DE    DE DE 
DE    DE  KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN 
Brüssel, den 25.3.2009 
SEK(2009) 356 
  
ARBEITSUNTERLAGE DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN 
 
zum 
Vorschlag für einen 
 
RAHMENBESCHLUSS DES RATES 
 
zur Bekämpfung des sexuellen Missbrauchs und der sexuellen Ausbeutung von Kindern 
sowie der Kinderpornografie und zur Aufhebung des Rahmenbeschlusses 2004/68/JI des 
Rates  
  
 
ZUSAMMENFASSUNG DER FOLGENABSCHÄTZUNG  
 
 
 
{KOM(2009) 135} 
{SEK(2009) 355}  
DE 2   DE ZUSAMMENFASSUNG DER FOLGENABSCHÄTZUNG  
1. PROBLEMATIK  
Sexueller Missbrauch und sexuelle Ausbeut ung von Kindern sind besonders schwere 
Verbrechen, da sie sich gegen Kinder richten, die Anspruch auf Schutz und Fürsorge haben. 
Diese Vergehen verursachen langfristig körper liche, psychische und so ziale Schäden bei den 
Opfern; die Tatsache, dass sie nach wie vor verübt werde n, höhlt die Kernwerte einer 
modernen Gesellschaft in Bezug auf den bes onderen Schutz von Kinde rn aus und untergräbt 
das Vertrauen in die zuständige n staatlichen Einrichtungen. Ob wohl zu diesen Straftaten 
keine präzisen und zuverlässigen Statistiken vo rliegen, hat es einschlä gigen Studien zufolge 
den Anschein, dass eine nicht unerhebliche Mind erheit von Kindern in Europa während ihrer 
Kindheit sexuellen Übergriffen ausgesetzt ist; Forschungsarbeiten zu diesem Thema lassen 
zudem darauf schließen, dass das Phänomen nicht abnehmen wird, sondern dass bestimmte Formen sexueller Gewalt eher zunehmen werden.  
Die Hauptursache von sexuellem Missbrauch und se xueller Ausbeutung ist die Verletzbarkeit 
von Kindern, die auf mehrer e Faktoren zurückzuführen ist: Inadäquate 
Strafverfolgungsverfahren tragen zum Fortbe stehen von Kindesmissbrauch und anderen 
Formen sexueller Gewalt gegen Kinder bei, un d die Probleme werden dadurch verschärft, 
dass bestimmte Formen von Straftaten an de n nationalen Grenzen nicht haltmachen. Die 
Opfer melden den Missbrauch häufig nicht, we il sie sich schämen oder Angst vor den Folgen 
haben. Unterschiedliche Strafrechtsvorschrifte n der Mitgliedstaaten können unterschiedliche 
Ermittlungs- und Strafverfolgungsverfahren zur Folge haben; rechtskräftig verurteilte 
Sexualstraftäter können nach Abbüßen ihrer Strafe weiterhin gefährlich sein. Die 
Entwicklungen im Bereich der Informati onstechnologie haben di ese Probleme weiter 
verschärft; es ist für die Straftäter leicht er geworden, Bilder von Kindesmissbrauch zu 
produzieren und zu verbreiten und dabei ihre An onymität der zu wahren. Gleichzeitig sehen 
die nationalen Rechtssysteme eine große Anzahl von Akteuren vor, die mit einem 
unterschiedlichen Grad an Verantwortung und in unterschiedlicher gerichtlicher Zuständigkeit 
an den Strafverfahren beteiligt sind. Billigfl ugtickets und Unterschie de in den sozialen 
Verhältnissen verstärken de n sogenannten Kinder-Sex-Touris mus und führen dazu, dass die 
Käufer sexueller Dienstleistungen von Kindern im Ausland häufig unbestraft bleiben. Unter 
anderem dank der Schwierigkeiten bei der Strafv erfolgung kann das organisierte Verbrechen 
relativ risikolos beträchtl iche Gewinne erzielen. 
2. G
RÜNDE FÜR EIN TÄTIGWERDEN DER EU 
