Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem "Vorschlag für eine Verordnung (EG) des Rates über ein strukturpolitisches Instrument zur Vorbereitung auf den Beitritt" () (98/C 407/46)

Der Rat beschloß am 4. Juni 1998 den Wirtschafts- und Sozialausschuß gemäß Artikel 198 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu dem vorgenannten Vorschlag zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten des Ausschusses zu diesem Thema beauftragte Fachgruppe Außenbeziehungen, Außenhandels- und Entwicklungspolitik setzte eine Studiengruppe ein und bestellte Herrn Walker zum Hauptberichterstatter.

Der Ausschuß bestätigte auf seiner 357. Plenartagung (Sitzung vom 10. September 1998) Herrn Walker als Hauptberichterstatter und verabschiedete mit 76 gegen 5 Stimmen ohne Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. In der Agenda 2000 unterbreitete die Kommission eine Reihe von Vorschlägen, um die Heranführungsstrategie für alle mittel- und osteuropäischen Bewerberstaaten (MOE-Staaten) zu intensivieren. Das allgemeine Ziel der Strategie besteht darin, ein kohärentes Programm anzubieten, um diese Länder auf den Beitritt zur EU vorzubereiten, sowie

I) die verschiedenen Formen der von der EU bereitgestellten Unterstützung in einem einzigen Rahmen, den Beitrittspartnerschaften, zusammenzufassen;

II) die Bewerberländer mit den Politiken und Verfahren der EU vertraut zu machen, indem ihnen die Teilnahme an Gemeinschaftsprogrammen ermöglicht wird.

1.2. Zusammen mit dem PHARE-Programm und der Hilfe zur Agrarförderung wurde in der Agenda 2000 eine Strukturhilfe für die Bewerberländer in Höhe von etwa 1 Milliarden Euro pro Jahr (bzw. von insgesamt 7 Milliarden Euro) für den Zeitraum 2000-2006 vorgeschlagen. Diese Hilfe würde in erster Linie dazu dienen, die Bewerberländer an die EU-Normen im Infrastrukturbereich heranzuführen, insbesondere - in Analogie zum Kohäsionsfonds, in den Bereichen Verkehr und Umwelt. Im Dezember 1997 billigte der Europäische Rat auf seiner Tagung in Luxemburg grundsätzlich die Schaffung eines solchen Strukturinstruments. Infolgedessen schlägt die Kommission nun eine Verordnung über ein strukturpolitisches Instrument zur Vorbereitung auf den Beitritt (ISPA) auf der Grundlage von Artikel 235 des Vertrags vor.

1.2.1. Angesichts der vergleichbaren Zielsetzungen wurde es für sinnvoll gehalten, das Konzept von ISPA in etwa nach dem Vorbild des revidierten Kohäsionsfonds zu gestalten. Folgende Maßnahmen sollen durch ISPA unterstützt werden:

I) Umweltmaßnahmen mit dem Ziel, die Bewerberländer in die Lage zu versetzen, den sich aus dem gemeinschaftlichen Besitzstand ergebenden Anforderungen gerecht zu werden;

II) Verkehrsinfrastrukturmaßnahmen zur Förderung einer auf Dauer tragbaren Mobilität, insbesondere Vorhaben von gemeinsamem Interesse auf der Grundlage der Kriterien, die in der Entscheidung 1692/96/EG des Rates über den Aufbau der transeuropäischen Netze (TEN) festgelegt wurden. Hierzu gehören die Verknüpfung und die Interoperabilität der einzelstaatlichen Netze sowohl untereinander als auch mit den transeuropäischen Netzen sowie der Zugang zu diesen.

1.2.2. Außerdem wird erwartet, daß die in diesen Bereichen vorgesehenen Maßnahmen zum Erreichen der im Rahmen der Beitrittspartnerschaften festgelegten Ziele beitragen.

1.2.3. Zwischen den Umwelt- und Verkehrsinfrastrukturmaßnahmen soll ein angemessenes Gleichgewicht gewährleistet werden.

1.3. Dem Vorschlag liegt ein vorhabenbezogener Ansatz mit einem Mindestprojektvolumen von 5 Millionen Euro zugrunde. Die ISPA-Fördersätze sollen bis zu 85 % erreichen können und abgestuft werden, um die Hebelwirkung der Investitionen (insbesondere bei Inanspruchnahme privatwirtschaftlicher Kofinanzierungsquellen) zu verstärken.

1.3.1. Die das Finanzmanagement und die Kontrolle betreffenden Regelungen folgen den unter Titel IX der Haushaltsordnung getroffenen Festlegungen für die Finanzierung der Außenhilfe der Gemeinschaft. Die Vorhaben unterliegen demzufolge einer zwischen der Kommission und dem begünstigten Land getroffenen Finanzierungsvereinbarung, die auch Bestimmungen für Verwaltungs- und Bewertungssysteme enthält.

1.3.2. Hinsichtlich der Mittelbindungen sieht der Vorschlag eine Regelung auf der Grundlage von Jahrestranchen vor, wie sie beim Strukturfonds und beim Kohäsionsfonds bereits praktiziert wird. Weil diese Verfahrensweise eine Abweichung von der Haushaltsordnung darstellt, muß sie Gegenstand einer interinstitutionellen Haushaltsvereinbarung sein.

