DE Amtsblatt der Europäischen Union C 275/1

Mitteilung der Kommission über den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten

(2017/C 275/01)

INHALT

A. EINLEITUNG: ZUGANG ZUR JUSTIZ IM EU-UMWELTRECHT 2

B. DER RECHTLICHE RAHMEN: DIE NATIONALEN GERICHTE UND DAS UMWELTRECHT DER EU 4

C. SICHERUNG DES ZUGANGS ZU GERICHTEN IN UMWELTANGELEGENHEITEN 6

1. ÖFFENTLICHE INTERESSEN, RECHTSSCHUTZRELEVANTE RECHTE UND PFLICHTEN 6

1.1. Einleitung 6

1.2. Öffentliche Interessen, Rechte und Pflichten 6

1.3. Sicherung einer aktiven Öffentlichkeitsbeteiligung, Wahrung von Rechten und Pflichten 7

2. KLAGEBEFUGNIS 11

2.1. Einleitung 11

2.2. Anträge auf Zugang zu Umweltinformationen und Informationsanspruch 11

2.3. Spezifische Tätigkeiten mit obligatorischer Öffentlichkeitsbeteiligung 12

2.4. Aufforderung zum Tätigwerden im Rahmen der Umwelthaftungsvorschriften 16

2.5. Andere Themen wie nationale Durchführungsvorschriften, allgemeine Rechtsakte, Pläne und Programme, Ausnahmebewilligungen 16

3. UMFANG DER GERICHTLICHEN ÜBERPRÜFUNG 19

3.1. Einleitung 19

3.2. Zulässige Gründe für eine gerichtliche Überprüfung 20

3.3. Intensität der Prüfung/Überprüfungsmaßstab 22

4. WIRKSAMER RECHTSBEHELF 27

4.1. Einleitung 27

4.2. Rechtsbehelfe im Falle geringfügiger Verfahrensfehler 27

4.3. Aussetzung, Rücknahme oder Nichtigerklärung von rechtswidrigen Entscheidungen oder Handlungen, einschließlich der Nichtanwendung von Gesetzen und Rechtsvorschriften 28

4.4. Anordnung der Annahme bislang unterlassener Maßnahmen 29

4.5. Ausgleich rechtswidriger, durch eine rechtswidrige Entscheidung, Handlung oder Unterlassung verursachter rechtswidriger Schäden 29

4.6. Einstweilige Anordnungen 30

5. KOSTEN 31

5.1. Einleitung 31

5.2. Kriterien für die Bewertung, ob Kosten übermäßig hoch sind 32

5.3. Prozesskostenhilfe 34

6. FRISTEN, ZÜGIGE ABWICKLUNG UND EFFIZIENZ VON VERFAHREN 34

7. PRAKTISCHE INFORMATIONEN 35

D. SCHLUSSFOLGERUNG 36

ANHANG I 37

ANHANG II 38

A. EINLEITUNG: ZUGANG ZUR JUSTIZ IM EU-UMWELTRECHT

1. Die Umwelt ist unsere Lebensgrundlage und unser gemeinsames Erbe. Ihre Erhaltung, ihr Schutz und ihre Verbesserung sind gemeinsame europäische Werte, und die diesbezüglichen Behördenpflichten und Bürgerrechte sind in gemeinsamen umweltrechtlichen Rahmenvorschriften der EU festgelegt.

2. In der kürzlich angenommenen Mitteilung der Kommission „Bessere Ergebnisse durch bessere Anwendung“ (1) wird hervorgehoben, dass in Fällen, in denen EU-rechtlich verankerte Rechte oder Pflichten auf nationaler Ebene beeinträchtigt werden, im Einklang mit dem in den EU-Verträgen festgeschriebenen Grundsatz des effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes und mit Artikel 47 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union Zugang zu nationalen Gerichten gewährleistet sein muss.

3. Das Unionsrecht erkennt an, dass der Zugang zur Justiz in Umweltfragen den betroffenen öffentlichen Interessen Rechnung tragen muss.

4. Das Århus-Übereinkommen über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (2) (im Folgenden „Århus-Übereinkommen“) regelt, dass natürliche und juristische Personen (wie Nichtregierungsorganisationen — „NRO“) in bestimmten Fällen Zugang zu einem Überprüfungsverfahren vor einem Gericht oder einer anderen unparteiischen Stelle haben, um die Rechtmäßigkeit von Handlungen oder Unterlassungen öffentlicher oder privater Stellen anfechten zu können (3). Das Übereinkommen wurde von allen Mitgliedstaaten und von der EU ratifiziert (4).

5. Abgesehen von der Erfüllung einer internationalen Verpflichtung trägt der Zugang für Privatpersonen und NRO zu Gerichten im Rahmen dieses Übereinkommens auch in erheblichem Maße dazu bei, dass sich die Anwendung des EU-Umweltrechts in den Mitgliedstaaten verbessert, ohne dass ein Eingreifen der Kommission notwendig wäre.

6. Mit der Verordnung (EG) Nr. 1367/2006 wird das Übereinkommen von Århus auf die Organe und Einrichtungen der Union angewendet. Für die Mitgliedstaaten bedeutet dies, dass bestimmte sekundärrechtliche Vorschriften der EU ausdrückliche Vorschriften für den Zugang zu Gerichten enthalten, die den Zugangsbestimmungen des Übereinkommens entsprechen (5).

7. Außerhalb des Geltungsbereichs des harmonisierten Sekundärrechts der EU weichen die geltenden Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten erheblich voneinander ab (6). Zugleich hat der Gerichtshof der Europäischen Union („EuGH“) die Vorschriften der EU über den Zugang zu Gerichten in Umweltfragen sowohl im Rahmen als auch außerhalb des harmonisierten Sekundärrechts in wichtigen Urteilen präzisiert. Das Ergebnis ist eine umfangreiche und wertvolle Rechtsprechung zu allen Aspekten des Themas.

8. In Anbetracht dieses Sachverhalts wurden die folgenden Probleme identifiziert: — Privatpersonen und NRO stehen beim Zugang zu nationalen Gerichten Hürden im Wege, was erklärt, warum der EuGH von verschiedenen nationalen Gerichten mit einer Vielzahl von Vorabentscheidungsersuchen befasst wurde, zur Klärung der Frage, ob Zugang gewährt werden sollte, und wenn ja, unter welchen Bedingungen. Die Öffentlichkeit ist indirekter betroffen, wenn das Fehlen eines wirksamen Zugangs zur Justiz Umsetzungsmängeln Vorschub leistet (z. B. gesundheitsgefährdende Luftverschmutzungswerte aufgrund der Untätigkeit von Behörden). — Öffentliche Verwaltungen und nationale Gerichte sind aufgrund von Rechtsstreitigkeiten in Fragen des Zugangs zur Justiz mit einem hohen Arbeitsaufwand konfrontiert. Mehr Klarheit auf Basis der geltenden Rechtsprechung des EuGH dürfte dazu beitragen, dass öffentliche Verwaltung und Rechtspflege effizienter werden. — Unternehmen werden durch Verzögerungen bei der behördlichen Entscheidungsfindung (z. B. über Klagerechte und den Umfang der gerichtlichen Kontrolle) wegen anhaltender Rechtsstreitigkeiten aufgrund unklarer Bestimmungen über den Zugang zu Gerichten benachteiligt. Nationale Gerichte schließen zunehmend Lücken im nationalen Verfahrensrecht, vor allem, was die Klagebefugnis betrifft; da sich ihre Urteile jedoch auf spezifische Fälle beziehen, können sie nicht die Klarheit und Berechenbarkeit bieten, die für fundierte Investitionsentscheidungen erforderlich sind. Zeitplanung und klare Rahmenvorschriften sind besonders wichtig für kleine und mittlere Unternehmen („KMU“), die sich unnötig lange Genehmigungsverfahren und Unsicherheit bezüglich Prozessrisiken und Prozessumfang nicht leisten können. Unternehmen leiden möglicherweise auch, wenn sie infolge des Fehlens eines wirksamen Zugangs zur Justiz nicht über die saubere Umwelt verfügen, auf die viele von ihnen angewiesen sind, oder wenn Regierungen keine Investitionen tätigen, die die grüne Wirtschaft fördern.

9. Nach Prüfung verschiedener Optionen gelangte die Kommission zu dem Schluss, dass eine Mitteilung über Auslegungsfragen zum Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (die vorliegende Mitteilung) der beste und wirksamste Weg zur Lösung dieser Probleme wäre. Durch Zusammenfassung der umfangreichen geltenden Rechtsprechung des EuGH und sorgfältige Schlussfolgerung würden folgende Akteure ein erhebliches Maß an Klarheit und ein Richtmaß erhalten: nationale Behörden, die für die ordnungsgemäße Anwendung des Umweltrechts der EU zuständig sind; nationale Gerichte, die die Einhaltung des EU-Rechts garantieren und befugt sind, Fragen zur Gültigkeit und Auslegung des EU-Rechts vor den EuGH zu bringen; die Öffentlichkeit, insbesondere Privatpersonen und Umwelt-NRO, die öffentliche Interessen vertreten, sowie Wirtschaftsteilnehmer, die ein gemeinsames Interesse an berechenbarer Rechtsanwendung haben. Das vereinfachte Annahmeverfahren würde es der Kommission erleichtern, kurzfristig eine wirksame Initiative zu lancieren.

10. Weitermachen wie bisher (business as usual) und nur auf die Weiterentwicklung der EuGH-Rechtsprechung zu setzen, wurde angesichts der identifizierten Erfordernisse als Option verworfen. Eine Legislativmaßnahme in Form eines speziellen Rechtsinstruments für den Zugang zur Justiz wurde aufgrund der Erfahrungen mit einem Vorschlag der Kommission aus dem Jahr 2003 (7), der dem Rat über ein Jahrzehnt lang vorlag, ohne dass eine Einigung gefunden wurde oder in Aussicht stand (8), ebenfalls nicht weiter verfolgt. Und schließlich wäre auch ein sektorspezifischer Legislativansatz, dessen Schwerpunkt darin bestünde, Bestimmungen über den Zugang zu Gerichten in Bereiche aufzunehmen, in denen bestimmte Probleme identifiziert wurden (z. B. Natur, Wasser, Abfälle und Luft), kurzfristig nicht von Vorteil, und der Unionsgesetzgeber scheint derzeit dieser Option gegenüber ohnehin nicht aufgeschlossen zu sein (9).

11. Die Mitteilung beruht auf Bestimmungen des Unionsrechts, einschließlich der Charta der Grundrechte, sowie der Rechtsprechung des EuGH, und befasst sich mit der Frage, wie die Öffentlichkeit Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen von Behörden vor einem Gericht oder einer ähnlichen Stelle anfechten kann, sowie mit den Themen Klagebefugnis, Intensität der rechtlichen Prüfung und wirksamer Rechtsschutz durch den nationalen Richter sowie bestimmten anderen Schutzmechanismen. So wird klar, was auf nationaler Ebene getan werden muss, um diesen Anforderungen nachzukommen.

12. Falls die Mitgliedstaaten Maßnahmen ergreifen müssen, um Rechtseinhaltung zu gewährleisten, wird ihnen die Einführung der erforderlichen Änderungen u. a. durch Austauschmaßnahmen im Rahmen der kürzlich lancierten Initiative zur Überprüfung der Umsetzung des EU-Umweltrechts (EIR-Initiative) (10) erleichtert. Die Kommission hat am 6. Februar 2017 einen ersten umfassenden Überblick über die Anwendung umweltpolitischer Maßnahmen und Rechtsvorschriften der EU „vor Ort“ veröffentlicht. Daraus geht hervor, dass diese Maßnahmen und Rechtsvorschriften zwar Wirkung zeigen, bei der Anwendung in den Mitgliedstaaten jedoch erhebliche Unterschiede bestehen. Die akutesten Umsetzungslücken in den Mitgliedstaaten wurden in den Bereichen Abfallwirtschaft, Naturschutz und Biodiversität, Luftqualität, Wasserqualität und Wasserbewirtschaftung identifiziert. Die EIR-Mitteilung und die 28 länderspezifischen Berichte bilden die Grundlage eines positiven und konstruktiven Ansatzes zur Verbesserung der Umsetzung des EU-Rechts, und die vorliegende Mitteilung ist ein wichtiges Mittel zu diesem Zweck.

13. Bei Nichteinhaltung geltender Vorschriften des Besitzstands der EU wird die Kommission auch weiterhin Vertragsverletzungsverfahren nutzen, um ihre Einhaltung durchzusetzen.

14. Wenngleich ihr Schwerpunkt auf der Umwelt liegt, fügt sich die Mitteilung in allgemeinere Tätigkeiten der Kommission betreffend den Zugang zu Gerichten (insbesondere das EU-Justizbarometer) und zur Anwendung der Charta der Grundrechte sowie in den EU-Rahmen zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips (11) ein. Leistungsfähige Justizsysteme spielen bei der Wahrung der Rechtsstaatlichkeit und der Grundwerte der Europäischen Union eine maßgebliche Rolle, sichern die wirksame Anwendung des EU-Rechts und fördern das gegenseitige Vertrauen. Deshalb ist die Verbesserung der Leistungsfähigkeit der nationalen Justizsysteme eine der Prioritäten des Europäischen Semesters — des jährlichen Zyklus der wirtschaftspolitischen Koordinierung in der EU. Das EU-Justizbarometer liefert vergleichbare Daten zu Qualität, Effizienz und Unabhängigkeit der nationalen Justizsysteme und trägt auf diese Weise dazu bei, dass diese leistungsfähiger werden (12). Mit ihrer Mitteilung (13) aus dem Jahr 2014 hat die Kommission einen neuen Rahmen für die Beseitigung systemischer Bedrohungen des Rechtsstaatsprinzips in den EU-Mitgliedstaaten angenommen. Die Wahrung der Rechtsstaatlichkeit ist Voraussetzung für den Schutz aller in den Verträgen verankerten Grundwerte, einschließlich der Grundrechte.

15. Der Geltungsbereich der Mitteilung ist auf den Zugang zu Gerichten beschränkt, soweit es um Entscheidungen, Handlungen und Unterlassungen von Behörden der Mitgliedstaaten geht. Umweltbezogene Rechtsstreitigkeiten zwischen privaten Parteien (14) fallen ebenso wenig darunter wie die gerichtliche Überprüfung von Handlungen der EU-Organe durch das Gericht, die Gegenstand der Århus-Verordnung (EG) Nr. 1367/2006 ist. Zudem gilt, dass nur der EuGH abschließend über die Auslegung des EU-Rechts befinden kann, wenngleich sich die Mitteilung eng an die Rechtsprechung anlehnt.

