Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem "Grünbuch 'Finanzdienstleistungen: Wahrung der Verbraucherinteressen`" (97/C 56/15)

Die Kommission beschloß am 29. Mai 1996, den Wirtschafts- und Sozialausschuß gemäß Artikel 198 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu folgender Vorlage zu ersuchen: Grünbuch "Finanzdienstleistungen: Wahrung der Verbraucherinteressen".

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Umweltschutz, Gesundheitswesen und Verbrauch nahm ihre Stellungnahme am 1. Oktober 1996 an. Berichterstatter war Herr Pellarini.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 339. Plenartagung (Sitzung vom 31. Oktober 1996) mit 63 Ja-Stimmen bei 4 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Einleitende Bemerkungen

1.1. In den letzten Jahren haben Finanzdienstleistungen im Alltag der Verbraucher und Familien massiv Einzug gehalten. Gleichzeitig wurde das Leistungsangebot enorm erweitert. Es reicht heute von der Überweisung von Rechnungen über die Gewährung von Baudarlehen, die Kfz-Haftpflichtversicherung und die Kreditkarte bis hin zur Alterszusatzversorgung und Krankenversicherung. Viele Zahlungsformen können heute nur mehr über die Bank abgewickelt werden.

1.2. Parallel zu dieser Entwicklung sind aber auch die Probleme im Zusammenhang mit der Ausgestaltung des Angebots und der Durchführung dieser Dienstleistungen, dem Schutz der Rechte ihrer Nutzer und folglich auch den damit verbundenen Rechtsstreitigkeiten gewachsen. Die Verträge für zahlreiche Finanzdienstleistungen sind zwangsläufig komplex und für den Verbraucher nicht leicht verständlich.

1.3. Im Zuge der Verwirklichung des Binnenmarktes muß dem Verbraucher die Möglichkeit geboten werden, zwischen verschiedenen Dienstleistungserbringern und Dienstleistungen auszuwählen, und zwar anhand von transparenten und vollständigen Informationen über die geltenden Bedingungen, damit der Verbraucher Vergleichsmöglichkeiten hat. Ein erweitertes Angebot macht es aber auch schwieriger, die richtige Wahl zu treffen, und erfordert daher mehr Transparenz und Information.

1.4. Für die Dienstleistungsunternehmen eröffnen sich einerseits größere Märkte und somit neue Expansionsmöglichkeiten, andererseits verstärkt sich in jedem Land aber auch der Konkurrenzdruck.

1.5. Mit der Einführung der einheitlichen Währung werden sich unweigerlich auch die Bedingungen für die Kreditvergabe und die Sparerträge einschneidend ändern. Auch diese in allernächster Zukunft veränderte Szene, die durch einheitlichere Regeln und Bedingungen im Bereich der Finanzdienstleistungen geprägt sein wird, sollte berücksichtigt werden.

1.6. Der Vorschlag der zuständigen Kommissionsmitglieder, ein Grünbuch über Finanzdienstleistungen und Verbraucher zu erstellen, setzt also bei bereits bestehenden Problemen an, die mit der Verwirklichung des Binnenmarktes noch dringender und komplexer geworden und jetzt anders als früher gelagert sind.

2. Inhalt des Grünbuchs

2.1. Teil I des Grünbuchs beschreibt zusammenfassend den Inhalt der rund 50 Richtlinien über Finanzdienstleistungen. Nach Einschätzung der Kommission ist das Ziel, in diesem Bereich einen Binnenmarkt zu schaffen, "nun weitgehend erreicht worden" ().

2.2. Der Binnenmarkt im Bereich der Finanzdienstleistungen basiert auf dem Grundsatz der Herkunftslandkontrolle und der gegenseitigen Anerkennung. Infolgedessen "können die Erbringer von Finanzdienstleistungen ungehindert europaweit tätig sein" ().

2.3. Diese Dienstleistungsfreiheit dürfte verstärkten Wettbewerb, mehr größenbedingte Vorteile und ein erweitertes Angebot für die Verbraucher zur Folge haben. Das Angebot an neuen Produkten und Dienstleistungsformen ist bereits jetzt größer geworden.

2.3.1. Auf der Grundlage der Studie, die die Kommission derzeit über die Auswirkungen des Binnenmarktes durchführt und die sich auch auf Finanzdienstleistungen erstrecken wird, kann in den kommenden Monaten eine gründliche Bewertung dieser Auswirkungen erfolgen. Besonders interessant wird festzustellen sein, wie sich der Binnenmarkt auf die Preise der einzelnen Dienstleistungen und Produkte auswirkt und wie dies wiederum die Kaufentscheidungen der Verbraucher beeinflußt.

2.4. Nach Angaben der Kommission waren die bisherigen Vorschriften über die Finanzdienstleistungen streng; es handelt sich um weitreichende "Mindestvorschriften", die darauf abzielten, die für den freien Verkehr notwendigen Bedingungen herzustellen und im Zuge dessen dem Verbraucher erhöhten Schutz zu bieten.

2.5. Das Grünbuch geht im darauffolgenden Abschnitt genauer auf die Vorschriften über die Information, den Rechtsschutz und die Abhilfeverfahren ein, die den Verbrauchern geboten werden.

2.6. Was die Information betrifft, so wird ihre grundlegende Bedeutung für eine wohlüberlegte Auswahl des betreffenden Produkts oder der betreffenden Dienstleistung anerkannt. In dem Kommissionsdokument werden dann die Informationsinhalte und -modalitäten aufgeführt, die im Bankbereich, im Versicherungssektor und im Wertpapier- und Börsenbereich notwendig sind.

2.7. In dem Abschnitt über den Rechtsschutz wird festgestellt, daß die Aufnahmeländer die "Einhaltung von Vorschriften verlangen können, die sie zum Schutz des Allgemeininteresses erlassen haben" ().

2.7.1. In dem Kommissionsdokument wird das Übereinkommen von Rom vom 19. Juni 1980 über das auf vertragliche Schuldverhältnisse anzuwendende Recht genannt und darauf hingewiesen, daß die Bestimmungen dieses Übereinkommens, das dem Recht des Landes Vorrang einräumt, in dem der Verbraucher seinen Wohnsitz hat, mit dem Prinzip der gegenseitigen Anerkennung im Binnenmarkt kollidieren könnten, nach dem das Recht des Dienstleistungserbringers Anwendung findet.

2.8. In dem Abschnitt über die Abhilfeverfahren wird für den Bankbereich darauf hingewiesen, daß "der Einleger seine Rechte auf Entschädigung gegenüber dem Einlagensicherungssystem tatsächlich geltend machen kann" () und daß, soweit Verbraucherkredite betroffen sind, der Verbraucher berechtigt ist, Rechtsbehelfe gegen das kreditgewährende Institut in Anspruch zu nehmen.

2.9. In Teil I des Grünbuchs sind darüber hinaus andere Vorschriften zur Wahrung von Solidität und Zuverlässigkeit des Finanzdienstleistungsgewerbes aufgeführt. Unter anderem heißt es dort, daß nach den Grundsätzen des Binnenmarktes und aufgrund des Urteils in der Rechtssache Cassis de Dijon "jede Finanzdienstleistung, die unter die gegenseitige Anerkennung fällt und im Herkunftsland rechtmäßig angeboten wird, im Aufnahmeland (...) angeboten werden kann, selbst wenn diese Dienstleistung im Aufnahmeland noch nicht angeboten wird oder die dort ansässigen Institute sie nicht anbieten dürfen" ().

2.10. In Teil II des Grünbuchs werden Probleme analysiert, die bereits aufgetreten sind, beispielsweise Diskriminierung von Gebietsfremden, Einschränkungen der freien Erbringung von Finanzdienstleistungen in den Mitgliedstaaten der EU, unzureichende Information und mangelnde steuerrechtliche Harmonisierung.

2.11. Einleitend wird festgestellt, daß noch viel Terrain zu bearbeiten ist, einerseits, weil die Erfahrungen hinsichtlich der Funktionsweise des Binnenmarktes eher begrenzt sind, andererseits, weil die Mitgliedstaaten nicht alle Richtlinien umgesetzt haben.

2.12. In dem Abschnitt über die Verweigerung von Dienstleistungen an Gebietsfremde wird darauf hingewiesen, daß das Gemeinschaftsrecht nicht zur Akzeptanz von Kunden zwingen kann.

2.13. Die Beschränkung des Dienstleistungsangebots in den verschiedenen Ländern aufgrund der Allgemeininteresse-Klausel ist ebenfalls ein Problem. In dem Grünbuch heißt es hierzu, daß die Angemessenheit derartiger Beschränkungen in bezug auf das angestrebte Ziel aufzuzeigen ist ().

2.14. Häufig ist - vor allem bei komplexeren Dienstleistungen, etwa bei grenzüberschreitenden Hypothekar- oder Verbraucherkrediten - fehlende oder unzureichende Information der Grund für Unzufriedenheit. Diesem Manko ist zuzuschreiben, daß die Verbraucher bei der Wahl der Finanzdienstleistungen mitunter in die Irre geführt werden.

2.15. Bei den Kreditkarten stellt sich das Problem der Zahlungshaftung bei Transaktionen nach Diebstahl oder Verlust einer Karte. Außerdem ist hier mehr Transparenz in bezug auf die Bedingungen für die Verwendung der Karte in anderen Ländern geboten.

2.16. Ebenfalls ein sehr problematisches Thema sind Finanzmittler, die nicht der Aufsicht unterliegen und sehr interessante Konditionen im Ausland anbieten.

2.17. Ein weiteres dringliches Problem ist die fehlende steuerrechtliche Harmonisierung, die zu Wettbewerbsverzerrungen führt und der Grund für beträchtliche Finanzbewegungen ist.

2.18. Besondere Probleme ergeben sich ferner im Zusammenhang mit der Kfz-Haftpflichtversicherung für Kraftfahrzeuge, die im Ausland unterwegs sind. So erstreckt sich beispielsweise die Deckung durch die "grüne Versicherungskarte" nicht auf Schäden, die ein inländisches Fahrzeug an einem ausländischen Fahrzeug verursacht. Dadurch ergeben sich Verzögerungen bei der Schadensregulierung. Die Kommission prüft derzeit die Verträglichkeit der vorgeschriebenen einheitlichen "Bonus/Malus"-Tarifsysteme mit den Gemeinschaftsvorschriften.

2.19. Teil III des Grünbuchs enthält eine zusammenfassende Darstellung der Rechtsvorschriften, die derzeit ausgearbeitet werden oder zur Annahme vorliegen. Besonders eingegangen wird auf die Vorschriften über den Fernverkauf von Finanzprodukten, die aufgrund ihrer besonderen Charakteristika aus der allgemeinen Richtlinie über den Fernverkauf ausgeklammert wurden. Ausführlicher behandelt werden darin der Informationsaspekt sowie die Möglichkeit einer schriftlichen Bestätigung und eines Vertragsrücktritts unter Einhaltung einer Bedenkzeit.

