betreffen die Definition des "idem", "desselben Sachverhalts" oder "derselben Tat". Hinsichtlich der Beziehungen unter den Mitgliedstaaten könnte Bedarf an einer Er gänzung der vorhandenen internationalen Rechtsakte bestehen, möglicherweise an einem Ersatz durch einen Rechtsakt, in dem der Grundsatz des "ne bis in idem" klarer geregelt ist.

Mit der Einrichtung eines Europäischen Registers für anhängige Verfahren und Strafurteile, das eine deutlich bessere Koordinierung der Strafverfolgung zwischen den EU-Mitgliedstaaten ermöglichen würde, sollte auf jeden Fall die An zahl der Fälle abnehmen, in denen Probleme im Zusammenhang mit dem Grundsatz des "ne bis in idem" auftreten. Weiters würde ein EU-weites System der interna tionalen Zu ständigkeit ne bis in idem auf EU- Ebene weitestgehend überfluessig ma chen, da für jeden konkreten Fall nur ein bestimmter Mitgliedstaat zuständig wäre.

6.3. Andere Auswirkungen auf weitere Entscheidungen

Eine weitere Möglichkeit, eine Endentscheidung zu berücksichtigen, be steht darin, die bereits erfolgte Verurteilung einer Person in eine neue Entscheidung (über eine andere Straftat) einfließen zu lassen, indem bei der Strafzumessung be rücksichtigt wird, daß die Person ein Rückfallstäter ist und aufgrund dieses Erschwe rungsgrun des ein strengeres Urteil erhält. Dazu gibt es kein Übereinkommen, doch ist dies wohl auch nicht notwendig, da der Richter nach nationalem Recht die Mög lichkeit haben könnte, nicht nur die eigentlichen Tatumstände, sondern auch das Vorleben des Angeklagten in Betracht zu ziehen. Hier erscheint es notwendig, si cherzustellen, daß die Behörden von der vorherigen Verurteilung Kenntnis erlangen. Es kann nicht erwartet werden, daß der Täter selbst darauf hinweist (siehe Kapitel 5).

Diese Berücksichtigung sollte sich nicht nur zum Nachteil des Täters auswirken: In vielen nationalen Strafgesetzen sind Mechanismen vorgesehen, die bewirken, daß bei mehreren Taten die Sanktionen nicht streng kumuliert werden. Ein professioneller Autodieb, der des Diebstahls von 15 Fahrzeugen in einem Mitglied staat überführt wird, wobei die Strafdrohung für jeden einzelnen Diebstahl drei Jahre Freiheitsent zug beträgt, würde nicht zu 45 Jahren Haftstrafe verurteilt. Es scheint, daß die meis ten oder alle Mitgliedstaaten in ihrem Strafrecht Mechanismen vorsehen, die zu strengeren Strafen führen, wenn jemand mehr als ein Delikt ver wirklicht hat, daß aber eine strikte Kumulierung nicht stattfinden würde.

Der Autodieb könnte dieselbe Anzahl an Straftaten aber auch in 15 verschiedenen Mitgliedstaaten begehen. Alle diese Mitgliedstaaten könnten zugleich, aber unab hängig voneinander, "ihren" Fall zur Verhandlung bringen und jeweils eine drei jäh rige Freiheitsstrafe verhängen. Sogar nach der derzeitigen Rechtslage könnte dies zu folgender Situation führen: Sobald der Täter seine Strafe in dem Mitgliedstaat ver büßt hat, wo er zuerst inhaftiert wurde, würde er möglicherweise in einen anderen Mitgliedstaat überstellt, um seine dort verhängte Strafe zu verbüßen. Wenn dies ab geschlossen ist, würde er in einen weiteren Mitgliedstaat überstellt, usw. Nur die Flexibilität in den bestehenden Auslieferungsübereinkommen könnte es ermöglichen, zu vermeiden, daß die tatsächlich zu verbüßende Freiheitsstrafe 45 Jahre beträgt. In einem System der gegenseitigen Anerkennung müßten alle diese Urteile in allen an deren Mitgliedstaaten, einschließlich des Mitgliedstaates, in dem der Täter zuerst in haftiert wird, anerkannt werden. Die Gesamtstrafe für den Dieb beliefe sich somit auf 45 Jahre Haft. Daher scheint es notwendig, einen Mechanismus in Erwägung zu zie hen, der solche Ergebnisse verhindern würde, die mit einem Raum der Freiheit, der Si cherheit und des Rechts unvereinbar erscheinen. Eine Möglichkeit bestuende in der Koordinierung der Strafverfolgung, nicht unähnlich den diesbezüglichen Vor gangsweisen auf nationaler Ebene. Sobald ein Mitgliedstaat ein Strafverfahren ein leitet, würde dies im Europäischen Register für Strafsachen vermerkt. So würden alle Mitgliedstaaten darüber in Kenntnis gesetzt werden. Sie könnten daraufhin die Straf verfolgung "ihres" Teiles des Falles an einen anderen Mitgliedstaats abtreten. Dies müßte nicht einmal jener Mitgliedstaat sein, der das Verfahren zuerst eingeleitet hat. Damit die Mitgliedstaaten dies tun können, müssen die Vorschriften über die inter nationale Zuständigkeit die Möglichkeit für eine derartige Übertra gung bieten. Das Gericht des Mitgliedstaates, dem die alleinige Zuständigkeit über tragen wurde, könnte in seinem Urteil den gesamten Fall behandeln. Dieses Gericht könnte auch Mechanis men anwenden, die eine strenge Kumulierung verhindern.

7 Der Umfang der gegenseitigen Anerkennung im Hinblick auf den Täterkreis

Die Vorschriften über die strafrechtliche Behandlung von Minderjährigen und geistig behin derten Personen sind in den Mitgliedstaaten sehr unterschiedlich. Entscheidungen, die diese Personengruppen betreffen, wären somit nur sehr schwer anzu erkennen und es wäre zu überlegen, sie daher vom Anwendungsbereich der gegensei tigen Anerkennung zumindest vorläufig auszunehmen.

Hinsichtlich der Frage, wer als Minderjähriger zu qualifizieren ist, scheint es unrealistisch, anzunehmen, daß sich die Mitgliedstaaten auf eine einfache Lösung etwa in der Form einigen könnten, all jene Personen als Minderjährige anzusehen, die jünger als 18 Jahre sind. Es scheint leichter realisierbar zu sein, eine flexible Lösung zu wählen, die den Mitgliedstaaten das Recht gibt, Entscheidungen in bezug auf Minderjährige nicht anzuerkennen, und dem be treffenden Mitgliedstaat auch die Definition von Minderjährigen überläßt. Es könnte nichts destotrotz erforderlich sein, ein Hoechstalter festzulegen.

