Wichtig in diesem Zusammenhang ist der Hinweis, dass die Methode keine „Doppelzählung“ der Inflation zulässt, sondern eine parallele, inflationsbereinigte Entwicklung der Dienstbezüge der EU-Beamten und der Beamten in den nationalen Verwaltungen gewährleistet. Zu diesem Zweck wird der GSI in der Stichprobe aus elf Mitgliedstaaten zunächst inflationsbereinigt berechnet und erst in einem zweiten Schritt mit dem gemeinsamen Index zusammengeführt.

Der Grundsatz der parallelen Kaufkraftentwicklung bedeutet, dass die Kaufkraft der Beamten der EU der Entwicklung der durchschnittlichen Kaufkraft der Beamten in den nationalen Zentralverwaltungen sowohl in steigender als auch in fallender Richtung folgt.

ZWISCHENBERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND AN DEN RAT

Für alle EU-Beamten gelten zwar die gleichen Gehaltstabellen und Grundbeträge, aber für Beamte an Dienstorten außerhalb Brüssels und Luxemburgs, die weder aufgrund höherer Lebenshaltungskosten an ihren Dienstorten finanzielle Einbußen erleiden noch Vorteile aus niedrigeren Lebenshaltungskosten ziehen sollen, gelten Berichtigungskoeffizienten.

Mit dem Berichtigungskoeffizienten wird der allgemeine Grundsatz der Gleichbehandlung in die Praxis umgesetzt; in dem hier betroffenen Fall entspricht Gleichbehandlung der Gleichheit der Kaufkraft zwischen sämtlichen Beamten der Organe, Einrichtungen und Agenturen der EU, unabhängig vom Ort ihrer dienstlichen Verwendung.

Sollte das BIP der EU um mehr als 3 % sinken, wird die aufgrund der Methode erzielte Zunahme der Kaufkraft erst bei einer konjunkturellen Erholung in der EU gewährt, also dann, wenn das Bruttoinlandsprodukt der EU wieder das vor dem Abschwung herrschende Niveau erreicht (Erholungsklausel).

Die Ausnahmeklausel begrenzt die Zunahme der Kaufkraft der EU-Beamten im Fall eines konjunkturellen Abschwungs in der EU. Sinkt Vorausschätzungen zufolge das BIP in der EU und wird durch den spezifischen Indikator eine Zunahme der Kaufkraft gemessen, wird je nach Größenordnung der Abnahme des BIP ein Teil der Kaufkraftzunahme nach der folgenden Tabelle auf das folgende Jahr verschoben:

Abweichend vom allgemeinen Grundsatz der Parallelität der Kaufkraftentwicklung begrenzt eine Mäßigungsklausel hohe Zunahmen der Kaufkraft ebenso wie hohe Verluste an Kaufkraft in einem bestimmten Jahr. Übersteigt der berechnete Anstieg der Kaufkraft (GSI) 2 % oder nimmt die Kaufkraft um mehr als 2 % ab, wird die Veränderung der Kaufkraft für EU-Beamte auf 2 % begrenzt. Der 2 % übersteigende Teil der Zu- oder Abnahme der Kaufkraft wird neun Monate später, also ab dem 1. April des folgenden Jahres, angewendet.

Um den in dieser Zeit herrschenden, außerordentlich schwierigen wirtschaftlichen und sozialen Rahmenbedingungen in der Union Rechnung zu tragen, wurde den im Februar 2013 angenommenen Schlussfolgerungen des Europäischen Rates entsprechend im Rahmen der Reform auch beschlossen:

-Ebenfalls nach Artikel 15 von Anhang XI des Statuts hat die Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat bis zum 31. März 2022 einen Bericht vorzulegen, in dem sie insbesondere bewertet, ob die Entwicklung der Kaufkraft der Dienst- und Versorgungsbezüge der Beamten der Union den Veränderungen der Kaufkraft der Dienstbezüge im öffentlichen Dienst in den Zentralverwaltungen der Mitgliedstaaten entspricht. Auf der Grundlage dieses Berichts legt die Kommission gegebenenfalls einen Vorschlag zur Änderung des Anhangs XI sowie des Artikels 66a des Statuts auf der Grundlage von Artikel 336 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union vor.

