Die Kommission schlägt vor diesem Hintergrund einen Rahmen vor, um strengere Auflagen für die Bearbeitung von Visa in Fällen festzusetzen, in denen ein Drittland bei der Rückübernahme nicht hinreichend kooperiert. Dabei werden auch die Beziehungen der EU zu diesem Drittland im Allgemeinen berücksichtigt.

In diesem Zusammenhang wird eine wirksamere Rolle der Visumpolitik bei der Zusammenarbeit der EU mit Drittländern, insbesondere bei der Migrationssteuerung, gefordert – vor allem auch angesichts der Tatsache, dass ein bestimmter Teil der rückzuführenden irregulären Migranten legal mit Visa in die Union eingereist und dann über die Gültigkeitsdauer der Visa hinaus geblieben ist. Dementsprechend forderte der Europäische Rat im Juni 2017 „erforderlichenfalls auch … eine Neubewertung der Visapolitik gegenüber Drittländern“, um echte Fortschritte bei der Rückkehr/Rückführung und Rückübernahme zu erzielen.

In den vergangen Jahren sind die Verhinderung von irregulärer Migration und Sicherheitsrisiken als Ziele des Visakodexes deutlich stärker in den Fokus gerückt. Die Tatsache, dass die EU-Mitgliedstaten große Schwierigkeiten haben, aufgegriffene irreguläre Migranten in ihre Herkunftsländer rückzuführen, hat große Sogwirkung und zieht Ströme von irregulären Migranten in die Union. Grund dafür ist die mangelnde Kooperation der Behörden in diesen Ländern, wenn es darum geht, Rückübernahmeersuchen der EU-Mitgliedstaaten nachzukommen.

Zusammen mit den neuen Systemen im Bereich Sicherheit, Grenzschutz und Migrationsmanagement – wie dem jüngst verabschiedeten Einreise-/Ausreisesystem (EES), das unter anderem bessere Kontrollen der Einhaltung der Visumbestimmungen ermöglicht, und dem von der Kommission vorgeschlagenen Europäischen Reiseinformations- und -genehmigungssystem (ETIAS) – wird das Fundament für eine Visumpolitik gelegt, die besser für die Herausforderungen in den Bereichen Sicherheit und Migration gerüstet ist. Ergänzt wird dies durch den Vorschlag zur Interoperabilität, der die Kapazitäten der EU-Informationssysteme in den Bereichen Grenzmanagement, Sicherheit und Migrationssteuerung beim Daten- und Informationsaustausch verbessern soll.

Zum einen werden in der vorliegenden Mitteilung die wichtigsten Elemente des Vorschlags zur Änderung des Visakodexes vorgestellt, zum anderen auch die Ziele der Änderungen am VIS. Diese Änderungen sollen noch im Frühjahr nach Abschluss der laufenden technischen Studien und der Folgenabschätzung präsentiert werden.

Aus all diesen Gründen ist es an der Zeit, die gemeinsame Visumpolitik an die heutigen Herausforderungen und Möglichkeiten anzupassen und dabei sicherzustellen, dass die beiden zentralen Ziele dieser Politik erreicht werden: das legale Reisen zu vereinfachen und gegen irreguläre Migration und Gefahren für die Sicherheit anzugehen.

Die Grundsätze der Visumbearbeitung wurden seit Inkrafttreten des Visakodexes im Jahr 2010 und des Visa-Informationssystems (VIS) im Jahr 2011 nicht überprüft, das Umfeld für die Visumpolitik jedoch hat sich drastisch gewandelt. Die migrations- und sicherheitspolitischen Herausforderungen in den letzten Jahren haben die politische Debatte über den Raum ohne Kontrollen an den Binnengrenzen im Allgemeinen und über die Visumpolitik im Besonderen verändert. Nun geht es vielmehr darum, das Gleichgewicht zwischen Migration und Sicherheitsbedenken, wirtschaftlichen Erwägungen und den auswärtigen Beziehungen insgesamt neu auszutarieren.

