Bericht über die Umsetzung der Empfehlung der Kommission zur Stärkung des Grundsatzes des gleichen Entgelts für Frauen und Männer durch Transparenz

1.Einleitung

Der Grundsatz des gleichen Entgelts ist seit 1957 in den EU-Verträgen verankert und wurde in die Richtlinie 2006/54/EG zur Verwirklichung des Grundsatzes der Chancengleichheit und Gleichbehandlung von Männern und Frauen in Arbeits- und Beschäftigungsfragen (Neufassung) („die Richtlinie“) aufgenommen. Im Einklang mit Artikel 157 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) schreibt die Richtlinie vor, dass bei gleicher Arbeit oder bei einer Arbeit, die als gleichwertig anerkannt wird, mittelbare und unmittelbare Diskriminierung aufgrund des Geschlechts in Bezug auf sämtliche Entgeltbestandteile und -bedingungen beseitigt werden muss. Dieser Grundsatz, der auch für Systeme zur beruflichen Einstufung gilt, die zur Festlegung des Entgelts verwendet werden, wurde in die nationalen Rechtsordnungen aller Mitgliedstaaten aufgenommen.

Der Grundsatz des gleichen Entgelts ist zwar bereits seit fast 60 Jahren fester Bestandteil der Verträge und wurde seitdem in den Rechtsvorschriften der EU und der Mitgliedstaaten weiterentwickelt, dennoch gelangte die Kommission in ihrem im Jahr 2013 vorgelegten Bericht über die Anwendung der Richtlinie in den Mitgliedstaaten zu dem Schluss, dass die praktische Anwendung der Vorschriften zur Entgeltgleichheit in den Mitgliedstaaten einer der problematischsten Bereiche der Richtlinie ist. Wie dem Bericht zu entnehmen ist, sind die Haupthindernisse für die wirksame Anwendung des Grundsatzes des gleichen Entgelts der Mangel an Transparenz im Bereich der Lohnsysteme, der Mangel an Rechtssicherheit in Bezug auf das Konzept der gleichwertigen Arbeit, weil es entweder keine Definition des Begriffs oder keine klaren Bewertungskriterien für den Vergleich verschiedener Tätigkeiten gibt, sowie Verfahrenshindernisse.

Dass der Grundsatz des gleichen Entgelts nur unzureichend umgesetzt wird, ist mit ein Grund für das anhaltend große Lohngefälle zwischen Männern und Frauen, das derzeit für die gesamte EU bei 16,3 % liegt. Geschlechtsspezifische Lohndiskriminierung, d. h. dass Frauen für gleiche oder gleichwertige Arbeit schlechter bezahlt werden als Männer, ist neben weiteren Faktoren wie der Segregation nach Berufen und der vertikalen Segregation eine der wesentlichen Ursachen, die zum Lohngefälle zwischen Männern und Frauen beitragen.

Im März 2014 verabschiedete die Europäische Kommission eine Empfehlung zur Stärkung des Grundsatzes des gleichen Entgelts für Frauen und Männer durch Transparenz („die Empfehlung“) . Sie gibt den Mitgliedstaaten Orientierungshilfen, die sie dabei unterstützen sollen, den Grundsatz des gleichen Entgelts wirksamer anzuwenden, um Diskriminierung beim Entgelt und das anhaltende geschlechterspezifische Lohngefälle zu bekämpfen; der Schwerpunkt liegt dabei vor allem, jedoch nicht ausschließlich, auf Maßnahmen zur Verbesserung der Lohntransparenz.

Die Mitgliedstaaten wurden ersucht, der Kommission bis 31. Dezember 2015 die Maßnahmen mitzuteilen, die zur Umsetzung der Empfehlung ergriffen wurden. Der vorliegende Bericht stützt sich im Wesentlichen auf die Angaben der Mitgliedstaaten. Außerdem berücksichtigt der Bericht die Angaben wichtiger Interessenträger, insbesondere der europäischen Sozialpartner , die im Oktober 2015 zur Umsetzung der Empfehlung auf Ebene der Mitgliedstaaten konsultiert wurden.

Darüber hinaus stützt sich der Bericht auf Angaben über die Umsetzung der Empfehlung, die von den gemäß der Richtlinie eingerichteten Gleichstellungsstellen übermittelt wurden, sowie auf Angaben des Kommissionsnetzwerks unabhängiger Rechtsexperten auf dem Gebiet der Gleichstellung von Frauen und Männern.

Ein Seminar für gegenseitiges Lernen zum Thema „geschlechtsspezifisches Lohngefälle“ am 20. und 21. Oktober 2016 vermittelte weitere Erkenntnisse über die Umsetzung der Empfehlung in der Praxis und die Wirkung der auf nationaler Ebene ergriffenen Maßnahmen zur Beseitigung der Entgeltdiskriminierung und des geschlechtsspezifischen Lohngefälles, einschließlich Maßnahmen zur Verbesserung der Transparenz beim Entgelt.

Wie in ihrem Arbeitsdokument zum Strategischen Engagement für die Gleichstellung von Frauen und Männern 2016‑2019 dargelegt, zählt für die Kommission die Verringerung des Lohngefälles zwischen Männern und Frauen zu den vordringlichen Prioritäten. Als eine der wichtigsten Maßnahmen zur Verwirklichung dieses Ziels wird dort genannt, die Anwendung und Durchsetzung des Grundsatzes des gleichen Entgelts dadurch zu verbessern, dass eine Bewertung der Richtlinie vorgenommen wird und dass unter anderem auf der Grundlage eines Berichts über die Maßnahmen der Mitgliedstaaten zur Umsetzung der Empfehlung geprüft wird, wie die Transparenz beim Entgelt verbessert werden kann.

