Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zum Thema: "Die Rolle der Europäischen Investitionsbank (EIB) in der europäischen Regionalpolitik"

(2000/C 367/04)

Der Wirtschafts- und Sozialausschuss beschloss am 2. März 2000, gemäß Artikel 23 Absatz 3 seiner Geschäftsordnung eine Stellungnahme zu folgendem Thema zu erarbeiten: "Die Rolle der Europäischen Investitionsbank (EIB) in der europäischen Regionalpolitik(1)"

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Wirtschafts- und Währungsunion, wirtschaftlicher und sozialer Zusammenhalt nahm ihre Stellungnahme am 5. September 2000 an. Berichterstatter war Herr Donovan.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 375. Plenartagung am 20. und 21. September 2000 (Sitzung vom 20. September) mit 101 gegen 2 Stimmen bei 2 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Diese Stellungnahme gliedert sich in drei Abschnitte. Im ersten Abschnitt werden kurz das Konzept der Regionalpolitik bzw. - entsprechend der Terminologie der Europäischen Investitionsbank - "Konvergenz und Regionalentwicklung" untersucht. Im zweiten Abschnitt werden die der Regionalpolitik von der EIB beigemessene Priorität behandelt und einige Fragen bezüglich der Implementierung dieser Politik durch die verschiedenen Darlehensvergaben aufgeworfen. Im letzten Abschnitt werden eine Reihe von Schlussfolgerungen und Empfehlungen vorgelegt.

2. Was ist Regionalpolitik und warum wird sie gebraucht?

2.1. Der Abbau der Einkommensunterschiede zwischen geographischen Gebieten, Ländern oder Regionen sowie auch in ländlichen Gebieten innerhalb von Ländern wird allgemein als wünschenswert betrachtet. Die Hauptargumente zur Unterstützung dieser Ansicht können unter den folgenden Überschriften gruppiert werden:

1. Gleichmäßige Verteilung von Einkommen, Lebensstandard und Wahlmöglichkeiten;

2. Erhaltung der kulturellen Vielfalt;

3. Erhaltung der Lebensqualität;

4. Schutz der Umwelt durch die Vermeidung von Verkehrsstaus, Verschmutzung usw. in den wirtschaftlich am weitesten fortgeschrittenen Ländern oder Regionen;

5. Vermeidung nachteiliger Demonstrationswirkung, z. B. durch höheren Lebensstandard in einer produktiveren Region verursachte übertriebene Lohnforderungen in einer verhältnismäßig armen Region;

6. Nutzung der komparativen Vorteile einzelner Länder und Regionen;

7. In einer Währungsunion müssen Schocks vermieden werden, die ein Land stärker schädigen als andere. Dies liegt daran, dass das betroffene Land zur Lösung seiner besonderen Probleme keine Wechselkurs- (oder Zinssatz-) Instrumente nutzen kann. Das Auftreten derartiger "asymmetrischer" Schocks wäre weniger wahrscheinlich, wenn ein signifikantes Niveau wirtschaftlicher Konvergenz vorhanden wäre. (Dies ist Teil des Gedankengangs, der der Strategie für Struktur- und Kohäsionsfonds und andere EU-Initiativen, an denen die EIB maßgeblich beteiligt ist, zugrunde liegt.)

2.2. Diese Argumente sind zwingend, aber es sollte festgehalten werden, dass Regionalpolitik Kosten verursachen kann. Wenn z. B. eine Regierung aus kulturellen oder Umweltgründen Anreize dafür bereitstellt, dass Menschen, statt in städtische Räume umzusiedeln, in relativ unterentwickelten Regionen bleiben, muss eine solche Politik eindeutig aus öffentlichen Mitteln finanziert werden. Selbst wenn eine Regierung oder Institution Produktions- oder andere Unternehmen in weniger entwickelten Regionen ansiedelt, sind möglicherweise noch Beihilfen nötig. Dennoch scheinen viele Regierungen und Institutionen der Ansicht zu sein, dass die Sache derartige Kosten wert ist. Es ist durchaus möglich, dass die IT-Revolution durch die Verringerung der Abhängigkeit von Städten und des Bedarfs für die "Cluster"-Bildung der Regionalpolitik großen Auftrieb zu niedrigen oder ohne jegliche Kosten für die öffentliche Hand verschafft.

2.3. Es wird häufig gesagt, dass automatische finanzielle Transferleistungen nötig seien, damit eine Wirtschaftunion (insbesondere eine Währungsunion) funktionieren könne. Dieses Modell des "fiskalischen Föderalismus" wird in den USA und einigen europäischen Ländern angewandt. Wenn ein Staat in einem Jahr einen Einnahmenverlust erleidet, erhält er Transferzahlungen aus dem Bundeshaushalt in Form von Arbeitslosenunterstützung, Beihilfen usw. Trotzdem sind einige Staaten offensichtlich über viele Jahre hinweg in "relativer Armut" verblieben.

