GLOSSAR

EACI : Exekutivagentur für Wettbewerbsfähigkeit und Innovation. Im März 2008 übernahm diese Agentur die laufende Projektverwaltung für Marco Polo.

GD Mobilität und Verkehr : Die für Mobilität und Verkehr zuständige Generaldirektion der Europäischen Kommission.

Interoperabilität (des transeuropäischen Eisenbahnsystems) : Die Fähigkeit der Züge, auf allen Abschnitten des Eisenbahnnetzes zu fahren, d. h., die unterschiedlichen Eisenbahnsysteme in der EU durchgängig zu nutzen und betriebliche und Infrastrukturhemmnisse zu vermeiden.

Marco-Polo-Aktionen :

Durch die Marco-Polo-Programme werden folgende fünf Aktionsarten finanziert:

1. katalytische Aktion: eine Aktion im Rahmen von Marco Polo I und II (MP I und MP II), die darauf abzielt, bedeutende strukturelle Hemmnisse im Güterverkehrsmarkt zu überwinden, die das zufriedenstellende Funktionieren des Marktes verhindern;

2. Aktion zur Verkehrsverlagerung: Aktionen im Rahmen von MP I und II zur Verlagerung von Güterverkehrsaufkommen von der Straße auf die Schiene, die Binnenschifffahrt und den Kurzstreckenseeverkehr oder eine Kombination dieser Verkehrsträger;

3. Meeresautobahnen-Aktion: Aktionen im Rahmen von MP II, die auf eine Verkehrsverlagerung abzielen, indem eine Haus-zu-Haus-Beförderung eingeführt wird, bei der Güter vom Langstreckenstraßenverkehr auf eine Kombination von Kurzstreckenseeverkehr und anderen Verkehrsträgern verlagert werden;

4. Aktion zur Straßenverkehrsvermeidung: Aktion im Rahmen von MP II, die darauf abzielt, Straßenverkehr nicht zu verlagern, sondern zu vermeiden, indem Änderungen des Herstellungs-/Vertriebsverfahrens in den Brennpunkt rücken, um kürzere Entfernungen, höhere Auslastungsfaktoren, weniger Leerfahrten, eine Verringerung von Abfallströmen, eine Verringerung von Volumen und/oder Gewicht oder andere Auswirkungen zu erreichen, die zu einer bedeutenden Verminderung des Straßengüterverkehrs führen;

5. gemeinsame Lernaktion: Aktion im Rahmen von MP I und II, die indirekt zu einer Verkehrsverlagerung führen soll, indem sie den Wissensstand in der Güterlogistikbranche verbessert und fortgeschrittene Methoden und Verfahren der Zusammenarbeit auf dem Güterverkehrsmarkt fördert.

Marco-Polo-Programmausschuss : Verwaltungsausschuss, der sich aus den verschiedenen Vertretern der EU-Mitgliedstaaten und Beobachtern aus den im Bereich der Verkehrsdienste teilnehmenden Drittländern zusammensetzt.

Mitnahmeeffekt : Ein Mitnahmeeffekt liegt vor, wenn ein Empfänger von Fördermitteln dieselbe Entscheidung auch ohne eine Beihilfe getroffen hätte. In solchen Fällen kann die erzielte Wirkung nicht der Politik zugeschrieben werden, und die an den Begünstigten ausgezahlte Beihilfe hatte keine Auswirkungen. Somit ist der Anteil der Ausgaben, der zu Mitnahmeeffekten führt, definitionsgemäß unwirksam, da er nicht zur Erreichung der Ziele beiträgt.

multimodaler Verkehr : Die Beförderung von Gütern mit mindestens zwei verschiedenen Verkehrsträgern, z. B. Straße, Schiene, Binnenschifffahrt oder Kurzstreckenseeverkehr, vom Ausgangs- zum Zielort.

Tonnenkilometer (tkm) : Beförderung einer Tonne (1000 kg) Fracht über eine Entfernung von einem Kilometer. Seit 2009 erlauben die Vorschriften eine Einbeziehung des Leergewichts in die im Rahmen der Marco-Polo-Programme verlagerten tkm.

Zusatzinfrastruktur : Eine zur Erreichung der Ziele der geförderten Aktionen notwendige und hinreichende Infrastruktur (Marco Polo II, Artikel 2 Buchstabe h der Verordnung (EG) Nr. 1692/2006). Da es sich bei Marco-Polo-Projekten um Verkehrsdienstprojekte handelt, sollten Zusatzinfrastrukturen lediglich in Anpassungen vorhandener Infrastrukturen bestehen, die für den geplanten Verkehrsdienst erforderlich sind.

ZUSAMMENFASSUNG

I. Seit dem Jahr 2003 werden durch die Marco-Polo-Programme Verkehrsdienstprojekte finanziert, bei denen Güterverkehr von der Straße auf die Schiene, die Binnenschifffahrt und den Kurzstreckenseeverkehr verlagert wird. Das erste Marco-Polo-Programm (Marco Polo I) wurde mit 102 Millionen Euro ausgestattet und im Zeitraum 2003-2006 umgesetzt. Das laufende Programm Marco Polo II betrifft den Zeitraum 2007-2013 und verfügt mit 450 Millionen Euro über eine wesentlich größere Mittelausstattung. Ziel dieser Regelungen war es, durch Verminderung des internationalen Straßengüterverkehrs die Umweltfreundlichkeit des Güterverkehrs zu steigern, die Überlastung im Straßenverkehr zu verringern und die Straßenverkehrssicherheit zu erhöhen.

II. Der Hof bewertete, ob die Kommission die Programme so geplant hatte und so verwaltete und überwachte, dass größtmögliche Wirksamkeit gewährleistet war, und ob die geförderten Projekte wirksam waren.

III. Der Hof stellte fest, dass die Programme insofern unwirksam waren, als sie ihre Outputziele nicht erreichten, im Hinblick auf die Verlagerung des Güterverkehrs von der Straße auf andere Verkehrsträger nur wenig bewirkten und Daten zur Bewertung der erwarteten Nutzeffekte in Form einer Verringerung der negativen Umweltauswirkungen des Güterverkehrs, einer Entlastung des Straßennetzes und einer Erhöhung der Straßenverkehrssicherheit fehlen.

IV. Durch das für die Programmzahlungen verwendete Verfahren wurde die Auszahlung von EU-Fördermitteln von Ergebnissen abhängig gemacht, und das Auswahlverfahren stellte sicher, dass ausschließlich qualitativ hochwertige Projekte ausgewählt wurden; gewöhnlich führten diese Projekte zu größeren Nutzeffekten für die Allgemeinheit. Allerdings wurden nicht genügend relevante Projektvorschläge eingebracht, weil Unternehmen durch die Marktsituation und die Zugangsbedingungen davon abgehalten wurden, die Regelung zu nutzen. Außerdem bestand hinsichtlich der geringen gemeldeten Verlagerungsmengen Unsicherheit, und bei der Hälfte der geprüften Projekte war die Nachhaltigkeit begrenzt. Zudem hätten die Projekte auch ohne EU-Förderung begonnen (Mitnahmeeffekt).

V. Während sich die laufende Verwaltung der Programme nach und nach verbesserte, nahm die Kommission keine ausreichende Analyse der Markterfordernisse vor, um zu beurteilen, inwieweit die politischen Ziele erreicht werden könnten, und Abhilfemaßnahmen hätten früher getroffen werden können. Erhebliche Schwachstellen in den Programmen bestehen jedenfalls noch immer.

VI. Angesichts der Ergebnisse der laufenden Programme empfiehlt der Hof dem Europäischen Parlament, dem Rat und der Kommission, eine Einstellung der EU-Förderung für Güterverkehrsdienste nach dem Muster der Marco-Polo-Programme ("Top-down-Angebotsdruck") in Erwägung zu ziehen, da insbesondere dieses Konzept zu den im vorliegenden Bericht aufgezeigten Schwachstellen führte (unzureichende Marktakzeptanz, Fehlen von Nachweisen für die Erreichung der Ziele, hoher Verwaltungsaufwand, mangelhafte Nachhaltigkeit und Mitnahmeeffekte). Auch sollte eine fortgesetzte Förderung an die Bedingung geknüpft werden, dass eine Ex-ante-Folgenabschätzung vorgenommen wird, aus der hervorgeht, ob und inwieweit ein EU-Mehrwert entsteht. Dies würde es erforderlich machen, dass eine ausführliche Marktanalyse der potenziellen Nachfrage vorgenommen wird und die Erfahrungen und vorbildlichen Verfahren, welche die Mitgliedstaaten bei ähnlichen nationalen Förderregelungen gewonnen bzw. angewandt haben, berücksichtigt werden. Nur für den Fall, dass die Frage, ob EU-Aktionen in diesem Bereich sinnvoll sind, mit Ja beantwortet wird, empfiehlt der Hof der Kommission eine Reihe von Maßnahmen zur Stärkung der Leistungserbringung bei künftigen Regelungen.

EINLEITUNG

DIE MARCO-POLO-PROGRAMME UND DIE MULTIMODALITÄT

1. Unter Multimodalität versteht man die Durchführung eines einzigen Güterverkehrsdienstes mit zwei oder mehr unterschiedlichen Verkehrsträgern. Multimodaler Verkehr gilt im Allgemeinen als umweltfreundlicher, da er zur Verminderung des ausschließlich auf der Straße abgewickelten Verkehrs führt. Ein Ausbau des multimodalen Verkehrs gehört daher seit vielen Jahren zu den wichtigsten verkehrspolitischen Zielen der EU [1].

