DE Amtsblatt der Europäischen Union C 240/1

BEKANNTMACHUNG DER KOMMISSION

Leitlinien für empfohlene Standardlizenzen, Datensätze und Gebühren für die Weiterverwendung von Dokumenten

2014/C 240/01

1. ZWECK DER BEKANNTMACHUNG

Informationen des öffentlichen Sektors (PSI) für die Weiterverwendung zu erschließen, bietet einen beträchtlichen wirtschaftlichen und sozialen Nutzen. Von der öffentlichen Hand erzeugte Daten können als Rohmaterial für innovative wertschöpfende Dienste und Produkte verwendet werden, die zur Belebung der Wirtschaft durch neue Arbeitsplätze und Investitionsförderung in datenintensiven Sektoren beitragen. Sie spielen auch eine Rolle, wenn es darum geht, die Rechenschaftspflicht und Transparenz im staatlichen Handeln zu stärken. Dieser Nutzen wurde unlängst von den Staats- und Regierungschefs der G8 anerkannt und in ihrer Charta für offene Daten bekräftigt (1).

Allerdings zeigen die Ergebnisse von Studien, die im Auftrag der Europäischen Kommission durchgeführt wurden, dass Unternehmen und Bürger noch immer Schwierigkeiten haben, solche Daten zu finden und weiterzuverwenden. Darauf reagierte die Kommission im Dezember 2011 mit einem Paket von Maßnahmen (2) zur Beseitigung der Hindernisse bei der Weiterverwendung der Daten und zur Verringerung der Fragmentierung der Datenmärkte. Zentraler Bestandteil des Pakets ist die kürzlich verabschiedete Richtlinie 2013/37/EU zur Änderung der Richtlinie 2003/98/EG über die Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sektors.

In der geänderten Richtlinie wird die Kommission aufgefordert, die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung der neuen Vorschriften zu unterstützen, indem sie entsprechende Leitlinien für empfohlene Standardlizenzen, Datensätze und Gebühren für die Weiterverwendung von Dokumenten herausgibt. Die Leitlinien sind ein wesentlicher Teil der Bemühungen der Kommission, die Wirtschaft der EU dabei zu unterstützen, einen Mehrwert durch Daten (einschließlich wissenschaftlicher Daten und Massendaten („Big Data“) aus anderen Quellen als dem öffentlichen Sektor) zu erzielen. Sie werden ferner den Ausbau von Infrastrukturen für offene Daten im Rahmen der Fazilität „Connecting Europe“ (CEF) erleichtern.

Im August 2013 veröffentlichte die Kommission eine Online-Konsultation, auf die eine öffentliche Anhörung und eine Sitzung einer Sachverständigengruppe der Mitgliedstaaten für Informationen des öffentlichen Sektors folgten. Ziel war es, die Standpunkte aller Beteiligten zum Geltungsbereich und Inhalt der künftigen Leitlinien der Kommission zusammenzutragen.

Bei den Rückmeldungen (3) zeichnete sich ein zunehmender Trend hin zu einem offeneren, interoperablen Lizenzsystem in Europa ab, und es herrschte Einigkeit über die Notwendigkeit, rasch eine Reihe hochwertiger Datensätze bereitzustellen. Bei der Gebührenerhebung werden derzeit zweifellos viele verschiedene Konzepte verfolgt, aber die neu vorgestellten Preisgestaltungsgrundsätze wurden von der Mehrheit der Konsultationsteilnehmer nicht in Frage gestellt. Dies deutet darauf hin, dass sich die Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sektors in Europa noch immer in der Entwicklungsphase befindet und Orientierungshilfen zu den wichtigsten Aspekten der kürzlich überarbeiteten Richtlinie dringend erforderlich sind, wenn die kommerziellen und nichtkommerziellen Möglichkeiten der Weiterverwendung öffentlicher Daten in vollem Umfang genutzt werden sollen.

Ziel dieser Mitteilung der Kommission ist es, einen nicht rechtsverbindlichen Leitfaden für bewährte Verfahren in den drei Themenbereichen von besonderer Bedeutung für die Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sektors in Europa bereitzustellen.

2. LEITLINIEN FÜR EMPFOHLENE STANDARDLIZENZEN

Artikel 8 Absatz 1 der überarbeiteten Richtlinie sieht vor, dass öffentliche Stellen die Weiterverwendung ohne Bedingungen gestatten oder aber, gegebenenfalls im Rahmen einer Lizenz, Bedingungen festlegen können. Diese Bedingungen dürfen die Möglichkeiten der Weiterverwendung nicht unnötig einschränken und nicht der Behinderung des Wettbewerbs dienen. In Erwägungsgrund 26 der Richtlinie 2013/37/EU sind zwei Beispiele für solche zulässigen Bedingungen aufgeführt: Angabe der Quelle und Angabe etwaiger Änderungen. Ferner sollen Lizenzen in jedem Fall die Weiterverwendung so wenig wie möglich beschränken, beispielsweise nur durch die Pflicht zur Quellenangabe.