1.4. ISPA wird den in der Verordnung über die Beitrittspartnerschaften festgelegten Konditionalitätsbestimmungen unterliegen. Gleichzeitig soll eine Koordinierung zwischen ISPA, PHARE und der Heranführungshilfe für die Landwirtschaft im Rahmen der Verordnung über die Koordinierung der Heranführungshilfe erfolgen.

2. Die Vorschläge der Kommission

2.1. Förderfähige Länder

2.1.1. In Übereinstimmung mit den in der Agenda 2000 enthaltenen Leitlinien und den Schlußfolgerungen des Europäischen Rates von Luxemburg soll den mittel- und osteuropäischen Bewerberländern finanzielle Unterstützung aus den strukturpolitischen und landwirtschaftlichen Instrumenten zur Vorbereitung auf den Beitritt gewährt werden. Bei diesen Staaten, die in Artikel I der vorgeschlagenen Verordnung aufgelistet sind, handelt es sich um:

Bulgarien, die Tschechische Republik, Estland, Ungarn, Lettland, Litauen, Polen, Rumänien, die Slowakei und Slowenien.

2.2. Prioritäten

2.2.1. Aufgrund der Vorgaben in der Agenda 2000 und angesichts des Umfangs des vorgeschlagenen Finanzrahmens müssen die unter das neue Instrument fallenden Bereiche besonders sorgfältig ausgewählt werden. In Anbetracht der im Zusammenhang mit den Infrastrukturbedürfnissen der neuen deutschen Bundesländer gesammelten Erfahrungen und unter Zugrundelegung ihrer Stellungnahmen zu den Bewerberländern schlägt die Kommission vor, mit dem neuen Instrument lediglich Umwelt- und Verkehrsvorhaben zu finanzieren. Darin wären Maßnahmen zur Gewährleistung einer erfolgreichen Durchführung der Vorhaben (z. B. Ausbildungs- und Instandhaltungsmaßnahmen) enthalten.

2.3. Umwelt

2.3.1. Wie in der Agenda 2000 aufgezeigt wird, sind die Bewerberländer insgesamt mit gravierenderen Umweltproblemen konfrontiert als die derzeitigen EU-Mitgliedstaaten. In ganz besonderem Maße gilt dies für die Wasser- und Luftverschmutzung und für die Abfallentsorgung.

2.3.2. Eine Quantifizierung der erforderlichen Anstrengungen ist schwierig und komplex, zumal hierzu verschiedene Hypothesen (z. B. in bezug auf Wirtschaftswachstum, Verbrauchsgewohnheiten und künftige Verhaltensweisen) aufgestellt werden müssen. Den besten verfügbaren Schätzungen zufolge könnte sich der mit der Übernahme des gemeinschaftlichen Besitzstands im Umweltbereich verbundene Investitionsbedarf in den zehn Bewerberländern jedoch auf etwa 100 Milliarden Euro belaufen.

2.3.2.1. Diese Zahl umfaßt nur die für die Übernahme des gemeinschaftlichen Besitzstands erforderlichen Investitionen im Zusammenhang mit den Richtlinien über Trinkwasserversorgung, Abwasserbehandlung, Luftverschmutzung und Entsorgung von festen Abfällen. In den Schätzungen nicht berücksichtigt sind Umweltverbesserungen, die zwar eine essentielle Voraussetzung für die wirtschaftliche Entwicklung sein mögen (z. B. die Sanierung verseuchter Gelände), jedoch nicht unter die EU-Rechtsvorschriften fallen und für die daher keine Investitionen im Hinblick auf die Erfuellung der mit der Übernahme des gemeinschaftlichen Besitzstands verbundenen Kriterien erforderlich sind.

2.3.3. Es wird daher größerer Anstrengungen bedürfen, einschließlich einer beträchtlichen technischen und finanziellen Unterstützung seitens der EU, um den MOE-Staaten eine rasche Annäherung an den gemeinschaftlichen Besitzstand im Umweltbereich zu ermöglichen. Die Unterstützung im Rahmen von ISPA wird sich daher vorrangig auf die Wasser- und Luftqualität und auf die Abfallbewirtschaftung konzentrieren. Infolgedessen sieht ISPA Umweltmaßnahmen vor, mit denen die begünstigten Länder in die Lage versetzt werden sollen, die gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften im Umweltbereich und die Zielvorgaben der jeweiligen Beitrittspartnerschaften zu erfuellen.

2.4. Verkehr

2.4.1. In der Agenda 2000 wurde die dringende Notwendigkeit hervorgehoben, die Verkehrsinfrastruktur in den Bewerberländern auszubauen und zu verbessern und die fehlenden Verbindungen zur EU herzustellen. Ohne solche Investitionen dürften gravierende Überlastungsprobleme entstehen, die sich auf die gesamte EU-Verkehrspolitik auswirken würden. Für die betroffenen Länder sind die Verbesserungen der Verkehrsinfrastruktur ein wesentlicher Teil ihrer wirtschaftlichen Entwicklungsprogramme und folglich auch im Hinblick auf ihre Fähigkeit, dem Wettbewerbsdruck innerhalb der EU sowie den dort herrschenden Marktkräften gewachsen zu sein, von großer Bedeutung. Die Entwicklung effizienter Verkehrssysteme ist daher ein wichtiger Aspekt im Rahmen der Heranführungsstrategie. Ziel dieser Strategie sollte die Entwicklung einer ausgewogenen multimodalen Verkehrsinfrastruktur sein.

