Stellungnahme zu der Revision der Verordnung über Unternehmenszusammenschlüsse (96/C 18/06)

Die Kommission beschloß am 22. Juni 1995, den Wirtschafts- und Sozialausschuß gemäß Artikel 198 a des EG-Vertrags um Stellungnahme zu der Revision der Verordnung über Unternehmenszusammenschlüsse zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Industrie, Handel, Handwerk und Dienstleistungen nahm ihre Stellungnahme am 22. September 1995 an. Berichterstatter war Herr Petersen.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 329. Plenartagung am 25. und 26. Oktober 1995 (Sitzung vom 25. Oktober) einstimmig folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Im Jahr 1996 steht die Überprüfung der Europäischen Verordnung über Unternehmenszusammenschlüsse erneut an. Im Vorfeld hat die Kommission mit unterschiedlich gestalteten Fragebögen Unternehmen, Verbände und Rechtsanwälte zu den Erfahrungen mit der Fusionskontrollverordnung befragt. Der zuständige Kommissar für Wettbewerbsfragen, Karel van Miert, hat nunmehr auch den Ausschuß um eine Stellungnahme gebeten. Die (zweite) Fragebogenaktion war notwendig geworden, weil sich die Kommission vor zwei Jahren (1993) nicht dazu entschließen konnte, eine Herabsetzung der Aufgreifschwellen anzuregen. Maßgeblich war die Einsicht, daß zum damaligen Zeitpunkt ein informeller Vorschlag der Kommission zur Herabsetzung der Schwellen keine Mehrheit im Rat gefunden hätte. Insbesondere die großen Mitgliedstaaten der Europäischen Union wollten der Kommission keine erweiterten Entscheidungsbefugnisse zubilligen. Die vom Ausschuß bereits 1990 geäußerte Befürchtung, einzelne Mitgliedstaaten würden den für die Anlaufphase der Fusionskontrollverordnung gefundenen politischen Kompromiß dauerhaft festschreiben wollen, hat sich damit vollauf bestätigt ().

1.2. Zuvor hatte die Kommission in einem sogenannten "White Paper" eine Untersuchung über die Funktionsfähigkeit der europäischen Fusionskontrolle durchgeführt. In einem Bericht an den Rat analysierte die Kommission spezifische Aspekte der Funktion und der Wirksamkeit der Verordnung über Unternehmenszusammenschlüsse (). In seiner einschlägigen Stellungnahme forderte der Ausschuß nachdrücklich die Herabsetzung der Aufgreifschwellen (). Konkret trat der Ausschuß für eine stufenweise Herabsetzung der Hauptschwelle (weltweiter Gesamtumsatz) von 5 Milliarden ECU auf 2 Milliarden ECU ein. Zugleich schlug er vor, die Schwelle für den gemeinschaftsweiten Umsatz von 250 Millionen ECU auf 100 Millionen ECU zu senken und das Zwei-Drittel-Kriterium (Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung) zu streichen. Die Kommission begrüßte in ihrer Entgegnung die entschlossene Haltung des Ausschusses und versicherte, noch vor Ende 1996 die Anregungen des Ausschusses in die offizielle Revision der Schwellenwerte der Verordnung einzubringen ().

2. Erweiterung der europäischen Fusionskontrolle

2.1. Im Grundsatz hält der Ausschuß am Inhalt seiner Stellungnahme vom letzten Jahr fest. Nach wie vor sprechen verschiedene Gründe für die Richtigkeit der Auffassungen des Ausschusses. Insoweit verweist der Ausschuß auch auf die Erläuterungen und Begründungen in der damaligen Stellungnahme.

