DE    DE DE 
DE    DE  KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN 
Brüssel, den 13.10.2008 
SEK(2008) 2599 
  
ARBEITSDOKUMENT DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN 
Begleitdokument zum 
 
Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates 
über grenzüberschreitende Zahl ungen in der Gemeinschaft 
  
ZUSAMMENFASSUNG DER FOLGENABSCHÄTZUNG 
{COM(2008) 640} 
{SEC(2008) 2598} 
DE 2   DE 1. EINLEITUNG  
Reibungslos und zügig funktionier ende Zahlungssysteme sind Voraussetzung für einen gut 
funktionierenden Binnenmarkt. Effiziente Zahlungssysteme sind darüber hinaus auch von 
grundlegender Bedeutung für die Wettbewerbs fähigkeit Europas, die Vereinfachung der 
wirtschaftlichen Tätigkeiten und die praktische  Umsetzung der Geldpolitik. Im Jahr 2000 
wurde die Integration der Zahlungsverkehrsmä rkte in der EU als eine der zentralen 
Maßnahmen zur Erreichung der Ziel e der Lissabon-Agenda genannt. 
Mit dem Beginn der Wirtschafts- und Währ ungsunion (WWU) zeigte sich, dass der 
grenzüberschreitende elektron ische Zahlungsverkehr in der EU nur mit einer modernen, 
stabilen und effizienten Infrastruktur funkti oniert. Da die Zahlungsverkehrsbranche von sich 
aus keine Initiativen ergriff, um die nötigen europaweiten Str ukturen für die Verarbeitung der 
Zahlungen zu entwickeln und die Gebühren für grenzüberschreitende Zahlungen zu senken, 
beschloss die Kommission zu handeln.  
Die Verordnung (EG) Nr. 2560/2001 des Europä ischen Parlaments und des Rates über 
grenzüberschreitende Zahlungen in Euro („Verordnung Nr. 2560“) trat am 
31. Dezember 2001 in Kraft. Sie gilt für Überweisungen, Barabhebungen am Geldautomaten und Kartenzahlungen in Euro bis zu einem Betrag von 50 000 EUR. Der Verordnung zufolge 
dürfen dem Verbraucher für grenzüberschreite nde elektronische Zahlungen in Euro nicht 
höhere Gebühren berechnet werden als für eine entsprechende Euro-Zahlung innerhalb seines 
eigenen Mitgliedstaats. Die Verordnung Nr. 2560 gab somit den Anstoß für die Schaffung 
eines integrierten Marktes für Euro-Zahlungen. 
Diese Folgenabschätzung stützt sich au f umfassende Vorbereitungsarbeiten und 
Konsultationen der Kommission und schließt sich  an die Schlussfolgerungen des Berichts 
vom Februar 2008 an das Europäische Parl ament und den Rat über die Anwendung der 
Verordnung (EG) Nr. 2560/2001 über grenzüberschreit ende Zahlungen in Euro an. Im Bericht 
wurden drei zentrale Probleme ausgemacht, auf die in der Folgenabschätzung im Detail 
eingegangen wird. Diese sind: 
– Gefahr hoher Gebühren, einer Fragmentie rung des Markts und Inkohärenzen bei den 
rechtlichen Regelungen für grenzüberschreitende Lastschriften ;  
– geringe Effizienz des grenzüberschreitenden Zahlungsverkehrs, unfaire 
Rahmenbedingungen und höhere Kosten aufgrund der  Pflicht zur Meldung der 
Zahlungsverkehrsdaten;  
– Mangel an nationalen, für die Anwendung der Verordnung zuständigen Behörden und 
Fehlen außergerichtlicher Schlichtungsstellen  für Streitigkeiten im Zusammenhang mit 
der Verordnung. 
In dieser Folgenabschätzung wird auch auf neue Entwicklungen bei den Märkten für dem 
Massenzahlungsverkehr eingegangen, einschlie ßlich des allmählichen Entstehens eines 
einheitlichen Euro-Zahlungsverkehrsraums (SEPA) und der Verpflichtung der Kommission, 
den Wortlaut der Verordnung an die Zahlu ngsdienstrichtlinie anzupassen (Richtlinie 
2007/64/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über Zahlungsdienste im Binnenmarkt). 
