Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem "Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinie 94/62/EG über Verpackungen und Verpackungsabfälle"

(KOM(2001) 729 endg. - 2001/0291 (COD))

(2002/C 221/09)

Der Rat beschloss am 31. Januar 2002, den Wirtschafts- und Sozialausschuss gemäß Artikel 95 des EU-Vertrags um Stellungnahme zu folgender Vorlage zu dem vorgenannten Vorschlag zu ersuchen.

Die mit den Vorbereitungen der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Landwirtschaft, ländliche Entwicklung, Umweltschutz nahm ihre Stellungnahme am 6. Mai 2002 an. Berichterstatter war Herr Adams.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 391. Plenartagung am 29. und 30. Mai 2002 (Sitzung vom 29. Mai) mit 100 Ja-Stimmen bei 3 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Im Kommissionsvorschlag geht es um Zielvorgaben für die Verwertung bzw. stoffliche Verwertung (Recycling) von Verpackungsabfällen. Mit dem Kommissionsvorschlag wird bezweckt, die einzelstaatlichen Maßnahmen weiter zu harmonisieren, um die Umweltbelastung zu senken und das Funktionieren des Binnenmarktes zu gewährleisten. Die ersten Maßnahmen in diesem Bereich wurden bereits 1985 eingeführt. In der Folgezeit wurde die Notwendigkeit einer umfassenden Gesetzgebung über Verpackung und Verpackungsabfälle von den Wirtschaftsakteuren und den Mitgliedstaaten erkannt. Nach eingehender Konsultierung (die Stellungnahme des Ausschusses vom 24. März 1993(1) sprach sich diesbezüglich äußerst positiv aus), wurde die Richtlinie 94/62/EG erlassen. Diese Maßnahme erwies sich als die richtige politische Wahl. In den meisten Mitgliedstaaten wurde die Durchführung dieser Richtlinie erfolgreich bewältigt, auch wenn dies implizierte, dass die mit unnachhaltigen Entsorgungsmethoden verbundenen Kosten ermittelt und weitgehend den Herstellern und Verbrauchern angelastet wurden. Selbst in den in dieser Hinsicht nicht ganz so aktiven Ländern wurde ein positiver Trend auf den Weg gebracht. Mit dem jetzigen Vorschlag soll der Anforderung entsprochen werden, die in der ersten Phase abgesteckten Ziele (die bis zum 30. Juni 2001 zu erreichen waren) weiter anzuheben - die neuen Ziele sollen bis 30. Juni 2006 verwirklicht werden. Des Weiteren werden auch neue Zielvorgaben für spezifische Abfallstoffe vorgeschlagen und abgesteckt, und zwar zum Teil auf der Basis von Lebensdauerbewertungen und Kostennutzenanalysen. Im Übrigen sieht der Richtlinienvorschlag vor, dass dieser Überprüfungs- und Revisionsprozess weiterhin alle fünf Jahre stattfinden soll.

1.2. Der Kommissionsvorschlag lässt die Grundlage bzw. Notwendigkeit einer größtmöglichen Reduzierung, stofflichen oder sonstigen Verwertung von Verpackungsabfällen unberührt, nachdem dieser Aspekt in der ursprünglichen Richtlinie umfassend ergründet worden ist und nach allgemeiner Übereinstimmung auch weiterhin ein vordringliches ökologisches Gebot darstellt, das in der EU von weiten Teilen der Bevölkerung unterstützt wird. Der Kommissionsvorschlag vermerkt des Weiteren, dass eine ganze Reihe derzeitiger Initiativen sich mit anverwandten Themen beschäftigen - wie bspw. die Mitteilung/Weißbuch über integrierte Produktpolitik, die spezifische Strategie für Abfallrecycling, die spezifische Strategie für nachhaltiges Ressourcenmanagement und die Richtlinie über elektrische und elektronische Geräte. Allerdings geht der jetzige Vorschlag sehr wohl auf die Effizienz und die Erreichbarkeit der bisherigen und ins Visier genommenen Zielvorgaben ein.

