MITTEILUNG DER KOMMISSION - BEKÄMPFUNG DER LÄNDLICHEN ARMUT - Politikansatz der Europäischen Gemeinschaft im Bereich der ländlichen Entwicklung und der nachhaltigen Bewirtschaftung natürlicher Ressourcen in den Entwicklungsländern

INHALTSVERZEICHNIS

Zusammenfassung

Teil 1 - Zweck und Kontext

1. Zweck

2. Kontext

3. Konzentration auf den ländlichen Raum

4. Merkmale der ländlichen Armut

5. Neue Ansätz der ländlichen Entwicklung

Teil 2 - Politik und Strategie der EG

6. Ziele

7. Maßnahmen zur Bekämpfung der ländlichen Armut

7.1. Unterstützung einer auf breitgestreutes Wachstum ausgerichteten Wirtschaftspolitik

7.2. Gerechter Zugang zu Produktionsmitteln, Märkten und Dienstleistungen

7.3. Investitionen in das Humankapital

7.4. Förderung der nachhaltigen Bewirtschaftung natürlicher Ressourcen

7.5. Risikobewältigung und Bereitstellung von Sicherheitsnetzen

7.6. Aufbau effizienter, rechenschaftspflichtiger und dezentraler Institutionen

8. Strategie der EG zur Bekämpfung der ländlichen Armut

8.1. Grundsätze

8.2. Länderstrategien

8.3. Maßnahmen auf regionaler Ebene

8.4. Maßnahmen auf internationaler Ebene

9. Kohärenz und Komplementarität

9.1. Kohärenz

9.2. Komplementarität mit den Maßnahmen der EU-Mitgleidstaaten und anderer Geber

Zusammenfassung

Da die Armutsminderung das zentrale Ziel der Entwicklungspolitik der EG darstellt, besteht aus mehreren Gründen die Notwendigkeit, Fragen der ländlichen Entwicklung systematischer und umfassender anzugehen: (i) Armut und Hunger sind in erster Linie Probleme des ländlichen Raums, (ii) die Umweltzerstörung in ländlichen Gebieten verschärft sich zunehmend und ist mit dem Problem der ländlichen Armut eng verknüpft, (iii) die ländliche Wirtschaft bildet die Grundlage für wirtschaftliches Wachstum in vielen Entwicklungsländern und für deren Integration in die Weltwirtschaft; (iv) ländliche Entwicklung kann eine Schlüsselrolle bei der Verringerung von Ungleichheiten und Konfliktpotentialen spielen.

Diese Mitteilung beschreibt den Politikansatz der EG im Hinblick auf die ländliche Entwicklung in den Entwicklungsländern, der einen kohärenten Rahmen für Armutsminderung, Ernährungssicherung und die nachhaltige Bewirtschaftung natürlicher Ressourcen bilden soll.

Die ländliche Armut ist durch eine Vielzahl von Faktoren gekennzeichnet: niedrige Einkommen, ungleichen Zugang zu Produktionsmitteln, einen niedrigen Bildungs-, Gesundheits- und Ernährungsstand, Zerstörung der natürlichen Lebensgrundlagen, Risikogefährdung und politische Ohnmacht. Strategien zur Minderung der ländlichen Armut müssen diese Probleme in ihrer Gesamtheit angehen, wobei es auch die Unterschiedlichkeit der ländlichen Gebiete und der betroffenen Bevölkerungsgruppe sowie den sich verändernden Kontext der ländlichen Armut zu berücksichtigen gilt.

Im Gegensatz zur bisherigen Praxis wird in dieser Mitteilung ein integrierter Ansatz zur Entwicklung des ländlichen Raums vorgeschlagen. Dabei sollen innerhalb des bereits bestehenden politischen, institutionellen und programmatischen Rahmens die Ziele der Armutsminderung im ländlichen Raum, der Ernährungssicherung und der nachhaltigen Bewirtschaftung natürlicher Ressourcen mit einander verknüpft werden. Dazu werden in der Mitteilung sechs Aktionsschwerpunkte genannt: (i) Unterstützung einer Wirtschaftspolitik, die ein breitfundiertes Wachstum begünstigt, (ii) Gewährleistung des gleichberechtigten Zugangs zu Produktionsmitteln, Märkten und Dienstleistungen, (iii) Investitionen in Humankapital, (iv) Förderung einer nachhaltigen Bewirtschaftung natürlicher Ressourcen, (v) Risikomanagement und Bereitstellung von Sicherheitsnetzen sowie (vi) Aufbau wirksamer, rechenschaftspflichtiger, dezentraler und partizipatorischer Institutionen.

Auf der nationalen Ebene wird eine Reihe verschiedener Maßnahmen zur Verringerung der ländlichen Armut in die Länderstrategien der EG aufgenommen werden, die durch eine eingehende Analyse der ländlichen Armut ermittelt werden sollen. Die EG wird sich am Dialog über die Armutsminderungsstrategien (Poverty Reduction Strategy Papers - PRSP) beteiligen und dabei vor allem dem Problem der ländlichen Armut Rechnung tragen. Zudem wird die EG unter bestimmter Voraussetzungen zunehmend zur Unterstützung umfassender Sektoransätze (sector-wide approaches - SWAP) übergehen und die Zusammenarbeit mit dem Privatsektor, der Zivilgesellschaft und NRO verstärken. In diesem Zusammenhang kommt der Dezentralisierung eine wichtige Förderungs- und Koordinierungsfunktion zu.

Auf der regionalen Ebene wird sich die EG auf die Förderung regionaler Förderungsprozesse und die Bewältigung grenzüberschreitender Probleme konzentrieren. Auf der internationalen Ebene wird sie die Bereitstellung einiger globaler Kollektivgüter unterstützen, auf die in dieser Mitteilung näher eingegangen wird.

In dieser Mitteilung wird auch der Kohärenz der gemeinschaftlichen Politik in Bezug auf Minderung der ländlichen Armut und Ernährungssicherung Rechnung getragen.

Teil 1 - Zweck und Kontext

1. Zweck

Im Laufe der letzten 45 Jahre fand eine stetige Weiterentwicklung der Strategien zur Entwicklung des ländlichen Raums statt. Vor dem Hintergrund der Verabschiedung international vereinbarter Entwicklungsziele und der zunehmenden Umsetzung umfassender Entwicklungs- und Armutsminderungsstrategien in den Entwicklungsländern ist es nach Auffassung der Kommission an der Zeit, einen Politikansatz der EG im Bereich der ländlichen Entwicklung zu formulieren, der auf dem internationalen Konsens und auf praxisbewährten Konzepten aufbaut. Mit dieser Mitteilung soll die mangelnde Koordinierung und Kohärenz der Maßnahmen der EG in diesem Bereich überwunden und ein in sich schlüssiger strategischer Rahmen geschaffen werden, der darauf ausgerichtet ist, (i) die Ziele der Armutsminderung, der Ernährungssicherung und der nachhaltigen Bewirtschaftung natürlicher Ressourcen miteinander zu verknüpfen, (ii) eine kohärente Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums zu formulieren (unter besonderer Berücksichtigung der zentralen Problemstellungen), (iii) die vielfältigen Bedürfnisse und Zwänge der armen ländlichen Bevölkerung zu befriedigen bzw. zu überwinden und (iv) den wirksamen Einsatz der vielen Finanzierungsinstrumente der EG zu gewährleisten.

Diese Mitteilung baut auf den Ergebnissen der konzeptionellen Arbeit der letzten drei Jahre auf, an der sich eine ganze Reihe von Kommissionsdienststellen beteiligt haben und die von den Mitgliedstaaten tatkräftig unterstützt wurde [1].

[1] Grundsatzpapier zur ländlichen Entwicklung vom Februar 2002 sowie sektorale Strategiepapiere (Landwirtschaft, Fischerei, Forstwirtschaft und Agrarforschung) vom Oktober 2000.

2. Kontext

Mit ihrer Entwicklungspolitik trägt die Europäischen Gemeinschaft zur Erreichung der Milleniums-Entwicklungsziele und vor allem des Ziels der Armutsminderung bei [2]. Da der Armutsminderung in den ländlichen Gebieten eine besondere Bedeutung zukommt, hat die EG die ländliche Entwicklung und die Ernährungssicherung als einen der sechs Schwerpunktbereiche ihrer Entwicklungszusammenarbeit ausgewiesen. Dadurch trägt sie auch der Bedeutung der ländlichen Entwicklung für wirtschaftliches Wachstum und nachhaltiges Umweltmanagement Rechnung.

[2] Kommissionsmitteilung an den Rat und das Europäische Parlament über die Entwicklungspolitik der Europäischen Gemeinschaft, KOM (2000)212, 26. April 2000.

3. Konzentration auf den ländlichen Raum

Herausforderung der Armut/Ernährungssicherung

Schätzungsweise 1,2 Milliarden Menschen leben in extremer Armut und müssen mit weniger als einem Dollar am Tag auskommen; fast 800 Millionen Menschen in den Entwicklungsländern leiden an Unterernährung.

Armut und Hunger sind in erster Linie Probleme des ländlichen Raums. Zur Zeit leben von den Menschen, die von extremer Armut betroffen sind, drei Viertel in ländlichen Gebieten. Auch wenn diese Zahl im Zuge der zunehmenden Verstädterung zurückgehen wird, dürfte der Anteil der Armen, die in ländlichen Gebieten leben, im Jahr 2025 immer noch bei rund 60% liegen. [3] Auf der Ebene der einzelnen Haushalte ist die mangelnde Nahrungssicherheit zumeist das Ergebnis niedriger Einkommen und einer unzureichenden Produktion und damit im Grunde genommen das Ergebnis von Armut.

[3] Internationaler Fond für landwirtschaftliche Entwicklung, Bericht über die ländliche Armut 2001.

Zur wirksamen Bekämpfung von Armut und Hunger ist eine Konzentration der Entwicklungsbemühungen auf den ländlichen Raum unerlässlich, denn dort lebt auch die Mehrheit der armen Bevölkerung. Ohne rasche Fortschritte bei der Armutsminderung in den ländlichen Gebieten werden die Milleniums-Entwicklungsziele nicht zu verwirklichen sein.

Herausforderung der Umwelt

Der ländliche Raum steht vor zunehmend schweren Umweltproblemen. In den letzten fünfzig Jahren ging von den weltweiten Agrar-, Weide- und Waldflächen (8,7 Mrd. Hektar) mehr als ein Viertel verloren. Die Süßwasserknappheit beeinträchtigt in zunehmenden Maße die Ernährungssicherung, und mehr als 70% der Fischbestände weltweit leiden unter Überfischung. Die Umweltzerstörung bedroht die Lebensgrundlagen und Produktionskapazitäten im ländlichen Raum und führt weltweit zu einem raschen Verlust an biologischer Vielfalt und genetischen Ressourcen.

Aus dieser alarmierenden Situation ergibt sich ein weiterer Grund für die Fokussierung der Entwicklungszusammenarbeit auf den ländlichen Raum. Es ist deutlich geworden, dass in den ländlichen Gebieten Armut und Umweltzerstörung eng miteinander verknüpft sind und dass diese Probleme auf integrierte Weise durch Erhaltung und Ausweitung der natürlichen Lebensgrundlage der armen Bevölkerung des ländlichen Raums bewältigt werden müssen.

Die Notwendigkeit von Wirtschaftswachstum

Ein dritter Grund für den Vorrang der ländlichen Entwicklung liegt darin, dass in vielen Entwicklungsländern die Landwirtschaft und die ländliche Wirtschaft die wichtigsten Wachstumsmotoren sind und damit die Grundlage bilden für die Integration dieser Länder in die Weltwirtschaft. Daher muss die ländliche Produktion, auf die ein Großteil des Bruttoinlandsprodukts, der Beschäftigung und der Exporte entfällt, nachhaltig unterstützt werden, um ein breit gestreutes Wirtschaftswachstum zu gewährleisten.

Die Notwendigkeit einer offenen und gerechten Gesellschaft

Eine friedliche, gerechte und offene Gesellschaft ist Voraussetzung für die Verringerung der ländlichen Armut. Dazu gehört neben der Wahrung der Menschenrechte, der bürgerlichen Freiheiten und der Rechtstaatlichkeit auch die Gewährleistung einer ausreichenden politischen Vertretung aller Bevölkerungsgruppen und die Förderung von guter Regierungsführung und öffentlicher Rechenschaftspflichtigkeit. Vor allem gilt es, Konflikte zu vermeiden, da diese die Entwicklung eines Landes und die Bemühungen um Armutsminderung ernsthaft gefährden können.

Die kohärente Unterstützung der ländlichen Entwicklung trägt dazu bei, einige der wichtigsten Konfliktursachen in den Entwicklungsländern (z.B. ungleicher Zugang zu natürlichen Ressourcen) zu bekämpfen. Die ländliche Entwicklung spielt auch eine Schlüsselrolle bei der Verringerung von Ungleichheiten zwischen Regionen und ethnischen Gruppen, bei der Stärkung von Institutionen für benachteiligten Bevölkerungsgruppen, beim Aufbau von Gemeinschaftsstrukturen, bei der Verbesserung der öffentlichen Verwaltung, beim Aufbau von Kapazitäten sowie bei der Lösung von Migrationsproblemen.

