Das dezentralisierte Verfahren gilt für Arzneimittel, die noch in keinem Mitgliedstaat zugelassen sind, wenn der Antragsteller eine nationale Zulassung in mehr als einem Mitgliedstaat erhalten möchte.

Das Verfahren der gegenseitigen Anerkennung findet Anwendung, wenn der Antragsteller bereits eine nationale Zulassung für ein Arzneimittel in einem Mitgliedstaat besitzt und eine nationale Zulassung für dasselbe Arzneimittel in anderen Mitgliedstaaten erhalten möchte.

Über das zentralisierte Verfahren erhält der Antragsteller eine einzige Zulassung mit EWR-weiter Gültigkeit. Der Antrag wird vom wissenschaftlichen Ausschuss für Humanarzneimittel (Committee for Medicinal Products for Human Use, CHMP) bei der Europäischen Arzneimittel-Agentur (EMA) beurteilt. Die Zulassung erteilt die Europäische Kommission. Das zentralisierte Verfahren für Humanarzneimittel hat zwei verschiedene „Anwendungsbereiche“. Der erste Anwendungsbereich ist verpflichtend und umfasst i) durch bestimmte biotechnologische Prozesse entwickelte Arzneimittel, ii) Arzneimittel für neuartige Therapien, iii) Arzneimittel für seltene Krankheiten und iv) neue Arzneimittel für bestimmte Krankheiten, z. B. Krebs, AIDS und Diabetes. Der zweite Anwendungsbereich ist optional. Hierunter fallen zum Beispiel i) Arzneimittel in anderen Krankheitsgebieten, ii) Arzneimittel, die einen neuen Wirkstoff enthalten, oder iii) vorhandene Arzneimittel, die eine wesentliche Innovation aufweisen.

Seit dem Erlass ihres ersten Arzneimittel-Rechtsakts im Jahr 1965 verfolgt die EU zwei übergeordnete Ziele: ein hohes Niveau des Schutzes der öffentlichen Gesundheit und die Beseitigung von Hindernissen, die dem freien Arzneimittelverkehr entgegenstehen. Mit der Richtlinie 65/65/EWG des Rates wurde das Grundprinzip des EU-Arzneimittelrechts eingeführt, nämlich dass ein Arzneimittel nur dann auf dem EU-Markt in Verkehr gebracht werden darf, wenn für das Mittel eine Zulassung erteilt wurde. Die Zulassung von Arzneimitteln beruht auf drei Schlüsselkriterien: Qualität, Sicherheit und Wirksamkeit. So soll sichergestellt werden, dass Mittel, die Patienten verabreicht werden, von geeigneter Qualität sind und eine positive Nutzen-Risiko-Bilanz aufweisen.

·Das erste Ziel ist ein hohes Gesundheitsschutzniveau für die Menschen in Europa. Dies soll hauptsächlich auf zweierlei Art und Weise erreicht werden. Erstens zielt der Rechtsrahmen darauf ab, Patienten so zügig wie möglich mit hochwertigen, sicheren und wirksamen Arzneimitteln zu versorgen – sowohl innovativen als auch patentfreien Arzneimitteln. Zweitens soll die Überwachung von Arzneimitteln nach deren Zulassung intensiviert werden, und zwar durch gestärkte Überwachungs- und Pharmakovigilanzverfahren.

Dieser Bericht steht mit der Arzneimittelstrategie für Europa in Zusammenhang und dient in Bezug auf mögliche legislative und nicht legislative Maßnahmen als Informationsgrundlage für deren Umsetzung. Er ergänzt ferner die laufende Überarbeitung i) der EU-Verordnung über Arzneimittel für seltene Leiden und der EU-Verordnung über Kinderarzneimittel sowie ii) der Verordnung über das Gebührensystem der Europäischen Arzneimittel-Agentur.

Die Kommission ist verpflichtet, mindestens alle 10 Jahre einen allgemeinen Bericht über die Erfahrungen mit der Funktionsweise der durch die Verordnung (EG) Nr. 726/2004 und durch Titel III Kapitel 4 der Richtlinie 2001/83/EG festgelegten Verfahren für Humanarzneimittel zu veröffentlichen. In der EU gibt es verschiedene Verfahren zur Erteilung einer Zulassung für Arzneimittel. Gegenstand dieses Berichts sind das zentralisierte und dezentralisierte Verfahren und das Verfahren der gegenseitigen Anerkennung. Nicht darin enthalten ist das rein nationale Verfahren zur Zulassung von Humanarzneimitteln in einem einzelnen Mitgliedstaat.

