ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS

AKP : Staaten in Afrika, im Karibischen Raum und im Pazifischen Ozean

CPIA : Country Policy and Institutional Assessment (Bewertung des Regierungshandelns und der Effizienz der Institutionen eines Landes)

EEF : Europäische Entwicklungsfonds

GBS : General Budget Support (allgemeine Budgethilfen)

MDG : Millennium Development Goals (Millenniums-Entwicklungsziele)

PEFA : Public Expenditure and Financial Accountability (Rechenschaftspflicht bei den öffentlichen Ausgaben und Finanzen)

PFM : Public Finance Management (öffentliches Finanzmanagement)

SBS : Sector Budget Support (sektorbezogene Budgethilfen)

ZUSAMMENFASSUNG

I. Der Europäische Rechnungshof hat eine Wirtschaftlichkeitsprüfung durchgeführt, um zu bewerten, ob die Europäische Kommission ihre allgemeinen Budgethilfeprogramme wirksam verwaltet. Allgemeine Budgethilfen weisen gegenüber dem herkömmlichen Hilfeansatz über Projekte eine Reihe potenzieller Vorteile auf. Mit diesem Instrument kann Hilfe in größerem Umfang und besser vorhersehbar bereitgestellt werden, und da es der Finanzierung der nationalen Entwicklungsstrategie des Partnerlandes dient, fühlt sich das Partnerland bei diesem Hilfeinstrument tendenziell stärker verantwortlich. Da allgemeine Budgethilfen in die nationalen Haushalte eingestellt werden, können sie das Partnerland auch zu einer Optimierung des öffentlichen Finanzmanagements (PFM) anhalten und die landesinterne Rechenschaftspflicht verbessern. Sie werden außerdem als eine Möglichkeit gesehen, den politischen Dialog zu intensivieren und die Harmonisierung und Koordinierung der Hilfe zwischen den Gebern zu verbessern, was die Effizienz der Hilfebereitstellung erhöhen und die Kosten für das Partnerland verringern könnte. Allgemeine Budgethilfen wurden von der Kommission in den letzten zehn Jahren zunehmend eingesetzt, um ihr wichtigstes entwicklungspolitisches Ziel, die Minderung der Armut, zu erreichen.

II. Bei allgemeinen Budgethilfeprogrammen handelt es sich gewöhnlich um ein ganzes Paket an Unterstützungsleistungen, die Mittelüberweisungen, Maßnahmen zum Kapazitätenaufbau, den Dialog mit dem Partnerland und die Festlegung von Bedingungen für die Mittelauszahlung umfassen. Eine Reihe weiterer Geber verwendet allgemeine Budgethilfen, und die Kommission muss ihre Programme eng mit den Programmen dieser anderen Geber abstimmen.

III. Wie bei anderen Hilfemodalitäten sind die in den einzelnen Ländern herrschenden konkreten Gegebenheiten maßgeblich dafür, wie sich die allgemeinen Budgethilfen letztendlich auf die Armutsminderung auswirken. Ebenso maßgeblich ist, dass die Kommission ihre allgemeinen Budgethilfeprogramme wirksam verwaltet. Den Erkenntnissen des Hofes zufolge hat die Kommission in den letzten zehn Jahren beträchtliche Anstrengungen im Zusammenhang mit der Weiterentwicklung ihres Ansatzes zur Bereitstellung von Unterstützung über allgemeine Budgethilfen unternommen. Dennoch sind bei Methodik und Verwaltung der allgemeinen Budgethilfeprogramme in AKP-Staaten sowie in lateinamerikanischen und asiatischen Ländern nach wie vor Schwachpunkte gegeben. Diese Programme werden ihre potenzielle Wirksamkeit deshalb wohl kaum voll entfalten können.

IV. Ein positives Merkmal im Ansatz der Kommission ist die systematische Einbeziehung von gesamtwirtschaftlichen und PFM-Zielen. Die Ziele der allgemeinen Budgethilfeprogramme tragen den konkreten Gegebenheiten und sich wandelnden Prioritäten der Partnerländer aber ebenso wenig ausreichend Rechnung wie anderen Programmen, die von der Kommission und anderen Gebern durchgeführt werden. Bei den neueren Programmen sind zwar Verbesserungen festzustellen, doch die Programmziele sind tendenziell zu allgemein formuliert, was bei der Konzeption der verschiedenen Komponenten der Programme hinderlich ist und es erschwert, die Kommission in Bezug auf die Wirksamkeit in die Pflicht zu nehmen.

V. Die Kommission hat noch keinen soliden Rahmen für das Risikomanagement geschaffen, um die Risiken bei ihren allgemeinen Budgethilfeprogrammen angemessen zu bewerten und zu begrenzen. Dies ist in Anbetracht der durch schwache PFM-Systeme und erhebliche Korruption gegebenen beträchtlichen treuhänderischen Risiken sowie der wegen Schwachpunkten in den nationalen Entwicklungsstrategien vieler Partnerländer bestehenden Entwicklungsrisiken besonders wichtig.

VI. Es ist nicht klar, auf welcher Grundlage die Kommission die Höhe der den einzelnen allgemeinen Budgethilfeprogrammen zuzuweisenden Mittel festsetzt. Der Hof hat allerdings festgestellt, dass die Kommission die Vorhersehbarkeit ihrer Auszahlungen an die Partnerländer verbessert hat, was wichtig für deren Haushaltsführung ist.

VII. Die für den Kapazitätenaufbau bereitgestellte Unterstützung ist hilfreich für die Stärkung des öffentlichen Finanzmanagements, auch wenn sie nicht auf einer angemessenen Bewertung des vorrangigen Bedarfs beruhte; nicht genug Beachtung geschenkt wurde vor allem der notwendigen Stärkung von Kontrollinstanzen wie Obersten Rechnungskontrollbehörden, Parlamenten und zivilgesellschaftlichen Organisationen, die bestrebt sind, den Einsatz der Haushaltsmittel durch die Regierung zu überwachen. Auch zur Unterstützung anderer Zielsetzungen der allgemeinen Budgethilfe, insbesondere in den Bereichen Gesundheit und Bildung, wurde die für den Kapazitätenaufbau bereitgestellte Hilfe kaum in Anspruch genommen. Es ist der Kommission häufig nicht gelungen, die Unterstützung für den Kapazitätenaufbau während der Laufzeit der allgemeinen Budgethilfeprogramme in vollem Umfang auszuführen. Sie hat im Jahr 2008 aber eine Strategie angenommen, die die Wirksamkeit ihrer technischen Zusammenarbeit verbessern soll.

VIII. Die von der Kommission an die Auszahlung allgemeiner Budgethilfen geknüpften leistungsbezogenen Bedingungen sind im Allgemeinen zweckmäßig, dürften aufgrund ihrer Konzeption und Umsetzung den beabsichtigten Anreizeffekt aber kaum entfalten. Oft lässt sich nur schwer beurteilen, ob Bedingungen erfüllt sind oder nicht. Dies ist hauptsächlich darauf zurückzuführen, dass nicht klar festgelegt ist, wann ein zufriedenstellender Fortschritt vorliegt sowie darauf, dass die für die Ergebnisbewertung herangezogenen Statistiksysteme mangelhaft sind.

IX. Die allgemeinen Budgethilfeprogramme führten zwar zu einem intensiveren Dialog über die nationalen Haushalte und das öffentliche Finanzmanagement, die Kommission nutzt jedoch nicht das gesamte Potenzial des Instruments, weil keine ausreichende Sachkenntnis in den Schwerpunktbereichen vorhanden ist, an die die Ziele der allgemeinen Budgethilfeprogramme geknüpft sind. Hinzu kommen Mängel in der Abwicklung des Dialogprozesses durch die Kommission.

X. Die externe Berichterstattung der Kommission über allgemeine Budgethilfen stellt eher deren potenzielle Vorteile hinsichtlich der besseren Bereitstellung der Hilfe heraus, gibt aber verhältnismäßig wenig Aufschluss über die tatsächlichen Auswirkungen auf die Armutsminderung. Evaluierungsmethoden zum Nachweis dafür, ob und unter welchen Voraussetzungen Budgethilfen wirksam zur Armutsminderung beitragen können, wurden bislang nicht festgelegt. Die Kommission spielt bei den Bemühungen der Geber um Ausarbeitung entsprechender Methoden aber eine führende Rolle.

XI. Die Kommission ist sich darüber im Klaren, dass sie die Verwaltung der allgemeinen Budgethilfen verbessern muss und hat Ende 2009 mit einer Überarbeitung ihrer internen Leitlinien begonnen, um die meisten der vom Hof im vorliegenden Bericht beanstandeten Mängel zu beheben. Der Bericht enthält eine Reihe von Empfehlungen, die die Kommission in diesem Zusammenhang berücksichtigen sollte.

EINLEITUNG

1. Armutsbekämpfung ist das übergeordnete Ziel der EU-Entwicklungszusammenarbeit, und in den letzten zehn Jahren wurden von der Europäischen Kommission wie auch von anderen Gebern zunehmend allgemeine Budgethilfen als Instrument bei den Bemühungen um Verwirklichung dieses Ziels eingesetzt. Bei allgemeinen Budgethilfen überweist die Kommission Finanzmittel an die Staatskasse der Partnerländer und stellt auf diese Weise zusätzliche Haushaltsmittel zur Unterstützung einer nationalen Entwicklungsstrategie bereit. Durch diese Form der Mittelüberweisung soll auch zur gesamtwirtschaftlichen Stabilität beigetragen werden, die generell als Grundvoraussetzung für Entwicklung und Armutsminderung gilt. Darüber hinaus soll die Bereitstellung der Mittel über nationale Finanzsysteme auch zu einer Verbesserung des öffentlichen Finanzmanagements (PFM) beitragen, da wirksame PFM-Systeme im Kampf gegen die Armut ebenfalls eine wichtige Rolle spielen.

2. Die allgemeinen Budgethilfeprogramme der Kommission und die entsprechenden Programme anderer Geber umfassen jedoch nicht nur den Mitteltransfer, sondern drei weitere Komponenten, die ganz wesentlich zur Unterstützung der Programmziele beitragen:

a) Maßnahmen zum Kapazitätenaufbau, hauptsächlich durch technische Hilfe, um die Länder bei der Stärkung ihrer politischen Gestaltung und Verwaltung zu unterstützen (siehe Ziffer 49);

b) die Festlegung von Bedingungen für die Freigabe von Mitteln, die an die Programmziele geknüpft sind und von den Partnerländern mit den Gebern vereinbart werden. Die Kommission war bei der Vorgabe von Bedingungen vor allem bestrebt, durch die Verwendung sogenannter "variabler Tranchen" zur Belohnung von Leistung stärkere Anreize für die Länder im Hinblick auf die Zielerreichung zu schaffen (siehe Ziffer 58);

c) Dialog mit den Ländern über Konzeption, Durchführung und Ergebnisse nationaler und sektorbezogener Politiken unter Berücksichtigung des Haushaltsplans. Vermehrte Dialogmöglichkeiten werden häufig als besonderer Vorteil von Budgethilfen erachtet (siehe Ziffer 68).

3. Allgemeine Budgethilfen haben viele Gemeinsamkeiten mit sektorbezogenen Budgethilfen, bei denen ebenfalls Mittel an die Staatskasse überwiesen werden. Mit sektorbezogenen Budgethilfeprogrammen soll aber eine sektorbezogene Politik und nicht eine nationale Strategie unterstützt werden. Dementsprechend sind Kapazitätenaufbau, Bedingungen und Dialog auf die Unterstützung des ausgewählten Sektors ausgerichtet.

4. Ein wichtiges Merkmal allgemeiner Budgethilfen ist die damit verbundene enge Zusammenarbeit der Geber, da sie alle dieselbe nationale Strategie unterstützen und dieselben nationalen Systeme benutzen. Dies bedeutet, dass die Kommission bei der Festsetzung der Ziele ihrer allgemeinen Budgethilfeprogramme und bei der Planung der zur Verwirklichung dieser Ziele notwendigen Mitteltransfers, Maßnahmen zum Kapazitätenaufbau, Bedingungen und Modalitäten des Dialogs auch dafür sorgen muss, dass diese Inputs mit den Inputs anderer Geber abgestimmt werden.

5. Eine enge Geberkoordinierung bei allgemeinen Budgethilfen wird auch als vorbildliche Vorgehensweise betrachtet, um die Transaktionskosten für die Partnerländer aus der bilateralen Abwicklung mit vielen Gebern zu verringern. Dennoch trägt die Kommission auch bei Anwendung des Grundsatzes der Geberkoordinierung weiterhin die alleinige Verantwortung für die Annahme von Finanzierungsbeschlüssen. Ebenso bleibt sie gegenüber der Entlastungsbehörde für die Verwendung der EU-Mittel rechenschaftspflichtig. Den erforderlichen partnerschaftlichen Ansatz unter den Gebern sowie die Verantwortung und Rechenschaftspflicht für ihre allgemeinen Budgethilfeprogramme im Gleichgewicht zu halten, stellt die Kommission zwangsläufig vor eine schwierige Aufgabe.

BUDGETHILFEN SIND DAS BEVORZUGTE HILFEINSTRUMENT VIELER GEBER

6. Die Kommission stellt AKP-Staaten seit dem siebten EEF (1990-1995) und asiatischen und lateinamerikanischen Ländern seit 2003 allgemeine Budgethilfen bereit. Das Abkommen von Cotonou [1] sieht die Möglichkeit vor, AKP-Staaten mit allgemeinen Budgethilfen zu unterstützen. Diese Option wurde für Asien und Lateinamerika in die Verordnung über das neue Finanzierungsinstrument für die Entwicklungszusammenarbeit [2] aus dem Jahr 2006 förmlich aufgenommen. Für die Verwaltung der allgemeinen Budgethilfen verwendet die Kommission umfassende interne Leitlinien [3], deren erste Fassung 2002 ausgearbeitet wurde. Diese Version wurde 2007 gründlich überarbeitet und danach im Jahr 2009 aktualisiert. Während der Hof diese Prüfung durchführte, leitete die Kommission eine weitere umfassende Überarbeitung ein, die im Jahr 2010 abgeschlossen werden soll. Die Kommission hat für ihre Mitarbeiter auch eine Reihe von Fortbildungsveranstaltungen zu verschiedenen Aspekten von Budgethilfen entwickelt.

