Brüssel, den 22.12.2004

KOM(2004) 824 endgültig

SCHLUSSBERICHT DER KOMMISSON AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT

über das Programm DAPHNE (2000-2003) {SEC(2004) 1595}

ZUSAMMENFASSUNG

Im Einklang mit Artikel 9 Absatz 2 des DAPHNE-Beschlusses werden in diesem Bericht die seit Annahme des Programms im Januar 2000 erzielten Fortschritte dargelegt und die wichtigsten Ergebnisse zusammengefasst. Mit dem Programm soll der weit verbreiteten und wachsenden Besorgnis der Öffentlichkeit und der Politiker hinsichtlich des Problems der Gewalt begegnet werden. Die geförderten Projekte betreffen Gewalt jeglicher Form gegen Kinder, Jugendliche und Frauen, einschließlich häuslicher Gewalt, Gewalt in der Schule, gegenüber Minderheiten wie Homosexuellen, Behinderten und ethnischen Minderheiten usw.

Das Programm DAPHNE gehört zu den grundlegenden Maßnahmen, mit denen die Europäische Kommission vor dem Hintergrund des politischen Ziels der Union, einen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts aufzubauen, gegen die Kriminalität vorgeht. Weitere Programme und Maßnahmen zielen auf die Bekämpfung bestimmter Straftaten wie unerlaubte Inhalte im Internet, Menschenhandel oder verschiedene Formen der Diskriminierung ab. DAPHNE soll als Bindeglied eine angemessene Koordinierung und Kohärenz sicherstellen.

Das Programm

In den sieben Durchführungsjahren (1997-2003) der Initiative und anschließend des Programms DAPHNE war die Resonanz wesentlich größer als erwartet. Über 2200 Projektvorschläge gingen ein, für die Finanzhilfen in Höhe von ca. 195 Mio. EUR beantragt wurden. Dieses überwältigende Interesse zeigt, dass das Programm eindeutig einem akuten Bedarf gemeinnütziger Organisationen und Einrichtungen gerecht wird. Im selben Zeitraum wurden insgesamt 303 Projekte mit EG-Finanzmitteln in Höhe von insgesamt 31 Mio. EUR gefördert.

Damit die bestmöglichen Bedingungen gegeben sind, misst die Kommission der Kontrolle der Fortschritte und der Bewertung der im Rahmen der geförderten Projekte erzielten Ergebnisse große Bedeutung bei. Alle Projekte werden während ihrer Durchführung einzeln kontrolliert und bewertet.

Die Ergebnisse

Die zahlreichen Projektaktivitäten einschließlich innovativer Präventions-, Kooperations-, Austausch- und Vernetzungsmethoden, der Entwicklung neuer Modelle und des Austausches bewährter Praktiken haben bereits erste Multiplikatoreffekte auf die Tätigkeiten von Nichtregierungsorganisationen (NRO) und relevanten Einrichtungen in Europa (wie der Untersuchung im Anhang zu entnehmen ist).

Dies zeigt, dass die Beteiligung an europäischen Partnerschaften von großem Nutzen für die betreffenden Organisationen war. Sie haben alle an Format gewonnen, sei es nun durch Erweiterung der einschlägigen Kenntnisse oder durch Verbesserung der Koordinierung, der Managementfähigkeiten und ihres Images nach außen. Schon allein der Vernetzungsmechanismus hat Auswirkungen: Er ermöglicht den Kontakt zwischen den verschiedenen Gruppen und veranlasst diese zur Zusammenarbeit, d. h., er hat die Arbeit von Organisationen und Einrichtungen, die dem Wesen nach eher miteinander konkurrieren, entscheidend verändert. Die Partnerschaften haben wiederum zu einer effizienteren Planung, weniger Doppelarbeit und einem besseren Einsatz der Ressourcen geführt. Mit dem Programm DAPHNE ist es also gelungen, weiterhin NRO auf allen Ebenen zu mobilisieren und zu zahlreichen neuen Partnerschaften und Zusammenschlüssen zu bewegen, die im Hinblick auf eine umfassendere europäische Politik der Gewaltbekämpfung zusammenarbeiten.

