Bei der Erstellung des Berichts und der Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen wurden diverse Quellen herangezogen, so z. B. die Studien Main Developments in the Postal Sector (2008-2010), Pricing behaviour of postal operators und Main Developments in the Postal Sector (2010-2013) sowie mehrere Berichte der Gruppe europäischer Regulierungsbehörden für Postdienste (ERGP), Beiträge im Rahmen des Postrichtlinienausschusses (PDC) und des Forums für die Nutzer von Postdiensten, Eurostat-Daten bis 2012, die eigenen Poststatistiken der Kommission für den Zeitraum seit 2012 infolge des Beschlusses von Eurostat, die gezielte Erhebung statistischer Daten für den Postsektor einzustellen, und Zahlenmaterial des Weltpostvereins. Aufgrund des zeitlichen Abstands zwischen der Datenerhebung und der Erstellung der Statistiken betreffen die jüngsten verfügbaren Statistiken in mehreren Fällen das Jahr 2013. Wo es möglich war, wurden jedoch aktuellere Informationen verwendet, um den neuesten Entwicklungen Rechnung zu tragen.

In diesem Anwendungsbericht wird zusammengefasst, wie die Richtlinie über Postdienste (Richtlinie 97/67/EG in der durch die Richtlinien 2002/39/EG und 2008/6/EG geänderten Fassung) in der Europäischen Union umgesetzt wurde und welche wesentlichen Entwicklungen auf dem Postmarkt seit Dezember 2008 stattgefunden haben. Gemäß Artikel 23 der Richtlinie 2008/6/EG liefert der Bericht Informationen über die Wirtschafts-, Sozial- und Beschäftigungsstrukturen und die technologischen Aspekte im Sektor wie auch über die Dienstequalität. Ihm ist eine Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen beigefügt, die ausführlichere Informationen enthält und mit einem Anhang zur Berechnung der Nettokosten der Universaldienstpflicht versehen ist.

Im Februar 2008 nahmen das Europäische Parlament und der Rat die Richtlinie 2008/6/EG (nachstehend „die dritte Postdiensterichtlinie“) an, mit der die Rechtsgrundlage für die Vollendung des Binnenmarktes für Postdienste geschaffen wurde, indem der letzte Gesetzgebungsschritt auf dem Weg der schrittweisen Marktöffnung erfolgte. In der Richtlinie wurde für 16 Mitgliedstaaten der Fristablauf für die vollständige Öffnung des Marktes auf den 31. Dezember 2010 bzw. für die (zum damaligen Zeitpunkt) verbleibenden elf Mitgliedstaaten auf den 31. Dezember 2012 festgelegt. In der dritten Postdiensterichtlinie wurden zudem die Aufgaben und Zuständigkeiten der nationalen Regulierungsbehörden erweitert, Änderungen an der Art der Erbringung und Finanzierung des postalischen Universaldienstes vorgenommen, der Zugang zu bestimmten Komponenten der postalischen Infrastruktur vorgeschrieben, die Verbraucherschutzvorschriften ausgeweitet und geregelt, dass die Kommission den Mitgliedstaaten bei der Umsetzung der Richtlinie, insbesondere auch bei der Berechnung der Nettokosten des Universaldienstes, Unterstützung gewähren muss.

Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, Briefe und Pakete an mindestens fünf Arbeitstagen pro Woche flächendeckend in einer bestimmten Qualität entgegenzunehmen und zuzustellen. Die Anzahl der Mitgliedstaaten, in denen die Anforderung in Bezug auf die Häufigkeit übererfüllt wird (also an sechs Tagen zugestellt wird), geht zurück. Insgesamt geht die Entwicklung dahin, dass die Universaldienstpflicht für immer weniger Arten von Sendungen gilt, obwohl in vielen Mitgliedstaaten auch andere Sendungen als Einzelsendungen unter die Universaldienstpflichten fallen, so zum Beispiel Serienbriefe oder Pakete, Werbesendungen oder Zeitungen. Mit Ausnahme der Bundesrepublik Deutschland haben alle Mitgliedstaaten den etablierten nationalen Postbetreiber offiziell als „Anbieter von Universaldienstleistungen“ bzw. „Universaldiensteanbieter“ benannt. In Deutschland fungiert der historischenationale Postbetreiber als Anbieter von Universaldienstleistungen.

Die meisten Inlandsbriefe werden am darauffolgenden Arbeitstag zugestellt (sofern dafür ein entsprechender Dienst und nicht bewusst eine langsamere und kostengünstigere Alternative ausgewählt wird), und die Postzustellung innerhalb der EU übertrifft nach wie vor die in der Richtlinie aufgeführten Qualitätsstandards. Die meisten Mitgliedstaaten haben eine Preisobergrenze festgelegt, damit die postalische Grundversorgung erschwinglich bleibt. In vielen Mitgliedstaaten wurden die Portopreise generell in den letzten Jahren anhand der Inflationsrate zum Ausgleich für die rückläufige Anzahl der Briefsendungen erhöht. Zwischen 2012 und 2013 stiegen die Gebühren für einen Brief von 20 g durchschnittlich um 5,6 %, was sich jedoch nicht nachteilig auf die Erschwinglichkeit dieser Dienstleistung für die EU-Bürger auswirkte, die nach wie vor bezahlbar ist, vor allem im Vergleich zu den Ausgaben der Haushalte für andere Kommunikationsmittel (z. B. den Mobilfunk).

