DE Amtsblatt der Europäischen Union C 225/6

Zusammenfassung der Stellungnahme des Europäischen Datenschutzbeauftragten zur Privatsphäre und Wettbewerbsfähigkeit im Zeitalter von „Big Data“

(Der vollständige Text dieser Stellungnahme ist in englischer, französischer und deutscher Sprache auf der Internetpräsenz des EDSB unter www.edps.europa.eu erhältlich.)

(2014/C 225/07)

ZUSAMMENFASSUNG

Den EU-Ansätzen in den Bereichen Datenschutz, Wettbewerb und Verbraucherschutz liegen gemeinsame Ziele zugrunde, wozu die Förderung des Wachstums, der Innovation und des Wohles der Verbraucher zählen. In der Praxis ist die Zusammenarbeit zwischen politischen Entscheidungsträgern in diesen verschiedenen Bereichen jedoch beschränkt.

Online-Dienste sind zu einem Wachstumsmotor der digitalen Wirtschaft geworden. Viele dieser Dienste werden als „Gratis“-Dienste beworben, sehen aber in Wirklichkeit eine „Bezahlung“ in Form personenbezogener Daten der Kunden vor. Eine Untersuchung der Kosten und des Nutzens, die bei diesem Austausch sowohl für die Verbraucher als auch für die Unternehmen anfallen, ist längst überfällig.

Ein engerer Dialog zwischen den Regulierungsbehörden und den Fachleuten über die politischen Grenzen hinweg kann nicht nur die Durchsetzung der Wettbewerbs- und Verbraucherschutzbestimmungen fördern, sondern auch für eine Belebung des Marktes für Dienstleistungen zur Erhöhung des Schutzes der Privatsphäre sorgen.

1. Einleitung

1. Die digitale Wirtschaft bringt viele Vorteile für die Verbraucher und die Bürger mit sich. Online-Dienste bieten ungeahnte Möglichkeiten für soziale Kontakte, Innovation und effiziente Problemlösungen. Gleichzeitig legen die Benutzer dieser Dienste jedoch enorme Mengen von Daten über sich selbst offen. Die Menge und Vielfalt der gewonnenen Daten können nicht mithilfe traditioneller Technologien zur gezielten Datensuche (Data Mining) und Analyse verarbeitet werden, die Kontrolle dieser Informationen ist jedoch inzwischen — dank der als „Big Data“ bekannt gewordenen Entwicklung — einfacher geworden (1). Für die wichtigsten Akteure auf den Internetmärkten ist die Nutzung von „Big Data“ zu einem wesentlichen Machtfaktor geworden. Nicht alle „Big Data“ sind personenbezogene Daten, aber für viele Onlineangebote, die als „kostenlos“ dargestellt oder betrachtet werden, stellen persönliche Informationen eine Art unerlässliche Währung dar, die zur Bezahlung dieser Dienstleistungen verwendet wird. Neben den Vorteilen bergen diese Wachstumsmärkte folglich auch spezifische Risiken für das Wohl der Verbraucher und im Hinblick auf die Rechte auf Schutz der Privatsphäre und auf Datenschutz.

2. Die EU-Grundsätze und -Vorschriften zu Datenschutz, Wettbewerb und Verbraucherschutz sind so konzipiert, dass sie das Florieren des Binnenmarktes fördern und den Einzelnen schützen. Eine größere Konvergenz bei der Anwendung der verschiedenen Politikbereiche könnte dazu beitragen, dass die von der Big-Data-Wirtschaft aufgeworfenen Herausforderungen besser angegangen werden. Bislang wurden diese Politikbereiche jedoch in der Regel parallel zueinander weiterentwickelt mit nur geringer Interaktion im Hinblick auf gemeinsame Anliegen (2). Ferner haben sich die Politikgestalter und Regulierungsbehörden bislang vorwiegend auf Märkte für Produkte und Dienstleistungen konzentriert, die gegen Geld ausgetauscht werden. Da Verbraucher und Unternehmen sich den kontinuierlichen technologischen Änderungen anpassen und diese zugleich antreiben, sind die Politikgestalter und Regulierungsbehörden aufgerufen, Schritt zu halten, was auch in der jüngsten politischen Verpflichtung zur „Vollendung“ des „digitalen Binnenmarktes“ zum Ausdruck gebracht wurde (3).

