INHALT

Zusammenfassung. 3

1............ Einleitung. 5

2............ Wirtschaftslage und -aussichten. 6

3............ Herausforderungen und Beurteilung der politischen Vorhaben. 7

3.1......... Finanzpolitik und Besteuerung. 7

3.2......... Finanzsektor 16

3.3......... Arbeitsmarkt-, Bildungs- und Sozialpolitik. 15

3.4......... Strukturelle Maßnahmen zur Förderung von nachhaltigem Wachstum und Wettbewerbsfähigkeit 25

3.5......... Modernisierung der öffentlichen Verwaltungen. 29

4............ Schlussfolgerungen. 31

Übersichtstabelle. 32

Anhang. . 38

Zusammenfassung

Den Projektionen zufolge wird sich das reale BIP-Wachstum Deutschlands 2014 auf 1,8 % beschleunigen, wobei die Binnennachfrage voraussichtlich der Hauptwachstumsmotor bleiben wird. Günstige Finanzierungsbedingungen und nachlassende Unsicherheit dürften die allmähliche Erholung bei den Ausrüstungsinvestitionen stützen, während der robuste Arbeitsmarkt und die niedrigen Zinsen dem privaten Konsum und den Wohnungsbauinvestitionen weiter förderlich sein dürften. Auch wenn die Exporte voraussichtlich wieder anziehen, dürften sie doch von den Importen übertroffen werden, die binnennachfragebedingt zunehmen. Die Arbeitslosigkeit wird den Projektionen zufolge weiter allmählich zurückgehen. Angesichts fallender Energiepreise wird sich die Inflation 2014 voraussichtlich auf 1,1 % abschwächen, wenngleich von der Kerninflation, die zu einem großen Teil die zunehmend angespannte Lage am Arbeitsmarkt widerspiegelt, Druck nach oben ausgeht.

Obwohl die neue Bundesregierung eine Reihe von Reformen durchführt, hat Deutschland bei der Umsetzung der länderspezifischen Empfehlungen 2013 insgesamt nur begrenzte Fortschritte erzielt. Die Haushaltslage ist weiterhin solide, doch wurden bei der Steigerung der Wachstumsfreundlichkeit der öffentlichen Ausgaben und des Steuersystems lediglich begrenzte Fortschritte erzielt. Die jüngste Rentenreform zielt darauf ab, für bestimmte Gruppen die Renten anzuheben und die Vorruhestandsregelungen zu verbessern, belastet die Nachhaltigkeit des Rentensystems aber zusätzlich und führt zu höheren Rentenbeiträgen und damit potenziell zu einer höheren Abgabenlast für die aktive Erwerbsbevölkerung, einschließlich Geringverdienern. Bei der Erhöhung der Arbeitsanreize und der Verbesserung der Vermittelbarkeit der Arbeitnehmer hat Deutschland begrenzte Fortschritte erzielt. Die Bundesregierung plant die Einführung eines allgemeinen Mindestlohns von 8,50 EUR pro Stunde, der sich positiv auf den Niedriglohnbereich auswirken und den Deckungsgrad von Tarifverträgen vergrößern könnte. Aufgrund seiner potenziellen Auswirkungen auf die Beschäftigung, seiner Wechselwirkungen mit dem Steuer- und Sozialleistungssystem und seiner potenziellen Auswirkungen auf die Preise könnten sich die Auswirkungen des Mindestlohns auf die verfügbaren Einkommen und die Binnennachfrage vor allem über die Zeit gesehen allerdings in Grenzen halten. Darüber hinaus hat die Bundesregierung einen Entwurf zur Reform des Erneuerbare-Energien-Gesetzes beschlossen. Wird dieser rechtzeitig und umfassend umgesetzt, würde dies zu einer kosteneffektiveren Förderung der erneuerbaren Energien beitragen. Die Bundesregierung hat keine signifikanten Maßnahmen zur Belebung des Wettbewerbs im Dienstleistungs- und Eisenbahnsektor ergriffen.

Im nationalen Reformprogramm 2014 kündigt Deutschland Pläne zur Behebung von Mängeln in relevanten Bereichen an, doch scheinen die geplanten Maßnahmen in einigen Fällen den Herausforderungen nicht umfassend gerecht zu werden. Um die inländischen Wachstumsquellen zu fördern und das Potenzialwachstum zu steigern, muss Deutschland seine öffentlichen Finanzen wachstumsfreundlicher gestalten, das Arbeitskräfteangebot und das Humankapital steigern, den mit der Energiewende verbundenen Herausforderungen begegnen sowie Investitionen und Produktivität erhöhen.

· Öffentliche Finanzen: Die Haushaltslage insgesamt ist solide, doch scheint Deutschland gleichzeitig über Spielraum für eine wachstumsfreundlichere Gestaltung seiner öffentlichen Finanzen zu verfügen. Höhere Investitionen in die öffentliche Infrastruktur und das Humankapital, höhere Kosteneffizienz von Gesundheitssystem und Pflege sowie ein effizienteres Steuersystem könnten zur Steigerung des Potenzialwachstums beitragen, wohingegen die neuen Rentenleistungen die langfristige Tragfähigkeit des Rentensystems belasten.

· Arbeitsmarkt und Bildung: Der demografische Wandel wird das Potenzialwachstum Deutschlands voraussichtlich beeinträchtigen, und in einigen Regionen und Sektoren tritt bereits Fachkräftemangel auf. Zugleich herrscht in einigen Regionen nach wie vor eine relativ hohe Arbeitslosigkeit, und bei bestimmten Gruppen besteht Spielraum, das Arbeitsvolumen zu erhöhen und das Bildungsniveau zu steigern.

· Energie: Die Energiewende eröffnet neue Wachstumschancen und trägt dazu bei, die Abhängigkeit Deutschlands von Energieimporten zu verringern, ist angesichts der potenziell hohen gesamtwirtschaftlichen Kosten und der Notwendigkeit zusätzlicher interner und grenzüberschreitender Infrastruktur sowie einer verstärkten Koordinierung mit den Nachbarländern aber auch mit Herausforderungen verbunden.

· Wettbewerb und Produktivität: Im Dienstleistungs- und Eisenbahnsektor bestehen weiterhin Wettbewerbsbeschränkungen. Bei den freiberuflichen Dienstleistungen ist das Produktivitätswachstum niedrig. Nur ein sehr geringer Teil der öffentlichen Aufträge wird EU-weit ausgeschrieben. Darüber hinaus besteht im Bankensektor weiterer Konsolidierungsbedarf.

· Inländische Wachstumsquellen: Die erste vertiefte Überprüfung Deutschlands im Rahmen des Verfahrens bei einem makroökonomischen Ungleichgewicht hat ergeben, dass der deutsche Leistungsbilanzüberschuss auf das Zusammenspiel verschiedener Faktoren und Entwicklungen zurückzuführen ist, die zu einer verhaltenen Binnennachfrage und einem schwächeren Wachstum geführt haben als mit einem ausgewogeneren Wachstumsmuster hätte erreicht werden können.

1. Einleitung

Im Mai 2013 schlug die Kommission eine Reihe von Empfehlungen für Wirtschafts- und Strukturreformen in Deutschland vor. Ausgehend von diesen Empfehlungen gab der Rat der Europäischen Union im Juli 2013 eine Empfehlung des Rates mit vier länderspezifischen Empfehlungen ab. Diese betrafen die öffentlichen Finanzen, den Arbeitsmarkt, das Bildungswesen, den Energiebereich, das öffentliche Auftragswesen und den Dienstleistungs-, Eisenbahn- und Finanzsektor. In der vorliegenden Arbeitsunterlage der Dienststellen wird der Stand der Umsetzung dieser Empfehlungen in Deutschland bewertet.

Die getroffenen Politikmaßnahmen werden unter Berücksichtigung der Ergebnisse des Jahreswachstumsberichts 2014 der Kommission[1] und des dritten jährlichen Warnmechanismusberichts[2], die beide im November 2013 veröffentlicht wurden, bewertet. Im Jahreswachstumsbericht legt die Kommission ihre Vorschläge dar, die die Basis für die notwendige allgemeine Verständigung über die Maßnahmen, die 2014 auf einzelstaatlicher und auf EU-Ebene Priorität haben sollen, bilden. Darin werden fünf Prioritäten genannt, die die Mitgliedstaaten auf den Pfad des Wachstums zurückführen sollen, nämlich Fortsetzung einer differenzierten, wachstumsfreundlichen Haushaltskonsolidierung, Wiederherstellung einer normalen Kreditvergabe an die Wirtschaft, Förderung von Wachstum und Wettbewerbsfähigkeit in Gegenwart und Zukunft, Bekämpfung der Arbeitslosigkeit und der sozialen Folgen der Krise und Modernisierung der öffentlichen Verwaltung. Der Warnmechanismus-Bericht stellt die erste Stufe der Überprüfung dar, bei der ermittelt wird, ob in den Mitgliedstaaten Ungleichgewichte bestehen oder zu entstehen drohen. Diesem Bericht zufolge scheint sich in Europa eine Korrektur der makroökonomischen Ungleichgewichte abzuzeichnen. Um einen vollständigen und dauerhaften Abbau der Ungleichgewichte zu gewährleisten, wurden Deutschland und 15 weitere Mitgliedstaaten für eine vertiefte Überprüfung der Entwicklungen ausgewählt, die zur Vergrößerung oder zum Abbau von Ungleichgewichten geführt haben (Kasten 3).[3] Die Berichte über die vertieften Prüfungen wurden am 5. März 2014 zusammen mit einer Mitteilung der Kommission veröffentlicht.[4]

Vor dem Hintergrund der Ratsempfehlung 2013, des Jahreswachstumsberichts, des Warnmechanismus-Berichts und der vertieften Prüfung legte Deutschland am 14. April 2014 sein nationales Reformprogramm (NRP) und am 8. April 2014 sein Stabilitätsprogramm sowie eine aktualisierte Übersicht über die Haushaltsplanung vor. Diese Programme enthalten ausführliche Informationen zu den seit Juli 2013 erzielten Fortschritten und zu den Vorhaben der Bundesregierung. Diese Informationen bilden die Grundlage für die im vorliegenden Arbeitspapier vorgenommenen Bewertungen.

Die Programme haben ein Konsultationsverfahren durchlaufen, in das die Bundesländer einbezogen waren, und wurden dem Bundestag und dem Bundesrat förmlich zugeleitet.

2. Wirtschaftslage und -aussichten

Wirtschaftslage

2013 wuchs das reale BIP um 0,4 %, nachdem es 2012 um 0,7 % gestiegen war. Getragen wurde dieser Anstieg im Wesentlichen vom privaten Konsum, wenngleich auch der Staatsverbrauch einen kleinen positiven Beitrag leistete. Bei den Investitionen setzte sich die Schwäche anfänglich fort – auch bedingt durch die vorherrschende Unsicherheit infolge der Schuldenkrise und der globalen konjunkturellen Verlangsamung – jedoch war seit dem zweiten Quartal eine allmähliche Erholung zu verzeichnen. Über das Jahr gesehen bremsten die Investitionen das Wachstum geringfügig, während der Außenbeitrag neutral war.

Der Leistungsbilanzüberschuss verharrte auf hohem Niveau. Den aktualisierten Zahlungsbilanzstatistiken zufolge belief sich der Überschuss 2013 auf 7,5 % des BIP, während er 2012 noch 7,4 % und 2011 6,8 % des BIP betragen hatte. Grund für den leichten Anstieg im Jahr 2013 war insbesondere die Handelsbilanz, während der Beitrag des Saldos der laufenden Übertragungen leicht negativ zu Buche schlug. Der Überschuss gegenüber dem Rest der Welt stieg weiter an, schwächte sich aber gegenüber dem Euro-Währungsgebiet weiter ab.

Die günstige Entwicklung am Arbeitsmarkt setzte sich 2013 fort. Die Beschäftigung nahm um weitere 0,6 % zu, und die Arbeitslosenquote erreichte mit durchschnittlich 5,3 % ein Rekordtief. Zusammen mit der anhaltend hohen internationalen Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen und den günstigen Finanzierungsbedingungen untermauern diese Entwicklungen am Arbeitsmarkt die intakten Fundamentaldaten der deutschen Volkswirtschaft. Die Inflation ging insbesondere aufgrund des nachlassenden Drucks der Energiepreise auf 1,6 % zurück.

Wirtschaftsaussichten

Gemäß der Frühjahrsprognose 2014 der Kommission soll sich das Wirtschaftswachstum etwas beschleunigen und danach bei recht robusten Raten stabilisieren. In der Prognose wird ein reales BIP-Wachstum von 1,8 % im Jahr 2014 und 2,0 % im Jahr 2015 erwartet. Die Binnennachfrage wird voraussichtlich auch weiter der Hauptwachstumsmotor bleiben. Insbesondere die günstigen Finanzierungsbedingungen und die nachlassende Unsicherheit dürften eine allmähliche Erholung der Ausrüstungsinvestitionen nach sich ziehen, die trotz günstiger Rahmenbedingungen im Zeitraum 2012-2013 Schwäche zeigten, während die niedrigen Zinsen und der robuste Arbeitsmarkt dem privaten Konsum und den Wohnungsbauinvestitionen weiter förderlich sein dürften. Die Exporte dürften wieder anziehen, werden aufgrund der dynamischen Binnennachfrage insbesondere bei Ausrüstungsinvestitionen voraussichtlich aber von den Importen übertroffen. Dies dürfte dazu beitragen, dass der signifikante Leistungsbilanzüberschuss im Laufe des Prognosezeitraums allmählich abnehmen wird, wenngleich er der Prognose zufolge auch weiterhin oberhalb von 6 % des BIP liegen wird.

Für die Beschäftigung wird für das laufende Jahr ein Zuwachs von 0,6 % und für 2015 von 0,3 % prognostiziert. Angesichts der beträchtlichen Zuwanderung und der steigenden Arbeitsmarktbeteiligung und der dadurch bedingten weiteren Erhöhung des Arbeitskräfteangebots wird nur mit einem geringfügigen weiteren Rückgang der ohnehin niedrigen Arbeitslosenquote gerechnet. Die robusten Entwicklungen am Arbeitsmarkt dürften auch weiterhin anhaltende nominale und reale Lohnzuwächse bewirken. Die dämpfende Wirkung des weiter nachlassenden Drucks bei den Nahrungsmittel- und Energiepreisen auf die Gesamtinflation wird durch die aufgrund der sich schmälernden Produktionslücke und der steigenden Arbeitskosten allmählich zunehmende Kerninflation voraussichtlich weitgehend kompensiert. Alles in allem werden die Verbraucherpreise den Projektionen zufolge 2014 um 1,1 % und 2015 um 1,4 % ansteigen.