16. Innerhalb dieser Grenzen wird die Mitteilung — indem sie klarstellt, inwieweit die Öffentlichkeit zu nationalen Gerichten Zugang hat, die häufig besser in der Lage sind, geeignete Lösungen zu ermitteln, da sie den Sachverhalt und seinen Kontext näher kennen — die Umsetzung des Umweltrechts der EU in den Mitgliedstaaten und somit auch die Rechtsstaatlichkeit als Grundwert der europäischen Rechtsordnung fördern.

B. DER RECHTLICHE RAHMEN: DIE NATIONALEN GERICHTE UND DAS UMWELTRECHT DER EU

17. Nationale Gerichte sind die „ordentlichen Gerichte“, die für die Durchführung des Unionsrechts innerhalb der Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten zuständig sind (15). Sie sind befugt, Entscheidungen, die nicht mit dem EU-Recht vereinbar sind, zu überprüfen und finanzielle Entschädigungen für entstandene Schäden anzuordnen (16).

18. Der Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten ist integraler Bestandteil des Umweltrechts der EU und basiert auf den Grundprinzipien des EU-Rechts, wie sie in den Bestimmungen der europäischen Verträge, des Århus-Übereinkommens und des Sekundärrechts, wie in der Rechtsprechung des EuGH interpretiert, verankert sind.

19. Das Umweltrecht der EU umfasst Vorschriften, die dazu beitragen, dass die nachstehend aufgeführten umweltpolitischen Ziele der EU (17) im Sinne von Artikel 191 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) erreicht werden: — Erhaltung und Schutz der Umwelt sowie Verbesserung der Umweltqualität, Schutz der menschlichen Gesundheit, — umsichtige und rationelle Nutzung natürlicher Ressourcen und — Förderung von Maßnahmen auf internationaler Ebene zur Bewältigung regionaler oder globaler Umweltprobleme und insbesondere zur Bekämpfung des Klimawandels.

20. Diese Vorschriften beinhalten unterschiedlichste Verpflichtungen für die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten und bilden die Basis für wichtige Arten von Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen, für die diese Behörden verantwortlich sind.

21. Darauf hinweisend, dass das Unionsrecht eine gesonderte, eigenständige Rechtsordnung ist, hat der EuGH allgemeine Grundsätze (wie den Äquivalenz- und den Effektivitätsgrundsatz (18)) bestätigt und entwickelt, die diese Rechtsordnung definieren und untermauern, und gleichzeitig die Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten (19), d. h. deren Recht auf Festlegung ihrer eigenen detaillierten Verfahrensvorschriften, anerkannt.

22. Die Rechtsstaatlichkeit beinhaltet auch den effektiven gerichtlichen Schutz der aus dem Unionsrecht erwachsenden Rechte. Dies spiegelt sich im Primärrecht der EU wider. Gemäß Artikel 19 Absatz 1 des Vertrags über die Europäische Union (EUV) müssen die Mitgliedstaaten „die erforderlichen Rechtsbehelfe [schaffen], damit ein wirksamer Rechtsschutz in den vom Unionsrecht erfassten Bereichen gewährleistet ist“. Darüber hinaus sind die Mitgliedstaaten bei der Durchführung des EU-Rechts an Artikel 47 der Charta der Grundrechte gebunden, in dessen Absatz 1 das Recht auf wirksamen Rechtsbehelf festgeschrieben ist: „Jede Person, deren durch das Gemeinschaftsrecht garantierte Rechte oder Freiheiten verletzt worden sind, hat das Recht, nach Maßgabe der in diesem Artikel vorgesehenen Bedingungen bei einem Gericht einen wirksamen Rechtsbehelf einzulegen“. Es sei darauf hingewiesen, dass Artikel 19 Absatz 1 EUV und Artikel 47 der Charta nur auf EU-Recht Anwendung finden. Artikel 47 der Charta entspricht den Artikeln 6 und 13 der Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK), in denen jeweils das Recht auf ein faires Verfahren bzw. auf einen wirksamen Rechtsbehelf verankert sind.

23. Wirksamer Rechtsschutz ist eng verbunden mit der einheitlichen Auslegung des EU-Rechts durch den Gerichtshof und der Möglichkeit für die nationalen Gerichte (und mitunter deren Verpflichtung), den EuGH im Wege der Vorabentscheidung gemäß Artikel 267 AEUV mit Fragen zur Gültigkeit und Auslegung von Handlungen der Organe und Einrichtungen der EU zu befassen. Die Bedeutung von Artikel 267 kann infrage gestellt werden, wenn der Zugang zu nationalen Gerichten unmöglich ist oder übermäßig erschwert wird.

24. Seit seiner Ratifizierung durch die EU und seinem Inkrafttreten ist das Übereinkommen von Århus integraler Bestandteil der Rechtsordnung der EU und für die Mitgliedstaaten im Sinne von Artikel 216 Absatz 2 AEUV verbindlich (20). Im Rahmen dieser Rechtsordnung ist der EuGH demnach grundsätzlich dafür zuständig, im Wege der Vorabentscheidung über die Auslegung dieses Abkommens zu befinden (21).

25. Ziel des Übereinkommens ist es, „zum Schutz des Rechts jeder männlichen/weiblichen Person gegenwärtiger und künftiger Generationen auf ein Leben in einer seiner/ihrer Gesundheit und seinem/ihrem Wohlbefinden zuträglichen Umwelt beizutragen“ (22). Entsprechend sind die Vertragsparteien verpflichtet, Bürgerinnen/Bürgern und ihren Vereinigungen drei große Kategorien von Rechten zuzusichern — das Recht auf Zugang zu Informationen, das Recht auf Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und das Recht auf Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten.

26. Der Zugang zu Gerichten ist in Artikel 9 des Übereinkommens geregelt. Strukturell entspricht diese Bestimmung den drei vorgenannten „Säulen“ des Übereinkommens, wobei hervorgehoben wird, dass das Recht auf Zugang zu Gerichten ergänzend und unterstützend zu anderen Rechten besteht (23). Der vom Sekretariat des Århus-Übereinkommens veröffentlichte Leitfaden für die Anwendung des Übereinkommens von Århus (24) gibt den Vertragsparteien weitere Anhaltspunkte für die Auslegung und Anwendung der Vorschriften des Übereinkommens, wobei jedoch bedacht werden muss, dass der Leitfaden „nicht bindend ist und nicht die normative Geltung hat, die den Vorschriften des Übereinkommens zukommt“ (25).

27. Der EuGH hat geurteilt, dass der nationale Richter sein nationales Recht im Hinblick auf die Gewährung eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes in den vom Umweltrecht der Union erfassten Bereichen so auszulegen hat, dass es so weit wie möglich im Einklang mit den im Übereinkommen von Århus festgelegten Zielen steht (26).

28. Die EU hat Umweltvorschriften erlassen, in denen der Zugang zu Gerichten ausdrücklich vorgesehen ist (27).

29. Die umfangreiche Rechtsprechung des EuGH zum Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten ist im Wesentlichen das Ergebnis von Vorabentscheidungsersuchen nationaler Gerichte gemäß Artikel 267 AEUV. Eine Vielzahl dieser Entscheidungen betrifft sekundärrechtliche Vorschriften über den Zugang zu den Gerichten. In anderen Fällen wird auch auf die Bedeutung der allgemeinen Grundsätze des EU-Rechts — insbesondere des Effektivitätsgrundsatzes (28) — hingewiesen.

30. Diese Ausführungen geben einen Überblick über die allgemeinen Rahmenvorschriften der EU für den Zugang zu Gerichten der Mitgliedstaaten in Umweltangelegenheiten. Dieser Rechtsrahmen wurde zwar auf EU-Ebene festgelegt, doch erst auf Ebene der Mitgliedstaaten — und insbesondere in nationalen Gerichten — erlangt er Praktikalität und Bedeutung.

C. SICHERUNG DES ZUGANGS ZU GERICHTEN IN UMWELTANGELEGENHEITEN

1. ÖFFENTLICHE INTERESSEN, RECHTSSCHUTZRELEVANTE RECHTE UND PFLICHTEN

1.1. Einleitung

Der Zugang zur Justiz in Umweltfragen gibt Einzelpersonen und ihren Vereinigungen die Möglichkeit, die ihnen aus dem Umweltrecht der EU erwachsenden Rechte geltend zu machen. Er trägt ferner dazu bei, dass den umweltrechtlichen Zielen und Verpflichtungen der EU nachgekommen wird.

31. Nach geltendem EU-Recht entspricht der Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten einem Satz sich gegenseitig ergänzender Rechte mit zweierlei Zielsetzung. Er gibt Einzelpersonen und ihren Vereinigungen die Möglichkeit, die ihnen aus dem Unionsrecht erwachsenden Rechte geltend zu machen, und trägt dazu bei, dass die umweltrechtlichen Ziele und Verpflichtungen der EU erfüllt werden (29).

1.2. Öffentliche Interessen, Rechte und Pflichten

Das Umweltrecht der EU hat zum Ziel, allgemeine öffentliche Interessen wie saubere Luft, sichere und ausreichende Wasserversorgung und gesunde biologische Vielfalt zu sichern. Aktive Öffentlichkeitsbeteiligung ist ein damit einhergehendes umweltpolitisches öffentliches Interesse.

32. Mit dem Erlass von Rechtsvorschriften zur Erhaltung, zum Schutz und zur Verbesserung der Umweltqualität wurde der Unionsgesetzgeber allgemeinen öffentlichen Interessen wie saubere Luft, sichere und ausreichende Wasserversorgung, gesunde biologische Vielfalt und Abfallvermeidung weitgehend gerecht. Allgemein sind diese öffentlichen Interessen, weil das Wohl der Gesellschaft davon abhängt.

33. Zu den Maßnahmen, die der Unionsgesetzgeber zur Sicherung dieser allgemeinen öffentlichen Interessen getroffen hat, zählen — Umweltqualitätsziele und -verpflichtungen, die für die Mitgliedstaaten verbindlich sind (30); — die obligatorische Überwachung des Umweltzustands durch die Mitgliedstaaten (31); — die Verpflichtung der Behörden zur Ausarbeitung von Plänen und Programmen zur Verringerung der Umweltverschmutzung und des Abfallaufkommens (32); — die Verpflichtung, bestimmte Tätigkeiten erst durchzuführen, nachdem die Genehmigung oder Zustimmung einer Behörde erteilt wurde (33), und — die Verpflichtung, vor der Erteilung der Zustimmung für bestimmte Arten von Plänen und Vorhaben Umweltprüfungen vorzunehmen (34). Diese Maßnahmen müssen auf Ebene der Mitgliedstaaten durch nationale Durchführungsvorschriften und allgemeine Rechtsakte sowie durch individuelle Entscheidungen und Handlungen öffentlicher Behörden ergänzt werden.

34. Seit den 1980er-Jahren hat die EU schrittweise auch Vorschriften zur Anerkennung des zusätzlichen öffentlichen Interesses einer aktiven Beteiligung der Öffentlichkeit an der Ausarbeitung derartiger Vorschriften erlassen (35). Der EuGH hat auf den Zusammenhang zwischen dem Zugang zur Justiz in Umweltangelegenheiten und dem Willen des Unionsgesetzgebers hingewiesen, „die Qualität der Umwelt zu erhalten, zu schützen und zu verbessern und der Öffentlichkeit dabei eine aktive Rolle zukommen zu lassen“ (36).

1.3. Sicherung einer aktiven Öffentlichkeitsbeteiligung, Wahrung von Rechten und Pflichten

Aus den im EU-Umweltrecht festgeschriebenen öffentlichen und sonstigen Interessen und den sich daraus ergebenden Behördenpflichten erwachsen Privatpersonen und ihren Vereinigungen Verfahrensrechte und materielle Rechte, die von nationalen Gerichten geschützt werden müssen.

35. Der EuGH hat anerkannt, dass Privatpersonen und ihren Vereinigungen aus den genannten öffentlichen Interessen und behördlichen Pflichten Rechte erwachsen, die von nationalen Gerichten zu schützen sind. Diese Rechte sind sowohl verfahrens- als auch materiell-rechtlicher Art. Bestimmte Verfahrensrechte und materielle Rechte können zeitgleich geltend gemacht werden, z. B., wenn eine Entscheidung, Handlung oder Unterlassung einer Behörde Fragen der Öffentlichkeitsbeteiligung und die Erfüllung materiell-rechtlicher Umweltschutzverpflichtungen betrifft.

36. In der Rechtssache LZ II urteilte der EuGH im Zusammenhang mit der Habitat-Richtlinie 92/43/EWG (FFH-Richtlinie), dass „es mit der einer Richtlinie durch Artikel 288 AEUV zuerkannten verbindlichen Wirkung unvereinbar wäre, grundsätzlich auszuschließen, dass sich betroffene Personen auf die durch eine Richtlinie auferlegte Verpflichtung berufen können“ (37).

37. Dieses Urteil macht deutlich, dass einer der Gründe für den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten auch die Notwendigkeit ist, dafür Sorge zu tragen, dass die Verpflichtungen aus dem EU-Umweltrecht erfüllt werden. Die Voraussetzungen für die Anrufung eines nationalen Gerichts können jedoch je nachdem, wer als betroffen gilt, unterschiedlich sein. Hier muss zwischen Umwelt-NRO und Privatpersonen unterschieden werden.

Umwelt-NRO spielen bei der Sicherung der Einhaltung der umweltrechtlichen Verpflichtungen der EU eine wichtige Rolle und können ein sehr weit gefasstes Umweltschutzrecht geltend machen, das die nationalen Gerichte schützen müssen.

38. Die Einbeziehung der Öffentlichkeit wurde ins Auge gefasst, um nicht nur die Rolle von Privatpersonen sondern auch die ihrer Vereinigungen abzudecken (38). So erkennt der EuGH in seiner Rechtsprechung an, dass Umweltvereinigungen — „Nichtregierungsorganisationen im Umweltbereich oder Umwelt-NRO“ — bei der Sicherung der Einhaltung der Verpflichtungen aus dem EU-Umweltrecht eine entscheidende Rolle spielen.

