EUROPÄISCHE KOMMISSION Brüssel, den 23.9.2021 COM(2021) 583 final BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT Umsetzung der Richtlinie über technische Maßnahmen (Artikel 31 der Verordnung (EU) 2019/1241)







{SWD(2021) 268 final}



1.Einführung Am 14. August 2019 trat die Verordnung (EU) 2019/1241 des Europäischen Parlaments und des Rates (im Folgenden „die Verordnung“) in Kraft. Sie legt die technischen Erhaltungsmaßnahmen der EU dar, die bestimmen, wie, wo und wann Fischerei stattfinden darf. Zweck dieser technischen Maßnahmen ist es, zur Erreichung der Ziele der Gemeinsamen Fischereipolitik (im Folgenden „GFP“) – wie in Verordnung 1380/2013 (im Folgenden „GFP-Verordnung“) festgelegt – und eines guten Umweltzustands beizutragen, wie er in der Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie (im Folgenden „MSRR“) und den diesbezüglichen Bestimmungen der Vogelschutz- und Habitatrichtlinien dargelegt wird. Die Fischerei mit höchstmöglichem Dauerertrag dank angemessener technischer Maßnahmen dient der Erhöhung des Ertrags der Zielfischbestände und reduziert zugleich unerwünschte (Bei-)Fänge und Auswirkungen auf empfindliche Lebensräume. Dies geschieht entweder durch Größenselektivität (Vermeidung kleiner Fische) oder Artenselektivität (Vermeidung bestimmter Arten). Diese Maßnahmen sind von zentraler Bedeutung für die wirksame Umsetzung der Rückwurfpolitik der EU und der Anlandeverpflichtung. Die Mitgliedstaaten und Akteure sollten die Auswahl besserer Fanggeräte und ‑techniken zur Priorität machen, um unerwünschte Fänge so weit wie möglich zu vermeiden und zu reduzieren. Die Verordnung führte ergebnisorientierte, durch „Regionalisierung“ unterstützte Ansätze ein. Sie legt die allgemeinen Regeln dar, die für alle EU-Gewässer gelten, und sieht die Einführung technischer Maßnahmen vor, die den regionalen Besonderheiten der Fischereien entsprechen. Dieser ergebnisorientierte Regionalisierungsansatz wird im Rahmen der GFP konzipiert, um die Entscheidungsfindung näher bei den Fischern selbst anzusiedeln. Er bietet den Mitgliedstaaten und dem Fischereisektor außerdem einen Anreiz, eine aktive Rolle bei seiner Schaffung und Umsetzung einzunehmen. Im Einklang mit Artikel 31 Absatz 1 der Verordnung wird in diesem Bericht überprüft, wie die Verordnung derzeit umgesetzt wird. Dieser erste Bericht sollte eigentlich bis zum 31. Dezember 2020 vorliegen, wurde jedoch aufgrund der COVID-19-Pandemie verschoben. In den Bericht sind die neuesten verfügbaren wissenschaftlichen Gutachten eingeflossen. Dieser Bericht wird nur zwei Jahre nach Inkrafttreten der Verordnung veröffentlicht. Aufgrund des kurzen Zeitraums, der zwischen Annahme, Durchführung und Überwachung, der Datenerhebung sowie der wissenschaftlichen und fachlichen Bewertung vergangen ist, war es nicht möglich vollumfänglich zu beurteilen, ob die Verordnung ihre Ziele auf regionaler und EU-Ebene erreicht hat. Daher konzentriert sich dieser erste Bericht darauf, Folgendes zu analysieren: ·die Auswirkung früherer technischer Maßnahmen; ·die derzeitige Lage; ·für die nahe Zukunft geplante Maßnahmen zur Durchführung der Verordnung. Der vorliegende Bericht, der dem Auftrag des Artikels 31 Absatz 1 der Verordnung Folge leistet, präsentiert außerdem die Grundlage, auf welcher die GFP zum „Aktionsplan zur Erhaltung der Fischereiressourcen und zum Schutz der Meeresökosysteme“ (im Folgenden „Aktionsplan“) – wie in der EU-Biodiversitätsstrategie für 2030 angekündigt – beitragen wird. Er gibt jene Bereiche an, in denen mehr Anstrengungen unternommen werden müssen. 