Stellungnahme zu:

- dem Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über die Erteilung von Betriebsgenehmigungen an Eisenbahnunternehmen und - dem Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über die Zuweisung von Fahrwegkapazität der Eisenbahnen und die Berechnung von Wegeentgelten () (94/C 393/10)

Der Rat beschloß am 18. Januar 1994, den Wirtschafts- und Sozialausschuß gemäß Artikel 75 des EWG-Vertrags um Stellungnahme zu den vorgenannten Vorschlägen zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Verkehr und Kommunikationsmittel hatte am 12. Januar 1994 Herrn Bleser als Berichterstatter bestellt. Da Herr Bleser jedoch aus gesundheitlichen Gründen nicht zur Verfügung stand, wurden die Aufgaben des Berichterstatters später Herrn Decaillon übertragen. Die Fachgruppe nahm ihre Stellungnahme am 20. Juli 1994 an.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 318. Plenartagung (Sitzung vom 14. September 1994) einstimmig folgende Stellungnahme.

1. Vorbemerkungen

1.1. Bevor auf die beiden Richtlinienvorschläge eingegangen wird, soll untersucht werden, welchen Platz die Eisenbahnen im Verkehrswesen der Europäischen Union einnehmen.

Die Eisenbahnen haben in den letzten Jahren im Güter- und Personenverkehr grosse Marktanteile verloren. Dies zog für die Umwelt fatale Folgen nach sich.

Nach Auffassung des Wirtschafts- und Sozialausschusses müssen Maßnahmen zur Verbesserung der Lage der Eisenbahnen ergriffen werden.

Im Hinblick darauf ist es sinnvoll, zunächst den Rechtsrahmen der Eisenbahnunternehmen zu skizzieren.

1.2. Die Eisenbahn als herkömmliches Verkehrsmittel und die Eisenbahnunternehmen haben sich seit ihrem Entstehen im letzten Jahrhundert im Laufe der Jahre mit einheitlichen Rechtsinstrumenten ausgestattet, um den internationalen Eisenbahnverkehr zu erleichtern.

In den meisten Fällen handelte es sich bei diesen Instrumenten um Übereinkünfte zwischen den Beteiligten, die nicht notwendigerweise von der Gesetzgebung der Staaten in einem internationalen Kontext abgedeckt waren.

Die Unterschiedlichkeit der einzelstaatlichen Gesetze und sonstigen Rechtsvorschriften ist ein Hindernis für die gemeinschaftliche Vorgehensweise.

1.3. Die ursprünglich privaten Eisenbahnunternehmen der Gemeinschaft haben sich zu öffentlich-rechtlichen Unternehmen entwickelt, die Personen- und Güterverkehrsdienste betreiben und vermarkten. Sie stehen auf den verschiedenen Verkehrs- und Transportmärkten in Konkurrenz zu anderen öffentlich-rechtlichen und privaten Unternehmen.

1.4. Die Eisenbahnunternehmen haben sich zum "Internationalen Eisenbahnverband" (UIC) zusammengeschlossen; als anerkannter Verhandlungspartner der UNO und Vereinigung mit Rechtspersönlichkeit ermöglicht er den Eisenbahnunternehmen eine Zusammenarbeit im technischen und kommerziellen Bereich.

1.5. Nach derzeitigem Stand der Vorschriften über den Eisenbahnsektor wird der internationale Verkehr im Rahmen einer Zusammenarbeit zwischen allen von dem Verkehr betroffenen Eisenbahnunternehmen abgewickelt.

Die Anwendung dieser Vorschriften erfolgt bei den meisten Tätigkeiten durch das "UIC-Merkblatt". Die Eisenbahnunternehmen konnten jedoch ihren Marktanteil nicht halten. Vielmehr nimmt der Schienenverkehr von Jahr zu Jahr ab.

1.5.1.

