ANTWORTEN DER KOMMISSION ZUM SONDERBERICHT DES EUROPÄISCHEN RECHNUNGSHOFES „DIE ZUVERLÄSSIGKEIT DER ERGEBNISSE DER VON DEN MITGLIEDSTAATEN VORGENOMMENEN KONTROLLEN DER AGRARAUSGABEN“ /* COM/2014/060 final */





ANTWORTEN DER KOMMISSION ZUM SONDERBERICHT DES EUROPÄISCHEN RECHNUNGSHOFES „DIE ZUVERLÄSSIGKEIT DER ERGEBNISSE DER VON DEN MITGLIEDSTAATEN VORGENOMMENEN KONTROLLEN DER AGRARAUSGABEN“ Zusammenfassung Gemeinsame Antwort zu den Ziffern I –IX: Der ERH kritisiert seit einer Reihe von Jahren, dass sich die Kommission zur Berechnung der sogenannten Restfehlerquote auf die statistischen Angaben der Mitgliedstaaten über die Ergebnisse ihrer Kontrollen verlässt. Zunächst sei festgestellt, dass der Kommission bekannt war, dass sie sich nicht in vollem Umfang auf die Kontrollstatistiken der Mitgliedstaaten als einzigem Indikator für die Fehlerquote bei den Agrarausgaben verlassen konnte. Bis zum Jährlichen Tätigkeitsbericht 2012 wandte sie aus diesem Grund viele Jahre lang eine „Sicherheitsmarge“ von 25 % auf die unter Zugrundelegung dieser Statistiken errechnete Restfehlerquote an. Dies wurde vom Hof regelmäßig beanstandet. Zweitens machte sich die GD AGRI in ihrem Jährlichen Tätigkeitsbericht 2012 die Bedenken bezüglich der Kontrollstatistiken zu eigen und änderte nach entsprechenden Beratungen mit den für methodische Fragen zuständigen zentralen Diensten der Kommission ihren Ansatz. In seinem Jahresbericht 2012 kritisierte der Hof diesen Ansatz nicht, sondern äußerte sich positiv darüber und empfahl die Anwendung eines ähnlichen Ansatzes beim ELER. Die neue, seit Januar 2014 geltende horizontale Verordnung über die Finanzierung, die Verwaltung und das Kontrollsystem der GAP sieht hinsichtlich der Abgabe von Stellungnahmen zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben eine erhebliche Erweiterung der Zuständigkeiten der bescheinigenden Stellen in den Mitgliedstaaten vor. Hierzu zählt auch die Validierung der an die Kommission übermittelten Kontrollergebnisse der Mitgliedstaaten. Demzufolge behandelt der Bericht des Hofes eine Methodik, die sich geändert hat und sich noch weiterentwickelt. Anstatt sich also auf historische Elemente zu konzentrieren, würde es die Kommission vorziehen, die Gegenwart und die Zukunft in den Mittelpunkt zu rücken und ihr Hauptaugenmerk auf die Festlegung einer soliden Methodik zu richten, wobei auch die konstruktiven Beiträge des Hofes einzubeziehen sind. III. Für ihren Jährlichen Tätigkeitsbericht 2012 entwickelte die GD AGRI eine Methode zur Berechnung der Restfehlerquote, die auch ihre eigenen Prüfungen sowie die Prüfungen des Hofes berücksichtigt. Diese Methode wurde für das Haushaltsjahr 2012 bei Direktzahlungen (etwa 70 % der Ausgaben im Rahmen der GAP) eingesetzt. Ab dem Haushaltsjahr 2013 wird sie auf andere GAP-Ausgaben, insbesondere Ausgaben für die Entwicklung des ländlichen Raums, erweitert werden. IV. Die Einrichtung von Kontrollsystemen wird durch präzise EU-Vorschriften geregelt. Soweit angemessen, werden diese Vorschriften durch Leitlinien der Kommission ergänzt. Beispielsweise sollen die Zahlstellen bei 100 % der Beihilfeanträge Verwaltungskontrollen durchführen; mindestens 5 % aller Anträge sind vor Ort zu überprüfen. Die Prüfer der GD AGRI überprüfen, ob die Kontrollsysteme den Vorschriften entsprechen. Aus den ermittelten Schwachstellen in den Kontrollsystemen eventuell entstehende Risiken für den Haushalt der EU werden durch Finanzkorrekturen abgedeckt. Die Zahlstellen sind darüber hinaus für die Zusammenstellung der Ergebnisse ihrer Kontrollen zu statistischen Kontrolldaten verantwortlich. Diese Daten sind der Kommission jährlich zu übermitteln. Die bescheinigenden Stellen müssen die Genauigkeit der auf diese Weise erstellten Statistiken vor allem mittels Abstimmung mit einzelnen Transaktionen systematisch prüfen und eine Stellungnahme abgeben. Bei den flächenbezogenen Zahlungen schließlich prüfte die GD AGRI für das Antragsjahr 2012 die Übertragung der einzelnen Zahlungskontrolldaten durch das für die Zahlungen eingesetzte IT-System (das sogenannte CATS). Der Test verlief erfolgreich und ab dem Antragsjahr 2014 wird die beschriebene automatische Übertragung von Kontrolldaten auf die meisten Maßnahmen und Ausgaben im Rahmen der GAP erweitert werden. Auf diese Weise werden die aus Unzulänglichkeiten bei der Zusammenstellung der Einzeldaten entstehenden Ungenauigkeiten in der Kontrollstatistik vermieden. V. Die eigenen Prüfungen der Kommission zeigen, dass die Kontrollsysteme in einigen Mitgliedstaaten nicht den Vorschriften entsprechen und nicht alle feststellbaren Fehler auch tatsächlich feststellen. Die Kommission war sich daher darüber im Klaren, dass sie sich nicht in vollem Umfang auf die Kontrollstatistiken der Mitgliedstaaten als einzigem Indikator für die Fehlerquote bei den Agrarausgaben verlassen konnte. Bis zum Jährlichen Tätigkeitsbericht 2012 wandte sie aus diesem Grund viele Jahre lang eine „Sicherheitsmarge“ von 25 % auf die unter Zugrundelegung dieser Statistiken errechnete Restfehlerquote an. Der Hof focht dies regelmäßig an, ohne jedoch eine Bewertung des Umfangs, in dem dieses Verfahren unzureichend war, abzugeben. Nichtsdestotrotz machte sich die GD AGRI die Bedenken bezüglich der Kontrollstatistiken zu eigen und änderte nach entsprechenden Beratungen mit den für methodische Fragen zuständigen zentralen Diensten der Kommission ihren Ansatz (siehe die Antwort zu Ziffer III). In seinem Jahresbericht 2012 kritisierte der Hof diesen Ansatz nicht, sondern äußerte sich positiv darüber und empfahl dessen Erweiterung auf andere Ausgabenbereiche im Rahmen der GAP, insbesondere bezüglich der Entwicklung des ländlichen Raums. VI. Nach der neuen, in der Antwort zu Ziffer III beschriebenen Methode ist vorgesehen, dass die Kommission in Fällen, in denen sie beziehungsweise der Hof bei den Systemen zur Ermittlung vorschriftswidriger Ausgaben Mängel feststellt, die aus den Statistiken der Mitgliedstaaten hervorgehende Fehlerquote anpasst. VII. Die Kommission war sich auch darüber im Klaren, dass der Umfang der Arbeiten, um deren Durchführung die bescheinigenden Stellen gebeten wurden, begrenzt war. Aus diesem Grund werden die bescheinigenden Stellen ab dem Antragsjahr 2014 in Anwendung der GAP-Reform wesentlich tiefergehende Nachforschungsarbeiten bezüglich der Zuverlässigkeit der von den Zahlstellen vorgenommenen Kontrollen ausführen müssen. VIII. Man ist der Ansicht, dass die übermittelten Informationen - ungeachtet gewisser Unzulänglichkeiten - für Zwecke der Programmbegleitung und als Hinweis auf die von den Mitgliedstaaten im Zuge ihrer Verwaltungs- und Vor-Ort-Kontrollen ermittelten Fehler nutzbringend sind. Wie bereits angeführt, wendet die Kommission eine neue Methode an, um zu einer informierteren Schätzung der Fehlerquote zu gelangen, als sich allein aus den Kontrollstatistiken der Mitgliedstaaten ableiten ließe. IX. Die Kommission nimmt nicht für sich in Anspruch, dass die von ihr vorgenommenen Anpassungen an den Kontrollstatistiken der Mitgliedstaaten nach einem normalen statistischen Verfahren gebildet wurden. In Ermangelung verlässlicherer Daten betrachtet sie sie jedoch als die bestmögliche Schätzung. Dieser Ansatz war das Ergebnis intensiver interner Erörterungen, nicht nur innerhalb der GD AGRI sondern auch mit den zentralen Diensten der Kommission. Die Kommission nimmt zur Kenntnis, dass der Hof in seinem Jahresbericht 2012 Folgendes empfiehlt: „Die Kommission sollte im Jährlichen Tätigkeitsbericht der GD AGRI beim ELER einen ähnlichen Ansatz verfolgen wie bei den entkoppelten Flächenbeihilfen, indem sie die Ergebnisse ihrer eigenen Konformitätsprüfungen bei der Schätzung der Fehlerquote der einzelnen Zahlstellen berücksichtigt.