DE 3   DE 2. PROBLEMSTELLUNG  
2.1. Gefahr hoher Gebühren, einer Fragmenti erung des Markts und uneinheitlicher 
rechtlicher Regelungen für gren züberschreitende Lastschriften 
Bei Erlass der Verordnung Nr. 2560 gab es noch keine grenzüberschre itenden Lastschrift-
verfahren, die deshalb auch nicht unter ihre n Anwendungsbereich fall en. Den rechtlichen 
Rahmen für grenzüberschreitende Lastschrifte n bietet vielmehr die Zahlungsdienstrichtlinie. 
Blieben grenzüberschreitende Lastschrifte n vom Anwendungsbereich der überarbeiteten 
Verordnung ausgeschlossen, so würde dies der K ohärenz des Binnenmarkts deutlich schaden, 
da bei einem wichtigen elektronischen Zahl ungsmittel weiterhin unterschiedliche Gebühren 
für grenzüberschreitende und Inlandstransaktion en möglich wären, während dies bei anderen 
Zahlungsverfahren ausgeschlossen ist. 
Lastschriften machen in der EU etwa 25 % aller bargeldlosen Zahlungen aus. Nach 
Schätzungen der Kommission dürfte der Wert gr enzüberschreitender La stschriften relativ 
schnell auf rund 250 Mrd. EUR/Jahr anwachsen. 
Da Lastschriften im Gegensatz zu anderen elektronischen Zahl ungsmitteln derzeit nicht unter 
die Verordnung Nr. 2560 fallen, droht die Ge fahr unterschiedlicher Preise für 
grenzüberschreitende und Inlandslast schriften. Im Rahmen von SEPA und 
Zahlungsdienstrichtlinie steht es den Finanzinst ituten derzeit frei, für grenzüberschreitende 
Leistungen unterschiedliche Prei se zu stellen. Die günstigeren Gewinnaussichten könnten hier 
durchaus den Ausschlag geben. Preisuntersc hiede könnten den Ablauf eines wichtigen 
Bestandteils des EU-Zahlungsverkehrsma rktes beeinträchtigen und die derzeitige 
Fragmentierung nach Ländermärkten fort schreiben. Solange die Preise für 
grenzüberschreitende und Inla ndslastschriften nicht angeglic hen werden, gibt es für die 
Zahlungsdienstleister keinen Anreiz, schnell au f moderne, kosteneffiziente SEPA-Strukturen 
umzustellen, da sie sich die Kosten von de n Verbrauchern und Unternehmen zurückholen 
können. 
2.2. Geringe Effizienz des grenzübersch reitenden Zahlungsverkehrs, unfaire 
Rahmenbedingungen und höhere Kosten au fgrund der Pflicht zur Meldung der 
Zahlungsverkehrsdaten 
Rechtsvorschriften der Gemeinschaft und Vorschri ften der Europäischen Zentralbank fordern 
von den Mitgliedstaaten die Erhebung von Date n für die Zahlungsbila nzstatistik. Dabei 
kommen jedoch unterschiedli che Methoden zur Anwendung, die in zwei große Kategorien 
eingeordnet werden können: 
– Systeme auf der Grundlage direkter  Berichterstattung und Erhebungen , bei denen die 
Daten direkt bei den gebietsansässigen Un ternehmen und den Haushalten erfasst werden; 
– Systeme auf der Grundlage der Meldung der Zahlungsverkehrsdaten (Zahlungen), bei 
denen die Daten über zwischengeschaltet e Stellen, d. h. über die Banken, die die 
Zahlungsanweisungen ausführen, erfasst werden. 
In der Verordnung Nr. 2560 ist für Überweis ungen bis zu einem Schwellenbetrag von 
12 500 EUR eine Befreiung von der Meldepflicht  für zahlungsbilanzstatistische Zwecke 
vorgesehen. Dies beschleunigte den Übergang zu Systemen der direkten Berichterstattung, da 
bei dieser Methode kein Sc hwellenwert zur Anwendung kommt. 