2.4.2. Das künftige Netz sollte das transeuropäische Verkehrsnetz der EU-15, die geeigneten Teile der nationalen Netze in den Bewerberländern sowie die erforderlichen Verbindungen zwischen diesen umfassen. Gemäß den in der Kommissionsmitteilung genannten Zahlen wurden die potentiellen Investitionskosten für die Errichtung des transeuropäischen Verkehrsnetzes der Union in den MOE-Staaten auf 50-90 Milliarden Euro über 15 Jahre geschätzt. Dieser Betrag würde allein dazu benötigt, die vorhandenen Straßen- und Schienenstrecken unter Berücksichtigung des zu erwartenden Anstiegs des Verkehrsaufkommens auf westeuropäisches Niveau zu bringen, ohne daß dabei neue Verbindungen angelegt würden.

2.4.3. Der ISPA-Beitrag zu künftigen Verkehrsnetzen bestuende somit in Verkehrsinfrastrukturmaßnahmen zur Förderung einer auf Dauer tragbaren Mobilität, wobei der Schwerpunkt auf Maßnahmen liegen würde, die aufgrund der Kriterien der Entscheidung 1692/96/EG des Rates Vorhaben von gemeinsamem Interesse darstellen und die es den MOE-Staaten ermöglichen, die Zielsetzungen der Beitrittspartnerschaften zu erreichen. Hierzu gehören die Verknüpfung und die Interoperabilität der nationalen Netze sowohl untereinander als auch mit den transeuropäischen Netzen (TEN) sowie der Zugang zu diesen Netzen.

2.4.4. Die Ergebnisse der Bewertung des Verkehrsinfrastrukturbedarfs (TINA) sollen bei der Ermittlung geeigneter Vorhaben ebenfalls berücksichtigt werden.

2.5. Technische Hilfe

2.5.1. Ein kleiner Teil der ISPA-Mittel soll dem Vorschlag zufolge auch zur Finanzierung von Vorstudien sowie für Ausgaben im Rahmen der technischen Hilfe verwendet werden können. Dabei muß ein klarer Zusammenhang zwischen den unterstützten Maßnahmen und den mit ISPA-Mitteln finanzierten Vorhaben bestehen. Eine Hauptaufgabe der technischen Hilfe soll darin bestehen, eine hohe Qualität der Vorhaben zu gewährleisten, was auch eine effiziente Verwaltung und Durchführung einschließt.

2.5.1.1. Die auf Initiative der Kommission in diesem Zusammenhang getätigten Ausgaben dürfen insgesamt nicht mehr als 2 % der gesamten ISPA-Finanzierungen betragen. Das PHARE-Instrument für Infrastruktur-Großprojekte, das in erster Linie auf die Erweiterung der TEN über die EU-Grenzen hinaus sowie auf beitrittsrelevante Umweltprobleme mit grenzüberschreitenden Auswirkungen ausgerichtet ist, soll ebenfalls der Vorbereitung von Vorhaben dienen, die anschließend mit ISPA-Mitteln finanziert werden könnten.

2.5.2. Es wird einer engen Koordinierung zwischen ISPA, PHARE und der Heranführungshilfe für die Landwirtschaft bedürfen, damit etwaige Überschneidungen zwischen den zu finanzierenden Maßnahmenkategorien vermieden werden können. Eine Schlüsselrolle wird in diesem Zusammenhang dem Ausschuß zukommen, dessen Errichtung in dem Vorschlag für eine Verordnung zur Koordinierung der Hilfe für die beitrittswilligen Länder im Rahmen der Heranführungsstrategie () erwogen wurde.

2.5.3. Wie sämtliche Formen der Heranführungshilfe soll auch ISPA den in der Verordnung über die Beitrittspartnerschaft festgelegten Konditionalitätsbestimmungen unterliegen.

2.6. Finanzierungsbestimmungen

2.6.1. Analog zum Kohäsionsfonds soll ISPA ein Ansatz nach Vorhaben oder Vorhabengruppen (nachstehend Maßnahmen genannt) zugrunde gelegt werden. Die Vorhaben müssen groß genug angelegt sein, um sich in nachhaltiger Weise auf den Umweltschutz oder die Verbesserung der Verkehrsinfrastrukturnetze auswirken zu können. Angesichts der mit dem Kohäsionsfonds gewonnenen Erfahrungen zur Vermeidung eines übermäßigen Verwaltungsaufwands soll sich das Gesamtvolumen eines Vorhabens auf mindestens 5 Millionen Euro belaufen. Bei diesem Mindestvolumen soll auch die geringe Größe einiger Bewerberländer berücksichtigt werden.

2.6.2. Auswahl und Genehmigung der Vorhaben sollen gemäß den einzelstaatlichen Programmen für Verkehr und Umwelt erfolgen. Diese sind Bestandteil des nationalen Programms zur Übernahme des gemeinschaftlichen Besitzstands, das wiederum eines der Hauptelemente der Beitrittspartnerschaft bildet. Diese Programme werden spezifische Strategien für die Bereiche Verkehr und Umwelt beinhalten und der für die künftige Entwicklung der transeuropäischen Netze notwendigen transnationalen Dimension Rechnung tragen. Außerdem enthält der Verordnungsvorschlag eine Reihe von Kriterien, mit denen eine hohe Qualität der Vorhaben einschließlich ihres potentiellen Multiplikatoreffekts und ihrer Ausgereiftheit gewährleistet werden soll.