8 Der Umfang der gegenseitigen Anerkennung im Hinblick auf die Straftat

Die Anerkennung von Endentscheidungen sollte in Bereichen, in denen das materielle Straf recht angeglichen oder angenähert wurde, wie im Bereich der Korruption, des Menschenhan dels oder der Beteiligung an einer kriminellen Vereinigung keine Probleme bereiten. Auch über diese Bereiche hinaus besteht a priori kein Grund, die gegenseitige Anerkennung nicht anzuwenden. In den Schlußfolgerungen von Tampere wird nicht ausgeschlossen, daß gemein same Mindeststandards notwendig sein könnten, allerdings hinsichtlich bestimmter verfah rens- und nicht materiellrechtlicher Bereiche. [15] Die Entwicklung geht dahin, die justitielle Zu sammenarbeit im Rahmen der gegenseitigen Unterstützung oder von Auslieferungsverfahren horizontal zu verbessern. Die Erleichterung der Zusammenarbeit in bestimmten sektori ellen Bereichen wurde als Vorgriff auf einen breiteren Ansatz gesehen.

[15] Ziffer 37 der Schlußfolgerungen des Vorsitzes

Die bestehenden internationalen Rechtsakte für die gegenseitige Anerkennung ausländischer Entscheidungen sehen oft vor, daß die Anerkennung versagt werden kann, wenn die beider seitige Strafbarkeit nicht erfuellt ist. [16] Wenn dieses Erfordernis für die gegenseitige Anerken nung aufrecht erhalten würde, müßte in jedem Vollstreckbarkeitsverfahren geprüft werden, ob es erfuellt ist. Das würde nicht nur einen zusätzlichen Schritt für jedes einzelne Vollstreckbar keitsverfahren bedeuten, sondern in bestimmten Fällen das Vollstreckbarkeits verfahren er heblich länger machen. Es mag beispielsweise notwendig werden, noch einmal zu erheben, was der Täter genau getan hat. Einige Tatbestandselemente mögen nach dem Strafrecht des erkennenden Mitgliedstaates nicht relevant gewesen sein, und eine diesbezügliche Beweis aufnahme daher unterblieben sein. Nach dem Recht des ausführenden Mitgliedstaates mögen diese Elemente entscheidend sein. In solchen Fällen könnte sich die Notwendigkeit ergeben, Schritte zu unternehmen, die fast gleichbedeutend wären mit einem Wiederaufrollen des Ver fahrens. Beweise müßten aufgenommen werden, etc. Eine Möglichkeit, solche Schwierigkei ten zu überwinden, könnte es sein, bestimmte Ver haltensweisen, die in einigen Mitglied staaten unter Strafe stehen und in anderen nicht, vom Anwendungsbereich der gegenseitigen Anerkennung auszunehmen. Dazu gibt es wohl nur wenige Beispiele in besonders sensiblen Bereichen (z.B. Abtreibung, Euthanasie, Pressedelikte, Verstöße in bezug auf weiche Dro gen). Aber auch dies könnte zu erheblichen Schwierigkeiten führen, wenn es notwendig wird, zu entscheiden, ob ein be stimmter Fall unter einen Ausnahmetatbestand fällt oder nicht.

[16] Siehe Artikel 5/b des Brüsseler Abkommens von 1991 zwischen den EG-Mitgliedstaaten über die Voll streckung von ausländischen Strafurteilen und Artikel 4/1 des Europaratsübereinkommens von 1970 über die internationale Geltung von Strafurteilen (ETS 70).

Wenn man sich andererseits dazu entscheiden sollte, das Erfordernis der beiderseitigen Straf barkeit aufzugeben, und kein System der internationalen Zuständigkeit, das für jeden Fall ei nen Mitgliedstaat als ausschließlich kompetent bezeichnet, geschaffen würde, könnte eine der folgenden zwei Situationen eintreten: Ein Mitgliedstaat stellt ein bestimmtes Verhalten unter Strafe, das in einem anderen Mitgliedstaat jedoch keine Straftat darstellt. Der zweite Mit gliedstaat wäre dann gezwungen, die Entscheidung des ersten Mitgliedstaats anzu erkennen und müßte unter bestimmten Voraussetzungen eine Strafe für ein Verhalten durch setzen, das nach seinem Recht keinen Straftatbestand erfuellt. Grundsätzlich könnte auch der gegenteilige Fall eintreten, daß ein Mitgliedstaat, der ein bestimmtes Verhalten als Straftat qualifiziert, einen Freispruch von einem Mitgliedstaat, in dem dieses Verhalten nicht unter Strafe steht, anerkennen müßte. [17]

[17] Dies könnte zu Situationen führen, die für einige schwer zu akzeptieren wären. So sei beispielsweise im Mitgliedstaat A die Euthanasie ein Verbrechen, während sie im Mitgliedstaat B erlaubt ist, sofern die Person mit Sterbewunsch schriftlich ihre Zustimmung zur Tötungshandlung erteilt. Beide Mitglied staaten sind nach Maßgabe ihrer nationalen, nicht koordinierten Rechtsvorschriften zur Entscheidung über den Fall zuständig. Eine Person, die Euthanasie an einer anderen vorgenommen hat, über eine schriftliche Einwilligung dieser Person verfügt, und im Mitgliedstaat A für diese Handlung straffrei ge hen möchte, könnte es einrichten, daß gegen sie ein Strafverfahren im Mitgliedstaat B eingeleitet wird und könnte die Tatsache, daß sie über eine schriftliche Einwilligung verfügt, vorerst verschweigen. Nach der Einleitung des Verfahrens würde sie die schriftliche Einwilligung vorweisen und könnte somit einen Freispruch erlangen, der daraufhin vom Staat A anzuerkennen wäre.

Auch bei Betrachtung der Frage welche Straftaten unter die gegenseitige Anerkennung fallen sollten ergeben sich demnach weitere starke Argumente für die Schaffung eines EU-weiten Zuständigkeitssystems (siehe Kapitel 13 unten).

Eine andere Frage ist, ob die gegenseitige Anerkennung nicht auf bestimmte schwere Strafta ten beschränkt werden sollte. Die Definition einer schweren Straftat ist jedoch in den ver schiedenen Rechtstexten uneinheitlich. [18] In Anbetracht der zweifachen Zielsetzung der ge genseitigen Anerkennung besteht jedoch kein Grund, die Anwendung dieses Grundsatzes auf schwere Straftaten zu beschränken (zumindest in bezug auf die Anerkennung von Endent scheidungen). Personen, die für Vergehen verurteilt wurden, die nicht als eine schwere Straf tat gelten, sollten vielmehr in ihrem Herkunftsmitgliedstaat genauso für eine Vollstreckung in Frage kommen wie "schwere" Straftäter. Dadurch könnten ihre Chancen auf eine erfolgreiche Wiedereingliederung in die Gesellschaft deutlich erhöht wer den. Es gibt auch keinen Grund dafür, Entscheidungen, die minder schwere Formen der Kri minalität betreffen, nicht bei einer anderen Entscheidung als Erschwerungsgrund, im Hinblick auf das Verbot der doppelten Strafverfolgung oder zu anderen Zwecken zu berücksichtigen.