Zum Zwecke des vorliegenden Berichts wurden die sieben Durchführungsjahre von DAPHNE (1997-2003) einer Bewertung unterzogen.[1]

Einige der interessantesten Ergebnisse werden im Folgenden aufgelistet:

- Bei der Förderung der Projekte fanden die verschiedenen Gruppen von Begünstigten (Kinder, Jugendliche und Frauen) recht ausgewogen Berücksichtigung.

- Die 220 genau analysierten Projekte brachten 700 konkrete Outputs hervor (zum Beispiel Studien, Leitfäden mit bewährten Praktiken, Schulungshandbücher, CD-ROMs, Fernseh- oder Radiospots).

- 65 % der im Rahmen des Programms DAPHNE durchgeführten Projekte zielten auf den Austausch bewährter Praktiken ab. Was die Ergebnisse betrifft, so trugen 34 % der Outputs zur Verwirklichung dieses Ziels bei. Dies verdeutlicht den zusätzlichen Nutzen des Programms DAPHNE, das unionsweit eine bessere Verbreitung einer Reihe von bewährten Praktiken bewirkt hat. Zudem brachte jedes zweite Projekt Ergebnisse hervor, die direkt anwendbar sind, zum Beispiel als Maßnahmen vor Ort oder Schulungsmodule.

- Was die Auswirkungen dieser Ergebnisse auf die Projektpartner anbelangt, so haben diese zu 66 % neue Praktiken in Bezug auf ihre derzeitige Tätigkeit eingeführt. 80 % der Projektpartner räumen ein, dass sich ihr Fachwissen, ihr Know-how und ihre Beteiligung an transnationalen Netzen bzw. Partnerschaften verbessert haben.

- Hinsichtlich der Auswirkungen auf die Endbegünstigten (Kinder, Jugendliche und Frauen) ist festzustellen, dass über die Hälfte der Projekte dazu beitrug, diesen Personen einen besseren Zugang zu Hilfeleistungen zu gewähren und ihre Fähigkeit, die betreffenden Situationen selbst zu bewältigen, zu verbessern. Dieses Ergebnis ist von größter Bedeutung, da es zeigt, dass die Projekte über das Konzept der Opferunterstützung hinaus auch auf die Rehabilitation und Selbstbehauptungsfähigkeit der Betroffenen abgezielt haben.

- Das letzte erwähnenswerte Ergebnis besteht darin, dass 12 % der Projekte Auswirkungen auf Rechtsvorschriften hatten und/oder politische Änderungen bewirkten. Da DAPHNE nicht in erster Linie auf das Vorschlagen von Legislativmaßnahmen oder auf politische Veränderungen abzielt, handelt es sich hierbei um einen Nebeneffekt, der dem großen Engagement und dem Einsatz einiger Organisationen zu verdanken und als Pluspunkt anzusehen ist.

Wie in dem Bericht erläutert wird, ließen einige Ergebnisse der Abschlussbewertung auf Bereiche schließen, in denen noch Verbesserungen möglich sind. Die entsprechenden Maßnahmen waren zum Teil bereits in der Struktur des Programms DAPHNE II vorweggenommen worden, zum Beispiel die Einrichtung eines Helpdesk oder die stärkere Ausrichtung auf die Verbreitung von Informationen.

ZWECK DES BERICHTS

Gemäß Artikel 9 Absatz 3 des Beschlusses Nr. 293/2000/EG[2] des Europäischen Parlaments und des Rates zur Festlegung des Programms DAPHNE legt die Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat nach Abschluss des Programms einen Schlussbericht vor.

In diesem Bericht werden die seit Annahme des Programms DAPHNE im Januar 2000 erreichten Fortschritte dargelegt. Der Bericht enthält eine eingehende Analyse der Ergebnisse, die im Rahmen der zuvor durchgeführten Initiative DAPHNE (1997-1999) und in den beiden ersten Durchführungsjahren des Programms DAPHNE erzielt wurden. Des Weiteren werden die in den Jahren 2002 und 2003 finanzierten Projekte untersucht, deren Ergebnisse jedoch unberücksichtigt bleiben, da diese Projekte noch nicht abgeschlossen sind. Der Bericht befasst sich also mit sieben Durchführungsjahren, in denen 303 Projekte unter Beteiligung von über 1500 Organisationen und Einrichtungen gefördert wurden. Er geht somit über die Forderung von Artikel 9 Absatz 3 des Beschlusses Nr. 293/2000/EG hinaus.