2.6.3. Die indikative Aufteilung der ISPA-Mittel auf die begünstigten Länder will die Kommission anhand der Kriterien Bevölkerung, Pro-Kopf-BIP, gemessen in Kaufkraft-Paritäten (was den Wohlstand des betreffenden Landes am realistischsten wiedergibt), sowie Fläche vornehmen.

2.6.3.1. Die Mittelzuweisungen sollen im Rahmen einer gewissen Bandbreite vorgenommen werden, was eine gewisse finanzielle Flexibilität ermöglicht. Außerdem soll den jeweiligen Mängeln der Staaten in den Bereichen Umwelt- und Verkehrsinfrastruktur in gebührender Weise Rechnung getragen werden. Diese Mittelzuweisungen können in der Folge angepaßt werden, um die von den Empfängerstaaten in den Vorjahren beim Einsatz von ISPA-Maßnahmen erbrachten Leistungen zu honorieren.

2.6.4. Es wird als wichtig erachtet, daß ISPA - wo immer möglich - mit Blick auf den gesamten Investitionsbedarf eines Landes eine Wirkung als strategischer Katalysator entfaltet, anstatt Ad-hoc-Investitionen zu bezuschussen. Außerdem wird in der Agenda 2000 eine Verstärkung von Multiplikatoreffekten der für Strukturmaßnahmen bereitgestellten Mittel gefordert, indem vermehrt auf andere Interventionsformen als Zuschüsse zurückgegriffen wird. Insbesondere

I) sollten die knappen öffentlichen Mittel einen Multiplikatoreffekt ausüben, vor allem durch die Mobilisierung von Kofinanzierungsmitteln aus dem privaten Sektor;

II) sollte die ISPA-Förderung andere potentielle Finanzierungsquellen, einschließlich örtlicher Quellen und der durch die Vorhaben geschaffenen Einnahmen, nicht ersetzen.

2.6.5. Die Kommission ist darauf bedacht, den Multiplikatoreffekt von ISPA zu maximieren, indem ein vermehrter Rückgriff auf Quellen der Darlehens- und Eigenkapitalfinanzierung, insbesondere privater Quellen, gefördert wird. Eine verstärkte Suche nach alternativen Finanzierungsquellen soll jeglicher Tendenz, stets einen hohen Zuschußsatz zu erwarten, entgegenwirken und könnte zudem als wichtiger Beitrag zur Unterstützung der Anstrengungen betrachtet werden, die die Bewerberländer auf ihrem Weg zur Marktwirtschaft unternehmen.

2.6.5.1. Der Satz der im Rahmen von ISPA gewährten EU-Unterstützung soll daher nach der Art des Vorhabens und nach Maßgabe des betreffenden Finanzierungspakets differenziert werden. Dieser Satz soll sich auf bis zu 85 % der öffentlichen oder gleichgestellten Ausgaben belaufen, wobei die genaue Höhe der Beteiligung festgesetzt wird unter Berücksichtigung

I) des allgemeinen Interesses der Gemeinschaft an der Durchführung eines bestimmten Vorhabens;

II) den Möglichkeiten, mit dem betreffenden Vorhaben Einnahmen zu erzielen;

III) der Anwendung des Verursacherprinzips.

2.6.5.2. Dieser Ansatz gestattet ein flexibles Vorgehen, so daß für Vorhaben, bei denen eine Finanzierung über Darlehen möglich ist, ein niedrigerer Beteiligungssatz angewandt werden kann, während die Obergrenze der Kommission die Möglichkeit gibt, den Satz von Fall zu Fall anzupassen.

2.6.6. Die das Finanzmanagement betreffenden Artikel der ISPA-Verordnung folgen Titel IX der für den Gesamthaushaltsplan der EU geltenden Haushaltsordnung, die ausführliche Bestimmungen für die Finanzierung der Außenhilfe enthält. Im wesentlichen bedeutet dies, daß die von der Kommission genehmigten Vorhaben einer zwischen der Kommission und dem begünstigten Land getroffenen Finanzierungsvereinbarung unterliegen würden. Die Modalitäten für die Zahlungen zugunsten der Vorhaben sowie die Einzelheiten der Verwaltungs-, Bewertungs- und Kontrollsysteme würden ebenfalls in die Finanzierungsvereinbarungen aufgenommen. Soweit die Haushaltsordnung es erlaubt, sollen diese Modalitäten und Systeme denen des Kohäsionsfonds ähneln.

2.6.6.1. Für die Mittelbindungen im Rahmen von ISPA soll jedoch eine einfachere und effizientere Regelung auf der Grundlage von mehrjährigen Vorhaben zur Anwendung kommen. Die erste Jahrestranche soll gebunden werden, sobald die Kommission die Entscheidung zur Gewährung der EU-Unterstützung getroffen hat. Die darauffolgenden Jahrestranchen sollen zu Beginn eines jeden Haushaltsjahres, spätestens aber am 1. April des laufenden Jahres, gebunden werden.

2.6.6.2. Während das Management mehrjähriger Maßnahmen verbessert wird, muß diese Ausnahme von der Haushaltsordnung, mit der die Bereitstellung von Haushaltsmitteln für ein Finanzjahr genehmigt wird, in die interinstitutionelle Vereinbarung aufgenommen werden. Um einen zu großen Unterschied zwischen der Höhe der Mittelbindungen und der Zahlungen zu vermeiden und einen Anreiz für einen effizienten Mitteleinsatz zu schaffen, soll die für ein Vorhaben gewährte Beteiligung automatisch annulliert werden, wenn die Arbeiten nicht innerhalb der in der Finanzierungsvereinbarung vorgesehenen Vertragsperiode angelaufen sind.

