Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem "Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über Mindestnormen für Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Zuerkennung oder Aberkennung der Flüchtlingseigenschaft"

(2001/C 193/16)

Der Rat beschloss am 11. Dezember 2000, den Wirtschafts- und Sozialausschuss gemäß Artikel 262 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu dem vorgenannten Vorschlag zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Beschäftigung, Sozialfragen, Unionsbürgerschaft nahm ihre Stellungnahme am 6. April 2001 an. Berichterstatter war Herr Melícias.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 381. Plenartagung (Sitzung vom 26. April 2001) mit 98 Ja-Stimmen bei 2 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Der Wirtschafts- und Sozialausschuss (WSA) wurde ersucht, zu dem Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über Mindestnormen für Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Zuerkennung oder Aberkennung der Flüchtlingseigenschaft(1) Stellung zu nehmen.

1.2. Er ist davon überzeugt, dass dies ein notwendiger und positiver Schritt hin zu einer "gemeinsamen Asylpolitik einschließlich eines gemeinsamen europäischen Asylsystems" ist, die einen wesentlichen Bestandteil des Ziels der Europäischen Union darstellt, "schrittweise einen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts aufzubauen, der allen offen steht, die wegen besonderer Umstände rechtmäßig um Schutz in der Gemeinschaft nachsuchen" (Erwägungsgrund 1).

1.3. Er schließt sich dem Standpunkt an, dass der Richtlinienvorschlag den Schlussfolgerungen von Tampere folgt, denen zufolge "auf kurze Sicht ein gemeinsames europäisches Asylsystem einheitliche Standards für ein gerechtes und wirksames Asylverfahren umfassen und [...] auf längere Sicht die Regeln der Gemeinschaft zu einem gemeinsamen Asylverfahren in der Gemeinschaft führen" sollten (Erwägungsgrund 3).

1.4. Er teilt die Auffassung, dass "die in der Richtlinie vorgesehenen Mindestnormen [...] es den Mitgliedstaaten ermöglichen [sollen], ein einfaches und schnelles Verfahren zu entwickeln, das in Übereinstimmung mit den internationalen Verpflichtungen und den Verfassungen der Mitgliedstaaten eine zügige und ordnungsgemäße Bearbeitung der Asylanträge gestattet" (Erwägungsgrund 6).

2. Allgemeine Bemerkungen

2.1. Nach Ansicht des Ausschusses verdienen die folgenden Punkte des hier erörterten Textes besondere Beachtung:

2.1.1. Durch den expliziten Verweis des Richtlinienvorschlags auf das Abkommen von 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge (Genfer Flüchtlingskonvention) sowie das New Yorker Protokoll von 1967 insbesondere im Hinblick auf die Definition des Begriffs Flüchtling (Artikel 2 Absatz b des Richtlinienvorschlags) wird die humanistische und humanitäre Bedeutung dieses internationalen Rechtsinstruments betont. Der Ausschuss vertritt daher die Auffassung, dass die einheitliche Anwendung einer gemeinsamen Asylpolitik in Europa eine harmonisierte Auslegung der Genfer Konvention voraussetzt.

2.1.1.1. Es darf nicht vergessen werden, dass es sich bei der Genfer Konvention um ein Instrument zum Schutz der Menschenrechte handelt. Indem in ihrer Präambel auf die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte von 1948 verwiesen wird, wird der Auffassung Nachdruck verliehen, dass der Schutz von Flüchtlingen als fester Bestandteil des Schutzes der Menschenrechte betrachtet werden muss und daher seine Wurzeln und seine Grundlage im Schutz der Würde und der Grundrechte aller Menschen hat.

2.1.2. Neben der oben angeführten Konvention sollte in dem Richtlinienvorschlag nach Auffassung des Ausschusses auch auf andere in diesem Bereich relevante internationale Übereinkommen verwiesen werden: die Europäische Menschenrechtskonvention, den Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte, den Internationalen Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte sowie das Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau.

2.1.3. Des weiteren ist anzumerken, dass in dem hier erörterten Richtlinienvorschlag auf den spezifischen Auftrag des Hohen Kommissars der Vereinten Nationen für Flüchtlinge (UNHCR) verwiesen wird. Vgl. hierzu Artikel 13 Buchstabe b), Artikel 7 Buchstabe c), Artikel 15 Absatz 4 sowie Artikel 17 Buchstaben a) und b). Überdies wird auf seinen wichtigen Überwachungsauftrag nach Artikel 35 der Genfer Flüchtlingskonvention verwiesen, mit dem ihm das Recht eingeräumt wird, bei jeder zuständigen Behörde vorstellig zu werden und in jeder Phase des Verfahrens zu Einzelanträgen Stellung zu nehmen [Artikel 17 Buchstabe c)].

2.2. Unbeschadet des spezifischen Auftrags des UNHCR oder anderer in diesem Bereich tätiger Organisationen und in Anbetracht der Tatsache, dass der Europäische WSA ein beratendes Gremium ist, das die organisierte Zivilgesellschaft umfassend vertritt und mit immer größerem Engagement seine komplexe Rolle als "Sprachrohr der organisierten Zivilgesellschaft auf Gemeinschaftsebene" bzw. als "unverzichtbare Brücke zwischen Europa und der Zivilgesellschaft" wahrnimmt, ist der Wirtschafts- und Sozialausschuss der Ansicht, dass er selbst tatkräftig auf eine stärkere Beteiligung der Gesellschaft bei der Auseinandersetzung mit dieser Thematik hinwirken muss.

2.3. Artikel 13 Buchstabe b) z. B. besagt, dass die Asylbehörden "mittels verschiedener Quellen - auch über den UNHCR - Zugang zu genauen und aktuellen Informationen über die Lage in den Herkunftsländern und den Transitländern der Asylbewerber haben" müssen. In Anbetracht der obigen Ausführungen sollte nach Auffassung des Ausschusses die Möglichkeit vorgesehen werden, dass die Informationen über die Lage in den Herkunftsländern der Asylbewerber und den Transitländern auch durch die als repräsentativ anerkannten Organisationen der Zivilgesellschaft vorgelegt werden können, die in dem betreffenden Mitgliedstaat, der den Asylantrag prüft, tätig sind. Hier wären zum Beispiel Amnesty International, die portugiesische Stiftung "Assistência Médica Internacional" (AMI), das Rote Kreuz und die "Ärzte ohne Grenzen" sowie weitere humanitäre Organisationen zu nennen, die in den einzelnen Mitgliedstaaten derartige Angaben zur Verfügung stellen könnten.

3. Besondere Bemerkungen

3.1. Desgleichen stellt der Ausschuss zu der Formulierung von Artikel 2 hinsichtlich der nachstehenden Buchstaben folgendes fest:

- Buchstabe i): Gemäß Artikel 1 A der Genfer Konvention wird die Flüchtlingseigenschaft durch die betreffenden Staaten anerkannt, nicht zuerkannt (Anm. d. Übers.: Bei der Übersetzung des Textes ins Deutsche stellt sich das Problem, dass in dem angeführten Artikel der Genfer Konvention in der deutschen Fassung der Begriff "zuerkennen" verwendet wird, in der als weitere Referenz angegebenen Ziffer 8 des Handbuchs über Verfahren und Kriterien zur Feststellung der Flüchtlingseigenschaft jedoch von "Anerkennung" die Rede ist). Vgl. hierzu das "Handbuch über Verfahren und Kriterien zur Feststellung der Flüchtlingseigenschaft", UNHCR. Genf, 1992, Ziffer 28.

- Buchstabe l): Der Artikel 33 Absatz 2 der Genfer Konvention, der in diesem Buchstaben als Grundlage herangezogen wird, regelt nicht den Bereich der "Aberkennung der Flüchtlingseigenschaft", sondern bezieht sich auf eine Ausnahmeregelung zu dem Verbot der Ausweisung oder Zurückweisung.

3.2. Der Ausschuss vertritt daher die Auffassung, dass der Text des Richtlinienvorschlags folgende Aspekte berücksichtigen muss:

3.2.1. Artikel 4 Absatz 1 stellt insofern eine äußerst wichtige Garantie dar, als er den Zugang zum Asylverfahren ohne Vorbedingungen zulässt. Obwohl in Erwägungsgrund 6 ausgesagt wird, dass es "die in der Richtlinie vorgesehenen Mindestnormen [...] den Mitgliedstaaten ermöglichen [sollen], ein einfaches und schnelles Verfahren zu entwickeln", muss diese Garantie dennoch Bestand haben, was bedeutet, dass sämtliche Asylbewerber Zugang zu dem Verfahren haben müssen, und zwar unabhängig von Terminen oder Fristen und unabhängig von der Erfuellung oder Nichterfuellung der für die Antragstellung u. U. vorgeschriebenen vorherigen Formalitäten.

3.2.2. Aufgrund der besonderen Merkmale und der humanitären Ziele des Asylrechts sind der freie und uneingeschränkte Zugang zum Hoheitsgebiet wie auch zum Asylverfahren grundlegende Garantien, um deren Verwirklichung sich die Mitgliedstaaten bemühen müssen.

3.2.3. Da dieses Recht als Gemeinschaftsrecht verankert werden soll, erscheint es angebracht, in die Formulierung von Artikel 2 Buchstabe b) einen Verweis auf Artikel 3 von Protokoll Nr. 4 zur Europäischen Menschenrechtskonvention aufzunehmen.

3.2.3.1. Nach Ansicht des Ausschusses sollte außerdem die Annahme am Absatzende von Artikel 2 Buchstabe b) hervorgehoben werden. Diese Annahme ist insofern wichtig, als dem Asylrecht Vorrang vor anderen ergänzenden Formen des Schutzes eingeräumt wird, ohne diese jedoch auszuschließen. In einigen Mitgliedstaaten war nämlich die Praxis zu beobachten, Asylanträge an die für ergänzende Schutzmechanismen zuständigen Stellen zu verweisen.

3.2.3.2. In die gleiche Richtung gehen auch Artikel 3 Absatz 3 und Erwägungsgrund 17. Ein derartiges Vorgehen setzt voraus, dass die Mitgliedstaaten Anstrengungen zur Definierung der verschiedenen Fälle unternehmen, die unter den subsidiären Schutz fallen.

3.2.3.3. Es ist ungemein wichtig, dass klar und deutlich folgendes ausgesagt wird: "Jede Aussage, der zu entnehmen ist, dass eine Person Schutz vor Verfolgung wünscht, und jede Äußerung, die darauf schließen lässt, dass der Betreffende Angst davor hat, in sein Herkunftsland zurückgeschickt zu werden, ist daher als Asylantrag zu behandeln" (Vgl. Begründung, Artikel 4, S. 12 des erörterten Richtlinienvorschlags).

3.2.4. Artikel 7 Buchstabe b): Zuziehung eines Dolmetschers

3.2.4.1. Die Möglichkeit, dass die zuständigen Behörden oder die Asylbewerber einen Dolmetscher zuziehen, muss eine der Garantien des Asylverfahrens sein, und zwar unabhängig von der Art des Verfahrens und der jeweiligen Phase des Verfahrens. Der Dolmetscher muss kompetent, qualifiziert und unparteiisch sein. Deshalb schlägt der Ausschuss - trotz einiger Einwände seitens bestimmter Mitgliedstaaten, dass dies zu aufwendig sei - vor, dass die Dienste von Dolmetschern stets aus Mitteln der öffentlichen Hand bezahlt werden sollten, wenn sie von den zuständigen Behörden oder von dem Asylbewerber angefordert werden, da es nicht angemessen wäre, wenn die Behörden nach Gutdünken darüber entscheiden könnten, ob ein Dolmetscher zugezogen wird oder nicht. Als Finanzierungsquelle für derartige Dolmetschdienste in den einzelnen Mitgliedstaaten wird der Europäische Flüchtlingsfonds vorgeschlagen, der eigens mit dem Ziel eingerichtet wurde, die Aufnahme und Integration von Asylbewerbern in den Mitgliedstaaten zu unterstützen.

3.2.4.2. Eine derartige Vorgehensweise ist notwendig, da sonst einer der mit diesem Richtlinienvorschlag angestrebten positiven Effekte (die Festlegung von Mindestgarantien für das Asylverfahren) nicht erreicht werden kann. Das Fehlen einer angemessenen Verdolmetschung könnte die Möglichkeiten des Asylbewerber beeinträchtigen, seinen Antrag in angemessener Weise zu stellen, was jedoch eine grundlegende Voraussetzung für die vollständige Kenntnis des einzelnen Falls und somit für die Garantie des Asylrechts ist.

3.2.4.3. In diesem Sinne werden auch Artikel 10 Absatz 3 Buchstabe b) (unbegleitete Minderjährige), Artikel 19 (Verpflichtung des anderen Mitgliedstaats, den Asylantrag zu prüfen) sowie Artikel 8 Absatz 7 befürwortet.

3.2.4.4. In Bezug auf Buchstabe c) des hier behandelten Artikels 7 ist der Ausschuss der Ansicht, dass der Vorschlag weiter gehen müsste. Neben der Möglichkeit, während aller Phasen des Verfahrens mit dem Hohen UN-Kommissar für Flüchtlinge (UNHCR) oder anderen in dessen Auftrag tätigen Organisationen Verbindung aufzunehmen, muss dem Asylbewerber auch die Möglichkeit eingeräumt werden, sich mit anerkannten Nichtregierungsorganisationen in Verbindung zu setzen, die sich die Wahrung und Förderung des Asylrechts zum Ziel gesetzt haben.

3.2.5. Artikel 8 Absatz 2 (persönliche Anhörung)

3.2.5.1. Bezüglich des letzten Teils dieses Absatzes (in welcher Form soll der Bedienstete die Zustimmung des Asylbewerbers einholen?) schlägt der Ausschuss vor, den genannten letzten Teil zu streichen oder aber durch folgende Formulierung zu ersetzen: "verlesen, um ihn vom Inhalt der Niederschrift der Anhörung in Kenntnis zu setzen, und ihn darüber informieren, dass ihm die Niederschrift - auch zu etwaigen späteren Zwecken - zur Verfügung steht". Überdies muss in dem Vorschlag die Möglichkeit vorgesehen werden, dem Asylbewerber eine Kopie der Niederschrift auszuhändigen, die gemäß den im Aufnahmeland geltenden Bestimmungen rechtsgültig gemacht wird (z. B. durch die Unterschrift des Asylbewerbers auf jeder Seite).

3.2.5.2. Dieser Absatz 2 wird durch Absatz 6 desselben Artikels ergänzt, dem zufolge der Asylbewerber beim regulären Verfahren innerhalb einer angemessenen Frist Gelegenheit hat, die Niederschrift der persönlichen Anhörung zur Begründetheit seines Asylantrags einzusehen und sich dazu zu äußern.

3.2.5.3. Der Ausschuss ist im Hinblick auf diesen Absatz 6 von Artikel 8 der Ansicht, dass diese Möglichkeit, die Niederschrift einzusehen und sich dazu zu äußern, auf das beschleunigte Verfahren ausgeweitet werden sollte, wobei in diesem Fall die angemessene Frist zwangsläufig kürzer sein wird.