[18] Vergleiche Artikel 2 des Übereinkommens der EU von 1996 über die Auslieferung; Artikel 1 Buch stabe b der Gemeinsamen Maßnahme von 1998 über die Geldwäsche; und Artikel 2 Absatz 1 des Über einkommens von 1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften.

9 Die verschiedenen Sanktionen

Die Frage der Anwendung der gegenseitigen Anerkennung unabhängig von der verhängten Sanktion ist schwieriger zu lösen. Dabei handelt es sich jedoch um eine der wichtigsten Fra gen. [19]

[19] Das Übereinkommen von 1970 über die internationale Geltung von Strafurteilen umfaßt Freiheits- und Geldstrafen, die Einziehung und die Aberkennung bestimmter Rechte (Artikel 2), doch kann der er suchte Staat die Vornahme der Aberkennung von Rechten verweigern. Das Übereinkommen von 1991 über die Vollstreckung ausländischer Entscheidungen in Strafsachen gilt nur für Haft- oder Geldstrafen. Das Übereinkommen von 1998 über den Entzug der Fahrerlaubnis umfaßt definitionsgemäß nur die dritte Kategorie.

9.1. Freiheitsstrafen

In diesem Bereich müssen zwei unterschiedliche Interessen miteinander in Einklang gebracht werden: das Interesse des Mitgliedstaats, in dem das Urteil ergangen ist, auf Vollstreckung, und das Interesse des Verurteilten auf Wiedereingliederung in die Ge sellschaft. [20]

[20] Daher wird sowohl im Übereinkommen von 1970 über die internationale Geltung von Strafurteilen als auch im Übereinkommen von 1991 über die Vollstreckung ausländischer Entscheidungen in Straf sa chen die Möglichkeit der Vollstreckung eines Urteils in einem anderen Staat auf Fälle beschränkt, in denen die betreffende Person ein Staatsangehöriger dieses Staates ist, dort seinen Wohnsitz hat oder in diesem Staat bereits eine Strafe verbüßt. Gemäß dem Übereinkommen von 1991 über die Vollstreckung ausländischer Entscheidungen in Strafsachen kann der Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit der Täter besitzt oder in dem er seinen Wohnsitz hat, die Übertragung der Vollstreckung beantragen. Keiner dieser Rechtsakte räumt der betreffenden Person die Möglichkeit ein, zur Frage, in welchem Staat die Strafe zu verbüßen ist, gehört zu werden.

Die zweite Überlegung führt zu dem Schluß, daß Freiheitsstrafen grundsätzlich so nahe wie möglich am sozialen Umfeld vollstreckt werden sollten, in das der Täter wiedereingegliedert werden soll. In den meisten Fällen wird es sich dabei um den Mitgliedstaat handeln, in dem der Täter seinen Wohnsitz hat.

Wenn ein in einem Mitgliedstaat ergangenes Urteil in einem anderen Mitgliedstaat vollstreckt wird, stellt sich die Frage, welcher der beiden Mitgliedstaaten für die Ent scheidung über Fragen im Zusammenhang mit dem Haftvollzug, z.B. die vorzeitige Entlassung, zuständig ist. [21] Hier sollte auf beiden Seiten gegenseitiges Vertrauen be stehen: Der vollziehende Mitgliedstaat vertraut dem entscheidenden Mitgliedstaat, daß seine Entscheidung korrekt ist, und der entscheidende Mitgliedstaat vertraut dem vollziehenden Mitgliedstaat, daß er den Vollzug ordnungsgemäß durchführt. Dem nach sollten Entscheidungen im Zusammenhang mit dem Haftvollzug, die sich am Verhalten des Häftlings orientieren, jenem Mitgliedstaat vorbehalten sein, der den Haftvollzug durchführt. Für diese Lösung sprechen auch praktische Gründe: Die Be hörden dieses Mitgliedstaats stehen in direktem Kontakt zum Häftling und können sein Verhalten daher am besten beurteilen. Es sollte jedoch möglich sein, die Behör den des Mitgliedstaats, in dem das Urteil ergangen ist, vor Ergreifen einer Maß nahme anzuhören oder zumindest zu unterrichten. Eine andere Möglichkeit bestuende darin, daß der Mitgliedstaat, in dem das Urteil ergangen ist, bei der Überstellung be stimmte Grenzen oder Bedingungen (etwa zum Schutz oder zur Information des Op fers) festlegen kann.

[21] Das Übereinkommen von 1991 über die Vollstreckung ausländischer Entscheidungen in Strafsachen unterscheidet sich hinsichtlich der Verantwortung für die Vollstreckung nach der Überstellung nicht wesentlich vom Übereinkommen von 1970 über die internationale Geltung von Strafurteilen. In beiden Fällen ist der Staat, in dem die Haftstrafe verbüßt wird, zur Entscheidung über Verfahren und damit zu sammenhängende Maßnahmen zuständig. Nur im Haager Übereinkommen ist jedoch auch die bedingte Entlassung zu diesen Maßnahmen zu zählen.

Begnadigungen, Straferlässe oder andere Maßnahmen, die nicht mit dem Verhalten des Verurteilten während der Haft in Zusammenhang stehen, sollten in der Zustän digkeit des Staates verbleiben, in dem das Urteil erlassen wurde.

Eine andere Frage, die angesprochen werden sollte, betrifft die Kosten der Haft, [22] die hoch sein können. Hier könnte man von dem Ansatz ausgehen, daß derjenige, der ein Interesse daran hat, daß eine bestimmte Maßnahme ergriffen wird, auch die Kosten dafür tragen sollte. Wird in einem Mitgliedstaat ein Urteil erlassen, mit dem jeman dem eine Freiheitsstrafe auferlegt wird, so wird das Strafrecht dieses Mitgliedstaats umgesetzt. Daher ist anzunehmen, daß diese Maßnahme im Interesse des Mitglied staats liegt. Sicherlich können insbesondere unter dem Gesichtspunkt der Vorbeu gung auch andere Mitgliedstaaten bzw. die Gesellschaft als Ganzes ein Interesse daran haben, daß bestimmte Täter eine bestimmte Haftstrafe verbüßen, doch können die Kosten der Haft schwer der gesamten Gesellschaft auferlegt werden. Daher könnte die Grundregel sein, daß der Mitgliedstaat, in dem das Urteil ergangen ist, die Kosten der Haft trägt.

[22] Die Frage der Kosten für die Haft einer Person wird in den bestehenden Übereinkommen nicht behan delt. Die Kosten werden nicht als Grund anerkannt, die Vollstreckung einer in einem anderen Staat er gangenen Entscheidung abzulehnen.

Das derzeitige System scheint jedoch auf dem Grundsatz zu beruhen, daß ein Staat, der zustimmt, den Vollzug der Haftstrafe einer Person für einen anderen Mitglied staat zu übernehmen, keine Erstattung der Kosten verlangt. In der Praxis könnte es einfacher sein, dieses System aufrechtzuerhalten, um den Verwaltungsaufwand für die Überweisung und Annahme der Zahlungen zu vermeiden.