2. Im Rahmen dieser Politik legte der EU-Gesetzgeber ein erstes Marco-Polo-Programm auf (Marco Polo I mit einer Mittelausstattung von 102 Millionen Euro), das zwischen 2003 und 2006 umgesetzt wurde. Darauf folgte das derzeit laufende Programm Marco Polo II (2007-2013), für das mit 450 Millionen Euro ein erheblich größeres Budget bereitgestellt und ein erweiterter Anwendungsbereich beschlossen wurde. Ziel war es, dem Anstieg des internationalen Straßengüterverkehrs entgegenzuwirken, indem das erwartete Gesamtwachstum auf die Schiene, die Binnenschifffahrt und den Kurzstreckenseeverkehr oder auf eine Kombination dieser Verkehrsträger verlagert wird. Dadurch sollten die negativen Umweltauswirkungen des Güterverkehrs verringert, das Straßennetz entlastet, die Straßenverkehrssicherheit erhöht und ein Beitrag zu effizienter und nachhaltiger Mobilität geleistet werden (siehe Abbildung 1).

3. Für den Zeitraum nach 2013 hat die Kommission vorgeschlagen, die EU-Unterstützung für Güterverkehrsdienste fortzusetzen, und zwar durch "Förderung der Einführung innovativer Verkehrsdienste und neuer Kombinationen aus bereits bewährten Verkehrsdiensten, auch durch den Einsatz intelligenter Verkehrssysteme und die Einrichtung entsprechender Leitungsstrukturen" [2]. In Ermangelung einer Ex-ante-Bewertung ist jedoch noch nicht bekannt, wie diese umfassenden Ziele verwirklicht werden sollen, welche spezifischen Ziele und Prioritäten gesetzt werden und welcher Fördermittelbetrag für notwendig erachtet wird.

ABBILDUNG 1

ÜBERSICHT ÜBER DAS PROGRAMM MARCO POLO II UND SEINE ZIELE (EX-ANTE-BEWERTUNGSBERICHT ÜBER MP II, ECORYS, 15. JUNI 2004, S. 1)

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VERWALTUNG DER MARCO-POLO-PROGRAMME

4. Die Marco-Polo-Programme werden zentral von der Kommission verwaltet. Projektanträge gehen nach jährlichen Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen ein und werden auf der Grundlage der Förderungsbedingungen und der Förderfähigkeit sowie der Auswahl- und Vergabekriterien bewertet. Ursprünglich trug die GD Mobilität und Verkehr [3] die Gesamtverantwortung für die Programme, doch seit März 2008 ist die Exekutivagentur für Wettbewerbsfähigkeit und Innovation (EACI) für die praktische Umsetzung der Regelung zuständig. Die GD Mobilität und Verkehr und die EACI teilen sich die Aufgaben wie folgt:

a) Die GD Mobilität und Verkehr ist für die Programmverwaltung zuständig. Dazu gehören die Festlegung von Prioritäten, die Abfassung und Annahme des jährlichen Arbeitsprogramms, die Abfassung von Dokumenten für die jährlichen Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen und die Veröffentlichung der Aufforderung im Amtsblatt, die Unterhaltung der Beziehungen zu den Behörden der Mitgliedstaaten, die Bewertung der Umsetzung und der Auswirkungen des Programms und die Überwachung der Verwaltungstätigkeit der EACI.

b) Die EACI ist zuständig für die Beratung potenzieller Antragsteller, die Entgegennahme, Öffnung und Bewertung der Projektvorschläge, die Aushandlung von Vertragseinzelheiten mit den Antragstellern, die Vorbereitung der Kommissionsentscheidungen über die Gewährung von Fördermitteln, die Entgegennahme regelmäßiger Projektberichte, die Überwachung der Projekte, die Zahlungen an die Begünstigten und die Berichterstattung an die Kommission.

5. Der Grundgedanke von Marco Polo besteht darin, dass die Unternehmen wegen Marktversagens und verordnungsrechtlicher Mängel davon abgehalten werden, Alternativen zum Straßenverkehr zu schaffen. Ziel der Programme ist es daher, die Verkehrsunternehmen für die anfänglichen Verluste zu entschädigen, die ihnen entstehen, wenn sie neue oder verbesserte Verkehrsdienste anbieten, durch die der Verkehr von der Straße geholt wird. Zur Berechnung der EU-Finanzhilfe wird der niedrigste der folgenden Beträge verwendet: i) 1 Euro (vor der Aufforderung für 2009) oder 2 Euro (ab der Aufforderung für 2009) pro 500 Tonnenkilometer, die von der Straße geholt wurden; ii) 35 % der förderfähigen Kosten (50 % bei gemeinsamen Lernaktionen); iii) während der Gesamtlaufzeit der Aktion entstandenes kumuliertes Defizit. Kasten 1 enthält ein Beispiel.

6. Um das Ziel der Verkehrsverlagerung zu erreichen, sind verschiedene Aktionsarten vorgesehen (Aktionen zur Verkehrsverlagerung, katalytische Aktionen und Meeresautobahnen-Aktionen, siehe Glossar). Im Rahmen des Programms Marco Polo II werden jedoch auch Projekte finanziert, die eine höhere Effizienz des grenzüberschreitenden Güterverkehrs (hauptsächlich innerhalb der EU) fördern sollen (Aktionen zur Straßenverkehrsvermeidung).

KASTEN 1

BEISPIEL FÜR DIE BERECHNUNG DER MARCO-POLO-FINANZHILFE

Gesetzt den Fall, auf der Grundlage der Aufforderung für 2009 wäre ein Marco-Polo-Projekt ausgewählt worden, das eine Verkehrsverlagerung von 600 Millionen tkm bewirkte, und die förderfähigen Kosten bei diesem Projekt hätten sich auf 35 Millionen Euro (einschließlich 4 Millionen Euro für Investitionen in Zusatzinfrastruktur), die nicht förderfähigen Kosten auf 9 Millionen Euro und die entstandenen Einnahmen auf 41 Millionen Euro belaufen, so würde die Finanzhilfe wie folgt berechnet:

Betrag 1: Bei Anwendung des für die Aufforderung für 2009 geltenden Beteiligungssatzes von 2 Euro/500 tkm ergibt sich für das von der Straße geholte Verkehrsaufkommen eine EU-Beteiligung von 2,4 Millionen Euro.

Betrag 2: Bei Anwendung des Höchstfördersatzes von 35 % auf die förderfähigen Kosten in Höhe von 35 Millionen Euro ergibt sich ein zweiter Betrag von 12,25 Millionen Euro.

Betrag 3: Durch das Vorhaben entstanden Einnahmen in Höhe von 41 Millionen Euro und (förderfähige und nicht förderfähige) Kosten in Höhe von 44 Millionen Euro, was einem Verlust von 3 Millionen Euro entspricht.

In diesem Fall würde die Finanzhilfe auf 2,4 Millionen Euro, den niedrigsten der drei Beträge, beschränkt.

7. Das Programm umfasst auch Projekte, die nicht unmittelbar zu einer Verkehrsverlagerung führen (im Rahmen der gemeinsamen Lernaktionen), sowie andere Ausgaben (bis zu 5 % des Budgets). So wurden im Zeitraum 2009-2012 Finanzhilfen in Höhe von rund 11,8 Millionen Euro [4] für folgende Maßnahmen bereitgestellt:

- im Rahmen der gemeinsamen Lernaktion durchgeführte Projekte, die indirekt zu einer Verkehrsverlagerung führen sollen, indem sie den Wissensstand in der Güterlogistikbranche verbessern und fortgeschrittene Methoden und Verfahren der Zusammenarbeit auf dem Güterverkehrsmarkt fördern. Bis Ende 2011 wurden rund 8,1 Millionen Euro für 16 Projekte ausgezahlt;

- Begleitmaßnahmen, die zur Unterstützung der laufenden Aktionen und zur Weiterentwicklung des Programms eingeleitet werden. Zu diesen Maßnahmen gehörten Kommunikationsmaßnahmen, mit denen für das Programm geworben wurde, Studien über die Binnenschifffahrtsdienste und den Einzelwagenverkehr sowie ein Beitrag zu einem europäischen Programm zur Unterstützung des Kurzstreckenseeverkehrs (Auszahlung von 3,7 Millionen Euro).

8. Von den fünf im Rahmen des Programms finanzierten Aktionsarten bilden die Projekte der Aktion zur Verkehrsverlagerung das programmatische Herzstück. Auf sie entfallen 80 % der unterzeichneten Zuschussvereinbarungen (siehe Abbildung 2).

ABBILDUNG 2

VERWENDUNG DER FINANZMITTEL DER MARCO-POLO-PROGRAMME FÜR DIE EINZELNEN AKTIONSARTEN (JÄHRLICHER TÄTIGKEITSBERICHT, EACI 2010, ANHANG 5.4, ZIFFER 1)

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PRÜFUNGSUMFANG UND PRÜFUNGSANSATZ

9. Ziel der Prüfung des Hofes war es festzustellen, ob die Marco-Polo-Programme wirksam waren. Zur Beantwortung dieser Frage bewertete der Hof, ob die Kommission die Programme so geplant hatte und so verwaltete und überwachte, dass größtmögliche Wirksamkeit gewährleistet war. Außerdem bewertete der Hof, ob mehrere geförderte Projekte ihre Ziele erreicht hatten.

