INSTITUTIONELLE REFORM FÜR EINE ERFOLGREICHE ERWEITERUNG Stellungnahme der Kommission nach Artikel 48 des Vertrags über die Europäische Union zur Einberufung einer Konferenz der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten im Hinblick auf die Änderung der Verträge

Inhaltsverzeichnis

ALLGEMEINE EINLEITUNG

Kapitel 1. Rolle, Arbeitsweise und Zusammensetzung der Institutionen und Organe der Europäischen Union

1. Einleitung

2. Europäisches Parlament

3. Rat

4. Kommission

5. Gerichtsbarkeit der Union

6. Rechnungshof

7. Wirtschafts- und Sozialausschuß

8. Ausschuß der Regionen

Kapitel 2. Effiziente Beschlußfassung

9. Einleitung

10. Begrenzter Rückgriff auf das Einstimmigkeitserfordernis

11. Beschlußverfahren

12. Festlegung der qualifizierten Mehrheit im Rat

13. Formen einer verstärkten Zusammenarbeit

SCHLUSSFOLGERUNG

ARTIKELENTWÜRFE

DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT

DIE KOMMISSION

DER RECHNUNGSHOF

DER WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUß

DER AUSSCHUß DER REGIONEN

BESCHLUßFASSUNGSVERFAHREN

VERSTÄRKTE ZUSAMMENARBEIT

Anhang 1

Anhang 2

Anhang 3

Allgemeine Einleitung

Die Europäische Union wird aus der größten Erweiterungsrunde grundlegend verändert hervorgehen, aber sie darf dadurch nicht geschwächt werden.

In naher Zukunft dürfte sich die Zahl der Mitgliedstaaten nahezu verdoppeln. Die Annahme einer ersten Erweiterung auf etwa 20 Mitgliedstaaten, auf die sich die Ergebnisse der ersten Regierungskonferenz von Amsterdam stützten, ist inzwischen überholt. Heute sind 13 Kandidatenländer in den Erweiterungsprozeß einbezogen.

Bei diesem Prozeß geht es darum, die Bedingungen des Friedens, der Solidarität und der wirtschaftlichen Entwicklung, unter denen wir leben, auf die europäischen Nachbarländer auszudehnen und dafür einen angemessenen institutionellen Rahmen zu schaffen, denn nur so kann das europäische Projekt erfolgreich durchgeführt werden.

Wir stehen daher vor der einfachen, aber entscheidenden Frage, wie die Europäische Union mit 20, 25 oder sogar 30 Mitgliedstaaten funktionieren kann. Wie können die Institutionen die von den Verträgen übertragenen Aufgaben weiterhin erfuellen- Grundsätzlich geht es darum, wie die Europäische Union ihre Entscheidungsfähigkeit und ihre Kohärenz wahren kann, damit eine weitere Vertiefung des europäischen Aufbauwerks möglich ist.

Schon heute zeigt der institutionelle Rahmen die Grenzen seiner Möglichkeiten und weist Ungereimtheiten auf. Dadurch ist er für die europäischen Bürger nur wenig verständlich. Die Struktur der Union soll sich für den Bürger leicht und unmißverständlich erschließen können. Da die Gefahr besteht, eine erweiterte Union könnte weniger kohärent und weniger stark sein, muß die Zusammensetzung der Institutionen und Organe eingehend überprüft und deren Arbeitsweise angepaßt werden. Die bevorstehende Konferenz bietet der Union die letzte Chance, Schwachstellen zu beheben und die Institutionen auf die angelaufene Erweiterung vorzubereiten.

Der Europäische Rat hat auf seiner Tagung vom 3. und 4. Juni 1999 in Köln die Absicht bekräftigt, "Anfang des Jahres 2000 eine Konferenz der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten einzuberufen, um die in Amsterdam nicht geregelten institutionellen Fragen, die vor der Erweiterung geregelt werden müssen, zu lösen", und den Vorsitz ersucht, für die Tagung des Europäischen Rats in Helsinki einen Bericht zu erstellen.

Auf Grundlage des Berichts des finnischen Vorsitzes (Handlungsfähige Organe nach der Erweiterung - Vorschläge für die Regierungskonferenz), der in Abstimmung mit den Mitgliedstaaten, dem Europäischen Parlament und der Kommission [1] vorbereitet wurde, hat der Europäische Rat auf seiner Tagung vom 10. Dezember 1999 in Helsinki beschlossen, daß die Regierungskonferenz Anfang Februar 2000 einberufen werden soll.

[1] Institutionelle Reform für eine erfolgreiche Erweiterung, Beitrag der Europäischen Kommission zur Vorbereitung der Regierungskonferenz, Mitteilung vom 10. November 1999 (KOM(99) 592).

Diese Konferenz wird "die Größe und Zusammensetzung der Europäischen Kommission, die Stimmenwägung im Rat ... sowie weitere notwendige Vertragsänderungen prüfen, soweit sie sich im Zusammenhang mit den vorgenannten Fragestellungen und im Zuge der Umsetzung des Vertrags von Amsterdam ergeben. Der nächste Vorsitz wird dem Europäischen Rat über die auf der Konferenz erzielten Fortschritte Bericht erstatten und gegebenenfalls zusätzliche Themen für die Tagesordnung der Konferenz vorschlagen".

Gemäß Artikel 48 des Vertrags über die Europäische Union hat der Rat am 17. Dezember 1999 das Europäische Parlament und die Kommission um eine Stellungnahme zur Einberufung einer Konferenz der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten im Hinblick auf eine Änderung der Verträge ersucht.

Bei dem vorliegenden Beitrag handelt es sich um die Stellungnahme der Kommission. Darin spricht sich die Kommission für die Einberufung einer Regierungskonferenz zur Revision der Verträge aus.

Die Stellungnahme wurde entsprechend den Vorgaben der Kommission in ihrem am 10. November 1998 im Hinblick auf den Europäischen Rat von Helsinki genehmigten Beitrag ausgearbeitet. Auf dieser Grundlage werden die Vertreter der Kommission im Verlauf der Konferenz Stellung nehmen.

Die Konferenz soll elf Monate dauern. Die Kommissoin fügt ihrem Bericht bereits für einige Themen bei denen dies aufgrund des Standes der Überlegungen möglich ist, konkrete Textentwürfe bei. Zu gegebener Zeit wird die Kommission weitere Beiträge vorlegen, um einige in dieser Stellungnahme enthaltene Vorschläge zu präzisieren. Da der Kommission daran gelegen ist, daß die Konferenz zu einer tiefgreifenden Reform der europäischen Institutionen führt, bekundet sie ihre Absicht, den Ratsvorsitz, der die Verantwortung für die Leitung der Verhandlungen tragen wird, uneingeschränkt zu unterstützen.

Der Europäische Rat hat auf seiner Tagung in Helsinki den portugiesischen Vorsitz aufgefordert, über die auf der Konferenz erzielten Fortschritte Bericht zu erstatten. Auch kann der Vorsitz gegebenenfalls zusätzliche Themen für die Tagesordnung der Konferenz vorschlagen.

Die Kommission erinnert daran, daß sich der Europäische Rat im Laufe des Jahres 2000 auf jeden Fall zur Einbeziehung bestimmter Themen in den Vertrag äußern muß, insbesondere zu den beiden folgenden:

_ Entsprechend den Schlußfolgerungen des Europäischen Rats von Köln wurde ein Gremium geschaffen, um eine Charta der Grundrechte der Europäischen Union zu erarbeiten. Bisher ist noch nicht darüber entschieden worden, ob und gegebenenfalls wie die Charta in die Verträge aufgenommen werden soll.

_ Der Europäische Rat hat auf seiner Tagung in Helsinki zwei Berichte des Vorsitzes über die Entwicklung der Fähigkeit der Union zur militärischen und nicht militärischen Krisenbewältigung im Rahmen einer verstärkten gemeinsamen europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik angenommen. Der portugiesische Vorsitz wurde ersucht, für die Tagung des Europäischen Rates in Feira einen Gesamtbericht auszuarbeiten, der insbesondere Orientierungshilfen zu der Frage enthält, ob gegebenenfalls Änderungen der Verträge erforderlich sind.

Außerdem hält die Kommission den Vorschlag [2], die Vertragstexte in zwei Teile aufzuspalten (zum einen die grundlegenden Bestimmungen und zum anderen die durchführenden, d.h. weniger grundlegenden Bestimmungen) für sehr interessant. Damit würden die Vertragstexte überschaubarer und verständlicher, was generell für notwendig erachtet wird. Eine derartige Unterteilung würde auch die Möglichkeit bieten, daß für die Änderung der durchführenden Bestimmungen ein einfacheres Verfahren angewandt werden kann, als derzeit für die Revision der Verträge vorgesehen ist, und dabei berücksichtigt wird, daß sich die Zahl der Mitgliedstaaten quasi verdoppelt. Die Kommission hat beschlossen zu prüfen, ob eine solche Neugestaltung der Vertragstexte durchführbar ist, und das Europäische Hochschulinstitut in Florenz mit einer Studie beauftragt. Ausgehend von den Ergebnissen dieser Studie behält es sich die Kommission vor, der Konferenz entsprechende Vorschläge zu unterbreiten.

[2] Die Kommission hatte in ihrer Stellungnahme für die vorhergehende Regierungskonferenz unterstrichen, daß zwischen den grundlegenden und nicht grundlegenden Vertragsbestimmungen unterschieden werden müsse, damit letztere "nach einem weniger zwingenden Verfahren" als dem derzeit geltenden geändert werden können. Dieser Vorschlag wurde in dem Bericht von Herrn Dehaene, Herrn von Weizsäcker und Lord Simon ("Die institutionellen Auswirkungen der Erweiterung" - Bericht an die Europäische Kommission vom 18. Oktober 1999) dargelegt.

Kapitel 1. Rolle, Arbeitsweise und Zusammensetzung der Institutionen und Organe der Europäischen Union

1. Einleitung

Wie sich eine Institution zusammensetzt, sollte sich logischerweise danach richten, welche Rolle sie innerhalb der Union erfuellt und wie eine effiziente Arbeitsweise gewährleistet werden kann.

Die Rolle der einzelnen Institutionen ist in den Verträgen eindeutig definiert. Es besteht Einvernehmen darüber, daß die Konferenz weder die Aufgaben noch die Zuständigkeiten der Institutionen ändern soll. Das bestehende institutionelle Gleichgewicht muß gewahrt werden. Auf jeden Fall sollte nach Ansicht der Kommission auch weitergehend über die demokratische Legitimität des europäischen institutionellen Systems, und im besonderen dessen Exekutive nachgedacht werden. So wird sichergestellt, daß die im Rahmen dieser Konferenz beschlossenen Änderungen auch zu einer größeren Demokratisierung des institutionellen Rahmens führen.

Dagegen muß im Hinblick auf die Erweiterung die Arbeitsweise der Institutionen angepaßt werden, um das effiziente Funktionieren einer Union sicherzustellen, deren Mitgliederzahl sich praktisch verdoppeln wird. Da in den Verträgen lediglich die Grundprinzipien der Arbeitsweise geregelt sind, fällt es jeder einzelnen Institution zu, selbst die erforderlichen internen Reformen einzuleiten. Einige haben bereits mit der Anpassung ihrer Strukturen und Arbeitsmethoden begonnen. Die Konferenz wird zu prüfen haben, inwieweit darüber hinaus Vertragsänderungen notwendig sind, damit ein umfassender Reformprozess eingeleitet wird.

Die Zusammensetzung der verschiedenen Institutionen sollte sich ausschließlich aus ihrer Rolle und ihrer Arbeitsweise ableiten.

Der vorliegende Bericht ist auf den Beitritt aller gegenwärtigen Kandidaten zugeschnitten. Es ist möglich, daß nicht alle Kandidaten zur gleichen Zeit beitreten, und es obliegt deshalb der Konferenz, die Modalitäten und gegenbenfalls die Übergangsbestimmungen für die Zusammensetzung der Organe und Instiutionen der Gemeinschaft bei den aufeinander folgenden Beitritten festzulegen. Solche Bestimmungen könnte die Konferenz in den Verträgen beizugefügenden Erklärungen niederlegen.

2. Europäisches Parlament

Das Europäische Parlament ist die Institution, in der die Völker der in der Gemeinschaft zusammengeschlossenen Staaten vertreten sind. Die Rolle des Parlaments ergibt sich aus den ihm in den Verträgen zugewiesenen Aufgaben. Nach dem Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaften fungiert das Parlament auf zahlreichen Gebieten als Mitgesetzgeber. In anderen Bereichen hat es seine Zustimmung zu erteilen oder eine Stellungnahme abzugeben. Das Parlament bildet zusammen mit dem Rat die Haushaltsbehörde und übt die politische Kontrolle gegenüber der Kommission aus.

Es ist nicht Aufgabe der Konferenz, die Rolle und die Zuständigkeiten der Institutionen zu ändern. Doch wäre es nach Ansicht der Kommission bei legislativen Entscheidungen angezeigt, einen Zusammenhang zwischen qualifizierter Mehrheit und Mitentscheidungsverfahren herzustellen. Dies gilt sowohl für legislative Entscheidungen in Bereichen, in denen die Beschlußfassung derzeit mit qualifizierter Mehrheit erfolgt, als auch für die geplante Ausweitung der Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit auf andere Bereiche. Damit würde die Rolle des Europäischen Parlaments als Mitgesetzgeber gestärkt. Auf diese Frage wird in Kapitel 2, Abschnitt 11 dieser Stellungnahme näher eingegangen.

Mit Blick auf die Erweiterung kann die Arbeitsweise des Europäischen Parlaments nach Kommissionsauffassung ohne Änderung der Verträge angepaßt werden, indem das Parlament selbst seine Geschäftsordnung entsprechend ändert. Allerdings sei darauf verwiesen, daß die Regelungen und allgemeinen Bedingungen, unter denen die Mitglieder des Parlaments ihre Aufgaben wahrnehmen, in Artikel 190 Absatz 5 EG-Vertrag festgelegt sind.