Die Notwendigkeit von Konzepten und Strategien zugunsten der Armen

In den Entwicklungsstrategien von Regierungen und Gebern wird der ländliche Raum seiner eigentlichen Bedeutung zum Trotz häufig vernachlässigt.

In den Entwicklungsländern geht die staatliche Politik in vielen Fällen an den Bedürfnissen der ländlichen Bevölkerung vorbei. Häufig bewirkt die Regierungspolitik eine Konzentration der öffentlichen Ausgaben und Dienstleistungen in den städtischen Gebieten und beeinträchtigt die ländliche Entwicklung u.a. durch Preisverzerrungen (diskriminierendes Steuersystem, Überbewertung der Landeswährung), übermäßige Förderung kostspieliger, ineffizienter und stark zentralisierter halbstaatlicher Organisationen sowie eine unangemessene Landpolitik, die den Zugang zu Land und Investitionen in Grund und Boden beeinträchtigt. In den letzten Jahren ist es durch Strukturanpassung und Liberalisierung teilweise gelungen, diese Probleme zu lösen.

Die in vielen Entwicklungsländern verabschiedeten nationalen Entwicklungsstrategien und Armutsminderungsstrategien (poverty reduction strategies - PRSP) sind ein Beleg für das wachsende Engagement zugunsten der Armutsbekämpfung, das auch Chancen für verstärkte Bemühungen um die Verringerung der ländlichen Armut mit sich bringt. Doch bislang zeichneten sich diese Strategien durch eine Konzentration auf makroökonomisches Management und Sozialausgaben aus und trugen den spezifischen Bedürfnissen der ländlichen Gebieten, in den die meisten Armen ja leben, nur wenig Rechnung.

Im Rahmen ihrer Entwicklungszusammenarbeit legen die Geber nicht ausreichend Wert auf die Minderung der ländlichen Armut. Die insgesamt für die Entwicklung des ländlichen Raums bereitgestellten Mittel sind zurückgegangen, wobei der Rückgang der Hilfe im Bereich der Landwirtschaft besonders stark ausgefallen ist; hier erhalten die Entwicklungsländer nur noch rund ein Drittel der Ende der achtziger Jahre bereitgestellten Mittel. Dies ist vor allem auf die mangelnde Leistungsfähigkeit des ländlichen Sektors, auf integrierte Projekte oder Einzelprojekte, die zu stark an den Vorstellungen der Geber ausgerichtet und daher wenig nachhaltig waren, sowie auf die stärkere Sichtbarkeit und den größeren politischen Einfluss der städtischen Bevölkerung zurückzuführen. Zur Erreichung der Milleniumsziele werden daher eine Umkehr dieser Entwicklungen und verstärkte Investitionen in den ländlichen Raum erforderlich sein.

4. Merkmale der ländlichen Armut

Bei der ländlichen Armut handelt es sich um ein komplexes und facettenreiches Problem, das insbesondere durch folgende Merkmale gekennzeichnet ist:

(1) Niedriges Einkommen und niedriger Verbrauch aufgrund der geringen Produktivität in der Landwirtschaft. Weil sie über keinen ausreichenden Zugang zu Märkten, Technologien und Dienstleistungen verfügen, sind die Armen des ländlichen Raums auf landwirtschaftliche Aktivitäten angewiesen, die durch eine niedrige Produktivität gekennzeichnet sind. Auch eine unangemessene Regierungspolitik und ineffektive Institutionen beeinträchtigen häufig die landwirtschaftliche Produktivität.

(2) Ungleichheiten in Bezug auf das Eigentum an und Zugang zu den Produktionsfaktoren. Die ländliche Armut ist dort besonders ausgeprägt, wo starke Ungleichheiten in Bezug auf das Eigentum an und Zugang zu Produktionsfaktoren wie Grund und Boden, Kapital und ländlichen Infrastruktureinrichtungen bestehen.

(3) Niedriger Gesundheits-, Bildungs- und Ernährungsstand. Ein niedriger Gesundheits-, Bildungs- und Ernährungsstand schränkt die menschliche Entwicklung und die Fähigkeit zu produktiver Arbeit ein.

(4) Zerstörung der natürlichen Lebensgrundlagen der ländlichen Bevölkerung. Zwischen ländlicher Armut und Umweltzerstörung besteht ein enger Zusammenhang, auf den in Anhang 1 näher eingegangen wird.

(5) Risikogefährdung: Die Armen des ländlichen Raums sind einer Reihe von Risiken ausgesetzt; dazu zählen neben Naturkatastrophen und von Menschen verursachten Katastrophen auch Schädlingsbefall, Krankheiten und Wirtschaftsschocks.

(6) Politische Ohnmacht. Die Armen des ländlichen Raums verfügen über wesentlich weniger politischen Einfluss als die eher lautstarke und besser organisierte städtische Bevölkerung. Folglich geht die politische Entscheidungsfindung häufig an ihren Bedürfnissen vorbei.

Diese Strategien zur Bekämpfung der ländlichen Armut müssen zur Lösung dieser sechs grundsätzlichen Probleme betragen, die den meisten Entwicklungsländern gemeinsam sind. Sie müssen allerdings auch der Vielfalt der ländlichen Gebiete wie auch den soziökonomischen Unterschieden in der Bevölkerung Rechnung tragen. In den einzelnen Regionen der Welt stehen die ländlichen Gebiete vor sehr unterschiedlichen Problemen (siehe Anhang 4). Auch in den einzelnen Ländern bestehen erhebliche Unterschiede zwischen den ländlichen Gebieten im Hinblick auf Zugang zu Märkten, das landwirtschaftliche Potential des Bodens sowie die Lebensweise und die Traditionen der Bevölkerung. Darüber hinaus muss den Unterschieden zwischen den sozioökonomischen Gruppen in den einzelnen lokalen Gemeinschaften Rechnung getragen und angemessene Hilfe für die am stärksten gefährdeten Gruppen - u.a. Landlose, Viehhalter, ethnische Minderheiten, indigene Volksgruppen, von AIDS betroffene Haushalte und Haushalte mit weiblichem Familienoberhaupt, Senioren, Flüchtlinge und Binnenvertriebene - bereitgestellt werden.

Im Rahmen von Strategien zur Minderung der ländlichen Armut gebührt den Problemen von Frauen besondere Berücksichtigung. Vor allem in ländlichen Gemeinschaften sind Frauen in starkem Maße benachteiligt: Sie sind tendenziell schlechter ernährt, haben eine höhere Arbeitsbelastung, verfügen über ein geringeren Zugang zu Bildung und Gesundheitsversorgung, werden daran gehindert, soziale und wirtschaftliche Chancen wahrzunehmen, und sie werden im Entscheidungsprozess und innerhalb der wichtigsten ländlichen Institutionen marginalisiert.

In den kommenden Jahrzehnten wird eine Reihe von Prozessen und Entwicklungen - Umweltveränderungen, Globalisierung, Privatisierung, Dezentralisierung, Urbanisierung, Diversifizierung, technologischer Wandel, HIV/AIDS und Konflikte - zu einer raschen Veränderung des ländlichen Raums führen. Während einige Prozesse Möglichkeiten zur Verringerung der ländlichen Armut eröffnen, stellen andere eine ernsthafte Bedrohung dar. Bei der Umsetzung von Strategien zur Minderung der ländlichen Armut müssen also auch diese sich verändernden Rahmenbedingungen berücksichtigt werden.

5. Neue Ansätze der ländlichen Entwicklung

Zur Bekämpfung der ländlichen Armut ist eine Unterstützung der vielen Sektoren der ländlichen Wirtschaft erforderlich. Dabei kommt dem Agrarsektor besonderer Vorrang zu, weil dieser Sektor (i) einen erheblichen Beitrag zum Nationaleinkommen sowie zu Beschäftigung, Exportwirtschaft und Investitions-/Spartätigkeit leisten, (ii) die Lebensgrundlage für die meisten Armen des ländlichen Raums bildet und (iii) auch das Wirtschaftswachstum außerhalb der Landwirtschaft stimuliert. Neben der Landwirtschaft spielt eine Reihe anderer Sektoren eine wichtige Rolle bei der Armutsminderung im ländlichen Raum. Dazu zählen u.a. Bildung und Gesundheit, Trinkwasserversorgung und Abwasserentsorgung, Verkehr und Kommunikationen sowie die Bewirtschaftung natürlicher Ressourcen. Auch die gesamtwirtschaftliche Politik eines Landes muss aufgrund ihrer Auswirkungen auf die ländliche Ökonomie berücksichtigt werden.

Neben der Erkenntnis, dass die Minderung der ländlichen Armut ein abgestimmtes Handeln in mehreren Sektoren voraussetzt, ist es wichtig, die Fehler bisheriger Strategien zu vermeiden. So hat die Erfahrung der letzten 45 Jahre gezeigt, dass sowohl Einzelprojekte als auch komplexe, multisektorale und gebietsbezogene Projekte zur ländlichen Entwicklung wenig Aussicht auf Erfolg bieten und dass die ländliche Entwicklung nicht länger als getrenntes Handlungsfeld betrachtet werden sollte (Anhang 2).

Folglich fordert die Kommission in dieser Mitteilung einen integrierten Ansatz zur ländlichen Entwicklung, der auf die Einbeziehung von Armutsminderung und nachhaltigem Umweltmanagement im ländlichen Raum in die bestehenden Konzepte, Strategien und Programme der nationalen Regierungen sowie in die Aktivitäten der vielen in ländlichen Gebieten tätigen staatlichen, privaten und zivilgesellschaftlichen Organisationen abstellt. Wichtig ist eine umfassende Sicht dieses Themenkomplexes, wobei die Ziele der Armutsminderung und der nachhaltigen Bewirtschaftung natürlicher Ressourcen im ländlichen Raum in alle einschlägigen Politikfelder und Programme sowie in die Arbeit entsprechender Institutionen integriert werden müssen. In diesem Zusammenhang spielen neue Ansätze wie nationale Armutsminderungsstrategien, sektorale Strategien, Dezentralisierung und die Verflechtung städtischer und ländlicher Räume eine besonders wichtige Rolle.

Die Ansätze zur ländlichen Entwicklung müssen der zunehmenden Verflechtung städtischer und ländlicher Räume Rechnung tragen. Im Zuge der ländlichen Entwicklung findet häufig ein Übergang von der Subsistenzwirtschaft zu einer stärkeren Diversifizierung der wirtschaftlichen Aktivität und zu einer größeren Verflechtung mit den städtischen Märkten statt. Dieser Übergang ist gekennzeichnet durch die Zunahme der Beschäftigung außerhalb der Landwirtschaft, das Entstehen mittlerer städtischer Zentren und die Ausweitung landwirtschaftlicher Aktivitäten am Stadtrand, Landflucht und die Migration aus abgelegenen, wenig ertragreichen Gebieten in Gebiete mit einem größeren landwirtschaftlichen Potential. Dies führt zum Entstehen größerer wettbewerbsorientierter und integrierter Märkte und zu vermehrten wirtschaftlichen Chancen. Bei der Umsetzung politischer Konzepte und Strategien müssen diese Veränderungen berücksichtigt werden, damit die Verflechtung des städtischen und ländlichen Raums, die Möglichkeiten zur Armutsminderung eröffnet und sowohl der städtischen als auch der ländlichen Bevölkerung zugute kommt, weiter gestärkt werden kann.

Teil 2 - Politik und Strategie der EG

6. Ziele

Gemäß den entwicklungspolitischen Zielen der Europäischen Gemeinschaft und ihrem Eintreten für eine sozial, wirtschaftlich und ökologisch tragfähige Entwicklung wird die EG darauf hinarbeiten, dass im Rahmen der nationalen Entwicklungsplanung den Belangen der ländlichen Entwicklung gebührend Rechnung getragen wird. Allgemeines Ziel bei der Förderung der ländlichen Entwicklung ist die Armutsminderung. Entsprechend den in Abschnitt 4 genannten Ursachen der ländlichen Armut verfolgt die EG dabei sechs Einzelziele:

(1) Förderung eines breit fundierten Wirtschaftswachstums durch Unterstützung einer angemessenen Wirtschafts- und Sektorpolitik

(2) Gewährleistung eines gleichberechtigten Zugangs zu Produktionsmitteln, Märkten und Dienstleistungen mit Schwerpunkt auf Land, ländliches Finanzwesen und ländliche Infrastruktur

(3) Unterstützung der menschlichen und sozialen Entwicklung durch Investitionen in das Humankapital in den Bereichen Gesundheit, Bildung, Ernährung, Bevölkerung sowie Trinkwasserversorgung und Abwasserentsorgung

(4) Nachhaltige Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen durch Bewältigung wichtiger Querschnittsaufgaben, institutionelle Reformen sowie Entwicklung und Verbreitung angepasster Technologien

(5) Verringerung der Risikogefährdung durch Risikomanagement und Bereitstellung von Sicherheitsnetzen

(6) Überwindung der sozialen und politischen Marginalisierung der Armen des ländlichen Raums durch den Aufbau wirksamer, rechenschaftspflichtiger, dezentraler und partizipatorischer Institutionen

7. Maßnahmen zur Bekämpfung der ländlichen Armut

In den folgenden Abschnitten werden die Maßnahmen beschrieben, die die EG in diesen sechs Schwerpunktbereichen unterstützen kann. Die EG ist sich dessen bewusst, dass sie nicht gleichzeitig in allen Schwerpunktbereichen tätig werden kann und dass sie daher auf der Grundlage einer sorgfältigen Analyse der Lage in den einzelnen Ländern (im Rahmen der Erarbeitung/Überarbeitung der Länderstrategien) Prioritäten setzen muss, um den möglichst effizienten Einsatz ihrer Ressourcen sicherzustellen und den größtmöglichen Beitrag zur Minderung der ländlichen Armut zu leisten.

