Für das Vereinigte Königreich und Irland hat die Rückführungsrichtlinie einen hybriden Charakter, wie den Erwägungsgründen 26 und 27 der Richtlinie zu entnehmen ist. Daraus folgt, dass sowohl das den Verträgen beigefügte Protokoll Nr. 19 über den in den Rahmen der Europäischen Union einbezogenen Schengen-Besitzstand als auch das den Verträgen beigefügte Protokoll Nr. 21 über die Position des Vereinigten Königreichs und Irlands hinsichtlich des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts für diesen Vorschlag gelten. Gemäß dem letztgenannten Protokoll beteiligen sich das Vereinigte Königreich und Irland nicht an der Annahme dieser Verordnung, die für das Vereinigte Königreich und Irland nicht bindend oder anwendbar ist. Sie können dem Rat jedoch mitteilen, dass sie sich an den diesem Instrument beteiligen möchten.

Da mit dieser Verordnung der Schengen-Besitzstand weiterentwickelt wird, muss Dänemark gemäß Artikel 4 des den Verträgen beigefügten Protokolls Nr. 22 über die Position Dänemarks innerhalb von sechs Monaten, nachdem der Rat diese Verordnung beschlossen hat, entscheiden, ob sie in nationales Recht umsetzt wird.

Auf der Grundlage von Artikel 79 Absatz 2 Buchstabe c AEUV sind das Europäische Parlament und der Rat befugt, gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren Maßnahmen im Bereich illegale Einwanderung und illegaler Aufenthalt, einschließlich Abschiebung und Rückführung solcher Personen, die sich illegal in einem Mitgliedstaat aufhalten, zu erlassen. Damit bildet dieser Artikel die geeignete Rechtsgrundlage für die Schaffung eines europäischen Reisedokuments für die Rückführung.

Der Vorschlag für ein europäisches Reisedokument für die Rückführung stützt sich auf die Bestimmungen der Rückführungsrichtlinie, in der gemeinsame Normen und Verfahren zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger geregelt werden, und steht mit diesen im Einklang.

Dieser Vorschlag schließt an die Ankündigung des EU-Aktionsplans für die Rückkehr an, um Mittel und Wege zu sondieren, mit denen die Akzeptanz des Laissez-Passer der EU durch Drittstaaten verbessert werden kann. Das europäische Reisedokument für die Rückführung sollte dazu beitragen, die Ziele der Migrationsagenda zu erreichen und die Wirksamkeit des EU-Systems für die Rückführung irregulärer Migranten zu verbessern, insbesondere von Personen, die keine gültigen Reisedokumente besitzen. Ferner soll es die Rückführungsquote steigern, indem dafür gesorgt wird, dass Drittstaaten ihrer internationalen Verpflichtung zur Rückübernahme ihrer eigenen Staatsangehörigen nachkommen, die sich irregulär in Europa aufhalten.

•Kohärenz mit den bestehenden Vorschriften in diesem Bereich

Dass dieses Problem angegangen werden muss, wurde auch in den Schlussfolgerungen des Rates vom 8. Oktober 2015 hervorgehoben, mit denen sich die Mitgliedstaaten verpflichtet haben, das Standardreisedokument bei Rückführungseinsätzen häufiger zu verwenden. Der Europäische Rat hat dies in seinen Schlussfolgerungen vom 15. Oktober 2015 noch einmal bekräftigt.

Das Fehlen gültiger Reisedokumente, die vom Bestimmungsland der zur Rückkehr verpflichteten Person ausgestellt wurden, stellt eines der größten Hindernisse für eine erfolgreiche Rückführung dar. Derzeit können die Mitgliedstaaten ein Ersatzdokument für illegal aufhältige Drittstaatsangehörige ausstellen, die nicht im Besitz eines gültigen Reisedokuments sind. Die Empfehlung des Rates vom 30. November 1994 sieht ein Standardreisedokument für die Rückführung von Drittstaatsangehörigen vor, das allerdings – u. a. wegen der unzureichenden Sicherheitsmerkmale und -standards – nur in geringem Maße von Drittstaaten akzeptiert wird.