9.2. Geldstrafen

Die gegenseitige Anerkennung von Entscheidungen, mit denen Geldstrafen auferlegt werden, sollte grundsätzlich für alle diese Entschei dungen gelten, unabhängig da von, ob es sich um eine hohe oder relativ ge ringe Geldstrafe handelt.

Insbesondere in solchen Fällen, in denen kleinere Vergehen wie Verkehrsübertretun gen sanktioniert werden, ist eine einfache und rasche gegenseitige Anerkennung von Vorteil. Eine Vollstreckung nach traditioneller Art würde häufig Kosten verursachen, die höher als die eigentliche Geldstrafe sind. Die Nichtdurchsetzung von geringen Geldstrafen in anderen Mitgliedstaaten würde jedoch ein falsches Signal aussenden: Dabei könnte der Eindruck entstehen, daß, wenn es einem nur gelingt, über die Grenze zu kommen, Geldstrafen für im Ausland begangene Vergehen, nicht voll streckt werden, was dem Konzept eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts widerspricht. Andererseits würde ein Bürger, der ein geringes Vergehen be gangen hat, wohl kaum akzeptieren, daß er wegen der Tatsache, daß er die Tat in ei nem anderen Mitgliedstaat begangen hat, Verfahrenskosten zu bezahlen hat, die die Höhe der Geldstrafe bei weitem überstei gen. Ein System zur Einbringung von Geld strafen auf der Grundlage der gegenseiti gen Anerkennung könnte einfach und damit kostengünstig sein.

Dabei stellen sich drei wesentliche Fragen: Erstens übersteigt die verhängte Geld strafe manchmal den im Vollstreckungsmitgliedstaat für die Straftat vorgesehenen Strafrahmen. Dann stellt sich die Frage nach der grundlegenden Wahl zwischen un mittelbarer, vollständiger Vollstreckung und der Umwandlung in eine neue Ent scheidung des Vollstreckungsmitgliedstaats. In den meisten Fällen ist somit abzuwä gen, ob der Gleichbehandlung [23] von Tätern, die die Tat im selben Mitgliedstaat be gangen haben, oder der Gleichbehandlung von Tätern derselben Staatsange hörigkeit oder mit Wohnsitz im selben Mitgliedstaat der Vorzug zu geben ist.

[23] Die Verwendung des Begriffs ,Gleichbehandlung" in diesem Zusammenhang soll in keiner Weise die Möglichkeit ausschließen, die Entscheidung zu individualisieren, z.B. in Anbetracht der finanziellen Möglichkeiten des Täters, seiner Verpflichtungen gegenüber anderen Personen, wie etwa Unterhalt, usw.

Das zweite Problem liegt in der möglicherweise unterschiedlichen Natur der Ent scheidungen, mit denen eine Geldstrafe verhängt wird. Zur Einbringung des geschul deten Betrags können oft Verwaltungs- oder Zivilverfahren notwendig sein. Im Übereinkommen von 1991 über die Vollstreckung ausländischer Entscheidungen in Strafsachen wird versucht, dieses Problem zu lösen, indem der ersuchte Mitgliedstaat bei einer Geldstrafe für eine juristische Person die Möglichkeit hat, anzugeben, ob er die Geldstrafe nach Maßgabe seiner zivilrechtlichen Bestimmungen zur Vollstrec kung einbringen wird (Artikel 9 Absatz 2).

Drittens ist die Frage zu klären, wie der eingebrachte Geldbetrag zwischen den bei den beteiligten Staaten aufzuteilen ist. Dazu gibt es drei Möglichkeiten: Der Mit gliedstaat, in dem das Urteil vollstreckt wird, könnte den eingebrachten Geldbetrag behalten, oder ihn an den Mitgliedstaat überweisen, in dem das Urteil ergangen ist, oder aber die beiden Mitgliedstaaten teilen sich den Betrag. Die erste Möglichkeit würde am wenigsten Verwaltungsaufwand bereiten, die zweite bereits bedeutend mehr, und die dritte Lösung wäre in der Praxis am schwierigsten durchzuführen. In der ursprünglichen Entscheidung ist meist vorgesehen, daß die Beträge an jenen Staat zu zahlen sind, dessen Behörden die Entscheidung getroffen haben, was für die zweite Lösungsmöglichkeit sprechen würde. Wenn man auch diesen Aspekt der Ent scheidung anerkennen möchte, sollte der Geldbetrag jenem Staat zukommen, in dem die Entscheidung ergangen ist. Unabhängig von der Wahl einer dieser Lösungen müßte wohl eine Regelung getroffen werden, um dem Staat, der die Vollstreckung vornimmt, die Kosten der Einbringung der Geldstrafe zu ersetzen. Eine Lö sung könnte sein, diesem Staat die Möglichkeit zu geben, Gebühren von der Person zu er heben, die die Geldstrafe schuldet. Solche Gebühren müßte diese Person ja auch be zahlen, wenn eine im Rahmen eines nationalen Verfahrens verhängte Geld strafe eingehoben würde.

9.3. Einziehung

Die Grundsätze für die Anerkennung und Vollstreckung von Geldstrafen sollten auch auf die Einziehung, zumindest auf die Einziehung von Geld, unab hängig davon, ob es sich um Bar- oder Giralgeld handelt, Anwendung finden. Hin sichtlich der Ein ziehung anderer Vermögensgegenstände müßten diese Grundsätze unter Beibehal tung der wesentlichen Grundzüge eventuell angepaßt werden.

Ein Aspekt, dem man in diesem Zusammenhang wohl besondere Aufmerksamkeit widmen müßte, ist der Schutz der Rechte der Opfer der Straftat(en) und gutgläubiger Dritter.

9.4. Alternative Maßnahmen

Einige Rechtsordnungen haben zusätzlich zu den "klassischen" Strafen auch alter native Maßnahmen entwickelt, wie etwa den Auftrag an den Täter, einen Dienst an der Gemeinschaft zu verrichten.

Dabei können zwei Probleme auftreten: Erstens liegt alternativen Maßnahmen oft der Gedanke der Wiedergutmachung zugrunde. So kann etwa der Täter verpflichtet wer den, einen Dienst zugunsten der Gesellschaft oder zugunsten des Opfers bzw. der Opfer der Straftat zu verrichten. Dabei besteht die Notwendigkeit, den möglichen Vorteil für die Gemeinschaft insgesamt oder das einzelne Opfer der Straftat gegen den Vorteil abzuwiegen, dem Täter die Möglichkeit zu geben, den Dienst in dem Mitgliedstaat zu erbringen, in dem er sozial integriert ist. Die Erbringung eines Dienstes an der Gemeinschaft in einem anderen Mitgliedstaat würde der Gemein schaft, gegen deren Werte die Straftat gerichtet war, keinen Nutzen bringen. Ande rerseits würde der Auftrag, den Dienst an der Gemeinschaft in einem anderen Mit gliedstaat zu erbringen, eine viel strengere Strafe bedeuten.

