Während im überprüften Fünfjahreszeitraum viele positive Elemente zu vermerken sind, hat die Analyse auch Mängel sowohl bei der Umsetzung als auch in Bezug auf einige Vorschriften der Kontrollverordnung ergeben, hauptsächlich in Bezug auf Sanktionen und das Punktesystem, die Weiterverfolgung von Verstößen, den Austausch und die gemeinsame Nutzung von Daten durch die Mitgliedstaaten, die Rückverfolgbarkeit, die Kontrolle der Wiegepraxis sowie die Instrumente zur Überwachung und Meldung der Fänge von Schiffen mit einer Länge von weniger als 12 Metern.

Auf der Grundlage der von den Mitgliedstaaten gemäß Artikel 118 der Kontrollverordnung gemeldeten Daten und der Anmerkungen der Kommission, die sich auf Audits, Überprüfungen und Inspektionen gemäß Titel X der Kontrollverordnung stützen, ist die Kommission der Auffassung, dass die Mitgliedstaaten die wichtigsten Verpflichtungen der Kontrollverordnung umgesetzt und die notwendigen Instrumente, Verfahren und Normen für die Überwachung und Kontrolle von Fischereitätigkeiten in der gesamten EU festgelegt haben. Sie haben moderne und effiziente Fischereiüberwachungszentren eingerichtet, die zusammen mit risikobasierten Kontrollstrategien und nationalen Kontrollprogrammen dazu beigetragen haben, dass die Überwachung und Beobachtung von Fischereifahrzeugen in EU- und internationalen Gewässern sowie die Erhebung und Übermittlung zuverlässiger Daten verbessert wurde. Durch den Einsatz von Schiffsüberwachungssystemen (VMS) und elektronischen Meldesystemen (ERS) für Schiffe mit einer Länge von über 12 Metern in allen Fischereiflotten werden Überwachung, Kontrolle und die Zuverlässigkeit der Fangdaten verbessert. Die Fangkapazität auf EU-Ebene ging entsprechend den Zielvorgaben zurück, die Qualität der Fangdaten verbesserte sich im Vergleich zur früheren Regelung und allgemein wird die bessere Einhaltung der GFP-Vorschriften, sowohl seitens der Betreiber als auch der Mitgliedstaaten, anerkannt.

Die in diesem Dokument präsentierten Ergebnisse beruhen auf einer umfassenden Konsultation der einschlägigen Interessenträger. Weitere Einzelheiten zu den durchgeführten Konsultationen, den verwendeten Datenquellen und Informationen, der angewandten Methode und den erzielten Ergebnissen sind der beigefügten Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen „REFIT: Evaluation of the impact of the fisheries control regulation“ zu entnehmen.

In diesem Zusammenhang wurden die wichtigsten Bestimmungen der Kontrollverordnung mit Blick auf die allgemeinen Ziele der Förderung gleicher Wettbewerbsbedingungen und der Entwicklung einer Kultur der Rechtstreue bewertet. Außerdem wurde die Wirksamkeit der in der Kontrollverordnung vorgesehenen Instrumente, mit denen die Kommission die Durchführung der GFP durch die Mitgliedstaaten gewährleistet, geprüft. Da diese Bereiche im Rahmen der vorherigen Kontrollregelung Schwachstellen und Mängel aufwiesen, wurden für sie in der derzeit geltenden Kontrollverordnung spezielle neue Instrumente geschaffen.

Die Bewertung bestätigt die Relevanz und den EU-Mehrwert der Kontrollverordnung, die sich als wertvolles Instrument erwiesen hat und einen kohärenten Rahmen für Kontrolle, Inspektion und Durchsetzung der Vorschriften bietet, um so die Einhaltung der GFP zu gewährleisten. Sie wird auch als von entscheidender Bedeutung für die Schaffung gleicher Wettbewerbsbedingungen für alle Betreiber erachtet.