10. Die Prüfung bezog sich auf das Programm Marco Polo I und auf das laufende Programm Marco Polo II bis Juli 2012. Dabei wurden mehrere unterschiedliche Prüfungsverfahren angewandt: Aktenprüfungen, Befragungen, Analysen von Folgenabschätzungen, Bewertungen und Umfrageergebnissen sowie Durchsicht von Bewertungen von Projektvorschlägen. Außerdem bewertete der Hof die bei der GD Mobilität und Verkehr verfügbaren Informationen über die in den Mitgliedstaaten durchgeführten Förderregelungen, untersuchte die zum Zeitpunkt der Prüfung vorhandenen nationalen Förderregelungen für Verkehrsdienste und befragte während der Prüfungen von Projekten ausgewählte, im Marco-Polo-Programmausschuss vertretene nationale Behörden.

11. Zur Ergänzung wurden darüber hinaus Gespräche mit relevanten Stellen geführt und die Ergebnisse von 16 abgeschlossenen Projekten der Aktionsart "Verkehrsverlagerung" (des programmatischen Herzstücks, siehe Ziffer 8) in Belgien, Deutschland, Frankreich, Italien, Luxemburg und den Niederlanden an Ort und Stelle überprüft (siehe Anhang I mit Angaben zum Inhalt der Projekte und Einzelheiten zu ihrer Leistung). Kasten 2 enthält eine kurze Beschreibung zweier geprüfter Projekte.

12. Auf die 16 geprüften Projekte entfielen Mittelbindungen in Höhe von 19,5 Millionen Euro und Zahlungen in Höhe von 11,4 Millionen Euro. Die Hälfte der Projekte wurde im Rahmen von MP I, die andere Hälfte im Rahmen von MP II genehmigt. Vier Projekte betrafen den Kurzstreckenseeverkehr, bei einem Projekt wurden Schienenverkehr und Binnenschifffahrt miteinander kombiniert, und die übrigen 11 Projekte waren Schienenverkehrsprojekte. Bei 14 Begünstigten der 16 Projekte handelte es sich um Konsortien großer Transportunternehmen, nationaler Eisenbahnunternehmen oder internationaler Schiffsverkehrslinien.

KASTEN 2

BEISPIELE FÜR GEPRÜFTE MARCO-POLO-PROJEKTE

a) Sirius 1 war ein Schienenverkehrsprojekt zur Beförderung von natürlichem Mineralwasser von der französischen Produktionsanlage zu verschiedenen Logistikplattformen in Deutschland. Ziel waren eine Kapazitätssteigerung und eine Verbesserung des Kundendienstes sowie die Unterstützung des Ziels, das sich das Unternehmen für seinen CO2-Fußabdruck gesetzt hatte (40%ige Verringerung im Zeitraum 2008-2012 für die unter seiner direkten Verantwortung stehenden Bereiche und bei allen Marken).

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Verladung von Wasser auf Züge an der Produktionsanlage des Unternehmens S.A. des Eaux Minérales d‘Evian© Europäischer Rechnungshof

b) Gulf Stream ist ein Projekt des Kurzstreckenseeverkehrs, das für den Güterverkehr zwischen Nordspanien und Südengland eine Meeresalternative schafft. Es handelt sich um einen Ro-Ro-Service, bei dem jedes Wochenende Hin- und Rückfahrten zwischen dem Hafen der spanischen Stadt Santander und Poole an der englischen Südküste stattfinden, um dem für Lkw auf dem französischen Straßennetz geltenden Wochenendfahrverbot auszuweichen.

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Lastwagen verlassen das Schiff und verbringen die Fracht am Wochenende an den Bestimmungsort.© BAI SA Brittany Ferries Port du Bloscon

BEMERKUNGEN

DIE PROGRAMME WAREN NICHT WIRKSAM

DER OUTPUT BLIEB WEIT HINTER DEN ERWARTUNGEN ZURÜCK, …

13. In den Rechtsvorschriften waren quantifizierte jährliche Ziele für die im Rahmen der beiden Programme zu erreichende Verkehrsverlagerung gesetzt worden. Für MP I wurde ein jährliches Ziel von 12 Milliarden tkm vorgegeben. Für MP II wurde das jährliche Ziel auf "einen wesentlichen Teil" von 20,5 Milliarden tkm [5] erhöht, wobei der Vorschlag für einen Finanzrahmen von 740 Millionen Euro zugrunde gelegt wurde, der die Förderung von Infrastruktur umfassen sollte. Obwohl die für Infrastruktur vorgesehenen Beträge im Zuge des Legislativverfahrens abgelehnt wurden, wurde das ursprüngliche Ziel im Wesentlichen beibehalten.

14. Ein Vergleich zwischen den gesetzten Zielen und den gemeldeten Programmergebnissen zeigt, dass die Leistungen durchgängig erheblich hinter den Erwartungen zurückgeblieben sind (siehe Tabelle 1).

15. Die gemeldeten Verkehrsverlagerungsdaten sind nur für MP I endgültig. Aus den Daten geht hervor, dass 22,1 Milliarden tkm Güterverkehrsaufkommen von der Straße auf andere Verkehrsträger verlagert wurden. Obwohl dieses Ergebnis bedeutet, dass 1230000 Lkw-Fahrten über 1000 km (Entfernung zwischen Berlin und Paris) mit jeweils 18 Tonnen Fracht [6] von der Straße geholt wurden, entspricht dies dennoch nur 46 % des vorgegebenen Programmziels.

16. Im Zeitraum 2007-2010 erreichte MP II nur 23,9 % der vereinbarten Verkehrsverlagerung (siehe Tabelle 1). Obwohl MP II noch läuft, wird die als Ziel vorgegebene Verkehrsverlagerung eines wesentlichen Teils von 20,5 Milliarden tkm/Jahr nicht vollständig erreicht werden, weil die jährlichen Aufforderungen zur Einreichung von Projektvorschlägen nicht auf ein ausreichendes Echo stießen. Daher werden die im Rahmen des Programms bereitgestellten Fördermittel keine Erreichung des vorgegebenen Ziels ermöglichen, selbst wenn alle Projekte in vollem Umfang erfolgreich sind.

… UND IM HINBLICK AUF DIE VERLAGERUNG DES GÜTERVERKEHRS VON DER STRAßE AUF ANDERE VERKEHRSTRÄGER WURDE NUR WENIG BEWIRKT

17. Es wurde erwartet, dass die im Rahmen von MP I bereitgestellten Fördermittel bereits 2003 mindestens zu einer Verlagerung des erwarteten Gesamtwachstums des Straßengüterverkehrs von der Straße auf andere Verkehrsträger bewirken würden. Das für MP II gesetzte Ziel wurde dahin gehend geändert, dass ein "wesentlicher Teil" des erwarteten Zuwachses im Straßengüterverkehr von der Straße auf andere Verkehrsträger verlagert werden sollte. Abbildung 3 basiert auf von der Kommission (GD Eurostat) bereitgestellten Daten und zeigt, dass im Jahr 2003 46 % des Gesamtgüterverkehrs in der EU auf die Straße entfielen, während der Seeverkehr, der Schienenverkehr und die Binnenschifffahrt 38 %, 11 % bzw. 3,5 % ausmachten. Bis 2010 war der Gesamtanteil des Straßenverkehrs am Gesamtgüterverkehr auf 50 % angestiegen, während der Anteil des Seeverkehrs auf 33 % zurückging und die Anteile des Schienenverkehrs und der Binnenschifffahrt bei 11 % bzw. 4 % verblieben.

TABELLE 1

GÜTERVERKEHRSMENGEN, DEREN VERLAGERUNG VON DER STRAßE AUF ANDERE VERKEHRSTRÄGER IM RAHMEN DER MARCO-POLO-PROGRAMME ALS ZIEL VORGEGEBEN, VEREINBART UND GEMELDET WURDE, IN MILLIARDEN TKM (BERECHNUNGEN DES HOFES AUF DER GRUNDLAGE VON UNTERLAGEN DER KOMMISSION UND DER EACI [1111])

| Jährliches Ziel | Vereinbarte Verkehrsverlagerung [2222] | (Von der EACI) gemeldete Verkehrsverlagerung | Erreichter Anteil (%) [3333] |

MP I | | | | |

2003 | 12,00 | 12,40 | 7,25 | 58,51 |

2004 | 12,00 | 14,38 | 6,33 | 43,99 |

2005 | 12,00 | 9,53 | 4,95 | 51,94 |

2006 | 12,00 | 11,40 | 3,55 | 31,17 |

MP I insgesamt | 48,00 | 47,71 | 22,08 | 46,28 |

| Durchschnittswert für MP I | 46,00 |

MP II | [4444] | | | |

2007 | 20,50 | 27,83 | 10,02 | 36,00 |

2008 | 20,50 | 16,33 | 3,40 | 20,82 |

2009 | 20,50 | 15,68 | 2,82 | 17,98 |

2010 | 20,50 | 14,15 | 3,40 | 24,03 |

2011 | 20,50 | 13,70 | 0,00 | 0,00 |

MP II 2007-2011 | 102,50 | 87,69 | 19,64 | 22,40 |

| Durchschnittswert für MP II im Zeitraum 2007-2010 ( 31.12.2012) | 19,16 |

Insgesamt | 150,50 | 135,40 | 41,72 | |

18. Infolge der Finanz- und Wirtschaftskrise, die 2007 begann, sind die Verkehrsvolumina allgemein zurückgegangen. Bei einigen Verkehrsträgern war ein gravierender Einbruch zu verzeichnen: Der Schienenverkehr ging um 17,9 % zurück und die Binnenschifffahrt um 10,6 % [7]. Angesichts der Krise senkten die Kraftverkehrsunternehmen ihre Preise, um ihre Fahrzeuge weiterhin einsetzen zu können. Dies wirkte zum einen als Hemmnis für einen Umstieg auf nicht straßengebundene Verkehrsträger und diente zum anderen als Anreiz für einen Umstieg von nicht straßengebundenen Verkehrsträgern auf ausschließlich an die Straße gebundenen Verkehr (umgekehrte Verkehrsverlagerung). Daran zeigte sich die zyklische Anfälligkeit des gegenwärtigen Programmkonzepts.

