DE Amtsblatt der Europäischen Union C 277/109

Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem „Vorschlag für eine Richtlinie des Rates zur Änderung der Richtlinie 2003/48/EG im Bereich der Besteuerung von Zinserträgen“

(KOM(2008) 727 endg. — 2008/0215 (CNS))

(2009/C 277/23)

Berichterstatter: Umberto BURANI

Der Rat beschloss am 2. Dezember 2008, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss gemäß Artikel 94 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu folgender Vorlage zu ersuchen:

Vorschlag für eine Richtlinie zur Änderung der Richtlinie 2003/48/EG im Bereich der Besteuerung von Zinserträgen

KOM(2008) 727 endg. - 2008/0215 (CNS).

Die mit den Vorarbeiten beauftragte Fachgruppe Wirtschafts- und Währungsunion, wirtschaftlicher und sozialer Zusammenhalt nahm ihre Stellungnahme am 1. April 2009 an. Berichterstatter war Umberto BURANI.

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss verabschiedete auf seiner 453. Plenartagung am 13./14. Mai 2009 (Sitzung vom 13. Mai) mit 193 gegen 3 Stimmen bei 8 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme:

1. Zusammenfassung und Schlussfolgerungen

1.1. Ziel des von der Kommission vorgelegten Richtlinienvorschlags ist die Ausweitung des derzeit auf Zinserträge beschränkten Anwendungsbereichs der Richtlinie 2003/48/EG auf eine Reihe neuer Finanzprodukte, die zwar Erträge abwerfen, aber nicht unter die geltenden Bestimmungen fallen.

1.2. Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss (EWSA) bringt seine volle Zustimmung zu dieser Initiative zum Ausdruck, äußert sich jedoch skeptisch zu bestimmten, mit den neuen Vorschriften verbundenen administrativen und rechtlichen Komplikationen. Die Kommission hat dies zwar erkannt und sich nach Kräften bemüht, die entsprechenden Pflichten auf ein Mindestmaß zu reduzieren. Angesichts der Komplexität der vorgesehenen neuen Verpflichtungen und der schwierigen Anwendung der Bestimmungen stoßen diese — durchaus lobenswerten — Anstrengungen jedoch an ihre Grenzen.

1.3. Ein wichtiger Aspekt sind die Kosten, die nicht nur für die Marktteilnehmer und damit für den Markt insgesamt, sondern aufgrund des Verwaltungsaufwands und der Notwendigkeit genauerer und umfassenderer Prüfungen auch für die Finanzbehörden entstehen. Die Vereinfachungen sind nicht immer einfach durchzusetzen, bleiben jedoch notwendig. Der EWSA weist im Übrigen darauf hin, dass man sich nicht nur über die Kosten, sondern vielmehr auch über die Qualität der damit gewonnenen Daten Gedanken machen sollte. Schwierige oder komplizierte Vorschriften führen nämlich häufig zu schlechten Daten.

1.4. Der EWSA macht zudem darauf aufmerksam, dass die neuen Vorschriften nicht einseitig und ausschließlich von der EU angewandt werden dürfen, denn ohne Vereinbarungen mit Drittländern bzw. Unterzeichnerstaaten des Abkommens könnte es zu einer umfassenden Verlagerung von Transaktionen aus Europa in andere Regionen der Welt kommen. Gleichzeitig besteht die Gefahr, dass der Europäischen Union erhebliche Wettbewerbsnachteile gegenüber der restlichen Welt entstehen. Die EU sollte daher Verhandlungen einleiten, um zu erreichen, dass auf den wichtigsten Finanzplätzen der Welt parallel vergleichbare Maßnahmen verabschiedet werden.

2. Einleitung

2.1. In der Richtlinie 2003/48/CE wurden die erforderlichen Modalitäten zur Besteuerung von in einem Mitgliedstaat erzielten Zinserträgen, deren Empfänger in einem anderen Mitgliedstaat ansässig ist, festgelegt. Im September 2008 legte die Kommission dem Rat einen Bericht über die Auswirkungen der Richtlinie auf der Grundlage der von den Finanzverwaltungen der Mitgliedstaaten in den ersten beiden Jahren erhaltenen Meldungen vor.