Im Abschlussbericht der hochrangigen Expertengruppe wurde auf EU-Ebene eine Informationslücke bei Dokumenten festgestellt, mit denen sich Drittstaatsangehörige länger als 90 Tage in einem Zeitraum von 180 Tagen im Hoheitsgebiet eines bestimmten EU-Mitgliedstaates aufhalten können. Zurzeit werden Daten zu diesen Dokumenten und ihren Inhabern nicht erfasst, und die Daten können durch keines der IT-Großsysteme der EU im Bereich Grenzen und Sicherheit überprüft werden (mit Ausnahme des SIS, jedoch nur in begrenztem Umfang). Aus Sicht der Mitgliedstaaten behindert die derzeitige Verwaltung dieser Dokumente den erleichterten Grenzübertritt von Drittstaatsangehörigen und deren anschließendes freies Reisen im Raum ohne Binnengrenzkontrollen. Deshalb haben die Mitgliedstaaten die Kommission aufgefordert zu bewerten, ob ein zentrales EU-Register mit Informationen über Langzeitvisa und Aufenthaltsvisa notwendig, machbar und angemessen ist, um die bestehende Informationslücke bei diesen Gruppen von Drittstaatsangehörigen zu schließen.

Darüber hinaus was das VIS auch Gegenstand der allgemeinen Überlegungen über die Interoperabilität von Informationssystemen. Dieser Prozess führte zum Interoperabilitätsvorschlag, der das Zusammenwirken der IT-Systeme der EU im Bereich Sicherheit, Grenzmanagement und Migrationssteuerung intelligenter und effizienter gestalten soll. Das Kernstück bildet eine EES-ETIAS-VIS-Plattform die einen großen Fortschritt bei der Datenerfassung und dem Informationsaustausch in den Bereichen Visa, Sicherheit sowie Grenzmanagement und Migrationssteuerung darstellt. Eine einzige Such-Plattform (das Europäische Suchportal) wird es möglich machen, mit einer einzigen Suche Ergebnisse aus den verschiedenen Systemen zu erhalten. Dies wiederum wird effizientere Hintergrundprüfungen von Visumantragstellern vereinfachen und so für mehr Sicherheit im Raum ohne Binnengrenzkontrollen sorgen. In diesem Zusammenhang wird die bevorstehende Überarbeitung des VIS-Rechtsrahmens, die im Frühjahr vorgestellt werden soll, auch konkrete Maßnahmen zur Interoperabilität beinhalten, um die Bearbeitung von Visumanträgen zweckmäßiger zu gestalten (s. Abschnitt 4.1). In dem Vorschlag dürften auch andere Themen aufgegriffen werden, die bei der VIS-Evaluierung im Jahr 2016 ermittelt wurden (s. die Abschnitte 4.2 und 4.3). Die Vorbereitungen für den VIS-Vorschlag laufen – einschließlich technischer Studien und einer Folgenabschätzung, die auch die Auswirkungen auf die Grundrechte analysiert.

Außerdem schlägt die Kommission vor, bei Bona-Fide-Antragstellern mehr Flexibilität walten zu lassen: Das soll kurze touristische Reisen fördern und das Wirtschaftswachstum in der EU ankurbeln. Das würde unter anderem bedeuten, dass Mitgliedstaaten im Zuge einer befristeten Sonderregelung und mit strengen Bedingungen an der Außengrenze Visa für die einmalige Einreise ausstellen könnten. Nach dieser Regelung erteilte Visa wären nur für eine Einreise in den ausstellenden Mitgliedstaat und nur für höchstens sieben Tage gültig.