2.6.6.3. Ein solcher Ansatz soll einen kohärenten Gesamtüberblick über die Maßnahmen eines jeden Vorhabens sowie einen gewissen Grad der Dezentralisierung bei gleichzeitiger Sicherstellung einer ausreichenden Effizienz im Management-, Kontroll- und Bewertungsbereich ermöglichen. Dies bedeutet, daß die Durchführung der Vorhaben unter der Verantwortlichkeit der MOE-Staaten mit Überwachung durch die Kommission erfolgen würde, soweit die Haushaltsordnung und die jeweiligen finanziellen Vereinbarungen dies zulassen. Am 1. Januar 2000, spätestens jedoch am 1. Januar 2002, müßten die begünstigten Länder über die erforderlichen Verwaltungs- und Kontrollsysteme verfügen. Falls notwendig, kann bis zum 1. Januar 2002 externe Hilfe in Anspruch genommen werden.

2.7. Begleitung und Bewertung

2.7.1. Die Bewertung und Begleitung der ISPA-Maßnahmen soll gemeinsam durch das betreffende Bewerberland und die Kommission gemäß dem in der Finanzierungsvereinbarung festgelegten Verfahren vorgenommen werden. Insbesondere soll die Begleitung unter Zugrundelegung quantifizierter materieller und finanzieller Indikatoren erfolgen, die sich auf den spezifischen Charakter des betreffenden Vorhabens und dessen Ziele beziehen. Während der Durchführung der Vorhaben und nach ihrem Abschluß soll überprüft werden, ob die ursprünglichen Ziele erreicht werden können bzw. erreicht wurden. Die Bewertungskapazität der für die Durchführung und Begleitung zuständigen Einrichtungen in den MOE-Staaten wird ggf. im Rahmen der technischen Hilfe verstärkt.

2.8. Ausschuß für die Unterstützung bei der Durchführung

2.8.1. Bei der Durchführung der ISPA Verordnung soll die Kommission von einem beratenden Ausschuß unterstützt werden, der sich aus Vertretern der Mitgliedstaaten zusammensetzt und in dem der Vertreter der Kommission den Vorsitz führt. Der Ausschuß soll - ggf. nach Abstimmung - zu den Fragen Stellung nehmen, mit denen er von der Kommission befaßt wird. Die Europäische Investitionsbank (EIB) soll einen nicht stimmberechtigten Vertreter in diesen Ausschuß entsenden.

2.9. Zeitplan

2.9.1. Die Annahme des Vorschlags für die ISPA-Verordnung soll ebenso wie die anschließenden Verhandlungen und Konsultationen innerhalb der anderen EU-Institutionen im Einklang mit dem Gesamtzeitplan für die Genehmigung der sonstigen Heranführungsinstrumente im Rahmen der Agenda 2000 erfolgen.

3. Allgemeine Bemerkungen

3.1. In Übereinstimmung mit seiner zuvor abgegebenen Initiativstellungnahme () begrüßt der Wirtschafts- und Sozialausschuß im großen und ganzen die Vorschläge der Kommission, die Heranführungsstrategie zu intensivieren und den MOE-Staaten zu diesem Zweck ein kohärentes Programm anzubieten, das sie auf den Beitritt zur EU vorbereiten soll.

3.1.1. Der Ausschuß hält das allgemeine Ziel für richtig, die verschiedenen Formen der von der EU bereitgestellten Unterstützung in einem einzigen, durch die Beitrittspartnerschaften gebildeten Rahmen zusammenzufassen und die MOE-Staaten mit den Politiken und Verfahren der Union vertraut zu machen, indem ihnen u.a. die Teilnahme an Gemeinschaftsprogrammen ermöglicht wird.

3.1.2. Der Ausschuß begrüßt auch die Entscheidung, sich bei dieser Unterstützung auf umwelt- und verkehrsbezogene Infrastrukturmaßnahmen zu konzentrieren, was auch dem Konzept für den revidierten Kohäsionsfonds entspricht.

3.1.3. Der Ausschuß hat die Bedeutung von Umweltthemen stets betont und ist besorgt über den allgemeinen Mangel an Fortschritten auf diesem Gebiet. Er vermerkt, daß die Bewerberländer insgesamt dringendere Umweltprobleme haben als die jetzigen Mitgliedstaaten, und unterstützt vorbehaltlos die Entscheidung zugunsten der umweltbezogenen Bestimmungen des gemeinschaftlichen Besitzstandes als eines der vorrangigen Gebiete für die ISPA-Beihilfe.

3.1.4. Der Ausschuß unterstützt auch die Wahl der Verkehrsinfrastruktur als zweites vorrangiges Gebiet. Er betrachtet es als entscheidend, das gegenwärtige Flickwerk zu einem zusammenhängenden Netz zu verknüpfen und sichere und schnelle Verbindungen zwischen den Ländern zu schaffen, um die Wirksamkeit des Binnenmarkts zu erhöhen und das Potential des europäischen Handels zu maximieren.