3.2.5.4. Bezüglich Artikel 8 Ziffer 7 sollte nach Auffassung des Ausschusses eine Frage geklärt werden: ist aus der Aussage, dass "die Mitgliedstaaten [...] dafür Sorge [tragen], dass ein Bediensteter und ein Dolmetscher des vom Asylbewerber bestimmten Geschlechts die persönliche Anhörung zur Begründetheit des Asylantrags durchführen, wenn die berechtigte Annahme besteht, ..." abzuleiten, dass der Asylbewerber nur im Hinblick auf das Geschlecht des Dolmetschers eine Wahlmöglichkeit hat? Dies erscheint keinesfalls als die geeignetste Lösung, um während der Anhörung ein Vertrauensklima herzustellen, das notwendig ist, um die infolge der Hemmungen des Asylbewerbers vorhandenen Barrieren abzubauen. In Anbetracht des angestrebten Ziels sollte der Asylbewerber daher grundsätzlich über das Geschlecht der Personen - Bedienstete wie auch Dolmetscher - entscheiden können, die die Anhörung durchführen.

3.2.5.5. Der Ausschuss weist in diesem Zusammenhang auch auf Absatz 2 von Artikel 10 des Richtlinienvorschlags hin, der sich ausdrücklich auf die persönliche Anhörung von unbegleiteten Minderjährigen bezieht und dem zufolge die Mitgliedstaaten dafür Sorge zu tragen haben, dass die persönliche Anhörung von Bediensteten durchgeführt wird, die "über eine Ausbildung im Hinblick auf die besonderen Bedürfnisse" dieser Problemgruppe verfügen, was im Einklang mit Artikel 14 Absatz 1 Buchstabe c) des Vorschlags steht. In Übereinstimmung mit dem "Statement of Good Practice" (eine Erklärung zu beispielhaften Verfahren, die im Rahmen des Programms "Unbegleitete Minderjährige in Europa", einer gemeinsamen Initiative der Internationalen Allianz "Save the Children" und des UNHCR, mit dem Ziel verabschiedet wurde, die notwendigen politischen und praktischen Maßnahmen für die Umsetzung und Wahrung der Rechte unbegleiteter Minderjähriger in Europa klar festzulegen) schlägt der Ausschuss außerdem vor, dass unbegleitete Minderjährige in sämtlichen Fällen, in denen sie angehört werden oder Zugang zu Dienstleistungen benötigen, Dolmetscher zur Seite gestellt bekommen müssen, die die von ihnen bevorzugte Sprache sprechen.

3.2.5.6. Um Transparenz und ein vorschriftsmäßiges Verfahren zu gewährleisten, hält es der Ausschuss für notwendig, dem Asylbewerber auch den Zugang zu denjenigen verfügbaren Informationen zu ermöglichen, auf deren Grundlage die Entscheidung über seinen Antrag getroffen wurde, und zwar insbesondere zu den betreffenden Informationen über sein Herkunftsland.

3.2.5.7. Des weiteren schlägt der Ausschuss vor, dass der in Artikel 8 Absatz 1 des Vorschlags genannte Bedienstete nach Möglichkeit der Asylbehörde angehören sollte.

3.2.6. Artikel 9 (Rechtlicher Beistand)

3.2.6.1. Der Ausschuss tritt dafür ein, dass der Rechtsbeistand in sämtlichen Phasen des Verfahrens (Zulässigkeit des Antrags, reguläres und beschleunigtes Verfahren) kostenlos ist, d. h. nicht nur im Falle einer ablehnenden Entscheidung durch die Asylbehörde gemäß Absatz 4. Asylbewerber befinden sich in einer besonders schwierigen Lage, da sie mit den rechtlichen Verfahren nicht vertraut sind, und brauchen daher einen rechtlichen Beistand.

3.2.6.2. Außerdem hält es der Ausschuss für angemessen, ebenso wie beim regulären Verfahren (Artikel 9 Absatz 3) auch beim beschleunigten Verfahren die Möglichkeit einzuräumen, dass der rechtliche Beistand des Asylbewerbers während der persönlichen Anhörung zugegen ist.

3.2.6.3. Angesichts der Ausführungen in Artikel 23 Absatz 3 und Artikel 29 Absatz 3 (d. h. dass die Asylbehörde im Rahmen des regulären bzw. des beschleunigten Verfahrens ohne persönliche Anhörung des Asylbewerbers entscheiden kann) sollte nach Ansicht des Ausschusses ausdrücklich und unmissverständlich festgelegt werden, dass die zuständige Behörde in jedem Fall eine persönliche Anhörung durchführen muss. Hierdurch soll gewährleistet werden, dass der Asylantrag durch möglichst vollständige Informationen belegt wird, um eine gerechte Entscheidung zu ermöglichen.

3.2.6.4. Artikel 9 Absatz 2 darf nicht benutzt werden, um den Asylbewerbern den Zugang zur Rechtsberatung zu verwehren. Es kann vorkommen, dass auf Asylrecht spezialisierte Anwälte nicht in sämtlichen Situationen oder sämtlichen Phasen eines Verfahrens zur Verfügung stehen. Den Asylbewerbern muss das Recht eingeräumt werden, eine ergänzende Beratung - z. B. durch Vertreter von in diesem Bereich tätigen NRO - in Anspruch zu nehmen.

3.2.7. Artikel 10 (unbegleitete Minderjährige)

3.2.7.1. Der Ausschuss ist der Auffassung, dass in Artikel 10 Absatz 1 Buchstabe a) der Passus "so bald wie möglich" gestrichen werden muss. Nach dem Prinzip des Vorrangs des Kindeswohls (Artikel 3 der Konvention der Rechte des Kindes der Vereinten Nationen) müssen die Mitgliedstaaten sicherstellen, das ein gesetzlicher Vormund oder Beistand bestellt wird, der den unbegleiteten Minderjährigen im Zuge der Prüfung des Antrags unterstützt und vertritt; diese Bestellung muss vor der persönlichen Anhörung erfolgen, damit die in Buchstabe b) desselben Absatzes vorgesehenen Möglichkeiten auch tatsächlich ausgeschöpft werden können.