“ X. Die Kommission teilt die Auffassung des Hofes hinsichtlich der notwendigen Verbesserungen bei den Verwaltungs- und Vor-Ort-Kontrollen. Die Angemessenheit dieser Kontrollen wird im Verlauf der Konformitätsprüfungen überprüft bzw. bewertet und die Mitgliedstaaten erhalten Empfehlungen für Verbesserungen. Zur Förderung empfehlenswerter Verfahren informiert die Kommission darüber hinaus die Mitgliedstaaten regelmäßig über ihre häufigsten Feststellungen bei Prüfungen. Die Kommission ist der Ansicht, dass sie diese Empfehlung, wie nachfolgend ausgeführt, dauerhaft umsetzt. Im Rahmen der GAP-Reform stärkte sie in diesem Zusammenhang bestimmte Instrumente. Decken die Kommission - und der Hof - in den Verwaltungs- und Kontrollsystemen der Mitgliedstaaten Schwachstellen auf, wendet die Kommission alle ihr zur Verfügung stehenden Mittel an, um die betreffenden Mitgliedstaaten dazu zu bewegen, Abhilfe zu schaffen. Hierzu zählt das Verfahren des Konformitätsabschlusses, das Finanzkorrekturen nach sich zieht, die nicht nur den EU-Haushalt schützen, sondern außerdem für die MS einen starken Anreiz bilden. Ein weiteres Mittel ist das Erfordernis, dass die Mitgliedstaaten Aktionspläne durchführen, die den Mängeln begegnen. Beim ELER wurde auch von Zahlungsunterbrechungen Gebrauch gemacht. Die neue, im Januar 2014 in Kraft tretende horizontale Verordnung über die Finanzierung, die Verwaltung und das Kontrollsystem der GAP umfasst eine schlagkräftigere Regelung für die Aussetzung von Zahlungen an diejenigen Mitgliedstaaten, die Pläne für Abhilfemaßnahmen nicht durchführen. Auf Flächenzahlungen basierende Beihilferegelungen im Allgemeinen und das System zur Identifizierung landwirtschaftlicher Parzellen im Besonderen werden regelmäßig geprüft, um Mängel aufdecken zu können. Ein System zur Identifizierung landwirtschaftlicher Parzellen, das nicht wirksam funktioniert, wird von der Kommission sehr ernst genommen. Die Mitgliedstaaten werden zu dringenden Änderungen aufgefordert, die die Kommission in Folgeprüfungen engmaschig überwacht. Mögliche Risiken für den Haushalt der EU werden dabei durch Finanzkorrekturen abgedeckt. Erster Gedankenstrich: Die Leitlinien zu den durchzuführenden Kontrollen werden im Rahmen der GAP-Reform, parallel zur Festlegung delegierter Rechtsakte und Durchführungsrechtsakte, aktualisiert werden. Diese Leitlinien werden sowohl mit den Zahlstellen, die sie anzuwenden haben, als auch mit den bescheinigenden Stellen, denen die Überprüfung ihrer Anwendung durch die Zahlstellen obliegen wird, erörtert werden. Zudem werden diese Stellen Erläuterungen erhalten. Die Kommission wird auch die den Mitgliedstaaten zur Verfügung gestellten Leitlinien bezüglich der Zusammenstellung der Statistiken überarbeiten. Hier wird sie sich insbesondere um eine Harmonisierung der empfehlenswerten Verfahren zwischen den verschiedenen Sektoren bemühen. Die Leitlinien werden insbesondere im Zusammenhang mit der Automatisierung der statistischen Erhebungen sowie im Zusammenhang mit den Durchführungsbestimmungen für die GAP-Reform überarbeitet werden. Die Kommission wird die Mitgliedstaaten weiterhin bitten, ihre internen Verfahren für die Gültigkeitsprüfung der übermittelten Kontrolldaten zu verbessern. Zweiter Gedankenstrich: Nach der neuen, im Januar 2014 in Kraft tretenden horizontalen Verordnung über die Finanzierung, die Verwaltung und das Kontrollsystem der GAP müssen die bescheinigenden Stellen eine Stellungnahme zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit von Transaktionen abgeben. Dies zieht die erneute Durchführung einer repräsentativen Stichprobe der von der Zahlstelle bereits kontrollierten Transaktionen sowie die Validierung (oder auch nicht) der daraus hervorgehenden Kontrollstatistiken nach sich. Man geht davon aus, dass diese zusätzlichen Maßnahmen zu einer qualitativen Verbesserung der Kontrolldaten der Zahlstellen führen werden. In Verbindung mit der Stellungnahme der bescheinigenden Stellen wird sich der Grad des Vertrauens, das in diese Daten gesetzt werden kann, erhöhen. Dritter Gedankenstrich: Die Kommission betont, dass die verschiedenen Fristen für die Übermittlung der Statistiken aus betrieblichen Gründen, und nicht ausschließlich für Zwecke der Berichterstattung im Rahmen des Jährlichen Tätigkeitsberichtes so festgesetzt wurden. Die Kommission merkt an, dass hinsichtlich des optimalen Zeitpunkts für die Entgegennahme der Daten ein ausgewogenes, den Verwaltungsaufwand, der den Mitgliedstaaten bei deren Zusammenstellung entsteht, berücksichtigendes Verhältnis gefunden werden muss, damit mehrfache, jeweils aktualisierte Übertragungen vermieden werden. 2012 führte die Kommission ein Pilotprojekt bezüglich der automatischen Übertragung der Kontrolldaten für flächenbezogene Zahlungen durch. Die Daten wurden im Juli 2013 auf diese Weise übertragen und die Anfangsbewertung ihrer Vollständigkeit und Qualität verlief positiv. Um alle maßgeblichen Kontrolldaten auf diese Weise automatisieren zu können, wird man entsprechende Anpassungen vornehmen. Damit wird das aus falschen Datenzusammenstellungen entstehende Fehlerrisiko begrenzt und sichergestellt, dass in allen MS eine einheitliche Methode angewendet wird. In die neue horizontale Verordnung über die Finanzierung, die Verwaltung und das Kontrollsystem der GAP wurde eine Bestimmung aufgenommen, die es der Kommission ermöglicht, in Bezug auf nicht innerhalb der vorgegebenen Fristen übermittelte Kontrolldaten die Zahlungen an Mitgliedstaaten auszusetzen. Und schließlich wird die Kommission mit der neuen Gutachtertätigkeit der bescheinigenden Stellen bezüglich der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit eine belastbarere Stellungnahme zur Zuverlässigkeit der Kontrollen an sich bekommen und bezüglich der Fehlerquoten stärkere Gewissheit erhalten. Vierter Gedankenstrich: In der neuen horizontalen Verordnung ist vorgesehen, dass die bescheinigenden Stellen anhand repräsentativer Stichproben für den EGFL und den ELER die Zuverlässigkeit der von den Zahlstellen durchgeführten Verwaltungs- und Vor-Ort-Kontrollen systematisch prüfen müssen. Die von der Kommission erstellten Leitlinien dienen dem Ziel der Sicherstellung dessen, dass diese Arbeit nach einer belastbaren statistischen Methode durchgeführt wird, dass ihre Ergebnisse das Vertrauen in die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Transaktionen stärken und dass sie eine gültige Schätzung der Restfehlerquote nach Mitgliedstaat und Fonds ergibt. Dadurch erhielte die Kommission die Möglichkeit, die individuellen Anpassungen, wie sie sie derzeit an den von den Mitgliedstaaten übermittelten Statistiken vornimmt, schrittweise zu verringern. Zwischenzeitlich wird die Kommission den in der Antwort zu Ziffer III erwähnten neuen Ansatz anwenden und folgende Empfehlung aus dem Jahresbericht 2012 des Hofes umsetzen: „Die Kommission sollte im Jährlichen Tätigkeitsbericht der GD AGRI beim ELER einen ähnlichen Ansatz verfolgen wie bei den entkoppelten Flächenbeihilfen, indem sie die Ergebnisse ihrer eigenen Konformitätsprüfungen bei der Schätzung der Fehlerquote der einzelnen Zahlstellen berücksichtigt.