ISSN 1831-080X
EUROPÄISCHER 
RECHNUNGSHOF
2013
DE
Sonderbericht Nr. 9
DIE UNTERSTÜTZUNG DER EU 
FÜR VERANTWORTUNGSVOLLE 
STAATSFÜHRUNG IN DER 
DEMOKRATISCHEN REPUBLIK KONGO

DIE UNTERSTÜTZUNG DER EU 
FÜR VERANTWORTUNGSVOLLE 
STAATSFÜHRUNG IN DER 
DEMOKRATISCHEN REPUBLIK KONGOSonderbericht Nr. 9  2013
(gemäß Artikel 287 Absatz 4 Unterabsatz 2 AEUV)
EUROPÄISCHER RECHNUNGSHOF
EUROPÄISCHER RECHNUNGSHOF
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG
Tel. +352 4398-1
Fax +352 4398-46410
E-Mail: eca-info@eca.europa.eu
Internet: http://eca.europa.eu
Sonderbericht  Nr. 9  2013
Zahlreiche weitere Informationen zur Europäischen Union sind verfügbar über Internet,  
Server Europa ( http://europa.eu ).
Katalogisierungsdaten befinden sich am Ende der Veröffentlichung.
Luxemburg: Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union, 2013
ISBN 978-92-9241-357-6
doi:10.2865/12825
© Europäische Union, 2013
Nachdruck mit Quellenangabe gestattet.
Printed in Luxembourg
Sonderbericht Nr. 9/2013 – Die Unterstützung der EU für verantwortungsvolle Staatsführung in der Demokratischen Republik Kongo3
INHALT
Ziffer
 ABKÜRZUNGEN
I–VI  ZUSAMMENFASSUNG
1–24 EINLEITUNG
1–4  FRAGILE STAATLICHE STRUKTUREN
5–12 DIE DEMOKRATISCHE REPUBLIK KONGO
5–9  SOZIALE UND WIRTSCHAFTLICHE LAGE
10–12  POLITISCHE UND INSTITUTIONELLE LAGE
13–24 ZUSAMMENARBEIT DER EU MIT DER DR KONGO IM ZEITRAUM 2003-2011
15–21  ENTWICKLUNGSZUSAMMENARBEIT
22 HUMANITÄRE HILFE
23–24  POLITISCHE UND SICHERHEITSPOLITISCHE ZUSAMMENARBEIT
25–27 PRÜFUNGSUMFANG UND PRÜFUNGSANSATZ
28–90 BEMERKUNGEN
28–75  DIE UNTERSTÜTZUNG DER EU FÜR VERANTWORTUNGSVOLLE STAATSFÜHRUNG IN DER DR KONGO 
IST BEDARFSRELEVANT, HAT ABER INSGESAMT ZU BEGRENZTEN ERGEBNISSEN GEFÜHRT
29–34   DIE UNTERSTÜTZUNG DER EU FÜR VERANTWORTUNGSVOLLE STAATSFÜHRUNG IN DER DR KONGO IST 
IN EINE  IM ALLGEMEINEN SOLIDE KOOPERATIONSSTRATEGIE EINGEBETTET
35–75   DIE UNTERSTÜTZUNG DER EU FÜR VERANTWORTUNGSVOLLE STAATSFÜHRUNG IST IN ALLEN BEREICHEN 
BEDARFSRELEVANT, ABER DER ERZIELTE FORTSCHRITT IST UNGLEICHMÄSSIG UND INSGESAMT BEGRENZT
4
Sonderbericht Nr. 9/2013 – Die Unterstützung der EU für verantwortungsvolle Staatsführung in der Demokratischen Republik Kongo4
76–90  DIE KOMMISSION HAT DEM VON FRAGILITÄT GEPRÄGTEN NATIONALEN KONTEXT BEI DER KONZEPTION 
DER  EU-PROGRAMME NICHT HINREICHEND RECHNUNG GETRAGEN
77–81  RISIKEN WURDEN NICHT AUSREICHEND BERÜCKSICHTIGT
82 DIE ZIELE WAREN HÄUFIG ZU HOCH GESTECKT
83–90  KONDITIONALITÄT UND POLITISCHER DIALOG WURDEN NICHT VOLLSTÄNDIG AUSGESCHÖPFT
91–94 SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN
 ANHANG I  — BEWERTUNG DER PROGRAMME
 ANHANG II  — BEWERTUNGSMETHODE
ANTWORTEN DER KOMMISSION UND DES EAD
Sonderbericht Nr. 9/2013 – Die Unterstützung der EU für verantwortungsvolle Staatsführung in der Demokratischen Republik Kongo5
AKP : Staaten in Afrika, im Karibischen Raum und im Pazifischen Ozean
CAF : Country Assistance Framework  (Rahmen für die Unterstützung des Landes)
CENI : Commission Électorale Nationale Indépendante  (Unabhängige nationale Wahlkommission)
CMJ : Comité Mixte de la Justice  (Gemischter Justizausschuss)
CSRP : Comité de Suivi de la Réforme de la Police  (Ausschuss für die Begleitung der Polizeireform)
DCI : Development Cooperation Instrument  (Instrument für die Entwicklungszusammenarbeit)
DR Kongo : Demokratische Republik Kongo
EAD : Europäischer Auswärtiger Dienst
EEF : Europäischer Entwicklungsfonds
EIDHR : Europäisches Instrument für Demokratie und Menschenrechte
EUPOL : Polizeimission der Europäischen Union in Kinshasa
EUSEC : Beratungs- und Unterstützungsmission der Europäischen Union im Zusammenhang mit der Reform des 
Sicherheitssektors in der DR Kongo
GD: Generaldirektion
GSVP : Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik
HIPC : Heavily Indebted Poor Countries  (Hochverschuldete arme Länder)
IfS: Instrument für Stabilität
LSP : Länderstrategiepapier
MONUC : United Nations Organisation Mission in the DRC  (Mission der Organisation der Vereinten Nationen in 
der DR Kongo) (ersetzt durch die MONUSCO)
NRP : Nationales Richtprogramm
OECD/DAC : Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung/Ausschuss für Entwicklungshilfe
OLAF : Europäisches Amt für Betrugsbekämpfung
PAG : Programme d’Appui à la Gouvernance  (Programm zur Unterstützung der verantwortungsvollen 
Staatsführung)
PAMFIP : Projet d’Appui à la Modernisation des Finances Publiques  (Programm zur Unterstützung der Modernisie -
rung der öffentlichen Finanzen)
PAP : Programme d’Appui aux Parlements  (Programm zur Unterstützung der Parlamente)ABKÜRZUNGEN
6
Sonderbericht Nr. 9/2013 – Die Unterstützung der EU für verantwortungsvolle Staatsführung in der Demokratischen Republik KongoPARP : Programme d’Appui à la Réforme de la Police Nationale  (Programm zur Unterstützung der Reform der 
Nationalpolizei)
PEFA : Public Expenditure and Financial Accountability  (Öffentliche Ausgaben und finanzielle Rechenschaftspflicht)
PFM : Public finance management  (Öffentliches Finanzmanagement)
REJUSCO : Programme d’Appui à la Restauration de la Justice à l’Est de la République Démocratique du Congo  
(EU-Programm zur Wiederherstellung des Justizwesens im Osten der DR Kongo)
ROM : Results‑oriented monitoring  (Ergebnisorientiertes Monitoring)
UNDP : United Nations Development Programme  (Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen)
UPI : Unité de Police Intégrée  (EU-Unterstützungsprogramm für die Ausbildung der Integrierten Polizeieinheit)
7
Sonderbericht Nr. 9/2013 – Die Unterstützung der EU für verantwortungsvolle Staatsführung in der Demokratischen Republik Kongo
ZUSAMMENFASSUNG
I.
Die Demokratische Republik Kongo (DR Kongo) gilt 
allgemein als einer der fragilsten Staaten der Welt. 
Das Unvermögen des Staates, grundlegende Dienst -
leistungen für seine Bevölkerung zu erbringen, ist ein 
beweiskräftiger Indikator für Fragilität. Grundlegende 
Elemente verantwortungsvoller Staatsführung wie 
Menschenrechte und Demokratie werden nicht beach -
tet. Die EU hat die DR Kongo zwischen 2003 und 2011 
mit rund 1,9 Milliarden Euro unterstützt und ist somit 
einer der wichtigsten Entwicklungspartner des Landes.
II.
Der Hof hat die Wirksamkeit der EU-Unterstützung für 
die Verbesserung der Staatsführung in der DR Kongo 
untersucht. Im Besonderen wurde die Unterstützung 
der EU für die Wahlen, die Reform von Justizwesen, 
Polizei und öffentlichem Finanzmanagement sowie 
für den Dezentralisierungsprozess geprüft.
III.
Der Hof gelangt zu dem Schluss, dass die Wirksamkeit 
der EU-Unterstützung für verantwortungsvolle Staats -
führung in der DR Kongo begrenzt ist. Diese Unterstüt -
zung ist in eine im Allgemeinen solide Kooperations -
strategie eingebettet, auf die wichtigsten Bedürfnisse 
ausgerichtet und konnte einige Ergebnisse erzielen. 
Der Fortschritt ist jedoch langsam, ungleichmäßig 
und insgesamt begrenzt. Bei weniger als der Hälfte 
der geprüften Programme wurden die angestrebten 
Ergebnisse größtenteils erzielt oder werden voraus -
sichtlich erzielt. In den meisten Fällen bestehen keine 
realistischen Aussichten auf Nachhaltigkeit.
IV.
Wie andere Entwicklungspartner ist die Kommission 
bei ihren Bemühungen, einen Beitrag zur Verbesserung 
der Staatsführung in der DR Kongo zu leisten, mit gra -
vierenden Hindernissen konfrontiert. Die Misserfolge 
entstehen durch den mangelnden politischen Willen, 
die gebergesteuerte Dynamik der Programme und die 
fehlende Aufnahmekapazität. Obwohl der Kommission 
die wesentlichen Ursachen und Folgen der fragilen 
staatlichen Strukturen in der DR Kongo bekannt sind, 
hat sie dieser Problematik bei der Konzeption der 
EU-Programme nicht hinreichend Rechnung getra -
gen. Risiken wurden nicht ausreichend berücksichtigt, 
die Programmziele sind tendenziell zu ehrgeizig, die 
Konditionalität hat eine geringe Anreizwirkung und 
der politische Dialog wurde nicht im vollen Umfang 
ausgeschöpft und nicht ausreichend mit den EU-Mit -
gliedstaaten koordiniert.V.
Der Wiederaufbau des Staates und die Verbesserung 
der Staatsführung in der DR Kongo werden viel Zeit 
in Anspruch nehmen. Wenn die EU als ein wichtiger 
Entwicklungspartner der DR Kongo und als Verfechter 
von verantwortungsvoller Staatsführung und Men -
schenrechten die Staatsführung in der DR Kongo wei -
terhin unterstützen will, muss sie die Wirksamkeit ihrer 
Hilfe erheblich steigern. Dazu muss die Kommission 
realistischer sein, was die Erreichbarkeit von Zielen 
und die Konzeption der EU-Programme betrifft, und 
die kongolesischen Behörden bei der Überwachung 
der Einhaltung der vereinbarten Bedingungen und 
eingegangenen Verpflichtungen stärker in die Pflicht 
nehmen1.
VI.
Der Hof empfiehlt der Kommission und dem EAD, die 
Kooperationsstrategie der EU mit der DR Kongo zu 
verbessern, die Risiken für die erfolgreiche Umset -
zung von Programmen besser einzuschätzen, Ziele 
festzulegen, die im nationalen Kontakt erreichbar sind, 
und stärker auf Konditionalität und politischen Dialog 
zurückzugreifen.
1 Der Premierminister der DR Kongo Augustin Matata Ponyo erklärte, die 
DR Kongo brauche Partner, die anspruchsvoll, aber verständnisvoll, proaktiv, 
aber respektvoll, und kritisch, aber realistisch sind ( Libération , 12.12.2012).
8
Sonderbericht Nr. 9/2013 – Die Unterstützung der EU für verantwortungsvolle Staatsführung in der Demokratischen Republik KongoFRAGILE STAATLICHE STRUKTUREN
1. Die Kommission definiert „Fragilität“ als unzulängliche oder versagende 
Strukturen oder Situationen, in denen der soziale Vertrag nicht mehr 
erfüllt wird, weil der Staat unfähig oder unwillig ist, seine Grundfunk -
tionen auszuüben und seine Verpflichtungen und Zuständigkeiten bei 
der Erbringung von Dienstleistungen, der Ressourcenverwaltung, der 
Rechtsstaatlichkeit, dem gerechten Zugang zur Macht, der Sicherheit 
der Bevölkerung sowie dem Schutz und der Förderung der Rechte und 
Freiheiten der Bürger wahrzunehmen2.
2. Typisch für fragile Staaten sind öffentliche Einrichtungen, politische 
Prozesse und soziale Mechanismen, denen es an Wirksamkeit, Inklusion 
oder Legitimität mangelt, sowie weit verbreitete Armut oder erheblicher 
Entwicklungsrückstand. Ein weiteres typisches Merkmal vieler fragiler 
Staaten besteht in der Unfähigkeit, die Staatsgewalt wirksam auszuüben.
3. In vielen strategiepolitischen Dokumenten der EU, u. a. im Europäischen 
Konsens über die Entwicklungspolitik3, wurden fragile staatliche Struktu -
ren als besonderes Problem im Hinblick auf die Ziele der Entwicklungs -
zusammenarbeit der EU ausgemacht. 2007 hob die Kommission in ihrer 
Mitteilung „Überlegungen zur Vorgehensweise der EU in Situationen der 
Fragilität“ die langfristige Entwicklungszusammenarbeit als einen Lö -
sungsansatz hervor.
4. Auf die notwendige Förderung der verantwortungsvollen Staatsführung 
wurde in den Mitteilungen der Kommission „Governance in Entwick -
lungsländern“4 und „Die Governance im Rahmen des Europäischen Kon -
senses über die Entwicklungspolitik“ hingewiesen, die auf die Entwick -
lung eines kohärenten und gemeinsamen Ansatzes bei der Förderung 
der demokratischen Staatsführung ausgerichtet waren.2 KOM(2007) 643 endgültig 
vom 25.10.2007.
3 KOM(2006) 421 endgültig 
vom 30.8.2006.
4 KOM(2003) 615 endgültig 
vom 20.10.2003.EINLEITUNG
9
Sonderbericht Nr. 9/2013 – Die Unterstützung der EU für verantwortungsvolle Staatsführung in der Demokratischen Republik Kongo
DIE DEMOKRATISCHE REPUBLIK KONGO
SOZIALE UND WIRTSCHAFTLICHE LAGE
5. Die Demokratische Republik Kongo (DR Kongo) liegt in Zentralafrika, 
erstreckt sich über 2,3 Millionen km2 und hat geschätzte 68 Millionen 
Einwohner5, die sich aus ungefähr 350 ethnischen Gruppen zusammen -
setzen (siehe Karte ). Zum Zeitpunkt der Unabhängigkeit von Belgien im 
Jahr 1960 war sie das am zweitstärksten industrialisierte Land Afrikas. Sie 
verfügt über erhebliche Bodenschätze und Waldressourcen sowie über 
beträchtliches landwirtschaftliches Potenzial und beträchtliche Kapazi -
täten im Bereich Wasserkraft. Die DR Kongo besitzt außerdem Erdöl. Trotz 
ihres Reichtums an natürlichen Ressourcen ist sie heute eines der am 
wenigsten entwickelten Länder. Der wirtschaftliche Niedergang setzte 
infolge aggressiver wirtschaftlicher Praktiken, schlechter Staatsführung 
und ungenügender Investitionen unter dem ehemaligen Präsidenten 
Mobutu ein. Die seit den frühen 1990er Jahren anhaltenden Konflikte in 
der Region der Großen Seen haben verheerende Auswirkungen auf die 
Wirtschaft gehabt: Die Infrastruktur hat großen Schaden genommen, 
viele Institutionen wurden zerstört, Vermögenswerte gingen verloren 
und die Investitionen kamen zum Erliegen6.
6. Seit der Machtübernahme durch Joseph Kabila 2001 und dem Ende des 
Bürgerkriegs wurde gesamtwirtschaftlich ein gewisser Aufschwung ver -
zeichnet. Die Regierung hat ein Reformprogramm umgesetzt, das darauf 
ausgelegt ist, die gesamtwirtschaftliche Stabilität wiederherzustellen, Mit -
tel für die Sanierung der Infrastruktur einzusetzen und den öffentlichen 
Dienst und den Bankensektor umzugestalten. Ein Großteil der wirtschaftli -
chen Tätigkeiten spielt sich im informellen Bereich jenseits staatlicher Kon -
trollen ab, was mit Blick auf die Steuereinnahmen ein ernsthaftes Problem 
darstellt. Im nationalen Haushaltsplan 2013 sind 8 Milliarden  US-Dollar 
veranschlagt, was gemessen an der Größe, der Bevölkerungszahl und dem 
Ressourcenreichtum des Landes sehr wenig ist.
7. Wirtschaftswachstum, soziale Entwicklung, eine wirksame öffentliche 
Verwaltung, Sicherheit und der Aufbau eines Gefühls der nationalen 
Einheit scheitern vor allem an der unzulänglichen und verfallenen Inf -
rastruktur. Weite Landesteile, über die die Regierung keine Kontrolle hat, 
stellen eine enorme Herausforderung dar.5 Weltbank (2011).
6 Trefon, Th., Congo 
Masquerade – The political 
culture of aid inefficiency and 
reform failure , Zed Books, 
London-New York, 2011.
10
Sonderbericht Nr. 9/2013 – Die Unterstützung der EU für verantwortungsvolle Staatsführung in der Demokratischen Republik KongoKARTE
DEMOKRATISCHE REPUBLIK KONGO – VERWAL TUNGSKARTE
ANGOLABURUNDICENTRAL AFRICAN REPUBLIC
CAMEROON
REPUBLIC
OF THE CONGOGABON
RWANDASUDAN
SOUTH SUDANCHAD
TANZANIAUGANDA
ZAMBIABANDUNDU
BAS-CONGOEQUATEUR
KASAI-OCCIDENTALKASAI-ORIENTAL
KATANGAKINSHASAORIENTALE
NORD-KIVU
SUD-KIVU
MANIEMA
BANDUNDU
BAS-CONGOEQUATEUR
KASAI-OCCIDENTALKASAI-ORIENTAL
KATANGAKINSHASAORIENTALE
NORD-KIVU
SUD-KIVU
MANIEMAKINDUBUKAVUMBANDAKAKISANGANI
BANDUNDU
KANANGA
MBUJI-MAYIGOMA
MATADI
LUBUMBASHIKINSHASA
Feshi
KahembaKasonga-LundaKenge
PopokabakaBagata
Bulungu
GunguIdiofa
Masi-ManimbaBolobo
MalukuYumbiInongoKiri
Kutu
KwamouthMushie
Oshwe
LukulaSeke-Banza
Tshela
BomaMoandaLuozi
Mbanza-NgunguSongololoKasangulu
KimvulaMadimbaBasankusu
BikoroBolombaBomongo
Ingende
LukolelaMakanzaBongandangaBumba
LisalaBosobolo
BusingaMobayi-Mbongo
Yakoma
BudjalaGemena
KunguLibenge
Befale
Boende
BokunguDjolu
Ikela
Monkoto
Dekese
Ilebo
LueboMweka
KamoniaDemba
DibayaDimbelenge
Kazumba
LuizaKabindaLupatapata
Katanda
KamijiMiabiLubao
Luilu
Mwene DituNgandajikaTshilengeKatako-Kombe
Kole LodjaLomela
Lubefu
Lusambo
Kabeya-Kamwanga
BukamaKabongo
KaminaKaniamaMalemba-Nkulu
KamboveLikasiKasenga
KipushiMitwabaPweto
SakaniaLubudi
MutshatshaDiloloKapanga
SandoaKabaloKalemieKongolo
Manono
MobaNyunzuKabambareKasongoKibomboKailoLubutu
PangiPuniaBeni
Lubero
Masisi
NyiragongoRutshuruWalikale
FiziIdjwi
KabareKalehe
MwengaShabunda
UviraWalunguAketiAngo
BambesaBondo
ButaPokoDungu
Faradje Niangara
Rungu
WambaWatsaAru
Djugu
IrumuMahagi
Mambasa
BafwasendeBanaliaBasoko
Isangi
OpalaUbunduYahumaZongo
Gbadolite
Kikwit
KolweziDemocratic Republic of the Congo – Administrative Map
May 2013
Legende:
Hauptstadt der DR Kongo
Provinzhauptstadt
Bezirksgrenze
Provinzgrenze
Landesgrenze0 200
KilometresN
W
SE
Karte erstellt von Lovell Johns Ltd.