19. Die für MP I als erreicht gemeldete Verkehrsverlagerung von 22,1 Milliarden tkm entsprach nur 0,3 % des gesamten grenzüberschreitenden Straßengüterverkehrs der EU und rund 25 % des Zuwachses des grenzüberschreitenden Straßengüterverkehrs der EU in diesem Zeitraum. Dies lag in erster Linie daran, dass der Zuwachs des grenzüberschreitenden Straßengüterverkehrs im Zeitraum 2003-2006 (113,7 Milliarden tkm) wesentlich höher ausfiel als ursprünglich erwartet (48 Milliarden tkm).

ABBILDUNG 3

ENTWICKLUNG DER VERKEHRSTRÄGERNUTZUNG IM NATIONALEN UND GRENZÜBERSCHREITENDEN GÜTERVERKEHR INNERHALB DER EU (DEM HOF VON EUROSTAT GELIEFERTE DATEN)

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Quelle: Eurostat.

20. Im Rahmen von MP II waren zum Zeitpunkt der Prüfung erst wenige Projekte abgeschlossen worden, und für eine endgültige Bewertung ihrer Wirksamkeit und potenziellen Auswirkungen war es noch zu früh. Angesichts der zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel und ihrer geringen Inanspruchnahme ist es jedoch unwahrscheinlich, dass das Programm spürbare Auswirkungen auf die Verkehrsverlagerung von der Straße auf andere Verkehrsträger haben wird (siehe Tabelle 2).

21. Der Straßengüterverkehr ist nach wie vor der dominierende Verkehrsträger, während auf den Schienenverkehr und die Binnenschifffahrt noch immer recht bescheidene Anteile entfallen. Wie aus Abbildung 4 hervorgeht, stieg das Straßengüterverkehrsaufkommen im Zeitraum vor 2007 von Jahr zu Jahr immer weiter an. Infolge der Krise war im Zeitraum 2007-2009 bei allen Verkehrsträgern ein Einbruch der beförderten Mengen festzustellen, und seit 2009 zeigt sich eine deutliche Erholung, wobei die beförderten Mengen insbesondere im Straßen- und Seeverkehr wieder anstiegen, während Schienenverkehr und Binnenschifffahrt ihre Anteile nicht steigern konnten.

ABBILDUNG 4

DER EU-GÜTERVERKEHR NACH VERKEHRSTRÄGERN IN MILLIONEN TKM (DATEN AUS ABBILDUNG 3: PROZENTUALE ANTEILE DER EINZELNEN VERKEHRSTRÄGER)

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Quelle: Eurostat.

DIE TATSÄCHLICHEN AUSWIRKUNGEN KÖNNEN NICHT BEWERTET WERDEN

22. Durch die im Rahmen des Programms bereitgestellten Fördermittel sollte ein Beitrag zur Erreichung der politischen Ziele geleistet werden: Verringerung der negativen Umweltauswirkungen des Güterverkehrs, Entlastung des Straßennetzes und Erhöhung der Straßenverkehrssicherheit. Der Hof nahm die Schätzungen der Kommission zur Kenntnis, wonach für jeden im Rahmen des Programms Marco Polo I investierten Euro Umweltentlastungen im Wert von 13,30 Euro herbeigeführt würden [8].

23. Die vorliegenden Daten zur Überlastung im Straßenverkehr und zu Verkehrsunfällen erlauben jedoch keine Bewertung der tatsächlichen Auswirkungen, da Eurostat weder über offiziell vereinbarte Methoden noch über einheitliche statistische Daten zur Überlastung im Straßenverkehr verfügt und die Daten zu Verkehrsunfällen unvollständig sind. Außerdem wird zwar allgemein anerkannt, dass Alternativen zum ausschließlich straßengebundenen Verkehr gewöhnlich größere Nutzeffekte für die Allgemeinheit mit sich bringen, doch wird die tatsächliche Hebelwirkung vermutlich sehr viel geringer ausfallen. Dies liegt daran, dass die Daten des Marco-Polo-Rechners (Calculator) [9] im Zeitraum 2004-2010 veraltet und daher ungenau waren. Seit 2004 wird der Straßenverkehr durch Forschung und Innovationen allmählich umweltfreundlicher [10]. Dies wurde von der Kommission in den Aufforderungen 2005 bis 2010 nicht berücksichtigt. Erst in der Aufforderung für 2011 wurden bei der Quantifizierung der Auswirkungen der Güterbeförderung im Schienen-, Binnenwasser- oder Kurzstreckenseeverkehr neue Koeffizienten und eine neue Methode angewandt. In einigen Fällen sind diese Beförderungsarten nicht viel umweltfreundlicher als der ausschließlich straßengebundene Verkehr (siehe Anhang II). Beispielsweise besteht zwischen der ausschließlich straßengebundenen Beförderung und der Beförderung auf Dieselzügen, kleinen Schleppkähnen oder mit konventionellem Kraftstoff betriebenen Ro-Ro-Fahrgastschiffen ("Ro/Pax") mit einer Geschwindigkeit von 20 bis 23 Knoten kein großer Unterschied mehr. Sobald die Ro-Ro-Fahrgastschiffe eine Geschwindigkeit von 23 Knoten überschreiten, wäre es sogar umweltfreundlicher, die Güter auf Lastkraftwagen zu befördern.

ES WURDEN NICHT GENÜGEND RELEVANTE PROJEKTVORSCHLÄGE EINGEBRACHT, …

24. Die im Rahmen dieses Programms geförderten Projekte bilden eines der wenigen Beispiele, bei denen EU-Fördermittel auf der Grundlage von Ergebnissen ausgezahlt werden müssen. Der Hof erkennt an, dass die EACI über Verfahren verfügt, mit denen sichergestellt wird, dass die EU-Mittel für die Projekte aufgewendet werden, welche den Auswahlkriterien am besten entsprechen. Allerdings werden gewöhnlich nicht genügend qualitativ hochwertige Projekte vorgeschlagen (nur im Jahr 2004 wurden sämtliche verfügbaren Mittel gebunden, siehe Tabelle 2).

25. Es bereitet also Probleme, die im Rahmen der Marco-Polo-Programme verfügbaren Mittel auszuschöpfen. Von den für MP I verfügbaren Fördermitteln in Höhe von 101,8 Millionen Euro wurden nur 41,8 Millionen Euro (41 %) ausgezahlt [11]. Das Programmbudget von Marco Polo II beläuft sich auf 450 Millionen Euro, von denen bis Ende 2012 nur 77,8 Millionen Euro (25 % des verfügbaren Budgets) zumeist als Vorschüsse ausgezahlt worden waren. Wahrscheinlich wird daher ein erheblicher Fördermittelbetrag ungenutzt bleiben und nicht für die gesetzten allgemeinen Ziele zum Einsatz kommen.

TABELLE 2

ÜBERSICHT ÜBER DIE ANZAHL DER PROJEKTE UND DIE IM RAHMEN DER MARCO-POLO-PROGRAMME VERFÜGBAREN, GEBUNDENEN UND AUSGEZAHLTEN MITTEL IN MILLIONEN EURO (BERECHNUNGEN DES HOFES AUF DER GRUNDLAGE VON UNTERLAGEN DER KOMMISSION UND DER EACI [5555])

| Anzahl der Projekte | Verfügbare Mittel | Gebundene Mittel | Anteil der gebundenen Mittel am Gesamtbudget | Ausgezahlte Mittel | Anteil der ausgezahlten Mittel am Gesamtbudget |

MP I | | | | | | |

2003 | 13 | 15,0 | 13,0 | 86,7 | 7,3 | 48,7 |

2004 | 12 | 20,4 | 20,4 | 100,0 | 12,3 | 60,3 |

2005 | 15 | 30,7 | 21,4 | 69,7 | 12,8 | 41,7 |

2006 | 15 | 35,7 | 18,9 | 52,9 | 9,4 | 26,3 |

MP I insgesamt | 55 | 101,8 | 73,7 | 77,3 | 41,8 | 41,1 |

MP II | | | | | | |

2007 | 20 | 58,0 | 45,4 | 78,3 | 18,7 | 32,2 |

2008 | 28 | 59,0 | 34,4 | 58,3 | 9,9 | 16,8 |

2009 | 21 | 66,3 | 61,9 | 93,4 | 23,2 | 35,0 |

2010 | 30 | 64,0 | 52,2 | 81,6 | 17,1 | 26,7 |

2011 | 18 | 56,9 | 33,6 | 59,1 | 8,8 | 15,5 |

MP II insgesamt | 117 | 304,2 | 227,5 | 74,1 | 77,7 | 25,5 |

Insgesamt | 172 | 406,0 | 301,2 | | 119,5 | |

… WEIL UNTERNEHMEN DURCH DIE MARKTSITUATION UND DIE ZUGANGSBEDINGUNGEN DAVON ABGEHALTEN WURDEN, DIE REGELUNG ZU NUTZEN

26. Abgesehen von der geänderten Marktsituation (siehe Ziffer 18) besteht ein wesentlicher Grund für die geringe Inanspruchnahme der Mittel darin, dass es sich als langwierig, riskant, kompliziert und kostspielig erwiesen hat, Fördermittel aus den Marco-Polo-Programmen zu beantragen.

