ANTWORTEN DER KOMMISSION AUF DEN SONDERBERICHT DES EUROPÄISCHEN RECHNUNGSHOFS „EU-JUGENDGARANTIE: DER ANFANG IST GEMACHT, DOCH UMSETZUNGSRISIKEN SIND ABSEHBAR“ /* COM/2015/0143 final */





ANTWORTEN DER KOMMISSION AUF DEN SONDERBERICHT DES EUROPÄISCHEN RECHNUNGSHOFS „EU-JUGENDGARANTIE: DER ANFANG IST GEMACHT, DOCH UMSETZUNGSRISIKEN SIND ABSEHBAR“ ZUSAMMENFASSUNG V. Erster Aufzählungspunkt: Die Kommission nimmt die an die Mitgliedstaaten gerichtete Empfehlung zur Kenntnis und würde ebenfalls in einigen Fällen eine bessere Übersicht über die geschätzten Kosten aller Maßnahmen, die zur Bekämpfung der Jugendarbeitslosigkeit geplant sind, begrüßen. In der von der Kommission erstellten Vorlage werden die Mitgliedstaaten aufgefordert, Informationen über die Finanzierungsquellen vorzulegen, die auf EU-Ebene, nationaler, regionaler/lokaler Ebene, auf Arbeitgeber- oder sonstiger Ebene zur Verfügung stehen, und sie werden damit angehalten, vollständige Informationen über die Gesamtkosten und Finanzierungsmöglichkeiten für eine Jugendgarantie (einschließlich Finanzierungslücken) zu übermitteln. Von 28 Mitgliedstaaten haben 19 diese Informationen (mehr oder minder detailliert) vorgelegt. Zweiter Aufzählungspunkt: Die Kommission stimmt der Empfehlung zu und betrachtet sie als teilweise umgesetzt, und zwar insbesondere im Rahmen der Empfehlung des Rates zu einem Qualitätsrahmen für Praktika, der Europäischen Ausbildungsallianz und der dazugehörigen Erklärung des Rates sowie der Überwachung der Beschäftigungsqualität im Rahmen des Europäischen Semesters. Was die Benennung qualitativer Merkmale betrifft, so wird die Kommission unter Berücksichtigung der in den Leitlinien für die Bewertung der Beschäftigungsinitiative für junge Menschen genannten qualitativen Merkmale weitere Überlegungen im Hinblick auf „hochwertige“ Angebote anregen. Vor allem wird die Kommission: auf der nächsten Sitzung der nationalen Jugendgarantie-Koordinatoren eine Diskussion über das Konzept „hochwertiger“ Angebote anregen, die Mitgliedstaaten auffordern, das Konzept „hochwertiger“ Angebote im Rahmen der Tätigkeit des Beschäftigungsausschusses (EMCO) zu erörtern, im Rahmen des Programms für gegenseitiges Lernen (MLP) Möglichkeiten für die Thematisierung „hochwertiger“ Angebote im Sinne der Jugendgarantie ausloten und in dem Dokument zu häufig gestellten Fragen zur Jugendgarantie weitere Orientierungshilfen zum Konzept der „Hochwertigkeit“ anbieten. Die Kommission stellt fest, dass – wie in den Leitlinien für die Bewertung der Beschäftigungsinitiative für junge Menschen empfohlen – im Rahmen von Ex-post-Evaluierungen der Nachweis über die Qualität von Arbeitsstellen erbracht werden wird. Dritter Aufzählungspunkt: Die Kommission stimmt der Empfehlung zu und betrachtet sie als teilweise umgesetzt, und zwar durch den vom Rat (Beschäftigung, Sozialpolitik, Gesundheit und Verbraucherschutz) gebilligten Indikatorrahmen, durch die Vorkehrungen, die in Artikel 19 sowie in den Anhängen I und II der ESF-Verordnung und den einschlägigen Bestimmungen der Dachverordnung im Hinblick auf die Überwachung und Bewertung im Fall von Maßnahmen vorgesehen sind, die aus der Beschäftigungsinitiative für junge Menschen finanziert werden, und aufgrund ihrer Verpflichtung, dem Europäischen Parlament und dem Rat 2016 über die Umsetzung der Jugendgarantie Bericht zu erstatten. Die Überwachung wird im Rahmen künftiger Europäischer Semester in die Bewertung der Umsetzung der Jugendgarantie durch die Kommission einfließen. Sie wird zudem Eingang finden in den Bericht über die Umsetzung der Jugendgarantie, den die Kommission 2016 dem Europäischen Parlament und dem Rat über die entsprechenden Kanäle offiziell übermitteln wird. EINLEITUNG 15. Die Kommission stellt fest, dass weitere 11 Mrd. EUR für Maßnahmen wie die Modernisierung von Arbeitsvermittlungsdiensten und die Förderung der Selbständigkeit vorgesehen sind, die ebenfalls indirekt dem Abbau der Jugendarbeitslosigkeit dienen. Über 26 Mrd. EUR werden für Bildungsmaßnahmen, einschließlich der Förderung des lebenslangen Lernens, ausgegeben, und damit wahrscheinlich vor allem auch jungen Menschen zugutekommen. BEMERKUNGEN 37. Die Kommission möchte daran erinnern, dass sie, da es sich um eine Empfehlung des Rates handelt, in einem Umfeld des unverbindlichen Rechts agiert und dass zwar zahlreiche Teilelemente der Jugendgarantie in vielen Fällen wünschenswert sind, dass sie aber nicht vollzählig in ein bestimmtes nationales System aufgenommen werden müssen. Hinzu kommt, dass die Bewertung der vorgelegten Pläne zur Umsetzung der Jugendgarantie lediglich einen ersten Schritt bei der kontinuierlichen Überwachung der Umsetzung der Jugendgarantie in den Mitgliedstaaten darstellt. Die Kommission überwacht die Umsetzung der Jugendgarantie-Systeme