7.1. Unterstützung einer auf breit gestreutes Wachstum ausgerichteten Wirtschaftpolitik

Wirtschaftliches Wachstum ist eine Grundvoraussetzung für die Verringerung der ländlichen Armut. Doch häufig werden die Wachstumsgewinne ungerecht verteilt und kommen nicht immer auch der armen Bevölkerung des ländlichen Raums zugute. Folglich wird die EG die Regierungen zur Umsetzung von Maßnahmen anhalten, die i) das wirtschaftliche Wachstum in ländlichen Gebieten fördern und ii) dafür sorgen, dass dieses Wachstum auch der armen Bevölkerung des ländlichen Raums zugute kommt. Die wichtigsten makroökonomischen und sektoralen Maßnahmen werden unten näher erläutert.

7.1.1. Makroökonomischen Maßnahmen

Die EG wird Maßnahmen in den folgenden Bereichen unterstützen:

* Makroökonomisches Management

In Ländern, die sich durch wirtschaftliche Stabilität (niedrige Zinsen, begrenzte Inflation und ein relativ stabiler Wechselkurs) auszeichnen, sind auch im Allgemeinen ein stärkeres Wachstum und ein Rückgang der Armut festzustellen.

Beseitigung von Preisverzerrungen und weiteren kontraproduktiven Maßnahmen

Ländliche Gebiete leiden unter überbewerteten Währungen, Preiskontrollen und der hohen Besteuerung landwirtschaftlicher Inputs und Exporte. Viele Länder sind bei der Beseitigung kontraproduktiver Maßnahmen dieser Art vorangekommen, doch besteht weiterhin ein deutlicher Reformbedarf.

* Handelsliberalisierung

Die Fortschritte der Entwicklungsländer bei der Öffnung ihrer Märkte für den Welthandel wirken sich generell positiv auf die ländliche Wirtschaft aus, der vor allem die stärkeren Exportanreize und niedrigeren Inputpreise zugute kommt. Doch entstehen auch Risiken, die bewältigt werden müssen. Vielen ländlichen Produzenten vor allem in den am wenigsten entwickelten Ländern gelingt es nicht, im globalen Wettbewerb zu bestehen. Daher wird EG Maßnahmen unterstützen, die auf Handelsförderung und Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit ländlicher Produzenten ausgerichtet sind. Dazu zählen Ausbau der Infrastruktur, Bereitstellung von Marktinformationen, Verbesserung des Regulierungsrahmens sowie Aufbau von Kapazitäten im Bereich der handelsbezogenen Dienstleistungen auf nationaler und regionaler Ebene. Die EG hat bereits Maßnahmen ergriffen, um den Zugang zum EU-Markt für Produkte aus den Entwicklungsländern und vor allem aus den am wenigsten entwickelten Ländern zu verbessern.

* Privatisierung und Marktliberalisierung

Die EG wird die weitere Privatisierung und Marktliberalisierung in den Entwicklungsländern unterstützen, um dadurch die Effizienz der Leistungserbringung zu erhöhen, die Rolle der Privatwirtschaft im Entwicklungsprozess zu stärken und öffentliche Mittel auf die Kernaufgaben der Bereitstellung öffentlicher Güter und der Armutsminderung konzentrieren zu können. Die EG ist sich dessen bewusst, dass Privatisierung und Liberalisierung eine Neudefinierung der Rolle des Staates voraussetzen (siehe Anhang 2) und der sorgfältigen Steuerung bedürfen, um die negativen Folgen zu minimieren. Die Liberalisierung muss vor allem durch Maßnahmen flankiert werden, die die Voraussetzungen für einen sozial gerechten und ökologisch nachhaltigen marktorientierten Entwicklungsprozess schaffen. In diesem Zusammenhang kommt dem Auf- und Ausbau der ländlichen Infrastruktur besondere Bedeutung zu.

* Zuweisung von Haushaltsmitteln

Im Zusammenhang mit den Armutsminderungsstrategien und den Sektorkonzepten wird sich die EG an einem Dialog zum Thema Staatshaushalt beteiligen, um - unter besonderer Berücksichtigung der ländlichen Entwicklung - die Prioritäten bei den öffentlichen Ausgaben zu überprüfen und dafür zu sorgen, dass öffentliche Mittel schwerpunktmäßig zur Wahrnehmung von Aufgaben eingesetzt werden, die mit der Armutsminderung und der Bereitstellung öffentlicher Güter in Verbindung stehen. Zudem wird die EG Maßnahmen unterstützen, die auf ein verbessertes Management der öffentlichen Ausgaben und eine verstärkte Rechenschaftspflicht im Bereich der öffentlichen Finanzen ausgerichtet sind.

7.1.2. Sektorale Maßnahmen

Zentrale Voraussetzung für die Minderung der ländlichen Armut ist die Steigerung der Produktivität im Bereich der natürlichen Ressourcen. Ein nachhaltiger Produktivitätszuwachs ist unerlässlich, um die ländlichen Einkommen anzuheben, eine weitere Produktionssteigerung zu ermöglichen (angesichts der Tatsache, dass bei vielen natürlichen Ressourcen die Nutzungsgrenze nahezu erreicht ist) und Möglichkeiten zur Diversifizierung zu eröffnen. Neben der Steigerung der landwirtschaftlichen Produktivität wird die EG den Ausbau des nichtlandwirtschaftlichen Sektors unterstützen und dadurch zur Diversifizierung der ländlichen Einkommen beitragen.

* Landwirtschaft

Die Strategie der EG im landwirtschaftlichen Sektor ist auf folgende Ziele ausgerichtet: Verbesserung der agrarpolitischen Rahmenbedingungen, Verbesserung des Marktzugangs, Unterstützung von Erzeugerorganisationen sowie Stärkung von Produktionsdienstleistungen einschließlich Forschung und Beratung, Inputversorgung, Bewässerung, Verarbeitung, Vermarktung und Agrarkreditwesen. Im Allgemeinen wird die EG die Regierung bei der Erbringung von Dienstleistungen unterstützen, die den Charakter eines öffentlichen Guts haben, und zugleich den Ausbau der privatwirtschaftlichen Leistungserbringung fördern, wobei gegebenenfalls auch das Prinzip der Kostendeckung allmählich eingeführt werden soll.

Die EG wird auf die Unterstützung der landwirtschaftlichen Forschung und Beratung besonderen Wert legen, denn es hat sich gezeigt, dass wirksame Forschung und Beratung zur Steigerung der landwirtschaftlichen Produktivität, zur Erhaltung der natürlichen Ressourcen sowie zur Bekämpfung der ländlichen Armut beitragen können. Da es sich bei der landwirtschaftlichen Technologie um ein globales öffentliches Gut handelt, wird die EG die Forschung in diesem Bereich auf internationaler, regionaler und nationaler Ebene unterstützen. Dabei wird sie den Schwerpunkt auf die Förderung nachfrageorientierter und auf die Bedürfnisse der armen ländlichen Bevölkerung zugeschnittener Forschungsvorhaben, auf die stärkere Beteiligung von Bauern in allen Phasen des Forschungs- und Beratungsprozesses sowie auf die stärkere Vernetzung der nationalen, regionalen und internationalen Forschungseinrichtungen legen.

Bisher konzentrierten sich die landwirtschaftlichen Investitionen tendenziell in Gebieten mit hohem Agrarpotential, um die größtmögliche Rendite zu sichern. Es gibt allerdings sehr gute Gründe für verstärkte Investitionen (mit einer angemessenen Rendite) in Gebieten mit einem niedrigeren Potential, in denen der Bevölkerungsdruck steigt und Armut und Umweltzerstörung in der Regel stärker ausgeprägt sind. In der Praxis hängt das Verhältnis der Investitionen in Gebieten mit hohem und niedrigem Potential weitgehend von landesspezifischen Faktoren ab.

* Viehhaltung

Für die Armen des ländlichen Raums stellt das Vieh ein besonders wichtiges Gut dar - als Quelle von Einkommen, Sicherheit, Zugkraft und Düngemitteln. In den Entwicklungsländer nimmt die Nachfrage nach tierischen Erzeugnissen aufgrund steigender Einkommen und zunehmender Verstädterung stark zu. Hier muss vor allen Dingen gewährleisten werden, dass dieses Wachstum auch den Armen zugute kommt und die Umwelt nicht belastet. Folglich bestehen die Hauptziele der Strategie der EG im Bereich der Viehhaltung darin, die Tierzuchtdienste für arme Bauern zu verbessern, den Marktzugang zu verbessern, die Erzeugerorganisationen zu stärken, nachfrageorientierte Forschungskapazitäten anzubieten, Tierkrankheiten zu bekämpfen, Fragen des Umweltschutzes und der Nahrungsmittelsicherheit in Angriff zu nehmen sowie die nachhaltige Bewirtschaftung der Weideflächen zu gewährleisten.

* Fischerei

Für schätzungsweise eine Milliarde Menschen ist die Fischerei Garant der Nahrungssicherheit und wichtigste Quelle von Protein. Doch die meisten Meeres- und Süßwasser-Fischbestände leiden unter Überfischung oder haben die Grenze der Nutzung erreicht. Ein prioritäres Ziel ist daher die nachhaltige, gerechte und partizipatorische Bewirtschaftung der Bestände auf der Grundlage einer eingehenden Analyse. Darüber hinaus wird die EG die Armen dabei unterstützen, sich am Aufbau einer nachhaltigen Aquakultur zu beteiligen, die den traditionellen Fischfang ergänzen kann. Die Politik der EG in diesem Bereich ist in der vor kurzem erschienenen Kommissionsmitteilung zum Thema Fischerei und Armut [4] näher beschrieben.

[4] Kommissionsmitteilung an den Rat und das Europäische Parlament über Fischerei und Armutsminderung, KOM(2000)724,

* Forstwirtschaft

Die Wälder sind für die Armen des ländlichen Raums eine wichtige Ressource - sie dienen als Quelle von Einkommen, Baumaterial, Nahrungsmitteln, Brennholz und Futtermitteln. Im Bereich der Forstwirtschaft zielt die Strategie der EG in erster Linie darauf ab, das politische und rechtliche Umfeld zu verbessern, eine nachhaltige Fortbewirtschaftung zu fördern und die Beteiligung der lokalen Bevölkerung an der Bewirtschaftung und Erhaltung der Wälder zu stärken. Im Handelsbereich beteiligt sich die EG zunehmend an Maßnahmen zur Bekämpfung des illegalen Holzeinschlags und zur Durchsetzung des Forstrechts.

* Nichtlandwirtschaftlicher Sektor

Die EG wird die Entwicklung des nichtlandwirtschaftlichen Sektors unterstützen, der eine zunehmend wichtige Einkommensquelle für die arme Bevölkerung des ländlichen Raums darstellt. Dabei wird die EG insbesondere darauf hinarbeiten, ein förderliches Unternehmensumfeld zu schaffen, die Erzeugerorganisationen zu stärken und durch die Bereitstellung von Kredit, Ausbildung und Unternehmensberatung die Entwicklung des Unternehmertums im ländlichen Raum zu fördern. Auch die Entwicklung der Städte im ländlichen Raum soll unterstützt werden, um dadurch Wachstums-, Beschäftigungs-, Markt- und Dienstleistungszentren zu schaffen. Auch die Maßnahmen der EG zum Ausbau der ländlichen Infrastruktur (vor allem in den Bereichen Verkehr und Wasserversorgung) tragen zur Entwicklung des nichtlandwirtschaftlichen Sektors bei.

7.2. Gerechterer Zugang zu Produktionsmitteln, Märkten und Dienstleistungen

Das Wachstum im ländlichen Raum trägt dort stärker zur Armutsminderung bei, wo weniger Ungleichheiten beim Zugang zu Produktionsmitteln, Märkten und Dienstleistungen bestehen. In diesem Zusammenhang spielt die Dezentralisierung eine Schlüsselrolle. Vor allem in den Bereichen Grundbesitz, Agrarkreditwesen und ländliche Infrastruktur wird die EG wird Maßnahmen zur Überwindung dieser Ungleichheiten ergreifen.

