Dieser Vorschlag steht im Einklang mit der Politik der Union im Bereich Sicherheit und Gefahrenabwehr. Seit der Errichtung der Zollunion hat sich die Rolle der Zollbehörden bei der Verwaltung der Außengrenze wesentlich verändert, und ihre Zuständigkeiten gehen weit über ihre traditionelle Rolle, nämlich die Überwachung und Erleichterung des Handels und der finanziellen und wirtschaftlichen Interessen der EU, hinaus. Der Zoll übernimmt tatsächlich immer mehr Verantwortung im Bereich Sicherheit und Gefahrenabwehr. Diese neue Realität wirkt sich jedoch nicht nur auf die Zollbehörden aus, sondern erstreckt sich auch auf andere Dienststellen oder Einrichtungen wie Polizei, Grenzschutz, Gesundheits- und Verbraucherschutzbehörden. Durch die Finanzierung von Ausrüstung, deren Hauptzweck zwar nach wie vor in der Durchführung von Zollkontrollen besteht, die aber für mehrere Zwecke eingesetzt werden kann (Zollkontrolle, Grenzkontrolle und Sicherheit), kann durch diesen Vorschlag die Wirkung des Unionshaushalts maximiert werden, da mit ihm die gemeinsame Nutzung und Interoperabilität der Kontrollausrüstung unterstützt wird, was auch der Zusammenarbeit aller beteiligten Behörden (Zollbehörden, Grenzschutz usw.) als einer Komponente des integrierten europäischen Grenzmanagements gemäß Artikel 4 Buchstabe e der Verordnung (EU) 2016/1624 förderlich ist.

In mehreren Entschließungen vertrat das Europäische Parlament die Auffassung, „dass die Zollunion ein Eckpfeiler der Europäischen Union als einer der größten Handelsblöcke der Welt ist und entscheidend zum ordnungsgemäßen Funktionieren des Binnenmarkts beiträgt, was sowohl den Unternehmen als auch den Bürgern in der EU zugutekommt“. Daher fordert es die Kommission auch auf, „eine eindeutige, kohärente und ehrgeizige Strategie und einen entsprechenden Zeitplan auszuarbeiten, um sicherzustellen, dass alle für die Durchsetzung der Zollsysteme der EU notwendigen Aspekte durch geeignete Vorschläge abgedeckt werden, die auf die aktuelle Entwicklung des Welthandels und die Umsetzung der handelspolitischen Agenda der EU ausgerichtet und dafür geeignet sind“. Das spezifische Ziel dieses Instruments, durch die Anschaffung, Wartung und Modernisierung von Zollkontrollausrüstung zu einer angemessenen und gleichwertigen Zollkontrolle beizutragen, ist eine Antwort auf dieses Ersuchen.

Als Antwort auf diese Ersuchen räumte die Kommission in ihrer Mitteilung aus dem Jahr 2016 „Entwicklung der Zollunion der EU und ihrer Governance“ das Problem ein und kündigte an‚ die Möglichkeiten für die Finanzierung des Ausrüstungsbedarfs im Rahmen künftiger Finanzierungsprogramme der Kommission in den Folgenabschätzungen für die nächste Generation von Zollprogrammen zu prüfen und zu bewerten. Im März 2017 betonte der Rat in seinen Schlussfolgerungen zur Zollfinanzierung erneut die Notwendigkeit, „dass die EU und ihre Mitgliedstaaten sowohl auf die Globalisierung des Handels und die gleichzeitige Globalisierung der Kriminalität reagieren und mit diesen Phänomenen Schritt halten als auch die sich daraus ergebenden Bedrohungen bewältigen müssen, wofür eine angemessene Ausrüstung zur Unterstützung des wirksamen Funktionierens der Zollunion benötigt wird“ und „dass Finanzmittel verfügbar sind, um die Zollbehörden mit der technischen Ausrüstung auszustatten, die für die Kontrolle des die EU-Außengrenzen überschreitenden Warenverkehrs benötigt wird“.