2.20. Die Probleme im Zusammenhang mit dem Fernverkauf sind auch durch den Einsatz der Telematik und der elektronischen Abwicklung von Geschäften komplexer geworden. Mit der Ausdehnung dieser zur Zeit auf nationaler Ebene eingesetzten Systeme auf den internationalen Rahmen werden sich neue Probleme ergeben, die vorausgesehen und untersucht werden müssen, um ein Sicherheitsniveau zu gewährleisten, das gleich hoch wie das Sicherheitsniveau bei Fernverkauf anderer Produkte ist.

3. Allgemeine Bemerkungen

3.1. Zur Diskussion und Vertiefung der in dem Grünbuch abgehandelten Fragen haben wesentlich die Vertreter der Verbraucher-, Banken-, Versicherungs- und Finanzverbände beigetragen, die am 15. Juli 1996 () zu einer Anhörung im Gebäude des Wirtschafts- und Sozialausschusses eingeladen waren. Unter den Beobachtern befanden sich auch Vertreter der MOE-Staaten.

3.2. Das Grünbuch geht ausführlich auf die zahlreichen Probleme ein, die Finanzdienstleistungen betreffen. Es scheint aber dem Einfluß des Textes zu unterliegen, der der unmittelbare Anlaß für seine Abfassung war, nämlich des Richtlinienvorschlags über den Verbraucherschutz bei Vertragsabschlüssen im Fernabsatz. So wird in Teil III, der den künftigen Maßnahmen der Europäischen Union gewidmet ist, ein Handlungsbedarf nur in bezug auf den Fernverkauf von Finanzdienstleistungen festgestellt. Eine Beschränkung auf diesen Aspekt allein würde den Wert des Grünbuch sehr stark schmälern. Außerdem würde die Formulierung seines Titels nicht mehr dem Inhalt entsprechen, der "alle" Aspekte der Verbraucherinteressen abzudecken scheint.

3.2.1. Der WSA stellt dagegen nachdrücklich fest, daß das Grünbuch der Kommission ein wichtiger Anlaß für die Vertiefung und Untersuchung bestehender Probleme und Hindernisse im Hinblick auf die Festlegung eines Rahmens für einen besseren Schutz der Nutzer von Finanzdienstleistungen und die Förderung einer stärkeren Verbreitung von grenzüberschreitenden Finanzdienstleistungen ist.

3.2.2. Im übrigen wurde dieser Schutz von dem zuständigen Kommissionsmitglied in die Liste der zehn Prioritäten aufgenommen, die der Kommission mit dem im Oktober 1995 veröffentlichten Dokument () für den Bereich des Verbraucherschutzes vorgeschlagen wurden. Außerdem wurden die Verbraucherinteressen zu einem prioritären Themenbereich für 1996 erklärt.

3.2.3. Die Kommission selbst räumt ein (), daß die Kenntnisse über das Funktionieren des Binnenmarktes derzeit noch begrenzt sind, so daß nur einige bereits aufgetretene Probleme aufgezeigt werden können. Sie stellen aber eine ausreichende Grundlage für erste Überlegungen über mögliche Maßnahmen auf der Ebene der Europäischen Union dar.

3.2.4. Das Grünbuch erhebt also nicht den Anspruch einer erschöpfenden Behandlung der Fragen, die mit den Finanzdienstleistungen zusammenhängen; gleichwohl soll es nach den Vorstellungen der Kommission Anregungen für eine umfassende Debatte mit den Fachverbänden des Banken- und Versicherungsbereichs, mit den Verbraucherverbänden und der Fachpresse geben.

3.2.5. Die von der Kommission für November 1996 anberaumte Anhörung, an der auch der WSA teilnimmt, wird der gegebene Anlaß für Vergleiche und eine thematische Vertiefung im Rahmen dieser Debatte sein.

3.2.6. Vor diesem Hintergrund ist das Dokument, das die GD XV und die GD XXIV der Kommission unterbreitet haben, zu beurteilen. Es enthält eine Fülle von Mitteilungen, Überlegungen, ungelösten Problemstellungen, vor allem aber von offenen Fragen und Widersprüchen.

3.3. Der Verbraucherschutz darf nicht ein Bereich sein, dem nachrangige Bedeutung gegenüber der Verwirklichung des Binnenmarktes eingeräumt wird. Im Grünbuch wird im Zusammenhang mit den bestehenden Regelungen für Finanzdienstleistungen festgestellt: "Diese Reglementierung, die primär auf die Schaffung der Bedingungen für den freien Verkehr von Finanzdienstleistungen abzielte, hat auch zu einem wachsenden Schutz der Verbraucher geführt." () Die Kommission bezieht sich offensichtlich auf die Aufsichtsvorschriften, die darauf ausgelegt sind, die Stabilität des Finanzsektors zu gewährleisten, und folglich die Beziehungen zwischen dem Finanzsektor und den Aufsichtsbehörden regeln. Nachdem die Sicherheit der Einlagen und Anlagen von der Stabilität des Sektors abhängt, ist für den Schutz des Verbrauchers indirekt vorgesorgt.

3.3.1. Das Grünbuch ist offenbar so angelegt, daß der Schutz der wirtschaftlichen Interessen des Verbrauchers vor allem als Konsequenz der Vollendung des Binnenmarktes gesehen wird und daher nachrangige Bedeutung hat. Das ist auch der Tenor verschiedener anderer Kommissionsdokumente, insbesondere der zitierten Mitteilung zum Thema "Verbraucherpolitische Prioritäten 1996-1998" ().

3.3.2. Dieser Ansatz muß geändert werden. Denn ebenso wichtig ist das Ziel, den Verbrauchern angemessene Vorteile in Aussicht zu stellen, d.h. verbraucherfreundliche und hochwertige Dienste. Der Binnenmarkt darf nicht nur den Produzenten von Waren und Dienstleistungen Vorteile bringen und darf nicht die Anforderungen des Bürgers unberücksichtigt lassen, ja diesen entgegenstehen. Dies würde die Bereitschaft verringern, die für die Verwirklichung der WWU notwendigen Opfer auf sich zu nehmen, und die Bürger würden sich kaum noch mit den Idealen der Europäischen Union identifizieren.

3.3.3. Den Anforderungen der Verbraucher muß gleich große Aufmerksamkeit geschenkt werden wie den Anforderungen der Unternehmen. Letztere sind übrigens durchaus daran interessiert, ihre Dienstleistungen in bezug auf Inhalt und Form anzupassen, um auf möglichst zufriedene Kunden zählen zu können.

3.3.4. Die große Bedeutung des Verbraucherschutzes wird übrigens durch den Unionsvertrag bestätigt. Nach Artikel 129 a des Vertrags leistet die Gemeinschaft einen Beitrag "zur Erreichung eines hohen Verbraucherschutzniveaus".

3.4. Man muß sich also stets vor Augen halten, daß es für den Verbraucher nicht einfach ist, angesichts der Komplexität zahlreicher Finanzdienstleistungen und der einschlägigen Vorschriften den Durchblick zu behalten. Die Kommission sollte für die breite Öffentlichkeit eine leicht verständliche Broschüre erstellen, die einen Überblick über die wichtigsten Vorschriften der 50 Richtlinien zur Regelung des Finanzbereichs verschafft.

3.4.1. Dem Schutz des Dienstleistungsempfängers muß im einzelstaatlichen und gemeinschaftlichen Rechtsetzungsprozeß rechtlicher und politischer Vorrang eingeräumt werden, an dem Rechtsetzungsentscheidungen ausgerichtet werden müssen. Entgegen dem Tenor des Grünbuchs darf den durch den Binnenmarkt in Gang gesetzten Mechanismen nicht freier Lauf gelassen werden. Dies bedeutet aber nicht zwangsläufig mehr Regelungen, sondern die Einbeziehung des Verbraucherschutzes als festes Element der Rechtsvorschriften über Finanzdienstleistungen.

3.4.2. Im übrigen darf nicht außer acht gelassen werden, daß derzeit die gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften größtenteils auf einzelstaatliche Rechtsvorschriften verweisen.

3.4.3. Im Hinblick auf die Festlegung eines umfassenden und soliden Rahmens für den Schutz der wirtschaftlichen Interessen der Nutzer von Finanzdienstleistungen bieten sich zwei Möglichkeiten an, die die Kommission prüfen sollte: eine horizontale Richtlinie mit gemeinsamen Bestimmungen für Finanzdienstleistungen, die für den "Normalverbraucher" bestimmt sind, und nötigenfalls Einzelrichtlinien mit Sonderbestimmungen, oder aber Beibehaltung des Status quo, d.h. die Europäische Union erläßt weiterhin Rechtsvorschriften in Form spezifischer Richtlinien, die dann allerdings darauf abzielen müssen, die Gesamtheit der Finanzprodukte unter dem Gesichtspunkt des Schutzes der wirtschaftlichen Interessen des Verbrauchers gleichberechtigt zu behandeln.

3.4.4. Nützliche und förderungswürdige Instrumente in diesem Zusammenhang sind zweifellos auch die Verhaltenskodizes, die die Unternehmensverbände entweder von sich aus oder auf Betreiben der Verbraucherverbände und im Einvernehmen mit diesen festgelegt haben. Um einen effizienteren Schutz, aber auch größere Transparenz im Wettbewerb und unionsweit gleiche Bedingungen für die Unternehmen zu gewährleisten, ist ein grundlegender Rechtsrahmen unabdingbar.

3.4.5. Die Unternehmen könnten sich dann nach präzisen Regeln richten, an die sich auch alle anderen Marktteilnehmer halten würden. Die Verbraucher könnten dann beim "Erwerb" grenzüberschreitender Dienstleistungen von einer sicheren Grundlage ausgehen.

3.5. Die unionsweite Harmonisierung müßte hauptsächlich in drei Bereichen erfolgen: Markttransparenz und Verbraucherinformation, Vertragsbedingungen und das Recht des Verbrauchers, Rechtsmittel einzulegen.

3.5.1. Transparenz und Information: Hier muß - insbesondere für komplexere Dienstleistungen und in einer technisch realisierbaren Form - die Pflicht vorgesehen werden, den Verbraucher vor dem Vertragsabschluß zu unterrichten und gemäß den geltenden geschäftlichen Gepflogenheiten die einzelnen Komponenten der Finanzdienstleistung und sämtliche Kosten anzugeben.

3.5.2. Verträge: sie müssen schriftlich ausgefertigt, vom Kunden unterzeichnet und ihm zur Verfügung gestellt werden. Obligatorische Vertragsklauseln sind eindeutig auszuweisen, mißbräuchliche und besonders belastende Klauseln sind zu streichen.

3.5.3. Der Verbraucher muß jederzeit das Recht auf Beschwerde haben, von dem in unterschiedlicher Form Gebrauch gemacht werden kann. Insbesondere muß jeder Anbieter von Finanzdienstleistungen ein internes Verfahren für die Behandlung von Reklamationen festlegen und den Kunden zum Zeitpunkt des Dienstleistungsvertrags über dieses Verfahren unterrichten.

3.5.4. Außer der Klage vor Gericht gibt es zwei Wege zur Beilegung von Streitigkeiten. Die eine Möglichkeit ist die direkte Vertretung des Dienstleistungserbringers und des Nutzers unter der Ägide eines unparteiischen Dritten.

3.5.5. Die andere Möglichkeit ist die bereits bekannte Institution des Ombudsmanns, die in einigen Ländern seit Jahren besteht und sich bewährt hat.

3.6. Problematisch ist darüber hinaus die unterschiedliche Besteuerung mancher Produkte und Dienstleistungen, was weitgehend mit wirtschafts- und finanzpolitischen Entscheidungen eines jeden Mitgliedstaats zusammenhängt.

3.6.1. Die unterschiedliche steuerliche Behandlung führt zu Verzerrungen, die im Zuge der Verwirklichung des Binnenmarktes nicht unbeachtet bleiben dürfen. Diesbezüglich heißt es in dem Grünbuch: "Solange im Rat Einstimmigkeit über Steuerfragen erzielt werden muß, besteht nur wenig Aussicht, daß diese Steuerhemmnisse, die die Funktionsweise des Binnenmarktes für Finanzdienstleistungen behindern, beseitigt werden" (). Dies bedeutet jedoch nicht, daß man aufgeben sollte oder überhaupt untätig bleiben darf.

3.7. Ein weiteres erhebliches Problem ist die Definition des Begriffs "Allgemeininteresse", auf den sich jeder Mitgliedstaat bei der Begrenzung des Dienstleistungsangebots stützt. Auch das Problem des Rechtsschutzes muß auf jeden Fall berücksichtigt werden. Das Grünbuch geht darauf in dem entsprechenden Abschnitt in Teil I ein und verweist auf das Übereinkommen von Rom vom 19. Juni 1980 sowie die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs. Der Begriff "Allgemeininteresse" muß aber präziser definiert werden, um zu vermeiden, daß er nur für protektionistische Zwecke verwendet wird und mit Sicherheit die Wahlfreiheit des Verbrauchers einschränkt.

3.7.1. Im Grünbuch heißt es: "Die Aufnahmeländer sind nach wie vor befugt, ihre im Allgemeininteresse erlassenen oder in ihre Restzuständigkeit fallenden inländischen Vorschriften (...) geltend zu machen. Dies kann jedoch zu einer spürbaren Einengung des Dienstleistungsangebots führen". Weiter wird dort festgestellt: "Die Begrenzung des Dienstleistungsangebots aufgrund der Anwendung der Allgemeininteresse-Klausel stellt ein echtes Problem dar" ().

3.7.2. Die Kommission zitiert im Grünbuch das Übereinkommen von Rom vom 19. Juni 1980 über das auf vertragliche Schuldverhältnisse anzuwendende Recht (). Dieses Übereinkommen enthält spezifische Regelungen für alle Arten von mit Verbrauchern geschlossenen Verträgen. Nach diesem Übereinkommen ist bei Verträgen mit Verbrauchern die Gerichtsbarkeit des Staates, in dem der Verbraucher ansässig ist, zuständig für Klagen des Vertragsgegners. Klagt der Verbraucher hingegen selbst, so kann er zwischen der Gerichtsbarkeit seines Wohnsitzlandes und den Gerichten des Landes, in dem das Unternehmen tätig ist, wählen.

3.7.3. Die Kommission weist darauf hin, daß die Möglichkeit der Anwendung des Rechts des Landes, in dem der Verbraucher seinen Wohnsitz hat, "u.a. mit dem im Binnenmarkt gültigen Prinzip der gegenseitigen Anerkennung kollidieren kann, das zu einer Anwendung des Rechts des Dienstleistungserbringers neigt" (). In einem derartigen Konfliktfall kann dem Grünbuch zufolge "dem Recht des Landes des Verbrauchers Vorrang vor dem Recht des Landes des Dienstleistungserbringers eingeräumt werden, sofern die vom Europäischen Gerichtshof festgelegten Kriterien für das Allgemeininteresse erfuellt sind" (). In den übrigen Fällen hat das Recht des Landes des Dienstleistungserbringers Vorrang.

3.7.4. Es ist offensichtlich, daß diese Grundsätze keine rechtliche Sicherheit bieten, sondern einen etwaigen Streitgegenstand langwierigen und kostspieligen Gerichtsprozessen überlassen. Das Grünbuch scheint diesen Tatbestand als solchen zu akzeptieren.

3.7.5. Der WSA hält dieses System hingegen für absolut unbefriedigend und gibt nachfolgend einige Empfehlungen für eine mögliche Behebung seiner Mängel.

3.7.6. Eine erste denkbare Lösung, d.h. eine Harmonisierung der im Allgemeininteresse liegenden Bestimmungen für Vertragsabschlüsse durch Verbraucher ist schwer realisierbar und wäre sehr langwierig, vor allem, weil die schuldrechtlichen Vorschriften in den verschiedenen Mitgliedstaaten nicht einheitlich sind.

3.7.7. In Erwartung künftiger einheitlicher Rechtsvorschriften müssen sofort anwendbare Lösungen gefunden werden. Der WSA unterbreitet dazu einige Überlegungen.

