[pic] | KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN |

Brüssel, den 20.4.2005

KOM(2005) 147 endgültig

BERICHT

Anzeiger für staatliche Beihilfen - Ausgabe Frühjahr 2005 -

(von der Kommission vorgelegt)

ZUSAMMENFASSUNG

Beginnend mit der Lissabon-Agenda im Jahr 2000 und dem von ihr eingeleiteten Prozess, der auf die Senkung des allgemeinen Beihilfeniveaus und eine Schwerpunktverlagerung von der Förderung einzelner Unternehmen oder Sektoren hin zur Verfolgung horizontaler Ziele von gemeinschaftlichem Interesse abzielt, hat der Rat zum Thema staatliche Beihilfen eine Reihe von Schlussfolgerungen angenommen. Im Jahr 2001 verpflichteten sich die Mitgliedstaaten auf der Europäischen Ratstagung in Stockholm, bis 2003 „einen Abwärtstrend bei den staatlichen Beihilfen bezogen auf das BIP“ herbeizuführen und dabei der Notwendigkeit Rechnung zu tragen, „die Beihilfen auf horizontale Ziele von gemeinsamem Interesse einschließlich der Kohäsionsziele umzulenken.“ Auf seiner letzten Tagung vom 22. und 23. März 2005 ersuchte der Europäische Rat die Mitgliedstaaten erneut, "das allgemeine Niveau der staatlichen Beihilfen weiter zu senken". Desgleichen heißt es in der jüngsten Mitteilung der Kommission[1] zur Halbzeitüberprüfung der Lissabon-Strategie, die Mitgliedstaaten "sollten staatliche Beihilfen reduzieren und umlenken, um Marktversagen in Sektoren mit hohem Wachstumspotenzial auszugleichen und die Innovationstätigkeit anzuregen."

Während sich für das Beihilfevolumen im Verhältnis zum BIP in den meisten Mitgliedstaaten ein leichter Rückgang abzeichnet, deutet der grundlegende Trend seit dem Start der Lissabon-Agenda eher auf eine Stabilisierung hin. Dagegen hat es den Anschein, dass die Mitgliedstaaten in Bezug auf den zweiten Teil der Verpflichtung, die Forderung nach einem „gezielteren Einsatz staatlicher Beihilfen“, größere Anstrengungen unternommen haben. Neben einer Bestandsaufnahme der diesbezüglich erzielten Fortschritte in den Mitgliedstaaten enthält die vorliegende Ausgabe des Beihilfeanzeigers einen Schwerpunktbeitrag über Beihilfen im Rundfunksektor und eine Zusammenfassung der laufenden Bemühungen zur Rückforderung rechtswidriger Beihilfen.

Die vorliegende Ausgabe des Anzeigers bietet eine kurze Aktualisierung zur Beihilfesituation in den neuen Mitgliedstaaten während des dem Beitritt vorausgehenden Vierjahreszeitraums. Die Daten für diese Länder sind aus verschiedenen methodischen Gründen mit den Angaben für die EU-15-Mitgliedstaaten nicht direkt vergleichbar. Daten für EU-25 werden daher erst ab dem Referenzjahr 2004 erstellt. Genauere Erläuterungen dazu enthält die Herbstausgabe 2004 des Anzeigers.

Wichtigste Erkenntnisse

Beihilfevolumen im Verhältnis zum BIP leicht rückläufig, grundlegender Trend deutet jedoch eher auf Stabilisierung hin

Das Gesamtvolumen der von den fünfzehn Mitgliedstaaten gewährten Beihilfen[2] lag im Jahr 2003 bei schätzungsweise 53 Mrd. EUR.

Verglichen mit dem relativ hohen Niveau der staatlichen Beihilfen Anfang und Mitte der neunziger Jahre fiel das Gesamtvolumen[3] im Zeitraum 1996-1999 drastisch von 74 Mrd. EUR auf 55 Mrd. EUR. Im Zeitraum 1999-2001 blieb der Gesamtbetrag mehr oder weniger stabil bei 55 Mrd. EUR. Er stieg im Jahr 2002 auf 57 Mrd. EUR, sank dann aber im Jahr 2003 um etwa 4 Mrd. EUR auf 53 Mrd. EUR.

Der Anteil der staatlichen Beihilfen der EU-15 lag im Jahr 2003 bei 0,57 % des BIP(ohne Landwirtschaft, Fischerei und Verkehr bei 0,40 %). Der grundlegende Trend deutet jedoch eher auf eine Stabilisierung als auf eine rückläufige Entwicklung hin: Im Zeitraum 2001-2003 entsprach das Gesamtvolumen der Beihilfen EU-weit einem durchschnittlichen Anteil von 0,59 % am BIP (0,43 % ohne Landwirtschaft, Fischerei und Verkehr), gegenüber 0,61 % im Zeitraum 1999-2001 (0,44 % ohne Landwirtschaft, Fischerei und Verkehr). Für zehn Mitgliedstaaten ist ein leichter Rückgang zu verzeichnen.

Bezogen auf Sektoren waren rund 32 Mrd. EUR für das verarbeitende Gewerbe und den Dienstleistungssektor bestimmt, 14 Mrd. EUR für Landwirtschaft und Fischerei, etwas mehr als 6 Mrd. EUR für den Kohlebergbau und knapp über 1 Mrd. EUR für den Verkehrssektor (ohne Schienenverkehr).

Vergleicht man schliesslich die Mitgliedstaaten untereinander, so verbergen sich hinter dem EU-15-Durchschnitt von 0,40 % (BIP-Anteil der Beihilfen insgesamt ohne Landwirtschaft, Fischerei und Verkehr) erhebliche Unterschiede: Das Spektrum reicht hier von weniger als 0,20 % für die Niederlande und das Vereinigte Königreich über 0,68 % für Deutschland bis zu 0,96 % für Portugal. In absoluten Zahlen gewährte Deutschland 2003 die meisten Beihilfen (16 Mrd. EUR), gefolgt von Frankreich (9 Mrd. EUR) und Italien (7 Mrd. EUR).

Deutliche Schwerpunktverlagerung von der Unterstützung einzelner Unternehmen oder Sektoren hin zur Verfolgung horizontaler Ziele

Mitte der neunziger Jahre, als staatliche Beihilfen noch in weitaus größerem Umfang gewährt wurden, lag der Anteil der Beihilfen für horizontale Ziele wie FuE, kleine und mittlere Unternehmen, Umwelt, Beschäftigung und Ausbildung sowie regionale Wirtschaftsentwicklung bei rund 50 % der Gesamtbeihilfen. Seitdem haben die Mitgliedstaaten gemäß den Verpflichtungen, die sie auf den verschiedenen Tagungen des Europäischen Rates eingegangen waren, die Umlenkung der Beihilfen auf diese horizontalen Ziele fortgesetzt. Im Vergleich der Zeiträume 1999-2001 und 2001-2003 stieg der Anteil der Beihilfen für horizontale Ziele bezogen auf die Gesamtbeihilfen um 5 Prozentpunkte, was größtenteils auf eine erhebliche Aufstockung der Beihilfen für Umweltschutz und Energieeinsparungen (+6 Punkte) und FuE (+2 Punkte) sowie auf eine Verringerung der sektoralen Beihilfen in einigen Mitgliedstaaten zurückzuführen ist.

Bis zum Jahr 2003 stieg der Anteil der horizontalen Beihilfen an den Gesamtbeihilfen (ohne Landwirtschaft, Fischerei und Verkehr) auf 79 %. Die vier wichtigsten horizontalen Ziele waren Umwelt und Energieeinsparungen (23 % des Gesamtvolumens), regionale wirtschaftliche Entwicklung (21 %), FuE (14 %) und KMU (13 %) – siehe Tabelle 7. Die verbleibenden 21 % der Beihilfen waren für spezifische Sektoren bestimmt (vor allem Kohlebeihilfen), einschließlich Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Not leidenden Unternehmen. Bei der Interpretation des relativ niedrigen Anteils der sektoralen und Ad-hoc-Beihilfen in der Union ist zu berücksichtigen, dass sich der Beihilfebetrag für einige Maßnahmen nicht beziffern lässt. Obwohl es sich nur um eine begrenzte Zahl solcher Maßnahmen handelt, geht von ihnen häufig eine erhebliche wettbewerbsverzerrende Wirkung aus. Das war z. B. der Fall bei den seinerzeit von staatlicher Seite gewährten unbegrenzten Bürgschaften für Electricité de France (EDF) und die Landesbanken in Deutschland. Darüber hinaus ist das künstlich niedrige Volumen der sektoralen und Ad-hoc-Beihilfen auch darauf zurückzuführen, dass sich die Entscheidungen der Kommission, denen ein förmliches Prüfverfahren vorausgeht, in der Regel auf Beihilfen beziehen, die bereits vor mehreren Jahren gewährt wurden und auch ad hoc vergebene Beihilfen an einzelne Unternehmen umfassen. Wenn die Kommission die Entscheidung trifft, werden die Daten zwar für alle Jahre im Nachhinein angepasst, doch ist das Beihilfevolumen insgesamt eindeutig zu niedrig angesetzt.

Ungeachtet dieser Schwierigkeiten bei der Messung waren in zehn der fünfzehn Mitgliedstaaten mehr als 90 % aller im Jahr 2003 gewährten Beihilfen für horizontale Ziele bestimmt, wobei sich für Deutschland (73 %), Spanien (63 %), Frankreich (76 %), Irland (64 %) und Portugal (19 %) erheblich geringere Anteile ergeben. Der hohe Anteil der sektoralen Beihilfen in Portugal hängt vor allem mit den gestiegenen Ausgaben für Steuerbeihilfen in Madeira zusammen, mit denen hauptsächlich Finanzdienstleistungen unterstützt werden. In Irland haben die über die Körperschaftsteuer gewährten Beihilfen trotz eines deutlichen Rückgangs immer noch einen relativ hohen Anteil am Gesamtvolumen. In Deutschland, Frankreich und Spanien fallen die Beihilfen an den Kohlebergbau vergleichsweise stark ins Gewicht.

Beihilfen mit horizontalen Zielsetzungen in den neuen Mitgliedstaaten: Niedriger Anteil vor dem Beitritt aber hoher Anteil bei bestehenden Beihilfemaßnahmen

Hinsichtlich der Umlenkung der Beihilfen in den neuen Mitgliedstaaten ist festzustellen, dass Beihilfen mit horizontalen Zielsetzungen vor dem Beitritt rund 24 % der Gesamtbeihilfen ausmachten. Im Vergleich zu EU-15, wo im Jahr 2003 bereits 79 % erreicht wurden, ist dieser Anteil recht niedrig. Das hängt zum Teil damit zusammen, dass vor dem Beitritt einige Wirtschaftszweige (z. B. der Finanz-, Kohle- und Stahlsektor) im Zuge der Privatisierung oder zur Gewährleistung der Rentabilität ein relativ hohes Maß an Unterstützung erhielten. Große länderspezifische Unterschiede ergeben sich beim Anteil der Beihilfen mit sektoralen Zielsetzungen, auf die in Slowenien nur 28 %, in Litauen, der Tschechischen Republik und Malta aber mindestens 90 % der Gesamtbeihilfen entfielen. In Estland wurden keinerlei Beihilfen mit sektoralen Zielsetzungen gewährt. Ermutigend ist die Tatsache, dass die zum Zeitpunkt des Beitritts als bestehende Beihilfen eingestuften Maßnahmen zu einem großen Teil horizontale Zielsetzungen verfolgen.

Beihilfen für die strukturschwächsten Regionen weiterhin nahe der Marke von 8 Mrd. EUR, was rund einem Fünftel der Gesamtbeihilfen entspricht

Im Jahr 2003 waren innerhalb der EU-15 schätzungsweise 7,6 Mrd. EUR an Beihilfen ausschließlich für die strukturschwächsten Regionen, die so genannten A-Fördergebiete, bestimmt. Das entsprach etwa einem Fünftel der Gesamtbeihilfen (ohne Landwirtschaft, Fischerei und Verkehr). Das Beihilfevolumen für die A-Fördergebiete, die nahezu identisch sind mit den Ziel-1-Regionen der EU-Strukturfonds, lag im Jahr 2000 bei 9 Mrd. EUR und ist damit gegenüber dem Spitzenwert von 28 Mrd. EUR im Jahr 1993 drastisch gesunken, was vor allem mit der Kürzung der Beihilfen in Deutschland und Italien zusammenhängt. Während die Beihilfen für die strukturschwächsten Regionen in Deutschland weiter zurückgehen (und im Jahr 2003 nur noch ein Volumen von 1 Mrd. EUR erreichten), war in Italien ein Anstieg zu verzeichnen.

Die meisten Mitgliedstaaten gewähren Beihilfen für das verarbeitende Gewerbe und den Dienstleistungssektor vor allem in Form von Zuschüssen

Die Beihilfen an das verarbeitende Gewerbe und den Dienstleistungssektor wurden im Zeitraum 2001-2003 in EU-15 zu rund zwei Dritteln in Form von Zuschüssen bereitgestellt. Damit waren Zuschüsse das mit Abstand am häufigsten gewählte Beihilfeinstrument. Neben den Beihilfen aus Haushaltsmitteln gibt es auch die Möglichkeit der Unterstützung über das Steuer- und Sozialversicherungssystem. Der Anteil der Steuerbefreiungen am Gesamtvolumen lag bei 23 %. Während die Beihilfen in Belgien, Dänemark, Spanien, Luxemburg, Österreich und Schweden zu mindestens 85 % in Form von Zuschüssen gewährt wurden, nutzten andere Mitgliedstaaten eher die Möglichkeit von Steuerbefreiungen, die insbesondere in Deutschland (29 %), Irland (62 %) und Portugal (82 %) eine wichtige Rolle spielen.

Kommission analysierte nach Annahme der Rundfunkmitteilung im Jahr 2001 die Rundfunkfinanzierung in verschiedenen Mitgliedstaaten

Der Rundfunk wurde seit den siebziger Jahren schrittweise dem Wettbewerb geöffnet. Wie im primären Gemeinschaftsrecht, nämlich dem Amsterdamer Protokoll zum öffentlich-rechtlichen Rundfunk anerkannt, erklärt sich aus der Bedeutung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks für das soziale, demokratische und kulturelle Leben die weiterhin hohe Bereitschaft der Mitgliedstaaten, für klar definierte gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen, die den Grundsätzen der Beauftragung, Transparenz[4] und Verhältnismäßigkeit folgen, entsprechende Ausgleichszahlungen zu leisten. Die vorliegende Ausgabe des Anzeigers enthält detaillierte Ausführungen zur staatlichen Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, in denen dargelegt wird, welche Vorschriften für staatliche Beihilfen in diesem Bereich gelten.