1.3. Die vorliegende Stellungnahme folgt einer ähnlichen Konzeption, wenngleich darauf hingewiesen wird, wie dies auch die Kommission in ihrer Vorlage tut, dass andere Aspekte der Richtlinie aus dem Jahre 1994 wie etwa Vermeidung, Wiederverwendung und weitere Arbeiten im Bereich der Einrechnung des Umweltkostenfaktors von Verpackungen in den Produktpreis in nächster Zukunft dringlichst behandelt werden müssen. Eigentlich hat der Ausschuss bereits maßgeblich zu dieser bevorstehenden Debatte in seiner von Herrn Verhaeghe abgefassten und im Dezember 1999 verabschiedeten Initiativstellungnahme(2) zum Thema "Entwicklung der Absatzmöglichkeiten für Abfälle von Verpackungen von Lebensmitteln und sonstigen Erzeugnissen" beigetragen. Diese Stellungnahme ist nach wie vor aktuell, da sie zahlreiche angrenzende Aspekte behandelt und sich als ergänzende Betrachtung über die technischen, ökologischen und wirtschaftlichen Aspekte im Zusammenhang mit der Bewirtschaftung von Verpackungsabfällen und der Verarbeitung von Abfall zu Sekundärmaterialien anbietet. In der jetzigen Stellungnahme werden in den Schlussfolgerungen denn auch die wesentlichen Punkte wieder aufgegriffen werden, die vom WSA im Dezember 1999 vorgetragen wurden.

1.4. Von der besagten Richtlinie wurden inzwischen alle Bereiche der Gesellschaft berührt. Sie ist eine Erfolgsstory für die Kommission und auch für all diejenigen, die an ihrer Entwicklung und Umsetzung beteiligt waren. Sie hat sich als wirkungsvolles Instrument erwiesen, um das Umweltbewusstsein im Allgemeinen in Europa zu heben, aber insbesondere auch in denjenigen Mitgliedstaaten, in denen Recycling nur in geringem Maße erfolgte, Wirkung erzielt. Verbraucher und Produzenten, die den Nutzen von Verpackungsmaterial durchaus anerkennen, werden sich immer stärker ihrer Verantwortung für eine nachhaltige Entsorgung der Nebenprodukte ihres Verbrauchs bzw. ihrer Produktion bewusst. In den Fällen, in denen die Industrie, die Verbraucher und die lokalen und nationale Regierungsebenen auf einen gemeinsamen Plan hingearbeitet haben, konnten signifikante und in manchen Fällen sogar spektakuläre Fortschritte beim Recycling verzeichnet werden.

1.5. Der Ausschuss erkennt an, dass entsprechendes Verpacken zahlreiche Vorteile in Bezug auf Schutz, Gesundheit, Sicherheit, Information, Zuverlässigkeit und Lagerfähigkeit bietet, und dass deswegen die Beschäftigung mit dem Thema Verpackungsabfälle, das einstmals als externer Faktor des Produktionsprozesses angesehen wurde, als Teil der Kostenkalkulation internalisiert werden sollte. Deswegen geht die Stellungnahme des EWSA vor allem auch der Frage nach, ob die bisherigen Zielvorgaben der Richtlinie tatsächlich ein nachhaltiges Recycling und nachhaltige Wiederverwertung gefördert haben und ob die neuen Zielvorgaben bis zum Jahre 2006 verwirklicht werden können.

2. Begriffsbestimmungen (Kurzer "Abriss" über die Terminologie und Definitionen, wie sie im Kommissionsvorschlag und im Stellungnahmetext verwendet werden)

2.1. Gesamtzielvorgabe für die Verwertung: die Verwertung von Verpackungsabfällen beinhaltet die stoffliche Verwertung von Materialien und die Rückgewinnung von Energie oder Brennstoffen aus Abfallmaterialien durch Verbrennung oder andere Verfahren.

2.2. Materialspezifische Zielvorgaben: gesonderte Mindestziele für die stoffliche Verwertung werden für Glas, Papier/Karton, Metalle und Kunststoffe vorgegeben. Die vorgeschlagene Zielvorgabe für die stoffliche Verwertung bei Verpackungsabfällen aus Kunststoff, sprich 20 %, soll ausschließlich durch werkstoffliche oder chemische Verwertung erreicht werden. Für eine fünfte Kategorie von recyclingfähigen Materialien wie Holz, Textilien und Verbundmaterialien wurden keine Zielvorgaben festgelegt, wenngleich anerkannt wird, dass die Verwertung dieser Materialien eigentlich Teil der Gesamtzielvorgabe für die Verwertung sein sollte (7 %).

2.3. Verbundmaterialien: Verpackungsmaterialien, die aus mehreren Materialien zusammengesetzt sind. Dies kann die stoffliche Verwertung erschweren wegen Schwierigkeiten bei der Trennung in die verschiedenen stofflichen Bestandteile. Der größte Teil der Verbundmaterialien wird entsprechend dem Material, das zu ihrer Herstellung überwiegend verwendet wurde, klassifiziert werden.