Die überarbeitete Richtlinie soll auch die Verwendung von Standardlizenzen fördern, welche in digitaler Form bereitgestellt und elektronisch verarbeitet werden müssen (Artikel 8 Absatz 2). In Erwägungsgrund 26 der Änderungsrichtlinie wird ferner die Verwendung offener Lizenzen befürwortet, die sich letztlich überall in der Union etablieren soll.

Mit dem Hinweis auf die Notwendigkeit, die „Weiterverwendung nicht unnötig einzuschränken“, und auf die Unterstützung einer Verwendung, die „überall in der Union zur gängigen Praxis“ werden soll, werden die Mitgliedstaaten in der Richtlinie ermahnt, eine Lizenzpolitik der Offenheit und Interoperabilität zu betreiben.

Es ist wichtig, darauf hinzuweisen, dass Dokumente, die geistiges Eigentum Dritter sind, nicht unter die Richtlinie fallen. Solche Dokumente sind somit nicht Gegenstand dieser Bekanntmachung.

2.1. Hinweis vs. Lizenz

Auch wenn staatliche Einrichtungen es häufig vorziehen, auf vollwertige Lizenzen zurückzugreifen, um die Kontrolle über ihre Texte und Aktualisierungen zu behalten, sind Lizenzen gemäß der Richtlinie lediglich „gegebenenfalls“ zu verwenden, eine entsprechende Pflicht besteht somit nicht. Die Mitgliedstaaten sollten prüfen, ob in einzelnen Fällen und je nach Dokument stattdessen auch Hinweise (als Text, Pop-up-Fenster oder Link zu einer externen Website) verwendet werden könnten.

Ein einfacher Hinweis (z. B. die Public Domain Mark von Creative Commons) (4), der eindeutig auf den rechtlichen Status hinweist, empfiehlt sich besonders für gemeinfreie Dokumente (wenn z. B. die Schutzfrist abgelaufen ist, oder in Ländern, in denen öffentliche Dokumente per Gesetz gemeinfrei sind).

In jedem Fall sollte bei der Anzeige der Informationen oder zusammen mit ihnen gut sichtbar auf die Bedingungen verwiesen werden, unter denen die Weiterverwendung zulässig ist.

2.2. Offene Lizenzen

Im Internet stehen verschiedene Lizenzen zur Verfügung, die mit den Grundsätzen der „Offenheit“ nach der Definition der Open Knowledge Foundation zur Förderung der uneingeschränkten Weiterverwendung von Online-Inhalten übereinstimmen (5). Sie wurden in viele Sprachen übersetzt, werden zentral aktualisiert und weltweit bereits ausgiebig genutzt. Mit offenen Standardlizenzen wie beispielsweise den neuesten Creative-Commons-Lizenzen (Version 4.0) könnte die Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sektors möglich werden, ohne dass dafür eigene Genehmigungen auf nationaler oder regionaler Ebene entwickelt und auf dem neuesten Stand gehalten werden müssten (6). Von besonderem Interesse ist hier die CC0 Public Domain Dedication (7) für die uneingeschränkte Verwendung. Als rechtliches Instrument, das die Anwendung von Urheber- und Datenbankrechten auf Informationen des öffentlichen Sektors ausschließt, bietet es dem Weiterverwender uneingeschränkte Flexibilität und verringert Schwierigkeiten beim Umgang mit vielen Lizenzen mit möglicherweise widersprüchlichen Bestimmungen. Wenn die CC0 Public Domain Dedication nicht verwendet werden kann, sollten die öffentlichen Stellen offene Standardlizenzen verwenden, die dem Urheber- und Vertragsrecht des jeweiligen Mitgliedstaats entsprechen und die mit den nachstehenden empfohlenen Lizenzbestimmungen übereinstimmen. In Anbetracht der genannten Empfehlungen sollte auch die Möglichkeit in Erwägung gezogen werden, eine geeignete eigene nationale offene Lizenz zu entwickeln.

2.3. Empfohlene Lizenzbestimmungen

2.3.1. Geltungsbereich

In dieser Bestimmung sollten der zeitliche und geografische Geltungsbereich der Rechte, die Gegenstand des Lizenzvertrags sind, sowie die Art der gewährten Rechte und der zulässige Nutzungsumfang festgelegt werden. Um die Einführung von Produkten und Diensten zu erleichtern, die die Inhalte unterschiedlicher öffentlicher Stellen, die unterschiedlichen offenen Lizenzen unterliegen, zusammen weiterverwenden (häufig als Problematik der „Interoperabilität von Lizenzen“ (8) bezeichnet), sind allgemeine Formulierungen detaillierten Listen mit Nutzungsformen und -rechten vorzuziehen.

Um die Wiederverwendung des lizenzierten Materials proaktiv zu fördern, sollte der Lizenzgeber (soweit nach nationalem Recht zulässig) weltweite, unbefristete, lizenzgebührenfreie und (soweit nach nationalem Recht zulässig) unwiderrufliche, nicht-ausschließliche Nutzungsrechte an den Informationen gewähren, die Gegenstand der Lizenz sind.