* Land

Fragen des Grundbesitzes und des Zugangs zu Land sind für die Bekämpfung ländlicher Armut und die Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen von zentraler Bedeutung. Die Armen des ländlichen Raums brauchen Zugang zu Land und sichere, genau definierte und durchsetzbare Landrechte, um die natürlichen Ressourcen in ökologisch nachhaltiger Weise bewirtschaften und in Verbesserungen des Agrarlands investieren zu können. Den Armen dient das Land auch als oft notwendige Darlehenssicherheit. Ungerechte Grundbesitzverhältnisse und der mangelnde Zugang der Armen zu Land sind in vielen Gesellschaften eine der Hauptursachen von sozialen Konflikten und sozialer Instabilität. In Gesellschaften mit traditionellen Grundbesitzstrukturen bieten diese häufig ausreichend Sicherheit und Flexibilität, um den Lebensunterhalt der Gemeinschaft zu gewährleisten. Sie sichern vor allem die sekundären Landrechte, auf die bedürftigsten Bevölkerungsgruppen oft angewiesen sind. In einigen Ländern stellen die Grundbesitzverhältnisse allerdings weiterhin ein wesentliches Hindernis für Investitionen, die wirtschaftliche Entwicklung sowie die nachhaltige Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen dar.

Die EG wird an der Formulierung und Umsetzung von Maßnahmen zur Landreform mitwirken, vorausgesetzt, dass es sich dabei um einen Prozess handelt, der auf Partizipation und breiter Zustimmung der betroffenen Bevölkerung beruht und eine Politik fördert, die (i) explizit den Zugang der Armen zu Land verbessern und sichern soll, (ii) die Achtung bestehender Rechte gewährleistet, (iii) auf einem umfassenden Ansatz (d.h. Schaffung sicherer Grundbesitzverhältnisse in ländlichen und städtischen Gebieten) basiert und (iv) einen Rahmen schafft für die Koexistenz unterschiedlicher Grundbesitzsysteme und für zunehmende Rechtssicherheit.

Dabei wird die EG folgende Schwerpunkte setzen: i) Formulierung einer Landpolitik und Änderung bestehender Gesetze, ii) institutionelle Stärkung der für Grund und Boden zuständigen Verwaltungsbehörden, iii) Abgrenzung der Flächen und Übertragung der Eigentumsrechte, iv) Verbesserung der Bewirtschaftung in gemeinschaftlichem Besitz befindlichen Ressourcen sowie (iv) Kauf von Land zum Zwecke der Umverteilung durch Bereitstellung der dafür notwendigen Haushaltsmittel. Ein besonderes Augenmerk gilt den Problemen, vor denen vor allem Frauen, indigene Völker und Weidebauern bei der Sicherung ihres Zugangs zu Land stehen.

In den Ländern, in denen in Bezug auf die Grundbesitzverhältnisse große Ungleichheit herrscht und dadurch die Minderung der ländlichen Armut stark behindert wird, kann die EG auch gerechte und kostenwirksame Programme zur Neuverteilung von Grund und Boden unterstützen, solange diese auf der Partizipation der betroffenen Gruppe beruhen und nicht mit Enteignungen verbunden sind.

* Agrarkreditwesen

Die Armen des ländlichen Raums brauchen Zugang zu Spar- und Krediteinrichtungen, um Vermarktungs- und Investitionsmöglichkeiten wahrzunehmen, ihren Konsumbedarf zu decken und für ein besseres Risikomanagement zu sorgen. Doch wegen der hohen Betriebs- und Transaktionskosten in den ländlichen Gebieten, der fehlenden Sicherungsgegenstände, des hohen Risikos und einer unangemessener staatlicher Politik (z.B. subventionierter Zinssätze) haben die Armen des ländlichen Raums bisher nur unzureichend Zugang zu Finanzdienstleistungen gehabt. In den letzten zehn Jahren wurden durch den Aufbau von Mikrofinanzierungseinrichtungen erhebliche Fortschritte bei der Erbringung von Finanzdienstleistungen für die Armen des ländlichen Raums erzielt. Die EG wird den weiteren Ausbau dieser Dienstleistungen unterstützen und dabei der Stärkung der institutionellen Kapazitäten und der finanziellen Lebensfähigkeit der Mikrofinanzinstitute besonderen Vorrang einräumen.

* Ländliche, wirtschaftliche und soziale Infrastruktur

Abgelegene ländliche Gemeinschaften haben kaum Zugang zu Märkten, Dienstleistungen, Informationen, Institutionen und politischer Macht. Der Auf- und Ausbau der ländlichen Infrastruktur (Straßen, Wasserversorgung, Bewässerungsanlagen, Energie, Telekommunikationen, Schulen, Gesundheitsfürsorge) ist daher eine wesentliche Voraussetzung für die Reduzierung der ländlichen Armut. Die EG wird dort zur Finanzierung der ländlichen Infrastruktur beitragen, wo dies ein kostenwirksames Mittel zur Verringerung der ländlichen Armut darstellt. Dabei geht es vor allem darum, kostengünstige Lösungen für abgelegene Dorfgemeinschaften zu entwickeln, Betrieb und Wartung der Infrastruktureinrichtungen zu gewährleisten und die Beteiligung der Bevölkerung an Konzeption, Bau, Betrieb und Instandhaltung von Infrastruktureinrichtungen zu stärken.

Bei der Förderung einer nachhaltigen Entwicklung des ländlichen Raums ist der Zugang zu Energiedienstleistungen von zentraler Bedeutung, sowohl für die ländliche Wirtschaft (Produktion und Verarbeitung landwirtschaftlicher Erzeugnisse, Transport und Unternehmensentwicklung) als auch für die ländlichen Haushalte (Kochen und Heizen). In diesem Bereich wird die EG vor allem die Formulierung einer angemessenen Politik unterstützen, die darauf abzielt, den Zugang zu Energiedienstleistungen zu sichern, wobei das gesamte Spektrum der Möglichkeiten (Energieeffizienz, moderne Energiedienstleistungen auf der Grundlage von fossilen Brennstoffen und erneuerbaren Energiequellen) abgedeckt und die verbesserte Verwendung von Biomasse gefördert werden soll.

7.3. Investitionen in das Humankapital

Die Verbesserung des Gesundheits-, Bildungs- und Ernährungsstands der ländlichen Bevölkerung ist eine unerlässliche Voraussetzung für die Verringerung der ländlichen Armut. Erhebliche Investitionen sind erforderlich, um flächendeckende, qualitativ hochwertige und für die Bevölkerung erschwingliche Dienstleistungen im Gesundheits- und Bildungsbereich in den ländlichen Gebieten aufzubauen.

Im Bildungsbereich wird sich die Unterstützung durch die EG vor allem auf Folgendes konzentrieren: Verbesserung der Verwaltung und Erbringung von Dienstleistungen im Bildungsbereich, Modernisierung von Schulgebäuden in abgelegenen ländlichen Gebieten, Weiterbildung des Lehrpersonals, Lehrplanentwicklung sowie Maßnahmen zur Förderung der Einschulung von Mädchen und Kindern ethnischer Minderheiten und anderer benachteiligter Gruppe und zur Verhinderung deren vorzeitigen Schulabbruchs.

Im Gesundheitsbereich wird die EG vor allem Maßnahmen zur Stärkung der Gesundheitssystem unterstützen mit dem Ziel, den universellen Zugang zu den wichtigsten Dienstleistungen zu gewährleisten. Dabei kommen Maßnahmen zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten (HIV/AIDS, Malaria und Tuberkulose), zur verbesserten Ernährung und zur Verringerung der Mütter- und Kindersterblichkeit im besonderen Maße der armen Bevölkerung des ländlichen Raums zugute [5]. Darüber hinaus wird die EG die Bereitstellung von Informationen und Dienstleistungen im Bereich reproduktive Gesundheit und Familienplanung fördern, um Familien im ländlichen Raum in die Lage zu versetzen, fundierte Entscheidungen über Zahl der Kinder und Abstand der Geburten zu treffen. Zudem wird sie auf einen verbesserten Zugang zu sauberem Trinkwasser und zur Abwasserentsorgung besonderen Wert legen, um dadurch zur Bekämpfung der durch unsauberes Wasser verursachten Krankheiten beizutragen, an denen viele Menschen in den ländlichen Gebieten leiden und auch sterben [6].

[5] Kommissionsmitteilung an den Rat und das Europäische Parlament über Gesundheit und Armut (erscheint in Kürze). Siehe auch Kommissionsmitteilung an den Rat und das Europäische Parlament über die beschleunigte Aktion zur Bekämpfung der wichtigsten übertragbaren Krankheiten, KOM(2000) 585, 20. September 2000.

[6] Kommissionsmitteilung über die Wasserbewirtschaftung in den Entwicklungsländern (erscheint in Kürze).

7.4. Förderung der nachhaltigen Bewirtschaftung natürlicher Ressourcen

Angesichts der engen Wechselwirkungen zwischen ländlicher Armut und Umweltzerstörung (siehe Anhang 1) wird die Förderung der nachhaltigen Bewirtschaftung natürlicher Ressourcen zentrales Element der Strategie der EG zur Minderung der ländlichen Armut sein. Dabei gilt es vor allem, Lösungen zu finden, die der armen ländlichen Bevölkerung und der Umwelt gleichermaßen zugute kommen. Die EG wird sich auf zentrale politische Fragen und Querschnittsthemen, institutionelle Reform sowie die Entwicklung und Verbreitung angepasster Technologien konzentrieren und dabei folgende Maßnahmen unterstützen:

* Schaffung politischer Rahmenbedingungen, die die nachhaltige Bewirtschaftung natürlicher Ressourcen begünstigen. Dazu gehört (i) Umweltverträglichkeitsprüfung der sektoralen Politik (z.B. in den Bereichen Verkehr, Bergbau, Landwirtschaft, Fischerei und Industrie), (ii) Aufhebung verzerrender Subventionen und Beendigung der Praxis, wonach natürliche Ressourcen unter Preis angeboten werden (z.B. Energiesubventionen), (iii) Schaffung eines wirksamen Rechtsrahmens, der die Gewinnung natürlicher Ressourcen wie auch Fragen der Umweltverschmutzung regelt, sowie (iv) Bewertung und Überwachung der durch Übernutzung gefährdeten Naturressourcen.

* Stärkung der für die Bewirtschaftung natürlicher Ressourcen zuständigen Behörden, Förderung guter Regierungsführung und Bekämpfung von Korruption,

* Berücksichtung der Belange der Umwelt bei der Formulierung von nationalen Entwicklungsstrategien, Armutsminderungsstrategien und Länderstrategien,

* Förderung auf die Bedürfnisse der Armen zugeschnittener, umweltfreundlicher Technologien in Bereichen wie Boden- und Wassererhaltung, Schädlingsbekämpfung und Energie,

* Lösung von Problemen im Zusammenhang mit den Grundbesitzverhältnissen. Die Grundbesitzsysteme sollte ausreichende Anreize für nachhaltige Bewirtschaftung natürlicher Ressourcen und für Investitionen in Bodenverbesserungen bieten,

* Stärkung von Basisorganisationen im Bereich der Bewirtschaftung natürlicher Ressourcen. Basisorganisationen und Nutzergemeinschaften spielen eine unentbehrliche Rolle bei der Bewirtschaftung der gemeinsamen Ressourcen

* Erhaltung der biologischen Vielfalt Die Einrichtung von Naturschutzgebieten trägt zu den globalen Bemühungen um Erhalt der biologischen Vielfalt bei, kann allerdings für die Menschen, die dort leben und diese Gebiete nutzen, mit erheblichen Kosten verbunden sein. Durch Entschädigung der lokalen Gemeinschaften und Schaffung alternativer Einkommensquellen muss daher unbedingt für die gerechte Verteilung der Kosten des Umweltschutzes gesorgt werden. In Naturschutzgebieten besteht durchaus die Möglichkeit zur Diversifizierung des Lebensunterhalts lokaler Gemeinschaften.

* Bekämpfung globaler Umweltprobleme Die EG unterstützt die internationalen Initiativen zur Bekämpfung globaler Umweltprobleme wie der Erwärmung der Erdatmosphäre, die eine ernsthafte Bedrohung für die ländlichen Produktionssysteme und damit auch für die arme Bevölkerung des ländlichen Raums darstellen.

7.5. Risikobewältigung und Bereitstellung von Sicherheitsnetzen

Ob durch Klima, Krankheit, Märkte oder Konflikte, die Armen des ländlichen Raums sind vielfältigen Risiken ausgesetzt. Ihre Fähigkeit zur Bewältigung solcher Risiken und deren Auswirkungen ist begrenzt, weil es ihnen an den dazu notwendigen Sicherheitsnetzen und Ressourcen weitgehend fehlt. Um den Auswirkungen solcher Risiken standhalten zu können, müssen die ländlichen Haushalte häufig ihre letzten Reserven einsetzen, sich verschulden und Investitionen einstellen, was wiederum zu einer dauerhaften Verschlechterung ihrer Lebensverhältnisse führt.

Die EG wird verschiedene Maßnahmen zur Bewältigung von Risiken und zur Abfederung ihrer Auswirkungen unterstützen:

* Risikoverringerung

Z.B. vorbeugende Gesundheitsfürsorge, sauberes Trinkwasser, Überschwemmungsschutz, Schädlingsbekämpfung und dürreresistente Nutzpflanzensorten.

