Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem "Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über die zusätzliche Beaufsichtigung der Kreditinstitute, Versicherungsunternehmen und Wertpapierfirmen eines Finanzkonglomerats und zur Änderung der Richtlinien 73/239/EWG, 79/267/EWG, 92/49/EWG, 92/96/EWG, 93/6/EWG und 93/22/EWG des Rates und der Richtlinien 98/78/EG und 2000/12/EG des Europäischen Parlaments und des Rates"

(2002/C 36/01)

Der Rat beschloss am 11. Mai 2001, den Wirtschafts- und Sozialausschuss gemäß Artikel 47 Absatz 2 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft um Stellungnahme zu dem vorgenannten Vorschlag zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Binnenmarkt, Produktion und Verbrauch nahm ihre Stellungnahme am 26. September 2001 an. Berichterstatter war Herr Ravoet.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 385. Plenartagung am 17. und 18. Oktober 2001 (Sitzung vom 17. Oktober) einstimmig folgende Stellungnahme.

1. Zusammenfassung des Kommissionsdokuments

1.1. Der Rat hat auf seiner Tagung in Lissabon seine Entschlossenheit zum Ausdruck gebracht, die europäischen Finanzmärkte zu integrieren, und das Jahr 2005 als Frist für die Umsetzung des Finanzdienstleistungs-Aktionsplans der Kommission(1) festgelegt. In diesem Aktionsplan wurde die hier zu erörternde Richtlinie für Anfang 2001 angekündigt.

1.2. Die Richtlinie soll die Empfehlungen umsetzen, die das Gemeinsame Forum der G-10 im Februar 1999 zur Kontrolle von Finanzkonglomeraten und ergänzend dazu im Dezember 1999 zu den gruppeninternen Transaktionen und Risiken sowie zur Risikokonzentration vorgelegt hat. Sie berücksichtigt außerdem die Schlussfolgerungen des "Brouwer-Berichts" (Report on Financial Crisis Management, der am 21. April 2001 vom Europäischen Wirtschafts- und Finanzausschuss veröffentlicht wurde). Die Richtlinie ist ein weiterer Schritt im Rahmen der Bestrebungen, einen integrierten globalen Finanzmarkt zu schaffen. Dies erfordert eine Harmonisierung der Regeln, die das Funktionieren dieses Marktes gewährleisten sollen. Weitere Initiativen zielen in die gleiche Richtung, z. B. die angestrebte EU-weite Annahme internationaler Rechnungslegungsgrundsätze ("IAS"), die in Zusammenarbeit mit dem International Accounting Standards Committee (IASC) entwickelt wurden.

1.3. Die geltenden EU-Regelungen für die Finanzmärkte sind überwiegend sektoral ausgerichtet und beziehen sich in erster Linie auf homogene Finanzgruppen, deren Tätigkeit sich entweder auf das Bank- und Wertpapiergeschäft oder auf das Versicherungswesen beschränkt. Innerhalb von Finanzkonglomeraten (Konzernen, unter deren Dach Versicherungsgesellschaften, Banken und Wertpapierfirmen miteinander verbunden sind) können sich jedoch die in einem bestimmten Sektor bestehenden Risiken vergrößern oder neue Risiken entstehen. Diese Risiken bedürfen einer ausreichenden Überwachung.

1.4. Mit dem Richtlinienvorschlag werden deshalb Vorschriften für branchenübergreifende Beteiligungen an Unternehmen und eine gruppenweite Beaufsichtigung von Finanzkonglomeraten eingeführt. Die Beaufsichtigung auf Konglomeratsebene ergänzt die vorhandenen sektoralen Vorschriften für Kreditinstitute, Versicherungsunternehmen und Wertpapierfirmen. Die geplante Richtlinie ändert daher (durch ihre Artikel 18 bis 25) die für folgende Bereiche geltenden Richtlinien: Aufnahme und Ausübung der Tätigkeit der Kreditinstitute (2000/12/EG), angemessene Eigenkapitalausstattung von Wertpapierfirmen und Kreditinstituten (93/6/EWG), Wertpapierdienstleistungen (93/22/EWG), Koordinierung der Vorschriften über die Aufnahme und Ausübung der Tätigkeit der Direktversicherung (mit Ausnahme der Lebensversicherung) (73/239/EWG), geändert durch die "Dritte Richtlinie Schadenversicherung" (92/49/EWG), Koordinierung der Vorschriften über die Aufnahme und Ausübung der Direktversicherung (Lebensversicherung) (79/267/EWG), geändert durch die "Dritte Richtlinie Lebensversicherung" (92/96/EWG), zusätzliche Beaufsichtigung der einer Versicherungsgruppe angehörenden Versicherungsunternehmen (98/78/EG).