Es ist ratsam, die nicht unter die Lizenz fallenden Rechte ausdrücklich zu nennen und die Arten der gewährten Rechte (Urheber-, Datenbank- und damit verbundene Rechte) weit zu fassen.

Abschließend könnte die im Rahmen der Lizenz zulässige Nutzung der Daten so allgemein wie möglich aufgeführt werden (Begriffe wie „Nutzung“, „Weiterverwendung“ und „gemeinsame Nutzung“ können anhand einer Beispielliste erläutert werden).

2.3.2. Namensnennung

Wenn Lizenzen gesetzlich vorgeschrieben sind und nicht durch einfache Hinweise ersetzt werden können, sollten sie lediglich Namensnennungsverpflichtungen enthalten, da andere Verpflichtungen die Kreativität oder wirtschaftliche Tätigkeit des Lizenznehmers einschränken und damit das Potenzial der betreffenden Dokumente für die Weiterverwendung verringern könnten.

Aufgrund der Namensnennungsverpflichtungen soll der Weiterverwender die Quelle des Dokuments in der Form angeben, wie es der Lizenzgeber (öffentliche Stelle) vorgibt. Es wird (je nach dem anwendbaren Recht) empfohlen, die Verpflichtungen auf ein Minimum zu beschränken und höchstens Folgendes zu verlangen:

a) Angabe der Quelle der Dokumente und

b) ein Verweis auf die geltenden Lizenzinformationen (soweit praktisch möglich).

2.3.3. Ausnahmen

Wenn weiterverwendbare Datensätze zusammen mit nicht weiterverwendbaren Datensätzen bereitgestellt werden (z. B. verschiedene Teile eines selben Dokuments oder einer Tabelle) sollte explizit angegeben werden, welche Datensätze nicht von der Lizenz erfasst werden.

Diese Bestimmung soll die Rechtssicherheit für die Nutzer und die öffentliche Stelle gewährleisten und könnte durch Rückmeldungsmöglichkeiten ergänzt werden, über die Nutzer Fälle melden können, in denen Datensätze offenbar fälschlicherweise im Rahmen der Lizenz verbreitet oder irrtümlich ausgeschlossen wurden. In solchen Fällen bietet sich ein Haftungsausschluss an.

2.3.4. Begriffsbestimmungen

Die wichtigsten Bestimmungen der Lizenz (Lizenzgeber, Nutzung, Informationen, Lizenznehmer usw.) sollten kurz und soweit möglich in für Laien verständlicher Sprache und im Einklang mit den Bestimmungen der Richtlinie und den nationalen Umsetzungsmaßnahmen erläutert werden.

Im Einklang mit den Erwägungen in Abschnitt 2.3.1 wird empfohlen, „Nutzung“ bzw. „Wiederverwendung“ vorzugsweise beispielhaft und nicht in Form einer erschöpfenden Auflistung der Rechte zu definieren.

2.3.5. Haftungsausschluss

Diese Bestimmung sollte (soweit nach nationalem Recht zulässig) angewandt werden, um darauf hinzuweisen, dass der Lizenzgeber die Informationen ohne Mängelgewähr bereitstellt und keine Verantwortung für ihre Richtigkeit oder Vollständigkeit übernimmt.

Ist die öffentliche Stelle nicht in der Lage, die dauerhafte Bereitstellung der bzw. den dauerhaften Zugang zu den Informationen zu gewährleisten, so sollte auch dies ausdrücklich in der Lizenz erklärt werden.

2.3.6. Nichteinhaltung

Die Folgen einer Nichteinhaltung der Lizenzbestimmungen könnten genannt werden, insbesondere wenn sie automatisch zu einer sofortigen Entziehung der Rechte der Weiterverwender führen.

2.3.7. Informationen zur Kompatibilität der Lizenz und Versionsnummern

In dieser Bestimmung könnten andere mit der Lizenz kompatible Lizenzen angegeben werden, was bedeutet, dass die betreffenden Informationen aus verschiedenen Quellen in verschiedenen miteinander kompatiblen Lizenzen weiterverwendet werden können, sofern die Bedingungen aller Lizenzen eingehalten werden.

Wichtig ist auch die Verwendung eindeutiger Lizenznummern, deren Aktualisierung sowie entsprechende Datumsangaben.

2.4. Personenbezogene Daten

Nützliche Orientierungshilfen und bewährte Praktiken im Bereich der Weiterverwendung personenbezogener Daten sind in der Stellungnahme 06/2013 (über offene Daten und Informationen des öffentlichen Sektors) der Artikel-29-Datenschutzgruppe (9) und den damit zusammenhängenden Dokumenten des Europäischen Datenschutzbeauftragten (EDSB) (10) zu finden.