Bei den Verhandlungen über den Vorschlag für das Programm „Zoll 2020“ im Rat forderten die Mitgliedstaaten die Kommission auf, „eine Kosten-Nutzen-Analyse von Detektionsgeräten und zugehöriger Technologie durchzuführen, um den Erwerb von moderner Zollkontrollausrüstung durch die Zollbehörden nach 2020 zu erleichtern“. Diese Aufforderung wurde in Erwägungsgrund 4 der Verordnung (EU) Nr. 1294/2013 zur Festlegung eines Aktionsprogramms für das Zollwesen in der Europäischen Union für den Zeitraum 2014-2020 aufgenommen. Darüber hinaus nahm der Rat am 23. Mai 2017 Schlussfolgerungen an, in denen er die Kommission ersuchte, „spätestens bis Mitte 2018 einen Bericht über die Bereitstellung der Finanzmittel vorzulegen, die für den Erwerb geeigneter Instrumente für Zollkontrollen ... erforderlich sind ..., und hierbei auch zu prüfen, ob diese Mittel aus einem einzigen Fonds zugewiesen werden können.“

Das seit 1991 bestehende mehrjährige Aktionsprogramm für das Zollwesen (Zollprogramm) ermöglicht die Bereitstellung angemessener Finanzmittel für eine Zusammenarbeit der Zollbehörden, für elektronische Systeme sowie für den Aufbau von Verwaltungskapazitäten und ergänzt die nationalen Initiativen und Investitionen in diesem Bereich. Es sieht jedoch weder die Möglichkeit noch die Mittel für eine Finanzierung der Ausrüstung vor, die bei der Durchführung von Zollkontrollen an den EU-Außengrenzen zum Einsatz kommt. Dieser Notwendigkeit wurde bislang auf EU-Ebene mit anderen Instrumenten (Hercule III‚ Programm zur Unterstützung von Strukturreformen‚ europäischer Struktur- und Investitionsfonds) nur in geringem Maße Rechnung getragen.

Der vorliegende Vorschlag, der als Beginn der Anwendung den 1. Januar 2021 vorsieht, wird für eine Union mit 27 Mitgliedstaaten vorgelegt, in Anbetracht der am 29. März 2017 beim Europäischen Rat eingegangenen Mitteilung des Vereinigten Königreichs nach Artikel 50 des Vertrags über die Europäische Union, dass es aus der Europäischen Union und der Europäischen Atomgemeinschaft auszutreten beabsichtigt.

Der Fonds für integriertes Grenzmanagement wird zur Weiterentwicklung der gemeinsamen Visumpolitik und zur Umsetzung des integrierten europäischen Grenzmanagements durch die Mitgliedstaaten beitragen, um irreguläre Migration zu bekämpfen und legale Reisen und den rechtmäßigen Handel zu erleichtern. Die Mitgliedstaaten sollten weiterhin mit Finanzmitteln unterstützt werden, um ihre Kapazitäten in diesen Bereichen aufzubauen und zu verbessern und die Zusammenarbeit unter anderem mit den zuständigen Agenturen der Union zu stärken. Der Fonds wird auch dazu beitragen, die Zollkontrollen an den Außengrenzen einheitlicher zu gestalten, indem die gegenwärtigen Ungleichgewichte zwischen den Mitgliedstaaten, die auf geografische Unterschiede sowie die verschiedenen Kapazitäten und verfügbaren Ressourcen zurückzuführen sind, behoben werden. Vor diesem Hintergrund wird sich der vorgeschlagene Fonds für integriertes Grenzmanagement (IBMF) aus einem Instrument für finanzielle Hilfe im Bereich Grenzmanagement und Visa und einem Instrument für finanzielle Hilfe für Zollkontrollausrüstung zusammensetzen.

Am 2. Mai 2018 hat die Kommission ein Paket zum Mehrjährigen Finanzrahmen für die Jahre 2021 bis 2027 angenommen. Die Kommission hat einen neuen, modernen langfristigen Haushalt vorgeschlagen, der aufs Engste an den politischen Prioritäten der Union der 27 ausgerichtet ist. Der vorgeschlagene Haushalt kombiniert neue Instrumente mit modernisierten Programmen, um die Prioritäten der Union auf effiziente Weise zu verwirklichen. Auf dieser Basis schlägt die Kommission vor, einen neuen Fonds für integriertes Grenzmanagement unter der Haushaltslinie „Migration und Grenzmanagement“ einzurichten. Dieser neue Fonds soll den Mitgliedstaaten die dringend benötigte verstärkte Unterstützung bei der Sicherung der gemeinsamen Außengrenzen der Union zukommen lassen.

