BERICHT DER KOMMISSION

Italien





Bericht nach Artikel 126 Absatz 3 des Vertrags

1.Einleitung

In Artikel 126 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) ist ein Verfahren bei einem übermäßigen Defizit („Defizitverfahren“, VÜD) vorgesehen. Dessen Einzelheiten regelt die zum Stabilitäts- und Wachstumspakt (SWP) gehörige Verordnung (EG) Nr. 1467/97 des Rates über die Beschleunigung und Klärung des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit. Besondere Vorschriften für die dem Euro-Währungsgebiet angehörenden Mitgliedstaaten, die Gegenstand eines Defizitverfahrens sind, sind in der Verordnung (EU) Nr. 473/2013 festgelegt.

Nach Artikel 126 Absatz 2 AEUV prüft die Kommission die Einhaltung der Haushaltsdisziplin anhand von zwei Kriterien, nämlich daran, a) ob das Verhältnis des geplanten oder tatsächlichen öffentlichen Defizits zum Bruttoinlandsprodukt (BIP) den Referenzwert von 3 % überschreitet (es sei denn, dass entweder das Verhältnis erheblich und laufend zurückgegangen ist und einen Wert in der Nähe des Referenzwerts erreicht hat; oder der Referenzwert nur ausnahmsweise und vorübergehend überschritten wird und das Verhältnis in der Nähe des Referenzwerts bleibt); und b) ob das Verhältnis des öffentlichen Schuldenstands zum BIP den Referenzwert von 60 % überschreitet (es sei denn, das Verhältnis ist hinreichend rückläufig und nähert sich rasch genug dem Referenzwert).

Laut Artikel 126 Absatz 3 AEUV erstellt die Kommission einen Bericht, falls ein Mitgliedstaat keines oder nur eines dieser Kriterien erfüllt. In diesem Bericht wird auch „berücksichtigt, ob das öffentliche Defizit die öffentlichen Ausgaben für Investitionen übertrifft; berücksichtigt werden ferner alle sonstigen einschlägigen Faktoren, einschließlich der mittelfristigen Wirtschafts- und Haushaltslage des Mitgliedstaats“.

In diesem Bericht, der die erste Stufe des Defizitverfahrens darstellt, wird analysiert, ob Italien das im Vertrag vorgesehene Schuldenstandskriterium erfüllt, wobei den wirtschaftlichen Rahmenbedingungen und sonstigen einschlägigen Faktoren gebührend Rechnung getragen wird.

Im Zuge der im Jahr 2011 am SWP vorgenommenen Änderungen wurden die Anforderungen in Bezug auf den Schuldenstand den Anforderungen in Bezug auf das Defizit gleichgestellt, damit gewährleistet ist, dass die Schuldenquote in Ländern, in denen sie den Referenzwert von 60 % überschreitet, unter diesen Wert zurückgeführt wird (oder hinreichend rückläufig ist und sich diesem Wert nähert). Nach Artikel 2 Absatz 1a der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 wird Mitgliedstaaten, gegen die am 8. November 2011 ein Verfahren wegen eines übermäßigen Defizits lief, eine dreijährige Übergangszeit ab dem auf die Korrektur des übermäßigen Defizits folgenden Jahr eingeräumt, in dem von ihnen ausreichende Fortschritte bei der Einhaltung des Richtwerts für den Schuldenabbau erwartet werden. Für Italien umfasst dieser Übergangszeitraum die Jahre 2013 bis 2015 (d. h. die drei Jahre nach der Korrektur des übermäßigen Defizits). In den „Spezifikationen für die Umsetzung des Stabilitäts- und Wachstumspakts sowie Leitlinien zu Inhalt und Form der Stabilitäts- und Konvergenzprogramme der Mitgliedstaaten“ vom 3. September 2012 wird dargelegt, wie die Anforderung in Bezug auf den strukturellen Saldo definiert und ihre Erfüllung bewertet wird. Insbesondere wird eine minimale lineare strukturelle Anpassung (MLSA) des strukturellen Saldos definiert, mit der gewährleistet werden soll, dass der Richtwert für den Schuldenabbau am Ende des Übergangszeitraums eingehalten wird.

