Stellungnahme zu dem Grünbuch "Für eine Energiepolitik der Europäischen Union" (95/C 256/10)

Die Kommission beschloß am 24. Januar 1995, den Wirtschafts- und Sozialausschuß gemäß Artikel 198 Absatz 2 des EG-Vertrags um Stellungnahme zum folgenden Grünbuch zu ersuchen: "Für eine Energiepolitik der Europäischen Union".

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Energie, Atomfragen und Forschung nahm ihre Stellungnahme am 22. Juni 1995 an. Berichterstatter war Herr von der Decken.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 327. Plenartagung am 5. und 6. Juli 1995 (Sitzung vom 5. Juli) mehrheitlich bei 3 Enthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Das Grünbuch "Für eine Energiepolitik der Europäischen Union" wurde im Januar 1995 nach monatelangen intensiven Diskussionen mit den einzelstaatlichen Behörden und den betroffenen Verbänden und Organisationen verabschiedet.

1.2. Der Kommission gingen im Rahmen dieser Diskussionen zahlreiche schriftliche Beiträge zu, namentlich als Reaktion auf das Vorbereitungsdokument, das sie damals ausgearbeitet hatte.

1.3. Das Vorbereitungsdokument sowie alle diese Beiträge wurden von der Kommission im November 1994 in einem Dokument unter dem Titel "Preparatory material for the Green Paper on new guidelines on energy policy" zusammengefaßt.

1.4. Das Hauptziel des Grünbuchs ist nach Meinung der Kommission, den europäischen Institutionen die Elemente für die Einschätzung der Rolle der Gemeinschaft im Energiebereich in die Hand zu geben.

1.5. Das Grünbuch soll die Diskussion über die Energieproblematik unter allen Beteiligten, Verantwortlichen, Betroffenen und Interessenten vorantreiben und stellt insofern kein politisches Dokument dar. Es soll im wesentlichen einen Überblick über die Energiesituation und die Perspektiven für die nächsten zwanzig Jahre geben sowie in Anerkennung der Tatsache, daß der Energiesektor in eine durch einen weitreichenden Wandel gekennzeichnete Phase getreten ist, und unter der Berücksichtigung

- der Umweltanforderungen,

- der Liberalisierung der Märkte,

- der Vorschläge für eine effiziente Energienutzung,

- des Anstiegs des Energieverbrauchs,

- der geopolitischen Veränderungen, die sich sowohl auf die Sicherheit der Versorgung der Gemeinschaft als auch das Verbraucherverhalten auswirken,

es der Kommission ermöglichen, in einem künftigen Weißbuch darzulegen, was ihrer Einschätzung nach die wesentlichen Aspekte der Problematik sind und welche Folgen sie für die Europäische Union mit sich bringen, und so die wichtigsten Schwerpunkte einer gemeinschaftlichen Energiepolitik zu bestimmen.

1.6. Die Kommission wird nach dieser ersten Etappe, die - wie sie hofft - damit enden soll, daß der Rat Schlußfolgerungen über bestimmte politische Leitlinien für die Fortsetzung der Arbeiten annimmt, ein Weißbuch ausarbeiten, dessen Vorlage für spätestens Ende des Jahres 1995 vorgesehen ist.

1.7. Der WSA beschloß schon im März 1993 die Ausarbeitung einer Initiativstellungnahme zum Thema "Energiepolitik der Gemeinschaft" (), die am 14. September 1994 mit sehr großer Mehrheit angenommen wurde.

1.7.1. Im Rahmen ihrer Vorarbeiten veranstaltete die Fachgruppe insbesondere zwei Anhörungen, um sowohl die Meinung unabhängiger Sachverständiger als auch die Standpunkte der wichtigsten mit dem Energiesektor verbundenen Verbände und Organisationen einzuholen.

1.8. Die Erarbeitung der Stellungnahme des WSA zur "Energiepolitik der Gemeinschaft" erfolgte weitgehend parallel zur Ausarbeitung des Grünbuchs der Kommission. Der Inhalt der Stellungnahme des WSA konnte deshalb aus zeitlichen Gründen von der Kommission im Grünbuch nicht vollständig berücksichtigt werden.

1.9. Die Initiativstellungnahme "Energiepolitik der Gemeinschaft" entspricht auch der heutigen Meinung des WSA und kann und muß damit als Bestandteil der jetzigen Stellungnahme betrachtet werden; beide müssen zusammen gelesen werden.

