Sonderbericht Heranführungshilfe 
der EU für SerbienDE 2014  Nr. 19
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Luxemburg: Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union, 2014
ISBN 978-92-872-1843-8
doi: 10.2865/5920
© Europäische Union, 2014
Nachdruck mit Quellenangabe gestattet.
Printed in Luxembourg
Heranführungshilfe 
der EU für Serbien
(gemäß Artikel 287 Absatz 4 Unterabsatz 2 AEUV)SonderberichtDE 2014  Nr. 19
02
 Inhalt
Ziffer
 Abkürzungen
I–VII  Zusammenfassung
1–6 Einleitung
1–4 Hintergrund
5–6 Heranführungshilfe der EU für Serbien
7–8 Prüfungsumfang und Prüfungsansatz
9–71  Bemerkungen
9–48 Erster Teil  – Die Verwaltung von IPA‑Projekten durch die Kommission
9–22  Die Finanzierungsbeschlüsse wurden aus maßgeblichen Strategien abgeleitet
23–38  Die Kommission hat begonnen, Mängel in der Projektkonzeption auszuräumen, die zu Verzögerungen bei 
der Durchführung beigetragen haben
39–48  Die IPA‑Projekte haben die geplanten Outputs im Allgemeinen erbracht, doch die über die Outputs 
hinausgehenden Ergebnisse sind womöglich nicht nachhaltig
49–71  Zweiter Teil – Die Verwaltung der nichtfinanziellen Hilfe zur Unterstützung der Governance durch 
die Kommission
49–63  Die Kommission hat im Rahmen ihres Dialogs mit Serbien Fragen der Governance ausführlich behandelt, 
was zunehmend positive Auswirkungen hatte
64–71  Bei der Genehmigung des serbischen Systems zur Verwaltung von EU‑Mitteln hat die Kommission 
das öffentliche Finanzmanagement Serbiens nicht in vollem Umfang berücksichtigt
03 Inhalt
72–81  Schlussfolgerungen und Empfehlungen
72–79  Schlussfolgerungen
80–81  Empfehlungen
 Anhang I – Liste der geprüften IPA‑Projekte
 Anhang II  –  Liste der IPA‑Projekte, die geprüft wurden, um die Einbeziehung der Bereiche 
Governance und Korruptionsbekämpfung als Querschnittsthemen zu untersuchen
 Antworten der Kommission
04
 Abkürzungen
CSO : Civil Society Organisation  (Organisation der Zivilgesellschaft)
DIS: Decentralised Implementation System (Dezentrales Durchführungssystem)
EP: Europäisches Parlament
EPD : Enhanced Permanent Dialogue (Verstärkter Ständiger Dialog)
IA: Interimsabkommen über Handel und Handelsfragen
IPA: Instrument for Pre‑Accession  (Instrument für Heranführungshilfe)
KMU : Kleine und mittlere Unternehmen 
MIFF : Multi‑Annual Indicative Financial Framework (Indikativer Mehrjahresfinanzrahmen)
MIPD : Multi‑Annual Indicative Planning Documents  (Indikative Mehrjahresplanungsdokumente)
NAD : Needs Assessment Document (Bedarfsbewertungsdokument)
NIPAC : National IPA Coordinator (Nationaler IPA‑Koordinator)
PAR : Public Administration Reform  (Reform der öffentlichen Verwaltung)
PEFA : Public Expenditure and Financial Accountability  (Öffentliche Ausgaben und finanzielle Rechenschaftspflicht)
PFM : Public finance management  (Öffentliches Finanzmanagement)
ROM : Result‑oriented Monitoring  (Ergebnisorientiertes Monitoring)
SAA : Stabilisierungs ‑ und Assoziierungsabkommen
SAP : Stabilisierungs ‑ und Assoziierungsprozess
SEIO : Serbian European Integration Office (Serbisches Amt für Europäische Integration)
SIGMA : Support for Improvement in Governance and Management  (Unterstützung der Verbesserung des Regierungs ‑ 
und Verwaltungssystems)
05
 Zusammenfassung
I
Seit 2007 beläuft sich die finanzielle Unterstützung 
der EU für Serbien im Rahmen des Instruments für 
Heranführungshilfe (IPA) auf rund 170 Millionen Euro 
jährlich. Ein Viertel aller IPA‑Mittel ist in den Bereich 
der Governance geflossen, der laut Kommission die 
größten Herausforderungen für Serbien birgt. Die EU 
ergänzt die IPA‑Finanzierung durch eine Reihe von 
nichtfinanziellen Mitteln, um Serbien bei seiner Vorbe ‑
reitung auf die EU‑Mitgliedschaft zu unterstützen.
II
Ziel der Prüfung war es, zu beurteilen, ob die Kom ‑
mission die Heranführungshilfe für Serbien wirksam 
verwaltet, und dabei insbesondere ihre Unterstützung 
für den Schlüsselbereich der Governance eingehender 
zu bewerten. Die Prüfung bezog sich auf den Zeitraum 
2007 ‑2013 und befasste sich mit den folgenden beiden 
Fragen:
a) Hat die Kommission IPA‑Projekte wirksam 
verwaltet?
b) Hat die Kommission im Rahmen ihrer Unterstüt ‑
zung für den Bereich der Governance die nicht ‑
finanzielle Hilfe wirksam verwaltet?
III
Im Rahmen der Prüfung wurden der IPA‑Programmie ‑
rungsprozess sowie 15 IPA‑finanzierte Projekte aus 
den IPA‑Jahresprogrammen für Serbien der Jahre 2007, 
2008  und  2009 untersucht, wobei der besondere 
Schwerpunkt auf den Projektergebnissen lag. Zu den 
Aspekten der nichtfinanziellen Hilfe, die geprüft wur ‑
den, zählten der Dialog zwischen der EU und Serbien 
zu Fragen der Governance sowie die Zusammenarbeit 
zur Vorbereitung Serbiens auf die dezentrale Verwal ‑
tung von EU‑Mitteln. Darüber hinaus untersuchte der 
Hof eine weitere Stichprobe von zehn IPA‑Projekten 
aus den Jahresprogrammen 2010, 2011 und 2012, um 
zu überprüfen, ob Governance und Korruptionsbe ‑
kämpfung als Querschnittsthemen in Projekte einbe ‑
zogen wurden, bei denen verantwortliches Handeln 
(Good Governance ) kein vorrangiges Ziel darstellte.IV
Die Prüfung hat ergeben, dass die Kommission die 
Heranführungshilfe für Serbien insgesamt gesehen 
wirksam verwaltet. Zusammen mit anderen Formen 
der Unterstützung trägt die finanzielle Heranfüh ‑
rungshilfe für Serbien wirksam dazu bei, dass das Land 
soziale und wirtschaftliche Reformen umsetzen und 
seine Governance verbessern kann. Auf der Grundlage 
ihrer mit anderen IPA‑Empfängerländern gesammel ‑
ten Erfahrungen legt die Kommission bei der Planung 
ihrer finanziellen und nichtfinanziellen Hilfe für Ser ‑
bien zunehmend Gewicht auf Fragen der Governance.
V
Die Kommission hat IPA‑Projekte auf wirksame Weise 
verwaltet. Die Programmierung der IPA‑Finanzhilfe 
basiert auf einem kohärenten strategischen Rahmen, 
und das Konzept zur Auswahl von Projekten, die für 
die Vorbereitung Serbiens auf den Beitritt sachdienlich 
sind, wird Schritt für Schritt verbessert. Im Großen und 
Ganzen erbrachten die geprüften Projekte zwar die 
geplanten Outputs, wiesen jedoch Defizite hinsichtlich 
ihrer Konzeption, Durchführung und Nachhaltigkeit 
auf. Bei der Erstellung der jüngsten IPA‑Jahrespro ‑
gramme unternahm die Kommission Schritte, um die 
Schwachstellen zu beheben, die der Hof bei früheren 
IPA‑Projekten festgestellt hatte.
Zusammenfassung 06
VI
Die Kommission hat die nichtfinanzielle Hilfe für Ser ‑
bien im Bereich der Governance wirksam verwaltet. 
Die Prüfung ergab, dass im Rahmen des strukturierten 
Dialogs zwischen der EU und Serbien die zentralen 
Governance‑Themen ausreichend behandelt wurden 
und die Verbindung zwischen den politischen Priori ‑
täten und der Politikgestaltung hergestellt wurde. Die 
Schwerpunktlegung auf den Bereich der Governance 
im Rahmen des Dialogs schlug sich im Allgemeinen 
zwar nicht explizit in der Konzeption der Projekte 
nieder, doch hatte ein Großteil der vom Hof geprüften 
Projekte durch die in ihrem Rahmen durchgeführten 
Tätigkeiten zum Aufbau von Verwaltungskapazitäten 
indirekt zur Verbesserung der Governance und/oder 
zur Bekämpfung der Korruption beigetragen. Was die 
Vorbereitungen Serbiens für die dezentrale Verwaltung 
von EU‑Mitteln anbelangt, ergab die Prüfung, dass die 
Kommission mit ihrem Ansatz die Governance zwar 
wirksam unterstützt hat, allerdings nur im begrenzten 
Bereich der IPA‑Verwaltungsstrukturen. Die Prüfungs ‑
arbeit der Kommission im Hinblick auf die nationalen 
IPA‑Strukturen gemäß der IPA‑Verordnung war nicht 
Teil einer umfassenden Bewertung des öffentlichen 
Finanzmanagements auf nationaler Ebene.VII
Der Bericht enthält konkrete Empfehlungen zur 
Verbesserung der Programmierung, Konzeption und 
Durchführung von IPA‑Projekten in Serbien. In Bezug 
auf die nichtfinanzielle Hilfe empfiehlt der Hof der 
Kommission, die serbischen Behörden bei der weite ‑
ren Rationalisierung ihrer nationalen Strategien und 
der Fertigstellung eines umfassenden Fahrplans zum 
öffentlichen Finanzmanagement zu unterstützen, den 
Mechanismus zur Konsultation der Organisationen 
der Zivilgesellschaft zu verbessern, die Notwendigkeit 
spezifischer Korruptionsbekämpfungsmaßnahmen 
oder anderer Maßnahmen im Bereich des verantwort ‑
lichen Handelns bei der Projektkonzeption systema ‑
tisch zu beurteilen und Maßnahmen zu ergreifen, um 
die von der Kommission im Hinblick auf die nationalen 
IPA‑Strukturen geleistete Prüfungsarbeit in die lan ‑
desweite Bewertung des öffentlichen Finanzmanage ‑
ments zu integrieren.
07
 Einleitung
Hintergrund
01 
Nach dem Fall des Regimes von 
Slobodan Milošević im Oktober 2000 
begann für Serbien, das sowohl hin ‑
sichtlich der Bevölkerungszahl als auch 
flächenmäßig größte Land des west ‑
lichen Balkans1, das Heranführungs ‑
verfahren an die EU im Rahmen des 
Stabilisierungs ‑ und Assoziierungspro ‑
zesses. Abbildung 1  gibt einen Über ‑
blick über die zentralen Ereignisse, die 
die Beziehungen zwischen der EU und 
Serbien in den Jahren 1999 bis 2014 
prägten.1 Serbien hat eine Fläche von 
77 474 km2 und 7,2 Millionen 
Einwohner (Daten von 2014, 
CIA World Factbook).Abbildung 1Wesentliche Ereignisse in den Beziehungen zwischen der EU und Serbien
2014• 21. Januar  – Die erste Regierungskonferenz (Rat der Europäischen Union, Europäische Kommission und Serbien) markiert den offiziellen 
Beginn der Beitrittsverhandlungen mit Serbien.
2013• 1. September  – Das Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen zwischen der EU und Serbien tritt in Kraft. Die analytische Prüfung des 
Besitzstands („Screening“) beginnt.
• 28. Juni – Der Europäische Rat beschließt die Aufnahme von Beitrittsverhandlungen mit Serbien.
2012 • 1. März – Der Europäische Rat bestätigt den Status Serbiens als EU -Bewerberland.
2011• 14. Oktober – Die Kommission veröffentlicht ihre Stellungnahme zum Antrag Serbiens auf Beitritt zur Europäischen Union.
• 20. Juli – Festnahme von Goran Hadžić, dem letzten Flüchtigen, der vom Internationalen Strafgerichtshof für das ehemalige Jugoslawien 
(IStGHJ) gesucht worden war.
• 26. Mai – Festnahme von Ratko Mladić.
2010• 1. Februar  – Das Interimsabkommen über Handel und Handelsfragen (Teil des Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommens zwischen der 
EU und Serbien) tritt in Kraft.
2009• 22. Dezember  – Serbien stellt seinen Antrag auf EU -Mitgliedschaft.
• 19. Dezember  – Visumfreie Einreise in den Schengen -Raum für Bürgerinnen und Bürger Serbiens.
2008• 21. Juli – Festnahme von Radovan Karadžić.
• 29. April  – Das Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen zwischen der EU und Serbien wird zusammen mit dem Interimsabkommen 
über Handel und Handelsfragen unterzeichnet.
2006• 3. Mai – Die EU setzt die Gespräche über das Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen zwischen der EU und Serbien mit der Begrün   dung 
aus, dass Serbien nicht umfassend mit dem Internationalen Strafgerichtshof für das ehemalige Jugoslawien (IStGHJ) zusammenarbeite.
2005• 1. Oktober  – Serbien nimmt Verhandlungen mit der EU über die Unterzeichnung des internationalen Vertrags mit der Bezeichnung  „Stabili -
sierungs- und Assoziierungsabkommen“ auf.
2003 • 1. Juni – Beim Europäischen Rat von Thessaloniki wird die EU -Perspektive der westlichen Balkanländer bestätigt.
2001 • 1. April – Festnahme von Slobodan Milošević.
2000• 1. Juni – Beim Europäischen Rat von Santa Maria da Feira wird erklärt, dass alle vom Stabilisierungs- und Assoziierungsprozess betroffenen 
Länder potenzielle Bewerber für den Beitritt zur EU sind.
1999• 26. Mai  – Veröffentlichung eines Vorschlags der Kommission über den Stabilisierungs- und Assoziierungsprozess, der politischen Strategie 
der EU gegenüber den westlichen Balkanländern, deren letztendliches Ziel die EU -Mitgliedschaft dieser Länder ist.
08 Einleitung
02 
Dem Stabilisierungs ‑ und Assoziie ‑
rungsprozess, den die EU im Jahr 1999 
nach einem Jahrzehnt voller Umwäl ‑
zungen und bewaffneter Konflikte in 
der ehemaligen Sozialistischen Födera ‑
tiven Republik Jugoslawien eingeleitet 
hatte, lag der Gedanke zugrunde, dass 
nur eine echte Aussicht auf Integration 
in die EU den Balkanländern dauerhaft 
Frieden, Stabilität und Demokratie 
bringen würde. Der Stabilisierungs ‑ 
und Assoziierungsprozess kombiniert 
vertragliche Beziehungen in Form der 
Stabilisierungs ‑ und Assoziierungsab ‑
kommen (SAA) mit handelspolitischen 
Maßnahmen, in deren Rahmen die 
Region für nahezu alle Güter freien 
Zugang zu den EU‑Märkten erhält, und 
umfangreicher finanzieller Unterstüt ‑
zung aus dem EU‑Haushalt.
03 
Die EU bestand darauf, dass Serbien 
zunächst sowohl mutmaßliche Kriegs ‑
verbrecher dem Internationalen 
Strafgerichtshof in Den Haag auslie ‑
fern als auch eine dauerhafte Lösung 
für seine Beziehungen zum Kosovo 
finden müsse, bevor das Land wesent ‑
liche Fortschritte in Richtung einer 
EU‑Mitgliedschaft erzielen konnte. 
Serbien stellte seinen Antrag auf 
EU‑Mitgliedschaft am 22. Dezember 
2009; am 1. März 2012 wurde ihm vom 
Europäischen Rat auf der Grundlage 
der Schlussfolgerungen des Rates 
Allgemeine Angelegenheiten vom 
28. Februar der Status eines Bewerber ‑
landes verliehen. In den Schlussfolge ‑
rungen wurden insbesondere Serbiens 
Fortschritte im Dialog mit dem Kosovo 
hervorgehoben2. Die Fortschritte Ser ‑
biens bei der Erfüllung der politischen 
Elemente der Kopenhagener Kriterien3 
und die Übergabe mehrerer mutmaßli ‑
cher Kriegsverbrecher an die Justizbe ‑
hörden waren weitere Faktoren, die für 
die Entscheidung des Rates ausschlag ‑
gebend waren.04 
Die Beitrittsverhandlungen mit Serbi ‑
en wurden offiziell am 1. Januar 2014 
aufgenommen. Zuvor hatte die Euro ‑
päische Kommission geäußert, dass die 
größten Herausforderungen für Ser ‑
bien ihrer Ansicht nach in Fragen der 
Governance lägen, und entschieden, 
dass dieser schwierigste Bereich in den 
Verhandlungen über die einzelnen Ka ‑
pitel frühzeitig in Angriff genommen 
werden sollte4.2 Der  „Belgrad‑Pristina‑Dialog“ 
wurde unter Vermittlung der 
Hohen Vertreterin der Union 
für Außen ‑ und Sicherheits ‑
politik und Vizepräsidentin der 
Europäischen Kommission 
Catherine Ashton und mit 
Unterstützung des Europä ‑
ischen Auswärtigen Dienstes 
geführt.
3 Die vom Europäischen Rat im 
Juni 1993 festgelegten 
Kopenhagener Kriterien 
umfassen: 
a) politische Kriterien: 
institutionelle Stabilität als 
Garantie für demokra ‑
tische und rechtsstaat ‑
liche Ordnung, für die 
Wahrung der Menschen ‑
rechte sowie die Achtung 
und den Schutz von 
Minderheiten;
b) wirtschaftliche Kriterien: 
eine funktionsfähige 
Marktwirtschaft und die 
Fähigkeit, dem Wettbe ‑
werbsdruck und den 
Marktkräften innerhalb 
der EU standzuhalten;
c) die Fähigkeit, die aus der 
Mitgliedschaft erwach ‑
senden Verpflichtungen 
zu übernehmen und sich 
die Ziele der politischen 
Union sowie der Wirt ‑
schafts ‑ und Währungs ‑
union zu eigen zu 
machen.
4 Um die Beitrittsverhandlungen 
zu erleichtern, ist der Prozess in 
35 einzelne Kapitel der 
EU‑Politik unterteilt. Die 
Verhandlungen zu den 
einzelnen Kapiteln sind nicht 
auf die ordnungspolitischen 
und rechtlichen Aspekte 
beschränkt, sondern betreffen 
auch die Schaffung der 
erforderlichen Verwaltungs ‑
strukturen und die Fortschritte 
beim Aufbau der entsprechen ‑
den Verwaltungs  kapazitäten. 
Die für den Bereich Gover ‑
nance relevanten Kapitel sind 
im Wesentlichen Kapitel 23 
(Justiz und Grundrechte) und 
24 (Recht, Freiheit und 
Sicherheit).
09 Einleitung
Heranführungshilfe der 
EU für Serbien
05 
Zu den Prioritäten der Heranführungs ‑
hilfe der EU zählt es, den begünstigten 
Ländern bei der Stärkung ihrer Ver ‑
waltungskapazitäten zu helfen und 
die Übernahme und Umsetzung des 
gemeinschaftlichen Besitzstands5 zu 
unterstützen. Zur Stärkung der Verwal ‑
tungskapazitäten finanziert die Kom ‑
mission Tätigkeiten wie den Aufbau 
von Institutionen, die Einrichtung von 
Verwaltungssystemen sowie Aus ‑ und 
Weiterbildungsmaßnahmen.06 
Im Zeitraum 2007 ‑2013 leistete die 
EU Serbien im Rahmen der Kompo ‑
nente I (Übergangshilfe und Aufbau 
von Institutionen) des Instruments für 
Heranführungshilfe (IPA)6 Unterstüt ‑
zung im Bereich der Verwaltungska ‑
pazitäten. Dabei verteilten sich die 
IPA‑Mittel – durchschnittlich rund 
170 Millionen Euro jährlich – relativ 
gleichmäßig auf eine Vielzahl verschie ‑
dener Sektoren, wie aus Tabelle 1  her ‑
vorgeht. Ein Viertel der Finanzmittel 
floss in den Bereich der Governance 
– „Justiz und Inneres“ einschließlich 
der Bekämpfung der Korruption sowie  
„Reform der öffentlichen Verwaltung“ 
einschließlich der Reform des öffentli ‑
chen Finanzmanagements (PFM)  –, was 
deutlich macht, dass die Kommission 
anerkennt, wie wichtig es ist, Defizite 
in diesem Bereich anzugehen.5 Der Begriff Besitzstand 
(Acquis ) umfasst sämtliche 
Grundsätze, Politiken, 
Rechtsvorschriften, Verfahren, 
Verpflichtungen und Ziele, auf 
die sich die Europäische Union 
verständigt oder die sie 
ausgearbeitet hat.