* Risikobegrenzung

Z.B. Diversifizierung der Anbaukulturen und Einkommensquellen, Stärkung der Spar- und Kreditinstitute, Förderung von Versicherungsmärkten, Bau von Getreidespeichern sowie Unterstützung von Basisorganisationen mit sozialer Schutzfunktion.

* Sicherheitsnetze

Versagen die gemeinschaftlichen Schutzmechanismen, so sind zur Abfederung von Krisen Sicherheitsnetze erforderlich. Dazu wird die EG gezielte Finanzhilfen gewähren (bei Erfuellung bestimmter Voraussetzung über den Staatshaushalt) und dort auch Nahrungsmittelhilfe bereitstellt, wo dies angebracht erscheint (d.h. zur Rettung von Menschenleben, zur Sicherung des Lebensunterhalts und zur Erhaltung von Ressourcen). Die Nahrungsmittelhilfe bildet nicht nur ein unverzichtbares Sicherheitsnetz für besonders gefährdete Bevölkerungsgruppe, sondern kann auch (i) zusätzlich zu bzw. im Anschluss an Maßnahmen von ECHO, (ii) als Beitrag zum Aufbau strategischer Reserven sowie (iii) zur Verknüpfung von Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung eingesetzt werden. Dabei räumt die EG dem lokalen und regionalen Einkauf von Nahrungsmitteln Vorrang ein, um Marktverzerrungen und Änderungen des Konsumverhaltens zu vermeiden.

* Rationalisierung und Verbesserung der Frühwarnsysteme

Da einerseits effiziente Frühwarnsysteme und genaue Informationen von zentraler Bedeutung sind, andererseits jedoch häufig ein Überangebot an teilweise konkurrierenden Systemen besteht, reicht es zur Verbesserung der Frühwarnung nicht aus, lediglich die neuesten technologischen Entwicklungen anzuwenden. Daher wird die EG auch die Rationalisierung der bestehenden Systeme fördern und dabei die Institutionen und Organisationen unterstützen, die den größten komparativen Vorteil bieten.

7.6. Aufbau effizienter, rechenschaftspflichtiger und dezentraler Institutionen

In ländlichen Gebieten ist eine Vielzahl sehr unterschiedlicher Institutionen - staatliche und private Organisationen, NRO und Basisorganisationen - aktiv. Diese Institutionen spielen zwar eine unverzichtbare Rolle bei der Armutsminderung und der nachhaltigen Bewirtschaftung natürlicher Ressourcen, doch weisen sie in Bezug auf Flächendeckung, Wirksamkeit und Rechenschaftspflicht oft große Defizite auf. Durch Maßnahmen in den folgenden Bereichen wird die EG zur Stärkung dieser Institutionen beitragen.

* Dezentralisierung

Die Dezentralisierung ist nach Auffassung der EG ein Kernelement der ländlichen Entwicklung; sie begünstigt den Dialog und das gegenseitige Verständnis zwischen der zentralstaatlichen, der regionalen und der lokalen Ebene, stärkt die Partizipation an der Formulierung politischer Strategien und fördert die demokratischen Prozesse an der Basis. Die Kommunalverwaltung ist am ehesten in der Lage, auf lokale Bedürfnisse zu reagieren, mit der lokalen Bevölkerung zusammenzuarbeiten, lokale Entwicklungsvorhaben zu koordinieren und Maßnahmen in verschiedenen Bereichen zu koordinieren, Entwicklungsprogramme umzusetzen und für die effiziente Erbringung lokaler Dienstleistungen zu sorgen. In der Praxis hängt der Erfolg der Dezentralisierung von verschiedenen Faktoren ab: den institutionellen Kapazitäten auf lokaler Ebene, der Stärke der lokalen Demokratie und dem Vorhandensein einer Rechenschaftspflicht gegenüber bzw. ausreichender Verbindungen zur zentralstaatlichen Ebene. Die EG wird vor allem Dezentralisierungsstrategien unterstützten, die auf die tatsächliche Übertragung von Verwaltungskapazitäten, politischen Befugnissen und finanziellen Ressourcen (bzw. Möglichkeit der Steuererhebung) auf die unteren Ebenen der Verwaltung und der Zivilgesellschaft ausgerichtet sind.

* Staatliche Institutionen

Hier besteht das Hauptziel der Unterstützung durch die EG darin, die Fähigkeit von Regierungen zur Ausarbeitung und Umsetzung von Entwicklungsprogrammen zu verbessern und das staatliche Handeln stärker auf die Bereitstellung öffentlicher Güter und die Bekämpfung der Armut auszurichten. Zur Sicherstellung einer möglichst kostenwirksamen Leistungserbringung zugunsten der armen Bevölkerungsgruppen wird die EG die Regierungen zur Zusammenarbeit mit NRO, Privatunternehmen und anderen Dienstleistern anhalten.

Die EG wird die staatlichen Institutionen dazu ermutigen, ihr Handeln stärker auf die eigentliche Nachfrage auszurichten, eine größere Verantwortlichkeit zu zeigen und auf die Bedürfnisse der Armen einzugehen. Dies erfordert die Unterstützung institutioneller Reformen (einschließlich einer Reform des öffentlichen Diensts), die Entwicklung der Humanressourcen, eine größere Transparenz sowie Änderungen der Arbeitsverfahren, insbesondere die Einführung partizipatorischer Methoden,

* Private Institutionen

Die EG wird Maßnahmen zur Förderung privater Dienstleister unterstützen. Dies erfordert einen entsprechenden Rechts- und Regulierungsrahmen sowie die Bereitstellung wichtiger öffentlicher Güter wie Infrastruktureinrichtungen, Marktinformationen und Qualitätskontrollen. Die EG wird Maßnahmen zur Stärkung der Kapazität von privaten Organisationen wie Erzeuger- und Vermarktungsorganisationen unterstützen, die eine wichtige Rolle bei der ländlichen Entwicklung spielen. Zudem wird sie die Einrichtung öffentlich-privater Partnerschaften bei der Dienstleistungserbringung fördern, z.B. im Bereich der landwirtschaftlichen Forschung und Beratung.

* Basisorganisationen

Basisorganisation spielen eine wichtige Rolle in der Entscheidungsfindung auf lokaler Ebene sowie bei der Durchführung lokaler Entwicklungsmaßnahmen und der Bewirtschaftung gemeinschaftlicher Ressourcen. Die EG wird ihre Unterstützung darauf konzentrieren, die Leistungsfähigkeit der Basisorganisationen sowie ihre Rolle bei der Durchführung von Entwicklungsmaßnahmen zu stärken. Die EG wird auch die Möglichkeiten für die Entwicklung gemeindeorientierter Finanzierungsinstrumente wie Dorffonds und Sozialfonds prüfen.

* Zivilgesellschaftliche Organisationen

Nichtregierungsorganisationen (NRO) und andere zivilgesellschaftliche Organisationen haben sich bei der Erbringung von Dienstleistungen für die Armen bewährt und spielen eine wichtige Rolle bei der Gemeindeentwicklung. Die zivilgesellschaftlichen Organisationen sind wichtige Akteure in der politischen Debatte und im Rahmen dezentraler Verwaltungsstrukturen. Sie spielen auch insofern eine zentrale Rolle, als sie die lokale Bevölkerung bei der Artikulierung der eigenen Interessen gegenüber der Kommunalveraltung unterstützen und die Verwendung finanzieller Ressourcen überwachen. Folglich werden die zivilgesellschaftlichen Organisationen weiterhin wichtige Partner der EG bei der Umsetzung ländlicher Entwicklungsstrategien sein.

8. Strategie der EG zur Bekämpfung der ländlichen Armut

Im Mittelpunkt der Strategie der EG zur Bekämpfung der ländlichen Armut stehen die sechs prioritären Ziele, die in den Abschnitten 6 und 7 näher erläutert werden. Die Strategie, die auf zentrale politische und institutionelle Fragen ausgerichtet ist, soll zur Förderung des ländlichen Raums beitragen und auf drei Aktionsebenen - der nationalen, der regionalen und der internationalen Ebene - umgesetzt werden. Auf jeder Ebene wird sich die EG auf Maßnahmen in den Bereichen konzentrieren, in denen sie einen komparativen Vorteil hat und damit einen dauerhaften, kostenwirksamen Beitrag zur Armutsminderung leisten kann. Bei der Prioritätensetzung wird die EG die unterschiedlichen Problemstellungen und Zielsetzungen in den einzelnen Weltregionen berücksichtigen (siehe Anhang 4).

Hauptziel der hier vorgeschlagenen Strategie zur Bekämpfung der ländlichen Armut ist die stärkere Berücksichtigung der Belange der ländlichen Entwicklung im Rahmen der landesspezifischen Armutsanalyse als erster Schritt hin zur Formulierung einer umfassenden nationalen Entwicklungsstrategie. Im weiteren Verlauf des Prozesses müssen Aspekte der ländlichen Entwicklung auch in den makroökonomischen Rahmen sowie in alle einschlägigen sektoralen Politikbereiche und Strategien integriert werden. Schließlich müssen die Belange und prioritären Ziele der ländlichen Entwicklung sowohl im Staatshaushalt (einschließlich Fördermittel der Geber) als auch in den staatlichen Dienstleistungen ihren Niederschlag finden. In diesem Kontext kommt der Dezentralisierung eine wichtige Katalysatorfunktion zu.

8.1. Grundsätze

Sämtlichen Maßnahmen der EG zur Bekämpfung der ländlichen Armut liegen folgende Grundsätze zugrunde:

(A) Beitrag zur Armutsminderung

Alle Maßnahmen werden nach ihrem voraussichtlichen Beitrag zur Armutsminderung geprüft werden. Bei dieser Prüfung werden insbesondere die in Abschnitt 4 beschriebenen Grundmerkmale der ländlichen Armut berücksichtigt. Dort, wo die Ernährungsunsicherheit das drängendste Problem der ländlichen Bevölkerung darstellt, wird die EG gezielten Maßnahmen zu deren Überwindung besondere Aufmerksamkeit schenken.

Um ihren Beitrag zur Armutsminderung zu stärken, wird die EG bei ihrer Ländeprogrammierung eine eingehende Analyse der Armutssituation im jeweiligen Land (unter besonderer Berücksichtigung des ländlichen Raums) zugrunde legen, aus der Erkenntnisse über die geographische Verteilung und die wichtigsten Ursachen der Armut hervorgehen sollen. Die EG wird sich verstärkt darum bemühen, durch die systematische Anwendung von Armutsindikatoren im Bereich Monitoring und Evaluierung den Beitrag ihrer Programme zu Armutsminderung zu bewerten.

(B) Gleichstellung von Frauen und Männern

Die Maßnahmen der EG sollen zur Überwindung der Benachteiligung von Frauen in ländlichen Gemeinschaften beitragen. Dazu gehört neben der Verbesserung des Zugangs von Frauen zu Eigentum und Dienstleistungen auch die Verbesserung der wirtschaftlichen Chancen von Frauen und die Stärkung ihrer Rollen im Entscheidungsprozess innerhalb der Gemeinschaft. Darüber hinaus wird die EG für die Einbeziehung des Geschlechteraspekts in alle Politik- und Programmbereiche (Gender Mainstreaming) sorgen.

(C) Einbeziehung des Umweltschutzes

Wie in dem vor kurzem erstellten Arbeitsdokument der Kommissionsdienststellen zum Thema Einbeziehung des Umweltschutzes und der nachhaltigen Entwicklung in die wirtschaftliche und entwicklungspolitische Zusammenarbeit dargelegt, wird die EG in vielen Bereichen der Entwicklungspolitik und der entwicklungspolitischen Programmierung Umweltverträglichkeitsprüfungen einführen [7].

[7] Kommissionsmitteilung an den Rat, das Europäische Parlament und den Wirtschafts- und Sozialausschuss über die Einbeziehung des Umweltschutzes und der nachhaltigen Entwicklung in die Wirtschafts- und Entwicklungspolitik - Elemente einer umfassenden Strategie -, KOM (2000)264, 18. Mai 2000

(D) Langfristiger Ansatz

Die EG erkennt an, dass es sich bei der ländlichen Armut um ein tief verwurzeltes Problem handelt, dessen Überwindung langfristig angelegte Unterstützung erfordert. Daher stehen langfristige Strategien zur Bekämpfung der ländlichen Armut im Mittelpunkt der Politik der EG in diesem Bereich. Die EG wird zwar weiterhin kurzfristig Soforthilfe zur Überwindung humanitärer Krisen bereitstellen, doch wird sie diese Hilfe stets mit längerfristigen Strategien zur Rehabilitation und Entwicklung verknüpfen.

(E) Finanzielle Lebensfähigkeit

Viele der von externen Gebern geförderten Vorhaben im ländlichen Raum erwiesen sich nach Einstellung der externen Finanzierung als nicht lebensfähig. Um hier Abhilfe zu schaffen, wird die EG der Stärkung der institutionellen Kapazitäten vor Ort sowie der Schaffung dauerhafter Finanzierungsmechanismen (einschließlich der Erschließung lokaler Einnahmequellen) besondere Bedeutung beimessen. Dort, wo nur geringe Aussicht auf finanzielle Lebensfähigkeit besteht, wird die EG keine Vorhaben fördern.

