Der Bericht bezieht sich auf die Anwendung des ZSA-Beschlusses seit seinem Inkrafttreten am 17. November 2012 und seine Auswirkungen auf sowohl vor als auch nach diesem Zeitpunkt übermittelte zwischenstaatliche Abkommen. Der Bericht orientiert sich an den in den Leitlinien für eine bessere Rechtsetzung festgelegten Kriterien Wirksamkeit, Effizienz, Kohärenz, Relevanz und EU-Mehrwert. Ferner wird bewertet, ob der derzeitige durch den ZSA-Beschluss geschaffene Rahmen vereinfacht werden könnte.

Im ZSA-Beschluss werden zwischenstaatliche Abkommen definiert als rechtsverbindliche Abkommen zwischen einem oder mehreren Mitgliedstaaten und einem oder mehreren Drittländern, die Auswirkungen auf das Funktionieren des Energiebinnenmarkts oder auf die Energieversorgungssicherheit in der Union haben. In diesem Zusammenhang sind nur zwischenstaatliche Abkommen zu Fragen, die unter den Euratom-Vertrag fallen, ausgenommen.

Angesichts dieser Problematik und um in den energiepolitischen Beziehungen mit wichtigen Drittländern Kohärenz zu gewährleisten, hat der Europäische Rat am 4. Februar 2011 die Mitgliedstaaten aufgefordert, die Kommission ab dem 1. Januar 2012 über alle ihre neuen und bestehenden bilateralen Energieabkommen mit Drittländern zu unterrichten. Mit der Annahme des Beschlusses Nr. 994/2012/EU vom 25. Oktober 2012 (ZSA-Beschluss) wurde zur Erfüllung dieser Forderung ein Mechanismus für den entsprechenden Informationsaustausch eingerichtet.

Verhandlungen mit Energielieferanten in Drittländern erfordern häufig politische und rechtliche Unterstützung in Form von zwischenstaatlichen Abkommen. Zwischenstaatliche Abkommen werden normalerweise bilateral verhandelt und bilden häufig die Grundlage für detailliertere kommerzielle Verträge. Die Einhaltung mancher EU-Bestimmungen zum Energiebinnenmarkt und des Wettbewerbsrechts ist nicht immer im kommerziellen Interesse von Energielieferanten aus Drittstaaten. Die Mitgliedstaaten können daher unter Druck geraten, in ihren zwischenstaatlichen Abkommen mit Drittländern Zugeständnisse zu machen. Derartige Zugeständnisse können das reibungslose Funktionieren des Energiebinnenmarkts der EU gefährden.

Gemäß Artikel 8 des Beschlusses Nr. 994/2012 (im Folgenden „ZSA-Beschluss“) ist die Kommission verpflichtet, dem Europäischen Parlament, dem Rat und dem Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss einen Bericht über die Anwendung dieses Beschlusses vorzulegen. Mit dem vorliegenden Bericht soll dieser Verpflichtung nachgekommen werden. Er beruht auf den Ergebnissen des Bewertungsberichts, der der Folgenabschätzung zur Überarbeitung des ZSA-Beschlusses beigefügt ist. Diese Überarbeitung ist in der Strategie für eine sichere europäische Energieversorgung vom Mai 2014 und in der Strategie für die Energieunion vom Februar 2015 vorgesehen, in denen die Notwendigkeit der vollständigen Einhaltung des EU-Rechts bei nationalen Energieabkommen mit Drittländern betont wird. In demselben Bestreben forderte auch der Europäische Rat in seinen Schlussfolgerungen vom 19. März 2015 die „Gewährleistung der vollständigen Einhaltung des EU-Rechts bei allen Abkommen über den Gaseinkauf bei externen Lieferanten, insbesondere durch mehr Transparenz dieser Abkommen und die Vereinbarkeit mit den EU-Vorschriften über Energieversorgungssicherheit“.