Das System der EU zur Rückführung irregulärer Migranten ist nicht hinreichend wirksam. Beispielsweise wurden im Jahr 2014 weniger als 40 % aller zur Rückkehr verpflichtenden Entscheidungen vollstreckt, die von den Mitgliedstaaten erlassen wurden. Die Kommission hat am 9. September 2015 einen EU-Aktionsplan für die Rückkehr vorgelegt, um die Ursachen hierfür anzugehen, dazu gehören auch Möglichkeiten, die Akzeptanz des Standardreisedokuments für die Rückführung von Drittstaatsangehörigen zu verbessern.

In der Europäischen Migrationsagenda hat die Kommission eine Reihe von Maßnahmen und Initiativen erläutert, mit denen strukturelle Lösungen geschaffen werden sollen, um die Migration in all ihren Aspekten besser in den Griff zu bekommen. Die wirksame Rückführung von Drittstaatsangehörigen, die die Bedingungen für die Einreise oder den Aufenthalt im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten der Union nicht oder nicht mehr erfüllen, stellt einen wichtigen Aspekt eines umfassenden Konzepts für eine ordnungsgemäß funktionierende EU-Migrationspolitik dar und ist erforderlich, um das Vertrauen der Öffentlichkeit in das Migrationssystem der Union aufrechtzuerhalten.

Das europäische Reisedokument für die Rückführung würde den Verwaltungsaufwand und die bürokratischen Belastungen der Mitgliedstaaten und der Verwaltungen von Drittstaaten, so auch von Konsulaten, verringern, und sollte dazu beitragen, die Dauer der notwendigen Verwaltungsverfahren zur Sicherstellung der Rückkehr und der Rückübernahme von illegal aufhältigen Drittstaatsangehörigen zu verkürzen.

Die Sachverständigen der Mitgliedstaaten wurden im Zusammenhang mit Sitzungen und Gesprächen zur Rückführung und zur Rückübernahme konsultiert. Sie wurden zudem im Rahmen einer „ad hoc query“ des Europäischen Migrationsnetzes (EMN) konsultiert, die am 14. Oktober 2011 eingeleitet wurde. Dabei wurde festgestellt, dass Behörden von Drittstaaten das Standardreisedokument für die Rückführung – auch aufgrund seiner geringen Sicherheitsstandards – nur selten akzeptieren.

Im Hinblick auf die Festlegung einheitlicher und harmonisierter Merkmale und die Gewährleistung klarer Konzepte und der direkten Anwendbarkeit des europäischen Reisedokuments für die Rückführung ist es angebracht, diesen Rechtsakt in Form einer Verordnung zu erlassen. Soweit erforderlich sollte die Kommission die Befugnis erhalten, die notwendigen technischen Formatanpassungen des europäischen Reisedokuments im Wege von delegierten Rechtsakten zu erlassen.

Mit der vorgeschlagenen Verordnung werden das Format und die technischen Spezifikationen für ein europäisches Reisedokument für die Rückführung harmonisiert, wobei die gemeinsamen Standards und Regelungen über die Rückführung nach Maßgabe der Rückführungsrichtlinie weder geändert noch modifiziert werden; die vorgeschlagene Verordnung geht im Einklang mit dem in Artikel 5 des Vertrags über die Europäische Union niedergelegten Subsidiaritätsprinzip nicht über das zur Erreichung dieser Ziele erforderliche Maß hinaus.

Das Ziel dieses Vorschlags – ein europäisches Reisedokuments für die Rückführung von Drittstaatsangehörigen mit verbesserten Sicherheitsmerkmalen zur Verbesserung der Akzeptanz des Dokuments durch Drittstaaten zu schaffen – kann nicht in ausreichendem Maße durch die Mitgliedstaaten allein erreicht werden. Dies ist darauf zurückzuführen, dass ein gleichzeitiges Bestehen verschiedener nationaler Reisedokumente für die Rückführung mit unterschiedlichen Formaten, Standards und Sicherheitsmerkmalen dazu führen würde, dass die Akzeptanz dieser Reisedokumente im Rahmen von Rückübernahmeabkommen der EU mit Drittstaaten beeinträchtigt wäre und sich negativ auf die wirksame Rückführung und Rückübernahme von illegal aufhältigen Drittstaatsangehörigen auswirken würde. Das Ziel dieses Vorschlags lässt sich daher besser auf Ebene der Europäischen Union verwirklichen.

