zur Änderung der Verordnung (EU) 2018/1862 über die Einrichtung, den Betrieb und die Nutzung des Schengener Informationssystems (SIS) im Bereich der polizeilichen Zusammenarbeit und der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen in Bezug auf die Eingabe von Ausschreibungen durch Europol

BEGRÜNDUNG

1.KONTEXT DES VORSCHLAGS

•Gründe und Ziele des Vorschlags

Kriminalität und Terrorismus finden grenzüberschreitend statt, da sich Kriminelle und Terroristen die Vorteile der Globalisierung und Mobilität zunutze machen. Aus diesem Grund erlangen die Informationen über Straftaten und terroristische Aktivitäten, die Drittstaaten mit der EU austauschen, immer mehr Bedeutung für die innere Sicherheit der EU sowie für ihre Sicherheit an den Außengrenzen und innerhalb ihres Gebiets. Allerdings ist der Austausch innerhalb der EU von aus Drittstaaten stammenden Informationen über Personen, die einer Straftat oder terroristischen Straftat verdächtigt bzw. aufgrund einer solchen verurteilt wurden, derzeit eingeschränkt. Konkret bedeutet dies, dass der Austausch von aus Drittstaaten stammenden Informationen mit Beamten vor Ort in den Mitgliedstaaten (Polizei- und Grenzschutzbeamten) im Bedarfsfall eingeschränkt ist. Dies betrifft auch diejenigen Informationen, die internationale Organisationen an Europol übermitteln.

Dieses Problem tritt beispielsweise im Zusammenhang mit den laufenden Bemühungen zum Aufspüren ausländischer terroristischer Kämpfer auf. Dem im Juni 2020 veröffentlichten Europol-Bericht zu Lage und Entwicklungen des Terrorismus in der EU ist zu entnehmen, dass zwar offenbar zahlreiche ausländische terroristische Kämpfer entweder getötet bzw. in Auffang- oder Flüchtlingslagern im Nordosten Syriens festgehalten wurden, es jedoch etliche weitere ausländische terroristische Kämpfer gibt, deren Aufenthaltsort nach wie vor unbekannt ist. Dem Bericht zufolge sind Chaos und der Mangel an Informationen aus dem Konfliktgebiet der Grund dafür, warum die den Mitgliedstaaten vorliegenden Informationen über ausländische terroristische Kämpfer begrenzt und nicht überprüfbar sind. In ähnlicher Weise wird in den Schlussfolgerungen des Rates zum auswärtigen Handeln zur Prävention und Bekämpfung von Terrorismus und Gewaltextremismus vom Juni 2020 anerkannt, dass ausländische terroristische Kämpfer in den nächsten Jahren weiterhin eine große sicherheitspolitische Herausforderung darstellen werden, weshalb eine verstärkte und zeitnahe Zusammenarbeit und ein entsprechender Informationsaustausch zwischen den Mitgliedstaaten, mit Europol und anderen maßgeblichen Akteuren der EU gefordert wird. Dennoch erreichen die Informationen, die Europol in seine Informationssysteme eingibt, und insbesondere die Ergebnisse seiner eigenen Analyse der Daten aus Drittstaaten die Endnutzer nicht auf dieselbe Weise wie die Informationen, die die Mitgliedstaaten in das Schengener Informationssystem (SIS) eingeben.

Schätzungen von Europol zufolge wurden aktuell Informationen über rund 1000 ausländische terroristische Kämpfer aus Drittstaaten, die Europol von vertrauenswürdigen Drittstaaten und einzelnen Mitgliedstaaten zur Verfügung gestellt wurden, nicht in das SIS eingegeben. Als die am häufigsten genutzte Datenbank für den Informationsaustausch in der EU ermöglicht das SIS den Beamten vor Ort in Echtzeit unmittelbar Zugang zu Personen- und Sachfahndungsausschreibungen, unter anderem auch zu Ausschreibungen zu Verdächtigen und Straftätern. Da das SIS keine Ausschreibungen zu den 1000 ausländischen terroristischen Kämpfern aus Drittstaaten enthält, besteht die Gefahr, dass sie bei der Einreise in die EU von den Grenzschutzbeamten oder bei Polizeikontrollen innerhalb der EU nicht erkannt werden. Dies stellt eine erhebliche Sicherheitslücke dar.

