BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT Erster Fortschrittsbericht über die Umsetzung der gemeinsamen Maßnahmen im Hinblick auf visumfreie Kurzaufenthalte der russischen Bürger und der Bürger der Europäischen Union durch Russland im Rahmen des Visumdialogs zwischen Russland und der EU /* COM/2013/0923 final */





BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT Erster Fortschrittsbericht über die Umsetzung der gemeinsamen Maßnahmen im Hinblick auf visumfreie Kurzaufenthalte der russischen Bürger und der Bürger der Europäischen Union durch Russland im Rahmen des Visumdialogs zwischen Russland und der EU I. Hintergrund Die EU und Russland kamen auf ihrem Gipfeltreffen im Mai 2003 überein, dass beide Seiten damit beginnen sollten, die Bedingungen für eine beiderseitige Abschaffung der Visumpflicht auf lange Sicht zu prüfen; dies schuf den Rahmen für Gespräche über visumfreie Aufenthalte zwischen Russland und der EU. Im Frühjahr 2007 wurde dann der Visumdialog zwischen der EU und Russland auf den Weg gebracht. Wie die Visumdialoge mit anderen Drittländern und gemäß den Anforderungen der Verordnung (EG) Nr. 539/2001 umfasste der Visumdialog zwischen der EU und Russland vier Themenkomplexe (Dokumentensicherheit einschließlich biometrischer Daten, illegale Migration einschließlich Rückübernahme, öffentliche Ordnung und Sicherheit sowie Außenbeziehungen). Zwischen Dezember 2007 und März 2010 fanden in Moskau sechs Sachverständigensitzungen statt; Ziel war eine Sondierung der geltenden Rechtsvorschriften und der aktuellen Praxis in der EU und in Russland zu allen vier Themenkomplexen des Visumdialogs. Gestützt auf die Ergebnisse der Sachverständigensitzungen schlug die Kommission dem Rat vor, beide Seiten sollten auf der Sitzung des Ständigen Partnerschaftsrats EU-Russland für Freiheit, Sicherheit und Recht am 10. Mai 2010 die Erarbeitung eines Dokuments über „Gemeinsame Maßnahmen im Hinblick auf visumfreies Reisen“ beschließen, welches die technischen Kriterien und Voraussetzungen für die Visumfreiheit aufzeigt. Der Rat erklärte sein Einverständnis mit diesem Verfahren. Auf dieser Grundlage beauftragte der Ständige Partnerschaftsrat auf seiner Tagung im Mai 2010 die leitenden Beamten, zu erörtern, wie der Übergang in die praktische Phase gestaltet werden kann. Auf Vorschlag der leitenden Beamten, die 2010 mehrfach tagten, bestätigte der Ständige Partnerschaftsrat EU-Russland auf seiner Sitzung im November 2010 offiziell die Methodik der gemeinsamen Maßnahmen und beauftragte die leitenden Beamten mit der Erstellung des Dokuments. Um die Gespräche in Gang zu bringen, wurde im März 2011 ein erster Entwurf der EU für eine einschlägige Liste an Russland übermittelt. Der Prozess zog sich bis zum Jahresende hin und auf dem Gipfeltreffen EU-Russland am 15. Dezember 2011 beschlossen die EU und Russland dann offiziell die „gemeinsamen Maßnahmen im Hinblick auf visumfreie Kurzaufenthalte der russischen Bürger und der Bürger der Europäischen Union“. Auch die Umsetzung der Maßnahmen wurde auf dem Gipfel auf den Weg gebracht. Eine entsprechende Auftaktsitzung der Sachverständigen aus der EU und Russland fand im März 2012 statt. Auf dieser Sitzung erörterten und erläuterten beide Seiten ihre Vorstellungen über die einzelnen gemeinsamen Maßnahmen und die zu ergreifenden erforderlichen operativen Maßnahmen, um deren Umsetzung umfassend zu bewerten. Im Anschluss daran erstellten sowohl Russland als auch die EU einen schriftlichen Bericht über den aktuellen Stand der Umsetzung aller gemeinsamen Maßnahmen. Russland übermittelte seinen schriftlichen Bericht am 13. April 2012, die EU den ihrigen am 31. Mai 2012. Bis September 2012 wurden auf schriftlichem Weg weitere Informationen ausgetauscht und von beiden Seiten formulierte zusätzliche Fragen beantwortet. Auf der Grundlage des schriftlichen Informationsaustausches organisierten beide Seiten Missionen vor Ort für die Sachverständigen. Zwischen September 2012 und Juli 2013 fanden vier entsprechende Dienstreisen (je eine pro Themenkomplex) von EU-Sachverständigen nach Russland statt (nach Moskau sowie in zahlreiche andere Gebiete). Im Gegenzug unternahmen russische Sachverständige zwischen Dezember 2012 und Oktober 2013 vier einschlägige Dienstreisen in die EU (insgesamt wurden dabei 23 Besuche in einzelnen Mitgliedstaaten organisiert). Der Visumdialog zwischen der EU und Russland fußt beiderseitig auf uneingeschränkter Gegenseitigkeit. Der Weg hin zur Liberalisierung der Visabestimmungen ist von den Fortschritten abhängig, die bei der Umsetzung der gemeinsamen Maßnahmen erreicht werden; einen Automatismus gibt es hierbei nicht. Wie in den Schlussbestimmungen zu den gemeinsamen Maßnahmen vorgesehen, werden die Parteien erst dann nach ihren internen Verfahren über die Aufnahme von Verhandlungen über ein Abkommen zwischen der EU und Russland über visumfreies Reisen entscheiden, wenn die gemeinsamen Maßnahmen vollständig umgesetzt worden sind. Die wirksame Durchführung des Visumerleichterungs- und des Rückübernahmeabkommens zwischen der EU und Russland ist für den Visumdialog von entscheidender Bedeutung. Neben einer Erörterung der Umsetzung der gemeinsamen Maßnahmen wird auch die Entwicklung und Bewertung anderer, in den Schlussbestimmungen zu den gemeinsamen Maßnahmen aufgeführter Themen berücksichtigt (die Zusammenhänge zwischen der Entwicklung der Migrationsströme und dem Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten, die Quote der Ablehnung von Visumanträgen, der akzeptierten Rückübernahmeanträge und der tatsächlichen Rückführungen, die Anzahl der Rückführungsentscheidungen, der Einreiseverweigerungen sowie der aufgegriffenen Bürger der Parteien, die sich irregulär im Hoheitsgebiet der anderen Partei aufhalten, sowie der Zeitaufwand für den Grenzübertritt zwischen der EU und Russland). Die Kommission hat sowohl dem Rat als auch dem Europäischen Parlament über alle Entwicklungen im Rahmen des Visumdialogs regelmäßig Bericht erstattet. Zu gegebener Zeit wird die Kommission zudem eine umfassende Bewertung u. a. der migrations-, grenzmanagement- und sicherheitsbezogenen Auswirkungen vorlegen, die sich für die EU und für die regionale Kohärenz aus einer Abschaffung der Visumpflicht zwischen der EU und Russland ergeben. Mit diesem Bericht, der Probleme artikuliert und Empfehlungen formuliert, legt die Kommission den ersten Fortschrittsbericht zur Beschreibung des Sachstandes bei der Umsetzung der gemeinsamen Maßnahmen durch Russland vor. II. Bewertung der Umsetzung der gemeinsamen Maßnahmen zu jedem Themenkomplex Themenkomplex 1: Dokumentensicherheit einschließlich biometrischer Daten Allgemeine Bewertung Russland hat in diesem Bereich in den letzten Jahren deutliche Fortschritte erreicht. Dies umfasst die Einführung eines biometrischen Passes im Jahr 2006 sowie dessen Aktualisierung entsprechend den ICAO-Standards in den Jahren 2010 und 2013. Die Herstellung, Ausstellung und Personalisierung internationaler biometrischer Pässe erfolgt vergleichsweise sicher und entsprechend den einschlägigen ICAO-Verfahren und ‑Standards. Gestohlene oder verlorene Pässe werden – allerdings händisch – der zentralisierten Interpol-Datenbank gemeldet. Die Sicherheit der Ausgangsdokumente (die wichtigsten russischen Ausweisdokumente, die Inlandspässe, eingeschlossen) ist zweckangemessen, und die Verfahren bei der Personalisierung und Ausstellung entsprechen aktuellen Standards. Es werden einschlägige Schulungen angeboten – dies umfasst auch Korruptionsbekämpfungsmaßnahmen –, deren Effizienz jedoch bislang noch nicht untersucht wurde. Festzuhalten ist auch, dass das liberale Namensänderungsrecht in Verbindung mit der Tatsache, dass es kein zentrales Personenstandsregister gibt, Möglichkeiten des Missbrauchs begünstigen kann. Ausführliche Erläuterungen Einführung biometrischer Pässe, die den ICAO-Standards entsprechen, auf der Grundlage eines umfassenden und gesicherten Identitätsmanagements, und zwar unter Berücksichtigung der Arbeiten im Rahmen der ICAO und eines angemessenen Schutzes personenbezogener Daten, sowie Gewährleistung der Echtheit dieser Pässe, Erleichterung einer genauen Überprüfung der Identität ihrer Inhaber durch die einschlägigen Behörden beider Seiten. Die biometrischen Pässe wurden im Jahr 2006 eingeführt; am 1. März 2010 erfolgte eine Aktualisierung. Der Pass in aktualisierter Form entspricht den ICAO-Standards und bietet verbesserte Sicherheitsmerkmale. Seit 2013 wird eine dritte Generation von biometrischen Pässen ausgestellt, die zudem Fingerabdruckdaten enthält. Die Nachfrage nach nicht-biometrischen Pässen nimmt zwar ab, man kann jedoch derartige Pässe nach wie vor beantragen und es ist nicht geplant, deren Ausstellung einzustellen. Die entscheidenden Kompetenzen für die Herstellung und Ausstellung sowohl der internationalen Pässe als auch der Ausgangsdokumente liegen bei der Staatsdruckerei Goznak, beim staatlichen Registeramt (ZAGS) mit seinen (für die Ausstellung der Originalbescheinigungen zuständigen) regionalen und lokalen Dienststellen und bei der föderalen Migrationsbehörde (FMS) mit ihren regionalen und lokalen Dienststellen (die für die Ausstellung der internationalen Pässe und der russischen Inlandspässe zuständig sind). Die aktuelle Generation der biometrischen Pässe ist fälschungssicher und entspricht den ICAO-Standards. Das Ausstellungsverfahren ist verlässlich und relativ sicher; dies gilt sowohl für die Überprüfung der Identität des Antragstellers als auch für den Druck und die Lagerung der Blankopässe sowie deren Personalisierung. Den Schutz der im Rahmen dieses Verfahrens gespeicherten Daten regelt das föderale Gesetz Nr. 152-FZ vom 27. Juli 2006 über personenbezogene Daten. Die Ausgangsdokumente (d. h. Inlandspässe und Originalbescheinigungen) sind technisch gut gegen Fälschung geschützt. Darüber hinaus bietet der Inlandspass in seiner (seit Januar 2008 ausgestellten) neuen Formen zusätzliche Sicherheitsmerkmale und ist maschinenlesbar gemäß den ICAO-Standards. Die Blankopässe werden sicher und effizient (zentral) hergestellt und gelagert. Die Personalisierung und Ausstellung der Dokumente erfolgt auf regionaler Ebene und die einschlägigen Verfahren entsprechen aktuellen Standards. Die in Augenschein genommenen Dienststellen der einschlägigen Behörden auf zentraler und lokaler Ebene, in denen sowohl die internationalen Pässe als auch die Ausgangsdokumente bearbeitet werden, waren gut gesichert. Die sicherheitsrelevanten Verwaltungsverfahren bezüglich Zugang zu und Bearbeitung von Dokumenten wurden eingehalten. Es gibt kein zentrales Register. Die Originalbescheinigungen werden auf regionaler Ebene bearbeitet und jedes Gebiet verfügt über ein eigenes Register, eine eigene elektronische Datenbank (dies galt zumindest in den von den EU-Sachverständigen besuchten Dienststellen). In Zweifelsfällen gibt es administrativ geregelte Konsultationen zwischen den Gebieten (zumeist in Form einer offiziellen Anfrage auf dem Postweg). Die russischen Behörden berichteten von Plänen, ein neues zentralisiertes elektronisches Personenstandsregister einzurichten, ein genauer Termin wurde jedoch nicht genannt. Für eine gewisse Verbesserung könnte diesbezüglich ein Portal zur Vernetzung verschiedener föderaler Behörden und Ministerien (SMEV) sorgen, dass die elektronische Bearbeitung von Anfragen ermöglicht (und das Berichten zufolge bereits funktioniert). Die Bestimmungen für eine Namensänderung sind offenbar vergleichsweise liberal und bleiben ein heikler Punkt. Bürger, die ihren Namen ändern wollen, sehen sich derzeit faktisch keinerlei Beschränkungen gegenüber. Da kein zentralisiertes Personenstandsregister existiert, lassen sich Namensänderungen nur auf regionaler Ebene oder nach einer offiziellen Anfrage bei einer anderen regionalen Dienststelle des staatlichen Registeramtes (ZAGS) nachvollziehen; dies ist zeitraubend und eröffnet dadurch Möglichkeiten für einen Missbrauch. Gewährleistung einer raschen und systematischen Meldung verlorener und gestohlener Pässe an die Interpol-Datenbank. Angaben über verlorene und gestohlene internationale Pässe werden in der zentralisierten Datenbank der Migrationsbehörde (FMS) erfasst und dann dem Nationalen Zentralbüro (NCB) von Interpol beim russischen Innenministerium gemeldet; anschließend werden sie über ein Push-Pull-Informationssystem in die Interpol-Datenbank über gestohlene und verlorene Reisedokumente (SLTD) aufgenommen. Die einschlägigen Informationen werden