Brüssel, den 07.03.2005

KOM(2005) 75 endgültig

MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT

Europäische WachstumsinitiativeDurchführbarkeitsstudie über ein EU-Kreditgarantieinstrument für TEN-Verkehrsprojekte{SEK(2005) 323}

MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT

Europäische Wachstumsinitiative Durchführbarkeitsstudie über ein EU-Kreditgarantieinstrument für TEN-Verkehrsprojekte

Inhaltsverzeichnis

1. Zusammenfassung 2

2. Zusammenarbeit mit der EIB 2

3. Die Marktstudie 2

3.1. Durchführung der Marktstudie 2

3.2. Reaktion des Marktes 2

3.2.1. Marktbedarf sowie Auswirkungen des Garantieinstruments 2

3.2.2. Größenordnung des Instruments sowie Risikodiversifizierung 2

3.2.3. Risikoverteilung 2

4. Abschliessende Bemerkungen 2

ZUSAMMENFASSUNG

Im Rahmen der Wachstumsinitiative hat die Kommission in ihrer Mitteilung vom 11. November 2003 potenzielle Maßnahmenbereiche angeführt und die wichtigsten, vom Rat und vom Europäischen Parlament zu treffenden Entscheidungen festgelegt. Konkret wurde der Vorschlag unterbreitet, die Möglichkeit eines neuen Finanzierungsinstruments, d. h. eines EU-Garantieinstruments zur Unterstützung von TEN-Verkehrsprojekten zu prüfen, die insbesondere auf eine stärkere Einbindung des privaten Sektors abzielt. Dieser Vorschlag der Kommission wurde von der Europäischen Investitionsbank (EIB) unterstützt.

In dem auf der Tagung des ECOFIN-Rates vom 25. November 2003 angenommenen Schlussbericht des Rates über die Europäische Aktion für Wachstum[1] wird hervorgehoben, dass vor einer etwaigen Zusage bezüglich eines EU-Garantieinstruments mehrere Fragen geklärt werden müssen, darunter gegebenenfalls die Finanzierung des Instruments, eine angemessene Risikostreuung, ein angemessenes Management des Haushaltsrisikos sowie die Verwaltung des Instruments.

Auf der Grundlage der Berichte der Kommission, der EIB und des ECOFIN-Rates hat der Europäische Rat vom 12. Dezember 2003 die Europäische Aktion für Wachstum gebilligt. Der Rat hat die Kommission darum ersucht, „entsprechend dem Bericht des ECOFIN-Rates … und in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten die Notwendigkeit der Entwicklung eines spezifischen Garantieinstruments der Gemeinschaft für bestimmte Risiken in der Phase nach dem Bau bei TEN-Verkehrsprojekten weiter zu prüfen sowie über die Ergebnisse dieser Prüfung Bericht zu erstatten und gegebenenfalls entsprechende Vorschläge zu unterbreiten.”

Die Kommissionsdienststellen haben daraufhin in Zusammenarbeit mit der EIB eine Marktstudie durchgeführt, um zu prüfen, ob ein Kreditgarantieinstrument für Verkehrsprojekte realisierbar ist. Das allgemeine Konzept eines EU-Kreditgarantieprogramms zur Abdeckung unmittelbar nach der Bauphase bestehender Risiken bei der Finanzierung von Verkehrsprojekten wurde von den Studienteilnehmern gemeinhin begrüßt und als nützlich angesehen. Ein EU-Garantieprogramm für Projekte von europaweiter Bedeutung könnte eine konstruktive Rolle bei der Ergänzung bestehender Finanzmittel spielen, und zwar dadurch, dass bestimmte Marktlücken geschlossen werden, insbesondere bei sehr großen und/oder grenzübergreifenden Projekten.

Vorbehaltlich bestimmter technischer Änderungen am ursprünglichen Konzept der Kommission im Hinblick auf eine bessere Anpassung an die Erfordernisse des Marktes wurde die wichtigste Wirkung des Garantieinstruments darin gesehen, dass von ihm ein positives Signal an die Kreditgeber auf dem privaten Sektor ausgehen würde. Ein solches Signal könnte sich günstig auf den Abschluss von Finanzierungspaketen auswirken. Einige Einrichtungen betonten, dass das Instrument unter den gegenwärtigen Marktbedingungen bei Anwendung auf einnahmebasierte Verkehrsprojekte hauptsächlich für in öffentlich-privater Partnerschaft (PPP) ausgeführte Straßenprojekte nützlich wäre, die normalerweise über eine große Anzahl von Nutzern finanziert werden. Damit mit der EU-Garantie ein Mehrwert für Projekte erzielt werden könnte, deren Verkehrsströme von einer begrenzten Anzahl einflussreicher Entscheidungsträger abhängen, müsste die Garantie so angepasst werden, dass dabei berücksichtigt wird, dass die Einnahmen eher von der Verfügbarkeit als vom Verkehrsaufkommen abhängig sind.

