Bekanntmachung der Kommission zu einem gut funktionierenden und nachhaltigen lokalen Bedarfsverkehr für die Personenbeförderung (Taxis und private Mietfahrzeuge)

(2022/C 62/01)

I. EINLEITUNG

Der Bedarfsverkehr für die Personenbeförderung, d. h. Beförderungsdienste mit einem Auto und einem Fahrer, die auf Anforderung des Fahrgastes erfolgen, war und ist ein wichtiger Bestandteil des Mobilitätsangebots für die Bürgerinnen und Bürger. Diese Dienstleistungen werden in der Regel von Taxis und/oder privaten Mietfahrzeugen mit Fahrer erbracht.

In den letzten Jahren haben sich die Märkte für den Bedarfsverkehr für die Personenbeförderung erheblich verändert, insbesondere aufgrund technologischer Entwicklungen und des Aufkommens von Ride-Hailing. Der Begriff Ride-Hailing bezeichnet die Online-Buchung einer individuell vereinbarten Fahrt, in der Regel über eine Smartphone-Anwendung, wobei der Dienst in der Regel sofort in Anspruch genommen wird (1). Ride-Hailing-Unternehmen vermitteln Fahrgäste über Websites und mobile Anwendungen an Fahrer (2).

Die Mitgliedstaaten stehen vor der Herausforderung, Strategien zu entwickeln, die neuen Betriebsformen, neuen Geschäftsmodellen und neuen Marktteilnehmern im Sektor des Bedarfsverkehrs für die Personenbeförderung Rechnung tragen. Sie müssen sich auch mit Fragen zum Beschäftigungsstatus und zu den sozialen Rechten der Fahrer auseinandersetzen, die sich mit dem Aufkommen von Ride-Hailing-Unternehmen ergeben haben. Gleichzeitig ist der Verkehrssektor insgesamt bestrebt, seine Emissionen zu verringern und nachhaltiger zu werden.

In ihrer Strategie für nachhaltige und intelligente Mobilität (3) hat die Kommission daher angekündigt, zu prüfen, wie sichergestellt werden kann, dass der Bedarfsverkehr für die Personenbeförderung (Taxis und private Mietfahrzeuge mit Fahrer) nachhaltiger wird und den Bürgerinnen und Bürgern effiziente Dienstleistungen bietet, während gleichzeitig ein reibungslos funktionierender Binnenmarkt aufrechterhalten und sozialen und sicherheitspolitischen Belangen Rechnung getragen wird.

Um die Situation vor Ort in den verschiedenen Mitgliedstaaten, Regionen und Städten, die bestehenden Probleme, die Interessen der Marktteilnehmer sowie die Standpunkte und Lösungsansätze der Mitgliedstaaten zur Bewältigung der Herausforderungen besser zu verstehen, veranstaltete die Kommission drei Workshops. Zudem fand ein reger Austausch mit den wichtigsten Interessenträgern statt. Ziel der Workshops war es, einschlägige Interessenträger zum Austausch von Erfahrungen und bewährten Verfahren zusammenzubringen. Am ersten Workshop, der im Jahr 2019 stattfand, nahmen verschiedene Marktteilnehmer des Sektors, insbesondere Ride-Hailing-Unternehmen, Anbieter privater Mietfahrzeugdienste und Taxiverbände, teil. Im Jahr 2020 organisierte die Kommission einen zweiten Workshop, um sich mit den Mitgliedstaaten über die Herausforderungen in diesem Sektor auszutauschen und sie dazu anzuhalten, zusammenzuarbeiten und sich über die Regulierungsansätze der anderen Mitgliedstaaten zu informieren. Im Jahr 2021 lud die Kommission private und öffentliche Interessenträger ein, die Fragen und Herausforderungen im Zusammenhang mit dem Bedarfsverkehr für die Personenbeförderung zu erörtern. Die Informationen, die im Rahmen der Workshops, in den Erörterungen mit Interessenträgern und darüber hinaus gesammelt wurden, sind in dieses Dokument eingeflossen.

In dieser Bekanntmachung gibt die Kommission Empfehlungen zur Regulierung von Taxis und privaten Mietfahrzeugen ab, mit dem Ziel, für eine angemessene und sichere lokale Mobilität für die Bürgerinnen und Bürger Sorge zu tragen, die Nachhaltigkeit des Sektors zu verbessern und die Erreichung der Ziele des europäischen Grünen Deals und der Strategie für nachhaltige und intelligente Mobilität zu fördern. In dieser Bekanntmachung wird klargestellt, dass die Maßnahmen der Mitgliedstaaten (einschließlich der nationalen Regierungen und Gesetzgeber sowie der regionalen und lokalen Behörden) zur Regulierung von Taxis und privaten Mietfahrzeugen mit den Grundfreiheiten im Einklang stehen müssen, die dem Binnenmarkt zugrunde liegen. Die Vorschriften müssen in einem angemessenen Verhältnis zu dem mit ihnen verfolgten Ziel stehen. Die Kommission betont, dass es gleichzeitig äußerst wichtig ist, dass die Mitgliedstaaten allen im Bedarfsverkehr für die Personenbeförderung tätigen Personen ein angemessenes Maß an sozialen Rechten und Rechtssicherheit in Bezug auf ihren Beschäftigungsstatus gewähren.

A. Kurze Zusammenfassung der Geschichte und der jüngsten Änderungen

Im Laufe der Zeit hat sich der Bedarfsverkehr für die Personenbeförderung erheblich weiterentwickelt, vor allem im Hinblick auf die Art und Weise, wie Fahrdienste angefordert, abgewickelt und durchgeführt werden. Im 20. Jahrhundert, vor der Entwicklung der mobilen Kommunikation, wurde der Bedarfsverkehr für die Personenbeförderung in vielen Mitgliedstaaten von streng regulierten Taxis (4) durchgeführt. Parallel dazu gestatteten viele Mitgliedstaaten Mobilitätsdienste auf Abruf mit Personenkraftwagen, die nicht den Taxibestimmungen unterlagen, aber im Voraus gebucht werden mussten und daher auf den Markt für Vorbuchungen beschränkt waren. In der Vergangenheit geschah dies in der Regel per Festnetztelefon, Fax oder durch persönliche Kontaktaufnahme. Private Mietfahrzeugdienste wurden daher im Allgemeinen lange im Voraus geplant, oft für längere Strecken als mit Taxis oder für besondere Anlässe.

Die Mitgliedstaaten messen einem gut funktionierenden und zugänglichen Markt des Bedarfsverkehrs für die Personenbeförderung in der Regel große Bedeutung bei. Taxis werden häufig als Teil des öffentlichen Verkehrssystems betrachtet und/oder es wird ihnen eine öffentliche Dienstleistungsfunktion zugeschrieben. Häufig wird angeführt, dass ein gut funktionierender Taximarkt von allgemeinem Interesse ist. Taxis sind im Allgemeinen viel strenger reguliert als private Mietfahrzeuge und unterliegen häufig Vorschriften über visuelle Erkennbarkeit (5), Festpreise und Taxameter (6) sowie dem Kontrahierungszwang (7). Taxis haben sowohl die Beförderungsnachfrage an Straßen und Taxiständen (8) als auch den Markt für Vorbuchungen bedient, während private Mietfahrzeuge, wie bereits erwähnt, auf den Markt für Vorbuchungen beschränkt waren (9).

