MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT WEITERENTWICKLUNG DES AUSSENDIENSTS

EINLEITUNG

Der Außendienst, der ursprünglich vor allem dazu eingerichtet wurde, um die Kommission bei Handelsverhandlungen und in einzelnen Industrieländern zu vertreten und im Rahmen der Abkommen von Yaoundé und Lomé Maßnahmen der Entwicklungszusammenarbeit durchzuführen, bedarf einer gründlichen Reform, damit er den neuen Ehrgeiz und die neue Handlungsfähigkeit der Europäischen Union im Bereich der Außenbeziehungen angemessen widerspiegelt. Dabei geht es vor allem darum, den Regeln und Instrumenten der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) Rechnung zu tragen, die mit dem Amsterdamer Vertrag eingeführt bzw. auf den nachfolgenden Tagungen des Europäischen Rates beschlossen wurden. Darüber hinaus finden die Umstrukturierung und Modernisierung des Außendiensts vor dem Hintergrund der Reform der Außenhilfe der EG und der allgemeinen Kommissionsreform statt.

Im Folgenden werden die dazu erforderlichen Maßnahmen unter zwei Gesichtspunkten erläutert:

- Rolle der Delegationen;

- Weiterentwicklung des Netzes der Delegationen.

1. DIE ROLLE DER DELEGATIONEN

Hierarchisch der Kommission zugeordnet, dienen die Delegationen, die inzwischen in 123 Ländern und am Verwaltungssitz von 5 internationalen Organisationen eingerichtet wurden, in der Praxis der Europäischen Union insgesamt. Sie haben die Aufgabe, die Politik der EU bekannt zu machen, zu erklären und umzusetzen, die Politik der Länder, in denen die Delegationsleiter akkreditiert sind, zu analysieren und entsprechenden ihrem Mandat Verhandlungen zu führen. Damit

- üben die Delegationen in Drittstaaten Befugnisse aus, die der Europäischen Gemeinschaft auf der Grundlage der Verträge übertragen werden. Dazu gehört die Förderung der Interessen der Gemeinschaft, die in den gemeinsamen Politiken der EG - insbesondere in der gemeinsamen Handelspolitik, aber auch in anderen Politikbereichen wie Landwirtschaft, Fischerei, Umwelt und Gesundheit - Niederschlag finden. Dazu gehören auch Maßnahmen in Bereichen wie Justiz und Inneres, in denen keine ausschließliche Gemeinschaftskompetenz besteht.

- spielen die Delegationen eine Schlüsselrolle in der Entwicklungshilfe. Im Rahmen der Dekonzentration, d.h. der Übertragung von Aufgaben und Zuständigkeiten an die Delegationen, die ab 2001 in mehreren Etappen durchgeführt werden soll, wird diese Rolle erheblich verstärkt werden. Die Delegationen sollen sich dann nicht nur an der Programmierung mitwirken, sondern in zunehmendem Maße Projekte während des gesamten Projektzyklus - auf der Grundlage von Vorgaben aus Brüssel - betreuen und verwalten.

- übernehmen die Delegationen eine wichtige Rolle im Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP), indem sie in regelmäßigen Abständen politische Analysen erstellen, mit den Botschaften der Mitgliedstaaten gemeinsame Bewertungen vornehmen (Art. 20 EU-Vertrag) und dadurch zur Formulierung der EU-Politik beitragen.

- Schließlich unterstützen die Delegation je nach Bedarf andere Institutionen und Akteure der EU; darunter:

- den Hohen Vertreter/Generalsekretär des Rates, der bei seinen Missionen im Ausland auf die logistische Unterstützung der Delegationen zurückgreift und alle politischen Berichten der Delegationen in Kopie erhält.

- das Europäische Parlament. In Abstimmung mit den Dienststellen der Kommission in Brüssel beteiligen sich die Delegationen z.B. an der Vorbereitung von Besuchsprogrammen für Delegationen des Parlaments und seiner Ausschüsse. Bei ihren Aufenthalten am Verwaltungssitz nehmen die Delegationsleiter häufig Kontakt mit dem Auswärtigen Ausschuss und weiteren Ausschüssen des Parlaments auf, um sie über die jüngsten Entwicklungen im jeweiligen Gastland sowie über die Weiterentwicklung der Politik und der Programme der EU zu unterrichten.

- In allen Bereichen übernehmen die Delegationen eine zunehmend wichtige Rolle bei der Informationsvermittlung; sie versorgen Regierungen, Behörden, Unternehmen und zivilgesellschaftlichen Gruppen in den Gastländern mit Hintergrund- und aktuellen Informationen über die europäische Integration und die Politiken der EU.

- die Präsidentschaft. Die Delegationsleiter beteiligen sich regelmäßigen an Demarchen der Troika und unterstützen die Präsidentschaft auch auf andere Weise.

1.2. Bei der Wahrnehmung dieser Aufgaben muss der Außendienst nun einen selbstbewussteren und proaktiven Ansatz verfolgen, der sowohl dem breiten Spektrum der Außenbeziehungen der EU als auch dem neuen Profil und dem neuen Potential der GASP Rechnung trägt.

Es ist nicht die Aufgabe der Delegationen, mit den Botschaften der Mitgliedstaaten zu "konkurrieren" - die jeweiligen Rollen und Zuständigkeiten sind in der Regel klar definiert, auch wenn sie nicht immer klar verstanden werden. Neben der Vertretung der Gemeinschaftsinteressen bemühen sich die Delegationen vielmehr um Abstimmung und Zusammenarbeit mit den Botschaften, damit im Ausland das Bild einer aktiven, kreativen und geschlossenen Union vermittelt wird.