ERGEBNISSE UND AUSWIRKUNGEN VON DAPHNE

Zum Zwecke dieses Berichts wurden die sieben Durchführungsjahre von DAPHNE (1997-2003) einer Bewertung unterzogen; die dabei zugrunde gelegte Methodik wird in Anhang 1 erläutert. Wichtigstes Merkmal dieser Untersuchung ist ihre umfassende Ausrichtung: Alle im Rahmen der Initiative (1997-1999) und des Programms (2000-2003) geförderten Projekte (303) wurden analysiert.Die Schlussfolgerungen lauteten wie folgt:

Die Ziele der Initiative und des Programms waren und sind weiterhin relevant für die ihnen zugrunde liegenden Erfordernisse, d. h. den Schutz von Kindern, Jugendlichen und Frauen vor Gewalt und die Verhütung von Gewalt gegen sie. Sowohl die Outputs als auch die Auswirkungen tragen zur Verwirklichung der einzelnen Ziele des Programms DAPHNE bei und bestätigen somit dessen Wirksamkeit. Die Effizienz des Programms wird durch die beeindruckenden Outputs und Auswirkungen im Vergleich zu den bescheidenen bereitgestellten Mitteln belegt. Nach Abschluss der Projekte ist deren Nachhaltigkeit eher schwach, da die Verbreitung der Ergebnisse unzureichend geplant wird und nicht gezielt erfolgt und Anschlussfinanzierungen mit Schwierigkeiten verbunden sind.

Die Erkenntnisse lassen sich wie folgt zusammenfassen:

[pic]

Relevanz

Die Relevanz des Programms DAPHNE wird daran gemessen, inwiefern die Ziele in dem betreffenden Kontext, d. h. in Bezug auf die sozialen Erfordernisse, denen das Programm Rechnung tragen soll, angemessen sind und bleiben.

Relevanz der Ziele von DAPHNE in Bezug auf die sozialen Erfordernisse

Zur Bekämpfung von Gewalt werden eine Vielzahl von Initiativen und Maßnahmen durchgeführt. DAPHNE hat nicht die unmittelbare Reduzierung der Zahl der Gewaltopfer zum Ziel. Vielmehr sollen im Rahmen des Programms Organisationen unterstützt werden, deren Maßnahmen zum Schutz vor Gewalt, zur Verhinderung von Gewalt und zur Gewährung von Hilfe für die Opfer beitragen. Dies erklärt auch die Schlüsselrolle, die NRO im Programm DAPHNE seit dessen Bestehen zukommt.

Die Ziele von DAPHNE wurden allgemein definiert, damit sie auf viele verschiedene Formen von Gewalt zutreffen. Es gibt sechs DAPHNE-Ziele:

- Unterstützung multidisziplinärer Netze;

- Austausch bewährter Praktiken;

- Studien, Forschung und Datenerhebung;

- Informationskampagnen;

- Informationsquellen;

- Erkennen und Anzeigen von Gewalt.

Da diese Ziele von den abgedeckten Gewaltbereichen unabhängig sind, werden sie nicht von den jährlich festgelegten Schwerpunkten bezüglich bestimmter Gewaltaspekte beeinflusst. Außerdem sind die Ziele eher Instrumente als Ziele im engeren Sinne. De facto tragen sie zur Verwirklichung der allgemeineren Metaziele bei, die dem Programm implizit zugrunde liegen, d. h. zu einem europäischen Vorgehen gegen Gewalt durch Netzwerkarbeit und Austausch bewährter Praktiken, Prävention und Opferschutz sowie durch Sensibilisierungsmaßnahmen.

Wirksamkeit

Die Wirksamkeit des Programms DAPHNE wird daran bewertet, inwiefern die Outputs und Auswirkungen zur Verwirklichung der DAPHNE-Ziele beitragen.