Alle Mitgliedstaaten tragen dafür Sorge, dass bei allen Postdiensteanbietern transparente, einfache und kostengünstige Verfahren für die Bearbeitung von Nutzerbeschwerden bestehen, und die meisten Anbieter von Universaldienstleistungen verfügen über eine Kompensationsregelung.

5.Es müssen genaue und vergleichbare Angaben zu den Nettokosten des Universaldienstes verfügbar sein

Falls die Universaldiensterbringung in einem Mitgliedstaat zu Nettokosten führt, die eine unverhältnismäßige Belastung für den Universaldiensteanbieter darstellen, so sind in der Postdiensterichtlinie Möglichkeiten vorgesehen, die so genannten „Nettokosten“ der Universaldienstpflicht, die eine unverhältnismäßige Belastung für den Universaldiensteanbieter darstellen, auszugleichen. Damit jedoch Finanzmittel zur Verfügung gestellt werden und die Vereinbarkeit mit den Bestimmungen über staatliche Beihilfen gewährleistet ist, müssen die Kosten auf vergleichbare Weise berechnet werden. Im Anhang der Arbeitsunterlage der Kommissiondienststellen, die dem Bericht beigefügt ist, sind verschiedene Methoden für die Berechnung der Nettokosten der Universaldienstpflicht aufgeführt, die als mit Anhang I der Postrichtlinie beurteilt wurden.

6.Bei den Briefsendungen hat sich der Wettbewerb langsam entwickelt, und einige Anbieter haben sich wettbewerbswidrig verhalten

Trotz der EU-weiten vollständigen Öffnung des Markts bis 2013 hat sich der Wettbewerb auf den Briefmärkten in den meisten Mitgliedstaaten nur langsam entwickelt, so dass die Anbieter von Universaldienstleistungen in den Mitgliedstaaten nach wie vor den größten Marktanteil besetzen. Von den fünfzehn Mitgliedstaaten, die ihren Markt vor 2011 vollständig geöffnet hatten, entfielen in acht Mitgliedstaaten 2013 mehr als 5 % des Briefmarktanteils (volumenmäßig) auf konkurrierende Unternehmen. Unter den Mitgliedstaaten, die ihren Markt nach 2011 öffneten, befanden sich Mitte 2013 in fünf Mitgliedstaaten mehr als 5 % des Briefmarkts in der Hand konkurrierender Unternehmen. Wo die Konkurrenz auf dem Briefmarkt zugenommen hat, ist sie bei der End-to-End-Zustellung durch Anbieter, die ihr eigenes Zustellnetz aufgebaut haben, über das sie die Zustellung an ihre Empfänger selbst abwickeln, zahlreicher vertreten. Ein Marktzugangswettbewerb, bei dem andere Betreiber Briefe an den Universaldiensteanbieter aushändigen, der sie dann nach der Vorsortierung zustellt, ist in Slowenien, dem Vereinigten Königreich und in Deutschland entstanden. In mehreren Mitgliedstaaten hat die nationale Wettbewerbsbehörde den Anbieter des Universaldienstes wegen wettbewerbswidrigen Verhaltens – des Missbrauchs einer beherrschenden Stellung – gerügt. So wurden beispielsweise Geschäftskunden illegale Rabatte gewährt, Margenbeschneidungen auferlegt und unlautere Preisbildung betrieben, wodurch es zur Ausschaltung des Wettbewerbs kommen kann. Außerdem kann durch bestimmte Regulierungspraktiken der Marktzugang und die Entfaltung des Wettbewerbs behindert werden, indem beispielsweise neuen Marktteilnehmern Bedingungen für die Lizenzierung auferlegt werden, die über das nach der Richtlinie zulässige Ausmaß hinausgehen.

7.Rückläufigkeit der Briefsendungen aufgrund der verstärkten Umstellung auf elektronische Dienste

Die Anzahl der über Universaldiensteanbieter in der EU verschickten Briefsendungen ist von schätzungsweise 107,6 Milliarden im Jahr 2008 auf 85,5 Milliarden im Jahr 2013 zurückgegangen. Zwischen 2007 und 2010 betrug der mengenmäßige Rückgang durchschnittlich 4,3 % und der einnahmenbezogene Rückgang 5,2 % pro Jahr. In der EU-28 verlangsamte sich der Rückgang zwischen 2010 und 2011 auf 3,3 % bzw. 1,4 %, stieg jedoch zwischen 2012 und 2013 wieder auf 4,85 % (bezogen auf die Menge) an. Der Direktversand von Werbung und Veröffentlichungen war davon im Allgemeinen weniger betroffen als der Briefversand, obwohl Mitgliedstaaten mit weiter entwickelten Briefmärkten den stärksten Rückgang verzeichneten, der sich aller Voraussicht nach noch fortsetzen wird. In Dänemark beispielsweise hat das Postvolumen zwischen 2000 und 2014 um fast 60 % abgenommen und ist im ersten Quartal 2015 um weitere 15 % zurückgegangen. Die Niederlande verzeichneten im ersten Quartal 2015 einen Rückgang um 13 %, der vorliegenden Prognosen zufolge im Zeitraum von 2010 bis 2020 zwischen 32 % und 49 % betragen wird.