3.2.7.2. Unter Verweis auf die Prinzipien des bereits in Ziffer 3.2.5.5 des vorliegenden Dokuments erwähnten "Statement of Good Practice" vertritt der Ausschuss die Auffassung, dass unbegleiteten Minderjährigen der Zugang zum Asylverfahren nicht verweigert werden darf und dass ihre Asylanträge, sobald sie einmal zugelassen wurden, mit der besonderen Garantie der Wahrung des "in dubio pro reo"-Grundsatzes auf dem Weg des regulären Verfahrens weiterbearbeitet werden müssen.

3.2.7.3. Desgleichen wird vorgeschlagen, den durch die besonders schwierige Lage von unbegleiteten Minderjährigen bedingten spezifischen Erfordernissen, insbesondere in Bezug auf die persönliche Anhörung, Rechnung zu tragen.

3.2.7.4. Der Ausschuss bemängelt an dieser Stelle, dass auf andere Fälle besonders schwieriger Situationen, wie z. B. die von auf sich selbst gestellten älteren Menschen und auch insbesondere die von missbrauchten Frauen, nicht eingegangen wird.

3.2.7.4.1. Artikel 28 von Kapitel V (Zusätzliche Garantien für unbegleitete Minderjährige und Frauen) der Entschließung über Mindestgarantien für Asylverfahren vom Juni 1995 nimmt speziell auf diese Problematik Bezug.

3.2.7.4.2. Frauen sind ebenso wie Kinder und Jugendliche in besonderem Maße Gewalt, und zwar insbesondere sexueller Gewalt, ausgesetzt.

3.2.7.4.3. Ebenso wird in der Schlussfolgerung Nr. 39 des Exekutivausschusses des Programms des VN-Hochkommissars für Flüchtlinge (EXCOM), die nach wie vor uneingeschränkt Gültigkeit hat, die Notwendigkeit anerkannt, den hiermit verbundenen besonderen Erfordernissen Rechnung zu tragen.

3.2.7.4.4. Der Ausschuss schlägt aus den angeführten Gründen vor, in die Richtlinie einen umfassenden Artikel aufzunehmen, in dem Asylbewerber, die durch Folter, Vergewaltigung oder andere Formen des körperlichen bzw. sexuellen Missbrauchs ein Trauma erlitten haben, als Personen in besonders schwieriger Lage eingestuft werden, die Anspruch auf besondere Aufmerksamkeit und Betreuung, insbesondere psychologische bzw. psychiatrische Hilfe durch Fachkräfte, sowie eine verstärkte Einhaltung des "in dubio pro reo"-Grundsatzes haben.

3.2.7.4.5. In diesen Fällen hält es der Ausschuss in Anbracht der besonderen Gegebenheiten und der besonders schwierigen Lage der Asylbewerber für besser, nicht das beschleunigte Verfahren anzuwenden, wenn es sich um den ersten Asylantrag handelt, der in einem Mitgliedstaat gestellt wird.

3.2.8. Artikel 13 Absatz 1 Buchstabe b) (Zugang der Asylbehörden zu genauen und aktuellen Informationen über die Lage in den Herkunftsländern und den Transitländern der Asylbewerber)

3.2.8.1. Der Ausschuss ist in Übereinstimmung mit dem bereits Gesagten der Ansicht, dass in dem Richtlinienvorschlag neben dem Hinweis auf den UNHCR auch Organisationen wie Amnesty International, die Stiftung "Assistência Médica Internacional" (AMI), das Rote Kreuz und die "Ärzte ohne Grenzen" sowie weitere in der Zivilgesellschaft tätige humanitäre Organisationen mit anerkannter Repräsentativität genannt werden sollten, die in den einzelnen Mitgliedstaaten derartige Angaben zur Verfügung stellen könnten. Hierdurch soll erreicht werden, dass die Entscheidungen über Asylanträge auf der Grundlage genauer, objektiver und humanitär ausgerichteter Informationen aus unabhängigen Quellen getroffen werden.

3.2.8.2. Aufgrund der Zunahme und der besonderen Merkmale von Asylanträgen wegen religiöser Verfolgung hält es der Ausschuss für zweckmäßig, in Artikel 13 Absatz 1 Buchstabe c) zusätzlich die Möglichkeit vorzusehen, die betreffenden Glaubensgemeinschaften zu Rate zu ziehen.

3.2.9. Nach Ansicht des Ausschusses ist es sehr verdienstvoll, dass der Richtlinienvorschlag der angemessenen und speziellen Ausbildung der Bediensteten - unter anderem auch der Grenzbeamten -, denen die Wahrnehmung der sich aus der Richtlinie ergebenden Verpflichtungen obliegt (Artikel 13 und 14), große Bedeutung beigemessen wird.

