Stellungnahme Nr. 11/2002

zu dem Vorschlag für eine Verordnung der Kommission betreffend die Rahmenfinanzregelung für die Einrichtungen gemäß Artikel 185 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates (Haushaltsordnung für denGesamthaushaltsplan)

(vorgelegt gemäß Artikel 248 Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags)

(2003/C 12/01)

INHALT

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DER RECHNUNGSHOF DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -

gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 248 Absatz 4 Unterabsatz 2,

gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft, insbesondere auf Artikel 160 C Absatz 4,

gestützt auf die Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates vom 25. Juni 2002 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften (nachstehend "EG-Haushaltsordnung"), insbesondere auf Artikel 185 Absatz 1,

gestützt auf den Vorschlag für eine Verordnung der Kommission betreffend die Rahmenfinanzregelung für Einrichtungen gemäß Artikel 185 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates (Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan) (SEK (2002) 836 endg. vom 17. Juli 2002, nachstehend "Entwurf einer Rahmenfinanzregelung"),

gestützt auf das Ersuchen der Kommission vom 18. Juli 2002 um Stellungnahme zu diesem Vorschlag,

in Erwägung nachstehender Gründe:

Artikel 185 Absatz 1 lautet: "Die Kommission erlässt eine Rahmenfinanzregelung für die von den Gemeinschaften geschaffenen Einrichtungen, die mit Rechtspersönlichkeit ausgestattet sind und wirklich Zuschüsse zulasten des Haushalts erhalten."

Die Kommission erklärte sich in einem Beitrag zum Protokoll des Rates bereit, einen Entwurf für eine Stellungnahme des Europäischen Parlaments, des Rates und des Rechnungshofes zu unterbreiten, bevor sie auf der Grundlage von Artikel 185 eine Rahmenfinanzregelung für die von den Gemeinschaften geschaffenen Einrichtungen verabschiedet -

HAT FOLGENDE STELLUNGNAHME ANGENOMMEN:

ALLGEMEINE BEMERKUNGEN

1. Der Hof begrüßt den Vorschlag für den Entwurf einer Rahmenfinanzregelung und erinnert daran, dass er eine solche gemeinsame Rahmenfinanzregelung für die einzelnen Gemeinschaftseinrichtungen beantragt hat(1). Der Hof stellt fest, dass die Kommission gemäß Artikel 185 Absatz 1 der EG-Haushaltsordnung aufgefordert wird, für die von den Gemeinschaften geschaffenen Einrichtungen, die mit Rechtspersönlichkeit ausgestattet sind und wirklich Zuschüsse zulasten des Haushalts erhalten, eine Rahmenfinanzregelung zu erlassen. Damit ist die Kommission bei Annahme dieser Rahmenfinanzregelung nicht mehr an den durch die neue Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften vorgegebenen Rahmen oder an einen anderen Rechtstext dieser Art gebunden. Die Kommission kann folglich bei der Ausarbeitung des Entwurfs für eine Rahmenfinanzregelung, der dem Hof zur Stellungnahme vorgelegt wurde, neue Finanzvorschriften festlegen, die den besonderen Erfordernissen des Finanzmanagements der dezentralen Einrichtungen der Gemeinschaft Rechnung tragen.

2. Der Hof erinnert die Kommission jedoch daran, dass er in seiner Stellungnahme Nr. 2/2001(2) zu dem Vorschlag einer Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften drei Grundsätze dargelegt hatte, auf denen seine Beurteilung des Textes beruhte.

Diese Grundsätze sind(3):

a) Das Haushaltsführungssystem der Gemeinschaft sollte dadurch gekennzeichnet sein, dass die "bestehenden" Haushaltsgrundsätze angewendet werden und lediglich die unbedingt notwendigen Ausnahmen zulässig sind.

b) Das Haushaltsführungssystem sollte so einfach wie möglich gestaltet sein.

c) Der Haushalt - sowohl in Bezug auf die Ansätze als auch seine Ausführung - und der Jahresabschluss sollten ein wirklichkeitsgetreues Bild der Vorgänge und der Finanzlage der Gemeinschaften vermitteln.

Der Hof sieht keinen Grund dafür, bei der Ausarbeitung seiner Stellungnahme zu diesem ihm vorgelegten Text von diesen drei Grundsätzen abzuweichen.

3. Der Hof weist jedoch darauf hin, dass in diesem Zusammenhang unter "bestehenden Grundsätzen" die wichtigen Grundsätze der EG-Haushaltsordnung sowie die Grundsätze der Finanzregelungen der dezentralen Einrichtungen der Gemeinschaft zu verstehen sind.