In der Stellungnahme 06/2013 wird nachdrücklich empfohlen, dass Weiterverwender in Fällen, in denen weiterverwendbare Informationen personenbezogene Daten enthalten, von Anfang an auf die Vorschriften über die Verarbeitung personenbezogener Daten hingewiesen werden müssen. Dies könnte durch Aufnahme einer entsprechenden Bestimmung in die Lizenz geschehen, wodurch der Schutz personenbezogener Daten zur vertraglichen Verpflichtung würde, auf die auch zurückgegriffen werden könnte, um zu verhindern, dass anonymisierte Datensätze nachträglich wieder bestimmten Personen zugeordnet werden. Alternativ dazu könnten personenbezogene Daten generell vom Geltungsbereich offener Lizenzen ausgenommen werden. Wenn öffentliche Stellen beschließen, die Lizenzierung personenbezogener Daten zu genehmigen, gibt es weitere Lösungen, wie z. B. „intelligente Hinweise“ (11). Solche Hinweise könnten von der Lizenz getrennt permanent online gespeichert werden und Auskunft über den ursprünglichen Zweck der Erhebung und Verarbeitung der personenbezogenen Daten geben und als Erinnerung an die geltenden EU-Vorschriften über den Schutz personenbezogener Daten sowie die dazugehörigen nationalen Umsetzungsmaßnahmen dienen. Da diese Hinweise nicht Teil der Lizenz sind, würden sie auch der gemeinsamen Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sektors, die unterschiedlichen Lizenzen unterliegen, nicht entgegenstehen.

3. LEITLINIEN FÜR DATENSÄTZE

In bestimmten Sachbereichen sind Daten des öffentlichen Sektors ein wertvolles Gut für die Wirtschaft und die Gesellschaft als Ganzes. Internationale Initiativen zur Öffnung staatlicher Informationen (Charta für offene Daten (12) der G8, Open Government Partnership (13) u. a.) haben dies anerkannt und konzentrieren sich auf strategisch bedeutsame Datensätze, die anhand von Rückmeldungen aus der Öffentlichkeit oder mit Hilfe von Sachverständigen ermittelt werden.

Der Zugang zu solchen Datensätzen und ihre Weiterverwendung beschleunigt nicht nur die Entstehung wertschöpfender Informationsprodukte und -dienste, sondern fördert auch die partizipative Demokratie. Darüber hinaus führt ihre breitere Verwendung in der Verwaltung selbst zu spürbaren Effizienzgewinnen bei der Bewältigung öffentlicher Aufgaben.

3.1. Datenkategorien — Prioritäten für die Bereitstellung

In Anlehnung an die obengenannten internationalen Initiativen und unter Berücksichtigung der in der offenen Konsultation geäußerten Präferenzen sind die nachstehenden fünf thematischen Datenkategorien als diejenigen eingestuft worden, die von den Weiterverwendern überall in der EU am stärksten nachgefragt werden und denen demnach Vorrang bei der Bereitstellung für die Weiterverwendung eingeräumt werden könnte:

Kategorie Beispiele für Datensätze 1. Geodaten Postleitzahlen, nationale und lokale Karten (Katasterkarten, topografische Karten, Meereskarten, Verwaltungskarten usw.) 2. Erdbeobachtung und Umwelt Weltraum- und In-situ-Daten (Überwachung von Luft-, Boden- und Wasserqualität, Energieverbrauch, Emissionen usw.) 3. Verkehrsdaten Fahrpläne öffentlicher Verkehrsmittel (alle Verkehrsträger) auf nationaler, regionaler und lokaler Ebene, Straßenarbeiten, Verkehrsinformationen usw. (14) 4. Statistik Nationale, regionale und lokale statistische Daten mit den wichtigsten demografischen und ökonomischen Indikatoren (BIP, Alter, Gesundheit, Beschäftigung, Einkommen, Bildung usw.) 5. Unternehmen Unternehmen und Unternehmensregister (Listen eingetragener Unternehmen, Daten zu Eigentumsverhältnissen und Management, Registrierungskennungen, Bilanzen usw.)

Andere Kategorien können je nach Umständen als „Kerndaten“ oder „hochwertige“ Daten eingestuft werden (nach ihrer Relevanz für strategische Ziele, Marktentwicklungen, gesellschaftliche Trends usw. (15)). Daher wird den zuständigen Behörden empfohlen, vorab — vorzugsweise anhand des Feedbacks der Interessenträger — zu prüfen, welche Datensätze vorrangig bereitgestellt werden sollten. Dabei sollten vor allem die zu erwarteten Auswirkungen in den drei obengenannten Bereichen abgeschätzt werden: Innovation und Unternehmensgründung, staatliche Transparenz und Rechenschaftspflicht sowie Effizienzsteigerung in der Verwaltung.

3.2. Weitere Empfehlungen

Um den höchstmöglichen Nutzen aus diesen stark nachgefragten Datensätzen zu ziehen, sollte besonders angestrebt werden, ihre Verfügbarkeit, Qualität, Verwendbarkeit und Interoperabilität sicherzustellen.

Allerdings unterliegt sowohl die Angebots- als auch die Nachfrageseite der Datenweiterverwendung technischen Sachzwängen, von denen es in entscheidendem Maße abhängt, ob das Potenzial, das in den Informationen des öffentlichen Sektors für Gesellschaft und Wirtschaft liegt, angemessen ausgeschöpft werden kann.

Um die Nutzung von Daten des öffentlichen Sektors zu erleichtern und zugleich den Wert der betreffenden Datensätze zur späteren Weiterverwendung zu erhöhen, wird empfohlen, die Datensätze

a) online in ihrer ursprünglichen, unveränderten Form zu veröffentlichen, um ihre rasche Bereitstellung sicherzustellen;

b) in höchstmöglicher Präzision und Granularität zu veröffentlichen und zu aktualisieren, um die Vollständigkeit zu gewährleisten;

c) an einem stabilen Standort, vorzugsweise auf der höchsten Ebene der Verwaltungsstruktur zu veröffentlichen, damit ein leichter Zugang sowie eine langfristige Verfügbarkeit gewährleistet sind;

d) für eine bessere Zugänglichkeit maschinenlesbar (16) und in offenen Formaten (17) (CSV, JSON, XML, RDF usw.) zu veröffentlichen;

e) für Suchfunktion und Interoperabilität in Form komplexer Metadaten zu beschreiben und nach Standardvokabularen (DCAT, EUROVOC, ADMS usw.) zu klassifizieren;

f) für eine leichtere automatische Verarbeitung sowohl als „Datenhalden“ („Data Dumps“, Massendatenablagen) als auch über Programmierschnittstellen (APIs) zugänglich zu machen;

g) zur Förderung der Interoperabilität von Datenbanken mit Erläuterungen zu den Metadaten und standardisierten Glossaren zu versehen und

h) von den Weiterverwendern (durch öffentliche Konsultationen, Kommentarfelder, Blogs, automatisierte Berichterstattung usw.) regelmäßig bewerten zu lassen, um das Qualitätsniveau zu halten und die Beteiligung der Öffentlichkeit zu fördern.

4. LEITLINIEN FÜR DIE GEBÜHRENERHEBUNG

Dieser Abschnitt bezieht sich auf Fälle, in denen öffentliche Stellen Dokumente gegen eine Gebühr zur Weiterverwendung zur Verfügung stellen und bei denen die fraglichen Tätigkeiten unter die Richtlinie fallen, d. h., wenn die Dokumente — in Übereinstimmung mit dem in Artikel 1 genannten Geltungsbereich der Richtlinie — zur Erfüllung einer eines öffentlichen Auftrags erstellt wurden und außerhalb des öffentlichen Auftrags von einem externen Weiterverwender oder von der öffentlichen Stelle selbst verwendet werden (18).

Gebührensenkungen werden durch Forschungsergebnisse (19) sowie durch die Ergebnisse der von der Kommission durchgeführten öffentlichen Konsultationen (20) gestützt.

4.1. Grenzkostenmethode

In der überarbeiteten Richtlinie (Artikel 6 Absatz 1) ist ein Grundsatz verankert, der mit Ausnahme der in Artikel 6 Absatz 2 genannten Fälle für alle Gebührenerhebungen auf die Wiederverwendung von Daten des öffentlichen Sektors in der EU gilt: Öffentliche Stellen dürfen keine höheren Gebühren erheben als die aus der Reproduktion, Bereitstellung und Verbreitung entstehenden Grenzkosten (21).

4.1.1. Kostenelemente

Die drei wichtigsten Kostenkategorien im Zusammenhang mit der Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sektors sind erfahrungsgemäß:

a) Datenerzeugung (einschließlich Datenerhebung und Datenpflege);

b) Datenverteilung und

c) Verkauf, Vermarktung oder Bereitstellung von Mehrwertdiensten.

Vergleicht man diese Kategorien mit den Grenzkosten gemäß der Richtlinie wird deutlich, dass a und c über die Reproduktion, Bereitstellung und Verbreitung hinausgehen. Das Prinzip der grenzkostenorientierten Gebührenerhebung fügt sich dagegen am besten in die weitgefasste Kategorie der „Datenverteilung“ ein, die im Zusammenhang mit der Weiterverwendung von Daten als die Kosten definiert werden können, die unmittelbar im Zusammenhang mit der Herstellung eines zusätzlichen Exemplars eines Dokuments und dessen Bereitstellung für die Weiterverwender entstehen.

Die Höhe der Gebühren kann ferner je nach der angewandten Verbreitungsmethode (offline/online) oder dem Datenformat (digital/nicht digital) variieren.

Bei der Berechnung der Gebühren könnten folgende Kosten in Betrachtet kommen:

— Infrastruktur: Kosten für Entwicklung, Softwarepflege, Hardwarewartung, Netzanbindung, jeweils im Rahmen dessen, was erforderlich ist, um die Dokumente für den Zugang und die Weiterverwendung bereitzustellen;

— Vervielfältigung: Kosten eines zusätzlichen Exemplars einer DVD, eines USB-Sticks, einer SD-Karte usw.;

— Abwicklung: Verpackungsmaterial, Auftragsbearbeitung;

— Beratung: Telefongespräche und E-Mail-Korrespondenz mit Weiterverwendern, Kosten des Kundendienstes;

— Lieferung: Portokosten, einschließlich Standardpostdiensten und Kurierdiensten und

— Sonderanfragen: Kosten für die Erstellung und Formatierung von Daten auf Anfrage.

4.1.2. Gebührenberechnung

Artikel 6 Absatz 1 der Richtlinie schließt einen Nulltarif-Ansatz nicht aus: Er bietet die Möglichkeit, Dokumente gebührenfrei für die Weiterverwendung zur Verfügung zu stellen. Gleichzeitig enthält er eine Beschränkung der Gebühren auf die Grenzkosten für die Reproduktion, Bereitstellung und Verbreitung von Dokumenten.

Werden nicht digitalisierte Dokumente physisch verbreitet, kann die Gebühr auf der Grundlage der obengenannten Kostenkategorien berechnet werden. Im Online-Umfeld könnten die Gesamtgebühren jedoch auf die Kosten beschränkt werden, die unmittelbar mit der Wartung und dem Betrieb der Infrastruktur (elektronische Datenbank) im Zusammenhang stehen, je nach dem, was für die Reproduktion der Dokumente und deren Bereitstellung für einen zusätzlichen Weiterverwender erforderlich ist. Da die durchschnittlichen Betriebskosten für Datenbanken niedrig sind und sinken, liegt der Betrag wahrscheinlich nahe null.

Öffentlichen Stellen wird daher empfohlen, das potenzielle Kosten-Nutzen-Verhältnis eines Nulltarif- bzw. eines Grenzkosten-Ansatzes regelmäßig zu prüfen und dabei zu berücksichtigen, dass auch die Gebührenerhebung selbst Kosten verursacht (Rechnungsverwaltung und Zahlungskontrolle usw.).

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Grenzkostenmethode angewendet werden kann, um die Deckung der zusätzlichen Aufwendungen für die Vervielfältigung und physische Verbreitung nicht digitaler Dokumente sicherzustellen; werden dagegen digitale Dokumente (Dateien) elektronisch verbreitet (heruntergeladen), ist eher eine Nulltarif-Methode zu empfehlen.

4.2. Methode zur Kostendeckung

Artikel 6 Absatz 2 regelt Umstände, unter denen der Grundsatz der grenzkostenorientierten Gebührenerhebung nicht für bestimmte öffentliche Stellen oder bestimmte Kategorien von Dokumenten gilt. In diesen Fällen gestattet die Richtlinie die Deckung der entstandenen Kosten („Kostendeckung“).

4.2.1. Kostenelemente

Nach der Richtlinie dürfen die Gesamteinnahmen aus der Bereitstellung und der Weiterverwendung die Kosten der Erfassung, Erstellung, Reproduktion und Verbreitung zuzüglich einer angemessenen Gewinnspanne nicht übersteigen.

In der Praxis hat sich gezeigt, dass die nachstehend aufgeführten direkten Kosten in Betracht kommen:

A) Kosten im Zusammenhang mit der Erzeugung von Daten — Datenerzeugung: Erstellung von Daten und Metadaten, Qualitätskontrolle, Kodierung; — Datenerhebung: Sammeln und Sortieren von Daten; — Anonymisierung: Löschung, Verschleierung, Ausdünnung von Datenbanken;

B) Kosten, die im weitesten Sinne mit der „Verbreitung“ zusammenhängen — Infrastruktur: Entwicklung, Softwarepflege, Hardwarewartung, Speichermedien; — Vervielfältigung: Kosten eines zusätzlichen Exemplars einer DVD, eines USB-Sticks, einer SD-Karte usw.; — Abwicklung: Verpackungsmaterial, Auftragsbearbeitung; — Beratung: Telefongespräche und E-Mail-Korrespondenz mit Weiterverwendern, Kosten des Kundendienstes; — Lieferung: Portokosten, einschließlich Standardpostdiensten und Kurierdiensten;

C) für Bibliotheken, Museen und Archive (einschließlich Hochschulbibliotheken) typische Kosten: — Konservierung: Datenpflege und Lagerkosten; — Rechteklärung: Zeit und Aufwand, die benötigt werden, um die Nutzungsrechte von den Rechteinhabern einzuholen. Von den etwaigen Gemeinkosten kommen nur solche in Betracht, die den obengenannten Kategorien angehören.

4.2.2. Gebührenberechnung

Gemäß der Richtlinie muss sich das Gebührenberechnungsverfahren nach objektiven, transparenten und überprüfbaren Kriterien richten; die Festlegung und Annahme dieser Kriterien wird jedoch gänzlich den Mitgliedstaaten überlassen.

Bei der ersten Stufe der Kostenberechnung werden alle relevanten Kosten, die in Betracht kommen, addiert. Einnahmen aus der Erfassung oder Erstellung von Dokumenten, z. B. Registrierungsgebühren oder -abgaben, sollten von den Gesamtkosten abgezogen werden, um die „Nettokosten“ der Erfassung, Erstellung, Reproduktion und Verbreitung zu ermitteln (22).

