MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT - BESTEUERUNG VON PERSONENKRAFTWAGEN IN DER EUROPÄISCHEN UNION - Handlungsmöglichkeiten auf nationaler und gemeinschaftlicher Ebene {SEK(2002)858}

INHALTSVERZEICHNIS

1. Einführung

2. Besteuerung von Personenwagen - derzeitige Lage

2.1. Bedeutung der Steuern für die Staatshaushalte

2.2. Zulassungssteuer

2.3. Jährliche Kraftfahrzeugsteuer

2.4. Mehrwertsteuer (MwSt)

2.5. Kraftstoffsteuern

3. Besteuerung von Personenkraftwagen, Binnenmarkt und geltendes Gemeinschaftsrecht

3.1. Auswirkungen auf den Binnenmarkt und den EU-Bürger

3.2. Stand des Gemeinschaftsrechts in Sachen Kraftfahrzeugbesteuerung

3.2.1. Einschlägige Vorschriften des Gemeinschaftsrechts

3.2.2. Hauptprobleme für Bürger und Kraftfahrzeughandel

4. Beseitigung von steuerlichen Hindernissen im Binnenmarkt für Personenwagen: Neuer Ansatz zur Besteuerung von Personenwagen

5. Besteuerung von Personenwagen als eines der Instrumente zur Verringerung der CO2-Emissionen von Neufahrzeugen

5.1. Einführung

5.2. Steuerliche Maßnahmen als Instrument zur Reduzierung der CO2-Emissionen

5.3. Steuerstaffelung auf der Grundlage von CO2-relevanten Parametern

5.4. Besteuerung von Firmenfahrzeugen

6. Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Anhang: Tabellen 1 - 9{SEK(2002)858}

1. Einführung

Der Kraftverkehr stellt seit langem eine wichtige Steuerquelle dar. Alle Mitgliedstaaten sind in erheblichem Maße auf diverse steuerliche Instrumente angewiesen, um sowohl private als auch gewerbliche Benutzer der Straßeninfrastruktur zur Erzielung von Einnahmen für ihre Haushalte heranzuziehen. Die an Kraftfahrzeuge anknüpfenden Steuern der Mitgliedstaaten spiegeln eine Vielzahl von Einflussfaktoren wider, die über die offenkundige Notwendigkeit der Einnahmenerzielung hinausgehen: In den jeweiligen Ansatz können räumliche Aspekte ebenso wie industrie-, sozial-, umwelt-, energie- und verkehrspolitische Erwägungen einfließen.

Die vielfältigen Einflussfaktoren haben in den Mitgliedstaaten höchst unterschiedliche Gesamtstrategien zur Folge gehabt, was sich am Anteil der einschlägigen Abgaben an den Gesamteinnahmen des Staates, den jeweiligen steuerlichen Instrumenten und der Art und Weise ihrer Anwendung zeigt. Die Existenz von 15 verschiedenen Systemen der Kraftfahrzeugbesteuerung in der EU hat zu steuerlichen Hindernissen und Verzerrungen sowie zu steuerlicher Ineffizienz geführt. Der Kraftfahrzeugmarkt in der EU ist noch weit davon entfernt, ein echter Binnenmarkt zu sein.

*In der Vorstellung des Bürgers bedeutet "Binnenmarkt" die Freiheit, in einen anderen Mitgliedstaaten umzuziehen, im Mitgliedstaat seiner Wahl ein Auto zu kaufen und die an den Kauf anknüpfenden Steuern im Lande des Erwerbs zu entrichten. Der Bürger hat erwartet, dass die Niveaus der Steuern auf Kraftfahrzeuge einander angenähert würden und dass die Probleme im Zusammenhang mit einem vorübergehenden oder dauerhaften Umzug von einem Mitgliedstaat in einen anderen verschwinden würden. Es kommt aber häufig vor, dass ein Bürger zwei Mal Zulassungssteuern entrichten muss, nämlich dann, wenn er sein Auto von einem Mitgliedstaat, der eine Zulassungssteuer erhebt, in einen anderen Mitgliedstaat verlegt, der ebenfalls eine Zulassungssteuer erhebt.

*Aus der Sicht der Automobilindustrie wirken sich die großen Unterschiede der Steuersysteme auf die tatsächliche Erzielung der in einem Binnenmarkt möglichen Betriebsgewinne und dementsprechend auf die Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit und die Schaffung neuer Arbeitsplätze nachteilig aus. Allerdings passt die Automobilindustrie gerade wegen der steuerlichen Unterschiede ihre Preise vor Steuern unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Steuerniveaus an, so dass in Mitgliedstaaten ohne oder mit niedriger Zulassungssteuer die Preise vor Steuern wesentlich höher sind.

Was Umweltaspekte anbelangt, so sei daran erinnert, dass 28 % der gesamten CO2-Emissionen durch den Verkehr verursacht werden. Der Straßenverkehr allein hat derzeit einen Anteil von 84 % an den verkehrsbedingten CO2-Emissionen, und über die Hälfte davon ist auf Personenwagen zurückzuführen. [1]

[1] "Personenwagen" im Sinne der Kategorie M1 nach der Definition in Anhang I der Richtlinie 70/156/EWG des Rates (ABl. L 42 vom 23.2.1970, S. 1-15).

Der Europäische Rat von Göteborg von Juni 2001 hat bekräftigt, dass die Bekämpfung des Klimawandels eine der Hauptprioritäten der Strategie der Europäischen Union für eine nachhaltige Entwicklung darstellt. Im März 2002 hat der Rat das Kyoto-Protokoll im Namen der Europäischen Gemeinschaft ratifiziert. Dementsprechend dringlich ist nunmehr die erfolgreiche Umsetzung der Gemeinschaftsstrategie zur Minderung der CO2-Emissionen von Personenkraftwagen und zur Senkung des durchschnittlichen Kraftstoffverbrauchs. Steuerliche Maßnahmen bilden einen Pfeiler dieser Strategie.

In ihrer Mitteilung "Steuerpolitik in der Europäischen Union - Prioritäten für die kommenden Jahre" [2] erläutert die Kommission ihre Auffassung, dass die Steuerpolitik den Interessen und Wünschen sowohl der Bürger als auch der Unternehmen dienen muss, die auf eine uneingeschränkte Nutzung des Binnenmarkts hinauslaufen. Im Mittelpunkt müssen daher zum einen die Beseitigung der sich aus der Existenz von 15 verschiedenen Steuersystemen in der EU ergebenden steuerlichen Hindernisse, Verzerrungen und Ineffizienzen und zum anderen die Vereinfachung und damit bürgerfreundlichere Gestaltung dieser Steuersysteme stehen. Darüber hinaus muss die EU-Steuerpolitik u.a. die Politik der EU in den Bereichen nachhaltige Entwicklung, Umwelt und Energie stützen. Die Kommission ist der Auffassung, dass dieser neue steuerpolitische Ansatz bei der Kraftfahrzeugbesteuerung zum Tragen kommen sollte und hält eine Diskussion dieser wichtigen Fragen für nützlich. Die vorliegende Mitteilung diese Diskussion anstoßen.

[2] KOM (2001) 260 endgültig. (ABl. C 284 vom 10.10.2001, S. 6).

Zweck der Mitteilung

In erster Linie sollen mit dieser Mitteilung dem Rat und dem Europäischen Parlament politische Ansätze und Möglichkeiten für künftige Maßnahmen im Bereich der Besteuerung von Personenwagen zur Diskussion vorgeschlagen werden.

Priorität kommt dabei dem reibungslosen Funktionieren des Binnenmarktes und der Unterstützung anderer politischer Ziele, insbesondere der durch das Kyoto-Protokoll vorgegebenen umweltpolitischen Ziele der Gemeinschaft zu.

Gestützt auf die Ergebnisse zweier neuer Studien und auf eine Reihe von guten Praktiken der Mitgliedstaaten werden in der Mitteilung Möglichkeiten zur Bewältigung folgender Aufgaben erkundet:

*Modernisierung und Vereinfachung der derzeitigen Systeme zur Besteuerung von Kraftfahrzeugen, insbesondere im Wege der Berücksichtigung neuer Parameter bei der Besteuerung von Personenwagen zwecks teilweiser oder vollständiger Umstellung auf eine CO2-bezogene Bemessungsgrundlage;

*bessere Koordinierung und - in einem späteren Schritt - Annäherung der Systeme zur Besteuerung von Personenwagen sowie Beseitigung von steuerlich bedingten Hindernissen und Verzerrungen des freien Verkehrs von Personenwagen im Binnenmarkt.

2. Besteuerung von Personenwagen - derzeitige Lage

Die Steuern auf Personenwagen sind sowohl strukturell als auch von ihrer Höhe her sehr unterschiedlich. Besteuerungsgrundlage ist eines oder mehrere der folgenden Elemente: Steuer-PS, Motorleistung, Gewicht, kW, Fahrzeugpreis, Kraftstoffverbrauch, CO2-Emissionen. Die Tabellen 1, 3, 5 und 6 im Anhang vermitteln ein klareres Bild von diesen Steuern.