Die Kommission untersucht weiterhin die Rundfunkfinanzierung in verschiedenen Mitgliedstaaten, um zu prüfen, ob eine bestimmte Maßnahme ein Beihilfeelement enthält und, wenn dies der Fall ist, ob eine Überkompensierung vorliegt. In diesem Zusammenhang ist im Zuge des fortschreitenden Wandels der Rundfunklandschaft durch technologische Entwicklungen mit neuen Herausforderungen zu rechnen.

Rund 12% aller in 2004 registrierten Beihilfenfälle waren nicht angemeldete Ma ß nahmen

Im Jahr 2004 registrierte die Kommission knapp 700 Fälle; davon wurden 570 von den Mitgliedstaaten angemeldet, während die Kommission für 87 (rund 12%) nicht angemeldete Fälle ein Verfahren einleitete. Von den 87 nicht angemeldeten Fällen betrafen 20 Italien, 19 Deutschland, 11 das Vereinigte Königreich und 7 Frankreich. Aufgeschlüsselt nach Sektoren ergibt sich die folgende Verteilung: Landwirtschaft 47 %, verarbeitendes Gewerbe und Dienstleistungssektor 43 %, Verkehr und Energie 7 % sowie Fischerei 4 %.

Um den Verwaltungsaufwand für bestimmte Beihilfearten zu senken, sind in den letzten vier Jahren Gruppenfreistellungsverordnungen erlassen worden. Bis jetzt wurden über 900 Formblätter für die folgenden Arten von Beihilfen eingereicht: für KMU, Ausbildung und Beschäftigung sowie in letzter Zeit auch für bestimmte Beihilfearten im Fischereisektor und für KMU im Agrarsektor. Die im Jahr 2004 eingereichten Formblätter stammten zu 75 % aus einem der folgenden fünf Mitgliedstaaten: Italien (26 % aller Formblätter), Vereinigtes Königreich (22 %), Deutschland (11 %), Spanien (8 %) und Belgien (7 %). Fast alle übrigen Mitgliedstaaten machten im Vergleich zu 2003 verstärkten Gebrauch von den bestehenden Freistellungsmöglichkeiten für Beihilfen. Darüber hinaus haben bis Ende 2004 auch sechs der zehn neuen Mitgliedstaaten entsprechende Formblätter eingereicht.

Kommission genehmigte 2004 in 93 % ihrer Entscheidungen die Vergabe staatlicher Beihilfen

Im Jahr 2004 hat die Kommission 566 abschließende Entscheidungen getroffen. In rund 87 % der Fälle genehmigte die Kommission die Beihilfe, ohne ein förmliches Prüfverfahren einzuleiten. Weitere 6 % wurden im Ergebnis eines solchen Verfahrens genehmigt, während die Kommission in den verbleibenden 7 % der Fälle eine negative Entscheidung traf, nachdem sie festgestellt hatte, dass ein Verstoß gegen die Beihilfevorschriften vorlag und die Beihilfe daher mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar war.

Von den 118 Negativentscheidungen im Zeitraum 2001-2003 betrafen mehr als die Hälfte Deutschland (35) und Italien (25). Darüber hinaus verzeichneten in EU-15 nur noch Spanien (13) und Frankreich (12) zweistellige Zahlen, während für immerhin neun Mitgliedstaaten in den letzten drei Jahren jeweils weniger als fünf negative Entscheidungen ergingen.

Offene Rückforderungen von rechtswidrigen Beihilfen belaufen sich auf rund 4,6 Mrd. EUR

Die Rückforderung rechtswidriger Beihilfen ist ein langwieriger Prozess: Von den offenen Fällen Ende 2004 gehen 21 noch auf Entscheidungen vor dem Jahr 2000 zurück. Bezüglich der 91 Entscheidungen im Zeitraum 2000-2004 waren bis Ende 2004 erst 21 Fälle abgeschlossen.

Von den Beihilfen in Höhe von 9,7 Mrd. EUR, die Gegenstand der seit 2000 ergangenen Rückforderungsentscheidungen waren, sind bis Ende 2004 etwa 6,7 Mrd. EUR (einschließlich Zinsen) tatsächlich zurückgefordert worden. Über 90 % der offenen Rückforderungsfälle betreffen die vier Mitgliedstaaten Deutschland, Spanien, Italien und Frankreich.

EINLEITUNG

Das Hauptziel dieser aktualisierten Ausgabe des Anzeigers ist die Bewertung der von den Mitgliedstaaten erzielten Fortschritte bei der Erfüllung der Lissabon-Ziele unter besonderer Berücksichtigung der 2001 in Stockholm eingegangenen Verpflichtung, bei der Höhe der staatlichen Beihilfen im Verhältnis zum BIP bis 2003 einen Abwärtstrend herbeizuführen und gleichzeitig Beihilfen von spezifischen Sektoren auf horizontale Ziele umzulenken. Der Europäische Rat ersuchte auf seiner Tagung vom 22. und 23. März 2005 die Mitgliedstaaten erneut, "das allgemeine Niveau der staatlichen Beihilfen weiter zu senken, wobei etwaigen Ausfällen der Märkte jedoch Rechnung zu tragen ist."

Wie der Europäische Rat auf seiner Tagung im November 2004 und die Kommission in der Mitteilung1 zur Halbzeitüberprüfung der Lissabon-Strategie vom Februar 2005 betonten, müssen der so genannten Lissabon-Strategie neue Impulse verliehen werden. Die Kommission legte in ihrer Mitteilung „Eine proaktive Wettbewerbspolitik für ein wettbewerbsfähiges Europa”[5] dar, dass die Beihilfepolitik sehr wohl zur Erfüllung der Lissabon-Ziele beiträgt, da sie Wettbewerbsverzerrungen verhindert und es zugleich ermöglicht, Fehlentwicklungen des Marktes durch horizontale Maßnahmen entgegen-zuwirken.

Im Vergleich zu dem drastischen Rückgang des Beihilfevolumens in den neunziger Jahren deutet der Trend seit dem Jahr 2000 eher auf eine Stabilisierung hin. Größere Fortschritte gibt es dagegen bei der Verlagerung des Schwerpunkts von der Unterstützung einzelner Unternehmen oder Sektoren hin zur Verfolgung horizontaler Ziele von gemeinschaftlichem Interesse. Diese Umsteuerung findet inzwischen EU-weit in allen Mitgliedstaaten statt und ist zum Teil bereits abgeschlossen.

In bestimmten Bereichen sind jedoch durchaus noch weitere Fortschritte möglich. In den unter der dänischen Präsidentschaft 2002 angenommenen Schlussfolgerungen des Rates wurden die Mitgliedstaaten dazu aufgefordert, einerseits „vor der Gewährung staatlicher Beihilfen zu prüfen, ob diese auf eindeutig ermittelte Fehlentwicklungen des Marktes […] gerichtet sind”, andererseits aber auch zu berücksichtigen, „ob eine Intervention in Form staatlicher Beihilfen die geeignetste und wirksamste Maßnahme ist, die hier ergriffen werden kann“. Ferner verpflichteten sich die Mitgliedstaaten, „die Ex-ante- und Ex-post-Bewertungen einzelner staatlicher Beihilfen sowie der Beihilferegelungen weiterzuentwickeln, um die Wettbewerbsauswirkungen sowie die Wirksamkeit der Beihilfen zu prüfen”. Während einige Mitgliedstaaten bereits bedeutende Fortschritte erzielen konnten (siehe die Ausgaben Herbst 2003 und 2004 des Anzeigers), bedarf es konzertierterer Anstrengungen, um Wettbewerbsverzerrungen auf ein Minimum zu beschränken und – auch angesichts finanzieller Zwänge in den öffentlichen Haushalten der Mitgliedstaaten – zu gewährleisten, dass die gewährten Beihilfen so weit wie möglich auf die Erfüllung der Lissabon-Ziele gerichtet sind.

Die vorliegende Ausgabe des Anzeigers ist in drei Hauptteile gegliedert. Im ersten Teil wird untersucht, inwieweit die Mitgliedstaaten die Lissabon-Strategie befolgen. Dies umfasst zunächst einen Überblick über das Volumen und die Arten (potenziell) wettbewerbsverzerrender Beihilfen, die die Mitgliedstaaten im Jahr 2003 gewährt haben, und im Anschluss daran eine Untersuchung der zugrunde liegenden Trends. Ferner enthält dieser Teil einen Schwerpunktbeitrag, der sich anhand einer Reihe von Fallbeispielen mit der bisherigen Verfahrensweise der Kommission bezüglich staatlicher Beihilfen an öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten befasst – ein Thema, das in den letzten Jahren auf großes Interesse gestoßen ist.

Der zweite Teil enthält genauere Ausführungen zum Beihilfenkontrollverfahren sowie einen umfangreichen Abschnitt zur Rückforderung rechtswidriger Beihilfen. Der dritte Teil bietet schließlich eine Zusammenfassung der laufenden Arbeiten zur Modernisierung der Beihilfenkontrolle durch legislative und politische Maßnahmen.

Die veröffentlichten Beihilfedaten weisen in dieser Ausgabe des Anzeigers eine höhere Qualität und Aktualität auf. Mit Hilfe des überarbeitenden Standberichtsformulars[6] übermitteln die Mitgliedstaaten nun alle Angaben über bestehende staatliche Beihilfen nach einem harmonisierten Verfahren. Ein weiteres Anliegen der Überarbeitung ist die höhere Aktualität der Daten, so dass die Ausgabenzahlen für 2004 aller Voraussicht nach bereits im Herbst 2005 im Anzeiger veröffentlicht werden.

Neben der vorliegenden Papierversion bietet ein ständiger Online-Anzeiger auf der Homepage der Generaldirektion Wettbewerb eine Reihe von Schlüsselindikatoren und statistischen Angaben für die EU-Mitgliedstaaten (http://europa.eu.int/comm/competition/state_aid/scoreboard/).

Was sind staatliche Beihilfen?

Gegenstand des Anzeigers sind staatliche Beihilfen laut Definition in Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag[7], die von den EU-Mitgliedstaaten bis Ende 2003 gewährt wurden und über die eine abschließende Entscheidung der Kommission vorliegt.[8] Allgemeine Maßnahmen und staatliche Subventionen, die den Handel nicht beeinträchtigen und den Wettbewerb nicht verfälschen oder zu verfälschen drohen, werden hier nicht behandelt, da sie nicht den Untersuchungsbefugnissen der Kommission unterliegen. Auch Beihilfen zur Abgeltung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse (DAWI) bleiben stets unberücksichtigt (siehe unten).

Staatliche Beihilfen sind eine Form der staatlichen Intervention zur Förderung einer bestimmten Wirtschaftstätigkeit. Dies bedeutet, dass bestimmte Wirtschaftssektoren oder -tätigkeiten günstiger behandelt werden als andere; Beihilfen verzerren folglich den Wettbewerb, weil sie Unternehmen, die keine Fördermittel erhalten, gegenüber den geförderten Unternehmen benachteiligen. Um festzustellen, ob es sich bei einer Maßnahme um eine staatliche Beihilfe handelt, muss daher unterschieden werden, ob sich die Unterstützung nach Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag auf bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige richtet oder ob die betreffenden Maßnahmen in allen Mitgliedstaaten gleichermaßen anwendbar sind und die gesamte Wirtschaft begünstigen sollen. Im letzteren Fall handelt es sich nicht um staatliche Beihilfen im Sinne des Artikels 87 Absatz 1.

Staatliche Beihilfemaßnahmen sind somit selektiv und unterscheiden sich darin von allgemeinen Maßnahmen der Wirtschaftsförderung. Insofern wären die meisten nationalen Steuermaßnahmen als allgemeine Maßnahmen zu betrachten, da sie pauschal für alle Unternehmen in allen Wirtschaftszweigen innerhalb eines Mitgliedstaats gelten. Dennoch ist die Unterscheidung nicht immer ganz eindeutig. Einerseits kann z. B. eine Maßnahme, die allen Sektoren offen steht, selektiv sein, wenn die Vergabebehörden einen gewissen Ermessensspielraum haben. Andererseits muss es sich bei einer Maßnahme, von der bestimmte Unternehmen möglicherweise mehr als andere profitieren, nicht zwangsläufig um eine selektive Maßnahme handeln. Die Auslegung des Begriffs der Selektivität hat sich nach den verschiedenen Kommissions- und Gerichtsentscheidungen im Laufe der Jahre weiterentwickelt. Einzelheiten zu den wichtigsten Fällen sind auf der Website der Kommission unter http://europa.eu.int/comm/competition/state_aid/register/ sowie in den jüngsten jährlichen Wettbewerbsberichten unter http://europa.eu.int/comm/competition/annual_reports/ nachzulesen.

Der Unterschied zwischen staatlichen Beihilfemaßnahmen und allgemeinen Maßnahmen der Wirtschaftsförderung sollte bei der Interpretation bestimmter Daten im Anzeiger berücksichtigt werden. Wie aus einigen detaillierten statistischen Tabellen im Online-Anzeiger hervorgeht, ist das Volumen der staatlichen Beihilfen für bestimmte horizontale Ziele, wie etwa Beschäftigung oder Ausbildung, in einigen Mitgliedstaaten zurückgegangen oder stabil geblieben. Dies bedeutet jedoch nicht, dass die öffentlichen Ausgaben für diese Tätigkeitsbereiche gesunken sind. Stattdessen haben Mitgliedstaaten die Ausgaben für allgemeine Maßnahmen zur Unterstützung der Wirtschaft möglicherweise erhöht.

Ein weiterer wichtiger Bereich betrifft Beihilfen, die einen Ausgleich für Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse (DAWI) schaffen. In seinem Urteil in der Rechtssache Altmark[9] entschied der Gerichtshof, dass es sich bei Ausgleichszahlungen an Unternehmen, die eine solche Dienstleistung erbringen, nicht um staatliche Beihilfen handelt, sofern bestimmte Bedingungen erfüllt sind. Folglich werden ähnliche Maßnahmen nunmehr - z. B. in Abhängigkeit davon, ob es eine bestimmte Art von Ausschreibung gab – als Beihilfe oder als keine Beihilfe eingestuft. Alle als Ausgleich für DAWI gewährten Beihilfen bleiben deshalb im Anzeiger unberücksichtigt. Wird jedoch festgestellt, dass ein Teil der Beihilfe eine Überkompensation für DAWI darstellt, wie in der Sache Deutsche Post[10], ist der Betrag in den Zahlen enthalten.

Diese Begriffsbestimmung gilt unbeschadet der Definition des Beihilfebegriffs durch den Europäischen Gerichtshof.