(F) Unterstützung nationaler Strategien zur Bekämpfung der ländlichen Armut

Die EG wird schrittweise von der Förderung von Einzelprojekten zur Unterstützung von Sektorprogrammen und nationalen Entwicklungs- und Armutsminderungsstrategien übergehen.

(G) Subsidiarität bei Planung und Durchführung

Die EG wird die Dezentralisierung, d.h. die Übertragung der Zuständigkeit für Planung, Verwaltung, Mittelzuweisung und Leistungserbringung auf die unterste zur Wahrnehmung dieser Aufgaben fähigen Ebene der staatlichen Verwaltung, fördern.

(H) Beteiligung der Zielgruppen

Die EG wird die breite Beteiligung der Zielgruppen an Konzeption, Umsetzung, Monitoring und Evaluierung der Entwicklungsstrategien und -programme fördern.

8.2. Länderstrategien

Die EG wird ihren Beitrag zur Bekämpfung der ländlichen Armut im Rahmen umfassender Länderstrategien leisten. Diesen Strategien muss eine eingehende Analyse der Armutssituation in den einzelnen Ländern - mit Schwerpunkt auf die ländlichen Gebiete und die Politik und Strategien der Regierungen - zugrunde liegen. Im Rahmen dieser Analyse müssen vor allem die Hauptursachen der Ernährungsunsicherheit untersucht werden, damit Fragen der Ernährung und der Nahrungsmittelversorgung in den Mittelpunkt der Armutsminderung rücken.

Schließlich müssen auch Fragen des Umweltschutzes und der Bewirtschaftung natürlicher Ressourcen berücksichtigt werden, um (i) eine durch die Entwicklungsprogramme mittelbar oder unmittelbar verursachte Umweltbelastung zu vermeiden, die sonst die Nachhaltigkeit beeinträchtigen und der Erreichung der Entwicklungsziele entgegenwirken könnte, sowie (ii) Möglichkeiten zur Verbesserung der Umweltbedingungen zu erkennen und zu nutzen, um dadurch auch bessere Rahmenbedingungen für wirtschaftliche und entwicklungsbezogene Aktivitäten zu schaffen und dem für die EG prioritären Ziel eines verbesserten Umweltschutzes Rechnung zu tragen.

Anhang 3 enthält methodische Leitlinien für die Durchführung einer länderbezogenen Armutsanalyse, deren Ergebnisse in die Ausarbeitung von nationalen Armutsminderungsstrategien, EG-Länderstrategien und ggf. auch nationalen Strategien zur ländlichen Entwicklung einfließen müssen.

Folgende Prozesse und Ansätze sollen unter Einsatz sämtlicher Finanzierungsinstrumente der EG einschließlich der geographischen und thematischen Haushaltslinien gefördert werden.

* Nationale Entwicklungs- und Armutsminderungsstrategien

Die EG wird in zunehmendem Maße sowohl im Rahmen eines politischen Dialogs als auch durch die Bereitstellung technischer Hilfe und finanzieller Ressourcen die Ausarbeitung und Umsetzung nationaler Entwicklungs- und Armutsminderungsstrategien unterstützen. Dabei wird die EG der Bekämpfung der ländlichen Armut und der Förderung der Ernährungssicherheit und des Umweltschutzes besondere Beachtung schenken und eine breit angelegte Debatte zu vielen Themen der Politik, der institutionellen Strukturen und der öffentlichen Ausgaben anstoßen, die - wie in Abschnitt 7 - für die Armutsminderung im ländlichen Raum von Relevanz sind.

* Strategien der ländlichen Entwicklung

Im Falle von Ländern, die über keine umfassende nationale Entwicklungsstrategie verfügen und deren soziale und wirtschaftliche Entwicklung in hohem Maße von der ländlichen Wirtschaft abhängt, ist die Ausarbeitung von Strategien zur ländlichen Entwicklung sinnvoll, die dann einen kohärenten Rahmen bilden für effizientes und abgestimmtes Handeln im ländlichen Raum (siehe Anhang 3).

* Sektoransätze

Die EG wird ihre Entwicklungshilfe zur Unterstützung von sektoralen Programmen zunehmend in Form von Budgethilfe bereitstellen. Um die Wirksamkeit dieser Form der Unterstützung bei der Bekämpfung der ländlichen Armut sicherzustellen, wird die EG einer Analyse der Sektorpolitik, institutionellen und sektorpolitischen Reformen, der effizienten Verwaltung der öffentlichen Ausgaben sowie der Überwachung der Sektorprogramme besondere Bedeutung beimessen.

Die EG ist sich dessen bewusst, dass Sektorprogramme und Budgethilfe erst bei Erfuellung bestimmter Voraussetzungen eingeführt werden können. Dieser Ansatz führt nur dann zum Erfolg, wenn zwischen Regierungen und Gebern eine tragfähige, auf die Eigenverantwortung des Empfängerlands gründende Partnerschaft besteht, wenn die breite Beteiligung der Zielgruppen an der Prioritätensetzung gewährleistet ist, wenn in der öffentlichen Verwaltung für ein ausreichendes Maß an Rechenschaftspflicht gesorgt wird und wenn die Verwaltungsbehörden über die notwendige Kapazitäten verfügen, um Sektorprogramme auszuarbeiten, durchzuführen und zu koordinieren. Folglich werden die Sektoransätze schrittweise je nach den Voraussetzungen in den einzelnen Ländern eingeführt werden. In der Zwischenzeit wird sich die EG aktiv an der Schaffung der notwendigen rechtlichen, institutionellen, haushaltstechnischen und finanziellen Rahmenbedingungen beteiligen.

Damit im Rahmen der Sektoransätze auf die spezifischen Bedürfnisse der Zielgruppe eingegangen und dadurch ein wirksamer Beitrag zur Armutsbekämpfung geleistet werden kann, müssen auch die Kommunalverwaltung und die lokale Bevölkerung eine aktive Rolle spielen. Einerseits muss die lokale Bevölkerung an der Planung und Überwachung der Mittelverwendung beteiligt werden, andererseits muss es den Kommunalbehörden überlassen werden, die im Rahmen verschiedener Sektorprogramme geförderten Maßnahmen auf lokaler Ebene zu koordinieren.

* Projektansatz

Dort, wo Sektoransätze noch nicht eingeführt werden konnten bzw. noch in den Kinderschuhen stecken, wird die EG weiterhin einzelne Entwicklungsprojekt finanzieren. Bei den Projekten im Bereich der ländlichen Entwicklung wird der Schwerpunkt voraussichtlich auf folgenden Aspekten liegen: i) Infrastruktureinrichtungen und Dienstleistungen zugunsten der armen Bevölkerung, ii) institutionelle und politische Reformen, iii) Kapazitätenaufbau und iv) Kommunalverwaltungsprogramme. Doch auch dort, wo sie weiterhin einen projektbezogenen Ansatz verfolgt, wird die EG eine sektorale Koordinierung mit den Regierungen und anderen Gebern anstreben, um die allmähliche Entwicklung gemeinsamer Ansätze und Durchführungsverfahren zu fördern.

* Förderung zivilgesellschaftlicher Organisationen

Die EG wird zivilgesellschaftliche Organisationen (Erzeugergemeinschaften, Wirtschaftsverbände, Basisorganisationen) aktiv unterstützen, deren Arbeit den Armen des ländlichen Raums direkt zugute kommt. Diese Organisationen spielen eine wichtige Rolle bei der Förderung von der örtlichen Bevölkerung selbst initiierter Entwicklungsprozesse und bei der Schaffung von gemeinschaftlichen Institutionen, die die Rechte der armen ländlichen Bevölkerung stärken. In vielen Regionen sind die zivilgesellschaftlichen Organisationen die einzigen Dienstleistungsanbieter, die die Armen des ländlichen Raum tatsächlich erreichen können. Neben der Finanzierung zivilgesellschaftlicher Organisationen wird die EG auch deren Teilnahme an von der Regierung durchgeführten Projekten und Sektorprogrammen unterstützen.

8.3. Maßnahmen auf regionaler Ebene

Eine verstärkte handels- und entwicklungspolitische Zusammenarbeit auf regionaler Ebene bietet vielversprechende Möglichkeiten zur Steigerung des Wirtschaftswachstums und der internationalen Wettbewerbsfähigkeit der Entwicklungsländer - mit unmittelbaren Auswirkungen auch auf die Ökonomie des ländlichen Raums. Vorausgesetzt, dass sie der Bevölkerungsmehrheit, dem informellen Sektor und der ländlichen Bevölkerung zugute kommt, kann diese Zusammenarbeit zur Lösung gemeinsamer regionaler Probleme (Schaffung von Arbeitsplätzen und Einkommensmöglichkeiten, menschliche Entwicklung, Armutsminderung) beitragen.

Die Europäische Gemeinschaft verfügt über die notwendigen Erfahrungen sowie über entsprechende Finanzmittel, um die regionale Integration zu fördern und die Entwicklungsländer bei der Bewältigung grenzübergreifender Herausforderungen zu unterstützen. Die EG wird die für regionale Maßnahmen verfügbaren Mittel zur Erreichung folgender prioritären Ziele bei der Bekämpfung der ländlichen Armut einsetzen:

(1) Stärkung der regionalen Integration und Errichtung von Freihandelszonen nach dem Modell der im Abkommen von Cotonou vorgesehenen Wirtschaftspartnerschaftsabkommen,

(2) Regionale Harmonisierung der Agrar- und Ernährungssicherungspolitik,

(3) Förderung regionaler Agrarforschungsvorhaben und Aufbau regionaler Spitzenforschungszentren,

(4) Ausbau der regionalen Infrastruktur,

(5) Förderung der Tiergesundheit und Bekämpfung von Tierkrankheiten,

(6) Verwaltung gemeinsamer Naturressourcen und Bewältigung grenzübergreifender Umweltprobleme wie z.B. Bodendegradierung und Katastrophenvorbeugung,

(7) Steuerung der internationalen Migration,

(8) Kapazitätenaufbau, Vernetzung und Austausch.

8.4. Maßnahmen auf internationaler Ebene

Auf internationaler Ebene wird die EG weiterhin Prozesse unterstützen, die eine gerechtere soziale und wirtschaftliche Entwicklung fördern. Sie wird insbesondere die Bereitstellung von globalen öffentlichen Gütern unterstützen, die für die Bekämpfung der ländlichen Armut von Relevanz sind:

(1) Weltweite Agrarforschung mit Schwerpunkt auf Sammlung, Konservierung, Verwaltung und Verbesserung genetischer Ressourcen sowie auf der agrarpolitischen Forschung,

(2) Wirksame und gerechte Systeme zum Schutz der Rechte an geistigem Eigentum im Zusammenhang mit dem TRIPS-Abkommen,

(3) Maßnahme zur Bekämpfung der wichtigsten übertragbaren Krankheiten, [8]

[8] Siehe Kommissionsmitteilung an den Rat und das Europäische Parlament über eine beschleunigte Aktion zur Bekämpfung der wichtigsten übertragbaren Krankheiten im Rahmen der Armutsminderung, KOM(2000)585, 20. September 2000

(4) Umsetzung der multilateralen Umweltabkommen durch Einbeziehung globaler Umweltbelange und -ziele in die nationalen Entwicklungs- und Sektorstrategien sowie durch Unterstützung der Entwicklungsländer bei der Erfuellung ihrer Verpflichtungen,

(5) Förderung internationaler Rohstoffabkommen als Instrument des Dialogs und der Koordinierung zwischen den wichtigsten Marktpartner (Erzeugern/Exporteuren und Importeuren/Verbrauchern),

(6) Austausch von Fachwissen über die Bekämpfung der ländlichen Armut und die Wechselwirkungen zwischen Armut und Umwelt.

9. Kohärenz und Komplementarität

9.1. Kohärenz

Neben der Entwicklungszusammenarbeit sind auch viele andere Politikbereiche der EU - u.a. Handels-, Agrar- und Fischereipolitik, Nahrungsmittelhilfe, Forschung und technologische Entwicklung, Umweltschutz, Konfliktprävention und Migration - bei der Bekämpfung der ländlichen Armut von Relevanz. Daher muss unbedingt gewährleistet werden, dass die internen und externen Politiken der EU ein hohes Maß an Kohärenz aufweisen und sich im Hinblick auf die Armutsminderung und die Förderung einer nachhaltigen Entwicklung gegenseitig verstärken. Entsprechend den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates in Göteborg wird zu diesem Zweck bei allen wichtigen innen- und außenpolitischen Vorhaben eine Nachhaltigkeitsprüfung durchgeführt, um deren soziale, wirtschaftliche und ökologische Auswirkungen zu untersuchen. Darüber hinaus soll die Anpassung wichtiger EU-Politiken wie der GAP und der gemeinsamen Fischereipolitik fortgesetzt werden. Im Folgenden wird kurz auf die wichtigsten Aspekte der Kohärenz im Zusammenhang mit der ländlichen Entwicklung eingegangen.