Die Frage der Zusammensetzung des Europäischen Parlaments ist mit dem Vertrag von Amsterdam bereits teilweise geregelt worden, da es in Artikel 189 EG-Vertrag ausdrücklich heißt: "Die Anzahl der Mitglieder des Europäischen Parlaments darf 700 nicht überschreiten." Wie vom Europäischen Parlament selbst vorgeschlagen, trägt diese Zahl einer doppelten Notwendigkeit Rechnung: Zum einen muß die Vertretung der Völker gewährleistet und zum anderen eine Größe gewahrt werden, die mit einer effizienten Wahrnehmung der dem Parlament übertragenen Aufgaben vereinbar ist. Die Kommission schlägt vor, diese Zahl beizubehalten

In Artikel 190 Absatz 2 EG-Vertrag ist die Zahl der derzeit in jedem Mitgliedstaat gewählten Abgeordneten festgesetzt. Insgesamt gibt es 626 Abgeordnete. Wahrscheinlich wird die Obergrenze von 700 Abgeordneten bereits bei den ersten Beitritten überschritten, wenn die Zahl der in den Beitrittsländern gewählten Abgeordneten nach den bisher angewandten Modalitäten festgesetzt wird. Eine Überprüfung dieses Ansatzes ist daher unvermeidlich, wie dies bereits in einer Entschließung des Europäischen Parlaments vom 10. Juni 1992 [3] vorgesehen wurde, um die Zahl der europäischen Abgeordneten auf 700 zu begrenzen.

[3] De Gucht-Bericht, Entschließung A3-0186/92, ABl. C 176/1992, S. 72.

Nach Auffassung der Kommission ist es Sache des Parlaments, neue Modalitäten für die Sitzverteilung vorzuschlagen. Als Orientierungshilfe unterbreitet die Kommission folgende Überlegungen.

Bei der Begrenzung auf 700 Abgeordnete muß eine Mindestvertretung der Bevölkerung eines jeden Mitgliedstaates sichergestellt werden.

Die derzeitige Zusammensetzung des Europäischen Parlaments wurde vom Europäischen Rat auf seiner Tagung vom 11. und 12. Dezember 1992 in Edinburgh auf der Grundlage eines Vorschlags des Parlaments unter Berücksichtigung der Wiedervereinigung Deutschlands und im Hinblick auf die Erweiterung um bestimmte EFTA-Länder beschlossen. Dieser Vorschlag des Europäischen Parlaments stützte sich auf das Prinzip der degressiven Proportionalität [4]. Anhand dieser Formel wurde auch festgesetzt, wieviele Abgeordnete in Österreich, Finnland und Schweden zu wählen sind, wenngleich die Zahl, die sich aus einer strikten Anwendung ergeben hätte, geringfügig angepaßt wurde.

[4] Der vom Europäischen Parlament vorgeschlagene Verteilungsschlüssel stützt sich auf folgende Formel: Jeder Mitgliedstaat erhält, ungeachtet seiner Bevölkerungszahl, sechs Sitze; jeweils ein zusätzlicher Sitz wird je Tranche von 500 000 Einwohnern bei einer Bevölkerung zwischen 1 und 25 Millionen, je Tranche von 1 Million Einwohnern bei einer Bevölkerung zwischen 25 und 60 Millionen und je Tranche von 2 Millionen Einwohnern bei einer Bevölkerung von über 60 Millionen zugewiesen. Allerdings ist diese Formel nicht mathematisch absolut angewandt worden.

Diese Formel muß nun überprüft werden:

_ Denkbar wäre eine Sitzverteilung zwischen den Mitgliedstaaten unter Einhaltung einer strikten Proportionalität entsprechend der Bevölkerungszahl. Nach Auffassung der Kommission ist allerdings ein solcher Ansatz beim derzeitigen Stand der politischen Integration der Union nicht realistisch.

_ Eine andere Möglichkeit wäre eine revidierte Fassung des der Entscheidung von 1992 zugrunde gelegten Verteilungsschlüssels, wobei das Prinzip der degressiven Proportionalität beibehalten, aber von einer niedrigeren Mindestzahl europäischer Abgeordneter ausgegangen wird und weniger Sitze pro Kopf und/oder Bevölkerungstranche zugewiesen werden. Zu bedenken ist jedoch, daß bei degressiver Proportionalität die bevölkerungsreichsten Mitgliedstaaten im Europäischen Parlament zahlenmäßig geringer vertreten wären als bisher, denn selbst bei einem angepaßten Schlüssel würden die anderen Mitgliedstaaten, insbesondere die mit mittlerer Bevölkerungszahl, weiterhin begünstigt.

_ Eine weitere Option wäre eine lineare Kürzung der nach dem bisherigen Verteilungsschlüssel zugewiesenen Sitze. Damit würde sich die gleiche relative Wirkung auf die Verteilung der Abgeordnetenzahl ergeben. Der lineare Kürzungskoeffizient wäre bei jedem Beitritt nach Maßgabe der Relation zwischen der Obergrenze von 700 und der theoretische Gesamtzahl der europäischen Abgeordneten, die nach dem bisherigen Schlüssel sowohl auf die alten Mitgliedstaaten als auch auf die neuen Beitrittsländer entfallen würden, zu berechnen.

Außerdem wäre es nach Kommissionsauffassung von großem Interesse für die Union, daß eine bestimmte Zahl europäischer Abgeordneter auf europäischen Listen gewählt wird, die unionsweit der gesamten europäischen Wählerschaft präsentiert werden. Die Wähler könnten also zwei Stimmen abgeben: eine nationale Stimme und eine Stimme für die aus diesen europäischen Listen zu wählenden Abgeordneten. Die Zahl der national zu wählenden Abgeordneten würde nach proportionellem Abzug der Zahl der erforderlichen Sitze für die Bildung dieses "europäischen" Kontingents festgelegt.

Würden die europäischen Wahlen in dieser Weise durchgeführt, dann würde die Entwicklung politischer Parteien auf europäischer Ebene gefördert und die Präsenz von Abgeordneten im Europäischen Parlament erleichtert, die sich nicht nur auf eine nationale, sondern auch eine europäische Wählerschaft berufen können. Die einschlägigen Bestimmungen des Vertrags über politische Parteien auf europäischer Ebene würden so konkret umgesetzt.

Die Kommission schlägt der Konferenz vor,

- die Hoechstzahl von 700 europäischen Abgeordneten beizubehalten

- das Europäische Parlament aufzufordern, eine Methode zur Sitzverteilung nach Mitgliedstaaten unter Einhaltung dieser Obergrenze zu erarbeiten;

- die Möglichkeit zu prüfen, ob eine bestimmte Anzahl von Abgeordneten auf unionsweit vorgelegten Listen gewählt werden könnte.

3. Rat

Der Rat ist die Institution der Union, in der die Regierungen der sie bildenden Mitgliedstaaten vertreten sind.

Von Anfang an hat der Rat als Gesetzgeber der Gemeinschaft fungiert. Nach den Verträgen von Maastricht und von Amsterdam ist er auf zahlreichen Gebieten gemeinsam mit dem Europäischen Parlament zum Mitgesetzgeber geworden. Der Rat ist das führende Organ bei der Festlegung und Durchführung der gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik sowie der polizeilichen und justitiellen Zusammenarbeit in Strafsachen. Zusammen mit dem Europäischen Parlament bildet er die Haushaltsbehörde.

Dem Rat gehört je ein Vertreter jedes Mitgliedstaats an. Die Neuformulierung der betreffenden Bestimmung im Vertrag von Amsterdam (Artikel 203 EG-Vertrag), wonach der Rat "aus je einem Vertreter jedes Mitgliedstaats auf Ministerebene besteht, der befugt ist, für die Regierung des Mitgliedstaates verbindlich zu handeln", gestattet es jedem Mitgliedstaat, ungeachtet seiner Organisationsform, den Erfordernissen seiner verfassungsmäßigen Ordnung Rechnung zu tragen. Die Erweiterung wird dennoch erhebliche Schwierigkeiten für die Arbeitsweise des Rates hervorrufen, und bedarf substanzieller Änderungen, um eine Reihe konkreter Fragen zu behandeln.

Im Hinblick auf die Erweiterung und auf Grundlage des vom Generalsekretär des Rates im März 1999 vorgelegten Berichts hat der Rat seine Arbeitsweise eingehend überprüft. Der Europäische Rat billigte auf seiner Tagung in Helsinki (9. und 10. Dezember 1999) die Empfehlungen, die keine Änderung der Verträge erfordern. Allerdings ist nicht auszuschließen, daß bestimmte tiefgreifende Änderungen, die eine Anpassung der Verträge erforderlich machen, von der Konferenz geprüft werden.

4. Kommission

a. Rolle und Arbeitsweise der Kommission

In dem durch die Verträge geschaffenen institutionellen Gefüge ist die Europäische Kommission zweifellos die originellste Komponente. Keine andere internationale Organisation oder andere Form der zwischenstaatlichen Zusammenarbeit weist eine solche Institution auf. Sie ist weder Ausdruck einer zwischenstaatlichen Zusammenarbeit noch das Ergebnis von Wahlen. Sie wurde geschaffen, um in völliger Unabhängigkeit das europäische Interesse zu vertreten. Sie ist gegenüber dem Europäischen Parlament kollegial verantwortlich.

Zu diesem letztgenannten Punkt ist darauf hinzuweisen, daß im Vertrag von Amsterdam dem Präsidenten die Aufgabe übertragen wurde, die politischen Leitlinien der Kommission festzulegen. Die Mitglieder der Kommission werden im Einvernehmen mit dem designierten Präsidenten ausgewählt. Diese neuen Zuständigkeiten des Präsidenten haben ihren Niederschlag unter anderem in der politischen Verpflichtung der Mitglieder der derzeitigen Kommission gefunden, auf Verlangen des Präsidenten zurückzutreten. Die Kommission schlägt vor, diese Verpflichtung im Vertrag förmlich festzuschreiben, um die kollegiale politische Verantwortung der Kommission zu stärken.

Der Kommission sind in den Verträgen vielerlei Aufgaben übertragen worden. So ist die Kommission durch das ihr ausschließlich zustehende Initiativrecht im Bereich des Gemeinschaftsrechts die treibende Kraft des europäischen Einigungswerks. Sie ist die "Hüterin der Verträge". Die Kommission ist die Exekutive der Gemeinschaft, die die Durchführungsmaßnahmen zu treffen, den Haushaltsplan auszuführen und die Gemeinschaftspolitiken und -programme zu verwalten hat. Sie vertritt die Gemeinschaft nach außen und führt die internationalen Verhandlungen.

Die Arbeitsweise der Kommission beruht auf dem Kollegialitätsprinzip, das besagt, daß jedes Mitglied der Kommission - unabhängig davon, von welchem Mitgliedstaat es die Staatsangehörigkeit besitzt - gleichberechtigt bei der Vorbereitung der Vorschläge und der Beschlußfassung mitwirkt. Diese Beschlüsse binden alle Mitglieder des Kollegiums gemeinsam.

Die Anwendung des Kollegialitätsprinzips in einer Kommission mit 20 Mitgliedern ist mit gewissen Verwaltungszwängen (die Beratungen werden häufig wie im Rat in Form von Tischumfragen geführt) und schwerfälligen Verwaltungsverfahren verbunden. Die Kommission faßt jährlich Tausende von Beschlüssen, jede Woche etwa 200. Derzeit unternimmt die Kommission einen umfassenden Reformprozeß der eigenen Organisation, der zu verbesserten Arbeits- und Strukturbedingungen führen soll. Dies ist notwendig, um die Kollegialität der Entscheidungen der Kommission zu wahren, wobei gleichzeitig auch in größerem Umfang auf vom Kollegium auszusprechende Ermächtigungen für bestimmte Bereiche und unter bestimmten Beschränkungen zurückgegriffen werden soll. Eine solche Reform muß schon jetzt eingehend untersucht werden, unabhängig von der zukünftigen Zusammensetzung der Kommission. Dies gilt aber umso mehr , falls die gegenwärtige Zahl der Kommissare erhöht wird.

Die Kollegialität ist für die Kommission eine wesentliche Quelle der Legitimität ihrer Handlungen, da die Kommission, auch wenn sie dem Parlament politisch verantwortlich ist, im Unterschied zu anderen Exekutivorganen nicht direkt aus Wahlen hervorgegangen ist.

In einer erweiterten Union wird die der Kommission obliegende Aufgabe, Kohärenz und Einheit zu gewährleisten, gleichzeitig schwieriger und notwendiger sein; ihre Handlungsfähigkeit muß gewahrt werden.

b. Zusammensetzung der Kommission

Die Kommission wurde von Anfang an als ein Organ konzipiert, das das Gemeinwohl gewährleistet, und ihre Funktionsweise wird weiterhin hiervon bestimmt. Zu diesem Zweck haben die Verfasser der Verträge die Kommissionsmitglieder nicht zu "Vertretern" der Regierungen der Mitgliedstaaten gemacht; diese Funktion obliegt den Mitgliedern des Rates. Vielmehr haben sie vorgesehen, daß "die Mitglieder der Kommission ihre Tätigkeit in voller Unabhängigkeit zum allgemeinen Wohl der Gemeinschaft aus[üben]" und daß sie "bei der Erfuellung ihrer Pflichten Anweisungen einer Regierung weder anfordern noch entgegennehmen [dürfen]" (Artikel 213 Absatz 2 EG-Vertrag).

Die Arbeitsweise der Kommission als Kollegium hängt unmittelbar von der Zahl der diesem Kollegium angehörenden Mitglieder ab. Gemäß Artikel 213 EG-Vertrag muß "der Kommission [...] mindestens ein Staatsangehöriger jedes Mitgliedstaats angehören, jedoch dürfen nicht mehr als zwei Mitglieder der Kommission dieselbe Staatsangehörigkeit besitzen". Von Anfang an gehörten der Kommission jeweils zwei von jedem der bevölkerungsreichsten Mitgliedstaaten benannte Mitglieder und ein von jedem der anderen Mitgliedstaaten benanntes Mitglied an.

Nach dem Beitritt der 13 derzeit beitrittswilligen Länder ergäbe sich bei dem derzeitigen System eine Kommission mit 35 Mitgliedern, das ist eine fast viermal größere Mitgliederzahl als ursprünglich.

Nach Ansicht der Kommission gilt es jedoch vor allem zu entscheiden, ob der Kommission künftig unabhängig von der Zahl der Mitgliedstaaten ein Staatsangehöriger jedes Mitgliedstaats angehören soll oder ob wichtige Gründe die Wahl einer anderen Lösung rechtfertigen.