Durch die Kontrollverordnung wird das frühere Kontrollsystem vereinfacht und rationalisiert. Obgleich es andere parallele Instrumente gibt, die Kontrollmaßnahmen umfassen (z. B. die Fanggenehmigungsverordnung, die Verordnung zu technischen Maßnahmen und die Mittelmeerverordnung), wurden keine besonderen Probleme in Bezug auf ihre gleichzeitige Umsetzung festgestellt. Die Kontrollverordnung steht ferner im Einklang mit anderen Rechtsvorschriften und Rechtsakten im Bereich der Fischerei (z. B. mit der GMO-Verordnung und dem EMFF). Durch sie wurden die Vorschriften an die internationalen Verpflichtungen der EU im Bereich der Kontrolle angepasst, insbesondere indem die diskriminierungsfreie Umsetzung der IUU-Verordnung in Bezug auf Drittländer gestattet wurde. Auch die Kohärenz mit anderen Politikbereichen der EU, beispielsweise Umwelt, Seeverkehr, Innovation („Blaues Wachstum“), Gesundheits-, Zoll- und Handelspolitik, ist unbestritten. Trotz dieser Übereinstimmung hegen die Interessenträger jedoch Bedenken hinsichtlich der geltenden Bestimmungen für die Kontrolle einiger neuer Verpflichtungen im Rahmen der GFP, etwa der Pflicht zur Anlandung. Zudem könnten Mängel im Zusammenhang mit der Rückverfolgbarkeit die wirksame Umsetzung der GMO beeinträchtigen. Auch mangelt es den Instrumenten der Kontrollverordnung an Synergien im Hinblick auf eine wirksame und effiziente Umsetzung der Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie und der neu geschaffenen europäischen Zusammenarbeit im Bereich der Küstenwache.

Was die Wirksamkeit und Effizienz betrifft, haben sich die Umsetzung des VMS, das ERS und der Einsatz risikobasierter Kontrollstrategien als wesentliche Instrumente zur Überwachung der Tätigkeiten und zur Verbesserung der Qualität der gemeldeten Fangdaten erwiesen. Auch wurde anerkannt, dass sich durch die Nutzung elektronischer Fischerei-Informationssysteme und Standardkontrollverfahren der Verwaltungsaufwand sowohl der Marktteilnehmer als auch der öffentlichen Behörden verringert hat (Näheres im folgenden Abschnitt „Vereinfachung und Verringerung des Verwaltungsaufwands“). Die Komplexität einiger Vorschriften und die neue Vorgehensweise im Vergleich zur bisherigen Regelung haben jedoch zu Verzögerungen bei der Umsetzung geführt. Da das Inkrafttreten einer Reihe von Bestimmungen sich ebenfalls über drei Jahre (ab 2010) erstreckte, wird in einigen Bereichen der Nutzen erst jetzt greifbar und die Vorteile werden nur langfristig in vollem Umfang erkennbar sein. Allerdings ist festzustellen. dass – wenngleich einige Verzögerungen bei der Umsetzung auf die erforderliche Zeit für technische Entwicklungen (z. B. Einführung neuer Technologien und IT-Systeme) oder die Umsetzung in nationales Recht zurückzuführen sind – einige Interessenträger auch auf den mangelnden politischen Willen zur Gewährleistung der fristgerechten Umsetzung verweisen und die Mitgliedstaaten systematisch einen Mangel an Humanressourcen geltend machen.

Auch mangelnde Klarheit in Bezug auf einige Bestimmungen, veraltete Bestimmungen und die Umsetzung nach freiem Ermessen in den Mitgliedstaaten (z. B. Ausnahmeregelungen, Sanktionen) beeinträchtigen die Wirksamkeit und Effizienz dieses Rechtsinstruments.

Gleiche Wettbewerbsbedingungen

Alle Interessenträger erklärten, dass ein einheitliches, harmonisiertes und globales System der Fischereiaufsicht auf EU-Ebene eine der Prioritäten der Fischereipolitik der Union sein soll. Die Gewährleistung gleicher Wettbewerbsbedingungen im Bereich der Kontrolle zwischen den Mitgliedstaaten, zwischen den EU-Flotten, die innerhalb oder außerhalb der EU Fischfang betreiben, sowie zwischen EU- und Drittlandsflotten, die in EU-Gewässern Fischfang betreiben, ist eine der tragenden Säulen einer wirksamen GFP. Obgleich dank der neuen Kontrollregelung schon viel erreicht worden ist, besteht noch Spielraum für Verbesserungen und weiteres Engagement der Mitgliedstaaten ist notwendig, um für die Markteilnehmer die kohärente und einheitliche Anwendung der Verordnung auf EU-Ebene sicherzustellen.

