über die Durchführung der Richtlinie 2007/2/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. März 2007 zur Schaffung einer Geodateninfrastruktur in der Europäischen Gemeinschaft (INSPIRE) (Bericht gemäß Artikel 23 der Richtlinie)

BERICHT DER KOMMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT

Die Richtlinie deckt eine riesige Menge potentieller Geodatensätze ab, und von Anfang an konnte keine Obergrenze oder Gesamtzahl identifiziert werden. Die Richtlinie muss bis 2021 vollständig durchgeführt werden.7 Diese Bewertung basiert auf Informationen, die nach der Hälfte der Durchführungszeit (d. h. 2013/14) verfügbar sind.

(5)schrittweise Organisation und Veröffentlichung der Geodaten im Einklang mit gemeinsamen Datenmodellen für ein höheres Maß an Interoperabilität und verbesserte Produktivität.

(3)Dokumentation der Geodaten, sodass sie via Internet zusammen mit Informationen über Aspekte wie ihre Quelle, ihre geographische Reichweite und Nutzungsbedingungen zugänglich sind, gemäß Metadatenspezifikationen;

(2)Identifizierung ihrer Geodaten, die für die Umweltpolitik und Politikbereiche und Handlungen mit Auswirkungen auf die Umwelt relevant sind, gemäß den in den Anhängen der Richtlinie aufgeführten Themen;

Um diesbezüglich Abhilfe zu schaffen, stellt die Richtlinie, die durch mehrere Durchführungsbestimmungen (z. B. zur Berichterstattung oder zu Metadaten) abgestützt ist, an die Mitgliedstaaten die folgenden Anforderungen (siehe Abbildung 1):

Such- und Anzeigedienste für dokumentierte Geodaten nach Anhang I-II sind in Betrieb.

Downloaddienste für dokumentierte Geodaten nach Anhang I-II sind in Betrieb.

Vor 2007 waren Geodaten online auf nationaler und EU-Ebene nur schwer zu finden und häufig unzureichend dokumentiert. Oft lagen sie in nicht kompatiblen Formaten vor, wodurch sich die Kombination verschiedener Geodatensätze schwierig gestaltete. Viele Behörden verfügten nicht über Onlinedienste, die Menschen in die Lage versetzt hätten, Geodaten zu suchen, auf sie zuzugreifen, sie zu nutzen und auszutauschen (innerhalb von Ländern und grenzüberschreitend). Es gab also keine europäische Geodateninfrastruktur in dem Sinne, dass zum Beispiel Daten zu grenzüberschreitenden Flüssen nicht verlinkt waren.

Die Kommission schloss die INSPIRE-Richtlinie 2013 in ihr Programm zur Gewährleistung der Effizienz und Leistungsfähigkeit der Rechtsetzung (REFIT) ein, um zu beurteilen, ob dieses Instrument zur Mitte seiner Durchführungsphase noch immer zweckdienlich ist. Dieser Bericht präsentiert den Fortschritt der Durchführung und fasst die Ergebnisse der Evaluierung zusammen.

Die Richtlinie für die Einrichtung einer Geodateninfrastruktur in der Europäischen Gemeinschaft (die INSPIRE-Richtlinie) unterstützt die Anwendung wissensbasierter Politiken und die Überwachung von Aktivitäten, die sich auf die Umwelt auswirken. Sie legt Maßnahmen fest, um Hindernisse beim Austausch von Geodaten zwischen allen Verwaltungsebenen innerhalb von Mitgliedstaaten und zwischen ihnen zu beseitigen.

Umweltprobleme machen nicht an Grenzen halt. Um sie zu lösen, ist oft die Kooperation mehrerer Länder erforderlich, die erfolgreicher ist, wenn über Länder- und Organisationsgrenzen hinweg Daten leicht ausgetauscht werden können. Die effektive und effiziente Erfassung und der effektive und effiziente Austausch von Daten über einen bestimmten Ort (Geodaten) bringen Vorteile mit sich. Abgesehen davon, dass leichter ein besseres Umweltmanagement zu erreichen ist, können Synergien mit der Strategie der EU für einen digitalen Binnenmarkt geschaffen werden, darunter die Entwicklung innovativer neuer Produkte und Dienstleistungen, die qualitativ hochwertige Arbeitsplätze schaffen und die europäische Wettbewerbsfähigkeit verbessern.

