Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem "Vorschlag für eine Richtlinie des Rates betreffend den Status der langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen"

(2002/C 36/13)

Der Rat beschloss am 5. Juni 2001, den Wirtschafts- und Sozialausschuss gemäß Artikel 63 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu dem vorgenannten Entwurf zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Beschäftigung, Sozialfragen, Unionsbürgerschaft nahm ihre Stellungnahme am 3. Oktober 2001 an. Berichterstatter war Herr Pariza Castaños.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 385. Plenartagung am 17. Oktober 2001 mit 87 zu 1 Stimme bei 7 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Dieser Richtlinienvorschlag der Europäischen Kommission ist der erste einer Reihe von Rechtsvorschriften der Gemeinschaft zur Regelung der Einwanderung. Er bezieht sich auf die Aufnahme und die Rechte von Drittstaatsangehörigen und folgt den Kriterien, die die Kommission in ihrer Mitteilung zur Einwanderungspolitik der Gemeinschaft aufgestellt hat. Das Gemeinschaftsrecht der Einwanderung umfasst zwei grundlegende Rechtsnormen: die Regelung der Rechte langfristig Aufenthaltsberechtigter und die Regelung der Aufnahme und der Anfangsrechte von Drittstaatsangehörigen. Erfreulicherweise hat die Kommission diese Richtlinien sehr zügig vorgelegt.

1.2. Die Richtlinie, die Gegenstand dieser Stellungnahme ist, ist inhaltlich im Großen und Ganzen positiv zu bewerten, da sie den von der Kommission selbst geschaffenen Erwartungen gerecht wird und sowohl an die Grundzüge der Mitteilung zur Einwanderungspolitik der Gemeinschaft als auch an die Bemerkungen des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu jener Mitteilung anknüpft.

2. Wesentlicher Inhalt des Richtlinienvorschlags

2.1. Zweck des Vorschlags ist die Regelung des Status eines langfristig Aufenthaltsberechtigten, der nach fünf Jahren rechtmäßigen Aufenthalts auf Antrag des Betreffenden und bei Einhaltung bestimmter Voraussetzungen gewährt wird. Die wichtigsten Voraussetzungen bzw. Bedingungen sind: Der Betreffende darf seinen Aufenthalt im Hoheitsgebiet des Mitgliedstaats nur innerhalb bestimmter Zeitgrenzen (nicht länger als sechs Monate) unterbrochen haben; er muss feste Einkünfte und eine Krankenversicherung nachweisen, und sein persönliches Verhalten darf keine Bedrohung der öffentlichen Ordnung oder inneren Sicherheit darstellen.

2.2. Es wird unterschieden zwischen dem Status eines langfristig Aufenthaltsberechtigten und dem Aufenthaltstitel, der dem Inhaber dieses Status zuzuerkennen ist. Während der Status im Allgemeinen dauerhaft ist, muss der Aufenthaltstitel verlängert werden (in Zehnjahreszeiträumen). Die Nichtverlängerung des Aufenthaltstitels kann als Verstoß gegen Verwaltungsvorschriften angesehen werden, ändert jedoch nichts am Bestand des Status eines langfristig Aufenthaltsberechtigten.

2.3. Der Status kann trotz seiner Dauerhaftigkeit jedoch aberkannt werden, wenn bestimmte Umstände gegeben sind: Abwesenheit vom Hoheitsgebiet des Mitgliedstaates für mehr als zwei aufeinander folgende Jahre; Nachweis der Erlangung des Status auf betrügerische Art und Weise; Erlangung des Status in einem anderen Mitgliedstaat.

2.4. Es werden bestimmte Rechtsgarantien festgelegt: Wenn die Zuerkennung des Status verweigert wird, muss dies begründet werden, und der Antragsteller hat das Recht, bei den Gerichten des Mitgliedstaates den Rechtsweg zu beschreiten.