© Europäischer Rechnungshof.
11
Sonderbericht Nr. 9/2013 – Die Unterstützung der EU für verantwortungsvolle Staatsführung in der Demokratischen Republik Kongo8. Armuts- und Gefährdungsindikatoren lassen keine Verbesserung erken -
nen. 2011 lag der Index der menschlichen Entwicklung ( Human Develop ‑
ment Index , HDI) der DR Kongo bei 0,286, womit sie unter 187 Ländern 
mit vergleichbaren Daten den letzten Platz belegte7. Ungefähr 70 % der 
Bevölkerung leben unterhalb der Armutsgrenze8. Die Lebenserwartung 
liegt bei 48 Jahren9. Das Land ist nicht in der Lage, den Bildungsbedarf 
seiner Bürger zu decken10. Trotz des Reichtums an natürlichen Ressour -
cen werden in der DR Kongo paradoxerweise zu wenig Lebensmittel 
erzeugt; die Ernährungslage von rund 70 % der Bevölkerung ist un -
sicher, und etwa 14 % der Kinder unter fünf Jahren leiden an akuter 
Unterernährung11.
9. Ein Hauptproblem im Hinblick auf die Entwicklung ist die unzulängliche 
Staatsführung. Die mangelnde Fähigkeit der Regierungsstellen, grundle -
gende Dienstleistungen bereitzustellen, ist ein wichtiger Grund für die 
Fragilität des Landes. Zu den Ursachen für die ineffiziente und unwirksa -
me öffentliche Verwaltung gehören unzulängliche Führungskompetenz, 
mangelnde Professionalität, begrenzte Karriereaussichten, schlechtes 
Personalmanagement, niedrige Gehälter12 und schlechte Arbeitsbedin -
gungen. Für viele „öffentliche“ Dienstleistungen muss bezahlt werden, 
weil der Staat unfähig ist, sie zu erbringen. Korruption ist weitverbreitet: 
Im weltweiten Korruptionswahrnehmungsindex (2011) von Transparen -
cy International liegt die DR Kongo unter 182 bewerteten Ländern an 
168. Stelle (siehe auch Ziffer 82).
POLITISCHE UND INSTITUTIONELLE LAGE
10.  Nach Ende des Mobutu-Regimes 1997 stellte die Abhaltung von Präsi -
dentschafts- und Parlamentswahlen 2006 eine große politische Leistung 
dar. Die Wahlen folgten auf umfangreiche Bemühungen zur Friedenssi -
cherung, die Grundlage für eine Regierung der nationalen Einheit waren, 
die im Juni 2003 die Einsetzung einer Übergangsregierung mit Präsident 
Joseph Kabila an der Spitze ermöglichte13.7 Der HDI von Afrika südlich 
der Sahara als Region stieg von 
0,365 im Jahr 1980 auf 0,463 
im Jahr 2011 an, womit die 
DR Kongo deutlich unter dem 
regionalen Durchschnitt liegt.
8 Afrikanische 
Entwicklungsbank, Analyse de 
la pauvreté en RDC (Analyse 
der Armut in der DR Kongo), 
Arbeitspapier Nr. 112, 
August 2010.
9 Länderangaben der 
Weltbank für das Jahr 2011.
10 Der Alphabetisierungsgrad 
bei Erwachsenen betrug 
2009 67 %, und die 
Grundschulabschlussquote 
lag 2010 bei 59 % (Weltbank).
11 http://www.fao.org/
emergencies/resources/
documents/resources- detail/
en/c/162039/ . Siehe auch 
Sonderbericht Nr. 1/2012 des 
Hofes über die Wirksamkeit 
der Entwicklungshilfe der 
Europäischen Union für 
Ernährungssicherheit in 
afrikanischen Ländern 
südlich der Sahara, 
insbesondere Abbildung 2, 
Tabelle 2 und Anhang I 
(http://eca.europa.eu ).
12 Ein Beamter des mittleren 
öffentlichen Dienstes verdient 
unter 100 US-Dollar pro Monat.
13 Die Regierung stellte einen 
politischen Kompromiss 
zwischen den fünf größten 
bewaffneten Gruppen 
dar: der ehemaligen 
Regierungsarmee ( Forces 
Armées Congolaises (FAC)), 
dem Mouvement de Libération 
du Congo  (MLC), dem 
Rassemblement Congolais 
pour la Démocratie (RCD), 
dem Rassemblement 
Congolais pour la Démocratie/
Mouvement de Libération 
(RCD/ML) und dem 
Rassemblement Congolais 
pour la Démocratie/
National (RCD/N) sowie 
Mai-Mai-Milizen.
12
Sonderbericht Nr. 9/2013 – Die Unterstützung der EU für verantwortungsvolle Staatsführung in der Demokratischen Republik Kongo11.  Die kongolesischen Behörden waren bei den Vorbereitungen für die in 
der Verfassung vorgesehenen Präsidentschafts- und Parlamentswahlen 
im November 2011 säumig. Nach einer umstrittenen Verfassungsän -
derung wurde die Präsidentschaftswahl auf einen einzigen Wahlgang 
beschränkt, wodurch der Opposition nur geringe Chancen auf einen 
Wahlsieg blieben. Die mangelnde Zusammenarbeit mit ausländischen 
Partnern, die unzulängliche Verwaltung und schlechte Planung der Wahl 
beeinträchtigten die Glaubwürdigkeit der nationalen Wahlkommission 
(CENI) und der Wahlergebnisse erheblich14.
12.  Instabilität und Gewalt im Osten der DR Kongo sind nach wie vor ein 
großes Problem. Ursachen sind die Schwäche des Staates, ethnische 
Spannungen, Landstreitigkeiten, die Anwesenheit (ausländischer15 und 
kongolesischer) bewaffneter Gruppen und die unvollständige Umset -
zung von Friedensabkommen16. Der illegale Abbau der Bodenschätze 
der Region facht nach wie vor Konflikte an. Viele internationale und bi -
laterale Partner sind an der Reform des Sicherheitssektors beteiligt. Wie 
die Unfähigkeit der nationalen Streitkräfte der DR Kongo, Rebellen und 
Milizen in den Griff zu bekommen, zeigt, sind die Ergebnisse der Reform 
unzureichend.
ZUSAMMENARBEIT DER EU MIT DER DR KONGO 
IM ZEITRAUM 2003-2011
13.  Die EU setzte ihre Zusammenarbeit mit der DR Kongo von 1992 bis 2002 
wegen ausbleibenden Fortschritts im politischen Demokratisierungs -
prozess, der weitverbreiteten Korruption, der Misswirtschaft und der 
unterschiedlichen Strategien der Mitgliedstaaten gegenüber dem Land 
aus. In diesem Zeitraum erhielt die EU durch von der Generaldirektion 
Humanitäre Hilfe und Katastrophenschutz (ECHO) bereitgestellte huma -
nitäre Hilfe eine aktive Präsenz aufrecht.
14.  Die Entwicklungszusammenarbeit der EU wurde nach der Unterzeich -
nung des Globalen und alle Seiten einschließenden Übereinkommens 
im Dezember 2002 und seiner Ratifizierung in Sun City (Südafrika) im 
April 2003 wieder aufgenommen. Die EU unterstützte die DR Kon -
go im Zeitraum 2003-2011 mit 1 868  Millionen Euro, von denen 72  % 
(1 344 Millionen Euro) auf Entwicklungszusammenarbeit, 23,5 % (439 Mil -
lionen Euro) auf humanitäre Hilfe und 4,5 % (85 Millionen Euro) auf 
politische und sicherheitspolitische Zusammenarbeit entfielen.14 Unmittelbar nach Bekanntgabe 
der Ergebnisse wurden Vorwürfe 
wegen Manipulation, Betrug und 
Menschenrechtsverletzungen 
erhoben. Obwohl sich 
2011 32 Millionen Menschen für 
die Wahl registrieren ließen, gaben 
weniger als 19 Millionen (rund 59 %) 
tatsächlich ihre Stimme ab. Die 
Diskrepanz zwischen der Registrierung 
und der Stimmabgabe lässt sich 
am ehesten durch das verspätete 
Eintreffen der Stimmzettel in vielen 
der 63 000 Wahllokale erklären 
sowie durch die Schwierigkeiten, 
die viele Menschen dabei hatten, 
die Wahllokale ausfindig zu machen, 
in denen sie wählen sollten. Im 
Kabila-freundlichen Katanga waren die 
Wahlregistrierung und -beteiligung 
offiziell am höchsten. In den 
oppositionsfreundlichen Provinzen 
Äquator, Ost -Kasai und West -Kasai 
waren sie niedrig.
15 Die durch Ruanda unterstützte 
M23-Bewegung ist das jüngste 
Beispiel für bewaffnete Gruppen, die 
im Osten der DR Kongo operieren und 
zur generell instabilen Lage beitragen; 
sie bildete gleichzeitig die größte 
außenpolitische Herausforderung 
im zweiten Halbjahr 2012. Den 
M23-Rebellen gelang es, Goma, 
die strategische Hauptstadt von 
Nord-Kivu, einzunehmen. Diese 
Angelegenheit zog beachtliche 
Aufmerksamkeit auf sich, als Präsident 
Kabila und Präsident Kagame 
sich bei der Generalversammlung 
der Vereinten Nationen im 
September 2012 weigerten, 
einander in der Öffentlichkeit die 
Hand zu schütteln. Die M23 ist eine 
hauptsächlich aus kongolesischen 
Tutsis bestehende Rebellenbewegung, 
die früher dem Congrès National pour 
la Défense du Peuple (Nationalkongress 
zur Verteidigung des Volkes, CNDP) 
angehörten. Die M23-Bewegung 
spaltete sich im April 2012 von der 
Armee der DR Kongo ab. Zu der 
Zeit wurde Druck auf die Regierung 
ausgeübt, General Ntaganda zu 
verhaften, der wegen Verbrechen 
gegen die Menschlichkeit vom 
Internationalen Strafgerichtshof 
gesucht wurde.
16 The DRC: Background and current 
developments (Demokratische 
Republik Kongo: Hintergrund und 
aktuelle Entwicklungen), Bericht 
des US Congressional Research 
Service von Ted Dagne, Experte 
für afrikanische Angelegenheiten, 
April 2011.
13
Sonderbericht Nr. 9/2013 – Die Unterstützung der EU für verantwortungsvolle Staatsführung in der Demokratischen Republik KongoENTWICKLUNGSZUSAMMENARBEIT
15.  Das wichtigste Instrument der Entwicklungszusammenarbeit mit der DR 
Kongo ist der EEF. Im September  2003 wurden das Länderstrategiepapier 
(LSP) und das Nationale Richtprogramm (NRP) im Rahmen des 9.  EEF 
über zunächst 171 Millionen Euro unterzeichnet. Die Grundlage bildeten 
drei Hauptprioritäten: i) makroökonomische Unterstützung im Hinblick 
auf einen Schuldenerlass; ii) Unterstützung für den Gesundheitssektor; 
iii) Aufbau von Institutionen und Unterstützung für den Übergang zur 
Demokratie.
16.  Im November 2003 wurde der Betrag aufgrund einer Entscheidung des 
Rates17 um 105 Millionen Euro aufgestockt, um finanzielle Unterstützung 
für den Übergang zur Demokratie bereitzustellen. Im Juni 2005 wurden 
anlässlich der Halbzeitüberprüfung des 9. EEF weitere 270 Millionen Euro 
zugewiesen und die Verkehrsinfrastruktur wurde als Schwerpunktbereich 
hinzugefügt. Ende 2011 beliefen sich die aus dem 9. EEF insgesamt zu -
gewiesenen Mittel auf 625 Millionen Euro18.
17.  Die ursprüngliche Mittelzuweisung für das im September 2008 unter -
zeichnete NRP des 10. EEF betrug 561,7 Millionen Euro. Die Mittelzuwei -
sung für unvorhergesehenen Bedarf wurde von 47,7 Millionen Euro im 
Jahr 2008 auf 120 Millionen Euro im Jahr 2010 erhöht, die vorwiegend 
für weitere Wiederaufbaumaßnahmen im Osten der DR Kongo und zur 
Abfederung der Folgen der weltweiten Nahrungsmittelpreis- und Finanz -
krise bestimmt waren. Die Zuweisung aus dem 10. EEF beträgt insgesamt 
709 Millionen Euro (Juni 2013).
18.  Die Kooperationsstrategie im Rahmen des 10. EEF beruht auf drei 
Schwerpunktbereichen:
a) verantwortungsvolle Staatsführung – Unterstützung für zentrale 
und dezentrale Regierungsstellen, Reform des öffentlichen Finanz -
managements und des Sicherheitssektors (Justizwesen und Polizei),
b) Infrastruktur und Verkehr – Unterstützung zur Sanierung oder Mo -
dernisierung von Straßen und Wasserwegen,
c) Gesundheit.17 Entscheidung 2003/583/EG 
des Rates vom 21. Juli 2003 
über die Verwendung von 
Mitteln der Europäischen 
Investitionsbank im 
Zusammenhang mit 
Transaktionen in der 
Demokratischen Republik 
Kongo im Rahmen des 2., 3., 4., 
5. und 6. EEF (ABl. L 198 vom 
6.8.2003, S. 8).
18 Die Zuweisung im Rahmen 
des 9. EEF ist die endgültige 
Mittelausstattung nach 
Addition von Zuweisungen 
aufgrund der Halbzeit- und 
Endüberprüfungen sowie 
freigegebener Mittel aus dem 
7. und dem 8. EEF.
14
Sonderbericht Nr. 9/2013 – Die Unterstützung der EU für verantwortungsvolle Staatsführung in der Demokratischen Republik Kongo19.  Die Unterstützung in Nicht -Schwerpunktbereichen betrifft hauptsächlich 
Maßnahmen der regionalen Integration und die Bewirtschaftung der 
Waldressourcen.
20.  Die Tabelle  gibt einen Überblick über die Mittelzuweisungen im Rahmen 
der NRP des 9. und 10. EEF.
TABELLE
MITTELZUWEISUNGEN IM RAHMEN DES 9. UND 10. EEF
(Millionen Euro)
9. EEF 10.  EEF
% %
Programmierbare Hilfe Programmierbare Hilfe
Schwerpunktbereiche Schwerpunktbereiche
Gesundheit 80 14 Verantwortungsvolle Staatsführung 130 23
Infrastruktur 50 9 Infrastruktur 276 49
Makroökonomische Unterstützung 106 19 Gesundheit 91 16
Institutionelle Unterstützung/Governance 105 19
Zwischensumme 341 Zwischensumme 497
Nicht-Schwerpunktbereiche Nicht-Schwerpunktbereiche
Wahlen 105 19 Nachhaltige natürliche Ressourcen,  
regionale Maßnahmen, TCF272 13
Natürliche Ressourcen, DDR1, sonstige 104 19
Zwischensumme 209 Zwischensumme 72
Programmierbare Hilfe insgesamt 550 Programmierbare Hilfe insgesamt 569
Nicht-programmierbare Hilfe 75 Nicht-programmierbare Hilfe 140
Insgesamt 625 Insgesamt 709
1 Disarmament, demobilisation and reinsertion of former soldiers  (Entwaffnung, Demobilisierung und Reintegration ehemaliger Soldaten).
2 Technical Cooperation Facility  (Fazilität für technische Zusammenarbeit).  
15
Sonderbericht Nr. 9/2013 – Die Unterstützung der EU für verantwortungsvolle Staatsführung in der Demokratischen Republik KongoTHEMATISCHE HAUSHAL TSLINIEN DER EU
21.  Im Zeitraum 2003-2011 wurden aus dem Gesamthaushaltsplan der EU 
147 Millionen Euro bereitgestellt. Die Mittel stammten größtenteils aus 
dem Finanzierungsinstrument für die Entwicklungszusammenarbeit 
(Development Cooperation Instrument , DCI) und wurden für die Unter -
stützung von nichtstaatlichen Akteuren und Programme zur Ernährungs -
sicherung eingesetzt. Das Europäische Instrument für Demokratie und 
Menschenrechte (EIDHR) wurde für die Unterstützung von Folteropfern, 
die Förderung von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit, Menschenrech -
ten und Grundfreiheiten und von nichtstaatlichen Akteuren eingesetzt. 
Mithilfe des Instruments für Stabilität (IfS) wurden Stabilisierungsmaß -
nahmen im Osten der DR Kongo und die Unterstützung der Polizei fi -
nanziert, darunter das Programm zur Unterstützung von Frieden und 
Stabilisierung im Osten der DR Kongo (siehe Ziffern 52 und 54).
HUMANITÄRE HILFE
22.  Mit über 500 Millionen Euro im Zeitraum 2003-2012 ist die GD Humani -
täre Hilfe und Katastrophenschutz (ECHO) der größte Geber humanitä -
rer Hilfe in der DR Kongo. Diese Unterstützung ist vorwiegend auf den 
östlichen Teil des Landes konzentriert.
POLITISCHE UND SICHERHEITSPOLITISCHE ZUSAMMENARBEIT
23.  Im Rahmen seines diplomatischen Beitrags zu den Bemühungen, die 
Region zu stabilisieren, ernannte der Rat der EU mehrmals EU-Sonder -
beauftragte (EUSR), deren Mandat in erster Linie auf die Stabilisierung 
in den Ländern der afrikanischen Region der Großen Seen ausgerichtet 
war, vor allem in der Zeit nach dem Ende der Übergangsphase in der DR 
Kongo. Der Schwerpunkt lag auf der Reform des Sicherheitssektors und 
der Förderung demokratischer Institutionen.
24.  Darüber hinaus hat die EU in der DR Kongo fünf Missionen im Rahmen der 
Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) eingeleitet: 
zwei militärische Operationen (Artemis und EUFOR RD Congo) und drei 
zivile Missionen (EUPOL Kinshasa (2005-2007), EUPOL RDC (läuft seit 2007) 
und EUSEC RD Congo (läuft seit 2005). Die zwei zuletzt genannten zivilen 
Missionen sollen zur Reform des Sicherheitssektors beitragen.
16
Sonderbericht Nr. 9/2013 – Die Unterstützung der EU für verantwortungsvolle Staatsführung in der Demokratischen Republik Kongo25.  Anhand der Prüfung sollte bewertet werden, ob die EU-Unterstützung für 
verantwortungsvolle Staatsführung in der DR Kongo wirksam ist. Dazu 
konzentrierte der Hof sich auf die beiden folgenden Fragen:
a) Ist die Unterstützung der EU für verantwortungsvolle Staatsführung 
bedarfsrelevant und erzielt sie die angestrebten Ergebnisse?
b) Trägt die Kommission bei der Konzeption der EU-Programme dem 
fragilen Kontext der DR Kongo hinreichend Rechnung?
26.  Die Prüfung bezog sich auf die Unterstützung der EU für die Wahlen, die Re -
form des Sicherheitssektors (Justiz und Polizei), die Reform des öffentlichen 
Finanzmanagements und die Dezentralisierung im Zeitraum 2003-2011.
27.  Die Prüfung fand zwischen März und Dezember 2012 statt und umfasste
a) eine Analyse der wesentlichen strategiepolitischen Dokumente in 
den oben genannten Bereichen, eine Überprüfung der LSP und 
NRP für den 9. und 10. EEF und Befragungen von Bediensteten der 
Europäischen Kommission und des EAD in Brüssel;
b) eine Überprüfung der 16 von der EU finanzierten Programme; diese 
Überprüfung diente dazu, die Wirksamkeit einzelner Maßnahmen zu 
beurteilen, wobei die Bewertung anhand der Methode der Kommis -
sion für das ergebnisorientierte Monitoring vorgenommen wurde 
(siehe Anhänge I  und II);
c) einen Besuch in der DR Kongo vom 28. Mai bis 14. Juni 2012, bei dem 
die Prüfer des Hofes Gespräche mit Bediensteten der EU-Delegation, 
den kongolesischen Behörden, weiteren wichtigen Entwicklungs -
partnern und Vertretern der Zivilgesellschaft führten; außerdem 
wurden Programmstandorte in Kinshasa, Niederkongo, Süd-Kivu 
und Nord-Kivu besucht;
d) die Hinzuziehung eines auf verantwortungsvolle Staatsführung und 
die Beziehungen zwischen Staat und Gesellschaft spezialisierten 
Kongo -Experten bei der Ausarbeitung des Prüfungsansatzes und 
des Berichts.PRÜFUNGSUMFANG UND 
PRÜFUNGSANSATZ
17
Sonderbericht Nr. 9/2013 – Die Unterstützung der EU für verantwortungsvolle Staatsführung in der Demokratischen Republik KongoBEMERKUNGEN
DIE UNTERSTÜTZUNG DER EU FÜR 
VERANTWORTUNGSVOLLE STAATSFÜHRUNG IN 
DER DR KONGO IST BEDARFSRELEVANT, HAT ABER 
INSGESAMT ZU BEGRENZTEN ERGEBNISSEN GEFÜHRT
28.  Der Hof prüfte, ob die Unterstützung der EU für verantwortungsvolle 
Staatsführung in der DR Kongo
a) in eine solide Kooperationsstrategie eingebettet ist, die auf die we -
sentlichen Bedürfnisse des Landes ausgerichtet ist und mit der Vor -
gehensweise der EU in Situationen der Fragilität im Einklang steht;
b) die angestrebten Ergebnisse erzielt hat oder voraussichtlich erzie -
len wird.