Zweitens sind alternative Maßnahmen in einigen Mitgliedstaaten weniger gebräuch lich und diese verfügen möglicherweise nicht über das nötige soziale Umfeld und Überwachungsstellen. Eine Übertragung der Vollstreckung solcher Maßnahmen auf diese Mitgliedstaaten könnte den angestrebten Erziehungseffekt nicht erfuellen. Ange sichts dieser möglichen Schwierigkeiten könnte es vorzuziehen sein, eine ver glei chende Studie mit dem Ziel durchzuführen, eventuell zu einem späte ren Zeitpunkt ein Zusammenarbeitsverfahren einzurichten, mit dessen Hilfe eine Einigung zwi schen den beiden beteiligten Mitgliedstaaten erleichtert werden könnte.

Daher sollte die gegenseitige Anerkennung alternativer Maßnahmen zwar grundsätz lich denselben Leitlinien folgen wie die Anerkennung von Haft- oder Geldstrafen, den betreffenden Mitgliedstaaten jedoch angesichts der großen Bandbreite solcher Maßnahmen ein größerer Ermessensspielraum belassen werden. Jeder der zwei Mit gliedstaaten sollte eine Übertragung der Vollstreckung beantragen können, doch der ersuchte Mitgliedstaat sollte nicht verpflichtet sein, seine Zustimmung zu erteilen.

9.5. Aberkennung von Rechten

Wenn eine Person, gegen die eine in Punkt 3.2 dieser Mitteilung aufgeführte Ent scheidung ergangen ist, die sie von der Ausübung eines Berufes, von öffentlichen Förderungen, von der Ausübung von Tätigkeiten in Kontakt mit Kindern oder von anderen Aktivitäten ausschließt, nur eine Grenze zu überschreiten hätte und sodann in einem benachbarten Mitgliedstaat diese Tätigkeit ausüben, an einer öffentlichen Ausschreibung teilnehmen oder einen Zuschuß erhalten könnte, wäre die Wirkung der Strafe weitgehend aufgehoben. Die Kommission ist sich bewußt, daß die Aus weitung der Wirkung einer Aberkennung von bestimmten Rechten über den Mit gliedstaat hinaus, in dem die betreffende Entscheidung ergangen ist, als Erschwernis der Situation des Verurteilten angesehen werden könnte. Diese Ausweitung erscheint jedoch erforderlich, um die genannten Auswirkungen zu vermeiden, die nicht mit einem Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts vereinbar wären. Daher sollten besondere Anstrengungen unternommen werden, um die Hindernisse für die gegenseitige Anerkennung von Entscheidungen zur Aberken nung bestimmter Rechte zu überwinden.

Bei der gegenseitigen Anerkennung von Entscheidungen zur Aberkennung be stimmter Rechte (und ähnlicher Maßnahmen wie einem Berufsverbot) stellen sich ganz unterschiedliche praktische Fragen als bei den oben angesprochenen Strafen. Viele Entscheidungen über die Aberkennung von Rechten und ähnliche Sanktio nen, wie etwa solche betreffend das Recht, bestimmte Berufstätigkeiten auszuüben, müs sen in der gesamten Union anerkannt und vollstreckt werden, damit sie im Binnen markt wirksam sein können. Die gegenseitige Anerkennung muß hier multi lateral, in der Tat unionsweit und dauerhaft (d.h. für den gesamten von der entscheidenden Behörde festgelegten Zeitraum) erfolgen und die Befolgung der Entscheidung muß bis zu ihrem Auslaufen kontrolliert werden. Dies scheint nur durch die Einrichtung von Verzeichnissen möglich zu sein, in die Entscheidungen, sobald sie getroffen (oder endgültig geworden) sind, in bestimmter Form eingetragen werden, so daß zu mindest personenbezogene Daten der betroffenen Person oder Ein richtung, die Tä tigkeiten, auf die sich das Verbot erstreckt und die Dauer der Sank tion ersichtlich sind. Dies ist eine umfassende Aufgabe, bei der sich dieselben Pro bleme stellen wie bei der in der Strategie der EU zur Bekämpfung der organisierten Kriminalität [24] ent haltenen Datenbank über Personen, die Straftaten im Zusammen hang mit organi sierter Kriminalität begangen haben. Dabei geht es vor allem um Fragen des Daten schutzes und des Zugangs zu einem solchen Verzeichnis. Wie soll ten etwa die Re gulierungsbehörden zur Überwachung der Tätigkeiten informiert werden (z.B. im Fi nanzsektor oder im Bereich der Ausbildung, je nach Art der Maß nahme)-

[24] Prävention und Bekämpfung der organisierten Kriminalität - Eine Strategie der Europäischen Union für den Beginn des neuen Jahrtausends (ABl. C 124 vom 3. Mai 2000). Siehe auch Punkt 5 dieser Mittei lung.

10 Schutz der Individueller Rechte

Der Europäische Rat von Tampere hat in Ziffer 33 seiner Schlußfolgerungen dargelegt, daß eine verbesserte gegenseitige Anerkennung den Schutz der Rechte des einzelnen durch die Justiz erleichtern würde. Daher muß sichergestellt werden, daß die Behandlung verdächtiger Personen und die Wahrung der Verteidigungsrechte durch die Anwendung dieses Grundsatzes nicht nur nicht beeinträchtigt, sondern sogar verbessert würden. Basis für Überlegungen in dieser Hinsicht ist nach wie vor die Europäische Menschenrechtskonvention von 1950, insbe sondere die Artikel 5, 6 und 7. Einige besondere Aspekte des Verfahrensrechts könnten je doch noch genauer festgelegt werden, etwa die Bedingungen für rechtlichen Beistand und die Beiziehung eines Dolmetschers. Dasselbe gilt für besondere Verfahrensarten wie verkürzte Verfahren für Täter, die auf frischer Tat ertappt wurden oder Verfahren in Abwesenheit [25].

[25] Das Übereinkommen von 1970 über die internationale Geltung von Strafurteilen enthält einen eigenen Abschnitt über Verfahren in Abwesenheit.

11 Verfahrensrechtliche Aspekte, bei denen gemeinsame Mindeststandards für notwendig erachtet werden

Der Europäische Rat betonte auf seiner Sondertagung in Tampere, daß Arbeiten über diejeni gen verfahrensrechtlichen Aspekte initiiert werden sollten, bei denen zur Erleichterung der Anwendung des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung gemeinsame Mindest standards für notwendig erachtet werden, wobei die Grundprinzipien des Rechts der Mitgliedstaaten zu achten sind (siehe Ziffer 37 der Schlußfolgerungen). Der Europäische Rat erkennt damit an, daß die gegenseitige Anerkennung die Rechtsangleichung nicht vollständig ersetzen kann, beide jedoch Hand in Hand gehen.

Daher müssen zuerst jene Bereiche bestimmt werden, in denen solche gemeinsamen Mindest standards erforderlich sind, um das nötige Vertrauen für eine gegenseitige Anerkennung her zustellen, und in einem zweiten Schritt die Mindeststandards selbst festgelegt werden.