Da das Briefaufkommen in den Mitgliedstaaten sehr unterschiedlich ist und derzeit weiter abnimmt, werden manche Mitgliedstaaten wahrscheinlich nie das Volumen erreichen, das Mitgliedstaaten mit einem voll entwickelten Postmarkt früher hatten. Selbst wenn die Rückläufigkeit in weniger entwickelten Postmärkten, relativ gesehen, schwächer ausfällt, dürfte sie dennoch signifikante Folgen haben, da die Skaleneffekte hier geringer sind als auf stärker entwickelten Märkten.

8.Pakete sind ein Wachstumsmarkt, doch beklagen Verbraucher und Online-Einzelhändler Qualität und Kosten der grenzüberschreitenden Zustelldienste

Es herrscht keine Einigkeit hinsichtlich der Größe des europäischen Paketmarkts. Schätzungen zufolge belief sich der Wert des europäischen Kurier-, Paket- und Expressmarkts im Jahr 2010 auf 60 Mrd. EUR und im Jahr 2011 auf 47 Mrd. EUR (einschließlich Sendungen bis 2500 kg). Der Wert des Paket- und Expressmarkts betrug im Jahr 2011 37 Mrd. EUR und im Jahr 2014 53,5 Mrd. EUR. Selbst wenn nur die von Universaldiensteanbietern verschickten Pakete gezählt werden, ist der EU-Paketmarkt von schätzungsweise 1,65 Milliarden normalen Paketen im Jahr 2008 auf 1,96 Milliarden im Jahr 2013 angewachsen. Die Pro-Kopf-Anzahl an Paketen unterscheidet sich von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat jedoch sehr. Schätzungen für den gesamten Paketmarkt zufolge lag die Pro-Kopf-Anzahl im Jahr 2011 zwischen knapp 30 (Deutschland und Vereinigtes Königreich) und zwei Paketen (Polen, Rumänien, Kroatien, Lettland).

Da Paketdienste nie Teil des zuvor reservierten Bereichs waren, ist auf dem Paketmarkt ein größerer Wettbewerb entstanden als auf dem Briefmarkt. Expressdienste wie UPS, DHL, TNT und FedEx sowie Kurierunternehmen, die sich traditionell mehr auf wertschöpfende Dienstleistungen zwischen Firmenkunden (B2B) konzentriert hatten, erweitern ihr Geschäftsfeld immer mehr in Richtung Dienstleistungen zwischen Unternehmen und Verbrauchern (B2C), um vom zunehmenden Online-Handel zu profitieren, und neue Unternehmen tauchen auf dem Markt auf. Gleichzeitig entwickeln Universaldiensteanbieter ausgeklügeltere Paketzustelldienste, indem sie beispielsweise bestimmte Zustellzeiten garantieren, um sich den Online-Einkauf zunutze zu machen. Die Produkte und Dienstleistungen der verschiedenen Zusteller nähern sich somit einander an, und die Grenzen zwischen ihnen verschwimmen immer mehr.

Es bestehen jedoch nach wie vor Bedenken in Bezug auf die Erschwinglichkeit, Zugänglichkeit und Verfügbarkeit grenzüberschreitender Paketzustelldienste: Kunden und Online-Einzelhändler beklagen sich immer wieder vor allem über fehlende Zustellfunktionen (z. B. fehlende Informationen zur Sendungsverfolgung), mangelhafte Preistransparenz und zu hohe Preise. Neben der Strategie für einen digitalen Binnenmarkt, die am 6. Mai 2015 verabschiedet wurde, leitete die Kommission eine öffentliche Anhörung ein, um Lösungen für eine bessere grenzüberschreitende Paketzustellung zu finden und besser zu verstehen, wie dieser Markt funktioniert. Die Kommission wird im ersten Halbjahr 2016 Maßnahmen zur Verbesserung der Preistransparenz und der regulatorischen Aufsicht über die Paketzustellung auf den Weg bringen. Dies geschieht zusätzlich zu den Maßnahmen, die von der Kommission und verschiedenen Akteuren bereits nach der Annahme des Fahrplans für die Vollendung des Binnenmarkts für die Paketzustellung durch die Kommission im Jahr 2013 ergriffen wurden.

9.Weniger Beschäftigte bei Universaldiensteanbietern, vor allem infolge der Umstellung auf elektronische Dienste und vielfältigerer Arbeitsbedingungen