·die Teilnahme an Treffen des CHMP und der Koordinierungsgruppe für das Verfahren der gegenseitigen Anerkennung und das dezentralisierte Verfahren – Humanarzneimittel (Coordination Group for the Mutual Recognition and Decentralised Procedures – human, CMDh);

·Die zuständigen nationalen Behörden sind für die Erteilung nationaler Zulassungen und die Überwachung der Arzneimittel in den jeweiligen Mitgliedstaaten zuständig. Sie bringen ferner Fachwissen in das Netzwerk ein.

Um den Pflichten in Bezug auf die Zulassung und Überwachung von Arzneimitteln gerecht zu werden, ist eine Partnerschaft zwischen der Kommission, der EMA und den zuständigen nationalen Behörden in den Mitgliedstaaten eingerichtet worden. Diese Partnerschaft wird gemeinhin als „Europäisches Netzwerk der Arzneimittelzulassung“ bezeichnet. In diesem Netzwerk haben die Parteien, wie nachstehend erläutert, verschiedene Aufgaben.

·acht Fallstudien aus Mitgliedstaaten (Dänemark, Deutschland, Estland, Italien, Portugal, Schweden, Spanien und Tschechien).

Prüfung des Berichts zur Studie

Die Kommission hat die extern erstellte Studie an die Mitgliedstaaten, die EMA und die CMDh weitergeleitet. Die Anmerkungen, die sie zurückerhielt, betrafen zum Teil Unstimmigkeiten und Ungenauigkeiten in der Studie. Es gingen jedoch auch Vorschläge ein, bestimmte potenzielle Effizienzzuwächse genauer zu untersuchen und die aktuellen Verfahren und Leitlinien an die Innovation und den Fortschritt in der Wissenschaft anzupassen. So enthielten die Anmerkungen beispielsweise Forderungen nach i) einem höheren Maß an Koordinierung zwischen den zuständigen nationalen Behörden, der EMA und den Stellen für die Bewertung von Gesundheitstechnologien (HTA) und ii) Maßnahmen zur Straffung der Verfahren, um die Verwaltungslast zu reduzieren. In den Anmerkungen wurde auch auf Themen hingewiesen, die in der Studie nicht ausreichend untersucht worden sind. Auf diese wird jedoch bei der Evaluierung der Rechtsvorschriften im Arzneimittelbereich im Rahmen der Arzneimittelstrategie für Europa näher eingegangen werden.

4.Ergebnisse der Studie bezüglich der Beurteilung der Zulassungs- und Überwachungsverfahren

Wirksamkeit

Insgesamt zeigen die in der extern erstellten Studie enthaltenen Daten, dass das derzeitige System der EU-Verfahren für die Zulassung und die Überwachung von Humanarzneimitteln die in der Gesetzgebung festgesetzten Ziele erreicht. Insbesondere wird damit ein hohes Gesundheitsschutzniveau für die Menschen in Europa garantiert. Das System erreicht im Großen und Ganzen auch die Ziele einer Vollendung des Binnenmarktes für Arzneimittel und der Schaffung eines Rechtsrahmens, der die Wettbewerbsfähigkeit des Arzneimittelsektors in Europa unterstützt.

Die Entwicklungssprünge in der Wissenschaft stellen das System vor neue Herausforderungen. Seine Komplexität hat zugenommen, da i) neue Ausschüsse auf dem Wege neuer EU-Rechtsvorschriften, ii) unterstützende, mit Sachverständigen besetzte Arbeitsgruppen eingerichtet worden sind und iii) inzwischen weitere zusätzliche rechtliche Anforderungen auf EU-Ebene gelten. Aufgrund des raschen wissenschaftlichen Fortschritts steht das System kontinuierlich vor Herausforderungen, für die im Zuge der Umsetzung der Arzneimittelstrategie für Europa Lösungsvorschläge unterbreitet werden.

Im Zeitraum 2010–2017 hat sich die Aktivität im Netzwerk allgemein erhöht. Entsprechend haben die meisten zuständigen nationalen Behörden mehr Ressourcen auf die Tätigkeiten, die auf EU-Ebene stattfinden, verwendet. Die gestiegenen Einkünfte der EMA in Form von Gebühren (+ 81 %) sind ebenfalls ein Indikator für eine Zunahme der Aktivität, da die Gebühren von Antragstellern entrichtet werden, um eine Zulassung zu beantragen oder aufrechtzuerhalten. Die Anzahl der Erstzulassungsanträge im Rahmen des zentralisierten Verfahrens blieb mit circa 90–100 Anträgen pro Jahr stabil. Doch wächst durch diese neuen Anträge das Portfolio zugelassener Mittel, das die EMA, das Netzwerk und die Kommission verwalten müssen, stetig weiter an. In der Folge hat sich die Anzahl der Verfahren nach der Zulassung gesteigert und der Umfang der zugehörigen Aufsichts- und Überwachungstätigkeiten wächst beständig. Die Anzahl der im Rahmen des zentralisierten Verfahrens gewährten Änderungen von Zulassungen erhöhte sich von etwa 4100 im Jahr 2010 auf circa 6200 im Jahr 2017 (+ 51 %).