In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen haben die Bestimmungen des derzeitigen ZSA-Beschlusses nicht dazu geführt, dass mit dem EU-Recht nicht im Einklang stehende zwischenstaatliche Abkommen so geändert wurden, dass sie mit dem EU-Recht vereinbar sind. Dies ist insbesondere auf die im ZSA-Beschluss vorgesehene Form der nachträglichen Vereinbarkeitsprüfung zurückzuführen.

Seit der Annahme des ZSA-Beschlusses haben die Mitgliedstaaten der Kommission keine Verhandlungen über zwischenstaatliche Abkommen gemeldet. Unbestritten ist jedoch, dass Mitgliedstaaten Kontakte zu Drittländern hatten, bei denen es um Infrastruktur und die damit im Zusammenhang stehende Versorgung mit Energieerzeugnissen ging. Die Kommission ist jedoch nicht in der Lage zu beurteilen, inwieweit die Mitgliedstaaten und Drittstaaten politische Verpflichtungen (z. B. in Form von Memoranda of Understanding, Notenwechseln oder Absichtserklärungen) eingegangen sind.

Seit der Annahme des ZSA-Beschlusses haben die Mitgliedstaaten der Kommission 124 zwischenstaatliche Abkommen mitgeteilt. Soweit dies beurteilt werden kann, sind die Mitgliedstaaten ihren Mittteilungspflichten nachgekommen. Es gibt jedoch auch Abkommen, die entweder nach der Definition in Artikel 2 des ZSA-Beschlusses oder im Sinne des Völkerrechts nicht rechtsverbindlich sind und für die im Rahmen des derzeitigen ZSABeschlusses keine Mitteilungspflicht besteht. Solche Abkommen können in Bezug auf die rechtlichen und technischen Besonderheiten des zugrunde liegenden Sachverhalts (z. B. bei Energieinfrastrukturprojekten) sehr detailliert sein.

mehr Transparenz in Bezug auf die Lage der Versorgungssicherheit in allen Mitgliedstaaten, wodurch sich wiederum überflüssige Investitionen und/oder Infrastrukturlücken vermeiden ließen;

Im Zusammenhang mit zwischenstaatlichen Abkommen, die den Erwerb von Energieerzeugnissen betreffen, hat sich im Laufe der letzten zehn Jahre die Art und Weise der Einfuhr dieser Erzeugnisse in den EU-Binnenmarkt gewandelt. Insbesondere bei der Einfuhr von Gas haben marktgestützte Mechanismen wie die hub-basierte Preisbildung die langfristigen an den Ölpreis gekoppelten Verträge als bevorzugtes Mittel der Preisfestsetzung abgelöst. Allerdings verdeckt die allgemeine Umstellung auf gasmarktgestützte Preisbildungsmechanismen die Unterschiede zwischen den einzelnen EU-Mitgliedstaaten. Während die Lage in den Mitgliedstaaten Mittel- und Nordwesteuropas die allgemeine Tendenz wiederspiegelt, haben andere EU-Mitgliedstaaten wie die baltischen Staaten und die Staaten Südosteuropas den Wechsel hin zur hub-basierten Preisbildung noch nicht vollzogen.

Die Abhängigkeit der EU von Einfuhren (von Brennstoffen, Technologien und anderen Materialien) dürfte in den nächsten zwei Jahrzehnten stabil bleiben oder zunehmen. Obwohl in den kommenden Jahren wahrscheinlich nur wenige neue Energiekorridore entwickelt werden, könnte die potenzielle neue Infrastruktur dieser Energiekorridore Auswirkungen auf den gesamten europäischen Energiemarkt haben. Es ist daher von entscheidender Bedeutung, dass zwischenstaatliche Abkommen im Zusammenhang mit dieser Art von Infrastruktur mit dem EU-Recht und der Diversifizierungspolitik der EU vereinbar sind. Darüber hinaus steigt bei neuen Infrastrukturprojekten die Zahl der in den zwischenstaatlichen Abkommen üblicherweise behandelten Fragen. Mit zunehmender Länge der Energieversorgungwege erhöhen sich auch die Zahl, die rechtliche Hierarchie und die Komplexität der zwischenstaatlichen Abkommen. Im Zusammenhang mit Brennstoffen ist Haftung eine wichtige Frage, die nur von den Regierungen zu klären ist, und beinahe alle Netzverbindungen unterliegen bilateralen oder multilateralen zwischenstaatlichen Abkommen. Vor dem Hintergrund dieser immer höheren Komplexität bleiben zwischenstaatliche Abkommen nach wie vor relevant, insbesondere in Bezug auf die Entwicklung potenzieller neuer Energieprojekte im Rahmen der Energiediversifizierungspolitik der EU.