Mit dem Aufkommen der Ride-Hailing-Unternehmen hat sich diese Situation jedoch grundlegend geändert, sodass Taxis und private Mietfahrzeuge zunehmend in Konkurrenz zueinander treten. Als Folge der technischen Entwicklungen, insbesondere Smartphones, der Möglichkeiten der Geolokalisierung und des einfachen öffentlichen Zugangs zum Internet, ist die Buchung vor Fahrtantritt im Grunde zu einer „Echtzeitbuchung“ geworden, wodurch die Unterschiede zwischen Taxis und privaten Mietfahrzeugen verschwimmen (10).. Außerdem wurden Taxitarife üblicherweise von Behörden festgelegt, während die Preise für private Mietfahrzeuge zwischen Dienstleistern und Kunden ausgehandelt wurden. Wird heute ein Fahrzeug über eine Online-Anwendung angefordert, legt für gewöhnlich das Ride-Hailing-Unternehmen den Preis für die angebotene Dienstleistung fest, in der Regel mithilfe eines Algorithmus (11).

Aufgrund dieser Entwicklungen und des Erfolgs der Ride-Hailing-Unternehmen besteht für den Bedarfsverkehr für die Personenbeförderung, der früher vorwiegend auf lokaler Ebene abgewickelt wurde, dank hochentwickelter Technologien und Algorithmen nun auch eine Nachfrage für Beförderungsleistungen seitens europaweit oder weltweit tätiger Unternehmen. Taxidienste haben diese Art der Buchung ihrer Dienste inzwischen übernommen und arbeiten, sofern die Rechtsvorschriften dies zulassen, nun auch mit Hailing-Apps, die in ähnlicher Weise funktionieren. Für den Kunden bleiben jedoch sichtbare Unterschiede bestehen, vor allem mit Blick auf die an feste Tarife gebundene Preisgestaltung (12).

Smartphone-basierte Hailing-Apps haben generell zu einer Verbesserung der Qualität und Effizienz von Taxi- und privaten Mietfahrzeugdiensten geführt. Niedrigere Preise und die Möglichkeit, private Mietfahrzeuge und Taxis mit Apps, die Geolokalisierungsdienste nutzen, online anzufordern, werden von den Nutzern begrüßt und haben zu einem Anstieg der Nachfrage geführt. Laut der jüngsten Eurobarometer-Umfrage (13) betrachten die Nutzer traditionelle Taxidienste und private Mietfahrzeuge als ähnliche Arten von Dienstleistungen und schätzen die Verfügbarkeit und unkomplizierte Buchung bei beiden als positive Aspekte.

B. Aktuelle Herausforderungen

Die Entwicklungen im Bereich des Bedarfsverkehrs für die Personenbeförderung und das Auftreten neuer Marktteilnehmer und Geschäftsmodelle haben unter den Mitgliedstaaten auch zu Spannungen und unterschiedlichen gesetzgeberischen Reaktionen geführt. Es gibt kein spezielles EU-Gesetz zu diesem Thema. Während die Kunden die neuen Dienstleistungen im Allgemeinen begrüßen, haben Taxifahrer und Betreiber (14) mit zunehmendem Wettbewerb zu kämpfen. Taxiunternehmen fühlen sich angesichts der Wettbewerbsvorteile, die mit Ride-Hailing-Apps arbeitende private Mietfahrzeugdienste genießen, im Nachteil, da diese nicht den gleichen strengen Vorschriften unterliegen wie Taxis. Private Mietfahrzeugdienste hingegen fühlen sich ihrerseits durch Vorschriften benachteiligt, die sie für überholt halten und in denen sie lediglich Hindernisse für eine effiziente und nachhaltige Tätigkeit sehen.

Gleichzeitig werden häufig Bedenken hinsichtlich der Arbeitsbedingungen von Fahrern und des Beschäftigungsstatus von Personen geäußert, die über Plattformen arbeiten, insbesondere von Fahrern privater Mietfahrzeuge, die über Ride-Hailing-Apps tätig sind. Arbeitsbedingungen, soziale Rechte und Fragen des Beschäftigungsstatus sind von großer Bedeutung und betreffen gleichzeitig viele unterschiedliche Arten von Dienstleistungen, die über Plattformen erbracht werden, von der Lieferung von Lebensmitteln und der Bereitstellung von IT-Dienstleistungen bis hin zu Übersetzungsdiensten. Insofern ist eine spezielle Initiative für Plattformarbeit gerechtfertigt. Die Kommission wird sich daher darum bemühen, die Arbeitsbedingungen von Personen, die über Plattformen tätig sind, im Rahmen einer weiteren EU-Initiative zu verbessern.

Mit dieser Initiative der Kommission werden bessere Arbeitsbedingungen für ein stärkeres soziales Europa angestrebt, indem die Vorteile der Digitalisierung bei der Plattformarbeit voll ausgeschöpft werden. Sie umfasst einen Vorschlag für eine Richtlinie mit Maßnahmen zur Verbesserung der Arbeitsbedingungen von Personen, die über Plattformen tätig sind. Der Vorschlag enthält Maßnahmen, mit denen sichergestellt werden soll, dass über Plattformen tätige Personen den richtigen Beschäftigungsstatus haben – oder erhalten können –, der ihrem tatsächlichen Beschäftigungsverhältnis zur Plattform entspricht, und dass sie Zugang zu den einschlägigen Arbeits- und Sozialschutzrechten erhalten. Darüber hinaus umfasst er Maßnahmen zur Gewährleistung von Fairness, Transparenz und Rechenschaftspflicht beim algorithmischen Management (15) im Kontext der Plattformarbeit sowie Maßnahmen zur Verbesserung der Transparenz, der Rückverfolgbarkeit und des Bewusstseins für die Entwicklungen in der Plattformarbeit und zur verbesserten Durchsetzung der geltenden Vorschriften für alle Personen, die über Plattformen arbeiten, einschließlich derjenigen, die grenzüberschreitend tätig sind. Rechtssicherheit in Bezug auf den Beschäftigungsstatus sowie Klarheit in Bezug auf das algorithmische Management sind für das Wohlergehen aller Interessenträger in diesem Sektor unabdingbar.

Abgesehen von der Frage des Beschäftigungsstatus sind Fahrer von privaten Mietfahrzeugen, Betreiber und Ride-Hailing-Unternehmen oft mit weiterer Rechtsunsicherheit konfrontiert, da die Mitgliedstaaten sich schwertun, einen geeigneten politischen und rechtlichen Ansatz für diese neuen Akteure und Betriebsformen zu finden. Diese fehlende Rechtsklarheit und Vorhersehbarkeit schreckt Unternehmen und Investoren ab und führt zu Verwirrung bei den Bürgerinnen und Bürgern.

Neben den von den Marktteilnehmern geäußerten Beschwerden und Bedenken werfen diese neuen Dienste noch eine Reihe weiterer Fragen auf, die die Nutzung des öffentlichen Raums, die Straßenverkehrssicherheit, Haftung und Versicherung, die Sicherheit von Fahrgästen und Fahrern sowie die allgemeine Integration der verschiedenen Mobilitätsdienste in ein zusammenhängendes städtisches Mobilitätsangebot betreffen. In den letzten Jahren haben eine Reihe von Studien und Berichten die durch den Erfolg von Ride-Hailing-Unternehmen ausgelösten Entwicklungen in diesem Sektor, seine Herausforderungen sowie seine sozialen, wirtschaftlichen, städtebaulichen und ökologischen Auswirkungen beleuchtet und politische Handlungsansätze vorgeschlagen (16). In diesen Studien und Berichten wurden insbesondere auch die Auswirkungen von neu aufkommenden Ride-Hailing-Unternehmen auf Verkehrsaufkommen (17) und Umweltbelastungen (18) untersucht.

C. Die europäische Dimension des Bedarfsverkehrs für die Personenbeförderung

Der Bedarfsverkehr für die Personenbeförderung war bisher eher eine lokale Angelegenheit, doch inzwischen gewinnen die diesbezüglichen internationalen und europäischen Aspekte immer mehr an Bedeutung. Internationale und europäische Ride-Hailing-Unternehmen haben ihre Aktivitäten auf verschiedene Mitgliedstaaten ausgeweitet. Die Interessenträger machen geltend, dass die Vielzahl der unterschiedlichen Vorschriften sowie der Inhalt einiger Vorschriften es den Marktteilnehmern sehr erschweren, sich in einem anderen Mitgliedstaat niederzulassen.