Darüber hinaus hat sich die Anzahl der Verfahren, die Arzneimittel für seltene Leiden, Kinderarzneimittel und Arzneimittel für neuartige Therapien betreffen, im Zeitraum 2010–2017 erheblich gesteigert. Die Anzahl der eingereichten Anträge auf Einstufung als Arzneimittel für neuartige Therapien erhöhte sich von 20 Anträgen im Jahr 2013 auf 46 im Jahr 2017 (d. h. ein Anstieg um 130 %), während die jährlichen Anträge auf Ausweisung als Arzneimittel für seltene Leiden von 174 auf 260 (plus 49 %) und sämtliche Verfahren im Zusammenhang mit pädiatrischen Prüfkonzepten von 318 auf 421 (plus 32 %) stiegen.

Die Anzahl der abgeschlossenen Verfahren der gegenseitigen Anerkennung und dezentralisierten Verfahren schwankte zwischen 1640 Verfahren im Jahr 2010 und 1515 Verfahren im Jahr 2017. 2014 war ein kurzfristiger Abfall auf 1046 Verfahren zu verzeichnen. Die CMDh spielt in den Verfahren der gegenseitigen Anerkennung und dezentralisierten Verfahren sowohl vor als auch nach der Zulassung ein wichtige Rolle. Die Gruppe fördert die Harmonisierung, zum Beispiel indem sie Meinungsverschiedenheiten zwischen Mitgliedstaaten klärt und allgemeine Leitlinien zu den Verfahren herausgibt. Im Zeitraum, den die Studie abdeckt, hat sich die Anzahl der Befassungen im Rahmen der Verfahren der gegenseitigen Anerkennung und dezentralisierten Verfahren durch Dialog, Zusammenarbeit und Harmonisierung in der CMDh verringert. Die Anzahl der an die CMDh gerichteten Befassungen fiel von 17 im Jahr 2010 auf 11 im Jahr 2017, mit einer Höchstzahl von 27 Befassungen im Jahr 2012. Die Anzahl der Befassungen von der CMDh an den CHMP fiel von 7 im Jahr 2010 auf nur 1 im Jahr 2017.12

Bei der EMA gingen zwischen 2010 und 2017 über 40 % mehr Anträge auf wissenschaftliche Beratung und Protokollunterstützung von Arzneimittelentwicklern ein. Die extern erstellte Studie hat bestätigt, dass die Prozesse der EMA insgesamt gut funktionieren.

Die Unterstützung kleiner und mittlerer Unternehmen (KMU) hat sich zwischen 2013 und 2017 von 366 Anträgen auf wissenschaftliche Beratung durch die EMA auf 436 erhöht. In diesem Zeitraum lag der Anteil der KMU bei allen Anträgen auf Ebene der EMA konstant bei ca. 30 %.

Trotz gestiegenem Tätigkeitsvolumen arbeitet das System weiterhin insgesamt effektiv. Das System stützt sich auf Ressourcen und Fachwissen der Mitgliedstaaten. Es nutzt Mechanismen, die eine interne Koordinierung im System sicherstellen. Die EMA bringt sich wirkungsvoll in die Koordinierung und wissenschaftliche Unterstützung ein. Indem sie die Organisationsstruktur und Arbeitsabläufe anpasst, sorgt sie vor dem Hintergrund des erhöhten Tätigkeitsvolumens für Effizienzgewinne.

Nach der Erweiterung der EU erhöhte sich der Harmonisierungs- und Abstimmungsgrad zwischen den Mitgliedstaaten. Immer mehr Mitgliedstaaten begannen, sich aktiv in Verfahren einzubringen, etwa als i) (Ko-)Berichterstatter, ii) Teil eines multinationalen Beurteilungsteams im zentralisierten Verfahren oder iii) Referenzmitgliedstaat in den Verfahren der gegenseitigen Anerkennung und dezentralisierten Verfahren.