DE 4   DE Anfang 2008 verwendeten 14 Mitgliedstaaten bei der Erstellung ihrer Zahlungsbilanzstatistik 
Systeme der direkte Berichterstattung/Erhebung, während 13 Mitgliedstaaten dem System der 
Meldung von Zahlungsverkehrsdaten den Vorzug  gaben. Sechs Länder der zweiten Gruppe 
beschlossen auf freiwilliger Basis, den Schw ellenbetrag auf 50 000 EUR anzuheben, während 
die restlichen sieben den Schwellenwert von 12 500 EUR beibehielten. Sieben der 13 Länder, 
die das System der Meldung von Zahlungsverkehrs daten anwenden, stellen ihr System derzeit 
um oder planen den Übergang zum System der direkten Berichterstattung/Datenerhebung.  
Die Modalitäten der Berichterstattung sind in diesen 13 Mitgliedsta aten unterschiedlich 
geregelt. Dies hat deutliche Auswirkungen auf di e Effizienz der EU-Zahlungssysteme, da eine 
vollautomatisierte, direkte Abwicklung gr enzüberschreitender Zahlungen oberhalb des 
Freistellungsbetrags häufig nicht mög lich ist. Laut Schätzungen der nationalen 
Bankenverbände erfordern rund 50 % der Zahl ungen, für die eine Meldepflicht besteht, 
manuelle Eingriffe, was den Kosten- und Ze itaufwand der Zahlungsab wicklung deutlich 
erhöht. 
Die der Meldung von Zahlungsverkehrsdaten für zahlungsbilanzstatistis che Zwecke hat somit 
unbestreitbare Auswirkungen auf EU-Ebene, da diese Methode der Datenerhebung der 
Schaffung eines echten Zahlungsverkehrsbinnenmar kts im Wege steht und die administrativ 
auferlegte Unterscheidung zwischen gren züberschreitenden und Inlandszahlungen 
fortschreibt. Zudem schafft eine solche Unterscheidung ungleiche Wettbewerbsbedingungen 
für die Zahlungsdienstleister in  den verschiedenen Mitgliedst aaten. Damit werden Schranken 
aufgebaut, die bestimmte Kategorien von Zahl ungsdienstleistern gegebenenfalls nur mit 
großer Mühe überwinden können, so dass ihr Ma rkteintritt erschwert und der Wettbewerb 
weiter behindert wird. 
Die Berichterstattung und die Notw endigkeit einer entsprechenden Infrastruktur schlagen sich 
signifikant auf die Überweis ungskosten nieder. So betragen laut Schätzungen des 
italienischen Bankenverbands die direkten Kosten der Berichterstattung für 
zahlungsbilanzstatistis che Zwecke rund 3,40 EUR pro grenzüberschreitender Überweisung. 
Berechnungen spanischer Banken ergeben ähnl iche Werte (rund 3 EUR pro Überweisung). 
Zudem besteht die Gefahr, dass sich Nutzen und Genauigkeit der Berichterstattung durch die 
Meldung der Zahlungsverkehrsdaten schrittweise  vermindern. Ist das SEPA-Projekt erst 
einmal vollständig umgesetzt, werden Angaben zu Zahlungen häufig nicht mehr die zugrunde 
liegenden wirtschaftlichen Transaktionen wide rspiegeln, da die Wirtschaftsteilnehmer 
sämtliche Zahlungen über ein Konto abwickeln können, das nicht unbedingt in dem Mitgliedstaat geführt wird, in dem sie sich befi nden. Dies könnte sich auf die Zuverlässigkeit 
der zahlungsbilanzstatistischen Date n auswirken, die durch Meldung von 
Zahlungsverkehrsdaten erfasst und auf EU-Ebene zu unters chiedlichen Zwecken genutzt 
werden (z. B. Vorbereitung von Hande lsverhandlungen oder Einleitung von 
Defizitverfahren). 