Als neue Initiative kann das Instrument für Zollkontrollausrüstung nicht unmittelbar von den Erfahrungen profitieren, die aus den Bewertungen der bisherigen Erfahrungen gewonnen wurden. Gleichwohl waren die Herausforderungen und Bedürfnisse im Bereich Zollkontrollausrüstung Gegenstand einer bei einem externen Auftragnehmer in Auftrag gegebenen Studie über das Zollprogramm für die Zeit nach 2020. Sie umfasste insbesondere eine gezielte Erhebung, spezifische Befragungen und Fallstudien. Darüber hinaus fand zwischen dem 10. Januar 2018 und dem 9. März 2018 eine umfassende öffentliche Konsultation über EU-Fonds im Bereich Investitionen, Forschung und Innovation, kleine und mittlere Unternehmen sowie Binnenmarkt statt, bei der unter anderem Zollaspekte angesprochen wurden. Eine Zusammenfassung dieser Beiträge findet sich in Anhang 2 der Folgenabschätzung zu diesem Vorschlag.

Der Vorschlag geht nicht über das zur Erreichung seiner Ziele notwendige Maß hinaus. Der Vorschlag geht von einer Zentralisierung aus: Es werden Taskforces eingerichtet, die aus Vertretern der Mitgliedstaaten bestehen, die gemeinsam den Ausrüstungsbedarf ermitteln und gemeinsame optimale Ausrüstungsstandards festlegen, um so die Anschaffung, Wartung und Modernisierung einer einheitlichen oder gestrafften Mindestzollkontrollausrüstung an den Grenzen der Union zu fördern. Innerhalb der Grenzen der Finanzhilfevereinbarung wird die endgültige Entscheidung über die Auftragsvergabe den Mitgliedstaaten überlassen.

Derzeit lassen sich jedoch Ungleichgewichte zwischen den Mitgliedstaaten feststellen, die auch auf geografische Unterschiede zurückzuführen sind. Je nach Art der Außengrenze verfügen die Mitgliedstaaten über unterschiedliche Ressourcen und gelten unterschiedliche Anforderungen an ihre Zollkontrollausrüstung. So erwirtschaften große Häfen mit riesigen Warenmengen höhere Einnahmen, die ihrerseits höhere, den Zollbehörden zur Deckung ihrer Erhebungskosten zur Verfügung stehende Beträge generieren und gleichzeitig Synergien bei der Nutzung der Ausrüstung ermöglichen. An langen Landgrenzen mit einer großen Anzahl kleiner Grenzübergänge, die viel Material und Ausrüstungen benötigen, um voll ausgerüstet und operativ zu sein, werden weniger Einnahmen generiert, sodass den Zollbehörden weniger Mittel zur Deckung ihrer Erhebungskosten zur Verfügung stehen. Die bestehenden Unionsmaßnahmen haben sich als begrenzt und unbefriedigend erwiesen. Darüber hinaus besteht die Gefahr, dass die sich abzeichnenden politischen Spannungen durch Untätigkeit auf EU-Ebene verschärft werden, was letztlich das Risiko erhöht, dass Bürger oder Wirtschaftsteilnehmer mit unlauteren Absichten die schwächsten Grenzübergangsstellen nutzen.

Was diesen Vorschlag angeht, so müssen für die Finanzierung von Zollkontrollausrüstung mehrerer Rechtsgrundlagen miteinander kombiniert werden, da die Ausrüstung mehreren unterschiedlichen, jedoch miteinander verbundenen Zwecken dienen kann:

Durch all diese Tätigkeiten wurden die Notwendigkeit von Unionsmaßnahmen und der erwartete große EU-Mehrwert bestätigt. Aufgrund des stetig wachsenden Warenvolumens und des zunehmenden Erfordernisses effizienter und zügiger Grenzkontrollen ist nicht nur die traditionelle Aufgabe des Zolls, Einnahmen zu erzielen, von grundlegender Bedeutung, sondern muss auch die Kontrolle des Ein- und Ausgangs von Waren an den Außengrenzen umfassend verstärkt werden, um Schutz und Sicherheit zu gewährleisten. Zugleich sollten diese Kontrollen bei der Beförderung von Waren über die Außengrenzen hinweg den rechtmäßigen Handel nicht beeinträchtigen, sondern vielmehr erleichtern. Die Zollkontrollausrüstung spielt eine wesentliche Rolle bei der Verwirklichung dieser Ziele, und es ist daher dringend notwendig, ein eigenes Instrument der Union vorzusehen, das auf die Beseitigung der derzeitigen Ungleichgewichte abzielt und dadurch eine einheitliche Anwendung der Zollvorschriften an den EU-Grenzen gewährleistet.