In folgenden Bereichen könnten gemeinsame Mindeststandards für notwendig erachtet wer den:

- Schutz des Angeklagten während des Verfahrens hinsichtlich der Verteidigungsrechte wie: Zugang zu rechtlicher Beratung und Vertretung, Beiziehung eines Dolmetschers und Über setzers in Fällen, in denen der Angeklagte die Verfahrenssprache nicht ausreichend be herrscht, Zugang zu den Gerichten (bei Verwaltungsverfahren zu Rechtsmittel instanzen).

- Schutz des Opfers der Straftat hinsichtlich der Möglichkeit, im Strafverfahren gehört zu werden und Beweise zu erbringen usw.

12 Das Vollstreckbarkeitsverfahren ("Exequatur")

Im Idealfall sollte ein solches Verfahren nicht erforderlich sein: die gegenseitige Anerken nung würde direkt und automatisch, ohne einen zusätzlichen Verfahrensschritt erfolgen. In der Praxis scheint dies meist nicht möglich zu sein. Ist die Entscheidung in einer Sprache ab gefaßt, die die betreffende Person bzw. die betreffenden Personen und Behörden nicht verste hen, muß zumindest eine Übersetzung angefertigt werden. Darüber hinaus scheint es erfor derlich, zu prüfen, ob die Entscheidung überhaupt eine Entscheidung im Sinne von Punkt 3.2 ist und von einer für solche Entscheidungen zuständigen Behörde getroffen worden ist.

Bei einer Einschränkung des Anwendungsbereichs der gegenseitigen Anerkennung müßte das Vollstreckbarkeits- (Authentifizierungs-)verfahren einen Schritt beinhalten, der sicherstellt, daß die getroffene Entscheidung innerhalb dieses Anwendungsbereichs liegt. Wenn als Be dingung für die Anerkennung die Einhaltung bestimmter verfahrensrechtlicher Schutzbe stimmungen verlangt wird, könnte eine entsprechende Prüfung er forderlich werden. Mit je dem zusätzlichen Punkt, der zu prüfen ist, bevor eine Entscheidung vom ausführenden Mit gliedstaat anerkannt wird, wird das Vollstreckbarkeitsverfahren länger und komplizierter, wobei die Hauptvorteile der gegen seitigen Anerkennung, die Geschwindigkeit und Einfach heit, unterminiert würden. Ein zu komplexes Vollstreckbarkeitsverfahren würde bewirken, daß die Regelung der gegenseitigen Anerkennung in der Praxis dem traditionellen "Ersu chens"-Mechanismus nahekommen würde.

Die praktischen Überlegungen im Hinblick auf die verschiedenen Strafarten zeigen, daß es notwendig sein könnte, für unterschiedliche Entscheidungen auch unterschiedliche Voll streckbarkeitsverfahren einzurichten. Wenn etwa die gewählte Sanktion im ausführenden Mitgliedstaat nicht vorgesehen ist, könnte ein umfas senderes Vollstreckbarkeitsverfahren notwendig werden.

13 Die Vermeidung von kompetenzkonflikten zwischen mitgliedstaaten

Gemäß Artikel 31 Buchstabe d EU-Vertrag schließt das gemeinsame Vorgehen im Bereich der justitiellen Zusammenarbeit in Strafsachen die Vermeidung von Kompetenzkonflikten zwischen Mitgliedstaaten ein.

Viele Strafgesetze kennen derzeit mehrere Anknüpfungspunkte zur Begründung der Gerichts barkeit, was sich in verschiedenen Rechtsakten der EU widerspiegelt. [26] Das Problem stellt sich insbesondere in Fällen, in denen, wie es in mehreren Rechtsakten vorgesehen ist, univer selle Gerichtsbarkeit besteht [27]. So kann es durchaus vorkommen, daß in mehreren Mitglied staaten die Gerichtsbarkeit gegeben ist. Es gilt weder der Grundsatz der Rechtshängigkeit noch besteht eine Rangfolge der Anknüpfungspunkte für die Gerichtsbarkeit. Die Mitglied staaten werden lediglich in einigen Fällen aufgefordert, zusammenzuarbeiten und die Straf verfolgung nach Möglichkeit in einem einzigen Mitgliedstaat zu konzentrieren [28].

[26] Siehe z.B. die Gemeinsame Maßnahme vom 24. Februar 1997 betreffend die Bekämpfung des Men schenhandels und der sexuellen Ausbeutung von Kindern, Titel II Abschnitt A Buchstabe f (ABl. L 63 vom 4. März 1997); Übereinkommen vom 26. Mai 1997 über die Bekämpfung der Bestechung, an der Beamte der Europäischen Gemeinschaften oder der Mitgliedstaaten der Europäischen Union beteiligt sind, Artikel 7 (ABl. C 195 vom 25. Juni 1997); Gemeinsame Maßnahme vom 21. Dezember 1998 be treffend die Strafbarkeit der Beteiligung an einer kriminellen Vereinigung in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union, Artikel 4 (ABl. L 351 vom 29. Dezember 1998); und Gemeinsame Maßnahme vom 22. Dezember 1998 betreffend die Bestechung im privaten Sektor, Artikel 7 (ABl. L 358 vom 31. Dezember 1998).

[27] Siehe z.B. die Gemeinsamen Maßnahme von 1997 betreffend die Bekämpfung des Menschenhandels und der sexuellen Ausbeutung von Kindern.

[28] So etwa in Artikel 6 des Übereinkommen von 1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften und in Artikel 4 der Gemeinsamen Maßnahme von 1998 über die Betei ligung an einer kriminellen Vereinigung.

Die Kontaktstellen des Europäischen Justitiellen Netzes haben bereits die Aufgabe, die Zu sammenarbeit in Fällen von mehreren Anträgen örtlicher Justizbe hörden zu erleichtern. [29] Gemäß dem Aktionsplan des Rates und der Kommission von Wien von 1998 [30] soll binnen fünf Jahren nach Inkrafttreten des Vertrags von Amsterdam die Möglichkeit ge prüft werden, ein Verzeichnis anhängiger Verfahren zu erstellen, um Kompetenzkonflikte zu verhindern. Da es keine Rangfolge für die Begründung der Gerichtsbarkeit gibt, könnte nur eine Abweichung von der gegenseitigen Anerkennung in Fällen vorgesehen werden, in denen der anerkennende Mitgliedstaat zuständig ist und die Strafverfolgung vornimmt oder zustän dig war und be schlossen hat, kein Verfahren einzuleiten. [31] Dies würde jedoch eine wesentli che Beeinträch tigung des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung darstellen.

[29] Siehe Artikel 4 Absatz 3 der Gemeinsamen Maßnahme zur Einrichtung eines Europäischen Justitiellen Netzes (ABl. L 191 vom 7. Juli 1998). Derzeit wird beraten, wie das Netz noch operativer werden kann.

[30] Aktionsplan des Rates und der Kommission zur bestmöglichen Umsetzung der Bestimmungen des Am sterdamer Vertrags über den Aufbau eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts (ABl. C 19 vom 23. Januar 1999). Siehe Ziffer 49 Buchstabe e des Aktionsplans.