2.2. Vorteile des "One-stop-shop"-Prinzips

2.2.1. Der Ausschuß unterstreicht aufs neue den großen Vorteil des "One-stop-shop"-Prinzips, wonach nur eine Behörde - in diesem Fall die Kommission - das Zusammenschlußvorhaben nach einheitlichen Regeln in kurzen Fristen mit ausschließlicher Gemeinschaftskompetenz entscheidet. Fast alle Mitgliedstaaten der Europäischen Union verfügen inzwischen über eine eigene Fusionskontrolle mit unterschiedlichen Regeln, Verfahren und Fristen. Jedes grenzüberschreitende gemeinschaftliche Fusionsvorhaben unterhalb der geltenden - hohen - Aufgreifschwelle verursacht einen übermäßigen bürokratischen Aufwand und damit unnötige Kosten für die Unternehmen. Dieser Sachverhalt wirkt kooperations- und integrationsschädlich. Die Notwendigkeit eines "One-stop-shop" und einheitlicher Regeln und Bedingungen - so die Kommission - steht außer Frage, ist größer denn je. Leidtragende der geltenden Regelung sind wieder einmal kleine und mittlere Unternehmen (KMU). So läuft ein regionales Zusammenschlußvorhaben, etwa ein Joint-Venture zwischen KMU, häufig Gefahr, bei zwei, drei oder mehr einzelstaatlichen Wettbewerbsbehörden angemeldet werden zu müssen.

2.2.2. Die aufwendigen bürokratischen Verfahren werden künftig noch zunehmen. Zum einen wegen der vorgesehenen Erweiterung der Europäischen Union, zum anderen wegen der voranschreitenden Liberalisierung des weltweiten Warenaustausches und der internationalen Finanzdienstleistungen. Sie werden vermehrt zu grenzüberschreitenden Zusammenschlüssen in der Triade (Europäische Union, USA, Japan) und auf anderen Märkten (Südostasien) führen. Divergierende Verfahren und unterschiedliche Entscheidungen dürften mit sämtlichen der oben erwähnten Schwierigkeiten, Risiken und Widersprüchen die zwangsläufige Folge sein; dies gilt um so mehr in einem Umfeld, in dem eine erstrebenswerte Angleichung der Wettbewerbsregeln auf internationaler Ebene noch lange nicht in Sicht ist.

2.3. Subsidiarität und Zusammenschlußkontrolle

2.3.1. Gegen die Erweiterung der europäischen Fusionskontrolle und die Herabsetzung der Schwellen werden meist Subsidiaritätserwägungen angeführt. Der Ausschuß unterstreicht die Bedeutung des Subsidiaritätsprinzips für alle Zusammenschlußvorhaben, die sich nur in einem einzigen Mitgliedsland der Union abspielen. Diese Vorhaben sollten sinnvollerweise im Zuständigkeitsbereich des betreffenden Mitgliedstaates verbleiben.

2.3.2. Das dafür vorgesehene Kriterium, die Zwei-Drittel-Regelung (Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung), ist allerdings integrations- und wettbewerbspolitisch unbefriedigend (). Durch diese Regelung werden unter Umständen ganze Branchen der Zusammenschlußkontrolle durch die Kommission entzogen. Die Zwei-Drittel-Regelung ermöglicht es, daß sich in einem Mitgliedstaat der Europäischen Union selbst Großunternehmen (Handel) zusammenschließen können, ohne daß die Kommission ein Wort mitzureden hat. Auch der Dienstleistungsbereich fällt meist nicht in den Zuständigkeitsbereich der Kommission, weil die zusammenschließenden Unternehmen zwei Drittel ihres gemeinschaftsweiten Umsatzes nur in einem und demselben Mitgliedstaat erzielen. Es ist unschwer einzusehen, daß solche Zusammenschlüsse durchaus geeignet sein können, wirksamen Wettbewerb im Binnenmarkt oder in einem wesentlichen Teil desselben erheblich zu behindern.

2.4. Beibehaltung des Umsatzkriteriums als Zuständigkeitsregel?

2.4.1. Der Ausschuß ist sich bewußt, daß die geltende Regelung, wonach die gemeinschaftsweite Bedeutung eines Zusammenschlußvorhabens allein von den erwirtschafteten Gesamtumsätzen der am Zusammenschlußvorhaben beteiligten Unternehmen abhängt, zu einer überschlägigen und etwas groben Methode für die Kompetenzverteilung zwischen einzelstaatlichen und Gemeinschaftsinstanzen führt. Überdies können sich die gewählten Kriterien - wie oben gezeigt - auf die Branchen durchaus unterschiedlich auswirken. Zudem fallen nach der heutigen Rechtslage zahlreiche Gemeinschaftsunternehmen unter die europäische Fusionskontrolle, die keine oder nur geringe Auswirkungen auf den Gemeinsamen Markt haben.