3.2.9.1. Der Ausschuss schlägt vor, im Rahmen der mittelfristig geplanten regelmäßigen Ausbildung auf Gemeinschaftsebene ausdrücklich auf eine aktivere Beteiligung von Instanzen wie z. B. des UNHCR, des Europäischen Rats für Flüchtlinge und im Exil lebende Personen sowie von NRO hinzuweisen, die anerkanntermaßen für die Wahrung und Förderung des Asylrechts eintreten.

3.2.9.2. Als Finanzierungsquellen für die regelmäßige Ausbildung in den einzelnen Mitgliedstaaten werden der Europäische Flüchtlingsfonds und das Programm "Odysseus" vorgeschlagen.

3.2.10. Nach Auffassung des Ausschusses müssen in dem hier erörterten Richtlinienvorschlag außerdem die folgenden Grundsätze festgeschrieben und gewahrt werden:

- Grundsatz der Nicht-Zurückweisung (Artikel 5). Diesem Grundsatz zufolge kann kein Flüchtling ausgewiesen oder in ein Land zurückgeschickt werden, in dem sein Leben oder seine Freiheit bedroht wären. Dieser Grundsatz muss stets zur Anwendung kommen, wenn sich ein Flüchtling an der Grenze oder im Hoheitsgebiet eines Landes befindet, und zwar unabhängig davon, ob sein Flüchtlingsstatus offiziell anerkannt ist oder nicht (Artikel 33 der Genfer Konvention und Artikel 3 des Protokolls Nr. 4 zur Europäischen Menschenrechtskonvention sowie Schlussfolgerung 6 des EXCOM).

- Grundsatz der Vertraulichkeit von Informationen über Einzelanträge (Artikel 15).

3.2.11. Wichtig ist nach Ansicht des Ausschusses auch die Garantie, dass ein Asylbewerber nicht allein deshalb in Gewahrsam genommen werden kann, weil er einen Asylantrag gestellt hat. In Fällen, in denen ein Asylbewerber in Übereinstimmung mit den im innerstaatlichem Recht vorgeschriebenen Verfahren und nur so lange wie erforderlich in Gewahrsam genommen wird, haben die Mitgliedstaaten die Möglichkeit vorzusehen, Gewahrsamsanordnungen regelmäßigen Überprüfungen zu unterziehen (Artikel 11).

3.2.11.1. Der Ausschuss vertritt die Auffassung, dass diese Möglichkeit von Überprüfungen nicht ausschließlich dem Ermessen der administrativen und politischen Instanzen überlassen bleiben sollte.

3.2.11.2. Der Ausschuss betont, dass in den Fällen, in denen Asylbewerber in Gewahrsam genommen werden, die Gewahrsamsbedingungen dem nichtkriminellen Status dieser Personen entsprechen müssen. In Gewahrsam genommene Asylbewerber müssen - ebenso wie jeder andere Asylbewerber auch - Zugang zu kostenlosem, unparteiischem und qualifiziertem rechtlichem Beistand haben. Dem UNHCR, den auf diesen Bereich spezialisierten NRO sowie den Personen, die rechtlichen Beistand leisten, muss der Zutritt zu den Gewahrsamsräumlichkeiten gestattet werden.

3.2.11.3. Außerdem sollte geklärt werden, ob Buchstabe c) von Artikel 11 sinnvoll ist, da dieser nach Ansicht des Ausschusses inhaltlich bereits im vorhergehenden Buchstaben dieses Artikels berücksichtigt ist.

3.2.12. Artikel 21 und 22 (sichere Drittländer)

3.2.12.1. Eine gute Balance zwischen Anhang I (Grundvoraussetzungen) und den von den Mitgliedstaaten selbst aufgestellten Listen. Nach Auffassung des Ausschusses würde es eine Verbesserung der Verfahrensgarantie bedeuten, wenn sich die Mitgliedstaaten einverstanden erklären würden, die Einstufung als sicheres Drittland ausschließlich nach den in Anhang I festgelegten Kriterien vorzunehmen. Hierdurch soll erreicht werden, dass durch die Anwendung des Konzepts des "sicheren Drittlands" nicht der Zugang zum Asylverfahren eingeschränkt wird und der Schutz der Asylbewerber gegen "refoulement" (Zurückweisung) gewährleistet wird.

3.2.12.2. Die Richtlinie muss außerdem sicherstellen, dass die in diesem Artikel aufgeführten Kriterien im Einzelfall geprüft werden, unabhängig davon, ob Rückübernahmeabkommen bestehen oder nicht. Es wäre nicht ausreichend, lediglich sicherzustellen, dass der Asylbewerber im Hoheitsgebiet dieses Drittlands aufgenommen wird, sondern es muss dort auch ein angemessener Schutz, d. h. der Zugang des Asylbewerbers zu dem in dem betreffenden Staat angewandten Asylverfahren, gewährleistet sein.

3.2.12.3. Der Begriff des sicheren Drittlandes in Anhang I darf keinesfalls als Begründung für eine Antragsablehnung herangezogen werden: Alle von den Antragstellern vorgebrachten Gründe sind zu prüfen; und für den Fall einer Ablehnung muss ihnen der Weg eines wirksamen Rechtsbehelfes vor einer Behörde oder einem Gericht offen stehen, die unparteiisch und unabhängig sein müssen.