Die Kommission hält es für notwendig, daß diese Frage zu einem Zeitpunkt nochmals zur Sprache gebracht wird, da nicht eine auf vier oder fünf Länder begrenzte Erweiterung, sondern die Verdoppelung der Zahl der Mitgliedstaaten ansteht. Sie ist der Ansicht, daß diese Frage jetzt gestellt und entschieden werden muß, denn es ist unwahrscheinlich, daß später von der Lösung abgewichen wird, die von der nächsten Regierungskonferenz angenommen wird - auch wenn diese Lösung als vorläufig dargestellt würde.

Soll der Kommission eine Zahl von Mitgliedern angehören, die niedriger ist als die Zahl der Mitgliedstaaten, so müssen schon jetzt die Modalitäten der Benennung der Mitglieder des Kollegiums festgelegt werden.

Soll der Kommission unabhängig von der Zahl der Mitgliedstaaten ein Staatsangehöriger jedes Mitgliedstaats angehören, so muß jetzt geklärt werden, wie die Kommission mit 28 Mitgliedern - ja sogar mehr, wenn anderen europäischen Ländern Beitrittsperspektiven eröffnet werden - effizient funktionieren kann. Diese Option macht wichtige Entscheidungen über die Struktur der Versammlung der Kommissionsmitglieder und die Befugnisse ihres Präsidenten erforderlich.

Option 1. Der Kommission gehört eine feste Zahl von Mitgliedern an, die niedriger ist als die künftige Zahl der Mitgliedstaaten

In ihrem Beitrag vom 10. November 1999 im Hinblick auf den Europäischen Rat von Helsinki hat die Kommission betont, daß "mit dem neuen politischen Führungsanspruch, der ihrem Präsidenten neu zuerkannt wurde, und den Beratungen im Kollegium, die zu Beschlüssen mit einfacher Mehrheit führen, [...] die derzeitige Arbeitsweise der Kommission eine grundsätzliche Ausgewogenheit erkennen [läßt], die durch einen weiteren Anstieg ihrer Mitgliederzahl gefährdet sein könnte". Nach Ansicht der Kommission wäre es für die Erweiterung von entscheidender Bedeutung, "die Kollegialität, die Effizienz und die Art der Beschlußfassung eines Organs zu erhalten, dessen erste Aufgabe es ist, in völliger Unabhängigkeit das Interesse der Allgemeinheit zu vertreten und als Mittler zwischen den einzelnen Zielen der Verträge aufzutreten".

Dieser Standpunkt trägt dem grundlegenden Unterschied zwischen der Rolle und Arbeitsweise der Kommission und denen einer nationalen Regierung Rechnung, deren Geschlossenheit sich auf die Zugehörigkeit zu ein und derselben politischen Richtung oder auf Koalitionsinteressen gründet, und die sich für die Verwirklichung ihres politischen Programms auf eine parlamentarische Mehrheit stützt. Aus diesem Grund können die nationalen Regierungen eine hohe Zahl von Ministern aufweisen, ohne daß ihre Handlungsfähigkeit dadurch beeinträchtigt wird. Das institutionelle System der Union schließt eine solche Situation im derzeitigen Stadium seiner Entwicklung natürlich aus. Die Kohärenz und die Legitimität der Kommission werden durch ihre kollegiale Arbeitsweise gewährleistet.

Wenn diese kollegiale Arbeitsweise gewahrt werden soll, wäre es angezeigt, im künftigen Vertrag die Zahl der Kommissionsmitglieder auf dem derzeitigen Stand zu stabilisieren und die Modalitäten ihrer Benennung festzulegen.

Zu diesem letztgenannten Punkt sind verschiedene Lösungen bedacht werden, insbesondere die, wonach es allein dem Präsidenten der Kommission überlassen würde, das Kollegium unter Berücksichtigung des geographischen Gleichgewichts oder der Kooperationsbeziehungen, die manche Mitgliedstaaten bereits zu ihren Nachbarn außerhalb des Rahmens des Vertrages unterhalten, zu bilden. Keiner dieser Lösungsansätze erscheint befriedigend, weil sie bei jeder Neubildung der Kommission Anlaß zu Spannungen zwischen den Mitgliedstaaten geben würden.

Wenn die Kommission aus weniger Mitgliedern als Mitgliedstaaten bestehen sollte, kann die strikte Gleichheit zwischen Mitgliedstaaten allein durch ein Rotationssystem gewahrt werden, das auf einer im voraus festgelegten Ordnung beruht. Diese Reihenfolge dürfte eine Zusammensetzung der Kommission gewährleisten, die geographisch und von der relativen Größe der Mitgliedstaaten her, deren Staatsangehörigkeit die Kommissionsmitglieder besitzen, ausgewogen wäre.

In einer Union mit 28 Mitgliedstaaten und einer Begrenzung auf 20 Kommissare wäre keine Nationalität während zweier aufeinanderfolgender Amtszeiten in der Kommission nicht vertreten. Jedes Land könnte in 5 von 7 Fällen bei der Bildung des Kollegiums ein Kommissionsmitglied vorschlagen.

Option 2. Der Kommission gehört ein Staatsangehöriger jedes Mitgliedstaats an, und ihre Struktur wird von Grund auf reformiert, um ihre Effizienz zu wahren

In dem Bericht des Vorsitzes des Europäischen Rates von Helsinki wird die Ansicht vertreten, daß eine Kommission, der ein Staatsangehöriger jedes Mitgliedstaats angehört, die beste Garantie für ihre Legitimität wäre.

Tatsächlich ist es unbestreitbar, daß die Anwesenheit einer Persönlichkeit jeden Mitgliedstaates den Dialog mit dem Bürger erleichtert und ein besseres Verständnis der Rolle der Kommission im Rahmen der europäischen Integration ermöglicht. Dies darf jedoch nicht im Sinne einer Vertretung der Mitgliedstaaten in der Kommission so wie im Rat verstanden werden.

Sollte sich die Konferenz für diese Option entscheiden, müßte gleichzeitig eine umfassende Umstrukturierung der Kommission vorgenommen werden. Manche Lösungen wurden bereits auf der vorgehenden Regierungskonferenz zur Sprache gebracht. Trotz ihrer zahlreichen Varianten haben diese Lösungen Gemeinsamkeiten, und alle berühren in erheblicher Weise die kollegiale Arbeitsweise der Kommission. In diesem Fall wäre folgendes in Betracht zu ziehen:

_ Eine erhebliche Stärkung der Befugnisse des Präsidenten, den Mitgliedern der Kommission Geschäftsbereiche und Dienststellen zuzuweisen oder nicht. Infolgedessen könnte es sein, daß manche Kommissionsmitglieder nur punktuelle Funktionen haben. Die Verteilung obläge dem Präsidenten.

_ Die Schaffung der Möglichkeit, daß Kommissare mit Weisungsbefugnis die Tätigkeiten eines Teils ihrer Kollegen übersehen oder koordinieren; am logischten wäre es, im Vertrag spezifische Befugnisse für die Vizepräsidenten vorzusehen, deren Anzahl über die bisher im Vertrag vorgesehene Anzahl hinaus erhöht werden könnte.

_ Schaffung umfassender politischer Führungsbefugnis des Präsidenten: Er hätte in den Beratungen der Kommission eine ausschlaggebende Stimme, wäre befugt, Initiativen, die er für inopportun erachtet, abzulehnen, und könnte die Kommissionsmitglieder auch außerhalb der bisher im Vertrag vorgesehenen Situationen ihres Amtes entheben.

_ Neue Bestimmungen, wonach die Kommissare entweder im Namen der Kommission oder aber im eigenen Namen Entscheidungen über Maßnahmen der laufenden Verwaltung treffen könnten.

Diese Umstrukturierungen sind in jeder Hinsicht unumgänglich, sowohl um dem durch die höhere Zahl der Kommissionsmitglieder bedingten Verwässerungseffekt entgegenzuwirken, als auch um dafür Sorge zu tragen, daß eine in der gleichen Weise wie der Rat zusammengesetzte Kommission durch ihre Fähigkeit, das Gemeinwohl des erweiterten Europas zu ermitteln und zu fördern, eine gesonderte Rolle bewahrt.

Die Kommission schlägt der Konferenz vor,

- die Zusammensetzung der Kommission zu überprüfen und die Zahl der Kommissionsmitglieder entweder auf 20 festzusetzen, wobei ein im Vertrag institutionalisiertes Rotationssystem angewandt würde, welches die strikte Gleicheit der Mitgliedstaaten beinhaltet oder auf ein Mitglied je Mitgliedstaat festzusetzen, wobei Maßnahmen zur tiefgreifenden Neuorganisation der Kommission vorgesehen würden;

- die von den jetzigen Kommissionsmitgliedern eingegangene Verpflichtung förmlich festzuschreiben, wonach die Kommissionsmitglieder auf Verlangen des Präsidenten zurücktreten

5. Gerichtsbarkeit der Union

a. Gerichtshof und Gericht erster Instanz

Der Gerichtshof ist ein wichtiges Organ der Union: Er sichert die Wahrung des Rechts bei der Auslegung und Anwendung dieses Vertrags (Artikel 220 EG-Vertrag).

Zur Vorbereitung der Erweiterung, aber auch mit Rücksicht auf die derzeitige Überlastung der Gemeinschaftsgerichte hält die Kommission es für notwendig, daß die Konferenz die Zusammensetzung und Funktionsweise des Gerichtshofs und des Gerichts erster Instanz prüft.

Die aus den Statistiken der Gemeinschaftsgerichte ersichtliche Verfahrensdauer beim Gerichtshof und beim Gericht erster Instanz läßt erkennen, daß dieses Organ trotz seiner Anstrengungen nun an die Grenzen seiner Kapazität gelangt ist: Es ist sicherlich nicht in der Lage, seine mit der Erweiterung steigende Arbeitsbelastung innerhalb angemessener Fristen zu bewältigen. Diese Situation ist in einer Rechtsgemeinschaft, nur 10 Jahre nach Tätigwerden des Gerichts erster Instanz und im Vorfeld der bevorstehenden Erweiterung besorgniserregend.

Wie dem am 10. Mai 1999 im Hinblick auf die Regierungskonferenz veröffentlichten Reflexionsdokument des Gerichtshofs und des Gerichts erster Instanz über die Zukunft des Gerichtssystems zu entnehmen ist, hat die ständige Arbeitsüberlastung der Gemeinschaftsgerichte seit dem Vertrag von Amsterdam ein neues Ausmaß erreicht. Die Gemeinschaftsgerichte müssen die neuen besonderen Zuständigkeiten wahrnehmen, die ihnen durch die Verträge übertragen worden sind bzw. übertragen werden.

Es drängt sich daher die Feststellung auf, daß die ursprünglich für sechs Mitgliedstaaten konzipierten Strukturen gegebenenfalls von Grund auf neugestaltet werden müssen, damit die Gemeinschaftsgerichte in der Lage sind, alle ihre Aufgaben in vollem Umfang wahrzunehmen. Dabei müssen gewisse Parameter berücksichtigt werden, insbesondere die Notwendigkeit, einen wirksamen Rechtsschutz zu gewährleisten und die Qualität und Kohärenz der Rechtsprechung aufrechtzuerhalten sowie für ihre Einhaltung im gesamten Gebiet der Union Sorge zu tragen.

Um über ein sachverständiges und unabhängiges Gutachten zu diesen Frage der Zukunft des Gerichtssystems der Gemeinschaft zu verfügen, hat die Kommission eine Reflexionsgruppe unter dem Vorsitz von Herrn Ole Due, ehemaliger Präsident des Gerichtshofs, beauftragt, die verschiedenen Optionen zu ermitteln, mit denen allen diesen Herausforderungen begegnet werden könnte. Der Bericht dieser Gruppe, der in enger Zusammenarbeit mit dem Gerichtshof und dem Gericht erster Instanz erstellt wurde, wird der Kommission Ende Januar vorgelegt.

Die Kommission wird auf dieser Grundlage zu einem späteren Zeitpunkt einen spezifischen Beitrag hierzu vorlegen. Es wird auch notwendig sein, in einigen Fällen die derzeitigen Zuständigkeiten des Gerichtshofs zu überprüfen, beispielsweise damit er im Fall von Klagen im Zusammenhang mit der Erteilung von gemeinschaftlichen Rechten des geistigen Eigentums und bei Streitigkeiten wegen derartiger Rechte mit unbeschränkter Entscheidungsbefugnis tätig werden kann

b. Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft

Die Kommission hält es für dringend geboten, daß die Gemeinschaft ein wirklich schlagkräftiges Instrumentarium entwickelt, um Betrug bekämpfen und die finanziellen Interessen der Gemeinschaft schützen zu können.

Die Einrichtung des Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF) ist für die Aufdeckung von Straftaten sicherlich ein großen Fortschritt. Die strafrechtliche Verfolgung rechtswidriger Handlungen setzt jedoch eine Zusammenarbeit mit fünfzehn Mitgliedstaaten voraus, die ihre eigenen Rechtsordnungen mit unterschiedlichen materiell- und verfahrensrechtlichen Vorschriften haben. Naturgemäß sind die Betrugsfälle häufig grenzüberschreitend. Die nationalen Polizei- und Justizbehörden können jedoch nur im Staatsgebiet tätig werden; außerdem sind die herkömmlichen Rechtshilfemethoden und die polizeiliche Zusammenarbeit nach wie vor oft schwerfällig und nicht auf eine effiziente Bekämpfung grenzüberschreitender Betrugsfälle zugeschnitten. Darüber hinaus zeigt die Erfahrung, daß es schwierig ist, die Verwaltungsuntersuchungen in Fällen, in denen es sich als notwendig erweist, in strafrechtliche Ermittlungen münden zu lassen.

Die Kommission schlägt daher vor,die bestehenden Vorschriften durch eine Rechtsgrundlage zu ergänzen, im Hinblick auf die Schaffung eines Regelwerks betreffend:

_ Straftatbestände und Strafmaß;

_ Verfahrensvorschriften, die für Verfolgung solcher Straftaten notwendig sind.

