BEGRÜNDUNG

1.KONTEXT DES VORSCHLAGS

•Gründe und Ziele des Vorschlags

Offenkundig unbegründete oder missbräuchliche Gerichtsverfahren gegen öffentliche Beteiligung (gemeinhin auch als „strategische Klagen gegen öffentliche Beteiligung oder „SLAPP-Klagen“ (strategic lawsuit against public participation) bezeichnet) sind ein neues, aber immer öfter auftretendes Phänomen in der Europäischen Union. Sie stellen eine besonders schädliche Form der Belästigung und Einschüchterung von Personen dar, die sich für den Schutz der öffentlichen Interessen einsetzen. Es handelt sich dabei um grundlos übertriebene Gerichtsverfahren, die in der Regel von einflussreichen Einzelpersonen, Lobbygruppen, Unternehmen und staatlichen Organen gegen Parteien eingeleitet werden, die in einer Angelegenheit von öffentlichem Interesse unliebsame Kritik an den Kläger äußern oder Sachverhalte anprangern. Der Zweck solcher Klagen besteht darin, Kritiker zu zensieren, einzuschüchtern und zum Schweigen zu bringen, indem ihnen so lange die Kosten für die Verteidigung aufgebürdet werden, bis sie ihre Kritik oder Opposition aufgeben. Im Gegensatz zu regulären Verfahren werden SLAPP-Klagen nicht mit dem Ziel eingeleitet, das Recht auf Zugang zur Justiz auszuüben und den Rechtsstreit für sich zu entscheiden oder eine Entschädigung zu erlangen. Stattdessen werden sie eingeleitet, um die Beklagten einzuschüchtern und ihre Ressourcen zu erschöpfen. Ziel ist es, die Beklagten zum Schweigen zu bringen und sie davon abzuhalten, ihre Arbeit fortzusetzen.

Zu den klassischen Betroffenen von SLAPP-Klagen gehören Journalisten sowie Menschenrechtsverteidiger. Dies gilt nicht nur für Einzelpersonen, sondern auch für Medien und Verlage sowie für Organisationen der Zivilgesellschaft, z. B. solche, die sich für den Umweltschutz einsetzen. Daneben können auch andere Personen, die sich öffentlich beteiligen, betroffen sein, z. B. Forscher und Wissenschaftler.

In einer gesunden und lebendigen Demokratie müssen die Bürgerinnen und Bürger in der Lage sein, sich aktiv an der öffentlichen Debatte zu beteiligen, ohne dass sie von Behörden oder anderen mächtigen Interessengruppen übermäßig beeinflusst werden. Um eine sinnvolle Beteiligung sicherzustellen, müssen die Bürgerinnen und Bürger Zugang zu verlässlichen Informationen haben, die sie in die Lage versetzen, sich eine eigene Meinung zu bilden und ihr eigenes Urteil in einem öffentlichen Raum zu fällen, in dem unterschiedliche Meinungen frei geäußert werden können.

Journalisten leisten einen unerlässlichen Beitrag zur öffentlichen Debatte und zur Vermittlung von Informationen, Meinungen und Ideen. Sie müssen in der Lage sein, ihre Tätigkeit wirksam auszuüben, um dafür Sorge zu tragen, dass die Bürgerinnen und Bürger in den europäischen Demokratien Zugang zu einer Vielzahl von Meinungen haben. Investigative Journalisten spielen eine zentrale Rolle bei der Bekämpfung von organisierter Kriminalität, Korruption und Extremismus. Damit sie ihre wichtige Rolle als Wächter über Angelegenheiten von berechtigtem öffentlichen Interesse erfüllen können, ist ein robustes System von Schutzmaßnahmen erforderlich. Ihre Arbeit ist besonders riskant und sie werden immer häufiger Opfer von Angriffen und Belästigungen. Menschenrechtsverteidiger spielen eine entscheidende Rolle bei der Wahrung der Grundrechte, der demokratischen Werte, der sozialen Inklusion, des Umweltschutzes und der Rechtsstaatlichkeit. Sie sollten in der Lage sein, sich aktiv am öffentlichen Leben zu beteiligen und sich in politischen Fragen und bei der Entscheidungsfindung Gehör zu verschaffen, ohne Angst vor Einschüchterung haben zu müssen.