Folgende Steuern und Abgaben knüpfen an Personenkraftwagen an:

*Beim Erwerb oder der ersten Inbetriebnahme eines Personenwagens zu entrichtende Steuern, meist in Form einer Zulassungssteuer;

*regelmäßig zu entrichtende Steuern, die an den Besitz eines Personenwagens anknüpfen, meist in Form einer jährlichen Kraftfahrzeugsteuer;

*Steuern auf Kraftstoff;

*andere Steuern und Abgaben wie Versicherungssteuern, Zulassungsgebühren, Straßenbenutzungsabgaben, Maut usw.

Im Mittelpunkt dieser Mitteilung stehen Zulassungssteuern, jährliche Kraftfahrzeugsteuern und in gewissem Umfang Kraftstoffsteuern als die bei weitem wichtigsten Steuern im Zusammenhang mit Personenwagen.

2.1. Bedeutung der Steuern für die Staatshaushalte

Die Haushalte der Mitgliedstaaten sind in unterschiedlichem Maße auf die Besteuerung von Kraftfahrzeugen angewiesen. Das folgende Schaubild und Tabelle 8 im Anhang zeigen, in welchem Ausmaß - absolut und relativ - die Haushalte von neun Mitgliedstaaten auf diese Steuern angewiesen sind:

>VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD>

Legende: Diesel Benzin Kfz-Steuer Zul.St INSGESAMT

Schaubild 1: Einnahmen aus der Kraftfahrzeugbesteuerung in % des gesamten Steueraufkommens (1999)

Quelle: TIS-Studie [3], Schaubild 26. Bei Österreich sind in die Angaben für Benzin auch die Zahlen für Dieselkraftstoff eingerechnet.

[3] Studie über die Kraftfahrzeugbesteuerung in den EU-Mitgliedstaaten, Januar 2002, TIS/PT. Die Studie deckt eine repräsentative Zahl von Mitgliedstaaten mit hohem, mittlerem und niedrigem Steuerniveau ab und ist über folgende Website abrufbar: http://europa.eu.int/comm/taxation_customs/taxation/car_taxes/vehicle_tax_study_15-02-2002.pdf

2.2. Zulassungssteuer

*Derzeit erheben zehn Mitgliedstaaten eine Zulassungssteuer. [4]

[4] Deutschland, Frankreich, Luxemburg, Schweden und das Vereinigte Königreich erheben keine Zulassungssteuer.

*Sowohl die Bemessungsgrundlagen als auch die Steuerniveaus sind sehr unterschiedlich - letztere liegen zwischen Null und 180 % des Fahrzeugpreises vor Steuern. Der Betrag der Zulassungssteuer lag 1999 zwischen 15 659 EUR in Dänemark und 267 EUR in Italien.

*Die meisten Beschwerden europäischer Bürger beziehen sich auf die Zulassungssteuer, insbesondere auf unangemessene Sätze und doppelte Erhebung. Im Falle der Ausfuhr eines Fahrzeugs oder seiner ständigen Verbringung in einen anderen Mitgliedstaat ist es mangels eines Erstattungssystems nicht möglich, einen Teil der gezahlten Zulassungssteuer zurückzuerhalten.

*Die großen Unterschiede bei der Höhe der Zulassungssteuer sind teilweise verantwortlich für die Vor-Steuer-Preise von Personenwagen und stellen für die Bürger einen Anreiz dar, ihr Fahrzeug in einem Mitgliedstaat mit hohen Zulassungssteuern zu erwerben, da dort der Preis vor Steuern in der Regel niedriger ist.

Mitgliedstaaten mit einer bedeutenden Automobilindustrie erheben meist keine oder nur eine geringe Zulassungssteuer, während Mitgliedstaaten, die Kraftfahrzeuge einführen, eher höhere Zulassungssteuern erheben. Im Jahre 1999 beispielsweise lagen die durchschnittlichen Zulassungssteuern in Dänemark, Finnland und den Niederlanden relativ hoch, während fünf Mitgliedstaaten überhaupt keine Zulassungssteuer erhoben. Tabelle 5 zeigt, dass als Bemessungsgrundlage meist der Verkaufspreis dient, wobei die Steuersätze aber nach dem Hubraum gestaffelt sein können³.

2.3. Jährliche Kraftfahrzeugsteuer

Mit Ausnahme Frankreichs erheben alle Mitgliedstaaten eine jährliche Kraftfahrzeugsteuer auf nationaler Ebene. Als Bemessungsgrundlage dienen höchst unterschiedliche objektive Faktoren (z.B. Hubraum in cm³, Leistung in kW, CO2-Ausstoß, Gewicht), die jedoch häufig anhand länderspezifischer Parameter (z.B. Steuer-PS auf der Grundlage des Hubraums) oder nach umweltpolitischen Gesichtspunkten (z.B. Staffelung nach Emissionsgrenzwerten anhand von EURO II, III und IV) angepasst werden. Was die effektiven Sätze der jährlichen Kraftfahrzeugsteuer anbelangt, so lagen die Durchschnittswerte z.B. in Dänemark, den Niederlanden und Irland recht hoch. In den meisten Mitgliedstaaten unterliegen Fahrzeuge mit Dieselmotor einer höheren Kraftfahrzeugsteuer als gleich große Fahrzeuge mit Ottomotor, v.a. um die niedrigeren Steuern auf Dieselkraftstoff zu kompensieren.

*Derzeit erheben 14 Mitgliedstaaten [5] eine jährliche Kraftfahrzeugsteuer.

[5] Frankreich hat im Jahr 2000 die jährliche Kraftfahrzeugsteuer für privat genutzte Personenwagen abgeschafft.

*Sowohl die Bemessungsgrundlagen als auch die Steuerniveaus sind sehr unterschiedlich - die durchschnittliche in 1999 gezanlte Kraftfahrzeugsteuer liegt zwischen 30 EUR je Fahrzeug in Italien und 463 EUR je Fahrzeug in Dänemark.

*Die jährliche Kraftfahrzeugsteuer hat gegenüber der Zulassungssteuer den Vorzug, dass sie eine stabilere, d.h. von Wirtschaftszyklen weniger abhängige Einnahmequelle darstellt, da sie über die gesamte Lebensdauer eines Fahrzeugs hinweg Steuereinnahmen generiert, während die Zulassungssteuer nur beim Kauf eines Fahrzeugs anfällt.

*Die erheblichen Unterschiede in der Höhe der Kraftfahrzeugsteuer können für die Bürger einen Anreiz darstellen, ihre Personenwagen in einem anderen Mitgliedstaat als dem ihres ständigen Wohnsitzes anzumelden.

2.4. Mehrwertsteuer (MwSt)

Die MwSt ist auf Gemeinschaftsebene geregelt, und der Kauf eines neuen Fahrzeugs unterliegt dementsprechend in erheblichem Maße gemeinsamen Rechtsvorschriften. Auf Kraftfahrzeuge wird im allgemeinen der MwSt-Normalsatz erhoben (siehe Tabelle 1 im Anhang), und die Ermittlung der Bemessungsgrundlage erfolgt nach gemeinsamen Regeln.

Nach der Vollendung des Binnenmarktes im Jahre 1993 ersetzten Mitgliedstaaten, die zuvor einen erhöhten MwSt-Satz und/oder eine Verbrauchsteuer auf Kraftfahrzeuge erhoben hatten, diese Steuern durch Zulassungssteuern. Außerdem waren die Mitgliedstaaten angesichts der unterschiedlichen MwSt-Sätze bestrebt, alle Fahrzeuge im jeweiligen Inland der MwSt zu dem dort, d.h. am Wohnsitz des Fahrzeugbesitzers, geltenden Satz zu unterwerfen. Grundsätzlich kann ein Nichtsteuerpflichtiger Gegenstände im Mitgliedstaat seiner Wahl unter Entrichtung der dort angewandten MwSt erwerben. In Bezug auf den Erwerb von neuen Fahrzeugen wurde jedoch im Rahmen der MwSt-Übergangsregelung von diesem Grundsatz abgewichen, denn in diesem Falle wird die MwSt im Bestimmungsmitgliedstaat geschuldet, der in der Regel der Mitgliedstaat ist, in dem das betreffende Fahrzeug zugelassen wird. Diese Situation ist die Folge der fehlenden Annäherung der MwSt-Sätze und steht weder mit den allgemeinen Vorschriften für den Erwerb von anderen Konsumgütern im Binnenmarkt in Einklang noch ist sie der Annäherung der mehrwertsteuerlichen Behandlung von Personenwagen dienlich.

2.5. Kraftstoffsteuern

Die Verbrauchsteuern auf Kraftstoffe gelten als wirksames steuerliches Instrument zur Erzielung von Einnahmen, zur Beeinflussung der Nutzung von Fahrzeugen und zur Internalisierung von Umwelt- und sozialen Kosten, die bei der Nutzung von Personenwagen entstehen, beispielsweise Infrastrukturkosten, Unfallkosten und Kosten der Luftverschmutzung. Im Hinblick auf den direkten Zusammenhang zwischen dem CO2-Ausstoß und dem Kraftstoffverbrauch sind sie ein besonders wirksames Instrument zur Internalisierung der externen Kosten von Emissionen. In der Regel kompensieren Mitgliedstaaten mit geringen oder überhaupt keinen Zulassungssteuern entsprechende Mindereinnahmen durch höhere Kraftstoffsteuern. Mit Ausnahme des Vereinigten Königreichs wenden alle Mitgliedstaaten auf Dieselkraftstoff, der üblicherweise für Nutzfahrzeuge verwendet wird, niedrigere Verbrauchsteuern an als auf Ottokraftstoff (Benzin). Im Durchschnitt liegen die Steuern auf Dieselkraftstoff um etwa 140 EUR je 1000 Liter unter denen auf unverbleites Benzin.

Diese unterschiedliche Besteuerung von Diesel- und Ottokraftstoff wäre nicht mehr zu rechtfertigen, wenn die Besteuerung von für gewerbliche Zwecke verwendetem Dieselkraftstoff und die Besteuerung von Dieselkraftstoff für private Zwecke entflochten würden. Die Kommission hat bereit zum Ausdruck gebracht, dass ihrer Auffassung nach die Verbrauchsteuer auf Dieselkraftstoff für Privatfahrzeuge allmählich der Verbrauchsteuer auf unverbleites Benzin angeglichen werden sollte (siehe Vorschlag für eine Richtlinie des Rates COM (2002) 410 endg). Eine solche Annäherung würde steuerlich bedingte Verzerrungen reduzieren und wäre umweltpolitisch konsequent. Im Vergleich zu Benzin ist die Bilanz bei den CO2-Emissionen zwar positiver, aber die Verbrennung von Dieselöl in den heutigen Pkw-Motoren verursacht doch eine Reihe anderer Umweltprobleme (z.B. Ausstoß von Partikeln und Stickoxiden). Es ist jedoch damit zu rechnen, dass diese Unterschiede zwischen Diesel- und Ottomotoren in den kommenden Jahren verschwinden, weshalb es unter Umweltaspekten keine grundsätzliche Rechtfertigung für eine unterschiedliche Besteuerung dieser beiden Kraftstoffarten gibt.

3. Besteuerung von Personenkraftwagen, Binnenmarkt und geltendes Gemeinschaftsrecht

3.1. Auswirkungen auf den Binnenmarkt und den EU-Bürger

Die ausgeprägte Vielfalt der Systeme zur Besteuerung von Kraftfahrzeugen sowie der einschlägigen Bemessungsgrundlagen und Steuersätze hat erhebliche Auswirkungen auf den Binnenmarkt.

Große Unterschiede bei den Vor-Steuer-Preisen von Kraftfahrzeugen

Da fahrzeugbezogene Steuern in dem Mitgliedstaat zu entrichten sind, in dem das betreffende Fahrzeug benutzt werden soll, könnte der Preis eines Fahrzeugs vor Steuern wirklich geeignet sein, den grenzüberschreitenden Handel zu beeinflussen. Die Automobilindustrie legt unter Berücksichtigung u.a. der Kaufkraft der Verbraucher und der Höhe der Steuern in den einzelnen Mitgliedstaaten empfohlene Preise vor Steuern fest, die vom Verbraucher für ein bestimmtes Fahrzeugmodell zu entrichten sind. Diese Preise sind im allgemeinen in Mitgliedstaaten mit niedrigen oder überhaupt keinen Zulassungssteuern höher als in anderen Mitgliedstaaten. Da der grenzüberschreitende Handel hier keinen nennenswerten Umfang hat, reagieren die Automobilhersteller auf die hohen Zulassungssteuern in einigen Mitgliedstaaten in der Weise, dass sie niedrigere Preise vor Steuern festlegen als für Mitgliedstaaten, die nur geringe oder gar keine Zulassungssteuern erheben (siehe Tabelle 4 im Anhang [6]). Etwa 20 % der Preisunterschiede bei Kraftfahrzeugen in Europa können durch steuerliche Unterschiede erklärt werden. [7]

[6] Umfassende Informationen über Preisunterschiede sowie die Preise vor und nach Steuern in der EU enthält der halbjährlich erscheinende Bericht über die Kraftfahrzeugpreise, der über folgende Website abrufbar ist: http://europa.eu.int/comm/competition/car_sector/price_diffs/. Siehe auch Pressemitteilung IP/02/305 vom 25.2.2002.

[7] Siehe TIS-Studie.

Zersplitterter Automarkt

Die großen systembedingten steuerlichen Unterschiede beeinträchtigen die Möglichkeiten der Automobilindustrie und der europäischen Verbraucher, die Vorteile des Binnenmarktes in vollem Umfang in Anspruch zu nehmen. Die Zersplitterung des Automarktes hindert zwar die Industrie an der Nutzung von Skalenvorteilen und an der Herstellung von Kraftfahrzeugen für den gesamten Binnenmarkt anhand von gleichen Spezifikationen, sie verhindert aber nicht, dass die Preise vor Steuern innerhalb des Binnenmarktes erheblich voneinander abweichen. Häufig muss ein Hersteller ein bestimmtes Fahrzeugmodell anhand unterschiedlicher Spezifikationen herstellen, um die Preise vor Steuern zu reduzieren, insbesondere bei Fahrzeugen, die für Hochsteuerländer bestimmt sind. Dies hat zusätzliche Kosten zur Folge, die die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Automobilindustrie schwächen, und wirkt sich daher auch nachteilig auf die Beschäftigungslage in der EU aus. Aufgrund der unterschiedlichen steuerlichen Anforderungen sind zugleich Fahrzeuge, die in einem Mitgliedstaat im Hinblick auf die dortigen Anforderungen und die steuerlich bedingte Nachfrage (z.B. Steuer-PS-Klassen, steuerliche Behandlung von Dieselkraftstoff) angeboten werden, nur unvollkommen als Substitut geeignet und können möglicherweise nicht wirksam mit in einem anderen Mitgliedstaat verkauften Fahrzeugen konkurrieren, wodurch wiederum der Nutzen, der den europäischen Verbrauchern aus einem wettbewerbsorientierten integrierten Markt erwachsen sollte, gemindert wird.

Schaubild 2 zeigt, wie hoch die Steuern in % des Fahrzeugpreises vor Steuern liegen, und illustriert, in welchem Ausmaß Zulassungssteuern und MwSt den Verkaufspreis eines Personenwagens mit 2-Liter-Motor in den einzelnen EU-Mitgliedstaaten beeinflussen:

>VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD>

Legende: Andere Steuern MwSt

Quelle: ACEA-Leitfaden (Stand: April 2001)

Steuerliche Folgen der grenzüberschreitenden Verbringung von Personenwagen

Personenwagen sind für ihre Benutzer wichtige Verkehrsmittel und tragen dazu bei, dass sie ihr im EG-Vertrag verbrieftes Recht auf Freizügigkeit ausüben können. Viele Bürger nehmen ihr Auto mit, wenn sie vorübergehend oder endgültig in einen anderen Mitgliedstaat umziehen, während andere Bürger in einem fremden Mitgliedstaat ein Auto kaufen oder mieten.

Die steuerlichen Folgen derartiger grenzüberschreitender Verbringungen von Personenwagen werfen beim EU-Bürger zahlreiche Fragen auf, denn bei der Verbringung eines Autos in einen anderen Mitgliedstaat mangelt es aufgrund von unterschiedlichen Steuerstrukturen und von Verwaltungsproblemen an Transparenz und dem Verbraucher entstehen höhere Kosten.

Zwar wird die jährliche Kraftfahrzeugsteuer manchmal erstattet, aber die Zulassungssteuer wird bei der Verbringung eines Autos in einen anderen Mitgliedstaat in keinem Fall zurückgezahlt. Mitgliedstaaten, die eine Zulassungssteuer erheben, verlangen die (erneute) Entrichtung dieser Steuer, wenn ein Fahrzeug ständig in ihrem Hoheitsgebiet bleiben soll. Doppelbesteuerung und andere steuerliche Folgen der grenzüberschreitenden Verbringung von Kraftfahrzeugen werden in Abschnitt 3.2 behandelt.

Andere Hindernisse für die grenzüberschreitende Verbringung von Personenwagen

Abgesehen davon, dass der Bürger möglicherweise doppelt belastet wird, können auch die Verfahren im Zusammenhang mit der Verbringung eines Fahrzeugs in einen anderen Mitgliedstaat sehr aufwendig sein. Dem EU-Bürger mangelt es diesbezüglich an umfassenden, leicht zugänglichen Informationen. Die betreffenden Verfahren sind zwar nicht ausschließlich steuerlich begründet, aber die zwischen den Mitgliedstaaten bestehenden großen steuerlichen Diskrepanzen zählen dabei doch zu den wesentlichen Faktoren. Aus der Sicht des Bürgers sind diese komplizierten Verfahren ein Beleg dafür, dass wir von einem echten Binnenmarkt noch weit entfernt sind.

In der folgenden Aufstellung sind einige der zusätzlichen Kosten aufgeführt, die dem EU-Bürger bei der grenzüberschreitenden Verbringung eines Fahrzeugs entstehen:

*Bei der Ausfuhr [8] liegt der Zeitaufwand eines Bürgers für die Abmeldung des Fahrzeugs zwischen wenigen Minuten und einem Tag. Dabei sind zwischen fünf und elf Dokumente vorzulegen und bis zu 5 Behörden zu kontaktieren. Die Gesamtkosten einschließlich Abmeldegebühr, vorübergehender Zulassung und anderen Aufwendungen liegen zwischen 0 und 64 EUR.