Nach Maßgabe von Art. 20 des EU-Vertrags [1] müssen sich die Delegationen und die diplomatischen Vertretungen der Mitgliedstaaten abstimmen, "um die Einhaltung und Umsetzung der vom Rat angenommenen gemeinsamen Standpunkte und gemeinsamen Aktionen zu gewährleisten." Diese Verpflichtung reicht allerdings über die GASP hinaus. Der Rat zum Beispiel stellte im Januar 2001 ein Reihe von Leitlinien für die Umsetzung der Auslandhilfe auf, in denen er eine engere Zusammenarbeit zwischen den Botschaften der Mitgliedstaaten und den Delegationen der Kommission fordert. Insgesamt müssen die Delegationen eine zunehmend aktive Rolle bei der Abstimmung zwischen den Mitgliedstaaten und bei der Formulierung von gemeinsamen Standpunkten spielen, die dann in den politischen Entscheidungsprozess in der Kommission und in den Arbeitsgruppen des Rates mit einfließen können.

[1] Art. 2O: Die diplomatischen und konsularischen Vertretungen der Mitgliedstaaten und die Delegationen der Kommission in dritten Ländern und auf internationalen Konferenzen sowie bei internationalen Organisationen stimmen sich ab, um die Einhaltung und Umsetzung der vom Rat angenommenen gemeinsamen Standpunkte und gemeinsamen Aktionen zu gewährleisten.

In diesem Zusammenhang können Diplomaten und andere Experten aus den Mitgliedstaaten, die als abgeordnete nationale Sachverständige in den Delegationen tätig sind, eine wertvollen Beitrag leisten, indem sie externen Sachverstand zur Verfügung stellen. Darauf will die Kommission in Zukunft verstärkt zurückgreifen.

1.3. Damit die Delegationen diese Aufgaben sachgerecht wahrnehmen können, sind u.a. folgende Maßnahmen erforderlich:

- Organisationsstrukturen müssen geschaffen werden, die eine möglichst einheitliche und integrierte Verwaltung des Außendienstes gewährleisten. Zu diesem Zweck sollen alle Delegationsmitarbeiter in naher Zukunft verwaltungstechnisch der GD RELEX unterstellt werden. Davon ausgenommen sind bestimmte Fachkräfte, die aus anderen Generaldirektionen, den Mitgliedstaaten oder anderen Institutionen der EU abgeordnet werden.

- Die Laufbahnplanung muss professioneller gehandhabt werden, um nicht zuletzt Anreize für eine größere Mobilität zwischen Verwaltungssitz und Außendienst sowie zwischen den einzelnen Ländern und Regionen zu schaffen. Von Beamten, die sich um Führungsposten in GD RELEX oder anderen Dienststellen der Relex-Familie bewerben, sollte erwartet werden, dass die über Erfahrungen im Außendienst verfügen. Bei einigen Posten könnten solche Erfahrungen sogar zur Bedingung werden. Es ist daher wichtig, dass die Tätigkeit im Außendienst nicht als zeitweilige "Auslagerung" mit der Möglichkeit einer künftigen "Reintegration" betrachtet wird.

- Die Arbeit der Delegation kommt nicht nur der GD RELEX, sondern der Kommission insgesamt zugute. Doch sollte der Beitrag der Delegation zur Gesamttätigkeit der Kommission verstärkt werden. Die Einrichtung eines sicheren elektronischen Postverkehrs und die Einführung weiterer neuer Technologien werden eine wesentlich aktivere Beteiligung der Delegationen an Task Forces und Strategieüberprüfungen und damit am politischen Entscheidungsprozess ermöglichen. Dabei geht es zum Teil darum, die Kohärenz unserer auswärtigen Politik zu verbessern. Doch ist dies ein eher passives Ziel - das eigentliche Ziel besteht darin, den Mehrwert, den die Kommission durch ihre Delegationen erzielt, weiter zu steigern. Den Delegationen müssen ausreichende Ressourcen zur Verfügung gestellt werden. Sonst müssen die gesetzten Prioritäten erneut überprüft werden. Es wird davon ausgegangen, dass die Feststellungen des Weißbuches vom März 2001 zum notwendigen Gleichgewicht zwischen Aufgaben und Ressourcen auch für die Delegationen gelten.

- Für alle Beamten, die im Ausland tätig sind bzw. kurz vor einem Auslandseinsatz stehen, müssen Ausbildungsprogramme durchgeführt werden, um ihre Kenntnisse und Fähigkeit im Managementbereich zu verbessern und sie auf die spezifischen Aufgaben der Außenvertretung vorzubereiten. Dazu gehört auch eine gezieltere Sprachausbildung. Die entsprechenden Maßnahmen will die Kommission bereits im kommenden Herbst treffen.

Diese und weitere Aspekte der Verwaltung des Außendiensts sollen Gegenstand eines gesonderten Dokuments sein, das im Laufe des Jahres 2001 entsprechend den allgemeinen Vorgaben zur Verwaltungsreform der Kommission und nach angemessenen Konsultationen erstellt werden soll. Dabei werden auch die besonderen Bedürfnisse und Anliegen der anderen Institutionen und Akteure berücksichtigt, die die Dienste der Delegationen in Anspruch nehmen

1.4 Vor allem im Bereich Ausbildung hat die Kommission ein umfangreiches Programm für den Außendienst entwickelt (vgl. SEC(97)605 vom 8. April 1997 und COM(1999)180 vom 21. April 1999).