Der technische Rahmen

Das erste wirkliche Rechtsinstrument entstand mit der Unterzeichnung der "Technischen Einheit im Eisenbahnwesen" (TE) durch die Regierungen der angeschlossenen Staaten; die TE enthält Vorschriften über die Geleise und Fahrzeuge für den internationalen Verkehr.

1.5.2.

Der kommerzielle Rahmen

Der internationale Güter- und Personenverkehr wird im allgemeinen durch das Übereinkommen über den internationalen Eisenbahnverkehr (COTIF) und seine Anhänge betreffend einheitliche Vorschriften für den Vertrag im internationalen Eisenbahnfrachtverkehr (CIM) und einheitliche Vorschriften für den Vertrag im internationalen Eisenbahn-Personen- und Gepäckverkehr (CIV) geregelt.

1.5.3.

Verkehrsmanagement

Durch die regelmässige Abhaltung von Konferenzen wird der Zuglauf im internationalen Verkehr zwischen den einzelnen Netzen geregelt; dies gilt sowohl für den Güter- als auch für den Personenverkehr.

2. Einleitung

2.1. Die beiden Richtlinienvorschläge betreffen einerseits Betriebsgenehmigungen an Eisenbahnunternehmen und andererseits die Zuweisung von Fahrwegkapazität der Eisenbahnen und die Berechnung von Wegeentgelten; sie dienen zur Durchführung der Richtlinie 91/440/EWG vom 29. Juli 1991.

2.2. Die Richtlinie KOM (93) 678 endg. - SYN 488 betrifft die Anforderungen hinsichtlich der Erteilung, Aufrechterhaltung und Änderung von Betriebsgenehmigungen der Mitgliedstaaten für Eisenbahnunternehmen, die in der Gemeinschaft niedergelassen sind.

2.3. Die Richtlinie KOM (93) 678 endg. - SYN 490 betrifft die Grundsätze und Verfahren für die Zuweisung von Fahrwegkapazität und die Berechnung von Wegeentgelten.

3. Allgemeine Bemerkungen

3.1. Die Richtlinie 91/440/EWG bildet die Rechtsgrundlage für eine getrennte Entwicklung der Rechnungsführung für den Betrieb des Verkehrs und der Fahrwege in den Eisenbahnunternehmen in der Europäischen Gemeinschaft.

3.2. Ohne bestreiten zu wollen, daß die beiden Richtlinienvorschläge durchaus berechtigt sind, stellt der Ausschuß fest, daß bestimmte Vorbedingungen nicht erfuellt sind bzw. vor der Anwendung dieser Richtlinien erfuellt werden müssten. Diese Vorbedingungen liegen - von rechtlichen Aspekten abgesehen - vor allem auf der Ebene der zwischen den Netzen bestehenden organischen Verbindungen. Daher ist an keiner Stelle der Richtlinie ein Ersatz der geltenden Übereinkommen vorgesehen.

3.3. Die aus buchhalterischer Sicht zwingend erforderliche Trennung zwischen Betrieb der Fahrwege und Betrieb des Verkehrs und die finanzielle Sanierung der Eisenbahnunternehmen sind in den meisten Mitgliedstaaten noch längst nicht erreicht. Die Anwendung ist rechtlich und aus der Sicht der Haushaltspolitik der Mitgliedstaaten problematisch.

Ein weiterer Bereich, der noch nicht harmonisiert ist, ist die technische Interoperabilität.

3.4. Wenn auch in den verschiedenen Mitgliedstaaten für einen Grossteil der Geschäftstätigkeit der Eisenbahnunternehmen ein rechtlicher Rahmen vorhanden ist (siehe Vorbemerkungen), so entsteht doch eindeutig - vor allem im Bereich der Eisenbahntechnik - ein rechtsfreier Raum, wenn nicht mehr auf die UIC-Übereinkommen, insbesondere die UIC-Merkblätter, Bezug genommen werden kann. Die Diskussion über die Verkehrspolitik geht selbst über den Rahmen der Europäischen Union hinaus und findet im Rahmen der Europäischen Konferenz der Verkehrsminister (CEMT) statt.