3. Der EDSB fördert eine „Kultur des Datenschutzes“ in den Organen und Einrichtungen der EU, in denen den Datenschutzgrundsätzen in allen maßgeblichen Politik- und Rechtsbereichen Rechnung getragen wird (4). Als Beitrag zur Erreichung dieses Ziels wird mit dieser vorläufige Stellungnahme versucht, den Dialog zwischen Experten und Praktikern, auch in den Organen der EU und nationalen Regulierungsbehörden, in den Bereichen Wettbewerb und Verbraucher- und Datenschutz anzuregen. Die Ansichten und Ideen, die im Rahmen dieses Dialogs zum Ausdruck gebracht werden, werden vom EDSB in einer Folgestellungnahme analysiert werden, die auch Empfehlungen für Maßnahmen enthalten wird.

4. In Kapitel 2 dieser Stellungnahme werden zu Beginn die Trends der digitalen Wirtschaft und die Rolle personenbezogener Daten im Zeitalter von „Big Data“ erläutert. In Kapitel 3 werden die relevanten Aspekte der EU-Vorschriften zum Datenschutz, Wettbewerb und Verbraucherschutz behandelt. Kapitel 4 enthält eine Analyse der Wechselwirkungen zwischen den drei Politikbereichen: — wie die Kontrolle der persönlichen Informationen zur Marktmacht in der digitalen Wirtschaft beiträgt und welche Auswirkungen dies auf den Datenschutz hat; — welche Risiken Unternehmenszusammenschlüsse und der Missbrauch der beherrschenden Stellung für die Verbraucher bergen, wenn Unternehmen enorme Mengen personenbezogener Daten verarbeiten und — wie das Wachstum eines lebendigen Marktes für Dienste zum Schutz der Privatsphäre (5) gefördert werden kann durch eine Stärkung der Möglichkeit der Verbraucher, gut informiert eine Wahl zu treffen. Es wird unterstrichen, wie wichtig gemeinsame Denkprozesse, Durchsetzung und Zusammenarbeit der Aufsichtsbehörden auf internationaler, EU- und nationaler Ebene sind (6).

5. Abschließend ist in Kapitel 5 ein Ausblick enthalten auf mögliche politische Antworten. Die Kommission, die nationalen Aufsichtsbehörden, Interessenvertretungsgruppen und Anwälte werden darin aufgefordert, dieses Thema eingehender und umfassender zu erörtern. Zu Beginn eines jeden Abschnitts wird der Leser mithilfe von Aufzählungspunkten und Querverweisen durch die Schlüsselargumente und Schnittpunkte zwischen den drei Bereichen des EU-Rechts geführt. Der Anhang dieses Dokuments enthält eine Zusammenfassung dieser Schnittstellen.

5. Schlussfolgerung: Es besteht Bedarf an weiteren Untersuchungen und Erörterungen

Der rasch expandierende Online-Markt ... berührt immer mehr alle Aspekte des Geschäftslebens. Das Sicherstellen eines effizienten Wettbewerbs auf diesen Märkten wird eine der wichtigsten Prioritäten darstellen ... die zunehmende Erfassung, Verarbeitung und Verwendung von Daten über Transaktionen der Verbraucher zu geschäftlichen Zwecken ... hat sich als eine immer wichtiger werdende Quelle des Wettbewerbsvorteils erwiesen, [die zu] einer stärker werdenden Verbraucherbenachteiligung [führen könnte].

(Rede von David Currie, Vorsitzender der Wettbewerbsbehörde des Vereinigten Königreichs anlässlich der Beesley Lectures vom 7.11.2013)

85. In dieser vorläufigen Stellungnahme wurden vor dem Hintergrund des Themas „Big Data“ die möglichen Konvergenzen und Spannungen zwischen drei Bereichen des EU-Rechts erörtert und geprüft. Obgleich der Schutz der Privatsphäre und der Schutz personenbezogener Daten von öffentlichem Interesse sind und in den Verträgen als Grundrechte verankert wurden, könnte der Mangel an Interaktion bei der Entwicklung der Maßnahmen in den Bereichen Wettbewerb, Verbraucherschutz und Datenschutz zu einer eingeschränkten Wirksamkeit der Durchsetzung der Wettbewerbsregeln und des Anreizes zur Entwicklung von Dienstleistungen zum Schutz der Privatsphäre und Begrenzung der Verbraucherbenachteiligung geführt haben. In der digitalen Wirtschaft stellen persönliche Informationen einen signifikanten immateriellen Vermögenswert bei der Wertschöpfung dar. Sie sind zugleich eine „Währung“, die im Tausch gegen Online-Dienste eingesetzt wird. Dies hat potenziell weitreichende Auswirkungen auf die Auslegung von Schlüsselkonzepten, wie dem der Transparenz, der Marktbeherrschung und des Wohls und der Benachteiligung von Verbrauchern.