2.Informationsquellen Der Bericht beruht auf wissenschaftlichen Bewertungen und Beiträgen des Wissenschafts-, Technik- und Wirtschaftsausschusses für die Fischerei (Scientific, Technical and Economic Committee for Fisheries, im Folgenden „STECF“) und des Internationalen Rats für Meeresforschung (International Council for the Exploration of the Sea, im Folgenden „ICES“). Er berücksichtigt umfassend die Ansichten und Meinungen, die von 23 Mitgliedstaaten, 8 Beiräten und 37 Interessenträgern mittels einer zielgerichteten Online-Konsultation eingeholt wurden. Eine ausführliche Beschreibung der wissenschaftlichen Beiträge und Ergebnisse der Konsultationen wird in der diesem Bericht beigefügten Arbeitsunterlage der Dienststellen zur Verfügung gestellt. 3.Messung der Fortschritte

Für ein ergebnisorientiertes Management in Kombination mit der aktiven Beteiligung von Interessenträgern und Mitgliedstaaten müssen Ergebnisse überwacht und gemessen werden. Außerdem müssen sie mithilfe technischer Maßnahmen, die im Laufe der Zeit entwickelt wurden, weiterverfolgt werden. Frühere Verordnungen enthielten keine Kennzahlen, mit denen sich die Auswirkungen und der Erfolg der Umsetzung der technischen Maßnahmen messen lassen. Somit war es nicht möglich, genauer zu bestimmen, wie die technischen Maßnahmen zu den oben genannten Zielen beigetragen haben. Die neueste vom STECF durchgeführte wissenschaftliche Analyse deutet darauf hin, dass es einen ganz allmählichen Trend zum Fang eines größeren Anteils größerer Fische gibt. Während experimentelle Studien gezeigt haben, dass durch den Einsatz spezieller Fanggeräte unter kontrollierten Bedingungen die Selektivität verbessert werden kann, hat es sich als schwierig erwiesen, direkte kausale Zusammenhänge zwischen der Anwendung besonderer Fanggerätevorschriften, Änderungen des verwendeten Fanggeräts und der allgemeinen Größenselektivität der Fischereiflotten nachzuweisen. Ausreichend kleinmaßstäbliche Daten, die derartige Zusammenhänge belegen könnten, sind nicht verfügbar. Zudem geht man davon aus, dass operative Faktoren (Entscheidung darüber, wo und wann gefischt wird, und Feinheiten der Takelage der Fanggeräte) ebenfalls recht große Wirkungen auf die Selektivität haben, die nicht regulatorischen Pflichten unterliegen. Was die eher ergebnisorientierten Ansätze der Maßnahmenfestlegung betrifft, so enthält die Verordnung Vorgaben für technische Maßnahmen, um ·unerwünschte Fänge (insbesondere von empfindlichen Arten) zu reduzieren, ·die Bewirtschaftungsmuster zu optimieren, ·einen Beitrag zu verbesserten Erträgen zu leisten und ·sicherzustellen, dass die Auswirkungen der Fischerei auf Lebensräume am Meeresboden den Umweltvorschriften der EU entsprechen. Es tritt immer offensichtlicher und dringlicher zutage, dass verbesserte Methoden benötigt werden, um die Selektivität und ihre Wirkungen zu messen. Die Wirksamkeit kann nur auf der Basis sichtbarer Ergebnisse bewertet werden: besserer Schutz von jungen Meerestieren und Laichgründen, geringere Beifänge empfindlicher Meerestiere, weniger negative