EUROPÄISCHE KOMMISSION Brüssel, den 15.12.2020 COM(2020) 842 final 2020/0374(COD) Vorschlag für eine VERORDNUNG DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES über bestreitbare und faire Märkte im digitalen Sektor (Gesetz über digitale Märkte) (Text von Bedeutung für den EWR) {SEC(2020) 437 final} - {SWD(2020) 363 final} - {SWD(2020) 364 final}



BEGRÜNDUNG 1.KONTEXT DES VORSCHLAGS •Gründe und Ziele des Vorschlags Digitale Dienste haben Nutzern wichtige innovative Vorteile gebracht und den Binnenmarkt durch neue Geschäftsmöglichkeiten und die Erleichterung des grenzüberschreitenden Handels gestärkt. Heute umfassen digitale Dienste viele Bereiche des täglichen Lebens. Dazu gehören Online-Vermittlungsdienste, z. B. Online-Marktplätze, Online-Dienste sozialer Netzwerke, Online-Suchmaschinen, Betriebssysteme und Stores für Software-Anwendungen. Durch sie erhält der Verbraucher Zugang zu einer größeren Auswahl. Sie steigern die Effizienz und Wettbewerbsfähigkeit der Industrie und verbessern die Teilhabe der Bürgerinnen und Bürger an der Gesellschaft. In der digitalen Wirtschaft Europas gibt es über 10 000 Online-Plattformen, die meisten von ihnen KMU, doch der größte Teil des insgesamt generierten Werts entfällt auf eine kleine Zahl großer Online-Plattformen. Es sind große Plattformen entstanden, die von den Merkmalen des Sektors wie z. B. starken Netzwerkeffekten profitieren und oft in ihre eigenen Ökosysteme eingebunden sind. Diese Plattformen sind wichtige strukturelle Elemente der digitalen Wirtschaft und vermitteln den Großteil der Transaktionen zwischen Endnutzern und gewerblichen Nutzern. Viele dieser Unternehmen setzen auch auf ein umfassendes Tracking und Profiling von Endnutzern. Einige wenige große Plattformen fungieren vermehrt als Zugangstore oder Gatekeeper zwischen gewerblichen Nutzern und Endnutzern und verfügen über eine gefestigte und dauerhafte Position, die oft das Ergebnis einer Häufung von Systemen rund um ihre zentralen Plattformdienste ist, wodurch bestehende Marktzutrittsschranken noch verstärkt werden. Diese Gatekeeper haben erhebliche Auswirkungen auf die digitalen Märkte, kontrollieren den Zugang zu diesen in erheblichem Maße und haben eine gefestigte Marktstellung. Dies führt zu einer starken Abhängigkeit vieler gewerblicher Nutzer von diesen Gatekeepern und in einigen Fällen zu unlauterem Verhalten gegenüber diesen gewerblichen Nutzern. Zudem hat dies negative Auswirkungen auf die Bestreitbarkeit der betreffenden zentralen Plattformdienste. Regulierungsinitiativen der Mitgliedstaaten können diesen Auswirkungen nicht wirksam begegnen. Ohne Maßnahmen auf EU-Ebene könnte es zu einer Fragmentierung des Binnenmarktes kommen. Unlautere Praktiken und mangelnde Bestreitbarkeit führen im digitalen Sektor zu Ineffizienzen wie höheren Preise, niedriger Qualität, weniger Auswahl und weniger Innovation zum Schaden der europäischen Verbraucher. Angesichts der Größe der Digitalwirtschaft (2019 betrug ihr Anteil am BIP Schätzungen zufolge zwischen 4,5 % und 15,5 % mit steigender Tendenz) und der wichtigen Rolle von Online-Plattformen auf den digitalen Märkten sowie ihrer gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Auswirkungen müssen diese Probleme unbedingt angegangen werden. Einige dieser Besonderheiten des digitalen Sektors und zentraler Plattformdienste sind zwar zum Teil auch in anderen Sektoren und Märkten zu beobachten. Der Vorschlag beschränkt sich jedoch auf den digitalen Sektor, da die Probleme mit Blick auf den Binnenmarkt hier am drängendsten sind. Eine geringe Bestreitbarkeit und unlautere Praktiken im digitalen Sektor sind in einigen digitalen Diensten häufiger und stärker ausgeprägt als in anderen. Dies gilt insbesondere für weitverbreitete und häufig genutzte digitale Dienste und Infrastrukturen, die meist direkt zwischen gewerblichen Nutzern und Endnutzern vermitteln. Die Erfahrungen bei der Durchsetzung des EU-Wettbewerbsrechts, zahlreiche Sachverständigengutachten und Studien sowie die Ergebnisse der öffentlichen Konsultation zeigen, dass es eine Reihe von digitalen Diensten gibt, die folgende Merkmale aufweisen: i) stark konzentrierte mehrseitige Plattformdienste, bei denen die Geschäftsbedingungen in der Regel von einer bzw. nur sehr wenigen großen digitalen Plattformen ziemlich autonom festgelegt werden, ii) einige wenige große digitale Plattformen fungieren als Zugangstore zwischen gewerblichen Nutzern und deren Kunden und iii) die Macht dieser großen digitalen Plattformen als Gatekeeper wird oft in Form unlauteren Verhaltens gegenüber wirtschaftlich abhängigen gewerblichen Nutzern und Kunden missbraucht. Der Vorschlag beschränkt sich daher des Weiteren auf einige „zentrale Plattformdienste“, bei denen die festgestellten Probleme besonders eindeutig und auffällig sind und bei denen die Präsenz einiger weniger großer Online-Plattformen, die für gewerbliche Nutzer und Endnutzer als Zugangstore fungieren, zu einer geringen Bestreitbarkeit dieser Dienste und Märkte, auf denen diese tätig sind, geführt hat oder wahrscheinlich führen wird. Zu diesen zentralen Plattformdiensten gehören: i) Online-Vermittlungsdienste (z. B. Marktplätze, Stores für Software-Anwendungen und Online-Vermittlungsdienste in anderen Bereichen wie Mobilität, Verkehr oder Energie), ii) Online-Suchmaschinen, iii) soziale Netzwerke, iv) Video-Sharing-Plattform-Dienste, v) nummernunabhängige interpersonelle Kommunikationsdienste, vi) Betriebssysteme, vii) Cloud-Dienste und viii) Werbedienste, einschließlich Werbenetzwerken, Werbebörsen und sonstiger Werbevermittlungsdienste, die mit einem der vorstehend genannten zentralen Plattformdienste im Zusammenhang stehen. Auch wenn ein digitaler Dienst als zentraler Plattformdienst einzustufen ist, bedeutet das noch nicht, dass es bei jedem Betreiber dieser zentralen Plattformdienste Probleme hinsichtlich der Bestreitbarkeit und unlauterer Praktiken auftreten. Besonders problematisch ist dagegen offenbar, wenn der zentrale Plattformdienst von einem Gatekeeper betrieben wird. Betreiber zentraler Plattformdienste können als Gatekeeper erachtet werden, wenn sie: i) erhebliche Auswirkungen auf den Binnenmarkt haben, ii) ein oder mehrere wichtige Zugangstore zu Kunden betreiben und iii) hinsichtlich ihrer Tätigkeiten über eine gefestigte und dauerhafte Position verfügen oder voraussichtlich bald verfügen werden. Der Gatekeeper-Status kann entweder anhand klar umrissener und geeigneter quantitativer Kennzahlen, die als widerlegbare Vermutungen für die Bestimmung des Gatekeeper-Status bestimmter Betreiber herangezogen werden können, oder auf der Grundlage einer fallbezogenen qualitativen Beurteilung im Rahmen einer Marktuntersuchung bestimmt werden. Die in Bezug auf Gatekeeper festgestellten Probleme werden durch die bestehenden Rechtsvorschriften der Union und der Mitgliedstaaten nicht (oder nicht wirksam) angegangen. Auch die in mehreren Mitgliedstaaten auf den Weg gebrachten oder geplanten Gesetzesinitiativen werden die Lösung dieser Probleme nicht ermöglichen, da sie auf ein Staatsgebiet beschränkt sind. Gatekeeper sind aber in der Regel grenzüberschreitend und oft weltweit tätig und wenden ihre Geschäftsmodelle weltweit an. Ohne Maßnahmen auf EU-Ebene dürften die bestehenden und geplanten mitgliedstaatlichen Rechtsvorschriften zu einer stärkeren Fragmentierung der Regulierung im Bereich der Plattformen führen. Das Ziel dieses Vorschlags liegt daher darin, die markantesten Fälle von unlauteren Praktiken und geringer Bestreitbarkeit auf EU-Ebene anzugehen, damit Plattformen ihr Potenzial voll entfalten können und sowohl Endnutzer als auch gewerbliche Nutzer die Vorteile der Plattformwirtschaft und der digitalen Wirtschaft in einem bestreitbaren und fairen Wettbewerbsumfeld nutzen können. In der Mitteilung der Kommission „Gestaltung der digitalen Zukunft Europas“ wurde betont, dass diese Probleme der digitalen Wirtschaft angegangen werden müssen: „Der Logik des Binnenmarktes folgend sind möglicherweise zusätzliche Vorschriften erforderlich, um Wettbewerbsfähigkeit, Fairness und Innovation sowie die Möglichkeit des Marktzutritts sicherzustellen und öffentliche Interessen zu wahren, die über den Wettbewerb oder wirtschaftliche Erwägungen hinausgehen“. Außerdem wurde in der Mitteilung angekündigt, dass die Kommission „die Einführung von Ex-ante-Regulierungsmaßnahmen prüfen [wird], um sicherzustellen, dass auf Märkten, die von großen Plattformen mit erheblichen Netzeffekten geprägt sind, die als Torwächter fungieren, Fairness und Wettbewerbsmöglichkeiten für Innovatoren, Unternehmen und neue Marktteilnehmer sichergestellt bleiben“. •Kohärenz mit den bestehenden Vorschriften in diesem Bereich Dieser Vorschlag baut auf die bestehende P2B-Verordnungauf, ohne im Widerspruch zu ihr zu stehen. Die in diesem Vorschlag verwendeten Begriffe sind auf diese Verordnung abgestimmt. Das gilt insbesondere für die Begriffe Online-Vermittlungsdienste und Online-Suchmaschinen. Neben den in der P2B-Verordnung eingeführten Transparenz- und Fairnessvorschriften die für alle Online-Plattformen unabhängig von ihrer Größe oder Position gelten, werden in diesem Vorschlag für eine begrenzte Zahl an grenzübergreifenden Betreibern zentraler Plattformdienste, die für gewerbliche Nutzer wichtige Zugangstore zu Endnutzern darstellen, eindeutig definierte Verpflichtungen festgelegt. Die Kommission kann sich bei der Umsetzung dieser Verpflichtungen auf die Transparenz stützen, die Online-Vermittlungsdienste und Online-Suchmaschinen gemäß der P2B-Verordnung in Bezug auf Praktiken gewährleisten müssen, die gemäß der Liste der Verpflichtungen illegal wären, wenn sie von Gatekeepern angewandt würden. Der Vorschlag ist auch kohärent mit dem Vorschlag für ein Gesetz über digitale Dienste. Das Gesetz über digitale Dienste ist eine horizontale Initiative zu Fragen wie der Haftung von Online-Vermittlern für Inhalte Dritter, der Sicherheit der Nutzer und asymmetrische Due-Diligence-Pflichten für unterschiedliche Anbieter von Diensten der Informationsgesellschaft in Abhängigkeit von der Art der Risiken, die diese Dienste für die Gesellschaft darstellen. Der Vorschlag für ein Gesetz über digitale Märkte legt den Schwerpunkt hingegen auf wirtschaftliche Ungleichgewichte, unlautere Geschäftspraktiken von Gatekeepern und ihre negativen Folgen wie eine geschwächte Bestreitbarkeit auf den Plattform-Märkten. •Kohärenz mit der Politik der Union in anderen Bereichen Der Vorschlag steht mit seinem Beitrag zu einer fairen und wettbewerbsfähigen digitalen Wirtschaft – eines der drei Hauptziele, die in der Mitteilung zur Gestaltung der digitalen Zukunft Europas genannt werden – im Einklang mit der Digitalstrategie der Kommission. Der Vorschlag wird einen kohärenten, wirksamen und angemessenen Rahmen für die Lösung der Probleme in der digitalen Wirtschaft bilden, die derzeit nicht oder nicht wirksam angegangen werden können.

