DE Amtsblatt der Europäischen Union C 228/141

Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zu der „Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen zu den Ergebnissen der Verhandlungen über kohäsionspolitische Strategien und Programme im Programmplanungszeitraum 2007-2013“

KOM(2008) 301 endg.

2009/C 228/26

Die Europäische Kommission beschloss am 14. Mai2008, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss gemäß Artikel 93 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft um Stellungnahme zu folgender Vorlage zu ersuchen:

„Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen zu den Ergebnissen der Verhandlungen über kohäsionspolitische Strategien und Programme im Programmplanungszeitraum 2007-2013“

Die mit den Vorarbeiten beauftragte Fachgruppe Wirtschafts- und Währungsunion, wirtschaftlicher und sozialer Zusammenhalt nahm ihre Stellungnahme am 5. März 2009 an. Berichterstatter war Herr CEDRONE.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 452. Plenartagung am 24./25. März 2009 (Sitzung vom 25. März 2009) mit 40 gegen 0 Stimmen bei 1 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Schlussfolgerungen und Empfehlungen

1.1 Lissabon-Strategie: Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss (EWSA) begrüßt die Verbindung der Strukturfonds mit der Lissabon-Strategie, einschließlich der Finanzierung einiger von ihr vorgesehener Maßnahmen - allerdings zu den unter Ziffer 5.1.2 angeführten Bedingungen. Gleichwohl gilt es zu vermeiden, dass für die Lissabon-Strategie am Ende immer noch keine eigenen Finanzierungsmittel bereitstehen.

1.2 Zeitrahmen: Es müssen alle erdenklichen Anstrengungen unternommen werden, um den Zeitrahmen für die Programmdurchführung einzuhalten und Überschneidungen und Verzögerungen, die letztendlich die Erreichung der Zielvorgaben verhindern, zu vermeiden. Außerdem ist der unterschiedliche zeitliche Rahmen der Gemeinschaftsprogramme zu berücksichtigen.

1.3 Laufzeiten und Instrumente: Es sollte geprüft werden, ob sich nicht eine Vereinheitlichung der Laufzeiten und deren Festlegung auf 10 Jahre empfiehlt. In diesem Zusammenhang bekräftigt der EWSA einmal mehr die aufgezeigten Schwierigkeiten und Hindernisse für eine gemeinsame und koordinierte Nutzung der von den einzelnen Akteuren auf den verschiedenen Ebenen zu aktivierenden Instrumente, weshalb diese genauer definiert werden müssen (Rechtsgrundlage, thematische und geografische Eingrenzung und Durchführungsmodalitäten). Dies gilt insbesondere für die Frage, ob es sich um transnationale Projekte handelt, für die Übereinstimmung der Zeiträume für die Aktivierung, Abwicklung und Auszahlung der finanziellen Unterstützung und die Möglichkeit der Aufteilung eines Gesamtprojekts in Unterprojekte.

1.4 Indikatoren: Neben dem BIP sollten noch weitere Indikatoren vorgesehen werden, um sich ein objektiveres Bild von den Bedürfnissen vor Ort zu verschaffen (Ziffer 5.9).

1.5 Integrierter Ansatz: Nach Ansicht des EWSA ist es notwendig, die Finanzielle Vorausschau der EU - unter dem Gesichtspunkt einer Mittelaufstockung - zu überprüfen und den Fokus auf die Kofinanzierung durch die einzelnen Staaten sowie durch andere europäische Einrichtungen zu richten. Die nun bereitgestellten Beträge erscheinen lächerlich im Vergleich zu den für die Rettung der Banken bestimmten Milliarden von Euro. Der EWSA hält es für erforderlich, den integrierten Ansatz zu stärken und verbindlich zu machen sowie das strategische Kohäsionskonzept wieder zur Geltung zu bringen.

1.6 Koordinierung: Der EWSA empfiehlt eine bessere Koordinierung zwischen den kohäsionspolitischen Strategien und Programmen einerseits und den Rahmenprogrammen der Gemeinschaft für Forschung und Entwicklung (7. FuE-Rahmenprogramm) und für Wettbewerbsfähigkeit und Innovation (CIP) andererseits sowie die Stärkung ihrer transnationalen und internationalen Netzwerkmechanismen, um Wettbewerbsfähigkeit, Innovation und Beschäftigung zu fördern. Es müssen unbedingt ständige Schnittstellen zwischen den Zielen und Verfahren der Kohäsionspolitik und denen der Forschungs- und Innovationspolitik geschaffen werden.

1.7 Ergebnisse: Nach Auffassung des EWSA ist nicht nur auf die Finanzkontrolle, sondern auch auf die Qualität der erzielten Ergebnisse stärkeres Augenmerk zu richten. Dies gilt insbesondere für die im Zuge der Durchführung der Programme - angefangen beim Zeitraum 2000-2006 - entfaltete Wirkung in puncto Wachstum und Beschäftigung.

1.8 Bewertung: Der EWSA ist der Ansicht, dass zur weiteren Verbesserung der Effektivität und Funktionsweise der Kohäsionspolitik eine stärkere Selektivität bei den Maßnahmen angestrebt werden sollte, um vor Ort bessere Entwicklungsergebnisse zu erzielen. Die Überwachungs- und Bewertungsverfahren sollten - wo diese noch nicht existieren - durch die Errichtung entsprechender unabhängiger und länderübergreifender Ausschüsse ausgebaut werden. Die Kontroll- und Bewertungsmechanismen für die verschiedenen Phasen der Kohäsionspolitik müssen transparenter werden und den betreffenden wirtschaftlichen und sozialen Akteuren leichter zugänglich sein.