Für Island, Norwegen, die Schweiz und Liechtenstein ist die vorgeschlagene Verordnung auf der Grundlage ihrer jeweiligen Abkommen, mit dem sie an der Umsetzung, Anwendung und weiteren Entwicklung des Schengen-Besitzstands beteiligt werden, verbindlich.

Artikel 4: legt die technischen Spezifikationen und die Sicherheitsmerkmale des europäischen Reisedokuments für die Rückführung fest, die den in Artikel 2 der Verordnung (EG) Nr. 333/2002 des Rates genannten entsprechen und aus Sicherheitsgründen nicht veröffentlicht werden.

Die Mitgliedstaaten könnten in Erwägung ziehen, ein europäisches Reisedokument für die Rückführung auszustellen, wenn ein ungültiges oder nicht mehr gültiges Reisedokument, oder eine Bescheinigung oder eine Abschrift dieser Papiere die Staatsangehörigkeit des illegal aufhältigen Drittstaatsangehörigen bescheinigt, gegen den eine zur Rückkehr verpflichtende Entscheidung ergangen ist (abgelaufener Reisepass, Personalausweis, Laissez-Passer von Drittstaaten; Dienstausweis des Militärs oder der Marine, Führerschein; Staatsangehörigkeitsbescheinigung, Geburts-, Eheschließungs- oder sonstige Personenstandsurkunde; Angaben zur Identität aus dem Visa-Informationssystem). Darüber hinaus könnten die Mitgliedstaaten eine Ausstellung des europäischen Reisedokuments in Erwägung ziehen, wenn ein Drittstaatsangehöriger, dessen Staatsangehörigkeit durch die zuständige Behörde eines Drittstaates bestätigt worden ist, innerhalb einer angemessenen Frist kein gültiges Reisedokument erhalten hat.

Das europäische Reisedokument für die Rückführung würde den Behörden von Drittstaaten mehr Flexibilität einräumen und den Verwaltungsaufwand für die zuständigen Konsularbehörden verringern. Auf diese Weise ließen sich die Kosten für das europäische Reisedokument für die Rückführung auf ein Minimum beschränken. Ein Beschleunigen der Verwaltungsverfahren für die Rückführung würde zur Verkürzung der Zeit beitragen, die Personen in Erwartung ihrer Abschiebung in Verwaltungshaft verbringen.

Der Vorschlag dient der Harmonisierung des Formats und der technischen Spezifikationen für das europäische Reisedokument für die Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger, um insbesondere hinsichtlich des Schutzes vor Fälschung und Verfälschung für höhere technische Standards und Sicherheitsstandards zu sorgen. Damit würde die Akzeptanz des Dokuments durch Drittstaaten für die Zwecke der Rückführung und der Rückübernahme, insbesondere im Rahmen von Rückübernahmeabkommen oder anderen Vereinbarungen mit Drittstaaten als auch im Rahmen der Zusammenarbeit mit Drittstaaten in Verbindung mit Rückführungen erleichtert werden, die nicht in den Rahmen förmlicher Vereinbarungen fallen.

Da das vorgeschlagene europäische Reisedokument für die Rückführung nur für eine einmalige Verwendung konzipiert ist, und da die technischen Spezifikationen und die Sicherheitsmerkmale in Bezug auf das einheitliche Formblatt für die Anbringung eines Visums, das die Mitgliedstaaten den Inhabern eines Reisedokuments nicht durch den Mitgliedstaat anerkannt wird, bereits festgelegt wurden, sind die zusätzlichen Kosten für die Mitgliedstaaten bei der Herstellung und der Ausstellung eines solchen Dokuments im Vergleich zum Status quo vernachlässigbar.