Diese Ausbildungsmaßnahmen dienen zur Vermittlung neuer Kenntnisse (über die Gemeinschaftspolitiken, die Beziehungen der EU zu den anderen Regionen der Welt) und neuer Fähigkeiten (Verwaltung des Projektzyklus, Verhandlungstechniken, Teamführung, Medientraining).

Vor der Entsendung nehmen die Beamten an einer Schulung teil, die sie auf das Leben im Ausland und auf die Arbeit in einer Delegation vorbereitet. Auch für die Verwaltungsassistenten, das Sekretariatspersonal und die Ehe- bzw. Lebenspartner der Beamten werden spezielle Vorbereitungskurse durchgeführt.

Vor kurzem wurde auf regionaler Basis ein Sonderlehrgang für Verwaltungsassistenten durchgeführt.

Für die Beamten und für das externe Personal, das im Rahmen der Dekonzentration im Außendienst eingestellt wird, ist ein spezielles Ausbildungsprogramm vorgesehen.

Die Entwicklung einer Ausbildungsstrategie, die über das jetzige Ausbildungsangebot hinausgeht, ist jedoch unerlässlich. Die Direktion Außendienst soll bis Ende dieses Jahres in Zusammenarbeit mit den Generaldirektionen der Relex-Familie einen Ausbildungsplan erstellen, in dem die entsprechenden Ziele, Methoden und Ressourcen festgelegt werden. Dieser Plan wird dem Lenkungssauschuss für den Außendienst zur Genehmigung vorgelegt.

Der Ausbildungsplan soll folgende Elemente beinhalten:

- Ausbildungsinhalte (Sprachen, Verwaltung und Finanzmanagement, Entwicklungszusammenarbeit, Handelsfragen - insbesondere WTO);

- Durchführungsmodalitäten (Aufgabenverteilung zwischen den Kommissionsdienststellen und externen Organisationen);

- Beurteilung des vor der Entsendung erreichten Ausbildungsniveaus.

2. DIE DURCHFÜHRUNG DER DEKONZENTRATION*

2.1. Hintergrund

Die Dekonzentration, d.h. die Übertragung von Aufgaben und Zuständigkeiten bei der Verwaltung der Außenhilfe auf die Delegationen, ist eines der wesentlichen Elemente der am 16. Mai 2000 beschlossenen Reform. Dabei gilt der Grundsatz, dass "alle Angelegenheit, die sich besser vor Ort, in enger Verbindung mit dem konkreten Geschehen verwalten und entscheiden lassen, nicht in Brüssel verwaltet oder entschieden werden sollten.".

Die Kommission hat sich dazu verpflichtet, die Dekonzentration und die damit verbundene Übertragung von Kompetenzen auf die mit der Verwaltung der Außenhilfe betrauten Delegationen bis Ende 2003 abzuschließen. Davon erfasst werden 2001 22 Delegationen, 2002 32 Delegationen und 2003 die restlichen 32 Delegationen. Bei den regionalen und horizontalen Programmen soll die Übertragung von Kompetenzen auf die Delegationen erst nach deren Umstrukturierung und nach der Einrichtung effizienter Managementsystem erfolgen. Beides soll nach dem Willen der Kommission bis spätesten Ende 2004 abgeschlossen sein.

Damit die erste Phase der Dekonzentration eingeleitet werden konnte, bewilligte die Haushaltsbehörde zusätzliche Mittel für die Zuweisung von 40 zusätzlichen Planstellen im Jahr 2001 und für die Modernisierung der Telekommunikations- und EDV-Systeme in den Delegationen. Ferner erklärte sie sich mit dem Grundsatz einverstanden, dass das in den Delegationen tätige externe Personal aus Mitteln der operationellen Haushaltslinien der einzelnen Programme finanziert wird.

2.2. Erste Phase der Dekonzentration: Fortschrittsbericht

Eine Arbeitsgruppe "Dekonzentration" wurde unter der Ägide des GIP [2] eingerichtet, um die Durchführung der Dekonzentration im Rahmen der Reform der Verwaltung der Außenhilfe zu koordinieren. Vom Oktober bis Dezember 2000 befasste sich die Arbeitsgruppe schwerpunktmäßig mit folgenden Themen:

[2] GIP - dienstellenübergreifende Einheit, die die Durchführung der Reform der Veraltung der Außenhilfe überwacht.

* Festlegung der Grundsätze der Dekonzentration für alle Regionen und Programme;

* Bestandsaufnahme aller potenziellen regulatorischen, finanziellen, technischen und administrativen Hindernisse bei der Dekonzentration und Erarbeitung von Lösungsansätzen;

* Einleitung von praktischen Initiativen, die vor Ende 2000 anlaufen mussten, um die planmäßige Durchführung der ersten Phase der Dekonzentration nicht zu gefährden (z.B. Beantragung von Satellitenverbindungen für die 23 Delegationen, bei denen die Dekonzentration 2001 erfolgen soll).

Nach der Schaffung von dem Amt für Zusammenarbeit - EuropeAid - im Januar 2001 wurde mit den detaillierten Vorarbeiten begonnen, bei denen jede Region und jede Delegation einzeln behandelt wurden. Diesen Vorarbeiten umfassten folgende Maßnahmen

* Aufbau eines Dekonzentrationsnetzwerks innerhalb von EuropeAid;

* Ausarbeitung eines operationellen Dekonzentrationskonzepts für jedes größere Programm in Abstimmung mit den betroffenen Delegationen;

* Ermittlung des Bedarfs an zusätzlichen Ressourcen zur Umsetzung dieses Konzepts in enger Zusammenarbeit mit den Delegationen;

* Erstellung von detaillierten Aktionsplänen zur Umsetzung der Dekonzentrationskonzepte für die einzelnen Delegationen (22) [3].