3.1.4.1. Kommissionsmitglied Neill Kinnock drückte es so aus: "Die Grenzen werden erst dann ganz offen und die Freizügigkeit und der freie Warenverkehr erst dann erreicht sein, wenn Straßen, Eisenbahnen, Flughäfen und Häfen Mittel- und Osteuropas effizient funktionieren. Das Netzkonzept stellt einen ersten Schritt zur Gewährleistung dieses Anspruchs dar."

3.2. Der Ausschuß nimmt zur Kenntnis, daß die Übernahme des gemeinschaftlichen Besitzstandes im Umweltbereich in den zehn MOE-Staaten Investitionen erfordern wird, deren Gesamtvolumen den besten verfügbaren Schätzungen zufolge bei 100 Milliarden Euro liegen dürfte.

3.2.1. Er nimmt des weiteren zur Kenntnis, daß der Investitionsbedarf im Verkehrsinfrastrukturbereich auf 50 bis 90 Milliarden Euro innerhalb von 15 Jahren geschätzt wird und dieses Investitionsvolumen allein dazu benötigt würde, die bereits vorhandenen Straßen- und Schienenstrecken auf EU-Niveau zu bringen und für den erwarteten Anstieg des Verkehrsaufkommens gerüstet zu sein, ohne daß die Kosten für die Schaffung neuer Verbindungen in der genannten Spanne berücksichtigt wären.

3.2.2. In Anbetracht des Gesamtbedarfs von etwa 170 Milliarden Euro wird vorgeschlagen, daß die EU eine jährliche Unterstützung von 1 Milliarden Euro innerhalb des Zeitraums 2000-2006 bereitstellt, d.h. insgesamt 7 Milliarden Euro, was etwa 4 % des veranschlagten Investitionsbedarfs entspräche.

3.2.2.1. Der Ausschuß nimmt zur Kenntnis, daß der Finanzierungsvorschlag für strukturpolitische Maßnahmen im Rahmen der Regionalpolitik und des Kohäsionsfonds der EU für den Zeitraum 2000-2006 im Vergleich zur Periode 1993-1999 folgende Aufstockung (in Milliarden Euro) vorsieht:

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3.2.2.2. Nach Ansicht des Ausschusses sollte eine Neuaufteilung der für die Bewerberstaaten vorgesehenen 45 Milliarden Euro zwischen dem Heranführungs- und dem auf den Beitritt folgenden Zeitraum in Erwägung gezogen werden. Der Ausschuß weist darauf hin, daß es derzeit für einen großen Teil des Finanzierungszeitraums als unwahrscheinlich gilt, daß irgendein Bewerberstaat aufgenommen wird, und daß die Zahl der Staaten, die als erste Gruppe die Mitgliedschaft erlangen, gering sein könnte. Es ist deshalb damit zu rechnen, daß der Zeitraum, in dem die im Anschluß an den Beitritt vorgesehenen Fördermittel verfügbar sein werden, von kurzer Dauer ist und daß nur einige wenige Staaten in den Genuß dieser Förderung kommen.

3.2.2.3. In Anbetracht dessen sowie im Hinblick darauf, daß es wünschenswert ist, die Bewerberstaaten auf das für die Übernahme des umweltpolitischen Besitzstands erforderliche Niveau zu bringen und die Leistungsfähigkeit ihrer Verkehrsinfrastruktur möglichst rasch zu steigern, empfiehlt der Ausschuß, einen größeren Teil der fraglichen 45 Milliarden Euro für den Heranführungszeitraum vorzusehen. Mit einer Aufstockung der für die Heranführung eingeplanten Mittel um beispielsweise 2,5 Milliarden Euro jährlich (bzw. um insgesamt 17,5 Milliarden Euro) würde ein Schritt zur Schließung der Lücke getan, die gegenwärtig zwischen dem in der Heranführungsphase zu deckenden Investitionsbedarf und dem verfügbaren Mittelvolumen klafft.

3.2.3. Die Europäische Investitionsbank, die Europäische Bank für Wiederaufbau und Entwicklung, die Weltbank, der öffentliche Sektor in den MOE-Staaten und die Anwendung des Verursacherprinzips im Rahmen der Maßnahmen, die die Bewerberstaaten zur Verbesserung der Umweltsituation treffen, werden ebenfalls zur Deckung des Finanzierungsbedarfs beitragen.

3.2.3.1. Wichtig ist auch, daß parallele Finanzierungen seitens einzelner Mitgliedstaaten verfügbar sein sollten.

3.2.3.2. Dennoch ist damit zu rechnen, daß das aus diesen Quellen erschließbare Mittelvolumen bei weitem nicht ausreichen wird, um den Gesamtinvestitionsbedarf zu decken, was insbesondere für die Erfuellung der Anforderungen gilt, die mit der Übernahme des EU-Besitzstandes im Umweltbereich verbunden sind. Gleichzeitig muß bezweifelt werden, ob für ein ausreichendes Engagement privatwirtschaftlicher Investoren gesorgt werden kann, so daß die genannten Ziele innerhalb eines akzeptablen zeitlichen Rahmens erreicht werden können.

3.2.3.3. Um dafür zu sorgen, daß die privatwirtschaftliche Kofinanzierung ein möglichst hohes Volumen erreicht, muß nach Ansicht des Ausschusses eine wirkliche industrielle Partnerschaftsstrategie entwickelt werden. Insbesondere sollte eine zu starke Vorausplanung vermieden werden, damit der privatwirtschaftliche Initiativgeist nicht an seiner Entfaltung gehindert wird und Raum ist für einen innovativen privatwirtschaftlichen Ansatz.

