Stellungnahme des Ausschusses der Regionen zu dem "Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über Flughafengebühren" (98/C 64/08)

DER AUSSCHUSS DER REGIONEN,

gestützt auf den Vorschlag der Kommission für eine Richtlinie des Rates über Flughafengebühren (KOM(97) 154 endg.) (),

gestützt auf den Beschluß des Rates vom 11. Juli 1997, den Ausschuß gemäß Artikel 198 c erster Absatz des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft um Stellungnahme zu ersuchen,

gestützt auf den in Erwartung dieses Stellungnahmeersuchens gefaßten Beschluß vom 11. Juni 1997, die Fachkommission 3 "Verkehr und Kommunikationsnetze" mit der Erarbeitung dieser Stellungnahme zu beauftragen,

gestützt auf den von der Fachkommission 3 am 25. September 1997 angenommenen Stellungnahmeentwurf (CdR 265/97 rev.) (Berichterstatter: Herr Dr. Wiesheu),

verabschiedete auf seiner 20. Plenartagung am 19. und 20. November 1997 (Sitzung vom 20. November) folgende Stellungnahme.

1. Erwägungsgründe

1.1. Um den Binnenmarkt gemäß Artikel 7 a des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft zu verwirklichen, hat die Gemeinschaft schrittweise eine gemeinsame Luftverkehrspolitik entwickelt.

1.2. Mit dem Erlaß der Verordnungen (EWG) Nr. 2407/92, 2408/92, 2409/92, 2410/92 und 2411/92 des Rates vom 23. Juli 1992 () hat die Gemeinschaft die Liberalisierung dieses Sektors im Rahmen des Binnenmarktprogramms abgeschlossen.

1.3. Im Zuge der Liberalisierung des Luffahrtsektors wurde deutlich, daß die mit dem Luftverkehr zusammenhängenden Tätigkeiten an die Anforderungen des Binnenmarktes angepaßt werden müssen. Die Kommission hat in ihrer Mitteilung vom 1. Juni 1994 zum Thema "Die zivile Luftfahrt in Europa auf dem Weg in die Zukunft" () auf die Notwendigkeit hingewiesen, die Liberalisierung des gemeinsamen Luftverkehrsmarktes auch durch Vorschriften über die Nutzung von Einrichtungen und Dienstleistungen der Flughäfen zu unterstützen. Dabei sollte ein Rahmen geschaffen werden, der allen Nutzern eine nichtdiskriminierende, transparente und kostengünstige Bereitstellung von Flughafendienstleistungen und -einrichtungen ermöglicht sowie eine Einbeziehung in Entscheidungsverfahren gewährleistet.

1.4. Der Rat hat in seiner Entschließung vom 24. Oktober 1994 über die Lage der europäischen Zivilluftfahrt bestätigt, daß eine optimale Nutzung der Flughafeninfrastrukturen einen Beitrag zur Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Zivilluftfahrt leistet ().

1.5. In ihrer Mitteilung vom 22. Oktober 1996 () an den Rat und das Europäische Parlament über die Auswirkungen des Dritten Pakets von Maßnahmen zur Liberalisierung des Luftverkehrs bekräftigt die Kommission die Notwendigkeit von Regelungen über die Flughafenentgelte mit dem Ziel der Optimierung des gemeinsamen Luftverkehrsmarktes.

1.6. Der Gemeinschaftsrahmen muß auch dem Konzept des Weißbuchs der Kommission über "Die künftige Entwicklung der Gemeinsamen Verkehrspolitik - Globalkonzept einer Gemeinschaftsstrategie für eine auf Dauer tragbare Mobilität" (). Rechnung tragen und einen Beitrag zur wirtschaftlichen Effizienz des Systems, zur Begrenzung der externen Effekte des Verkehrs sowie zum wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt leisten.

1.7. Am 23. April 1997 hat die Kommission dem Rat einen Richtlinienvorschlag über Flughafengebühren unterbreitet, mit dem ein Rechtsrahmen für ein gemeinschaftliches System für die Flughafengebühren geschaffen werden soll.