Mehrfachvisa berechtigen die Inhaber, während der Gültigkeitsdauer wiederholt in die EU zu reisen. Diese häufigen Besuche wirken sich positiv auf die Wirtschaft und das Wachstum in der EU, die zwischenmenschlichen Kontakte und den kulturellen Austausch aus. In den derzeitigen Vorschriften über Mehrfachvisa wird den Konsulaten der Mitgliedstaaten allerdings ein großer Ermessensspielraum bei der Ausstellung der Visa eingeräumt. Dies kann dazu führen, dass Mitgliedstaaten mit attraktiven (touristischen) Zielen miteinander konkurrieren, dass bilaterale Abkommen oder Vereinbarungen mit Drittländern geschlossen werden und dass es zu „Visa-Shopping“ kommt. Dies alles läuft den Prinzipien einer gemeinsamen Visumpolitik zuwider und ist für Handel und Wirtschaft nicht förderlich. So könnte es letztlich dazu kommen, dass vertrauenswürdige regelmäßig reisende Geschäftsleute für jede einzelne Reise ein Visum beantragen müssen. Zudem könnte die Unsicherheit, der sich Antragsteller beim Einreichen eines Antrags für ein Mehrfachvisum ausgesetzt sehen, dazu führen, dass diese den Antrag manipulieren. Die Kommission schlägt daher verbindliche Vorschriften für die Erteilung von Mehrfachvisa vor, die Vielreisenden mit einer positiven „Visum-Vorgeschichte“ Mehrfachvisa mit einer zunehmenden Gültigkeitsdauer von zunächst einem Jahr bis höchstens fünf Jahren ermöglichen würde, wenn sie Folgevisa beantragen.

Eine technische Machbarkeitsstudie zur Schaffung eines zentralen EU-Registers mit Informationen über Langzeitvisa und Aufenthaltsvisa wurde im September 2017 fertiggestellt. Der Studie zufolge würde ein Register als Teil des VIS in puncto IT-Sicherheit, unkomplizierte Umsetzung und Kosten-Nutzen-Verhältnis die brauchbarste Lösung darstellen.

4.3 Informationslücken bei der Bearbeitung von Kurzzeitvisa angehen: bei Antragstellern die Altersgrenze für die Abnahme von Fingerabdrücken senken und Kopien von Reisedokumenten im VIS speichern

Die Kommission prüft auch folgende Themen:

·die Möglichkeit, bei visumpflichtigen Kindern die Altersgrenze für die Abnahme von Fingerabdrücken zu senken und die Fingerabdrücke im VIS zu speichern. Dies würde Kinder besser schützen und Menschenhandel und irreguläre Migration bekämpfen, um so dem Wohl des Kindes bestmöglich Rechnung zu tragen;

·die Möglichkeit, Kopien der von Visumantragstellern während des Visumverfahrens eingereichten Reisedokumente im VIS zu speichern. Damit könnten diese Dokumente besser überprüft und Rückkehr-/Rückführungsverfahren effizienter gestaltet werden. Diese Maßnahme würde die EU-Politik im Bereich Rückkehr/Rückführung unterstützen, ihre Umsetzung würde jedoch über das VIS erfolgen.

5. MEHR KOHÄRENZ ZWISCHEN DER EU-VISUMPOLITIK UND ANDEREN POLITIKBEREICHEN

In einer globalisierten Welt stellt die gemeinsame Visumpolitik der EU ein immer wichtigeres Element der Außenbeziehungen der Union dar. Für viele Partnerländer ist es in den bilateralen politischen Beziehungen zur EU äußerst wichtig, den eigenen Bürgerinnen und Bürgern die visumfreie Einreise in die Union möglich zu machen oder diese aufrechtzuerhalten.

Die Abstimmung der Visumpolitik mit Zusagen in anderen Politikbereichen, insbesondere Handelsabkommen, sollte ebenso in den Blick genommen werden wie die Abstimmung der gemeinsamen Visumpolitik mit bilateralen Abkommen über die Befreiung von der Visumpflicht, die Mitgliedstaaten mit bestimmten Drittländern geschlossen haben.