2.5. Die Rechte der langfristig Aufenthaltsberechtigten werden in einigen Bereichen nach dem allgemeinen Kriterium der Gleichbehandlung mit den eigenen Staatsangehörigen festgelegt; dazu gehören: das Recht auf Beschäftigung, auf Bildung, auf Sozialversicherung, auf Gesundheitsversorgung, auf Zugang zu Waren und Dienstleistungen, auf Vereinigungsfreiheit sowie auf Beitritt zu einer Gewerkschaft sowie auf Freizügigkeit im Hoheitsgebiet des Mitgliedstaates.

2.6. Ein langfristig Aufenthaltsberechtigter genießt Schutz vor Ausweisung; allerdings ist diese in Fällen zulässig, in denen sein Verhalten eine ernste Gefahr für die öffentliche Ordnung oder innere Sicherheit darstellen könnte.

2.7. Das Recht des langfristig Aufenthaltsberechtigten auf Wohnsitznahme in einem anderen Mitgliedstaat ist ein wichtiger Aspekt der Richtlinie, der in einem eigenen Abschnitt geregelt wird. Dieses Recht wird für unterschiedliche Situationen gewährt, wie z. B. die Wahrnehmung eines Stellenangebots in einem anderen Mitgliedstaat, ein Studium oder eine selbständige Erwerbstätigkeit. In diesen Fällen hat ein in einem Mitgliedstaat langfristig Aufenthaltsberechtigter Anspruch auf Zulassung zum vorübergehenden Aufenthalt in dem anderen Mitgliedstaat.

2.8. Familienangehörige dessen, der das Recht auf Niederlassung in einem anderen Mitgliedstaat hat, sollen dieses Recht ebenfalls erhalten, um ihn begleiten oder bei ihm sein zu können.

2.9. Der Aufenthaltstitel, der vom zweiten Mitgliedstaat zu gewähren ist, gilt befristet und ist verlängerbar, denn der Status eines langfristig Aufenthaltsberechtigten kann nur in einem Mitgliedstaat erlangt werden. Während des Aufenthalts in dem zweiten Mitgliedstaat gilt der Status eines langfristig Aufenthaltsberechtigten in dem ersten weiterhin.

2.10. Im zweiten Mitgliedstaat hat der Betreffende gemäß dem Richtlinienvorschlag nicht ganz die gleichen Rechte wie im ersten, denn zwei Ausnahmen sind vorgesehen: er hat keinen Anspruch auf Sozialhilfe oder - wenn es sich um einen Studenten handelt - auf Unterhaltsbeihilfen.

2.11. Der Erwerb des Status eines langfristig Aufenthaltsberechtigten im zweiten Mitgliedstaat ist nach fünfjährigem Aufenthalt möglich, bedeutet jedoch, dass der Betreffende diesen Status im ersten Mitgliedstaat verliert.

3. Allgemeine Bemerkungen

3.1. Rechte des langfristig Aufenthaltsberechtigten

3.1.1. Die Aufstellung von Rechten in Artikel 12 Absatz 1 ist, so notwendig sie ist, nicht ausreichend, denn sie kann zu Problemen bei der Wahrnehmung anderer, nicht aufgeführter Rechte führen. Es wäre angebracht, eine allgemeine Bestimmung über die rechtliche Gleichstellung mit in der Gemeinschaft Ansässigen vorzusehen, abgesehen von Aspekten, die an anderer Stelle geregelt werden, wie das Recht auf Freizügigkeit und Niederlassung in einem anderen Mitgliedstaat oder das Wahlrecht.

3.1.2. Auf diese Weise wird eine Staffelung von Rechten je nach der Dauer des Aufenthalts festgelegt, wie es die Kommission in ihrer Mitteilung angedacht hat, so dass langfristig Aufenthaltsberechtigte die gleichen Rechte wie in der Gemeinschaft Ansässige haben - abgesehen von den beiden genannten Aspekten.