1. ERSTER TEIL: FORTSCHRITTE BEI DER UMSETZUNG DER LISSABON-AGENDA

Dieses Kapitel gibt einen Überblick über (potenziell) wettbewerbsverzerrende staatliche Beihilfen in den EU-Mitgliedstaaten bis zum Jahr 2003. Es soll beurteilt werden, wie die Mitgliedstaaten die Lissabon-Agenda umsetzen und insbesondere die 2001 in Stockholm eingegangene Verpflichtung erfüllen, bis 2003 einen Abwärtstrend bei den staatlichen Beihilfen bezogen auf das BIP herbeizuführen und gleichzeitig die Beihilfen von spezifischen Sektoren auf horizontale Ziele umzulenken.

1.1. Staatliche Beihilfen in absoluten und relativen Werten

Im Jahr 2003 gewährten die fünfzehn Mitgliedstaaten staatliche Beihilfen in einer Gesamthöhe[11] von schätzungsweise 53 Mrd. EUR. In absoluten Zahlen gewährte Deutschland 2003 die meisten Beihilfen (16 Mrd. EUR), gefolgt von Frankreich (9 Mrd. EUR) und Italien (7 Mrd. EUR).

Tabelle 1: Staatliche Beihilfen der Mitgliedstaaten in EU-15, 2003

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(Potenziell) wettbewerbsverzerrende Beihilfen laut Definition in Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag, die von den fünfzehn Mitgliedstaaten für alle Sektoren mit Ausnahme des Schienenverkehrs gewährt und von der Kommission geprüft wurden. Alle Angaben zu konstanten Preisen. Quelle: GD Wettbewerb.

Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten in Bezug auf den Anteil der staatlichen Beihilfen am BIP

In Relation zum Bruttoinlandsprodukt (BIP) der EU lag der Anteil der staatlichen Beihilfen im Jahr 2003 bei 0,57 %. Hinter diesem Durchschnittswert verbergen sich jedoch erhebliche Unterschiede zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten: Der BIP-Anteil der Gesamtbeihilfen reicht von 0,26 % im Vereinigten Königreich bis zu 1,41 % in Finnland (Tabelle 1). Der hohe Wert für Finnland hängt mit dem relativ hohen Volumen der Beihilfen an die Landwirtschaft zusammen, die dort mehr als 70 % der Gesamtbeihilfen ausmachen. Da die Bereiche Landwirtschaft und Fischerei hier ohnehin einige Besonderheiten aufweisen, ist es sinnvoll, die Gesamtbeihilfen anhand eines zweiten Indikators zu untersuchen, der diese beiden Sektoren unberücksichtigt lässt. Es ergibt sich dann eine ganz andere Reihenfolge der Mitgliedstaaten (Schaubild 1), in der z. B. Finnland mit einem entsprechenden BIP-Anteil von 0,36 % knapp unter dem EU-Wert von 0,40 % rangiert. Deutschland (0,68 %) und Portugal (0,96 %) liegen auch bei dieser Betrachtungsweise deutlich über dem Durchschnitt.

Schaubild 1: Staatliche Beihilfen in Prozent des BIP, 2003

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Quelle: GD Wettbewerb

Abwärtstrend im Beihilfevolumen in den meisten Mitgliedstaaten

Verglichen mit dem relativ hohen Niveau Anfang und Mitte der neunziger Jahre fiel das Gesamtvolumen der staatlichen Beihilfen[12] im Zeitraum 1996-1999 drastisch von 74 Mrd. EUR auf 55 Mrd. EUR (Tabelle 2). Die vier Mitgliedstaaten, die zu diesem deutlichen Rückgang am meisten beigetragen haben, sind Italien, Deutschland, Frankreich und das Vereinigte Königreich. In Deutschland ist dies auf das Auslaufen des gewaltigen Umstrukturierungsprogramms[13] in den neuen Bundesländern zurückzuführen, und auch in Italien gingen die Beihilfen für die am wenigsten entwickelten Regionen stark zurück. Dagegen war das Beihilfevolumen in Frankreich von Mitte bis Ende der neunziger Jahre besonders hoch, weil umfangreiche Mittel zur Rettung und Umstrukturierung des Bankensektors bereitgestellt wurden. Im Vereinigten Königreich wurden die Beihilfen für den Kohlesektor in diesem Zeitraum erheblich gekürzt.

Im Zeitraum 1999-2001 blieb der Gesamtbetrag der Beihilfen mehr oder weniger stabil bei 55 Mrd. EUR. Er stieg im Jahr 2002 auf 57 Mrd. EUR, sank dann aber im Jahr 2003 um etwa 4 Mrd. EUR auf 53 Mrd. EUR. Untersucht man jedoch den zugrunde liegenden Trend anhand der beiden Zeiträume 1999-2001 und 2001-2003, so ergibt sich für das Gesamtvolumen der Beihilfen keine nennenswerte Veränderung (Tabelle 2).

Tabelle 2: Entwicklung des staatlichen Beihilfevolumens, EU-15, 1992-2003

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Anmerkung: Der außergewöhnlich hohe Wert für 1997 ist größtenteils auf die Beihilferegelung zugunsten von Crédit Lyonnais in Frankreich zurückzuführen. Quelle: GD Wettbewerb.

Im Jahr 2001 verpflichteten sich die Mitgliedstaaten auf der Europäischen Ratstagung in Stockholm, bei den staatlichen Beihilfen bezogen auf das BIP bis zum Jahr 2003 einen Abwärtstrend herbeizuführen. Zur Messung dieses Indikators besteht die Möglichkeit, die Veränderungen gegenüber dem Vorjahr, d. h. den Trend 2002-2003, zu untersuchen oder aber den zugrunde liegenden Trend über die Zeiträume 1999-2001 und 2001-2003 zu verfolgen. Um jährliche Schwankungen weitgehend zu eliminieren, wird hier die letztgenannte Variante bevorzugt. In der Union insgesamt lag das Gesamtbeihilfevolumen im Zeitraum 2001-2003 bei durchschnittlich 0,59 % des BIP gegenüber 0,61 % im Zeitraum 1999-2001. Für zehn Mitgliedstaaten ist hier ein leichter Rückgang zu verzeichnen. Der stärkste Abwärtstrend im Vergleich der beiden Zeiträume ergibt sich für Irland, was in erster Linie auf die Senkung der Körperschaftsteuer[14] in Verbindung mit einer Erhöhung des BIP zurückzuführen ist. Dagegen verzeichnen vier Mitgliedstaaten einen leichten Anstieg der Beihilfen im Verhältnis zum BIP, der jedoch in drei dieser Länder größtenteils mit der Aufstockung der Beihilfen für horizontale Ziele zusammenhängt: Beihilfen für die Bereiche FuE und Umwelt im Vereinigten Königreich, für Energieeinsparungen in Schweden und für verschiedene horizontale Ziele einschließlich Kohäsion in Italien. Trotz des zu verzeichnenden Anstiegs liegen diese drei Mitgliedstaaten unter dem Durchnitt der EU-15. Die Erhöhung des Anteils in Portugal lässt sich zu einem großen Teil auf die beträchtliche Erhöhung der regionalen Steuerbeihilfen für Madeira zurückführen, mit denen hauptsächlich Finanzdienstleistungen unterstützt werden[15] (Schaubild 2).

Bei einem Vergleich der Mitgliedstaaten ist zu berücksichtigen, wie sich die Entwicklung des BIP auf diesen Indikator auswirkt. Theoretisch ist nicht auszuschließen, dass Mitgliedstaaten, die während des untersuchten Zeitraums ein relativ hohes Wirtschaftswachstum verzeichnen konnten, selbst bei einer Aufstockung der Beihilfen noch einen Abwärtstrend aufweisen.

Schaubild 2: Entwicklung der staatlichen Beihilfen in Prozent des BIP, 1999 – 2003 („Reduktionsindikator“ für die in Stockholm eingegangene Verpflichtung)

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Quelle: GD Wettbewerb.

1.2. Sektorale Verteilung der Beihilfen

Bei der sektoralen Verteilung der Beihilfen ergeben sich erhebliche Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten und im Zeitverlauf

Aus den derzeit verfügbaren Daten geht nicht genau hervor, an wen die Beihilfen letztendlich fließen. Es lassen sich jedoch Rückschlüsse darauf ziehen, welche Wirtschaftszweige von den einzelnen Mitgliedstaaten begünstigt werden. EU-weit waren im Jahr 2003 etwa 60 % der staatlichen Beihilfen für das verarbeitende Gewerbe[16] und den Dienstleistungssektor bestimmt, 27 % für die Bereiche Landwirtschaft[17] und Fischerei, 10 % für den Kohlebergbau und die verbleibenden 2 % für den Verkehrssektor (ohne Schienenverkehr) (Schaubild 3).

Erhebliche Unterschiede ergeben sich hinsichtlich der Sektoren, die in den einzelnen Mitgliedstaaten Beihilfen erhalten (Tabelle 3). So lag der Anteil der Beihilfen für das verarbeitende Gewerbe und den Dienstleistungssektor bezogen auf das Gesamtvolumen in Dänemark, Italien, Portugal und im Vereinigten Königreich jeweils zwischen 70 % und 80 %. Auf die Landwirtschaft und Fischerei entfielen in Dänemark, Deutschland, Spanien und Italien höchstens 20 %, in Österreich, den Niederlanden und Finnland dagegen über 60 % der Gesamtbeihilfen. Der Anteil des Kohlebergbaus lag in Deutschland bei 20 % und in Spanien bei 28 %.

Bei einem Vergleich der Zeiträume 1999-2001 und 2001-2003 ergeben sich in der sektoralen Verteilung nur relativ geringe Veränderungen.

Schaubild 3: Staatliche Beihilfen insgesamt nach Sektoren, EU-15, 2003

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Anmerkung: (Potenziell) wettbewerbsverzerrende Beihilfen laut Definition in Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag, die von den fünfzehn Mitgliedstaaten für alle Sektoren mit Ausnahme des Schienenverkehrs gewährt und von der Kommission geprüft wurden. Quelle: GD Wettbewerb, GD Verkehr, GD Fischerei und GD Landwirtschaft. Die Daten für die Landwirtschaft beziehen sich auf das Jahr 2002.

Tabelle 3: Sektorale Verteilung der Beihilfen nach Mitgliedstaaten, 2003

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Aufgrund von Rundungen ergibt die Summe der Prozentzahlen für einige Mitgliedstaaten nicht exakt 100. Quelle: GD Wettbewerb, GD Verkehr, GD Fischerei und GD Landwirtschaft. Die Daten für die Landwirtschaft beziehen sich auf das Jahr 2002.

1.3. Staatliche Beihilfen für den Verkehrssektor

Das Kontrollsystem der Kommission für staatliche Beihilfen im Verkehrssektor ist relativ vielschichtig, was damit zusammenhängt, dass dabei nicht nur die allgemeinen Bestimmungen für staatliche Beihilfen, sondern auch die besonderen Bestimmungen im EG-Vertrag und die einschlägigen sekundären Rechtsvorschriften zu berücksichtigen sind, insbesondere Artikel 73 EG-Vertrag, der durch die Verordnungen (EG) Nr. 1191/69[18], (EG) Nr. 1107/70[19] und (EG) Nr. 1192/69[20] umgesetzt wird. Ferner ist hier Artikel 154 EG-Vertrag zu erwähnen, der zur Stärkung des Binnenmarktes und des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts die Gemeinschaft verpflichtet, im Rahmen eines Systems offener und wettbewerbsorientierter Märkte die Entwicklung transeuropäischer Netze zu unterstützen. Der Verkehrssektor, insbesondere der Schienenverkehr, erhält weiterhin öffentliche Finanzmittel in beträchtlicher Höhe. Relativ hohe Subventionen werden als Ausgleich für Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse (DAWI) gewährt und sind als solche teilweise von dem Verfahren der vorherigen Unterrichtung der Kommission freigestellt[21]. Dies kann auch für einen wesentlichen Teil der öffentlichen Investitionen in die Verkehrsinfrastruktur gelten, die auf der Grundlage der Nichtdiskriminierung allen Nutzern offen stehen und kein bestimmtes Wirtschaftsunternehmen begünstigen. Bei derartigen Subventionen handelt es sich nicht um staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 87 Absatz 1.

Für den gesamten Verkehrssektor ohne Schienenverkehr wurden im Zeitraum 2001-2003 pro Jahr Beihilfen in Höhe von ungefähr 1,5 Mrd. EUR gewährt. Gegenüber dem Zeitraum 1999-2001 entspricht das einem Anstieg von rund 50 % (Tabelle 4).

Zwei Drittel der Gesamtbeihilfen im Verkehrssektor (jährlich rund 1 Mrd. EUR) gingen im Zeitraum 2001-2003 an den Seeverkehr, für den Dänemark, Frankreich, Italien, die Niederlande, Schweden und das Vereinigte Königreich beträchtliche Mittel bereitgestellt haben.

Im Luftverkehr erhielten die nationalen Fluggesellschaften Mitte der neunziger Jahre, d. h. vor der Liberalisierung dieses Sektors, Umstrukturierungsbeihilfen in erheblichem Umfang (1994 und 1995 jeweils mehr als 2,5 Mrd. EUR). Seit 1997 ist das Beihilfevolumen für diesen Wirtschaftszweig drastisch zurückgegangen, obwohl nach wie vor Beihilfen bewilligt werden. Im Zeitraum 2001-2003 wurden im Jahresdurchschnitt Beihilfen in Höhe von 265 Mio. EUR für den Luftverkehr gewährt (Tabelle 4). Der Anstieg gegenüber dem vorausgehenden Zeitraum steht hauptsächlich im Zusammenhang mit den Auswirkungen der Attentate vom 11. September 2001 auf die Luftfahrt und den dadurch erforderlich gewordenen staatlichen Unterstützungsmaßnahmen.

Tab elle 4: Staatliche Beihilfen für den Verkehrssektor (ohne Schienenverkehr), 1999-2003

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Quelle: GD Energie und Verkehr

Schienenverkehr

Seit einigen Jahren zielt die Politik der Kommission darauf ab, die Verteilung zwischen den einzelnen Verkehrträgern zugunsten umweltfreundlicherer Verkehrsarten zu verschieben, um ein nachhaltiges Verkehrsystem zu erreichen. In ihrem Weißbuch 2001 zur gemeinsamen Verkehrspolitik[22] verwies die Kommission auf die strategische Bedeutung des Schienenverkehrs, von dem der Erfolg der Bemühungen um ein ausgewogeneres Verhältnis zwischen den Verkehrsträgern abhängt. Sie befürwortet deshalb weiterhin Beihilfen im Eisenbahnsektor für Schienenverkehrsdienste sowie insbesondere für Investitionen in die Bahninfrastruktur, die wegen der hohen Kosten ohne öffentliche Kofinanzierung nicht rentabel sind. Im Jahr 2002 traf die Kommission z. B. einige wichtige Entscheidungen im Zusammenhang mit der Infrastrukturverwaltung des nationalen Eisenbahnhauptnetzes im Vereinigten Königreich. Sie genehmigte zunächst ein finanzielles Rettungspaket, um den Betrieb der Bahninfrastruktur weiterhin zu gewährleisten und den drohenden Zusammenbruch des Bahnsektors im Vereinigten Königreich abzuwenden, und im Anschluss daran ein Finanzpaket, das es der neu gegründeten Gesellschaft Network Rail ermöglichte, den Betrieb und die Verwaltung des nationalen Eisenbahnnetzes auf der Grundlage der Gemeinnützigkeit zu übernehmen. Der Gesamtbetrag von rund 36 Mrd. EUR wurde nicht als staatliche Beihilfe eingestuft.