3.5. Die UIC-Übereinkommen sind rechtlich nicht bindend. Sie sind das Ergebnis freiwilliger Verhandlungen zwischen den Betreibern der Netze zur Lösung eines gemeinsamen Problems. In den Geschäftsbeziehungen und im technischen Bereich sowie im Zusammenhang mit der Umsetzung von Rechtsvorschriften wird jedoch gern auf sie Bezug genommen. Die Stärke dieser Übereinkommen liegt im übrigen weniger in ihrer rechtlichen Bedeutung, sie lässt sich vielmehr an der Anerkennung ihres praktischen Nutzens ermessen. Es wäre zu analysieren, ob nicht ähnlich wie in der Zivilluftfahrt oder in der Seeschiffahrt, wo auf die ECAC bzw. auf die IMO Bezug genommen wird, im Eisenbahnbereich zumindest in einer Übergangsphase die UIC als Bezugsorganisation dienen sollte. Es geht also zum einen darum, allgemeine Ziele und Kriterien festzulegen, zu deren Aushandlung die Mitgliedstaaten befugt sind, und zum anderen darum, die am Markt beteiligten Unternehmen zu ermuntern, weitere Bereiche auf dem Verhandlungswege zu harmonisieren.

3.6.

Betriebsgenehmigung, Gesundheitsschutz für das Personal und Arbeitsbedingungen

3.6.1. Für den Dienstantritt ist zwar eine allgemeine Ausbildung mit staatlich anerkanntem Abschluß erforderlich, doch werden die meisten typischen Eisenbahnberufe durch eine spezialisierte Berufsbildung erlernt, die ausschließlich in den Ausbildungsstätten der Eisenbahnen erteilt wird.

3.6.2. Dies bedeutet, daß ein Grossteil des Personals des Fahrwegeigentümers einen Befähigungsnachweis eines Mitgliedstaates erwerben muß. Damit stellt sich die Frage der Einführung gemeinschaftlicher Befähigungsnachweise für Eisenbahner. Dies gilt auch für die Qualifizierung des Personals der Eisenbahnunternehmen.

3.6.3. Ein weiterer wichtiger Aspekt ist die ärztliche Untersuchung und die Gesundheitsüberwachung in einigen Berufen, insbesondere bei sicherheitsrelevanten Beschäftigten, z.B. den Zugführern.

3.6.4. Um Wettbewerbsverzerrungen zwischen den Unternehmen zu vermeiden, ist eine Regelung nach dem Vorbild der Zivilluftfahrt erforderlich.

3.6.5. Die Europäische Gemeinschaft sah keinen Anlaß, die Arbeitsbedingungen in den Eisenbahnunternehmen zu regeln; unter den neuen Marktbedingungen muß diese Frage jedoch angegangen werden. Es müssen fortschrittsorientierte Arbeitsbedingungen festgeschrieben werden.

3.7.

Betriebssicherheit

3.7.1. Obwohl eines der wesentlichen Ziele der Richtlinie in der Aufrechterhaltung des Sicherheitssystems der Eisenbahnen besteht, liegt es nicht auf der Hand, daß alle Voraussetzungen erfuellt sind, um die Sicherheit unter den neuen Marktbedingungen zu gewährleisten.

3.7.2. Soll die Leistungsfähigkeit des Eisenbahnsystems gewährleistet werden, so kann die Wechselbeziehung zwischen Sicherheit, Regelmässigkeit und Wirtschaftlichkeit nur durch ein integriertes System hergestellt werden. Daher muß der Fahrwegbetreiber unbedingt in staatlichem Auftrag sowohl für die Verteilung der Fahrwegkapazitäten zuständig als auch für die Sicherheit verantwortlich sein.

3.7.3. Für den Eisenbahnverkehr gibt es keine der Strassenverkehrsordnung entsprechende, europaweit mehr oder weniger einheitliche Regelung. Das Eisenbahnpolizeirecht stellt keinen einheitlichen Ansatz dar.