6 Das IPA wurde geschaffen 
durch die Verordnung (EG) 
Nr. 1085/2006 des Rates vom 
17. Juli 2006 zur Schaffung 
eines Instruments für 
Heranführungshilfe (IPA) 
(ABl. L 210 vom 31.7.2006, 
S. 82) und die Verordnung (EG) 
Nr. 718/2007 der Kommission 
vom 12. Juni 2007 zur 
Durchführung der Verordnung 
(EG) Nr. 1085/2006 des Rates 
zur Schaffung eines 
Instruments für Heran ‑
führungshilfe (IPA) (ABl. L 170 
vom 29.6.2007, S. 1).Tabelle 1IPA‑Hilfe für Serbien (2007 ‑2013)
SektorZugewiesene Mittel  
(in Millionen  Euro)Prozentanteil an den 
Gesamtzuweisungen
Justiz und Inneres 117 9,7 %
Reform der öffentlichen Verwaltung 164 13,6  %
Soziale Entwicklung 171 14,2  %
Entwicklung der Privatwirtschaft 109 9,1 %
Verkehr 146 12,1  %
Umwelt, Klimawandel und Energie 192 16,0  %
Landwirtschaft und Entwicklung des ländlichen Raums 109 9,1 %
Sonstige den EU -Besitzstand betreffende und horizon -
tale Maßnahmen195 16,2  %
Insgesamt 1 203
Quelle:  Indikatives Mehrjahresplanungsdokument für Serbien, 2011 ‑2013.
10
 Prüfungsumfang und 
Prüfungsansatz
07 
Ziel der Prüfung war es, zu beurteilen, 
ob die Kommission die Heranführungs ‑
hilfe für Serbien wirksam verwaltet, 
und dabei insbesondere ihre Unter ‑
stützung für den Schlüsselbereich der 
Governance eingehender zu bewerten. 
Im Rahmen der Prüfung wurden zwei 
zentrale Fragen untersucht:
a) Hat die Kommission IPA‑Projekte 
wirksam verwaltet?
b) Hat die Kommission im Rahmen ih ‑
rer Unterstützung für den Bereich 
der Governance die nichtfinanziel ‑
le Hilfe wirksam verwaltet?
08 
Die Prüfungsarbeit wurde zwischen 
Mai 2013 und Januar 2014 durchge ‑
führt und umfasste Folgendes:
a) Untersuchung von 15 IPA‑finan ‑
zierten Projekten unter besonderer 
Berücksichtigung der Projekter ‑
gebnisse (siehe Anhang I )7. Die 
Stichprobe umfasste acht Projekte 
im Bereich der Governance, um der 
Schwerpunktlegung der Prüfung 
auf diesen Bereich gerecht zu 
werden, sowie sieben Projekte 
aus anderen Aktionsbereichen  – 
soziale Entwicklung, Verkehr, 
Energie, Entwicklung des ländli ‑
chen Raums und Entwicklung der 
Privatwirtschaft;b) Aktenprüfung bei einer weiteren 
Stichprobe von 10 IPA‑Projekten 
aus den Jahresprogrammen 2010, 
2011 und 2012 (siehe Anhang II ), 
um die Einbeziehung von Gover ‑
nance und Korruptionsbekämp ‑
fung als Querschnittsthemen in 
Projekte zu bewerten, bei denen 
der Bereich des verantwortlichen 
Handelns kein vorrangiges Ziel 
darstellte;
c) Überprüfung des IPA‑Program ‑
mierungsprozesses, der Dialogme ‑
chanismen zu Themen der Gover ‑
nance sowie der Verfahren, die 
eingerichtet worden waren, um zu 
bewerten, ob Serbien bereit ist, ein 
dezentrales Durchführungssystem 
(DIS) für die IPA‑Hilfe zu verwalten;
d) Prüfbesuche zwischen dem 17. und 
28. Juni 2013 bei der Delegation 
der Europäischen Union in Belgrad 
und den maßgeblichen serbischen 
Fachministerien, Ämtern8, regio ‑
nalen und lokalen Behörden sowie 
öffentlichen Unternehmen. Zudem 
wurden Projektstandorte in Bel ‑
grad, Horgos, Kragujevac, Kraljevo, 
Leskovac, Niš, Novi Sad, Obreno ‑
vac, Prokuplje, Subotica und Ušće 
besucht.7 Die 15 geprüften IPA‑Projekte 
wurden aus den IPA‑Jahres ‑
programmen für Serbien der 
Jahre 2007, 2008 und 2009 
ausgewählt, da diese Projekte 
ihre angestrebten Ergebnisse 
bis zum Ende der Prüfung 
(Mitte 2013) erreicht haben 
sollten. Das bislang einzige 
Budgethilfeprogramm für 
Serbien, das im Rahmen des 
IPA 2009 mit 100 Millionen 
Euro finanziert wurde, war 
ebenfalls Teil der Prüfung.
8 Hier sind vor allem das Amt für 
Europäische Integration der 
Republik Serbien, das Amt für 
Korruptionsbekämpfung 
sowie das Amt für öffentliches 
Auftragswesen zu nennen.
11
 Bemerkungen
Erster Teil – Die 
Verwaltung von IPA‑  
Projekten durch die 
Kommission
Die Finanzierungsbeschlüsse 
wurden aus maßgeblichen 
Strategien abgeleitet
09 
Der Hof untersuchte, ob die strategi ‑
schen Dokumente aufeinander abge ‑
stimmt waren und klare Prioritäten 
sowie Leistungsindikatoren enthiel ‑
ten und ob die Kommission und die 
serbischen Behörden ein Verfahren 
entwickelt hatten, um die für die IPA‑  
Finanzierung am besten geeigneten 
Projekte auszuwählen. Der Hof prüfte 
außerdem, ob im Rahmen der IPA‑Hilfe 
für den Bereich der Governance Orga ‑
nisationen der Zivilgesellschaft auf an ‑
gemessene Weise einbezogen wurden 
und ob die Koordinierung zwischen 
den Gebern funktionierte.
Die IPA‑Hilfe basiert auf 
einem kohärenten Bündel 
strategischer Dokumente
10 
Der IPA‑Programmierungsrahmen ist 
komplex und besteht aus zahlreichen 
Dokumenten, in denen politische Ziele 
und strategische Prioritäten festgelegt 
sind (siehe Ziffern 13 und 14 sowie 
Abbildung 3 ). Dennoch sind die Doku ‑
mente, was die Bewertung des Bedarfs 
und der Prioritäten der einzelnen 
Länder anbelangt, im Allgemeinen 
aufeinander abgestimmt. Die IPA‑Pro ‑
grammierungsdokumente für Serbien 
stehen darüber hinaus mit der natio ‑
nalen Strategie für die EU‑Integration 
sowie den nationalen Bedarfsanalysen 
in Einklang.11 
Die serbischen Behörden haben mehr 
als 70 nationale Strategien und Akti ‑
onspläne ausgearbeitet, um verschie ‑
dene politische und sozioökonomische 
Probleme anzugehen. Deren Qualität 
war jedoch nicht immer einheitlich. 
Außerdem wurden in den zahlreichen 
verschiedenen nationalen Strategien 
zwei große Bereiche hinsichtlich der 
Governance nicht erfasst:
 — Da die territoriale Dezentralisie ‑
rung in Serbien ein politisch sen ‑
sibles Thema darstellt, wurde der 
Dezentralisierungsprozess ohne 
einen strategischen Rahmen zur 
Festlegung der nationalen Prioritä ‑
ten und ohne einen Zeitrahmen für 
deren Umsetzung durchgeführt.
 — Es gab keine übergreifende Strate ‑
gie, um die Umsetzung der Reform 
des öffentlichen Finanzmanage ‑
ments (PFM) zu koordinieren.
12 
Die Koalitionsregierung, die zwischen 
Juli 2012 und Frühjahr 2014 im Amt war, 
unternahm große Anstrengungen, um 
den strategischen Rahmen Serbiens 
für die EU‑Beitrittsvorbereitungen zu 
konsolidieren, insbesondere durch die 
Annahme eines Aktionsplans zur Wei ‑
terverfolgung der in den Fortschritts ‑
berichten der Kommission enthaltenen 
Feststellungen im Dezember 2012 
sowie durch die Annahme eines natio ‑
nalen Plans für die Annäherung an den 
Besitzstand im Februar 2013. Unterdes ‑
sen haben die Kommission und das Ser ‑
bische Amt für Europäische Integration 
(SEIO) ebenfalls Maßnahmen ergriffen, 
um die Kohärenz des strategischen Rah ‑
mens Serbiens zu verbessern, beispiels ‑
weise durch Bemühungen zur Konso ‑
lidierung der zahlreichen nationalen 
Strategien im Bedarfsbewertungsdoku ‑
ment (NAD) für 2011 ‑2013. Mithilfe des 
sektorbezogenen Ansatzes wurde die 
Abstimmung zwischen den nationalen 
Strategien und den IPA‑Zielen seit 2012 
sogar noch weiter verbessert.
12 Bemerkungen
Die strategischen Dokumente 
enthielten maßgebliche 
Prioritäten, und die 
Festlegung von Zielen 
und Leistungsindikatoren 
verbesserte sich schrittweise
13 
Die letzte Europäische Partnerschaft 
mit Serbien, die im Jahr 2007 vorbe ‑
reitet wurde9, bildete den politischen 
Rahmen zur Förderung von Reformen 
und – in Form einer Konditionalitäts ‑
klausel  – die Grundlage für die Mög ‑
lichkeit, die Finanzhilfe auszusetzen10. 
Sie enthielt ein überaus breites 
Spektrum an kurz ‑ und mittelfristigen 
Prioritäten, die sich auf die Beitritts ‑
kriterien und die Durchsetzung von 
EU‑Standards bezogen. Allerdings wie ‑
sen diese Prioritäten keine Rangfolge 
hinsichtlich ihrer Bedeutung für den 
EU‑Beitritt Serbiens oder den Erhalt 
von EU‑Mitteln auf.
14 
In den indikativen Mehrjahrespla ‑
nungsdokumenten (MIPD), dem Be ‑
darfsbewertungsdokument für Serbien 
und den nachfolgenden Programmie ‑
rungsdokumenten wurde eine Reihe 
von Zielen und Leistungsindikatoren 
festgelegt, die jedoch häufig zu allge ‑
mein formuliert waren. Dadurch war es 
schwierig, die Fortschritte in den Akti ‑
onsbereichen objektiv zu bewerten11. 
Die neu eingerichteten sektoralen 
Monitoring‑Unterausschüsse (SMSC, 
siehe Ziffer 58) bestätigten, dass dies 
ein ernsthaftes Problem darstellte. 
Beispielsweise berichtete sowohl der 
für Rechtsstaatlichkeit als auch der 
für öffentliche Verwaltung zuständige 
sektorale Monitoring‑Unterausschuss 
im November 2012, dass es aufgrund 
schlecht definierter Indikatoren gene ‑
rell nicht möglich sei, Fortschritte zu 
messen. Sie empfahlen, die Festlegung 
von Indikatoren in künftigen Program ‑
mierungszyklen zu verbessern12.15 
Im Zuge der allmählichen Umstel ‑
lung auf den sektorbezogenen An ‑
satz wurden jedoch in den IPA‑Pro ‑
grammierungsprozessen der Jahre 
2012  und  2013 einige Änderungen 
vorgenommen. So vereinbarten die 
sektoralen Arbeitsgruppen RACER‑In ‑
dikatoren13, Ausgangsdaten und Ziele 
für den Zeitraum bis 2020, die mit dem 
neuesten Bedarfsbewertungsdoku ‑
ment für Serbien verknüpft waren und 
in die Sektor ‑ und Projektbögen für 
2013 aufgenommen werden sollten14.
Die Kommission hat zusammen 
mit den serbischen Behörden 
ihre Methode zur Auswahl 
relevanter Projekte Schritt 
für Schritt verbessert
16 
In der ersten Hälfte des Programmie ‑
rungszeitraums 2007 ‑2013 wurden 
trotz einer Priorisierung der Projekte 
durch das SEIO, die EU‑Delegation 
und die zentralen Kommissionsdienst ‑
stellen dennoch unausgereifte oder 
problematische Projekte ausgewählt. 
Diese Projekte hätten nicht ausge ‑
wählt werden dürfen, oder sie hätten 
als Reserve für ein späteres Jahrespro ‑
gramm zurückgestellt werden müs ‑
sen15. Zu den Problemen hinsichtlich 
der Programmierung, die die Kommis ‑
sion im Zuge ihrer Überwachungstä ‑
tigkeit ermittelte, zählten die man ‑
gelnde Unterstützung durch nationale 
Behörden, mangelnde Koordinierung 
zwischen den einzelnen Institutionen, 
unzureichende Projektkonzeption, 
unzureichende Definition der Auf ‑
tragsbedingungen, nicht nachhaltige 
Finanzierungslösungen und unzurei ‑
chende Berücksichtigung von Erkennt ‑
nissen aus früheren Projekten.9 Beschluss 2008/213/EG des Rates 
vom 18. Februar 2008 über die 
Grundsätze, Prioritäten und 
Bedingungen der Europäischen 
Partnerschaft mit Serbien 
einschließlich des Kosovo im Sinne 
der Resolution 1244 des 
Sicherheitsrats der Vereinten 
Nationen vom 10. Juni 1999 und 
zur Aufhebung des Beschlusses 
2006/56/EG (ABl. L 80 vom 
19.3.2008, S. 46).
10 Die Hilfe wird von Fortschritten bei 
der Erfüllung der Kriterien von 
Kopenhagen sowie bei der 
Umsetzung der in der Europäi ‑
schen Partnerschaft festgelegten 
Prioritäten abhängig gemacht 
(Anhang 1 Punkt 5 des Beschlusses 
2008/213/EG des Rates).
11 In der Bewertung der IPA‑Hilfe für 
den Bereich Landwirtschaft und 
Entwicklung des ländlichen Raums 
im Zeitraum 2007 ‑2011 wurde die 
Schlussfolgerung formuliert, dass 
die Messung der erwarteten 
Leistungen und Auswirkungen 
einen Bereich darstelle, der nach 
wie vor Schwächen aufweise, was 
auf das Fehlen geeigneter und 
messbarer Indikatoren in den 
Programmierungsdokumenten 
zurückzuführen sei (Bewertungs ‑
bericht des AESA‑Konsortiums, 
Januar 2013).
12 Sitzungsprotokolle des SMSC für 
Rechtsstaatlichkeit vom 15.11.2012 
und des SMSC für die Reform der 
öffentlichen Verwaltung vom 
16.11. 2012.
13 RACER steht für relevan t (eng mit 
den Zielen der Intervention 
verknüpft); von allen Interessen ‑
trägern akzeptiert ; glaubwürdig  
(engl. c redible ) für Laien und leicht 
zu interpretieren; einfach  zu 
überwachen (z. B. Datensammlung 
zu niedrigen Kosten möglich) und 
robust  (schwer zu manipulieren).
14 Bei den Sektor ‑ und Projektbögen 
handelt es sich um standardisierte 
Dokumente, die das IPA‑Empfän ‑
gerland der Kommission nach 
Gesprächen mit dieser für ein 
bestimmtes Jahr vorlegt. Darin 
sind  – auf Sektor ‑ oder Projektebe ‑
ne – die Prioritätsachsen, die Ziele, 
die geplanten Vorhaben, die 
erwarteten Ergebnisse und damit 
verbundenen objektiv überprüfba ‑
ren Indikatoren sowie die 
vorgesehenen Durchführungsmo ‑
dalitäten  – einschließlich 
Etappenziele  – festgelegt.
15 Im Zeitraum zwischen Mai 2009 
und Mai 2013 wurden monatlich im 
Durchschnitt 14 IPA ‑ Projekte von 
der EU‑Delegation als problema ‑
tisch eingestuft.
13 Bemerkungen
17 
Die Höhe der Kofinanzierung der Pro ‑
jekte und die von der IPA‑Finanzierung 
erwartete Hebelwirkung zählten nicht 
zu den Kriterien, die im Auswahlpro ‑
zess herangezogen wurden. Bis 2012 
gab es keine Leitlinien der Europäi ‑
schen Kommission zum Thema paralle ‑
le Kofinanzierung im Zusammenhang 
mit dem IPA. Serbien sagte einen 
Kofinanzierungsbeitrag von 289 Mil ‑
lionen Euro zu den IPA‑Jahrespro ‑
grammen 2007 ‑2012 zu, was 24  % der 
gesamten nationalen sowie EU‑IPA‑  
Finanzierung entsprach16. Allerdings 
war es schwierig, zu überwachen, ob 
die nationale Kofinanzierungszusage 
eingehalten worden war. Leitlinien 
für die Vorgehensweise im Falle einer 
Nichterfüllung gab es nicht.
18 
Sowohl die EU‑Delegation als auch die 
serbischen Behörden unternahmen 
ernsthafte Anstrengungen, um die 
ermittelten Probleme zu lösen und sie 
in den nachfolgenden Programmie ‑
rungsprozessen zu berücksichtigen. 
Darüber hinaus hatte die Kommission 
zusammen mit dem SEIO im Rahmen 
der IPA‑Programme 2012  und  2013 un ‑
ter anderem folgende Verbesserungen 
am Auswahlprozess vorgenommen:
a) strengere Anforderungen hinsicht ‑
lich der Projektreife;
b) ein Abkommen der Kommission 
mit den serbischen Behörden aus 
dem Jahr 2012 über Leitlinien zum 
Thema parallele Kofinanzierung.Bei der IPA‑Finanzierung für 
den Bereich der Governance 
wurden Organisationen der 
Zivilgesellschaft verstärkt 
einbezogen
19 
Im Rahmen der europäischen Erweite ‑
rungsstrategie wird ein Schwerpunkt 
auf die Stärkung von Organisationen 
der Zivilgesellschaft (CSO) und deren 
Einbeziehung in die Entwicklung 
politischer Strategien gelegt. In den 
IPA‑Jahresprogrammen 2007 ‑2010 
für Serbien wurden vier Projekte zur 
Unterstützung der Zivilgesellschaft für 
insgesamt 9 Millionen Euro genehmigt.
20 
Seit 2007 haben sich sowohl der Status 
der CSO als auch die Zusammenarbeit 
der Regierung mit ihnen erheblich 
verbessert. Die serbischen CSO sind 
mittlerweile sehr aktiv auf dem Gebiet 
der Governance und der Korruptions ‑
bekämpfung17. Generell besteht seit 
2010 die Möglichkeit, die CSO regel ‑
mäßig zur IPA‑Programmierung zu 
konsultieren, allerdings wurde zum 
Zeitpunkt der Prüfung von diesem 
Konsultationsmechanismus nur wenig 
Gebrauch gemacht.16 Basierend auf den Daten der 
IPA‑Jahresprogramme für Serbien. 
Diese hohe Kofinanzierungsrate 
ist vor allem darauf zurückzu ‑
führen, dass sich die serbischen 
Behörden 2011 verpflichtet 
hatten, dem  „Zuschuss ‑/
Kreditprogramm für Investitionen 
im Bereich Umwelt auf kommuna ‑
ler Ebene“ (MEGLIP) im Sektor 
Umwelt, Klimawandel und 
Energie einen Betrag von 
122 Millionen Euro zuzuweisen.
17 Siehe dazu beispielsweise die 
Ergebnisse von Projekt 15  
„Zivilgesellschaftlicher Dialog“ in 
Kasten 8 .
14 Bemerkungen
Die Koordinierung mit anderen 
Gebern war nur teilweise 
wirksam, wird jedoch besser
21 
Trotz einiger Bemühungen wurde bei 
den frühen IPA‑Projekten nicht konse ‑
quent auf eine Koordinierung mit den 
Projekten anderer Geber geachtet, um 
so für Komplementarität zu sorgen 
und Überschneidungen zu vermei ‑
den, was insbesondere im Bereich der 
Rechtsstaatlichkeit der Fall war (siehe 
Kasten 1 ).
18 Die Partnerschaft der 
Kommission mit internatio ‑
nalen Organisationen 
beschränkt sich nicht auf die 
Gewinnung von Informatio ‑
nen, die für den Dialog 
genutzt werden sollen. Bei 
einer Reihe von IPA‑Projekten 
sind diese Organisationen 
auch an der Projektdurchfüh ‑
rung beteiligt, wie etwa die 
Weltbank beim Projekt  
„Korridor X“ (2010); der 
Europarat beim Projekt  
„Verantwortliches Handeln auf 
lokaler Ebene“ (2007) und 
beim Projekt gegen  
„Geldwäsche“ (2010); das Büro 
der Vereinten Nationen für 
Projektdienste beim Projekt  
„Informationssystem für 
Krankenhäuser“ (2008); die 
OSZE beim Projekt  „Unterstüt ‑
zung der Zivilgesellschaft“ 
(2010) und die EBWE beim 
Projekt  „Unterstützung für die 
KMU‑Entwicklung“ (2012).Beispiele für Koordinierungslücken im Bereich der Rechtsstaatlichkeit
Projekt 3  „Justizsystem“ ist ein deutliches Beispiel für unzureichende Koordinierung, von der Konzeption bis 
zur Durchführung. So lief das EU‑finanzierte Fallbearbeitungssystem parallel zu einem anderen, von USAID 
finanzierten System. Der Mangel an Koordinierung und lokaler Eigenverantwortung in Bezug auf IT‑Fragen im 
Bereich der Rechtsstaatlichkeit zeigte sich daran, dass umfangreiche IT‑Investitionen im Rahmen des IPA ohne 
geeignete IT‑Strategie getätigt wurden.Kasten 1
22 
Seit Anwendung des sektorbezoge ‑
nen Ansatzes herrscht laut IPA‑Doku ‑
mentation jedoch eine bessere und 
systematischere Koordinierung zwi ‑
schen den Gebern. Die Geber werden 
nun regelmäßig von den sektoralen 
Arbeitsgruppen konsultiert, und die 
Kommission bezieht in ihren Dialog 
mit Serbien internationale Organisati ‑
onen in deren jeweiligem Fachgebiet 
umfassend ein, insbesondere die 
Weltbank (PEFA‑Berichte), die Europä ‑
ische Bank für Wiederaufbau und Ent ‑
wicklung (EBWE), die Organisation für 
wirtschaftliche Zusammenarbeit und 
Entwicklung (SIGMA‑Bewertungen), 
die Organisation für Sicherheit und 
Zusammenarbeit in Europa (OSZE), 
den Europarat und Organisationen der 
Vereinten Nationen18.Die Kommission hat 
begonnen, Mängel in 
der Projektkonzeption 
auszuräumen, die zu 
Verzögerungen bei der 
Durchführung beigetragen 
haben
23 
Der Hof untersuchte, ob die 15 geprüf ‑
ten Projekte (siehe Anhang I ) konkrete 
Ziele verfolgten, auf einer spezifischen 
Bedarfsbewertung basierten und ob 
die Projektkonzeption einschlägige 
Bedingungen umfasste. Der Hof über ‑
prüfte ferner, ob die Projekte gemäß 
dem vorgesehenen Zeitplan durchge ‑
führt und angemessen überwacht wur ‑
den und ob gegebenenfalls Korrektur ‑
maßnahmen ergriffen wurden.
