Diese Informationen müssen mindestens einmal jährlich an den Mitgliedstaat übermittelt werden, in dem der Steuerpflichtige ansässig ist. Der erstmalige Austausch dieser Daten erfolgte im Juni 2015 für den Besteuerungszeitraum 2014. Ausgehend von einem stufenweisen Ansatz wurde von den Mitgliedstaaten erwartet, dass sie bis 2017 Informationen in Bezug auf mindestens drei der in Artikel 8 Absatz 1 der Richtlinie aufgeführten fünf Arten von Einkünften und Vermögen übermitteln.

Der Bericht wurde hauptsächlich auf der Grundlage von Informationen erstellt, die von den Steuerbehörden der Mitgliedstaaten im Rahmen einer jährlichen Erhebung und über jährliche Statistiken eingeholt wurden. Der Bericht bezieht sich in Bezug auf die DAC1 auf den Zeitraum von 2015 bis Mitte 2018 und in Bezug auf die DAC2 und DAC3 auf den Zeitraum von 2017 bis Mitte 2018.

Die Mitgliedstaaten haben vereinbart, dass der automatische Austausch von Informationen, die über in anderen Mitgliedstaaten ansässige steuerpflichtige Personen in Bezug auf fünf Arten von Einkünften und Kapital verfügbar sind, ab Mitte 2015 verbindlich eingeführt wird (DAC1). Im Jahr 2014 einigten sich die Mitgliedstaaten auf die Aktualisierung der Richtlinie zwecks Umsetzung des gemeinsamen Meldestandards der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) in der EU, mit dem der automatische Informationsaustausch über Finanzkonten eingeführt wird (DAC2). Im Jahr 2015 wurde mit einer weiteren Änderung der automatische Informationsaustausch für Steuerentscheide und Verrechnungspreiszusagen eingeführt (DAC3). In den Jahren 2016 und 2017 wurde der Umfang des automatischen Informationsaustauschs erweitert.

Der Zugang zu Informationen über die erzielten Einkommen und das von gebietsansässigen Steuerpflichtigen im Ausland gehaltene Vermögen ist für die Steuerbehörden von großer Bedeutung. Dementsprechend ist der Austausch von Informationen über Steuerpflichtige, die grenzüberschreitende Tätigkeiten ausüben, ein wesentlicher Bestandteil der wirksamen Verwaltungszusammenarbeit und eine der in der Richtlinie abgedeckten Formen der Zusammenarbeit. Der Informationsaustausch umfasst einen bilateralen Informationsfluss zwischen den zuständigen Steuerbehörden in zwei Ländern und betrifft voraussichtlich relevante Daten über eine Vielzahl von Steuern, denen natürliche und juristische Personen unterliegen.

In einer zunehmend globalisierten Welt, in der Unternehmen in der Lage sind, Gewinne über Grenzen hinweg zu verlagern, und Steuerpflichtige steuerfreie Einkünfte aus dem Ausland erzielen können, wirken sich die Unterschiede in den Steuersystemen womöglich negativ auf die Steuereinnahmen aus, wenn die einschlägigen Vorschriften nicht in allen beteiligten Ländern von den Steuerpflichtigen eingehalten werden. In der Folge wurden verschiedene Mechanismen der Zusammenarbeit zwischen den Steuerbehörden entwickelt (im Folgenden „Verwaltungszusammenarbeit im Bereich der direkten Steuern“).

Anders verhält es sich, wenn der Wert der ausgetauschten Informationen in Euro betrachtet wird. Die drei größten Ströme im Wert von mehr als 9 Mrd. EUR verlaufen von Luxemburg nach Belgien, Frankreich und Deutschland. Hinzu kommt ein bedeutender Strom von Frankreich nach Portugal, der eine klare Verbindung zum Informationsaustausch gemessen an der Anzahl der Steuerpflichtigen aufweist.

Es überrascht nicht, dass große EU-Länder wie Frankreich, Deutschland, Italien und das Vereinigte Königreich sowohl zu den führenden Sendern als auch zu den führenden Empfängern gehören, auch wenn sich das Profil in Bezug auf die Einkunftsarten leicht unterscheidet. So übermitteln Frankreich und Deutschland im Hinblick auf die betroffenen Steuerpflichtigen bei weitem die meisten Informationen zu Vergütungen aus unselbständiger Arbeit und Ruhegehältern, während ein erheblicher Teil der Informationen, die diese Länder empfangen, unbewegliches Vermögen betrifft. Für Italien, Spanien und Portugal verhält es sich genau umgekehrt: Ein großer Teil der von ihnen übermittelten Informationen betrifft unbewegliches Vermögen, während sie hauptsächlich Informationen zu Ruhegehältern erhalten.