[31] In Artikel 6 Buchstaben e und f des Übereinkommens von 1970 über die internationale Geltung von Strafurteilen werden solche Motive für die Nichtanerkennung einer Entscheidung genannt.

13.1. Koordination

Eine Möglichkeit, positive Kompetenzkonflikte zwischen den Mitgliedstaaten und in weiterer Folge mehrfache Strafverfolgungen hintanzuhalten könnte es sein, Kriterien für die Priorität von Zuständigkeitsansprüchen aufzustellen, und eine bestehende oder erst zu schaffende Einrichtung damit zu betrauen, auf Grundlage dieser Krite rien von Fall zu Fall zu entscheiden, welcher Mitgliedstaat zuständig ist. Diese Auf gabe könnte Eurojust übertragen werden, dem Europäischen Gerichtshof, oder einer anderen Einrichtung.

Wenn die Kriterien aber einen weiten Ermessensspielraum für die zur Entscheidung berufene Einrichtung belassen, könnte diese Einrichtung in eine besonders schwie rige Situation kommen, wenn sie politisch brisante Fälle behandelt. Wie auch immer sie ihr Ermessen ausübt, ist zu erwarten, daß sie heftig kritisiert werden wird. Wenn die Einrichtung andererseits zeigen könnte, daß ihre Entscheidung auf bestehenden Regeln beruht, ist immer noch mit Kritik zu rechnen, insbesondere von Seiten derer, die der Ansicht sind, daß diese Regeln anders interpretiert hätten werden sollen, aber dies sollte viel leichter zu ertragen sein als unter den vorgenannten Umständen.

13.2. EU-weite Regeln über ausschließliche internationale Zuständigkeit

Mit der Einführung der gegenseitigen Anerkennung scheint die Zeit gekommen, das bestehende System, nach dem mehrere Mitgliedstaaten zur Entscheidung über die selbe Straftat zuständig sein könnten, durch Regeln zu ergänzen, dienen einen einzi gen Mitgliedstaat für zuständig erklären. Diese Regeln sollten nicht nur positive Kompetenzkonflikte (zwei oder mehrere Mitgliedstaaten beanspruchen die Zustän digkeit), sondern auch negative Kompetenzkonflikte (kein Mitgliedstaat erklärt sich für zuständig) verhindern.

Steht nach gemeinsam festgelegten Regeln fest, daß die Behörden eines (einzigen) Mitgliedstaats zur Entscheidung über einen bestimmten Fall zuständig sind, wäre es für die anderen Mitgliedstaaten viel einfacher, eine solche Entscheidung anzuer ken nen und somit zu akzeptieren, als in einem Fall, in dem genauso gut ihre ei genen Behörden zur Entscheidung hätten zuständig sein können. Dies gilt sowohl für Un terschiede im materiellen Strafrecht, als auch im Strafprozeßrecht: selbst in Fäl len, in denen die beiderseitige Strafbarkeit nicht gegeben ist, sollte der Mit gliedstaat, der verpflichtet ist, ein Urteil über ein Verhalten zu vollstrec ken, das nach seinen Rechtsvorschriften keine Straftat darstellt, dieses Urteil leichter akzeptieren können, wenn es aufgrund einer gemeinsam vereinbarten Zuständigkeits regelung ergangen ist. Im Verfahrensrecht bestehen Unterschiede etwa hinsichtlich des sogenannten ,principe d'opportunité des poursuites" ("Opportunitätsprinzip"). In Mitgliedstaaten, die dieses Prinzip anwenden, können die Strafverfolgungsbe hörden, wenn Beweise vorliegen, die darauf hindeuten, daß eine Straftat begangen wurde, frei entscheiden, ob sie Anklage erheben. In anderen Mitgliedstaaten ist die Anklageerhebung unter solchen Umständen jedoch verpflich tend. Ist nach den gemeinsamen Zuständigkeits regeln die Gerichtsbarkeit in einem Mitgliedstaat, der bei der Strafverfolgung das Opportunitätsprinzip anwendet, gege ben, und seine Staatsanwaltschaft verzichtet auf die Anklageerhebung, sollten es die anderen Mitgliedstaaten, die nicht zuständig wären, auch in diesem Fall leichter fin den, eine solche Entscheidung und die Tatsa che zu akzeptieren, daß sie selbst keine Anklage erheben können.

Man könnte argumentieren, daß die Mitgliedstaaten bei der Einrichtung eines sol chen Systems der gegenseitigen Anerkennung verbunden mit Zuständigkeits regeln für den Verlust an Souveränität, den die Verpflichtung zur Anerkennung der Ent scheidungen anderer Mitgliedstaaten mit sich bringt, durch die Übertragung eines Zuständigkeitsbereichs entschädigt werden, in dem sie selbst die Strafrechts vor schriften festlegen können. Dieser Zuständigkeitsbereich würde dadurch erweitert werden, daß andere Mitgliedstaaten die Entscheidungen nach Maßgabe dieser Vor schriften anerkennen würden. Die Territorialität als Kriterium der Souveränität würde somit gleichsam durch andere Kriterien ersetzt werden, die häufig im mer noch an der Territorialität anknüpfen würden. So könnte etwa der Begehungs ort ei ner der wesentlichen Anknüpfungspunkte zur Begründung der Gerichtsbarkeit sein.

Ein weiteres Argument für klare Zuständigkeitsregeln ist die Notwendigkeit, "Fo rum-shopping" zu verhindern. Diese Praxis sollte unmöglich gemacht werden, un abhängig davon, welche Verfahrenspartei, Anklage oder Verteidi gung, dies ver sucht.

In den meisten Fällen könnten die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten, die (potentiell) beteiligt wären, durch Anwendung der Zuständigkeitsre geln selbst fest stellen, ob ihr Mitglied staat im betreffenden Fall kompetent ist oder nicht. Nur dann, wenn die Zuständigkeitsregeln in bezug auf bestimmte Fälle nicht ausreichend klar sind oder wenn die Mitgliedstaaten - aus welchen Gründen auch immer - auf ihrer Zuständigkeit bestehen, , könnte es erforderlich werden, eine europäische Einrich tung zur Entscheidung über die Gerichtsbarkeit anzurufen. Diese Aufgabe könnte dem Europäischen Gerichtshof [32], EUROJUST oder einer an deren Stelle übertragen werden. In jedem Fall müßte sichergestellt werden, daß die Entscheidung über die Zuständigkeit rasch getroffen werden kann.

[32] Möglicherweise in ähnlicher Form wie in dem am 26. Januar 1998 in Luxemburg unterzeichneten Pro tokoll betreffend die Auslegung des Brüsseler Übereinkommens von 1968 durch den Gerichtshof (ABl. L 204 vom 2. August 1975. Konsolidierte Fassung in ABl. C 27 vom 26. Januar 1998).