39. In der Rechtssache LZ I (auch bekannt als Rechtssache „Slowakische Braunbären“) entschied der EuGH wie folgt: „Das vorlegende Gericht hat daher das Verfahrensrecht in Bezug auf die Voraussetzungen, die für die Einleitung eines verwaltungsbehördlichen oder gerichtlichen Überprüfungsverfahrens vorliegen müssen, so weit wie möglich im Einklang sowohl mit den Zielen von Artikel 9 Absatz 3 des Århus-Übereinkommens als auch mit dem Ziel eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes für die durch das Unionsrecht verliehenen Rechte auszulegen, um es einer Umweltschutzorganisation wie dem Zoskupenie zu ermöglichen, eine Entscheidung, die am Ende eines Verwaltungsverfahrens ergangen ist, das möglicherweise im Widerspruch zum Umweltrecht der Union steht, vor einem Gericht anzufechten.“ (39)

40. Das Urteil in der Rechtssache LZ I ist auch erwähnenswert, weil es die Entscheidung einer Behörde zur Genehmigung — abweichend von den Artenschutzbestimmungen der FFH-Richtlinie 92/43/EWG — der Braunbärjagd betrifft. Die Artenschutzbestimmungen dieser Richtlinie zielen nicht auf den Schutz von Personen, sondern auf den Umweltschutz ab, der im allgemeinen öffentlichen Interesse liegt. Der EuGH erkannte folglich an, dass die klagende Umwelt-NRO in diesem Fall ein Recht besaß, dem gerichtlicher Schutz zustand, nämlich das Recht auf Durchsetzung der Bestimmungen der FFH-Richtlinie 92/43/EWG.

41. Diese Rechtsprechung ist besonders für den Naturschutz wichtig, denn in diesem Bereich lässt sich unter Umständen nur schwer argumentieren, dass Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen öffentlicher Behörden bestimmte Rechte Einzelner, wie das Recht auf Gesundheitsschutz, berühren können.

42. Der Standpunkt des EuGH in der Rechtssache LZ I steht auch in Einklang mit dem siebten, dreizehnten und achtzehnten Erwägungsgrund des Århus-Übereinkommens, in denen die Bedeutung von Umwelt-NRO für den Umweltschutz anerkannt wird. Das Urteil des EuGH in der Sache LZ I ist zudem keine Einzelfallentscheidung. Es ist vielmehr auf einer Linie mit dem früheren Urteil in der Rechtssache Janecek, dem zufolge juristische und natürliche Personen EU-Umweltrecht geltend machen können, das den Schutz der menschlichen Gesundheit zum Ziel hat (40).

43. Neben dem Rechtsanspruch von Umwelt-NRO, den der EuGH in seinen Urteilen in den Rechtssachen LZ I und Janecek (41) anerkannt hat, wird deren Rolle auch in bestimmten Rechtsakten der EU anerkannt, indem ihnen für bestimmte Tätigkeiten, für die Öffentlichkeitsbeteiligung verpflichtend ist, sowie im Falle von Umweltschäden von Rechts wegen (de lege) Klagebefugnis zuerkannt wird. Diese Fälle werden in Abschnitt C.2 genauer untersucht.

Aus dem Umweltrecht der EU erwachsen dem Einzelnen Verfahrensrechte und materielle Rechte, die insbesondere die Verpflichtung öffentlicher Behörden, ein Verfahren für die Öffentlichkeitsbeteiligung ordnungsgemäß anzuwenden, sowie Vorschriften mit Bezug auf menschliche Gesundheit und Eigentum betreffen.

a) Verfahrensrechte

44. Der Begriff „Öffentlichkeit“ im Sinne von Artikel 2 Absatz 4 des Århus-Übereinkommens umfasst auch Privatpersonen, die anerkanntermaßen bei der Erhaltung, beim Schutz und bei der Verbesserung der Umweltqualität ebenfalls eine Rolle spielen. Das Recht, sich aus dem Umweltrecht der EU ergebende Verpflichtungen nationaler Behörden vor einem nationalen Gericht geltend zu machen, kann nach nationalem Recht jedoch auf Fälle beschränkt sein, in denen sich ein ausreichendes Interesse oder eine Rechtsverletzung nachweisen lässt (42). Der Zugang zu einem nationalen Gericht kann daher auf die Durchsetzung jener Vorschriften beschränkt sein, die nicht nur den Behörden Verpflichtungen auferlegen, sondern auch dem Einzelnen Rechte verleihen.

45. Verfahrensrechte betreffen gewöhnlich die Beteiligung der Öffentlichkeit und die praktischen Modalitäten, nach denen eine Behörde die Öffentlichkeit über eine geplante Entscheidung informiert, Vorschläge entgegennimmt, diese berücksichtigt und ihre Entscheidung öffentlich bekannt gibt. Öffentlichkeitsbeteiligung ist im Århus-Übereinkommen vorgesehen bei — Entscheidungen über bestimmte Tätigkeiten (43), — umweltbezogenen Plänen, Programmen und Politiken (44) und — exekutiven Vorschriften und/oder allgemein anwendbaren rechtsverbindlichen normativen Instrumenten. (45)

46. Ausdrückliche Vorschriften für die Öffentlichkeitsbeteiligung finden sich vorwiegend — jedoch nicht ausschließlich — in folgenden EU-Umweltrichtlinien: Richtlinie 2011/92/EU über die Umweltverträglichkeitsprüfung, Richtlinie 2010/75/EU über Industrieemissionen, Richtlinie 2003/35/EG über die Beteiligung der Öffentlichkeit und Richtlinie 2001/42/EG über die strategische Umweltprüfung. In der Rechtssache LZ II hingegen hat der EuGH die Bestimmungen über die Öffentlichkeitsbeteiligung gemäß Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe b des Århus-Übereinkommens im weiteren Sinne ausgelegt und in Verbindung mit Artikel 6 Absatz 3 der FFH-Richtlinie 92/43/EWG gelesen.

47. Zudem dienen Verfahrensrechte, wie der EuGH in der Rechtssache Kraaijeveld anführte, der Sicherstellung der wirksamen Umsetzung des Umweltrechts der EU: „Insbesondere in den Fällen, in denen die Gemeinschaftsbehörden die Mitgliedstaaten durch eine Richtlinie zu einem bestimmten Verhalten verpflichten, würde die praktische Wirksamkeit einer solchen Maßnahme abgeschwächt, wenn die Bürger sich vor Gericht hierauf nicht berufen.“ (46) Das angesprochene Verhalten betraf in diesem Fall die Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung, die auch eine Konsultation der Öffentlichkeit beinhaltete. Dieselben Argumente gelten auch für andere Vorschriften des EU-Umweltrechts, die zur Konsultation der Öffentlichkeit verpflichten, wie die Bestimmungen der Richtlinie 2001/42/EG über die strategische Umweltprüfung (47).

b) Materielle Rechte

48. Der EuGH hat außerdem anerkannt, dass Privatpersonen und ihren Vereinigungen aus bestimmten sekundärrechtlichen Umweltvorschriften der EU neben Verfahrensrechten auch materielle Rechte erwachsen.

49. In der Rechtssache Janecek hat der EuGH geurteilt, „dass die Betroffenen in allen Fällen, in denen die Nichtbeachtung der Maßnahmen, die in Richtlinien über die Qualität der Luft und des Trinkwassers zum Zweck des Schutzes der öffentlichen Gesundheit vorgegeben werden, die Gesundheit von Personen gefährden könnte, in der Lage sein müssen, sich auf die in diesen Richtlinien enthaltenen zwingenden Vorschriften zu berufen“ (48).

50. Es gibt zwei Argumente, die die allgemeine Relevanz des in der Rechtssache Janecek anerkannten materiellen Rechts — d. h. des Recht des Einzelnen auf EU-umweltrechtlich garantierten Gesundheitsschutz — untermauern.

51. Zum einen hat der EuGH selbst in der nachfolgenden Rechtssache Stichting Natuur en Milieu (49) dieselben Luftqualitätsargumente angeführt, die in diesem Fall einen breiteren Geltungsbereich haben als in der Rechtssache Janecek, die lokal relevant war. Daraus ergibt sich, dass der Schutz der menschlichen Gesundheit nicht nur als auf unmittelbare, lokale Bedrohungen beschränkt gesehen werden darf (50).

52. Zum andern fällt der Schutz der menschlichen Gesundheit — im Einklang mit Artikel 35 der Charta der Grundrechte — oft auch unter die Ziele der Umweltvorschriften der EU (51). In einigen der wichtigsten Vorschriften des europäischen Umweltrechts (wie der Abfallrahmenrichtlinie 2008/98/EG (52), der Wasserrahmenrichtlinie 2000/60/EG (53) und der Richtlinie (EU) 2016/2284 über die nationalen Emissionsobergrenzen (54)) wird ausdrücklich auf den Schutz der menschlichen Gesundheit verwiesen. Die Argumentation in der Rechtssache Janecek könnte daher weit über die Luftqualitäts- und Trinkwasservorschriften hinaus relevant sein.

53. Auch im Falle einer möglichen Verletzung von Eigentumsrechten (mit entsprechenden finanziellen Schäden) infolge einer gegen das Umweltrecht verstoßenden Entscheidung, Handlung oder Unterlassung einer Behörde können sich Privatpersonen vor Gericht möglicherweise auf das EU-Umweltrecht berufen.

54. In der Rechtssache Leth urteilte der EuGH, dass „die Verhütung von Vermögensschäden vom Schutzzweck der Richtlinie 85/337/EWG [jetzt Richtlinie 2011/92/EU] erfasst ist, soweit diese Schäden unmittelbare wirtschaftliche Folgen von Auswirkungen eines öffentlichen oder privaten Projekts auf die Umwelt sind“ (55). Die Gründe für das Urteil in der Rechtssache Leth gelten auch für andere Umweltrechtsakte der EU wie die Richtlinie 2001/42/EG über die strategische Umweltprüfung.

55. Aus dem Umweltrecht der EU erwächst dem Einzelnen nicht automatisch ein allgemeines Recht auf eine gesunde und intakte Umwelt. Natürliche oder juristische Personen wurden jedoch möglicherweise berechtigt, die Umwelt für bestimmte wirtschaftliche oder gemeinnützige Tätigkeiten zu nutzen. Als Beispiel ließe sich hier ein zugeteiltes oder erworbenes Fangrecht für bestimmte Gewässer anführen (56). Dieses Recht kann zur Anfechtung einer Entscheidung, Handlung oder Unterlassung führen, die dieses speziell zugeteilte Recht auf Umweltnutzung beeinträchtigt.

56. Dies ist vor allem für EU-Gewässer- und Naturschutzvorschriften relevant. Diesbezüglich definiert das übergeordnete Rechtsinstrument für Wasser — die Wasserrahmenrichtlinie 2000/60/EG — den Begriff „Verschmutzung“ als Freisetzung von Stoffen oder Wärme, die eine „Beeinträchtigung oder Störung des Erholungswertes und anderer legitimer Nutzungen der Umwelt mit sich bringen“. Sowohl in der Vogelschutzrichtlinie 2009/147/EG als auch in der FFH-Richtlinie 92/43/EWG wird auf ein breites Spektrum möglicher Nutzungen der Natur — auch für Freizeitaktivitäten (wie Jagd), Forschungs- und Bildungszwecke — verwiesen. Aufgrund dieser unterschiedlichen Nutzungszwecke liegt es nahe, dass neben Interessen auch Rechtsfragen auftreten können.

57. Auf Basis dieser Argumente wird der Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten in den nachfolgenden Abschnitten aus verschiedenen Blickwinkeln geprüft: — genaue Rechtsgrundlage und Bedingungen, die die Klagebefugnis von Privatpersonen und Umwelt-NRO regeln; — Umfang der Überprüfung, d. h. Gründe für die Überprüfung und Intensität der Untersuchung, die für angefochtene Entscheidungen, Handlungen und Unterlassungen gelten sollten; — wirksame Rechtsbehelfe zur Anfechtung von Entscheidungen, Handlungen und Unterlassungen, die erwiesenermaßen rechtswidrig sind; — Kosten des Rechtsstreits und Faktoren, die berücksichtigt werden müssen, um zu verhindern, dass diese ins Uferlose laufen, und — Aktualität der Verfahren sowie Notwendigkeit, der Öffentlichkeit praktische Informationen zugänglich zu machen.

2. KLAGEBEFUGNIS

2.1. Einleitung

Eine Klagebefugnis ist die Berechtigung eines Klägers, zum Schutz eines Rechts oder eines Interesses die Rechtmäßigkeit der Entscheidung, Handlung oder Unterlassung einer Behörde vor einem Gericht oder einer anderen unabhängigen und unparteiischen Stelle anzufechten. Die Klagebefugnis kann je nach Gegenstand der angefochtenen Entscheidung, Handlung oder Unterlassung variieren. Sie kann auch variieren, je nachdem, ob es sich bei dem Kläger um eine Einzelperson oder um eine anerkannte Umwelt-NRO handelt.

58. Eine Klagebefugnis — zuweilen auch locus standi genannt — ist die Berechtigung eines Klägers, zum Schutz eines Rechts oder eines Interesses bei einem Gericht oder einer anderen unabhängigen und unparteiischen Stelle einen Rechtsbehelf einzulegen. Die Berechtigung zur Anfechtung gilt für Entscheidungen, Handlungen und Unterlassungen von Behörden, die ein derartiges Recht oder Interesse verletzen könnten. Entscheidungen, Handlungen und Unterlassungen sind Akte, mit denen öffentliche Behörden ihren Pflichten aus dem Umweltrecht der EU nachkommen (beispielsweise um zu gewährleisten, dass Abfallentsorgungsunternehmen und Industrieanlagen mit Genehmigung arbeiten (57)) — oder dazu Stellung nehmen. Abgesehen davon, dass sie ein Mittel zum Schutz von Rechten und Interessen ist, dient die Klagebefugnis auch zur Gewährleistung der Rechenschaftspflicht für solche Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen.

59. Einige EU-Umweltrichtlinien enthalten Vorschriften für den Zugang zu Gerichten, die die Mitgliedstaaten ausdrücklich verpflichten, Klagebefugnis zu erteilen (58). Die meisten sekundärrechtlichen Umweltvorschriften der EU enthalten jedoch keine ausdrücklichen Bestimmungen über den Zugang zur Justiz, einschließlich Klagebefugnis. Dennoch müssen die Bestimmungen über die Klagebefugnis — auch wenn ausdrückliche Gesetzesbestimmungen fehlen — nach den Grundsätzen ausgelegt werden, die der EuGH in seiner Rechtsprechung aufgestellt hat.