1.10. Um Wiederholungen zu vermeiden, wird der WSA deshalb in der vorliegenden Stellungnahme nur auf einige zusätzliche Probleme eingehen, die durch das Grünbuch angerissen wurden.

1.11. Durch die kritischen Anmerkungen in dieser Stellungnahme zum Grünbuch soll die Arbeit der Kommission bei der Formulierung des Weißbuchs stimuliert werden.

2. Allgemeine Bemerkungen

2.1. Der WSA stimmt mit der Kommission überein, daß es dringend notwendig ist, das Thema "Energiepolitik" aufzugreifen und intensiv zu diskutieren. Dies ist auch der Grund, warum der WSA schon 1993 mit der Ausarbeitung der Initiativstellungnahme begonnen hatte, die durch die jetzige Stellungnahme ergänzt werden soll.

2.2. Der WSA begrüßt die Absicht der Kommission, durch das Grünbuch eine umfassende Debatte einzuleiten, damit der Gemeinschaft die Möglichkeit gegeben wird, "sich neue Ziele in der Energiepolitik zu stellen, die als Bezugsrahmen für die Aktionen der Gemeinschaft und ihrer Mitgliedstaaten dienen sollen" und nimmt zur Kenntnis, daß "das Hauptziel dieses Grünbuchs (darin) besteht, den europäischen Institutionen die Elemente der Einschätzung der Rolle der Gemeinschaft im Energiebereich in die Hand zu geben".

2.3. Der WSA meint allerdings, daß das vorliegende Grünbuch der Kommission diesen hohen Ansprüchen nicht gerecht wird. In diesem Grünbuch kann und soll zwar noch nicht wie im Weißbuch, das die Kommission schon für den Herbst dieses Jahres ankündigt, eine längerfristige, strategische Energiepolitik ausformuliert werden. Die Kommission sollte aber zumindest klare gedankliche Ansätze vortragen, die eine Energiepolitik der Gemeinschaft über die einzelstaatlichen Politiken und ihre Konvergenz hinaus erkennbar werden lassen. Gerade hier könnte besonders deutlich gemacht werden, worin die Notwendigkeit einer längerfristigen Strategie für eine gemeinschaftliche Energiepolitik in Ergänzung zu den nationalen Energiepolitiken mit genauer Definition der Verantwortlichkeiten liegt.

2.4. Aber nicht nur bei der Formulierung von langfristigen energiepolitischen Zielen, sondern auch bei der praktischen Durchführung und Umsetzung von Energiepolitik ist die Abgrenzung der Verantwortung zwischen der Gemeinschaft und den nationalen Staaten, d.h. die Subsidiarität (institutionelle Fragen) von großer Bedeutung. Die Kommission hat deshalb diesen institutionellen Fragen im Grünbuch breiten Raum gewidmet.

2.5. Leider bleiben die Ausführungen des Grünbuchs aber auch hier sehr allgemein. Wenig hilfreich sind Ausführungen wie "Die Gemeinschaft trägt energiepolitische Verantwortung" bzw. unscharf ist:

"Die Rolle der Union besteht darin, für diese Ziele alle ihre horizontalen oder sektoralen Instrumente zur Verfügung zu stellen und so zu gewährleisten, daß zum einen die Integration des Marktes unter Berücksichtigung des allgemeinen Interesses erfolgt und zum anderen die auf einzelstaatlicher Ebene geführten Aktionen und Politiken durch die Gemeinschaftsdimension einen Wertzuwachs erfahren."

(Punkt 67)

Die Frage der Instrumente wird im folgenden Kapitel "Besondere Bemerkungen" noch behandelt.

2.6. Ansätze zu einer klaren, systematischen Abgrenzung der Zuständigkeiten sind im Grünbuch jedenfalls nicht zu erkennen. Es ist deshalb anhand des Grünbuchs nicht möglich, aufgrund einer Bewertung der Verteilung der Zuständigkeiten zwischen der gemeinschaftlichen, der einzelstaatlichen und der regionalen Ebene sowie zwischen der öffentlichen Hand und den Unternehmen einzuschätzen, ob die Europäische Union im Energiesektor eine aktivere Rolle spielen muß oder nicht, zumal die Energiepolitik allgemein in zunehmendem Maße von international tätigen Unternehmen beeinflußt wird.

2.7. Der WSA möchte zu diesem Zeitpunkt nicht zu den in den Anhängen enthaltenen Fakten zur energiewirtschaftlichen Situation und zu erwartenden Entwicklungstrends (Szenarien) Stellung nehmen, da die Kommission die Absicht hat, im angekündigten Weißbuch eine entsprechend ausführliche aktuelle Darstellung aufzunehmen.

2.8. Der WSA bedauert, daß die Kommission ihre angekündigte Mitteilung zum Hinweisenden Nuklearprogramm für die Gemeinschaft (PINC) noch nicht veröffentlicht hat, da der WSA diese Mitteilung als Grundlage für die Erarbeitung des Weißbuchs für unerläßlich hält. Der WSA weist die Kommission darauf hin, daß es ihre Verantwortlichkeit nach Artikel 40 Euratom-Vertrag ist, ein solches Programm periodisch zu veröffentlichen.

3. Besondere Bemerkungen

3.1. Die Ziele einer künftigen Energiepolitik

3.1.1. Unter der Überschrift "Die Sachzwänge der Energiepolitik" führt die Kommission in der Einleitung zum Grünbuch aus:

"Das Grünbuch analysiert auch die Ziele einer Energiepolitik der Gemeinschaft im Hinblick auf die Herausforderungen im Energiebereich.

Diese Ziele scheinen klar auf der Hand zu liegen, handelt es sich doch darum, eine Politik zu verfolgen, mit der die Bedürfnisse der Verbraucher - Haushalte und Industrie - mit geringstem Kostenaufwand befriedigt werden und zugleich den Erfordernissen der Versorgungssicherheit und des Umweltschutzes entsprochen wird. Aber bei der Umsetzung dieser Ziele kommt es zu widersprüchlichen Auswirkungen, und deshalb stellt das Grünbuch die Modalitäten zur ausgewogenen Verwirklichung dieser drei Ziele innerhalb eines integrierten europäischen Marktes zur Diskussion."

3.1.2. Auf der anderen Seite werden im Kapitel II folgende Ziele der künftigen Energiepolitik im einzelnen beschrieben: globale Wettbewerbsfähigkeit, Versorgungssicherheit und Umweltschutz.

3.1.3. Im Kapitel III wird dann wiederum in bezug auf Versorgungssicherheit und Umweltschutz von Sachzwängen gesprochen.

3.1.4. Diese begriffliche Unklarheit setzt sich dann bei der Beschreibung der "energiepolitischen Ziele" in Kapitel II fort. So wird überhaupt nicht deutlich, ob es sich um die Formulierung von Zielen oder um Problembeschreibungen handelt. Insbesondere das Ziel "globale Wettbewerbsfähigkeit" bleibt weitgehend unklar. Geht es hier um die Wettbewerbsfähigkeit der Energieerzeuger, von denen einige multinationale Konzerne und andere Monopolunternehmen in Staatsbesitz sind, oder um die Wettbewerbsfähigkeit der Verbraucher der europäischen Industrie oder im Grunde um die Funktion des liberalisierten Binnenmarktes mit möglichst wenig ordnungspolitischen Auflagen?

3.1.5. Sollten sich aus dieser Beschreibung der globalen Wettbewerbsfähigkeit wirkliche Ziele ableiten bzw. kondensieren lassen, so ist es dann notwendig, diese Ziele in ihrer Priorität gegenüber einer weitsichtigen, langfristigen Politik der Versorgungssicherheit einzuordnen.

3.1.5.1. Wo liegen die Prioritäten, wenn z.B. bei einer Liberalisierung des Energiemarktes der Trend zu einem bestimmten Energieträger verläuft und sich damit möglicherweise Probleme bei der Diversifizierung der Versorgungssicherheit ergeben?

3.1.6. Es ist notwendig, ein Abstimmungsverfahren zur Festlegung der Prioritäten von gemeinwirtschaftlichen Aufgaben im Verhältnis zur Liberalisierung zu entwickeln.

3.1.7. Die Kommission formuliert: "Es müssen Synergien zwischen den Zielsetzungen Wettbewerbsfähigkeit, Energiesicherheit und Umweltschutz entwickelt werden; bei Zielkonflikten gilt es, flankierende Maßnahmen zu erarbeiten."(Abschnitt 2.3 "Umwelt" - 2. Absatz). Es stellt sich die Frage, um welche Synergien es geht, ob diese Synergien ausreichen und welche flankierenden Maßnahmen gemeint sind. Auch hier ist es notwendig, die Festlegung der Prioritäten abgestimmt vorzunehmen.

