MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT, DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN - Besteuerung von Flugkraftstoff

MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT, DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN

Besteuerung von Flugkraftstoff

Hintergrund

Die Struktur der Verbrauchsteuern auf Mineralöle innerhalb der Gemeinschaft ist derzeit durch die Richtlinie 92/81/EWG vom 19. Oktober 1992 des Rates zur Harmonisierung der Struktur der Verbrauchsteuern auf Mineralöle [1]geregelt. Artikel 8 Absatz 1 Buchstabe b) dieser Richtlinie sieht eine obligatorische Befreiung für in der gewerblichen Luftfahrt verwendeten Flugkraftstoff vor. Nach Artikel 8 Absatz 7 dieser Richtlinie prüft der Rat diese verbindlich vorgeschriebene Befreiung "auf der Grundlage eines Berichts der Kommission (...), wobei er den durch diese Transportmittel verursachten externen Kosten und den Auswirkungen auf die Umwelt Rechnung trägt, und befindet auf Vorschlag der Kommission über eine etwaige Streichung oder Änderung dieser Befreiungen."

[1] ABl. L 316 vom 31.10.1992, S.12

Diese Überprüfung ist 1996 erfolgt, und die Kommission empfahl in ihrem Bericht [2], Verbrauchsteuern auf Mineralöl auch auf Flugkerosin zu erheben, "sobald die internationale Rechtssituation es der Gemeinschaft gestattet, eine solche Steuer auf alle Fluggesellschaften anzuwenden, also auch auf Gesellschaften aus Drittländern." Diese Empfehlung wurde auch in Artikel 13 Absatz 1 Buchstabe c) des Vorschlags für eine Richtlinie des Rates zur Restrukturierung der gemeinschaftlichen Rahmenvorschriften zur Besteuerung von Energieerzeugnissen [3] aufgegriffen, die die Richtlinie 92/81 ersetzen soll. So gestattet Artikel 13 Absatz 2 den Mitgliedstaaten nationale Flüge und - sofern entsprechende bilaterale Abkommen bestehen - auch innergemeinschaftliche Füge zu besteuern.

[2] Bericht der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament gemäß Artikel 8 Absatz 6 der Richtlinie 92/81/EWG über die Lage bei den Steuerbefreiungen und Steuersatzermässigungen aus besonderen politischen Erwägungen nach Artikel 8 Absatz 4 der Richtlinie 92/81/EWG sowie über die obligatorische Steuerbefreiung für Mineralöle, die als Kraftstoff für die Luftfahrt mit Ausnahme der privaten nichtgewerblichen Luftfahrt verwendet werden, und über die fakultativen Befreiungen und Ermässigungen für Mineralöle, die für die Schiffahrt auf Binnenwasserstrassen mit Ausnahme der privaten nichtgewerblichen Schiffahrt verwendet werden, nach Artikel 8 Absatz 1 Buchstabe b) und Absatz 2 Buchstabe b) derselben Richtlinie, KOM(96)549 endgültig vom 14.11.1996.

[3] ABl. C 139 vom 6.5.1997, S. 14.

Sowohl die Prüfungsergebnisse als auch der daraufhin ausgearbeitete Vorschlag für eine Richtlinie zur Besteuerung von Energieerzeugnissen wurden in verschiedenen Arbeitsgruppen des Rates erörtert. Aufgrund dieser Erörterungen forderte der Rat in seiner Entschließung vom 9. Juni 1997 über die Besteuerung von Flugkraftstoff die Kommission auf, weitere Informationen über alle Aspekte der Besteuerung von Flugkraftstoff vorzulegen.

Daraufhin hat die Kommission ein unabhängiges Beratungsunternehmen mit einer umfassenden Studie zu diesem Thema beauftragt [4]. In dieser Mitteilung werden die Ergebnisse dieser Studie sowie die Maßnahmen der Kommission zusammengefasst [5].

[4] Analyse der Besteuerung von Flugkraftstoff, Resource Analysis, Delft 1998.

[5] Vergl. Mitteilung der Kommission an den Rat, das Europäische Parlament, den Wirtschafts- und Sozialausschuß und den Ausschuß der Regionen "Luftverkehr und Umwelt: Wege zu einer nachhaltigen Entwicklung", KOM(1999)640 endgültig vom 1.12.1999.

Die Studie im Überblick

Im Rahmen der Studie werden fünf mögliche Anwendungsbereiche der Steuer untersucht, von der auf Inlandfluege beschränkten Besteuerung bis hin zur Besteuerung aller Flüge sämtlicher Fluggesellschaften nach allen Reisezielen der Welt. Auf jeden dieser Anwendungsbereiche wurden jeweils drei mögliche Steuersätze - niedrig, mittelhoch und hoch - angewandt, so daß sich insgesamt 15 Besteuerungsmöglichkeiten ergeben. Anschließend wurden diese Optionen anhand eines ausgefeilten ökonometrischen Modells analysiert, um die zu erwartenden Auswirkungen der Besteuerung auf fünf spezifische Bereiche unter anderem in sozioökonomischer und umweltpolitischer Hinsicht prognostizieren zu können.