Der Vorschlag ergänzt die bestehenden Wettbewerbsvorschriften der EU (und der Mitgliedstaaten). Er richtet sich gegen unlautere Praktiken von Gatekeepern, die entweder durch die bestehenden EU-Wettbewerbsvorschriften nicht abgedeckt sind oder im Rahmen dieser Vorschriften nicht wirksam unterbunden werden können, da das Kartellrecht, das die Situation auf bestimmten Märkten betrifft, zwangsläufig erst durchgesetzt wird, nachdem das wettbewerbsbeschränkende oder missbräuchliche Verhalten aufgetreten ist, und langwierige Untersuchungsverfahren zur Feststellung der Zuwiderhandlung mit sich bringt. Mit dem vorliegenden Vorschlag werden die nachteiligen strukturellen Effekte unlauterer Praktiken im Vorfeld verringert, ohne die Möglichkeit einzuschränken, gemäß den Wettbewerbsvorschriften der EU und der Mitgliedstaaten gegen eingetretene Vorfälle vorzugehen. Der Vorschlag steht mit anderen EU-Instrumenten wie der EU-Grundrechtecharta, der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK), der Datenschutz-Grundverordnung und dem EU-Verbraucherrecht im Einklang. Der Vorschlag ergänzt das Datenschutzrecht. Die Verpflichtung zu Transparenz beim Erstellen umfangreicher Verbraucherprofile hilft bei der Durchsetzung der Datenschutz-Grundverordnung („DSGVO“), während die Verpflichtung zur Einräumung der Möglichkeit, die Verknüpfung von Daten unterschiedlicher zentraler Plattformdienste abzulehnen, das durch die DSGVO geschaffene Schutzniveau ergänzt. In dem Vorschlag wird klargestellt, dass die Gatekeeper dafür Sorge tragen müssen, dass bei der Einhaltung der in der Verordnung festgelegten Verpflichtungen andere EU-Rechtsvorschriften wie zum Beispiel zum Schutz personenbezogener Daten und der Privatsphäre sowie zum Verbraucherschutz nicht außer Acht gelassen werden. Der Vorschlag ist ebenfalls mit gezielten und maßgeschneiderten Vorabregulierungen für bestimmte Branchen kohärent, zum Beispiel die für elektronische Kommunikationsdienste oder Leerverkäufe geltenden Regeln, sowie mit bestehenden Initiativen, die sich gegen schädliche Handelspraktiken in der Offline-Welt richten. 2.RECHTSGRUNDLAGE, SUBSIDIARITÄT UND VERHÄLTNISMÄẞIGKEIT •Rechtsgrundlage Die Mitgliedstaaten wenden unterschiedliche einzelstaatliche Vorschriften an oder beabsichtigen dies, um die Probleme in Verbindung mit einer signifikanten Abhängigkeit gewerblicher Nutzer von zentralen Plattformdiensten, die von Gatekeepern betrieben werden, sowie die daraus resultierenden Probleme eines unlauteren Verhaltens dieser Gatekeeper gegenüber ihren gewerblichen Nutzern zu bewältigen. Diese Situation führt zu einer Fragmentierung der Regulierung, da sich die Regeln, mit denen ungerechte Aspekte des Abhängigkeitsverhältnisses zu solchen Gatekeepern und die geringe Bestreitbarkeit dieser Dienste behoben werden sollen, unterscheiden. Das betrifft insbesondere die Voraussetzungen, die erfüllt sein müssen, bevor eingeschritten werden darf, sowie die Interventionstiefe. Für Unternehmen, die auf dem Binnenmarkt tätig sind, steigen damit die Befolgungskosten. Ohne Maßnahmen auf EU-Ebene wird diese Fragmentierung weiter zunehmen, da in mehreren Mitgliedstaaten neue Initiativen geplant sind, während andere Mitgliedstaaten in Bezug auf die unlauteren Praktiken und die geringe Bestreitbarkeit im Zusammenhang mit von Gatekeepern betriebenen zentralen Plattformdiensten nichts unternehmen. Da die von Gatekeepern betriebenen zentralen Plattformdienste von Natur aus grenzüberschreitend sind, wird die Fragmentierung der Regulierung das Funktionieren des Binnenmarktes für digitale Dienste sowie des digitalen Binnenmarktes als Ganzes stark untergraben. Eine Harmonisierung auf EU-Ebene ist daher erforderlich, und die einschlägige Rechtsgrundlage für diese Initiative ist Artikel 114 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union („AEUV“). •Subsidiarität Das Ziel des Vorschlags kann allein durch Maßnahmen der Mitgliedstaaten nicht erreicht werden, da die Probleme grenzüberschreitender Natur sind und sich nicht auf einzelne Mitgliedstaaten oder eine Gruppe von Mitgliedstaaten beschränken. Der digitale Sektor als Ganzes und die von Gatekeepern betriebenen oder angebotenen zentralen Plattformdienste sind von Natur aus grenzüberschreitend, was sich auch am Volumen des grenzüberschreitenden Handels und dem noch nicht ausgeschöpften Potenzial für zukünftiges Wachstum ablesen lässt; dies spiegelt sich auch in der Struktur und im Volumen des von digitalen Plattformen vermittelten grenzüberschreitenden Handels wider. Fast 24 % des gesamten Online-Handels in Europa findet grenzüberschreitend statt. Digitale Akteure sind in der Regel in mehreren Mitgliedstaaten oder sogar EU-weit aktiv. Dies gilt heutzutage insbesondere für Dienste wie Online-Werbung, Online-Dienste sozialer Netzwerke, Online-Marktplätze, Cloud-Computing-Dienste, Online-Suchmaschinen, Video-Sharing-Plattform-Dienste, nummernunabhängige interpersonelle Kommunikationsdienste oder Betriebssysteme. Die festgestellten Probleme sind daher für die gesamte Union relevant, da sie grenzüberschreitend auftreten und mehrere Mitgliedstaaten betreffen und somit nicht auf das Hoheitsgebiet eines Staates beschränkt sind. Im besonderen Maße trifft dies auf zentrale Plattformdienste zu, die von Gatekeepern betrieben werden. Selbst diejenigen Mitgliedstaaten, die bislang keine Rechtsvorschriften im Hinblick auf unlauteres Verhalten und die geringe Bestreitbarkeit der von Gatekeepern betriebenen zentralen Plattformdiensten erlassen haben, ziehen immer mehr diesbezügliche nationale Maßnahmen in Betracht. Unterschiedliche gesetzliche Regelungen innerhalb der EU sind nicht nur wenig wirksam, sondern können auch zu einer stärkeren Fragmentierung führen und höhere Befolgungskosten für große Marktakteure und deren gewerblichen Nutzer verursachen. Start-ups und kleinere Unternehmen werden durch diese Situation ebenfalls beeinträchtigt, da dies sie daran hindert, sich zu vergrößern und über Grenzen hinweg zu expandieren, sodass sie sich neue Märkte erschließen und bessere und vielfältigere Produkte zu konkurrenzfähigeren Preisen anbieten und letztlich ernstzunehmende Herausforderer der etablierten Akteure im digitalen Sektor werden könnten. Die Regelung unlauterer Praktiken im Zusammenhang mit von Gatekeepern angebotenen zentralen Plattformdiensten auf EU-Ebene wird daher zu einem besseren Funktionieren des Binnenmarkts führen, indem klare Verhaltensregeln aufgestellt werden, die für alle Akteure Rechtssicherheit schaffen, und ein EU-weiter Interventionsrahmen für ein zeitnahes und wirksames Vorgehen gegen schädigende Praktiken geschaffen wird. Ein Betreiber zentraler Plattformdienste wird als Gatekeeper benannt, wenn er erhebliche Auswirkungen auf den Binnenmarkt hat. •Verhältnismäßigkeit Mit dem Vorschlag soll ein Beitrag zu einem funktionierenden Binnenmarkt für digitale Dienste geleistet werden, indem sichergestellt wird, dass die Märkte in der Union, auf denen Gatekeeper aktiv sind, bestreitbar und fair sind. Dies soll Innovation, hochwertige digitale Produkte und Dienstleistungen, gerechte und wettbewerbsbestimmte Preise sowie freie Auswahlmöglichkeiten für die Nutzer im digitalen Sektor fördern. Vor diesem Hintergrund nimmt der Vorschlag nur die digitalen Dienste in den Blick, die von gewerblichen Nutzern und Endnutzern am stärksten genutzt werden („zentrale Plattformdienste“) und bei denen aufgrund der aktuellen Bedingungen die Bedenken im Hinblick auf eine geringe Bestreitbarkeit und unlautere Praktiken der Gatekeeper im Hinblick auf den Binnenmarkt stärker und drängender hervortreten. Gegenstand des Vorschlags sind nur die zentralen Plattformdienste, bei denen es starke Anzeichen für Folgendes gibt: i) eine hohe Konzentration, d. h. eine oder sehr wenige größere Online-Plattformen legen weitgehend eigenständig und unabhängig von ihren (potenziellen) Wettbewerbern, Kunden oder Verbrauchern die Geschäftsbedingungen fest, ii) die Abhängigkeit von einigen wenigen Online-Plattformen, die gewerblichen Nutzern den Zugang zu ihren Kunden und die Interaktion mit diesen ermöglichen, iii) den häufigen Missbrauch der Macht der Betreiber zentraler Plattformdienste durch unlauteres Verhalten gegenüber wirtschaftlich abhängigen gewerblichen Nutzern und Kunden. Der Vorschlag gilt daher nur für die Betreiber, die die vorstehend genannten, klar festgelegten Kriterien für eine Einstufung als Gatekeeper erfüllen. Neben quantitativen Schwellenwerten als Grundlage für eine widerlegbare Vermutung werden qualitative Kriterien herangezogen, die im Vorschlag festgelegt werden. Auf diese Weise kann die Kommission die Betreiber zentraler Plattformdienste als Gatekeeper benennen, die dasselbe oder ein vergleichbares Risiko für Fairness und die Bestreitbarkeit des Marktes darstellen. Gleichzeitig wird so sichergestellt, dass die Verpflichtungen nur für die betreffenden Betreiber zentraler Plattformdienste gelten. Die im Vorschlag vorgesehenen Verpflichtungen werden auf die Praktiken beschränkt, i) die besonders unlauter oder schädigend sind, ii) die klar und eindeutig bestimmt werden können, um Gatekeepern und anderen Beteiligten die erforderliche Rechtssicherheit zu geben, und iii) für die ausreichend Erkenntnisse vorliegen. Der Vorschlag sieht die Möglichkeit vor, die Anwendung einiger der Verpflichtungen im Rahmen eines Dialogs zwischen der Kommission und den betreffenden Gatekeepern anzupassen. Darüber hinaus ermöglicht der Vorschlag, weitere Praktiken, die auf vergleichbare Weise unlauter sind bzw. auf gleiche Weise Fairness und Bestreitbarkeit gefährden, nach einer gründlichen Marktuntersuchung ihrer Auswirkungen flexibel aufzunehmen. Mit diesem Mechanismus wird sichergestellt, dass keine Überregulierung erfolgt, und gleichzeitig mangelnde Interventionen in Bezug auf vergleichbare Praktiken derselben Gatekeeper vermieden, da sich solche Praktiken mit der Zeit weiterentwickeln können. Die geplanten Maßnahmen sind verhältnismäßig, da zur Erreichung der Ziele nur Unternehmen im digitalen Sektor gezielt belastet werden. Für den Vorschlag ist die Kooperation der Unternehmen erforderlich, die Gegenstand einer Untersuchung sind. Die Verwaltungskosten wären jedoch verhältnismäßig. Aufgrund der bereits bestehenden Regulierungsstrukturen in Anwendung anderer EU-Rechtsvorschriften (z. B. EU-Fusionskontrollverordnung, Verordnung über die Zusammenarbeit im Verbraucherschutz) dürften keine größeren zusätzlichen Kosten anfallen. Die Befolgungskosten für die Gatekeeper wären angemessen, da sie größtenteils an die Stelle der hohen Kosten treten würden, die großen Betreibern zentraler Plattformdienste durch die Einhaltung unterschiedlicher Regulierungsmaßnahmen entstehen, die nach und nach in einzelnen Mitgliedstaaten zum Einsatz kommen bzw. wahrscheinlich zum Einsatz kommen werden. Solche Kosten würden beispielsweise für zusätzliche Compliance-Beauftragte, die die Unternehmenspolitik vor dem Hintergrund neuer Vorschriften prüfen, sowie Mitarbeitende, die als Kontaktstelle zur Kommission fungieren und Auskunftsersuchen beantworten, anfallen. •Wahl des Instruments Die festgestellten Probleme können nur im Rahmen eines Rechtsakts geregelt werden. Eine Verordnung ist außerdem erforderlich, da sie unmittelbar in den Mitgliedstaaten gilt, die gleichen Rechte und Pflichten für private Parteien schafft und eine kohärente und wirksame Anwendung von Vorschriften beim grenzüberschreitenden, online vermittelten Handel über Online-Plattformen ermöglicht. Eine Verordnung ist am besten geeignet, um im Hinblick auf zentrale Plattformdienste, die von einem Gatekeeper erbracht werden, einen fairen und bestreitbaren Markt zu schaffen und eine Fragmentierung des Binnenmarktes zu verhindern. 3.ERGEBNISSE DER KONSULTATIONEN DER INTERESSENTRÄGER UND FOLGENABSCHÄTZUNGEN