2.3. Mangel an expliziten Verweisen au f die für die Anwendung der Verordnung 
zuständigen nationalen Behörden und au f außergerichtliche Schlichtungsstellen 
für die Beilegung von Streitigkeiten im Zusammenhang mit der Verordnung  
Außergerichtliche Schlichtungsstellen für Ve rbraucherbeschwerden gibt es in allen 
Mitgliedstaaten. Allerdings lehne n diese es in einigen Mitglie dstaaten ab, Beschwerden im 
Zusammenhang mit der Verordnung Nr. 2560 zu b earbeiten, da sie eigenen Angaben zufolge 
in ihrem nationalen Rechtssystem nich t dazu bevollmächtigt sind. So muss zur 
Streitbeilegung in einigen Ländern nach wie vor der Rechtsweg beschritten werden, was für 
DE 5   DE Kunden mit Wohnsitz in einem anderen Land Pr obleme bereiten kann und auch im Hinblick 
auf das Kosten-/Nutzen-Verhältnis keine optimale Lösung ist.  
Die Mehrheit der Mitgliedstaaten hat der Ko mmission die zuständige n Behörden informell 
mitgeteilt. Allerdings haben sich einige Mitg liedstaaten geweigert, sich mit allgemeinen 
Problemen im Zusammenhang mit der or dnungsgemäßen Anwendung der Verordnung zu 
befassen. Sie vertreten den Sta ndpunkt, dass sie aus rechtlicher Sicht nicht dazu verpflichtet 
sind.  
3. ZIELE  
Gesamtziel  der Überarbeitung ist die Vollendung des Binnenmarkts für Zahlungsdienste in 
Euro, d. h. eines Markts, der einen gut funk tionierendem Wettbewerb ermöglicht, auf dem 
nicht zwischen grenzüberschre itenden und Inlandszahlungen unter schieden wird und der der 
Wirtschaft erhebliche Einsparmöglichkeiten und Vorteile bietet. Um dieses Gesamtziel zu 
erreichen, wurden drei operationelle Ziele  festgelegt: 1. Besei tigung administrativer 
Hindernisse, die ein wirksames Funktionieren des Zahlungsverkehrsbinnenmarktes behindern, 
2. Ausweitung des Grundsatzes der Gebührengl eichheit für grenzüberschreitende und 
Inlandszahlungen auf Lastschriftverfahren und 3. Gewährleistung der Ko härenz europäischer 
Vorschriften für den Zahlungsverkehrsma rkt und von deren Anwendbarkeit in den 
Mitgliedstaaten. Mittelfristig werden Einzelziele  anvisiert, die darauf ausgelegt sind, die 
Nutzung grenzüberschreitender elektronisch er Zahlungsdienste durch Verbraucher und 
Unternehmen zu stimulieren und zu erle ichtern, gleiche Wettbewerbsbedingungen zu 
schaffen, die Rechtssicherheit bei bargeldlosen Zahlungen in Euro zu verbessern und die 
Kosten für europäische Verbraucher und Unte rnehmen sowie die Zahlungsdienstleister zu 
verringern. 
4. AUSWIRKUNGEN  
4.1. Ausweitung des Anwendungsbereichs auf Lastschriften 
Im Hinblick auf die Ausweit ung des Anwendungsbereichs der Verordnung auf Lastschriften 
wurden verschiedene Optionen geprüft:  1. Verzicht auf eine Ausweitung des 
Anwendungsbereichs der Verordnung auf Last schriften, 2. Ermutigung der Industrie zur 
Selbstregulierung und/oder Empfehlunge n ordnungspolitischer Maßnahmen der 
Mitgliedstaaten und 3. Verabschiedung von Rechtsvorschriften zur Ausweitung des 
Anwendungsbereichs der Verordnung auf Lastschriften.  
Bei der Option 1 können die Zahlungsdienst leister für grenzüberschreitende und 
Inlandslastschriften unterschiedliche Preise festle gen. Dies dürfte in der Praxis häufig der Fall 
sein, so dass Lastschriftverfa hren ihr volles Potenzial als grenzüberschreitende Dienste 
(zugunsten anderer geregelter Zahlungsmittel) hö chstwahrscheinlich nicht entfalten würden; 
der gesellschaftliche Nutzen des Zahlungsverkeh rsbinnenmarkts (in Form niedrigerer Kosten) 
wäre dadurch geringer. 