Die Kommission schätzt, dass das Produktionspotenzial im Zeitraum 2014-15 um rund 1½ % jährlich zunehmen und sein Wachstum danach im Zeitraum 2016-2018 allmählich auf rund 1 % zurückgehen wird. Auch wird erwartet, dass die negative Produktionslücke bis 2015 signifikant schrumpfen wird. Die aktuelle wirtschaftliche Expansion findet vor dem Hintergrund intakter wirtschaftlicher Fundamentaldaten statt. Dennoch verfügt Deutschland nach wie vor über Spielraum zur Steigerung seiner Potenzialwachstumsrate, die tendenziell rückläufig und noch immer niedrig ist. Eine zunehmende Bevölkerungsalterung steht unmittelbar bevor und verstärkt die Notwendigkeit, das Potenzialwachstum zu stärken.

Die gesamtwirtschaftlichen Aussichten werden im NRP und im Stabilitätsprogramm gleich bewertet und stehen in Bezug auf Wachstumstempo und -muster in den Jahren 2014 und 2015 weitgehend mit der Frühjahrsprognose 2014 der Kommission und mit der Schätzung der Kommission für die mittelfristige Potenzialwachstumsrate Deutschlands in Einklang. Unter Berücksichtigung der Tatsache, dass der Inflationsdruck aufgrund der Ölpreis- und Wechselkursentwicklungen Anfang 2014 deutlich nachgelassen hat, erscheinen die Projektionen der Behörden für den Deflator des privaten Verbrauchs im Jahr 2014 etwas zu hoch.[5] Weder das NRP noch das Stabilitätsprogramm enthalten Schätzungen der quantitativen Auswirkungen der einzelnen Reformmaßnahmen auf das Wirtschaftswachstum oder Angaben dazu, ob deren Auswirkungen in den gesamtwirtschaftlichen Aussichten explizit berücksichtigt wurden.

3. Herausforderungen und Beurteilung der politischen Vorhaben 3.1. Finanzpolitik und Besteuerung

Die derzeitige Haushaltslage Deutschlands ist solide, doch der öffentliche Schuldenstand ist nach wie vor hoch und in einigen Bereichen der Ausgabenpolitik und im Steuersystem bestehen Ineffizienzen fort. Mit einer Verschuldungsquote von rund 78 % des BIP im Jahr 2013 liegt der öffentliche Schuldenstand noch immer deutlich über dem im Vertrag festgelegten Schwellenwert von 60 %. Die Effizienz von Gesundheitswesen und Pflege könnte gesteigert werden. Die Bildungsausgaben sind gemessen an internationalen Standards relativ gering und die Ausgaben für öffentliche Infrastruktur seit langem rückläufig, was vor allem auf kommunaler Ebene zu einem Investitionsrückstand geführt hat. Die steuerliche Belastung des Faktors Arbeit ist hoch und es scheint Potenzial für eine Verlagerung auf wachstumsfreundlichere Einnahmequellen vorhanden zu sein.

Deutschland hat seine solide Haushaltsposition im Einklang mit den länderspezifischen Empfehlungen 2013 erhalten, bei der Verfolgung einer wachstumsfreundlichen Finanzpolitik und der Umsetzung der Schuldenbremse auf teilstaatlicher Ebene aber nur geringe Fortschritte erzielt. Die länderspezifische Empfehlung betraf die Gesamthaushaltsposition und die Einhaltung des mittelfristigen Haushaltsziels, die Kosteneffizienz der öffentlichen Ausgaben für Gesundheitswesen und Pflege, erhöhte Ausgaben für Bildung und Forschung, die Effizienz des Steuersystems und die Umsetzung der Schuldenbremse auf Länderebene.

Haushaltsentwicklung und Schuldendynamik

Das deutsche Stabilitätsprogramm 2014 zielt auf einen ausgeglichenen gesamtstaatlichen Haushalt ab, wobei das mittelfristige Haushaltsziel mit Abstand eingehalten und die Schuldenquote im Laufe des Programmzeitraums stetig gesenkt werden soll. Das Stabilitätsprogramm bestätigt das mittelfristige Ziel eines strukturellen Defizits von maximal 0,5 % des BIP, das mit den Zielen des Stabilitäts- und Wachstumspakts in Einklang steht. Für den gesamten Programmzeitraum wird ein struktureller Überschuss von ½ % des BIP erwartet. Die Schuldenquote soll bis Ende 2017 auf unter 70 % des BIP und binnen zehn Jahren auf unter 60 % des BIP abgesenkt werden.

Deutschland erreichte 2013 einen ausgeglichenen gesamtstaatlichen Haushalt und lag damit mit seiner Haushaltsposition leicht über dem im letztjährigen Stabilitätsprogramm gesetzten Defizitziel von ½ % des BIP. Während sich Wachstum und Einnahmen erwartungsgemäß entwickelten, fiel die Ausgabenquote etwas niedriger aus als ursprünglich geplant. Die Projektionen des letztjährigen Stabilitätsprogramms und der letztjährigen Übersicht über die Haushaltsplanung wurden beibehalten und sehen sowohl für 2014 als auch für 2015 einen ausgeglichenen Haushalt vor, was sich weitgehend mit der Frühjahrsprognose 2014 der Kommission deckt, die für 2014 von einem ausgeglichenen Haushalt und für 2015 von einem leichten Defizit von 0,1 % des BIP ausgeht (siehe Anhang, Tabelle III). Alle staatlichen Ebenen werden voraussichtlich einen ausgeglichenen Haushalt verzeichnen.

Der anhaltend ausgeglichene gesamtstaatliche Haushalt soll mit leicht fallenden Ausgaben- und Einnahmequoten einhergehen. Einnahmen- wie Ausgabenquote sollen in den kommenden Jahren leicht, d. h von 44½ % des BIP auf 44 % des BIP, zurückgehen. Die Steuerquote soll über den Programmzeitraum konstant bleiben, während andere Einnahmen – wie beispielsweise die Gewinnabführung der Deutschen Bundesbank – voraussichtlich etwas langsamer wachsen werden als das BIP. Auf der Ausgabenseite wird insbesondere bei den sozialen Sachleistungen ein überdurchschnittliches Wachstum und bei den Zinsausgaben ein unterdurchschnittliches Wachstum projiziert. Die jüngste Rentenreform und andere ausgabenseitige Maßnahmen der neuen Bundesregierung werden im Stabilitätsprogramm zwar berücksichtigt, ihre Auswirkungen auf den Haushalt aber nicht vollumfänglich spezifiziert (siehe Kasten 1). Während des Programmzeitraums sind keine signifikanten Einmalmaßnahmen vorgesehen. Alles in allem stehen die Haushaltsziele weitgehend mit der Frühjahrsprognose 2014 der Kommission in Einklang und erscheinen realistisch.

Kasten 1. Wichtigste Maßnahmen Von allen Maßnahmen, die die neue Bundesregierung beschlossen und vorgeschlagen hat, wird sich die jüngste Rentenreform voraussichtlich am stärksten auf den Haushalt auswirken (siehe Abschnitt „Langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen“). Wie sich die Reform auf die Ausgaben und Einnahmen der gesetzlichen Rentenversicherung auswirkt, wird im Stabilitätsprogramm aber nicht näher ausgeführt; es wird lediglich auf einen zusätzlichen Bundeszuschuss von knapp 2 Mrd. EUR verwiesen, der in dieser Legislaturperiode zur Verfügung gestellt werden soll. Für die Bereiche Bildung und Forschung will die Bundesregierung in den kommenden vier Jahren zusätzliche Mittel bereitstellen. Dazu zählen 6 Mrd. EUR zur Unterstützung der Länder bei der Finanzierung von Kinderbetreuungseinrichtungen, Schulen und Hochschulen und 3 Mrd. EUR für die Finanzierung außeruniversitärer Forschungseinrichtungen, des Hochschulpakts, des Pakts für Forschung und Innovation und der Exzellenzinitiative. Zusätzlich dazu sollen aus dem Bundeshaushalt 5 Mrd. EUR für Investitionen in die öffentliche Verkehrsinfrastruktur, 2 Mrd. EUR für Entwicklungszusammenarbeit und 600 Mio. EUR für Städtebauförderung bereitgestellt werden. Die Mittel für die Eingliederung von Arbeitssuchenden in den Arbeitsmarkt werden bis zum Jahr 2017 um 1,4 Mrd. EUR angehoben, wozu die wirksame Übertragbarkeit von Haushaltsmitteln von einem Haushaltsjahr ins Nächste verbessert wird. Wie diese Ausgaben auf die einzelnen Jahre der Legislaturperiode verteilt werden sollen, wird im Stabilitätsprogramm nicht weiter ausgeführt, doch ist zu erwarten, dass sich die Maßnahmen insgesamt nur begrenzt auf den Haushalt auswirken.[6]

·

2013 verzeichnete Deutschland einen strukturellen Überschuss von 0,6 % des BIP und erfüllte damit sein mittelfristiges Haushaltsziel mit Abstand. Laut Stabilitätsprogramm wird der (neuberechnete) strukturelle Überschuss[7] von 0,6 % des BIP in 2014 gehalten und 2015 auf 0,4 % des BIP zurückgehen, was weitgehend mit der Kommissionsprognose in Einklang steht, die für die Jahre 2014 und 2015 von einem strukturellen Überschuss von 0,5 % bzw. 0,0 % des BIP ausgeht. Der strukturelle Finanzierungssaldo soll in den Folgejahren positiv bleiben. Deutschland plant demnach, sein mittelfristiges Haushaltsziel im Programmzeitraum mit Abstand zu erreichen, was bedeutet, dass die Einhaltung des Ausgabenrichtwerts nicht bewertet wird, da dieser die notwendige Korrektur in Richtung des mittelfristigen Ziels unterstützen soll.

Die Schuldenstandsquote ging 2013 um 2,6 Prozentpunkte auf 78,4 % zurück und soll im Laufe des Programmzeitraums weiter sinken. Der Rückgang im Jahr 2013 ist großenteils auf die Abwicklung von „Bad Banks“, die auch in den kommenden Jahren weiterhin zur fallenden Schuldenstandsquote beitragen dürfte, als auch auf den Nenner-Effekt des BIP-Wachstums zurückzuführen. Dies deckt sich weitgehend mit der Kommissionsprognose, die von einer Schuldenstandsquote von 76,0 % im Jahr 2014 und 73,6 % im Jahr 2015 ausgeht und potenzielle Gewinne aus der Abwicklung von „Bad Banks“ unberücksichtigt lässt (siehe Tabelle IV im Anhang). Der öffentliche Schuldenstand liegt über dem im Vertrag festgelegten Referenzwert von 60 % des BIP, wobei sich Deutschland, nachdem es sein übermäßiges Defizit 2011 korrigiert hat, beim Richtwert für den Schuldenabbau seit 2012 in einer dreijährigen Übergangsphase befindet. Deutschland hat ausreichende Fortschritte erzielt, um den Richtwert für den Schuldenabbau 2013 einzuhalten. Sowohl das Stabilitätsprogramm als auch die Kommissionsprognose gehen davon aus, dass Deutschland den Richtwert im Jahr 2014 am Ende der Übergangsphase einhalten wird. Den Projektionen zufolge wird die Schuldenstandsquote bei unveränderter Politik 2030 den Referenzwert von 60 % fast erreichen. Bei Umsetzung des Stabilitätsprogramms würde der Schuldenstand weiter abnehmen und den Referenzwert 2030 unterschreiten (siehe Diagramm im Anhang).

In Bezug auf die Empfehlung, vorhandenen Spielraum für mehr wachstumsfördernde Bildungs- und Forschungsausgaben zu nutzen, hat Deutschland bei der Erhöhung der Bildungsausgaben begrenzte und bei der Erhöhung der Forschungsausgaben einige Fortschritte erzielt. Die öffentlichen und privaten Gesamtausgaben für Bildung und Forschung, die Bund und Länder bis 2015 auf 10 % des BIP anheben wollen, sind 2011 und 2012 schätzungsweise konstant bei 9,3 % des BIP geblieben.[8] Die öffentlichen Bildungsausgaben sind von 4,4 % des BIP im Jahr 2011 auf 4,3 % im Jahr 2012 zurückgegangen und liegen nach wie vor deutlich unter dem EU-28-Durchschnitt von 5,3 %. Im Gegensatz dazu sind die hauptsächlich vom privaten Sektor getätigten Ausgaben für Forschung und Entwicklung von 2,89 % des BIP im Jahr 2011 im Folgejahr auf geschätzte 2,98 % angestiegen, haben damit das im Rahmen der Strategie Europa 2020 gesetzte Ziel von 3 % fast erreicht und liegen deutlich über dem EU-28-Durchschnitt von 2,07 %[9], wenngleich andere Volkswirtschaften inner- und außerhalb der EU (wie Finnland, Schweden und Südkorea) sogar noch mehr investieren. Die neue Bundesregierung plant fortgesetzte Finanzierungsbeiträge für Kinderbetreuungseinrichtungen, Schulen, Hochschulen und Forschung (siehe Kasten 1). Um das Ausgabenziel von 10 % zu erreichen, müssten jedoch auf allen staatlichen Ebenen weitere Anstrengungen unternommen, und um zu den innovationsstärksten Volkswirtschaften aufzuschließen, sogar noch ehrgeizigere Folgeziele festgelegt werden.[10] Neben der Anhebung der Ausgaben ist es nach wie vor wichtig, den Bildungserfolg zu erhöhen (siehe Abschnitt 3.3) und Start-ups den Zugang zu Wagniskapital zu erleichtern (siehe Abschnitt 3.4).