•Konsultation der Interessenträger Die Kommission hat zu vielen Fragen im Zusammenhang mit Online-Plattformen, einschließlich zur wirtschaftlichen Macht sehr großer Online-Plattformen mit Gatekeeper-Eigenschaften, umfassende Konsultationen durchgeführt. Zunächst führte die Kommission zwischen 2. Juni und 8. September 2020 zwei separate öffentliche Konsultationen zur Folgenabschätzung in der Anfangsphase durch. Die eine bezog sich auf das Legislativpaket über digitale Dienste, dem Instrument zur Vorabregulierung großer Online-Plattformen mit erheblichen Netzwerkeffekten, die auf dem Binnenmarkt der Europäischen Union als Gatekeeper fungieren. Die zweite betraf das neue Wettbewerbsinstrument. Dann konsultierte die Kommission die Interessenträger zu den Zwischenberichten der Beobachtungsstelle für die Online-Plattformwirtschaft, die die aktuelle Initiative unterstützen. Und schließlich wurden Workshops, Konferenzen sowie Untersuchungen der Gemeinsamen Forschungsstelle zur Bestimmung des Problems und erster politischer Optionen durchgeführt. Neben der Nutzung dieser Konsultationsinstrumente sprachen die Kommissionsdienststellen im Rahmen öffentlicher Konsultationen und während des Rückmeldungszeitraums der Folgenabschätzungen in der Anfangsphase auch bilateral mit Interessenträgern. Schlussendlich trug zur Formulierung der politischen Optionen ein strukturierter Dialog mit den Mitgliedstaaten bei, insbesondere über die Expertengruppe „Elektronischer Geschäftsverkehr“ sowie über den bilateralen und multilateralen Austausch und bilaterale und multilaterale Konferenzen. Prinzipiell kam bei den öffentlichen Konsultationen eine starke Unterstützung für ein Vorgehen gegen unlautere Praktiken von Gatekeepern zum Ausdruck. Die große Mehrheit der Teilnehmer an den öffentlichen Konsultationen und die große Mehrheit der Teilnehmer der nationalen Wettbewerbsbehörden, an die ein Fragebogen versandt worden war, stimmte zu, dass es strukturelle Probleme gibt, die mit den bestehenden Regeln des Wettbewerbsrechts nicht gelöst werden können. Dieselbe Mehrheit war der Ansicht, dass die Kommission auf Märkten intervenieren dürfen sollte, auf denen Gatekeeper aktiv sind. Diese Ansicht vertraten eine große Mehrheit von Unternehmen und Unternehmensverbänden, alle zivilgesellschaftlichen Organisationen (einschließlich Nichtregierungsorganisationen und Gewerkschaften) sowie alle Behörden. Verbraucherorganisationen wie der BEV stellten ebenfalls die speziellen Bedenken im Hinblick auf Online-Plattformen und digitale Märkte heraus. Nach Auffassung dieser Gruppe von Befragten würde eine Intervention im Hinblick auf diese Bedenken sowohl die richtigen Anreize für Innovationen setzen als auch zu einer höheren Auswahl der Verbraucher führen und so den Weg für neue Plattformen und innovative und datenschutzfreundliche Dienstleistungen ebnen. Online-Plattformen waren in der Frage geteilter Meinung. Die Mehrheit der großen Online-Plattformen und ihre Vertreterverbände bezweifelten die Notwendigkeit eines neuen Instruments, das auf Gatekeeper abzielt. Auf der anderen Seite verliehen viele kleine und mittlere Plattformen – insbesondere jene, die gewerbliche Nutzer großer Online-Plattformen sind – ihrer Unterstützung eines neuen Instruments für Gatekeeper Ausdruck. Diejenigen, die ein solches Instrument ablehnen, verwiesen darauf, dass das Konzept des Gatekeepers zu breit gefasst sei. Vielmehr solle im Einzelfall entschieden werden. Außerdem könne die Kommission bereits aktiv werden, wenn ein Gatekeeper mit seinem Verhalten gegen Artikel 102 AEUV verstoße. Die Kommission ist jedoch der Ansicht, dass Artikel 102 AEUV für den Umgang mit allen Problemen im Zusammenhang mit Gatekeepern nicht ausreicht, da ein Gatekeeper nicht zwingend eine beherrschende Stellung einnehmen muss und seine Praktiken gegebenenfalls nicht unter Artikel 102 AEUV fallen, wenn es innerhalb eindeutig festgelegter relevanter Märkte keine nachweisliche Auswirkung auf den Wettbewerb gibt. Außerdem ermöglicht Artikel 102 AEUV nicht immer eine rasche Intervention, der es jedoch bedarf, um wirksam auf akute Praktiken zu reagieren. Die große Mehrheit der Teilnehmer war außerdem der Ansicht, dass spezielle Vorschriften für Plattformen auch Verbote und Pflichten für als Gatekeeper fungierende Plattformen umfassen sollten. Es wurde vorgeschlagen, dass Abhilfemaßnahmen eher verfahrenstechnischer Art sein sollten, statt ein bestimmtes Verhalten vorzuschreiben. Die überwiegende Mehrheit der Interessenträger ist der Auffassung, dass die vorgeschlagene Liste der problematischen Praktiken bzw. „schwarze Liste“ gezielt eindeutig unlautere und schädliche Praktiken von Gatekeeper-Plattformen umfassen sollte. Bei der Frage, wann eine Gatekeeper-Position vorliegt, gingen die Ansichten der Interessenträger auseinander. Einige Plattformen brachten das Argument vor, dass die Einbindung unterschiedlicher Dienste in das Angebot eines Plattformunternehmens wenig über die Macht einer Plattform und über die Fähigkeit aussage, Vorteile aus einem Bereich wirksam in einem anderen einzusetzen. Es wurde vorgeschlagen, dass die Benennung von Gatekeepern unabhängig vom Geschäftsmodell vorgenommen werden sollte, die Benennung als Gatekeeper regelmäßig überprüft werden sollte, die Benennung von Gatekeepern anhand festgestellter Aktivitäten erfolgen sollte und einige Regeln branchenweit gelten sollten. Interessenträger aller Kategorien wiesen darauf hin, dass für einen hohen Grad an Kohärenz und Rechtssicherheit gesorgt werden müsse und dass die für die Bestimmung der Gatekeeper verwendeten Kriterien transparent, objektiv und leicht messbar sein müssten. Nutzer verwiesen zumeist auf eine Kombination aus quantitativen und qualitativen Kriterien. Nationale Behörden verliehen ihrer Unterstützung für eine neues Gatekeeper-Instrument Ausdruck und betonten die Notwendigkeit eines Ansatzes auf EU-Ebene zur Vermeidung einer Fragmentierung in der Regulierung. Außerdem hoben sie hervor, dass es wichtig sei, die zuständigen Vertreter der mitgliedstaatlichen Regierungen von Anfang an in das Legislativvorhaben einzubeziehen. Die Zivilgesellschaft und Medienverleger unterstützten ebenfalls mit Nachdruck ein neues Gatekeeper-Instrument. Beide Gruppen forderten ein angemessenes Maß an Transparenz auf dem Markt sowie die Garantie für ein bestimmtes Maß an Mediendiversität und die Wahrung der Autonomie und Wahlfreiheit der Verbraucher. • Einholung und Nutzung von Expertenwissen Die vorliegende Initiative stützt sich auf eine Folgenabschätzung und mehrere externe unterstützende Studien. Außerdem wurden von der Kommission oder von externen Auftragnehmern zwischen 2018 und 2020 mehrere öffentliche Konsultationen und eine Reihe von Studien durchgeführt sowie Berichte erstellt. Die Beobachtungsstelle für die Online-Plattformwirtschaft, unterstützt durch ihre Sachverständigengruppe, bestehend aus 15 akademischen Experten, sowie gestützt auf eine große unterstützende Studie, legte mehrere Berichte und Analysen vor, die in die Bestimmung von Problemen eingeflossen sind. Informationen aus der hausinternen Wirtschaftsforschung und die Unterstützung der Politikkonzipierung durch die Gemeinsame Forschungsstelle gingen ebenfalls in die Folgenabschätzung ein, die dieser Initiative zugrunde liegt. Darüber hinaus wurden die Mitgliedstaaten im Rahmen einer Online-Konsultation angehört, die zu einer Sitzung der für diese Initiative zuständigen Expertengruppe „Elektronischer Geschäftsverkehr“ führte. Schließlich hat die Kommission eine Reihe von Konferenzen, Workshops und Treffen mit akademischen Experten organisiert, deren Erkenntnisse in die Eingrenzung der Probleme und die Strategie zur Beweisführung eingeflossen sind. Ebenso wurden mehrere Positionspapiere von Mitgliedstaaten zu Gatekeeper-Positionen sowie viele Berichte und Studien von Ländern außerhalb der EU bei der Gestaltung des Instruments herangezogen. •Folgenabschätzung Die dem Vorschlag zugrunde liegende Folgenabschätzung wurde vom Ausschuss für Regulierungskontrolle untersucht, der am 10. Dezember 2020 eine positive Stellungnahme abgab. Die Stellungnahme des Ausschusses, die Empfehlungen und eine Erläuterung dazu, inwiefern diese Berücksichtigung gefunden haben, sind in Anhang 1 der Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen zu diesem Vorschlag enthalten. Anhang 3 enthält einen Überblick darüber, wer in welcher Weise von diesem Vorschlag betroffen wäre. Die Kommission prüfte unterschiedliche politische Optionen für das Erreichen des allgemeinen Ziels der vorliegenden Initiative, sprich ein reibungslos funktionierender Binnenmarkt durch die Förderung eines wirksamen Wettbewerbs auf digitalen Märkten und insbesondere eines bestreitbaren und fairen Umfelds bei den Online-Plattformen. Für die Lösung der Probleme im Zusammenhang mit dem problematischen Verhalten von Gatekeepern wurden drei wesentliche politische Optionen gegeneinander abgewogen: Option 1 - im Vorfeld festgelegte Liste an Gatekeepern und unmittelbar anwendbaren Verpflichtungen, Option 2 - teilweise flexibler Rahmen für die Festlegung und Aktualisierung von Verpflichtungen, einschließlich eines Regulierungsdialogs über die Umsetzung einiger Verpflichtungen und Option 3 - flexible Option, die allein auf qualitativen Schwellenwerten für die Auswahl beruht. Jede dieser Optionen ließ Raum für eine detailliertere Politikkonzipierung, zum Beispiel im Hinblick auf die genaue Zusammensetzung und die Höhe der zu verwendenden quantitativen Schwellenwerte oder dem genauen Geltungsbereich der im Falle einer systematischen Verletzung der Verpflichtungen durch den benannten Gatekeeper zur Verfügung stehenden Abhilfemaßnahmen.

Bei allen Optionen war die Anwendung, Überwachung und Durchsetzung auf EU-Ebene durch die Kommission und die zuständige Aufsichtsbehörde vorgesehen. Angesichts der sich über ganz Europa erstreckenden Reichweite der anvisierten Unternehmen stellt ein dezentralisiertes Durchsetzungsmodell auch im Lichte der Gefahr einer Fragmentierung in der Regulierung, die diese Initiative beheben möchte, keine denkbare Alternative dar. Auch wäre es in Anbetracht der begrenzten Zahl an Gatekeepern, die in den Anwendungsbereich des vorgeschlagenen Rahmens fallen, nicht verhältnismäßig. Für die Integration des einzelstaatlichen Fachwissens zur Plattformwirtschaft sieht der Vorschlag jedoch vor, dass die Kommission, bevor sie bestimmte Beschlüsse erlässt (z. B. in Bezug auf Nichteinhaltung oder Geldbußen), einen Ausschuss aus Vertretern der Mitgliedstaaten (Beratender Ausschuss für digitale Märkte) konsultiert. Die bevorzugte Option (Option 2) umfasst folgende Elemente: a) eine geschlossene Liste zentraler Plattformdienste, b) eine Kombination aus quantitativen und qualitativen Kriterien für die Benennung von Betreibern zentraler Plattformdienste als Gatekeeper, c) unmittelbar anwendbare Verpflichtungen, einschließlich bestimmter Verpflichtungen, bei denen ein Regulierungsdialog die tatsächliche Umsetzung erleichtern kann, und d) die Möglichkeit für die Kommission, das Instrument nach einer Marktuntersuchung im Hinblick auf die Verpflichtungen für Gatekeeper mittels delegierter Rechtsakte zu aktualisieren, wenn neue Praktiken aufgedeckt werden, die in gleichem Maße unlauter sind und die Bestreitbarkeit gefährden dürften, sowie mittels einer Änderung von Vorschlägen in den anderen Fällen. In Marktuntersuchungen kann sich auch die Notwendigkeit herausstellen, die Liste der zentralen Plattformdienste zu ändern. Die Option wurde als geeignet erachtet, um die Ziele dieser Initiative am besten zu erreichen. Sie ermöglicht eine zeitnahe Intervention bei allen festgestellten problematischen Praktiken sowie einen Dialog über die Regulierung einiger dieser Praktiken durch die Umsetzung von Maßnahmen durch die benannten Gatekeeper. Außerdem können bei dieser Option neue unlautere Praktiken geregelt und so auf Marktversagen in einer sich dynamisch ändernden digitalen Umgebung reagiert werden. Für Gatekeeper, für die in naher Zukunft mit einer gefestigten und dauerhaften Position hinsichtlich ihrer Tätigkeiten gerechnet werden kann, die aber aktuell noch nicht in dieser Position sind, wird im Vorschlag eine Untergruppe an Verpflichtungen aufgeführt, die für die Sicherung und Verbesserung eines offenen Marktes besonders relevant sind. Die bevorzugte Option erhöht die Bestreitbarkeit der