ARBEITSUNTERLAGE DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN ZUSAMMENFASSUNG DER FOLGENABSCHÄTZUNG Begleitunterlage zum Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über die Verbreitung der Daten von Erdbeobachtungssatelliten für kommerzielle Zwecke /* SWD/2014/0184 final */





ARBEITSUNTERLAGE DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN ZUSAMMENFASSUNG DER FOLGENABSCHÄTZUNG Begleitunterlage zum Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über die Verbreitung der Daten von Erdbeobachtungssatelliten für kommerzielle Zwecke Haftungsausschluss: Diese Zusammenfassung ist ausschließlich für die an der Ausarbeitung beteiligten Kommissionsdienststellen bindend und greift etwaigen späteren Beschlüssen der Kommission in keiner Weise vor. 1. Problemstellung (a) Hintergrund In der vorliegenden Folgenabschätzung werden die Hindernisse für die Marktentwicklung untersucht, die dadurch entstehen, dass für hochauflösende Satellitendaten (HRSD) in den EU-Mitgliedstaaten unterschiedliche Vorschriften gelten; beleuchtet werden außerdem die Möglichkeiten zur Überwindung dieser Hindernisse für den freien Verkehr von Satellitendaten bei gleichzeitiger Wahrung der Sicherheitsinteressen. Die Konsultation der Interessenträger, darunter der Daten-Wiederverkäufer und Anbieter von Dienstleistungen mit hohem Mehrwert (VAS), hatte ergeben, dass die Weiterentwicklung des HRSD-Markts zurzeit durch den Mangel an Transparenz, Berechenbarkeit und Gleichbehandlung unterbunden wird, was auf den uneinheitlichen Regelungsrahmen für HRSD in den Mitgliedstaaten zurückgeht. Zum gegenwärtigen Zeitpunkt gibt es keinen gemeinsamen Markt für HRSD. (b) Am stärksten betroffene Unternehmen Datenanbieter: Sie betrachten die Entwicklung des Markts zwar als Chance, doch könnte ein transparenterer Rahmen, der weiteren Unternehmen die Möglichkeit eröffnet, in das Datengeschäft einzusteigen, als Bedrohung angesehen werden. Andererseits wird ihre Geschäftstätigkeit durch bestehende oder künftige rechtliche Hemmnisse negativ beeinflusst, da diese hauptsächlich in der Phase der Weitergabe der HRSD von den Datenanbietern an die Wiederverkäufer und VAS auftreten. Daten-Wiederverkäufer/VAS: Ihre Geschäftstätigkeit wird durch die Auswirkungen des uneinheitlichen HRSD-Regelungsrahmens eingeschränkt, der den freien Verkehr von HRSD behindert. Bei der überwältigenden Mehrheit der Wiederverkäufer (99 %) handelt es sich um KMU/Kleinstunternehmen, die aufgrund ihrer Flexibilität dafür prädestiniert sind, anhand der Rohdaten Innovationen zu konzipieren und vielfältige, auf HRSD basierende Dienstleistungen und Produkten anzubieten. Gewerbliche Endnutzer: Sie sind von den Einschränkungen betroffen, die für die Daten-Wiederverkäufer aufgrund der Problematik der (rechtzeitigen) Verfügbarkeit von HRSD bestehen. (c) Notwendigkeit der öffentlichen Intervention Bisher haben drei Mitgliedstaaten (Deutschland, Frankreich und Italien) HRSD-fähige Satellitensysteme für zivile Zwecke bzw. mit doppeltem Verwendungszweck entwickelt und eine eigene Regelung erlassen, um den Vertrieb potenziell sensibler Daten auf dem kommerziellen Markt zu ermöglichen. Da ein einheitliches Konzept fehlt, sind die jeweiligen Rechtsrahmen jedoch lückenhaft und verschiedenartig, was die Entwicklung des HRSD-Markts behindert. Mindestens zwei weitere Länder – das Vereinigte Königreich und Spanien – werden in absehbarer Zeit technische Kapazitäten im Bereich HRSD entwickeln. Weitere Länder