Der EU-Steuerrahmen muss so gestaltet werden, dass er im Einklang mit der neuen Industriestrategie von 2020 und ihrer Aktualisierung vom Mai 2021 zu einem stärkeren Binnenmarkt für die Erholung Europas beiträgt. Er sollte die Befolgungskosten für Unternehmen reduzieren, grenzüberschreitende Investitionen erleichtern und die richtigen Voraussetzungen schaffen, damit KMU und größere Unternehmen in einem grünen und digitalen Europa florieren.

Die Kommission hat in ihrer Mitteilung zum Weg in die digitale Dekade die Ziele der EU für den digitalen Wandel bis 2030 vorgezeichnet. Die Besteuerung muss diesen Wandel erleichtern, indem sie die Voraussetzungen für das Gedeihen digitaler Unternehmen schafft. Gleichzeitig muss der Steuerrahmen besser an die Wirklichkeit einer digitalisierten Wirtschaft angepasst werden. Dazu gehört auch die Digitalisierung der Steuerverwaltung.

Maßnahmen der EU zur Unternehmensbesteuerung müssen in eine umfassende EU‑Steueragenda eingebettet werden. In deren Zentrum stehen die Notwendigkeit eines ausgewogenen Mixes von Steuereinnahmen und ein Steuersystem, das von den Grundsätzen der Fairness, Effizienz und Einfachheit geleitet wird.

In diesem Zusammenhang braucht die EU einen stabilen, effizienten und gerechten Steuerrahmen, der den Bedarf an öffentlichen Finanzmitteln deckt und gleichzeitig die Erholung und den ökologischen und den digitalen Wandel unterstützt, indem er günstige Voraussetzungen für ein gerechtes und nachhaltiges Wachstum, die Schaffung von Arbeitsplätzen und Investitionen schafft.

Gleichzeitig haben internationale Partner wie die USA bereits Pläne zur Gestaltung ihrer eigenen Agenda für die Unternehmensbesteuerung in den nächsten Jahren angekündigt, die über die internationalen Diskussionen hinausgehen oder auf ihnen aufbauen sollen. Diese Maßnahmen erkennen an, dass Einnahmen gebraucht werden, um öffentliche Investitionen in einen nachhaltigen Wiederaufbau („Building back better“) zu finanzieren und eine inklusive wirtschaftliche Erholung zu unterstützen und aufrechtzuerhalten. Auch andere Länder wie das Vereinigte Königreich haben Maßnahmen zur Unternehmensbesteuerung für die Zeit nach COVID-19 angekündigt.

Als Reaktion darauf haben die Regierungen zunehmend einen Flickenteppich von Maßnahmen zur Bekämpfung von Steuervermeidung und Steuerhinterziehung erlassen. Zwar wurden einzelne Probleme erfolgreich gelöst, andererseits hat sich die Komplexität der Systeme noch erhöht. Ausgelöst durch mehrere Steuerskandale, die strenge Durchsetzung der Vorschriften über staatliche Beihilfen und die Notwendigkeit, die öffentlichen Ausgaben nach der Finanzkrise zu finanzieren, wurden Anfang der 2010er-Jahre die Diskussionen über eine Reform des internationalen Rahmens für die Unternehmensbesteuerung intensiviert, die in dem BEPS-Projekt (Base Erosion and Profit Shifting) zur Bekämpfung der Gewinnverkürzung und Gewinnverlagerung unter der Federführung von OECD und G20 mündeten. Das Projekt brachte seine ersten Ergebnisse im Jahr 2015, die anschließend in der EU unter anderem durch die Richtlinien zur Bekämpfung von Steuervermeidung umgesetzt wurden. In den internationalen Gesprächen zeichnet sich nun eine globale Lösung zur Reform des veralteten internationalen Systems der Unternehmensbesteuerung ab, die Maßnahmen zur Neuverteilung von Besteuerungsrechten und zur effektiven Mindestbesteuerung umfasst. Unabhängig davon, ob eine Einigung auf globaler Ebene erzielt wird, wird der Inhalt dieser Diskussionen auch Auswirkungen auf die Gestaltung der EU-Agenda für die Unternehmensbesteuerung haben.