Vor dem Hintergrund internationaler und europäischer Ride-Hailing-Unternehmen, die in verschiedenen Mitgliedstaaten der EU tätig werden, der Mobilität europäischer Bürgerinnen und Bürger, die zuverlässige, sichere und qualitativ hochwertige Verkehrsdienste in den verschiedenen Städten der EU erwarten, und eines wachsenden Bewusstseins für den Beitrag des Verkehrssektors zum Klimawandel hat sich der Sektor des Bedarfsverkehrs für die Personenbeförderung von einer lokalen zu einer Angelegenheit mit EU-weiter Dimension entwickelt.

Diese zunehmend europäische Dimension spiegelt sich in einer Reihe von Rechtssachen wider, mit denen der Gerichtshof der Europäischen Union befasst wurde. In diesen Rechtssachen beschäftigte sich der Gerichtshof mit Fragen zur Anwendbarkeit bestimmter EU-Rechtsvorschriften auf Ride-Hailing-Unternehmen und musste in diesem Zusammenhang prüfen, ob diese speziellen Unternehmen als Dienste im Bereich des Verkehrs oder der Informationsgesellschaft einzustufen sind (19). Der Gerichtshof prüfte jedoch nicht die Vorschriften für die zugrunde liegende Beförderungstätigkeit, d. h. die Vorschriften, die unmittelbar Taxis und private Mietfahrzeuge betreffen (20).

Die Regelungen für den Zugang zum Beruf des Anbieters von Taxi- und privaten Mietfahrzeugdiensten unterscheiden sich von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat, von Region zu Region und sogar von Stadt zu Stadt. Gleiches gilt für die Regelungen für die Ausübung des Berufs. Beispiele für Regelungen für den Berufszugang sind Quoten für Fahrzeugzulassungen, vorgeschriebene Qualifikationen für die Ausübung des Fahrerberufs und Bedingungen, die erfüllt sein müssen, um sich als Betreiber niederlassen zu dürfen. Zu den Regelungen für die Berufsausübung gehören beispielsweise die Vorschrift zur Rückkehr zum Betriebssitz (Rückkehrpflicht) und verbindliche Wartezeiten. Wenngleich es für Akteure, die auf verschiedenen Märkten und unter verschiedenen rechtlichen Rahmenbedingungen tätig sein wollen, umständlich ist, können die Vorschriften natürlich unterschiedlich sein und verschiedene politische Optionen abbilden, die den lokalen Gepflogenheiten und Bedingungen Rechnung tragen.

Daraus folgt, dass es nach geltendem EU-Recht Sache der Mitgliedstaaten ist, die Bedingungen für die Erbringung von Dienstleistungen im Einklang mit den allgemeinen Bestimmungen der Verträge zu regeln (21). Es gibt zwar keine spezifischen EU-Rechtsvorschriften für diesen Sektor, aber die Mitgliedstaaten müssen die Verträge und die darin verankerten Grundfreiheiten beachten.

Artikel 56 AEUV über den freien Dienstleistungsverkehr ist auf Verkehrsdienstleistungen nicht anwendbar, denn in Artikel 58 Absatz 1 AEUV heißt es wie folgt: „Für den freien Dienstleistungsverkehr auf dem Gebiet des Verkehrs gelten die Bestimmungen des Titels über den Verkehr.“ (22) Bislang gibt es jedoch keine spezifischen EU-Maßnahmen im Bereich des Bedarfsverkehrs für die Personenbeförderung, die auf der Grundlage der Vertragsbestimmungen über den Verkehr erlassen wurden.

Verkehrsdienstleistungen fallen jedoch in den Anwendungsbereich der in Artikel 49 AEUV verankerten Niederlassungsfreiheit. Nach Artikel 49 AEUV ist jede nationale Maßnahme unzulässig, die zwar ohne Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit anwendbar ist, aber dennoch geeignet ist, die Ausübung der Niederlassungsfreiheit durch EU-Staatsangehörige zu behindern oder weniger attraktiv zu machen (23). Dies bedeutet, dass einige von den Mitgliedstaaten erlassene Vorschriften, die für Fahrer sowie für Betreiber von Taxiunternehmen und privaten Mietwagendiensten gelten, Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit darstellen können. Die Mitgliedstaaten können jedoch Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit mit berechtigten Zielen (zwingende Gründe des Allgemeininteresses) rechtfertigen, sofern diese Beschränkungen nicht diskriminierend sind, zur Erreichung des verfolgten Ziels geeignet sind und nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist (24).

D. Notwendigkeit der Marktregulierung

Die Regulierungsrahmen der Mitgliedstaaten sollten allen bestehenden und neuen Marktteilnehmern gleiche Chancen bieten und einen fairen Wettbewerb zwischen den Marktteilnehmern ermöglichen. Heutzutage stehen private Mietfahrzeuge und Ride-Hailing im Wettbewerb mit Taxis, allerdings sind es nicht die Marktteilnehmer selbst, die miteinander konkurrieren, sondern das „System der privaten Mietfahrzeuge“ und das „Taxisystem“. Wie bereits erwähnt, nehmen die Nutzer herkömmliche Taxidienste und private Mietfahrzeuge als eine recht ähnliche Art von Dienstleistung wahr. Sie achten vor allem auf die Verfügbarkeit und den Preis, wenn sie von A nach B gelangen wollen. Wie vorstehend erläutert, sind Taxis im Allgemeinen viel strenger reguliert als private Mietfahrzeuge und unterliegen häufig Vorschriften, die sich auf die visuelle Erkennbarkeit sowie Festpreise, Taxameter und den Kontrahierungszwang beziehen. Private Mietfahrzeuge hingegen sind nicht an von den Behörden festgesetzte Preise gebunden, sie können je nach den Vorschriften der Mitgliedstaaten Kunden auswählen und ablehnen (25). In manchen Mitgliedstaaten sind sie jedoch verpflichtet, nach der Erbringung einer Beförderungsleistung zum Betriebssitz zurückzukehren, oder sie müssen eine gewisse Zeit zwischen der Buchungsanfrage und dem Beginn der Dienstleistung abwarten.

Die rechtlichen Rahmenbedingungen sollten es ermöglichen, die Vorteile der Digitalisierung und weiterer innovativer Technologien in vollem Umfang auszuschöpfen, was sich in Effizienzsteigerungen wie einer besseren Fahrzeugauslastung, kürzeren Wartezeiten und einer Reduzierung der ohne Fahrgäste zurückgelegten Kilometer niederschlagen wird. Eine Reihe von Mitgliedstaaten haben ihre Systeme bereits geändert, und aus ihren Erfahrungen lässt sich viel lernen. Die Mitgliedstaaten sollten ihre bestehenden Vorschriften für den Bedarfsverkehr für die Personenbeförderung unter Einbeziehung von Branchenvertretern und Sozialpartnern überprüfen, um sicherzustellen, dass die Fahrgäste Zugang zu nachhaltigen, intelligenten und belastbaren Mobilitätsdiensten haben, die verfügbar, erschwinglich, zugänglich, zuverlässig, qualitativ hochwertig und sicher sind, und dass ihre Vorschriften im Einklang mit dem EU-Recht stehen.

Schließlich muss das Potenzial des Bedarfsverkehrs für die Personenbeförderung, zum Ziel der Dekarbonisierung des Verkehrs beizutragen und die Mobilität zu fördern, umfassend genutzt werden. Die Verringerung der Kohlenstoffemissionen und der Umweltauswirkungen des Verkehrs ist von wesentlicher Bedeutung. Der Sektor des Bedarfsverkehrs für die Personenbeförderung wird seinen Teil dazu beitragen müssen. Schließlich besteht ein Bedarf an einem „grünen“ Bedarfsverkehr für die Personenbeförderung, der in den öffentlichen Verkehr integriert ist.