_ Die Kompetenzen und die Aufgaben eines Europäischen Staatsanwalts dessen Aufgabe es ist, innerhalb des gesamten Unionsgebietes Betrugsfälle zu ermitteln und Anklageerhebung vor den zuständigen Gerichten der Mitgliedstaaten zu betreiben.

Auf diese Weise würden die einzelstaatlichen Gerichte als Vertreter des Gemeinschaftsrechts die in die nationale Rechtsordnung übernommenen Vorschriften auf diese besondere Gruppe von Straftatbeständen genauso anwenden, wie sie bereits jetzt die Vorschriften des Gemeinschaftsrechts in allen Bereichen des EG-Vertrages anwenden.

Die Kommission schlägt der Konferenz vor,

- das derzeitige System zum Schutz der finanziellen Interessen durch eine Rechtsgrundlage zu ergänzen, wodurch ein europäischer Staatsanwalt geschaffen wird und die Annahme von Vorschriften betreffend die strafrechtliche Verfolgung von grenzüberschreitenden Betügereien ermöglicht wird.

6. Rechnungshof

Der Rechnungshof, der mit dem Vertrag vom 22. Juli 1975 zur Änderung bestimmter Finanzbestimmungen errichtet wurde, nimmt die Rechnungsprüfung der Europäischen Gemeinschaften und bestimmter von der Gemeinschaft geschaffenen Einrichtungen wahr. Er prüft die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Einnahmen und Ausgaben und überzeugt sich von der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung. Da der Haushaltsplan der Gemeinschaften von der Kommission ausgeführt wird (Artikel 274 EG-Vertrag), besteht die Rolle des Rechnungshofes im wesentlichen darin, die Tätigkeiten der Kommission zu überwachen.

Die Mitglieder des Rechnungshofes haben die Aufgabe, die Kontrolltätigkeit der Bediensteten dieser Einrichtung zu dirigieren, Jahres- und Sonderberichte zu erstellen und für andere Institutionen Stellungnahmen zu erarbeiten. Die Berichte und Stellungnahmen werden mit der Mehrheit der Mitglieder angenommen. Die Mitglieder des Rechnungshofes müssen ihre Tätigkeit in voller Unabhängigkeit ausüben und dürfen keine Anweisungen von einer Regierung anfordern oder entgegennehmen.

Der Rechnungshof zählt derzeit 15 Mitglieder, die für 6 Jahre ernannt werden. Wiederernennung ist zulässig. Obwohl der Vertrag nicht vorschreibt, daß sich der Rechnungshof aus einem Staatsangehörigen eines jeden Mitgliedstaates zusammensetzt, wurde dies in der Praxis stets so gehandhabt. Daher hat sich die Zahl der Mitglieder des Rechnungshofs bei jedem neuen Beitritt erhöht, ohne daß die Aufgaben und der Bedarf eingehend bewertet worden sind.

Nach Auffassung der Kommission muß nun mit dieser Praxis gebrochen werden, um die Effizienz der Einrichtung zu wahren. Auch wenn das Haushaltsvolumen der Gemeinschaften mit jedem Beitritt zunimmt, erhöht sich die Zahl der durchzuführenden Kontrollen und der zu erstellenden Berichte nicht in gleichem Maße. Die Kommission hält eine Erhöhung der Zahl der Mitglieder des Rechnungshofes nicht für erforderlich.

Angesichts der Aufgaben der Mitglieder des Rechnungshofes ist eine Stabilisierung, ja sogar eine Verringerung ihrer Zahl geboten, denn es gibt keine triftigen Gründe, welche die Ernennung eines Staatsangehörigen eines jeden Mitgliedstaates rechtfertigen würden.

Nach Ansicht der Kommission könnte die Zahl der Mitglieder des Rechnungshofes auf 12 festgesetzt werden. Die Kommission schlägt vor, daß die Mitglieder des Rechnungshofes nach einem Rotationssystem ernannt werden, das aber nur funktionieren kann, wenn Wiederernennung nicht zulässig ist.

Die Kommission schlägt der Konferenz vor,

- die Zahl der Mitglieder des Rechnungshofes auf 12 festzusetzen;

- vorzusehen, daß ihre Amtszeit von sechs Jahren nicht verlängert werden kann.

7. Wirtschafts- und Sozialausschuß

Der Wirtschafts- und Sozialausschuß wurde mit dem EWG-Vertrag errichtet, um die verschiedenen Gruppen des wirtschaftlichen und sozialen Lebens an der Verwirklichung des Gemeinsamen Marktes zu beteiligen. Der Ausschuß muß in den vom Vertrag vorgesehenen Fällen, vor allem im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens, angehört werden. In anderen Fällen kann sich der Ausschuß auf Antrag der anderen Organe oder auf eigene Initiative äußern.

Ursprünglich sollte der Wirtschafts- und Sozialausschuß die Beratungsfunktion der parlamentarischen Versammlung der Gemeinschaft, die sich damals aus Delegierten der nationalen Parlamente zusammensetzte, ergänzen. Die heutige Lage ist natürlich ganz anders, da das Europäische Parlament in allgemeiner Direktwahl gewählt wird und über weitgehende Befugnisse als Mitgesetzgeber verfügt. Vor diesem Hintergrund und auch im Lichte der Erweiterung hält es die Kommission daher für angebracht, daß die Konferenz sowohl den Auftrag als auch die Zusammensetzung des Wirtschafts-und Sozialausschußes einer Überprüfung unterzieht. Der Wirtschafts-und Sozialausschuß könnt zum Beispiel seine Rolle als Rahmen für die Abstimmung der Sozialpartner verstärken.

Die Kommission ist der Ausicht, daß der Ausschuß die verschiedenen Komponenten der gesamten Zivilgesellschaft der Europäischen Union insgesamt und auch in ihren verschiedenen geographischen Ausprägungen besser repräsentieren sollte. Dies setzt eine Reflektion über die die Repräsentation der Zivilgesellschaft und die Frage, wie die im Vertrag (Artikel 257) vorgesehene Vertretung verschiedener Gruppen erweitert werden kann, voraus. Gleichzeitig sollte auch der Ernennungsmodus der Mitglieder durch die Mitgliedstaaten einer Überprüfung unterzogen werden.

Ein derart reformierter Wirtschafts- und Sozialausschuß könnte als Relaisstation der Zivilgesellschaft fungieren. Seine Aufgaben im Bereich legislativer Stellungnahmen müßten überdacht und die Vertragsbestimmungen angepaßt werden, damit der Ausschuß selbst beurteilen kann, ob zu den Vorschlägen eine Stellungnahme abgegeben werden soll. Die europäischen Organe hätten jedoch weiterhin die Möglichkeit, den Ausschuß um eine Stellungnahme zu ersuchen.

Derzeit zählt der Ausschuß 222 Mitglieder, die für vier Jahre ernannt werden; Wiederernennung ist zulässig. Die Sitze sind auf die Mitgliedstaaten aufgeteilt (zwischen 6 und 24 Mitglieder je Mitgliedstaat). Eine Extrapolation der Mitgliederzahl anhand der derzeitigen Sitzverteilung würde bei einer 28 Länder umfassenden Union auf etwa 370 Mitglieder hinauslaufen.

Nach Auffassung der Kommission sollte die Gesamtzahl der Ausschußmitglieder so festgesetzt werden, daß eine effiziente Arbeitsweise gewährleistet wird. Die Gesamtzahl sollte daher ungefähr in Höhe der gegenwärtigen Mitgliederzahl stabilisiert werden.

Die Kommission schlägt der Konferenz vor,

- im Wirtschafts- und Sozialausschuß eine bessere Repräsentativität der Zivilgesellschaft der Europäischen Union zu gewährleisten.

- Deshalb auch die bisherige Sitzverteilung nach Mitgliedstaaten und wirtschaflich- sozialen Gruppen zu überprüfen.

- Dem Wirtschafts- und Sozialausschuß zu überlassen, wann er eine Stellungnahme zu Gesetzesvorschlägen abgeben möchte.

- Die Zahl der Ausschußmitglieder etwa in Höhe der gegenwärtigen Mitgliederzahl zu stabilisieren

8. Ausschuß der Regionen

Bei dem Ausschuß der Regionen handelt es sich um einen Beratenden Ausschuß aus Vertretern der regionalen und lokalen Gebietskörperschaften. Er wurde durch den Maastrichter Vertrag errichtet und setzt sich derzeit aus 222 Mitgliedern zusammen.

Der Ausschuß der Regionen soll auf europäischer Ebene die Interessen der regionalen und lokalen Gebietskörperschaften zum Ausdruck bringen und die europäische Integration zwischen den Regionen fördern. In einer erweiterten Union wird die Zusammenarbeit zwischen den Regionen an Bedeutung gewinnen und die Bewertung der regionalen Auswirkungen von Gesetzesvorhaben noch wichtiger werden Die beratende Funktion des Ausschusses der Regionen ist daher weiterhin wichtig.

Im Unterschied zum Wirtschafts- und Sozialausschuß ist die Sitzverteilung nach Mitgliedstaaten für den Ausschuß der Regionen weiterhin angebracht, da es um die Vertretung der regionalen und lokalen Behörden der Mitgliedstaaten geht. Es wäre wünschenswert, wenn die Mitglieder der Ausschusses mit den Gebietskörperschaften durch ein politisches Mandat verbunden wären.

Allerdings ist die Aufteilung der Sitze nach Mitgliedstaaten zu überprüfen, da Größe und Bevölkerung der einzelnen Regionen bisher nur unzureichend berücksichtigt sind. Eine Extrapolation des derzeitigen Systems würde in einer Union mit 28 Länder auf etwa 370 Mitglieder hinauslaufen, von denen nur 142 auf die sieben bevölkerungsreichsten Länder entfallen, in denen mehr als 70 % der Unionsbevölkerung leben.

Es wäre wünschenswert, eine repräsentativere Aufteilung der Sitze nach Mitgliedstaaten zu erreichen, die der der jeweiligen Einwohnerzahl der Mitgliedstaaten besser Rechnung trägt und eine ausgewogenere Vetretung der regionalen und lokalen Gebietskörperschaften sicherstellt. Dabei sollte die gegewärtige Effizienz der Ausschußarbeit nicht beeinträchtigt werden. Nach Auffassung der Kommission sollte die Zusammensetzung des Ausschusses der Regionen der gleichen Logik wie die des Europäischen Parlaments folgen. In der Stellungnahme vom 15. und 16. September 1999 [5] ist vorgesehen, daß sich der Ausschuß der Regionen aus einer Zahl von Mitgliedern zusammensetzt, die einem Drittel oder der Hälfte der in den einzelnen Mitgliedstaaten gewählten europäischen Abgeordneten entspricht. Unter Berücksichtigung der Tatsache, daß die Mitglieder des Ausschusses einen Stellvertreter haben, sollte die Zahl der Ausschußmitglieder ein Drittel der Abgeordneten (d.h. maximal 233 Mitglieder) nicht überschreiten.

[5] Stellungnahme 52/99 - "Lokale und regionale Gebietskörperschaften im Zentrum Europas".

Die Kommission schlägt der Konferenz vor,

- Die Zahl der Mitglieder des Ausschusses der Regionen auf ein Drittel der Zahl der europäischen Abgeordneten zu begrenzen;

- Für die Aufteilung der Sitze zwischen den Mitgliedstaaten den gleichen Verteilungsschlüssel wie beim Europäischen Parlament anzuwenden.

Kapitel 2. Effiziente Beschlußfassung

9. Einleitung

Die Erweiterung wird sich nicht nur auf die Arbeitsweise und die Zusammensetzung der einzelnen Institutionen auswirken, sondern auch auf das Beschlußfassungsverfahren der Union. Schon heute erweist sich der Entscheidungsprozeß nicht immer als sehr wirksam. Die gegenwärtigen Bestimmungen sind als Ergebnis aufeinanderfolgender Vertragsrevisionen nicht immer kohärent. Eine Bereinigung erscheint daher dringend notwendig.

Dies ist umso wichtiger, wenn man die bevorstehenden Erweiterungen betrachtet. Beschlüsse in einer Union mit 28 Mitgliedstaaten zu fassen, ist sicherlich nicht dasselbe wie in einer Union mit 15 Mitgliedstaaten. Unweigerlich wird die Union weniger homogen sein; die wirtschaftlichen, kulturellen und politischen Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten werden stärker sein als jemals zuvor in der Geschichte der europäischen Integration. Es muß daher unbedingt ein effizientes Beschlußfassungsverfahren erhalten bleiber, durch das die Union das geworden ist, was sie ist - ein Verfahren, das gewährleistet, daß die Entscheidungen der Europäischen Union den politischen Willen der Vertreter einer großen Mehrheit der Unionsbürger zum Ausdruck bringen, wobei gleichzeitig für die meisten Bereiche die Verpflichtung zur Einstimmigkeit vermieden und so die Legitimität mit einer gewissen Flexibilität gekoppelt wird. Sollte die Union künftig an Effizienz und Handlungsfähigkeit verlieren, wird der Integrationsprozeß zum Stillstand kommen. Die neuen Mitgliedstaaten wären dann einer handlungsunfähigen Union beigetreten, die Gefahr liefe, längerfristig durch andere Integrationsformen ersetzt zu werden, die die Lähmung einer schlecht auf die Erweiterung vorbereiteten Struktur überwinden könnten.

Eine Überprüfung des Beschlußfassungsverfahrens, d.h. im wesentlichen der Modalitäten der Beschlußfassung im Rat im Hinblick auf die Rechtmäßigkeit seiner Entscheidungen und die Handlungsfähigkeit der Union ist also geboten. Hingegen dürfte die Erweiterung keine entsprechenden Auswirkungen auf das Europäische Parlament haben.

Dies setzt voraus, daß die Einstimmigkeitsregel nur Anwendung findet, wenn schwerwiegende und nachhaltige Gründe dies rechtfertigen, und daß die Beschlußverfahren kohärenter gestaltet werden. Ebenso muß die Rechtmäßigkeit der mit qualifizierter Mehrheit gefaßten Beschlüsse gefestigt werden, damit sie das relative Gleichgewicht der Mitgliedstaaten wirklich wiedergeben. Außerdem müssen die Bestimmungen über die verstärkte Zusammenarbeit verbessert werden, damit bestimmte Mitgliedstaaten innerhalb des institutionellen Rahmens der Union über das allen Mitgliedstaaten gemeinsame Integrationsniveau hinausgehen können.