Angesichts der Marktstudie ist die Kommission zu der Ansicht gelangt, dass ein neues EU-Kreditgarantieinstrument zur Förderung von TEN-Verkehrsprojekten, insbesondere von grenzübergreifenden Prioritätsprojekten, geschaffen werden sollte. Der Vorschlag für die Gestaltung des Garantieinstruments wird in der Mitteilung der Kommission an den Rat KOM(2005)76 dargelegt.

Die vorliegende Durchführbarkeitsstudie ist in vier Abschnitte gegliedert. Nach der Zusammenfassung folgt in Abschnitt 2 die Beschreibung der sich ergänzenden Rollen der Kommission und der EIB bei der Finanzierung von Projekten im Bereich der Verkehrsinfrastruktur. In Abschnitt 3 wird die Marktstudie vorgestellt, Abschnitt 4 schließt die Studie ab. Als Begleitdokument zur Durchführbarkeitsstudie wird ein Arbeitspapier der Kommissionsdienststellen beigefügt - SEK(2005)323 - in dem die wesentlichen Sachverhalte der Marktstudie zusammengefasst sind und ein Überblick über die öffentlichen Finanzierungsprogramme für Projekte im Bereich der Verkehrsinfrastruktur gegeben wird.

Zusammenarbeit mit der EIB

In der Mitteilung der Kommission vom November 2003 wurde die gestärkte Rolle hervorgehoben, die die EIB und die Kommission bei der Entwicklung von TEN-V-Projekten, insbesondere von Projekten im Rahmen der Schnellstartliste, spielen sollen. Bei den EIB-Maßnahmen handelte es sich konkret u. a. um eine Kreditzusage in Höhe von 50 Milliarden Euro im Rahmen der TEN-Investitionsfazilität (TIF) zur Unterstützung vorrangiger TEN-Projekte sowie um ein Paket innovativer Maßnahmen, die darauf abzielen, den Zugang zu privaten Finanzierungsmitteln für die Europäische Wachstumsinitiative zu erleichtern. Besondere Aufmerksamkeit galt hierbei den Möglichkeiten der EIB, im Rahmen der Fazilität für strukturierte Finanzierungen (FSF) durch eine Gesamtmittelausstattung von 500 Millionen Euro für mehr Fremdfinanzierungsmittel für die frühen, vorbereitenden Phasen der Projekte zu sorgen. Je nach der Zusammensetzung des FSF-Portfolios würde dies ein Gesamtfinanzierungsvolumen von bis zu 4 bzw. 5 Milliarden Euro (von denen ein Großteil bis Ende 2006 gebunden sein dürfte) erlauben. Es ist zwar vorgesehen, FSF-Produkte sowohl für i2i-Projekte[2] als auch für PPP- und TEN-Projekte zu verwenden, ein Großteil davon dürfte jedoch für letztere zur Verfügung stehen. Dies würde die Finanzierung von Prioritätsprojekten im Rahmen der FSF erleichtern, indem die Finanzierungsmöglichkeiten der EIB durch Bereitstellung von vorrangigen Krediten oder Garantien (einschließlich Garantien für Risiken vor Abschluss der Bauphase und in der frühen Nutzungsphase), nachrangigen Krediten und Garantien, Mezzanin-Finanzierungen und derivativen Produkten erweitert werden könnten.

Das oben aufgeführte Paket von EIB-Instrumenten und das EU-Garantieinstrument – insbesondere die FSF und das EU-Garantieinstrument – ergänzen sich gegenseitig. Durch einen kombinierten Einsatz dieser EIB-Mittel und zusätzlicher Mittel der Kommission könnte eine beträchtliche Steigerung des gesamten, für TEN-Verkehrsprojekte verfügbaren Mittelvolumens der Gemeinschaft erreicht werden, so dass eine Beteiligung für den privaten Sektor attraktiver würde.

