Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem "Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über Flughafengebühren" (98/C 73/08)

Der Rat beschloß am 11. Juli 1997, den Wirtschafts- und Sozialausschuß gemäß Artikel 84 Absatz 2 des EU-Vertrags um Stellungnahme zu dem vorgenannten Vorschlag zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Verkehr und Kommunikationsmittel nahm ihre Stellungnahme am 12. November 1997 an. Berichterstatter war Herr von Schwerin.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 350. Plenartagung am 10. und 11. Dezember 1997 (Sitzung vom 10. Dezember) mit 106 Ja-Stimmen bei 3 Gegenstimme und 7 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

Mit der Verabschiedung des dritten Luftverkehrspakets durch den Rat im Juli 1992 wurde die Liberalisierung dieses Sektors im Rahmen der Liberalisierung des Binnenmarktes abgeschlossen. In der neuen Marktordnung müssen jedoch die mit dem Luftverkehr zusammenhängenden Tätigkeiten wie z. B. die Bodenabfertigungsdienste, die computergestützten Reservierungssysteme, Luftverkehrsmanagement und die Zuweisung von Zeitnischen an die Anforderungen des Binnenmarktes angepaßt werden. Das gleiche gilt für die Flughafengebühren.

Nach Auffassung der Kommission soll mit dem Vorschlag für eine Richtlinie auf der Grundlage der nachstehend aufgeführten Grundsätze ein gemeinschaftlicher Rahmen für die Flughafengebühren geschaffen werden.

Der wesentliche Anwendungsbereich der Richtlinie bezieht sich auf alle Flughäfen in der Gemeinschaft, die dem gewerblichen Luftverkehr offenstehen und die jährlich mindestens 250 000 Fluggäste oder 25 000 t Fracht zu verzeichnen haben.

1.1. Kostenbezug1.1.1. Da das Leitungsorgan des Flughafens wegen seiner Monopolstellung bei der Bereitstellung von Einrichtungen und Diensten zur Erhebung von Flughafengebühren berechtigt ist, müssen die Gebührensysteme einen bestimmten Bezug zwischen der Gebührenhöhe und den Kosten für die Einrichtungen und Dienste gewährleisten, für die sie erhoben werden.

1.1.2. Die Höhe der Gebühren sollte von den Flughäfen in einem vernünftigen Verhältnis zur Höhe der angebotenen Einrichtungen und Dienste einschließlich einer angemessenen Kapitalrendite und eines vertretbaren Abschreibungssatzes festgelegt werden. Sie dienen zur Deckung der Kosten, die dem jeweiligen Flughafen entstehen.

1.2. Transparenz1.2.1. Um eine vorschriftsmäßige Anwendung und Wahrung der beiden Grundsätze der Nichtdiskriminierung und des Kostenbezugs zu gewährleisten, müssen für deren Anwendung auf Gemeinschaftsebene Anforderungen an die Transparenz gestellt werden.

1.2.2. Der Informationsaustausch zwischen den Flughäfen und den Benutzern müßte es den Luftfahrtunternehmen ermöglichen, besser über die vom Leitungsorgan des Flughafens angebotenen Dienste sowie deren Kosten unterrichtet zu sein und die Flughäfen müssen in die Lage versetzt werden, die zukünftigen Bedürfnisse der Luftfahrtunternehmen bei der Planung seines Infrastrukturausbaus besser berücksichtigen zu können.

1.2.3. Dies ist die Voraussetzung für ein wirtschaftlich handelndes Management, sowohl bei den Flughäfen als auch bei den Luftfahrtunternehmen und entspricht den Anforderungen der von der Internationalen Zivilluftfahrtorganisation (ICAO) aufgestellten Grundsätzen, insbesondere Artikel 15 des am 7. Dezember 1944 in Chicago unterzeichneten Abkommens über die Flughafengebühren (ICAO Dok. 9082) einschließlich des "Handbuchs über die Flughafenwirtschaft" (ICAO Dok. 9562).

1.2.4. Der Grundsatz der Transparenz müßte unter Berücksichtigung der schon auf den Flughäfen üblichen Praktiken und Verfahren eingeführt werden. Dies alles trägt mit dazu bei, das Luftverkehrssystem, insbesondere für die Fluggäste aber auch für die Beförderung von Luftfracht effizienter zu gestalten.