60. Die Rechtsgrundlage für die Klagebefugnis ist je nach Gegenstand der anzufechtenden Entscheidung, Handlung oder Unterlassung unterschiedlich. In den nachfolgenden Abschnitten wird zwischen Entscheidungen, Handlungen und Unterlassungen in folgenden Bereichen differenziert: — Anträge auf Zugang zu Umweltinformationen und Informationsanspruch (Abschnitt C.2.2), — spezifische Tätigkeiten mit obligatorischer Öffentlichkeitsbeteiligung (Abschnitt C.2.3), — Aufforderungen zum Tätigwerden im Rahmen der Umwelthaftungsregelung (Abschnitt C.2.4), — andere Themen wie nationale Durchführungsvorschriften, allgemeine Rechtsakte, Pläne und Programme, Ausnahmebewilligungen (Abschnitt C.2.5).

61. Für die drei ersten Kategorien ist die Klagebefugnis weitgehend in sekundärrechtlichen Umweltvorschriften der EU ausdrücklich geregelt (59). Bei der letzten Kategorie richtet sich die Klagebefugnis nach den allgemeinen Grundsätzen für die Klagebefugnis entsprechend der Auslegung durch den EuGH.

62. Auch der Umfang der Klagebefugnis variiert, je nachdem, ob es sich bei dem Kläger um eine Einzelperson, eine Umwelt-NRO oder eine andere Einrichtung handelt. Dieser Aspekt wird in den nachfolgenden Abschnitten näher untersucht.

2.2. Anträge auf Zugang zu Umweltinformationen und Informationsanspruch

Jede Informationszugang beantragende natürliche oder juristische Person ist befugt, eine Entscheidung, Handlung oder Unterlassung der für die Bearbeitung des Antrags zuständigen Behörde anzufechten. Ansprüche auf Information durch aktive Informationsverbreitung können Einzelpersonen und Vereinigungen ebenfalls berechtigen, Rechtsbehelfe einzulegen.

63. Das Umweltrecht der EU gibt natürlichen und juristischen Personen das Recht, Zugang zu Umweltinformationen zu beantragen (60). In Artikel 6 der Richtlinie 2003/4/EG über den Zugang zu Umweltinformationen ist der Zugang zu einem gerichtlichen Überprüfungsverfahren, in dessen Rahmen die Handlungen oder Unterlassungen von Behörden im Zusammenhang mit Anträgen auf Zugang zu Umweltinformationen innerhalb des Geltungsbereichs der Richtlinie überprüft werden können, ausdrücklich vorgesehen. Das Recht auf Überprüfung beruht auf Artikel 9 Absatz 1 des Århus-Übereinkommens und dient dem Schutz des Rechts, Informationszugang zu beantragen (61). Jede natürliche oder juristische Person, die Informationszugang beantragt, ist klagebefugt (62).

64. Nach geltendem EU-Umweltrecht haben natürliche und juristische Personen nicht nur das Recht, Umweltinformationen zu beantragen, sondern auch das Recht auf Zugang zu diesen Informationen (63). Aus dem Urteil des EuGH in der Rechtssache East Sussex geht klar hervor, dass die Rechte von Antragstellern auf Umweltinformationen auch das Recht darauf beinhalten, dass die zuständige Behörde ihren Verpflichtungen zur Bereitstellung von Informationen ordnungsgemäß nachkommt (64). In dieser Rechtssache ging es um das Recht, auf Antrag Informationen zu erhalten; die Öffentlichkeit hat jedoch auch das Recht auf Informationen durch aktive Verbreitung durch die zuständigen Behörden (65). Dass Behörden ihre Verpflichtungen zur aktiven Verbreitung von Umweltinformationen erfüllen, kann unter anderem auch zum Schutz des Rechtes auf Gesundheitsschutz wichtig sein (66).

2.3. Spezifische Tätigkeiten mit obligatorischer Öffentlichkeitsbeteiligung

Aus Vorschriften für die Beteiligung der Öffentlichkeit an spezifischen Tätigkeiten erwächst den Betroffenen das Recht, die gerichtliche Überprüfung der fraglichen Entscheidung, Handlung oder Unterlassung zu beantragen.

65. Das Umweltrecht der EU enthält eine Vielzahl von Vorschriften, die die Behörden verpflichten, Entscheidungen zu spezifischen Tätigkeiten zu treffen, die sich auf die Umwelt auswirken können. So ist beispielsweise vor Beginn des Baus einer geplanten Autobahnstrecke die Zustimmungsentscheidung einer Behörde erforderlich. Gleichermaßen kann für eine geplante Industrietätigkeit die Entscheidung einer Behörde über die Genehmigung der damit einhergehenden Industrieemissionen erforderlich sein, bevor die Anlage ihren Betrieb aufnehmen kann. Außerdem sehen viele sekundärrechtliche Umweltvorschriften der EU öffentliche Konsultationen in der Beschlussfassungsphase vor (67). Aus der Konsultationsverpflichtung erwachsen denjenigen Mitgliedern der Öffentlichkeit, die zur Teilnahme an der Konsultation berechtigt sind, Teilnahmerechte.

66. Die Befugnis zur gerichtlichen Anfechtung von Entscheidungen, Handlungen und Unterlassungen im Zusammenhang mit spezifischen Tätigkeiten, an denen die Öffentlichkeit zu beteiligen ist, beruht sowohl auf den ausdrücklichen Bestimmungen über die Klagebefugnis gemäß Artikel 9 Absatz 2 des Århus-Übereinkommens und dem entsprechenden Sekundärrecht der EU (68) als auch auf der Rechtsprechung des EuGH. Der EuGH hat insbesondere in der Rechtssache Kraaijeveld (69) bestätigt, dass bei Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen einer Behörde, die Beteiligungsrechte beeinträchtigen, Anspruch auf gerichtliche Überprüfung entsteht.

67. Im Anschluss an das Urteil in der Rechtssache Kraaijeveld wurde auf der Grundlage des Beteiligungsrechts eine ausdrückliche Klagebefugnis in das Århus-Übereinkommen aufgenommen. So hat die Öffentlichkeit gemäß Artikel 9 Absatz 2 des Århus-Übereinkommens insbesondere Zugang zu einem Überprüfungsverfahren vor einem Gericht und/oder einer anderen auf gesetzlicher Grundlage geschaffenen unabhängigen und unparteiischen Stelle (70), um die materiell-rechtliche und verfahrensrechtliche Rechtmäßigkeit von Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen anzufechten, für die die Bestimmungen von Artikel 6 des Übereinkommens gelten.

68. Damit zusammenhängende sekundärrechtliche Umweltvorschriften der EU (71) enthalten Bestimmungen im Sinne des Wortlauts von Artikel 9 Absatz 2. Diese abgeleiteten Vorschriften decken jedoch nicht alle unter Artikel 6 — und ergänzend Artikel 9 Absatz 2 — des Übereinkommens fallenden Beschlussfassungsprozesse ab. Da sich Artikel 9 Absatz 2 auf Fälle bezieht, in denen die Bestimmungen von Artikel 6 des Århus-Übereinkommens gelten, sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, ein System der gerichtlichen Überprüfung für die Fälle einzuführen, in denen Artikel 6 des Übereinkommens zur Öffentlichkeitsbeteiligung verpflichtet.

69. In der Rechtssache LZ II (72) hat der EuGH geurteilt, dass die Verpflichtung zur Öffentlichkeitsbeteiligung gemäß Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe b des Århus-Übereinkommens auch im Kontext von Artikel 6 Absatz 3 der FFH-Richtlinie 92/43/EWG in Fällen gilt, in denen eine Behörde nach geltendem nationalem Recht entscheiden muss, ob für ein Projekt mit möglicherweise erheblichen Auswirkungen auf ein Natura-2000-Schutzgebiet eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen ist oder nicht. Er hat außerdem geurteilt, dass für Fälle wie dem obigen, für die die Auflagen von Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe b des Übereinkommens gelten, auch die Vorschriften von Artikel 9 Absatz 2 Anwendung finden.

70. Mit diesem Urteil hat der EuGH klargestellt, dass die Anforderungen von Artikel 9 Absatz 2 des Århus-Übereinkommens in Verbindung mit Artikel 47 der Charta der Grundrechte auch für Bereiche des Umweltrechts gelten könnten, für die der Zugang zu Gerichten nicht ausdrücklich vorgesehen ist. Die Rechtssache LZ II betraf zwar die FFH-Richtlinie 92/43/EWG, die Gründe für die Auslegung des EuGH lassen sich jedoch analog auch auf Beschlussfassungsprozesse in anderen Bereichen des EU-Umweltrechts wie Wasser und Abfälle anwenden.

71. Es ist die „betroffene Öffentlichkeit“, die von der Regelung von Artikel 6 Absatz 2 des Århus-Übereinkommens über die Öffentlichkeitsbeteiligung und folglich von den Vorschriften gemäß Artikel 9 Absatz 2 über den Zugang zu Gerichten und den entsprechenden sekundärrechtlichen Vorschriften der EU profitiert. Der Begriff „betroffene Öffentlichkeit“ ist definiert als „die von umweltbezogenen Entscheidungsverfahren betroffene oder wahrscheinlich betroffene Öffentlichkeit oder die Öffentlichkeit mit einem Interesse daran“ (73), während unter dem Begriff „Öffentlichkeit“„eine oder mehrere natürliche oder juristische Personen und, in Übereinstimmung mit den innerstaatlichen Rechtsvorschriften oder der innerstaatlichen Praxis, deren Vereinigungen, Organisationen oder Gruppen“ (74) verstanden werden.

72. Allerdings gewähren weder Artikel 9 Absatz 2 des Århus-Übereinkommens noch das Sekundärrecht der EU Mitgliedern der Öffentlichkeit bedingungslosen Zugang zur Justiz. Das Übereinkommen und das geltende Recht gestatten es den Vertragsparteien und den Mitgliedstaaten, bestimmte Zugangsbedingungen festzulegen, um allgemeine Klagebefugnis in Umweltangelegenheiten für jedermann (actio popularis) (75) zu vermeiden. Zudem wird sowohl im Århus-Übereinkommen als auch im abgeleiteten Sekundärrecht der EU zwischen verschiedenen Arten von Klagebefugnis differenziert — zwischen Einzelpersonen, Vereinigungen, Organisationen und Gruppen einerseits und anerkannten Umwelt-NRO andererseits.

2.3.1. Einzelpersonen

Für Einzelpersonen muss die Voraussetzung, dass der Nachweis der „Rechtsverletzung“ oder „eines ausreichenden Interesses“ erbracht sein muss, um gegen eine bestimmte Tätigkeit vor Gericht klagen zu können, mit Blick auf die Verpflichtung ausgelegt und angewendet werden, in Umweltangelegenheiten breiten Zugang zu Gerichten zu gewähren. Mögliche Rechtsverletzungen können Verfahrensrechte, die dem Einzelnen aus dem Umweltrecht der EU erwachsen (z. B. das Beteiligungsrecht der Öffentlichkeit), ebenso betreffen wie dem Einzelnen übertragene materielle Rechte (z. B. das Recht auf Gesundheitsschutz und Eigentumsrechte).

73. Gemäß Artikel 9 Absatz 2 des Århus-Übereinkommens sowie Artikel 11 der Richtlinie 2011/92/EU über die Umweltverträglichkeitsprüfung und Artikel 25 der Richtlinie 2010/75/EU über Industrieemissionen können die Vertragsparteien und die Mitgliedstaaten den Zugang zur Justiz auf Einzelpersonen beschränken, die ein ausreichendes Interesse oder alternativ eine Rechtsverletzung nachweisen können. Der Begriff der „Rechtsverletzung“ wird in Abschnitt C.2.5.3 näher erläutert.

2.3.2. Umwelt-NRO mit „de lege“-Klagebefugnis

2.3.2.1. Allgemeiner Grundsatz

Anerkannte Umwelt-NRO sind von Rechts wegen („de lege“) befugt, Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen von Behörden im Zusammenhang mit spezifischen Tätigkeiten, die nach geltendem EU-Recht Öffentlichkeitsbeteiligung voraussetzen, anzufechten.

74. Artikel 2 Absatz 5 und Artikel 9 Absatz 2 des Århus-Übereinkommens und die entsprechenden EU-Rechtsvorschriften, die dem Übereinkommen Wirkung verleihen, erkennen die wichtige Rolle von Akteuren wie Umwelt-NRO an, indem ihnen von Rechts wegen (d. h. „de lege“) eine Art Klagebefugnis übertragen wird, sofern sie die einschlägigen staatsrechtlichen Anforderungen erfüllen. Für diese NRO gelten die Voraussetzungen für eine auf ausreichendem Interesse oder einer Rechtsverletzung basierende Klagebefugnis als erfüllt (76). Diese „de lege“-Klagebefugnis beeinflusst nicht nur die Zulässigkeit einer Klage, sondern auch den Umfang der Überprüfung durch den nationalen Richter (siehe Abschnitt C.3.2.2.2).

75. Der EuGH hat präzisiert, in welchem Umfang NRO die Anforderungen des nationalen Rechts erfüllen sollten, um diese Klagebefugnis zu erhalten. Es sei zwar Sache der Mitgliedstaaten, diese Anforderungen gesetzlich festzulegen, diese dürften jedoch nicht so gestaltet sein, dass es für die NRO unmöglich ist, zum Schutz des Allgemeininteresses Rechtsbehelfe einzulegen. Die nationalen Vorschriften müssen „einen weiten Zugang zu Gerichten sicherstellen“ (77).

76. Der Gerichtshof vertrat den Standpunkt, dass nationale Rechtsvorschriften gegen Artikel 11 der Richtlinie 2011/92/EU über die Umweltverträglichkeitsprüfung verstoßen, wenn sie es NRO im Sinne von Artikel 1 Absatz 2 der Richtlinie nicht ermöglichen, vor Gericht eine Entscheidung zur Genehmigung von Projekten, die im Sinne von Artikel 1 Absatz 1 der Richtlinie „möglicherweise erhebliche Auswirkungen auf die Umwelt haben“, anzufechten wegen Verletzung einer auf dem Umweltrecht der EU beruhenden und auf den Schutz der Umwelt ausgerichteten nationalen Rechtsvorschrift, mit der Begründung, dass diese Vorschrift nur die Interessen der allgemeinen Öffentlichkeit und nicht die Rechtsgüter Einzelner schützt (78).

77. Diese Argumentation gilt in allen Fällen, in denen eine „de lege“-Klagebefugnis zum Tragen kommt, also in Fällen, die in den Geltungsbereich von Artikel 9 Absatz 2 des Århus-Übereinkommens fallen.