Die Analyse hat bestätigt, dass die Ausarbeitung von EU-Normen, eines harmonisierten Konzepts für die Kontrolltätigkeiten und gemeinsamer IT-Plattformen für den Datenaustausch wesentliche Instrumente für die Schaffung solider gleicher Wettbewerbsbedingungen sind. Es wurde anerkannt, dass die Rolle der Europäischen Fischereiaufsichtsagentur (EUFA) und der Europäischen Kommission bei der Entwicklung und Förderung eines harmonisierten und kohärenten Ansatzes mit kompatiblen Systemen für die Meldung, den Datenaustausch und die Rückverfolgbarkeit von Fischereierzeugnissen in dieser Hinsicht von grundlegender Bedeutung ist.

Die Rückverfolgbarkeit von Fischereierzeugnissen in den Mitgliedstaaten gibt Anlass zur Sorge. Obgleich eine erhebliche Verbesserung in allen Mitgliedstaaten zu verzeichnen ist und sich durch die Kontrolle nach der Anlandung die Zuverlässigkeit und Qualität der Daten erhöht hat, gibt es nach wie vor Probleme mit der Kontrolle bei Erstverkauf und Beförderung. Die zentralen Probleme liegen im Verlust der Rückverfolgbarkeit in den beiden Stufen der Produktionskette begründet, in denen Sendungen ohne vorherige Kontrolle der Herkunft der Erzeugnisse auf den Markt gebracht werden könnten. Nach Ansicht der Kontrollbehörden bietet der derzeitige Rahmen für die Kontrolle des Wiegens und der Beförderung Spielraum für Falschmeldungen, während durch die Wiegevorschriften die Kontrolle tendenziell vom Flaggenstaat auf den Küstenstaat verlagert wird. Die Erfahrung hat gezeigt, dass die Beförderung der Teil der Produktionskette ist, der sich besonders gut für Falschmeldungen von Fangdaten eignet. Auch wird das in der Kontrollverordnung vorgeschriebene papiergestützte Rückverfolgbarkeitssystem als nicht wirksam erachtet. Einige Mitgliedstaaten entwickeln daher auf freiwilliger Basis elektronische Rückverfolgbarkeitssysteme, aber die unterschiedlichen Konzepte auf nationaler Ebene behindern Datenaustausch, Gegenkontrollen und Validierung. Andererseits ist zu beachten, dass die zögerliche Weitergabe von Daten, unter anderem zwischen den Mitgliedstaaten, der Kommission und der Europäischen Fischereiaufsichtsagentur (EUFA), in einigen Fällen den Schwierigkeiten beim Datenaustausch zugeschrieben wird.

Auch durch die in vielen Fällen geäußerte Bitte um vertrauliche Behandlung könnte die Umsetzung anderer damit zusammenhängender Maßnahmen (z. B. Zusammenarbeit im Bereich der Küstenwache) ernstlich behindert werden. Darüber hinaus gibt es nach wie vor ungelöste Fragen in Bezug auf die Nutzung wissenschaftlicher Daten für Kontrollzwecke und von Kontrolldaten für Verwaltungszwecke, die im Interesse eines wirksamen Erreichens der Ziele der GFP gelöst werden müssen. Die Analyse hat eindeutig ergeben, dass einige Bestimmungen der Kontrollverordnung über die Sammlung und den Austausch von Daten und Informationen nicht ausreichend klar sind.

Die besonderen Vorschriften für Schiffe mit einer Länge von weniger als 12 Metern werden als nicht uneingeschränkt geeignet erachtet: während die Abweichungen und Ausnahmeregelungen von den Betreibern größerer Schiffe als mangelnde Kontrolle und Beeinträchtigung gleicher Wettbewerbsbedingungen verstanden werden, empfinden die handwerklichen Fischereien die Starrheit einiger Vorschriften als ungerechtfertigte Belastung, vor allem für die stark von der jüngsten Wirtschaftskrise betroffenen Sektoren.

