In ihrem Vorschlag für eine gezielte Überarbeitung des Visakodexes im Jahr 2018 schlug die Kommission keine Änderungen an den Versicherungsbestimmungen vor. Das Europäische Parlament und der Rat kamen überein, die Kommission mit der Erstellung eines Berichts zur Überprüfung der Wirksamkeit dieser Maßnahme zu beauftragen. Gemäß Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung (EU) 2019/1155 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 810/2009 arbeitet die Kommission auf der Grundlage der „einschlägigen Daten über die Inanspruchnahme der Reisekrankenversicherung … durch Visuminhaber während ihres Aufenthalts im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten sowie die Kosten, die den nationalen Behörden oder Erbringern medizinischer Dienstleistungen für Visuminhaber entstanden sind“, einen Bericht aus, der dem Europäischen Parlament und dem Rat vorzulegen ist.

In ihrem Vorschlag von 2014 zur Neufassung des Visakodexes schlug die Kommission vor, auf die Pflicht zum Abschluss einer Versicherung zu verzichten. Hintergrund des Vorschlags waren die praktischen Herausforderungen im Zusammenhang mit der Versicherungspflicht (siehe unten), der Umstand, dass die Versicherungspflicht nicht an den Außengrenzen überprüft wird, und die Tatsache, dass es nur sehr wenige Belege für die tatsächliche Durchsetzung der Ansprüche aus Versicherungspolicen gibt. Der Rat lehnte den Vorschlag ab, der im Europäischen Parlament hingegen Unterstützung fand. Schließlich zog die Kommission ihren Neufassungsvorschlag 2018 zurück.

Die Vorlage einer angemessenen Reisekrankenversicherung („Versicherung“) ist zwar eine Bedingung für die Beantragung eines Visums für einen kurzfristigen Aufenthalt, jedoch ist der Abschluss einer solchen Versicherung keine Einreisevoraussetzung, die an den Außengrenzen der EU zu überprüfen ist. Daher müssen Nicht-EU-Staatsangehörige, die nicht der Visumpflicht unterliegen, und künftige ETIAS-Antragsteller bei Reisen in die EU keinen Versicherungsnachweis vorlegen. Dies führt zu einer unterschiedlichen Behandlung von nicht visumpflichtigen und visumpflichtigen Nicht-EU-Staatsangehörigen.

Seit 2004 müssen Antragsteller, die ein Visum für einen kurzfristigen Aufenthalt beantragen, einen Nachweis über eine „angemessene und gültige Reisekrankenversicherung“ vorlegen, die die Kosten für ärztliche Nothilfe oder den etwaigen Rücktransport aufgrund unvorhergesehener Gesundheitsprobleme während ihres Aufenthalts in den EU-Mitgliedstaaten abdeckt. Die Entscheidung des Rates, wonach diese Vorschriften seinerzeit Anwendung fanden, erforderte keine Folgenabschätzung, und eine andersgeartete eingehende Analyse der Auswirkungen der Maßnahme wurde auch nicht durchgeführt. Die betreffenden Bestimmungen wurden ohne inhaltliche Änderungen in Artikel 15 des Visakodexes (Verordnung (EG) Nr. 810/2009) aufgenommen.

-Überprüfung der Krankenversicherung durch die Konsulate

Aus Sicht der Konsulate lässt sich nur schwer und mit großem Zeitaufwand überprüfen, ob die detaillierten und hochtechnischen Versicherungspolicen tatsächlich die erforderlichen Deckungsgarantien bieten. Erschwerend kommt noch hinzu, dass der sehr weit gefasste Artikel 15 des Visakodexes keine zügigen Konformitätsprüfungen ermöglicht. Die Schwierigkeit der Durchführung gründlicher Kontrollen spiegelt sich auch in den vom Gesundheitssektor gemeldeten Problemen wider (siehe unten).

An einigen Standorten haben die EU-Mitgliedstaaten nach dem Informationsaustausch gemäß Artikel 48 Absatz 3 Buchstabe d des Visakodexes gemeinsam eine Liste der „empfohlenen Versicherungsgesellschaften“ erstellt, deren Produkte auf Konformität mit den Anforderungen überprüft wurden. Zum einen sollen damit die Überprüfungen generell erleichtert und zum anderen die Antragsteller veranlasst werden, sich für eine der aufgelisteten Versicherungen zu entscheiden, damit sich die Anzahl der verschiedenen vorgelegten Versicherungspolicen in Grenzen hält. An einigen Standorten hat sich das Vorhandensein einer solchen Liste als wirksames Instrument erwiesen, weil die Versicherungsgesellschaften die Aufnahme in die Liste beantragen (auch wenn eine formelle Beantragung nicht vorgesehen ist) und daran interessiert sind, auf der Liste zu bleiben. Eine Liste „empfohlener“ Versicherungen kann den Antragstellern auch die Gewissheit bieten, dass sie ordnungsgemäß versichert sind. An den meisten Standorten wurde eine solche kollektive Beurteilung wegen der Zahl der – unter anderem im Internet – verfügbaren Versicherungspolicen, als unmöglich erachtet. Aufgrund der Wettbewerbsregeln dürfen Versicherungspolicen jedoch nicht mit der Begründung abgelehnt werden, dass sie nicht auf einer solchen Liste „empfohlener“ Versicherungen stehen, wenn sie die im Visakodex festgelegten Kriterien erfüllen.

-Keine Überprüfung an den Außengrenzen

Wie bereits erwähnt, wird nicht an den Außengrenzen überprüft, ob ein Versicherungsschutz besteht. Daher hängt es von der Redlichkeit des Visuminhabers ab, ob er beim Überschreiten der Außengrenzen über eine gültige Versicherung verfügt, die seine Aufenthaltsdauer abdeckt, und ob er bei jeder Reise mit einem Visum für die mehrfache Einreise (das bis zu fünf Jahre gültig sein kann) die Versicherungspflicht erfüllt.

2.Vom Gesundheitssektor gemeldete Probleme

Die Kommission hat zu diesem Thema erste Nachforschungen (2019-2020) durchgeführt und sich dazu an öffentliche Gesundheitseinrichtungen und -agenturen in den EU-Mitgliedstaaten gewandt. Die meisten erklärten, keine weitere Erkenntnisse über die Inanspruchnahme von Versicherungen bereitstellen zu können, da solche Daten nicht zentral erhoben werden. Allerdings wurden folgende Mängel festgestellt:

-Häufig fehlende finanzielle Deckung, entweder weil für die Dauer des Aufenthalts keine Versicherung abgeschlossen wurde oder weil diese vor Ende der Behandlung ablief (insbesondere wenn der Aufenthalt der betreffenden Person aufgrund ihres Gesundheitszustands verlängert werden musste) oder weil die Versicherung von der versicherten Person vor Ende ihres Aufenthalts bewusst gekündigt wurde.

-Unzureichender Versicherungsschutz, insbesondere wenn die Erstattungsobergrenze für medizinische Leistungen sehr niedrig ist. Darüber hinaus gibt es Probleme bei der Deckung für planbare Behandlungen (z. B. Pflege in der Krankenstation nach der Behandlung in der Notaufnahme oder wenn im Anschluss an die Notfallbehandlung eine weitere damit nicht in Zusammenhang stehende Behandlung erforderlich ist). Diese Fälle sind nicht (vollständig) durch Versicherungspolicen abgedeckt.

-Häufig verweigern Versicherungsgesellschaften die Kostenerstattung aufgrund von Ausschlussklauseln oder weil ein Patient bereits eine oder mehrere Vorerkrankungen hat, d. h. wenn seine Krankengeschichte die Wahrscheinlichkeit, dass das abgedeckte Risiko eintritt, erheblich erhöht.

-Unverhältnismäßige Anforderungen an die Kostenerstattung: Einige Erstattungen erfolgen nur unter Bedingungen, die nicht mit der ärztlichen Schweigepflicht vereinbar sind (z. B. Anforderung ärztlicher Gutachten vor der Kostenerstattung).

-Eine Rückverfolgung von Patienten ist nicht möglich, nachdem diese entlassen wurden, und die Kontaktaufnahme mit der Versicherungsgesellschaft im Ausland gestaltet sich schwierig. Beispielsweise teilt der Patient dem Krankenhaus seine Versicherungsangaben mit, der Gesundheitsdienstleister erhält jedoch keine Antwort von der Versicherungsgesellschaft. In Ermangelung eines externen Versicherers, der die Kosten übernimmt, sind Krankenhäuser gezwungen, – ohne Zahlungsgarantie – die Kosten dem Patienten direkt in Rechnung zu stellen.

-Die meisten Krankenhäuser gehen so vor, dass sie vorab die Preise für die medizinischen Leistungen angeben und sie dann dem Patienten direkt in Rechnung stellen. In Notfällen kann dies natürlich nicht so gehandhabt werden.

-Häufig müssen Patienten länger bleiben als ihr Visum gültig ist oder in ein anderes Krankenhaus verlegt werden. In solchen Fällen weigern sich die Versicherungsgesellschaften, die Zahlung zu leisten.

-Problematisch ist auch die Deckungshöhe, die als unzureichend für Folgebehandlungen und spätere Pflegeleistungen, die in der Regel nicht abgedeckt sind, angesehen wird. Dennoch werden solche Behandlungen häufig durchgeführt.

II.Ergebnisse der Erhebung von 2020 über Versicherungen und die angefallenen Kosten

Die EU-Mitgliedstaaten wurden aufgefordert, auf der Grundlage der nachstehenden Fragen die „einschlägigen Daten über die Inanspruchnahme der Reisekrankenversicherung … durch Visuminhaber während ihres Aufenthalts im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten sowie die Kosten, die den nationalen Behörden oder Erbringern medizinischer Dienstleistungen für Visuminhaber entstanden sind“, zu übermitteln:

-Wie wird bei Visuminhabern, die während ihres Aufenthalts ärztliche Nothilfe benötigen, überprüft, ob sie über eine angemessene und gültige Reisekrankenversicherung verfügen? Was geschieht, wenn dies nicht der Fall ist?

-Welche Daten werden über die Gesundheitsversorgung von Inhabern eines Visums für einen kurzfristigen Aufenthalt und über die von ihnen abgeschlossene Versicherung erhoben?