7. Budgethilfen – und zwar sowohl allgemeine als auch sektorbezogene Budgethilfen – sind zum bevorzugten Hilfeinstrument vieler Geber, darunter der Kommission, geworden, weil sie Budgethilfen als wirksamsten Weg zur Erbringung von Hilfe erachten. In der im Jahr 2005 unterzeichneten Erklärung von Paris verpflichteten sich die Geber, die Hilfe zunehmend über die Systeme der Länder bereitzustellen. Die EU verpflichtete sich zur Erreichung dieses Ziels, indem sie sich selbst die Vorgabe machte, bis 2010 50 % der den Regierungen zur Verfügung gestellten Unterstützung über nationale Systeme bereitzustellen. Der im Jahr 2008 angenommene Aktionsplan von Accra ging über die Erklärung von Paris hinaus: Darin hieß es, künftig sollten vorrangig die nationalen Systeme – d. h. im Prinzip Budgethilfen – für die Bereitstellung der Hilfe verwendet werden, und für den Fall der Nichtverwendung sollten die Geber ihre Entscheidung klar begründen.

8. Der Umfang der EU-Budgethilfen ist im Lauf der Zeit entsprechend angewachsen. Entfielen auf Budgethilfen im Rahmen des neunten EEF (2001-2007) 30 % der Gesamtfinanzierung (allgemeine Budgethilfen: 21 %, sektorbezogene Budgethilfen: 9 %), so dürfte sich dieser Prozentanteil im Rahmen des zehnten EEF (2008-2013) auf 48 % (allgemeine Budgethilfen: 31 %, sektorbezogene Budgethilfen: 17 %) erhöhen. In den asiatischen und lateinamerikanischen Ländern stieg der über Budgethilfen bereitgestellte Teil der Unterstützung von 12 % (allgemeine Budgethilfen: 3 %, sektorbezogene Budgethilfen: 9 %) im Zeitraum 2003-2005 auf 25 % (allgemeine Budgethilfen: 5 %, sektorbezogene Budgethilfen: 20 %) im Zeitraum 2006-2009. Allgemeine Budgethilfen kamen in 35 AKP-Staaten zum Einsatz und wurden bislang auch sieben Ländern in Asien und Lateinamerika gewährt. In den Anhängen I und II sind die Mittelbindungen nach Ländern aufgeschlüsselt.

ALLGEMEINE BUDGETHILFEN BIETEN IM VERGLEICH ZUR HILFEBEREITSTELLUNG ÜBER PROJEKTE VIELE POTENZIELLE VORTEILE

9. Die Bereitstellung von Unterstützung über allgemeine Budgethilfen bietet gegenüber der Finanzierung konkreter Projekte verschiedene potenzielle Vorteile. Über allgemeine Budgethilfen lässt sich mehr Hilfe in einer stärker vorhersehbaren Weise mobilisieren, und da damit die nationalen Entwicklungsstrategien der Partnerländer finanziert werden, fühlen sich diese für dieses Hilfeinstrument tendenziell stärker verantwortlich. Da allgemeine Budgethilfen über die nationalen Haushalte bereitgestellt werden, können sie das Partnerland dazu anspornen, das öffentliche Finanzmanagement und die Planung zu verbessern, und sie können die landesinterne Rechenschaftspflicht erhöhen. Außerdem gelten allgemeine Budgethilfen als Weg zur Stärkung des politischen Dialogs und zur Verbesserung der Harmonisierung und Koordinierung der Hilfe zwischen Gebern, wodurch sie möglicherweise die Effizienz der Hilfeerbringung erhöhen und die Kosten der Partnerländer verringern.

10. Wie bei anderen Hilfemodalitäten, sind die in den einzelnen Ländern herrschenden konkreten Gegebenheiten maßgeblich dafür, wie sich die allgemeinen Budgethilfen letztendlich auf die Armutsminderung auswirken. Gemäß den Rechtsvorschriften [4] dürfen allgemeine Budgethilfen nur gewährt werden, wenn eine solide gesamtwirtschaftliche Politik und eine gut definierte nationale Entwicklungspolitik vorhanden sind und die Verwaltung der öffentlichen Finanzen hinreichend transparent, zuverlässig und wirksam ist. Die Kommission legt diese Bedingungen dynamisch aus. Sie vertritt die Auffassung, dass das Vorhandensein von Schwachstellen bei der Verwaltung der öffentlichen Finanzen und in der nationalen Entwicklungsstrategie des Partnerlandes zum Zeitpunkt des Finanzierungsbeschlusses nicht bedeuten muss, dass kein allgemeines Budgethilfeprogramm eingeleitet wird, sofern der Wille zu Reformen da ist und die Reformen geeignet und glaubwürdig sind. So wird nicht nur der Ausgangssituation Rechnung getragen, sondern auch der von den einzelnen Partnerländern eingeschlagenen Richtung. Andere Geber, die Budgethilfen gewähren, gehen ähnlich vor.

11. Zu den konkreten Gegebenheiten in den einzelnen Ländern kommt ein zweiter wichtiger Faktor hinzu, der die Auswirkungen der allgemeinen Budgethilfeprogramme beeinflusst, und zwar wie gut die Kommission diese Programme verwaltet. Dieser Bericht behandelt die Frage, ob die Kommission ihre allgemeinen Budgethilfeprogramme wirksam verwaltet.

PRÜFUNGSUMFANG UND PRÜFUNGSANSATZ

12. Zur Beantwortung der Frage, ob die Kommission ihre allgemeinen Budgethilfeprogramme wirksam verwaltet, richtete der Hof seine Prüfung an vier zentralen Fragen aus:

a) Geht die Kommission bei der Auswahl und Formulierung der Ziele und angestrebten Ergebnisse der allgemeinen Budgethilfeprogramme angemessen vor?

b) Handhabt die Kommission die größten Risiken für die Wirksamkeit allgemeiner Budgethilfeprogramme angemessen?

c) Ist eine wirksame Konzeption und Durchführung der allgemeinen Budgethilfeprogramme durch die Kommission gegeben?

d) Berichtet die Kommission klar, umfassend und genau darüber, ob die allgemeinen Budgethilfen ihre Ziele erreichen?

13. Der Schwerpunkt der Prüfung lag auf der Verwaltung allgemeiner Budgethilfeprogramme in AKP-Staaten sowie in asiatischen und lateinamerikanischen Ländern durch die Kommission. Instabile Länder wurden wegen der besonderen Gegebenheiten nicht in diese Prüfung einbezogen. Von der Prüfung erfasst wurden der neunte und der zehnte EEF, d. h. ab dem Jahr 2001 gebundene Mittel, sowie alle im Rahmen des Gesamthaushaltsplans gewährten Mittel für allgemeine Budgethilfeprogramme, wobei die erste diesbezügliche Mittelbindung im Jahr 2003 vorgenommen wurde. Wie die Kommission die Förderwürdigkeit eines Landes im Hinblick auf allgemeine Budgethilfen bewertet, kontrolliert der Hof bei seinen Prüfungen der Rechnungsführung, deren Ergebnisse er in seinen Jahresberichten vorlegt. Im vorliegenden Bericht wird gegebenenfalls auf diese Ergebnisse verwiesen. Eine Bewertung der Vor- und Nachteile allgemeiner Budgethilfen im Vergleich zu anderen Hilfemechanismen war nicht Ziel dieser Prüfung.

14. Im Zuge der Prüfung wurden alle zwischen 2001 und 2009 in AKP-Staaten sowie in asiatischen und lateinamerikanischen Ländern finanzierten allgemeinen Budgethilfeprogramme einer analytischen Durchsicht unterzogen, um den Ansatz der Kommission bei der Verwaltung allgemeiner Budgethilfen zu beurteilen. Dazu wurden u. a. vier Ländern – Benin, Laos, Paraguay und Uganda – Besuche abgestattet, in deren Verlauf die Prüfer des Hofes Kommissionsbedienstete, Vertreter nationaler Behörden und anderer Geber befragten. Außerdem wurden die allgemeinen Budgethilfeprogramme in Nicaragua und Vietnam anhand einer Aktenprüfung sowie anhand von Fragebögen, die den Kommissionsdelegationen in beiden Ländern zugesandt wurden, abgedeckt. Im Rahmen der Prüfung wurden außerdem Sitzungen mit dem PEFA [5]-Sekretariat, der Weltbank und dem Internationalen Währungsfonds abgehalten sowie eine Dienstreise ins Vereinigte Königreich unternommen, wo dem Ministerium für internationale Entwicklung, der nationalen Rechnungskontrollbehörde NAO (National Audit Office) und einer Beraterfirma Besuche abgestattet wurden. Geprüft wurde zwischen Mai 2009 und Mai 2010.

BEMERKUNGEN

DIE KOMMISSION SCHNEIDET DIE ZIELE IHRER ALLGEMEINEN BUDGETHILFEPROGRAMME NICHT AUSREICHEND AUF DIE KONKRETEN GEGEBENHEITEN DER EINZELNEN LÄNDER ZU

15. Das übergeordnete Ziel allgemeiner Budgethilfeprogramme besteht darin, die Durchführung der nationalen Entwicklungsstrategie eines Landes zu unterstützen [6]. Die Kommission ist bestrebt, die spezifischen Ziele ihrer Programme mit diesen Strategien abzustimmen.

16. In diesem Teil des Berichts wird die Frage behandelt, ob die Kommission bei der Auswahl und Formulierung der Ziele und angestrebten Ergebnisse der allgemeinen Budgethilfeprogramme angemessen vorgeht. Der Hof untersuchte, ob die Programmziele präzise und auf die in den Ländern herrschenden Gegebenheiten zugeschnitten sind. Außerdem prüfte der Hof, ob in den Zielen die Stärkung des öffentlichen Finanzmanagements in den Partnerländern vorgesehen ist und ob in den Programmen klar dargelegt wird, wie die Budgethilfen zur Erreichung der angestrebten Ergebnisse beitragen werden.

DIE ZIELE DER ALLGEMEINEN BUDGETHILFEPROGRAMME SIND TENDENZIELL FÜR ALLE PARTNERLÄNDER GLEICH, UNGEACHTET DER DORT HERRSCHENDEN UNTERSCHIEDLICHEN GEGEBENHEITEN

17. Die Ziele der allgemeinen Budgethilfeprogramme ähneln einander in den verschiedenen Ländern, in denen die Kommission dieses Hilfeinstrument einsetzt, größtenteils sehr stark. Vor allem in den AKP-Staaten waren in den letzten zehn Jahren die meisten Programme über allgemeine Budgethilfe mit Zielsetzungen versehen, die vier Bereiche betrafen, nämlich die gesamtwirtschaftliche Stabilität, das öffentliche Finanzmanagement sowie das Gesundheits- und das Bildungswesen [7]. Bei dieser Standardstrategie werden weder die spezifischen und sich wandelnden Prioritäten der einzelnen Länder noch andere, von der Kommission oder anderen Gebern im Land finanzierte Programme ausreichend beachtet.

18. Die systematische Einbeziehung übergeordneter wirtschaftspolitischer Ziele im Zusammenhang mit der Verwirklichung der gesamtwirtschaftlichen Stabilität und der Reform des öffentlichen Finanzmanagements (PFM) ist eine Stärke der allgemeinen Budgethilfeprogramme der Kommission. Beide Elemente sind unerlässlich für die Erreichung des übergeordneten Ziels der allgemeinen Budgethilfeprogramme, nämlich zur Armutsminderung beizutragen. Die im Bereich des öffentlichen Finanzmanagements ausgewählten Ziele sind vielfach jedoch nicht auf die PFM-Reformprioritäten der einzelnen Partnerländer zugeschnitten. So stellen beispielsweise die PFM-Ziele in Laos nicht auf die wichtigen Bereiche der internen Kontrolle und der Korruption ab, und in Vietnam wurden Aspekte des öffentlichen Finanzmanagements nicht als prioritär angesehen. Obwohl Wirkungsanalysen zum öffentlichen Finanzmanagement in Paraguay und Nicaragua erhebliche Schwachstellen aufgezeigt haben, enthalten die allgemeinen Budgethilfeprogramme keine PFM-spezifischen Ziele.

19. Zu den anderen Zielen der allgemeinen Budgethilfeprogramme ist anzumerken, dass der von der Kommission verfolgte Ansatz nicht ausreichend der Tatsache Rechnung trägt, dass die nationalen Entwicklungsstrategien mancher Länder zur Erreichung des übergeordneten Ziels der Armutsminderung in den letzten Jahren auf ein wachstumsorientiertes Konzept umgestellt wurden. Diese Umstellung schlägt sich nicht in den Zielen der neuen allgemeinen Budgethilfeprogramme zur Unterstützung dieser nationalen Strategien nieder. Beispielhaft sei Ugandas neuer nationaler Entwicklungsplan genannt, der zum Zeitpunkt der Prüfung durch den Hof erstellt wurde. Darin wurde der Entwicklung der Infrastruktur und der Privatwirtschaft wesentlich mehr Bedeutung eingeräumt als in den vorangegangenen nationalen Entwicklungsstrategien, die in Form von Aktionsplänen zur Armutsminderung vorgelegt worden waren [8]. In den internen Leitlinien der Kommission wird zwar eingeräumt, dass Wachstum eine Voraussetzung für Armutsminderung ist, doch auf die Bedeutung, die dem Wachstum seitens der Partnerländer neuerdings beigemessen wird und darauf, wie die Kommission damit bei Auswahl von Programmzielen und dazugehörigen Bedingungen umgehen sollte, wird in den Leitlinien nicht eingegangen.

20. Gemäß den Programmierungsverfahren der Kommission soll die jedem Land insgesamt bereitgestellte Hilfe hauptsächlich in höchstens zwei prioritäre bzw. "Schwerpunktbereiche" und, sofern das Land dafür infrage kommt, in allgemeine Budgethilfen fließen. Die Kommission verfolgt bei der Festlegung der Ziele der allgemeinen Budgethilfeprogramme eher eine Standardstrategie, bei der die ausgewählten Schwerpunktbereiche nicht berücksichtigt werden. In einigen Ländern hat dies hat u. a. dazu geführt, dass die Kommission gleichzeitig allgemeine Budgethilfeprogramme mit gesundheits- und bildungsbezogenen Zielen durchführt und über sektorbezogene Budgethilfen Mittel für die Sektoren Gesundheit und/oder Bildung bereitstellt. Bei dieser Sachlage ist unklar, welcher Zusatznutzen durch allgemeine Budgethilfeprogramme mit bildungs- und gesundheitsbezogenen Zielen erbracht wird. Der Hof ermittelte entsprechende Fälle in den laufenden Programmen von vier AKP-Staaten [9]. Dieses Problem tritt in Asien und Lateinamerika vor allem deshalb kaum auf, weil die allgemeinen Budgethilfeprogramme in diesen Ländern tendenziell weniger standardisiert und mit konkreteren Zielsetzungen versehen sind. In asiatischen Ländern beruhen allgemeine Budgethilfeprogramme beispielsweise auf von der Weltbank zur finanziellen Unterstützung der Umsetzung von Armutsbekämpfungsstrategien gewährten Darlehen (Poverty Reduction Support Credits), bei denen das Wachstum – und nicht die sozialen Sektoren – als zentrales Element der Armutsminderung im Mittelpunkt steht.