a) Die geprüften Begünstigten mussten im Durchschnitt zwei Jahre auf Zugang zur Regelung warten (vom Zeitpunkt der ersten Projektidee bis zur Unterzeichnung der Zuschussvereinbarung). Innerhalb dieses Zeitraums verstrich im Durchschnitt nach dem Abschluss der Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen ein Jahr, bis die Zuschussvereinbarungen unterzeichnet wurden. Die Begünstigten waren einhellig der Meinung, dass dies in einem volatilen Geschäftsumfeld eine zu lange Wartezeit ist. Der Hof stellte fest, dass in mehreren Fällen zwischenzeitlich Kunden verloren gingen. Da Änderungen der ursprünglichen Strecken, der beförderten Erzeugnisse oder der Ausgangs- und Zielorte aus Gleichbehandlungsgründen und zur Wahrung eines fairen Wettbewerbs von der Kommission und der EACI nicht zugelassen wurden, kamen 53 der 154 im Zeitraum 2003-2010 ausgewählten Projekte (34 %) gar nicht erst zustande oder wurden frühzeitig beendet. Auf diese Projekte entfielen Mittelbindungen in Höhe von 64,2 Millionen Euro und Zahlungen in Höhe von 3,7 Millionen Euro.

b) Für Investitionen in Zusatzinfrastruktur trägt der Begünstigte weiterhin das volle Risiko: Obwohl die Möglichkeit einer teilweisen Finanzierung solcher Infrastruktur in den Rechtsvorschriften vorgesehen ist, wird ein Zuschuss im Rahmen des Förderverfahrens gewöhnlich nur nach Maßgabe des verlagerten Verkehrsaufkommens in tkm gewährt. In der Praxis ist es dadurch nicht möglich, dass Programmmittel für die Kofinanzierung von Infrastrukturinvestitionen bereitgestellt werden.

c) Die Programmbedingungen werden von den Unternehmen im Kontext des realen betrieblichen Alltags als zu komplex angesehen. Dies erklärt, warum viele der Begünstigten für die Ausarbeitung der Unterlagen Berater in Anspruch nahmen [12].

d) Außerdem ist die Teilnahme an den Marco-Polo-Programmen kostspielig [13]: Auf der Grundlage der Reisekosten der von den Konsortiumsmitgliedern bereitgestellten Mitarbeiter, der Beratungskosten und der Kosten der von den Begünstigten eingesetzten Mannmonate beliefen sich die Durchschnittskosten der Ausarbeitung eines Antrags bei den 16 geprüften Begünstigten auf 105000 Euro.

ES IST NICHT SICHER, WIE VIEL VERKEHR TATSÄCHLICH VON DER STRAßE AUF ANDERE VERKEHRSTRÄGER VERLAGERT WURDE, …

27. Die Spalte 4 der Tabelle 1 enthält Angaben zu den gemeldeten Güterverkehrsmengen, die von der Straße auf andere Verkehrsträger verlagert wurden. Bei der Prüfung konnte keine Sicherheit dafür erlangt werden, dass diese Angaben zuverlässig sind. Erstens: Wenn bestehende Dienste verbessert wurden, akzeptierte die EACI die Angaben zum vor dem Projektstart auf derselben Strecke beförderten Güterverkehrsaufkommen, ohne Kontrollen vorzunehmen (diese Mengen werden nach Abschluss des Projekts abgezogen, sodass die zusätzlich erreichte Verkehrsverlagerung berechnet werden kann). Zweitens: Bei den ersten Ex-post-Rechnungsprüfungen zu den gemeldeten Verkehrsverlagerungsmengen, die die EACI erst im Jahr 2011 abschloss, wurden Fehler [14] aufgedeckt sowie ein Fall, bei dem die gemeldeten Mengen auf dem Brutto- und nicht auf dem Nettogewicht beruhten.

28. Bei seiner Prüfung von 16 Projekten stellte der Hof fest, dass nur zu einem Projekt genaue Zahlen zu den bei der Ankunft an den Terminals gewogenen Mengen vorlagen. In sechs Fällen war das zur Erfassung des Nettogewichts verwendete Instrument nicht für Vor-Ort-Kontrollen verfügbar, und bei den neun übrigen Projekten zeigte sich bei der Verwendung dieses Instruments, dass der Prüfpfad nur begrenzt zuverlässig war und ein verstärktes Risiko überhöhter Zahlungen bestand. Bei einem Projekt wurde beispielsweise auf dem Beförderungsdokument (CMR [15]) keine Gewichtsangabe gemacht, und bei einem anderen Projekt ergaben die Kontrollen zum Vergleich des im System erfassten Gewichts mit dem auf den entsprechenden CMR-Frachtbriefen angegebenen Gewicht keine Übereinstimmung, und der Begünstigte war nicht sicher, ob er der EACI Brutto- oder Nettogewichte gemeldet hatte.

… UND BEI DER HÄLFTE DER GEPRÜFTEN PROJEKTE IST DIE NACHHALTIGKEIT BEGRENZT, …

29. Da die Förderung einmaliger, nicht nachhaltiger Maßnahmen wenig sinnvoll wäre, wird von den finanzierten Projekten erwartet, dass sie sich noch während ihrer Laufzeit, d. h. innerhalb von höchstens drei Jahren, selbst tragen und anschließend lebensfähig bleiben. Obwohl Nachhaltigkeit in den Verordnungen spezifisch als Förderungsbedingung genannt wird [16], wurde dies weder in die unterzeichneten Zuschussvereinbarungen aufgenommen, noch wurde die Nachhaltigkeit nach dem Abschluss der Projekte kontrolliert.

30. Außerdem hat das schwierige Betriebsumfeld insbesondere im Schienenbereich zu einer geringen Nachhaltigkeit beigetragen. Begünstigte, die Schienenverkehrsdienste eingerichtet haben, sind hohen Betriebsrisiken ausgesetzt gewesen und während des Betriebs wegen unvorhergesehener Wartungsarbeiten, Eisenbahn- und Hafenstreiks und fehlender Interoperabilität auf Schwierigkeiten mit den nationalen Eisenbahngesellschaften gestoßen. Bei einem der geprüften Projekte führte dies während der Gesamtlaufzeit des Projekts zur Streichung von 20 % der geplanten Abfahrten; bei einem anderen Projekt gab es während des dritten Betriebsjahrs 44 Zwischenfälle, die Lieferungsverzögerungen und Betriebsstörungen von mehr als einer Woche verursachten; bei einem dritten Projekt war der Begünstigte gezwungen, auf der Strecke von seiner rumänischen Produktionsanlage bis zu seinem Verteilungszentrum in Norditalien vier Lokomotivwechsel vorzunehmen.

31. Viele Begünstigte des Programms haben deshalb beschlossen, die Projekte bereits deutlich vor dem Auslaufen ihrer Verträge zu beenden, und von denjenigen, die ein Projekt abgeschlossen haben, haben viele die Dienstleistung nach dem Ende der Projektfinanzierung entweder nicht weiter angeboten oder ihren Umfang erheblich verändert. Bei sechs der 16 vom Hof geprüften Projekte war der geförderte Dienst zum Zeitpunkt der Prüfung (wegen unzureichender Mengen oder aufgrund des Ausscheidens oder der Insolvenz eines der Partner) nicht länger operationell, und zwei weitere Projekte liefen weiter, waren jedoch vom Umfang her reduziert worden.

… UND DIE PROJEKTE WÄREN AUCH OHNE EU-FÖRDERUNG BEGONNEN WORDEN

32. Die bei den vom Hof geprüften Marco-Polo-Projekten erlangten Nachweise zeigten, dass die EU-Förderung einen früheren Beginn dieser Projekte, die Erweiterung des Dienstleistungsumfangs oder eine frühere Rentabilität der Investition ermöglichte.

33. Bei der Prüfung wurden jedoch auch ernst zu nehmende Anzeichen für Mitnahmeeffekte ermittelt, da

- 13 der 16 geprüften Begünstigten bestätigten, sie hätten die Verkehrsdienstleistung auch ohne eine Finanzhilfe begonnen und erbracht;

- der Bewerter Ecorys angab, die Mehrzahl der Projekte wäre auch ohne eine Finanzhilfe begonnen worden [17];

- die Kommission als Verwalterin des Programms in ihrem jüngsten Bericht an das Europäische Parlament und den Rat [18] darauf hinwies, 42 % der Begünstigten hätten angegeben, dass ihre Projekte definitiv auch ohne Marco-Polo-Mittel durchgeführt worden wären.