Ein Nachteil bei der Festlegung von Regeln über die Zuweisung der Ge richts bar keit auf die EU-Mitgliedstaaten ist, daß längere Verhandlungen notwendig sein könnten, bis man sich auf ein solches Regelwerk einigt. Dabei würde es sich jedoch um eine einmalige Anstrengung handeln, da es danach nicht mehr not wendig wäre, die Frage der Gerichtsbarkeit in jedem einzelnen Fall neu zu klären, in dem zwei oder mehrere Mitgliedstaaten zuständig sein könnten. Nichtsdestotrotz müßte in je dem Vollstreckbarkeitsverfahren überprüft werden, ob der entscheidende Mitglied staat tatsächlich für die anzuerkennende Entscheidung zuständig war. Dies sollte in den meisten Fällen keine besondere Erschwernis darstellen, insbesondere wenn die Zuständigkeitsvorschriften klar und legistisch einwandfrei sind, aber in komplizier ten Fällen könnte der Aufwand dennoch beträchtlich sein. [33]

[33] Wenn ein System geschaffen wird, wonach jeweils ein Mitgliedstaat für einen bestimmten Fall zustän dig ist, und die Gerichtsbarkeit der anderen Mitgliedstaaten demnach ausgeschlossen ist, könnte dies Konsequenzen im Hinblick auf internationale Verpflichtungen der Mitgliedstaaten haben. EU Mit gliedstaaten mögen sich gegenüber Drittstaaten oder internationalen Organisationen verpflichtet ha ben, ihre Gerichtsbarkeit für bestimmte Fälle zu begründen. In einem EU-System ausschließlicher Zustän digkeiten könnte die Gerichtsbarkeit einem anderen Mitgliedstaat zufallen, und der erste Mitgliedstaat wäre demnach in der Tat nicht zuständig. Ob es dadurch nötig werden würde, bestehende Rechtsakte, die Verpflichtungen der Mitgliedstaaten gegenüber Drittstaaten oder internationalen Orga ni sationen begründen, abzuändern, scheint weitgehend davon abzuhängen, wie darin das Verhältnis zu anderen Rechtsakten geregelt ist.

Es mag Fälle geben, in denen die Mitgliedstaaten unabhängig vom Begehungsort je denfalls Gerichtsbarkeit haben möchten, z.B. bei Verbrechen gegen ihre nationalen Interessen wie etwa Angriffe auf ihre Organwalter oder der Preisgabe von Staatsge heimnissen oder Verstößen gegen die nationale Sicherheit. Wenn solche Ausnahmen zum Grundsatz der Territorialität zugelassen werden, soll ten sie mit einem Verlust der Gerichtsbarkeit des Mitgliedstaats einhergehen, auf dessen Hoheitsgebiet die Tat begangen wurde, damit Probleme aus der Kombination mehrerer Zuständigkeiten und gegenseitiger Anerkennung, wie sie bereits angeführt wurden, vermieden wer den. Wenn es nicht gelingt, einem einzelnen Mitgliedstaat die Zuständigkeit zu übertragen, sollte überlegt werden, diese Bereiche aus dem An wendungsbereich der gegenseitigen Anerkennung auszunehmen.

Beitrag der Kommission zu den Arbeiten über das Masznahmenprogramm zur Umsetzung des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung

Die Arbeiten über die gegenseitige Anerkennung endgültiger Entscheidungen in Strafsachen könnten in Paketen erfolgen, in denen dieselben oder ähnliche Fragen zu beantworten sein werden. Aus diesen Paketen könnte ein Rechtsakt oder auch mehrere Rechtsakte hervorge hen. Bei der Diskussion über die Pakete müssen mehrere grundlegende Fragen zur gegensei tigen Anerkennung behandelt werden, insbesondere hinsichtlich der beiderseitigen Strafbar keit, der vollständigen oder nur teilweisen Anerkennung, des Vollstreckbarkeitsver fahrens und der verfahrensrechtlichen Voraussetzungen, die in dem Staat erfuellt sein müssen, in dem die Ent scheidung ergangen ist, damit diese von einem anderen Mitgliedstaat aner kannt wer den kann.

Die Pakete sind:

- Gegenseitige Anerkennung von Entscheidungen, mit denen Geldstrafen im allgemeinen auferlegt werden (über Straßenverkehrsdelikte hinaus).

- Maßnahmen, die Delikte der betreffenden Person in der Vergangenheit betreffen. In einem ersten Schritt sollten einheitliche europäische Formblätter erstellt werden, mit deren Hilfe die Gerichte und Strafverfolgungsbehörden leicht einen Antrag an die zuständigen (wenn möglich zentralen) Behörden der anderen EU-Mitgliedstaaten stellen könnten, um zu er fahren, ob eine Person bereits anderswo straffällig geworden ist. In einem zweiten Schritt sollte ein Europäisches Strafregister geschaffen werden.

- EU-Regeln über ausschließliche Zuständigkeit für Endentscheidungen in Strafsachen Wenn man sich dazu entscheiden sollte, keine solchen gemeinsamen EU-Zuständigkeitsre geln zu erarbeiten, müßte das ne bis in idem - Prinzip klarer geregelt werden, wie auch die Frage der Koordinierung von Strafanklagen behandelt. Dies sollte parallel zu den laufenden Arbeiten an EUROJUST geschehen, wofür der Europäische Rat von Tam pere eine Frist bis Ende 2001 gesetzt hat.

- Aberkennung von Rechten, alternative Maßnahmen, justitielle Kontrolle von Personen Ein Verzeichnis über die bestehenden Sanktionsmaßnahmen könnte erstellt werden. Die Zusammenarbeit mit dem zukünftigen Europäischen Forum zur Verhütung der Kriminali tät könnte angestrebt werden.

- Einziehung nach der Einfrierung von Vermögenswerten Die Ergebnisse der Arbeiten über das Einfrieren von Vermögenswerten müssen berück sichtigt werden, um sicherzustellen, daß die beiden Maßnahmen miteinander vereinbar sind.

- Vollzug von Haftstrafen, die in einem anderem Mitgliedstaat ausgesprochen wurden Diese Frage sollte im Zusammenhang mit Maßnahmen hinsichtlich der Überstellung von Personen behandelt werden (anstelle der förmlichen Auslieferung). Es könnte eine Be wertung der derzeitigen Auslieferungssituation zwischen den EU-Mitgliedstaaten ein schließlich der bestehenden Rechtsakte erforderlich sein.

Da die vorliegende Mitteilung nur einen Teil des gesamten Bereiches der gegenseitigen An erkennung betrifft, erscheint es der Kommission nicht zielführend, darin Fristen für die ge nannten Maß nahmen festzulegen. Es wird nur im Zuge der Vorbereitung des Gesamt maß nahmenpro gramms sinnvoll sein, Fristen für Ein zelmaßnahmen zu setzen.

Die Kommission bittet alle Interessierten, ihre (schriftliche) Stellungnahme zu dieser Mitteilung bis spätestens 31. Oktober 2000 an folgende Adresse zu schicken:

Der Generaldirektor Generaldirektion Justiz und Inneres

Europäische Kommission

Rue de la Loi/Wetstraat 200 B-1049 Brüssel

Fax: (+32 2) 296.74.81

E-mail: Adrian.Fortescue@cec.eu.int