Bewältigung der Flüchtlingskrise in Europa: Die Rolle des auswärtigen Handelns der EU

I.Die derzeitige Flüchtlingskrise im internationalen Kontext

Die Europäische Union (EU) ist mit der größten Flüchtlingskrise seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs konfrontiert. Die derzeitige Situation muss vor dem Hintergrund der Lage in anderen Teilen der Welt betrachtet werden, die durch gewaltsame Konflikte und Destabilisierung gekennzeichnet ist. Es handelt sich um eine Krise von beispiellosem Ausmaß, die hauptsächlich auf die Konflikte und Verfolgungen in der weiteren Nachbarschaft Europas zurückzuführen ist. Die gewaltsamen Konflikte in Syrien und Irak wie auch die Instabilität und Armut in Teilen Afrikas haben Millionen von Frauen, Männern und Kindern zur Flucht aus ihrer Heimat gezwungen. Zu den Zufluchtsorten, an denen sie sich Schutz und ein menschenwürdiges Leben erhoffen, gehört auch die Europäische Union.

Geleitet durch die Grundsätze der Solidarität und Verantwortung sowie unter uneingeschränkter Achtung ihrer Grundwerte und internationalen Verpflichtungen unternimmt die Europäische Union verstärkte Anstrengungen zur Bewältigung dieser Krise. Seit Anfang 2015 hat die EU die Gesamtheit ihrer Instrumente des auswärtigen Handelns neu ausgerichtet und für die Bewältigung der Flüchtlingskrise mobilisiert. Sie verfolgt dabei drei Zielsetzungen: Rettung von Menschenleben, Schutz von Hilfebedürftigen sowie Grenzmanagement und Mobilitätssteuerung.

Die Migrationsströme, insbesondere über die zentrale Mittelmeerroute, hatten bereits 2014 erheblich zugenommen. Im bisherigen Verlauf des Jahres 2015 hat sich die Lage dramatisch verschärft. Die Zahl der Grenzübertritte in die Europäische Union über die sogenannte östliche Mittelmeerroute beläuft sich auf 182 740 und ist somit gegenüber 2014 enorm gestiegen. Migranten auf der sogenannten Westbalkanroute versuchen über die ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien und Serbien nach Ungarn und in andere Mitgliedstaaten der Europäischen Union zu gelangen. Bis August 2015 wurden auf dieser Route 142 649 irreguläre Grenzübertritte nach Ungarn registriert.

Zwar handelt sich es um gemischte Migrationsströme, doch ist die Zahl der Personen auf der Suche nach internationalem Schutz, vor allem aus Syrien, Irak und Afghanistan, exponentiell gestiegen. De facto sind 90 % der Personen, die die östliche Mittelmeerroute nutzen, Staatsangehörige eines dieser drei Länder. Die irregulären Migranten, die die zentrale Mittelmeerroute nutzen, stammen größtenteils aus afrikanischen Ländern südlich der Sahara und damit häufig ebenfalls aus Konfliktgebieten: Rund 20 % dieser Migranten kommen aus Eritrea, etwa 12 % aus Somalia und auch hier 10 % aus Syrien. Im Vergleich zu 2014, als diese Route zumeist von syrischen Flüchtlingen genutzt wurde, hat sich die Zusammensetzung des Migrationsstroms auf dieser Route geändert. Kaum verändert hat sich hingegen die Zahl der Grenzübertritte (106 290 bis August 2015). Die raschen Veränderungen bei der Zusammensetzung der Migrationsströme und den genutzten Routen verdeutlichen, wie anpassungsfähig die Schleuser auf neue Gegebenheiten reagieren.

So dramatisch der gegenwärtige Migrationsdruck den europäischen Bürgern erscheinen mag, die Europäische Union ist keineswegs die am stärksten betroffene Region der Welt. Nach Angaben des Hohen Flüchtlingskommissars der Vereinten (UNHCR) wurde 2014 die Höchstzahl an Flüchtlingen und Vertriebenen seit dem Zweiten Weltkrieg erreicht: 59,5 Millionen. Mehr als 85 % dieser Menschen leben in Entwicklungsländern. Sehr viele von ihnen sind Binnenvertriebene , und zahlreiche Flüchtlinge suchen zunächst in den Nachbarländern Zuflucht. So haben beispielsweise Libanon, Jordanien und die Türkei den Hauptteil der syrischen Flüchtlinge aufgenommen. Afrikanische Migranten migrieren meist innerhalb Afrikas selbst: Allein in Westafrika werden mehr als 8,4 Millionen Binnenmigranten gezählt. Somit ist die derzeitige Migrations- und Flüchtlingskrise weder ausschließlich noch hauptsächlich ein europäisches Problem, sondern eine bedeutende internationale Herausforderung. Die Europäische Union spielt bei den internationalen Bemühungen um die Bewältigung von Konflikten und Instabilität und bei der Hilfe für die betroffenen Bevölkerungsgruppen eine führende Rolle.

II.Politischer Handlungsrahmen und Antwortstrategie der Europäischen Union

In den letzten Monaten haben die EU-Institutionen erhebliche Anstrengungen zur Bewältigung dieser globalen Krise unternommen. Der Europäische Rat und die Kommission haben – in erster Linie in der Europäischen Migrationsagenda – die Hauptelemente einer europäischen Antwort auf die EU-internen und internationalen Herausforderungen der Migration formuliert.

Oberste Priorität hat weiterhin die Rettung jener Menschen, die auf ihrem Weg nach Europa ihr Leben bei der Überquerung des Mittelmeers riskieren. Von entscheidender Bedeutung sind eindeutig auch der Schutz von Menschen in Not, die Entsendung humanitärer Soforthilfe, die Sicherung des Zugangs zu Asylverfahren und die Beseitigung der eigentlichen Migrationsursachen, wie Konflikte, politische Gewalt und Menschenrechtsverletzungen. Diese Ziele müssen auch künftig im Mittelpunkt der Politik der Europäischen Union stehen.