1.9 Transparenz und Kommunikation: Nach Auffassung des EWSA ist die Frage der Transparenz der Mittel, der Information und der Teilhabe der lokalen Bevölkerung an den Entscheidungen und Ergebnissen von grundlegender Bedeutung. Dies ist der beste Weg, um die Öffentlichkeitswirksamkeit zu verstärken und die EU den Bürgern näher zu bringen. Transparenz muss ein vorrangiges Ziel der EU sein und für alle Phasen der Kohäsionspolitik gelten.

1.10 Einheitlichkeit: Es ist unerlässlich, eine Verbindung zwischen den verschiedenen Phasen, die die Fonds kennzeichnen - Vorbereitung, Durchführung, Verwendung, Begleitung, Überwachung und Bewertung -, und einheitliche Zielvorstellungen aufrechtzuerhalten.

1.11 Vereinfachung: Die Möglichkeit der Vereinfachung der Verfahren, die oft Grund für Verzögerungen oder Unzulänglichkeiten bei der Programmumsetzung sind, muss ernsthaft in Betracht gezogen werden. Dabei ist das Gewicht auf die Ergebnisbewertung mithilfe klarer und wirksamer Systeme zu verlagern. Es sollte die Möglichkeit erwogen werden, Sanktionen einzuführen, falls Methoden, Inhalte und Fristen nicht beachtet werden, angefangen beispielsweise - in Anbetracht des knappen Gemeinschaftshaushalts - bei der unterlassenen Rückzahlung nicht verwendeter Mittel an die Mitgliedstaaten.

1.12 Hebelwirkung: Die Kohäsionspolitik darf ebenso wenig wie die Wirtschaftspolitik der Union und der Mitgliedstaaten auf die Ressourcenumverteilung beschränkt bleiben. Sie muss vielmehr darauf ausgerichtet sein, vor Ort eine Hebelwirkung zu erzeugen und weitere Investitionen anzuziehen, damit Entwicklung, Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung gesteigert und Forschung und Innovation gefördert werden. Zuerst aber muss die Verbesserung der so genannten „öffentlichen Güter“ (Wasser, Abfallwirtschaft, Dienstleistungen für ältere Menschen, Bildung, Kindergärten usw.) als zentrale Politikbereiche angestrebt werden, um die betreffenden Regionen attraktiver zu machen.

1.13 Aufgrund der internationalen Finanzkrise und ihrer andauernden Auswirkungen sowie angesichts des vom Europäischen Rat am 11. / 12. Dezember 2008 gebilligten Plans zur Bekämpfung der Rezession einschließlich der Vorschläge zur Änderung verschiedener Verordnungen über die Gemeinschaftsfonds ist der EWSA der Auffassung, dass es nun an der Zeit ist, endlich eine gründliche Überarbeitung der Verfahren bezüglich der Verwendung der für die Kohäsionspolitik bestimmten Mittel vorzunehmen, damit diese den Zielen des Wachstums und der Neubelebung der europäischen Wirtschaftspolitik besser entsprechen.

1.14 Finanzierungsinstrumente: Eine Zuschussgewährung nach dem Gießkannenprinzip ist zu vermeiden. Es müssten tiefgreifende Änderungen im Finanz-Engineering der Fonds vorgenommen werden, indem insbesondere die Wiederaufnahme von Kreditlinien, vor allem für KMU (1) und Kommunalbehörden gewährleistet sowie geeignetere Politikmaßnahmen gewählt, zusätzlich Zuschüsse aus dem Europäischen Investitionsfonds (EIF) und der EIB gewährt und - nicht zuletzt - Darlehen auf dem Markt beschafft werden.

1.15 Klientelwirtschaft: Die Kommission muss geeignete Maßnahmen erlassen, um Formen des Klientelismus, die die Kohäsionspolitik belasten, zu beseitigen. Insbesondere müssen die verschiedenen Formen der Weitergabe von Unteraufträgen beseitigt oder zumindest eingedämmt werden, um Mittelverschwendung und Missbrauch zu vermeiden.

1.16 Sozial- und Kohäsionspolitik: Darüber hinaus muss die Sozialpolitik als eines der Hauptziele der Kohäsionspolitik wieder in deren Zentrum gerückt werden. Dies ist besonders wichtig in einer Phase, in der die Wirtschafts- und Sozialkrise als Folge der Finanzkrise gravierende Auswirkungen auf die schwächsten Schichten der Bevölkerung hat.

1.17 Arbeitsmarkt: Die Kohäsionspolitik muss eine stärkere Integration des europäischen Arbeitsmarkts – bei besonderer Berücksichtigung der Frauen – herbeiführen, auch durch die Erprobung neuer Formen von Arbeitsverhältnissen zur Förderung von Wachstum und Beschäftigung.

1.18 Bewährte Verfahren: Die Kommission muss die Verbreitung von Programmen, mit denen die besten Ergebnisse erzielt wurden, in den verschiedenen europäischen Regionen fördern. Zudem wäre es sinnvoll, auch die Programme, die nicht die gewünschten Wirkungen brachten, bekannt zu machen, um deren Neuauflage zu vermeiden.