Die Gebühren müssen möglicherweise auf der Grundlage der geschätzten potenziellen Weiterverwendungsnachfrage in einem bestimmten Zeitraum (statt anhand einer tatsächlichen Zahl von Nutzeranfragen) festgesetzt werden, da sich die Gebührenobergrenze nach den Gesamteinnahmen richtet, die zum Berechnungszeitpunkt jedoch noch nicht feststehen.

Da eine Berechnung der Kosten je Dokument oder Datensatz aufwendig wäre, ist es wichtig, dass ein quantifizierbarer Output der Tätigkeiten des öffentlichen Sektors als Referenz herangezogen wird, um zu gewährleisten, dass die Gebühren nach geeigneten, überprüfbaren Kriterien ermittelt werden. Diese Anforderung wird am besten durch eine Berechnung auf Datenbank- oder Katalogebene erfüllt; hier wird empfohlen, bei der Berechnung Gesamtwerte als Referenz zu verwenden.

Öffentlichen Stellen wird empfohlen, Kosten und Nachfrage regelmäßig zu überprüfen und die Gebühren entsprechend anzupassen. Bei dem in der Richtlinie genannten „entsprechenden Abrechnungszeitraum“ kann in den meisten Fällen von einem Jahr ausgegangen werden.

Die Berechnung der Gesamteinnahmen könnte sich daher auf Kosten stützen, die

a) einer der in der Liste in Abschnitt 4.2.1 genannten Kategorien angehören;

b) sich auf eine quantifizierbare Menge von Dokumenten (z. B. eine Datenbank) beziehen;

c) um die Summe der bei der Erstellung oder Erfassung erzielten Einnahmen bereinigt sind;

d) jährlich bewertet und angepasst werden und

e) um einen Betrag erhöht wurden, der einer angemessenen Gewinnspanne entspricht.

4.2.3. Besonderer Fall: Bibliotheken (einschließlich Hochschulbibliotheken), Museen und Archive

Die obengenannten Einrichtungen sind von der Verpflichtung, die Grenzkostenmethode anzuwenden, freigestellt. Auch für sie sind die unter 4.2.2 beschriebenen Schritte wichtig, allerdings mit drei wesentlichen Ausnahmen:

a) Diese Einrichtungen sind nicht verpflichtet, die von den Mitgliedstaaten festgelegten „objektiven, transparenten und überprüfbaren Kriterien“ einzuhalten, und

b) die Berechnung der Gesamteinnahmen darf zwei zusätzliche Posten enthalten: Kosten für Datenkonservierung und Rechterklärung. Darin spiegeln sich die besondere Rolle des Kultursektors und die damit verbundene Verantwortung für die Erhaltung des kulturellen Erbes wider. Die direkten und indirekten Kosten der Datenpflege und der Speicherung bzw. Lagerung sowie die Kosten für die Ermittlung der Rechte Dritter — mit Ausnahme der tatsächlichen Kosten der Lizenzvergabe — sollten hierbei einbezogen werden können.

c) Bei der Berechnung einer angemessenen Gewinnspanne können diese Einrichtungen sich an den im Privatsektor üblichen Preisen für die Weiterverwendung identischer oder ähnlicher Dokumente orientieren.

4.2.4. Angemessene Gewinnspanne

Obwohl in der Richtlinie nicht präzisiert wird, was unter einer „angemessenen Gewinnspanne“ zu verstehen ist, definiert sie sich im Wesentlichen über den Grund für eine Abweichung vom Grundsatz der Grenzkosten, d. h. dem Ziel der Aufrechterhaltung des normalen Betriebs öffentlicher Stellen, die möglicherweise zusätzlichen Haushaltsbeschränkungen unterliegen.

Die „Gewinnspanne“ kann somit zusätzlich zu den in Betracht kommenden Kosten als Prozentsatz verstanden werden, der Folgendes ermöglicht:

a) die Deckung von Kapitalkosten und

b) die Einbeziehung eines echten Gewinns (Ertrags).

Auf einem vergleichbaren Markt würde bei kommerziell agierenden Wirtschaftsteilnehmern im Rahmen des Gewinns auch das Geschäftsrisiko berücksichtigt. Bei der Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sektors kann dem Geschäftsrisiko jedoch nicht Rechnung getragen werden, weil die Produktion von Informationen des öffentlichen Sektors Teil des Auftrags der Einrichtungen des öffentlichen Sektors ist. Die Richtlinie schreibt vor, dass die Gewinnspanne „angemessen“ sein muss; sie könnte demnach leicht über den derzeitigen Kapitalkosten liegen, aber weit niedriger sein als die durchschnittliche Gewinnspanne kommerziell agierender Wirtschaftsteilnehmer, die aufgrund des höheren Risikos wesentlich höher sein dürfte.