3.8.

Abgeltung der Wegekosten

3.8.1. Die Kommission hat schon mehrfach versucht, Lösungen für die Abgeltung der Wegekosten unter weitestgehender Einbeziehung der externen Kosten vorzuschlagen. All diese Überlegungen und Vorschläge haben jedoch nicht zu einer einigermassen harmonisierten Vorgehensweise im Sinne einer Anlastung der Wegekosten an die verschiedenen Benutzer geführt.

3.8.2. Obgleich nach dem Wortlaut der Richtlinie angestrebt wird, in diesem Sinne vorzugehen, bleibt die verwendete Terminologie ziemlich vage. Formulierungen wie "die verfügbare Kapazität effizient vermarkten", "die Entgelte sollten die Grenzkosten natürlich nicht unterschreiten" und "auf der Grundlage der Gleichbehandlung" sind sicherlich nicht geeignet, eine gemeinschaftsweit mehr oder weniger übereinstimmende Wegekostenanlastung herbeizuführen.

3.8.3. Eine genaue Bewertung der externen Kosten ist natürlich ziemlich schwierig, aber es muß ein konkreter erster Schritt unternommen werden durch einen Vorschlag, der für alle Verkehrsträger als Grundlage dient. Jedes System, das nicht für jeden Verkehrsträger eine vollständige und harmonisierte Bewertung der jeweiligen externen Kosten und Gewinne zulässt, führt zu Verzerrungen zwischen den einzelnen Verkehrsträgern. Dieses Prinzip muß dem gemeinschaftlichen Konzept für die Anlastung der Wegekosten zugrunde liegen.

3.8.4. Durch die Verordnungen (EWG) Nr. 1108/70 vom 14. Juni 1970 und Nr. 2598/70 vom 18. Dezember 1970 wurde eine Buchführung über die Ausgaben für die Verkehrswege des Eisenbahn-, Strassen- und Binnenschiffsverkehrs eingeführt.

Wenngleich die Berücksichtigung der externen Kosten dadurch noch nicht geregelt ist, bieten die genannten Verordnungen doch eine nützliche Berechnungsgrundlage zur Umlegung der Infrastrukturkosten auf die Benutzer.

3.9.

Rechtsmittel und Versicherungen

3.9.1. Solange ein direktes Verhältnis zwischen dem Fahrwegeigentümer und dem Betreiber besteht, regeln die Eisenbahngesellschaften einen Rechtsstreit untereinander im internationalen Rechtsrahmen.

3.9.2. Anders wird es sich im Rahmen der Richtlinienvorschläge verhalten. Abgesehen von den in dem jeweiligen Mitgliedstaat und im Gemeinschaftsrecht vorgesehenen Rechtsmitteln ist nicht vorgesehen, daß bei der Kommission gegen die Beschlüsse eines Mitgliedstaats betreffend Betriebsgenehmigungen und Fahrwegnutzungsrechte Einspruch erhoben werden kann.

3.9.3. Im Haftungs- und Versicherungsbereich bietet der derzeitige Rahmen viele Möglichkeiten für eine sehr unterschiedliche einzelstaatliche Anwendung. Es besteht mithin ein Harmonisierungsbedarf.

I. "VORSCHLAG FÜR EINE RICHTLINIE DES RATES ÜBER DIE ERTEILUNG VON BETRIEBSGENEHMIGUNGEN AN EISEN

BAHNUNTERNEHMEN"

4. Besondere Bemerkungen

4.1.

Zu Artikel 2 Buchstabe a) "Eisenbahnunternehmen"

Die Begriffsbestimmung sollte mit dem Wortlaut der Richtlinie 91/440/EWG übereinstimmen ("Güterund/oder Personenverkehrsleistungen") ():

4.2.

