DE    DE DE 
DE    DE  KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN 
Brüssel, den 4.12.2008 
SEK(2008) 2951  
  
ARBEITSDOKUMENT DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN 
Begleitdokument zum   
 
Vorschlag für eine  
 
VERORDNUNG DES EUROPÄISCHEN  PARLAMENTS UND DES RATES 
 
über die Passagierrechte im See- und Binnenschiffsverk ehr und zur Änderung der 
Verordnung (EG) Nr. 2006/2004 über die Zu sammenarbeit zwischen den für die 
Durchsetzung der Verbraucherschutzgesetze  zuständigen nationalen Behörden  
 
ZUSAMMENFASSUNG DER FOLGENABSCHÄTZUNG  
{KOM(2008) 816 endgültig} 
{SEK(2008) 2950} 
DE 2   DE ARBEITSDOKUMENT DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN 
über die Passagierrechte im See- und Binnenschiffsverk ehr und zur Änderung der 
Verordnung (EG) Nr. 2006/2004 über die Zu sammenarbeit zwischen den für die 
Durchsetzung der Verbraucherschutzgesetze  zuständigen nationalen Behörden  
1. VERFAHREN UND KONSULTATION INTERESSIERTER KREISE  
Organisation  
Diese Folgenabschätzung wurde durchgeführt, um die Situation hinsichtlich des Schutzes der 
Passagierrechte im Seeverkehr zu untersu chen und die Notwendigkeit zu prüfen, den 
Passagieren im Wege von Rechtsvorschriften allgemeine Rechte zu verschaffen. Sie 
konzentriert sich auf die wesentlichen Probl emfelder, die von der Kommission in ihren 
Politikdokumenten hervorgehoben wurden, näm lich die Rechte eingeschränkt mobiler 
Personen, die Qualität der Dienste, Entschäd igungs- und Hilfeleistungen für Passagiere bei 
einer Unterbrechung der Reise durch Verspätung oder Annullierung, das Recht auf Information sowie Fragen der Nichtdiskriminierung. 
Konsultation und Nutzung von Fachwissen 
2005/2006 gab die GD TREN eine unabhängige St udie in Auftrag, in der das derzeitige 
Niveau des Schutzes der Passagierrechte im Seeverkehrssektor der EU im Fall von 
Reiseunterbrechungen untersucht wurde. Die Europäische Kommission führte 2006 außerdem 
eine öffentliche Anhörung durch. Beide Male lautete die Schlussfolgerung, dass es ein EU-
weit einheitliches Mindestniveau beim Schutz der Passagierrechte geben sollte, unabhängig 
davon, welcher Verkehrsträger benutzt wird od er ob die Reise vollständig innerhalb eines 
einzigen Mitgliedstaats stattfi ndet oder über eine Binnen- ode r Außengrenze hinaus führt. 
2. P
ROBLEMSTELLUNG  
Die Probleme eingeschränkt mobiler Personen als Passagiere 
Die Mehrheit der Bürger (79 %) in der Eur opäischen Union ist der Auffassung, dass eine 
Behinderung mit einer Benachteiligung verbunde n ist. Über alle Mitgliedstaaten hinweg 
(91 %) herrscht Übereinstimmung, dass mehr  getan werden sollte und mehr Mittel 
aufgewandt werden müssen, um die Barrierefre iheit zu verbessern. Bei Verkehrsdiensten 
beschränken sich die Rechte eingeschränkt mob iler Personen nicht auf die Barrierefreiheit der 
Verkehrsmittel, da sie auch die Nichtdiskrimin ierung, eine nahtlose Hilfestellung während der 
gesamten Reise und Informationen umfassen. 
Probleme des Schiffsverkehrs für EU-Passagiere 
Ein wirksamer Schutz der Passagierrechte bei Re isen mit See- oder Binnenschiffen betrifft 
den gesamten Schiffsverkehrssektor, also den Inlandsverkehr, den innergemeinschaftlichen Verkehr, den internationalen Ve rkehr und den Kreuzfahrtverkehr. 