Dieser Vorschlag steht im Einklang mit den Grundrechten und Grundsätzen, die mit der Charta der Grundrechte der Europäischen Union, insbesondere in Bezug auf Schutz bei Abschiebung, Ausweisung und Auslieferung im Artikel 19 anerkannt wurden.

Werden darüber hinaus die verbesserten Sicherheitsmerkmale, die bereits für das einheitliche Formblatt für die Anbringung eines Visums anwendbar sind, das die Mitgliedstaaten den Inhabern eines von dem betreffenden Mitgliedstaat nicht anerkannten Reisedokuments erteilen, für das europäische Reisedokument für die Rückführung angewendet, so würde den Mitgliedstaaten kein zusätzlicher Aufwand an Verwaltung und Kosten entstehen.

(7)Die von der Union mit Drittstaaten geschlossenen Rückübernahmeabkommen sollten auf die Akzeptanz des europäischen Reisedokuments für die Rückführung hinwirken. Die Mitgliedstaaten sollten die Akzeptanz des europäischen Reisedokuments für die Rückführung in bilateralen Abkommen und sonstigen Vereinbarungen sowie im Rahmen der Zusammenarbeit mit Drittstaaten in Verbindung mit Rückführungen anstreben, die nicht in den Rahmen förmlicher Vereinbarungen fallen.

(6)Es sollte ein sichereres europäisches Reisedokument für die Rückführung von Drittstaatsangehörigen geschaffen werden, um die Rückführung und die Rückübernahme von illegal aufhältigen Drittstaatsangehörigen zu erleichtern. Die verbesserten Sicherheitsmerkmale dieses Dokuments sollten seine Akzeptanz durch Drittstaaten erleichtern. Dieses Dokument sollte der Rückführung sowohl im Rahmen von Rückübernahmeabkommen oder anderen Vereinbarungen mit Drittstaaten als auch im Rahmen der Zusammenarbeit mit Drittstaaten in Verbindung mit Rückführungen, die nicht in den Rahmen förmlicher Vereinbarungen fallen, dienen.

in Erwägung nachstehender Gründe:

nach Zuleitung des Entwurfs des Gesetzgebungsakts an die nationalen Parlamente,

gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 79 Absatz 2 Buchstabe c,

(9)Diese Verordnung sollte lediglich das Format und die technischen Spezifikationen für ein europäisches Reisedokument für die Rückführung vereinheitlichen und keine Harmonisierung der Vorschriften über die Ausstellung eines solchen Dokuments vorsehen.

(10)Die Mitgliedstaaten sollten die Ausstellung eines europäischen Reisedokuments für die Rückführung unter anderem in Erwägung ziehen, wenn ein ungültiges oder nicht mehr gültiges Reisedokument, eine Personenstandsurkunde, ein anderes offizielles Dokument oder eine Abschrift davon die Staatsangehörigkeit des illegal aufhältigen Drittstaatsangehörigen bescheinigt, gegen den eine zur Rückkehr verpflichtende Entscheidung ergangen ist. Beispiele dafür sind ein abgelaufener Reisepass, Personalausweis oder Laissez-Passer von Drittstaaten; ein Dienstausweis des Militärs oder der Marine, Führerschein; eine Staatsangehörigkeitsbescheinigung, Geburts- oder Eheschließungsurkunde; oder ein Auszug aus dem Visa-Informationssystem. Ferner könnten die Mitgliedstaaten die Ausstellung eines solchen Dokuments in Erwägung ziehen, wenn ein Drittstaatsangehöriger, dessen Staatsangehörigkeit durch die zuständige Behörde eines Drittstaates bestätigt worden ist, innerhalb einer angemessenen Frist kein gültiges Reisedokument erhalten hat.

(11)Der Inhalt und die technischen Spezifikationen für das europäische Reisedokument für die Rückführung sollten harmonisiert werden, um insbesondere hinsichtlich des Schutzes vor Fälschung und Verfälschung hohe technische Anforderungen und Sicherheitsstandards zu gewährleisten. Das Dokument sollte erkennbare einheitliche Sicherheitsmerkmale tragen. Es sind bereits hohe technische Anforderungen und Sicherheitsstandards vorhanden und gemäß Artikel 2 der Verordnung (EG) Nr. 333/2002 des Rates festgelegt, die daher für das europäische Reisedokument für die Rückführung verwendet werden sollten.