Zu Artikel 8 Buchstabe c) und Absatz 2

4.2.1. Es besteht kein weiteres Dokument, auf das Bezug genommen werden könnte, ausser der Mitteilung der Kommission 92/C 338/01 (ABl. Nr. C 338 vom 21. Dezember 1992) über die Entsprechungen der beruflichen Befähigungsnachweise zwischen Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaften in Anwendung der Entscheidung 85/368/EWG des Rates vom 16. Juli 1985, Sektor "Transport/Verkehr", über eine vergleichende Übersicht über die Berufsbefähigungsnachweise für Zugführer in den einzelnen Mitgliedstaaten.

4.2.2. Das genannte Dokument stellt jedoch einen Ausgangspunkt zur Festlegung der Gleichwertigkeit der in jedem Mitgliedstaat ausgestellten Diplome, Prüfungszeugnisse und sonstigen fachlichen Befähigungsnachweise in einem Beruf dar, der in den internationalen Verkehrsbeziehungen ausgeuebt wird.

4.2.3. Zur Gewährleistung des Grundsatzes der Freizuegigkeit, der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs gemäß Artikel 48, 52 und 59 des Vertrags stellt sich das Problem der gegenseitigen Anerkennung eines noch zu schaffenden Befähigungsnachweises.

4.2.4. Die Definition der verschiedenen Eisenbahnberufe und die Festlegung der Berufsanforderungen dürfen nur über ein diesbezuegliches auf die Harmonisierung abzielendes Gemeinschaftsinstrument oder im Rahmen der jetzigen Richtlinie erfolgen.

4.2.5. Der Grundsatz, wonach das bestehende Eisenbahnunternehmen für die Ausbildung des Personals - besonders auf dem Gebiet der Sicherheit - verantwortlich ist und die Gesellschaften den neu eingestellten Mitarbeitern ihre Kenntnisse vermitteln sollen, kann nicht vorgeschrieben werden; wenn er in beiderseitigem Einvernehmen befolgt werden soll, muß er auf objektiven kommerziellen Kriterien beruhen.

4.3.

Zu Artikel 9

Der Umfang der Haftpflicht sollte genauer bestimmt werden.

Für jede Unfallart sollte ein Mindestdeckungsbetrag festgelegt werden.

Andererseits müsste durch Einführung eines finanziellen Sicherheitsinstruments, wodurch finanzielle Leistungsfähigkeit und Haftpflicht miteinander verknüpft werden können, eine Beziehung zwischen den Bestimmungen der Artikel 7 und 9 hergestellt werden.

4.4.

Zu Artikel 12 und 13

Was die Einhaltung der "mit dem Gemeinschaftsrecht zu vereinbarenden Landesvorschriften" anbelangt, kann dieser Text nur einen Teil der derzeit geltenden Vorschriften zur Gewährleistung der Verkehrsbedingungen abdecken (s. Vorbemerkungen).

II. I. "VORSCHLAG FÜR EINE RICHTLINIE DES RATES ÜBER DIE ZUWEISUNG VON FAHRWEGKAPAZITÄT DER EISENBAHNEN UND DIE BERECHNUNG VON WEGEENTGELTEN"

5. Besondere Bemerkungen

5.1.

Zu Artikel 2 Buchstabe a)

Gleiche Bemerkung wie unter Ziffer 4.1; Aufnahme eines Verweises auf die Richtlinie über Betriebsgenehmigungen.

5.2.

Zu Artikel 5

In Anlehnung an die Praxis in der Zivilluftfahrt sollte den vor Inkrafttreten dieser Richtlinie bestehenden Unternehmen nach dem Grundsatz der "grandfather rights" ein Vorzugsrecht auf bestimmte Zugtrassen eingeräumt werden.

5.3.

Zu Artikel 6

Laut Artikel 7 der Richtlinie 91/440 treffen die Mitgliedstaaten " - ggf. unter Berücksichtigung der globalen Erfordernisse der Gemeinschaft - die zur Entwicklung der nationalen Eisenbahninfrastruktur notwendigen Maßnahmen". Der Aspekt der wirtschaftlichen Rentabilität wird nicht angesprochen.

