BEGRÜNDUNG

1.KONTEXT DES VORSCHLAGS

•Gründe und Ziele des Vorschlags

Ein vertiefter und fairerer Binnenmarkt ist eine der obersten Prioritäten der Europäischen Kommission: „eine Politik, die den Schwerpunkt auf Wachstum und Beschäftigung legt“. Nach Ansicht des Europäischen Rats ist „die Verwirklichung eines vertieften und faireren Binnenmarkts ... von entscheidender Bedeutung, wenn es darum geht, Arbeitsplätze zu schaffen, die Produktivität zu steigern und ein attraktives Umfeld für Investitionen und Innovation zu gewährleisten“. Die wichtige Rolle, die reglementierte Berufe für die Wirtschaft der EU spielen, kann nicht hoch genug geschätzt werden, und zahlreiche Studien zeigen den noch nicht ausgeschöpften Nutzen der Förderung des Binnenmarktes im Dienstleistungsbereich.

In Abwesenheit harmonisierter Vorschriften auf EU-Ebene fällt die Regulierung reglementierter Berufe weiterhin in den Zuständigkeitsbereich der Mitgliedstaaten. Es obliegt den einzelnen Mitgliedstaaten zu entscheiden, ob es einen Bedarf gibt, einzugreifen und Regeln und Beschränkungen in Bezug auf den Zugang zu einem Beruf oder seine Ausübung einzuführen, sofern die Grundsätze der Nichtdiskriminierung und der Verhältnismäßigkeit gewahrt bleiben. In den meisten Fällen ist eine Regulierung gerechtfertigt und sogar willkommen, z. B. bei Fragen der Gesundheit und Sicherheit. Um sicherzustellen, dass eine Regulierung zweckmäßig ist und keine ungerechtfertigten Belastungen mit sich bringt, muss sie sorgfältig geprüft werden, um ihre Wirkung auf Interessenträger und das weitere wirtschaftliche Umfeld vollständig abzuschätzen. Die Sicherstellung eines optimalen Regulierungsumfeldes in Übereinstimmung mit den Beschäftigungs- und Wachstumsprioritäten der Kommission ist von zentraler Bedeutung. Aus diesem Grund wurden Schritte zur Einführung einer Ex-ante-Prüfung der Verhältnismäßigkeit im Rahmen der Regulierung von Berufen gemäß der Binnenmarktstrategie angekündigt.

Das Recht auf Arbeit im Sinne der Freiheit der Berufswahl oder der unternehmerischen Freiheit ist in der Charta der Grundrechte der Europäischen Union verankert. Zu den zentralen Vorteilen des EU-Binnenmarktes gehören die Niederlassungsfreiheit und die Dienstleistungsfreiheit. Insbesondere für KMU ist es schwierig, die Einschränkung dieser Freiheiten zu überwinden. Daher müssen Regulierungsmaßnahmen hinreichend begründet sein, was durch eine sorgfältige Verhältnismäßigkeitsprüfung erreicht wird.

Der Begriff „reglementierte Berufe“ bezieht sich auf Tätigkeiten, für die eine spezifische berufliche Qualifikation erforderlich ist; solche Berufe sind in allen Bereichen der Wirtschaft anzutreffen. Die einzelnen Mitgliedstaaten haben im Laufe der Zeit verschiedene Regelungen eingeführt, die lange Traditionen widerspiegeln und in Form staatlicher Regulierung oder in Form von Selbstregulierung durch Berufsverbände festgelegt wurden. Es gab im Allgemeinen gute Gründe für eine Regulierung, die auf der Notwendigkeit beruhten, zentrale Ziele des Allgemeininteresses zu schützen, was einen Wert für die Gesellschaft darstellt, z. B. indem geklärt wird, welche Fachkenntnisse, Ausbildung und Kompetenzen Berufsangehörige mitbringen müssen, um sicherzustellen, dass die Bürger geschützt sind. Unangemessene Regulierung kann Berufsangehörige, Unternehmen und Verbraucher jedoch belasten; zu den möglichen Belastungen gehören unverhältnismäßige Qualifikationsanforderungen, übermäßig viele vorbehaltene Tätigkeiten, die Pflichtmitgliedschaft in einem Berufsverband oder andere Maßnahmen. Hierzu vertritt der Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung die Auffassung, dass nationale Berufsreglementierungen und Qualifikationsanforderungen, selbst wenn sie ohne Diskriminierung angewendet werden, die Ausübung der vom Vertrag garantierten Grundfreiheiten der EU-Bürger erschweren oder weniger attraktiv machen können. Der Gerichtshof war zudem der Auffassung, dass die Tatsache, dass ein Mitgliedstaat weniger strikte Regeln als ein anderer Mitgliedstaat erlässt, nicht bedeutet, dass die Regeln des letztgenannten Mitgliedstaates unverhältnismäßig und mit EU-Recht unvereinbar sind. Es obliegt den Mitgliedstaaten, unter Berücksichtigung des gesamten Regulierungsumfeldes eines Berufes, auf Einzelfallbasis zu prüfen, ob es notwendig ist, den Zugang zu einem Beruf und die Ausübung einer beruflichen Tätigkeit zu beschränken, und zu definieren, welche Beschränkungen am besten geeignet sind, um den spezifischen Belangen des Allgemeininteresses gerecht zu werden.

