BEGRÜNDUNG

1. KONTEXT

Mit der zunehmenden Nutzung von sozialen Medien, Webmail, Nachrichtenübermittlungsdiensten und Apps zur Kommunikation, zum Arbeiten, zum Knüpfen von Kontakten und zur Informationsbeschaffung, auch für rechtswidrige Zwecke, nimmt der grenzüberschreitende Datenverkehr ebenfalls zu. Immer mehr strafrechtliche Ermittlungen stützen sich daher auf elektronische Beweismittel, die nicht öffentlich zugänglich sind. Da das Internet keine Grenzen kennt und Dienstleistungen überall auf der Welt, auch von außereuropäischen Unternehmen, bereitgestellt werden können, ist die Erleichterung des grenzüberschreitenden Zugangs zu elektronischen Beweismitteln bei fast jeder Art von Straftaten eine dringliche Aufgabe. Insbesondere die jüngsten Terroranschläge haben deutlich gemacht, dass vorrangig Möglichkeiten gefunden werden müssen, wie die Staatsanwälte und Richter der Mitgliedstaaten der Europäischen Union schneller und wirksamer elektronische Beweismittel sichern und beschaffen können.

Mehr als die Hälfte aller strafrechtlichen Ermittlungen erfordern heute einen grenzüberschreitenden Zugang zu elektronischen Beweismitteln. In rund 85 % der strafrechtlichen Ermittlungen werden elektronische Beweismittel benötigt, und in zwei Dritteln dieser Ermittlungen müssen Beweismittel bei Online-Diensteanbietern mit Sitz in einem anderen Zuständigkeitsbereich beschafft werden. Die Zahl der an die wichtigsten Online-Diensteanbieter gerichteten Ersuchen nahm zwischen 2013 und 2018 um 84 % zu. Diese Arten von Daten sind in strafrechtlichen Ermittlungen unerlässlich, um eine Person zu identifizieren oder Informationen über ihre Tätigkeiten zu erhalten.

Der Begriff „elektronische Beweismittel“ bezieht sich auf verschiedene Arten von Daten in elektronischer Form, die für die Ermittlung und Verfolgung von Straftaten relevant sind und häufig auf den Servern von Online-Diensteanbietern gespeichert werden. Dazu gehören „Inhaltsdaten“ wie E-Mails, Textnachrichten, Fotos und Videos sowie „Nichtinhaltsdaten“ wie Teilnehmerdaten oder Datenverkehrsinformationen zu einem Online-Konto.

Die herkömmliche Methode der Behörden für die gemeinsame Bekämpfung aller Arten von Straftaten ist die Zusammenarbeit zwischen Justizbehörden. Heute ist das wichtigste Instrument, mit dem die Mitgliedstaaten in den meisten anderen Staaten der Europäischen Union um grenzüberschreitenden Zugang zu elektronischen Beweismitteln ersuchen, die Europäische Ermittlungsanordnung.

Gegenüber Drittstaaten (sowie Dänemark und Irland, die sich nicht an der Europäischen Ermittlungsanordnung beteiligen) greifen die Mitgliedstaaten der Europäischen Union auf Rechtshilfeersuchen zurück. Auf beiden Seiten sind mehrere Behörden beteiligt. Die Verfahren wurden zu einer Zeit konzipiert, als es noch kein Internet gab und die Menge der Ersuchen nur einen Bruchteil der heutigen betrug, und sie waren nicht mit der Unbeständigkeit elektronischer Beweismittel konfrontiert.

Zu den Staaten, die die meisten Rechtshilfeersuchen um Zugang zu elektronischen Beweismitteln aus den Mitgliedstaaten der Europäischen Union (und der ganzen Welt) erhalten, gehören die Vereinigten Staaten von Amerika, wo die größten Diensteanbieter ihren Sitz haben. Ein Abkommen über Rechtshilfe zwischen der Europäischen Union und den Vereinigten Staaten von Amerika wurde am 25. Juni 2003 unterzeichnet und ist seit dem 1. Februar 2010 in Kraft. Das Abkommen stellt einen zentralen transatlantischen Mechanismus dar, der eine wirksame Zusammenarbeit im Bereich der Strafjustiz und bei der Bekämpfung der organisierten Kriminalität und des Terrorismus gewährleistet.