“ Hinsichtlich ihrer eigenen Prüftätigkeiten wird sich die Kommission weiterhin auf systematische Prüfungen der Zahlstellen konzentrieren. Diese Prüfungen erfolgen auf der Grundlage des jeweiligen Risikos im Rahmen des Konformitätsabschlussverfahrens und sollen die Bereinigung der aus den ermittelten Schwachstellen in den Kontrollsystemen entstehenden Risiken sicherstellen. Unter die Prüftätigkeiten werden auch die neuen Aufgaben der bescheinigenden Stellen bezüglich der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit sowie die Bereitstellung fachlicher Leitlinien fallen. Ferner sollen sie einen Beitrag zur Erreichung des Ziels eines gestärkten Vertrauens leisten. Bemerkungen Gemeinsame Antwort zu den Ziffern 28 bis 36: Die GD AGRI erklärte bereits im Jährlichen Tätigkeitsbericht 2012: „Member States control statistics need to be considered with a degree of caution“ [Kontrollstatistiken von Mitgliedstaaten sind mit einem gewissen Maß an Vorsicht zu betrachten]. Die GD AGRI hat sich bereits verpflichtet, den im Jährlichen Tätigkeitsbericht 2012 auf die entkoppelten Direktbeihilfen angewendeten ganzheitlichen Ansatz für den Jährlichen Tätigkeitsbericht 2013 auch auf andere Bereiche der GAP-Ausgaben zu erweitern. Das heißt, die Statistiken der Mitgliedstaaten werden mittels Einbeziehung der Ergebnisse der eigenen Prüffeststellungen der GD AGRI sowie der Feststellungen des Hofes und der bescheinigenden Stellen angepasst. 30. Die Kommission verfolgt im Zusammenhang mit ihren laufenden Konformitätsverfahren die Bemerkungen des Hofes zur Wirksamkeit der Aufsichts- und Kontrollsysteme der betroffenen Zahlstellen. Hinsichtlich des Jahres 2011 merkt die Kommission an, dass die genannten Fehler finanziell vergleichsweise geringfügig waren und überwiegend kleine, bei der vom Hof durchgeführten Nachvermessung von Parzellen ermittelte Differenzen betrafen (42 der vom Hof festgestellten Fehler betreffen sehr kleine Differenzen bei der Nachvermessung von Parzellen und 24 Fehler betrugen weniger als 2 %). Auch 2012 waren die meisten der quantifizierbaren Fehler finanziell vergleichsweise geringfügig und betrafen sehr kleine, vom Hof bei der Nachvermessung von Parzellen ermittelte Differenzen (36 der vom Hof ermittelten Fehler waren kleiner als 5 %, wobei 23 unter 2 % lagen). 32. Bei der Berechnung der Restfehlerquote berücksichtigt die Kommission die möglichen Auswirkungen der Schwachstellen in den von den MS gemeldeten Daten. Erster Gedankenstrich: Die Kommission ist an die Definition eines Betriebsinhabers in Artikel 2 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates vom 19. Januar 2009 gebunden. Zweiter Gedankenstrich: Die Kommission ordnet der genauen Feststellung der Beihilfefähigkeit zwar nicht immer das gleiche Gewicht bei wie die Prüfer des Hofes, stellt sie aber fest, dass ein Mitgliedstaat die beihilfefähige Fläche nicht korrekt erfasst, wird das Problem im Rahmen des Rechnungsabschlussverfahren nachverfolgt. Dritter Gedankenstrich: In dem besonderen Fall, auf den sich der Hof hier bezieht, betrachtete die betroffene Zahlstelle die Ersetzung von Parzellen als Berichtigung eines „offensichtlichen Irrtums“. Dies ist eine in den Rechtsvorschriften bzw. Richtlinien der EU vorgesehene Auffassung. Wie in früheren Antworten bereits zum Ausdruck gebracht, teilt die Kommission die Ansicht des Hofes bezüglich der Anwendung des Konzepts des offensichtlichen Irrtums bei Fehlplatzierungen von Parzellen nicht. Vierter Gedankenstrich: Die Zahlstellen sind nicht immer für die Methode zur Berechnung der Zahlungsansprüche verantwortlich. In einer Reihe von Fällen werden die Anweisungen zur Berechnungsweise der Ansprüche von der zuständigen Behörde des jeweiligen Mitgliedstaates festgelegt. Fünfter Gedankenstrich: Die Kommission ordnet der genauen Feststellung der Beihilfefähigkeit zwar nicht immer das gleiche Gewicht bei wie die Prüfer des Hofes, stellt sie aber fest, dass ein Mitgliedstaat die beihilfefähige Fläche nicht korrekt erfasst, wird das Problem im Rahmen des Rechnungsabschlussverfahren nachverfolgt. Kasten 1 - Beispiele für fehlerhafte Angaben im System zur Identifizierung landwirtschaftlicher Parzellen Laut Auskunft der italienischen Behörden ist das Problem in der Lombardei seit 2011 behoben. Die Kommission verfolgt dies im Rahmen des Konformitätsabschlussverfahrens. Die Kommission ist sich der Probleme im Zusammenhang mit der Beihilfefähigkeit von Weideflächen in Spanien bewusst. Die spanischen Behörden wurden gebeten, in dieser Sache tätig zu werden. Sie legten den Plan zur Verbesserung des Systems zur Identifizierung landwirtschaftlicher Parzellen vor, zu dem insbesondere auch Maßnahmen zur Anwendung eines Beihilfefähigkeitskoeffzienten auf Weidelandparzellen und Maßnahmen zur Sicherstellung einer systematischen Aktualisierung des Systems zur Identifizierung landwirtschaftlicher Parzellen mit den Ergebnissen von Vor-Ort-Kontrollen gehören. Die Kommission wird die Durchführung dieses Plans durch die nationalen Behörden weiterhin beobachten. Die Kommission ermittelte auch in Ungarn eine Reihe von Fällen, in denen das System zur Identifizierung landwirtschaftlicher Parzellen nicht mit den Ergebnissen der Vor-Ort-Kontrollen aktualisiert wurde. Sie richtete ein schriftliches Ersuchen an die ungarischen Behörden, diesbezüglich Abhilfemaßnahmen zu treffen. 33. Über die seitens des Hofes erwähnten Schwachstellen wurde bereits in früheren Jahren berichtet. Die entsprechenden Empfehlungen werden seit 2010 in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten umgesetzt und bei Bedarf im Zusammenhang mit den Konformitätsverfahren nachverfolgt. 34. Bezüglich des Jahres 2011 merkt die Kommission an, dass die meisten der genannten Fehler finanziell vergleichsweise geringfügig waren (die Hälfte der Fehler liegt unter 5 %). 35. Bei der Berechnung der Restfehlerquote berücksichtigt die Kommission die möglichen Auswirkungen der Schwachstellen in den von den MS gemeldeten Daten. Kasten 3 - Beispiel für die unzureichende Qualität der Vor-Ort-Kontrollen der Mitgliedstaaten Diesem Problem wurde in einem Auskunftsersuchen nachgegangen, das Folgendes erbrachte: - Die Zahlstelle beschloss nach einer erneuten Bewertung des Vorgangs, die für das betreffende Projekt bereits gezahlte Unterstützungsleistung zurückzufordern. - Die Verfahrensanweisung für Überprüfungen und die Checklisten wurden aktualisiert, um ausschließen zu können, dass ein Inspektor nicht bemerkt, dass ein landwirtschaftliches Gebäude überwiegend die Merkmale eines Wohnhauses hat. - Bei allen Projekten, die von dem Inspektor, der das nicht beihilfefähige Projekt genehmigt hatte, kontrolliert und genehmigt worden waren, wurden die Kontrollen (ex-post) wiederholt. - Auch bei allen Projekten mit ähnlichen Merkmalen wie dem nicht beihilfefähigen Projekt wurden die Kontrollen (ex-post) wiederholt. - In diesen Ex-Post-Kontrollen wurden einige geringfügige Unregelmäßigkeiten festgestellt, für die nun die kontradiktorischen Standardverfahren ablaufen und bei denen es wahrscheinlich zu Rückforderungen eines Teils der bereits ausgezahlten Unterstützung kommen wird. - Da die zuletzt durchgeführten Wiederholungen von Kontrollen nur Neubauprojekte, nicht aber Umbauten bestehender Gebäude betrafen, ersuchte die Kommission die italienischen Behörden um eine erneute Überprüfung der zuletzt genannten Projekte. Die Ergebnisse dieser abschließenden Ex-Post-Kontrollen werden bis zum 30. November 2013 übermittelt werden. Kasten 4 - Beispiel nicht aufgedeckter Verstöße gegen Vorschriften der öffentlichen Auftragsvergabe Wie in der Antwort zum Jahresbericht 2012 bereits zum Ausdruck gebracht, werden die Dienststellen der Kommission den Feststellungen des Hofes bei den nationalen Behörden nachgehen. Dabei richten sie ihr Augenmerk auf den Schutz der finanziellen Interessen der EU und die Rückforderung ungerechtfertigter Zahlungen. Bezüglich Rumäniens hat die Kommission in ihren Prüfungen ebenfalls erhebliche Schwachstellen festgestellt. Derzeit läuft ein Rechnungsabschlussverfahren. 