2. Vorschlag der Kommission

2.1. Der Kommissionsvorschlag zielt darauf ab, daß sowohl für die Eigner und Betreiber von Flughäfen als auch für die Luftfahrtunternehmen gerechte und ausgewogene Marktbedingungen bestehen. Dies soll durch die Wahrung der Grundsätze der Nichtdiskriminierung, des Kostenbezugs und der Transparenz gewährleistet werden.

2.2. Nach dem Richtlinienvorschlag müssen Flughäfen für innergemeinschaftliche Flüge, die im Hinblick auf den Typ und/oder die Merkmale des Luftfahrzeugs, die Flugentfernung und/oder die Verwaltungs- und Zollformalitäten gleichwertig sind, die gleichen Flughafengebühren erheben (Grundsatz der Nichtdiskriminierung).

2.3. Die Flughafengebühren dienen der Deckung der Kosten der vom Flughafenunternehmen bereitgestellten Einrichtungen und Dienste, die aufgrund ihrer Beschaffenheit nur von ihm bereitgestellt werden können. Infolge dieser Monopolstellung muß die Höhe der Gebühren in einem angemessenen Verhältnis zu den Gesamtkosten stehen, die durch die Bereitstellung dieser Einrichtung und Dienste verursacht werden (Grundsatz des Kostenbezugs). Besondere Regelungen für regionale Flughäfen sollen die Berücksichtigung des Ziels des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts ermöglichen.

2.4. Die Flughafenunternehmer haben die Möglichkeit, die Gebührenhöhe entsprechend der Anforderung des Infrastrukturmanagements oder dem jeweiligen Nutzungsgrad des Flughafens, aber auch aus Gründen des Umweltschutzes anzupassen. Die Einführung lärm- und/oder schadstoffbezogener Gebühren ist möglich.

2.5. Damit die Grundsätze der Nichtdiskriminierung und des Kostenbezugs gewährleistet werden können, müssen für deren Anwendung Anforderungen an die Transparenz bezüglich der Kosten und der Festlegung der Gebührenhöhe gestellt werden (Grundsatz der Transparenz). Dies setzt folglich einen regelmäßigen Austausch präziser und transparenter Informationen zwischen den Flughäfen und den Nutzern voraus.

2.6. Beruhend auf den Grundsätzen der Nichtdiskriminierung und des Kostenbezugs werden die Flughafenunternehmer verpflichtet, gegenüber den Luftverkehrsunternehmen in Gesprächen Auskünfte über die Berechnungsgrundlagen sowie die Erhebung aktueller und zukünftiger Gebühren zu geben. Solche Konsultationsgespräche müssen mindestens einmal jährlich stattfinden und sind zwingend vor jeder Änderung des Gebührensystems durchzuführen.

2.7. Die Richtlinie soll für alle Flughäfen in der Gemeinschaft gelten, die dem gewerblichen Luftverkehr offenstehen und die jährlich mindestens 250 000 Fluggäste oder 25 000 t Fracht verzeichnen.

3. Würdigung des Richtlinienvorschlages

3.1. Das bessere Funktionieren des Binnenmarktes gehört zu den vorrangigen Zielen, die die Kommission in ihrem Aktionsprogramm 1995-2000 zur Entwicklung der gemeinsamen Verkehrspolitik () festgelegt hat. Leistungsfähige Luftverkehrsverbindungen im Personen- wie im Frachtbereich sind angesichts des zunehmenden wirtschaftlichen Zusammenwachsens eine beachtliche Voraussetzung für einen effizienten Binnenmarkt und die Sicherung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Wirtschaft. Nach Auffassung des Ausschusses der Regionen ist der Richtlinienvorschlag geeignet, einen Beitrag zur Stärkung des Binnenmarktes zu bewirken.