1.19 Kleine und mittlere Unternehmen: KMU - auch im Bereich der Sozialwirtschaft - müssen unter dem Aspekt ihrer Entwicklung und der Steigerung ihrer Wettbewerbsfähigkeit stets - als Hauptadressaten - im Mittelpunkt der Kohäsionspolitik stehen. Da KMU für Wachstum und Beschäftigung von zentraler Bedeutung sind, muss ihnen in dieser Phase des wirtschaftlichen Abschwungs der Kreditzugang erleichtert werden.

1.20 Partnerschaft: Die Kommission muss den Fokus mehr auf die Frage der Sozialpartnerschaft richten. Sie kann sich nicht auf die formale Auslegung von Artikel 11 der Verordnung beschränken, sondern muss das Wesen des Partnerschaftskonzepts - das Herzstück der europäischen Sozialkultur - voll zur Geltung bringen. Die Partnerschaft ist daher nicht wie ein Zugeständnis, eine bloße Formsache, zu praktizieren. Sie muss vielmehr im Rahmen einer regelrechten Verständigung über Verfahren, Inhalte, Umsetzung und Bewertung der Programme sowie über deren Transparenz realisiert werden.

1.21 Das politische Europa: Dies bleibt zwar eine Empfehlung wie die bereits angeführten, ist jedoch die wichtigste: Kommission, Mitgliedstaaten, Regionen und Sozialpartner können und müssen noch große Anstrengungen unternehmen, um die Kohäsionspolitik zu verbessern; sie sind im Begriff, dies zu tun.

1.22 Der EWSA muss die Europäische Union dabei unterstützen, die Weichenstellungen für ihre Zukunft vorzunehmen, die rechtlichen und politischen Instrumente zu bestimmen, um sich in einigen Politikbereichen mit Entscheidungsbefugnissen auszustatten und ihrem Handeln mehr Wirksamkeit zu verleihen. Dabei gilt es die Illusion auszuräumen, gegen alles gefeit zu sein und sich auf die Rolle des Zuschauers beschränken zu können.

2. Vorschläge

2.1 Der EWSA empfiehlt folgende Schritte und Maßnahmen: Erlass von Regeln zur Verbesserung der Governance der Institutionen und Ausarbeitung von Verfahren, die die Umsetzung effizienter Partnerschaften für die Verständigung mit den Sozialpartnern und den Vertretern der Zivilgesellschaft erleichtern, sowie Festlegung von Indikatoren für die entsprechenden Verfahren, auch auf der Grundlage bestehender Erfahrungen, um Programme, Inhalte, Verfahren usw. zu erörtern und auszuhandeln;

2.2 Einführung neuer Bewertungskriterien zur Unterstützung der einschlägigen Akteure, dergestalt, dass sie eine für alle Länder geltende objektivere Bewertung der Ergebnisse und Qualität der Maßnahmen durch entsprechende Ausschüsse ermöglichen, wobei die Effektivität zum Maßstab für die Auswirkungen der Kohäsionspolitik werden muss;

2.3 deshalb Förderung einer gemeinsamen europäischen Ausbildung von Kohäsionsfachleuten, die in der Lage sind, in allen Phasen der für die Mittelverwendung vorgesehenen Operationen nach derselben Methode vorzugehen; außerdem sollten Verfahren der technischen Hilfe, wie JASPERS, in allen Konvergenz-Regionen und für alle Beteiligten zur allgemeinen Praxis werden;

2.4 Vereinfachung und Straffung der Verfahren in allen Phasen, die die Fonds betreffen, wie es der EWSA bereits mehrfach, jedoch meist vergeblich, gefordert hat;

2.5 Festlegung von Sanktionen im Falle der Nichtausführung und/oder des Nichterreichens der Ergebnisse, um Verschwendung, das Wiederholen von Fehlern und die verschiedenen Praktiken der Klientelwirtschaft zu vermeiden;

2.6 Aktivierung einer Schutzklausel für die ärmsten und strukturschwachen Regionen, um die für sie bestimmten Ressourcen optimal einzusetzen;

2.7 Förderung der Teilhabe der Bürger und eines verstärkten wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts aller mittels der Kohäsionspolitik unter Mitwirkung der einzelstaatlichen Politik.

2.8 Der EWSA fordert, dass unterschieden wird zwischen der institutionellen Partnerschaft zwischen der Europäischen Kommission, den Mitgliedstaaten und den Regionen zum einen und der Partnerschaft zwischen den Sozialpartnern und den Partnern des zivilen Dialogs zum anderen. Letztgenannte muss auf allen Ebenen - der europäischen, der nationalen und der regionalen - unter tatsächlicher und nicht nur formaler Beteiligung der Partner aktiv praktiziert werden.

2.9 Es sollte eine Kommission (Arbeitsgruppe) eingerichtet werden, die aus Vertretern der verschiedenen Gemeinschaftsinstitutionen (Europäische Kommission, EP, EWSA und AdR) besteht und die die Aufgabe hat, die derzeitigen Verfahren der Kohäsionspolitik zu untersuchen und eine grundlegende Überarbeitung vorzuschlagen.

3. Einleitung

3.1 Der Grundsatz des sozialen Zusammenhalts ist ein in Artikel 158 EG-Vertrag verankerter Pfeiler der EU-Politik, der mit der Lissabon-Strategie auch auf die territoriale Politik ausgedehnt wurde. Er verbindet den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt zu einem Ganzen, das den Kern des Fundaments, auf das die EU gegründet ist, bildet. Dies ist ein oft vergessener Grundsatz, der immer und überall für alle Politikbereiche gelten sollte. Zusammenhalt und politische Solidarität sollten jede Maßnahme der EU charakterisieren - was oft nicht der Fall ist, wie auch die jüngsten Ereignisse der letzten Tage im Zusammenhang mit der Finanzkrise zeigen.