Hinsichtlich des Verfahrens hat die Kommission intern einen administrativen Arbeitsablauf festgelegt, an dem eine Reihe von Dienststellen der Kommission beteiligt sind und der im Anschluss an die Berechnung und Übermittlung der zugrundeliegenden statistischen Daten durch Eurostat die ordnungsgemäße Durchführung der Aktualisierung sicherstellen soll. Die Hauptziele dieses Arbeitsablaufs bestehen in der Einführung von Kontrollen und Qualitätsprüfungen, die zur Sicherstellung der erforderlichen haushaltspolitischen Koordination und fristgerechten Information der Organe, Einrichtungen und Agenturen der EU durch die Kommission notwendig sind.

In Artikel 65 des Statuts wird bestimmt, dass die jährliche Aktualisierung der Dienst- und Versorgungsbezüge vor Ende eines jeden Jahres anhand eines von Eurostat erstellten statistischen Berichts erfolgt. Weiter heißt es in diesem Artikel, dass die Beträge und Koeffizienten (Berichtigungskoeffizienten) nach Artikel 64 und Artikel 65 Absatz 1 als Beträge und Koeffizienten zu betrachten sind, deren Werte zu bestimmten Zeitpunkten „ohne einen weiteren Rechtsakt“ zu aktualisieren sind. Die Kommission veröffentlicht die aktualisierten Beträge und Koeffizienten binnen zwei Wochen nach Aktualisierung in der Reihe C des Amtsblatts der Europäischen Union zu Informationszwecken.

Bezüge in Brüssel (in EUR)

Bezüge am Dienstort (in EUR für Euroländer)

Darüber hinaus beschloss der Rat während der Verhandlungen, die dann zur Reform von 2004 führten, eine Stichprobe von acht Referenzmitgliedstaaten zugrunde zu legen. Der Hintergrund für diese Entscheidung war eine rückblickende Datenanalyse, die darauf schließen ließ, dass die Entwicklungen innerhalb dieser Stichprobe die durchschnittliche Entwicklung in allen Mitgliedstaaten genau widerspiegeln würde. Allerdings zeigte eine spätere Analyse, dass die tatsächliche Kaufkraftentwicklung in der gewählten Stichprobe nach 2004 geringer ausfiel als im Durchschnitt aller Mitgliedstaaten.

In TABELLE 7 werden diese Zeitreihendaten als kumulativer Index für den Zeitraum ausgedrückt. Der als einfacher Durchschnitt für den Vierjahreszeitraum berechnete globale spezifische Indikator beträgt 100,5; die kumulative Auswirkung bis Juli 2014 (2014=100) ist 102,1. Die durchschnittliche Jahresinflation gemäß gemeinsamem Index für Brüssel und Luxemburg betrug für diesen Zeitraum 101,5 und die kumulative Auswirkung beläuft sich auf 105,9. Die an den Dienst- und Versorgungsbezügen vorgenommene durchschnittliche jährliche Aktualisierung entsprach 102,2 und die kumulative Auswirkung beläuft sich auf 109,2.

Die seit 2015 eigetretene kumulative Auswirkung des GSI wird in SCHAUBILD 5 dargestellt. Sie entspricht der Entwicklung der Kaufkraft der Beamten in der Stichprobe aus elf Mitgliedstaaten im betreffenden Zeitraum (gewichtet nach BIP und ausgedrückt als Kaufkraftstandards). Im Einklang mit dem Grundsatz der Parallelität (siehe Teil 2.1.1) folgte die Kaufkraft der EU-Beamten dem gleichen Entwicklungstrend.