3.2. Wettbewerbsfähige und attraktive Luftverkehrsverbindungen stellen einen wichtigen Beitrag für den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt in der Gemeinschaft dar. Sie sind unverzichtbar für die Anbindung und wirtschaftliche Entwicklung von Regionen, die sich in der Entwicklung befinden oder abgelegen sind und für die der Luftverkehr oft die einzige schnelle Verbindung mit dem übrigen Gemeinschaftsgebiet darstellt. Der Ausschuß erkennt an, daß der Richtlinienvorschlag die Möglichkeit eröffnet, die in einzelnen Mitgliedstaaten bestehenden Verwaltungssysteme für Netzwerke oder Gruppen von Flughäfen unter bestimmten Voraussetzungen bei Wahrung des Wettbewerbsrechts der Gemeinschaft beizubehalten. Damit ist auch künftig die Möglichkeit gegeben, regionale Flughäfen im Rahmen von mitgliedstaatlichen Systemen durch Zuwendungen von größeren Flughäfen zu fördern und so eine vergleichbare infrastrukturelle Vorsorgung peripherer Regionen zu sichern.

3.3. Der von der Kommission definierte Anwendungsbereich der vorgeschlagenen Richtlinie ist nach Auffassung des Ausschusses der Regionen vertretbar. Gleichwohl sollten aus sachlichen Erwägungen die Schwellenwerte erhöht und denen der Richtlinie 96/67/EG des Rates vom 15. Oktober 1996 angepaßt werden. Flughäfen mit einer geringeren als der in der Richtlinie definierten Fluggastzahl bzw. Transportmenge werden oft aus Gründen der Regionalpolitik betrieben und können den zumeist im europäischen Wettbewerb stehenden Flughäfen von überregionaler Bedeutung nicht ohne weiteres gleichgestellt werden. Der Ausschluß dieser Gruppe von kleinen Flughäfen stellt nach Auffassung des Ausschusses eine konsequente Anwendung des Subsidiaritätsprinzips dar.

3.4. Ein einheitlicher und wettbewerbsfähiger Luftverkehrsmarkt in der Gemeinschaft erfordert es, daß die Bedingungen für die Einführung und den Ausbau von Wettbewerb in allen Bereichen geschaffen werden. Als integraler Bestandteil des Luftverkehrsmarktes gehören dazu auch die Flughäfen und die dort vorgehaltene Infrastruktur. Die im Richtlinienvorschlag vorgesehene Schaffung eines gemeinschaftlichen Rahmens für Flughafengebühren sieht der Ausschuß der Regionen als wichtigen Bestandteil der wettbewerblichen Öffnung des Luftverkehrssektors an.

3.5. Der in vielen Mitgliedstaaten und Regionen bereits erreichte hohe Standard in der Erbringung von Dienstleistungen auf den Flughäfen und in der Vorhaltung von Infrastruktur konnte vielfach nur erreicht werden, indem den Flughafenbetreibern die Möglichkeit offen stand, eigenständig unternehmerisch zu planen und zu handeln. Der Ausschuß hält es im Interesse eines leistungsfähigen europäischen Luftverkehrsmarktes für erforderlich, daß die Position von Flughäfen als eigenständige, im Wettbewerb stehende Unternehmen auch künftig unangetastet bleibt.

3.6. Flughäfen sind bedeutende Wirtschaftsfaktoren für die Entwicklung ganzer Regionen. Arbeitsmarktpolitisch übernehmen Flughäfen eine wesentliche Funktion bei der Bereitstellung von Arbeitsplätzen in der Region. Durch einen Arbeitsplatz am Flughafen werden häufig bis zu zwei Arbeitsplätze in der Umgebung geschaffen bzw. gesichert. Diese für die regionale Entwicklung bedeutende Aufgabe der Flughäfen darf nach Auffassung des Ausschusses nicht durch Regulierungsmaßnahmen in Frage gestellt werden, die die wirtschaftliche Eigenständigkeit der Flughafenunternehmer und ihre Wettbewerbsfähigkeit im Luftverkehrsmarkt beeinträchtigen.

