Sonderbericht Nr. 10/2001

über die Finanzkontrolle der Strukturfonds, Verordnung (EG) Nr. 2064/97 und Verordnung (EG) Nr. 1681/94 der Kommission, zusammen mit den Antworten der Kommission

(vorgelegt gemäß Artikel 248 Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags)

(2001/C 314/02)

INHALT

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

GLOSSAR

BMF Bundesministerium der Finanzen

CICC Commission Interministérielle de Coordination des Contrôles (Interministerieller Ausschuss zur Koordinierung der Kontrollen, Frankreich)

EAGFL Europäischer Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft

EFRE Europäischer Fonds für regionale Entwicklung

ESF Europäischer Sozialfonds

FIAF Finanzinstrument für die Ausrichtung der Fischerei

GD Generaldirektion

GFK Gemeinschaftliches Förderkonzept

IGA Inspection Générale pour l'Administration (Generalinspektion für die Verwaltung, Frankreich)

IGAE Intervención General de la Administración del Estado (Generalinspektion für die Staatsausgaben, Spanien)

IGAG Inspection Générale de l'Agriculture (Generalinspektion für die Landwirtschaft, Frankreich)

IGAS Inspection Générale des Affaires Sociales (Generalinspektion für den sozialen Bereich, Frankreich)

IGF Inspection Générale des Finances (Generalinspektion der Finanzen, Frankreich)

IGRUE Ispettorato Generale per i Rapporti Finanziari con l'Unione Europea (Generalinspektion für die Finanzbeziehungen zur EU, Italien)

OLAF Office de lutte antifraude (Amt für Betrugsbekämpfung)

UCLAF Unité de coordination de la lutte antifraude (Einheit für die Koordinierung der Betrugsbekämpfung)

ZUSAMMENFASSUNG

I. Die Prüfung des Hofes betraf die Durchführung seitens der Kommission und der Mitgliedstaaten von zwei Verordnungen, die die Verbesserung der Finanzkontrolle im Bereich der Strukturfonds zum Ziel haben: Verordnung (EG) Nr. 2064/97 der Kommission, mit der ein System von Kontrollen seitens der Mitgliedstaaten in Bezug auf die Ausgaben im Rahmen der von der EU kofinanzierten Projekte eingerichtet wurde, und Verordnung (EG) Nr. 1681/94 der Kommission, mit der ein System zur Mitteilung aufgedeckter Unregelmäßigkeiten durch die Mitgliedstaaten eingeführt wurde.

II. Die Prüfungen wurden bei OLAF und anderen Kommissionsdienststellen sowie in Deutschland, Spanien, Frankreich, Italien und im Vereinigten Königreich durchgeführt. In Portugal fand eine Orientierungsprüfung statt.

III. Der Erlass der Verordnung (EG) Nr. 2064/97 stellt eine wichtige Initiative der Kommission zur Verbesserung der Finanzkontrolle der Strukturfondsausgaben durch die Mitgliedstaaten dar. Mit den durchgeführten Kontrollen und den sich daraus ergebenden Abschlussvermerken sollte vermieden werden, dass die EU nicht zuschussfähige Ausgaben kofinanziert. Wenngleich in den Mitgliedstaaten diesbezüglich viel gute Arbeit geleistet wird, stellte der Hof vielfach fest, dass die Mitgliedstaaten die Verordnung nicht korrekt anwendeten (Ziffern 42 - 80). Trotz der Leitlinien in zwei Anhängen des im Oktober 1999 herausgegebenen Prüfungshandbuchs, das eine zweckmäßige Grundlage für die Durchführung der Verordnung liefert, hat die Kommission nicht rechtzeitig genug klare Anleitungen gegeben. Bis Ende 2000 hatte die Kommission die Anstrengungen der Mitgliedstaaten kaum bewertet (Ziffern 20 - 36). Werden nicht unverzüglich Maßnahmen zur Sicherstellung einer ordnungsgemäßen Anwendung der Verordnung seitens der Mitgliedstaaten getroffen, so werden keine ausreichenden, zuverlässigen Angaben als Grundlage für den Abschluss der verschiedenen Interventionsformen zur Verfügung stehen.

- Die Kommission sollte eine eingehende Überprüfung der Umsetzung der Verordnung durch die Mitgliedstaaten vornehmen und diesbezüglich angemessene Anleitungen geben.

- Die Kommission muss dringend für eine systematische Beratung der Mitgliedstaaten im Hinblick auf eine angemessene Gestaltung der Kontrollen und der diesbezüglichen Berichte Sorge tragen.

IV. Den Statistiken von OLAF zufolge werden im Bereich der Strukturfonds immer mehr Unregelmäßigkeiten aufgedeckt. Auf allen Ebenen - regionale Ebene, nationale Ebene, OLAF und sonstige Kommissionsdienststellen - wurden Schwachpunkte bei der Anwendung der Verordnung (EG) Nr. 1681/94 festgestellt. Die Angaben über Unregelmäßigkeiten waren unvollständig, veraltet und nur von begrenztem Nutzen - teils weil die Datenbank von OLAF im Zeitraum 1998 - 2000 drei Jahre lang nicht einsatzfähig war, teils weil die Angaben, soweit verfügbar, von der Kommission nicht ordnungsgemäß weiterverfolgt wurden (Ziffern 88 - 126).

- Die Kommission sollte die Funktionsweise der Systeme zur Aufdeckung und Meldung von Unregelmäßigkeiten innerhalb der Mitgliedstaaten bzw. durch die Mitgliedstaaten überprüfen und sie dann ständig überwachen, um Zeitnähe, Vollständigkeit und Relevanz zu gewährleisten, und Anleitungen geben, wo dies erforderlich ist.

- Die Mitgliedstaaten müssen ihre eigenen Systeme überprüfen, um sicherzustellen, dass aufgedeckte Fälle gemeldet werden und über deren weitere Entwicklung berichtet wird.

- OLAF und die übrigen Kommissionsdienststellen sollten ihre jeweiligen Zuständigkeiten gemeinsam definieren und überlegen, ob nicht eine wirksamere Weiterverfolgung der Meldungen gewährleistet würde, wenn sie an die neuen Finanzreferate gesandt würden, die derzeit in den für die Strukturfonds zuständigen Generaldirektionen (GD) eingerichtet werden, und zunächst von diesen bearbeitet würden.

- Die Kommission sollte Vorschläge zur Verknüpfung der verschiedenen Aspekte der beiden Verordnungen vorlegen, um EU-weit effiziente und kohärente Kontroll- und Berichterstattungssysteme auf einer klaren und einheitlichen Grundlage zu schaffen.

EINLEITUNG

1. Die Strukturfondsausgaben machen etwa 30 % der Haushaltsausgaben aus (153038 Mio. Euro zu Preisen von 1994 für den Sechsjahreszeitraum 1994 - 1999). Die Verwaltung der Strukturfonds im Rahmen mehrjähriger Programme erfolgt größtenteils durch die Mitgliedstaaten, die der Kommission Ausgabenerklärungen auf der Basis der bei den Endempfängern angefallenen Kosten übermitteln. Die Gemeinschaft kofinanziert einen bestimmten Anteil dieser Kosten. Bei seinen früheren Prüfungen hat der Hof im Bereich der Strukturfonds zahlreiche Fehler in den zugrunde liegenden Vorgängen und gravierende Mängel in den Kontrollsystemen ermittelt. Diese Schwachpunkte betreffen nicht zuschussfähige Kosten oder Aktivitäten, die Angabe von Kostenbeträgen, die die tatsächlich angefallenen Kosten übersteigen, und unzureichende Belege. Viele dieser Fehler mögen keine unmittelbaren Auswirkungen auf die Vorschusszahlungen der Gemeinschaft haben, doch besteht eine reale Gefahr, dass sich bei Abschluss der Programme finanzielle Auswirkungen zeigen. Die Verbesserung der Finanzkontrolle muss ein wesentliches Ziel bei der Umsetzung des neuen Gemeinschaftlichen Förderkonzepts 2000 - 2006 (GFK 3) sein.

2. Dieser Bericht behandelt die Durchführung von zwei Verordnungen, die auf eine Verbesserung der Finanzkontrolle der Strukturfondsausgaben abzielen:

a) Verordnung (EG) Nr. 2064/97(1) der Kommission, die ausführliche Bestimmungen für die Finanzkontrolle seitens der Mitgliedstaaten in Bezug auf die aus den Strukturfonds kofinanzierten Maßnahmen enthält, und

b) Verordnung (EG) Nr. 1681/94(2) der Kommission betreffend Unregelmäßigkeiten und die Wiedereinziehung zu Unrecht gezahlter Beträge im Rahmen der Finanzierung der Strukturpolitiken sowie die Einrichtung eines einschlägigen Informationssystems.

3. In seinen Jahresberichten zu den Haushaltsjahren 1998 und 1999(3) berichtete der Hof über die Maßnahmen der Kommission zur Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 2064/97. In einem Sonderbericht aus dem Jahr 1998(4) wurde eine Bewertung der Verwaltungsmaßnahmen von UCLAF (der damaligen Einheit der Kommission für die Koordinierung der Betrugsbekämpfung und Vorgängerin des unlängst errichteten Amts für Betrugsbekämpfung OLAF) vorgenommen.

PRÜFUNG DES HOFES

4. Die Prüfung des Hofes bestand darin zu untersuchen, inwieweit die Kommission die ordnungsgemäße Durchführung der beiden genannten Verordnungen gewährleistet und damit die Finanzkontrolle verbessert und die Sicherheit hinsichtlich der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Strukturfondsausgaben erhöht.

5. Die Prüfung war in zwei verschiedene Bereiche unterteilt:

a) die Verwaltung durch OLAF und andere Kommissionsdienststellen, die eine vollständige und effiziente Anwendung der Verordnungsbestimmungen sicherstellen soll, und

b) die Umsetzung der Verordnungen durch die Mitgliedstaaten.

6. Die Prüfung erfolgte bei OLAF und anderen Kommissionsdienststellen sowie in Deutschland, Spanien, Frankreich, Italien und im Vereinigten Königreich. Im Vorfeld war in Portugal eine Orientierungsprüfung (mit begrenzten Kontrolltests) durchgeführt worden, die zur Vorbereitung in Bezug auf Prüfungsumfang und -ziele diente. Die genannten Mitgliedstaaten wurden nach dem Volumen der erhaltenen Fördermittel und aufgrund ihrer unterschiedlichen Verwaltungsstrukturen ausgewählt. Die Angaben zu den nicht besuchten Mitgliedstaaten wurden mittels Fragebogen eingeholt. Später vorgenommene Kontrolltests zu einigen dieser Angaben zeigen indessen, dass auf deren Genauigkeit und Vollständigkeit kein Verlass ist. Die Bemerkungen in diesem Bericht beruhen daher überwiegend auf den Ergebnissen der in den vorstehend genannten Mitgliedstaaten durchgeführten Prüfbesuche.

RECHTLICHER RAHMEN

7. Die maßgeblichen Vorschriften für die Finanzkontrolle der Strukturfonds leiten sich aus Artikel 23 der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 des Rates (geändert durch die Verordnung (EWG) Nr. 2082/93 des Rates(5) ab. Danach sollten die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen treffen, um nachzuprüfen, dass die von der Gemeinschaft finanzierten Aktionen ordnungsgemäß ausgeführt worden sind, Unregelmäßigkeiten zu verhindern und zu ahnden und infolge von Unregelmäßigkeiten oder Fahrlässigkeit verloren gegangene Beträge zurückzufordern. Diese Bestimmungen sind im Lichte des Vertrags zu sehen, dem zufolge die Kommission für die Ausführung des Haushaltsplans verantwortlich ist und die Mitgliedstaten dazu beitragen sollten sicherzustellen, dass die zugewiesenen Mittel entsprechend den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung verwendet werden.

Verordnung (EG) Nr. 2064/97

8. Die Verordnung (EG) Nr. 2064/97 der Kommission (im Folgenden "die Verordnung") trat im November 1997 in Kraft und wurde erlassen, um den Beanstandungen bezüglich der Qualität des Finanzmanagements im Bereich der Strukturfonds zu begegnen, wo nahezu alle Ausgaben von den Mitgliedstaaten verwaltet werden.

9. Bis dahin nahmen die Mitgliedstaaten nachträgliche Überprüfungen von Zahlungen in verhältnismäßig begrenztem Umfang oder überhaupt keine Kontrollen vor. Frühere Prüfungen des Hofes(6) ergaben, dass die Kontrollen seitens der Kommission beim Abschluss der Interventionsformen begrenzt waren.

10. In Artikel 2 der Verordnung sind die Mindestanforderungen an die Verwaltungs- und Kontrollsysteme der Mitgliedstaaten festgelegt, u. a. Einzelheiten zu den Angaben, die für einen zufrieden stellenden Prüfpfad erforderlich sind.

11. Artikel 3 zufolge haben die Mitgliedstaaten die Effizienz der vorhandenen Verwaltungs- und Kontrollsysteme und die auf den verschiedenen Ebenen ausgestellten Ausgabenerklärungen nachzuprüfen. Die Kontrollen, die vor Abschluss jeder Interventionsform durchzuführen sind, müssen mindestens 5 % der gesamten zuschussfähigen Ausgaben betreffen und sowohl repräsentativ als auch risikoorientiert sein (siehe Ziffern 19 - 21).

12. Gemäß Artikel 8 haben die Mitgliedstaaten spätestens im Zeitpunkt des Antrags auf endgültige Zahlung und der endgültigen Ausgabenerklärung für jede Interventionsform der Kommission einen Vermerk vorzulegen, der von einer Person oder Stelle erstellt worden ist, die in ihrer Funktion von der mit der Durchführung betrauten Stelle unabhängig ist ("Abschlussvermerk"). Der Vermerk enthält einen Überblick über die Ergebnisse der durchgeführten Kontrollen sowie eine zusammenfassende Schlussfolgerung zur Gültigkeit des Antrags auf Abschlusszahlung und zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der dieser endgültigen Ausgabenerklärung zugrunde liegenden Maßnahmen.

13. Die Verordnung trat in der Mitte des Programmplanungszeitraums 1994 - 1999 in Kraft, der in den meisten Fällen bis zum 31. Dezember 2001, dem letztmöglichen Zahlungstermin, andauert. Gemäß Artikel 3 Absatz 2 können die Mitgliedstaaten im Falle der vor dem Inkrafttreten dieser Verordnung genehmigten Interventionsformen die 5 %ige Kontrollquote proportional verringern. Gemäß der Verordnung (EG) Nr. 2406/98(7) der Kommission ist kein Abschlussvermerk erforderlich, wenn der Abschluss für die Mittelbindungen auf ein Datum vor dem 1. Januar 1997 festgesetzt wurde.