[8] Für Zwecke dieser Analyse erfassen die Begriffe "Ausfuhr" und "Einfuhr" sowohl Aus- bzw. Einfuhren im Handel mit Drittländern als auch die Verbringung von Fahrzeugen aus EU-Mitgliedstaaten in andere Mitgliedstaaten.

*Bei der Einfuhr liegt der Zeitaufwand eines Bürgers für die Anmeldung des Fahrzeugs zwischen einer und neun Stunden. Dabei sind bis zu neun Dokumente vorzulegen und bis zu sieben Behörden zu kontaktieren. Die Gesamtkosten einschließlich Anmeldegebühr [9], vorübergehender Zulassung und anderen Aufwendungen sind wesentlich höher als bei der Ausfuhr und können zwischen 70 und 437 EUR liegen.

[9] Bei der Anmeldegebühr handelt es sich um eine eigenständige Abgabe, die nicht mit der Zulassungssteuer zu verwechseln ist (Tabelle 1 im Anhang).

*Ein Bürger, der in einen anderen Mitgliedstaat umzieht und dabei sein Auto mitnimmt, muss im Durchschnitt etwa 351 EUR aufwenden.

*Informationen zur Ausfuhr von Fahrzeugen sind, außer in den Niederlanden, nur in der jeweiligen Landessprache verfügbar. In Dänemark, den Niederlanden und in Irland liegen einige Informationen auch in einer Fremdsprache vor.

*Häufig ist der Bürger bei der Durchführung der grenzüberschreitenden Verbringung eines Fahrzeugs auf Hilfe durch einen Muttersprachler oder sogar einen Fachmann angewiesen, v.a. dann, wenn Dokumente in der Landessprache auszufuellen sind.

3.2. Stand des Gemeinschaftsrechts in Sachen Kraftfahrzeugbesteuerung

Die Erhebung der mit Kraftfahrzeugen zusammenhängenden Steuern durch die Mitgliedstaaten ist in zunehmendem Maße Anlass für Beschwerden der Bürger und des Automobilhandels an die Europäische Kommission sowie für Petitionen an das Europäische Parlament und ist immer häufiger Gegenstand von Rechtssachen beim Europäischen Gerichtshof.

Die Kommission wird das geltende Gemeinschaftsrecht und die Rechtsprechung des Gerichtshofs analysieren und die Ergebnisse in einem Arbeitspapier festgehalten, aus dem ersichtlich sein wird, über welche Rechte die Bürger derzeit verfügen, wenn sie ihre Autos (auch im Rahmen eines Umzugs) in einen anderen Mitgliedstaat verbringen. Dieses Arbeitspapier der Kommission wird in den nächsten Wochen über folgende Internetadressen bereitgestellt werden: http://citizens.eu.int/originchoice.htm oder http://europa.eu.int/citizens.

3.2.1. Einschlägige Vorschriften des Gemeinschaftsrechts

Im Jahre 1983 wurden zwei Richtlinien des Rates [10] erlassen, die die steuerliche Behandlung von Privatfahrzeugen regeln, die vorübergehend oder auf Dauer in einen anderen Mitgliedstaat verbracht werden. Seinerzeit waren die Steuergrenzen zwischen den Mitgliedstaaten noch deutlicher ausgeprägt. 1998 legte die Kommission einen Vorschlag [11] vor, der diese beiden Richtlinien ersetzen, die einschlägigen Gemeinschaftsvorschriften aktualisieren und den Situationen besser entsprechen sollte, die sich aus der größeren Freizügigkeit unter den Bedingungen des Binnenmarktes ergeben. Bisher konnte der Rat jedoch über diesen Vorschlag keine Einigkeit erzielen.

[10] Richtlinien 83/182/EWG und 83/183/EWG (ABl. L 105 vom 23.4.1983, S. 59 und S. 67).

[11] KOM (98) 30 endg. (ABl. C 108 vom 7.4.1998, S. 75).

Die Kommission stellt fest, dass die Mitgliedstaaten bei der Verbringung - der "Einfuhr" - von Personenwagen aus einem Mitgliedstaat in einen anderen die allgemeinen Grundsätze des EG-Vertrags zu beachten haben:

-Im Handelsverkehr zwischen Mitgliedstaaten dürfen Steuern keine mit dem Grenzübertritt verbundenen Formalitäten nach sich ziehen (Artikel 3 Absatz 3 der Richtlinie 92/12/EWG).

-Sie dürfen keine Abgaben erheben, die die gleiche Wirkung wie Zölle haben (Artikel 23 und 25 EG-Vertrag).

-Sie dürfen keine höheren inländischen Abgaben erheben als gleichartige inländische Waren zu tragen haben (Artikel 90 EG-Vertrag).

In den letzten Jahren hat der EG-Vertrag eine Reihe wichtiger Änderungen erfahren. So bestimmt Artikel 14, dass der Binnenmarkt einen Raum ohne Binnengrenzen umfasst, in dem der freie Verkehr von Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital gemäß den Bestimmungen des EG-Vertrags gewährleistet ist. Gemäß Artikel 18 hat jeder Unionsbürger das Recht, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten. Eine indirekte Einschränkung dieser Freiheit im Wege einer ungerechtfertigten Besteuerung von Kraftfahrzeugen, dem zur Ausübung dieser Freizügigkeit am häufigsten verwendeten Mittel, ist nicht hinnehmbar.

Sowohl zu den beiden genannten Richtlinien als auch zu Artikel 90 EG-Vertrag gibt es inzwischen zahlreiche Urteile des Europäischen Gerichtshofs, in denen die Befugnisse der Mitgliedstaaten zur Besteuerung von Fahrzeugen, die aus einem Mitgliedstaat in einen anderen verbracht werden, spezifiziert und beschränkt werden.

3.2.2. Hauptprobleme für Bürger und Kraftfahrzeughandel

Dieser Abschnitt behandelt auf der Grundlage der Analyse in dem o.a. Arbeitspapier der Kommission die wesentlichen einschlägigen Problembereiche.

a) Zulassungssteuer bei endgültiger Verbringung eines Fahrzeugs in einen anderen Mitgliedstaat (ohne Wechsel des Wohnsitzes des Eigentümers)

Bei einer endgültigen Verbringung ist im Bestimmungsmitgliedstaat in der Regel eine neue Zulassung des Fahrzeugs (normales Kennzeichen) erforderlich.

Derzeit ist es möglich, dass im Falle der endgültigen Verbringung im Bestimmungsmitgliedstaat bestimmte Steuern - nicht die MwSt, insbesondere aber die Zulassungssteuer - selbst dann zu entrichten sind, wenn im Ursprungsmitgliedstaat bereits vergleichbare Steuern gezahlt wurden. Die o.a. Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts schränken jedoch die Besteuerungsbefugnisse der Mitgliedstaaten in diesem Bereich ein (siehe hierzu das Arbeitspapier der Kommission auf der Website).

Im Falle der endgültigen Verbringung beziehen sich die Beschwerden hauptsächlich darauf, dass der Bestimmungsmitgliedstaat bei Gebrauchtwagen einen zu hohen Restwert ansetzt, was zu unangemessen hohen Zulassungssteuerbeträgen führt. Es wurde festgestellt, dass diese Steuer bei "eingeführten" Fahrzeugen in einer Reihe von Fällen über den entsprechenden Steuerbeträgen für vergleichbare Fahrzeuge liegt, die sich bereits auf dem betreffenden Inlandsmarkt befinden. Der Europäische Gerichtshof hat bereits objektive Kriterien für die Bestimmung des Restwerts festgelegt, u.a. Alter des betreffenden Fahrzeugs, Marke, Modell, Kilometerstand, Antriebsart, Allgemeinzustand und technischer bzw. Erhaltungszustand. [12] Die Mitgliedstaaten müssen bei der Berechnung des Restwerts von Gebrauchtwagen ein transparentes Verfahren einsetzen und die Anwendung der vom Gerichtshof festgelegten Kriterien durchsetzen. Allerdings stößt die Anwendung einiger dieser Kriterien in der Praxis möglicherweise auf Schwierigkeiten.

[12] Urteil vom 22. Februar 2001, C-393/98, Gomes Valente, Slg. I-1327, Randnummern 24, 26 und 28.

b) Unangemessen hohe Anmeldegebühr bei der Verbringung eines Fahrzeugs in Verbindung mit einem Wechsel des Wohnsitzes

Erfolgt die Verbringung des Fahrzeugs im Zusammenhang mit der Verlegung des gewöhnlichen Wohnsitzes, muss der Bürger im Mitgliedstaat seines neuen Wohnsitzes in der Regel nicht erneut eine der Zulassungssteuer entsprechende Abgabe entrichten - allerdings ist eine Befreiung an die Erfuellung einiger Voraussetzungen geknüpft, die in der Richtlinie 83/183/EWG festgelegt sind. Die einzigen Steuern, die der Bürger im Mitgliedstaat seines neuen Wohnsitzes schuldet, sind regelmäßig (monatlich oder jährlich) zu entrichtende Steuern, die an die Nutzung des Fahrzeugs in dem betreffenden Mitgliedstaat anknüpfen (meist unter dem Begriff "jährliche Kraftfahrzeugsteuer" zusammengefasst).