Die Kontrolle der Tätigkeiten der Schiffe mit einer Länge von weniger als 10 Metern, die derzeit von der Verpflichtung zum Führen eines Logbuchs befreit sind, wird von den Mitgliedstaaten nicht ordnungsgemäß umgesetzt (z. B. Stichprobenkontrolle bei der Anlandung). Bezüglich des Mittelmeers, wo es sich zu über 80 % um kleine Schiffe handelt, ist dieser Aspekt in der derzeitigen Kontrollverordnung nicht angemessen geregelt. Ähnliche Schwierigkeiten bestehen auch in anderen Meeresbecken, wenngleich in geringerem Umfang.

Auch der Mangel an Kontrollvorschriften für die Freizeitfischerei wird als Behinderung gleicher Wettbewerbsbedingungen empfunden und die Bürger sowie die Mehrheit der Interessenträger halten bessere Vorschriften für erforderlich.

Zahlreiche Interessenträger äußerten Bedenken hinsichtlich der Kontrolle der Pflicht zur Anlandung. Die Betreiber sind besonders besorgt in Bezug auf die gleichen Wettbewerbsbedingungen und wollen etwaige zusätzliche Belastungen begrenzen. Es sei darauf hingewiesen, dass – obgleich der Wortlaut der Verordnung zwar durch die sogenannte „Omnibus“-Verordnung an die neue GFP angepasst wurde – die Ansicht vorherrscht, dass die Bestimmungen über die Kontrolle der Pflicht zur Anlandung nicht ausreichen und dass die Kontrolle der neuen Pflichten (z. B. die Kontrolle der Verwendung von Fängen von Arten unterhalb der Referenzmindestgröße für die Bestandserhaltung, die nicht für den unmittelbaren menschlichen Verzehr bestimmt sind) in angemessenerer Weise durchgeführt werden sollte, um Verwirrung und Zweifel bei zahlreichen öffentlichen und privaten Akteuren zu vermeiden.

Die Bewertung ergab ferner, dass Rolle und Zuständigkeiten der Kommission, der EFCA und der Mitgliedstaaten in Bezug auf einige Aufgaben nicht klar sind, was zu Überschneidungen ähnlicher Tätigkeiten führt.

Gewerbliche Betreiber und Fischer äußerten Bedenken in Bezug auf die Starrheit einiger technischer Vorschriften, deren Umsetzung als schwierig erachtet wurde (z. B. in Bezug auf Wiegepraktiken, Toleranzen, Beförderung, Anmeldung, Fristen für die Übermittlung der Verkaufsbelege).

Kultur der Rechtstreue

Ein wichtiger Eckpfeiler der Kontrollpolitik ist es, alle am gesamten Spektrum der Fischereitätigkeiten beteiligten Akteure (Fang, Verarbeitung, Vertrieb und Vermarktung) dafür zu sensibilisieren, wie wichtig die Einhaltung der GFP-Vorschriften ist. Wie die Bewertung ergab, hat der derzeitige Rahmen zum Entstehen einer Kultur der Rechtstreue unter Betreibern und Mitgliedstaaten beigetragen, was wiederum zu einer besseren Einhaltung der GFP-Verpflichtungen führte. Allerdings ist auch klar, dass weiterhin verstärkt auf die Einhaltung der GFP-Vorschriften hingewirkt werden muss, und zwar durch ein umfassendes und leistungsfähiges Überwachungs- und Kontrollsystem und die Sensibilisierung der Fischereiwirtschaft für die Bedeutung der Einhaltung der Bestandserhaltungsmaßnahmen.

Die spezifischen Kontroll- und Inspektionsprogramme und die gemeinsamen Einsatzpläne, die unter der Koordinierung der EFCA durchgeführt werden, sind effiziente Instrumente und außerdem sehr gut dafür geeignet, die Zusammenarbeit und den Informationsaustausch zwischen den Mitgliedstaaten zu verbessern. Auch die Weitergabe von Informationen und die Schulungen durch die EFCA haben einen äußerst wichtigen Beitrag dazu geleistet, die neuen geltenden Bestimmungen zu erläutern und die Betreiber für das Thema der Bestandserhaltung zu sensibilisieren.