DIE UNTERSTÜTZUNG DER EU FÜR VERANTWORTUNGSVOLLE 
STAATSFÜHRUNG IN DER DR KONGO IST IN EINE IM ALLGEMEINEN 
SOLIDE KOOPERATIONSSTRATEGIE EINGEBETTET
29.  Die Kooperationsstrategie der EU beruht auf einer angemessenen Beurtei -
lung der politischen, wirtschaftlichen, sozialen und Sicherheitslage in der 
DR Kongo. Im Rahmen des 9. EEF erarbeitete die Kommission schrittweise 
eine Kooperationsstrategie, die angesichts der sich entwickelnden Lage 
nach dem Konflikt und des Fehlens einer nationalen Strategie zur Armuts -
bekämpfung vor 2006 zweckdienlich war. Die Unterstützung des Wahl -
prozesses war für den Institutionenaufbau und den Übergang zur Demo -
kratie sehr wichtig. Der Wiederaufbau der Infrastruktur, insbesondere im 
Gesundheitssektor, war dringend notwendig, um die Lebensbedingungen 
der Bevölkerung zu verbessern. Die makroökonomische Unterstützung 
im Rahmen der Initiative für hochverschuldete arme Länder ( Heavily In ‑
debted Poor Countries , HIPC) trug wesentlich zur Wiederherstellung der 
makroökonomischen Stabilität bei und ebnete den Weg für die Reform 
des öffentlichen Finanzmanagements und für die Entwicklung19.
30.  Die Strategie im Rahmen des 10. EEF fußt richtigerweise auf den gleichen 
Grundsätzen. Sie zielt darauf ab, die Herausforderungen im Zusammen -
hang mit dem Wiederaufbau der politischen Strukturen und der Infra -
struktur durch Unterstützung für die verantwortungsvolle Staatsführung, 
die Gesundheit sowie die Verkehrs- und Wasserversorgungsinfrastruktur 
zu bewältigen. Diese Ziele entsprechen den Prioritäten, die im nationalen 
Strategiepapier für Armutsbekämpfung und Wachstum20 und im Pro -
gramm der Regierung mit vorrangigen Maßnahmen21 festgelegt wurden. 
Ein Schwachpunkt war, dass die Unterstützung für den Wahlzyklus 2011 
zwar der der verantwortungsvollen Staatsführung eingeräumten Priorität 
entsprach, in der im LSP formulierten Strategie und der Mittelzuweisung 
im NRP aber fehlte. Dadurch konnte die Kommission nicht angemessen 
auf die gravierenden Probleme bei der Vorbereitung dieser Wahlen re -
agieren (siehe Ziffern 11, 40, 41, 87 und 90).19 Im Juli 2010 erreichte 
die DR Kongo den 
HIPC‑Completion point 
(Abschlusszeitpunkt 
im Rahmen der 
Entschuldungsinitiative 
für hoch verschuldete 
arme Länder); 
12,3 Milliarden US-Dollar der 
13,1 Milliarden US-Dollar 
hohen Schulden des Landes 
wurden erlassen.
20 Document de Stratégie pour 
la Croissance et la Réduction de 
la Pauvreté  (DSCRP).
21 Programme d‘Actions 
Prioritaires  (PAP).
18
Sonderbericht Nr. 9/2013 – Die Unterstützung der EU für verantwortungsvolle Staatsführung in der Demokratischen Republik Kongo31.  Die Unterstützung der verantwortungsvollen Staatsführung ist ein zentra -
ler Bestandteil der Kooperationsstrategien im Rahmen des 9. und 10. EEF, 
weil verantwortungsvolle Staatsführung eine entscheidende Vorausset -
zung für Frieden, Stabilität und Entwicklung ist. Diese Unterstützung soll 
in einigen Schlüsselbereichen einen Beitrag zu langfristigen Reformen 
leisten, um die Fähigkeit des Staates zu stärken, seine grundlegenden 
Funktionen in Bezug auf Rechtsstaatlichkeit, Sicherheit und Verwaltung 
öffentlicher Ressourcen auszuüben.
32.  Im Einklang mit der Politik der EU bezüglich der Vorgehensweise in Situ -
ationen der Fragilität wird die Entwicklungszusammenarbeit mit der von 
der GD Humanitäre Hilfe und Katastrophenschutz (ECHO) finanzierten 
humanitären Hilfe und mit der politischen und sicherheitspolitischen 
Zusammenarbeit, hauptsächlich im Osten der DR Kongo, kombiniert, wo 
die Regierung keine hoheitliche Kontrolle über das Staatsgebiet ausübt.
33.  Die Kooperationsstrategie folgt daher einem umfassenden Ansatz, der si -
cherheitsbezogene, politische, wirtschaftliche und Entwicklungshilfe sowie 
humanitäre Hilfe beinhaltet und mit den „Prinzipien für internationales 
Engagement in fragilen Staaten und Situationen“ der Organisation für wirt -
schaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung/Ausschuss für Entwicklungs -
hilfe (OECD/DAC) und dem Rahmen für die EU-Politik im Einklang steht.
34.  Der Schwerpunkt der Kooperationsstrategie der EU liegt auf der Unterstüt -
zung für die Zentralregierung und für den Osten der DR Kongo. Dies ent -
spricht der vorrangigen Zielsetzung, die staatlichen Kapazitäten zu stärken 
sowie der Notwendigkeit, die schwere humanitäre Krise in der Region zu 
bewältigen. Allerdings trägt das im Rahmen des 10.  EEF formulierte LSP der 
geografischen Komplementarität der Kooperationsstrategie der EU mit den 
Programmen der EU-Mitgliedstaaten und anderer Entwicklungspartner kaum 
Rechnung. Andere Partner wenden offenbar ebenfalls einen beträchtlichen 
Teil ihrer Hilfe für den Osten und die zwei wohlhabendsten Provinzen (Nie -
derkongo und Katanga) auf. Es besteht daher das Risiko einer unausgewo -
genen Verteilung der Entwicklungshilfe auf Kosten der ärmeren Provinzen22.
DIE UNTERSTÜTZUNG DER EU FÜR VERANTWORTUNGSVOLLE 
STAATSFÜHRUNG IST IN ALLEN BEREICHEN BEDARFSRELEVANT, 
ABER  DER ERZIEL TE FORTSCHRITT IST UNGLEICHMÄSSIG UND 
INSGESAMT BEGRENZT
35.  Der Hof stellte fest, dass bei weniger als der Hälfte der geprüften Pro -
gramme die geplanten Ergebnisse erzielt wurden oder voraussichtlich 
erzielen werden und in den meisten Fällen keine realistischen Aussichten 
auf Nachhaltigkeit bestehen (siehe Bewertung in den Spalten „Ergebnis -
se“ und „Nachhaltigkeit“ in Anhang I ).22 Die beiden ärmsten 
Provinzen, die am wenigsten 
Entwicklungshilfe 
erhalten, sind Äquator 
und Maniema. Auch die 
beiden Kasai-Provinzen sind 
arm und erhalten wenig 
Entwicklungshilfe.
19
Sonderbericht Nr. 9/2013 – Die Unterstützung der EU für verantwortungsvolle Staatsführung in der Demokratischen Republik KongoUNTERSTÜTZUNG DES WAHLPROZESSES
36.  Die unmittelbare Priorität nach Ende des Bürgerkriegs bestand darin, das 
Land vom Krieg zurück auf den Weg der Versöhnung, der Einheit und 
des Friedens zu bringen. Nach dem Abkommen von Pretoria begann der 
Übergangsprozess am 30. Juni 2003 mit der Einsetzung einer Übergangs -
regierung, deren Hauptaufgabe es war, die Demokratie durch faire, auf 
Wettbewerb basierende, transparente und demokratische Wahlen ein -
zuleiten. Die Erreichung dieses Ziels wurde durch die problematischen 
Vereinbarungen der Übergangsregierung in Bezug auf die Machtteilung 
und die unterschiedlichen Ansichten der politischen Führungsriege über 
die Art des Übergangs und des Wiederaufbaus erschwert. Die Über -
gangsphase endete mit einem Verfassungsreferendum  2005 und den 
Wahlen 200623. Der zweite Wahlzyklus begann im November 2011.
37.  Das wichtigste Ziel der EU in der Zeit nach der Wiederaufnahme der struk -
turellen Zusammenarbeit mit der DR Kongo (siehe Ziffer 13) war es, den 
Prozess des politischen Übergangs und des Wiederaufbaus der Demokra -
tie zu begleiten. Im Hinblick auf die ersten Wahlzyklen (2005 und 2006) 
finanzierte die Kommission die folgenden zwei Programme als ihren Bei -
trag zu einem von mehreren Gebern gespeisten Treuhandfonds, der vom 
Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen (UNDP) verwaltet wird:
a) das  Programme d’Appui au Processus Électoral  (PAPE)24, das im No -
vember 2004 angenommen wurde, sah einen Beitrag von 105 Milli -
onen Euro aus den vom Rat im Juli 2003 zugewiesenen zusätzlichen 
Mitteln vor (siehe Ziffer 16);
b) der im November 2005 genehmigte zweite Beitrag im Rahmen des 
PAPE war eine Aufstockung des Programms um 60 Millionen Euro, 
die aus der programmierbaren Hilfe für Nicht -Schwerpunktbereiche 
des 9. EEF finanziert wurde.
38.  Zur Unterstützung der Vorbereitung und Organisation des zweiten Wahl -
zyklus leistete die Kommission außerdem einen Beitrag zu einem vom 
UNDP verwalteten Treuhandfonds. Im Rahmen dieses Fonds wurde 2007 
das Programme d’Appui au Cycle Électoral (PACE I)25 auf den Weg gebracht, 
um die bestehende institutionelle Infrastruktur im Hinblick auf die Vor -
bereitung des zweiten Wahlzyklus zu bewahren und zu stärken. Aus dem 
EEF wurden zwei Programme finanziert:
a) Im Rahmen des 9. EEF wurden 3 Millionen Euro für das Programm 
Appui à la CENI  bereitgestellt, das im November 2007 anlief.
b) Im Rahmen des 10. EEF wurden 47,5 Millionen Euro für das Program ‑
me d’Appui au Cycle Électoral 2011‑2013  (PACE II)26 bereitgestellt, das 
im Mai 2011 begann.23 Das Verfassungsreferendum 
wurde am 18. Dezember 2005 
abgehalten. Die kombinierten 
Präsidentschafts- und 
National-/Provinzwahlen 
fanden landesweit am 30. Juli 
und am 29. Oktober 2006 statt.
24 Unterstützungsprogramm 
der EU für den Wahlprozess 
2005-2006.
25 Unterstützungsprogramm 
für den Wahlzyklus 2011-2013, 
initiiert vom UNDP .
26 Unterstützungsprogramm 
der EU für den Wahlzyklus 
2011-2013.
20
Sonderbericht Nr. 9/2013 – Die Unterstützung der EU für verantwortungsvolle Staatsführung in der Demokratischen Republik Kongo39.  Die zwei EU-Programme zur Unterstützung des Wahlprozesses 2005-
2006 erreichten die meisten ihrer Ziele, indem sie zur richtigen Zeit 
einen Beitrag zu den Vorbereitungen leisteten, die für die Abhaltung der 
Wahlen auf insgesamt zufriedenstellende Weise erforderlich waren, wie 
die EU- Wahlbeobachtungsmission bestätigte27. Was die logistische Or -
ganisation betrifft, werten die ausländischen Partner der DR Kongo den 
Prozess angesichts der enorm schwierigen und einzigartigen Situation 
in dem Land als erfolgreich. Der EU und anderen ausländischen Partnern 
ist es gelungen, die Abhaltung von Präsidentschafts- und Parlaments -
wahlen zu erreichen. Ein großes Versäumnis war jedoch die fehlende 
Unterstützung für die lokalen Wahlen, die ebenfalls geplant waren, aber 
nie stattgefunden haben.
40.  Die Ziele der EU-Unterstützung für die Präsidentschaftswahlen 2011 
wurden nicht erreicht. Wie vorgesehen, wurden die Vorbereitung und 
die Organisation der Präsidentschafts- und Parlamentswahlen 2011 von 
den kongolesischen Behörden geleitet, doch der Prozess wurde schlecht 
verwaltet, und bei der Einleitung der Vorbereitungen kam es zu erheb -
lichen Verzögerungen. Als die internationale Gemeinschaft reagierte, 
war es zu spät, um die Wahlen in zufriedenstellender Weise abzuhalten. 
Bei der Einsetzung der CENI kam es ebenfalls zu Verzögerungen28. Die 
Mitglieder der CENI wurden von den Machthabern sorgfältig ausgewählt, 
wobei potenziell oppositionsnahe Vertreter der Zivilgesellschaft ausge -
schlossen wurden.
41.  Im Januar 2011 wurde die Verfassung geändert: Der Präsident wurde 
nun in einem einzigen Wahlgang ermittelt, wodurch die Opposition nur 
geringe Chancen auf einen Wahlsieg hatte. Die internationale Gemein -
schaft reagierte zögerlich und argumentierte, es handle sich um eine 
Angelegenheit nationaler Souveränität. Was die Kommission und die 
Mitgliedstaaten der EU betrifft, ist dies kein zulässiger Grund: Gemäß 
dem Abkommen von Cotonou können sie einen politischen Dialog und 
ein Konsultationsverfahren einleiten, wenn sie der Auffassung sind, dass 
das Partnerland eine Verpflichtung in Bezug auf die Achtung der Men -
schenrechte, die demokratischen Grundsätze oder das Rechtsstaatsprin -
zip nicht erfüllt29.
42.  Die mangelnde Glaubwürdigkeit der Wahlen 2011 und die fehlende de -
mokratische Legitimation der Wahlergebnisse werden von einem sehr 
großen Teil der kongolesischen Bevölkerung und der internationalen 
Gemeinschaft anerkannt30. Die von der internationalen Gemeinschaft, 
einschließlich der Kommission, bereitgestellte Unterstützung läuft Ge -
fahr, als Beitrag zur Stärkung des Regimes auf Kosten der Bevölkerung 
wahrgenommen zu werden.27 Final report from the EU 
Electoral Observation Mission 
to the DRC covering the 
2006 presidential, legislative 
and provincial elections  
(Abschlussbericht der für die 
Präsidentschafts-, Parlaments- 
und Regionalwahlen 
2006 zuständigen 
EU-Wahlbeobachtungsmission 
in der DR Kongo), Bericht 
vom 23.2.2007.
28 Die Amtszeit des 
Präsidenten, die offiziell am 
6. Dezember 2011 endete, 
wurde nicht verlängert, 
um den erheblichen 
Verzögerungen bei der 
Einsetzung der CENI 
(März 2011) und dem 
Erlass des Wahlgesetzes 
(August 2011) Rechnung 
zu tragen.
29 Artikel 8, 9 und 96.
30 Final report from the EU 
Electoral Observation Mission 
to the DRC covering the 2011 
presidential and legislative 
elections  (Abschlussbericht 
der für die Präsidentschafts- 
und Parlamentswahlen 
2011 zuständigen 
EU-Wahlbeobachtungsmission 
in der DR Kongo).
21
Sonderbericht Nr. 9/2013 – Die Unterstützung der EU für verantwortungsvolle Staatsführung in der Demokratischen Republik Kongo31 Dieses Programm wird von 
Belgien (3,7 Millionen Euro), 
den Niederlanden 
(1,1 Millionen Euro) und 
dem Vereinigten Königreich 
(2,9 Millionen Euro) 
kofinanziert. Schweden 
beteiligte sich zu einem 
späteren Zeitpunkt mit 
spezifischer Unterstützung 
für Maßnahmen gegen 
geschlechtsbezogene Gewalt.UNTERSTÜTZUNG FÜR DAS JUSTIZWESEN
43.  Die Einführung des Rechtsstaatlichkeitsprinzips ist ein wesentliches Ele -
ment bei der Stabilisierung und beim Wiederaufbau der DR Kongo. Die 
von Fragilität und Konflikten geprägte Geschichte des Landes hat zum 
Zusammenbruch staatlicher Einrichtungen geführt, wodurch es zu wei -
teren politischen Problemen und Gewaltausbrüchen kommen könnte, 
wenn diese Institutionen nicht mit neuen, stabilen Strukturen zur Förde -
rung der Rechtsstaatlichkeit wiederaufgebaut werden. Um dieser Gefahr 
entgegenzuwirken, hat die EU gezielt Unterstützung für den Osten der 
DR Kongo und für die langfristige Umstrukturierung der zentralen Jus -
tizorgane bereitgestellt.
44.  Der Hof hat zwei Programme untersucht:
a) das Programme d’Appui à  la Restauration de la Justice à l’Est de la 
République Démocratique du Congo  (REJUSCO), ein durch mehrere 
Geber finanziertes Programm31, das 2006 eingeleitet wurde; für die -
ses Programm stellte die EU 7,9  Millionen  Euro aus dem 9.  EEF bereit;
b) die Justizkomponente des Programme d’Appui à la Gouvernance 
(PAG), für das im Januar 2007 9 Millionen Euro aus dem 9. EEF be -
reitgestellt wurden.
45.  Das Programm REJUSCO sollte einen Beitrag leisten i) zum Aufbau von 
Kapazitäten bei der Justiz in Nord- und Süd-Kivu, ii) zur Verbesserung der 
Funktionsweise der Justiz, um für faire und gerechte Gerichtsverfahren 
zu sorgen, und iii) zur Stärkung des Vertrauens der Bevölkerung dieser 
östlichen Provinzen in die Justiz durch die Beobachtung von Gerichts -
verfahren und die Überwachung von Gefängnissen sowie zur Schärfung 
des Bewusstseins der Öffentlichkeit für ihre Rechte und Pflichten, insbe -
sondere im Hinblick auf geschlechtsbezogene Gewalt.
46.  Diese ehrgeizigen Ziele waren zwar relevant, wurden jedoch nur teilwei -
se erreicht, was hauptsächlich auf die Komplexität des Programms, die 
Vielzahl an Verfahren, das schwierige Umfeld und den unzulänglichen 
Dialog zwischen den Partnern und der Regierung zurückzuführen ist. Aus 
diesem Grund wurde das Programm früher als geplant eingestellt und 
der Beitrag der Kommission verringert. Obwohl die Qualität bei einigen 
Outputs (insbesondere Gebäuden), unzulänglich war, trug das Programm 
zur Verbesserung der Funktionsfähigkeit der Gerichte bei. Die Haftbe -
dingungen sind jedoch nach wie vor sehr schlecht, und es bleibt viel 
zu tun, um den Zugang der Bevölkerung zur Justiz und ihr Vertrauen in 
die Justiz zu verbessern. Die Unruhen in Goma (M23-Bewegung) führten 
zu Spannungen in der Region, was die mit EU-Mitteln durchgeführten 
Arbeiten zusätzlich beeinträchtigt haben könnte (siehe Ziffer 12).
22
Sonderbericht Nr. 9/2013 – Die Unterstützung der EU für verantwortungsvolle Staatsführung in der Demokratischen Republik Kongo47.  Die Justizkomponente des PAG zielt darauf ab, die Justizreform zu un -
terstützen, und zwar durch i) die Stärkung der Kapazität des Ministère 
de la Justice et des Droits Humains  (MJDH)32, des Comité Mixte de la Justice  
(CMJ) und des Conseil Supérieur de la Magistrature  (CSM)33, ii) die Verbes -
serung der Funktionsweise der Justiz in der Provinz Kinshasa, und iii) die 
Ausarbeitung einer langfristigen politischen Strategie.
48.  Das Programm war zum Zeitpunkt des Besuchs des Hofes noch im Gan -
ge. Aufgrund von Schwierigkeiten bei der Einstellung der Mitglieder des 
Teams für technische Hilfe verzögerte sich die Umsetzung der Maßnah -
men um zwei Jahre, was zur Annullierung eines Fünftels des Programm -
budgets führte. Das Programm wird bei der Stärkung der zentralen Jus -
tizorgane und der Justiz in der Provinz Kinshasa voraussichtlich einen 
Großteil der angestrebten Ergebnisse erzielen. Ein großes Problem ist, 
dass die sektorpolitische Reform wegen der Ineffizienz des CMJ nicht vor 
Auslaufen des Programms angenommen werden wird. Aus diesem Grund 
hat die Kommission die finanzielle Unterstützung für den CMJ ausgesetzt.
