DE Amtsblatt der Europäischen Union C 339/20

Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zu der „Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen über eine harmonisierte Methodik zur Klassifizierung und Meldung von Verbraucherbeschwerden und Verbraucheranfragen“

KOM(2009) 346 endg.

(2010/C 339/05)

Berichterstatter: Jarosław MULEWICZ

Die Europäische Kommission beschloss am 7. Juli 2009 gemäß Artikel 262 des EG-Vertrags, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss um Stellungnahme zu folgender Vorlage zu ersuchen:

„Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen über eine harmonisierte Methodik zur Klassifizierung und Meldung von Verbraucherbeschwerden und Verbraucheranfragen“

KOM(2009) 346 endg.

Die mit den Vorarbeiten beauftragte Fachgruppe Binnenmarkt, Produktion und Verbrauch nahm ihre Stellungnahme am 5. Januar 2010 an.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 459. Plenartagung am 20./21. Januar 2010 (Sitzung vom 20. Januar) mit 197 Ja-Stimmen bei 4 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme:

1. Schlussfolgerungen und Empfehlungen

1.1 Der Vorschlag der Kommission wird begrüßt und befürwortet.

1.2 Das vorgeschlagene System muss mittelfristig auf freiwilliger Basis anwendbar sein.

1.3 Die den Meldeorganisationen entstehenden Kosten sollten möglichst niedrig gehalten werden. Das System sollte kosteneffizient sein.

1.4 Der Ausschuss unterstützt den Vorschlag der Kommission, den Drittorganisationen ein Instrument für die Datenverwaltung zur Verfügung zu stellen. Dies wird Drittorganisationen mit nicht so hoch entwickelten Systemen die problemlose Anwendung der vorgeschlagenen harmonisierten Methodik ermöglichen.

1.5 Auf Branchenebene sollte die Kommission darauf hinwirken, dass die harmonisierte Methodik zur Klassifizierung und Meldung von Verbraucherbeschwerden von sämtlichen Beschwerdestellen in ihrer jeweiligen Branche übernommen wird.

2. Einleitung

2.1 Die Kommission zieht für die Erstellung des Verbraucherbarometers fünf Schlüsselindikatoren heran. Hierbei handelt es sich um eine jährliche Veröffentlichung (derzeit die zweite Ausgabe), mit deren Hilfe diejenigen Bereiche des Binnenmarktes ermittelt werden sollen, die für die Verbraucher schlecht funktionieren. Einer der fünf Schlüsselindikatoren sind Verbraucherbeschwerden, d.h. Statistiken über Verbraucherbeschwerden. Die anderen Indikatoren sind Preisniveau, Verbraucherzufriedenheit, Anbieterwechsel und Produktsicherheit. Verbraucherbeschwerden sollten deshalb nicht als nur als ein Mittel für eine Analyse dieses Phänomens, sondern als ein makroökonomisches Instrument betrachtet werden.

2.2 Der Kommissionsvorschlag sieht im Wesentlichen vor, Verbraucherbeschwerden und Verbraucheranfragen EU-weit nach einer einheitlichen harmonisierten Methodik und unter Verwendung einheitlicher Deskriptoren zu erfassen, damit problemlos eine EU-weite Datenbank aufgebaut werden kann, für die die GD SANCO der Europäischen Kommission zuständig ist. Die Kommission wird diese Datenbank und die für die Speicherung und Verarbeitung der Daten erforderliche EDV-Ausrüstung finanzieren und unterhalten. Die Kommission legt ein Muster, d.h. ein einheitliches Raster für die Klassifizierung und Meldung von Verbraucherbeschwerden vor.