3.2. Wahlrecht

3.2.1. In der Begründung ihres Vorschlags (Ziffer 5.5) nimmt die Kommission Bezug auf die politische Entwicklung und erkennt an, dass die Bedeutung des Wahlrechts und des Zugangs zur Staatsbürgerschaft für die Integration langfristig aufenthaltsberechtigter Drittstaatsangehöriger unbestritten ist. Sie sagt jedoch auch, dass der EG-Vertrag keine Rechtsgrundlage für die Aufnahme dieser beiden Aspekte in die Richtlinie bietet. Nach Auffassung des Ausschusses müssen beide Fragen getrennt behandelt werden und sollten nicht Teil des gleichen Pakets sein. Während der Zugang zur Staatsbürgerschaft zweifellos allein Sache der Mitgliedstaaten ist, kann das Wahlrecht in Kommunal- und Europawahlen vom Gemeinschaftsgesetzgeber geregelt werden. Diese Frage sollte auf die Tagesordnung der nächsten Regierungskonferenz zur Reform der Verträge gesetzt werden.

3.2.2. Nach Ansicht des Ausschusses muss das Wahlrecht langfristig Aufenthaltsberechtigter in Kommunal- und Europawahlen in gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften berücksichtigt werden, weil es zudem ein sehr wichtiges Integrationsinstrument ist.

3.3. Mobilität zwischen Aufenthalts- und Herkunftsstaat

3.3.1. In der Mitteilung der Kommission zur Einwanderungspolitik der Gemeinschaft wurde eine Weiterentwicklung der Mobilität der Einwanderer zwischen den europäischen Aufenthaltsländern und ihren Herkunftsländern eindeutig befürwortet, da sie eine Form der Unterstützung wirtschaftlicher Initiativen darstellen, die für die Entwicklung jener Länder wichtig sind. Die Richtlinie geht ebenfalls in diese Richtung, bleibt nach Ansicht des Ausschusses jedoch auf halbem Wege stehen, da sie den Zeitraum der zulässigen Abwesenheit des Aufenthaltsberechtigten auf zwei Jahre begrenzt (gemäß Artikel 10 Absatz 1 Buchstabe a wird der Status des langfristig Aufenthaltsberechtigten aberkannt, wenn das Hoheitsgebiet mehr als zwei Jahre verlassen wurde). Die Mitgliedstaaten können längere Abwesenheiten zulassen, u. a. wegen "einer Entsendung aus beruflichen Gründen", was in erster Linie für Arbeitnehmer gedacht ist, die von ihrer Firma ins Ausland entsandt werden; die Mitgliedstaaten können außerdem vorsehen, dass auch eine Abwesenheit von mehr als zwei Jahren nicht die Aberkennung des Status bewirkt.

3.3.2. Zur Förderung der Entwicklung von Wirtschaftstätigkeiten der Menschen, die in der Europäischen Union den Status eines langfristig Aufenthaltsberechtigten haben, in ihren Herkunftsländern sollte der Zeitraum, während dessen sie das Hoheitsgebiet verlassen können, verlängert werden.

3.3.3. Wenn in der Gemeinschaft Ansässige, die den Status eines langfristig Aufenthaltsberechtigten haben, in ihr Herkunftsland reisen, um dort an Kooperationsprojekten mitzuarbeiten, die aus Mitteln ihres Aufenthaltsstaates oder mit Gemeinschaftsmitteln finanziert werden, muss ihr Status eines langfristig Aufenthaltsberechtigten solange fortbestehen, wie das Projekt läuft, d. h. so lange, wie ihr Ortswechsel dauert.

3.3.4. Diese Kriterien müssen auch für die Abwesenheiten gelten, die in den ersten fünf Jahren des vorübergehenden Aufenthalts vor der Erlangung des Status eines langfristig Aufenthaltsberechtigten zulässig sind (Artikel 5 Absatz 3 Buchstabe a bestimmt, dass die Unterbrechung "sechs aufeinanderfolgende Monate nicht überschreiten" darf). Nach Auffassung des Ausschusses sollte die Dauer der in diesen Fällen akzeptablen Abwesenheit verlängert werden. Eine flexible Regelung ist auch für Abwesenheiten aus Gründen der Teilnahme an Ko-Entwicklungsprojekten zu finden.