36. Die Kommission hat diesen Mangel selbst erkannt und änderte daher in ihrem Jährlichen Tätigkeitsbericht 2012 die Art und Weise, wie sie sich bezüglich der Kontrollstatistiken der Mitgliedstaaten Gewissheit verschafft. Aus diesem Grund berücksichtigt sie auch andere Prüfungsurteile, u.a. den Prüfungsnachweis des ERH, um auf diese Weise das Ausmaß der von den Mitgliedstaaten nicht aufgedeckten und folglich in ihren Statistiken nicht erfassten Fehler widerzuspiegeln. 38. Die Kommission arbeitet derzeit an der Automatisierung der Übermittlung der Kontrollstatistiken (ein Pilotvorhaben im Juli 2012 verlief erfolgreich) und bereitet in diesem Zusammenhang detailliertere Leitlinien und Verfahrensanweisungen sowohl für interne Stellen als auch für die Mitgliedstaaten vor. Siehe auch die Antwort zu den Ziffern 39 bis 41. 39. Die GD AGRI hat für die Zusammenstellung der statistischen Aufstellungen keinen genauen Stichtag festgesetzt, da sie es vorzieht, aktualisierte Statistiken sogar noch im Folgejahr zu erhalten. Im Ausschuss für die Entwicklung des ländlichen Raums werden die Mitgliedstaaten jedoch ständig daran erinnert, wie wichtig die Bereitstellung der Statistiken ist. Nichtsdestotrotz könnte möglicherweise ein „Zwischen“-Stichtag eingeführt werden. Die GD AGRI überprüft die Vollständigkeit der Statistiken anhand des von ihr eingehend geprüften Jahresberichts der bescheinigenden Stellen. Zur Weiterverfolgung können sich hieraus Konformitätsabschlussverfahren ergeben. Es trifft zu, dass die Daten nicht vollständig sind und dass die Fehlerquote nur auf der Grundlage der Ausgaben, für die Kontrollstatistiken vorliegen, berechnet werden. Nach den Berechnungen der Kommission wurden jedoch nur etwa 0,6 % des Betrags der Direktbeihilfezahlungen für das Antragsjahr 2010 nach dem Fristende am 30. Juni 2011 geleistet und somit in den Kontrollstatistiken möglicherweise nicht erfasst. Daraus folgt, dass der Einfluss dieser 0,6 % auf die als Grundlage für die Fehlerquotenberechnung verwendeten Kontrollstatistiken sehr begrenzt ist. Kasten 5 - Beispiele für unvollständige oder ungenaue Daten, die von einigen der geprüften Zahlstellen vorgelegt wurden Siehe die Antwort zu Ziffer 92. 40. Wie der Hof erwähnt, wird in den derzeitigen Leitlinien die erneute Einreichung statistischer Aufstellungen nicht besonders hervorgehoben. In der Zeit zwischen der Übermittlung der Statistiken durch den Mitgliedstaat und ihrer Verwendung im Jährlichen Tätigkeitsbericht der Kommission führt die Kommission Kohärenz- und Plausibilitätsprüfungen durch und nimmt zur Überprüfung möglicher Abweichungen gegebenenfalls Kontakt mit den Mitgliedstaaten auf. Sofern dies für angemessen erachtet wird, werden darüber hinaus im Ausschuss für die Entwicklung des ländlichen Raums sowie bei Prüfbesuchen und bilateralen Gesprächen Aktualisierungen angefordert. Würde man systematische Aktualisierungen der Statistiken verlangen, entstünde darüber hinaus nicht nur den Mitgliedstaaten sondern auch der Kommission zusätzlicher Verwaltungsaufwand, da sie ihre Überprüfungsarbeit wiederholen und die geänderten Daten in die komplexe Berechnungsgrundlage für die Ermittlung der Restfehlerquote einfügen müsste. Letztendlich besteht nur eine sehr begrenzte Gelegenheit zur Entgegennahme, Überprüfung und Verarbeitung überarbeiteter Daten, damit diese in den Jährlichen Tätigkeitsbericht des Generaldirektors aufgenommen werden können. Die Kommission betont, dass die Kontrollstatistiken und die aus ihnen abgeleitete Fehlerquote nicht die Jahresrechnungen des Mitgliedstaates sind und dass deren Genauigkeit nicht im gleichen Umfang festgestellt werden muss. Sie dienen nur als Anhaltspunkt dafür, wo der Fehler liegt. Die Kommission machte bereits vor der Einführung ihrer neuen Methode zur Anpassung der Fehlerquote von einem erheblichen Ermessensspielraum Gebrauch, um die Wahrscheinlichkeit zu niedriger Angaben widerspiegeln zu können. Hinsichtlich der Automatisierung der Statistiken über Flächenbeihilfen für das Antragsjahr 2012 wurde ein Pilotprojekt durchgeführt. Diese Arbeit begann bereits 2011 mit der notwendigen Vorankündigung der technischen Anforderungen gegenüber den Mitgliedstaaten. Die daraus hervorgegangenen Daten für das Antragsjahr 2012 wurden bis zum 15. Juli 2013 übertragen und automatisch in die Datenbank der Kommission eingearbeitet. Die anfänglichen Qualitätsbewertungen der Kommission verliefen positiv. Sobald alle notwendigen Überprüfungen abgeschlossen worden sind, wird die Arbeit an der Erweiterung der Automatisierung auf die anderen Hauptausgabenbereiche der GAP beginnen. Das automatisierte System wird voraussichtlich für das Antragsjahr 2014 einsatzbereit sein. In diesem Zusammenhang bereitet die Kommission derzeit detailliertere Leitlinien und Verfahrensanweisungen sowohl für interne Stellen als auch für die Mitgliedstaaten vor. 41. Die Kommission achtet sorgfältig darauf, den Verwaltungsaufwand für die Mitgliedstaaten nicht übermäßig zu erhöhen. Nichtsdestotrotz sollte mit der Automatisierung der Übermittlung der Kontrollstatistiken die Rückverfolgbarkeit der vorgenommenen Kontrollen verbessert werden. Gemeinsame Antwort zu den Ziffern 42 bis 46: Die Kommission ist sich darüber im Klaren, dass bei einigen Zahlstellen hinsichtlich der Zusammenstellung und Gültigkeitsprüfung der Kontrolldaten weitere Fortschritte erzielt werden müssen. In den meisten ihrer eigenen Prüfungen kontrolliert die Kommission in der Tat die Übereinstimmung zwischen den statistischen Aufstellungen und einzelnen Kontrolldaten und stellt häufig Unstimmigkeiten fest. Aus diesem Grund leitete die Kommission ein automatisches Verfahren ein, mit dessen Hilfe die Zahlstellen ihre einzelnen Kontrolldaten mit dem für die einzelnen Zahlungen eingesetzten System übermitteln können. Ein Pilotprojekt, das sich auf die flächenbezogenen Zahlungen in allen Mitgliedstaaten für das Antragsjahr 2012 (Übermittlung am 15. Juli 2013) erstreckte, verlief erfolgreich. Diese Methode wird nun auf andere GAP-Maßnahmen erweitert. Eine solche Automatisierung senkt den Verwaltungsaufwand und beseitigt sämtliche Zusammenstellungsfehler. 44. Vierter Gedankenstrich: Die Aufnahme zusätzlicher, auf Vorjahre bezogener Angaben könnte nur zu einer zu hohen Angabe der Fehlerquote führen. Auch wenn Angaben in der falschen Tabelle erfasst werden, würde dies die Restfehlerquote für die Entwicklung des ländlichen Raums insgesamt nicht beeinträchtigen. Es lässt sich also der Schluss ziehen, dass keiner der beiden zitierten Fehler zu einer zu niedrigen Angabe der Fehlerquote führte. Kasten 6 - Beispiele für Vor-Ort-Kontrollen, die nicht allen Vorschriften genügten, um sie als Vor-Ort-Kontrollen zu melden In dem Beispiel aus Polen wurden die Kontrollen durchgeführt. Die Zahlstelle ermittelte den Fehler und erfasste ihn vollständig, ordnete aber versehentlich einen Teil der Kontrolle fälschlich als Verwaltungskontrolle und nicht als Vor-Ort-Kontrolle ein. Kasten 7 - Beispiele für ermittelte Fehler mit signifikanten Auswirkungen auf die der Kommission gemeldeten Fehlerquoten Zweiter Absatz: In dem auf Bulgarien bezogenen Beispiel gab die Zahlstelle zwar eine falsche Meldung heraus, hatte aber tatsächlich die Fehlerquote zu hoch angesetzt. Gemeinsame Antwort zu den Ziffern 47 bis 50 Die Anzahl der von den bescheinigenden Stellen durchgeführten Kontrollen entspricht dem seitens der Kommission in ihren Leitlinien für diese Stellen geforderten Stichprobenumfang. Die Kommission ist jedoch seit einer Reihe von Jahren zu der Auffassung gelangt, dass hinsichtlich der Qualität der von den Mitgliedstaaten durchgeführten Kontrollen und ihrer Berichterstattung darüber sowie hinsichtlich der Möglichkeiten, wie die bescheinigenden Stellen eine bessere Gewähr bieten könnten, Verbesserungen notwendig sind. Ende 2009 sah die Kommission ein freiwilliges Projekt der „verstärkten Gewährleistung“ durch bescheinigende Stellen vor, in dessen