II. NEUBEWERTUNG UND AKTUALISIERUNG DER VORSCHRIFTEN ZUR VERBESSERUNG DER RECHTLICHEN RAHMENBEDINGUNGEN

In Anbetracht dessen ist es wichtig, dass die Mitgliedstaaten ihre bestehenden Vorschriften für die Märkte des lokalen Bedarfsverkehrs für die Personenbeförderung neu bewerten, um verfügbare, erschwingliche, zuverlässige, qualitativ hochwertige und sichere Verkehrsdienste für die Bürgerinnen und Bürger sicherzustellen. Ihre Rechtsvorschriften sollten ferner gut funktionierende Märkte ermöglichen, die für neue innovative Geschäftsmodelle offen sind und zudem beispielsweise denjenigen Beschäftigungsmöglichkeiten bieten, für die flexible Arbeitsregelungen möglicherweise von Vorteil sind. Angesichts der zwingenden Klimaschutzziele ist es äußerst wichtig, dass der Bedarfsverkehr für die Personenbeförderung durch den Umstieg auf emissionsfreie Fahrzeuge und die leichtere Anbindung an öffentliche Verkehrsmittel sowie die aktive Mobilität zur Eindämmung der verkehrsbedingten Umweltauswirkungen beiträgt. Die Rechtsvorschriften sollten den diskriminierungsfreien Zugang zum Bedarfsverkehr für die Personenbeförderung begünstigen. Der Bedarfsverkehr für die Personenbeförderung sollte für alle zugänglich sein, auch für Menschen ohne Smartphones, z. B. ältere Menschen, Analphabeten, Personen ohne Kreditkarten sowie Menschen mit Behinderungen oder eingeschränkter Mobilität. Wichtig ist auch, dass die Beförderungsleistung frühzeitig im Voraus gebucht werden kann, sodass rechtzeitig eine andere Beförderung organisiert werden kann, wenn zum gewünschten Zeitpunkt kein geeigneter Dienst auf Abruf zur Verfügung steht (z. B. eine planmäßige Fahrt zum Flughafen, zum Krankenhaus usw.). Darüber hinaus sollte der grenzüberschreitende Bedarfsverkehr für die Personenbeförderung zwischen benachbarten Mitgliedstaaten durch die rechtlichen Rahmenbedingungen und die Zusammenarbeit zwischen benachbarten Mitgliedstaaten erleichtert werden.

Es darf nicht vergessen werden, dass Fahrer von Taxis und privaten Mietfahrzeugen – unabhängig davon, ob sie mit einer Hailing-App arbeiten oder nicht – Rechtssicherheit in Bezug auf ihre Rechte und Pflichten brauchen. In diesem Zusammenhang müssen ferner die Regeln und Algorithmen, einschließlich derjenigen für die Festsetzung der Fahrpreise, transparent und nachvollziehbar sein und in fairer und verantwortlicher Weise angewandt werden.

In den kommenden Jahren wird sich der Sektor weiterentwickeln. Die Regulierungssysteme müssen daher flexibel und in der Lage sein, neuen Entwicklungen Rechnung zu tragen. Sie müssen für weitere Erfindungen und innovative Geschäftsmodelle offenbleiben und gleichzeitig Rechtssicherheit für Verkehrsanbieter, Fahrer und Nutzer sowie für Ride-Hailing-Unternehmen bieten.

Die Vorschriften der Mitgliedstaaten für Taxis und private Mietfahrzeuge, sei es auf nationaler, regionaler oder lokaler Ebene, können Beschränkungen der in Artikel 49 AEUV verankerten Niederlassungsfreiheit beinhalten (26). Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit müssen ohne Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit anwendbar und durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein. Außerdem müssen sie zur Erreichung des verfolgten Ziels geeignet sein und dürfen nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist (27).

In Anbetracht der zentralen Ziele, den Bürgerinnen und Bürgern der EU einen nachhaltigen und intelligenten Verkehr zur Verfügung zu stellen, die Umweltauswirkungen des Verkehrs zu verringern und die Niederlassungsfreiheit in diesem Sektor zu sichern, enthalten die folgenden Empfehlungen Schlüsselelemente für die Regulierung des Bedarfsverkehrs für die Personenbeförderung.

A. Empfehlungen für den Berufszugang

Die Vorschriften der Mitgliedstaaten über den Zugang zum Beruf des Taxifahrers/Fahrers privater Mietfahrzeuge sowie des Taxibetreibers/Betreibers eines Dienstes für private Mietfahrzeuge, ob auf nationaler, regionaler oder lokaler Ebene, wie z. B. das Erfordernis einer Lizenz und die Bedingungen für den Erhalt der erforderlichen Lizenz, können ein Hindernis für den Marktzutritt und eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit darstellen; solche Vorschriften müssen daher die Kriterien für eine Rechtfertigung erfüllen (28).

1. Für Fahrer

— Die Anforderungen an den Beruf des Fahrers im Bedarfsverkehr für die Personenbeförderung sollten einfach sein und das notwendige Maß nicht überschreiten

Die Anforderungen der Mitgliedstaaten an Fahrer umfassen häufig den Besitz eines Führerscheins und eine gewisse Fahrpraxis, eine Überprüfung des polizeilichen Führungszeugnisses und der Verkehrssicherheit sowie Ortskenntnisse, Erfahrung im Umgang mit elektronischen Ortungssystemen, Erste-Hilfe-Kenntnisse und die Fähigkeit, Dienstleistungen für Menschen mit Behinderungen oder eingeschränkter Mobilität zu erbringen.

Diese Anforderungen auf nationaler, regionaler und/oder lokaler Ebene sollten sowohl für Taxifahrer als auch für Fahrer von privaten Mietfahrzeugen nicht über das heutzutage erforderliche Maß hinausgehen, und es sollten keine Kenntnisse in den Vordergrund gestellt werden, die in der Vergangenheit benötigt wurden, ohne zu prüfen, ob sie heute, in einer Zeit, in der es App-gestützte Buchungs- und Navigationsmöglichkeiten gibt, noch notwendig sind, wie z. B. umfassende und detaillierte geografische Kenntnisse. Sie sollten vielmehr an die heutigen Anforderungen angepasst werden, z. B. in Bezug auf den Umgang mit Applikationen zur Routenplanung. Diese Anforderungen sollten nicht über das hinausgehen, was erforderlich ist, um sichere Personenverkehrsdienste von guter Qualität zu erbringen, und sollten nicht dazu dienen, die Zahl der verfügbaren qualifizierten Fahrer zu begrenzen.

2. Für Betreiber

— Die Anforderungen für die Zulassung als Betreiber im Bedarfsverkehr für die Personenbeförderung sollten einfach sein und das notwendige Maß nicht überschreiten

Die von den Mitgliedstaaten auf nationaler, regionaler oder lokaler Ebene auferlegten Anforderungen für die Zulassung als Betreiber könnten eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit darstellen. Die Anforderungen für die Zulassung als Betreiber könnten beispielsweise die finanzielle Leistungsfähigkeit, ordnungsgemäßes Verhalten und die Einhaltung der Steuervorschriften beinhalten, sofern sie dazu dienen, ein berechtigtes Ziel zu erreichen und nicht über das in dieser Hinsicht notwendige Maß hinausgehen.

Anforderungen, die sich beispielsweise auf die Flottengröße (Mindest-/Höchstzahl an Fahrzeugen), die Anzahl der Beschäftigten, die Mindest-/Höchstzahl der Lizenzen, über die ein Unternehmer verfügen darf, auf Geschäftsräume oder die Bestimmung, dass nur natürliche (und nicht juristische) Personen Inhaber von Taxi-Lizenzen bzw. Lizenzen für private Mietfahrzeuge sein dürfen, beziehen, sind in diesem Zusammenhang im Hinblick auf die Verfolgung eines berechtigten Ziels und die Einhaltung der Grundsätze der Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit möglicherweise schwerer zu rechtfertigen.