Die neue Generation von EU-Handelsübereinkünften, die derzeit verhandelt werden, schließt in der Regel den Dienstleistungssektor mit ein, was es Personen ermöglicht, im Hoheitsgebiet der jeweils anderen Seite zu investieren und Dienstleistungen zu erbringen. Im Hinblick auf die vorübergehende Anwesenheit dieser Personen im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten bestätigt die vorläufige Analyse im Fitness-Check der Kommission zu den Richtlinien zur legalen Migration, dass einige der von den Handelsübereinkünften betroffenen Dienstleistergruppen (beispielsweise Dienstleister, denen Aufenthalte von bis zu sechs Monaten in einem Zeitraum von zwölf Monaten gestattet sind) weder im Visakodex noch in geltenden Rechtsvorschriften zur legalen Migration erfasst sind. Die Kommission wird untersuchen, wie sich mit Blick auf diese Gruppen von Dienstleistern Synergien zwischen Zusagen in Handelsübereinkünften auf der einen Seite und der Visumpolitik der Union und den Konzepten der EU für die legale Migration auf der anderen Seite verstärken lassen.

Zudem sind weitere Analysen der bilateralen Abkommen über die Befreiung von der Visumplicht erforderlich, die die Mitgliedstaaten vor Inkrafttreten des Vertrags von Amsterdam im Jahr 1999 – durch den die Visumpolitik zur gemeinsamen Politik wurde – mit bestimmten Drittländern geschlossen haben. Diese bilateralen Abkommen sind weiter in Kraft, weil sie den Mitgliedstaaten und den betreffenden Drittländern aus meist historischen und politischen Motiven sehr wichtig sind. Jedoch sollten derartige bilaterale Abkommen in einer wirklich gemeinsamen Politik keinen Platz mehr haben; außerdem passen sie strukturell gesehen nicht, weil die von diesen Abkommen erfassten Drittstaatsangehörigen ihren Aufenthalt im Raum ohne Binnengrenzkontrollen nahezu unbegrenzt verlängern könnten. In der EES-Verordnung ist vorgesehen, dass drei Jahre nach der Inbetriebnahme des Einreise-/Ausreisesystems eine Bewertung dieser Abkommen vorgenommen wird. Die Kommission wird hierzu Überlegungen anstoßen, welche Form und welchen Geltungsbereich ein künftiges EU-Instrument als Ersatz für diese Abkommen haben könnte. In diesem Zusammenhang sollen auch Optionen für visumfreie Aufenthalte von mehr als 90 Tagen für Staatsangehörige ausgewählter Drittländer im Raum ohne Binnengrenzen geprüft werden.

Der Mechanismus zur vorübergehenden Aussetzung der Befreiung von der Visumpflicht für Staatsangehörige eines in Anhang II der Verordnung (EG) Nr. 539/2001 aufgeführten Drittlands wurde kürzlich überarbeitet. Parallel dazu wird die Entwicklung neuer Informationssysteme für Grenzmanagement und Migrationssteuerung wie etwa das EES und ETIAS sowie die Interoperabilität einschlägiger Datenbanken dazu beitragen, Sicherheitsrisiken und Risiken durch irreguläre Migration zu minimieren. Daher müssen aus Sicht der Kommission alle künftigen Vorschläge für die Aufnahme eines Drittlandes in den Anhang II insbesondere im Lichte genau dieser Risiken bewertet werden. Falls nötig, müssen diese Vorschläge von Fall zu Fall an die Bedingung geknüpft werden, dass die betreffenden Drittländer bereits bestimmte Maßnahmen wie die Ausstellung biometrischer Pässe oder den Abschluss eines Rückübernahmeabkommens umgesetzt haben. Derartige Maßnahmen würden im Einklang mit den durch die Verordnung (EG) 539/2001 festgeschriebenen Kriterien festgelegt.

6. DIGITALE VISA

Die Kommission will eine Debatte und so einen Denkprozess darüber anstoßen, ob es künftig digitale Visa geben sollte.