Zu einem großen Teil werden die bereitgestellten öffentlichen Finanzmittel für den Schienenverkehr der Kommission nicht gemeldet, weil sie in den Mitgliedstaaten aufgrund der mangelnden Liberalisierung dieses Sektors nicht als Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag gelten oder aber Ausgleichszahlungen für Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes gemäß Verordnung (EG) Nr. 1191/69 darstellen. Die Mitgliedstaaten sind allerdings verpflichtet, das Gesamtvolumen der öffentlichen Ausgaben für diesen Sektor mitzuteilen. Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten können die unterschiedliche Auslegung des Umfangs dieser jährlichen Berichterstattung widerspiegeln (Tabelle 5).

Tab elle 5: Subventionen( 1 ) für den Schienenverkehr, 1998-2004

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(1) Darunter fallen alle staatlichen Subventionen, die der Kommission mitgeteilt wurden, sowie Subventionen, die gemäß den einschlägigen Vorschriften für staatliche Beihilfen gemeldet und von der Kommission genehmigt wurden. Ausgleichszahlungen für Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse sind in den Zahlen nicht enthalten. Die Angaben für EL, AT, PT und SE sind vorläufig. Quelle: GD Energie und Verkehr.

Siehe auch Abschnitt 3.9 über rechtliche und politische Entwicklungen im Verkehrssektor.

1.4. Staatliche Beihilfen für den Kohle- und Stahlsektor

Seit dem Auslaufen des Vertrags über die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl am 23. Juli 2002 bildet eine neue Ratsverordnung den rechtlichen Rahmen für staatliche Beihilfen an den Steinkohlenbergbau in der Gemeinschaft [23].

Die Beihilfen an den Kohlesektor in EU-15 sind insgesamt weiter gesunken. Im Jahresdurchschnitt des Zeitraums 2001-2003 ergibt sich ein Gesamtvolumen von 6,1 Mrd. EUR gegenüber 7,1 Mrd. EUR im Zeitraum 1999-2001. Dieser Rückgang ist vor allem auf Beihilfekürzungen in Deutschland zurückzuführen (Tabelle 6).

Im Jahr 2003 erhielt der Kohlesektor in EU-15 rund 5,4 Mrd. EUR an Beihilfen, die zu etwa 60 % für die laufende Produktion bestimmt waren. Gemäß den Vereinbarungen zur Senkung des Beihilfevolumens für die Kohleindustrie bis 2005 werden sich die Beihilfen für die laufende Produktion ab 2003 erheblich und kontinuierlich verringern. Das jährlich gewährte Gesamtvolumen für die laufende Produktion darf auf keinen Fall höher sein als der von der Kommission genehmigte Beihilfebetrag für das Referenzjahr 2001.

Die Beihilfen für den Kohlesektor beschränkten sich im Jahr 2003 auf die folgenden vier Mitgliedstaaten: Deutschland (3,3 Mrd. EUR), Spanien (1,1 Mrd. EUR), Frankreich (900 Mio. EUR), Vereinigtes Königreich (22 Mio. EUR). Für Deutschland genehmigte die Kommission den Umstrukturierungsplan, der im Zeitraum 2003-2005 eine Senkung der Gesamtbeihilfen von 3,3 Mrd. EUR auf 2,7 Mrd. EUR vorsieht. Auch Spanien hat für den Zeitraum 2003-2003 einen Umstrukturierungsplan vorgelegt. Allerdings hat die Kommission dazu ein Prüfverfahren eingeleitet und die Beihilfemaßnahmen noch nicht genehmigt. Für geplante Maßnahmen in den verbleibenden zwei Mitgliedstaaten liegt bereits eine Genehmigung vor: Das betrifft zum einen Beihilfen zur Deckung der Schließungskosten der letzten Untertagebergwerke in Frankreich, die im April 2004 stillgelegt wurden, und zum anderen eine Investitionsbeihilferegelung im Vereinigten Königreich mit einem Volumen von knapp 90 Mio. EUR für den Zeitraum 2003-2005.

Tabelle 6: Staatliche Beihilfen für den Kohlebergbau, 1999-2003

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Anmerkung: Die Beihilfen an die spanische Kohleindustrie für 2003 hat die Kommission noch nicht genehmigt. Quelle: GD Energie und Verkehr.

Die staatlichen Beihilfen für den Stahlsektor sind drastisch zurückgegangen. Sie verringerten sich von 424 Mio. EUR im Jahr 1997 auf 58 Mio. EUR im Jahr 1998 und blieben danach relativ stabil. Im Jahr 2003 wurden insgesamt 95 Mio. EUR fast ausschließlich für Umweltzwecke gewährt.

1.5. Staatliche Beihilfen für den Schiffbau

Die staatlichen Beihilfen für den Schiffbau lagen im Jahresdurchschnitt für 1999-2001 noch bei 1,151 Mrd. EUR und verringerten sich dann auf 658 Mio. EUR für 2001-2003. Der höchste Betrag an Beihilfen (gut 1 Mrd. EUR) wurde im Jahr 2000 für die Umstrukturierung der Staatswerften in Spanien vergeben. Im Jahr 2003 erhielt der Schiffbau in EU-15 Beihilfen in einer Gesamthöhe von 685 Mio. EUR, und zwar vor allem aus Deutschland (55 %), Frankreich (13 %) und Dänemark (8 %).

Von der Gesamtzahl entfielen etwa 55 % auf Betriebsbeihilfen, die hauptsächlich im Rahmen der befristeten Schutzmaßnahmen (TDM) gewährt wurden. Die Kommission hat diese Maßnahmen gemäß einer Ratsverordnung genehmigt, wonach direkte Beihilfen – in Ausnahmefällen und zeitlich befristet – für Aufträge zum Bau von Containerschiffen, Chemikalien-, Produkten- und Flüssiggastankern zulässig sind. Im Jahr 2004 fasste der Rat den Beschluss, die TDM noch bis 31. März 2005 zu verlängern; zu diesem Stichtag sollen sie dann definitiv auslaufen.

1.6. Staatliche Beihilfen für horizontale Ziele

Staatliche Beihilfen mit horizontaler Zielsetzung, d. h. Beihilfen, die sich nicht auf bestimmte Wirtschaftszweige beschränken, sollen in der Regel Fehlentwicklungen des Marktes entgegenwirken und werden gemeinhin für weniger wettbewerbsverzerrend erachtet als sektorale und Ad-hoc-Beihilfen. Zu den wichtigsten horizontalen Zielen staatlicher Beihilfen gehören Forschung und Entwicklung, Umweltschutz, Energieeinsparungen, Unterstützung kleiner und mittlerer Unternehmen, Schaffung von Arbeitsplätzen, Ausbildungsförderung und regionale Entwicklung. Dagegen ist bei Beihilfen zur Unterstützung spezifischer Sektoren schon eher mit einer wettbewerbsverzerrenden Wirkung zu rechnen, und es werden in aller Regel auch andere Ziele verfolgt, die nicht unbedingt mit einer festgestellten Fehlentwicklung des Markes im Zusammenhang stehen. Diese Beihilfen dienen zu ganz erheblichen Teilen der Rettung oder Umstrukturierung von Unternehmen, die sich in Schwierigkeiten befinden, und haben somit potenziell eine besonders große wettbewerbsverzerrende Wirkung.

Aufgrund von Datenbeschränkungen werden die horizontalen Ziele in diesem Abschnitt unter Berücksichtigung der Gesamtbeihilfen ohne Landwirtschaft, Fischerei und Verkehr erörtert.

In zehn EU-15-Mitgliedstaaten richteten sich die im Jahr 2003 gewährten Gesamtbeihilfen zu mehr als 90 % auf horizontale Ziele einschließlich Kohäsion

In der EU-15 entfielen im Jahr 2003 79 % der Gesamtbeihilfen ohne Landwirtschaft, Fischerei und Verkehr auf Beihilfen für horizontale Ziele einschließlich der Kohäsionsziele. Die vier wichtigsten horizontalen Ziele waren Umwelt und Energieeinsparungen (23 % des Gesamtvolumens), regionale wirtschaftliche Entwicklung (21 %), FuE (14 %) und KMU (13 %) – siehe Tabelle 7.

Die verbleibenden 22 % der Beihilfen waren für spezifische Sektoren bestimmt (vor allem Kohlebeihilfen), einschließlich Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung Not leidender Unternehmen. Bei der Interpretation dieser Zahlen ist jedoch unbedingt zu berücksichtigen, dass sich der Beihilfebetrag für einige Maßnahmen nicht beziffern lässt. Obwohl es sich nur um eine begrenzte Zahl von Maßnahmen handelt, geht von ihnen häufig eine erhebliche wettbewerbsverzerrende Wirkung aus. Das war z. B. der Fall bei den seinerzeit von staatlicher Seite gewährten unbegrenzten Bürgschaften für Electricité de France (EDF) und die Landesbanken in Deutschland. Darüber hinaus ist das künstlich niedrige Volumen der sektoralen und Ad-hoc-Beihilfen auch darauf zurückzuführen, dass sich die Entscheidungen der Kommission, denen ein förmliches Prüfverfahren vorausgeht, in der Regel auf Beihilfen beziehen, die bereits vor mehreren Jahren gewährt wurden und auch ad hoc vergebene Beihilfen an einzelne Unternehmen umfassen. Wenn die Kommission die Entscheidung trifft, werden die Daten zwar für alle Jahre im Nachhinein angepasst, doch ist das Beihilfevolumen insgesamt eindeutig zu niedrig angesetzt.

In zehn der fünfzehn Mitgliedstaaten waren mehr als 90 % aller im Jahr 2003 gewährten Beihilfen für horizontale Ziele einschließlich Kohäsion bestimmt, wobei sich für Deutschland (73 %), Spanien (63 %), Frankreich (76 %), Irland (64 %) und Portugal (19 %) erheblich geringere Anteile ergeben. Der hohe Anteil der sektoralen Beihilfen in Portugal hängt mit den bereits erwähnten regionalen Steuerbeihilfen für Madeira zusammen. In Irland haben die über die Körperschaftsteuer[24] gewährten Beihilfen trotz eines deutlichen Rückgangs immer noch einen relativ hohen Anteil am Gesamtvolumen, während schließlich in Deutschland, Frankreich und Spanien die Beihilfen an den Kohlebergbau vergleichsweise stark ins Gewicht fallen (siehe auch Abschnitt 1.4). Zu beachten ist hier, dass in Mitgliedstaaten mit einem verhältnismäßig niedrigen Gesamtbeihilfevolumen die Gewährung einer einzelnen, relativ großen Ad-hoc-Beihilfe zu erheblichen Abweichungen führen kann.

Große Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten bei den Beihilfeanteilen für die verschiedenen horizontalen Ziele

Bei einem Vergleich zwischen den Mitgliedsstaaten ist zu berücksichtigen, dass die Beihilfemaßnahmen nach dem Primärziel zum Zeitpunkt der Genehmigung und nicht nach den Endbegünstigten der Beihilfe klassifiziert werden. Trotz Schwierigkeiten bei der Messung lässt sich den Daten entnehmen, welche horizontalen Ziele in den einzelnen Mitgliedstaaten im Vordergrund stehen (siehe Table 7). Bezogen auf das Gesamtvolumen war z. B. der Anteil der Beihilfen, die ausschließlich für Forschung und Entwicklung gewährt wurden, in Belgien, den Niederlanden, Österreich und Finnland mehr als doppelt so hoch wie im EU-15-Durchschnitt, der bei 14 % lag. Umweltziele (EU-15-Durchschnitt 22 %)[25] hatten einen besonders hohen Stellenwert in Schweden (75 % der Gesamtbeihilfen), Dänemark (49 %), Finnland (38 %), Deutschland (38 %), den Niederlanden (27 %), Österreich (24 %) und im Vereinigten Königreich (23 %).

Tabelle 7: Staatliche Beihilfen für horizontale Ziele und sektorale Beihilfen, 2003

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(1) Beihilfen für die allgemeine regionale Entwicklung anderweitig nicht genannt. (2) Beihilfen für spezifische Sektoren, die im Rahmen von Maßnahmen ohne horizontale Zielsetzung gewährt wurden, sowie Beihilfen für die Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen. Quelle: GD Wettbewerb.

Überdies hat die Kommission einige Informationen zu sekundären Zielen[26] zusammengestellt, was insbesondere eine bessere Datenerfassung der Beihilfen für KMU ermöglicht. Im Jahr 2003 entfielen knapp 5 Mrd. EUR und damit 13 % der Gesamtbeihilfen auf Maßnahmen mit dem Primärziel KMU. Darüber hinaus waren Beihilfen in Höhe von fast 1 Mrd. EUR und damit 3 % des Gesamtvolumens ausschließlich für KMU als „sekundäres“ Ziel bestimmt. Diese Beihilfemaßnahmen hatten in den meisten Fällen das Primärziel FuE. Berücksichtigt man sowohl die Primär- als auch die Sekundärziele, so waren in Belgien 38 %, in Italien 33 %, in Frankreich 27 % und im Vereinigten Königreich 25 % der Beihilfen ausschließlich für kleine und mittlere Unternehmen bestimmt; der Durchschnitt der EU-15 lag im Vergleich dazu bei 15 %.

1.7. Entwicklung der Beihilfen mit horizontaler Zielsetzung

Mitte der neunziger Jahre, als staatliche Beihilfen noch in weitaus größerem Umfang gewährt wurden, lag der Anteil der Beihilfen für horizontale Ziele bei rund 50 % der Gesamtbeihilfen. Seitdem haben die Mitgliedstaaten gemäß den Verpflichtungen, die sie auf den verschiedenen Tagungen des Europäischen Rates eingegangen waren, die Umlenkung der Beihilfen auf diese horizontale Ziele fortgesetzt. Ein Blick auf die jüngsten Trends zeigt, dass der Anteil der Beihilfen für horizontale Ziele im Vergleich der Zeiträume 1999-2001 und 2001-2003 um 5 Prozentpunkte gestiegen ist (von 71 % auf 76 % bezogen auf die Gesamtbeihilfen). Dieser Aufwärtstrend war weitgehend das Ergebnis einer erheblichen Aufstockung der Beihilfen für Umweltschutz und Energieeinsparungen (+6 Punkte) und Forschung und Entwicklung (+2 Punkte) sowie einer Verringerung der sektoralen Beihilfen in einigen Mitgliedstaaten. Eine genauere Analyse folgt in den Abschnitten 1.7.1 und 1.7.2.