zentralen Plattformdienste und des digitalen Sektors im Allgemeinen und wird Unternehmen dabei helfen, die Hindernisse zu überwinden, die auf Marktversagen oder unlautere Geschäftspraktiken von Gatekeepern zurückzuführen sind. Auf diese Weise wird das Entstehen alternativer Plattformen gefördert, die hochwertige innovative Produkte und Dienstleistungen zu erschwinglichen Preisen anbieten können. Gerechtere und ausgewogenere Bedingungen für alle Akteure im digitalen Sektor würden dazu führen, dass diese das Wachstumspotenzial der Plattformwirtschaft besser nutzen könnten. Es kann davon ausgegangen werden, dass die Vorteile das Innovationspotenzial kleinerer Unternehmen erhöhen und die Qualität des Dienstes verbessern und das Verbraucherwohl ebenfalls steigt. Die leichtere Bestreitbarkeit der zentralen Plattformdienste hat bei der bevorzugten Option das Potenzial, eine Konsumentenrente von schätzungsweise 13 Mrd. EUR zu ermöglichen; das ist ein Anstieg um etwa 6 % im Vergleich zum Basisszenario. Die größten Kosten betreffen die Befolgungskosten für Gatekeeper infolge der neuen Regeln. Unternehmen, die keine Gatekeeper sind, können gewisse Verwaltungskosten im Zusammenhang mit dem Beantworten von Auskunftsersuchen entstehen. Diese Kosten dürften aber kaum wesentlich höher ausfallen als Befolgungskosten, die Unternehmen andernfalls aufgrund von Auskunftsersuchen in Rechtsverfahren nach dem EU-Wettbewerbsrecht oder anderen einzelstaatlichen Vorschriften entstehen würden. Die Auswirkungen der politischen Optionen auf die unterschiedlichen Gruppen von Interessenträgern (Gatekeeper, Wettbewerber, gewerbliche Nutzer, Verbraucher, Aufsichtsbehörden) werden ausführlich in Anhang 3 der Folgenabschätzung zu dieser Initiative erläutert. In dem Anhang werden auch die Auswirkungen jeder Verpflichtung auf jede betroffene Gruppe von Interessenträgern bewertet. Die Bewertung erfolgt so weit wie möglich sowohl unter quantitativen als auch unter qualitativen Gesichtspunkten. Für KMU dürfte diese Initiative keine zusätzliche Belastung darstellen, da sie sich wohl kaum als Gatekeeper qualifizieren dürften und damit nicht in den Anwendungsbereich der Verpflichtungen fallen. Die neuen Regeln, mit denen für gleiche Wettbewerbsbedingungen gesorgt wird, dürften es KMU (einschließlich gewerblichen Nutzern und anderen Betreibern zentraler Plattformdienste) vielmehr ermöglichen, auf dem Binnenmarkt zu wachsen, da wichtige Hindernisse für den Markteintritt und die Expansion beseitigt werden. Es kann davon ausgegangen werden, dass die geplanten Maßnahmen außerdem zu mehr Wettbewerb zwischen Plattformen für gewerbliche Nutzer führen werden. Dies dürfte zu hochwertigeren Diensten zu wettbewerbsfähigeren Preisen in Verbindung mit einer höheren Produktivität führen. Gewerbliche Nutzer würden auch mehr Vertrauen in den Online-Handel gewinnen, da sie vor unlauteren Praktiken geschützt wären. Ein umfassenderes Durchsetzungsinstrumentarium wird es Unternehmen ermöglichen, für ihre Fähigkeiten entsprechend entlohnt zu werden. Dies wird zu wirtschaftlichem Wachstum führen, das sich wiederum in höheren Steuereinnahmen für die Mitgliedstaaten bemerkbar machen wird. Verglichen mit den Vorteilen für die Wirtschaft wird die Kommission durch die Umsetzung dieser Initiative nur gering belastet (hauptsächlich Umsetzung bestehender Stellen). Mitgliedstaatliche Behörden haben einige geringe Verwaltungskosten zu tragen. Faire und bestreitbare Märkte führen zu einer höheren Produktivität, die sich wiederum in einem stärkeren Wirtschaftswachstum niederschlägt. Die Förderung einer größeren Bestreitbarkeit der zentralen Plattformdienste und digitalen Märkte ist auch für die Stärkung des Handels und der Investitionsflüsse von besonderer Bedeutung. •Effizienz der Rechtsetzung und Vereinfachung In diesem Vorschlag werden Maßnahmen festgelegt, die für große Betreiber zentraler Plattformdienste gelten, die die Voraussetzungen erfüllen, um als Gatekeeper benannt zu werden. Andere Betreiber zentraler Plattformdienste und Anbieter von Nebendienstleistungen, gewerbliche Nutzer und Endnutzer werden von den in den Maßnahmen eindeutig festgelegten und klar umrissenen Verpflichtungen profitieren. Ein weiteres Ziel, das mit dem Vorschlag verfolgt wird, ist die breite Unterstützung eines nachhaltigen Wachstums zentraler Plattformdienste und der Plattformwirtschaft und ihrer vollständigen technischen Unabhängigkeit. •Grundrechte Der Vorschlag steht im Einklang mit der EU-Grundrechtecharta, der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) und der DSGVO. Bei der Einführung einer dynamischen Reaktion auf unlautere Praktiken muss sichergestellt werden, dass die in der EMRK verankerten Grundrechte in Bezug auf faire Verfahren und ordnungsgemäße Verwaltung, die für die Organe der Union verbindlich sind, voll und ganz gewahrt werden. Wenn die Kommission nach dem neuen Rahmen tätig wird, unterliegen ihre Untersuchungsbefugnisse den Rechten im Zusammenhang mit einem fairen Verfahren, zum Beispiel dem Recht auf Anhörung, dem Recht auf einen mit Gründen versehenen Beschluss und dem Zugang zu einer gerichtlichen Nachprüfung, einschließlich der Möglichkeit, die Durchsetzung und Sanktionsmaßnahmen anzufechten. Diese Rechte gelten für Verwaltungsverfahren. Darüber hinaus trägt der faire und vertrauenswürdige rechtliche Rahmen, der mit diesem Vorschlag geschaffen werden soll, zur Wahrung eines angemessenen Gleichgewichts zwischen der unternehmerischen Freiheit von Betreibern zentraler Plattformdienste und der unternehmerischen Freiheit ihrer gewerblichen Nutzer (Artikel 16 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union) bei. 4.AUSWIRKUNGEN AUF DEN HAUSHALT Um die Ziele dieser Initiative optimal erreichen zu können, muss eine Reihe von Maßnahmen auf Ebene der Kommission – hier ist eine Umsetzung von 80 VZÄ geplant – und auf Ebene der Mitgliedstaaten über ihre aktive Teilnahme am Beratenden Ausschuss für digitale Märkte, der sich aus Vertretern der Mitgliedstaaten zusammensetzt, finanziert werden. Die für die Umsetzung des Vorschlags für den Zeitraum 2021-2027 erforderlichen finanziellen Mittel belaufen sich auf insgesamt 81,090 Mio. EUR, davon sind 50,640 Mio. EUR Verwaltungskosten und 30,450 Millionen EUR sind komplett durch die Zuweisungen im MFR 2021-27 gemäß dem Finanzrahmen für das Binnenmarktprogramm und das Programm „Digitales Europa“ abgedeckt. Mit den Finanzmitteln werden unter anderem Tätigkeiten wie die Benennung von Betreibern zentraler Plattformdienste, die Durchführung von Marktuntersuchungen und andere Untersuchungstätigkeiten, Durchsetzungsmaßnahmen und Überwachungsmaßnahmen unterstützt. Außerdem werden damit die regelmäßige Überprüfung bestimmter Elemente der Verordnung, eine Bewertung der Verordnung, eine fortlaufende Bewertung der Wirksamkeit und Effizienz der umgesetzten Maßnahmen sowie der Kosten in Verbindung mit Entwicklung, Pflege, Hosting, Betrieb und Unterstützung eines zentralen Informationssystems finanziert. Der Finanzbogen zu dieser Initiative enthält eine detaillierte Übersicht über die Kosten. 5.WEITERE ANGABEN

•Durchführungspläne sowie Monitoring-, Bewertungs- und Berichterstattungsmodalitäten Angesichts der dynamischen Entwicklung der Plattformwirtschaft sind Überwachung und Bewertung der Initiative ein wichtiger Teil des Vorschlags. Damit wird auch auf die ausdrückliche Forderung von Interessenträgern, einschließlich vonseiten der Mitgliedstaaten, nach einer expliziten Überwachung reagiert. Außerdem spiegelt der Vorschlag die Bedeutung der politischen Option einer unabhängigen Überwachung wider, die in der Folgenabschätzung in der Anfangsphase erwogen wurde. Die Überwachung besteht aus zwei Teilen: i) fortlaufende Überwachung mit Berichterstattung zu den jüngsten Entwicklungen auf dem Markt alle zwei Jahre, eventuell unter Einbeziehung der EU-Beobachtungsstelle für die Online-Plattformwirtschaft und ii) operative Ziele und spezielle Indikatoren zu ihrer Messung. Die regelmäßige und fortlaufende Überwachung umfasst folgende Hauptaspekte: i) Überwachung von den Anwendungsbereich betreffenden Fragen (z. B. Kriterien für die Benennung von Gatekeepern, Entwicklungen im Hinblick auf die Benennung von Gatekeepern, qualitative Bewertungen im Bestimmungsprozess), ii) Überwachung unlauterer Praktiken (Einhaltung der Pflichten, Muster bei der Durchsetzung, Entwicklung) und iii) Überwachung im Hinblick auf neue zentrale Plattformdienste und Praktiken im digitalen Sektor, die im Rahmen einer Marktuntersuchung zu evaluieren sind. In die Überwachung fließt auch die konzeptionelle Arbeit der Expertengruppe der Beobachtungsstelle für die Online-Plattformwirtschaft zu Messung und wirtschaftliche Indikatoren ein. Die Wirksamkeit und Effizienz des Vorschlags wird außerdem mittels im Vorfeld festgelegter Indikatoren überwacht. Anhand dieser Indikatoren kann festgestellt werden, ob zusätzliche Regeln, einschließlich im Hinblick auf die Durchsetzung, erforderlich sind, damit digitale Märkte in der EU bestreitbar und fair bleiben. Die Auswirkungen der Intervention werden im Rahmen einer Evaluierung erfasst und wenn die Bedingungen erfüllt sind, wird eine Überprüfungsklausel ausgelöst, wodurch die Kommission geeignete Maßnahmen, einschließlich Legislativvorschlägen, ergreifen kann. Die Mitgliedstaaten stellen ebenfalls ihnen vorliegende zweckdienliche Informationen zur Verfügung, die die Kommission zu Evaluierungszwecken anfordern kann. •Ausführliche Erläuterung einzelner Bestimmungen des Vorschlags In Kapitel I werden die allgemeinen Bestimmungen festgelegt, darunter Gegenstand, Ziel, Anwendungsbereich der Verordnung, einschließlich ihre Harmonisierungseffekte bezüglich einiger einzelstaatlicher Rechtsvorschriften, (Artikel 1) und die Begriffsbestimmungen der im Vorschlag verwendeten Begriffe sowie die Ziele des Vorschlags (Artikel 2). Kapitel II enthält die Bestimmungen im Hinblick auf die Benennung als Gatekeeper. Hier werden die Bedingungen festgelegt, unter denen Betreiber von zentralen Plattformdiensten als Gatekeeper benannt werden sollten, und zwar entweder anhand quantitativer Kriterien (im Rahmen einer Vermutung, vorbehaltlich eines Gegenbeweises) oder einer Einzelfallbewertung im Rahmen einer Marktuntersuchung (Artikel 3). Des Weiteren werden Bedingungen festgelegt, unter denen eine Benennung als Gatekeeper überprüft werden kann, sowie die Pflicht zur regelmäßigen Überprüfung der Benennung (Artikel 4). In Kapitel III geht es um die Praktiken von Gatekeepern, die die Bestreitbarkeit beschränken und unlauter sind. Insbesondere werden unmittelbar anwendbare Verpflichtungen (Artikel 5) und näher zu bestimmende Verpflichtungen (Artikel 6) festgelegt, die die benannten Gatekeeper in Bezug auf jeden zentralen Plattformdienst, der in dem entsprechenden Benennungsbeschluss aufgeführt ist, erfüllen sollten. Darüber hinaus wird ein Rahmen für einen Dialog zwischen dem benannten Gatekeeper und der Kommission über die Maßnahmen geschaffen, die der Gatekeeper zur Erfüllung der Verpflichtungen nach Artikel 6 umsetzt oder umzusetzen plant (Artikel 7). Es werden ferner Bedingungen festgelegt, unter denen die Verpflichtungen für einen einzelnen zentralen Plattformdienst in Ausnahmefällen ausgesetzt werden können (Artikel 8) oder aus Gründen des öffentlichen Interesses eine Befreiung gewährt werden kann (Artikel 9). Weitere Bestimmungen in diesem Kapitel legen einen Mechanismus für die Aktualisierung der Liste mit den Verpflichtungen fest (Artikel 10), die Klarstellung, dass die Verpflichtungen nach der Verordnung ungeachtet dessen gelten, ob die entsprechende Praktik des benannten Gatekeepers vertraglicher, geschäftlicher, technischer oder sonstiger Natur ist (Artikel 11), eine Verpflichtung zur Mitteilung aller beabsichtigten Zusammenschlüsse im Sinne der EU-Fusionskontrollverordnung (Artikel 12) und eine Verpflichtung des benannten Gatekeepers, alle Techniken zum Profiling von Verbrauchern, die der Gatekeeper in seinen zentralen Plattformdiensten oder über diese anwendet, einer unabhängigen Prüfung zu unterziehen (Artikel 13). Kapitel IV