Am 13. Januar 2015 nahm die Kommission eine Mitteilung zur Flexibilität an, die neue Leitlinien zur Anwendung der geltenden Vorschriften des Stabilitäts- und Wachstumspakts enthält, mit denen die wirksame Durchführung von Strukturreformen, Investitionen und verantwortungsvolle Haushaltspolitik enger miteinander verknüpft werden sollen, um Beschäftigung und Wachstum zu fördern. Mit der Mitteilung werden die Bestimmungen des Pakts nicht geändert; vielmehr sollen Wirksamkeit und Verständnis seiner Vorschriften gefördert und ein wachstumsfreundlicherer haushaltspolitischer Kurs im Euro-Währungsgebiet entwickelt werden, indem sichergestellt wird, dass die im Pakt vorgesehene Flexibilität so gut wie möglich genutzt und gleichzeitig seine Glaubwürdigkeit und Wirksamkeit zur Wahrung einer verantwortungsvollen Haushaltspolitik gewährleistet wird. In der Mitteilung wird insbesondere klargestellt, dass die Kommission – gemäß Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 – im Rahmen eines Berichts gemäß Artikel 126 Absatz 3 AEUV alle einschlägigen mittelfristigen Entwicklungen in Bezug auf die Wirtschafts- und Haushaltslage sowie den Schuldenstand sorgfältig analysiert. Zudem wird klargestellt, dass die Umsetzung von Strukturreformen im Rahmen des Europäischen Semesters zu diesen einschlägigen Faktoren gehört.

Am 27. Februar 2015 veröffentlichte die Kommission einen Bericht nach Artikel 126 Absatz 3 AEUV, da sie davon ausging, dass Italien 2014 keine ausreichenden Fortschritte im Hinblick auf die Einhaltung der Schuldenregel erzielt hatte; dort bewertete sie auch sämtliche Faktoren, die auf einen Verstoß gegen die Schuldenregel hindeuteten: i) die derzeitigen ungünstigen wirtschaftlichen Bedingungen (u. a. eine besonders niedrige Inflation), die die Einhaltung der Schuldenregel erheblich erschweren, ii) die Erwartung, dass die Einhaltung der erforderlichen Anpassung in Richtung auf das mittelfristige Haushaltsziel weitgehend sichergestellt ist und iii) die erwartete Umsetzung der ehrgeizigen, wachstumsfördernden Strukturreformen gemäß der von den Behörden ausgesprochenen Verpflichtung, die voraussichtlich mittel- und langfristig zur Senkung des Schuldenstands beitragen werden. Aus den Daten, die von den Behörden am 1. April 2016 gemeldet und anschließend von Eurostat validiert wurden, geht hervor, dass sich das gesamtstaatliche Defizit Italiens 2015 auf 2,6 % des BIP verringert hatte (gegenüber 3 % des BIP im Jahr 2014), während der Schuldenstand mit 132,7 % des BIP (gegenüber 132,5 % des BIP 2014) geringfügig gestiegen war, und damit über dem Referenzwert von 60 % des BIP lag. Für 2016 plant Italien in seinem Stabilitätsprogramm 2016 eine erste Senkung seiner Schuldenquote auf 132,4 % des BIP. 2017 soll die Schuldenquote weiter auf 130,3 % sinken.

Auf der Grundlage der übermittelten Daten und der Frühjahrsprognose 2016 der Kommission hat Italien 2015 keine ausreichenden Fortschritte in Richtung auf den Richtwert für den Schuldenabbau gemacht (siehe Tabelle 1), da die Änderung des strukturellen Saldos für 2015 deutlich hinter der erforderlichen MLSA zurückbleibt (0,1 Prozentpunkte des BIP gegenüber dem erforderlichen Wert von 2,6 Prozentpunkten des BIP). Im Stabilitätsprogramm 2016 planen die italienischen Behörden für 2017 prospektiv gesehen keine vollständige Einhaltung der Schuldenregel (unter Zugrundelegung der „forward-looking benchmark“), auch wenn die Lücke in dem Jahr mit 0,2 Prozentpunkten des BIP klein ausfällt, was unter anderem einem ehrgeizigen Privatisierungsplan geschuldet ist. Laut Schätzungen auf der Grundlage der Frühjahrsprognose 2016 der Kommission wird die Schuldenregel erst 2020 eingehalten; dabei wird zunächst von einer unveränderten Politik bis 2017 ausgegangen und danach einer jährlichen strukturellen Verbesserung von 0,6 % des BIP, bis das mittelfristige Ziel erreicht ist.