2.3.2.2. Besondere Kriterien für eine „de lege“-Klagebefugnis

Die Kriterien, die Umwelt-NRO erfüllen müssen, um „de lege“ klagebefugt zu sein, dürfen nicht allzu schwer zu erfüllen sein und sollten die Interessen kleiner und lokaler NRO berücksichtigen.

78. Die Anforderungen, die NRO für eine Klagebefugnis „de lege“ erfüllen müssen, können in nationalen Rechtsvorschriften festgelegt werden. In seiner Rechtsprechung präzisiert der EuGH, wie streng diese Vorschriften sein können.

a) Aktiv im Umweltbereich

79. Obligatorisches Engagement im Umweltbereich hilft sicherzustellen, dass eine NRO über nützliches Fachwissen und Know-how verfügt. In der Rechtssache Djurgården bestätigt der EuGH, dass „ein nationales Gesetz verlangen kann, dass eine solche Vereinigung, die gerichtlich gegen ein unter die Richtlinie 85/337EWG [jetzt Richtlinie 2011/92/EU] fallendes Projekt vorgehen möchte, ein natur- und umweltschutzbezogenes Ziel hat“ (79). Aus dieser Formulierung kann nicht abgeleitet werden, dass der EuGH einer Voraussetzung zustimmte, wonach die NRO lediglich Umweltschutzziele verfolgen darf. Es scheint einem Mitgliedstaat jedoch gestattet zu sein zu verlangen, dass der Umweltschutz ein prioritäres oder wesentliches Ziel der NRO ist.

b) Mitgliedschaft

80. Die Zahl der Mitglieder einer NRO kann ein wichtiger Indikator dafür sein, dass die Organisation aktiv ist. In der Rechtssache Djurgården prüfte der EuGH ein Kriterium des nationalen Rechts, wonach eine NRO über eine bestimmte Anzahl von Mitgliedern verfügen musste. Der Gerichtshof befand, dass die Zahl der Mitglieder nicht so hoch angesetzt werden darf, dass sie dem Ziel, den Zugang zu Gerichten zu erleichtern, zuwiderläuft (80). Er betonte auch die Bedeutung der Zugangserleichterung für lokale NRO, die wahrscheinlich eher kleinere, national oder regional unbedeutende Projekte anfechten, die aber dennoch eine erhebliche Auswirkung auf die Umwelt haben (81). Es wird darauf hingewiesen, dass nicht alle NRO, die in einem Mitgliedstaat de lege Klagebefugnis besitzen, mitgliederbasiert sind. Bei einigen handelt es sich um gemeinnützige Stiftungen. Klagen solcher Stiftungen führten mitunter zu bedeutenden EuGH-Urteilen.

c) Sonstige Kriterien

81. In der Praxis einiger Mitgliedstaaten müssen NRO noch weitere Kriterien erfüllen, um de lege Klagebefugnis zu erhalten. Diese Kriterien können die Unabhängigkeit oder Gemeinnützigkeit der NRO oder deren Rechtspersönlichkeit im Rahmen des nationalen Rechtes betreffen, oder die NRO muss nachweisen, dass sie über eine solide finanzielle Grundlage verfügt, die die Verfolgung des Ziels der Förderung des Umweltschutzes gestattet, oder sie muss vor Gewährung einer „de lege“-Klagebefugnis bereits seit einer bestimmten Mindestzeit existieren. Hier sollte der Standpunkt des EuGH zu den Mitgliedschaftskriterien in der Rechtssache Djurgården berücksichtigt werden, auf die im vorangegangenen Absatz hingewiesen wird (82).

2.3.3. Gleichbehandlung ausländischer NRO

Die Voraussetzungen, die Umwelt-NRO erfüllen müssen, um „de lege“ Klagebefugnis zu erhalten, dürfen für ausländische NRO nicht ungünstiger sein als für inländische.

82. Umwelt-NRO in benachbarten Mitgliedstaaten möchten für eine spezifische Tätigkeit möglicherweise an einem Entscheidungsprozess teilnehmen oder in diesem Kontext anderweitig tätig werden. Dies gilt besonders für Fälle, in denen eine spezifische Tätigkeit möglicherweise grenzüberschreitende Umweltauswirkungen hat. Gemäß Artikel 3 Absatz 9 des Århus-Übereinkommens „hat die Öffentlichkeit […] Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten, ohne dabei wegen Staatsangehörigkeit, Volkszugehörigkeit oder Wohnsitz benachteiligt zu werden; eine juristische Person darf nicht aufgrund ihres eingetragenen Sitzes oder aufgrund des tatsächlichen Mittelpunkts ihrer Geschäftstätigkeit benachteiligt werden“. Wenn eine ausländische NRO Klagebefugnis beantragt, darf sie demnach, was die zu erfüllenden Voraussetzungen für die „de lege“-Klagebefugnis angeht, nicht weniger günstig behandelt werden als eine inländische NRO.

83. Artikel 3 Absatz 9 verbietet lediglich die Diskriminierung; ein Mitgliedstaat kann also verlangen, dass ausländische NRO dieselben Voraussetzungen erfüllen müssen wie inländische NRO. Diese Bedingungen und insbesondere das Verfahren zur Erlangung des Status einer NRO mit „de lege“-Klagebefugnis dürfen aber nicht verhindern, dass eine ausländische NRO diesen Status erlangt, oder dies übermäßig erschweren (83).

2.3.4. Andere Vereinigungen, Organisationen und Gruppen

Andere Vereinigungen, Organisationen und Gruppen sind zwar nicht „de lege“ klagebefugt, können jedoch je nach nationalem Recht auf derselben Grundlage Klagebefugnis erhalten wie Einzelpersonen.

84. Wie bereits erwähnt, kann der Begriff „Öffentlichkeit“ im Sinne des Århus-Übereinkommens „eine oder mehrere natürliche oder juristische Personen und, in Übereinstimmung mit den innerstaatlichen Rechtsvorschriften oder der innerstaatlichen Praxis, deren Vereinigungen, Organisationen oder Gruppen“ umfassen. Folglich können Vereinigungen, Organisationen und Gruppen, auch wenn sie „de lege“ nicht klagebefugt sind, ebenso Klagebefugnis erhalten wie Einzelpersonen. Dies kann Sammelklagen fördern (denn einzeln müssten die Klagen von den jeweiligen Klägern separat vorgetragen werden), was sowohl für die Öffentlichkeit (wegen Teilung der Rechtsstreitkosten) als auch für die Behörde (Reduzierung des Risikos, eine Vielzahl einzelner Klagen bearbeiten zu müssen) von Vorteil ist.

2.3.5. Vorherige Teilnahme

Die Mitgliedstaaten dürfen die Klagebefugnis zur Anfechtung der Entscheidung einer Behörde nicht auf Mitglieder der betroffenen Öffentlichkeit beschränken, die an dem vorangegangenen Verwaltungsverfahren zur Annahme dieser Entscheidung beteiligt waren.

85. Nichtteilnahme am Verwaltungsverfahren zur Annahme einer Entscheidung kann unter dem Gesichtspunkt der Zulässigkeit einer späteren Anfechtung dieser Entscheidung problematisch sein (84), In seiner Rechtsprechung betont der EuGH die Rolle der nationalen Gerichte beim Schutz der materiellen Rechte, die Einzelpersonen und Vereinigungen aus dem Unionsrecht erwachsen, und hebt gleichzeitig hervor, dass administrative und gerichtliche Verfahren unterschiedlichen Zwecken dienen. Beispiel: Die Entscheidung einer Behörde kann zu einer möglichen Verletzung des Rechts eines Klägers/einer Klägerin auf Gesundheitsschutz führen, und zwar unabhängig von dessen/deren etwaigen Verfahrensrechten.

86. Diesbezüglich urteilte der EuGH in der Rechtssache Djurgården im Kontext einer für die Richtlinie 2011/92/EU über die Umweltverträglichkeitsprüfung relevanten Entscheidung, dass „sich die Beteiligung am umweltbezogenen Entscheidungsverfahren […] von einer gerichtlichen Anfechtung unterscheidet und auch eine andere Zielsetzung als diese hat, da sich eine solche Anfechtung gegebenenfalls gegen die am Ende dieses Verfahrens ergehende Entscheidung richten kann“ (85). Daher „muss es den Mitgliedern der betroffenen Öffentlichkeit […] möglich sein, die von einer der nationalen Gerichtsbarkeit eines Mitgliedstaats zugehörigen Stelle erlassene Entscheidung über den Antrag auf Genehmigung eines Projekts anzufechten, gleichviel, welche Rolle sie in dem Verfahren über den Genehmigungsantrag vor dieser Stelle durch ihre Beteiligung an und ihre Äußerung in diesem Verfahren spielen konnte“.

2.4. Aufforderung zum Tätigwerden im Rahmen der Umwelthaftungsvorschriften

87. Die Richtlinie 2004/35/EG über die Umwelthaftung soll unter anderem natürliche und juristische Personen dazu anregen, die zuständigen Behörden bei der Bewältigung von Umweltschadensfällen im Sinne der Umwelthaftungsvorschriften (86) zu unterstützen. Sie gestattet es natürlichen oder juristischen Personen, die von derartigen Schäden betroffen sind oder die ein ausreichendes Interesse bezüglich des Schadens haben oder die eine schadensbedingte Rechtsverletzung geltend machen, der zuständigen nationalen Behörde Bemerkungen vorzulegen und diese aufzufordern, die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen. Es wird vorausgesetzt, dass das Interesse bestimmter NRO ausreichend ist bzw. dass diese NRO Träger verletzbarer Rechte sind, weshalb sie berechtigten Anspruch auf Aufforderung zum Tätigwerden haben. Die zuständige Behörde ist verpflichtet, über die Aufforderung zum Tätigwerden zu entscheiden (87).

88. Die Definition des Begriffs des Rechtsanspruchs auf Vorlage von Bemerkungen und Aufforderung zum Tätigwerden lehnt sich eng an den Wortlaut von Artikel 9 Absatz 2 des Århus-Übereinkommens und der entsprechenden Bestimmungen der Richtlinie 2011/92/EU über die Umweltverträglichkeitsprüfung an. Diese zur Vorlage von Bemerkungen und Aufforderung zum Tätigwerden berechtigten Personen sind auch berechtigt, die verfahrens- und materiell-rechtliche Rechtmäßigkeit einer Entscheidung, einer Handlung oder der Untätigkeit einer zuständigen Behörde auf der Grundlage der vorgelegten Bemerkungen und der Aufforderung zum Tätigwerden anzufechten (88).

89. Die Ähnlichkeit des Wortlauts, auch im Hinblick auf das Sonderrecht von Umwelt-NRO, bedeutet, dass die Rechtsprechung des EuGH zur Klagebefugnis (siehe Abschnitt C.2.3) auch bei der Auslegung der Richtlinie 2004/35/EG über die Umwelthaftung berücksichtigt werden kann.

2.5. Andere Themen wie nationale Durchführungsvorschriften, allgemeine Rechtsakte, Pläne und Programme, Ausnahmebewilligungen

2.5.1. Allgemeine Rechtsgrundlage für die Klagebefugnis

Die allgemeine Rechtsgrundlage für die Klagebefugnis zur Anfechtung von Entscheidungen, Handlungen und Unterlassungen der Mitgliedstaaten in den unter das EU-Umweltrecht fallenden Bereichen ist im nationalen Recht verankert, muss jedoch im Einklang mit den Vorschriften von Artikel 9 Absatz 3 des Århus-Übereinkommens und von Artikel 19 Absatz 1 EUV sowie Artikel 47 der Charta der Grundrechte ausgelegt werden.

90. Gemäß Artikel 19 Absatz 1 EUV müssen die Mitgliedstaaten „die erforderlichen Rechtsbehelfe [schaffen] (89), damit ein wirksamer Rechtsschutz in den vom Unionsrecht erfassten Bereichen gewährleistet ist“. Gleichzeitig regelt Artikel 47 Absatz 1 der Charta der Grundrechte, den die Mitgliedstaaten bei der Durchführung des EU-Rechts einhalten müssen, Folgendes: „Jede Person, deren durch das Gemeinschaftsrecht garantierte Rechte oder Freiheiten verletzt worden sind, hat das Recht, nach Maßgabe der in diesem Artikel vorgesehenen Bedingungen bei einem Gericht einen wirksamen Rechtsbehelf einzulegen.“

91. Für den speziellen Bereich der Umwelt regelt Artikel 9 Absatz 3 des Århus-Übereinkommens, dass die Vertragsparteien sicherstellen müssen, dass Mitglieder der Öffentlichkeit, sofern sie etwaige in ihrem innerstaatlichen Recht festgelegte Kriterien erfüllen, Zugang zu verwaltungsbehördlichen oder gerichtlichen Verfahren haben, um die von Privatpersonen und Behörden vorgenommenen Handlungen und begangenen Unterlassungen anzufechten, die gegen umweltbezogene Bestimmungen ihres innerstaatlichen Rechts verstoßen. Wie bereits erwähnt, umfasst die Definition des Begriffs „Öffentlichkeit“ auch Umwelt-NRO.

92. Artikel 9 Absatz 3 ist allgemeiner gefasst als Artikel 9 Absatz 2 des Århus-Übereinkommens, da der Klagebefugte in diesem Fall „die Öffentlichkeit“ ist — ein nach der Definition des Århus-Übereinkommens allgemeinerer Begriff als „die betroffene Öffentlichkeit“. Artikel 9 Absatz 3 bezieht sich auch auf Handlungen und Unterlassungen von Privatpersonen, während Artikel 9 Absatz 2 auf Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen von Behörden begrenzt ist (90). Andererseits gibt Artikel 9 Absatz 3 den Vertragsparteien die Wahl zwischen verwaltungsbehördlichem und gerichtlichem Verfahren. Zudem gibt es keinen Verweis auf Zugangskriterien wie Rechtsverletzung oder ausreichendes Interesse, und auch die „de lege“-Klagebefugnis von Umwelt-NRO ist nicht geregelt.

93. Folglich hat der EuGH in der Rechtssache LZ I präzisiert, dass Artikel 9 Absatz 3 keine klare und präzise Verpflichtung enthält, die die rechtliche Situation Einzelner unmittelbar regelt, da eine solche vom Erlass weiterer Rechtsakte durch die Vertragsparteien abhängt (91). Der EuGH hat jedoch auch geurteilt, dass die Bestimmungen von Artikel 9 Absatz 3, wenngleich allgemein formuliert, darauf abzielen, die Gewährleistung eines effektiven Umweltschutzes zu ermöglichen (92), und dass „nicht in Betracht gezogen werden kann, Artikel 9 Absatz 3 des Århus-Übereinkommens so auszulegen, dass die Ausübung der durch das Unionsrecht gewährleisteten Rechte praktisch unmöglich gemacht oder übermäßig erschwert würde“ (93).