1.3. Nichtdiskriminierung1.3.1. Die Verwirklichung des Binnenmarktes erfordert die Abschaffung jeglicher Form der Diskriminierung zwischen den innergemeinschaftlichen Luftverkehrsdiensten, da diese mit den Grundsätzen des Binnenmarktes unvereinbar sind. Die Mitgliedstaaten sind aufgefordert, alle erforderlichen Maßnahmen zu treffen, damit auf den Flughäfen für innergemeinschaftliche Flugdienste, die hinsichtlich des Typs und/oder der Merkmale des Luftfahrzeugs, der Flugentfernung und/oder der Verwaltungs- und Zollformalitäten gleichwertig sind, die gleiche Flughafengebührenhöhe zugrunde gelegt wird.

1.3.2. Die derzeitigen Unterschiede bei der Behandlung gleichwertiger innergemeinschaftlicher Dienste müssen beseitigt werden.

1.4. Verfahren zur Gebührenanpassung1.4.1. Die rationelle Verwaltung der Flughäfen und das Erfordernis einer auf Dauer tragbaren Mobilität müßten die Flughäfen in die Lage versetzen, die Höhe der Gebühren entsprechend der Nachfrage, der verfügbaren Kapazität sowie der Anforderungen des Umweltschutzes zu gestalten. Der Vorschlag sieht ebenfalls die Einführung eines obligatorischen Konsultationsverfahrens zwischen den Flughäfen und ihren Nutzern vor, das vor jeder Anpassung der Gebühren durchgeführt werden muß.

2. Wesentlicher Inhalt des Kommissionsvorschlages

2.1. Die Bestimmungen dieses Vorschlages sollen für alle den Bestimmungen des Vertrages unterliegenden und dem gewerblichen Verkehr offenstehenden Flughäfen und Flughafensystemen gelten. Einschränkungen soll es geben beim Kostenbezug, den Gebührenanpassungen, der Transparenz und den Konsultationen für kleinere Flughäfen.

2.2. Der Begriff Flughäfen und Flughafensystem orientiert sich am Anhang II der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 des Rates vom 23. Juli 1992. Die übrigen Begrifflichkeiten sind weitestgehend identisch mit den Definitionen der Richtlinie über den Zugang zum Markt der Bodenabfertigungsdienste auf den Flughäfen der Gemeinschaft 96/67/EG des Rates vom 15. Oktober 1996.

2.3. Die Mitgliedstaaten sollen alle erforderlichen Maßnahmen treffen, damit eine Diskriminierung der Nutzer (Luftverkehrsgesellschaften) über Gebühren auf den Flughäfen innerhalb der Gemeinschaft unterbunden wird.

2.4. Die Mitgliedstaaten haben ein Verfahren zu entwickeln, mit dem die Angemessenheit von Gebühren offengelegt wird. Nach Auffassung der Kommission gehören hierzu grundsätzlich:

- Finanzierungskosten für Infrastrukturen einschließlich der Abschreibungsquote für Aktiva während des betreffenden Zeitraums und Finanzierung von Infrastrukturen, deren Planung und Arbeitsbeginn rechtzeitig festgelegt und für die gegebenenfalls schon eine Genehmigung erteilt wurde,

- Finanzierungsgebühren,

- Betriebs- und Wartungskosten,

- allgemeine Verwaltungskosten und diverse Abgaben,

- eine vertretbare Kapitalrendite.

Besonderheiten zur regionalen Entwicklung eines Flughafens werden gebilligt.

2.5. Unbeschadet der Anwendung der Wettbewerbsregeln des Vertrages werden die in einem zentralen Flughafen anwendbaren Gebühren eines Mitgliedstaates auf einer Höhe festgelegt, die den zuständigen Flughafenleitungen erlaubt, zum Zwecke der Förderung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts finanziell die Höhe von Flughafengebühren auf regionalen Flughäfen desselben Mitgliedstaates zu unterstützen.

2.6. Für viele der kleinen Flughäfen, die eine bedeutende Rolle für den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt der Union spielen, sind umfangreiche und regelmäßige Beihilfen des Staates oder der Gebietskörperschaften oder in bestimmten Fällen finanzielle Unterstützung durch größere Flughäfen erforderlich, um den reibungslosen Betrieb zu gewährleisten und die Einführung zu hoher Gebühren zu vermeiden. Andererseits ist die Zahl der auf diesen kleinen Flughäfen arbeitenden Luftfahrtunternehmen sehr gering und diese haben die Möglichkeit, im täglichen Kontakt mit dem Leitungsorgan des Flughafens zu stehen.

2.7. Die Kosten sollen nach den in jedem Mitgliedstaat allgemein anerkannten Grundsätzen der Buchführung und Bewertung festgelegt werden.