Rahmen diese Stellen eine repräsentative Stichprobe von seitens der Zahlstellen durchgeführten Vor-Ort-Kontrollen wiederholen mussten. Von dieser Möglichkeit machte nur eine geringe Anzahl von Zahlstellen mit recht unterschiedlichen Ergebnissen Gebrauch. Im Zusammenhang mit der GAP-Reform erzielte man jedoch politische Übereinstimmung über eine Bestimmung in der neuen horizontalen Verordnung über die Finanzierung, die Verwaltung und das Kontrollsystem der GAP, nach der die bescheinigenden Stellen eine Stellungnahme zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der den jeweiligen Ausgaben zugrunde liegenden Transaktionen abgeben müssen. Diese Vorschrift beinhaltet die Überprüfung und erneute Durchführung einer repräsentativen Stichprobe von Transaktionen „von der Wiege bis zur Bahre“ (eine Bandbreite von 60-170 Transaktionen pro Fonds, wobei dies von einer Reihe von Faktoren, u. a. der Größe des Kollektivs, abhängt). Die Kommission ist daher der Auffassung, dass die Feststellungen in den von ihr bereits ergriffenen Gesetzgebungsinitiativen, die Anfang 2014 zur Einführung anstehen, abgedeckt werden., Kasten 8 - Beispiele für Schwachstellen der bescheinigenden Stellen durch mangelnde Erfüllung aller EU-Finanzierungsbedingungen bei ihren Kontrollen Die Feststellungen des ERH werden in der Risikoanalyse des Bescheinigungsteams berücksichtigt werden. 51. Bei Bedarf erhalten die betroffenen bescheinigenden Stellen Empfehlungen zur qualitativen Verbesserung ihrer zukünftigen Arbeit. Auf einer im September 2012 abgehaltenen Tagung der Expertengruppe wurden die Feststellungen und Empfehlungen darüber hinaus allen bescheinigenden Stellen zugänglich gemacht. Einige bescheinigende Stellen haben eine gute Vorstellung von den durchzuführenden Kontrollen und den damit verfolgten Zwecken, während andere mitunter bei ihren Prüfungen nicht ausreichend in die Tiefe gehen und auf einer eher formalistischen Ebene der Bewertung verharren. Die Kommission ist der Auffassung, dass die meisten Feststellungen eher geringfügig waren und das Vertrauen, das die Kommission im Jährlichen Tätigkeitsbericht aus den Kontrollen ableiten kann, nicht in Frage stellten. Gemeinsame Antwort zu den Ziffern 52 bis 54: In der Regel überprüft die Kommission die Arbeit der bescheinigenden Stellen auch weiterhin, indem sie die mit dem finanziellen Rechnungsabschluss zusammenhängenden Dokumente analysiert und Prüfbesuche bei bescheinigenden Stellen durchführt. In Anbetracht der mit der freiwilligen Anwendung des „Verfahrens der verstärkten Gewährleistung“ gesammelten Erfahrungen werden derzeit die Leitlinien für die bescheinigenden Stellen im Hinblick auf die neue Verantwortlichkeit der bescheinigenden Stellen für die Erfassung der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben überarbeitet. Gemeinsame Antwort zu den Ziffern 56 und 57: Die Kommission teilt die Ansicht des Hofes, dass die derzeit von den bescheinigenden Stellen kontrollierte Stichprobe zu klein ist. Hier wird im Leitlinienentwurf bezüglich der neuen, das Fundament der Stellungnahme zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit bildenden Aufgaben der bescheinigenden Stellen ein statistisch gültiges Modell für die Durchführung dieser Aufgaben festgelegt. Ferner wurden die Leitlinien auf die Beschaffenheit der von den bescheinigenden Stellen auszuführenden Arbeiten zur Gewährleistung einer Prüfung jeder ausgewählten Transaktion „von der Wiege bis zur Bahre“ erweitert. Darüber hinaus ist in Zukunft eine engmaschigere Überwachung der Arbeit der bescheinigenden Stellen beabsichtigt. 58. Die Kommission ist der Auffassung, dass ihr Informationssystem für die vorgesehenen Zwecke geeignet ist. Insbesondere erfüllen die Informationen seitens der Mitgliedstaaten die Bedürfnisse der operativen und der prüfenden Dienststellen. Die verordnungsrechtlichen Fristen werden aufrechterhalten und eingehalten werden. 59. Die Kommission erfasst die Informationen über die Ergebnisse der Verwaltungs- und Vor-Ort-Kontrollen für das Antragsjahr n, für das zwischen Dezember n und Juni n+1 Zahlungen an die Betriebsinhaber geleistet und der Kommission im Juli n+1 gemeldet werden. Der Jährliche Tätigkeitsbericht für das Haushaltsjahr n+1 wird im März des Jahres n+2 erstellt. Die Kommission weist darauf hin, dass sie, statt die Statistiken zur Überwachung der Umsetzung der Regelungen durch die Mitgliedstaaten zu nutzen, diese unter anderem zur Überprüfung dessen einsetzt, ob die Anzahl der Kontrollen den verordnungsrechtlichen Vorschriften genügt. Ein weiterer Zweck der Statistik besteht darin, dass sie von den Mitgliedstaaten als Verwaltungsinstrument verwendet werden. Sie sind eine nützliche Informationsquelle für aufgedeckte Fehler, die in einem vorgegeben Jahr zu beheben sind 60. Bei Direktzahlungen läuft der Auszahlungszeitraum für das Antragsjahr n vom 15.10.n bis zum 30.6.n+1 (der Auszahlungszeitraum fällt daher auch in das Haushaltsjahr n+1, das in dem im März n+2 erstellten Jährlichen Tätigkeitsbericht für n+1 erfasst wird). Daher können die Kontrollstatistiken erst übermittelt werden, wenn das Antragsjahr verarbeitet worden ist. Es werden zwar nach diesem Termin noch einige Auszahlungen vorgenommen, ihre Anzahl ist aber normalerweise gering und sie wirken sich finanziell nur wenig aus. Im Entwurf der Rechtsvorschriften für die GAP-Reform wird eine Angleichung zwischen den Auszahlungszeiträumen und Fristen des InVeKoS für den EGFL und des InVeKoS für den ELER vorgeschlagen. Dies wird unter anderem mit einer besseren Verknüpfung zwischen Antragsjahr und finanzieller Abwicklung begründet. Durch den Termin 15. Juli erhalten die Mitgliedstaaten darüber hinaus die Möglichkeit, vor dem folgenden Antragsjahr eventuell erforderliche Anpassungen vorzunehmen. 61. Die Fristen für die Übermittlung statistischer Angaben zu den durchgeführten Kontrollen sind in den maßgeblichen EU-Rechtsvorschriften festgelegt worden. Es ist nicht immer möglich, statistische Aktualisierungen rechtzeitig für die Aufnahme in den Jährlichen Tätigkeitsbericht einzuholen. 62. Die Kommission merkt an, dass die einzigen Statistiken, die man als „nicht vollständig relevant“ betrachten könnte, die statistischen Daten für das ELER-Nicht-InVeKoS sind, bei denen der Zeitraum, für den sie gemeldet werden, nicht vollständig mit dem Haushaltsjahr des Jährlichen Tätigkeitsberichts übereinstimmt. 63. Die Daten, auf die der Hof Bezug nimmt, wurden im Rahmen eines Pilotprojekts im Juli 2013 auf elektronischem Wege unmittelbar in die CATS-Datenbank übertragen. Alle Daten für flächenbezogene Direktbeihilfen gingen auf diese Weise ein. Der Spielraum der Kommission für die Durchführung von Kontrollen wurde dadurch erweitert. Es ist jedoch festzustellen, dass die offiziellen Abrechnungen der Mitgliedstaaten (einschließlich der vom Hof genannten „X-Tabellen“) über die Transaktionen, die das Fundament dieser Statistiken bilden, im Februar n+1 übermittelt werden – lediglich vier Monate nach dem Ende des betreffenden Haushaltsjahrs. Die Terminierung der Jahreserklärungen und die Terminierung des Jährlichen Tätigkeitsberichts des Generaldirektors, der bis Ende März n+1 unterschrieben werden muss, verläuft also parallel und macht eine gründliche Abstimmung zwischen den Daten in den X-Tabellen und den im vorhergehenden Juli übermittelten statistischen Daten unmöglich. Gemeinsame Antwort zu den Ziffern 66 bis 68: Die Kommission ist der Auffassung, dass im Verlauf der Konformitätsprüfungen in den Mitgliedstaaten eine systematische Überprüfung aller in Statistiken dargestellten Daten nicht möglich ist. Nach Schätzungen der GD AGRI führen die Mitgliedstaaten jedes Jahr über 900 000 Kontrollen durch, auf die sich die