Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem "Entwurf einer Richtlinie der Kommission zur Änderung der Richtlinie 90/388/EWG im Hinblick darauf, daß ein und demselben Betreiber gehörende Telekommunikations- und Kabelfernsehnetze in rechtlich getrennten Einheiten bereitgestellt werden" (98/C 407/21)

Die Kommission beschloß am 4. März 1998, den Wirtschafts- und Sozialausschuß gemäß Artikel 198 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu dem vorgenannten Entwurf zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Verkehr und Kommunikationsmittel setzte eine Studiengruppe ein und betraute Herrn von Schwerin mit dem Amt des Berichterstatters.

Der Ausschuß bestellte auf seiner 357. Plenartagung am 9. und 10. September 1998 (Sitzung vom 9. September) Herrn von Schwerin zum Hauptberichterstatter und verabschiedete mit 85 gegen 3 Stimmen bei 7 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Mit der Richtlinie 90/388/EWG der Europäischen Kommission (nachfolgend "Kommission") vom 28. Juni 1990 über den Wettbewerb auf dem Markt der Telekommunikationsdienste () wurden bestimmte Telekommunikationsdienste für den Wettbewerb geöffnet und die Mitgliedstaaten verpflichtet, die erforderlichen Maßnahmen für die schrittweise Öffnung der Telekommunikationsdienste zu treffen.

1.2. Am 18. Oktober 1995 verabschiedete die Kommission die Kabelrichtlinie 95/51/EG (), in der die Mitgliedsstaaten aufgefordert wurden, Kabelfernsehnetze für die bereits liberalisierten Telekommunikationsdienste bereitzustellen.

Darüber hinaus wurden die Mitgliedstaaten aufgefordert, in den Fällen, in denen eine Fernmeldeorganisation gleichzeitig auch Betreiber eines Kabelfernsehnetzes ist, dafür zu sorgen, daß eine getrennte Rechnungsführung für die Tätigkeit als Anbieter von öffentlichen Fernmeldenetzen, von Kabelfernsehnetzen und von Telekommunikationsdiensten erfolgt.

1.3. Die Kommission wurde durch die Kabelrichtlinie und Wettbewerbsrichtlinie 96/19/EG () aufgefordert, vor Beginn der vollen Liberalisierung des Marktes im Jahre 1998 folgende zwei Aspekte zu prüfen:

- die wettbewerblichen Auswirkungen der Bereitstellung von Telekommunikations- und Kabelfernsehnetzen durch denselben Betreiber und

- die Beschränkungen bei der Nutzung von Telekommunikationsnetzen von Kabelfernsehkapazität.

1.4. Mit der Mitteilung der Kommission vom 7. März 1998 über die Bereitstellung von Telekommunikations- und Kabelfernsehnetze durch ein und denselben Betreiber sowie die Aufhebung der Beschränkungen bei der Nutzung von Telekommunikationsnetzen für die Bereitstellung von Kabelfernsehkapazität - wettbewerbliche Gesamtbeurteilung () kommt die Kommission diesen Verpflichtungen nach.

2. Der Vorschlag der Kommission

2.1. Mit dem Kommissionsvorschlag sollen die Mitgliedstaaten sicherstellen, daß Fernmeldeorganisationen, die besondere oder ausschließliche Rechte für die Bereitstellung von Kabelfernsehnetzen haben, diese Kabelfernsehnetze in einer getrennten rechtlichen Einheit betreiben.

2.2. Die Kommission verfolgt mit der Richtlinie das Ziel, den Wettbewerb in den Mitgliedsstaaten insbesondere im Netzbereich zu erhöhen. Dies gilt sowohl für den Telefondienstbereich als auch für den Bereich der Rundfunkübertragung indem die Netze unterschiedlichen Eigentümern gehören.

2.3. Die Kommission vertritt auf der Grundlage der von ihr in Auftrag gegebenen Studien () die Auffassung, daß der gemeinsame Besitz von Telekommunikations- und Breitbandkabelnetzen einen negativen Einfluß auf Innovation, Wettbewerb und Ausbau der Infrastruktur hat und damit durch die Doppeleigentümerschaft von Telekommunikations- und Kabelfernsehnetzen die technische Entwicklung der Netzinfrastruktur gehemmt wird. Sie begründet dies damit, daß

- die marktbeherrschenden Unternehmen in vielen EU-Mitgliedstaaten eine ungleich bessere Ausgangsposition als Marktneulinge haben,

- bei der Nutzung von Telekommunikationsnetzen für die Bereitstellung von Kabelfernsehkapazität Beschränkungen vorhanden sind,

- die getrennte Rechnungsführung bei der Bereitstellung von im Wettbewerb miteinander stehenden Netzen durch ein und denselben Betreiber, wie in der Richtlinie 95/51/EG vorgesehen, nicht als ausreichende Sicherheitsvorkehrung gegen alle Formen wettbewerbswidrigen Verhaltens gewirkt hat,

- ein Interessenkonflikt bei diesen betreffenden Unternehmen besteht, da jede wesentliche Aufrüstung entweder ihres Telekommunikationsnetzes oder ihres Kabelfernsehnetzes zu einem Verlust von Kunden für das jeweils andere Netz führen könnte.