2.8. Es wird die Möglichkeit eingeräumt, Kosten des Flugverkehrs im Zusammenhang mit Umweltschutzmaßnahmen in die Berechnung der Gebühren einzubeziehen und eine Anpassung der Gebühren an die Erfordernisse des Flughafeninfrastrukturmanagements entsprechend dem jeweiligen Nutzungsgrad des Flughafens innerhalb eines bestimmten Zeitraums vorzunehmen.

2.9. Allerdings dürfen diese nicht zu zusätzlichen Einnahmen führen.

2.10. Das Leitungsorgan des Flughafens soll die Anpassung der Gebührenhöhe transparent und nichtdiskriminierend gestalten. In diesem Zusammenhang können- bei der Festlegung der Gesamthöhe der Gebühren seine nicht aus Flughafengebühren stammenden Einnahmen ganz oder teilweise,

- in Übereinstimmung mit den Bestimmungen des Vertrages Gebührenermäßigungenberücksichtigt oder gewährt werden.

2.11. Die Faktoren, die bei der Festlegung der Gebührenhöhe zugrunde gelegt werden, sind den Flughafennutzern (Luftverkehrsgesellschaften) zur Kenntnis zu geben. Diese sind:

- eine detaillierte Aufstellung der vom Flughafen als Gegenleistung für die berechneten Gebühren der geleisteten Dienste und die vom Leitungsorgan des Flughafens zugrunde gelegte Berechnungsmethode,

- den für jede Gebührenkategorie auf dem Flughafen erhobenen Betrag, die Gesamtzahl der zur Erbringung der gebührenpflichtigen Dienste beschäftigten Personen,

- die voraussichtliche Entwicklung der Flughafengebühren und des Verkehrsaufkommens sowie die beabsichtigten Investitionen.

2.12. Damit sich für die Flughäfen eine bessere Planbarkeit ergibt, sollen die Mitgliedstaaten dafür sorgen, daß die Nutzer (Luftverkehrsgesellschaften) eines Flughafens folgende Informationen liefern:

- voraussichtliches Verkehrsaufkommen,

- voraussichtliche Zusammensetzung der Flotte,

- geplante Erweiterung ihrer Tätigkeit auf dem Flughafen,

- Anforderungen an den betreffenden Flughafen.

2.13. Die Mitgliedstaaten sollen Maßnahmen ergreifen, mit denen auf jedem Flughafen ein Konsultationsverfahren, das mindestens einmal jährlich stattfinden soll, zwischen dem Leitungsorgan des Flughafens und den Nutzern (Luftverkehrsgesellschaften) durchgeführt wird. Sinn und Zweck ist es, sich mit dem System oder dem Niveau der Gebühren zu befassen, insbesondere bei Änderungen. Die Konsultation soll mindestens 2 Monate vor Inkrafttreten einer Änderung des Systems oder einer Gebührenanpassung stattfinden.

2.13.1. Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, daß die Flughafennutzer eine zweite Konsultation beantragen können.

2.14. Die Mitgliedstaaten sollen verpflichtet werden, im Falle der Verletzung einzelstaatlicher Vorschriften wirksame und angemessene Strafmaßnahmen anzuwenden.

2.15. Die Umsetzung soll spätestens zum 1. Januar 2002 erfolgt sein. Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, der Kommission die jeweiligen Rechtsvorschriften zur Umsetzung dieser Richtlinie mitzuteilen.

3. Allgemeine Bemerkungen

3.1. Der Wirtschafts- und Sozialausschuß begrüßt die Initiative der Kommission zu mehr Transparenz im Preis-Leistungsverhältnis auf den von dieser Richtlinie betroffenen Flughäfen innerhalb der Gemeinschaft.

Hiermit entspricht die Kommission der Auffassung des WSA, wie sie bereits in der Stellungnahme () zum Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über den Zugang zum Markt der Bodenabfertigungsdienste unter Punkt 3.2 beschlossen wurde:

"Ein erster Schritt muß die Schaffung von betriebswirtschaftlicher Transparenz sein. Erst die Schaffung von Transparenz und so die Beurteilung des bestehenden Preis-Leistungsverhältnisses kann Aufschluß über weitere Maßnahmen der Marktöffnung geben."3.2. Die Auffassung der Kommission, daß Flughäfen für die wirtschaftliche Entwicklung von Regionen sowie für den Handel und den Personenverkehr eine zunehmende Bedeutung haben, wird geteilt. Somit üben sie einerseits eine für die Region wichtige Daseinsvorsorgefunktion aus, sind jedoch andererseits mehr und mehr gehalten, sich in einem Wettbewerbsmarkt behaupten zu müssen. Hierfür müssen Rahmenbedingungen garantiert werden, die eine faire Behandlung sicherstellen. Hierzu gehört, daß Rechte und Pflichten zwischen Flughäfen und Nutzern (Luftverkehrsgesellschaften) sich in einem ausgewogenen Verhältnis befinden. Es ist dafür Sorge zu tragen, daß eine marktbeherrschende Stellung nicht mißbraucht wird.

