Als Antwort auf die neuen Sicherheitsbedrohungen des Jahres 2022 kündigen derzeit die meisten Mitgliedstaaten erhebliche Erhöhungen ihrer Verteidigungshaushalte an, wobei sie, anknüpfend an einen Aufwärtstrend, der vor einigen Jahren begonnen hat, in manchen Fällen sogar 2 % ihres BIP überschreiten. Während die Mitgliedstaaten 2020 insgesamt über 200 Mrd. EUR für Verteidigung ausgaben, stiegen Schätzungen zufolge ihre Gesamtausgaben 2021 auf 220 Mrd. EUR. Diese jüngsten Entwicklungen folgten indessen auf eine lange Zeit erheblicher Kürzungen der Verteidigungsausgaben nach der Wirtschafts- und Finanzkrise von 2007 und 2008, in der die Verteidigungsausgaben von 183 Mrd. EUR im Jahr 2008 auf 159 Mrd. EUR im Jahr 2014 sanken, um ihr Vorkrisenniveau erst im Zeitraum 2018-19 wieder zu erreichen. Die Kürzungen durch die Mitgliedstaaten im Zeitraum von 2009 bis 2018 belaufen sich auf ein Investitionsdefizit von insgesamt etwa 160 Mrd. EUR gegenüber dem Ausgabenniveau von 2008.

In der Mitteilung wird auf a) die Verteidigungsausgaben innerhalb der EU, b) zu schließende Lücken bei Fähigkeiten und im Bereich der Industrie einschließlich der drängendsten Lücken, c) Möglichkeiten der Abhilfe und d) Optionen für die Stärkung des Angebots an Verteidigungsfähigkeiten eingegangen.

Dies kommt auch der NATO zugute, die nach wie vor die Grundlage der kollektiven Verteidigung ihrer Mitglieder bildet. EU-Initiativen zur Förderung der Zusammenarbeit im Bereich Verteidigung tragen auch zu einer faireren transatlantischen Lastenteilung und einem wirksameren europäischen Beitrag innerhalb der NATO bei. Die Mitgliedstaaten können ihre jeweiligen Streitkräfte auf nationaler Ebene, im Rahmen der EU, der NATO, der Vereinten Nationen oder in jedem anderen Rahmen einsetzen. Die Prioritäten der EU bei der Fähigkeitenentwicklung stehen im Einklang mit den innerhalb der NATO vereinbarten Prioritäten, wobei die Unterschiede in Bezug auf Art und Zuständigkeiten zwischen den beiden Organisationen berücksichtigt und die gegenseitige Verstärkung der jeweiligen Bemühungen gewährleistet werden. Die Entwicklung von Verteidigungsfähigkeiten ist ein entscheidender Pfeiler des verstärkten Dialogs und der verstärkten Zusammenarbeit zwischen der EU und der NATO, die im Rahmen der gemeinsamen Erklärungen von 2016 und 2018 vereinbart wurden.

·europäisch zu investieren, indem Anreize für Investitionen in Verteidigung geschaffen werden, die die Entwicklung der Industrie, die längerfristigen industriellen Kapazitäten und das Wirtschaftswachstum in der Union durch eine wettbewerbsfähigere europäische Verteidigungsindustrie fördern. Die Stärkung der technologischen und industriellen Basis der europäischen Verteidigung (EDTIB) hat in dem sich verschlechternden geostrategischen Umfeld strategische Bedeutung gewonnen.

·gemeinsam zu investieren und so Größenvorteile durch kooperative Projekte und gemeinsame Beschaffung zu nutzen. Gemeinsame Entwicklungen und Beschaffungen wirken preissenkend und gewährleisten zugleich die Solidarität, indem sie dazu beitragen, zu verhindern, dass Mitgliedstaaten um begrenzte industrielle Ressourcen konkurrieren und so die Preise weiter nach oben treiben oder kleinere oder stärker exponierte Mitgliedstaaten verdrängen. Es sind Ähnlichkeiten mit der Lage bei den COVID-Impfstoffen im Zeitraum 2020-21 zu erkennen;