3.2 Die Kohäsionspolitik, so wie sie dargestellt wird, erscheint noch immer als bloße Umverteilungspolitik, und nicht als Zugewinn für die Wirtschaftspolitik, die Währungspolitik und den Binnenmarkt, um die Unterschiede zwischen Regionen und Ländern abzubauen und destruktiven Wettbewerb zu unterbinden.

3.3 Die Grenzen der Kohäsionspolitik, die in der Mitteilung klar hervortreten, sind auf Haushaltszwänge sowie auf die fehlende Integration zwischen der Kohäsionspolitik und der noch von den Mitgliedstaaten verwalteten Wirtschaftspolitik zurückzuführen, weshalb man über eine Koordinierung zwischen europäischer und einzelstaatlicher Politik oft nicht hinauskommt. Die Mitteilung steht unter dem Eindruck dieser Schwächen, die leider dem Entscheidungssystem innewohnen und somit die Handlungsfähigkeit der Europäischen Kommission einschränken.

3.4 Die Kommission begnügt sich derzeit mit der Rolle als „Hüterin“ und beschränkt sich darauf, die Verfahrensmechanismen zum Laufen zu bringen und für formale Aspekte einzutreten (einfache Compliance/Regelüberwachung). Sie müsste aber eine zweckdienlichere und mehr auf das Erreichen konkreter und wirksamer Ergebnisse ausgerichtete Führungsrolle übernehmen, die sie befähigt, den ursprünglichen Sinn der Kohäsionspolitik wieder zur Geltung zu bringen, als die Kommission vielmehr eine Führungsrolle bei der Verbesserung der Kompetenzen des mit der Verwendung der Mittel betrauten Personals spielte.

3.5 Die Mitteilung ist zusammen mit dem Fünften Kohäsionsbericht hierfür ein beredtes Beispiel. Deshalb muss sich der EWSA mittels Empfehlungen und Vorschläge nach Kräften dafür einsetzen, der Kohäsionspolitik wieder ein strategisches Konzept zugrunde zu legen. Insbesondere muss er sich indes dafür einsetzen, dass diese Vorschläge auch aufgegriffen werden.

3.6 Mit dieser Stellungnahme sollen keineswegs alle Aspekte der Kohäsionspolitik behandelt werden, da dies bereits zu vielen früheren Gelegenheiten geschah. Sie beschränkt sich auf einige grundlegende Bemerkungen und auf das Vorlegen einiger praktischer Vorschläge.

4. Zusammenfassung der Mitteilung der Kommission

4.1 Zum Abschluss des auf verschiedenen Ebenen durchgeführten Konsultations- und Verhandlungsprozesses über die Programme des Planungszeitraums 2007-2013 legte die Kommission einen Bericht vor, in dem die einschlägigen „Erfolge“ der Verhandlungen, jedoch kein einziger Kritikpunkt hervorgehoben werden.

4.2 In dem Bericht werden die quantitativen (347 Mrd. EUR für Investitionen) und „qualitativen“ Aspekte der getroffenen Entscheidungen stets sehr formal mit „tadellosen“ Übersichten und Diagrammen herausgestellt. Die Kohäsionspolitik 2007-2013 gründet sich auf vier Schwerpunkte, um die Zielvorgaben zu erreichen: — Kohäsionspolitik und Lissabon-Agenda, — Globalisierung und Strukturwandel, — demografischer Wandel und integrativere Arbeitsmärkte, Gesellschaften und Volkswirtschaften, — nachhaltige Entwicklung, Klimawandel und Energie. Außerdem geht es um die Governance und die durchgeführten Verhandlungen (die Methode).

4.3 Die spezifischen Programmziele, die Zahlenangaben, die Mittelaufteilung (2) usw. werden nach Hauptpunkten zusammengefasst: — Forschung und Innovation wird Priorität eingeräumt (86 Mrd. EUR, das entspricht 25 % der Kohäsionsmittel), — Dienstleistungen und Infrastrukturen werden mit 15 Mrd. EUR gefördert, — für die KMU-Unterstützung werden 27 Mrd. EUR (8 %) bereitgestellt, — allgemeine und berufliche Bildung werden mit 26 Mrd. EUR gefördert, — beschäftigungsfördernde Maßnahmen, insbesondere für junge Menschen, Frauen, Migranten usw., — Fördermittel für unterhalb der Armutsgrenze lebende Personen mit sehr schlechten Beschäftigungsaussichten, — für die Umwelt und die nachhaltige Entwicklung werden 102 Mrd. EUR bereitgestellt.

5. Bemerkungen

5.1 Zur Politik

5.1.1 Der erste Teil der Kommissionsmitteilung bezieht sich auf die Lissabon-Strategie, die als Herzstück der Kohäsionspolitik betrachtet wird. Nach Ansicht des EWSA dürfte es schwer fallen, heute eine nationale oder internationale Institution zu finden, die eine auf die Erzielung eines zufriedenstellenden Wirtschaftswachstums sowie eines hohen Beschäftigungsniveaus der Arbeitskräfte orientierte wirtschaftspolitische Strategie nicht uneingeschränkt unterstützen würde. Dieses Dokument dringt jedoch nie zum Kern der Frage vor, wie in einem Europa mit 27 Mitgliedstaaten, zwischen denen große Unterschiede hinsichtlich der Verfügbarkeit wirtschaftlicher, finanzieller und gesellschaftlicher Ressourcen und vor allem in Bezug auf die territoriale Entwicklung bestehen, die Fortführung einer solchen Strategie gesichert werden kann, auch wenn das nicht vorgesehen war.