2.4. Maximalziel: mit der Festlegung eines Maximalziels für die Verwertung bzw. stoffliche Verwertung sollte dafür gesorgt werden, dass der Binnenmarkt nicht dadurch verzerrt würde, dass große Mengen an recyclingfähigem Material gesammelt werden, ohne dass jedoch die Mitgliedstaaten die entsprechenden Verarbeitungseinrichtungen vorhalten. Die Hoechstwerte dürfen im Wege einer entsprechenden Vereinbarung überschritten werden, sofern entsprechende Verwertungseinrichtungen vorhanden oder geplant sind. Einige Mitgliedstaaten überschreiten bereits die derzeitigen Ziele, und die Annahme über die kontinuierliche Aufnahme von recyclingfähigem Material in diesen Staaten lässt darauf schließen, dass die vorgeschlagenen Obergrenzen in der Praxis auch weiterhin überschritten werden. Die Vorgabe eines Maximalziels erfolgte, weil man entweder erkannte, dass dem Recycling bestimmte technische Grenzen gesetzt sind oder vermeiden wollte, in Entwicklung befindliche Programme für die Stoffsammlung und -trennung in bestimmten Mitgliedstaaten durch eine Materialzufuhr aus anderen Ländern zu belasten.

3. Wesentlicher Inhalt der Kommissionsvorlage

3.1. In der nachstehenden Tabelle sind die für die erste Phase der Durchführung der Richtlinie festgelegten Zielvorgaben und die für die zweite Phase vorgeschlagenen Ziele wiedergegeben.

Zielvorgaben für die erste Phase und (die vorgeschlagenen) Zielvorgaben für die zweite Phase (in Gewichtsprozent)

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3.2. Die Verringerung des Unterschieds zwischen der Mindestvorgabe für die Verwertung und der Mindestvorgabe für die stoffliche Verwertung trägt die Kommission der Tatsache Rechnung, dass bei den meisten getrennt gesammelten Verpackungsabfällen das Recycling aus ökologischer Sicht günstiger ist und auch von der Kosten-Nutzen-Relation her die beste Lösung ist. Allerdings macht der Kommissionsvorschlag den Mitgliedstaaten auch zur Auflage, in bestimmten Fällen zu einer energetischen Verwertung zu ermutigen. Dies liegt daran, dass die energetische Verwertung bestimmter Verpackungsabfallfraktionen die ökologische Bilanz der Bewirtschaftung von Verpackungsabfällen verbessern kann und eine ökologische und ökonomische Gesamtoptimierung aller Abfallströme ermöglicht, wenn diese Prozesse in Anlagen durchgeführt werden, die mit entsprechenden Ausrüstungen zur Luftbelastungskontrolle ausgestattet sind und eine hohe Energierückgewinnungseffizienz aufweisen. Allerdings müssen auch weiterhin die Bedenken der breiten Öffentlichkeit und der Umweltorganisationen im Besonderen bezüglich der potentiellen Gesundheits- und Umweltgefahren im Auge behalten werden, die von der Verbrennung von Abfallmaterial ausgehen können, insbesondere wenn Abfälle in Anlagen verbrannt werden, die noch nicht an den IPPC-Standard angepasst würden oder in Anlagen, die schlechtere Emissionswerte als Müllverbrennungsanlagen besitzen. Außerdem ist die Bereitstellung von Verbrennungsanlagen ein großer Kostenfaktor, der die Abfallwirtschaft eher in ein festes Muster presst und damit die Flexibilität beeinträchtigt. Aus diesem Grunde wird davon abgesehen, die Verwertungsziele jenseits von 75 % anzusetzen.

3.3. Die Mitgliedstaaten werden erneut dazu angehalten, die beim Recycling gewonnenen Materialien in Verpackungsmaterial und anderen Erzeugnissen wiederzuverwenden.

3.4. Griechenland, Irland und Portugal können die Verwirklichung der revidierten Ziele bis zum 30. Juni 2009 strecken, d. h. also um einen drei Jahre längeren Zeitraum.

3.5. Der Kommissionsvorschlag enthält auch Begriffsbestimmungen für werkstoffliche, chemische und rohstoffliche Verwertung.

3.6. In einem Anhang wird eine nähere Definition von Verpackungsmaterial gegeben, um Fragen zu beantworten, die bei der Umsetzung der ursprünglichen Richtlinie aufgetaucht sind.