21. Dass die Kommission für ihre allgemeinen Budgethilfeprogramme Standardziele verwendet, erschwert die Anpassung der Programme, wenn es darum geht, sie mit den Zielen anderer Geber für deren allgemeine Budgethilfeprogramme zu koordinieren. Außerdem werden die Kommission und die Mitgliedstaaten im EU-Verhaltenskodex im Hinblick auf die Arbeitsteilung im Bereich der Entwicklungspolitik aus dem Jahr 2007 aufgefordert, ihre aktive Beteiligung in einem Partnerland auf höchstens drei Schwerpunktbereiche zu konzentrieren [10]. Daraus ergibt sich die Frage, inwieweit die allgemeinen Budgethilfeprogramme überhaupt mit sektorbezogenen Zielen versehen sein sollten, da die Kommission sich dann – über die zwei Schwerpunktbereiche hinaus – in den betreffenden Sektoren engagieren muss.

DIE ZIELE DER ALLGEMEINEN BUDGETHILFEPROGRAMME SIND VIELFACH ZU ALLGEMEIN GEHALTEN

22. Die Ziele sind in den meisten allgemeinen Budgethilfeprogrammen recht allgemein gehalten, und es ist daraus nicht klar zu entnehmen, was mit den Programmen bis wann bewirkt werden soll (siehe Kasten 1). Dies wirkt sich auf die Konzeption der verschiedenen Komponenten der allgemeinen Budgethilfeprogramme – Mitteltransfer, Kapazitätenaufbau, Bedingungen und Dialog – nachteilig aus (siehe Ziffern 1-2). Zudem ist dadurch eine objektive Bewertung der Zielerreichung nicht möglich, und es wird schwieriger, die Kommission bezüglich der Wirksamkeit ihrer allgemeinen Budgethilfeprogramme in die Pflicht zu nehmen.

KASTEN 1

AUSWAHL UND FORMULIERUNG VON ZIELEN

Beispielhafte Vorgehensweise der Kommission: Laos

In Laos [11] sind die allgemeinen Budgethilfeprogramme der Kommission in die Maßnahmenmatrizen der Weltbank für Budgethilfen eingebunden [12]. In diesen Matrizen ist klar und detailliert angegeben, welche vorrangigen Maßnahmen während der Laufzeit des Programms abzuschließen sind. So wird beispielsweise das Ziel, zentrale PFM-Reformen einzuführen, in drei detaillierte Teilziele untergliedert; diese betreffen das Haushaltsverfahren, die Transparenz zwischenstaatlicher Finanztransfers und die Funktion der Prüfung der Rechnungsführung. Zu jedem dieser detaillierten Ziele ist in den Maßnahmenmatrizen vorgegeben, welche Schritte die Regierung in den einzelnen Jahren der Programmdurchführung zu ergreifen hat. Dank einer klaren Bindung an Leistungsindikatoren kann die Erreichung der Programmziele objektiv überwacht werden.

Verbesserungswürdige Vorgehensweise der Kommission: Nicaragua

Das Finanzierungsabkommen zum allgemeinen Budgethilfeprogramm der Kommission in Nicaragua [13] ist auf ländliche Gebiete ausgerichtet, gibt jedoch keine allgemeinen und spezifischen Ziele und keine Ergebniserwartungen vor. Darin wird auf die übergeordneten Ziele des nationalen Entwicklungsplans verwiesen; nicht angegeben wird hingegen, was die Kommission mit ihrem allgemeinen Budgethilfeprogramm erreichen will. Außerdem ist unklar, welcher Beitrag zum PFM geleistet werden soll. Obwohl im Finanzierungsabkommen Schwachpunkte im öffentlichen Finanzmanagement beschrieben und die wichtigsten Maßnahmen der Regierung zur Verbesserung des PFM-Systems genannt werden, ist die Verbesserung des öffentlichen Finanzmanagements kein explizites Ziel des Programms.

23. Bei den im Rahmen des zehnten EEF abgeschlossenen Finanzierungsabkommen wurden insofern gewisse Fortschritte erzielt, als die Ziele in den Abkommen klar in allgemeine und spezifische Ziele untergliedert werden. Mit der Überarbeitung ihrer internen Leitlinien über Budgethilfen (siehe Ziffer 6) will die Kommission weitere Verbesserungen vornehmen, indem sie von ihren Mitarbeitern verlangt,

a) die zur Umsetzung der PFM-Reformen sowie der nationalen Entwicklungsstrategien und Sektorpolitiken erforderlichen Maßnahmen in den Finanzierungsdokumenten präzise anzugeben;

b) mittelfristige Programmziele festzulegen.

DIE KOMMISSION HANDHABT DIE HAUPTRISIKEN FÜR WIRKSAME ALLGEMEINE BUDGETHILFEN NICHT ANGEMESSEN

24. Bei jeglicher Entwicklungszusammenarbeit müssen Risiken eingegangen werden, die sich auf die Wirksamkeit der Hilfe auswirken können. Mit allgemeinen Budgethilfen sind andere Risiken verbunden als mit dem bei der Entwicklungszusammenarbeit verfolgten traditionellen Projektansatz. Die größten Risiken für die Wirksamkeit allgemeiner Budgethilfen sind treuhänderische und Entwicklungsrisiken: treuhänderische Risiken lassen sich als die Risiken definieren, dass staatliche Mittel nicht wie vorgesehen zur Armutsbekämpfung verwendet werden; Entwicklungsrisiken lassen sich als die Risiken definieren, dass die mit allgemeinen Budgethilfen finanzierten nationalen Politiken und Strategien nicht angemessen sind.

25. In diesem Teil des Berichts wird die Frage behandelt, ob die Kommission die Hauptrisiken für die Wirksamkeit allgemeiner Budgethilfeprogramme angemessen handhabt. Der Hof untersuchte, wie die Kommission treuhänderische und Entwicklungsrisiken bewertete und welche Maßnahmen sie ergriff, um diese Risiken durch Aufbau entsprechender Kapazitäten, Vorgabe zweckmäßiger Bedingungen und Dialogmaßnahmen sowie Überwachungs- und Risikobegrenzungsmaßnahmen zu steuern.

ES GIBT KEINEN SACHGERECHTEN RAHMEN FÜR DAS RISIKOMANAGEMENT

26. Die Bedingungen für die Gewährung von Budgethilfen sind so gestaltet, dass gewährleistet ist, dass nur Länder, in denen die entsprechenden Voraussetzungen für die Wirksamkeit allgemeiner Budgethilfen gegeben sind, auch in den Genuss allgemeiner Budgethilfen kommen. Diese Voraussetzungen sind eine solide gesamtwirtschaftliche Politik, eine gut definierte nationale Entwicklungspolitik und ein hinreichend transparentes, zuverlässiges und wirksames System für die Verwaltung der öffentlichen Finanzen (siehe Ziffer 10). Da die Kommission diese Bedingungen dynamisch auslegt, muss das Vorhandensein erheblicher Schwachstellen bei der Verwaltung der öffentlichen Finanzen oder in den Entwicklungsstrategien zum Zeitpunkt des Finanzierungsbeschlusses nicht bedeuten, dass kein allgemeines Budgethilfeprogramm eingeleitet wird, sofern das Partnerland sich Reformen verschrieben hat und seine Fortschritte bei der Umsetzung der Reformen als geeignet und glaubwürdig beurteilt werden. Die Umsetzung von Reformen stellt ein langfristiges Unterfangen dar. Der dynamische Ansatz bedeutet zwar, dass die Kommission – gemeinsam mit anderen Gebern – in die Zukunft investiert, sie muss jedoch die mit Systemen, die nicht sofort ausreichende Garantien für Transparenz, Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit bieten, verbundenen Risiken bewerten und eindämmen [14].

27. In Bezug auf die AKP-Staaten [15] war die Risikobewertung der Kommission auf das Risiko ausgerichtet, dass Länder nicht konstant über die gesamte Umsetzungsdauer der allgemeinen Budgethilfeprogramme die Fördervoraussetzungen erfüllen. Als Grundlage für diese Bewertung diente die bisherige Handhabung allgemeiner Budgethilfen durch die Länder und die Perspektiven für die künftige Erfüllung der Fördervoraussetzungen. Die aufgrund dieser Bewertung gezogenen Schlussfolgerungen waren ein maßgebliches Kriterium für die Entscheidung, ob diesen Ländern Budgethilfen gewährt wurden oder nicht (siehe Ziffer 45). Diese Risikobewertung ist zwar hilfreich, geht jedoch nicht weit genug, da sie die potenziellen Auswirkungen von treuhänderischen und Entwicklungsrisiken auf die Wirksamkeit allgemeiner Budgethilfen nicht abdeckt.

28. In den internen Leitlinien der Kommission ist die Bewertung von treuhänderischen und Entwicklungsrisiken nicht vorgesehen. Die wichtigsten Risikoarten werden nicht aufgezeigt, und es gibt keine Anleitungen dafür, wie im Hinblick auf eine Bewertung von Erheblichkeit, Wahrscheinlichkeit und potenziellen Auswirkungen von Risiken vorzugehen ist. Außerdem ist nicht klar, wie risikomindernde Maßnahmen wie Unterstützung für den Kapazitätenaufbau, Dialog, Bedingungen und eher kurzfristige Maßnahmen für die jeweilige Risikoart und den jeweiligen Risikograd zu gestalten und wie diese Maßnahmen mit anderen Gebern zu koordinieren sind.

DIE RISIKEN SIND IN DEN MEISTEN LÄNDERN, DENEN ALLGEMEINE BUDGETHILFEN GEWÄHRT WERDEN, HOCH, WERDEN VON DER KOMMISSION JEDOCH NICHT ANGEMESSEN BERÜCKSICHTIGT

TREUHÄNDERISCHE RISIKEN

29. Allgemeine Budgethilfen werden größtenteils Ländern mit unzulänglichen PFM-Systemen bereitgestellt. Dies wird bestätigt durch die von der Weltbank veröffentlichte jährliche Bewertung des Regierungshandelns und der Effizienz der Institutionen eines Landes (Country Policy and Institutional Assessment, CPIA) [16], in der beim Indikator für die Qualität der Haushaltsführung und des Finanzmanagements bei den meisten Ländern, die allgemeine Budgethilfen erhalten, relativ niedrige Ergebnisse ausgewiesen sind. Unzulängliche PFM-Systeme können zu Mittelvergeudung und Ineffizienz führen, was die Wirksamkeit allgemeiner Budgethilfeprogramme bei der Erreichung der Zielsetzungen im Hinblick auf die Armutsminderung schmälert.

30. Eine weitere Folge unzulänglicher PFM-Systeme ist vermehrte Korruption. CPIA umfasst auch einen Indikator für Transparenz, Rechenschaftspflicht und Korruption im öffentlichen Sektor, der in fast allen Ländern, die allgemeine Budgethilfen erhalten, gleich niedrig ausfällt [17]. Weitere Hinweise für das oft hohe Ausmaß an Korruption lassen sich aus dem von Transparency International veröffentlichten Korruptionswahrnehmungsindex (Corruption Perception Index) herleiten. Von den 27 AKP-Staaten, die sich nicht in einer instabilen Lage befinden [18] und für die in den Länderstrategiepapieren zum zehnten EEF allgemeine Budgethilfen geplant sind, waren zwölf [19] im Korruptionswahrnehmungsindex 2009 als Länder mit um sich greifender Korruption eingestuft [20]. Von den sechs lateinamerikanischen und asiatischen Ländern, in denen allgemeine Budgethilfeprogramme durchgeführt werden, sind fünf [21] ebenso eingestuft.

31. Der Hof stellte fest, dass der Kommission als Grundlage für ihre Entscheidungsfindung und für Überwachungszwecke sachdienliche Informationen über die PFM-Systeme und die zu ihrer Verbesserung vorgesehenen Reformprogramme vorliegen. Eine besonders nützliche Informationsquelle über PFM-Systeme sind die Bewertungen zur Rechenschaftspflicht bei den öffentlichen Ausgaben und Finanzen (Public Expenditure and Financial Accountability, PEFA), die auf einer im Jahr 2005 auf Betreiben mehrerer Geber ausgearbeiteten gemeinsamen Methode beruhen, zu der auch die Kommission einen wesentlichen Beitrag geleistet hat. PEFA-Bewertungen wurden für viele Länder [22] erstellt und geben anhand von 28 Indikatoren Aufschluss über den Stand des PFM-Systems eines Landes. Die Bewertungen haben in vielen Ländern den PFM-Dialog und die Erstellung von Aktionsplänen und Unterstützungsprogrammen zur PFM-Reform angekurbelt. Die Ergebnisse der Bewertungen bilden auch eine gute Ausgangsbasis für die Messung der Verbesserungen im Zeitverlauf. Sie werden diesbezüglich durch jährliche, von den Delegationen erstellte PFM-Berichte ergänzt, die in der Regel einen guten Überblick über den Stand des öffentlichen Finanzmanagements und aktuelle Entwicklungen geben.

32. Ungeachtet dessen bewertet die Kommission die treuhänderischen Risiken nicht und zieht diesbezüglich keine Schlussfolgerungen. Dies ist zum Teil darauf zurückzuführen, dass sie – anders als einige Mitgliedstaaten wie etwa Frankreich [23] und das Vereinigte Königreich [24] sowie andere Organisationen [25] – über keine Methodik zur Durchführung dieser Bewertungen verfügt. Außerdem liegen ihre keine hinreichenden Informationen darüber vor, wie gut die PFM-Systeme in der Praxis tatsächlich funktionieren. Die PEFA-Bewertungen sind nicht als Instrument für die Beurteilung treuhänderischer Risiken gedacht, da darin nicht eingehend genug analysiert wird, inwieweit Kontrollen und Verfahren eingehalten werden und wie sich Korruption voraussichtlich auswirken wird. Entsprechende Informationen sollten normalerweise in den Jahresberichten der Obersten Rechnungskontrollbehörden und anderer Kontrollinstanzen enthalten sein. Allerdings hatte die Kommissionsdelegation in Uganda, wo die Oberste Rechnungskontrollbehörde in einem annehmbaren Zeitrahmen einen Jahresbericht veröffentlicht, diesen Bericht nicht ausreichend für die Ermittlung treuhänderischer Risiken genutzt. In den meisten Ländern veröffentlichen die Obersten Rechnungskontrollbehörden ihre Berichte mit beträchtlicher Verspätung, oder aber die Berichte werden, wie im Fall von Laos, gar nicht veröffentlicht.