DE 3   DE Die Marktöffnung hat entgegen den Erwartungen nicht zu einer Anhebung der Qualität der 
Standards und Dienste geführt, was auch bessere Passagierrechte  und kundenfreundliche 
Verfahren zur Beilegung von Streitigkeiten einschlösse. Passagiere, die verschiedene 
Verfahren und Fristen je nach Unternehme n einhalten müssen, be nötigen einheitliche 
Verfahren, um eventuelle Beanstandungen vor bringen zu können. Das Fehlen einheitlicher 
Verfahren isoliert die Passagier e und hindert sie daran, ihre Un zufriedenheit zum Ausdruck zu 
bringen, wenn dies notwendig ist. 
Problemauslöser  
– Es mangelt an Einheitlichkeit be i der Breite und Tiefe des Sc hutzes der Passagierrechte.  
– Es gibt keinen gemeinsamen Rahmen für unmittelbare und vordefinierte Lösungen in 
Fällen von Annullierungen und Verspätungen.  
– Passagiere allgemein und Personen eingeschränkt er Mobilität im Besonderen werden bei 
kritischen Ereignissen nicht informiert. 
– Personen eingeschränkter Mobilität werden po tenziell diskriminier t, und es fehlt im 
Schiffsverkehr an besonderen Einrichtungen für diese Personen.  
Wer ist betroffen und auf welche Weise? 
Die Passagierzahlen steigen, da die Öffnung der Seeverkehrsmärkte zu einem größeren 
Angebot an touristischen Zielen zu immer günstig eren Preisen geführt hat. 2006 belief sich 
die Zahl der Schiffspassagiere für die betr achteten Länder insgesamt auf rund 199 Mio., 
wovon fast 60 % auf den Inlandsverkehr, 35 % auf den innergemeinschaftlichen Verkehr und 
der Rest auf den internationalen und Kreuzf ahrtverkehr entfallen. Die Gesamtzahl der 
Reisenden eingeschränkter Mo bilität in den 27 EU-Mitglie dstaaten betrug 2005 rund 
136,2 Millionen1.  
Hat die EU das Recht, tätig zu werden? 
Der Schutz der Passagiere, insbesondere der sc hutzbedürftigsten unter ihnen, ist ein Element 
des Binnenmarkts und der gemeinsamen Verkeh rspolitik der Europä ischen Union. Der 
Binnenmarkt kann als verwirkl icht gelten, wenn den Verbra uchern und Unternehmen die 
größtmöglichen Vorteile zugute kommen. Da der gemeinsame Markt im Schiffsverkehr 
geschaffen wurde, muss der Sc hutz der Schiffspassagierrechte innerhalb dieses gemeinsamen 
europäischen Markts ebenfalls gewährleistet werden. Diese europäische Dimension wurde sowohl im Luftverkehr als auch im Eisenbahnve rkehr auf Gemeinschaftsebene bereits vom 
europäischen Gesetzgeber anerkannt und aufgegriffen
2. Darüber hinaus befindet sich ein 
Vorschlag für eine Verordnung über die Fahrgast rechte im Kraftomni busverkehr zurzeit in 
der dienststellenübergreifenden Beratung. 
                                                 
1 PwC-Analyse der Daten von Eurostat und One-Stop-Shop for Accessible Tourism in Europe 
(OSSATE): „Accessibility Market and Stakeholder An alysis“ (Barrierefreies Reisen – Analyse des 
Markts und der Akteure).  
2 Verordnung (EG) Nr. 261/2004 (ABl. L 46 vom 17.2.2004) und Verordnung (EG) Nr. 1107/2006 (ABl. 
L 204 vom 26.7.2006) für den Luftverkehr und Verordnung (EG) Nr. 1371/2007 (ABl. L 315 vom 
3.12.2007) für den Eisenbahnverkehr. 