Der gemeinsame Index misst Veränderungen bei den Lebenshaltungskosten für Beamte der Union in Belgien und Luxemburg entsprechend der Verteilung der Bediensteten auf diese beiden Mitgliedstaaten; als Grundlage hierfür dienen nach Artikel 1 von Anhang XI des Statuts die Harmonisierten Indizes der Verbraucherpreise (Harmonised Indices of Consumer Prices – HICP) im Fall Belgiens und der Verbraucherpreisindex (Consumer Price Index – CPI) im Fall Luxemburgs.

In der Zeit von 2015 bis 2018 verifizierte Eurostat die Zahlen aus der Aktualisierung ordnungsgemäß anhand der in Artikel 10 und 11 von Anhang XI des Statuts festgelegten Kriterien für die Mäßigungs- und Ausnahmeklauseln.

Bei der Solidaritätsabgabe handelt es sich um einen Abzug von den Dienstbezügen der EU‑Beamten, deren erneute Einführung am 1. Januar 2014 zu einem erhöhten Satz erfolgte. Der Satz der Solidaritätsabgabe, der auf die in Artikel 66a Absatz 3 definierte Bemessungsgrundlage angewendet wird, beträgt 6 %. Für Beamte in der Besoldungsgruppe AD 15, Dienstaltersstufe 2 und darüber erhöht sie sich auf 7 %.

Berichtigungskoeffizienten dienen nur dem Zweck, die Gleichwertigkeit der Kaufkraft zwischen den in verschiedene Mitgliedstaaten entsandten Beamten und den Beamten in Brüssel im Zeitablauf aufrechtzuerhalten. Umgekehrt wird mit den Berichtigungskoeffizienten nicht das Ziel verfolgt, die Kaufkraft auf einem bestimmten Niveau zu halten. Da die Kaufkraft der Beamten und sonstigen Bediensteten in Brüssel abnahm (Rückgang um 10,5 % in der Zeit von 2004 bis 2018), ging auch die Kaufkraft der Beamten und sonstigen Bediensteten an allen anderen Orten der dienstlichen Verwendung im gleichen Verhältnis zurück.

Aus dieser Tabelle geht hervor, dass die Berichtigungskoeffizienten für unterschiedliche Standorte im Laufe der Zeit unterschiedlichen Trends gefolgt sind. An 19 Standorten nahmen sie im Betrachtungszeitraum ab und an 12 Standorten nahmen sie zu.

-eine zunehmende Zahl an Organisationen ist bereit, mit Eurostat zusammenzuarbeiten und die von Eurostat herausausgegebenen Daten für verschiedene Zwecke zu nutzen (die Vereinten Nationen beschlossen beispielsweise kürzlich, die Daten zu Berichtigungskoeffizienten für eine auf den Lebenshaltungskosten basierende Anpassung der Dienstbezüge ihrer in der EU arbeitenden Beamten zu verwenden).

Berichtigungskoeffizienten sind mathematische Faktoren, mit denen die Kaufkraftparität ermittelt wird, wenn man sie zusammen mit dem amtlichen Wechselkurs zum Euro (beispielsweise für einen bestimmten Dienstort) auf einen in Euro lautenden Geldbetrag anwendet. Die Kaufkraftparität ist ein statistischer Wert, der die Differenz der Lebenshaltungskosten (z. B. zwischen dem Dienstort und Brüssel) widerspiegelt; er entspricht dem durchschnittlichen Preisverhältnis. Er spiegelt also den Betrag in der Landeswährung eines bestimmten Ortes wider, der benötigt wird, um in Brüssel mit einem Euro einen gleichwertigen Korb an Waren und Dienstleistungen zu kaufen.

Laut Artikel 64 des Statuts lauten die Dienstbezüge von Beamten, die an anderen Orten der dienstlichen Verwendung als Brüssel und Luxemburg eingesetzt werden, auf Euro und werden um einen Koeffizienten berichtigt, der je nach Ort der dienstlichen Verwendung auf 100 % oder einen höheren oder niedrigeren Prozentsatz festgesetzt wird. Berichtigungskoeffizienten dienen der Sicherstellung dessen, dass die Kaufkraft an einem bestimmten Ort der dienstlichen Verwendung mit der Lage in Brüssel gleichwertig ist.