täglich händisch in die Interpol-Datenbank hochgeladen. Das russische Innenministerium hat ein (2013 abzuschließendes) Entwicklungsprojekt zur Verbesserung des Informationsaustausches zwischen der Migrationsbehörde und dem Nationalen Zentralbüro durchgeführt; Ziel war eine Automatisierung der Dateneinspeisung in die SLTD-Datenbank. Russland hat bislang noch keine Angaben über verlorene und gestohlene Inlandspässe oder Ausgangsdokumente in die SLTD-Datenbank von Interpol eingespeist, da diese Dokumente im Ausland nicht verwendbar sind. Dennoch erwägt die russische Seite, künftig auch diese Dokumente zu berücksichtigen. Fortführung eines regelmäßigen Austauschs von Musterpässen und Visumformularen, der Unterrichtung über gefälschte Dokumente und der Zusammenarbeit bei der Dokumentensicherheit. Musterpässe und Visumformulare werden regelmäßig über diplomatische Kanäle des Außenministeriums ausgetauscht. Die Migrationsbehörde erhält vom Innenministerium Muster ausländischer Dokumente und leitet diese zu Informationszwecken an ihre regionalen und lokalen Dienststellen weiter. Durchführung von Schulungsprogrammen über die Methoden des Dokumentenschutzes ausgehend von den ICAO-Standards, u. a. über die Einführung biometrischer Parameter, sowie Austausch von Informationen über die Methoden und etwaige wissenschaftliche Forschungstätigkeiten in diesem Bereich. Beamte der staatlichen Meldebehörde und der Migrationsbehörde erhalten zunächst eine Einstiegsschulung, die dann in regelmäßigen Abständen aktualisiert wird. Zudem werden E-Learning-Programme angeboten. Die Konsularabteilung des Außenministeriums hat ein Schulungszentrum eingerichtet, das Kurse über das Ausstellungsverfahren und die Sicherheitsmerkmale biometrische Pässe anbietet. Wie leistungsfähig die Schulungsprogramme sind, hängt höchstwahrscheinlich davon ab, wie groß die betreffende Dienststelle ist, wo sie sich im Land befindet und welche Personalmittel dort zur Verfügung stehen. Die Beamten, mit denen die EU-Sachverständigen in allen Dienststellen der betreffenden Behörden zu tun hatten, waren über die einschlägigen Verfahren sowie ihre Aufgaben und Zuständigkeiten bestens informiert. Durchführung und erforderlichenfalls Verbesserung von Korruptionsbekämpfungsmaßnahmen, einschließlich ethischer Normen, die sich an Beamte sämtlicher Behörden richten, die mit dem umfassenden und gesicherten Identitätsmanagement befasst sind. Nach Angaben der russischen Behörden werden in den allgemeinen Schulungsprogrammen für die betreffenden Mitarbeiter auch Fragen der Korruptionsbekämpfung behandelt; nach Erlass neuer Rechtsvorschriften in diesem Bereich werden auch die entsprechenden Schulungsinhalte aktualisiert. Die Sachverständigen konnten jedoch im Rahmen ihrer Mission Inhalte und Qualität der Schulungskurse und der Lehrplananforderungen nicht hinreichend überprüfen (dies gilt insbesondere in Bezug auf die staatliche Meldebehörde). Im Rahmen einer allgemeinen politischen Strategie zur Bekämpfung der Korruption beschloss die russische Migrationsbehörde den Verhaltenskodex für Staatsbeamte (Anordnung der Migrationsbehörde vom 25. Februar 2011), der derzeit eingeführt wird und für alle Mitarbeiter der Behörde verbindlich ist. Einige Bestimmungen dieses Kodex werden in den Beschäftigungsverträgen der Meldebehörde explizit aufgeführt. Zudem hat die Behörde Instrumente für die Kommunikation mit den Bürgern zwecks Korruptionsbekämpfung geschaffen (Website, Hotline usw.) und bringt derzeit Präventionsmaßnahmen auf den Weg. Wie wichtig Korruptionsbekämpfungsmaßnahmen im Bereich der Dokumentensicherheit sind, zeigt insbesondere die Tatsache, dass auch ein gut funktionierendes System zur Ausstellung von Dokumenten, das Fälschungen verhindert, ausgehebelt wird, wenn durch Korruption mehr Möglichkeiten entstehen, sich Originaldokumente illegal zu beschaffen. Probleme und empfohlene Folgemaßnahmen betreffend Themenkomplex 1: Auf der Grundlage der oben dargelegten Ergebnisse hat die Kommission folgende Probleme festgestellt, die einer weiteren Erörterung mit den russischen Behörden bedürfen: Die Rechtsvorschriften für eine Namensänderung sind in Russland vergleichsweise liberal; dies könnte den Missbrauch und die Annahme einer neuen Identität befördern. Ein solcher Identitätswechsel wäre insbesondere für die Behörden von Drittländern – EU-Mitgliedstaaten eingeschlossen – nur schwer feststellbar. Aufgrund mangelnder Informationen über Inhalt und Ergebnisse der Schulungsprogramme und über die Anforderungen der Lehrpläne für Beamte der Migrationsbehörde und der Meldebehörde, insbesondere im Hinblick auf Korruptionsbekämpfungsmaßnahmen, war die Kommission zudem nicht in der Lage, die in diesem Bereich erreichten Fortschritte adäquat zu bewerten. Und schließlich wird die Kommission auch künftig Informationen mit den russischen Behörden austauschen, um die weitere Entwicklung eines zentralisierten Personenstandregisters, des elektronischen Systems zur Vernetzung der föderalen Behörden und Ministerien (SMEV) sowie eines automatisierten Systems zur Einspeisung von Warnhinweisen in die Interpol-Datenbank über gestohlene und verlorene Reisedokumente zu fördern. Themenkomplex 2: Illegale Migration einschließlich Rückübernahme Allgemeine Bewertung Die russische Migrationspolitik hat sich in den letzten Jahren stark verändert. Ein deutliches Zeichen dafür ist das neue, 2012 genehmigte migrationspolitische Konzept. Bei den russischen Behörden hat eine umfassendere Reflexion über Fragen der Migration eingesetzt, bei der nun auch die möglichen Vorzüge von Migrationsströmen für die wirtschaftliche Entwicklung gesehen werden. Darüber hinaus haben die russischen Behörden verstanden, dass es häufig der Bürokratie und Ineffizienz der Migrationsverfahren geschuldet ist, wenn viele reguläre Migranten zu irregulären Migranten werden, und haben die dringende Notwendigkeit erkannt, Zuwanderer in die russische Gesellschaft einzugliedern. Visumangelegenheiten und die legale Migration in jeder Form fallen primär in den Zuständigkeitsbereich der Migrationsbehörde, die die Migration in Russland abwickelt und in diesem Bereich Kohärenz gewährleistet. Grundlage dafür ist ein umfassender und konsistenter Korpus von Rechtsvorschriften. Bestimmte Vorschriften sind noch immer relativ komplex (z. B. die Quotenregelungen und Arbeitserlaubnisse). In bestimmten Punkten wurde das einschlägige föderale Gesetz bereits geändert, insbesondere verbunden mit der Durchführung des Visumerleichterungsabkommens zwischen der EU und Russland, mit der Verbesserung der Situation hochqualifizierter Spezialisten, mit der Vereinfachung der Verfahren zur Registrierung von Migranten und der Visaverfahren sowie mit der Erleichterung des Zugangs zum Arbeitsmarkt (dies betrifft die Quotenregelungen und die Patente). Weitere Änderungen, insbesondere zur Optimierung der Verfahren für die legale Zuwanderung auch für andere Migrantengruppen, sind zu erwarten. Die irreguläre Migration stellt eine Herausforderung dar; dessen sind sich die zuständigen Behörden bewusst. Man ist zunehmend bemüht, eine wirksame Rückführung irregulärer Zuwanderer zu gewährleisten, die in russischem Hoheitsgebiet aufgegriffen werden, und die Migrationsbestimmungen umfassend durchzusetzen. Eine Herausforderung stellen anscheinend (aufgrund der Staatsunion und des Wegfalls der Grenzkontrollen) die zweckmäßige Zusammenarbeit mit Belarus sowie die Personenströme aus den GUS-Staaten dar (geeignete Passkontrollen eingeschlossen). Die Rückführungsverfahren wurden geschaffen und die Zusammenarbeit in Fragen der Rückführung mit zahlreichen Herkunftsländern wird derzeit ausgebaut. Das Rückübernahmeabkommen zwischen der EU und Russland funktioniert zufriedenstellend. Sowohl für den Bereich der irregulären Migration als auch für den Bereich des Grenzmanagements war das System zur Informationserhebung und insbesondere die Risikoanalyse, auch auf regionaler Ebene, nur schwer zu bewerten. Die Zusammenstellung von Daten zu neuen irregulären Migrationsformen und ‑wegen sowie zur grenzüberschreitenden Kriminalität anhand klar definierter Indikatoren (z. B. illegale Grenzübertritte, Einreiseverweigerungen usw.) könnte zu effizienteren Grenzkontrollen führen, vorausgesetzt, die betreffenden Daten werden allen lokalen Dienststellen zugänglich gemacht. Bezüglich der Frage des Asyls ist festzustellen, dass einschlägige Verwaltungsstrukturen und ‑verfahren existieren und die von den EU-Sachverständigen in Augenschein genommenen Aufnahmeeinrichtungen für Asylsuchende den grundlegenden Anforderungen und gängigen Standards entsprechen. Zu erwägen wäre die Bereitstellung umfassenderer Informationen für potenzielle Asylsuchende an den Grenzübergangsstellen sowie eine verstärkte und systematische Zusammenarbeit zwischen Migrationsbehörde und Grenzschutzdienst (welcher dem Inlandssicherheitsdienst FSB untersteht). Zudem sollte man über Bestimmungen nachdenken, die zum einen gewisse Rechte für anerkannte Flüchtlinge und Asylsuchende an deren Registrierung koppeln und zum anderen dafür Sorge tragen, dass der Status von Personen, denen befristetes Asyl gewährt wird (d. h. die zwecks subsidiärem Schutz vorübergehend Aufnahme finden), der Rechtsstellung von Flüchtlingen stärker angeglichen wird. Das neue Asylgesetz wird diesbezüglich voraussichtlich eine Reihe von Verbesserungen bringen. Das Grenzmanagementsystem und die einschlägigen Verfahren an den Grenzübergangsstellen entsprechen den Standards, allerdings ließe sich durch einige Verbesserungen deren Effizienz steigern. Die Ausrüstung an den Grenzübergangsstellen wird regelmäßig verbessert. Beim Grenzschutzdienst handelt es sich um eine professionelle Grenzmanagement- und Strafverfolgungsbehörde, die unter den Behörden ihren festen Platz hat. Der Grenzschutzdienst ist grundsätzlich zur Zusammenarbeit mit den Grenzbehörden der Nachbarstaaten und mit Frontex verpflichtet. Fortschritte gab es auch bei der Zusammenarbeit zwischen dem Grenzschutzdienst und den für das Grenzmanagement zuständigen Behörden von Drittländern, die Mitgliedstaaten der EU eingeschlossen. Diese Zusammenarbeit sollte nun vertieft und mehr strukturelle Daten und Informationen sollten ausgetauscht werden. Hinsichtlich der Zusammenarbeit mit anderen einschlägigen Behörden in Russland sollte der Grenzschutzdienst zusätzliche Anstrengungen unternehmen, um die Zusammenarbeit insbesondere mit der Migrationsbehörde und der Zollbehörde auf eine breitere konkrete Grundlage zu stellen. Die Datenerhebung erfolgt regelmäßig; die einschlägigen Behörden (zumindest der Grenzschutzdienst und die Migrationsbehörde) verfügen über Analyseabteilungen. Noch werden die Daten von jeder Behörde gesondert erhoben, was im Ergebnis zu uneinheitlichen Statistiken führt. Es gibt keine gemeinsame Risikoanalyse, und selbst wenn eine solche Analyse erstellt wird, ist fraglich, ob diese vollständig und methodisch einwandfrei ist. Nach Angaben der russischen Behörden werden für Grenzschutzbeamte anspruchsvolle Schulungsprogramme bereitgestellt, auch zu Fragen der Dokumentensicherheit. Korruptionsbekämpfungsmaßnahmen sind Bestandteil dieses Schulungsangebots, und es gibt auch einen Verhaltenskodex. Über die betreffenden Inhalte wurden die EU-Sachverständigen jedoch nicht informiert. Ausführliche Erläuterungen 2.1 Migrationsfragen Abschluss – zwischen Russland und allen einschlägigen EU-Mitgliedstaaten – der Durchführungsprotokolle zu dem Abkommen zwischen der Russischen Föderation und der Europäischen Gemeinschaft über die Rückübernahme vom 25. Mai 2006, wobei zugleich eine effiziente Durchführung dieses Abkommens zu gewährleisten ist. Das Rückübernahmeabkommen zwischen der EU und Russland trat am 1. Juni 2007 in Kraft. Es wird kontinuierlich überwacht, und zwar von der Kommission in Zusammenarbeit mit den EU-Mitgliedstaaten (für die EU) und von der Migrationsbehörde (für Russland). Das wichtigste Forum für die Erörterung aller Fragen, die sich verbunden mit der Durchführung des Abkommens ergeben, ist der Gemischte Rückübernahmeausschuss, der bislang zweimal pro Jahr zusammentrat (bisher wurden insgesamt 13 Sitzungen in Moskau und Brüssel veranstaltet). Alle im Rahmen des Abkommens vorgesehenen Rückübernahmeverfahren sind einsatzfähig. Die umfassende Bewertung der Vereinbarung ist zufriedenstellend. Alle technischen Aspekte werden im Rahmen der Sitzungen des Gemischten Rückübernahmeausschusses regelmäßig erörtert. Angesichts der bislang reibungslosen Zusammenarbeit wurde auf