15 Bemerkungen
Bei Projektkonzeption und 
Vertragsgestaltung achtete 
die Kommission zunächst 
nicht ausreichend auf eine 
präzise Definition der 
Projektziele, eine spezifische 
Bewertung des Bedarfs und 
die Berücksichtigung von 
Erkenntnissen aus früheren 
Projekten
24 
Alle untersuchten Projekte entspra ‑
chen den in den IPA‑Strategiedo ‑
kumenten dargelegten Prioritäten, 
doch wurden bei rund der Hälfte der 
Projekte zu vage und unrealistische 
Ziele verfolgt (siehe Kasten 2 ). Gleich ‑
zeitig zeigte die Kommission Flexibi ‑
lität, wenn es darum ging, die Liste 
der Ziele und erwarteten Ergebnisse 
anzupassen, wenn dies aufgrund des 
langen Zeitraums – bis zu vier oder 
fünf Jahre  – zwischen dem Projektent ‑
wurf und der tatsächlichen Erbringung 
der Outputs erforderlich war19. Diese Flexibilität glich die nachteili ‑
gen Auswirkungen von anfänglich zu 
vagen oder unrealistischen Projektzie ‑
len im Wesentlichen – wenn auch nicht 
vollständig – aus.
25 
Einige der geprüften Projekte wurden 
ohne Bezug zu einer genauen Bedarfs ‑
bewertung konzipiert und durchge ‑
führt, wodurch in einigen Fällen die 
Zuweisung von IPA‑Mitteln ineffizient 
war (siehe Kasten 3 ). 2012 führte die 
Kommission erstmals Maßnahmen ein, 
mit denen Bedarfsbewertungen bei 
der Konzeption von Maßnahmen mehr 
Gewicht beigemessen wurde, wie die 
Überprüfung der IPA‑Projekt ‑ und 
Sektorbögen 2012 durch den Hof zeigt.19 Die langen Durchlaufzeiten 
waren auch Thema im 
Berichtsentwurf des 
Haushaltskontrollausschusses 
über die EU‑Heranführungs ‑
mittel, Ref.: 2011/2033(INI) vom 
20.6.2013, Artikel 11, S. 25.
Beispiele für unzureichende Bedarfsbewertung
In Projekt 14  „Entwicklung des ländlichen Raums“ blieben 40  % der gelieferten IT‑Ausrüstung ungenutzt, und 
ein Teil davon befand sich zum Zeitpunkt des Prüfbesuchs noch immer im Lager der Zahlstelle.Beispiele für vage oder unrealistische Projektziele
Da keine Bezugsdaten (Benchmarks) vorgegeben waren, war es schwierig, zu bewerten, inwieweit Projekt ‑
ziele wie  „Stärkung der Rolle des Gesundheitsministeriums“ in Projekt 10  „Medizinischer Notdienst“ erreicht 
wurden. Ebenso verhielt es sich mit dem Ziel  „Unterstützung des Beitrittsprozesses durch Förderung und 
Verbesserung der gegenseitigen Kenntnis von sowie des Verständnisses für Serbiens EU‑Integrationsprozess“ 
in Projekt 15  „Zivilgesellschaftlicher Dialog Serbien–EU“.
Zum Projekt 7  „Amt für öffentliches Auftragswesen“ gehörte auch die elektronische Auftragsvergabe; dieser 
Teil erwies sich im späteren Verlauf als unrealistisch.Kasten 3 Kasten 2
16 Bemerkungen
26 
Bei der Konzeption der geprüften 
Projekte wurden Erkenntnisse aus der 
Durchführung früherer Projekte kaum 
berücksichtigt. Die Abschnitte zu den 
gewonnenen Erkenntnissen in den Pro ‑
jektbögen hatten eher formalen Cha ‑
rakter. Zudem wurden in keinem der 
geprüften Projektbögen spezifische 
Erkenntnisse aus ähnlichen Projekten 
in anderen Empfängerländern erwähnt. 
Tatsächlich beruhten die Mechanismen 
der Kommission zur Berücksichtigung 
der gewonnenen Erkenntnisse in erster 
Linie auf den Ergebnissen von Bewer ‑
tungen auf Makroebene, die oftmals 
erst Jahre später durchgeführt wurden, 
und waren daher nicht darauf ausge ‑
richtet, Informationen für zeitnahe 
Antworten auf Ebene der Projektkon ‑
zeption zu liefern.
Mängel in Bezug auf die 
Konditionalität für den 
Start der Projekte und die 
Ablaufplanung wurden immer 
weiter abgebaut
27 
Die Tatsache, dass Konditionalität 
(Bedingungen) und Ablaufplanung bei 
der Projektkonzeption nicht ausrei ‑
chend beachtet wurden, gefährdete 
oftmals die reibungslose und rechtzei ‑
tige Durchführung von IPA‑Projekten 
(siehe Kasten 4 ).28 
Die Kommission prüfte in der Regel, ob 
nationale Rechtsvorschriften vorhan ‑
den waren, um die Wirksamkeit der 
Maßnahmen sicherzustellen. Bei zwei 
der geprüften Projekte gab es jedoch 
Teile, die nicht hinreichend an beste ‑
hende oder künftige serbische Rechts ‑
vorschriften angepasst und daher 
nutzlos waren (siehe Kasten 5 ).
29 
Bei Projekten, die ergänzende Auf ‑
träge für Lieferungen und den Auf ‑
bau von Kapazitäten umfassten, 
gehörten zu den Bedingungen keine 
eingehenden vorbereitenden Markt ‑
analysen, insbesondere im Fall von 
Spezialausrüstung oder sensiblen 
Geräten. So wurde beispielsweise für 
Projekt 1  „Polizeireform“ keinerlei 
Marktforschung verlangt. Das Nicht ‑
zustandekommen des Lieferauftrags 
beeinträchtigte die Relevanz und 
Wirksamkeit des ergänzenden Partner ‑
schaftsvertrags erheblich.
Beispiele für unzureichende Konditionalität und Ablaufplanung bei Projekten
Die Ablaufplanung zwischen den beiden Dienstleistungsaufträgen, die dem Projekt 9  „Regionale Entwick ‑
lung“ zugrunde lagen, war unzureichend. Die regionalen Entwicklungsstrategien waren vor dem nationalen 
Plan für regionale Entwicklung entwickelt worden und mussten daher später umformuliert werden, um sie an 
diesen anzupassen.
Bei Projekt 12  „Žeželj‑Brücke“ stellte die Einholung der erforderlichen Baugenehmigungen keine Vorbedin ‑
gung, sondern eine Maßnahme im Rahmen des Projekts dar. Dies erwies sich als Problem, da die Einholung 
von Baugenehmigungen in Serbien ein langwieriger Prozess ist. So begann das Projekt im März 2011, doch die 
Auftragnehmer erhielten die zwingend erforderlichen Genehmigungen erst im April 2012, weshalb sich das 
Projekt verzögerte.Kasten 4
17 Bemerkungen
30 
Gleichzeitig war die Konditionalität 
bei Aufforderungen zur Einreichung 
von Vorschlägen fundiert und wurde 
konsequent durchgesetzt, beispiels ‑
weise in Projekt 15  „Zivilgesellschaftli ‑
cher Dialog Serbien–EU“, bei dem sich 
ein hohes Maß an Engagement seitens 
der zivilgesellschaftlichen Organisati ‑
onen und deren Projektpartner positiv 
auswirkte.
31 
Verglichen mit dem IPA 2007 und 2008 
wurde in den Programmierungsdoku ‑
menten nach 2012 größeres Augen ‑
merk auf die Konditionalität gelegt. 
Projektvorschläge wurden wegen 
fehlender Genehmigungen zurück ‑
gestellt20 oder mangels der erfor ‑
derlichen Durchführbarkeitsstudie 
herabgestuft.Bei der Durchführung der 
geprüften Projekte kam es 
zu Verzögerungen, doch die 
IPA‑Aufnahmekapazität wurde 
von der Kommission insgesamt 
als gut eingestuft
32 
Die Durchführung aller geprüften Pro ‑
jekte wurde durch  – bisweilen erheb ‑
liche – Verzögerungen beeinträchtigt, 
was darauf hindeuten könnte, dass die 
Kapazitäten einiger serbischer Projekt ‑
partner zur Durchführung der Maß ‑
nahmen überschätzt worden waren. 
Häufig kam es bei großen Infrastruk ‑
turprojekten zu Engpässen in Bezug 
auf die Aufnahmekapazität, etwa bei 
Projekt 12  „Žeželj‑Brücke“ (siehe Zif ‑
fer 43). Eine bessere Inanspruchnahme 
von IPA‑Mitteln zeigte sich durch den 
Erfolg der Aufforderungen zur Einrei ‑
chung von Vorschlägen, insbesondere 
im Falle des Zuschussprogramms im 
Rahmen von Projekt 5  „Kommunalför ‑
derungsprogramm“: Von den mehr als 
200 eingereichten Projektvorschlägen 
wurden 67 finanziert, wobei bei diesen 
Projekten die Tätigkeiten größtenteils 
innerhalb des geplanten Zeitrahmens 
abgeschlossen wurden.20 Ein Beispiel hierfür ist das 
Projekt zum intermodalen 
Verkehr, das seit dem IPA 2011 
wegen fehlender Genehmi ‑
gungen für mehrere 
Programmierungsjahre 
zurückgestellt ist.Beispiele für rechtliche Unvereinbarkeiten
Eine Komponente von Projekt 1  „Polizeireform“ musste verworfen werden, da der Begünstigte geltend mach ‑
te, dass Integritätsprüfungen von Polizeibediensteten nach serbischem Recht nicht zulässig seien.
Die Defibrillatoren, die im Rahmen von Projekt 10  „Medizinischer Notdienst“ zur Anbringung und Verwen ‑
dung an öffentlichen Plätzen bestellt worden waren, wurden praktisch nicht genutzt, da das serbische Recht 
Personen, die kein medizinisches Personal sind, die Verwendung von Defibrillatoren verbietet.Kasten 5
18 Bemerkungen
33 
Gleichzeitig lassen die hohen Auftrags ‑
vergabe ‑ und Zahlungsquoten, die 
die EU‑Delegation für den gesamten 
Programmierungszyklus 2007 ‑2013 
meldete, darauf schließen, dass die 
Aufnahmekapazität auf nationaler 
Ebene für das gesamte IPA‑Programm, 
trotz Verzögerungen und kostenfreier 
Vertragsverlängerungen bei der ge ‑
prüften Stichprobe, eher hoch war.
IPA‑Maßnahmen wurden zwar 
auf Auftragsebene überwacht, 
jedoch nicht auf Projektebene
34 
Auf Projektebene fand keine syste ‑
matische Überwachung der IPA‑Maß ‑
nahmen statt. Lenkungsausschüsse 
waren  – obwohl sie irreführend als  
„Projektlenkungsausschüsse“ bezeich ‑
net wurden – lediglich für bestimmte 
Aufträge und nicht für das Gesamtpro ‑
jekt zuständig.
35 
Die EU‑Delegation ging bei Vor‑Ort‑  
Überprüfungen anfangs unterschied ‑
lich vor, doch verbesserte sie die 
Gesamtsituation im Jahr 2011, indem 
sie einen formellen Mechanismus für 
interne Überwachung einführte. Das 
im Jahr 2009 eingeführte ergebnisori ‑
entierte Monitoring (ROM) ist nun ein 
allgemein verbreiteter Mechanismus 
für die externe Überwachung von Pro ‑
jekten zum Aufbau von Kapazitäten. 
Der Hof stellte fest, dass die ROM‑  
Berichte über die geprüften Projekte 
im Allgemeinen geeignete Informa ‑
tionen über die Projektfortschritte 
lieferten.36 
Bei Projekten, die sowohl eine nationa ‑
le Komponente als auch eine IPA‑Kom ‑
ponente aufwiesen – wie das Projekt 6  
„Unterstützung der Zollbehörden“  –, 
wurden beide Komponenten getrennt 
voneinander, ohne einen formellen 
Informationsfluss zwischen den serbi ‑
schen Behörden und der EU‑Delegati ‑
on verwaltet. Zudem waren die Fristen 
bei nationalen Komponenten weniger 
anspruchsvoll als bei IPA‑Komponen ‑
ten. Durch das mit den serbischen 
Behörden geschlossene Abkommen 
über parallele Kofinanzierung konnte 
die Kommission seit 2012 ihre Bemü ‑
hungen zur Behebung dieses Mangels 
an Koordinierung verstärken (siehe 
Ziffern 17 und 18).
Der Ansatz der 
Kommission in Bezug 
auf Korrekturmaßnahmen 
war eher begrenzt
37 
Durch die Korrekturmaßnahmen, die 
die Kommission während des Durch ‑
führungsprozesses erforderlichenfalls 
ergriffen hatte, wurden die Probleme, 
die zu Verzögerungen geführt hatten, 
nicht behoben (siehe Ziffer 16). Diese 
Maßnahmen bestanden vor allem in 
flexiblen Vertragsverlängerungen 
ohne zusätzliche Kosten oder Ände ‑
rungen der vertraglichen Tätigkeiten. 
In Fällen, in denen ein Projekt bei ‑
spielsweise aufgrund mangelnden En ‑
gagements vonseiten der serbischen 
Behörden stockte, wurden die IPA‑fi ‑
nanzierten Ressourcen anderen, neuen 
Tätigkeiten zugewiesen. Drastischere 
Maßnahmen, etwa der Aufschub der 
Durchführung bis zur Lösung der 
Probleme oder gar die Einstellung von 
Projekten, wurden von der Kommissi ‑
on nicht in Erwägung gezogen.
19 Bemerkungen
38 
Die im Rahmen der Projektkonzeption 
festgelegten Bedingungen waren in 
der Regel nicht ausreichend restriktiv, 
um automatisch Korrekturmaßnahmen 
nach sich zu ziehen (siehe Ziffern 27 ‑
29)21. Gleichzeitig behandelte und löste 
die EU‑Delegation wichtige Probleme 
aufseiten der Begünstigten, welche 
die Ausschreibungs‑ , Auftragsvergabe ‑ 
und Durchführungsverfahren hätten 
gefährden können. Probleme, die auf 
der Ebene der EU‑Delegation nicht 
gelöst werden konnten, wurden an die 
Monitoringausschüsse und schließlich 
an den gemischten IPA‑Monitoringaus ‑
schuss verwiesen.
Die IPA‑Projekte haben 
die geplanten Outputs 
im Allgemeinen erbracht, 
doch die über die Outputs 
hinausgehenden Ergebnisse 
sind womöglich nicht 
nachhaltig
39 
Der Hof untersuchte, ob die geplanten 
Outputs und sonstigen Ergebnisse 
erbracht und die Ausschreibungs ‑ und 
Vergabeverfahren ordnungsgemäß um ‑
gesetzt wurden. Der Hof prüfte auch, 
ob davon auszugehen war, dass die 
Nachhaltigkeit der Projektoutputs und 
sonstigen Ergebnisse auch nach Ende 
der IPA‑Finanzierung gesichert wäre.
40 
Tabelle 2  (für Projekte im Bereich Go ‑
vernance) und Tabelle 3  (für Projekte 
in anderen Bereichen als Governance) 
enthalten eine ausführliche Darstel ‑
lung der Feststellungen des Hofes in 
Bezug auf die Outputs und sonsti ‑
gen Ergebnisse der Projekte. Der Hof 
berücksichtigte – sofern verfügbar – 
bei seiner Bewertung einschlägige 
Schlussfolgerungen, die in Evaluierun ‑
gen und Berichten im Rahmen des er ‑
gebnisorientierten Monitorings (ROM) 
formuliert worden waren22.Ein Großteil der geplanten 
Outputs und über die Outputs 
hinausgehenden Ergebnisse 
der IPA‑Projekte wurde 
erbracht
41 
Trotz systematischer Verzögerungen 
hatten die zum Zeitpunkt der Prü ‑
fung abgeschlossenen Projekte einen 
Großteil der ursprünglich geplanten 
oder im Zuge der Projektdurchführung 
überarbeiteten Outputs erbracht. Die 
Erbringung der Outputs war de facto 
eine Grundvoraussetzung dafür, dass 
die Kommission die Abschlusszahlun ‑
gen leistete. Aus diesem Grund gab es 
sehr wenige Fälle, in denen die Out ‑
puts bei Projektabschluss nicht voll ‑
ständig erzielt worden waren (siehe 
Kästen 7, 9  und 10). Allerdings ließen 
einige der Prüfungsfeststellungen die 
Frage des mittel ‑ und langfristigen 
Nutzens bestimmter, oftmals relativ 
geringfügiger Projektoutputs aufkom ‑
men (siehe Ziffer 48).
42 
Die Projekte erzielten im Allgemeinen 
gute Ergebnisse, die auch über die 
Outputs hinausgingen, und trugen 
somit zum Erreichen der Ziele der 
IPA‑Hilfe bei. Insgesamt halfen die 
acht geprüften IPA‑Projekte im Bereich 
Governance, die Leistungsfähigkeit 
der begünstigten Einrichtungen zu 
erhöhen und/oder den nationalen 
Rechtsrahmen zu verbessern (siehe 
Kasten 6 ). Bei vier Governance‑Projek ‑
ten stellte der Hof wesentliche Mängel 
fest, was die Ergebnisse anbelangte 
(siehe Kasten 7 ).21 Bestätigt wird dies im Entwurf 
des Berichts Evaluation of Rule 
of Law sector implemented and 
financed by IPA Programme and 
other Donors in the Republic of 
Serbia (Bewertung der 
Maßnahmen im Sektor 
Rechtsstaatlichkeit, die durch 
das IPA‑Programm und andere 
Geber in der Republik Serbien 
umgesetzt und finanziert 
wurden) von Mai 2013 
(Betrachtungszeitraum: 
2007 ‑2011). Dort heißt es, es sei 
immer ein Zeichen für eine 
mangelhafte Konzeption, 
wenn ein Projekt zu früh 
begonnen werde, als dass mit 
den Projekttätigkeiten 
angemessene Ergebnisse 
erzielt werden könnten (S. 24), 
und dass Bedingungen 
eingeführt werden sollten, die 
als mögliche Sanktion die 
Aussetzung der Projektdurch ‑
führung vorsehen (S. 59).
22 Insbesondere die 
Zwischenbewertung und 
Meta‑Evaluierung der 
IPA‑Hilfe, Länderbericht 
Serbien, ECORYS, August 2013. 
Siehe auch die in den 
Fußnoten 22, 24, 28 und 30 
erwähnten Evaluierungen.
20 Bemerkungen
Beispiele für konkrete Ergebnisse von Projekten im Bereich der Governance
Durch das Projekt 2  „Korruptionsbekämpfung“ wurde mit Erfolg die Stärkung der Verwaltungskapazitäten 
des Amts für Korruptionsbekämpfung unterstützt, insbesondere durch die Bereitstellung von IT‑Lösungen. 
Darüber hinaus wurde der rechtliche und institutionelle Rahmen für die Korruptionsbekämpfung verbessert, 
indem zur Ausarbeitung einer überarbeiteten Korruptionsbekämpfungsstrategie und eines Aktionsplans bei ‑
getragen wurde.
Projekt 5  „Kommunalförderungsprogramm“ trug dazu bei, die Leistungsfähigkeit von Verwaltungsbehörden 
auf lokaler Ebene zu erhöhen und die Qualität der Dienstleistungen für die Bürger zu verbessern. Dies wurde 
durch die Vor‑Ort‑Prüfungen des Hofes in Kraljevo (Geografisches Informationssystem) und Niš (Callcenter 
und Zentrum für Baugenehmigungen) bestätigt. Das Projekt half auch, die Kommunikation und Zusammen ‑
arbeit zwischen den Kommunen und den in ihrem jeweiligen Gebiet tätigen öffentlichen Versorgungsunter ‑
nehmen zu verbessern.
Beispiele für gemischte Ergebnisse von Projekten im Bereich der Governance
Im Rahmen des Projekts 5  „Kommunalförderungsprogramm“ erzielte das spezifische Modul zur Unterstützung 
der Initiative  „Kommunalobligationen“ begrenzte Ergebnisse. Die Ständige Konferenz der Städte und Gemein ‑
den (SCTM) förderte Kommunalobligationen als Alternative zu klassischen Bankkrediten, stieß dabei jedoch auf 
Widerstand vonseiten der Banken und mangelnden Willen zur Veränderung bei den Kommunen. Das Volumen 
der Kommunalobligationen war äußerst gering. Mitte 2013 hatten lediglich zwei Städte Kommunalobligationen 
ausgegeben: die Stadt Novi Sad für 35 Millionen Euro und die Stadt Pančevo für 1 Million Euro. Aufgrund der 
geringen Anzahl der Emissionen hatte der IPA‑finanzierte Sekundärmarkt nie seine Wirkung entfaltet.