Es besteht zudem ein Konsens darüber, dass die grundlegenden Konzepte des Steuersitzes und der Steuerquelle, auf denen das internationale Steuersystem in den letzten einhundert Jahren fußte, mittlerweile überholt sind. Geschäfte werden heutzutage regelmäßig ohne physische Präsenz in einem Staat getätigt. Für diesen Sachverhalt sind die derzeitigen Regeln nicht geeignet. Auch die Globalisierung hat neue Möglichkeiten geschaffen, die geltenden Prinzipien durch Steuerplanungsmodelle auszuhebeln.

Der Kontext der EU-Politik zur Unternehmensbesteuerung hat sich im vergangenen Jahr grundlegend verändert. COVID-19 hat die Gesellschaften und Volkswirtschaften in Europa und weltweit hart getroffen. Die Krise im Bereich der öffentlichen Gesundheit hat zur schwersten Wirtschaftskrise in der Geschichte der EU geführt, die tief greifende soziale Auswirkungen hat und Ungleichheiten verschärft.

Die Gewährleistung einer effektiven Steuererhebung ist entscheidend für die Finanzierung hochwertiger öffentlicher Dienstleistungen und eine Voraussetzung für die gerechte Aufteilung der Steuerlast unter den Steuerpflichtigen. Sie trägt außerdem zur Herstellung gleicher Wettbewerbsbedingungen für Unternehmen bei und verbessert die Wettbewerbsfähigkeit der EU. Jedes Jahr entgehen den Staaten in der EU Milliarden Euro durch Steuerbetrug, Steuerhinterziehung und Steuervermeidung. Auch das Steuerrecht der einzelnen Mitgliedstaaten kann zu Steuerausfällen in anderen Mitgliedstaaten führen, wenn beispielsweise Lizenzgebühren und Zinszahlungen an Empfänger in Niedrig- oder Nullsteuergebieten entrichtet werden können, ohne dass Steuern in der EU gezahlt werden.