3.2.12.4. Der Ausschuss regt an, dass der in Anhang I Absatz 1 im Zusammenhang mit den Einstufungskriterien verwendete Ausdruck "generell" durch einen bestimmteren, weniger schwammigen Begriff wie "allgemein und durchgängig" ersetzt wird, durch den insbesondere Ausnahmesituationen, besondere Situationen vor Ort sowie sonstige Möglichkeiten einer Aussetzung der üblichen Einhaltung der angeführten Normen und Grundsätze berücksichtigt werden.

3.2.13. Bezüglich der in Artikel 23 (Prüfung der Zulässigkeit), Artikel 24 (reguläres Verfahren) und 29 (beschleunigtes Verfahren) festgelegten Fristen sowie der Fristen für Rechtsbehelfe ist festzuhalten, dass sie der Ausschuss als angemessen und realistisch betrachtet.

3.2.13.1. Der Ausschuss betrachtet es auch als eine wichtige Garantie, dass der Asylbewerber im Rahmen des regulären Verfahrens das Recht hat, die Überprüfungsinstanz um eine Entscheidung zu ersuchen, wenn die Asylbehörde innerhalb der vorgesehenen Frist keine Entscheidung trifft (Artikel 24). Werden im Rahmen des beschleunigten Verfahrens die für die Prüfung der Zulässigkeit vorgesehenen Fristen nicht eingehalten, ist der Asylantrag im regulären Verfahren zu bearbeiten (Artikel 23 bzw. 29).

3.2.14. Artikel 24 (Normen für die Prüfung von Asylanträgen)

3.2.14.1. Der vorgeschlagene Text, mit dem ein korrektes und gerechtes Verfahren garantiert werden soll, folgt den Normen aus dem "Handbuch über Verfahren und Kriterien zur Feststellung der Flüchtlingseigenschaft", UNHCR, Genf, 1992, wobei der Grundsatz "in dubio pro reo" zugunsten des Antragstellers hervorgehoben wird (Absatz 4); der Ausschuss begrüßt und unterstützt diesen Ansatz.

3.2.14.2. Um ein korrektes und gerechtes Verfahren zu gewährleisten, ist es nach Auffassung des Ausschusses notwendig, dass eventuelle falsche Angaben des Antragstellers an und für sich kein Grund sein dürfen, um den Asylantrag abzulehnen, da derartige Falschaussagen durch bestimmte Umstände gerechtfertigt sein könnten. Desgleichen dürfte die Verwendung falscher Dokumente dem Asylbewerber nicht zum Nachteil ausgelegt werden, wenn dieser hierfür eine glaubwürdige Erklärung geben kann [Umkehrschluss bei der Auslegung von Artikel 28 Absatz 1 Buchstabe a)].

3.2.14.3. In Artikel 25 Absatz 2 werden unter den Fakten, die der Asylbewerber den Asylbehörden darlegen muss, auch Angaben über den Reiseweg aufgeführt. Der Ausschuss vertritt die Auffassung, dass der Reiseweg zwar ein wichtiges Element sein mag, aber für die Entscheidung über den Flüchtlingsstatus weder maßgeblich noch ausschlaggebend ist.

3.2.14.4. Der vorgeschlagene Artikel 25 enthält keinerlei Hinweis auf die Beweislast. Diesbezüglich sollte auf Ziffer 196 des "Handbuchs über Verfahren und Kriterien zur Feststellung der Flüchtlingseigenschaft" des UNHCR verwiesen werden.

3.2.15. Artikel 28 (offensichtlich unbegründete Asylanträge)

3.2.15.1. Der Ausschuss schlägt vor, den genannten Artikel um den Passus "nur gemäß den Bestimmungen von Artikel 28" zu ergänzen, um zu gewährleisten, dass die Mitgliedstaaten nicht willkürlich über die in diesem Artikel aufgeführten Gründe hinaus weitere Aspekte zugrundelegen.

3.2.15.2. Der Ausschuss würde es überdies begrüßen, wenn in diesem Richtlinienvorschlag ausdrücklich geregelt würde, dass die in Abschnitt 1 beschriebenen wesentlichen Grundsätze für die Gewährleistung eines korrekten und gerechten Asylverfahrens für sämtliche - und zwar auch für "offensichtlich unbegründete" - Asylanträge gelten. Die in diesem Richtlinienvorschlag vorgesehenen Mindestgarantien sollten bei sämtlichen Verfahren, auch bei beschleunigten Verfahren, eingehalten werden.

3.2.16. Hervorzuheben und zu begrüßen ist der Inhalt von Artikel 28 Absatz 2 Buchstabe a): eine alternative Zufluchtsmöglichkeit innerhalb des Herkunftsstaates darf nicht als Grund für die Ablehnung eines Asylantrags betrachtet werden.

3.2.17. Artikel 30 und 31 (sichere Herkunftsländer)

3.2.17.1. Eine Balance zwischen Anhang II (Grundvoraussetzungen) und den von den Mitgliedstaaten selbst aufgestellten Listen. Nach Auffassung des Ausschusses würde es eine Verbesserung der Verfahrensgarantie bedeuten, wenn sich die Mitgliedstaaten einverstanden erklären würden, die Einstufung als sicheres Herkunftsland ausschließlich nach den in Anhang II festgelegten Kriterien vorzunehmen. Hierdurch soll vermieden werden, dass durch die Anwendung des Konzepts des "sicheren Herkunftslands" der Zugang zum Asylverfahren eingeschränkt wird und z. B. Diskriminierungssituationen entstehen, die mit Artikel 41 verhindert werden sollen.