enthält Regeln für die Durchführung von Marktuntersuchungen, insbesondere Formvorschriften für die Einleitung einer Marktuntersuchung (Artikel 14) sowie Regeln für die Durchführung unterschiedlicher Arten von Marktuntersuchungen: i) Benennung als Gatekeeper (Artikel 15), ii) systematische Nichteinhaltung (Artikel 16) und iii) Untersuchung neuer zentraler Plattformdienste und neuer Praktiken (Artikel 17). In Kapitel V werden die Bestimmungen zur Umsetzung und Durchsetzung dieser Verordnung festgelegt. Es werden die verfahrensrechtlichen Anforderungen für die Eröffnung von Verfahren festgelegt (Artikel 18). Außerdem enthält das Kapitel Regeln zu den unterschiedlichen Mitteln, die im Rahmen von Marktuntersuchungen oder Verfahren nach der Verordnung genutzt werden können. Dazu gehört die Befugnis der Kommission, um Auskünfte zu ersuchen (Artikel 19), Gespräche zu führen und Erklärungen entgegenzunehmen (Artikel 20), Prüfungen vor Ort vorzunehmen (Artikel 21), einstweilige Maßnahmen zu ergreifen (Artikel 22), freiwillige Maßnahmen für die Gatekeeper verbindlich vorzuschreiben (Artikel 23) sowie deren Einhaltung der Verordnung zu überwachen (Artikel 24). Im Falle einer Nichteinhaltung kann die Kommission Beschlüsse zur Nichteinhaltung fassen (Artikel 25), Geldbußen (Artikel 26) und Zwangsgelder (Artikel 27) für den Verstoß von Gatekeepern gegen die Verordnung sowie für die Vorlage falscher, unvollständiger oder irreführender Informationen im Rahmen einer Untersuchung verhängen. In der Verordnung ist sowohl für die Verhängung von Sanktionen als auch für ihre Durchsetzung eine Verjährungsfrist festgelegt (Artikel 28 und 29). Mehrere Bestimmungen in diesem Kapitel enthalten die Verfahrensgarantien gegenüber der Kommission, insbesondere das Recht auf Anhörung und Akteneinsicht (Artikel 30) und den Schutz des Berufsgeheimnisses (Artikel 31). Außerdem wird in dem Kapitel die Konsultation des nach dieser Verordnung eingerichteten Beratenden Ausschusses für digitale Märkte vor der Fassung von Einzelbeschlüssen gegenüber Gatekeepern vorgeschrieben (Artikel 32). Schließlich wird in der Verordnung die Möglichkeit geschaffen, von der Kommission die Einleitung einer Marktuntersuchung nach Artikel 15 zu verlangen. Dafür sind mindestens drei Mitgliedstaaten erforderlich (Artikel 33). Kapitel VI enthält weitere allgemeine Bestimmungen, wie die Pflicht zur Veröffentlichung der nach der Verordnung gefassten Beschlüsse (Artikel 34), die Klarstellung, dass der Gerichtshof der Europäischen Union in Bezug auf Geldbußen und Zwangsgelder die uneingeschränkte Nachprüfungsbefugnis hat (Artikel 35) sowie die Möglichkeit zum Erlassen von Durchführungsrechtsakten (Artikel 36) und delegierten Rechtsakten (Artikel 37). Die übrigen Bestimmungen in diesem Kapitel beziehen sich auf die Überprüfungsklausel (Artikel 38) sowie das Inkrafttreten und die Zeitpunkte der Anwendung der Verordnung (Artikel 39). 2020/0374 (COD) Vorschlag für eine VERORDNUNG DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES über bestreitbare und faire Märkte im digitalen Sektor (Gesetz über digitale Märkte)

(Text von Bedeutung für den EWR) DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION — gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 114, auf Vorschlag der Europäischen Kommission, nach Zuleitung des Entwurfs des Gesetzgebungsakts an die nationalen Parlamente, nach Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses, nach Stellungnahme des Ausschusses der Regionen, nach Stellungnahme des Europäischen Datenschutzbeauftragten, gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren, in Erwägung nachstehender Gründe: (1)Digitale Dienste im Allgemeinen und Online-Plattformen im Besonderen spielen eine immer wichtigere Rolle in der Wirtschaft, vor allem im Binnenmarkt, da sie neue Geschäftsmöglichkeiten in der Union eröffnen und den grenzüberschreitenden Handel erleichtern. (2)Gleichzeitig weisen zentrale Plattformdienste eine Reihe von Merkmalen auf, die deren Betreiber zu ihrem eigenen Vorteil nutzen können. Dazu zählen unter anderem extreme Größenvorteile, die in vielen Fällen darauf zurückzuführen sind, dass Online-Plattformen für die Bedienung weiterer gewerblicher Nutzer oder Endnutzer fast keine Grenzkosten entstehen. Weitere Merkmale zentraler Plattformdienste sind die sehr starken Netzwerkeffekte, die durch die Mehrseitigkeit dieser Dienste bedingte Fähigkeit, viele gewerbliche Nutzer mit vielen Endnutzern in Verbindung zu bringen, die beträchtliche Abhängigkeit sowohl von gewerblichen Nutzern als auch von Endnutzern, Lock-in-Effekte, fehlendes Multi-Homing der Endnutzer für denselben Zweck, vertikale Integration sowie Datenvorteile. In Anbetracht all dieser Merkmale haben die Betreiber dieser Dienste die Möglichkeit, durch unlautere Verhaltensweisen die Bestreitbarkeit zentraler Plattformdienste beträchtlich zu untergraben und die Fairness der Geschäftsbeziehungen zwischen den Betreibern dieser Dienste und deren gewerblichen Nutzern und Endnutzern beeinflussen. Dies kann in der Praxis rasch zu einer möglicherweise weitreichenden Verringerung der Auswahl der gewerblichen Nutzer und Endnutzer führen und deshalb dem Betreiber dieser Dienste die Position eines sogenannten „Gatekeepers“ (Torwächters) verschaffen. (3)Einige wenige große Anbieter zentraler Plattformdienste haben beträchtliche wirtschaftliche Macht erlangt. Sie können durch ihre Dienste in der Regel viele gewerbliche Nutzer mit vielen Endnutzern in Verbindung bringen und dadurch ihre in einem Tätigkeitsbereich erworbenen Vorteile, z. B. ihren Zugang zu großen Datenmengen, in neuen Tätigkeitsbereichen für sich nutzen. Einige dieser Betreiber kontrollieren ganze Plattformökosysteme in der digitalen Wirtschaft, und angesichts dieses strukturellen Vorteils ist es selbst für sehr innovative und effiziente bestehende oder neue Marktteilnehmer extrem schwierig, mit diesen Betreibern in Wettbewerb zu treten oder ihnen ihre Position streitig zu machen. Die Bestreitbarkeit ist insbesondere aufgrund der sehr hohen Schranken für einen Markteintritt oder -austritt (z. B. sehr hohe Ausgaben für Investitionskosten, die bei einem Marktaustritt nicht oder nicht leicht zurückerlangt werden können) und des fehlenden (oder schlechteren) Zugangs zu einigen in der digitalen Wirtschaft entscheidenden Inputs wie Daten beschränkt. Dadurch erhöht sich die Wahrscheinlichkeit, dass die zugrunde liegenden Märkte bereits heute nicht funktionieren oder aber in naher Zukunft nicht mehr gut funktionieren werden. (4)Zusammengenommen dürften diese Merkmale von Gatekeepern in vielen Fällen zu schwerwiegenden Ungleichgewichten bei der Verhandlungsmacht und folglich zu unlauteren Praktiken und Bedingungen für gewerbliche Nutzer und Endnutzer der von Gatekeepern angebotenen zentralen Plattformdienste führen, was sich nachteilig auf Preise, Qualität, Auswahl und Innovation in diesem Bereich auswirken würde. (5)Daher können die Marktprozesse im Bereich der zentralen Plattformdienste oft keine fairen wirtschaftlichen Ergebnisse gewährleisten. Die Artikel 101 und 102 AEUV sind zwar auch weiterhin auf das Verhalten von Gatekeepern anwendbar, jedoch nur auf bestimmte Arten von Marktmacht (z. B. eine beherrschende Stellung auf spezifischen Märkten) und wettbewerbswidrigem Verhalten. Sie werden zudem erst im Nachhinein durchgesetzt und erst nach einer umfassenden Untersuchung oft sehr komplexer Fakten in konkreten Fällen. Außerdem wirft das Verhalten von Gatekeepern, die nicht zwangsläufig über eine beherrschende Stellung im wettbewerbsrechtlichen Sinne verfügen müssen, mit Blick auf das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts Herausforderungen auf, denen das geltende Unionsrecht nicht oder nicht wirksam Rechnung trägt. (6)Gatekeeper haben erhebliche Auswirkungen auf den Binnenmarkt, da sie vielen gewerblichen Nutzern als Zugangstor zu Endnutzern in der ganzen Union und auf verschiedenen Märkten dienen. Die nachteiligen Auswirkungen unlauterer Praktiken auf den Binnenmarkt und insbesondere die geringe Bestreitbarkeit zentraler Plattformdienste, einschließlich ihrer negativen Auswirkungen auf Wirtschaft und Gesellschaft, haben nationale Gesetzgeber und sektorale Regulierungsbehörden dazu veranlasst, tätig zu werden. So wurde bereits eine Reihe nationaler Regulierungsvorschriften für digitale Dienste oder zumindest bestimmte solcher Dienste erlassen oder vorgeschlagen, um unlauteren Praktiken zu begegnen und die Bestreitbarkeit dieser Dienste zu erhöhen. Dies birgt jedoch das Risiko uneinheitlicher Regulierungsvorschriften und damit einer Fragmentierung des Binnenmarkts, sodass die Befolgungskosten aufgrund unterschiedlicher nationaler Vorschriften steigen könnten. (7)Daher sollten geeignete regulatorische Maßnahmen getroffen werden, um gewerbliche Nutzer und Endnutzer der von Gatekeepern angebotenen zentralen Plattformdienste in der gesamten Union gegen unlautere Verhaltensweisen von Gatekeepern zu schützen, grenzüberschreitende Geschäfte innerhalb der Union zu erleichtern und auf diese Weise das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts zu verbessern und einer möglichen oder bestehenden Fragmentierung in den unter diese Verordnung fallenden Bereichen zu begegnen. Wenngleich Gatekeeper meist weltweit oder europaweit ausgerichtete Geschäftsmodelle und algorithmische Strukturen zugrunde legen, können sie in verschiedenen Mitgliedstaaten unterschiedliche Konditionen und Geschäftspraktiken anwenden und haben das in einigen Fällen auch getan. Dies kann ungleiche Wettbewerbsbedingungen für die Nutzer ihrer zentralen Plattformdienste zur Folge haben, was die Integration des Binnenmarkts beeinträchtigt. (8)Durch eine gewisse Angleichung unterschiedlich gestalteter nationaler Rechtsvorschriften sollten Hindernisse ausgeräumt werden, die der freien Erbringung und dem freien Empfang von Dienstleistungen wie Einzelhandelsdienstleistungen im Binnenmarkt entgegenstehen. Auf der Ebene der Union sollten daher gezielte harmonisierte Vorschriften verbindlich festgelegt werden, um bestreitbare und faire digitale Märkte, auf denen Gatekeeper tätig sind, im Binnenmarkt sicherzustellen. (9)Eine Fragmentierung des Binnenmarkts kann nur wirksam abgewendet werden, wenn die Mitgliedstaaten daran gehindert werden, auf die unter diese Verordnung fallenden Arten von Unternehmen und Dienstleistungen zugeschnittene nationale Vorschriften anzuwenden. Da diese Verordnung die Vorschriften über die Durchsetzung des Wettbewerbsrechts ergänzen soll, sollte präzisiert werden, dass sie die Artikel 101 und 102 AEUV, die entsprechenden nationalen Wettbewerbsvorschriften und andere einseitiges Verhalten betreffende nationale Wettbewerbsvorschriften unberührt lässt, nach denen Marktstellungen und Verhaltensweisen einschließlich ihrer voraussichtlichen Auswirkungen und des genauen Gegenstands der verbotenen Verhaltensweisen im Einzelfall zu prüfen sind und nach denen Unternehmen Effizienz und objektive Rechtsfertigungsgründe als Argumente für derartige Verhaltensweisen anführen können. Die Anwendung dieser Vorschriften sollte jedoch nicht die Verpflichtungen, die den Gatekeepern nach dieser Verordnung auferlegt werden, und deren einheitliche und wirksame Anwendung im Binnenmarkt berühren. (10)Die Artikel 101 und 102 AEUV und die entsprechenden nationalen Wettbewerbsvorschriften in Bezug auf mehr- und einseitiges wettbewerbswidriges Verhalten und die Fusionskontrolle sollen den unverfälschten Wettbewerb auf dem Markt schützen. Diese Verordnung verfolgt ein Ziel, das das im Wettbewerbsrecht verankerte Ziel, den unverfälschten Wettbewerb auf jeglichen Märkten zu schützen, ergänzt, aber sich davon unterscheidet. Sie soll sicherstellen, dass Märkte, auf denen Gatekeeper tätig sind, bestreitbar und fair sind und bleiben – ungeachtet der tatsächlichen, wahrscheinlichen oder angenommenen Auswirkungen des unter diese Verordnung fallenden Verhaltens eines Gatekeepers auf einem Markt. Diese Verordnung soll daher ein anderes rechtliches Interesse als jene Vorschriften schützen und deren Anwendung unberührt lassen.