Kasten 1: Der EU-Steuermix auf dem Weg zu den Zielen von 2050 Die Steuersysteme müssen modernisiert werden, damit sie den aktuellen und künftigen wirtschaftlichen und sozialen Entwicklungen besser Rechnung tragen. Die öffentlichen Haushalte der Mitgliedstaaten sind in hohem Maße auf die Besteuerung des Faktors Arbeit und die Sozialabgaben angewiesen, die mehr als 50 % des gesamten Steueraufkommens in der EU-27 ausmachen. Auf die Mehrwertsteuer entfallen mehr als 15 % des Gesamtsteueraufkommens; andere Steuerarten wie Umweltsteuern (~6 %), Immobiliensteuern (~5 %) oder die Körperschaftsteuer (~7 %) machen jeweils nur einen kleinen Anteil aus. Obwohl die Zusammensetzung der Steuereinnahmen in der EU in den letzten zwanzig Jahren insgesamt relativ stabil geblieben ist , dürften Megatrends wie der Klimawandel und der digitale Wandel des Arbeitsmarkts sich künftig auf den Steuermix in den EU-Mitgliedstaaten auswirken. Aufgrund der Alterung der Bevölkerung und der Zunahme atypischer Beschäftigungsformen werden sich durch die Besteuerung des Faktors Arbeit künftig möglicherweise nicht mehr die gleichen Einnahmen wie zum jetzigen Zeitpunkt generieren lassen. Wie bereits im Grünbuch zum Thema Altern und in dem Bericht über die demografische Alterung 2021 unterstrichen wurde, werden wir die Besteuerung des Faktors Arbeit und die Konsequenzen für die Besteuerung anderer Faktoren überdenken müssen. Dabei ist gleichzeitig der Notwendigkeit nachhaltiger Einnahmen und der Generationengerechtigkeit Rechnung zu tragen und die Tragfähigkeit der Systeme der sozialen Sicherheit zu gewährleisten. Die auch im Vergleich zu anderen fortgeschrittenen Volkswirtschaften traditionell hohe Steuer- und Abgabenbelastung des Faktors Arbeit in der EU muss weiter gesenkt werden, um Wettbewerbsfähigkeit, Beschäftigung und die Schaffung neuer Arbeitsplätze nach der Krise zu fördern. Gleichzeitig haben die Verbrauchsteuersätze mit der Anhebung der Mehrwertsteuersätze nach der Finanzkrise bereits einen historischen Höchststand erreicht. Eine der Prioritäten sollte die Einschränkung ineffizienter ermäßigter Mehrwertsteuersätze und -befreiungen sein, die oft nicht die erwartete Wirkung entfalten. Auf das Verhalten abstellende Lenkungsabgaben wie Umwelt- oder Gesundheitssteuern gewinnen zunehmend an Bedeutung für die EU-Steuerpolitik. Sorgfältig konzipierte Umweltsteuern fördern den ökologischen Wandel, indem sie die richtigen Preissignale aussenden und das Verursacherprinzip umsetzen. Außerdem schaffen sie Einnahmen, die einige der notwendigen Steuersenkungen bei der Besteuerung der Arbeit ausgleichen könnten. In ähnlicher Weise können Gesundheitssteuern wie beispielsweise auf Tabak oder Alkohol zur Verbesserung der öffentlichen Gesundheit beitragen, Leben retten und gleichzeitig den Druck auf die öffentlichen Gesundheitssysteme verringern. Und schließlich erfordert ein zukunftsfähiger Steuermix die gerechte und effektive Besteuerung von Kapitaleinkünften sowohl von natürlichen Personen als auch von Unternehmen. Gleichzeitig sind die Vereinfachung und andere Maßnahmen zur Reduzierung des Verwaltungsaufwands erforderlich. Darüber hinaus können periodische Steuern auf Immobilien ein relativ effizientes Mittel zur Erzielung zusätzlicher Steuereinnahmen sein. Dazu müssen jedoch die Verteilungs- und Verwaltungsprobleme im Zusammenhang mit der Bewertung von Immobilien angemessen gelöst werden. Ausgehend von diesen Überlegungen wird die Kommission umfassendere Überlegungen anstoßen, die 2022 in einem Steuersymposium zum Thema „Der EU-Steuermix auf dem Weg zu den Zielen von 2050“ münden sollen. Bei diesen Überlegungen werden die oben dargelegten Grundsätze sowie die Verteilungswirkung möglicher Änderungen des Steuermixes, auch auf einkommensschwache Haushalte, berücksichtigt.

Die in diesem Abschnitt erläuterten Grundsätze sollten auch auf das Eigenmittelsystem zur Finanzierung des EU-Haushalts anwendbar sein. Im Einklang mit dem vom Europäischen Rat erteilten Mandat und den Verpflichtungen, die sie in der Interinstitutionellen Vereinbarung zum neuen mehrjährigen Finanzrahmen eingegangen ist, wird die Kommission außerdem Vorschläge für neue Eigenmittel vorlegen, die der Rückzahlung von NextGenerationEU dienen sollen. Nach einer ersten Reihe von Vorschlägen unter anderem zu einem CO2‑Grenzausgleichssystem, einer Digitalsteuer und der Überarbeitung des EU‑Emissionshandelssystems, die die Kommission im Juli 2021 vorlegen wird, wird sie später weitere neue Eigenmittelquellen wie beispielweise eine Finanztransaktionssteuer und Eigenmittel in Verbindung mit dem Unternehmenssektor vorschlagen.