Bei der Option 2 wird die Zahlungsverkehrsbra nche dazu ermutigt, durch Selbstregulierung 
gleiche Preise für grenzüberschreitende und In landslastschriften anzubi eten. Alternativ oder 
parallel dazu würde die Kommission eine Empf ehlung an die Mitgliedstaaten veröffentlichen, 
in der diese zu einer Angleichung der Gebühr en aufgefordert würden. An einer solchen 
Initiative würden sich höchs twahrscheinlich nur einige M itgliedstaaten und/oder Banken 
DE 6   DE beteiligen, so dass die Fragmentierung des EU-Zahlungsverkehrsmarkts weiter bestehen 
würde. Der gesellschaftliche Nutzen des Bi nnenmarkts würde damit weiterhin nicht voll 
ausgeschöpft. 
Bei Option 3 sind die Preise für grenzübersch reitende und Inlandslas tschriften in jedem 
Mitgliedstaat gleich. Die Verbraucher würd en damit vor einer möglichen preislichen 
Benachteiligung bei grenzüberschreitende n Lastschriften gesc hützt. Europäische 
Unternehmen würden sogar noch stärker profi tieren, da sie auch Zahlungsempfänger sind. Bei 
angeglichenen Preisen wären die Transaktionskosten für Unternehmen ungeachtet des Standorts des Zahlers immer gleich.  
4.2. Auswirkungen auf die Berichterstattung  für zahlungsbilanzst atistische Zwecke 
Die Berichterstattung für zahlungsbilanzstatisti sche Zwecke wurde im Hinblick auf folgende 
Optionen geprüft: 1. Beibehaltung des aktu ellen Schwellenbetrags von 12 500 EUR für 
Befreiungen, 2. Bildung freiwill iger Dienstgemeinschaften für zusätzliche Leistungen 
(Additional Optional Service, AOS) innerhal b des SEPA, was die weitere Erhebung von 
Bankdaten ermöglichen würde, 3. Förderung freiwilliger Anpassungen der Mitgliedstaaten und 4. Lösung von Problemen bei der Berichtersta ttung für zahlungsbilanz statistische Zwecke 
durch: 4a) Anhebung des Schwellenbetr ags für Befreiungen auf 50 000 EUR, 
4b) Abschaffung der Meldepflicht für die Zahl ungsdienstleister oder 4c) zunächst Anhebung 
der Befreiungsschwelle auf 50 000 EUR und in  einer zweiten Phase (bis Januar 2012) 
Abschaffung der Pflicht zur Mel dung der Zahlungsverkehrsdaten für 
zahlungsbilanzsta tistische Zwecke. 
Bei Option 1 bleiben die ungleichen Wettbewer bsbedingungen für die Zahlungsdienstleister 
bestehen und wird der effiziente Ablauf des Zahlungsverkehrsbinnenmarkts durch die 
Meldepflicht bei grenzüberschreitenden Zahlungen beeinträchtig t. Verbraucher und 
Unternehmen in den 13 Mitgliedstaaten, wo di e Berichterstattung weit erhin verlangt wird, 
müssen höhere Gebühren zahlen (entweder auf dire ktem Wege in Form höherer Gebühren für 
Zahlungsdienste oder indire kt durch höhere Konto- und/oder sonstige damit 
zusammenhängende Gebühren). 
Option 2 ermöglicht die Fortsetzung der sta tistischen Berichtersta ttung durch Meldung der 
Zahlungsverkehrsdaten im Rahmen des SE PA und die automatisierte Abwicklung der 
Zahlungen. Die Kosten für die Meldung der Zahl ungsverkehrsdaten würden verringert und 
die Befreiungsschwelle in den freiwillig  teilnehmenden Mitgliedstaaten auf 50 000 EUR 
angehoben. Die Fixkosten für die Berichters tattungsinfrastruktur würden die Banken 
finanziell jedoch weiterhin stark bela sten, und die unterschiedliche Behandlung 
grenzüberschreitender und Inlandszahlungen blie be ebenfalls erhalten. Zudem stünden keine 
Daten über Zahlungen aus nicht teilnehmenden M itgliedstaaten zur Verfügung (die Mehrzahl 
der Mitgliedstaaten dürfte sich nicht an der AOS -Dienstgemeinschaft beteiligen, da es für sie 
nicht erforderlich ist).  