1.5. Die Hauptziele der Beaufsichtigung von Finanzkonglomeraten bestehen darin,

- eine angemessene Eigenkapitalausstattung für Finanzkonglomerate sicherzustellen. Es soll insbesondere verhindert werden, dass Eigenkapital doppelt ausgewiesen und gleichzeitig in verschiedenen Unternehmen der Gruppe zur Abfederung von Risiken eingesetzt wird ("Mehrfachbelegung von Eigenkapital");

- Methoden für die Berechnung der Solvenz auf Konglomeratsebene einzuführen und

- sich mit den mit gruppeninternen Transaktionen verknüpften Risiken, der Risikokonzentration sowie mit Fragen, die die Zuverlässigkeit und die fachliche Eignung der Geschäftsleitung auf Konglomeratsebene betreffen, zu befassen.

2. Einzelheiten des Vorschlags

2.1. Die bestehenden sektoralen Vorschriften für Kreditinstitute, Versicherungsunternehmen und Wertpapierfirmen ("beaufsichtigte Unternehmen") werden durch Bestimmungen ergänzt, die Wettbewerbsverzerrungen oder Aufsichtsarbitrage zwischen den sektoralen Vorschriften verhindern sollen (Artikel 18 bis 25). Es wird unter anderem die Verpflichtung eingeführt, branchenübergreifende Beteiligungen an Unternehmen, die 10 % ihres Eigenkapitals/ihrer Solvabilitätsspanne oder 10 % des Eigenkapitals/der Solvabilitätsspanne der Beteiligung betragen (Artikel 18 Nr. 3, 19 Nr. 3, 25 Nr. 5), aus aufsichtsrechtlichen Gründen vom Eigenkapital bzw. der Solvabilitätsspanne abzuziehen. Die Mitgliedstaaten können sich jedoch dafür entscheiden, diese Beteiligungen nicht abzuziehen, wenn die Unternehmen einer Beaufsichtigung auf Konglomeratsebene unterliegen.

2.2. In Artikel 1 ist festgelegt, dass Kreditinstitute, Versicherungsunternehmen und Wertpapierfirmen der Konglomeratsbeaufsichtigung unterliegen, wenn sie Teil eines Finanzkonglomerats sind. Artikel 2 (Begriffsbestimmungen) enthält eine allgemeine Definition für den Begriff "Finanzkonglomerat". Die in diesem Zusammenhang maßgeblichen Schwellen sind unter Artikel 3 festgelegt.

2.3. Gemäß dieser Begriffsbestimmung und den festgelegten Schwellenwerten ist ein Finanzkonglomerat eine Gruppe,

- deren Geschäft hauptsächlich im Erbringen von Finanzdienstleistungen in der Finanzbranche besteht (Anteil von mehr als 50 % anhand des Jahresabschlusses) und

- die mindestens ein Versicherungs- oder Rückversicherungsunternehmen und mindestens ein Unternehmen aus einer anderen Finanzbranche zählt.

- Die branchenübergreifenden Tätigkeiten müssen einen erheblichen Umfang aufweisen. Der Anteil der am schwächsten vertretenen Finanzbranche an der Bilanzsumme und an den Solvenzanforderungen der Gruppe muss mehr als 10 % betragen.

2.4. Die zuständigen Behörden können jedoch gemeinsam beschließen, diese Schwellen herabzusetzen, um den Unternehmen, die sich in der Nähe der Grenzwerte bewegen, ein häufiges Hin und Her zwischen verschiedenen Regelungen zu ersparen, oder die Ertragsstruktur bzw. bilanzunwirksame Tätigkeiten anstelle der Bilanzsumme zum Kriterium zu machen (Artikel 3 Absatz 3).

2.5. Neben der Erfuellung der bestehenden sektoralen Eigenkapitalanforderungen müssen die beaufsichtigten Unternehmen eines Finanzkonglomerats auch auf Finanzkonglomeratsebene ausreichende Eigenmittel halten (Artikel 5). In Anhang I (Angemessene Eigenkapitalausstattung) werden drei verschiedene Methoden für die Berechnung der zusätzlichen Eigenkapitalanforderungen dargelegt. Die zuständigen Behörden können diese Methoden einzeln anwenden oder miteinander kombinieren.

2.6. Für diese Berechnungen dürfen nur die Eigenkapitalbestandteile herangezogen werden, die in allen sektoralen Vorschriften als Eigenkapital ("branchenübergreifendes Eigenkapital") anerkannt werden. Dies bedeutet, dass mehrere branchenspezifische Eigenkapitalbestandteile nicht berücksichtigt werden dürfen. Die Eigenmittel auf Konglomeratsebene sind ausreichend, wenn die Differenz zwischen den aggregierten Eigenmitteln und der Summe der sektoralen Eigenkapitalanforderungen (sowie ggf. dem Buchwert der Beteiligungen an anderen Unternehmen der Gruppe) positiv ist (Anhang I).