Allerdings hat der Mitgliedstaat des neuen Wohnsitzes die Möglichkeit, bei der Anmeldung des Fahrzeugs bestimmte "Gebühren" zu verlangen, die jedoch die Kosten der betreffenden Dienstleistungen nicht übersteigen sollten. Diese so genannten Anmeldegebühren dürfen nicht mit der Zulassungssteuer oder ähnlichen Abgaben verwechselt werden. Da die Mitgliedstaaten möglicherweise nicht klar zwischen "Anmeldegebühr" und "Zulassungssteuer" unterscheiden, wird in manchen Mitgliedstaaten die Zahlung von Abgaben verlangt, die so hoch sind, dass sie nicht mehr als Gebühr anzusehen sind.

c) Keine (Teil-) Erstattung der im Mitgliedstaat der Erstzulassung entrichteten Zulassungssteuer

Bürger und Kraftfahrzeughandel monieren insbesondere, dass die im Mitgliedstaat der Erstzulassung eines Fahrzeugs entrichtete Zulassungssteuer nicht erstattet werden kann.

In der Frage, ob die Weigerung eines Mitgliedstaats, die an ihn entrichtete Zulassungssteuer vollständig oder teilweise zu erstatten, möglicherweise nicht mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar ist, dürften künftige Urteile des Gerichtshofs eine Rolle spielen (siehe hierzu das Arbeitspapier der Kommission auf der Website).

d) Wohnsitz und Ort der Zulassung eines Fahrzeugs

Normalerweise ist der Standort eines Fahrzeugs in dem gleichen Mitgliedstaat gelegen wie der Hauptwohnsitz des betreffenden Bürgers. Das Fahrzeug muss in diesem Mitgliedstaat zugelassen bzw. angemeldet sowie mit einem normalen Kennzeichen versehen sein und unterliegt hier den fahrzeugbezogenen Steuern, namentlich der Zulassungs- und der jährlichen Kraftfahrzeugsteuer. Es kommt jedoch vor, dass ein Bürger einen Personenwagen in einem anderen Mitgliedstaat als dem seines Hauptwohnsitzes zulassen möchte oder von den Behörden des betreffenden Mitgliedstaats (z.B. am Zweitwohnsitz) dazu aufgefordert wird, wenn er sich häufig in diesem Mitgliedstaat aufhält, wegen der Entfernung sein Fahrzeug aber nicht im Mitgliedstaat des Hauptwohnsitzes nutzen kann. In einem solchen Falle darf es nicht zur Doppelbesteuerung kommen (siehe hierzu das Arbeitspapier der Kommission auf der Website).

Anhand der Analyse in diesem Abschnitt ist die Kommission zu folgenden Schlussfolgerungen gelangt:

*Die Art und Weise der Besteuerung von Kraftfahrzeugen, insbesondere der Erhebung der Zulassungssteuer, in den bzw. einigen Mitgliedstaaten ist eindeutig ein Hemmnis für die Freizügigkeit im Binnenmarkt.

*Die geltenden Vorschriften des Gemeinschaftsrechts und die Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs ermöglichen zwar die Lösung einer Reihe von Problemen der europäischen Bürger, aber neue Rechtsvorschriften würden die Rechtssicherheit erhöhen und die Zahl der Bürgerbeschwerden mindern.

*Die Gemeinschaftsvorschriften über die steuerliche Behandlung von Fahrzeugen, die in andere Mitgliedstaaten verbracht werden, sollten daher angepasst werden, um zu einem reibungsloser funktionierenden Binnenmarkt ohne steuerliche Hindernisse zu gelangen.

4. Beseitigung von steuerlichen Hindernissen im Binnenmarkt für Personenwagen: Neuer Ansatz zur Besteuerung von Personenwagen

Allmähliche Senkung der Zulassungssteuer

Nach Ansicht der Kommission wäre eine allmählicher Abbau der Unterschiede bei den Zulassungssteuern in der EU wohl begründet.

Das Aufkommen aus der Zulassungssteuer sollte allmählich auf die jährliche Kraftfahrzeugsteuer und in gewissem Maße auf die Kraftstoffsteuer verlagert werden, so dass langfristig die Zulassungssteuern auf niedrigerem Niveau stabilisiert oder besser noch abgeschafft würden. Eine derartige Verlagerung bedeutet:

*Höheres Maß an Haushaltsstabilität: Die jährliche Kraftfahrzeugsteuer ist eine stabilere Einnahmequelle als die Zulassungssteuer, da das Aufkommen aus letzterer vom Absatz an Fahrzeugen abhängt, der recht stark schwanken kann.

*Annäherung der Endverkaufspreise für Personenwagen in der EU.

*Stärkere Annäherung der Besteuerung von Personenwagen in der EU.

*Erhebliche Senkung der Endverkaufspreise für Personenwagen in einigen Mitgliedstaaten.

*Notwendigkeit einer Übergangsfrist zur Vermeidung einer übermäßigen Belastung derjenigen, die ein neues Auto gekauft und dafür eine hohe Zulassungssteuer entrichtet haben, außerdem aber eine höhere jährliche Kraftfahrzeugsteuer zahlen müssen.

*Verbesserung des Funktionierens des Binnenmarktes und Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Automobilindustrie zum Vorteil des europäischen Bürgers.

*Umstellungskosten in den Mitgliedstaaten mit (sehr) hohen Zulassungssteuern. Die strukturellen Änderungen in der Besteuerung von Kraftfahrzeugen können jedoch bei einer ausreichend langen Übergangsfrist bewältigt werden.

Da die Verlagerung von der Zulassungssteuer zur jährlichen Kraftfahrzeugsteuer und zu den Kraftstoffsteuern eine lange Übergangsfrist erfordert, dürften zusätzliche rechtliche Regelungen erforderlich sein, um die heutigen Probleme von Bürgern und Kraftfahrzeughandel anzugehen und dafür einfache, einheitlich anzuwendende Vorschriften vorzusehen.

Die Kommission hat daher die Absicht, folgende, über den Richtlinienvorschlag von 1998 hinausgehende Maßnahmen vorzuschlagen:

*Festlegung allgemeiner Regeln für die Berechnung der Zulassungssteuer auf Gebrauchtwagen aus anderen Mitgliedstaaten. Die Rechtsprechung des Gerichtshofs (v.a. in der Rechtssache C-393/98, Gomes Valente) enthält wichtige Elemente zur Auslegung der einschlägigen Bestimmungen, die in harmonisierte Gemeinschaftsvorschriften überführt werden könnten. Für den Bürger hätte dies größere Rechtssicherheit und mehr Transparenz zur Folge.

*Schaffung eines Systems zur Erstattung der Zulassungssteuer in den Fällen, in denen ein Gebrauchtwagen in einen anderen Mitgliedstaat verbracht oder in ein Drittland ausgeführt wird. Der Betrag der zu erstattenden Rest-Zulassungssteuer sollte nach dem gleichen Verfahren ermittelt werden wie bei Fahrzeugen, die aus anderen Mitgliedstaaten ins Land verbracht werden.

*Ausarbeitung einer Regelung zur Vermeidung der Doppelerhebung der jährlichen Kraftfahrzeugsteuer in den Fällen, in denen diese Steuer bereits für einen bestimmten Zeitraum entrichtet wurde, das betreffende Fahrzeug aber während dieses Zeitraums in einen anderen Mitgliedstaat verbracht wird. Die Mitgliedstaaten müssten die bereits entrichtete Kraftfahrzeugsteuer für den Zeitabschnitt nach der Verbringung des Fahrzeugs zurückzahlen.

System zur Erstattung der Zulassungssteuer

Die Kommission tritt dafür ein, dass in allen zehn Mitgliedstaaten, die derzeit eine Zulassungssteuer erheben, unverzüglich ein System zur Erstattung der Zulassungssteuer eingerichtet wird. Die Erstattung sollte für Gebrauchtwagen gelten, die durch einen EU-Bürger oder einen Autohändler auf Dauer in einen anderen Mitgliedstaat verbracht werden. Dem Bürger wäre mit klaren Regeln für ein derartiges System wirklich geholfen und außerdem käme ein solches System dem Export von Gebrauchtwagen zugute, da die Preise aufgrund der Erstattung der Zulassungssteuer gesenkt werden können.

In das Erstattungssystem könnten auch Fahrzeuge einbezogen werden, die im Zusammenhang mit einer Verlegung des Wohnsitzes auf Dauer in einen anderen Mitgliedstaat verbracht werden. Für diesen Fall sehen die Richtlinie von 1983 und der Richtlinienvorschlag von 1998 eine Befreiung von der Zulassungssteuer im Ankunftsmitgliedstaat vor. Wird diese Befreiung gewährt, bedarf es keiner Erstattung der Zulassungssteuer im Abgangsmitgliedstaat, da keine Doppelbesteuerung gegeben ist. [13] Nach Auffassung der Kommission wäre es klarer und einfacher, in allen Fällen der dauerhaften Verbringung eines Gebrauchtwagens in einen anderen Mitgliedstaat (d.h. im Zusammenhang mit einer Wohnsitzverlegung und beim Verkauf eines Gebrauchtwagens) nach dem Erstattungssystem zu verfahren.