Kurz gesagt haben eine anhaltende Unterfinanzierung und ein Mangel an Zusammenarbeit zu bereichsübergreifenden Defiziten bei kritischen Verteidigungsfähigkeiten insbesondere im oberen Bereich des Spektrums sowie zu einer Zersplitterung der entsprechenden Industrie in Europa geführt. Es ist von entscheidender Bedeutung, dass die EU frühere Fehler, die zu Ineffizienzen, Dopplungen und Abhängigkeiten geführt haben, nicht wiederholt und stattdessen auf die Verteidigungsinitiativen und Instrumente zur Fähigkeitenentwicklung der EU baut, die in den letzten Jahren geschaffen wurden, um die Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten im Bereich Verteidigung zu stärken. Diese Initiativen – insbesondere der Europäische Verteidigungsfonds (EVF) – zielen darauf ab, die Zersplitterung des europäischen Verteidigungsmarktes zu reduzieren und die Koordinierung der Verteidigungspolitik, der Planung und der Fähigkeitenentwicklung zwischen den Mitgliedstaaten zu intensivieren – insbesondere durch die Ständige Strukturierte Zusammenarbeit (SSZ), die Koordinierte Jährliche Überprüfung der Verteidigung (CARD) und den Fähigkeitenentwicklungsplan (CDP). Zudem werden im Strategischen Kompass jährliche Tagungen der Verteidigungsministerinnen und -minister zu den EU-Verteidigungsinitiativen zum Thema Fähigkeitenentwicklung ab 2022 gefordert, bei denen der Hohe Vertreter/Vizepräsident der Kommission/Leiter der Europäischen Verteidigungsagentur den Vorsitz führen wird, um vorhandene Formate voll zu nutzen. All dies sind wichtige Schritte in die richtige Richtung zur Behebung der bestehenden Mängel; sie müssen angesichts der neuen Situation jedoch weiter verstärkt werden, insbesondere im Hinblick auf gemeinsame Investitionen und die gemeinsame Beschaffung von Verteidigungsfähigkeiten. Solchen Maßnahmen sind von entscheidender Bedeutung dafür, dass Europa stärkere und interoperablere Verteidigungsfähigkeiten ins Feld führen kann, und stärken gleichzeitig die industrielle und technologische Basis der europäischen Verteidigung (EDTIB); beides ist wesentlich für die langfristige Sicherheit und strategische Autonomie Europas.

Die von den Mitgliedstaaten angekündigten Aufstockungen ihrer Verteidigungshaushalte belaufen sich bislang auf annähernd 200 Mrd. EUR an zusätzlichen Mitteln in den kommenden Jahren. Obwohl diese Erhöhungen unerlässlich sind, besteht ein ernstzunehmendes Risiko, dass die vorhandenen Defizite nicht behoben werden können, wenn die Mittel unkoordiniert ausgegeben werden. Wie in der Erklärung von Versailles ebenso wie im Strategischen Kompass anerkannt wurde, müssen die EU-Mitgliedstaaten daher nicht nur mehr, sondern auch besser und in engerer Abstimmung investieren. Nur wenn sie zusammenarbeiten, können die Mitgliedstaaten ein Maximum ein Größenvorteilen erzielen, die hohen Kosten von Hochleistungsfähigkeiten bestreiten und zugleich eine Konkurrenz um begrenzte Lieferkapazitäten sowie unnötige Dopplungen vermeiden.

Angesichts der erheblichen Auswirkungen der unprovozierten militärischen Aggression Russlands gegen die Ukraine für die europäische Verteidigung sind diese Schritte von entscheidender Bedeutung. Die Rückkehr des Kriegs nach Europa hat die Folgen einer jahrelangen Unterfinanzierung der Verteidigung deutlich gemacht, die zu zahlreichen Lücken und Defiziten in den gemeinsamen militärischen Beständen sowie zu einer verringerten Produktionskapazität der Industrie geführt hat. Eine Erhöhung der Verteidigungsausgaben ist nicht nur notwendig, um dieser Situation abzuhelfen, sondern auch aufgrund dringenden kurzfristigen Bedarfs an einer Wiederauffüllung und Erweiterung der Verteidigungsbestände, auch zur Kompensierung der militärischen Hilfe für die Ukraine.

Angesichts der militärischen Aggression Russlands gegen die Ukraine verpflichteten sich die Staats- und Regierungschefs der EU auf ihrem Treffen in Versailles am 11. März, „die Verteidigungsfähigkeiten Europas zu stärken“. Sie vereinbarten 1) die Verteidigungsausgaben zu erhöhen, 2) die Zusammenarbeit durch gemeinsame Projekte zu intensivieren, 3) Defizite zu beheben und Fähigkeitenziele zu erreichen, 4) Innovationen zu fördern, auch durch zivil-militärische Synergien, und 5) unsere Verteidigungsindustrie einschließlich der KMU zu stärken und zu entwickeln. Überdies ersuchten sie die Kommission, „in Abstimmung mit der Europäischen Verteidigungsagentur eine Analyse der Defizite bei den Verteidigungsinvestitionen bis Mitte Mai vorzulegen und jegliche weiteren Initiativen vorzuschlagen, die erforderlich sind, um die industrielle und technologische Basis der europäischen Verteidigung zu stärken.“ Die Aufgabensetzung wurde auch in den Strategischen Kompass für Sicherheit und Verteidigung aufgenommen, der vom Rat angenommen und vom Europäischen Rat im März 2022 gebilligt wurde.