Umweltauswirkungen und positive Beiträge zu den Umweltvorschriften. Derartige Messmethoden erfüllen einen doppelten Zweck: (i) vorläufige Bewertung möglicher Ergebnisse der vorgeschlagenen und ausgearbeiteten Maßnahmen und (ii) Bewertung der Maßnahmen im Hinblick auf die durch sie erzielten Ergebnisse. Selektivität wird sowohl durch die Art des jeweils benutzen Fanggeräts bestimmt als auch durch die Art und Weise, wie das Fanggerät von den Fischereikapitänen und Fischern in Bezug auf Ort, Saison, Tageszeit, Geschwindigkeit und sonstige operative Entscheidungen eingesetzt wird. Die Verbesserung der Selektivität hängt nicht nur von der Anwendung von Rechtsvorschriften zur Änderung der Fanggerätestruktur, sondern auch von der Anwendung von Rechtsvorschriften zur Schaffung von Anreizen für die Fischer ab, beim Einsatz der Fanggeräte bessere Praktiken walten zu lassen. Das bedeutet, dass verbesserte Methoden zur Überwachung der Selektivität erforderlich sind, mit denen die Mengen gefangener kleiner Fische oder empfindlicher Arten genauer gemessen werden können. Die mithilfe der derzeitigen Überwachungsmethoden erhaltenen Daten ermöglichten es dem STECF lediglich, allgemeine Trends bei der Größenselektivität in großen Flottensegmenten zu evaluieren. In ihrem zukünftigen Aktionsplan wird die Kommission erwägen, den Mitgliedstaaten zusätzliche Mittel zur Sammlung der Informationen zu empfehlen, die für das Funktionieren dieser Politik erforderlich sind. 4.Beitrag zum Erreichen der umweltpolitischen Ziele der EU Technische Maßnahmen müssen auch zum Erreichen eines guten Umweltzustands beitragen, wie er in der MSRR dargelegt wird. Der Erhaltung der biologischen Meeresressourcen dienende Maßnahmen im Rahmen der GFP, die zugleich zum Schutz der Meeresumwelt beitragen, fallen in die ausschließliche Zuständigkeit der EU. Die Kohärenz mit den Umweltvorschriften der EU wird in der GFP verlangt, und die Verordnung stützt sich auf die dort festgelegten Ziele. Derzeit werden im Rahmen der MSRR quantitative Umweltziele entwickelt, doch die meisten umweltpolitischen Gesamtziele sind noch immer qualitativer Natur, wie beispielsweise der in Artikel 1 Buchstabe e und Artikel 2 der Habitatrichtlinie genannte „günstige Erhaltungszustand“. Wie Rückmeldungen aus den Konsultationen belegen, wird es eine gewisse Zeit erfordern, die Verordnung (die mehr als 30 vorherige Verordnungen konsolidiert und ersetzt) anzupassen und sich im Rahmen des Regionalisierungsprozesses weg von präskriptiven Vorschriften und hin zu regional angepassten Maßnahmen zu bewegen. Die meisten Mitgliedstaaten, Beiräte und Interessenträger sowie der STECF haben bestätigt, dass es noch zu früh ist, die Wirkung der Verordnung zu messen. Die meisten NGOs sind der Ansicht, dass die Verordnung bisher keinen Beitrag ihren Zielen und den Gesamtzielen geleistet hat und dass es ihr nicht gelungen ist, die negativen Umweltauswirkungen der Fischerei zu verhindern. Diese Interessenträger befürworten diesbezüglich zudem einen ergebnisorientierten Ansatz, der stärker an den ehrgeizigen Zielen des europäischen Grünen Deals und der EU-Biodiversitätsstrategie für 2030 ausgerichtet ist. Als ein wesentlicher Belastungsfaktor setzt die Fischerei die Ökosysteme und empfindliche Arten unter Druck und beeinträchtigt die Lebensräume am Meeresboden. Eine