3. Vorschriften für Fahrzeuge

— Die Fahrzeugflotten für den Bedarfsverkehr für die Personenbeförderung sollten nachhaltiger werden

Taxis und private Mietfahrzeuge fahren in der Regel mehr Kilometer als Privatfahrzeuge. Daher ist es wichtig, dass die Fahrzeugflotten für den Bedarfsverkehr für die Personenbeförderung nachhaltiger und auf emissionsfreie Fahrzeuge umgestellt werden. Dies könnte z. B. dadurch geschehen, dass die Erteilung neuer oder die Verlängerung bestehender Taxi-Lizenzen und Lizenzen für private Mietfahrzeuge an Emissionsanforderungen für das Fahrzeug geknüpft wird, dass zusätzliche Lizenzen für emissionsfreie Fahrzeuge zur Verfügung gestellt werden oder indem finanzielle Unterstützung für solche Fahrzeuge sowie ihre Lade- und Betankungsinfrastruktur gewährt wird.

Die Anforderungen an die Größe der Fahrzeuge, die im Bedarfsverkehr für die Personenbeförderung eingesetzt werden, sollten sich auf das beschränken, was die Kunden benötigen, z. B. Platz für Gepäck oder Kindersitze. Derzeit ist in den Vorschriften einiger Mitgliedstaaten vorgesehen, dass es sich bei privaten Mietfahrzeugen um Oberklassefahrzeuge handeln muss, die größer, breiter und schwerer sind als ein durchschnittliches Fahrzeug. Vor allem im Hinblick auf den europäischen Grünen Deal und das Ziel, die Anzahl der Verkehrstoten und Schwerverletzten drastisch zu senken, ist es wichtig, Fahrzeugkriterien wie einen Mindestkaufwert des für die Privatanmietung genutzten Fahrzeugs zu überprüfen und dabei die Vorteile kleinerer und leichterer Fahrzeuge in Bezug auf Verkehrsbelastung, Energieverbrauch sowie Auswirkungen auf Umwelt und Straßenverkehrssicherheit zu berücksichtigen.

Die Anpassung der Fahrzeugkriterien an das Ziel der Verringerung von Emissionen und Verkehrsbelastung sollte keinesfalls die Verfolgung anderer wichtiger Ziele wie die Sicherheit der Fahrgäste und den Zugang für Fahrgäste mit Behinderungen oder eingeschränkter Mobilität zum Bedarfsverkehr für die Personenbeförderung beeinträchtigen (29).

B. Empfehlungen zur Berufsausübung

Neben den Vorschriften für den Berufszugang sollten auch die Vorschriften für die Ausübung des Berufs des Taxifahrers bzw. des Fahrers privater Mietfahrzeuge und des Taxibetreibers bzw. des Betreibers eines Dienstes für private Mietfahrzeuge überprüft und gegebenenfalls vereinfacht werden. Die Vorschriften, die bei der Durchführung des lokalen Bedarfsverkehrs für die Personenbeförderung zu beachten sind, können eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit darstellen und müssen daher hinreichend begründet werden, um mit dem EU-Recht vereinbar zu sein (30).

1. Bestrebungen zur Aufhebung der strengen Rückkehrpflicht

— Vorschriften für die Berufsausübung sollten keine Rückkehrpflicht umfassen

In vielen Mitgliedstaaten dürfen weder Taxis noch private Mietfahrzeuge auf der Suche nach potenziellen Fahrgästen umherfahren. Taxis dürfen an Taxiständen warten, während private Mietfahrzeuge oft verpflichtet sind, zwischen den Fahrten zu ihrem Betriebssitz zurückzukehren. Private Mietfahrzeuge dürfen im Allgemeinen auch nicht an Orten mit potenziell hoher Nachfrage parken, um Fahrgäste anzulocken. In einigen Mitgliedstaaten dürfen private Mietfahrzeuge nicht auf öffentlichen Straßen parken. Vor der Entwicklung der mobilen Kommunikationstechnologie mussten Fahrer von privaten Mietfahrzeugen zu ihrem Betriebssitz zurückkehren, um ihren nächsten Auftrag entgegenzunehmen. Heutzutage ermöglichen Geolokalisierung und Smartphones jedoch den sofortigen Kontakt zwischen potenziellen Kunden und Fahrern von privaten Mietfahrzeugen (31).

Leerfahrten sind beim Bedarfsverkehr für die Personenbeförderung die Regel, da Anfahrtsfahrten zur Aufnahme von Fahrgästen unvermeidlich sind. Für den Fall, dass noch kein neuer Auftrag eingetroffen ist, ist auch die Fahrt zu dem Ort, an dem das Fahrzeug auf den nächsten Auftrag warten kann, unumgänglich. Die Verpflichtung, ohne Fahrgast zu einem entfernten Standort und zurück zu fahren, um den nächsten Fahrgast abzuholen, erhöht jedoch die Zahl der Leerfahrten. In Zeiten von überlasteten Städten, Umweltverschmutzung und Klimawandel, der Notwendigkeit zur Eindämmung von Umweltauswirkungen und der Verfügbarkeit von mobiler Kommunikation und Geolokalisierung ist es wohl angebracht, diese Regel zu überdenken.

Fahrer sollten nicht dadurch an der Fortsetzung ihrer Tätigkeit gehindert werden, dass sie verpflichtet sind, zwischen zwei Fahrten zu ihrem Betriebssitz zurückzukehren, solange sie weitere Kunden haben. Für die Wartezeit zwischen den Aufträgen könnten die Städte beispielsweise mehr zentrale Plätze ausweisen, wo die Fahrer warten können, sodass Leerfahrten so weit wie möglich reduziert werden, die eine ineffiziente Auslastung des Fahrzeugs und der Arbeitszeit des Fahrers bedeuten und der Umwelt schaden, da sie Staus und Emissionen verursachen.

2. Erlaubnis zur Beförderung von Fahrgästen auf Rückfahrten von Orten außerhalb der Lizenzgebiete

— Die Vorschriften für die Berufsausübung sollten der Notwendigkeit Rechnung tragen, Leerfahrten zu reduzieren

Lizenzen für Taxis und private Mietfahrzeuge werden für ein bestimmtes Verwaltungsgebiet ausgestellt. Daher dürfen Fahrer zwar Fahrgäste zu Zielen außerhalb ihres Lizenzgebiets befördern, aber in vielen Mitgliedstaaten keine anderen Fahrgäste von Orten außerhalb ihres Gebiets mit zurücknehmen. Das bekannteste Beispiel sind Fahrten zu und von Flughäfen, die oft außerhalb größerer Ballungsräume liegen. Dadurch werden Leerfahrten verursacht, die sich auf die Preise niederschlagen und die Emissionen pro Fahrgast erhöhen. Die Erlaubnis zur Beförderung von Fahrgästen auf Rückfahrten in das Gebiet, für das die Lizenz erteilt wurde, würde dazu beitragen, die Zahl der ohne Fahrgäste zurückgelegten Kilometer zu verringern.

3. Verbesserung der Fahrzeugauslastung

— Die Genehmigung von „Pooling“-Diensten wird empfohlen, um die Anzahl der Fahrten zu reduzieren

„Fahrgast-Pooling“ bedeutet, dass sich einander unbekannte Fahrgäste mit ähnlicher Abfahrts- und Zieladresse ein Sammeltaxi oder ein privates Mietfahrzeug teilen. „Gepoolte“ Fahrten sind in der Regel billiger, allerdings müssen die Fahrgäste je nach Anbieter entweder zu Fuß zum Abholort gehen oder in Kauf nehmen, dass die Fahrten aufgrund von Umleitungen für das Aufnehmen und Absetzen anderer Fahrgäste länger dauern. Derzeit ist in vielen Mitgliedstaaten (auf nationaler, regionaler und/oder lokaler Ebene) nur die Anmietung des gesamten Fahrzeugs und nicht eines einzelnen Sitzplatzes zulässig.