Kontrollstatistiken stützen. Aus diesem Grund wäre es unmöglich, den vom Hof geforderten Umfang an Verifizierungen zu realisieren. Die Prüfungen sollen wesentliche Risiken abdecken. In dieser Hinsicht werden zwar in einem gewissen Umfang Arbeiten durchgeführt, es ist aber nicht möglich, allen in den Statistiken festgestellten Problempunkten nachzugehen. Die Überprüfung der Kontrollstatistiken ist nicht zentraler Zweck der Konformitätsprüfungen. Sie konzentrieren sich vielmehr auf die Funktionsweise der Verwaltungs- und Kontrollsysteme. Darüber hinaus wird eine große Zahl der Prüfungen für das jeweils betroffene Jahr nach der Fertigstellung des Jährlichen Tätigkeitsberichts durchgeführt. Je nach der aufgrund der Rechtsvorschriften der EU und des Prüfverfahrens entstehenden Verzögerung ist es nicht immer möglich, die Statistiken so rechtzeitig zu aktualisieren, dass sie in den Jährlichen Tätigkeitsbericht aufgenommen werden können. Die große Bandbreite an Elementen, die bereits heute von den Prüfern der Kommission in der GD AGRI kontrolliert und geprüft werden müssen, macht, auch im Zusammenhang mit den verfügbaren Mitteln, eine Befolgung des Vorschlags des Hofes ohne nachteilige Auswirkungen auf das Kerngeschäft unmöglich. Bei den im Zusammenhang mit der Stellungnahme zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit auszuführenden Arbeiten werden die bescheinigenden Stellen nichtsdestotrotz den statistischen Aufstellungen verstärkte Aufmerksamkeit widmen. 69. Wie bereits erläutert, besteht der Zweck des Konformitätsabschlussverfahrens nicht vorrangig darin, die Kontrollstatistiken der Mitgliedstaaten nachzuprüfen. Mit diesem Verfahren sollen vielmehr die Verwaltungs- und Kontrollsysteme geprüft und darüber hinaus die Feststellungen des Hofes in den Zuverlässigkeitserklärungen nachverfolgt sowie Risiken für den EU-Haushalt ausgeräumt werden. 70. Die Kommission ist sich stets bewusst gewesen, dass die Schätzungen der Mitgliedstaaten in Bezug auf vorschriftswidrige Zahlungen nicht in vollem Umfang zuverlässig waren. Aus diesem Grund werden auch andere Nachweise als Belege für die jährliche Zuverlässigkeitserklärung des Generaldirektors der GD AGRI berücksichtigt. 71. Die Kommission stimmt zwar zu, dass die Stichproben, auf die sich der Hof bezieht, nicht ausreichend repräsentativ waren, sie weist aber darauf hin, dass die angewendeten Praktiken zur Folge hatten, dass die Restfehlerquote in den meisten Fällen zu hoch angegeben wurde. 72. Im Entwurf der Leitlinie für bescheinigende Stellen für die Zeit nach 2013 ist ein statistisch gültiges Modell zur Erhöhung der Prüfgewähr vorgelegt worden, dessen Anwendung man auch den Zahlstellen anraten wird. Diese Gewähr soll nicht nur aus den Ergebnissen der Systemverifizierung gewonnen werden, sondern auch aus einem vertieften Prüfungsansatz (und nach Möglichkeit einer zwei Zwecken dienenden Untersuchung). Gemeinsame Antwort zu den Ziffern 73 bis 78: Der Hof kritisierte die Kommission für die Verwendung der von den Mitgliedstaaten über die von ihnen durchgeführten Kontrollen gemeldeten Daten. Dementsprechend passte die Kommission ihren Ansatz an und nahm dann zur Bewertung verschiedener Elemente eine eigene Einschätzung vor. Zu diesen Elementen zählen beispielsweise eine fehlerhafte Auslegung oder Anwendung der Rechtsvorschriften auf EU- oder nationaler Ebene oder unzulängliche Kontrollen, die bedeuten können, dass die Statistiken kein vollständiges Bild wiedergeben. Dieser Ansatz wurde von den zentralen Diensten der Kommission gebilligt und gilt als angemessenes Mittel zur Erhöhung der Gewähr, die sich aus der von den Mitgliedstaaten im Rahmen der geteilten Verwaltung geleisteten Arbeit ableiten lässt. Nach der überarbeiteten Methodik werden Informationen aus ERH-Prüfungen, Feststellungen der bescheinigenden Stellen und eigenen Prüfungen der Kommission in einer Gesamtbewertung der Lage auf der Ebene der Zahlstellen zusammengefasst und bei der Kumulierung auf der Ebene der einzelnen Mitgliedstaten und der EU-27 berücksichtigt. Wie in der Antwort zum Jahresbericht 2012 des Hofes angegeben, wird der neue ganzheitliche Ansatz, der bezüglich des Jahres 2012 nur bei den produktionsentkoppelten Direktzahlungen zum Tragen kam, weiterentwickelt und für das Jahr 2013 möglichst weitgehend auf die anderen GAP-Maßnahmen, insbesondere die Entwicklung des ländlichen Raums, ausgedehnt. So wird die Kommission dem Jahresbericht des Hofes für 2012 entsprechen, in dem Folgendes empfohlen wurde: „Die Kommission sollte im Jährlichen Tätigkeitsbericht der GD AGRI beim ELER einen ähnlichen Ansatz verfolgen wie bei den entkoppelten Flächenbeihilfen, indem sie die Ergebnisse ihrer eigenen Konformitätsprüfungen bei der Schätzung der Fehlerquote der einzelnen Zahlstellen berücksichtigt.“ 78. Wie in der Antwort zum Jahresbericht 2012 des Hofes bereits zum Ausdruck gebracht, wird der neue ganzheitliche Ansatz, der bezüglich des Jahres 2012 nur bei den produktionsentkoppelten Direktzahlungen zum Tragen kam, weiterentwickelt und für das Jahr 2013 möglichst weitgehend auf die anderen GAP-Maßnahmen, insbesondere die Entwicklung des ländlichen Raums, ausgedehnt. Die Kommission ist der Auffassung, dass sie damit die Empfehlung des Hofes aus dessen Jahresbericht für 2012 umsetzt. Sie lautet: „Die Kommission sollte im Jährlichen Tätigkeitsbericht der GD AGRI beim ELER einen ähnlichen Ansatz verfolgen wie bei den entkoppelten Flächenbeihilfen, indem sie die Ergebnisse ihrer eigenen Konformitätsprüfungen bei der Schätzung der Fehlerquote der einzelnen Zahlstellen berücksichtigt.“ Gemeinsame Antwort zu den Ziffern 79 bis 81: Die Kommission stimmt zu, dass die von den beiden Organen geschätzten Fehlerquoten nicht vergleichbar sind. Es wird festgestellt, dass die 2012 von der GD AGRI für den EGFL geschätzte Restfehlerquote zwischen der oberen und unteren Fehlergrenze der vom Hof geschätzten Fehlerquote liegt. 82. Die von den beiden Organen zur Berechnung der Fehlerquoten eingesetzten Methoden sind unterschiedlich. Da die Kommission Angaben auf der Ebene der einzelnen Zahlstellen benötigt hat sie zu diesem Zweck ihre eigene Methodik entwickelt. 83. Wie der Hof unter Ziffer 76 anmerkt, führten die von der Kommission in ihrem Jährlichen Tätigkeitsbericht 2012 für die produktionsentkoppelten Direktzahlungen vorgenommenen Anpassungen zu einem erheblichen Anstieg der geschätzten Restfehlerquote. Die Kommission hält dies für ausreichend, um die Schwachstellen in den Kontrollstatistiken der Mitgliedstaaten auszugleichen. Die Kommission weist darauf hin, dass der Hof in seinem Jahresbericht 2012 empfahl, diesen Ansatz auf alle Agrarausgaben zu erweitern. 84. Trotz der Probleme bei der Zuverlässigkeit ist die Kommission der Auffassung, dass die Ergebnisse der über 900 000, von den Mitgliedstaaten durchgeführten Kontrollen ihren Wert haben und dass man diese Arbeit nicht einfach außer Acht lassen kann. Siehe auch die Antwort zu Ziffer 82. 87. Da der Hof, wie dargestellt, die quantitativen Auswirkungen von Fehlern anders bewerten kann als diese von der Kommission festgestellt und den Mitgliedstaaten mitgeteilt werden, wird der Hof folglich auch stets eine höhere Fehlerquote veranschlagen. Das heißt nicht, dass die Kommission als das für die – unter der Kontrolle des Europäischen Gerichtshofes stehende – Umsetzung der Rechtsvorschriften zuständige Organ seine Einschätzung der Schwere eines Fehlers an die des Rechnungshofes anzugleichen hat. Bei der Bestimmung der Höhe einer Berichtigung berücksichtigt die Kommission den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, Art und Umfang der Rechtswidrigkeit und die finanziellen Auswirkungen der festgestellten Unzulänglichkeiten. Rein formelle Fehler sind nicht immer eine Gefahr für die wirtschaftliche Haushaltsführung. 