Im Jahr 2013 wurde die Richtlinie 2005/36/EG (Berufsqualifikationsrichtlinie) durch die Richtlinie 2013/55/EU geändert, um das EU-Recht auf dem Gebiet der reglementierten Berufe zu modernisieren. Sie führte zudem eine Transparenzbewertung und eine gegenseitige Evaluierung aller in den Mitgliedstaaten bestehenden reglementierten Berufe ein. Aus den Informationen, die von den relevanten zuständigen Behörden im Rahmen der gegenseitigen Evaluierung vorgelegt wurden, wird ersichtlich, dass die Durchführung einer solchen Prüfung für viele Mitgliedstaaten eine Herausforderung darstellte. Die Tatsache, dass der Mehrheit der Prüfungen eine angemessene Begründung fehlte, deutet auf ein zugrundeliegendes Problem bezüglich der Frage hin, wie die Notwendigkeit einer Regulierung und ihre Wirkung auf das weitere wirtschaftliche Umfeld bewertet werden. Das Verfahren der gegenseitigen Evaluierung offenbarte, dass Regulierungsentscheidungen gegenwärtig nicht immer auf einer fundierten und objektiven Analyse beruhen bzw. offen und transparent durchgeführt werden. Zudem wurde trotz der intensiven Gespräche und der von der Kommission bis zu diesem Zeitpunkt bereitgestellten Orientierungshilfen die Einführung neuer einschränkender Maßnahmen ohne vorherige objektive und umfassende Analyse nicht verhindert. Die Mitgliedstaaten haben neue Regulierungen eingeführt, z. B. für die Ausübung des Anwaltsberufs, oder sie haben ohne bzw. nur nach sehr oberflächlicher Prüfung der Verhältnismäßigkeit Beschränkungen für bestimmte Tätigkeiten erlassen bzw. die bestehenden Beschränkungen erweitert, etwa für Steuerberater oder Fremdenführer.

Die gegenwärtige uneinheitliche Prüfung der Regulierung von Berufen in der EU wirkt sich negative auf die Bereitstellung von Dienstleistungen und die Mobilität von Berufsangehörigen aus. Maßnahmen einzelner Mitgliedstaaten reichen allein nicht aus, um einen einheitlichen EU-Rechtsrahmen zur Prüfung der Verhältnismäßigkeit der angestrebten nationalen Berufsreglementierungen zu gewährleisten und die bestehenden Probleme der nationalen Behörden aufzugreifen. Die wichtigsten Ziele der Maßnahme, nämlich Klarstellung der anwendbaren Kriterien, Stärkung der Verlässlichkeit, Transparenz und Vergleichbarkeit zwischen den Mitgliedstaaten und Sicherstellung, dass die Regelungen auf die gleiche Weise angewendet werden, um eine weitere Belastung und Fragmentierung des Binnenmarktes zu vermeiden, könnten durch die Einführung eines gemeinsamen EU-weiten Prüfungsmechanismus, der von allen Mitgliedstaaten in vergleichbarer Weise angewendet wird, aufgrund seiner Größenordnung und Wirkungen besser erreicht werden. In Anbetracht der häufigen Änderung von Berufsreglementierungen besteht das Risiko, dass ohne EU-Maßnahmen die Unterschiede zwischen jenen, die bereits gute Regulierungsverfahren anwenden und die Verhältnismäßigkeit angemessen prüfen, bevor sie entscheiden, ob sie eine Regulierung vornehmen, und jenen, die dies nicht tun, größer werden und so zu größeren Qualitätsunterschieden bei den einschlägigen Rechtsvorschriften führen. Dies wirkt sich letztlich negativ auf den Zugang zu Berufen aus und hat negative Folgen sowohl für die Verbraucher als auch für die Wirtschaft.