Handel und Entwicklung

Aufgrund ihres historischen Erbes, verfehlter Entwicklungsstrategien und der Handelspolitik der OECD-Länder sind viele Entwicklungsländer weiterhin in starkem Maße vom Rohstoffexport abhängig. Diese Abhängigkeit von einigen wenigen Rohstoffen führt dazu, dass viele Entwicklungsländern heftigen weltmarkbedingten Schwankungen der Exporterlöse ausgesetzt sind und ihre natürlichen Ressourcen übermäßig ausbeuten. Die Verschlechterung der Terms of Trade bei Rohstoffen führt zur weiteren Schwächung der ohnehin prekären Lage der Entwicklungsländer.

Es gibt eine Reihe von Bereichen, in denen die Entwicklungszusammenarbeit die Entwicklungsländer bei der Überwindung dieser Abhängigkeit unterstützen kann. In diesem Zusammenhang wird die EG insbesondere

* den Mehrwert der lokalen Produktion durch Förderung der Diversifizierung und Verarbeitung steigern,

* eine aktive Rolle bei internationalen Verhandlungen über die Stabilisierung der Rohstoffmärkte und die Entwicklung internationaler Mechanismen zur Bewältigung von Marktrisiken spielen,

* die regionale Zusammenarbeit, den regionalen Handel und die regionale wirtschaftliche Integration fördern, um die Abhängigkeit der Entwicklungsländer von den Exportmärkten in den OECD-Ländern zu verringern und ihre Wettbewerbsfähigkeit zu stärken,

* sektorale Strategien in den Entwicklungsländern unterstützen, in denen die Zwänge und Chancen des Weltmarkts und der Zugang zu Marktinformationen Berücksichtigung finden,

* den Kapazitätenaufbau fördern und die Entwicklungsländer dabei unterstützen, den eigenen Rechts- und Regulierungsrahmen zu verbessern und ihre Verhandlungsfähigkeit in den internationalen Foren zu stärken.

Doch damit die Entwicklungszusammenarbeit Wirkung zeigt, muss sie durch Maßnahmen zur Gewährleistung der Kohärenz zwischen der Entwicklungs- und der Handelspolitik der EU flankiert werden. Aufbauend auf den erheblichen Fortschritten der letzten Jahren (z.B. EU-Initiative "Alles außer Waffen", Allgemeines Präferenzsystem, Kontingente und Handelspräferenzen zugunsten der AKP-Länder) wird die EU zur weiteren Stärkung der Kohärenz Maßnahmen ergreifen, um die Exportmöglichkeiten der Entwicklungsländer zu fördern und ihre Fähigkeit zur Integration in das multilaterale Handelsregime zu verbessern. Dabei liegt der Schwerpunkt auf folgenden Aspekten:

* besondere und differenzierte Behandlung der Entwicklungsländer im Rahmen der neuen WTO-Verhandlungsrunde ist erforderlich um ihren spezifischen Bedürfnissen und Zwängen Rechnung zu tragen;

* bei den nichttarifären Handelshemmnissen wie den Sicherheits- und Gesundheitsschutzstandards der EU müssen die Grundsätze der Berechenbarkeit und Nichtdiskriminierung gelten - zudem müssen die Entwicklungsländer ausreichend Zeit haben, ihre Rechtsvorschriften sowie ihre Produktions-, Absatz- und Qualitätssicherungssysteme anzupassen;

* die WTO-Regeln im Bereich geistiges Eigentum müssen - vor allem im Bezug auf genetische Ressourcen - für ein Gleichgewicht sorgen zwischen den Rechten der Unternehmen einerseits und den Rechten der Entwicklungsländer und gefährdeter Bevölkerungsgruppen;

* die Entwicklungsländer müssen Zugang zu einem möglichst breiten Spektrum genetischer Ressourcen gewährt werden und einen angemessenen Nutzen aus der Bereitstellung der eigenen genetischen Ressourcen ziehen können,

* zur Förderung einer nachhaltigen Forstwirtschaft und des Handels mit forstwirtschaftlichen Erzeugnissen aus nachhaltig bewirtschafteten Wäldern müssen entsprechende Rechts- und Marktinstrumente entwickelt werden.

Gemeinsame Agrarpolitik

Die Agrarpolitik der OECD-Länder wirkt sich in zweierlei Hinsicht negativ auf die ländliche Ökonomie der Entwicklungsländer aus: (i) durch Begrenzung des Zugangs für Produkte aus den Entwicklungsländern, die mit einheimischen Produkten konkurrieren; (ii) durch die Subventionierung von Exporten, die in den Entwicklungsländern zu Preisen unterhalb der lokalen Produktionskosten auf den Markt gelangen und dort mit einheimischen Produkten entweder direkt (wie bei Milch und Milcherzeugnissen) oder indirekt durch Substitution lokal hergestellter Nahrungsmittel (Getreide, Fleisch) in Konkurrenz stehen. Generell führt die interne und externe Stützung der Landwirtschaft in den Industrieländern i) zu einer künstlichen Steigerung des Angebots auf dem Weltmark, (ii) zur Absenkung des Preisniveaus und (iii) zu heftigen Schwankungen der Weltmarktpreise.

In einigen Bereichen hat die EG bereits erhebliche Fortschritte erzielt. So ist die Gemeinsame Agrarpolitik seit 1992 grundlegend reformiert worden, und die Nahrungsmittelhilfe dient nicht mehr zur Beseitigung von Agrarüberschüssen, sondern ist zu einem integralen Bestandteil der Entwicklungspolitik der EG geworden. Dies hat zu einen deutlichen Rückgang der Nahrungsmittelhilfe geführt, der auch den Übergang von der Nahrungsmittelhilfe zur Ernährungssicherung und von der Bereitstellung von Nahrungsmitteln zur Gewährung von Finanzhilfen widerspiegelt. Auch bei den Ausfuhrsubventionen für landwirtschaftliche Erzeugnisse ist ein allmählicher Rückgang festzustellen, der auf generell sinkende Exporte und die Entwicklung des Wechselkurses Euro/US-Dollar zurückzuführen ist.

Für die Entwicklungsländer wird die nächste WTO-Verhandlungsrunde neue Handelsmöglichkeiten im Agrarbereich eröffnen, vorausgesetzt, dass sich die OECD-Länder zu Zugeständnissen bereit zeigen in der Erkenntnis, dass ein gerechtes internationales Handelsregime sowohl für die Entwicklungs- als auch für die Industrieländer wirtschaftliche Vorteile bringt. In diesem Zusammenhang hat die EU u.a. vorgeschlagen, [9]:

[9] WTO-Verhandlungen im Agrarbereich: Entwurf eines umfassenden EG-Verhandlungsvorschlags - Schlussfolgerung des Rates 13656/00 (20. und 21. November 2000)

* dass für alle Produkte aus den am wenigsten entwickelten Ländern der freie Zugang zu den Märkten der OECD-Länder gewährleistet werden sollte (gemäß der Initiative "Alles außer Waffen"),

* dass die Industrieländer und die reichsten Entwicklungsländer den anderen Entwicklungsländern und insbesondere den am wenigsten entwickelten Ländern weitgehende Handelspräferenzen einräumen sollten,

* dass die internen Stützungsmaßnahmen zur Sicherung des Lebensunterhalts ländlicher Gemeinschaften und zur Förderung der Ernährungssicherheit in den Entwicklungsländern als Beitrag zur Armutsminderung ggf. unter die "Green Box" fallen und daher von den Senkungsverpflichtungen ausgenommen werden sollten,

* dass die Handelpräferenzen stabil und berechenbar sein sollten, um die Voraussetzungen für verstärkte Investitionen im Agrarsektor der Entwicklungsländer zu schaffen.

Die Produktion und Ausfuhr einer breiteren Palette landwirtschaftlicher Primär- und Verarbeitungserzeugnisse aus den Entwicklungsländern ließen sich auch dadurch fördern, dass das Allgemeine Präferenzsystem überarbeitet wird, um einen noch günstigeren Zugang zu den Märkten der OECD-Länder zu schaffen.

Die Entwicklungszusammenarbeit kann diesen Transformationsprozess fördern, indem die Entwicklungsländer bei der Anpassung der Agrarpolitik und der Überprüfung der Steuer- und Handelpolitik unterstützt werden, um dadurch kohärente und dauerhafte Anreize für Produzenten zur Erschließung von Marktchancen auf lokalen, regionalen und internationalen Märkten zu schaffen.

Gemeinsame Fischereipolitik

In der Kommissionsmitteilung "Fischerei und Armutsminderung" [10] und den einschlägigen Schlussfolgerungen des Rates wird die Kommission dazu aufgefordert, (i) in den Entwicklungsländern, in denen die Fischerei einen wichtigen Beitrag zur sozialen und wirtschaftlichen Entwicklung leistet, die Förderung dieses Sektor stärker zu betonen (Berücksichtigung der Fischerei in den regionalen Strategien und den Länderstrategien) und (ii) bei der Umsetzung von Maßnahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik, die die Entwicklungsländer betreffen, die Ziele der nachhaltigen Entwicklung und der Armutsminderung zu berücksichtigen. Damit wird einerseits die Grundlage gelegt für eine verbesserte Kohärenz zwischen der Entwicklungszusammenarbeit der EG und der externen Dimension der Gemeinsamen Fischereipolitik. Andererseits wird es dadurch möglich,

[10] Kommissionsmitteilung and den Rat und das Europäische Parlament über Fischerei und Armutsminderung, KOM (2000) 724, 8. November 2000

* die Fischereipolitik und die Bewirtschaftung der Fischereiressourcen in den Entwicklungsländern (sowohl auf nationaler als auch auf regionaler Ebene) zu verbessern,

* die Entwicklungsländer in die Lage zu versetzen, die eigenen Fischereiressourcen in geeigneter Weise zu nutzen und sich stärker am Welthandel zu beteiligen,

* die Übereinstimmung der EG-Fischereiabkommen mit der Fischereipolitik der Entwicklungsländer und den Zielen der nachhaltigen Ressourcenbewirtschaftung zu gewährleisten.

Allerdings sind weitere Forschritte notwendig,

* um - durch Verhandlungen mit den Küstenentwicklungsländern - transparente und nichtdiskriminierende Regeln für den fairen Wettbewerb zwischen den Fernfischereiflotten der EU-Mitgliedstaaten und anderer Länder um Zugang zu den überschüssigen Beständen zu schaffen,

* die Gemeinsame Fischereipolitik - einschließlich der entsprechenden Finanzierungsinstrumente - zu reformieren und dadurch das Ziel der nachhaltigen Fischerei auch über die gemeinschaftlichen Gewässer hinaus zu fördern.

9.2. Komplementarität mit den Maßnahmen der EU-Mitgliedstaaten und anderer wichtiger Gebern

Zur Sicherstellung der Komplementarität ist es notwendig, dass die Geber die nationalen Regierungen bei der Schaffung eines einheitlichen Kooperationsrahmens gemeinsam unterstützen, an dem sich dann alle Geber orientieren können. Prinzipiell befürwortet die EG dabei einen Ansatz, wobei in jedem Land ein einziger Geber die Führungs- und Koordinierungsrolle übernimmt und als Hauptansprechpartner für die nationalen Behörden fungiert.

In den Ländern, in denen die ländliche Entwicklung einen Schwerpunkt der Länderstrategie der Kommission bildet, steht die EG bereit, im Hinblick auf die Unterstützung der einzelnen Regierungen bei den notwendigen Analysen (Armuts-, Ernährungs- und Umweltprofile) und bei der Schaffung eines angemessenen Rahmens auf nationaler Ebene für die Umsetzung einer kohärenten Strategie (einschließlich einer klaren Prioritätensetzung in Beug auf politische/institutionelle Reformen, Investitionen und Dienstleistungen) im ländlichen Raum eine Führungsrolle zu übernehmen. Bei den nationalen Strategien zur Armutsminderung wäre diese Rolle mit der Aufgabe verbunden, die angemessene Berücksichtigung der Belange der ländlichen Gebiete zu gewährleisten.

ANNEXES

ANNEX 1 - The changing context of rural poverty

1) Changes in the global economy

* Globalisation

Although rural areas in developing countries are becoming more integrated into global trade and investment, the process of globalisation is uneven. In particular, the Least Developed Countries and despite the Commission's "Every But Arms" initiative are still largely excluded from global markets, and account for less than half of one percent of world trade.

* Privatisation

Many developing countries have made substantial progress in liberalising and privatising their economies. The rural poor live in a new situation where the role of the state has been reduced and the involvement of the private sector is gaining importance. Although there have been many benefits, the private sector is still predominant in easily accessible areas.

2) Socio-economic changes

* Urbanisation

By 2010 the number of urban dwellers will exceed the number of rural dwellers for the first time in human history. Rural areas will be affected by increasing outmigration to urban areas with major impacts on labour availability and family structures. Rural areas will benefit from the growth of urban markets and the inflow of remittances sent home by migrant workers.

* Diversification of rural livelihoods

The rural poor depend on multiple income sources, and engage in both farm and non-farm activities. In many rural areas agricultural production accounts for a declining share of the local economy, and the non-farm sector is growing in importance.