Die innerstaatlichen Rechtsvorschriften lösen einige dieser Probleme in unterschiedlichem 
Maße. Doch sie sind weder streng noch kohäre nt genug, als dass die Ge sellschaft eindeutig 
und entschlossen auf diese schweren Straftaten  reagieren könnte. Auf EU-Ebene trägt der 
Rahmenbeschluss 2004/68/JI des Rates zu eine r Mindestangleichung der Rechtsvorschriften 
der Mitgliedstaaten bei und stellt sicher, da ss die schwersten Formen von sexuellem 
Missbrauch und sexueller Ausbeutung von Kindern  unter Strafe gestellt werden, die 
innerstaatliche gerichtliche Zuständigkeit  erweitert und ein Mindestmaß an Operschutz 
gewährleistet wird. Nachdem die Verpflicht ungen im Großen und Ganzen umgesetzt worden 
sind, zeigen sich die Defizite des Rahmenbesc hlusses. Er sorgt nur bei einer begrenzten 
Anzahl von Straftaten für die Angleichung der Rech tsvorschriften; er er fasst nicht die neuen 
Formen des Missbrauchs und der Ausbeutung m ittels neuer Informationstechnologien; er 
DE 3   DE beseitigt nicht die Elemente, die die Strafver folgung außerhalb des nationalen Hoheitsgebiets 
behindern; er wird nicht allen besonderen Bedürfnissen der Opfer von Kindesmissbrauch 
gerecht und sieht keine adäquaten Maßnahmen  zur Verhinderung von Sexualstraftaten vor. 
Laufende Initiativen auf dem Gebiet der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit 
werden die Bekämpfung dieser Straftaten möglicherweise voranbr ingen. Außerdem wurde 
2007 das Übereinkommen des Europarats zum Sc hutz von Kindern vor sexueller Ausbeutung 
und sexuellem Missbrauch (Sammlung der Europara tsverträge Nr. 201) verabschiedet, das 
wohl den derzeit höchsten internationalen Standard zum Schutz von Kindern vor sexueller 
Ausbeutung und sexuellem Missbrauch darstellt.  Würden sämtliche Mitgliedstaaten das 
Übereinkommen des Europarats Nr. 201 umse tzen, würde dies bereits erhebliche 
Verbesserungen bewirken. Allerdings gibt es  aufgrund der langwierige n nationalen Verfahren 
und fehlender Fristen für die Ratifizierung keiner lei Garantie, dass alle  Mitgliedstaaten das 
Übereinkommen in naher Zukunft ratifizier en werden. Darüber hinaus sieht das 
Übereinkommen keinen Kontrollmechanismus vor, der eine angemessene Umsetzung gewährleisten würde. 
Aus diesen Gründen treten die Interessengruppen mit Nachdruck für wirksamere spezifische 
Maßnahmen ein. 
3. Z
IELSETZUNG  
Gemäß Artikel 29 des EU-Vertrags verfolgt die Union auf diesem Gebiet das übergeordnete 
politische Ziel, Straftaten gegen Kinder, wo runter auch der sexu elle Missbrauch und die 
sexuelle Ausbeutung von Kindern fallen, zu verhindern und zu bekämpfen. 
Dieses übergeordnete Ziel könnte durch Ma ßnahmen erreicht werden, die auf die 
Verwirklichung der nachstehenden Einzel- und operativen Ziele  ausgerichtet sind: 
A Einzelziel: Strafrechtliche Verfolgung der Straftat  
Operative Ziele:  
A.1 Verhängung wirksamer, verhältn ismäßiger und abschreckender Strafen für 
Straftäter, die sexuellen Mi ssbrauch oder sexuelle Ausbeutung von Kindern begangen haben 
A.2 Erleichterung der Strafermittlung und der Einleitung von Strafverfahren  
A.3 Wirksame Verfolgung von im Ausland begangenem Missbrauch oder Ausbeutung   
A.4 Beseitigung von Hindernissen für die internationale Zusammenarbeit  und 
Förderung des Einsatzes von Ermittlungsinstrume nten, die im Bereich der organisierten 
Kriminalität und in grenzübergreifenden Fällen wirkungsvoll sind; 
B Einzelziel: Schutz der Opferrechte,  
Operative Ziele:  
B.1 Erleichterung des Zugangs  zu Rechtsbehelfen und speziellen Schutzmaßnahmen für 
die Opfer . 
DE 4   DE B.2 Gewährleistung, dass die Teilnahme an Strafermittlungen und –verfahren Opfern  
sexuellen Kindesmissbrauchs nicht zum Nachteil gerät . 
C Einzelziel: Prävention der sexuellen Au sbeutung und des sexuellen Missbrauchs 
von Kindern  
Operative Ziele:  
C.1 Förderung des Zugangs zu Interventionsprogrammen und –maßnahmen als Mittel, 
Wiederholungstaten und erstmalige Straft aten gegen Kinder zu verhindern. 
C.2 Gewährleistung, dass in Bezug auf Sexuals traftäter, von denen auch nach ihrer 
Freilassung noch Gefahr ausgeht, angemessene Sicherheitsmaßnahmen ergriffen werden, 
die EU-weit umgesetzt werden . 
C.3 Verhindern oder Erschweren des Zugan gs zu und der Verbreitung von 
Kinderpornografie, insbesondere im Internet, mithilfe  technischer Vorkehrungen . 
D Einzelziel: Schaffung wirksamer Kontrollsysteme  
Operative Ziele:  
D.1 Schaffung harmonisierter nationaler Verfahren zum Messen des Ausmaßes 
derartiger Straftaten und Kontrolle der Effizienz der Strategie zur Bekämpfung von 
sexuellem Missbrauch und sexueller Ausbeutung . 
4. OPTIONEN  
Es wurden verschiedene Optionen zur Verwir klichung der angestrebten Ziele geprüft.  
• Option 1: Keine neuen Maßnahmen auf EU-Ebene  
Während die EU keine neuen Maßnahmen (Recht svorschriften, nicht po litische Instrumente, 
finanzielle Unterstützung) zur Bekämpfung des sexuellen Missbrauchs und der sexuellen 
Ausbeutung von Kindern ergreifen würde, kö nnen die Mitgliedstaaten den Prozess der 
Unterzeichnung und Ratifizierung des Überei nkommens des Europarats CETS Nr. 201 
fortsetzen. 
• Option 2: Ergänzung der bestehenden R echtsvorschriften durch nichtlegislative 
Maßnahmen  
Die bestehenden EU-Rechtsvorschriften, in sbesondere der Rahmenbeschluss 68/2004/JI, 
würden nicht geändert. Stattdessen könnten nich tlegislative Maßnahmen ergriffen werden, um 
eine koordinierte Durchführung der nationalen Rechtsvorschri ften zu fördern. Darunter 
würden der Austausch von Informationen und Erfahrungen auf dem Gebiet der Strafverfolgung, des Operschutzes oder der Prävention gehören sowie Maßnahmen zur 
Bewusstseinsschärfung, die Kooperation mit dem privaten Sektor, die Förderung der 
Selbstregulierung oder die Entwickl ung von Datenerhebungsverfahren.  
• Option 3: Neue Rechtsvorschriften zur Ve rfolgung von Straftätern,  zum Opferschutz und 
zur Prävention von Straftaten  
DE 5   DE Es würde ein neuer Rahmenbeschluss erlassen,  in den der bestehende Rahmenbeschluss und 
einige Bestimmungen des Üb ereinkommens CETS Nr. 201 sowie weitere in diesen 
Rechtsinstrumenten nicht enthaltene Elemente einfließen würden. Er würde beispielsweise die 
strafrechtliche Verfolgung schwerer Formen  des sexuellen Missbrauchs und der sexuellen 
Ausbeutung von Kindern abdecken, die eben so wie die neuen Straftaten mittels 
Informationssystemen im derzeitigen Rahm enbeschluss nicht erfasst sind. Es würden 
Bestimmungen zur Erleichterung der Strafe rmittlung und Anklageerhebung eingeführt sowie 