In diesem Zusammenhang wurde in den Schlussfolgerungen des Rates vom Juni 2018 zur Stärkung der Zusammenarbeit und Nutzung des SIS für den Umgang mit Personen, die an Terrorismus oder Aktivitäten mit Terrorismusbezug beteiligt sind, bereits daran erinnert, dass gewährleistet werden muss, dass „die Informationen über ausländische terroristische Kämpfer konsequent und systematisch auf die europäischen Systeme und Plattformen hochgeladen werden“. Der Rat sprach von einem „dreistufigen Ansatz für den Informationsaustausch über ausländische terroristische Kämpfer durch optimale und kohärente Nutzung des SIS und von Europol-Daten, die Europol für den Datenabgleich [...] und für Analysen in den einschlägigen Analyseprojekten verarbeitet.“ Allerdings sind die Mitgliedstaaten nicht immer in der Lage, von Drittstaaten oder internationalen Organisationen stammende Informationen über ausländische terroristische Kämpfer in das SIS einzugeben, damit sie den Beamten vor Ort in anderen Mitgliedstaaten zur Verfügung gestellt werden. Erstens geben manche Drittstaaten Daten über Verdächtige und Straftäter nur an Europol und eventuell einige Mitgliedstaaten weiter. Zweitens kann es sein, dass ein Mitgliedstaat, auch wenn er die Informationen über Verdächtige und Straftäter direkt von dem betreffenden Drittstaat oder über Europol erhält, die Ausschreibung zu der betroffenen Person aufgrund von Beschränkungen des nationalen Rechts (z. B. der notwendigen Herstellung einer Verbindung zur nationalen Rechtsprechung) nicht eingeben kann. Drittens verfügt der Mitgliedstaat möglicherweise nicht über die Mittel für eine ausreichende Analyse und Prüfung der erhaltenen Informationen. Dies führt dazu, dass die Informationen über Verdächtige und Straftäter, die Drittstaaten an Europol und die Mitgliedstaaten übermitteln, Beamten vor Ort im Bedarfsfall nicht zur Verfügung stehen.

Was eine mögliche Lösung auf EU-Ebene anbelangt, so ist weithin anerkannt, dass Europol wertvolle Informationen über Verdächtige und Straftäter besitzt, die es von Drittstaaten und internationalen Organisationen erhalten hat. Sobald Europol diese Informationen analysiert hat, unter anderem mithilfe eines Abgleichs mit bereits in seinen Datenbanken gespeicherten Informationen zwecks Bestätigung der Richtigkeit der Informationen und Ergänzung mit anderen Daten, muss es das Ergebnis seiner Analyse allen Mitgliedstaaten zur Verfügung stellen. Dafür nutzt Europol seine Informationssysteme, um die Analyse der von Drittstaaten stammenden Informationen über Verdächtige und Straftäter den Mitgliedstaaten zu übermitteln. Darüber hinaus trägt Europol die Informationen von Drittstaaten in die Überwachungsliste des Europäischen Reiseinformations- und ‑genehmigungssystems für Drittstaatsangehörige (ETIAS) ein, die von der Pflicht befreit sind, beim Überschreiten der Außengrenzen im Besitz eines Visums zu sein. Mithilfe dieser Überwachungsliste können die Mitgliedstaaten beurteilen, ob mit einer Person, die eine Reisegenehmigung beantragt, ein Risiko für die Sicherheit verbunden ist.

Allerdings ist Europol nicht in der Lage, den Beamten vor Ort in den Mitgliedstaaten unmittelbar und in Echtzeit seine von Drittstaaten erhaltenen Informationen über Verdächtige und Straftäter zur Verfügung zu stellen. Die Beamten vor Ort haben keinen unmittelbaren Zugang zu den Informationssystemen von Europol oder den von Europol in die ETIAS-Überwachungsliste eingegebenen Daten. Die Informationssysteme von Europol unterstützen die Arbeit der Ermittler sowie der Kriminalbeamten und -analytiker in den Mitgliedstaaten. Zwar kann jeder Mitgliedstaat selbst entscheiden, welche zuständigen nationalen Behörden unmittelbar mit Europol zusammenarbeiten dürfen, doch können die Beamten vor Ort üblicherweise nicht auf die Informationssysteme von Europol zugreifen.

Zwar kann Europol Personen im SIS überprüfen und wird ab März 2021 über Treffer zu von anderen Mitgliedstaaten eingegebenen Ausschreibungen mit Terrorismusbezug informiert werden, doch kann es selbst keine Ausschreibungen im SIS, der am häufigsten genutzten Datenbank für den Informationsaustausch in der EU mit Direktzugriff für die Grenzschutz- und Polizeibeamten, vornehmen. Daher kann es sein, dass aus Drittstaaten stammende entscheidende Europol-Informationen über Verdächtige und Straftäter die Endnutzer auf nationaler Ebene im Bedarfsfall nicht erreichen. Dies betrifft die Analyse der bei Europol eingegangenen Daten von Drittstaaten und internationalen Organisationen zu ausländischen terroristischen Kämpfern, aber auch zu Personen, die an organisierter Kriminalität (z. B. Drogenhandel) oder schweren Straftaten (z. B. sexuellem Missbrauch von Kindern) beteiligt sind.