86. Eine umfassende Antwort auf diese Herausforderung braucht mehr Zeit für weitere Untersuchungen sowie Zeit zum Nachdenken und für die Debatte. Eine solche Antwort könnte jedoch einen oder alle der folgenden Aspekte umfassen: — Geschärftes Bewusstsein bei den Verbrauchern, den Dienstleistungsanbietern und den Regulierungsbehörden im Hinblick auf aktuelle und zukünftige technologische Entwicklungen auf den relevanten Märkten der digitalen Wirtschaft und die Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit, das Wohl der Verbraucher und die Auswahl und Innovation im Hinblick auf Dienste zum Schutz der Privatsphäre. — Wirksame Beratung in Bezug auf die Anwendung der Bestimmungen zum Schutz der Privatsphäre und der Wettbewerbs- und Verbraucherschutzregeln bei Online-Diensten, insbesondere denjenigen, die als „Gratis“-Dienste beworben werden, unter Berücksichtigung des Standpunkts der Verbraucher und Wettbewerber und etwaiger Hinweise auf Verbraucherpräferenzen und -bedenken. — Zusammenarbeit zwischen Behörden bei Untersuchungen und bei der Durchsetzung, beispielsweise bei der Identifizierung von Szenarien und möglichen Normen zur Messung der Marktmacht in der digitalen Wirtschaft und Absprache im Hinblick auf einzelne Fälle. — Überarbeitung der Wettbewerbsbestimmungen mit Blick auf die digitalen Märkte des 21. Jahrhunderts, einschließlich ihrer Schnittstellen mit anderen Bereichen des Rechts und Möglichkeiten zur produktiven Interaktion mit anderen betroffenen Behörden.

87. Persönliche Informationen haben zu einem anhaltenden Wachstum der digitalen Wirtschaft geführt. Die einzelnen Verbraucher sollten in der Lage sein, in den Genuss eines fairen Anteils der Früchte dieses Wachstums zu kommen. Die Wettbewerbs- und Datenschutzbehörden sind sich verstärkt der Tatsache bewusst, dass es sich hierbei um eine zentrale Herausforderung zum Aufbau von Vertrauen und Verantwortlichkeit in der gesamten digitalen Wirtschaft handelt. Der Datenschutz stellt eine einzigartige Gelegenheit dar, um dem Einzelnen Instrumente in die Hand zu geben, um sich selbst zu schützen und um die Durchsetzung der Wettbewerbs- und Verbraucherschutzregeln effektiver zu machen.

88. Der nächste Schritt besteht darin zu prüfen, ob eine engere Absprache der Regulierungsbehörden möglich ist, um diese Ziele zu erreichen. Diese Absprache sollte nicht nur auf Europa beschränkt sein, sondern sollte der globalen Reichweite der Gesellschaften der digitalen Wirtschaft Rechnung tragen. Der EDSB freut sich, einen Beitrag zu dieser Debatte leisten zu können.

Brüssel, den 26. März 2014 Peter HUSTINX Europäischer Datenschutzbeauftragter

(1) „Big Data“ sind gigantische digitale Datensätze im Besitz von Unternehmen, Regierungen und anderen großen Organisationen, die mittels Algorithmen intensiv analysiert werden: siehe dazu Stellungnahme 03/2013 der Artikel-29-Datenschutzgruppe zur Zweckbindung, S. 35. Eine alternative Definition von Big Data lautet wie folgt: „datasets whose size is beyond the ability of typical database software tools to capture, store, manage, and analyse“ („Datensätze, deren Größe über die Erfassungs-, Speicherungs-, Verwaltungs- und Analysefähigkeit typischer Datenbanksoftwaretools hinausgehen“); McKinsey Global Institute, Big data: The next frontier for innovation, competition, and productivity, Juni 2011. In dieser vorläufigen Stellungnahme wird „Big Data“ als Kurzbezeichnung für die Kombination aus massiver Erfassung personenbezogener Daten und Analyse vielfältiger hochvolumiger Datenbestände verwendet.