unlängst vom Europäischen Rechnungshof durchgeführte Überprüfung kam zu dem Schluss, dass der Verlust des Lebensraums und der Artenvielfalt der Meere eine Herausforderung bleibt. Die Kommission stimmt dem Rechnungshof zu, dass weitere Maßnahmen erforderlich sind, und sieht die Entwicklung geeigneter technischer Maßnahmen auf Grundlage der Verordnung als entscheidend für das Erreichen dieser Ziele an. Für die Zwecke dieses Berichts gehören zu den empfindlichen Arten solche Arten, die gemäß EU-Vorschriften und für die EU bindenden internationalen Abkommen geschützt sind, darunter Delfine, Schweinswale, Seevögel, Haie sowie einige Fisch- und Schildkrötenarten, die unmittelbar vom Aussterben bedroht sind. Viele große, langsam wachsende Fische und andere Tiere sind nun in weiten Teilen ihres früheren Lebensraums ausgestorben und andere sind vom Aussterben bedroht. Die Fischerei kann eine erhebliche Bedrohung für diese Arten sein und in einigen Fällen können technische Maßnahmen helfen, diese Bedrohung zu mindern. Für die im Folgenden genannten Arten ist umfassend belegt, dass sie unbeabsichtigten Fängen zum Opfer fallen. Beispielsweise können sich Seevögel beim Einsatz von Langleinen oder in küstennahen Kiemennetzen verfangen und ertrinken. Auch Schweinswale und Delfine können von Kiemennetzen und auch (pelagischen) Schleppnetzen gefangen werden. Schildkröten werden von Kiemennetzen gefangen und können von Oberflächenlangleinen gehakt werden, Tiefseehaie werden von Langleinen und Kiemennetzen gefangen und große pelagische Haie werden bei der Langleinenfischerei auf Thunfisch gefangen. Jungtiere großer Haiarten sowie verschiedene Arten von Rochen werden aufgrund ihrer erheblichen Körpergröße in Grundschleppnetzen gefangen. Einige offensichtliche Fälle, die vom Aussterben bedroht sind, sind bekannt, doch das allgemeine Wissen über Beifänge empfindlicher Arten reicht nicht aus, um die Auswirkungen derartiger Fänge genau abzuschätzen. Der STECF stellte fest, dass küstennahe Stellnetze (Kiemennetze und Spiegelnetze) die größten und am weitesten verbreiteten Auswirkungen auf empfindliche Arten haben. Er überprüfte Methoden zur Reduzierung dieser unbeabsichtigten Fänge und ermittelte eine Reihe möglicher Maßnahmen wie etwa Schonzeiten, die Verwendung akustischer Abschreckvorrichtungen und Scheuchvorrichtungen. Die Verordnung verbietet weiterhin Treibnetze und beschränkt den Einsatz anderer Gerätearten mit bekannter negativer Umweltauswirkung und baut auf den früher in der aufgehobenen Walbeifang-Verordnung vorgesehenen Maßnahmen auf., einschließlich der Überwachungverpflichtungen, mit denen die umfassendere Datenerhebung im Rahmen des früheren Datenerhebungsrahmen (bei der Beifangdaten Bestandteil einer weit größeren, umfassenden Datenerhebungspraxis waren) ergänzt werden sollte. Diese gezielte Walüberwachung hat sich als schwierig erwiesen und es gibt eindeutige Bedenken bezüglich ihrer Wirksamkeit. Die Menge der Beifänge bleibt weitgehend unbekannt. Die Verordnung stellt außerdem den Rahmen für die Umsetzung des Aktionsplans zur Reduzierung der Beifänge von Seevögeln in Fanggeräten bereit und bietet den Mitgliedstaaten Möglichkeiten, Maßnahmen für ihre Gewässer oder im regionalen Kontext als Mittel einzuführen, um wirksam zum Ziel und zu den Vorgaben der Verordnung beizutragen.

Am 3. Juli 2020 nahm die Kommission eine Durchführungsverordnung zu akustischen Abschreckvorrichtungen an. Auf Grundlage des Gutachtens des ICES vom Mai 2020 arbeiten zwei regionale Gruppen von Mitgliedstaaten Maßnahmen zum Schutz des vom Aussterben bedrohten Ostsee-Schweinswals und des Gemeinen Delfins im Golf von Biskaya aus. Einige Mitgliedstaaten haben Gebrauch von der im Rahmen der Verordnung gebotenen Möglichkeit gemacht, einzelstaatliche Maßnahmen zu ergreifen, wie zum Beispiel intensivierte Überwachung oder die Verlagerung von Fischereitätigkeiten. Die Interessenträger haben Defizite hinsichtlich der in Artikel 11 Absatz 4 der Verordnung festgelegten Schutzmaßnahmen und der in der Liste der in Anhang I festgelegten verbotenen Arten festgestellt. Sie äußerten eher Bedenken bezüglich der Untätigkeit und der mangelnden Ausarbeitung weiterer Maßnahmen einschließlich fehlender elektronischer Überwachung und weniger bezüglich des Inhalts der derzeit geltenden Vorschriften der Verordnung. Die Mitgliedstaaten äußerten keine wesentlichen Bedenken bezüglich der Rechtsvorschriften. Eine Reihe von Mitgliedstaaten erkannte an, dass eine weitere Überwachung vonnöten ist, damit auf Grundlage der daraus gewonnenen Erkenntnisse neue Maßnahmen ausgearbeitet werden können. Um die Mitgliedstaaten bei der Durchführung der Verordnung zu unterstützen, wird die Kommission in ihrem Aktionsplan Maßnahmen zur Erhöhung der Selektivität und zur Reduzierung des Beifangs empfindlicher Arten nennen. Dabei wird der Schwerpunkt auf jenen Arten liegen, die vom Aussterben bedroht sind und sich in einem ungünstigen Erhaltungszustand befinden. Die Fischerei kann eine Auswirkung auf die Ökosysteme und Lebensräume haben, die über die Entnahme befischter Arten und empfindlicher Arten hinausgeht. Das Ausmaß dieser Auswirkung schwankt je nach der Intensität der Fischerei, den Lebensräumen, in denen gefischt wird, und den betreffenden Zielarten. Die GFP soll derartige Auswirkungen so weit wie möglich verringern. Die Auswirkungen sind auch je nach Art des Fanggeräts unterschiedlich: Grundschleppnetzfischerei kann die Meeresbodensedimente, ihre vertikale Durchlässigkeit und ihren geochemischen Inhalt beeinträchtigen und so die Komplexität des Lebensraums verringern und die Zusammensetzung der Arten verändern. Langleinenfischerei (insbesondere in Gebieten in äußerster Randlage) kann Korallen aufhaken und zerbrechen. Artikel 12 der Verordnung zielt außerdem darauf ab, empfindliche Lebensräume zu schützen, indem Gebiete festgelegt werden, in denen bestimmte Fanggeräte verboten sind. Dies kann durch Regionalisierung gemäß dem in Artikel 11 Absätze 2 und 3 der GFP-Verordnung dargelegten Verfahren geändert werden. Die Mitgliedstaaten können auch Sperrgebiete oder sonstige Erhaltungsmaßnahmen in Form von einzelstaatlichen Maßnahmen oder durch Regionalisierung gemäß Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung festlegen. Bestimmte Fanggeräteverbote gelten bereits zum Schutz empfindlicher Lebensräume, wie z. B. der Einsatz von Sprengstoffen, Schlaginstrumenten, Dredgen und Graben der Korallenernte, Schleppnetze, die tiefer als 800 m eingesetzt werden. Weitere Vorschriften gibt es im Rahmen der Mittelmeerverordnung, die die Fischerei mit beweglichem Fanggerät über Seegraswiesen, koralligenen Lebensräumen und Maerlbetten verbietet. Zudem ist der Einsatz von Dredgen zur Schwammfischerei, gezogenen Geräten und Ringwaden in Küstengewässern verboten (u. U. gelten besondere Auflagen und Ausnahmen). Beschränkungen gelten auch für Geräte, die möglicherweise in der Mittelmeer-Freizeitfischerei eingesetzt werden, wo der Einsatz von gezogenen Netzen, Umschließungsnetzen, Waden, Dredgen und Stellnetzen verboten ist. Derzeit wird an einer wissenschaftlichen Kartierung der Verteilung verschiedener Arten von Meeresbodenhabitaten und der Auswirkung von Fischereiaktivitäten in oder über diesen Habitaten gearbeitet. Dies ermöglicht eine Bewertung der Gebiete, in denen die Biodiversität am meisten gefährdet und die Durchführung von Schutzmaßnahmen am notwendigsten ist. Der STECF hat auf alternative Fanggeräte hingewiesen, mit denen Auswirkungen auf den Meeresboden potenziell verringert werden können: Baumkurren mit Impulsstrom, halbpelagische Scherbretter, Benthos-Auslass-Fenster, hochgesetzte Grundschleppnetze, Soft-Brush-Bodenfanggeräte und elektrische Dredgen für Schwertmuscheln. Die Konsultation lieferte Informationen zu bereits von den Mitgliedstaaten ergriffenen oder derzeit ausgearbeiteten Maßnahmen sowie zur laufenden Arbeit in den regionalen Gruppen zur Entwicklung von Lebensraum-Schutzmaßnahmen. Diese sollen die Maßnahmen ergänzen, welche von den einzelnen Mitgliedstaaten selbst unternommen werden, um ihren Verpflichtungen gemäß den EU-Umweltvorschriften nachzukommen. Entsprechend ihrer Verpflichtung in der EU-Biodiversitätsstrategie für 2030 wird die Kommission in ihrem Aktionsplan Maßnahmen zur Begrenzung des Einsatzes derjenigen Fanggeräte nennen, die für die Biodiversität, einschließlich der auf dem Meeresboden, am schädlichsten sind. Des Weiteren wird sie erörtern, wie die Umsetzung von Bestandsbewirtschaftungsmaßnahmen verbessert werden kann, insbesondere in Natura-2000-Gebieten und anderen Meeresschutzgebieten. 5.Wissenschaftliche Forschung, Innovation und Pilotprojekte Die Verordnung erleichtert die wissenschaftliche Forschung und die Beteiligung der Fischereisektoren an wissenschaftlichen Aktivitäten. Den Mitgliedstaaten können Ausnahmen für Fangtätigkeiten im Rahmen der wissenschaftlichen Forschung gewährt werden, wenn die erforderlichen Bedingungen gemäß Artikel 25 Absatz 1 Buchstaben a bis f der Verordnung erfüllt sind. Seit Inkrafttreten der Verordnung haben 17 Mitgliedstaaten die Kommission über 67 Fischereieinsätze unterrichtet, die im Rahmen wissenschaftlicher Untersuchungen durchgeführt wurden. Es wurden zwei Anträge bezüglich wissenschaftlicher Forschung gestellt, an der jeweils mehr als sechs gewerblich genutzte Schiffe beteiligt sein sollten; daher wurden die Anträge einer spezifischen Prüfung unterzogen. Die Kommission kam auf Empfehlung des STECF zu dem Schluss, dass in beiden Fällen die Beteiligung gewerblich genutzter Schiffe in diesem Umfang nicht mit wissenschaftlichen Gründen zu rechtfertigen sei, und forderte die Mitgliedstaaten auf, die Bedingungen für die wissenschaftliche Forschung entsprechend zu ändern. Artikel 20 der Verordnung beinhaltet auch die Möglichkeit für Mitgliedstaaten, im Rahmen der Regionalisierung den Einsatz innovativer Fanggeräte zu gestatten. Um diesen Prozess zu unterstützen, hat der ICES eine Bewertung innovativer Geräte durchgeführt. Auch wenn darauf aufbauend bereits vorläufige Schlussfolgerungen präsentiert werden konnten, betonten sowohl der ICES als auch der STECF, dass die Bewertung weiter ausgebaut werden müsse, um insbesondere sozioökonomische Faktoren stärker zu berücksichtigen, die bei der Einführung innovativer Fanggeräte im Fischereisektor eine wichtige Rolle spielen. Artikel 23 der Verordnung sieht die Möglichkeit vor, Pilotprojekte zu definieren, um ein System mit einer vollständigen Dokumentation der Fänge und Rückwürfe auf der Grundlage messbarer Ziele zu entwickeln. Allerdings hat keine der regionalen Gruppen hierzu gemeinsame Empfehlungen vorgelegt.