3.3. Die mögliche Verbesserung der Kostenstruktur aufgrund von mehr Transparenz darf nach Meinung des Ausschusses nicht zu einem höheren administrativen Aufwand bei den jeweiligen Flughäfen oder bei den zuständigen nationalen Behörden führen. Deshalb ist nach Auffassung des Ausschusses z. B. ein Konsultationsverfahren in den dafür vorgesehenen Problemfällen nur dann erforderlich, wenn ein Beratungsbedarf gegeben ist, z. B. bei einer Veränderung der Infrastruktur oder bei Anpassungen im Bereich der Gebühren.

3.4. Der Ausschuß geht davon aus, daß die auf nationaler Ebene bestehenden Ordnungsrahmen ausreichen, um auf nationaler Ebene bei Verstößen Sanktionen durchzusetzen. Die Kommission wird aufgefordert, diesbezügliche Möglichkeiten aufzuzeigen. Eine weitergehende Bürokratisierung widerspräche der Zielsetzung dieser Richtlinie!3.5. Mitgliedstaaten, in denen die Liberalisierung bereits anteilig oder ganz umgesetzt worden ist, brauchen keine Maßnahmen zurücknehmen, wenn sie mit den rechtlichen Bestimmungen der EU in Einklang zu bringen sind.

3.6. Der Ausschuß ist bezogen auf die derzeitige Lage in der EU für eine Abgrenzung zwischen Flughafengebühren und den national üblichen Steuern. Zur Schaffung eines einheitlichen Wettbewerbsrahmens ist auch hier eine EU-weite Harmonisierung anzustreben. Bezogen auf die Flughafengebühren handelt es sich um die Harmonisierung der Berechnungskriterien für Gebührenanpassungen.

3.7. Der Ausschuß regt an, bei der Betrachtung der Kosten und einer Beurteilung der Kosteneffizienz die Anforderungen an das jeweilige Leitungsorgan des Flughafens, z. B. in Form von konkreten Kennziffern, auch unter Berücksichtigung von Qualitätsmerkmalen deutlicher als im Entwurf erkennbar, herauszuarbeiten.

4. Besondere Bemerkungen

4.1. Bei der Abfassung der Richtlinie hat die Kommission nach Auffassung des Ausschusses den Diskriminierungsbegriff zu allgemein gefaßt. Es ist für das Leitungsorgan eines Flughafens im Hinblick auf Kalkulation und Wagnis ein Unterschied, ob ein Nutzer (Luftverkehrsgesellschaft) einen Flughafen einmal täglich bedient oder über nennenswerte Verkehrsanteile, z. B. 30, 40 oder gar 60 %, verfügt. Deshalb hält es der Ausschuß für sinnvoll, die Gewährung von im Handel und in der Industrie üblichen Mengenrabatte, die z. B. infolge einer besseren Nutzung der Produktionsmittel entstehen, die offengelegt, nicht diskriminierend und kostenbezogen sind, zuzulassen.

4.2. Aus der Sicht der Fluggäste (Verbraucher) sollte auch die Möglichkeit überprüft werden, niedrigere Gebühren für Transit-Passagiere und/oder Transitfluege zu Flughäfen mit Hub-/Drehkreuzfunktion zuzulassen. Dies würde der Diskriminierung einer ganzen Reihe von Fluggästen, die aufgrund des Wohnortes auf Anschlußverbindungen angewiesen sind, entgegenwirken.

4.3. Der Ausschuß stimmt mit der Kommission überein, daß Anpassungen bei den Flughafengebühren unter Berücksichtigung externer Kosten, die im Zusammenhang mit dem Umweltschutz und dem Flughafeninfrastrukturmanagement stehen, nicht zu zusätzlichen Einnahmen bei den Flughäfen führen dürfen.