2.7. Die beaufsichtigten Unternehmen eines Konglomerats müssen ein angemessenes Risikomanagement und angemessene interne Kontrollmechanismen aufbauen, damit die finanzkonglomeratsinternen Transaktionen (d. h. die Transaktionen zwischen den das Konglomerat bildenden Unternehmen) sowie die auf Konglomeratsebene bestehende Risikokonzentration angemessen ermittelt, quantifiziert, überwacht und kontrolliert werden können (Artikel 6 Absatz 2). Sie müssen den Aufsichtsbehörden regelmäßig die bedeutenden internen Transaktionen und jede Risikokonzentration, die für das Konglomerat von Bedeutung ist, melden (Artikel 6 Absatz 3).

2.8. Die Mitgliedstaaten können finanzkonglomeratsinterne Transaktionen und Risikokonzentrationen auf Konglomeratsebene quantitativ begrenzen (Artikel 6 Absatz 4).

2.9. In den Artikeln 7 bis 13 sind die Zusammenarbeit und der Informationsaustausch zwischen den Behörden geregelt, die an der Beaufsichtigung der Unternehmen eines Finanzkonglomerats beteiligt sind (Artikel 7). Im Mittelpunkt steht dabei die Ermittlung einer zuständigen Behörde, die als "Koordinator" agiert und als solcher für die Durchführung der zusätzlichen Aufsicht zuständig ist. Damit soll die Zusammenarbeit zwischen den zuständigen Aufsichtsbehörden erleichtert und klargestellt werden, welche Behörde welche Rolle zu erfuellen hat.

2.10. Gegenstand weiterer Artikel sind angemessene interne Kontrollmechanismen, die für die Vorlage von Informationen erforderlich sind (Artikel 10), der Zugang zu Informationen (Artikel 11) und die Nachprüfung (Artikel 12). Artikel 13 regelt die zusätzlichen Befugnisse der zuständigen Behörden. Letztere sollen die Befugnis erhalten, jede Aufsichtsmaßnahme zu ergreifen, die erforderlich ist, um gegen die Nichtbeachtung sektoraler Vorschriften einzuschreiten.

2.11. Artikel 14 sieht vor, dass die Vorschriften über die Beaufsichtigung von Konglomeraten (analog) auch auf beaufsichtigte Unternehmen innerhalb der EU, die zu einer "Nicht-EU-Gruppe" (mit Sitz außerhalb der EU) gehören, angewendet werden, wenn diese Unternehmen keiner gleichwertigen Beaufsichtigung unterliegen.

2.12. Die Klärung der Begriffsbestimmungen der Artikel 2 und 3, die terminologische Angleichung und Weiterentwicklung der Begriffsbestimmungen infolge künftiger Rechtsvorschriften sowie die Klärung und Anpassung der in Artikel 5 und Anhang I geregelten Eigenkapitalanforderungen sind Änderungen, die im Wege des "Ausschussverfahrens" erfolgen können (Artikel 16). Nach diesem Verfahren unterbreitet die Kommission einen Vorschlag, der der Zustimmung des (noch einzusetzenden) "Ausschusses für Finanzkonglomerate" bedarf.

3. Allgemeine Bemerkungen

3.1. Der Wirtschafts- und Sozialausschuss befürwortet das Ziel der vorgeschlagenen Richtlinie, d. h. die Schaffung EU-weiter Rahmenbedingungen für eine wirksame zusätzliche Beaufsichtigung der Kreditinstitute, Versicherungsunternehmen und Wertpapierfirmen, die ein Finanzkonglomerat bilden. Finanzkonglomerate zählen zu den weltweit größten Finanzgruppen. Sähen sich solche Konglomerate, insbesondere die dazugehörigen Kreditinstitute, Wertpapierfirmen und Versicherungsunternehmen finanziellen Schwierigkeiten ausgesetzt, könnte dies die Stabilität des internationalen Finanzsystems ernsthaft gefährden und einzelnen Sparern, Versicherungsnehmern und Anlegern schaden.

3.2. Der Ausschuss betrachtet diesen Vorschlag als einen richtigen Ansatz zur Verhütung von Situationen, in denen vorhandenes Eigenkapital gleichzeitig zur Abfederung von Risiken in zwei oder mehr Unternehmen eines Finanzkonglomerats eingesetzt wird ("Mehrfachbelegung von Eigenkapital") und ein Mutterunternehmen Schuldtitel ausgibt, um deren Erlöse als Eigenkapital an seine beaufsichtigten Tochterunternehmen weiterzugeben ("Eigenkapitalschöpfung auf Kredit").