[13] Siehe Artikel 2 Absatz 2 Buchstabe a) der Richtlinie 83/183/EWG und Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a) des Richtlinienvorschlags KOM (98) 30 endgültig. Eine Befreiung wird nur dann gewährt, wenn in dem Mitgliedstaat, aus dem das Fahrzeug verbracht wird, keine Befreiung oder Erstattung gewährt wurde.

In Anbetracht dieser Änderungen zieht es die Kommission vor, ihren Vorschlag von 1998 zurückzuziehen und durch einen neuen Vorschlag zu ersetzen, der alle in diesem Abschnitt angesprochenen neuen Elemente berücksichtigt.

5. Besteuerung von Personenwagen als eines der Instrumente zur Verringerung der CO2-Emissionen von Neufahrzeugen

5.1. Einführung

Im Jahre 1996 genehmigte der Rat [14] die Strategie der Gemeinschaft zur Minderung der CO2-Emissionen von Personenkraftwagen und zur Senkung des durchschnittlichen Kraftstoffverbrauchs [15], die auf drei Grundpfeilern beruht: [16]

[14] Schlussfolgerungen des Rates vom 25.6.1996.

[15] Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament "Eine Strategie der Gemeinschaft zur Minderung der CO2-Emissionen von Personenkraftwagen und zur Senkung des durchschnittlichen Kraftstoffverbrauchs" (KOM (95) 689 endgültig.)..

[16] Details: http://europa.eu.int/comm/environment/co2/co2_home.htm

*Verpflichtungen der Automobilindustrie über Verbesserungen hinsichtlich des Kraftstoffverbrauchs [17]

[17] Zusagen der Automobilhersteller-Verbände Europas (ACEA), Japans (JAMA) und Koreas (KAMA) hinsichtlich der Reduzierung der durchschnittlichen CO2-Emissionen von Personenkraftwagen: siehe KOM (98) 495 endgültig., KOM (99) 446 endgültig. sowie Empfehlungen 1999/125/EG, 2000/304/EG und 2000/303/EG.

*System zur Kennzeichnung des Kraftstoffverbrauchs [18]

[18] Richtlinie 1999/94/EG über die Bereitstellung von Verbraucherinformationen über den Kraftstoffverbrauch und CO2-Emissionen beim Marketing für neue Personenkraftwagen (ABl. L 12 vom 18.1.2000, S. 16-23).

*Steuerliche Maßnahmen

Der Rat und das Europäische Parlament haben beschlossen, dass die CO2-Emissionen von neuen Personenwagen bis 2005, spätestens aber bis 2010, auf 120 Gramm je Kilometer sinken sollen. Dieses Ziel geht über den von der Automobilindustrie zugesagten Wert von 140 g CO2/km hinaus, so dass noch eine Differenz von 20 g CO2/km zu überbrücken ist. Die Verpflichtungen der Automobilindustrie sollen vor allem durch technische Entwicklungen und damit zusammenhängende Marktänderungen erfuellt werden. Dabei bleibt noch Spielraum für weitere Marktänderungen, die durch andere in der Gemeinschaftsstrategie vorgesehene Instrumente, insbesondere solche steuerlicher Art, herbeigeführt werden. [19] Die erwähnte Differenz von 20 g CO2/km muss mithilfe dieser anderen Instrumente überbrückt werden, und der Rat hat die Kommission bei verschiedenen Gelegenheiten aufgefordert, über steuerliche Rahmenregelungen nachzudenken.

[19] KOM (1998) 495 endgültig.

Im Jahr 2000 lag der CO2-Ausstoß der Neufahrzeuge, die von ACEA-, JAMA- und KAMA-Mitgliedern hergestellt wurden, im Durchschnitt bei 172 g/km. Einem neueren Bericht der Kommission ist, gestützt auf Zahlenangaben zur Erfuellung der einschlägigen Zusagen, zu entnehmen, dass die Automobilindustrie erhebliche Anstrengungen zum Erreichen des Ziels unternimmt. [20]

[20] KOM (2001) 643 endgültig.

Als Beitrag zum "dritten Grundpfeiler" der Strategie hat die Kommission eine Expertengruppe für einschlägige steuerliche Maßnahmen eingerichtet und eine umfassende Studie durchführen lassen. [21] In diesem Abschnitt werden die wichtigsten Schlussfolgerungen der Untersuchung erläutert.

[21] Studie über steuerliche Maßnahmen zur Reduzierung der CO2-Emissionen von neuen Personenkraftwagen, COWI Consulting Engineers and Planners AS, November 2001. Diese Studie ist über folgende Website abrufbar: http://europa.eu.int/comm/taxation_customs/taxation/car_taxes/co2_cars_study_25-02-2002.pdf

Auf der Grundlage von Modellrechnungen wird angenommen, dass sich die CO2-Emissionen des Straßenverkehrs im Zeitraum 1995 bis 2010 folgendermaßen ändern:

*Ohne zusätzliche Maßnahmen: +17%

*Bei Erfuellung der Zusagen der Automobilindustrie (140 g/km): +7%

*Bei Erreichen des Gemeinschaftsziels (120 g/km): +3%

Das bedeutet, dass bei Erreichen des Gemeinschaftsziels (120 g/km) die steigende Tendenz bei den CO2-Emissionen des Straßenverkehrs insgesamt beinahe gebrochen werden kann, so dass die Emissionen irgendwann zwischen 2005 und 2010 mehr oder weniger auf dem Stand von 1995 stabilisiert werden könnten.

In Bezug auf die CO2-Emissionen von Personenwagen ergibt sich also folgendes Bild:

*Bei Erfuellung der Zusagen der Automobilindustrie (140 g/km) könnten die CO2-Emissionen von Personenwagen stabilisiert werden.

*Bei Erreichen des Gemeinschaftsziels (120 g/km) würden die CO2-Emissionen von Personenwagen gegenüber dem Wert von 1995 um einige Prozentpunkte sinken. In absoluten Zahlen könnte im Vergleich mit dem 140 g/km-Szenario eine weitere Reduzierung der CO2-Emissionen um etwa 30 Mio. Tonnen erzielt werden.

Damit die im Kyoto-Protokoll festgehaltene Zusage der Gemeinschaft eingehalten werden kann, ist es also wichtig, das 120 g/km-Ziel tatsächlich zu erreichen.

5.2. Steuerliche Maßnahmen als Instrument zur Reduzierung der CO2-Emissionen

Die COWI-Studie hat bestätigt, dass trotz der erheblichen Unterschiede zwischen den nationalen Systemen zur Besteuerung von Kraftfahrzeugen folgende Feststellungen gelten:

*Steuerliche Maßnahmen sind geeignet, in allen untersuchten Mitgliedstaaten die Reduzierung der durchschnittlichen CO2-Emissionen von Neufahrzeugen zu unterstützen.

*Die absolute Höhe der Zulassungs- oder der jährlichen Kraftfahrzeugsteuern ist für die Wirksamkeit der Kraftfahrzeugbesteuerung auf die CO2-Emissionen von Neufahrzeugen ohne Bedeutung. [22] Allerdings bliebe unter den derzeitigen Rahmenbedingungen (siehe Erläuterung zu Tabelle 7 im Anhang) ein nennenswerter Effekt aus, wenn nur das Niveau der derzeitigen Steuern insgesamt angehoben würde, ohne die Bemessungsgrundlage zu ändern.

[22] Die Auswirkungen der gesamten CO2-Emissionen von Firmenwagen wurden nicht untersucht. Es ist allerdings offenkundig, dass die Art der Kraftfahrzeugbesteuerung und deren Niveau Rückwirkungen auf die Erneuerung der Fahrzeugflotten und damit auch auf die CO2-Emissionen haben kann.

*Stärkere Reduzierungen der Emissionen sind möglich, wenn die nationalen Steuersysteme dahingehend umgestaltet werden, dass in die Bemessungsgrundlage der Zulassungssteuer und/oder der jährlichen Kraftfahrzeugsteuer ein CO2-spezifisches Element eingefügt wird.

*Das Schlüsselelement für die Senkung des Kraftstoffverbrauchs von Personenwagen ist eine Staffelung der Steuern.

*Die stärkste Reduzierung der CO2-Emissionen (bis zu 8,5 %) wurde für Dänemark ermittelt, wenn sowohl die Zulassungssteuer als auch die jährliche Kraftfahrzeugsteuer in reine CO2-Steuern umgewandelt und abgestimmt gestaffelt würden (siehe Zusammenfassung der Ergebnisse in Tabelle 7 im Anhang).

*Die CO2-Emissionen können am stärksten reduziert werden, wenn die Anstrengungen auf diejenige Steuer ausgerichtet werden, die dem Betrag nach die höhere ist.

*Es ist für die Reduzierung der CO2-Emissionen eher unerheblich, ob die Änderungen an der Zulassungs- oder an der jährlichen Kraftfahrzeugsteuer vorgenommen werden - beide Steuern scheinen gleich wirksam zu sein.