33. Die fehlende Transparenz bei der Darstellung der nationalen sowie der regionalen Haushaltspläne in den meisten Ländern erschwert es der Kommission ebenfalls, den Einsatz der Haushaltsmittel zu analysieren. Bestandsaufnahmen wie Erhebungen zur Rückverfolgung der öffentlichen Ausgaben (Public Expenditure Tracking Surveys) [26] und Analysen der öffentlichen Ausgaben (Public Expenditure Reviews) [27] können durch Ermittlung erheblicher Ineffizienzen und undichter Stellen zum Ausgleich des Informationsdefizits beitragen und es den Gebern sowie den Regierungen der Empfängerländer so ermöglichen, ihre Anstrengungen vorrangig auf diese Probleme zu konzentrieren. Die Kommission hat diese Instrumente verhältnismäßig wenig genutzt.

34. Die Kommission verwendet in ihren allgemeinen Budgethilfeprogrammen eine Reihe von Methoden, die zur Verringerung der treuhänderischen Risiken beitragen sollen. Dazu zählen insbesondere das PFM-Auswahlkriterium, demzufolge zufriedenstellende Fortschritte bei der PFM-Reform gegeben sein müssen, sowie andere PFM-bezogene Auflagen, an die die Mittelauszahlung geknüpft ist. Die von der Kommission in Form des Kapazitätenaufbaus und des Dialogs gewährte Unterstützung für die PFM-Reformprogramme wird ebenfalls zur Eindämmung der Risiken verwendet. Das Fehlen einer gründlichen und expliziten Bewertung der treuhänderischen Risiken erschwert jedoch die Ausarbeitung eines Plans zur Risikobegrenzung, in dem die Risiken klar dargelegt werden und angegeben wird, welche Maßnahmen zur ihrer Eindämmung über welchen Zeitraum getroffen werden müssen. Die Risikobegrenzungsmaßnahmen der Kommission sind außerdem hauptsächlich auf Verbesserungen ausgerichtet, die erst mittel- bis langfristig Wirkung entfalten werden. Von eher kurzfristigen, mit den Partnerregierungen in Bezug auf den Umgang mit hohem Risiko behafteten Bereichen abgestimmten Maßnahmen, etwa Unterstützung der Obersten Rechnungskontrollbehörden bei der Durchführung zügigerer und qualitativ höherwertiger Prüfungen oder Unterstützung der Länder bei der Anwendung von Vergabeverfahren nach internationalem Standard, wurde hingegen kaum Gebrauch gemacht (siehe Kasten 2).

35. Die Kommission berücksichtigte bei der Konzeption ihrer allgemeinen Budgethilfeprogramme im Rahmen des neunten EEF in Uganda und Benin entsprechende Maßnahmen zur Risikobegrenzung, wie etwa die Inanspruchnahme privater Wirtschaftsprüfungsgesellschaften zur Unterstützung der Obersten Rechnungskontrollbehörden bei der Durchführung von Prüfungen sowie die Vornahme von Erhebungen zur Rückverfolgung der öffentlichen Ausgaben und von Analysen der öffentlichen Ausgaben. Diese Maßnahmen waren aber nicht mit einem klaren und abgestimmten Durchführungsplan verknüpft, in dem dargelegt ist, wie und bis wann diese Maßnahmen zur Eindämmung spezifischer Risiken greifen würden. Tatsächlich wurden die meisten der geplanten Maßnahmen letztlich nicht umgesetzt. Die im Rahmen des zehnten EEF aufgelegten allgemeinen Budgethilfeprogramme für diese Länder und die allgemeinen Budgethilfeprogramme zugunsten der geprüften asiatischen und lateinamerikanischen Länder sehen keine eher kurzfristigen Maßnahmen vor.

KASTEN 2

BEGRENZUNG DER TREUHÄNDERISCHEN RISIKEN

Beispielhafte Vorgehensweise der Kommission: Äthiopien

Mit dem Programm zur Sicherstellung grundlegender Versorgungsleistungen II (Protection of Basic Services Program II) [28] sollten die Budgets regionaler und unterer Regierungsebenen, die für grundlegende Versorgungsleistungen wie Bildung, Gesundheit und Wasser zuständig sind, aufgestockt werden. In diesem Programm sind verstärkte Maßnahmen für Berichterstattung und Rechenschaftspflicht vorgesehen, sodass überprüft werden kann, ob die Dienstleistungen die vorgesehenen Empfänger erreichten. Zu diesen Maßnahmen zählt eine in regelmäßigeren Abständen und zeitnah vorgenommene Berichterstattung über regionale und lokale Ausgaben für grundlegende Versorgungsleistungen. Außerdem musste der Weg der öffentlichen Mittel bis hin zu dem Punkt, an dem die Leistung erbracht wurde, nachvollziehbar sein, beispielsweise durch Erhebungen zur Erbringung öffentlicher Dienstleistungen. Die Maßnahmen zu Berichterstattung und Rechenschaftspflicht umfassten außerdem eine nachträgliche Überprüfung von Auftragsvergabeverfahren, Maßnahmen zur Verbesserung der Informationen über den öffentlichen Haushalt auf der Ebene der Regionen, Teilregionen und am Ort der Leistungserbringung sowie die kontinuierliche Prüfung der öffentlichen Ausgaben auf kommunaler Ebene durch die Oberste Rechnungskontrollbehörde in Verbindung mit der Unterstützung für den notwendigen Kapazitätenaufbau beim Personal der Obersten Rechnungskontrollbehörde.

Verbesserungswürdige Vorgehensweise der Kommission: Paraguay

Die vorbereitenden Unterlagen zur Genehmigung des allgemeinen Budgethilfeprogramms der Kommission enthalten keinen Hinweis auf treuhänderische Risiken, obwohl die Gesamtschlussfolgerung der Bewertung der finanziellen Rechenschaftspflicht des betreffenden Landes (Country Financial Accountability Assessment) von August 2004 lautete, dass beim Finanzmanagement ein hohes Risiko gegeben sei und Reformen in den Bereichen der internen Kontrolle, der externen Prüfung und der Kontrolle der dezentralen Stellen nötig wären, um dieses Risiko auf ein vertretbares Ausmaß zu begrenzen. Außerdem werden in den vorbereitenden Unterlagen die Hauptrisiken im Zusammenhang mit Ineffizienz und der Vergeudung nationaler Mittel nicht beschrieben, und Korruption, obwohl ein großes Problem, wird nicht thematisiert [29]. Trotz der großen treuhänderischen Risiken wird in den vorbereitenden Unterlagen nicht dargelegt, wie die wichtigsten Schwachstellen auszuräumen sind, und es wurden keine eher kurzfristigen Maßnahmen getroffen.

36. Die Kommission ist in ihren allgemeinen Budgethilfeprogrammen auf Korruptionsrisiken nur am Rande in Form von Zielen, Unterstützung zum Kapazitätenaufbau und Überwachung eingegangen und verweist in ihrer Dokumentation zur Programmbewertung generell kaum darauf. Ein Grund dafür liegt darin, dass die Kommission dazu tendiert, Korruption im größeren Kontext des guten Regierungshandelns zu sehen, wodurch diese Problematik bei den Bemühungen zur Reform des öffentlichen Finanzmanagements nicht ausreichend thematisiert wurde. Im Jahr 2008 hat die Kommission in Verbindung mit anderen Gebern und dem Europäischen Amt für Betrugsbekämpfung ihre Bemühungen zur Korruptionsbekämpfung in Uganda allerdings merklich verstärkt.

ENTWICKLUNGSRISIKEN

37. Neben funktionierenden PFM-Systemen müssen Länder auch über gut definierte, mit dem nationalen Haushaltsrahmen und den Sektorpolitiken abgestimmte nationale Entwicklungsstrategien verfügen, damit allgemeine Budgethilfen wirksam sein können. Eine strukturierte Bewertung der Strategien sollte daher ein wesentlicher Bestandteil sein, wenn die Kommission allgemeine Budgethilfeprogramme ausarbeitet. Der Hof stellte fest, dass die nationalen Entwicklungsstrategien in der Regel in Programmierungs-, Programmfindungs- und Programmkonzeptionsdokumenten der Kommission beschrieben, aber nicht kritisch beurteilt werden, und die Kommission keine explizite Schlussfolgerung zur Zweckmäßigkeit und Glaubwürdigkeit der Strategie zieht.

38. Die nationalen Entwicklungsstrategien sind im Allgemeinen nach wie vor unzulänglich, womit von einem relativ hohen Entwicklungsrisiko ausgegangen werden muss. So kam die Weltbank in einer Analyse aus dem Jahr 2007 zu dem Schluss, dass lediglich acht der 62 untersuchten Entwicklungsländer (13 %) über eine weitgehend ausgereifte Strategie [30] verfügten, vertrat aber auch die Ansicht, dass alle Länder Fortschritte auf dem Weg dahin zu verzeichnen hatten. Die Analyse ergab insbesondere, dass

a) die Strategien in den meisten Ländern noch immer nicht genügend mit dem Haushalt verknüpft waren;

b) viele der Länder nach wie vor zahlreiche mittelfristige Strategien verfolgten, was womöglich erheblichen Doppelaufwand bedeutet und den Fortschritt bei anderen Elementen der Entwicklungsstrategie gefährden könnte;

c) viele Länder ihrem spezifischen Bedarf entsprechende Ziele und Prioritäten ermittelt haben, aber klarer darstellen müssen, wie diese Ziele erreicht werden sollen.

39. Die Kommission verfügt über umfangreiche Informationen zu Entwicklungsrisiken, die in den Programmfindungs- und Programmkonzeptionsdokumenten zu den allgemeinen Budgethilfeprogrammen aber nicht klar dargelegt sind. In Paraguay umfassen die Risiken u. a. die unzulängliche Planung der finanziellen und personellen Ressourcen, die zur Umsetzung der nationalen Entwicklungsstrategie benötigt werden, ungeeignete institutionelle Strukturen, die zu mangelhaften und ineffizienten Politiken führten, die fehlende Transparenz bei Konzeption und Umsetzung von Politiken und Programmen und eine unzulängliche Ausrichtung der Ausgaben. Wenn die Kommission Risiken ermittelt hat, wie z. B. in Uganda und Vietnam, beurteilte sie das Ausmaß des Entwicklungsrisikos nicht explizit und zeigte nicht systematisch Maßnahmen zu seiner Begrenzung auf.

KONZEPTION UND DURCHFÜHRUNG DER VERSCHIEDENEN KOMPONENTEN DER ALLGEMEINEN BUDGETHILFEPROGRAMME DER KOMMISSION GEWÄHRLEISTEN NICHT, DASS DEREN WIRKUNGSPOTENZIAL VOLL AUSGESCHÖPFT WIRD

40. In diesem Teil des Berichts wird die Frage behandelt, ob die Kommission die verschiedenen Elemente allgemeiner Budgethilfen – Mitteltransfer, Unterstützung für den Kapazitätenaufbau, Bedingungen und Dialog – wirksam konzipierte und umsetzte.

ES IST NICHT KLAR, AUF WELCHER GRUNDLAGE DIE ZUWEISUNGEN ZU EINZELNEN ALLGEMEINEN BUDGETHILFEPROGRAMMEN ERFOLGEN, DOCH WIRD DIE AUSZAHLUNG DER MITTEL FÜR DIE PARTNERLÄNDER IMMER VORHERSEHBARER

41. Der Hof untersuchte, ob die Kommission die einzelnen allgemeinen Budgethilfeprogrammen zuzuweisenden Beträge anhand der Programmziele und der konkreten Gegebenheiten des Landes veranschlagte. Außerdem prüfte er, ob die allgemeinen Budgethilfezahlungen der Kommission vorhersehbar sind und im Einklang mit den landesinternen Haushaltssystemen stehen.

RAHMENVORGABEN FÜR DIE VERANSCHLAGUNG DER BETRÄGE, DIE ALLGEMEINEN BUDGETHILFEPROGRAMMEN ZUGEWIESEN WERDEN SOLLTEN, GIBT ES NICHT

42. In den vom Hof untersuchten Länderstrategiepapieren und verschiedenen zur Entscheidung über allgemeine Budgethilfeprogramme herangezogenen Dokumenten fehlten klare Erläuterungen dazu, auf welcher Grundlage der zugewiesene Betrag an allgemeiner Budgethilfe beschlossen worden war. In den meisten Fällen wird lediglich auf das übergeordnete Ziel verwiesen, dass die Kommission verstärkt Budgethilfen einsetzen will (siehe Ziffer 7).

43. Ungenaue Zielsetzungen (siehe Ziffer 22) erschweren die Veranschlagung des Betrags, der einzelnen allgemeinen Budgethilfeprogrammen zuzuweisen ist. So kann der Betrag, der benötigt wird, um sich auf die Ausgabenmuster eines Partnerlandes oder auf die Finanzierung des Haushaltsdefizits auszuwirken, ganz anders ausfallen als der für die Stärkung der PFM-Systeme benötigte Betrag.

44. Die Kommission nimmt keine strukturierte Bewertung vor, um die voraussichtlichen Vorteile und Risiken abzuwägen. Gemäß ihren internen Leitlinien ist zuerst der Finanzrahmen für allgemeine Budgethilfen festzulegen, und danach werden die aus dieser Mittelausstattung erwachsenden voraussichtlichen Vorteile und Risiken bewertet. Ein stringenterer Ansatz bestünde darin, zuerst die voraussichtlichen Vorteile und Risiken eines allgemeinen Budgethilfeprogramms zu bewerten und auf der Grundlage dieser Bewertung danach die Mittelzuweisung im Rahmen der Gesamtzuweisung für das jeweilige Land festzusetzen.