3.3. Obwohl der Vorschlag nach Ansicht des Ausschusses einen wichtigen Schritt nach vorn auf dem Weg zu einem integrierten europäischen Finanzmarkt und einem stabileren Finanzsystem darstellt, muss festgestellt werden, dass die gewählte Vorgehensweise nicht frei von Mängeln ist. Da der Vorschlag auf dem Aufsichtsrahmen für die verschiedenen beaufsichtigten Unternehmen basiert, mangelt es an einer Gesamtbetrachtung der Risiken, und es ist nicht möglich, die Auswirkungen der Diversifizierung und der Nichtkorrelation zu berücksichtigen. In internationalen Forschungsarbeiten wird jedoch auf den Nutzen und die positiven Auswirkungen der branchenübergreifenden Diversifizierung hingewiesen. Nach Ansicht des Ausschusses ist es deshalb erforderlich, die Risikobewertungsmethoden für Finanzkonglomerate innerhalb der Regelungsinstanzen, der betroffenen Branchen und anderer betroffener Kreise zu erörtern und weiterzuentwickeln. Der Ausschuss ist daher der Meinung, dass in die Richtlinie Bestimmungen aufgenommen werden sollten, die Diversifizierungs- und Nichtkorrelationseffekte fördern und den Konglomeraten dadurch Anreize bieten, ihre Risikomessungs- und -managementfähigkeiten zu verbessern.

3.4. Im Gegensatz zu der vom Basler Ausschuss angewandten Methode ist der Richtlinienvorschlag offenbar nicht zum Gegenstand einer simulationsgestützten quantitativen Analyse oder einer Evaluierung der spezifischen Risiken von Finanzkonglomeraten gemacht worden. Dem Ausschuss sind jedenfalls keine entsprechenden Ergebnisse bekannt. Die Europäische Kommission wurde über einschlägige Berechnungen unterrichtet. Letztere erfolgten auf Initiative des Gemeinsamen Forums der Aufsichtsbehörden für Finanzinstitute, das bei der BIZ eingerichtet wurde [Teilnehmer: der Basler Ausschuss (für Bankenaufsicht), die Internationale Organisation der Wertpapieraufsichtsbehörden (IOSCO) (für die Beaufsichtigung der Wertpapierfirmen) und die Internationale Vereinigung der Versicherungsaufsichtsbehörden (IAIS)]. Der Ausschuss bedauert, dass er keinen Zugang zu den Ergebnissen dieser Berechnungen hat, mit denen er seinen Standpunkt erheblich fundierter vertreten könnte. Diese Ergebnisse könnten beispielsweise Anlass zur Infragestellung der quantitativen Methode des Abzugs von Beteiligungen geben. Infolgedessen sollte eine Entscheidung getroffen werden zwischen dem kurzfristigen Erlass einer Richtlinie, die im Wesentlichen qualitativer Natur ist, und einer Richtlinie, die quantitative Bestimmungen enthält (im Anschluss an eine eingehendere Prüfung der tatsächlichen Situation und sofern die durchzuführenden Simulationen dies rechtfertigen).

3.5. Das vorgeschlagene Konzept für die Zusammenarbeit und die Koordinierung zwischen Aufsichtsbehörden stellt einen erheblichen Fortschritt dar. Seine Verwirklichung wäre zudem ein wichtiger Schritt auf dem Weg zu einer gut organisierten Beaufsichtigung, die der Bedeutung der Europäischen Union entspricht. Es wird nicht nur den Informationsfluss und die Qualität der Beaufsichtigung verbessern, sondern auch die Arbeitsbelastung aller Beteiligten deutlich verringern. Die Ermittlung eines "Koordinators" wird dazu beitragen, Kompetenzstreitigkeiten zwischen den verschiedenen einzelstaatlichen Aufsichtsorganen zu verhindern und die Beaufsichtigung effektiver zu gestalten. Von ganz entscheidender Bedeutung wird sein, dass die beaufsichtigten Unternehmen nur ihrer sektoralen Behörde Bericht erstatten und dass der Koordinator für die Kommunikation und die Koordination zwischen den verschiedenen Behörden sorgt.

3.6. Als Rechtstext soll der Vorschlag eine Rahmenrichtlinie darstellen, die sich auf das notwendige Mindestmaß beschränkt. Er enthält wenige präzise Bezugspunkte in Form von Mindeststandards und zahlreiche Möglichkeiten für Ausnahmeregelungen. Gleichzeitig wird den Mitgliedstaaten und ihren Aufsichtsbehörden ein großer Ermessensspielraum eingeräumt. Es wird Aufgabe des künftigen "Ausschusses für Finanzkonglomerate" und der Kommission sein, die Beaufsichtigungsverfahren weiterzuentwickeln und die in der Richtlinie verwendeten Begriffe klarer zu fassen. Zu einem späteren Zeitpunkt könnte dann eine Annäherung der sektoralen Regelungen ins Auge gefasst werden. Da die einschlägigen Fragen sehr komplex sind und empirische Erfahrungen aus der Beaufsichtigung von Konglomeraten nur in begrenztem Umfang zur Verfügung stehen, spricht sich der Ausschuss dafür aus, bei der Konglomeratsbeaufsichtigung einen flexiblen Ansatz zu wählen. Auf dieser Grundlage wäre es möglich, geeignete Vorgehensweisen und Methoden zu entwickeln, die den aufsichtsrechtlichen Erfordernissen binnen kurzer Zeit angepasst werden können.