3.1.8. Auch bei der Aufgabe der Internalisierung der externen Kosten ist die Vereinbarkeit mit dem Ziel der globalen Wettbewerbsfähigkeit problematisch.

3.1.8.1. Zur Internalisierung der externen Kosten hat sich der Ausschuß ausführlich in seiner Stellungnahme vom 27. April 1995 zur Mitteilung der Kommission () über Wirtschaftswachstum und Umwelt geäußert, so daß eine Erörterung in dieser Stellungnahme nicht notwendig ist.

3.1.9. Bei den beiden von der Kommission selbst vorgegebenen Zielen

- Beschränkungen der ordnungspolitischen Maßnahmen bei der Einführung des liberalisierten Binnenmarktes

und

- Rückbesinnung auf den stärkeren Einsatz wirtschaftspolitischer Instrumente (wie Steuern, Abgaben, technische Vorschriften)

ist die Vereinbarkeit besonders problematisch, weil hier vielgestaltig klassische Elemente der Energiepolitik und Zukunftsaufgaben abgestimmt in ihren Prioritäten festgelegt werden müssen.

3.1.10. Nach Meinung des WSA ist bereits aus diesen wenigen Beispielen ersichtlich, daß es sich in Kapitel II des Grünbuchs nicht etwa um einen Ansatz zur Formulierung energiepolitischer Ziele, sondern um eine Beschreibung der Problematik handelt. Vor allem läßt die Kommission weitgehend die Frage der Rangfolge der Zielsetzungen offen, wenngleich sie offensichtlich dem Binnenmarkt den obersten Rang zuerkennt. Der WSA ist der Meinung, daß nur eine ständige Ausbalancierung dieser Prioritäten den Erfordernissen einer zukünftigen Energiepolitik gerecht werden kann.

3.1.11. Es ist dem WSA ein dringendes Anliegen festzustellen, daß es neben den drei in Kapitel II des Grünbuchs genannten Zielen (globale Wettbewerbsfähigkeit, Versorgungssicherheit und Umweltschutz) zwei weitere wichtige Ziele gibt:

3.1.11.1. Erstens der wirtschaftliche und soziale Zusammenhalt. Dazu hat der WSA eine ausführliche Stellungnahme () erarbeitet. Der WSA ist überrascht, daß die Kommission dieses Ziel im Grünbuch nicht aufführt und ihre Mitteilung vom Februar 1994 zu diesem Thema sowie die Stellungnahme des WSA nicht berücksichtigt.

3.1.11.2. Zweitens die Schaffung von Beschäftigungsmöglichkeiten durch die Energiepolitik. Dieses Ziel muß fester Bestandteil aller Maßnahmen sein, die im Weißbuch eingehender erläutert werden sollten.

3.1.12. Der WSA ist der Auffassung, daß diese beiden Ziele in dem Weißbuch ebenfalls behandelt werden sollten.

3.2. Die Instrumente

3.2.1. Neben der Festlegung von langfristigen strategischen energiepolitischen Zielen ist die praktische Umsetzung dieser Ziele für die Energiepolitik entscheidend und damit die hierfür notwendigen wirtschaftspolitischen und ordnungspolitischen Instrumente.

3.2.2. Gerade bei der Anwendung dieser Instrumente ist es besonders wichtig, die Verantwortlichkeiten und Zuständigkeiten der Gemeinschaft und der nationalen Staaten möglichst konkret zu definieren.

3.2.3. Nach Meinung der Kommission "will das Grünbuch zur Festlegung eines neuen ordnungspolitischen Rahmens" für den Energiesektor beitragen. Es werden auch die große Zahl von wirtschaftspolitischen und ordnungspolitischen Instrumenten und ihre Notwendigkeit für eine Energiepolitik betont. Ansätze für eine klare Festlegung der Verantwortlichkeiten und Zuständigkeiten in bezug auf die Instrumente sind jedoch nicht zu finden.