2.2. Das positive Fazit dieses Berichts hat die Kommission in ihrem Bestreben bestärkt, die schrittweise Feinabstimmung der ursprünglichen Richtlinie fortzusetzen und gleichzeitig deren Anwendungsbereich auszuweiten. So wurden die Begriffe „wirtschaftlicher Eigentümer“ und „Zahlstelle“ neu definiert, die Palette von Finanzprodukten, deren Erträge unter die Richtlinie fallen, vergrößert und zahlreiche Verfahrensfragen überprüft bzw. abgeändert.

3. Allgemeine Erwägungen

3.1. Der EWSA anerkennt die von der Kommission unternommenen umfangreichen Anstrengungen zur Erarbeitung dieses Vorschlags, dem er in den Grundzügen voll und ganz zustimmt. Die Mitgliedstaaten und die beteiligten Akteure wurden konsultiert, wodurch neue Vorschriften formuliert werden konnten, welche die bestehenden verbessern, eine wirksame Besteuerung von Zinserträgen zum Vorteil der Steuerverwaltungen der Mitgliedstaaten sicherstellen und mittelbar auch Verzerrungen im Kapitalverkehr korrigieren. Der EWSA kann jedoch nicht umhin, zu bestimmten Aspekten Vorbehalte zu äußern.

3.2. Insgesamt gehorcht der Vorschlag der Kommission dem Bestreben nach einer schrittweisen Anpassung der Steuervorschriften an die Realitäten auf den Finanzmärkten, auf denen vor dem Ausbruch der gegenwärtigen Krise eine Reihe von innovativen Produkten mit schwer einzustufenden und in der Richtlinie von 2003 nicht vorgesehenen Merkmalen eingeführt wurden. Einige dieser Produkte ermöglichen eine absolut legale Umgehung der Steuervorschriften. Es ist daher nur zu verständlich, dass mit der neuen Richtlinie versucht wird, diese Gesetzeslücke zu schließen, indem unter den Begriff Zinserträge (Zinsen) auch eine Reihe anderer Erträge von innovativen Finanzprodukten oder von bestimmten Typen von Lebensversicherungen gefasst werden, wobei diese jedoch besser präzisiert werden sollten. Der EWSA erklärt sich mit diesem Ansatz einverstanden, merkt jedoch an, dass der Geltungsbereich nicht auf allgemeine Lebensversicherungen, Renten und Ruhegehälter ausgedehnt werden sollte, da diese Produkte klar zur langfristigen Risikodeckung dienen. Überdies wird es angesichts der Vielfalt und Komplexität der innovativen Finanzprodukte nicht immer einfach sein, die Höhe des zu veranlagenden Betrags bzw. die Steuerbemessungsgrundlage zu berechnen.

Im Einleitungsteil versichert die Kommission, dass sie bei der Abfassung des Richtlinienvorschlags dem Verwaltungsaufwand Rechnung getragen habe, der durch die Änderungen an der ursprünglichen Richtlinie für die Marktteilnehmer entsteht, und dass sie dazu sowohl die Steuerverwaltungen der Mitgliedstaaten als auch die seinerzeit eingesetzte Expertengruppe im Einklang mit den in Artikel 5 EG-Vertrag verankerten Grundsätzen der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit konsultiert habe.

3.3.1. Der EWSA vertritt jedoch Auffassung, dass ungeachtet der guten Vorsätze die Schwächen dieses Vorschlags gerade in dem damit verbundenen erheblichen zusätzlichen Verwaltungsaufwand für die Marktteilnehmer sowie in der Notwendigkeit einer Änderung der bestehenden elektronischen Verfahren oder einer Einführung gänzlich neuer Verfahren liegen. Hinzu kommt die in einigen Fällen unsichere bzw. schwierige Anwendung der neuen Vorschriften. Es besteht der allgemeine Eindruck, dass sich die Interessen der nationalen Steuerverwaltungen, die natürlich für die Änderungen sind, da sie davon profitieren, gegen die Auffassung durchgesetzt haben, wonach jeder zusätzliche Aufwand für die Marktteilnehmer unweigerlich und letztendlich zulasten der Verbraucher und des Marktes insgesamt geht. Zudem führen Vorschriften, deren Anwendung schwierig ist, häufig zu Daten von geringer Qualität.