3. Allgemeine Bemerkungen

3.1. Der Ausschuß nimmt zur Kenntnis, daß die Kommission weiterhin entschlossen auf die Liberalisierung der Telekommunikationsbranche hinarbeitet und unterstützt das Ziel der Kommission, daß europäische ordnungspolitische Maßnahmen mehr Wachstum und die Schaffung von Arbeitsplätzen fördern sollen.

3.2. Der Ausschuß vertritt die Auffassung, daß ordnungspolitische Maßnahmen der Kommission - also auch in Hinblick auf die Kabelfernsehnetze

- zur sozialen Informationsgesellschaft und zur Verbesserung der Lebensqualität beitragen,

- den gemeinschaftsweiten wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt verstärken,

- die Wettbewerbsfähigkeit und Innovationsbereitschaft der Unternehmen fördern und

- der Sicherung und Schaffung von Arbeitsplätzen dienen sollen.

4. Besondere Bemerkungen

4.1. Der Ausschuß kann auf der Grundlage des Richtlinienentwurfs unter Einbeziehung der Studien () nicht erkennen, daß durch eine rechtliche Trennung von Telekommunikations- und Kabelfernsehnetzen die Entwicklung der technischen Infrastruktur entscheidend forciert wird. Der Ausschuß weist darauf hin, auch in Kenntnis der Tatsache, daß es dort wenig lokalen Wettbewerb gibt, daß in den Vereinigten Staaten dem Telefongiganten AT& T die Genehmigung für den Erwerb des TV-Kabel-Betreibers TCI erteilt wurde. Der Entwicklungsprozeß kehrt sich dort also um, die Gründe dafür sollten auch in Europa berücksichtigt werden.

4.2. Der Ausschuß weist darauf hin, daß in dem ordnungspolitischen Vorgehen der Kommission die sehr differenzierte medienrechtliche Situation in den einzelnen Mitgliedstaaten nicht berücksichtigt wird.

4.3. Der Ausschuß ist mit der Kommission der Meinung, daß es wünschenswert wäre - unabhängig von den Eigentumsverhältnissen - die Entstehung neuer fortgeschrittener Kommunikationsdienste nicht zu verzögern, damit die technische Entwicklung nicht auf Kosten der Benutzer eingeschränkt wird.

4.3.1. Die Europäische Kommission begründet in den Erwägungsgründen des Richtlinienentwurfs die Anwendung des Artikels 90 EGV in Verband mit Artikel 86 Buchstabe b EGV damit, daß bei Doppeleigentümerschaft mit weiterem wettbewerbswidrigen Verhalten zu rechnen sei.

4.3.2. Nach Ansicht des Ausschusses ist die Auslegung des Anwendungsbereiches von Artikel 86 Buchstabe b eine unzulässige Ausdehnung. Dies ergibt sich aus dem rechtlichen Rahmen gem. Artikel 86 Buchstabe b ().

4.4. In der Richtlinie 95/51/EG (siehe Fußnote 2, S. 115) sind die Mitgliedstaaten beim gemeinsamen Betreiben von Telekommunikations- und Kabelfernsehnetzen verpflichtet, die Unternehmen auf eine getrennte Rechnungslegung hinzuweisen. Die Umsetzung dieses Artikels erfolgt seit 1996. Erfahrungen damit sind sicherlich trotz Berücksichtigung der in Auftrag gegebenen Studien, insbesondere branchenbezogen, noch nicht umfassend genug aufgearbeitet worden.

4.5. Damit die Einhaltung von Artikel 90 EGV gewährleistet ist, sieht die Kommission die rechtliche Trennung von Telekommunikations- und Kabelfernsehnetzen vor, wobei das Eigentum allerdings in der Regel in einer Hand verbleiben kann. Dieses Erfordernis wäre nach den Erwägungsgründen bereits erfuellt, wenn eine Fernmeldeorganisation den Betrieb des Kabelnetzes einer hundertprozentigen Tochtergesellschaft überläßt. Die Entflechtung der rechtlichen Einheit sieht die Kommission nur als eine Möglichkeit. Sie kündigt weitere Maßnahmen in den Erwägungsgründen gegenüber den Mitgliedstaaten im Rahmen von Einzelfallprüfungen an. Der Ausschuß hält diese Ankündigungen von weiteren Maßnahmen der Kommission für bedenklich. Er weist die Kommission darauf hin, daß dies nur zu Rechtsunsicherheit führt und dem Ziel der Kommission, Innovation, Wettbewerb und den Ausbau der Infrastruktur in der Telekommunikationsbranche zu fördern, widerspricht.

4.6. Nach Ansicht des Ausschusses sind die in den Erwägungsgründen angekündigten weiteren Eingriffsoptionen - so z. B. die eventuelle zwangsweise Veräußerung des Kabelbereiches - unverhältnismäßig.

In diesem Zusammenhang muß nach Meinung des Ausschusses die Eigentumsordnung in den Mitgliedstaaten gem. Artikel 222 EGV unberührt bleiben.

4.7. Die Kommission hat am 3. Dezember 1997 das "Grünbuch zur Konvergenz der Branchen Telekommunikation, Medien und Informationstechnologie und ihre ordnungspolitischen Auswirkungen" (nachfolgend: Grünbuch) vorgestellt. Das Grünbuch beschreibt die technische Konvergenz durch den Einsatz digitaler Technologien, die zur Konvergenz der Märkte führt.

Der Ausschuß vertritt die Ansicht, daß der Konvergenzgedanke auch im Kabelbereich aufzunehmen ist. Eine rechtliche Trennung von Telekommunikations- und Kabelfernsehnetzen schränkt die betroffenen Unternehmen in einem Teilbereich der konvergierenden Märkte ein - dies gilt auch in Hinblick auf die Internationalisierung dieses Marktes, so daß es zu einem Wettbewerbsnachteil für die betroffenen europäischen Unternehmen kommt.

5. Schlußfolgerungen

5.1. Die Kommission gab im Verlauf der Diskussion zu verstehen, daß Artikel 9 ihres Vorschlags bis zur Vorlage des endgültigen Textes möglicherweise noch dahingehend abgeändert wird, daß den Artikeln 86b und 90 und dem Text der bestehenden Richtlinien Rechnung getragen wird. Bedauerlicherweise wurde die Kommission in ihren Ausführungen nicht konkreter. Dies hätte im Einzelfall eventuell in der Stellungnahme des Ausschusses zu anderen Überlegungen geführt.

5.2. Der Ausschuß begrüßt die Zielsetzung der Kommission, durch europäische ordnungspolitische Maßnahmen mehr Wachstum und die Schaffung von Arbeitsplätzen zu fördern. Der ordnungspolitische Rahmen entscheidet auch im Kabelbereich, wie schon in den allgemeinen Bemerkungen ausgeführt, mit über die Sicherheit und die Stärkung der Innovationsfähigkeit der europäischen Unternehmen, über die Beschäftigung sowie die künftigen Arbeits- und Lebensbedingungen in Europa.

5.3. Es wird vom Ausschuß die Auffassung vertreten, daß die vorliegende Richtlinie im Hinblick auf bestehende rechtliche Grundlagen () diesen Zielen nicht ausreichend gerecht wird. Der Richtlinienentwurf läßt eine Vielzahl von Fragen offen in bezug auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und führt zumindest teilweise zu Rechtsunsicherheit.

Brüssel, den 9. September 1998.

Der Präsident des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Tom JENKINS

() ABl. L 192 vom 24.7.1990, S. 10.

() ABl. L 256 vom 26.10.1995, S. 49.

() ABl. L 74 vom 22.3.1996, S. 13.

() ABl. C 71 (98/C71/04) vom 7.3.1998, S. 4.

() Arthur D. Little International, "Cable Review - Study on the competition implications in telecommunications and multimedia markets of (a) joint provision of cable and telecoms networks by a single dominant operator and (b) restriction on the use of the telecommunications networks for the provision of cable television services", 1997 und Coudert, "Study on the Scope of the Legal Instruments under EC Competition Law available to the European Commission to implement the Results of the ongoing review of certain situations in the telecommunications and cable television sectors", 1997.

() "Artikel 86: Mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar und verboten ist die mißbräuchliche Ausnutzung einer beherrschenden Stellung auf dem Gemeinsamen Markt oder auf einem wesentlichen Teil desselben durch ein oder mehrere Unternehmen, soweit dies dazu führen kann, den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen. Dieser Mißbrauch kann insbesondere in folgendem bestehen: b) der Einschränkung der Erzeugung, des Absatzes oder der technischen Entwicklung zum Schaden der Verbraucher;".

() "Artikel 2 EGV: Aufgabe der Gemeinschaft ist es, durch die Errichtung eines Gemeinsamen Marktes und einer Wirtschafts- und Währungsunion sowie durch die Durchführung der in den Artikeln 3 und 3a genannten gemeinsamen Politiken oder Maßnahmen eine harmonische und ausgewogene Entwicklung des Wirtschaftslebens innerhalb der Gemeinschaft, ein beständiges, nichtinflationäres und umweltverträgliches Wachstum, ein hohes Beschäftigungsniveau, ein hohes Maß an sozialem Schutz, die Hebung der Lebenshaltung und der Lebensqualität, den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt und die Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten zu fördern."

"Artikel 117 EGV: Die Mitgliedstaaten (...) sind der Auffassung, daß sich eine solche Entwicklung sowohl aus dem eine Abstimmung der Sozialordnungen begünstigenden Wirken des Gemeinsamen Marktes als auch aus den in diesem Vertrag vorgesehenen Verfahren sowie aus der Angleichung ihrer Rechts- und Verwaltungsvorschriften ergeben wird."