In diesem Zusammenhang sei auf die unter Ziffer 3.8.3 vorgebrachten Bemerkungen zur Berücksichtigung aller Kosten einschließlich der externen Kosten verwiesen.

Wenn der Staat die Gesamtkosten der Eisenbahninfrastruktur trägt, ist der Sinn dieses Artikels kaum verständlich.

5.4.

Zu Artikel 8

Siehe Bemerkung unter Ziffer 3.8.

5.5.

Zu Artikel 10

Absatz 2

Auf der Grundlage welcher Kriterien werden die Angaben überprüft, und von wem werden diese festgelegt?

Absatz 3, 4, 5 und 6

Die regelmässig stattfindenden Konferenzen zur Regelung der Fahrpläne der Personenund Güterzuege im internationalen Verkehr haben sich bewährt. Für Änderungen war immer ausreichende Flexibilität gegeben. Die Zuweisung von Zugtrassen nach der hier vorgeschlagenen Methode erscheint weniger flexibel.

Absatz 7 und 8

Die Rechtsgrundlage für die von der zuständigen Behörde zu erteilende Unbedenklichkeitsbescheinigung im Sinne einer Harmonisierung ist nicht gegeben, wenn gewisse Bestimmungen besonderer Abkommen zwischen Netzen nicht in rechtlich verbindliche Texte übernommen werden.

5.6.

Zu Artikel 12

Entgegen den Bestimmungen für andere Verkehrsträger ist nicht vorgesehen, daß bei der Gemeinschaft Beschwerde eingelegt werden kann. Wenn in einem Streitfall mehrere Parteien und Nutzer von Fahrtstrecken beteiligt sind, sollte eine solche Möglichkeit gegeben sein.

6. Schlußfolgerungen

6.1. Der Anwendungsbereich der beiden zu erörternden Richtlinienvorschläge deckt sich mit denjenigen der Richtlinie 91/440, zu der der Ausschuß Stellung genommen hat (Stellungnahme des Ausschusses vom 4. Juli 1990 - Berichterstatter: Herr Haas). Die in den Mitgliedstaaten in Gang befindliche Diskussion über eine eventuelle Umsetzung in einzelstaatliches Recht hat erbracht, daß schon der Basistext Verständnisschwierigkeiten bereitet; hierzu gesellen sich die zusätzlichen Schwierigkeiten, die durch die nunmehr zur Stellungnahme unterbreiteten Richtlinienvorschläge aufgeworfen werden. Die Anwendung der beiden Richtlinienvorschläge ist gefährdet, da versäumt wurde, der jeweiligen Ausgangssituation und den Erfahrungen der derzeit mit Fragen der Interoperabilität befassten internationalen Gremien in ausreichendem Masse Rechnung zu tragen.

Im allgemeinen Interesse der Entwicklung des Eisenbahnverkehrs und mithin des Umweltschutzes müssen also diese Umsetzungs- und Anwendungsprobleme zuvor gelöst werden.

6.2. Eine Integration der Eisenbahnen in einen vom Wettbewerb bestimmten Markt muß unter Berücksichtigung der spezifischen Aspekte dieses Verkehrsträgers und nach einem verkehrsträgerübergreifenden Konzept erfolgen, das allen internen und externen Kosten und Gewinnen Rechnung trägt.

6.3. Der Ausschuß plädiert dafür, daß genauere Kriterien festgelegt, die Zeitspannen weniger knapp bemessen und bestimmte Textstellen unter Berücksichtigung der in dieser Stellungnahme enthaltenen Bemerkungen neu formuliert werden.

Geschehen zu Brüssel am 14. September 1994.

Der Präsident

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Susanne TIEMANN

() ABl. Nr. C 24 vom 28. 1. 1994, S. 2.

() Anmerkung der Übersetzung: Betrifft die deutsche Fassung nicht.