dürften folgen. Da immer mehr Mitgliedstaaten ihre HRSD-Kapazitäten ausbauen, werden die dargestellten Probleme durch immer stärker zersplitterte Regelungsrahmen noch verschärft. Die Verbreitung von HRSD muss aus Sicherheitsgründen überwacht werden. In den Mitgliedstaaten mit rechtlicher Zuständigkeit für hochauflösende Satellitensysteme bestehen für die HRSD-Überwachung unterschiedliche Regelungsrahmen, was sich negativ auf die Entwicklung des HRSD-Markts auswirkt und zu Defiziten bei der Sicherheit führen kann. Es besteht Einvernehmen darüber, dass eine öffentliche, auf die Annäherung bestimmter Kernaspekte der rechtlichen Rahmenbedingungen gerichtete Intervention auf EU-Ebene zu einer Minderung dieser Probleme führen kann. 2. Subsidiaritätsanalyse Die Entstehung eines EU-Binnenmarkts im Bereich Satellitendaten wird durch die aufgezeigten Probleme behindert. Wie aus den Ergebnissen der Konsultationen hervorgeht, ist ein HRSD-Binnenmarkt bislang nicht existent. Die Grundlage für Maßnahmen der EU bildet Artikel 114 AEUV, der die Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten zum Gegenstand hat, damit das Ziel von Artikel 26 AEUV – das ordnungsgemäße Funktionieren des Binnenmarkts – erreicht wird. Artikel 114 AEUV kann deshalb als Rechtsgrundlage herangezogen werden, weil eine Abgrenzung des HRSD-Binnenmarktes vorzunehmen und der freie Verkehr von auf Satellitendaten basierenden Produkten und Dienstleistungen in der EU zu gewährleisten ist. Die in diesem Bericht vorgesehenen Maßnahmen der EU entsprechen auch aus folgenden Gründen dem Subsidiaritätsprinzip: – Durch nationale Initiativen allein kann kein einheitlicher Rechtsrahmen für die Verbreitung von Satellitendaten entstehen. Ein einheitlicher Rechtsrahmen kann nur durch ein abgestimmtes Vorgehen der Mitgliedstaaten innerhalb der EU oder durch Maßnahmen auf EU-Ebene verwirklicht werden. – Nur mit einem EU-weiten Ansatz können private Unternehmen in der Wertschöpfungskette von den Möglichkeiten des EU-Binnenmarkts profitieren, indem ein transparenter, vorhersehbarer und fairer Rechtsrahmen geschaffen wird, der den Grundsatz des freien Verkehrs gewährleistet. Die in Betracht gezogenen Optionen, die sich auf ein flexibles Konzept der begrenzten Angleichung grundlegender Regelungen stützen, gehen nicht über das Ausmaß hinaus, das zur Verwirklichung des mit der Initiative verfolgten Ziels unbedingt erforderlich ist. Daher kann bestätigt werden, dass die Initiative auch dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspricht. 3. Ziele Generell wird mit dieser Initiative angestrebt, das Wachstum der Erdbeobachtungsmärkte, insbesondere die Erbringung von Diensten, in Europa zu fördern und damit die Wettbewerbsfähigkeit der Erdbeobachtungsbranche der EU und der Unternehmen, die als Endnutzer in Erscheinung treten, zu steigern. Konkret soll bei uneingeschränkter Wahrung der Sicherheitsinteressen die Verbreitung von HRSD in Europa erleichtert werden, um einen verlässlicheren Zugang zu HRSD zu schaffen, VAS/Daten-Wiederverkäufer und Endnutzer mit guten und ausreichenden Informationen über die Zugänglichkeit zu HRSD zu versorgen und den Wettbewerb zwischen den Datenanbietern zu beleben. Mit all diesen Zielen soll der Binnenmarkt für HRSD angekurbelt werden. Auf der operativen Ebene sollen die Kernelemente entstehen, die für die Entfaltung des vollen kommerziellen Potenzials von HRSD und insbesondere für die Erleichterung der Verbreitung von HRSD und des Zugangs zu diesen Daten erforderlich sind, und zwar durch: – Einführung einer gemeinsamen Definition von HRSD, aus der hervorgeht, welche Satellitendaten sicherheitsrelevant sein können und welche „geschäftstauglich“ sind, – Einführung gemeinsamer Standards für Transparenz, Berechenbarkeit/Rechtssicherheit und faire Behandlung und – Einführung gemeinsamer Standards für Effizienz und unternehmensfreundliche Umsetzung, insbesondere hinsichtlich der anzuwendenden Verfahren. 