3.3.2. Der EWSA ist der Ansicht, dass unter Beibehaltung der grundlegenden Aspekte des Vorschlags nur die Änderungen vorgenommen werden sollten, die bei unverändertem Geltungsbereich der Bestimmungen im Hinblick auf eine Vereinfachung der Verwaltungsverfahren und eine Reduzierung des entsprechenden Aufwands zweckmäßig sind, und zudem dort, wo erforderlich, Klärungen vorzunehmen sind. Dies gilt insbesondere für die vorgesehenen Verfahren zur Feststellung der Identität und des Wohnorts der Anleger. Die von der Kommission hierfür vorgeschlagenen Änderungen sind mit zu starren und aufwändigen Formalitäten verbunden. Nach Ansicht des EWSA sollten sich die Änderungen in diesem Bereich an den jüngsten Empfehlungen der FISCO-Expertengruppe (Fiscal Compliance Expert Group) orientieren, welche die Kommission eigens als beratendes Gremium eingesetzt hat. Diese Gruppe hat in Bezug auf Anträge auf Steuerbefreiung vorgeschlagen, dass eine Erklärung des Anlegers über seinen Wohnsitz als Beleg für die Erhebung der Quellensteuer gelten sollte.

3.3.3. Auf jeden Fall muss in der Richtlinie ausdrücklich ein sehr wichtiges Grundprinzip verankert werden, nämlich, dass sämtliche neue Verfahren, Bestimmungen und Pflichten erst mit Inkrafttreten der neuen Richtlinie, d.h. nicht rückwirkend, gelten. Denn die elektronischen Abläufe wurden auf der Grundlage der geltenden Richtlinie programmiert, weshalb neue, rückwirkend geltende Pflichten langwierige und komplizierte Modifikationen erfordern würden.

3.4. Die Kommission ist sich sicherlich der Komplexität der den Marktteilnehmern auferlegten Pflichten bewusst. So soll die Richtlinie drei Jahre nach ihrer Veröffentlichung in Kraft treten, was ein angemessener Zeitraum ist. Die Erfahrungen mit der vorhergehenden Richtlinie haben jedoch gezeigt, dass einzelne Mitgliedstaaten die entsprechenden Vorschriften erst mit großem Verzug erlassen haben, was verwaltungstechnische Probleme für die Marktteilnehmer zur Folge hatte. Im Vorschlag sollte daher vorgesehen sein, dass die Mitgliedstaaten die Durchführungsvorschriften mindestens zwei Jahre vor Inkrafttreten der Richtlinie veröffentlichen müssen .

3.5. Die Gleichheit der Wettbewerbsbedingungen (level playing field) gegenüber den Unterzeichnerstaaten des Abkommen (agreement countries), die im Erwägungsgrund (24) der Richtlinie von 2003 eingeführt wird, wurde nur teilweise erreicht und kann in jedem Fall nicht auf die Länder angewendet werden, die dem Abkommen nicht beigetreten sind. Der vorliegende Vorschlag sieht keine Möglichkeit vor, die Anwendung der neuen Richtlinie auf Drittländer auszudehnen. Die Möglichkeit von Verhandlungen, die in ein neues Abkommen münden, kann zwar nicht ausgeschlossen werden, doch angesichts der gegenwärtigen Krise der Märkte ist es zweifelhaft, dass eine solche Initiative kurzfristig Erfolg hat. Nicht nur die Gleichheit der Wettbewerbsbedingungen würde beeinträchtigt, viel schwerwiegendere Konsequenzen ergäben sich aus einer Kapitalflucht. Entsprechende Befürchtungen wurden zwar im oben angeführten Erwägungsgrund geäußert, kommen aber im neuen Richtlinienvorschlag nicht mehr zur Sprache. Nach Ansicht des EWSA ist es nicht ratsam, neue Unterschiede zwischen den Pflichten der Zahlstellen in den Mitgliedstaaten und denen der Zahlstellen in anderen Ländern - Unterzeichnerstaaten des Abkommens, Drittländern oder anderen abhängigen oder assoziierten Gebieten - zu schaffen. Dieser Standpunkt gilt auch im Hinblick auf die angekündigte Ausdehnung der Richtlinie auf andere Einnahmen.