3.4. Status des langfristig Aufenthaltsberechtigten für Familienangehörige

3.4.1. Der Richtlinienvorschlag geht nicht auf die Gewährung des Status an Familienangehörige ein. Es sind Regelungen dafür vorzusehen, wie diese Personen den dauerhaften Status erlangen können, wenn ein Mitglied ihrer Familie ihn bereits besitzt.

3.4.2. Der Ausschuss spricht sich dafür aus, dass der Ehegatte und die anderen, als Familienangehörige geltenden Personen, die für das Recht auf Familienzusammenführung(1) in Frage kommen, den gleichen Status eines langfristig Aufenthaltsberechtigten erhalten wie das erste Mitglied ihrer Familie, dem dieser Status gewährt wurde. Als Bedingung könnte allerdings vorgesehen werden, dass sie sich mindestens zwei Jahre lang rechtmäßig in dem jeweiligen Mitgliedstaat aufgehalten haben müssen. Im Fall der Familienangehörigen sollte also keine Aufenthaltsdauer von fünf Jahren, sondern nur von zwei verlangt werden, bevor der Status eines langfristig Aufenthaltsberechtigten gewährt werden kann.

4. Besondere Bemerkungen

4.1. Zwei der Bedingungen, die für die Erlangung des Status eines langfristig Aufenthaltsberechtigten gestellt werden, sind der Nachweis fester Einkünfte und einer Krankenversicherung (Artikel 6). Diese Bedingungen sollten in Anbetracht der vom Europäischen Rat in Tampere aufgestellten Kriterien überdacht werden, da für die Gewährung des Status einzig die Dauer des rechtmäßigen Aufenthalts (fünf Jahre) ausschlaggebend sein darf.

4.1.1. Wenn der Antragsteller ein Arbeitnehmer ist, der auf der Grundlage seiner (selbständigen oder unselbständigen) Erwerbstätigkeit in den vergangenen fünf Jahren eine befristete Zulassung zum Aufenthalt hatte, ist die einzige Forderung, die erhoben werden könnte, die, dass er noch im aktiven Erwerbsleben steht, d. h. eine Erwerbstätigkeit ausübt oder als arbeitssuchend gemeldet ist. Für Familienangehörige darf diese Forderung dagegen nicht gelten.

4.1.2. Dahingegen ist die Bestimmung im Richtlinienvorschlag in Bezug auf die notwendigen wirtschaftlichen Mittel und darüber, dass es sich um feste Einkünfte handeln muss, nicht eindeutig und gibt den Mitgliedstaaten Ermessensspielräume, die sie willkürlich nutzen können.

4.1.3. Der Nachweis einer Krankenversicherung kann ebenfalls nicht gefordert werden, da die Aufenthaltsberechtigten zu gleichen Bedingungen wie Inländer Zugang zum öffentlichen Gesundheitssystem haben müssen.

4.2. Das in Artikel 7 genannte Kriterium einer Gefahr für die öffentliche Ordnung oder die innere Sicherheit darf nicht zu willkürlichen Auslegungen führen. Die Ernsthaftigkeit einer Gefahr für die öffentliche Ordnung oder die innere Sicherheit, die eine Verweigerung des Status rechtfertigen kann, muss besser definiert werden. Dabei sind insbesondere alle einschlägigen Urteile des Europäischen Gerichtshofs zu berücksichtigen.

4.3. Die zuständige Behörde des jeweiligen Mitgliedstaats ist verpflichtet, dem Antragsteller eines dauerhaften Status innerhalb von sechs Monaten einen Bescheid zu erteilen, wie in Artikel 8 Absatz 2 des Richtlinienvorschlags vorgesehen. Der Ausschuss empfiehlt jedoch, dass dieser Zeitraum in der Praxis drei Monate nicht übersteigen sollte. Für den Antragsteller soll das gesamte Verwaltungsverfahren unentgeltlich sein. In den Staaten, die über eine entsprechende Regelung verfügen, bedeutet eine Nichtbescheidung aufgrund einer Untätigkeit der Verwaltung ("Schweigen der Verwaltung") einen Bescheid zugunsten des Antragstellers. Der Ausschuss schlägt vor, einen entsprechenden neuen Absatz in die Richtlinie aufzunehmen.