DE 4   DE Die Passagiere und die Branche brauchen einheitliche Grundsät ze für Haftung und 
Verantwortlichkeit bei allen Verkehrsträger n: Haftung bei Unfällen, Informationen für 
Behinderte und Personen eingeschränkter M obilität und deren Schutz, Hilfe und 
Entschädigungsleistungen be i Annullierung und Verspätung. 
3. ZIELE  
Die allgemeinen Ziele der Festlegung von Passa gierrechten werden durch die allgemeinen 
Ziele der EU hinsichtlich eines hohen Niv eaus des Verbrauchersc hutzes, eines besseren 
sozialen und wirtschaftlichen Zusammenha lts, der gesellschaftlichen Einbeziehung 
verschiedener sozialer Gruppen und der Gewähr leistung der Freizügi gkeit innerhalb der 
Europäischen Union gestützt.  
4. OPTIONEN  
Status quo (Option 1)  
Keine Maßnahmen auf EU-Ebene, Fortbestehen  der jetzigen Situation mit voneinander 
abweichenden nationalen und inte rnationalen Rechtsvorschriften. 
Legislativmaßnahmen der Gemeinschaft zur Verbesserung der Rechte von 
Schiffspassagieren (Option 2) 
Eine weitere erwägbare Option sind Regulie rungsmaßnahmen auf EU-Ebene, da diese 
verbindlich und unmittelbar anwendbar sind. Ei ne solche Verordnung würde nicht nur auf 
grenzüberschreitende Strecken von/nach mindestens einem EU-Hafen Anwendung finden, 
sondern auch auf alle Inlandsdienste innerhal b eines einzelnen Mitglie dstaats. Ein solcher 
EU-Rechtsakt würde  
• Rechte für Personen eingeschränkter Mo bilität festlegen: Barrierefreiheit von 
Häfen, Hilfeleistung in Häfen und an  Bord von Schiffen, Anforderungen 
bezüglich der Information; 
• Passagierrechte im Fall einer Unterb rechung der Reise durch Verspätung oder 
Annullierung festlegen; 
• Standards für die Information der Öffentlichkeit und besonders der Reisenden, 
einschließlich Personen eingeschränkter  Mobilität, über den Schutz der 
Schiffspassagierrechte festlegen; 
• die Behandlung von Beschwerden sowie di e Überwachung und Durchsetzung der 
Passagierrechte regeln.  
EU-Koordinierung und Austausch vorbildlicher Praktiken zur Verbesserung nationaler 
Rechtsvorschriften (Option 3) 
Bei dieser Option beschränkt sich die Regulierungstätigkeit der EU auf die Förderung eines 
gemeinsamen, nicht verbindlichen Rahmens für die Mitgliedstaaten. Di eser unverbindliche 
Rahmen würde auf vorbildlichen Praktiken ba sieren und Vergleichsmaßstäbe für nationale 
DE 5   DE Rechtsvorschriften zur Durchsetzung der Passagi errechte bei See- und Binnenschiffsreisen 
bereitstellen. 
Freiwillige Vereinbarungen (Option 4) 
Die Wirksamkeit freiwilliger Vereinbarunge n im Personenverkehr ist umstritten: Aus den 
Äußerungen der Verbraucherorganisationen geht  eindeutig hervor, dass die wenigen bisher 
aufgestellten Verhaltenskodizes nicht zum gewünschten Ergebnis geführt haben. Die 
Erfahrungen im Bereich des Luftverkehrs deut en ebenfalls darauf hin, dass Vereinbarungen 
dieser Art nur sehr eingeschränkt erfolgreich sind.  
5. ANALYSE DER WIRTSCHAFTLICHEN AUSWIRKUNGEN  
Option 1: Status quo  
Auf die Schifffahrtsunternehmen, Häfen, Verw altungen und örtlichen Behörden kommen bei 
dieser Politikoption keine zusätzlichen Kosten  zu. Sie könnten jedoch am Ende Nachteile 
erleiden, weil auf sie kein zusätzlicher Ve rkehr entfällt. Ohne Maßnahmen zugunsten der 
Schiffsreisenden werden die Passagierza hlen voraussichtlich nicht steigen.  