Bis Dezember 2013 mussten die Mitgliedstaaten auch Onlinedienste eingerichtet haben, mit denen all ihre dokumentierten Geodatensätze gesucht, eingesehen und heruntergeladen werden können.

Abbildung 4: Trends 2010-2013 — Geodatensätze mit konformen Metadatensätzen in %

In Übereinstimmung mit den oben angegebenen Fristen und Schritten machten die Mitgliedstaaten Fortschritte bei der Bereitstellung umweltbezogener Datenthemen wie den Standorten von und Daten zu Emissionsquellen. Dennoch sind die meisten für die Umwelt relevanten Daten (größtenteils abgedeckt von Anhang III) häufig noch nicht zugänglich (Schritte 2, 3 und 4, Frist 2013). Das wird auch den folgenden Schritt, der darin besteht, diese Daten interoperabel zu machen (Schritt 5, Frist 2020), erschweren.

Während es angesichts der Schwierigkeiten, eine Obergrenze oder Gesamtzahl der Datensätze zu identifizieren, die bis 2014 zu behandeln waren, schwierig ist, den Erfolg genau zu messen, lag die Gesamtzahl der Datensätze bei über 56 220 (Abbildung 2). Allerdings betreffen ca. 90 % davon Datensätze in nur acht Mitgliedstaaten. Nach einem anfänglichen Anstieg blieb das Volumen der gemeldeten Geodatensätze für die verbleibenden (20) Mitgliedstaaten relativ stabil oder ging in einigen Ländern zwischen 2010 und 2014 sogar zurück (Abbildung 2) und befand sich mit weniger als 120 Datensätzen pro Land auf generell recht niedrigem Niveau.

Die nationalen Datenpolitiken für den Datenaustausch sind sehr unterschiedlich und heterogen, und die meisten Mitgliedstaaten berichten in diesem Bereich nach wie vor über Probleme. Entsprechend der großen Flexibilität, die die Richtlinie hinsichtlich der Herangehensweise bietet (siehe Artikel 17.2), reichen die Politiken von völlig freiem und kostenlosem Zugang und freier und kostenloser Nutzung bis hin zu vollständiger Kostendeckung, Gebührenerhebung und verschiedenen Arten öffentlich-privater Partnerschaften. Die Kommission hat noch keine detaillierte Prüfung der Konformität nationaler Politiken mit der Richtlinie durchgeführt.

Die Effektivität der nationalen Koordinationsbemühungen fiel jedoch unterschiedlich aus. Besonders besorgniserregend waren Probleme in einigen Mitgliedstaaten bezüglich der Zusammenarbeit zwischen nationalen Kartierungsstellen und Umweltinformationsorgangen (z. B. Ministerien und Ämtern).

Die Richtlinie deckt eine große Bandbreite an Geodaten ab, die von einer Vielzahl von Behörden auf nationaler, regionaler und lokaler Ebene verwaltet werden. Die notwendigen Koordinationsstrukturen und Datenaustauschpolitiken wurden im Allgemeinen mit der Umsetzung eingerichtet (siehe oben),

Obwohl bis 2014 bei der Durchführung der Richtlinie Fortschritte zu verzeichnen waren, konnte keine der in Abbildung 1 aufgelisteten Fristen von allen Mitgliedstaaten eingehalten werden. Da die einzelnen Schritte miteinander verknüpft sind, hat dies kumulative Wirkung; denn ein eventueller größerer Fortschritt bei einem späteren Schritt wirkt sich dann auf weniger Geodatensätze aus als erwartet. Die unterschiedlichen Schritte sind im Folgenden im Einzelnen dargelegt.

Die Hauptgründe für die Verzögerungen sind in verschiedenen Bereichen zu suchen, darunter der politische Wille, administrative Verzögerungen und Regierungswechsel.

Die ungelösten Konformitätsprobleme betreffen kleinere rechtliche oder technische Detailfragen und hindern die betroffenen Mitgliedstaaten nicht an der Durchführung der Richtlinie.

Die Kommission zog die Mitgliedstaaten für die nicht den Vorgaben entsprechende Umsetzung der Richtlinie zur Rechenschaft und hat 2016 immer noch mit ungelösten Umsetzungsproblemen in neun Mitgliedstaaten (CZ, DE, FI, FR, HR, LT, PL, PT, UK) zu tun.