3.7. Es muss jedoch darauf hingewiesen werden, dass der sehr große Ermessensspielraum, der den Mitgliedstaaten und ihren Aufsichtsbehörden selbst bei vielen Kernaspekten eingeräumt wird, dazu führen kann, dass sich eine enorme Bandbreite an einzelstaatlichen Beaufsichtigungsvorschriften und -verfahren herausbildet. Dies könnte erhebliche Wettbewerbsverzerrungen hervorrufen, wenn es nicht gelingt, kurzfristig Konvergenzmaßnahmen auf den Weg zu bringen.

3.8. Der Ausschuss empfiehlt deshalb, die einzelstaatlichen Wahlmöglichkeiten in der Richtlinie generell einzuschränken, und zwar vor allem dann, wenn die Wahrnehmung dieser Möglichkeiten schwerwiegende Auswirkungen nach sich ziehen kann.

3.9. Darüber hinaus weist der Ausschuss auf die Notwendigkeit hin, bei den Entscheidungen, die dem Ermessen der Aufsichtsbehörden anheim gestellt werden sollen, für Konvergenz zu sorgen. Zu vielen Fragen bietet der Vorschlag nur wenig Information. Dies gilt z. B. für die Wahl der Berechnungsmethode für die Eigenkapitalquote. Da diese Methoden jedoch zu sehr unterschiedlichen Ergebnissen führen können, sollten als erster Schritt allgemeine Rechtsgrundsätze berücksichtigt werden, wenn von diesen Entscheidungsfreiheiten Gebrauch gemacht wird. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sollte hier an erster Stelle stehen. Infolgedessen sollten die Aufsichtsbehörden grundsätzlich so verfahren, dass sie nur die am wenigsten restriktiven Maßnahmen ergreifen, die für das Erreichen der angestrebten Beaufsichtigungsziele notwendig sind.

3.10. Gleichwohl ist der Ausschuss der festen Überzeugung, dass Leitlinien für die Nutzung des Ermessensspielraums erarbeitet werden müssen. Die Rechtsvorschriften und ihre Anwendung müssen transparent und berechenbar sein. Infolgedessen sollten geeignete Maßnahmen ergriffen werden wie zum Beispiel die Veröffentlichung von Entscheidungen und Urteilen, einschließlich allgemeiner Schlussfolgerungen zu einzelnen Rechtsfällen. Auf der Grundlage dieser Entscheidungen könnten die Berechnungsmethoden weiterentwickelt werden, und es könnten gleichzeitig Leitlinien aufgestellt und über das Ausschussverfahren in die Richtlinie einfließen.

3.11. Der Ausschuss unterstreicht die Wichtigkeit der Zusammenarbeit und des Dialogs zwischen den Aufsichtbehörden im Rahmen des künftigen "Ausschusses für Finanzkonglomerate". Dieser Aspekt ist von großer Bedeutung für die Entwicklung konvergierender Beaufsichtigungsverfahren.

3.12. Ein konvergenzfördernder Beitrag wird auch dann geleistet, wenn die Aufsichtsbehörden und die betroffenen Unternehmen intensiv danach streben, sich auf den jeweiligen Ebenen - insbesondere auf der Ebene Hauptkoordinator/Konglomerat - möglichst weitreichend untereinander abzustimmen. Eine aktive Suche nach den geeignetsten Methoden unter Berücksichtigung bereits erzielter Konvergenzfortschritte wird diesen Bestrebungen wichtige Impulse verleihen - vor allem dann, wenn sie auf der Grundlage der Veröffentlichung angewandter Leitlinien (s. oben) erfolgt.

3.13. Im Hinblick auf die Legislativkompetenzen der (vom künftigen "Ausschuss für Finanzkonglomerate" unterstützten) Europäischen Kommission empfiehlt der Ausschuss ferner die Entwicklung von Verfahren, mit denen insbesondere die betroffenen Branchen und weitere beteiligte Parteien konsultiert werden, um einen ständigen Dialog einzuleiten. Im Rahmen dieser Verfahren sollten die Kommission und der "Ausschuss für Finanzkonglomerate" verpflichtet sein, die beteiligten Parteien zu Konsultationen einzuladen, die vertretenen Standpunkte zur Kenntnis zu nehmen und ihre Entscheidungen ggf. zu begründen. In Ergänzung zu den entsprechenden Aspekten des Ausschussverfahrens und den Kontakten, die zwischen den Koordinatoren und den Konglomeraten sowie zwischen den sektoralen Aufsichtsbehörden und den von ihnen beaufsichtigten Unternehmen stattfinden, können diese Verfahren dafür sorgen, dass die unbedingt erforderliche Konvergenz in rasch aufeinander folgenden Schritten herbeigeführt wird.