45. Zu den Risiken ist anzumerken, dass die Kommission das Risiko berücksichtigt, dass allgemeine Budgethilfen wegen Nichterfüllung der Förderkriterien nicht in Anspruch genommen werden (siehe Ziffer 27). Beim zehnten EEF galt in der Regel, dass umso niedriger dieses Risiko für ein bestimmtes Land eingeschätzt wurde, desto höher die Wahrscheinlichkeit, dass ihm allgemeine Budgethilfen gewährt würden und desto höher der Anteil der allgemeinen Budgethilfe am jeweiligen Nationalen Richtprogramm (siehe Tabelle). Treuhänderische und Entwicklungsrisiken (siehe Ziffern 32 und 37) lässt die Kommission bei der Entscheidung über den Finanzierungsbetrag allerdings unberücksichtigt.

TABELLE

WECHSELWIRKUNG ZWISCHEN ALLGEMEINEN BUDGETHILFEZUWEISUNGEN UND DEM VON DER KOMMISSION GESCHÄTZTEN RISIKO, DASS DIE ALLGEMEINEN BUDGETHILFEN WEGEN NICHTERFÜLLUNG DER FÖRDERKRITERIEN NICHT IN ANSPRUCH GENOMMEN WERDEN

| GERINGES RISIKO | MITTLERES RISIKO | HOHES RISIKO |

Anzahl der AKP-Staaten, in deren Nationalen Richtprogrammen für den zehnten EEF Budgethilfeprogramme vorgesehen sind | 20 | 14 | 8 |

Anzahl der AKP-Staaten, in deren Nationalen Richtprogrammen für den zehnten EEF keine Budgethilfeprogramme vorgesehen sind [1001] | 0 | 8 | 18 |

Prozentanteil der Budgethilfen am Nationalen Richtprogramm für den zehnten EEF | durchschnittlich | 73,0 % | 63,2 % | 35,0 % |

minimal | 48,1 % | 39,6 % | 19,9 % |

maximal | 89,4 % | 95,3 % | 84,7 % |

DIE AUSZAHLUNG ALLGEMEINER BUDGETHILFEN DURCH DIE KOMMISSION IST VORHERSEHBAR UND AUF DIE LANDESINTERNEN SYSTEME ABGESTIMMT

46. Ein zentrales Element von Budgethilfen ist naturgemäß der Transfer von Mitteln durch die Kommission zur Unterstützung der nationalen Haushalte der begünstigten Länder. Seit einigen Jahren wird im Rahmen der guten Praxis für die Bereitstellung von Budgethilfen betont, dass der von den Gebern zugewiesene Mittelfluss für die Partnerländer vorhersehbar sein muss. Die Partnerländer kennen dann rechtzeitig vorab den Betrag und den Zeitpunkt der Auszahlungen.

47. Die Vorhersehbarkeit, mit der die Kommission die Auszahlung allgemeiner Budgethilfen vornimmt, ist im Allgemeinen zufriedenstellend. In den meisten Ländern wird die Auszahlung für das Jahr nach der Leistungsbewertung geplant, wodurch das betreffende Partnerland die allgemeinen Budgethilfen als geplante Einnahmen in seinem Haushalt veranschlagen kann. Wenn es zu Zahlungsverzug kam, war dies in den meisten Fällen auf die verspätete Einreichung der Auszahlungsanträge seitens der begünstigten Länder zurückzuführen und nicht mit erheblichen negativen Folgen verbunden.

48. Die Kommission hat insbesondere durch die Einführung der MDG-Verträge [32] wichtige Maßnahmen zur Verbesserung der Vorhersehbarkeit ergriffen. Im Rahmen dieser Programme werden Mittel anstatt für die sonst üblichen drei Jahre für sechs Jahre gebunden und, sofern die Fördervoraussetzungen weiterhin erfüllt sind, können mindestens 70 % der insgesamt gebundenen Mittel leistungsunabhängig ausgezahlt werden. MDG-Verträge werden nur Ländern gewährt, die Budgethilfen bereits erfolgreich eingesetzt haben, Engagement bei der Überwachung und Erreichung der Millenniums-Entwicklungsziele zeigen und über funktionierende Geberkoordinierungsmechanismen zur Unterstützung der Leistungsüberprüfung und des Dialogs verfügen.

DIE UNTERSTÜTZUNG FÜR DEN KAPAZITÄTENAUFBAU SCHLUG SICH IN NÜTZLICHEN BEITRÄGEN NIEDER, BERUHTE OFTMALS ABER NICHT AUF EINER ANGEMESSENEN BEWERTUNG DES VORRANGIGEN BEDARFS

49. Die Unterstützung für den Kapazitätenaufbau ist eine der zentralen Komponenten allgemeiner Budgethilfeprogramme. Sie ist entweder direkt in dem entsprechenden allgemeinen Budgethilfeprogramm vorgesehen oder wird über ein dazugehöriges eigenes Programm zur Unterstützung des Kapazitätenaufbaus bereitgestellt, um zu den Zielen der allgemeinen Budgethilfeprogramme beizutragen. In der Regel werden rund 5 % der Gesamtmittelausstattung der allgemeinen Budgethilfeprogramme für den Kapazitätenaufbau eingeplant.

50. In diesem Teil des Berichts wird die Frage behandelt, ob die im Rahmen allgemeiner Budgethilfeprogramme bereitgestellte Unterstützung für den Kapazitätenaufbau wirksam zur Erreichung der Programmziele beiträgt. Der Hof untersuchte, ob die Unterstützung für den Kapazitätenaufbau angesichts der Programmziele und der Interventionen anderer Geber relevant, ausreichend und klar festgelegt ist. Außerdem prüfte er, ob die Unterstützung für den Kapazitätenaufbau angemessen umgesetzt wurde.

DIE UNTERSTÜTZUNG FÜR DEN KAPAZITÄTENAUFBAU IST WOMÖGLICH NICHT AUSREICHEND UND NICHT SEHR RELEVANT

51. Obwohl die Unterstützung des Kapazitätenaufbaus sehr wichtig ist, verfügt die Kommission über keine Kriterien oder Leitlinien, um zu bewerten, wie viel Unterstützung nötig ist, um den vorrangigen Bedarf eines Landes zu decken. Die Bedarfsbewertungen im Hinblick auf den Kapazitätenaufbau sind nicht erschöpfend, und die von anderen Gebern bereitgestellte Unterstützung wird nicht systematisch berücksichtigt bei der Entscheidung der Kommission über die im Rahmen allgemeiner Budgethilfeprogramme für den Kapazitätenaufbau veranschlagten Mittel [33].

52. Die Verbesserung des öffentlichen Finanzmanagements ist bei allen allgemeinen Budgethilfeprogrammen der Kommission ein wesentliches Ziel (siehe Ziffer 18), und der Kapazitätenaufbau kann bei der Risikobegrenzung eine wichtige Rolle spielen. Folglich ist die Unterstützung der Kommission für den Kapazitätenaufbau in erster Linie auf das öffentliche Finanzmanagement ausgerichtet. Allerdings gibt es keine klare Verbindung zwischen dem Bedarf eines Landes im Hinblick auf die Verbesserung des öffentlichen Finanzmanagements und den für die Unterstützung des Kapazitätenaufbaus bereitgestellten Beträgen. Daher ist nicht klar, ob der für den Kapazitätenaufbau vorgesehene Anteil an den Mitteln der allgemeinen Budgethilfeprogramme – gewöhnlich etwa 5 % – ausreicht, um eine nennenswerte Wirkung zu entfalten.

53. Nur ein kleiner Teil der im Bereich des öffentlichen Finanzmanagements gewährten Unterstützung für den Kapazitätenaufbau wurde für die Stärkung von Kontrollinstanzen wie Obersten Rechnungskontrollbehörden, Parlamenten und zivilgesellschaftlichen Organisationen, die um Überwachung des Einsatzes von Haushaltsmitteln durch die Regierung bemüht sind, eingesetzt [34]. Die Unterstützung für den Aufbau von Kapazitäten in anderen Bereichen als dem öffentlichen Finanzmanagement, die ebenfalls im Mittelpunkt der Zielsetzungen allgmeiner Budgethilfeprogramme stehen, insbesondere Gesundheit und Bildung, war zwar sehr relevant, im Allgemeinen aber marginal.

54. In einigen Fällen wurde die Hilfe für den Kapazitätenaufbau verwendet, um Unterstützungsleistungen für die Verwaltung allgemeiner Budgethilfeprogramme zu finanzieren. Diese Mittel trugen folglich nicht unmittelbar zur Schaffung nachhaltiger Kapazitäten im Partnerland bei. In Nicaragua standen vor allem die Ausarbeitung von Berichten, die Überwachung der Bedingungen, die Erstellung von Auszahlungsanträgen und die Analyse der Regierungspläne im Mittelpunkt der technischen Hilfe. Auch in Benin wurde mehr als ein Drittel der im Rahmen des neunten EEF für den Kapazitätenaufbau verfügbaren Mittel für die Bewertung von Indikatoren, die Ausarbeitung gemeinsamer jährlicher Überprüfungen, die Formulierung des allgemeinen Budgethilfeprogramms im Rahmen des zehnten EEF und die Konzeption der Unterstützung für den Kapazitätenaufbau im Bereich des öffentlichen Finanzmanagements und der Statistiken aufgewendet.

55. Im Juli 2008 nahm die Kommission eine Strategie [35] an, mit der die Wirksamkeit ihrer Hilfe für den Kapazitätenaufbau verbessert werden sollte, indem von den Partnerländern gesteuerte Programme unterstützt werden müssen, die Hilfe auf Antrag des Partners bereitgestellt wird und auf nachhaltige Ergebnisse ausgerichtet ist. Wie der Hof feststellte, war die Unterstützung für den Kapazitätenaufbau in Programmen, die nach Annahme der Strategie eingeleitet wurden, besser konzipiert. Die im Rahmen des zehnten EEF in Benin und Uganda bereitgestellte Unterstützung für den Kapazitätenaufbau wird über von mehreren Gebern finanzierte Treuhandfonds (multidonor trust funds) abgewickelt und entspricht gegenüber dem neunten EEF besser dem vorrangigen Bedarf, ist besser geplant und besser mit anderen Gebern koordiniert. Unklar ist jedoch nach wie vor, nach welchen Kriterien die Beträge der im Wege dieser Mechanismen bereitgestellten Unterstützung festgesetzt wurden.

DIE UNTERSTÜTZUNG ERMÖGLICHTE NÜTZLICHE BEITRÄGE ZUM KAPAZITÄTENAUFBAU, EIN ERHEBLICHER TEIL DER VERFÜGBAREN MITTEL WURDE JEDOCH NICHT GEBUNDEN

56. Die Unterstützung für den Kapazitätenaufbau ermöglichte nützliche Beiträge, insbesondere wenn sie auf eine direkte Anfrage des Partnerlandes hin bereitgestellt wurde. In Bezug auf das öffentliche Finanzmanagement steht die Unterstützung meist im Zusammenhang mit staatlichen PFM-Reformen auf Gebieten wie dem Haushaltsverfahren, der internen Kontrolle, der Auftragsvergabe sowie der Qualität der statistischen Daten. Wenn die Unterstützung für den Kapazitätenaufbau auf andere Sektoren ausgerichtet war, betraf sie Bereiche wie die Formulierung nationaler und sektorspezifischer Strategien, die Entwicklung sektorbezogener Managementinformationssysteme, Überwachung und Bewertung (siehe Kasten 3).

KASTEN 3

UNTERSTÜTZUNG FÜR DEN KAPAZITÄTENAUFBAU

Beispielhafte Vorgehensweise der Kommission: Laos

Die Kommission hat einen erheblichen Anteil (rund 20 %) der für allgemeine Budgethilfen bereitgestellten Mittel für den Kapazitätenaufbau vorgesehen, woran sich die diesbezüglichen Engpässe bei der Regierung ablesen lassen. Das Programm ist auf Schwachstellen im öffentlichen Finanzmanagement ausgerichtet, soll aber auch dem Aufbau von Kapazitäten im Hinblick auf die Bereitstellung von Sozialleistungen dienen, die wichtig für das von der Kommission angestrebte Ziel einer besseren Leistung im Gesundheits- und Bildungssektor ist. Die Zielsetzungen der technischen Hilfe umfassen die Erleichterung des sektorspezifischen Dialogs zwischen Ministerien und Entwicklungspartnern und die Unterstützung der Regierung bei der Erreichung der an die variablen Tranchen der allgemeinen Budgethilfeprogramme geknüpften Vorgaben bei den Leistungsindikatoren. Auf diese Weise wurde für Synergien zwischen den verschiedenen Komponenten des allgemeinen Budgethilfeprogramms, nämlich der Unterstützung für den Kapazitätenaufbau auf der einen und dem Dialog und den Bedingungen auf der anderen Seite, gesorgt.

Verbesserungswürdige Vorgehensweise der Kommission: Benin

Die im Rahmen des allgemeinen Budgethilfeprogramms des neunten EEF bereitzustellende Unterstützung für den Kapazitätenaufbau macht rund 2 % der Programmmittel aus und ist bezüglich Bedarf, Zielen, Prioritäten und Planung nicht genau festgelegt. Es ist nicht dokumentiert, welche Verbesserungen während der Laufzeit des Programms erzielt werden könnten und sollten und auf welche Weise die Unterstützung für den Kapazitätenaufbau dazu beitragen kann. Es gibt keine Bedarfserhebung und keine Begründung, weshalb manche Bereiche für eine Unterstützung ausgewählt wurden, andere – wie Maßnahmen zur Korruptionsbekämpfung und Verwaltungsreformen – hingegen nicht, obwohl sie gemäß der Strategie zur Armutsbekämpfung ein wichtiger Beitrag zum guten öffentlichen Finanzmanagement wären. Außerdem gibt es ein getrenntes spezifisches Programm zur Unterstützung der Reform der öffentlichen Verwaltung anhand von Zielen. Dieses Programm packt konkrete Schwachstellen an; wie es mit dem allgemeinen Budgethilfeprogramm verknüpft ist, ist jedoch nicht klar. Die anhand der gewährten Unterstützung erzielten Ergebnisse waren unterschiedlich, da die Systeme mit der bereitgestellten Unterstützung teilweise nicht tatsächlich verbessert wurden.

57. Für die meisten allgemeinen Budgethilfeprogramme gilt, dass die für den Kapazitätenaufbau vorgesehenen Mittel letztlich lediglich teilweise gebunden wurden, wodurch diese Komponente der allgemeinen Budgethilfeprogramme an Wirksamkeit einbüßte. Tatsächlich werden durchschnittlich nur rund 60 % der Mittel für den Kapazitätenaufbau vor Abschluss der jeweiligen Programme gebunden. Dies ist zum Teil darauf zurückzuführen, dass die Programmlaufzeit häufig zu kurz ist, um die Komponente des Kapazitätenaufbaus zu entwickeln und vollständig umzusetzen. Dieses Problem wurde verschärft durch Schwierigkeiten, die zunächst bei der Bestimmung des Bedarfs und danach bei der Umsetzung der Maßnahmen zum Kapazitätenaufbau auftraten. So stellte der Hof erhebliche Verzögerungen bei der Einleitung der Maßnahmen zum Kapazitätenaufbau in vier der sechs Länder fest. Diese Umsetzungsprobleme treten jedoch nicht nur bei Unterstützungsmaßnahmen zum Kapazitätenaufbau im Rahmen allgemeiner Budgethilfeprogramme auf [36].