14. Nach Artikel 9 der Verordnung haben die Mitgliedstaaten die Kommission bis spätestens zum 30. Juni jedes Jahres über die Durchführung dieser Verordnung im abgelaufenen Kalenderjahr zu unterrichten. Wie im Jahresbericht 1999(8) des Hofes dargelegt, unterschieden sich diese Berichte in Bezug auf Qualität und Art der darin gemachten Angaben.

15. Außerdem schreibt die Verordnung ein Tätigwerden bei Unregelmäßigkeiten vor. Gemäß Artikel 7 haben die Mitgliedstaaten die Untersuchung und angemessene Behandlung der festgestellten "offensichtlichen Unregelmäßigkeiten" sicherzustellen. Damit werden faktisch die einschlägigen Bestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 1681/94 bekräftigt.

Verordnung (EG) Nr. 1681/94

16. Die Verordnung (EG) Nr. 1681/94 der Kommission gibt einen Rahmen für die Meldung und Weiterverfolgung aufgedeckter Unregelmäßigkeiten vor. Gemäß Artikel 2 Absatz 1 sind der Kommission die Verfahren der Mitgliedstaaten zur Gewährleistung der Ordnungsmäßigkeit der von der Gemeinschaft finanzierten Maßnahmen, zur Verhinderung von Unregelmäßigkeiten und zur Wiedereinziehung abgeflossener Beträge mitzuteilen und Beschreibungen der bei den mittelverwaltenden Stellen bestehenden Kontrollsysteme zu übermitteln. Artikel 2 Absatz 3 bestimmt, dass die Kommission diese Mitteilungen der Mitgliedstaaten prüft und sie über die Schlussfolgerungen unterrichtet, die sie daraus zu ziehen gedenkt.

17. Die Hauptzuständigkeit für die Meldung von Unregelmäßigkeiten liegt bei den für die einzelnen Strukturfonds benannten Behörden in den Mitgliedstaaten. Sie umfasst (gemäß Artikel 3) die vierteljährliche Übermittlung von Angaben über aufgedeckte Unregelmäßigkeiten mit finanziellen Auswirkungen über 4000 Euro an die Kommission (in der Praxis an OLAF) und (gemäß Artikel 5) vierteljährliche Aktualisierungen zu diesen Fällen.

18. Artikel 8 bestimmt, dass die Kommission geeignete Kontakte zu den Mitgliedstaaten unterhält, um Informationen über die Lehren, die zu ziehen sind, und darüber, wo ähnliche Unregelmäßigkeiten auftreten könnten, zu verbreiten.

ZIELSETZUNGEN DER VERORDNUNG (EG) Nr. 2064/97

19. Die Mitgliedstaaten sind gehalten, Kontrollen anhand angemessener Stichproben durchzuführen, um insbesondere die Effizienz der vorhandenen Verwaltungs- und Kontrollsysteme sowie selektiv, aufgrund von Risikoanalysen, die auf den verschiedenen Ebenen ausgestellten Ausgabenerklärungen nachzuprüfen. Das Bestehen von Fehlern verursacht möglicherweise Verluste zulasten des Gemeinschaftshaushalts und schadet somit den Interessen des europäischen Steuerzahlers. Daher sind die Zielsetzungen der Verordnung sowie die theoretische und praktische Effizienz der Kontrollverfahren von maßgeblicher Bedeutung.

20. Die Methode, nach der die in der Verordnung (EG) Nr. 2064/97 vorgesehenen Kontrollen durchgeführt werden sollen, wurde von der Kommission zum Zeitpunkt des Erlasses der Verordnung nicht klar festgelegt. In der Folge wurden in den Anhängen 2 und 5 des Prüfungshandbuchs der Kommission für die Strukturfonds Leitlinien für die Auswahl der Stichprobe gegeben. Diese Kontrollen müssen gemäß der Verordnung auf einer Stichprobe beruhen, die sowohl repräsentativ als auch risikoorientiert sein soll. Diese Vorgabe führte in den Mitgliedstaaten zu fragwürdigen Praktiken.

21. Ein Ansatz könnte auf eine Kombination der beiden Methoden in einem logischen Rahmen hinauslaufen, in dem eine Risikoanalyse vorgenommen und einzelne Vorgänge für ausführliche Überprüfungen ausgewählt werden, um Fehler aufzudecken und zu beheben; ergänzend dazu könnte eine repräsentative Stichprobe aus der verbleibenden Population zur Bestätigung geprüft werden, dass das Risiko tatsächlich gering ist und keine wesentliche Fehlerinzidenz vorliegt. Die Kommission sollte den Mitgliedstaaten zusätzliche Anleitungen dazu an die Hand gegeben, welche Auswahlmethode heranzuziehen ist und wie die Kontrollergebnisse insbesondere im Zusammenhang mit den Abschlussvermerken zu verwenden sind.

ROLLE DER KOMMISSION BEI DER DURCHFÜHRUNG DER VERORDNUNG (EG) Nr. 2064/97

22. Die Hauptaufgabe der Kommission besteht darin, die korrekte Anwendung der Verordnung in allen Mitgliedstaaten und bei allen Fonds sicherzustellen, damit die Abschlussvermerke auf Prüfungsfeststellungen basieren, die das Ergebnis rigoroser, zuverlässiger Prüfungsarbeiten sind.

23. Bis Juli 2000 war die GD Finanzkontrolle die mit der Koordinierung aller die Verordnung betreffenden Angelegenheiten betraute GD. Im Zeitraum von Januar 1998 bis Juni 2000 schloss die GD Finanzkontrolle die übrigen bilateralen Verwaltungsabkommen (Protokolle mit den Mitgliedstaaten) ab, deren Rechtsgrundlage sich aus Artikel 10 ergibt, analysierte die gemäß Artikel 9 zusammengestellten Berichte und veranstaltete bilaterale Sitzungen mit den Mitgliedstaaten. Parallel dazu nahm die GD Finanzkontrolle eine geringe Zahl von Vor-Ort-Kontrollen bezüglich der Anwendung einiger Aspekte der Verordnung (EG) Nr. 2064/97 durch die Mitgliedstaaten vor. Diese reichten jedoch nicht aus, um die Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 2064/97 seitens der Mitgliedstaaten zu bewerten. Außerdem sahen es die betreffenden vier operationellen GD - GD Regionalpolitik, GD Beschäftigung und Soziales, GD Landwirtschaft und GD Fischerei - bis Mitte 2000 nicht als ihre Aufgabe an, die Durchführung der Verordnung zu bewerten.

24. Seit Juli 2000 nimmt die GD Regionalpolitik die Koordinierungsfunktion wahr, die übrigen drei operationellen GD sind jedoch für die Durchführung der Verordnung in Bezug auf ihre jeweiligen Fonds zuständig.

Prüfungshandbuch der Kommission

25. Am 19. April 1999 (etwa 18 Monate nach Inkrafttreten der Verordnung) legte die Kommission ein Prüfungshandbuch mit dem Titel "Handbuch zur Prüfung der Verwaltungs- und Kontrollsysteme für die Finanzkontrolle der Strukturfonds in den Mitgliedstaaten" vor. Dieses Handbuch ist für die Mitgliedstaaten zwar nicht rechtsverbindlich, aber in der Einleitung zu Anhang 2 (der unmittelbar an die Mitgliedstaaten gerichtet ist und die Umsetzung der Verordnung durch sie betrifft) heißt es: "In diesem Anhang sollen die Anforderungen für die Kontrollen der Mitgliedstaaten festgelegt und Anleitungen gegeben werden, wie diese Anforderungen von den Kommissionsdienststellen ausgelegt und überprüft werden." Nach Ansicht des Hofes liefert dieser Anhang eine nützliche Grundlage für die Durchführung der Verordnung.

26. Das Prüfungshandbuch wurde den Behörden der Mitgliedstaaten jedoch erst im Oktober 1999 in der jeweiligen Sprache übermittelt. In der Praxis war dies zu spät, um in einigen der vom Hof geprüften Mitgliedstaaten noch erheblichen Einfluss auf die Verfahren zur Durchführung der Verordnung nehmen zu können. Zum Beispiel wurden die im Prüfungshandbuch dargestellten relevanten inhärenten Risiken und Kontrollrisiken bei keiner Risikoanalyse in den Mitgliedstaaten ermittelt. Die Prüfungen, die der Hof im Jahr 2000 in den genannten Mitgliedstaaten durchführte, ergaben zudem, dass hauptsächlich wegen Koordinierungsproblemen innerhalb der Mitgliedstaaten einige für die Durchführung der Verordnung und die diesbezügliche Koordinierung zuständigen Stellen und die Kontrollbediensteten selbst nichts von der Existenz des Prüfungshandbuchs wussten(9).

27. Trotz Übermittlung des Prüfungshandbuchs blieb den Mitgliedstaaten weiterhin unklar, wie einige Regelungen der Verordnung zu interpretieren sind, namentlich die proportionale Verringerung der vorgeschriebenen Kontrollquote von 5 % (siehe Ziffern 75 - 79). Bis Ende 2000 hatte die Kommission den Mitgliedstaaten zu diesem entscheidenden Punkt noch keine gemeinsamen Anleitungen an die Hand gegeben.

28. Im Prüfungshandbuch heißt es, die Kommission werde untersuchen, inwieweit den Anforderungen der Verordnung entsprochen wird, d. h. die Planung und den Verlauf der Kontrollen der Mitgliedstaaten, um sicherzustellen, dass sie angemessen und ausreichend sind, um das 5 %-Ziel zu erreichen. Anhand der gemäß Artikel 9 erstellten Berichte und anhand der Informationen aus den jährlich stattfindenden bilateralen Besprechungen mit Vertretern der Mitgliedstaaten ist keine zufrieden stellende Durchführung einer solchen Bewertung möglich. Deshalb sind insbesondere auf zentraler und regionaler Ebene in den Mitgliedstaaten weitere Bewertungen erforderlich, die der Kommission ausreichende Angaben über Qualität und Umfang der Kontrollen liefern sollen.

Von der Kommission vorgenommene Bewertung der Einhaltung der Verordnung

29. Die GD Finanzkontrolle nahm eine geringe Zahl von Überprüfungen zu einigen Aspekten der Verordnung vor. Eine Überprüfung der Berichte der GD Beschäftigung und der GD Landwirtschaft für die Jahre 1999 und 2000 über Kontrollbesuche in den Mitgliedstaaten ergab, dass darin zwar auf die Verordnung Bezug genommen wurde, es sich aber lediglich um Ad-hoc-Bemerkungen und Beschreibungen der Systeme der Mitgliedstaaten handelte. Eine Überprüfung der Einhaltung der Verordnung zählte in keinem Fall zu den Prüfungszielen. Die GD Regionalpolitik hatte bis Ende 2000 nur sehr wenige Überprüfungen der Durchführung dieser Verordnung vorgenommen.

30. Weder die GD Regionalpolitik noch die GD Beschäftigung verfügen über die erforderlichen Ressourcen, um angesichts der vielen Interventionsformen eine vollständige Bewertung der Einhaltung der Verordnung vornehmen zu können, vor allem weil die für die Kontrolle zuständigen Referate der einzelnen Strukturfonds-GD im Jahr 2001 auch wichtige Arbeiten zur Überprüfung der Einhaltung der Vorschriften für den neuen Programmplanungszeitraum 2000 - 2006 durchzuführen haben. Die GD Beschäftigung hat den Hof davon in Kenntnis gesetzt, dass ihr Audit- und Kontrollreferat unter erheblichem Personalmangel leidet und sich dadurch die Arbeitskapazität dieses Referats im Jahre 2001 deutlich reduziert.

31. Die GD Fischerei führte im Oktober 2000 nach Erhalt eines Abschlussvermerks für ein operationelles Programm eine Vor-Ort-Kontrolle durch. Im Bericht darüber wurde die Übereinstimmung des nationalen Systems mit Artikel 2 der Verordnung (Unterhaltung ordnungsgemäß funktionierender, angemessener Verwaltungs- und Kontrollsysteme), nicht aber die Qualität der Kontrollen gemäß Artikel 3 (Prüfungsqualität und -inhalt, Weiterverfolgung der Prüfungsergebnisse, Erfuellung des 5 %-Ziels, angemessenes Verhältnis der verschiedenen Projekttypen und -größen usw.) bewertet. Es ist zwar erfreulich, dass die GD bei diesem Abschluss tatsächlich eine Vor-Ort-Kontrolle vorgenommen hat, doch die genannten Punkte sollten bei allen Prüfungen dieser Art untersucht und in entsprechenden Berichten behandelt werden.

32. Die vier operationellen GD planen, im Jahr 2001 eine Reihe von Kontrollbesuchen zur Bewertung der Durchführung der Verordnung vorzunehmen. Nach Ansicht des Hofes bleibt bei Aufnahme dieser Arbeiten im Jahr 2001 nicht mehr genug Zeit, um die Arbeiten der vielen unterschiedlichen Prüfer und Stellen, die Abschlussvermerke vorlegen, ordnungsgemäß auswerten zu können. Außerdem kann es unter Umständen schon zu spät sein, um gravierende Mängel - etwa hinsichtlich der Qualität der Kontrollen, der Zusammensetzung der Stichproben oder der Gültigkeit der Arbeiten der Stellen, die Abschlussvermerke vorlegen - bis Juni 2002 beheben zu können.

33. Darüber hinaus kam es bei der Durchführung der 5 %-Kontrollen durch die Mitgliedstaaten zu Verzögerungen. In Italien beispielsweise hatten zum 30. Juni 2000 erst 4 von 36 Ministerien/Regionen mit den 5 %-Kontrollen begonnen, und in einigen Fällen war bis Ende 2000 nicht einmal die Stelle bestimmt worden, die Kontrollen vornehmen sollte. Da alle Kontrollen bis zum 30. Juni 2002 (äußerste Frist für den Abschluss) beendet sein müssen, steht zu befürchten, dass die Mitgliedstaaten bei der Durchführung der Kontrollen in der verbleibenden Zeit möglicherweise nicht mehr für ausreichende Qualität sorgen können. Die Kommission sollte alle Mitgliedstaaten ermitteln, die mit der Aufnahme ihrer Kontrollen in Verzug sind, und umgehend mit der Überwachung beginnen.

34. Das Fehlen einer Vor-Ort-Bewertung der Durchführung der Verordnung durch die Mitgliedstaaten hatte zur Folge, dass die Kommission erst spät von den Auslegungsproblemen in den Mitgliedstaaten erfuhr. Dies bedeutet, dass die Mitgliedstaaten Kontrollen durchgeführt haben, die nicht mit der Verordnung in Einklang stehen. Hätte die Kommission solche Bewertungen früher vorgenommen, hätte sie nicht nur eine größere Bandbreite von Regionen und Interventionsformen abdecken, sondern auch Missverständnisse und Fehlinterpretationen frühzeitig feststellen und rechtzeitig alle Mitgliedstaaten über die richtige Auslegung informieren können.

Koordinierung innerhalb der Kommission

35. Es ist notwendig, dass die GD der Kommission ihre Stellungnahmen zu Auslegungsfragen im Zusammenhang mit der Verordnung untereinander abstimmen. Die Mitgliedstaaten richten Anfragen in erster Linie an die für den jeweiligen Fonds zuständige GD, wobei sie bisweilen einander widersprechende Ratschläge und Auslegungen erhielten wie etwa im Fall bezüglich der Verringerung der 5 %-Quote (siehe Ziffern 75 - 79).

36. Ein weiteres Beispiel für unterschiedliche Auslegungen war die den italienischen Behörden von der GD Fischerei erteilte Auskunft, dass der Unterzeichner des Abschlussvermerks Beamter sein müsse. Alle übrigen Anleitungen der Kommission in dieser Frage besagten, dass dies nicht erforderlich sei. Um Fälle dieser Art künftig zu vermeiden, sollten die Antworten an die Mitgliedstaaten mit der für die Koordinierung zuständigen GD Regionalpolitik abgestimmt und Kopien von Anleitungen allgemeiner Art einer zentralen Anlaufstelle in den einzelnen Mitgliedstaaten übermittelt werden.

ANZUWENDENDE PRÜFUNGSGRUNDSÄTZE

37. In Artikel 3 der Verordnung ist nicht im Einzelnen geregelt, wie die Mitgliedstaaten die Kontrollen durchführen sollten. Bei der Prüfung des Hofes wurden die Kontrollverfahren und die von den Mitgliedstaaten durchgeführten Kontrollen nach dem Prüfungshandbuch und allgemein anerkannten Prüfungsgrundsätzen bewertet. Diese Kriterien können nach Ansicht des Hofes zwar als Mindestanforderungen für eine Kontrolle gemäß Artikel 3 betrachtet werden, doch die Arbeiten, die die Mitgliedstaaten vor Ort im Einzelnen durchzuführen haben, sollten auf die verschiedenen Interventionsformen zugeschnitten werden. In den folgenden Ziffern wird dargelegt, wie die Kontrollen nach Ansicht des Hofes gestaltet werden könnten.

38. Die Stellen, die Kontrollen vornehmen, sollten unabhängig und nicht mit der Durchführung des jeweiligen Projekts befasst sein. Es sollten Checklisten im Hinblick auf die Grundziele derartiger Kontrollen zur Verfügung stehen, die den unterschiedlichen Risiken der einzelnen Projekttypen Rechnung tragen. Die Kontrolle sollte die Überprüfung der tatsächlichen Existenz des Projekts vor Ort und eine Untersuchung sämtlicher Aspekte der Ausgabenerklärung bis hin zu den Originalbelegen umfassen. Dabei sollten die Realität der betreffenden Vorgänge, die finanziellen Aspekte und die Übereinstimmung der zugrunde liegenden Ausgaben mit den einschlägigen Rechtsvorschriften überprüft werden. Nach Ansicht des Hofes dürfen nur auf diese Weise kontrollierte Ausgaben in die Berechnung der 5 %-Quote eingehen. Einem Kontrollteam müssen unter Umständen auch ein entsprechender technischer Sachverständiger (beispielsweise ein Ingenieur) und ein Finanz-/Rechnungsprüfungsexperte angehören.

39. Gemäß Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe a) sollten die Prüfer die Effizienz der vorhandenen Verwaltungs- und Kontrollsysteme überprüfen. Diese Aufgabe sollte von einer unabhängigen Stelle in der Art der Stelle, die den Abschlussvermerk vorlegt, ausgeführt werden. Projektmanager sollten in diesem Zusammenhang nicht die Effizienz ihrer eigenen Verwaltungs- und Kontrollsysteme überprüfen.

40. Die Kontrollen sollten vollständig dokumentiert werden, und über die Ergebnisse der durchgeführten Arbeiten sollte ein schriftlicher Bericht erstellt werden. Darin sollte dargelegt werden, wie das betreffende Projekt ausgewählt wurde; außerdem sollten die durchgeführten Prüfungsarbeiten im Einzelnen beschrieben und dabei auch die kontrollierten zuschussfähigen Ausgaben aufgeführt werden. Ferner sollte der Betrag angegeben werden, auf den sich die aufgedeckten Fehler/Unregelmäßigkeiten belaufen, damit die Stelle, die den Abschlussvermerk vorlegt, im Einklang mit Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung entscheiden kann, ob es sich um wesentliche Fehler/Unregelmäßigkeiten handelt.

41. In Fällen, in denen es nicht möglich ist, 100 % der Ausgabenposten eines Projekts zu überprüfen, kann nach der gängigen Prüfungspraxis eine repräsentative Stichprobe von angemessener Größe zur Prüfung ausgewählt werden, die den Prüfern hilft, zu einer Schlussfolgerung hinsichtlich der Zuschussfähigkeit der Gesamtausgaben zu gelangen. Im Sinne der Verordnung können die gesamten bis dahin getätigten Projektausgaben als überprüft gelten, wenn nachgewiesen werden kann, dass die untersuchte Stichprobe repräsentativ ist. Außerdem können andere Verfahren zur vertieften Prüfung wie analytische Untersuchungen zum Nachweis der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit des Projekts angewendet werden. Wenn keine 100 %ige Kontrolle durchgeführt wird, sollten im Prüfungsbericht detaillierte Angaben über die Stichprobe gemacht und nachgewiesen werden, dass sie repräsentativ und ausreichend ist.

DURCHFÜHRUNG DURCH DIE MITGLIEDSTAATEN

42. In den nachstehenden Ziffern werden die Prüfungsfeststellungen in Bezug auf die besuchten Mitgliedstaaten zusammengefasst. Dabei ist jedoch zu beachten, dass die letzte Verantwortung für die Überprüfung der korrekten Anwendung der Verordnung bei der Kommission liegt.

Derzeitige Regelungen

43. In Frankreich werden die Kontrollen gemäß Artikel 3 im Bereich des EFRE, des EAGFL-Ausrichtung und des FIAF von dem Präfekten der jeweiligen Region unterstellten Beamten der Dienststelle durchgeführt, die die Ausgaben verwaltet. Die ESF-Kontrollen obliegen einer gesonderten regionalen Prüfstelle.

44. Die Abschlussvermerke werden von der Commission interministérielle de coordination des contrôles (CICC) ausgestellt. Diesem Gremium gehören Vertreter der Inspection générale des finances und der Inspection générale jedes für einen Fonds zuständigen Ministeriums an. Es ist in seiner Funktion unabhängig von den Stellen, die die kofinanzierten Ausgaben verwalten, und entspricht somit Artikel 8 Absatz 1.

45. Im Vereinigten Königreich werden die Kontrollen gemäß Artikel 3 im EFRE-Bereich von Bediensteten des regionalen Government Office (und im Falle von Schottland und Wales von Bediensteten des Scottish Executive bzw. der Welsh Assembly) durchgeführt, die die Projekte verwalten. Um die erforderliche Unabhängigkeit zu gewährleisten, ist eine gesonderte Dienststelle der Finanzabteilung für die Kontrollen zuständig. Dies gilt auch für den ESF, wobei es jedoch in diesem Bereich zusätzlich eine unabhängige zentrale Dienststelle gibt, die einige der Kontrollen durchführt. Im Bereich des EAGFL-Ausrichtung wird eine gesonderte Prüfereinheit eingesetzt. Die Abschlussvermerke werden künftig jeweils vom Innenrevisionsdienst des betreffenden Ministeriums auf nationaler Ebene erstellt. Diese Regelung gewährleistet Unabhängigkeit und entspricht somit Artikel 8 Absatz 1.

46. In Spanien sind die Zuständigkeiten bei der Durchführung der Kontrollen gemäß Artikel 3 verteilt auf die Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) für die auf zentraler Ebene verwalteten Maßnahmen und die 17 Intervenciones Generales der autonomen Gemeinschaften für die von diesen verwalteten Maßnahmen. Die Abschlussvermerke für alle Fonds werden künftig ebenfalls von diesen in ihrer Funktion von der jeweiligen Durchführungsstelle unabhängigen Stellen vorgelegt.

47. In Italien war die Kontrollstruktur zum Zeitpunkt der Prüfung des Hofes im Oktober 2000 noch nicht endgültig festgelegt. Jedes nationale Ministerium und jede Region, die für die Durchführung der Interventionsformen zuständig sind, werden ihre eigenen Bestimmungen festlegen können. Die Kontrollen gemäß Artikel 3 werden entweder von einem vom Ministerium/von der Region eingesetzten internen Ausschuss oder von externen Prüfern aus dem privaten Sektor durchgeführt werden. Im Allgemeinen wird die Stelle, die die Kontrolle vornimmt, auch den Abschlussvermerk vorlegen. Damit wäre die erforderliche Unabhängigkeit gewährleistet.

48. In Deutschland sind die Bundesländer ebenfalls autonom, und die Kontrollen gemäß Artikel 3 werden größtenteils von den operationellen Dienststellen der Länderministerien durchgeführt, die die Fonds verwalten, und die Abschlussvermerke von unabhängigen Stellen wie z. B. dem Beauftragten für den Haushalt des betreffenden Ministeriums vorgelegt.

49. Die deutschen Behörden waren bestrebt, im Vorhinein die Zusicherung der Kommission zu erlangen, dass ihre bestehenden Verwaltungsregelungen bereits den Anforderungen der Verordnung entsprachen. Die GD Finanzkontrolle und Vertreter der zuständigen Bundesministerien unterzeichneten 1998 eine Vereinbarung ("Abgestimmte Schlussfolgerungen"), in der bestätigt wurde, dass die in Bund und Ländern vorhandenen Systeme, wie sie in der von den deutschen Behörden vorgelegten Systembeschreibung dargestellt waren, bereits die Anforderungen der Verordnung erfuellten. Aufgrund der sehr geringfügigen Kontrollen, die die Kommission in Bezug auf das deutsche Verwaltungs- und Kontrollsystem durchgeführt hat, wurden Vorbehalte zu zentralen Fragen wie etwa der Unabhängigkeit der Stelle geltend gemacht, die den Abschlussvermerk erstellt. Dennoch stellte die Kommission den deutschen Behörden eine uneingeschränkte Konformitätsbescheinigung aus. Deshalb ist nicht klar, auf welcher Grundlage die Kommission entschieden hat, dass das deutsche Verwaltungs- und Kontrollsystem mit den Bestimmungen der Verordnung in Einklang steht. Außerdem ergab die Prüfung des Hofes, dass das im Bereich des EFRE angewandte System den Anforderungen der Verordnung nicht entsprach.

50. In Portugal werden die Kontrollen teils von gegenüber den mittelbewirtschaftenden Stellen unabhängigen Prüfstellen durchgeführt, teils von der zum Finanzministerium gehörenden Stelle, die den Abschlussvermerk vorlegt. Diese Regelung gewährleistet Unabhängigkeit und entspricht somit Artikel 8 Absatz 1.

Koordinierung innerhalb der Mitgliedstaaten

51. In den Mitgliedstaaten gibt es jeweils eine Reihe von Stellen, die die Kontrollen durchführen. Der Hof ist daher der Auffassung, dass eine Koordinierungsstelle die Durchführung der Verordnung - durch Festlegung von Leitlinien und optimalen Verfahrensweisen, durch Beratung und als Anlaufstelle für die Kontakte mit der Kommission - erleichtern würde. Eine der Besonderheiten bei der Abwicklung der EFRE-Maßnahmen durch die Mitgliedstaaten ist die Vielzahl der beteiligten Stellen. Dieser Umstand erschwert die Vereinheitlichung der Verfahren und die Aufstellung gemeinsamer Vorschriften, macht sie aber umso wichtiger.

52. In Frankreich hat sich die CICC sehr aktiv bemüht, den Regionen optimale Verfahrensweisen für die Durchführung der Kontrollen gemäß Artikel 3 zu empfehlen. Dieses Gremium besucht sämtliche Regionen und bewertet die Relevanz (Übereinstimmung der Stichprobe mit Artikel 3 Absatz 3), den Umfang (Erfuellung der vorgeschriebenen Abdeckungsquote) und die Qualität der Kontrollen gemäß Artikel 3 und hat einen Gesamtüberblick über alle Interventionsformen im Land. Außerdem bewertet die CICC die Angemessenheit der Verwaltungs- und Kontrollsysteme. Bei nochmaligen Besuchen in den einzelnen Regionen vergewissert er sich, dass seine Empfehlungen für Verbesserungen umgesetzt worden sind.

53. In Portugal hat die Inspecção-Geral de Finanças einen ähnlich umfassenden Überblick über alle Interventionsformen und die Kontrolltätigkeit nach Maßgabe der Artikel 2 und 3. Außerdem nimmt diese Stelle eigene Prüfungen vor. Im Vereinigten Königreich führt der Innenrevisionsdienst der zuständigen Ministerien ähnliche Arbeiten durch wie die CICC in Frankreich, ist jedoch jeweils nur mit einem Fonds befasst(10).

54. In Italien ist nicht eine einzige Stelle für die Abschlussvermerke zuständig, aber es gibt eine Koordinierungsstelle, das Ispettorato Generale per i Rapporti Finanziari con l'Unione Europea (IGRUE) des Finanzministeriums. Das IGRUE unternimmt wenig, um die Prüfungsmethoden zu koordinieren, und es gibt keine detaillierten praktischen Leitlinien zu Punkten wie etwa der Frage, worin eine Kontrolle gemäß Artikel 3 im Einzelnen bestehen oder welche Arbeiten die Stelle ausführen sollte, die den Abschlussvermerk vorlegt. Desgleichen gibt es keine auf zentraler Ebene erstellten Checklisten, die unter den Ministerien/Regionen mit gleichartigen Ausgaben für eine grundlegende Kohärenz und Mindeststandards sorgen würden. Das IGRUE überlässt es den einzelnen mittelbewirtschaftenden Stellen, die Stelle zu bestimmen, die den Abschlussvermerk vorlegt. Aufgrund der Autonomie der Regionen führen die einzelnen Stellen ihre Prüfungsarbeiten in eigener Verantwortung durch und können die Methoden, die sie anwenden, selbst bestimmen. Somit besteht keine Gewähr für einheitliche Prüfungsgrundsätze oder eine einheitliche Fehlerbehandlung durch die verschiedenen Stellen bzw. innerhalb desselben Fonds.

55. Das IGRUE ist nicht der einzige Ansprechpartner, den die Kommission in Italien im Zusammenhang mit der Verordnung hat, und häufig richtet ein Ministerium oder eine Region Anfragen direkt an die für den betreffenden Fonds zuständige GD. Das IGRUE wird nicht immer über solche Anfragen unterrichtet und auch nicht über die Antworten.

56. In Deutschland sind die 16 Bundesländer für die Einhaltung der Verordnung verantwortlich, und das Bundesministerium der Finanzen (BMF) koordiniert die Durchführung der Verordnung für alle Strukturfonds. Eine Überwachung oder Qualitätskontrolle der Durchführung erfolgt jedoch nicht. Auf Bundesebene liegen weder Informationen über die organisatorischen Entscheidungen der Länder bezüglich der Durchführung der Kontrollen gemäß Artikel 3 noch über die Benennung der Stelle vor, die den Abschlussvermerk erstellt.

57. Auch in Spanien sind die Regionen von den nationalen Behörden unabhängig. Die spanische Regelung hat jedoch den Vorteil, dass sich, da die Stelle, die den Abschlussvermerk vorlegt, die gleiche ist wie die Stelle, die die Kontrollen gemäß Artikel 3 durchführt, ganz von selbst ein Gesamtüberblick über die Qualität dieser Kontrollen bei allen Fonds ergibt. Die IGAE hat allen autonomen Gemeinschaften einheitliche Anweisungen und Checklisten übermittelt, aber bei den Interventionsformen, die wegen der spanischen Verfassungsordnung in die alleinige Zuständigkeit der autonomen Gemeinschaften(11) fallen, waren die Befolgung dieser Anweisungen und eine einheitliche Auslegung durch die verschiedenen Regionen nicht gewährleistet.

58. In den drei letztgenannten Mitgliedstaaten mit eigenständigen regionalen Verfassungsorganen und Behörden überprüft die zuständige Zentralbehörde also nicht die Tätigkeit der Regionalbehörden und legt außer in Spanien auch nicht fest, wie die Kontrollen durchgeführt werden sollten, da diese in die alleinige Zuständigkeit der Regionalbehörden fallen. Da es zwischen den Regionalbehörden wenig Kontakt mit Gelegenheit zur Erörterung der angewandten Methoden und der Behandlung aufgedeckter Fälle gibt, besteht keine Gewähr für deren einheitliche Behandlung und eine einheitliche Anwendung gleicher Mindestkontrollstandards durch die einzelnen Regionalbehörden. Die Kommission sollte diesbezüglich in partnerschaftlicher Zusammenarbeit mit den betreffenden Mitgliedstaaten Abhilfemaßnahmen beispielsweise durch die Einrichtung von Koordinierungsausschüssen treffen.

59. Die Vorlage eines gemeinsamen Abschlussvermerks erfordert ein erhebliches Maß an Koordinierung zwischen den betreffenden nationalen und regionalen Stellen. Trotzdem sollte ein einziger Abschlussvermerk vorgelegt werden, wenn eine Interventionsform sowohl nationale als auch regionale Ausgaben umfasst und die nationalen und regionalen Stellen getrennte Kontrollen durchführen. Denn erstens schreibt die Verordnung selbst einensolchen Vermerk für jede Interventionsform vor, und zweitens wäre die Vorlage mehrerer Abschlussvermerke, womöglich mit unterschiedlichen Schlussfolgerungen, für die Kommission nicht zu bewältigen.

60. In einigen vom Hof besuchten Mitgliedstaaten zeigte sich, dass die Erfuellung der in Artikel 3 der Verordnung vorgeschriebenen 5 %igen Kontrollquote auf nationaler Ebene nicht ausreichend überwacht wurde. Eine derartige Überwachung wurde lediglich in Spanien und Italien festgestellt. In Frankreich wird die Verwirklichung der Zielvorgabe nur im Hinblick auf den ESF laufend vom zuständigen Ministerium auf nationaler Ebene überwacht. Es wird empfohlen, dass diese Verfahrensweise künftig von den nationalen Behörden in allen Mitgliedstaaten für die einzelnen Fonds angewendet wird. Die betreffenden Angaben sollten auch Hinweise auf etwaige Unregelmäßigkeiten enthalten, die der Kommission gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1681/94 zu melden sind.

Zuständigkeit für die Durchführung der Kontrollen

61. Die Kommission hat darauf hingewiesen, dass zur Verwirklichung der Ziele gemäß Artikel 3 der Verordnung unbedingt eine klare Aufgabentrennung zwischen den mit der Verwaltung und Auszahlung der Mittel betrauten Stellen und den kontrollierenden Stellen erforderlich ist(12), doch im Oktober 2000 und März 2001 beriet sie noch immer mit Mitgliedstaaten über die Unabhängigkeit der Einrichtungen, die für den Zeitraum 1994 - 1999 die Kontrollen gemäß Artikel 3 durchführen sollten. Diese Frage hätte von der Kommission schon bei Erlass der Verordnung geklärt werden sollen. Artikel 3 schreibt zwar eine solche Unabhängigkeit nicht ausdrücklich vor, aber mit der neuen Kontrollverordnung(13) für den Programmplanungszeitraum 2000 - 2006 wurde der Grundsatz einer klaren Trennung zwischen Kontrollinstanz und verwaltender Stelle eingeführt.

62. In Brandenburg führen die für die Verwaltung der EFRE-Projekte einschließlich der Zahlungsbewilligungen zuständigen Personen auch die Kontrollen gemäß Artikel 3 durch. In Frankreich (Nord-Pas-de-Calais) konnte nicht immer sichergestellt werden, dass Prüfer und Projektmanager nicht identisch waren. Beide Regionen haben dem Hof mitgeteilt, dass sie seit seiner Prüfung Maßnahmen zur Gewährleistung einer angemessenen Trennung getroffen haben. In einem anderen Fall billigte die Kommission, dass die Innenrevisionsstellen von zwei (als Durchführungsstellen fungierenden) Privatunternehmen ermächtigt wurden, sowohl die Kontrollen gemäß Artikel 3 durchzuführen als auch die Abschlussvermerke gemäß Artikel 8 zu erstellen. Die beiden Stellen waren außerdem Endbegünstigte einer Reihe von Maßnahmen, so dass keine Unabhängigkeit gewährleistet war. In derartigen Fällen, in denen keine Kontrolle durch ein externes öffentliches Prüfungsorgan erfolgt, ist möglicherweise die Unabhängigkeit der Kontrollen gefährdet.

Stichprobenauswahl

63. Die Prüfung ergab, dass in drei Mitgliedstaaten bei den Stichprobenverfahren erhebliche Probleme hinsichtlich der Repräsentativität der zu kontrollierenden Stichprobe bestehen und keine Risikoanalysen durchgeführt werden - beides Maßnahmen, die nach der Verordnung vorgeschrieben sind.

64. In Deutschland (Brandenburg) wurde kein Verfahren angewendet, das sicherstellte, dass die Stichprobe ein angemessenes Verhältnis der verschiedenen Projekttypen und -größen aufwies und somit repräsentativ war. In Deutschland (ESF, Bundesebene) wurden nur Projekte mit zuschussfähigen Ausgaben in einer Gesamthöhe von über 500000 Euro ausgewählt, und in Brandenburg basierte die zu kontrollierende 5 %-Stichprobe auf 5 % der Anzahl der kofinanzierten EFRE-Projekte statt 5 % des Gesamtbetrags der zuschussfähigen Ausgaben, wie in der Verordnung vorgeschrieben. Außerdem wurden im Vereinigten Königreich die abgeschlossenen EFRE- und EAGFL-Projekte vom Auswahlverfahren für die Stichprobe ausgenommen.

65. In Italien (ESF) und in Deutschland (Brandenburg, ESF und EAGFL-Ausrichtung) wurde bei der Auswahl der Stichprobe von der vorgeschriebenen Risikoanalyse abgesehen, während die Stichprobe in anderen Fällen ausschließlich auf der Grundlage einer Risikobewertung unter Berücksichtigung der bei den betreffenden Projekten bereits festgestellten Fehler ausgewählt wurde. Dieses Auswahlverfahren ist nicht repräsentativ, da es kein wahrheitsgetreues Bild von der Gesamtfehlerquote vermittelt und den Anforderungen gemäß Artikel 3 Absätze 2 und 3 nicht entspricht.

Inhalt der Kontrollen

66. Im Vereinigten Königreich (Schottland) stellte der Hof fest, dass es sich bei den Kontrollen im EFRE-Bereich um Prüfungen der Funktionsweise der betreffenden Systeme und nicht um vertiefte Prüfungen einzelner Ausgabenerklärungen zu den Projekten handelte. Damit wurde dieser Mitgliedstaat faktisch nur Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe a) gerecht, der die Nachprüfung der Verwaltungs- und Kontrollsysteme betrifft, nicht aber Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe b), der die Nachprüfung der Ausgabenerklärungen betrifft. Desgleichen wurde in diesem Mitgliedstaat bei den Kontrollen der ESF-Ausgaben lediglich ermittelt, ob Systeme zur Gewährleistung korrekter Ausgabenerklärungen vorhanden waren, und die vom Hof eingesehenen Prüfungsberichte beruhten daher nur in geringem Maße auf vertieften Projektprüfungen.

67. Der umgekehrte Fall wurde in Deutschland in Bezug auf ESF-Maßnahmen sowohl auf nationaler als auch auf regionaler Ebene festgestellt, wo die Effizienz der vorhandenen Verwaltungs- und Kontrollsysteme nicht Bestandteil der Kontrollen war. Da auch keine sonstigen Systemprüfungen durchgeführt wurden, wurden die Anforderungen gemäß Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe a) nicht erfuellt.

68. In Frankreich entsprechen die von zentraler Ebene herausgegebenen Anweisungen für die auf regionaler Ebene durchzuführenden Kontrollen gemäß Artikel 3 dessen Anforderungen. In der Region Nord-Pas-de-Calais wurde jedoch festgestellt, dass bei allen Fonds außer dem ESF viele der Kontrollen, die in die Berechnung der Zielquote eingingen, vor der endgültigen Zahlung vorgenommene Routinekontrollen aus der Zeit vor dem Inkrafttreten der Verordnung waren. Als solche umfassten sie in der Regel keine vertiefte Rechnungsprüfung der Ausgaben. Somit wurde der Verpflichtung, 5 % der Ausgaben zu kontrollieren, zum Zeitpunkt der Prüfung im Februar 2000 nicht in zufrieden stellender Weise entsprochen. Inzwischen haben die französischen Behörden dem Hof mitgeteilt, dass dieser Schwachpunkt behoben wurde.

69. In den Prüfungsberichten wurden inhaltliche Mängel festgestellt. Die Berichte enthielten im Allgemeinen nur selten quantifizierte Prüfungsergebnisse, obwohl solche Angaben bei der Erstellung des Abschlussvermerks benötigt werden. In Frankreich (Nord-Pas-de-Calais) bestanden die im EFRE- und EAGFL-Bereich geprüften Berichte jeweils in einer einzeiligen Bescheinigung der durchgeführten Arbeiten und der Empfehlung, die endgültige Zahlung an den Projektträger zu leisten. Seit der Prüfung des Hofes sind neue Anweisungen erteilt worden, um diesbezüglich Abhilfe zu schaffen. In Deutschland wurden im Bundesland Brandenburg (ESF und EAGFL-Ausrichtung) und auf Bundesebene (ESF) keine Angaben gemacht, was im Einzelnen geprüft wurde oder ob und wie repräsentative Stichproben gezogen wurden.

Überprüfte zuschussfähige Ausgaben

70. Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe b) und Artikel 4 Buchstaben d) und e) der Verordnung und das Prüfungshandbuch(14) der Kommission schreiben eine Prüfung der zugrunde liegenden Ausgaben vor(15). Nur Ausgaben, die gezahlt, gemeldet und einer vertieften Prüfung unterzogen worden sind, können als überprüfte Ausgaben im Sinne der Verordnung gelten. In vielen untersuchten Fällen wurde jedoch keine solche Überprüfung vorgenommen.

71. Im Vereinigten Königreich fanden sich unter den als überprüfte Ausgaben ausgewiesenen ESF-Ausgaben auch solche, die - ohne eigentliche Prüfung der Belegunterlagen - für Jahre vor und nach dem tatsächlich überprüften Jahr geltend gemacht worden waren. In einem anderen Fall bestand die Auffassung, mit der vorgenommenen Überprüfung der Finanzsysteme seien die fraglichen Projekte einer vertieften Prüfung unterzogen worden(16).

72. Ein Schwachpunkt, der bei der Prüfung allgemein festgestellt wurde, war die Einbeziehung von Ausgaben, die zum Zeitpunkt der Kontrolle noch nicht getätigt worden waren, insbesondere bei den EFRE-Ausgaben, wo die Projekte einer Zwischenprüfung unterzogen wurden. In solchen Fällen betrachteten die Mitgliedstaaten die genehmigten zuschussfähigen Ausgaben insgesamt als überprüft. In einem Fall in Deutschland wurden Ausgaben im Rahmen eines Projekts, das zweimal kontrolliert wurde, auch zweimal in die Berechnung der 5 %-Quote einbezogen.

73. Die Behörden in Spanien und im Vereinigten Königreich teilten mit, sie hätten den vorgeschriebenen Prozentsatz bei einigen Interventionsformen teilweise bereits 1998 erreicht. Um eine Abdeckung des gesamten Zeitraums zu gewährleisten, sind noch weitere Ausgaben in den darauf folgenden Jahren zu überprüfen, da die Verordnung eine gleichmäßige Verteilung der Kontrollen über den betreffenden Zeitraum vorschreibt.