5.3. Steuerstaffelung auf der Grundlage von CO2-relevanten Parametern

Die Steuerstaffelung stellt ein wichtiges Instrument zur Senkung des Gesamtkraftstoffverbrauchs von Neufahrzeugen dar. Die Art und Weise der Staffelung sollte den Merkmalen der Kraftfahrzeugbesteuerung und der Automobilmärkte des jeweiligen Landes Rechnung tragen.

*Ein Beispiel: Ist die Bemessungsgrundlage der jährlichen Kraftfahrzeugsteuer der Hubraum eines Personenwagens, so liegt die Steuer z.B. bei zwei Fahrzeugen mit 1500 cm2 unabhängig von Kraftstoffverbrauch, Gewicht, Alter oder technischer Ausstattung gleich hoch. Eine Staffelung der Steuer bedeutet, dass der Besitzer des Wagens mit dem niedrigeren Kraftstoffverbrauch auch eine niedrigere jährliche Kraftfahrzeugsteuer zu entrichten hat als der Besitzer des Fahrzeugs mit dem höheren Kraftstoffverbrauch. Am Gesamtaufkommen aus der Steuer sollte sich jedoch nichts ändern. Der Steuerunterschied sollte so groß sein, dass er dem Verbraucher einen echten Anreiz zugunsten des Fahrzeugs mit dem niedrigeren Kraftstoffverbrauch vermittelt.

*Beruhen Zulassungs- und jährliche Kraftfahrzeugsteuer ganz oder teilweise auf dem CO2-Ausstoß, so gibt es mehr Spielraum, um im Wege der Steuerstaffelung Anreize zur Reduzierung der CO2-Emissionen zu vermitteln.

*Derzeit wird eine auf dem CO2-Ausstoß basierende jährliche Kraftfahrzeugsteuer nur in einem Mitgliedstaat (Vereinigtes Königreich) angewandt: Ein Personenwagen mit einem CO2-Ausstoß von unter 150 g/km wird mit 159 EUR belastet, während Fahrzeuge mit einem höheren Ausstoß stufenweise höher belastet werden, und zwar bis zu einem Betrag von 246 EUR bei einem CO2-Ausstoß von über 185 g/km.

*In den Niederlanden wird seit dem 1. Januar 2002 für Fahrzeuge mit niedrigem Kraftstoffverbrauch ein Energiebonus im Wege einer Ermäßigung der Zulassungssteuer gewährt.

Die Kommission vertritt hierzu folgende Auffassung:

*Die Besteuerung von Kraftfahrzeugen stellt ein wichtiges zusätzliches Instrument zum Erreichen des von der EU angestrebten Ziels dar, den CO2-Ausstoß von Neufahrzeugen bis 2008-2010 auf 120 g/km zu reduzieren, um zur Einhaltung der EU-Zusagen im Rahmen des Kyoto-Protokolls beizutragen.

*Bei der Besteuerung von Kraftfahrzeugen muss eine engere Beziehung zwischen der Höhe der Steuer auf ein Neufahrzeug und dessen CO2-Ausstoß hergestellt werden. Die Steuerstaffelung stellt ein wichtiges Instrument zur Senkung des Gesamtkraftstoffverbrauchs von Neufahrzeugen dar. Entweder sollten die bestehenden Steuern auf Kraftfahrzeuge durch Steuern ersetzt werden, deren Bemessungsgrundlage voll auf dem CO2-Ausstoß beruht, oder die Bemessungsgrundlage der bestehenden Zulassungs- und jährlichen Kraftfahrzeugsteuern sollte um ein CO2-relevantes Element ergänzt werden. Derartige zusätzliche Elemente wären auch zur Berücksichtigung anderer umweltpolitischer Ziele auf nationaler Ebene, etwa der raschen Einführung der EURO-IV-Standards, geeignet.

Die Kommission ist sich des potenziellen Konflikts zwischen dem Streben nach Einnahmen aus der Kraftfahrzeugbesteuerung und anderen politischen Zielen bewusst. Bei einer umweltorientierten Umstrukturierung der Zulassungs- und der Kraftfahrzeugsteuern könnten die Einnahmen aus diesen Steuern in dem Maße zurückgehen, wie die angestrebten Umweltziele erreicht werden. Dabei kommt es aber sehr darauf an, wie diese Steuern strukturiert sind und wie Autokäufer und Autofahrer auf die Steueranreize reagieren. Zur Sicherung stabiler Steuereinnahmen und zur Erhaltung der Anreizfunktion der Steuern könnten sich Änderungen hinsichtlich ihrer Struktur und ihrer Höhe als notwendig erweisen. Diese Änderungen müssten auch dem Umstand Rechnung tragen, dass die Steuereinnahmen infolge des niedrigeren Kraftstoffverbrauchs bei künftigen Fahrzeuggenerationen zurückgehen.

5.4. Besteuerung von Firmenfahrzeugen

Einen erheblichen Teil der alljährlich verkauften neuen Personenwagen und des Kraftfahrzeugbestands insgesamt machen Firmenwagen aus. Bisher gibt es noch keine einheitliche, allgemein akzeptierte Definition von "Firmenwagen", da die Rahmenbedingungen und die steuerlichen Regelungen je nach Mitgliedstaat erheblich voneinander abweichen. Generell lässt sich jedoch folgendes festhalten:

*Firmenwagen liegen in Größe und Motorisierung um 8 - 10 % über dem jeweiligen nationalen Durchschnitt und haben einen entsprechend höheren CO2-Ausstoß.

*In der Regel weisen Firmenwagen pro Jahr eine höhere Fahrleistung auf als der Durchschnitt und tragen somit mehr zum Verkehrsaufkommen, zum Schadstoffausstoß und zum durchschnittlichen Flottenverbrauch bei.

*Firmenwagen bleiben meist ein bis drei Jahre in Firmenbesitz und werden anschließend auf dem privaten Gebrauchtwagenmarkt verkauft.

*Aufgrund ihrer Bauart und ihrer Anzahl haben Firmenwagen großen Einfluss auf Umfang und Zusammensetzung des gesamten Kraftfahrzeugbestandes und damit auf dessen CO2-Emissionsprofil.

*Firmenwagen weisen eine geringere Preiselastizität auf als "normale" Personenwagen.

Firmenwagen haben einen erheblichen Anteil am Gesamtbestand an Personenwagen (neu und gebraucht). Auf den wichtigsten EU-Märkten waren 1999 zwischen 35 % und 45 % aller verkauften Fahrzeuge Firmenwagen (siehe Tabelle 9 im Anhang), wobei Irland und Italien mit 7,5 % bzw. 10 % Ausnahmen bilden. Firmenwagen sind meist überdurchschnittlich groß und stark, was zum Teil daher rührt, dass sie aus vielerlei Gründen häufig von Wohlhabenden (Freiberufler, Manager und leitende Angestellte) gefahren werden. Außerdem tragen möglicherweise steuerliche oder andere finanzielle Regelungen dazu bei, dass Käufer und Fahrer mit Firmenwagen effektiv niedrigere Kosten haben, was den Trend zu größeren Fahrzeugen ebenfalls verstärkt.

Trotz erheblicher Unterschiede bei der Besteuerung von Firmenwagen sehen die einschlägigen Regelungen der Mitgliedstaaten meist folgendes vor:

*Körperschaftsteuer: Kaufpreis, Leasingkosten und Betriebskosten können vom steuerpflichtigen Gewinn abgezogen werden.

*Einkommensteuer: Die Nutzung eines Firmenwagens gilt in der Regel als geldwerter Vorteil, der dem steuerpflichtigen Einkommen des betreffenden Beschäftigten hinzurechnen und von ihm zu versteuern ist. Zur Quantifizierung dieses Vorteils wird ein je nach Mitgliedstaat unterschiedlicher Prozentsatz vom Kaufpreis des Firmenwagens (Preis vor Steuern + Zulassungssteuer + MwSt) herangezogen, der zwischen 9 % in Schweden bzw. 12 % in Deutschland und 25,5 % in Irland bzw. 35 % im Vereinigten Königreich liegt.

Außerdem kann ein Unternehmen die MwSt auf Kauf oder Leasing eines Firmenwagens grundsätzlich als Vorsteuer abziehen, wenn das Fahrzeug für Zwecke der steuerpflichtigen Tätigkeit verwendet wird, wobei der Vorsteuerabzug allerdings in einigen Mitgliedstaaten beschränkt ist. In Anbetracht der Größe und des Werts der normalerweise von Unternehmen erworbenen Fahrzeuge kann der Vorsteuerabzug einen starken Anreiz darstellen, teure Personenwagen mit in der Regel höherem Kraftstoffverbrauch zu kaufen.

In letzter Zeit haben einige Mitgliedstaaten ihre Regelungen für die Besteuerung von Firmenwagen überarbeitet. So muss nun in drei Mitgliedstaaten (Irland, Finnland und Vereinigtes Königreich) die kostenlose Lieferung von Kraftstoff für private Zwecke versteuert werden, und andere Mitgliedstaaten besteuern auf der Grundlage der zurückgelegten Kilometer. Im Vereinigten Königreich soll 2002 eine neue Regelung für die Besteuerung von Firmenwagen eingeführt werden, nach der die Einkommensteuer, die ein Beschäftigter für die Nutzung eines Firmenwagens zu entrichten hat, teilweise nach dem CO2-Ausstoß des betreffenden Fahrzeugs bemessen wird. Diese neue Regelung könnte nützliche Erfahrungen vermitteln und einschlägigen Maßnahmen in anderen Mitgliedstaaten als Vorbild dienen.