3.7. Die Kriterien der Nichtdiskriminierung, des Kostenbezugs und der Transparenz sind nach Auffassung des Ausschusses der Regionen grundsätzlich geeignete Prinzipien für einen gemeinschaftlichen Rahmen für Flughafengebühren. Die Gleichbehandlung von Inlands- mit innergemeinschaftlichen Flügen setzt ein Grundelement des Gemeinschaftsrechts für diesen Teilbereich des Luftverkehrs um. Der Grundsatz des Kostenbezugs der Gebührensysteme ist aufgrund der teilweisen Monopolstellung von Flughäfen bei der Bereitstellung von Einrichtungen und Diensten als sachgerecht anzusehen. Die mit dem Transparenzprinzip angestrebte bessere Abstimmung zwischen Flughafenbetreibern und Nutzern ist tendenziell geeignet, marktkonforme Angebote und Gebührensysteme zu fördern.

3.8. Der Ausschuß der Regionen erkennt an, daß der Richtlinienvorschlag dem Gesichtspunkt der Umweltverträglichkeit angemessene Bedeutung beimißt. Die vorgesehene Möglichkeit der Anpassung der Gebühren an die Auswirkungen auf die Umwelt wird es ermöglichen, in den Flughafengebühren auch die externen Kosten zu berücksichtigen und einen Anreiz zu schaffen, Luftfahrzeuge mit einer möglichst geringen Lärm- bzw. einer relativ niedrigen Schadstoffemission einzusetzen.

3.9. Nach Auffassung des Ausschusses gilt generell, daß zur Leistungsfähigkeit des Luftverkehrsmarktes eine staatliche Verwaltung gehört, die sich auf die Wahrung der Kernaufgaben im öffentlichen Interesse beschränkt. Neue bürokratische Verfahren zur Errichtung und Überwachung einer neuen Marktordnung sollten vermieden werden. Behördliche Entscheidungen sollten deshalb nur dort getroffen werden, wo dies aus zwingenden rechtsstaatlichen Gründen unter Berücksichtigung der gewachsenen Vorschriften der Mitgliedstaaten und Regionen erforderlich ist. Einer Einigung der Betroffenen ist in jedem Fall der Vorrang einzuräumen.

4. Schlußfolgerungen

Aus den vorgenannten Grundsätzen ergeben sich folgende konkreten Änderungsvorschläge zum Kommissionsvorschlag:

4.1. Kleinere Flughäfen können die in der Richtlinie vorgeschlagenen Anforderungen nicht erfuellen. Der Anwendungsbereich der Richtlinie sollte nur auf solche Flughäfen erstreckt werden, die jährlich mindestens eine Million Fluggäste oder 25 000 Tonnen Fracht zu verzeichnen haben.

4.2. Neben den Kosten nach Artikel 4 können zusätzlich externe Kosten des Flugverkehrs im Zusammenhang mit dem Umweltschutz in die Berechnung der Flughafengebühren einbezogen werden.

4.3. Im Hinblick auf die beträchtliche Vorlaufplanung der Reiseveranstalter sollte der in Artikel 7 Absatz 2 des Richtlinienvorschlags festgelegte Mindestzeitraum zur vorherigen Unterrichtung der Flughafennutzer vor Inkrafttreten einer Änderung des Flughafengebührensystems oder der Flughafengebühren auf einen Zeitraum von mindestens 4 Monate ausgedehnt werden.

4.4. In der Richtlinie sollte kein Genehmigungsvorbehalt für die vom Flughafenunternehmen zu erhebenden Gebühren vorgesehen sein. Zur Vermeidung von Irritationen sollte deshalb in Artikel 7 Absatz 1 Satz 3 klargestellt werden, daß damit kein zwingender Genehmigungsvorbehalt verbunden ist.

4.5. Auf die Durchführung einer zweiten Konsultation nach Entscheidung über die Änderung des Gebührensystems oder der Gebührenhöhe sollte verzichtet werden. Artikel 7 Absatz 3 sollte deshalb zur Vermeidung von zeitaufwendigen oder überzogenen Verfahren gestrichen werden.

Brüssel, den 20. November 1997.

Der Präsident des Ausschusses der Regionen

Pasqual MARAGALL i MIRA

() ABl. C 257 vom 22.8.1997, S. 2.

() ABl. L 240 vom 24.8.1992.

() KOM(94) 218 endg.

() ABl. C 309 vom 5.11.1994, S. 2.

() KOM(96) 514 endg.

() KOM(92) 494 endg.

() KOM(95) 302 endg.