Diese Grundsätze sind:

a) Grundsatz der Einheit des für den Finanzbereich geltenden Rechtsinstruments,

b) Grundsatz der Jährlichkeit des Haushaltsplans,

c) Grundsatz der Rechnungseinheit für die Aufstellung des Haushaltsplans,

d) Grundsatz der Gesamtdeckung der im Haushaltsplan ausgewiesenen Einnahmen als Deckungsmittel für alle Zahlungsermächtigungen,

e) Grundsatz des Haushaltsausgleichs,

f) Grundsatz der Spezialität der Mittel,

g) Grundsatz der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung,

h) Grundsatz der Transparenz des Haushaltsplans, der Rechnungen und aller mit dem Haushaltsvollzug verbundenen Vorgänge.

4. Der Hof ist der Auffassung, dass die dezentralen Einrichtungen der Gemeinschaft, die zur Verwaltung öffentlicher Gemeinschaftsaufgaben als Einrichtungen der Gemeinschaft geschaffen werden, denselben Sachzwängen unterliegen wie öffentlich-rechtliche Körperschaften. Als selbstständige wirtschaftliche Einheiten müssen sie ihre Aufgaben dennoch gemäß den Grundsätzen der Einheit und des effizienten Finanzmanagements wahrnehmen. Als öffentliche Einrichtungen müssen sie aber naturgemäß auch die im vorhergehenden Absatz dargelegten Haushaltsgrundsätze einhalten. Zur Wahrung der Einheit und des effizienten Finanzmanagements sind aber bestimmte Abweichungen von den Haushaltsgrundsätzen womöglich unvermeidbar. Diese Ausnahmen dürfen jedoch nur dann zulässig sein, wenn sie die beiden folgenden Anforderungen erfuellen:

a) Sie entsprechen einem zwingenden Mittelbedarf für das eigene Finanzmanagement der dezentralen Gemeinschaftseinrichtung.

b) Sie stehen in einem angemessenen Verhältnis zum angestrebten Ziel, ohne gegen den Haushaltsgrundsatz, von dem abgewichen wird, mehr als unbedingt notwendig zu verstoßen.

5. Ferner stellt der Hof fest, dass viele Bestimmungen(4) im Entwurf der Rahmenfinanzregelung eine getreue Wiedergabe oder eine Kopie der entsprechenden Bestimmungen in der EG-Haushaltsordnung darstellen. Nach Ansicht des Hofes hätte er mit einer minutiösen Bewertung der einzelnen Bestimmungen im Hinblick auf die Finanzvorschriften der Gemeinschaft womöglich mehr Verwirrung gestiftet als Klarheit geschaffen. Er hat sich demzufolge auf möglichst knappe Kommentare zu diesen Bestimmungen beschränkt.

BEMERKUNGEN ZUR EINHALTUNG DER HAUSHALTSGRUNDSÄTZE

6. Der Hof stellt fest, dass im Entwurf der Rahmenfinanzregelung als erster der Grundsatz der "Einheit und der Haushaltswahrheit" genannt wird. Ferner wird aus dem Tenor der an sich schlüssigen Bestimmungen deutlich, dass mit Haushaltswahrheit die Veranschlagung jeder Einnahme und jeder Ausgabe bei einer Haushaltslinie zu verstehen ist. Die EG- Haushaltsordnung enthält denselben Tenor mit derselben Bedeutung. Der Hof verweist jedoch auf seine Stellungnahme Nr. 2/2001, in der er deutlich sagt, dass der Haushalt - sowohl in Bezug auf seine Ansätze als auch seine Ausführung - ein wirklichkeitsgetreues Bild der Vorgänge und der Finanzlage vermitteln sollte(5). Der Hof hatte folglich eine konkretere Vorstellung vom Grundsatz der Haushaltswahrheit als die, die im Entwurf einer Rahmenfinanzregelung und in der EG- Haushaltsordnung dargelegt wird.