Bei jedem Projekt wurde ein Zusammenhang zwischen den Outputs und den geförderten DAPHNE-Zielen hergestellt. Von 699 Outputs trugen 601 in hohem oder sehr hohem Maße zur Verwirklichung der DAPHNE-Ziele bei (siehe nachstehende Übersicht).[pic]

[pic]Das vorstehende Schaubild ist folgendermaßen zu lesen: 15 % der Outputs tragen zur Verwirklichung des Ziels „Unterstützung multidisziplinärer Netze“ bei; sie setzen sich zu 38 % aus „Konferenzen, Seminaren und Workshops“, zu 16 % aus „Studien, Berichten und Büchern“ und zu 11 % aus „Informationsmaterial“ zusammen.

Es fällt auf, dass mehr als ein Drittel der Outputs zur Verwirklichung des Ziels „Austausch bewährter Praktiken“ beitragen. Dies verdeutlicht a) die Bedeutung dieses Ziels für die Teilnehmer und b) den tatsächlichen Mehrwert des Programms DAPHNE in Bezug auf den europaweiten Wissenstransfer von Land zu Land und von Organisation zu Organisation.

Sieht man sich die rechte Seite des Schaubilds an, so scheint die Veranlassung zur Zusammenarbeit (im Rahmen von „Konferenzen, Seminaren und Workshops“) der Output zu sein, der am stärksten zur Verwirklichung aller Ziele beiträgt. Der Output „Studien, Berichte und Bücher“ trägt ebenfalls entscheidend zur Verwirklichung aller Ziele bei.

Interessant ist außerdem, dass „Schulungspakete und Handbücher“ einen Einfluss auf drei Ziele haben und somit bestätigen, dass Schulungsmaßnahmen weiterhin große Bedeutung beizumessen ist.

Darüber hinaus wird die Verwirklichung jedes Programmziels auch durch Auswirkungen der Projekte unterstützt (siehe Ziff. 3.3 des Anhangs). Dem Schaubild ist eindeutig zu entnehmen, dass die wichtigsten Auswirkungen zur Verwirklichung eines oder mehrerer Programmziele beitragen und dass die Verwirklichung aller Programmziele durch Auswirkungen unterstützt wird.

Die Wirksamkeit des Programms DAPHNE ist somit aufgrund der Outputs und der Auswirkungen gewährleistet.

Effizienz

Die Effizienz des Programms und somit das Kosten-Nutzen-Verhältnis lassen sich am Verhältnis zwischen Inputs einerseits und Outputs und Auswirkungen andererseits messen.

Ein Programm wie DAPHNE ist jedoch keine Produktionseinheit, deren Kosten und Nutzen finanziell genau veranschlagt werden können. Wenn auch die meisten Inputs (in Form von Mitteln) bekannt sind, so macht es doch keinen Sinn, den Outputs oder Auswirkungen einen Geldwert zuzuordnen. So lässt sich zum Beispiel der Wert von Maßnahmen, die Kinder und Frauen in die Lage versetzen, sich selbst besser zu schützen und Gewalt zu verhindern, nicht mit finanziellen Begriffen ausdrücken. Dennoch sind Rückschlüsse auf den Nutzen des Programms sowie auf seine Outputs und Auswirkungen möglich.

Die Effizienz wurde anhand eines pragmatischen Ansatzes unter bestmöglicher Berücksichtigung der verschiedenen verfügbaren Informationen bewertet, wobei der Nutzen des Programms im Mittelpunkt stand. Über die repräsentative Stichprobe bestehend aus 148 abgeschlossenen Projekten, die analysiert wurden, lassen sich folgende Aussagen und Zahlenangaben machen:

- Die Stichprobe entspricht einem Gesamtbudget von nahezu 20 Mio. EUR (bis 2001); dies sind 133 000 EUR je Projekt und 23 500 EUR je Teilnehmer.

- Die EU-Finanzierung beläuft sich auf ca. 75 % dieses Budgets, d. h. ca. 17 600 EUR je Teilnehmer. Im Durchschnitt finanziert die EU also bei jedem Projekt ein Jahr lang zwei Vollzeitäquivalente (VZÄ) oder pro beteiligter Organisation 0,35 VZÄ (dies entspricht im Durchschnitt 0,8 % des Personalbestands).