94. Aufgrund von Artikel 216 Absatz 2 AEUV ist das Århus-Übereinkommen Bestandteil der Unionsrechtsordnung (94). Die Anforderungen der EU-Rechtsordnung, die für die Mitgliedstaaten bei der Durchführung von Artikel 9 Absatz 3 des Übereinkommens bindend sind, betreffen auch die einheitliche Anwendung und Auslegung des Unionsrechts. Ein wichtiger Mechanismus, um dies zu gewährleisten, ist die Möglichkeit für nationale Gerichte (und mitunter deren Verpflichtung), auf der Grundlage von Artikel 267 AEUV ein Urteil des EuGH über die Gültigkeit oder die Auslegung spezifischer EU-Vorschriften einzuholen. Dies setzt den Zugang zu nationalen Gerichten voraus.

95. Aufgrund der vorgenannten Argumente sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, Klagebefugnis zu gewähren, damit im Interesse des Schutzes der aus dem EU-Recht erwachsenden Verfahrensrechte materiellen Rechte Zugang zu wirksamen Rechtsbehelfen gewährleistet ist, selbst wenn der betreffende Umweltrechtsakt der EU diesbezüglich keine spezifischen Bestimmungen enthält.

2.5.2. Klagebefugnis zum Schutz von Verfahrensrechten im Rahmen des EU-Umweltrechts

Einzelpersonen und Umwelt-NRO müssen Klagebefugnis erhalten, damit die Einhaltung der umweltrechtlichen Verfahrensvorschriften der EU wie die Vorschriften zur Festlegung von Beschlussfassungsverfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung, beispielsweise im Falle von Plänen und Programmen, gewährleistet ist.

96. Verfahrensrechte sind besonders wichtig im Fall von Plänen und Programmen. Viele Umweltrechtsakte der EU sehen die Aufstellung von Plänen und Programmen vor, um sicherzustellen, dass die angestrebten Umweltziele erreicht werden. Diese Dokumente können der Steuerung von Interventionen im Zeitverlauf dienen (wie Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete) (95) oder der Festlegung von Maßnahmen zur Bewältigung spezifischer Probleme (wie Pläne zur Reduzierung übermäßiger Luftverschmutzung) (96). Neben der Auflage bestimmter Pläne und Programme enthält das Umweltrecht der EU auch Vorschriften für die Umweltprüfung von Plänen und Programmen (z. B. Flächennutzungspläne), die erhebliche Auswirkungen auf die Umwelt haben können (97).

97. Ein Großteil der betreffenden Vorschriften sieht während des Beschlussfassungsprozesses eine Phase der obligatorischen öffentlichen Konsultation vor. Artikel 7 des Århus-Übereinkommens verlangt die Konsultation der Öffentlichkeit bei Plänen und Programmen, die in seinen allgemeinen Anwendungsbereich fallen. Demzufolge muss auch für umweltbezogene Pläne und Programme, die nach EU-Recht zwar verpflichtend sind, für die aber eine keine ausdrücklichen Bestimmungen für die Beteiligung der Öffentlichkeit festgelegt wurden, möglicherweise eine öffentliche Konsultation durchgeführt werden.

98. Die Klagebefugnis zur Anfechtung von Entscheidungen, Handlungen und Unterlassungen von Behörden, die unter Artikel 7 des Übereinkommens fallende Pläne und Programme betreffen, lässt sich im Lichte der Rechtsprechung des EuGH zur Öffentlichkeitsbeteiligung definieren. Nach denselben Argumenten, wie sie dem Urteil in der Rechtssache Kraaijeveld (98) zugrunde liegen (bei der es um ein Projekt statt um einen Plan oder ein Programm ging), sind die Inhaber von Beteiligungsrechten befugt, von einem Gericht überprüfen zu lassen, ob das vorgegebene Verhalten bei der Entscheidung über einen Plan oder ein Programm befolgt wurde.

99. Aus der Rechtsprechung des EuGH geht hervor, dass Klagebefugnis nicht nur für Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen im Falle bestimmter Pläne und Programme relevant ist, sondern auch für nationale Rechtsvorschriften und allgemeine Rechtsakte zur Festlegung der Verfahrensvorschriften für derartige Pläne und Programme. So hat der EuGH in den Rechtssachen Terre Wallonne und Inter-Environnement Wallonie (99) geurteilt, dass ein nach der Nitratrichtlinie 91/676/EWG erforderliches Aktionsprogramm grundsätzlich auch eine strategische Umweltprüfung (die eine Konsultation der Öffentlichkeit einschließt) im Sinne der Richtlinie 2001/42/EG über die strategische Umweltprüfung erfordert. Aufgrund dessen erklärte ein nationales Gericht Teile einer nationalen Verordnung zur Aufstellung eines Aktionsprogramms für nichtig, mit der Begründung, dass versäumt wurde, eine strategische Umweltprüfung vorzugeben. In der sich anschließenden Rechtssache Inter-Environnement Wallonie bestätigte der EuGH die Angemessenheit der Nichtigerklärung unter diesen Umständen (100).

100. Es liegt auf der Hand, dass sowohl Einzelpersonen als auch Umwelt-NRO eine Klagebefugnis zum Schutz von Verfahrensrechten zusteht, weil beide zur Ausübung dieser Rechte berechtigt sind.

2.5.3. Klagebefugnis zum Schutz materiell-rechtlicher Rechte

Die Mitgliedstaaten müssen Klagebefugnis zur Anfechtung sehr weit gefasster Kategorien von Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen gewährleisten, um sicherzustellen, dass umfangreiche materielle Rechte ausgeübt werden können.

101. Aus der Rechtsprechung des EuGH geht hervor, dass Einzelpersonen und Umwelt-NRO Klagebefugnis gewährt werden muss, damit die menschliche Gesundheit über das EU-Umweltrecht, unter die Ziele des EU-Umweltrechts fallende Eigentumsrechte und — im Fall von Umwelt-NRO — die Umwelt über das EU-Umweltrecht geschützt sind.

102. Die Anwendung des „Grundsatzes der Rechtsverletzung“ (d. h. des von bestimmten Mitgliedstaaten angewandten Prinzips, wonach eine Person dem Gericht nachweisen muss, dass eines ihrer Rechte verletzt wurde) hat sich als problematisch erwiesen, da der Umweltschutz in der Regel dem allgemeinen öffentlichen Interesse dient und nicht darauf abzielt, dem Einzelnen ausdrücklich Rechte zu übertragen. Die Alternative des obligatorischen Nachweises eines ausreichenden Interesses scheint weniger problematisch; sinngemäß sollten jedoch ähnliche Überlegungen wie beim Grundsatz der Rechtsverletzung gelten.

103. Der EuGH hat bekräftigt, dass es Sache der Mitgliedstaaten ist festzulegen, was unter dem Begriff „Rechtsverletzung“ zu verstehen ist (101). Er hat jedoch auch präzisiert, dass sich aus dem Wortlaut von Artikel 11 Absatz 3 der Richtlinie 2011/92/EU über die Umweltverträglichkeitsprüfung und von Artikel 9 Absatz 2 Unterabsatz 2 des Århus-Übereinkommens ergibt, dass dieser Wertungsspielraum seine Grenzen in der Beachtung des Ziels findet, der betroffenen Öffentlichkeit einen weiten Zugang zu Gerichten zu gewähren (102). Außerdem darf der Wertungsspielraum der Mitgliedstaaten für die Definition des Begriffs der Rechtsverletzung den Schutz der aus dem Unionsrecht erwachsenden Rechte nicht übermäßig erschweren. Folglich darf die Klagebefugnis von Mitgliedern der von Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen im Rahmen der Richtlinie 2011/92/EU über die Umweltverträglichkeitsprüfung — und von Artikel 9 Absatz 2 des Århus-Übereinkommens — betroffenen Öffentlichkeit nicht restriktiv ausgelegt werden (103).

104. Der EuGH hat diese Rechte im Kontext der folgenden Entscheidungen, Handlungen und Unterlassungen von Behörden bestätigt: Versäumnis einer Behörde, einen gesetzlich vorgeschriebenen Luftqualitätsplan vorzubereiten (104), Annahme von nationalen Emissionsminderungsprogrammen (105) und Gewährung einer Ausnahme im Rahmen des Naturschutzrechts (106). Die Rechtsprechung unterstreicht folglich die Notwendigkeit für die Mitgliedstaaten und die nationalen Gerichte, Klagebefugnis zur Anfechtung weit gefasster Kategorien von Entscheidungen, Handlungen und Unterlassungen auf der Grundlage eines umfassenden Satzes materieller Rechte zu gewährleisten.

2.5.4. Kriterien für die Klagebefugnis von Einzelpersonen und NRO

Die Mitgliedstaaten können Kriterien festlegen, die Einzelpersonen und NRO erfüllen müssen, um Klagebefugnis zu erhalten, wobei diese Kriterien es jedoch nicht verhindern oder übermäßig erschweren dürfen, aus dem EU-Recht erwachsende materielle Rechte und Verfahrensrechte auszuüben.

105. Der Wortlaut von Artikel 9 Absatz 3 des Århus-Übereinkommens („sofern sie etwaige in ihrem innerstaatlichen Recht festgelegte Kriterien erfüllen“) sichert den Vertragsparteien einen gewissen Ermessensspielraum für die Festlegung der Kriterien für die Klagebefugnis zu.

106. Die Mitgliedstaaten sind nicht verpflichtet, einem jeden Mitglied der Öffentlichkeit (actio popularis) oder einer jeden NRO Klagebefugnis zu gewähren. Nach dem Leitfaden für die Anwendung des Århus-Übereinkommens sollten diese Kriterien jedoch mit den Zielen des Übereinkommens für den Zugang zur Justiz im Einklang stehen (107). Die Vertragsparteien dürfen die Klausel „sofern sie etwaige in ihrem innerstaatlichen Recht festgelegte Kriterien erfüllen“ nicht als Vorwand für die Einführung oder Aufrechterhaltung von Kriterien verwenden, die so streng sind, dass sie es für praktisch alle oder fast alle Umweltorganisationen unmöglich machen, Handlungen oder Unterlassungen anzufechten, die gegen nationales Umweltrecht verstoßen (108). Außerdem dürfen die Mitgliedstaaten im Einklang mit dem Grundsatz der Effektivität keine Kriterien festlegen, die die Ausübung von aus dem Unionsrecht erwachsenden Rechten verhindern oder übermäßig erschweren.

107. Angemessene Kriterien, die die Mitgliedstaaten im Kontext von Artikel 9 Absatz 2 des Århus-Übereinkommens festgelegt haben, gelten auch als angemessen im Kontext von Artikel 9 Absatz 3. Im Gegensatz zu Artikel 9 Absatz 2 sieht Artikel 9 Absatz 3 jedoch nicht ausdrücklich eine „de lege“-Klagebefugnis für Umwelt-NRO vor. Dies wirft die Frage auf, ob die Mitgliedstaaten berechtigt sind, den Grundsatz der Rechtsverletzung anzuwenden, ohne der Tatsache Rechnung zu tragen, dass eine NRO eine Rechtsverletzung nicht in gleicher Weise nachweisen kann wie eine Einzelperson. Entsprechend und unter Berücksichtigung der Rolle von Umwelt-NRO beim Schutz allgemeiner Umweltinteressen wie Luftqualität und biologische Vielfalt müssen Mitgliedstaaten, die den Grundsatz der Rechtsverletzung anwenden, dies auf eine Weise tun, die gewährleistet, dass Umwelt-NRO Klagebefugnis zur Anfechtung von Entscheidungen, Handlungen und Unterlassungen, die diese Rolle beeinträchtigen, erhalten.

3. UMFANG DER GERICHTLICHEN ÜBERPRÜFUNG

3.1. Einleitung

Der Umfang der gerichtlichen Überprüfung gibt vor, wie die nationalen Richter die Rechtmäßigkeit angefochtener Entscheidungen, Handlungen und Unterlassungen bewerten. Es gibt zwei bestimmende Aspekte — die zulässigen Gründe für die gerichtliche Überprüfung, d. h. Rechtsbereich und rechtliche Argumente, die geltend gemacht werden können, und die Intensität der Prüfung (oder der Überprüfungsmaßstab).

108. Der Umfang der gerichtlichen Überprüfung ist ein Schlüsselelement jedes wirksamen Überprüfungssystems, denn danach richtet sich, wie die nationalen Richter die Rechtmäßigkeit angefochtener Entscheidungen, Handlungen und Unterlassungen bewerten. Es gibt zwei wesentliche Aspekte. Der erste betrifft den Rechtsbereich und die rechtlichen Argumente, die bei einem Rechtsstreit geltend gemacht werden können, vor allem in Bezug auf die Frage, ob ein Kläger zwecks Beweisführung berechtigt ist, sich auf alle einschlägigen Bestimmungen des Umweltrechts der EU zu berufen. Diese Frage wird in Abschnitt C.3.2 untersucht. Der zweite Aspekt betrifft die Intensität, mit der Richter die Rechtmäßigkeit überprüfen, und wird in Abschnitt C.3.3 genauer untersucht.

109. Bestimmte EU-Richtlinien, in denen der Zugang zu Gerichten ausdrücklich vorgesehen ist, enthalten Bestimmungen über den Umfang der gerichtlichen Überprüfung (109). In den meisten sekundärrechtlichen Umweltvorschriften fehlen jedoch derartige Bestimmungen, und zum Ermessen des richtigen Überprüfungsumfangs muss, wie auch im Fall der Klagebefugnis, auf die Rechtsprechung des EuGH zurückgegriffen werden.

3.2. Zulässige Gründe für eine gerichtliche Überprüfung

110. Dieser Aspekt ist besonders wichtig in Rechtsräumen, in denen Klagebefugnis nur gewährt wird, wenn die Rechte des Klägers verletzt wurden. Hier sind die zulässigen Gründe für eine gerichtliche Überprüfung traditionsgemäß auf jene Rechtsvorschriften beschränkt, die dem Einzelnen Rechte übertragen, die die Grundlage für die beanspruchte Klagebefugnis bilden. Dieser Aspekt spielt auch eine Rolle bei Beschränkungen, die die Beweisführung der Kläger auf Argumente begrenzen sollen, die sie bereits in früheren Verwaltungsverfahren angeführt haben (Präklusion), oder verhindern sollen, dass Kläger Gerichtsverfahren durch irrelevante Beweisführung missbrauchen.