Eine weitere Herausforderung stellen die unzureichenden Investitionen in die öffentliche Infrastruktur dar. Die öffentliche Bruttoinvestitionsquote gemessen am BIP ist in Deutschland seit langem rückläufig und liegt mittlerweile deutlich unter dem Durchschnitt des Euro-Währungsgebiets. Die öffentlichen Nettoinvestitionen sind seit 2003 sogar negativ.[11] Der Rückgang der öffentlichen Investitionen fand fast ausschließlich auf kommunaler Ebene statt und dürfte auch durch die begrenzten Finanzmittel der Kommunen bedingt sein. Vieles spricht dafür, dass vor allem die Verkehrsinfrastruktur, insbesondere die Straßeninfrastruktur von Ländern, Kreisen und Kommunen sowie kommunale öffentliche Verkehrsmittel von den abnehmenden Realinvestitionen betroffen ist.[12] Auch die Altersstruktur der Verkehrsinfrastruktur insgesamt und der Zustand von Bundesstraßen und Straßen- und Eisenbahnbrücken des Bundes haben sich verschlechtert.[13]

Deutschland hat die Infrastrukturinvestitionen in den vergangenen Jahren erhöht und plant eine weitere Aufstockung, doch erscheint dies zur Aufholung des Rückstands nicht ausreichend. Die Investitionen in öffentliche Infrastruktur wurden durch das Konjunkturpaket 2009 und zusätzliche Finanzmittel für die Verkehrsinfrastruktur des Bundes und für den Ausbau von Kinderbetreuungseinrichtungen gestärkt. Dem Stabilitätsprogramm zufolge sollen in den kommenden vier Jahren zusätzliche Mittel für Investitionen in Kinderbetreuungsstätten, Schulen und Hochschulen, Verkehrsinfrastruktur und Städtebauförderung bereitgestellt werden (siehe Kasten 1). Im Koalitionsvertrag der neuen Bundesregierung[14] werden darüber hinaus weitere 5 Mrd. EUR jährlich zur teilweisen Entlastung der Kommunen von Sozialausgaben angekündigt, die deren finanziellen Spielraum für Investitionen erhöhen dürften. Mit einem Anstieg der Bruttoanlageinvestitionen um 3,5 % auf der gesamtstaatlichen und 12 % auf der kommunalen Ebene zogen die öffentlichen Investitionen bereits im letzten Jahr an. Allerdings scheinen die zusätzlichen jährlichen Investitionen von ½ bis 1 % des BIP für den gesamten öffentlichen Sektor, die bei der vertieften Überprüfung Deutschlands für die kommenden Jahre als notwendig angesehen wurden, um die öffentliche Infrastruktur Deutschlands zu unterhalten und zu modernisieren und spezielle Engpässe zu beseitigen, mit den aktuellen Entwicklungen und politischen Planungen nicht erreicht werden zu können.

Haushaltspolitischer Rahmen

In Bezug auf die länderspezifische Empfehlung von 2013, die kohärente Umsetzung der Schuldenbremse in allen Bundesländern abzuschließen, hat Deutschland einige Fortschritte erzielt. Das Grundgesetz schreibt ab 2020 auch für die Länder einen strukturell ausgeglichenen Haushalt vor. Anders als für den Bundeshaushalt enthält das Grundgesetz aber keine spezifischen Ausführungsbestimmungen, da diese in die alleinige Zuständigkeit der Länder fallen. 2013 haben Bayern und Sachsen ihre Verfassungen geändert, so dass mittlerweile sieben Länder die Regel des ausgeglichenen Haushalts in ihren Verfassungen und vier in ihren Haushaltsgesetzen verankert haben.[15] Baden-Württemberg und Hessen haben ihre Schuldenbremsen durch eine Verwaltungsvorschrift bzw. ein Gesetz mit spezifischen Ausführungsbestimmungen ergänzt. Diese Bestimmungen legen für die bis 2020 reichende Übergangsfrist abnehmende jährliche Obergrenzen für die Kreditaufnahme fest und sehen Bestimmungen zu Finanztransaktionen und zur konjunkturellen Bereinigung des Defizits sowie Ausnahmeregelungen für Naturkatastrophen und andere Notsituationen und ein Kontrollkonto vor, auf dem Abweichungen von der zulässigen Kreditaufnahme beim Haushaltsvollzug erfasst werden. Ähnliche Bestimmungen gab es vorher nur in Rheinland-Pfalz und Schleswig-Holstein.[16] Demgegenüber haben Berlin, Brandenburg, Bremen, Nordrhein-Westfalen und das Saarland noch keine Schuldenbremse in ihre Rechtsvorschriften aufgenommen, und die Mehrheit der Länder hat noch keine detaillierten Ausführungsbestimmungen erlassen.

Der haushaltspolitische Rahmen wurde durch eine nationale Schuldenbremse und die Einrichtung eines unabhängigen Beirats ergänzt. Das Fiskalvertragsumsetzungsgesetz, das im Juli 2013 in Kraft trat, ergänzt die für den Bund, die Länder und die Sozialversicherungen bestehenden Schuldenbremsen durch eine Defizitobergrenze und einen Korrekturmechanismus auf gesamtstaatlicher Ebene. Dem Stabilitätsrat, dem die Finanzminister des Bundes und der Länder und der Bundesminister für Wirtschaft und Energie angehören, wird bei der Durchsetzung der neuen Regeln eine zentrale Rolle zukommen. Um die Vorgaben des Fiskalpakts zu erfüllen, wurde dem Stabilitätsrat ein unabhängiger Beirat zur Seite gestellt. Dieser soll öffentliche Erklärungen zur Einhaltung der Defizitobergrenze sowie Empfehlungen für Korrekturmaßnahmen bei Nichteinhaltung abgeben.

Um zu gewährleisten, dass sich die Haushaltsprojektionen auf regelkonforme gesamtwirtschaftliche Prognosen stützen und den Zeitplan der etablierten nationalen Verfahren an den neuen europäischen Zyklus der haushaltspolitischen Überwachung anzupassen, könnten sich praktische Schritte als notwendig erweisen. Der Bundeshaushalt und die gesamtstaatlichen Haushaltsprojektionen stützen sich auf die regierungsamtliche Prognose der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung. Zwar wird für die Frühjahrs- und Herbstprojektionen der Bundesregierung die unabhängige, zweimal jährlich von führenden Wirtschaftsforschungsinstituten ausgegebene „Gemeinschaftsdiagnose“ als Referenz herangezogen, doch werden diese nicht förmlich von einer unabhängigen Einrichtung im Sinne der Verordnung (EU) Nr. 473/2013 abgenommen. Das Stabilitätsprogramm stützt sich auf eine zusätzliche Prognose, die für gewöhnlich im Januar als Teil des Jahreswirtschaftsberichts veröffentlicht wird und bei deren Erstellung keine aktualisierte Fassung der Gemeinschaftsdiagnose als Referenz herangezogen wird. Darüber hinaus lagen der im Oktober 2013 übermittelten Übersicht über die Haushaltsplanung die gesamtwirtschaftlichen Projektionen und Steuerschätzungen vom Frühjahr, d. h. keine aktuellen Daten zugrunde, da die Herbstprojektionen der Bundesregierung für die gesamtwirtschaftliche Entwicklung, die Gemeinschaftsdiagnose und die Projektionen des Arbeitskreises „Steuerschätzung“ in der Regel nach dem Termin für die Vorlage der Übersicht über die Haushaltsplanung veröffentlicht werden.

Die geplante Reform der Finanzbeziehungen könnte den Rahmen für eine nachhaltige Finanzpolitik in Deutschland weiter stärken. Für eine wirksame Anwendung der Schuldenbremse wird die Finanzpolitik auch auf teilstaatlicher Ebene über ausreichenden Spielraum zur Anpassung von Einnahmen und Ausgaben verfügen müssen. Die bestehenden Finanzierungsmechanismen, einschließlich investitionsbezogener Zuweisungen aus den Länderhaushalten und dem Bundeshaushalt, haben den Investitionsrückstand bei der öffentlichen Infrastruktur auf kommunaler Ebene nicht verhindern können. Die derzeitige Verteilung von Steuermitteln und die Ausgestaltung des Länderfinanzausgleichs können auch zu Fehlanreizen bei der Steuererhebung führen.[17] Die im Koalitionsvertrag der neuen Bundesregierung angekündigte Reform der Finanzbeziehungen stellt deshalb eine gute Gelegenheit dar, die finanzpolitische Verantwortung und Rechenschaftspflicht durch eine verbesserte Verteilung von Einnahmen- und Ausgabenkompetenzen zwischen Bund, Ländern und Kommunen und eine Überprüfung der Effizienz des Länderfinanzausgleichs zu stärken.

Langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen

Deutschland scheint mittelfristig vor mittleren Risiken für die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen zu stehen. Mittelfristig beträgt die Tragfähigkeitslücke[18], die anzeigt, welche Anpassungsanstrengung bis 2020 erforderlich ist, um die Schuldenquote bis 2030 auf 60 % des BIP abzusenken, 0,1 % des BIP, was in erster Linie auf den hohen öffentlichen Schuldenstand (73,6 % des BIP im Jahr 2015) und die projizierten Kosten der Bevölkerungsalterung[19] (die bis 2030 mit 0,8 BIP-Prozentpunkten zu diesem Wert beitragen) zurückzuführen ist, die vom derzeitigen strukturellen Primärsaldo teilweise kompensiert werden. Deutschland scheint langfristig vor mittleren Risiken für die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen zu stehen, was in erster Linie auf die projizierten Kosten der Bevölkerungsalterung zurückzuführen ist, die auf sehr lange Sicht mit 2,5 BIP-Prozentpunkten zu Buche schlagen, was insbesondere durch die Renten- und die Gesundheitskomponente bedingt ist. Langfristig beträgt die Tragfähigkeitslücke[20], die anzeigt, welche Anpassungsanstrengung erforderlich ist, um einen immer weiteren Anstieg der Schuldenstandsquote zu verhindern, 2,1 % des BIP. Würde der strukturelle Primärsaldo zu geringeren Werten, wie sie in der Vergangenheit beispielsweise im Durchschnitt im Zeitraum 2004-2013 verzeichnet wurden, zurückkehren, wären die Risiken noch höher. Um mittel- und langfristig zur Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen beizutragen, sollte Deutschland deshalb auch weiterhin Maßnahmen zur Verringerung des öffentlichen Schuldenstands und zur weiteren Eindämmung des alterungsbedingten Ausgabenwachstums ergreifen.

In Bezug auf die länderspezifische Empfehlung von 2013, die Kosteneffizienz der öffentlichen Ausgaben im Gesundheitswesen und in der Pflege zu verbessern, hat Deutschland begrenzte Fortschritte erzielt. Mit einem Anteil von 8,4 % des BIP im Jahr 2011[21] gehören Deutschlands Gesundheitsausgaben zu den höchsten in der EU. Aufgrund des demografischen Wandels und medizintechnischer Innovationen wird dieser Anteil voraussichtlich weiter steigen. Im Februar 2014 wurde ein Gesetz erlassen, das das Preismoratorium für Arzneimittel bis Ende 2017 verlängert und den Hersteller-Mengenrabatt bei patentierten Arzneimitteln von 6 % auf 7 % anhebt, nachdem er zwischen 2010 und 2013 vorübergehend bei 16 % gelegen hatte. Im Gegenzug entfällt wegen methodischer und administrativer Probleme die Pflicht, bei Medikamenten des Bestandsmarkts (Produkte, die schon vor 2011 im Handel waren) zur Preisfestsetzung eine Zusatznutzenbewertung durchzuführen. Ein Gesetzentwurf sieht ferner vor, den Arbeitnehmerbeitragssatz ab Januar 2015 von derzeit 8,2 % auf 7,3 % abzusenken und damit dem Arbeitgebersatz anzugleichen. Um künftige Kostenanstiege zu decken, sollen Krankenversicherer einkommensabhängige Arbeitnehmer-Zusatzbeiträge erheben dürfen. Im NRP werden weitere Initiativen angekündigt, die im Laufe der Legislaturperiode verabschiedet werden sollen. Hierzu zählen u. a. ein Präventionsgesetz, eine Reihe von Maßnahmen zur Verbesserung der Qualität der stationären und ambulanten Versorgung, und größere Vertragsfreiheit zwischen Krankenkassen und Leistungserbringern. Im Bereich der Pflege soll die Attraktivität der Pflegeberufe erhöht und der Pflegebedürftigkeitsbegriff neu definiert werden, was die Pflegeleistungen und den Kreis der Anspruchsberechtigten ausweiten wird. Zu diesem Zweck sieht der Koalitionsvertrag der neuen Bundesregierung vor, den Beitragssatz für die Pflegeversicherung im Laufe der Legislaturperiode um insgesamt 0,5 Prozentpunkte anzuheben.

Die gerade beschlossene Rentenreform stellt für die Tragfähigkeit des Rentensystems eine zusätzliche Belastung dar und wirkt sich auf die intergenerative Einkommensverteilung aus. Sie zielt darauf ab, für bestimmte Gruppen die Renten anzuheben und die Vorruhestandsregelungen zu verbessern und umfasst: i) eine Rentenerhöhung für Mütter und Väter, die vor 1992 geborene Kinder großgezogen haben (Mütterrente); für Mütter und Väter, deren Kinder nach 1992 geboren sind, besteht dieser Anspruch bereits; ii) die Möglichkeit, nach 45 Beitragsjahren (einschließlich Zeiten der Arbeitslosigkeit) zwei Jahre vor dem gesetzlichen Rentenalter ohne Abschläge in den Ruhestand zu treten (Rente mit 63)[22], iii) verbesserte Rentenansprüche für Menschen mit gesundheitsbedingt verminderter Erwerbsfähigkeit (Erwerbsminderungsrente) und iv) eine Aufstockung des Budgets für Rehabilitations- und Wiedereingliederungsmaßnahmen in Reaktion auf den demografischen Wandel. Im dazugehörigen Gesetzentwurf wurden die jährlichen Mehrausgaben auf 4,4 Mrd. EUR im Jahr 2014 und 9 Mrd. EUR im Jahr 2015 geschätzt und wurde bis 2030 von einem allmählichen Anstieg auf 11 Mrd. EUR ausgegangen, wobei die Mütterrente und die Rente mit 63 den größten Anteil ausmachen.[23] Finanziert werden soll dies hauptsächlich durch höhere Rentenbeiträge der aktiven Erwerbsbevölkerung einschließlich Geringverdienern und eine niedrigere durchschnittliche Rentenquote[24], ergänzt durch Übertragungen aus dem Bundeshaushalt von rund 2 Mrd. EUR jährlich ab 2019. Dies kann sich potenziell negativ auf Beschäftigung und Einkommen und damit auf den Erwerb künftiger Rentenansprüche sowohl in der gesetzlichen Rentenversicherung als auch bei der betrieblichen und der privaten Altersvorsorge auswirken. Auch wird die Reform den rückläufigen Trend bei der durchschnittlichen Rentenquote verstärken, die laut Projektionen für künftige Rentner schon heute eine der niedrigsten in der OECD ist.[25]

Steuersystem

In Bezug auf die länderspezifische Empfehlung von 2013, die Effizienz des Steuersystems zu erhöhen und die hohe steuerliche Belastung des Faktors Arbeit zu verringern, hat Deutschland insgesamt begrenzte Fortschritte erzielt. Die Empfehlung hatte gelautet, die Effizienz des Steuersystems insbesondere durch eine Erweiterung der Mehrwertsteuerbemessungsgrundlage und durch eine Neubewertung der Bemessungsgrundlage für die von den Gemeinden erhobene Grundsteuer zu steigern, die hohe Steuer- und Abgabenbelastung insbesondere für Geringverdiener zu senken und Fehlanreize für Zweitverdiener zu beseitigen.