•Folgenabschätzung

Dieser Vorschlag stützt sich auf eine Folgenabschätzung, bei der sowohl die Vorschläge für den Asyl- und Migrationsfonds, den Fonds für interne Sicherheit und den Fonds für integriertes Grenzmanagement, der dieses Instrument und das Instrument für finanzielle Hilfe im Bereich Grenzmanagement und Visa umfasst, berücksichtigt wurden. Der Ausschuss für Regulierungskontrolle gab zu der Folgenabschätzung am 13. April 2018 eine befürwortende Stellungnahme ab, zusammen mit der Empfehlung, das neue Instrument für Zollkontrollausrüstung, auch bezüglich der Angemessenheit der direkten Mittelverwaltung, näher zu erläutern. Dieser Aspekt wurde in der endgültigen Fassung der Folgenabschätzung berücksichtigt, in der Klarstellungen sowohl im Text selbst als auch in einem speziellen Anhang 6 zur Gesamtkonzeption des Instruments vorgelegt wurden. Die wichtigste Option, die geprüft wurde, betrifft den die Art der Mittelverwaltung, d. h. die Frage, ob die Anschaffung, Wartung und Modernisierung der unter das Instrument fallenden Zollkontrollausrüstung entweder auf der Gewährung von Finanzhilfen an nationale Behörden oder auf einer geteilten Mittelverwaltung beruhen sollten. Gespräche mit anderen Dienststellen der Kommission mit geteilter Mittelverwaltung haben deutlich gezeigt, dass diese Art der Mittelverwaltung – abgesehen von ihrer Komplexität – nicht die für den Zoll erforderliche Gesamtkohärenz und grenzüberschreitende Koordinierung bieten würde, um ein gleichwertiges Maß an Kontrolle in allen Mitgliedstaaten zu gewährleisten. Eine geteilte Mittelverwaltung ist außerdem bei einer fehlenden Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten, wenn jeder unabhängig voneinander seinen eigenen nationalen Plan aufstellen würde, für einen Erfahrungsaustausch und einen Austausch von Fachwissen und bewährten Verfahren nicht förderlich; gerade von einem solchen Austausch werden aufgrund dieser Intervention wichtige Vorteile für eine einheitliche Anwendung der EU-Zollvorschriften erwartet.

Daher wurde die Option der direkten Mittelverwaltung durch die Gewährung von Finanzhilfen an nationale Behörden bevorzugt. Die neue EU-Intervention zielt in der Tat darauf ab, die derzeitigen Ungleichgewichte zwischen den Mitgliedstaaten zu beseitigen und die Gleichwertigkeit bei der Durchführung der Zollkontrollen in der gesamten Zollunion sicherzustellen. Es ist deutlich, dass ein solches Ziel eine Koordinierung über die nationalen Grenzen hinaus erfordert; diese kann am besten durch einen zentralisierten Ansatz im Wege der direkten Mittelverwaltung erreicht werden. Da die nationalen Behörden – und nicht die Union – im Besitz der Ausrüstung, die sie für die Erfüllung ihrer Aufgaben an den EU-Grenzen verwenden, bleiben sollten, würde die EU-Intervention in Form von Finanzhilfen an die Mitgliedstaaten erfolgen, um die Anschaffung, Wartung und Modernisierung der Zollkontrollausrüstung entsprechend den nach Art der Grenze vorab festgelegten Standards zu unterstützen. Darüber hinaus stellt die direkte Mittelverwaltung, sei es im Rahmen der Programme „Customs“ oder „Hercule III“, den Umsetzungsmechanismus für bestehende Maßnahmen im Zollbereich dar. Sie ist auch als geeigneter Ansatz anzusehen, weil nur eine begrenzte Zahl von Begünstigten, d. h. die 27 Mitgliedstaaten, beteiligt sind.

•Vereinfachung

Das Konzept des Instruments ist sehr einfach, mit einer ersten Bedarfsermittlung durch Taskforces und anschließender Annahme eines Arbeitsprogramms. Die direkte Mittelverwaltung baut auf Finanzhilfen auf und ermöglicht die Anwendung verschiedener Vereinfachungen, insbesondere die Ausnahmen von den Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen, die in der Haushaltsordnung und ihren Durchführungsbestimmungen vorgesehen sind.

•Grundrechte

Der Vorschlag hat keine besonderen Auswirkungen auf die Grundrechte.