(12)Um bestimmte nicht wesentliche Elemente des Musters für ein europäisches Reisedokument für die Rückführung zu ändern oder zu ergänzen, sollte der Kommission die Befugnis übertragen werden, gemäß Artikel 290 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union Rechtsakte zu erlassen. Es ist von besonderer Bedeutung, dass die Kommission im Zuge ihrer Vorbereitungsarbeit auch auf Expertenebene angemessene Konsultationen durchführt.

(13)Bei der Vorbereitung und Ausarbeitung delegierter Rechtsakte sollte die Kommission gewährleisten, dass die einschlägigen Dokumente dem Europäischen Parlament und dem Rat gleichzeitig, rechtzeitig und auf angemessene Weise übermittelt werden.

(14)In Bezug auf die Verarbeitung personenbezogener Daten im Rahmen dieser Verordnung führen die zuständigen Behörden ihre Aufgaben im Sinne dieser Verordnung im Einklang mit den nationalen Rechts- und Verwaltungsvorschriften zur Umsetzung der Richtlinie 95/46/EG aus.

(15)Dänemark beteiligt sich gemäß den Artikeln 1 und 2 des Protokolls (Nr. 22) über die Position Dänemarks im Anhang zum Vertrag über die Europäische Union und zum Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union nicht an der Annahme dieser Verordnung, die daher für Dänemark nicht verbindlich und diesem Staat gegenüber nicht anwendbar ist. Da die Verordnung jedoch den Schengen-Besitzstand insofern ergänzt, als sie auf Drittstaatsangehörige anwendbar ist, die die Einreisevoraussetzungen gemäß der Verordnung (EG) Nr. 562/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates nicht oder nicht mehr erfüllen, beschließt Dänemark gemäß Artikel 4 des genannten Protokolls innerhalb von sechs Monaten, nachdem der Rat diese Verordnung beschlossen hat, ob es die Verordnung in innerstaatliches Recht umsetzt.

(16)Soweit diese Verordnung auf Drittstaatsangehörige anwendbar ist, die die Einreisevoraussetzungen gemäß der Verordnung (EG) Nr. 562/2006 nicht oder nicht mehr erfüllen, stellt diese Verordnung gemäß dem Beschluss 2000/365/EG eine Weiterentwicklung von Bestimmungen des Schengen-Besitzstands dar, an denen sich das Vereinigte Königreich nicht beteiligt; das Vereinigte Königreich beteiligt sich daher nicht an der Annahme dieser Verordnung, die für das Vereinigte Königreich nicht bindend oder anwendbar ist. Gemäß den Artikeln 1 und 2 des dem Vertrag über die Europäische Union und dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union beigefügten Protokolls Nr. 21 über die Position des Vereinigten Königreichs und Irlands hinsichtlich des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts und unbeschadet der Artikel 3 und 4 dieses Protokolls beteiligt sich das Vereinigte Königreich ferner nicht an der Annahme dieser Verordnung, die für das Vereinigte Königreich weder verbindlich noch diesem Staat gegenüber anwendbar ist.

(17)Soweit diese Verordnung auf Drittstaatsangehörige anwendbar ist, die die Einreisevoraussetzungen gemäß der Verordnung (EG) Nr. 562/2006 nicht oder nicht mehr erfüllen, stellt diese Verordnung gemäß dem Beschluss 2002/192/EG eine Weiterentwicklung von Bestimmungen des Schengen-Besitzstands dar, an denen sich das Irland nicht beteiligt; Irland beteiligt sich daher nicht an der Annahme dieser Verordnung und ist weder durch diese gebunden noch zu ihrer Anwendung verpflichtet. Gemäß den Artikeln 1 und 2 des dem Vertrag über die Europäische Union und dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union beigefügten Protokolls Nr. 21 über die Position des Vereinigten Königreichs und Irlands hinsichtlich des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts und unbeschadet der Artikel 3 und 4 dieses Protokolls beteiligt sich Irland ferner nicht an der Annahme dieser Verordnung, die für Irland weder verbindlich noch diesem Staat gegenüber anwendbar ist.