3.7.8. Die eigentlichen Schwierigkeiten liegen darin, daß der Begriff "Allgemeininteresse" nur vom Konzept her definiert ist und von Land zu Land unterschiedlich sein kann bzw. daß die Auslegung eines bestimmten Landes und jene des Gerichtshofs voneinander abweichen können.

3.7.9. Es muß daher grundsätzlich unterschieden werden zwischen dem öffentlichen Verwaltungsrecht und dem privaten Schuldrecht. Ersteres erstreckt sich auch auf die Bestimmungen betreffend die Wirtschaftsbeziehungen und die "Geschäftspraktiken". Zu letzteren gehören zweifellos auch die Verbraucherschutzbestimmungen.

3.7.10. Die beiden Bankenrichtlinien und die damit verbundenen Richtlinien sowie die Versicherungsrichtlinien stützen sich auf Artikel 57 Absatz 2 des Vertrags. Sie regeln das Kredit- und Versicherungsgewerbe. De facto geht es um die Kontrolle des Wirtschaftsteilnehmers, seine Befugnis zur Ausübung einer reglementierten Tätigkeit, aber auch um die ständige Überwachung der Einhaltung der Bankenaufsichtsvorschriften, die aufgrund des spezifischen Charakters dieser Gewerbe geboten sind.

3.7.11. In diesem genau abgegrenzten Bereich des ordnungsgemäßen wirtschaftlichen Verhaltens haben die Mitgliedstaaten nicht mehr die Möglichkeit, sich auf das Allgemeininteresse zu berufen, es sei denn auf die Einhaltung von Bestimmungen über ordnungsgemäßes wirtschaftliches Verhalten, die nicht in den Rahmen der Beaufsichtigung des Wirtschaftsteilnehmers fallen, d.h. Rechtsvorschriften über die Organisation der Wirtschaft, den Vertrieb, die Erbringung oder Inanspruchnahme einer Dienstleistung.

3.7.12. Betrachtet man das Problem von der schuldrechtlichen Seite her und hier wiederum speziell den Aspekt der Ausgestaltung des Schutzes der Interessen der Verbraucher, dann stellt man fest, daß das Übereinkommen von Rom von der Tendenz geprägt ist, im Rahmen des internationalen Privatrechts die Bestimmungen über Rechtskollisionen in der Europäischen Gemeinschaft zu vereinheitlichen. Diesem Ansatz liegt das Ziel zugrunde, in das innerstaatliche Recht der Mitgliedstaaten ein Bündel von einheitlichen Regeln für das auf Vertragsverpflichtungen anzuwendende Recht einzuführen.

3.7.13. Nach Artikel 5 des Übereinkommens von Rom gilt für Verträge, die mit einem Verbraucher abgeschlossen werden, das Recht des Landes, in dem der Verbraucher seinen gewöhnlichen Aufenthaltsort hat.

3.7.14. Nicht alle Verbraucherkreditverträge erfuellen automatisch die Bedingungen von Artikel 5 des Übereinkommens von Rom und die entsprechenden Bedingungen von Artikel 13 des Brüsseler Übereinkommens. Dies ist beispielsweise der Fall, wenn in dem betreffenden Land vor dem Vertragsabschluß kein besonderes Angebot oder keine Werbung gemacht wurde, und trifft generell zu, wenn sich der Verbraucher selbst für die Preisverhandlungen in ein anderes Land begeben hat.

3.7.15. In diesem Fall ist jedoch nicht gesagt, daß dem Verbraucher die Berufung auf das im Aufenthaltsland anwendbare Recht verwehrt werden kann, das theoretisch seinen Interessen eher entgegenkommt. Wenn nun das Gericht des Aufenthaltslandes des Verbrauchers zuständig ist, müssen auch die Gesetze des betreffenden Landes Anwendung finden.

3.7.16. Dies ermöglicht eine eindeutige und für alle Beteiligten zufriedenstellende Lösung: der Verbraucher genießt den Schutz des Rechts seines Aufenthaltslandes, und der Dienstleistungserbringer weiß, welches Gesetz zur Anwendung gelangt.

3.7.17. Leider akzeptiert die Kommission diese klare und einfache Lösung nicht. Denn sie ist der Auffassung, "daß die Anwendung der Grundsätze zur Bestimmung des geltenden Rechts auf der Grundlage des Übereinkommens von Rom gegebenenfalls mit dem Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung der Banktätigkeiten, dem Grundstein der Zweiten Richtlinie, in Konflikt geraten kann" ().

3.7.18. Der Ausschuß stimmt dieser Feststellung nicht zu. Es kann keine Kollision zwischen den Bestimmungen des Übereinkommens von Rom und dem Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung geben, denn es handelt sich um zwei verschiedene Rechtsbereiche. Der Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung gilt nur für das öffentliche Wirtschaftsrecht, nicht aber für das Schuldrecht, vor allem, wenn es um Bestimmungen geht, die den Schutz der wirtschaftlichen Interessen der Verbraucher garantieren sollen.

4. Besondere Bemerkungen

4.1. Mit Ausnahme des Verbraucherkredits bieten die geltenden Rechtsvorschriften der EU über Bank- und Versicherungsdienstleistungen den Nutzern komplexer und hochperfektionierter Dienstleistungen (Börse, Effekten, Einlagensicherung) beträchtlichen Schutz, während für den Schutz der "Normalverbraucher" hauptsächlich mit improvisierten Bestimmungen und nicht mit einem umfassenden und genau abgesteckten Garantierahmen gesorgt wird.