2.4.2. Probleme ergeben sich mit Kredit- und sonstigen Finanzinstituten (Artikel 5 Absatz 3 a) der Verordnung). Die Europäische Kommission vertritt in ihrem Bericht die Auffassung, daß das nach Maßgabe der Bilanz festgelegte Kriterium "Umsatz" durch den Begriff "Bankbetriebsergebnis" im Sinne der Richtlinie 86/635 ersetzt werden sollte. Nach Meinung des Ausschusses hat diese Anregung bestimmte Vorteile. Die Zugrundelegung des Bankbetriebsergebnisses erscheint schlüssiger und folgerichtiger als die derzeitige Rechtslage. Die technischen Einzelheiten für die Berechnung des Bankbetriebsergebnisses müssen jedoch eingehend geprüft werden ().

2.4.3. Dennoch ist der Ausschuß der Meinung, daß sich das Kriterium "Umsatz" für die Aufteilung der Zuständigkeiten zwischen Mitgliedstaaten und Kommission bewährt hat. Für seine Beibehaltung sprechen vor allem Rechtssicherheitserwägungen. Anhand der erwirtschafteten Umsätze läßt sich von den beteiligten Unternehmen schnell und sicher die Zuständigkeit für ihr Verfahren bestimmen. Parallelverfahren lassen sich dadurch vermeiden. Im übrigen haben sich andere Kriterien, etwa die Größe der Unternehmen (z. B. Arbeitnehmerzahl) bereits als inpraktikabel herausgestellt.

2.4.4. Das Festhalten am "groben" Umsatzkriterium schließt nicht aus, daneben ein feineres System der Zuständigkeitsaufteilung zu entwickeln. Diese Feinabstimmung wird vermutlich unumgänglich, sobald die Aufgreifschwellen spürbar herabgesetzt werden. Aus Sicht des Ausschusses sollte sich in diesem Fall die künftige "Arbeitsteilung" zwischen Kommission und Mitgliedstaaten der Union vornehmlich an der Frage orientieren, auf welche Märkte sich das Zusammenschlußvorhaben in erster Linie auswirkt.

3. Verbesserungsvorschläge des Ausschusses

3.1. Die vom Ausschuß angeregte Herabsetzung der Aufgreifschwellen in der europäischen Zusammenschlußkontrolle muß mit einigen strukturellen Verfahrensverbesserungen einhergehen. In den folgenden Ziffern konkretisiert der Ausschuß seine diesbezüglichen Vorstellungen.

3.2. Verbesserte Zusammenarbeit zwischen Kommission und Mitgliedstaaten der Union

3.2.1. Der Ausschuß empfiehlt zunächst eine engere Zusammenarbeit und bessere Abstimmung zwischen der Kommission und den Wettbewerbsbehörden der Mitgliedstaaten. Erst wenn dies überzeugend gewährleistet ist, kann ein "filigranes System von Kompetenzaufteilungen" in die Wege geleitet und mit Aussicht auf Erfolg praktiziert werden. Als Eckdaten für ein solches (noch zu entwickelndes) arbeitsteiliges System bieten sich folgende Überlegungen an: Die einzelstaatlichen Wettbewerbsbehörden haben ein gutes Know-how über ihre "eigenen" Märkte. Angemeldete Zusammenschlüsse, die sich nachweislich nur auf lokale oder regionale Märkte eines Mitgliedstaates auswirken, sollten in Zukunft allein von der Wettbewerbsbehörde dieses Mitgliedstaates entschieden werden. Zusammenschlußvorhaben, die sich gemeinschaftsweit auswirken, sollten einzig und allein von der Kommission beurteilt und entschieden werden. Bleiben noch jene Fälle, die zwar lediglich das Gebiet eines Mitgliedstaates betreffen, die aber gleichwohl Auswirkungen auf den Binnenmarkt haben. Unschwer einzusehen, daß gerade bei diesen Vorhaben eine engere Zusammenarbeit zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten unerläßlich ist. Die einzelstaatlichen Behörden müssen ihr spezifisches Wissen über diese Märkte uneingeschränkt der Kommission weitergeben. Erst danach wird die Kommission fundiert in der Lage sein, innerhalb der gebotenen kurzen Zeit zu entscheiden, ob der angemeldete Zusammenschluß Probleme für den Gemeinsamen Markt aufwirft oder nicht.