34. Dies ist folgenden Tatsachen geschuldet: i) Um schwere Güter über große Entfernungen zu befördern, würde aus Kostengründen ohnehin der Seeweg, die Schiene oder die Binnenschifffahrt gewählt, insbesondere dann, wenn die Beförderung vorausgeplant werden kann. ii) Die Förderung im Rahmen von Marco Polo deckt einen derart geringen Teil der Gesamtprojektkosten ab, dass sie nicht als tatsächlicher Anreiz betrachtet werden kann (bei den 16 vom Hof geprüften Projekten machte die Finanzhilfe lediglich 2,8 % des von den Begünstigten investierten Betrags aus).

DIE LAUFENDE VERWALTUNG DER REGELUNG HAT SICH ALLMÄHLICH VERBESSERT, …

35. Im Einklang mit der bei der Kommission üblichen Praxis richtet sich die EACI bei ihrer Arbeit nach einem jährlichen Arbeitsprogramm, das von der Kommission genehmigt wird. Die Kommission überwacht die laufende Verwaltung der Marco-Polo-Programme anhand der vierteljährlichen Berichte der EACI sowie in viertel- und halbjährlichen Koordinierungssitzungen und vierteljährlichen Sitzungen des Lenkungsausschusses. Ein mit dieser Aufgabe betrauter Vollzeitsachbearbeiter der Kommission ist regelmäßig mit der Leitung und den Bediensteten der EACI in Kontakt und nimmt an Arbeitssitzungen und gelegentlich Vor-Ort-Besuchen teil. Die EACI erstellt jährliche Durchführungsberichte, in denen die tatsächliche Leistung mit dem jährlichen Arbeitsprogramm verglichen wird.

36. Der Hof stellte fest, dass die EACI ihre Marco-Polo-Projektverwaltung im Laufe der Zeit verbessert hat, indem sie u. a. folgende Maßnahmen ergriff: i) Straffung des Projektauswahlverfahrens, um sicherzustellen, dass nur qualitativ hochwertige Projekte ausgewählt werden, ii) Einrichtung eines Helpdesks und funktionaler Mailboxen für potenzielle Antragsteller, die von den geprüften Begünstigten als nützlich und effektiv bewertet wurden, iii) Erweiterung der Wissensgrundlage der Kommission durch analytische Berichte, iv) regelmäßige Kontrolle der geförderten Projekte und v) Verringerung von Zahlungsverzögerungen.

… ABER DIE MARKTERFORDERNISSE WURDEN NICHT AUSREICHEND ANALYSIERT, …

37. Mit den im Rahmen der Marco-Polo-Programme bereitgestellten EU-Fördermitteln sollte ein teilweiser Ausgleich für den beträchtlichen Aufwand geschaffen werden, der mit der Einrichtung neuer oder dem Ausbau bestehender Verkehrsdienste verbunden ist. Dabei wurde davon ausgegangen, dass die Erhöhung des Angebots an diesen Diensten Marktnachfrage schaffen würde ("Top-down-Angebotsdruck" [19]).

38. Die Struktur der beiden Marco-Polo-Programme basierte auf einem Kommissionsvorschlag [20], in dem die Ergebnisse einer jeweils vor dem Programmbeginn organisierten Konsultation der interessierten Kreise berücksichtigt wurden [21].

39. Nach Ansicht des Hofes reicht dies jedoch nicht aus, da die Unternehmen unter normalen Marktbedingungen nur dann vom ausschließlichen Straßentransport auf andere Verkehrsträger wechseln, wenn eine solche Veränderung durch die Umstände (gewöhnlich Kosten, Zeitaufwand, Zuverlässigkeit, zu transportierende Mengen und Nähe der Terminals) erforderlich wird. Zur Ausgestaltung eines erfolgreichen Förderprogramms für Verkehrsdienste hätte daher zunächst analysiert werden sollen, warum multimodale Verkehrsdienste nicht unter normalen Marktbedingungen geschaffen oder ausgebaut wurden und wie potenzielle Hindernisse oder Hemmnisse, die die Schaffung oder den Ausbau solcher Dienste erschweren oder verhindern, aus dem Weg geräumt werden können.

40. Seit 2007 ist das Wirksamkeitspotenzial der Marco-Polo-Programme wegen externer Ursachen noch weiter zurückgegangen: Durch die Finanz- und Wirtschaftskrise waren die beförderten Mengen insgesamt rückläufig (siehe Ziffer 18), und die von nationalen Eisenbahnunternehmen getroffenen Entscheidungen, wegen der internen Kosten keine Einzelwagenlieferungen mehr vorzunehmen, hatten unmittelbar zur Folge, dass kleinere Unternehmen vom multimodalen Transport wieder auf den ausschließlichen Straßentransport umstellen mussten. Überdies ist nun infolge von in jüngerer Zeit verabschiedeten Rechtsvorschriften [22] eine umgekehrte Verkehrsverlagerung (vom Schiff auf die Straße) zu erwarten.

… UND ABHILFEMAßNAHMEN HÄTTEN FRÜHER GETROFFEN WERDEN KÖNNEN

41. In einem Bewertungsbericht von 2007 [23] wurde eine Reihe von Problemen im Zusammenhang mit dem ersten Marco-Polo-Programm genannt, so z. B. unangemessene Schwellenwerte, starre Regeln bezüglich der Tonnenkilometer sowie unklare und komplexe Vorschriften für die Vorlage und Auswahl von Projekten und die entsprechende Vertragsvergabe. Die Kommission war jedoch aufgrund ihrer Projekt- und Programmüberwachung bereits früher (seit März 2006) über Verzögerungen bei der Projektdurchführung und Schwierigkeiten bei der Zielerreichung informiert.

42. In der Folgenabschätzung von 2008 [24] wurden mehrere Wege aufgezeigt, wie die Programme verbessert werden könnten: Dazu gehörten eine vollständige Überarbeitung der Rechtsgrundlage, der Abbruch des Programms oder die Einführung von Änderungen bei MP II. Der Kommissionsvorschlag beschränkte sich auf finanzielle und technische Änderungen bei MP II [25] (z. B. Verdoppelung des Finanzhilfebetrags, Berücksichtigung leerer Container und des Fahrzeuggewichts als förderfähige Frachtmengen, Senkung der Schwellenwerte und Schaffung von mehr Flexibilität), um die Attraktivität des Programms zu erhöhen. Durch diese Maßnahmen wurden jedoch die vorstehend geschilderten gravierenden Schwachstellen des Programms nicht beseitigt.

43. Ebenso wenig nahm die Kommission eine gründliche Bewertung der von den Mitgliedstaaten zur Förderung der Multimodalität umgesetzten nationalen Regelungen vor, um daraus Erkenntnisse für eine mögliche Neugestaltung der Marco-Polo-Programme zu gewinnen. Nach Ansicht des Hofes können Lehren aus nationalen Programmen gezogen werden, die mit begrenztem Verwaltungsaufwand auf der Nachfrageseite ansetzen, indem Pauschalbeträge unmittelbar an Kraftverkehrsunternehmen ausgezahlt werden, die beschließen, ihre Lkw oder Container von der Straße auf Schiffe oder die Schiene zu verlagern (z. B. "Ecobonus" und "Ferrobonus" in Italien [26]). In einem Land (Österreich) tragen die nationalen Regelungen auch zu Infrastrukturinvestitionen bei. Dieser Beitrag wird anhand des Verhältnisses zwischen der erwarteten und der tatsächlich erreichten Verkehrsverlagerung berechnet.

SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN

44. Die Marco-Polo-Programme fallen unter das verkehrspolitische Ziel der Entwicklung von Alternativen zum ausschließlich straßengebundenen Güterverkehr innerhalb der EU. Der Hof stellte fest, dass die Programme insofern unwirksam waren, als i) die gesetzten Ziele nur in sehr begrenztem Umfang erreicht wurden, ii) im Hinblick auf die Verlagerung des Güterverkehrs von der Straße auf andere Verkehrsträger nur wenig bewirkt wurde und iii) Daten zur Bewertung der erwarteten Nutzeffekte in Form einer Verringerung der negativen Umweltauswirkungen des Güterverkehrs, einer Entlastung des Straßennetzes und einer Erhöhung der Straßenverkehrssicherheit fehlen.

45. Durch das für die Programmzahlungen verwendete Verfahren wurde die Auszahlung von EU-Fördermitteln von Ergebnissen abhängig gemacht, und die Projekte führten gewöhnlich zu größeren Nutzeffekten für die Allgemeinheit. Allerdings wurden wegen der Marktsituation und der für die Unternehmen abschreckenden Bedingungen (langwierige Verfahren, Risiken, Komplexität und Verwaltungskosten) nicht genügend relevante Projektvorschläge eingebracht. Außerdem i) besteht Unsicherheit, wie viel Verkehr tatsächlich von der Straße verlagert wurde, ii) wurden die geförderten Dienstleistungen (Projekte) in vielen Fällen vom Umfang her erheblich reduziert oder eingestellt, iii) gibt es Nachweise dafür, dass viele Projekte auch ohne EU-Förderung begonnen worden wären.