4.1.1. Das Grünbuch hat ausdrücklich den Schutz der Interessen des Privatverbrauchers zum Gegenstand. Es muß daher deutlich unterschieden werden zwischen Finanzdienstleistungen, die von "Großkunden" in Anspruch genommen werden (Unternehmenskredite, Rückversicherungsverträge usw.) und Finanzdienstleistungen für "Normalverbraucher", die die Zielgruppe dieser Stellungnahme sind.

4.1.2. Jedem Bürger sollte die Inanspruchnahme grundlegender Bankdienstleistungen (Kontokorrentkonto und Konto für Spareinlagen) unter der Voraussetzung garantiert werden, daß die damit verbundenen Kosten nicht auf andere Bürger abgewälzt werden. Die Banken sind ja Dienstleistungseinrichtungen für die Öffentlichkeit und nicht öffentliche Dienstleistungseinrichtungen. Gebietsfremde sollten zumindest die grundlegenden Dienstleistungen in Anspruch nehmen können, und zwar ohne kostenmäßige und sonstige Diskriminierung gegenüber den Gebietsansässigen.

4.1.3. Interbanken-Abkommen (z. B. das Euroscheck-System) und Kooperationsabkommen zwischen Versicherungen sind von den Wettbewerbsvorschriften der EU weitgehend ausgeklammert, so daß sich der Tarifwettbewerb in diesem Bereich in Grenzen hält.

4.1.4. Es muß ein Basisschema für die häufigsten Finanzdienstleistungen festgelegt werden, anhand dessen der Kunde einfach und durch direkten Vergleich ermitteln kann, welche Dienstleistung für ihn am günstigsten ist. Dieses Schema könnte mit Unterstützung der Unternehmens- und Verbraucherverbände festgelegt werden.

4.1.5. Noch besser wäre die Möglichkeit der Auswahl zwischen verschiedenen Dienstleistungserbringern anhand ihres Kundendienstniveaus insgesamt (Qualität der Dienstleistungen, bessere Information und Transparenz, Preise usw.).

4.2. Auf den Fernverkauf von Finanzdienstleistungen sollte eine Regelung angewandt werden, die jener der horizontalen Richtlinie über Fern-Vertragsabschlüsse entspricht. Darüber hinaus ist darauf zu achten, daß dem Verbraucher durch eine allzu allgemein gehaltene Reglementierung nicht Schaden zugefügt wird. Für sofort auszuführende Dienstleistungen, z. B. Erwerb oder Veräußerung von Wertpapieren oder Gewährung eines Sofortkredits, ist eine Bedenkzeit nicht angebracht.

4.2.1. Der elektronische Verkauf (z. B. über Internet) ist stark im Vormarsch und wird sich in den kommenden Jahren noch auf viel breiterer Basis durchsetzen. Elektronisch abgewickelten Geschäften ist aufgrund ihrer Besonderheiten besondere Beachtung im Zusammenhang mit der Regulierung des Fernverkaufs von Finanzdienstleistungen zu schenken.

4.2.2. Der Verkauf von Finanzprodukten via Fernsehen muß streng geregelt werden, vor allem, wenn diese Produkte von nicht autorisierten Vermittlern angeboten werden.

4.2.3. Die Kommission könnte prüfen, ob es zweckmäßig ist, die Probleme im Zusammenhang mit den neuen Formen des Verkaufs auf elektronischem Weg und via Fernsehen als Teilaspekt der Untersuchungen über die Informationsgesellschaft zu vertiefen.

4.3. Aufgrund ihres komplexen Charakters ist Zusatzpensions- und Krankenversicherungen erhöhtes Augenmerk zu schenken. Angesichts der in allen Unionsländern in Gang befindlichen Neuregelung des Vorsorgesystems haben sich bereits und werden sich auch in den kommenden Jahren noch enorme Möglichkeiten für diese Art von Dienstleistungen ergeben. Diese gehören jedoch derzeit zu der nur wenig transparenten Gruppe von Dienstleistungen.

4.3.1. Was die Zusatzpensionsversicherungen betrifft, so müssen dem Kunden in erster Linie realistische Renditemöglichkeiten in Aussicht gestellt werden, ohne Ertragsperspektiven anzugeben, die sich dann häufig als völlig illusorisch erweisen. Darüber hinaus muß der Kunde klar über die Modalitäten und Kosten eines Vertragsrücktritts, die Folgen für die Erben bei Tod des Versicherungsinhabers und über die steuerlichen Vorteile und die Belastungen informiert werden.

4.3.2. Bei Abschluß von Krankenversicherungen müssen dem Kunden zum Zeitpunkt der Vertragsaufsetzung alle Leistungsausschlüsse und Selbstbeteiligungen im einzelnen erklärt werden. Außerdem müssen die Fälle, in denen die Versicherungsunternehmen den Vertrag einseitig kündigen können, auf ein Mindestmaß begrenzt werden. Insbesondere muß ein absolutes Verbot der Vertragskündigung aufgrund von schwerer Krankheit vorgesehen werden.

4.4. Im Bereich der Hypothekarkredite sollten der freie Verkehr und die Markttransparenz weitgehend gefördert werden, und zwar durch Festlegung von unionsweiten Rechtsvorschriften über die Modalitäten und den Inhalt der Information, die Zinssätze, die Formen der Sicherung usw. Auch für diesen wichtigen Bereich sollte die Kommission die Möglichkeit einer Einzelrichtlinie prüfen.