- Bei zwei Dritteln der Projekte werden die restlichen 25 % des Budgets ausschließlich durch interne Mittel gedeckt. Bei 10 % der Projekte besteht nur Zugang zu externen Mitteln und bei jedem vierten Projekt erfolgt die Restfinanzierung sowohl durch interne als auch durch externe Mittel. Häufig wird die Finanzierung durch zusätzliche Arbeit der Mitarbeiter der beteiligten NRO sowie durch die Mitwirkung Freiwilliger ergänzt. Das Volumen dieser Anstrengungen lässt sich natürlich schwer beziffern.

- Im Durchschnitt brachte jedes Projekt fünf Outputs hervor, die entscheidend zur Verwirklichung der sechs wichtigsten Programmziele beitrugen. Eine äußerst beeindruckende Menge an Material wurde durch 98 % der Projekte verbreitet; im Rahmen von 90 % der Projekte wurden Veranstaltungen organisiert. Die Outputs und ihre Verbreitung hatten Auswirkungen auf die Zielgruppen, die Endbegünstigten, die breite Öffentlichkeit und die Entscheidungsträger.

- An den 148 analysierten Projekten waren 1227 Organisationen beteiligt. Die Mitwirkung an einem Projekt hatte für 97 % von ihnen Auswirkungen; so konnten vor allem Fachkenntnisse erweitert, das Vernetzungspotenzial verbessert oder bewährte Praktiken übernommen werden. Die Beteiligung an DAPHNE wirkte sich daher unbestritten positiv auf diese Organisationen aus.

Diese Ergebnisse stellen – vor allem angesichts der begrenzten von der Kommission bereitgestellten Mittel – einen substanziellen Wert dar. Im Rahmen der Bewertung wurde geprüft, ob ein signifikantes Verhältnis zwischen Budgetumfang einerseits und Art und Häufigkeit der Outputs und Auswirkungen andererseits besteht; die Bewerter kamen zu dem Schluss, dass dies nicht der Fall ist. Dies ist zumindest teilweise darauf zurückzuführen, dass die meisten DAPHNE-Teilnehmer das Budget nur als Instrument betrachten. Sie bringen sich freiwillig in die Projekte ein und messen den Projektergebnissen große Bedeutung bei.

Aus den obigen Erläuterungen (und weiteren Angaben im Anhang) geht hervor, dass das Programm effizient ist: Mit begrenzter Unterstützung der EU wurden wichtige Ergebnisse und Auswirkungen erzielt.

Durchführung von DAPHNE und Fördermechanismen

Die Koordinatoren wurden gebeten, sich zu den DAPHNE-Verfahren für die Antragstellung und Vertragsvergabe, zur DAPHNE-Website, zur Unterstützung während der Projektdurchführung und zu den Bewertungs- und Kontrollsystemen zu äußern. Vollständige Angaben sind Anhang 1 zu entnehmen. Zu erwähnen ist in diesem Zusammenhang vor allem, dass bei den meisten Themen mindestens zwei Drittel der Projektkoordinatoren zufrieden waren. Insgesamt war bei der Initiative eine etwas geringere Zufriedenheit als beim Programm zu verzeichnen.

Wird der Grad der Zufriedenheit mit der „Transparenz des Auswahlverfahrens“ und der „Qualität der Unterstützung durch die Europäische Kommission während der Vorbereitungsphase“ für die einzelnen Jahre untersucht, so lässt sich die positive Schlussfolgerung ziehen, dass in den letzten Jahren (2001 bis 2003) ein höherer Anteil an Projektkoordinatoren mit diesen Aspekten zufrieden war als in den Jahren davor.[pic]

SCHLUSSFOLGERUNGEN

Im Rahmen des Programms DAPHNE werden Organisationen (einschließlich NRO) und lokale Behörden unterstützt, die sich zum Ziel gesetzt haben, Kinder, Jugendliche und Frauen vor Gewalt zu schützen und Gewalt gegen sie zu verhüten. Das Programm bewirkt einen zusätzlichen Nutzen auf Ebene der Europäischen Gemeinschaft und fördert durch Bildung von Netzen und Partnerschaften sowie Durchführung von Pilotprojekten den Austausch von Ideen und bewährten Praktiken. Die Teilnehmer solcher Projekte erhalten Gelegenheit, Neues zu lernen, Informationen auszutauschen und Fachkenntnisse weiterzugeben. Verschiedene Problembereiche werden eingehend behandelt. Die Projekte sind speziell auf die Bedürfnisse der Opfer von Gewalt ausgerichtet.