74. Die Prüfungen des Hofes und der Kommission können - ungeachtet gegenteiliger Auffassungen in einer Reihe von Mitgliedstaaten - nicht in die 5 %-Quote einbezogen werden, da die Verordnung bestimmt: "Die Mitgliedstaaten führen Kontrollen der Projekte [...] durch" (Artikel 3). Auf jeden Fall erfuellen die Methoden, nach denen die zu prüfenden Projekte ausgewählt werden, und die Ziele der Prüfungshandlungen von EU-Prüfern unter Umständen nicht die gleichen Kriterien. Nach den internationalen Rechnungsprüfungsgrundsätzen (IAS) sollten allerdings die Stellen, die die Abschlussvermerke vorlegen, auch den Ergebnissen von EU-Prüfungen Rechnung tragen.

Verringerung der 5 %-Quote

75. Die Kommission hat die Bestimmung, die eine Verringerung der 5 %igen Kontrollquote gestattet, nicht ordnungsgemäß erläutert, weshalb in den Mitgliedstaaten Ungewissheit bezüglich ihrer Umsetzung festzustellen war. Außerdem enthält das Prüfungshandbuch keinerlei Angaben zu diesem Punkt abgesehen von dem Hinweis, dass die Verringerung anhand des Zeitpunkts der endgültigen Zahlung (31. Dezember 2001) berechnet wird.

76. Einer von der GD Beschäftigung verbreiteten Auslegung zufolge sollte die 5 %ige Stichprobe nur aus im Zeitraum 1998 - 2001 (d. h. seit dem Inkrafttreten der Verordnung) getätigten Ausgaben ausgewählt werden und bräuchten keine im Zeitraum 1994 - 1997 geleisteten Ausgaben kontrolliert zu werden. Nach einer anderen (von der GD Finanzkontrolle(17) empfohlenen) Auslegung sollte für jedes Jahr im Zeitraum 1994 - 2001 ein verringerter prozentualer Anteil der Ausgaben überprüft werden(18).

77. Da die Ergebnisse dieser Kontrollen ein maßgeblicher Bestandteil der Schlussfolgerungen im Abschlussvermerk sein werden, sollten sie nach Ansicht des Hofes wie die endgültigen Ausgabenerklärungen den gesamten Programmplanungszeitraum abdecken. Eine ausgabenbezogene Berechnung des verringerten Kontrollanteils wäre jedoch zweckmäßiger als eine zeitbezogene Berechnung, wie sie von der GD Finanzkontrolle empfohlen wird.

78. Im Februar 2001 ergab der erste Kontrollbesuch der Kommission (GD Regionalpolitik) speziell im Hinblick auf diese Verordnung, dass die irischen Behörden die vor Inkrafttreten der Verordnung angefallenen Ausgaben nicht mit erfassten. Bei seiner Prüfung der Rechnungsführung zum Haushaltsjahr 2000 stieß der Hof selbst in Italien und Schweden auf eine ähnliche Interpretation. Hätte die Kommission zu einem früheren Zeitpunkt damit begonnen, die Durchführung der Verordnung zu bewerten, wäre sie bereits auf die unterschiedlichen Auslegungen aufmerksam geworden. Diesbezügliche Anleitungen der Kommission für alle Mitgliedstaaten sind nunmehr dringend geboten.

79. Die Verordnung (EG) Nr. 2406/98 bezieht sich nur auf die Erstellung des Abschlussvermerks. Die Bestimmung, dass 5 % (bzw. der verringerte Prozentsatz) aller zuschussfähigen Ausgaben nachzuprüfen sind, gilt weiterhin für sämtliche Interventionsformen, zum Beispiel auch im Rahmen von Ziel 2 im Zeitraum 1994 - 1996. Die Prüfung ergab, dass in Bezug auf den Programmplanungszeitraum 1994 - 1996 kein Mitgliedstaat die 5 %ige Kontrollquote erfuellt hatte. Die Kommission sollte entweder Maßnahmen treffen, um sicherzustellen, dass die Mitgliedstaaten die Verordnung vollständig anwenden, oder eine Änderung dieser Verordnung vorschlagen.

Abschlussvermerk

80. Zum Zeitpunkt der Prüfung des Hofes waren erst wenige Interventionsformen abgeschlossen. Es wurde kein einziger Fall festgestellt, in dem die Stelle, die den Abschlussvermerk vorgelegt hatte, nicht über die erforderliche Unabhängigkeit verfügte (mit Ausnahme der in Ziffer 62 angesprochenen Fälle). Bei einer späteren Prüfung des EFRE-Bereichs in Griechenland stellte der Hof jedoch fest, dass die für den Abschlussvermerk zuständige Stelle die von den Prüfern durchgeführten Arbeiten nicht überprüft hat, was die Vorlage eines aussagekräftigen Abschlussvermerks schwierig machen dürfte.

81. Bei der Prüfung wurde die Befürchtung der Mitgliedstaaten deutlich, dass sich die Durchführung gründlicher Kontrollen und Systemprüfungen und die Meldung einer großen Häufigkeit von Unregelmäßigkeiten(19) nachteilig für sie auswirken und zu einer Verringerung der EU-Kofinanzierung führen könnten. Eine solche Vorgehensweise könnte die Mitgliedstaaten davon abhalten, kritische Vermerke vorzulegen. Die Kommission versicherte dem Hof, es würden nur die Beträge von wissentlich unbereinigt in die endgültigen Ausgabenerklärung übernommenen Unregelmäßigkeiten von der EU-Kofinanzierung ausgeschlossen. Außerdem werde sie nur in Fällen, in denen die Verordnung nicht ordnungsgemäß angewandt wurde, die Unregelmäßigkeiten extrapolieren und finanzielle Korrekturen vornehmen. Dem Hof ist nicht klar, auf welche Rechtsgrundlage sich die Kommission dabei stützen könnte.

82. Eine große Häufigkeit von Unregelmäßigkeiten in der kontrollierten Grundgesamtheit kann nicht außer Acht gelassen werden, selbst wenn die aufgedeckten Fehler behoben werden. Die Stichprobe sollte zwar etwaigen Risikofaktoren Rechnung tragen, aber auch repräsentativ sein. Mit großer Häufigkeit auftretende Unregelmäßigkeiten in der Stichprobe würden mithin darauf hindeuten, dass in dem nicht geprüften Teil der Stichprobe noch ein erhebliches Maß an Unregelmäßigkeiten steckt. Im Fall systematisch auftretender Unregelmäßigkeiten haben die Mitgliedstaaten gemäß Artikel 7 die erforderlichen Abhilfemaßnahmen für bei den Kontrollen nicht im Einzelnen festgestellte Fälle zu ergreifen. Es ist äußerst wichtig, jetzt insbesondere im Hinblick auf die festgestellten nicht systematischen Unregelmäßigkeiten zu klären, welchen Gebrauch die Kommission von den Abschlussvermerken machen will, und dies den Mitgliedstaaten mitzuteilen.

83. Die Kommission hat keine Leitlinien dafür festgelegt, was unter einer hohen bzw. geringen Häufigkeit von Unregelmäßigkeiten zu verstehen ist. Dies birgt die Gefahr, dass ein Niveau, das in einem Mitgliedstaat als "hoch" angesehen wird, in einem anderen u. U. als "annehmbar" gilt. Die Kommission sollte ermitteln, nach welchen Kriterien die Mitgliedstaaten solche Unterscheidungen treffen, und diesbezügliche Leitlinien aufstellen. Außerdem sollte sie eine gemeinsame Methode festlegen, nach der die operationellen GD nach Erhalt eines Abschlussvermerks zu verfahren haben, um die Gleichbehandlung der verschiedenen Mitgliedstaaten und Strukturfonds zu gewährleisten.

84. Außerdem reicht der Begriff Häufigkeit als solcher nicht aus, um die Auswirkungen von Unregelmäßigkeiten auf eine Ausgabenerklärung beurteilen zu können. Unregelmäßigkeiten können häufig auftreten (wobei die Ursache ermittelt werden sollte), ihre Auswirkungen auf die Ausgabenerklärung jedoch minimal sein. Die Häufigkeit von Unregelmäßigkeiten ist kein Maßstab für ihre finanziellen Auswirkungen, und ohne deren Kenntnis ist eine genaue Beurteilung der Zuverlässigkeit einer Ausgabenerklärung schwierig. Daher ist auch eine Quantifizierung der Unregelmäßigkeiten notwendig, um ein Bild vom tatsächlichen Ausmaß der Auswirkungen der Unregelmäßigkeiten auf die zugrunde liegenden Ausgaben zu vermitteln.

Prüfpfade

85. Ein Prüfpfad besteht aus den Aufzeichnungen und Belegen zu den einzelnen Ausgabenvorgängen auf den verschiedenen Verwaltungs- und Empfängerebenen. Die Kommission hatte eine Beraterfirma mit der Durchführung einer Untersuchung der Verwaltungs- und Kontrollsysteme für die Strukturfondsausgaben in ausgewählten Mitgliedstaaten beauftragt. Daraus ergaben sich eine Reihe von Flussdiagrammen und Systembeschreibungen für die ausgewählten Mitgliedstaaten, getrennt nach Fonds. Die übrigen Mitgliedstaaten stellten anhand eines von der Beraterfirma entwickelten Musters ähnliche Angaben zusammen. Die gesamte Studie sollte regelmäßig aktualisiert werden.

86. In Artikel 2 Absatz 2 und in Anhang I der Verordnung ist beschrieben, wie ein ausreichender Prüfpfad beschaffen sein muss. Anhand der aus der Kommissionsstudie resultierenden Prüfpfade war die Verteilung der Zuständigkeiten erkennbar, aber weder eine Beurteilung der Angemessenheit der vorhandenen Verwaltungs- und Kontrollsysteme noch die Ermittlung von Risikobereichen möglich. Zudem war nicht gewährleistet, dass der Prüfpfad dem im Anhang der Verordnung aufgeführten Muster entsprach.

87. Aufgrund der großen Vielfalt der Projekte und der Verwaltungs- und Kontrollsysteme der Mitgliedstaaten im Bereich der Strukturfonds (insbesondere des EFRE) sind die einzelnen Prüfpfade selten für alle Interventionsformen des betreffenden Fonds in den Mitgliedstaaten verwendbar. Der Nutzen der in Auftrag gegebenen Studie(20) ist insofern zweifelhaft, als der Hof keine Anhaltspunkte dafür fand, dass die aufgezeigten Prüfpfade tatsächlich genutzt bzw. von den zuständigen Bediensteten der Kommission, die sich lieber auf ihre eigene Kenntnis der Systeme stützen, oder von den Mitgliedstaaten aktualisiert werden.

ZIELSETZUNGEN DER VERORDNUNG (EG) Nr. 1681/94

88. Hauptziel der Verordnung ist eine bessere Unterrichtung der Kommission über die einschlägigen Rechts- und Verwaltungsvorschriften in den Mitgliedstaaten, Art und Ausmaß der im Bereich der Strukturfonds auftretenden Unregelmäßigkeiten, ihre finanziellen Auswirkungen und die diesbezüglich in Artikel 23 der Verordnung (EG) Nr. 2082/93 des Rates vorgesehenen Vorbeuge- und Abhilfemaßnahmen der nationalen Behörden. Zu diesem Zweck sieht die Verordnung die Einrichtung eines auf Unregelmäßigkeiten und die Wiedereinziehung zu Unrecht gezahlter Beträge ausgerichteten Informationssystems vor.

89. In der Verordnung ist nicht definiert, wie der Begriff Unregelmäßigkeit von den Mitgliedstaaten auszulegen ist (dies geschah erst mit dem Erlass der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95(21), und auch die mit der vorgeschriebenen Einrichtung eines solchen Informationssystems verfolgten Ziele der Kommission sind nicht dargelegt. Insbesondere wird mit keinem Wort erwähnt, zu welchem Zweck die Informationen genutzt werden sollen, etwa zur Durchführung von Risikoanalysen und zur Überwachung der Einziehung zu Unrecht gezahlter Beträge.

ROLLE VON OLAF UND DER ÜBRIGEN KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN BEI DER DURCHFÜHRUNG DER VERORDNUNG (EG) Nr. 1681/94

Verwaltungssysteme

90. Im Dezember 1993 wurde UCLAF als Teil des Generalsekretariats der Kommission eingerichtet. Eine ihrer Aufgaben bestand darin, die Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 1681/94 sicherzustellen, u. a. die Inempfangnahme und Verwaltung von Meldungen der Mitgliedstaaten über aufgedeckte Fälle von Unregelmäßigkeiten. Für die normalen Mittelbewirtschaftungsaufgaben der Kommission bei der Durchführung der Strukturfondsmaßnahmen gemäß Artikel 23 der Verordnung (EWG) Nr. 2082/93 des Rates blieben jedoch weiterhin die betreffenden Generaldirektionen (GD) der Kommission zuständig.

91. Das System von UCLAF (bzw. in letzter Zeit von OLAF) zur Verwaltung und Erfassung der Meldungen der Mitgliedstaaten über Unregelmäßigkeiten im Bereich der Strukturfonds wurde ab 1997 durch technische Schwierigkeiten und Personalmangel beeinträchtigt. Ab Ende 1997 wurden keine Meldungen mehr in der UCLAF-Datenbank über Unregelmäßigkeiten gespeichert(22), da die Datenbank, die sich in Luxemburg befand, geschlossen und ihr Inhalt in das Hauptsystem Irene(23) in Brüssel überführt wurde. Mangels Software wurden die vorhandenen Daten nicht verarbeitet und auch keine neuen Informationen in diesem System erfasst. Mit der Schließung der Datenbank endete auch der Zugang für die betreffenden GD. So erhielt UCLAF zwar von den Mitgliedstaaten weiterhin vierteljährliche Berichte über Unregelmäßigkeiten, aber nach 1997 erfolgte keine regelmäßige bzw. systematische Übermittlung von Unregelmäßigkeitsmeldungen mehr von UCLAF an die übrigen Kommissionsdienststellen(24).

92. Nur die GD Regionalpolitik und die GD Fischerei verfügten über ein System zur Verwaltung, Erfassung und Weiterverfolgung der Meldungen von Unregelmäßigkeiten, wenngleich selbst in diesen Schwachstellen festgestellt wurden. Alle Mittelbewirtschaftungsvorgänge aus dem Bereich der Strukturfonds wurden in einzelnen Finanzordnern aufbewahrt, wodurch die vollständige Kontrolle und Nutzung der Informationen erschwert wurden. Auf die Prüfung des Hofes hin erklärten die Kommissionsdienststellen, sie würden auf Verbesserungen in diesem Bereich hinwirken.