(2) In dieser vorläufigen Stellungnahme werden die Themen beleuchtet, die vom EDSB anlässlich eines Seminars in Brüssel am 13. Juni 2013 vorgestellt wurden https://secure.edps.europa.eu/EDPSWEB/webdav/site/mySite/shared/Documents/EDPS/Publications/Speeches/2013/13-06-13_Speech_CB_Brussels_EN.pdf. Eine Debatte zu diesen Themen fand 2010 anlässlich der 32. Internationalen Konferenz der Datenschutzbeauftragten in Jerusalem statt. Außerdem hielt der Vizepräsident der Kommission Joaquin Almunia im November 2012 eine Rede mit dem Titel „Competition and privacy in markets of data“ (Wettbewerb und Privatsphäre in Datenmärkten) http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-12-860_en.htm). Im Februar 2013 rief der Generaldirektor für Justiz der Kommission anlässlich der 4. Internationalen Wettbewerbskonferenz Neue Grenzen des Kartellrechts zum Thema „Personenbezogene Daten“: Kollidiert das Wettbewerbsrecht mit der Privatsphäre? dazu auf, dem Zusammenspiel zwischen Datenschutz und Wettbewerbsrecht mehr Aufmerksamkeit zu schenken. Françoise Le Bail: Protection de la vie privée et des données personnelles: l’Europe à l’avant garde, Concurrences Revue des droits de la concurrence: Competition Law Journal: Demain la concurrence New Frontiers of Antitrust Colloque l Concurrences, No 2-2013. Eine ähnliche Debatte ist auch in den Vereinigten Staaten im Gange, insbesondere seit der Entscheidung der Federal Trade Commission zum Zusammenschluss zwischen Google und DoubleClick (siehe Fußnote 76) und der abweichenden Meinung des Ausschussmitglieds Jones Harbour. http://www.ftc.gov/sites/default/files/documents/public_statements/statement-matter-google/doubleclick/071220harbour_0.pdf; eine aktuelle Analyse von Frau Harbour ist in ihrem Aufsatz „The Transatlantic Perspective: Data Protection and Competition Law“, in Data Protection Anno 2014: How to Restore Trust? hg. v. Hijmans, H. und Kranenborg, H., 2014, S. 225-234 enthalten.

(3) Der Europäische Rat vom Oktober 2013 hat sich zur Vollendung des digitalen Binnenmarktes bis 2015 verpflichtet, wozu auch die Schaffung der richtigen Rahmenbedingungen für einen Binnenmarkt für Big Data und Cloud-Computing zählt, indem E-Government, E-Health, E-Invoicing und E-Procurement entwickelt und die elektronische Identifizierung und vertrauenswürdige Dienste, E-Invoicing und Zahlungsdienste beschleunigt werden sowie die Übertragbarkeit von Inhalten und Daten gewährleistet wird; http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/139197.pdf. Der EDSB hat eine Stellungnahme zur EU-Leitinitiative „Digitale Agenda für Europa“ herausgegeben; https://secure.edps.europa.eu/EDPSWEB/webdav/site/mySite/shared/Documents/Consultation/Opinions/2013/13-04-08_Digital_Agenda_EN.pdf

(4) Siehe EDSB-Strategie 2013-2014: „Für Exzellenz im Datenschutz“; https://secure.edps.europa.eu/EDPSWEB/webdav/site/mySite/shared/Documents/EDPS/Publications/Strategy/13-01-22_Strategy_DE.pdf. Zusätzlich zu den Stellungnahmen, die regelmäßig in Bezug auf Rechtsetzungsvorschläge oder Schlüsseldokumente der Kommission oder anderer Organe oder Einrichtungen gemäß Artikel 28 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 45/2001 und als Teil seiner beratenden Rolle für die Einrichtungen und Organe der Union und betroffene Personen zu allen Fragen im Zusammenhang mit der Verarbeitung personenbezogener Daten gemäß Artikel 41 Absatz 2 abgegeben werden, kann der EDSB in Eigeninitiative beschließen, Empfehlungen auszusprechen als Beitrag zur Debatte über rechtliche und gesellschaftliche Entwicklungen, die wesentliche Auswirkungen auf den Schutz personenbezogener Daten haben können. Siehe beispielsweise die Stellungnahme des EDSB zur Beziehung zwischen dem Cloud Computing und dem Rechtsrahmen des Datenschutzes, ABl. C 253, 3.9.2013, S. 1. Ähnliche Empfehlungen können auch in anderen Problembereichen ausgesprochen werden.

(5) Technologien zum Schutz der Privatsphäre wurden von der Kommission definiert als „ein kohärentes System von IKT-Maßnahmen zum Schutz der Privatsphäre durch Eliminierung oder Verminderung personenbezogener Daten oder durch Vermeidung einer unnötigen und/oder unerwünschten Verarbeitung von personenbezogenen Daten ohne Verlust der Funktionalität des betreffenden Informationssystems.“„Über die Verbesserung des Datenschutzes durch Technologien zum Schutz der Privatsphäre“, KOM(2007) 228 endgültig. In diesem Dokument wird der Begriff „Dienstleistungen zum Schutz der Privatsphäre“ verwendet in Bezug auf Verbraucherdienstleistungen, die ausgehend von einer solchen Technologie konzipiert wurden.

(6) Dies umfasst auch die Zusammenarbeit innerhalb und zwischen dem globalen Netzwerk für die Durchsetzung des Datenschutzrechts (Global Privacy Enforcement Network, GPEN), dem International Competition Network sowie eine engere Kooperation zwischen den EU-Behörden und der US Federal Trade Commission.