[3] Die Finanzhilfe an die Bundesrepublik Jugoslawien soll durch die Europäische Agentur für Wiederaufbau verwaltet werden.

In einem zweiten Schritt wurden die für die einzelnen Programme ausgearbeiteten Konzepte zu einem harmonisierten operationellen Dekonzentrationskonzept zusammengeführt, wobei alle spezifischen, für einzelne Programme relevanten Verfahren in einen gesonderten Anhang aufgenommen wurden. Dieses harmonisierte Gesamtkonzept, das bei allen geographischen Programmen zur Anwendung kommen soll, wurde am 21. März 2001 von den Generaldirektoren von RELEX, DEV und EuropeAid gebilligt.

2.3. Erste Phase der Dekonzentration: die nächsten Schritte

Nach der Ausarbeitung des endgültigen operationellen Konzepts und der Ermittlung des Bedarfs an Personal und Telekommunikations- und EDV-Anlagen für jede der 22 Delegation tritt die Dekonzentration nun in die Phase der praktischen Umsetzung. Dabei übernehmen die Kommissionsdienststellen folgende vordingliche Aufgaben:

* Überwachung der planmäßigen Umsetzung der für die einzelnen Delegationen (22) beschlossenen Aktionspläne;

* Zuteilung der 2001 von der Haushaltsbehörde im Rahmen der Dekonzentration bewilligten 40 neuen Planstellen;

* Herbeiführung eines Ratsbeschlusses über die Verwendung von EEF-Zinsen zur Finanzierung von externem Personal in den Delegationen in den AKP-Staaten;

* Vorbereitung eines Finanzierungsbeschlusses über die Bereitstellung von Mitteln aus den operationellen Haushaltslinien zur Finanzierung von externem Personal in den Delegationen in den Nicht-AKP-Staaten;

* Auswahl und Einstellung von Beamten und externem Personal;

* Bereitstellung von Räumlichkeiten in den Delegationen für zusätzliches Personal;

* Einrichtung sicherer Kommunikationswege zwischen Verwaltungssitz und Delegationen;

* Entwicklung neuer bzw. Aktualisierung bestehender Verfahrensleitfaden;

* Gewährleistung der rechtzeitigen Verfügbarkeit der am Verwaltungssitz und in den Delegationen erforderlichen Rechnungsführungssysteme (Sincom II, CRIS and Olas);

* Entwicklung bzw. Anpassung von Ausbildungseinheiten sowie Ausarbeitung und Durchführung eines Ausbildungsprogramms.

Sollte bis dahin für die notwendige Logistik gesorgt werden, kann die operationelle Phase der Dekonzentration vor Ende 2001 beginnen.

2.4. Weitere Phasen der Dekonzentration: Sicherung der notwendigen Ressourcen

Die Kommission erstellte detaillierte Schätzungen des Personalbedarfs zur Durchführung der zweiten Phase der Dekonzentration (32 Delegationen im Jahr 2002). Die Schätzungen dienten dazu, die Mittel, die zu Lasten der BA-Linien des Haushaltsplans beantragt werden sollen, zu ermitteln und zu begründen.

Die Kommission geht davon aus, dass 2002 110 Planstellen vom Verwaltungssitz in die Delegationen verlagert werden, allerdings unter der Voraussetzung, dass die notwendigen Haushaltsmittel zur Deckung der Kosten dieser Stellenumsetzung bereitgestellt werden.

In den ersten Phasen der Dekonzentration teilt die Kommission die von der Haushaltsbehörde bewilligten zusätzlichen Planstellen so weit wie möglich direkt den Delegationen zu. Während der Übergangszeit müssen am Verwaltungssitz ausreichend Personal vorhanden sein, um die reibungslose Übertragung von Aufgaben und Kompetenzen sowie eine hinreichende Unterstützung und Überwachung der neuen Arbeitsabläufe sicherzustellen. Nach dieser Übergangszeit sollte es allerdings möglich sein, durch Produktivitätsgewinne Personaleinsparungen am Verwaltungssitz zu erzielen. Die Kommission bemüht sich darum, Doppelarbeit bzw. die Schaffung paralleler Strukturen zu vermeiden, die das effiziente Funktionieren der von der Dekonzentration betroffenen Delegationen einschränken könnten. Daher dürfte die Dekonzentration mittelfristig zu einer erheblichen Verlagerung von Stellen vom Verwaltungssitz in die Delegationen führen.

Angesichts der für 2003 vorgesehenen Ausweitung der Dekonzentration auf die restlichen 32 Delegationen wird es erforderlich sein, im Jahr 2003 mindestens 100 weitere Stellen zur Stärkung dieser Delegationen umzusetzen, wobei wie bei den ersten beiden Wellen ein minimalistischer Ansatz verfolgt werden soll. Um die notwendige Tiefe und Breite der Dekonzentration zu gewährleisten, ein ausgewogenes Verhältnis zwischen Beamten und externem Personal in den Delegationen herzustellen und dafür zu sorgen, dass die Zuständigkeit für weitere Maßnahmen wie z.B. regionale und horizontale Programme voll und ganz den Delegationen übertragen werden kann, müssten allerdings 2003 bis zu 150 und 2004 bis zu 150 Stellen umgesetzt werden. Sollte es nicht gelingen, eine Regelung zu finden, wobei - ähnlich den BA-Linien für Programme, die aus dem Haushalt finanziert werden - Mittel des EEF bereitgestellt werden, um die Kosten für externes Personal und die damit verbunden Verwaltungsausgaben zu decken, könnte es darüber hinaus notwendig sein, den Delegationen in den AKP-Staaten zusätzliche Planstellen zuzuteilen. Voraussetzung für die Umsetzung zusätzlicher Planstellen ist die Verfügbarkeit entsprechender Haushaltsmittel.