Keine Fortschritte wurden im Hinblick darauf erzielt, die Effizienz und Wachstumsfreundlichkeit des Steuersystems den Prioritäten des Jahreswachstumsberichts entsprechend zu steigern. Das NRP sieht keine größeren Maßnahmen zur Verlagerung auf wachstumsfreundlichere Einnahmequellen und Verringerung der hohen Abhängigkeit von der Besteuerung des Faktors Arbeit (22,1 % des BIP im Jahr 2012 gegenüber 20,0 % in der EU-28)[26] vor, was angesichts der projizierten demografischen Trends auch eine schrumpfende Einnahmenbasis nach sich ziehen wird. Die Anwendung des ermäßigten Mehrwertsteuersatzes (von derzeit 7 %) könnte eingeschränkt werden. Die eher niedrigen Einnahmen aus periodischen Immobiliensteuern (0,5 % des BIP im Jahr 2012 gegenüber 1,5 % in der EU-28) könnten gesteigert und die Steuerlast durch eine Neubewertung der Bemessungsgrundlage für die kommunale Grundsteuer, die sowohl der Lage als auch der Größe Rechnung trägt, gerechter verteilt werden.[27] Das NRP erkennt zwar die Notwendigkeit einer Grundsteuerreform an, nennt aber keine konkreten Maßnahmen. Darüber hinaus besteht weiterhin Spielraum für den Abbau ineffizienter Steuervergünstigungen, insbesondere solcher, die der Umwelt schaden, wie Energiesteuerermäßigungen oder -befreiungen, Vergünstigungen für Firmenwagen oder die Pendlerpauschale.

Es wurden begrenzte Anstrengungen unternommen, um die hohen Steuern und Sozialversicherungsbeiträge für Geringverdiener zu senken, und keine Maßnahmen eingeleitet, um die Fehlanreize für Zweitverdiener zu beseitigen. Die Anhebung des Grundfreibetrags der Einkommensteuer in zwei Stufen in den Jahren 2013 und 2014 hat die steuerliche Belastung des Faktors Arbeit leicht verringert und in Ermangelung einer in vielen anderen Mitgliedstaaten praktizierten regelmäßigen Anpassung der Steuertarife an die Inflation die Auswirkungen der kalten Progression nur teilweise eingedämmt. Die steuerliche Belastung von Geringverdienern ist nach wie vor eine der höchsten in der EU.[28] Auch wurden keine Maßnahmen zur Verringerung der steuerlichen Fehlanreize für Zweitverdiener getroffen. Zusammen mit dem nach wie vor unzureichenden Angebot an ganztägigen Kinderbetreuungseinrichtungen und Ganztagsschulen (siehe Abschnitt 3.3) halten das Ehegattensplitting und die kostenfreie Mitversicherung von nicht berufstätigen Ehepartnern insbesondere Frauen von einer Erhöhung ihrer Arbeitsstunden ab. Dies zeigen der geringe Anteil vollzeitbeschäftigter Frauen und die Tatsache, dass trotz einer relativ hohen Beschäftigungsquote bei Frauen die Zahl der von Frauen im Durchschnitt geleisteten Arbeitsstunden eine der niedrigsten in der EU ist. Die im NRP vorgesehene weitere Förderung des Faktorverfahrens (bei dem der Grundfreibetrag bei beiden Ehegatten berücksichtigt wird) dürfte nur begrenzt Wirkung zeigen, da die jährliche Steuerlast unverändert bleibt. Auch die Befreiung der Minijobs von der Einkommensteuer und in vielen Fällen auch von allen Arbeitnehmer-Sozialversicherungsbeiträgen hält die Arbeitnehmer davon ab, eine Stelle mit einem Verdienst oberhalb der Minijob-Schwelle von 450 EUR im Monat anzutreten (siehe Abschnitt 3.3). Noch größer ist dieser Fehlanreiz in vielen Fällen für gemeinsam veranlagte Ehegatten.[29]

Alles in allem dürften die jüngste Rentenreform und andere Reformpläne mit einem Anstieg der Sozialversicherungsbeitragssätze einhergehen und wieder zu einer Erhöhung der Abgabenbelastung des Faktors Arbeit führen. Durch die von der neuen Bundesregierung kürzlich beschlossenen, aus der gesetzlichen Rentenversicherung finanzierten zusätzlichen Leistungen und Vorruhestandsregelungen für bestimmte Gruppen wurde der Beitragssatz nicht wie ursprünglich geplant ab Anfang 2014 von 18,9 % auf 18,3 % abgesenkt; und den Projektionen zufolge wird er bis 2030 auf die gesetzlich festgelegte Obergrenze von 22 % ansteigen. Die geplante Senkung des Krankenversicherungsbeitragssatzes für Arbeitnehmer würde sich kurzfristig positiv auswirken. Künftige Kostenanstiege im Gesundheitswesen könnten die Abgabenbelastung allerdings vor allem für Geringverdiener erneut in die Höhe treiben, da nun geplant ist, diese durch einkommensabhängige Beiträge der Arbeitnehmer zu decken anstelle der von der Gesundheitsreform von 2011 vorgesehenen Pauschalbeiträge mit steuerfinanziertem Solidarausgleich für Geringverdiener. Auch die geplante Beitragserhöhung bei der Pflegeversicherung, mit der eine Ausweitung des Leistungsangebots finanziert werden soll, wird die Abgabenlast erhöhen.

Die Rahmenbedingungen für Investitionen in Deutschland könnten durch eine Verringerung der Tendenz zur Fremdfinanzierung in der Unternehmensbesteuerung, eine Reform der kommunalen Gewerbesteuer und Bürokratieabbau verbessert werden. Trotz der mit der Unternehmenssteuerreform 2008 eingeführten Zinsschranke, mit der die Abzugsfähigkeit von Nettozinsaufwendungen bei jeder Art von Fremdfinanzierung eingeschränkt werden sollte, bleibt die Tendenz zur Fremdfinanzierung in der Unternehmensbesteuerung bestehen. Vor dem Hintergrund der anhaltend hohen Ersparnisse nichtfinanzieller Kapitalgesellschaften könnte sich auch eine Prüfung der Frage als nützlich erweisen, wie das Steuersystem die Unternehmen bei ihrer Entscheidung beeinflusst, Gewinne einzubehalten oder Dividenden auszuschütten. Bei der Gewerbesteuer entstehen durch die Einbeziehung ertragsunabhängiger Komponenten in die Steuerbemessungsgrundlage Effizienzverluste. Auch der mit dem Steuersystem verbundene relativ hohe Verwaltungsaufwand könnte von Investitionen abhalten (siehe Abschnitt 3.5).

3.2. Finanzsektor

Wenngleich im deutschen Finanzsektor nach der Krise eine signifikante Anpassung stattgefunden und sich die Widerstandsfähigkeitkeit des Sektors erhöht hat, stellt die Gewährleistung einer ausreichenden Verlustabsorptionsfähigkeit und einer weiteren Konsolidierung des Bankensektors nach wie vor eine Herausforderung dar. Wie die Banken im Euro-Währungsgebiet insgesamt haben auch die deutschen Banken ihre risikogewichteten Aktiva vermindert und ihre Eigenkapitalbasis gestärkt. Zwischen Ende 2008 und Juni 2013 hat sich das Kernkapital (Tier 1) der deutschen Banken von 9,6 % der risikogewichteten Aktiva auf 15,3 % erhöht und liegt damit klar über dem Durchschnitt des Euro-Währungsgebiets (12,6 %).[30] Das Kredit-Einlagen-Verhältnis (82,3 %) liegt unter dem Durchschnitt des Euro-Währungsgebiets (99,0 %), während der geringe Anteil notleidender Kredite (1,9 %) ein Zeichen für die Solidität der Bankaktiva ist. Die Verschuldung des privaten Sektors (101,2 % des BIP) liegt unter dem Durchschnitt des Euro-Währungsgebiets (124,5 %) und erscheint moderat. Es sind neue gesetzliche Vorschriften in Kraft getreten, die die Umsetzung von EU-Anforderungen zur Eigenmittelausstattung und Corporate Governance, die Trennung von Einlagen- und risikoreichem Anlagegeschäft, die Erleichterung der Abwicklung von Finanzinstituten und die Einführung strafrechtlicher Sanktionen bei Verstößen gegen das vorgeschriebene Risikomanagement betreffen. Wie im Bericht über die vertiefte Überprüfung festgestellt, gilt es jedoch nach wie vor sicherzustellen, dass der Bankensektor über eine ausreichende Verlustabsorptionsfähigkeit verfügt und die neuen Kapitalvorschriften in vollem Umfang umgesetzt werden. Darüber hinaus scheinen nach wie vor Hindernisse für eine durch die Marktkräfte getriebene Konsolidierung im Bankensektor zu bestehen. Die niedrigen Zinsen können für institutionelle Anleger, insbesondere für Versicherungsgesellschaften, eine Herausforderung darstellen und auch für die Wohnungsmärkte ein Risiko mit sich bringen.

In Bezug auf die länderspezifische Empfehlung von 2013, die Anstrengungen zur Konsolidierung im Bankensektor fortzusetzen, auch durch eine Verbesserung des Governance-Rahmens, hat Deutschland begrenzte Fortschritte erzielt. Die Umstrukturierung der Landesbanken (einschließlich einzelner Fusionen) wurde in den vergangenen Jahren eher durch die Beihilfebeschlüsse der Kommission als durch die Marktkräfte vorangetrieben. Auch die Verbesserungen bei der Corporate Governance in einer Reihe von Landesbanken sind auf Beihilfebeschlüsse zurückzuführen. Alles in allem ist der Landesbankensektor aber nach wie vor fragmentiert. Um eine durch die Marktkräfte getriebene Konsolidierung zu erreichen, scheinen weitere Schritte zur Änderung der Unternehmensstruktur und zur Verringerung des politischen Einflusses erforderlich. Darüber hinaus könnte eine Überarbeitung des rechtlichen Rahmens für die Sparkassen dazu beitragen, unter Beibehaltung des Geschäftsmodells der Sparkassen, das sich während der Krise als so stabil erwiesen hat, mögliche Hindernisse für die Konsolidierung des Sektors öffentlicher Banken zu beseitigen und eine klarere Trennung zwischen Zielen des öffentlichen Interesses und dem operativen Bankgeschäft zu erreichen.

Die Kreditkonditionen für Unternehmen und private Haushalte sind zwar nach wie vor sehr günstig, doch scheint Spielraum zu bestehen, um den Zugang zu Wagniskapital den Prioritäten des Jahreswachstumsberichts entsprechend zu verbessern. Auch wenn die Banken mit Blick auf die umfassende Bewertung der EZB vorsichtig sein mögen, verfügen die Unternehmen (einschließlich kleiner und mittlerer Unternehmen (KMU)) nach wie vor über einen sehr guten Zugang zu Finanzmitteln, und es gibt keine Hinweise auf eine signifikante Verschärfung der Kreditkonditionen[31], wenngleich der Zugang zu Wagniskapital nach wie vor unterentwickelt ist (siehe Abschnitt 3.4). Auch für die privaten Haushalte sind die Kreditkonditionen immer noch sehr günstig, und die Kreditrichtlinien für Wohnbaudarlehen und Konsumentenkredite haben sich in letzter Zeit kaum verändert. Die nichtfinanziellen Kapitalgesellschaften (insbesondere große) haben weniger Kredite beantragt und gehen ohne Inanspruchnahme einer Bank zunehmend an die Kapitalmärkte, während KMU noch immer weitgehend vom Bankensektor abhängig sind. Die Nachfrage der privaten Haushalte nach Wohnbaudarlehen und Konsumentenkrediten stagnierte in der zweiten Jahreshälfte 2013, womit der seit dem zweiten Quartal 2010 verzeichnete stetige Anstieg der Nachfrage nach Wohnbaudarlehen zum Stillstand gekommen ist.

Der deutsche Immobilienmarkt hat in den letzten Jahren an Dynamik gewonnen, doch die Risiken für die Finanzstabilität erscheinen nach wie vor begrenzt. Seit 2009 steigen die Immobilienpreise, insbesondere in städtischen Zentren, begünstigt durch die günstigen Einkommensperspektiven, niedrige Zinsen und der Flucht in sichere Vermögenswerte. Die solide Finanzlage der privaten Haushalte, das moderate Wachstum bei den Hypothekenkrediten, die günstige Arbeitsmarktlage und die vorsichtigen Kreditrichtlinien begrenzen die Risiken für die Finanzstabilität. Allerdings sollten die Entwicklungen auf dem Immobilienmarkt angesichts der anhaltend niedrigen Zinssätze und der hohen Liquidität genau verfolgt werden. Es scheint eine begrenzte Überbewertung von Wohnimmobilien in städtischen Gebieten zu geben, was auf eine hohe Immobiliennachfrage hindeutet. Politische Initiativen wie die vorgeschlagene Mietpreisbremse für Neuvermietungen stellen darauf ab, Mieter vor hohen Preissteigerungen auf einem angespannten Wohnungsmarkt zu schützen. Derartige Maßnahmen sollten so ausgestaltet werden, dass sie Wohnungsbauinvestitionen nicht hemmen, da diese unabdingbar sind, um Angebot und Nachfrage auf dem Immobilienmarkt in Einklang zu bringen.