Durch das Projekt 8  „Interne Kontrolle der öffentlichen Finanzen“ wurde erfolgreich eine zentrale Harmonisie ‑
rungsstelle innerhalb des Finanzministeriums eingerichtet, allerdings verwendete die Stelle zum Zeitpunkt der 
Prüfung alle ihre Ressourcen für Ausbildungsmaßnahmen und nahm ansonsten noch keine klassischen Aufgaben 
einer zentralen Harmonisierungsstelle  – wie die Entwicklung von internen Prüfungsstrategien und ‑standards  – 
wahr. Insbesondere hatte die zentrale Harmonisierungsstelle Mittelbewirtschaftern und internen Prüfern noch 
keine Unterstützung in den Bereichen Risikobewertung und Betrugsbekämpfung zukommen lassen. Die geplan ‑
ten internen Prüfungsstellen waren zwar formell eingerichtet worden, hatten jedoch Personalprobleme. Aller ‑
dings wurde mithilfe des Projekts erfolgreich ein Zertifizierungssystem für interne Prüfer entwickelt.
Beispiele für gute Ergebnisse von IPA‑Projekten in anderen Bereichen als 
Governance
Im Rahmen der IPA‑finanzierten Komponenten des Projekts 13  „Energieversorgungsunternehmen Elektro ‑
privreda Srbije (EPS)“ waren die erwarteten Ergebnisse hinsichtlich des Aufbaus von Kapazitäten für die Be ‑
schaffung und der Einrichtung von Umweltschutzsystemen gemäß dem Besitzstand erzielt worden.
Die im Bereich der Korruptionsbekämpfung gewährten Zuschüsse für zivilgesellschaftliche Organisationen 
im Rahmen des Projekts 15  „Zivilgesellschaftlicher Dialog“ führten zu nachhaltigen Ergebnissen, darunter die 
Entwicklung praktischer Methoden zur Korruptionsbekämpfung im Gesundheitssektor und Überwachung des 
öffentlichen Beschaffungswesens durch die Bürger sowie die Durchführung einer Erhebung zum nationalen 
Integritätssystem.Kasten 6 Kasten 7 Kasten 8
21 Bemerkungen
43 
Von den sieben Projekten, die in den 
nicht Governance‑bezogenen Aktions ‑
bereichen geprüft wurden, hatten vier 
die über die Outputs hinausgehen ‑
den geplanten Ergebnisse entweder 
vollständig oder weitgehend erzielt 
(siehe Kasten 8 ), und zwei wurden als 
teilweise wirksam bewertet (siehe Kas -
ten 9 ). Das siebte Projekt, Projekt 12  
„Žeželj‑Brücke“, war zum Zeitpunkt 
der Prüfung noch nicht abgeschlossen, 
wobei man von einer Verzögerung 
von 18 Monaten ausging. Die großen 
Infrastrukturprojekte erscheinen be ‑
sonders häufig auf den Engpass  listen, 
da ausbleibende Fortschritte und 
versäumte Fristen bei ihnen immer 
wieder ein Problem darstellen23. Die EU hatte zuvor bereits zwei andere Pro ‑
jekte zur Unterstützung des Wieder ‑
aufbaus der Žeželj‑Brücke finanziert: 
ein CARDS‑Projekt24 im Jahr 2004 zur 
Finanzierung der ausführlichen Konst ‑
ruktionsbeschreibung und ein IPA‑Pro ‑
jekt im Jahr 2008 zur Beaufsichtigung 
des Wiederaufbaus. Trotz erheblicher 
finanzieller und technischer Hilfe sei ‑
tens der EU sind Planung und Umset ‑
zung von Investitionsprojekten durch 
die serbischen Behörden noch immer 
unzureichend. Die Verfügbarkeit von 
Baugenehmigungen ist nach wie vor 
ein ernsthaftes Problem, mit dem sich 
die Kommission im Zuge der IPA‑Pro ‑
grammierung Schritt für Schritt befasst 
(siehe Ziffer 31).23 Evaluation of effectiveness and 
efficiency of development 
assistance to the Republic of 
Serbia per sector  (Bewertung 
der Wirksamkeit und Effizienz 
der Entwicklungshilfe für die 
Republik Serbien nach 
Sektoren), Maxima Consulting, 
Referenz SWE14/OC01 ‑18, 
2014, S. 80.
24 Im Zeitraum 2000 ‑2006 
erfolgte die Finanzierung der 
Programme zur Unterstützung 
Serbiens größtenteils im 
Rahmen der CARDS‑  
Verordnung (Verordnung 
(EG) Nr. 2666/2000 des Rates 
vom 5. Dezember 2000 über 
die Hilfe für Albanien, Bosnien 
und Herzegowina, Kroatien, 
die Bundesrepublik Jugos ‑
lawien und die ehemalige 
jugoslawische Republik 
Mazedonien und zur 
Aufhebung der Verordnung 
(EG) Nr. 1628/96 sowie zur 
Änderung der Verordnungen 
(EWG) Nr. 3906/89 und Nr. 
1360/90 sowie der Beschlüsse 
97/256/EG und 1999/311/EG 
(ABl. L 306 vom 7.12.2000, S. 1). 
CARDS steht für  „Community 
Assistance for Reconstruction, 
Development and Stabilisation “ 
(Gemeinschaftshilfe für 
Wiederaufbau, Entwicklung 
und Stabilisierung).
Beispiele für teilweise wirksame IPA‑Projekte in anderen Bereichen als Governance
Bei Projekt 11  „Wettbewerbsfähigkeit der Privatwirtschaft“ wurden die erwarteten Ergebnisse im Hinblick auf 
die Stärkung der Institutionen teilweise erzielt: Auf Regierungsebene muss die Clusterstrategie neu definiert 
werden, und es ist notwendig, wirksame Unterstützungsmaßnahmen für die Entwicklung einer lokalen Kette 
zu erarbeiten. Auch im Bereich der Internationalisierung wurden die Ziele zum Teil verwirklicht: Von acht Zie ‑
len wurden fünf erreicht.
Auch das Projekt 14  „Entwicklung des ländlichen Raums“ war teilweise wirksam. Zahlstelle und Verwaltungs ‑
behörde waren zwar eingerichtet worden, doch ihre Akkreditierung hatte sich aufgrund von Entwicklungen, 
die außerhalb des Einflussbereichs des Projekts lagen, verzögert (zum Zeitpunkt der Prüfung betrug die 
Verzögerung anderthalb Jahre). Die Zahlstelle war nicht in der Lage, die geplanten Projekttätigkeiten zu inte ‑
grieren, insbesondere die Schulungsmaßnahmen. Die zweite Projektkomponente (LEADER) erzielte ebenfalls 
Teilergebnisse. Die Bemühungen zur Umsetzung der geplanten Strukturen auf lokaler Ebene waren erfolg ‑
reich, doch im Rahmen des Projekts gelang es nicht, eine kritische Masse an geschultem Personal zu schaffen.Kasten 9
22 Bemerkungen
Die Ausschreibungs‑ und 
Vergabeverfahren waren im 
Allgemeinen wirksam
44 
Die Ausschreibungs‑  und Vergabe ‑
verfahren wurden im Allgemeinen für 
geeignet befunden, um die rechtzeiti ‑
ge Erbringung der erwarteten Outputs 
sicherzustellen25. Bei vier geprüften 
Projekten wurden jedoch gravierende 
Probleme bei der planmäßigen Be ‑
schaffung aller oder einzelner Ausrüs ‑
tungsteile festgestellt, insbesondere 
wenn es sich um Spezialausrüstung 
oder sensible Geräte handelte (siehe 
Kasten 10 ).
45 
Die Kommission verlangte keinerlei 
zusammenfassende Kontrolldokumente 
über den Verlauf gescheiterter Aus ‑
schreibungsverfahren und versäumte 
es, die Gründe für das – sogar mehrma ‑
lige – Scheitern von Ausschreibungs ‑
verfahren zu analysieren. Es fanden sich 
keine Belege dafür, dass die Bestim ‑
mungen des IPA‑Programmierungsleit ‑
fadens für Spezialausrüstung aus dem 
Jahr 2008 eingehalten wurden26.Die Aussicht auf Nachhaltigkeit 
der IPA‑Projekte war nicht 
völlig zufriedenstellend
46 
Bei zwei Dritteln der geprüften 
Projekte stellte der Hof Probleme in 
Bezug auf die Nachhaltigkeit bestimm ‑
ter einzelner Outputs und anderer 
Ergebnisse fest. Die Nachhaltigkeit 
des mithilfe der erworbenen Güter 
erzielten Nutzens war besonders dann 
gefährdet, wenn versäumt worden 
war, maßgebliche Entscheidungen zu 
treffen, oder wenn der Begünstigte 
nicht über ausreichende Budgetmittel 
verfügte und von Gebern abhängig 
war (siehe Kasten 11 ). Bei Projekten im 
Bereich der Governance stellten vor 
allem Probleme im Personalbereich 
eine Gefahr für die Nachhaltigkeit dar, 
und die von der serbischen Regierung 
infolge der globalen Krise ergriffenen 
Sparmaßnahmen verschärften dies 
noch (siehe  Kasten 12 ).25 Da die EU‑Delegation die 
Vergabeverfahren im Rahmen 
der zentralen Mittelver ‑
waltung durchführte, können 
anhand der Projekte keine 
Schlüsse über die Verwal ‑
tungskapazitäten der 
serbischen Behörden im 
Bereich der Beschaffung 
gezogen werden.
26 Bedingung für die endgültige 
Genehmigung des Projektbo ‑
gens zu Investitionsprojekten 
oder Projektkomponenten, 
die sich auf Spezialausrüstung 
beziehen oder für die 
erhebliche Beträge vorgese ‑
hen sind, ist die vorherige 
Vorlage einer geeigneten 
Marktstudie. Notwendige 
Ausnahmen von dieser Regel 
hat der Nationale IPA‑Koordi ‑
nator gegenüber der 
Europäischen Kommission 
schriftlich zu begründen 
(Teil 7.2 des IPA ‑Programmie ‑
rungsleitfadens).
Beispiele für Probleme bei Ausschreibungs ‑ und Vergabeverfahren
Bei Projekt 1  „Polizeireform“ geriet das Ausschreibungsverfahren für Ausrüstungsgegenstände, die für ver ‑
deckte Überwachungsmaßnahmen benötigt wurden, unter Zeitdruck, und die Mittelbindung wurde schließ ‑
lich wieder aufgehoben. Die gescheiterte Beschaffung der Ausrüstung schwächte das Engagement des Be ‑
günstigten und beeinträchtigt noch immer die Fähigkeit der internen Kontrollabteilung, Korruption innerhalb 
der Polizei wirksam zu bekämpfen, was eines der Schlüsselziele des Projekts darstellte.
Bei Projekt 6  „Unterstützung der Zollbehörden“ wurde Los 2 der IPA‑finanzierten Ausrüstung (Kleidung) 
aufgrund von Schwierigkeiten bei der Einhaltung der EU‑Ursprungsregeln schließlich aus der Ausschreibung 
herausgenommen und direkt vom serbischen Staat finanziert.Kasten 10
23 Bemerkungen
Beispiele für Personalprobleme bei Projekten im Bereich der Governance
Die Nachhaltigkeit der Ergebnisse von Projekt 8  „Interne Kontrolle der öffentlichen Finanzen (PIFC)“ hängt 
davon ab, ob es dem Finanzministerium gelingt, einen geeigneten dauerhaften Pool kompetenter interner 
Prüfer im öffentlichen Sektor zu schaffen. Da das Ministerium jedoch mit der Privatwirtschaft und der staatli ‑
chen Rechnungsprüfungsbehörde konkurriert, hatte es Schwierigkeiten, seinen Einstellungsplan zu erfüllen 
und die Personalfluktuation zu begrenzen28.
Die Personalfluktuation gefährdet auch die institutionellen Kapazitäten der neuen Stellen, die für die Um ‑
setzung der IPA‑Komponente  „Entwicklung des ländlichen Raums“ zuständig sind und durch das Projekt 14  
„Entwicklung des ländlichen Raums“ finanziert werden29.
28 Die im Zuge der Prüfung aufgesuchten internen Prüfstellen hatten mit Personalproblemen zu kämpfen. Im Justizministerium waren zwei (nicht 
zertifizierte) interne Prüfer tätig, und nicht acht, wie geplant. Im Finanzministerium war nur einer der drei vorgesehenen internen Prüfer (der 
Referatsleiter) tätig.
29 Siehe auch Evaluation of Agriculture and Rural development Sector implemented and financed by IPA programme and other donors  (Bewertung der 
Maßnahmen im Sektor Landwirtschaft und Entwicklung des ländlichen Raums, die durch das IPA‑Programm und andere Geber umgesetzt und 
finanziert wurden), Januar 2013, Sektorbewertung, S. 37 ‑39.Beispiele für Risiken für die Nachhaltigkeit
Was die Nachhaltigkeit von Projekt 3  „Justizsystem“ anbelangt, so hatten die serbischen Behörden zum 
Zeitpunkt der Prüfung die maßgebliche Entscheidung, welches System (EU SAPS oder US AVP) im serbischen 
Gerichtsnetzwerk eingeführt werden sollte, noch nicht getroffen. Es war unklar, ob Mittel für eine landesweite 
Einführung verfügbar waren, und absehbar, dass sich Lebensdauer der Software und unzureichende oder ver ‑
altete Hardware negativ darauf auswirken würden. Rund 70  % des IT‑Budgets für das Justizsystem in Serbien 
wurden durch das IPA oder andere Geber bereitgestellt; die übrigen 30  % stammten aus dem Staatshaushalt, 
was keine nachhaltige Lösung darstellte, um die IT‑Entwicklung und die Eigenverantwortung der Begünstig ‑
ten sicherzustellen.
Bei Projekt 9  „Regionale Entwicklung“ war das zentrale Problem im Hinblick auf die Nachhaltigkeit die unklare 
Organisationsstruktur der Regionalentwicklungspolitik sowohl auf nationaler als auch auf regionaler Ebene. 
Es herrschte kein klarer Konsens über den Grad der Dezentralisierung und darüber, wie sich die Regionalisie ‑
rung darin einfügen würde27. Das Risiko war groß, dass die geförderten regionalen Entwicklungsagenturen 
ohne eine klare Zuweisung von Aufgaben und Zuständigkeiten nicht überleben würden. Sie standen auch vor 
erheblichen finanziellen Problemen und waren noch immer von Gebern abhängig.
Es gab keinerlei Planung und Vorbereitung für den Ersatz der IPA‑finanzierten Krankenwagen, die kurz vor 
dem Ende ihrer Nutzungsdauer standen und immer größere Wartungskosten verursachten. Daher war nicht 
sicher, ob die mithilfe von Projekt 10  „Medizinischer Notdienst“ verbesserte Leistungsfähigkeit langfristig 
aufrechterhalten werden kann.
27 Ex‑ante evaluation of the national plan for regional development and the regional development strategies (Ex‑ante‑Bewertung des nationalen Plans 
für regionale Entwicklung und der regionalen Entwicklungsstrategien), IBF International Consulting, Juli 2012, S. 7.Kasten 12 Kasten 11
24 Bemerkungen
47 
Wenngleich gewisse Rechtsvorschrif ‑
ten sich als Hindernis für die Wirksam ‑
keit bestimmter Projektkomponenten 
erwiesen (siehe Ziffer 28), waren sie 
in einigen Fällen förderlich für die 
Nachhaltigkeit ganzer Projekte. Dank 
des neuen serbischen Gesetzes zum 
öffentlichen Auftragswesen bei ‑
spielsweise konnte die Nachhaltigkeit 
zahlreicher Ergebnisse von Projekt 7  
„Amt für öffentliches Auftragswesen“ sowie einiger Maßnahmen, die mithilfe 
der geprüften, maßnahmenbezogenen 
Zuschüsse im Rahmen von Projekt 15  
„Zivilgesellschaftlicher Dialog“ finan ‑
ziert wurden, sichergestellt werden.Tabelle 2IPA‑Projekte im Bereich der Governance – Bewertung der Outputs und 
sonstigen Ergebnisse
PrüfungskriterienProjekt1. Polizeireform
2. Korruptionsbe ­
kämpfung
3. Justizsystem
4. Staatsanwaltschaft 
und Strafvollzug
5. Kommunalförde ­
rungsprogramm
6. Serbisches 
Zollwesen
7. Amt für öffentliches 
Auftragswesen
8. Interne Kontrolle 
der öffentlichen Fi ­
nanzen (PIFC) Phase 3
Die geplanten Outputs wurden erbracht.
Die über die Outputs hinausgehenden Ergebnisse 
wurden erzielt.Entfällt
Projekt 
noch 
nicht 
abge -
schlossen
Die Ausschreibungs- und Vergabeverfahren wurden 
hinreichend vorbereitet, um die rechtzeitige Erbringung 
der erwarteten Outputs sicherzustellen.
Die nationalen Rechtsvorschriften, mit denen die 
Wirksamkeit der Maßnahmen sichergestellt wird, waren 
vorhanden.
Die Aussichten auf die Nachhaltigkeit des Projekts nach 
Ende der IPA -Finanzierung waren gut, insbesondere: 
Die Finanzierung nach Ende der IPA -Förderung war 
gewährleistet, und der Begünstigte hatte ausreichend 
Eigenverantwortung und Kapazitäten, um die Kontinui -
tät des Projekts sicherzustellen.
Zufriedenstellend
Teilweise zufriedenstellend
Nicht zufriedenstellend
25 Bemerkungen
48 
Es besteht ein Mangel an geeigneten 
Folgemaßnahmen im Hinblick auf die 
Nachhaltigkeit. Auswirkungen und 
Nutzen eines Vertrages werden nach 
dessen Auslaufen nur selten bewer ‑
tet. In Serbien wurden noch keine 
ergebnisorientierten Ex‑post‑Monito ‑
ringmaßnahmen eingeleitet, um die 
mittel ‑ und langfristige Nachhaltigkeit 
der IPA‑Projektergebnisse zu überprü ‑
fen. In den Projekten oder Verträgen 
selbst ist die Verantwortung für die 
Auswirkungen oder Nachhaltigkeit der 
geplanten Ergebnisse auf mittlere oder längere Sicht nicht geregelt. De facto 
endet die Verantwortung für diese 
Aspekte unmittelbar nach Abschluss der 
vertraglichen Tätigkeiten. Ein geeig ‑
neter Follow‑up‑Mechanismus fehlt 
insbesondere in den Fällen, in denen 
der praktische Nutzen bestimmter 
Leistungen erst Jahre nach Projektende 
bewertet werden kann (z. B. bei Stra ‑
tegiepapieren, Protokollen, Verfahren, 
Handbüchern, Analysen, verschiedenen 
Studien usw.) oder in Fällen, in denen 
dies ausdrücklich so vorgesehen ist, wie 
z. B. bei den Projekten 1  „Polizeireform“ 
und 10  „Medizinischer Notdienst“.Tabelle 3IPA‑Projekte in anderen Bereichen als Governance – Bewertung der Outputs 
und sonstigen Ergebnisse
PrüfungskriterienProjekt9. Programm zur regio­
nalen Entwicklung
10. Medizinische 
Notdienste
11. Wettbewerbsfähig ­
keit der Privatwirtschaft
12. Žeželj ­Brücke 
13. Energieversorgungs ­
unternehmen Elektro­
privreda Srbije (EPS) 
14. Strategien zur Ent ­
wicklung des ländlichen 
Raums
15. Zivilgesellschaft
Die geplanten Outputs wurden erbracht.Entfällt
Projekt 
noch nicht 
abgeschlossen
Die über die Outputs hinausgehenden Ergebnisse wurden 
erzielt.Entfällt
Projekt 
noch nicht 
abgeschlossen
Die Ausschreibungs- und Vergabeverfahren wurden 
hinreichend vorbereitet, um die rechtzeitige Erbringung 
der erwarteten Outputs sicherzustellen.
Die nationalen Rechtsvorschriften, mit denen die Wirksam -
keit der Maßnahmen sichergestellt wird, waren vorhanden.Entfällt
Die Aussichten auf die Nachhaltigkeit des Projekts nach 
Ende der IPA -Finanzierung waren gut, insbesondere: 
Die Finanzierung nach Ende der IPA -Förderung war 
gewährleistet, und der Begünstigte hatte ausreichend 
Eigenverantwortung und Kapazitäten, um die Kontinui -
tät des Projekts sicherzustellen.
Zufriedenstellend
Teilweise zufriedenstellend
Nicht zufriedenstellend
26 Bemerkungen
Zweiter Teil  – Die 
Verwaltung der 
nichtfinanziellen Hilfe zur 
Unterstützung der 
Governance durch die 
Kommission
Die Kommission hat im 
Rahmen ihres Dialogs 
mit Serbien Fragen der 
Governance ausführlich 
behandelt, was zunehmend 
positive Auswirkungen hatte
49 
Der Hof untersuchte, ob im Rahmen 
des Dialogs zwischen der EU und Ser ‑
bien zentrale Fragen der Governance 
explizit behandelt und Aktionspunkte 
und entsprechende Folgemaßnah ‑
men festgelegt wurden. Ferner wurde 
geprüft, ob politische Prioritäten bei 
der Politikgestaltung und der Projekt ‑
konzeption berücksichtigt wurden. Der 
Hof überprüfte zehn IPA‑Projekte, die 
unlängst in anderen Sektoren als Go ‑
vernance durchgeführt wurden (siehe 
Anhang II ), um zu bewerten, inwieweit 
die Bereiche Governance und Kor ‑
ruptionsbekämpfung als Querschnitts ‑
themen in diese Projekte einbezogen 
wurden.