2.4. Die WWU folgt diesem Modell nicht. Tatsächlich werden die Struktur- und Kohäsionsfonds als Ersatz für fiskalischen Föderalismus angesehen - wobei jedoch häufig die Ansicht vertreten wird, dass diese Fonds einen kläglichen Ersatz darstellen; und natürlich sind sie kein Automatismus. Daher könnte es sich für einige Mitglieder der WWU als schwierig erweisen, das durchschnittliche Pro-Kopf-Einkommen der WWU einzuholen.

2.5. Es gibt in der Literatur jedoch auch die gegenteilige Sicht, dass für Länder mit einigermaßen ausgebauter Infrastruktur, rechtlichem Rahmen und Unternehmenskultur eine automatische Tendenz zur Konvergenz mit ihren weiterentwickelten Partnern besteht.

2.6. Während es historisch gesehen einige Ausnahmen von diesem Prozess der Konvergenz gibt, stellt sich dennoch eine wichtige Frage: Wenn Konvergenz ein automatischer Prozess ist, besteht dann Bedarf für besondere Maßnahmen und Institutionen zur Herbeiführung oder Beschleunigung dieses Prozesses? Die Antwort ist vermutlich "Ja", insbesondere in einer Währungsunion ohne fiskalischen Föderalismus.

3. Wie die EIB die Regionalpolitik implementiert

3.1. Die 1958 gegründete Europäische Investitionsbank ist in allererster Linie eine Bank. Ihre Ziele werden im Jahresbericht 1998 (S. 11) wie folgt beschrieben(2):

"Die wichtigste Aufgabe der Europäischen Investitionsbank, der Finanzierungsinstitution der Europäischen Union, besteht darin, mit ihren langfristigen Darlehen zur Integration, zur ausgewogenen Entwicklung und zum wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt der Mitgliedsländer der Union beizutragen. Bei der Verfolgung dieser Aufgabe legt die Bank das Schwergewicht vorrangig auf die Förderung der Konvergenz und der Regionalentwicklung, ohne dabei jedoch die anderen von ihrem Rat der Gouverneure definierten vorrangigen Ziele - insbesondere in den Bereichen TEN, Energie, KMU sowie Förderung von Wachstum und Beschäftigung durch die Finanzierung von Projekten im Bildungs- und Gesundheitswesen - zu vernachlässigen.

Die Darlehen der EIB, denen volkswirtschaftlich gerechtfertigte Projekte zugrunde liegen müssen, kommen vor allem den Sektoren Verkehr und Telekommunikation, Energie, Schutz der natürlichen und der städtischen Umwelt, Industrie und Dienstleistungen sowie Bildung und Gesundheit zugute. (Hervorhebung durch den Berichterstatter)".

3.1.1. Die Bank ist also eng mit der EU-Regionalpolitik verbunden. Dementsprechend hat der Verwaltungsrat der Bank im Januar 1999 einen ersten Operativen Gesamtplan auf der Basis des vom Rat der Gouverneure im Juni 1998 angenommenen Strategierahmens genehmigt.

3.1.2. Der Operative Gesamtplan besagt, dass innerhalb der Union eine Reihe von Zielen absolute Priorität haben, zu denen "die Förderung der Regionalentwicklung und des Zusammenhalts der Union, insbesondere durch eine enge Zusammenarbeit mit der Kommission im Rahmen der Umsetzung der Agenda 2000" gehört.

3.1.3. Die EIB muss jedoch ihren institutionellen Charakter mit den Effizienzgrundsätzen einer auf dem Kapitalmarkt tätigen Bank vereinen.

3.2. Während Hauptziel der EIB die Förderung der Konvergenz und der Regionalentwicklung ist, steht fest, dass es daneben noch weitere Ziele gibt. Einige dieser Ziele werden im obigen Absatz erwähnt, jedoch werden an anderer Stelle im Jahresbericht weitere Ziele aufgeführt:

- Unterstützung des erfolgreichen Beginns und der Konsolidierung der Währungsunion und der einheitlichen Währung;

- Entwicklung von auf Euro lautenden Kapitalmärkten;

- Implementierung des Programms für die Unterstützung von Wachstum und Beschäftigung in Europa(3);

- Kreditvergabe für arbeitsintensive Investitionen;

- Stadterneuerung;

- Erhaltung der Umwelt;

- Erhaltung der Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Industrie;

- Unterstützung von Ländern, die sich um Mitgliedschaft in der Union bewerben(4);

- Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Gewebes der Union;

- Unterstützung der auswärtigen Hilfs- und Kooperationspolitik der Union in weltweit 120 Ländern.