7. Nach Auffassung des Hofes wird in Artikel 10 Absatz 7 des Entwurfs der Grundsatz der Jährlichkeit wesentlich einschränkt, indem die Feststellung: "Die am 31. Dezember des Haushaltsjahres n nicht verwendeten Zahlungsermächtigungen werden automatisch übertragen" zur allgemeinen Regel erhoben wird. Diese Regel lässt den Grundsatz der Jährlichkeit in Bezug auf die Zahlungsermächtigungen völlig außer Acht und sollte im Lichte der vom Hof in Ziffer 4 vertretenen Position überprüft werden. Der Hof weist erneut darauf hin, dass die wichtigen Haushaltsgrundsätze angepasst werden können, um den gesetzlichen Vorgaben der Einrichtung - beispielsweise dem Bemühen um Einheit und effizientes Finanzmanagement - gerecht zu werden. Sie dürfen aber nicht in ihrer eigentlichen Substanz eingeschränkt werden. Der Hof ist sich dessen bewusst, dass sich immer triftige Gründe finden, mit denen Ausnahmen vom Jährlichkeitsprinzip gerechtfertigt werden können. Diese Gründe müssen jedoch stichhaltig sein und in einem angemessenen Verhältnis zum angestrebten Ziel stehen.

8. Der Hof bemerkt auch, dass der Wortlaut von Artikel 10 Absatz 7 des Entwurfs nicht klar genug formuliert ist. Obwohl dort im Widerspruch zur EG-Haushaltsordnung die Regel der automatischen Übertragung der Zahlungsermächtigungen eingeführt wird, werden gleichlautende Bestimmungen der EG-Haushaltsordnung wörtlich übernommen. Dies führt zur Verwirrung, und nach Auffassung des Hofes sollte der Grundsatz der jahresbezogenen Bewilligung von Haushaltsvorgängen wieder eingeführt werden. Lediglich präzise Ausnahmen sollten zulässig sein, wie dies in der EG-Haushaltsordnung vorgesehen ist.

9. In Artikel 22 wird in Bezug auf die Zahlungsermächtigungen ganz auf den Grundsatz der Spezialität verzichtet. Der Direktor soll global nur noch über eine einzige Gesamtzuweisung für Zahlungsermächtigungen verfügen können. Die Verpflichtungsermächtigungen sollen weiterhin - mit den in Artikel 23 und 24 vorgesehenen Ausnahmen - dem Grundsatz der Spezialität unterliegen. Nach Auffassung des Hofes sollte der Grundsatz der Spezialität sowohl auf die Verpflichtungsermächtigungen als auch auf die Zahlungsermächtigungen angewendet werden. Dieser Grundsatz fußt nicht allein auf dem Wunsch, die Haushaltsmittel rationeller zu verausgaben, sondern ist unmittelbar verknüpft mit dem Privileg der Haushaltsbehörde, in ihrer diesbezüglichen Eigenschaft den spezifischen Rahmen für den Haushaltsvollzug festzulegen. Der Hof erinnert in diesem Zusammenhang an seine bereits dargelegte Position: Die vollständige Außerachtlassung eines Haushaltsgrundsatzes ist inakzeptabel; Ausnahmen sollen nur dann zulässig sein, wenn sie unbedingt notwendig sind und in einem angemessenen Verhältnis zu den rechtmäßig verfolgten Zielen stehen.

10. Nach Artikel 23 des Entwurfs kann der Direktor der Gemeinschaftseinrichtung innerhalb eines Kapitels Mittelübertragungen von Artikel zu Artikel vornehmen. Der Direktor kann dem Verwaltungsrat Mittelübertragungen von Titel zu Titel oder, innerhalb eines Titels, von Kapitel zu Kapitel vorschlagen. Wenn der Verwaltungsrat nicht binnen eines Monats über diese Mittelübertragungen entschieden hat, gelten sie als genehmigt. Diesen Vorschlägen für Mittelübertragungen ist lediglich eine Begründung beizugeben, die Aufschluss gibt über die Verwendung der Mittel und den voraussichtlichen Mittelbedarf. Der Hof stellt fest, dass die Bestimmungen von Artikel 23 des Entwurfs viel weniger rigoros gestaltet sind, als die entsprechenden strikten Bestimmungen der EG-Haushaltsordnung. Er ist zu der Überzeugung gelangt, dass die Direktoren der dezentralen Einrichtungen der Gemeinschaft - wegen der schwierigen Begleitumstände für die Sitzungen der Verwaltungsräte - durch die oben genannten Bestimmungen befugt werden sollen, ohne besondere Einschränkungen die Zuweisung aller Verpflichtungsermächtigungen ihres Haushalts ändern zu können.

11. Sollten die Artikel 22 und 23 des Entwurfs mit ihrem Wortlaut im Entwurf verabschiedet werden, kann der Hof nur zu dem Schluss kommen, dass der Grundsatz der Spezialität in seiner Gesamtheit praktisch nicht mehr auf die dezentralen Einrichtungen der Gemeinschaft angewandt wird.

12. Abschließend stellt der Hof fest, dass die bestehenden Haushaltsgrundsätze, mit Ausnahme der in den Ziffern 6 bis 11 dargelegten Fälle, eingehalten werden.