Angesichts der derzeitigen Krise muss Maßnahmen Vorrang eingeräumt werden, die stärkere unmittelbare Auswirkungen auf die Migrationsströme haben. Gleichzeitig erfordert diese Problematik ein langfristiges Engagement, mit dem die eigentlichen Ursachen der Migration angegangen werden. Die Europäische Union hat sich zum Ziel gesetzt, den politischen Dialog, die Zusammenarbeit sowie den Austausch von Wissen und Erfahrungen mit den Partnerländern, den Organisationen der Zivilgesellschaft und den lokalen Behörden zu stärken, um die Mobilität von Personen als positives Element der menschlichen Entwicklung zu unterstützen. Die Zusammenarbeit nach einem menschenrechtsbasierten, an Rechtsnormen orientierten Ansatz wird einen Beitrag zur Bewältigung der Herausforderungen der Migration leisten, auch im Hinblick auf die Süd-Süd-Migration und die Situation schutzbedürftiger Migranten.

In der vorliegenden Mitteilung, die Teil eines von der Europäischen Kommission verabschiedeten Vorschlagspakets ist, wird erläutert, wie die Europäische Union durch ihr auswärtiges Handeln zur Bewältigung der Flüchtlingskrise beitragen will. Sie stützt sich auf ein solides internationales Engagement in diesen Bereichen auf bilateraler, regionaler und multilateraler Ebene, dessen Grundlage insbesondere der 2011 vorgelegte Gesamtansatz für Migration und Mobilität ist.

Mobilisierung der wichtigsten Finanzierungsinstrumente. Mit einer Mittelausstattung von 96,8 Mrd. EUR für den Zeitraum 20142020 spielt die auswärtige Zusammenarbeit der Europäischen Union und insbesondere die Entwicklungszusammenarbeit eine wichtige Rolle bei der Bekämpfung von Armut, Unsicherheit, Ungleichheit und Arbeitslosigkeit. In diesem Rahmen unterstützt die Europäische Union auch Bereiche wie Wachstum und Beschäftigung, Frieden und Sicherheit, Menschenrechte und verantwortungsvolle Staatsführung in den Herkunftsregionen und -ländern der Flüchtlinge.

Vor dem Hintergrund der gegenwärtigen Krise schlägt die Europäische Kommission den EU-Mitgliedstaaten darüber hinaus vor, zusätzlich zu dem Treuhandfonds für Syrien einen neuen Nothilfe-Treuhandfonds der Europäischen Union zur Unterstützung der Stabilität und zur Bekämpfung der Ursachen von irregulärer Migration und Binnenvertreibungen in Afrika einzurichten. Treuhandfonds geben der EU, ihren Mitgliedstaaten und den Beiträge leistenden Gebern die Möglichkeit, gemeinsam auf die vielfältigen Dimensionen von Notsituationen rasch und flexibel zu reagieren und dem sich wandelnden Bedarf Rechnung zu tragen. Der vorgeschlagene Treuhandfonds wird die Stabilität fördern und die Resilienz, die wirtschaftliche Entwicklung, die Sicherheit und die Migrationssteuerung unterstützen. Mit dem Treuhandfonds werden die EU und ihre Mitgliedstaaten über ein rasch einsetzbares und flexibles Instrument verfügen, das schneller zu Ergebnissen führen wird. Er wird die Mobilisierung von EU-Unterstützung erleichtern, eine Plattform für eine größere politische Sichtbarkeit schaffen und einen stärker integrierten und kohärenten Ansatz fördern. Der Treuhandfonds soll zu den konkreten Ergebnissen des Gipfeltreffens von Valletta im November 2015 gehören. Die Europäische Kommission und die Hohe Vertreterin der Union für Außen- und Sicherheitspolitik erwarten von den Mitgliedstaaten, dass sie regelmäßige und großzügige Beiträge zu diesem Treuhandfonds leisten.

III.Schlüsselthemen und Antwortstrategien der Europäischen Union

Die Europäische Union engagiert sich weltweit. Für die derzeitige Krise sind vor allem die folgenden Länder und Regionen relevant:

Syrien und Irak

Die EU unterstützt seit Beginn der Konflikte in Syrien und Irak diplomatische Initiativen, die auf politische Lösungen abzielen. In diesem Zusammenhang haben die Kommission und die Hohe Vertreterin in einer Anfang dieses Jahres verabschiedeten Mitteilung den politischen Rahmen einer Regionalstrategie abgesteckt, die auch das Vorgehen gegen Da'esh umfasst und mit Finanzierungsverpflichtungen in Höhe von 1 Mrd. EUR verbunden ist. Mehr als 4 Millionen Menschen sind bislang aus Syrien geflohen. Hinzu kommen 7,6 Millionen Binnenvertriebene und über 230 000 Todesopfer. Der Großteil der syrischen Flüchtlinge befindet sich in Libanon, Jordanien und der Türkei. Die Flüchtlingszahlen in diesen Ländern steigen weiter an, was enormen politischen, wirtschaftlichen und sozialen Druck verursacht. Seit Anfang 2015 haben diese Nachbarländer die Grenzen ihrer Kapazitäten für die Aufnahme weiterer Flüchtlinge erreicht und verfolgen daher eine restriktivere Grenzpolitik. Dies wiederum hat zu einem starken Anstieg der Zahl der Binnenvertriebenen wie auch der Flüchtlingsströme in die EU – insbesondere nach Griechenland – geführt.