(18)Für Island und Norwegen stellt diese Verordnung – soweit sie auf Drittstaatsangehörige anwendbar ist, die die Einreisevoraussetzungen gemäß der Verordnung (EG) Nr. 562/2006 nicht oder nicht mehr erfüllen – eine Weiterentwicklung von Bestimmungen des Schengen-Besitzstands im Sinne des Übereinkommens zwischen dem Rat der Europäischen Union sowie der Republik Island und dem Königreich Norwegen über die Assoziierung der beiden letztgenannten Staaten bei der Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des Schengen-Besitzstands dar, die in den in Artikel 1 des Beschlusses 1999/437/EG des Rates fallen.

(19)Für die Schweiz stellt diese Verordnung – soweit sie auf Drittstaatsangehörige anwendbar ist, die die Einreisevoraussetzungen gemäß der Verordnung (EG) Nr. 562/2006 nicht oder nicht mehr erfüllen – eine Weiterentwicklung von Bestimmungen des Schengen-Besitzstands im Sinne des Abkommens zwischen der Europäischen Union, der Europäischen Gemeinschaft und der Schweizerischen Eidgenossenschaft über die Assoziierung der Schweizerischen Eidgenossenschaft bei der Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des Schengen-Besitzstands dar, die in den in Artikel 1 des Beschlusses 1999/437/EG in Verbindung mit Artikel 3 des Beschlusses 2008/146/EG des Rates genannten Bereich fallen.

(20)Für Lichtenstein stellt diese Verordnung – soweit sie auf Drittstaatsangehörige anwendbar ist, die die Einreisevoraussetzungen gemäß der Verordnung (EG) Nr. 562/2006 nicht oder nicht mehr erfüllen – eine Weiterentwicklung von Bestimmungen des Schengen-Besitzstands im Sinne des Protokolls zwischen der Europäischen Union, der Europäischen Gemeinschaft, der Schweizerischen Eidgenossenschaft und dem Fürstentum Liechtenstein über den Beitritt des Fürstentums Liechtenstein zum Abkommen zwischen der Europäischen Union, der Europäischen Gemeinschaft und der Schweizerischen Eidgenossenschaft über die Assoziierung der Schweizerischen Eidgenossenschaft bei der Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des Schengen-Besitzstands dar, die in den in Artikel 1 des Beschlusses 1999/437/EG in Verbindung mit Artikel 3 des Beschlusses 2011/350/EG des Rates genannten Bereich fallen.

(21)Da die Ziele dieser Verordnung von den Mitgliedstaaten nicht ausreichend verwirklicht werden können, sondern vielmehr bedingt durch die Auswirkungen der geplanten Maßnahme auf Unionsebene besser zu verwirklichen sind, kann die Union im Einklang mit dem in Artikel 5 des Vertrags über die Europäische Union verankerten Subsidiaritätsprinzip tätig werden. Entsprechend dem in demselben Artikel genannten Verhältnismäßigkeitsprinzip geht diese Verordnung nicht über das für die Erreichung dieser Ziele erforderliche Maß hinaus.

(22)Um einheitliche Bedingungen zu schaffen und Klarheit zu gewährleisten, ist es angebracht, diesen Rechtsakt in Form einer Verordnung zu erlassen.

(23)Diese Verordnung steht im Einklang mit den Grundrechten und wahrt die Grundsätze, die mit der Charta der Grundrechte der Europäischen Union, insbesondere in Bezug auf Schutz bei Abschiebung, Ausweisung und Auslieferung im Artikel 19, anerkannt wurden.

(24)Diese Verordnung sollte die Empfehlung des Rates vom 30. November 1994 aufheben und ersetzen –

HABEN FOLGENDE VERORDNUNG ERLASSEN:

Artikel 1

Gegenstand

Diese Verordnung regelt das Format und die technischen Spezifikationen des europäischen Reisedokuments für die Rückführung von Drittstaatsangehörigen.