4. Allgemeine Bemerkungen

4.1. Die vorgeschlagenen Zielvorgaben wurden nach breitangelegter Rücksprache mit Vertretern der europäischen Unternehmen der Bereiche Verpackung, Recycling, Verwertung und Abfallbeseitigung, nichtstaatlichen Umwelt- und Verbraucherorganisationen und anderen interessierten Seiten abgesteckt. Die jetzigen Ziele gehen nicht so weit wie die ursprünglich in der ersten Konsultierungsrunde vorgeschlagenen Zielvorgaben und sind auch auf das Verbraucherverhalten, die Möglichkeiten der Industrie und die Mitwirkung kommunaler Gebietskörperschaften in Ländern mit weniger weit entwickelten Recyclingsystemen zugeschnitten. Einige der Verbraucher- und Umweltverbände und nichtstaatlichen Organisationen, die an den Beratungen teilnahmen, plädierten für höhere Recyclingziele, die Festlegung einer Wiederverwertungsquote, Pfandsysteme und Verpackungssteuer. Diese Sichtweisen sind nicht in den Richtlinienvorschlag eingeflossen. Der Ausschuss ist der Ansicht, dass wenn die vollen Produktions-, Vermarktungs-, Sozial- und Umweltkosten von Produktverpackungen sich im Preis niederschlügen, die Forderung nach zusätzlicher Verpackungssteuer nachließe oder gar ganz zum Erliegen käme. Es besteht jedoch noch keinerlei Einigkeit darüber, ob diese sozialen und Umweltkosten wirklich identifiziert und quantifiziert werden können.

4.2. Der Ausschuss legt Wert auf die Feststellung, dass die Zielsetzung einer nachhaltigeren Konzeption für den Verpackungsbereich nur dann erreicht werden kann, wenn sich das Konzept auf eine solide Basis politischen Willens, öffentlicher Aufklärungsarbeit, eines Engagements der Wirtschaft und der aktiven Unterstützung der Kommunalbehörden stützt. Diese Konstellation ist nämlich in denjenigen Ländern gegeben, in denen anspruchsvollere Recycling- und Verwertungsziele verwirklicht wurden.

4.3. Der Kommissionsvorschlag wird durch eine Reihe unabhängiger Studien über die diesbezüglichen Probleme untermauert und insbesondere durch eine bei RDC/Pira in Auftrag gegebene Untersuchung über die Kosten- und Nutzeneffekte der verschiedenen Zielvorgaben. Auch wenn diese letztgenannte Studie bislang nur in Entwurfsform vorliegt, wurde sie bereits veröffentlicht und unterstützt im großen und ganzen die in dem Richtlinienvorschlag enthaltenen Vorschläge. Die Vielschichtigkeit der bei der Kosten-Nutzen-Analyse ins Spiel kommenden Aspekte hat zu einer beträchtlichen Verzögerung des ursprünglichen Zeitplans geführt, aber die Kommission ist der Auffassung, dass den einzelstaatlichen Gesetzgebern doch genügend Zeit bleibt, um ggf. neue Zielvorgaben in ihre einzelstaatlichen Vorschriften einzubauen.

4.4. Ferner ist die Kommission der Meinung, dass den Sektoren genügend Zeit gegeben wird, um die erforderliche Infrastruktur einzurichten oder entsprechend auszubauen, um den neuen Zielvorgaben nachkommen zu können. Die Industrievertreter aus einigen Mitgliedstaaten, denen an anspruchsvollen Verwirklichungszielen gelegen wäre, bezweifeln dies. Nach Meinung des Ausschusses hat sich die Verpackungsindustrie in den meisten Mitgliedstaaten entsprechend flexibel und anpassungsfähig für die Verwirklichung der Zielvorgaben in der ersten Phase gezeigt - und sogar noch höhere einzelstaatliche Ziele verwirklicht, als in der Richtlinie vorgeschlagen -, und diese ermutigende Leistung lässt darauf schließen, dass auch die Verwirklichung der neuen Zielvorgaben kein Problem sein dürfte. Dies wird nach Einschätzung des Ausschusses jedoch nur dann der Fall sein, wenn alle Sektoren - nationale und kommunale Behörden, Industrie und Verbraucher - aktiv zusammenarbeiten und Recycling- und Verwertungsprogramme unterstützen.