Eine weitere Auswirkung auf Schifffahrtsunt ernehmen, Häfen, Verwaltungen und örtliche 
Behörden in der EU und außerhalb der EU sind die Kosten aufgrund von Diskrepanzen 
zwischen den jeweiligen na tionalen Rechtsvorschriften. 
Option 2: Legislativma ßnahmen der Gemeinschaft 
(1) Kosten von Maßnahmen bezüglich Personen eingeschrä nkter Mobilität 
Ein akzeptables Niveau der Barrierefreiheit in  Häfen kann mit minimalen Kosten für die 
Betreiber erzielt werden, wann immer ein Te rminal im größeren Maß renoviert oder neu 
gebaut wird. 
Was die Kosten der Hilfeleistung in Häfen ange ht, sind die einzigen Kosten, die eventuell von 
den Schifffahrtsunternehmen zu trag en sind, Kosten von Schulungskursen. Die 
Transportunternehmen müssen bereits Schulungskurse für ihr Personal zum Thema „Hilfeleistung an Bord“ durchführen. Die Ko sten für die Schulung von Mitarbeitern im 
Kundenkontakt werden auf 2,9 Mio. EUR im Jahr geschätzt. Im Intere sse einer Erhöhung des 
Problembewusstseins könnte jedoch  verlangt werden, dass auch  Mitarbeiter ohne direkten 
Kundenkontakt an diesen Schulungskursen teilneh men. Für diesen besonderen Fall wurden 
die zusätzlichen Kosten mit rund 1 Mio. EUR veranschlagt.  
Die Kosten für die Erfüllung von Informations pflichten können als geringfügig angesehen 
werden, da dies lediglich zu der von den Sc hifffahrtsunternehmen bereits vorgenommenen 
Bereitstellung/Verbreitung von Informationen hinzukommt.  
(2) Kosten von Maßnahmen im Fall einer Unterbrechung der Reis e durch Verspätung 
oder Annullierung 
Die Maßnahmen, die auf die Einrichtung von En tschädigungsregelungen und die Aufklärung 
der Passagiere über ihre Rechte gerichtet sind, dürften keine übermäßigen Kosten zur Folge haben, wenngleich sich dies nur schwer mit Sicherheit vorhersagen lässt. Die Auswirkungen 
DE 6   DE auf Erträge und Gewinne werden jedoch wahrscheinlich nicht merklich sein. Auch sollten die 
Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen der Gemeinschaft geringfügig 
sein, da alle Unternehmen des Sektors erfasst würden. 
(3) Kosten aufgrund der Informationspflichten Die Verpflichtung zur Bereitstellung von Info rmationen scheint nicht mit besonderen 
Mehrkosten für die Unternehmen verbunden zu sein. 
(4) Kosten für die Beschwerdebearbeitung und –beobachtung Die Verwaltung des Streitbeile gungsverfahrens wird voraussichtlich nicht zu größeren 
wirtschaftlichen Mehrbelastunge n der Unternehmen führen.  
(5) Auswirkungen auf die Schiffspassagiere  Die Kostensteigerung kann entweder zu eine r Verringerung der Betriebsmargen der Schiff-
fahrtsunternehmen oder zu einer Erhöhung der Fahrpreise führen. Die Auswirkungen auf die 
Fahrpreise wären abhängig von de n Mehrkosten, die die Schifffahrtsunternehmen zu tragen 
hätten.  
(6) Auswirkungen auf die Tourismusbranche  Die vorgeschlagenen Maßnahmen dürften sich  vorteilhaft auf die Wettbewerbsposition von 
EU-Unternehmen auswirken.  