Das Programm sieht u. a. die Finanzierung von Maßnahmen zur Sensibilisierung der breiten Öffentlichkeit und gefährdeter Personengruppen sowie Maßnahmen zur Erforschung des Gewaltproblems und einschlägige Seminare vor. Sämtliche Tätigkeiten werden im Rahmen neuer europäischer Netze durchgeführt und zielen auf gemeinsames europäisches Handeln sowie den Austausch bewährter Praktiken.

Aufgrund der Erkenntnisse aus der Durchführung des Programms DAPHNE sowie einer umfassenden Beurteilung der Auswirkungen der abgeschlossenen Projekte, einer Begutachtung der laufenden Projekte und aufgrund von Befragungen von Beteiligten ergeben sich folgende Schlussfolgerungen:

- Die Ziele der Initiative und des Programms waren und sind weiterhin relevant für die ihnen zugrunde liegenden Erfordernisse, d. h. den Schutz von Kindern, Jugendlichen und Frauen vor Gewalt und die Verhütung von Gewalt gegen sie. Sowohl die Outputs als auch die Auswirkungen tragen zur Verwirklichung der einzelnen Ziele des Programms DAPHNE bei und bestätigen somit dessen Wirksamkeit. Die Effizienz des Programms wird durch die beeindruckenden Outputs und Auswirkungen im Vergleich zu den bescheidenen bereitgestellten Mitteln belegt. Nach Abschluss der Projekte ist deren Nachhaltigkeit eher schwach, da die Verbreitung der Ergebnisse unzureichend geplant wird und nicht gezielt erfolgt und Anschlussfinanzierungen mit Schwierigkeiten verbunden sind.

- Das große Interesse an DAPHNE (über 2200 eingegangene Vorschläge, für die Finanzhilfen in Höhe von ca. 195 Mio. EUR beantragt wurden) zeigt, dass das Programm eindeutig einem akuten Bedarf der Gesellschaft gerecht wird.

- Mit etwa 700 Outputs wurden im Rahmen der 303 finanzierten Projekte erste Maßnahmen getroffen, die erheblich zur Sensibilisierung der Zielgruppen beigetragen haben. Außerdem gelang es dank dieser Projekte, die Selbstbehauptungsfähigkeit von Opfern zu stärken, besser über den Zugang zu Hilfeleistungen zu informieren, das Dienstleistungsangebot zu erweitern und bestimmte Gewaltmechanismen zu verdeutlichen.

- Die Outputs hatten nicht nur Auswirkungen für die Projektpartner, Zielgruppen und Endbegünstigten, sondern beeinflussten auch die sich langsam wandelnde gesellschaftliche Wahrnehmung von Gewalt und die Entwicklung der EU-Politik sowie der nationalen Politiken. Öffentliche Einrichtungen erproben und entwickeln neue Modelle und Methoden, die alle zur Entstehung eines gemeinsamen Rahmens und einer zunehmenden Konvergenz der einzelstaatlichen Maßnahmen beitragen.

- Ein weiteres erwähnenswertes Ergebnis besteht darin, dass 12 % der Projekte Auswirkungen auf Rechtsvorschriften hatten und/oder politische Änderungen bewirkten. Da DAPHNE nicht in erster Linie auf das Vorschlagen von Legislativmaßnahmen oder auf politische Veränderungen abzielt, handelt es sich hierbei um einen Nebeneffekt, der dem großen Engagement und dem Einsatz einiger Organisationen zu verdanken und als Pluspunkt anzusehen ist.

[1] Externe Bewertung durch das Büro Van Dijk, Brüssel (2004), nicht veröffentlicht.

[2] ABl. L 34 vom 9.2.2000, S. 1.