Der Vorschlag für das CO2-Grenzausgleichssystem ist Teil des angekündigten Pakets „Fit für 55“. Er soll die Gefahr einer Verlagerung von CO2-Emissionen verringern, indem sichergestellt wird, dass sich der CO2-Gehalt bei Einfuhren in den Preisen niederschlägt, wenn Drittländer nicht eine ähnlich ehrgeizige Klimapolitik wie die EU verfolgen. Außerdem soll er zur Verwirklichung der Klimaziele beitragen, indem für Hersteller in Drittländern und EU-Einführer Anreize geschaffen werden, emissionsarme Technologien zu verwenden. Das CO2-Grenzausgleichssystem wird voll und ganz mit den WTO- und anderen internationalen Verpflichtungen in Einklang stehen.

Digitale Unternehmen zahlen tendenziell weniger Steuern als andere Unternehmen, und die Steuern, die sie zahlen, kommen nicht immer den Ländern zugute, in denen sie tätig sind. Die Digitalsteuer soll gewährleisten, dass der digitale Sektor einen gerechten Beitrag zur Finanzierung der Erholung in der EU und zur Gesellschaft insgesamt leistet. Sie wird unabhängig von der angekündigten globalen Vereinbarung über die Reform der internationalen Körperschaftsteuer gestaltet werden und mit den WTO- und anderen internationalen Verpflichtungen vereinbar sein. Die Steuer wird mit dem zentralen politischen Ziel vereinbar sein, den digitalen Wandel zu unterstützen und zu beschleunigen. Sie wird parallel zur Umsetzung einer OECD-Vereinbarung über die Aufteilung eines Teils des Steueraufkommens der größten multinationalen Unternehmen existieren, wenn letztere ratifiziert und in EU-Recht umgesetzt wurde.

1.3 Was bedeutet dies für die Unternehmensbesteuerung in der EU?

Die Unternehmensbesteuerung sollte gewährleisten, dass die Steuerlast gerecht zwischen den Unternehmen verteilt wird und dass steuerpflichtige Einnahmen gerecht zwischen den verschiedenen Steuergebieten aufgeteilt werden. Das gesamte System sollte einfach sein, um die Befolgungskosten zu senken, und Investitionen und Wachstum begünstigen, um so den Binnenmarkt zu stärken. Obwohl bereits einige Hindernisse für den Binnenmarkt in anderen Bereichen beseitigt wurden, ringen Unternehmen, die in der EU tätig sind, nach wie vor mit bis zu 27 verschiedenen nationalen Steuersystemen. Der Flickenteppich aus nationalen Steuervorschriften verursacht unnötige Befolgungskosten für Unternehmen und erschwert grenzüberschreitende Investitionen im Binnenmarkt. Dies gilt nicht nur für größere Unternehmen, sondern auch für KMU, Start-ups und andere Unternehmen, die wachsen, expandieren und grenzüberschreitend Handel treiben wollen, was im Verhältnis höhere Kosten verursacht. Gleichzeitig entstehen Schlupflöcher und eine Komplexität, die Möglichkeiten für aggressive Steuerplanung eröffnen und die Herstellung gleicher Wettbewerbsbedingungen behindern. Dies beeinträchtigt Investitionen und Wachstum und die Wettbewerbsfähigkeit der EU im Vergleich zu anderen internationalen Partnern. Politische Entscheidungen im Bereich der Unternehmensbesteuerung beeinflussen außerdem die Investitionsfreundlichkeit des Steuersystems. Und schließlich sollte ein Steuersystem unbeabsichtigte Verzerrungen von Geschäftsentscheidungen beispielsweise gegen eine Eigenkapital- und für Fremdfinanzierung reduzieren und so eine tragfähige und langfristige Unternehmensfinanzierung und die Neukapitalisierung von Unternehmen fördern, die sich – auch infolge der COVID-19-Krise – gefährlich hoch verschuldet haben.

Im Einklang mit dem Subsidiaritätsprinzip sollten bei EU-Maßnahmen zur Unternehmensbesteuerung Herausforderungen mit eindeutig grenzüberschreitendem Bezug berücksichtigt werden. Dazu gehören unter anderem Hindernisse für das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts und für grenzüberschreitende Investitionen, die durch Unterschiede zwischen den nationalen Steuersystemen entstehen.

Fortschritte auf EU-Ebene sollten durch unterstützende nationale Maßnahmen in Bereichen ergänzt werden, in denen die Mitgliedstaaten die Erfordernisse ihrer Wirtschaft und Gesellschaft selbst am besten beurteilen können. Dies umfasst die Festsetzung des Körperschaftsteuersatzes oberhalb des auf internationaler Ebene zu vereinbarenden Mindestniveaus (siehe Abschnitt 2), die weiterhin in die Zuständigkeit der EU‑Mitgliedstaaten fallen wird, sowie nationale Maßnahmen zur Verbesserung der Steuerverwaltung und zur Erleichterung der Befolgung des Steuerrechts. Falls angezeigt, können weitere gezieltere Maßnahmen wie gut konzipierte und effiziente Steueranreize zur Unterstützung breiter angelegter politischer Ziele ergriffen werden. In diesen Bereichen kann die Rolle der EU auch darin bestehen, die Agenda festzusetzen und Informationen zu verbreiten sowie Reformen und Investitionen auf nationaler Ebene finanziell zu unterstützen. Aus der Aufbau- und Resilienzfazilität, dem Kernstück der EU-Agenda für die Erholung, und dem Instrument für technische Unterstützung können notwendige Mittel für die Modernisierung und die Digitalisierung der Steuerverwaltungen und zur Unterstützung wichtiger steuerpolitischer Reformen bereitgestellt werden.

Die EU hat in den letzten Jahren bereits wichtige Fortschritte erzielt, beispielsweise durch die Annahme und den Beginn der Umsetzung der Richtlinien zur Bekämpfung von Steuervermeidung (ATAD) und der Richtlinie über die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden (DAC). Im Rahmen der Gruppe „Verhaltenskodex (Unternehmensbesteuerung)“ setzen die Mitgliedstaaten die Peer-Review ihrer jeweiligen Steuersysteme fort, um sicherzustellen, dass diese mit den Grundsätzen des fairen Steuerwettbewerbs im Einklang stehen. Auch das Europäische Parlament ist im Bereich der Besteuerung allgemein und insbesondere der Unternehmensbesteuerung sehr engagiert. Zudem hat die Kommission im Juli 2020 einen ambitionierten Aktionsplan für eine gerechtere, einfachere und den modernen Technologien angemessenere Besteuerung und die Mitteilung über verantwortungsvolles Handeln im Steuerbereich in der EU und darüber hinaus angenommen, mit denen die EU sich noch intensiver für Transparenz und gerechte Besteuerung auf europäischer Ebene und weltweit einsetzt.

In dieser Mitteilung werden sowohl kurz- als auch längerfristig angelegte Maßnahmen im Bereich der Unternehmensbesteuerung dargelegt. Die Kommission wird rasch handeln, um die künftige globale Vereinbarung über die Neuzuweisung von Besteuerungsrechten und die effektive Mindestbesteuerung (siehe Abschnitt 2) umzusetzen. Außerdem wird sie in den nächsten zwei Jahren die dringendsten Herausforderungen angehen (siehe Abschnitt 3). Ferner wird in dieser Mitteilung ein Plan für einen umfassenden EU-Rahmen für die Unternehmensbesteuerung für die nächsten Jahrzehnte skizziert (siehe Abschnitt 4).