Die ambitionierten Fristen, die galten, als die Richtlinie verabschiedet wurde, sind eventuell nicht mehr für alle Mitgliedstaaten angemessen, z. B. aufgrund der technischen Komplexität der Durchführungsregeln zur Interoperabilität und aufgrund von Leitlinien, die die Anwendung von IT-Tools und -Fähigkeiten verlangen, die häufig fehlen. Hinzu kommen die Unterschiede in der Bereitschaft der Mitgliedstaaten hinsichtlich der Einhaltung der von der Richtlinie vorgegebenen Fristen.

Verzögerungen bei der Umsetzung und Einrichtung effektiver Verwaltungsstrukturen aufgrund politischer, rechtlicher und wirtschaftlicher Herausforderungen auf nationaler Ebene (siehe Abschnitt 3, Schritt 1). Mehrere Mitgliedstaaten berichteten, dass die Wirtschaftskrise und der Druck auf die nationalen Haushalte auch die Zuweisung erforderlicher Vorabinvestitionen (z. B. in IT-Infrastruktur und die Entwicklung technischer Fähigkeiten in der Verwaltung) beeinträchtigte;

Weitere Gründe für Lücken in der Durchführung:

Bis 2013 hatte die Effektivität in allen Mitgliedstaaten abhängig von deren Durchführungsbemühungen (und Investitionen) zugenommen, wie die mehr als 56 000 für 2013 gemeldeten Datensätze zeigen. Die Anforderungen und der zeitliche Rahmen der Richtlinie stellten für die acht Mitgliedstaaten, die mehr als 90 % ihrer gesamten Datensätze identifizierten, keine grundlegenden Probleme dar. Für viele Mitgliedstaaten jedoch blieb der Fortschritt gemessen an den definierten Schritten und dem Zeitplan hinter den Erwartungen zurück. Komplexe und heterogene nationale Datenpolitiken und das Fehlen einer europaweiten Datenpolitik behindern den freien Datenfluss — eine Sorge, der auch der weiter gefasste digitale Binnenmarkt Rechnung trägt. Der am wenigsten effektive Teil des Durchführungsprozesses betrifft die Datenpolitiken. Viele Datensätze und Dienste sind immer noch nicht problemlos zugänglich (d. h. ohne rechtliche oder finanzielle Hindernisse), was eine Voraussetzung für die Schaffung von Mehrwert durch diese Daten auf dem Binnenmarkt ist. Diese komplexen und unterschiedlichen Datenpolitiken führen auch zu zusätzlichem, unnötigem Verwaltungsaufwand, der bei einer breiter angelegten, offenen Datenpolitik wegfiele.

Bevor die Richtlinie in Kraft trat, war nur eine begrenzte Anzahl von Geodatensätzen (1384 identifiziert 2007) dokumentiert, Onlinedienste deckten nur einen Bruchteil der identifizierten Geodatensätze ab, und Datenpolitiken stellten bedeutende Hindernisse für deren verbreitete Nutzung dar.

Dieser Abschnitt liefert eine Zusammenfassung der Bewertung. Weitere Details sind in der entsprechenden Arbeitsunterlage erhältlich.

Die Transformation von Geodaten, um Konformität mit gemeinsamen Datenmodellen zu erreichen, stellt die größte Herausforderung dar. Bis spätestens 2020 müssen die Mitgliedstaaten diesen Schritt abgeschlossen haben. In dieser frühen Durchführungsphase ist das niedrige Konformitätsniveau nicht überraschend (Abbildung 8).

Schritt 5 — Verfügbarkeit von Geodaten in gemeinsamen Datenmodellen

Abbildung 7: Trends 2010-2013 — Geodatensätze mit Downloaddiensten in %

Abbildung 6: Trends 2010-2013 — Geodatensätze mit Anzeigediensten in %

Abbildung 5: Trends 2010-2013 — Geodatensätze mit Suchdiensten in %

Einige der weniger fortgeschrittenen Mitgliedstaaten berichteten auch über Konkurrenz mit parallelen nationalen Politiken zu Open Data und E-Government aus verwaltungstechnischen Gründen (unterschiedliche zuständige Behörden) und die geringe Relevanz von Umweltfragen in einem breiteren politischen Kontext. Andere (darunter einige der weiter fortgeschrittenen) haben bewiesen, dass Konkurrenz unnötig ist — es gibt reichlich Platz für "Win-win-Ansätze", bei denen INSPIRE zu einem Baustein für E-Government-Aktivitäten wird.