5.1.2 Die Lissabon-Strategie muss, damit sie mitgetragen wird, notgedrungen an die verschiedenen, der Kohäsionspolitik als Bezugspunkt dienenden territorialen Gegebenheiten angepasst werden, und für jede dieser Situationen müssen wirtschaftspolitische Maßnahmen bestimmt werden, mit denen - unter Berücksichtigung der in dem Gebiet vorhandenen bzw. verfügbaren Ressourcen (Arbeitskräfte, Infrastruktur usw.) - Einkommens- und Beschäftigungswachstum gefördert werden können. Deshalb muss man nicht nur eine Vorstellung von der kurz- oder mittelfristigen Entwicklung dieser Gebiete haben (im Hinblick auf die Diversifizierung und Verbesserung der Produktion, die Stärkung der örtlichen Einrichtungen, die Gewinnung und Ausbildung der für die Steuerung des Wandels erforderlichen Humanressourcen, das Einwerben neuer Investitionen usw.). Ebenso müssen auch wirtschaftspolitische Instrumente - sowohl ordnungspolitischer als auch operativer Art - zur Verfügung stehen, mit denen sich die angestrebten Effekte auf die territorialen Wirtschaftssysteme erzielen lassen.

5.1.3 Ferner ist in der Mitteilung sehr allgemein von Erfolgen die Rede, wobei lediglich die im Rahmen der Kohäsionspolitik für jeden Tätigkeitsbereich (Zugänglichkeit des europäischen Markts, FuE- und Innovationsausgaben, unternehmerische Initiative, Arbeitsmarkt, Umwelt usw.) bereitgestellten Finanzmittel aufgeführt werden. Es wäre sinnvoll gewesen - ausgehend von dem, was in der Vergangenheit oder in den letzten Jahren im Zusammenhang mit den 12 neuen Mitgliedstaaten geschah - auf die effektive Kaufkraft einzelner Gebiete oder auf die Auswirkungen, die der Einsatz der Gemeinschaftsmittel auf die volkswirtschaftlichen Eckdaten (Einkommens- und Investitionswachstum, Beschäftigungsanstieg, Inflationssenkung) hatte, hinzuweisen.

5.1.3.1 Die Verfügbarkeit von Ressourcen für ein spezifisches Ziel ist eine notwendige Voraussetzung für den Wandel, doch sie ist nicht hinreichend, um seine Realisierung zu gewährleisten. Außerdem wäre es sachdienlich gewesen, auch die bei der Steuerung der Kohäsionspolitik aufgetretenen Probleme, angefangen bei den komplizierten Verwaltungsverfahren für die Gemeinschaftsprogramme, zu benennen und ebenso auf die Verschlechterung der weltweiten gesamtwirtschaftlichen Rahmenbedingungen einzugehen, die die Entwicklung der schwächsten europäischen Regionen ganz sicher nicht begünstigt haben.

5.1.4 Eine einfache Zahlenangabe dient darüber hinaus dazu, den Überschwang, mit dem die Erfolge der Kohäsionspolitik betont wurden, zu dämpfen. In den letzten Jahren blieb die Wachstumsrate der europäischen Länder trotz der umfangreichen Mittel, die von den Strukturfonds im Zeitraum 2000-2006 investiert wurden (260 Mrd. EUR), deutlich hinter der ihrer Hauptkonkurrenten (USA, Kanada und teilweise Japan) zurück, wobei dieses Phänomen in den Regionen, die am stärksten vom EU-Durchschnitt abweichen, am ausgeprägtesten war. In den ersten beiden Jahren des neuen Programmplanungszeitraums (2007-2013) hat sich bestätigt, dass aufgrund der weiteren Zuspitzung der Wirtschafts- und Finanzkrise in vielen europäischen regionalen Wirtschaftssystemen ein nach wie vor stark verlangsamtes, wenn nicht gar gänzlich stagnierendes Wachstum besteht.

5.1.5 Ausgehend von diesen Betrachtungen vertritt der EWSA die Auffassung, dass für die Kohäsionspolitik im Zeitraum 2007-2013 keine einheitliche Strategie vorgeschlagen werden sollte, die ausnahmslos für alle Mitgliedstaaten in die drei von der EU-Programmplanung vorgegebenen Ziele (Konvergenz, regionale Wettbewerbsfähigkeit und europäische territoriale Zusammenarbeit) gegliedert ist. Vielmehr sollte eine Doppelstrategie verfolgt werden, die sich zum einen hauptsächlich an die europäischen Regionen richtet, die den größten Abstand zum EU-Durchschnitt aufweisen (die Regionen der 12 neuen Mitgliedstaaten, um genau zu sein), und die zum anderen auf diejenigen Regionen abzielt, die - obgleich sie immer noch vom Durchschnitt entfernt sind - in den letzten Jahren erhebliche Fortschritte im Sinne einer deutlicheren Annäherung an die stärker entwickelten Regionen der EU zu verzeichnen hatten.