3.3. Verweisung eines Zusammenschlußvorhabens an eine andere Wettbewerbsbehörde

3.3.1. Nach der geltenden Rechtslage (Artikel 9 der Verordnung) ist die Verweisung eines angemeldeten Zusammenschlusses seitens der Kommission an die zuständige Behörde des betreffenden Mitgliedslandes zwar möglich, aber nur unter strikten Voraussetzungen.

3.3.2. Der Ausschuß hat bereits in seiner Stellungnahme zum "White Paper" über das gemeinschaftliche Fusionskontrollrecht die Beibehaltung der restriktiven Verweisungspraxis gefordert. Artikel 9 der Verordnung - so der Ausschuß - sei eine Ausnahmevorschrift von der ausschließlichen Kompetenz der Gemeinschaft und deshalb eng auszulegen. In ihrer Entgegnung stellte die Kommission heraus, daß sie "keine absolute Garantie" für die dauerhafte Beibehaltung der restriktiven Auslegung des Artikel 9 der Verordnung geben könne. Dies hängt nach Ansicht der Kommission nicht zuletzt von den künftigen Schwellenwerten ab. Der Ausschuß gibt jedoch zu bedenken, daß jede Lockerung des Artikel 9 der Verordnung die Tendenz einer Renationalisierung europäischer Wettbewerbspolitik in sich bergen könnte. Selbst für den Fall, daß die Aufgreifschwellen auf das vom Ausschuß geforderte Niveau herabgesenkt werden, sollte eine Lockerung des Artikels 9 der Verordnung nur unter zwei Bedingungen möglich sein: Erstens sollte sich der Zusammenschluß ausschließlich auf lokale oder regionale Märkte eines einzigen Mitgliedstaates auswirken. Und zweitens sollten die Mitgliedstaaten den verwiesenen Zusammenschluß nicht nach den einzelstaatlichen Wettbewerbsregeln, sondern nach dem gemeinschaftlichen Fusionskontrollrecht prüfen. Unter dieser Voraussetzung bliebe es den Unternehmen erspart, das Zusammenschlußvorhaben - möglicherweise noch in einer anderen Sprache - erneut anmelden zu müssen.

3.3.3. Die Verweisung eines angemeldeten Zusammenschlusses an die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten darf freilich keine Einbahnstraße sein. Nach Meinung des Ausschusses sollten die Mitgliedstaaten in Fällen, in denen der Zusammenschluß aktuelle oder potentielle Auswirkungen auf den Gemeinsamen Markt hat, verpflichtet sein, angemeldete Zusammenschlüsse der Kommission zur Beurteilung vorzulegen. Die Verweisung könnte auf Antrag eines betroffenen Unternehmens, eines Mitgliedstaates oder von Amts wegen erfolgen. Dabei dürfte es namentlich um angemeldete Zusammenschlüsse gehen, bei denen mehr als eine Wettbewerbsbehörde mit dem Zusammenschluß befaßt werden muß oder bei denen durch den Zusammenschluß wirksamer Wettbewerb in einem wesentlichen Teil des Gemeinsamen Marktes erheblich behindert zu werden droht.