Es gab einen strukturierten 
Dialog zwischen der 
Kommission und Serbien zum 
Thema Governance
50 
Das Stabilisierungs ‑ und Assoziie ‑
rungsabkommen (siehe Ziffer 2) 
enthält Bestimmungen über den 
Dialog zwischen der EU und Serbien zu 
politischen Angelegenheiten und zur 
Kooperationspolitik30. Die Kommission 
hat ein komplexes System von offiziel ‑
len und weniger formellen Sitzungen 
und Dokumenten auf verschiedenen 
Ebenen eingerichtet, um einen aus ‑
führlichen ständigen Dialog mit den 
serbischen Partnern zu ermöglichen. Die entsprechenden Strukturen für 
den Verstärkten Ständigen Dialog 
(EPD), den Dialog zum Interimsab ‑
kommen (IA) und den IPA‑Dialog auf 
höherer Ebene sind in Abbildung 2  
dargestellt. Die Komplexität des allge ‑
meinen strategiepolitischen Dialogs 
und der IPA‑Programmierung werden 
in Abbildung 3  veranschaulicht.
51 
Beim Verstärkten Ständigen Dialog 
wurde der Reform der öffentlichen 
Verwaltung (PAR) und der Reform 
des Justizsektors, einschließlich der 
Korruptionsbekämpfung, als Teil der 
politischen Kriterien große Bedeutung 
beigemessen. Diese Bereiche wurden 
konsequent und ausführlich sowohl in 
den EPD‑Plenarsitzungen als auch den 
entsprechenden EPD‑Unterausschüs ‑
sen behandelt. Die anhaltende Bedeu ‑
tung der Justizreform und der Kor ‑
ruptionsbekämpfung im Hinblick auf 
Serbiens Status als Bewerberland zeigt 
sich dadurch, dass die entsprechenden 
Kapitel des Besitzstands (23 und 24) 
bereits frühzeitig im Verhandlungspro ‑
zess, basierend auf den Erfahrungen 
aus früheren Erweiterungsrunden, 
angegangen wurden.30 Insbesondere die Titel II und 
VIII des SAA.
27 Bemerkungen
Strukturen des Dialogs zwischen der EU und Serbien (bis September 2013)Abbildung 2
Struktur des IPA-DialogsStruktur des Dialogs
zum Interimsabkommen (IA)
Ausschließlich 
EU-Mitgliedstaaten
Regierung 
von SerbienKommissionEU-Mitgliedstaaten
Regierung 
von Serbien 
(NIPAC und 
SEIO)KommissionJährlich tagender 
IPA-Ausschuss
Regierung 
von SerbienKommissionJährlich tagender 
IA-Ausschuss
Verkehr
Binnenmarkt 
und Wettbewerb
Handel, Zoll und 
Steuern
Landwirtschaft 
und Fischerei
StatistikIA-
UnterausschüsseSAA
Jährliche 
EPD-Plenarsitzung
Recht, Freiheit, 
Sicherheit
Verkehr, Energie, 
Umwelt, Regionalpolitik
BinnenmarktSozialpolitik, 
Informationsge-sellschaft, audiovisuelle Medien, Forschung und Innovation
Wirtschafts- und 
Finanzfragen, Statistik
Landwirtschaft, 
Fischerei, Lebensmittel-sicherheit
IndustrieEPD-
Unterausschüsse
Gemischter 
IPA-Monitoring-
Ausschuss
Sektorale Arbeits-
gruppen / Sektorale 
Monitoring-
Unterausschüsse
RechtsstaatlichkeitReform der 
öﬀentlichen Verwaltung
Organisationen der 
Zivilgesellschaft und Medien
Wirtschaftliche 
Entwicklung
VerkehrSoziale EntwicklungLandwirtschaft und 
Entwicklung des ländlichen Raums
Umwelt und EnergieStruktur des Dialogs über das Stabilisie-
rungs- und Assoziationsabkommen (SAA)
und des Verstärkten Ständigen Dialogs 
(EPD)
Quelle: EuRH, auf der Grundlage von Informationen der Kommission und des EAD.
28 Bemerkungen
Wesentliche Elemente des politischen und IPA‑bezogenen Dialogs zwischen der 
EU und SerbienAbbildung 3
Politischer Dialog Strategiepolitischer Dialog Durchführung und Folgemaßnahmen
Prüfungsbericht Evaluierungen ROM-BerichteJährliche 
Fortschrittsberichte 
der KommissionZwischen- und 
Abschlussberichte 
zu VerträgenKommissionBerichterstattung, Überwachung und EvaluierungProjektvorschlägeSerbienBedarfsbewertung 
für SerbienProgramm zur 
EU-Integration Serbiens
IPA-JahresprogrammFinanzierungs-
entscheidungMIPD MIFFSerbien
KommissionKommissionMitteilungen 
der KommissionStrategiepapier 
zur ErweiterungSchlussfolgerungen 
des RatesBerichte des EPEuropäische 
PartnerschaftIA SAA
Vertragsanpassungen Ausschreibung, VergabeEntscheidung über 
VertragsschließungKommissionProjekt-/VertragsdurchführungIPA-PlanungPolitischer Strategierahmen
Nationale Aktionspläne 
SerbiensNationale Strategien 
Serbiens
Quelle: EuRH, auf der Grundlage von Informationen der Kommission und de s EAD.
29 Bemerkungen
52 
Die Reform des öffentlichen Finanz ‑
managements (PFM) wurde in den 
EPD‑Plenarsitzungen gewöhnlich im 
Rahmen der Reform der öffentlichen 
Verwaltung behandelt, wurde jedoch 
nicht ganz so intensiv bearbeitet wie 
die übrigen Bereiche der Governance. 
Spezifische PFM‑Themen – wie die 
staatliche Rechnungsprüfungsbehörde, 
die interne Kontrolle der öffentlichen 
Finanzen (PIFC), die Zentrale Harmoni ‑
sierungsstelle, interne Prüfungen und 
das Gesetz über das Haushaltssystem – 
wurden jedoch auf Ebene der EPD‑Un ‑
terausschüsse ausführlicher behandelt.
53 
Eine weitere Gelegenheit, PFM‑Themen 
mit Serbien zu diskutieren, bot sich 
der Kommission bei der Ausarbeitung 
der Bedingungen für das allgemeine 
Budgethilfeprogramm für Serbien im 
Rahmen der IPA‑Komponente I für das 
Jahr 2009. Das Programm zielte darauf 
ab, die makrofinanzielle Stabilität in 
Serbien kurzfristig zu fördern und es 
dem Land zu ermöglichen, trotz der 
Wirtschaftskrise strukturelle Reformen 
durchzuführen31. Kernpunkte der Zah ‑
lungsbedingungen waren vor allem die 
Zuverlässigkeit der administrativen und 
finanziellen Verfahren in Serbien, die 
Vorlage eines neuen Haushaltsgesetzes 
durch die serbische Regierung und die 
Annahme eines Strategiepapiers zur 
Finanzkontrolle im öffentlichen Sektor. 
Eine weitere Bedingung bestand darin, 
eine Aktualisierung der PEFA‑Bewer ‑
tung mit dem Ziel der Erstellung eines 
PFM‑Fahrplans auf den Weg zu bringen. 
Die Kommission war der Auffassung, 
dass Ende 2010 alle diese Bedingungen 
erfüllt waren. Obwohl Serbien keinen 
spezifischen PFM‑Fahrplan aufgestellt 
hatte, stellte der Hof fest, dass einige 
PFM‑Themen in der PAR‑Strategie des 
Landes für 2013 ‑2016 behandelt wur ‑
den. Darüber hinaus wurden mit dem 
Gesetz zum öffentlichen Auftragswesen 
aus dem Jahr 2012 einige der in den Vor ‑
jahren festgestellten Defizite behoben.Im Rahmen des Dialogs wurden 
systematisch Aktionspunkte für 
den Bereich  „verantwortliches 
Handeln“ und entsprechende 
Folgemaßnahmen festgelegt
54 
Die Mehrebenenstruktur (siehe Abbil -
dungen 2  und 3) bildete eine solide 
Grundlage für einen offenen Dialog 
zur Vereinbarung, Festlegung, Nach ‑
verfolgung und Überwachung von 
Prioritäten. Aktionspunkte im Hinblick 
auf zentrale Themen der Governance 
wurden sowohl vom EPD‑Plenum als 
auch in den Sitzungen der Unteraus ‑
schüsse von Jahr zu Jahr besonders 
überprüft.
55 
Der Prozess der Überwachung durch 
die Kommission kommt in den jähr ‑
lichen Fortschrittsberichten zum 
Ausdruck. Die Analyse des Hofes hat 
ergeben, dass die Kommission in ihren 
Fortschrittsberichten die in den zen ‑
tralen Governance‑Bereichen in Ser ‑
bien erzielten Fortschritte realistisch 
bewertet hat. Den Berichten zufolge 
wurden in den Jahren 2007 ‑2013 einige 
konkrete Ergebnisse im Bereich der 
Korruptionsbekämpfung erzielt. Diese 
Ergebnisse reichten vom Aufbau eines 
institutionellen Rahmens – mit IPA‑Hil ‑
fe – über die verstärkte Beteiligung 
von zivilgesellschaftlichen Organisa ‑
tionen bis hin zur Durchführung von 
Ermittlungen in einigen prominenten 
Korruptionsfällen. Fortschritte wurden 
auch im Hinblick auf die Reform der öf ‑
fentlichen Verwaltung und die Kompo ‑
nente Finanzkontrolle bei der Reform 
des öffentlichen Finanzmanagements 
sowie vor allem im Bereich des öffent ‑
lichen Auftragswesens festgestellt. Bei 
der Reform des Justizsektors, die zu 
den zentralen Maßnahmen im Be ‑
reich des verantwortlichen Handelns 
gehört, waren die größten Defizite zu 
verzeichnen. Hier wurden seit 2007 nur 
wenige Fortschritte gemeldet.31 Ein Betrag von 100 Millionen 
Euro der IPA‑Mittelzuweisun ‑
gen für Serbien im Jahr 2009 
war für den Bereich Budget ‑
hilfe vorgesehen. Dieser 
Betrag stellte eine Ergänzung 
zu einem überarbeiteten 
IWF‑Programm in Höhe von 
2,9 Milliarden Euro und 
mehreren von der Weltbank 
gewährten Darlehen für die 
Entwicklungspolitik dar.
30 Bemerkungen
56 
Auf serbischer Seite weisen die natio ‑
nalen Aktionspläne für die Umsetzung 
der Empfehlungen der Kommission 
seit 2010 transparente Ziele und Auf ‑
gaben auf. Außerdem enthalten sie 
angemessene Überwachungsmaßnah ‑
men und eine Zusammenfassung von 
Folgemaßnahmen, die systematisch 
aufgebaut und leicht vergleichbar ist.
Im Rahmen des Dialogs wurden 
Verknüpfungen zwischen den 
politischen Prioritäten und der 
Politikgestaltung hergestellt
57 
Die zentralen Governance‑Themen 
wurden in den wichtigsten IPA‑Pro ‑
grammierungsdokumenten für 
Serbien32 der Jahre 2007 bis 2013 – die 
im Wesentlichen auf zentralen Dialog ‑
dokumenten beruhen  – hinreichend 
behandelt, obwohl der Reform des 
öffentlichen Finanzmanagements ein 
etwas geringerer Stellenwert beige ‑
messen wurde. Im Rahmen des Dialogs 
wurde regelmäßig auf die IPA‑Hilfe 
im Allgemeinen oder auf spezifische 
IPA‑Projekte als wichtige Instrumente 
zur Verbesserung der Governance in 
Serbien Bezug genommen. Der 2008 
gegründete gemischte IPA‑Monito ‑
ringausschuss (siehe Abbildung 2 ) be ‑
fasste sich mit spezifischen Durchfüh ‑
rungsaspekten des Dialogs auf höherer 
Ebene, aber auch mit der strategischen 
Ebene der Finanzhilfe33.58 
2012 nahmen acht sektorale Moni ‑
toring‑Unterausschüsse ihre Arbeit 
im Rahmen des gemischten Monito ‑
ringausschusses auf. Sie konzentrieren 
sich in erster Linie auf den Kontext, in 
dem die IPA‑Hilfe bereitgestellt wird. 
Sie werden von der Kommission und 
Serbien (SEIO) geleitet, sind trans ‑
parent strukturiert und haben ein 
wirksames Überwachungsinstrument, 
das einfache Vergleiche ermöglicht, 
geschaffen. Die sektoralen Monito ‑
ring‑Unterausschüsse haben auch die 
Abstimmung zwischen der nationalen 
Bedarfsermittlung und der IPA‑Hilfe 
erheblich verbessert. Beispielswei ‑
se wurden bei den die Reform der 
öffentlichen Verwaltung betreffenden 
Projekten im Rahmen der jüngsten 
nationalen IPA‑Programme nahezu 
alle Prioritäten berücksichtigt, die im 
Abschnitt  „Reform der öffentlichen 
Verwaltung“ des serbischen Bedarfs ‑
bewertungsdokuments für 2011 ‑2013 
festgelegt worden waren34.
Die Schwerpunktlegung auf 
den Bereich der Governance im 
Rahmen des Dialogs und des 
Programmierungsprozesses 
schlug sich im Allgemeinen 
nicht explizit in der 
Projektkonzeption nieder
59 
Bei der IPA‑Programmierung auf hoher 
Ebene wurde das Thema verantwort ‑
liches Handeln besonders berücksich ‑
tigt, was teilweise auf Governance‑Pro ‑
bleme zurückzuführen ist, die bei 
früheren Beitrittsrunden aufgetreten 
waren, und als Indikator für eine unzu ‑
reichende Vorbereitung der betroffe ‑
nen Länder erachtet wurde. Allerdings 
schlug sich diese Schwerpunktlegung 
im Allgemeinen nicht explizit auf der 
Ebene der Projektplanung durch die 
Kommission und die serbischen Behör ‑
den nieder.32 SAA, Erweiterungsstrategien 
der Kommission, Europäische 
Partnerschaft, MIPD und 
Jährliche Nationale IPA‑  
Programme.
33 Den gemeinsamen Vorsitz im 
gemischten IPA‑Monitoring ‑
ausschuss führen ein 
hochrangiger Vertreter der 
Kommission (Direktorenrang) 
und der nationale IPA‑Koor ‑
dinator (derzeit der Minister 
für Europäische Integration).
34 Darüber hinaus zeigt 
sich die verstärkte 
Schwerpunkt  legung auf 
den Bereich Governance 
bei der Politikgestaltung 
daran, dass in der 
EU‑Erweiterungsstrategie 
2013 ‑2014 erhebliche 
zusätzliche Anstrengungen 
zur Entwicklung des 
öffentlichen Finanzmanage ‑
ments und dessen Kontrolle 
vorgesehen sind.
31 Bemerkungen
60 
Weniger als die Hälfte der Projektkon ‑
zeptionsdokumente des Zeitraums 
2007 ‑2012 enthielten konkrete Ver ‑
weise auf verantwortliches Handeln. 
Bei den Projekten, bei denen Gover ‑
nance‑Aspekte zwar relevant waren, 
jedoch kein vorrangiges Ziel darstell ‑
ten, wurde in den Projektunterlagen 
zumeist ganz allgemein auf die Not ‑
wendigkeit von Transparenz hingewie ‑
sen. Nur in einigen wenigen Projekt ‑
konzeptionsdokumenten verweisen 
die Kommission und die serbischen 
Behörden konkret auf die Risiken von 
Korruption oder potenziellen Interes ‑
senkonflikten. Ab 2011 wurden bei der 
Projektkonzeption jedoch deutlichere 
Formulierungen in Bezug auf das ver ‑
antwortliche Handeln verwendet.
61 
Die Liste der Querschnittsthemen bei 
der Projektkonzeption umfasste nicht 
die Themen verantwortliches Handeln 
oder Korruptionsbekämpfung. Die 
Projektkonzeptionsdokumente des 
Zeitraums 2007 ‑2011 beschränkten sich 
vielmehr strikt auf drei Querschnitts ‑
kriterien, nämlich Chancengleichheit, 
Umwelt und Minderheiten. 2012 wurde 
als viertes Querschnittsthema die Be ‑
teiligung der Zivilgesellschaft und der 
Interessenträger aufgenommen.
62 
Bei keinem der untersuchten Projek ‑
te (siehe Anhang II ) war im Rahmen 
der Projektkonzeption eine formelle 
Bewertung der Notwendigkeit von 
speziell auf den begünstigten Sektor 
zugeschnittenen Maßnahmen zur 
Korruptionsbekämpfung oder anderen 
Maßnahmen im Bereich des verant ‑
wortlichen Handelns vorgesehen. Aus ‑
nahmen hiervon bildeten das Projekt E  
„Stärkung der Gesetzgebung auf zen ‑
traler Ebene“, in dessen Projektbogen 
das Thema Korruption begrenzt be ‑
handelt wurde, und das Projekt I  „Un‑
terstützung für die KMU‑Entwicklung“, dessen ausdrückliches Ziel es war, 
Korruption und Schattenwirtschaft 
durch die Einführung elektronischer 
Dienstleistungen zu bekämpfen.
63 
Doch obwohl im Rahmen der Projekt ‑
konzeption die Themen Korruptions ‑
bekämpfung oder Governance nicht 
ausdrücklich erwähnt waren, trugen die 
meisten der untersuchten Projekte in ‑
direkt zur Bekämpfung der Korruption 
und zur Verbesserung der Governance 
bei. Die Tätigkeiten einiger Projekte, 
die zur Verbreitung von Kenntnissen 
und Verwendung von bewährten 
Verfahren im Bereich Vergabe und 
Aufträge beitrugen (z. B. die Projekte A  
„Kommunale Infrastruktur“ und B  „Be‑
aufsichtigung der Straßenbauarbeiten 
entlang Korridor X“), fügten sich in 
die nationale Strategie zur Korrupti ‑
onsbekämpfung ein. Im Rahmen von 
Projekt A  „Kommunale Infrastruktur“ 
wurde der Bereich  „verantwortliches 
Handeln“ auch durch Maßnahmen in 
Bezug auf Finanzmanagement, Finanz ‑
kontrolle und Rechnungsprüfung auf 
lokaler Ebene sowie Maßnahmen zur 
Schaffung einer Projektpipeline gemäß 
EU‑Standards unterstützt. Bei Projekten 
zur Unterstützung des Aufbaus von Ver ‑
waltungskapazitäten im Umwelt ‑ und 
Energiesektor (Projekte D  „Stärkung der 
Umweltaufsichtsbehörde“ und H  „Ener ‑
gieagentur“) sowie im Landwirtschafts ‑
sektor (Projekte C  „Wirksame Landbe ‑
wirtschaftung“ und J  „Unterstützung 
der Landwirtschaft“) kann ebenfalls 
eine Wirkung auf die Korruptionsbe ‑
kämpfung festgestellt werden.
32 Bemerkungen
Bei der Genehmigung 
des serbischen Systems 
zur Verwaltung von 
EU‑Mitteln hat die 
Kommission das öffentliche 
Finanzmanagement Serbiens 
nicht in vollem Umfang 
berücksichtigt
64 
Der Hof untersuchte, ob die Kommissi ‑
on die Risiken innerhalb der IPA‑Durch ‑
führungsstellen systematisch bewertet 
hat, ob die serbischen Behörden 
geeignete Eindämmungsmaßnahmen 
ergriffen und gegebenenfalls weiter ‑
verfolgt haben und ob dieser Prozess 
Teil der umfassenden Bewertung von 
PFM‑Themen durch die Kommission 
war.
Die IPA‑Durchführungsstellen 
wurden einer systematischen 
Risikoanalyse unterzogen, 
doch wurde vor der 
Dezentralisierung der 
Verwaltung von EU‑Mitteln 
keine umfassende 
Bewertung des öffentlichen 
Finanzmanagements 
vorgenommen
65 
Gemäß der IPA‑Verordnung soll die 
Verwaltung von EU‑Mitteln nach Mög ‑
lichkeit dezentral erfolgen und von der 
Kommission auf die jeweiligen Bewer ‑
berländer übertragen werden, um die 
Eigenverantwortung der begünstigten 
Länder für die Verwaltung der EU‑Hilfe 
zu stärken. Dies erfolgt über neue nati ‑
onale Stellen  – zusammengefasst unter 
dem Begriff  „dezentrales Durchfüh ‑
rungssystem“ –, die mit der Umsetzung 
der Heranführungshilfe betraut sind. 
Bevor die Kommission beschließt, einem 
begünstigten Land Verwaltungsbefug ‑
nisse zu übertragen35, sollte sie sicher ‑
stellen, dass das betreffende Land die 
festgelegten Bedingungen, insbesonde ‑
re in Bezug auf die nationalen Verwal ‑
tungs ‑ und Kontrollsysteme, erfüllt36.66 
Im Hinblick auf die Verwirklichung der 
dezentralen Mittelverwaltung – zu ‑
nächst mit und später ohne Ex‑ante ‑ 
Kontrollen durch die Kommission – 
befolgt Serbien einen detaillierten 
Fahrplan mit Richtvorgaben und ‑fristen. 
Gemäß diesem Fahrplan wurden die 
IPA‑Durchführungsstrukturen37 im 
Rahmen ihrer Akkreditierung durch die 
serbischen Behörden und die Kommis ‑
sion systematischen Risikobewertun ‑
gen unterzogen. Allerdings betraf der 
Akkreditierungsprozess nur die Struk ‑
turen, die für die dezentrale Verwaltung 
von IPA‑Mitteln eingerichtet wurden. 
Es bestand keine rechtliche Verpflich ‑
tung, eine umfassende Bewertung des 
Gesamtfortschritts bei der Reform des 
öffentlichen Finanzmanagements und 
der Verhinderung und Bekämpfung von 
Korruption in Serbien durchzuführen. 
Folglich förderte das DIS‑Akkreditie ‑
rungsverfahren die Governance wirksam 
im begrenzten Bereich der IPA‑Ver ‑
waltungsstrukturen, war jedoch nicht 
Teil einer globalen PFM‑Strategie auf 
nationaler Ebene.
67 
Hinreichend entwickelte interne 
Prüfungskapazitäten beim Finanzmi ‑
nisterium und anderen Fachministerien 
werden voraussichtlich einen positiven 
Beitrag zu den für die dezentrale Mittel ‑
verwaltung erforderlichen Verwaltungs ‑ 
und Kontrollsystemen leisten. Obwohl 
in letzter Zeit einige Fortschritte erzielt 
wurden38, befinden sich die nationalen 
internen Prüfungskapazitäten noch in 
einer frühen Phase, was die wirksame 
Unterstützung der dezentralen Verwal ‑
tung von EU‑Mitteln anbelangt. Dem 
SIGMA‑Bericht 2013 zufolge39 war keine 
Strategie zur Bekämpfung von Betrug 
und Unregelmäßigkeiten beim Finanz ‑
management angenommen worden, 
und die im Finanzministerium angesie ‑
delte zentrale Harmonisierungsstelle40 
hatte den Mittelbewirtschaftern und 
internen Prüfern keine ausreichende 
methodische Unterstützung in den 
Bereichen Risikobewertung und Betrug 
zukommen lassen.35 Im Rahmen der dezentralen 
Mittelverwaltung überträgt 
die Kommission die Verwal ‑
tung bestimmter Maßnahmen 
auf das begünstigte Land, 
behält jedoch die oberste 
Gesamt  verantwortung für die 
Ausführung des Gesamt ‑
haushaltsplans.
36 Artikel 56 Absatz 2 der 
Verordnung (EG, Euratom) 
Nr. 1605/2002 des Rates vom 
25. Juni 2002 über die 
Haushaltsordnung für den 
Gesamthaushaltsplan der 
Europäischen Gemeinschaften 
(ABl. 248 vom 16.9.2002, S. 1) 
sowie Artikel 11 und 19 der 
IPA‑Durchführungsverordnung 
(EG) Nr. 718/2007.
37 Im Rahmen der dezentralen 
Mittelverwaltung muss 
Serbien Strukturen für die 
öffentliche Beschaffung, die 
Auftragsvergabe, Zahlungen 
sowie die Überwachung und 
Berichterstattung über 
IPA‑Programme einrichten.
38 Siehe dazu die Schluss ‑
folgerungen zu Projekt 8  
„Interne Kontrolle der 
öffentlichen Finanzen “ in den 
Kästen 7  und 12.
39 SIGMA‑Bewertung Serbien, 
April 2013, Public 
administration reform 
coordination, implementation 
and priorities  (Koordinierung, 
Umsetzung und Prioritäten 
der Reform der öffentlichen 
Verwaltung).
40 Die Aufgabe der zentralen 
Harmonisierungsstelle besteht 
darin, die internen Prüfungs ‑
kapazitäten des öffentlichen 
Dienstes zu entwickeln und zu 
harmonisieren. Siehe auch 
Kästen 7  und 12.
33 Bemerkungen
68 
Im Rahmen ihrer Erweiterungsstrate ‑
gie 2013 unternahm die Kommission 
Schritte in die richtige Richtung, indem 
sie betonte, dass es notwendig sei, sich 
zusammen mit den Erweiterungslän ‑
dern zunächst auf die Grundprinzipien 
zu konzentrieren. Es wird speziell dar ‑
auf verwiesen, dass die PFM‑Systeme 
erheblich verbessert werden müssen, 
um das Risiko von Betrug und Korrupti ‑
on zu verringern. Ferner ist die sektor ‑
spezifische Budgethilfe im Rahmen des 
IPA von der Erfüllung der notwendigen 
Voraussetzungen für die Verwaltung 
der öffentlichen Finanzen abhängig.
Es wurden Maßnahmen zur 
Minderung der Risiken ergriffen 
und weiterverfolgt
69 
Die zur Minderung der innerhalb der 
IPA‑Durchführungsstellen ermittel ‑
ten Risiken ergriffenen Maßnahmen 
waren sachdienlich, und ihre Um ‑
setzung wurde von der Kommission 
verfolgt. Nach der Übertragung der 
Verwaltungsbefugnisse überwacht 
die Kommission das System weiterhin, 
indem sie etwaige ungeklärte Fragen 
weiterverfolgt (z. B. verbleibende 
Prüfungsfeststellungen von mittlerem 
oder geringem Risiko). Ein wichtiger ri ‑
sikomindernder Faktor ist die Tatsache, 
dass die Kommission die Übertragung 
von Verwaltungsbefugnissen, sollten 
bestimmte Anforderungen nicht mehr 
erfüllt werden, zurücknehmen oder 
aussetzen kann.70 
Risiken im Zusammenhang mit Per ‑
sonalfluktuationen41 und politischen 
Veränderungen, die während der 
Einführung der dezentralen Verwal ‑
tung auftreten und zum Verlust von 
Erfahrungswerten und Synergien 
führen könnten, sind in der Phase der 
Übertragung der Verwaltungsbefug ‑
nisse nicht einfach zu bewältigen und 
erfordern aktive Folgemaßnahmen. 
Darüber hinaus ist zu beachten, dass 
Mitarbeiter nach ihrer Einstellung vor 
allem Aus ‑ und Weiterbildungsange ‑
bote wahrnehmen und nur begrenzt 
praktische Erfahrungen sammeln 
können, da es noch keine Transakti ‑
onen gibt. Dies birgt weitere Risiken 
in Form von Demotivation und hoher 
Personalfluktuation.
71 
Ein weiteres Risiko innerhalb der 
IPA‑Strukturen ist das derzeit ge ‑
ringe Schutzniveau von Personen, 
die Missstände öffentlich machen 
(„Whistleblower “), wie in der nationa ‑
len Korruptionsbekämpfungsstrategie 
für 2013 ‑2018 eingeräumt wird. Die 
serbischen Behörden bereiten hierzu 
gerade ein neues Gesetz vor, um das 
Vertrauen potenzieller Whistleblower 
zu erlangen.41 Im SIGMA‑Bericht 2013 wird 
die Fluktuationsrate auf 
15‑20 % pro Jahr geschätzt. 
Darin heißt es auch, dass 
Veränderungen in der 
Regierung zu hohen 
Fluktuationsraten führten, 
insbesondere in leitenden 
Positionen.
34
 Schlussfolgerungen und 
Empfehlungen
Schlussfolgerungen
72 
Alles in allem ist die Verwaltung der 
Heranführungshilfe für Serbien durch 
die Kommission wirksam. Zusammen 
mit anderen Formen der Unterstüt ‑
zung trägt die finanzielle Heranfüh ‑
rungshilfe für Serbien wirksam dazu 
bei, dass das Land soziale und wirt ‑
schaftliche Reformen umsetzen und 
seine Governance verbessern kann. 
Auf der Grundlage ihrer mit anderen 
IPA‑Empfängerländern gesammelten 
Erfahrungen legt die Kommission bei 
der Planung ihrer finanziellen und 
nichtfinanziellen Hilfe für Serbien 
zunehmend Gewicht auf Fragen der 
Governance.
Hat die Kommission IPA‑  
Projekte wirksam verwaltet?
73 
Im Großen und Ganzen hat die Kom ‑
mission IPA‑Projekte in Serbien wirk ‑
sam verwaltet. Die Programmierung 
der IPA‑Finanzhilfe basiert auf einem 
kohärenten strategischen Rahmen, 
und das Konzept zur Auswahl von 
Projekten, die für die Vorbereitung 
Serbiens auf den Beitritt sachdienlich 
sind, wird Schritt für Schritt verbessert 
(siehe Ziffern 9 ‑22).
74 
Die geprüften Projekte erbrachten 
sowohl im Bereich der Governance als 
auch in anderen Bereichen als Gover ‑
nance größtenteils die geplanten 
Outputs (siehe Ziffern 39 ‑43), wiesen 
jedoch Defizite hinsichtlich folgender 
Punkte auf:a) Konzeption: Der Festlegung von 
Zielen, der Bedarfsbewertung, den 
Erkenntnissen aus früheren Pro ‑
jekten und den Bedingungen für 
den Start von Projekten sowie der 
Ablaufplanung wurde nicht ausrei ‑
chend Aufmerksamkeit geschenkt 
(siehe Ziffern 24 ‑31);
b) Durchführung: Die geprüften 
Projekte der früheren IPA‑Pro ‑
gramme wurden durch  – biswei ‑
len erhebliche  – Verzögerungen 
beeinträchtigt; Maßnahmen 
wurden auf Auftragsebene, jedoch 
nicht auf Projektebene, systema ‑
tisch überwacht, und die von der 
Kommission ergriffenen Korrek ‑
turmaßnahmen beschränkten sich 
größtenteils auf Änderungen bei 
den Tätigkeiten; einige einzelne 
Ausschreibungs‑  und Vergabever ‑
fahren waren nicht in vollem Um ‑
fang wirtschaftlich oder wirksam 
(siehe Ziffern 32 ‑38, 44 und 45);
c) Nachhaltigkeit: Bei zwei von drei 
Projekten waren die Aussichten 
auf Nachhaltigkeit der Ergebnisse 
fraglich; insbesondere die Nach ‑
haltigkeit von Projekten auf dem 
Gebiet der Governance war wegen 
Problemen im Personalbereich 
gefährdet (siehe Ziffern 46 ‑48).
75 
Dank des flexiblen Verwaltungsan ‑
satzes der Kommission konnten die 
Auswirkungen einiger dieser Konzep ‑
tionsmängel abgefedert werden, und 
bei der Ausarbeitung der jüngsten IPA‑  
Jahresprogramme hatte die Kommis ‑
sion Schritte unternommen, um die in 
den früheren IPA‑Programmen festge ‑
stellten Schwachstellen zu beheben 
(siehe Ziffern 27 ‑31 und 38).
35 Schlussfolgerungen und Empfehlungen
Hat die Kommission 
im Rahmen ihrer 
Unterstützung für den 
Bereich der Governance 
die nichtfinanzielle Hilfe 
wirksam verwaltet?
76 
Im Großen und Ganzen hat die Kom ‑
mission die nichtfinanzielle Hilfe für 
Serbien im Bereich der Governance 
wirksam verwaltet. Sie nutzte den Di ‑
alog mit Serbien auf wirksame Weise, 
um Themen der Governance und Kor ‑
ruptionsbekämpfung zu behandeln. 
Sie hat ihren Ansatz zur Einbeziehung 
dieser Themen in die Politikgestaltung 
und in die Projektkonzeption schritt ‑
weise verbessert. Die Kommission hat 
den Bereich der Governance innerhalb 
der Strukturen der EU‑Finanzierung 
zwar wirksam gefördert, hat jedoch 
das öffentliche Finanzmanagement 
auf nationaler Ebene nicht in vollem 
Umfang berücksichtigt (siehe Ziffern 
50‑71).
77 
Die Kommission hat mit Serbien einen 
strukturierten Dialog zu Governance‑  
Themen eingerichtet. Im Rahmen 
des Dialogs werden die zentralen 
Governance‑Bereiche ausreichend 
behandelt, Aktionspunkte und ihre 
Weiterverfolgung festgelegt, und 
es wird eine Verbindung zwischen 
den politischen Prioritäten und der 
Politikgestaltung hergestellt. In der 
EU‑Erweiterungsstrategie und der 
überarbeiteten IPA‑Verordnung wird 
der finanziellen und wirtschaftlichen 
Governance in den Beitrittsländern 
größerer Stellenwert beigemessen 
(siehe Ziffern 50 ‑58).78 
Der Hof stellte fest, dass sich die 
Schwerpunktlegung auf den Bereich 
der Governance im Rahmen des 
Dialogs und des Programmierungs ‑
prozesses in der Projektkonzeption 
in geringerem Umfang niederschlug. 
Risiken im Zusammenhang mit der 
Governance wurden in den Teilbe ‑
reichen der Projektdokumentation, 
die sich auf die Konditionalität, die 
Erkenntnisse aus der Vergangenheit 
und die Querschnittsthemen bezogen, 
nur begrenzt oder überhaupt nicht 
berücksichtigt. Doch obwohl bei den 
meisten der geprüften Projekte aus 
jüngerer Zeit die Notwendigkeit von 
Korruptionsbekämpfungsmaßnahmen 
oder anderen Maßnahmen im Bereich 
des verantwortlichen Handelns nicht 
ausdrücklich erwähnt war, hat nach 
Ansicht des Hofes ein Großteil dieser 
Projekte durch die in ihrem Rahmen 
durchgeführten Tätigkeiten zum Auf ‑
bau von Verwaltungskapazitäten indi ‑
rekt zur Bekämpfung der Korruption 
und zur Verbesserung der Governance 
beigetragen (siehe Ziffern 59 ‑63).
79 
Bei der Genehmigung des dezentralen 
Durchführungssystems hat die Kom ‑
mission die Strukturen Serbiens für die 
Verwaltung von EU‑Mitteln bewertet. 
Dabei wurden die Risiken innerhalb 
der IPA‑Strukturen systematisch 
beurteilt und die Maßnahmen zur Ein ‑
dämmung dieser Risiken überwacht. 
Allerdings bezog sich der Akkreditie ‑
rungsprozess entsprechend den recht ‑
lichen Anforderungen lediglich auf die 
IPA‑Durchführungsstellen, weshalb das 
dezentrale Durchführungssystem nicht 
Teil einer umfassenden vorläufigen 
Bewertung des öffentlichen Finanz ‑
managements und der Korruptions ‑
bekämpfung auf nationaler Ebene war 
(siehe Ziffern 65 ‑71).
36 Schlussfolgerungen und Empfehlungen
Empfehlungen
80 
Zur Verbesserung der Programmie ‑
rung, Konzeption und Durchführung 
von IPA‑Projekten sollte die Kommissi ‑
on folgende Maßnahmen ergreifen:
a) Sie sollte die Verfahren zur Priori ‑
sierung und Auswahl von Projek ‑
ten transparenter gestalten und für 
eine systematischere Dokumen ‑
tation dieser Verfahren sorgen, 
sodass sich daran die einzelnen 
Phasen einer fundierten Projektpri ‑
orisierung ablesen lassen.
b) Sie sollte das Verfahren zur Berück ‑
sichtigung gewonnener Erkennt ‑
nisse verbessern, indem sie eine 
spezielle Datenbank entwickelt, 
die Erkenntnisse aus früheren 
Projekten in Serbien und anderen 
relevanten Empfängerländern um ‑
fasst. In diesem Zusammenhang 
sollte der Verlauf oder die Typolo ‑
gie gescheiterter oder mehrfach 
durchgeführter Ausschreibungs ‑
verfahren erfasst werden. Zudem 
sollte in Erwägung gezogen wer ‑
den, wichtige Empfehlungen aus 
den Abschlussberichten zu Aufträ ‑
gen in die Datenbank einzutragen. 
Die Datenbank könnte nach den 
großen Sektoren gegliedert wer ‑
den, die bei der IPA‑Programmie ‑
rung verwendet werden.
c) Sie sollte die den erwarteten Out ‑
puts von Projekten und Verträgen 
zugrunde liegende Bedarfsbewer ‑
tung systematisch dokumentieren, 
um insbesondere die Eigenver ‑
antwortung der Begünstigten im 
Hinblick auf den ermittelten Bedarf 
zu verbessern.d) Sie sollte den Grundsatz der 
Konditionalität stärken. Vor allem 
sollte im Vorfeld und in konkre ‑
ter, messbarer Form überprüft 
werden, ob der Begünstigte über 
die notwendigen Kapazitäten 
zur Realisierung eines qualitativ 
hochwertigen Projekts verfügt, 
ob die einzelnen Komponenten 
eines Projekts mit dem nationalen 
Rechtsrahmen vereinbar sind und 
ob die erforderlichen Baugenehmi ‑
gungen vorliegen. Stärkere Kondi ‑
tionalität sollte dazu beitragen, die 
Zahl der Projekte, die noch nicht 
zur Durchführung bereit sind, zu 
verringern  – insbesondere im Fall 
großer Infrastrukturprojekte.
e) Sie sollte ein System für die Erstel ‑
lung eines regelmäßigen kurzen 
Fortschrittsberichts einrichten, 
damit ein geeigneter Prüfpfad für 
das gesamte Projekt und nicht nur 
für Einzelverträge sichergestellt 
ist. Die Kurzberichte sollten eine 
vollständige Liste aller Verträge 
enthalten, die zu einem bestimm ‑
ten Projekt/Sektor gehören.
f) Sie sollte ein System zur Überprü ‑
fung des mittel ‑ und langfristi ‑
gen Nutzens von Projektoutputs 
(einschließlich Studien, Analysen, 
Verfahren, Protokolle und Schu ‑
lungsmaterialien) einführen. Eine 
stärkere Betonung des letztendli ‑
chen Nutzens sollte dazu beitra ‑
gen, den Schwerpunkt weg von 
der Erbringung von Outputs und 
Erfüllung numerischer Vertrags ‑ 
und Zahlungsziele hin zu nachhal ‑
tigeren Ergebnissen zu verlagern.
37 Schlussfolgerungen und Empfehlungen
Dieser Bericht wurde von Kammer III unter Vorsitz von Herrn Karel PINXTEN, 
Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 21. Oktober 2014 in Luxemburg 
angenommen.
 Für den Rechnungshof
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA  
 Präsident
81 
In Bezug auf ihren strukturierten Dia ‑
log mit Serbien über Governance‑The ‑
men sowie den DIS‑Prozess sollte die 
Kommission
a) deutlich machen, dass die serbi ‑
schen Behörden ihre verschiede ‑
nen nationalen Strategien weiter 
rationalisieren und einen umfas ‑
senden PFM‑Fahrplan zum Ab ‑
schluss bringen müssen, und bei 
Bedarf diesbezüglich technische 
Unterstützung leisten;
b) im Rahmen der IPA‑Programmie ‑
rung Maßnahmen ergreifen, um 
den Konsultationsmechanismus 
mit im Bereich der Governance 
tätigen Organisationen der Zivilge ‑
sellschaft zu verbessern;c) Leitlinien herausgeben, um dafür 
zu sorgen, dass die Notwendigkeit 
sektorspezifischer Korruptions ‑
bekämpfungsmaßnahmen oder 
anderer Maßnahmen im Bereich 
des verantwortlichen Handelns 
gegebenenfalls im Zuge der Pro ‑
jektkonzeption bewertet wird;
d) im Rahmen ihrer Beurteilung 
der landesweiten PFM‑Reformen 
überprüfen, ob die von der Kom ‑
mission im Zusammenhang mit 
dem DIS‑Akkreditierungsverfahren 
geleistete Prüfungsarbeit umfas ‑
send berücksichtigt wird.