Durch eine bessere Kapazitätsauslastung (d. h. eine Steigerung der Zahl der beförderten Fahrgäste pro Fahrzeugkilometer) könnte die Zahl der gefahrenen Kilometer im Taxi oder im privaten Mietfahrzeug verringert werden (32): Auf zwei Personen, die sich ein Fahrzeug teilen, entfallen beispielsweise weniger Fahrkilometer (sowie damit verbundene Emissionen und Verkehrsbelastung) als auf zwei Personen, die jeweils ein separates Fahrzeug nutzen.

Das „Pooling“ von Fahrgästen, bei dem Taxis und private Mietfahrzeuge Fahrgäste auf dem Weg zu ähnlichen Zielen aufnehmen können, könnte dazu beitragen, die gefahrenen Kilometer pro Person zu reduzieren. Gleichzeitig sollte die Sicherheit von Fahrern und Fahrgästen jederzeit gewährleistet sein.

4. Weitere Einsatzbedingungen für Fahrer

— Die Einsatzbedingungen für Fahrer müssen stets angemessen sein und im Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen

a) Taxifahrer

In einer Reihe von Mitgliedstaaten ist die Anzahl der Taxifahrer rückläufig, wohingegen ein Anstieg der Anzahl der Fahrer von privaten Mietfahrzeugen zu beobachten ist (33). Die Mitgliedstaaten sollten ihre Vorschriften für Fahrer im Hinblick auf ihre angestrebten Ziele überprüfen, insbesondere dann, wenn sie Taxidienste von Diensten für private Mietfahrzeuge abgrenzen, und die möglichen Folgen berücksichtigen. Ein Beispiel für Vorschriften, die für Fahrer gelten, ist die Verpflichtung, nur in Vollzeit zu arbeiten. Solche Vorschriften, die eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit darstellen können, müssen mit den Kriterien der oben genannten Rechtsprechung in Einklang stehen. Flexible Arbeitszeitmodelle, z. B. die Abschaffung und/oder Lockerung der Pflicht zur Ableistung langer Schichten sowie von Nacht- und Wochenendschichten, die Zulassung von Teilzeitarbeit usw., könnten den Beruf des Taxifahrers attraktiver gestalten, auch für Menschen, die Familie und Beruf miteinander vereinbaren müssen, sofern ein angemessenes Maß an Arbeitsplatzsicherheit und Planbarkeit gegeben ist.

b) Fahrer von privaten Mietfahrzeugen

Fahrer von privaten Mietfahrzeugen sind mit anderen Herausforderungen konfrontiert. Beispiele dafür sind das Verbot der Verwendung von Smartphones für die Entgegennahme von Kundenanfragen, wodurch die Buchung von privaten Mietfahrzeugen über eine Ride-Hailing-Plattform unmöglich wird, und die Festsetzung einer verpflichtenden Wartezeit zwischen der Buchung eines privaten Mietfahrzeugs und dem Antritt der Fahrt. Beide Regelungen verhindern, dass der Dienst unmittelbar nach der Buchung beginnt, und bedeuten für Fahrer von privaten Mietfahrzeugen einen relativen Nachteil. Sie führen zur ineffizienten Nutzung der Arbeitszeit von Fahrern von privaten Mietfahrzeugen. Eine solche Vorschrift muss mit den Kriterien der oben genannten Rechtsprechung in Einklang stehen.

5. Weitere Bedingungen für Betreiber

— Die Bedingungen für Betreiber müssen stets angemessen sein und im Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen

Sobald sie sich niedergelassen haben, unterliegen Taxibetreiber und Betreiber eines Dienstes für private Mietfahrzeuge einer Vielzahl von Vorschriften für die Organisation ihrer Tätigkeit, deren Zweck oft nicht ersichtlich ist. Beispiele hierfür sind: das Erfordernis einer Mindest- oder Höchstzahl von Beschäftigten, die Verpflichtung, dass der Betreiber selbst als Taxifahrer tätig sein muss oder dass der Betreiber nur Vollzeitkräfte beschäftigen darf, die Festlegung einer Mindest-/Höchstzahl von Fahrern für jedes zugelassene Fahrzeug, die Festlegung einer Mindestmietdauer zu einem Mindesttarif oder die Bestimmung, dass die Beförderung erst dann vergütet werden darf, wenn dem Kunden an seinem Wohnsitz eine Rechnung zugegangen ist. Die Bedingungen für Taxibetreiber und Betreiber eines Dienstes für private Mietfahrzeuge müssen im Einklang mit dem EU-Recht und vor allem mit der Niederlassungsfreiheit stehen.

C. Empfehlungen zur Integration mit öffentlichen Verkehrsmitteln und aktiver Mobilität

— Der Bedarfsverkehr für die Personenbeförderung sollte gut in den öffentlichen Verkehr und die aktive Mobilität integriert sein.

Es ist äußerst wichtig, dass der Bedarfsverkehr für die Personenbeförderung (Taxis oder private Mietfahrzeuge) öffentliche Verkehrsmittel (wie U-Bahnen, Busse, Straßenbahnen) sowie Formen der aktiven Mobilität (wie Gehen und Radfahren) ergänzt und sie nicht bloß ersetzt. Für eine optimale Integration sollte der Bedarfsverkehr für die Personenbeförderung Teil des lokalen Plans für nachhaltige städtische Mobilität sein, der in Übereinstimmung mit europäischen Leitlinien ausgearbeitet wurde (34). Der Bedarfsverkehr für die Personenbeförderung soll die Nutzung öffentlicher Verkehrsmittel erleichtern und steigern, indem er die erste Meile zu oder die letzte Meile von den Haltestellen des öffentlichen Verkehrs bedient, wodurch öffentliche Verkehrsmittel zu einer attraktiven und bequemen Option werden und der Bedarf an der Nutzung privater Fahrzeuge verringert wird. Dies ist besonders wichtig in Gebieten, in denen das öffentliche Verkehrsnetz weniger dicht ausgebaut ist, z. B. in städtischen Randgebieten oder Vororten. Der Bedarfsverkehr für die Personenbeförderung könnte dazu beitragen, die Nutzung öffentlicher Verkehrsmittel attraktiver zu gestalten, da der Weg zu Haltestellen schneller und sicherer zurückgelegt werden kann. Die Einführung von Maßnahmen zur Verbesserung der Integration in den öffentlichen Verkehr könnte ein Schritt in die richtige Richtung sein, z. B. durch die Förderung von Lösungen im Bereich „Mobility as a Service“ (MaaS, Mobillität als Dienstleistung) (35), durch die Schaffung von Anreizen für Fahrgäste und durch die Auslotung von Möglichkeiten der Zusammenarbeit mit Ride-Hailing-Unternehmen. Die Diensteanbieter könnten aufgefordert werden, Kunden über geeignete Kanäle auch über alternative Möglichkeiten der aktiven Mobilität zu informieren.

(1) „Ride-Hailing“ wird gelegentlich auch als „Ride-Sourcing“ bezeichnet. Im Gegensatz dazu wird der Begriff „Ride-Sharing“ in diesem Text nicht verwendet, um eine Verwechslung mit der Tätigkeit eines Fahrers zu vermeiden, der Personen zu einem von ihm bestimmten Zielort bringt (gemeinsame Nutzung von Fahrzeugen durch Personen mit ähnlichen Reisezielen); dies wird auch als „Car-Pooling“ bezeichnet. „Car-Sharing“ bezieht sich auf die kurzfristige Vermietung von Fahrzeugen. Diese Bekanntmachung betrifft weder die Vorschriften für Ride-Hailing-Unternehmen als solche noch Car-Sharing, sondern befasst sich mit den Vorschriften für Taxis und private Mietfahrzeuge.