Überdies haben im letzten Jahrzehnt die Vereinigten Staaten und – was besorgniserregender ist – Russland ihre Verteidigungshaushalte viel stärker aufgestockt als Europa. Es ist auffällig, dass China seinen Verteidigungshaushalt im selben Zeitraum noch stärker aufgestockt hat. Von 1999 bis 2021 nahmen die Gesamtausgaben der EU für Verteidigung um 19,7 % zu, während die Steigerung in den Vereinigten Staaten 65,7 %, in Russland 292 % und in China 592 % betrug. Darin ist die erhebliche Unterschätzung der Verteidigungsausgaben Chinas und Russlands, deren Haushalt eine höhere Kaufkraft aufweist, als bei der Umrechnung auf Grundlage der Wechselkurse sichtbar wird, noch gar nicht berücksichtigt. Auf der Grundlage der Kaufkraftparität werden die Verteidigungshaushalte Russlands und Chinas aus dem Jahr 2021 auf 178 Mrd. bzw. 332 Mrd. USD geschätzt. Überdies ist der Anteil der Investitionen an den Verteidigungsausgaben in den Vereinigten Staaten, China und Russland erheblich höher als in den EU-Mitgliedstaaten.

Obwohl kein rechtlich bindender Zielwert für die Verteidigungsausgaben der einzelnen Mitgliedstaaten existiert, haben die meisten von ihnen sich im Rahmen der NATO und/oder der Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit auf das Ziel geeinigt, ihre Verteidigungsausgaben zu erhöhen. Als Anhaltspunkt: Hätten von 2006 bis 2020 alle Mitgliedstaaten 2 % ihres BIP für Verteidigung und davon 20 % für Investitionen ausgegeben, wären etwa 1,1 Bio. EUR zusätzlich für Verteidigung aufgewendet worden, darunter Investitionen in Höhe von 270 Mrd. EUR.

Überdies wiesen die europäischen Verteidigungsausgaben in der Vergangenheit im Vergleich zu unseren Verbündeten und unseren Wettbewerbern eine geringere Effizienz auf und führten zu geringeren Ergebnissen. Schätzungen zufolge verursacht die mangelnde Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten im Verteidigungsbereich Kosten im zweistelligen Milliardenbereich. Trotz der Erhöhung der europäischen Verteidigungsausgaben im Jahr 2020 wurde bei den gemeinsamen Investitionsausgaben mit nur 11 % ein neuer Tiefpunkt erreicht, der weit unter dem von dem Mitgliedstaaten im Rahmen der EDA vereinbarten und im Rahmen der SSZ geltenden Richtwert von 35 % lag, während 89 % der Ausgaben auf nationaler Ebene getätigt wurden. Fehlende Zusammenarbeit hat zu verschwenderischen Dopplungen und einer Vielzahl von Verteidigungssystemen gleicher Art innerhalb der EU geführt. Zudem machten die Ausgaben aller Mitgliedstaaten für Forschung und Technologie im Verteidigungsbereich in Höhe von 2,5 Mrd. EUR nur 1,2 % ihrer gesamten Verteidigungsausgaben im Jahr 2020 aus und lagen somit weit unter dem im Rahmen der EDA vereinbarten und in der SSZ als verbindlicherer Richtwert geltenden Anteil von 2 %.

3.Lücken im Bereich Verteidigungsindustrie

Die europäische industrielle Basis der Verteidigung umfasst eine große Bandbreite an Hauptauftragsnehmern, kleinen Unternehmen mittlerer Kapitalisierung sowie kleinen und mittleren Unternehmen, die den Großteil der fortgeschrittenen Technologien und Verteidigungsfähigkeiten entwickeln und herstellen, die die Streitkräfte der Mitgliedstaaten benötigen und beschaffen könnten. Insgesamt beläuft sich der geschätzte Jahresumsatz des EU-Verteidigungssektors auf beinahe 84 Mrd. EUR, wobei schätzungsweise über 196 000 hochqualifizierte Fachkräfte unmittelbar beschäftigt und über 315 000 Arbeitsplätze indirekt unterstützt werden.