Regeln zur Erweiterung der ge richtlichen Zuständigkeit de r Mitgliedstaaten, Bestimmungen 
zum Schutz und zur Unterstützung von Opfern  in Strafverfahren und Maßnahmen zur 
Verhinderung von Rückfällen und zur Spe rrung des Zugangs zu Kinderpornografie. 
• Option 4: Neue umfassende Rechtsvorschr iften zur Verschärf ung der Verfolgung von 
Straftätern sowie einer Verbe sserung des Opferschutzes und der Prävention von Straftaten 
(wie in Option 3) plus nichtlegisl ative Maßnahmen (wie in Option 2)  
Die geltenden Bestimmungen des Rahmenbe schlusses 2004/68/JI würden durch EU-
Maßnahmen ergänzt, die das materielle Stra frecht und die Bestimmungen für Strafverfahren 
ändern, den Opferschutz ausbauen und auf die Pr ävention von Straftaten zielen würden - wie 
unter Option 3 plus die nichtle gislativen Maßnahmen unter Option 2 zur Verbesserung der 
Durchführung der nationalen Stra frechtsvorschriften, die sich aus den Änderungen ergeben - 
und die Instrumente für die Strafermittlu ng, Strafverfolgung, den Opferschutz und 
Präventivmaßnahmen über das Strafr echt hinaus bereitstellen würden. 
5. DIE OPTIONEN IM VERGLEICH  
Option 1 (Status quo) kann zu einer erheblic hen Verbesserung der Lage führen, wenn die 
Mitgliedstaaten das Übereinkommen des Eur oparats (Sammlung der Europaratsverträge 
Nr. 201) unterzeichnen, ratifi zieren und durchführen, wozu si e bereit zu sein scheinen. 
Allerdings ist es aufgrund der langwieri gen nationalen Ratifizierungsverfahren in 
Ermangelung eines EU-weiten rechtsverbind lichen Rahmens unsicher, wann und inwieweit 
der Nutzen des Übereinkommens in der Prax is zum Tragen kommt. Option 2 würde eine 
effiziente Umsetzung des derzeitigen Rechtsrahm ens fördern, wäre aber unzureichend für die 
Verbesserung der Strafverfolgung in eini gen Bereichen, in denen eine besondere 
Rechtsgrundlage erforderlich ist. 
Option 3 hätte eine Verbesserung der Lage im Vergleich zu der gegenw ärtigen Situation zur 
Folge. Sie würde zu einer Stärkung der Rechts vorschriften in den Bereichen führen, die von 
den derzeitigen EU-Vorschriften über die St rafverfolgung der Täter und den Schutz der Opfer 
von Kindesmissbrauch abgedeckt werden. Dar über hinaus würden Präventivmaßnahmen 
einbezogen, was einer Verbesserung des Ki nderschutzes im Allgemeinen gleichkäme. Die 
finanziellen Kosten dürften durch den so zialen und wirtschaftlichen Nutzen eines 
effizienteren Vorgehens gegen diese Form der Kriminalität ausgeglichen werden. Verbesserungen im Bereich der Grundrechte würden auch die Risiken von Überschneidungen 
einiger Maßnahmen überwiegen. 
Option 4 würde die Wirkung der in den Op tionen 2 und 3 vorgesehenen Maßnahmen 
verstärken, indem diese Maßnahm en verknüpft und die Mitgliedst aaten veranlasst werden, bei 
der Entwicklung von Instrumenten zusammenzuar beiten und auf eine bessere Umsetzung des 
geplanten umfassenderen Rechtsrahmens hinzuwirken. 
DE 6   DE Eine Analyse der wirtschaftlichen und sozi alen Auswirkungen sowie der Auswirkungen auf 
die Grundrechte ergab, dass sich  die Probleme am wirkungsvolls ten mit den Optionen 3 und 4 
angehen lassen, die zur Verwirklichung der Ziel e des Vorschlags führen dürften. Vorzuziehen 
wäre die Option 4, gefolgt von Option 3.