2.5. Schlussfolgerung

Zur Zeit ergreift die Kommission alle Maßnahmen, die zur Durchführung der ersten Phase der Dekonzentration nach dem für 2001 festgelegten Zeitplan erforderlich sind. GD RELEX und EuropeAid werden auf täglicher Basis die Umsetzung der mit den einzelnen Delegationen abgestimmten Aktionspläne überwachen, während die Arbeitsgruppe "Dekonzentration" weiterhin die Fortschritte bei der Durchführung der ersten Phase und bei der Vorbereitung der weiteren Phasen einer regelmäßigen Überprüfung unterzieht.

3. Änderungen bei der Personalausstattung der Delegationen und deren globaler Verteilung

3.1. Das bestehende Außendienstnetz

Die Kommission ist derzeit in 123 Ländern und bei fünf internationalen Organisationen vertreten.

1998 nahm die Kommission eine Überprüfung der politischen Prioritäten hinsichtlich der Eröffnung neuer Delegationen und Vertretungen vor. [4] Wegen Haushaltsschwierigkeiten konnten seitdem von den vorgesehenen neuen Delegationen lediglich die Delegationen in Kroatien und der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien eröffnet werden. Die umfangreiche und dringende Hilfe, die seit Beginn der neuesten Krise auf dem Balkan im Jahre 1998 für diese Region bereitgestellt werden musste, hat die Ressourcen des Außendienstes sehr stark in Anspruch genommen.

[4] Delegationen in Kroatien, der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien, Malaysia, Saudi-Arabien, Schweiz und Usbekistan, Büros in Ecuador und Paraguay sowie eine Vertretung in Taiwan

Diese Prioritäten müssen nun nochmals überprüft werden. Wie auch die Mitgliedstaaten sieht sich die Kommission einer sehr angespannten Haushaltlage gegenüber. Die in Berlin beschlossene Finanzielle Vorausschau legt Hoechstgrenzen für die allgemeinen Verwaltungsausgaben fest, was dazu führt, dass der Außendienst mit anderen Dienststellen um die begrenzten Verwaltungsmittel kämpfen muss. Weil ein Großteil der Verwaltungsausgaben in anderen Währungen (in US-Dollar und an den USD gekoppelten Währungen sowie in Yen) erfolgt, hat die ungünstige Kursentwicklung in letzter Zeit die finanziellen Schwierigkeiten weiter verschärft. Da im Zuge der Dekonzentration den Delegation die Zuständigkeit für die Verwaltung der Außenhilfe übertragen wird, muss dieser Prozess mit einer weiteren personellen Verstärkung der Delegationen einhergehen, die durch die Umsetzung von Planstellen aus den zentralen Dienststellen erreicht werden soll. Es sei darauf hingewiesen, dass die Kosten für einen in einem Drittland tätigen Beamten etwa doppelt so hoch sind wie für einen am Verwaltungssitz beschäftigten Beamten.

Bei der Entscheidung über die Eröffnung bzw. Schließung von Delegationen und Büros berücksichtigte die Kommission sowohl die Arbeitsbelastung der bestehenden Außenstellen als auch andere wirtschaftlich und politisch signifikante Faktoren. Dabei wurden ferner u.a. folgende Kriterien zugrundegelegt: das Hilfevolumen nach Land und Region, das Volumen der nicht ausgezahlten Mittelbindungen (Überhang), das bestehende bzw. vorgesehene Maß an Dekonzentration, die handelspolitische Bedeutung eines Landes (wobei sowohl das Handelsvolumen als auch etwaige Handelstreitigkeiten berücksichtigt wurden), die politischen Beziehungen der EU zum jeweiligen Land und das politische Gewicht der betreffenden Region sowie die lokale Präsenz anderer internationaler Organisationen und die Mitgliedschaft des betreffenden Landes in diesen Organisationen.

Aus dieser Analyse ergab sich ein Programm zur Umstrukturierung des Außendienstnetzes, das unten (Abschnitt 3.2, 3.3 und 3.4) erläutert wird. Wegen der Haushaltszwänge, denen die Verwaltung des Außendiensts unterliegt, soll der Bedarf an Humanressourcen und Haushaltsmitteln im Zusammenhang mit den geplanten Neueröffnungen in wesentlichen durch die Schließung von Delegationen, die Verkleinerung von Delegationen (d.h. bestimmte Delegationen sollen nur noch mit einem einzigen ortsansässigen Beamten besetzt werden, der die Aufgaben eines Geschäftsträgers übernimmt, während ein in einem Nachbarland ansässigen Delegationsleiter als nicht ortsansässiger Delegationsleiter im jeweiligen Land akkreditiert wird) und die Umsetzung von Stellen innerhalb des Außendiensts gedeckt werden. Folglich entscheidet das Tempo der Schließungen und Umsetzungen darüber, wie schnell die Kommission die neuen Außenstellen eröffnen kann. Dennoch geht die Kommission davon aus, dass das bestehende Programm bis Ende 2002 abgeschlossen wird.