(2) „Ride-Hailing-Unternehmen“ werden gelegentlich auch als „Ride-Hailing-Plattformen“ oder „TNC“ (Transportation Network Company; Fahrdienstvermittler) bezeichnet.

(3) COM (2020) 789 final; Rn. 38.

(4) Der Begriff „Taxi“ wird gelegentlich als Oberbegriff für „Mietfahrzeug mit Fahrer“ verwendet, worunter auch private Mietfahrzeuge fallen. In diesem Text wird der Begriff „Taxi“ jedoch, sofern nicht anders angegeben, im engeren Sinne verwendet, d. h., er bezieht sich nur auf Mietfahrzeuge mit Fahrer, die in Rechtsvorschriften festgelegte Anforderungen erfüllen, was häufig mit einer Reihe von Rechten und Pflichten verbunden ist (Erkennbarkeit, Taxameter, geregelte Tarife usw.). Natürlich unterscheiden sich die Rechtsvorschriften in den Einzelheiten.

(5) Z. B. Taxidachzeichen.

(6) Festpreise und Taxameter sollen Fahrgäste vor überhöhten Preisen schützen.

(7) Das bedeutet, dass Taxis Kunden nur unter strengen Bedingungen abweisen dürfen.

(8) Taxistände sind Orte, wo Taxis auf Kunden warten können.

(9) Aufgrund ihrer Beschränkung auf den Markt für Vorbuchungen benötigten private Mietfahrzeuge schon vor der Entwicklung elektronischer Buchungsmethoden keine Taxameter und festen Tarife, da sich potenzielle Fahrgäste und Fahrer/Anbieter vor der Buchung der Fahrt über den Fahrpreis verständigen.

(10) Im Bericht mit dem Titel „Assessing the Environmental Performance of New Mobility“ des Weltverkehrsforums (International Transport Forum – ITF) aus dem Jahr 2020 wird festgestellt, dass Ride-Hailing mit privaten Mietfahrzeugen hauptsächlich als Ersatz für herkömmliche Taxidienste sowie für öffentliche Verkehrsmittel genutzt wird; in geringerem Maße hat es den motorisierten Individualverkehr verdrängt und neue Fahrten generiert.

(11) Diese Algorithmen berücksichtigen unter anderem Angebot und Nachfrage und gelten in der Regel als Geschäftsgeheimnisse. Zudem wird der Fahrer eines privaten Mietfahrzeugs möglicherweise nicht einmal über den Preis informiert, bevor er die Beförderung eines Fahrgastes annimmt, und der potenzielle Kunde kann bei den meisten aktuellen Apps lediglich das angezeigte Angebot ablehnen oder annehmen. Folglich ist bei den derzeit verwendeten Ride-Hailing-Apps der Preis zwischen Kunden und Verkehrsdienstleistern nicht verhandelbar. Im Rahmen ihrer Initiative zur Plattformarbeit (siehe Abschnitt I. B dieser Bekanntmachung) schlägt die Kommission Maßnahmen vor, um Fairness, Transparenz und Rechenschaftspflicht beim algorithmischen Management zu gewährleisten (siehe die Erläuterung in Fußnote 15).

(12) So werden beispielsweise in vielen Mitgliedstaaten die Taxifahrpreise während der Fahrt vom Taxameter berechnet und können daher nicht vor der Fahrt festgelegt werden.

(13) Eurobarometer Spezial 495 (abrufbar unter https://ec.europa.eu/commfrontoffice/publicopinion/index.cfm/survey/getsurveydetail/instruments/special/surveyky/2226).

(14) „Betreiber“ bezeichnet den Unternehmer des Taxi- oder privaten Mietfahrzeugdienstes, bei dem es sich um eine natürliche oder juristische Person handeln kann. Der Fahrer eines Taxis oder privaten Mietfahrzeugs kann gleichzeitig der Betreiber sein (im Falle eines Ein-Personen-Unternehmens) oder für einen Betreiber arbeiten.

(15) Mit dem Begriff „algorithmisches Management“ werden digitale Arbeitsplattformen beschrieben, die automatisierte Systeme für die Zuweisung von Aufgaben einsetzen, um die dort tätigen Personen zu überwachen, zu beurteilen und Konsequenzen für sie abzuleiten.

(16) Die Zusammenfassung des Rundtischgesprächs der OECD im Jahr 2018 zu den Wettbewerbsherausforderungen im Zusammenhang mit Taxis und Ride-Sourcing befasst sich schwerpunktmäßig mit Wettbewerbsaspekten und kann hier abgerufen werden: https://www.oecd.org/daf/competition/taxis-and-ride-sharing-services.htm. Siehe auch die in den Fußnoten 15 und 16 genannten Berichte.

(17) Bericht der Gemeinsamen Forschungsstelle (2019) mit dem Titel „The future of road transport – implications of automated, connected, low-carbon and shared mobility“ (abrufbar unterhttps://publications.jrc.ec.europa.eu/repository/handle/JRC116644).

(18) ITF-OECD: Good to Go? Assessing the Environmental Performance of New Mobility, 2020.

(19) Urteil des Gerichtshofs vom 20. Dezember 2017, Asociación Profesional Elite Taxi/Uber Systems Spain, SL, C-434/15, EU:C:2017:981; Urteil des Gerichtshofs vom 10. April 2018, Strafverfahren gegen Uber France, C-320/16, EU:C:2018:221; Urteil des Gerichtshofs vom 3. Dezember 2020, Star Taxi App SRL/Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul București prin Primar General und Consiliul General al Municipiului București, C-62/19, EU:C:2020:980.

In den beiden Rechtssachen, die Uber (Asociación Profesional Elite Taxi/Uber Systems Spain, SL, und Strafverfahren gegen Uber France) betrafen, entschied der Gerichtshof, dass die Dienstleistungen von Uber als „Verkehrsdienstleistung“ im Sinne von Artikel 58 Absatz 1 AEUV einzustufen sind (siehe EU:C:2017:981, Rn. 39 et seq.: „... dass ein Vermittlungsdienst wie der im Ausgangsverfahren in Rede stehende, der es mittels einer Smartphone-Applikation ermöglichen soll, gegen Entgelt eine Verbindung zwischen nicht berufsmäßigen Fahrern, die das eigene Fahrzeug benutzen, und Personen herzustellen, die eine Fahrt im innerstädtischen Bereich unternehmen möchten, als mit einer Verkehrsdienstleistung untrennbar verbunden anzusehen und daher als Verkehrsdienstleistung im Sinne von Art. 58 Abs. 1 AEUV einzustufen ist und daher vom Anwendungsbereich des Art. 56 AEUV, der Richtlinie 2006/123 und der Richtlinie 2000/31 auszuschließen ist“).

Im Gegensatz dazu entschied der Gerichtshof in der Rechtssache Star Taxi App, dass der von Star Taxi App angebotene Online-Vermittlungsdienst eine „Ergänzung“ zu einem bereits bestehenden Dienst darstellt, der für die Erbringung der zugrunde liegenden Dienstleistung (Beförderung durch Taxis) nicht wesentlich ist und nicht als integraler Bestandteil der zugrunde liegenden erbrachten Verkehrsdienstleistung (durch Taxis) angesehen werden kann: In diesem Fall sei die Herstellung einer Verbindung zwischen berufsmäßigen Taxifahrern und ihren Kunden ein Dienst der Informationsgesellschaft.