38
 Anhänge
Liste der geprüften IPA‑Projekte
Lfd. Nr. TitelNationales Programm / 
Projekt ­Nr.Budget  
(in Millionen Euro)1
Governance ­Projekte
Justiz und Inneres  – Korruptionsbekämpfung und Verwaltungskapazitäten
1. Polizeireform: Interne Angelegenheiten 2007/6 1,0
2. Korruptionsbekämpfung 2008/5 2,5
3. Verbesserung der Effizienz und Transparenz des Justizsystems 2007/4 2,6
4.Verbesserung der Transparenz und Effizienz (Staatsanwaltschaft und 
Strafvollzug)2008/8 4,5
Reform der öffentlichen Verwaltung (PAR)
5. Kommunalförderungsprogramm 2007/2 22,5
6.Angleichung der serbischen Direktion zur Durchsetzung des Zollrechts an Stan -
dards, Organisation und operative Methoden der EU -Durchsetzungsbehörden2008/6 4,4
Öffentliches Finanzmanagement (PFM)
7. Unterstützung des Amts für öffentliches Auftragswesen 2007/7 2,0
8.Förderung der Entwicklung der Internen Kontrolle der öffentlichen Finanzen 
(PIFC) Phase 32008/2 2,0
Nicht ­Governance ­Projekte
Soziale Entwicklung
9. Programm zur wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung auf regionaler Ebene 2007/13 23,3
10. Reform des Gesundheitswesens  – Medizinische Notdienste 2007/16 10,0
Entwicklung der Privatwirtschaft
11. Förderung der Wettbewerbsfähigkeit der Privatwirtschaft 2007/22 3,5
Verkehr
12. Žeželj -Brücke  – Wiederaufbau der serbischen Infrastruktur 2009/4 30,0
Umwelt, Klimawandel und Energie
13.Umweltschutz im serbischen Energieversorgungsunternehmen Elektroprivreda 
Srbije (EPS) 2008/17 11,0
Landwirtschaft und Entwicklung des ländlichen Raums
14.Aufbau von Kapazitäten zur Umsetzung von Strategien zur Entwicklung des 
ländlichen Raums gemäß EU -Standards 2007/32 4,4
Sonstige den EU ­Besitzstand betreffende und bereichsübergreifende Maßnahmen
15.Unterstützung der Zivilgesellschaft  I
Unterstützung der Zivilgesellschaft  II2007/12
2008/112,0
2,5
Gesamt 128,4
1 Nationale Kofinanzierung nicht inbegriffen.Anhang I
39 Anhänge Anhang IIListe der IPA‑Projekte, die geprüft wurden, um die Einbeziehung der Bereiche 
 Governance und Korruptionsbekämpfung als Querschnittsthemen zu untersuchen
Lfd. Nr. TitelNationales Programm / 
Projekt ­Nr.Budget  
(in Millionen Euro)
A. Programm zur Förderung der kommunalen Infrastruktur – MISP 2010 2010/3 31,1
B.Beaufsichtigung der Straßenbauarbeiten entlang Korridor X (Abschnitte Grdelica – 
Vladicin Han und Pirot – Čiflik)2010/15 10,0
C.Aufbau von institutionellen Kapazitäten und Förderung von Landwirtschaft und Ent -
wicklung des ländlichen Raums in Serbien2010/20 2,8
D. Stärkung der serbischen Umweltaufsichtsbehörde und der einschlägigen Akteure 2010/23 2,5
E.Stärkung der Kapazitäten zur Gesetzgebung, Politikgestaltung und Koordinierung auf 
zentraler Ebene2011/3 6,5
F. Sozioökonomische Entwicklung im Donauraum 2011/13 18,5
G.Zuschuss-/Kreditprogramm für Investitionen im Bereich Umwelt auf kommunaler Ebene 
(MEGLIP)2011/17 19,1
H. Aufbau von Kapazitäten der Energieagentur 2011/19 1,5
I. Unterstützung für die KMU -Entwicklung 2012/7 6,2
J.Unterstützung für die Landwirtschaft und die Entwicklung des ländlichen Raums (insbe -
sondere Maßnahmen 1.4 und 2)2012/10 15,6
Gesamt 113,8
40
11 – Erster Gedankenstrich
Die – begrenzte – Unterstützung durch das IPA für den 
Dezentralisierungsprozess basierte auf der 2004 von 
der serbischen Regierung beschlossenen Strategie für 
die Reform der öffentlichen Verwaltung (PAR) und den 
dazugehörigen Aktionsplänen. Die einzelnen Bereiche 
der IPA‑Unterstützung leiteten sich direkt aus den 
Aktionsplänen der PAR‑Strategie ab. Das ausgewählte 
Projekt 5 („Kommunalförderungsprogramm“) stellte 
auf den Aufbau lokaler Verwaltungskapazitäten in 
Schwerpunktbereichen der EU‑Integration ab. Dem 
Aktionsplan für die PAR‑Strategie entsprechend wurde 
das Projekt außerdem so konzipiert, dass die von dem 
für die Dezentralisierung zuständigen Ministerium 
geforderte Erarbeitung einer Dezentralisierungsstrate ‑
gie unterstützt wird. Dem Projekt mangelte es jedoch 
an politischem Willen. Gleichwohl werden die Ergeb ‑
nisse der Komponente dieses Projekts durch den neu 
gebildeten Rat für Dezentralisierung weiter genutzt, 
der im Herbst 2013 erneut zusammengetreten ist, 
um mit der Ausarbeitung der Strategie fortzufahren. 
Unter der neuen Regierung liegt das Mandat für die 
Formulierung der Dezentralisierungsstrategie beim 
Ministerium für regionale Entwicklung und lokale 
Selbstverwaltung.
Die Kommission stimmt zu, dass jede weitere Unter ‑
stützung durch das IPA II für einen Dezentralisierungs ‑
prozess auf einer klaren nationalen Dezentralisierungs ‑
strategie und einem entsprechenden Aktionsplan 
beruhen muss.
11 – Zweiter Gedankenstrich
Die Kommission räumt ein, dass es keine übergrei ‑
fende PFM‑Strategie für alle wichtigen Aspekte des 
PFM gab. Vielmehr wurden unterschiedliche Aspekte 
des PFM durch jeweils eigene Strategien abgedeckt, 
wie etwa durch die Steuerstrategie oder die Strategie 
für die interne Kontrolle der öffentlichen Finanzen 
(PIFC), sodass eine strategische Grundlage für die 
Förderung spezieller IPA‑Projekte bestand, auch wenn 
eine formelle übergreifende PFM‑Strategie fehlte. In 
der neuen Erweiterungsstrategie, bei der die Grund ‑
prinzipien im Mittelpunkt stehen („Fundamentals 
first“), liegt seit Oktober 2013 das Schwergewicht vor 
allem auf der wirtschaftlichen Governance und dem 
öffentlichen Finanzmanagement, und sie sieht vor, 
dass die Beitrittsländer spezielle PFM‑Aktionspläne Zusammenfassung
IV
Das IPA ist bedarfsorientiert, und seine Prioritäten 
basieren auf Beurteilungen zum Stand der Erfüllung 
der EU‑Kriterien, die insbesondere in der Mitteilung 
zur Erweiterungsstrategie und den Jahresberichten der 
Kommission zu finden sind. Die Zuweisungskriterien 
tragen der Fähigkeit Serbiens Rechnung, die Mittel 
zu nutzen und zu verwalten und die Beitrittsbedin ‑
gungen einzuhalten. Auf diese Weise stellt das IPA die 
Verbindung zwischen den politischen Rahmenbedin ‑
gungen der Erweiterung und dem Haushaltsverfahren 
der EU her.
VI
Die Kommission bestätigt, dass für die Verwaltung der 
IPA‑Mittel das Verfahren des dezentralen Durchfüh ‑
rungssystems (DIS) eingerichtet wurde. Serbien berei ‑
tet derzeit ein umfangreiches Reformprogramm für 
das öffentliche Finanzmanagement (PFM) vor, das sich 
auf eine umfassende Diagnose der PFM‑Teilsysteme 
stützen wird. Deshalb soll eine Prüfung der öffentli ‑
chen Ausgaben und der finanziellen Rechenschafts ‑
pflicht (PEFA) durchgeführt werden.
Bemerkungen
11
Die Kommission unterstützt die Regierung bereits 
bei der Verbesserung der Qualität ihrer strategischen 
Dokumente mit einer Reihe von IPA‑finanzierten 
Eindämmungsmaßnahmen. Die Kommission hat im 
Verlauf des letzten Jahres eine Reihe von Sektorevalu ‑
ierungen zum bisherigen IPA und anderen Geberhilfen 
in Serbien vorgenommen, um die Vorbereitungen 
auf das IPA II zu unterstützen, dessen Ziel es ist, die 
Umsetzung kohärenter sektorbezogener Strategien/
Programme über einen sektorspezifischen Ansatz zu 
fördern.Antworten der  
Kommission
Antworten der Kommission 41
16
Die Kommission räumt ein, dass in den früheren 
IPA‑Programmen einige Projekte, deren zügige 
Umsetzung von der Regierung zugesagt worden war, 
aufgrund ihrer Bedeutung für Serbien ausgewählt 
wurden. Mit den IPA‑Programmen 2012 und 2013 
wurden bereits wesentlich strengere Anforderungen 
an die Projekte eingeführt, die im Rahmen des IPA II 
noch systematischer durchgesetzt werden sollen. 
Mittels IPA‑Hilfen hat die Kommission die Entwicklung 
einer neuen Methode zur Auswahl von Investitionspro ‑
jekten unterstützt, die Teil der nationalen Pipeline für 
einzelne Projekte sein werden. Die Methode soll der 
serbischen Regierung dabei helfen, a) die Priorisierung 
und b) die Reife der Projekte/Programme in den Infra ‑
struktursektoren zu beurteilen.
20
Die Kommission teilt die Ansicht über die Bedeutung 
der Organisationen der Zivilgesellschaft (CSO) und 
wird die Beteiligung von CSO an der IPA‑Programmie ‑
rung weiterhin befürworten und fördern.
Kasten 3
Die Lieferungen wurden mit den Vorleistungen einer 
parallelen Partnerschaft zur Unterstützung des Plans 
für die institutionelle Entwicklung der Zahlstelle abge ‑
stimmt. Der Zahlstelle waren in der vom Landwirt ‑
schaftsministerium vorgenommenen Systematisierung 
105 Stellen zugeteilt worden. Während der Laufzeit 
des Projekts wurde die Regierung dreimal umgebildet, 
wodurch die geplanten Einstellungen für die Zahlstelle 
ins Stocken gerieten.
26
Es wurden Maßnahmen ergriffen, um die Kapazitäten 
zur Berücksichtigung gewonnener Erkenntnisse aus 
früheren Projekten und damit den Programmierungs ‑
prozess für das IPA II (2014 ‑2020) zu verbessern. Die 
Erkenntnisse und Empfehlungen aus den sektorspezifi ‑
schen Bewertungen im Rahmen der IPA‑Komponente I 
in Serbien sind in die Konzipierung des IPA‑Programms 
2014 eingeflossen. Im Programmierungsprozess für 
2014 wurde den sektoralen Arbeitsgruppen erstmals 
eine Tabelle mit den Empfehlungen für jeden Sektor 
im Einzelnen sowie für die Programmierung insgesamt 
als wichtiges Ausgangsdokument vorgelegt.aufstellen sollten. Deshalb wird sich die Förderung im 
Rahmen des IPA II in diesem Bereich auf einen schlüs ‑
sigeren PFM‑Rahmen stützen als bisher. Hierzu ist 
festzustellen, dass die neue serbische PAR‑Strategie für 
den Zeitraum 2013 ‑2016 auch das PFM einschließt. Dies 
stellt eine wesentliche Verbesserung gegenüber der 
bisherigen Handhabung dar, denn damit wird deutlich 
gemacht, dass das PFM nicht nur das Finanzministe ‑
rium, sondern alle Nutzer von Haushaltsmitteln betrifft 
und dass die Umsetzung koordiniert und einheitlich 
erfolgen muss. Darüber hinaus wird die geplante 
PEFA‑Bewertung zum Gesamtbild der vorhandenen 
PFM‑Systeme beitragen.
13
Der Zweck der Europäischen Partnerschaften besteht 
darin, anstelle eines Politikrahmens einen allgemeinen 
Bezugsrahmen zu bieten, die Schwerpunktbereiche 
für Reformen zu ermitteln und allgemeine Leitlinien 
für die Finanzhilfe in diesen Schwerpunktbereichen 
vorzugeben in der Erwartung, dass das Land sich an 
die darin genannten Grundsätze und Prioritäten hält. 
Diese Grundsätze sind regelmäßig mit Serbien abge ‑
stimmt und in den ersten Jahren der IPA‑Programmie ‑
rung in den nationalen Programmen berücksichtigt 
worden. Die jährlich aktualisierte Erweiterungsstrate ‑
gie und die länderspezifischen jährlichen Fortschritts ‑
berichte bieten einen konkreteren und für den Beitritt 
relevanteren Rahmen.
14
Die Kommission hat die Notwendigkeit verbesserter 
Indikatoren in der Programmierung für die IPA‑Hilfe 
anerkannt und diese Frage im IPA‑II‑Rahmen aufgegrif ‑
fen. Die indikativen Mehrjahresplanungsdokumente 
(MIPD), mit denen die langfristige strategische Aus ‑
richtung für die IPA‑Förderung je Land festgelegt wird, 
enthalten einen Anhang mit den einzelnen Indikatoren 
auf verschiedenen Ebenen. Dazu gehören u. a. Indi ‑
katoren in den Bereichen wirtschaftliche Governance 
und Bekämpfung der Korruption.
Antworten der Kommission 42
ein wichtiger Ausgangspunkt für den kommunalen 
Kreditmarkt in Serbien, für die Finanzierung der kom ‑
munalen Infrastruktur und für Einsparungen bei den 
Kommunalhaushalten.
Kasten 7 – Antwort zum zweiten Absatz
Die finanzielle IPA‑Unterstützung hilft der Regierung, 
die EU‑Kriterien zu erfüllen, und ergänzt den politi ‑
schen Dialog. Die Kommission hat auf die Mängel in 
der Tätigkeit der zentralen Harmonisierungsstelle und 
der personellen Ausstattung der internen Prüfstellen 
in den entsprechenden Strukturen ihres politischen 
Dialogs mit den serbischen Behörden, insbesondere 
im einschlägigen Unterausschuss des SAA sowie im 
Screening‑Bericht für Kapitel 32, hingewiesen. Deshalb 
wird kurzfristig im Rahmen der Beitrittsverhandlungen 
mit einer Verbesserung gerechnet. Auch wenn das 
Projekt 2008 nicht alle Schwierigkeiten ausräumen 
konnte, hat es doch erheblich dazu beigetragen, die 
Vorbereitung auf einen Stand zu heben, der es der 
Kommission ermöglicht, die Eröffnung von Kapitel 32 
vorzuschlagen.
43
Zur Wirksamkeit der EU‑Unterstützung im Bereich 
öffentliche Arbeiten auf Basis dieses speziellen Projekts 
lassen sich keine pauschalen Schlussfolgerungen zie ‑
hen. Bei den meisten Verzögerungen kam der Prüfbe ‑
auftragte zu dem Ergebnis, dass sie vom Auftragneh ‑
mer verursacht wurden. Seither, insbesondere seit dem 
IPA 2011, werden Schwierigkeiten dieser Art nun über 
bessere Verknüpfungen zwischen den Politikelemen ‑
ten und der Programmierung geregelt.
45
Die Kommission räumt ein, dass ein zusammenfassen ‑
des Kontrolldokument zur Vorgeschichte gescheiterter 
Ausschreibungen fehlt. Die Gründe für abgesetzte 
oder gescheiterte Ausschreibungen werden jedoch 
fallweise analysiert und bei einer möglichen Neuauf ‑
lage berücksichtigt.27
Seit der IPA‑Programmierung 2012 wird die Konditio ‑
nalität (Bedingungen) gezielt genutzt, in Sektor‑/
Projektbögen klar und auf messbare Weise definiert 
und während der Umsetzung durchgesetzt. Bei der 
Programmierung wurden zahlreiche Projekte auf spä ‑
ter verschoben, wenn entscheidende Voraussetzungen 
nicht erfüllt waren. Die Kommission plant dennoch, die 
Konditionalität noch strenger durchzusetzen, und hat 
der serbischen Regierung klargemacht, dass künftig 
nur ausgereifte Projekte für die Programmierung 
berücksichtigt werden.
33
Tatsächlich sind in den Kommissionsberichten des 
Anweisungsbefugten die erfüllten hohen Zielvorgaben 
und die Auftragsvergabequoten nach Teildelegation 
aufgeführt, die Jahr für Jahr gleich blieben und somit 
hohe Aufnahmekapazitäten unter Beweis stellten.
37
Um die erfolgreiche Durchführung der laufenden Pro ‑
jekte zu sichern, hat die Kommission dies insbesondere 
in den ersten Monitoringausschüssen aufgegriffen, 
was ein flexibles Auftragsmanagement zur Folge hatte. 
Dieser Prozess führte zu stärkeren Überwachungsme ‑
chanismen und rigoroseren Entscheidungen je nach 
Sachlage, sollten bei der Durchführung Schwierigkei ‑
ten auftreten.
Kasten 7 – Antwort zum ersten Absatz
Das Volumen der Kommunalobligationen für die 
Stadt Novi Sad stellt die zweitgrößte Kreditaufnahme 
durch eine Kommunalverwaltung in Serbien dar. Die 
im Rahmen dieses Programms erzielten Ergebnisse 
beeinflussen den Markt 2014 noch immer – etwa 
wenn geplant wird, weitere Kommunalobligationen 
für die Städte Šabac und Stara Pazova aufzulegen. Bei 
der Ständigen Konferenz der Städte und Gemeinden 
gehen noch immer Anträge auf Unterstützung für die 
Ausgabe von Kommunalobligationen ein, die eine 
Alternative zu Krediten bilden. Die Kommission ist der 
Ansicht, dass der Markt für Kommunalobligationen 
in Serbien ohne diese Unterstützung wahrscheinlich 
nicht existieren würde und die Gemeinden weiterhin 
hohe Zinsen für Bankkredite zahlen müssten. Des ‑
halb war die Förderung der Kommunalobligationen 
Antworten der Kommission 43
Kasten 11 – Antwort zum dritten 
Absatz
Das Projekt kann als einmalige staatliche Hilfe für 
kommunale Strukturen angesehen werden, denen erst 
dann die Verantwortung für die Wartung und Beschaf ‑
fung von Ausrüstungen und Infrastruktur in ihren 
Gesundheitseinrichtungen übertragen wurde.
Zum Zeitpunkt des Kaufs wollte das Gesundheits ‑
ministerium mehr Fahrzeuge anschaffen, um einen 
größeren Bedarf abzudecken (der Fuhrpark müsste 
1 000 Fahrzeuge umfassen, und Serbien verfügte nur 
über knapp 400, einschließlich der 252 von der EU 
gespendeten). Doch die finanziellen Ressourcen wer ‑
den immer knapper, und die kommunalen Haushalte 
ließen nur Reparaturen und gelegentliche Anschaffun ‑
gen zu.
Die Beschaffung durch die EU könnte als Notfall‑ 
Wiederaufbauhilfe betrachtet werden, da vor 1991 
keine derartigen Anschaffungen erfolgt sind und 
diese Fahrzeuge für das System dringend gebraucht 
wurden. Andernfalls hätten schwerwiegende Folgen 
für die Erbringung der Dienste und die Gesundheit der 
Bevölkerung gedroht.
Diese Fahrzeuge sind immer noch die neuesten im 
Land, und sie sind weiterhin größtmöglich im Einsatz, 
sodass die mit dem Projekt erreichte verbesserte 
Leistungsfähigkeit nach wie vor aufrechterhalten wird. 
Eine Erneuerung des Fuhrparks ist von der künftigen 
wirtschaftlichen Entwicklung des Landes abhängig.
Kasten 12 – Antwort zum ersten Absatz
Die Kommission stimmt zu, dass es bei einigen Ministe ‑
rien schwierig ist, Personal für die interne Prüfung ein ‑
zustellen. Serbien hat der Kommission jedoch mitge ‑
teilt, dass bei 76 Nutzern von Haushaltsmitteln interne 
Prüfstellen eingerichtet wurde (55 bei der Zentralre ‑
gierung, 21 auf kommunaler Ebene). Auf diese Nutzer 
entfallen insgesamt 90  % der öffentlichen Mittel. Alle 
Ministerien haben interne Prüfreferate gebildet, wobei 
in zwei Ministerien die Stellen noch nicht besetzt 
waren. Unterdessen können die kleineren Nutzer von 
Haushaltsmitteln ein gemeinsames internes Prüfre ‑
ferat aufbauen oder eine Vereinbarung mit Nutzern 
von Haushaltsmitteln schließen, die über eine interne 
Prüfstelle verfügen, und deren Prüfer nutzen.Kasten 10 – Antwort zum ersten Absatz
Das Ausschreibungsverfahren für die Polizeireform 
scheiterte, weil bis zum Ablauf der offiziellen Frist nur 
ein Angebot eingegangen war. Nach dem Scheitern 
des Ausschreibungsverfahrens setzte sich der Begüns ‑
tigte (das Dezernat interne Ermittlungen beim Innen ‑
ministerium) weiter für das Projekt ein, obwohl Prob ‑
leme wie die mangelnde Eigenständigkeit der Stelle, 
fehlendes Personal und unzureichende Unterstützung 
durch leitende Mitarbeiter im Innenministerium 
weiterhin die Fähigkeit der internen Kontrollabteilung 
beeinträchtigen, Korruption innerhalb der Polizei wirk ‑
sam zu bekämpfen. Diese Probleme sind Gegenstand 
entsprechender Schreiben des Leiters der Delegation 
und des Botschafters des Partners an den Minister.
Kasten 11 – Antwort zum ersten Absatz
Die Kommission wendet die hier gewonnenen Erkennt ‑
nisse bereits an. Im IPA‑Programm 2012 umfasst der 
IT‑Bereich für das Justizsystem als erste Aktivität eine 
Bedarfsanalyse. Jede weitere Hilfe kann erst geleistet 
werden, wenn diese Bedarfsanalyse abgeschlossen ist.
Kasten 11 – Antwort zum zweiten 
Absatz
Die Kommission stimmt zu, dass das Fehlen eines 
klaren regionalpolitischen Rahmens ein Risiko für die 
Nachhaltigkeit bedeutete. Es gab jedoch kein einziges 
EU‑Modell, das hätte vorgeschlagen werden können, 
da organisatorische Aspekte auf nationaler Ebene als 
politische Entscheidung der serbischen Regierung 
festgelegt werden müssen. Die Nachhaltigkeit wurde 
zu einem Problem, als offenbar wurde, dass Serbien 
zu Beginn des Prozesses nicht über einen regionalpo ‑
litischen und rechtlichen Rahmen sowie klare Finan ‑
zierungsmechanismen verfügen würde. Die Kommis ‑
sion weist darauf hin, dass sämtliche EU‑finanzierten 
regionalen Entwicklungsagenturen auch nach Beendi ‑
gung des Projekts und der EU‑Förderung arbeitsfähig 
blieben. Die meisten sind zwar immer noch mit den 
Projekten verbunden, haben jedoch regionale Aner ‑
kennung erworben und beziehen Gelder aus Program ‑
men für die grenzüberschreitende Zusammenarbeit, 
nationale Mittel, Mittel von bilateralen Gebern und 
auch private Einnahmen aus der Erbringung verschie ‑
dener Unternehmensdienstleistungen. Eine wichtige 
Erkenntnis aus dem Programm ist, dass die Tätigkeiten 
in einer klaren Reihenfolge zu organisieren sind, sodass 
z. B. die Annahme eines strategischen/rechtlichen Rah ‑
mens eine Voraussetzung für die Gewährung weiterer 
Unterstützung ist.