3.3. Arbeitsmarkt-[32], Bildungs- und Sozialpolitik

Trotz der insgesamt günstigen Lage auf dem deutschen Arbeitsmarkt bleibt es angesichts des demografischen Wandels und des entstehenden Fachkräftemangels eine Herausforderung, das Arbeitskräfteangebot zu vergrößern und das Humankapital zu verbessern. Es ist davon auszugehen, dass der projizierte signifikante Rückgang der Erwerbsbevölkerung infolge des demografischen Wandels Deutschlands Potenzialwachstum beeinträchtigen wird, während sich in bestimmten Sektoren und Regionen bereits ein Fachkräftemangel bemerkbar macht. Deutschland versucht, qualifizierte Arbeitskräfte aus dem Ausland zu gewinnen, doch auch die Aktivierung des ungenutzten inländischen Arbeitskräfte- und Qualifikationspotenzials ließe sich verbessern. Im Jahr 2013 wurde die Europa-2020-Zielvorgabe einer Beschäftigungsquote von 77 % erreicht (77,1 %). Die Arbeitslosenquote ist insgesamt niedrig (2013: 5,3 %), übersteigt jedoch in mehreren Bundesländern 12 %, und die Langzeitarbeitslosigkeit bereitet nach wie vor Sorge. In Bezug auf Vollzeiterwerbstätigkeit, Verdienst und Rentenansprüche, ist das geschlechtsspezifische Gefälle sehr ausgeprägt. Hinsichtlich der generationenübergreifenden sozialen Mobilität, der Indikatoren für die Armutsgefährdung und der Einkommensungleichheit liegt Deutschland im Durchschnitt.

Deutschland hat hinsichtlich der länderspezifischen Empfehlung aus dem Jahr 2013 zur Förderung von Arbeitsanreizen und der Vermittelbarkeit von Arbeitsnehmern, auch mit Blick auf die Stärkung der Inlandsnachfrage, insgesamt begrenzte Fortschritte erzielt. Die länderspezifische Empfehlung betraf die Löhne, die Steuer- und Abgabenbelastung des Faktors Arbeit (insbesondere für Geringverdiener), das Bildungsniveau benachteiligter Gruppen, Aktivierungs- und Integrationsmaßnahmen (insbesondere für Langzeitarbeitslose), den Übergang von atypischen Beschäftigungsverhältnissen wie Minijobs in andere Beschäftigungsformen sowie Arbeitsanreize für Zweitverdiener.

Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik

Die anhaltenden Lohnsteigerungen treiben den Konsum und die Inlandsnachfrage an, doch hinsichtlich der Empfehlung, die hohe Steuer- und Abgabenbelastung zu verringern, insbesondere für Geringverdiener, war der Fortschritt begrenzt (siehe Abschnitt 3.1). Wie in der vertieften Überprüfung für Deutschland beschrieben, sind die Löhne in den vergangenen Jahren nach einem längeren Zeitraum der Lohnzurückhaltung gestiegen. Im Jahr 2013 fiel das Reallohnwachstum moderater als 2012 aus, doch dürfte sich die Entwicklung der Reallöhne in den kommenden Jahren angesichts der Knappheiten am Arbeitsmarkt und der künftigen Reformen (s. u.) beschleunigen, so dass die Löhne schneller als die Produktivität wachsen werden. Es wird davon ausgegangen, dass die Reallöhne und Lohnstückkosten in Deutschland rascher steigen werden als durchschnittlich im Euro-Währungsgebiet.

Die Bundesregierung hat einen Gesetzentwurf zur Einführung eines allgemeinen Mindestlohns von 8,50 EUR pro Stunde und zur erleichterten Allgemeinverbindlichkeitserklärung von Tarifverträgen verabschiedet. Einige Gruppen sollen nicht unter die Mindestlohnregelung fallen, insbesondere sind Jugendliche unter 18 Jahren ohne abgeschlossene Berufsausbildung, Auszubildende sowie vormals Langzeitarbeitslose in den ersten sechs Monaten ihrer Beschäftigung nicht erfasst. Der Mindestlohn soll ab 2015 eingeführt werden und ab 2017 in allen Wirtschaftsbereichen gelten. Danach soll die Mindestlohnhöhe von einer Mindestlohn-Kommission aus Vertretern der Sozialpartner angepasst werden. Der Gesetzentwurf sieht außerdem eine erleichterte Allgemeinverbindlichkeitserklärung von Tarifverträgen, in denen die Löhne, Arbeitszeiten und andere Arbeitsbedingungen geregelt sind, auf alle Unternehmen in einem Wirtschaftszweig vor.[33]

Der Mindestlohn könnte sich positiv auf die Löhne auswirken, doch ist eine genaue Beobachtung der potenziellen Beschäftigungseffekte notwendig. In einigen Segmenten des Arbeitsmarkts, in denen die Beschäftigten vergleichsweise wenig Einfluss auf Lohnverhandlungen nehmen können, da es beispielsweise an einer wirkungsvollen Organisation oder Vertretung mangelt, könnte ein Mindestlohn sich positiv auf die Löhne am unteren Ende der Skala auswirken, ohne die Beschäftigung signifikant zu beeinflussen. Durch den Mindestlohn könnte außerdem die Zahl der Geringverdiener, die ihr Einkommen durch bedarfsabhängige Leistungen aufstocken müssen, sinken. Bei einem Anstieg der Konsumneigung von Gruppen mit geringem Einkommen würde dies zur Steigerung der Inlandsnachfrage beitragen. Jedoch könnten negative Beschäftigungseffekte entstehen, wenn der auf die höheren Löhne zurückzuführende Kostenanstieg nicht an die Verbraucher weitergereicht werden kann, oder die Nachfrage sinkt, wenn sich die Lohnsteigerung in höheren Preisen niederschlägt. Der Mindestlohn wird voraussichtlich eine hohe Anzahl von Arbeitnehmern betreffen, insbesondere Frauen und Arbeitnehmer, die in Ostdeutschland, in kleinen Unternehmen, in Minijobs oder in bestimmten Dienstleistungsbranchen beschäftigt sind, in denen ein hoher Anteil der Arbeitnehmer weniger als 8,50 EUR pro Stunde verdient.[34] Darüber hinaus erscheint die auf 8,50 EUR vorab festgelegte Mindestlohnhöhe im internationalen Vergleich in Anbetracht von Schätzungen für den effektiven Mindestlohn oder den Anteil der Beschäftigten, für die der Mindestlohn bindend ist, recht hoch.[35] Bei der Anpassung der Mindestlohnhöhe ist es daher wichtig, dass die Mindestlohn-Kommission aus Vertretern der Sozialpartner der potenziellen Wirkung auf die Beschäftigung Rechnung trägt.

Durch die Wechselwirkung mit dem Steuer- und Sozialleistungssystem und Preiseffekte könnte die Wirksamkeit des Mindestlohns bei der Steigerung des verfügbaren Einkommens und der Inlandsnachfrage abgeschwächt werden. Da der Lohnanstieg durch höhere Steuern und geringere Sozialleistungen, darunter in einigen Fällen den Wegfall der Möglichkeit, aufzustocken, teilweise aufgehoben wird, könnte die Wirkung auf die verfügbaren Realeinkommen schwächer als die unmittelbare Wirkung auf die Bruttolöhne ausfallen. Zusammen mit höheren Preisen würde dies in der Tendenz auch die Auswirkung auf die Inlandsnachfrage mindern. Wenngleich der Mindestlohn Lohndisparitäten abbauen könnte, bleibt seine Wirkung auf die Ungleichheit der Haushaltsnettoeinkommen und die Armut möglicherweise geringer als erwartet.[36]

Trotz einiger Fortschritte in Richtung angemessener Aktivierungs- und Integrationsmaßnahmen bereitet die Langzeitarbeitslosigkeit weiterhin Sorge. Der Anteil der Langzeitarbeitslosen an der Gesamtarbeitslosigkeit (2013: 45,9 %) bleibt höher als in anderen Mitgliedstaaten mit niedriger Arbeitslosigkeit, etwa Schweden, Finnland, Österreich oder Dänemark. Die Wiedereingliederung von Langzeitarbeitslosen in den Arbeitsmarkt gestaltet sich schwierig, da viele über keine Berufsausbildung verfügen oder über 50 sind. Die Bundesregierung plant, die für die Integration von Arbeitssuchenden in den Arbeitsmarkt zur Verfügung stehenden Ressourcen zu erhöhen (siehe Kasten 1). Im NRP wird auf verschiedene Maßnahmen verwiesen, u. a. auf ein durch den Europäischen Sozialfonds gefördertes Programm zur Wiedereingliederung von 30 000 Langzeitarbeitslosen in den Arbeitsmarkt und auf einige Maßnahmen für junge Menschen, doch dürften weitere Anstrengungen erforderlich sein. Es ist insbesondere wichtig, zu bewerten, wie wirksam die Reform der arbeitsmarktpolitischen Instrumente im Jahr 2011 zur Förderung der Integration der verbleibenden Langzeitarbeitslosen war.

Bei der Ergreifung von Maßnahmen zur Erleichterung des Übergangs von atypischen Beschäftigungsverhältnissen wie Minijobs in nachhaltigere Beschäftigungsformen sind begrenzte Fortschritte zu verzeichnen. Minijobs bieten bestimmten Gruppen (z. B. Schülern, Studierenden, Rentnern) ein zusätzliches Einkommen.[37] Für zahlreiche Minijobber stellt jedoch die fiskalische Behandlung von Minijobs (siehe Abschnitt 3.1) einen starken Anreiz dar, lediglich in diesem Bereich zu arbeiten. Die fiskalisch begünstigten Minijobs könnten außerdem zu gewissen Verzerrungen führen, indem sie Unternehmen davon abhalten, andere Formen von Arbeitsverträgen zu wählen. Im NRP werden Maßnahmen angekündigt, um den Übergang aus Minijobs in reguläre Beschäftigungsverhältnisse zu erleichtern, Minijobber besser über ihre Rechte zu informieren, eine Höchstdauer für Zeitverträge festzulegen, die Gleichstellung von Zeitarbeitskräften hinsichtlich des Arbeitsentgelts sicherzustellen und das Recht, nach der zeitweisen Ausübung einer Teilzeitbeschäftigung wieder zur früheren Arbeitszeit zurückkehren zu können, zu verankern. Diese Pläne werden jedoch nicht weiter spezifiziert. Darüber hinaus wäre – wie im Koalitionsvertrag der neuen Bundesregierung angekündigt – die Einführung klarer Kriterien zur Feststellung des Missbrauchs von Werkverträgen begrüßenswert.

Angesichts der langfristigen Risiken einer steigenden Altersarmut dürften zusätzliche Anstrengungen erforderlich sein, um die wichtigsten Ursachen niedriger Renten anzugehen und um sicherzustellen, dass Geringverdiener verstärkt betriebliche und private Altersvorsorge betreiben. Zwar ist die Altersarmut in Deutschland nicht sehr ausgeprägt, doch bestehen Risiken, dass insbesondere die Ausweitung des Niedriglohnsektors in den kommenden Jahrzehnten zu einem Anstieg der Altersarmut führen wird.[38] Ein Mindesteinkommen für Rentner wird derzeit durch die bedarfsorientierte Sozialleistung der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung gewährleistet; seit ihrer Einführung 2003 ist die Zahl der Empfänger deutlich gestiegen.[39] Das NRP enthält Pläne zur Einführung einer Lebensleistungsrente ab 2017 für Versicherte, die nur ein geringes Alterseinkommen erzielen. Nach dem Koalitionsvertrag der neuen Bundesregierung soll die Finanzierung dieser Pläne aus dem Bundeshaushalt erfolgen, u. a. durch die Mittel, die durch Minderabgaben für bedarfsabhängige Leistungen eingespart werden. Eine Aufstockung geringer Renten würde jedoch nicht die Ursachen des Problems angehen, wozu in der Regel fragmentierte Erwerbsbiografien und ein niedriges Einkommen aufgrund fehlender Arbeitsanreize, insbesondere bei Frauen, oder unzureichende Bildungsleistungen zählen. Des Weiteren ist zwar geplant, die Gewährung der neuen Leistungen zu einem späteren Zeitpunkt an den Abschluss einer zusätzlichen privaten Altersvorsorge zu koppeln, doch reicht dies möglicherweise nicht aus, um die geringe Inanspruchnahme der zweiten und dritten Säule der Alterssicherung durch Geringverdiener zu steigern.[40] Auch gibt es in den Plänen keine Hinweise darauf, wie das Risiko der Altersarmut für Selbständige eingedämmt werden soll.[41]

Bildung

Deutschland hat bei der Verbesserung der Verfügbarkeit an ganztägigen frühkindlichen Bildungs- und Betreuungsangeboten im Einklang mit der letztjährigen Empfehlung einige Fortschritte erzielt, der Beitrag von Ganztagsschulen zu einer qualitativ hochwertigen Bildung kann offenbar jedoch noch verbessert werden. Der seit August 2013 geltende Rechtsanspruch auf einen Betreuungsplatz für Kinder ab dem vollendeten ersten bis zum dritten Lebensjahr hat den Ausbau des Angebots an Kinderbetreuungsplätzen beschleunigt, doch es bestehen nach wie vor Engpässe, vor allem in bestimmten Regionen und städtischen Gebieten. Der Anteil der Kinder unter drei Jahren, die Betreuungseinrichtungen besuchen, liegt bei 29,3 %[42], so dass Deutschland weder das Barcelona-Ziel noch das nationale Ziel (33 % bzw. 39 %) erreicht hat. Kinder mit Migrationshintergrund nehmen die Angebote der frühkindlichen Bildung und Betreuung tendenziell weniger in Anspruch. Während die Anzahl der Kinderbetreuungseinrichtungen rasch gewachsen ist, sollte auch ihre Qualität verbessert werden, etwa durch einen besseren Betreuungsschlüssel, die Anhebung des Qualifikationsniveaus des Personals[43] und verlängerte Öffnungszeiten. Das NRP sieht zusätzliche Mittel für Investitionen in Kinderbetreuung vor (siehe Abschnitt 3.1) sowie einige spezifische Projekte zur Verbesserung der Qualität in der Kinderbetreuung. Der Anteil der Schülerinnen und Schüler, die Ganztagsschulen besuchen, ist in den vergangenen Jahren – ausgehend von einem sehr bescheidenen Niveau – gestiegen, es bestehen jedoch regionale Unterschiede.[44] Im NRP wird auf die Bemühungen der Bundesländer um den Ausbau von Ganztagsschulen hingewiesen, wobei es zwischen den Schulen große Unterschiede hinsichtlich der Organisationsweise und der angebotenen Aktivitäten gibt. Ein hoher Anteil der Schulen bietet als Ganztagsbetreuung eher eine Beaufsichtigung als schulische Bildungsmöglichkeiten, was darauf schließen lässt, dass ihr potenzieller Beitrag zu qualitativ hochwertiger Bildung verbessert werden könnte.