4.5. In diesem Zusammenhang ist die Erfahrung der Mitgliedstaaten sehr wichtig, von denen sechs bereits im Jahre 1998 Gesamtzielvorgaben erreicht hatten, die den Zielen entsprechen, die jetzt von der Kommission für das Jahr 2006 vorgeschlagen werden - d. h. also acht Jahre früher als vorgesehen. Ebenfalls im Jahre 1998 hatten acht Mitgliedstaaten bereits Verwertungsraten erreicht, wie sie jetzt die Kommission für 2006 vorschlägt, und zwar in Bezug auf Glas und Papier, vier hatten die Ziele für Kunststoffe und drei für Metalle bereits erreicht.

Verwertungsleistung

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4.6. Der EWSA stellt fest, dass es zum Zeitpunkt der Verabschiedung der ursprünglichen Richtlinie drei Kategorien von Mitgliedstaaten gab, und zwar:

- Mitgliedstaaten, mit einer deutlich weniger weit entwickelten Recyclingkapazität, und zwar in Bezug auf Verbraucherbewusstsein, Abfallsammlung und -verwertung;

- Mitgliedstaaten mit den entsprechenden eigenen Ressourcen und Potential für einen raschen Ausbau der Abfallsammel- und -verarbeitungskapazität, aber in denen herkömmlicherweise weitgehend nicht nachhaltige Verfahren für die Abfallverarbeitung verwendet wurden und ein Verbraucherbewusstsein in Bezug auf Recycling nicht aktiv gefördert worden war;

- Mitgliedstaaten mit umfangreicher Abfallsammel- und -verarbeitungskapazität in Verbund mit einem relativ hoch entwickelten Verbraucherbewusstsein.

4.7. Die ursprünglichen Ziele und die Zielvorgaben, wie sie jetzt in der Änderungsrichtlinie vorgeschlagen werden, möchten alle drei Kategorien gerecht werden, indem sie auf eine schrittweise Konvergenz zu ökologisch wirksamen Verwertungszielen abheben und den allmählichen Aufbau entsprechender Kapazität, die Schaffung von Abfallsammelkonzepten und entsprechende Verbrauchererziehung ermöglichen. Mit der Festsetzung spezifischer Ziele hat die Richtlinie zweifelsohne Recyclings- und Verwertungsinitiativen auf sämtlichen Ebenen in den Mitgliedstaaten ausgelöst. Die Länder mit bislang geringem Verwertungsbewusstsein haben gewaltige Anstrengungen unternommen, und diejenigen Länder mit etablierten Programmen haben diese Konzepte ausgebaut und weiter verbessert.

4.8. Die Kommission geht davon aus, dass die vorgeschlagenen neuen Zielvorgaben einige Mitgliedstaaten, die die vorgeschlagenen Ziele bereits einhalten, nur in minimalem Umfang direkt berühren werden. Sie führt jedoch ins Feld, dass die neuen Zielvorgaben dazu führen werden, dass zusätzlich 4,7 Mio. t an Verpackungsmaterial bis zum Jahre 2006 verwertet werden, wenn die Länder mit weniger weit entwickelten Verwertungsprogrammen diese Zielvorgaben erfuellen.

4.9. Die Senkung der Umweltbelastung durch Verpackungsmaterial muss unbedingt Priorität haben. Sie sollte jedoch immer in einem "fairen" Verhältnis zu den anderen maßgeblichen Erfordernissen stehen, denen Verpackungsmaterial nach den Vorstellungen der Verbraucher entsprechen muss: Nahrungsmittelsicherheit, Haltbarkeit, Produktschutz, Information und Bequemlichkeit. Angesichts der Funktionsweise des Binnenmarktes ist es Sache der EU, für diese Ausgewogenheit Sorge zu tragen.

5. Besondere Bemerkungen

5.1. Der Ausschuss räumt ein, dass technische Fragen eine wichtige und immer stärkere Rolle bei den Recycling- und Verwertungsprogrammen spielen, und plädiert für eine stärkere Unterstützung von Forschungsarbeiten insbesondere auf dem Gebiet der Verwertung und Wiederverwendung von Kunststoffen und Polymeren und die Entwicklung entsprechender Industriekapazitäten.

5.2. Die hohen Grenzkosten für die Sammlung, Trennung und Verarbeitung von Abfall, die mit der Verwirklichung der höheren Prozentsätze der Verwertung von Verpackungsmaterial einhergehen, werden finanziell und auch kapazitätsmäßig Herausforderungen darstellen, auch wenn diese vielleicht zum Teil wieder durch ein verstärktes Verbraucherbewusstsein wettgemacht werden. Trotzdem werden immer höhere Zielvorgaben für die Verwertung Kosten mit sich bringen, und deswegen muss alles Erdenkliche unternommen werden, um die aktive Unterstützung und Einbindung der Verbraucher zu wahren, die letztlich diese Kosten tragen müssen.