3.4. Verfahrensvereinfachung notwendig

3.4.1. Eine Herabsetzung der Aufgreifschwellen wird mit Sicherheit zu einer stärkeren Arbeitsbelastung der Kommission führen. Der Ausschuß ist davon überzeugt, daß die Kommission - wie die Erfahrungen mit der Merger Task Force eindrucksvoll belegen - auch diese Herausforderung meistern wird. Abgesehen davon hat der Ausschuß wiederholt darauf hingewiesen - so in seiner Stellungnahme zum XXII. Wettbewerbsbericht der Europäischen Kommission -, daß eine personelle Aufstockung der Generaldirektion "Wettbewerb" generell wünschenswert und machbar ist. Trotz der "angesagten Sparpolitik (kann diesem Erfordernis) durch eine bessere Nutzung der (in der Kommission) bereits vorhandenen Ressourcen Rechnung getragen werden" ().

3.4.2. Gefragt ist aber auch die stärkere Prioritätensetzung. Vordringlich schlägt der Ausschuß vor, für alle angemeldeten Zusammenschlüsse, die keine spürbaren Auswirkungen auf den Gemeinsamen Markt haben, deutliche Verfahrensvereinfachungen ins Auge zu fassen. Das führt zur Entbürokratisierung bei den Unternehmen und zu mehr Verfahrensökonomie bei der Kommission. Dabei geht es dem Ausschuß insbesondere um zwei Kategorien von Fällen: um die sogenannte Deminimis-Gemeinschaftsunternehmen und um die extraterritorialen Fälle. Der Ausschuß regt an - entsprechend dem Erwägungsgrund 15 der Verordnung -, bei kleineren Zusammenschlußvorhaben ein vereinfachtes Anmelde- und Prüfverfahren einzuführen.

3.5. Richtige Wettbewerbskontrolle unverzichtbar

3.5.1. Gut funktionierende Prüfverfahren sind für die Glaubwürdigkeit der Wettbewerbskontrolle von großer Bedeutung. Die Entscheidung der Kommission muß stets voraussehbar sein. Der Ausschuß fordert die Kommission deshalb auf, weiterhin eine konsequente Wettbewerbskontrolle zu betreiben. Er wiederholt in diesem Zusammenhang seine Auffassung, daß es in der Fusionskontrolle zuallererst um eine strukturbezogene Prüfung gehen muß. Bezugsgrößen sind die gegebene Marktsituation und die Frage, ob der Zusammenschluß eine beherrschende Stellung begründet oder verstärkt, durch die wirksamer Wettbewerb im Gemeinsamen Markt oder in einem wesentlichen Teil desselben erheblich behindert wird (Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung).

3.5.2. Auch unterstreicht der Ausschuß erneut, daß die Märkte - in der Europäischen Union und weltweit - nicht statisch sind. Mehrfach hat der Ausschuß die Kommission gebeten, ihre (zu) enge Marktabgrenzung sowohl in sachlicher wie in räumlicher Hinsicht aufzugeben. Mit Unverständnis nimmt der Ausschuß die Entgegnung der Kommission auf seine Stellungnahme vom Juli 1994 zur Kenntnis, daß die Marktabgrenzung in der Fusionskontrolle den Artikeln 85 und 86 EG-Vertrag entspreche und durch die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes bestätigt worden sei. Anders als in den Artikeln 85 und 86 EG-Vertrag, die sich auf einen Sachverhalt in der Vergangenheit beziehen, hat die Kommission bei einem Zusammenschlußvorhaben die künftigen Auswirkungen auf die Marktstruktur abzuschätzen, d.h. zu prognostizieren. Dieser wesentliche Unterschied rechtfertigt für den Ausschuß eine weite Marktabgrenzung.

3.5.3. Deshalb sollte die Kommission - stärker als in der Vergangenheit - die internationale Wettbewerbssituation berücksichtigen. Mit Bedauern vermerkt der Ausschuß, daß die Kommission in ihrer jüngsten Verwaltungspraxis - etwa bei Abgrenzung der relevanten Märkte - zunehmend restriktiver wird. Das gilt übrigens nicht nur für die europäische Zusammenschlußkontrolle, sondern auch für das Kartellverbot. Der Ausschuß fordert die Kommission daher auf, bei Anwendung von Wettbewerbsregeln sich intensiver als bislang mit der tatsächlichen Wettbewerbssituation auf Drittmärkten zu befassen. Gefragt ist, in anderen Worten, eine wirtschaftliche Betrachtungsweise, die ihren Namen auch wirklich verdient.