10. Begrenzter Rückgriff auf das Einstimmigkeitserfordernis

Die Beschlüsse des Rates bedürfen heute überwiegend der Zustimmung einer qualifizierten Mehrheit der Mitgliedstaaten. Doch trotz der Änderungen, die mit der Einheitlichen Europäischen Akte, dem Vertrag von Maastricht und dem Vertrag von Amsterdam vorgenommen wurden, müssen immer noch relativ zahlreiche Entscheidungen vom Rat einstimmig angenommen werden, mitunter sogar in Verbindung mit einem Mitentscheidungsverfahren. Abgesehen von den Fällen, in denen der Rat mit einfacher Mehrheit beschließt, schlägt die Kommission der Konferenz vor, daß die Ausnahmen der Einstimmigkeit begrenzt werden und so bestätigt wird, daß die Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit das allgemeinen Grundprinzip der Beschlußfassung im Rat ist.

Die Anwendung dieses Prinzips ist von wesentlicher Bedeutung. Wird Einstimmigkeit verlangt, steigt das Risiko einer Blockierung mit der Zahl und der Unterschiedlichkeit der Beteiligten exponentiell an. Eine Entscheidung mit qualifizierter Mehrheit setzt heute die Zustimmung von mindestens 8 bis 12 Mitgliedstaaten voraus.

Mit jeder Erweiterungsrunde der Union hat sich der Anwendungsbereich der qualifizierten Mehrheit schrittweise ausgeweitet. Allerdings liegt dieser positiven Entwicklung kein logischer Ansatz zugrunde. Als Beispiel sei die Ausarbeitung des Vertrags über die Europäische Union und des Vertrags von Amsterdam genannt. In Amsterdam hat der niederländische Vorsitz versucht, logische Kriterien einzuführen, aber die Diskussion hat sich rasch zu einer Einzelfallprüfung hin entwickelt. Das Ergebnis ist weder gänzlich kohärent noch vor allem den Erfordernissen einer effizienten Union angemessen.

Daher müssen auf der nächsten Konferenz einfache und klare Kriterien festgelegt werden, damit nach großen Beschlußkategorien und nicht Fall für Fall vorgegangen werden kann. Hierfür hat der Bericht des Vorsitzes an den Europäischen Rat von Helsinki einen Weg aufgezeigt.

Zur Festlegung dieser Kategorien schlägt die Kommission vor, von dem Grundsatz auszugehen, daß - außer in den Fällen, in denen der Rat mit einfacher Mehrheit beschließt- die Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit die Regel sein muß und der Rückgriff auf Einstimmigkeit die Ausnahme [6]. Daher ist zu prüfen, für welche Beschlußkategorien schwerwiegende und nachhaltige Gründe die Beibehaltung der Einstimmigkeit rechtfertigen, wobei zu beachten ist, daß die Einstimmigkeit in einem erweiterten Europa zu einer äußerst schwierigen Beschlußfassung führen und für bestimmte Politikbereiche das Ende jeder ernsthaften Perspektive einer Vertiefung des europäischen Aufbauwerks bedeuten kann.

[6] Die Kommission schließt im Übrigen einen zeitlich begrenzten und auf bestimmte Bereiche begrenzten Rückgriff auf eine verstärkte Form der qualifizierten Mehrheit nicht aus.

Die Kommission hat fünf Kategorien von Bestimmungen ermittelt, für die aus schwerwiegenden und nachhaltigen Gründen von der allgemeinen Regel der qualifizierten Mehrheit abgewichen werden könnte. Eine Liste der Bestimmungen des EG-Vertrags [7], für die nach diesen Kriterien weiterhin Einstimmigkeit erforderlich wäre, sind in Anhang 1 dieser Stellungnahme aufgeführt. Die Liste der Bestimmungen des EG-Vertrags, über die der Rat nunmehr mit qualifizierter Mehrheit zu beschließen hätte, ist in Anhang 2 wiedergegeben.

[7] Vorerst hat sich die Kommission auf den EG-Vertrag beschränkt. Die Anhänge 1 und 2 dieser Stellungnahme erfassen also weder die Rechtsgrundlagen des Vertrages über die Union noch die im EGKS- und im EAG-Vertrag vorgesehenen Rechtsgrundlagen oder sonstige Akte des Primärrechts (Beitrittsakte, Protokolle). Vorschläge für die anderen Texte des Primärrechts sollen der Konferenz zu einem späteren Zeitpunkt unterbreitet werden.

(i) Beschlüsse des Rates, die von den Mitgliedstaaten gemäß ihren verfassungsrechtlichen Vorschriften zu fassen sind

Einige wenige Bestimmungen sehen vor, daß der Rat einstimmig beschließt und den Mitgliedstaaten die Annahme gemäß ihren verfassungsrechtlichen Vorschriften empfiehlt. Diese Beschlüsse treten erst nach Genehmigung durch die einzelstaatlichen Parlamente in Kraft. Auf Gemeinschaftsebene sollte sichergestellt werden, daß zwischen den Regierungen der Mitgliedstaaten Einstimmigkeit über einen solchen Beschluß besteht, bevor die einzelstaatlichen Ratifizierungsverfahren eingeleitet werden. Zu diesen Bestimmungen zählt auch Artikel 269 EG-Vertrag über das System der Eigenmittel der Gemeinschaft.

(ii) Wesentliche institutionelle Beschlüsse oder solche, die das institutionelle Gleichgewicht berühren

Bestimmte Grundregeln für die Organisation und die Arbeitsweise der Institutionen, vor allem solche, auf denen das institutionelle Gleichgewicht beruht, werden vom Rat einstimmig beschlossen, sofern sie nicht unmittelbar in den Verträgen vorgesehen sind. Für diese Bestimmungen ist die Beibehaltung der Einstimmigkeit zweifellos gerechtfertigt. Davon betroffen sind beispielsweise Artikel 290 EG-Vertrag über die Regelung der Sprachenfrage für die Organe der Gemeinschaft und Artikel 202 EG-Vertrag, der die Ausübung der Durchführungsbefugnisse der Kommission regelt (Ausschußverfahren).

Ebenso ist eine für das institutionelle Gleichgewicht wichtige Bestimmung in Artikel 250 Absatz 1 EG-Vertrag enthalten, wonach der Rat Änderungen eines Vorschlags der Kommission nur einstimmig beschließen kann [8].

[8] Da es sich nicht um eine Rechtsgrundlage im eigentlichen Sinne handelt, ist Artikel 250 EGV in Anhang 1 nicht aufgeführt.

(iii) Beschlüsse im Bereich der Besteuerung und der sozialen Sicherheit, die nicht mit dem reibungslosen Funktionieren des Binnenmarktes verbunden sind.

Da die Besteuerung und die soziale Sicherheit die wesentlichen Orientierungen des nationalen Gesetzgebers in den Bereichen Wirtschaft und Solidarität widerspiegeln, bestimmen sie nachhaltig die nationalen politischen Entscheidungen der Bürger. Von daher ist die Beibehaltung der Einstimmigkeit für Ratsbeschlüsse in diesen Bereichen generell gerechtfertigt. Die Kommission schlägt daher nicht vor, daß der Rat eine allgemeine Harmonisierung der Steuersysteme oder der Systeme über die soziale Sicherheit mit qualifizierter Mehrheit beschließen könnte.

Allerdings sind bestimmte Aspekte der beiden Bereiche untrennbar mit dem reibungslosen Funktionieren des Binnenmarktes und im besonderen mit der Ausübung der vier Grundfreiheiten (freier Verkehr von Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital) verbunden. Da der gemeinschaftliche Besitzstand nicht hinreichend weiterentwickelt wird, stößt das Funktionieren des Binnenmarkts immer noch auf beträchtliche Hindernisse. Daher hat der Gerichtshof einzelstaatliche Maßnahmen, die die Ausübung der Freiheiten des Binnenmarktes unangemessen einschränken, für vertragswidrig erklärt. Es ist für die Bürger unbefriedigend, wenn sie einen Prozeß anstrengen müssen, damit die ihnen aus dem Vertrag zustehenden Rechte anerkannt werden. Für die Mitgliedstaaten ist es wenig wünschenswert, daß die Ausgestaltung des Gemeinschaftsrechts in diesem Bereich von Fall zu Fall durch die Rechtsprechung des Gerichtshofes und nicht im Rahmen eines politischen Prozesses erfolgt.

Daher ist ein gemeinsamer Ansatz erforderlich, um solche Hindernisse für das reibungslose Funktionieren des Binnemarktes zu beseitigen, vor allem wenn eine solche Blockierung zu Diskriminierungen, Doppelbesteuerung oder Steuervermeidung führt. Das Gebot der Effizienz spricht für die Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit in diesen Steuerfragen, soweit dies für die Ausübung einer der vier Freiheiten erforderlich ist. Es geht also nicht um eine allgemeine Angleichung der nationalen Steuersysteme, -bemessungsgrundlagen und -sätze. Im übrigen ist das Subsidiaritätsprinzip zu beachten.

Die Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit sollte auch zur Anwendung kommen, wenn die Rechtsvorschriften bereits harmonisiert sind, damit die geltenden Regelungen vereinfacht und aktualisiert werden können und eine einheitlichere Durchführung gewährleistet ist. Dies gilt vor allem für das gemeinsame Mehrwertsteuersystem oder das System für das Inverkehrbringen und die Kontrolle von verbrauchssteuerpflichtigen Erzeugnissen.

Die Kommission schlägt vor, daß im Bereich der sozialen Sicherheit, wo die einzelstaatlichen Rechtsvorschriften bereits seit Jahrzehnten koordiniert sind (Verordnung Nr. 1408/71), derselbe Ansatz verfolgt wird. Aus Gründen der Effizienz sollte diese Verordnung mit qualifizierter Mehrheit auf den neuesten Stand gebracht werden.

Ein weiteres wichtiges Anliegen der Kommission ist die Betrugsbekämpfung. Diese hat mit der Aufhebung der Steuergrenzen für Waren und der Liberalisierung der Kapitalbewegungen zunehmend an Bedeutung gewonnen. Deshalb sollte die Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit auch auf Maßnahmen zur Verhinderung von Steuervermeidung und Steuerbetrug ausgeweitet werden.

Der von der Kommission empfohlene Ansatz setzt voraus, daß die betreffenden Vertragsbestimmungen im einzelnen überprüft und neu formuliert werden, damit in den einschlägigen Artikeln ausgeführt wird, welche Beschlüsse mit qualifizierter Mehrheit und welche einstimmig gefaßt werden müssen. Die Kommission wird zu einem späteren Zeitpunkt hierzu detaillierte Vorschläge unterbreiten.

(iv) Parallelität zwischen internen und externen Beschlüssen

Artikel 300 EG-Vertrag sieht eine Parallelität zwischen der Anwendung der Mehrheitsregel auf interne Rechtsgrundlagen und dem Beschlußverfahren für den Abschluß internationaler Abkommen vor. Erfordert die interne Rechtsgrundlage für einen bestimmten Bereich Einstimmigkeit, beschließt der Rat diesbezügliche Abkommen ebenfalls einstimmig. Nach Auffassung der Kommission sollte dieses Gleichgewicht beibehalten werden. Dennoch scheint die starre Beibehaltung der Parallelität dort nicht notwendig, wo die internationalen Abkommen die Annahme zusätzlicher Ausführungsregeln vorsehen. Dies ist besondere bei den im Rahmen der AKP -EG Abkommen zu vereinbarenden Regeln der Fall., wo eine Vereinfachung der internen Verfahrensregeln wünschenswert erscheint.

(v) Abweichungen von den gemeinsamen Vertragsregeln

Die Vertragsbestimmungen sind ebenso wie der sich darauf stützende gemeinschaftliche Besitzstand für alle Institutionen und alle Mitgliedstaaten verbindlich. Die im Vertrag in einigen ganz außergewöhnlichen Fällen vorgesehenen Abweichungen von diesem Besitzstand stellen einen Rückschritt gegenüber den Zielen der Union dar. Die Kommission hält es für gerechtfertigt, daß diese Ausnahmen, wie die in Artikel 88 EG-Vertrag vorgesehene Möglichkeit, wonach der Rat entscheiden kann, daß eine im Prinzip vertragswidrige Beihilfe als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen wird, weiterhin der Einstimmigkeit unterliegen.

Die Kommission schlägt der Konferenz vor,

- übereinzukommen, daß die Beschlußfassung mit qualifizierter Mehrheit zur allgemeinen Regel wird;

- die Kategorien von Bestimmungen festzulegen, für die in Abweichung von der allgemeinen Regel der qualifizierten Mehrheit aus schwerwiegenden und nachhaltigen Gründen die Beibehaltung der Einstimmigkeit gerechtfertigt ist.

11. Beschlußverfahren

Die im vorhergehenden Abschnitt vorgeschlagenen Änderungen müssen durch eine umfassende Prüfung der Beschlußfassungsverfahren ergänzt werden, um einige Anomalien aus dem Vertrag zu beseitigen. Für die Handlungsfähigkeit der erweiterten Union sind schlüssige Bestimmungen über ihre einzelnen Tätigkeitsbereiche sehr wichtig - und für die europäischen Bürger einfache und logische, d.h. verständliche Entscheidungsverfahren von wesentlicher Bedeutung. Diese Prüfung sollte sich auf die Verbindung von qualifizierter Mehrheit und Mitentscheidung, die Aufhebung des Kooperationsverfahrens und auf die Mitwirkung des Europäischen Parlaments an bestimmten Politikfeldern erstrecken, die im Vertrag vorgesehen sind.

a. Verbindung von qualifizierter Mehrheit und Mitentscheidungs-verfahren bei legislativen Beschlüssen

Die Mitwirkung des Europäischen Parlaments an der Ausübung der legislativen Gewalt durch Mitentscheidung mit dem Rat stärkt den demokratischen Charakter des Handelns der Gemeinschaft [9]. Die Mitentscheidung bei legislativen Beschlüssen ist eine notwendige Ergänzung der Beschlüsse mit qualifizierter Mehrheit, da dieses Beschlußfassungsverfahren naturgemäß zur Überstimmung einiger Mitgliedstaaten führen kann. Daher werden aufgrund der Verträge von Maastricht und Amsterdam legislative Beschlüsse heute weitgehend mit qualifizierter Mehrheit und nach dem Mitentscheidungsverfahren getroffen. Um einige Anomalien zu beseitigen und die Schlüssigkeit der Beschlußfassungsverfahren zu stärken, sind Anstrengungen in zwei Richtungen erforderlich.