Ein Machtungleichgewicht zwischen den Parteien, bei dem der Kläger eine mächtigere Position einnimmt als der Beklagte – zum Beispiel in finanzieller oder politischer Hinsicht – ist ein häufiges Merkmal von SLAPP-Klagen. Dies ist zwar nicht immer der Fall, aber wenn ein solches Machtungleichgewicht besteht, trägt es erheblich dazu bei, dass SLAPP-Klagen schädigende Folgen für die Betroffenen haben können, wodurch die öffentliche Debatte wiederum behindert wird. SLAPP-Klagen können eine abschreckende Wirkung auf andere haben, die möglicherweise beschließen, ihr Recht auf Untersuchung und Berichterstattung zu Fragen von öffentlichem Interesse nicht auszuüben. Dies kann zu einer Selbstzensur führen.

SLAPP-Klagen stellen einen Missbrauch von Gerichtsverfahren dar und belasten die Gerichte unnötig. Personen und Organisationen, die SLAPP-Klagen einreichen, können ihre Forderungen auf verschiedene Gründe stützen. Die Anschuldigungen beziehen sich häufig auf Verleumdung, aber auch auf Verstöße gegen andere Vorschriften oder Rechte (z. B. Datenschutz oder Gesetze zum Schutz der Privatsphäre). Diese werden häufig mit Schadenersatzansprüchen und Ansprüchen aus unerlaubter Handlung oder gelegentlich auch mit Unterlassungsklagen (Verbot oder zumindest Verzögerung einer Veröffentlichung) verknüpft.

Die Häufigkeit von SLAPP-Klagen wurde im Zusammenhang mit den Berichten über die Rechtsstaatlichkeit 2020 und 2021 in einigen Mitgliedstaaten als Angelegenheit genannt, die Anlass zu ernster Besorgnis gibt.

Nach Angaben der Plattform des Europarates zur Förderung des Schutzes des Journalismus und der Sicherheit der Journalisten (Platform to Promote the Protection of Journalism and Safety of Journalists) häufen sich die Meldungen über ernsthafte Bedrohungen der Sicherheit von Journalisten und der Medienfreiheit in Europa, einschließlich mehrerer Fälle von Einschüchterung durch die Justiz. Im Jahresbericht 2021 der Partnerorganisationen der Plattform des Europarates zur Förderung des Schutzes des Journalismus und der Sicherheit von Journalisten wird hervorgehoben, dass die Zahl der im Jahr 2020 gemeldeten Warnmeldungen im Zusammenhang mit SLAPP-Klagen im Vergleich zum Vorjahr deutlich gestiegen ist, und zwar sowohl in Bezug auf die Zahl der Warnmeldungen als auch auf die Gerichtsbarkeit der betroffenen Mitgliedstaaten des Europarates. Die im Rahmen des europäischen Media Pluralism Monitor (Überwachungsmechanismus für Medienpluralismus) erhobenen Informationen deuten auch auf eine Verschlechterung der Arbeitsbedingungen von Journalisten hin. Im Jahr 2021 wurden im Rahmen des Projekts „Media Freedom Rapid Response“ (MFRR) in 24 EU-Mitgliedstaaten innerhalb von 12 Monaten 439 Warnmeldungen (in Bezug auf 778 Personen oder Einrichtungen, die mit den betroffenen Medien in Verbindung stehen) dokumentiert, darunter auch SLAPP-Klagen.