Eine erste gemeinsame Überprüfung des Abkommens fand 2016 statt. Sie ergab, dass das Abkommen einen Mehrwert für die Beziehungen zwischen der EU und den USA auf dem Gebiet der Rechtshilfe bietet und im Allgemeinen gut funktioniert. Es werden weitere Anstrengungen unternommen, um diese Zusammenarbeit zu verbessern. Der justiziellen Zusammenarbeit, auch mit Behörden der Vereinigten Staaten von Amerika, kommt zwar entscheidende Bedeutung zu, mit einer durchschnittlichen Dauer von zehn Monaten ist dieses Verfahren jedoch oft zu langsam, wenn man die Unbeständigkeit elektronischer Beweismittel berücksichtigt, und kann einen unverhältnismäßig hohen Ressourcenaufwand erfordern. Auch wenn Souveränität ein wichtiger Aspekt der justiziellen Zusammenarbeit bei einer bestimmten Untersuchung ist, kommt es zudem immer häufiger vor, dass die einzige Verbindung zu einem anderen Staat der Ort ist, an dem die Daten gespeichert werden, oder der Standort des Diensteanbieters. Insbesondere im Hinblick auf elektronische Beweismittel wurden die Mitgliedstaaten im Rahmen der gemeinsamen Überprüfung von 2016 aufgefordert, direkt mit amerikanischen Diensteanbietern zusammenzuarbeiten, um elektronische Beweismittel schneller und wirksamer zu sichern und zu beschaffen.

Die direkte Zusammenarbeit mit amerikanischen Diensteanbietern hat sich zu einer Alternative zur justiziellen Zusammenarbeit entwickelt. Sie ist auf Nichtinhaltsdaten beschränkt und aus Sicht des amerikanischen Rechts freiwillig. In der Praxis wenden sich die Behörden der Mitgliedstaaten der Europäischen Union mit Ersuchen nach den nationalen Strafverfahrensvorschriften direkt an einen Diensteanbieter in den Vereinigten Staaten von Amerika, der Zugang zu den benötigten Daten hat. In der Regel handelt es sich dabei um Daten zu einem Nutzer der von ihm erbrachten Dienstleistungen. Dies betrifft einige Diensteanbieter mit Sitz in den Vereinigten Staaten von Amerika und – in geringerem Maße – in Irland, die auf freiwilliger Basis Ersuchen von Strafverfolgungsbehörden der Mitgliedstaaten direkt beantworten, soweit sie sich auf Nichtinhaltsdaten beziehen.

Das amerikanische Recht gestattet es Diensteanbietern mit Sitz in den USA, bei Nichtinhaltsdaten direkt mit europäischen Behörden zusammenzuarbeiten. Diese Zusammenarbeit ist jedoch freiwillig. Die Anbieter entscheiden daher auf der Grundlage ihrer eigenen Strategien oder von Fall zu Fall, ob und wie sie kooperieren. Neben dem Ausbau der direkten Zusammenarbeit mit den Diensteanbietern wurde in den Vereinigten Staaten von Amerika in jüngster Zeit versucht, in Entscheidungen und Gerichtsverfahren (insbesondere in der Rechtssache „Microsoft Ireland“) zu klären, ob amerikanische Behörden berechtigt sind, von einem Diensteanbieter mit Hauptsitz in den Vereinigten Staaten von Amerika die Bereitstellung im Ausland gespeicherter Daten zu verlangen.

Die Zahl der Ersuchen um direkte Zusammenarbeit auf freiwilliger Basis ist rasch gestiegen und hat 2017 mehr als 124 000 erreicht. Die direkte Zusammenarbeit auf freiwilliger Basis führt zwar zu einem im Vergleich zur Rechtshilfe schnelleren Zugang, ist aber auf Nichtinhaltsdaten beschränkt. Zudem kann sie unzuverlässig sein, sie gewährleistet möglicherweise nicht die Beachtung der einschlägigen Verfahrensgarantien, sie ist nur mit einer begrenzten Zahl von Diensteanbietern mit unterschiedlichen Strategien möglich, und es fehlt ihr sowohl an Transparenz als auch an Rechenschaftspflicht. Die daraus resultierende Fragmentierung kann zu Rechtsunsicherheit führen und Fragen zur Rechtmäßigkeit der Strafverfolgung sowie Bedenken hinsichtlich des Schutzes der Grundrechte und Verfahrensgarantien für die von solchen Ersuchen betroffenen Personen aufwerfen. Darüber hinaus wird nur weniger als der Hälfte aller Ersuchen an Diensteanbieter entsprochen.