3.3. Oberflächlich betrachtet scheint diese Auflistung von Zielen schwerfällig und wenig fokussiert. In der Praxis ist dies jedoch weniger der Fall, da ein relativ großer Anteil der Gesamtkreditvergabe in benachteiligte Regionen fließt.

3.4. Die Gesamtkreditvergabe der EIB sah 1999 aus wie folgt:

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3.5. Die der Länderkategorie "Andere" zugewiesenen 1,6 Milliarden Euro werden sehr weit über beinahe 100 Länder verteilt und haben vermutlich kaum bzw. gar keine Auswirkungen auf die Wachstumsraten oder Konvergenztendenzen in diesen Ländern. Die Verwaltungslast in diesem Bereich des Kreditvergabeprogramms der EIB muss verglichen mit den daraus für die betroffenen Länder entstehenden Vorteile sehr hoch sein.

3.6. Die den 10 Beitrittskandidaten und Zypern zugewiesenen 2,4 Milliarden Euro könnten als eher niedrig eingeschätzt werden, da diese Länder beinahe definitionsgemäß zügig konvergieren müssen, um für die EU-Mitgliedschaft bereit zu sein.

3.7. Auf der anderen Seite der Medaille steht, dass die den 15 EU-Mitgliedstaaten zufließenden 27,8 Milliarden Euro wahrscheinlich zu viel sind. Die meisten dieser Länder sind bereits hoch entwickelt und die staatlichen und halbstaatlichen Unternehmen sollten relativ guten Zugang zur Finanzierung weiterer Entwicklung haben. Zwar ist es schwierig, verlässliche Daten zu bekommen, aber einiges weist darauf hin, dass diese Länder bereits konvergieren. Der Beitrag der EIB zu diesem Prozess wird später behandelt.

3.8. Die 15 EU-Mitgliedstaaten sind in etwa 150 Sub-Regionen unterteilt (z. B. 23 in Frankreich, 21 in Italien, 4 in Belgien, usw.), wobei Irland und Luxemburg jeweils als eine einzige Region definiert sind. Die Daten zum BIP pro Einwohner, die dafür herangezogen werden festzustellen, ob eine Sub-Region über oder unter dem EU-Durchschnitt liegt, beziehen sich auf 1995 und sind damit veraltet; sie deuten jedoch auf große Ungleichheiten hin. Die Region Hamburg z. B. hat ein BIP pro Einwohner, das beinahe dem Doppelten des EU-Durchschnitts entspricht, während die Zahl für Andalusien etwa die Hälfte beträgt. Dies bedeutet, dass die reichste Region in Europa etwa viermal besser dasteht als die ärmste. Auch hier ist wegen der dürftigen Datenlage nicht klar, ob diese Ungleichheiten mit der Zeit abnehmen oder ob der sub-regionale Schwerpunkt der EIB einen signifikanten Beitrag zur Konvergenz leistet.

3.9. Ein überraschendes Element ist, dass die EIB in recht großem Umfang Kredite an die am weitesten fortgeschrittenen EU-Länder vergibt. Die Tafeln im Anhang schlüsseln die Zahlungen nach Ländern und Regionen auf. Es lässt sich ebenfalls feststellen, dass viele der Sub-Regionen, deren BIP pro Einwohner über dem EU-Durchschnitt liegt, erhebliche Finanzierung erhalten haben. Dies liegt daran, dass Unterstützung für die TEN und Energie in den Zahlungen der Bank enthalten ist, wie die folgenden Projekte zeigen:

- Bau eines Autobahnabschnitts in Oberbayern (Deutschland);

- Straßenbahnlinie in Orléans (Frankreich);

- Kraftwerk nahe Turin (Italien);

- Entwicklung von Gasfeldern in der Nordsee (Vereinigtes Königreich);

- Ausbau des Mobiltelefonnetzes (Vereinigtes Königreich).

3.10. Es ist unwahrscheinlich, dass diese (oder ähnliche) Projekte ohne die Hilfe der EIB nicht hätten verwirklicht werden können. Es sollte außerdem berücksichtigt werden, dass produktive Projekte in bereits entwickelten Regionen vermutlich Synergieeffekte, Skaleneffekten usw. mit sich bringen. Diese sind natürlich gut für Wachstum und Beschäftigung im betreffenden Land, führen jedoch, ceteris paribus, zu einer Vergrößerung der Ungleichheiten, statt diese zu verringern.