Deutschland konnte bei der Anhebung des Bildungsniveaus benachteiligter Gruppen einige Fortschritte verzeichnen, doch der Bildungserfolg ist nach wie vor stark von der sozioökonomischen Herkunft abhängig. Die sozial bedingte Bildungsbenachteiligung hat im letzten Jahrzehnt abgenommen, bleibt aber signifikant, insbesondere bei Menschen mit Migrationshintergrund. In den letzten Jahren haben sich die Kompetenzen junger Menschen verbessert, im Ländervergleich[45] lassen sich jedoch signifikante Unterschiede feststellen, und auch der Anteil der frühzeitigen Schul- und Ausbildungsabgänger variiert in den einzelnen Regionen stark und fällt für Menschen mit Behinderungen höher aus.[46] Dem NRP zufolge unternehmen die Bundesregierung und insbesondere die Länder Anstrengungen, um dem Problem der Bildungsbenachteiligung zu begegnen. So zielt z. B. das Programm Spätstarter gesucht darauf ab, junge Arbeitslose ohne Berufsabschluss dabei zu unterstützen, diesen nachzuholen. Die Initiative Bildung durch Sprache und Schrift hilft Kindern, ihre Sprach- und Lesekompetenzen im Rahmen ihrer Schulbildung wirksamer zu verbessern.

Kasten 2: Potenzielle Auswirkungen von Strukturreformen auf das Wachstum – Ergebnisse eines Benchmarkvergleichs

Zur Förderung des Wachstums sind Strukturreformen unerlässlich. Es ist daher wichtig, den potenziellen Nutzen dieser Reformen zu kennen. Der Nutzen von Strukturreformen kann mit Hilfe ökonomischer Modelle bewertet werden. Um zu ermitteln, welche Auswirkungen Strukturreformen in einem Mitgliedstaat auf das Wachstum hätten, wenn der betreffende Mitgliedstaat die Lücke verringern würde, die zwischen seinen Leistungen und der durchschnittlichen Leistung der drei bei verschiedenen Schlüsselindikatoren (z. B. Erwerbsbeteiligung) am besten abschneidenden EU-Mitgliedstaaten besteht, verwendet die Kommission ihr Modell QUEST. Durch eine Verbesserung bei diesen Indikatoren könnte Deutschlands BIP über einen Zeitraum von zehn Jahren um rund 2½ % gesteigert werden. Einige Reformen könnten selbst innerhalb relativ kurzer Zeit Auswirkungen haben. Die größten Verbesserungen ließen sich durch die weitere Steigerung der Erwerbsbeteiligung von Frauen und älteren Arbeitnehmern sowie durch die Verlagerung der Steuerlast auf den Verbrauch erreichen. Die Modellsimulationen bestätigen die Analyse in Abschnitt 3, nach der das ungenutzte Arbeitskräfte- und Qualifikationspotenzial verschiedener Gruppen aktiviert werden könnte, u. a. durch die steuerliche Entlastung der Arbeit, die Verbesserung des Bildungserfolgs benachteiligter Menschen oder die Aufrechterhaltung angemessener Aktivierungs- und Integrationsmaßnahmen, insbesondere für Langzeitarbeitslose. Langfristig hätten Reformen größere Auswirkungen auf das BIP. Dies gilt insbesondere für Maßnahmen zur Steigerung des Bildungsniveaus (siehe Anmerkung) oder zur Verringerung der Preisaufschläge auf Endproduktmärkten.

Tabelle: Strukturindikatoren, Ziele und potenzielle Auswirkungen auf das BIP[47]

Quelle: Kommissionsdienststellen. Anmerkung: Bei den Simulationen wird angenommen, dass alle Mitgliedstaaten Reformen anstrengen, durch die ihr struktureller Abstand um 50 % abgebaut wird. In der Tabelle sind die Beiträge der einzelnen Reformen zum BIP insgesamt nach fünf und zehn Jahren dargestellt. Übertrifft das Land bei einem bestimmten Indikator die Benchmark, so wird keine Simulation der Wirkungen von Reformmaßnahmen in diesem Bereich vorgenommen; der Mitgliedstaat kann jedoch immer noch von Reformen in anderen Mitgliedstaaten profitieren.[48] * Die langfristige Wirkung einer Erhöhung des Anteils der Hochqualifizierten läge bei 1,1 % des BIP, eine Verringerung des Anteils der Geringqualifizierten käme einer Veränderung um 1,6 % gleich. ** Benchmark: EU-Durchschnitt.

3.4. Strukturelle Maßnahmen zur Förderung von nachhaltigem Wachstum und Wettbewerbsfähigkeit

Die weitreichende Umgestaltung des Energiesystems in Deutschland (Energiewende) und die in einigen Sektoren nach wie vor bestehenden Wettbewerbshindernisse bleiben eine Herausforderung. Die Energiewende umfasst potenziell hohe gesamtwirtschaftliche Kosten, die sich durch ineffiziente energiepolitische Instrumente, mögliche Kapazitätsengpässe aufgrund von Verzögerungen beim Ausbau der Energieinfrastruktur und die Notwendigkeit einer verstärkten Koordinierung mit den Nachbarländern zur Vermeidung negativer Ausstrahlungseffekte verschärfen. Darüber hinaus ist das Produktivitätswachstum, das im Dienstleistungssektor strukturell niedriger ausfallen dürfte als in der Industrie, in manchen Bereichen (vor allem bei den freiberuflichen Dienstleistungen[49]) besonders gering. Der Wettbewerb im Schienenverkehr bleibt schwach, und Hürden für Start-ups bremsen die Entwicklung von Hochtechnologiesektoren. Maßnahmen zur Produktivitätssteigerung in diesen Wirtschaftsbereichen würden dazu beitragen, inländische Wachstumsquellen zu fördern.

Im Jahr 2013 erhielt Deutschland länderspezifische Empfehlungen, in denen Reformen in den Bereichen Energie, Schienenverkehr, Dienstleistungssektor und im öffentlichen Auftragswesen gefordert wurden. Deutschland hat hinsichtlich der Empfehlungen, die Gesamtkosten der Energiewende so gering wie möglich zu halten und die Koordinierung der Energiepolitik mit den Nachbarländern zu verbessern, einige Fortschritte erzielt. Was die Empfehlung anbelangt, den Wettbewerb im Dienstleistungssektor und im Schienenverkehr zu beleben und den Wert der öffentlich vergebenen Aufträge zu steigern, war der Fortschritt insgesamt begrenzt. Die Novelle des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen trat 2013 in Kraft.

Energie

Das derzeitige System zur Förderung erneuerbarer Energien hat sich beim Ausbau der Erneuerbaren als erfolgreich erwiesen, verursachte aber hohe Kosten. Trotz der in der Vergangenheit ergriffenen Maßnahmen ist die von den Stromverbrauchern zur Förderung der Erzeugung von Elektrizität aus erneuerbaren Energien finanzierte EEG-Umlage im Jahr 2014 gegenüber 2013 um 18 % gestiegen, nachdem bereits 2013 ein Anstieg von 47 % zu verzeichnen war. Sie belief sich 2013 auf 19,4 Mrd. EUR bzw. 0,7 % des BIP. Die Förderungshöhe wurde nicht immer rasch genug nach unten korrigiert, was in einigen Fällen zu einer Überkompensierung und steigenden Kosten für Stromverbraucher, die nicht von einer reduzierten EEG-Umlage profitieren, geführt hat. Darüber hinaus trug der Ausbau der erneuerbaren Energien mit nahezu bei Null liegenden Grenzkosten der Energieerzeugung zur Senkung der Großhandelspreise bei, was wiederum einen Anstieg der EEG-Umlage und eine rückläufige Rentabilitätsentwicklung bei bestehenden konventionellen Kraftwerken verursachte. Das Einspeisevergütungssystem hat erfolgreich dazu beigetragen, den Anteil der Erneuerbaren zu erhöhen, war aber weniger geeignet, um deren Marktintegration zu fördern, da die Erzeuger von den Preissignalen des Marktes abgekoppelt sind.

Die Bundesregierung hat einen Entwurf zur Reform des Erneuerbare-Energien-Gesetzes beschlossen, der die Kosteneffizienz des Fördersystems verbessern soll. Der Gesetzentwurf sieht die Einführung einer verpflichtenden Direktvermarktung von Strom aus erneuerbaren Energien (hiervon ausgenommen sind Kleinanlagen) und die Umstellung von Einspeisevergütungen auf die gleitende Marktprämie, die eine begrenzte Marktexposition bietet, vor. Um eine bessere Koordinierung beim Netzausbau zu ermöglichen und eine Überkompensierung zu vermeiden, werden in dem Vorschlag technologiespezifische Ausbaukorridore definiert, die den Ausbau der Erneuerbaren begrenzen, und Pläne für die Einführung von Ausschreibungen bis 2017 zur Ermittlung der Förderhöhe dargelegt. Die Einspeisevergütung für erneuerbare Erzeugungskapazitäten wird verringert. Mit Blick auf die laufende eingehende Prüfung der Kommission hinsichtlich der Vereinbarkeit der für energieintensive Unternehmen geltenden Ausnahmeregelung mit den EU-Beihilfevorschriften und den jüngst angenommenen Leitlinien für staatliche Umweltschutz- und Energiebeihilfen 2014-2020[50] hat die Bundesregierung außerdem einen Gesetzentwurf verabschiedet, in dem die Kriterien für die Gewährung dieser Ausnahmen überprüft werden. Werden diese Vorschläge rechtzeitig und umfassend umgesetzt, so könnten sie zu einer kosteneffizienteren Förderung der erneuerbaren Energien beitragen. In dieser Hinsicht ist es wichtig, die Auswirkungen der Vorschläge zu beobachten, den kosteneffizienten Ausbau weniger entwickelter Technologien sicherzustellen und den grenzüberschreitenden Auswirkungen sorgfältig Rechnung zu tragen, um Verzerrungen im Binnenmarkt zu begrenzen. Die im Koalitionsvertrag festgehaltenen Pläne der neuen Bundesregierung, mittelfristig einen Kapazitätsmechanismus zu entwickeln, könnten höhere Kosten und weitere Verzerrungen im Binnenmarkt nach sich ziehen und erfordern daher eine genaue Prüfung sowie eine Koordinierung mit den Nachbarländern.

Eine erfolgreiche Umsetzung der Energiewende erfordert außerdem weitere Maßnahmen zum Netzausbau und zur Koordinierung mit den Nachbarländern. Seit der letztjährigen Empfehlung hat Deutschland bei der Beschleunigung des Netzausbaus einige Fortschritte erzielt, durch die Umsetzung des Bundesbedarfsplans, der Projekte priorisiert, denen ein rascheres Genehmigungsverfahren zugute kommt, und durch die Übertragung zusätzlicher Kompetenzen bei Planungs- und Genehmigungsverfahren auf die Regulierungsbehörde. Dennoch hinkt der Netzausbau immer noch hinterher und es sind signifikante weitere Anstrengungen hinsichtlich der Infrastruktur innerhalb Deutschlands und der grenzüberschreitenden Verbindungen notwendig, damit der Ausbau der erneuerbaren Energie besser mit der Netzentwicklung koordiniert wird und außerplanmäßige Stromflüsse in die Netze der Nachbarländer vermieden werden. Auch die ablehnende Haltung der Öffentlichkeit erfordert weitere Anstrengungen. Die laufenden Bemühungen, außerplanmäßige Stromflüsse an den Grenzen zu Tschechien und Polen durch den Bau und Betrieb von Phasenschiebern gemeinsam zu bewältigen, sind begrüßenswert, doch müssen die physischen Verbindungskapazitäten weiter als bisher geplant ausgebaut werden, um kommerzielle Lastflüsse zu ermöglichen. Insbesondere ist es wichtig, die Projekte von gemeinsamem Interesse umzusetzen, nämlich die Verbindungen zwischen Deutschland und Polen, und den zusätzlichen Bedarf an Verbundsystemen mit der Tschechischen Republik zu bewerten. Was das Erdgasnetz angeht, sind weitere Verbesserungen notwendig, um die Interkonnektivität mit den Nachbarländern zu erhöhen, auch für Kapazitäten für Gasflüsse entgegen der Hauptgasflussrichtung und neue Transportkapazitäten.

Die Steigerung der Energieeffizienz ist auch wesentlich, um die Gesamtkosten der Energiewende zu senken. Vor diesem Hintergrund ist eine rechtzeitige und umfassende Umsetzung der Energieeffizienzrichtlinie wichtig, doch die bislang von Deutschland notifizierten Maßnahmen bleiben hinter dem kumulativen Endenergieeinsparziel zurück. Bei Wohngebäuden besteht das höchste Energieeinsparpotenzial. Im Jahr 2013 wurden Vorschriften zur Festlegung ehrgeiziger Mindesteffizienzstandards für neue Gebäude angenommen, und der Koalitionsvertrag der neuen Bundesregierung enthält Pläne, weiterhin Darlehen für energetische Sanierungs- und Umbaumaßnahmen zu gewähren, die sich in der Vergangenheit als wirksam erwiesen haben. Hinsichtlich der bestehenden Gebäude könnten zusätzliche Maßnahmen in Erwägung gezogen werden. Sollen auch nach 2020 Energieeinsparziele erreicht werden, so bleiben ein angemessener Regelungsrahmen und gegebenenfalls wirtschaftliche Anreize von wesentlicher Bedeutung.