3.2.4. Trotz der grundsätzlichen Haltung der Kommission bei der Einführung des liberalisierten Binnenmarktes, die ordnungspolitischen Maßnahmen auf das Notwendigste zu beschränken, und der Meinung, daß ein Tätigwerden der öffentlichen Hand einschließlich der Gemeinschaft nur in wenigen Fällen berechtigt ist, gibt es im Grünbuch eine Fülle von Hinweisen über die zentrale Rolle, die die Kommission den wirtschaftspolitischen bzw. ordnungspolitischen Instrumenten zuweist, wobei die Abgrenzung der Verantwortlichkeiten und Zuständigkeiten nicht erwähnt wird.

3.2.5. So kommt die Kommission bei der Betrachtung der Lücken und Mängel der heutigen Situation zu folgendem Schluß:

"Ferner bringt die Analyse Schwierigkeiten bei der kohärenten Entwicklung der verschiedenen Aktionsinstrumente zutage, was darauf zurückzuführen ist, daß keine eindeutige Verantwortlichkeit der Gemeinschaft für die Energiepolitik besteht."

(Einleitung, Kapitel "Politische Orientierungen", Punkt 3)

3.2.6. Weiterhin:

"Die Gemeinschaft verfügt über vielfältige Instrumente zur direkten oder indirekten Einflußnahme auf die einzelnen Energiepolitiken, die übereinstimmend mit gemeinsamen Zielen im Energiesektor einzusetzen sind."

(Punkt 24)

und

"Die Rolle der Union besteht darin, für diese Ziele alle ihre horizontalen oder sektoralen Instrumente zur Verfügung zu stellen und so zu gewährleisten, daß zum einen die Integration des Marktes unter Berücksichtigung des allgemeinen Interesses erfolgt."

(Punkt 67)

und

"Bei dieser Politik gilt es, Kosten und Nutzen gegeneinander abzuwägen und die politischen Instrumente entsprechend auszuwählen. Eine Rücksichtnahme auf den stärkeren Einsatz wirtschaftspolitischer Instrumente erlaubt die kostengünstigen Lösungen. Dazu zählen Steuern und Abgaben, handelbare Genehmigungen, Pfanderstattungsregelungen, technische Vorschriften für Verbrauchsgüter und unter bestimmten Voraussetzungen auch freiwillige Vereinbarungen."

(Punkt 78)

3.2.7. Der WSA hält die Instrumente und deren Handhabung bei der Umsetzung der energiepolitischen Ziele für ein zentrales Problem jeder Energiepolitik und kommt deshalb zu folgenden Fragestellungen:

3.2.7.1. Welches sind die "vielfältigen Instrumente" der Gemeinschaft zur direkten oder indirekten Einflußnahme auf die Energiepolitik? Der WSA hält aus Transparenzgründen eine Liste dieser Instrumente mit Angabe der Verantwortlichkeiten und Zuständigkeiten für unbedingt erforderlich.

3.2.7.2. Welche zusätzlichen Instrumente sind geplant bzw. werden, wie z.B. Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhangs, als notwendig erachtet?

3.2.7.3. Für den Einsatz der unterschiedlichen Instrumente muß ein energiepolitisches Konzept vorliegen, das auf die verschiedenen Politiken der EU abgestimmt ist. Dies erfordert wiederum klare Festlegungen entsprechend dem Subsidiaritätsprinzip zwischen der EU und den Mitgliedstaaten.

3.2.7.4. Insbesondere muß geklärt werden, wer die Prioritäten zwischen den verschiedenen Politiken festlegt und wer zum Einsatz der verschiedenen Instrumente autorisiert ist.

3.2.7.5. Es muß auch sichergestellt werden, daß innerhalb der Kommission die verschiedenen Politiken aufeinander abgestimmt werden.

3.2.8. Der WSA ist der Meinung, daß es im Sinne einer transparenten Energiepolitik und im Sinne der Subsidiarität dringend notwendig ist, diese Probleme einer Lösung zuzuführen. Dies würde auch hilfreich sein als Vorbereitung für die auf der Regierungskonferenz zu treffenden Entscheidungen zur Notwendigkeit zusätzlicher Instrumente und/oder eines kohärenten institutionellen Rahmens der Energiepolitik.

Geschehen zu Brüssel am 5. Juli 1995.

Der Präsident

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Carlos FERRER

() ABl. Nr. C 393 vom 31. 12. 1994.

() ABl. Nr. C 155 vom 21. 6. 1995, S. 1.

() ABl. Nr. C 393 vom 31. 12. 1994.