4. Politische Optionen In dieser Folgenabschätzung werden – zusätzlich zum Basisszenario – drei Optionen zur Verwirklichung dieser Ziele beschrieben. Dazu soll ein Rechtsrahmen für die Verwendung von Erdbeobachtungsdaten und deren Verbreitung in der Europäischen Union festgelegt werden: Option 1: Basisszenario Option 2: Empfehlungen und Leitlinien (OKM) Option 3: Rechtsakt mit Regelung von Kernaspekten Option 4: Rechtsakt mit erweiterter Regelung Option 1: Es würde kein gemeinsamer Rahmen eingeführt und mit weiteren Mitgliedstaaten, die über HRSD-Fähigkeiten verfügen und eigene nationale Regelungen einführen, dürfte es zu einer noch stärkeren Zersplitterung der Rechtsvorschriften kommen. Option 2: Zur Koordinierung der nationalen Strategien im Bereich HRSD und zur Umsetzung gemeinsamer Ziele könnte die offene Koordinierungsmethode (OKM) angewandt werden. Mit dieser Option würde in den Mitgliedstaaten ein einheitlicher Rechtsrahmen für HRSD geschaffen, und die Kommission übernähme eine koordinierende Rolle. Es könnte allerdings lange dauern, bis dieser Prozess Wirkung zeigt. Ähnliche Ergebnisse lassen sich durch eine Empfehlung der Kommission erzielen, die ebenfalls durch die OKM zustande kommen könnte, auch wenn die allermeisten Mitgliedstaaten im Konsultationsprozess ausdrücklich darauf hingewiesen haben, dass sie aus Sicherheitsüberlegungen kein Vertrauen in die Wirksamkeit dieser Option haben und für den Fall der Nichteinhaltung durch die Gegenseite keine Garantien vorhanden sind. Aus diesen Gründen wurde die Option einer Empfehlung der Kommission verworfen. Option 3: Legislative Maßnahmen auf EU-Ebene zur Angleichung wesentlicher Bestandteile der nationalen Rechtsrahmen für den Vertrieb von HRSD: Die legislativen Maßnahmen könnten Folgendes umfassen: – die Festlegung gemeinsamer technischer Parameter zur Definition von HRSD; – die Ausarbeitung gemeinsamer Kriterien für ein Überprüfungsverfahren, für das von den Mitgliedstaaten weitere Festlegungen zu treffen wären und mit dem festgestellt werden soll, ob die betreffenden HRSD einem Genehmigungsverfahren unterzogen werden müssen; – die Festlegung bestimmter Standards für ein Genehmigungsverfahren; – die Einführung des Grundsatzes des freien Verkehrs von HRSD, bei dem die Kontrolle gemäß den geltenden Verfahren zum Zeitpunkt der Erstverbreitung durch einen anderen EU-Mitgliedstaat einsetzt, sofern der Umfang der Überprüfung/Genehmigung eingehalten wird. Option 4: Basiert auf denselben Elementen wie Option 3, umfasst jedoch auch die Einführung gemeinsamer Kriterien für die Lizenzierung von HRSD-Anbietern (Erteilung der Lizenzen durch die nationalen Behörden). Die gemeinsamen Kriterien wären: – die technischen und organisatorischen Maßnahmen zur Verhinderung des Zugangs unbefugter Dritter zu Anlagen, die für den Empfang, die Verarbeitung oder die Speicherung von mit einem leistungsstarken Erdfernerkundungssystem generierten Daten genutzt werden; – die Maßnahmen zum Schutz vor versehentlicher Offenlegung von HRSD gegenüber unbefugten Dritten, wenn Datenanbieter Daten zwischen Einrichtungen in ihrer Zuständigkeit oder an einen anderen Datenanbieter übertragen; – die Maßnahmen zur sicheren Verbreitung der von einem leistungsstarken Erdfernerkundungssystem generierten Daten; – Auflagen zur Sicherheitsüberprüfung von Personal, das Zugang zu Steuerungseinrichtungen hat, die für den Empfang sowie die Verarbeitung, Speicherung und Lieferung von HRSD genutzt werden. 5. Folgenabschätzung Anders als bei Option 1 soll mit den Optionen 2, 3 und 4 ein einheitlicher und klarer Rechtsrahmen für HRSD in Europa geschaffen werden, der auf bestimmten Kernelementen basiert, wobei sich die Optionen durch die Art des ausgewählten Rechtsakts und den Umfang der geplanten EU-Maßnahmen unterscheiden. Die Optionen würden sich hinsichtlich der Effizienz und der Wirksamkeit, des Verwaltungsaufwands und des zeitlichen Ablaufs unterscheiden. Die Optionen 2-4 hätten wegen der damit verbundenen größeren Transparenz, Rechtssicherheit und Planungssicherheit für die Unternehmen positive Auswirkungen auf die Wirtschaft. Sie würden sich positiv auf die Gründung von Unternehmen und deren Tätigkeit auswirken, die Entstehung eines HRSD-Binnenmarkts fördern und die Wettbewerbsfähigkeit von Unternehmen aus der EU gegenüber Konkurrenten aus Drittländern erhöhen, was für das schwächste Segment der HRSD-Branche – KMU/Kleinstunternehmen – von besonderer Bedeutung ist. Neben der direkten Schaffung von Arbeitsplätzen in den Bereichen Daten-Wiederverkauf/Dienstleistungen mit hohem Mehrwert und Datenlieferung entstehen aufgrund der qualitativ hochwertigeren Dienstleistungen und der wettbewerbsfähigeren Preise wahrscheinlich auf anderen Ebenen der Wertschöpfungskette (d. h. gewerbliche HRSD-Endnutzer, Satellitenhersteller und -betreiber) ebenfalls Arbeitsplätze. Darüber hinaus wird auch von einer weiteren indirekten Arbeitsplatzschaffung ausgegangen, da je neuem Arbeitsplatz in der Raumfahrt bis zu fünf neue Arbeitsplätze in anderen Branchen entstehen. Insbesondere in Bezug auf die Auswirkungen sollte noch hervorgehoben werden, dass die eine einheitliche HRSD-Politik in Politikbereichen, in denen HRSD-Produkte und ‑Dienstleistungen in hohem Maße genutzt werden, eine wichtige Rolle spielt, z. B. in den Bereichen Sicherheit und Verteidigung, Lokal- und Regionalplanung, Umweltüberwachung und Klimabeobachtung oder Katastrophenmanagement. Hierzu sei das während der Konsultation diskutierte Beispiel der Umweltüberwachung angeführt, bei der ein beträchtlicher Anteil der Nutzung von HRSD-Produkten und -Dienstleistungen zum Einsatz kommt. Daher könnte eine qualitative Verbesserung dieser Dienstleistungen beispielsweise dadurch zur Verwirklichung der ehrgeizigen Klimaschutzziele der EU beitragen, dass die Treibhausgase und die Biomasse kosteneffizient und präzise weltweit überwacht werden. Ein ordnungsgemäßes Funktionieren des EU-Binnenmarkts für HRSD wird sich auch positiv auf die Verfügbarkeit der Daten auswirken, die für andere sozial erstrebenswerte Ziele genutzt werden können, beispielsweise Anwendungen im Bereich der Bildung oder Forschung. Mit der folgenden Tabelle sollen die genauen Auswirkungen der einzelnen Optionen kurz zusammengefasst werden: || Wirtschaftliche Auswirkungen || Verwaltungskosten/Verwaltungs­aufwand || Strategische und politische Auswirkungen || Soziale Auswirkungen Option 1: Basisszenario || Beeinträchtigung der wirtschaftlichen Entwicklung der Branche aufgrund von: - fehlender Transparenz - Handels­hemmnissen - fehlender Berechenbarkeit für die Unternehmen - fehlendem Wettbewerb || Kein zusätzlicher Verwaltungsaufwand || Die verschiedenen Ansätze könnten sich negativ auf die Sicherheit auswirken. || Die Möglichkeiten zur Schaffung von Arbeitsplätzen werden nicht vollständig ausgeschöpft. Eingeschränkte Datenverfügbarkeit in Bezug auf Nutzung und Anwendungen Option 2: Empfehlungen und Leitlinien[1] || Positive wirtschaftliche Auswirkungen aufgrund größerer Transparenz, mehr Planungssicherheit für die Unternehmen und größerer Rechtssicherheit (freier Verkehr von HRSD). Positive Auswirkungen auf die Gründung von Unternehmen und deren Geschäftstätigkeit. Entstehung eines HRSD-Binnenmarkts. || Für Unternehmen: Weniger bürokratische Hemmnisse für die Wirtschaft und geringerer Aufwand zur Einhaltung der nationalen Rechtsvorschriften. Für die Mitgliedstaaten: Vernachlässigbare zusätzliche Verwaltungskosten. || Die Mitgliedstaaten würden ihre Rechtsvorschriften angleichen, die strategischen Interessen der Union werden in diesen Dialog einfließen, und es verbessert sich der Schutz dieser Interessen. || Potenzial der Schaffung von Arbeitsplätzen in erheblichem Umfang. Bessere Verfügbarkeit von HRSD für Anwendungen. Option 3: Rechtsakt mit Regelung von Kernaspekten || Ähnlich wie bei Option 2. Zudem wird Option 3 vermutlich schneller Lösungen herbeiführen und den Markt frühzeitiger beeinflussen als Option 2 (auch unter der Annahme, dass Option 2 die besten Ergebnisse bringt). || Für Unternehmen ähnlich wie bei Option 2, die Auswirkungen werden jedoch früher spürbar sein. Für die Mitgliedstaaten wären die Verwaltungskosten aufgrund der Umsetzung der Richtlinie in nationales Recht begrenzt. || Die positiven Auswirkungen würden schneller und mit größerer Sicherheit erreicht werden als bei Option 2. || Wie bei Option 2, doch frühzeitigere Auswirkungen. Option 4: Rechtsakt mit erweiterter Regelung || Wie bei Option 2, außerdem mehr Wettbewerb auf der Ebene der Datenanbieter der Wertschöpfungskette. Allerdings besteht die Gefahr, dass die Einführung gemeinsamer, aber umfassender Lizenzierungskriterien mit der Weiterentwicklung des Markts zu unvorhergesehenen Schwierigkeiten im Verwaltungsbereich führt. || Bei Tätigwerden in mehr als einem Mitgliedstaat geringerer Verwaltungsaufwand für Unternehmen. Da die Richtlinie ein weiteres Element umfassen würde, wären die Umsetzungskosten höher als bei Option 3. Es entstünden auch zusätzliche Verwaltungskosten für die Mitgliedstaaten, die ihre Mechanismen zur Überwachung der Tätigkeiten der Datenanbieter anpassen müssten. || Wie bei Option 3. || Ein größeres Angebot an HRSD würde die Nutzung von HRSD bei der Umsetzung sozial- und umweltpolitischer Maßnahmen begünstigen. Bevorzugt wird Option 3, da sie ein annehmbares Niveau an wirtschaftlichen, strategischen und sozialen Vorteilen mit einem sehr hohen Niveau an Wirksamkeit und Effizienz verbindet und zugleich den Mitgliedstaaten so viel Spielraum wie möglich lässt, um die auf ihrem Hoheitsgebiet tätigen Datenanbieter zu überwachen. 6. Überwachung und Bewertung Ziele || Indikatoren Allgemeines Ziel || Förderung des Wachstums des EU-Erdbeobachtungsmarkts, insbesondere des Dienstleistungsmarkts. Förderung der Wettbewerbsfähigkeit des EU-Erdbeobachtungssektors. Förderung der Wettbewerbsfähigkeit der gewerblichen Endnutzer im Bereich der Erdbeobachtung. || Entwicklung des Umsatzes des EU-Erdbeobachtungsmarkts. Entwicklung der Anzahl und Größe der einschlägig tätigen Unternehmen. Positive/negative Wahrnehmung der Leistungsfähigkeit des HRSD-Binnenmarkts seitens der Wirtschaft. Konkretes Ziel || Verbesserung des Geschäftsumfelds in den Mitgliedstaaten für die Verbreitung von HRSD. Zuverlässigerer Zugang zu HRSD. Bessere Informationen für VAS/Daten-Wiederverkäufer und Kunden über die Zugänglichkeit zu HRSD. Mehr Wettbewerb zwischen Datenanbietern. Förderung des HRSD-Binnenmarkts. || Ausmaß der Transparenz und Berechenbarkeit der bestehenden/entstehenden Regelungen. Überwachung des Anteils der aus Sicherheitsgründen letztlich abgelehnten HRSD-Anträge. Ausmaß der Transparenz und Sichtbarkeit der bestehenden/entstehenden Regelungen. Anzahl der Wettbewerber, HRSD-Preisgestaltung Überwachung des Anteils der HRSD-Transaktionen mit Kunden/VAS/Daten-Wiederverkäufern nach Standort (Inland, EU, Drittstaat). Operatives Ziel || Festlegung der Kernelemente zur Nutzung des gesamten kommerziellen Potenzials von HRSD und insbesondere Förderung von Datenverbreitung und -zugang durch: - eine gemeinsame Festlegung des Begriffs HRSD als Ausgangspunkt, - gemeinsame Standards für Transparenz, Berechenbarkeit und faire Behandlung, - gemeinsame Standards für Effizienz und unternehmensfreundliche Umsetzung, insbesondere hinsichtlich der anzuwendenden Verfahren. || Die gewählten operativen Ziele ermöglichen die Überwachung, indem geprüft wird, ob die Elemente in nationales Recht umgesetzt wurden. Mit dem Rechtsakt wird eine regelmäßige Überwachung der Umsetzung der vorgeschlagenen Initiative ermöglicht, was vor allem für die Funktionsweise der von den nationalen Behörden entwickelten Verfahren gilt. Die Überwachung würde eine regelmäßige Aktualisierung (z. B. jährlich) durch die nationalen Behörden erfordern. Hierfür müssten der Kommission folgende aggregierte Statistiken vorgelegt werden: – Anzahl der Unternehmen, die in den verschiedenen Mitgliedstaaten als Datenanbieter tätig sind; – Gesamtzahl der überprüften Datentransaktionen (um eine Beurteilung des Marktinteresses an HRSD zu ermöglichen); – prozentualer Anteil der Anträge auf Abfrage „nicht sensibler“ bzw. „sensibler“ Daten, der Rückschlüsse darauf zulässt, wie wirksam die Prüfung insgesamt ist (der Anteil der „sensiblen“ Transaktionen kann als Indikator für die Effizienz der von den Datenanbietern verwendeten Filter genutzt werden und darüber Aufschluss geben, in welchem Ausmaß der Bedarf der Unternehmen berücksichtigt wird); – prozentualer Anteil der inländischen, (innerhalb der EU) grenzübergreifenden und weltweiten Geschäftstätigkeit auf Ebene der Datenanbieter; – Anzahl der Anträge auf Abfrage sensibler Daten, die zur Genehmigung eingereicht werden; – prozentualer Anteil der abgelehnten Genehmigungsanträge (der Rückschlüsse darauf zulässt, wie effizient dem Bedarf der Wirtschaft im Rahmen des Überprüfungsverfahrens Rechnung getragen wird). Die Kommission wird das Europäische Parlament und den Rat regelmäßig über die Umsetzung der Richtlinie informieren, und drei Jahre nach Ablauf der Übergangsfrist wird des neuen Rechtsakts eine Bewertung vorgenommen. Dabei wird anhand der in der Tabelle genannten Indikatoren festgestellt, in welchem Ausmaß die Ziele mit dem Rechtsakt erreicht wurden und ob eine Überarbeitung erforderlich ist. [1] Da jedoch die Wirksamkeit und Effizienz des Verfahrens gemäß der offenen Koordinierungsmethode ungewiss sind, bleiben sämtliche Prognosen zu den wirtschaftlichen Auswirkungen unklar.