Da die Kapitalkosten stark von den Zinssätzen der Kreditinstitute (und diese wiederum von den Festzinssätzen der EZB für Hauptrefinanzierungsgeschäfte) abhängen, dürfte die „angemessene Gewinnspanne“ im Allgemeinen nicht mehr als 5 % über dem von der EZB festgesetzten Zinssatz liegen. Darin waren sich auch die Teilnehmer der öffentlichen Konsultation der Kommission einig, von denen nur einer von zehn der Befragten einen Prozentsatz von über 5 % angab (23). Für Mitgliedstaaten, die nicht der Eurozone angehören, sollte die „angemessene Gewinnspanne“ an den anwendbaren Festzinssatz gebunden sein.

4.3. Transparenz

Die Richtlinie sieht (in Artikel 7) vor, dass die folgenden Informationen im Voraus festgelegt und, soweit möglich und sinnvoll, online veröffentlicht werden, um einen visuellen und funktionalen Bezug zu den Dokumenten herzustellen, die Gegenstand der Weiterverwendung sind:

a) anwendbare Bedingungen, Berechnungsgrundlage für und Höhe der Standardgebühren (d. h. auf vorab festgelegte Dokumente oder Gruppen von Dokumenten automatisch anwendbare Gebühren, die keine Einzelfallprüfung erfordern);

b) bei der Berechnung außergewöhnlicher Kosten zu berücksichtigende Faktoren und

c) Anforderungen, ausreichende Einnahmen zu erzielen, um einen wesentlichen Teil der Kosten im Zusammenhang mit der Erfassung, Erstellung, Reproduktion und Verbreitung von Dokumenten zu decken, für die die Erhebung von Gebühren oberhalb der Grenzkosten nach Artikel 6 Absatz 2 Buchstabe b zulässig ist.

Im Einklang mit den Ergebnissen der offenen Konsultation sind Einrichtungen des öffentlichen Sektors ferner aufgerufen zu veröffentlichen, wie hoch die Einnahmen sind, die sie durch die Erhebung von Gebühren auf die Weiterverwendung ihrer Dokumente erzielen. Diese Informationen sollten (auf Datenbank- oder Einrichtungsebene) zusammengefasst und jährlich aktualisiert werden.

(1) http://www.gov.uk/government/publications/open-data-charter

(2) http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-11-891_en.htm?locale=en

(3) Abschlussbericht mit einer Zusammenfassung der Ergebnisse der Konsultation: http://ec.europa.eu/digital-agenda/en/news/results-online-survey-recommended-standard-licensing-datasets-and-charging-re-use-public-sector

(4) http://creativecommons.org/publicdomain/mark/1.0/

(5) http://opendefinition.org/

(6) http://creativecommons.org/licenses/

(7) http://creativecommons.org/publicdomain/zero/1.0/

(8) LAPSI 2.0 Licence Interoperability Report, http://lapsi-project.eu/sites/lapsi-project.eu/files/D5_1__Licence_interoperability_Report_final.pdf

(9) http://ec.europa.eu/justice/data-protection/article-29/documentation/opinion-recommendation/files/2013/wp207_en.pdf

(10) Stellungnahme des Europäischen Datenschutzbeauftragten (EDSB) vom 18. April 2012 zum Paket „Offene Daten“ der Europäischen Kommission und Kommentare des EDSB vom 22. November 2013 zur öffentlichen Konsultation zu den geplanten Leitlinien für empfohlene Standardlizenzen, Datensätze und die Erhebung von Gebühren für die Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sektors, http://edps.europa.eu

(11) Siehe Fußnote 8. LAPSI 2.0 Licence Interoperability Report, Empfehlung Nr. 5, S. 17.

(12) Siehe Fußnote 1.

(13) http://www.opengovpartnership.org/

(14) Sektorspezifische Vorschriften (z. B. für den Schienenverkehr) haben eventuell Vorrang.

(15) Siehe ISA-Bericht über hochwertige Daten: http://ec.europa.eu/isa/actions/01-trusted-information-exchange/1-1action_en.htm

(16) Siehe Erwägungsgrund 21 der Richtlinie 2013/37/EU zur Definition von „maschinenlesbar“.

(17) Siehe Artikel 2 Absatz 7 der Richtlinie.

(18) Der genaue Geltungsbereich der Richtlinie ist in Artikel 1 festgelegt. Der Begriff „Weiterverwendung“ wird in Artikel 2 Absatz 4 definiert.

(19) https://ec.europa.eu/digital-agenda/en/news/economic-analysis-psi-impacts

(20) Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen, SEK(2011) 1552 endg. Vgl. Fußnote 3.

(21) In der Wirtschaftsterminologie bezeichnet der Ausdruck „Grenzkosten“ (auch „Marginalkosten“) die durch die Produktion einer zusätzlichen Produktionseinheit entstehenden Kosten.

(22) Näheres hierzu im Urteil des EFTA-Gerichtshofs vom 16. Dezember 2013 in der Sache E-7/13 Creditinfo Lánstraust hf./þjóðskrá lslands og íslenska.

(23) Siehe Seite 14 des Abschlussberichts mit einer Zusammenfassung der Ergebnisse der Konsultation: http://ec.europa.eu/digital-agenda/en/news/results-online-survey-recommended-standard-licensing-datasets-and-charging-re-use-public-sector