im Rahmen des Europäischen Semesters. Das Europäische Semester deckt ein breites Spektrum an einzelstaatlichen politischen Maßnahmen im Zusammenhang mit der Abgabe einer Jugendgarantie ab. Erster Gedankenstrich: Im Zusammenhang mit dem Europäischen Semester wird da, wo dies angebracht ist, auf die Notwendigkeit der Verbesserung von IKT-Kenntnissen/digitalen Kompetenzen verwiesen. Zweiter Gedankenstrich: Die Kommission ist der Ansicht, dass ein Außerachtlassen des Zusammenhangs zwischen der Ablehnung eines zumutbaren Angebots und der Arbeitslosigkeit oder Sozialhilfe die Wirksamkeit des Jugendgarantie-Systems nicht notwendigerweise beeinträchtigt. In der Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen wird ausgeführt, dass Grundsätze der gegenseitigen Verpflichtung wie die Teilnahme an aktiven arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen bei der Konzipierung eines Jugendgarantie-Systems berücksichtigt werden könnten.[1] In der Ratsempfehlung wird im Zusammenhang mit einem frühzeitigen Eingreifen und einer frühzeitigen Aktivierung auf den Grundsatz der gegenseitigen Verpflichtung verwiesen (Empfehlung 10). Die „gegenseitige Verpflichtung“ mag zwar mit wichtigen Vorteilen verbunden sein, dennoch kommt sie im Bewertungsraster nicht vor, da die Beurteilung eines Systems anhand der Aufnahme dieses Grundsatzes zu restriktiv wäre, denn es könnte ja sein, dass ein Mitgliedstaat sein System nicht nach diesem Grundsatz ausrichtet oder einzelstaatliche Vorschriften oder Verfahrensweisen dies nicht zulassen. Deshalb wurde der Schwerpunkt auf die Bewertung der wichtigsten Bausteine der Jugendgarantie und die Existenz und den Abdeckungsbereich von Angeboten gelegt. 41. Hinsichtlich der Verabschiedung eines operationellen Programms, in dem Maßnahmen enthalten sind, die die Beschäftigungsinitiative für junge Menschen betreffen, muss ein „strategischer Politikrahmen zur Förderung der Jugendbeschäftigung“ vorliegen, bevor die Kommission Fördermittel auszahlt. Die Bewertung dieser Voraussetzung (der so genannten Ex-ante-Konditionalität für die Beschäftigungsinitiative für junge Menschen) durch die Kommission beruht auf der Selbstbewertung der Mitgliedstaaten und den darin enthaltenen Informationen. Wann immer ein Mitgliedstaat zusätzlich zum Plan zur Umsetzung der Jugendgarantie auf andere nationale Strategien für die Jugendbeschäftigung verweist, muss die Kommission bei ihrer Bewertung bezüglich der Erfüllung der Ex-ante-Konditionalität für die Beschäftigungsinitiative für junge Menschen sämtliche vom jeweiligen Mitgliedstaat angeführten strategischen Dokumente zur Jugendbeschäftigung berücksichtigen. Dennoch achtet die Kommission bei der Bewertung der Ex-ante-Konditionalität für die Beschäftigungsinitiative für junge Menschen auf eine enge Übereinstimmung mit den Plänen zur Umsetzung der Jugendgarantie, damit die ESF-Investitionen den politischen Zielen des betreffenden Mitgliedstaats entsprechen. 42. Die Kommission stellt fest, dass für die Pläne zur Umsetzung der Jugendgarantie ein anderer Bewertungsrahmen anzuwenden ist als für die Ex-ante-Konditionalität für die Beschäftigungsinitiative für junge Menschen, da den beiden Prozessen unterschiedliche Ziele zugrunde liegen, und zwar zum einen politische Ziele (Jugendgarantie) und zum anderen die Einhaltung gesetzlicher Vorschriften (Beschäftigungsinitiative für junge Menschen). Die Erfüllung der Ex-ante-Konditionalität für die Beschäftigungsinitiative für junge Menschen setzt voraus, dass ein „umfassender strategischer Politikrahmen zur Förderung der Jugendbeschäftigung unter anderem durch Anwendung der Jugendgarantie existiert“. Die Unterkriterien, anhand derer dieser „strategische Politikrahmen“ durch die Kommissionsdienststellen zu bewerten ist, sind ebenfalls in der Verordnung vorgegeben. Darin wird weder auf die Existenz eines Plans zur Umsetzung der Jugendgarantie noch auf eine positive Bewertung durch die Kommission verwiesen. Folglich besteht keine automatische Verbindung zwischen der Bewertung der Pläne zur Umsetzung der Jugendgarantie, die unter politischen Gesichtspunkten und vor dem Hintergrund der Empfehlung zur Einführung einer Jugendgarantie erfolgt, und der Bewertung der Ex-ante-Konditionalität für die Beschäftigungsinitiative für junge Menschen, die anhand feststehender und in der Dachverordnung festgelegter Kriterien erfolgt. Die Kommission stellt fest, dass eine solche Verbindung, bei der die Existenz eines Plans zur Umsetzung der Jugendgarantie die Voraussetzung für die Erfüllung der Ex-ante-Konditionalität für die Beschäftigungsinitiative für junge Menschen darstellt, von der Kommission zwar vorgeschlagen, vom Rat jedoch im Gesetzgebungsverfahren abgelehnt worden war. 43. Die Kommission verweist auf ihre Antwort zu Ziffer 42. Die teilweise differenzierten oder geringfügig unterschiedlichen Ergebnisse der beiden Prozesse lassen sich mit deren unterschiedlichem Charakter erklären, wobei jedoch gewisse Verbindungen bestehen. Die Unterkriterien, anhand derer der strategische „Politikrahmen zur Förderung der Jugendbeschäftigung“ zu bewerten ist, enthalten auch qualitative Elemente, wie die Ermittlung der wichtigsten Interessenträger, einschließlich der beteiligten Behörden, und die Koordinierungsabsprachen mit den Partnern, die Einrichtung von Systemen für ein frühzeitiges Eingreifen und eine frühzeitige Aktivierung sowie Vorkehrungen für die Überwachung. Die Bewertung dieser qualitativen Elemente reicht über eine rein formale Prüfung hinaus. Die Bewertung der Erfüllung der Ex-ante-Konditionalität für die Beschäftigungsinitiative für junge Menschen durch die Kommission wurde im Rahmen des Möglichen genutzt, um bestimmte Änderungen an den Plänen zur Umsetzung der Jugendgarantie anzumahnen (z. B. im Fall Frankreichs). Gemeinsame Antwort der Kommission zu den Ziffern 45 und 46. Die Kommission teilt diese Ansicht und möchte darauf verweisen, dass die Investition in eine Jugendgarantie für die Erhaltung des Wachstumspotenzials der EU von entscheidender Bedeutung ist. Eine umfangreiche finanzielle Unterstützung durch die EU – vor allem aus dem Europäischen Sozialfonds und im Zusammenhang mit der Beschäftigungsinitiative für junge Menschen ‑ kann einen Beitrag dazu leisten. Um jedoch die Jugendgarantie Realität werden zu lassen, müssen die Mitgliedstaaten Maßnahmen zur Bekämpfung der Jugendarbeitslosigkeit auch in ihren nationalen Haushalten Priorität einräumen. 47. Von 28 Mitgliedstaaten haben 19 (mehr oder minder detaillierte) Informationen zu den geplanten Finanzierungsquellen für ihre Jugendgarantie-Systeme vorgelegt. In einigen Fällen würde die Kommission jedoch eine bessere Übersicht über die geschätzten Kosten aller geplanten Maßnahmen begrüßen, wenngleich sie sich darüber im Klaren ist, dass die Kostenschätzungen für eine Jugendgarantie Vorbehalten unterliegen. 49. In der Empfehlung zur Einführung einer Jugendgarantie wird nicht konkret vorgeschrieben, wie die Jugendgarantie von den Mitgliedstaaten umzusetzen ist, da dies maßgeblich von der Situation in den einzelnen Ländern abhängt (d. h. der Anzahl der jungen Menschen, die weder einen Arbeitsplatz haben noch eine schulische oder berufliche Ausbildung absolvieren (NEET), sowie deren spezifischen Merkmalen). Die Wirkung wird deshalb davon abhängen, für welche Zielgruppen und Gestaltung der Hilfe sich die Mitgliedstaaten entscheiden. Wie in der Begründung zum Kommissionsvorschlag erläutert wird, liegt diesem eine Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen (SWD) bei, in der ausführlicher beschrieben ist, worum es sich bei einer Jugendgarantie handelt, welche Kosten und Nutzeffekte solche Systeme haben und was gebraucht wird, um die Jugendgarantie zum Erfolg zu führen. Ferner werden in einem Anhang der Arbeitsunterlage Strategien beschrieben, die bereits in den 27 Mitgliedstaaten und Kroatien in Bezug auf Jugendbeschäftigung existieren. Diese Aufstellung spiegelt die unterschiedliche Ausgangslage der einzelnen Länder für die Einführung umfassender Jugendgarantie-Systeme wider. Die tatsächlichen Kosten einer Jugendgarantie richten sich zudem nach den nationalen Gegebenheiten und danach, wie sie in den einzelnen Mitgliedstaaten eingerichtet und umgesetzt wird. Ausgehend davon unterliegen Schätzungen im Hinblick auf die mit einer Jugendgarantie verbundenen Kosten einer Reihe von Vorbehalten. In dieser Hinsicht könnten die Länderbeispiele zu Österreich, Finnland, Schweden und dem Vereinigten Königreich als Hinweis darauf angesehen werden, mit welchen potenziellen Kosten die Intentionen der Mitgliedstaaten in Bezug auf die Umsetzung der Jugendgarantie verbunden sein könnten. 50. Die Kommission verweist auf ihre Antwort zu Ziffer 15. 53. Die Kommission verweist auf ihre Antwort zu Ziffer 47. 54. Die Kommission teilte Frankreich diesbezüglich mit, dass die quantitativen Gesamtziele des Plans nicht ausreichend klar formuliert sind, und deutete an, dass nach wie vor Zweifel hinsichtlich der qualitativen Aspekte der Angebote bestehen, die die französische Arbeitsverwaltung Pôle Emploi Personen mit NEET-Status unterbreiten wird, um den Anforderungen der Jugendgarantie zu genügen. Im Rahmen des Europäischen Semesters sind weitere Folgemaßnahmen vorgesehen. Der irische Plan zur Umsetzung der Jugendgarantie enthält eine Tabelle mit Angaben zur durchschnittlichen Beteiligung, zum Zustrom neuer Teilnehmer, zum voraussichtlichen Zustrom junger Menschen und zu den vorläufigen Kosten für die Unterstützung junger Menschen. Die irischen Behörden sind bezüglich Angaben zu künftigen Teilnehmerzahlen recht zurückhaltend, solange noch nicht über Zuweisungen aus dem nationalen Haushalt entschieden ist, und haben deshalb keine über 2014 hinausgehenden Zahlen vorgelegt. Daher wurde die Anforderung weiterer Informationen bei den irischen Behörden nicht für notwendig oder angemessen gehalten. Gemeinsame Antwort der Kommission zu den Ziffern 55 und 56. Nach Ansicht der Kommission kam es vor allem darauf an zu prüfen, ob zusätzlich zu den EU‑Mitteln (ausreichende) nationale Ressourcen bereitgestellt werden. In einer Vorlage werden die Mitgliedstaaten daher aufgefordert, Informationen über die zur Verfügung stehenden Finanzierungsquellen vorzulegen, aus denen hervorgeht, ob es sich dabei um Quellen auf EU-Ebene, nationaler, regionaler/lokaler Ebene, auf Arbeitgeber- oder sonstiger Ebene handelt. Die Aufschlüsselung nach den unterschiedlichen EU-Mitteln war zu diesem Zeitpunkt nebensächlich, da kurze Zeit später die operationellen Programme vorzulegen waren. Die Kommission ging davon aus, dass die jeweiligen operationellen Programme eine detaillierte Aufschlüsselung der Finanzierungsquellen nach ESF/Beschäftigungsinitiative für junge Menschen enthalten würden, zumal die informellen Verhandlungen über die Finanzpläne der OP zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission noch andauerten. 57. Die Kommission stellt fest, dass die Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben für die Beschäftigungsinitiative für junge Menschen im Rahmen des üblichen Testierungsprozesses zu prüfen sein wird, bei dem spezifische Risiken ordnungsgemäß berücksichtigt werden. Gemeinsame Antwort der Kommission zu den Ziffern 61 und 62. Die Kommission teilt die Ansicht, dass die „Hochwertigkeit“ für die Umsetzung der Jugendgarantie von entscheidender Bedeutung ist. Die Kommission hat eine Reihe qualitativer Merkmale für Praktikumsplätze (in der Empfehlung des Rates zu einem Qualitätsrahmen für Praktika) und für Ausbildungsplätze (in der Europäischen Ausbildungsallianz und der dazugehörigen Erklärung des Rates) benannt. Im Hinblick auf Arbeitsplätze überwacht die Kommission die Qualität der Beschäftigung im Rahmen des Europäischen Semesters, wobei sie dem Übergang von der Schule in die Arbeitswelt sowie Fragen im Zusammenhang mit der Segmentierung des Arbeitsmarktes besondere Aufmerksamkeit widmet. Was die Qualität der Beschäftigung am freien Markt anbelangt, so vertritt die Kommission die Ansicht, dass sich Qualitätsbewertungen nach der Lage am jeweiligen Arbeitsmarkt, einschließlich solcher Aspekte wie Arbeitsrecht und aktuelles Wirtschaftsklima, richten müssen. Die Kommission wird unter Berücksichtigung der in den Leitlinien für die Bewertung der Beschäftigungsinitiative für junge Menschen genannten qualitativen Merkmale weitere Überlegungen im Hinblick auf „hochwertige“ Angebote anregen. Vor allem wird die Kommission auf der nächsten Sitzung der nationalen Jugendgarantie-Koordinatoren eine Diskussion über das Konzept „hochwertiger“ Angebote anregen, die Mitgliedstaaten auffordern, das Konzept „hochwertiger“ Angebote im Rahmen der Tätigkeit des Beschäftigungsausschusses (EMCO) zu erörtern, im Rahmen des Programms für gegenseitiges Lernen (MLP) Möglichkeiten für die Thematisierung „hochwertiger“ Angebote im Sinne der Jugendgarantie ausloten und in dem Dokument zu häufig gestellten Fragen zur Jugendgarantie weitere Orientierungshilfen zum Konzept der „Hochwertigkeit“ anbieten. 63. Die Kommission verweist auf ihre gemeinsame Antwort zu den Ziffern 61 und 62. Darüber hinaus ist die Kommission der Meinung, dass eine einheitliche Umsetzung der Jugendgarantie und eine undifferenzierte Einheitslösung weder möglich ist noch mit der Ratsempfehlung im Einklang steht, in der eindeutig festgelegt ist, dass Jugendgarantie-Systeme an lokale, regionale und nationale Gegebenheiten anzupassen sind. Allerdings teilt die Kommission die Ansicht, dass eine wirksame Umsetzung der Jugendgarantie-Systeme unerlässlich ist. Gerade dieser ergebnisorientierte Ansatz der Kommission erweist sich bei der Bewertung der Effektivität der im Rahmen der Jugendgarantie-Systeme vorgesehenen Maßnahmen als sehr vorteilhaft, da dabei die unterschiedlichen Situationen auf den Arbeitsmärkten und die individuelle Eignung entsprechender Angebote berücksichtigt werden. Ausgehend davon ist die Kommission der Ansicht, dass ein Angebot im Allgemeinen dann hochwertig ist, wenn es bei der Person, der es zugutekommt, zu einer dauerhaften Bindung an den Arbeitsmarkt führt. Dies bedeutet, dass es danach zu keinem Rückfall in die Arbeits- oder Erwerbslosigkeit kommt; ein „hochwertiges“ Angebot kann folglich an seinem Ergebnis gemessen werden. Wie bereits ausgeführt wurde (vgl. gemeinsame Antwort zu den Ziffern 61 und 62), wird die Kommission weitere Überlegungen im Hinblick auf „hochwertige“ Angebote anregen. Die Kommission stellt fest, dass Angebote für Praktikumsplätze, Ausbildungsplätze oder Weiterbildungsmaßnahmen unabhängig davon, ob sie subventioniert werden – wie im Rahmen von Programmen des ESF/der Beschäftigungsinitiative für junge Menschen oder von nationalen Programmen – oder nicht, bereits eine hohe Qualität aufweisen. 65. Die Kommission möchte darauf hinweisen, dass der gemeinsame Rahmen für die Überwachung erst nach einem langwierigen Prozess der Konsensbildung zustande gekommen ist. Das könnte die Verabschiedung der Ratsempfehlung zur Einführung einer Jugendgarantie zu einem kritischen Zeitpunkt verzögert und damit die rasche Abgabe einer solchen Garantie behindert haben. 68. Die Kommission möchte darauf hinweisen, dass die Ergebnisse der Überwachung in wichtige Dokumente einfließen, die von der Kommission im Rahmen des Europäischen Semesters angenommen werden (Arbeitsunterlagen der Kommissionsdienststellen, vertiefte Prüfungen, Vorschläge für länderspezifische Empfehlungen). Die Kommission führt mit dem Europäischen Parlament einen regelmäßigen Meinungsaustausch über die Entwicklungen im Rahmen des Europäischen Semesters. Im Einklang mit den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates vom 27. und 28. Juni 2013 wird die Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat 2016 über die Umsetzung der Jugendgarantie und die Durchführung der Beschäftigungsinitiative für junge Menschen Bericht erstatten. Gemeinsame Antwort der Kommission zu den Ziffern 69 und 70. Die Kommission stellt fest, dass der EMCO am 3. Dezember 2014 eine zweite Überprüfung der bei der Umsetzung der Jugendgarantie-Systeme in 21 Mitgliedstaaten erzielten Fortschritte durchführte und für jeden der überprüften Mitgliedstaaten Schlussfolgerungen verabschiedete. Folgemaßnahmen dazu sind für Mai 2015 vorgesehen. Im Einklang mit den für sämtliche Mitgliedstaaten geltenden Arbeitsmethoden wurden die Jugendgarantie-Systeme bei allen im Dezember 2014 vom EMCO durchgeführten Überprüfungen umfassend und einheitlich untersucht. Sowohl die Ergebnisse der Überprüfungen vom Mai als auch die der Überprüfungen vom Dezember 2014 wurden auf den nachfolgenden Tagungen des Rates (Beschäftigung, Sozialpolitik, Gesundheit und Verbraucherschutz) zu Jugendarbeitslosigkeit und Jugendgarantie aufgegriffen. 71. Der Indikatorrahmen für die Überwachung der Jugendgarantie wurde am 22. September 2014 vom EMCO beschlossen. Im Dezember 2014 bestätigte der Rat (Beschäftigung, Sozialpolitik, Gesundheit und Verbraucherschutz) die Kernbotschaften des EMCO zum Indikatorrahmen für die Überwachung der Jugendgarantie, in denen ein entschlossenes politisches Engagement gefordert wird, damit auf der Grundlage des vorgeschlagenen Rahmens bestehende Hemmnisse überwunden werden können und ein solides Überwachungssystem für die Jugendgarantie auf der Ebene der EU und der Mitgliedstaaten gewährleistet werden kann. Siehe auch Antwort der Kommission zu Ziffer 65. 72. Die Kommission teilt die Ansicht, dass es auch künftig auf das Engagement der Mitgliedstaaten ankommen wird. Im Oktober 2014 begann die Indikatorengruppe des EMCO mit der Pilotdatenerhebung zur Jugendgarantie. Das Ziel bestand darin, die für die regelmäßige Erhebung von Verwaltungsdaten zur Überwachung der Umsetzung der Jugendgarantie vorgeschlagene Methodik zu erproben, die Hindernisse zu bewerten, mit denen sich die Mitgliedstaaten konfrontiert sehen, und nach Wegen zu suchen, um diese Hindernisse in Anbetracht dessen, dass die regelmäßige Datenerhebung im Juni 2015 anlaufen soll, zu überwinden. Bis zum 18. Februar hatten alle außer drei Mitgliedstaaten die entsprechenden Informationen vorgelegt. Die verbleibenden Informationen werden demnächst erwartet. 73. Die Auslegung des Scoreboards mit beschäftigungs- und sozialpolitischen Schlüsselindikatoren wird ergänzt durch zusätzliche Informationen – unter anderem aus dem Anzeiger für die Leistungen im Beschäftigungsbereich und die Bewertung der von den Mitgliedstaaten ergriffenen politischen Maßnahmen. Gemeinsame Antwort der Kommission zu den Ziffern 74 bis 76. Die Kommission betont, dass es sich bei der Formulierung und Annahme der länderspezifischen Empfehlungen in erster Linie um einen politischen Vorgang handelt, bei dem die Kommission auf der Grundlage von länderspezifischen Analysen in den Arbeitsunterlagen der Kommissionsdienststellen einen Vorschlag unterbreitet, der dann im Rahmen eines multilateralen Überwachungsprozesses in Ausschüssen und in Arbeitsgruppen des Rates überprüft und anschließend durch den Europäischen Rat bestätigt wird. Die Kommission berücksichtigt in ihren Vorschlägen für länderspezifische Empfehlungen die konkrete Situation in den einzelnen Ländern. Kasten 7 - Länderspezifische Empfehlungen im Jahr 2013 - Beispielfälle Italien und Litauen Die Kommission ist der Ansicht, dass bei den Empfehlungen sowohl für Litauen als auch für Italien die Besonderheiten der Lage in beiden Ländern berücksichtigt wurden. 77. Die Kommission stellt fest, dass der Prozess des Europäischen Semesters insgesamt mittelfristig beträchtliche Reformbemühungen in den Mitgliedstaaten bewirkt. 80. Die Kommission ist der Ansicht, dass die von den Mitgliedstaaten vorgelegten Pläne zur Umsetzung der Jugendgarantie in den meisten Fällen bereits einen nützlichen allgemeinen Überblick über sämtliche Maßnahmen im Bereich der Jugendgarantie bieten. Die Kommission hat zudem ein System zur Überwachung für die Jugendgarantie eingerichtet. Strukturreformen werden im Rahmen des Europäischen Semesters unter Mitwirkung des EMCO überwacht. Die Überwachung personenbezogener Maßnahmen erfolgt sowohl mithilfe des Indikatorrahmens für die Überwachung der Jugendgarantie als auch – im Fall von Maßnahmen, die aus der Beschäftigungsinitiative für junge Menschen finanziert werden – im Rahmen der Vorkehrungen, die in Artikel 19 sowie in den Anhängen I und II der ESF-Verordnung und den einschlägigen Bestimmungen der Dachverordnung im Hinblick auf die Überwachung und Bewertung vorgesehen sind. 84. Die in Anhang II des ESF aufgeführten Indikatoren für die Beschäftigungsinitiative für junge Menschen sind gezielt auf die gemeinsamen Indikatoren in Anhang I des ESF abgestimmt. Gleichzeitig spiegeln sie den spezifischen Charakter der Beschäftigungsinitiative für junge Menschen wider. Erster Gedankenstrich: Um sicherzustellen, dass im Hinblick auf die (im Rahmen der Beschäftigungsinitiative für junge Menschen) bereitgestellten Mittel das qualitätsbezogene Ergebnis erreicht wird, geht es der Kommission darum festzustellen, wie sich der Status einer Person insgesamt verändert hat – und zwar vom NEET-Status bei Eintritt in eine solche Maßnahme hin zu einem anderen Status nach der Unterstützung im Rahmen der Beschäftigungsinitiative für junge Menschen. Für die Jugendgarantie gelten spezielle Überwachungsauflagen, die es ab 2016 ermöglichen, die Arten von Angeboten, die im Rahmen der Jugendgarantie unterbreitet werden, nachzuverfolgen. Zweiter Gedankenstrich: Die Indikatoren der Beschäftigungsinitiative für junge Menschen orientieren sich an Logik und Systematik der gemeinsamen Indikatoren des ESF. Eine Anschlussüberwachung ehemaliger Teilnehmer an Maßnahmen im Rahmen der Beschäftigungsinitiative für junge Menschen wäre mit einem zusätzlichen Aufwand für die Teilnehmer und Verwaltungsressourcen verbunden. Bei einigen der Maßnahmen könnte eine solche umfangreiche obligatorische Überwachung als kostenaufwändig und exzessiv wahrgenommen werden. Die nach einem längeren Zeitraum beobachteten Auswirkungen verringern zudem den kausalen Zusammenhang zwischen den Beobachtungen und den Maßnahmen und damit auch den Mehrwert dieser Beobachtungen. Die Mitgliedstaaten können sich jedoch zusätzlich zur obligatorischen Überwachung für weitere längerfristig ausgerichtete Indikatoren entscheiden, die beispielsweise eine Wiederholung der Erhebung nach sechs Monaten vorsehen. Die Mitgliedstaaten sind ferner verpflichtet, Bewertungen der Auswirkungen vorzunehmen, die einen Einblick in die langfristigen Auswirkungen von Maßnahmen bieten, wie z. B. Einkommensunterschiede für das Folgejahr und ähnliche Indikatoren, die über die in Anhang II vorgesehenen Indikatoren hinausgehen. Dritter Gedankenstrich: Mitgliedstaaten, die in ihren OP erklären, dass sie beabsichtigen, die Zielgruppe auf Menschen unter 30 Jahren zu erweitern, werden von der Kommission aufgefordert, zusätzliche programmspezifische Indikatoren für die Altersgruppe der 25‑ bis 29‑Jährigen aufzunehmen. Die Ergebnisindikatoren als solche sind nicht altersspezifisch und erstrecken sich nicht auf eine bestimmte Altersgruppe, wie beispielsweise die 15‑ bis 18‑Jährigen usw. Die Mitgliedstaaten werden jedoch von der Kommission gebeten, programmspezifische Output-Indikatoren für die Altersgruppe der 25‑ bis 29‑Jährigen aufzunehmen, wenn sie im Rahmen der Beschäftigungsinitiative für junge Menschen beabsichtigen, Maßnahmen für diese Gruppe durchzuführen. Diese Indikatoren erlauben bei einer Kreuzung mit den in Anhang II aufgeführten Ergebnisindikatoren für die Beschäftigungsinitiative für junge Menschen die Bewertung der Effektivität von Maßnahmen. SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN 87. Siehe Antwort der Kommission zu Ziffer 37. 89. Die Kommission verweist auf ihre Antwort zu Ziffer 47. Die Kommission stellt fest, dass in der Ratsempfehlung nicht konkret vorgeschrieben wird, wie die Jugendgarantie von den Mitgliedstaaten umzusetzen ist (also Beschäftigung, Weiterbildungsmaßnahmen, Ausbildungsmaßnahmen oder Praktika), da dies maßgeblich von der Situation in den einzelnen Ländern abhängt (d. h. der Anzahl der jungen Menschen mit NEET-Status und Struktur dieser Personengruppe). Die Zielgruppen und die Gestaltung der konkreten Fördermaßnahmen wirken sich auf die Kosten und den Nutzen aus und erschweren eine Vorababschätzung der Kosten und des Nutzens sämtlicher Optionen. Die Kommission teilt jedoch die Ansicht, dass ein Risiko besteht, dass die insgesamt bereitgestellten Mittel für die Umsetzung der Jugendgarantie möglicherweise nicht angemessen sind, und hat die Mitgliedstaaten aufgefordert, Maßnahmen zur Bekämpfung der Jugendarbeitslosigkeit in ihren nationalen Haushalten Priorität einräumen. Es sei ferner daran erinnert, dass die Unterstützung aus EU-Mitteln für die Jugendgarantie über direkte Maßnahmen, die im Rahmen der Beschäftigungsinitiative für junge Menschen und des ESF für die Ausbildung und Beschäftigung junger Menschen durchgeführt werden, hinausgeht. Aus dem ESF werden zudem die Modernisierung von Arbeitsmarktdiensten, die Selbständigkeit sowie Maßnahmen im Bereich der Bildung und sozialen Inklusion gefördert und damit – unter dem Gesichtspunkt von Strukturreformen ‑ teilweise auch Maßnahmen zum Abbau der Jugendarbeitslosigkeit. Empfehlung 1 Die Kommission nimmt die an die Mitgliedstaaten gerichtete Empfehlung zur Kenntnis und würde ebenfalls in einigen Fällen eine bessere Übersicht über die geschätzten Kosten aller Maßnahmen, die zur Bekämpfung der Jugendarbeitslosigkeit geplant sind, begrüßen. In der von der Kommission erstellten Vorlage werden die Mitgliedstaaten aufgefordert, Informationen über die Finanzierungsquellen vorzulegen, die auf EU-Ebene, nationaler, regionaler/lokaler Ebene, auf Arbeitgeber- oder sonstiger Ebene zur Verfügung stehen, und sie werden damit angehalten, vollständige Informationen über die Gesamtkosten und Finanzierungsmöglichkeiten für eine Jugendgarantie (einschließlich Finanzierungslücken) zu übermitteln. Von 28 Mitgliedstaaten haben 19 diese Informationen (mehr oder minder detailliert) vorgelegt. 90. Die Kommission ist der Meinung, dass eine einheitliche Umsetzung der Jugendgarantie und eine undifferenzierte Einheitslösung weder möglich ist noch mit der Ratsempfehlung im Einklang steht, in der eindeutig festgelegt ist, dass Jugendgarantie-Systeme an lokale, regionale und nationale Gegebenheiten anzupassen sind. Die Kommission teilt die Ansicht, dass eine wirksame Umsetzung der Jugendgarantie-Systeme unerlässlich ist. Gerade dieser ergebnisorientierte Ansatz der Kommission erweist sich bei der Bewertung der Effektivität der im Rahmen der Jugendgarantie-Systeme vorgesehenen Maßnahmen als sehr vorteilhaft, da dabei die unterschiedlichen Situationen auf den Arbeitsmärkten und die individuelle Eignung entsprechender Angebote berücksichtigt werden. Ausgehend davon ist die Kommission der Ansicht, dass ein Angebot im Allgemeinen dann hochwertig ist, wenn es bei der Person, der es zugutekommt, zu einer dauerhaften Bindung an den Arbeitsmarkt führt. Das bedeutet, dass es danach zu keinem Rückfall in die Arbeits- oder Erwerbslosigkeit kommt; ein „hochwertiges“ Angebot kann folglich an seinem Ergebnis gemessen werden. Die Kommission stellt fest, dass Angebote für Praktikumsplätze, Ausbildungsplätze oder Weiterbildungsmaßnahmen unabhängig davon, ob sie subventioniert werden – wie im Rahmen von Programmen des ESF/der Beschäftigungsinitiative für junge Menschen oder von nationalen Programmen – oder nicht, bereits eine hohe Qualität aufweisen. In diesem Zusammenhang hat die Kommission eine Reihe qualitativer Merkmale für Praktikumsplätze (in der Empfehlung des Rates zu einem Qualitätsrahmen für Praktika) und für Ausbildungsplätze (in der Europäischen Ausbildungsallianz und der dazugehörigen Erklärung des Rates) benannt. Im Hinblick auf Arbeitsplätze überwacht die Kommission die Qualität der Beschäftigung im Rahmen des Europäischen Semesters, wobei sie dem Übergang von der Schule in die Arbeitswelt sowie Fragen im Zusammenhang mit der Segmentierung des Arbeitsmarktes besondere Aufmerksamkeit widmet. Was die Qualität der Beschäftigung am freien Markt anbelangt, so merkt die Kommission an, dass sich Qualitätsbewertungen nach der Lage am jeweiligen Arbeitsmarkt, einschließlich solcher Aspekte wie Arbeitsrecht und aktuelles Wirtschaftsklima, richten müssen. Empfehlung 2 Die Kommission stimmt der Empfehlung zu und betrachtet sie als teilweise umgesetzt, und zwar insbesondere im Rahmen der Empfehlung des Rates zu einem Qualitätsrahmen für Praktika, der Europäischen Ausbildungsallianz und der dazugehörigen Erklärung des Rates sowie der Überwachung der Beschäftigungsqualität im Rahmen des Europäischen Semesters. Was die Benennung qualitativer Merkmale betrifft, so wird die Kommission unter Berücksichtigung der in den Leitlinien für die Bewertung der Beschäftigungsinitiative für junge Menschen genannten qualitativen Merkmale weitere Überlegungen im Hinblick auf „hochwertige“ Angebote anregen. Vor allem wird die Kommission: auf der nächsten Sitzung der nationalen Jugendgarantie-Koordinatoren eine Diskussion über das Konzept „hochwertiger“ Angebote anregen, die Mitgliedstaaten auffordern, das Konzept „hochwertiger“ Angebote im Rahmen der Tätigkeit des EMCO zu erörtern, im Rahmen des Programms für gegenseitiges Lernen (MLP) Möglichkeiten für die Thematisierung „hochwertiger“ Angebote im Sinne der Jugendgarantie ausloten und in dem Dokument zu häufig gestellten Fragen zur Jugendgarantie weitere Orientierungshilfen zum Konzept der „Hochwertigkeit“ anbieten. Die Kommission stellt fest, dass – wie in den Leitlinien für die Bewertung der Beschäftigungsinitiative für junge Menschen empfohlen – im Rahmen von Ex-post-Evaluierungen der Nachweis über die Qualität von Arbeitsstellen erbracht werden wird. 91. Die Kommission überwacht die Umsetzung der Jugendgarantie im Rahmen des Europäischen Semesters und führt zu diesem Zweck u. a. bilaterale Treffen mit den Mitgliedstaaten und Erkundungsmissionen durch. Im Rahmen ihrer Mitgliedschaft im Beschäftigungsausschuss (EMCO) beteiligt sich die Kommission – in Vorbereitung auf die Beratungen des Rates – auch an der multilateralen Überwachung der Umsetzung der Jugendgarantie. Der EMCO führte 2013 eine diesbezügliche Überprüfung und 2014 zwei solcher Überprüfungen im Rahmen der multilateralen Überwachung durch. Sowohl die Ergebnisse der Überprüfungen von Mai als auch die der Überprüfungen von Dezember 2014 fanden ihren Widerhall auf den nachfolgenden Tagungen des Rates (Beschäftigung, Sozialpolitik, Gesundheit und Verbraucherschutz) zu Jugendarbeitslosigkeit und zur Jugendgarantie. Die Kommission legt den Mitgliedstaaten gegebenenfalls länderspezifische Empfehlungen vor. Die Schlussfolgerungen der multilateralen Überprüfungen durch den EMCO fließen in die abschließenden Verhandlungen über die länderspezifischen Empfehlungen ein. Am 22. September 2014 beschloss der EMCO einen Indikatorrahmen für die Überwachung der Jugendgarantie, dem makroökonomische Indikatoren, Umsetzungs- und Nachverfolgungsindikatoren zugrunde liegen, die zusammengenommen ein ganzheitliches Bild von der Wirkung der Jugendgarantie-Systeme auf die Arbeitsmarktsituation für junge Menschen in ganz Europa vermitteln. Derzeit finden im Rahmen einer Pilotdatenerhebung in allen 28 Mitgliedstaaten Tests mit den für die „Umsetzungsebene“ erforderlichen Verwaltungsdaten statt, bevor die regelmäßige Datenerhebung 2015 anlaufen soll. Der Rat (Beschäftigung, Sozialpolitik, Gesundheit und Verbraucherschutz) bestätigte am 11. Dezember 2014 die Kernbotschaften des EMCO zum Indikatorrahmen, in denen auf das politische Engagement der Mitgliedstaaten im Hinblick auf die Bereitstellung der erforderlichen Daten verwiesen wird. Die Überwachung personenbezogener Maßnahmen erfolgt sowohl mithilfe des Indikatorrahmens für die Überwachung der Jugendgarantie als auch – im Fall von Maßnahmen, die aus der Beschäftigungsinitiative für junge Menschen finanziert werden – im Rahmen der Vorkehrungen, die in Artikel 19 sowie in den Anhängen I und II der ESF-Verordnung und den einschlägigen Bestimmungen der Dachverordnung im Hinblick auf die Überwachung und Bewertung vorgesehen sind. Speziell hinsichtlich der Beschäftigungsinitiative für junge Menschen hat die Kommission einen Rahmen für die Überwachung von diesbezüglichen Maßnahmen eingerichtet, die im Rahmen der Jugendgarantie durchgeführt werden, und zu diesem Zweck gemeinsame Indikatoren in ihrer ESF-Verordnung benannt. Empfehlung 3 Die Kommission stimmt der Empfehlung zu und betrachtet sie als teilweise umgesetzt, und zwar durch den vom Rat (Beschäftigung, Sozialpolitik, Gesundheit und Verbraucherschutz) gebilligten Indikatorrahmen, durch die Vorkehrungen, die in Artikel 19 sowie in den Anhängen I und II der ESF-Verordnung und den einschlägigen Bestimmungen der Dachverordnung im Hinblick auf die Überwachung und Bewertung im Fall von Maßnahmen vorgesehen sind, die aus der Beschäftigungsinitiative für junge Menschen finanziert werden, und aufgrund ihrer Verpflichtung, dem Europäischen Parlament und dem Rat 2016 über die Umsetzung der Jugendgarantie Bericht zu erstatten. Die Überwachung wird im Rahmen künftiger Europäischer Semester in die Bewertung der Umsetzung der Jugendgarantie durch die Kommission einfließen. Sie wird zudem Eingang finden in den Bericht über die Umsetzung der Jugendgarantie, den die Kommission 2016 dem Europäischen Parlament und dem Rat über die entsprechenden Kanäle offiziell übermitteln wird. [1] Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen, SWD(2012) 409 final, S. 4.