3.2.3.4. Es sollten Anstrengungen unternommen werden, die Verfügbarkeit neuer Finanzierungsquellen zu vergrößern. Wenn man beispielsweise das Bankenwesen in den Bewerberländern auf eine gesunde Grundlage stellte und die Aktienmärkte stärkte, könnte in- und ausländisches Privatkapital herangezogen werden.

3.2.3.5. Der Ausschuß weist ferner darauf hin, daß nicht nur finanzielle, sondern auch technologische Investitionen erforderlich sind. Es wird deshalb darauf ankommen, die Besitzrechte und den Schutz des industriellen geistigen Eigentums sowie Gesetzesvorschriften und Praktiken im Bereich des Wettbewerbs festzulegen, die den EU-Normen genügen.

3.3. Im Hinblick auf die zu erwartende Mittelknappheit ist der Ausschuß der Auffassung, daß die ISPA-Förderung auf die Vorhaben und Bereiche konzentriert werden sollte, die gute Voraussetzungen für eine optimale Wirksamkeit der Maßnahmen bieten. Gleichzeitig sollten die Mittel nicht auf eine zu große Zahl von Projekten verteilt werden.

3.3.1. Der Ausschuß hält es deshalb für richtig, die ISPA-Förderung auf Vorhaben mit einem Mindestvolumen von 5 Millionen Euro zu beschränken.

3.3.2. Der Ausschuß nimmt zur Kenntnis, daß in dem Volumen, das zur Finanzierung des Verkehrsinfrastrukturbedarfs veranschlagt wurde, keine neuen Verbindungen enthalten sind. Er weist darauf hin, daß die Verbesserung der bestehenden Verkehrswege zwar gewisse Vorteile mit sich bringen wird, ihre Auswirkungen auf den Handel (sowohl in bzw. zwischen den MOE-Staaten als auch zwischen den MOE-Staaten und den EU-Mitgliedstaaten) ohne die Schaffung neuer Verbindungen jedoch nur begrenzt sein werden und auch der volkswirtschaftliche Nutzen - sowohl für die MOE-Staaten als auch für die EU-15 - entsprechend gering ausfallen wird.

3.3.2.1. Effiziente Verkehrssysteme sind für die Wirtschaft der Union entscheidend und gewährleisten, daß das EU-Prinzip der Freizügigkeit und des freien Warenverkehrs zum Tragen kommt. Diese Anliegen wirken sich auch unmittelbar auf die Sicherheit der Menschen und auf die Umwelt aus. Nur in sehr wenigen Bewerberländern steht der Straßenverkehr obenan auf der Prioritätenliste, obschon sie eine deutliche Zunahme des Besitzes von PKW verzeichnen. Es sind nicht genügend staatliche Mittel vorhanden, um die nötigen Infrastrukturverbesserungen durchzuführen und so die zusätzliche Belastung der Verkehrssysteme aufzufangen. Moderne transeuropäische Netze sind entscheidend für Europas Wettbewerbsfähigkeit und für auf Dauer nachhaltiges Wachstum und Beschäftigung; gleichzeitig sind sie unabdingbar, damit die Bewerberländer wettbewerbsfähige Volkswirtschaften entwickeln können, die der Nachfrage gerecht werden und die Chancen des Binnenmarkts zu nutzen vermögen.

3.3.3. Der Ausschuß hält es deshalb für geboten, die vorgesehenen Maßnahmen zur Verbesserung der Verkehrsinfrastruktur innerhalb der MOE-Staaten dadurch zu intensivieren, daß neue Verbindungen zwischen diesen Ländern und den EU-Mitgliedstaaten geschaffen werden. Er nimmt zur Kenntnis, daß der TEN-Zugang Teil des ISPA-Programms ist, die diesbezüglichen Kosten jedoch nicht in den Finanzmittel-Bedarfsschätzungen berücksichtigt wurden. Angesichts der enttäuschend geringen Fortschritte bei den derzeitigen TEN-Vorhaben stellt sich die Frage, wie derartige Verbindungen finanziert werden sollen.

4. Besondere Bemerkungen

4.1. Der Ausschuß ist wie die Kommission der Meinung, daß die Bindung der knappen öffentlichen Mittel für einen Multiplikator-Effekt - vor allem durch die Mobilisierung von Kofinanzierungsmitteln aus dem privaten Sektor - sorgen muß, und daß die Durchführung der ISPA-Fördermaßnahmen nicht zur Verdrängung anderer Finanzierungsquellen führen sollte.

4.2. Der Ausschuß stimmt dem Vorschlag zu, die Fördersätze je nach Verfügbarkeit alternativer Finanzierungsmöglichkeiten flexibel zu handhaben. Mit Blick auf die vorgeschlagenen Fördersätze von bis zu 85 % der Projektkosten, empfiehlt er jedoch, diesen Prozentsatz wegen des relativ geringen ISPA-Budgets als Obergrenze zu betrachten und nicht zur Norm werden zu lassen.

4.2.1. Um den Synergie-Effekt bestmöglich zu nutzen, sollte man sich bemühen, ISPA-Projekte mit bestehenden Projekten in den Empfängerländern zu verknüpfen, so daß eine bessere Koordinierung mit den Staatshaushalten entsteht und sich die Aussichten für Finanzierungen seitens des privaten Sektors verbessern.