Die Austauschmuster stimmen weitgehend mit dem Migrationsverhalten innerhalb der EU überein. Auswanderungsländer sind Nettoempfänger von Informationen. Insbesondere erhält Polen Informationen über 14-mal mehr Steuerpflichtige (was der 19-fachen Menge entspricht), als es Informationen übermittelt. In den Nettoeinwanderungsländern, beispielsweise in Luxemburg, das Informationen über fünfmal so viele Steuerpflichtige übermittelt, wie es Informationen erhält, und wo der Wert der Informationen dreißig Mal höher liegt, ist das Gegenteil der Fall. Weitere Nettoempfänger sind Spanien und Portugal, während Deutschland und Dänemark Nettosender sind.

Bis Juni 2017 tauschten die Mitgliedstaaten Informationen über beinahe 16 Mio. Steuerpflichtige in Bezug auf Einkünfte und Vermögen in Höhe von über 120 Mrd. EUR aus. Die meisten Informationen betrafen Vergütungen aus unselbständiger Arbeit und Ruhegehälter, die auf mehr als 80 % der Steuerpflichtigen entfallen und 95 % des Gesamtwertes ausmachen.

In nicht weniger als 15 Fällen enthielten die übermittelten Informationen für keinen der Steuerpflichtigen, über die Informationen weitergegeben wurden, die vom Empfängerland ausgestellte TIN. Da es sich in diesen Fällen um die Länder handelte, die die meisten Informationen übermittelten, konnte nur 2 % der Steuerpflichtigen, über die Informationen ausgetauscht wurden, eine vom Empfängerland ausgestellte TIN zugeordnet werden. Daher basiert die Identifizierung der Steuerpflichtigen in der Praxis auf der Angabe des entsprechenden Geburtsdatums und Namens in freier oder strukturierter Form.

Allerdings haben nur zwei Länder, nämlich Irland und Litauen, die vom Empfängerland ausgestellte TIN für alle betroffenen Steuerpflichtigen tatsächlich in den Informationsaustausch aufgenommen. In Estland war dies für beinahe 60 % der Steuerpflichtigen der Fall.

Die Aufnahme von Identifizierungselementen in die übermittelten Daten ist für die Mitgliedstaaten von wesentlicher Bedeutung, wenn es darum geht, die erhaltenen Informationen mit den nationalen Steuerdatenbanken zu verknüpfen. Der Name des Steuerpflichtigen und die vom Empfängerland ausgestellte TIN gelten als die nützlichsten Identifizierungselemente für den automatischen Abgleich. Durch die systematische Aufnahme der TIN des Steuerpflichtigen könnten verschiedene Probleme im Zusammenhang mit der Verwendung des Namens für die Identifizierung umgangen werden, etwa Falschschreibungen oder Übersetzungen/Transliterationen sowie Namensgleichheit.

Die in allen drei Jahren gemeldeten Informationen werden hauptsächlich für die Risikobewertung und die Einkommensteuerveranlagung für natürliche Personen genutzt. Der allgemeine Trend scheint eine verstärkte und intensivere Nutzung der erhaltenen Informationen zu sein. Mit Ausnahme von Informationen zu Lebensversicherungsprodukten, die systematisch weniger genutzt werden als Informationen zu den anderen Einkunftsarten, bestehen keine wesentlichen Unterschiede in der Nutzung der Informationen in Bezug auf die verschiedenen Einkunftsarten.

Der erste Schritt zur Verwendung der empfangenen Daten besteht darin, die Datei zu öffnen und mit der Verarbeitung zu beginnen. Die Mitgliedstaaten öffnen die Dateien gewöhnlich innerhalb eines Jahres nach deren Erhalt. Im Jahr 2017 gaben 23 Mitgliedstaaten an, die Dateien, je nach Einkunftsart, in dem Jahr zu öffnen, in dem sie sie erhalten haben. Lediglich drei Mitgliedstaaten (Bulgarien, Malta und die Slowakei) scheinen die Dateien weder in dem Jahr, in dem sie sie erhalten haben, noch in den darauffolgenden Jahren bearbeitet zu haben.

Der Zeitaufwand hat sich im Laufe der Zeit verringert, und es gibt keine größeren Unterschiede zwischen den verschiedenen Einkunftsarten. Der Anteil der innerhalb von sechs Monaten erfolgten Austausche stieg von 31 % für Daten in Bezug auf das Steuerjahr 2014 auf 45 % für Daten in Bezug auf das Steuerjahr 2015.

Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, Informationen im Sinne der DAC1 innerhalb von sechs Monaten nach Ablauf des Steuerjahres des Mitgliedstaats, in dem die Information verfügbar wurde, weiterzugeben. In der Praxis könnte es zu einer Verzögerung von bis zu 18 Monaten ab Ende des Steuerjahres kommen.

Hinsichtlich der eingehenden Informationen gibt es Unterschiede, die sich aus der berücksichtigten Variablen ergeben. Was die Anzahl der Konten betrifft, so spiegelt die Rangliste im Großen und Ganzen die Größe der Volkswirtschaften der Mitgliedstaaten wider, wobei Deutschland, Italien, Frankreich und das Vereinigte Königreich die Hälfte der Gesamtzahl ausmachen. Beim gemeldeten Wert liegen dagegen Belgien, Schweden und das Vereinigte Königreich ganz vorne. Auf diese drei Länder entfallen zusammengerechnet 63 % des Gesamtwertes.

Das Netz des bilateralen Austauschs konzentriert sich auf Luxemburg und in wesentlich geringerem Maße auf Irland. Die abgehenden Finanzinformationsströme werden von Luxemburg dominiert, auf das 17 % der Konten und nahezu 80 % der gemeldeten Beträge entfallen. Auch Irland ist ein wichtiges übermittelndes Land und belegt sowohl bei der Anzahl der gemeldeten Konten als auch beim gemeldeten Gesamtbetrag den vierten Platz in der Rangliste.

Die Mitgliedstaaten tauschten Informationen über insgesamt rund 8,7 Millionen Konten und in Bezug auf Finanzerträge über Kontosalden am Jahresende in Höhe von insgesamt 2919 Mrd. EUR aus. Bisher wurden jedoch nur Informationen über bestehende „Konten von hohem Wert“ sowie in den letzten Monaten des Jahres 2016 eröffnete „Neukonten“ ausgetauscht. Demnach wird davon ausgegangen, dass die Anzahl der Konten steigt, sobald die DAC2 in ihrem vollem Meldeumfang umgesetzt wird.

Die für diesen Bericht verfügbaren Informationen beziehen sich auf den Halbjahreszeitraum von Mitte September 2017 bis März 2018. Daher lassen sich weder wirkliche Trends in den Informationsflüssen ausmachen, noch können zuverlässige Analysen über die mögliche Nutzung der Daten angestellt werden. In Österreich kommt die DAC2 schließlich erst ab dem Jahr 2018 vollständig zur Anwendung.

Die Kosten, die den Mitgliedstaaten bei der Umsetzung des automatischen Informationsaustauschs im Sinne der DAC1 entstanden sind, beliefen sich auf insgesamt 69 Mio. EUR. Zwischen den Mitgliedstaaten und zwischen den Jahren weisen die Kosten erhebliche Unterschiede auf. Dies lässt sich durch die unterschiedlichen Ausprägungen der IT-Systeme für den automatischen Informationsaustausch und die verschiedenen Beschaffungsmethoden (z. B. Outsourcing vs. Eigenentwicklung) erklären. Die Kosten könnten auch deshalb höher ausfallen, weil Lösungen für die Nutzung von Informationen (z. B. Instrumente für den Abgleich) von Anfang an in die Entwicklungsarbeit einbezogen wurden.

Mit der DAC3 konnte die Transparenz der Informationen zu Steuervorbescheiden und Vorabvereinbarungen über die Verrechnungspreisgestaltung beträchtlich erhöht werden. Beinahe 18 000 Bescheide wurden 2017 im zentralen Verzeichnis erfasst, während in den Jahren bis 2015 so gut wie kein spontaner Austausch stattfand. Es ist allerdings noch zu früh für die Angabe, wie diese zusätzlichen Informationen verwendet wurden.

Da die ersten Austausche im September 2017 stattfanden, wurden Informationen im Sinne der DAC2 nicht in dem Maße verwendet wie Informationen im Sinne der DAC1 im Jahr 2017. Neun Mitgliedstaaten gaben an, die im Rahmen des Informationsaustauschs gemäß der DAC2 erhaltenen Informationen nicht zu verwenden. Davon machten fünf Länder (Bulgarien, Deutschland, Luxemburg, Malta und die Slowakei) im selben Jahr auch keinen Gebrauch von den Informationen, die sie im Rahmen des Informationsaustauschs gemäß der DAC1 erhalten hatten. Italien, ein Land das eher selten Informationen im Sinne der DAC1 verwendet, gab an, Daten im Sinne der DAC2 zu nutzen, wenn auch nur für Sensibilisierungskampagnen.