4. Besondere Bemerkungen

Der Vorschlag enthält eine Reihe von Bestimmungen über die Unterlagen, die zur Feststellung der Identität und des Steuerwohnsitzes der wirtschaftlichen Eigentümer vorgelegt werden müssen. In Artikel 3 Absatz 2 ist insbesondere festgelegt, dass neben dem Geburtsdatum und -ort auch die Steuer-Identifikationsnummer (1) angegeben werden muss, die in jedem Land eine eigene Struktur aufweist, während in der bisher geltenden Richtlinien nur eine dieser Angaben verlangt wurde. Eine eventuelle Vereinfachung bestände darin, die Steuer-Identifikationsnummer im Rahmen des Möglichen durch die Angabe von Geburtsdatum und -ort zu ersetzen, was in jedem Mitgliedstaat zur Ermittlung der Identität der Steueransässigen ausreicht.

4.1.1. Weitere aufwändige Formalitäten ergeben sich aus der Pflicht, die ursprünglich vorgelegten Unterlagen ständig zu aktualisieren. Der EWSA hält diese Bestimmung für kaum umsetzbar und überdies sehr aufwändig. Er schlägt daher vor, die Unterlagen als fortdauernd gültig anzusehen und dabei von den Standards hinsichtlich der besten verfügbaren Informationen auszugehen.

4.1.2. Aus einer Reihe von Einzelbestimmungen des Vorschlags wird jedoch offenbar deutlich, das sowohl die Angabe der Steuer-Identifikationsnummer als auch die Aktualisierung der Unterlagen insoweit fakultativ sind, als die nur dann gemeldet werden müssen, wenn sie der Zahlstelle vorliegen. Sollte dem so sein, fiele der Hauptgrund für die vorgebrachten Einwände — nämlich die aufwändigen Formalitäten — weg.

Im neuen Artikel 4 Absatz 1 wird die Definition des wirtschaftlichen Eigentümers ausgedehnt und mit der in der Richtlinie zur Bekämpfung der Geldwäsche (2005/60/EG) enthaltenen Definition in Einklang gebracht sowie für die Einrichtungen und Rechtsvereinbarungen in Drittländern gemäß Anhang I zum Richtlinienvorschlag eine Nachforschungspflicht eingeführt. Folglich gilt eine Zahlung an solche Einrichtungen und Rechtsvereinbarungen als Zahlung an den wirtschaftlichen Eigentümer im Sinne der Richtlinie zur Bekämpfung der Geldwäsche.

4.2.1. Der EWSA betont die Unterschiede zwischen den Zielen der Richtlinie über die Besteuerung von Zinserträgen und denen der genannten Richtlinie zur Bekämpfung der Geldwäsche. In der zuerst genannten Richtlinie wird von den Zahlstellen verlangt, dass sie die Identität der Steuerpflichtigen, die ihre Zinserträge in ihrem Wohnsitzmitgliedstaat versteuern müssen, feststellen. In der zuletzt genannten Richtlinie dagegen wird von den Zahlstellen verlangt, dass sie neben der Identität der Gesellschaft oder Rechtsvereinbarung, die Inhaber des Kontos ist, auch die Identität der Person feststellen müssen, die die Gesellschaft oder Rechtsvereinbarung als wirtschaftlicher Eigentümer innehat, sie kontrolliert oder von ihr profitiert. Zudem lässt man in der Richtlinie zur Bekämpfung der Geldwäsche die notwendige Strenge nur in Verdachtsfällen walten, während sie im vorliegenden Vorschlag für alle Empfänger gilt. Der Unterschied liegt im erforderlichen Maß an Vertiefung, den die Geldwäsche-Fälle erfordern und der weit über die in den Steuervorschriften vorgesehene Sorgfaltspflicht hinausgeht. Die vorgeschlagenen Bestimmungen sind daher nicht nur schwer einhaltbar, sondern auch aufwändig und willkürlich.

Artikel 4 Absatz 2 klärt, was mit „Zahlstelle kraft Vereinnahmung“ gemeint ist, nämlich eine nicht steuerpflichtige Einrichtung im Sinne der nationalen Rechtsvorschriften des Landes der tatsächlichen Verwaltung für die Erträge dieser Einrichtung bzw. den auf ihre nichtansässigen Mitgliedern entfallenden Anteil dieser Erträge (die von Land zu Land unterschiedlichen Kategorien werden im Anhang III zum Richtlinienvorschlag aufgeführt). Unter dem Land der tatsächlichen Verwaltung ist das Land zu verstehen, in dem die Person ansässig ist, die Haupteigentümer ist und die Geschäfte führt. An die Zahlstelle kraft Vereinnahmung geleistete oder dieser zugeschriebene Zahlungen gelten als direkt an den wirtschaftlichen Eigentümer und Empfänger der Zinserträge geleistete Zahlungen.