Die positive Entwicklung war, wenn auch in unterschiedlichem Ausmaß, in den meisten Mitgliedstaaten zu beobachten, insbesondere in Irland (+16 Punkte), Spanien (+10 Punkte), Deutschland (+6 Punkte) und Italien (+6 Punkte). Vier Mitgliedstaaten verzeichneten einen leichten Abwärtstrend, wobei der Anteil der horizontalen Beihilfen in drei dieser Länder (mindestens 85 %) nach wie vor relativ hoch ist. Die einzige Ausnahme bildet Portugal, wo der Anteil der horizontalen Beihilfen vor allem aufgrund der Aufstockung der sektoralen Beihilfen gesunken ist.

In den untersuchten Zeiträumen ergab sich ein beträchtlicher Anstieg des Anteils der Beihilfen für Umweltziele und Energieeinsparungen am Gesamtvolumen in Schweden (+21 Punkte), Finnland (+12 Punkte), den Niederlanden (+12 Punkte) und Deutschland (+10 Punkte), während sich in Frankreich, in Irland, in den Niederlanden und im Vereinigten Königreich der Anteil der Beihilfen für FuE um jeweils 4 bis 6 Punkte erhöhte.

Schaubild 4: Anteil der staatlichen Beihilfen für horizontale Ziele, 1999-2003 („Umlenkungsindikator“ für die in Stockholm eingegangene Verpflichtung)

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Anmerkung: staatliche Beihilfen ohne die Bereiche Landwirtschaft, Fischerei und Verkehr, für die eine Aufschlüsselung nach horizontalen/sektoralen Zielen nicht verfügbar ist. Quelle: GD Wettbewerb.

1.7.1. Staatliche Beihilfen für Umweltziele und Energieeinsparungen

Der Europäische Rat verwies auf seiner Frühjahrstagung 2004 darauf, dass nachhaltiges Wachstum umweltverträglich sein muss, und betonte außerdem, dass die Verbesserung der Energieeffizienz und die verstärkte Nutzung erneuerbarer Energiequellen nicht nur aus Gründen des Umweltschutzes, sondern auch für die Erhöhung der Wettbewerbsfähigkeit eine entscheidende Rolle spielen.

Die wohlwollende Haltung der Kommission gegenüber Umweltbeihilfen spiegelt sich in den Vorschriften des Gemeinschaftsrahmens für staatliche Umweltschutzbeihilfen wider. Die im Jahr 2004 ergangenen Entscheidungen zur Genehmigung von Einzelbeihilfen und Beihilferegelungen betreffen viele der verschiedenen Bereiche, die unter den Gemeinschaftsrahmen fallen, wie Beihilfen für die Abfallbewirtschaftung sowie Beihilfen für erneuerbare Energieträger, Windenergie, Sonnenenergie und Biobrennstoffe. In einigen Fällen genehmigte die Kommission die Beihilfen unmittelbar nach Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c, da die Maßnahmen trotz positiver Auswirkungen auf die Umwelt nicht in den Geltungsbereich des Gemeinschaftsrahmens fielen. Das betraf z. B. den Transport in Rohrfernleitungen und Beihilfen für Sicherheit und Umwelt. In einer Reihe von Fällen stellte die Kommission jedoch fest, dass die Beihilfen nicht mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar waren, da die begünstigten Unternehmen die Investitionen ohnehin tätigen mussten, um den Gemeinschaftsvorschriften zu entsprechen. Um sich zu vergewissern, dass die Zuschüsse tatsächlich für Umweltziele bestimmt waren, nahm die Kommission mitunter auch eine eingehende Prüfung der förderfähigen Kosten vor, indem sie z. B. die Kosteneinsparungen berücksichtigte, die durch die betreffenden Investitionen entstanden waren.

Das Volumen der staatlichen Beihilfen für die Ziele Umwelt und Energieeinsparungen steigt weiterhin deutlich. Im Jahr 2003 lagen die Ausgaben in diesem Bereich bei 8,5 Mrd. EUR und waren damit mehr als doppelt so hoch wie 1999. Der Anteil am Gesamtbeihilfevolumen (ohne Landwirtschaft, Fischerei und Verkehr) stieg von 13 % im Zeitraum 1999-2001 auf 18 % im Zeitraum 2001-2003; im Jahr 2003 betrug er 23 %.

Von dem Gesamtbetrag entfallen über 5 Mrd. EUR auf Deutschland. Das hängt in erster Linie mit den umfangreichen Beihilfen im Rahmen der Ökosteuerregelung zusammen, die seit 1999 einer Vielzahl verschiedener Unternehmen in Form von Steuererleichterungen hauptsächlich für den Einsatz von Mineralöl als Brennstoff sowie für den Einsatz von Strom gewährt wurden[27]. Auch die drei skandinavischen Mitgliedstaaten (Dänemark, Finnland und Schweden) widmen einen großen Teil der staatlichen Beihilfen diesen Zielen (siehe Tabelle 7). So entfielen z. B. in Schweden 75 % der im Jahr 2003 gewährten Gesamtbeihilfen auf diesen Bereich und davon wiederum fast drei Viertel, d. h. 568 Mio. EUR, auf eine Energiesteuerbefreiung für den Einsatz von Strom in der Produktion. Die Befreiung gilt für das verarbeitende Gewerbe und zielt darauf ab, Energieeinsparungen und Energieeffizienz zu fördern. Nach einer Prüfung durch die Kommission brachte Schweden diese Beihilfemaßnahme am 1. Juli 2004 in Einklang mit den neuen Vorschriften des Gemeinschaftsrahmens für staatliche Umweltschutzbeihilfen sowie mit der Energiebesteuerungsrichtlinie.

1.7.2. Staatliche Beihilfen für Forschung und Entwicklung (FuE)

Investitionen in FuE tragen maßgeblich dazu bei, die Wettbewerbsfähigkeit der EU-Wirtschaft zu erhöhen und ein nachhaltiges Wachstum zu gewährleisten. In Anerkennung dieser Tatsache formulierte der Europäische Rat auf seiner Tagung in Barcelona im März 2002 das Ziel, die FuE-Ausgaben bis 2010 auf 3 % des BIP zu steigern, wobei zwei Drittel dieser Aufwendungen vom privaten Sektor finanziert werden sollen. Im Frühjahr 2004 wies der Europäische Rat dann insbesondere darauf hin, dass ein stabiles Niveau von 3 % nur dann zu erreichen sei, wenn sich neben dem Staat auch der Privatsektor stärker an der Finanzierung beteilige. Die Erhöhung der FuE-Investitionen von Seiten der Wirtschaft sei daher eine Aufgabe von höchster Priorität.

Den Regierungen der Mitgliedstaaten steht eine breite Palette von Maßnahmen zur Verfügung, um FuE-Aktivitäten zu finanzieren und dadurch überhaupt erst in Gang zu setzen. Wenn diese öffentlichen Maßnahmen auf selektiver Basis getroffen werden, können sie auch Beihilfen beinhalten. Zwar machen staatliche Beihilfen nur einen geringen Teil der öffentlichen FuE-Finanzierung aus, doch lässt sich nicht ausschließen, dass sie durch Begünstigung ganz bestimmter Unternehmen zu einer Verfälschung des Wettbewerbs führen. Unter gewissen Umständen können Beihilfen aber die bestmögliche Option darstellen, um Anreize für FuE-Aktivitäten zu schaffen. Die Kommission bemüht sich daher, durch Anwendung des FuE-Gemeinschaftsrahmens ein Gleichgewicht herzustellen und eine größtmögliche Förderung von FuE bei möglichst geringen Wettbewerbsverzerrungen zu gewährleisten.

Aus den Zahlen für 2003 geht hervor, dass die Höhe der FuE-Investitionen die in Barcelona gesetzten Ziele verfehlt: Der entsprechende BIP-Anteil lag für die Union als Ganzes bei 2,0 % und nur in Schweden und Finnland mit 4,3 % bzw. 3,5 % jeweils über der 3-Prozent-Marke[28]. Die bislang schleppende Entwicklung der FuE-Investitionen lässt eindeutig darauf schließen, dass die europäische Wirtschaft bei Zugrundelegung der gegenwärtigen Wachstumsrate die Barcelona-Ziele bis 2010 nicht erreichen wird. Es ist also notwendig, dass die FuE-Investitionen schneller steigen und neue Impulse erhalten[29].

Die Ausgaben für (potenziell) wettbewerbsverzerrende FuE-Beihilfen lagen im Jahr 2003 bei 5,3 Mrd. EUR. Der zugrunde liegende Trend weist nach oben, da das Gesamtvolumen im Vergleich der Zeiträume 1999-2001 und 2001-2003 von 4,8 Mrd. EUR auf 5,5 Mrd. EUR gestiegen ist. Trotz dieser Zunahme ist der Anteil der staatlichen FuE-Beihilfen an den öffentlichen Finanzmitteln relativ niedrig (2003 in der EU-15 0,06 % des BIP), wobei zwischen den Mitgliedstaaten erhebliche Unterschiede bestehen.

Tabelle 8: Staatliche Beihilfen für Forschung und Entwicklung (FuE)

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Quelle: GD Wettbewerb.

1.8. Staatliche Beihilfen zur Unterstützung von Regionalentwicklung und Kohäsion

In jedem Mitgliedstaat ist ein Teil der staatlichen Beihilfen für die strukturschwächsten Regionen, die so genannten „Fördergebiete“, vorgesehen. EU-weit waren im Jahr 2003 Beihilfen in Höhe von schätzungsweise 7,6 Mrd. EUR[30] ausschließlich für A-Fördergebiete[31] bestimmt, von denen etwa 3,1 Mrd. EUR im Rahmen der Leitlinien für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung genehmigt wurden. Die Gesamtsumme von 7,6 Mrd. EUR entsprach rund einem Fünftel der Gesamtbeihilfen (ohne die Bereiche Landwirtschaft, Fischerei und Verkehr, für die keine Aufschlüsselung nach Regionen verfügbar ist).

Die unterschiedliche Höhe der Beihilfen für A-Fördergebiete in den einzelnen Mitgliedstaaten (Tabelle 9) ist nicht nur auf Unterschiede in der Regionalpolitik zurückzuführen, sondern widerspiegelt auch die jeweilige Größe der förderfähigen Bevölkerung sowie das Ausmaß, in dem die einzelnen Mitgliedstaaten Beihilfen auf subzentraler Ebene gewähren.

Das Beihilfevolumen für die A-Fördergebiete lag im Jahr 2000 bei 9 Mrd. EUR und ist damit gegenüber dem Spitzenwert von 28 Mrd. EUR im Jahr 1993 drastisch gesunken, was vor allem mit dem Auslaufen des Umstrukturierungsprogramm in den neuen deutschen Bundesländern zusammenhängt. Im Jahr 2003 erhielten die A-Fördergebiete in Deutschland noch Beihilfen in Höhe von 1 Mrd. EUR. Stark rückläufig entwickelten sich auch die Beihilfen für die ärmeren Regionen im Süden Italiens, die gegenüber dem Spitzenwert von 9 Mrd. im Jahr 1995 bis zum Jahr 2000 auf knapp über 2 Mrd. gesunken sind. In der Folgezeit ist jedoch wieder ein erheblicher Anstieg zu verzeichnen.

Tab elle 9: Staatliche Beihilfen, die speziell für A-Fördergebiete bestimmt waren, 2003

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Anmerkung: In B, DK, L, NL und S gibt es keine A-Fördergebiete. * Im Jahr 2000 wurden die bisherigen A-Fördergebiete Lissabon und Vale do Tejo als C-Fördergebiete eingestuft. Da über die spezifischen Beihilferegelungen für diese Region noch keine Daten vorliegen, wurden sämtliche Beihilfen weiterhin den A-Fördergebieten zugeordnet. ** Die Bereiche Landwirtschaft, Fischerei und Verkehr, für die keine Aufschlüsselung nach Regionen vorliegt, bleiben in den Daten unberücksichtigt. Der Anteil der Beihilfen für A-Fördergebiete am Gesamtbeihilfevolumen kann deshalb nicht ermittelt werden. Quelle: GD Wettbewerb.

1.9. Beihilfeinstrumente

Die meisten Mitgliedstaaten gewähren Beihilfen an das verarbeitende Gewerbe und den Dienstleistungssektor vor allem in Form von Zuschüssen …

Alle staatlichen Beihilfen stellen für die öffentliche Hand Ausgaben oder Einnahmeverluste dar, während sich für die Begünstigten Vorteile ergeben. Bei zinsvergünstigten Darlehen oder Bürgschaften kann jedoch das tatsächliche Beihilfeelement von dem überwiesenen Nominalbetrag abweichen.

Schaubild 5: Anteil der einzelnen Beihilfeinstrumente an den Gesamtbeihilfen für das verarbeitende Gewerbe und den Dienstleistungssektor in der EU, 2001 – 2003

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Quelle: GD Wettbewerb

… doch bei der Nutzung der Beihilfeinstrumente bestehen weiterhin signifikante Unterschiede

Im Zeitraum 2001-2003 entfielen rund zwei Drittel (67 %) der Gesamtbeihilfen im verarbeitenden Gewerbe und im Dienstleistungssektor auf Zuschüsse. Neben den Beihilfen aus Haushaltsmitteln besteht auch die Möglichkeit der Unterstützung über das Steuer- und Sozialversicherungssystem. Der Anteil der Steuerbefreiungen am Gesamtvolumen lag bei 23 %. Während die Beihilfen in Belgien, Dänemark, Spanien, Luxemburg, Österreich und Schweden zu mindestens 85 % in Form von Zuschüssen gewährt wurden, nutzten andere Mitgliedstaaten eher die Möglichkeit von Steuerbefreiungen, die insbesondere in Deutschland (29 %), Irland (62 %) und Portugal (82 %) eine wichtige Rolle spielen. Ein ähnliches Instrument ist die Steuerstundung, von der jedoch während des Berichtszeitraums nur sieben Mitgliedstaaten Gebrauch machten. In Italien lag ihr Anteil an den Gesamtbeihilfen bei 17 % gegenüber einem EU-15-Durchschnitt von 3 %.