Angaben zufolge werden Informationen im Sinne der DAC2 hauptsächlich für die Risikobewertung sowie für die Steuerveranlagung verwendet. Zahlreiche Mitgliedstaaten gaben ferner an, dass sie die Informationen für Sensibilisierungskampagnen und für die Meldung an den Steuerpflichtigen für Offenlegungszwecke verwenden.

Informationen über Übereinstimmungsquoten und Methoden (ganz oder teilweise automatisch oder manuell) liegen nur für bestimmte Mitgliedstaaten vor. In den meisten Mitgliedstaaten erfolgte der Abgleich auf automatisierte Weise. Nur wenige Mitgliedstaaten verlassen sich auf weniger effiziente manuelle Verfahren. Was die Ergebnisse betrifft, so konnten sieben Mitgliedstaaten 80 % oder mehr der erhaltenen Informationen erfolgreich abgleichen, während in zwei weiteren Mitgliedstaaten der Abgleich bei 75 % der Daten erfolgreich war. In anderen Mitgliedstaaten liegt die Übereinstimmungsquote niedriger. Estland verzeichnet mit 37 % die insgesamt niedrigste Übereinstimmungsquote.

Nutzen des automatischen Informationsaustauschs zwischen zuständigen Steuerbehörden

Der Hauptvorteil des automatischen Informationsaustauschs besteht darin, den Steuerverwaltungen Informationen zur Verfügung zu stellen, die bei der Bekämpfung von grenzüberschreitendem Steuerbetrug sowie grenzüberschreitender Steuerhinterziehung und -umgehung nützlich sind. Es besteht ein hohes Risiko der unbeabsichtigten und absichtlichen Nichteinhaltung bei Einkünften und Vermögen, die/das nicht national von Dritten, etwa Arbeitgebern und Banken, gemeldet werden/wird. Da Einkünfte und Vermögen aus ausländischen Quellen im Wohnsitzland nur vom Steuerpflichtigen gemeldet werden, könnte davon ausgegangen werden, dass es sich im Hinblick auf die Einhaltung der Vorschriften hier um einen Risikobereich handelt.

Hinsichtlich der Quantifizierung des Nutzens des automatischen Informationsaustauschs in Bezug auf zusätzliche Steuereinnahmen haben die Mitgliedstaaten jedoch wiederholt dargelegt, wie schwierig es ist, den direkten geldwerten Nutzen von aus dem Ausland erhaltenen Steuerdaten zu bestimmen, die bestenfalls nur einen Teil der Informationen ausmachen, die für die Festsetzung zusätzlicher Steuern verwendet werden, oder zu gar keinen zusätzlichen Steuereinnahmen führen können. Es kann festgehalten werden, dass die steuerliche Korrektheit bereits ein wertvoller Nutzen des verpflichtenden automatischen Informationsaustauschs ist, der allerdings nicht unbedingt zusätzliche Steuereinnahmen bedeutet. Darüber hinaus dienen die Daten, die automatisch aus dem Ausland übermittelt werden, als Teil des gesamten Satzes an Informationen über bestimmte Steuerpflichtige der Erstellung eines vollständigen Profils eines riskanten oder eines gesetzestreuen Steuerpflichtigen. Schließlich ist ein weiterer wichtiger Vorteil sicherlich die abschreckende Wirkung für Steuerpflichtige aufgrund der erwarteten verstärkten Nutzung der ausgetauschten Informationen.

Anhand von Informationen, die andere Mitgliedstaaten im Rahmen des automatischen Austauschs erhalten hatten, konnten einige Mitgliedstaaten feststellen, dass bestimmte Steuerpflichtige ihre Einkünfte nicht vollständig angegeben hatten.

Was den Nutzen im Hinblick auf eine bessere Einhaltung der Steuervorschriften betrifft, so waren fünf Mitgliedstaaten (Belgien, Estland, Finnland, Polen und Slowenien) in der Lage, die monetären Vorteile zu berechnen, die sich aus der Verwendung von Informationen im Sinne der DAC1 ergeben.