46. Die laufende Verwaltung der Programme hat sich nach und nach verbessert. Unter anderem wird durch eine solide Projektauswahlmethode sichergestellt, dass ausschließlich qualitativ hochwertige Projekte ausgewählt werden. Die Kommission führte jedoch keine angemessene Marktanalyse durch, um das Erfolgspotenzial zu beurteilen. Sie ließ neue Entwicklungen unberücksichtigt und versäumte es, rechtzeitig Abhilfemaßnahmen zu treffen, um das Problem der Unwirksamkeit des Programms anzugehen.

EMPFEHLUNGEN

Das Europäische Parlament, der Rat und die Kommission sollten

a) eine Einstellung der EU-Förderung für Güterverkehrsdienste nach dem Muster der Marco-Polo-Programme ("Top-down-Angebotsdruck") in Erwägung ziehen, da insbesondere dieses Konzept zu den im vorliegenden Bericht aufgezeigten Schwachstellen führte (unzureichende Marktakzeptanz, Fehlen von Nachweisen für die Erreichung der Ziele, hoher Verwaltungsaufwand, mangelhafte Nachhaltigkeit und Mitnahmeeffekte);

b) eine mögliche fortgesetzte Förderung solcher Projekte an die Bedingung knüpfen, dass eine Ex-ante-Folgenabschätzung vorgenommen wird, aus der hervorgeht, ob und inwieweit ein EU-Mehrwert entsteht. Dies würde es erforderlich machen, dass eine ausführliche Marktanalyse der potenziellen Nachfrage vonseiten der Unternehmen vorgenommen wird und die vorbildlichen Verfahren bei ähnlichen nationalen Förderregelungen berücksichtigt werden. Nur für den Fall, dass die Frage, ob EU-Aktionen in diesem Bereich sinnvoll sind, mit Ja beantwortet wird, sollte die Kommission insbesondere folgende Maßnahmen ergreifen:

i) realistische Zielwerte für von der Straße zu verlagernde Güterverkehrsmengen vorgeben, den Output und die Ergebnisse des Programms regelmäßig überprüfen und unverzüglich Abhilfe schaffen, wenn sich abzeichnet, dass die Zielwerte nicht erreicht werden;

ii) eine Finanzierung durch die EU von Ergebnissen abhängig machen (z. B. Zahlungen je nach dem von der Straße verlagerten Verkehrsaufkommen);

iii) den Bedarf an Unterstützung für Infrastruktur und Ausrüstungen sowie die diesbezüglichen Grenzen und Bedingungen beurteilen, um Unternehmen, die Anlagen zum Ausbau des multimodalen Verkehrs errichten, einen Teil des Risikos abzunehmen;

iv) Maßnahmen ergreifen, um die technischen, betrieblichen und mit der Infrastruktur zusammenhängenden Hemmnisse, die die Wirksamkeit der Projekte beeinträchtigen könnten, wirkungsvoll zu beseitigen, z. B. im Bereich des grenzüberschreitenden Schienenverkehrs;

v) sicherstellen, dass angemessene Daten verfügbar sind, mit denen die Leistung der geförderten Aktionen nachgewiesen werden kann;

vi) die für die Projektauswahl und die Vertragsvergabe notwendige Zeitspanne möglichst auf sechs Monate verkürzen;

vii) es zu einer notwendigen Bedingung machen, dass die Projekte mindestens drei Jahre nach ihrem Abschluss erhalten bleiben;

viii) das Problem der Mitnahmeeffekte angehen, indem dieses Phänomen bei der Projektbewertung berücksichtigt wird.

Dieser Bericht wurde von Kammer II unter Vorsitz von Herrn Harald NOACK, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 24. April 2013 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Präsident

[1] Im Weißbuch von 1992 "Die künftige Entwicklung der gemeinsamen Verkehrspolitik" (KOM(92) 494 endgültig vom 2.12.1992) wurde ein ausgewogeneres Verhältnis der Verkehrsträger als Hauptziel betrachtet. Im Weißbuch von 2001 "Die europäische Verkehrspolitik bis 2010: Weichenstellungen für die Zukunft" (KOM(2001) 370 endgültig vom 12.9.2001) wurde bestätigt, dass die Verkehrsträgeranteile umverteilt werden müssen, um die Nachhaltigkeit des europäischen Verkehrssystems zu erhöhen. Der intermodale Verkehr sollte durch Investitionen zur Schaffung guter Verbindungen zwischen der See, den Binnenwasserstraßen und der Schiene gefördert werden. Hauptziel des Weißbuchs von 2011 "Fahrplan zu einem einheitlichen europäischen Verkehrsraum – Hin zu einem wettbewerbsorientierten und ressourcenschonenden Verkehrssystem" (KOM(2011) 144 endgültig vom 28.3.2011) ist die Verringerung von Treibhausgasemissionen durch Entschärfung des Stauproblems auf den Straßen und Schaffung effizienter multimodaler Verbindungen.

[2] Artikel 38 des Dokuments KOM(2011) 650 endgültig/2 vom 19.12.2011.

[3] Seinerzeit unter dem Namen "Generaldirektion für Energie und Verkehr".

[4] Dies entspricht 12,5 % der im Rahmen der Programme ausgezahlten Beträge.

[5] Gemäß Artikel 1 der Verordnung (EG) Nr. 1692/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. Oktober 2006 zur Aufstellung des zweiten "Marco-Polo"-Programms über die Gewährung von Finanzhilfen der Gemeinschaft zur Verbesserung der Umweltfreundlichkeit des Güterverkehrssystems ("Marco Polo II") und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1382/2003 (ABl. L 328 vom 24.11.2006, S. 1) sollte das Programm eine Verlagerung des Verkehrs erreichen, der einen wesentlichen Teil des jährlich erwarteten Zuwachses im internationalen Straßengüterverkehr, gemessen in Tonnenkilometern, ausmacht. Gemäß dem zweiten Erwägungsgrund derselben Verordnung wurde der jährliche Zuwachs im internationalen Straßengüterverkehr auf 20,5 Milliarden tkm geschätzt. Im vierten Erwägungsgrund dieser Verordnung heißt es, das Programm solle dazu beitragen, zumindest das erwartete Gesamtwachstum des grenzüberschreitenden Straßengüterverkehrs, vorzugsweise jedoch mehr, zu verlagern.

[6] Quelle: Präsentation der EACI auf dem Marco-Polo-Informationstag, 28. Juni 2012.

[1111] Unter Verwendung der am 31.12.2012 verfügbaren aktuellsten Daten.

[2222] Geplante Verkehrsverlagerungsmengen auf der Grundlage der von der Kommission und seit März 2008 von der EACI unterzeichneten Zuschussvereinbarungen.

[3333] Gemeldete Verkehrslagerungsmengen im Vergleich zu den vereinbarten Mengen.

[4444] Für MP II sollte sich das jährliche Ziel auf einen "wesentlichen Teil" von 20,5 Milliarden tkm belaufen.

[7] Quelle: Eurostat "Statistics in Focus" (Statistik kurz gefasst) 13/2012 vom 21.2.2012.

[8] Präsentation der EACI auf dem Marco-Polo-Informationstag, 28. Juni 2012.

[9] Der Marco Polo Calculator ist eine automatisierte Kalkulationstabelle, die einen Vergleich der theoretischen externen Kosten im Zusammenhang mit Umweltfaktoren (z. B. Luftverschmutzung, Klimawandel, Lärm) und sozioökonomischen Faktoren (z. B. Unfälle, Staus und Infrastruktur) ermöglicht. Die Berechnungsergebnisse werden in Euro je tkm ausgedrückt, dem Unterschied zwischen der ausschließlich straßengebundenen Verkehrslösung und der beantragten alternativen multimodalen Verkehrslösung (Schiene, Binnenschifffahrt und Kurzstreckenseeverkehr).

[10] Ex-ante-Bewertungsbericht über MP II, Ecorys, 15. Juni 2004, S. 56: Vergleicht man moderne Lkw-Motoren mit veralteten oder Hochgeschwindigkeitsschiffsmotoren, erweist sich der Straßenverkehr womöglich als die umweltfreundlichere Option.

[11] Darunter fielen Zahlungen in Höhe von 1,4 Millionen Euro für zwei als Teil der katalytischen Aktion durchgeführte Projekte, die nicht auf die Förderung von Verkehrsverlagerungen ausgerichtet waren: Die EU-Mittel wurden für die Umrüstung eines Triebfahrzeugs und für die Erstellung von Projektdurchführungsberichten ausgezahlt.

[5555] Unter Verwendung der am 31.12.2012 verfügbaren aktuellsten Daten.

[12] Bei den 16 geprüften Projekten nahmen 14 Begünstigte (87 %) die Dienste von Beratern in Anspruch.

[13] Der vierte Erwägungsgrund der Verordnung (EG) Nr. 1692/2006 und der achte Erwägungsgrund der Verordnung (EG) Nr. 923/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. September 2009 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1692/2006 (ABl. L 266 vom 9.10.2009, S. 1) lassen die Erwartung erkennen, dass viele kleine und mittlere Unternehmen (KMU) am Programm teilnehmen würden. Wegen der Komplexität der Programme, der hohen Kosten und der hohen Schwellenwerte, unterhalb deren keine Kofinanzierung gewährt wurde, handelte es sich bei nur 24 % der Marco-Polo-Begünstigten um KMU (Quelle: Daten der EACI).

[14] In einem Bericht wurden von der EACI ex ante eine Fehlerquote von 20 % ermittelt.

[15] Der CMR-Frachtbrief ist ein im internationalen Straßengüterverkehr verwendetes Dokument auf der Grundlage des "Übereinkommens über den Beförderungsvertrag im internationalen Straßengüterverkehr" (ein am 19. Mai 1956 in Genf unterzeichnetes Übereinkommen der Vereinten Nationen).

[16] Artikel 5 Absatz 1 Buchstabe a der Verordnung (EG) Nr. 1382/2003 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juli 2003 über die Gewährung von Finanzhilfen der Gemeinschaft zur Verbesserung der Umweltfreundlichkeit des Güterverkehrssystems ("Programm Marco Polo") (ABl. L 196 vom 2.8.2003, S. 1) und Anhang I der Verordnung (EG) Nr. 1692/2006.

[17] Bewertung des Programms Marco Polo I, Ecorys, 7. November 2007, Ziffer 3.6.

[18] COM(2012) 675 final vom 21.11.2012, S. 6.

[19] Ex-ante-Bewertungsbericht über MP II, Ecorys, 15. Juni 2004, Kapitel 6.3.

[20] KOM(2002) 54 endgültig vom 4.2.2002.

[21] Siehe Ex-ante-Bewertungsbericht über MP II, Ecorys, 15. Juni 2004, Kapitel 2 und 7.

[22] Die Schiffskraftstoffkosten werden ab 2015 wegen neuer Regeln zum Schwefelgehalt und neuer allgemeiner Schwefelgrenzwerte, die im September 2012 verabschiedet wurden, erheblich ansteigen. Dadurch werden Teile des gegenwärtig per Schiff abgewickelten Verkehrs zurück auf die Straße verlagert werden. Quelle: Europäische Agentur für die Sicherheit des Seeverkehrs (EMSA), Technischer Bericht vom 13.12.2010, und KOM(2011) 439 endgültig vom 15.7.2011.

[23] Bewertung des Programms Marco Polo I, Ecorys, 7. November 2007.

[24] SEK(2008) 3022 vom 10.12.2008, Option C.

[25] Verordnung (EG) Nr. 923/2009.

[26] Die italienische Verwaltung führte beide Programme mit einem Budget von 235 Millionen Euro (von denen 193,5 Millionen Euro abgerufen wurden, ein Anteil von 82,3 %) und 15 Mitarbeitern (Vollzeitäquivalente) durch. Die Verwaltungskosten beliefen sich auf nicht mehr als 970000 Euro/Jahr und machten somit 1,2 % des Gesamtbudgets für das Programm aus.

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ANHANG I

EINZELHEITEN ZU DEN GEPRÜFTEN PROJEKTEN

Geprüfte Projekte | Aufforderung | Mitgliedstaat | Kurzbeschreibung des Projektinhalts |

MP I

AIN | 2003 | Belgien | Verbesserung der Anbindung des Hafens von Antwerpen durch intermodalen Lastkahn- und Schienenverkehr: Erhöhung des Takts bestehender Dienste oder Bereitstellung neuer Dienste in der Erwartung von Stauproblemen infolge der geplanten Straßenarbeiten auf dem Antwerpener Ring. |

DUE LOKOMOTION | 2003 | Deutschland | Projekt zur Bereitstellung von Schienentraktionsleistungen und interoperabler durchgehender Traktion unter Einsatz neuer Mehrsystemlokomotiven für einen Schienen-Straßen-Blockzugdienst zwischen München (Riem, Deutschland) und Cervignano del Friuli (Italien). |

BRIDGE OVER EUROPE | 2004 | Niederlande | Multimodale (Kurzstreckenseeverkehr/Schiene/Straße) Verbindung zur Iberischen Halbinsel, wobei der Schwerpunkt auf einer Ausrüstung mit 45-Fuß-Containern liegt, sodass eine tragfähige und kosteneffiziente Alternative zum Süd-Nord-Süd-Straßentransport per Sattelzug geschaffen wird. |

BASS | 2005 | Deutschland | Projekt zur Erhöhung des Anteils des Seeverkehrs am Gesamtvolumen des Güterverkehrs zwischen West- und Mitteleuropa einerseits und den baltischen Staaten und der Gemeinschaft Unabhängiger Staaten (GUS) andererseits. |

NEPOL EXPRESS | 2005 | Deutschland | Projekt für einen regelmäßigen Schienenlinienverkehr zwischen Rotterdam (Niederlande) und Poznań-Franowo (Polen). |

LUNA | 2006 | Italien | Kombinierter Schienenpendelverkehr, durch den Italien, Deutschland und der skandinavische Markt über die Schweiz miteinander verbunden werden. |

RAIL | 2006 | Belgien | Das Projekt betrifft zwei Schienenstrecken: von/nach Golbey (FR) und von/nach Nordspanien (Tarragona/Barcelona) über den Schienen-/Straßenterminal von Le Boulou (FR). Beide Strecken sind über einen Eisenbahnknoten miteinander verbunden. |

LORRY RAIL | 2006 | Luxemburg | Ein intermodaler Nord-Süd-Schienendienst für die Beförderung unbegleiteter Sattelauflieger zwischen den Schienenterminals in Bettembourg (Luxemburg) und Le Boulou (Perpignan) unter Nutzung einer speziellen Technik. |

MP II

GULF STREAM | 2007 | Frankreich | Projekt zur Schaffung einer direkten Seeverbindung zwischen Poole (Südküste des Vereinigten Königreichs) und Santander (Nordspanien) für Lastkraftwagen, die aufgrund des für das französische Festland geltenden Wochenendfahrverbots nicht den Landweg über Frankreich nehmen können. |

ITABEL EXPRESS | 2007 | Italien | Regelmäßige Blockzugverbindung zwischen Pescara (Mittel-/Süditalien) und Mechelen (Belgien) für Haushaltsgeräte. |

SIRIUS 1 | 2007 | Frankreich | Projekt zur Beförderung von Wasser von der französischen Produktionsanlage zum deutschen Markt per Schiene. |

VIKING RAIL | 2007 | Deutschland | Schienenpendeldienst zwischen Deutschland und Schweden zur Verbindung von Autozulieferbetrieben in Deutschland mit dem Werk des Herstellers in Göteborg. |

EURO-REEFER RAIL | 2008 | Niederlande | Schienendienst für den Transport von Milcherzeugnissen und anderen verderblichen Waren in Kühlcontainern mit täglichen Abfahrten von Genk (Belgien) nach Busto Arsizio (Italien), von Zabrze (Polen) nach Salzburg (Österreich), Piacenza und Padua (Italien), von Busto Arsizio (Italien), Sławków (Polen) und Budapest (Ungarn) nach Zeebrügge (Belgien), von München (Deutschland) nach Duisburg (Deutschland) und von Herne (Deutschland) nach Norrköping (Schweden). |

KTS | 2008 | Italien | Blockzug zur Verbindung verschiedener Fertigungsstätten in Deutschland, der Slowakei und Rumänien mit einem Vertriebszentrum in San Vito al Tagliamento (Italien). |

OFE | 2008 | Belgien | Projekt für die regelmäßige Beförderung von Containern auf einem Schienenkorridor von Zeebrügge und Antwerpen (Belgien) nach Ottmarsheim (Frankreich). |

SCADAE | 2008 | Italien | Projekt zur Schaffung eines Direktdienstes zwischen den Adriahäfen Koper (Slowenien), Venedig, Ravenna und Ancona (Italien) und Thessaloniki (Griechenland), Istanbul und Izmir (Türkei). |

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ANHANG II

VERÄNDERUNGEN BEI DEN KOEFFIZIENTEN DES MARCO-POLO-RECHNERS IM LAUFE DER ZEIT [1]

Verkehrsträger | Untergruppen | Aufruf 2003 [2] | Aufruf 2004 [3] | Aufruf 2011, nur Verkehrsverlagerung [4] |

Straße | | 0,024 | 0,035 | 0,018 |

Schiene | Diesel | 0,012 | 0,015 | 0,015 |

elektrisch | 0,004 |

Binnenwasserstraßen | 1000-1500 t | 0,005 | 0,010 | 0,014 |

1500-3000 t (einschließlich kombiniert/nicht bekannt) | 0,013 |

> 3000 t | 0,010 |

| konventioneller Kraftstoff [5] | Flüssiggas | Reinigung mit Meerwasser | Reinigung mit Süßwasser |

Kurzstreckenseeverkehr | allgemein/Massengut | 0,004 | 0,009 | 0,007 | 0,000 | 0,004 | 0,004 |

Containerschiff | 0,005 | 0,000 | 0,003 | 0,003 |

Ro/Pax (< 17 kn) | 0,005 | 0,000 | 0,003 | 0,003 |

Ro/Pax (17-20 kn) | 0,009 | 0,000 | 0,005 | 0,005 |

Ro/Pax (20-23 kn) | 0,013 | 0,001 | 0,008 | 0,008 |

Ro/Pax (> 23 kn) | 0,020 | 0,001 | 0,011 | 0,011 |

[1] Quelle: Vom Hof zusammengestellte Daten der Kommission/der EACI.

[2] Siehe Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen 2003 (ABl. C 245 vom 11.10.2003, S. 52).

[3] Siehe Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen 2004 (ABl. C 255 vom 15.10.2004, S. 8).

[4] Siehe Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen 2011 (ABl. C 309 vom 21.10.2011, S. 12).

[5] Die Koeffizienten gehen weiter zurück, wenn Kraftstoff mit geringem Schwefelgehalt verwendet wird.

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