Was mögliche Ersuchen angeht, die auf der Grundlage der Gegenseitigkeit von amerikanischen Behörden an Diensteanbieter in der Europäischen Union gerichtet werden, so verbietet in vielen Mitgliedstaaten der Rechtsrahmen für den Telekommunikationssektor es den nationalen Anbietern von Telekommunikationsdiensten derzeit, Ersuchen ausländischer Behörden, auch in Bezug auf Nichtinhaltsdaten, direkt zu beantworten. Es gibt auch keinen Rechtsrahmen, der eine direkte Zusammenarbeit in anderen Kommunikationsbereichen ermöglicht. Amerikanische Behörden können solche Daten von EU-Diensteanbietern in der Regel nur über ein Rechtshilfeersuchen erhalten.

2. ZIELE DES VORSCHLAGS

Die Europäische Kommission hat sich in der Europäischen Sicherheitsagenda vom April 2015 verpflichtet, Hindernisse für strafrechtliche Ermittlungen bei durch den Cyberspace ermöglichter Kriminalität abzubauen, insbesondere mit Blick auf den grenzüberschreitenden Zugang zu elektronischen Beweismitteln. Am 17. April 2018 hat die Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat eine Verordnung über Europäische Herausgabeanordnungen und Sicherungsanordnungen für elektronische Beweismittel in Strafsachen sowie eine Richtlinie zur Festlegung einheitlicher Regeln für die Bestellung von Vertretern zu Zwecken der Beweiserhebung in Strafverfahren vorgeschlagen („Vorschläge zu elektronischen Beweismitteln“).

Ziel dieser Vorschläge ist es, das Verfahren in der Europäischen Union zu beschleunigen, um elektronische Beweismittel direkt bei Diensteanbietern mit Sitz in einem anderen Zuständigkeitsbereich sichern und beschaffen zu können. Der Anwendungsbereich der Vorschläge erfasst bestimmte Arten von Diensteanbietern, die Dienstleistungen in der Europäischen Union erbringen. Ein Anbieter bietet Dienste in der Europäischen Union an, wenn er Nutzern in einem oder mehreren Mitgliedstaaten die Möglichkeit gibt, seine Dienste zu nutzen, und wenn er eine wesentliche Verbindung zur Union unterhält, beispielsweise wenn er eine Niederlassung in einem Mitgliedstaat hat oder weil er Dienstleistungen für eine große Zahl von Nutzern in einem Mitgliedstaat erbringt. Diensteanbieter, die über keine Präsenz in der Europäischen Union verfügen, sind verpflichtet, einen Vertreter zu bestellen, dem gegenüber Herausgabeanordnungen vollstreckt werden können.

Der Europäische Rat hat mit Nachdruck auf die Bedeutung dieses Themas sowohl intern als auch extern hingewiesen. In den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates vom 18. Oktober 2018 heißt es: „Es sollten Lösungen gefunden werden, um einen raschen und effizienten grenzüberschreitenden Zugang zu elektronischen Beweismitteln zu gewährleisten, damit Terrorismus und andere Formen der schweren und organisierten Kriminalität sowohl innerhalb der Union als auch auf internationaler Ebene wirksam bekämpft werden können; über die Kommissionsvorschläge über elektronische Beweismittel und den Zugang zu Finanzdaten sowie zur besseren Bekämpfung der Geldwäsche sollte spätestens zum Ende der Legislaturperiode eine Einigung erzielt werden. Die Kommission sollte zudem dringend Verhandlungsmandate für die internationalen Verhandlungen über elektronische Beweismittel unterbreiten.“

Die Vorschläge der Kommission zu elektronischen Beweismitteln bilden die Grundlage für ein koordiniertes und kohärentes Vorgehen sowohl innerhalb der Europäischen Union als auch durch die Europäische Union auf internationaler Ebene, bei dem die Vorschriften der Europäischen Union, unter anderem zur Nichtdiskriminierung zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union und ihren Staatsangehörigen, gebührend berücksichtigt werden. Die Kommission hat zwar bereits in ihrer Folgenabschätzung für die Vorschläge zu elektronischen Beweismitteln festgestellt, dass diese Vorschläge durch bilaterale oder multilaterale Übereinkünfte über den grenzüberschreitenden Zugang zu elektronischen Beweismitteln mit begleitenden Garantien sinnvoll ergänzt werden könnten, die Kommission hat jedoch beschlossen, vor der Einleitung von Verhandlungen mit Dritten EU-Vorschriften über die geeigneten Modalitäten und Garantien für den grenzüberschreitenden Zugang zu elektronischen Beweismitteln vorzuschlagen.