Ein Europa, das schützt: eine Initiative zur Ausweitung der Zuständigkeiten der Europäischen Staatsanwaltschaft auf grenzüberschreitende terroristische Straftaten Ein Beitrag der Europäischen Kommission zum Treffen der EU-Führungsspitzen in Salzburg am 19./20. September 2018

„Die Europäische Union muss auch stärker bei der gemeinsamen Terrorbekämpfung werden. In den letzten drei Jahren sind wir zwar auch diesbezüglich ein großes Stück weitergekommen. Doch im Falle grenzübergreifender terroristischer Bedrohung reagieren wir nicht schnell genug. … Aus meiner Sicht spricht auch vieles dafür, die neu geschaffene Europäische Staatsanwaltschaft mit der Verfolgung von grenzüberschreitenden terroristischen Straftaten zu betrauen.“

Jean-Claude Juncker, Rede zur Lage der Union, 13. September 2017

1.Einführung

Der Terrorismus stellt für unsere Gesellschaften nach wie vor eine der größten Herausforderungen dar. Terroristische Handlungen gehören zu den größten Verbrechen und verstoßen gegen die grundlegendsten Werte der Europäischen Union.

Ein stärkeres Europa muss seine Bürgerinnen und Bürger schützen und dafür sorgen, dass Terroristen rasch vor Gericht gebracht werden. In seiner Rede zur Lage der Union vom September 2017 erläuterte Präsident Juncker eine Reihe von Maßnahmen mit dem Ziel, bis 2025 eine stärkere, enger vereinte und demokratischere Union aufzubauen. Als Folgemaßnahme legt die Kommission diese Initiative vor, um die Zuständigkeit der Europäischen Staatsanwaltschaft (EUStA) auf die Ermittlung und Verfolgung von terroristischen Straftaten auszuweiten.

In den letzten Jahren war die terroristische Bedrohung in der Europäischen Union anhaltend groß und hat sich ständig weiterentwickelt. Neben neuen Formen von Terroranschlägen sind Online-Propaganda und Vernetzung über die sozialen Medien zu wirkungsvollen Instrumenten der Terroristen für die Anwerbung, Radikalisierung und Geldbeschaffung in der EU geworden. Die Bedrohung durch den Terrorismus ist heute und langfristig eine Herausforderung, auf die die Union in umfassender und strukturierter Weise reagieren muss, unter anderem durch die EU-weite Ermittlung und Verfolgung terroristischer Straftaten.

Die Europäische Union geht – unter Wahrung der Grenzen des Vertrags – entschlossen gegen terroristische Bedrohungen vor, insbesondere im Rahmen der Europäischen Sicherheitsagenda von 2015 und der Schaffung einer wirksamen und echten Sicherheitsunion . Sie hat Maßnahmen ergriffen, um Terroristen den Spielraum und die Mittel für Anschläge zu nehmen, terroristische Straftaten unionsweit unter Strafe zu stellen, den Informationsaustausch zwischen den Mitgliedstaaten bei der Strafverfolgung zu verbessern, die Radikalisierung zu bekämpfen und den Schutz der Außengrenzen der Union zu verstärken. Die Rolle der Agenturen der Union, insbesondere von Eurojust und Europol, wurde gestärkt, die die justizielle und polizeiliche Zusammenarbeit in der EU erleichtern, einschließlich der Koordinierung und des Informationsaustauschs in Terrorismusfällen auf Ersuchen der nationalen Behörden. Zusammen mit dieser Mitteilung wird ein Vorschlag für eine Verordnung zur Verhinderung der Online-Verbreitung terroristischer Inhalte angenommen.

Obwohl erhebliche Fortschritte gemacht wurden und es Beispiele für eine erfolgreiche grenzübergreifende Zusammenarbeit gibt, fehlt es der Union an Möglichkeiten zur umfassenden Ahndung grenzüberschreitender terroristischer Straftaten auf europäischer Ebene, angefangen bei der Ermittlung über die Strafverfolgung bis hin zur Anklageerhebung. Auch wenn in den letzten Jahren nicht alle Mitgliedstaaten in gleichem Maße mit terroristischen Bedrohungen konfrontiert waren ‚ können innerhalb des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts Lücken bei Ermittlungen und Strafverfolgungsmaßnahmen in einem Mitgliedstaat zu Opfern oder Risiken in einem anderen Mitgliedstaat oder in der Union insgesamt führen.