Darüber hinaus gibt es noch weitere Beihilfeinstrumente, deren Form von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat variieren kann (Tabelle 10). Darunter fallen z. B. Transferleistungen, deren Beihilfeelement der Zinsersparnis für den Empfänger während des Zeitraums entspricht, für den ihm das Kapital zur Verfügung steht. Die finanzielle Unterstützung erfolgt in Form von zinsgünstigen Darlehen oder Steuerstundungen, wobei das enthaltene Beihilfeelement deutlich unter dem Kapitalwert der Transferleistung liegt. EU-weit entfielen auf zinsgünstige Darlehen rund 5 % der Gesamtbeihilfen an das verarbeitende Gewerbe und den Dienstleistungssektor. In Frankreich und im Vereinigten Königreich war der Anteil jedoch mehr als doppelt so hoch.

Beihilfen können auch in Form von staatlichen Unternehmensbeteiligungen gewährt werden, deren Anteil an den Gesamtbeihilfen für das verarbeitende Gewerbe und den Dienstleistungssektor weniger als 1 % betrug. Das letzte hier erörterte Beihilfeinstrument sind Bürgschaften. Das enthaltene Beihilfeelement liegt weit unter dem Nominalbetrag der Bürgschaft, da es jeweils dem finanziellen Vorteil entspricht, den der Empfänger bei Zahlung einer Risikoprämie unentgeltlich oder unter dem Marktsatz erhält. Bürgschaften wurden von den meisten Mitgliedstaaten gewährt, wobei diese Beihilfen EU-weit lediglich 2 % des Gesamtbeihilfevolumens ausmachten.

Tabelle 10: Staatliche Beihilfen an das verarbeitende Gewerbe und den Dienstleistungssektor nach Beihilfeinstrument, 2001 – 2003

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Quelle: GD Wettbewerb

1.10. Beihilfesituation in den neuen Mitgliedstaaten

Dieser Abschnitt bietet eine kurze Datenaktualisierung gegenüber der Herbstausgabe 2004 des Anzeigers, in der die spezifische Beihilfesituation in den neuen Mitgliedstaaten ausführlich behandelt wurde. Aus methodischen Gründen sind die Daten für diese Länder mit den Angaben für die EU-15-Mitgliedstaaten nicht vollständig vergleichbar (siehe die genaueren Erläuterungen zur Methodik und zu anderen die Erweiterung betreffenden Fragen in der Herbstausgabe 2004 des Anzeigers).

In den vier Jahren vor dem Beitritt lag die Gesamthöhe der staatlichen Beihilfen in den neuen Mitgliedstaaten im Jahresdurchschnitt bei schätzungsweise 6,1 Mrd. EUR[32]. Die höchsten absoluten Zahlen verzeichneten die drei bevölkerungsreichsten Länder Polen, Tschechische Republik und Ungarn, auf die 86 % der in den zehn neuen Mitgliedstaaten gewährten Gesamtbeihilfen entfielen. Während des untersuchten Zeitraums erhöhten sich die staatlichen Beihilfen von 5 Mrd. EUR im Jahr 2000 auf 9,2 Mrd. EUR im Jahr 2003. Dieser Anstieg hängt mit dem sehr hohen Beihilfevolumen für den tschechischen Bankensektor im Jahr 2002 (2,6 Mrd. EUR) und die polnische Kohleindustrie im Jahr 2003 (fast 4 Mrd. EUR) zusammen. Genauere Angaben dazu sind in Tabelle 11 und Anhang I enthalten.

Tabelle 11: Staatliche Beihilfen in den neuen Mitgliedstaaten, 2000 – 2003

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Quelle: GD Wettbewerb.

Der Anteil der staatlichen Beihilfen am BIP lag im Zeitraum 2000-2003 bei 1,38 % und damit erheblich über dem EU-15-Durchschnitt von 0,43 % im gleichen Zeitraum. Bei einem Vergleich der zehn neuen Mitgliedstaaten ergeben sich jedoch große Unterschiede: In Malta, in Zypern und in der Tschechischen Republik lagen die entsprechenden BIP-Anteile jeweils deutlich über dem Durchschnitt. Die Tschechische Republik stellte angesichts der allgemeinen Krise des Bankensektors im Jahr 2002 Finanzmittel in Höhe von 2,6 Mrd. EUR in Form von Bürgschaften zur Verfügung, die der Umstrukturierung und anschließenden Privatisierung mehrerer Banken dienten . In Zypern wurden hauptsächlich Steuervergünstigungen im Rahmen des International Business Enterprises Act gewährt (die im Zeitraum 2000-2003 fast 60 % der Gesamtbeihilfen ausmachten). In Malta entfielen rund 50 % der aller Beihilfen auf Umstrukturierungsmaßnahmen im Bereich Schiffbau und Schiffsreparatur. Bei den genannten Beihilfen handelt es sich um Maßnahmen, die entweder im Rahmen von Übergangsregelungen allmählich auslaufen oder zeitlich befristet sind. Lässt man diese Beträge unberücksichtigt, so ergibt sich ein etwas anderes Bild: Der BIP-Anteil der staatlichen Beihilfen in den zehn neuen Mitgliedstaaten beträgt dann nur noch 0,67 %.

Die mit Abstand niedrigsten Anteile sind für die drei baltischen Staaten Estland (0,11 %), Lettland (0,28 %) und Litauen (0,29 %) zu verzeichnen. In Bezug auf das Beihilfevolumen pro Kopf liegt neben den drei baltischen Staaten auch die Slowakische Republik unter dem EU-15-Durchschnitt von 105 KKS.

Hinsichtlich der Umlenkung der Beihilfen in den neuen Mitgliedstaaten ist festzustellen, dass Beihilfen mit horizontalen Zielsetzungen[33] vor dem Beitritt rund 24 % der Gesamtbeihilfen ausmachten. Im Vergleich zu EU-15, wo im Jahr 2003 bereits 79 % erreicht wurden, ist dieser Anteil recht niedrig. Das hängt zum Teil damit zusammen, dass vor dem Beitritt einige Wirtschaftszweige (z. B. der Finanz-, Kohle- und Stahlsektor) im Zuge der Privatisierung oder zur Gewährleistung der Rentabilität ein relativ hohes Maß an Unterstützung erhielten. Große länderspezifische Unterschiede ergeben sich beim Anteil der Beihilfen mit sektoralen Zielsetzungen, auf die in Slowenien nur 28 %, in Litauen, der Tschechischen Republik und Malta aber mindestens 90 % der Gesamtbeihilfen entfielen. In Estland wurden keinerlei Beihilfen mit sektoralen Zielsetzungen gewährt.

Der Finanzsektor erhielt in diesem Zeitraum die meisten Fördermittel (28 %), was fast ausschließlich auf die Bankenkrise in der Tschechischen Republik in den neunziger Jahren zurückzuführen ist. Darüber hinaus waren 24 % für das verarbeitende Gewerbe[34] bestimmt, 23 % für den Kohlebergbau (hauptsächlich in Polen), während sich die verbleibenden 1 % auf das nicht verarbeitende Gewerbe und den Dienstleistungssektor verteilten.

Eine genaue Prognose der künftigen Beihilfeausgaben in den neuen Mitgliedstaaten ist aus verschiedenen Gründen nicht möglich. Die vorliegenden Daten zeigen jedoch, dass in einigen Mitgliedstaaten die Beihilfen im Jahr 2003 zu einem großen Teil im Rahmen von Maßnahmen bewilligt wurden, die mit dem Beitritt ausgelaufen sind, während andere Länder einen erheblichen Teil der Gesamtbeihilfen aufgrund einer Übergangsregelung gewährten. Folglich ist damit zu rechnen, dass das Beihilfevolumen bis zum Ende der Übergangsfrist relativ hoch bleibt, langfristig aber zurückgeht.

Um zu verhindern, dass mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbare Beihilfen durch den Beitritt in die EU „importiert” werden, wurden in einem speziellen Verfahren, dem so genannten „Mechanismus für bestehende Beihilfen“, alle Maßnahmen überprüft, die in den Beitrittsländern vor dem 1. Mai 2004 in Kraft getreten waren und über dieses Datum hinaus anwendbar sind. In der ersten Phase des Verfahrens für bestehende Beihilfen wurden im Jahr 2002 etwa 222 Maßnahmen von der Kommission genehmigt und im Beitrittsvertrag aufgelistet. In der zweiten Phase, dem so genannten Übergangsverfahren, lagen insgesamt 559 Maßnahmen zur Prüfung vor. Eine beträchtliche Zahl dieser Maßnahmen wurde als nach dem Beitritt nicht mehr anwendbar betrachtet und deshalb von den betreffenden Ländern zurückgezogen. Bis März 2005 genehmigte die Kommission im Rahmen des Übergangsverfahrens 329 Maßnahmen als bestehende Beihilfen, wobei die Zahl der Maßnahmen von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat stark variiert. Während in einigen Ländern, z. B. in Ungarn, verschiedene Maßnahmen zu Beihilferegelungen zusammengefasst wurden, meldeten andere Länder wie z. B. die Tschechische Republik bewilligte Einzelbeihilfen an (Tabelle 12). Für einige Maßnahmen ist die Prüfung noch nicht abgeschlossen.

Tabelle 12: Als bestehende Beihilfen genehmigte Maßnahmen zum Zeitpunkt des Beitritts[35]

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Quelle: GD Wettbewerb

1.11. Staatliche Beihilfen im Rundfunksektor

Seit den siebziger Jahren wurde der Rundfunk schrittweise dem Wettbewerb geöffnet. Die Kommission hatte deshalb die Rundfunkfinanzierung in verschiedenen Mitgliedstaaten zu untersuchen, um zu prüfen, ob eine bestimmte Maßnahme ein Beihilfeelement enthält und, wenn dies der Fall ist, ob eine Überkompensierung vorliegt. Dieser Abschnitt beschreibt die anwendbaren Beihilfevorschriften, die in diesem Bereich gelten.

Öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten können direkt aus dem Staatshaushalt, über Rundfunkgebühren oder durch eine Kombination öffentlicher Mittel finanziert werden. Diese Finanzierung entschädigt normalerweise für die Kosten der öffentlichen Dienstleistung, die die öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalt zur Verfügung stellt. Der Europäische Gerichtshof entschied in der Rechtssache Altmark, dass Ausgleichszahlungen an Unternehmen, die Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse (DAWI) erbringen, keine staatlichen Beihilfen sind, sofern bestimmte Voraussetzungen erfüllt sind.

Angaben über die öffentliche Finanzierung des Rundfunksektors sind in den Veröffentlichungen verschiedener Institutionen zu finden, z. B. in den Jahrbüchern des European Audiovisual Directory Observatory (EAO). Annex II des Anzeigers enthält kurze Zusammenfassungen von Entscheidungen, die die Kommission seit der Annahme der Rundfunkmitteilung[36] erlassen hat.

1.11.1. Politischer Kontext

Im Bereich Rundfunk und Fernsehen haben seit den siebziger Jahren tief greifende Veränderungen stattgefunden. Das Fernsehen war in der Vergangenheit eine Branche, die dem Staat oder den vom Staat kontrollierten Unternehmen vorbehalten blieb, was in erster Linie mit der begrenzten Verfügbarkeit von Sendefrequenzen und mit den hohen Einstiegshürden zusammenhing. Im Zuge der wirtschaftlichen und technologischen Entwicklungen konnten die Mitgliedstaaten dann aber zunehmend auch Sendelizenzen an private Anbieter vergeben und haben sich somit für die Einführung des Wettbewerbs auf diesem Markt entschieden. Im Rundfunksektor vollziehen sich nach wie vor bedeutende Entwicklungen: Der technologische Forschritt führt zu weiteren Veränderungen, der auf verschiedenen technologischen Plattformen basierende digitale Rundfunk findet eine immer größere Verbreitung, das Bezahlfernsehen etabliert sich am Markt, und die Grenzen zwischen Rundfunk und anderen Medien verschwimmen immer mehr.

Die Mitgliedstaaten haben den Markt für den Wettbewerb geöffnet, zugleich aber den öffentlich-rechtlichen Rundfunk für erhaltenswert erachtet, da er eine Reihe von Bereichen und Bedürfnissen abdecken kann, wie kulturelle und sprachliche Vielfalt, Pluralismus, sozialer Zusammenhalt, die bei privaten Anbietern nicht unbedingt optimal berücksichtigt werden. Angesichts des zunehmenden Wettbewerbs bei gleichzeitiger Präsenz staatlich finanzierter Sendeanstalten haben private Rundfunkveranstalter eine Reihe von Beschwerden vorgebracht, in denen sie Verstöße gegen Artikel 87 EG-Vertrag geltend machen.

1.11.2. Sinn und Zweck der staatlichen Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks („ÖRR”)

Der öffentlich-rechtliche Rundfunk ist trotz seiner eindeutigen wirtschaftlichen Relevanz nicht mit öffentlichen Dienstleistungen in anderen Wirtschaftszweigen vergleichbar. Es gibt keinen anderen Dienst, der gleichzeitig so viele Menschen erreicht, die Bevölkerung mit einer so großen Menge von Informationen und Inhalten versorgt und auf diese Weise sowohl individuelle Ansichten als auch die öffentliche Meinung verbreitet und beeinflusst. Der öffentliche Rundfunk wird im Allgemeinen als eine wichtige und zuverlässige Informationsquelle empfunden. Damit bereichert er die öffentliche Debatte und gewährleistet letztlich, dass nahezu alle Bürger bis zu einem gewissen Grad am öffentlichen Leben teilhaben. Die Bedeutung des ÖRR für das soziale, demokratische und kulturelle Leben in der Union wurde in der Entschließung des Rates und der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten vom 25. Januar 1999 über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk[37] bekräftigt (im Folgenden „die Entschließung”).

Wie alle anderen Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse („öffentliche Dienste”) fällt der ÖRR in den Geltungsbereich von Artikel 86 Absatz 2 und Artikel 16 EG-Vertrag. In Übereinstimmung mit der Entschließung und unter Berücksichtigung der Besonderheiten des Rundfunksektors ist die Auslegung der in diesen Artikeln enthaltenen Grundsätze in dem Protokoll über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in den Mitgliedstaaten geregelt, das mit Inkrafttreten des Vertrags von Amsterdam dem EG-Vertrag beigefügt wurde (im Folgenden „das Protokoll”). In dem Protokoll, das integraler Bestandteil des EG-Vertrags ist[38], wird betont, „dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk in den Mitgliedstaaten unmittelbar mit den demokratischen, sozialen und kulturellen Bedürfnissen jeder Gesellschaft sowie mit dem Erfordernis verknüpft ist, den Pluralismus in den Medien zu wahren.“ Weiter heißt es: „Die Bestimmungen des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft berühren nicht die Befugnis der Mitgliedstaaten, den öffentlich-rechtlichen Rundfunk zu finanzieren, sofern die Finanzierung der Rundfunkanstalten dem öffentlich-rechtlichen Auftrag, wie er von den Mitgliedstaaten den Anstalten übertragen, festgelegt und ausgestaltet wird, dient und die Handels- und Wettbewerbsbedingungen in der Gemeinschaft nicht in einem Ausmaß beeinträchtigt, das dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft, wobei den Erfordernissen der Erfüllung des öffentlich-rechtlichen Auftrags Rechnung zu tragen ist.“

Ende 2001 hat die Kommission in einer Mitteilung über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk dargelegt, nach welchen Grundsätzen sie bei der Anwendung von Artikel 87 und Artikel 86 Absatz 2 auf staatliche Beihilfen für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk verfahren wird (im folgenden „die Mitteilung“), die das Amsterdamer Protokoll berücksichtigt.