BEMERKUNGEN ZUM HAUSHALTSVOLLZUG

13. Nach Artikel 35 des Entwurfs einer Rahmenfinanzregelung ist den Finanzakteuren jede Haushaltsvollzugshandlung untersagt, durch die eigene Interessen mit denen der Gemeinschaftseinrichtung in Konflikt geraten könnten; sie haben von dieser Handlung abzusehen und die "vorgesetzte Stelle" zu befassen. In diesem Zusammenhang sollte festgelegt werden, was unter "vorgesetzte Stelle" zu verstehen ist, wobei auch solche Situationen berücksichtigt werden sollten, in denen die Interessen des Direktors mit denen der Gemeinschaftseinrichtung in Konflikt geraten könnten.

14. Artikel 46 lautet: "Um schwerwiegende Konsequenzen für die finanziellen Interessen der Gemeinschaftseinrichtung zu vermeiden, kann der Verwaltungsrat beschließen, den Direktor von seinem Amt als Anweisungsbefugter der Gemeinschaftseinrichtung zu entheben. Der Verwaltungsrat ernennt einen vorläufigen Anweisungsbefugten, der diese Funktion wahrnimmt, bis eine endgültige Entscheidung des Verwaltungsrats ergangen ist." Diese Bestimmung gibt dem Verwaltungsrat die Möglichkeit, den Direktor seines Amtes als Anweisungsbefugter zu entheben, ihm aber gleichzeitig andere Funktionen zu belassen. Der Hof ist der Ansicht, dass ein Direktor, dem sein Amt als Anweisungsbefugter entzogen wurde, nicht mehr die notwendige Autorität besitzt, um seine übrigen Aufgaben wahrzunehmen. Hier geht es um die Beziehungen zwischen dem Direktor und dem Verwaltungsrat, die im Rahmen der Grundverordnung(6) jeder einzelnen dezentralen Gemeinschaftseinrichtung kohärent und umfassend geregelt werden müssen.

15. Artikel 48 Absatz 4 im Entwurf der Rahmenfinanzregelung lautet: "Das von der Kommission gemäß Artikel 66 Absatz 4 der Haushaltsordnung eingerichtete Fachgremium, das über das Vorliegen einer finanziellen Unregelmäßigkeit und die etwaigen Konsequenzen befindet, übt gegenüber der Gemeinschaftseinrichtung die gleichen Befugnisse aus, die es gegenüber den Dienststellen der Kommission ausübt." Ohne die Sinnhaftigkeit des Vorschlags an sich infrage stellen zu wollen, hegt der Hof jedoch Zweifel, ob die Kommission gemäß Artikel 66 oder Artikel 185 der EG-Haushaltsordnung ermächtigt ist, einem kommissionsinternen Fachgremium Befugnisse gegenüber einer Gemeinschaftseinrichtung zu übertragen.

16. Unter der Überschrift von Abschnitt 2 "Auf den Anweisungsbefugten, die bevollmächtigten und nachgeordnet bevollmächtigten Anweisungsbefugten anwendbare Vorschriften" heißt es in Artikel 48 Absatz 5 des Entwurfs: "Jeder Bedienstete kann zum vollen oder teilweisen Ersatz eines Schadens herangezogen werden, den die Gemeinschaftseinrichtung durch sein schwerwiegendes Verschulden in Ausübung oder anlässlich der Ausübung seiner Dienstpflichten erlitten hat. Die mit Gründen versehene Verfügung ist von der Anstellungsbehörde nach Erledigung der im Statut für Disziplinarsachen vorgeschriebenen Förmlichkeiten zu erlassen." Der Hof weist darauf hin, dass die Bestimmung weder Anwendung findet auf

- die Finanzakteure

- noch auf die Vorgänge im Zusammenhang mit der Aufstellung des Haushaltsplans oder mit dem Haushaltsvollzug.

Diese Bestimmung betrifft eigentlich die zivilrechtliche Haftung, die Bedienstete der dezentralen Einrichtungen ihrer Einrichtung gegenüber für ihre Handlungen in Ausübung ihrer Dienstpflichten übernehmen. Für die Verfügung zum Ersatz des Schadens zuständig ist derselben Bestimmung zufolge im Übrigen die Anstellungsbehörde, d. h. eine Instanz, die nicht unbedingt am Finanzmanagement beteiligt ist. Ohne die Sinnhaftigkeit der Bestimmung an sich infrage stellen zu wollen, hegt der Hof jedoch Zweifel, ob Artikel 185 Absatz 1 der EG-Haushaltsordnung als Rechtsgrundlage für diese Klausel herangezogen werden kann.