49.  Wegen unzureichender nationaler Haushaltsmittel für den Justizsektor, 
anhaltender Unzulänglichkeit der Verwaltungskapazität und des unge -
nügenden Engagements der Regierung für sektorpolitische Reformen 
ist die Nachhaltigkeit der Ergebnisse bei keinem der beiden Programme 
gewährleistet.
UNTERSTÜTZUNG FÜR DIE POLIZEI
50.  Eine der obersten Prioritäten der institutionellen Reformen, die von den 
kongolesischen Behörden auf den Weg gebracht wurden, war es, nach 
Jahren der Vernachlässigung unter Mobutu und bewaffneter Konflikte, 
für die Sicherheit der Bevölkerung zu sorgen. Die wesentlichen Schwach -
punkte der kongolesischen Nationalpolizei – und gleichzeitig demotivie -
rende Faktoren – sind mangelnde Ausrüstung und Infrastruktur, ungenü -
gende Schulung und niedrige und unregelmäßig ausgezahlte Gehälter. 
Ein Hauptproblem ist die sogenannte „Trickle -up“-Kultur, wonach Polizei -
angestellte Ressourcen für ihre Vorgesetzten bereitstellen müssen. Die 
Polizei lebt, ebenso wie das Militär, auf Kosten der Bevölkerung.
51.  Die Hauptziele der EU zu Beginn der Übergangsphase umfassten den 
Schutz staatlicher Einrichtungen und die Stärkung der inneren Sicher -
heit, um den Übergangsprozess abzusichern und die Abhaltung von 
Wahlen zu erleichtern. Seit 2005 unterstützt sie einen breiteren und län -
gerfristigen Prozess, bei dem die institutionelle und Verwaltungsreform 
der Sicherheitskräfte ein wichtiger Bestandteil ist.32 Ministerium für Justiz und 
Menschenrechte.
33 Oberster Justizrat.
23
Sonderbericht Nr. 9/2013 – Die Unterstützung der EU für verantwortungsvolle Staatsführung in der Demokratischen Republik Kongo34 Der Intra-AKP -Finanzrahmen 
bezieht sich auf die 
Zusammenarbeit mit 
AKP-Staaten, die Teil der 
regionalen Zusammenarbeit 
ist, die vielen oder allen 
AKP-Staaten zugute kommt. 
Der Anwendungsbereich 
dieser Maßnahmen kann 
daher größer sein als die 
geografische Region.52.  Der Hof prüfte in diesem Bereich drei Programme:
a) das Programm Appui à la formation de l’Unité de Police Intégrée  (UPI), 
das im Mai 2004 mit einer Mittelausstattung von 5 Millionen Euro 
aus dem Intra-AKP -Finanzrahmen des 9. EEF eingeleitet wurde34;
b) das Programm zur Unterstützung von Frieden und Stabilisierung im 
Osten der DR Kongo, das im Juni 2008 mit einer EU-Beteiligung in 
Höhe von 10 Millionen Euro aus dem IfS, einschließlich 2,9 Millionen 
für die Polizei, gestartet wurde;
c) das Programme d’Appui à la Réforme de la Police Nationale  (PARP), 
das im August 2010 mit Mitteln in Höhe von 11 Millionen Euro aus 
dem 10. EEF eingeleitet wurde.
53.  Das UPI -Unterstützungsprogramm wurde gemeinsam mit der EUPOL  Kin-
shasa, einer Polizeimission im Rahmen der GSVP , durchgeführt (siehe 
Ziffer 24). Es umfasste eine begrenzte Anzahl klarer und logischer Priori -
täten. Mithilfe des Programms gelang der Aufbau einer Einheit aus 1 000 
gut ausgebildeten Polizeibeamten mit der notwendigen logistischen Un -
terstützung und Ausrüstung. Außerdem gewährleistete es die Sicherheit 
für das Verfassungsreferendum und die Wahlen von 2005 und 2006 und 
erreichte damit die geplanten Ergebnisse. Der Hof konnte keine Infor -
mationen über den weiteren Einsatz von Personal und Ausrüstung nach 
Beendigung des Programms in Erfahrung bringen. Die Nachhaltigkeit 
dieser Ergebnisse ist daher unklar.
54.  Die in Bezug auf die Polizeikomponente des Programms zur Unterstüt -
zung von Frieden und Stabilisierung im Osten der DR Kongo geplanten 
Ergebnisse wurden teilweise erreicht. Es wurden Gebäude, Anlagen und 
Ausrüstung für zwei mobile Einsatzgruppen und die regionalen Polizei -
hauptquartiere in Goma und Bukavu bereitgestellt. Bei den Bauarbeiten 
kam es zu starken Verzögerungen (vor allem in Bukavu) und Qualitäts -
mängeln. Zum Zeitpunkt des Prüfbesuchs des Hofes waren die in Bukavu 
finanzierten Anlagen noch nicht in Gebrauch genommen worden. In 
Goma waren sie noch nicht in Betrieb, weil fließendes Wasser und Strom 
fehlten, die von den Polizeibehörden installiert und finanziert werden 
sollten. Bislang war das Programm bei der Verbesserung der operativen 
Kapazität der Polizei in der Region nicht wirksam. Die Unruhen in Goma 
(M23-Bewegung) könnten die mit EU-Mitteln durchgeführten Arbeiten 
zusätzlich beeinträchtigt haben (siehe Ziffer 12).
55.  Ziel des PARP -Programms ist die Unterstützung der kongolesischen Nati -
onalpolizei durch Stärkung der Koordinierungskapazitäten des Comité de 
Suivi de la Réforme de la Police  (CSRP), Neuorganisation der Verwaltung der 
Personal- und Finanzressourcen und Verbesserung der Schulungsinfrastruk -
tur. Es wird in Abstimmung mit der technischen Unterstützung des CSRP 
durch die EUPOL RDC, eine weitere GVSP -Polizeimission, umgesetzt.
24
Sonderbericht Nr. 9/2013 – Die Unterstützung der EU für verantwortungsvolle Staatsführung in der Demokratischen Republik Kongo56.  Zum Zeitpunkt des Besuchs des Hofes befand sich das Programm in einer 
frühen Umsetzungsphase. Es war gelungen, eine Personaldatenbank ein -
zurichten, was ein wesentlicher Schritt im Hinblick auf die Polizeireform 
ist. Die Nachhaltigkeit dieser Datenbank bot jedoch Grund zur Sorge, da 
es keine Pläne für die Wartung des IT -Systems nach Beendigung der von 
der EU finanzierten technischen Hilfe gab.
UNTERSTÜTZUNG FÜR DIE REFORM DES ÖFFENTLICHEN FINANZMANAGEMENTS
57.  2008 ergab eine Überprüfung der öffentlichen Ausgaben und finanziel -
len Rechenschaftspflicht ( Public Expenditure and Financial Accountability , 
PEFA), dass das öffentliche Finanzmanagement in den meisten Bereichen 
Defizite aufwies, darunter ein veraltetes Haushaltsrecht, mangelhafte 
Haushaltsplanung und -ausführung und häufiger Rückgriff auf Sonder -
verfahren. Bei wesentlichen Funktionen wie Rechnungsführung und 
Kassenmitteloperationen wurde gegen die gute Praxis verstoßen, und 
externe Kontrollmechanismen waren praktisch nicht vorhanden.
58.  Im Anschluss an die Überprüfung nahm die Regierung einen Strategieplan 
für die Reform der öffentlichen Finanzen an, mit dem diese Mängel im 
Zeitraum 2010-2017 behoben werden sollen. Dieser Plan wird derzeit mit 
der Unterstützung von Entwicklungspartnern, darunter die EU, umgesetzt.
59.  Der Hof prüfte drei EU-Programme:
a) die Komponente „öffentliche Finanzen“ des im Januar 2007 unter -
zeichneten Programme d’Appui à la Gouvernance (PAG) mit einem 
Beitrag von 6,5 Millionen Euro aus dem 9. EEF;
b) die Komponente „natürliche Ressourcen“ des PAG, mit einem Bei -
trag von 9 Millionen Euro aus dem 9. EEF;
c) das im Mai 2010 unterzeichnete Projet d’Appui à la Modernisation 
des Finances Publiques  (PAMFIP) mit einem Beitrag von 10 Millio -
nen Euro aus dem 10. EEF.
25
Sonderbericht Nr. 9/2013 – Die Unterstützung der EU für verantwortungsvolle Staatsführung in der Demokratischen Republik Kongo35 Budgethilfe für 
makroökonomische 
Stabilisierung in der DR Kongo.
36 Budgethilfe für 
die Abmilderung der 
Auswirkungen der 
Wirtschafts- und Finanzkrise.
37 Lenkungsausschuss für 
die Reform der öffentlichen 
Finanzen.
38 Strategieplan für die 
Reform der öffentlichen 
Finanzen.
39 Generalinspektion für 
Finanzen.
40 Ausschuss für 
Wirtschafts-, Finanz- und 
Haushaltskontrolle.60.  Außerdem prüfte der Hof zwei zielgerichtete Budgethilfeprogramme:
a) das Programm Appui budgétaire à la Stabilisation économique de 
la RDC35, das im August und Dezember  2009 unterzeichnet und 
mit insgesamt 48,6 Millionen Euro aus dem 10. EEF und dem DCI 
unterstützt wurde;
b) das Programm Appui budgétaire pour atténuer les effets de la crise 
économique et financière en RDC36, das im Dezember 2010 unter -
zeichnet und im Rahmen der 2009 eingerichteten V -FLEX -Initiative 
(Vulnerability FLEX/FLEX -Mechanismus für anfällige Länder) mit 
50 Millionen Euro aus dem 10. EEF finanziert wurde.
61.  Die drei Unterstützungsprogramme der EU, die auf die Reform des öffent -
lichen Finanzmanagements auf zentraler Ebene abzielen, haben bislang 
begrenzte Ergebnisse erzielt.
62.  Die Komponente „öffentliche Finanzen“ des PAG hat das Comité 
d’Orientation de la Réforme des Finances Publiques  (COREF)37 gestärkt; die -
ser Ausschuss ist die für die Koordinierung der Reform der öffentlichen 
Finanzen zuständige zentrale interministerielle Dienststelle. Außerdem 
hat sie zur Annahme des Plan Stratégique de Réforme des Finances Pub ‑
liques  (PSRFP)38 beigetragen und die Kapazitäten der Inspection Générale 
des Finances  (IGF)39 und der Commission Économique, Financière et Contrô ‑
le Budgétaire  (ECOFIN)40 der Nationalversammlung durch Bereitstellung 
von Schulungen, Beratung und Ausrüstung und Instandsetzung von 
Büroräumlichkeiten gestärkt.
63.  Die Unterstützung für die Oberste Rechnungskontrollbehörde (ORKB) 
blieb hingegen weitgehend erfolglos. Zwar war bei der Anzahl und den 
Qualifikationen der Mitarbeiter ein Anstieg zu verzeichnen, doch ist die 
geplante Sanierung des Hauptsitzes der ORKB wegen eines Rechtsstreits 
mit dem Auftragnehmer gänzlich zum Stillstand gekommen. Die opera -
tive Kapazität der ORKB wurde dadurch stark beeinträchtigt.
64.  Das PAMFIP -Projekt, eine logische Weiterführung des PAG, zielt auf die 
Stärkung der Haushaltsplanung, der Rechnungsführung und der Zoll -
behörden ab. Zum Zeitpunkt des Besuchs des Hofes befand sich das 
Programm in einer frühen Umsetzungsphase, hatte jedoch bereits mit 
Schwierigkeiten bei der Einstellung von Experten und bei der Koordi -
nierung bestimmter Maßnahmen mit anderen Gebern zu kämpfen.
26
Sonderbericht Nr. 9/2013 – Die Unterstützung der EU für verantwortungsvolle Staatsführung in der Demokratischen Republik Kongo65.  Ein Ziel der beiden zielgerichteten Budgethilfeprogramme war es, zur 
Verbesserung des öffentlichen Finanzmanagements beizutragen. Im Rah -
men der Programme wurde jedoch weder eine Verbindung zum Plan der 
Regierung zur Reform des öffentlichen Finanzmanagements hergestellt, 
noch wurden die Prioritäten aufgezeigt, die unterstützt werden sollten. 
Es ist nicht klar, wie derartige Programme ihre Zielevorgabe erreichen 
können, zumal die entsprechenden Mittel in einer einzigen festen Tranche 
und ohne leistungsbezogene Auflagen oder Vorgaben für den politischen 
Dialog ausgezahlt wurden. Der Hof stellt fest, dass die Gehälter der Abge -
ordneten von 1 500 US-Dollar in der Übergangsphase auf 6 000 US-Dollar 
im Jahr 2006 und auf 13 000 US-Dollar im Jahr 2012 angehoben wurden, 
und dies obwohl sich das Land in einer schwierigen Wirtschafts- und 
Haushaltslage befindet und niedrige Gehälter eine Ursache für die Ineffi -
zienz der Regierungsstellen sind (siehe Ziffer 9). 2011 machten die Ausga -
ben für den Präsidenten, den Premierminister, die Nationalversammlung 
und den Senat 11 % der gesamten Haushaltsausgaben aus und waren 
damit beinahe dreimal so hoch wie die Ausgaben für Gesundheit41.
66.  Die Annahme des Strategieplans für die Reform der öffentlichen Finanzen ist 
ein Indikator für die Entschlossenheit der Regierung zur Durchführung einer 
solchen Reform, zu deren Aufrechterhaltung die koordinierte Unterstützung 
der Entwicklungspartner beiträgt. Allerdings ist angesichts unzureichender 
Haushaltsmittel und des unzulänglichen öffentlichen Finanzmanagements 
– wie bei EU -Programmen in anderen Bereichen – fraglich, ob die durch das 
PAG und das PAMFIP unterstützten Institutionen auch ohne Geberhilfe ihre 
Tätigkeiten fortführen und Gebäude und Ausrüstung instand halten können.
67.  Die wirtschaftliche Zukunft und die Aussichten der DR Kongo auf bessere 
Staatsführung hängen stark davon ab, wie der große natürliche Reich -
tum des Landes verwaltet wird. Durch das Ende des Konflikts und die 
Abhaltung von Wahlen sind die natürlichen Ressourcen der DR Kongo 
noch nicht zum Motor der Entwicklung geworden. In diesem Zusam -
menhang ist es das Ziel der Komponente „natürliche Ressourcen“ des 
PAG-Programms, die Fähigkeit von Schlüsselinstitutionen zur Verwaltung 
des Bergbau- und Forstwirtschaftssektors zu stärken, bessere Investiti -
onsbedingungen zu schaffen und die Einnahmen zu erhöhen.
68.  Zum Zeitpunkt der Prüfung, etwa anderthalb Jahre vor Ende der Durch -
führungsphase, hatte die Komponente „natürliche Ressourcen“ des 
PAG-Programms nur bescheidene Ergebnisse erzielt. Dies liegt unter 
anderem an einer unzulänglichen Bedarfsbewertung, bei der einige 
Hauptschwachpunkte bei der Bewirtschaftung der natürlichen Res -
sourcen nicht ermittelt worden waren, darunter illegale Ausbeutung, 
Korruption, der Mangel an zuverlässigen Daten, schwache Kontroll- und 
Zollverfahren, willkürliche Besteuerung, geringe Produktivität und die 
niedrige Verarbeitungsrate von Rohstoffen. Auch die Programmkonzep -
tion wies Mängel auf, die zu schwerwiegenden Verzögerungen bei der  
Umsetzung und zur Streichung vieler geplanter Tätigkeiten führten.41 2011 waren im 
Haushaltplan insgesamt 
6 746 Milliarden Congo/
Kinshasa Francs (CDF) 
veranschlagt. Die 
Haushaltsmittel für 
den Präsidenten, den 
Premierminister, die 
Nationalversammlung und 
den Senat beliefen sich 
auf 291 Milliarden CDF 
(4,3 %), während sich die 
Mittel für Gesundheit 
auf 233 Milliarden CDF 
(3,5 %) beliefen. Die 
Haushaltsausgaben 
beliefen sich auf insgesamt 
3 515 Milliarden CDF, wovon 
393 Milliarden CDF (11,1 %) 
für den erstgenannten und 
137 Milliarden CDF (3,9 %) für 
den letztgenannten Bereich 
aufgewendet wurden.
27
Sonderbericht Nr. 9/2013 – Die Unterstützung der EU für verantwortungsvolle Staatsführung in der Demokratischen Republik Kongo69.  Das Programm hat zwar zur Stärkung der Kapazitäten einiger Institutio -
nen beigetragen, doch viele Ziele werden voraussichtlich verfehlt wer -
den. Dazu zählen die Einführung eines nationalen Forstwirtschaftsplans, 
eine Überprüfung des Bergbaugesetzes und die Stärkung der Abbau-, 
Verarbeitungs- und Vermarktungskette.
UNTERSTÜTZUNG FÜR DEN DEZENTRALISIERUNGSPROZESS
70.  Die Dezentralisierung ist in der DR Kongo Gegenstand einer langen politi -
schen Debatte, die mit der Annahme der Verfassung 2006 wieder auf die 
Tagesordnung kam. Sie umfasst drei Dimensionen (Politik, Verwaltung und 
Steuerwesen) und zielt ab auf die Förderung der Demokratie und die Stär -
kung der politischen Rechenschaftspflicht auf lokaler Ebene; gleichzeitig 
soll die Erbringung von Dienstleistungen für die Bürger verbessert werden.
71.  Der Hof hat zwei Programme untersucht:
a) das Projet d’Appui au Démarrage de la Décentralisation en RDC  
(PA2D)42, das im Mai 2010 unterzeichnet und mit 15 Millionen Euro 
aus dem 10. EEF finanziert wurde;
b) das Programme d’Appui aux Parlements  (PAP)43, das im Mai 2010 unter -
zeichnet und mit 5 Millionen Euro aus dem 10. EEF finanziert wurde.
72.  Ziel des Programms PA2D ist es, den Übergang zur Dezentralisierung 
durch Unterstützung der für die Steuerung der Dezentralisierungsreform 
auf nationaler Ebene zuständigen Organe und durch Stärkung der Verwal -
tungskapazitäten der Provinzen Kinshasa und Nord -Kivu zu erleichtern. 
Das Programm PAP soll durch Stärkung der Kapazitäten der Nationalver -
sammlung, des Senats und der zwei Provinzversammlungen in Kinshasa 
und Nord-Kivu zur Festigung der Demokratie in der DR Kongo beitragen.
73.  Beide Programme befanden sich zum Zeitpunkt des Besuchs des Hofes 
im Anfangsstadium, zeigten jedoch schon damals begrenzte Aussichten 
auf Erfolg. Beide hatten mit großen Problemen zu kämpfen, die auf eine 
Vielzahl von Gründen, insbesondere die Schwäche der kongolesischen 
Verwaltung, die Verschiebung der Provinzwahlen und den mangelnden 
politischen Handlungswillen der nationalen Behörden zur Verfolgung 
des Dezentralisierungsziels zurückzuführen waren. Die gegenwärtige 
Präsidentschaft befindet sich in einer Phase, in der sie ihre Macht zu fes -
tigen sucht. Dezentralisierung erfordert eine Teilung der Macht, was dem 
Präsidenten derzeit widerstrebt. Unter diesen Umständen ist – ohne ein -
schneidende Wende im politischen Kontext – die Nachhaltigkeit der mit 
den Programmen möglicherweise erzielten Ergebnisse äußert ungewiss.42 Unterstützungsprogramm 
für die Einleitung der 
Dezentralisierung in der DR 
Kongo.
43 Unterstützungsprogramm 
für die Parlamente.
28
Sonderbericht Nr. 9/2013 – Die Unterstützung der EU für verantwortungsvolle Staatsführung in der Demokratischen Republik Kongo74.  Obwohl in der Gesellschaft breiter Konsens in Bezug auf die notwendige 
Dezentralisierung herrscht, legt die Regierung nur wenig Reformwillen 
an den Tag. Bei dem von den ausländischen Partnern der DR Kongo, 
darunter die Kommission, befürworteten Top -Down-Ansatz mit Kinsha -
sa als Basis bestehen daher nur begrenzte Aussichten, die Umsetzung 
der Dezentralisierung erfolgreich zu fördern. Die Provinzregierungen 
sprechen sich zwar für die Vorteile der Dezentralisierung aus, die daraus 
resultierende Zuständigkeit für die Erbringung von Dienstleistungen wol -
len sie jedoch nur ungern übernehmen. Ein politisches Hindernis ist die 
Unausgewogenheit bei den Ressourcen der Provinzen: Zwei Provinzen 
(Niederkongo und Katanga) tragen mehr als 50 % zu den Steuereinnah -
men des Landes bei.
