Stellungnahme des Ausschusses der Regionen zu:

- "dem Richtlinienvorschlag des Rates zur Gewährung der Reisefreiheit für Staatsangehörige aus Drittstaaten innerhalb der Gemeinschaft", und

- "dem Richtlinienvorschlag des Rates zur Beseitigung der Personenkontrollen an den Binnengrenzen" (96/C 129/10)

Am 24. August 1995 hat die Europäische Kommission die Heranziehung des Ausschusses der Regionen hinsichtlich des "Richtlinienvorschlags des Rates zur Gewährung der Reisefreiheit für Staatsangehörige aus Drittstaaten innerhalb der Gemeinschaft" vorgeschlagen.

Am 26. Oktober hat der Rat den Ausschuß der Regionen um Stellungnahme zu dem "Richtlinienvorschlag des Rates zur Beseitigung der Personenkontrollen an den Binnengrenzen" ersucht.

Am 2. Oktober 1995 hat der Ausschuß der Regionen sich gemäß Artikel 198 c des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft dazu entschlossen, eine Stellungnahme zu den oben aufgeführten Vorschlägen auszuarbeiten.

Die Fachkommission 7 "Europa der Bürger, Forschung, Kultur, Jugend und Verbraucher", ist mit der Vorbereitung der relevanten Arbeiten des Ausschusses der Regionen beauftragt worden. Berichterstatter war Herr Kretschmer (D).

Auf seiner 11. Plenartagung am 17. und 18. Januar 1996 (Sitzung vom 18. Januar 1996) verabschiedete der Ausschuß der Regionen folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

DER AUSSCHUSS DER REGIONEN,

angesichts des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft und insbesondere seines Artikels 100;

angesichts des diesbezüglichen Vorschlags der Kommission ();

in Anbetracht des Vorschlags der Kommission zur Ratsrichtlinie hinsichtlich der Beseitigung der Personenkontrollen an den Binnengrenzen ();

in Anbetracht des Vorschlags der Kommission zur Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinien 68/360/EWG und 73/148/EWG ();

unter Berücksichtigung der Tatsache, daß Artikel 7A des Vertrages die Verwirklichung eines Binnenmarktes mit einem Raum ohne innere Grenzen, in welchem der freie Verkehr für Güter, Personen, Dienstleistungen und Kapital gemäß den Vertragsbestimmungen gewährleistet wird, vorsieht;

ausgehend von den negativen Auswirkungen auf die Verwirklichung dieses Ziels, die die Aufrechterhaltung der Grenzkontrollen an den Binnengrenzen (deren Ziel darin besteht, gewissen Mitgliedstaaten das Recht zu gewährleisten, Staatsangehörigen aus Drittstaaten, die sich legal auf dem Gebiet eines anderen Mitgliedstaates aufhalten, die Einreise in ihr Staatsgebiet zu verweigern) mit sich bringen würde;

angesichts der Tatsache, daß außerdem die gute Abwicklung dieses Binnenmarktes eine Konvergenz der relevanten Gesetzgebungen der Mitgliedstaaten verlangt, welche allerdings die Gesamtheit der gemeinschaftlichen und nationalen Bestimmungen zur Regelung der juristischen Lage der Staatsangehörigen aus Drittstaaten innerhalb der Mitgliedstaaten, in Betracht ziehen müssen,

formuliert folgende Bemerkungen.

2. Allgemeine Bemerkungen

2.1. Gemäß Artikel 7 a EGV ist die Gemeinschaft verpflichtet, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um den Binnenmarkt zu verwirklichen.

Der AdR stimmt zu, daß es zur Verwirklichung des Binnenmarktes erforderlich ist, Personenkontrollen an den Binnengrenzen abzuschaffen, um allen Personen die Möglichkeit zu geben, sich in diesem Markt frei und unbehindert zu bewegen. Der AdR nimmt erfreut zur Kenntnis, daß die Kommission Vorschläge unterbreitet, die sowohl der Verwirklichung des Binnenmarktes wie auch der Integration der Staatsangehörigen von Drittländern dienen.

2.2. Die Personenkontrollen an den Binnengrenzen hindern die Identität der Gemeinschaft gegenüber den europäischen Bürgern. Der Abbau von Polizei- und Zollformalitäten an den Binnengrenzen fördert ein Europa der Bürger.

Der AdR weist darauf hin, daß die Personenfreizügigkeit als eine der vier Grundfreiheiten zur Basis der Europäischen Union gehören und für den Bürger am unmittelbarsten erfahrbar ist.

2.3. Der AdR betont, daß die zusammen mit diesem Richtlinienvorschlag vorgelegten Vorschläge für eine richtlinie zur Beseitigung der Personenkontrollen an den Binnengrenzen (Dok. KOM (95) 347 endg.) und der Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinie 68/360/EWG zur Aufhebung der Reise- und Aufenthaltsbeschränkung für Arbeitnehmer der Mitgliedstaaten und ihrer Familien innerhalb der Gemeinschaft und der Richtlinie 73/148/EWG zur Aufhebung der Reise- und Aufenthaltsbeschränkung für Staatsangehörige der Mitgliedstaaten innerhalb der Gemeinschaft auf dem Gebiet der Niederlassung und des Dienstleistungsverkehrs (Dok. KOM (95) 348 endg.) einen wichtigen Fortschritt in Richtung eines Europas der Bürger bedeuten.

2.4. Bei der Verwirklichung des Abbaus der Personenkontrollen an den Binnengrenzen ist nach Auffassung des AdR sicherzustellen, daß eine Bedrohung der Sicherheit in den Mitgliedstaaten nicht erfolgt. Die durch den Abbau der Grenzkontrollen entstehenden Sicherheitsdefizite sind durch notwendige und angemessene Ausgleichsmaßnahmen zu kompensieren.

Der AdR hebt besonders hervor, daß ein unlösbarer Zusammenhang zwischen der Herstellung der vollen Freizügigkeit und der Schaffung von Ausgleichsmaßnahmen für die Erhaltung der öffentlichen Sicherheit besteht. Freiheit und Sicherheit müssen gleichermaßen gewährleistet sein.

2.4.1. In diesem Zusammenhang betont der AdR, daß auch der Vorschlag der Kommission für eine Richtlinie des Rates zur Beseitigung der Personenkontrollen an den Binnengrenzen (Dok. KOM (95) 347) einen wichtigen Beitrag zur Verwirklichung des Binnenmarktes darstellt. Nach Auffassung des AdR ist jedoch unabdingbare Voraussetzung für die Verabschiedung dieser Richtlinie die Schaffung von Ausgleichsmaßnahmen zur Aufrechterhaltung der inneren Sicherheit.

2.4.2. Nach Auffassung des AdR entstehen beim unkontrollierten Überschreiten der Binnengrenzen im EU-Binnenmarkt bei fehlenden Ausgleichsmaßnahmen nicht hinnehmbare Sicherheitsdefizite.

2.4.3. Die in der Einleitung des Richtlinienvorschlages von der Kommission genannten "Begleitmaßnahmen" sind zu konkretisieren, um dauerhaft die innere Sicherheit zu gewährleisten. Es sind weitere konkrete Ausgleichsmaßnahmen zu schaffen. Der AdR schlägt dabei eine Orientierung am Schengener Übereinkommen unter gleichzeitiger Berücksichtigung der in diesem Rahmen bereits erkennbaren Regelungsdefizite vor.

2.4.4. Vor einer Aufhebung der Personenkontrollen an den Binnengrenzen der EU ist es nach Auffassung des AdR erforderlich, daß die notwendigen Ausgleichsmaßnahmen realisiert sind.

In diesem Zusammenhang ist aus Sicht des AdR unabdingbare Voraussetzung, daß Maßnahmen zur Verbesserung der praktischen Zusammenarbeit, des Informationsaustausches und der Rechtshilfe geschaffen werden.

2.4.5. Daher fordert der AdR bezüglich des Vorschlages der Kommission für eine Richtlinie des Rates "Beseitigung der Personenkontrollen an den Binnengrenzen", daß die wesentlichen und erforderlichen Ausgleichsmaßnahmen ausdrücklich in die Richtlinie aufgenommen werden sollten.

2.4.6. Der AdR begrüßt, daß die Kommission zwei Jahre nach Inkrafttreten der Richtlinie und anschließend alle drei Jahre einen Bericht über die Durchführung der Richtlinie vorlegen wird und daß der AdR in den Beratungsprozeß eingebunden werden soll.

2.5. Bezüglich des Richtlinienvorschlages über die Reisefreiheit Staatsangehöriger von Drittländern innerhalb der Gemeinschaft (Dok. KOM (95) 346 endg.) weist der AdR darauf hin, daß sowohl bereits zwischen einzelnen Mitgliedsstaaten der Europäischen Union als auch innerhalb der gesamten Europäischen Union Teilbereiche der Richtlinie verwirklicht sind.

2.5.1. In den Benelux-Staaten besteht die Regelung, daß Drittausländer, die im Besitz einer Aufenthaltserlaubnis oder eines von den Behörden eines Benelux-Staates ausgestellten Sichtvermerkes sind, ohne weitere Formalitäten in das Hoheitsgebiet der beiden anderen Länder einreisen können.

2.5.2. Seit dem 26. März 1995 wird das Schengener Übereinkommen durch sieben Mitgliedstaaten (B, D, E, F, L, NL, P) angewandt.

In Kapitel 4 des Übereinkommens zur Durchführung des Übereinkommens von Schengen vom 14. Juni 1985 zwischen den Regierungen der Staaten der Benelux-Wirtschaftsunion, der Bundesrepublik Deutschland und der Französischen Republik betreffend den schrittweisen Abbau der Kontrollen an den gemeinsamen Grenzen sind die Voraussetzungen für den Reiseverkehr von Drittausländern geregelt. Die darin enthaltenen Bestimmungen gewähren Drittausländern innerhalb des Hoheitsgebiets der Vertragsstaaten weitestgehende Freizügigkeit.

So dürfen Drittausländer, die in allen Schengenstaaten visafrei sind, während eines Zeitraums von 3 Monaten innerhalb des Schengener Raums frei reisen, wenn und solange sie die sonstigen Einreisevoraussetzungen erfuellen (Artikel 19 SDÜ). Wenn die Visapflicht nur in einem oder in einigen Schengener Staaten besteht, muß der Ausländer nur dann ein Visum haben, wenn er sich in einen solchen Staat begeben will.

Von besonderer Bedeutung ist die Regelung des Artikels 21 SDÜ, wonach auch Drittausländer, die im Besitz eines gültigen Aufenthaltstitels einer Vertragspartei sind, 3 Monate lang frei im Gebiet der anderen Schengenstaaten reisen dürfen. Dies stellt einen erheblichen rechtlichen und praktischen Fortschritt für in den Schengenstaaten ansässige Drittausländer dar, die für den Besuch in einem anderen Vertragsstaat bisher ein Visum benötigten.

In diesem Zusammenhang hebt der AdR hervor, daß die Freistellung von Personenkontrollen nicht das Recht auf Einreise in einen Vertragsstaat beinhaltet.

2.5.3. Mit dem Beschluß des Rates vom 30. November 1994 () über die vom Rat aufgrund von Artikel K. 3 Absatz 2 Buchstabe b) des Vertrages über die Europäische Union beschlossenen gemeinsame Maßnahmen über Reiseerleichterungen für Schüler von Drittstaaten mit Wohnsitz in einem Mitgliedsstaat für innergemeinschaftliche Gruppenreisen von Schülern, denen Staatsangehörige sowohl von EG-Ländern als auch von Drittländern angehören, weitestgehende Freizügigkeit geschaffen worden. Dieser Personenkreis kann im Klassenverbund ohne Visum und eigenes Reisedokument in andere Mitgliedstaaten reisen. Die fehlenden eigenen Reisedokument werden durch eine Sammelliste ersetzt.

Diese gemeinsame Maßnahme des Rates ist auf eine bessere Integration von Drittausländern, die sich rechtmäßig in der Europäischen Union aufhalten, ausgerichtet. Der AdR bedauert, daß die gemeinsame Maßnahme nur die Erleichterung für Gruppenreisen von Schülern schafft und nicht - wie ursprünglich vorgesehen - auch Erleichterungen für Drittausländer mit unbefristeter Aufenthaltsgenehmigung und sonstige Gruppenreisen (z. B. Sportvereine und kulturelle Begegnungsfahrten) geschaffen hat.

Gleichwohl ist nach Meinung des AdR die gemeinsame Maßnahme ein Signal für Europa, das die Freizügigkeit ohne bürokratische Hindernisse verwirklichen und ein Raum ohne Binnengrenzen auch im alltäglichen leben für junge Menschen erfahrbar machen will.

2.6. Im Zusammenhang mit der Erbringung von Dienstleistungen europäischer Unternehmen, die Arbeitnehmer mit der Staatsangehörigkeit eines Drittlandes beschäftigen, weist der AdR auf die Entscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft vom 9. August 1994 (Rechtssache C 43/93 - R. Van der Elst) hin, wonach ordnungsgemäß und dauerhaft beschäftigte Arbeitnehmer, die Staatsangehörige dritter Länder sind und bei einem Unternehmen beschäftigt sind, das in einem Mitgliedsstaat niedergelassen ist und Dienstleistungen in einem anderen Mitgliedsstaat der Europäischen Union erbringt, das Recht auf Einreise in den anderen Mitgliedsstaat haben. Allerdings ist hierzu noch Voraussetzung für die Einreise in den Mitgliedsstaat, in dem die Dienstleistung erbracht werden soll, daß die von diesem Staat festgelegten Einreisebedingungen durch die betreffenden Personen erfuellt werden. Der AdR weist darauf hin, daß sofern in diesem Zusammenhang Visapflicht besteht, diese von den betreffenden konsularischen Vertretungen kurzfristig ausgestellt werden.

3. Besondere Bemerkungen

3.1. Rechtsgrundlage

3.1.1. Nach Auffassung des AdR umfaßt der freie Personenverkehr im sinne von Artikel 7 a EGV die Personenfreizügigkeit aller Personen - unabhängig von deren Staatsangehörigkeit - innerhalb der Europäischen Union.

3.1.2. Dessen ungeachtet gibt der AdR zu bedenken, daß der europäische Gesetzgeber gemäß Artikel K 1 Nr. 3 EUV die Politik gegenüber den Staatsangehörigen dritter Länder als eine Angelegenheit von gemeinsamem Interesse der Mitgliedstaaten betrachtet hat. Zu dieser Politik gehört auch die Festlegung der Voraussetzung für die Einreise und den Verkehr von Staatsangehörigen dritter Länder im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten.

3.1.3. Der AdR bestätigt die Auffassung der Kommission, die diese bei der Beschlußfassung des Rates aufgrund von Artikel K 3 Absatz 2 Buchstabe b) des Vertrages über die Europäische Union beschlossene gemeinsamen Maßnahmen über Reiseerleichterungen für Schüler von Drittstaaten mit Wohnsitz in einem Mitgliedsstaat protokollarisch erklärt hat (Rats Dok 11701/94, S. 8), daß die gemeinsame Maßnahme die Frage der gemeinschaftlichen Zuständigkeiten in diesem Bereich keineswegs präjudiziere und die Kommission sich vorbehalte, Vorschläge für gemeinschaftliche Rechtsvorschriften vorzulegen, die insbesondere Kurzreisen von Staatsangehörigen von Drittländern betreffen.

3.1.4. In diesem Zusammenhang gibt der AdR zu bedenken, ob es im Hinblick auf die Bestimmungen in Artikel K 1 Nr. 3 EUV zulässig ist, eine Ausdehnung der gemeinschaftlichen Rechtssetzungskompetenzen auf einen Teilbereich der Politik gegenüber den Staatsangehörigen dritter Länder vorzunehmen.

3.1.5. Dessen ungeachtet ist der AdR der Überzeugung, daß das Ziel der vorgeschlagenen Richtlinie die Verwirklichung des Binnenmarktes ist und der Beseitigung einer der Ursachen für die Aufrechterhaltung der Personenkontrollen an den Binnengrenzen dient. Demnach vertritt auch der AdR die Auffassung, daß der Richtlinienvorschlag auf Artikel 100 EGV zu stützen ist.

3.2. Integrationspolitik der Regionen

3.2.1. Der AdR weist darauf hin, daß die Regionen der Europäischen Union versuchen, die Angehörigen von Drittstaaten durch eine verbesserte Integrationspolitik aus der Isolation zu befreien um die sozialen Konflikte zu entschärfen. Die Regionen sind prädestinierter als die nationalen Ebene, diese Aufgaben zu erfuellen, da sie mit den sozialen Strukturen vor Ort besser vertraut sind und schneller aktiv werden können.

3.2.2. Der AdR stellt fest, daß neben der Gewährung der Freizügigkeit eine positive Integration auch durch Maßnahmen aus den Bereichen der Bildungs- und Kulturpolitik unterstützt werden kann.

3.2.3. Die Steuerung der Zuwanderungsströme und die Integration legaler Zuwanderer kann nach Auffassung des AdR nur in einzelnen Schritten erfolgen. Angesichts der unterschiedlichen materiell ausländerrechtlichen Bestimmungen in den einzelnen Staaten der Europäischen Union ist auch eine Klärung der gemeinsamen Einreisevoraussetzungen und des Aufenthaltsrechts für legal in der Union ansässige Drittausländer erforderlich. Der AdR ist in diesem Zusammenhang erfreut darüber, daß die Innenminister der Europäischen Union in Brüssel eine gemeinsame Visaliste verabschiedet haben. Nach Auffassung des AdR sollte auch in den Verhandlungen zur Regierungskonferenz 1996 geprüft werden, ob nicht wesentliche Bereiche der in Artikel K 1 Nr. 3 EUV vereinbarten Zusammenarbeit in der Einwanderungspolitik in eine gemeinschaftliche Zuständigkeit überführt werden soll, um einen Beitrag zur Bekämpfung der illegalen Einwanderung und der unkontrollierten Binnenwanderung zu leisten.

3.2.4. Zur Vermeidung unkontrollierter Binnenwanderung und um eine Kongruenz zu den nationalen ausländerrechtlichen Bestimmungen zu erhalten, fordert der AdR eine Einschränkung der Richtlinie dahingehend, daß die Reisefreiheit dann nicht gewährt wird, wenn die behördliche Genehmigung oder der Sichtvermerk eines Mitgliedstaates räumliche Beschränkungen aufweisen.

4. Schlußfolgerungen

4.1. Der AdR begrüßt die Richtlinienvorschläge der Kommission zur Gewährung der Reisefreiheit für Staatsangehörige von Drittländern und der Beseitigung der Personenkontrollen an den Binnengrenzen als einen wichtigen Beitrag zur Verwirklichung der mit dem Binnenmarkt gewährten Freizügigkeit des Personenverkehrs.

4.2. Die Reisefreiheit, die Drittausländern Kurzaufenthalte in allen Mitgliedstaaten der Union ermöglicht, fördert das innergemeinschaftliche Reisen und den Tourismus.

4.3. Allerdings darf die Gewährung der Reisefreiheit von Staatsangehörigen aus Drittstaaten und die Beseitigung der Personenkontrollen nicht zu Lasten der öffentlichen Sicherheit gehen. Der AdR betont, daß entstehende Sicherheitsdefizite durch Ausgleichsmaßnahmen zu kompensieren sind.

Aus Sicherheitsgründen ist es unerläßlich, sich auch nach Einführung von Maßnahmen der dritten Säule noch mit dem Vorschlag der Richtlinie zu beschäftigen.

4.4. Schließlich fordert der AdR zur besseren Durchsetzung der Freizügigkeit des Personenverkehrs von EU-Bürgern und Staatsangehörigen von Drittstaaten im Binnenmarkt, im Zuge der Regierungskonferenz 1996 wesentliche Themenfelder der Innen- und Rechtspolitik von der intergouvernementalen Zusammenarbeit in den EG-Vertrag zu überführen.

Geschehen zu Brüssel am 18. Januar 1996.

Der Präsident des Ausschusses der Regionen

Jacques BLANC

() Dok. KOM (95) 346 endg.

() Dok. KOM (95) 347 endg.

() Dok. KOM (95) 348 endg.

() ABl. Nr. L 327 vom 19. 12. 1994, S. 1.