Zur ständigen Anpassung des Außendienstes an das sich verändernde Umfeld und an die neuen Prioritäten der Außenbeziehungen der EU werden weitere Änderungen des bestehenden Netzes über das jetzige Programm hinaus erforderlich sein. Nach dem Beitritt der Bewerberländer werden - wie bei den jetzigen Mitgliedstaaten - die dortigen Delegationen in Vertretungen umgewandelt. Aus der weiteren Reform der Außenhilfe wird sich möglicherweise die Notwendigkeit ergeben, für eine ständige Präsenz der EU in einigen Ländern zu sorgen, die zur Zeit nur aus der Ferne betreut werden. Angesichts der zunehmend wichtigen politischen und wirtschaftlichen Beziehungen zwischen der EU und den neuen unabhängigen Staaten könnte auch in dieser Region eine verstärke diplomatische Präsenz der EU erforderlich sein. Vorausgesetzt, dass die regionalen Konflikte beigelegt werden, gilt dies insbesondere für Moldau, mit dem die EU nach dem Beitritt der MOEL intensivere Beziehungen unterhalten würde, und für Aserbaidjan, mit dem die EU möglicherweise wichtige wirtschaftliche Beziehungen aufbauen wird.

Die Kommission wird daher die Analyse der für die langfristige Entwicklung des Außendiensts notwendigen Anpassungen (Strukturen, Management, Ressourcen) fortsetzen.

3.2. Vorgeschlagene Neueröffnungen

Das allgemeine Ziel der Kommission besteht darin, bei möglichst produktiver Verwendung der knappen Ressourcen dafür zu sorgen, dass sie in den Ländern vertreten ist, die für die EU am wichtigsten sind. Der Entscheidung der Kommission über die Eröffnung neuer Außenstellen lag eine Analyse der Regionen zugrunde, in denen die Kommission in politischer Hinsicht noch unterrepräsentiert ist, wobei sowohl die Bedeutung der Handelsbeziehungen als auch die Durchführung der Außenhilfe berücksichtigt wurden.

Das wachsende Gewicht Südostasiens im internationalen Handel rechtfertigt die Eröffnung von Delegationen in Malaysia, das unter den wichtigsten Lieferländern der EU an 16. Stelle und unter den wichtigsten Exportmärkten der EU an 31. Stelle rangiert (1998), und Singapur (15. bzw. 17. Stelle).

Aus politischen Überlegungen heraus erscheint auch die Eröffnung einer Delegation in Saudi-Arabien (22. bzw. 16. Stelle) zwingend notwendig, deren Leiter auch in den anderen fünf Mitgliedstaaten des Golf-Kooperationsrat (GCC) [5] akkreditiert wäre. Mit dem GCC schloss die Kommission bereits 1989 ein Kooperationsabkommen, und sie arbeitet zur Zeit an einem Mandat für die Aufnahme von Verhandlungen über den Abschluss eines Freihandelsabkommens. Malaysia, Saudi-Arabien, die Vereinigten Arabischen Emirate (UAE), Singapur und Taiwan zählen zu den 25 wichtigsten Exportmärkten der EU und - mit der Ausnahme der UAE - auch zu den 25 wichtigsten Lieferländern der EU. Die wachsende Zahl der aus diesen Handelsbeziehungen resultierenden Fragen war ein wesentlicher Faktor bei der Entscheidung, in beiden Regionen die Präsenz der Kommission zu stärken. Dazu gehören u.a. der allgemeine bilaterale Dialog zur WTO und die Bereiche Markzugang und Antidumping (hier wurden bereits viele Verfahren von Drittstaaten gegen die EU - und umgekehrt - eingeleitet).

[5] Bahrain, Kuwait, Oman, Katar und die Vereinigten Arabischen Emirate

Die Kommission erwägt ferner die Eröffnung eines Handelsbüros in Taiwan (7. bzw. 15. Stelle) [6]. Der Beitritt Taiwans zur WTO steht kurz bevor, und die Kommission soll eine wichtige Rolle u.a. bei der Überwachung des Marktzugangs und der Einhaltung der WTO-Verpflichtungen übernehmen.

[6] 12 Mitgliedstaaten sind bereits mit "Trade and Investment Offices", "Trade and Culture Offices" usw. in Taiwan vertreten. Dies gilt durchaus als vereinbar mit der "One-China policy"

Angesichts der neuesten innenpolitischen Entwicklungen und der bevorstehenden Schließung des dortigen ECHO-Büros soll auch die Eröffnung einer Vertretung [7] auf Kuba, das bereits Mitglied der AKP-Gruppe ist, in Erwägung gezogen werden.

[7] Akkreditierung des Delegationsleiters Dominikanische Republik

In Zuge der Dekonzentration bei der Verwaltung der Außenhilfe beabsichtigt die Kommission die Eröffnung von Delegationen in Kambodscha und Laos (Akkreditierung des Delegationsleiters Thailand), Nepal (Akkreditierung des Delegationsleiters Indien) und Paraguay (Akkreditierung des Delegationsleiters Uruguay). Die Hilfeprogramme für Kambodscha und Paraguay sind wesentlich umfangreicher als diejenigen für Thailand und Uruguay [8]. Hier macht es also Sinn, die Verwaltung der Hilfe in diese Länder zu verlagern. Im Falle Paraguays - der einzige Mitgliedstaat von Mercosur, in dem die Kommission zur Zeit nicht vertreten ist - kommt hinzu, dass nach Abschluss des Freihandelsabkommens, das zur Zeit zwischen der Kommission und Mercosur ausgehandelt wird, die Handelsbeziehungen mit diesem Land wahrscheinlich stark an Bedeutung gewinnen werden. Bei Kambodscha, Nepal und Paraguay schließlich sollen die Personalkosten dadurch gesenkt werden, dass je ein Beamter aus Thailand, Indien bzw. Uruguay als ortansässiger Geschäftsträger in die dortigen Delegationen versetzt wird.