Es liegen zwar mehr Daten über die Androhung von SLAPP-Klagen gegen Journalisten und Menschenrechtsverteidiger vor, aber andere Akteure, die sich für die öffentliche Beteiligung einsetzen, wie Gewerkschaftsaktivisten und Wissenschaftler, sind mit ähnlichen Problemen konfrontiert. Dies geht aus einer Reihe von Beiträgen der Zivilgesellschaft hervor, die im Rahmen der öffentlichen Konsultation eingegangen sind.

Viele SLAPP-Klagen treten im einzelstaatlichen Kontext auf und haben keine grenzüberschreitenden Auswirkungen. SLAPP‑Klagen haben jedoch auch oftmals einen grenzüberschreitenden Bezug: In Fällen, in denen sie grenzüberschreitende Auswirkungen haben, sind sie mit einem hohen Maß an Komplexität und Kosten verbunden, mit noch nachteiligeren Folgen für die Beklagten. Die Tatsache, dass Medieninhalte im Internet über verschiedene Rechtsräume hinweg zugänglich sind, eröffnet Möglichkeiten zur Wahl des günstigsten Gerichtsstands und behindert den wirksamen Zugang zur Justiz und die justizielle Zusammenarbeit. Es kann vorkommen, dass sich die Beklagten mehreren Gerichtsverfahren zur gleichen Zeit und in verschiedenen Rechtsräumen gegenübersehen. Das Phänomen der Wahl des günstigsten Gerichtsstands (oder des „Verleumdungsklagen-Tourismus“) ist ein Faktor, der das Problem noch verstärkt, wobei einige Rechtsräume als „klägerfreundlicher“ wahrgenommen werden. Bei Klagen, die außerhalb der Europäischen Union angestrengt werden, sind die Auswirkungen noch gravierender.

Zielsetzung des Vorschlags

Bei diesem Vorschlag handelt es sich um eine der Maßnahmen des Europäischen Aktionsplans für Demokratie, mit denen das Ziel verfolgt wird, Medienpluralismus und Medienfreiheit in der Europäischen Union zu stärken. Die Initiative erstreckt sich auch auf Menschenrechtsverteidiger, die eine zentrale Rolle in den Demokratien der EU spielen und zunehmend von solchen missbräuchlichen Formen der Belästigung betroffen sind.

Mit dem Vorschlag sollen die Betroffenen von SLAPP-Klagen geschützt und eine weitere Ausbreitung dieses Phänomens in der EU verhindert werden. Derzeit gibt es in keinem Mitgliedstaat besondere Schutzmaßnahmen gegen solche Verfahren, und nur einige wenige erwägen derzeit die Einführung spezieller Schutzmaßnahmen. Ebenso wenig gibt es unionsweite Vorschriften für SLAPP-Klagen. Durch die Festlegung eines unionsweiten Standpunkts zu der Frage, was eine SLAPP-Klage ist, und durch die Einführung von Verfahrensgarantien soll den Gerichten durch diesen Vorschlag ein wirksames Mittel an die Hand gegeben werden, um gegen SLAPP-Klagen vorzugehen. Zudem sollen die Betroffenen die Möglichkeit erhalten, sich zu verteidigen.

Die vorgeschlagenen Verfahrensgarantien finden bei Fällen mit grenzüberschreitendem Bezug Anwendung. Wie vorstehend erwähnt, führt der grenzüberschreitende Bezug von SLAPP-Klagen zu einer zusätzlichen Komplexität und zu großen Herausforderungen für die Beklagten. Außerdem sollen die Bürgerinnen und Bürger der EU und die Zivilgesellschaft im Rahmen dieses Vorschlags vor SLAPP-Klagen aus Drittländern geschützt werden.

Empfehlung der Kommission zum Schutz von Journalisten und Menschenrechtsverteidigern, die sich öffentlich beteiligen, vor offenkundig unbegründeten oder missbräuchlichen Gerichtsverfahren („strategische Klage gegen öffentliche Beteiligung“)