Option 3: EU-Koordinierung und Austausch vorbildlicher Praktike n zur Verbesserung 
nationaler Rechtsvorschriften 
Der zu erwartende Nutzen und die zu erwart enden Kosten aufgrund der vorgeschlagenen 
Maßnahmen werden davon abhängen, in welc hem Ausmaß sich die Mitgliedstaaten 
verpflichten, nationale Rechtsvorschriften zu erlassen und durchzusetzen. Es werden 
vorteilhafte Auswirkungen auf die Tourismusbranche  in denjenigen Mitgliedstaaten erwartet, 
in denen nationale Maßnahmen gelten. Die m öglichen Mehrerträge durch den Tourismus 
wären aber geringer als bei der Option 2, da die Dienste nur in  denjenigen Mitgliedstaaten 
vollständig barrierefrei wären, die die EU-Empfehlungen komplett umsetzen.  
Option 4: Freiwillige Vereinbarungen 
Die Kosten sind ihrer Art nach die gleich en wie bei den vorstehenden Optionen. Die 
Gesamtkosten dürften jedoch geringer als bei den anderen Optionen se in, da wahrscheinlich 
nur eine begrenzte Zahl von Unternehmen freiw illig dazu bereit sein wird, Mehrkosten zu 
tragen. 
6. A
NALYSE DER SOZIALEN AUSWIRKUNGEN  
Option 1: Status quo 
Das Vertrauen der Passagiere in andere Verkehrsträger, das sich auf bereits 
gemeinschaftsweit festgeschriebene Rechte gr ündet, würde erschüttert, wenn den Passagieren 
im Schiffsverkehr dieses Mindestniveau an Ei nheitlichkeit, Klarheit  und Wirksamkeit ihrer 
DE 7   DE Rechte vorenthalten wird. Negative soziale Kons equenzen könnten letztlich zum Verlust von 
Arbeitsplätzen und einer mangelnde n Integration ältere r und behinderter Menschen führen.  
Option 2: Legislativma ßnahmen der Gemeinschaft 
Schiffsreisende werden von einer Verbesserung  der Qualität der Dienste profitieren. Sie 
werden auch Hilfestellung erhalten, falls sich bei der Reise Komplikationen ergeben.  
Hinsichtlich zusätzlicher Arbeitsplätze in Häfen könnte eine steigende Zahl von 
Schiffsreisenden zusätzliches Personal in Hä fen und Passagierterminals erfordern. Potenziell 
könnten bei der vorsichtigst en Schätzung etwa 176 400 zusä tzliche Stellen in Häfen 
geschaffen werden. Der Beschäftigungszuwachs im Tourismussektor könnte zwischen fast 
12 000 bis über 24 000 Vollzeitstellen betragen. 
Option 3: EU-Koordinierung und Austausch vorbildlicher Praktike n zur Verbesserung 
nationaler Rechtsvorschriften 
Bei dieser Option werden die voraussichtlic hen Nutzeffekte und Kosten von dem Ausmaß 
abhängen, in dem sich die EU-Mitgliedstaat en zur Verabschiedung und Durchsetzung neuer 
Vorschriften verpflichten. 
Option 4: Freiwillige Vereinbarungen 
Die voraussichtlichen Nutzeffekte und Kosten  werden von dem Ausmaß abhängen, in dem 
sich die Schifffahrtsunternehmen verpflicht en, Passagierrechte einzuführen, diese bei 
kollektiver Einführung zu akzeptieren und sie in der Praxis einzuhalten. 
7. AUSWIRKUNGEN AUF DIE UMWELT  
Option 1: Status quo 
Falls der Schiffsverkehr die Passagiererwartungen nicht erfüllt, dürften die Reisenden ihre 
Unzufriedenheit zum Ausdruck bringen, indem si e sich – wenn dies möglich ist – für einen 
alternativen Verkehrs träger entscheiden. Die Umweltbelas tung durch den Güterverkehr mit 
dem Schiff beträgt nur ein Achtel der Güterb eförderung im Luftverkehr, der als einzige 
alternative Transportlösung in Frage komm t. Die Option „Status quo“ ist daher mit 
erheblichen Kosten für die Umwelt verbunden.  