1.11.3. Notwendigkeit der Beihilfenkontrolle und einschlägige Vorschriften

Wie bereits kurz erwähnt, hat sich die Rundfunkbranche von einem Bereich, der bestimmten Anbietern vorbehalten war, zu einem wettbewerbsorientierten Sektor entwickelt. Öffentlich-rechtliche Sender konkurrieren einerseits mit privaten Sendern um Einschaltquoten und Werbeeinnahmen, erhalten aber andererseits in vielen Fällen staatliche Finanzmittel zur Erfüllung des öffentlich-rechtlichen Auftrags. Überdies beschränkt sich die Tätigkeit der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten oft nicht nur auf das Senden von Programmen und die damit zusammenhängenden Aktivitäten, denn nach nationalem Recht werden ihnen neben dem öffentlich-rechtlichen Auftrag auch rein kommerzielle Tätigkeiten gestattet (z. B. Verkauf von Sendeplatz für Werbung oder ganze Werbesendungen). Wegen der staatlichen Finanzmittel, die dem ÖRR in diesem Wettbewerbsumfeld zur Verfügung stehen, sind Beihilfenkontrollen unerlässlich. Nur so kann verhindert werden, dass diese Mittel zu einer Bevorteilung der öffentlich-rechtlichen Sender und damit zur Verfälschung des Wettbewerbs führen. Der Kommission ging es dabei vor allem darum zu prüfen, ob eine bestimmte Maßnahme ein Beihilfeelement enthält und, wenn dies der Fall ist, ob Unternehmen, die eine öffentlich-rechtliche Aufgabe erfüllen, eine Überkompensierung erhalten haben

Über einen gewissen Zeitraum herrschte ein erhebliches Maß an Unsicherheit in der Frage, ob die staatliche Finanzierung des ÖRR als staatliche Beihilfe im Anwendungsbereich von Artikel 87 Absatz 1 zu qualifizieren ist. Nach dem Ferring-Urteil[39] schien es, als sei eine Ausgleichszahlung entsprechend den Nettokosten für die Erfüllung einer gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung nicht als staatliche Beihilfe zu betrachten. Im Altmark-Urteil[40] nahm der Gerichtshof dann eine Klarstellung zum Anwendungsbereich des früheren Urteils vor: Der Ausgleich der Kosten für die Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen gilt nicht als staatliche Beihilfe, vorausgesetzt bestimmte Bedingungen werden erfüllt. Im Bereich des Rundfunks lag der Kommission bislang noch kein Fall vor, in dem die Bedingungen des Altmark-Urteils erfüllt waren. Sind diese Bedingungen nicht erfüllt, so ist eine staatliche Finanzierung öffentlicher Rundfunkanstalten in aller Regel als staatliche Beihilfe anzusehen. Im Normalfall werden öffentlich-rechtliche Sender aus dem Staatshaushalt oder über eine vom Fernsehteilnehmer zu entrichtende Gebühr finanziert.

86 Absatz 2 lässt eine Abweichung von Artikel 87 in dem Maße zu, wie es notwendig ist, damit die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten ihre öffentlich-rechtliche Aufgabe erfüllen können. Der Gerichtshof hat klargestellt, dass eine solche Abweichung zulässig ist, wenn bei der betreffenden Maßnahme die folgenden Grundsätze Beachtung finden: Definition, Übertragung und Verhältnismäßigkeit. Bei der Anwendung dieses Artikels auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk sind die Bestimmungen des Protokolls zu berücksichtigen, wonach der öffentlich-rechtliche Auftrag „von den Mitgliedstaaten den Anstalten übertragen, festgelegt und ausgestaltet wird“ (Definition und Übertragung) und bei der Finanzierung öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten insofern von den Bestimmungen des Vertrags abgewichen werden kann, wie „die Finanzierung der Rundfunkanstalten dem öffentlich-rechtlichen Auftrag […] dient und die Handels- und Wettbewerbsbedingungen in der Gemeinschaft nicht in einem Ausmaß beeinträchtigt, das dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft, wobei den Erfordernissen der Erfüllung des öffentlich-rechtlichen Auftrags Rechnung zu tragen ist“ (Verhältnismäßigkeit).

Diese Prinzipien wurden in der Mitteilung berücksichtigt und weiter ausgearbeitet. Für den Begriff des öffentlich-rechtlichen Auftrags bedarf es einer offiziellen Definition. Die Kommission hält einen öffentlich-rechtlichen Auftrag, der, wie es in der Entschließung heißt, ein entsprechend „großes Programmspektrum“ umfasst, grundsätzlich für legitim. Die Aufgabe der Kommission hinsichtlich dieser Definition besteht ausschließlich in der Überprüfung auf offensichtliche Fehler. Der öffentlich-rechtliche Auftrag sollte einem oder mehreren Unternehmen durch einen offiziellen Rechtsakt übertragen werden. Ferner muss die öffentliche Dienstleistung tatsächlich so erbracht werden, wie es der Rechtsakt vorsieht. Die Überwachung sollte eine geeignete Behörde oder eine benannte Stelle übernehmen.

Ausgleichszahlungen sind nur für die Nettokosten des öffentlich-rechtlichen Auftrags gerechtfertigt. Die von der Kommission durchzuführende Verhältnismäßigkeitsprüfung beinhaltet zwei Aspekte. Zum einen muss die Kommission berechnen, welche Nettokosten der öffentlich-rechtlichen Sendeanstalt aus der ihr übertragenen gemeinwirtschaftlichen Aufgabe entstehen, und feststellen, ob diese Kosten überkompensiert wurden. Zum anderen muss sie aber auch alle ihr vorliegenden Informationen prüfen, die darauf deuten, dass die Sendeanstalt diese Kosten in die Höhe getrieben hat, indem sie es bewusst unterließ, die im Rahmen der öffentlich-rechtlichen Tätigkeit erzielten kommerziellen Einnahmen zu maximieren.

Bei getrennter Buchführung kann die Kommission die Verhältnismäßigkeit prüfen und Fälle von vermeintlicher Quersubventionierung untersuchen. Dementsprechend sind die Mitgliedstaaten gemäß der Richtlinie 80/723/EWG[41] („Transparenzrichtlinie”) verpflichtet, die notwendigen Maßnahmen zu ergreifen, um sicherzustellen, dass die öffentlich-rechtlichen Sendeanstalten Kosten und Erlöse für öffentlich-rechtliche und nicht öffentlich-rechtliche Tätigkeiten auf getrennten Konten verbuchen.

1.11.4. Gewandeltes Umfeld

Angeschoben durch die technologische Entwicklung und die damit verbundene Entstehung neuer Tätigkeiten und Dienste war der Rundfunksektor im Laufe der letzten Jahre ständigen Veränderungen unterworfen. Als erstes ist hier zu erwähnen, dass die Rundfunkanstalten in vielen Mitgliedstaaten ihren Sendebetrieb zunehmend von der analogen auf die digitale Übertragung umstellen. Dadurch stehen mehr Frequenzen („digitale Dividende“) und folglich auch neue Kanäle zur Verfügung. Außerdem entwickelt sich die Rundfunklandschaft im digitalen Zeitalter zur Kommunikationslandschaft, was in der Branche als „Konvergenz” bezeichnet wird. Dank Innovation stößt der Rundfunk in Bereiche der neuen Medien vor und liefert neue Inhalte über verschiedenste Plattformen, wie etwa Mobilkommunikation, Satellit und Internet. Telekommunikationsanbieter dringen auf den Rundfunkmarkt vor, indem sie TV-Signale über DSL übertragen. Gleichzeitig steigen andere Medienunternehmen, wie z. B. traditionelle Verlagshäuser, in den Markt der neuen Medien ein.

2. ZWEITER TEIL: BEIHILFENKONTROLLVERFAHREN UND RÜCKFORDERUNG VON BEIHILFEN

2.1. Registrierte Beihilfefälle

Die Kommission kontrolliert die Gewährung von Beihilfen durch die Mitgliedstaaten mittels eines förmlichen und transparenten Verfahrens (Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates). Gemäß der Verordnung „teilen die Mitgliedstaaten der Kommission ihre Vorhaben zur Gewährung neuer Beihilfen rechtzeitig mit.” Obwohl die Beihilfen zum überwiegenden Teil gemeldet werden, ging die Einleitung des Prüfverfahrens in rund 15 % der untersuchten Fälle nicht auf die Mitgliedstaaten sondern auf die Kommission zurück, nachdem sie z. B. durch eine Beschwerde[42] von der Beihilfe erfahren hatte.

Im Jahr 2004 registrierte die Kommission knapp 700 Fälle[43]: 570 Fälle wurden von den Mitgliedstaaten angemeldet, für 87 nicht angemeldete Fälle leitete die Kommission ein Verfahren ein, und in 41 Fällen ging es um die Prüfung bestehender Beihilfen[44]. Darüber hinaus wurden 322 Formblätter im Rahmen der Gruppenfreistellungsverordnungen eingereicht (siehe unten). Von den im Jahr 2004 registrierten Fällen (ohne die eingereichten Formblätter) betrafen 47 % den Agrarsektor, 43 % das verarbeitende Gewerbe und den Dienstleistungssektor sowie 7 % den Bereich Verkehr und Energie und 4 % den Fischereisektor (Tabelle 13).

Mehr als 380 der insgesamt 570 Anmeldungen in EU-15 gingen aus den fünf größten Mitgliedstaaten ein: 30 % entfielen auf Italien, 13 % auf Deutschland, 10 % auf Frankreich, 8 % auf Spanien und 6 % auf das Vereinigte Königreich. Von den 87 nicht angemeldeten Fällen betrafen 20 Italien, 19 Deutschland, 11 das Vereinigte Königreich und 7 Frankreich.

Tabelle 13: Zahl der registrierten Beihilfefälle im Jahr 2004

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Quelle: GD Wettbewerb, GD Fischerei, GD Landwirtschaft, GD Verkehr.

Um den Verwaltungsaufwand für bestimmte Beihilfearten zu senken, sind in den letzten Jahren Gruppenfreistellungen für Beihilfen an KMU, Ausbildungsbeihilfen, Beschäftigungsbeihilfen, einige Beihilfen im Fischereisektor und Beihilfen an KMU im Agrarsektor in Kraft getreten[45]. Wie zu erwarten war, ist die Zahl der Anmeldungen für diese Beihilfearten gesunken, da die Mitgliedstaaten zunehmend von den Möglichkeiten Gebrauch machen, die in den Gruppenfreistellungsverordnungen vorgesehen sind. Bis Ende Januar 2005 wurden über 800 Formblätter eingereicht (siehe Tabelle 14). Allein im Jahr 2004 erhielt die Kommission 151 Formblätter für freigestellte Beihilfen an KMU, 78 Formblätter für freigestellte Ausbildungsbeihilfen, 21 Formblätter für freigestellte Beschäftigungsbeihilfen und 72 für KMU im Agrarsektor.

Die im Jahr 2004 eingereichten Formblätter stammten zu 75 % aus einem der folgenden fünf Mitgliedstaaten: Italien (26 % aller Formblätter), Vereinigtes Königreich (22 %), Deutschland (11 %), Spanien (8 %) und Belgien (7 %). Fast alle übrigen Mitgliedstaaten machten im Vergleich zu 2003 verstärkten Gebrauch von den bestehenden Freistellungsmöglichkeiten für Beihilfen. Darüber hinaus haben bis Ende 2004 auch sechs der zehn neuen Mitgliedstaaten entsprechende Formblätter eingereicht.

Tabelle 14: Entwicklung der Zahl der Formblätter, die im Rahmen der Gruppenfreistellungsverordnungen eingereicht wurden

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Anmerkung: Zahlen ohne zurückgezogene Fälle. Bis Ende Januar 2005 wurden bereits 5 Formblätter im Rahmen der kürzlich erlassenen Gruppenfreistellungsverordnung für den Fischereisektor eingereicht. Quelle: GD Wettbewerb, GD Fischerei, GD Landwirtschaft.

2.2. Entscheidungen der Kommission

Im Jahr 2004 hat die Kommission 566 abschließende Entscheidungen erlassen[46]. In der überwiegenden Zahl der Fälle kam die Kommission zu dem Schluss, dass die überprüften Beihilfen mit den einschlägigen Vorschriften vereinbar sind und gestattete den Mitgliedstaaten, diese ohne Einleitung eines förmlichen Prüfverfahrens zu vergeben. Das war bei etwa 87 % der im Jahr 2004 getroffenen Entscheidungen der Fall. Hat die Kommission Bedenken, ob bestimmte Beihilfemaßnahmen mit den geltenden Vorschriften vereinbar sind, so leitet sie ein förmliches Prüfverfahren ein, das beteiligten Dritten sowie allen Mitgliedstaaten Gelegenheit zur Stellungnahme bietet. Am Ende dieses Verfahrens trifft die Kommission entweder eine Positiventscheidung bzw. eine mit Auflagen verbundene Entscheidung (6 % der im Jahr 2004 ergangenen Entscheidungen, die zu den 87 % der Genehmigungsentscheidungen ohne förmliches Prüfverfahren hinzukommen) oder aber sie trifft eine Negativentscheidung, weil sie festgestellt hat, dass ein Verstoß gegen die Beihilfevorschriften vorliegt und die betreffende Beihilfe daher mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar ist (7 % aller im Jahr 2004 ergangenen Entscheidungen).

Tabelle 15 gibt Auskunft über den Anteil der unvereinbaren und vereinbaren Beihilfen, zu denen die Kommission im Zeitraum 2002-2004 eine Entscheidung traf. Die während dieses Dreijahreszeitraums ergangenen abschließenden Entscheidungen betrafen zu über 70 % die fünf größten Mitgliedstaaten in EU-15: An der Spitze stehen Italien und Deutschland mit rund 20 % aller Entscheidungen, gefolgt von Frankreich (13 %), Spanien (12 %) und dem Vereinigten Königreich (9 %). Über neue Beihilfemaßnahmen in den neuen Mitgliedstaaten ergingen nach dem Beitritt im Mai 2004 zehn abschließende Entscheidungen.

Von den 118 Negativentscheidungen während dieses Zeitraums betrafen mehr als die Hälfte Deutschland (35) und Italien (25). Darüber hinaus verzeichneten in EU-15 nur noch Spanien (13) und Frankreich (12) zweistellige Zahlen, während für immerhin neun Mitgliedstaaten in den letzten drei Jahren jeweils weniger als fünf Negativentscheidungen ergingen.