2. Reform des internationalen Rahmens für die Unternehmensbesteuerung

2.1 Laufende Gespräche auf internationaler Ebene

Im Auftrag der G20 sucht der Inklusive Rahmen der OECD nach einer globalen Konsenslösung zur Reform des internationalen Rahmens für die Unternehmensbesteuerung. Im Mittelpunkt der Gespräche stehen zwei große Arbeitsbereiche: Säule 1 (teilweise Neuzuordnung der Besteuerungsrechte) und Säule 2 (effektive Mindestbesteuerung der Gewinne multinationaler Unternehmen). Beide Säulen betreffen unterschiedliche, aber miteinander verbundene Fragen im Zusammenhang mit der zunehmenden Globalisierung und Digitalisierung der Wirtschaft.

Die EU hat sich konsequent für ehrgeizige Reformen auf globaler Ebene eingesetzt, und die internationalen Gespräche können nun auch auf das positive Engagement der neuen US-Regierung bauen. Die Rücknahme des früheren „Safe-Harbour“-Vorschlags und die Vorlage konkreter und konstruktiver Vorschläge zur Säule 1 sind wichtige Maßnahmen, die eine vielversprechende Gelegenheit bieten, um wirkliche Fortschritte in Richtung einer globalen Einigung über die Aufteilung eines Teils der Steuerbemessungsgrundlage multinationaler Unternehmen zu erzielen. Die jüngsten Ankündigungen der US-Regierung, eine nationale Unternehmenssteuerreform durchführen zu wollen, sind ein ehrgeiziger Meilenstein und ein wichtiger Schritt in Richtung einer Einigung über Säule 2, die dem Unterbietungswettbewerb ein Ende setzen wird. Die Finanzministerinnen und -minister der G20 haben kürzlich ihre Entschlossenheit bekräftigt, bis Mitte 2021 zu einer globalen, einvernehmlichen Lösung zu gelangen.

Ziel der Arbeiten der Säule 1 ist es, die internationalen Regeln für die Besteuerung von Unternehmensgewinnen so anzupassen, dass sie die sich wandelnden Geschäftsmodelle –beispielsweise die Tatsache, dass Unternehmen tätig sein können, ohne physisch präsent zu sein – widerspiegeln. Die Marktstaaten sollen das Recht erhalten, einen Teil der Gewinne bestimmter nichtansässiger Unternehmen zu besteuern, indem ein Anteil an diesen globalen Gewinnen auf der Grundlage einer vereinbarten Formel unter den Steuergebieten, in denen das Unternehmen Kunden oder Nutzer hat, neu aufgeteilt wird. Die Gespräche zur Säule 1 konzentrierten sich zunächst in erster Linie auf Unternehmen im digitalen Sektor. Die vorgeschlagene Lösung könnte nun jedoch vereinfacht werden und weniger multinationale Unternehmen erfassen; dafür könnte der Geltungsbereich erweitert werden, sodass die größten und rentabelsten multinationalen Konzerne unter die Regelung fallen, unabhängig davon, in welchem Wirtschaftszweig sie tätig sind.

Die Säule 2 soll einem übermäßigen Steuerwettbewerb Einhalt gebieten, indem sichergestellt wird, dass multinationale Unternehmen ihren gesamten Gewinn jedes Jahr zu einem bestimmten Mindeststeuersatz versteuern. Die Globalisierung der Wirtschaft und die zunehmende Nutzung immaterieller Vermögenswerte in globalen Wertschöpfungsketten haben es einigen multinationalen Unternehmen ermöglicht, ihre Gewinne in Niedrigsteuergebiete zu verlagern. Die Säule 2 soll es den Ländern erlauben, die von multinationalen Unternehmen entrichteten Steuerbeträge auf ein effektives Mindestniveau anzuheben, und es gleichzeitig den einzelnen Ländern ermöglichen, die Merkmale ihres jeweiligen Steuersystems festzulegen. Eine solche effektive Mindestbesteuerung von Unternehmensgewinnen wird die Möglichkeiten der Steuervermeidung einschränken.