DIE AUSZAHLUNG IST AN LEISTUNGSORIENTIERTE BEDINGUNGEN GEKNÜPFT, DIES FUNKTIONIERT IN DER PRAXIS JEDOCH NICHT WIE GEPLANT

58. Die an die Auszahlung allgemeiner Budgethilfen geknüpften Bedingungen umfassen allgemeine Bedingungen betreffend die Voraussetzungen für Budgethilfen, die vor Zahlung etwaiger fester oder variabler Tranchen erfüllt sein müssen, sowie besondere Bedingungen, die vor allem den Mechanismus für die variablen Tranchen betreffen, der von der Erfüllung der Vorgaben bei den Leistungsindikatoren abhängt [37]. Variable Tranchen sind eine Besonderheit der Budgethilfeprogramme der Kommission und verdeutlichen, dass bei der Entwicklungszusammenarbeit zunehmend die Ergebnisorientierung im Vordergrund steht. Um einen Anreiz zu schaffen, hängt der aus den variablen Tranchen zu zahlende Betrag davon ab, inwieweit die Vorgaben bei ausgewählten Leistungsindikatoren erfüllt wurden.

59. Der Hof untersuchte, ob die mit der Auszahlung allgemeiner Budgethilfen verbundenen Bedingungen bezogen auf die Ziele relevant sind, den Regierungen einen Anreiz zur Erreichung dieser Ziele bieten und eine objektive Bewertung der erreichten Fortschritte zulassen.

DIE BEDINGUNGEN SIND IM ALLGEMEINEN RELEVANT, DÜRFTEN IHREN ANREIZEFFEKT ALLERDINGS KAUM ERZIELEN

60. Die an die Zahlung fester oder variabler Tranchen geknüpften allgemeinen Bedingungen sind insofern relevant als sie auf die Ziele des Landes zur Erhaltung der gesamtwirtschaftlichen Stabilität und zur Erzielung von Fortschritten im Hinblick auf die wirtschaftliche Verwaltung der öffentlichen Finanzen und die Armutsminderung abgestimmt sind. In einigen Fällen besteht Verbesserungsbedarf bei der Ermittlung der vorrangig durchzuführenden Maßnahmen im Bereich des öffentlichen Finanzmanagements [38]. Die an die variablen Tranchen der allgemeinen Budgethilfen geknüpften besonderen Bedingungen sind im Allgemeinen ebenfalls relevant, da sie auf die nationalen Entwicklungsprioritäten des Partnerlandes abgestimmt sind (siehe Kasten 4). Die Kommission übernimmt mehr und mehr die Leistungsindikatoren aus den nationalen Entwicklungsstrategien der Länder. Bei einigen Programmen verwendete die Kommission Indikatoren, die auf die ärmeren Regionen in den Partnerländern ausgerichtet oder nach Geschlechtern aufgeschlüsselt waren, um ihre Relevanz in Bezug auf die Prioritäten bei der Armutsbekämpfung zu erhöhen.

61. Der Hof stellte fest, dass der Anreizeffekt des Mechanismus für die variablen Tranchen geringer ausfallen dürfte als geplant. Es erwies sich vielfach als schwierig, die Leistungsindikatoren mit angemessenen Zielvorgaben zu versehen. Zu leicht zu verwirklichende oder zu ehrgeizige Ziele können den Anreizeffekt verringern. Außerdem sind zuverlässige statistische Daten zur Bestimmung einer klaren Ausgangslage und als Informationsquelle für bisherige Trends oftmals nicht verfügbar (siehe Ziffer 67).

62. Außerdem wurde durch die Dokumentation der Kommission nicht unter Beweis gestellt, dass bei der Zielfestsetzung genau genug analysiert worden war, welche Reformen durchführbar und welche zusätzlichen Haushaltsmittel nötig wären, um die Ziele zu erreichen. Da die Vorschläge für die Zielvorgaben zunehmend von den Ländern selbst unterbreitet werden, muss die Kommission durch einen intensiven Dialog mit den nationalen Behörden sicherstellen, dass die Zielvorgaben nicht bewusst niedrig oder unrealistisch hoch angesetzt werden. Viele Kommissionsdelegationen verfügen dafür jedoch nicht über ausreichende Sachkenntnis (siehe Ziffer 74). Darüber hinaus wurden Zielvorgaben bisweilen erst spät im Lauf des Jahres, für das die Leistung gemessen wurde, festgelegt.

KASTEN 4

AUSWAHL DER BEDINGUNGEN

Beispielhafte Vorgehensweise der Kommission: Nicaragua

Das allgemeine Budgethilfeprogramm in Nicaragua ist auf ländliche Gebiete und ausgewählte soziale, privatwirtschaftliche und PFM-Indikatoren ausgerichtet. Die drei sozialen Indikatoren des Programms sind relevant für die Ziele der Strategiepapiere zur Armutsbekämpfung, da sie sich auf einige der in dieser nationalen Strategie aufgezeigten Ursachen der Armut beziehen. Die vier privatwirtschaftlichen Indikatoren des Programms betreffen das Problem der Grundbesitzverhältnisse und der Produktivität, was im Einklang mit der Priorität steht, die in den Strategiepapieren zur Armutsbekämpfung den Investitionen in ländlichen Gebieten eingeräumt wird sowie mit der Notwendigkeit, die Verknüpfung von Produktion, Wettbewerbsfähigkeit und Landnutzung zur Minderung der Armut zu verstärken. Einer der beiden PFM-Indikatoren ist relevant bezogen auf die Empfehlungen des PFM-Aktionsplans. Außerdem berücksichtigte die Kommission bei der Auswahl der Indikatoren die Komplementarität mit zwei sektorbezogenen Budgethilfeprogrammen.

Verbesserungswürdige Vorgehensweise der Kommission: Benin

Die Relevanz der Leistungsindikatoren wird durch eine Reihe von Mängeln beeinträchtigt:

Sämtliche Zielvorgaben für das Jahr 2005 für den Bildungssektor wurden erreicht, was den Eindruck einer guten Leistung in diesem Sektor entstehen lässt; in der gemeinsamen jährlichen Überprüfung (Joint Annual Review) [39]zu diesem Jahr wurde jedoch die Schlussfolgerung gezogen, dass die Umsetzung der Reformen in diesem Sektor nicht zufriedenstellend war.

Zwei der vier Indikatoren für den Gesundheitssektor messen, wie oft Gesundheitszentren aufgesucht werden. Eine Priorität der Regierung bestand jedoch in der Malaria-Prävention, was sich auf die Indikatoren negativ auswirken dürfte. Die Kommission musste diese Indikatoren bei der Berechnung des Betrags der variablen Tranche für das Jahr 2006 deshalb außer Acht lassen.

Die PFM-Indikatoren beziehen sich nicht auf die wichtigsten Anliegen des PFM-Reformprozesses. Gemäß den Schlussfolgerungen in den gemeinsamen jährlichen Überprüfungen und in der PEFA-Bewertung bestand der dringendste Verbesserungsbedarf in den Bereichen der externen Kontrolle, der finanziellen Rechenschaftspflicht und der Steuererhebung. Zu dieser Auffassung gelangte auch die Kommission in ihrer internen Qualitätsüberprüfung im Hinblick auf die Formulierung des allgemeinen Budgethilfeprogramms im Rahmen des zehnten EEF. Dennoch enhält dieses Programm keine Bedingung bezüglich der Steuereinziehungsquote und nur eine Bedingung bezüglich der externen Kontrolle im Hinblick auf die variable Tranche für das Jahr 2009, die für das übrige Programm nicht beibehalten wurde.

63. In Uganda wurde die Hälfte der Zielvorgaben für allgemeine Budgethilfen in Bezug auf den Gesundheitssektor – ohne Erklärung – entweder unter oder deutlich über den Ausgangsdaten angesetzt. In Laos und Paraguay war eine Reihe der Zielvorgaben nicht allzu ehrgeizig, da sie mitunter einfach auf gleichem Niveau wie die Ausgangsdaten lagen. In Nicaragua räumte die Regierung ein, dass für viele Zielvorgaben kein angemessenes Budget vorgesehen sei.

64. Der Anreizeffekt wird außerdem davon beeinflusst, wie hoch der im allgemeinen Budgethilfeprogramm vorgesehene Anteil der variablen Tranche ist. Die Kommission beschließt über die Aufteilung der Mittel auf feste und variable Tranchen nicht anhand bestimmter Kriterien, wodurch sich die jeweils zugewiesenen Anteile zwischen Regionen und Ländern erheblich unterscheiden [40]. Das Verhältnis zwischen festen und variablen Tranchen kann sogar bei zwei aufeinanderfolgenden Programmen in demselben Land beträchtlich variieren, ohne dass für die Umverteilung eine klare Erklärung gegeben wird. Die Kommission ist der Ansicht, dass der Anteil der über variable Tranchen bereitgestellten allgemeinen Budgethilfen in den Ländern höher sein sollte, in denen sie größere Bedenken bezüglich deren Engagement für Armutsbekämpfung und Reformen hegt. Auf diese Herangehensweise wird in den internen Leitlinien der Kommission oder einzelnen Programmdokumenten allerdings nicht hingewiesen. Außerdem werden bei einer erheblichen Anzahl von allgemeinen Budgethilfeprogrammen, insbesondere in asiatischen und lateinamerikanischen Ländern, keine variablen Tranchen verwendet.

65. In einigen Finanzierungsabkommen ist zudem für den Fall des Verfehlens der Leistungsindikatoren für die variable Tranche vorgesehen, dass die Kommission nicht in Anspruch genommene Mittel bei Auslaufen des Programms auszahlen kann, sofern neue Bedingungen erfüllt sind. Eine entsprechende Option war in den allgemeinen Budgethilfeprogrammen in Benin, Nicaragua und Paraguay vorgesehen. In anderen Fällen wurden nicht in Anspruch genommene Mittel auf andere Programme oder Projekte der Kommission in dem betreffenden Land umgeschichtet.

VIELFACH LÄSST SICH SCHWER BEWERTEN, OB DIE BEDINGUNGEN ERFÜLLT SIND ODER NICHT

66. Die allgemeinen Bedingungen für die Auszahlung allgemeiner Budgethilfen sind häufig vage definiert und beruhen auf einer "zufriedenstellenden" Leistung der Partnerregierungen bei der Umsetzung nationaler Entwicklungsstrategien, PFM-Reformen und der Wirtschaftsführung insgesamt. Konkrete Etappenziele oder Outputs als Kriterien dafür, was als "zufriedenstellend" anzusehen ist, werden nicht vorgegeben. Wie vom Hof in seinen Jahresberichten zur Durchführung der Tätigkeiten im Rahmen des siebten, achten, neunten und zehnten EEF [41] angemerkt, gelangt die Kommission häufig zu dem Schluss, dass die Fortschritte bei der Reform der Verwaltung der öffentlichen Finanzen "zufriedenstellend" waren, obwohl sie nur über wenige Nachweise zur Untermauerung dieser Position verfügt. Diese Vorgehensweise lässt das Bemühen der Kommission um Sicherstellung der Kontinuität ihrer Programme erkennen, wobei aber nicht unerwähnt bleiben sollte, dass die Kommission ihre Analyse in diesem Bereich seit dem Start des zehnten EEF verbessert hat.

67. Unzuverlässige Daten können die Bewertung erschweren, ob auf Leistungsindikatorvorgaben beruhende Bedingungen erfüllt wurden oder nicht. In der von der Weltbank durchgeführten Analyse Results-Based National Development Strategies aus dem Jahr 2007 wurden unzulängliche Statistiksysteme als eine der großen Herausforderungen für fast alle der 62 untersuchten Länder herausgestellt. Das Problem wird dadurch verschärft, dass die Kommission die Leistungsindikatorvorgaben für ihre variable Tranche jährlich festsetzt, obwohl in einigen Bereichen jährliche Fortschritte realistisch gesehen nur in geringen Prozentzuwächsen zu erwarten sind. Eine zuverlässige Messung entsprechend geringer Zuwächse ist schwierig.

DER DIALOG MIT DEN PARTNERLÄNDERN WIRD NICHT VOLL AUSGESCHÖPFT

68. Einer der Hauptvorzüge von Budgethilfen liegt in den verstärkten Möglichkeiten, die sie Gebern zum Dialog mit den Regierungen über nationale Politiken eröffnen. Der Dialog kann auch eine sehr wichtige Rolle bei der Verwirklichung der Ziele allgemeiner Budgethilfeprogramme spielen, da er der Kommission Gelegenheit gibt, die Festlegung und Umsetzung der über die Programme unterstützten zentralen politischen Ziele mit den Regierungen zu erörtern. Der Dialog soll außerdem ein Schlüsselelement des ergebnisorientierten Ansatzes der Kommission in Bezug auf Budgethilfen sein, da sie ihn in Verbindung mit den zur Überprüfung der Leistung der Regierungen festgelegten Bedingungen und Vorgaben einsetzt. Der Dialog findet gewöhnlich auf politischer und auf fachlicher Ebene statt und wird gemeinsam mit anderen Gebern geführt.

69. Der Hof untersuchte, ob die Kommission ihren Dialog mit den Partnerländern in einer Art und Weise führt, die zur Verwirklichung der angestrebten Ergebnisse der allgemeinen Budgethilfeprogramme beiträgt. Zu diesem Zweck analysierte der Hof, ob Ziele und Modalitäten des Dialogs klar festgelegt und zweckdienlich waren, ob die Kommission sich auf einer angemessenen Ebene aktiv und im Einklang mit den festgelegten Modalitäten am Dialog beteiligte und ob im Beitrag der Kommission zum Dialog zentrale Aspekte der Armutsbekämpfung und des öffentlichen Finanzmanagements angemessen thematisiert wurden.