5.1.5.1 Beweggrund für den Vorschlag, die Strategie gemäß den in den Regionen der 27 Mitgliedstaaten vorherrschenden Entwicklungsbedingungen zu diversifizieren, ist die Erwägung, dass die Regionen, die deutlich unter der Schwelle von 75 % liegen, ganz andere Aktionslinien und Maßnahmen benötigen als jene, die sich hingegen mehr an das EU-Durchschnittsniveau angenähert haben. Durch die Tatsache, dass sie alle als „unter das Ziel Konvergenz fallende Regionen“ betrachtet werden, wird das Verständnis für die unterschiedliche Intensität, Ausrichtung und Flexibilität, die bei den vorgeschlagenen Politikmaßnahmen gewährleistet werden müssen, nicht gerade erleichtert.

5.1.5.2 Dieselbe Erwägung gilt für die unter die Ziele „Wettbewerbsfähigkeit“ und „Territoriale Zusammenarbeit“ fallenden Regionen. Eine nach Regionen differenzierte Analyse, gestützt auf repräsentativere Indikatoren als diejenigen, die im Rahmen der Kohäsionspolitik herangezogenen werden (worauf bereits in der Stellungnahme des EWSA zum Vierten Bericht über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt hingewiesen wurde), könnte bewirken, dass die Mittelaufteilung auf die einzelnen Ziele grundsätzlich überdacht und folglich die für jede Region ermittelten entwicklungspolitischen Maßnahmen anders gewichtet werden. Dieser Erwägung sollte in der von der Kommission eingeleiteten Debatte über Prioritäten, Gestaltung und Governance der Kohäsionspolitik mehr Beachtung geschenkt werden.

5.1.6 Speziell für die Regionen, die nicht in der Lage waren, die im Rahmen der Kohäsionspolitik bereitgestellten Mittel optimal zu nutzen oder die sich noch in der Übergangsphase befinden, wäre es im Hinblick auf eine möglichst zweckdienliche und wirksame Verwendung von EU-Mitteln sinnvoll, wenn die Kommission - unter vollständiger Wahrung des Subsidiaritätsgrundsatzes - eine Form von „Ersatz- und/oder Ergänzungsförderung“ vorsehen würde.

5.1.6.1 In diesem Fall wird auf die Risiken verwiesen, die für die ärmeren und mit schwächeren (institutionellen, politischen und kulturellen) Strukturen für die Verwaltung der EU-Mittel ausgestatteten Regionen hinsichtlich einer nicht effizienten Mittelverwendung oder der Rückzahlung zwar gebundener, aber nicht ausgegebener Mittel entstehen könnten. Der betroffenen Bevölkerung, der diese Mittel zugedacht waren, kann dadurch schwerer wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Schaden entstehen.

5.1.6.2 Für die in dieser Lage befindlichen Regionen wäre eine unter Mitwirkung der Kommission zu aktivierende „Schutzklausel“ zur Gewährleistung einer effizienteren Verwaltung der EU-Mittel gesellschaftlich und wirtschaftlich wesentlich sinnvoller, anstatt befürchten zu müssen, dass diese Mittel aufgrund von Missmanagement verschwendet oder sogar zurückgezahlt werden.

5.1.7 Eine weitere Erwägung betrifft die Investitionen im Rahmen des ESF, die für die Verbesserung der Qualität und Verfügbarkeit von Bildungs- und Berufsbildungsmöglichkeiten vorgesehen sind. Nach Ansicht des EWSA sind unbedingt die Verbesserung der Qualifikationen, eine stärkere Integration der verschiedenen Gemeinschaftsinstrumente und die Erhöhung der Erwerbsbeteiligung erforderlich, um die Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit und Produktivität der örtlichen wirtschaftlichen und territorialen Systeme zu gewährleisten.

5.1.7.1 Die in diesem Bereich erzielten Ergebnisse blieben, wie mehrfach in EU-Dokumenten zu lesen war, hinter den Erwartungen zurück. Auch hier müssen die in vielen europäischen Regionen umgesetzten Aus- und Fortbildungspläne überdacht werden.

5.1.7.2 In der neuen Programmplanung sind für diesen Bereich umfangreiche Mittel vorgesehen, und angesichts der Gefahr einer nicht optimalen Verwendung sollten Korrekturmaßnahmen ins Auge gefasst werden, mit denen die Eigenständigkeit der örtlichen Behörden, sofern sie über Professionalität und eine fähige Verwaltungsorganisation verfügen, gewahrt werden kann. Zudem ist es erforderlich, die verfügbaren Ressourcen voll auszuschöpfen. Wo die notwendigen Grundvoraussetzungen für die Gewährleistung eines effizienten Managements der Ausbildungsprogramme nicht gegeben sind, müssen aber auch Alternativen zum Zuge kommen: weniger Ausbildung auf lokaler Ebene und mehr „zentrale“ Ausbildung in den EU-Einrichtungen, Knüpfen besserer und umfangreicherer Kontakte zu den nationalen und ausländischen Hochschulen, Durchführung gemeinsamer Maßnahmen mit Partnern, die für die Verbreitung bewährter Verfahren qualifiziert sind, usw.

5.2 Darüber hinaus wird mit der Programmplanung ein Kurswechsel gegenüber den ursprünglichen, im Vertrag definierten Grundsätzen des Zusammenhalts verfolgt, die hingegen beibehalten werden müssten. Auf Betreiben der einzelstaatlichen Regierungen werden diese Grundsätze unter dem Vorwand, sich dem „Neuen“, den möglichen „Herausforderungen“, zu stellen, gleichsam unterminiert.