75.  Aus diesem Grund hat sich der Dezentralisierungsprozess stark verzögert:
a) Viele Rechtsinstrumente in Verbindung mit der Dezentralisierung 
wurden noch nicht angenommen.
b) Der Retrozessionsprozess wurde noch nicht umgesetzt44.
c) Lokalwahlen, die ursprünglich 2008 abgehalten werden sollten und 
dann auf 2011 verschoben wurden, haben nie stattgefunden. Die 
für 2011 geplanten Provinzwahlen wurden ausgesetzt45.
d) Die Schaffung von 26 – anstatt der gegenwärtig elf – Provinzen hät -
te bis Mai 2010 abgeschlossen werden sollen, das entsprechende 
Gesetz ist jedoch noch immer nicht verabschiedet worden.
DIE KOMMISSION HAT DEM VON FRAGILITÄT 
GEPRÄGTEN NATIONALEN KONTEXT BEI DER 
KONZEPTION DER EU-PROGRAMME NICHT 
HINREICHEND RECHNUNG GETRAGEN
76.  Der Hof hat geprüft, ob die Kommission
a) die Hauptrisiken für die Wirksamkeit der EU- Programme ausrei -
chend berücksichtigt hat;
b) klare und erreichbare Ziele festgelegt hat;
c) angemessen Gebrauch von Konditionalität und politischem Dialog 
gemacht hat, um das Engagement der kongolesischen Behörden 
für eine Verbesserung der Staatsführung zu fördern.44 Artikel 175 der Verfassung 
sieht vor, dass 40 % der in 
jeder Provinz erhobenen 
inländischen Einnahmen 
auch für diese Provinzen 
eingesetzt werden müssen 
– ein als Retrozession 
bekanntes Verfahren –, 
während weitere 10 % einem 
Investitionsausgleichsfonds 
(Caisse nationale de 
Péréquation ) zugewiesen 
werden, der auf 
Investitionsausgaben 
beschränkt wäre. Das 
übergeordnete Ziel ist 
die Verringerung der 
Ungleichheiten zwischen den 
Provinzen.
45 Gegenwärtig haben die 
Provinzgouverneure eine 
doppelte Funktion, weil sie 
gleichzeitig ihre Provinzen 
vertreten und Aufgaben 
der Zentralregierung 
wahrnehmen. Die Leiter der 
lokalen Regierungen werden 
vom Präsidenten ernannt.
29
Sonderbericht Nr. 9/2013 – Die Unterstützung der EU für verantwortungsvolle Staatsführung in der Demokratischen Republik KongoRISIKEN WURDEN NICHT AUSREICHEND BERÜCKSICHTIGT
77.  Außenhilfe wird in Bereichen durchgeführt, die mit hohem Risiko be -
haftet sind. Dies gilt umso mehr für fragile Staaten. Wie andere Entwick -
lungspartner kann die Kommission es nicht vermeiden, Risiken einzu -
gehen. Sie sollte die Risiken jedoch angemessen handhaben, um sie so 
weit wie möglich abzuschwächen.
78.  Der Kommission sind die Situation in der DR Kongo und die Ursachen und 
Folgen der fragilen staatlichen Strukturen bekannt. Bei der Konzeption der 
vom Hof geprüften EU-Programme ermittelte sie zahlreiche Risiken und 
berücksichtigte die Erkenntnisse aus vorangegangenen Programmen. Die 
Kommission berücksichtigte den schwierigen Kontext und die schwache 
nationale Verwaltung, als sie die Modalitäten für die Bereitstellung der Hil -
fe beschloss und das Kontrollsystem festlegte. Allerdings nahm sie keine 
Bewertung der Risikowahrscheinlichkeit oder deren potenzieller Folgen für 
die Programme vor. In vielen Fällen bezogen sich die vorbereitenden Doku -
mente lediglich auf Annahmen und/oder die Risiken für die Wirksamkeit von 
Programmen, obwohl allgemein bekannt war, dass insbesondere in Bezug 
auf die mangelnde Entschlossenheit der nationalen Behörden zur Durchfüh -
rung von Reformen und ihrer unzulänglichen institutionellen und finanziel -
len Kapazitäten zur Sicherstellung der Nachhaltigkeit der Ergebnisse nach 
Auslaufen der EU-Programme schwerwiegende Probleme bestanden.
79.  In den Programmunterlagen werden einige erhebliche Risiken nicht er -
wähnt – namentlich der Mangel an politischem Willen sowie Betrug und 
Korruption –, die in der DR Kongo großen Anlass zur Sorge geben (siehe 
Ziffer 9). Andere Risiken wurden unterschätzt, darunter Transport- und 
Kommunikationsprobleme, die begrenzte Aufnahmekapazität der nati -
onalen Behörden (siehe Ziffer 82 Buchstabe c) und die Schwierigkeit bei 
der Einstellung internationaler Experten und lokaler Auftragnehmer mit 
der erforderlichen Ausrüstung und den erforderlichen qualifizierten Ar -
beitskräften, insbesondere in den abgelegenen und oftmals unsicheren 
Gebieten im Osten der DR Kongo (siehe Ziffer 82 Buchstabe b).
80.  Die vom Hof geprüften Programme beinhalteten nicht systematisch 
Maßnahmen zur Verhütung oder Abschwächung der in dem betroffe -
nen Bereich ermittelten konkreten Hauptrisiken oder Anleitungen für 
die Projektmanager und Dienststellen der Kommission hinsichtlich der 
Vorgehensweise bei Auftreten von Risiken.
81.  Der zielgerichtete Ansatz bei den 2009 angenommenen Budgethilfepro -
grammen trägt nicht zu einer Verhütung oder Verringerung der Risiken 
bei. Budgethilfen verschmelzen im Haushaltsplan des Partnerlandes mit 
anderen Ressourcen („Substituierbarkeit“) und können ab dem Zeitpunkt, 
zu dem sie dem Haushalt zugeführt werden, nicht mehr verfolgt werden. 
Sie sind denselben Mängeln und Risiken des öffentlichen Finanzmanage -
ments ausgesetzt wie andere nationale Haushaltsmittel (siehe Ziffer 65).
30
Sonderbericht Nr. 9/2013 – Die Unterstützung der EU für verantwortungsvolle Staatsführung in der Demokratischen Republik KongoDIE ZIELE WAREN HÄUFIG ZU HOCH GESTECKT
82.  Die unzulängliche Risikobewertung trug maßgeblich dazu bei, dass die 
Ziele bei sieben der vom Hof untersuchten Programme zu hoch gesteckt 
waren:
a) Die Zielvorgabe für das PACE-Programm (siehe Ziffer 38) und die 
Unterstützung für die CENI (siehe Ziffern 11 und 40) in Bezug auf 
einen Beitrag zur Durchführung demokratischer Wahlen war unre -
alistisch angesichts der begrenzten Offenheit der kongolesischen 
Behörden für einen Dialog mit der internationalen Gemeinschaft 
über die rechtzeitige Vorbereitung der Wahlen 2011.
b) Die Zielvorgaben des REJUSCO -Programms (siehe Ziffern 45 und 46) 
waren zu ehrgeizig für die Nachkonfliktsituation im Osten der DR 
Kongo. So wurde bei diesem Programm beispielsweise der Mangel 
an Bau- und Beratungsfirmen, die über ausreichend qualifizierte 
Arbeitskräfte und die notwendige Ausrüstung verfügten, nicht be -
rücksichtigt. Außerdem war es geprägt durch eine komplexe Ver -
waltungsstruktur und sah die Anwendung unterschiedlicher Regeln 
und Verfahren vor. Das Programm musste während der Umsetzung 
gekürzt werden, und nach einer die Bauaufträge betreffenden Be -
schwerde beim Europäischen Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF) 
wurde es schließlich eingestellt.
c) Die Halbzeitbewertung der Justizkomponente des PAG-Programms 
(siehe Ziffern 47 und 48) ergab, dass das Programm mit seinen 
35 geplanten Maßnahmen und einem Haushalt, der ungefähr dop -
pelt so hoch war wie das jährliche Budget des Justizministeriums46, 
für die begrenzten Ressourcen und Aufnahmekapazitäten des Jus -
tizministeriums nicht geeignet war. Es musste im Zuge der Umset -
zung deutlich gekürzt werden.
d) Die Komponente „natürliche Ressourcen“ des PAG-Programms (siehe 
Ziffern 67-69) verfolgt zahlreiche Prioritäten, die mit einer Vielzahl 
von Maßnahmen und einem großen Bedarf an Expertise verbunden 
sind. Dies hat große Probleme verursacht, und das Programm musste 
im Zuge der Umsetzung geändert und erheblich gekürzt werden.
e) Das PA2D -Programm (siehe Ziffern 71-73) trug der Tatsache, dass 
der Dezentralisierungsprozess hauptsächlich von den Gebern 
ausging, nicht hinreichend Rechnung. Die kongolesische Regie -
rung trug die Reform von Anfang an nur widerstrebend mit. Viele 
Rechtsinstrumente im Zusammenhang mit der Dezentralisierung 
sind noch nicht angenommen worden, und zahlreiche Beobachter 
halten den gesamten Prozess für gescheitert. Das 2009 angenom -
mene EU-Programm ist praktisch zum Stillstand gekommen.
f ) Bei der Festlegung der Ziele des PAP -Programms (siehe Ziffern 71-73) 
wurde das Risiko einer Verschiebung der Senats- und Provinzwahlen 
nicht ausreichend berücksichtigt, was zu erheblichen Verzögerungen 
bei der Verwirklichung der Programmziele führte.46 Bericht über die 
Halbzeitbewertung des PAG, 
Oktober 2011.
31
Sonderbericht Nr. 9/2013 – Die Unterstützung der EU für verantwortungsvolle Staatsführung in der Demokratischen Republik KongoKONDITIONALITÄT UND POLITISCHER DIALOG WURDEN NICHT 
VOLLSTÄNDIG AUSGESCHÖPFT
83.  EU-Programme umfassen nicht nur die Finanzierung geplanter Tätigkei -
ten, sondern auch zwei weitere Komponenten, die angemessen kombi -
niert werden müssen, um möglichst gute Aussichten auf eine ordnungs -
gemäße Verwendung von EU-Mitteln zu schaffen:
a) Vereinbarung mit dem Partnerland über die mit den Programmzie -
len und -risiken verknüpften Bedingungen;
b) politischer Dialog mit der Regierung über die Festlegung und Um -
setzung geeigneter Reformpolitiken und -strategien.
KONDITIONALITÄT
84.  Bei den vom Hof untersuchten EU-Programmen setzte die Kommission 
die Konditionalität in einer Weise ein, die deren potenzielle Anreizwir -
kung auf das Engagement der nationalen Behörden für Reformen sowie 
die Möglichkeit der Kommission, die Bedingungen als Werkzeug im po -
litischen Dialog mit der Regierung zu nutzen, erheblich verringerte.
85.  Wie der Hof bereits im Zusammenhang mit der EEF-Unterstützung für 
Straßeninfrastrukturprogramme in den afrikanischen Ländern südlich 
der Sahara47 feststellte, legte die Kommission nur in wenigen Fällen Vor -
bedingungen fest, die die kongolesischen Behörden vor dem Beginn 
eines Programms, der Einleitung einer Ausschreibung oder der Unter -
zeichnung eines Vertrags erfüllen müssen. In den geprüften Programmen 
fanden sich nur wenige Beispiele für diesen Ansatz, darunter die Vorgabe, 
die notwendigen gesetzlichen Bestimmungen vorher zu verabschieden 
oder geeignete Grundstücke bereitzustellen.
86.  Die festgelegten Bedingungen sind nicht rechtlich bindend, sondern er -
scheinen in den Finanzierungsvereinbarungen in der Regel als „Begleit -
maßnahmen“, die von den kongolesischen Behörden zu berücksichtigen 
sind. Diese Maßnahmen sind oft vage definiert (z. B. schrittweise Erhö -
hung der Wartungsausgaben nach Maßgabe der verfügbaren Haushalts -
kapazität) oder unrealistisch (z. B. Sicherstellung angemessener Wartung).47 Sonderbericht 
Nr. 17/2012 über den 
Beitrag des Europäischen 
Entwicklungsfonds (EEF) 
zu einem nachhaltigen 
Straßennetz in den 
afrikanischen Ländern 
südlich der Sahara 
(http://eca.europa.eu ).
32
Sonderbericht Nr. 9/2013 – Die Unterstützung der EU für verantwortungsvolle Staatsführung in der Demokratischen Republik Kongo87.  Es war daher schwierig für die Kommission, die Einhaltung der Bedin -
gungen zu überwachen und zeitnahe und geeignete Maßnahmen zu 
treffen, wenn sie nicht erfüllt wurden. Nur in einem Fall beschloss die 
Kommission, die Auszahlung eines EU-Beitrags auszusetzen: Angesichts 
der Unregelmäßigkeiten, die während der Präsidentschaftswahlen 2011 
beobachtet wurden, entschied die Kommission in Abstimmung mit an -
deren Gebern, die Abschlusszahlung nicht zu leisten. Hier wurde jedoch 
zu spät zu wenig unternommen.
POLITISCHER DIALOG
88.  Die Kommission war – in Abstimmung mit anderen Gebern – einer der 
wichtigsten Akteure bei der Förderung des politischen Dialogs mit der 
kongolesischen Regierung. Sie beteiligte sich aktiv am Country Assistance 
Framework  (CAF) und den verschiedenen thematischen Arbeitsgruppen, 
die den institutionellen Rahmen für den Dialog zwischen Fachministe -
rien, Gebern und Vertretern der Zivilgesellschaft bilden. Sie finanzierte 
interministerielle Einrichtungen, die eine zentrale Rolle im Reformprozess 
und bei der Koordinierung mit den Gebern spielen sollten48. Ferner un -
terhielt die Kommission den Dialog mit der Regierung bei der Program -
mierung und Überprüfung der Kooperationsstrategien im Rahmen des 
9. und 10. EEF, der Konzeption und der Überwachung der Umsetzung 
einzelner Programme und der Durchführung gemeinsamer jährlicher 
Überprüfungen der EU-Zusammenarbeit.
89.  Die Qualität des politischen Dialogs wurde allerdings durch einige zen -
trale Schwachstellen beeinträchtigt:
a) Die thematischen Arbeitsgruppen waren kein wirksames Forum 
für einen koordinierten politischen Dialog. Ende des ersten Halb -
jahrs 2009 arbeiteten die meisten von ihnen ohne Aktionsplan, und 
auch Auftrag, Ziele, Zuständigkeiten, Budget bzw. Zeitplanung wa -
ren nicht klar. Die Fachministerien waren häufig nicht aktiv einbe -
zogen, und bei den Sitzungen wurden keine relevanten Fragen 
erörtert. Es wurde zwar ein Versuch unternommen, die Funktions -
weise der Arbeitsgruppen zu verbessern, doch ergab eine durch das 
Ministerium für Planung im Jahr 2011 vorgenommene Bewertung, 
dass viele Probleme nach wie vor bestanden.
b) Obwohl diese unbefriedigende Situation teilweise auf die unzu -
längliche nationale Verwaltungskapazität zurückzuführen war, 
setzten die kongolesischen Behörden bevorzugt auf den bilatera -
len politischen Dialog mit den einzelnen Gebern, um potenzielle 
Meinungsunterschiede und den Wettbewerb zwischen den Ge -
bern für sich zu nutzen. Diese Vorgehensweise wurde durch die 
unzulängliche Koordinierung des politischen Dialogs zwischen den 
Gebern, unter anderem auch zwischen der Kommission und den 
EU-Mitgliedstaaten, begünstigt, besonders hinsichtlich der Unter -
stützung der Polizei49.48 Zum Beispiel das Comité de 
Suivi de la Réforme de la Police  
(Ausschuss für die Begleitung 
der Polizeireform) und das 
Comité d’Orientation de la 
Réforme des Finances Publiques 
(Lenkungsausschuss für die 
Reform der öffentlichen 
Finanzen) .
49 „CSDP Missions and 
Operations: Lessons learned 
processes“ (GSVP -Missionen 
und -Operationen: 
Erfahrungsauswertung), 
Europäisches Parlament, 
Generaldirektion Externe 
Politikbereiche (PE 457.062, 
S. 52), April 2012.
33
Sonderbericht Nr. 9/2013 – Die Unterstützung der EU für verantwortungsvolle Staatsführung in der Demokratischen Republik Kongoc) Für die EU und gleichgesinnte ausländische Partner wird es zu -
nehmend schwieriger, auf die von den Behörden der DR Kongo in 
Bezug auf die verantwortungsvolle Staatsführung eingeschlagene 
Richtung Einfluss zu nehmen. Die DR Kongo verfügt über natürliche 
Ressourcen, die die Welt braucht, und dass sich seit einiger Zeit 
ausländische Partner (z. B. China, Südafrika, Brasilien und Südkorea) 
engagieren, die ihre Unterstützung nicht an Bedingungen knüpfen, 
schwächt den Einfluss der traditionellen Entwicklungspartner auf 
die Regierung der DR Kongo weiter.
d) Wie oben erwähnt (siehe Ziffern 84-87), wird die vollständige Aus -
schöpfung der Möglichkeiten des politischen Dialogs durch den 
Ansatz der Kommission im Bereich der Konditionalität erheblich 
beeinträchtigt.
90.  Vor diesem Hintergrund stellte der politische Dialog mit den kongolesi -
schen Behörden eine Herausforderung für die Kommission dar, die in die -
ser Hinsicht uneinheitliche und insgesamt begrenzte Ergebnisse erzielte:
a) Da die Unterstützung für die Wahlen kein Schwerpunktbereich der 
Kooperationsstrategie im Rahmen des 10. EEF war, stellte die Kom -
mission nicht von Anfang an ausreichend klar, dass die Unterstützung 
demokratischer Wahlen auch nach der Übergangsphase eine zentrale 
politische Priorität der EU-Kooperation darstellte. Dies beeinträchtig -
te ihre Fähigkeit, angemessen und rechtzeitig zu reagieren.
b) Im Justizsektor erwies sich der CMJ nicht als wirksames Dialogfo -
rum und blieb bei der Erreichung der Annahme und Umsetzung 
von Reformen durch das Justizministerium weitegehend erfolg -
los. Dies veranlasste die Kommission, 2011 ihre Finanzierung für 
das Sekretariat des CMJ einzustellen. Außerdem machten sich die 
kongolesischen Behörden das REJUSCO -Programm, das von der Be -
völkerung als gebergesteuerte Initiative wahrgenommen wurde, 
kaum zu eigen.
c) Im Polizeisektor war der politische Dialog schwierig. Obwohl der 
Ausschuss für die Begleitung der Polizeireform ein geeignetes Fo -
rum für den Dialog bildet, legten die kongolesischen Behörden nur 
mäßiges Engagement für Reformen an den Tag und bevorzugten 
den bilateralen Dialog mit einzelnen Gebern. Es dauerte fünf Jahre, 
bis das Polizeiorganisationsgesetz verabschiedet wurde.
d) Der fehlende politische Wille zur Umsetzung des Dezentralisie -
rungsprozesses bot nur wenig Gelegenheit für einen sachdienli -
chen politischen Dialog.
e) Der politische Dialog in Bezug auf die Reform des öffentlichen Fi -
nanzmanagements war einfacher, vor allem dank des koordinierten 
Engagements der Geberseite seit der PEFA 2008.
34
Sonderbericht Nr. 9/2013 – Die Unterstützung der EU für verantwortungsvolle Staatsführung in der Demokratischen Republik Kongo91.  Der Hof gelangt zu dem Schluss, dass die Wirksamkeit der EU-Unterstüt -
zung für verantwortungsvolle Staatsführung in der DR Kongo begrenzt ist. 
Diese Unterstützung ist in eine im Allgemeinen solide Kooperationsstrate -
gie eingebettet, auf die wesentlichen Bedürfnisse des Landes im Bereich 
der Staatsführung ausgerichtet und konnte einige Ergebnisse erzielen. Der 
Fortschritt ist jedoch langsam, ungleichmäßig und insgesamt begrenzt. 
Bei weniger als der Hälfte der Programme wurden die angestrebten Er -
gebnisse größtenteils erzielt oder werden voraussichtlich erzielt. In den 
meisten Fällen bestehen keine realistischen Aussichten auf Nachhaltigkeit.