93. Im Zusammenhang mit der Errichtung von OLAF am 1. Juni 1999(25) wird gegenwärtig ein neues Datenbank-Informationssystem entwickelt, das dem vielfältigen Informationsbedarf der neuen Einrichtung Rechnung tragen und im Jahr 2001 einsatzfähig werden soll. Dem Hof wurde mitgeteilt, das geplante System werde die elektronische Meldung und Abfrage von Fällen von Unregelmäßigkeiten durch die Mitgliedstaaten und die einzelnen GD der Kommission ermöglichen.

94. Die Kommission beabsichtigt, im Rahmen des Weißbuchs über ihre Reform(26) von März 2000 und im Zusammenhang mit der derzeitigen Stärkung und Neugestaltung ihrer internen Auditfunktion für eine Verbesserung der Koordinierung und des Zusammenspiels zwischen OLAF und den GD der Kommission, die Optimierung des zentralen Frühwarnsystems zur Erfassung der Empfänger von EU-Mitteln (mit dessen Hilfe das Rechnungsführungssystem der Kommission mit einem hohen Risiko behaftete Empfänger identifizieren kann, ehe Zahlungen geleistet werden) und eine effizientere Abwicklung der Wiedereinziehung zu Unrecht gezahlter Beträge zu sorgen. OLAF und die übrigen Kommissionsdienststellen sollten im Hinblick darauf überlegen, ob eine Erstüberprüfung der Meldungen von Unregelmäßigkeiten durch die einzelnen Strukturfonds-GD erfolgen sollte. Dies würde eine zeitnahe und direkte Weiterverfolgung der Unregelmäßigkeiten gemeinsam mit den zuständigen Stellen der Mitgliedstaaten erleichtern und ordnungsgemäße Korrekturen der Kommission bei künftigen Zahlungen gewährleisten.

Anleitung durch die Kommission

95. In Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften findet sich eine Definition des Begriffs Unregelmäßigkeit. Danach ist "der Tatbestand der Unregelmäßigkeit [...] bei jedem Verstoß gegen eine Gemeinschaftsbestimmung als Folge einer Handlung oder Unterlassung eines Wirtschaftsteilnehmers gegeben, die einen Schaden für den Gesamthaushaltsplan der Gemeinschaften [...] bewirkt hat bzw. haben würde [...] durch eine ungerechtfertigte Ausgabe".

96. Da die Verordnung (EG) Nr. 1681/94 keine Bestimmung des Begriffs Unregelmäßigkeit enthält, verweist OLAF in seinem für die Mitgliedstaaten bestimmten Leitfaden für die Aufdeckung und Meldung von Unregelmäßigkeiten auf die vorstehende Definition. Der Unterschied zwischen Betrug und Unregelmäßigkeit besteht im Wesentlichen darin, dass Betrug eine vorsätzliche und strafbare Handlung ist, eine Unregelmäßigkeit dagegen einen Verstoß gegen Rechtsvorschriften der Gemeinschaft als Folge einer Handlung oder Unterlassung darstellt.

97. OLAF hatte die Aufgabe, Informationen und Anleitungen zur Auslegung und Durchführung der Bestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 1681/94 zu liefern. Dies ist durch Seminare in den Mitgliedstaaten, bilaterale Besprechungen mit Vertretern nationaler Behörden und Sitzungen des Beratenden Ausschusses für die Koordinierung der Betrugsbekämpfung (Cocolaf(27) geschehen. Diese Initiativen haben zwar in einigen Fällen Verbesserungen hinsichtlich der Anzahl der gemeldeten Fälle und der Qualität der in den Meldungen enthaltenen Angaben bewirkt, die Prüfung ergab aber, dass OLAF(28) nicht die erforderlichen detaillierten Informationen darüber vorlagen, inwieweit sich die einzelnen Mitgliedstaaten, insbesondere was die geltende Definition des Begriffs Unregelmäßigkeit betrifft, an die Bestimmungen der Verordnung halten; somit ist OLAF nicht in der Lage, Qualität und Umfang der Meldungen zu bewerten.

98. Das Fehlen klarer Anleitungen vonseiten der Kommissionsdienststellen und der Koordinierungsstellen in den Mitgliedstaaten(29) hat dazu beigetragen, dass die Mitgliedstaaten und Regionen und sogar die verschiedenen mittelbewirtschaftenden Stellen für die einzelnen Strukturfonds mit einer Vielzahl unterschiedlicher Auslegungen arbeiten. Zum Beispiel waren aufgrund widersprüchlicher Anleitungen, die Italien von den Kommissionsdienststellen erhielt, die meldepflichtigen Unregelmäßigkeiten zunächst auf mit Sanktionen geahndete Fälle beschränkt, während sie später sogar Fälle einschlossen, die keinen Schaden für den Gemeinschaftshaushalt bewirkten(30). In Italien (Latium) ergab die Prüfung, dass die zuständigen regionalen Behörden seit 1995 keine Weisungen oder Anleitungen erhalten hatten.

99. Auf diese Schwierigkeiten der Mitgliedstaaten mit der Definition und Auslegung des Begriffs "meldepflichtige Unregelmäßigkeit" hat die Kommission in ihrem Jahresbericht 1999 über Betrugsbekämpfung hingewiesen. Dieser Bericht, der u. a. die Ergebnisse einer Studie im Forschungsbereich(31) auf der Grundlage der Berichte der Mitgliedstaaten über Unregelmäßigkeiten im Zeitraum 1993 - 1997 enthält, gelangte zu der Schlussfolgerung, dass "zwischen den [Berichten der] Mitgliedstaaten Unterschiede [...] festzustellen sind' mit dem Ergebnis, dass 'die derzeitige Praxis der Mitgliedstaaten nicht mit dem Ziel eines gleichwertigen Schutzes der finanziellen Interessen der EU in Einklang steht".

100. Einige meldende Stellen interpretierten ihre Meldepflicht (vielleicht aufgrund der Hauptfunktion von UCLAF/OLAF als Einrichtung für die Betrugsbekämpfung) fälschlicherweise als eine Verpflichtung, die sich auf aufgedeckte und mutmaßliche Betrugsfälle beschränkt, obwohl diese enge Auslegung von Unregelmäßigkeiten in der Cocolaf-Sitzung vom 4. Oktober 1995 als nicht mit der Verordnung (EG) Nr. 1681/94 vereinbar verworfen wurde.

101. In Fällen, in denen Unregelmäßigkeiten nicht betrügerischer Art als nach der Verordnung meldepflichtige Vorgänge angesehen wurden, herrschte auch Ungewissheit darüber, ob eine Zahlung erfolgt oder ein Auszahlungsantrag gestellt worden sein muss, bevor eine Unregelmäßigkeit festgestellt werden kann. Im Vereinigten Königreich hatte dies zur Folge, dass bei drei Strukturfonds drei unterschiedliche Auslegungen angewendet wurden, in Deutschland (Brandenburg) wendete eine für die Verwaltung von zwei Strukturfonds zuständige Stelle bei diesen ohne ersichtlichen Grund unterschiedliche Auslegungen an, und in Spanien wurden nur Fälle gemeldet, bei denen ein Wiedereinziehungsverfahren eingeleitet worden war.

102. Die Bestimmung, dass alle Unregelmäßigkeiten mitzuteilen sind, die Gegenstand einer ersten amtlichen oder gerichtlichen Feststellung waren, wurde von den Behörden der Mitgliedstaaten ebenfalls unterschiedlich interpretiert. In vielen Fällen wurde die Ausstellung einer Einziehungsanordnung oder ein Gerichtsverfahren von den Behörden als Voraussetzung für die Meldung einer Unregelmäßigkeit angesehen und nicht ihre Aufdeckung und Analyse. In Frankreich und Italien wurde eine bedeutende Anzahl mutmaßlicher Betrugsfälle, zu denen Ermittlungen liefen, aus diesem Grund nicht OLAF oder den übrigen Kommissionsdienststellen gemeldet.

103. Gemäß Artikel 3 Absatz 3 der Verordnung und soweit nach den einzelstaatlichen Vorschriften vorgesehen, können die Meldungen von Unregelmäßigkeiten einer Genehmigung durch das zuständige Organ der Rechtspflege unterliegen. Die ordnungsgemäße Anwendung dieser Bestimmung führte in einigen Fällen zu Verzögerungen von bis zu zwei Jahren(32), weil die betreffenden Stellen den Ausgang von Verwaltungs- oder Gerichtsverfahren abwarteten. Dagegen ermöglichten die Verfahren, die in Spanien und im Vereinigten Königreich festgelegt wurden, häufig eine frühzeitige Meldung von Unregelmäßigkeiten.

104. Sowohl in Deutschland (Bayern) als auch in Italien wurde angenommen, dass die Verordnung nicht auf Fälle von durch mittelbewirtschaftende Stellen begangene Unregelmäßigkeiten anwendbar ist. Besondere Bedeutung gewinnt diese Interpretation dann, wenn eine mittelbewirtschaftende Stelle aufgrund ihres unabhängigen rechtlichen Status keiner Prüfung durch die die Finanzierung bescheinigenden Stellen unterliegt und ihre aus EU-Mitteln finanzierte Maßnahme daher mit einem erhöhten Risiko behaftet ist.

105. In vielen Fällen(33) bereinigten die mittelbewirtschaftenden Stellen die aufgedeckten Unregelmäßigkeiten durch eine Kürzung der Zuschusszahlung, ohne die Unregelmäßigkeiten zu melden. Im Falle einiger mittelbewirtschaftender Stellen trugen diese Praxis sowie die beschriebene Interpretation der weiter oben genannten Punkte dazu bei, dass in Belgien, Frankreich und den Niederlanden verhältnismäßig wenige Unregelmäßigkeiten und in einer Reihe von Fällen bei einigen Strukturfonds(34) überhaupt keine Unregelmäßigkeiten gemeldet wurden. Gemäß einer ersten Analyse einer besuchten mittelbewirtschaftenden Stelle(35) müssten bei vollständiger Anwendung der vorgegebenen Definition des Begriffs Unregelmäßigkeit künftig jährlich mehrere tausend Fälle von Unregelmäßigkeiten gemeldet werden. Anhang 1 zeigt die Anzahl und die Beträge der im Zeitraum 1994 - 2000 gemeldeten Unregelmäßigkeiten aufgeschlüsselt nach Strukturfonds und Mitgliedstaaten.

106. Dadurch, dass die Behörden der Mitgliedstaaten unterschiedliche Definitionen des Begriffs Unregelmäßigkeit anwenden und Angaben nicht aktualisiert werden, werden unvollständige, unzuverlässige, irreführende und veraltete Daten übermittelt, die für Finanzmanagementzwecke von geringem Nutzen sind. Trotz der von den zuständigen nationalen Behörden und von OLAF durchgeführten gemeinsamen Informationsseminare sind aufseiten der Kommission und der Mitgliedstaaten weitere Anstrengungen zur Überwindung der nationalen Rechts- und Verwaltungshindernisse notwendig, um eine einheitlichere Verfahrensweise bei den Meldungen zu gewährleisten. Anhang 2 liefert einen Überblick, inwieweit die Systeme der vom Hof besuchten Mitgliedstaaten der Verordnung entsprechen.

Überwachung der Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 1681/94 durch OLAF und die übrigen Kommissionsdienststellen

107. Die Hauptzuständigkeit für die Bearbeitung der aufgedeckten Unregelmäßigkeiten und die Vornahme von Finanzkorrekturen liegt bei den Mitgliedstaaten, während sich OLAF, die GD Finanzkontrolle und die operationellen GD der Kommission die Zuständigkeit für die Überwachung des Systems und der gemeldeten Unregelmäßigkeiten auf Gemeinschaftsebene teilen. Es wurde festgestellt, dass die Überwachung der Durchführung dieser Verordnung durch die Kommission in einer Reihe von Bereichen unzulänglich ist. Erstens fand der Hof keine Anhaltspunkte dafür, dass die Kommission die von den Mitgliedstaaten übermittelten uneinheitlichen Informationen zu ihren Verwaltungs- und Kontrollsystemen und ihren Verfahren zur Aufdeckung von Unregelmäßigkeiten und zur entsprechenden Berichterstattung analysierte und bewertete. Obwohl OLAF die federführende Stelle für die Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 1681/94 ist und die Mitteilungen der Mitgliedstaaten nach Artikel 3 und 5 entgegennimmt, gehen die nach Artikel 2 der Verordnung und Artikel 23 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 vorgeschriebenen Berichte über die einschlägigen Verwaltungs- und Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten nur an die GD Finanzkontrolle (in ihrer Funktion als Rechnungsprüfungsinstanz für die Finanzsysteme der Mitgliedstaaten). Entgegen der mit der Verordnung verfolgten Absicht enthalten diese Mitteilungen jedoch keine konkreten Einzelheiten über die Informationssysteme der Mitgliedstaaten zur Aufdeckung und Meldung von Unregelmäßigkeiten, so dass weder OLAF noch den GD der Kommission spezifische Detailangaben oder Analysen der Verfahren der Mitgliedstaaten und ihrer Meldesysteme für Unregelmäßigkeiten vorlagen.

108. Zweitens hatte keine der Kommissionsdienststellen Vor-Ort-Kontrollen in den Mitgliedstaaten durchgeführt, um speziell deren Systeme in diesem Bereich zu überprüfen. Dass dies notwendig ist, verdeutlichen die Ergebnisse der Prüfung des Hofes, bei der sich sowohl auf der Ebene der zentralen Behörden als auch auf der Ebene der nachgeordneten Behörden zahlreiche Mängel in den Systemen zur Aufdeckung, Erfassung und Meldung von Unregelmäßigkeiten zeigten. OLAF und die übrigen Kommissionsdienststellen wussten nichts von diesen Problemen.

109. Zum Beispiel verfügten die einzelnen für die Verwaltung der Strukturfonds zuständigen Stellen auf nationaler und regionaler Ebene über keinerlei Weisungen oder schriftliche Vorschriften zur Überprüfung der Auslegung oder der Qualität der Angaben über Unregelmäßigkeiten. Obwohl auf Gemeinschaftsebene und auf nationaler Ebene(36) nicht überwacht wurde, wie die einzelnen meldenden Stellen den Begriff Unregelmäßigkeit interpretierten, wurden die eingehenden Informationen von keiner Behörde eines Mitgliedstaates auf ihre Gültigkeit überprüft, sondern lediglich unkontrolliert an die Kommission weitergeleitet.

110. Außerdem verfügten die für die Koordinierung zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten in den meisten Fällen nicht über eine Dokumentation, die einen Gesamtüberblick über alle gemeldeten Fälle und deren aktuellen Stand liefern könnte, und sie führten auch keine Vollständigkeits- bzw. Plausibilitätsprüfungen mittels Analysen durch, welche der meldenden Stellen oder Regionen in welchem Umfang Unregelmäßigkeiten meldeten. Im französischen Innenministerium wurden die eingegangenen Unregelmäßigkeitsmeldungen nicht erfasst, und im Vereinigten Königreich konnte ein Ministerium keine Aufstellung sämtlicher Fälle aus dem Zeitraum 1994 - 1999 vorlegen, weil abgeschlossene Fälle in seiner Datenbank gelöscht wurden. Nach Ansicht des Hofes sollten solche Angaben für die Durchführung von Risikoanalysen im Zusammenhang mit der Verordnung (EG) Nr. 2064/97 und bei anderen Prüfungen aufbewahrt werden.

111. Der Verpflichtung der Mitgliedstaaten gemäß Artikel 5 der Verordnung, vierteljährlich aktualisierte Angaben über die in Bezug auf die mitgeteilten Unregelmäßigkeiten getroffenen Rechts- und Verwaltungsmaßnahmen vorzulegen, wird hauptsächlich wegen der langwierigen Untersuchungen nicht allgemein nachgekommen. Solche Verzögerungen beeinträchtigen die Effizienz und Transparenz der Verfahren zur Weiterverfolgung der gemeldeten Fälle. Desgleichen wird die Vorschrift, gegebenenfalls vierteljährlich zu bestätigen, dass keine Unregelmäßigkeiten aufgedeckt wurden (Nullmeldungen), häufig außer Acht gelassen.

112. Die Prüfung ergab, dass die Dokumentation der Unregelmäßigkeiten durch die mittelbewirtschaftenden Stellen unzulänglich ist. In den Unterlagen der Behörden auf den einzelnen Ebenen wurden zahlreiche Fehler und Ungenauigkeiten festgestellt. Zum Beispiel wurden alle im Zeitraum 1997 - 1998 eingegangenen französischen Unregelmäßigkeitsmeldungen von OLAF wegen unvollständiger Angaben zurückgewiesen. In vielen Fällen(37) erschwerten das Fehlen wichtiger Details - etwa der Projektbezeichnung oder der Beträge, auf die sich die Unregelmäßigkeiten beliefen - oder die Angabe einer einmaligen Referenznummer in den OLAF übermittelten Meldebogen für die Unregelmäßigkeiten sowie die Verwendung anderer als der Standardmeldebogen eine sinnvolle Analyse der Mitteilungen.

113. Die in einigen Fällen erfolgte Übermittlung bedeutungsloser Angaben und ihre Annahme ohne anschließende Weiterbehandlung macht deutlich, dass klarere und praktikable Anleitungen, welche Angaben zu machen sind, benötigt werden. Außerdem sollten die Mitteilungen über Unregelmäßigkeiten in geeigneter Form (auf elektronischen Datenträgern) erfasst werden, damit rasch festgestellt werden kann, welche Meldungen eingegangen bzw. noch unerledigt sind, welches der allgemeine Inhalt der Berichte ist und welche Weiterverfolgungsmaßnahmen zu den einzelnen Fällen eingeleitet wurden, einschließlich des diesbezüglichen Schriftwechsels. Diese Aufzeichnungen sollten in regelmäßigen Abständen anhand der Unterlagen anderer Stellen innerhalb des Meldesystems validiert werden, damit bei der Abfassung der Berichte unterlaufene Fehler korrigiert werden können.

114. Schließlich ist noch darauf hinzuweisen, dass das Meldesystem in den meisten geprüften Mitgliedstaaten keine Gewähr dafür bot, dass alle aufgedeckten Unregelmäßigkeiten OLAF letztlich auch wirklich und in korrekter Weise mitgeteilt wurden(38). In vielen Fällen entsprachen die Aufzeichnungen der mit der Abwicklung betrauten zentralen Behörde über noch laufende und abgeschlossene Fälle von Unregelmäßigkeiten nicht ganz denen der für die Verwaltung der Strukturfonds zuständigen Stellen, von denen die Meldungen ausgegangen waren, und es wurden auch vollständige Unterbrechungen in der Meldekette sowie ungenaue und verzögerte Mitteilungen festgestellt. In Italien(39) wurden für die Meldung von Unregelmäßigkeiten eine Reihe paralleler Informationskanäle benutzt, was dazu führte, dass aufgedeckte Unregelmäßigkeiten OLAF nicht mitgeteilt und zwischengeschaltete Stellen umgangen und damit an der Ergreifung der erforderlichen Maßnahmen zur Sicherung der betreffenden Mittel gehindert wurden.

Weiterverfolgung aufgedeckter Unregelmäßigkeiten durch OLAF und die übrigen Kommissionsdienststellen

115. Gemäß den Strukturfondsverordnungen können die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten bei Mitteilung einer Unregelmäßigkeit vor Ablauf der Mittelbindungsfrist im Rahmen des operationellen Programms statt der nicht zuschussfähigen Beträge andere Projektausgaben geltend machen. Geschieht dies nicht und erlangen OLAF und die übrigen Kommissionsdienststellen erst später Kenntnis von der Unregelmäßigkeit, kann ein Verfahren gemäß Artikel 24 der Verordnung (EWG) Nr. 2082/93 des Rates zur Kürzung, Aussetzung oder Streichung der Gemeinschaftsbeteiligung eingeleitet werden. Zum Beispiel wurden 1999 rund 75 Einziehungsanordnungen gemäß Artikel 24 in einer Gesamthöhe von 82 Mio. Euro ausgestellt(40).

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Quelle:

Kommission.

116. Sehr wenige Untersuchungen von OLAF werden aufgrund von Meldungen der Mitgliedstaaten durchgeführt. Dies ist vor allem dadurch bedingt, dass die Kommissionsdienststellen von den Mitgliedstaaten erwarten, dass diese die Unregelmäßigkeiten, die sie selbst aufgedeckt haben, auch weiterverfolgen und die betreffenden Beträge automatisch berichtigen, wiedereinziehen und/oder neu zuweisen. Dementsprechend konzentriert sich OLAF vorrangig auf seine eigenen Untersuchungen und mit hohem Risiko behaftete Bereiche, während die zuständigen GD der Erfassung und Weiterverfolgung derjenigen Fälle von Unregelmäßigkeiten Priorität einräumen, die bei kommissionseigenen Prüfbesuchen, denen des Rechnungshofes und bei Untersuchungen durch OLAF aufgedeckt wurden.

117. Häufig wird den Meldungen der Mitgliedstaaten auch wegen ihrer Unvollständigkeit(41) und ihrer Belanglosigkeit unter Risikoaspekten verhältnismäßig geringe Bedeutung beigemessen. So erklärte OLAF in seinem Jahrestätigkeitsbericht 1999 - 2000(42), dass es sich "nicht allein mit den Informationen begnügen [kann], die aus den traditionellen Quellen kommen" und noch eine Analyse vornehmen muss, um festzustellen, "ob die [...] aufgedeckten Unregelmäßigkeiten wirklich den Großteil aller begangenen Unregelmäßigkeiten darstellen oder nur die Spitze des Eisbergs bilden".

118. Gemäß den Angaben von OLAF(43) wurden in der Zeit vom 30. Juni 1994 bis 31. Dezember 2000 von den Mitgliedstaaten insgesamt 3244 Mitteilungen gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1681/94 über Unregelmäßigkeiten in Bezug auf die vier Strukturfonds (EFRE, ESF, EAGFL-Ausrichtung und FIAF) in Höhe von 433,9 Mio. Euro zugeleitet. Ende 1999 bezifferte sich der im Hinblick auf diese Fälle noch wiedereinzuziehende Betrag auf 317,3 Mio. Euro. Mithin belief sich der aufgrund der Meldungen tatsächlich wiedereingezogene Betrag auf 116,6 Mio. Euro bzw. etwas mehr als ein Viertel der mit Unregelmäßigkeiten behafteten Beträge.

119. In Tabelle 1 sind Anzahl und Betrag der im Jahr 2000 von den Mitgliedstaaten gemeldeten Fälle von Unregelmäßigkeiten ausgewiesen. Im Jahr 2000 lag die Anzahl der gemeldeten Fälle um mehr als 74 % über der des Vorjahres. Der größte Teil der gemeldeten Fälle (sowohl hinsichtlich der Anzahl der Fälle - 55 % - als auch vom Betrag her - 51 %) betrifft den ESF. Der erhebliche zahlenmäßige Anstieg der gemeldeten Fälle zeugt zwar von den verstärkten Anstrengungen der Mitgliedstaaten, aufgedeckte Unregelmäßigkeiten mitzuteilen; die Zahlen verschleiern aber immer noch die gewaltigen Unterschiede zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten und Regionen.

Tabelle

Von den Mitgliedstaaten im Rahmen der Verordnung (EG) Nr. 1681/94 gemeldete Fälle von Betrug und Unregelmäßigkeiten (Jahr 2000)

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120. Da die Mitteilung von Unregelmäßigkeiten hauptsächlich der Berücksichtigung dieser Angaben durch die Kommission bei der Anordnung von Zahlungen im Rahmen der einzelnen Strukturfondsprogramme dienen soll, kommt der Genauigkeit und der Zeitnähe der Angaben allergrößte Bedeutung zu. Die Tatsache, dass sowohl innerhalb der einzelnen Strukturfonds-GD als auch zwischen OLAF und den einschlägigen GD ein abgestimmtes, dokumentiertes System für die Weiterverfolgung der von den Mitgliedstaaten gemeldeten Unregelmäßigkeiten fehlt, steht jedoch einer sachgerechten und effizienten Nutzung der Angaben im Wege.

121. Zum Beispiel übermittelte OLAF den Strukturfonds-GD im Februar 1997 eine Aufstellung aller Unregelmäßigkeiten, die ihm bis dahin gemeldet worden waren. Viele Fälle konnten jedoch wegen unzureichender Angaben der Mitgliedstaaten von den GD nicht weiterverfolgt werden(44). Außerdem wurde in der GD Beschäftigung, obwohl sie über drei Aktenordner mit Kopien von Meldungen aus dem Jahr 1998 verfügte, keine Analyse oder Weiterbehandlung der Unterlagen vorgenommen. Auch innerhalb der GD Regionalpolitik waren 17 Fälle, die den zuständigen geografischen Dienststellen zur Weiterverfolgung zugeleitet worden waren, nach zwei Jahren noch nicht erledigt.

122. Die Prüfung ergab, dass sich der Austausch von Informationen und Anfragen zwischen OLAF und den übrigen Kommissionsdienststellen in vielen Fällen auf äußerst verschlungenen Wegen vollzog. Die GD Regionalpolitik leitete Anfragen an die Mitgliedstaaten über OLAF, obwohl eine direkte Kontaktaufnahme zu den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten unmittelbar zum Ziel geführt hätte. Stattdessen wurde ein umfangreicher und bisweilen völlig unnötiger Schriftwechsel geführt, der letztlich nichts bewirkte.

123. Alle bedeutenden Ausgabenposten, für die ein Zuschuss beantragt wird, sollten unabhängig oder direkt anhand der Originalbelege auf ihre Richtigkeit und Genauigkeit überprüft werden. Zudem sollten die mittelbewirtschaftenden Stellen eine horizontale Analyse der "überzogenen" (d. h. im Vergleich zum genehmigten endgültigen Betrag zu hoch angesetzten) Zuschussanträge in Betracht ziehen, um nicht zuschussfähige Ausgaben und Unregelmäßigkeiten zu ermitteln, die 4000 Euro übersteigen und in die entsprechenden Risikoprofile einbezogen werden sollten.

124. Einige Mitgliedstaaten hatten vierteljährlich zahlreiche Unregelmäßigkeiten gemeldet, aber viele dieser Fälle blieben lange Zeit unerledigt. In einem Fall(45) zum Beispiel vergingen zunächst 16 Monate, bis erste Schritte unternommen wurden, und dann noch weitere 5 Jahre, in denen zahlreiche an den Begünstigten gerichtete Aufforderungen zur Rückzahlung des als Darlehen gewährten Zuschusses unbeachtet blieben. Obwohl dieser Fall in den vierteljährlichen Berichten an die Koordinierungsstelle als unerledigter Vorgang ausgewiesen war, wurde er weder von dieser Stelle noch von OLAF noch von den übrigen Kommissionsdienststellen weiterverfolgt.

125. Weder von OLAF noch von den übrigen Kommissionsdienststellen wurden Art, Entwicklungstrend oder Häufigkeit der gemeldeten Unregelmäßigkeiten systematisch analysiert, um für Risikoanalysezwecke (z. B. zur Ermittlung mit hohem Risiko behafteter Bereiche, denen bei Prüfungen besondere Aufmerksamkeit geschenkt werden sollte) oder als nützliche Informationen zur Verbesserung bzw. gezielten Ausrichtung von Finanzkontrollen zu dienen. Außerdem bot die OLAF-Datenbank Irene von ihrer Konfiguration und Konzeption her nicht die erforderlichen Voraussetzungen für die Erstellung analytischer Berichte über Unregelmäßigkeiten nach geografischen Gebieten oder nach Sektoren und wurde generell auch nicht als Instrument für Risikoanalysen genutzt. Von September 1997 bis gegen Ende 2000 war sie faktisch nicht einsatzfähig. Die nicht systematische Weiterverfolgung und die mangelnde Analyse der Unregelmäßigkeiten in Bezug auf alle operationellen Programme und Mitgliedstaaten mindern die Effizienz des Finanzmanagements und stellen die Nützlichkeit dieses Meldesystems ernsthaft in Frage.

126. Im Allgemeinen wurden die vorliegenden Informationen in den Mitgliedstaaten nicht vollständig ausgewertet und keine statistischen Analysen zum Vergleich der bisherigen Entwicklung der Unregelmäßigkeiten in den verschiedenen Sektoren durchgeführt. Zudem wurde festgestellt, dass auch die Ergebnisse einschlägiger Prüfungen des Hofes und der Kommission nicht in das geprüfte Meldesystem für Unregelmäßigkeiten einbezogen wurden. Wenn sich das Meldeverfahren für Unregelmäßigkeiten lohnen soll, muss für eine prompte Weiterverfolgung zum Schutz der EU-Mittel in den einzelnen Fällen gesorgt und eine Analyse der Prüfungsergebnisse aus allen maßgeblichen Quellen durchgeführt werden, damit entsprechende Schlussfolgerungen im Hinblick auf die Kontrollsysteme und die Risikosituation im Allgemeinen gezogen werden können.

SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN

127. Der Erlass der Verordnung (EG) Nr. 2064/97 ist ein positiver Schritt im Bemühen um die Verbesserung der Finanzkontrolle durch die Mitgliedstaaten, da die danach durchzuführenden Kontrollen und vorzulegenden Abschlussvermerke zu einer Verringerung der Fehlerquote bei den von der Gemeinschaft kofinanzierten Ausgaben führen dürften. Die Kommission sollte der Bereitstellung von Anleitungen und der Bewertung der Durchführung der Verordnung eine höhere Priorität einräumen und dabei die Überprüfung der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der von den Mitgliedstaaten als zuschussfähige Ausgaben gemeldeten Beträge - zu bestimmten Zwischenterminen oder beim Abschluss - verbessern (Ziffern 22 - 36). Die Prüfungen des Hofes haben wiederholt gezeigt, dass die endgültigen Ausgabenerklärungen nach Auszahlung des Restbetrags und Abschluss der jeweiligen Interventionsform noch ein signifikantes Fehlervolumen aufweisen (Ziffer 1).

128. Die Prüfung des Hofes ergab, dass in den Mitgliedstaaten viel gute Prüfungsarbeit geleistet wird, die Qualität aber - sogar innerhalb von Regionen - unterschiedlich ist (Ziffern 42 - 84). Die Kommission muss unbedingt unionsweit ein zufrieden stellendes Kontrollniveau gewährleisten.

129. Im Verlauf der Prüfung wurden Verzögerungen bei der Durchführung der Verordnung (Ziffer 33) sowie aufseiten der nationalen und regionalen Behörden eine weit verbreitete vorschriftswidrige Anwendung wesentlicher Einzelheiten der Durchführung (beispielsweise Ziffer 78) festgestellt, die teilweise auf unzureichende Anleitung durch die Kommission zurückzuführen waren (Ziffern 22 - 36). Die Prüfung ergab, dass keiner der geprüften Mitgliedstaaten die Vorschriften vollständig einhielt. Im Allgemeinen versicherten die im Verlauf dieser Prüfung besuchten Mitgliedstaaten dem Hof, dass sie ihre Verfahren überprüfen und Verbesserungen vornehmen werden. In Anbetracht der verschiedenartigen Strukturfonds-Organisationsmuster in den Mitgliedstaaten sollten alle die Durchführung der Verordnung in ihrem Land einer Überprüfung unterziehen, und die Kommission muss unverzüglich mit einer umfassenden Bewertung der eingesetzten Systeme beginnen und Anleitungen geben, wo dies erforderlich ist.

130. Die Prüfung der Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 1681/94 zeigte, dass aufgedeckte Unregelmäßigkeiten nicht gemeldet werden und nicht über den weiteren Fortgang berichtet wird, woraus sich volumenmäßige und zeitliche Unterschiede bei den von den Mitgliedstaaten gemeldeten Fällen ergeben (Ziffern 98 - 106 und 111 - 114). Die Tatsache, dass OLAF über einen beträchtlichen Zeitraum keine angemessene Datenbank unterhielt (Ziffern 91 und 125), und das Fehlen einer systematischen Weiterverfolgung durch die mit den Strukturfonds befassten GD der Kommission (Ziffern 92 und 121) haben den Nutzen der Verordnung geschmälert. Da OLAF in Bezug auf die Verordnung bisher als zwischengeschaltete Stelle im Meldesystem fungiert hat, sollten OLAF und die übrigen Kommissionsdienststellen die gegenwärtigen Verfahren im Hinblick auf die Gewährleistung einer unverzüglichen Prüfung der eingehenden Meldungen und ihre Weiterverfolgung durch die mit der Verwaltung der Strukturfonds betrauten GD überprüfen (Ziffer 94).

131. Der Hof stellt einen anhaltenden Anstieg der gemeldeten Unregelmäßigkeiten im Jahre 2000 fest. Die Kommission sollte dennoch eine Reihe umfassender Vor-Ort-Kontrollen in den Mitgliedstaaten durchführen. Dadurch würden Mängel in den nationalen Systemen zur Aufdeckung, Meldung und Weiterverfolgung nicht ordnungsgemäßer Ausgaben festgestellt. Die Kommission sollte den Mitgliedstaaten klare Anweisungen bezüglich der Art der verlangten Kontroll- und Mitteilungssysteme sowie bezüglich der Terminierung und des Formats der Berichte über Unregelmäßigkeiten geben. Außerdem sollte sie Empfehlungen abgeben und Abhilfemaßnahmen verlangen, wie in der neuen Strukturfondsverordnung (EG) Nr. 1260/1999(46) des Rates vorgesehen (Ziffern 107 - 108).

132. Die beiden Verordnungen sollten OLAF, den übrigen Kommissionsdienststellen und den Mitgliedstaaten ein Instrument zur Ermittlung und Behebung von Schwachstellen in Verwaltung und Kontrolle zur Verfügung stellen. Darüber hinaus sollte die Kommission Vorschläge zur Kombination der verschiedenen Aspekte der beiden Verordnungen vorlegen, um EU-weit effiziente und kohärente Kontroll- und Berichterstattungssysteme auf einer klaren und einheitlichen Grundlage zu schaffen.

Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 19. Juli 2001 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Jan O. Karlsson

Präsident

(1) ABl. L 290 vom 23.10.1997.

(2) ABl. L 178 vom 12.7.1994.

(3) Jahresbericht des Rechnungshofes zum Haushaltsjahr 1998, Ziffern 3.14-3.19, ABl. C 349 vom 3.12.1999; Jahresbericht des Rechnungshofes zum Haushaltsjahr 1999, Ziffern 3.69-3.74, ABl. C 342 vom 1.12.2000.

(4) Sonderbericht Nr. 8/98 über die speziell mit der Betrugsbekämpfung befassten Dienststellen der Kommission, insbesondere die Einheit für die Koordinierung der Betrugsbekämpfung "Unité de co-ordination de la lutte anti-fraude" (UCLAF), ABl. C 230 vom 22.7.1998.

(5) ABl. L 193 vom 31.7.1993.

(6) Jahresbericht 1998, Ziffer 3.33; Jahresbericht 1999, Ziffer 3.75.

(7) ABl. L 298 vom 7.11.1998.

(8) Jahresbericht 1999, Ziffer 3.74, ABl. C 342 vom 1.12.2000.

(9) Frankreich: CICC, DATAR, Innenministerium, DGEFP. Vereinigtes Königreich: Handels- und Industrieministerium, Government Office West Midlands.

(10) Die Innenrevision des Ministeriums für Landwirtschaft, Fischerei und Ernährung des Vereinigten Königreichs befasst sich jedoch sowohl mit dem EAGFL-Ausrichtung als auch mit dem FIAF.

(11) Spanien: Die IGAE ist nicht befugt, die Tätigkeit der 17 regionalen Intervenciones Generales (Generalinspektionen) zu überprüfen und diesbezüglich Änderungen durchzusetzen.

(12) Schreiben der Kommission an das Vereinigte Königreich vom 28. September 2000.

(13) Verordnung (EG) Nr. 438/2001, ABl. L 63 vom 3.3.2001.

(14) Das Prüfungshandbuch verweist auf "eine eingehende Vor-Ort-Kontrolle aller Aspekte der Ausgabenerklärung bis zurück zu den Quellenunterlagen und sonstigen von den Endempfängern der Strukturfondsförderung aufbewahrten Unterlagen" und "vertiefte Prüfungen, um festzustellen, ob die einzelnen Vorgänge korrekt abgewickelt werden" (Anhang 2 Abschnitt B), und darauf, dass "die zur Einhaltung der Fünfprozentregel durchzuführenden Kontrollen [...] Vor-Ort-Kontrollen der einzelnen Ausgabenerklärungen [...] umfassen [müssen]". In Abschnitt A heißt es schließlich: "Die Überprüfung der Ausgabenerklärungen [...] bietet [...] lediglich eine Gewähr für die tatsächlich überprüften Ausgabenerklärungen."

(15) Gemäß Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe b) haben die Mitgliedstaaten selektiv, aufgrund von Risikoanalysen, die auf den verschiedenen Ebenen ausgestellten Ausgabenerklärungen nachzuprüfen.

(16) Zum Beispiel wurden die endgültigen Ausgabenerklärungen 1998 für zwei durch den ESF kofinanzierte Ausbildungskurse überprüft, jedoch sämtliche 28 ESF-geförderten Kurse mit der Begründung als überprüfte Maßnahmen gerechnet, dass überall die gleichen Systeme Anwendung fanden, obwohl nicht untersucht wurde, ob die übrigen 26 Ausgabenerklärungen zuschussfähig waren und der Wirklichkeit entsprachen. Dabei wendeten die Behörden die Schlussfolgerungen der Prüfung der beiden Kurse zwar korrekt auf die übrigen 26 Kurse an, aber wenn eine Prüfung keine Systemmängel oder wesentlichen Fehler ergibt, ist es nicht vertretbar, diese Fehlerfreiheit auf Ausgabenerklärungen zu extrapolieren, die nicht geprüft worden sind.

(17) Schreiben an Dänemark und Finnland.

(18) Zum Beispiel können für ein operationelles Programm 1994 - 1999 Zahlungen über einen Zeitraum von acht Jahren getätigt werden. Bei Inkrafttreten der Verordnung (November 1997) verblieben noch etwa 4/8 dieser Zeitspanne, so dass der zu überprüfende Prozentsatz 4/8 der vorgesehenen 5 % betragen würde. Damit würden mindestens 2,5 % der jährlichen Ausgaben im Zeitraum 1994 - 2001 überprüft.

(19) In Artikel 8 der Verordnung wird nur der Ausdruck Unregelmäßigkeit verwendet. Nach Ansicht des Hofes sollten Unregelmäßigkeiten in diesem Zusammenhang den Begriff Fehler mit einschließen.

(20) Auftragskosten 300000 Euro.

(21) Gemäß Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates, ABl. L 312 vom 23.12.1995, ist der Tatbestand der Unregelmäßigkeit bei jedem Verstoß gegen eine Gemeinschaftsbestimmung als Folge einer Handlung oder Unterlassung eines Wirtschaftsteilnehmers gegeben, die einen Schaden für den Gesamthaushaltsplan der Gemeinschaften oder die Haushalte, die von den Gemeinschaften verwaltet werden, bewirkt hat bzw. haben würde, sei es durch die Verminderung oder den Ausfall von Eigenmitteleinnahmen, die direkt für Rechnung der Gemeinschaften erhoben werden, sei es durch eine ungerechtfertigte Ausgabe.

(22) Im Ersten Bericht von OLAF über die operativen Tätigkeiten im Zeitraum vom 1. Juni 1999 bis 31. Mai 2000 vom 23. Mai 2000 hieß es im Hinblick auf die Meldungen der Mitgliedstaaten, dass alle auf der Grundlage der Verordnung (EG) Nr. 1681/94 gemeldeten Informationen in der Datenbank des Amtes (Irene) erfasst werden (Punkt 1.1.1).

(23) Irene (IRregularities (Unregelmäßigkeiten), ENquiries (Untersuchungen), Exploitation (Auswertung)) ist seit dem 1. Dezember 1992 in Betrieb.

(24) Zum Beispiel waren von den 14 Fällen betreffend das FIAF, die OLAF im Zeitraum 1997 - 1999 von den Mitgliedstaaten gemeldet worden waren, der GD Fischerei nur 4 gemeldet worden, bevor sie sich im Mai 1999 mit der Bitte um aktualisierte Informationen an OLAF wandte.

(25) Am 28. April 1999 verabschiedete die Kommission den Beschluss 1999/352/EG, EGKS, Euratom zur Errichtung des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF), ABl. L 136 vom 31.5.1999.

(26) Die Reform der Kommission - Ein Weißbuch, KOM(2000) 200 endg. vom 1. März 2000 und KOM(2000) 200 endg./2 vom 5. April 2000.

(27) Der Beratende Ausschuss für die Koordinierung der Betrugsbekämpfung (Cocolaf) wurde 1994 eingesetzt. Er besteht aus Vertretern der Mitgliedstaaten unter dem Vorsitz von OLAF.

(28) In seinem Ersten Bericht über die operativen Tätigkeiten im Zeitraum vom 1. Juni 1999 bis 31. Mai 2000 vom 23. Mai 2000 stellte OLAF jedoch im Hinblick auf die Mitteilungen gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1681/94 fest: "Die für die Mitgliedstaaten geltenden Meldungsverfahren werden [...] harmonisiert. So werden die Informationen in einer einheitlichen Form mitgeteilt, was ihre informationstechnische Aufbereitung erleichtert" (Punkt 1.1.1).

(29) Italien: Die Abteilung für Gemeinschaftspolitik innerhalb des Amtes des Premierministers hat den Begriff "meldepflichtige Unregelmäßigkeit" nicht definiert, weshalb er von den einzelnen Verwaltungsstellen unterschiedlich ausgelegt wurde.

(30) Schreiben der GD Beschäftigung von April 1995, überholt durch Schreiben 1319 vom 16. Januar 2000 an das italienische Arbeitsministerium.

(31) Studie der Gemeinsamen Forschungsstelle, 1993-1997.

(32) Frankreich, Belgien, Niederlande und Italien.

(33) Niederlande, Deutschland, Vereinigtes Königreich, Italien.

(34) Vereinigtes Königreich: FIAF; Frankreich: EFRE, FIAF, EAGFL.

(35) Deutschland: Ministerium für Arbeit, Soziales, Gesundheit und Frauen. Wegen der bisher sehr restriktiven Interpretation des Begriffs Unregelmäßigkeit in allen Bundesländern ist davon auszugehen, dass bei allgemeiner Anwendung der Vorgaben des Bundesministeriums der Finanzen das Bundesministerium für Arbeit jetzt mehrere Tausend Fälle pro Quartal zu melden hat und sich damit eine vollkommen andere Situation darstellt als in der Vergangenheit mit lediglich 42 gemeldeten Unregelmäßigkeiten in den 5 1/2 Jahren bis zum 31. Dezember 1999.

(36) Vereinigtes Königreich: Handels- und Industrieministerium; Frankreich: CICC; Italien.

(37) Frankreich: Innenministerium; Vereinigtes Königreich: Handels- und Industrieministerium, Ministerium für Umwelt, Verkehr und die Regionen; Spanien; Italien: Industrieministerium.

(38) Zum Beispiel wurden im Falle einer Region sechs von der regionalen mittelverwaltenden Stelle erfasste Fälle von Unregelmäßigkeiten weder den nationalen Behörden noch OLAF gemeldet.

(39) In Italien