Mitgliedstaaten Jahr EI DF PEN LIP IP Gesamt A. Erhöhung der Steuerbemessungsgrundlage Belgien 20171 148 593 105 837 40 040 289 470 Finnland 2017 .. .. .. .. .. 29 000 B. Zusatzeinnahmen bzw. Erhöhung der veranlagten Steuer Estland 2016 .. .. .. .. .. 320 2017 .. .. .. .. .. 417 Polen 2015 87 0 3 0 0 91 2016 830 0 39 0 2 870 2017 1 108 1 390 0 19 1 519 Slowenien 2016 329 0 495 0 7 830 2017 1 373 0 2 259 5 13 3 650

Für Estland, Polen und Slowenien liegen Daten für mehr als ein Jahr vor. Es zeigt sich, dass sich der Nutzen im Laufe der Zeit erhöht. Dies lässt sich dadurch erklären, dass die Steuerbehörden die ausgetauschten Informationen zunehmend besser nutzen. Belgien, Polen und Slowenien, die Informationen nach Kategorie von Informationen im Sinne der DAC1 zur Verfügung gestellt haben, kommen praktisch in den Genuss sämtlicher Vorteile, die sich aus der konformen Verwendung von Informationen im Sinne der DAC1 zu Vergütungen aus unselbständiger Arbeit und Ruhegehältern unter Einhaltung der Vorschriften ergeben, d. h. der Kontrolle, ob diese ausländischen Einkünfte von den Steuerpflichtigen gemeldet wurden. Für Belgien und Finnland liegen die Vorteile in der Erhöhung der Steuerbemessungsgrundlage. Die tatsächliche Höhe der Zusatzeinnahmen ist nicht bekannt. Sie dürften jedoch nur einen Bruchteil der Erhöhung der Bemessungsgrundlage insgesamt ausmachen. Für Belgien, Estland, Finnland und Slowenien liegt der ausgewiesene Nutzen höher als die angegebenen Kosten. So hat Belgien beispielsweise Kosten im Rahmen der DAC1 in Höhe von 9 100 000 EUR und zusätzliche (nicht ausgewiesene) Einkünfte in Höhe von 289 470 000 EUR bei der Bemessungsgrundlage angegeben. Eine Besteuerung dieser zusätzlichen Einnahmen mit 10 % würde zusätzliche Steuereinnahmen in Höhe von 28 947 000 EUR bedeuten. Aufgrund des kurzen Zeitabstands zwischen dem vorliegenden Bericht und den ersten Austauschen gemäß der DAC2 bzw. DAC3 im Jahr 2017 liegen in Bezug auf die DAC2 und DAC3 keine Informationen über die Vorteile der konformen Nutzung der erhaltenen Informationen vor.

Was den Nutzen in Form der Abschreckung anbelangt, so geht aus Schätzungen hervor, dass der gemeinsame Meldestandard (der in der EU im Wege der DAC2 eingeführt wurde) eine erhebliche abschreckende Wirkung aufwies. Nach Angaben des Global Forum hatte der gemeinsame Meldestandard freiwillige Offenlegungen und Untersuchungen zur Folge, die beinahe 85 Mrd. EUR an zusätzlichen Steuereinnahmen einbrachten. Diese Zahl gilt jedoch für den gemeinsamen Meldestandard in seiner Gesamtheit und nicht nur für den Austausch zwischen den Mitgliedstaaten der EU im Rahmen der DAC2. Trotz der Schwierigkeiten bei der Unterscheidung zwischen Vorteilen (und Kosten) im Zusammenhang mit der DAC2 und Vorteilen (und Kosten) im Zusammenhang mit dem gemeinsamen Meldestandard ist darauf hinzuweisen, dass selbst ein sehr kleiner Teil dieses Betrags, beispielsweise 1 Mrd. EUR, die gemeldeten Kosten für die Steuerbehörden bei weitem überwiegen würde.





6.SCHLUSSFOLGERUNGEN UND WEITERES VORGEHEN

Aus dem vorliegenden Bericht ergeben sich drei wesentliche Schlussfolgerungen.

Erstens haben die Mitgliedstaaten anerkannt, dass die im Rahmen des automatischen Informationsaustauschs erhaltenen Steuerinformationen auf unterschiedliche Weise genutzt werden können. Die Steuerbehörden verwenden die Informationen hauptsächlich für die Risikobewertung und die Einkommensteuerveranlagung für natürliche Personen. Allerdings machen verschiedene Mitgliedstaaten nach wie vor sehr wenig bis gar keinen Gebrauch von den Informationen, die sie erhalten.

Zweitens erforderte der automatische Informationsaustausch erhebliche Entwicklungsinvestitionen vonseiten der Mitgliedstaaten, und selbst wenn die wiederkehrenden Kosten geringer sind, fallen jährliche Kosten für die Aufrechterhaltung der Austauschaktivitäten an. Was den Nutzen des automatischen Informationsaustauschs betrifft, so liegen die Hauptvorteile offensichtlich in der verstärkten Einhaltung der Steuervorschriften und in der abschreckenden Wirkung für die Steuerpflichtigen. Der Nutzen des automatischen Informationsaustauschs in Bezug auf zusätzliche Steuereinnahmen lässt sich allerdings nur sehr schwer quantifizieren.