Bei Option 3 würden die negativen Trends de r Option 1 etwas abgesc hwächt; inwieweit sie 
ganz verschwinden, wäre von der Reakti on der Mitgliedstaaten abhängig.  
Bei der Anhebung der Befreiungsschwelle auf 50 000 EUR (Option 4a) wäre mehr 
Homogenität zwischen den EU-Mitglie dstaaten gegeben, da sich die 
Wettbewerbsverzerrungen – zumindest bei Massenzahlungen – verringern. Die 
DE 7   DE Berichterstattung bliebe allerdings weiterh in ein Hemmnis für grenzüberschreitende 
Zahlungen. 
Bei der Option 4b würden die Kosten für Zahlungen so weit wie möglich verringert, die 
administrative Unterscheidung zwischen grenzü berschreitenden und Inlandszahlungen würde 
wegfallen und zudem wären gleiche Wettbewer bsbedingungen für die Zahlungsdienstleister 
gegeben. Die Inanspruchnahme grenzüberschre itender Zahlungsdienste würde insbesondere 
für Unternehmen einfacher.  
Option 4c hätte die gleichen Vorteile wie Opti on 4b; der einzige Unterschied ergäbe sich aus 
dem schrittweisen Abbau der Meldepflicht für zahlungsbilanzstatistisch e Zwecke nach Ablauf 
der Anfangsphase, während der der Schwellenb etrag für die Berich terstattung angehoben 
wird. Dies böte die Möglichkeit,  die Methoden der Datenerfa ssung schrittweise an die 
erforderlichen Änderungen anzupassen, wodurch  die Auswirkungen auf die Qualität der 
Zahlungsbilanzstatistik minimiert würden. 
4.3. Auswirkungen hinsichtlich der zuständi gen Behörden und die außergerichtliche 
Streitbeilegung 
Die Optionen im Zusammenhang mit den zustä ndigen Behörden und außergerichtlichen 
Schlichtungsstellen sind: 1. Verzicht auf die Benennung zuständiger Behörden und 
außergerichtlicher Schlichtungsstelle n und 2. Benennung zuständiger Behörden und 
außergerichtlicher Schlichtungsstellen für die Beilegung von Streitigkeiten im 
Zusammenhang mit der Verordnung. 
Bei Option 1 würde der Mangel an einem ei ndeutigen Verfahren für eine rasche und 
kostengünstige Streitbeilegung sowohl dem Verbraucher als auch dem 
Zahlungsverkehrsbinnenmarkt schaden. Abwe ichungen zwischen den Bestimmungen der 
Zahlungsdienstrichtlinie und der Verordnung würden bei Zahlungen, die unter beide 
Vorschriften fallen, zu Verwirr ung führen. Wenn keine zuständi ge Behörde benannt wird, die 
den Auftrag erhält, die Anwendung der Veror dnung zu überwachen, so wird es für die 
Kommission weitaus zeitraubender  und schwieriger, etwaige Fe hlinterpretationen oder ein 
Marktversagen im Zusammenhang mit der Anwendung der Verordnung zu korrigieren. 
Bei der Option 2 müssten die Mitgliedstaaten angeben, welche zuständigen Behörden für die 
ordnungsgemäße Anwendung der Verordnung auf nationaler Ebene verantwortlich sind. 
Verbraucher und Unternehmen hätten die Möglichkeit, Gerichts- und Prozesskosten zu sparen und im Wege der Schlichtung und Vermittlung St reitigkeiten schneller beizulegen.  
5. S
CHLUSSFOLGERUNGEN  
Aus Sicht der Gemeinschaftspolitik sind folg ende Optionen vorzuziehen: 1. Ausweitung des 
Anwendungsbereichs der Verordnung Nr. 2560 auf Lastschriften, 2. gestaffelter Ausstieg aus 
der Meldung der Zahlungsverkehrsdaten bis Januar 2012 und 3. Benennung zuständiger 
Behörden und außergerichtlicher Schlichtungsstellen. 
Die vorgeschlagene, geänderte Verordnung würde an den Wortlaut und die Definitionen der 
Zahlungsdienstrichtlinie angepasst, um rech tliche Kohärenz und Klarheit zwischen den 
beiden Rechtsvorschriften für Za hlungsvorgänge zu gewährleisten.