Die Kommission stellt fest, dass Lohntransparenz nicht die einzige Maßnahme ist, die dazu beitragen könnte, das Lohngefälle zwischen Männern und Frauen zu verringern. Um alle Aspekte des geschlechtsspezifischen Lohngefälles zu bekämpfen, ist dieser Bericht in einen weiter gefassten Aktionsplan eingebunden, mit dem die Kommission ihrer Entschlossenheit, das geschlechtsspezifische Lohngefälle zu bekämpfen, Ausdruck verleiht. Der Aktionsplan beinhaltet vielfältige, aufeinander abgestimmte und sich gegenseitig verstärkende Maßnahmen auf gesetzgeberischer Ebene und auch in anderen Bereichen, mit denen das geschlechtsspezifische Lohngefälle bekämpft werden soll.

Zusätzlich verfolgt die Kommission mit dem Europäischen Semester die wirtschaftliche Lage in den Mitgliedstaaten und unterstützt die Mitgliedstaaten bei ihren Bemühungen zur Bekämpfung des geschlechtsspezifischen Lohngefälles; hierzu gibt sie einzelnen Mitgliedstaaten schließlich Empfehlungen zur Beseitigung dieses konkreten Problems oder bestimmter zugrunde liegender Ursachen, wie mangelnde Investitionen in die Kinderbetreuung oder steuerliche Negativanreize, die Zweitverdiener – meist Frauen – davon abhalten, eine Arbeit aufzunehmen oder mehr zu arbeiten. Im Jahr 2017 wurden das geschlechtsspezifische Lohngefälle und die Probleme, die dazu beitragen, in den Länderberichten von neun Mitgliedstaaten thematisiert. Im Mai 2017 veröffentlichte die Kommission länderspezifische Empfehlungen, bei denen sie Investitionen in Kinderbetreuungseinrichtungen und steuerliche Negativanreize sowie weitere Maßnahmen zur Bekämpfung des geschlechtsspezifischen Lohngefälles in den Mittelpunkt stellte.

Im vorliegenden Bericht werden die Umsetzung der in der Empfehlung vorgeschlagenen Maßnahmen durch die Mitgliedstaaten und die Wirksamkeit der Anwendung der Empfehlung in der Praxis bewertet.

2.Umsetzung von Maßnahmen zur Erhöhung der Lohntransparenz in den Mitgliedstaaten

Lohntransparenz ist für die wirksame Anwendung des Grundsatzes des gleichen Entgelts in der Praxis von entscheidender Bedeutung. Durch ein höheres Maß an Transparenz werden etwaige geschlechtsabhängige Ungleichbehandlungen und Diskriminierungen in den Vergütungsstrukturen von Unternehmen oder Organisationen offengelegt, so dass Arbeitnehmer, Arbeitgeber und Sozialpartner geeignete Maßnahmen ergreifen können. Wenn bekannt ist, dass in einem Unternehmen für gleiche oder gleichwertige Arbeit Entgelte in unterschiedlicher Höhe gezahlt werden, können Einzelpersonen dadurch leichter bei nationalen Gerichten gegen Entgeltdiskriminierung vorgehen.

In der Empfehlung wird ein Instrumentarium spezifischer Maßnahmen vorgestellt, die den Mitgliedstaaten und anderen Interessenträgern dabei helfen sollen, einen maßgeschneiderten Ansatz zur Erhöhung der Lohntransparenz zu entwickeln. Hierzu werden vier Kernmaßnahmen zur Transparenz beim Entgelt vorgeschlagen: ein Anspruch auf Auskunft über Lohn- und Gehaltsniveaus, die Berichterstattung über das Entgelt auf Unternehmensebene, Entgelt-Audits und Berücksichtigung der Entgeltgleichheit in Tarifverhandlungen. Die Mitgliedstaaten werden ermutigt, auf ihre besonderen Gegebenheiten abgestimmte Maßnahmen sowie mindestens eine der Kernmaßnahmen durchzuführen.

Trotz der Annahme der Empfehlung existieren derzeit lediglich in elf Mitgliedstaaten Rechtsvorschriften zur Lohntransparenz . Nur sechs dieser Mitgliedstaaten haben entweder neue Maßnahmen zur Erhöhung der Lohntransparenz verabschiedet oder nach der Annahme der Empfehlung bestehende Maßnahmen verbessert . Die meisten von ihnen haben eine der vier in der Empfehlung aufgeführten Kernmaßnahmen zur Erhöhung der Lohntransparenz in ihre Rechtsvorschriften aufgenommen. Fünf von ihnen nahmen mehr als eine der Kernmaßnahmen auf, nur ein Mitgliedstaat hat alle vier Maßnahmen in seinem nationalen Rechtsrahmen verankert. In drei Mitgliedstaaten sind neue Maßnahmen zur Erhöhung der Lohntransparenz in Vorbereitung, die sich zum Teil noch im Anfangsstadium der Verhandlungen befinden, während andere kurz vor der Verabschiedung in den nationalen Parlamenten stehen.