Ausserdem wurden die internationalen, gemeinschaftlichen und nationalen Rechtsvorschriften sowie auch mögliche Steuervermeidungsmaßnahmen analysiert und schließlich die Internalisierung der Kosten im Luftverkehr im Vergleich zu anderen Transportmitteln bewertet.

Die Ergebnisse werden in Form einer umfassenden quantitativen Analyse für das Jahr 2005 vorgelegt, ausgehend vom Jahr 1992 und unter der Annahme, daß die Steuer 1998 eingeführt wird. Ausserdem wird für dasselbe Jahr eine Sensitivitätsanalyse und - mit einem weiter gesteckten Zeithorizont - eine selektive quantitative Analyse für das Jahr 2015 erstellt.

Zusammenfassung der Schlußfolgerungen

Allgemeine Anmerkungen

Die Studie gelangt zu der Schlußfolgerung, daß die Auswirkungen auf die Umwelt, die Einnahmen und andere Bereiche von zwei wichtigen Faktoren abhängen: von der Höhe und vom Anwendungsbereich der Steuer. Ausserdem sei die Auswirkung der Besteuerung auf die Umwelt insgesamt vergleichsweise gering, sofern nicht alle Flüge nach allen Zielorten besteuert würden [6]. Ohnehin würde sich hauptsächlich die wesentlich langsamer steigende Nachfrage positiv auf die Umwelt auswirken. Einige der Szenarien unterliegen zudem rechtlichen Beschränkungen. Die Ergebnisse werden nachstehend sowie in der beigefügten Tabelle zusammengefasst.

[6] Ausserdem ist bei allen Szenarien nicht auszuschließen, daß die positiven Auswirkungen auf die Umwelt durch Vermeidungsmaßnahmen wie Mitführen von zusätzlichem Treibstoff ("tankering") oder das Umsteigen der Passagiere auf eine andere Fluggesellschaft oder die Wahl eines anderen Reiseziels verringert werden.

Sozioökonomische Auswirkungen

In der Studie wird die Auswirkung der Besteuerung auf verschiedene Bereiche untersucht. Dazu gehören die Nachfragesituation bei der Beförderung von Passagieren und von Frachtgut auf dem Luftweg, der Luftfahrzeugbetrieb und die Rentabilität des Betriebs sowie die regionale Kohäsion. Ausserdem werden die voraussichtlichen wirtschaftlichen Auswirkungen auf bestimmte Akteure (Fluggesellschaften, Flugzeughersteller, Verbraucher), die makroökonomischen Auswirkungen (Bruttowertschöpfung, Beschäftigung, Einnahmen aus der Treibstoffsteuer) und die Verlagerung auf den Strassen- und Schienenverkehr abgeschätzt.

Erwartungsgemäß kommt die Studie zu dem Ergebnis, daß sich die mit den verschiedenen steuerlichen Optionen verbundenen Auswirkungen auf die Nachfrage - verglichen mit einem Szenario ohne Steuererhöhungen - mit steigenden Steuersätzen und der Ausweitung des Anwendungsbereichs verstärken. Der Rückgang bei den Einnahmen je Tonnenkilometer [7] liegt für die innergemeinschaftlichen Strecken zwischen 0,5% bei der Annahme niedriger Steuersätze und 7 % bei hohen Steuersätzen. Die Auswirkungen auf die Wettbewerbsposition der EU-Fluggesellschaften hängen jedoch weitgehend davon ab, ob die Konkurrenten aus Nicht-EU-Staaten der gleichen Behandlung unterliegen. Eine Beschränkung der Besteuerung auf die Fluggesellschaften der Gemeinschaft würde dies nicht nur ihrer Wettbewerbsposition schaden, sondern auch das Verhältnis zwischen Umweltnutzen und sozioökonomischen Auswirkungen für die Luftfahrtindustrie der Gemeinschaft verschlechtern.

[7] Dabei handelt es sich um ein mit Einnahmen verbundenes Ladegewicht von einer Tonne, die über einen Kilometer transportiert wird. (ein Passagier=100 kg)

Obwohl die wirtschaftliche Analyse eine leichte Überkompensation der negativen sozio-ökonomischen Auswirkungen auf die Luftfahrtindustrie der Gemeinschaft durch positive Auswirkungen für andere Wirtschaftsakteure ergibt, stellt die diskriminierende Behandlung der einheimischen Industrie weiterhin ein gravierendes Problem dar.