3.14. Auch wenn die Konglomerate in Europa entstanden sind und sich ihre weitere Entwicklung bislang vor allem auf europäischem Boden vollzogen hat, entstehen sie nun auch in anderen Teilen der Welt (z. B. in den USA). Schüfe man daher lediglich innerhalb der EU anspruchsvolle aufsichtsrechtliche Rahmenbedingungen, würde dies eine sehr schwer wiegende Wettbewerbsverzerrung zu Lasten der EU-Finanzinstitute darstellen. Aus diesem Grunde sollte vorerst davon abgesehen werden, die aufsichtsrechtlichen Anforderungen zu hoch zu schrauben. Um so wichtiger ist es, dass die EU ab dem Tag, an dem die Richtlinie erlassen wird, den Basler Ausschuss auf die Notwendigkeit hinweist, vergleichbare Vorschriften in den übrigen Mitgliedstaaten des Basler Abkommens einzuführen. Es ist im Übrigen ein gutes Zeichen, dass der Basler Ausschuss innerhalb des Gemeinsamen Forums sehr engagiert darauf hinarbeitet, dass Vorschriften für die Zusammenarbeit der Aufsichtsbehörden bei der Beaufsichtigung von Konglomeraten entwickelt werden. Gleichwohl hat der Basler Ausschuss deutlich gemacht, dass es nicht in seiner Macht steht, Eigenkapitalvorschriften auf internationaler Ebene für den Versicherungssektor verabschieden zu lassen. Dies ist ein Grund, der dafür spricht, dass der europäische Gesetzgeber in der Anfangsphase keine zu hohen Auflagen festlegt. Außerdem müsste der Basler Ausschuss in die einzuleitenden Konvergenzmaßnahmen eingebunden werden.

4. Besondere Bemerkungen

4.1. Gemäß dem Vorschlag muss eine Beteiligung an einem Unternehmen einer Branche, für die in den bestehenden Vorschriften kein Abzug der Beteiligung vorgesehen ist, von dem jeweiligen Eigenkapital/der jeweiligen Solvabilitätsspanne eines beaufsichtigten Unternehmens abgezogen werden (Artikel 18 Nr. 3, 19 Nr. 3, 25 Nr. 5), wenn diese Beteiligung eine bestimmte Schwelle übersteigt. Allerdings haben beaufsichtigte Unternehmen, die die Schwelle für einen solchen Abzug überschreiten, nicht automatisch das Recht, ihr Eigenkapital nach den Vorschriften für Finanzkonglomerate zu berechnen, weil ihre Gruppe möglicherweise kein Finanzkonglomerat im Sinne von Artikel 2 oder 3 darstellt. Dies kann in einigen Fällen gravierende Nachteile für eine Finanzgruppe mit sich bringen und Wettbewerbsverzerrungen hervorrufen. Der Ausschuss vertritt deshalb die Ansicht, dass die Wahlmöglichkeit bestehen sollte, die Eigenkapitalvorschriften für Konglomerate anzuwenden, wenn zwar die Schwellen für den Abzug, nicht jedoch die Schwellen für die Bestimmung eines Finanzkonglomerats überschritten werden.

4.2. Dem Ausschuss erscheint es unabdingbar, dass Finanzkonglomerate nur einer Behörde Bericht erstatten, d. h. einem Koordinator als ihrem direkten und einzigen Ansprechpartner.

4.3. Was die Definition eines "Konglomerats" anbelangt, so empfiehlt der Ausschuss, nicht ausschließlich die in Artikel 2 und 3 festgelegten Gesichtspunkte zu berücksichtigen. Eine flexible Vorgehensweise, die eine Handhabung mehrerer Kriterien gestattet (Ertrag, Kapital, Bilanzsumme oder ggf. weitere Parameter) wäre möglicherweise die beste Lösung.

4.4. Gemäß Anhang I dürfen nur die sektoralen Eigenkapitalbestandteile bei der Berechnung der Solvenzanforderungen eines Konglomerats berücksichtigt werden, die in allen sektoralen Vorschriften als Eigenkapital anerkannt werden (branchenübergreifendes Eigenkapital). Außerdem ist zu berücksichtigen, ob bestimmte Eigenkapitalbestandteile herangezogen werden dürfen und ob die Eigenmittel ohne weiteres von einer juristischen Person der Gruppe auf die andere übertragbar und in allen Teilen der Gruppe verfügbar sind. Derartige Beschränkungen können eine gravierende Benachteiligung gegenüber Wettbewerbern darstellen, die keiner Konglomeratsbeaufsichtigung unterliegen. Selbst brancheninternes Kapital könnte zur Abfederung innerhalb eines Konglomerats und zur Verringerung des Risikos eines Übergreifens auf andere Teile des Konglomerats eingesetzt werden.