der letzten Sitzung des Gemischten Rückübernahmeausschusses beschlossen, künftig nur noch eine Sitzung pro Jahr abzuhalten. Auf russischer Seite ist in erster Linie die Migrationsbehörde für die Durchführung der Vereinbarung zuständig; bei dieser Behörde ist eine spezielle Abteilung mit allen diesbezüglichen Angelegenheiten befasst. Der Grenzschutzdienst ist für das beschleunigte Rückübernahmeverfahren an den Grenzübergangstellen zuständig. Zur Durchführung des Rückübernahmeverfahrens an der Grenze wurden Grenzbeauftragte des Grenzschutzdienstes benannt. Die EU-Sachverständigen konnten jedoch bei Arbeitstreffen an einigen Grenzübergangsstellen feststellen, dass die Vertreter des Grenzschutzdienstes vor Ort mit diesem Verfahren nicht in allen Einzelheiten vertraut waren. Die Durchführungsprotokolle zu diesem Abkommen (zwischen Russland und den EU-Mitgliedstaaten) sind fast abgeschlossen. Mit 23 EU-Mitgliedstaaten wurden Protokolle unterzeichnet. Das Protokoll mit Griechenland wurde unterzeichnet und sollte demnächst ratifiziert werden. Russland teilte mir, dass es für weitere Verhandlungen mit Kroatien offen ist. Auf verschiedenen Sitzungen des Gemischten Rückübernahmeausschusses hat Russland die Bereitschaft erklärt, mit dem Vereinigten Königreich über das Protokoll zu verhandeln. Für Irland und Dänemark ist das Abkommen nicht bindend. Effiziente Durchführung des Abkommens zwischen der Russischen Föderation und der Europäischen Gemeinschaft über die Erleichterung der Ausstellung von Visa für Bürger der Europäischen Union und für Staatsangehörige der Russischen Föderation vom 25. Mai 2006. Das Visumerleichterungsabkommen zwischen der EU und Russland trat am 1. Juni 2007 in Kraft (d. h. zeitgleich mit dem Rückübernahmeabkommen). Es wird kontinuierlich überwacht, und zwar von der Kommission in Zusammenarbeit mit den EU-Mitgliedstaaten (für die EU) und vom Außenministerium (für Russland). Das wichtigste Forum für die Erörterung aller Fragen, die sich verbunden mit der Durchführung des Abkommens ergeben, ist der Gemischte Ausschuss „Visaerleichterung“, der auf Ersuchen einer der beiden Seiten regelmäßig zusammentritt, in der Regel mindestens einmal pro Jahr (bisher wurden insgesamt neun Sitzungen in Moskau und Brüssel veranstaltet). Um eine umfassende, korrekte und harmonisierte Durchführung der Bestimmungen des Visumerleichterungsabkommens durch die Parteien zu gewährleisten, hat der Gemischte Ausschuss Leitlinien für die Durchführung des Visumerleichterungsabkommens erarbeitet und genehmigt. Beide Seiten betrachten die Sitzungen des Gemischten Ausschusses als Forum für eine konstruktive Zusammenarbeit und als Gelegenheit zur Erörterung aller technischen Fragen, die im Zusammenhang mit der Anwendung des Abkommens auftreten können. Das Abkommen wird in zufriedenstellender Form durchgeführt. Der Kommission stehen keine ausführlichen Statistiken über die von Russland im Zeitraum 2007 bis 2011 ausgestellten Visa zur Verfügung. Die genaue Verweigerungsquote für Bürger der EU ist unbekannt, aber würde sich laut Schätzungen der russischen Seite auf nur rund 0,01-0,02 % belaufen (das entspräche 200 bis 300 Ablehnungen pro Jahr). Pro Jahr werden EU-Bürgern rund 1,25 Millionen Visa erteilt; in rund 45 % der Fälle handelt es sich dabei um langfristig gültige Mehrfachvisa. Bevor endgültig über die Unterzeichnung des Visumerleichterungsabkommens entschieden wird, muss eine Bewertung des Abkommens in seiner aktualisierten Form unter Berücksichtigung der Beziehungen zwischen der EU und Russland insgesamt vorgenommen werden. Änderung des oben genannten Visumerleichterungsabkommens im Hinblick auf eine weitere Lockerung der Visumanforderungen für Kurzaufenthalte. Der Text der überarbeiteten Fassung des Visumerleichterungsabkommens wurde abgeklärt und enthält u. a. eine Regelung zur gegenseitigen Befreiung von der Visumpflicht für ziviles Flugpersonal, die ab Unterzeichnung provisorisch zur Anwendung kommt. Damit endet dann eine Situation mit Schieflage, in der alle EU-Mitgliedstaaten ziviles Flugpersonal aus Russland von der Visumpflicht ausgenommen haben, während Russland noch immer an der Visumpflicht für diejenigen Mitgliedstaaten festhält, mit das Land kein bilaterales Abkommen über die Befreiung dieser Personengruppe von der Visumpflicht abgeschlossen hat (BE, CZ, EE, EL, FI, IE, LV, LX, PT, SI, SK). Eine Frage bleibt noch zu klären: die von russischer Seite geforderte Befreiung von der Visumpflicht für Inhaber biometrischer Dienstpässe. Seitens der EU wird derzeit noch untersucht, welche Sicherungsmaßnahmen mit dieser Befreiung von der Visumpflicht verbunden sein müssen. Arbeiten zur Sicherstellung der Lockerung, weiteren Vereinfachung und transparenten Anwendung der jeweiligen Regeln für die Registrierung/Listung von Bürgern, die sich legal im Hoheitsgebiet der anderen Partei aufhalten, für die Ausstellung von Aufenthaltserlaubnissen und Erlaubnissen zur Ausübung einer Beschäftigung, um in der Praxis die Dauer der Verwaltungsverfahren und den Aufwand für die Bürger zu verringern, sowie regelmäßiger Informationsaustausch über die jeweiligen Visummaßnahmen. In Russland regelt ein umfassender Korpus von Rechtsvorschriften die legale Migration; diese Rechtsvorschriften sind in einer Reihe von föderalen Gesetzen und deren Anhängen niedergelegt. Für die Umsetzung der Vorschriften ist in erster Linie die Migrationsbehörde zuständig. Zahlreiche Änderungen gab es in Bezug auf die Listung (Anmeldung) von Ausländern, die an jedem Aufenthaltsort in Russland obligatorisch ist. Gegenwärtig unterliegt jeder Ausländer (unabhängig von der Dauer des jeweiligen Aufenthalts) der Pflicht zur Anmeldung, welche innerhalb von sieben Werktagen (früher drei Werktage) bei der im jeweiligen Gebiet zuständigen Dienststelle der Migrationsbehörde erfolgen muss. Diese Meldefrist kann auf der Grundlage bilateraler Abkommen verlängert werden; dies ist beispielsweise für Frankreich (10 Tage) oder Kasachstan (30 Tage) der Fall. Des Weiteren sind Drittstaatsangehörige, die sich als hochqualifizierte Spezialisten (siehe unten) im Land befinden, sowie deren Familienmitglieder berechtigt, sich (abhängig von den Umständen) bis zu 90 bzw. 30 Tage ohne Migrationsanmeldung in Russland aufzuhalten. Für die Abwicklung des Migrationsanmeldeverfahrens ist die (gesetzlich klar definierte) einladende Seite zuständig; diese muss die Anmeldung bei der Migrationsbehörde vornehmen. Bei Touristen sollten die entsprechenden Hotels diese Aufgabe übernehmen oder aber die Person, die den betreffenden Touristen eingeladen hat. Der Drittstaatsangehörige selbst muss dabei nicht unbedingt mit der Migrationsbehörde zu tun haben, zumindest nicht unmittelbar. Die einladende Seite kann die zur Anmeldung erforderlichen Unterlagen (Kopien von Pass und Migrationskarte eingeschlossen) entweder direkt vorlegen oder auf dem Postweg einreichen. Darüber hinaus sind Drittstaatsangehörige nicht länger dafür verantwortlich, wenn der Pflicht zur Migrationsanmeldung nicht nachgekommen wird und Sanktionen werden nur noch gegen den einladenden Gastgeber verhängt (zuvor wurde auch der Drittstaatsangehörige verantwortlich gemacht). Einem Registrierungsverfahren müssen sich Drittstaatsangehörige unterziehen, die sich (zwecks Erwerbstätigkeit, Ausbildung usw.) für einen längeren Zeitraum legal in Russland aufhalten. Auch dieses Verfahren wurde in einigen Punkten verbessert, insbesondere bezüglich der Art und Weise, wie der Antrag einzureichen ist. Allerdings sind die vom Antragsteller vorzulegenden Belegunterlagen manchmal schwierig zu beschaffen (beispielsweise der Eigentumsnachweis für ein Grundstück oder eine Erklärung des Eigentümers), obwohl es sich um ein Verfahren deklaratorischer Art handelt. Da der Zugang zu bestimmten sozialen Rechten für Migranten von einer rechtsgültigen Registrierung abhängt, kann das Verfahren de facto ein Hindernis für den Zugang zu diesen Rechten darstellen. Für den legalen Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen werden im wesentlichen zwei Formen von Erlaubnissen erteilt: die befristete und die unbefristete Aufenthaltserlaubnis. Drittstaatsangehörige, die eine befristete Aufenthaltserlaubnis für Russland anstreben, müssen diese bei der vor Ort zuständigen Dienststelle der russischen Migrationsbehörde bzw. bei der zuständigen diplomatischen Vertretung oder konsularischen Einrichtung Russlands im Land des eigenen Wohnsitzes beantragen. Wird der Antrag bewilligt, wird ein vier Monate gültiges Visum für die Einreise nach Russland erteilt. Der Antrag kann persönlich oder in elektronischer Form eingereicht werden, zusammen mit den erforderlichen Belegunterlagen, zu denen auch eine Bescheinigung gehört, aus der hervorgeht, dass der Antragsteller weder HIV-infiziert noch drogenabhängig ist. Die russischen Behörden müssen innerhalb von sechs Monaten über den Antrag entscheiden. Die Gründe für eine Ablehnung sind gesetzlich klar geregelt. Drittstaatsangehörige, die sich mit einer befristeten Aufenthaltserlaubnis in Russland aufhalten, dürfen nur in dem Gebiet und in der Stellung arbeiten, zu der die (in der Regel ein Jahr geltende) Arbeitserlaubnis berechtigt. Ist ihre Arbeitserlaubnis zudem nur auf ein Gebiet beschränkt, dürfen ihre Geschäftsreisen innerhalb Russlands die Dauer von zehn Tagen nicht überschreiten. Diese Bestimmungen erscheinen vergleichsweise restriktiv. Die befristete Aufenthaltserlaubnis gilt drei Jahre und kann auf Antrag des Drittstaatsangehörigen durch Vorlage der gleichen Belegunterlagen wie beim Erstantrag erneuert werden (die Bescheinigungen zu HIV und Drogensucht eingeschlossen) verlängert werden, wenn der Antragsteller wieder nach Russland zurückkehrt, nachdem er das Land zuvor verlassen hatte. Hat sich ein Drittstaatsangehöriger drei Jahre lang ohne Unterbrechung in Russland aufgehalten, kann er auch eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis beantragen (siehe unten). Hochqualifizierte Spezialisten haben im Rahmen der russischen Rechtsvorschriften zur Arbeitsmigration eine privilegierte Stellung. Um diese Spezialisten für den russischen Arbeitsmarkt zu gewinnen, haben die russischen Behörden die Beschäftigungs- und Aufenthaltsbestimmungen für diese Personengruppe gelockert. Hochqualifizierte Spezialisten sind von den Quotenregelungen ausgenommen und haben – wie ihre Familienangehörigen auch – Anspruch auf die Erteilung von Mehrfachvisa, deren Gültigkeitsdauer der Gültigkeitsdauer ihrer Arbeitsverträge entspricht (und bis zu drei Jahre beträgt); außerdem kann ihre Aufenthaltserlaubnis mehrmals verlängert werden, jeweils für einen Zeitraum von bis zu drei Jahren. Wenn sie ihrer Erwerbstätigkeit in zwei oder mehr Gebieten nachgehen, ist auch die erteilte Erlaubnis für diese Gebiete gültig. Im Falle eines Arbeitgeberwechsels haben sie für die Suche nach einem neuen Arbeitgeber 30 Werktage Zeit. Außerdem können hochqualifizierte Spezialisten eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis beantragen, ohne zuvor eine befristete Aufenthaltserlaubnis gehabt zu haben, und kommen gemeinsam mit ihren Familienangehörigen in den Genuss umfassender sozioökonomischer Rechte. Eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis kann einem Drittstaatsangehörigen erteilt werden, wenn dieser anhand einer befristeten Aufenthaltserlaubnis mindestens ein Jahr lang im Land ansässig war. Die Aufenthaltserlaubnis wird für einen Zeitraum von bis zu fünf Jahren ausgestellt und kann beliebig oft erneuert werden. Der Drittstaatsangehörige muss mindestens sechs Monate vor Ablauf der befristeten Aufenthaltserlaubnis bei der vor Ort zuständigen Dienststelle der Migrationsbehörde einen Antrag stellen. Der Antrag ist zusammen mit ausführlichen Belegunterlagen einzureichen, vergleichbar mit den Unterlagen, die für eine befristete Aufenthaltserlaubnis beizubringen sind. Die Gründe für eine Ablehnung des Antrags auf Ausstellung einer unbefristeten Aufenthaltserlaubnis sind dieselben wie im Falle einer befristeten Aufenthaltserlaubnis. Die Rechtsstellung eines ausländischen Bürgers im Besitz einer unbefristeten Aufenthaltserlaubnis entspricht nahezu der Rechtsstellung eines russischen Bürgers; wie russische Bürger auch sind sie beispielsweise von den Quotenregelungen ausgenommen und von den Verpflichtungen bezüglich Arbeitserlaubnis freigestellt. Ausländische Staatsbürger können nur dann erwerbstätig werden, wenn eine entsprechende Arbeitserlaubnis vorliegt, außer sie fallen unter eine der Ausnahmeregelungen, die