Die Auswirkungen auf die Kohäsionsstaaten wurden gesondert untersucht, um zu ermitteln, ob die Kraftstoffbesteuerung die Maßnahmen im Rahmen der Kohäsionsfonds beeinträchtigt. Danach deutet nichts darauf hin, daß die direkten Auswirkungen auf den Flugbetrieb grösser sind als in den anderen Mitgliedstaaten. Eine weitergehende Analyse ergab jedoch, daß eine vorgegebene prozentuale Veränderung der Fluggastnachfrage für die Kohäsionsstaaten mit einem vergleichsweise grösseren wirtschaftlichen Nachteil verbunden sein könnte, weil diese stärker vom Luftverkehr abhängen.

Auswirkungen auf die Umwelt

Auch die positiven Auswirkungen auf die Umwelt nehmen, trotz Steuervermeidung mit steigenden Steuersätzen und der Erweiterung des Anwendungsbereichs zu. Aus der Studie geht hervor, daß die Nettoreduzierung der CO2-Emissionen im Jahr 2005 zwischen 55 000 t bei einem Steuersatz von 10 EUR/1000 l auf allen Inlandsfluegen und 15 Mio. t bei einem Steuersatz von 245 EUR/1000 l auf allen Flugstrecken liegt. Die höhere Zahl entspricht einer Reduzierung um rund 1,4 % der EU-weiten CO2-Emissionen im Verkehrssektor und 0,34 % der gesamten EU-weiten CO2-Emissionen im Vergleich zum Basißzenario. Bei den Stickoxiden wird der entsprechende Emissionsrückgang auf 110 t bzw. 70 000 t geschätzt. Die höhere Zahl entspricht Reduzierungen vum 0,84% bzw. 0,47%. Bei einer Beschränkung der Besteuerung auf die innergemeinschaftlichen Flüge der EU-Fluggesellschaften könnten die bei der Beförderung anfallenden Emissionen nur um 0,26% (CO2) bzw. 0,12% (NOx) gesenkt werden.

Rechtliche Beschränkungen

Das Abkommen von Chicago aus dem Jahr 1944 regelt die Behandlung von Kraftstoff, der sich bereits an Bord eines Flugzeugs befindet. Die Behandlung von Kraftstoff, mit dem ein Flugzeug betankt wird, wird durch eine grosse Anzahl bilateraler Luftverkehrsabkommen geregelt, die von den einzelnen Mitgliedstaaten untereinander oder mit Drittstaaten abgeschlossen wurden. Diese enthalten in der Regel eine Klausel, nach der sowohl der mitgeführte als auch der im Gebiet der anderen Vertragspartei gelieferte Kraftstoff von der Steuer befreit ist. Theoretisch stuende es den Mitgliedstaaten offen, alle bestehenden Luftverkehrsabkommen neu zu verhandeln und die Befreiung des im Staatsgebiet der Vertragsparteien gelieferten Kraftstoffs aufzuheben, was jedoch langwierig und umständlich wäre.

Solange der steuerliche Status des mitgeführten Treibstoffs noch nicht durch Neuverhandlung der bilateralen Luftverkehrsabkommen und der entsprechenden Vorschriften des Abkommens von Chicago geändert ist, bleibt die Gefahr der Steuervermeidung bestehen. Ausserdem wird die derzeitige obligatorische Steuerbefreiung gemäß der Richtlinie 92/81 solange angewandt, bis sie durch die in dem Vorschlag für die Besteuerung von Energieerzeugnissen enthaltene fakultativ anzuwendende Steuervorschrift ersetzt wird.

Steuervermeidung

Für die Steuervermeidung können verschiedene Möglichkeiten genutzt werden. Hier ist vor allem das Mitführen von zusätzlichem Kraftstoff zu nennen; dabei wird im Flugzeug mehr Kraftstoff mitgeführt, als für eine Teilstrecke erforderlich ist, so daß das Auftanken vermieden wird. Für Kurzstreckenfluege in der EU bestuende die Möglichkeit, genug Kraftstoff für den Rückflug mitzuführen und das Auftanken nach der ersten Teilstrecke zu umgehen. Auf Flügen, die aus Nordamerika abgehen, könnten durch das Mitführen von zusätzlichem Kraftstoff nur ungefähr 25 % des für den Rückflug erforderlichen Kraftstoffs abgedeckt werden. Dies entspräche jedoch noch einer Senkung der Steuer um 25 %.

Wie groß die mit einer solchen Maßnahme verbundenen Vorteile für die Wirtschaftsbeteiligten wären, hängt von der Höhe der Besteuerung und der Verfügbarkeit von unbesteuertem Kraftstoff entlang der Flugstrecke ab. Zudem müsste mehr Kraftstoff verbrannt werden, um den zusätzlichen Kraftstoff zu befördern, wodurch sich die Umweltvorteile der Maßnahmen verringern würden. Auch das Umsteigen der Passagiere auf andere Fluggesellschaften, wenn nicht alle besteuert werden, und die Wahl anderer Zielorte fallen unter die Steuervermeidungsmaßnahmen.