4.5. Minderheitsbeteiligungen auf proportionaler Basis werden in dem Kommissionsvorschlag nur im Rahmen der ersten Berechnungsmethode berücksichtigt (siehe Anhang I des Vorschlags). Dies würde - neben anderen Gesichtspunkten - eine erhebliche Benachteiligung der Unternehmen bedeuten, die einer zusätzlichen Beaufsichtigung gemäß den anderen Methoden unterliegen. Damit eine derartige Unausgewogenheit vermieden wird, empfiehlt der Ausschuss, an den derzeitigen Vorschriften festzuhalten und auch bei den beiden anderen Berechnungsmethoden eine vollständige Berücksichtigung zuzulassen.

4.6. In Artikel 6 Absatz 4 werden die Mitgliedstaaten oder ihre Aufsichtsbehörden ermächtigt, quantitative Begrenzungen für gruppeninterne Transaktionen festzulegen oder andere, dem gleichen Zweck dienende Aufsichtsmaßnahmen zu ergreifen. Es bestehen jedoch bereits mehrere sektorale Begrenzungen. Außerdem ist die Relevanz der gruppeninternen Transaktionen und der Risikokonzentration für jedes Konglomerat unterschiedlich groß. Der Ausschuss schlägt deshalb vor, hier einen flexibleren Ansatz zu wählen und qualitative Kriterien anzuwenden.

4.7. Zum Zwecke der Festlegung der Eigenmittel, die zur Deckung der von den Konglomeraten tatsächlich eingegangenen Risiken erforderlich sind, sollte die Richtlinie die Risikominderungen, die sich aus der Risikodiversifizierung sowie den zu diesem Zweck entwickelten Methoden (z. B. der Verrechnung gegenläufiger Positionen) ergeben, besser berücksichtigen. Anfänglich werden wohl häufig nicht unerhebliche technische Hindernisse zu bewältigen sein, doch sollte trotzdem ein eindeutiges Gesamtziel festgelegt und die Verwirklichung einiger Teilziele angestrebt werden. Der Ausschuss denkt hier beispielsweise an die branchenübergreifende Verrechnung von Positionen, die verschiedene Unternehmen eines Konglomerats auf dem Devisenmarkt halten.

4.8. Gemäß dem Vorschlag kann ein beaufsichtigtes Unternehmen Teil mehrerer Finanzkonglomerate sein, da Beteiligungen von unter 50 % für die Ausübung eines erheblichen Einflusses ausreichen. Damit jedoch nutzlose Beschränkungen vermieden werden, empfiehlt der Ausschuss, gruppeninterne Transaktionen enger zu definieren und nur die Unternehmen einzubeziehen, auf die das Konglomerat einen beherrschenden Einfluss ausüben kann.

4.9. Die künftige Richtlinie über die Beaufsichtigung von Konglomeraten soll auch Richtlinien für andere Gruppen (u. a. Versicherungsgruppen) verbessern und dabei gleichzeitig die erforderliche Übereinstimmung mit den Vorschriften, die sie für die Konglomerate einführt, herbeiführen. Was die Berechnung der Solvabilitätsspanne von Versicherungsgruppen (d. h. im Wesentlichen deren Eigenkapitalausstattung) betrifft, so sieht der Richtlinienvorschlag unter Artikel 24 Absatz 5 (mit dem die Richtlinie über die zusätzliche Beaufsichtigung der einer Versicherungsgruppe angehörenden Versicherungsunternehmen geändert wird) vor, dass den Aufsichtsbehörden der Mitgliedstaaten die Befugnis übertragen wird, für die Unternehmen einer Versicherungsgruppe, zwischen denen keine Kapitalbeziehungen bestehen, den proportional zu berücksichtigenden Anteil dieser Spanne festzulegen. Infolge der nicht vorhandenen Kapitalbeziehungen ergeben sich die wechselseitigen Verpflichtungen dieser Unternehmen ausschließlich aus den zwischen ihnen getroffenen Vereinbarungen. Infolgedessen empfiehlt der Ausschuss,

- dass die betroffenen Unternehmen den proportional zu berücksichtigenden Anteil möglichst selbst festlegen und gleichzeitig verpflichtet sein sollten, die getroffene Festlegung gegenüber den zuständigen Behörden auf deren Aufforderung hin zu begründen;

- dass die zuständigen Behörden dann, wenn diese Möglichkeit nicht gegeben ist, bei der Festlegung des proportional zu berücksichtigenden Anteils die betreffenden wechselseitigen Vereinbarungen und Verpflichtungen berücksichtigen, um den betroffenen Unternehmen keine überzogenen Verpflichtungen aufzuerlegen. In diesem Falle bräuchte der entsprechende Absatz im Text der Richtlinie nur der entsprechenden Festlegung in Anhang I des Vorschlags (Abschnitt I.1 vierter Absatz) angepasst werden.