88. Wie die Kommission in ihrer Antwort zu den Jahresberichten 2011 und 2012 zum Ausdruck brachte, ist sie der Meinung, dass die Einhaltung von Cross-Compliance-Verpflichtungen kein Auswahlkriterium für GAP-Zahlungen darstellt. Daher haben die Kontrollen dieser Anforderungen auch keinen Bezug zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Transaktionen. Cross-Compliance ist ein Mechanismus zur Bestrafung von Betriebsinhabern bei Verstößen gegen eine Reihe von Vorschriften, die sich im Allgemeinen aus anderen politischen Leitlinien als der GAP herleiten und unabhängig von der GAP für alle EU-Bürger gelten. Die Kommission ist folglich der Auffassung, das für Verletzungen der Cross-Compliance-Anforderungen verhängte Strafen bei der Berechnung der Fehlerquoten für die GAP nicht berücksichtigt werden sollen. SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN 90. Die Kommission möchte ausdrücklich betonen, dass sie bei der Behandlung der Statistiken der Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit dem Jährlichen Tätigkeitsbericht 2012 wesentliche Änderungen einführte. Bis 2011 hatte die GD AGRI zum Ausgleich der Unvollständigkeit der Statistiken der Mitgliedstaaten eine Sicherheitsmarge von 25 % verwendet. Diese Vorgehensweise war vom Hof jedoch als unzuverlässig kritisiert worden. Aus diesem Grund nahm die Kommission in ihrem Jährlichen Tätigkeitsbericht 2012 weitere statistische Auswertungen vor, für die sie die ihr zur Verfügung stehenden Informationen der bescheinigenden Stellen, ihre eigenen Prüfungen und die des Hofes heranzog. Ergaben sich zwischen der Einschätzung durch die genannten Prüfstellen und den in den Kontrollstatistiken der Mitgliedstaaten ausgewiesenen Fehlerquoten Unterschiede, wurde eine Anpassung vorgenommen, um das, was die Kommission als realistischere Fehlerquote erachtete, widerzuspiegeln. In Befolgung der Empfehlung des Hofes in seinem Jahresbericht 2012 wird dieser Ansatz nun im Hinblick auf den Jährlichen Tätigkeitsbericht 2013 auch auf andere Ausgabenbereiche, insbesondere die Entwicklung des ländlichen Raums, angewendet. 91. Bei der Berechnung der Restfehlerquote berücksichtigt die Kommission die möglichen Auswirkungen der Schwachstellen in den von den Mitgliedstaaten gemeldeten Daten. Empfehlung 1 Die Kommission teilt die Auffassung des Hofes hinsichtlich der notwendigen Verbesserungen bei den Verwaltungs- und Vor-Ort-Kontrollen. Die Angemessenheit dieser Kontrollen wird im Verlauf der Konformitätsprüfungen überprüft bzw. bewertet und die Mitgliedstaaten erhalten Empfehlungen für Verbesserungen. Zur Förderung empfehlenswerter Verfahren informiert die Kommission darüber hinaus die Mitgliedstaaten regelmäßig über ihre häufigsten Feststellungen bei Prüfungen. Die Kommission setzt diese Empfehlung, wie nachfolgend ausgeführt, dauerhaft um. Im Rahmen der GAP-Reform stärkte sie in diesem Zusammenhang bestimmte Instrumente. Erster Gedankenstrich: Decken die Kommission - und der Hof - in den Verwaltungs- und Kontrollsystemen der Mitgliedstaaten Schwachstellen auf, wendet die Kommission alle ihr zur Verfügung stehenden Mittel an, um die betreffenden Mitgliedstaaten dazu zu bewegen, Abhilfe zu schaffen. Zu diesen Mitteln gehört das Konformitätsabschlussverfahren, das zu Finanzkorrekturen führt, die nicht nur den EU-Haushalt schützen sondern auch einen starken Anreiz für die Mitgliedstaaten darstellen. Weitere Instrumente sind die Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Durchführung von Aktionsplänen zur Behebung der Mängel und die Unterbrechung der Zahlungen, von der im ELER Gebrauch gemacht wird. Die neue, im Januar 2014 in Kraft tretende horizontale Verordnung über die Finanzierung, die Verwaltung und das Kontrollsystem der GAP umfasst eine schlagkräftigere Regelung für die Aussetzung von Zahlungen an diejenigen Mitgliedstaaten, die Pläne für Abhilfemaßnahmen nicht durchführen. Zweiter und dritter Gedankenstrich: Auf Flächenzahlungen basierende Beihilferegelungen im Allgemeinen und das System zur Identifizierung landwirtschaftlicher Parzellen im Besonderen werden fortlaufend Prüfungen unterzogen, um Mängel aufdecken zu können Ein System zur Identifizierung landwirtschaftlicher Parzellen, das nicht wirksam funktioniert, wird von der Kommission sehr ernst genommen. Die Mitgliedstaaten werden zu dringenden Änderungen aufgefordert, die die Kommission in Folgeprüfungen engmaschig überwacht. Im Jahr 2012 leitete die Kommission gemeinsam mit den Mitgliedstaaten ein Projekt zur Ermittlung der Grundursachen für Fehler im Rahmen der Entwicklung des ländlichen Raums ein. Alle Mitgliedstaaten wurden ersucht, Aktionspläne zur Senkung der Fehlerquoten aufzustellen. Die Verbesserung der Qualität der Kontrollen durch die Mitgliedstaaten ist ein wichtiger Bestandteil dieses Plans. Gemeinsame Antwort zu den Ziffern 92 und 93. Nach der neuen, im Januar 2014 in Kraft tretenden horizontalen Verordnung über die Finanzierung, die Verwaltung und das Kontrollsystem der GAP müssen die bescheinigenden Stellen eine Stellungnahme zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit von Transaktionen abgeben. Dies zieht die erneute Durchführung einer repräsentativen Stichprobe der von der Zahlstelle bereits kontrollierten Transaktionen sowie die Validierung (oder auch nicht) der daraus hervorgehenden Kontrollstatistiken nach sich. Man geht davon aus, dass diese zusätzlichen Maßnahmen zu einer qualitativen Verbesserung der Statistiken der Zahlstellen führen werden. Nichtsdestotrotz wird man die Mitgliedstaaten um weitere Verifizierungen der übermittelten Daten ersuchen. Im Sommer 2012 unternahm man im Hinblick auf die Kontrollstatistiken über die Direktzahlungen für das Antragsjahr insofern einen wichtigen Schritt, als die Statistiken von den Mitgliedstaaten übertragen und direkt in die CATS-Datenbank der Kommission und eingegeben wurden. Die ersten Bewertungen dieses Vorhaben waren äußerst positiv. Nach einer umfassenden Überprüfung und eventuell notwendigen Anpassungen wird die automatische Übertragung auch in anderen wichtigen GAP-Ausgabenbereichen eingeführt werden. Empfehlung 2 Die Kommission wird die den Mitgliedstaaten zur Verfügung gestellten Leitlinien bezüglich der Zusammenstellung der Statistiken überarbeiten. Hier wird sie sich insbesondere um eine Harmonisierung der empfehlenswerten Verfahren zwischen den verschiedenen Sektoren bemühen. Die Leitlinien werden insbesondere im Zusammenhang mit der Automatisierung der statistischen Erhebungen sowie im Zusammenhang mit den Durchführungsbestimmungen für die GAP-Reform überarbeitet werden. Zweiter Absatz: Dieser Teil der Empfehlung richtet sich an die Mitgliedstaaten. Die Kommission wird die Mitgliedstaaten weiterhin bitten, ihre internen Verfahren für die Gültigkeitsprüfung der übermittelten Kontrolldaten zu verbessern. 