in dem föderalen Gesetz Nr. 115-FZ von 2001 festgehalten sind. Drittstaatsangehörige, die eine Arbeitserlaubnis erhalten möchten, müssen diese unter Vorlage des entsprechenden Bewerbungsformulars sowie der erforderlichen Belegunterlagen bei der zuständigen Abteilung der Migrationsbehörde am jeweiligen Aufenthaltsort beantragen. Die Arbeitserlaubnis wird dann innerhalb von zehn Werktagen nach Eingang des Antrags ausgestellt. Muss die Arbeitserlaubnis innerhalb von 30 Tagen erteilt werden, so hat der Drittstaatsangehörige Belege zum Gesundheitszustand vorzulegen (u. a. Nachweise darüber, dass er HIV- negativ und nicht drogenabhängig ist und nicht an einer ernsthaften ansteckenden Erkrankung leidet); kommt er dieser Verpflichtung nicht nach, droht ihm die Kündigung des Arbeitsverhältnisses. Die medizinischen Untersuchungen dürfen nur in ganz bestimmten (und in nur begrenzter Zahl verfügbaren) Einrichtungen vorgenommen werden, was in der Praxis manchmal Schwierigkeiten bereitet. Eine Quote beschränkt die Zahl der Arbeitserlaubnisse, die pro Jahr an Drittstaatsangehörige vergeben werden dürfen; das Ministerium für Arbeit und soziale Sicherheit legt diese Quote in Zusammenarbeit mit der Migrationsbehörde und anderen Einrichtungen fest. Das gesamte Prozedere ist recht kompliziert, zeitaufwändig und wenig flexibel. Die Quoten werden für jede Region im Vorhinein für das Folgejahr festgelegt; Grundlage dafür sind Vorausberechnungen, die bei den Arbeitgebern eingeholt werden. Diese Herangehensweise kann Probleme und Verzögerungen verursachen und ihre Effizienz ist zu bezweifeln. Dies wissen anscheinend auch die russischen Behörden, denn sie erwägen eine Revision der Quotenregelungen. Neben dem Quotensystem und dem System der Arbeitserlaubnisse gibt es ein „Patentsystem“, das ausländischen Bürgern vorbehalten ist, die im visumfreien Verfahren (insbesondere aus den GUS- Staaten mit Ausnahme von Turkmenistan) nach Russland einreisen. Ein Patent wird auf Antrag eines (einladenden) russischen Bürgers innerhalb von zehn Werktagen erteilt. Es berechtigt zur Erwerbstätigkeit zwecks Erbringung personaler Dienstleistungen im persönlichen Bereich, im Haushalt oder in einem anderen vergleichbaren Bereich auf der Grundlage eines Arbeitsvertrages oder eines zivilrechtlichen Vertrages (für Kindermädchen, Haushaltshilfen usw.). Das Patent wird für einen Zeitraum von einem bis zu drei Monaten erteilt und kann bis zu einer Höchstgeltungsdauer von zwölf Monaten verlängert werden. Nach diesem Zeitraum kann ein neues Patent erteilt werden. Patente können in unbegrenzter Zahl erteilt werden. Ursprünglich gab es in Russland keine Politik zur Integration von Migranten. Durch den massiven Zustrom von Drittstaatsangehörigen (insbesondere aus den GUS-Staaten) entstand dann in jüngerer Zeit jedoch die Notwendigkeit für eine solche Integrationspolitik, die auch in das migrationspolitische Konzept (siehe unten) eingeflossen ist. Derzeit wird eine Reihe von Maßnahmen eingeführt, u. a. Lehrangebote zur Vermittlung der russischen Sprache sowie von Kenntnissen über die Geschichte und die kulturellen Traditionen Russlands, Kurse im Herkunftsland für künftige Wanderarbeitnehmer, die vor der Abreise nach Russland absolviert werden, berufliche Bildungsmaßnahmen sowie Kurse zum russischen Migrationsrecht und zur Vermittlung von Russischkenntnissen. In Tadschikistan und Kirgisistan wurden in diesem Bereich zwei Pilotprojekte durchgeführt. Darüber hinaus hat die Migrationsbehörde Berichten zufolge eine spezielle Abteilung ins Leben gerufen, die mit Integrationsfragen befasst ist. Eine allumfassende Integrationsstrategie existiert jedoch noch nicht. Alle visumbezogenen Verfahren sind durch Regierungsverordnungen geregelt, die auch mit den Bestimmungen des Visumerleichterungsabkommens zwischen der EU und Russland im Einklang stehen. Um ein Visum egal welcher Art zu erhalten, sollte ein ausländischer Bürger einen entsprechenden Antrag bei der diplomatischen Vertretung oder konsularischen Einrichtung Russlands stellen und die erforderlichen (klar definierten und zumeist üblichen) Begleitunterlagen einreichen, eine Einladung eingeschlossen. Zur Beantragung von Visa für Langzeitaufenthalte können zusätzliche Unterlagen erforderlich sein. Auf dieser Grundlage wird unter Berücksichtigung des jeweiligen Reisezwecks ein Visum erteilt. Die Migrationsbehörde kann die Erteilung eines Visums ablehnen; die Gründe dafür sind gesetzlich klar geregelt. Es gibt keine Verpflichtung, eine solche Ablehnung zu begründen. Stimmen erklärter und tatsächlicher Reisezweck nicht überein, wird dies als Vergehen gegen die Einreise- oder Aufenthaltsbestimmungen betrachtet und ist strafbar (durch Geldstrafe, Ausweisung und/oder Wiedereinreiseverbot). Inhaber eines Visums sind verpflichtet, das russische Hoheitsgebiet vor Ablauf der in dem Visum angegebenen zulässigen Aufenthaltsdauer zu verlassen. Die Aufenthaltsdauer eines ausländischen Bürgers, der sich anhand eines Mehrfachvisums für Kurzaufenthalte (Geschäftsvisum) in Russland aufhält, darf in einem gegebenen 180-Tage-Zeitraum insgesamt 90 Tage nicht überschreiten. Die Gültigkeitsdauer von Langzeitvisa richtet sich nach dem Zweck des Aufenthalts in Russland. Die Visumpolitik Russlands beruht stark auf einschlägigen bilateralen Abkommen. Russland hat mehr als 100 Abkommen entweder über visumfreie Kurzaufenthalte (vor allem mit Israel und der Türkei) oder über Visumerleichterungen (beispielsweise mit der EU und den USA) abgeschlossen. Darüber hinaus gilt für nahezu alle GUS-Staaten (ausgenommen Turkmenistan) das visumfreie Verfahren. Nach Angaben von russischer Seite könnten Abkommen zur Abschaffung der Visumpflicht auch mit Japan, Südkorea und Indien abgeschlossen werden. Informationsaustausch, auch im Rahmen des Dialogs über Migration zwischen Russland und der EU, über einen Rechtsrahmen sowie über Verwaltungsstrukturen einschließlich ihrer jeweiligen Zuständigkeiten und Arbeitsmethoden und über eine Infrastruktur (einschließlich geschlossener Zentren) für ein effizientes allgemeines Migrationsmanagement, insbesondere für die effiziente Ausarbeitung von Verfahrensweisen für die Aufspürung illegaler Migranten im Inland und deren Abschiebung, in Bezug auf die aktuellen Ströme der illegalen Migration sowie die diesbezüglichen Statistiken und Risikoanalysen und enge Zusammenarbeit bei der Bekämpfung von Verbrechen, die mit der illegalen Migration in Zusammenhang stehen, sowie Behebung etwaiger Schwachstellen. Das neue migrationspolitische Konzept (nachstehend „Konzept“) für den Zeitraum von 2012 bis 2025 wurde von der Migrationsbehörde erarbeitet und vom Präsidenten der Russischen Föderation im Juni 2012 genehmigt. Es stellt das wichtigste politische Dokument zur Migration in Russland dar. Ziel des Konzepts ist es, die Zuwanderung bestimmter Gruppen von Drittstaatsangehörigen, insbesondere von hochqualifizierten Spezialisten und Investoren, Studierenden, Landsleuten und Fachkräften (insbesondere aus den GUS-Staaten) entsprechend dem Bedarf am Markt zu fördern. Das Konzept definiert in diesem Zusammenhang Maßnahmen zur Förderung der Migration wie z. B. die Schaffung von Bedingungen, die eine Familienzusammenführung zulassen, die schrittweise Vereinfachung der Verfahren für die Einreise und den Aufenthalt zu Geschäfts-, Erwerbs- (Verbesserung der Quotenregelungen) und Bildungs- bzw. wissenschaftlichen Zwecken, Verfahren bezüglich der Anmeldung bzw. Registrierung und der medizinischen Versorgung, Förderung der zirkulären Migration usw. Im Mittelpunkt des Konzepts stehen die positiven Effekte der regulären Migration, welche als notwendige Antwort auf den Bevölkerungsrückgang gesehen wird. Auf föderaler Ebene werden gegenwärtig entsprechende Durchführungsbestimmungen erarbeitet. Aber auch die Einhaltung der Migrationsbestimmungen durch Drittstaatsangehörige sowie die Bekämpfung der irregulären Migration bilden einen Schwerpunkt des Konzepts. Für Migrationsfragen ist in Russland primär die Migrationsbehörde zuständig. Seit 2012 untersteht diese Behörde unmittelbar der russischen Regierung und ihr Leiter wurde unlängst in den Stand eines Ministers der Russischen Föderation erhoben. Die Migrationsbehörde ist ein führendes föderales Exekutivorgan mit Dienststellen in den verschiedenen Gebieten, überregionalen Strukturen sowie Kontaktstellen im Ausland. Sie ist für die Konzeption und Umsetzung der föderalen Migrationspolitik ebenso zuständig wie für das Management von Maßnahmen sowohl im Bereich der regulären als auch der irregulären Migration. Ein weiterer Akteur im Bereich des Migrationsmanagements ist der für die Grenzkontrollen und die Überwachung der Grenzen zuständige Grenzschutzdienst. Auch noch andere Ministerien und Behörden sind durch ihre Zuständigkeiten in die Migrationskontrolle und das Migrationsmanagement eingebunden (beispielsweise das Ministerium für Bildung und Wissenschaft, das Ministerium für Arbeit und soziale Sicherheit und das Außenministerium). Nach Angaben der russischen Behörden führt die Migrationsbehörde selbst zwar keine Kontrollen im Grenzgebiet vor, sie arbeitet jedoch mit dem Grenzschutzdienst auf der Grundlage eines jährlichen Kooperationsplans sowie einschlägiger regionaler Pläne zusammen. Trotz dieser Angaben konnten die EU-Sachverständigen im Rahmen ihrer Mission die operative Zusammenarbeit der Migrationsbehörde mit dem Grenzschutzdienst nicht bestätigen. Zwar gibt es inzwischen Kanäle für die Kommunikation zwischen dem Grenzschutzdienst und den regionalen Dienststellen der Migrationsbehörde, an den Grenzübergangsstellen selbst ist die Migrationsbehörde jedoch nicht vertreten. Russlands internationale Zusammenarbeit in Migrationsfragen umfasst im wesentlichen Kontakte zwischen der russischen Migrationsbehörde und den Migrationsbehörden der GUS-Staaten auf der Grundlage des Abkommens von 1992, das u. a. den Austausch von Verbindungsbeamten vorsieht. Im Mittelpunkt der Zusammenarbeit steht die Bekämpfung der irregulären Migration. Berichten zufolge werden auch im Rahmen der Organisation des Vertrages für kollektive Sicherheit operative Präventionsmaßnahmen und Spezialeinsätze gegen irreguläre Migration und Menschenhandel durchgeführt, an denen auf russischer Seite die Migrationsbehörde, das Innenministerium, der Inlandssicherheitsdienst (FSB) sowie Rosfinmonitoring beteiligt sind. Auch im Bereich der Rückübernahme gibt es eine Zusammenarbeit auf der Grundlage bilateraler Abkommen. Russland hat über die EU hinaus einschlägige Abkommen u. a. mit Dänemark, Island, Norwegen, der Schweiz, China, der Türkei, der Ukraine, Armenien, Kasachstan, Kirgisistan, Usbekistan, der Republik Moldau, Belarus und Vietnam abgeschlossen. Verhandlungen über Rückübernahmeabkommen laufen u. a. mit Aserbeidschan, Turkmenistan, Tadschikistan, Indien, Belarus, Montenegro, Mazedonien und Bosnien-Herzegowina. Wie die russische Seite erklärt, funktionieren alle laufenden Abkommen zufriedenstellend. Der Migrationsdialog zwischen der EU und Russland wurde 2011 auf den Weg gebracht und es fanden bereits mehrere Arbeitssitzungen zu Fragen der irregulären und der legalen Migration statt: In Bratislava, Kaliningrad und Budapest wurden zwei Sitzungen zu Fragen der legalen sowie eine Sitzung zu Fragen der irregulären Migration veranstaltet (beide Seiten sprachen im Zusammenhang mit Statistiken zur legalen Migration über Arbeitskräftemangel, Quoten und Visafragen und tauschten sich über bewährte Verfahrensweisen im Bereich der Integrationspolitik aus; beim Gespräch über die irreguläre Migration gab es einen Austausch zu Statistiken über Rückführungen). Der Migrationsdialog stellt ein nützliches Forum zur Erörterung und zum Austausch von bewährten Verfahrensweisen im Bereich der Migrationspolitik dar. Die Staatsunion zwischen Russland und Belarus und die Tatsache, dass es zwischen den beiden Ländern keine Grenzkontrollen gibt, erfordern verstärkte Kontakte und eine umfassendere Zusammenarbeit zwischen den einschlägigen Behörden. Die beiden Länder verfolgen keine gemeinsame Visumpolitik und die Einreise nach Russland berechtigt nicht automatisch zur Einreise nach Belarus und umgekehrt. Berichten zufolge arbeiten sowohl der russische Grenzschutzdienst als auch die russische Migrationsbehörde mit den belarussischen Migrationsbehörden im Grenzgebiet zusammen. Allerdings gibt es anscheinend keine konkreten Instrumente (Datenbanken, Verfahren zum Austausch von Informationen) für diese Zusammenarbeit (von der