4.3. Der Ausschuß hält es für richtig, daß die Kommission bei der Projektauswahl pragmatisch vorgehen will, indem sie das allgemeine Interesse der Gemeinschaft an der Durchführung eines bestimmten Vorhabens, die Möglichkeiten, mit dem betreffenden Vorhaben Einnahmen zu erzielen, und die Anwendung des Verursacherprinzips als Kriterien anlegt.

4.4. Der Ausschuß nimmt zur Kenntnis, daß die im Rahmen von ISPA gewährte Unterstützung in Form von nicht rückzahlbaren Finanzhilfen, rückzahlbaren Darlehen, Kreditbürgschaftserleichterungen, Zinsvergütungen, Risikokapital-Beteiligungen oder mittels anderer Finanzierungsvereinbarungen erfolgen kann. Darin unterscheidet sich ISPA vom Kohäsionsfonds, in dessen Rahmen eine nicht rückzahlbare Direktunterstützung gewährt wird. Der Ausschuß begrüßt diese Abweichung, weil sie ein flexibleres Tätigwerden und eine Anpassung der Finanzierung an den bei dem jeweiligen Vorhaben zu deckenden Bedarf ermöglicht. Insbesondere rückzahlbare Darlehen haben einen verstärkten Multiplikatoreffekt, da die Mittel aus ihrer Tilgung für andere Projekte verwendet werden können.

4.4.1. Der Ausschuß ist auch mit dem Vorschlag einverstanden, die Europäische Investitionsbank zu Rate zu ziehen, um herauszufinden, welches Finanzierungspaket für das jeweilige Vorhaben am besten geeignet ist.

4.5. Der Ausschuß hält es für richtig, die Einwohnerzahl, die Fläche und das Pro-Kopf-BIP nach Kaufkraftparität als Kriterien für die Fördermittelbereitstellung anzulegen und dabei die Staaten mit dem niedrigsten Pro-Kopf-BIP am stärksten zu fördern. Er begrüßt auch die Absicht, die Unzulänglichkeiten, die die einzelnen Staaten im Bereich der Umwelt- und Verkehrsinfrastruktur aufweisen, gebührend zu berücksichtigen.

4.6. Der Ausschuß ist wie die Kommission der Ansicht, daß eine geeignete Begleitung, Bewertung und Kontrolle der Vorhaben gewährleistet sein muß. Er nimmt zur Kenntnis, daß der Aufbau der erforderlichen Verwaltungs- und Kontrollsysteme in den begünstigten Ländern bis zum 1. Januar 2002 vollzogen sein sollte, und empfiehlt, die Schaffung dieser Mechanismen zu einer generellen Vorbedingung für ISPA-Finanzierungen zu machen. Zudem sollte die gesamte Funktion und Effizienz des ISPA-Programms regelmäßig überprüft werden.

4.7. Der Ausschuß billigt die Anwendung einer einfacheren und effizienteren Regelung für die Mittelbindungen. Dies gilt insbesondere für die vorgesehene Bestimmung, die für ein Vorhaben gewährte Beteiligung automatisch zu streichen, wenn die Arbeiten nicht innerhalb des festgelegten Finanzierungszeitraums angelaufen sind.

4.8. Der Ausschuß nimmt zur Kenntnis, daß Verbesserungen der Verkehrsinfrastruktur, die sich bei Vorhaben als erforderlich erweisen, die im Rahmen des PHARE-Programms durchgeführt werden und auf die Umgestaltung der Industrie oder die Entwicklung des ländlichen Raums abzielen, aus PHARE-Mitteln finanziert werden sollen. Er nimmt ebenfalls zur Kenntnis, daß ISPA-Fördermittel für Durchführbarkeitsstudien und technische Hilfe bereitgestellt werden können, die für Vorhaben bestimmt sind, die im Rahmen des PHARE-Programms finanziert werden sollen. Der Ausschuß hält dies für sinnvoll, weist allerdings darauf hin, daß gewährleistet sein muß, daß diese Überschneidung zwischen den beiden Programmen weder Verwirrung stiftet noch Doppelfinanzierungen zur Folge hat.

4.9. Im Hinblick auf die technische Hilfe empfiehlt der Ausschuß, der Entwicklung von Humanressourcen, Verwaltungskapazität und der konstruktiven Beteiligung der Sozialpartner und anderer Vertreter der Bürgergesellschaft am Übergangsprozeß gebührende Aufmerksamkeit zu widmen.

5. Schlußfolgerung

5.1. Der Ausschuß stimmt den von der Kommission unterbreiteten Vorschlägen für die Schaffung eines strukturpolitischen Instruments zur Vorbereitung auf den Beitritt zu und teilt die Ansicht, daß dieses Instrument wie ein strategischer Katalysator wirken muß. Sorge bereitet ihm hingegen das Mißverhältnis, das zwischen dem Umfang der vorgesehenen Unterstützung und dem Gesamtbedarf an Finanzierungsmitteln besteht. Er ist deshalb der Ansicht, daß die 45 Milliarden Euro, die im Zeitraum 2000-2006 für die Bewerberländer vorgesehen sind, gleichmäßiger auf die im Heranführungszeitraum und die nach dem Beitritt erfolgende Förderung verteilt werden sollten.

Brüssel, den 10. September 1998.

Der Präsident des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Tom JENKINS

() ABl. C 164 vom 29.5.1998, S. 4.

() Intensivierung der Heranführungsstrategie, ABl. C 157 vom 25.5.1998, S. 58.

() KOM(98) 150 endg.