4.3.1. Die Frist für die Prüfung durch die Behörden des Mitgliedstaates sollte im Fall eines langfristig Aufenthaltsberechtigten, der eine Zulassung zum vorübergehenden Aufenthalt in einem anderen Mitgliedstaat beantragt, nicht mehr als sechs Wochen betragen, denn die in Artikel 21 des Richtlinienvorschlags vorgesehenen drei Monate sind zu lang und würden sich auf die Beschäftigung, für die Unternehmen und auf die Freizügigkeit der Betroffenen ungünstig auswirken.

4.4. Artikel 13 Absatz 1, in dem es um den Schutz eines langfristig Aufenthaltsberechtigten vor Ausweisung geht, darf nicht zu willkürlichen Auslegungen führen. Auch in dieser Frage sind alle einschlägigen Urteile des Europäischen Gerichtshofs besonders zu berücksichtigen.

4.5. In Artikel 13 Absatz 5 ist festzulegen, dass die Beschreitung des Rechtsweges gegen eine Ausweisung stets einen Suspensiveffekt in allen Mitgliedstaaten entfaltet.

4.6. In Fortführung des Tenors von Ziffer 4.3 wiederholt der Ausschuss die gleichen Überlegungen hinsichtlich der Verpflichtung zur Erteilung eines Bescheides und des expliziten Charakters des Bescheides, des "Schweigens der Verwaltung" und der Unentgeltlichkeit des gesamten Verfahrens für den Antragsteller für den Fall, dass der langfristig Aufenthaltsberechtigte die Zulassung zum Aufenthalt in einem anderen Mitgliedstaat beantragt hat (Artikel 21).

4.7. Sowohl für die Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten als auch für Drittstaatsangehörige, die den Status eines langfristig Aufenthaltsberechtigten besitzen, müssen die Rechte im zweiten Mitgliedstaat (Artikel 24) denen im ersten gleich sein, allerdings angepasst an das Recht und die Gepflogenheiten des zweiten Staates. Folglich ist die Ausklammerung des Rechts auf Sozialhilfe und auf Unterhaltsbeihilfen für Studenten zu dem Zweck, zusätzliche finanzielle Belastungen des zweiten Staates zu vermeiden, aus dem Richtlinienvorschlag zu streichen.

5. Schlussbemerkungen

5.1. Auch wenn die Legalisierung von Staatsangehörigen aus Drittstaaten, die sich illegal in der Europäischen Union aufhalten, nicht Zweck dieser Richtlinie ist, möchte der Wirtschafts- und Sozialausschuss an dieser Stelle darauf aufmerksam machen, dass auch für sie eine Lösung gefunden werden muss. Die Kommission sollte Schritte unternehmen, damit diese Menschen effektiv ihre Grundrechte wahrnehmen können, und auch die Initiative zu Maßnahmen ergreifen, die für ihre Legalisierung nötig sind.

5.2. Wichtig ist eine flächendeckende Anwendung der Richtlinie, die Gegenstand dieser Stellungnahme ist, im gesamten Gebiet der EU. In diesem Sinne appelliert der Ausschuss nachdrücklich an die Regierungen des Vereinigten Königreichs, Irlands und Dänemarks, die Anwendung der Richtlinie zu beschließen. Nach Auffassung des Ausschusses wäre dies ein grundlegender Schritt zur tatsächlichen Ausübbarkeit des Rechts auf Freizügigkeit, das langfristig Aufenthaltsberechtigten zuerkannt wird.

Brüssel, den 17. Oktober 2001.

Der Präsident

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Göke Frerichs

(1) Stellungnahme des WSA zum Thema "Familienzusammenführung" - ABl. C 204 vom 18.7.2000 und Stellungnahme des WSA zum Thema "Vorübergehender Schutz/Massenzustrom von Vertriebenen" - ABl. C 155 vom 29.5.2001.