* HIV/AIDS

In 2000 there were 36 million people infected with HIV/AIDS, and 3 million deaths, mainly in Sub-Saharan Africa. The impacts on affected rural communities are devastating, and include the loss of adult providers, increased health and funeral costs, the withdrawal of children from school, the sale of productive assets, the accumulation of debt, the weakening of community institutions and general economic decline.

3) Political trends

* Decentralisation

Many developing countries have embarked on decentralisation programmes to transfer administrative, decision making and fiscal functions from the centre to local levels. The aim is to make government more responsive to local needs, to increase the efficiency of service delivery and to enhance participation and accountability.

* Civil society participation

In many developing countries, civil society organisations are playing an increasing role in policy dialogue and the delivery of services to the poor. Civil society refers to a broad range of non-state actors including NGOs, community based organisations, producer and trade associations, trade unions, the media and academia.

* Conflict and insecurity

Armed conflict has a hugely destructive effect on rural communities

4) Environmental problems

The ecosystems that are the basis of rural livelihoods are increasingly heavily exploited, resulting in a number of environmental problems including land degradation, deforestation, overgrazing, overfishing and the loss of global biological diversity. Many countries are experiencing increasing water scarcity, which limits their potential to expand irrigation. In addition, global warming is likely to result in changes in rainfall patterns, greater variability of climate and extreme weather events, increased flooding and sea level rise and significant changes in agricultural production patterns and agricultural risks.

There are close connections between environmental management and poverty reduction. [11] In favourable conditions a virtuous circle can develop where sustainable natural resource management contributes to rural poverty reduction, which in turn generates additional resources for investment in environmental improvements. However, the rural poor often face the opposite situation - a vicious circle of accelerating environmental degradation and deepening poverty. The rural poor are particularly affected by environmental degradation for several reasons:

[11] World Bank/DfiD/UNDP/ EC Poverty & Environment Paper (January 2002)

* They are particularly dependent on the direct utilisation of natural resources, such as soil, water, forests, pastures, fisheries and biodiversity, and therefore suffer most when these resources are degraded.

* They are vulnerable to natural disasters. Environmental degradation processes, such as deforestation and soil erosion, increase the likelihood of natural disasters.

* They are often exposed to water pollution, and are in the weakest position to mitigate the effects.

Rural poverty, in turn, contributes to environmental degradation processes:

* Because the poor tend to be preoccupied with their immediate survival needs they are often unable to manage natural resources for long term sustainability.

* As a result of population growth and migration, the rural poor are increasingly concentrated on marginal lands (e.g. mountain slopes and drylands) that are particularly vulnerable to degradation processes.

Although poverty is a major cause of unsustainable natural resources management, it must be recognised that environmental degradation is also caused to a great extent by the non-poor, who consume many more resources than the poor. Commercial interests are also responsible for large scale environmental damage, such as tropical deforestation, cattle ranching and overfishing.

ANNEX 2 - Changing approaches to Rural Development

Over the past forty-five years, rural development constituted one of the main priority areas for EC Development Cooperation. Within the European Community's Development Policy (COM (2000) 212), food security and sustainable rural development strategies is one of the six priority activities for Community Development Aid.

On average, rural development accounted for roughly 25% of the Commission's overall development assistance. During the 80's, with massive support provided to large integrated rural development programmes, the rural development share represented more than 50% of total aid. During the 90's this share dropped sharply below the 10% line.

Over the same period, the approach to rural development has constantly evolved:

The 60's were dominated by uncoordinated piecemeal interventions with a focus on agriculture and the various sub-sectors and hardly any link to other major sectors. Stand-alone projects were the main aid delivery tools. Sector policy and institutional issues were taboo.

During the 70's considerable efforts were made to increase the links between agriculture, transport and the social sectors. With regard to agriculture and its different sub-sectors, the focus was increasingly on farming systems and crop diversification. Massive support was provided to the development of cash and export crops. In terms of aid delivery, there was a shift from stand-alone projects to more comprehensive development programmes. Policy and institutional issues were addressed through ad-hoc donor conditionality.

During the 80's support to rural development was mainly provided through large-scale, area-based Integrated Rural Development Programmes. This multi-sectoral approach applied by most of the major donors, made it possible to address in a coherent manner the whole spectrum of constraints and to seize the various development opportunities. But at the same time this approach overstreched the managing capacity of developing countries and resulted in heavy and unsustainable technical assistance and donors driving the rural development agenda in their respective "zones of influence". Under these circumstances, it was also difficult to establish a common and coherent dialogue with national governments on policy and institutional reform.

With the arrival of increasingly comprehensive national development frameworks over the 90's, conditions are ripe to adopt a mainstream approach to rural development i.e. to work within existing or emerging frameworks of policies, strategies and institutions and to incorporate rural poverty reduction, food security and sustainable natural resources management objectives.

The proposed Communication to Council and Parliament reorients the Commission's working practices towards a mainstream approach to rural development.

The main thrust of the proposed EC strategy for rural poverty reduction is to ensure that rural development concerns are properly addressed within the country's poverty analysis as a first step to formulate a comprehensive national development strategy. Further in the process, rural development concerns have to be integrated into the macroeconomic framework and all relevant sector policies and strategies. Finally, rural development concerns and priorities need to be reflected in the government budget (including donor support) and the services provided by the public sector.

National development strategies, poverty reduction strategies or rural development strategies will constitute the strategic frameworks for analysis and strategy formulation. Sector wide approaches and decentralised cooperation will be the main delivery tools. Privatisation and market liberalisation will require a redefinition of the role of the state.

* National Poverty Reduction Strategies

Many developing countries have prepared Poverty Reduction Strategy Papers (PRSPs) that define an overall policy and public expenditure framework for poverty reduction covering all sectors. A key aim has been to formulate comprehensive poverty reduction strategies on the basis of principles of national ownership, broad stakeholder participation and partnership between governments and donors. The early experience of PRSPs has been promising, but there is a need to take more specific account of the rural dimensions of poverty and problems of natural resource degradation.

* Sector Wide Approaches

Donors are moving away from funding standalone projects towards supporting sector programmes covering all financing requirements of a particular sector, as well as policy and institutional reforms. The sector wide approach offers important advantages over traditional projects in terms of building country ownership, strengthening donor coordination and addressing sector policy and public expenditure issues in a more comprehensive way. It also provides an appropriate framework for budgetary support. It is expected that donor support for rural development will increasingly be channelled through sector programmes in key sectors such as agriculture, health, education, transport and natural resources management. This will require the mainstreaming of rural poverty reduction and sustainable natural resources management objectives into the design of each sector programme, and the effective coordination of programmes in different sectors.

* Decentralisation Processes

Decentralisation plays a key role in achieving coordinated rural development at the local level. It involves the decentralisation of political power, decision making and budgetary resources and it is essential for improving national policies and strategies. Local government is in the best position to respond to local needs and to coordinate interventions in different sectors that reach the local level.

* Redefining the Role of the State in Rural Areas

Many developing countries have implemented privatisation programmes and liberalisation measures that aim to encourage private sector development and foreign investment. The state has withdrawn from many areas of service provision and production, and is increasingly focused on the provision of public goods. In principle, these reforms offer important benefits for rural poverty reduction by providing a foundation for market led development, encouraging private investment, reducing the wasteful use of public resources and allowing governments to concentrate expenditure on public goods provision and poverty reduction.

In practice, the impact of privatisation and liberalisation on rural poverty has been mixed. The ability of the poor to take advantage of opportunities in the market depends very much on their access to productive assets. The development of the private sector has also been uneven, and has concentrated on the most accessible and densely populated areas. In remote areas the private sector is undeveloped as a result of high transport and transactions costs and weak demand. Market failures, such as information problems, externalities and barriers to entry, are particularly prevalent in rural areas. This means that there is often a lack of competition, and that certain markets may be absent or inaccessible to the poor.

The experience of liberalisation indicates that governments must take an active role in creating the conditions for market development. This includes building and maintaining infrastructure to improve market access, providing market information, monitoring and enforcing quality standards, providing an enabling regulatory environment and putting in place a legal framework to enforce contracts. There is also a need to safeguard the provision of services that are particularly important to the rural poor where private sector services are unavailable, inaccessible or unaffordable.

ANNEX 3 - Integrating rural development objectives into country programming A methodological guide for country analysis

This annex presents a methodology to guide the process of country analysis with a view to informing National Poverty Reduction Strategies, EC Country Strategies and where required, national rural development strategies.

The EC will support actions for rural poverty reduction as part of its wider Country Support Strategies. These strategies need to be informed by a detailed analysis of the country's poverty situation with a particular focus on rural areas and government policies and strategies as defined in the country's strategic development framework.

The EC will pay particular attention to the treatment of rural poverty, food security and environmental issues. It will encourage a broad debate on the range of policy, institutional and public expenditure issues that are relevant to rural poverty reduction as. In the absence of comprehensive national development strategies, and in countries highly dependent on the rural economy for the social and economic development, there is a case for the formulation of rural development strategy to provide a coherent strategic framework for efficient and co-ordinated interventions in the rural space.

Proposed roadmap

Step 1: Rural poverty/food security profile

Key issues to be looked at are: main socio-economic and natural resources indicators, livelihood analysis of the main rural population groups as well as the groups to be targeted by the rural development strategy.

1.1. Rural areas and rural populations

* Short presentation of the main features of rural areas (agro-ecological zones, main resources of rural areas and main economic activities, etc.) and of the rural population as a whole (share in the total population, poverty dimensions, etc.).

* Main trends and issues regarding rural population livelihood outcomes (income, well-being, vulnerability to risk, food security, sustainability of natural resources management).

1.2. The main rural groups and their livelihoods

* Short presentation of the main rural population groups and of the salient features of their livelihoods.

1.3. The rural groups to be targeted by a Rural Development strategy

* Identification of the rural population groups targeted by the Rural Development strategy, including their location and size.

* Description of the livelihoods of these population groups (assets, strategies, outcomes) and of the related trends and shocks. In this description, attention will be given to developments that take place outside the main activities of the given populations, but that they make a significant contribution to their livelihood. This description will be summarised in a table complying with the model of table 1 of the guidelines.

* Reasons underlying the choice of these target groups.

Step 2: Assessment of rural institutions. This will include a comprehensive assessment of the political, legal, administrative, economic and social institutions affecting rural areas, as well as gender relations, ethnicity and important social and cultural practices. It will indicate how far and through which mechanisms each given element impacts on the livelihood of the targeted rural population groups:

* Political and administrative structures

* Law, regulations and practices governing the distribution of assets among rural households and within households

* Social and cultural practices, special attention being given to those practices which lead to discrimination based on gender, religion, membership of an ethnic group or occupational status

* Market institutions and mechanisms for inputs and outputs

* Taxation

Step 3: Analysis the causes of rural poverty and development opportunities. On the basis of the six aspects of rural poverty identified in section 4 of this communication, this step will diagnose the problems facing different groups of the rural poor, and will identify development opportunities. Problems will be ranked in relation to their acuteness and the breadth of their impact.

This section will:

* Identify the problems that impact on the outcome of rural livelihoods,

* Assess the relevance of these problems for the population groups targeted by the rural development policy,

* Evaluate the acuteness of these problems, that is on the one hand their seriousness, and on the other hand the size of the affected population groups,

* Survey the current trends relative to the seriousness of these problems (improvement or aggravation),

* Assess the breadth of the problems' impact on livelihood outcomes,

* Pinpoint the problems whose negative impact is mutually reinforcing and should therefore be tackled in a co-ordinated approach,

* And finally list the problems which a rural development strategy should aim at alleviating or removing.

Step 4: Assessment of policies and programmes addressing rural poverty. This will examine the role of existing government policies and programmes addressing rural problems and fighting rural poverty. It will also include an assessment of existing projects and programmes in rural areas funded by the EC and other donors. Because of the very diverse nature of the problems that affect rural livelihood outcomes, the range of policies and actions to survey may be large and will not be restricted to the sole actions and policies dealing with agriculture, livestock, fishery or forestry.

As far as possible, the dimension of donors interventions will be assessed and put in relation with the magnitude of the problems being tackled in order to highlight the areas in which additional resources might usefully be mobilised. Success stories and failures, notably of EC interventions, will be analysed with the view to draw lessons for future interventions.

Step 5: Prioritisation of actions for EC support. The EC cannot address all problems facing rural areas, and must therefore carefully prioritise its actions in order to ensure the most effective use of limited resources in fighting rural poverty. EC actions will be prioritised according to the following criteria:

* Long lasting impact on critical problems facing the rural poor

* Actions where the EC can offer particular added value and experience (in particular sector programmes and decentralised support)

* Cost effectiveness in tackling rural poverty

* Nationally owned policy priorities as presented in the Poverty Reduction Strategy Paper or other national development framework

* Opportunities to support processes of policy and institutional reforms that are favourable to the poor

* Coordination with other donors, in particular the EU Member States and UN agencies

Should some of the interventions envisaged not meet the Government objectives or not be consistent with Government policies, the Profile should recommend a policy dialogue with the Government prior to any i