Trotz der insgesamt guten Wettbewerbsposition des Sektors sind einige Schwierigkeiten und Lücken festzustellen. Die Unternehmen im Verteidigungssektor weisen immer noch eine national ausgerichtete Struktur auf, wobei sie von der engen Verflechtung mit den nationalen Regierungen profitieren. Diese Marktstruktur in Verbindung mit niedrigen Investitionsvolumina hat die Situation zur Folge, dass eine Anzahl nationaler Akteure auf kleinen Märkten tätig ist und folglich niedrige Produktionsvolumina aufweist. Es wurde zwar eine Reihe von Konsolidierungsmaßnahmen auf nationaler und europäischer Ebene ergriffen, die Ergebnisse reichen jedoch bei Weitem nicht an die industrielle Konsolidierung der USA heran.

Daher ist die EDITB nach wie vor stark fragmentiert, insbesondere außerhalb der Luftfahrt- und Raketenbranche. Dies schränkt in einem großen Maße ihre Fähigkeit ein, ihre Wettbewerbsfähigkeit durch die Bündelung von FuE und durch Größenvorteile bei der Produktion zu verbessern. Darüber hinaus bestehen bei einigen wichtigen Verteidigungsgütern Abhängigkeiten, für die die EDTIB keine einheimischen Lösungen anbietet.

Die Ursachen für die Schwierigkeiten der EDTIB sind die beschriebenen Investitionslücken der Mitgliedstaaten sowie fragmentierte Ausgaben in Verbindung mit der Tatsache, dass ein sehr erheblicher Teil der Ausgaben der Mitgliedstaaten nicht in die EDTIB investiert wird, selbst wenn ein von der EU bereitgestelltes Produkt verfügbar ist. Schätzungen zufolge wurden beispielsweise zwischen 2007 und 2016 über 60 % des europäischen Beschaffungshaushalts im Verteidigungsbereich für Militäreinfuhren aus Ländern außerhalb der EU ausgegeben, was zu Drittlandskontrollen oder -beschränkungen führte.

Die Wiederkehr von Konflikten hoher Intensität und einer erhöhten territorialen Bedrohung erfordert eine Umgestaltung des Ökosystems der Verteidigungsindustrie der EU, um die Versorgungssicherheit zu gewährleisten und erforderlichenfalls eine Erweiterung der Produktionskapazitäten oder eine größere Steigerungsfähigkeit sicherzustellen. Darüber hinaus gilt im Hinblick auf disruptive Technologien, die das Potenzial haben, das künftige Schlachtfeld und die künftige Ausrüstung grundlegend zu verändern (z. B. KI, Quantum-Technologie), dass die beschriebenen Ursachen langfristig die Wettbewerbsfähigkeit der EDTIB und ihre Fähigkeit zur Entwicklung fortgeschrittener Fähigkeiten (z. B. Hyperschallsysteme, kollaborativer Kampf) beeinträchtigen könnten.

4.Lücken bei den Fähigkeiten

Im Strategischen Kompass wurde als Gesamtziel der EU die Weiterentwicklung „eines vollständigen Dispositivs agiler und mobiler, interoperabler, technologisch fortschrittlicher, energieeffizienter und resilienter Streitkräfte“ festgelegt. Ferner wurde erneut auf die bereits festgestellten kritischen Defizite bei den Fähigkeiten hingewiesen, die als unabdingbar gelten, um die Union in die Lage zu versetzen, die im Vertrag festgelegten Aufgaben im Rahmen der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) in vollem Umfang zu erfüllen, insbesondere im oberen Bereich des Intensitätsspektrums. Diese Defizite werden in den Prioritäten thematisiert, die die Mitgliedstaaten im Rahmen des Fähigkeitenentwicklungsplans aus dem Jahr 2018 festgelegt haben, der vor dem Hintergrund des Strategischen Kompasses überprüft wird und nach wie vor einen wichtigen Bezugsrahmen für die Kohärenz zwischen den EU-Verteidigungsinitiativen bildet.

Um diesen Prioritäten Rechnung zu tragen, leistet der EVF finanzielle Unterstützung, die zur Entwicklung strategischer Enabler und wichtiger Fähigkeiten beiträgt, während die Mitgliedstaaten zusammenarbeiten, um diese Prioritäten durch 60 Projekte im Rahmen der Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit anzugehen.