3.2.17.2. Der Ausschuss versteht, dass dieses Konzept nur schwer zu definieren ist, da ein Land nach allgemeinem Ermessen "sicher", für bestimmte Personen oder Gruppen jedoch gefährlich sein kann. Da sich die Lage in einem Land von einem Tag auf den andern ändern kann, wird es notwendig sein, die internationale Lage sehr genau im Auge zu behalten und die obengenannten Listen flexibel und stets auf dem neuesten Stand zu halten.

3.2.17.2.1. Es sei nochmals darauf hingewiesen, dass das Asylrecht ein Grundrecht ist, dessen Gewährung sich das Land, in dem der Asylantrag gestellt wird, nicht entziehen kann und das nicht dem guten Willen oder der Willkür des betreffenden Staates anheim gestellt wird. Dies sollte im Richtlinientext ausdrücklich erwähnt werden.

3.2.17.3. Bezüglich der in Anhang II aufgeführten Kriterien betont der Ausschuss, dass ein Land nur dann als sicheres Herkunftsland eingestuft werden darf, wenn es die in den Buchstaben A und C von Ziffer I dieses Anhangs aufgeführten Voraussetzungen in allen Punkten erfuellt. Desgleichen müssen die unter Buchstabe D dieser Ziffer genannten Maßnahmen auch tatsächlich wirksam sein.

3.2.18. Artikel 32 (Rechtsbehelfe)

Der Ausschuss begrüßt, dass der Richtlinienvorschlag Asylbewerbern das Recht einräumt, "gegen jede Entscheidung über die Zulässigkeit oder die Begründetheit ihres Asylantrags einen Rechtsbehelf einzulegen".

3.2.19. Artikel 33 (Rechtsbehelfe)

Allgemeine Regel: aufschiebende Wirkung sowohl im regulären als auch im beschleunigten Verfahren. Was die Verhinderung der Zurückweisung angeht, würde es eine Verbesserung der Verfahrensgarantie bedeuten, wenn sich die Mitgliedstaaten einverstanden erklären würden, sich auf die in Absatz 2 aufgeführten Abweichungen von dieser Regel zu beschränken.

3.2.20. Artikel 41 (Nichtdiskriminierungsbestimmung)

Der Ausschuss begrüßt die Aufnahme dieser Bestimmung in den Richtlinienvorschlag, da dadurch der internationalen Verpflichtung der Mitgliedstaaten, Flüchtlinge gegen Diskriminierung zu schützen, Rechnung getragen wird.

3.2.21. Artikel 43 (Berichterstattung durch die Kommission)

Angesichts der Rolle des Ausschusses als treibende Kraft für die stärkere Beteiligung der Zivilgesellschaft an der Asylrechtsthematik mit dem Ziel, die europäische Tradition des Schutzes der Menschenrechte, unter die auch das Asylrecht fällt, weiterhin zu erhalten, empfiehlt der Ausschuss, dass der Bericht, den die Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat über die Anwendung der hier erörterten Richtlinie durch die Mitgliedstaaten vorlegen soll, auch dem Wirtschafts- und Sozialausschuss unterbreitet werden sollte.

4. Schlussfolgerungen

4.1. Der Ausschuss stimmt der Verabschiedung der hier erörterten Richtlinie über Mindestnormen für Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Zuerkennung oder Aberkennung der Flüchtlingseigenschaft zu, da er sie als einen positiven und notwendigen Schritt hin zu einer gemeinsamen europäischen Asylpolitik betrachtet.

4.2. In dieser Stellungnahme werden Ergänzungen vorgeschlagen, die nach Ansicht des Ausschusses ausdrücklich im Text verankert werden müssen, um:

- die Rechte von Asylbewerbern und Flüchtlingen klar herauszuarbeiten und zu stärken;

- für Asylbewerber und Flüchtlinge ein korrektes und gerechtes und - soweit möglich - harmonisiertes Verfahren zu gewährleisten;

- den Asylbewerbern ihre Rechte gemäß dem Richtlinienvorschlag stärker bewusst zu machen;

- das Gefühl der Mitverantwortung wie auch das Engagement sowohl der Mitgliedstaaten als auch der Zivilgesellschaft für die Wahrung des Asylrechts zu fördern.

Der Ausschuss ist der Auffassung, dass die Richtlinie mit den von ihm vorgeschlagenen Änderungen Mindestnormen festlegen wird, die die Grundlage der Asylpolitik bilden werden. Diese Mindestnormen müssen jedoch als erste Stufe des Weges zu einem - im Rahmen der Harmonisierung der Vorschriften unverzichtbaren - Regelwerk gemeinsamer Normen betrachtet werden, das in der Zukunft den notwendigen Schutz von Flüchtlingen und ihre Freizügigkeit in den Mitgliedstaaten der Union gewährleistet.

4.3. Der Ausschuss empfiehlt daher, dass sich der Rat und das Europäische Parlament unter Beachtung der in dieser Stellungnahme formulierten Änderungsvorschläge für die Annahme seiner Empfehlungen und ihre schnellstmögliche Einarbeitung in den Text des Richtlinienvorschlags einsetzen sollten.

Brüssel, den 26. April 2001.

Der Präsident

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Göke Frerichs

(1) KOM(2000) 578 endg.