Die insgesamt nicht ausreichenden Fortschritte Italiens in Richtung auf den Richtwert für den Schuldenabbau im Jahr 2015 deuten darauf hin, dass in Italien allem Anschein nach ein übermäßiges Defizit im Sinne des SWP besteht – ohne dass jedoch bereits alle im Folgenden aufgeführten Faktoren berücksichtigt wären.

Daher hat die Kommission den folgenden Bericht erstellt, um die Abweichung von der Schuldenregel unter Berücksichtigung aller einschlägigen Faktoren genau zu prüfen. Abschnitt 2 des Berichts hat das Defizitkriterium zum Gegenstand, Abschnitt 3 das Schuldenstandskriterium. Abschnitt 4 behandelt die öffentlichen Investitionen und sonstige einschlägige Faktoren, wobei auch die Einhaltung des erforderlichen Anpassungspfads in Richtung auf das mittelfristige Haushaltsziel bewertet wird. Der Bericht trägt der am 3. Mai 2016 veröffentlichten Frühjahrsprognose 2016 der Kommission sowie ihrer Bewertung der weiteren Entwicklung Rechnung.

2.Defizitkriterium

2015 verzeichnete Italien ein gesamtstaatliches Haushaltsdefizit von 2,6 % des BIP. Gemäß dem Stabilitätsprogramm 2016 und der Frühjahrsprognose 2016 der Kommission wird das Defizit auch im Zeitraum 2016-2017 voraussichtlich unter dem im Vertrag festgesetzten Referenzwert von 3 % des BIP verbleiben. In ihrer Frühjahrsprognose 2016 geht die Kommission von einer weiteren Senkung des Defizits auf 2,4 % des BIP im Jahr 2016 und auf 1,9 % im Jahr 2017 aus; diese Prognose beruht auf der Annahme einer unveränderten Politik und berücksichtigt die Ankündigung der Regierung, die im Stabilitätsgesetz 2016 festgelegte Mehrwertsteuererhöhung für 2017 zurückzunehmen, was jedoch die Durchführung defizitsenkender Maßnahmen zur Gewährleistung des geplanten Defizitziels von 1,8 % des BIP voraussetzt (gegenüber einem Trend von 1,4 % unter Einbeziehung der vollen Mehrwertsteuererhöhung).

Der prognostizierte Defizitrückgang im Jahr 2016 spiegelt im Wesentlichen ein positives BIP-Wachstum und rückläufige Zinszahlungen wider, während die niedrige Inflation nach wie vor Druck auf den Primärüberschuss erzeugt; ferner werden vorhandene Haushaltsreserven berücksichtigt (auch der sogenannte „fondo per le esigenze indifferibili“ in Höhe von rund 0,7 Mrd. EUR), auf die die Regierung jedoch nicht zurückgreifen sollte, wenn sie ihr Defizitziel erreichen will. Dem Stabilitätsprogramm 2016 zufolge soll die gesamtstaatliche Defizitquote auf 2,3 % des BIP im Jahr 2016 und 1,8 % des BIP im Jahr 2017 sinken. Die geringfügige Differenz zur Frühjahrsprognose 2016 der Kommission erklärt sich in erster Linie dadurch, dass in der Frühjahrsprognose von geringeren Steuereinnahmen im Jahr 2016 ausgegangen wird, die auch mit dem etwas schwächeren nominalen BIP-Wachstum zusammenhängen (1,9 % gegenüber 2,2 %).

3.Schuldenstandskriterium