94. Die bescheinigenden Stellen führen die von ihnen in den EU-Vorschriften verlangten Überprüfungen durch und kontrollieren demzufolge eine recht begrenzte Zahl von Transaktionen. Nach der neuen, im Januar 2014 in Kraft tretenden horizontalen Verordnung über die Finanzierung, die Verwaltung und das Kontrollsystem der GAP müssen die bescheinigenden Stellen eine erheblich höhere Zahl von Kontrollen wesentlich tiefgreifender durchführen, um eine Stellungnahme zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgabe abgeben zu können. Empfehlung 3 Erster Absatz: Die Kommission ist der Auffassung, dass dieser Empfehlung durch die neue, im Januar 2014 in Kraft tretende horizontale Verordnung über die Finanzierung, die Verwaltung und das Kontrollsystem der GAP entsprochen wird. Sie wird die bescheinigenden Stellen zur Abgabe einer Stellungnahme zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit von Transaktionen auffordern. Dies zieht die erneute Durchführung einer repräsentativen Stichprobe der von der Zahlstelle bereits kontrollierten Transaktionen sowie die Validierung (oder auch nicht) der daraus hervorgehenden Kontrollstatistiken nach sich. Detaillierte Leitlinien, in denen erläutert wird, wie diese Arbeit durchzuführen ist, befinden sich bereits in einem fortgeschrittenen Stadium der Vorbereitung. Erster Gedankenstrich: In den Leitlinien wird die Wiederholung einer repräsentativen Stichprobe der von den Zahlstellen durchgeführten Kontrollen durch die bescheinigende Stelle vorgeschlagen Zweiter Gedankenstrich: Eine Wiederholung wurde von der Kommission bereits für das Antragsjahr 2014 vorgeschlagen. Dritter Gedankenstrich: Man geht davon aus, dass diese zusätzlichen Maßnahmen zu einer qualitativen Verbesserung der Statistiken der Zahlstellen führen werden. In Verbindung mit der Stellungnahme der bescheinigenden Stellen wird sich der Grad des Vertrauens, das in diese Daten gesetzt werden kann, erhöhen. 95. Siehe die Antworten zu den Ziffern 58 bis 62. Hinsichtlich des optimalen Zeitpunkts für die Entgegennahme der Daten muss ein ausgewogenes, den Verwaltungsaufwand, der den Mitgliedstaaten bei deren Zusammenstellung entsteht, berücksichtigendes Verhältnis gefunden werden, damit mehrfache, jeweils aktualisierte Übertragungen vermieden werden. 96. Aktenprüfungen haben einen begrenzten Umfang und sind nicht zur Überprüfung jedes einzelnen Datenelements gedacht. Eine Arbeit der genannten Art ist mit angemessenem Aufwand nicht möglich (schließlich werden die Statistiken auf der Grundlage von etwa 900 000 durchgeführten Vor-Ort-Kontrollen erstellt). 97. Siehe die Antwort zu den Ziffern 66 bis 69. Empfehlung 4 Die Kommission betont, dass die verschiedenen Fristen für die Übermittlung der Statistiken aus betrieblichen Gründen, und nicht ausschließlich für Zwecke der Berichterstattung im Rahmen des Jährlichen Tätigkeitsberichtes so festgesetzt wurden. Die Kommission merkt an, dass hinsichtlich des optimalen Zeitpunkts für die Entgegennahme der Daten ein ausgewogenes, den Verwaltungsaufwand, der den Mitgliedstaaten bei deren Zusammenstellung entsteht, berücksichtigendes Verhältnis gefunden werden muss, damit mehrfache, jeweils aktualisierte Übertragungen vermieden werden. Der zeitnahe Eingang der Statistiken ist von der Kommission überprüft worden. 2012 startete sie ein Pilotprojekt bezüglich der automatischen Übertragung der Kontrollstatistiken für flächenbezogene Zahlungen. Die Daten wurden im Juli 2013 auf diese Weise übertragen und die Anfangsbewertung ihrer Vollständigkeit und Qualität verlief positiv. Um alle maßgeblichen Statistiken auf dies Weise automatisieren zu können, werden die erforderlichen Anpassungen vorgenommen. Damit wird das Risiko aus Meldefehlern eingeschränkt und sichergestellt, dass in allen MS eine einheitliche Methode angewendet wird. In das politische Abkommen über die horizontale Verordnung über die Finanzierung, die Verwaltung und das Kontrollsystem der GAP wurde eine neue Bestimmung aufgenommen, mit der die Kommission in die Lage versetzt wird, im Zusammenhang mit nicht innerhalb der vorgegebenen Fristen übermittelten Statistiken die Zahlungen an Mitgliedstaaten auszusetzen. Der europäische Gesetzgeber hat sich klar dafür entschieden, die bestehenden Grundbausteine für die Feststellung der Zuverlässigkeit im Zusammenhang mit der GAP-Reform weiter zu verbessern. Dementsprechend hegt die Kommission nicht die Absicht, die den Kontrollstatistiken zugrunde liegenden Daten einer umfassenden Gültigkeitsprüfung zu unterziehen. Dies würde darüber hinaus auch den Grundsatz der geteilten Verwaltung aushöhlen. Es werden zwar in gewissem Umfang Arbeiten zur Gültigkeitsprüfung der Kontrollstatistiken durchgeführt, dies ist aber nicht der vorrangige Zweck des Konformitätsabschlussverfahrens. Sein Zweck besteht vielmehr darin, die Verwaltungs- und Kontrollsysteme zu prüfen und darüber hinaus Folgemaßnahmen zu den in den Zuverlässigkeitserklärungen getroffenen Feststellungen des Hofes durchzuführen. Die große Bandbreite an Elementen, die bereits heute von den Prüfern der Kommission in der GD AGRI im Rahmen der verfügbaren Mittel kontrolliert und geprüft werden müssen, macht eine Befolgung der Vorschläge des Hofes ohne nachteilige Auswirkungen auf ihr Kerngeschäft unmöglich. Hierzu zählen auch negative Folgen für die Höhe der zum Schutz der finanziellen Interessen der EU zurückgeforderten Finanzkorrekturen. Nichtsdestotrotz werden Elemente der zugrunde liegenden Daten bei den Prüfungen der Kommission kontrolliert, um Zweifeln an bestimmten Elementen zu begegnen. Diese Elemente dienen auch zur Vorbereitung der Stichprobe der vor Ort zu kontrollierenden Transaktionen. Bei den im Zusammenhang mit der Stellungnahme zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit auszuführenden Arbeiten werden die bescheinigenden Stellen darüber hinaus den statistischen Aufstellungen verstärkte Aufmerksamkeit widmen. Gemeinsame Antwort zu den Ziffern 98 bis 99: Was den Jährlichen Tätigkeitsbericht 2012 betrifft, so hat die Kommission für die produktionsentkoppelten Direktzahlungen (die 65 % der GAP-Ausgaben ausmachen) einen neuen Ansatz eingeführt, der in ihrer Antwort zu Ziffer 69 bereits beschrieben wurde. Im zusammenfassenden Sachstandsbericht der Kommission wird erklärt, dass die GD AGRI diesen Ansatz für den Jährlichen Tätigkeitsbericht 2013 auf andere Ausgabenbereiche erweitern wird. Diese Erweiterung wurde auch im Jahresbericht 2012 des Hofes empfohlen. Die Kommission nimmt nicht für sich in Anspruch, dass die von ihr vorgenommenen Anpassungen an den Kontrollstatistiken der Mitgliedstaaten nach einem normalen statistischen Verfahren gebildet wurden. In Ermangelung verlässlicherer Daten betrachtet sie sie jedoch als die bestmögliche Schätzung. Die von der Kommission vorgenommene Schätzung der Restfehlerquote beruht nicht nur auf den Kontrollstatistiken der Mitgliedstaaten, sondern berücksichtigt auch andere, auf fachlichen Urteilen beruhende Informationen, insbesondere die eigenen Prüfergebnisse der Kommission und des Hofes und die Feststellungen der bescheinigenden Stellen. Empfehlung 5 Zweiter Absatz: Ab dem Antragsjahr 2014 werden die bescheinigenden Stellen die Zuverlässigkeit der von den Zahlstellen durchgeführten Verwaltungs- und Vor-Ort-Kontrollen anhand repräsentativer Stichproben für den EGFL und den ELER systematisch prüfen müssen. Die von der Kommission erstellten Leitlinien dienen dem Ziel der Sicherstellung dessen, dass diese Arbeit nach einer belastbaren statistischen Methode durchgeführt wird, dass ihre Ergebnisse das Vertrauen in die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Transaktionen stärken und dass sie eine gültige Schätzung der Restfehlerquote nach Mitgliedstaat und Fonds ergibt. Die GD AGRI wird die bescheinigenden Stellen verstärkt überwachen, um sich Gewissheit über die Verlässlichkeit ihrer neuen Maßnahmen zur Feststellung der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit zu verschaffen. Dadurch erhielte die Kommission die Möglichkeit, die individuellen Anpassungen, wie sie sie derzeit an den von den Mitgliedstaaten übermittelten Statistiken vornimmt, schrittweise zu verringern. Zwischenzeitlich wird die Kommission zur Wahrung der erforderlichen Stabilität den im Jährlichen Tätigkeitsbericht 2012 der GD AGRI für produktionsentkoppelte Direktzahlungen verwendeten, überarbeiteten ganzheitlichen Ansatz anwenden und auf andere GAP-Maßnahmen, insbesondere die Entwicklung des ländlichen Raums, erweitern, wie es der Hof in seinem Jahresbericht 2012 empfahl.