5.3 So entsteht die Gefahr, dass die Kohäsionspolitik als Geldquelle für andere, mit keinen finanziellen Mitteln ausgestattete europäische Programme und Politikbereiche herhalten muss und „à la carte“ den Erfordernissen des Augenblicks angepasst wird. Die Kohäsionspolitik wird somit zu einer Mittelumverteilungspolitik, wodurch jeder strategische Ansatz konterkariert wird.

5.4 Demzufolge setzte sich eine Zuschussgewährung nach dem Gießkannenprinzip durch, während es doch erforderlich gewesen wäre, tiefgreifende Änderungen im Finanz-Engineering der Fonds vorzunehmen, um ihre Hebelwirkung zu erleichtern, indem zur Gewährleistung des Kreditzugangs für die Unternehmen geeignetere Politikmaßnahmen gewählt und ergänzende Zuschüsse aus dem Europäischen Investitionsfonds (EIF) und der EIB gewährt werden.

5.5 Die Kohäsionspolitik muss in die Lage versetzt werden, zur Stärkung von Wachstum und Wettbewerbsfähigkeit der betreffenden Regionen beizutragen. Forschung und Innovation sind dafür zwar durchaus zu fördern, zuerst jedoch muss die Verbesserung der so genannten „öffentlichen Güter“ (Wasserversorgung, Abfallwirtschaft, Dienstleistungen für ältere Menschen, Bildung, Kindergärten usw.) als zentrale Politikbereiche angestrebt werden, um die betreffenden Regionen attraktiver zu machen.

5.6 Die Bestimmung der auf nationaler und regionaler Ebene in den Vordergrund gerückten Entscheidungen darf nicht von oben mittels Top-Down-Verfahren erfolgen, bei denen die territorialen Bedürfnisse und Gegebenheiten außer Acht gelassen werden und oft schematisiert wird; dies birgt die Gefahr, dass viele Regionen ausgeschlossen werden und sich das Entwicklungsgefälle vergrößert und die finanziellen Bemühungen der EU vereitelt werden. Stattdessen zeichnet sich die Kohäsionspolitik doch gerade dadurch aus, dass sie sich an die realen Erfordernisse der Gebiete anpasst, ohne dabei innovative Maßnahmen und die Koordinierung mit anderen Gemeinschaftsprogrammen aus dem Blick zu verlieren.

5.7 Die Kommission spielte in der Anfangsphase der Kohäsionspolitik eine wichtige Rolle. Sie unterstützte die Staaten und Regionen dabei, ihr Konzept und die Interventionen im Sinne der Entscheidungen und Ziele zu verbessern. Heute scheint dieses Konzept auf dem Kopf zu stehen: Die Form dominiert über den Inhalt, was zu einer maßlosen Verschwendung von Kräften und Mitteln führt, die den Investitionen entzogen werden.

5.8 Nach Ansicht des EWSA ist Kontrolle zwar wichtig, darf jedoch nicht auf Kosten der Inhalte gehen; es gilt, zwischen Unregelmäßigkeiten und Betrugsfällen zu unterscheiden (was auch der Rechnungshof tun müsste) und nicht den Eindruck zu vermitteln, dass dies die einzige Sorge der Kommission sei, die oft zusammen mit anderen Organen als Ermittlungsbehörde betrachtet wird. Ferner darf nicht - je nach Politikbereich der EU - mit zweierlei Maß gemessen werden.

5.9 Das BIP darf nicht das einzige Kriterium für die Ermittlung von Entwicklungsrückständen der Regionen sein, dies gilt insbesondere nach der Osterweiterung. Es müssten auch andere Indikatoren berücksichtigt werden wie Wachstumstrend, Wettbewerbsfähigkeit, Beschäftigungsquote, Zustand der öffentlichen Dienstleistungen, des Hochschul- und Bildungswesens, Alterungsrate, Lage der Jugendlichen und Frauen, Erwerbs- und Nichterwerbsquote, allgemeine Lage der Mitgliedstaaten usw.

6. Zur Methode: Regierungsführung und Partnerschaft

6.1 Der EWSA hält es für zweckmäßiger, klar und deutlich zwischen Partnerschaft der Institutionen oder der immer noch schwach ausgeprägten Governance einerseits und den eigentlichen Verhandlungen mit den Sozialpartnern und der Zivilgesellschaft andererseits zu unterscheiden. Die Mitteilung vermittelt den Eindruck, es handele sich um ein und dasselbe.

6.2 Die gleiche Verwirrung wird hinsichtlich der Beteiligung der Partner und der übrigen von der Kohäsionspolitik betroffenen Akteure gestiftet: als ob die partizipative „Demokratie“ von der Anzahl der an den Sitzungen beteiligten Organisationen - als Auswüchse einer allgemeinen Versammlungswut - abhinge. Kurzum: das derzeitige Governance- und Partnerschaftsverfahren ist völlig unzulänglich und muss von Grund auf überdacht werden. Es ist von wesentlicher Bedeutung, dass die Forderung nach Partizipation im Rahmen einer breiten Partnerschaft bei der Ausarbeitung, Durchführung und Bewertung von Strukturfondsprogrammen im Sinne von Artikel 11 der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 effektiv umgesetzt wird. Das Governance- und Partnerschaftsverfahren sollte deshalb einer Evaluierung unterzogen werden; diese Evaluierung sollte als Grundlage für eine Überarbeitung herangezogen werden, mit dem Ziel, die organisierte Zivilgesellschaft umfassender und real zu beteiligen.