3.10.1. Es stellt sich die Frage, ob die ärmeren Regionen in der Lage sind, selbstständig von einer Bank akzeptierbare Projekte zu konzipieren oder nicht. In vielen dieser Gebiete dürften ohne die Unterstützung aller anderen Gemeinschaftsinitiativen nicht genügend Finanzierungsmittel vorhanden sein; daher ist ein Maximum an Zusammenarbeit und Koordination der Aktivitäten der EIB, der EU und der Sozialpartner unbedingt erforderlich.

3.11. Das als Antwort auf die Entschließung über Wachstum und Entwicklung (Juni 1997) formulierte Amsterdamer Sonderaktionsprogramm ermöglichte der Bank, neue Aufgaben zur Mobilisierung zusätzlicher Ressourcen, die einen Beitrag zu wirtschaftlichem Wachstum und zur Beschäftigungsförderung leisten sollen, zu übernehmen.

3.11.1. Dieses Programm, das ursprünglich auf eine Laufzeit von drei Jahren angelegt ist (September 1997 - 2000), besteht aus drei Komponenten(5):

- eine KMU-Spezialfazilität, die neue Risikokapitalinstrumente zur Eigenkapitalfinanzierung von hochtechnologie- und wachstumsorientierten KMU anbieten soll. Die mit solchen Operationen verbundenen Risiken werden durch eine Reserve von 1 Mrd. aus Jahresüberschüssen der Bank unterstützt(6);

- Expansion der Finanzierung durch die Bank in die Bereiche Gesundheit und Bildung, da diese zu eigenständigen Zielen geworden sind (im Juli 1999)(7);

- Intensivierung der bereits nennenswerten Unterstützung der Bank für Investitionen in TEN und andere große Infrastrukturnetze sowie für Investitionen in die Erneuerung städtischer und ländlicher Räume und den Umweltschutz(8). Unterstützung kann auch in Form einer Finanzierung vorläufiger Studien oder von Machbarkeitsstudien für TEN-Projekte in den Bereichen Verkehr und Umwelt erfolgen.

4. Schlussfolgerungen und Empfehlungen

4.1. Regionalpolitik (die zu Konvergenz führt) scheint ein wünschenswertes Ziel zu sein, insbesondere in der WWU, die keinen fiskalischen Föderalismus kennt und in der asymmetrische Schocks minimalisiert werden sollten. Obwohl es eine automatische Tendenz der Länder zur Konvergenz geben mag und obwohl die IT-Revolution und das Paradigma der New Economy diesen Prozess stärken mögen, spielen Institutionen wie die EIB weiterhin eine wichtige Rolle.

4.2. Es sieht jedoch so aus, dass dem Mandat der EIB im Laufe der Jahre zu viele zusätzliche (nicht zentrale) Aufgaben hinzugefügt wurden - mit dem Ergebnis, dass die Aufgabenbeschreibung heute ziemlich diffus und die Kreditvergabe weit gestreut ist, vor allem über nicht-europäische Länder.

4.3. Es sollte erwogen werden, die Aufgabenbeschreibung wieder ins Gleichgewicht zu bringen und sich stärker auf Regionalpolitik und Konvergenz zu konzentrieren. Dies könnte in der Praxis weniger Kredite an entwickelte EU-Länder (und ihre Sub-Regionen) und mehr an die Beitrittskandidaten bedeuten. Die EIB könnte möglicherweise eine Rolle bei der Entwicklung der Beitrittskriterien für die Beitrittskandidaten übernehmen. Dies könnte als eine Voraussetzung für zusätzliche Finanzierung gesehen werden.

4.4. Man kann sich fragen, ob der Zugang zur Finanzierung langfristiger Entwicklung in entwickelten EU-Ländern schwierig ist - er ist sicherlich weniger schwierig als zurzeit der Gründung der EIB 1958. Die Regierungen vieler EU-Länder haben ihre eigenen Finanzierungs- (und Beihilfe-) Systeme für kleine und mittlere Unternehmen (KMU).

4.5. Es gibt Alternativen zur Finanzierung durch Banken, z. B. die Ausgabe von Aktien, die Begebung von Obligationen, einbehaltene Gewinne usw. Das Problem in den meisten entwickelten Ländern liegt weniger in der Finanzierung als in gut durchdachten Projektideen. Wäre es der EIB möglich, mehr in der Projektberatung zu tun, insbesondere im Bereich der neuen Technologien, in dem Europa als Ganzes deutlich hinter den USA hinterherhinkt? Sollte es in den ärmsten Sub-Regionen ständig platzierte EIB-Berater zur Sicherung optimaler Projektentwicklung und Konvergenz geben?