Die kürzlich errichtete EUStA ist bei Straftaten zum Nachteil der finanziellen Interessen der Union für die Ermittlung, Verfolgung und Anklageerhebung zuständig . Am Gründungsakt der EUStA, der am 20. November 2017 in Kraft getretenen Verordnung (EU) 2017/1939 , beteiligten sich zunächst zwanzig Mitgliedstaaten . Seither haben sich zwei weitere Mitgliedstaaten der Verstärkten Zusammenarbeit angeschlossen. Es wird angestrebt, dass die EUStA ihre Tätigkeit bis Ende 2020 voll aufnehmen kann. Diese Initiative wird die Errichtung der EUStA nach der bestehenden Verordnung (EU) 2017/1939 nicht berühren.

2.Die Initiative der Kommission

Die Kommission legt diese Initiative, die eine Änderung des Vertrags mit sich bringen würde, vor, um die Zuständigkeiten der EUStA im Rahmen der umfassenden und verstärkten europäischen Antwort auf terroristische Bedrohungen auf terroristische Straftaten, die mehr als einen Mitgliedstaat betreffen, auszuweiten.

Dieser Mitteilung ist ein Anhang mit einer Kommissionsinitiative für die etwaige Annahme eines Beschlusses des Europäischen Rates zur Änderung von Artikel 86 Absätze 1 und 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) mit dem Ziel der Ausweitung der Zuständigkeiten der EUStA auf terroristische Straftaten, die mehr als einen Mitgliedstaat betreffen, beigefügt.

Artikel 86 Absatz 4 AEUV sieht die Möglichkeit der Erweiterung der Zuständigkeiten der EUStA vor. Nach Artikel 86 Absatz 4 AEUV kann der Europäische Rat einen Beschluss zur Änderung von Artikel 86 AEUV erlassen, um die Befugnisse der EUStA auf die Bekämpfung schwerer, mehr als einen Mitgliedstaat betreffender Straftaten auszudehnen. Der Europäische Rat beschließt einstimmig nach Zustimmung des Europäischen Parlaments und nach Anhörung der Kommission.

Die nach Artikel 86 Absatz 4 AEUV erforderliche Einstimmigkeit bezieht sich nicht nur auf die Mitgliedstaaten, die sich an der EUStA beteiligen, sondern auch auf die anderen Mitgliedstaaten. Selbst wenn dieses vereinfachte Verfahren zur Änderung des Vertrags nicht vorsieht, dass der Europäische Rat auf Vorschlag der Kommission tätig wird, hindert dies die Kommission nicht daran, eine Initiative vorzulegen.

Der Europäische Rat kann Artikel 86 Absätze 1 und 2 AEUV ändern, um die sachliche Zuständigkeit der EUStA auf alle, einige oder nur eine schwere Straftat „mit grenzüberschreitender Dimension“ auszuweiten. Dazu gehören die besonders schweren Straftaten mit grenzüberschreitender Dimension, die in Artikel 83 Absatz 1 AEUV aufgeführt sind. Darüber hinaus kann die Zuständigkeit der EUStA nur auf „schwere, mehr als einen Mitgliedstaat betreffende Straftaten“ ausgedehnt werden.

Nach einem Beschluss des Europäischen Rates zur Änderung von Artikel 86 AEUV würde die Kommission einen Legislativvorschlag zur Änderung der Verordnung (EU) 2017/1939 vorlegen, um der EUStA die Zuständigkeit zu übertragen und etwaige erforderliche Anpassungen vorzunehmen, damit die EUStA im Falle von Terrorismus wirksam ermitteln und strafrechtlich vorgehen kann. Eine variable Geometrie innerhalb der EUStA, die es den Mitgliedstaaten erlauben würde, sich in einzelnen Zuständigkeitsbereichen der EUStA zu beteiligen, könnte durch die Änderung der Verordnung nicht erreicht werden. Auch Mitgliedstaaten, die sich erst zu einem späteren Zeitpunkt der EUStA anschließen wollen, müssten sich in vollem Umfang beteiligen.