(20) In der Rechtssache Crono Service scarl u. a. und Anitrav – Associazione Nazionale Imprese Trasporto Viaggiatori/Roma Capitale und Regione Lazio (Urteil des Gerichtshofs vom 13. Februar 2014, verbundene Rechtssachen C-419/12 und C-420/12, EU:C:2014:81) entschied der Gerichtshof, dass er für die Behandlung eines Vorabentscheidungsersuchens eines italienischen Gerichts bezüglich der Vereinbarkeit italienischer Rechtsvorschriften über private Mietfahrzeuge mit Artikel 49 AEUV nicht zuständig ist, und hat daher in der Hauptsache nicht entschieden.

(21) Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (ABl. C 202 vom 7.6.2016, S. 47); Vertrag über die Europäische Union (ABl. C 202 vom 7.6.2016, S. 13).

(22) Urteil des Gerichtshofs vom 20. Dezember 2017, Asociacion Profesional Elite Taxi/Uber, C-434/15, Rn. 44–47.

(23) Siehe Urteil des Gerichtshofs vom 21. September 2006, Kraus/ gegen Land Baden-Württemberg, C-19/92, EU:C:1993:125, Rn. 32; Urteil des Gerichtshofs vom 1. Juni 2010, Blanco Pérez und Chao Gómez, verbundene Rechtssachen C-570/07 und C-571/07, EU:C:2010:300 (im Folgenden „Blanco Pérez“), Rn. 53. Der Begriff der Beschränkung umfasst Maßnahmen eines Mitgliedstaats, die zwar unterschiedslos anwendbar sind, aber den Marktzugang von Unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten beeinträchtigen und dadurch den Handel innerhalb der EU behindern (vgl. in diesem Sinne Urteil des Gerichtshofs, Grupo Itevelesa, C-168/14, Rn. 67, und Urteil des Gerichtshofs, SOA Nazionale Costruttori, C-327/12, EU:C:2013:827, Rn. 45 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).

(24) Siehe Blanco Pérez, verbundene Rechtssachen C-570/07 und C-571/07, Rn. 64.

(25) Die durch die Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten gewährte Freiheit zur Auswahl und Ablehnung von Kunden muss von der Frage unterschieden werden, ob Fahrer von privaten Mietfahrzeugen in irgendeiner Weise von Ride-Hailing-Unternehmen davon abgehalten werden, Kunden abzulehnen.

(26) Siehe Blanco Pérez, verbundene Rechtssachen C-570/07 und C-571/07, Rn. 53 ff:

„53 Nach ständiger Rechtsprechung stellt jede nationale Maßnahme, die zwar ohne Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit anwendbar ist, die aber geeignet ist, die Ausübung der durch den Vertrag garantierten Niederlassungsfreiheit durch die Unionsangehörigen zu behindern oder weniger attraktiv zu machen, eine Beschränkung im Sinne von Art. 49 AEUV dar (vgl. in diesem Sinne Urteile, Kommission/Niederlande, C-299/02, Slg. 2004, I-9761, Randnr. 15, und, Kommission/Griechenland, C-140/03, Slg. 2005, I-3177, Randnr. 27).

54 Hierunter fällt insbesondere eine nationale Regelung, die die Niederlassung eines Unternehmens eines anderen Mitgliedstaats von der Erteilung einer vorherigen Erlaubnis abhängig macht, denn sie ist geeignet, die Ausübung der Niederlassungsfreiheit durch dieses Unternehmen zu beeinträchtigen, indem sie es daran hindert, seine Tätigkeiten mit Hilfe einer Betriebsstätte frei auszuüben. Dieses Unternehmen läuft nämlich zum einen Gefahr, die zusätzlichen Verwaltungskosten und finanziellen Belastungen, die jede Erteilung einer solchen Erlaubnis mit sich bringt, tragen zu müssen. Zum anderen schließt das System der vorherigen Erlaubnis diejenigen Wirtschaftsteilnehmer von der Ausübung einer selbständigen Tätigkeit aus, die im Voraus festgelegte Anforderungen nicht erfüllen, von deren Einhaltung die Erteilung dieser Erlaubnis abhängt (vgl. in diesem Sinne Urteil Hartlauer, Randnrn. 34 und 35).“

(27) Siehe Blanco Pérez, verbundene Rechtssachen C 570/07 und C 571/07, Rn. 64.

(28) Siehe Fußnote 25.

(29) Darüber hinaus könnten möglicherweise auch Anforderungen an die Erkennbarkeit von Fahrzeugen, die den Ride-Hailing-Markt auf Straßen und an Taxiständen bedienen, aus Gründen der Sicherheit der Fahrgäste vertretbar sein.

(30) Siehe Blanco Pérez, verbundene Rechtssachen C-570/07 und C-571/07, Rn. 53 ff.

(31) In einigen Mitgliedstaaten findet die Rückkehrpflicht weiterhin Anwendung, wenn auch in abgewandelter Form. Das Weltverkehrsforum (ITF) der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit (OECD) schlug in seinem Bericht aus dem Jahr 2020 vor, die Zahl der Leerfahrten zu verringern, um die Umweltverträglichkeit von privaten Mietfahrzeugen zu verbessern.

(32) Zum Thema Fahrgast-Pooling siehe OECD-ITF: Assessing the Environmental Performance of New Mobility (abrufbar unter https://www.itf-oecd.org/good-to-go-environmental-performance-new-mobility); Transport & Environment (T&E): Europe’s giant „taxi“ company: is Uber part of the problem or the solution? (abrufbar unter https://www.transportenvironment.org/press/uber-adds-pollution-and-traffic-european-cities-too); Shaheen, S., Lazarus, J., Caicedo, J., Bayen, A.: To Pool or Not to Pool? Understanding the Time and Price Tradeoffs of OnDemand Ride Users – Opportunities, Challenges, and Social Equity Considerations for Policies to Promote Shared-Ride Services (abrufbar unter https://doi.org/10.7922/G2862DRF); Schaller, B.: Can sharing a ride make for less traffic? Evidence from Uber and Lyft and implications for cities. In: Transport Policy 102 (2021), S. 1–10, (abrufbar unter https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0967070X20309525?via%3Dihub); Diao, M., Kong, H., Zhao, H.: Impacts of transportation network companies on urban mobility. In: nature sustainability (abrufbar unter https://doi.org/10.1038/s41893-020-00678-z).

(33) Siehe die Studie von Deloitte für Brüssel (2020) mit dem Titel „Sociaal-economische Studie van de sector van het bezoldigde personenvervoer in het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest“, abrufbar unter https://mobilite-mobiliteit.brussels/sites/default/files/2021-02/Sociaal-economische%20studie%20van%20het%20bezoldigd%20personenvervoer%20in%20Brussel.pdf; siehe für Berlin den Artikel in der Berliner Morgenpost vom 18. Februar 2021, abrufbar unter https://www.morgenpost.de/berlin/article231594211/Zahl-der-Mietwagen-von-Uber-und-Co-nimmt-stark-zu.html.

(34) https://www.eltis.org/mobility-plans/sump-guidelines

(35) „Mobility as a Service“ (MaaS) ist die Integration verschiedener Formen von Verkehrsdienstleistungen in einen einzigen, auf Anfrage abrufbaren Mobilitätsdienst. Um den Kundenwünschen nachzukommen, bietet ein MaaS-Betreiber ein vielfältiges Angebot an Beförderungsoptionen, sei es mit öffentlichen Verkehrsmitteln, Ride-, Car- oder Bike-Sharing, Taxis oder Mietfahrzeugen oder einer Kombination dieser Optionen. Der MaaS-Integrator sammelt Daten von Mobilitätsanbietern und führt sie zusammen. Für den Nutzer bietet MaaS einen Mehrwert, da er mit einer einzigen Applikation mit einem einzigen Zahlungskanal Zugang zur Mobilität erhält und nicht mehrere Buchungs- und Zahlungsvorgänge vornehmen muss.