6.3 Die wirtschaftlich-soziale Partnerschaft ist ein „Wert“ an sich, eine Chance, eine Notwendigkeit, und kein Zugeständnis und keine Gefälligkeit gegenüber den Partnern. Wird die Partnerschaft sowie die Verhandlung, respektiert und auf allen Ebenen, in allen Phasen des Programms aktiv praktiziert, führt dies fast immer zu einer Verbesserung der Entscheidungen, Programme, Projekte und Ergebnisse. Zudem trägt dies zu einer besseren Information der Bürger und einer größeren Unterstützung der Kohäsionspolitik durch die Gesellschaft auf lokaler und nationaler Ebene bei.

6.4 Von den Formalitäten einmal abgesehen, war das bisher, wie aus der Mitteilung ersichtlich wird, bis auf wenige Ausnahmen leider nicht der Fall. Oft handelte es sich bloß um Anhörungen oder Informationstreffen, und nicht um eine echte Verständigung zur Aufnahme von Verhandlungen; sehr oft wurden die Sozialpartner und die Vertreter der Zivilgesellschaft überhaupt nicht beteiligt, weil es vorgezogen wurde, auf die einzelstaatlichen Verfahren zu „verweisen“, die oft nicht existieren oder nicht befolgt werden. Beispielsweise könnten, wie in Frankreich und Portugal geschehen, auch die nationalen Wirtschafts- und Sozialausschüsse einbezogen werden, um den Verhandlungsprozess zu unterstützen und zu stärken. Gute Beispiele für die Beteiligung der Sozialpartner und zivilgesellschaftlichen Organisationen gibt es auch in anderen Ländern, u.a. in Schweden.

6.5 Ferner müssen die großen bestehenden oder zutage getretenen Unterschiede zwischen den einzelnen Ländern hervorgehoben werden. Dies betrifft insbesondere die unlängst beigetretenen Mitgliedstaaten, in denen die Gewerkschaften und die Arbeitgeber praktisch nicht eingebunden wurden. Der EWSA ist der Auffassung, dass das Verhandlungsverfahren, unter der Voraussetzung, dass es tatsächlich und konkret stattfindet und von repräsentativen Organisationen getragen wird, an die verschiedenen nationalen Gegebenheiten angepasst und flexibler gestaltet werden muss. Selbst angesichts objektiver Schwierigkeiten darf man sich deshalb nicht auf den bloßen „Dialog“, die einfache Konsultation oder die so genannten „Foren“ der Partner beschränken. Die EU „muss“ aus den wohlbekannten Gründen die Partnerschaft fördern und auf allen Ebenen, angefangen bei der europäischen, richtige Verhandlungen mit den Sozialpartnern und den Vertretern der Zivilgesellschaft führen.

6.6 Die Aufstellung der operationellen Programme hätte eine Gelegenheit sein können, die Tragfähigkeit einer Verständigung mit den Partnern zu messen, stattdessen traten jedoch gerade in diesem Rahmen akute Probleme auf: — mangelnde Übereinstimmung zwischen den kürzeren Zeiträumen für die Konsultation der Partner und den längeren Zeiträumen für die Umsetzung der Programme, — fehlende Rückmeldungen im Konsultationsprozess ohne Angabe von Gründen für die durchgeführten Veränderungen, — Fehlen formalisierter Partnerschaftsabkommen, speziell auf regionaler Ebene, — undurchsichtiges Konsultationssystem (Verhandlung?) und das allgemeine Gefühl einer ungenügenden Berücksichtigung der vorgebrachten Anliegen; unzureichende Einbeziehung in die Programmumsetzung, insbesondere auf regionaler Ebene, — Notwendigkeit des Aufbaus von Kapazitäten und Verbesserung des Fachwissens der Sozialpartner (in verschiedenen Ländern), um den Gesprächen mit den Institutionen gewachsen zu sein.

6.7 Auch hier geht es wieder um die Problematik der Beteiligung repräsentativer Partner und Akteure. Nach Ansicht des EWSA müssen die Sozialpartner (Arbeitgeberverbände und Gewerkschaften) und die Vertreter der Zivilgesellschaft berücksichtigt werden, die - wie in dem Bericht des Europäischen Parlaments erklärt wird - in Abhängigkeit von ihren spezifischen Interessen und ihrem repräsentativen Charakter einzubinden sind. Die Mitgliedstaaten müssen verpflichtet werden, eine richtige und reale Partnerschaft zwischen allen Beteiligten zu pflegen.

6.8 Die Partnerschaft muss zudem auf den verschiedenen Ebenen - sowohl der europäischen als auch der nationalen und regionalen, in horizontaler und vertikaler Hinsicht wie auch in allen Programmphasen (Ausarbeitung, Durchführung und Bewertung der Programme, Projekte und Ergebnisse) - praktiziert werden. Die für den ESF herangezogene Methode könnte, wenn sie entsprechend angepasst wird, auch als Vorbild für die Regionalpolitik und für andere Fonds dienen.

6.9 Die Kommission muss, wie in der Vergangenheit, auch die Ausbildung der beteiligten Sozialpartner und NRO fördern, damit ihre Maßnahmen, insbesondere in den Regionen und in den neuen Mitgliedstaaten, Früchte tragen.

Brüssel, den 25. März 2009 Der Präsident des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses Mario SEPI

(1) Siehe Programm JEREMIE der Kommission.

(2) Siehe Anlage.