GEEIGNETE RAHMENBEDINGUNGEN FÜR EINEN WIRKSAMEN DIALOG FEHLEN

70. In den meisten Ländern, die allgemeine Budgethilfen erhalten, wurden gemeinsame Gebervereinbarungen zwischen den Gebern und den Partnerländern geschlossen, in denen die gemeinsamen Grundsätze und Verfahren für die Führung des Dialogs festgelegt sind. Die Kommission unterstützt und beteiligt sich aktiv an entsprechenden Maßnahmen. Dennoch hat sie noch keine ausführlichen Leitlinien ausgearbeitet, die nötig sind, um sicherzustellen, dass ihre Mitarbeiter unter diesen Rahmenbedingungen die Dialogmöglichkeiten voll ausschöpfen.

71. Die internen Leitlinien der Kommission enthalten kaum Informationen zu den Zielen und zum Inhalt des Dialogs bzw. zu seiner Führung und Dokumentation in den verschiedenen Phasen des Programmzyklus. Darin wird allerdings eine angemessene Dialogstrategie für den Fall verlangt, dass Schwachstellen ermittelt werden, die sich auf zentrale Aspekte des allgemeinen Budgethilfeprogramms auswirken. In der Praxis wurden keine entsprechenden Strategien entwickelt, obwohl sie sich für alle allgemeinen Budgethilfeprogramme als nützlich erweisen könnten, indem sie durch Vorgabe klarer Ziele und Modalitäten und Ermittlung der für die Führung des Dialogs benötigten Personalressourcen zur systematischen Verbesserung des wirksamen Dialogs beitragen.

72. Die allgemeinen Budgethilfeprogramme haben in unterschiedlichem Ausmaß zur Schaffung einer soliden Grundlage für den Dialog beigetragen. In Laos und Vietnam waren die Ziele und Modalitäten des Dialogs im jährlichen Programmzyklus der von der Weltbank geleiteten Strategie zur Armutsbekämpfung, zu der die allgemeinen Budgethilfeprogramme der Kommission beitrugen, klar dargelegt, wobei der Schwerpunkt des Dialogs auf den von den nationalen Regierungen einzuleitenden Reformen lag. Im Gegensatz dazu lagen in Uganda und Paraguay nur wenige genaue Informationen dazu vor, welche konkreten Ziele die Kommission mit ihrem Dialog im Programmverlauf verfolgen würde, und in Paraguay waren auch die zur Verfolgung dieser Ziele einzusetzenden Mittel nicht allzu klar. In Benin wurden diesbezüglich beim zehnten EEF gegenüber dem neunten EEF beträchtliche Fortschritte gemacht.

DIE BETEILIGUNG DER KOMMISSION AM DIALOG IST UNTERSCHIEDLICH, HÄUFIG ABER BEGRENZT

73. Die allgemeinen Budgethilfeprogramme haben es der Kommission insbesondere ermöglicht, einen Dialog über die nationalen Haushalte und das öffentliche Finanzmanagement zu führen. In diesem Bereich ist der Beitrag, den die Kommission im Rahmen des Dialogs über allgemeine Budgethilfen leistet, in der Regel größer. Die Ergebnisse von PEFA-Bewertungen (siehe Ziffer 31) haben häufig eine Stärkung des PFM-Dialogs herbeigeführt. In anderen Bereichen, auf die die Ziele der allgemeinen Budgethilfeprogramme gewöhnlich ausgerichtet sind, ist der von der Kommission geführte Dialog in vielen Fällen auf Aspekte im Zusammenhang mit der Bewertung der Einhaltung der für die feste und variable Tranche festgelegten Bedingungen begrenzt und geht nicht auf die Gesamtleistung der Regierung in den betreffenden Bereichen ein. Infolgedessen spielt die Kommission im Dialog oft nicht die Rolle, die angesichts ihrer beträchtlichen Finanzbeiträge zu erwarten wäre (siehe Kasten 5).

KASTEN 5

DIALOG

Beispielhafte Vorgehensweise der Kommission: Vietnam

In Vietnam stellt die Kommission allgemeine Budgethilfen im Rahmen der von der Weltbank zur finanziellen Unterstützung der Umsetzung von Armutsbekämpfungsstrategien gewährten Darlehen (Poverty Reduction Support Credits) bereit. Dieser Mechanismus für die Bereitstellung allgemeiner Budgethilfen wird in Vietnam von allen Gebern genutzt. Damit ist – unter der Leitung der Weltbank und der Regierung – ein klarer Rahmen für den Dialog innerhalb der Gebergemeinschaft gegeben. Es handelt sich um einen jährlichen Zyklus, bei dem alle Kofinanziers gemeinsam mit der Regierung die Bedingungen festlegen, überwachen und bewerten. Die Kommission richtet ihren Dialog auf einige wenige Bereiche aus, was Ausdruck ihrer Bemühungen ist, sich an den EU-Verhaltenskodex im Hinblick auf die Arbeitsteilung in Bereich der Entwicklungspolitik zu halten.

Verbesserungswürdige Vorgehensweise der Kommission: Paraguay

Mit dem allgemeinen Budgethilfeprogramm in Paraguay soll die Einrichtung des Social Protection Network unterstützt werden, das ein wesentlicher Bestandteil des Schwerpunkts Sozialschutz der nationalen Armutsbekämpfungsstrategie ist. Aufgrund der einschneidenden politischen Veränderungen nach den Wahlen fand der Dialog vor einem besonderen politischen Hintergrund statt. Es gibt keinen strukturierten Rahmen für den Dialog mit Mechanismen zur Geberkoordinierung wie etwa Arbeitsgruppen oder gemeinsame jährliche Überprüfungen (Joint Annual Reviews), um die Umsetzung der nationalen Armutsbekämpfungsstrategie ausführlich zu diskutieren. Die Kommission konzentrierte sich in ihrem Dialog darauf, ob die Regierung die Indikatoren für die variable Tranche einhielt. Sie kümmerte sich daher kaum um die Einrichtung des Social Protection Network insgesamt und ergriff nicht die Gelegenheit für eine bereitere Debatte über die Qualität der Sozialdienste. In der Praxis werden die Dialogmöglichkeiten dadurch eingeengt, dass die Kommission die Umsetzung des Social Protection Network und des PFM-Aktionsplans nur bedingt überwachte. Folglich wird unzulängliche Leistung nicht früh genug erkennbar, um im Wege des Dialogs rechtzeitig gegenzusteuern. Wurden Indikatorvorgaben nicht erfüllt oder lag das Ergebnis deutlich über dem Ergebnis, das normalerweise zu erwarten wäre, ersuchte die Kommission die Regierung nicht um eine Erklärung und stellte auch die Zuverlässigkeit der Statistiken nicht infrage.

74. Ein zentraler Faktor mit Auswirkungen auf die Qualität des Dialogs ist die Befähigung der beteiligten Kommissionsbediensteten. Ein wichtiger Grund, weshalb die Kommission die durch die allgemeinen Budgethilfeprogramme gebotenen Dialogmöglichkeiten nicht in vollem Umfang nutzte, liegt darin, dass in vielen Delegationen in den von den Zielen der allgemeinen Budgethilfeprogramme abgedeckten Schwerpunktbereichen keine ausreichende Sachkenntnis vorhanden war. In seinem Jahresbericht 2007 über die Tätigkeiten im Rahmen der EEF führte der Hof (Ziffer 33) an: "… wegen der Ausweitung der Budgethilfen … (entsteht) Bedarf an spezifischen Fähigkeiten und Kenntnissen. Der Hof weist in diesem Zusammenhang auf die Empfehlung der internen Auditstelle von EuropeAid hin, wonach für die Budgethilfen eine Personalstrategie mit Angabe der Ziele in Bezug auf Anzahl sowie Fähigkeiten und Kenntnisse der zuständigen Mitarbeiter ausgearbeitet werden sollte."

75. Obwohl die Kommission den PFM-Dialog generell als vorrangig erachtete, war es schwierig, PFM-Experten einzustellen, da es in diesem Bereich verhältnismäßig wenig Fachleute gibt. Die Kommission hat sich bemüht, dieses Problem zu lösen, indem sie mehrere PFM-bezogene Fortbildungskurse entwickelte. Tendenziell wurde der Sicherstellung einer angemessenen Personalausstattung im Hinblick auf einen Beitrag zum Dialog über den Gesundheits- und Bildungssektor geringere Priorität eingeräumt, obwohl die Kommission zu diesen Bereichen systematisch Ziele in ihre allgemeinen Budgethilfeprogramme aufnimmt [42]. So verfügte die Delegation in Benin zwar über PFM-Fachleute, hatte aber keine auf Gesundheit und Bildung spezialisierten Mitarbeiter, weshalb sie an den Arbeitsgruppen zum Gesundheits- und Bildungswesen [43] nicht teilnahm und sich nur begrenzt an den gemeinsamen jährlichen Überprüfungen [44] beteiligen kann.

76. Die Schreiben der Kommission an die Regierungen, in denen sie diesen den Auszahlungsbetrag der variablen Tranche mitteilt, werden für den Dialog verwendet. Die Kommission nutzt diese Schreiben für wichtige Mitteilungen zu Problemen im Zusammenhang mit der weiteren Zulässigkeit des allgemeinen Budgethilfeprogramms, dessen Umsetzung und die Leistung in den Schwerpunktbereichen des Programms. In einigen Ländern wurde diese Möglichkeit allerdings gar nicht (z. B. in Paraguay) oder nur teilweise (z. B. in Benin) genutzt.

77. Ungeachtet der Bedeutung des Dialogs ist die interne Berichterstattung der Kommission zu speziell im Kontext ihrer allgemeinen Budgethilfeprogramme durchgeführten Dialogmaßnahmen begrenzt [45]. Die interne Managementberichterstattung der Kommission von den Delegationen an die zentralen Dienststellen von EuropeAid beschränkt sich in erster Linie auf allgemeine Bemerkungen zum Stand des politischen Dialogs über das Kooperationsprogramm insgesamt. Dieses Informationsdefizit und das Fehlen klarer Ziele für den Dialog der Kommission zu den allgemeinen Budgethilfen (siehe Ziffer 71) erschweren es ihr, zu beurteilen und nachzuweisen, inwieweit der Dialog wirksam zu den Zielen des allgemeinen Budgethilfeprogramms beigetragen hat.

BEI DER BERICHTERSTATTUNG DER KOMMISSION AN EXTERNE INTERESSENTRÄGER STEHEN EHER DIE POTENZIELLEN VORTEILE ALLGEMEINER BUDGETHILFEN IM VORDERGRUND ALS DIE ERGEBNISSE

78. Die wichtigsten Dokumente der Kommission für die Berichterstattung über ihre externe Zusammenarbeit, u. a. über allgemeine Budgethilfen, sind ihre Jahresberichte über die Entwicklungspolitik der Europäischen Gemeinschaft und die Umsetzung der Außenhilfe [46]. Im Jahr 2008 veröffentlichte die Kommission außerdem zwei Dokumente zum Thema Budgethilfe, eines unter dem Titel "Die allgemeine Budgethilfe – Eine Frage des gegenseitigen Vertrauens" und eines unter dem Titel "Budget Support – The Effective Way To Finance Development?" (Budgethilfen – Der wirksame Weg zur Finanzierung der Entwicklung?). Außerdem erstellt sie Informationsvermerke für den EEF-Verwaltungsausschuss und den Verwaltungsausschuss des Finanzierungsinstruments für die Entwicklungszusammenarbeit, die sich aus Vertretern der Mitgliedstaaten zusammensetzen [47].

79. Der Hof analysierte die Berichterstattung der Kommission über ihre allgemeinen Budgethilfeprogramme, um zu beurteilen, ob sie darüber klar, umfassend und genau berichtet, insbesondere in Bezug auf die Wirksamkeit, die potenziellen Vorteile und Risiken und die Umsetzungsprobleme. Gegenstand der Analyse waren die Jahresberichte 2001-2009 der Kommission.

BEI DER EXTERNEN BERICHTERSTATTUNG STEHEN DIE POTENZIELLEN VORTEILE ALLGEMEINER BUDGETHILFEN IM VORDERGRUND

80. Die Jahresberichte enthalten regelmäßig Informationen, in denen die von der Kommission für die Verwaltung von Budgethilfen angewandten Verfahren sowie neue Entwicklungen in der Konzeption des Instruments dargelegt werden. Darin finden sich auch Einzelheiten zu den für Budgethilfen gebundenen Mitteln. Außerdem befassen sie sich sehr eingehend mit den potenziellen Vorteilen von Budgethilfen.

81. Die Kommission hat die Jahresberichte regelmäßig dazu genutzt, die potenziellen Vorteile von Budgethilfen darzulegen, wie die Abstimmung der Hilfe auf nationale Politiken und Systeme, höhere Eigenverantwortung, bessere Dialogmöglichkeiten, bessere Geberkoordinierung, höhere Vorhersehbarkeit der Hilfe und geringere Transaktionskosten. Der potenzielle Charakter der beschriebenen Vorteile wird jedoch in den Berichten eher nicht betont. In der Praxis lassen sich viele dieser Vorteile allenfalls teilweise verwirklichen, weil die notwendigen Bedingungen in den begünstigten Ländern noch nicht vollständig gegeben sind, insbesondere wegen anhaltender Mängel in den nationalen Entwicklungsplänen und Systemen für das öffentliche Finanzmanagement (siehe Ziffern 26, 29 und 38). Auch die Kommission selbst ist häufig nicht in der Lage, die potenziellen Vorteile in vollem Umfang zu nutzen. Dies ist vor allem dann der Fall, wenn die Delegationen nicht über genügend Sachkenntnis verfügen, um die durch die Budgethilfen gebotenen besseren Dialogmöglichkeiten voll auszuschöpfen (siehe Ziffer 74).

82. Nach der Erklärung von Paris über die Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit aus dem Jahr 2005 betonte die Kommission in ihren Jahresberichten die Rolle der Budgethilfen bei der Erhöhung der Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit [48]. In den Berichten wird aber nicht klar unterschieden zwischen "Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit" im Sinne der Erklärung von Paris – also eine bessere Bereitstellung der Hilfe durch Anwendung der in dieser Erklärung genannten Kernprinzipien – und "Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit" im Sinne der letztendlichen Auswirkungen der Hilfe auf die Verringerung der Armut. Der Einsatz von Budgethilfen unter dem Gesichtspunkt einer besseren Einhaltung der Grundsätze der Erklärung von Paris ist keine Garantie dafür, dass die Hilfe wirksam zur Verbesserung der Lebensbedingungen der Armen beigetragen hat.