Die Marktstudie

Durchführung der Marktstudie

Die erste Phase der Marktstudie wurde im März 2004 von einem Team der Kommissionsdienststellen in enger Zusammenarbeit mit der EIB durchgeführt. In dieser Phase wurden öffentliche Stellen, d. h. hauptsächlich Ministerien, sowie PPP-Taskforces, Finanzinstitute, Berater und spezialisierte Versicherer[3] um ihre Meinung zu dem ursprünglichen, von der Kommission vorgelegten Konzept eines Garantieinstruments[4] gebeten. Das Team veranstaltete Treffen mit Sachverständigen von verschiedenen Organisationen und Einrichtungen in Frankreich, Deutschland, Irland, Italien, Portugal, Spanien und im Vereinigten Königreich. Darüber hinaus wurde ein Besuch bei der Verkehrsabteilung der EBWE organisiert. Bei den konsultierten Einrichtungen handelte es sich um die führenden Akteure auf den Märkten für die Finanzierung der Verkehrsinfrastruktur in der Europäischen Union und in den Nachbarländern.

Vor den Treffen wurde den Teilnehmern ein Konsultationspapier mit zehn Fragen übermittelt, um eine einheitliche Grundlage für die Marktstudie zu schaffen (Anhang 1 des Arbeitspapiers der Kommissionsdienststellen SEK(2005)323). In dem Dokument wurden drei Schwerpunkte behandelt:

- Der Marktbedarf sowie die Auswirkungen des Garantieinstruments,

- die Größenordnung des Instruments und die Risikodiversifizierung,

- die Risikoverteilung zwischen den Mitgliedstaaten, dem privaten Sektor und der EU.

Im Anschluss an die erste Phase der Marktstudie wurde das Konzept für das geplante Instrument im Hinblick auf eine bessere Berücksichtigung des Marktbedarfs angepasst. Anschließend wandte sich das Team an weitere ausgewählte Rating-Agenturen, Berater und spezialisierte Versicherer mit der Bitte, zusätzliche Anmerkungen zur Effektivität und zu den Auswirkungen des aktualisierten Konzepts zu übermitteln.

Reaktion des Marktes

Marktbedarf sowie Auswirkungen des Garantieinstruments

Grenzübergreifende Projekte sowie langfristige Projekte großen Umfangs mit einer größeren Anzahl von Beteiligten (öffentliche Stellen – u. U. aus verschiedenen Ländern/Regionen –, Sponsoren, Finanzinstitute usw.) sind kostenintensiv und komplex. Nach Meinung der Teilnehmer der Marktstudie würde ein „Gütesiegel“ in Form einer EU-Garantie für ein spezifisches Projekt allgemein als ein starkes positives Signal an die privaten Kredit- und Kapitalmärkte angesehen. In Abhängigkeit vom Kontext könnte eine derartige Zusage seitens der EU die Bonität von Projekten erhöhen und diese damit für Kreditgeber attraktiver machen. Darüber hinaus würde eine Garantie für einen größeren Verhandlungsspielraum im Falle von finanziellen Schwierigkeiten im Verlauf der Projektausführung sorgen. Einige Teilnehmer äußerten die Meinung, die Beteiligung der Kommission würde die Entscheidungsfindungsprozesse der öffentlichen Stellen beschleunigen und damit für eine schnellere Abwicklung und höhere Qualität der Projekte sorgen. Der Nutzen der Garantie sei insbesondere im Bereich der Ziel-1-Gebiete anzusiedeln, wo es schwieriger sei, Geschäftsbanken als Kreditgeber sowie Investoren für die Finanzierung von Verkehrsinfrastrukturprojekten zu gewinnen.

Im Hinblick auf den wirtschaftlichen Nutzen[5] des ursprünglichen Konzepts waren die Meinungen hingegen eher geteilt , insbesondere, wenn es bei den (ursprünglich geplanten) Vorgaben der Kommission bleiben sollte, nach denen die Garantie nur für Teile der Beträge und Zeiträume gelten und gleichzeitig auf vorrangige Verbindlichkeiten sowie auf förderfähige Projekte beschränkt werden sollte, denen eine Investment-Grade-Bonität[6] bescheinigt wird. Angesichts dieser Einschränkungen müsste die EU-Garantieprämie sehr niedrig sein, um die Finanzierungskosten sichtbar zu beeinflussen. Auch die Auswirkungen der Garantie auf die Bonität/das Rating der Projekte seien unter diesen Umständen als begrenzt oder vernachlässigbar einzustufen.