92.  Ebenso wie andere Entwicklungspartner ist die Kommission bei ihren 
Bemühungen, einen Beitrag zur Verbesserung der verantwortungsvollen 
Staatsführung in der DR Kongo zu leisten, mit gravierenden Hindernissen 
konfrontiert, nämlich dem Mangel an politischem Willen, der geberge -
steuerten Dynamik der Programme und der fehlenden Aufnahmekapa -
zität. Obwohl der Kommission die wesentlichen Ursachen und Folgen 
der fragilen staatlichen Strukturen in der DR Kongo bekannt sind, hat 
sie diesen Gegebenheiten bei der Konzeption der EU-Programme nicht 
hinreichend Rechnung getragen. Risiken wurden nicht ausreichend be -
rücksichtigt, die Programmziele sind häufig zu hoch gesteckt, die Kon -
ditionalität hat eine geringe Anreizwirkung, und der politische Dialog 
wurde nicht in allen Bereichen in vollem Umfang ausgeschöpft und aus -
reichend mit den EU-Mitgliedstaaten koordiniert.
93.  Der Wiederaufbau des Staates und die Verbesserung der Staatsführung 
in der DR Kongo werden viel Zeit in Anspruch nehmen. Wenn die EU 
als ein wichtiger Entwicklungspartner der DR Kongo und als Verfech -
ter von verantwortungsvoller Staatsführung und Menschenrechten die 
Staatsführung in der DR Kongo weiterhin unterstützen will, muss sie die 
Wirksamkeit ihrer Hilfe erheblich steigern. Dazu muss die Kommission 
realistischer sein, was die Erreichbarkeit von Zielen und die Konzeption 
der EU-Programme betrifft, und die kongolesischen Behörden bei der 
Überwachung der Einhaltung der vereinbarten Bedingungen und ein -
gegangenen Verpflichtungen stärker in die Pflicht nehmen50.
94.  Der Hof unterbreitet mit Blick auf die Erhöhung der Wirksamkeit der 
EU-Unterstützung für verantwortungsvolle Staatsführung in der DR Kon -
go die folgenden Empfehlungen:50 Der Premierminister der DR 
Kongo Augustin Matata Ponyo 
erklärte, die DR Kongo brauche 
Partner, die anspruchsvoll, 
aber verständnisvoll, proaktiv, 
aber respektvoll, und 
kritisch, aber realistisch sind 
(Libération , 12.12.2012).SCHLUSSFOLGERUNGEN 
UND  EMPFEHLUNGEN
35
Sonderbericht Nr. 9/2013 – Die Unterstützung der EU für verantwortungsvolle Staatsführung in der Demokratischen Republik Kongo
In Abstimmung mit anderen Entwicklungspartnern, insbesondere den 
EU-Mitgliedstaaten, sollten die Kommission und der EAD folgende Maß -
nahmen treffen:
a) Sie sollten bei der Programmierung des 11. EEF und der Konzep -
tion zukünftiger EU -Programme i) stärker auf ein angemessenes 
Gleichgewicht bei der Unterstützung aller Provinzen, besonders 
der ärmeren, achten; ii)  die Unterstützung auf zentraler Ebene 
mit Programmen auf Provinzebene kombinieren, in denen die 
politische und territoriale Dezentralisierung mit einer verbesser -
ten Strategie für die Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen 
sowie dem Wiederaufbau der Infrastruktur und der Entwicklung 
verknüpft wird; iii)  die EU -Unterstützung für eine verbesserte 
Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen auf der Grundlage 
einer umfassenden Bedarfsanalyse überarbeiten.
b) Sie sollten in ihrem Dialog mit der Regierung der DR Kongo mehr 
Gewicht auf die Tatsache legen, dass demokratische Wahlen ein 
wesentlicher Bestandteil verantwortungsvoller Staatsführung 
sind, und sorgfältig alle Risiken bewerten, um sicherzustellen, 
dass die Programme der EU in diesem Bereich nicht die Stärkung 
des Regimes begünstigen.
c) Sie sollten für eine erhöhte Rechenschaftspflicht der Regierung 
der DR Kongo sorgen, indem sie die Kapazität nationaler Auf -
sichtsbehörden, insbesondere der Fachausschüsse der Natio -
nalversammlung und der Obersten Rechnungskontrollbehörde, 
stärker unterstützen.
d) Sie sollten in allen Bereichen der verantwortungsvollen Staats -
führung, die unter die Kooperationsstrategie der EU fallen, sys -
tematisch die notwendige Betrugs- und Korruptionsbekämpfung 
berücksichtigen.EMPFEHLUNG  1
KOOPERATIONSSTRATEGIE DER EU
36
Sonderbericht Nr. 9/2013 – Die Unterstützung der EU für verantwortungsvolle Staatsführung in der Demokratischen Republik KongoDie Kommission sollte
a) die Ziele auf eine begrenzte Anzahl von Prioritäten ausrichten;
b) einen Zeitrahmen festlegen, der für die Programmumgebung 
besser geeignet ist;
c) Flexibilität während der Programmdurchführung sicherstellen, 
damit Ziele gegebenenfalls umgehend überprüft werden können.EMPFEHLUNG  3
PROGRAMMZIELEDie Kommission sollte
a) zu Beginn von Programmen und regelmäßig während ihrer Um -
setzung die Wahrscheinlichkeit und die potenziellen Auswir -
kungen der Hauptrisiken für die Erreichung der Programmziele 
bewerten. Dies umfasst i) eine Einschätzung der Zweckdienlich -
keit und Glaubwürdigkeit der Strategien und Aktionspläne des 
Landes zur Verbesserung der Staatsführung gemessen an den 
verfügbaren institutionellen und finanziellen Ressourcen und ii) 
die Überwachung des Fortschritts bei von den Behörden der DR 
Kongo eingegangenen Verpflichtungen;
b) Maßnahmen zur Verhütung oder Abschwächung von Risiken tref -
fen und die bei Eintreten der Risiken zu befolgende Vorgehens -
weise klar festlegen.EMPFEHLUNG  2
RISIKEN
37
Sonderbericht Nr. 9/2013 – Die Unterstützung der EU für verantwortungsvolle Staatsführung in der Demokratischen Republik KongoDie Kommission sollte
a) Konditionalität und politischen Dialog stärker nutzen. Dazu soll -
te sie i) eindeutige, zweckdienliche, realistische und terminierte 
Bedingungen festlegen, ii)  die Einhaltung vereinbarter Bedingun -
gen regelmäßig bewerten und iii) entschieden, verhältnismäßig 
und rechtzeitig reagieren, wenn die Regierung der DR Kongo sich 
nicht ausreichend um Einhaltung bemüht, gegebenenfalls durch 
Aussetzung oder Beendigung des Programms;
b) die Regierung der DR Kongo nachdrücklich auffordern, die er -
forderlichen Maßnahmen zur Verbesserung der Funktionsweise 
der thematischen Arbeitsgruppen zu treffen, und die Umsetzung 
dieser Maßnahmen überwachen;
c) eine aktivere Führungsrolle gegenüber den EU -Mitgliedstaaten 
ausüben, um einen koordinierten politischen Dialog zu fördern und 
den Einfluss der EU auf die Regierung der DR Kongo zu verstärken.EMPFEHLUNG  4
KONDITIONALITÄT UND POLITISCHER DIALOG
Dieser Bericht wurde von Kammer III unter Vorsitz von Herrn Karel PINXTEN, 
Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 16. Juli 2013 in Luxemburg 
angenommen.
 Für den Rechnungshof
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Präsident

38
Sonderbericht Nr. 9/2013 – Die Unterstützung der EU für verantwortungsvolle Staatsführung in der Demokratischen Republik KongoANHANG I
BEWERTUNG DER PROGRAMME
(Millionen Euro)
Programme Bereich BetragEU-Inst -
rumentRelevanz Konzeption ErgebnisseNachhal -
tigkeitDurchführungs -
zeitraum
Appui à la formation de l‘Unité de Police Inté -
grée (UPI) (Unterstützungsprogramm für die 
Ausbildung der Integrierten Polizeieinheit)
Polizei5,00Intra-
AKP - 
9. EEFA B B D7 .5.2004 - 
31.12.2005
Programme d‘appui à la réforme de la Police 
Nationale (PARP) (Programm zur Unterstützung 
der Reform der Nationalpolizei)11,00 10. EEF A B B C12.8.2010 - 
12.2.2015 Nach -
trag: 12.2.2016 
Support for Peace and Stabilisation in the 
eastern DRC (police component) (Unterstützung 
von Frieden und Stabilisierung im Osten der 
DR Kongo – Polizeikomponente)2,90 IfS A B C C20.6.2008 - 
30.6.2011
Programme Restauration de la Justice à I‘Est 
de la République Démocratique du Congo 
(REJUSCO) (Programm zur Wiederherstellung 
des Justizwesens im Osten der DR Kongo)
Justiz7,9 0 9. EEF A C C D11.7 .2006 - 
31.12.2010
Programme d‘appui à la gouvernance (PAG) 
– Volet Justice (Programm zur Unterstützung 
der verantwortungsvollen Staatsführung 
– Justizkomponente)9,00 9. EEF A B B C25.1.2007 - 
31.12.2012 Nach -
trag: 31.12.2013
Appui au processus électoral en RDC (APEC) (Un -
terstützung des Wahlprozesses in der DR Kongo)
Wahlen105,00Zusätzli -
che MittelA B B C29.11.2004 - 
31.12.2010
Programme d‘appui au processus électoral 
(PAPE / APEC) (Unterstützungsprogramm 
für den Wahlprozess)60,00 9. EEF A B B C24.11.2005 - 
31.12.2006
Appui à la CENI (Unterstützung der CENI) 3,00 9. EEF B C C C13.11.2007 - 
31.12.2009
Programme d‘appui au cycle électoral 2011-2013 
(PACE) (Unterstützungsprogramm für den 
Wahlzyklus 2011-2013)47, 5 0 10. EEF A B D D25.5.2011 - 
27 .5.2014
39
Sonderbericht Nr. 9/2013 – Die Unterstützung der EU für verantwortungsvolle Staatsführung in der Demokratischen Republik KongoProgramme Bereich BetragEU-Inst -
rumentRelevanz Konzeption ErgebnisseNachhal -
tigkeitDurchführungs -
zeitraum
Programme d‘Appui Budgétaire pour la 
Stabilisation Économique de la RDC (Budgethil -
feprogramm für wirtschaftliche Stabilisierung 
in der DR Kongo)
öffentliches  Finanzmanagement48,6210. EEF/
DCIC C n. v. n. v. 2009
VFLEX – Appui budgétaire pour atténuer les ef -
fets de la crise économique et financière en RDC 
(Budgethilfeprogramm für die Abmilderung der 
Auswirkungen der Wirtschafts- und Finanzkrise)50,00 10. EEF C C n. v. n. v. 2010
Programme d‘appui à la Gouvernance (PAG) 
– Volet finances publiques (Programm zur 
Unterstützung der verantwortungsvollen 
Staatsführung – Komponente „öffentliche 
Finanzen“)6,50 9. EEF A B C B25.1.2007 - 
31.12.2012 Nach -
trag: 31.12.2013
Programme d‘appui à la Gouvernance (PAG) - 
Volet ressources naturelles (Programm zur 
Unterstützung der verantwortungsvollen 
Staatsführung – Komponente „natürliche 
Ressourcen“)9,00 9. EEF B C C C25.1.2007 - 
31.12.2012 Nach -
trag: 31.12.2013
Programme d‘appui à la Modernisation des 
Finances Publiques (PAMFIP) (Programm 
zur Unterstützung der Modernisierung der 
öffentlichen Finanzen)10,00 10. EEF A A C B20.5.2010 - 
20.5.2015
Projet d‘appui au démarrage de la decentrali -
sation en République Démocratique du Congo 
(PA2D) (Unterstützungsprogramm für die Einlei -
tung der Dezentralisierung in der DR Kongo)
Dezentralisierung15,00 10. EEF A C C C20.5.2010 - 
20.5.2015
Programme d‘appui aux Parlements (PAP) 
(Programm zur Unterstützung der Parlamente)5,00 10. EEF A B B C20.5.2010 - 
20.5.2014 Nach -
trag: 20.5.2015
INSGESAMT 395,42
Legende:  
Basierend auf der Methode nach Anhang  II wurden folgende Bewertungen festgelegt: 
A Kriterium erfüllt
B Geringfügige Mängel
C Schwerwiegende Mängel
D Kriterium nicht erfüllt
40
Sonderbericht Nr. 9/2013 – Die Unterstützung der EU für verantwortungsvolle Staatsführung in der Demokratischen Republik KongoANHANG II
BEWERTUNGSMETHODE
Relevanz, Konzeption, Ergebnisse und Nachhaltigkeit wurden für die Zwecke der Prüfung auf der 
Grundlage der Methode der Kommission für ergebnisorientiertes Monitoring (ROM) bewertet. Die 
angewandten Kriterien sind nachstehend aufgelistet:
Relevanz
AKlar in die nationalen Politiken und die Strategie der Europäischen Kommission eingebunden; entspricht den Verpflichtungen der Pariser 
Erklärung zu Eigenverantwortung, Harmonisierung und Partnerausrichtung; für den Bedarf der Zielgruppe höchst relevant.
BFügt sich gut in die nationalen Politiken und die Strategie der Europäischen Kommission ein (ohne immer explizit genannt zu werden); gut 
mit den Verpflichtungen der Pariser Erklärung vereinbar; für den Bedarf der Zielgruppe relevant.
CDie Stimmigkeit mit nationalen Politiken und Politiken der Europäischen Kommission sowie mit der Pariser Erklärung oder die Relevanz der 
Ausrichtung wird durch einige Probleme beeinträchtigt.
DMangelnde Übereinstimmung mit den nationalen Politiken oder der Strategie  der Europäischen Kommission sowie den Verpflichtungen der 
Pariser Erklärung liegt vor; Relevanz in Bezug auf den Bedarf ist fraglich; erhebliche Anpassungen sind notwendig.
Konzeption
AKlar und gut strukturierter Projektplanungsrahmen; plausible und stimmige Zielhierarchie (vertikale Logik); SMART-Kriterien sind hinreichend er -
füllt; objektiv überprüfbare Indikatoren sind vorhanden; klar ermittelte und gehandhabte Risiken und Annahmen; Ausstiegsstrategie vorhanden.
BAngemessene Interventionslogik vorhanden, wenn auch u. U. mit Nachbesserungsbedarf bei Zielhierarchie, objektiv überprüfbaren Indikato -
ren, Risiken und Annahmen.
CProbleme in Bezug auf die Interventionslogik könnten sich auf den Erfolg des Projekts und die Möglichkeiten für die Überwachung und 
Bewertung der Fortschritte auswirken; es besteht Verbesserungsbedarf.
D Die Interventionslogik weist Fehler auf und muss erheblich überarbeitet werden, damit das Projekt Erfolg haben kann.
Ergebnisse
⇒ Abgeschlossene Projekte
ADurch die Ergebnisse entstandene Nutzeffekte und Kapazitäten sind vorhanden, von guter Qualität und werden von allen Zielgruppen in 
Anspruch genommen.
BDie Ergebnisse sind größtenteils von guter Qualität, verfügbar und werden von den meisten Zielgruppen in Anspruch genommen. Verbesse -
rungsbedarf besteht, jedoch ohne schwerwiegende Auswirkungen auf die Wirksamkeit.
CEinige Nutzeffekte sind vorhanden, jedoch nicht immer von bester Qualität. Verbesserungen sind notwendig, damit das Projekt seine 
Zielsetzungen in Bezug auf Qualität, Umfang und Verfügbarkeit erreichen kann.
DErgebnisse sind in den meisten Fällen nicht vorhanden bzw. von mangelhafter Qualität. Damit Ergebnisse erzielt werden können, sind 
erhebliche Änderungen erforderlich.
⇒ Laufende Projekte
A Die Ergebnisse dürften in Bezug auf Qualität und Abdeckungsgrad voll und ganz erzielt werden. Negative Entwicklungen wurden abgefedert.
BDie Ergebnisse werden mit geringfügigen Einschränkungen erreicht werden; negative Entwicklungen haben nicht zu nennenswerten 
Nachteilen geführt.
CDie Ergebnisse werden nur teilweise erreicht werden, u. a. weil es dem Management nicht vollständig gelungen ist, negative Entwicklungen 
aufzufangen. Um die Aussichten auf Ergebniserzielung zu verbessern, müssen Korrekturmaßnahmen ergriffen werden.
D Das Projekt wird ohne umfangreiche, tiefgreifende Abhilfemaßnahmen sein Ziel verfehlen.
41
Sonderbericht Nr. 9/2013 – Die Unterstützung der EU für verantwortungsvolle Staatsführung in der Demokratischen Republik KongoNachhaltigkeit
⇒ Finanzielle/wirtschaftliche Nachhaltigkeit
APotenziell sehr gut; die Kosten für Dienstleistungen und Instandhaltung sind gedeckt oder bezahlbar; externe Faktoren ändern nichts an 
dieser Sachlage.
B Voraussichtlich gut, Probleme könnten sich jedoch insbesondere durch Veränderungen bei den externen wirtschaftlichen Faktoren ergeben.
CProbleme bezüglich der finanziellen Nachhaltigkeit im Zusammenhang mit institutionellen Gruppen oder Zielgruppen, Kosten bzw. einem 
sich verändernden wirtschaftlichen Umfeld müssen angegangen werden.
D Ohne erhebliche Änderungen äußerst fraglich.
⇒ Grad an Eigenverantwortung
ALokale Strukturen und Institutionen sind stark in alle Durchführungsphasen eingebunden und sind entschlossen, nach Auslaufen der Finan -
zierung durch die Europäische Kommission weiterhin Ergebnisse zu erzielen und zu nutzen. 
BDie Durchführung beruht weitgehend auf lokalen Strukturen und Institutionen, die bis zu einem gewissen Grad auch an der Entscheidungs -
findung beteiligt sind. Die Aussichten auf Nachhaltigkeit sind gut, doch bestehen Möglichkeiten für Verbesserungen.
CDas Projekt stützt sich weitgehend auf Ad-hoc-Vereinbarungen und zu wenig auf lokale Strukturen und Institutionen, um die Nachhaltigkeit 
zu gewährleisten. Der Fortbestand der Ergebnisse ist nicht gesichert. Korrekturmaßnahmen sind notwendig.
DDas Projekt hängt voll und ganz von Ad-hoc-Strukturen ab, Aussichten auf Nachhaltigkeit bestehen nicht. Damit es eine nachhaltige Wirkung 
entfalten kann, sind grundlegende Änderungen nötig.
42
Sonderbericht Nr. 9/2013 – Die Unterstützung der EU für verantwortungsvolle Staatsführung in der Demokratischen Republik KongoANTWORTEN 
DER  KOMMISSION 
UND  DES EAD
ZUSAMMENFASSUNG
I.
Nach Ansicht der Kommission und des EAD werden die 
Grundelemente verantwortungsvoller Staatsführung wie 
Menschenrechte, Demokratie, Sicherheit und die Erbrin -
gung grundlegender öffentlicher Dienstleistungen nicht 
ausreichend  beachtet.
III.
Einige der Projekte, auf die sich die Bemerkungen des Hofs 
beziehen, befanden sich in einer sehr frühen Umsetzungs -
phase und hatten folglich noch keine Ergebnisse erzielt. 
Die gegenüber den ursprünglichen Zeitplänen aufgetre -
tenen Verzögerungen sind größtenteils auf die fragilen 
staatlichen Strukturen und die Nachkrisensituation in der 
DR Kongo zurückzuführen. Deshalb wurde die Laufzeit der 
Projekte verlängert; damit ist die Mehrzahl der erwarteten 
Ergebnisse der Projekte und Programme realisierbar. Der 
Zeitrahmen für die Bewertung der Wirksamkeit von EU-Pro -
grammen muss den Gegebenheiten der Tätigkeit in einem 
fragilen Staat Rechnung tragen. Die Kommission und der 
EAD sind zudem der Ansicht, dass die tatsächlich erzielten 
Fortschritte anerkannt werden sollten, wie beispielsweise 
die Wahlen 2006 und das öffentliche Finanzmanagement 
insgesamt.
Wie der Hof in seinem Bericht feststellt, sind die natio -
nalen Haushaltsmittel unzureichend. Allerdings haben 
sie sich in den letzten zehn Jahren verzwanzigfacht und 
werden sich bis 2016 voraussichtlich noch einmal verdop -
peln. Diese Tendenz ermöglicht es der Regierung, schritt -
weise angemessene Mittel für entsprechende Haushaltsli -
nien, einschließlich der Mittel für Humanressourcen und 
Instandhaltung, bereitzustellen und damit mittelfristig die 
Nachhaltigkeit zu verbessern. 
IV.