Die durchschnittlichen HICP in Belgien betrugen im Vergleich dazu in diesem Zeitraum 101,7 und der kumulative Gesamtbetrag für diesen Zeitraum erreichte 107,0. Der durchschnittliche CPI in Luxemburg betrug in diesem Zeitraum 100,8 und der kumulative Gesamtbetrag für diesen Zeitraum belief sich auf 103,0.

Zugleich stellt die beschriebene Wahrnehmung der Berichtigungskoeffizienten in einigen Mitgliedstaaten hinsichtlich der Attraktivität des Dienstes bei der EU nach wie vor ein Problem dar. Diesbezüglich meldete eine Reihe von Agenturen und Einrichtungen der EU der Kommission sichtbare negative Auswirkungen auf ihre Möglichkeiten, hoch qualifizierte Mitarbeiter in einem geografisch ausgewogenen Verhältnis anzuwerben und zu halten.

5.2.2.Mangelnde Berücksichtigung von außerhalb des Orts der dienstlichen Verwendung entstandenen Kosten

Die bestehende Methodik in der von Eurostat in Zusammenarbeit mit einzelstaatlichen statistischen Ämtern entwickelten Form beruht auf der Annahme, dass die Kosten von Beamten und Bediensteten zur Gänze am Ort der dienstlichen Verwendung entstehen. Diese Vereinfachung wurde in mancher Hinsicht in Frage gestellt, da man der Meinung sein kann, dass sie das allgemeine Konsumverhalten von Beamten und Bediensteten, das auch Kosten außerhalb des Orts der dienstlichen Verwendung beinhaltet, nicht vollständig widerspiegelt. Eurostat und die einzelstaatlichen statistischen Ämter haben Gespräche über die Möglichkeit eingeleitet, die statistische Methodik zur Berechnung von Berichtigungskoeffizienten zu aktualisieren, so dass auch außerhalb des Orts der dienstlichen Verwendung entstandene Kosten berücksichtigt werden.

5.2.3.Lebenshaltungskosten in Luxemburg

Bei der letzten Reform des Statuts der Beamten behielten die Mitgesetzgeber die bereits lange bestehende gesetzgeberische Lösung bei, dass für die Dienstbezüge der Beamten in Brüssel und Luxemburg in Anbetracht der besonderen Referenzrolle dieser Dienstorte als ursprüngliche Hauptsitze der meisten Organe kein Berichtigungskoeffizient gelten soll. Zugleich beschlossen die Mitgesetzgeber jedoch, die Inflation in Luxemburg durch die Schaffung des gemeinsamen Indexes angemessen zu berücksichtigen (siehe Teil 4).

Diese gesetzgeberische Lösung wurde von einigen Beamten und Bediensteten, deren Ort der dienstlichen Verwendung Luxemburg ist, mit dem Argument kritisiert, dass diese Lösung angebliche Unterschiede zwischen den Lebenshaltungskosten in Brüssel und Luxemburg nicht korrekt widerspiegelt. Kürzlich machten betroffene Beamte und Bedienstete darauf aufmerksam, dass die Europäische Freihandelsassoziation, die ihre eigenen Personalvorschriften hat, einen spezifischen Berichtigungskoeffizienten für Luxemburg eingeführt hat.

Dass im EU-Statut der Beamten ein Berichtigungskoeffizient für Luxemburg fehlt, war bereits mehrfach Gegenstand von Klagen bei den Gerichten der EU. Auf der Grundlage des letzten Urteils, das im Oktober 2018 durch den EU-Gerichtshof erging, wird diese gesetzgeberische Lösung bestätigt, solange das Statut in der 2013 geänderten Fassung in Kraft bleibt.

6.Schlussfolgerungen

Anhang XI des Statuts und Artikel 66a des Statuts sind seit ihrer Einführung im Jahr 2014 von der Kommission erfolgreich umgesetzt worden. In den fünf Jahreszyklen ihrer Umsetzung (2014-2018) hat die vom Europäischen Parlament und dem Rat darin festgelegte Methode zur Aktualisierung der Dienst- und Versorgungsbezüge ihre Effizienz und Wirksamkeit bewiesen. Die Methode hat ihre Ziele erreicht und dabei die Spannungen zwischen den verschiedenen Einrichtungen beseitigt sowie zur Vermeidung von Gerichtsverfahren geführt, zu denen es in der Vergangenheit gekommen war.

Im Einzelnen lassen sich aus der Umsetzung von Anhang XI des Statuts und Artikel 66a für den Zeitraum 2014-2018 folgende Schlüsse ziehen:

(1)2013 und 2014 wurden die Dienst- und Versorgungsbezüge von EU-Beamten nominell „eingefroren“. Dies erfolgte zusätzlich zu begrenzten Anpassungen der Dienstbezüge im Jahr 2012 (0,8 %) und einer Nullrunde 2011.

(2)Ab dem 1. Januar 2014 wurde wieder eine Solidaritätsabgabe zu einem erhöhten Satz eingeführt. Im Nachgang zur Wirtschaftskrise erbrachte diese Solidaritätsanstrengung einen höheren Beitrag der EU-Beamten zum Gesamthaushaltsplan der EU. Dieser Beitrag wuchs im gesamten Betrachtungszeitraum, auch als sich die wirtschaftliche und soziale Lage in der Union erheblich verbesserte.

(3)Seit 2015 verzeichnen die Beamten in den nationalen Verwaltungen von elf Referenzmitgliedstaaten einen Anstieg der Kaufkraft ihrer Dienstbezüge um 2,1 %. Infolge der Anwendung des der Methode innewohnenden Grundsatzes der Parallelität wuchs die Kaufkraft der EU-Beamten seit 2015 parallel zur Kaufkraft der nationalen Beamten in diesen elf Referenzmitgliedstaaten. Wären jedoch Daten für alle 28 Mitgliedstaaten der EU verwendet worden, hätten sich andere Zahlen ergeben (+5,4 %).

(4)Nach einem anfänglichen überdurchschnittlichen Anstieg der Zahlen für die Aktualisierung in den Jahren 2015 und 2016, die sich als „Nachholeffekt“ in den Mitgliedstaaten nach der wirtschaftlichen und sozialen Krise beschreiben lässt, führten die anschließenden jährlichen Aktualisierungen in den Jahren 2017 und 2018 zu gemäßigten nominellen Erhöhungen der Dienstbezüge.

(5)Im Jahr 2018 führte die Methode netto zu einem Rückgang der Kaufkraft der EU-Beamten um 0,4 %.

(6)Da die Methode eine automatische jährliche Aktualisierung und automatische Krisenklauseln enthält, hat sie die Schwierigkeiten bei der Umsetzung früherer Methoden wirkungsvoll beseitigt. Zugleich wurde die Methode anhand der von der Kommission vorgelegten Jahresberichte regelmäßig durch das Europäische Parlament und den Rat überprüft.

(7)In den wenigen Einzelverfahren, die gegen sie angestrengt wurden, hielt die Methode zudem einer juristischen Überprüfung vor den europäischen Gerichten stand. Mit der Methode wurden zudem soziale Spannungen vermieden, denn während des genannten Zeitraums fanden in den Organen der EU keine größeren Streiks statt.

(8)Hinsichtlich der vollständigen Umsetzung des Grundsatzes der Gleichheit der Kaufkraft bei den Beamten und Bediensteten der EU an verschiedenen Orten der dienstlichen Verwendung durch das System von Berichtigungskoeffizienten wurden einige wenige Probleme festgestellt, denen im nächsten Durchführungszeitraum genau nachzugehen ist.