3.2.1. Spezifische Tätigkeiten mit obligatorischer Öffentlichkeitsbeteiligung

111. Diese Kategorie fällt unter Artikel 9 Absatz 2 des Århus-Übereinkommens. Wie bereits erwähnt, zielt Artikel 9 Absatz 2 darauf ab, bezüglich Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen, die spezifische Tätigkeiten betreffen, welche unter die Vorschriften von Artikel 6 (Öffentlichkeitsbeteiligung) des Übereinkommens fallen, Zugang zur Justiz zu sichern.

112. Wie ebenfalls bereits erwähnt, gestattet es Artikel 9 Absatz 2 den Mitgliedstaaten, die Klagebefugnis davon abhängig zu machen, dass Kläger, bei denen es sich um Privatpersonen handelt, eine Rechtsverletzung oder ein ausreichendes Interesse nachweisen. Was die zulässigen Gründe für die gerichtliche Überprüfung angeht, ergibt sich hieraus eine potenzielle Ungleichbehandlung von Einzelpersonen und Umwelt-NRO beim Umgang mit Rechtsansprüchen. Dies gilt insbesondere für Entscheidungen, Handlungen und Unterlassungen, die die wichtigsten Sekundärrechtsakte der EU für die Umsetzung von Artikel 9 Absatz 2 — die Richtlinie 2011/92/EU über die Umweltverträglichkeitsprüfung und die Richtlinie 2010/75/EU über Industrieemissionen — betreffen. In der Rechtssache LZ II (110) hat der EuGH jedoch bekräftigt, dass der Geltungsbereich von Artikel 6 des Århus-Übereinkommens — und somit auch von Artikel 9 Absatz 2 — über den der beiden EU-Richtlinien hinausgeht.

3.2.1.1. Einzelpersonen

Wenn ein Mitgliedstaat die Zulässigkeit von Rechtsbehelfen Einzelner von der Verletzung eines subjektiven Rechts abhängig macht, kann er auch vorsehen, dass die Aufhebung einer Verwaltungsentscheidung durch ein nationales Gericht die Verletzung eines subjektiven Rechts des Klägers voraussetzt.

113. In der Rechtssache Kommission/Deutschland stellte der EuGH fest, dass ein Mitgliedstaat, wenn er nach den Vorschriften für den Zugang zu Gerichten der Richtlinie 2011/92/EU über die Umweltverträglichkeitsprüfung und der Richtlinie 2010/75/EU über Industrieemissionen die Zulässigkeit von Rechtsbehelfen Einzelner auf Fälle beschränkt, in denen Rechte verletzt werden, „er auch vorschreiben darf, dass die Aufhebung einer Verwaltungsentscheidung durch das zuständige Gericht die Verletzung eines subjektiven Rechts auf Seiten des Klägers voraussetzt“ (111). Diese Auslegung kann auch auf andere angefochtene Entscheidungen, Handlungen und Unterlassungen im Sinne von Artikel 9 Absatz 2 des Århus-Übereinkommens angewendet werden.

114. Dies bedeutet, dass das nationale Gericht — im Falle einer eine Rechtsverletzung voraussetzenden Regelung — seine Prüfung der Anträge Einzelner auf jene Bestimmungen beschränken kann, die die Zulässigkeit des Rechtsbehelfs untermauern.

3.2.1.2. Anerkannte Umwelt-NRO

Bei Rechtsbehelfen, die in den Anwendungsbereich von Artikel 9 Absatz 2 des Århus-Übereinkommens fallen, sind anerkannte Umwelt-NRO bei den Rechtgrundlagen, die sie anführen können, nicht eingeschränkt, und sie sind berechtigt, jegliche Bestimmung des EU-Umweltrechts anzuführen.

115. Die in Abschnitt C.3.2.1.1 beschriebene Beschränkung der Klagegründe gilt nicht für Umwelt-NRO, die die im nationalen Recht verankerten Kriterien für eine „de lege“-Klagebefugnis erfüllen.

116. In der Rechtssache Trianel präzisierte der EuGH, dass diese NRO jegliche Bestimmung des EU-Umweltrechts mit unmittelbarer Wirkung sowie jedwede nationale Rechtsvorschrift zur Umsetzung der EU-Rechtsvorschriften geltend machen können. Er urteilte, dass „es dem nationalen Gesetzgeber zwar frei steht, die Rechte, deren Verletzung ein Einzelner im Rahmen eines gerichtlichen Rechtsbehelfs […] geltend machen kann, auf subjektiv-öffentliche Rechte zu beschränken, doch kann eine solche Beschränkung nicht als solche auf Umweltverbände angewandt werden, weil dadurch die Ziele des Artikels 10a Absatz 3 Satz 3 der Richtlinie 85/337 missachtet würden“ (112).

117. Dies bedeutet, dass eine Umwelt-NRO, die auf der Grundlage einer „de lege“-Klagebefugnis Klage erhebt, berechtigt ist, jegliche Bestimmung des EU-Umweltrechts anzuführen, die ihrer Auffassung nach verletzt wurde.

3.2.2. Themen im Rahmen von Artikel 9 Absatz 3 des Århus-Übereinkommens

Die Gründe für gerichtliche Überprüfungen im Rahmen von Artikel 9 Absatz 3 des Århus-Übereinkommens sollten zumindest die Rechtsvorschriften betreffen, auf die sich der Anspruch des Antragstellers auf Klagerecht stützt.

118. Artikel 9 Absatz 3 des Århus-Übereinkommens regelt den Zugang zu gerichtlichen Verfahren zur Anfechtung von Handlungen und Unterlassungen, die nicht unter Artikel 9 Absätze 1 oder 2 des Århus-Übereinkommens fallen.

3.2.2.1. Einzelpersonen

119. Gemäß Artikel 9 Absatz 3 des Århus-Übereinkommens haben Mitglieder der Öffentlichkeit, sofern sie etwaige in ihrem innerstaatlichen Recht festgelegte Kriterien erfüllen, Zugang zu gerichtlichen Verfahren. Bei einer eine Rechtsverletzung voraussetzenden Regelung könnten die Mitgliedstaaten demnach den Umfang der Überprüfung auf Klagegründe begrenzen, die die Rechte betreffen, die der Kläger als verletzt anführt.

3.2.2.2. Umwelt-NRO

120. Ohne „de lege“-Klagebefugnis haben Umwelt-NRO zumindest das Recht auf eine gerichtliche Überprüfung für jene Rechtsvorschriften, aus denen durchsetzbare Rechte und Interessen erwachsen. Aus den Abschnitten C.1 und C.2 und insbesondere dem EuGH-Urteil in der Rechtssache LZ II geht hervor, dass Umwelt-NRO im breitem Umfang berechtigt sind, die Umwelt zu schützen und Umweltpflichten vor nationalen Gerichten einzuklagen.

3.2.3. Präklusion und andere Beschränkungen

Der Umfang der Überprüfung durch ein nationales Gericht darf nicht auf Einwände reduziert werden, die im Rahmen des Verwaltungsverfahrens fristgerecht erhoben wurden. Allerdings können die Gerichte Argumente, die missbräuchlich oder unredlich vorgetragen wurden, als unzulässig werten.

121. In der Rechtssache Kommission/Deutschland hat der EuGH geurteilt, dass es nicht möglich ist, „den Umfang der gerichtlichen Prüfung auf Einwendungen zu beschränken, die bereits innerhalb der Einwendungsfrist im Verwaltungsverfahren, das zur Annahme der Entscheidung geführt hat, eingebracht wurden“. Der EuGH begründet seinen Standpunkt durch Verweis auf die Verpflichtung, eine umfassende materiell-rechtliche und verfahrensrechtliche Kontrolle der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Entscheidung zu ermöglichen (113). Dieses Urteil ist relevant für Entscheidungen, Handlungen und Unterlassungen im Sinne von Artikel 11 der Richtlinie 2011/92/EU über die Umweltverträglichkeitsprüfung und Artikel 25 der Richtlinie 2010/75/EU über Industrieemissionen sowie für Entscheidungen, Handlungen und Unterlassungen im Sinne von Artikel 9 Absatz 2 des Århus-Übereinkommens. Es gilt auch für Handlungen und Unterlassungen im Sinne von Artikel 9 Absatz 3 des Übereinkommens, da diesbezügliche Klagen auch die materiell-rechtliche und verfahrensrechtliche Rechtmäßigkeit betreffen (siehe Abschnitt C.3.3.3).

122. Wenngleich eine Präklusion nicht zulässig ist, kann nach Rechtsprechung des EuGH „der nationale Gesetzgeber spezifische Verfahrensvorschriften vorsehen (nach denen z. B. ein missbräuchliches oder unredliches Vorbringen unzulässig ist), die geeignete Maßnahmen darstellen, um die Wirksamkeit des gerichtlichen Verfahrens zu gewährleisten“ (114). Hier ist es Sache der Mitgliedstaaten, Vorschriften festzulegen, die der allgemeinen Verpflichtung zur gerichtlichen Überprüfung der materiell-rechtlichen und verfahrensrechtlichen Rechtmäßigkeit von Entscheidungen, Handlungen und Unterlassungen gerecht werden.

3.3. Intensität der Prüfung/Überprüfungsmaßstab

Gemäß Artikel 9 Absätze 2 und 3 des Århus-Übereinkommens müssen die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass Zugang zu einem Überprüfungsverfahren vor einem Gericht gewährleistet ist, um die materiell-rechtliche und verfahrensrechtliche Rechtmäßigkeit von Entscheidungen, Handlungen und Unterlassungen anzufechten, die unter diese Vorschriften fallen, wenngleich im Sekundärrecht der EU nicht explizit auf einen Überprüfungsmaßstab verwiesen wird, der beide Aspekte der Rechtsmäßigkeit abdeckt. Die Prüfung sollte, soweit erforderlich, auch die Rechtmäßigkeit von Gesetzen und Rechtsvorschriften umfassen, wenn diese Verfahrensrechte und materielle Rechte einschränken oder verletzen.

123. Die Intensität der Prüfung bzw. der Überprüfungsmaßstab zeigt an, wie gründlich das nationale Gericht die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Entscheidung, Handlung oder Unterlassung bewerten muss. Hier gibt es große Verfahrensunterschiede zwischen den Mitgliedstaaten. Die Ansätze reichen von einer Fokussierung auf verfahrensrechtliche Fragen bis hin zu einer umfassenden Überprüfung der angefochtenen Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen, wobei die Richter die Möglichkeit haben, die Ergebnisse der Verwaltung durch ihre eigenen Bewertungsergebnisse zu ersetzen.

124. Die Intensität der Prüfung bzw. der Überprüfungsmaßstab ist weder im Århus-Übereinkommen noch im Sekundärrecht der Union im Einzelnen geregelt. Die Rechtsprechung des EuGH gibt jedoch in gewisser Hinsicht Aufschluss über die Mindestkriterien, die erfüllt sein müssen, damit die gerichtliche Überprüfung als wirksam angesehen werden kann.

3.3.1. Antrag auf Zugang zu Umweltinformationen

Die Mitgliedstaaten müssen eine wirksame gerichtliche Überprüfung des Rechts auf Beantragung des Zugangs zu Umweltinformationen gewährleisten, die alle relevanten Grundsätze und Vorschriften des Unionsrechts abdeckt. Letztere umfassen auch besondere Bedingungen, die eine Behörde aufgrund verbindlicher Vorschriften der EU über den Zugang zu Umweltinformationen erfüllen muss.

125. Gerichtliche Klagen gegen Entscheidungen betreffend Anträge auf Zugang zu Umweltinformationen fallen in den Anwendungsbereich von Artikel 9 Absatz 1 des Århus-Übereinkommens. Die Richtlinie 2003/4/EG über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen enthält Vorschriften für den Zugang zu den Gerichten (115), die den Anforderungen von Artikel 9 Absatz 1 entsprechen. Gemäß diesen Vorschriften müssen die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass Personen, die in Anwendung der Richtlinie Zugang zu Informationen beantragen, auch Zugang zu einem Überprüfungsverfahren vor einem Gericht oder einer anderen auf gesetzlicher Grundlage geschaffenen unabhängigen und unparteiischen Stelle haben, das bzw. die die Handlungen oder Unterlassungen der betreffenden Behörde überprüft und dessen bzw. deren Entscheidungen endgültig sein können. Diese Vorschriften regeln jedoch nicht den Umfang der in der Richtlinie vorgesehenen gerichtlichen Überprüfung.

126. In der Rechtssache East Sussex wurde der Gerichtshof gebeten, den Umfang der in der Richtlinie 2003/4/EG über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen vorgesehenen Überprüfung auszulegen. Der Gerichtshof urteilte wie folgt: „Da es im Unionsrecht an einer Klarstellung fehlt, ist die Festlegung dieses Umfangs, vorbehaltlich der Beachtung der Grundsätze der Äquivalenz und der Effektivität, Sache der mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen“. (116) Im besonderen Kontext der Bestimmungen der Richtlinie über den Zugang zu Gerichten präzisierte der EuGH, dass eine wirksame Überprüfung dem Ziel der Bereitstellung einer allgemeinen Regelung gerecht werden muss, die gewährleistet, dass jede natürliche oder juristische Person eines Mitgliedstaats Recht auf Zugang zu bei Behörden vorhandenen oder für diese bereitgehaltenen Umweltinformationen hat, ohne hierfür ein Interesse geltend machen zu müssen (117). In Bezug auf die angefochtene Verwaltungsentscheidung, einem Antragsteller bestimmte Kosten für die Bearbeitung des Antrags auf Informationszugang in Rechnung zu stellen, urteilte der EuGH in der Rechtssache East Sussex, dass das nationale Gericht zumindest prüfen muss, ob die einschlägigen Bedingungen der Richtlinie erfüllt waren oder nicht (118).

3.3.2. Weitere Themen wie spezifische Tätigkeiten mit obligatorischer Öffentlichkeitsbeteiligung; Umwelthaftung; Pläne und Programme; Ausnahmebewilligungen; nationale Durchführungsvorschriften und Rechtsakte

Die Rechtsprechung des EuGH enthält Leitlinien für die Prüfung von Entscheidungen, Handlungen und Unterlassungen im Rahmen des EU-Umweltrechts.