Mitgliedstaaten stellten auch die Effektivität der zukünftigen Datenharmonisierung (Schritt 5) in Frage, aufgrund der bedeutenden Kosten und Mühen, die die Transformation bestehender Datensätze gemäß den neuen Anforderungen (Fristen 2017 und 2020) mit sich bringt. Viele räumten ein, dass ein höheres Maß an Interoperabilität erforderlich ist, um Effizienzsteigerungen zu erreichen. Sie brachten auch Bedenken hinsichtlich der Komplexität und Durchführbarkeit der Anpassung aller Geodaten an gemeinsame Datenmodelle bis 2017 (Anhang I) bzw. 2020 (Anhang II und III) zum Ausdruck. Sie forderten eine flexible, pragmatische und nutzerorientierte Anwendung für die bestehenden Datenspezifikationen.

Effizienz

Die quantitative Bewertung von Kosten und Nutzen war aufgrund eines Mangels an umfassenden und vergleichbaren Daten schwierig durchzuführen. Angesichts der Phase der Durchführung basieren die meisten der aktuell verfügbaren Studien auf Schätzungen und Prognosen, und quantifizierte Daten zum Nutzen sind rar.

Die gemeldeten Durchführungskosten schwankten zwischen 0,5 und 13,5 Mio. EUR/Jahr, wobei die meisten Mitgliedstaaten Kosten zwischen 2 und 3 Mio. EUR/Jahr angaben. In den meisten Fällen liegt dies unter den ursprünglichen Schätzungen in der anfänglichen Folgenabschätzung, die zwischen 4 und 8 Mio. EUR/Jahr lagen, was vermutlich damit zu tun hat, dass der Fortschritt hinter den Erwartungen zurückliegt.

Die bereitgestellten Informationen über den Nutzen, die hauptsächlich qualitativer Natur waren und auf Schätzungen basierten, umfassten die folgenden Punkte:

Effizienterer Zugang zu Informationen, was zu besseren und billigeren EGovernment-Diensten für Bürger und Unternehmen führt und somit die Transparenz verbessert und Geschäftsmöglichkeiten unter Verwendung von Umweltdaten schafft. Das stärkt die Forschung und das Innovationspotential.

Eine verbesserte faktengesicherte Grundlage für Politikentwicklung, Entscheidungsfindung und -durchführung, Kostenreduktion und Verbesserung der Qualität von Beurteilungen (z. B. im Bereich der Umwelt(verträglichkeits)prüfungen und des (Risiko-)Managements).

Bessere Kooperation zwischen Behörden und zwischen unterschiedlichen Sektoren (z. B. Raumplanung, Verkehr, Landwirtschaft und Umwelt) und Einsparungen bei den Verwaltungsausgaben (durch weniger Doppelarbeit) bei gleichzeitig verbesserter Zugänglichkeit und Qualität der Daten.

Aufbau technologischer Kenntnisse, Kompetenzen und Fähigkeiten in der öffentlichen Verwaltung.

Mehrere Länder, darunter die Niederlande, scheinen einem recht vorhersehbaren Muster gefolgt zu sein, wobei die jährlichen Kosten zu Beginn über dem Nutzen lagen, der Nutzen aber in der zweiten Phase der Durchführung (nach 2013) zunahm. Obwohl Investitionen in der Anfangsphase (in IT-Infrastruktur, die Transformation von Daten und die Entwicklung von Fähigkeiten) erwartet wurden, berichteten nur einige wenige Mitgliedstaaten, dass sie diese Investitionen getätigt hatten. Mehrere Mitgliedstaaten berichteten über Synergien zwischen Open-Data-Strategien der EU und entsprechenden nationalen Strategien (einschließlich der überarbeiteten Richtlinie über die Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sektors), die geholfen hatten, den Nutzen zu steigern und dabei die Durchführungskosten mit den im Rahmen breiter angelegter Open-Data-Politiken ohnehin nötigen Investitionen zu teilen. Im Rahmen der Strategie des Vereinigten Königreichs von 2012 zur Realisierung von Nutzen wurde geschätzt, dass sich der quantifizierbare jährliche Nutzen über alle Ministerien des Vereinigten Königreichs auf 470 bis 510 Mio. GBP belief.