BEMERKUNGEN ZUM INTERNEN PRÜFER

17. Nach Ansicht des Hofes sollte der Vorschlag präzisere Bestimmungen zu der Möglichkeit der Gemeinschaftseinrichtungen enthalten, ihren eigenen internen Prüfer zu ernennen. Nach Auffassung des Hofes sollte den Gemeinschaftseinrichtungen diese Option weiterhin eingeräumt werden.

BEMERKUNGEN ZUR RECHNUNGSLEGUNG UND RECHNUNGSFÜHRUNG

18. Titel VII "Rechnungslegung und Rechnungsführung" der EG-Haushaltsordnung enthält in den Artikeln 128 et 129 für die anderen Organe als die Kommission und "die in Artikel 185 genannten Einrichtungen" Bestimmungen für das Verfahren der Übermittlung ihrer vorläufigen und endgültigen Rechnungen sowie für die Rolle des Hofes in diesem Verfahren. In Artikel 83 und 84 des Entwurfs wird dasselbe Verfahren mit Ergänzungen übernommen. Der Hof ist der Auffassung, dass die Artikel 128 und 129 der EG-Haushaltsordnung, die im Übrigen auf die "anderen Organe" Anwendung finden, nicht Gegenstand von Bestimmungen sein können, die sie erläutern oder klarer formulieren oder und die im Rahmen der Rechtsetzungsbefugnis, die der Kommission gemäß Artikel 185 Absatz 1 der oben genannten Haushaltsordnung übertragen wurde, erlassen werden. Mit derartigen Ergänzungen wird die Arbeit für die Anwender der Finanzregelung nicht vereinfacht sondern eher komplizierter. Der Hof weist in diesem Zusammenhang auf den Grundsatz hin, wonach "das Haushaltssystem so einfach wie möglich gestaltet sein sollte".

19. Artikel 133 der EG-Haushaltsordnung lautet: "1. Der Rechnungsführer der Kommission legt nach Konsultation der Rechnungsführer der anderen Organe und der in Artikel 185 genannten Einrichtungen die Rechnungsführungsregeln und -methoden sowie den einheitlichen Kontenplan fest (...). 2. Der Rechnungsführer der Kommission orientiert sich bei der Festlegung der Regeln und Methoden nach Absatz 1 an den international anerkannten Normen des öffentlichen Rechnungswesens; er kann von diesen Normen abweichen, wenn dies wegen der besonderen Merkmale der Gemeinschaftstätigkeiten gerechtfertigt ist." In den Artikeln 86 bis 88 des Entwurfs werden die oben genannten Bestimmungen entweder übernommen oder allgemeine Rechnungsführungsregeln und -methoden für die dezentralen Einrichtungen der Gemeinschaft festgelegt. Nach Auffassung des Hofes ist die in Artikel 133 der EG-Haushaltsordnung enthaltene Regelung im Sinne dieses Artikels vollständig und lässt keinen Raum für Ergänzungen; außerdem überträgt Artikel 185 Absatz 1 der genannten Haushaltsordnung der Kommission keine Rechtsetzungsbefugnis für eine Änderung von Artikel 133 dieser Haushaltsordnung.

20. Weitere Bemerkungen technischer Art sowie die Änderungsvorschläge des Hofes sind in der Anlage zu dieser Stellungnahme aufgeführt.

Diese Stellungnahme wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 25. und 26. September 2002 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Juan Manuel Fabra Vallés

Präsident

(1) Siehe Ziffer 72 der Stellungnahme Nr. 2/2001(ABl. C 162 vom 5.6.2001, S. 1).

(2) ABl. C 162 vom 5.6.2001, S. 1.

(3) Siehe Ziffer 4 der Stellungnahme Nr. 2/2001.

(4) Ziffern 3, 6, 7, 9, 11, 12, 15, 17, 18, 20, 21, 26, 35, 37, 38, 40, 41, 43, 44, 45, 47, 49, 50, 53, 55, 56, 63, 64, 65, 68, 69, 71, 78, 79, 80, 81, 82, 85, 87, 88, 89, 90, 91, 93.

(5) Siehe Ziffer 4 Buchstabe c) der Stellungnahme Nr. 2/2001.

(6) Siehe Ziffer 8 der Stellungnahme Nr. 10/2002 zu einem Vorschlag der Kommission zur Änderung der Gründungsrechtsakte der Gemeinschaftseinrichtungen infolge der Annahme der neuen Haushaltsordnung.

ANHANG

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