[9] Bericht der Kommission über den Anwendungsbereich der Mitentscheidung nach Artikel 189 b Absatz 8 des Vertrags (SEC (96)1225 vom 3. Juli 1996).

Erstens enthält der Vertrag nach wie vor vier Bestimmungen (Artikel 18, 42, 47 und 151 EG-Vertrag), bei denen das Mitentscheidungsverfahren und die Einstimmigkeit nebeneinanderbestehen. Die allgemeine Anwendung der qualifizierten Mehrheit wird dem ein Ende bereiten und den Nutzen der Mitentscheidung wiederherstellen.

Zweitens sind legislative Beschlüsse, die mit qualifizierter Mehrheit gefaßt werden, und das Mitentscheidungsverfahren zu verknüpfen. Diese Verbindung, die den Anwendungsbereich der Mitentscheidung ausdehnen wird, setzt voraus, daß sich die Konferenz um eine Klärung des Begriffs "Rechtsakt" bemüht. Hier wird dieser Begriff summarisch als allgemeingültige Normen definiert, die unmittelbar auf den Vertragsbestimmungen beruhen und für jegliches Handeln der Gemeinschaft die Grundsätze oder die allgemeinen Leitlinien sowie die wesentlichen Elemente bestimmen, die zu verwirklichen sind.

Die heutigen Bestimmungen des Vertrags sollten systematisch überprüft werden. Diese Erweiterung des Anwendungsbereichs der Mitentscheidung wird sich insbesondere auf bestimmte Aspekte der gemeinsamen Handelspolitik und der gemeinsamen Agrar und Fischereipolitik auswirken. Die allgemeinen Regeln der Handelspolitik wie die grundlegenden Regelungen gegen Dumping und Subventionen, die handelspolitischen Schutzmaßnahmen und die Verordnungen über die allgemeinen Ausfuhr- und Einfuhrsysteme müssen nach dem Mitentscheidungsverfahren beschlossen werden. Das gilt auch für die legislativen Aspekte der gemeinsamen Agrar- und Fischereipolitik. Die Kommission ist, wie sie bereits auf der vorhergehenden Regierungskonferenz darlegte, der Ansicht, daß die sehr große Mehrheit der in diesem Bereich erlassenen Maßnahmen nicht unter den legislativen, sondern unter den administrativen Bereich fällt. Eine bestimmte Zahl grundlegender Akte für die Konzipierung und Ausrichtung der gemeinsamen Agrar- und Fischereipolitik sollte jedoch nach dem Mitentscheidungsverfahren beschlossen werden [10].

[10] Bericht der Kommission über den Anwendungsbereich der Mitentscheidung nach Artikel 189 b Absatz 8 des Vertrags (SEC (96)1225 vom 3. Juli 1996), S. 12.

Mit der künftig allgemeinen Anwendung der qualifizierten Mehrheit ist daher zu prüfen, ob die heute noch unter die Einstimmigkeit fallenden Bestimmungen aufgrund ihrer legislativen Natur ein Mitentscheidungsverfahren erfordern. Die Kommission legt in Anhang 2 (Rubrik A) dar, um welche Bestimmungen es sich handeln könnte.

In diesem Zusammenhang erwähnenswert ist Artikel 67 Absatz 2 des EG-Vertrags. Diese Bestimmung sieht vor, daß der Rat fünf Jahre nach dem Inkrafttreten des Vertrags von Amsterdam, d.h. ab 1. Mai 2004, das Mitbestimmungsverfahren einstimmig auf alle oder einen Teil der unter Titel IV des Vertrags fallenden Bereiche ausdehnen kann. Die Kommission schlägt zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht vor, diesen Fünfjahreszeitraum zu verkürzen. Dagegen müßten die allgemeine Anwendung der qualifizierten Mehrheit und die Verbindung mit der Mitentscheidung bei allen legislativen Fragen zu einer automatischen Beschlußfassung nach dem Mitentscheidungsverfahren in allen Bereichen des Titels IV führen.

b. Ausdehnung des Anwendungsbereichs von Artikel 133 auf alle Dienstleistungen, Investitionen und Rechte des geistigen Eigentums

Nach Artikel 133 Absatz 5 des EG-Vertrags können durch einstimmigen Beschluß des Rates die Regelungen der gemeinsamen Handelspolitik auf internationale Verhandlungen und Übereinkünfte über Dienstleistungen und Rechte des geistigen Eigentums ausgedehnt werden. Nach Ansicht der Kommission ist diese Bestimmung angesichts einer Verdoppelung der Zahl der Mitgliedstaaten nicht zweckmäßig. Die allgemeine Einführung der qualifizierten Mehrheit würde zu einer teilweisen Änderung dieses Teils von Artikel 133 führen, dieses komplizierte und ungewisse Entscheidungsverfahren im wesentlichen aber beibehalten. Die Kommission empfiehlt eher, den Anwendungsbereich von Artikel 133 erheblich zu ändern und auf Dienstleistungen, Investitionen und Rechte des geistigen Eigentums auszudehnen. Artikel 133 EG-Vertrag sollte daher neuformuliert werden.

c. Aufhebung des Kooperationsverfahrens

Nach Ansicht der Kommission sollte das Kooperationsverfahren (Artikel 252 EG-Vertrag) als Vorläufer des Mitentscheidungsverfahrens aufgehoben werden. Der Vertrag von Amsterdam hat im gesamten EG-Vertrag das Kooperationsverfahren durch die Mitentscheidung ersetzt, ausgenommen bei einigen Bestimmungen über die Wirtschafts- und Währungsunion (Artikel 99 Absatz 5, Artikel 102 Absatz 2, Artikel 103 Absatz 2 und Artikel 106 Absatz 2 des EG-Vertrags). Die Beibehaltung dieser Unterscheidung zwischen den WWU-Bestimmungen und den übrigen Bestimmungen des EG-Vertrags ist nicht mehr notwendig. Auch Gründe der Lesbarkeit und Klarheit der Verträge sprechen für die Aufhebung des Kooperationsverfahrens. Für die betreffenden Bestimmungen sollte das Mitentscheidungsverfahren eingeführt werden, wenn sie den Beschluß legislativer Akte ermöglichen. Die Konferenz sollte zu den institutionellen Änderungen im Währungsbereich die Europäische Zentralbank konsultieren.

d. Befugnisse des Europäischen Parlaments

Bei den nicht legislativen Bereichen nimmt die Mitwirkung des Parlaments am Beschlußfassungsverfahren verschiedene Formen an, die bis zur Zustimmung reichen. Beim Abschluß von Handelsabkommen und sehen die derzeitigen Bestimmungen des Vertrags keine Beteiligung des Parlaments vor. Dieser Sachverhalt muß nach Ansicht der Kommission korrigiert werden.

Die Ausdehnung der Mitentscheidung auf legislative Beschlüsse im Bereich der gemeinsamen Handelspolitik sollte dazu führen, das Konsultationsverfahren nach Artikel 300 Absatz 3 des EG-Vertrags auf Handelsabkommen mit einem oder mehreren Ländern oder internationalen Organisationen auszudehnen. Artikel 300 Absatz 3 des EG-Vertrags ist die einzige verbleibende Ausnahme von der Regel, daß das Europäische Parlament vor dem Abschluß internationaler Vereinbarungen zu konsultieren ist, während der Vertrag ansonsten vorsieht, daß das Parlament wichtigen Verträgen zustimmen muß. Darüberhinaus wäre es notwendig sicherzustellen, daß die internationalen Abkommen die wichtige wirtschaftlichen und handelspolitischen Auswirkungen mit globaler Reichweite beinhalten, erst nach der Zustimmung des Parlaments geschlossen werden.

Das Europäische Parlament müßte, um diese Aufgabe in voller Kenntnis der Sachlage wahrnehmen zu können, regelmäßig über den Verlauf der Verhandlungen über handelspolitische Vereinbarungen zwischen der Gemeinschaft und einem oder mehreren Ländern oder internationalen Organisationen informiert werden. Das setzt die Änderung von Artikel 300 Absatz 3 des Vertrags voraus.

Die Kommission schlägt der Konferenz vor,

- bei allen legislativen Beschlüssen eine Verbindung zwischen qualifizierter Mehrheit und Mitentscheidungsverfahren herzustellen;

- den Anwendungsbereich von Artikel 133 auf alle Dienstleistungen, Investitionen und Rechte des geistigen Eigentums auszudehnen;

- das Kooperationsverfahren aufzuheben;

- die obligatorische Konsultation des Europäischen Parlaments vor dem Abschluß von handelspolitischen Vereinbarungen zwischen der Gemeinschaft und einem oder mehreren Ländern oder internationalen Organisationen sowie die Notwendigkeit der vorherigen Zustimmung des Europäischen Parlaments bei internationalen Handelsabkommen die wichtige wirtschaftliche und handelspolitische Auswirkungen mit globaler Reichweite beinhalten.

12. Festlegung der qualifizierten Mehrheit im Rat

a. Das heutige System und seine bisherige Entwicklung

Der Rat vertritt die Regierungen der Mitgliedstaaten, die aus demokratischen Wahlen hervorgegangen und ihren Parlamenten verantwortlich sind.

Gemäß Artikel 205 des EG-Vertrags beschließt der Rat , soweit nichts anderes bestimmt ist, mit der Mehrheit seiner Mitglieder . Die Verfasser der Verträge haben jedoch von Anfang an berücksichtigt, daß das demographische Gewicht der Mitgliedstaaten nicht vergleichbar ist. Das auf einer Differenzierung der Mitgliedstaaten beruhende System der qualifizierten Mehrheit ist daher geschaffen worden, um die der Einstimmigkeit innewohnende Lähmungsgefahr zu vermeiden und die demokratische Repräsentativität der Ratsbeschlüsse zu stärken.

Im EWG-Vertrag haben sich die Verfasser für ein System der Stimmengewichtung entschieden, das auf der Bevölkerungszahl der einzelnen Mitgliedstaaten beruht und stark zugunsten der bevölkerungsärmeren Mitgliedstaaten korrigiert wurde, um der Individualität jedes Landes Rechnung zu tragen. Die Schwelle der qualifizierten Mehrheit, d.h. die für einen Beschluß erforderliche Mindeststimmenzahl als prozentualer Anteil an der Gesamtstimmenzahl, liegt zwischen der einfachen Stimmenmehrheit und der Einstimmigkeit; bisher immer etwas über 70%. Bei den einzelnen Erweiterungen wurde das ursprüngliche Gleichgewicht beibehalten [11]. Dies gilt allerdings nicht für die demokratische Repräsentativität der Beschlüsse mit qualifizierter Mehrheit.

[11] Veränderung der qualifizierten Mehrheit nach der Stimmenzahl und der Repräsentativität der Bevölkerung von 1958 bis 1995

Die qualifizierte Mehrheit stand immer für eine große Bevölkerungsmehrheit der für den Beschluß stimmenden Mitgliedstaaten. Mit dem aufeinanderfolgenden Beitritt von neun neuen Staaten hat sich das ursprünglich gewollte Gleichgewicht zum Nachteil der bevölkerungsreichen Staaten verschoben, so daß der für die qualifizierte Mehrheit erforderliche Mindestbevölkerungsanteil von 67 % (sechs Mitgliedstaaten) oder gar 70 % (neun und zehn Mitgliedstaaten) auf 58 % (fünfzehn Mitgliedstaaten) gesunken ist.

Im übrigen hatte die Stimmengewichtung zur Folge, daß für die qualifizierte Mehrheit in allen Fällen mindestens die Hälfte der Mitgliedstaaten erforderlich war.

Bei der Sperrminorität ist zu beobachten, daß ein Beschluß des Rates durch den Widerstand von drei bevölkerungsreichen Mitgliedstaaten oder durch eine Gruppe von bevölkerungsärmeren Mitgliedstaaten, die seit 1973 12 bis 13 % der Gesamtbevölkerung vertreten, verhindert werden kann.

Einer Extrapolation (vgl. Tabelle in Anlage 3) ist zu entnehmen, daß bei Beibehaltung des derzeitigen Systems der Stimmengewichtung im Rat die meisten Parameter relativ unverändert bleiben, sich mit jeder Erweiterung jedoch die bevölkerungsmäßige Repräsentativität eines Beschlusses mit qualifizierter Mehrheit verringern würde.

Wenn die Union 28 Mitgliedstaaten umfaßt und die Schwelle für die qualifizierte Mehrheit 102 von 144 Stimmen (70,83 %) beträgt, könnte ein Beschluß mit qualifizierter Mehrheit im äußersten Fall von einer Gruppe von Mitgliedstaaten gefaßt werden, die nur 51,35 % der Gesamtbevölkerung der Union ausmachen. In einer Union mit 27 Mitgliedern [12] und mit einer Schwelle für die qualifizierte Mehrheit von 95 von 134 Stimmen (70,90 %) beliefe sich dieser Satz auf 50,20 %. Bei einer Schwelle von 94 von 134 Stimmen (70,15 %) könnte ein Beschluß mit qualifizierter Mehrheit von einer Gruppe von Mitgliedstaaten gefaßt werden, die nur 46,41 % der Gesamtbevölkerung der Union ausmachen. Allerdings wäre in diesen extremen und wahrscheinlich theoretischen Fällen die Zustimmung von 23 der 27 bzw. 28 Mitgliedstaaten erforderlich. Gleichwohl läßt sich an dieser Verringerung der bevölkerungsmäßigen Repräsentativität ablesen, welche arithmetische Auswirkung eine Erweiterung hat, wenn das derzeitige System der Gewichtung und Berechnung der qualifizierten Mehrheit unverändert beibehalten wird. Der Grund hierfür ist, daß nur drei der dreizehn Beitrittsbewerber bevölkerungsreicher sind als der Durchschnitt der derzeitigen Mitgliedstaaten.

[12] Mit all den Ländern, mit denen bereits Beitrittsverhandlungen eröffnet worden sind, oder mit denen dieses für Anfang 2000 beabsichtigt ist.

b. Aufrechterhaltung der Legitimität der Ratsbeschlüsse in einer erweiterten Union

Zum Ausgleich der Auswirkungen der Erweiterung muß auf ein einfaches und in bezug auf das relative Gewicht der Mitgliedstaaten repräsentativeres System hingearbeitet werden.

Option 1. Neue Gewichtung der Stimmen der Mitgliedstaaten

Wenn die relativen Gewichtungen der Stimmen der Mitgliedstaaten unverändert bleiben, wird sich durch den Beitritt von dreizehn neuen Ländern, von denen nur drei eine über dem Durchschnitt der derzeitigen Mitgliedstaaten liegende Einwohnerzahl haben, im Zuge der Erweiterungen das schrittweise zwischen den bevölkerungsreichsten und den anderen Mitgliedstaaten aufgetretene Ungleichgewicht verstärken.

Die neue Gewichtung der Stimmen ist daher im Protokoll über die Organe im Hinblick auf die Erweiterung der Europäischen Union im Anhang zum Vertrag von Amsterdam ausdrücklich erwähnt.

Zwei Parameter sind zu prüfen: Die Stimmenzahl, die jedem Mitglied des Rates zugewiesen wird, und die Schwelle, d.h. die für einen Beschluß erforderliche Mindeststimmenzahl, ausgedrückt als prozentualer Anteil an der Gesamtstimmenzahl. Für die Festlegung dieser Parameter muß man sich das Ziel setzen, zum einen die Beschlußfassung nicht zu erschweren und zum anderen dafür Sorge zu tragen, daß die qualifizierte Mehrheit der Mitgliedstaaten einem Prozentsatz der Gesamtbevölkerung der Union entspricht, der dem ursprünglichen Gleichgewicht nahekommt.

Um die Beschlußfassung nicht zu erschweren, ist die Schwelle im Vertrag endgültig festzuschreiben, ggfs unterhalb der derzeitigen Schwelle von 71%. Auf diese Weise ist der einzige Beschluß, der bei jedem Beitritt zu fassen ist, die Festsetzung des anderen Parameters, d.h. der Stimmenzahl des beitretenden Landes.

Um die Repräsentativität der qualifizierten Mehrheit und das ursprüngliche Gleichgewicht wiederherzustellen, muß das relative Stimmengewicht der bevölkerungsreichsten Mitgliedstaaten erhöht werden. Die neue Gewichtung muß dazu führen, daß die qualifizierte Mehrheit mindestens etwa zwei Drittel der Gesamtbevölkerung der Union ausmacht.

Allerdings könnte aufgrund einer solchen Neuwägung nicht mehr wie bisher gewährleistet sein, daß an einem Beschluß mit qualifizierter Mehrheit mindestens die Hälfte der Gesamtzahl der Mitgliedstaaten beteiligt ist. Daher könnte es wünschenswert sein, in den Vertrag die Bestimmung aufzunehmen, daß ein Beschluß mit qualifizierter Mehrheit nur zustande käme, wenn mindestens die Hälfte der Mitgliedstaaten daran beteiligt ist. Damit würde festgeschrieben, was seit den ersten Verträgen stets die arithmetische Folge der Stimmengewichtung war.

Option 2. Doppelte einfache Mehrheit

Auch wenn die Kommission die Vorzüge der Stimmgewichtung nicht in Abrede stellen will, möchte sie doch auf die Komplexität dieser Methode und die Verständnisschwierigkeiten für die für die Bürger hinweisen. Nach Ansicht der Kommission wäre es in diesem Fall sinnvoller, im Vertrag direkt und in deutlicher und bestimmter Form die Bedingungen für die Beschlußfassung des Rates vorzusehen, die dem Gebot der Lesbarkeit, der Einfachheit und der Demokratie entsprechen. Die Kommission empfiehlt daß ein Beschluß mit qualifizierter Mehrheit zustande kommt, wenn er

- mit der einfachen Mehrheit der Mitgliedstaaten gefaßt wird [13], die

[13] Nach Auffassung der Kommission sollte jedoch die Regel gemäß Artikel 205 Absatz 2 Unterabsatz 2 EGV beibehalten werden, wonach ein Beschluß mit qualifizierter Mehrheit der Zustimmung von zwei Dritteln der Mitgliedstaaten bedarf, wenn er nicht auf Vorschlag der Kommission gefaßt wird.

- einer Mehrheit der Gesamtbevölkerung der Union entspricht.

Die qualifizierte Mehrheit in dieser Weise neu definieren hieße, gegenüber den europäischen Bürgern mehr Transparenz zeigen.

Diese doppelte Mehrheit unterscheidet sich grundlegend von bestimmten von der vorhergehenden Regierungskonferenz geprüften Vorschlägen, wonach für die qualifizierte Mehrheit eine qualifizierte Mehrheit der europäischen Bevölkerung und eine qualifizierte Mehrheit der Zahl der abgegebenen Stimmen erforderlich sein sollte. Die Kommission ist der Ansicht, daß diese Vorschläge dem allgemeinen Ziel der Einfachheit und Transparenz zuwiderlaufen und außerdem die Beschlußfassung noch wesentlich komplexer und schwieriger gestalten würden.

Bei der doppelten einfachen Mehrheit wird das relative bevölkerungsmäßige Gewicht der Mitgliedstaaten unmittelbar berücksichtigt, was für die bevölkerungsreichsten Länder von Vorteil ist. Dieses Gewicht würde per definitionem bei den aufeinanderfolgenden Erweiterungen der Union beibehalten. Mit der Verpflichtung, daß es der Stimmenzahl von mindestens der Hälfte der Mitgliedstaaten bedarf, wird einigen bevölkerungsreichen Mitgliedstaaten untersagt, einen Beschluß gegen eine Mehrheit von Mitgliedstaaten mit geringerer Bevölkerung zu fassen. Durch diese letztgenannte Bedingung werden alle Mitgliedstaaten unabhängig von ihrer Bevölkerungszahl gleichgestellt.

Die Berechnung der einfachen doppelten Mehrheit kann im konkreten Fall zu Schwierigkeiten praktischer Art führen. Insbesondere müßte definiert werden, welche Bevölkerungszahlen in Betracht zu ziehen sind (Bezugsjahr, in welchen Abständen sollen die Zahlen angepaßte werden).

Demgegenüber hat die doppelte einfache Mehrheit den Vorteil der Einfachheit und Transparenz. Zudem bräuchte das System nicht bei jedem neuen Beitritt geändert zu werden.

Die Kommission schlägt der Konferenz vor,

Ohne die Vorteile des Systems der Stimmengewichtung in Abrede zu stellen, welches sicherstellt, daß ungefähr zwei Drittel der Bevölkerung der Union und 70 % der Gesamtstimmenzahl hinter einem Beschluß mit qualifizierter Mehrheit steht, ohne daß eine Minderheit von Mitgliedstaaten eine Entscheidung nehmen kann, empfiehlt die Kommission, im Vertrag vorzusehen, daß für einen Beschluß mit qualifizierter Mehrheit die einfache Mehrheit der Mitgliedstaaten erforderlich ist, die einer Mehrheit der Gesamtbevölkerung der Union entspricht.

13. Formen einer verstärkten Zusammenarbeit

Durch den Vertrag von Amsterdam wurden in die Verträge allgemeine Bestimmungen aufgenommen, die es den Mitgliedstaaten gestatten, unter bestimmten Bedingungen durch Inanspruchnahme der in den Verträgen vorgesehenen Organe, Verfahren und Mechanismen untereinander eine verstärkte Zusammenarbeit zu begründen (Artikel 43 und 45 und Artikel 40 EU-Vertrag; Artikel 11 EG-Vertrag). Im Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik gibt es die verstärkte Zusammenarbeit nicht; hier ist allerdings eine "konstruktive Enthaltung" vorgesehen (Artikel 23 Absatz 1 Unterabsatz 2 EUV).

Angesichts der Art der bevorstehenden Erweiterung müssen diese neuen Bestimmungen möglichst so gestaltet werden, daß sie auch umsetzbar sind. Die größere Heterogenität der erweiterten Union sollte dem Willen einiger, den institutionellen Rahmen der Union für eine engere Zusammenarbeit untereinander in Anspruch zu nehmen, nicht entgegenstehen.

Die Kommission empfiehlt nicht, die materiellen Voraussetzungen gemäß Artikel 11 Absatz 1 EG-Vertrag und Artikel 43 Absatz 1 EU-Vertrag zu ändern. Es erscheint ihr wichtig, daß bei der Erweiterung der Besitzstand der Gemeinschaft und die gemeinsame Grundlage der heute von der Fünfzehner-Gemeinschaft entwickelten Gemeinschaftspolitiken gewahrt werden. Die Bestimmungen über die verstärkte Zusammenarbeit werden von den derzeitigen Mitgliedstaaten wohl kaum angewandt, um den künftigen Mitgliedstaaten die Erfuellung ihrer Verpflichtungen zu erleichtern. In bestimmten Sektoren wird es zweifellos notwendig sein, Übergangszeiträume vorzusehen, damit die neuen Mitgliedstaaten den Besitzstand der Union vollständig umsetzen können. Nicht zur Diskussion stehen dagegen der Inhalt des Besitzstands und die Notwendigkeit, diese Konvergenz zum Abschluß zu bringen. Dies ist ja die eigentliche Aufgabe des Erweiterungsprozesses.

Die Kommission schlägt hingegen vor, an den derzeit in den Verträgen vorgesehenen förmlichen Bedingungen für die Begründung einer verstärkten Zusammenarbeit zwei Änderungen vorzunehmen. Mit der Erweiterung könnte die Notwendigkeit einer verstärkten Zusammenarbeit größer werden; zu vermeiden ist daher, daß die Mitgliedstaaten, die untereinander enger zusammenarbeiten möchten, sich außerhalb des in den Verträgen vorgesehenen institutionellen Rahmens bewegen, wie dies beispielsweise einige von ihnen im Falle des Abkommens von Schengen getan haben, bevor der Vertrag eine andere Vorgehensweise ermöglichte.

Die erste Änderung betrifft die Mindestzahl der Mitgliedstaaten, die erforderlich ist, um eine verstärkte Zusammenarbeit im institutionellen Rahmen der Union zu begründen. Im Vertrag ist jetzt vorgesehen, daß eine verstärkte Zusammenarbeit eine Mehrheit von Mitgliedstaaten betreffen muß (Artikel 43 Absatz 1), d.h. derzeit eine Mindestzahl von acht. Nach Ansicht der Kommission sollte eine Schwelle von einem Drittel der Mitgliedstaaten nach der Erweiterung vorgesehen werden. Die materiellen Voraussetzungen für den Rückgriff auf die verstärkte Zusammenarbeit sind strikt genug, um eine Zunahme dieser Initiativen und die Gefahr einer übermäßigen Zersplitterung der Union zu vermeiden - zumal es der Zustimmung einer qualifizierten Mehrheit von Mitgliedstaaten bedarf, um eine verstärkte Zusammenarbeit zu begründen.

Mit der zweiten Änderung soll die Möglichkeit ausgeschaltet werden, daß ein Mitgliedstaat einen einstimmigen Beschluß des Europäischen Rates beantragt, wenn er den Beschluß einer qualifizierten Mehrheit von Mitgliedstaaten zur Ermächtigung einer verstärkten Zusammenarbeit ablehnt. In einer erweiterten Union wäre diese Einspruchsmöglichkeit eine übermäßige Behinderung der doch wichtigen Inanspruchnahme des Mechanismus der verstärkten Zusammenarbeit.

Abgesehen von diesen beiden Änderungen schlägt die Kommission vor, daß der Vertrag künftig eine verstärkte Zusammenarbeit im Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik ermöglichen soll. Es empfiehlt sich, die Mindestzahl der Mitgliedstaaten ebenfalls auf ein Drittel festzusetzen und die materiellen Voraussetzungen festzulegen, die erforderlich sind, damit diese Zusammenarbeit der in diesem Bereich bereits erzielten Integration nicht schadet.

Die Kommission schlägt der Konferenz vor,

- die Möglichkeit auszuschalten, daß die Begründung einer verstärkten Zusammenarbeit auf Antrag eines Mitgliedstaates der Zustimmung des Europäischen Rates und der einstimmigen Beschlußfassung unterworfen wird (Streichung von Artikel 11 Absatz 2 Unterabsatz 2 EG-Vertrag und Streichung von Artikel 40 Absatz 2 Unterabsatz 2 EU-Vertrag);

- die Mindestzahl der Mitgliedstaaten, die erforderlich ist, um im Rahmen des Vertrages eine verstärkte Zusammenarbeit zu begründen, auf ein Drittel der Mitgliedstaaten festzusetzen;

- die Möglichkeit vorzusehen, unter bestimmten Voraussetzungen im Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik eine verstärkte Zusammenarbeit zu begründen.

SCHLUSSFOLGERUNG

Die Union muß ihre Handlungsfähigkeit verbessern, um für die Erweiterung gerüstet zu sein. Sie muß mit einer echten Reform der Organe ihren politischen Willen beweisen, daß sie der Verantwortung, die sie mit dem Beitritt neuer Mitgliedstaaten auf sich nehmen will, gerecht werden kann.

Mit den unlängst eingegangenen Verpflichtungen gegenüber den Bewerberländern ist eine Entwicklungen eingetreten, die eine tiefgreifende und zukunftsfähige Anpassung der institutionellen Architektur der Union erfordern.

Die institutionelle Struktur, die aus dieser Regierungskonferenz und der bereits begonnenen Revision der Arbeitsweise der Organe hervorgehen wird, muß einerseits stabil sein, ohne die Handlungsfähigkeit der Gemeinschaft einzuengen, und andererseits flexibel, damit wir die Integration Europas weiterhin als unser Ziel verfolgen können. Die Konferenz wird die Konturen des politischen Europa von morgen beschließen.

Die Kommission wendet sich gegen den gefährlichen Irrglauben, die großen institutionellen Reformen könnten bis zu einer späteren Konferenz warten. Eine zweite Konferenz könnte die Erweiterung hinauszögern, die mit der Reform vorbereitet werden soll.

Diese Konferenz soll bis Ende 2000 dauern. Sie kann es sich nicht erlauben, ihre Arbeit mit ungelösten Fragen abzuschließen. Wir müssen zu greifbaren Ergebnissen kommen, da die Glaubwürdigkeit der Union auf dem Spiel steht. Diese Verpflichtung haben wir insbesondere auch angesichts der Hoffnungen zu erfuellen, welche die Bürger in den europäischen Raum des Friedens und der Solidarität setzen, an dem sie teilhaben und den sie besser verstehen wollen. Die von der Konferenz zu beschließende Reform muß daher die Gelegenheit zu einem echten Dialog mit dem Bürger bieten.

Die Organe der Gemeinschaft und vor allem die Mitgliedstaaten sollten einen solchen Dialog über die institutionelle Reform und die Zukunft Europas aufnehmen. Die Kommission wird alles daran setzen, damit er auch zustande kommt.

Der Europäische Rat von Helsinki hat die enge und konkrete Einbindung des Europäischen Parlaments in den Konferenzarbeit im einzelnen festgelegt. Auf dieser Grundlage wünscht die Kommission während der gesamten Verhandlungen eine möglichst offene und konstruktive Abstimmung mit der Präsidentin und den Vertretern des Europäischen Parlaments. Vorschlägen des Europäischen Parlaments wird sie aufgeschlossen gegenüberstehen.

In diesem Geist der Zusammenarbeit wird die Kommission auch den Parlamenten der Mitgliedstaaten Rede und Antwort stehen.

Die geplante Reform soll vor allem die Strukturen des erweiterten Europa stärken. In den zuständigen Gremien werden daher entsprechend den Beschlüssen des Europäischen Rates von Helsinki regelmäßige Aussprachen mit den Bewerberländern stattfinden. Auch die Länder des Europäischen Wirtschaftsraums werden vom Verlauf der Verhandlungen unterrichtet werden.

Artikelentwürfe

// Artikel des EG-Vertrags

DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT

DIE KOMMISSION

DER RECHNUNGSHOF

DER WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS

DER AUSSCHUSS DER REGIONEN

BESCHLUSSFASSUNGSVERFAHREN

VERSTÄRKTE ZUSAMMENARBEIT // 189, 190

215, 213, 217, 219

247

257, 258, 259, 262

263

37, 67, 133, 300

43 EUV, 40 EUV, 11

Das Europäische Parlament

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Die Kommission

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Zusammensetzung der Kommission - Option 1

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>PLATZ FÜR EINE TABELLE> Zusammensetzung der Kommission - Option 2

Der Rechnungshof

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D>PLATZ FÜR EINE TABELLE>er Wirtschafts- und Sozialausschuß

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D>PLATZ FÜR EINE TABELLE>er Ausschuß der Regionen

B>PLATZ FÜR EINE TABELLE>eschlußfassungsverfahren

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>PLATZ FÜR EINE TABELLE> Verstärkte Zusammenarbeit

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Anhang 1

Liste der Bestimmungen, für die abweichend vom Grundsatz der qualifizierten Mehrheit weiterhin Einstimmigkeit erforderlich wäre

1) Beschlüsse des Rates, die von den Mitgliedstaaten gemäß ihren verfassungsrechtlichen Vorschriften zu fassen sind

- Ergänzende Rechte für die europäischen Bürger (Art. 22 EG-Vertrag)

- Einheitliches Wahlverfahren für das Europäische Parlament (Art. 190 Abs. 4 EG-Vertrag)

- Bestimmungen über das System der Eigenmittel (Art. 269 EG-Vertrag)

2) Wesentliche institutionelle Beschlüsse oder das institutionelle Gleichgewicht berührende Beschlüsse [14]

[14] Die Beschlüsse über die Änderung der Zahl der Mitglieder der Kommission (Art. 213 Abs. 1 EG-Vertrag) und die Nichtersetzung eines Mitglieds der Kommission (Art. 215 Abs. 2 EG-Vertrag) müssen im Rahmen der Vorschriften über die Zusammensetzung der Kommission überprüft werden.

- Anpassung der Zuständigkeiten des Gerichtshofs im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts (Art. 67 Abs. 2 EG-Vertrag)

- Maßnahmen und finanzieller Beistand der Gemeinschaft im Falle gravierender Schwierigkeiten (Art. 100 Abs. 1 und teilweise Abs. 2)

- Bestimmungen zur Ersetzung des Protokolls über das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit (Art. 104 Abs. 14)

- Änderung des Protokolls über die Satzung der ESZB (Art. 107 Abs. 5 EG-Vertrag)

- Festlegung des Kurses, zu dem eine Landeswährung durch den Euro ersetzt wird (Art. 123 Abs. 5 EG-Vertrag)

- Festlegung der Grundsätze und Regeln für die Übertragung von Durchführungsbefugnisse (Art. 202 EG-Vertrag)

- Erhöhung der Zahl der Richter und der Generalanwälte des Gerichtshofs (Art. 221 und 222 EG-Vertrag) [15]

[15] Des weiteren werden die Erhöhung der Zahl der Richter und der Generalanwälte des Gerichtshofs (Art. 221 und 222 EG-Vertrag), Zusammensetzung des Gerichts erster Instanz (Art. 225 Abs. 2 EG-Vertrag), Änderung von Titel III der Satzung des Gerichtshofs (Art. 245 Abs. 2 EG-Vertrag),Genehmigung der Verfahrensordnung des Gerichtshofs und des Gerichts erster Instanz (Art. 245 Abs. 3 und Art. 225 Abs. 4 EG-Vertrag) Gegenstand eines späteren Beitrags der Kommission betreffend den Gerichtshof sein.

- Zusammensetzung des Gerichts erster Instanz (Art. 225 Abs. 2 EG-Vertrag)(**)

- Festlegung der Gruppen von Klagen, für die das Gericht erster Instanz zuständig ist (Art. 225 Abs. 2 EG-Vertrag)

- Änderung von Titel III der Satzung des Gerichtshofs (Art. 245 Abs. 2 EG-Vertrag) (**)

- Genehmigung der Verfahrensordnung des Gerichtshofs und des Gerichts erster Instanz (Art. 245 Abs. 3 und Art. 225 Abs. 4 EG-Vertrag) (**)

- Sprachenregelung der Organe (Art. 290 EG-Vertrag)

- Erlaß von Vorschriften, um ein Ziel der Gemeinschaft zu verwirklichen, wenn im Vertrag die hierfür erforderlichen Befugnisse nicht vorgesehen sind (Art. 308 EG-Vertrag)

3) Beschlüsse in den Bereichen Steuern und soziale Sicherheit, die nicht mit dem reibungslosen Funktionieren des Binnemarktes zusammenhängen

- Harmonisierung bestimmter Steuervorschriften (Neuformulierung der Art. 93 und 95 EG-Vertrag)

- Maßnahmen im Bereich der sozialen Sicherheit (Neuformulierung von Art. 137 Absatz 3, erster Gedankenstrich EG-Vertrag)

4) Parallelität zwischen internen und externen Beschlüssen

- Vereinbarungen über den Kurs des Euro gegenüber Drittlandswährungen (Art. 111 Abs. 1 EG-Vertrag)

- Assoziierung der überseeischen Länder und Gebiete (Art. 187 EG-Vertrag)

- Abschluß von Abkommen, die intern der Einstimmigkeit bedürfen (Art. 300 Abs. 2 EG-Vertrag)

- Assoziierungsabkommen (Art. 300 Abs. 2 und Art. 310 EG-Vertrag)

5) Abweichungen von den gemeinsamen Regeln des Vertrags

- Einführung von Beschränkungen des Kapitalverkehrs mit Drittländern (Art. 57 Abs. 2 EG-Vertrag)

- Abweichung von der Stillhalteklausel im Bereich des Verkehrs (Art. 72 EG-Vertrag)

- Vereinbarkeit einer Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt (Art. 88 Abs. 2 EG-Vertrag)

Anhang 2

Auswirkungen der Anwendung des Grundsatzes der qualifizierten Mehrheit

Rechtsgrundlagen, über die der Rat künftig mit qualifizierter Mehrheit beschließen würde

A. Legislative Maßnahmen (nach dem Mitentscheidungsverfahren zu beschließen) [16]

[16] Artikel 94 EG-Vertrag kann nach der Neuformulierung der Artikel über die Steuern gestrichen werden, da er nur noch für die Steuerharmonisierung verwendet wird (die beiden anderen Ausnahmen von der Anwendung des Artikels 95 EG-Vertrag, die in Absatz 2 dieses Artikels genannt sind, nämlich Freizügigkeit sowie Rechte und Interessen der Arbeitnehmer, sind bereits durch andere Bestimmungen des Vertrages geregelt).

- Maßnahmen zur Bekämpfung von Diskriminierungen aus Gründen des Geschlechts, der Rasse usw. (Art. 13 EG-Vertrag)

- Erleichterung des Rechts auf Freizügigkeit und des Aufenthaltsrechts (Art. 18 EG-Vertrag), unterliegt bereits dem Mitentscheidungsverfahren

- Koordinierung der Rechtsvorschriften über die soziale Sicherheit der Arbeitnehmer (Art. 42 EG-Vertrag), unterliegt bereits dem Mitentscheidungsverfahren [17]

[17] Diese Bestimmung müßte neu formuliert werden, damit nicht nur alle Wanderarbeitnehmer, sondern alle europäischen Bürger erfaßt werden, die von ihrem Recht Gebrauch machen, sich in der Union frei zu bewegen und aufzuhalten.

- Aufnahme und Ausübung selbständiger Tätigkeiten, Änderung bestehender gesetzlicher Grundsätze (Art. 47 Abs. 2 EG-Vertrag), unterliegt bereits dem Mitentscheidungsverfahren

- Maßnahmen zur Schaffung des Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts (Art. 67 EG-Vertrag), Neuformulierung des Artikels, um nach dem Übergangszeitraum von fünf Jahren das Mitentscheidungsverfahren automatisch auf die allgemeinen legislativen Regeln in allen Bereiche des Titels IV anwenden zu können

- Grundsätze der Verkehrsordnung, die die Lebenshaltung in bestimmten Gebieten sowie den Betrieb der Verkehrseinrichtungen beeinträchtigen können (Art. 71 Abs. 2 EG-Vertrag)

- Maßnahmen im Bereich der Sozialpolitik (Art. 137 Abs. 3 und 139 Abs. 2 EG-Vertrag), ausgenommen Neuformulierung der Bestimmungen über die soziale Sicherheit

- bestimmte Vorschriften zur Umweltpolitik (Art. 175 Abs. 2 EG-Vertrag)

- Strukturfonds und Kohäsionsfonds (Art. 161 EG-Vertrag) und sonstige spezifische Aktionen für den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt (Art. 159 Abs. 3 EG-Vertrag)

- Haushaltsordnung (Art. 279 EG-Vertrag)

B. Sonstige Maßnahmen

- Erweiterung des Bereichs der gemeinsamen Handelspolitik auf alle Dienstleistungen, Investitionen und Rechte des geistigen Eigentums (Art. 133 EG-Vertrag), Neuformulierung des Artikels, um auch Beschlüsse in diesen Bereichen mit qualifizierter Mehrheit zu fassen, und um das Mitentscheidungsverfahren auf die einseitigen allgemeinen legislativen Regeln im Bereich der Handelspolitik anwenden zu können

- Kultur (Art. 151 EG-Vertrag), unterliegt bereits dem Mitentscheidungsverfahren

- Industriepolitik (Art. 157 EG-Vertrag)

- Kriegswaffen (Art. 296 EG-Vertrag)

C. Institutionelle Bestimmungen

- Aktives Wahlrecht bei den Wahlen zum Europäischen Parlament und bei Kommunalwahlen (Art. 19 EG-Vertrag)

- Übertragung aufsichtsrechtlicher Aufgaben an die EZB (Art. 105 Abs. 6 EG-Vertrag)

- Außenvertretung der Gemeinschaft im Rahmen der WWU (Art. 111 Abs. 4)

- Für die Einführung des Euro erforderliche Maßnahmen (Art. 123 Abs. 4 EG-Vertrag)

- Übertragung sozialpolitischer Aufgaben auf die Kommission (Art. 144 EG-Vertrag)

- Genehmigung des Statuts der Mitglieder des Europäischen Parlaments (Art. 190 Abs. 5 EG-Vertrag)

- Festlegung der Reihenfolge des Ratsvorsitzes (Art. 203 EG-Vertrag)

- Ernennung des Generalsekretärs und des Stellvertretenden Generalsekretärs des Rates (Art. 207 Abs. 2 EG-Vertrag)

- Ernennung der Mitglieder des Rechnungshofs (Art. 247 Abs. 3 EG-Vertrag)

- Ernennung der Mitglieder des Wirtschafts- und Sozialausschusses (Art. 258 EG-Vertrag)

- Ernennung der Mitglieder des Ausschusses der Regionen (Art. 263 EG-Vertrag)

D. Bestimmungen, die eine partielle Neuformulierung erforderlich machen, um zu unterscheiden zwischen den Bereichen, für die qualifizierte Mehrheit gelten würde, und den Bereichen, für die weiterhin Einstimmigkeit erforderlich wäre

- Harmonisierung bestimmter Steuervorschriften (Neuformulierung der Art. 93 und 95 EG-Vertrag)

- Maßnahmen im Bereich der sozialen Sicherheit (Neuformulierung von Artikel 137 Abs. 3 erster Gedankenstrich EG-Vertrag)

Anhang 3

Extrapolation des derzeitigen Systems der Zusammensetzung des Europäischen Parlaments und der Kommission sowie der Stimmengewichtung im Rat

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Hinweis zur Statistik:

Quelle: Eurostat 1999 außer Malte (Informationen von 1998) und Türkei (nationale Quelle: FMI)

Geschätzt: Deutschland, Vereinigtes Königreich, Türkei

Vorläufig: Frankreich, Irland.

Hinweis:

1. Diese Tabelle dient nur illustrativen Zwecken und bindet nicht die Kommission.

2. Aus Verständnisgründen ist es wichtig zu beachten, daß die heutigen Bevölkerungszahlen der Mitgliedstaaten nicht mehr den Zahlen entsprechen, die bei der Verteilung des Sitze im Parlament und bei der Verteilung der Stimmen im Rat zugrunde gelegt worden sind.