Bei den Gaslieferungen betrug der Anteil von Rohrleitungsgas am insgesamt aus Drittländern eingeführten Gas im Jahr 2014 90 %. Die meisten Gasfernleitungen, die die EU mit ihren Handelspartnern verbinden, wurden zwischen Ende der 1970er und Ende der 1990er Jahre in Betrieb genommen. Die Einfuhr von Rohöl in die EU erfolgt zu 90 % auf dem Seeweg und nur zu 10 % über die Fernleitungsinfrastruktur, für welche vom Projektträger möglicherweise ein zwischenstaatliches Abkommen gefordert wird. Der Anteil der Nettostromeinfuhren der EU an der Bruttostromerzeugung beträgt für die EU28 weniger als 1 %. Wie auch im Falle von Rohöl sind jedoch einige isolierte Stromnetze in der EU (vor allem in den baltischen Mitgliedstaaten) in hohem Maße von über Leitungen eingeführtem Strom aus Drittländern abhängig. Ähnlich wie bei Gas und Öl wurde auch hier die nötige Verbindungsinfrastruktur bereits vor mehreren Jahrzehnten gebaut. Zusammenfassend lässt sich sagen, dass auf EUEbene ein erheblicher Anteil eines Energieerzeugnisses (Gas) und für bestimmte EUMitgliedstaaten ein entscheidender Anteil eines Energieerzeugnisses (Öl und Strom) über physische Verbindungsleitungen in die EU eingeführt werden.

Große Infrastrukturprojekte sind nach wie vor auf Unterstützung der öffentlichen Hand in Form von zwischenstaatlichen Abkommen angewiesen, die in den kommenden Jahren geschlossen oder verlängert werden müssen.

2.5 EU-Mehrwert

In Bezug auf die Energiesicherheit ist die Lage in den Mitgliedstaaten sehr unterschiedlich. Die am wenigsten gefährdeten Gebiete der EU sind jene, in denen eine Vielzahl unterschiedlicher Energieträger und Versorgungswege zur Verfügung steht und in denen es einen funktionierenden und liquiden Großhandelsmarkt gibt. Den am stärksten gefährdeten Gebieten fehlt häufig die Infrastruktur, die sowohl für eine breitgefächerte Versorgungsgrundlage als auch für die Entwicklung eines funktionierenden Marktes erforderlich ist. Zwar sind nur in einer begrenzten Zahl von Ländern liquide Märkte vorhanden, doch der Bedarf dieser Länder entspricht rund 80 % des gesamten Gasbedarfs der EU.

Aus dieser sich so unterschiedlich darstellenden Lage ergeben sich unterschiedliche Verhandlungspositionen der einzelnen EU-Mitgliedstaaten gegenüber Drittländern und eine unterschiedliche Anfälligkeit für Druck von außen. Da die Integration der Energieinfrastruktur und der Energiemärkte weiter voranschreitet und die Mitgliedstaaten alle auf Lieferanten aus Drittländern angewiesen sind, sollten die grundlegenden politischen Entscheidungen eines Mitgliedstaats in Energiefragen mit den Nachbarländern erörtert werden. Das Gleiche gilt für die externe Dimension der EU-Energiepolitik. Der ZSABeschluss spielt eine entscheidende Rolle bei der Verknüpfung der externen Dimension der Energiepolitik (soweit sie sich auf Abkommen mit Drittstaaten bezieht) mit der internen Dimension (da sich Bestimmungen in zwischenstaatlichen Abkommen, die mit dem EURecht nicht vereinbar sind, negativ auf das Funktionieren des Energiebinnenmarkts auswirken).