Trotz beträchtlicher technologischer Fortschritte seit der Verabschiedung des Visakodexes werden Visumanträge weiterhin überwiegend nach Verfahren bearbeitet, die noch dem technischen Stand vor der digitalen Revolution entsprechen. Das derzeitige Visumverfahren läuft zwar bereits teilweise elektronisch ab, Anträge und Entscheidungen werden im VIS registriert. Zwei wichtige Schritte aber erfolgen noch immer in Papierform: das Einreichen des Antrags und der erforderlichen Nachweise sowie die eigentliche Ausstellung der Visummarke. Dies sind die beiden Schritte, in die die Antragsteller so direkt involviert sind wie in keinen anderen Verfahrensschritt, denn sie müssen persönlich beim Konsulat/externen Dienstleister vorstellig werden, (i) wenn sie den Antrag einreichen und – sofern sie erstmals einen Visumantrag stellen – ihre Fingerabdrücke abgenommen werden, und (ii) wenn sie das Reisedokument am Ende des Verfahrens abholen. Verschiedene Länder (beispielsweise die USA, Australien und die Türkei) haben bereits mit e-Visa-Programmen begonnen, und einige Mitgliedstaaten haben ebenfalls (teilweise) elektronische Antragsverfahren für Visa gestartet.

Seit der zweiten Jahreshälfte 2017 laufen im Rat Beratungen mit den Mitgliedstaaten über eine digitalisierte Visumbearbeitung, um die derzeitigen Bearbeitungsverfahren zu verbessern und zu vereinfachen. Die Diskussionen konzentrierten sich auf zwei konkrete Möglichkeiten: (i) die physische Visummarke durch ein „digitales Visum“ und (ii) den derzeitigen Antrag auf Papier durch ein elektronisches Antragsverfahren zu ersetzen.

Die meisten Mitgliedstaaten sind daran interessiert, digitale Visa zu verwenden. Diese Staaten nannten unter anderem geringere Kosten für die Konsulate sowie ein schnelleres, effizienteres und nutzerfreundlicheres Verfahren als mögliche Vorteile. Es herrschte jedoch auch Einvernehmen darüber, dass viele Aspekte eine gründliche Bewertung und Studien erfordern, und dass die Entwicklung und Einführung des EES, von ETIAS sowie der Interoperabilitätsvorschläge Vorrang haben sollten.

Auch die Kommission ist davon überzeugt, dass digitale Visa auf lange Sicht ein Schritt in die richtige Richtung sind und wird daher bis Ende 2018 Machbarkeitsstudien starten. Sie hält es daher für erforderlich, eine Debatte mit den Interessenträgern darüber in die Wege zu leiten, wie technologische Entwicklungen genutzt werden können, um die Visumbearbeitung weiter zu straffen und zu vereinfachen – was den Antragstellern ebenso wie den Konsulaten zugutekäme. Als Grundlage für künftige Vorschläge wird die Bewertung der Optionen ebenso Teil der Debatte sein wie die Förderung von Pilotprojekten. In diesem Zusammenhang können die Ergebnisse von Pilotprojekten, die einige Mitgliedstaaten schon an den Start gebracht haben, in die politische Debatte einfließen.

Darüber hinaus haben einige Mitgliedstaaten bereits damit begonnen, die Entscheidung über Visumanträge von den Konsulaten an zentrale Behörden zu übertragen. Daher sollte eine Debatte gestartet werden, ob und unter welchen Umständen die Integrität und Sicherheit der Visumbearbeitung in solchen Fällen gewahrt werden kann. In einer solchen Debatte gilt es einerseits zu berücksichtigen, wie wichtig die Kenntnis der Verhältnisse vor Ort für die Bewertung von Migrationsrisiken ist, die Teil jeder Entscheidung über einen Visumantrag ist. Anderseits muss im Hinblick auf Effizienz und Transparenz auch den Vorteilen eines zentralisierten Vorgehens Rechnung getragen werden.

7. SCHLUSSFOLGERUNG