Verkehr

Deutschland hat keine signifikanten Schritte unternommen, um den Wettbewerb im Schienenverkehr zu beleben. Der Bundesrat hat einen Entwurf für ein Eisenbahnregulierungsgesetz abgelehnt, das die Grundsätze des Zugangs zu Schienennetzen straffen, den Marktzutritt für Eisenbahnverkehrsunternehmen erleichtern und der Regulierungsbehörde weitere Kompetenzen einräumen sollte. Die Kommission ist der Auffassung, dass Deutschland die EU-Vorschriften über die finanzielle Transparenz im Eisenbahnsektor nicht einhält und hat Deutschland vor den Gerichtshof der Europäischen Union gebracht. Deutschland ist der einzige Mitgliedstaat mit einem System von Gewinnübertragungsvereinbarungen zwischen den Infrastruktur-Tochtergesellschaften und der Holding. Nach den geltenden Vereinbarungen können öffentliche Mittel verwendet werden, um für den Wettbewerb geöffnete Personen- und Güterverkehrsdienste durch Quersubventionen zu unterstützen, selbst in anderen Mitgliedstaaten. Dem NRP zufolge beabsichtigt die Bundesregierung, die Richtlinie 2012/34/EU (Neufassung des ersten Eisenbahnpakets) in nationales Recht umzusetzen. Im Stabilitätsprogramm hat die Bundesregierung Pläne zur Ausweitung der Mautpflicht bestätigt; die Nettoeinnahmen sollen in Verkehrsinfrastrukturinvestitionen fließen. Wird ein solches Preisinstrument angemessen und im Einklang mit den EU-Grundsätzen der Nichtdiskriminierung und Verhältnismäßigkeit ausgestaltet, so könnte es zu einer effizienteren Nutzung der Straßeninfrastruktur in Deutschland beitragen.

Binnenmarkt, Liberalisierung und Wettbewerb

Die politischen Maßnahmen hinsichtlich der Hürden, die Unternehmen und einzelne Fachleute am Eintritt in den Dienstleistungsmarkt und an der Ausübung ihres Berufs hindern, waren begrenzt. Es gibt nach wie vor Markteintrittsschranken und Hindernisse, die der Erbringung freiberuflicher Dienstleistungen im Wege stehen; dazu gehören Anforderungen an die Rechtsform, in Bezug auf die Gesellschafter und an die berufliche Qualifikation.[51] In verschiedenen Handwerksbranchen ist nach wie vor ein Meisterbrief oder eine gleichwertige Qualifikation erforderlich, um einen Handwerksbetrieb zu führen. Dies könnte den Wettbewerb einschränken ohne immer durch das Allgemeinwohl gerechtfertigt zu sein und die Mobilität von Berufstätigen in der EU beeinträchtigen. Es ist wichtig, die gesamten Auswirkungen der Reform von 2004 – auch in Bezug auf die Berufsausbildung und den Wettbewerb –, mit der diese Anforderung für bestimmte Handwerksbranchen aufgehoben wurde, zu bewerten. Deutschland hat im Zusammenhang mit spezifischen Berufsgruppen und Regionen einzelne Reformen auf den Weg gebracht, z. B. im Hinblick auf Werbung und Zulassungsverfahren im Baugewerbe, doch die allgemeine Lage im Dienstleistungssektor hat sich im letzten Jahr nicht signifikant verändert. Deutschland hat keine umfassendere Prüfung seiner Dienstleistungsvorschriften in die Wege geleitet, um festzustellen, ob legitime Ziele im Allgemeininteresse, etwa Verbraucherschutz und öffentliche Sicherheit, sich auch durch weniger strikte Vorschriften verwirklichen lassen. Deutschland nimmt jedoch an der laufenden gegenseitigen Evaluierung von reglementierten Berufen auf europäischer Ebene teil, die Gelegenheit für eine solche Prüfung bietet. Die verschiedenen Regelungen auf Länderebene weisen ebenfalls darauf hin, dass Spielraum dafür besteht, die mit dem geringsten Aufwand verbundenen regulatorischen Ansätze zu ermitteln und deren Anwendung bundesweit auszudehnen. Der Markt für Postdienste wird nach wie vor von dem teilweise staatlichen etablierten Betreiber dominiert, und eine Prüfung des Regelungsrahmens, um der nationalen Regulierungsbehörde zusätzliche Befugnisse hinsichtlich der Preise und Zugangskontrolle zu gewähren, wurde weiter verzögert.

Der Wert der von den deutschen Behörden gemäß den EU-Vorschriften für die öffentliche Auftragsvergabe ausgeschriebenen Aufträge ist trotz laufender Anstrengungen nach wie vor niedrig. Deutschland weist einen der niedrigsten Werte für gemäß den EU-Vorschriften über die öffentliche Auftragsvergabe ausgeschriebene Aufträge auf (1,1 % des BIP oder 5,7 % der öffentlichen Ausgaben für Arbeiten, Güter und Dienstleistungen im Vergleich zu durchschnittlich 3,4 % bzw. 17,7 % in der EU-27).[52] Dies könnte Kostensenkungen verhindern sowie deutsche und europäische Unternehmen in Form entgangener Geschäftsmöglichkeiten beeinträchtigen. Als Reaktion auf die 2013 ausgesprochene länderspezifische Empfehlung hat die Bundesregierung eine Prüfung ihrer Leitlinien und in Zusammenarbeit mit den Ländern eine Feststellung der Gründe für die niedrige Ausschreibungsrate sowie einen Austausch bewährter Verfahren initiiert. Im NRP wird der Aufbau einer bundesweiten Datenbank zur Erhebung statistischer Daten zu Vergabeverfahren angekündigt. Dies sind Schritte in die richtige Richtung, doch es sind weitere Anstrengungen erforderlich, um die Gründe für die niedrige Ausschreibungsrate zu ermitteln und die öffentliche Auftragsvergabe für Angebote aus anderen EU-Mitgliedstaaten zu öffnen. Die Verfügbarkeit von elektronischen Systemen zur Auftragsvergabe in Deutschland ist relativ gut, doch der Markt für die elektronische Auftragsvergabe ist stark fragmentiert, so dass es für die Wirtschaftsteilnehmer schwierig ist, sich an Verfahren zur Vergabe öffentlicher Aufträge zu beteiligen. Eine umfassende Strategie zur Förderung des Übergangs zu einem transparenten Markt für die elektronische Auftragsvergabe unter Verwendung aller verfügbaren technischen Lösungen zur Förderung der Interoperabilität könnte den Wettbewerb unter den Bietern steigern und schließlich Kosten verringern.

Trotz der insgesamt guten Leistungsfähigkeit des Einzelhandelssektors schränken die Planungsvorschriften in bestimmten Bundesländern den Marktzugang für große Einzelhandelsverkaufsstellen nach wie vor ein. Durch die Verwendung ökonomischer Kriterien, die mitunter bei Genehmigungsverfahren zur Bewertung der Auswirkung großer Verkaufsstellen auf das Stadtzentrum herangezogen werden, können Marktzutritte verhindert und bestimmte Typen von Einzelhändlern begünstigt werden. Es wurden keine Maßnahmen ergriffen, um diese Thematik anzugehen, und auch im NRP werden keine Maßnahmen hierzu angekündigt. In den Änderungen des Baugesetzbuchs von 2013, die die weitere Entwicklung städtischer Zentren fördern sollten, wurde dieser Aspekt ebenfalls nicht berücksichtigt. Der derzeitige EU-Peer Review zu Einzelhandelsgeschäften bietet die Möglichkeit, bewährte Verfahren zu ermitteln, an denen sich künftige Reformen in Deutschland orientieren können.

Es besteht Spielraum dafür, stärker vom Wachstumspotenzial von Informations- und Kommunikationstechnologien zu profitieren. Auch wenn Deutschland bei der Verfügbarkeit von Mobilfunknetzen der vierten Generation (4G) zu den führenden EU-Ländern gehört, hinkt es beim Anteil der Next Generation Access-Breitbandverbindungen (LAN-Verbindung mit Lichtwellenleiter) im Vergleich zu anderen Volkswirtschaften wie Südkorea oder Japan hinterher.[53] Im NRP wird eine Weiterentwicklung der Breitbandstrategie vor dem Hintergrund der Digitalen Agenda 2014-2017 angekündigt, um den Ausbau der Breitbandversorgung zu beschleunigen. In diesem Zusammenhang wird es wesentlich sein, einen wettbewerbs- und investitionsfreundlichen Rahmen zu schaffen und gegebenenfalls Anreize für den Ausbau der Breitbandnetze zu setzen.

Forschung und Innovation

Deutschland gehört zu den Innovationsführern in der EU, doch es bestehen große regionale Disparitäten. Deutschland belegt nach dem neuen Indikator zur Messung der Innovationsleistung in Europa den zweiten Platz in der EU.[54] Das Land steht kurz davor, sein Ziel zu verwirklichen, die FuE-Ausgaben auf 3 % des BIP zu steigern, andere Volkswirtschaften investieren jedoch noch stärker (siehe Abschnitt 3.1). Auf regionaler Ebene bestehen bei der Innovationsleistung und den Ausgaben signifikante Disparitäten, insbesondere bei privatwirtschaftlichen Investitionen in FuE, wobei in den ostdeutschen Bundesländern generell Nachholbedarf besteht. Regionale Cluster, die durch eine intelligente Spezialisierung die Disparitäten bei der FuE-Intensität abbauen sollen, weisen in die richtige Richtung. Die geplante Weiterentwicklung der Hightech-Strategie könnte Innovationen in künftigen Märkten fördern.

Unzureichende Finanzierungsmittel und der Fachkräftemangel bremsen das Wachstum neu gegründeter Unternehmen, auch in Hochtechnologiesektoren. Die Bundesregierung unterstützt rasch wachsende, innovative Neugründungen durch Finanzierungsinstrumente wie Investitionsdarlehen und Mikromezzanine-Finanzierungen. Wie im NRP signalisiert, ist sie bestrebt, den Regelungsrahmen zu verbessern und die rechtlichen und steuerlichen Vorschriften für Wagniskapital zu prüfen und international wettbewerbsfähig zu gestalten. Dieser Schritt wäre zu begrüßen und könnte dazu beitragen, private Investitionen zu stimulieren und das Unternehmertum zu stärken. Um einem Fachkräftemangel in der Hochtechnologiebranche vorzubeugen, wird es unerlässlich sein, das Bildungs- und Ausbildungssystem den sich wandelnden Anforderungen der Technologie und Innovation anzupassen und das Fachkräfteangebot zu vergrößern. Deutschland ergreift Initiativen, damit Studierende und Akademiker aus dem Ausland nach Deutschland kommen und dort bleiben, doch es sind weitere Anstrengungen erforderlich, auch um die Beteiligung von Frauen in naturwissenschaftlichen und technischen Bereichen zu erhöhen und die zunehmende Abwanderung von führenden Wissenschaftlern ins Ausland zu dämpfen.[55]

3.5. Modernisierung der öffentlichen Verwaltungen

Die Rahmenbedingungen für Unternehmen sind generell günstig, könnten aber in einigen Bereichen nach wie vor verbessert werden. Trotz der Bemühungen, den Verwaltungsaufwand weiter zu verringern, sind die Befolgungskosten nach einem Anstieg im Vorjahr um 0,7 Mrd. EUR im Zeitraum von Juli 2012 bis Juni 2013 um schätzungsweise 1,5 Mrd. EUR gestiegen.[56] Es wurden noch nicht alle im Dezember 2011 von der Bundesregierung vereinbarten Maßnahmen umgesetzt. Im Einklang mit den Prioritäten des Jahreswachstumsberichts könnte die Festlegung eines neuen Ziels für weitere Vereinfachungsmaßnahmen dazu beitragen, diesen Prozess voranzubringen. Der Zeit- und Kostenaufwand für Unternehmensgründungen und die Erlangung der erforderlichen Genehmigungen könnte weiter verringert werden. Obwohl das Steuervereinfachungsgesetz 2011 einige Verbesserungen gebracht hat und die neue Bundesregierung Maßnahmen zur Steigerung des derzeit niedrigen Anteils von auf elektronischem Wege abgegebenen Steuererklärungen und vorausgefüllten Steuererklärungen plant[57], würden insbesondere KMU von einer weiteren Vereinfachung des Steuersystems und Reformen der Steuerverwaltung profitieren, auch von einer besseren Koordinierung auf Länderebene.[58]

Auch wenn die öffentliche Verwaltung in Deutschland generell effizient ist, bleibt die Verfügbarkeit von Online-Behördendiensten unter dem EU-Durchschnitt. Dies könnte KMU belasten und Unternehmensgründungen bremsen, insbesondere von Start-ups, die die hohen Befolgungskosten nicht tragen können. Initiativen wie das E-Government-Gesetz weisen in die richtige Richtung. Beim System der Einheitlichen Ansprechpartner werden mögliche Synergien mit bestehenden Lösungen für elektronische Behördendienste nicht ausgeschöpft, und es bestehen weiterhin Unterschiede, welche Informationen verfügbar sind, welche Verfahren online erledigt werden können und welche Funktionen die Lösungen bieten. Dies beeinträchtigt Diensteanbieter, auch aus anderen Mitgliedstaaten. Es ist wichtig, dass die Bundesregierung mit den Bundesländern zusammenarbeitet, um hohe Standards sicherzustellen, damit die Diensteanbieter von vereinfachten Verwaltungsverfahren in Deutschland profitieren können. Auch die Verwendung elektronischer Signaturen könnte verbessert werden.

Kasten 3. Schlussfolgerungen der zu Deutschland durchgeführten vertieften Überprüfung von März 2014

Der Bericht über die erste vertiefte Überprüfung Deutschlands im Rahmen des Verfahrens bei einem makroökonomischen Ungleichgewicht wurde am 5. März 2014 veröffentlicht.[59] Auf der Grundlage dieser Überprüfung kam die Kommission zu dem Schluss, dass in Deutschland makroökonomische Ungleichgewichte bestehen, die überwacht werden müssen und politische Maßnahmen erfordern. In dem Bericht wurde hervorgehoben, dass die Wirtschaft seit 2007 einen hohen Leistungsbilanzüberschuss von rund 6-7 % des BIP aufweist, der den Prognosen zufolge in den kommenden Jahren nicht unter die 6 %-Marke fallen dürfte. Ein Leistungsbilanzüberschuss entspricht zwar den strukturellen Charakteristika der deutschen Wirtschaft, doch scheinen sich weder sein Entstehungstempo noch sein Fortbestehen während einer von Korrekturen innerhalb des Euro-Währungsgebiets geprägten Zeit durch üblicherweise zu Leistungsbilanzüberschüssen führende Faktoren erklären zu lassen.

Es ist das Zusammenspiel verschiedener Faktoren und Entwicklungen in Deutschland selbst, weltweit und bei seinen Partnern des Euro-Währungsgebiets, die die Spar- und Investitionsmuster der Binnenwirtschaft beeinflusst haben und schließlich zu diesem Überschuss geführt haben. Über einen Zeitraum von zehn Jahren haben diese Faktoren die Ersparnisse der privaten Haushalte erhöht, das Wachstum des Verbrauchs gedämpft und gleichzeitig die Investitionen der Unternehmen gebremst und ihre Nettoersparnisse in die Höhe getrieben. Die Ausweitung des deutschen Leistungsbilanzüberschusses ist somit vorwiegend dem privaten Sektor zuzuschreiben. Bei den Entwicklungen im öffentlichen Sektor fällt auf, dass sich die öffentlichen Investitionen auf anhaltend niedrigem, abnehmendem Niveau befinden. Im Ergebnis hat dies zu einer verhaltenen Binnennachfrage und einem schwächeren Wachstum geführt als mit einem ausgewogeneren Wachstumsmuster hätte erreicht werden können.