Um das Problem aufzugreifen, hat die Kommission in der Binnenmarktstrategie eine Initiative angekündigt, die eine Verhältnismäßigkeitsprüfung festlegt, welche von den Mitgliedstaaten vor dem Erlass oder der Änderung von nationalen Berufsreglementierungen durchzuführen ist. Es besteht seitens der Mitgliedstaaten erhebliches Potenzial für eine Förderung von Wachstum und Beschäftigung durch Erhöhung der Transparenz der reglementierten Berufe und durch eine eingehendere Analyse der Verhältnismäßigkeit neuer Regelungen vor ihrem Erlass; gleichzeitig könnten die reglementierten Berufe mit Blick auf eine Modernisierung der jeweiligen Anforderungen reformiert werden. Wie in der diesem Vorschlag beigefügten Folgenabschätzung beschrieben, zeigen zahlreiche Studien, wie schlechte Regulierungsentscheidungen den Wettbewerb verfälschen können, indem sie den Markteintritt beschränken und so zu einem beträchtlichen Verlust von Beschäftigungsmöglichkeiten und zu höheren Verbraucherpreisen führen sowie den freien Verkehr behindern können. Allein in Bezug auf die Schaffung von Arbeitsplätzen weist eine akademische Studie darauf hin, dass durch den Abbau von unnötigen und unverhältnismäßigen Regulierungen rund 700 000 zusätzliche Arbeitsplätze in der EU geschaffen werden könnten.

Die Verhältnismäßigkeitsprüfung wurde daher entwickelt, um bessere Regulierungsverfahren zu fördern und damit für bessere Ergebnisse zu sorgen. Die Prüfung wird bei der Neueinführung oder Änderung der Anforderungen für den Zugang zu reglementierten Berufen oder ihre Ausübung angewendet. Sie konsolidiert die Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Verhältnismäßigkeit der Anforderungen für den Zugang zu oder die Ausübung von reglementierten Berufen, belässt aber die Entscheidung über Inhalt und Art der Regulierung den Mitgliedstaaten, solange diese Entscheidung evidenzbasiert und auf der Grundlage einer sorgfältigen, transparenten und objektiven Prüfung getroffen wird. Sie trägt der Besonderheit der einzelnen Berufe und ihrem Regulierungsumfeld umfassend Rechnung. Die Vorteile dieser Initiative für Berufsangehörige, Verbraucher und öffentliche Behörden liegen im Wesentlichen darin, dass sie eine bessere Reglementierung von Berufen gewährleisten würde, indem sie verhindert, dass unverhältnismäßige Vorschriften erlassen werden. Der vorliegende Vorschlag dient weitgehend der Kodifizierung der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes. Abweichungen von dieser Rechtsprechung würden den Vorschlag substanziell verändern. Im Fall einer solchen substanziellen Veränderung kann die Kommission ihren Vorschlag zurückziehen.

Eine EU-Richtlinie würde es Mitgliedstaaten erleichtern, ihrer Verpflichtung zur Einhaltung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit nachzukommen, und garantieren, dass die Mitgliedstaaten die Verhältnismäßigkeitsprüfung auf allen Regulierungsebenen angemessen umsetzen, um eine Fragmentierung des Binnenmarktes zu vermeiden.

Die Initiative soll für größere Klarheit sorgen und fördert objektive, verlässliche und umfassende Verhältnismäßigkeitsprüfungen, um durch regelmäßige Überprüfung der nationalen Berufsreglementierungen Vertrauen aufzubauen und Innovation zu fördern. Hinter dieser Maßnahme steht nicht nur die Absicht, die Mitgliedstaaten bei der Erreichung dieser gemeinsamen Ziele zu unterstützen, sondern auch das Bestreben, dies strukturiert und geordnet zu tun, damit die Mitgliedstaaten ihre Verwaltungsaufgaben leichter bewältigen können.