Die Mehrheit der Einrichtungen wies auf Folgendes hin: Damit vorrangige Verbindlichkeiten ein Investment-Grade-Rating erzielen könnten und Geschäftsbanken Projekte mit beträchtlichem Verkehrsrisiko finanzieren würden, seien nachrangige Verbindlichkeiten und eine Mezzanin-Finanzierung[7] erforderlich. Viele Teilnehmer schlugen vor, die Gemeinschaft sollte ein Mezzanin-Finanzierungsinstrument zur Verfügung stellen. Als eine potenziell attraktive praktische Ausgestaltung eines derartigen Instruments wurde eine vollständige Garantie für bestimmte nachrangige Tranchen mittelfristiger Kredite vorgeschlagen, die häufig in der frühen Nutzungsphase einer Infrastruktur für die Bereitstellung eines ausreichenden Liquiditätspuffers von entscheidender Bedeutung sind. Diese Fazilitäten werden von den Banken häufig als Bereitschaftskreditlinien zur Verfügung gestellt, die bis zu einer im Voraus festgelegten Obergrenze im Allgemeinen zur Deckung von Mindereinnahmen verwendet werden . Sofern solche Strukturen durch eine angemessene Nachrangigkeit gekennzeichnet sind, verringern sie das Risiko der vorrangigen Gläubiger (Senior Lenders), indem sie zur pünktlichen Bedienung der vorrangigen Verbindlichkeiten beitragen. Darüber hinaus könnten solche Strukturen Umstrukturierungsverhandlungen im Falle von Schwierigkeiten bei der Projektabwicklung erleichtern, indem Sponsoren, Kreditgeber und die nationalen Behörden zusätzlichen Spielraum für entsprechende Maßnahmen erhalten.

Größenordnung des Instruments sowie Risikodiversifizierung

Nach Angaben der Studienteilnehmer könnte sich eine typische Bereitschaftskreditlinie für Projekte mit einem geringen Risikoprofil auf bis zu 10 % der Beträge der vorrangigen Verbindlichkeiten belaufen und sie könnte auf einen kurzen Zeitraum beschränkt bleiben. Bei Projekten mit einem höheren Risiko seien jedoch höhere Beträge und längere Laufzeiten notwendig, um mögliche Verzögerungen in der Projektanlaufphase[8] abzufangen.

Als einen positiven Aspekt des Garantieinstruments stellten die konsultierten Einrichtungen die Tatsache heraus, dass es eine Vielzahl von Projekten in verschiedenen Regionen, Sektoren sowie unterschiedlicher Größenordnungen in einem einzigen Portfolio vereinen soll und dadurch auf europäischer Ebene eine höhere Diversifizierung erreicht, als dies auf nationaler Ebene möglich wäre.

Darüber hinaus ist eine beträchtliche Hebelwirkung zu erwarten, da sich die Projekte zeitlich nur teilweise überlappen und die Auswahlkriterien so festgelegt werden, dass zumindest eine teilweise jährliche sowie am Ende die vollständige Rückzahlung der im Rahmen der Garantie ausgezahlten Beträge gewährleistet ist. Bei der Gestaltung des Instruments ist auch die Möglichkeit einer frühzeitigen Aufhebung der Garantie in Betracht zu ziehen, die zum Tragen kommen könnte, sobald die Projekte wirtschaftlich genug sind. Eine teilweise Aufhebung auf der Grundlage festgelegter Erfolgsvorgaben und/oder des Kreditrückzahlungsplans wäre ebenfalls denkbar.

Risikoverteilung

Im ursprünglichen Vorschlag der Kommission war das formale Erfordernis einer Risikoverteilung zwischen der Gemeinschaft und den nationalen Behörden, Finanzinstituten, Banken sowie Eigenkapitalgebern vorgesehen. Die kommerziellen Einrichtungen haben diesen Vorschlag grundsätzlich begrüßt. Die allgemeine Ansicht war, dass man mit Hilfe einer Risikoverteilung zwischen den öffentlichen und privaten Projektbeteiligten eine adäquate und unabhängige Kontrolle etwaiger Missmanagement-Risiken gewährleisten könnte, was wiederum das Gesamtrisiko verringern würde.

Viele nationale Behörden betonten, dass bei der Einbeziehung der Mitgliedstaaten in die Risikoverteilung die vorherrschenden nationalen Gepflogenheiten berücksichtigt werden sollten. Da nicht jedes Land Garantien für nationale Investitionsprojekte ausstellt, wäre das Instrument bei einer zwingend vorausgesetzten Teilung der Garantie in vielen Ländern nicht praktikabel. Aus diesem Grunde schlugen einige Einrichtungen vor, die Gemeinschaft sollte das gesamte Risiko der Bereitschaftskreditlinie übernehmen. Eine vollständige Garantie würde eine Null-Risiko-Einschätzung[9] für die zugrunde gelegte Kreditlinie nach sich ziehen und die Kosten für den Projektträger minimieren. Da die Banken bereits das Risiko in der gesamten Laufzeit der vorrangigen Verbindlichkeiten tragen und das Volumen der vorrangigen Verbindlichkeiten das der Bereitschaftskreditlinie um ein Vielfaches übersteigt, stellten einige Einrichtungen die zusätzliche Anforderung der Risikoverteilung bei dem Bereitschaftskredit in Frage. Sie führten an, dass die Eigenkapitalgeber normalerweise durch Beschränkungen bei der Dividendenausschüttung an der Risikoverteilung beteiligt seien und dass weitere technische Vorkehrungen zum Schutz der Kommission getroffen werden könnten (z. B. ein „Cash-Sweep”[10]).