gegenseitigen Anerkennung der Migrationskarten einmal abgesehen). Die russische Migrationsbehörde verfügt über recht umfangreiche und detaillierte statistische Angaben über die Einreise und den Aufenthalt regulärer Migranten in Russland (insbesondere dank der Einreise-/Ausreise-Datenbank, die unlängst eingerichtet wurde). Wie die aussagekräftigen Zahlen belegen, reisen pro Jahr 13 bis 14 Millionen Drittstaatsangehörige nach Russland ein. Die meisten (70 %) kommen vor allem aus den GUS-Staaten und nur 10 % aus der EU. Weniger als 5 % der Einreisenden kommen, um sich auf Dauer in Russland aufzuhalten. Der Migrationsbehörde ist die Zusammensetzung der irregulären Migrationsströme nach Russland bekannt, aber detailliertere statistische Angaben wurden nicht bereitgestellt. Nach den verfügbaren Informationen stammen die irregulären Migranten (deren Zahl auf rund 4 Millionen geschätzt wird) größtenteils (zu 80 %) aus den GUS-Staaten; es handelt sich um ursprünglich reguläre Migranten, die nach Ablauf ihrer Aufenthaltserlaubnis das russische Hoheitsgebiet nicht verlassen haben. Anscheinend gibt es keine gemeinsamen Statistiken von Migrationsbehörde und Grenzschutzdienst über irreguläre Migration; offenbar erhebt jede Behörde eigene Daten (die Migrationsbehörde über die Situation im Land selbst und der Grenzschutzdienst über die Aufgriffe an der Grenze). Dies ist einer besseren Kenntnis der irregulären Migrationsströme in Russland nicht zuträglich. Dementsprechend nimmt auch keine dieser Behörden eine umfassende und systematische Risikobewertung vor; zumindest wurde den EU-Sachverständigen eine solche Risikobewertung nicht zur Verfügung gestellt. Die gesetzlich eindeutig geregelten Bestimmungen über die irreguläre Migration wurden nach Angaben der Migrationsbehörde evaluiert und zielen darauf ab, die Sanktionen für die Organisation der irregulären Migration zu verschärfen. Das Gesetzbuch über Ordnungswidrigkeiten sieht die Haftung von Beförderern für den Transport von Reisenden ohne die erforderliche Befugnis zur Einreise nach Russland vor. Zudem arbeitet die Migrationsbehörde mit Eisenbahn-Verkehrsunternehmen zusammen: Sie ermöglicht diesen den Zugriff auf die Datenbank mit persönlichen Daten, um Personen aufzuspüren, die auf der Wiedereinreiseverbotsliste stehen. Die Migrationsbehörde ist für das Aufspüren der irregulären Migration in Russland zuständig; sie ist aber selbst keine Strafverfolgungsbehörde und führt die Überprüfungen deshalb erforderlichenfalls in Zusammenarbeit mit der Polizei und anderen Behörden durch. Klare Priorität haben bei der Migrationsbehörde Kontrollen an Arbeitsplätzen. Die regelmäßigen Kontrollen müssen (mit einem Vorlauf von einem Jahr) vorausgeplant und veröffentlicht werden. Unangemeldete Kontrollen müssen von einem Staatsanwalt genehmigt werden. Die Migrationsbehörde hat in Zusammenarbeit mit dem Grenzschutzdienst eine Einreise-/Ausreise-Datenbank aufgebaut. Diese erfasst Daten über die Einreise, die Ausreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen in Russland. Derzeit wird zudem auf Pilotbasis ein weiteres System entwickelt, das es ermöglichen soll, Migrationskarten elektronisch auszufüllen; eine Migrationskarte muss jeder nach Russland einreisende Drittstaatsangehörige (außer Staatsangehörige von Belarus) vorlegen. Auf den Moskauer Flughäfen ist dieses System bereits in Betrieb und es soll in Zukunft auf alle Grenzübergangsstellen ausgeweitet werden (allerdings wurden bislang diesbezüglich noch keine Termine genannt). Einer Person, die sich irregulär in Russland aufhält und aufgegriffen wird, kann ein Bußgeld auferlegt und/oder eine Abschiebungsanordnung ausgestellt werden. Darüber hinaus kann gegen die betreffende Person ein Wiedereinreiseverbot verhängt werden; Personen, die wiederholt gegen die Migrationsbestimmungen verstoßen, müssen mit einem dauerhaften Wiedereinreiseverbot rechnen. Daten über Personen, gegen die ein Einreiseverbot verhängt wurde, werden in einer speziellen Datenbank erfasst. Wird eine Person erstmalig aufgegriffen, so wird anscheinend zumeist ein Bußgeld verhängt (und keine Abschiebungsanordnung erlassen). Die betreffende Person gerät dadurch jedoch in eine Situation, in der ihre Rechtsstellung in Russland unklar ist. Den aufgegriffenen Personen werden zudem Fingerabdrücke abgenommen und ihre Daten werden in eine Datenbank aufgenommen. Es gibt zwei Arten von Rückführungsverfahren: Ausweisungen und Abschiebungen. Rechtsrahmen und Verfahrensweise sind in beiden Fällen durch das föderale Gesetz Nr. 115-FZ und eine Verordnung des Innenministeriums geregelt. Die verwaltungsrechtliche Ausweisung wird gerichtlich verfügt und kann auf freiwilliger oder unfreiwilliger Basis erfolgen. Sie wird vom föderalen Vollzugsdienst oder von der Polizei durchgeführt. Die Abschiebung greift bei ausländischen Bürgern, die sich noch immer in russischem Hoheitsgebiet befinden, obwohl sie dies gemäß den Migrationsbestimmungen verlassen haben müssten (z. B. nach Ablauf oder Aufhebung einer Erlaubnis oder der Gültigkeit eines Visums, nach Ablehnung eines Asylantrags usw.). Die Abschiebungsentscheidung trifft entweder der Leiter der vor Ort zuständigen Dienststelle der Migrationsbehörde oder der Leiter der Migrationsbehörde. In jedem Fall hat der Betroffene das Recht, innerhalb von zehn Tagen Beschwerde einzulegen. Die tatsächliche Rückführung der betreffenden Person erfolgt im Wege der Rückübernahme, sofern Russland mit dem Herkunftsland ein Rückübernahmeverfahren vereinbart hat. Es gibt zwei Arten von Gewahrsamszentren: Zentren für Personen, deren Ausweisung oder Abschiebung ansteht, und Zentren für Personen, deren Rückführung ins Herkunftsland durch ein Rückübernahmeabkommen geregelt ist. Letztere verwaltet die Migrationsbehörde. Die Zentren für auszuweisende oder abzuschiebende Personen werden noch vom Innenministerium verwaltet, sollen aber ab 2014 auch der Migrationsbehörde unterstehen. Die betreffenden Personen können auf der Grundlage eines Gerichtsbeschlusses in Gewahrsam genommen werden, gegen den innerhalb von zehn Tagen Beschwerde eingelegt werden kann. Das Gesetzbuch über Ordnungswidrigkeiten sieht für den Gewahrsam keine Höchstdauer vor. Einige der Zentren für Migranten, die auf die Rückübernahme warten, wurden nach Abschluss des Rückübernahmeabkommens zwischen der EU und Russland mit Unterstützung des EU-Projekts AENEAS errichtet. Die EU-Sachverständigen haben die Zentren für zur Rückübernahme anstehende irreguläre Migranten (in der Region Moskau, in Rostow am Don und in Pskow) in Augenschein genommen: Die Zentren entsprachen den allgemeinen EU-Standards. 2.2 Asylfragen · Schaffung klarer und transparenter Asylverfahren, zu denen Asylsuchende wirklich Zugang haben. · Gewährleistung eines angemessenen Status mit Rechten und Pflichten für Personen, die anerkanntermaßen gemäß den völkerrechtlichen Verpflichtungen beider Seiten, so auch im Rahmen des Abkommens von 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge und des Protokolls von 1967 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge, internationalen Schutzes bedürfen. Russland trat 1993 sowohl dem Abkommen von 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge als auch dem Protokoll von 1967 bei; im selben Jahr wurde auch das erste Flüchtlingsgesetz erlassen. Das Gesetz umfasst auch das sogenannte befristete Asyl (d. h. die vorübergehende Aufnahme zwecks Gewährung subsidiären Schutzes). Die einschlägigen Rechtsvorschriften wurden seitdem umfassend ergänzt. Darüber hinaus ist ein völlig neues Flüchtlingsgesetz in Arbeit, das viele offene Fragen regeln dürfte. Grundsätzlich sollte ein Asylantrag bei Einreise in russisches Hoheitsgebiet an der betreffenden Grenzübergangsstelle gestellt werden. In der Praxis jedoch kann ein solcher Antrag aber auch eingereicht werden, nachdem die betreffende Person – legal oder irregulär – in russisches Hoheitsgebiet eingereist ist. Asylanträge werden von den vor Ort zuständigen Dienststellen der Migrationsbehörde geprüft. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass die Migrationsbehörde an den Grenzübergangsstellen selbst nicht präsent ist. Aus diesem Grund ist eine enge Zusammenarbeit zwischen dem Grenzschutzdienst und der Migrationsbehörde ebenso erforderlich wie eine angemessene Schulung der Grenzschutzbeamten in Fragen des internationalen Schutzes. Außerdem sollten an den Grenzübergangsstellen Informationen über die einschlägigen Verfahren verfügbar sein. Bei der Inaugenscheinnahme der Grenzübergangsstellen stellten die EU-Sachverständigen fest, dass dort für potenzielle Asylsuchende kaum Informationen über den internationalen Schutz und die einschlägigen Verfahren bereitgestellt wurden. Der Grenzschutzdienst wies darauf hin, dass den Grenzschutzbeamten im Rahmen ihrer regulären Schulung auch Kenntnisse in Fragen des internationalen Schutzes vermittelt werden. Auch die Migrationsbehörde gab an, dass sie für den Grenzschutzdienst zum Thema „internationaler Schutz“ eine Reihe von Schulungen organisiert. Wie es scheint, erfolgt die Zusammenarbeit zwischen Grenzschutzdienst und Migrationsbehörde in der Praxis zumeist ad hoc. Dies kann in manchen Situationen dazu führen, dass einer Person, die an einer Grenzübergangsstelle Asyl beantragt, die Einreise verweigert wird. Ein Ziel des neuen Gesetzentwurfs zum Asylrecht ist folglich auch die Überarbeitung der Grenzverfahren. Über die Zulässigkeit eines Antrags muss innerhalb von fünf Tagen nach der Antragstellung entschieden werden. Während dieses Zeitraums wird dem Antragsteller jedoch keinerlei Dokument ausgestellt; dies kann in manchen Fällen dazu führen, dass die Gefahr der Zurückweisung besteht. Nach Angaben der Migrationsbehörde wird über die Zulässigkeit nur negativ entschieden, wenn gegen den Antragsteller ein Strafverfahren anhängig ist; in einem solchen Fall kann der Asylantrag erst nach Abschluss des betreffenden Verfahrens geprüft werden. Berichten zufolge werden nur 1-2 % aller eingereichten Anträge als unzulässig bewertet. Gegen die Unzulässigkeitsentscheidung kann bei Gericht Widerspruch eingelegt werden. Wird ein Fall für zulässig erklärt, dann unterziehen die Beamten der vor Ort zuständigen Dienststelle der Migrationsbehörde den betreffenden Antrag einer eingehenden Überprüfung und befragen den Antragsteller (der zudem spezielle Fragebögen ausfüllen muss). In der Regel wird ein Dolmetscher unentgeltlich bereitgestellt, bei weniger gängigen Sprachen können sich allerdings diesbezüglich manchmal Probleme ergeben. Bei der Bewertung von Asylanträgen stützt sich die Migrationsbehörde auf unterschiedliche Quellen, u. a. auf eigene Quellen und auf Quellen des Außenministeriums. Berichten zufolge werden Informationen auch durch regelmäßige Anfragen beim UNHCR sowie von NRO erhoben, die auf Menschenrechte spezialisiert sind. Die Migrationsbehörde verfügt jedoch offenbar über keinen konkreten und systematisch gegliederten Pool an Informationen über Herkunftsländer, der ein systematischeres Vorgehen bei der Bewertung der einzelnen Fälle fördern könnte. Die Entscheidung über einen Antrag sollte innerhalb von drei Monaten erfolgen (dieser Zeitraum kann um weitere drei Monate verlängert werden). Gegen die Ablehnung eines Asylantrags kann innerhalb eines Monats vor einem Gericht Beschwerde eingelegt werden. Durch die Beschwerde wird das Rückführungsverfahren ausgesetzt. Es gibt keinen festen Beschwerdeausschuss oder ein Gericht, das auf Asylfälle spezialisiert ist. Die Beschwerden werden im Rahmen des regulären Gerichtssystems bearbeitet. Wie die Migrationsbehörde erklärt, organisiert sie für Richter regelmäßige Schulungen zu Fragen des internationalen Schutzes. Allerdings war es nicht möglich, die Effizienz dieser Schulungen und den Prozentsatz erfolgreicher Beschwerden zu verifizieren, da die zuständigen Behörden zu einem Treffen mit den EU-Sachverständigen nicht bereit waren. Nach nichtstaatlichen Quellen tendiert die Zahl der Gerichtsbeschlüsse, die aufgrund einer solchen Beschwerde die entsprechende Verwaltungsentscheidung aufheben, gegen Null. Die Person, deren Antrag abgelehnt wurde, muss das russische Hoheitsgebiet innerhalb von drei Tagen nach Bekanntgabe der Entscheidung verlassen. Personen, die als Flüchtlinge anerkannt werden, wird diese Rechtsstellung auf unbestimmte Dauer zuerkannt. Allerdings erst seit einer Veränderung im Jahr 2013; davor wurde die Rechtsstellung für drei Jahre zuerkannt und konnte dann anhand eines neuen Antrags und dessen Evaluierung erneuert werden. Die russischen Rechtsvorschriften schützen anerkannte Flüchtlinge vor Zurückweisung. Als Flüchtlinge anerkannte Personen erhalten (seit Juli 2013) biometrische Inlandspässe. Sie haben dieselben sozioökonomischen Rechte wie russische Bürger (das Recht auf Freizügigkeit, auf Erwerbstätigkeit, auf Bildung und auf Gesundheitsversorgung eingeschlossen). In der Praxis jedoch hängen die Möglichkeiten zur Ausübung dieser Rechte in hohem Maß davon ab, ob die betreffende Person an einer Meldeadresse in Russland rechtsgültig registriert ist; dies kann für manche ein Hindernis darstellen (insbesondere für Personen, die die Aufnahmeeinrichtungen nicht nutzen). Für Personen, denen sogenanntes befristetes Asyl (eine Form des subsidiären Schutzes) gewährt wird, kann der Zugang zu ihren Rechten noch schwieriger sein, da sie eine weniger privilegierte Rechtsstellung genießen als Flüchtlinge (ihre Rechte gleichen den Rechten von Asylsuchenden, und ihre Rechtsstellung wird ihnen für ein Jahr gewährt). Der neue Gesetzentwurf zum internationalen Schutz sieht für Flüchtlinge und Personen, denen befristetes Asyl gewährt wird, dieselbe Rechtsstellung vor, was zu begrüßen ist. Was die Aufnahmebedingungen für Asylbewerber anbelangt, so betreibt die Migrationsbehörde eine Reihe von Aufnahmeeinrichtungen für Asylsuchende; die betreffenden Personen können dort wohnen, müssen dies aber nicht. Über diese Zentren hinaus – und wenn Asylsuchende dort nicht leben möchten – erhalten sie keine weitere Unterstützung, beispielsweise in Form von Taschengeld oder Lebensmittelgutscheinen. Während das Verfahren läuft, sind Asylsuchende vor Zurückweisung geschützt. Sie dürfen einer Erwerbstätigkeit nachgehen und haben Zugang zur Gesundheitsversorgung und zu Bildungsangeboten. Der Zugang zu diesen Rechten ist jedoch von der Registrierung abhängig, und diese kann für diejenigen, die nicht in einer Aufnahmeeinrichtung leben, nur schwer realisierbar sein. Betrachtet man die Statistik, so erscheint die Anerkennungsquote für Asylbewerber vergleichsweise gering. Im Zeitraum 2006-2011 wurden von rund 13 000 Antragsstellern nur 7 % (2011: 9 %) als Flüchtlinge anerkannt. 40 % der Antragsteller erhielten jedoch befristetes Asyl. Die Antragsteller stammten zumeist aus Afghanistan, aus Georgien und in jüngster Zeit auch aus Syrien. · Enge Zusammenarbeit bei den Asylfragen im Rahmen des Dialogs zwischen Russland und der EU über Migration. Am 14. Dezember 2011 fand im Rahmen des Dialogs über Migration zwischen der EU und Russland in Moskau ein verlängertes Arbeitstreffen zum Thema internationaler Schutz statt. Die Parteien tauschten auf diesem Treffen Informationen, statistische Daten und Erfahrungen zu allen Aspekten der Gewährung von Asyl aus – internationale und nationale Rechtsvorschriften eingeschlossen – und erörterten Möglichkeiten zum weiteren Ausbau der Zusammenarbeit zwischen Russland und der EU in diesem Bereich. Die nächsten Fachtreffen zum internationalen Schutz sollten im Rahmen des Dialogs über Migration im Dezember 2013 in Stockholm und im Jahr 2014 veranstaltet werden. Darüber hinaus wurden im Rahmen der gezielten Initiative des Prag-Prozesses (Prague Process Targeted Initiative, PPTI) und von deren Pilotprojekt sowie im Rahmen des UNHCR-Projekts „Qualitätsinitiative Osteuropa“ – beides gefördert durch das Europäische Unterstützungsbüro für Asylfragen (EASO) und von der EU finanziert – eine Reihe von EASO-Schulungsmodulen ins Russische übersetzt (Themen: Aufnahme, Informationen über Herkunftsländer, Gesprächsführungstechniken sowie Konzeption und Entscheidungsfindung). Russland war eingeladen, sich an beiden Projekten zu beteiligen. · Informationsaustausch über die jeweiligen Verwaltungsstrukturen, die für die Bearbeitung von Asylangelegenheiten zuständig sind, einschließlich der Aufnahmeeinrichtungen für Asylbewerber, sowie Behebung etwaiger Schwachstellen. Die Entgegennahme und Beurteilung von Anträgen auf internationalen Schutz fällt in den Zuständigkeitsbereich der Migrationsbehörde. Nach den von russischer Seite bereitgestellten Informationen gibt es in dem regionalen Dienststellen der Migrationsbehörde gesonderte, für Asylsuchende zuständige Flüchtlingsabteilungen, für die die Experten der Migrationsbehörde und des UNHCR mehrmals im Jahr Ad-hoc-Schulungen durchführen. In Asylfragen gibt es eine regelmäßige Zusammenarbeit zwischen der Migrationsbehörde und dem UNHCR. Auch eine Reihe von NRO sind in diesem Bereich aktiv und arbeiten ebenfalls mit der Migrationsbehörde und dem UNHCR zusammen. Die EU-Sachverständigen besuchten zwei Aufnahmeeinrichtungen für Asylsuchende in Otschor und Wyschni Wolotschok und bewerteten diese trotz der Lage in eher abgelegenen Gebieten positiv. Keine der Einrichtungen war voll belegt. In den zwei besuchten Aufnahmeeinrichtungen gab es jeweils eine Gesundheitsstelle, in der mindestens zwei ausgebildete Krankenschwestern Dienst taten. In einer Einrichtung zählte auch ein Psychologe zum Personal. Dolmetscher gehörten allerdings nicht zum Personal dieser Einrichtungen. Erforderlichenfalls können externe Dolmetscher herangezogen werden. Anscheinend wird das Personal der Einrichtungen für den Umgang mit den speziellen Bedürfnissen von Asylsuchenden oder Flüchtlingen und insbesondere von schutzbedürftigen Personen nicht besonders geschult. Die Zuständigen in beiden Einrichtungen erklärten, sie verfolgten bevorzugt einen individuellen Ansatz, bei dem jedem Bewohner genau die Fürsorge und Aufmerksamkeit zuteilwerde, die dieser benötigt. · Aufbau eines umfassenden Informationsaustausches über ihre jeweiligen Integrations- und Anpassungsmaßnahmen in Bezug auf anerkannte Flüchtlinge und Personen, denen internationaler Schutz gewährt wurde, sowie Behebung etwaiger Schwachstellen. Es scheint keine speziellen Maßnahmen zu geben, welche die Integration und Anpassung von Personen, denen internationaler Schutz gewährt wurde, in die russische Gesellschaft fördern sollen. In der Praxis jedoch gibt es eine Reihe von Initiativen der Art, wie sie auch für andere Migranten angeboten werden. Diese wenden sich zumeist an Flüchtlinge, die sich für einen Aufenthalt in einer der vom Staat betriebenen Aufnahmeeinrichtungen entschieden haben. Für diejenigen, die nicht in diesen Einrichtungen leben, werden keine speziellen Integrationsprogramme oder Unterstützungsmaßnahmen angeboten. Die den Flüchtlingen zuerkannten Rechte – Bildung und die Möglichkeit zum Erwerb der russischen Staatsbürgerschaft eingeschlossen – sichern ein gewisses Maß an Integration. Flüchtlinge sind zudem offiziell berechtigt, Familienangehörige „einzuladen“. Allerdings müssen sich diese dann demselben Anerkennungsverfahren unterziehen. 2.3 Fragen des Grenzmanagements · Optimierung der entsprechenden Mechanismen für eine engere Zusammenarbeit und intensivere Kontakte und stärkerer Informationsaustausch zwischen dem russischen Grenzschutzdienst und denen der EU-Mitgliedstaaten, insbesondere an Grenzübergangsstellen, und effiziente Durchführung der Arbeitsvereinbarung zwischen der Europäischen Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union (Frontex) und dem Grenzschutzdienst des Inlandssicherheitsdienstes der Russischen Föderation. 2006 wurde mit der Unterzeichnung einer Arbeitsvereinbarung die Zusammenarbeit zwischen dem Grenzschutzdienst und Frontex auf den Weg gebracht. Seither wurden mehrere Aktionspläne zum stufenweisen Ausbau der Zusammenarbeit beschlossen, der letzte – für den Zeitraum 2013 bis 2015 – im Oktober 2013. Die Zusammenarbeit berührt das gesamte Spektrum der Tätigkeiten von Frontex, wobei Operationen und die Risikoanalyse im Vordergrund stehen. Es gab eine Reihe positiver Entwicklungen. Im Bereich des Informationsaustausches und der Analysetätigkeit besteht jedoch noch Spielraum für Verbesserungen, nicht nur bezüglich des vereinbarten, klar definierten und regulären Austauschs von statistischen Daten, sondern auch im Bereich der gemeinsamen Analyse, die ein besseres Verständnis der irregulären Migration in der Region fördern könnte. Die Zusammenarbeit zwischen dem Grenzschutzdienst und den Grenzbehörden der an Russland angrenzenden EU-Mitgliedstaaten funktioniert auf zentraler, regionaler und lokaler Ebene und verläuft zufriedenstellend. Sie umfasst auch die Abordnung von Grenzbeauftragten für den täglichen direkten Kontakt. Darüber hinaus gibt es einen Austausch über bewährte Verfahrensweisen, zudem werden gemeinsame Schulungen organisiert. Der Informationsaustausch über Grenzverletzungen an der grünen Grenze, über an den Grenzübergangsstellen aufgespürte gefälschte Dokumente sowie über den Andrang an den Grenzübergangsstellen ist allerdings noch immer unzureichend. · Schaffung der Voraussetzungen für den Ausbau der Zusammenarbeit zwischen der föderalen Grenzeinrichtungsagentur der Russischen Föderation (Rosgranitsa) und der Europäischen Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union (Frontex). Rosgranitsa ist an mehreren multilateralen internationalen Foren für Zusammenarbeit beteiligt. Zudem hat die Agentur (im Rahmen ihrer Zuständigkeiten) die Zusammenarbeit mit den angrenzenden EU-Mitgliedstaaten ausgebaut; mit den lettischen und estnischen Behörden wurden zu diesem Zweck Kooperationsprotokolle abgeschlossen. Im Rahmen der Sachverständigenmission erneuerte Rosgranitsa sein Angebot von 2010, gemeinsam mit Frontex ein Memorandum bzw. Arrangement zu erarbeiten und zu unterzeichnen, das eine Zusammenarbeit bei der weiteren Entwicklung von Grenzübergangsstellen insbesondere durch den Austausch über bewährte Verfahrensweisen vorsieht. In der Zwischenzeit hat Rosgranitsa an verschiedenen von Frontex organisierten Veranstaltungen teilgenommen, insbesondere im Bereich der Forschung und Entwicklung mit Blick auf zukunftsfähige automatisierte Grenzkontrollsysteme. · Einsatz von fachkundigem Personal, angemessenen Mitteln sowie entsprechender technischer Ausrüstung und Infrastruktur an den wichtigen Grenzabschnitten sowie effiziente Durchführung der Grenzschutzverfahren und bewährten Verfahrensweisen an den gemeinsamen Grenzübergangsstellen, um ein gesichertes Umfeld für das Überschreiten der Grenzen zwischen der EU und der Russischen Föderation zu gewährleisten, wobei zugleich gegen die grenzüberschreitende Kriminalität vorgegangen, die Kontrolle der damit verbundenen Grenzübertritte noch effizienter gestaltet, das Überschreiten der gemeinsamen Grenzen vereinfacht und die Wartezeit verringert wird. Im Rahmen der Mission zum Themenkomplex 2 besuchten die EU-Sachverständigen viele Grenzübergangsstellen an verschiedenen Abschnitten der russischen Grenze, d. h. an der Grenze zu Kasachstan (Karaozek-Kotjajewka), Ukraine (Matwejew Kurgan, Kuibyschew, Krasnodon, Belgorod, Naumowka, Nechotejewka und Trojebortnoje), Belarus (da es keine Grenzkontrollen gibt, gibt es hier auch keine Grenzübergangsstellen), Lettland (Terechowo-Buratschki und Zilupe-Sebeza) und Estland (Narwa-Iwangorod und Kunitschina-Gora), sowie verschiedene Flughäfen (Domodedowo, Scheremetjewo, Wnukowo, Rostow am Don und Astrachan) und Seehäfen (Sankt Petersburg und Astrachan). Die Grenzeinrichtungsagentur Rosgranitsa ist in Russland für die Bereitstellung der Ausrüstung und den Ausbau der Infrastruktur an den Grenzübergangsstellen zuständig. Sie ist Eigentümer der grundlegenden Ausstattung und Infrastruktur in den bestehenden 372 internationalen und 259 lokalen Grenzübergangsstellen entlang der gesamten russischen Grenze. Außerdem ist sie für den Ausbau der vorhandenen Grenzübergangsstellen zuständig. Für den Ausbau der Einrichtungen und der Infrastruktur an den Grenzübergangsstellen unter Federführung von Rosgranitsa existiert ein spezielles Finanzierungsprogramm. Priorität haben bei diesen Verbesserungen derzeit die Region Sotschi, die Seegrenzen sowie internationale Bahnverbindungen. Es wird empfohlen, der Grenze zwischen der EU und Russland ebenfalls Priorität einzuräumen. Verbesserungen und Veränderungen der Infrastruktur an den einzelnen Grenzübergangsstellen werden von speziell zu diesem Zweck eingerichteten Koordinierungsausschüssen beschlossen. In diesen Ausschüssen arbeiten die wichtigsten Akteure an den Grenzübergangsstellen zusammen, d. h. Rosgranitsa, der Grenzschutzdienst und die Zollbehörde. Klar ist, dass viele Anstrengungen unternommen werden, um die vorhandenen Grenzübergangsstellen zu verbessern. Einige der in Augenschein genommenen Grenzübergangsstellen wurden erst vor kurzem in Betrieb genommen. Zugleich