4.3.1. Die Ausweitung der Definition der „Zahlstelle kraft Vereinnahmung“ ist in der Praxis nur schwer mit den Vorschriften der geltenden Richtlinie zu vereinbaren und könnte trotz der Bemühungen in Form des in Anhang III enthaltenen Verzeichnisses administrative und systembedingte Probleme für die ansässigen Marktteilnehmer verursachen. Zudem lässt sich der Ort der tatsächlichen Kontrolle möglicherweise nur schwer vom ansässigen Marktteilnehmer ermitteln. Diese Neuerungen rufen daher große Besorgnis hinsichtlich der operativen und verwaltungstechnischen Aspekte hervor. Im Vorschlag werden nämlich nicht nur der „Zahlstelle kraft Vereinnahmung“ neue aufwändige Pflichten und Verantwortungen auferlegt, sondern auch den Steuerverwaltungen komplizierte und aufwändige Verfahren aufgeladen. Die Betroffenen haben bereits die Probleme angesprochen, die sich bei einer Annahme der vorgeschlagenen Maßnahmen ergeben würden, und dabei mit Gründen argumentiert, welche für Nichtfachleute allerdings zu spezifisch sind. Der EWSA hält es nicht für seine Aufgabe, hierzu Stellung zu beziehen, fordert allerdings die Kommission und die Gesetzgeber auf, die von den Marktteilnehmern angesprochenen Probleme sorgfältig abzuwägen. Sehr oft werden die Ziele einer Rechtsvorschrift nicht erreicht, weil die Schwierigkeiten der praktischen Umsetzung unterschätzt wurden.

Artikel 6 macht die Bemühungen der Kommission deutlich, unter dem Begriff Zinsen Erträge jeglicher Art aus Geldanlagen zu erfassen. Das lange und ausführliche Verzeichnis der darunter fallenden Fälle soll für eine Besteuerung der Erträge auch aus innovativen Finanzprodukten sorgen, die von der Norm abweichen oder von den derzeitigen Vorschriften nicht erfasst werden. Der EWSA begrüßt in dieser Hinsicht die Bemühungen der Kommission um Durchsetzung des Prinzips der Steuergleichheit aller Steuerpflichtigen unabhängig von der Art, Definition oder Komplexität ihrer Geldanlagen. Er hält es jedoch zugleich für notwendig, die Wettbewerbsfähigkeit der Finanz- und Versicherungsmärkte in der EU zu schützen. Vor Inkrafttreten der neuen Vorschriften sollte daher als wesentliche Bedingung ausgehandelt werden, dass die Bestimmungen der neuen Richtlinie auch von den Unterzeichnerstaaten des Abkommens und von Drittstaaten angewandt werden. Eine Verschiebung des Gleichgewichts zu Ungunsten Europas ist mit Sicherheit keine optimale Lösung.

4.4.1. In mehreren Absätzen des genannten Artikels werden die Modalitäten festgelegt, die von der Zahlstelle einzuhalten sind, wobei diese oft weder der Emittent der Finanzprodukte noch der Datenanbieter ist. Die Modalitäten umfassen im Wesentlichen Prüfungen, Nachforschungen und Bewertungen, die in einigen Fällen die Möglichkeiten einer Zahlstelle fast übersteigen. Nach dem Grundsatz der Billigkeit sollte ausdrücklich festgelegt werden, dass die Zahlstelle, welche ihrer Sorgfaltspflicht nachgekommen ist und nach Treu und Glauben gehandelt hat, nicht gegenüber der Steuerverwaltung haftet, wenn die übermittelten Daten von Dritten stammen und mit normalen Mitteln der Nachforschung nicht überprüfbar sind. Ebenso deutlich sollte die Haftung von Mittlern oder direkt Beteiligten vorgesehen werden, die unrichtige, lückenhafte oder falsche Daten liefern.

Brüssel, den 13. Mai 2009. Der Präsident des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses Mario SEPI

(1) Englisch: TIN (Tax Idenfication Number); Französisch: NIF (Numéro d'Identification Fiscale).