3.5.4. Im übrigen verlangt Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe a) der Verordnung, den internationalen Wettbewerb in die Prüfung einzubeziehen. Denn es heißt in dem Text der Verordnung: "Bei dieser Prüfung berücksichtigt die Kommission: a) die Notwendigkeit, im Gemeinsamen Markt wirksamen Wettbewerb aufrechtzuerhalten und zu entwickeln, insbesondere im Hinblick auf die Struktur aller betroffenen Märkte und den tatsächlichen oder potentiellen Wettbewerb durch innerhalb oder außerhalb der Gemeinschaft ansässige Unternehmen (). Das gilt für alle Verfahrensstadien und mithin auch für die Abgrenzung des relevanten Marktes. Das Argument der Kommission, die vorsichtige, engere Abgrenzung des Marktes führe "nicht unbedingt zu falschen Schlußfolgerungen" (Ziffer 2.3 der Entgegnung der Kommission), klingt angesichts des klaren Wortlauts der Verordnung wenig überzeugend. Auch die Kommission weiß, daß in einer globalisierten Wirtschaft zahlreiche Märkte im Umbruch sind, sich ständig verändern. Die "vorsichtige" Marktabgrenzung der Kommission wird deshalb oft zu falschen Folgerungen führen, die erst in einem späteren Verfahrensstadium - bei Beurteilung der Marktbeherrschung - korrigiert werden können. Die mißliche Folge für die betroffenen Unternehmen sind eine längere Verfahrensdauer und höhere Kosten.

3.6. Definition der konzentrativen Gemeinschaftsunternehmen verbessern

3.6.1. Der Ausschuß weist schließlich darauf hin, daß trotz einer entsprechenden Mitteilung der Kommission, die Definition des konzentrativen Gemeinschaftsunternehmens in der Praxis weiterhin Probleme aufwirft. Zu Recht bemerkt die Kommission in ihrem Bericht über die Anwendung der Verordnung über Unternehmenszusammenschlüsse() (), daß die Unterscheidung zwischen konzentrativen und kooperativen() () Gemeinschaftsunternehmen sich in der Praxis als eines des schwierigsten Probleme bei der Anwendung der Verordnung erwiesen hat. Nach Ansicht des Ausschusses sollte jede Gründung eines Gemeinschaftsunternehmens, die strukturelle Auswirkungen für die betroffenen Unternehmen zur Folge hat (z. B. Zusammenlegung von bislang getrennten Aktivitäten), stets als Zusammenschluß gewertet werden. Die Kommission hat in ihrer Verwaltungspraxis bereits Schritte in diese Richtung eingeleitet. Sie sollte aber weitergehen und etwa auf die Prüfung der sogenannten spill-over-Effekte, d.h. der Rückwirkungen auf das eigene Verhalten der Muttergesellschaften, gänzlich verzichten.

Geschehen zu Brüssel am 25. Oktober 1995.

Der Präsident

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Carlos FERRER

() ABl. Nr. C 225 vom 10. 9. 1990, S. 60.

() Dok. KOM(93) 385 endg.

() ABl. Nr. C 388 vom 31. 12. 1994, S. 41.

() Berücksichtigung der Stellungnahmen, die vom Wirtschafts- und Sozialausschuß auf den Plenartagungen von Juli und September 1994 verabschiedet wurden. Brüssel, 10. 4. 1994, S. 14.

() ABl. Nr. C 388 vom 31. 12. 1994, S. 41.

() ABl. Nr. C 388 vom 31. 12. 1994, Ziffer 2.13.1 und 2.13.2.

() ABl. Nr. C 34 vom 2. 2. 1994, S. 83.

() ABl. Nr. L 395 vom 30. 12. 1989, S. 1.

() Dok. KOM(93) 385 endg., Randziffer 21. 1. Satz.

() Zur Klarstellung: Die spezifischen Probleme der nationalen Genossenschaften sind hiervon nicht betroffen. Bei der Anwendung der Verordnung geht der Ausschuß davon aus, daß der besondere Rechtsrahmen der Genossenschaften entsprechend berücksichtigt wird.