Laut der vertieften Überprüfung ist eine der wichtigsten Herausforderungen, Maßnahmen zur Stärkung der Binnennachfrage und des Wachstumspotenzials der Wirtschaft zu ermitteln und umzusetzen. Dazu würden zusätzliche Maßnahmen zählen, um den Investitionsrückstand aufzuholen, während gleichzeitig die Anstrengungen zur Unterstützung der Humankapitalbildung und zur Gewährleistung des Innovationspotenzials der Wirtschaft fortgesetzt werden müssen. Eine effizientere Unternehmensbesteuerung und weitere Schritte zur Verbesserung der Rahmenbedingungen für Unternehmen könnten private Investitionen fördern. Schritte zum weiteren Abbau einschlägiger Fehlanreize könnten das Arbeitsangebot erhöhen und die Einkommen der Arbeitnehmer steigern. Auch die Festlegung von Initiativen, die einen Investitions- und Produktivitätszuwachs im Dienstleistungssektor gewährleisten, dürfte zu potenziellen Gewinnen führen.

4. Schlussfolgerungen

Die Inlandsnachfrage bleibt vor dem Hintergrund intakter Fundamentaldaten der Motor für eine solide Expansion der deutschen Wirtschaft. Insbesondere unterstützen günstige Finanzierungsbedingungen und die schwindende Unsicherheit eine allmähliche Erholung bei den Anlageninvestitionen, während der robuste Arbeitsmarkt und die niedrigen Zinsen den privaten Verbrauch und Investitionen in Wohnbauten antreiben. Dank des soliden Beschäftigungswachstums ist die Arbeitslosigkeit trotz der steigenden Erwerbsquoten und der weiterhin hohen Nettomigration gering und weiter rückläufig. Während die sinkenden Energiepreise die Inflation gedämpft haben, besteht nach wie vor ein inländischer Preisdruck, und am Arbeitsmarkt zeigen sich zunehmend Knappheiten.

Die neue Bundesregierung führt zwar eine Reihe von Reformen durch, insgesamt hat Deutschland jedoch in Bezug auf die letztjährigen länderspezifischen Empfehlungen begrenzte Fortschritte erzielt. Deutschlands Haushaltslage ist weiterhin solide, doch hinsichtlich einer wachstumsfreundlicheren Ausgestaltung der öffentlichen Ausgaben und des Steuersystems waren die Fortschritte begrenzt. Die jüngste Rentenreform soll für eine Anhebung der Renten und verbesserte Vorruhestandsregelungen für bestimmte Gruppen sorgen, belastet aber die Tragfähigkeit des Rentensystems zusätzlich und zieht höhere Rentenbeiträge und damit möglicherweise eine höhere Steuer- und Abgabenbelastung der aktiven Erwerbsbevölkerung, einschließlich der Geringverdiener, nach sich. Bei der Verbesserung der Arbeitsanreize und der Vermittelbarkeit der Arbeitnehmer hat Deutschland begrenzte Fortschritte erzielt. Die Bundesregierung plant, einen allgemeinen Mindestlohn von 8,50 EUR pro Stunde einzuführen, was sich positiv auf Löhne am unteren Ende der Skala auswirken und für eine erleichterte Allgemeinverbindlichkeitserklärung von Tarifverträgen sorgen könnte. Allerdings könnten mögliche Beschäftigungseffekte zusammen mit der Wechselwirkung von Besteuerung und Sozialleistungen sowie potenziell höhere Preise die stützende Wirkung des Mindestlohns auf das verfügbare Einkommen und die Inlandsnachfrage – insbesondere im Laufe der Zeit – verringern. Die Bundesregierung hat einen Entwurf zur Reform des Erneuerbare-Energien-Gesetzes beschlossen. Wird dieser Entwurf rechtzeitig und umfassend umgesetzt, so würde dies zu einer kosteneffizienteren Förderung der erneuerbaren Energien beitragen. Die Bundesregierung hat keine signifikanten Maßnahmen zur Belebung des Wettbewerbs im Dienstleistungssektor und Schienenverkehr ergriffen.

Trotz der insgesamt günstigen Wirtschaftslage bleiben die im Juli 2013 ermittelten und im Jahreswachstumsbericht erneut thematisierten Herausforderungen bestehen. Insbesondere ist davon auszugehen, dass der projizierte signifikante Rückgang der Erwerbsbevölkerung infolge des demografischen Wandels das Potenzialwachstum beeinträchtigen wird. Darüber hinaus könnten die mit der umfassenden Energiewende zusammenhängenden Risiken die wirtschaftliche Entwicklung Deutschlands hemmen. In einigen Bereichen der Ausgabenpolitik und im Steuersystem bestehen weiterhin Ineffizienzen. In verschiedenen Sektoren gibt es nach wie vor Wettbewerbshürden. Aus dem jüngst veröffentlichten Bericht über die vertiefte Überprüfung geht hervor, dass Deutschland infolge des Zusammenspiels verschiedener Faktoren und Entwicklungen in allen Wirtschaftssektoren, weltweit und bei seinen Partnern des Euro-Währungsgebiets, die die Spar- und Investitionsmuster der Binnenwirtschaft beeinflusst haben, kontinuierlich große Leistungsbilanzüberschüsse akkumuliert. Die deutsche Wirtschaft würde davon profitieren, wenn Maßnahmen zur Stärkung der Binnennachfrage und des Wachstumspotenzials der Wirtschaft ermittelt und umgesetzt würden.

Die von Deutschland im nationalen Reformprogramm und im Stabilitätsprogramm übermittelten politischen Vorhaben zielen darauf ab, die in der letztjährigen Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen ermittelten Herausforderungen anzugehen. Es wurde sichergestellt, dass das nationale Reformprogramm und das Stabilitätsprogramm weitgehend kohärent sind. Im nationalen Reformprogramm werden Deutschlands Pläne angekündigt, wie die Mängel auf dem Arbeitsmarkt, in den Bereichen Bildung, Energie, öffentliche Auftragsvergabe und im Dienstleistungs-, Schienen- und Finanzsektor behoben werden sollen. Im Stabilitätsprogramm wird Deutschlands Bekenntnis zur Einhaltung des mittelfristigen Haushaltsziels und zur Gewährleistung der langfristigen Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen im Einklang mit dem Stabilitäts- und Wachstumspakt bestätigt. Insgesamt betrachtet gehen die geplanten Maßnahmen jedoch die Herausforderungen nicht umfassend an.

Übersichtstabelle

Verpflichtungen aus dem Jahr 2013 || Zusammenfassende Bewertung[60]

Länderspezifische Empfehlungen

Länderspezifische Empfehlung 1: Es wurde empfohlen, dass Deutschland eine solide Haushaltsposition wie geplant beibehält, die die Einhaltung des mittelfristigen Haushaltsziels während des Programmzeitraums sicherstellt; eine wachstumsfreundliche Finanzpolitik betreibt durch zusätzliche Anstrengungen zur Verbesserung der Kosteneffizienz der öffentlichen Ausgaben im Gesundheitswesen und in der Pflege, indem die Pflegeleistungserbringung besser integriert wird und Prävention, Rehabilitation und eigenständige Lebensführung stärker in den Mittelpunkt gestellt werden; die Effizienz des Steuersystems verbessert, insbesondere durch Erweiterung der Mehrwertsteuerbemessungsgrundlage und Neubewertung der Bemessungsgrundlage für die von den Gemeinden erhobene Grundsteuer; den vorhandenen Spielraum nutzt, damit auf allen staatlichen Ebenen mehr und effizienter als bisher wachstumsfördernde Bildungs- und Forschungsausgaben getätigt werden; die Schuldenbremse in allen Bundesländern kohärent umsetzt und dabei zeitnahe und relevante Kontrollverfahren und Korrekturmechanismen sicherstellt. || Deutschland hat einige Fortschritte erzielt, um auf die länderspezifische Empfehlung 1 zu reagieren: · Die Empfehlung, eine solide Haushaltsposition beizubehalten, wurde vollständig umgesetzt. Deutschland weist 2013 einen ausgeglichenen Haushalt und einen strukturellen Überschuss auf. Deutschland plant, das mittelfristige Haushaltsziel weiter einzuhalten und die Schuldenstandsquote während des Programmzeitraums zu senken. · Begrenzte Fortschritte bei der Verbesserung der Kosteneffizienz der öffentlichen Ausgaben für Gesundheitswesen und Pflege. Die Maßnahmen zur Eindämmung von Preiserhöhungen bei Arzneimitteln wurden verlängert. Neue Maßnahmen zur Verbesserung der Qualität und Kosteneffizienz im Gesundheitswesen wurden angekündigt, aber noch nicht spezifiziert. · Keine Fortschritte bei der Verbesserung der Effizienz des Steuersystems. Zur Erschließung wachstumsfreundlicher Einnahmequellen in größerem Umfang wurden keine Maßnahmen ergriffen oder angekündigt. · Begrenzte Fortschritte bei der Steigerung der Bildungs- und Forschungsausgaben, einige Fortschritte bei der Steigerung der Forschungsausgaben. Die Bundesregierung plant, weiter zur Finanzierung der Bildungsinfrastruktur beizutragen, doch der Anteil der öffentlichen Mittel für Bildung am BIP bleibt unterdurchschnittlich. Im Gegensatz dazu ist der Anteil der öffentlichen und privaten Ausgaben für FuE in den vergangenen Jahren gestiegen. · Einige Fortschritte bei der vollständigen Umsetzung der Schuldenbremse. Zwei weitere Bundesländer haben ihre Landesverfassung angepasst und zwei andere Länder haben Ausführungsbestimmungen spezifiziert.

Länderspezifische Empfehlung 2: Es wurde empfohlen, dass Deutschland Bedingungen für ein die Binnennachfrage stützendes Lohnwachstum aufrechterhält; zu diesem Zweck die hohe Steuer- und Abgabenbelastung, insbesondere für Geringverdiener, senkt und das Bildungsniveau benachteiligter Menschen anhebt; geeignete Aktivierungs- und Integrationsmaßnahmen insbesondere für Langzeitarbeitslose aufrechterhält; die Umwandlung von atypischen Beschäftigungsverhältnissen wie Minijobs in nachhaltigere Beschäftigungsformen erleichtert; Maßnahmen ergreift, um die Arbeitsanreize und die Vermittelbarkeit von Arbeitnehmern, insbesondere für Zweit- und Geringverdiener, zu verbessern, auch um deren Einkommen zu steigern; zu diesem Zweck Fehlanreize für Zweitverdiener abschafft und die Verfügbarkeit der Ganztagskindertagesstätten und -schulen weiter erhöht. || Deutschland hat begrenzte Fortschritte erzielt, um auf die länderspezifische Empfehlung 2 zu reagieren: · Einige Fortschritte bei der Aufrechterhaltung von Bedingungen für ein die Binnennachfrage stützendes Lohnwachstum. In den letzten Jahren sind die Löhne gestiegen; diese Entwicklung wird sich voraussichtlich fortsetzen. · Begrenzte Fortschritte beim Abbau der hohen Steuer- und Abgabenbelastung, insbesondere für Geringverdiener. Die Anhebung des Grundfreibetrags der Einkommensteuer hat die steuerliche Belastung der Arbeit geringfügig gesenkt und die Wirkung der kalten Progression lediglich teilweise gedämpft. Die jüngste Rentenreform führt zu höheren Rentenbeiträgen und damit möglicherweise zu einer höheren Abgabenbelastung. · Einige Fortschritte bei der Anhebung des Bildungsniveaus benachteiligter Gruppen. Im NRP werden die Anstrengungen erläutert, die die Bundesregierung und die Länder unternommen haben, um die Bildungsbenachteiligung zu verringern. · Begrenzte Fortschritte bei der Aufrechterhaltung von Aktivierungs- und Integrationsmaßnahmen. Es werden einige Maßnahmen ergriffen, doch Deutschland hat die Wirksamkeit der Reform der arbeitsmarktpolitischen Instrumente im Jahr 2011 nicht bewertet. · Begrenzte Fortschritte bei der Erleichterung der Umwandlung von atypischen Beschäftigungsverhältnissen in nachhaltigere Beschäftigungsformen. Im NRP werden Maßnahmen im Zusammenhang mit der Höchstdauer von Zeitverträgen und dem Arbeitsentgelt von Zeitarbeitskräften, Minijobs und dem Recht, nach der Ausübung einer Teilzeitbeschäftigung wieder zur früheren Arbeitszeit zurückzukehren angekündigt, doch werden diese Maßnahmen nicht näher spezifiziert. · Keine Fortschritte bei der Abschaffung der fiskalischen Fehlanreize für Zweitverdiener. Die angekündigte weitere Förderung des Faktorverfahrens (bei dem der Grundfreibetrag bei beiden Ehegatten berücksichtigt wird) dürfte lediglich begrenzte Wirkung haben, da die jährliche Steuerbelastung unverändert bleibt. · Einige Fortschritte bei der Verbesserung der Verfügbarkeit von Ganztagskindertagesstätten. Die Anzahl der Kinderbetreuungseinrichtungen ist rasch gewachsen und es sind weitere Mittel für Investitionen in die Betreuung vorgesehen. · Begrenzte Fortschritte bei der Erhöhung der Verfügbarkeit von Ganztagsschulen. Trotz der Bemühungen der Länder, die Verfügbarkeit von Ganztagsschulen zu erhöhen, scheint noch Verbesserungsbedarf zu bestehen.

Länderspezifische Empfehlung 3: Es wurde empfohlen, dass Deutschland die Koordinierung der Energiepolitik mit den Nachbarländern verbessert und die gesamtwirtschaftlichen Kosten des Umbaus des Energiesystems so gering wie möglich hält, insbesondere durch Überprüfung der Kosteneffizienz der energiepolitischen Instrumente zur Erreichung der Ziele bei den erneuerbaren Energien und durch Fortsetzung der Anstrengungen, den Ausbau der nationalen und l