Internalisierung der Kosten

Inwieweit externe Kosten abgedeckt sind, wird insbesondere in den Bereichen Luftverschmutzung - einschließlich Smogbildung und Versauerung - und Auswirkungen von CO2- und NOx-Emissionen auf die Klimaveränderung untersucht. Ausserdem werden auch spezifischere Mechanismen berücksichtigt, wie Wasseremissionen in grosser Höhe, Emissionen von SOx und Ruß und die Auswirkungen von NOx auf die Verringerung der Ozonschicht.

Auch wenn die präzise Ermittlung der externen Kosten mit einer Reihe wissenschaftlicher Unsicherheiten behaftet ist, kommt die Studie zu dem Schluß, daß unter Berücksichtigung aller Faktoren - einschließlich der Kosten, die der Gesellschaft durch Unfälle, Lärm und Luftverschmutzung entstehen, und der Infrastrukturkosten - sowie der Tatsache, daß eine Reihe deutlicher Unterschiede in der steuerlichen Behandlung und der Deckung der externen Kosten bestehen, im Luftverkehr derzeit keine die externen Kosten deckenden Preise praktiziert werden. Die Kommission ist der Ansicht, daß die Kalkulation der externen Kosten des Flugverkehrs und die langfristigen Answirkungen auf die Umwelt genauer untersucht werden müssen, um ein besseres Verständnis und gezieltere politische Maßnahmen zu ermöglichen.

Schlußfolgerungen

Die Ergebnisse dieser Studie bestätigen die Schlußfolgerungen, zu denen die Kommission in ihrem einschlägigen Bericht aus dem Jahr 1996 gelangt ist. So wäre es für die Gemeinschaft insgesamt vor allem aus "wirtschaftlichen" Gründen derzeit weder praktikabel noch wünschenswert, die Besteuerung von Flugtreibstoff ausschließlich für von EU-Fluggesellschaften durchgeführte innergemeinschaftliche Flüge einzuführen. Diese Schlußfolgerung wird durch die anderen Ergebnisse der Studie untermauert, die belegen, daß die Umweltauswirkungen einer solchen einseitigen Maßnahme wesentlich geringer wären.

Auf der anderen Seite bestätigt die Studie auch, daß die mit der Einführung einer Kerosin-Besteuerung für alle von EU-Flughäfen abgehenden Flüge verbundenen Umweltvorteile deutlich grösser wären. Ausserdem würden die Mitgliedstaaten durch die mit einer derartigen Maßnahme verbundenen erheblichen Einnahmen in die Lage versetzt, andere Steuern und Abgaben, insbesondere die steuerliche Belastung der Arbeit, zu verringern, wie es in Artikel 1 des Kommissionsvorschlags zur Besteuerung von Energieerzeugnissen empfohlen wird.

Daher empfiehlt die Kommission, daß:

1. der Rat die in dem Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über die Restrukturierung der gemeinschaftlichen Rahmenvorschriften zur Besteuerung von Energieerzeugnissen enthaltenen Bestimmungen verabschiedet, die es den Mitgliedstaaten gestatten, Steuern auf Flugkraftstoff für Inlandsfluege oder, gestützt auf bilaterale Abkommen, auch auf Flugkraftstoff für innergemeinschaftliche Flüge zu erheben;

2. die Mitgliedstaaten in enger Zusammenarbeit mit der Kommission im Rahmen der Internationalen Zivilluftfahrt-Organisation verstärkt auf die Einführung der Besteuerung von Flugkraftstoff oder anderer Maßnahmen mit vergleichbarer Wirkung hinarbeiten;

3. der Rat bis zur 33. ICAO-Versammlung den Sachverhalt auf der Grundlage eines Berichts der Kommission über das Ergebnis der laufenden Beratungen und Verhandlungen im Rahmen der Internationalen Zivilluftfahrt-Organisation überprüft.

ANHANG

Übersichtstabelle: Zusammenfassung der wichtigsten Auswirkungen der Besteuerungsoptionen für das Jahr 2005 - 245 EURO/1000 Liter

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Tabelle: Wirtschaftliche und umweltrelevante Auswirkungen der Optionen auf der Grundlage des EU 2005 Szenarios (Steuersatz von 245 Euro pro 1000 Liter)

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1) Sowohl für das Szenario EU 2005 als auch für die verschiedenen politischen Optionen ist das Betriebsergebnis in Prozent der Einnahmen angegeben

2) In diesen Fällen bezieht sich "EU" und "Andere" auf das Gebiet der Gemeinschaft bzw. auf andere Regionen Bei allen anderen Indikatoren bezeihen sich "EU" und "Andere" auf die Gruppen der Vekehrsunternehmer