Option 2: Legislativma ßnahmen der Gemeinschaft 
Eine erheblich bessere Dienst qualität für die Passagiere würd e zu einer höheren Nachfrage 
nach Schiffsverkehrsleistungen führen. Falls die Zahl der Passagiere zunimmt, ergäbe sich als 
Haupteffekt eine höhere durchschnittliche Au slastung, was einen besseren Einsatz der 
vorhandenen europäischen Flotte ermöglichte.  Falls die Zahl der Schiffsverkehrsdienste 
steigen sollte, hätte dies ei ne leicht positive Auswirkung au f die Umwelt, da die meisten 
neuen Passagiere von anderen (weniger um weltfreundlichen) Verkehrsträgern wechseln 
würden.  
DE 8   DE Option 3: EU-Koordinierung und Austausch vorbildlicher Praktike n zur Verbesserung 
nationaler Rechtsvorschriften 
In Ländern, die die von der EU vorgeschlagen en Maßnahmen nicht erlassen haben, werden 
sich die Verkehrsdienste voraussichtlich nich t verbessern. Die Passagiere dürften ihre 
Unzufriedenheit zum Ausdruck bringen, indem sie sich für alternative Verkehrsträger 
entscheiden, die weniger umweltfreundlich als der Schiffsverkehr sind. 
Option 4: Freiwillige Vereinbarungen 
Die Schiffsverkehrsdienste werden sich vorauss ichtlich nicht verbesse rn. Das Ergebnis wäre 
ähnlich dem von Option 3. 
8. VERWALTUNGSKOSTEN  
Die für die Durchsetzung und Überwachung de r vorgeschlagenen Bestimmungen und für die 
Bearbeitung von Beschwerden zuständige Ste lle wäre hinsichtlich des Umfangs ihrer 
Tätigkeiten sowie ihrer Aufgaben und Struktur derjenigen Stelle  sehr ähnlich, die von jedem 
Mitgliedstaat zur Durchsetzung der Verordnung über die Rechte und Pflichten der Fahrgäste 
im grenzüberschreitenden Eisenbahnverkehr3 oder der Verordnung übe r die Fluggastrechte4 
benannt wurde. Die bereits im Luftverk ehr gewonnenen Erfahrungen sind daher im 
vorliegenden Fall sehr wertvoll. Die gesamten ab sehbaren Kosten beliefen sich für die EU auf 
rund 568 000 EUR.  
9. VERGLEICH DER EINZELNEN OPTIONEN  
Aus der Folgenabschätzung ist der Schluss zu ziehen, dass von den vier bewerteten Optionen 
die Option, bei der Legislativmaßnahmen der EU erfolgen, alle Ziele erfüllen kann.  
Vom Beispiel der anderen Verkehrsträger ausg ehend ist offensichtlich, dass eine wirkliche 
Verbesserung des Schutzes der Reisenden nur auf EU-Ebene erzielt werden kann. Während 
der Nutzen für die Reisenden auf der Hand liegt, bringt die Harmonisierung der 
grundlegenden Rechte auch der Verkehrsbranche bei ihrer Tätigkeit im Binnenmarkt erhebliche Vorteile. Einzelne nationa le Bestimmungen in unzusammenhängenden 
Regelwerken und Verträgen bewirken tendenz iell Anpassungskosten und beschränken die 
geografische Flexibilität der Unternehme n beim Einsatz des Personals und der 
Verkehrsmittel. 
                                                
 
3 KOM(2004) 143 endg. 
4 Verordnung (EG) Nr. 261/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Februar 2004 über 
eine gemeinsame Regelung für Ausgleichs- und Unterstützungsleistungen für Fluggäste im Fall der 
Nichtbeförderung und bei Annullierung oder großer Verspätung von Flügen und zur Aufhebung der 
Verordnung (EWG) Nr. 295/91.