83. In Anbetracht der Rolle, die Budgethilfen bei der Bereitstellung von Hilfe im Einklang mit den Prinzipien der Erklärung von Paris spielen könnten, verpflichtete sich die Europäische Union, 50 % der den Regierungen zur Verfügung gestellten Unterstützung über nationale Systeme abzuwickeln (siehe Ziffer 7). Der Anteil der über Budgethilfen zur Verfügung gestellten Unterstützung wird auch als Ergebnisindikator in den Jahresarbeitsprogrammen von EuropeAid verwendet. Dadurch werden bei der Darstellung der Budgethilfen in den Jahresberichten die Fortschritte im Hinblick auf die Erreichung dieser quantitativen Vorgabe besonders betont, obwohl ein verstärkter Einsatz von Budgethilfen nicht zwangsläufig bedeuten muss, dass sie die Armut auch wirksamer mindern.

DIE EXTERNE BERICHTERSTATTUNG BIETET KAUM INFORMATIONEN ÜBER RISIKEN, DURCHFÜHRUNGSPROBLEME UND TATSÄCHLICHE WIRKSAMKEIT

84. Die tatsächlichen Ergebnisse der Budgethilfen werden in den Jahresberichten weit weniger ausführlich behandelt als ihre potenziellen Vorteile und ihr verstärkter Einsatz. Dieses Informationsdefizit in Bezug auf die Ergebnisse der Budgethilfen in den Berichten steht im Gegensatz zu den Angaben über andere Hilfeinstrumente, die die Kommission aus dem ergebnisorientierten Monitoringsystem gewinnt, das sie zur Durchführung jährlicher Projektbewertungen entwickelt hat. Die Kommission verfügt über keine weiteren internen Berichterstattungsverfahren zur systematischen Bewertung der Ergebnisse ihrer allgemeinen Budgethilfeprogramme in Bezug auf die Armutsminderung, die dann in die externe Berichterstattung einfließen könnten. Ein Gegenstück zu den jährlichen PFM-Berichten der Delegationen (siehe Ziffer 31) für die Berichterstattung über die Fortschritte bei der Verwirklichung der Ziele zur Armutsbekämpfung gibt es nicht. Die von den Delegationen für EuropeAid erstellten halbjährlichen Managementberichte über die Außenhilfe (External Assistance Management Reports, EAMR) sind auf den jeweiligen Stand und nicht auf Ergebnisse ausgerichtet.

85. Die aussagekräftigsten Angaben zu den Ergebnissen allgemeiner Budgethilfen enthielt der Jahresbericht 2007. Darin wurde ein Überblick über die Erkenntnisse der 2006 durchgeführten gemeinsamen Evaluierung zu den allgemeinen Budgethilfen – der ersten großen Evaluierung zu diesem Thema – gegeben. In dem Bericht wurde zwar darauf verwiesen, dass in der Evaluierung eine positive Wirkung allgemeiner Budgethilfen auf politische und PFM-Prozesse bescheinigt wurde, es hieß darin allerdings auch, dass durch die allgemeinen Budgethilfen bislang vor allem Auswirkungen auf den Zugang zu Leistungen erzielt wurden, nicht aber auf Einkommensarmut und die Verbesserung des Status der Armen. In ihrem Jahresbericht 2009 räumte die Kommission die Grenzen dieser Evaluierung ein, bei der die Ergebnisbewertung unterblieben sei.

86. Bedenklich ist, dass es keine anerkannte Evaluierungsmethodik gibt, die zu einer Reihe von Evaluierungen führt, die Anhaltspunkte dafür liefern, ob und unter welchen Umständen Budgethilfen wirksam zur Armutsminderung beitragen können. Die bei der Evaluierung aus dem Jahr 2006 aufgetretenen Probleme standen teilweise mit der grundlegenden Herausforderung bei der Evaluierung von Budgethilfen im Zusammenhang, nämlich der Frage, wie bessere Entwicklungsergebnisse konkret Budgethilfen zugerechnet werden können. Dieses Problem ergibt sich aus der Tatsache, dass die Budgethilfe der Geber in den nationalen Haushalt einfließt und somit nicht mehr getrennt erkennbar ist, und weil bessere Ergebnisse nicht nur durch die u. a. mit Budgethilfen finanzierten staatlichen Programme sondern auch durch externe Faktoren zustande gekommen sein können.

87. Seit der gemeinsamen Evaluierung aus dem Jahr 2006 steht die Kommission an der Spitze der Geberbemühungen im Rahmen des Evaluierungsnetzwerks des Entwicklungshilfeausschusses der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD/DAC), um bessere Evaluierungsmethoden auszuarbeiten, die der Frage nach den Auswirkungen von Budgethilfen besser gerecht werden sollen. Ende 2009 wurden auf Landesebene drei Pilotevaluierungen eingeleitet, zwei davon unter der Leitung der Kommission.

88. Ein wichtiges Zwischenziel der allgemeinen Budgethilfe, zu dem Informationen ebenfalls hilfreich wären, besteht darin, zur Verbesserung des öffentlichen Finanzmanagements in Partnerländern beizutragen. Dafür zu sorgen, dass Haushaltsmittel über die PFM-Systeme tatsächlich in die Ausgaben zugunsten der Armen eingestellt werden, hat wesentlichen Anteil an der Verwirklichung der übergeordneten Ziele im Hinblick auf die Armutsminderung. Obwohl die Kommission ein System eingeführt hat, bei dem alle Delegationen jährlich intern über PFM-Aspekte berichten, wird in diesen Berichten die Verwirklichung der PFM-bezogenen Ziele der allgemeinen Budgethilfeprogramme nicht beurteilt. Folglich sind wiederum kaum Informationen für die externe Berichterstattung über die Erreichung der mit allgemeinen Budgethilfen verbundenen PFM-Ziele verfügbar. Dieser Umstand erklärt auch, weshalb dieser Aspekt in den Jahresberichten kaum behandelt wird.

89. Ein zentrales Risiko bei Budgethilfen, insbesondere bei unzulänglichem öffentlichem Finanzmanagement und bei häufig erheblicher Korruption, besteht darin, dass die Haushaltsmittel des Empfängerstaates nicht wie vorgesehen zur Armutsbekämpfung eingesetzt werden. In den Jahresberichten wird diese Problematik jedoch eher am Rande thematisiert. Im Vorwort zum Jahresbericht 2009 hieß es in Bezug auf die wichtigsten Begünstigten von Budgethilfen, sie hätten die Zuverlässigkeit ihrer öffentlichen Finanzen unter Beweis gestellt. Die Jahresberichte rücken erneut die potenziellen Vorteile von Budgethilfen im Hinblick auf die Entwicklung von PFM-Systemen stärker in den Mittelpunkt als das Risiko, dass unzulängliche PFM-Systeme dazu führen, dass die Budgethilfen ihre Ziele im Zusammenhang mit der Armutsminderung verfehlen.

90. Bei der Behandlung von PFM-Aspekten im Zusammenhang mit Budgethilfen wird im Jahresbericht der Kommission häufig auf die Entwicklung des PEFA-Rahmens als Analyseinstrument für das öffentliche Finanzmanagement verwiesen. Wie bereits festgestellt (siehe Ziffer 31), spielt PEFA tatsächlich eine nützliche Rolle durch Hervorhebung von Bereichen, in denen die Länder das öffentliche Finanzmanagement verbessern müssen und durch Messung dieser Verbesserungen im Zeitverlauf. Bei einer ausgewogeneren Darlegung der Rolle von PEFA würden allerdings auch die Grenzen aufgezeigt und eingeräumt, dass es an sich kein Instrument für Risikobewertungen ist.

91. Die Kommission geht in ihren Jahresberichten auch nicht auf die großen Herausforderungen ein, vor denen sie bei der Verwaltung der allgemeinen Budgethilfen steht, und die Gegenstand des vorliegenden Berichts des Hofes sind. Bei diesen Herausforderungen handelt es sich etwa um Vor- und Nachteile der ergebnisorientierten Bedingungen der Kommission, um die Befähigung ihrer Mitarbeiter, die durch die allgemeinen Budgethilfen gebotenen Dialogmöglichkeiten voll auszuschöpfen sowie um die Relevanz und Wirksamkeit der mit den allgemeinen Budgethilfeprogrammen verbundenen technischen Zusammenarbeit.

92. Das Europäische Parlament betonte in seinem Bericht über die Entlastung zur Ausführung der EEF für das Haushaltsjahr 2007, die Berichterstattung der Kommission über Budgethilfen müsse sich auf analytische und bewertende Informationen und nicht lediglich auf beschreibende Informationen stützen [49]. Ganz allgemein forderte es die Kommission auf, ihrem Ansatz "Realität" und "schlüssige Beweise" und nicht "Rhetorik" [50] zugrunde zu legen. In ihrem Bericht über die Folgemaßnahmen verpflichtete sich die Kommission, die Budgethilfen in künftigen Jahresberichten ausführlicher zu behandeln.

SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN

GESAMTSCHLUSSFOLGERUNGEN

93. Die Unterstützung über allgemeine Budgethilfen bereitzustellen birgt verschiedene Vorteile bei der Hilfeerbringung. Wie bei anderen Hilfemodalitäten sind allerdings die in den einzelnen Ländern herrschenden konkreten Gegebenheiten maßgeblich dafür, wie sich die allgemeinen Budgethilfen letztendlich auf die Armutsminderung auswirken. Ebenso maßgeblich ist, dass die Kommission ihre allgemeinen Budgethilfeprogramme wirksam verwaltet. Den Erkenntnissen des Hofes zufolge hat die Kommission in den letzten zehn Jahren beträchtliche Anstrengungen im Zusammenhang mit der Weiterentwicklung ihres Ansatzes zur Bereitstellung von Unterstützung über allgemeine Budgethilfen unternommen. Dennoch sind bei Methodik und Verwaltung der allgemeinen Budgethilfeprogramme in AKP-Staaten sowie in lateinamerikanischen und asiatischen Ländern nach wie vor Schwachpunkte gegeben. Diese Programme werden ihre potenzielle Wirksamkeit deshalb wohl kaum voll entfalten können.

94. Es darf nicht außer Acht gelassen werden, dass die allgemeinen Budgethilfeprogramme der Kommission gemeinsam mit anderen Gebern konzipiert und umgesetzt werden und viele der vom Hof festgestellten Mängel nicht nur bei der Kommission vorliegen. Andere Oberste Rechnungskontrollbehörden wie die Rechnungshöfe des Vereinigten Königreichs [51] und Schwedens [52] haben bezüglich der Verwaltung der allgemeinen Budgethilfen der in ihren Kompetenzbereich fallenden Geberagenturen gleichlautende Feststellungen getroffen. Dennoch trägt die Kommission die alleinige Verantwortung für die Annahme von Finanzierungsbeschlüssen, und sie muss gegenüber der Entlastungsbehörde für die Verwaltung der allgemeinen Budgethilfeprogramme Rechenschaft ablegen.

95. Die Kommission ist sich darüber im Klaren, dass sie die Verwaltung der allgemeinen Budgethilfen verbessern muss und hat Ende 2009 mit einer Überarbeitung ihrer internen Leitlinien begonnen, um die meisten der vom Hof beanstandeten Mängel zu beheben. Dass die Kommission ihre Berichterstattung an externe Interessenträger verbessern muss, ist ein zentraler Aspekt, der dabei gegenwärtig nicht thematisiert wird. Es ist zwar erfreulich, dass die Kommission diese Überarbeitung in die Wege geleitet hat, ob sie letztendlich erfolgreich ist, werden die Ergebnisse zeigen. Noch muss die Kommission zweckdienliche Leitlinien ausarbeiten und für deren wirksame und konsequente Anwendung durch alle ihre Mitarbeiter sorgen. Notwendig sind ein starkes Engagement auf allen Ebenen, klare Zeitvorgaben, weitere Anstrengungen im Hinblick auf die Fortbildung der betroffenen Mitarbeiter, eine stärkere Unterstützung der Delegationen sowie eine konsequente Überwachung der Einhaltung der überarbeiteten Leitlinien.

SPEZIFISCHE SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN

96. Die systematische Einbeziehung von gesamtwirtschaftlichen und PFM-Zielen ist ein positives Merkmal im Ansatz der Kommission, auch die Ziele sind in den neueren Programmen besser definiert. Dennoch sind die Ziele noch nicht ausreichend auf die konkreten Gegebenheiten der Länder zugeschnitten und häufig nicht präzise. Außerdem wird bei der Festlegung der Ziele der Personalsituation in den Delegationen nicht Rechnung getragen.

EMPFEHLUNG 1

AUSWAHL UND FORMULIERUNG VON ZIELEN UND ERWARTETE ERGEBNISSE IN BEZUG AUF ALLGEMEINE BUDGETHILFEPROGRAMME

Die Kommission sollte die Ziele ihres jeweiligen Budgethilfeprogramms auf die konkreten Gegebenheiten im Partnerland zuschneiden. Dafür sollte sie

a) die Komplementarität zwischen allgemeinen Budgethilfe- und anderen von ihr in dem betreffenden Land durchgeführten Unterstützungsprogrammen sicherstellen;

b) sich im Rahmen der übergeordneten nationalen Prioritäten stärker auf bestimmte Bereiche konzentrieren, in denen sie den größten Zusatznutzen erzielen kann;

c) hinreichend genaue, messbare und terminierte Ziele vorgeben, sodass die Fortschritte überwacht und die Ergebnisse bewertet werden können;

d) die Interventionslogik klar darlegen, indem eine explizite Verbindung zwischen den Zielen und der Konzeption der verschiedenen Komponenten der allgemeinen Budgethilfeprogramme hergestellt wird.

97. Die von der Kommission angewandte dynamische Auslegung der Bedingungen für die Gewährung von Budgethilfeprogrammen birgt hohe Risiken in Bezug auf die wirtschaftliche und wirksame Verwendung der Fördermittel durch die Partnerländer. Der von der Kommission für das Risikomanagement ihrer allgemeinen Budgethilfeprogramme vorgesehene Rahmen ist wenig entwickelt, weswegen die Risiken nicht angemessen behandelt werden.

EMPFEHLUNG 2

MANAGEMENT DER HAUPTRISIKEN FÜR DIE WIRKSAMKEIT ALLGEMEINER BUDGETHILFEPROGRAMME

Die Kommission sollte ihr Risikomanagement verstärken, um EU-Mittel besser vor Versickerung, Vergeudung und Unwirtschaftlichkeit zu schützen. Dafür sollte sie

a) bei Einleitung eines allgemeinen Budgethilfeprogramms eine strukturierte und explizite Bewertung der treuhänderischen und Entwicklungsrisiken vornehmen, die während der Programmdurchführung regelmäßig aktualisiert wird;