5.3. In vielen Mitgliedstaaten hat sich um die verschiedenen Aspekte der Verwertung und Wiederverwendung ein beträchtlicher sozialwirtschaftlicher Sektor entwickelt. Der Ausschuss ersucht die Kommission, klar zu sehen, dass die zunehmende Professionalisierung und Industrialisierung der Verwertungs-, Recyclings- und Wiederverwendungsprozesse Arbeitsplätze gefährden könnten, die bereits geschaffen wurden und für benachteiligte Gruppen Beschäftigungsmöglichkeiten darstellen. Insbesondere die Entwicklung chemischer Verfahren für bestimmte Kunststoffe (als Alternative zu oder Ersatz von mechanischen Verfahren) begünstigt technologisch fortgeschrittene Industrieunternehmen möglicherweise aber zu Lasten der arbeitsintensiven Verfahren.

5.4. Holz wurde nicht als gesonderte Materialkategorie mit einer eigenen Zielvorgabe ausgewiesen, und zwar weder in der ursprünglichen Richtlinie noch in der vorgeschlagenen Änderungsrichtlinie, obgleich der Volumen- und Gewichtsanteil von Holz am Abfallaufkommen beträchtlich ist. Der Ausschuss regt an, in der Änderungsrichtlinie auf die besondere Bedeutung von Holz im Verpackungsbereich und die sich daraus ergebenden abfallwirtschaftlichen Aspekte einzugehen.

5.5. Die Überarbeitung der Richtlinie ist Teil eines kontinuierlichen Prozesses, der bei Industrie, Handel und Verbraucher das Bewusstsein über die Auswirkungen von Verpackungsabfällen auf die Umwelt schärft. Industrielle und kommerzielle Verpackungsabfallquellen haben bereits gut auf die Minimierungs-, Recyclings- und Wiederverwendungsprogramme angesprochen und wurden häufig durch ergänzende einzelstaatliche Zielvorgaben und Rechtsvorschriften noch stärker ermutigt. In vielen Fällen bleibt der Verwendungszyklus von Verpackungsmaterial innerhalb klar auszumachender und zahlenmäßig begrenzter Nutzer, und in diesem Bereich gibt es Möglichkeiten für unmittelbar zu steuernde Kosteneffizienzeffekte.

5.6. Es gibt eine erhebliche Varianzbreite bezüglich der optimalen Recyclingraten, die in dem RDC/Pira-Bericht mit sage und schreibe 31 % ausgemacht werden. Bis zu einem gewissen Grade (von etwa 10 %) hat dies seine Ursache in unterschiedlichen geografischen Verhältnissen. Andere wichtige Faktoren sind Mitwirkung, alternative Abfallbewirtschaftungsmethoden, Transportentfernungen usw. Eine besondere Herausforderung bezüglich der Verwirklichung einiger der vorgeschlagenen Zielvorgaben wird auf einige Mitgliedstaaten zukommen, und zwar insbesondere diejenigen Mitgliedstaaten, die bisher dem Verbraucherbewusstsein bezüglich der Wiederverwendung und der Verwertung weniger Bedeutung beigemessen und deswegen geringere Recyclingkapazität entwickelt haben. Diese Herausforderungen können in einigen Materialbereichen beträchtlich sein (bspw. bezüglich des Recyclings von grünem Glas im Vereinigten Königreich infolge der großen Nettoeinfuhren an Wein). Der Ausschuss ist jedoch der Ansicht, dass bereits erhebliche soziale und ökologische Nutzeffekte erzielt wurden, indem zur Nachhaltigkeit bei Verpackungsmaterial ermutigt wurde, und dass weitere Fortschritte nicht dadurch zunichte gemacht werden sollten, dass Zielvorgaben abgesteckt werden, die von den Mitgliedstaten, die bei der Durchführung effizienter und koordinierter Programme bislang hinterherhinken, bequem erreicht werden können. Dies bedeutet, dass einige Mitgliedstaaten ihre internen Umsetzungsprogramme zur Einhaltung der Zielvorgaben der Richtlinie vielleicht überprüfen sollten und zusätzliche Anreize oder Unterstützung für spezifische Materialien vorsehen müssten.

5.7. Hausmüll verursacht den größten Teil des Glasabfalls etwa die Hälfte der Metall- und Plastikabfälle sowie ein Drittel des Papier- und Kartonabfallaufkommens. Der Schwerpunkt wird immer stärker auf die Notwendigkeit einer Minimierung des Verpackungsaufwands bei Verbrauchererzeugnissen und einer besseren Verwertung von Siedlungsmüll gelegt, der weniger leicht zu kontrollieren ist als industrielle und kommerzielle Müllströme und auch von den Bestandteilen her stärker durchmischt ist. Deswegen sei an dieser Stelle auch die Notwendigkeit einer größeren Unterstützung nationaler, regionaler und kommunaler Initiativen für die Verwertung von Verpackungsabfällen privater Haushaltungen unterstrichen. Dies untermauert den bereits früher vom Ausschuss geäußerten Wunsch, dass die Umweltpolitik in Bezug auf Verpackungen und Verpackungsabfälle auf ein ehrgeiziges und proaktives Konzept zusteuern sollte, bei dem der Schwerpunkt auf der Vermeidung und der Verwertung von Verpackungsabfall liegt.

6. Schlussfolgerungen

6.1. Der Ausschuss unterstützt voll und ganz die Richtlinie 94/62/EG als wichtige treibende Kraft zur Förderung einzelstaatlicher Rechtsvorschriften für die Einführung von Systemen der getrennten Sammlung, Sortierung und Verwertung von Verpackungsabfällen sowie zur Steigerung des Bewusstseins über die Rolle von Verpackungsmaterial sowohl als wichtiges und notwendiges Element bezüglich der Lebensdauer von Erzeugnissen sowie auch als wichtiger Verursacher von Abfall. Des Weiteren unterschreibt der Ausschuss die Absicht, die Recyclings- und Verwertungsziele schrittweise zu verschärfen und diese Zielvorgaben in der vorgeschlagenen Änderungsrichtlinie deutlich anzuheben.

6.2. Die jetzt vorgeschlagenen revidierten Zielvorgaben wurden insbesondere auf die Mitgliedstaaten mit niedrigen Verwertungsraten zugeschnitten. Für diese Mitgliedstaaten sind diese Zielvorgaben sehr anspruchsvoll, aber nach Meinung des Ausschusses durch proaktives und konzertiertes Handeln durchaus erreichbar. In diesem Zusammenhang beobachtet der EWSA beträchtliche Fortschritte in den letzten fünf Jahren, und zwar sowohl in Bezug auf die Einführung spezifischer und progressiver nationaler Rechtsvorschriften und die Reaktion der Verpackungs- und Recyclingindustrie, des Verwertungs- und Abfallbeseitigungsgewerbes. Der Ausschuss stellt jedoch fest, dass in einigen Mitgliedstaaten das Verbraucherbewusstsein bezüglich ihrer eigenen Rolle für ein höheres Maß an Recycling nach wie vor gering ist, und deswegen sollten unbedingt spezifische Verbrauchererziehung und Bewusstseinsbildungsinitiativen von der EU und den Mitgliedstaaten über Recycling, Wiederverwendung und Akzeptanz eines Übergangs zu möglichst wenig materialaufwendigen Verpackungen, die sich mit den Gesundheits- und Sicherheitsanforderungen vertragen, ausgehen. Im Zuge der Entwicklung der Konsumgesellschaft während der zweiten Hälfte des letzten Jahrhunderts wurden von einigen Ländern Wiederverwendungs- und Verwertungspraktiken entwickelt, von anderen Ländern hingegen nicht. Dies wirkt sich auch weiterhin sehr stark aus. Die Mitgliedstaaten werden auch dafür sorgen müssen, dass die Kommunalbehörden durch konkrete Maßnahmen ihre Befürwortung der Unterstützung des Recyclings von Verpackungsabfällen demonstrieren.

6.3. Es gibt noch einige Schwierigkeiten bei der stofflichen Verwertung von Verpackungsabfällen, und deswegen beharrt der Ausschuss auch weiterhin auf einer proaktiven Politik auf der Basis der Mitwirkung und Einbindung all derjenigen Akteure, die an der Kette der Produktion, Verwendung und Entsorgung von Verpackungsmaterial beteiligt sind, und unter besonderer Berücksichtigung der wirtschaftlichen Zwänge dieser Akteure. Der Ausschuss bekräftigt seine Auffassung, dass ein Konzept für die Entwicklung von Absatzmöglichkeiten für recycelte Erzeugnisse Folgendes umfassen sollte:

- größere Unterstützung von Innovation und Entwicklung neuer Verwertungsverfahren für Verpackungsabfälle;

- Identifizierung neuer Märkte für recycelte Materialien;

- Einführung von CEN-Normen für recyceltes Material;

- mehr Verantwortung für die verschiedenen Verpackungsmüllverursacher;

- konstruktiver Dialog mit Verbrauchern/Bürgern;

- kontinuierliche Verbesserung des statistischen Beobachtungssystems der EU.

6.4. Der Ausschuss stellt mit gewisser Besorgnis fest, dass der jetzige Revisionsvorschlag nicht zur Diskussion über eine Verringerung des Verpackungsaufwands, die Wiederverwendung von Verpackungsmaterial und die Verantwortlichkeit der Verpackungsmaterialhersteller beiträgt. Verzögerungen bei der Zusammenstellung von Vergleichsdaten und Programmauswertung sollte kein Hinderungsgrund für die Entwicklung neuer Vorschläge darstellen, und der Ausschuss wird erwägen, eventuell eine Initiativstellungnahme zu diesem Fragenkomplex auszuarbeiten. Insbesondere fordert der Ausschuss ein entsprechendes Tätigwerden, um Informationen über vorbeugende Maßnahmen zu bekommen, die von den Mitgliedstaaten unternommen werden, wie in der Richtlinie 94/62/EG gefordert. Des Weiteren fordert der Ausschuss Maßnahmen betreffend komplexe Verpackungsmaterialien, die sich schwer verwerten lassen, sowie die Überprüfung der Zweckmäßigkeit wirtschaftlichen Anreize für die Wiederverwendung und Verwertung von Abfallstoffen und größere Unterstützung für freiwillige Maßnahmen.

6.5. Der Ausschuss drängt darauf, dass die umfangreichen Arbeiten, die derzeit zur Ermittlung des wirtschaftlichen/ökologischen Optimums bei der Verwertung und stofflichen Verwertung von Verpackungsmaterialien durchgeführt werden, weiterlaufen und ausgebaut werden. Insbesondere fordert er bei den Arbeiten zur Untersuchung der Kosteneffizienz, folgenden Aspekten Rechnung zu tragen:

- steigenden Grenzkosten für die Sammlung und Verwertung immer höherer Prozentsätze an spezifischen Materialien;

- Umweltfaktoren, die sich finanziell schwer quantifizieren lassen, wie etwa die Kosten für die Bewältigung der negativen ästhetischen Auswirkungen von Müll;

- Problemen, die sich durch die Verwendung von Verbundwerkstoffen oder Etikettierungsmaterial ergeben können, die Schwermetalle oder sonstige Substanzen enthalten, die die Recyclingverfahren beeinträchtigen.

6.6. Es bestehen gewisse Unschärfen bezüglich der Sammlung und Auslegung von Daten über die Herstellung von Verpackungsmaterialien und Abfallaufkommen in den Mitgliedstaaten, allerdings ist eine große Varianzbreite nicht zu übersehen. Die Kommission sollte klarere allgemeine Leitlinien festlegen, und außerdem wären Schritte zu unternehmen, um eine einheitliche Umsetzung in der EU zu gewährleisten. Der Handel zwischen den Mitgliedstaaten untereinander sowie mit Drittstaaten im Bereich von recyclierbaren Materialien ist ebenfalls ein in diesem Zusammenhang wichtiger Aspekt.

6.7. Abschließend stellt der Ausschuss fest, dass die Erweiterung dazu führen wird, dass der Binnenmarkt auf Länder ausgeweitet wird, die wirtschaftliche Leistungsniveaus anvisieren werden, die bei den bisherigen Mitgliedstaaten mit großen Mengen an Verpackungsanfällen verbunden sind. Die Beitrittsstaaten verfügen über umfangreiche Erfahrungen mit einfallsreichen Recyclings- und Wiederverwendungskonzepten, und es wäre ein äußerst positiver Effekt, wenn diese Fähigkeiten erhalten bleiben und unionsweit für einen nachhaltigeren Ansatz im Verpackungsbereich ganz allgemein genutzt würden.

Brüssel, den 29. Mai 2002.

Der Präsident

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Göke Frerichs

(1) EWSA-Stellungnahme CES 345/93, ABl. C 129 vom 10.5.1993.

(2) EWSA-Stellungnahme CES 1119/99, ABl. C 51 vom 23.2.2000, S. 17-23.