4.10. Die Umsetzung der Richtlinie wird sowohl den beaufsichtigten Unternehmen als auch den Aufsichtsbehörden große Anstrengungen in den Bereichen Organisation, Berichtswesen und Informationstechnologie abverlangen. Außerdem ist zu beachten, dass mit dem neuen Basler Abkommen in Kürze entsprechende Vorschriften für internationale Banken eingeführt werden, die weltweit gelten. Der Ausschuss empfiehlt deshalb, die Richtlinie mindestens ein Jahr nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt umzusetzen, frühestens jedoch im Jahr 2005, wenn das Basler Abkommen in Kraft gesetzt werden muss.

5. Schlussfolgerungen

5.1. Der Richtlinienvorschlag ist zu begrüßen, weil er

- vor dem Hintergrund der Globalisierung der Finanzmärkte angebracht ist und dem sich daraus ergebenden Erfordernis, für eine geeignete Harmonisierung zu sorgen, gerecht wird;

- den Verbrauchern, die hier mit den Sparern, Anlegern und Versicherungsnehmern gleichzusetzen sind, einen besseren Schutz bietet;

- einen allgemeinen Rahmen für die Einbeziehung und Annäherung der gegenwärtig von Land zu Land sehr unterschiedlichen Verhältnisse schafft.

5.2. Es steht zu erwarten, dass die vorgesehenen Bestimmungen für einen merklichen Anstieg der Eigenkapitalquoten innerhalb der Konglomerate sorgen. Angesichts der Kapitalkosten, aber auch der durch die zusätzlichen Aufsichtsvorschriften bedingten Zunahme interner Leistungen und damit der Betriebskosten der Konglomerate und der sie bildenden Unternehmen dürften all diese Faktoren einen gewissen Anstieg der Endkosten der von ihnen angebotenen Leistungen bewirken. Es ist deshalb wichtig, sich bereits im Vorfeld ein ausreichendes Bild von den spezifischen Risiken und ihrer Tragweite sowie von den zu ihrer Deckung erforderlichen Eigenmitteln zu machen, bevor man sich für einschneidende Methoden wie den Abzug von Eigenmitteln entscheidet.

5.3. Es sollte eine Entscheidung getroffen werden zwischen dem kurzfristigen Erlass einer Richtlinie, die im Wesentlichen qualitativer Natur ist, und einer Richtlinie, die quantitative Bestimmungen wie den Eigenkapitalabzug enthält (im Anschluss an eine eingehendere Prüfung der tatsächlichen Situation und sofern entsprechende Simulationen dies rechtfertigen). Der Ausschuss spricht sich infolgedessen für eine Richtlinie qualitativen Typs aus.

5.4. Es müssen so rasch wie möglich Verfahren entwickelt werden, die eine schrittweise Annäherung einleiten, fördern und verstärken können, wenn man sich den großen Spielraum vor Augen führt, über den die Mitgliedstaaten anfänglich verfügen. Letzterer ist wohl in der Anfangsphase bis zu einem bestimmten Maße unvermeidbar, doch müssen auch diesen Freiräumen möglichst enge Grenzen gesetzt werden. Die Konvergenzmaßnahmen müssen ein Wegweiser für die Beziehungen zwischen den Aufsichtbehörden sowie zwischen diesen und den Finanzkonglomeraten sein. Eine unzureichende Annäherung würde erhebliche Wettbewerbsverzerrungen verursachen.

5.5. Angesichts der Bildung und des schon jetzt schnellen Wachstums von Konglomeraten in Drittstaaten ist es erforderlich, dass die EU vom Zeitpunkt des Erlasses der Richtlinie an den Basler Ausschuss auffordert, für die Einführung vergleichbarer verbindlicher Vorschriften zu sorgen und auf seiner Ebene Konvergenzmaßnahmen einzuleiten. Andernfalls würde den Finanzgruppen der EU ein beträchtlicher Wettbewerbsnachteil gegenüber ihren Konkurrenten aus Drittländern entstehen.

5.6. Im Hinblick auf das Ziel, die Vorschriften so wirksam wie möglich zu gestalten, wird die Konsultation mit den beaufsichtigten Branchen im Rahmen des Ausschussverfahrens von ganz entscheidender Bedeutung sein.

Brüssel, den 17. Oktober 2001.

Der Präsident

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Göke Frerichs

(1) KOM(1999) 232 endg. vom 11.5.1999.