Die Kommission und die Europäische Verteidigungsagentur (EVA) haben eine Analyse der Investitionslücken im Verteidigungsbereich durchgeführt. In diesem Zusammenhang legte die EVA eine Analyse der kurz-, mittel- und langfristigen Investitionslücken vor, die im Rahmen von drei Aktionslinien zu schließen sind: 1) Vorbereitung (Erhöhung der Bereitschaft einschließlich Wiederauffüllung im Zusammenhang mit der Unterstützung für die Ukraine); 2) Verstärkung vorhandener Kräfte und Fähigkeiten und 3) Stärkung und Modernisierung der Fähigkeiten auf der Grundlage der von der EU vereinbarten Prioritäten im Bereich der Verteidigungsfähigkeiten, auf der Grundlage der CARD (siehe Anhang).

Angesichts der erhöhten Sicherheitsbedrohung und aufbauend auf der koordinierten Analyse der Kommission und der EVA schlagen die Kommission und der Hohe Vertreter gemeinsam vor, sich auf die folgenden drängendsten Lücken bei den Fähigkeiten zu konzentrieren, die von der europäischen Verteidigungsindustrie geschlossen werden können:

1.Auffüllung der Lagerbestände: Sicherstellung der Kampfbereitschaft der Streitkräfte und Koordinierung konkurrierender nationaler Anforderungen, Vermeidung von Preisspiralen und Gewährleistung des Zugangs der am stärksten exponierten Länder zu den benötigten Fähigkeiten.

2.Ersetzen: Schrittweise Abschaffung bestehender Altsysteme aus der Sowjetzeit, die noch in den Streitkräften der EU genutzt werden, und Ersatz durch europäische Lösungen (z. B.: Kampfpanzer, gepanzerte Kampffahrzeuge, Schützenpanzer, Mannschaftstransportwagen, schwere Artillerie usw.) als Teil umfassenderer Bemühungen um den Ausbau der vorhandenen Fähigkeiten und zur Förderung der Interoperabilität und Verbesserung der Versorgungssicherheit.

3.Verstärkung: Stärkung der gestaffelten Luft- und Raketenabwehrsysteme der Mitgliedstaaten, beginnend mit Mittelstreckensystemen in den am stärksten exponierten Mitgliedstaaten. Die Verteidigung von besiedelten Gebieten, Streitkräften und/oder kritischen Infrastrukturen gegen Bedrohungen aus der Luft und durch Raketen stellt in der neuen Sicherheitslage eine entscheidende Herausforderung dar.

Über diese drängenden Fähigkeitenlücken hinaus schlagen die Kommission und der Hohe Vertreter vor, folgende strategische mittel- bis langfristige Fähigkeiten auszubauen, um die europäischen Verteidigungsfähigkeiten angesichts der anhaltenden Bedrohungslage zu verbessern:

·Bereich Luft: Die Entwicklung und Operationalisierung der „Eurodrone“ für mittlere Flughöhen (MALE RPAS), die Teil von SSZ- und EVF-Projekten ist, gewinnt an Bedeutung. Kurz- bis mittelfristig sind die Modernisierung und der Ausbau der Luftbetankungsfähigkeiten und der vorhandenen Flugzeugflotten, der Aufbau einer gestaffelten, für integriertes Management geeigneten Luftabwehr sowie die Entwicklung und Beschaffung von Abwehrkapazitäten für Drohnen und waffentragender Drohnen mittlerer Größe Prioritäten. Mittel- und längerfristig ist die Modernisierung der Systeme zur Luftraumsperrung/Zugangsverweigerung und der Flotte von mehrrollenfähigen Kampfflugzeugen in der EU ein weiterer Bereich, in dem die Mitgliedstaaten neue Investitionen tätigen wollen und in dem ein koordinierter Ansatz dazu beitragen würde, die Ressourcen, auch im Hinblick auf die Entwicklung der nächsten Generation von Systemen, zu optimieren.

·Bereich Land: Die Modernisierung und Erweiterung des vorhandenen Bestands an Kampfpanzern und gepanzerten Kampffahrzeugen sowie der Systeme der nächsten Generation ist für viele Mitgliedstaaten angesichts der Rückkehr großangelegter Kriegshandlungen hoher Intensität in Europa zu einer dringlichen Aufgabe geworden. Die Stärkung der Bodenkampffähigkeiten sollte auch die Kampfunterstützung umfassen, insbesondere eine breite Palette von Panzerabwehrwaffen und Artilleriesystemen, wobei der Schwerpunkt auf Präzisionssystemen und Artillerieabwehr liegen sollte.