Wie unter Schritt 5 genannt, ist die Datenharmonisierung der kostenintensivste Schritt, der gleichzeitig die größte Herausforderung darstellt. Obwohl die Mitgliedstaaten diese Vorgaben erst bis 2017 bzw. 2020 (abhängig von den jeweiligen Daten) erfüllt haben müssen, wurde in Beratungen von Sachverständigengruppen in letzter Zeit prognostiziert, dass die gleichzeitige Harmonisierung einer so riesigen Datenmenge hohe Kosten und praktische Schwierigkeiten mit sich bringen würde. Als eine Möglichkeit, diese zukünftige Herausforderung zu meistern, wurde vorgeschlagen, klare Prioritäten zu setzen, d. h. die für Endnutzeranwendungen wichtigsten Datensätze unter den Datenthemen zu identifizieren, insbesondere in Anhang III.

EU-Finanzmittel konnten einige dieser Probleme reduzieren, und mehrere Projekte wurden von EU-Programmen (z. B. ISA, Horizont 2020, LIFE+) unterstützt. Solche Projekte können die Entwicklung von Lösungen und Instrumenten fördern, die von allen Mitgliedstaaten eingesetzt werden können (wiederverwendbare Komponenten), was zu verbesserter Effizienz in mehreren Politikbereichen führen kann. Diese Chancen werden aber von den Mitgliedstaaten nicht systematisch genutzt.

Relevanz

Die öffentliche Konsultation zeigte erhebliche Unterstützung für die Ziele der Richtlinie, die als relevant dafür betrachtet werden, die Hindernisse aus dem Weg zu räumen, die dem Datenaustausch entgegenstehen und eine effektive und effiziente Durchführung von Umweltpolitik erschweren. Des Weiteren zeigen Entwicklungen in der EU-Politik, dass die Ziele der INSPIRE-Richtlinie im Lauf der Zeit an Relevanz gewannen und zu den Prioritäten der Kommission im Zusammenhang mit der EU-Strategie des digitalen Binnenmarkts von 2015 zählen. Sie identifizierte den Bedarf, die sektorenübergreifende Interoperabilität im öffentlichen Sektor zu vergrößern (mit der Überarbeitung des europäischen Interoperabilitätsrahmens), wofür INSPIRE höchst relevant ist. Die Förderung von EGovernment-Diensten und die Notwendigkeit, die Prinzipien 'digital als Standard' und 'einmalige Benutzung' anzuwenden, sind sämtlich in der INSPIRE-Richtlinie verankert.

Das siebte Umweltaktionsprogramm zeigte erneut die Notwendigkeit, die Faktengrundlage für die Umweltpolitik zu verbessern. Des Weiteren ist die Anwendung der INSPIRE-Richtlinie potentiell von Bedeutung dafür, die Ziele der laufenden Effizienzprüfung für Umweltüberwachung und -berichterstattung zu erreichen, die als Teil der Agenda für bessere Rechtsetzung durchgeführt wird.

Kohärenz

Die interne Kohärenz der Richtlinie hat sich als intakt erwiesen, da die Mitgliedstaaten deren Schritte im Großen und Ganzen einhalten.

Im Verhältnis zu anderer Umweltgesetzgebung zielt die Richtlinie darauf ab, zur grenzüberschreitenden und EU-weiten rechtlichen und technischen Interoperabilität beizutragen. Allerdings ist bei der Anpassung der Datenverwaltung im Umweltbereich nur ein teilweiser Fortschritt zu verzeichnen. Während die Bezugnahme auf die INSPIRE-Richtlinie nach 2007 alltäglich wurde, steht ihre praktische Anwendung z. B. im Bereich der Berichterstattung gerade erst am Anfang.

Die konsequente Anwendung der INSPIRE-Regeln in Verbindung mit der Richtlinie über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen, insbesondere der Bestimmungen zur aktiven Verbreitung (siehe Artikel 7), hat das Potential, den Datenaustausch zu erleichtern und Bürger besser zu informieren und zu stärken.