4.5. Die Kommission sollte ferner für den Bereich der Versicherungen die Möglichkeit einer Richtlinie nach Muster der Bankenrichtlinie prüfen, um allen Versicherten einen grundlegenden Mindestschutz zu garantieren.

4.6. In den letzten Jahren hat sich in verschiedenen Mitgliedstaaten das Phänomen des Wuchers sehr stark verbreitet. Diese heikle Frage, mit der grundlegende soziale Aspekte verknüpft sind, z. B. Überschuldung, ist bisher nicht Gegenstand einer unionsweiten Regelung. Der Ausschuß wiederholt die Feststellung, die er in seiner Stellungnahme von 1992 zum Thema "Verbraucher und Binnenmarkt" getroffen hat: "zu gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen ist es dabei noch nicht gekommen, obgleich dieses Problem eine gemeinschaftsweite Dimension hat" (). Des weiteren möchte der Ausschuß die Kommission daran erinnern, daß der Rat die "Prüfung der Frage der Verbraucherüberschuldung" als eine der verbraucherpolitischen Prioritäten anführt (). Der Ausschuß fordert die Kommission erneut mit Nachdruck auf, deutlich zu machen, was auf gemeinschaftlicher Ebene getan werden sollte, um dem Verschuldungsproblem die Spitze zu nehmen. Schließlich ersucht er die Kommission, bei der Formulierung eines Standpunkts die Studie des Instituts für Ordnungsrecht der Universität Leiden heranzuziehen, die sie im Jahre 1992 selbst in Auftrag gegeben hatte. ()

4.7. Auch die Zahlungsmittel sind ein Problem, mit dem man sich ernsthaft befassen muß. So sollten die Modalitäten der Abschaffung des Wertstellungsdatums für Schecks untersucht werden, das häufig mißbräuchlich genutzt wird und überhaupt keine Sicherheit bietet. In bezug auf die unzureichende Einhaltung der Empfehlung über Zahlungssysteme () wird auf den hierzu vom Ausschuß vor kurzem geäußerten Standpunkt verwiesen ().

5. Schlußfolgerungen

5.1. Der WSA begrüßt das Grünbuch. Es kann tatsächlich eine erste, entscheidende Etappe auf dem Weg zur Vertiefung aller Probleme sein, die dem Bemühen um größere Kundenzufriedenheit im Bereich der Finanzdienstleistungen entgegenstehen.

5.2. Ein wichtiger Auftakt wäre die Erstellung eines Weißbuchs der Kommission zum Thema Finanzdienstleistungen und Verbraucher, in dem die abzusichernden Rechte und das Schutzinstrumentarium dargelegt werden. An erster Stelle müßte dort natürlich das Recht auf Zugang zu Finanzdienstleistungen, auf vollständige und erschöpfende Information, Transparenz der Dienstleistung und die Möglichkeit der Geltendmachung von Rechtsmitteln behandelt werden.

5.3. In diesem Zusammenhang gewinnen die begrenzten Kenntnisse über die Wirkungen des Binnenmarktes besonders große Bedeutung. Hier muß möglichst rasch Abhilfe geschaffen werden. Um gezielter und effizienter einschreiten zu können, muß man auf Informationen über die häufigsten Ursachen eines Rechtsstreits in den verschiedenen Dienstleistungsbereichen zurückgreifen können. Es wäre also zweckmäßig, in Zusammenarbeit mit den Fach- und Verbraucherverbänden eine umfassende Untersuchung über Rechtsstreitigkeiten im Bereich der Finanzdienstleistungen in Angriff zu nehmen. Im Zuge dieser Untersuchung könnten auch die prioritären Bereiche für Maßnahmen auf Unionsebene ermittelt werden. Diese Untersuchung muß rasch durchgeführt werden und darf Entscheidungen über Sofortmaßnahmen nicht im Wege stehen.

Brüssel, den 31. Oktober 1996.

Der Präsident des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Tom JENKINS

() "Finanzdienstleistungen: Wahrung der Verbraucherinteressen - Grünbuch" (Dok. KOM(96) 209 endg., S. 3).

() A.a.O., S. 3.

() A.a.O., S. 4.

() A.a.O., S. 6.

() A.a.O., S. 7.

() A.a.O., S. 9.

() Eine Zusammenfassung der Referate enthält das Dokument, das dieser Stellungnahme beigefügt ist.

() Dok. KOM(95) 519 endg.

() Grünbuch "Finanzdienstleistungen: Wahrung der Verbraucherinteressen", Einleitung, S. 1.

() A.a.O., Teil I, S. 3.

() Dok. KOM(95) 519 endg.; Stellungnahme: ABl. Nr. C 295 vom 7. 10. 1996, S. 64.

() A.a.O., S. 12.

() A.a.O, S. 9.

() A.a.O., S. 5.

() Mitteilung, veröffentlicht im ABl. Nr. C 291 vom 4. 11. 1995, S. 19.

() Stellungnahme vom 26. November 1992, ABl. Nr. C 19 vom 25. 1. 1993, S. 22.

() Entschließung des Rates vom 13. Juli 1992, ABl. Nr. C 186 vom 23. 7. 1992.

() Vgl. Punkt 377 des Berichts der Kommission über die Anwendung der Richtlinie 87/102/EWG, Dok. KOM(95) 117 endg.

() 88/590/EWG vom 17. 11. 1988.

() Ziffer 2.3.3 seiner Stellungnahme zu den verbraucherpolitischen Prioritäten (1996-1998), ABl. Nr. C 295 vom 7. 10. 1996, S. 64.