(11)Zudem sollte diese Verordnung die Regeln unbeschadet von deren Anwendbarkeit ergänzen, die sich aus anderen Rechtsakten der Union zur Regelung bestimmter Aspekte der unter diese Verordnung fallenden Dienstleistungen ergeben. Dabei handelt es sich insbesondere um die Verordnung (EU) 2019/1150 des Europäischen Parlaments und des Rates, Verordnung (EU) xx/xx/EU [Gesetz über digitale Dienste] des Europäischen Parlaments und des Rates, Verordnung (EU) 2016/679 des Europäischen Parlaments und des Rates, Richtlinie (EU) 2019/790 des Europäischen Parlaments und des Rates, Richtlinie (EU) 2015/2366 des Europäischen Parlaments und des Rates und Richtlinie (EU) 2010/13 des Europäischen Parlaments und des Rates sowie die nationalen Vorschriften zur Durchsetzung bzw. Umsetzung dieser Rechtsvorschriften der Union. (12)Eine geringe Bestreitbarkeit und unlautere Praktiken im digitalen Sektor sind bei bestimmten digitalen Diensten häufiger und stärker ausgeprägt als bei anderen. Dies ist insbesondere bei weitverbreiteten und allgemein genutzten digitalen Diensten der Fall, die meistens direkt zwischen gewerblichen Nutzern und Endnutzern vermitteln und bei denen Merkmale wie extreme Größenvorteile, sehr starke Netzwerkeffekte, die durch die Mehrseitigkeit dieser Dienste bedingte Fähigkeit, viele gewerbliche Nutzer mit vielen Endnutzern in Verbindung zu bringen, Lock-in-Effekte sowie fehlendes Multi-Homing oder eine vertikale Integration besonders stark ausgeprägt sind. Oft gibt es nur einen oder sehr wenige große Betreiber solcher digitalen Dienste. Diese Betreiber zentraler Plattformdienste haben sich in den meisten Fällen zu Gatekeepern für gewerbliche Nutzer und Endnutzer entwickelt, was weitreichende Auswirkungen hat, da sie als solche nunmehr leicht zum Nachteil ihrer gewerblichen Nutzer und Endnutzer einseitig Geschäftsbedingungen festlegen können. Daher ist es erforderlich, nur auf diejenigen digitalen Dienste abzustellen, die von den gewerblichen Nutzern und Endnutzern am stärksten in Anspruch genommen werden und bei denen in Anbetracht der derzeitigen Marktbedingungen Bedenken hinsichtlich einer geringen Bestreitbarkeit und unlauterer Praktiken von Gatekeepern eindeutiger angebracht sind und dies mit Blick auf den Binnenmarkt dringend angegangen werden muss. (13)Online-Vermittlungsdienste, Online-Suchmaschinen, Betriebssysteme, Online-Dienste sozialer Netzwerke, Video-Sharing-Plattform-Dienste, nummernunabhängige interpersonelle Kommunikationsdienste, Cloud-Computing-Dienste und Online-Werbedienste können allesamt Auswirkungen auf viele Endnutzer und viele Unternehmen haben, sodass das Risiko besteht, dass auf unlautere Geschäftspraktiken zurückgegriffen wird. Sie sollten deshalb in die Definition des Begriffs „zentrale Plattformdienste“ eingeschlossen werden und unter diese Verordnung fallen. Online-Vermittlungsdienste können auch im Bereich Finanzdienstleistungen tätig sein und die in Anhang II der Richtlinie (EU) 2015/1535 des Europäischen Parlaments und des Rates nicht erschöpfend aufgeführten Dienste vermitteln oder für die Erbringung solcher Dienste genutzt werden. Unter bestimmten Umständen sollte der Begriff „Endnutzer“ Nutzer einschließen, die üblicherweise als gewerbliche Nutzer angesehen werden, die aber in einer bestimmten Situation zentrale Plattformdienste nicht für die Bereitstellung von Waren oder Dienstleistungen für Endnutzer nutzen. Dies wäre z. B. bei Unternehmen der Fall, die Cloud-Computing-Dienste für eigene Zwecke nutzen. (14)Einige andere Nebendienstleistungen wie Identifizierungs- oder Zahlungsdienste und technische Dienste für die Erbringung von Zahlungsdiensten können Gatekeeper zusammen mit ihren zentralen Plattformdiensten erbringen. Da Gatekeeper ihre verschiedenen Dienstleistungen oft als Teil eines integrierten Ökosystems anbieten, zu dem Drittanbieter solcher Nebendienstleistungen keinen (oder zumindest nicht zu den gleichen Bedingungen) Zugang haben, und da sie den Zugang zu den zentralen Plattformdiensten mit der Nutzung einer oder mehrerer Nebendienstleistungen verknüpfen können, dürften Gatekeeper besser in der Lage sein und einen größeren Anreiz haben, ihre Macht als Gatekeeper von ihren zentralen Plattformdiensten auf diese Nebendienstleistungen zu übertragen, was die Auswahl an diesen Diensten und deren Bestreitbarkeit beeinträchtigen würde. (15)Wenn digitale Dienste aufgrund ihrer weitverbreiteten und allgemeinen Nutzung und ihrer Bedeutung für die Herstellung einer Verbindung zwischen gewerblichen Nutzern und Endnutzern als zentrale Plattformdienste einzustufen sind, so gibt das allein noch keinen Anlass zu hinreichend ernsten Bedenken bezüglich der Bestreitbarkeit und unlauterer Praktiken. Anlass zu solchen Bedenken besteht nur dann, wenn ein zentraler Plattformdienst ein wichtiges Zugangstor darstellt und sein Betreiber erhebliche Auswirkungen auf den Binnenmarkt hat und über eine gefestigte und dauerhafte Position verfügt oder voraussichtlich in naher Zukunft eine solche erlangen wird. Folglich sollten die angestrebten harmonisierten Vorschriften dieser Verordnung nur für Unternehmen gelten, die auf der Grundlage dieser drei objektiven Kriterien benannt werden, und nur für diejenigen ihrer zentralen Plattformdienste, die für sich genommen für gewerbliche Nutzer ein wichtiges Zugangstor zu Endnutzern darstellen. (16)Um die wirksame Anwendung dieser Verordnung auf Betreiber zentraler Plattformdienste zu gewährleisten, bei denen die Erfüllung dieser objektiven Kriterien am wahrscheinlichsten ist, und bei denen unlautere Verhaltensweisen, die die Bestreitbarkeit verringern, am häufigsten sind und die stärksten Auswirkungen haben, sollte die Kommission die Betreiber zentraler Plattformdienste, die bestimmte quantitative Schwellenwerte erreichen, unmittelbar als Gatekeeper benennen können. Für solche Unternehmen sollte auf jeden Fall ein zügiges Benennungsverfahren durchgeführt werden, das unmittelbar nach Inkrafttreten dieser Verordnung beginnen könnte. (17)Ein sehr hoher Umsatz in der Union und der Betrieb zentraler Plattformdienste in mindestens drei Mitgliedstaaten sind dringende Anhaltspunkte dafür, dass der Betreiber eines zentralen Plattformdienstes erhebliche Auswirkungen auf den Binnenmarkt hat. Dies trifft auch zu, wenn die Marktkapitalisierung bzw. der entsprechende Marktwert eines Betreibers eines zentralen Plattformdienstes in mindestens drei Mitgliedstaaten sehr hoch ist. Deshalb sollte davon ausgegangen werden, dass ein Betreiber eines zentralen Plattformdienstes erhebliche Auswirkungen auf den Binnenmarkt hat, wenn er in mindestens drei Mitgliedstaaten einen zentralen Plattformdienst betreibt und entweder der Umsatz seiner Unternehmensgruppe im EWR mindestens einem bestimmten hohen Schwellenwert entspricht oder die Marktkapitalisierung der Gruppe mindestens einem bestimmten hohen absoluten Wert entspricht. Bei Betreibern zentraler Plattformdienste, die nicht börsennotierten Unternehmen angehören, sollte darauf abgestellt werden, ob der entsprechende Marktwert über einem bestimmten hohen absoluten Wert liegt. Die Kommission sollte von ihrer Befugnis zum Erlass delegierter Rechtsakte Gebrauch machen, um eine objektive Methode zur Berechnung dieses Wertes festzulegen. Wenn ein Unternehmen über einen hohen Gruppenumsatz im EWR verfügt und den Schwellenwert für die Zahl der Nutzer seiner zentralen Plattformdienste in der Union erreicht, ist davon auszugehen, dass es recht gut in der Lage ist, seine Nutzer zu monetarisieren. Bei einer hohen Marktkapitalisierung in Bezug auf denselben Schwellenwert für die Zahl der Nutzer in der Union ist davon auszugehen, dass es in naher Zukunft recht gut in der Lage sein wird, diese Nutzer zu monetarisieren. Dieses Monetarisierungspotenzial hängt grundsätzlich davon ab, inwieweit die betreffenden Unternehmen als Zugangstor fungieren. Beide Indikatoren spiegeln zudem die finanziellen Möglichkeiten dieser Unternehmen sowie ihre Fähigkeit wider, ihren Zugang zu Finanzmärkten zur Stärkung ihrer Position einzusetzen. Dies kann beispielsweise der Fall sein, wenn dieser bessere Zugang für den Erwerb anderer Unternehmen genutzt wird, wobei sich gezeigt hat, dass diese Fähigkeit negative Auswirkungen auf die Innovationstätigkeit haben kann. Die Marktkapitalisierung kann auch die Erwartungen hinsichtlich der künftigen Position und Auswirkungen der betreffenden Betreiber im Binnenmarkt widerspiegeln, auch dann wenn diese möglicherweise gerade einen relativ geringen Umsatz erzielen. Der Marktkapitalisierungswert kann auf der durchschnittlichen Marktkapitalisierung der größten börsennotierten Unternehmen in der Union während eines geeigneten Zeitraums beruhen. (18)Wenn die Marktkapitalisierung eines Betreibers zentraler Plattformdienste dauerhaft, d. h. mindestens drei Jahre lang, mindestens dem Schwellenwert entspricht, sollte dies als Bestätigung der Annahme angesehen werden, dass der Betreiber zentraler Plattformdienste erhebliche Auswirkungen auf den Binnenmarkt hat. (19)Zur Klärung der Frage, ob ein Betreiber zentraler Plattformdienste als Betreiber mit erheblichen Auswirkungen auf den Binnenmarkt angesehen werden sollte, können mehrere die Marktkapitalisierung betreffende Faktoren eine eingehende Prüfung erforderlich machen. Dies kann der Fall sein, wenn die Marktkapitalisierung des Betreibers zentraler Plattformdienste in vorausgehenden Geschäftsjahren deutlich unter dem Durchschnitt des Aktienmarktes lag, wenn die Volatilität seiner Marktkapitalisierung während des beobachteten Zeitraums viel höher war als die allgemeine Volatilität des Aktienmarktes oder wenn die Entwicklung seiner Marktkapitalisierung im Verhältnis zu den Markttrends keinen raschen und stetigen Anstieg darstellte. (20)Wenn eine sehr große Zahl gewerblicher Nutzer auf einen zentralen Plattformdienst angewiesen ist, um eine sehr große Zahl von monatlich aktiven Endnutzern zu erreichen, kann der Betreiber dieses Dienstes die Tätigkeiten eines wesentlichen Teils der gewerblichen Nutzer zu seinem Vorteil beeinflussen; dies ist grundsätzlich ein Hinweis darauf, dass der betreffende Plattformdienst ein wichtiges Zugangstor darstellt. Der festzulegende Schwellenwert für die Zahl der Endnutzer sollte einem erheblichen Prozentsatz der Gesamtbevölkerung der Union entsprechen, während für den Schwellenwert für die gewerblichen Nutzer ein erheblicher Prozentsatz der Unternehmen, die Plattformen nutzen, zugrunde gelegt werden sollte. (21)Ein Betreiber zentraler Plattformdienste verfügt insbesondere dann über eine gefestigte und dauerhafte Position hinsichtlich seiner Tätigkeiten bzw. wird eine solche voraussichtlich in naher Zukunft erlangen, wenn die Bestreitbarkeit seiner Position beschränkt ist. Dies ist wahrscheinlich der Fall, wenn der Betreiber mindestens drei Jahre lang in mindestens drei Mitgliedstaaten einen zentralen Plattformdienst für eine sehr große Zahl gewerblicher Nutzer und Endnutzer betrieben hat. (22)Solche Schwellenwerte können durch Marktentwicklungen und technische Entwicklungen beeinflusst werden. Der Kommission sollte daher die Befugnis übertragen werden, delegierte Rechtsakte zu erlassen, mit denen sie die Methode festlegt, anhand deren bestimmt wird, ob die quantitativen Schwellenwerte erreicht sind, und diese Methode, falls nötig, regelmäßig an Marktentwicklungen und technologische Entwicklungen anpasst. Dies gilt insbesondere für die Schwellenwerte in Bezug auf die Marktkapitalisierung, die in geeigneten Abständen indexiert werden sollten. (23)Betreiber zentraler Plattformdienste, die die quantitativen Schwellenwerte erreichen, aber hinreichend substantiierte Argumente dafür vorbringen, dass sie in Anbetracht der Umstände, unter denen der betreffende zentrale Plattformdienst betrieben wird, die objektiven Kriterien für die Einstufung als Gatekeeper nicht erfüllen, sollten nicht unmittelbar, sondern erst nach einer weiteren Untersuchung benannt werden. Die Beweislast dafür, dass die auf der Erfüllung quantitativer Schwellenwerte beruhende Annahme auf einen konkreten Betreiber nicht anwendbar sein sollte, sollte von diesem Betreiber getragen werden. Die Kommission sollte bei ihrer Beurteilung nur die Elemente berücksichtigen, die sich unmittelbar auf die Gatekeeper-Kriterien beziehen, nämlich ob es sich um ein wichtiges Zugangstor handelt, dessen Betreiber über erhebliche Auswirkungen auf den Binnenmarkt und über eine gefestigte und dauerhafte Position verfügt (bzw. eine solche in naher Zukunft erlangen wird). Rechtfertigungen auf Basis wirtschaftlicher Gründe, durch die nachgewiesen werden soll, dass ein bestimmtes Verhalten eines Betreibers zentraler Plattformdienste Effizienzgewinne hervorbringt, sollten nicht berücksichtigt werden, da dies für die Benennung als Gatekeeper nicht relevant ist. Wenn der Betreiber die Untersuchung erheblich behindert, indem er den Untersuchungsmaßnahmen der Kommission nicht nachkommt, sollte die Kommission auf der Grundlage der quantitativen Schwellenwerte eine Entscheidung treffen können. (24)Auch bei Betreibern zentraler Plattformdienste, die nicht alle quantitativen Schwellenwerte erreichen, sollte anhand der allgemeinen objektiven Kriterien – ihrer erheblichen Auswirkungen auf den Binnenmarkt, ihrer Funktion als wichtiges Zugangstor gewerblicher Nutzer zu Endnutzern und ihrer aktuellen oder für die nahe Zukunft absehbaren dauerhaften und gefestigten Position hinsichtlich ihrer Tätigkeiten – geprüft werden, ob sie als Gatekeeper einzustufen sind. (25)Dies kann nur im Rahmen einer Marktuntersuchung erfolgen, bei der die quantitativen Schwellenwerte berücksichtigt werden. Die Kommission sollte bei dieser Prüfung das Ziel verfolgen, die Innovationstätigkeit, die Qualität der digitalen Produkte und Dienstleistungen, faire und wettbewerbsbestimmte Preise sowie die gewerblichen Nutzern und Endnutzern gebotene Qualität und Auswahl zu erhalten bzw. zu fördern. Zudem können für die betreffenden Betreiber zentraler Plattformdienste spezifische Aspekte wie extreme Größenvorteile, sehr starke Netzwerkeffekte, die durch die Mehrseitigkeit dieser Dienste bedingte Fähigkeit, viele gewerbliche Nutzer mit vielen Endnutzern in Verbindung zu bringen, Lock-in-Effekte sowie fehlendes Multi-Homing oder eine vertikale Integration berücksichtigt werden. Eine sehr hohe Marktkapitalisierung, ein im Verhältnis zum Gewinn sehr hohes Eigenkapital oder ein sehr hoher durch Endnutzer eines einzigen zentralen Plattformdienstes erzielter Umsatz können auf das Kippen des Marktes („Tipping“) oder das Potenzial solcher Betreiber, Marktmacht zu übertragen, hindeuten. Neben der Marktkapitalisierung sind hohe Wachstumsraten oder aber rückläufige Wachstumsraten bei steigender Rentabilität Beispiele für dynamische Parameter, die für die Ermittlung von Betreibern zentraler Plattformdienste, die voraussichtlich eine gefestigte Position erlangen werden, besonders relevant sind. Wenn der Betreiber den Untersuchungsmaßnahmen der Kommission nicht nachkommt und dadurch die Untersuchung erheblich behindert, sollte die Kommission aus den verfügbaren Informationen für den Betreiber nachteilige Schlüsse ziehen und ihre Entscheidung darauf stützen können. (26)Diese Verordnung sollte Bestimmungen für jene Betreiber zentraler Plattformdienste enthalten, die voraussichtlich in naher Zukunft eine gefestigte und dauerhafte Position erlangen werden. Aufgrund der spezifischen Merkmale zentraler Plattformdienste besteht auch durch sie die Gefahr eines Kippens: Sobald ein Betreiber in Bezug auf die Größe oder Vermittlungsmacht einen gewissen Vorteil gegenüber Wettbewerbern oder potenziellen Wettbewerbern erlangt, kann seine Position unangreifbar werden, sodass er möglicherweise in naher Zukunft eine dauerhafte und gefestigte Position erlangen könnte. Unternehmen können versuchen, dieses Kippen herbeizuführen, und durch Anwendung einiger unlauterer Bedingungen und Praktiken, die Gegenstand dieser Verordnung sind, zu Gatekeepern werden. In einer solchen Situation sollte eingegriffen werden, bevor der Markt kippt und dies nicht mehr rückgängig zu machen ist. (27)Gleichwohl sollte sich ein solcher frühzeitiger Eingriff darauf beschränken, nur die Verpflichtungen aufzuerlegen, die erforderlich und geeignet sind, um sicherzustellen, dass die betreffenden Dienste bestreitbar bleiben, und um der ermittelten Gefahr unlauterer Bedingungen und Praktiken vorzubeugen. Verpflichtungen, durch die verhindert wird, dass die betreffenden Betreiber zentraler Plattformdienste hinsichtlich ihrer Tätigkeiten eine gefestigte und dauerhafte Position erlangen (z. B. Verpflichtungen, die der unlauteren Übertragung von Marktmacht vorbeugen) und Verpflichtungen, die Anbieterwechsel und Multi-Homing erleichtern, sind gezielter auf diesen Zweck ausgerichtet. Im Hinblick auf die Wahrung der Verhältnismäßigkeit sollte die Kommission zudem nur jene Verpflichtungen aus diesen Bestimmungen der Verordnung auswählen, die erforderlich und angemessen sind, um die Ziele dieser Verordnung zu erreichen, und sie sollte regelmäßig überprüfen, ob diese Verpflichtungen aufrechterhalten, aufgehoben oder angepasst werden sollten. (28)Dies sollte der Kommission die Möglichkeit bieten, rechtzeitig und wirksam einzugreifen, wobei die Verhältnismäßigkeit der in Betracht gezogenen Maßnahmen umfassend gewahrt würde. Ferner sollte es das Vertrauen der aktuellen oder potenziellen Marktteilnehmer in die Fairness und Bestreitbarkeit der betreffenden Dienste stärken. (29)Benannte Gatekeeper sollten die in dieser Verordnung festgelegten Verpflichtungen in Bezug auf jeden in dem relevanten Benennungsbeschluss aufgeführten zentralen Plattformdienst einhalten. Im Rahmen der verbindlichen Vorschriften sollte eine etwaige Konglomeratsposition von Gatekeepern berücksichtigt werden. Außerdem sollten die Durchführungsmaßnahmen, die die Kommission Gatekeepern nach einem Regulierungsdialog per Beschluss auferlegen kann, so konzipiert sein, dass sie möglichst große Wirkung entfalten. Sie sollten den Merkmalen zentraler Plattformdienste sowie etwaigen Umgehungsrisiken Rechnung tragen und mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und den grundlegenden Rechten sowohl der betreffenden Unternehmen als auch Dritter im Einklang stehen. (30)Angesichts der komplexen und sich rasch wandelnden Technologien zentraler Plattformdienste muss der Status von Gatekeepern – auch der Unternehmen, die voraussichtlich in naher Zukunft hinsichtlich ihrer Tätigkeiten eine dauerhafte und gefestigte Position erlangen werden – regelmäßig überprüft werden. Um allen Marktteilnehmern einschließlich der Gatekeeper die erforderliche Rechtssicherheit bezüglich der anwendbaren rechtlichen Verpflichtungen zu bieten, müssen diese regelmäßigen Überprüfungen zeitlich begrenzt sein. Außerdem ist es wichtig, solche Überprüfungen regelmäßig, und zwar mindestens alle zwei Jahre, durchzuführen.

(31)Die Gatekeeper sollten der Kommission alle geplanten und durchgeführten Übernahmen anderer Betreiber zentraler Plattformdienste oder anderer Dienste im digitalen Sektor mitteilen, damit der Gatekeeper-Status wirksam überprüft und die Liste der zentralen Plattformdienste eines Gatekeepers angepasst werden können. Solche Informationen sollten nicht nur der oben genannten Überprüfung des Status einzelner Gatekeeper dienen. Sie sind auch für die Beobachtung breiterer Bestreitbarkeitstendenzen im digitalen Sektor sehr wichtig und können deshalb im Rahmen der in dieser Verordnung vorgesehenen Marktuntersuchungen berücksichtigt werden. (32)Um die Fairness und Bestreitbarkeit der von Gatekeepern betriebenen zentralen Plattformdienste zu gewährleisen, sollten in Bezug auf diese Dienste klare und eindeutige harmonisierte Verpflichtungen festgelegt werden. Solche Regeln werden benötigt, um dem Risiko vorzubeugen, dass unlautere Praktiken von Gatekeepern nachteilige Auswirkungen haben, und kämen dem Geschäftsumfeld der betreffenden Dienste, den Nutzern und letztlich der ganzen Gesellschaft zugute. Angesichts des raschen Wandels und der Dynamik der digitalen Märkte sowie der beträchtlichen wirtschaftlichen Macht von Gatekeepern ist es wichtig, dass diese Verpflichtungen wirksam angewendet und nicht umgangen werden. Zu diesem Zweck sollten die in Rede stehenden Verpflichtungen auf alle Praktiken eines Gatekeepers angewendet werden, ungeachtet der Form dieser Praktiken und unabhängig davon, ob sie vertraglicher, geschäftlicher, technischer oder anderer Art sind, solange diese Praktik einem Praktiktypus entspricht, der von einer der Verpflichtungen in der Verordnung erfasst ist. (33)Die in dieser Verordnung festgelegten Verpflichtungen beschränken sich auf das, was erforderlich und gerechtfertigt ist, um den ermittelten unlauteren Praktiken von Gatekeepern zu begegnen und die Bestreitbarkeit der zentralen Plattformdienste von Gatekeepern zu gewährleisten. Daher sollten die Verpflichtungen für die Praktiken gelten, die angesichts der Merkmale des digitalen Sektors als unlauter angesehen werden und die gemäß den beispielsweise bei der Durchsetzung des EU-Wettbewerbsrechts gesammelten Erfahrungen besonders negative unmittelbare Auswirkungen auf gewerbliche Nutzer und Endnutzer haben. Zudem muss die Möglichkeit eines Regulierungsdialogs mit Gatekeepern zur genauen Anpassung der Verpflichtungen vorgesehen werden, für die spezifische Durchführungsmaßnahmen erforderlich sein dürften, um ihre Wirksamkeit und Verhältnismäßigkeit zu gewährleisten. Die Verpflichtungen sollten nur aktualisiert werden, wenn nach einer gründlichen Untersuchung der Art und Auswirkungen bestimmter Praktiken festgestellt wird, dass diese Praktiken nunmehr als unlauter einzustufen sind oder die Bestreitbarkeit ebenso beschränken wie die in dieser Verordnung dargelegten unlauteren Praktiken, aber möglicherweise nicht unter die Verpflichtungen dieser Verordnung fallen. (34)Durch die Kombination dieser verschiedenen Mechanismen für die Auferlegung und Anpassung von Verpflichtungen sollte gewährleistet werden, dass die Verpflichtungen nur die festgestellten unlauteren Praktiken erfassen. Gleichzeitig soll dadurch sichergestellt werden, dass bei neuen oder sich herausbildenden Praktiken Eingriffe möglich sind, wenn dies erforderlich und gerechtfertigt ist. (35)Die in dieser Verordnung festgelegten Verpflichtungen sind erforderlich, um konkrete Probleme bezüglich der öffentlichen Ordnung anzugehen, zumal im Hinblick auf die Notwendigkeit, die öffentliche Ordnung zu wahren, die Privatsphäre zu schützen und betrügerische und irreführende Geschäftspraktiken zu bekämpfen, dasselbe Ergebnis nicht durch andere, weniger restriktive Maßnahmen erzielt werden kann. (36)Wenn Gatekeeper Endnutzerdaten aus unterschiedlichen Quellen zusammenführen oder Nutzer für verschiedene ihrer Dienste anmelden, verschafft ihnen das aufgrund der Anhäufung von Daten potenzielle Vorteile, wodurch die Zugangsschranken höher werden. Damit sichergestellt ist, dass Gatekeeper die Bestreitbarkeit zentraler Plattformdienste nicht auf unlautere Weise untergraben, sollten sie ihren Endnutzern auch eine mit weniger personenbezogenen Daten verbundene Alternative anbieten, damit die Endnutzer frei entscheiden können, ob sie den betreffenden Geschäftspraktiken zustimmen wollen („Opt-in“). Dies sollte für alle möglichen Quellen personenbezogener Daten, einschließlich eigener Dienste der Gatekeeper wie auch Websites Dritter, gelten und den Endnutzern proaktiv auf explizite, klare und überschaubare Weise präsentiert werden. (37)Aufgrund ihrer Position könnten Gatekeeper in bestimmten Fällen die Möglichkeiten gewerblicher Nutzer ihrer Online-Vermittlungsdienste beschränken, Endnutzern über andere Online-Vermittlungsdienste Waren oder Dienstleistungen zu günstigeren Bedingungen (auch zu günstigeren Preisen) anzubieten. Solche Beschränkungen schrecken gewerbliche Nutzer von Gatekeepern stark von der Nutzung anderer Online-Vermittlungsdienste ab und beschränken die Bestreitbarkeit durch andere Plattformen, sodass die Endnutzer nur begrenzt andere Online-Vermittlungsdienste wählen können. Damit gewerbliche Nutzer der von Gatekeepern betriebenen Online-Vermittlungsdienste andere Online-Vermittlungsdienste frei wählen und den Endnutzern ihre Produkte oder Dienstleistungen zu differenzierten Konditionen anbieten können, sollte nicht hingenommen werden, dass Gatekeeper die Möglichkeiten gewerblicher Nutzer, sich für eine Differenzierung der Geschäftsbedingungen einschließlich des Preises zu entscheiden, einschränken. Dies sollte für jede Maßnahme mit gleicher Wirkung gelten, z. B. für erhöhte Provisionssätze oder die Auslistung der Angebote gewerblicher Nutzer. (38)Um eine weitere Verstärkung der Abhängigkeit gewerblicher Nutzer von den zentralen Plattformdiensten von Gatekeepern zu verhindern, sollten diese Nutzer denjenigen Vertriebskanal frei wählen und fördern können, der sich ihrer Ansicht nach am besten für Interaktionen mit Endnutzern eignet, die diese gewerblichen Nutzer bereits über die zentralen Plattformdienste der Gatekeeper akquiriert haben. Auch die Endnutzer sollten frei sein, Angebote solcher gewerblichen Nutzer zu wählen und mit diesen Verträge zu schließen – entweder über etwaige zentrale Plattformdienste des Gatekeepers oder über einen direkten Vertriebskanal oder einen etwaigen anderen indirekten Vertriebskanal des gewerblichen Nutzers. Dies sollte für die Förderung von Angeboten gewerblicher Nutzer für Endnutzer und den Abschluss von Verträgen zwischen gewerblichen Nutzern und Endnutzern gelten. Die Fähigkeit von Endnutzern, außerhalb der zentralen Plattformdienste des Gatekeepers ohne Einschränkungen Inhalte, Abonnements, Funktionen oder andere Elemente zu erwerben, sollte weder untergraben noch eingeschränkt werden. Insbesondere sollte vermieden werden, dass Gatekeeper den Zugang von Endnutzern zu solchen Diensten und die Nutzung solcher Dienste über Software-Anwendungen beschränken, die auf den zentralen Plattformdiensten der Gatekeeper ausgeführt werden. So sollten beispielsweise Abonnenten von Online-Inhalten, die nicht durch Herunterladen einer Software-Anwendung oder über einen Store für Software-Anwendungen erworben wurden, nicht einfach aus dem Grund, dass diese Online-Inhalte nicht über eine Software-Anwendung oder einen Store für Software-Anwendungen erworben wurden, daran gehindert werden, über eine Software Anwendung auf dem zentralen Plattformdienst des Gatekeepers auf diese Online-Inhalte zuzugreifen. (39)Zur Wahrung eines fairen Geschäftsumfelds und der Bestreitbarkeit des digitalen Sektors muss das Recht der gewerblichen Nutzer geschützt werden, Bedenken wegen unlauterer Verhaltensweisen von Gatekeepern bei den zuständigen Verwaltungsstellen oder Behörden geltend zu machen. So könnten gewerbliche Nutzer den Wunsch haben, sich wegen verschiedener unlauterer Praktiken zu beschweren, z. B. wegen diskriminierender Zugangsbedingungen, einer ungerechtfertigten Schließung ihrer Nutzerkonten oder unklarer Gründe für die Auslistung ihrer Produkte. Daher sollte jede Verhaltensweise, die beispielsweise durch Vertraulichkeitsklauseln in Vereinbarungen oder andere schriftliche Bedingungen auf irgendeine Weise verhindert, dass Bedenken geltend gemacht oder bestehende Rechtsmittel eingelegt werden können, verboten werden. Dies sollte das Recht von gewerblichen Nutzern und Gatekeepern unberührt lassen, in ihren Vereinbarungen die Nutzungsbedingungen einschließlich gültiger Mechanismen für die Behandlung von Beschwerden im Einklang mit dem einschlägigen Unionsrecht und nationalen Recht festzulegen, zu denen auch Mechanismen für eine außergerichtliche Beilegung von Rechtsstreitigkeiten oder die Zuständigkeit spezifischer Gerichte zählen. (40)Identifizierungsdienste sind für gewerbliche Nutzer für die Führung ihrer Geschäfte von entscheidender Bedeutung, da sie es ihnen im Einklang mit dem Unionsrecht oder dem nationalen Recht ermöglichen können, Dienste in dem nach der Verordnung (EU) 2016/679 und der Richtlinie 2002/58/EG des Europäischen Parlaments und des Rates zulässigem Umfang zu optimieren und das Vertrauen in Online-Transaktionen zu stärken. Deshalb sollten Gatekeeper ihre Position als Betreiber zentraler Plattformdienste nicht einsetzen, um von ihren darauf angewiesenen gewerblichen Nutzern zu verlangen, dass sie im Rahmen der Bereitstellung von Diensten oder Produkten für Endnutzer Identifizierungsdienste des Gatekeepers nutzen, wenn den gewerblichen Nutzern auch andere Identifizierungsdienste zur Verfügung stehen. (41)Gatekeeper sollten die freie Auswahl von Endnutzern nicht dadurch beschränken, dass sie sie technisch daran hindern, zwischen verschiedenen Software-Anwendungen und Dienste zu wechseln oder solche zu abonnieren. Daher sollten Gatekeeper ungeachtet dessen, ob sie Hardware für den Zugang zu solchen Software-Anwendungen oder Diensten herstellen, eine freie Auswahl sicherstellen und keine künstlichen technischen Hindernisse errichten, um einen Anbieterwechsel unmöglich oder unwirksam zu machen. Das reine Anbieten eines bestimmten Produkts oder einer bestimmten Dienstleistung für Endnutzer (z. B. durch eine Vorinstallation) oder die Verbesserung des Angebots für Endnutzer (z. B. durch günstigere Preise oder höhere Qualität) würden für sich genommen kein Hindernis für einen Anbieterwechsel darstellen. (42)Die Bedingungen, zu denen Gatekeeper Online-Werbedienste für gewerbliche Nutzer wie z. B. Werbetreibende oder Verlage erbringen, sind oft intransparent und undurchsichtig. Diese Intransparenz hängt zum Teil mit den Praktiken einiger weniger Plattformen zusammen, ist aber auch durch die Komplexität der heutigen programmgesteuerten Werbung bedingt. Die Intransparenz in dieser Branche hat offenbar nach der Einführung neuer Datenschutzvorschriften zugenommen und dürfte sich durch die angekündigte Entfernung von Drittanbieter-Cookies weiter erhöhen. Dies führt dazu, dass Werbetreibende und Verlage in vielen Fällen nicht über genügend Informationen über die Bedingungen des von ihnen bezogenen Werbedienstes verfügen und sie nicht genau genug kennen, was ihre Fähigkeit beeinträchtigt, zu anderen Anbietern von Online-Werbediensten zu wechseln. Außerdem dürften die Kosten für Online-Werbung höher sein als in einem faireren, transparenteren und bestreitbareren Plattformumfeld. Diese höheren Kosten dürften sich in den Preisen niederschlagen, die die Endnutzer für viele täglich genutzte Produkte und Dienstleistungen zahlen, für die im Internet geworben wird. Daher sollten Transparenzverpflichtungen vorsehen, dass Gatekeeper Werbetreibenden und Verlagen, für die sie Online-Werbedienste erbringen, auf Anfrage soweit wie möglich Informationen zur Verfügung stellen müssen, anhand deren beide Seiten den Preis der einzelnen Werbedienstleistungen nachvollziehen können, die im Rahmen der betreffenden Wertschöpfungskette erbracht wurden. (43)Ein Gatekeeper kann unter bestimmten Umständen eine Doppelrolle spielen: Er kann zum einen als Betreiber zentraler Plattformdienste gewerblichen Nutzern Dienstleistungen anbieten und zum anderen als Anbieter derselben oder ähnlicher Dienstleistungen oder Produkte für dieselben Endkunden mit ebendiesen gewerblichen Nutzern im Wettbewerb stehen. Unter diesen Umständen kann ein Gatekeeper einen Vorteil aus seiner Doppelrolle ziehen, indem er durch Transaktionen seiner gewerblichen Nutzer auf der zentralen Plattform generierte Daten für seine eigenen Dienste nutzt, die ähnliche Dienstleistungen wie seine gewerblichen Nutzer anbieten. Dies kann beispielsweise der Fall sein, wenn ein Gatekeeper gewerblichen Nutzern einen Online-Marktplatz oder einen Store für Software-Anwendungen anbietet und gleichzeitig mit diesen gewerblichen Nutzern als Online-Einzelhändler oder Anbieter von Anwendungssoftware im Wettbewerb steht. Um zu verhindern, dass Gatekeeper unfaire Vorteile aus dieser Doppelrolle ziehen, sollte sichergestellt werden, dass sie keine nicht öffentlich zugänglichen aggregierten oder nichtaggregierten Daten, die auch anonymisierte und personenbezogene Daten umfassen können, nutzen, um ähnliche Dienstleistungen anzubieten wie ihre gewerblichen Nutzer. Diese Verpflichtung sollte für den Gatekeeper als Ganzen gelten, d. h. einschließlich des Geschäftsbereichs, in dem er mit den gewerblichen Nutzern eines zentralen Plattformdienstes im Wettbewerb steht, aber nicht nur für diesen Geschäftsbereich. (44)Gewerbliche Nutzer können auch Werbedienste von einem Betreiber zentraler Plattformdienste erwerben, um Waren und Dienstleistungen für Endnutzer anzubieten. In diesem Fall kann es vorkommen, dass die Daten nicht auf dem zentralen Plattformdienst generiert werden, sondern von dem gewerblichen Nutzer für den zentralen Plattformdienst bereitgestellt werden oder auf der Grundlage seiner über den betreffenden zentralen Plattformdienst durchgeführten Tätigkeiten generiert werden. Unter bestimmten Umständen kann der zentrale Plattformdienst, der Werbedienste erbringt, eine Doppelrolle als Vermittler und als Anbieter von Werbedienstleistungen spielen. Folglich sollte die Verpflichtung, nach der ein Gatekeeper, der eine Doppelrolle spielt, keine Daten gewerblicher Nutzer verwenden darf, auch für die Daten gelten, die ein zentraler Plattformdienst von gewerblichen Nutzern für Werbedienste auf dem betreffenden zentralen Plattformdienst erhalten hat. (45)Im Hinblick auf Cloud-Computing-Dienste sollte diese Verpflichtung auf Daten ausgeweitet werden, die gewerbliche Nutzer des Gatekeepers bereitstellen oder generieren, wenn sie den Cloud-Computing-Dienst des Gatekeepers oder dessen Store für Software-Anwendungen nutzen, über den Endnutzer von Cloud-Computing-Diensten auf Software-Anwendungen zugreifen können. Diese Verpflichtung sollte das Recht des Gatekeepers, aggregierte Daten für die Erbringung von Datenanalyse-Nebendienstleistungen zu nutzen, unberührt lassen, sofern dabei die Vorgaben der Verordnung 2016/679 und der Richtlinie 2002/58/EG sowie die in dieser Verordnung festgelegten Verpflichtungen in Bezug auf Nebendienstleistungen eingehalten werden. (46)Ein Gatekeeper kann verschiedene Mittel einsetzen, um seine eigenen Dienstleistungen oder Produkte auf seinem zentralen Plattformdienst zum Nachteil derselben oder ähnlicher Dienstleistungen, die Endnutzer über Dritte erhalten könnten, zu begünstigen. Dies kann beispielsweise der Fall sein, wenn ein Gatekeeper bestimmte Software-Anwendungen oder Dienste vorinstalliert. Um den Endnutzern eine echte Auswahl zu ermöglichen, sollten Gatekeeper nicht ihre eigenen Software-Anwendungen begünstigen, indem sie Endnutzer daran hindern, auf ihrem zentralen Plattformdienst vorinstallierte Software-Anwendungen zu deinstallieren. (47)Die von Gatekeepern für den Vertrieb von Software-Anwendungen festgelegten Regeln können unter bestimmten Umständen die Möglichkeiten der Endnutzer in zweierlei Hinsicht einschränken: zum einen in Bezug auf die Installation und effektive Nutzung von Software-Anwendungen Dritter oder deren Stores für Software-Anwendungen auf Betriebssystemen oder der Hardware des betreffenden Gatekeepers und zum anderen in Bezug auf den Zugriff auf diese Software-Anwendungen oder Stores für Software-Anwendungen außerhalb der zentralen Plattformdienste dieses Gatekeepers. Solche Beschränkungen können die Möglichkeiten von Anwendungsentwicklern zur Nutzung anderer Vertriebskanäle und die Möglichkeiten von Endnutzern, zwischen Software-Anwendungen verschiedener Vertriebskanäle zu wählen, begrenzen und sollten als unlautere Maßnahmen, die die Bestreitbarkeit zentraler Plattformdienste schwächen könnten, verboten werden. Der Gatekeeper darf angemessene technische oder vertragliche Maßnahmen ergreifen, um sicherzustellen, dass Software-Anwendungen Dritter und Stores für Software-Anwendungen Dritter nicht die Integrität der von ihm bereitgestellten Hardware oder Betriebssysteme gefährden, sofern er nachweist, dass diese Maßnahmen erforderlich und gerechtfertigt sind und die Integrität der Hardware bzw. des Betriebssystems nicht durch weniger restriktive Mittel geschützt werden kann. (48)Da Gatekeeper in vielen Fällen vertikal integriert sind und Endnutzern Produkte oder Dienstleistungen über ihre eigenen zentralen Plattformdienste oder über gewerbliche Nutzer anbieten, über die sie Kontrolle ausüben, kommt es häufig zu Interessenkonflikten. Dazu gehören beispielsweise Situationen, in denen ein Gatekeeper seine eigenen Online-Vermittlungsdienste über eine Online-Suchmaschine anbietet. Wenn der Gatekeeper seine Produkte oder Dienstleistungen auf dem zentralen Plattformdienst anbietet, kann er sein Angebot durch Ranking besser positionieren als die Produkte Dritter, die ebenfalls auf dem zentralen Plattformdienst tätig sind. Dies kann beispielsweise beim Ranking von Produkten oder Dienstleistungen einschließlich anderer zentraler Plattformdienste in den Ergebnissen von Online-Suchmaschinen erfolgen oder wenn diese ganz oder teilweise in Ergebnisse von Online-Suchmaschinen oder thematischen Gruppen von Ergebnissen integriert sind und zusammen mit den Ergebnissen einer Online-Suchmaschine angezeigt werden, die von bestimmten Endnutzern als von der Online-Suchmaschine getrennter oder zusätzlicher Dienst angesehen oder genutzt werden. Es kann auch bei Software-Anwendungen erfolgen, die über Stores für Software-Anwendungen vertrieben werden, oder bei Produkten und Dienstleistungen, die im Newsfeed eines sozialen Netzwerks hervorgehoben oder in den Suchergebnissen oder auf einem Online-Marktplatz angezeigt werden. Unter diesen Umständen spielt der Gatekeeper eine Doppelrolle, denn er ist sowohl Vermittler für Drittanbieter als auch direkter Anbieter seiner Produkte und Dienstleistungen. Folglich können solche Gatekeeper die Bestreitbarkeit in Bezug auf diese Produkte oder Dienstleistungen auf diesen zentralen Plattformdiensten direkt zum Nachteil der nicht unter der Kontrolle des Gatekeepers stehenden gewerblichen Nutzer untergraben. (49)In solchen Situationen sollten die Gatekeeper die Produkte oder Dienstleistungen, die sie selbst oder über einen von ihnen kontrollierten gewerblichen Nutzer anbieten, beim Ranking auf dem zentralen Plattformdienst weder durch rechtliche noch durch kommerzielle oder technische Mittel anders oder bevorzugt behandeln. Im Hinblick auf die Wirksamkeit dieser Verpflichtung sollte zudem sichergestellt werden, dass die für ein solches Ranking geltenden Bedingungen generell fair sind. Unter „Ranking“ ist in diesem Zusammenhang jedwede relative Hervorhebung zu verstehen, auch das Anzeigen, die Beurteilung, das Verlinken oder die Sprachausgabe von Ergebnissen. Um sicherzustellen, dass diese Verpflichtung wirksam ist und nicht umgangen werden kann, sollte sie auch für jede Maßnahme gelten, die die gleiche Wirkung wie eine Differenzierung oder Vorzugsbehandlung beim Ranking hat. Die nach Artikel 5 der Verordnung (EU) 2019/1150 erlassenen Leitlinien sollten auch die Um- und Durchsetzung dieser Verpflichtung erleichtern. (50)Gatekeeper sollten die freie Auswahl von Endnutzern nicht dadurch beschränken oder verhindern, dass sie sie technisch daran hindern, zwischen verschiedenen Software-Anwendungen und Diensten zu wechseln oder solche zu abonnieren. So hätten mehr Anbieter die Möglichkeit, ihre Dienste anzubieten, was letztlich eine größere Auswahl für die Endnutzer zur Folge hätte. Gatekeeper sollten ungeachtet dessen, ob sie Hardware für den Zugang zu solchen Software-Anwendungen oder Diensten herstellen, eine freie Auswahl sicherstellen und sollten keine künstlichen technischen Hindernisse errichten, um einen Anbieterwechsel unmöglich oder unwirksam zu machen. Das reine Anbieten eines bestimmten Produkts oder Dienstes für Endnutzer (z. B. durch eine Vorinstallation) oder die Verbesserung des Angebots für Endnutzer (z. B. durch Preisermäßigungen oder höhere Qualität) sollten für sich genommen nicht als verbotenes Hindernis für einen Anbieterwechsel gelten.

(51)Gatekeeper können den Zugriff von Endnutzern auf Online-Inhalte und -Dienste einschließlich Software-Anwendungen beeinträchtigen. Daher sollten Regeln festgelegt werden, um sicherzustellen, dass das Recht der Endnutzer auf Zugang zu einem offenen Internet nicht durch das Verhalten von Gatekeepern beeinträchtigt wird. Gatekeeper können insbesondere durch ihre Kontrolle über Betriebssysteme oder Hardware auch die Möglichkeiten von Endnutzern, effektiv zwischen verschiedenen Internetzugangsdiensten zu wechseln, technisch beschränken. Dies verfälscht die Wettbewerbsbedingungen für Internetzugangsdienste und schadet letztlich den Endnutzern. Daher sollte sichergestellt werden, dass Gatekeeper Endnutzer bei der Auswahl ihres Internetzugangsdienstes nicht unangemessen einschränken. (