Abschliessende Bemerkungen

Unter Berücksichtigung der Marktstudie kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die Schaffung eines neuen EU-Kreditgarantieinstruments zur Förderung von TEN-Verkehrsprojekten angebracht wäre, und zwar insbesondere im Hinblick auf grenzübergreifende Prioritätsprojekte.

Der Vorschlag für die Gestaltung des Garantieinstruments wird in der Mitteilung der Kommission an den Rat KOM(2005)76 dargelegt.

[1] ECOFIN-Rat vom 25. November 2003, 15352/03

[2] Die „i2i”-Initiative (Innovation-2000-Initiative) wurde von der EIB nach dem Lissabon-Gipfel ins Leben gerufen.

[3] Spezialisierte Versicherer versichern nur eine einzige Risikoart, nämlich ein finanzielles Einzelrisiko im Zusammenhang mit einer Finanztransaktion.

[4] Gemäß dem ursprünglichen Vorschlag sollte die Garantie der Kommission während der Anlaufphase eines Verkehrsinfrastrukturprojekts einen Teil der vorrangigen Verbindlichkeiten abdecken. Der Rest sollte in dieser Phase von den Mitgliedstaaten und vom privaten Sektor abgedeckt werden.

[5] Der wirtschaftliche Nutzen bezieht sich in diesem Kontext auf die Reduzierung der Finanzierungskosten sowie auf das Volumen der für das Projekt verfügbaren privaten Finanzierungsmittel.

[6] Rating-Agenturen vergeben Kreditratings, mit deren Hilfe die Bonität eines Unternehmens, eines Projekts oder einer Anleihe bestimmt wird. Zur Bestimmung der relativen Bonität haben diese Rating-Agenturen Klassifizierungssysteme geschaffen. Die verwendeten Bezeichnungen reichen von „AAA“ für Transaktionen mit der höchsten Bonität über „C“ und schließlich „D“ für die Kategorie, mit der auf einen Zahlungsverzug oder Zahlungsunfähigkeit hingewiesen wird. Die Rating-Kategorie „Investment-Grade“ umfasst die Ratings „AAA bis BBB“ (Standard & Poors) bzw. „Aaa bis Baa“ (Moody's). „BB“-Ratings und niedrigere Kategorien werden als „Speculative Grade“ bezeichnet und weisen ein höheres Ausfallrisiko auf.

[7] Der Begriff Mezzanin-Finanzierung bezieht sich im Allgemeinen auf eine Finanzierungsschicht zwischen den vorrangigen Verbindlichkeiten und dem Eigenkapital. Was die Prioritäten bei der Bedienung angeht, so rangiert die Mezzanin-Finanzierung nach den vorrangigen Verbindlichkeiten, aber vor Stammaktien oder anderem Eigenkapital. Aufgrund des gegenüber den vorrangigen Verbindlichkeiten höheren Risikos verlangt der Mezzaninkapitalgeber auch eine höhere Rendite.

[8] Die ersten Nutzungsjahre werden als die Anlaufphase bezeichnet.

[9] Mit der Eigenkapitalquote wird das Eigenkapital einer Bank im Verhältnis zu ihren risikogewichteten Krediten ausgedrückt. Die von der Bank vergebenen Kredite werden im Hinblick auf das jeweilige Kreditrisiko gewichtet. Im Allgemeinen wird für Kredite an Regierungen eine Risikogewichtung von Null Prozent, für Kredite an Privatpersonen ohne Sicherheiten hingegen eine Risikogewichtung von Hundert Prozent festgelegt. Die Banken können hier vom Status der Europäischen Kommission profitieren, so dass sie kein Kapital für die Bereitschaftskreditlinie aufwenden müssen, da die Kommission hierfür die gesamte Garantie übernimmt. Dies stellt sowohl für die Banken, die den Bereitschaftskredit zur Verfügung stellen, als auch für den Kreditnehmer, der von den geringeren Finanzierungskosten für die Kreditlinie profitiert, einen wesentlichen Vorteil dar.

[10] Mit dem Begriff Cash-Sweep wird ein Vorgang bezeichnet, bei dem sämtliche nach Begleichung der Betriebskosten zur Verfügung stehende Mittel für den Abbau der Verbindlichkeiten verwendet werden.