4.6. Es sollte auch über Überschneidungen und Doppelarbeit zwischen verschiedenen Geberinstitutionen (EIB, EBWE, nationale Entwicklungsbanken usw.) nachgedacht werden, damit sich jede Institution auf ihre Stärken konzentrieren kann.

4.7. Eines der größten wirtschaftlichen Probleme der EU ist das Fehlen von Strukturreformen. Könnte die EIB irgendetwas zur Beschleunigung dieses Prozesses beitragen? Wahrscheinlich sind viele gut durchdachte Projekt- und Globalkredite wegen verzerrender Starrheit des Marktes nicht so produktiv, wie sie sein könnten. Die EIB kann den nationalen Regierungen natürlich keine Konditionalität aufzwingen, aber könnte sie irgendetwas zur Öffnung der Märkte auf subregionaler Ebene tun? Der Prozess wirtschaftlicher Konvergenz bringt "kreative Zerstörung" mit sich, die kurzfristig schmerzhaft sein kann und von Regierungen häufig abgelehnt wird, es sei denn sie sind Strukturreformen verpflichtet. In vielen Fällen ist Letzteres wichtiger für den Konvergenzprozess als Entwicklungsfinanzierung als solche.

4.8. Besteht die Gefahr, dass die Aktivitäten der EIB zum Schutz der Umwelt kontraproduktiv sein könnten? Es wird teilweise die Ansicht vertreten, dass Besteuerung und andere Sanktionen gegen Umweltverschmutzung wesentlich effektiver seien als die Finanzierung von Umweltprojekten selbst. Beide Vorgehensweisen können vermutlich gleichzeitig angewandt werden, es gibt jedoch Fälle, in denen Vorbeugung (durch Sanktionen) besser ist als Heilung (durch Projektfinanzierung).

4.9. Es ist nicht ganz klar, wie die Methoden der Projektevaluierung im Detail aussehen, aber vermutlich werden Tilgungszeiträume und Kosten/Nutzen-Verhältnisse analysiert. Es könnte jedoch Bedarf für die Einrichtung eines Systems zur Evaluierung der Frage bestehen, zu welchem Grad Finanzierung tatsächlich zu größerer Konvergenz führt. Follow-Up-Studien zu diesem Zweck sind wichtig, um zu prüfen, ob das eigentliche Ziel einer Institution tatsächlich erfuellt wird.

4.10. Die kürzlich von der Bank ins Leben gerufenen "Innovation-2000-Initiative" ist eine rasche und begrüßenswerte Reaktion auf die Leitlinien des Gipfels von Lissabon vom März 2000 zur Entwicklung einer "innovationsbestimmten Wissensgesellschaft". Diese Initiative soll EIB-Gelder für fünf Bereiche bereit stellen:

1. Bildung von Humankapital;

2. Forschung und Entwicklung;

3. Information und Kommunikation;

4. Verbreitung der Innovationen von Technologienetzwerken;

5. Entwicklung von KMU und Unternehmertum.

Für diese Initiative werden während der nächsten drei Jahre 12 bis 15 Milliarden Euro bereitgestellt; der Ausschuss ist jedoch der Ansicht, dass dieser Betrag aufgestockt und seine Verwendung beschleunigt werden sollte.

4.11. Schließlich sollte die EIB sich bei der Evaluierung der Konvergenz nicht bloß auf wirtschaftliche Faktoren beschränken, sondern die Parameter auf soziale Indikatoren ausdehnen, wie bereits von den Vereinten Nationen vorexerziert.

Brüssel, den 20. September 2000.

Die Präsidentin

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) Vgl. Stellungnahme CES 225/94 'Die Rolle der EIB bei der regionalen Entwicklung', Herr E. Muller - ABl. C 133 vom 16.5.1994.

(2) Jahresbericht 1998, S. 11.

(3) Als Reaktion auf das Amsterdamer Sonderaktionsprogramm.

(4) Durch die Vor-Beitritts-Fazilität.

(5) Für eine detaillierte Beschreibung siehe die Seiten 16 und 17 des Jahresberichts von 1998.

(6) Die Ergebnisse werden im Abschnitt über "Die Finanzierung von KMU" auf den Seiten 28 und 29 des Jahresberichts analysiert.

(7) Ihnen wurde auf S. 16 des Jahresberichts 1999 ein eigenes Unterkapitel gewidmet.

(8) Die diesen verschiedenen Zielen entsprechende Tätigkeit der Bank wird auf den Seiten 19-24 des Jahresberichts 1999 beschrieben.