Die Markt- und Sicherheitsüberwachung wurde gestärkt. Hauptsächlich geht dies auf die Einführung der überarbeiteten Pharmakovigilanz-Rechtsvorschriften im Jahr 2012 zurück, in deren Zuge i) der Ausschuss für Risikobewertung im Bereich der Pharmakovigilanz und ii) ein koordiniertes Signalmanagement eingerichtet wurden. Mechanismen zur Meldung von Arzneimittelnebenwirkungen sind kontinuierlich weiterentwickelt worden. Hierbei haben die Patienten eine besonders ausschlaggebende Rolle gespielt: Die Zahl der von Patienten gemeldeten Nebenwirkungen hat 2017 ca. 90 000 erreicht. Im Prüfverfahren für Nebenwirkungen von Arzneimitteln werden potenzielle Risiken ausgemacht und die EMA, die Kommission und die zuständigen nationalen Behörden erhalten die Möglichkeit, die zur Regulierung erforderlichen Schritte zu unternehmen. Die Identifizierung dieser potenziellen Risiken ließe sich durch die Integration realer Daten in die Verfahren weiter verbessern. Dazu müsste Fachwissen in den Bereichen Big Data, Pharmakoepidemiologie und Statistik aufgebaut werden.

Effizienz

Laut der Studie lässt sich die Effizienz des derzeitigen Systems verbessern. Die Hauptansatzpunkte für eine Verbesserung sind nachstehend aufgeführt und werden im Rahmen der Arzneimittelstrategie für Europa weiter untersucht und verfolgt.

Bereits vor der COVID-19-Pandemie wiesen einige Sachverständige, die an der im Zuge der Studie durchgeführten Umfrage teilgenommen hatten, darauf hin, dass die Kapazitäten nicht ausreichen würden, um kritische Bedarfe und Engpässe über die Verfahren nach der Zulassung abzuwickeln. Laut Aussage von Sachverständigen ist das System nicht für eine schnelle und flexible Reaktion gerüstet, und zwar aufgrund a) fehlender EU-Rechtsvorschriften zur Deckung kritischen Bedarfs (z. B. Engpässe von Arzneimitteln) und b) der schwerfälligen Ansätze zur Abstimmung zwischen Mitgliedstaaten und Ausschüssen, die gestrafft und formeller gefasst werden sollten.

Die kürzlich verabschiedeten Legislativvorschläge im Rahmen des Pakets zur Europäischen Gesundheitsunion werden in der Frage des kritischen Bedarfs ihren Teil zur Lösung beitragen. Zusätzlich wird im Rahmen der Arzneimittelstrategie für Europa5 untersucht, wie sich das Risiko von Arzneimittelengpässen durch spezifische Maßnahmen so gering wie möglich halten lässt, etwa durch i) strengere Versorgungsverpflichtungen, ii) frühzeitigere Meldung von Engpässen und Rücknahmen, iii) größere Transparenz über Lagerbestände und iv) stärkere Koordinierungsmechanismen auf EU-Ebene, um Engpässe zu überwachen, zu bewältigen und zu vermeiden. Darüber hinaus wird im Rahmen der Arzneimittelstrategie für Europa geprüft werden, welche Maßnahmen die Verfügbarkeit von Arzneimitteln in der gesamten EU verbessern. Auch dies wird sich (vorbeugend) auf Engpässen auswirken.

Die extern erstellte Studie legt nahe, dass über den Zulassungsprozess hinaus, der durch die Arzneimittelgesetzgebung der EU reguliert ist, die Abstimmung zwischen der EMA, den zuständigen nationalen Behörden und HTA-Stellen verbessert werden könnte. Das würde dazu beitragen, dass Arzneimittel den Patienten schneller zur Verfügung stünden. Seit 2010 hat sich die Zahl der Verfahren für eine gemeinsame wissenschaftliche Beratung seitens der EMA/der zuständigen nationalen Behörden einerseits und der HTA-Stellen/Preisfestsetzungsbehörden/Erstattungsstellen andererseits erhöht. Durch Verfahren für gemeinsame wissenschaftliche Beratung wäre es möglich, klinische Prüfungen und Studien mit realen Daten zu planen, über die sich Fakten für mehrere Verwendungszwecke gewinnen ließen. Nicht nur ließe sich diese Evidenz für Zulassungen nutzen, sie könnte auch als Grundlage für Entscheidungen im Bereich der Preisfestsetzung und Erstattung auf nationaler Ebene dienen. So würde sichergestellt, dass die Patienten schneller Zugang zu Arzneimitteln erhalten. Letztlich wird das System durch eine stärkere Zusammenarbeit zwischen diesen Parteien zum Wohle der Patienten effizienter werden und es wird den Zugang zu Arzneimitteln verbessern.