[8] In den Ländern, in denen Delegationen eröffnet werden sollen, sind die Hilfsleistungen der Kommission beträchtlich. Durchschnittliche Auszahlungen pro Jahr (1999/2000) / Auszahlungsrückstände am 31.12.2000 in Mio. Euro: Kambodscha 27,5 / 67, Laos 9 / 40, Nepal 30 / 49, Paraguay 5 / 57.

3.3. Regionalisierung und geplante Schließungen

Im Rahmen der Regionalisierung werden qualifizierte Beamte in größerer Zahl in einer einzigen Delegation neu gruppiert, die damit über ausreichende Ressourcen verfügt, um alle Länder, in denen der Delegationsleiter akkreditiert ist, zu betreuen.

Seit 1996 hat die Kommission im Rahmen der Regionalisierung 13 Delegationen in Büros umgewandelt, die Betreuung ihrer Maßnahmen in Somalia der Delegation in Kenia übertragen und die Schließung ihrer Büros in Grenada und Lagos beschlossen. Nach der Umwandlung der beiden Delegationen in Kap Verde und Togo in Büros, die dann von anderen Delegation betreut werden sollen, werden von den bestehenden 108 Delegationen der Kommission insgesamt 31 einen regionalen Zuständigkeitsbereich haben.

Durch diese Veränderungen wurden bisher 14 Posten im mittleren Management bzw. 3.024.000 Euro pro Jahr eingespart wurden, wobei zugrunde gelegt wird, dass sich die jährlichen Kosten pro Auslandsbeamten und Jahr auf durchschnittlich 216.000 Euro belaufen. Diese Mittel wurden sowohl zum Ausbau des Außendienstnetzes in den Balkanländern (in Kroatien und der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien) als auch zur Stärkung bestehender Delegationen verwendet.

Um die Struktur des Außendienstes weiter zu verbessern und die für die Eröffnung neuer Delegationen erforderlichen Mittel freizusetzen, sollen die Büros in den folgenden Ländern geschlossen werden: Antigua und Barbuda (weiterhin Betreuung durch die Delegation in Barbados), Belize (weiterhin Betreuung durch die Delegation in Jamaika), den Komoren (weiterhin Betreuung durch die Delegation in Mauritius), den Niederländischen Antillen (weiterhin Betreuung durch die Delegation in Guyana), São Tomé e Príncipe (weiterhin Betreuung durch die Delegation in Gabon), Tonga (weiterhin Betreuung durch die Delegation in Fidschi) [9] und Äquatorialguinea (weiterhin Betreuung durch die Delegation in Kamerun) geschlossen werden .

[9] Durchschnittliche Auszahlungen pro Jahr (1999/2000) / Auszahlungsrückstände am 31.12.2000 in Mio. Euro: Costa Rica 2 / 7, Trinidad und Tobago 1 / 18, Antigua und Barbuda 0 / 1, Belize 4 / 17, Komoren 3 / 14, Niederländische Antillen 4 (2000) / 5, Gambia 4 / 28, São Tomé e Príncipe 3.5 / 16 und Tonga 1 (2000) / 3.

Darüber hinaus soll in den Delegationen in Costa Rica, Trinidad und Tobago und Sri Lanka das Personal auf je einen Beamten reduziert werden. Entsprechend sollen die Leiter der Delegationen in Nicaragua, Guyana und Indien als nicht ortsansässige Delegationsleiter in Costa Rica, Trinidad und Tobago bzw. Sri Lanka akkreditiert werden.

Durch diese Schließungen und Verkleinerungen werden 11 Planstellen sowie pro Jahr Haushaltsmittel in Höhe von 3,816 Mio. Euro freigesetzt (diese Summe basiert auf den jährlichen Gesamtkosten pro Auslandsbeamten einschließlich der Kosten für Büroräume, Unterstützungspersonal, Unterkunft, Telekommunikation, Sicherheit). Diese Ressourcen sollen z.T. (7 der 11 umgesetzten Planstellen) zur Eröffnung der Delegationen in Malaysia, Saudi-Arabien, Singapur und Laos eingesetzt werden (zur Eröffnung der drei übrigen Büros sind Umsetzungen aus der jeweiligen regionalen Delegation erforderlich). Die restlichen 4 Planstellen werden bei der (eventuellen) Eröffnung der Außenstellen in Taiwan und Kuba und/oder zur Stärkung der regionalen Delegationen verwendet, die infolge der Umstrukturierung zusätzliche Aufgaben übernehmen. Die Kosten für die Neueröffnungen sind also durch die durch Schließungen bzw. Verkleinerungen erreichten Einsparungen gedeckt. Damit ist der Gesamtvorschlag haushaltsneutral.

Die Kommission ist der Ansicht, dass mit dieser Umstrukturierung der Prozess der Regionalisierung zunächst an seine Grenzen gestoßen ist. Die negativen Folgen einer weiteren Umstrukturierung würden die eventuellen Vorteile (im Sinne von Einsparungen) zunichte machen. Zu diesen negativen Folgen gehören u.a.:

- politische Schwierigkeiten, die sich aus dem Widerstand von Regierungen und Institutionen innerhalb und außerhalb der EU gegen weitere Schließungen ergeben;

- negative Auswirkungen auf die Wirksamkeit von Hilfsmaßnahmen, die in schlecht erschlossenen Gebieten aus einer großen physischen Entfernung durch die Delegationen durchgeführt und nachbetreut werden;

- Widerspruch zur Politik der Dekonzentration und Dezentralisierung bei der Verwaltung der Gemeinschaftshilfe, die zur Zeit von der Kommission umgesetzt wird.