Was den Zweck der Informationssysteme von Europol und des SIS anbelangt, so besteht ein wesentlicher Unterschied hinsichtlich der Reichweite dieser Systeme.

Europol-Informationssystem Schengener Informationssystem Nutzer 8587 Nutzer

(Ende 2019) Jeder Beamte vor Ort in den Mitgliedstaaten (Grenzschutz- und Polizeibeamte) Anzahl der Abfragen (2019) 5,4 Millionen 6,6 Milliarden

Zur Schließung dieser Sicherheitslücke soll mit diesem Vorschlag eine neue Ausschreibungskategorie speziell für Europol eingeführt werden, um den Beamten vor Ort unmittelbar und in Echtzeit Informationen zur Verfügung zu stellen. Dafür müssen sowohl die Verordnung (EU) 2016/794 über die Agentur der Europäischen Union für die Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Strafverfolgung (Europol) als auch die Verordnung (EU) 2018/1862 über die Einrichtung, den Betrieb und die Nutzung des Schengener Informationssystems (SIS) im Bereich der polizeilichen Zusammenarbeit und der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen geändert werden. Aufgrund von Unterschieden im Geltungsbereich und der Tatsache, dass an diesen beiden Verordnungen verschiedene Mitgliedstaaten beteiligt sind, werden die Änderungen in zwei separaten, aber logisch zusammenhängenden Vorschlägen vorgelegt.

Der vorliegende Vorschlag betrifft die Änderung der Verordnung (EU) 2018/1862. Ziel des Vorschlags ist es, Europol die Eingabe von „Informationsausschreibungen“ zu Verdächtigen und Straftätern als neue Ausschreibungskategorie im SIS zu ermöglichen, die in bestimmten und klar definierten Fällen und Umständen ausschließlich von Europol verwendet werden kann. Dies bedeutet einen wichtigen Paradigmenwechsel für das SIS, da bisher nur die Mitgliedstaaten Daten im SIS eingeben, aktualisieren und löschen konnten und Europol bei allen Ausschreibungskategorien nur einen „Lesezugriff“ hatte. Somit könnte Europol auf der Grundlage seiner Analyse von aus Drittstaaten oder von internationalen Organisationen stammenden Informationen Ausschreibungen eingeben, die Straftaten in seinem Zuständigkeitsbereich und ausschließlich Drittstaatsangehörige betreffen, die kein Recht auf Freizügigkeit genießen.

Der Zweck der neuen Ausschreibungskategorie besteht darin, dass Beamte vor Ort im Falle eines „Treffers“ darüber informiert würden, dass die betreffende Person im Verdacht steht, in eine in den Zuständigkeitsbereich von Europol fallende Straftat verwickelt zu sein. Infolgedessen würden die Tatsache, dass die Person ausfindig gemacht wurde, sowie Ort, Zeitpunkt und Grund der Kontrolle an Europol zurückgemeldet (über das nationale SIRENE-Büro). Über diese Meldung hinaus bestünden für den Mitgliedstaat, in dem der „Treffer“ erzielt wurde, keine weiteren Verpflichtungen. Dennoch könnte der vollziehende Mitgliedstaat auf Einzelfallbasis und unter Berücksichtigung der von Europol erhaltenen Hintergrundinformationen entscheiden, ob bezüglich der Person nach nationalem Recht und im alleinigen Ermessen des Mitgliedstaats weitere Maßnahmen zu ergreifen sind.

Da der Austausch von Informationen von Drittstaaten oder internationalen Organisationen über Verdächtige und Straftäter auch die Verarbeitung personenbezogener Daten beinhaltet, finden bei der Beurteilung der politischen Optionen für die Bewältigung des Problems die Verpflichtung zur Achtung der Grundrechte und vor allem das Recht auf Schutz personenbezogener Daten uneingeschränkte Berücksichtigung.

•Übereinstimmung mit den bestehenden Vorschriften in diesem und in anderen Politikbereichen der Union

Dieser Vorschlag ist eng mit der Politik der Union in anderen Bereichen verbunden und ergänzt diese, nämlich: