DE Amtsblatt der Europäischen Union C 277/117

Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zum Thema „Ratingagenturen“

KOM(2008) 704 endg. – 2008/0217 (COD)

(2009/C 277/25)

Berichterstatter: Peter MORGAN

Der Rat beschloss am 1. Dezember 2008, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss gemäß Artikel 95 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu folgender Vorlage zu ersuchen:

Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über Ratingagenturen

KOM(2008) 704 endg. – 2008/0217 (COD).

Die mit den Vorarbeiten beauftragte Fachgruppe Wirtschafts- und Währungsunion, wirtschaftlicher und sozialer Zusammenhalt nahm ihre Stellungnahme am 1. April 2009 an. Berichterstatter war Peter Morgan.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 453. Plenartagung am 13./14. Mai 2009 (Sitzung vom 13. Mai) mit 157 gegen 4 Stimmen bei 5 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme:

1. Schlussfolgerungen und Empfehlungen

1.1. Hintergrund dieser Stellungnahme ist die schlimmste Wirtschaftskrise in Friedenszeiten seit achtzig Jahren. Sie fügt den Interessen von Arbeitgebern, Arbeitnehmern und allen anderen vom EWSA vertretenen Gruppen sowie der Zivilgesellschaft im Allgemeinen schweren Schaden zu. Unternehmen gehen in Konkurs, die Beschäftigungsrate sinkt, Häuser werden gepfändet, Ruhegehälter geraten in Gefahr, Unruhen breiten sich aus und Regierungen stürzen. Eine Grundursache dieser Krise ist die Arbeit der nicht regulierten Kreditbewertungsagenturen (CRA). Diese Ratingagenturen spielen eine zentrale Rolle für das Funktionieren des Finanzsystems und dürfen deshalb nicht unbeaufsichtigt bleiben. Die Selbstregulierung ist auf dramatische Weise gescheitert, und die Branche hat sich skandalös verhalten. Der EWSA unterstützt den Plan der Regulierung und Registrierung der Ratingagenturen vorbehaltlos.

1.2. Aus historischen Gründen ist die Tätigkeit des Ratings heute ein globales Oligopol, in dem drei große Ratingagenturen, nämlich Fitch, Moody’s und S&P, tätig sind. Diese Firmen haben zwar ihren Sitz in den USA, erbringen aber auch das Gros der Ratingdienstleistungen in der Europäischen Union. Ratingagenturen müssen in den USA seit 2007 bei der Wertpapieraufsichtsbehörde (SEC) registriert sein. In der Europäischen Union besteht bisher keine Registrierungspflicht. Die Registrierung ist offenkundig eine Vorstufe der Regulierung.

1.3. Seit 2007 ist ein drastischer Anstieg bei Zahlungsverzügen und Zwangsvollstreckungen für Subprime-Hypotheken (zweitklassige Hypotheken) in den USA zu verzeichnen, was auf den Märkten für durch Wohnimmobilien hypothekengedeckte Wertpapiere (RMBS) und CDO (Collateralised Debt Obligations), die mit diesen Wertpapieren verknüpft sind, Turbulenzen ausgelöst hat. Als sich das Ergebnis dieser Wertpapiere weiter verschlechterte, senkten die drei bei der Bewertung dieser Instrumente aktivsten Ratingagenturen das Rating für eine große Zahl der Fälle, in denen sie eine Bewertung vorgenommen hatten. Die Leistung der Ratingagenturen bei der Bewertung dieser strukturierten Finanzierungsprodukte warf Fragen hinsichtlich der Genauigkeit ihrer Bewertungen im Allgemeinen sowie zur Integrität des Ratingprozesses insgesamt auf.

1.4. Im Jahre 2006 legte die Kommission ihren Regulierungsansatz für Ratingagenturen fest und erklärte, dass sie die Entwicklungen in diesem Bereich sehr genau verfolgen werde. Im Oktober 2007 einigten sich die EU-Finanzminister auf Schlussfolgerungen zur Krise, die einen Vorschlag zur Bewertung der Rolle der Ratingagenturen und zur Behebung etwaiger Mängel umfassten. Nach einer breit angelegten Anhörung und unter Berücksichtigung des Geschehens in anderen Ländern hat die Kommission diesen Entwurf einer Verordnung vorgelegt.

1.5. Mit dem Vorschlag sollen vier Hauptziele verfolgt werden:

— Erstens Gewährleistung, dass Ratingagenturen Interessenkonflikte im Ratingprozess vermeiden oder zumindest angemessen handhaben;

— zweitens Verbesserung der Qualität der von den Ratingagenturen angewandten Methoden und der von ihnen abgegebenen Ratings;

— drittens Erhöhung der Transparenz durch die Festlegung von Angabepflichten für die Ratingagenturen;

— viertens Schaffung eines effizienten Registrierungs- und Aufsichtsrahmens, mit dem eine Ausnutzung der Unterschiede zwischen den EU-Rechtsordnungen verhindert wird.

1.6. Nachdem die Kommission ihre Regulierungsvorschläge veröffentlicht hatte, hat auch die De-Larosière-Gruppe ihren Bericht vorgelegt. Zu den Ratingagenturen gibt sie folgende Empfehlungen:

— In der Europäischen Union sollte eine stärker mit Kompetenzen ausgestattete europäische Wertpapierregulierungsbehörde (CESR) für die Registrierung und Beaufsichtigung von Ratingagenturen zuständig sein.

— Das Geschäftsmodell, die Finanzierung und der Grad der Trennung der Rating- von den Beratungstätigkeiten der Ratingagenturen sollte einer grundlegenden Prüfung unterzogen werden.

— Die Verwendung von Ratings in Finanzvorschriften sollte mit der Zeit deutlich reduziert werden.

— Das Rating für strukturierte Produkte sollte durch die Einführung gesonderter Kodi¬zes für diese Produkte umgestaltet werden.

Diese Empfehlungen werden in den entsprechenden Abschnitten der Stellungnahme erörtert.

Darüber hinaus zog die Gruppe folgenden Schluss: „Diese regulatorischen Änderungen müssen mit einer sorgfältigeren Prüfung und Beurteilung durch die Anleger und einer besseren Aufsicht einhergehen“. Der EWSA schließt sich dieser Feststellung nachdrücklich an.

1.7. Der Ausschuss der Ständigen Vertreter (AStV) hat die Regulierungsvorschläge der Kommission ebenfalls geprüft. Der EWSA unterstützt den Vorschlag, in Drittländern erstellte Ratings bestätigen zu lassen.

1.8. Generell befürwortet der EWSA die Vorschläge der Kommission. Die Ratingagenturen haben bei der Entwicklung und Glaubwürdigkeit strukturierter Produkte, die sich als „vergiftet“ erwiesen und Vermögen im Wert von Hunderten Milliarden Dollar vernichtet haben, eine maßgebliche Rolle gespielt. Die Bestimmungen der vorgeschlagenen Verordnung sind das Mindeste, was unter diesen Umständen notwendig ist. Ferner ist der EWSA der Auffassung, dass die Vorschriften für eine gut geführte Ratingagentur keine ungebührliche Belastung darstellen werden.

1.9. Ratingagenturen nehmen in der Finanzdienstleistungsbranche eine privilegierte Stellung ein, weil regulierte Unternehmen in diesem Sektor erstklassige Wertpapiere halten müssen. Auf beiden Seiten des Atlantiks haben die Behörden entschieden, nur sehr wenige Ratingagenturen zu regulatorischen Zwecken anzuerkennen. Der EWSA fordert die Kommission auf, den neuen Registrierungsprozess zu nutzen, um das Ratinggeschäft für neue Ratingagenturen zu öffnen und insbesondere die Gründung einer unabhängigen europäischen Agentur zu fördern, und die Finanzregulierung so zu fassen, dass Ratings von allen in der EU registrierten Ratingagenturen zu regulatorischen Zwecken anerkannt werden. Für neue Ratingagenturen wird es nicht einfach sein, sich zu etablieren und Glaubwürdigkeit zu erlangen. Der Aufstieg des Unternehmens Fitch Ratings in den vergangenen zehn Jahren, finanziert von einer französischen Holding, zeigt jedoch, dass es möglich ist.

1.10. Hauptgrund für das Oligopol der Ratingagenturen ist die Regulierung der Finanzdienstleistungen, durch die Vertrauen in die Bewertung der Kapitalrücklagen gesetzt wird. Der EWSA fordert die Regulierungsbehörden der EU auf, sich nicht über Gebühr auf Ratings zu stützen, insbesondere angesichts der jüngsten Erfahrungen mit einigen Ratings, die sich als wertlos herausstellten. Dies entspricht der Empfehlung der De-Larosière-Gruppe, dass die Nutzung von Ratings für die Finanzregulierung mit der Zeit deutlich reduziert werden sollte.

1.11. In diesem Zusammenhang ersucht der EWSA die Kommission auch, sich mit der Frage des Haftungsausschlusses von Ratingagenturen zu befassen. Da wegen des Haftungsausschlusses die Ratings tendenziell wertlos sind, können solche Ratings keine echte Grundlage für die Festlegung der gesetzlichen Kapitalanforderungen sein. Hier sind Schritte zu unternehmen, damit die Ratingagenturen für ihre Bewertungen die Verantwortung übernehmen. Echte Irrtümer können toleriert werden, mangelnde Sorgfalt nicht.

1.12. Der EWSA hat nichts gegen den Vorschlag, dass Ratingagenturen eine juristische Person mit Sitz in der Gemeinschaft sein müssen und dass die Zuständigkeit für sie bei der Regulierungsbehörde des Herkunftsmitgliedstaats liegen soll. Die Kommission hat ihre Auffassung dargelegt, warum die Regulierung und Aufsicht nicht an ein zentrales Gremium übertragen werden sollten. Dies steht zwar im Widerspruch zur Empfehlung der De-Larosière-Gruppe, aber der EWSA lehnt nicht von vornherein die Schaffung einer neuen Aufsichtsbehörde auf EU-Ebene ab, sofern sich die Regelungen für die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten als nicht ausreichend erweisen sollten.

1.13. Der EWSA begrüßt die Tatsache, dass es sich nicht um eine „zahnlose“ Verordnung handeln soll. Zu den Aufsichtsmaßnahmen, die den zuständigen Behörden zur Verfügung stehen, gehören der Widerruf der Registrierung und die Einleitung eines Strafverfahrens. In Fällen groben beruflichen Fehlverhaltens und mangelnder Sorgfalt müssen Strafen verhängt werden können, die wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sind. Sie müssen in allen Mitgliedstaaten einheitlich angewendet werden. Nach Meinung des EWSA sollte dies durch den Ausschuss der Europäischen Wertpapierregulierungsbehörden (CESR) koordiniert werden.

1.14. Organisatorisch spielen unabhängige, nicht geschäftsführende Direktoren eine entscheidende Rolle. Der EWSA ist der Auffassung, dass verbindlich vorgeschrieben sein muss, dass jede Besetzung einer nicht geschäftsführenden Stelle vorab von der zuständigen Behörde zu genehmigen ist. Eine solche Zustimmung ist für den vorgeschlagenen Rahmen unabdingbar.

1.15. Der EWSA fordert die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten auf, im Rahmen ihrer organisationsbezogenen Überwachung den Zusammenhang zwischen dem Ratinggeschäft und den Erwartungen von Anteilseignern aufmerksam zu beobachten. Das Geschäftsmodell einer Ratingagentur lässt sich nicht ohne weiteres mit dem Ethos eines öffentlichen Unternehmens vereinbaren. Besonderes Augenmerk sollte der Struktur von Prämien für die Geschäftsführung gelten. Die De-Larosière-Gruppe hat sich ebenfalls in diesem Sinne geäußert und eine weitere Überprüfung des Geschäftsmodells von Ratingagenturen gefordert. Dieser Forderung schließt sich der EWSA an.

1.16. Der EWSA begrüßt die Bestimmungen von Artikel 7. Die Veröffentlichung der Methoden wird deutlich machen, ob Ratings über abgekürzte Verfahren oder Umgehungen zustande gekommen sind. Außerdem ist die Ratingagentur jetzt verpflichtet, ihre Informationsquellen zu prüfen und sicherzustellen, dass diese für die Erstellung eines Ratings hinreichend zuverlässig sind. Ebenso wichtig ist, dass die Vorschriften, die für die Änderung von Methoden und Annahmen gelten, wären sie in Kraft gewesen, die RMBS-Fehlbewertungen bereits lange vor 2007 zu Tage gebracht hätten.

1.17. Was die Offenlegung anbelangt, so nimmt der EWSA mit besonderer Genugtuung zur Kenntnis, dass die EU bei strukturierten Produkten weiter geht als die USA, indem sie verlangt, dass mögliche Anleger auf die eine oder andere Art auf die potenziell „toxischen“ Merkmale dieser Produkte hingewiesen werden. Die De-Larosière-Gruppe hat die Anwendung eines gesonderten Kennzeichnungssystems empfohlen. Diesen Weg würde auch der EWSA bevorzugen.

1.18. Einwände gegen gesonderte Ratingsymbole für strukturierte Produkte richten sich vor allem dagegen, dass Anleihen mit dieser speziellen Kennzeichnung nach den erfolgten massiven Herabstufungen als minderwertige Anlagen angesehen werden könnten. Dies wäre aus Sicht des EWSA nichts Schlechtes, bis das Ratingansehen solcher Anleihen wieder hergestellt ist.

1.19. Den unterschiedlichen generellen Offenlegungsvorschriften für regulatorische und für marktpolitische Zwecke kann mit zwei Vorbehalten zugestimmt werden. Aus Sicht des EWSA sollte in der EU-Regelung die Bestimmung zu halbjährlichen Offenlegungen von Ausfallquoten sehr konkret gefasst sein und die 5 %-Offenlegungsregel sollte vom CESR überprüft werden.

1.20. Auf beiden Seiten des Atlantiks wurde die Sorge laut, dass die Regulierungssysteme der USA und der EU einander widersprechende Vorschriften enthalten könnten. Man regte sogar ein weltweit einheitliches System an. Der EWSA ist mit dem vorgeschlagenen EU-System zufrieden und erwartet nicht, das es mit dem US-amerikanischen System in Konflikt gerät. Wenn Unternehmen unterschiedliche Normen unterschiedlicher Systeme erfüllen müssen, werden üblicherweise Maßnahmen auf der Grundlage des „größten gemeinsamen Teilers“ festgelegt. Es besteht kein Grund, warum im vorliegenden Fall nicht ebenso vorgegangen werden kann.

2. Einleitung

2.1. Durch private Wohnimmobilien besicherte Anleihen (RMBS) werden durch einen „Arrangeur“ oder Konsortialführer eingerichtet, im Allgemeinen eine Investmentbank, die ein Portfolio von Hypothekarkrediten — in der Regel Tausende von Einzelkrediten — zu einem Fonds schnürt. Der Fonds gibt durch das Portfolio verbriefte Wertpapiere aus. Der Fonds verwendet die Einnahmen aus den Wertpapieren, um das Kreditportfolio zu erwerben. Der Gesamtbetrag der monatlichen Zins- und Tilgungszahlungen in das Portfolio von den einzelnen Hypthekarkrediten wird verwendet, um monatliche Zins- und Tilgungszahlungen an RMBS-Investoren zu leisten. Die Umwandlung dieser Bündel unsicherer Subprime-Kredite in Produkte mit AAA-Rating geschieht im Wesentlichen auf drei Wegen: (i) Aufteilung der RMBS in Tranchen geordnet nach Sicherheit und Ertrag; (ii) Übersicherung, so dass der Wert des Hypothekenportfolios den Wert der RMBS überschreitet, (iii) Zinsüberschüsse, so dass die aus dem Portfolio fälligen Hypothekenzinsen die Höhe der auszuzahlenden RMBS-Zinsen überschreiten. Zudem lag die Annahme zugrunde, dass die Immobilienpreise weiter steigen würden.

2.2. CDO (Collateralized Debt Obligations) beruhen auf einem ähnlichen Konzept, nur mit dem Unterschied, dass nicht Hypotheken, sondern Schuldtitel verwendet werden. Die Verwendung von RMBS in CDO-Sicherheitsportfolios ist von 43,3 % im Jahre 2003 auf 71,3 % im Jahre 2006 gestiegen, wodurch praktisch auf dem ersten Kartenhaus ein zweites errichtet wurde. Die Börsenaufsichtsbehörde der USA (U.S. Securities & Exchange Commission - SEC) fand eine interne E-Mail einer Ratingagentur, in der der CDO-Markt als „Monstrum“ bezeichnet wurde.„Wir können nur hoffen, dass wir alle wohlhabend und im Ruhestand sind, ehe dieses Kartenhaus zusammenfällt“.

2.3. Ein entscheidender Schritt bei der Schaffung und dem schließlichen Verkauf von zweitklassigen RMBS oder CDO ist die Erstellung eines Ratings für jede aus dem Fonds emittierte Tranche. Im August 2007 leitete die SEC eine Untersuchung der Rolle der Ratingagenturen in den Turbulenzen ein. Im Mittelpunkt der Untersuchung stand die Art und Weise, wie Ratingagenturen RMBS und CDO bewerteten. Dazu wurde vor allem Folgendes überprüft:

a) Ratingmaßnahmen, -abläufe und -praktiken, einschließlich Modelle, Methoden, Annahmen, Kriterien und Protokolle;

b) Zweckdienlichkeit ihrer Offenlegung;

c) die Frage, ob die Ratingagenturen ihre eigenen Verfahren einhalten;

d) die Wirksamkeit von Verfahren bei Interessenkonflikten;

e) die Frage, ob Ratings durch Interessenkonflikte über Gebühr beeinflusst wurden.

2.4. Folgende allgemeine Ergebnisse wurden veröffentlicht:

a) RMBS und CDO haben seit 2002 an Zahl und Komplexität erheblich zugenommen; einige Ratingagenturen hatten Schwierigkeiten, diesen Zuwachs insbesondere der CDO zu bewältigen, was sich auf die Vollständigkeit des Ratings auswirkte.

b) Maßgebliche Aspekte des Ratingprozesses, wie etwa Ratingkriterien, wurden nicht immer offengelegt; Anpassungen „abseits des Modells“ wurden ohne belegte Begründung vorgenommen.

c) Keine der Agenturen verfügte über dokumentierte Verfahren für das Rating von RMBS und CDO oder wandte konkrete Maßnahmen und Verfahren zur Ermittlung oder Behebung von Fehlern in ihren Modellen oder Methoden an.

d) Die Ratingagenturen hatten damit begonnen, neue Praktiken anzuwenden, um die Ratinginformationen zu überprüfen, die sie von Emittenten erhielten, aber bis dahin waren die Ratingagenturen weder verpflichtet, in RMBS-Portfolios enthaltene Informationen nachzuprüfen, noch forderten sie von den Emittenten, bei diesen Portfolios Due-Diligence-Prüfungen vorzunehmen.

e) Die Ratingagenturen haben wichtige Schritte im Ratingprozess, wie etwa die Begründung für Abweichungen von ihren Modellen und für Handlungen und Entscheidungen der Ratingausschüsse, auch die Anwesenheit wichtiger Akteure in Ratingausschüssen, nicht immer dokumentiert.

f) Die Verfahren der Ratingagenturen zur Beaufsichtigung laufender Ratings scheinen nicht so tragfähig gewesen zu sein wie die Verfahren der Anfangsbewertung; fehlende Ressourcen wirkten sich auf die Zeitnähe der Beaufsichtigung aus, die durchgeführte Beaufsichtigung war mangelhaft dokumentiert, und es fehlte an schriftlich niedergelegten Verfahren.

g) Es wurden Probleme bei der Handhabung von Interessenkonflikten und deren Wirkung auf den Ratingprozess festgestellt; maßgebliche Akteure des Ratingprozesses durften an Beratungen über Entgelte teilnehmen.

h) Die Verfahren der Innenrevision waren sehr unterschiedlich; nur bei einer der drei Agenturen wurden die Kontrollen zur Einhaltung als ausreichend angesehen.

2.5. Das Geschäftsmodell der Branche birgt zwangsläufig einen Konflikt, weil der Anleiheemittent für die Bewertung bezahlt, aber bei strukturierten Produkten verschärft er sich noch, denn (i) der Arrangeur ist der Gestalter der Anleihe, so dass sie flexibel gestaltet werden kann, um ihre Bewertung zu optimieren. Zudem kann der Arrangeur auch die Ratingagentur wählen, die eine günstige Bewertung abgeben wird, und (ii) es besteht eine hohe Konzentration an Arrangeuren.

2.6. Bei einer Stichprobe von 642 RMBS-Geschäften wurden 80 % davon von nur zwölf Arrangeuren abgewickelt; bei einer Stichprobe von 368 CDO entfielen 80 % auf elf Arrangeure; zwölf der 13 größten RMBS-Emissionsbanken waren auch die zwölf größten CDO-Emittenten. Der Zusammenhang zwischem dem Einfluss der Arrangeure auf die Wahl der Ratingagentur und der hohen Konzentration von Arrangeuren mit einem solchen Einfluss hat offenbar die Interessenkonflikte noch verstärkt, die mit dem Vergütungsmodell, bei dem der Emittent das Rating bezahlt, zwangsläufig verbunden sind.

2.7. Die SEC hat ihre Untersuchungsergebnisse im Juli 2008 veröffentlicht und bereits Regulierungsvorschläge zur Konsultation vorgelegt. Am 3. Dezember 2008 wurden in den USA neue Vorschriften veröffentlicht. Die EU-Kommission hat ihren Verordnungsentwurf (KOM(2008) 704 endg.) am 12. November 2008 vorgelegt, und auf diesen bezieht sich die vorliegende Stellungnahme.

2.8. Die Untersuchungen waren nicht auf die Regulierungsbehörden beschränkt. Am 18. Oktober 2008 druckte die „Financial Times“ (FT) einen Enthüllungsbericht über die Rolle der Firma Moody’s in der Subprime-Krise, den diese nicht widerlegen konnte. Einige Feststellungen aus diesem Artikel sind in den Punkten 2.9 bis 2.12 wiedergegeben.

2.9. Moody’s ging 2000 an die Börse. Nach der Börseneinführung vollzog sich ein drastischer Wandel. Es kam zu einer plötzlichen Ausrichtung auf den Gewinn. Die Geschäftsführung erhielt Aktienanteile. Der gesamte Schwerpunkt verschob sich. Moody’s meldete die höchsten Gewinnspannen aller Unternehmen im S&P-500-Index. Diese Position hielt die Firma fünf Jahre hintereinander. Ihre Aktien stiegen in den ersten vier Börsenjahren um 500 %, als der übrige Markt am Boden lag. Die Gewinne von Moody’s schnellten innerhalb von zehn Jahren um 900 % nach oben.

2.10. In den ersten Tagen des neuen Jahrtausends war es für CDO nahezu unmöglich, von Moody’s eine AAA-Bewertung zu erhalten, wenn sie fast vollständig mit Hypotheken besichert waren. Die Agentur verfolgte über Jahre eine Politik der „Fächerung“, die verhinderte, dass homogene Besicherungen die höchste Bewertung erhielten. Dadurch verlor Moody’s Marktanteile, weil die beiden Mitwettbewerber nicht mit derselben Umsicht handelten. Moody’s hob die Vorschrift 2004 auf, und daraufhin schoss ihr Marktanteil in die Höhe.

2.11. Im Jahre 2006 begann Moody’s mit der Bewertung von CPDO (Constant Proportion Debt Obligations). Sie erhielten die Höchstnote AAA. Die Ratingagentur Fitch, die nicht zur Bewertung von CPDO aufgefordert wurde, erklärte, ihre Modelle würden solche Anleihen knapp oberhalb der Grenze zu Anleihen mit hohem Ausfallrisiko („Junk Grade“) einstufen. CPDO waren Berichten zufolge das lukrativste Instrument, das Moody’s jemals zu bewerten hatte. Anfang 2007 wurde im Computercode für die Simulation der Wertentwicklung von CPDO ein Fehler festgestellt. Wie sich herausstellte, war das Produkt um immerhin vier Noten zu hoch eingestuft worden. Der Fehler wurde den Investoren und Kunden nicht mitgeteilt. Die Codierung wurde danach so geändert, dass sie erneut AAA-Bewertungen ergab. Erst später, nachdem die „Financial Times“ den Fehler enthüllt hatte, wurden interne Disziplinarverfahren eingeleitet.

2.12. Mitte 2007 war der Zusammenbruch des Immobilienmarktes in den USA bereits in vollem Gange. Moody’s sah ein, dass seine Modelle ungeeignet waren. Die Agentur begann im August 2007, mit Hypotheken besicherte Anleihen herunterzustufen, und die Krise nahm ihren Anfang. In den letzten Monaten des Jahres stufte Moody’s mehr Anleihen herunter als in den vorhergehenden 19 Jahren zusammengenommen. Moody’s beharrt darauf, dass es den Beginn der Kreditkrise auf keinen Fall habe vorhersehen können, doch es hatte seine statistischen Grundannahmen über den US-amerikanischen Hypothekenmarkt seit 2002 nicht aktualisiert. Eigene Mitarbeiter diskutierten das Problem 2006, aber es fehlte an den Ressourcen, um die notwendige Überprüfung und Neubewertung vornehmen zu können.

2.13. Die von der SEC ermittelten Fakten wie auch die Einzelbeispiele, die die „Financial Times“ vorlegte, zeigen, dass viele Veränderungen notwendig sind, wenn die Ratingagenturen die Aufgaben erfüllen und den Standards gerecht werden sollen, die von ihnen erwartet werden.

3. Wesentlicher Inhalt der vorgeschlagenen Verordnung

Registrierungs- und Aufsichtsrahmen

3.1. In Artikel 2 heißt es, dass die Verordnung für Ratings gilt, die zu regulatorischen Zwecken verwendet werden, während laut Artikel 4 Finanzinstitute für regulatorische Zwecke nur Ratings von Ratingagenturen verwenden dürfen, die ihren Sitz in der Gemeinschaft haben und gemäß dieser Verordnung registriert sind.

3.2. Artikel 12 besagt, dass eine Ratingagentur eine Registrierung beantragen kann, um so zu gewährleisten, dass ihre Ratings für regulatorische Zwecke verwendet werden können, sofern es sich dabei um eine juristische Person mit Sitz in der Gemeinschaft handelt. Die zuständige Behörde des Herkunftsmitgliedstaats registriert die Ratingagentur, wenn sie die in der Verordnung festgelegten Voraussetzungen erfüllt. Die Registrierung ist in der gesamten Gemeinschaft gültig.

3.3. Der Registrierungsantrag ist an den CESR (Ausschuss der Europäischen Wertpapierregulierungsbehörden) zu richten, der ihn an den zuständigen Herkunftsmitgliedstaat übermittelt (Artikel 13), wo er geprüft (Artikel 14) und dann durch den Herkunftsmitgliedstaat in Absprache mit dem CESR zugelassen oder abgelehnt wird (Artikel 15). Die Verordnung enthält auch Vorschriften über einen Widerruf der Registrierung, wenn die Ratingagentur die Voraussetzungen nicht mehr erfüllt (Artikel 17). Ratingagenturen müssen einen Registrierungsantrag innerhalb von sechs Monaten nach Inkrafttreten der Verordnung stellen (Artikel 35).

3.4. In Artikel 20 werden die Befugnisse der zuständigen Behörden genannt. Sie dürfen sich nicht in den Inhalt der Ratings einmischen. Sie dürfen allerdings

— Unterlagen aller Art einsehen und Kopien von ihnen machen oder erhalten;

— von jeder Person Auskünfte verlangen und, falls notwendig, eine Person vorladen und vernehmen;

— angekündigte und unangekündigte Ermittlungen vor Ort durchführen;

— Aufzeichnungen von Telefongesprächen und Datenübermittlungen anfordern.

3.5. In Artikel 21 werden die Aufsichtsmaßnahmen aufgeführt, die den zuständigen Behörden zur Verfügung stehen. Sie umfassen den Widerruf einer Registrierung, ein vorübergehendes Verbot zur Abgabe von Ratings, die Aussetzung der Verwendung von Ratings der Ratingagentur, die öffentliche Bekanntmachung von Verstößen gegen die Verordnung sowie die Einleitung von Strafverfahren.

3.6. Die Artikel 22 bis 28 beinhalten Bestimmungen zur Zusammenarbeit zwischen den zuständigen Behörden, damit die Registrierung und Aufsicht im gesamten Binnenmarkt wirksam sind. Artikel 29 und 30 regeln die Zusammenarbeit mit Drittländern.

3.7. Artikel 31 betrifft Sanktionen, die von den zuständigen Behörden zu verhängen sind. Dort ist festgelegt, dass Sanktionen zumindest bei Fällen groben beruflichen Fehlverhaltens und mangelnder Sorgfalt anzuwenden sind. Die Sanktionen müssen wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein.

Unabhängigkeit und Vermeidung von Interessenkonflikten

3.8. In Artikel 5 Absatz 1 ist festgelegt, dass eine Ratingagentur zu gewährleisten hat, dass die Abgabe eines Ratings nicht von bestehenden oder potenziellen Interessenkonflikten beeinflusst wird. Die Abschnitte A (Organisatorische Anforderungen) und B (Operationelle Anforderungen) des Anhangs 1 der Verordnung schreiben umfassende gegenseitige Kontrollen vor.

3.9. Organisatorisch liegt die Verantwortung beim Verwaltungs- oder Aufsichtsorgan. Die Geschäftsleitung muss ausreichend gut beleumundet sein. Es muss mindestens drei unabhängige, nicht geschäftsführende Direktoren geben. Ihre Vergütung hängt nicht vom Erfolg des Geschäfts ab. Ihre Mandatsdauer muss feststehen und darf fünf Jahre nicht übersteigen. Die Bestellung ist nicht erneuerbar, und es bestehen Einschränkungen für den Entzug ihres Mandats während der Mandatsdauer. Alle Mitglieder des Verwaltungs- oder Aufsichtsorgans müssen über einschlägige Erfahrungen verfügen, und zumindest einer der nicht geschäftsführenden Direktoren muss weitreichende Kenntnisse mit strukturierten Verbriefungsmärkten gesammelt haben.

3.10. Die nicht geschäftsführenden Direktoren müssen speziell für die Aufsicht über die Ratingpolitik und –prozesse sowie für die Vermeidung von Interessenkonflikten verantwortlich sein. Strategien und Verfahren müssen in Einklang mit der Verordnung stehen. Die nicht geschäftsführenden Direktoren müssen dem Verwaltungs- oder Aufsichtsrat auf Anfrage in regelmäßigen Abständen Stellungnahmen zu diesen Fragen vorlegen. Damit die nicht geschäftsführenden Direktoren effektiv arbeiten können, müssen die Ratingsysteme gut durchorganisiert sein, d. h. es müssen interne Kontrollen bestehen, und sie müssen einer unabhängigen Prüfung unterliegen.

3.11. In ihrer Tätigkeit erkennt und beseitigt die Ratingagentur gegebenenfalls tatsächliche oder potenzielle Interessenkonflikte bzw. handhabt sie und legt sie offen. Das gilt sowohl für persönliche als auch für unternehmensbezogene Konflikte. So darf eine Ratingagentur beispielsweise keine Beratungsleistungen für das bewertete Unternehmen oder einen verbundenen Dritten erbringen. Das gilt für die Beratung in Bezug auf die Unternehmens- oder Rechtsstruktur, Vermögenswerte oder Verbindlichkeiten des bewerteten Unternehmens oder eines verbundenen Dritten. In diesem Sinne stellt eine Ratingagentur auch sicher, dass ihre Analysten weder formell noch informell Vorschläge unterbreiten oder Empfehlungen abgeben, die die Konzeption strukturierter Finanzinstrumente betreffen, zu denen von der Ratingagentur ein Rating erwartet wird.

3.12. Eine Ratingagentur führt Aufzeichnungen und Prüfungspfade über ihre gesamten Tätigkeiten, auch über ihre geschäftlichen und technischen Beziehungen zu bewerteten Unternehmen. Diese Aufzeichnungen sind aufzubewahren und den zuständigen Behörden auf Anfrage zur Verfügung zu stellen.

Mitarbeiter

3.13. Artikel 6 schreibt vor, dass am Rating beteiligte Mitarbeiter über angemessene Kenntnisse und Erfahrungen verfügen und nicht an geschäftlichen Verhandlungen mit bewerteten Unternehmen beteiligt sein dürfen; sie müssen mindestens zwei Jahre an den Ratings ein- und desselben Unternehmens arbeiten, dürfen aber nicht länger als vier Jahre daran mitwirken, und ihre Vergütung hängt nicht von den Erlösen aus den bewerteten Unternehmen ab, für die sie zuständig sind.

3.14. Anhang 1 Abschnitt C enthält konkretere Vorschriften für Mitarbeiter. Danach ist es dem Analysten oder verbundenen Dritten untersagt, die Finanzinstrumente eines Unternehmens, für das er verantwortlich ist, zu besitzen oder damit zu handeln oder Geschenke oder Vorteile von diesem Unternehmen zu akquirieren. Weitere Bestimmungen betreffen die Vertraulichkeit und die Sicherheit von Informationen.

3.15. Zwei Vorschriften regeln die spätere Anstellung eines Analysten bei einem Unternehmen, an dessen Rating er beteiligt war. Eine weitere Bestimmung besagt, dass die Arbeit eines Analysten, der zu einem bewerteten Unternehmen wechselt, in den vorangegangenen beiden Jahren zu überprüfen ist.

Ratingmethoden

3.16. Laut Artikel 7 müssen die Ratingagenturen offenlegen, welche Methoden, Modelle und grundlegenden Annahmen sie verwendet. Sie treffen alle notwendigen Maßnahmen, um zu gewährleisten, dass die ihrem Rating zugrunde liegenden Informationen von ausreichend guter Qualität sind und aus zuverlässigen Quellen stammen.

3.17. Eine Ratingagentur überwacht ihre Ratings und überprüft sie bei Bedarf. Wenn eine Ratingagentur ihre Methoden, Modelle oder grundlegenden Annahmen ändert, leitet sie unverzüglich Schritte ein, um die voraussichtlichen Auswirkungen bekanntzugeben, die betroffenen Ratings zu überprüfen und für diese entsprechend neue Ratings durchzuführen.

Bekanntgabe und Präsentation von Ratings

3.18. Artikel 8 legt fest, dass eine Ratingagentur alle Ratings sowie jede Entscheidung zum Abbruch eines Ratings unterschiedslos und rechtzeitig bekanntgibt.

3.19. Gemäß Abschnitt D des Anhangs 1 müssen die Ratingagenturen Folgendes offenlegen:

— ob das Rating dem bewerteten Unternehmen vor seiner Publikation mitgeteilt wurde, und, wenn dies der Fall war, ob es nach dieser Offenlegung geändert wurde;

— die Hauptmethode(n), die bei der Bestimmung des Ratings verwendet wurde(n);

— die Bedeutung jeder Ratingkategorie;

— das Datum, an dem das Rating erstmals veröffentlicht wurde, und das Datum seiner letzten Aktualisierung.

Ferner muss die Ratingagentur die entsprechenden Kennzeichen oder Einschränkungen des Ratings klar angeben, insbesondere zur Qualität der verfügbaren Informationen und deren Überprüfung.

3.20. Für den Fall, dass keine verlässlichen Daten vorliegen oder die Struktur eines neuen Typs von Instrument oder die Qualität der verfügbaren Informationen nicht zufriedenstellend sind oder ernsthafte Fragen dahingehend aufwerfen, ob eine Ratingagentur ein glaubwürdiges Rating erbringen kann, verzichtet die Ratingagentur auf die Abgabe eines Ratings oder zieht ein vorhandenes Rating zurück.

3.21. Bei der Ankündigung eines Ratings erläutert die Ratingagentur dessen wesentliche Faktoren. Insbesondere legt eine Ratingagentur, wenn sie ein strukturiertes Finanzinstrument bewertet, Ratinginformationen über Verluste sowie eine von ihr durchgeführte Cashflow-Analyse vor.

3.22. Außerdem muss die Ratingagentur bei strukturierten Finanzinstrumenten ihre Bewertung der vertieften Prüfung der Basiswerte erläutern (etwa des Bestands an Subprime-Hypotheken). Wenn sie sich auf die Bewertung durch Dritte stützt, muss sie offenlegen, wie das Ergebnis dieser Bewertung das Rating beeinflusst hat.

3.23. Artikel 8 regelt auch die Frage, dass Ratings für strukturierte Finanzinstrumente nicht mit Ratings für herkömmliche Schuldtitel vergleichbar sind. Dementsprechend müssen Ratingagenturen entweder unterschiedliche Symbole anwenden, auf die bekannten Buchstaben verzichten oder alternativ eine ausführliche Erklärung der unterschiedlichen Ratingmethode für diese Instrumente und der Art und Weise, in der sich das Risikoprofil von herkömmlichen Instrumenten unterscheidet, beifügen.

Allgemeine und regelmäßige Bekanntmachungen

3.24. Die in Artikel 9 und 10 verlangten Offenlegungen sind in Anhang 1 Abschnitt E im Einzelnen aufgeführt. Die allgemeinen Angaben müssen jederzeit öffentlich zugänglich und auf dem aktuellen Stand sein. Die konkreten Angaben betreffen die wichtigsten regulatorischen Faktoren wie Interessenkonflikte, die Strategie in Bezug auf Veröffentlichungen, Grundsätze für die Vergütung ihrer Mitarbeiter, Methoden, Modelle und grundlegende Annahmen des Ratings, Veränderungen bei Strategien und Verfahren usw.

3.25. Die regelmäßigen Angaben umfassen Daten über Ausfallquoten auf halbjährlicher und Daten über Kunden auf jährlicher Basis.

3.26. Darüber hinaus ist ein jährlicher Transparenzbericht vorzulegen. Dieser beinhaltet detaillierte Angaben über die Rechtsstruktur und die Besitzverhältnisse der Ratingagentur, eine Beschreibung des internen Qualitätskontrollsystems, Statistiken über die Zuweisung von Personal, Einzelheiten zur Aufzeichnung von Ratings, das Ergebnis der jährlichen internen Überprüfung der Einhaltung des Unabhängigkeitsgebots, eine Beschreibung des Rotationsverfahrens für Personal und Klienten, Informationen über Einnahmequellen und eine Erklärung zur Unternehmensführung.

4. Standpunkt des EWSA

4.1. Ratingagenturen nehmen in der Finanzdienstleistungsbranche eine privilegierte Stellung ein, weil beaufsichtigte Unternehmen dieses Sektors erstklassige Wertpapiere halten müssen. Auf beiden Seiten des Atlantiks haben die Behörden beschlossen, für regulatorische Zwecke nur die Ratings sehr weniger Ratingagenturen anzuerkennen. Der EWSA fordert die Kommission auf, den neuen Registrierungsprozess zu nutzen, um das Ratinggeschäft für neue Ratingagenturen zu öffnen und insbesondere die Gründung einer unabhängigen europäischen Agentur zu fördern und die Finanzregulierung so zu fassen, dass Ratings aller in der EU registrierten Ratingagenturen zu regulatorischen Zwecken anerkannt werden.

4.2. Hauptgrund für das Oligopol der Ratingagenturen ist die Regulierung der Finanzdienstleistungen, durch die Vertrauen in die Bewertung der Kapitalrücklagen gesetzt wird. Aber insbesondere angesichts der jüngsten Erfahrungen mit einigen Ratings, die sich als wertlos herausstellten, fordert der EWSA die Regulierungsbehörden der EU auf, sich nicht über Gebühr auf Ratings zu stützen.

4.3. Darüber hinaus ersucht der EWSA die Kommission, sich mit der Frage des Haftungsausschlusses von Ratingagenturen zu befassen. Dort heißt es in der Regel, dass „ein Nutzer seine Anlageentscheidungen nicht auf der Grundlage der von Ratings Services veröffentlichten Kreditratings oder sonstiger von Ratings Services veröffentlichten Meinungsäußerungen treffen (sollte)“. Das Argument, Ratings seien nur eine Meinung und sollten nicht als Entscheidungsgrundlage dienen, ist eine Verhöhnung des Konzepts von Eigenkapitalvorschriften, wie die aktuelle Krise zeigt. Die neue Verordnung sollte auch die Bedingung enthalten, dass Ratingagenturen hinter ihren Ratings stehen.

4.4. Der EWSA hat nichts gegen den Vorschlag, dass Ratingagenturen eine juristische Person mit Sitz in der Gemeinschaft sein müssen und dass die Zuständigkeit für sie bei der Regulierungsbehörde des Herkunftsmitgliedstaats liegen soll. Der EWSA lehnt aber nicht von vornherein die Idee der Schaffung einer neuen Aufsichtsbehörde auf EU-Ebene ab, sofern sich die Regelungen für die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten als nicht ausreichend erweisen sollten.

4.5. Der EWSA begrüßt die Tatsache, dass es sich nicht um eine „zahnlose“ Verordnung handelt, wie in Artikel 21 und 31 deutlich wird (siehe 3.5 und 3.7). Das Fehlen durchgreifender Sanktionen ist ein großer Kritikpunkt an vergleichbaren Regulierungen in den USA. Wichtig ist, dass Sanktionen in allen Mitgliedstaaten mit der gleichen Durchschlagskraft angewendet werden. Nach Meinung des EWSA sollte dies durch den Ausschuss der Europäischen Wertpapierregulierungsbehörden (CESR) koordiniert werden.

4.6. Die vorgeschlagenen organisatorischen und operationellen Regelungen sind zufriedenstellend konzipiert. Die Bedingung, dass drei unabhängige, nicht geschäftsführende Direktoren zu benennen sind, steht im Einklang mit dem im Vereinigten Königreich und andernorts geltenden Kodex für die Unternehmensführung. Die unabhängigen, nicht geschäftsführenden Direktoren werden eine maßgebliche Rolle spielen. Ihr Verhalten und ihre Arbeit wird über den Erfolg der organisatorischen Vorschriften entscheiden. Der EWSA ist der Auffassung, dass verbindlich vorgeschrieben werden sollte, dass jede Besetzung einer nicht geschäftsführenden Stelle vorab von der zuständigen Behörde zu genehmigen ist. Eine solche Zustimmung ist für den vorgeschlagenen Rahmen unabdingbar.

4.7. Die Ratingagentur Fitch gehört zu 80 % dem Unternehmen Fimalac SA und dieses wiederum zu 73 % Marc de Lacharrière. Bei S&P handelt es sich um eine Tochtergesellschaft der McGraw-Hill-Unternehmensgruppe. Bis zum Jahr 2000 war Moody’s eine Tochter von Dun&Bradstreet. Aus den Recherchen der „Financial Times“ geht hervor, dass die Professionalität von Moody’s nach 2000 möglicherweise durch Börsenzwänge beeinträchtigt wurde. Der EWSA fordert die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten auf, im Rahmen ihrer organisationsbezogenen Überwachung die Verbindung zwischen dem Ratinggeschäft und den Erwartungen von Anteilseignern aufmerksam zu beobachten. Besonderes Augenmerk sollte der Struktur von Prämien für die Geschäftsführung gelten.

4.8. Im operationellen Bereich sind die unter Punkt 3.11 aufgeführten Verbote von zentraler Bedeutung für die Kontrolle und zur Vermeidung des wichtigsten Faktors bei festgestellten Interessenkonflikten. Eine Ratingagentur darf fortan kein Unternehmen mehr bewerten, für das sie beratend tätig gewesen ist.

4.9. Auch die Vorschriften zum Mitarbeiterstab stellen darauf ab, Interessenkonflikte auszuräumen. Wie bei externen Prüfern ist auch hier der Zeitraum, in dem ein Analyst mit einem Kunden in Beziehung stehen darf, begrenzt, wenngleich die Vierjahresfrist gelockert und auf fünf Jahre ausgedehnt werden könnte. Ebenfalls wie bei Prüfern und allen Zweigen der Finanzdienstleistungsbranche dürfen Analysten keine Anteile oder Aktien eines Kunden besitzen. Der EWSA ist erfreut darüber, dass diese sinnvollen Regelungen jetzt auch von Ratingagenturen eingehalten werden.

4.10. Der EWSA begrüßt nachdrücklich die Bestimmungen von Artikel 7. Mit ihnen wird gegen die in der Untersuchung der US-Wertpapieraufsichtsbehörde (SEC) festgestellten offensichtlichen Missstände vorgegangen. Die Veröffentlichung der Methoden wird deutlich machen, ob Ratings über abgekürzte Verfahren oder Umgehungen zustande gekommen sind. Außerdem ist die Ratingagentur jetzt verpflichtet, ihre Informationsquellen zu prüfen und sicherzustellen, dass diese für die Erstellung eines Ratings hinreichend zuverlässig sind. Ebenso wichtig ist, dass die Vorschriften, die für die Änderung von Methoden und Annahmen gelten, wären sie bereits in Kraft gewesen, die RMBS-Fehlbewertungen schon lange vor 2007 ans Licht gebracht hätten. Der EWSA schlägt vor, die Einhaltung von Artikel 7 genau zu überwachen; erforderlichenfalls könnten seine Bestimmungen strenger gefasst werden.

4.11. Artikel 8 schließt den Kreis durch die Vorschrift der Offenlegung der Art und Weise, wie die Ratingagentur die Bestimmungen des Artikels 7 bei jedem Geschäft angewendet hat. Was die Offenlegung anbelangt, so nimmt der EWSA mit besonderer Genugtuung zur Kenntnis, dass die EU bei strukturierten Produkten weiter geht als die USA, indem sie verlangt, dass mögliche Anleger auf die eine oder andere Art auf die potenziell „toxischen“ Merkmale dieser Produkte hingewiesen werden.

4.12. Einwände gegen gesonderte Ratingsymbole für strukturierte Produkte richten sich vor allem dagegen, dass nach massiven Herabstufungen Anleihen mit dieser speziellen Kennzeichnung als minderwertige Anlagen eingestuft werden könnten. Dies wäre aus Sicht des EWSA nichts Schlechtes, bis das Ratingansehen solcher Anleihen wieder hergestellt ist.

4.13. Der Ausschuss der Ständigen Vertreter (AStV) hat darauf aufmerksam gemacht, dass in Drittländern erstellte Ratings in der vorgeschlagenen Verordnung nicht speziell behandelt werden. Der EWSA unterstützt den Vorschlag des AStV, dass solche Ratings für regulatorische Zwecke in der EU herangezogen werden können, wenn sie von einer bereits in der EU registrierten Ratingagentur bestätigt werden und unter der Voraussetzung, dass

— die beiden beteiligten Agenturen derselben Gruppe angehören;

— die Agentur des Drittlands sich an Vorschriften hält, die den in der EU geltenden vergleichbar sind;

— ein objektiver Grund für die Erstellung eines Ratings in dem Drittland besteht;

— bereits eine Zusammenarbeit zwischen den entsprechenden zuständigen Behörden besteht.

4.14. Den verschiedenen Offenlegungen sowohl für regulatorische Zwecke als auch zur Unterrichtung des Marktes kann zugestimmt werden, vielleicht mit zwei Vorbehalten.

— Ausfallquoten sind wichtig, weil sie ein Maß für die Qualität der Ratingtätigkeit jeder Ratingagentur darstellen. In den USA bestehen spezielle Anforderungen: Die Ratingagenturen müssen für die einzelnen Ratingkategorien Leistungsstatistiken für ein Jahr, drei Jahre und zehn Jahre veröffentlichen, so dass ersichtlich wird, wie gut sie mit ihren Ratings Ausfälle vorhergesehen haben. Der EWSA würde es befürworten, wenn die Bestimmung in der EU-Verordnung in diesem Punkt sehr konkret formuliert würde.

— Eine weitere Anforderung lautet, dass Kunden offengelegt werden müssen, deren Anteil am Umsatz über 5 % beträgt. Diese Grenze könnte zu niedrig sein. Der EWSA fordert den Ausschuss der Europäischen Wertpapierregulierungsbehörden (CESR) auf, dies eingehender zu prüfen.