Die Zielsetzungen befanden sich im Einklang mit den 
damaligen Zielvorstellungen der EU für die DR Kongo, 
wobei man sich Impulse von der nach den ersten demo -
kratischen Wahlen im Jahr 2006 erwarteten positiven 
demokratischen Entwicklung erhoffte. Risikomanagement 
bedeutet nicht nur, dass Risiken vermieden werden, son -
dern dass die Unterstützung der sich verändernden politi -
schen Lage bzw. der Zeit angepasst wird, die für die Durch -
führung der Maßnahmen erforderlich ist. Beide Ansätze 
werden von der Kommission verfolgt. Die Kommission und 
der EAD sind daher der Meinung, dass den Gegebenhei -
ten der DR Kongo und den Risiken angemessen Rechnung 
getragen wurde.
43
Sonderbericht Nr. 9/2013 – Die Unterstützung der EU für verantwortungsvolle Staatsführung in der Demokratischen Republik Kongo
ANTWORTEN 
DER  KOMMISSION 
UND  DES EAD
In einem Staat wie der DR Kongo, in dem alle Verwaltungs- 
und sozialen Strukturen zerstört waren, wäre die Vorgabe 
von Bedingungen wirkungslos gewesen, da der Zweck der 
Unterstützung darin bestand, den Staat zur Bereitstellung 
grundlegender Dienstleistungen zu befähigen. Anderer -
seits hat die Delegation stets den politischen und sekto -
ralen Dialog mit den Behörden aufrechterhalten und die 
EU-Unterstützung stets auf die von den Behörden erziel -
ten Fortschritte abgestimmt. Dieses Vorgehen wird von 
der Kommission und dem EAD als „vertraglicher Ansatz“ 
bezeichnet. Er fördert die im „New Deal“ für das Engage -
ment in fragilen Staaten vorgeschlagene „gegenseitige 
Rechenschaftspflicht“.
Fragen der verantwortungsvollen Staatsführung werden 
in allen Foren des politischen Dialogs und des Dialogs zu 
den einzelnen Politikbereichen behandelt. Die von der EU 
(Delegation und EAD/Kommission) vertretenen politischen 
Standpunkte werden mit den Mitgliedstaaten vereinbart 
und abgestimmt. 
V.
Diese Frage muss unter beiden Gesichtspunkten unter -
sucht werden, da auch gilt, dass die Wirksamkeit und Effizi -
enz der Hilfe nicht ohne eine verantwortungsvolle Staats -
führung verbessert werden können. Ohne die schrittweise 
Bereitstellung der wichtigsten Bausteine für eine verant -
wortungsvolle Staatsführung (für den Bereich der öffent -
lichen Finanzen, den Rechtsrahmen, kommunale Dienste 
und die Dezentralisierung) dürften die ohnehin schleppen -
den Fortschritte ständig von operationellen Schwierigkei -
ten behindert werden.
VI.
Wie bereits festgestellt, muss die Konditionalität auf die 
Fragilität der DR Kongo abgestimmt und in den politischen 
Dialog mit dem Land einbezogen werden. Der Begriff der 
„Konditionalität“ entspricht nicht so ganz dem Geist der 
Partnerschaft, in dem die Zusammenarbeit mit den AKP-
Ländern im Rahmen des Cotonou-Abkommens erfolgt. Die 
Kommission propagiert die „gegenseitige Rechenschafts -
pflicht“ und eine Stärkung des politischen Dialogs in allen 
Bereichen.EINLEITUNG
11.
Zwar hat die EU ihr Bedauern über die Verfassungsänderung, 
die eigentlich einen größeren Konsens mit der Opposition 
zum Ziel hätte haben sollen, zum Ausdruck gebracht, den -
noch schätzt sie die Verfassungsänderung von Januar 2011 
nicht als unrechtmäßig oder antidemokratisch ein. Zudem 
gab der Zeitpunkt dieser Änderung den politischen Opposi -
tionsparteien die Möglichkeit, diese Änderung in ihre Wahl -
strategien zu integrieren.
12.
Die Instabilität im Osten der DR Kongo hat komplexe Ursa -
chen. Die Gründe dafür stehen in Zusammenhang mit regi -
onalen, nationalen (DR Kongo) und lokalen Elementen. Der 
EAD und die Kommission werden demnächst eine gemein -
same Mitteilung zum strategischen Rahmen der EU für die 
Region der Großen Seen vorlegen, die weitere Analysen 
enthalten wird.
44
Sonderbericht Nr. 9/2013 – Die Unterstützung der EU für verantwortungsvolle Staatsführung in der Demokratischen Republik KongoANTWORTEN 
DER  KOMMISSION 
UND  DES EAD
BEMERKUNGEN
Die Unterstützung der EU für 
verantwortungsvolle Staatsführung in der DR 
Kongo ist bedarfsrelevant, hat aber insgesamt 
zu begrenzten Ergebnissen geführt
Antwort zur Überschrift
Die Kommission und der EAD sind der Ansicht, dass die 
Unterstützung der EU für eine verantwortungsvolle Staats -
führung bedarfsrelevant ist, aber die Ziele nur teilweise 
erreicht wurden.
30.
Nach Ansicht der Kommission und des EAD wurde ihr Ver -
mögen, angemessen auf die Probleme in Verbindung mit 
den Wahlen zu reagieren, nicht dadurch beeinträchtigt, 
dass die Unterstützung für den Wahlzyklus im NRP nicht 
vorgesehen war. Die Kommission und der EAD sind ferner 
der Meinung, dass jedes weitergehende Engagement der 
EU und der internationalen Gemeinschaft auf den verschie -
denen Stufen des Wahlzyklus die politische und finanzi -
elle Eigenverantwortung der DR Kongo für diesen Prozess 
beeinträchtigt hätte.
34.
Obgleich sich die Unterstützung der Kommission mögli -
cherweise nicht auf das gesamte Staatsgebiet erstreckt, ist 
deren geografische Verteilung ausgewogen; dies gilt auch 
für die Komponenten, die die verantwortungsvolle Staats -
führung betreffen. 
Der Schwerpunkt der Kooperationsstrategie der EU im 
Bereich der Staatsführung liegt vor allem auf der Unterstüt -
zung für die Zentralregierung (die eine nationale Dimen -
sion aufweist) und für eine begrenzte Anzahl von Provin -
zen, einschließlich Niederkongo und West-Kasai, sowie für 
den Osten der DR Kongo.
Was die Zusammenarbeit in anderen Bereichen betrifft, 
muss festgestellt werden, dass es im Rahmen des 10. EEF 
nicht möglich ist, das gesamte Land zu erfassen, obwohl 
durch EU-Programme in anderen Bereichen wichtige 
Gebiete in Ost- und West-Kasai, Bandundu, Äquator, Nord- 
und Süd-Kivu, Niederkongo und Kinshasa abgedeckt 
werden. Aktuell können die Kooperation der EU und die 
Programme der EU-Mitgliedstaaten als geografisch kom -
plementär eingeschätzt werden, auch wenn sie in einigen 
der ärmsten Teile des Landes den Bedarf nicht vollständig 
decken können. Hinzu kommt, dass die EU die Kooperation 
auf eine begrenzte Anzahl von Maßnahmen konzentrieren 
muss, um eine zu breite Streuung zu vermeiden.Gemeinsam mit anderen Gebern bemüht sich die Kom -
mission um die bestmögliche Koordinierung der Maßnah -
men. Die Unterstützung für vordringliche Angelegenheiten 
(z. B. Finanzrahmen B) konzentriert sich auf die betroffenen 
Gebiete des Landes und leistet einen Beitrag zum Plan für 
die Stabilisierung und den Wiederaufbau des Ostens der 
DR Kongo (STAREC), der von sämtlichen Gebern unter -
stützt wird. Die Kommission hat dem Druck der Medien 
nicht nachgegeben, was zu einer Konzentration sämtli -
cher Bemühungen auf den Osten geführt hat. Ferner ist zu 
bedenken, dass die ärmsten Provinzen auch die geringste 
Bevölkerungsdichte aufweisen und am schwersten zugäng -
lich sind; folglich sind sie für die Maßnahmen wichtiger 
Geber nicht sehr gut geeignet, da die globale Wirkung der 
Unterstützung abgeschwächt wird. 
Die Unterstützung der EU für verantwortungsvolle 
Staatsführung ist in allen Bereichen 
bedarfsrelevant, aber der erzielte Fortschritt ist 
ungleichmäßig und insgesamt begrenzt
Antwort zur Überschrift
Die Kommission und der EAD sind der Ansicht, dass die 
Unterstützung der EU für verantwortungsvolle Staatsfüh -
rung in allen Bereichen bedarfsrelevant, aber der erzielte 
Fortschritt ungleichmäßig und partiell ist.
Der Fortschritt wird durch Hindernisse und Verzögerungen 
begrenzt, die für fragile Staaten nicht ungewöhnlich sind, 
aber die erwarteten Gesamtergebnisse nicht notwendiger -
weise gefährden. 
35.
Einige der Projekte, auf die sich die Bemerkungen des Hofs 
beziehen, befanden sich in einer sehr frühen Umsetzungs -
phase und hatten folglich noch keine Ergebnisse erzielt. 
Die gegenüber den ursprünglichen Zeitplänen aufgetre -
tenen Verzögerungen sind größtenteils auf die fragilen 
staatlichen Strukturen und die Nachkrisensituation in der 
DR Kongo zurückzuführen. Deshalb wurde die Laufzeit der 
Projekte verlängert; damit ist die Mehrzahl der erwarteten 
Ergebnisse der Projekte und Programme realisierbar (daher 
können die Kommission und der EAD einigen Bewertungen 
in der Tabelle in Anhang I  nicht zustimmen).
Der Zeitrahmen für die Bewertung der Wirksamkeit von EU-
Programmen muss den Gegebenheiten der Tätigkeit in einem 
fragilen Staat Rechnung tragen. Nach Ansicht der Kommis -
sion sind Fortschritte in die richtige Richtung zu verzeichnen.
45
Sonderbericht Nr. 9/2013 – Die Unterstützung der EU für verantwortungsvolle Staatsführung in der Demokratischen Republik KongoANTWORTEN 
DER  KOMMISSION 
UND  DES EAD
Wie der Hof in seinem Bericht feststellt, sind die nationalen 
Haushaltsmittel unzureichend. Allerdings haben sie sich in 
den letzten zehn Jahren verzwanzigfacht und werden sich 
in den nächsten fünf Jahren voraussichtlich noch einmal 
verdoppeln. Diese Tendenz ermöglicht es der Regierung, 
schrittweise angemessene Mittel für entsprechende Haus -
haltslinien, einschließlich der Mittel für Humanressourcen 
und Instandhaltung, bereitzustellen und damit mittelfristig 
die Nachhaltigkeit zu verbessern. 
41.
Siehe Antwort zu Ziffer 11.
Der EAD und die Kommission haben rechtzeitig auf die 
Verfassungsänderung reagiert (siehe Erklärung des VP/HV) 
und im Rahmen des regelmäßigen politischen Dialogs 
alle erforderlichen Erläuterungen von der DR Kongo 
angefordert. 
Zwar hat die EU ihr Bedauern über die Verfassungsänderung, 
die eigentlich einen größeren Konsens mit der Opposition 
zum Ziel hätte haben sollen, zum Ausdruck gebracht, den -
noch schätzt sie die Verfassungsänderung von Januar 2011 
nicht als unrechtmäßig oder antidemokratisch ein. Zudem 
gab der Zeitpunkt dieser Änderung den politischen Opposi -
tionsparteien die Möglichkeit, diese Änderung in ihre Wahl -
strategien zu integrieren.
42.
Die Tatsache, dass die Wahlen von der internationalen 
Gemeinschaft, einschließlich der Kommission, finanziell 
unterstützt wurden, stellt weder eine Garantie für den 
Erfolg und die Transparenz der Wahl dar noch ist sie Aus -
druck einer Unterstützung des Regimes. Die Einschätzung 
der Wahlen 2011, einschließlich ihrer strukturellen Mängel, 
durch die EU kommt im Abschlussbericht der EU-Wahlbe -
obachtungsmission deutlich zum Ausdruck.
46. 
Das Programm REJUSCO war eine Sofortmaßnahme zur 
dringend erforderlichen Unterstützung des Justizwesens 
und der damit in Verbindung stehenden und vom Kollaps 
bedrohten Bereiche im Osten des Landes. Das Gesamter -
gebnis sollte auch unter diesem Gesichtspunkt betrachtet 
werden. Die Konzentration auf eine spezifische Situation 
im Osten des Landes, die nicht alle erforderlichen Bedin -
gungen für die Nachhaltigkeit erfüllt, stellte eine wichtige 
Annahme des Länderstrategiepapiers (LSP) und des Natio -
nalen Richtprogramms (NRP) dar.49.
Die Kommission möchte auf Folgendes hinweisen: 
1) Ungeachtet der unzureichenden Haushaltsmittel signalisiert de -
ren Anstieg eine positive Tendenz (siehe Antwort zu Ziffer 35).
2) Ein Ziel des Programms PARJ besteht in eben der Verbesse -
rung der Verwaltungskapazität.
3) Der derzeitige Justizminister (im Mai 2012 berufen) ist sehr 
engagiert.
53.
Fehlende Informationen über den weiteren Einsatz sind 
einer der Gründe, weshalb in den im Rahmen des 9. und 
10. EEF verabschiedeten NRP sowie in den IFS-Kompo -
nenten der Verbesserung des Personalmanagements der 
Kongolesischen Nationalpolizei (PNC) so große Bedeutung 
beigemessen wird. So wurden bisher eine umfassende 
Zählung des PNC-Personals vorgenommen, eine compu -
tergestützte Datenbank eingerichtet, Schulungen durchge -
führt und Maßnahmen zur Ausarbeitung eines neuen Orga -
nisationsgesetzes (das vom Präsidenten am 1. Juni 2013 
unterzeichnet wurde) zur Verwaltung der PNC eingeleitet. 
Es wurden Abhilfemaßnahmen zur Verbesserung der Nach -
haltigkeit ergriffen.
54.
Aktuell werden sämtliche im Rahmen des Projekts errichte -
ten Einrichtungen von der PNC genutzt. 
Die operative Kapazität der PNC konnte durch die Errich -
tung und Ausstattung der Polizeihauptquartiere in den 
Provinzen, vor allem der Leit- und Kommunikationsstellen 
in Goma und in Bukavu, sogar verbessert werden. 
Bei den Bauarbeiten kam es tatsächlich aufgrund einer 
Reihe von unerwarteten Faktoren zu gewissen Verzögerun -
gen; dazu zählten der Mangel an Baufeldern, für die die 
erforderlichen Papiere vorlagen, verfahrensbedingte Ein -
schränkungen, ein Mangel an Fachkräften und Baustoffen 
im Osten des Landes sowie schlechte Witterungsbedingun -
gen, die die Fertigstellung des Vorhabens innerhalb der 
vom IfS vorgesehenen 18 Monate verhinderten.
46
Sonderbericht Nr. 9/2013 – Die Unterstützung der EU für verantwortungsvolle Staatsführung in der Demokratischen Republik KongoANTWORTEN 
DER  KOMMISSION 
UND  DES EAD
56.
Diese Frage wurde von der Kommission angesprochen, die 
die Regierung für die Bereitstellung von Geldern für den 
Betrieb, die Wartung usw. gewinnen und damit die Nach -
haltigkeit der EU-Maßnahmen gewährleisten konnte.
Der Delegation ist es gelungen, um ein Beispiel für eine 
Konditionalität zu nennen, für die Verankerung einer 
gezielten Zuweisung in Höhe von 325 000 USD für eben 
diese Maßnahme im Haushalt 2013 zu sorgen.
Dank des finanziellen Beitrags der Regierung der DR Kongo 
konnte die Nachhaltigkeit dieser EU-Maßnahme deutlich 
verbessert werden. 
61.
Die Reform des öffentlichen Finanzmanagements kommt 
kontinuierlich voran, wird von der internationalen Gemein -
schaft, einschließlich der Bretton-Woods-Institutionen, 
anerkannt und genießt die umfassende und ungeteilte 
Unterstützung und das Engagement des Premierministers. 
In Anbetracht der extrem fragilen Strukturen des Landes 
konnten nach Ansicht der Kommission vielversprechende 
Zwischenergebnisse erzielt werden.
63.
Auf Anraten der EU-Delegation hat der nationale Anwei -
sungsbefugte den Bauauftrag für die Sanierung des Sitzes 
der ORKB aufgrund von Baumängeln seitens des Auftrag -
nehmers gekündigt und plant nun, den Auftrag an ein 
anderes Unternehmen zu vergeben. Die ORKB war trotz 
dieser Verzögerung und der damit verbundenen Beein -
trächtigungen in der Lage, neue Richter einzustellen. 
64.
Die Kommission erwartet keine Schwierigkeiten bei der 
Einstellung von Experten, und es wurde ein „Cadre de con -
centration“ zur Reform des öffentlichen Finanzmanage -
ments mit dem Finanzminister und acht Gebern (mit der 
EU-Delegation als federführender Geberin) unterzeichnet.
65.
Diese Notbudgethilfeprogramme wurden in enger Abstim -
mung mit den Bretton-Woods-Institutionen durchgeführt; 
damit sollten schwere Rückschläge bei der Stabilisierung 
der DR Kongo verhindert werden. Das Land erreichte 
den HIPC-Completion-Point (Abschlusszeitpunkt im Rah -
men der Entschuldungsinitiative für hoch verschuldete 
arme Länder), und sämtliche Beobachter sind sich darin 
einig, dass das makroökonomische Gleichgewicht und 
das öffentliche Finanzmanagement verbessert werden 
konnten.73.
Zwar stimmt es, dass das Programm PA2D darunter leidet, 
dass der Regierung der Wille zur Einleitung des Dezentrali -
sierungsprozesses fehlt, doch das PAP ist weniger abhängig 
vom politischen Handeln der Regierung und kommt bei der 
Stärkung der Kapazitäten der gesetzgebenden Institutionen 
gut voran. Die Auswirkungen des Haupthindernisses für 
die Erreichung sämtlicher Ziele des Programms PAP – die 
Verschiebung der Provinzwahlen – konnten insofern etwas 
abgefedert werden, als der Schwerpunkt auf die Stärkung 
der Verwaltungstätigkeit der vier gesetzgebenden Instituti -
onen und der Nationalversammlung gelegt wurde.
74.
Nicht die Kommission treibt die Dezentralisierung voran, 
sondern die Kongolesen selbst. Folglich versucht sie nicht, 
einen von Kinshasa ausgehenden Top-Down-Ansatz durch -
zusetzen. Die DR Kongo ist derzeit jedoch ein zentralistisch 
organisierter Staat, und eine Dezentralisierung erfordert 
entsprechende Reformen; das betrifft auch die zentrale 
Ebene des öffentlichen Finanzmanagements. 
Die Kommission hat dem von Fragilität 
geprägten nationalen Kontext bei der 
Konzeption der EU-Programme nicht 
hinreichend Rechnung getragen
Antwort zur Überschrift
Die Kommission und der EAD sind der Ansicht, dass der 
von Fragilität geprägte nationale Kontext die Umsetzung 
von Programmen in ihrer ursprünglich konzipierten Form 
unmöglich machte.
Risiken wurden nicht ausreichend berücksichtigt
Antwort zur Überschrift
Die Kommission und der EAD sind der Ansicht, dass das 
Risiko aufgrund der Fragilität des Landes hoch ist und ord -
nungsgemäß berücksichtigt wurde.
78.
Wie der Hof selbst feststellt, können Risiken in einem fra -
gilen Land wie der DR Kongo nicht vermieden werden. 
Sie sind bekannt, und es ist unrealistisch anzunehmen, 
dass Programme reibungslos und ohne größere Probleme 
durchgeführt werden können. Ausgehend davon ist eine 
umfassende Risikoprävention nicht sonderlich wirksam, 
und das Risikomanagement sollte sich darauf konzentrie -
ren, dann auf Probleme zu reagieren, wenn diese auftreten. 
Durch eine ergebnisorientierte Anpassung von Aktivitäten 
und Fristen konnte die Kommission ihre Maßnahmen auf 
die Gegebenheiten abstimmen.
Die Unterstützung für eine verantwortungsvolle Staatsfüh -
rung in der DR Kongo muss auch in einem politischen Kon -
text und nicht nur unter dem Gesichtspunkt der Konzeption 
und Durchführung von Programmen analysiert werden.
47
Sonderbericht Nr. 9/2013 – Die Unterstützung der EU für verantwortungsvolle Staatsführung in der Demokratischen Republik KongoANTWORTEN 
DER  KOMMISSION 
UND  DES EAD
79.
Siehe Antwort zu Ziffer 78.
81.
Siehe Antwort zu Ziffer 65.
82.
Die Kommission und der EAD sind der Ansicht, dass die 
Risikobewertung angemessen war; sie konzipieren Projekte 
nach ihrem zum gegebenen Zeitpunkt besten Wissen und 
unter Berücksichtigung der Zwänge der Haushaltsordnung. 