Antworten der Kommission 44
66
Serbien stellt derzeit ein umfassendes Programm 
zur Reform des öffentlichen Finanzmanagements 
(PFM) auf, das sich auf eine umfassende Diagnose 
der PFM‑Teilsysteme stützen soll. Deshalb wird eine 
Bewertung der öffentlichen Ausgaben und der finan ‑
ziellen Rechenschaftspflicht (PEFA) durchgeführt. Ein 
umfassendes und zuverlässiges PFM‑Reformprogramm 
gehört zu den grundlegenden Anforderungen in den 
Beitrittsverhandlungen Serbiens mit der Europäischen 
Union und ist gleichzeitig eines der maßgeblichen Ele ‑
mente für die Planung und Durchführung langfristiger 
Reformen.
Die PEFA‑Bewertung wird der serbischen Regierung 
eine Momentaufnahme der allgemeinen PFM‑Leis ‑
tung liefern, die es ermöglicht, den aktuellen Stand in 
wichtigen Bereichen zu beurteilen und zu ermitteln, 
wo die Beschränkungen und Risiken für eine künftige 
neue PFM‑Reformstrategie liegen. Dazu gehört auch 
die Bewertung von IPA‑Strukturen innerhalb der serbi ‑
schen Behörden.
67
Die Kommission stimmt zu, dass weitere Anstrengun ‑
gen nötig sind, um die finanziellen Interessen der 
EU zu schützen. Nach und nach wurde die interne 
Prüfstelle aufgebaut, um mit der dezentralen Manage ‑
mentbasis Schritt zu halten. Die Anzahl der internen 
Prüfer und der durchgeführten Prüfungen ist im Laufe 
der Zeit gestiegen. Allerdings gibt es für viele Haus ‑
haltsbehörden und Empfänger von Haushaltsmitteln 
noch kein wirksames und funktionierendes internes 
Prüfsystem gemäß den Anforderungen des Gesetzes 
über das Haushaltssystem. Wie die Arbeit der inter ‑
nen Prüfer, der zentralen Haushaltskontrolleure und 
auch der staatlichen Rechnungsprüfungsbehörde 
deutlich macht, stehen im Mittelpunkt der internen 
Kontrolle die Ex‑post‑Überprüfung der Einhaltung von 
Rechtsvorschriften und die Aufdeckung möglicher 
Unregelmäßigkeiten. Um Unregelmäßigkeiten von 
vornherein zu verhindern, sollte sich allerdings gemäß 
dem Grundsatz der Rechenschaftspflicht der Verwal ‑
tung der Schwerpunkt schrittweise darauf verlagern, 
die Verwalter, unterstützt durch eine interne Prüfstelle, 
für die Einrichtung und Umsetzung geeigneter FMC‑ 
Strukturen verantwortlich zu machen.Das Thema wird im Rahmen des Kapitels 32 in den Ver ‑
handlungen eine Rolle spielen; daher ist mit Fortschrit ‑
ten zu rechnen, die in dieser Hinsicht aufmerksam 
verfolgt werden, bis das Kapitel geschlossen wird.
Kasten 12 – Antwort zum zweiten 
Absatz
Die Kommission erkennt die Schwierigkeit, ausgebil ‑
dete Mitarbeiter in wichtigen Verwaltungsstrukturen 
zu halten, als horizontale Herausforderung in den 
Kandidatenländern an. Diese Frage wird im Rahmen 
der Verhandlungen in allen Bereichen überwacht, da 
ein Kapitel erst geschlossen werden kann, wenn die 
Rechtsvorschriften vollständig an die der EU angegli ‑
chen sind und die Verwaltungskapazitäten als für die 
Umsetzung von EU‑Politikmaßnahmen ausreichend 
eingestuft werden.
48
Es wurden bereits Schritte unternommen, um 
Schwachstellen im Bereich Nachhaltigkeit abzumil ‑
dern. Der Überwachungszeitplan 2014 für ergebnis ‑
orientiertes Monitoring beinhaltet auch eine Reihe 
von Ex‑post‑Maßnahmen zur Überprüfung der mittel‑ 
und langfristigen Nachhaltigkeit der Ergebnisse von 
IPA‑Projekten.
59
Bei der förmlichen Eröffnung von Beitrittsverhand ‑
lungen mit Serbien im Januar 2014, die mit den 
Kapiteln zur Rechtsstaatlichkeit (Kapitel 23 Judikative 
und Grundrechte und Kapitel 24 Justiz, Freiheit und 
Sicherheit) begannen, wurde mit großem Nachdruck 
betont, dass ein solides und berechenbares Klima der 
Rechtsstaatlichkeit gewährleistet sein muss, das einem 
insgesamt verbesserten Governance‑Umfeld förderlich 
ist. Dazu gehört insbesondere  – und schwerpunktmä ‑
ßig – eine effiziente und abschreckende Bekämpfung 
der Korruption auf allen Ebenen und in allen Sektoren, 
auch bei Projekten.
61
In allen Programmierungszeiträumen wurden Quer ‑
schnittsthemen im Rahmen der allgemeineren Fragen 
der Rechtsstaatlichkeit erfasst. Auch wenn dies in den 
Jahren zuvor nicht eigens erwähnt wurde, geht die 
Kommission hier übergreifend vor, räumt aber ein, 
dass ausdrückliche Verweise diesbezüglich für mehr 
Klarheit sorgen könnten.
Antworten der Kommission 45
74 b)
Die Kommission räumt vereinzelte Probleme bei der 
Umsetzung früherer Projekte ein; sie wurden vom Auf ‑
traggeber behoben, um die vertragliche Umsetzung 
zu sichern und im Vertragsmanagement für ein solides 
Finanzgebaren zu sorgen. Aufgrund der komplexen 
und technisch anspruchsvollen Ausschreibungsver ‑
fahren kam es zu einigen Fehlern, die bei der erneuten 
Ausschreibung behoben wurden.
74 c)
Die Kommission räumt ein, dass es schwierig ist, 
ausgebildetes Personal für die Verwaltung zu gewin ‑
nen und zu halten; dies ist ein Querschnittsproblem 
in allen Kandidatenländern. Diese Frage wird in allen 
Bereichen während der Verhandlungen überwacht, da 
ein Kapitel erst geschlossen werden kann, wenn die 
Rechtsvorschriften vollständig an die der EU angegli ‑
chen sind und die Verwaltungskapazitäten als für die 
Umsetzung von EU‑Politikmaßnahmen ausreichend 
eingestuft werden.
76
Serbien bereitet derzeit ein umfangreiches Reform ‑
programm für das öffentliche Finanzmanagement 
(PFM) vor, das sich auf eine umfassende Diagnose der 
PFM‑Teilsysteme stützen wird. Deshalb soll eine Prü ‑
fung der öffentlichen Ausgaben und der finanziellen 
Rechenschaftspflicht (PEFA) durchgeführt werden. Ein 
umfassendes und zuverlässiges PFM‑Reformprogramm 
gehört in den Beitrittsverhandlungen Serbiens mit der 
Europäischen Union zu den grundlegenden Anforde ‑
rungen und ist gleichzeitig eines der maßgeblichen 
Elemente für die Planung und Durchführung langfristi ‑
ger Reformen.
78
In allen Programmierungszeiträumen wurden Quer ‑
schnittsthemen im Rahmen der allgemeineren Fragen 
der Rechtsstaatlichkeit erfasst. Auch wenn dies in den 
Jahren zuvor nicht eigens erwähnt wurde, geht die 
Kommission hier übergreifend vor, räumt aber ein, 
dass ausdrückliche Verweise diesbezüglich für mehr 
Klarheit sorgen könnten.70
Die Kommission hat Maßnahmen getroffen, um die 
Risiken einer hohen Personalfluktuation zu mindern. 
Die Mitarbeiter beteiligen sich aktiv an den Aufgaben, 
die die Delegation im aktuellen dezentralen System 
wahrnimmt, und sammeln am Beispiel realer Fälle 
praktische Erfahrungen, bevor sie, wenn schließlich 
das dezentrale System eingeführt wird, die betreffen ‑
den Tätigkeiten selbst ausführen. Zu solchen Aufgaben 
gehören die Beobachtung von Bewertungsausschüs ‑
sen, die Teilnahme an Vor‑Ort‑Kontrollen und Kontroll ‑
besuche bei Projekten.
71
Der verstärkte Schutz von Personen, die Missstände 
öffentlich machen („Whistleblower“), ist ein wichtiges 
Element, das bereits im Screening‑Bericht zu Kapitel 23 
angeführt wurde. Der Aufbau eines funktionierenden 
Systems für den Schutz von Whistleblowern sollte im 
Aktionsplan, den Serbien derzeit zur Erfüllung des 
Benchmarks für die Eröffnung dieses Kapitels aufstellt, 
einen hohen Stellenwert erhalten. Ein Gesetzentwurf 
zum Schutz von Whistleblowern wurde erarbeitet und 
soll verabschiedet werden.
Schlussfolgerungen und Empfehlungen
74 a)
Die Kommission räumt einige konzeptionsbedingte 
Schwachstellen ein, insbesondere bei früheren 
IPA‑Projekten. Deshalb hat sie ihre Sektorblätter in 
dieser Hinsicht verbessert. Bei den IPA‑finanzierten 
Sektorevaluierungen wurden Erkenntnisse aus der 
Umsetzung des IPA I (2007 ‑2012) berücksichtigt. Die 
Empfehlungen aus diesen Bewertungen wurden an 
die Arbeitsgruppen weitergeleitet und fließen jetzt in 
die IPA‑II‑Programmierung ein. Einige der spezifischen 
Empfehlungen in den Sektorevaluierungen wurden im 
neuen IPA‑II‑Rahmen (Verordnung (EU) Nr. 231/2014), 
der gemeinsamen Durchführungsverordnung (Ver ‑
ordnung (EU) Nr. 236/2014) und den Entwürfen für die 
Rahmenabkommen, die mit jedem einzelnen Empfän ‑
ger zu schließen sind, bereits berücksichtigt.
Antworten der Kommission 46
Sektoren und Hilfeformen in die Tat umzusetzen. Dar ‑
über hinaus beabsichtigt die Kommission, im Zusam ‑
menhang mit der Aufstellung eines Rahmens für die 
Überwachung und Berichterstattung zur Erfüllung der 
Anforderungen an die Berichterstattung ausgehend 
vom Rechtsrahmen für das IPA II zu untersuchen, ob 
ein effizientes und kostengünstiges Berichterstat ‑
tungsinstrument (möglicherweise auf der Grundlage 
vorhandener Instrumente) eingerichtet werden kann, 
das auch den Ausschreibungsprozess abdeckt. Zudem 
ist entsprechend den kürzlich aktualisierten politi ‑
schen Leitlinien der GD Erweiterung zur Evaluierung 
eine Überprüfung der aktuellen Überwachungsverfah ‑
ren und ‑instrumente sowie eine Stärkung der Syner ‑
gien zwischen den Bereichen Evaluierung und Über ‑
wachung vorgesehen, was dazu beitragen dürfte, eine 
konsequente Weiterverfolgung bisheriger Erkennt ‑
nisse und Empfehlungen zu gewährleisten.
80 c)
Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung und 
gedenkt sie zu berücksichtigen, indem sie den Rahmen 
für die Interventionslogik in Maßnahmendokumenten 
im IPA II verbessert, insbesondere in Bezug auf Ergeb ‑
nisse und Outputs der Maßnahmen sowie durch eine 
weitere Verbesserung der Dokumentation im Zusam ‑
menhang mit den Bedarfsabschätzungen im Anhang 
zu den Maßnahmendokumenten.
80 d)
Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung. De facto 
wird sie bereits weitgehend berücksichtigt, da die Kon ‑
ditionalität seit der IPA‑Programmierung 2012 gezielt 
genutzt, in Sektor‑/Projektbögen auf messbare Weise 
definiert und während der Umsetzung durchgesetzt 
wird. Bei der Programmierung wurden zahlreiche Pro ‑
jekte auf einen späteren Zeitpunkt verschoben, wenn 
entscheidende Voraussetzungen nicht erfüllt waren. 
Die Kommission plant jedoch, die Konditionalität 
noch strenger durchzusetzen, und hat der serbischen 
Regierung klargemacht, dass nur ausgereifte Projekte 
für die Programmierung berücksichtigt werden. Diese 
Politik wird in Bezug auf die Infrastruktur weiterhin 
unterstützt, indem eine gemeinsame Projektpipeline 
erstellt wird, die auch eine individuelle Bewertung aller 
Projekte bezüglich ihres Reifegrads (und die Erfüllung 
der Konditionalität) umfasst.80 a)
Die Kommission akzeptiert die Empfehlung. Der 
Priorisierungs‑ und Auswahlprozess hat sich während 
der Laufzeit des IPA I insgesamt bereits verbessert. Für 
IPA‑II‑Projekte sind im Einklang mit der neu entwickel ‑
ten Methode und der Umstellung auf einen sektora ‑
len Ansatz, durch die sich die Verbindung zwischen 
Politikschwerpunkten und Hilfeprogrammierung 
vertiefen wird, weitere Fortschritte zu erwarten. Die 
maßgebenden Politikschwerpunkte für die Program ‑
mierung finden sich im Länderstrategiepapier wieder; 
Lücken werden jährlich im Strategiedokument und 
den Fortschrittsberichten der Kommission bewertet. 
Nach der Eröffnung der Beitrittsverhandlungen sollte 
die Programmierung in jedem Sektor unmittelbar mit 
den in den jeweiligen Kapiteln ermittelten Schwer ‑
punkten verknüpft sein, und zwar zunächst in den 
Screening‑Berichten und danach in den Benchmarks 
für die Eröffnung bzw. Schließung. Eine weitere deut ‑
liche Verbesserung im Investitionsbereich dürfte sich 
aus dem Aufbau einer nationalen Pipeline einzelner 
strategischer Projekte auf den Gebieten Verkehr, Ener ‑
gie, Umwelt und Unternehmensinfrastruktur ergeben, 
die von der Regierung beschlossen werden und als 
einzige Grundlage für die IPA‑Förderung von Infra ‑
strukturen dienen soll.
80 b)
Die Kommission akzeptiert die Empfehlung. Im Zusam ‑
menhang mit thematischen Sektorevaluierungen 
wurden Erkenntnisse aus der Projektdurchführung, die 
länder‑ und/oder sektorübergreifend relevant sind, 
bereits weitergegeben, und es wurden vor allem mit 
IPA‑finanzierten Sektorevaluierungen Erkenntnisse 
aus der Umsetzung des IPA I (2007 ‑2012) gewonnen. 
Im Ergebnis wurden einige der in den Sektorevalu ‑
ierungen benannten spezifischen Empfehlungen im 
neuen IPA‑II‑Rahmen (Verordnung (EU) Nr. 231/2014), 
der gemeinsamen Durchführungsverordnung (Ver ‑
ordnung (EU) Nr. 236/2014) und den Entwürfen für 
die Rahmenabkommen, die mit jedem einzelnen 
Empfänger zu schließen sind, bereits berücksich ‑
tigt. Gegebenenfalls fanden sie auch Eingang in die 
IPA‑II‑Programmierung. Für die interne Überwachung 
und Berichterstattung sind in einer speziellen Tabelle 
die Entwicklungsschritte aufgeführt, die unternom ‑
men wurden, um die wichtigsten Feststellungen und 
Empfehlungen aus früheren Evaluierungen bei beiden 
Antworten der Kommission 47
81 b)
Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung und 
begrüßt jede weitere Beteiligung von Organisationen 
der Zivilgesellschaft an den Politik‑ und Programmie ‑
rungsprozessen. Tatsächlich ist sie der Ansicht, dass 
diese Maßnahmen weitgehend bereits im Gange sind. 
Die Kommission hat bereits IPA‑Unterstützung für 
die Einrichtung eines Büros für die Zusammenarbeit 
mit der Zivilgesellschaft geleistet. Das Büro wurde 
2010 eingerichtet. Im Jahr 2010 haben die nationalen 
Behörden außerdem einen Mechanismus, SECO (Sek ‑
torspezifische Organisationen der Zivilgesellschaft) 
genannt, für die Teilnahme der Zivilgesellschaft an 
der Planung, Programmierung und Überwachung von 
IPA‑Hilfe eingerichtet. Der SECO‑Mechanismus ist auf 
Sektorbasis organisiert. Für jeden Sektor wurden reprä ‑
sentative Organisationen der Zivilgesellschaft regist ‑
riert. Die IPA‑Unterstützung erfolgte über technische 
Hilfe für die Konzeption des SECO‑Mechanismus und 
zur Stärkung von dessen Einfluss auf die allgemeinere 
Entscheidungsfindung. Auch wenn Organisationen der 
Zivilgesellschaft regelmäßig zur IPA‑Programmierung 
konsultiert werden, haben sie diesen Mechanismus 
bisher doch nur sehr eingeschränkt genutzt.
81 c)
Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung und 
wird entsprechende Leitlinien herausgeben, um dafür 
zu sorgen, dass gegebenenfalls im Zuge der Projekt ‑
konzeption die Notwendigkeit sektorspezifischer 
Korruptionsbekämpfungsmaßnahmen oder anderer 
Maßnahmen im Bereich des verantwortlichen Han ‑
delns bewertet wird.
81 d)
Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung und wird 
dafür Sorge tragen, dass die im Zusammenhang mit 
der Akkreditierung und Übertragung der Verwaltung 
vom März 2014 für den PFM‑Reformprozess geleistete 
Prüfungsarbeit berücksichtigt wird.80 e)
Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung. Ein 
verbesserter Prüfpfad für das gesamte Projekt soll 
im Bericht des Anweisungsbefugten für 2014 für die 
einzelnen Teildelegationen enthalten sein, d. h. für die 
Aufträge in der Jährlichen Zuverlässigkeitsstrategie 
für 2014 und für den Prüfplan ab 2014. Ergebnisse, 
Feststellungen und Empfehlungen aus den Prüfungen 
und Vor‑Ort‑Monitorings werden in den Kurzberichten 
präsentiert, die Daten für das gesamte Projekt/den 
gesamten Sektor enthalten. Diese Berichte werden 
dahin gehend verbessert, dass bestimmte Empfehlun ‑
gen vermittelt und umgesetzt werden.
80 f)
Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung und 
plant die Einrichtung eines Systems zur Aufnahme von 
Stichproben solcher Kontrollen in ihre jährlichen Prüf‑ 
und Vor‑Ort‑Kontrollpläne.
81 a)
Die Kommission akzeptiert die Empfehlung. Die 
Kommission unterstützt derzeit eine Bewertung der 
öffentlichen Ausgaben und der finanziellen Rechen ‑
schaftspflicht mit dem Ziel, der serbischen Regierung 
eine umfassende Momentaufnahme der PFM‑Leistung 
an die Hand zu geben. Bei einer solchen Bewertung 
wird der aktuelle Stand in maßgebenden Bereichen 
beurteilt und ermittelt, wo Einschränkungen und 
Risiken für eine künftige neue PFM‑Reformstrate ‑
gie bestehen. Dazu gehört auch die Bewertung der 
IPA‑Strukturen innerhalb der serbischen Behörden. 
Serbien stellt zurzeit ein umfassendes Programm für 
eine Reform des öffentlichen Finanzmanagements 
(PFM) auf, das sich auf eine umfassende Diagnose der 
PFM‑Teilsysteme stützen soll. Die Fortschritte werden 
während der Verhandlungen im Rahmen von Kapi ‑
tel 32 zur Finanzkontrolle aufmerksam gesteuert und 
überwacht werden.

WO ERHAL TE ICH EU‑VERÖFFENTLICHUNGEN?
Kostenlose Veröffentlichungen:
•  Einzelexemplar: 
über EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
•  mehrere Exemplare/Poster/Karten: 
bei den Vertretungen der Europäischen Union ( http://ec.europa.eu/represent_de.htm), 
bei den Delegationen in Ländern außerhalb der Europäischen Union 
(http://eeas.europa.eu/delegations/index_de.htm), über den Dienst Europe Direct ( http://europa.eu/europedirect/index_de.htm) 
oder unter der gebührenfreien Rufnummer 00 800 6 7 8 9 10 11 (*).
(*)  Sie erhalten die bereitgestellten Informationen kostenlos, und in den meisten Fällen entstehen auch keine  
Gesprächsgebühren (außer bei bestimmten Telefonanbietern sowie für Gespräche aus Telefonzellen oder Hotels).
Kostenpflichtige Veröffentlichungen:
• über EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Kostenpflichtige Abonnements:•  über eine Vertriebsstelle des Amts für Veröffentlichungen der Europäischen Union  
(http://publications.europa.eu/others/agents/index_de.htm).
QJ-AB-14-019-DE-N  ISSN 1977-5644
In diesem Bericht wird bewertet, ob die 
Heranführungshilfe der EU für Serbien – rund 
1,2 Milliarden Euro im Zeitraum von 2007 bis 
2013 – bei der Vorbereitung des Landes auf die 
EU‑Mitgliedschaft wirksam war. Die geprüften 
Projekte erbrachten zwar die geplanten Outputs, 
wiesen jedoch Defizite hinsichtlich ihrer 
Konzeption, Durchführung und Nachhaltigkeit 
auf. Insgesamt gelangt der Hof zu dem Schluss, 
dass die Kommission bei der Planung der Hilfe 
für Serbien mit Recht den Schwerpunkt auf 
Governance‑Fragen legt und die EU‑  
Heranführungshilfe wirksam dazu beiträgt, dass 
Serbien strukturelle Reformen umsetzt und das 
öffentliche Finanzmanagement verbessert.
EUROPÄISCHER
RECHNUNGSHOF