Knapp die Hälfte (47 %) aller abschließenden Entscheidungen im Zeitraum 2002-2004 wurden für Beihilfen im verarbeitenden Gewerbe und im Dienstleistungssektor getroffen, gefolgt von den Bereichen Landwirtschaft (40 %), Fischerei (7 %) und Verkehr (6 %). Bei diesen Zahlen ist unbedingt zu berücksichtigen, dass hier nicht unterschieden wird zwischen umfangreichen und komplexen Beihilfemaßnahmen in einer Größenordnung von mehreren Mrd. EUR, die langwierige Prüfverfahren erfordern, und Maßnahmen mit einem relativ geringem Beihilfevolumen von zum Teil weniger als 1 Mio. EUR.

Tabelle 15: Zahl der negativen und positiven Entscheidungen, 2002-2004

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Anmerkung: Fälle, in denen sowohl eine negative als auch eine positive Entscheidung erging, wurden zum Teil doppelt gezählt. Unter „sonstige Positiventscheidungen” fallen hier Positiventscheidungen und an bestimmte Auflagen geknüpfte Entscheidungen, denen ein förmliches Prüfverfahren vorausging, sowie alle Entscheidungen, wonach die betreffende Maßnahme kein Beihilfe darstellt. Für die neuen Mitgliedstaaten wurden 2004 zehn Entscheidungen erlassen; in neun Fällen erging eine Genehmigung ohne Einwände und in einem Fall wurde entschieden, dass keine Beihilfe vorliegt. Quelle: GD Wettbewerb, GD Fischerei, GD Landwirtschaft, GD Verkehr.

2.3. Rückforderung rechtswidriger Beihilfen

In Artikel 14 Absatz 1 der Ratsverordnung (EG) Nr. 659/1999 ist Folgendes festgelegt: „In Negativentscheidungen hinsichtlich rechtswidriger Beihilfen entscheidet die Kommission, dass der betreffende Mitgliedstaat alle notwendigen Maßnahmen ergreift, um die Beihilfe vom Empfänger zurückzufordern.“

Die offenen Rückforderungen per 31. Dezember 2004 betrafen insgesamt 93 Entscheidungen gegenüber 90 Entscheidungen Ende 2003. Im Laufe des Jahres 2004 wurden 19 Fälle abgeschlossen, aber 22 neue Rückforderungsentscheidungen getroffen (Tabelle 16). Für die Jahre 2005 und 2006 ist bei den Rückforderungsfällen weiterhin mit einer hohen Zahl von „Neuzugängen“ zu rechnen (die ersten Rückforderungsentscheidungen für die zehn neuen Mitgliedstaaten werden noch im Laufe dieses Jahres erwartet).

Die geographische Verteilung der offenen Rückforderungsfälle bleibt stabil: In fast der Hälfte aller offenen Fälle geht es um Beihilferückforderungen in Deutschland (47 %), gefolgt von Spanien (22 %), Italien (12 %) und Frankreich (11 %). Ferner ist festzustellen, dass zurzeit für sechs Mitgliedstaaten in EU-15 sowie für die zehn neuen Mitgliedstaaten keine bzw. noch keine offenen Fälle zu verzeichnen sind.

Tab elle 16: Offene Rückforderungsfälle nach Mitgliedstaaten, 2004

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Quelle: GD Wettbewerb.

Tabelle 17 enthält Daten über die Höhe der Beihilfebeträge, die aufgrund der seit dem Jahr 2000 getroffenen 91 Entscheidungen zurückzufordern sind[47]. Für 69 dieser Entscheidungen lässt sich der betreffende Beihilfebetrag relativ genau beziffern. Nach diesen Informationen belaufen sich die offenen Rückforderungen aufgrund der im Zeitraum 2000-2004 ergangenen Entscheidungen auf insgesamt 9,7 Mrd. EUR. Die Hälfte davon geht auf Entscheidungen aus dem Jahr 2004 zurück (Landesbanken, France Télécom, Werften in Spanien).

Tab elle 17: Entwicklung der Zahl der Rückforderungsentscheidungen und der zurückzufordernden Beträge, 2000-2004

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* Nur für Entscheidungen, bei denen die Höhe des Beihilfebetrags bekannt ist

Quelle: GD Wettbewerb.

Für 22 Entscheidungen seit dem Jahr 2000 liegen über den entsprechenden Gesamtbeihilfebetrag leider keine genauen Informationen vor. Die meisten dieser Entscheidungen betreffen Beihilferegelungen (20 Entscheidungen). Vor allem im Bereich Steuern und Sozialversicherung ist es nach Angaben der Mitgliedstaaten oft besonders schwierig ist, diese Informationen zu erfassen. Dafür werden unter anderem die folgenden Gründe angeführt: Es gibt eine große Zahl von Begünstigten; die gewährten Beihilfen sind zum Teil mit dem geltenden Recht vereinbar und deshalb für jeden einzelnen Fall vollständig zu überprüfen; länger zurückliegende Fälle sind nicht mehr dokumentiert.

Von den Beihilfen in Höhe von 9,7 Mrd. EUR, die Gegenstand der seit 2000 ergangenen Rückforderungsentscheidungen waren, sind bis Ende Februar 2005 etwa 6,7 Mrd. EUR (einschließlich Zinsen) tatsächlich zurückgefordert worden. Die offenen Rückforderungen ohne Zinsen machen noch immer fast 50 % des Gesamtbetrags aus.

Die Rückforderung rechtswidriger Beihilfen ist ein langwieriger Prozess: Von den offenen Fällen Ende 2004 gehen 21 noch auf Entscheidungen vor dem Jahr 2000 zurück. Bezüglich der 91 Entscheidungen im Zeitraum 2000-2004 waren bis Ende 2004 erst 21 Fälle abgeschlossen bzw. zum Abschluss empfohlen (Tabelle 18).

Tabelle 18: Entwicklung der Zahl der abgeschlossenen Rückforderungsfälle

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Quelle: GD Wettbewerb.

Rückforderungsverfahren sind insbesondere dann sehr langwierig, wenn sich die Beihilfeempfänger in einem Insolvenzverfahren befinden. 28 der insgesamt 59 offenen Fälle, in denen es um die Rückforderung von Einzelbeihilfen geht, betreffen Unternehmen, die sich für zahlungsunfähig erklärt haben und sich bereits in unterschiedlichen Phasen eines nationalen Konkursverfahrens befinden. Für 17 dieser 28 Unternehmen haben die Mitgliedstaaten Informationen vorgelegt, die bestätigen, dass die Geschäftstätigkeit eingestellt wurde (wobei das Konkursverfahren noch nicht abgeschlossen ist). In den meisten dieser Fälle dürften die Rückforderungen (mangels ausreichender Konkursmasse) nur begrenzt durchsetzbar sein[48]. In der Regel ist hier allerdings nicht mehr davon auszugehen, dass die gewährten Beihilfen (in Höhe von 992 Mio. EUR ohne Zinsen) zu einer erheblichen Verzerrung des Wettbewerbs führen. In den übrigen 11 Insolvenzfällen ist das Unternehmen, das ursprünglich die Beihilfe empfangen hat, möglicherweise noch aktiv oder die Geschäftstätigkeit wird von einem Nachfolgeunternehmen weitergeführt. Es handelt sich hier um Beihilfen in Gesamthöhe von 401 Mio. EUR (von denen bisher erst 19 Mio. EUR erstattet wurden). Diese häufig sehr komplexen Fälle müssen aktiv weiterverfolgt werden (um ein Umgehen der Rückforderungsentscheidung auszuschließen).

In einer Reihe von Fällen befand die Kommission, dass die Mitgliedstaaten die Maßnahmen, die ihnen nach nationalem Recht zur Durchsetzung der Entscheidungen zur Verfügung stehen, nicht vollständig ausschöpfen. Im Jahr 2004 wurden sieben derartige Fälle festgestellt, woraufhin die Kommission empfahl, beim Gerichtshof ein Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 oder Artikel 228 Absatz 2 gegen den betreffenden Mitgliedstaat einzuleiten.

Die Kommission wird sich bemühen, eine raschere und effizientere Umsetzung der Rückforderungsentscheidungen zu erreichen, um die Gleichbehandlung aller Begünstigten sicherzustellen. Hierzu wird sie u.a. prüfen, wie die Durchführung dieser Entscheidungen durch die Mitgliedstaaten strenger überwacht werden kann. Die Rückforderung erfolgt in Einklang mit den nationalen Verfahren. Zeigt sich jedoch, dass die Rückforderung nicht unverzüglich und wirksam geschieht, könnte die Kommission die Nichtumsetzung gemäß Artikel 88 Absatz 2, Artikel 226 und Artikel 228 des Vertrags verstärkt verfolgen.

3. DRITTER TEIL: RECHTLICHE UND POLITISCHE ENTWICKLUNGEN

3.1. Modernisierte Beihilfeleitlininen

Wie in der Mitteilung der Kommission[49] zur Halbzeitüberprüfung der Lissabon-Strategie „Zusammenarbeit für Wachstum und Arbeitsplätze“ für die Frühjahrstagung des Europäischen Rates angekündigt, wird die Kommission noch vor dem Sommer 2005 ein Konsultationspapier über die Zukunft der Beihilfeleitlinien vorlegen. Die Überprüfung einer Reihe von Leitlinien und Gemeinschaftsrahmen im Bereich staatlicher Beihilfen, die bereits begonnen hat, wird einen Teil des vorgesehenen Reformpakets darstellen.

3.1.1. Überprüfung der Leitlinien für Regionalbeihilfen

Der Ansatz der Kommission zur Beurteilung staatlicher Regionalbeihilfen wird für den Zeitraum 2007-2013 aktualisiert, um den Entwicklungen in den sieben Jahren seit Erlass der letzten Leitlinien im Jahr 1998 und vor allem der Erweiterung Rechnung zu tragen. Folglich wird die Kommission die Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung („RAG“) überprüfen und den Multisektoralen Regionalbeihilferahmen für große Investitionsvorhaben in die Leitlinien einbeziehen. Die endgültige Fassung der Leitlinien dürfte im Prinzip Ende 2005 angenommen werden, damit den Mitgliedstaaten und der Kommission genügend Zeit bleibt, um bis Ende 2006 einen reibungslosen Übergang zu bewerkstelligen.

3.1.2. Überarbeitung des Gemeinschaftsrahmens für Umweltschutzbeihilfen

Der Umweltschutz stellt an und für sich schon ein äußerst wichtiges Anliegen dar und kann überdies der EU-Wirtschaft einen Wettbewerbsvorteil verschaffen. Insbesondere bietet er Chancen für Innovationen, neue Märkte und höhere Wettbewerbsfähigkeit durch Ressourceneffizienz und Investitionen. Ein wichtiges Instrument, das den verstärkten Einsatz staatlicher Beihilfen im Umweltschutz fördert und die wettbewerbsverzerrenden Auswirkungen auf den Markt auf ein Minimum begrenzt, sind die Kommissionsleitlinien für staatliche Umweltschutzbeihilfen. Sie gelten in ihrer aktuellen Fassung zwar noch bis Ende 2007, doch werden bereits jetzt Überlegungen angestellt, wie der nachhaltigen Entwicklung besser Rechnung zu tragen ist.

3.1.3. Überarbeitung des FuE-Beihilferahmens

Im Februar 2005 initiierte die Europäische Kommission einen Neustart der im Jahr 2000 entwickelten Lissabon-Strategie für eine wettbewerbsfähigere EU-Wirtschaft[50]. Da FuE maßgeblich zu Wachstum und Beschäftigung beitragen und letztlich einen entscheidenden Faktor für die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Wirtschaft bilden, sind in diesem Bereich hohe Investitionen erforderlich. Der Europäische Rat räumte auf seiner Frühjahrstagung 2004 ein, dass in Europa insbesondere die FuE-Investitionen des privaten Sektors[51] relativ niedrig sind und erhöht werden müssen. Auf dieses Ziel müssen die EU und die Mitgliedstaaten gemeinsam hinwirken, indem sie ihre Kräfte bündeln und dafür sorgen, dass die Interaktion zwischen öffentlicher Forschung und Industrie gestärkt wird.

Staatliche Beihilfen sind eine entscheidende Voraussetzung für die Entwicklung von FuE, da sie die Mitgliedstaaten in die Lage versetzen, Fehlentwicklungen des Marktes entgegenzuwirken und die richtigen Anreize für ausreichende Investitionen in FuE zu schaffen. Darüber hinaus sollte bei öffentlichen Investitionen der privaten Forschungsfinanzierung größerer Spielraum gewährt werden. In diesem Zusammenhang bedarf es einer Überarbeitung des Gemeinschaftsrahmens für staatliche FuE-Beihilfen, noch bevor dieser am 31. Dezember 2005 ausläuft. Wie bereits in der Herbstausgabe 2004 des Anzeigers erwähnt, hat die Kommission im Vorfeld der Überarbeitung des Rahmens für FuE-Beihilfen eine Studie[52] in Auftrag gegeben und die Neufassung soll dann Anfang 2006 in Kraft treten.

3.1.4. Mitteilung über staatliche Innovationsbeihilfen

In einem wettbewerbsfähigen Europa gehen hohe Investitionen in FuE mit starker Innovation einher. Die Kommission hat diesem Zusammenhang Rechnung getragen und im November 2004 ein Vademekum für Innovationen angenommen, das als Leitfaden für innovationsfördernde Maßnahmen dienen soll[53]. Ferner beabsichtigt die Kommission noch im Jahr 2005 die Veröffentlichung einer Mitteilung zum Thema staatliche Beihilfen und Innovation. Dieses Konsultationspapier dürfte insbesondere Vorschläge für ein innovationsfreundlicheres Umfeld unterbreiten.

3.1.5. Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse (DAWI)

Um insbesondere nach dem Altmark-Urteil die Rechtssicherheit zu erhöhen und die mit den Notifizierungspflichten verbundenen Belastungen in diesem Bereich zu verringern, hat die Kommission im Februar 2004 ein Vorschlagspaket betreffend Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse und Ausgleichszahlungen für öffentliche Dienstleistungen vorgelegt. Das Paket umfasst eine Entscheidung der Kommission auf der Grundlage von Artikel 86 EG-Vertrag, einen Gemeinschaftsrahmen und einen Entwurf zur Änderung der Transparenzrichtlinie.

Durch die vorgeschlagene Kommissionsentscheidung sinkt der den Mitgliedstaaten entstehende Verwaltungsaufwand, da Ausgleichszahlungen für öffentliche Dienstleistungen, die bestimmte grundlegende Bedingungen erfüllen (und insbesondere keine Üb