3.3.2.1. Notwendigkeit der Prüfung der verfahrens- und materiell-rechtlichen Rechtmäßigkeit

127. Die in Artikel 9 Absatz 2 des Århus-Übereinkommens — und den zu dessen Umsetzung erlassenen sekundärrechtlichen Vorschriften der EU — vorgesehene gerichtliche Überprüfung muss die Bewertung der verfahrens- und materiell-rechtlichen Rechtmäßigkeit angefochtener Entscheidungen, Handlungen und Unterlassungen umfassen. Doch weder das Århus-Übereinkommen noch das Sekundärrecht der EU geben den Umfang der durchzuführenden Überprüfung der materiell- und verfahrensrechtlichen Rechtmäßigkeit vor.

128. Gleichermaßen enthält auch Artikel 9 Absatz 3 des Århus-Übereinkommens keine ausdrückliche Verpflichtung zur Einrichtung eines Systems zur Überprüfung der materiell- und verfahrensrechtlichen Rechtmäßigkeit einer Handlung oder Unterlassung. Im Kontext des EU-Sekundärrechts ist dies zurzeit nur in der Richtlinie 2004/35/EG über die Umwelthaftung ausdrücklich vorgesehen. Dennoch geht aus der Rechtsprechung des EuGH, insbesondere in den Rechtssachen East Sussex und Janecek hervor, dass der EU-Grundsatz der effektiven gerichtlichen Überprüfung der materiell- und verfahrensrechtlichen Rechtmäßigkeit auch für Handlungen und Unterlassungen im Sinne von Artikel 9 Absatz 3 des Århus-Übereinkommens gilt. Andernfalls könnte nicht sichergestellt werden, dass die Ziele des Umweltrechts der EU und die daraus erwachsenden Rechte von den nationalen Gerichten ausreichend geschützt werden. Nach dem Leitfaden für die Anwendung des Århus-Übereinkommens ist der im Kontext von Artikel 9 Absatz 3 anzuwendende Überprüfungsmaßstab derselbe wie bei Artikel 9 Absatz 2 des Übereinkommens, was bedeutet, dass ein nationales Gericht sowohl die materiell-rechtliche als auch die verfahrensrechtliche Rechtmäßigkeit prüfen muss (119).

129. Aus der Rechtsprechung des EuGH geht klar hervor, dass eine auf die verfahrensrechtliche Rechtmäßigkeit beschränkte Überprüfung den Verpflichtungen aus Artikel 9 Absatz 2 und den entsprechenden sekundärrechtlichen Vorschriften der EU nicht entspräche. Im Urteil Kommission/Deutschland argumentierte der EuGH, dass „das mit Artikel 11 der Richtlinie 2011/92/EU und Artikel 25 der Richtlinie 2010/75/EU angestrebte Ziel nicht nur darin besteht, den rechtsuchenden Bürgern einen möglichst weitreichenden Zugang zu gerichtlicher Überprüfung zu geben, sondern auch darin, eine umfassende materiell-rechtliche und verfahrensrechtliche Kontrolle der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Entscheidung zu ermöglichen“ (120).

130. Ganz allgemein befand der EuGH in der Rechtssache East Sussex (121), dass ein Verfahren der gerichtlichen Nachprüfung dem Grundsatz der Effektivität genügt, wenn es „dem mit einer Anfechtungsklage gegen eine solche Entscheidung befassten Gericht ermöglicht, im Rahmen der Überprüfung der Rechtmäßigkeit dieser Entscheidung die maßgebenden Grundsätze und Vorschriften des Unionsrechts tatsächlich anzuwenden“.

131. Schlussfolgerung aus dem Urteil in der Rechtssache East Sussex ist, dass selbst wenn der Überprüfungsmaßstab im EU-Recht nicht vorgegeben ist, die Überprüfung so durchzuführen ist, dass Rechte gewahrt bleiben und gewährleistet ist, dass die Ziele des einschlägigen EU-Rechts erreicht werden.

3.3.2.2. Verfahrensrechtliche Rechtmäßigkeit

132. Der Leitfaden für die Anwendung des Århus-Übereinkommens definiert verfahrensrechtliche Rechtswidrigkeit als Fall, in dem die Behörde gesetzlich verankerte Verfahrensvorschriften verletzt (122).

133. Verfahrensrechtliche Mängel, die zur Unrechtmäßigkeit einer Entscheidung, Handlung oder Unterlassung führen können, können Folgendes betreffen: (1) die Zuständigkeit der Behörde, die angefochtene Entscheidung oder Handlung vorzunehmen, (2) ein verbindliches Beschlussfassungsverfahren (z. B. öffentliche Konsultation oder Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung) oder (3) die Form, in der eine Entscheidung, Handlung oder Unterlassung erfolgt ist.

134. Während (1) und (3) in der Regel von den Mitgliedstaaten im Rahmen ihrer Verfahrensautonomie festgelegt werden, wird (2) eher vom Unionsrecht vorgegeben, soweit Öffentlichkeitsbeteiligung nach dem Übereinkommen von Århus und entsprechenden sekundären Rechtsvorschriften der EU obligatorisch ist. So enthält die Richtlinie 2011/92/EU über die Umweltverträglichkeitsprüfung die formelle Verpflichtung für die Behörde, bei der Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung die Öffentlichkeit zu konsultieren. Die Erfüllung dieser Verpflichtung ist unerlässlich, wenn eine wirksame Beteiligung der Öffentlichkeit am Beschlussfassungsprozess gewährleistet werden soll. Folglich muss — in Anwendung des obigen Ansatzes — das nationale Gericht befugt sein, die Einhaltung dieser formalen Vorschriften zu prüfen und bei Verfahrensmängeln über angemessene Abhilfemaßnahmen zu entscheiden. Zwingende formelle Anforderungen liegen nicht im Ermessen der Behörde.

135. Die Prüfung der verfahrensrechtlichen Rechtmäßigkeit kann den Spielraum für die Legalisierung rechtswidriger Maßnahmen einer privaten Partei oder einer öffentlichen Stelle betreffen. Der EuGH hat die Möglichkeit der Legalisierung eingeräumt, sie aber an Bedingungen geknüpft (123). In der Rechtssache Križan betreffend ein Verfahren zur Genehmigung einer Mülldeponie wurde der Gerichtshof gebeten, die Möglichkeit der Berichtigung eines Fehlers einer öffentlichen Behörde (Nichtbereitstellung bestimmter Informationen im Rahmen eines Verfahrens zur Genehmigung einer Abfalldeponie) im Stadium des Verwaltungsverfahrens gegen die Entscheidung der genannten öffentlichen Behörde zu prüfen. Der EuGH bestätigte die Möglichkeit der Legalisierung, sofern im Stadium des Verwaltungsverfahrens alle Optionen offenblieben (124). Dies zu ermitteln, sei Sache des nationalen Gerichts (125).

3.3.2.3. Materiell-rechtliche Rechtmäßigkeit

136. Materiell-rechtliche Rechtswidrigkeit wird im Leitfaden für die Anwendung des Århus-Übereinkommens als Fall definiert, in dem ein Recht inhaltlich verletzt wurde (126).

a) Sachverhalt

137. Ein erster Aspekt der Überprüfung der materiell-rechtlichen Rechtmäßigkeit betrifft den Sachverhalt des Rechtsstreits. Die Fakten werden von der Verwaltung zusammengetragen und anschließend im Rahmen einer öffentlichen Konsultation angepasst; sie bilden die Grundlage, auf der die zuständige Behörde darüber befindet, ob eine Entscheidung oder Maßnahme erfolgen muss und wenn ja, mit welchem Inhalt und welcher Begründung. Erweisen sich die Fakten als unvollständig oder falsch oder werden sie falsch ausgelegt, hat dieser Fehler direkte Auswirkungen auf die Qualität der getroffenen Verwaltungsentscheidung und kann die Ziele des EU-Umweltrechts beeinträchtigen.

138. In seiner Rechtsprechung in der Rechtssache East Sussex bekräftigte der EuGH, dass es mangels unionsrechtlicher Vorschriften Aufgabe der innerstaatlichen Rechtsordnung der einzelnen Mitgliedstaaten ist, die Verfahrensmodalitäten der Rechtsbehelfe zu regeln, die den Schutz der dem Bürger aus dem Unionsrecht erwachsenden Rechte gewährleisten sollen. Diese Modalitäten dürfen die Ausübung der durch die Unionsrechtsordnung verliehenen Rechte nicht praktisch unmöglich machen oder übermäßig erschweren (Effektivitätsgrundsatz) (127).

139. Die nationalen Gerichte sind grundsätzlich nicht verpflichtet, eigene Informationen zusammenzutragen oder eigene Sachverhaltsermittlungen durchzuführen. Um jedoch eine wirksame Überprüfung der angefochtenen Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen zu gewährleisten, muss für die Prüfung der Fakten ein Mindeststandard zugrunde gelegt werden, damit sichergestellt ist, dass Kläger ihr Recht auf Überprüfung auch in Bezug auf die Faktenprüfung wirksam geltend machen können. Könnte ein nationales Gericht die Fakten, die einer Verwaltungsentscheidung zugrunde liegen, zu keinem Zeitpunkt überprüfen, so könnte dies einen Kläger von Anfang an daran hindern, einen potenziell gerechtfertigten Anspruch tatsächlich geltend zu machen.

b) Prüfung der Gründe für eine Entscheidung, Handlung oder Unterlassung

140. Bei der Auslegung des Sachverhalts und der geltenden Rechtsvorschriften genießen Entscheidungsträger in der Verwaltung in der Regel breiten Ermessensspielraum. Der EuGH erkennt an, dass auch eine nur beschränkte Überprüfung der Gründe für eine Entscheidung, Handlung oder Unterlassung durchaus mit dem EU-Recht vereinbar sein kann. Wie bereits erwähnt, hat der EuGH in der Rechtssache East Sussex entschieden, dass eine beschränkte gerichtliche Nachprüfung per se die Ausübung der durch die Unionsrechtsordnung verliehenen Rechte zwar nicht übermäßig erschwert, die gerichtliche Nachprüfung es dem mit einer Anfechtungsklage befassten Gericht aber zumindest ermöglichen muss, die maßgebenden Grundsätze und Vorschriften des Unionsrechts tatsächlich anzuwenden (128).

141. Dies bedeutet, dass der angewandte Überprüfungsmaßstab den Schutz der Ziele und des Geltungsbereichs der betreffenden EU-Rechtsvorschrift gewährleisten muss. Er muss ferner dem Umfang des Ermessensspielraums des Entscheidungsträgers für die Faktenprüfung und die sich daraus ergebenden Schlussfolgerungen und Resultate Rechnung tragen.

142. Die Rechtsprechung des EuGH präzisiert, wie die nationalen Richter den Ermessensspielraum öffentlicher Behörden in verschiedenen Kontexten prüfen müssen.

143. Im Kontext der Richtlinie 2011/92/EU über die Umweltverträglichkeitsprüfung urteilte der EuGH in den Rechtssachen Mellor und Gruber (129), dass eine Verwaltungsentscheidung, im Falle eines bestimmten Projekts keine Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen, von einem Mitglied der betroffenen Öffentlichkeit vor einem nationalen Gericht angefochten werden kann. Insbesondere muss sich eine wirksame gerichtliche Überprüfung auf die Rechtmäßigkeit der Begründung der angefochtenen Entscheidung erstrecken können (130). Dies betrifft auch die Frage, ob das Projekt voraussichtlich erhebliche Auswirkungen auf die Umwelt haben wird. In Bezug auf dieselbe Richtlinie urteilte der EuGH zudem in der Rechtssache Deutschland/Kommission, dass ein Mitgliedstaat den Umfang der gerichtlichen Überprüfung nicht allein auf die Frage beschränken darf, ob die Entscheidung, keine Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen, rechtmäßig war. Der Gerichtshof stellte fest, dass der Ausschluss der Anwendbarkeit der gerichtlichen Nachprüfung in dem Fall, dass eine Umweltverträglichkeitsprüfung zwar durchgeführt wurde, aber mit — unter Umständen schwerwiegenden — Fehlern behaftet war, den Bestimmungen der Richtlinie über die Öffentlichkeitsbeteiligung weitgehend ihre praktische Wirksamkeit nehmen würde (131).

144. Im Kontext von Artikel 6 Absatz 3 der FFH-Richtlinie 92/43/EWG entschied der EuGH in der Rechtssache Waddenzee (132), dass die zuständigen nationalen Behörden unter Berücksichtigung des Ergebnisses der Prüfung auf Verträglichkeit mit den für das betreffende Natura-2000-Gebiet festgelegten Erhaltungszielen eine Tätigkeit nur dann genehmigen können, wenn sie Gewissheit darüber erlangt haben, dass sie sich nicht nachteilig auf dieses Gebiet als solches auswirkt. Dies bedeutet, dass der nationale Richter, wenn er mit der Überprüfung einer Entscheidung zur Genehmigung einer solchen Tätigkeit befasst wird, beurteilen muss, ob die wissenschaftlichen Erkenntnisse, auf die sich die Entscheidung der Behörde stützt, keinen berechtigten Zweifel offenlassen.

145. Der nationale Richter kann daher aufgefordert werden, die einschlägigen wissenschaftlichen Erkenntnisse zu berücksichtigen, auf denen Umweltschutzmaßnahmen normalerweise beruhen. Aus dem Wortlaut des Urteils in der Rechtssache Waddenzee geht hervor, dass die Prüfung, ob kein begründeter Zweifel besteht, objektiver Art ist und von dem nationalen Gericht nicht als subjektive Frage behandelt werden darf, die ausschließlich im Ermessen der Behörde liegt.

146. Im Kontext einer Verpflichtung zur Erarbeitung von Luftqualitätsplänen im Rahmen der Luftqualitätsgesetzgebung befand der EuGH in der Rechtssache Janecek, „dass die Mitgliedstaaten somit zwar über einen Ermessensspielraum verfügen, dass Artikel 7 Absatz 3 der Richtlinie 96/62 aber der Ausübung dieses Ermessens hinsichtlich der Ausrichtung der Maßnahmen, die der Aktionsplan enthalten muss, am Ziel der Verringerung der Gefahr der Überschreitung der Grenzwerte und/oder der Alarmschwellen und der Beschränkung ihrer Dauer unter Berücksichtigung des Ausgleichs, der zwischen diesem Ziel und den verschiedenen betroffenen öffentlichen und privaten Interessen sicherzustellen ist, Grenzen setzt, die vor den nationalen Gerichten geltend gemacht werden können“