4.4. Eine Vergleichbarkeit von Gebühren und Kosten innerhalb der Gemeinschaft kann nur gewährleistet werden, wenn die allgemein anerkannten Grundsätze der Buchführung, Bilanzierung und Bewertung sowie Umweltschutzbestimmungen harmonisiert werden. Zum Beispiel bestehen Unterschiede bei der Verpflichtung, Leasingverbindlichkeiten zu bilanzieren. Des weiteren bestehen Unterschiede bei der Bewertung des Anlage- und Umlaufvermögens. Während z. B. in Deutschland die grundsätzliche Verpflichtung besteht, den Anschaffungswert zu bilanzieren, besteht in Großbritannien ein Wahlrecht, entweder den Anschaffungswert oder den jeweiligen Zeitwert zu bilanzieren.

Erhebliche Unterschiede bestehen auch bei der Handhabung der Pensionsrückstellungen und der Berechnungsmethoden für die Altersversorgung der Beschäftigten.

Eine Vergleichbarkeit ist auf dieser Basis äußerst schwierig.

4.5. Um die Planung des jeweiligen Flughafens verbessern zu können, unterstützt der Ausschuß die Forderung der Kommission, daß die Mitgliedstaaten dafür Sorge zu tragen haben, daß Nutzer (Luftverkehrsgesellschaften) die bereits in 2.12 genannten Informationen geben müssen. Dies liegt im Interesse der Verbesserung der Planungssicherheit der Flughäfen.

Allerdings fehlen in diesem speziellen Fall Möglichkeiten einer anteiligen Schadenersatzpflicht durch die Nutzer bei Fehlinvestitionen, wenn die durch sie gegebenen Informationen nicht eingehalten werden.

4.6. Der Ausschuß begrüßt die Auffassung der Kommission, die Staffelung von Flughafengebühren nach den unterschiedlichen Lärmemissionen der jeweiligen Flugzeuge zuzulassen. Dies gilt auch für die Möglichkeit der Erhöhung der Start- und Landegebühren während bestimmter Tages- und Nachtzeiten, um die Lärmbelästigung zu verringern. Entsprechend der Stellungnahme des WSA zum Grünbuch Lärmbekämpfung () ist eine EU-weite Rahmenrichtlinie zur Gebührenstaffelung zur Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen erforderlich.

4.7. Der Ausschuß schlägt der Kommission vor, am Ende des 8. Erwägungsgrundes folgenden Wortlaut anzufügen:

"... und erfordert daher geeignete Anreize, um die Effizienz auch unter Berücksichtigung von Qualitätsstandards zu steigern und die Kostenwirksamkeit zu verbessern."4.8. Der erste Satz des Artikels 1 (Ziel und Anwendungsbereich) sollte um die Begriffe Kosten- und Qualitätswirksamkeit ergänzt werden und lautet dann:

"Diese Richtlinie soll die Wahrung der Grundsätze der Nichtdiskriminierung, des Kostenbezugs, der Transparenz und der Kosten- und Qualitätswirksamkeit im Bereich der Flughafengebühren gewährleisten."4.9. Nach Auffassung des WSA sollte in Artikel 4 (Kostenbezug) ein neuer Absatz 4 mit folgendem Wortlaut angefügt werden:

"Da der Wettbewerb zwischen den Flughäfen eingeschränkt ist, müssen die Mitgliedstaaten Kriterien und Parameter aufstellen, um die Leistung von Flughäfen zu messen und geeignete Anreize zu entwickeln, um die Kosten- und Qualitätswirksamkeit der Flughafeninfrastruktur, Einrichtungen und Dienste zu optimieren."4.10. Absatz 3 des Artikels 7 (Konsultationen) sollte wie folgt geändert werden:

"Führt das Konsultationsverfahren zu keiner Einigung, können die Beteiligten einen vom Mitgliedstaat ernannten unabhängigen Schlichter anrufen."4.11. Die Kommission und die Mitgliedstaaten müssen sicherstellen, daß Luftverkehrsgesellschaften aus Nicht-EU-Staaten sich nur auf die Anwendung dieser Richtlinie berufen können, wenn in ihrem Herkunftsland das Prinzip der gegenseitigen Anerkennung gewährleistet ist.

4.12. Der Ausschuß hält das Datum der spätesten Umsetzung bis zum 1. Januar 2002 für realistisch.

4.13. Der Ausschuß fordert die Kommission auf, den WSA in Artikel 10 mit aufzuführen.

Brüssel, den 10. Dezember 1997.

Der Präsident des Wirtschafts- und SozialausschussesTom JENKINS

() ABl. C 301 vom 13.11.1995, S. 28.

() ABl. C 206 vom 7.7.1997, S. 1.