Die Kommission ermutigt die Unternehmen, den allgemeinen Zielen der Verkehrs- und Umweltpolitik Rechnung zu tragen, wenn sie ihren Beschäftigten für die Fahrt zur Arbeitsstelle Firmenwagen zur Verfügung stellen. Sie beabsichtigt eine Änderung der Empfehlung der Kommission mit Leitlinien für die Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 761/2001 über ein Gemeinschaftssystem für das Umweltmanagement und die Umweltbetriebsprüfung (EMAS) [23] dahingehend, dass bei der Umweltbetriebsprüfung die Auswirkungen von Firmenwagen auf die Umwelt in vollem Umfang berücksichtigt werden.

[23] ABl. L 114 vom 24.4.2001, S. 1.

6. Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Der EU-Markt für Personenkraftwagen ist in 15 nationale Märkte aufgesplittert, was zum Teil auf die äußerst unterschiedliche steuerliche Behandlung von Kraftfahrzeugen zurückzuführen ist. Daraus ergib sich sowohl für den europäischen Bürger als auch für die Automobilindustrie eine Reihe von Problemen. Die Einführung des Euro fördert die Preis- und Steuertransparenz und könnte den Druck hinsichtlich einer weitergehenden Annäherung der Kraftfahrzeugbesteuerung verstärken. Diese Mitteilung zeigt auf, dass im Bereich der Kraftfahrzeugbesteuerung eine Reihe von Maßnahmen notwendig sind, um die Probleme der Bürger und der Automobilindustrie wirklich zu lösen und das Funktionieren des Binnenmarktes zu verbessern, damit er für die Verbraucher in der EU noch vorteilhafter ist. Außerdem macht diese Mitteilung deutlich, dass die Kraftfahrzeugbesteuerung einen Beitrag zum Erreichen der Zusagen im Kyoto-Protokoll leisten kann.

A. Beseitigung von steuerlichen Hindernissen im Binnenmarkt für Personenkraftwagen

1. Die Niveaus der Zulassungssteuern sollten allmählich gesenkt und auf niedriger Ebene stabilisiert oder vorzugsweise völlig abgeschafft werden. Dies sollte während eines Übergangszeitraums von fünf bis zehn Jahren unter Berücksichtigung der spezifischen Bedingungen der einzelnen Mitgliedstaaten geschehen.

2. Es sollte eine allmähliche Verlagerung der Einnahmen von der Zulassungssteuer zur jährlichen Kraftfahrzeugsteuer beschlossen werden. Diese Verlagerung ist möglich und kann parallel zur Senkung der Zulassungssteuern in aufkommensneutraler Weise erfolgen.

3. Es ist dafür zu sorgen, dass die jährlichen Kraftfahrzeugsteuern aller Mitgliedstaaten in gewissem Maße einander angenähert werden, insbesondere hinsichtlich der Bemessungsgrundlagen. Nicht zu große Unterschiede bei den jährlichen Kraftfahrzeugsteuern würden der Zersplitterung des Automobilmarktes und einer Zunahme der Steuerumgehung in Zukunft entgegenwirken.

4. Die Verbrauchsteuer auf Dieselkraftstoff für Personenwagen sollte allmählich angehoben werden und mittelfristig vollständig der Verbrauchsteuer auf unverbleites Benzin angeglichen werden. Zugleich sollte die jährliche Kraftfahrzeugsteuer auf Fahrzeuge mit Dieselmotor derjenigen auf Fahrzeuge mit Ottomotor angeglichen werden.

5. In allen zehn Mitgliedstaaten, die derzeit eine Zulassungssteuer erheben, sollte unverzüglich ein System zur Erstattung dieser Steuer geschaffen werden. Ein solches System soll gewährleisten, dass während des o.a. Übergangszeitraums in allen Fällen, in denen ein in einem Mitgliedstaat zugelassener Personenwagen in einen anderen Mitgliedstaat "ausgeführt" oder auf Dauer in diesen verbracht wird, die Rest-Zulassungssteuer anteilig erstattet wird. Damit wären alle Probleme im Zusammenhang mit der doppelten Entrichtung der Zulassungssteuer behoben, die dem EU-Bürger heute entstehen. Das Erstattungssystem könnte auch in den Fällen angewandt werden, in denen Personenwagen im Rahmen einer Verlegung des Wohnsitzes auf Dauer in einen anderen Mitgliedstaat verbracht werden. Ein solches Erstattungssystem hätte auch Vorteile für die Ausfuhr von Gebrauchtwagen, da die Preise infolge der Erstattung der Zulassungssteuer niedriger sein können.

6. Allgemeine Vorschriften für die Art der Berechnung der Zulassungssteuer für gebrauchte Kraftfahrzeuge, die aus anderen Mitgliedstaaten eingebracht werden, sollten festgelegt werden. Diese Vorschriften für die Berechnung der Rest-Zulassungssteuer sollten auch für das Erstattungssystem gelten.

7. Es sollten allgemeine Vorschriften für die Vermeidung der Doppelerhebung der jährlichen Kraftfahrzeugsteuer geschaffen werden.

B. Steuerliche Maßnahmen als eines der Instrumente zur Reduzierung der CO2-Emissionen von Personenkraftwagen

1. Die Bemessungsgrundlagen der Kraftfahrzeugbesteuerung sind im Sinne einer engeren Beziehung zwischen Steuerniveau und CO2-Emissionen von neuen Personenwagen umzustrukturieren. Sowohl die Zulassungs- als auch die jährlichen Kraftfahrzeugsteuern sollten vollständig auf den CO2-Ausstoß bezogen oder zumindest durch ein CO2-relevantes Element ergänzt werden. Eine solche strukturelle Änderung ist notwendig, um die Wirksamkeit der steuerlichen Behandlung im Hinblick auf die Reduzierung der CO2-Emissionen von neuen Personenwagen zu optimieren. Dabei sollten auch die spezifischen Bedingungen in den einzelnen Mitgliedstaaten berücksichtigt werden. Ist z.B. die Zulassungssteuer in einem Mitgliedstaat bereits recht niedrig, könnte der Übergangszeitraum, in dem die Zulassungssteuer weiter abgesenkt wird, relativ kurz sein. In diesem Falle wäre es möglicherweise zu aufwendig, die Zulassungssteuer einer strukturellen Änderung zu unterziehen - stattdessen sollte die jährliche Kraftfahrzeugsteuer im Rahmen einer allmählichen Annäherung der Bemessungsgrundlagen umstrukturiert werden.

2. Alle Mitgliedstaaten sollten sich der Steuerstaffelung als eines wichtigen Elements zur CO2-orientierten steuerlichen Behandlung von Personenkraftwagen, auf freiwilliger Basis auch als Beitrag zur Reduzierung anderer Emissionen, bedienen. Die optimale Staffelung kann je nach Mitgliedstaat unter Berücksichtigung der besonderen Merkmale der jeweiligen Märkte unterschiedlich sein.

3. Bei der steuerlichen Behandlung von Firmenwagen ist den allgemeinen Zielen der Gemeinschaftspolitik und insbesondere der Verkehrs- und der Umweltpolitik Rechnung zu tragen. Zu berücksichtigen ist auch die zunehmende Bedeutung von Firmenwagen, weshalb den Unternehmen eindeutige und starke Anreize zum Einsatz von Fahrzeugen mit geringerem CO2-Ausstoß vermittelt werden sollten. Derzeit vermitteln die Körperschaft- und Einkommensteuersysteme der meisten Mitgliedstaaten keine derartigen Anreize.

Fazit und Ausblick

1. Die Kommission empfiehlt dem Rat, die oben in den Absätzen A und B niedergelegten allgemeinen Grundsätze zu genehmigen. Ferner empfiehlt sie den Mitgliedstaaten, diese allgemeinen Grundsätze bei der Überprüfung und Überarbeitung ihrer Systeme zur Besteuerung von Kraftfahrzeugen zu berücksichtigen.

2. Die Kommission könnte, ausgehend von diesen allgemeinen Grundsätzen und im Lichte der Ergebnisse des Konsultationsverfahrens, Vorschläge für Rechtsakte der Gemeinschaft unterbreiten, die auf folgendes abzielen:

*Kurzfristige Schaffung eines Systems zur Erstattung der Zulassungssteuer und allgemeiner Regeln für die Berechnung der Zulassungssteuer auf Gebrauchtwagen, die von einem Mitgliedstaat in einen anderen verbraucht werden.

*Allmähliche Senkung der Zulassungssteuer auf ein niedrigeres Niveau oder - vorzugsweise - bis zu ihrer vollständigen Abschaffung.

*Umstrukturierung und Annäherung der Bemessungsgrundlagen der Zulassungs- und der jährlichen Kraftfahrzeugsteuern im Hinblick auf die Senkung der CO2-Emissionen und eine bessere Anpassung an die Erfordernisse des Binnenmarkts.