2.3 Diese Datenbank soll nicht die Verbraucherbeschwerden und Verbraucheranfragen enthalten, die direkt an die Gewerbetreibenden gerichtet sind, sondern nur diejenigen, die bei „Drittorganisationen“ eingehen, z.B. staatlichen Behörden, Regulierungsorganen, Verbraucherverbänden und anderen Einrichtungen wie Ombudsmännern und Selbstkontrollgremien. Die Anwendung der einheitlichen Methodik ist für alle beteiligten Organisationen freiwillig, obgleich von staatlich finanzierten Stellen erwartet werden könnte, dass sie sich um eine schnellstmögliche Anwendung bemühen, sofern ihnen die erforderlichen Finanzmittel zur Verfügung stehen. Die Kommission wird kleine Verbraucherorganisationen, denen die Anwendung der harmonisierten Methodik ansonsten nicht möglich wäre, mit entsprechender Software und fachkundiger Beratung unterstützen.

2.4 Die Kommission hat während der Ausarbeitung des Vorschlags bereits umfassende Konsultationen durchgeführt und u.a. eine Expertengruppe eingesetzt.

2.5 Die Datenbank soll für die Erstellung künftiger Ausgaben des Verbraucherbarometers genutzt werden. Sie soll auch öffentlich zugänglich gemacht werden, um die Abfrage durch Organisationen und Einzelpersonen zu ermöglichen.

2.6 Mit dem Vorschlag wird ein Hauptziel verfolgt: Die Daten über Verbraucherbeschwerden und Verbraucheranfragen sollen als Schlüsselindikator für das Funktionieren des Binnenmarktes verwendet werden, um dadurch schneller mit politischen Maßnahmen auf ein Marktversagen reagieren zu können. Dieses Handeln auf nationaler oder europäischer Ebene kann in Form von gezielten Durchsetzungsmaßnahmen in Problembereichen erfolgen oder sich gegebenenfalls in Rechtsvorschriften niederschlagen.

2.7 Der Zweck besteht nicht darin, prüfen zu können,

i) ob Beschwerden effektiv bearbeitet und beigelegt werden, oder

ii) ob Beschwerden begründet sind.

2.8 Sinnvollerweise sollen die Daten anonym erfasst werden. In die Datenbank werden keine Details über die einzelnen Verbraucher aufgenommen, die sich beschweren. Auch über die Gewerbetreibenden, gegen die Beschwerde geführt wird, werden keine Details gemeldet.

2.9 Nach der harmonisierten Methodik sind für die Datenerfassung drei Teile vorgesehen:

a) Allgemeine Angaben zur Beschwerde,

b) Branchenbezogene Angaben zur Beschwerde,

c) Angaben zur Art der Beschwerde.

2.10 Im zweiten und dritten Teil gibt es Unterkategorien, die unterschiedlich als „Felder“ und „Ebenen“ bezeichnet werden. Einige der Angaben über die Beschwerden werden als „empfohlen“ bezeichnet, der Rest als „freiwillig“. Bei Anfragen sind alle Einträge „freiwillig“. Durch die Unterscheidung zwischen „empfohlenen“ und „freiwilligen“ Angaben sollen:

a) die Organisationen Daten vorlegen können, die auf einem Grundniveau harmonisiert sind (indem sie alle „empfohlenen“ Felder ausfüllen);

b) möglichst viele Stellen ermutigt werden, auch für möglichst viele der „freiwilligen“ Felder und Ebenen Angaben zu machen.

2.11 Der Vorschlag wird in zwei Dokumenten erläutert, die beide am 7. Juli 2009 veröffentlicht wurden:

i) einer Mitteilung der Kommission [KOM(2009) 346 endg.];

ii) ein Entwurf einer Empfehlung, in dem ein Vorschlag sowie die vorgeschlagenen Felder und Ebenen für die Klassifizierung von Beschwerden dargelegt werden [SEK(2009) 949].

Bei dem Entwurf einer Empfehlung der Kommission handelt es sich nicht um einen endgültiges Dokument; der Text kann im ersten Halbjahr 2010 geändert werden, während die Grundgedanken und der Ansatz unverändert bleiben.

3. Allgemeine Bemerkungen

Die nachstehenden Bemerkungen enthalten weitere Anregungen.

3.1.1 Es werden unterschiedliche, für einige Organisationen jedoch erhebliche Befolgungskosten anfallen. Hierfür werden von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat und innerhalb der Mitgliedstaaten in unterschiedlichem Umfang Ressourcen zur Verfügung stehen. Die derzeitigen Methoden für die Erfassung von Beschwerden durch die nationalen Organisationen der einzelnen Mitgliedstaaten sind sehr unterschiedlich (von denen anderer Organisationen ganz zu schweigen). Einige haben weniger hoch entwickelte Systeme als die jetzt vorgeschlagenen. Andere haben höher entwickelte Systeme, die sie verständlicherweise nicht aufgeben wollen. Im Allgemeinen werden letzteren die höchsten Kosten für die Anpassung an das harmonisierte System entstehen. Bei der technischen oder finanziellen Unterstützung seitens der Kommission sollte keine lokale Beschwerdestelle bevorzugt werden.

3.1.2 Jedes zusätzliche Datenfeld bedeutet „Kosten“ in zweierlei Hinsicht. Zunächst einmal kostet es Zeit (und somit Geld), bei Eingang einer Beschwerde die einzelnen Daten zu erfassen und aufzuzeichnen. Zudem wird es, je mehr Daten von einem Verbraucher erfragt werden, immer weniger wahrscheinlich, dass dieser die Registrierung seiner Beschwerde auch tatsächlich zum Abschluss bringt.

3.1.3 Das verwendete harmonisierte System muss mit möglichst vielen der derzeit von den nationalen Organisationen verwendeten Systemen so weit wie möglich kompatibel sein. Alle Organisationen, die ein solches System übernehmen, sollten klare Instruktionen und Leitvorgaben erhalten, um die Einheitlichkeit der Erfassung von Beschwerden und Anfragen unabhängig von der Wahl der endgültigen Methodik zu gewährleisten.

3.1.4 Die Anzahl der als „empfohlen“ eingestuften Datenfelder sollte auf ein Minimum beschränkt werden. Dies sollte es den Organisationen in den ersten Jahren erleichtern, ein Grundniveau zu erreichen.

3.1.5 Der Vorschlag scheint den gerade beschriebenen Zielen nicht gerecht zu werden. Die Angaben bezüglich der „empfohlenen“ Datenfelder sollten von den meisten Drittorganisationen ohne größere Schwierigkeiten gemeldet werden können. Es ist davon auszugehen, dass diese „empfohlenen“ Felder nützliches europaweites Datenmaterial liefern. Qualität und Nutzen der Datenbank werden noch weiter verbessert, falls und sobald Drittorganisationen weitere „freiwillige“ Angaben für Felder und Ebenen aufzeichnen und melden können.

3.1.6 Auf Branchenebene sollte die Kommission darauf hinwirken, dass die harmonisierte Methodik zur Klassifizierung und Meldung von Verbraucherbeschwerden von sämtlichen Beschwerdestellen in ihrer jeweiligen Branche übernommen wird. So könnte beispielsweise FIN-NET den Prozess im Finanzdienstleistungssektor einschließlich der Versicherungsunternehmen beschleunigen. Für FIN-NET wäre ein harmonisiertes System für Verbraucherbeschwerden von Vorteil. Das Netz verfolgt den Zweck, Verbrauchern bei grenzüberschreitenden Beschwerdefällen den Zugang zu außergerichtlichen Streitbeilegungsverfahren zu erleichtern. Wenn ein Verbraucher in einem Land Probleme mit einem Finanzdienstleister aus einem anderen Land hat, stellen die Mitglieder von FIN-NET den Kontakt zwischen dem jeweiligen Verbraucher und der zuständigen außergerichtlichen Schiedsstelle her und versorgen ihn mit den dafür erforderlichen Informationen. Eine einheitliche Methodik für die Klassifizierung und Erfassung von Verbraucherbeschwerden wäre hierbei ein wichtiger Schritt hin zu mehr Effizienz.

3.2 Auch künftig wird es Unterschiede bei Qualität und Umfang der von den einzelnen Mitgliedstaaten gemeldeten Daten geben. Dies ist bei der Analyse der betreffenden Daten in jeder jährlichen Ausgabe des Verbraucherbarometers zu berücksichtigen. Derartige Unterschiede werden sich vermutlich niemals vollständig beseitigen lassen. Gleichwohl wird ein harmonisiertes Meldesystem voraussichtlich dazu beitragen, diese Unterschiede im Lauf der Jahre zu verringern.

3.3 In dem Vorschlag werden die Meldestellen aufgefordert, sämtliche Mikrodaten für jede einzelne Beschwerde zu melden. In Ziffer 33 der Mitteilung der Kommission wird „Name des Gewerbetreibenden“ als eines der freiwilligen Felder vorgeschlagen. Die Meldung des Namens oder der Identität eines einzelnen Gewerbetreibenden sollte in diesem Vorschlag noch nicht einmal auf freiwilliger Basis vorgesehen werden. Aus diesem Grund wird die Aussage der Kommission in Ziffer 39 begrüßt und nachdrücklich unterstützt, dass die Kommission keine Daten erhalten oder veröffentlichen möchte, die sich auf Namen beziehen oder eine Identifizierung von Gewerbetreibenden ermöglichen. Der „Name des Gewerbetreibenden“ sollte daher komplett aus der Liste der zu meldenden Felder gestrichen werden.

3.4 Eines der Felder im Teil im Teil Allgemeine Angaben (Nummer 67) betrifft „Haustürgeschäfte“. Im Einklang mit der vorgeschlagenen Richtlinie über Verbraucherrechte sollte stattdessen der Begriff „außerhalb von Geschäftsräumen geschlossene Verträge“ verwendet werden.

3.5 Der vorgeschlagene Teil „Branchenbezogene Informationen“ (Teil B) enthält u.a. die Felder Museen, Schulen, Krankenhäuser, Bibliotheken, Postdienste. Viele dieser Dienste werden vom Staat bereitgestellt. Schulen z.B. werden zwar mitunter auch von Unternehmen, sehr viel häufiger aber vom Staat getragen. Mit dem Vorschlag wird bezweckt, Informationen über das Funktionieren des Binnenmarktes zu liefern und damit schneller mit politischen Maßnahmen auf Marktversagen reagieren zu können, nicht aber, Informationen über die Leistung der staatlichen Stellen zu liefern. Ist es angesichts dessen angemessen und relevant, Verbraucherbeschwerden zu melden, wenn der Leistungserbringer der Staat ist? Dies könnte möglicherweise zur Folge haben, dass für eine bestimmte Dienstleistung (z.B. den Schienenverkehr) in denjenigen Ländern, in denen sie vom Staat erbracht wird, erheblich mehr Beschwerden eingehen als in denjenigen Ländern, in den sie von der Privatwirtschaft erbracht wird.

3.6 Ein wichtiger Aspekt des Vorschlags besteht darin, dass die Datenbank verbesserte statistische Informationen für die alljährlich im Verbraucherbarometer veröffentlichte Analyse liefern wird. Die verwendeten Informationen müssen aktuell sein. Alle in einer Ausgabe verwendeten Informationen sollten sich auf den gleichen bzw. annähernd den gleichen Zeitraum beziehen. Der Leser sollte leicht erkennen können, auf welchen Zeitraum sich die in den einzelnen Ausgaben des Verbraucherbarometers veröffentlichten Statistiken erstrecken.

Aus diesem Grund sollte:

a) die Meldung der Informationen durch Drittorganisationen jährlich erfolgen;

b) es einen jährlichen Meldezeitraum (möglicherweise nicht länger als 6 Wochen) mit einem klaren Stichtag am Ende geben; andernfalls sollte zumindest eine klare jährliche Meldefrist festgelegt werden;

c) der jährliche Meldezeitraum bzw. die jährliche Meldefrist sollte in Abhängigkeit von der Erstellung des Verbraucherbarometers festgelegt werden;

d) jede jährliche Ausgabe des Verbraucherbarometers mit einem Titel einschließlich der betreffenden Jahreszahl (z.B. Verbraucherbarometer 2011) bezeichnet werden statt mit der Nummer der Ausgabe wie etwa zweite Ausgabe;

e) in jeder Ausgabe des Verbraucherbarometers angegeben werden, in welchem Zeitraum die verwendeten Daten erfasst wurden.

3.7 Der EWSA hat ernste Bedenken hinsichtlich der Datenerfassung. Es wird zwangsläufig erhebliche Unterschiede in Bezug auf die Vollständigkeit und Genauigkeit der Daten geben, die von den verschiedenen Meldestellen und den einzelnen Mitgliedstaaten gemeldet werden. Auch das Verweisungsverfahren wird von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat sehr unterschiedlich sein. Eine Organisation, die eine bei ihr eingehende Beschwerde an eine geeignetere Organisation weiter verweist, wird die betreffende Beschwerde vielleicht aus ihrer eigenen Datenbank löschen, vielleicht aber auch nicht. Falls sie das nicht tut und beide Organisationen Daten an die Kommission melden, kann es sehr wohl vorkommen, dass ein und dieselbe Beschwerde zweimal gemeldet wird. Wenn die Kommission - u.a. im Verbraucherbarometer - Daten veröffentlicht, sollte sie auf die bekannten Grenzen hinsichtlich der Vollständigkeit und Genauigkeit der Daten hinweisen, und zwar auch auf die Gefahr der Doppelerfassung und der fehlenden Verifizierung. Langfristig sollten die Daten von einer einzigen Organisation auf nationaler Ebene erfasst und verifiziert werden.

3.8 Der hier erörterte Vorschlag wird zu einer verbesserten Meldung und zu einem verbesserten Verständnis darüber führen, wie der Binnenmarkt funktioniert und in welchen Bereichen er aus Verbrauchersicht versagt. Ebenso wichtig ist es, zu verstehen, in welcher Hinsicht die Unternehmen von Marktversagen betroffen sind, z.B. was gefälschte Produkte und Industriespionage bzw. Diebstahl von geistigem Eigentum angeht. Derartige Informationen werden vermutlich nicht aus Verbraucherbeschwerden gewonnen werden, müssen aber gleichfalls erfasst und ausgewertet werden. Innerhalb der Kommission sollten auch wirksame Mechanismen geschaffen werden, um zu untersuchen, in welchem Umfang der Binnenmarkt für die Unternehmen versagt.

3.9 Der EWSA räumt ein, dass Verbraucherbeschwerden gute Anhaltspunkte liefern können, in welchen Bereichen die Verbraucher Probleme haben. Die Verbraucherzufriedenheit kann jedoch nicht allein anhand der Daten über Verbraucherbeschwerden gemessen werden. Eine Vielzahl von Faktoren - wie z.B. persönliche Gründe für die Beschwerde und proaktives Verhalten der Unternehmen, Kosten-Nutzen-Überlegungen insbesondere im Fall geringfügiger finanzieller Verluste, sozialer Druck, Zugänglichkeit der Beschwerdestellen, die Berichterstattung in den Medien usw. - hat Einfluss darauf, ob sich ein Verbraucher letztendlich beschwert. Davon abgesehen werden für das Verbraucherbarometer selbst fünf Indikatoren herangezogen – Verbraucherbeschwerden, Preisniveau, Verbraucherzufriedenheit, Anbieterwechsel und Produktsicherheit. All diese Indikatoren sollten eingehender analysiert werden, um zu ermitteln, wo aus Verbrauchersicht Marktstörungen vorliegen.