waren die alten (noch im Einsatz befindlichen) Grenzübergangsstellen an den betreffenden Orten extrem veraltet – den EU-Sachverständigen wurde kein wirklicher Zugang zu diesen Einrichtungen gewährt. Einige der neuen Grenzübergangsstellen (z. B. an der Grenze zur Ukraine und zu Kasachstan) boten bereits die erforderlichen Einrichtungen zur Durchführung gemeinsamer Grenzkontrollen. Es werden aber auch Anstrengungen unternommen, um die Wartezeiten an den am stärksten frequentierten Grenzübergangsstellen (insbesondere an der Grenze zur EU) zu verringern. Rosgranitsa ist dieses Problem wohlbekannt. Es wurden Terminals gebaut (z. B. an Grenzübergangsstellen zu Lettland), um die Lkw-Kontrollen zu beschleunigen, und verschiedene andere Projekte zielen darauf ab, die Abfertigungskapazitäten anderer Grenzübergangsstellen zwischen Russland und den EU-Mitgliedstaaten zu steigern. Auch eine Reihe unterstützender Maßnahmen werden derzeit umgesetzt, beispielsweise Websites mit Webcams, die an den Grenzübergangsstellen Informationen in Echtzeit bereitstellen. Hier könnten einige prozedurale Verbesserungen ins Auge gefasst werden, insbesondere mit Blick auf die derzeit strikte Aufgabenteilung zwischen der Zollbehörde (die nur Waren kontrolliert) und dem Grenzschutzdienst (der nur Personen kontrolliert) sowie die extrem formalistische Herangehensweise der beiden Behörden an die betreffenden Verfahren. Am 12. September 2013 stufte die Zollbehörde Warenlieferungen aus einem EU-Mitgliedstaat gemäß dem höchsten Risikoprofil ein, was zur Folge hatte, dass Lkw, die in diesem EU-Mitgliedstaat beladen wurden, zu 100 % kontrolliert wurden. Bei den langwierigen Kontrollen musste das gesamte Fahrzeug entladen werden, ein äußerst kostspieliges und störendes Verfahren. Weder die Kommission noch der betreffende Mitgliedstaat wurden zuvor davon in Kenntnis gesetzt. Dieses Prozedere führte zu einem massiven Anstieg der Wartezeiten an den betreffenden Grenzübergangsstellen. Inzwischen hat sich das Verfahren an diesen Grenzübergangsstellen wieder normalisiert. Die Situation wird aber weiterhin genauestens beobachtet. Rechtsvorschriften und Verfahrensweisen hinsichtlich der Grenzkontrollen entsprechen geltenden Standards. Die Verfahren sind landesweit stark vereinheitlicht. Das größte Problem scheint die Herangehensweise bei den Personenkontrollen an der Grenze darzustellen. Anscheinend wird bei diesen Kontrollen in erster Linie die Identität der betreffenden Person überprüft. Dem Reisezweck wird praktisch keinerlei Beachtung geschenkt, obwohl die Grenzschutzbeamten gesetzlich befugt sind, die Reisenden zu befragen und die Einreise zu verweigern, wenn Zweifel an der Glaubwürdigkeit eines Reisenden bestehen. Bei den Personenkontrollen wird kein Profil der Reisenden erstellt, auch nicht an den großen Flughäfen, wo die Gestaltung der Schalter es sogar unmöglich macht, Personen visuell zu überprüfen, bevor sie direkt vor den Grenzschutzbeamten stehen. In puncto Ausrüstung sind die Grenzübergangsstellen eher standardmäßig ausgestattet. Den Beamten, die die Kontrollen in der ersten Kontrolllinie durchführen, stehen ein Pass-Lesegerät, ein Computer mit Zugang mindestens zu der Datenbank über Einreiseverbote und gesuchte Personen und eine Reihe grundlegender Instrumente zur Überprüfung der Dokumentenechtheit zur Verfügung. Dies kann als ausreichend betrachtet werden. Eine zweite Kontrolllinie zur Überprüfung der Dokumente wurde den EU-Sachverständigen nicht gezeigt; eine Ausnahme bildeten hier der Flughafen Scheremetjewo und der Seehafen von Sankt Petersburg. Die Qualität der dort gezeigten Kontrollen in der zweiten Kontrolllinie war ausreichend. An den anderen Orten, so ist anzunehmen, existiert keine solche zweite Kontrolllinie. Bestätigt wird dies augenscheinlich dadurch, dass an den Grenzübergangsstellen zu den EU-Mitgliedstaaten Kontrollen in der zweiten Kontrolllinie von den Grenzschutzbeamten der EU vorgenommen werden. Das oben Dargelegte im Verein mit der Tatsache, dass es weder eine Datenbank über gefälschte Dokumente gibt noch andere Informationen über derartige Dokumente an den Grenzübergangsstellen verfügbar sind, kann die Effizienz der Grenzkontrollen einschränken. An einigen Flughäfen wurden die Voraussetzungen für eine vollautomatische Grenzkontrolle (Automated Border Control, ABC) geschaffen und einige einschlägige Abfertigungsschalter sind bereits installiert (jedoch noch nicht betriebsbereit). Die Grenzkontrollen in Zügen oder an Bord von Schiffen erfolgen anhand mobiler Geräte; dies garantiert bei den Kontrollen dieselbe Qualität wie in den stationären Grenzübergangsstellen. Die für die Warenkontrolle an Grenzübergangsstellen erforderliche Ausrüstung war auch vorhanden (Röntgengeräte, Sensoren usw.), aber den EU-Sachverständigen wurde die Möglichkeit verwehrt, diese näher in Augenschein zu nehmen. Und die Grenzübergangsstellen zwischen Russland und Kasachstan sind wegen der Zollunion ganz offensichtlich nur auf Personenkontrollen ausgelegt. Infolge der Staatsunion mit Belarus werden an der Grenze zwischen Russland und Belarus keine Grenzkontrollen vorgenommen; dementsprechend gibt es dort auch keine Grenzübergangsstellen. Dies erfordert eine verstärkte Zusammenarbeit zwischen den Behörden, die im Rahmen der EU-Mission nicht wirklich wahrgenommen wurde. Eine weitere Besonderheit stellt die Tatsache dar, dass Staatsbürgern der GUS-Staaten für die Einreise nach Russland nur ihren Inlandspass benötigen. Diese Frage wurde nun anscheinend insofern geklärt, als Staatsbürger der GUS-Staaten künftig einen internationalen Pass vorweisen müssen, um nach Russland einzureisen; die betreffende Regelung soll 2015 in Kraft treten. Visa werden an der Grenze nicht ausgestellt; Ausnahmen werden diesbezüglich nur unter ganz außergewöhnlichen Umständen gemacht. Die Grenzschutzbeamten sind allerdings befugt, ein Visum bei der Ausreise aus Russland um bis zu drei Tage zu verlängern; zumeist geschieht dies, wenn eine Person bei ihrem Aufenthalt in Russland die Gültigkeitsdauer ihres Visums um bis zu drei Tage überschritten hat. Bezüglich Überwachung der grünen und blauen Grenzen wurde den EU-Sachverständigen mitgeteilt, geeignete Mittel und Ausrüstungen stünden bereit. Nähere Informationen verweigerten die russischen Behörden jedoch. Aus diesem Grund ist es nicht möglich, in dieser Frage zu einer Schlussfolgerung zu kommen. · Informationsaustausch über ihre entsprechenden für den Grenzschutz zuständigen Verwaltungsstrukturen, Fortsetzung der Zusammenarbeit zwischen ihren Grenzschutzdiensten, Strafverfolgungsbehörden und sonstigen zuständigen Stellen sowie Behebung etwaiger Schwachstellen. Der Grenzschutzdienst ist für die Überwachung aller Außengrenzen, d. h. aller Landes- und Seegrenzen Russlands, sowie für die Grenzkontrollen an allen Grenzübergängen zuständig. Die Behörde ist auf föderaler und regionaler Ebene ebenso tätig wie auf lokaler Ebene, d. h. an den Grenzübergangsstellen. Der Grenzschutzdienst ist seit 2003 integraler Bestandteil des Inlandssicherheitsdiensts (FSB), verfügt aber über eigene Haushaltsmittel. Als weitere am Grenzmanagement beteiligte Behörde ist die Grenzeinrichtungsagentur Rosgranitsa für die Bereitstellung und Verwaltung der Ausrüstung an den Grenzübergangsstellen zuständig. Auch die Zollbehörde ist an jeder Grenzübergangsstelle präsent, um Warenkontrollen vorzunehmen. Wie die betreffenden Behörden bestätigten, funktioniert die operative Zusammenarbeit zwischen den russischen Strafverfolgungsbehörden, d. h. zwischen dem Grenzschutzdienst, der Migrationsbehörde, der Polizei bzw. dem Innenministerium und der Zollbehörde, hervorragend. Berichten zufolge wurden interinstitutionelle Vereinbarungen getroffen und es gibt Arbeitstreffen auf zentraler, regionaler und lokaler Ebene. Die EU-Sachverständigen konnten diese Bewertung nicht überprüfen, da ihnen keinerlei schriftliche Kooperationsvereinbarung oder Protokoll vorlag, die sie hätten konsultieren können. Die strikte Aufgabenteilung und die strikte Trennung der praktischen Tätigkeiten zwischen dem Grenzschutzdienst und der Zollbehörde sprechen nicht wirklich für eine Zusammenarbeit zwischen den beiden Behörden. · Entwicklung eines Datenerhebungs- und ‑analysesystems zur Durchführung regelmäßiger Risikoanalysen für das Grenzmanagement. Der Grenzschutzdienst (und die Migrationsbehörde) verfügen über spezielle Abteilungen und Fachpersonal für die Erhebung umfassender grenzbezogener Informationen, für Statistiken und Risikoanalysen auf zentraler und regionaler Ebene. Die Verbreitung der erhobenen Informationen innerhalb des Grenzschutzdienstes (Informationsfluss vom Hauptquartier in Richtung der Grenzübergangsstellen und umgekehrt) warf jedoch Fragen auf. Außerdem sollte der Informationsaustausch zwischen den Analyseabteilungen der verschiedenen Strafverfolgungsbehörden ausgebaut werden. Derzeit erarbeitet jede Behörde anhand des eigenen Bedarfs und eigener Indikatoren eigene Statistiken; als Folge davon mangelt es beispielsweise an harmonisierten Statistiken zur irregulären Migration. Hinzu kommt noch, dass das russische Statistikamt (Rossat) nicht dafür zuständig ist, statistische Daten zur irregulären Migration zu erheben. Sowohl Grenzschutzdienst als auch Migrationsbehörde bauen verschiedene Datenbanken auf, die wichtigen Erfordernissen entsprechen. Bei einer Reihe von Datenbanken könnte jedoch die Vernetzung noch verbessert werden, denn der Zugriff auf einige unter ihnen ist nur durch die entsprechenden regionalen Stellen der Behörden oder durch eine offizielle Verwaltungsanfrage möglich (das gilt z. B. für das Einreise-/Ausreise-System unter Federführung der Migrationsbehörde). Darüber hinaus war es unmöglich, Qualität und Methodik der Risikoanalyse zu bewerten. Die EU-Sachverständigen bekamen nicht einmal auszugsweise eine Risikoanalyse zu Gesicht, wie sie Berichten zufolge regelmäßig monatlich, vierteljährlich und jährlich erstellt wird. Es gibt eine Zusammenarbeit mit den angrenzenden EU-Mitgliedstaaten bei der Datenerhebung und ‑analyse. Der Informationsaustausch im Rahmen der Arbeitsvereinbarung zwischen dem Grenzschutzdienst und Frontex wurde weiter oben beschrieben. Russland strebt die Erhebung von Daten über Passagiere an, die – mit welchem Transportmittel auch immer (zur See, zu Land oder in der Luft) – in russisches Hoheitsgebiet einreisen, von dort ausreisen oder dieses im Transit durchqueren. Seit dem 1. Dezember 2013 werden schrittweise diesbezügliche Rechtsvorschriften eingeführt, die Verkehrsunternehmer dazu verpflichten, erweiterte Fluggastdaten (Advance Passenger Information, API) bereitzustellen. Bei dieser Maßnahme hat man aber wohl nicht die irreguläre Migration im Auge, sondern es geht primär um Sicherheitsfragen. Wie die russische Seite bestätigt hat, beziehen sich diese Rechtsvorschriften ausschließlich auf erweiterte Fluggastdaten. Die einschlägigen gesetzlichen Regelungen wurden geändert. Die EU betrachtet die beabsichtigte Erhebung von Daten bei Überflügen nach wie vor als höchst problematisch. Die Situation wird weiterhin genauestens beobachtet. · Fortführung des Maßnahmenbündels zur Prävention und Unterbindung von Dokumentenfälschungen und der Verwendung von Fälschungen für den Grenzübertritt, u. a. durch die Schulung des Personals der Strafverfolgungs-, Grenzschutz- und Zollbehörden. Alle in Augenschein genommenen Grenzübergangsstellen verfügten über die grundlegende Ausstattung zum Aufspüren gefälschter Dokumente. Das Personal wird durch Schulungen, Seminare und Workshops im Einsatz der einschlägigen Ausrüstung unterwiesen. Alle Grenzschutzbeamten, die in der ersten Kontrolllinie tätig sind, erhalten in einem der Schulungszentren des Grenzschutzdienstes eine Schulung zu Fragen der Dokumentensicherheit. Zudem nehmen sie alle fünf Jahre an Weiterqualifizierungskursen teil. Für die zusätzliche Schulung vor Ort sind die Leiter der Grenzübergangsstellen zuständig. Die Mitarbeiter an Grenzübergangsstellen müssen sich einmal im Jahr einer Prüfung unterziehen. Auffrischungskurse werden in der Regel von Fall zu Fall angeboten. Verdächtige Dokumente werden in der zweiten Kontrolllinie eingehender geprüft (sofern an den betreffenden Grenzübergangsstellen eine solche Kontrolllinie überhaupt existiert, vgl. die Anmerkungen weiter oben zur Überprüfung von Dokumenten an der zweiten Kontrolllinie). Die Beamten für die zweite Kontrolllinie erhalten keine gesonderte Schulung, es handelt sich aber um erfahrene Mitarbeiter. Es gibt keine Datenbank über gefälschte Dokumente, und auch spezielle Unterlagen mit Beispielen für gefälschte Dokumente sind an den Grenzübergangsstellen nicht verfügbar. Am häufigsten verfügbar sind dort Muster internationaler Reisedokumente zusammen mit einer Beschreibung von deren wichtigsten Sicherheitsmerkmalen. Über Neuigkeiten im Bereich der Fälschungen wird von Fall zu Fall informiert (z. B. am Schichtbeginn). · Durchführung von Schulungsprogrammen und Korruptionsbekämpfungsmaßnahmen, einschließlich ethischer Normen, die sich insbesondere an Beamte der für den Grenzschutz zuständigen Verwaltungsstrukturen richten, sowie Behebung etwaiger Schwachstellen. Die EU-Sachverständigen besuchten die Akademie des Grenzschutzdienstes und auch eine der Schulungseinrichtungen für Offiziere. Das System zur Schulung der Offiziere wurde positiv bewertet und entspricht Berichten zufolge dem Bologna-Prozess. Akademisch-theoretische Durchdringung der Lernstoffe und wissenschaftliche Forschung sind integraler Bestandteil der Schulungen. Jedem Offizier werden in der Grundausbildung auch Kenntnisse über Korruptionsbekämpfungsmaßnahmen und Ethik vermittelt. Die Einrichtung bietet auch Fortbildungskurse für Offiziere an, die an den Grenzübergangsstellen tätig sind. Jeder Offizier ist verpflichtet, alle fünf Jahre an einem solchen ein- oder zweimonatigen Kurs teilzunehmen. Die Schulungsprogramme für Offiziere und Unteroffiziere selbst wurden den EU-Sachverständigen jedoch nicht vorgestellt. Korruptionsbekämpfung und ethische Normen sind Berichten zufolge Bestandteil der Grundausbildung für Offiziere der Grenzübergangsstellen. Den EU-Sachverständigen wurde mitgeteilt, dass weder die Migrationsbehörde noch der Grenzschutzdienst zum Thema Korruptionsbekämpfung weitere Kurse anbieten. Wie erklärt wurde, gibt es an den Grenzübergangsstellen unterschiedliche Formen interner und externer Kontrolle, um Korruptionsversuche festzustellen und zu verhindern, u. a. Fragebögen zur Befragung der Reisenden, Hotlines sowie Kameras. Probleme und empfohlene Folgemaßnahmen betreffend Themenkomplex 2: Auf der Grundlage der oben dargelegten Ergebnisse hat die Kommission folgende Probleme festgestellt, die einer weiteren Erörterung mit den russischen Behörden bedürfen: · Die Aufenthaltsbedingungen im Rahmen einer befristeten Aufenthaltserlaubnis und/oder Arbeitserlaubnis erscheinen insbesondere mit Blick auf die Dauer von Geschäftsreisen, das Registrierungsverfahren, die Quotenregelung, das Verlängerungsverfahren und die damit verbundenen Gesundheitstests unnötig kompliziert. · Es existiert keine wirklich umfassende Strategie zur Integration auch von Personen, die internationalen Schutz genießen, und dies steht einem effektiven Management der legalen Migrationsströme entgegen. · Entscheidungen zur Gewährung internationalen Schutzes werden offenbar nicht anhand eines systematisch gegliederten Pools an Informationen über Herkunftsländer getroffen; ein solcher Informationspool böte den Behörden eine solide Entscheidungsgrundlage bezüglich der faktischen Gegebenheiten in den Herkunftsländern der Antragsteller. Dies kann sich auf die Kohärenz der einschlägigen Entscheidungen auswirken. · Da es zwischen Russland und Belarus keine Grenzkontrollen gibt, besteht freier Verkehr zwischen den beiden Ländern (mögliche Sekundärbewegungen irregulär aufhältiger Personen eingeschlossen). Um möglichem Missbrauch wirksam vorzubeugen, muss eine konkrete und systematische Zusammenarbeit zwischen der Migrationsbehörde und dem Grenzschutzdienst auf der einen und den zuständigen Behörden in Belarus auf der anderen Seite aufgebaut werden. · Voraussetzung für ein wirksames Migrationsmanagement ist eine enge Zusammenarbeit zwischen den für die Kontrollen an den Grenzen zuständigen Behörden (d. h. dem Grenzschutzdienst) und den für die Situation im Land selbst zuständigen Behörden (der Migrationsbehörde), beispielsweise durch Vernetzung von Datenbanken, die Abordnung von Beamten der Migrationsbehörde an bestimmte Grenzübergangsstellen und die Bereitstellung von Informationen über Asylverfahren. Dies gewährleistet nicht nur einen guten Überblick über die Gesamtsituation (beispielsweise durch Statistiken über Aufgriffe irregulärer Migranten sowohl innerhalb des Landes als auch an der Grenze), sondern auch einen adäquaten Zugriff auf die Mechanismen des internationalen Schutzes schon an der Grenze. · In manchen Fällen erhalten Personen, die sich irregulär in Russland aufhalten und aufgegriffen werden, keine Abschiebungsanordnung, sondern ihnen wird nur ein Bußgeld auferlegt. Als Folge davon kann sich ein rechtlicher Schwebezustand ergeben, bei dem die betreffende Person weder befugt ist, sich in Russland aufzuhalten, noch verpflichtet ist, das Land zu verlassen. · Viele Grenzübergangsstellen an der Grenze zur EU sind nicht mit ausreichenden Kapazitäten ausgestattet, um die anfallenden Personenströme effizient abzufertigen, was zu langen Wartezeiten führt. Darüber hinaus ist die Infrastruktur einer Reihe von Grenzübergangsstellen an der Grenze zu den GUS-Staaten veraltet. Dem könnte zum einen durch den Ausbau der betreffenden Grenzübergangsstellen und zum anderen durch eine Verbesserung der Kontrollverfahren an den Grenzübergangsstellen durch die verschiedenen Behörden abgeholfen werden. In diesem Zusammenhang ist auch darauf hinzuweisen, dass die Behörden bei Personenkontrollen an den Grenzübergangsstellen praktisch nie ein Profil der Reisenden erstellen oder eine Risikoanalyse vornehmen – beides Dinge, durch die sich die Effizienz der Kontrollen steigern ließe. Folgende Maßnahmen werden empfohlen, um die Umsetzung der einschlägigen gemeinsamen Maßnahmen weiter voranzutreiben: · Sicherung der vollen Funktionsfähigkeit des in dem Rückübernahmeabkommen zwischen der EU und Russland vorgesehenen beschleunigten Verfahrens durch Information und Schulung der Grenzschutzbeamten bezüglich ihrer Aufgaben in diesem Zusammenhang; · Verabschiedung des neuen, im Entwurf vorliegenden Asylgesetzes, das die Berücksichtigung des Verfahrens an der Grenze ebenso einschließt wie die Angleichung der Rechte von Personen, die internationalen Schutz genießen, an die Rechte von Flüchtlingen, den Zugang zu den Rechten unabhängig von der Registrierung sowie die Ausstellung adäquater Unterlagen für Asylsuchende im Zulassungsverfahren; · angesichts der beträchtlichen Anzahl aus Russland stammender Asylsuchender in der EU Organisation von Maßnahmen zur Information über die Rechte und Pflichten von Personen, die internationalen Schutz genießen, bzw. von Personen, die in der EU einen einschlägigen Antrag stellen, in den am stärksten betroffenen Gebieten; · Verbesserung des Austauschs relevanter, harmonisierter, indikatorgestützter und regulärer statistischer Daten sowie der gemeinsamen Analysearbeit mit Frontex im Rahmen der mit dem russischen Grenzschutzdienst abgeschlossenen Arbeitsvereinbarung; · Einrichtung einer zweiten Kontrolllinie zur Prüfung von Dokumenten zumindest in den am meisten frequentierten Grenzübergangsstellen und Ausstattung der Grenzübergangsstellen mit geeigneten Materialien über mögliche Fälschungsverfahren, so dass sie besser befähigt sind, gefälschte Dokumente aufzuspüren. Aufgrund der unzureichenden Informationen war die Kommission nicht in der Lage, die Fortschritte hinsichtlich folgender, für den Themenkomplex 2 relevanter Aspekte adäquat zu bewerten: · Strategie zur Überwachung der grünen und der blauen Grenze (Ausrüstung, Verfahren usw.; · Schulungsinhalte und ethischer Kodex von Grenzschutzbeamten; · Effizienz des justiziellen Beschwerdesystems für den Asylbereich (Statistiken, Schulungen usw.); · mögliche Berichte über Risikoanalysen zur irregulären Migration und zum Grenzmanagement; · Inhalte interinstitutioneller Vereinbarungen zwischen dem Grenzschutzdienst und anderen Strafverfolgungsbehörden über die Zusammenarbeit beim Grenzmanagement. Themenkomplex 3: Öffentliche Ordnung, Sicherheit und justizielle Zusammenarbeit Allgemeine Bewertung In den vergangenen Jahren hat Russland unter Einsatz seiner umfassenden Verwaltung und seinen versierten Strafverfolgungsbehörden grenzüberschreitende Kriminalität, Terrorismus und Korruption aktiv bekämpft. Ein Nachteil ist, dass es durch die Beteiligung verschiedener Behörden zur Überschneidung von Zuständigkeiten kommen kann. Die Vernetzung der einschlägigen Datenbanken könnte sich auch für den Kontakt zwischen den betreffenden Behörden als förderlich erweisen. Darüber hinaus ist Russland zwar offen für die internationale Zusammenarbeit und hat zu diesem Zweck in verschiedenen Bereichen unterschiedliche Kanäle geschaffen, in der Praxis jedoch ist das Verfahren durch die Hauptsitze der zuständigen Behörden stark zentralisiert und vereinheitlicht. Infolgedessen ergeben sich große Verzögerungen bei der Bearbeitung von Anfragen aus Drittländern. Durch den Abschluss eines operativen Abkommens mit Europol ließe sich diese Zusammenarbeit weiter ausbauen. Die über mehrere Jahre hinweg durchgeführte Polizeireform sollte weiter verbessert werden, da einige der ursprünglichen Ziele offensichtlich nicht verwirklicht wurden. Russland hat ein umfassendes System zur Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung aufgebaut. Die von der Arbeitsgruppe „Finanzielle Maßnahmen gegen die Geldwäsche“ (FATF) festgestellten Mängel werden durch die anstehenden Gesetzesänderungen behoben. Zudem verfolgen die russischen Behörden eine allgemeine Drogenbekämpfungsstrategie, die darauf abzielt, Angebot und Nachfrage gleichermaßen einzudämmen. In Bezug auf den Menschenhandel erkennt Russland selbst an, dass die im Land verfügbaren Daten das Problem in seinem Ausmaß nicht voll erfassen. Es gibt zwar Maßnahmen zur Bekämpfung der kriminellen Aspekte des Menschenhandels, aber keine klaren Strukturen für eine umfassende Betreuung der Opfer (Schutzunterkünfte eingeschlossen). Russland verfügt außerdem über eine umfassende Strategie zur Bekämpfung des Terrorismus in Übereinstimmung mit der international gängigen Praxis; ein klarer Schwerpunkt liegt dabei auf der Gefahr, die von den Gebieten im Nordkaukasus ausgeht. Es wurden jedoch kaum Anstrengungen unternommen, in den oben genannten Bereichen eine Analyse der Risiken vorzunehmen, die sich verbunden mit der Schaffung einer Zollunion (mit Kasachstan und Belarus) und einer möglichen Abschaffung der Visumpflicht zwischen Russland und der EU ergeben können. Russland hat in jüngster Zeit auf strategischem wie rechtlichem Gebiet zahlreiche Anstrengungen zur Bekämpfung der Korruption unternommen. Das Land hat alle wichtigen internationalen Übereinkommen – u. a. der Vereinten Nationen, der OECD und des Europarats – ratifiziert und ist nun deren Überwachungsmechanismen unterworfen. Offenbar ist Russland bereit, die im Zuge dieser Überwachungsmaßnahmen formulierten Empfehlungen umzusetzen. Zweifelsohne besteht in diesem Zusammenhang noch eine Reihe von Problemen, u. a. bezüglich der Zusammenarbeit mit der Zivilgesellschaft, der Unabhängigkeit der Justiz und der öffentlichen Auftragsvergabe. Im Bereich der justiziellen Zusammenarbeit hat Russland die zwei Haager Übereinkommen über die Kindesentführung und über den Schutz von Kindern ratifiziert. Das Haager Übereinkommen über Kindesentführung wurde bereits umgesetzt (vorbehaltlich möglicher kleinerer Verbesserungen), ob jedoch alle EU-Mitgliedstaaten im Namen der EU dem Beitritt Russlands zustimmen, ist noch offen. Das Haager Übereinkommen über den Schutz von Kindern trat erst kürzlich in Kraft; eine zentrale Behörde ist zwar bereits bestellt worden, die Durchführungsbestimmungen hingegen werden derzeit erst erarbeitet. Bezüglich Strafsachen hat Russland alle wichtigen Übereinkommen des Europarates ratifiziert, die die Grundlage für eine effiziente Zusammenarbeit bilden. Die justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen ist jedoch – ähnlich wie bei der Strafverfolgung – extrem zentralisiert, wodurch es bei der Beantwortung verschiedener Anfragen zu Verzögerungen kommt. Darüber hinaus stoßen einige EU-Mitgliedstaaten mit ihren Anfragen auf Probleme, da diese nicht innerhalb von sechs Monaten oder auch gar nicht beantwortet werden. Hinsichtlich Datenschutz hat Russland das Übereinkommen des Europarates von 1981 ratifiziert, das anhand mehrerer föderaler Gesetze und anderer Durchführungsgesetze umgesetzt wird. Die Ratifikation des Zusatzprotokolls steht jedoch noch aus, und nach Auffassung der Kommission kann die benannte Kon