Bei Problemen oder Verzögerungen werden Projekte nach 
Maßgabe der Haushaltsordnung angepasst.
82. a)
Siehe Antworten zu den Ziffern 1, 30, 41 und 42.
In Anbetracht dessen, dass das Programm PACE von der 
internationalen Gemeinschaft unterstützt wurde, war die 
Unterstützung der Kommission für den Wahlprozess in 
einen internationalen Rahmen eingebettet. Das Programm 
PACE I zur Unterstützung der Wahlen 2006 gilt als Erfolg. 
Die internationale Gemeinschaft leistete im Rahmen von 
PACE II einen Beitrag zum Wahlprozess 2011, vermied es 
dabei jedoch bewusst, die Federführung zu übernehmen. 
Die Kommission leistete einen wichtigen Beitrag zu die -
sem Programm (+/ 20 %), hatte aber nur bedingt Einfluss 
auf dessen Gestaltung und Zeitplanung. Dennoch waren 
sich die internationalen Partner der mit der Formulierung 
übergreifender und ehrgeiziger Ziele verbundenen Risiken 
bewusst, zumal es aufgrund des Wesens dieser Problematik 
nicht möglich war, ausschließlich Teilziele vorzusehen.
Das Hauptproblem der Wahlen war nicht der mangelnde 
Dialog mit der internationalen Gemeinschaft (siehe Bericht 
der EU-Wahlbeobachtungsmission), der von der EU recht -
zeitig und unabhängig davon, dass die Mittel bereits für 
die Unterstützung des Wahlprozesses gebunden oder 
zugewiesen waren, eingeleitet worden war. 
82. b)
Das Programm REJUSCO war eine Sofortmaßnahme im 
Bereich der Justiz, die einen Kollaps des Justizwesens 
verhindern und die Dynamik im Kampf gegen Straffrei -
heit und für die Achtung der Menschenrechte aufrechter -
halten sollte. Es war streng genommen nicht Bestandteil 
des Justizreformprogramms. Die Probleme in Bezug auf 
seine Konzeption und Durchführung sind auf die Beteili -
gung mehrerer Geber und andere Umsetzungsprobleme 
zurückzuführen. 
Siehe auch Antwort zu Ziffer 46.82. c)
Siehe oben und Antwort zu Ziffer 49.
82. e)
Die Kommission und der EAD sind der Ansicht, dass die 
gesamte Strategie im Rahmen des 10. EEF zur Unterstüt -
zung der Dezentralisierung den genannten Risiken Rech -
nung getragen hat. Zudem wurde eine Halbzeitüber -
prüfung durchgeführt, um die Leistungsfähigkeit des 
Programms zu verbessern und es planmäßig fortzusetzen. 
Das PA2D bleibt möglicherweise vor allem im Hinblick auf 
die Unterstützung auf nationaler Ebene hinter den Erwar -
tungen zurück, aber auf Provinzebene können beträchtli -
che Fortschritte erzielt werden. 
82. f)
Das Programm war flexibel genug und ermöglichte je nach 
Entwicklung die Durchführung unterschiedlicher Pakete 
von Schwerpunktmaßnahmen.
84.
Der Rückgriff auf strenge Bedingungen im politischen Dia -
log hat sich bei sehr fragilen Staaten zumeist als unwirk -
sam oder kontraproduktiv erwiesen. Im politischen Dia -
log mit den kongolesischen Behörden wird auf einen 
vertraglichen Ansatz gesetzt, der realistischer ist und die 
Partnerschaft fördert. So strich die Kommission die Finan -
zierungsvereinbarung im Rahmen des 9. EEF in Höhe von 
5 Mio. EUR, weil die DR Kongo die Verabschiedung geeig -
neter Rechtsvorschriften über die Reform der Zivilluft -
fahrtbehörde versäumt hatte; sie hat sich ferner aus dem 
PACE-Fonds zurückgezogen, der der Unterstützung des 
Wahlprozesses dient, und nach Androhung der Nichtbe -
reitstellung von Geldern für die Polizeiakademie, solange 
keine gültige Grundbucheintragung vorliegt, sahen sich 
die Behörden veranlasst, ein entsprechendes Baugrund -
stück zu benennen. 
85.
Die Kommission betont, dass es ihr gelungen ist, für sämt -
liche laufenden Bauvorhaben Nachweise über das Eigen -
tum an diesen Grundstücken einzuholen, und dass sie ent -
sprechende Verträge erst nach Vorlage der erforderlichen 
Dokumente vergibt. 
Das Vorhaben im Bereich der Zivilluftfahrt wurde gestri -
chen, weil wesentliche Vorbedingungen nicht erfüllt wor -
den waren. Dieser Ansatz sollte jedoch nicht für alle Pro -
jekte verpflichtend sein und sollte nur im Notfall gewählt 
werden. Ferner müssen Risiken in Bezug auf ein „Tätigwer -
den und Nichttätigwerden“ in Betracht gezogen werden.
48
Sonderbericht Nr. 9/2013 – Die Unterstützung der EU für verantwortungsvolle Staatsführung in der Demokratischen Republik KongoANTWORTEN 
DER  KOMMISSION 
UND  DES EAD
86.
Siehe Antwort zu Ziffer 84. 
87.
Die Kommission setzte sogar in einer Reihe von Fällen, zu 
denen auch Projekte im Zusammenhang mit der verant -
wortungsvollen Staatsführung zählten, Auszahlungen aus 
und annullierte Verträge. Das jüngste Beispiel betraf die 
Unregelmäßigkeiten, die während der Präsidentschafts- 
und Parlamentswahlen 2011 beobachtet worden waren, 
nach denen sich die Kommission (und nach ihr weitere 
Geber) aus PACE II zurückzog und die letzten beiden Zah -
lungen (von insgesamt 12 Mio. EUR) endgültig strich.
89. b)
Aus Sicht der Kommission und des EAD wurde alles unter -
nommen, um einen auf EU-Ebene abgestimmten poli -
tischen Dialog zu fördern. Die Delegation setzt sich für 
regelmäßige und häufige Koordinierungstreffen auf EU-
Ebene zu sämtlichen Fragen der politischen Tätigkeit und 
Kooperationstätigkeit ein. Generell sind die Kommission 
und der EAD jedoch der Ansicht, dass bei der Abstimmung 
mit den Mitgliedstaaten Verbesserungspotenzial besteht.
89. d)
Siehe Antworten zu den Ziffern 84 und 87.
90. a)
Die politischen und humanitären Aktionen sowie die Akti -
onen im Bereich der Entwicklung waren Teil eines kohären -
ten Maßnahmenpakets der EU. Die EU hat sich als aktiver 
und glaubwürdiger Partner im Dialog zum Thema Demo -
kratisierung bewährt. Diesbezüglich hängt der Einfluss der 
EU im politischen Dialog nicht notwendigerweise davon 
ab, dass im Nationalen Richtprogramm im Rahmen des EEF 
der Schwerpunkt auf einen speziellen Sektor gelegt wird, 
sondern von der Zusammenarbeit zwischen der EU und 
der DR Kongo insgesamt. Kommission und EAD haben stets 
in Absprache und im Einklang mit den Mitgliedstaaten auf 
das politische Umfeld reagiert.
Siehe auch Antworten zu den Ziffern 41 und 42.
90. b)
Die Kommission stellte die Finanzierung ein, eben weil der 
CMJ kein wirksames Forum war.
Das Programm REJUSCO war eine gebergesteuerte Initiative 
und wurde als solche in einer Krisensituation umgesetzt.SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN
91.
Einige der Projekte, auf die sich die Bemerkungen des Hofs 
beziehen, befanden sich in einer sehr frühen Umsetzungs -
phase und hatten folglich noch keine Ergebnisse erzielt. 
Die gegenüber den ursprünglichen Zeitplänen aufgetre -
tenen Verzögerungen sind größtenteils auf die fragilen 
staatlichen Strukturen und die Nachkrisensituation in der 
DR Kongo zurückzuführen. Deshalb wurde die Laufzeit der 
Projekte verlängert; damit ist die Mehrzahl der erwarteten 
Ergebnisse der Projekte und Programme realisierbar.
Der Zeitrahmen für die Bewertung der Wirksamkeit von 
EU-Programmen muss den Gegebenheiten der Tätigkeit 
in einem fragilen Staat Rechnung tragen. Die Kommission 
und der EAD sind zudem der Ansicht, dass die tatsächlich 
erzielten Fortschritte anerkannt werden sollten, wie bei -
spielsweise die Wahlen 2006 und das öffentliche Finanz -
management insgesamt.
Wie der Hof in seinem Bericht feststellt, sind die nationalen 
Haushaltsmittel unzureichend. Allerdings haben sie sich in 
den letzten zehn Jahren verzwanzigfacht und werden sich bis 
2016 voraussichtlich noch einmal verdoppeln. Diese Tendenz 
ermöglicht es der Regierung, schrittweise angemessene Mit -
tel für entsprechende Haushaltslinien, einschließlich der Mit -
tel für Humanressourcen und Instandhaltung, bereitzustellen 
und damit mittelfristig die Nachhaltigkeit zu verbessern.
92.
Die entwicklungspolitischen Herausforderungen in der DR 
Kongo sind u. a. gekennzeichnet durch: fehlende Verwal -
tungsstrukturen, fehlende politische Strategien, einen Mangel 
an Humanressourcen, fehlende politische Stabilität und das 
Fehlen von Frieden in einzelnen Landesteilen. Dies schafft 
schwierige Rahmenbedingungen für eine Partnerschaft auf -
grund der Tatsache, dass a) die Entscheidungsgewalt und die 
Verantwortung für Fortschritte letztlich bei der DR Kongo 
liegen und dass b) der Stabilisierungsprozess in diesem riesi -
gen Land, der schon einmal fast zum Erliegen kam, ohne eine 
Partnerschaft einen schweren Rückschlag erleiden könnte. Es 
kommt darauf an, dass die DR Kongo die führende Rolle spielt 
und Eigenverantwortung übernimmt, da ein Übergangspro -
zess unter Federführung der Geber lediglich ineffiziente 
gebergesteuerte Projekte zur Folge hätte.
Ausgehend davon wurden die Risiken von der Kommission 
korrekt eingeschätzt, und zwar nicht nur in Bezug auf die 
ergriffenen Maßnahmen, sondern auch hinsichtlich der 
Konsequenzen von unterlassenen Maßnahmen. Demnach 
kann ein Nichttätigwerden in der DR Kongo mit größeren 
Risiken verbunden sein als ein Tätigwerden. Die Kommis -
sion und der EAD sind der Ansicht, dass die EU-Koordinie -
rung in der DR Kongo gut funktioniert.
49
Sonderbericht Nr. 9/2013 – Die Unterstützung der EU für verantwortungsvolle Staatsführung in der Demokratischen Republik KongoANTWORTEN 
DER  KOMMISSION 
UND  DES EAD
Im Einklang mit dem Cotonou-Abkommen und dem „New 
Deal“ für das Engagement in fragilen Staaten von Novem -
ber 2011 gibt die Kommission der gegenseitigen Rechen -
schaftspflicht auf der Grundlage vereinbarter und erreich -
barer Meilensteine den Vorzug vor Konditionalitäten. 
Empfehlung 1 a)
Die Kommission und der EAD stimmen zwar den allgemei -
nen Überlegungen des Hofs zu, lehnen dessen Empfehlung 
jedoch ab. 
Empfehlung 1 a) i)
Die Kommission wird auch künftig in enger Abstimmung 
mit anderen Gebern auf ein angemessenes Gleichgewicht 
bei der Unterstützung aller Provinzen, einschließlich der 
ärmeren, achten und dabei der Tatsache Rechnung tragen, 
dass die ärmsten Provinzen auch die geringste Bevölke -
rungsdichte aufweisen und am schwersten zugänglich sind.
Empfehlung 1 a) ii)
Die Kommission wird auch künftig lokale Akteure im Rah -
men von deren Leistungsfähigkeit in die Umsetzung ihrer 
Vorhaben einbinden. Sie wird diese zudem bei der Stär -
kung ihrer Kapazitäten unterstützen. 
Empfehlung 1 a) iii)
Die Kommission wird auch künftig die verbesserte Bewirt -
schaftung der natürlichen Ressourcen unterstützen, voraus -
gesetzt dieser Bereich wird als ein Sektor im 11. EEF und im 
Rahmen der Arbeitsteilung mit anderen Gebern bestätigt. 
Empfehlung 1 b)
Die Kommission und der EAD werden in ihrem Dialog mit 
der DR Kongo auch in Zukunft großes Gewicht auf die 
Bedeutung demokratischer Wahlen legen. Es wird bestä -
tigt, dass dieser Dialog auch künftig über die bewährten 
Kanäle laufen wird und dabei die festgelegten Vorrechte 
und Rollen der verschiedenen EU-Institutionen und der 
Mitgliedstaaten sowie weiterer Geber respektiert werden. 
Die Antwort der Kommission zum Aspekt der Risikobewer -
tung ist unter Empfehlung 2 zu finden.
Was das spezielle Risiko der „Stärkung des Regimes“ angeht, 
so wird dies von allen EU-Institutionen und Mitgliedstaaten 
gemeinsam thematisiert. Die Programme der Kommission 
befinden sich im Einklang mit den politischen Optionen der 
EU und werden von den Mitgliedstaaten gebilligt.Empfehlung 1 c)
Die Kommission und der EAD werden auch künftig im Rah -
men der Arbeitsteilung mit anderen Gebern die Kapazität 
der nationalen Aufsichtsbehörden stärken und nach Mög -
lichkeit erweitern.
Empfehlung 1 d)
Die Kommission und der EAD stimmen der Empfehlung zu. 
Empfehlung 2 a)
Die Kommission und der EAD stimmen der Empfehlung zu, 
da es sich hierbei um Grundsätze handelt, die die Kommis -
sion bereits anwendet. 
Risikobewertung und Folgenabschätzung erfolgen unter 
Berücksichtigung der Fragilität des Partnerlandes. 
Empfehlung 2 b)
Diesen Teil der Empfehlung lehnen die Kommission und 
der EAD ab. Die Kommission wird auch künftig Maßnah -
men zur Verhütung oder Abschwächung der mit einem 
Eingreifen verbundenen Risiken einleiten. 
Die Festlegung der bei Eintreten von Risiken zu befolgende 
Vorgehensweise erfolgt unter Berücksichtigung der politi -
schen Lage zum jeweiligen Zeitpunkt insgesamt sowie in 
Abstimmung mit den anderen Gebern.
Empfehlung 3 a)
Die Kommission und der EAD stimmen der Empfehlung zu.
Empfehlung 3 b)
Die Kommission und der EAD können dieser Empfehlung 
nicht zustimmen.
Die Kommission konzipiert Projekte nach ihrem zum gege -
benen Zeitpunkt besten Wissen und unter Berücksichti -
gung der Zwänge der Haushaltsordnung. Bei Problemen 
oder Verzögerungen können Projekte angepasst und gege -
benenfalls verlängert werden.
50
Sonderbericht Nr. 9/2013 – Die Unterstützung der EU für verantwortungsvolle Staatsführung in der Demokratischen Republik KongoANTWORTEN 
DER  KOMMISSION 
UND  DES EAD
Empfehlung 3 c)
Die Kommission und der EAD können der Empfehlung 
nicht zustimmen. 
Nach gängiger Praxis nimmt die Kommission im Anschluss 
an ROM-Missionen und im Zuge des politischen Dialogs 
mit Partnerländern Änderungen an Programmen vor. 
Empfehlung 4 a)
Die Kommission und der EAD können der Empfehlung 
nicht zustimmen.
Die Kommission wendet die 2011 international im Rahmen 
des „New Deal“ für das Engagement in fragilen Staaten ver -
einbarten Grundsätze an. Dazu zählen insbesondere: i) die 
Festlegung eindeutiger, zweckdienlicher und realistischer 
Benchmarks unter Berücksichtigung der Fragilität des Lan -
des, ii) die regelmäßige Bewertung der Einhaltung dieser 
vereinbarten Benchmarks, iii) die Erörterung von Umset -
zungslücken und Abhilfemaßnahmen mit dem Partnerland 
im Rahmen des politischen Dialogs, iv) die Berücksichti -
gung der Tatsache, dass Hilfe berechenbar sein muss.
Empfehlung 4 b)
Die Kommission und der EAD stimmen der Empfehlung zu.
Empfehlung 4 c)
Die Kommission und der EAD können die Empfehlung 
nicht akzeptieren. 
Die Kommission und der EAD fördern konsequent einen 
koordinierten politischen Dialog seitens der EU. Der Ein -
fluss der EU auf die DR Kongo reicht über die Entwick -
lungshilfe hinaus und hängt vom Verhältnis zwischen der 
EU und dem Partnerland insgesamt ab.
Europäischer Rechnungshof
Sonderbericht Nr. 9/2013
Die Unterstützung der EU für verantwortungsvolle Staatsführung in der Demokratischen Republik Kongo
Luxemburg: Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union
2013 — 50 S. — 21 × 29,7 cm
ISBN 978-92-9241-357-6
doi:10.2865/12825

WO ERHAL TE ICH EU-VERÖFFENTLICHUNGEN?
Kostenlose Veröffentlichungen:
•		Einzelexemplar:  
über EU Bookshop ( http://bookshop.europa.eu );
•		mehrere	 Exemplare/Poster/Karten:  
bei den Vertretungen der Europäischen Union ( http://ec.europa.eu/represent_de.htm ), 
bei den Delegationen in Ländern außerhalb der Europäischen Union  
(http://eeas.europa.eu/delegations/index_de.htm ), 
über den Dienst Europe Direct ( http://europa.eu/europedirect/index_de.htm ) 
oder unter der gebührenfreien Rufnummer 00 800 6 7 8 9 10 11 (*).
(*)  Sie erhalten die bereitgestellten Informationen kostenlos, und in den meisten Fällen entstehen auch keine  
Gesprächsgebühren (außer bei bestimmten Telefonanbietern sowie für Gespräche aus Telefonzellen oder Hotels).
Kostenpflichtige Veröffentlichungen:
•	 über	 EU	Bookshop	 (http://bookshop.europa.eu ).
Kostenpflichtige Abonnements:
•		über	eine	Vertriebsstelle	 des	Amts	für	Veröffentlichungen	 der	Europäischen	 Union  
(http://publications.europa.eu/others/agents/index_de.htm ).
QJ-AB-13-009-DE-C
EUROPÄISCHER RECHNUNGSHOF
DIE DEMOKRATISCHE REPUBLIK KONGO HAT IM ZEITRAUM 2003-2011 RUND 
1,9 MILLIARDEN EURO AN UNTERSTÜTZUNG ERHALTEN UND IST DAMIT EINER DER 
GRÖSSTEN EMPFÄNGER VON EU-HILFE. 
IN DIESEM BERICHT ANALYSIERT DER EUROPÄISCHE RECHNUNGSHOF , OB DIE 
KOMMISSION UND DER EAD DIE EU-UNTERSTÜTZUNG FÜR VERANTWORTUNGSVOLLE 
STAATSFÜHRUNG WIRKSAM VERWALTET HABEN UND OB DIE UNTERSTÜTZUNG 
DIE GEPLANTEN ERGEBNISSE ERBRACHT HAT. IM MITTELPUNKT DER PRÜFUNG 
DES HOFES STANDEN SCHLÜSSELBEREICHE DER STAATSFÜHRUNG, NÄMLICH 
DIE WAHLEN, DIE REFORM VON JUSTIZWESEN, POLIZEI UND ÖFFENTLICHEM 
FINANZMANAGEMENT SOWIE DER DEZENTRALISIERUNGSPROZESS. 
DER HOF GELANGT ZU DEM SCHLUSS, DASS DIE EU-UNTERSTÜTZUNG IN EINE 
IM ALLGEMEINEN SOLIDE KOOPERATIONSSTRATEGIE EINGEBETTET UND AUF DIE 
WICHTIGSTEN BEDÜRFNISSE AUSGERICHTET WAR, DER ERZIELTE FORTSCHRITT 
JEDOCH LANGSAM, UNGLEICHMÄSSIG UND INSGESAMT BEGRENZT WAR. BEI DEN 
MEISTEN GEPRÜFTEN PROJEKTEN BESTANDEN KEINE REALISTISCHEN AUSSICHTEN 
AUF NACHHALTIGKEIT. DIES LAG ZUM TEIL AN DER FRAGILITÄT DES LANDES, ABER 
AUCH AN SCHWACHSTELLEN IN DER ART UND WEISE, WIE DIE KOMMISSION UND 
DER EAD IHRE ZUSAMMENARBEIT MIT DER DR KONGO VERWALTET HABEN.