Somit gibt es durch den ZSA-Beschluss einen eindeutigen Mehrwert für die EU, da er die Zusammenarbeit und Transparenz auf EU-Ebene stärkt und zum Funktionieren des Energiebinnenmarkts sowie zur Versorgungssicherheit beiträgt.

2.6 Vereinfachung

Mit dem derzeitigen ZSA-Beschluss wurde ein relativ einfacher Mechanismus für den Informationsaustausch eingerichtet. Der größte Verwaltungsaufwand für die Mitgliedstaaten ergibt sich aus dem Verfahren zur Übermittlung der Abkommen. Die zwischenstaatlichen Abkommen können elektronisch hochgeladen werden und müssen von den Mitgliedstaaten nicht übersetzt werden. Daher könnte anstatt einer Vereinfachung eine Präzisierung in Betracht gezogen werden. In Artikel 3 des derzeitigen ZSA-Beschlusses ist festgelegt, dass bestehende zwischenstaatliche Abkommen bis zum 17. Februar 2013 zu übermitteln sind. Da dies nicht mehr zutrifft, könnte präzisiert werden, dass die neunmonatige Frist für die Durchführung der nachträglichen Prüfung für alle neuen zwischenstaatlichen Abkommen gilt, die nach Inkrafttreten des ZSA-Beschlusses geschlossen wurden.

Die Möglichkeiten für eine Vereinfachung des derzeitigen ZSA-Beschlusses sind begrenzt. In Bezug auf die Frist für die Übermittlung von Abkommen, die nach Inkrafttreten des ZSA-Beschlusses geschlossen wurden, könnte er jedoch präzisiert werden.





3. Schlussfolgerungen

Dieser Bericht stützt sich auf die Erfahrungen der Kommission seit dem Inkrafttreten des ZSA-Beschlusses im Jahr 2012 und auf die eingehende Analyse der in diesem Zusammenhang übermittelten 124 zwischenstaatlichen Abkommen. Mit ihm erfüllt die Kommission ihre Verpflichtung zur Bewertung des ZSA-Beschlusses gemäß Artikel 8 dieses Beschlusses.

Der ZSA-Beschluss in seiner jetzigen Form wird als nicht wirksam angesehen. Die derzeitigen Bestimmungen (und insbesondere die Form der nachträglichen Vereinbarkeitsprüfung) haben nicht dazu geführt, dass mit dem EU-Recht nicht im Einklang stehende zwischenstaatliche Abkommen so geändert wurden, dass sie mit dem EU-Recht vereinbar sind, und haben die Verhandlungen mit den Drittländern nicht direkt beeinflusst. Kein einziger Entwurf eines zwischenstaatlichen Abkommens wurde freiwillig für eine Exante-Prüfung übermittelt.

In Bezug auf die Effizienz und vor allem die Aspekte Kosten und Kosten/Nutzen wird der ZSA-Beschluss als hinreichend effizient angesehen. Insbesondere sind die mit dem derzeitigen ZSA-Beschluss verbundenen Kosten durch seinen Nutzen gerechtfertigt, da er das Funktionieren des Energiebinnenmarktes sichert und zur Versorgungssicherheit beiträgt. Der ZSA-Beschluss könnte jedoch effizienter sein, wenn die Vereinbarkeitsprüfungen vorab durchgeführt würden. Dies würde die Rechtssicherheit deutlich erhöhen und erhebliche Kosten vermeiden.

Der ZSA-Beschluss steht in vollem Einklang mit anderen Initiativen und Rechtsakten der EU.