Eine weitere Regionalisierung würde nicht die zusätzlichen Humanressourcen und Haushaltsmitteln freisetzen, die zur Eröffnung neuer Delegationen bzw. Büros erforderlich wären. Darüber hinaus müssten bei einer weiteren Regionalisierung die regionalen Delegationen personell und finanziell gestärkt werden.

3.4. Umsetzung von Personal

Die Umsetzung von Personal wurde zunächst mit dem Ziel eingeleitet, bestehende Ungleichgewichte bei der Personalaufteilung zwischen den Delegationen in den verschiedenen Regionen zu beheben. Diese Ungleichgewichte betrafen einerseits das Verhältnis zwischen Beamten und Ortskräften mit Hochschulabschluss und andererseits die Personalausstattung der einzelnen Delegationen. Die durch Stellenumsetzungen freigesetzten Humanressourcen wurden zum Teil auch zur Eröffnung neuer Delegationen eingesetzt.

Im Rahmen der Umsetzung wird das Personal zwischen den Delegation umgeschichtet. Den Delegationen, die Beamte abgeben müssen, werden als Ausgleich ggf. ALAT-Stellen (Ortskräfte) zugeteilt.

Fortan dienen Umsetzungen zur ständigen Anpassung der Ressourcen an die wechselnde Arbeitsbelastung der Delegationen sowie an die Prioritäten der Kommission. Eine reale Steigerung der Humanressourcen und Finanzmittel des Außendiensts kommt erst dann in Betracht, wenn alle Möglichkeiten der Umsetzung erschöpft werden.

Um die effiziente Aufteilung bzw. Neuaufteilung der Ressourcen unter den einzelnen Delegationen zu erleichtern, prüft die Kommission die Arbeitsbelastung der einzelnen Delegationen. Dabei berücksichtigt sie auch die relative Bedeutung der in der Aufgabenstellung der Delegationen festgelegten Tätigkeiten (insbesondere Außenhilfe, Handel, politische Berichterstattung und Vertretung).

Seit 1996 hat die Kommission die Umsetzung von 73 Planstellen innerhalb des Außendiensts gebilligt. Im selben Zeitraum wurden 53 Planstellen vom Verwaltungssitz in die Delegationen verlagert. Damit wurde in den letzten fünf Jahren ein Fünftel der Planstellen, wovon ein Drittel nicht mit Managementaufgaben verbunden war, im Außendienst umgesetzt.

Im Jahr 2001 wird aus den folgenden Delegationen jeweils ein Beamter umgesetzt: Simbabwe, Niger, Libanon, Kamerun, Burkina Faso, Mosambik, Indien (zur Eröffnung der Delegation in Nepal) und Uruguay (zur Eröffnung der Delegation in Paraguay). Im Jahr 2002 wird aus den Büros in den Komoren, Äquatorialguinea, den Niederländischen Antillen und São Tomé e Príncipe sowie aus der Delegation in Thailand (zur Eröffnung der Delegation in Kambodscha) jeweils ein Beamter umgesetzt. Infolge der geplanten Verkleinerung der Delegationen in Trinidad und Tobago, Sri Lanka und Costa Rica stehen fünf weitere Planstellen zur Umsetzung zur Verfügung.

Nach diesen 18 Umsetzungen im Jahr 2002 wird die Kommission seit 1996 insgesamt 89 Planstellen umgesetzt haben. Von Zeit zur Zeit werden bei der normalen Verwaltung des Außendienstes weitere Stellen umgesetzt werden, doch nur in beschränktem Umfang. Die durch solche Umsetzungen freigesetzten Mittel werden jedenfalls nicht zum weiteren Ausbau des Außendiensts reichen. Die noch verbleibende Möglichkeit ist die vertikale Umsetzung zwischen Verwaltungssitz und den Delegationen. Davon sollte jedoch zum jetzigen Zeitpunkt in erster Linie zur Durchführung der Dekonzentration Gebrauch gemacht werden.

3.5. Die Humanressourcen des Außendiensts

Der Außendienst setzt sich aus Beamten/Zeitbediensteten und Ortskräften zusammen, die je nach Rechtsgrundlage ihrer Tätigkeit aus Teil A (Verwaltungsausgaben) oder Teil B (Programmausgaben) des Haushaltsplans der Kommission finanziert werden.

Damit auf den Bedarf der Delegationen an technischem Sachverstand bei der Verwaltung der Außenhilfe effizient und flexibel reagiert werden kann, beabsichtigt die Kommission, im Rahmen der Verwaltungsreform ein neues Beschäftigungsverhältnis ("auxiliaire") zu schaffen, bei dem ähnliche Gehaltsregelungen gelten sollen, wie sie im Anhang X des Statuts vorgesehen sind. Bis dahin wird die Kommission durch eine Kombination bestehender Beschäftigungsverhältnisse (örtliche Bedienstete, ALAT-Kräfte und einzelne Sachverständige) den Bedarf der Delegationen an technischem Sachverstand decken und damit die planmäßige Durchführung der Dekonzentration und die Übernahme der bisher von den TAO (Büros für technische Hilfe) erfuellten Aufgaben durch die Delegation gewährleisten. Die als "auxiliaire" eingestellten Mitarbeiter schließen einen Arbeitsvertrag direkt mit der Kommission ab; sie arbeiten in den Delegationen und werden dem jeweiligen Delegationsleiter unterstellt.