4.AUSWIRKUNGEN AUF DEN HAUSHALT

Im Vorschlag der Kommission für den nächsten mehrjährigen Finanzrahmen sind für den Fonds für integriertes Grenzmanagement im Zeitraum 2021-2027 Mittel in Höhe von 9318 Mio. EUR (zu jeweiligen Preisen) vorgesehen. Im Rahmen dieser Mittelausstattung steht für die Durchführung dieser spezifischen Verordnung ein Betrag in Höhe von 1,3 Mrd. EUR (zu jeweiligen Preisen) zur Verfügung.

Auch wenn dieser Betrag in absoluten Zahlen beträchtlich ist, macht er nur einen Teil der geschätzten Investitionslücke aus. So wurde die Investitionslücke nach Informationen der Mitgliedstaaten im Zeitraum 2014-2015 auf rund 2,3 Mrd. EUR über einen Zeitraum von fünf Jahren geschätzt. Gleichwohl sollte die Intervention der Union nicht unbedingt die gesamte geschätzte Investitionslücke decken, da die Höhe der Intervention der Union im breiteren Kontext der Zölle als Eigenmittel, von denen die Mitgliedstaaten derzeit 20 % zur Deckung ihrer Ausgaben und Investitionen im Zollbereich einbehalten‚ was einem Betrag von 4,7 Mrd. EUR im Jahr 2015 entsprach, analysiert werden sollte.

Außerdem sollte die Höhe der Intervention der Union proportional zum gesamten Volumen des Außenhandels der Union bewertet werden, zu dessen Überwachung, aber auch Erleichterung die Zollkontrollen beitragen. Im Rahmen der Umsetzung der Handelspolitik der Union wickeln die Zollbehörden täglich ein enormes Handelsvolumen ab: Der statistische Gesamtwert für die Handelsströme der EU-28 belief sich im Jahr 2016 auf 3,46 Billionen EUR (1,75 Billionen EUR bei der Ausfuhr und 1,71 Billionen EUR bei der Einfuhr) oder 9,5 Mrd. EUR pro Tag. Die vorgeschlagene Intervention der Union würde somit weniger als 0,01 % des Außenhandelsvolumens ausmachen.

Das Instrument wird in direkter Mittelverwaltung prioritätsorientiert umgesetzt. Nach einer Bedarfsermittlung werden zusammen mit den Interessenträgern Arbeitsprogramme mit Prioritäten für einen bestimmten Zeitraum ausgearbeitet.

Das Instrument für Zollkontrollausrüstung wird sich auf die Einnahmen der Union und der Mitgliedstaaten auswirken. Es wird davon ausgegangen, dass es die Arbeit der Zollbehörden bei der Erhebung der Zölle sowie der Mehrwertsteuer und der Verbrauchsteuern bei der Einfuhr erleichtern und rationalisieren wird, auch wenn sich diese Wirkung nicht quantifizieren lässt. Durch eine Verbesserung der Qualität der Kontrollen werden die Zollverwaltungen die finanziellen und wirtschaftlichen Interessen der Europäischen Union und der Mitgliedstaaten wirksamer schützen können.

5.WEITERE ANGABEN

•Durchführungspläne sowie Überwachungs-, Evaluierungs- und Berichterstattungsmodalitäten

Da es sich um einen neuen Interventionsbereich der EU handelt, ist es äußerst wichtig, sicherzustellen, dass das Instrument für Zollkontrollausrüstung zentral steht und Ergebnisse bringt. Darüber hinaus müssen politische Entscheidungen getroffen werden, bevor die Maßnahmen vollständig auf den Weg gebracht werden: Während die laufende Programmtätigkeit im Rahmen des Programms „Zoll 2020“ eine Bestandsaufnahme der Lage an den EU-Landaußengrenzen sowie der Zollbeamten vor Ort und der verfügbaren Ausrüstung an allen betroffenen Grenzübergangsstellen ermöglichte, stehen für die See- und Luftgrenzen sowie für die Postzentren derzeit nur begrenzte Informationen zur Verfügung.

Vor diesem Hintergrund wurde ein spezielles Modell entworfen, das auf die spezifischen Gegebenheiten und Bedürfnisse des Instruments zugeschnitten ist. Es beruht auf der Notwendigkeit einer zentralen Koordinierung – über die nationalen Grenzen hinaus, um gleiche Wettbewerbsbedingungen zu schaffen –, die in nationaler Fachkompetenz und Erfahrung verwurzelt ist. Vier Bausteine, die den vier ermittelten Phasen entsprechen, werden dazu beitragen, die festgelegten allgemeinen und spezifischen Ziele zu erreichen: