MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, Schaffung eines integrierten europäischen Eisenbahnraums "

Inhalt

Einleitung - ein neues Eisenbahnpaket auf der Grundlage des Weissbuchs

1. Fünf Vorschläge für rasche Fortschritte bei der Schaffung eines integrierten europäischen Eisenbahnraums

1.1. Entwicklung eines gemeinsamen Eisenbahnsicherheitskonzepts

1.2. Weiterentwicklung der Grundprinzipien der Interoperabilität

1.3. Schaffung eines effizienten Lenkungsinstruments: die europäische Eisenbahn-agentur

1.4. Klärung des Verhältnisses der Gemeinschaft zur OTIF

1.5. Vollendung des Binnenmarktes für den Eisenbahngüterverkehr

Im vorliegenden Maßnahmenpaket vorgeschlagene Aktionen

2. Überlegungen zur Dynamisierung des Eisenbahnverkehrsmarktes und zur Qualitätsverbesserung: künftige Maßnahmen

2.1. Voraussetzungen für eine erfolgreiche Entwicklung des Eisenbahnverkehrsmarktes

2.2. Grenzüberschreitender Personenverkehr hoher Qualität

Beabsichtigte Maßnahmen

* * *

1. ANHANG 1: Aktionsbereiche zur Verbesserung der Qualität des europäischen Schienengüterverkehrs

1.1. Entwicklungen auf dem Markt des schienengebundenen Güterverkehrs und seine Mängel

1.2. Alarmierende Verschlechterung des Leistungsniveaus und der Qualität im Schienengüterverkehr

1.3. Abschaffung von Markteintrittsschranken im Schienengüterverkehr

1.4. Bereitstellung einer Schieneninfrastruktur hoher Qualität zwecks Leistungssteigerung im Schienenfrachtverkehr in Europa

1.5. Verringerung der Umweltbelastung durch den Schienengüterverkehr

2. ANHANG 2: Der grenzüberschreitende Schienenpersonenverkehr

2.1. Derzeitiger gemeinschaftlicher Rechtsrahmen

2.2. Derzeitige Marktsituation beim grenzüberschreitenden Personenverkehr

2.3. Verbesserung der Qualität des grenzüberschreitenden Personenverkehrs

Glossar

Einleitung - ein neues Eisenbahnpaket auf der Grundlage des Weissbuchs

Der Europäische Rat hat sich auf seinen Tagungen in Stockholm und Göteborg als vorrangiges Ziel gesteckt, die Reform des europäischen Eisenbahnsektors durch Ausarbeitung eines zweiten Maßnahmenpakets bis Ende 2001 fortzusetzen.

Der Kurs wurde im Weißbuch der Kommission vom 12. September 2001 ,Die europäische Verkehrspolitik bis 2010 - Weichenstellungen für die Zukunft" [1] festgelegt. In der von der Kommission vorgeschlagenen Strategie zur Wiederherstellung des Gleichgewichts zwischen den Verkehrsträgern spielt die Wiederankurbelung des Eisenbahnsektors eine wesentliche Rolle.

[1] KOM(2001)370 endg., siehe insbesondere das Aktionsprogramm (S. 105) und das Kapitel IB "Wiederbelebung des Schienenverkehrs".

Die Bilanz, die im Weißbuch gezogen wird, zeigt zumindest große Unterschiede. Der Marktanteil der Schiene nimmt weiter ab und der Gütertransport lässt in der Qualität nach wie vor sehr zu wünschen übrig, verschlechtert sich sogar noch in einigen Fällen. Die Lage des Eisenbahngüterverkehrs bereitet zweifellos die größte Sorge, ihr Anteil liegt heute bei 8 % verglichen mit 21 % im Jahre 1970 - alle Verkehrsträger zusammen genommen - und bei 14 % im Vergleich zu 35 %, wenn man nur den Landverkehr berücksichtigt. Trotz zahlreicher positiver Erfahrungen, neuer Initiativen am Markt und der Umstrukturierung der alteingesessenen Eisenbahnunternehmen in mehreren Mitgliedstaaten erfolgt der Wandel für das, was auf dem Spiel steht, nicht schnell genug.

Aus diesem Grund wird im Weißbuch ein ehrgeiziges Aktionsprogramm vorgeschlagen, in dessen Mittelpunkt dreierlei Maßnahmen stehen, die eine Wiederankurbelung des Eisenbahnsektors ermöglichen dürften:

- Zunächst muss eine angemessene Tarifierung für alle Verkehrsträger geschaffen werden, die es gestattet, den umweltverträglichsten den gebührenden Platz einzuräumen.

- Anschließend muss das transeuropäische Verkehrsnetz unter Bevorzugung der Schiene weiter ausgebaut werden, wobei die Beseitigung der Engpässe und die Aufnahme neuer Eisenbahngroßprojekte in die Essener Liste der vorrangigen Projekte im Vordergrund stehen müssen, gleichzeitig jedoch auch eine Verbesserung des Zugangs zu den Randgebieten und zu den geographisch benachteiligten Regionen nicht vergessen werden darf.

- Und schließlich muss die Errichtung eines rechtlich und technisch integrierten europäischen Eisenbahnraums zu einem erfolgreichen Ende geführt werden.

Auf den letztgenannten Teil des Weißbuchs stützen sich die in dieser Mitteilung vorgeschlagenen Maßnahmen.

Durchführung des Infrastrukturpakets - eine wichtige Etappe

Voraussetzung für die im Folgenden beschriebenen Maßnahmen ist, dass unverzüglich auf der Grundlage aufgebaut wird, die die Richtlinien 2001/12/EG, 2001/13/EG und 2001/14/EG [2] des ,Infrastrukturpakets" geschaffen haben, die am 15. März 2001 in Kraft getreten sind und bis zum 15. März 2003 in innerstaatliches Recht umgesetzt werden müssen.

[2] ABl. L75 vom 15. März 2001.

Diese Richtlinien stellen klar, welche Rolle und welche Verantwortung den Beteiligten zukommt, d.h. den Eisenbahnunternehmen, deren Aufgabe die Beförderung ist, den Fahrwegbetreibern, die die Infrastruktur aufbauen und den Zugang zu klaren und angemessenen Bedingungen gewähren müssen, und schließlich den Aufsichtsorganen, die eventuelle Streitigkeiten zwischen Eisenbahnunternehmen und Fahrwegbetreibern zu schlichten haben. Die Beziehungen zwischen diesen drei Seiten müssen Bestandteil eines Rahmens sein, der die Transparenz der den Betreibern gelieferten Informationen, die Rechtssicherheit in den vertraglichen Beziehungen und die Neutralität bei den grundlegenden Aufgaben, wie die Erteilung von Eisenbahngenehmigungen, die Zuweisung von Infrastrukturkapazitäten und die Infrastruktur tarifierung, sicherstellt. Dies sind die Mindestbedingungen, die erfuellt sein müssen, damit die derzeitigen Betreiber europaweite Dienste einrichten und neue Interessenten den Betrieb von Eisenbahn diensten aufnehmen können.

Zudem müssen die finanziellen Beziehungen zwischen den verschiedenen Tätigkeiten durch eine getrennte Buchhaltung deutlich gemacht werden, die es den Eisenbahn unternehmen erlaubt, die Kosten ihrer Tätigkeiten besser abzuschätzen und Quer subventionierungen zu vermeiden. Kontenklarheit ist das Mindeste, was die europäischen Steuerzahler verlangen können, die sehen, wie jedes Jahr 35 Mrd. EURO in Form von Infrastruktur investitionen und Ausgleichszahlungen für gesamtwirtschaftliche Verpflichtungen in die europäischen Eisenbahnen gesteckt werden. Auch hier ist Transparenz ein Muss.

Dafür soll die rechtliche Grundlage sorgen, und zwar durch klare Bestimmungen in den europäischen Richtlinien, welche die Staaten unter Gewährleistung derselben Klarheit so schnell wie möglich in innerstaatliches Recht umzusetzen haben, sowie durch Anwendung der gemeinschaftlichen Wettbewerbsregeln, soweit diese die Unternehmen und die staatlichen Beihilfen betreffen.

Zudem sieht die Richtlinie 2001/12/EG vor, dass die Kommission für eine ständige Überwachung der Entwicklung des europäischen Eisenbahnsektors sorgt.

Die Kommission hat daher die Grundlagen dafür geschaffen, dass der Eisenbahnmarkt anhand der einschlägigen Statistiken und Indikatoren regelmäßig überwacht wird und sich so rasch feststellen lässt, wohin die Entwicklung der Branche infolge der bereits getroffenen Maßnahmen tendiert.

Dieser Mechanismus, der zusammen mit den Mitgliedstaaten und allen Beteiligten aus dem Eisenbahnsektor entwickelt wurde, ist ein wertvolles Instrument, um abzuschätzen, wie schnell sich der Eisenbahnsektor seiner neuen europäischen Dimension anpasst. Schon Anfang 2002 soll er auf die Kandidatenländer ausgedehnt werden. Mit ihm lassen sich die in diesem neuen Paket vorgeschlagenen Maßnahmen unterstützen und deren Verfolgung vor Ort sicherstellen.

Unzulänglichkeiten der rechtlichen und technischen Grundlage, die noch beseitigt werden müssen

Die ungenügende Interoperabilität des europäischen Netzes ist eines der größten Hindernisse für europaweite Dienstleistungen, insbesondere im Frachtbereich. Seit Anfang der 90er Jahre ist die Europäische Gemeinschaft auf diesem Gebiet sehr intensiv tätig, z. B. im Zusammenhang mit dem zur Zeit entstehenden Hochgeschwindigkeitsnetz. Die bevorstehende Verabschiedung der technischen Spezifikationen für die Interoperabilität im Hoch geschwindigkeitsverkehr - Frucht einer 5 Jahre währenden Arbeit hunderter von Fach leuten aus Kreisen der Industrie, der Eisenbahnunternehmen und der Fahrweg betreiber, die durch die Richtlinie 96/48/EG mobilisiert wurden, gestattet es, die Übertragung dieser Erfahrung auf das herkömmliche Eisenbahnnetz ins Auge zu fassen. Dank der Richtlinie 2001/16/EG des Europäischen Parlaments und des Rates konnte sofort mit den notwendigen technischen Arbeiten begonnen werden, die zur Zeit laufen.

Die Aussprachen im Europäischen Parlament und im Rat über das Infrastrukturpaket und über die Interoperabilität des herkömmlichen Schienenverkehrs haben ebenso wie die Entwicklung der technischen Spezifikationen für die Interoperabilität im Hoch geschwindigkeitsverkehr gezeigt, dass es eine Reihe von Lücken gibt, die einer wirksamen Anwendung der beschlossenen Vorschriften entgegenstehen könnten. Die Probleme des Eisenbahnsektors, der noch allzu sehr am Konservatismus und Protektionismus eines anderen Jahrhunderts leidet, müssen ernsthaft in Angriff genommen werden. Zwar hat die Bahn eine lange Geschichte hinter sich und als Entschuldigung die lange Lebensdauer ihrer Infrastruktur einrichtungen und Ausrüstungen. Doch wenn der Eisenbahnverkehr in dem neuen europäischen Gebilde eine Chance erhalten soll, muss man ihm auch das Gespür für dringliche Angelegenheiten einflößen und eine Grundlage schaffen, die ihm bei der Suche nach Lösungen für schwierige, aber mit den richtigen Mitteln nicht unüber windliche Probleme den nötigen Schwung verleiht.

Zu diesem Zweck muss die bereits vorhandene Grundlage in folgenden Bereichen vervollständigt werden:

- Die Eisenbahnsicherheit, die heute auf nationalen, auf verschiedenen Ebenen oder von den Unternehmen selbst erlassenen Vorschriften gründet, muss durch öffentlich zugängliche und für alle verständliche Vorschriften gewährleistet werden. Dabei sollte auf die gegenseitige Anerkennung oder eine europäische Harmonisierung der geltenden einzelstaatlichen Regelungen hingearbeitet werden.

- Voraussetzung für die Interoperabilität ist, dass sich alle Betroffenen an der Aufstellung bestmöglicher Spezifikationen und ihrer praktischen Anwendung beteiligen. Zwar beschränkt sich die Interoperabilität auf das transeuropäische Netz, doch muss sie sich auf das gesamte Eisenbahnnetz ausdehnen lassen, zu dem der freie Zugang für grenzüberschreitende Frachtdienste spätestens ab dem 15. März 2008 gewährleistet sein muss.

- Damit die Sicherheits- und Interoperabilitätsvorschriften wirksam angewendet werden, muss dafür gesorgt werden, dass bei Meinungsverschiedenen zwischen den zuständigen nationalen Behörden rasch eingegriffen werden kann, damit für die Probleme, die die Internationalisierung des Eisenbahnverkehrs mit sich bringt, die beste Lösung gefunden wird. Dies ist die Rolle der Eisenbahnagentur, die die Harmonisierung der technischen und sicherheitsrelevanten Vorschriften ständig vorantreiben muss.

- Beitritt der Gemeinschaft zur OTIF (Zwischenstaatliche Organisation für den internationalen Eisenbahnverkehr), soweit diese Organisation Rechts vorschriften ausarbeiten kann, die das Gemeinschaftsrecht sinnvoll ergänzen und/oder die Ausweitung des Gemeinschaftsrechts auf andere europäische und außer europäische Staaten vorsehen.

- Erweiterung des Rechts auf Zugang zur Infrastruktur bei inländischen Güter verkehrs diensten mit dem Ziel, Leerfahrten der Waggons auf ein Minimum zu reduzieren.

- Liberalisierung des Marktes für den grenzüberschreitenden Personenverkehr unter Berücksichtigung der Verbindungen zwischen diesen Dienstleistungen und den gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen, die für innerstaatliche und grenz überschreitende Dienste gelten.

- Betonung der Dienstleistungsqualität durch Anerkennung der Rechte und Pflichten der Kunden gegenüber den Eisenbahnunternehmen.

Tragweite dieser Mitteilung und der Vorschläge

Diese Mitteilung besteht aus zwei Teilen:

- Im ersten Teil, der den Titel trägt ,Fünf Vorschläge für rasche Fortschritte bei der Schaffung eines integrierten europäischen Eisenbahnraums" werden die Rechtsetzungsmaßnahmen, die die Kommission in diesem Paket vorschlägt - fünf Einzelmaßnahmen, die ein Ganzes bilden -, zusammenfassend und miteinander verknüpft vorgestellt: 1. der Richtlinienvorschlag über die Eisenbahnen, 2. Änderungen der Richtlinien über die Interoperabilität der Hochgeschwindigkeitsbahnsysteme und der konventionellen Eisenbahnen, 3. Verordnungsvorschlag über die Europäische Eisenbahnagentur für Sicherheit und Interoperabilität, 4. eine Empfehlung für einen Beschluss des Rates zur Ermächtigung der Kommission, die Bedingungen für den Betritt der Gemeinschaft zum Übereinkommen über den internationalen Eisenbahnverkehr (OTIF) auszuhandeln, und 5. Änderungen der Richtlinie 91/440 zur Ausdehnung des Rechts auf Zugang zur Eisenbahninfrastruktur für inländische Frachtdienste.

- Der zweite Teil, der den Titel trägt ,Überlegungen zur Dynamisierung des Schienen verkehrsmarktes und zur Qualitätsverbesserung: künftige Maßnahmen", enthält Untersuchungen über den Stand des Eisenbahngüterverkehrs und des grenzüberschreitenden Personenverkehrs, aufgrund deren die Kommission plant, später rechtsetzende und andere, nicht zwingende Maßnahmen zu treffen, um die Dienstqualität und die Attraktivität des Schienenverkehrs im Allgemeinen zu verbessern. Diese Maßnahmen liegen auf einer Linie mit dem Weißbuch ,Die europäische Verkehrspolitik bis 2010 - Weichenstellungen für die Zukunft" [3].

[3] KOM(2001)370 endg.

Alle für den Eisenbahnsektor vorgeschlagenen oder geplanten Maßnahmen müssen selbstverständlich mit den anderen Maßnahmen, verknüpft werden, die unter andere, in dieser Mitteilung nicht angeschnittene Bestimmungen fallen, wie die Gemeinschaftsprogramme zur Förderung der transeuropäischen Eisenbahnnetze (mit Mitteln aus dem TEN-Budget, den Strukturfonds einschließlich des Kohäsionsfonds und ISA sowie EIB-Darlehen), der Intermodalität (Marco Polo) und sonstiger Maßnahmen, welche die übrigen Verkehrsträger betreffen, insbesondere die Tarifierung für die Straßeninfrastruktur. Dabei sind Forschung und Innovation sowohl im technischen als auch im strategischen Bereich von besonderer Bedeutung und spielen für den Erfolg des neuen Eisenbahnpakets eine entscheidende Rolle. Die fortlaufende Entwicklung des Europäischen Forschungsraums, die Forschungsrahmenprogramme sowie die Schaffung eines beratenden Gremiums für die Forschung im Eisenbahnbereich bilden hierfür die erforderlichen Grundlagen. Alle beschriebenen Maßnahmen wurden unter Einbeziehung der Eisenbahnsysteme der Kandidatenländer entwickelt.

* * *

1. Fünf Vorschläge für rasche Fortschritte bei der Schaffung eines integrierten europäischen Eisenbahnraums

1.1. Entwicklung eines gemeinsamen Eisenbahnsicherheitskonzepts

1.1.1. Sicherheit in einem integrierten Raum - Notwendigkeit eines gemeinsamen Konzepts

Seit mit der Richtlinie 91/440/EWG die ersten Schritte in Richtung eines Binnenmarktes für Eisenbahnverkehrsdienste unternommen wurden, ist deutlich geworden, dass die Sicherheit eines der Haupthindernisse für eine weitere Marktöffnung darstellt. Vor allem wegen der unterschiedlichen Eisenbahnsicherheitsvorschriften und verschiedenen nationalen Sicherheitsanforderungen wird der grenzüberschreitende Eisenbahnverkehr noch immer überwiegend nach konventionellen Mustern abgewickelt, nämlich durch nationale Betreiber, die ihre Züge und Zuständigkeiten an den Grenzübergängen übergeben.

Die Interoperabilitätsrichtlinien 96/48/EG (Hochgeschwindigkeitsbahnverkehr) und 01/16/EG (konventioneller Eisenbahnverkehr) legen grundlegende Sicherheits anforderungen für Teilsysteme fest, die in technischen Spezifikationen für die Interoperabilität (TSI) näher bestimmt werden. Die TSI gelten jedoch nicht für das vorhandene Eisenbahnmaterial und befassen sich weder mit generellen Sicherheitsanforderungen noch mit Management- oder Regelungsaspekten.

Die Richtlinie 95/18/EG über die Erteilung von Genehmigungen an Eisenbahn unternehmen und die Richtlinie 95/19/EG, die sich u. a. mit Sicherheitsbescheinigungen für Eisenbahnunternehmen befasst, haben die Situation nur geringfügig verbessert. Sie sehen die Einführung einer auf EU-Ebene gültigen Genehmigung vor, die mit nationalen Sicherheitsbescheinigungen für die verschiedenen Hoheitsgebiete, in denen ein Eisenbahnunternehmen tätig ist, kombiniert werden könnte. Es gibt allerdings, wenn überhaupt, nur wenige Eisenbahnunternehmen, die nach den Bestimmungen dieser Richtlinien grenzüberschreitende Verkehrsdienste erbringen.

Mit den Richtlinien 01/12/EG, 01/13/EG und 01/14/EG des Infrastrukturpakets wurde die Grundlage für die Regelung der Sicherheit nur geringfügig geändert: Danach sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, Sicherheitsvorschriften und -normen festzulegen und durchzusetzen sowie für die Untersuchung von Unfällen zu sorgen. Im Anschluss an die im Rat erzielte Einigung über das Infrastrukturpaket im Dezember 1999 teilte die Kommission ihre Absicht mit, die gesetzliche Grundlage durch eine Richtlinie über Eisenbahn sicherheit zu ergänzen.

Es ist festzustellen, dass im Bereich der Eisenbahnsicherheit gegenwärtig verschiedene nationale Konzepte und Ziele bestehen und unterschiedliche Methoden angewandt werden. Je nach Mitgliedstaat variieren die technischen Normen und die Anforderungen in Bezug auf die Organisation von Personal und Management, und die Zulassungs- bzw. Zertifizierungs verfahren für Fahrzeuge, Personal und Eisenbahnunternehmen wurden nicht an die Bedürfnisse eines integrierten europäischen Eisenbahnsystems angepasst. Zahlreiche Sicherheitsanforderungen sind zwar auf technische und betriebliche Unterschiede in den Eisenbahnnetzen zurückzuführen, doch hat man in der Branche zu wenig in die verschiedenen nationalen Konzepte und misstraut sich mitunter gegenseitig, was auf unzureichende Kenntnisse und fehlende Transparenz zurückzuführen ist.

Die Umstrukturierung der europäischen Eisenbahnen hat zu einer Trennung der Funktionen von Fahrwegbetreibern und Eisenbahnunternehmen geführt, einem bis heute andauernden und sich fortentwickelnden Prozess. Zahlreiche von der Eisenbahn branche selbst wahrgenommenen Regulierungsfunktionen wurden staatlichen Behörden über tragen, so dass es in dem Sektor auch bei der Regelung und dem Management von Sicherheit zu raschen Veränderungen kommen wird. Während dieser Übergangsphase kommt es darauf an, dass die Rollenverteilung zwischen den verschiedenen Beteiligten genau festgelegt ist und in Europa die Zuständigkeiten für das Management, die Regelung und die Durchsetzung von Sicherheit in ähnlicher, harmonisierter Weise neu verteilt werden.

Der Sicherheitsstandard im europäischen Eisenbahnverkehr ist generell sehr hoch, insbesondere im Vergleich zum wichtigsten Konkurrenten unter den Verkehrsträgern, der Straße. Durch die Einführung zentraler Verkehrskontrollsysteme, automatischer Zugsicherungssysteme, aufprallsichererer Fahrzeuge und eines modernen Sicherheits managements hat sich die Zahl der Unfalltoten in den vergangenen 30 Jahren erheblich verringert. In der EU kommen jährlich im Durchschnitt 100 Fahrgäste bei Unfällen zu Tode, wobei die Gesamtzahl der Todesopfer (vor allem Autoinsassen auf Bahnübergängen) zwischen 800 und 900 pro Jahr liegt; im Gegensatz dazu sterben im Straßenverkehr jedes Jahr mehr als 40 000 Menschen.

Sicherheit der Eisenbahn im Vergleich zu anderen Verkehrsmitteln

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Quelle: ,Exposure data for travel risk assessment: current practice & future needs in the EU". ETSC, Brüssel 1999

Eisenbahnunglücke decken ungeachtet ihres Zeitpunkts und der näheren Umstände Sicherheitsmängel auf und weisen auf zusätzliche Risikominderungspotenziale hin. Eisenbahnunglücke mit Todesopfern lösen in der Öffentlichkeit heftige Reaktionen aus, und Bilder von den Unfallstellen in Eschede (Deutschland) und Ladbroke Grove (Bahnstation Paddington, Vereinigtes Königreich) führen vor Augen, welch katastrophale Auswirkungen menschliches oder technisches Versagen im Eisenbahnverkehr haben kann. In einer Gesellschaft, die derartige Unfälle immer weniger bereit ist hinzunehmen, sollten Anstrengungen zur weiteren Risikominderung unternommen werden, ohne die Wettbewerbsfähigkeit der Eisenbahn zu beeinträchtigen. Diese Anstrengungen müssen vor dem Hintergrund des entstehenden Binnenmarktes für Eisenbahnverkehrsdienste und Eisenbahnmaterial auf europäischer Ebene koordiniert und harmonisiert werden.

1.1.2. Vorschlag für eine Richtlinie über die Eisenbahnsicherheit

Die vorgeschlagene Richtlinie über Eisenbahnsicherheit in der Gemeinschaft behandelt vier wesentliche Problemkreise im Zusammenhang mit der Entwicklung sicherer Eisenbahnen in Europa. Für die Harmonisierung und die Entwicklung gemeinsamer Grundsätze wird ein Stufenkonzept vorgeschlagen, das die erheblichen Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten berücksichtigt.

Erste und wichtigste Aufgabe bei der fortschreitenden Umstrukturierung der europäischen Eisenbahnen ist es, die Regelung der Sicherheit sowie die Sicherheits vorschriften in den Mitgliedstaaten und auf europäischer Ebene zu modernisieren und zu harmonisieren. Damit soll sichergestellt werden, dass die Zuständigkeiten gemeinsam festgelegt und verteilt werden und die Sicherheit während des Umstrukturierungsprozesses gewährleistet ist. Die Fahrwegbetreiber und Eisenbahn unternehmen sind im Sinne der Richtlinie für die betrieblichen Aspekte der Eisenbahnsicherheit sowie für die Risikobeherrschung unmittelbar verantwortlich. Die Richtlinie sieht vor, in den Mitgliedstaaten für die Sicherheitsregelung und -überwachung zuständige Behörden einzurichten und diese auf europäischer Ebene zu koordinieren. Für die Aufgaben dieser Behörden wurde ein gemeinsames Mindestpaket festgelegt.

Im Rahmen des Stufenkonzepts werden in der Richtlinie Verfahren zur Entwicklung gemeinsamer Prüfungs- und Bewertungsmethoden, die gemeinsamen Sicherheits verfahren (GSV), festgelegt. Für den Übergang zu gemeinsamen Sicherheitsvorschriften sieht die Richtlinie ein Notifizierungsverfahren vor, bei dem neuen nationalen Sicherheitsvorschriften auf europäischer Ebene zugestimmt werden muss.

Der zweite in der Richtlinie behandelte Problemkreis betrifft die Beseitigung von Hindernissen auf dem Weg zu einer fortschreitenden Marktöffnung und zu einem einzigen europäischen Eisenbahnsystem. Die Sicherheitsbescheinigung, die Eisenbahn unternehmen für Verkehrsdienste auf bestimmten Strecken erhalten, gilt weiterhin als das Mittel, um Zugang zur Infrastruktur zu erhalten. In der vorliegenden Richtlinie wird das Konzept weiterentwickelt, indem gemeinsame Anforderungen und Elemente für ein Sicherheitsmanagement eingeführt werden, das auch von den Fahrwegbetreibern anzuwenden ist.

Bei einem gemeinsamen Sicherheitsmanagement für den Eisenbahnbetrieb sollte eine Zulassung, die einem Eisenbahnunternehmen in einem Mitgliedstaat für das Sicherheits management erteilt wird, bei gleichwertigen Eisenbahnverkehrsdiensten in der gesamten Gemeinschaft gültig sein. Zusätzlich müsste das Eisenbahnunternehmen zusichern, nationale Vorschriften zu beachten, und würde für alle Strecken, auf denen es Verkehrs dienst leistungen plant, eine Zulassung für Personal und Fahrzeuge benötigen.

Für die Schaffung eines einheitlichen Eisenbahnsystems in Europa ist es außerdem wichtig, das Vertrauen zwischen den Marktbeteiligten und zwischen den Mitgliedstaaten zu stärken. Zu diesem Zweck sieht die Richtlinie ein Verfahren zur Verabschiedung minimaler gemeinsamer Sicherheitsziele (GSZ) vor, die in allen Eisenbahnsystemen erreichbar sein sollten. Anhand der gemeinsamen Sicherheits verfahren (GSV) wird außerdem beurteilt, inwieweit die Sicherheitsziele erreicht wurden.

Der dritte in der Richtlinie behandelte Problemkreis betrifft die Transparenz, den Informationszugang und die Anwendung ordnungsgemäßer Verfahren bei der Regulierung des Eisenbahnwesens. Die früheren staatlichen Eisenbahnmonopol unternehmen bildeten in vielerlei Hinsicht eine geschlossene Welt für sich. Es fand in erster Linie eine Selbstregulierung statt und es bestand keine wirkliche Notwendigkeit, die Öffentlichkeit über Sicherheitsfragen zu informieren und Entscheidungsprozesse transparent zu gestalten. Ein offener Markt und eine Regulierung durch staatliche Behörden werden den Eisenbahnsektor mit gesteigerten Anforderungen konfrontieren; er muss dieselbe Entwicklungsrichtung einschlagen wie die anderen Verkehrsträger.

Die Richtlinie sieht für Entscheidungen der Eisenbahnbehörden gemeinsame Grundsätze vor, fordert den Erlass von Vorschriften, stellt Zeitpläne auf und legt verbindliche Regeln fest, nach denen die Unternehmen gegen alle Entscheidungen Rechtsmittel einlegen können.

Die Richtlinie legt gemeinsame Sicherheitsindikatoren (GSI) fest, die im Rahmen des Ausschussverfahrens weiterentwickelt werden. Anhand dieser Indikatoren lässt sich die Entwicklung der Eisenbahnsicherheit in den Mitgliedstaaten und auf Gemeinschaftsebene verfolgen. Die Eisenbahnunternehmen und die Fahrwegbetreiber werden verpflichtet, ihrer zuständigen nationalen Sicherheitsbehörde Jahresberichte über die Sicherheits entwicklung vorzulegen; die Sicherheitsbehörde muss ihrerseits einen jährlichen Bericht veröffentlichen und der Europäischen Eisenbahnagentur vorlegen. Dies wird die geschlossenen Strukturen zunehmend öffnen und es allen Beteiligten ermöglichen, Erfahrungen auszutauschen und Vertrauen aufzubauen.

Der vierte in der Richtlinie behandelte Problemkreis betrifft die Untersuchung von Unfällen und Störungen. Die in den Mitgliedstaaten bestehenden Rechtsvorschriften über die Untersuchung von Unfällen sind äußerst vielfältig. Unfälle werden noch häufig von den staatlichen Eisenbahnunternehmen oder der Polizei untersucht, während in einigen Mitgliedstaaten dafür unabhängige Untersuchungsstellen eingerichtet wurden. In Anlehnung an die in der Luftfahrt geltenden Rechtsvorschriften über die Untersuchung von Unfällen, die auf Gemeinschaftsebene in der Richtlinie 94/56/EG geregelt ist, gehen viele Mitgliedstaaten dazu über, auch bei anderen Verkehrsträgern für eine unabhängige Untersuchung von Unfällen zu sorgen und in bestimmten Fällen multimodale Untersuchungsstellen einzurichten, die sich am ,National Transportation Safety Board" (NTSB) der USA orientieren.

Mit der Schaffung eines Binnenmarktes für Eisenbahnverkehrsdienste und Eisenbahn material wird es noch wichtiger, Informationen auszutauschen und aus Unfällen und Störungen Lehren zu ziehen. Wenn innerhalb des Sektors Informationen zur Verfügung gestellt und verbreitet würden, könnten technische Fehler sowie Mängel in Betrieb und Management leichter lokalisiert und vermieden werden. Zu diesem Zweck muss die Sicherheitsuntersuchung von der gerichtlichen bzw. polizeilichen Untersuchung getrennt werden. Ziel der Sicherheitsuntersuchung ist es, zur Vermeidung von Wiederholungen die Unfallursachen herauszufinden, während im Zuge der polizeilichen Ermittlung die gegebenenfalls für eine Straftat verantwortliche Person ermittelt werden soll. Diese zwei Untersuchungen befassen sich mit unterschiedlichen Problemen, beinhalten verschiedene Vorgehensweisen und erfordern unterschiedliche Fähigkeiten von Seiten der Ermittler. Sofern keine Trennung dieser Untersuchungen stattfindet, können die notwendigen Lehren in Bezug auf die Sicherheit niemals gezogen werden.

Im Interesse des öffentlichen Vertrauens und des Vertrauens der Unternehmen in die Sicherheitsuntersuchungen müssen diese von einer unabhängigen Stelle durchgeführt werden. Da Unfallursachen häufig mit Sicherheitsvorschriften im Zusammenhang stehen, sollte die Untersuchungsstelle auch von der für die Sicherheitsregelung zuständigen Stelle unabhängig sein. Die Richtlinie enthält die Grundsätze für die obligatorische Untersuchung schwerer Unfälle und Störungen, die ein bestimmtes Ausmaß überschreiten, und sieht die Einrichtung unabhängiger Untersuchungsstellen in den Mitgliedstaaten vor.

Die Sicherheitsrichtlinie sollte nicht ohne ihren Bezug zu anderen Rechtsvorschriften gesehen werden. In ihr werden auf Systemebene die Inhalte weiterentwickelt, die mit den Interoperabilitätsrichtlinien auf Teilsystemebene eingeführt wurden; sie stützt sich auf denselben Ausschuss, der sich mit der Erarbeitung der TSI befasst. Dadurch werden Interoperabilität und Sicherheit auf kohärente Weise weiterentwickelt. Das Stufenkonzept ist dem der Richtlinie 01/16/EG über die Interoperabilität des konventionellen Eisenbahnsystems ähnlich; sein Erfolg wird in entscheidendem Maße von der Unterstützung der Unternehmen des Sektors und der in demselben Paket vorgeschlagenen Europäischen Eisenbahnagentur (ERA) abhängen. Der Übergang von nationalen Eisenbahnnetzen zu einem einheitlichen europäischen Eisenbahnsystem wird Zeit in Anspruch nehmen und große Anstrengungen von allen an dieser Entwicklung Beteiligten und Interessierten erfordern. Durch gleichzeitige Verbesserung der Markteffizienz und der Sicherheit wird die Position der Eisenbahn gestärkt und die Möglichkeit geschaffen werden, die besonderen Vorteile dieses Verkehrsträgers auf dem Verkehrsmarkt zu nutzen.

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1.2. Weiterentwicklung der Grundprinzipien der Interoperabilität

Neben der Begründung eines klaren Rahmens für die Sicherheit erfordert die Schaffung eines integrierten Eisenbahnraums auch die Verwirklichung der Interoperabilität sowohl im Hochgeschwindigkeitsverkehr als auch im konventionellen Eisenbahnverkehr.

Hochgeschwindigkeitsverkehr

Der Erlass der Richtlinie 96/48/EG am 23. Juli 1996 war das Startsignal für die Erstellung der TSI (Technischen Spezifikationen für die Interoperabilität), die Schlüsselelemente auf dem Weg zur Interoperabilität des Hochgeschwindigkeitsbahnnetzes. Da es sich bei diesem Unterfangen jedoch um eine wahre Revolution im Bereich der technischen Harmonisierung im Eisenbahnwesen handelt, waren zunächst neue Arbeitsmethoden zu entwickeln und neue Gleichgewichte zwischen den verschiedenen beteiligten Akteuren herzustellen. Insbesondere schlossen sich die Betreiber der Infrastruktur, die Eisenbahnunternehmen und die Industrie in der Europäischen Vereinigung für die Interoperabilität im Bereich der Bahn (AEIF) zusammen, wo sie lernten zusammenzuarbeiten, um die TSI-Entwürfe erstellen zu können. Die Entwicklung dieser neuen Verfahrensweisen und die Schaffung dieser neuen Werkzeuge führten zu einer Verlängerung der Zeit für die Erstellung der TSI, die ursprünglich auf drei Jahre veranschlagt war. Die Annahme der TSI war für Ende 2001 vorgesehen, in Kraft treten sollen sie Mitte 2002. 1998 wurde ein Programm für die Erarbeitung der entsprechenden europäischen Normen auf den Weg gebracht, das auf der Grundlage der Arbeiten zur Ausarbeitung der TSI regelmäßig aktualisiert wird.

Unterdessen entwickelt das Netz sich weiter; für die kommenden fünf Jahre ist eine Reihe neuer Inbetriebnahmen vorgesehen, so dass die Verwirklichung der Interoperabilität vorangetrieben werden muss, was auf drei Ebenen geschieht:

- Verbesserte Koordinierung der Investitionen der verschiedenen Mitgliedstaaten in grenzüberschreitende Projekte: die Wirtschaftlichkeit der Projekte ist natürlich größer, wenn die Infrastrukturen mit Beginn ihrer Inbetriebnahme bis zur Auslastungsgrenze genutzt werden können. 2002 wird im Rahmen der in Artikel 155 Absatz 2 EG-Vertrag vorgesehenen Koordinierung der Politiken ein Instrument zur Koordinierung der Investitionen vorgeschlagen werden;

- Anwendung der TSI auf Instandhaltungs- und Erneuerungsarbeiten großen Umfangs an Strecken für den Hochgeschwindigkeitsverkehr, die bereits vor Veröffentlichung der TSI in Betrieb waren. Diese Bestimmung war in der Richtlinie 96/48/EG nicht ausdrücklich enthalten; sie wurde jedoch im Rahmen des konventionellen Eisenbahnverkehrs hinzugefügt. Ihre Einführung gehört zu den Änderungen, die in beigefügtem Vorschlag zur Änderung der Richtlinie 96/48/EG vorgesehen sind;

- Finanzielle Unterstützung der Realisierung der TSI durch Mittel aus der Haushaltslinie für die transeuropäischen Netze.

Konventioneller Eisenbahnverkehr

Mit der am 19. März 2001 erlassenen Richtlinie über die Interoperabilität des konventionellen Eisenbahnsystems [4] werden wie mit der Richtlinie über das Hochgeschwindigkeitsbahnsystem gemeinschaftliche Verfahren für die Erarbeitung und Annahme von TSI sowie gemeinsame Vorschriften für die Bewertung der Konformität mit diesen Spezifikationen eingeführt.

[4] 2001/16/EG

Gemäß der Richtlinie ist eine erste Gruppe von vorrangigen TSI innerhalb von drei Jahren, das heißt bis 2004, zu erlassen. Betroffen sind die folgenden Bereiche: Zugsteuerung, Zugsicherung und Signalgebung; Telematikanwendungen für den Güterverkehr; Verkehrsbetrieb und Verkehrssteuerung (einschließlich Qualifikation des Personals für den grenzüberschreitenden Verkehr); Güterwagen; von Fahrzeugen und Infrastruktur ausgehende Lärmemissionen.

Durch die Erfahrungen im Bereich der Hochgeschwindigkeit bestärkt, hat die Kommission nicht die Veröffentlichung der Richtlinie abgewartet, um mit den Vorbereitungsarbeiten zu beginnen. Die Sachverständigen der AEIF sind bereits dabei, die für die Interoperabilität kritischen Aspekte zu bestimmen. Sechs Monate nach Veröffentlichung der Richtlinie hat die Kommission bereits eine formelle Zustimmung des Regelungsausschusses zum ersten Arbeitsprogramm, zur Benennung der AEIF als gemeinsames Gremium und zur Erteilung des Auftrags zur Erstellung der ersten Gruppe von TSI an die AEIF erhalten.

Die gesammelten Erfahrungen sind zwar von Nutzen, jedoch dürfen die Schwierigkeiten im Zusammenhang mit der Annahme der TSI für den konventionellen Eisenbahnverkehr nicht unterschätzt werden, da es sich hierbei um ein vorhandenes und kein zu schaffendes System handelt. Die technischen und betrieblichen Unterschiede sind größer und zahlreicher und die beteiligten Akteure unterscheiden sich stärker voneinander.

Aus diesen Gründen sah sich die Kommission veranlasst, die TSI nach und nach anzunehmen und dabei mit den TSI zu beginnen, die den größten sozioökonomischen Nutzen versprechen. Es ist jedoch streng darauf zu achten, dass die Erstellung und Überarbeitung der TSI konsequent vorangetrieben wird.

Die Notwendigkeit der Aktualisierung der Interoperabilitätsrichtlinien

Die Kommission sieht sich aus verschiedenen Erwägungen gezwungen, Änderungen an den beiden Richtlinien über die Interoperabilität im Eisenbahnverkehr vorzuschlagen:

- In seiner Entschließung vom 17. Mai 2000 forderte das Europäische Parlament die Kommission auf, Vorschläge zur Änderung der Richtlinie 96/48/EG auf der Grundlage des für die Richtlinie über die Interoperabilität des konventionellen Eisenbahnsystems herangezogenen Modells vorzulegen.

- Aus den Arbeiten zur Erstellung der TSI für den Hochgeschwindigkeitsverkehr lassen sich eine Reihe von Lehren für das künftige Vorgehen ziehen, so dass die Kommission sich veranlasst sieht, Änderungen an beiden Richtlinien über die Interoperabilität im Eisenbahnverkehr vorzuschlagen.

- Die gleichzeitig mit dem vorliegenden Vorschlag vorgelegten Vorschläge zur Einrichtung einer Agentur und zur Annahme einer Richtlinie über die Sicherheit im Eisenbahnverkehr führen dazu, dass einzelne Bestimmungen der beiden Richtlinien über die Interoperabilität im Eisenbahnverkehr einer Umformulierung bedürfen.

- Vor dem Hintergrund der vollständigen Öffnung des Eisenbahnnetzes für Güterverkehrsleistungen ist die Verwirklichung der Interoperabilität auf dem gesamten Netz erforderlich. Daher ist der geografische Anwendungsbereich auszuweiten.

Aus diesen Gründen umfasst das vorliegende Paket einen Vorschlag zur Änderung der Richtlinien 96/48/EG und 2001/16/EG, in dem die vorgeschlagenen Änderungen im Einzelnen begründet werden.

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1.3. Schaffung eines effizienten Lenkungsinstruments: die europäische Eisenbahnagentur

1.3.1. Die Notwendigkeit neutralen Sachverstands auf europäischer Ebene

Die Umstrukturierung des Eisenbahnsektors ist gekennzeichnet durch eine Neuverteilung der Aufgaben zwischen Marktakteuren und staatlichen Stellen. In der Vergangenheit verhinderte das Nebeneinander nationaler staatlicher Monopole eine klare Unterscheidung, wie diese Aufgaben verteilt waren. So legten die Eisenbahnunternehmen in den meisten Fällen technische Normen und Sicherheitsvorschriften selbst fest. Dieser Umstand warf keinerlei Probleme wettbewerbsrechtlicher Art auf, da die Märkte ohnehin nicht geöffnet waren. Auf internationaler Ebene hat diese Struktur dazu geführt, dass die einzelstaatlichen Unternehmen eine privatwirtschaftliche Zusammenarbeit aufgebaut haben, indem sie im Rahmen der UIC gemeinsam technische Vorschriften und Vorschriften für den grenzüberschreitenden Eisenbahnverkehr aufgestellt haben.

Mit der Öffnung des Zugangs zur Eisenbahninfrastruktur und der fortschreitenden Schaffung eines echten europäischen Eisenbahnmarktes wird eine behördliche Regulierung erforderlich, die allen Marktbeteiligten gleiche Wettbewerbsbedingungen garantiert. Aus diesem Grund muss die direkte Regulierung durch alteingesessene Unternehmen einer behördlichen Regulierung auf europäischer Ebene weichen. Dies gilt insbesondere für die Festlegung von technischen Vorschriften und Sicherheitsvorschriften.

Selbstverständlich schließt die Erarbeitung und Aufstellung derartiger Vorschriften die direkte Beteiligung von Sachverständigen des Eisenbahnsektors nicht aus. Mithin gilt es, ein neues Gleichgewicht herzustellen, das dem Eisenbahnsektor eine angemessene Beteiligung bei der Aufstellung europäischer Vorschriften garantiert, gleichzeitig jedoch gewährleistet, dass diese Vorschriften sich in das gemeinschaftliche Rechtssystem einfügen und im Rahmen dieses gemeinschaftlichen Rechtssystems von den Behörden erlassen werden.

Angesichts dieses neuen Erfordernisses müssen die Behörden befähigt werden, diese Regulierungsaufgabe in einem ausgewogenen Dialog mit dem Sektor zu übernehmen. Dazu ist es zunächst erforderlich, ein großes Ungleichgewicht im Bereich des Sachverstands zu beseitigen: derzeit gibt es keine öffentliche Facheinrichtung auf europäischer Ebene, in der Expertenwissen gebündelt würde, und in zahlreichen Mitgliedstaaten erlauben es die Ressourcen der Verkehrsministerien oder Regulierungsstellen nicht immer, einen ausgewogenen Fachdialog mit dem Sektor zu führen.

Aus diesem Grund schlägt die Kommission die Schaffung einer solchen Eisenbahnfacheinrichtung auf europäischer Ebene in Form einer Agentur vor.

Die erforderliche Spezialisierung und der nötige Sachverstand sprechen nämlich nicht für ein direktes Engagement der Kommissionsdienststellen. Im Weißbuch ,Europäisches Regieren" [5] wird erneut darauf hingewiesen, dass die Kommission sich auf die Aufgaben konzentrieren soll, die ihr in den Verträgen übertragen wurden, und es vermeiden sollte, Ressourcen auf zu technische Aktivitäten zu verwenden.

[5] KOM(2001) 428 vom 25. Juli 2001.

In Anbetracht dessen scheint das geeignetste Instrument zur Durchführung dieser technischen Arbeiten in Zusammenarbeit mit den Sachverständigen des Sektors eine Agentur zu sein. Diese Lösung war bereits seit 1996 in Erwägung gezogen worden [6] und wurde in der im Auftrag der Kommission durchgeführten NERA-Studie über die Sicherheit im Eisenbahnsektor [7] erneut empfohlen. Bestätigt wurde dieser Ansatz im Weißbuch "Die europäische Verkehrspolitik bis 2010: Weichenstellungen für die Zukunft" [8] vom September 2001, in dem die grundsätzliche Entscheidung für eine gemeinschaftliche Einrichtung getroffen wurde.

[6] Weißbuch der Kommission "Eine Strategie zur Revitalisierung der Eisenbahn in der Gemeinschaft", KOM(96) 421 endg.

[7] NERA-Abschlussbericht, "Safety regulations and standards for european railways", Februar 2000.

[8] KOM(2001) 370.

1.3.2. Eine Agentur im Dienste aller Akteure

Die Gemeinschaft stellt jährlich etwa 2,6 Mrd. EUR zur Finanzierung von Eisenbahnprojekten bereit (TEN, Kohäsionsfonds, Strukturfonds, ISPA, Forschung, ...). Dem jährlichen Budget der Agentur, das mit weniger als 0,6 % dieses Betrags veranschlagt wird, steht eine wesentlich effizientere Verwendung der Gemeinschaftsmittel gegenüber, da die Agentur die Interoperabilität der finanzierten Projekte sicherstellt und ein gemeinsames Vorgehen im Bereich der Sicherheit ermöglicht.

Die vorgeschlagene Agentur verfügt über keine eigenständige Entscheidungsbefugnis. Vielmehr handelt es sich bei ihr einerseits um eine Einrichtung zur technischen Unterstützung des Entscheidungsprozesses und andererseits um eine Einrichtung mit beratender Funktion.

Die Erstellung der in der Richtlinie über die Sicherheit im Eisenbahnverkehr vorgesehenen Schriftstücke und die Lenkung der Arbeiten zur Interoperabilität erfordern auf Seiten der Behörden eine Facheinrichtung zur Vorbereitung und Unterstützung des Entscheidungsprozesses. Daher wird es Aufgabe der Agentur sein, diese Arbeiten in ihrer Gesamtheit zu lenken und zu koordinieren und als technischer Ansprechpartner für die betroffenen Industriezweige zu fungieren.

Alle Empfehlungen der Agentur durchlaufen die folgenden Entwicklungsstufen: die technischen Vorbereitungs- und Entwurfsarbeiten werden von Eisenbahnsachverständigengruppen übernommen. Diese Sachverständigengruppen setzen sich aus Vertreterverbänden des Sektors zusammen, wie dies derzeit bei der AEIF bei den Arbeiten zur Interoperabilität der Fall ist. Die Lenkung und Koordinierung dieser Gruppen übernimmt die Agentur. Die Entwürfe werden der Kommission zur Genehmigung gemäß dem in den entsprechenden Richtlinien vorgesehenen Rahmen, d. h. nach Stellungnahme eines Ausschusses aus Vertretern der Mitgliedstaaten, übermittelt.

Bei der Wahrnehmung dieser Aufgabe der Unterstützung des Entscheidungsprozesses konsultiert die Agentur die Sozialpartner innerhalb des bestehenden sozialen Dialogs und konsultiert die Vertreterverbände der Eisenbahnkunden.

Die zweite Aufgabe der Agentur ist eine beratende Funktion bei Fragen im Zusammenhang mit der Sicherheit im Eisenbahnverkehr und der Interoperabilität. Dabei handelt es sich in erster Linie um die fachliche Beratung der Kommission und der Mitgliedstaaten im Rahmen des durch die Richtlinien über die Interoperabilität und die Sicherheit eingesetzten Ausschusses.

Mit der Richtlinie 2001/14/EG werden die Mitgliedstaaten verpflichtet, eine Regulierungsstelle einzurichten, deren Aufgabe insbesondere die Überwachung der Marktzugangsbedingungen ist. Darüber hinaus kann der mit der Richtlinie 2001/14/EG eingesetzte Ausschuss in Sachen Zugangsrechte zur Infrastruktur befasst werden. Wenn die Angelegenheiten, mit denen diese Regulierungsstellen oder dieser Ausschuss befasst werden, Akteure aus mehreren Mitgliedstaaten betreffen, werden oftmals Fragen der Sicherheit oder Interoperabilität berührt werden.

In derartigen Fällen ist es unerlässlich, auf eine neutrale fachliche Stellungnahme zurückgreifen zu können. Eine solche unabhängige fachliche Stellungnahme werden die Behörden der Mitgliedstaaten daher bei der Agentur einholen können.

Schließlich muss die Agentur eine Art Triebfeder für das Netz sein, die den Aufbau wechselseitiger Kenntnisse über die einzelstaatlichen Eisenbahnsysteme immer weiter vorantreibt und so die Vertrauensbildung und den Aufbau dynamischer Arbeitsbeziehungen zwischen allen Akteuren ermöglicht. Dazu forciert die Agentur unter anderem die Zusammenarbeit zwischen den einzelstaatlichen Sicherheitsbehörden sowie zwischen den in den Interoperabilitätsrichtlinien vorgesehenen benannten Stellen.

Die Agentur wird somit im Dienste aller Akteure des Sektors, d. h. der Behörden und des Marktes, stehen. Bei der Wahrnehmung all ihrer Aufgaben hat die Agentur der anstehenden Unionserweiterung und den Eisenbahnverbindungen zu Drittländern Rechnung zu tragen. Europäischen Drittländern steht außerdem die Mitwirkung an den Arbeiten der Agentur offen.

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1.4. Klärung des Verhältnisses der Gemeinschaft zur OTIF

Die Zwischenstaatliche Organisation für den internationalen Eisenbahnverkehr (OTIF) ist eine Organisation, der alle Mitgliedstaaten der Union, alle Beitrittsländer, die über ein Eisenbahnnetz verfügen, und einige Länder Afrikas und Asiens angehören (insgesamt 40 Staaten). Völkerrechtliche Grundlage der OTIF ist das am 9. Mai 1980 in Bern unterzeichnete Übereinkommen über den internationalen Eisenbahnverkehr, zu dessen Änderung am 3. Juni 1999 in Vilnius ein Protokoll unterzeichnet wurde.

Das Übereinkommen in der Fassung des Änderungsprotokolls von Vilnius umfasst:

- Einheitliche Rechtsvorschriften für die internationale Eisenbahnbeförderung von Personen (CIV) - hier ist die Gemeinschaft noch nicht tätig geworden, beabsichtigt dies jedoch, um die Fahrgastrechte ebenso zu stärken, wie sie es für den Bereich des Flugverkehrs bereits getan hat;

- Einheitliche Rechtsvorschriften für die internationale Eisenbahnbeförderung von Gütern (CIM) - hier ist die Gemeinschaft noch nicht tätig geworden, beabsichtigt dies jedoch, um die Qualität des Eisenbahngüterverkehrs zu verbessern;

- Ordnung für die internationale Eisenbahnbeförderung gefährlicher Güter (RID) - hier hat die Gemeinschaft die Ergebnisse der einschlägigen Arbeiten der OTIF in gemeinschaftliche Rechtsvorschriften übernommen (vgl. Richtlinie 96/49/EG);

- Einheitliche Rechtsvorschriften für Verträge über die Verwendung von Wagen im internationalen Eisenbahnverkehr (CUV);

- Einheitliche Rechtsvorschriften für den Vertrag über die Nutzung der Infrastruktur im internationalen Eisenbahnverkehr (CUI) - dieser Bereich wird zum Teil durch die Richtlinie 2001/14/EG abgedeckt, die Bestimmungen zur Regelung des Verhältnisses zwischen den Betreibern der Eisenbahninfrastruktur und den Eisenbahnunternehmen enthält, hier beabsichtigt die Gemeinschaft, sehr weit über die Bestimmungen des CUI hinauszugehen;

- Einheitliche Rechtsvorschriften für die Verbindlicherklärung technischer Normen und für die Annahme einheitlicher technischer Vorschriften für Eisenbahnmaterial, das zur Verwendung im internationalen Verkehr bestimmt ist (APTU), und Einheitliche Rechtsvorschriften für die technische Zulassung von Eisenbahnmaterial, das im internationalen Verkehr verwendet wird (ATMF) - diese Bereiche sind nunmehr von den Richtlinien 96/48/EG (Interoperabilität des Hochgeschwindigkeitsbahnsystems) und 2001/16/EG (Interoperabilität des konventionellen Eisenbahnsystems) abgedeckt und als in die ausschließliche Zuständigkeit der Gemeinschaft fallend zu betrachten.

Das Protokoll von Vilnius liegt zur Ratifizierung auf, wurde bisher jedoch noch von keinem Mitgliedstaat ratifiziert.

Die Befugnisse der Gemeinschaft im Eisenbahnbereich sind seit der Unterzeichnung des Protokolls von Vilnius erheblich ausgeweitet worden, da der Rat und das Europäische Parlament das "Eisenbahninfrastrukturpaket" (Richtlinien 2001/12/EG, 2001/13/EG und 2001/14/EG) und die Richtlinie 2001/16/EG über die Interoperabilität des konventionellen Eisenbahnsystems verabschiedet haben. In diesen Bereichen fallen nunmehr eine Reihe von Aspekten in die ausschließliche Zuständigkeit der Gemeinschaft, vor allem Fragen im Zusammenhang mit der Interoperabilität im Eisenbahnverkehr.

Dies hat zur Folge, dass die Mitgliedstaaten das Protokoll von Vilnius allein außerhalb des Gemeinschaftsrahmens nicht mehr ratifizieren können, da einzelne Bestimmungen in die ausschließliche Zuständigkeit der Gemeinschaft fallen. Damit das Protokoll von Vilnius ratifiziert werden kann, bedarf es daher des Beitritts der Gemeinschaft zur OTIF.

Für den Beitritt der Gemeinschaft zur OTIF spricht außerdem die Tatsache, dass viele der übrigen Mitglieder der OTIF demnächst der Gemeinschaft beitreten werden.

In Artikel 38 des Protokolls von 1999 ist vorgesehen, dass der Beitritt zum Übereinkommen regionalen Organisationen für wirtschaftliche Integration offen steht, was sich direkt auf die Gemeinschaft bezieht. Die Frage des Beitritts der Gemeinschaft zum Übereinkommen und zu der Organisation, die das Übereinkommen verwaltet, stellt sich somit unmittelbar. Diese Frage war in der Mitteilung KOM(1999) 617 ausdrücklich aufgeworfen worden, die einen Vorschlag für eine Richtlinie über die Interoperabilität des konventionellen Eisenbahnsystems enthielt, welche inzwischen als Richtlinie 2001/16/EG verabschiedet worden ist. In der Mitteilung heißt es: "Die Kommission wird die Möglichkeit einer Mitgliedschaft der Gemeinschaft im OTIF (Zentralamt für den internationalen Eisenbahnverkehr) untersuchen und ihre Position 2001 bekannt geben."

Die Kommission empfiehlt, dass die Gemeinschaft dem COTIF und der OTIF beitritt, um ihre ausschließliche Zuständigkeit im Eisenbahnsektor ausüben und die Standpunkte der Mitgliedstaaten in den Bereichen gemeinsamer Zuständigkeit besser koordinieren zu können.

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1.5. Vollendung des Binnenmarktes für den Eisenbahngüterverkehr

Es wird vorgeschlagen, die Termine für die Öffnung des Eisenbahnfrachtmarktes vorzuverlegen. Die Gründe hierfür sind seit Verabschiedung des Infrastrukturpakets, das den Markt nur für

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grenzüberschreitende Frachtdienste liberalisiert hat und ein wichtiges Signal auf diesem im Entstehen begriffenen Markt darstellt, sehr viel deutlicher geworden. Das von der Kommission am 12. September 2001 verabschiedete Weißbuch ,Die europäische Verkehrspolitik bis 2010: Weichenstellungen für die Zukunft" [9] zeigt sowohl die gegenwärtigen Mängel als auch die Leistungsmöglichkeiten der Eisenbahn auf.

[9] KOM(2001) 370 endg., siehe insbesondere das Aktionsprogramm (S. 105) und das Kapitel IB "Wiederbelebung des Schienenverkehrs".

Sie trägt der klaren und dringenden Forderung, die das Parlament bei den Vermittlungsverhandlungen mit dem Rat an die Kommission gerichtet hat, einen Vorschlag für die uneingeschränkte Öffnung des Frachtmarktes auszuarbeiten, ebenso Rechnung wie der Tatsache, das die Liberalisierung in mehreren Mitgliedstaaten bereits existiert.

Betreiber und potenzielle Investoren begreifen nicht, dass es weiterhin Beschränkungen gibt, die verhindern, dass Waggons beladen verkehren, was die Wettbewerbsfähigkeit der Schiene gegenüber der Straße nur schmälern kann. Neuartige, ermutigende Erfahrungen in mehreren Mitgliedstaaten, in denen neue Eisenbahnunternehmen verschiedenster Größe auf den Markt drängen, sollten ohne juristische und wirtschaftlich nicht gerecht fertigte Beschränkungen Verbreitung finden können, damit bei allen Beteiligten, insbesondere den Verladern, die sich von dieser Liberalisierung eine Verbesserung der Dienstqualität und stärke Berücksichtigung ihrer Bedürfnisse erhoffen, Vertrauen geweckt wird. Auch für die Beitrittsländer ist die Beseitigung solcher Beschränkungen wichtig, damit der Marktanteil des dort über die Schiene abgewickelten Güterverkehrs, der im Verhältnis zur Straße ohnehin zu sinken droht, aufrechterhalten werden kann.

Die Gründe werden im Folgenden näher erläutert.

1.5.1. Frachtmarkt und Schienenfrachtsektor in der EU

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Quantitative Daten belegen die äußerst dynamische Entwicklung des Güterverkehrs in Europa und die geringe Effizienz des Schienengüterverkehrs. In den 90er Jahren nahm der Güterverkehr in Europa deutlich schneller zu (rund 3 % im Jahr) als das BIP (rund 2 % im Jahr) - ein Zeichen für die hohe Güterverkehrsintensität des Wirtschafts wachstums. 1999 lag die Beförderung bei 2,97 Billionen tkm oder durchschnittlich 20 tkm pro Person und Tag. Gegenüber 1970 bedeutete dies einen Zuwachs von 121 %. Der Schienengüterverkehr hatte an diesem Boom jedoch nicht teil. Sein Anteil fiel von 21 % im Jahre 1970 auf 8 % im Jahre 1999, und sogar in absoluten Zahlen nahm das Transportvolumen in diesem Zeitraum ab (s. Abb.). In derselben Zeit konnte der Straßengüterverkehr seinen Anteil von 31 % auf 44 % erhöhen, was seine starke Wettbewerbsstellung am Markt deutlich macht.

Die Abnahme des Schienenfrachtvolumens geht einher mit einer Verkürzung des Schienen netzes in der Gemeinschaft seit 1970 um etwa 10 %. Auch die Zahl der privaten Gleisanlagen und Bahnhöfe geht in Europa stark zurück (5 % pro Jahr), wobei dies in der EU erheblich rascher als im europäischen Durchschnitt geschieht [10]. Viele Kunden geben private Gleisanlagen auf oder verzichten bei der Errichtung eines neuen Werkes auf sie, da die Bau- und Unterhaltungskosten relativ hoch sind und in den Flächennutzungs vorschriften häufig die Bestimmung fehlt, dass die Werke in der Nähe der Eisenbahn errichtet werden müssen.

[10] Symonds Group (2001), A study of Single Wagonload rail traffic, die von der Generaldirektion Energie und Verkehr der Europäischen Kommission in Auftrag gegeben wurde.

Bis 2010 erwartet die Kommission bei normaler Wirtschaftslage und ohne spezielle politische Maßnahmen ein Wachstum des Güterverkehrs in der EU um 38 %. Dabei dürfte der Straßengüterverkehr um 50 % zunehmen, während der Schienengüterverkehr mit einem Anteil von 7 % am gesamten Güterverkehr ein sehr viel geringeres Wachstum (13 %) aufweisen dürfte. Vor dem Hintergrund einer erweiterten Gemeinschaft und einer weiteren Globalisierung ist der Hinweis wichtig, dass der grenzüberschreitende Verkehr auch in den kommenden Jahren erheblich zunehmen wird.

Eine solche Entwicklung würde ganz klar die Effizienz des europäischen Verkehrs systems bedrohen, da erhebliche Kapazitätsprobleme bei der Infrastruktur große Überlastungen bewirken würden. Ebenso läuft der Trend ,alles per Straße" einer auf Dauer tragbaren Mobilität entgegen, da der Straßenverkehr von allen Verkehrsträgern am stärksten die Umwelt verschmutzt. Wie im Weißbuch 2001 deutlich klargelegt ist, muss ein besseres Gleichgewicht als in der Vergangenheit zwischen den einzelnen Verkehrs trägern hergestellt werden. Verkehrsträger, deren Potential nicht voll genutzt wird (z.B. die Schiene), sollten in die Lage versetzt werden, zum künftigen Verkehrswachstum stärker beizutragen. Damit dies geschieht, muss der Schienengüter verkehr in Europa wettbewerbsfähiger werden.

1.5.2. Öffnung inländischer Schienenfrachtmärkte einschließlich der Kabotage möglichkeit zur Förderung von Wettbewerb und Innovation

Die Vollendung des integrierten Marktes für Schienenfrachtdienste bleibt ein wichtiges Ziel der Verkehrspolitik der Gemeinschaft. Die Öffnung des Schienenfrachtmarktes dürfte zu einer größeren Effizienz und Wettbewerbsfähigkeit der Branche führen und damit zu einer größeren Kundennähe. Sie dürfte neues Kapital und neue Unternehmen anziehen und die Entwicklung neuer Dienste fördern, die den Kundenwünschen entsprechen. Dies ist notwendig, wenn der anhaltende Rückgang des Eisenbahnanteils am Gesamtverkehrsaufkommen gestoppt und die finanzielle Lage der Bahn verbessert werden soll.

Beim Schienenverkehr schließt der Grundsatz des freien Dienstleistungsverkehrs das Recht des einzelnen Eisenbahn unternehmens auf Zugang zum EU-Schienennetz ein. Die Richtlinie 91/440 bedeutete einen ersten Schritt in diese Richtung, denn in ihr ist das Zugangs recht der einzelnen Eisen bahn unternehmen, die grenzüberschreitende kombinierte Verkehrs dienste erbringen, verankert. Die Richtlinie 2001/12, die Teil des ersten Eisenbahn pakets war, dehnte dieses Recht auf alle Arten grenz überschreitenden Schienen güterverkehrs aus, wenn auch für den Übergangszeitraum bis 2008 auf ein bestimmtes transeuropäisches Schienen frachtnetz beschränkt. Das in der Richtlinie 2001/12 verankerte Zugangsrecht stellt das erfolgreiche Ende einer langjährigen Debatte, die seit dem Kommissions vorschlag von 1995 über eine Liberalisierung des grenzüberschreitenden und des inländischen Güterverkehrs und des grenzüberschreitenden Personenverkehrs geführt wurde. Die Richtlinie 2001/12 entsprach dem, wozu der Rat im Zusammenhang mit dem Eisenbahnpaket als Ganzes und als Grundlage für einen Gesamtkompromiss damals bereit war.

Wie dem auch sei, es besteht nach wie vor die dringende Notwendigkeit, den Regeln des Binnenmarktes im gesamten Eisenbahnmarkt Geltung zu verschaffen. Besonders dringend ist dies der Fall im Schienengüterverkehr, der infolge der anhaltenden Markteintritts beschränkungen dadurch behindert wird, dass es an Anreizen für Leistungsverbesserungen fehlt, für die der Wettbewerb - oder auch nur der drohende Wettbewerb - in der Regel sorgt. Zudem verhindert Protektionismus, dass der Schienengüterverkehr erfolgreich mit anderen Verkehrsträgern konkurriert, vor allem der Straße, bei der hoheitliche Überlegungen keine Rolle mehr spielen. Beim nächsten Schritt muss daher dafür gesorgt werden, dass sich die Wettbewerbs bedingungen stärker denen des Straßen güter verkehrs annähern, wo die künstliche Unterscheidung zwischen grenzüberschreitendem, Kabotage- und inländischem Verkehr verschwunden ist. Dementsprechend schlagen wir die Öffnung aller inländischen und Kabotage-Schienenfracht märkte vor. Der Handlungsbedarf ist noch dringender geworden durch die Schluss folgerung des Europäischen Rates von Lissabon vom Juni 2000, die Liberalisierung sollte in Bereichen wie dem Verkehrssektor beschleunigt werden. Außerdem fordern nicht nur Schienenfrachtkunden, sondern auch Eisenbahn unternehmen immer lauter das uneingeschränkte Recht auf Schienenfrachtdienste.

In einer Reihe von Mitgliedstaaten, wie Österreich, Italien, Deutschland, den Niederlanden, Schweden und dem Vereinigten Königreich, haben ebenso wie in der Schweiz nach innerstaatlichem Recht neben den inländischen Betreibern auch andere Eisenbahn unternehmen Zugang zu den Schienennetzen für inländische Frachtdienste. Wie die allgemeine Erfahrung zeigt, hat sich die Marktöffnung positiv auf die Wettbewerbs fähigkeit und die Innovation bei den Dienstleistungen ausgewirkt. Dafür gibt es gute Gründe:

* Die Liberalisierung des Zugangs sowohl für grenzüberschreitende als auch für inländische Dienstleistungen ist notwendig, damit die Betreiber Komplett dienste mit voller logistischer Unterstützung anbieten können.

* Der Wettbewerb bei den grenzüberschreitenden und inländischen Dienstleistungen wird Anreize für eine Verbesserung der Dienstqualität schaffen.

* Die Öffnung der inländischen Märkte fördert die Etablierung von Kurzstrecken betreibern mit lokalem Standort und schafft Anreize zur Verbesserung der Zubringer dienste, damit sich beispielsweise die Rentabilität (europäischer) Wagenladungs verkehre erhöht.

* Die Kabotagemöglichkeit würde mehr Spielraum dafür schaffen, durch Reduzierung der Leerfahrten die Wagen stärker auszulasten. Dadurch könnten die Eisenbahnunter nehmen die Wagen effizienter einsetzen.

Die Kommission schlägt vor, dass alle in der Europäischen Union ansässigen und zugelassenen Eisenbahnunternehmen ab der Umsetzung der Richtlinie in innerstaatliches Recht Zugang erhalten zum Eisenbahnnetz für inländische und grenzüberschreitende Schienenfrachtdienste. Die Beschränkung des Zugangs für grenzüberschreitende Schienen fracht dienste auf das transeuropäische Schienennetz für den Güterverkehr (TERFN), die als Übergangsregelung bis längstens 2008 durch die Richtlinie 2001/12/EG eingeführt worden war, wird aufgegeben.

Maßnahme 5

Vorschlag für eine Änderung der Richtlinie 91/440/EWG, durch die zwecks vollständiger Öffnung des Schienenfrachtmarktes der Zugang zur Infrastruktur für inländische Dienstleistungen liberalisiert werden soll.

Im Weißbuch ,Die europäische Verkehrspolitik bis 2010 - Weichenstellungen für die Zukunft" [11] angekündigte und im vorliegenden Maßnahmenpaket vorgeschlagene Maßnahmen

[11] KOM(2001)370 endg.

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2. Überlegungen zur Dynamisierung des Eisenbahnverkehrsmarktes und zur Qualitätsverbesserung: künftige Massnahmen

2.1. Voraussetzungen für eine erfolgreiche Entwicklung des Eisenbahnverkehrsmarktes

Die oben vorgelegte Analyse der Situation auf dem Eisenbahnverkehrsmarkt, die in Anhang 1.1 weiter ausgeführt wird, zeigt, dass zusätzliche Maßnahmen erforderlich sind, wenn dieser Sektor tatsächlich dynamisiert werden soll. Dabei hängt die angestrebte modale Neuausrichtung wesentlich von der Frage der Qualität ab. Im ersten Teil wurden legislative Maßnahmen vorgeschlagen, die wichtige Voraussetzungen für die Schaffung des Rahmens darstellen, ohne den die weitere Entwicklung des Eisenbahnverkehrsmarktes nicht möglich ist. Sie allein reichen jedoch nicht aus und müssen durch Maßnahmen legislativer wie nicht legislativer Art, wie sie bereits im Weißbuch ,Die europäische Verkehrspolitik bis 2010: Weichenstellungen für die Zukunft" [12] aufgeführt sind, ergänzt werden. Um den Dialog mit allen betroffenen Akteuren zu eröffnen, werden diese Maßnahmen im Folgenden näher erläutert.

[12] KOM(2001)370.

2.1.1. Sicherung qualitativ hochwertiger Güterbeförderungsleistungen auf der Schiene

Wie aus Umfragen [13] unter Bahnkunden hervorgeht, besteht einer der Gründe für die Unzufriedenheit mit der Güterbeförderung auf der Schiene in der wenig überzeugenden und sich weiter verschlechternden Qualität der Leistungen insbesondere im grenzüberschreitenden Verkehr. Die erreichte Durchschnittsgeschwindigkeit sowie Pünktlichkeit und Zuverlässigkeit sind bei weitem nicht zufriedenstellend. Unternehmen, die im Bereich des kombinierten Verkehrs tätig sind, berichten, dass sich die Pünktlichkeit der für diese Verkehrsart eingesetzten Züge in den vergangenen Jahren enorm verschlechtert hat (siehe Tabelle x), was für die Eisenbahnunternehmen aufgrund von Forderungen unzufriedener Kunden, ungenügender Anlagenauslastung und entgangenem Umsatz zu einer erheblichen Kostenbelastung führt.

[13] Siehe beispielsweise Symonds Group (2001), Untersuchung zum Einzelwagenverkehr, S. 95 ff.

Die Bedeutung qualitativ hochwertiger Güterbeförderungsleistungen auf der Schiene für die Verringerung der Umweltbelastung durch den Güterverkehr insbesondere in den Gebirgsregionen

Die Güterbeförderung auf der Schiene muss mehr als bislang dazu beitragen, die vom Straßengüterverkehr verursachte Umweltbelastung zu verringern, und zwar speziell in besonders gefährdeten Gebieten wie den Gebirgsregionen (z. B. den Alpen und den Pyrenäen). Mit dem Ökopunktesystem für den Güterkraftverkehr über die österreichischen Alpen wird versucht, die Beeinträchtigung der Umwelt in den Alpentälern zu begrenzen. Da diese Regelung aber 2003 ausläuft, müssen alternative Maßnahmen gefunden werden, um die Erfordernisse des Schutzes der Umwelt in den Gebirgsregionen mit den Erfordernissen eines effizienten Verkehrssystems in Einklang zu bringen.

Die Gemeinschaft unterstützt bereits die Entwicklung neuer Eisenbahngroßprojekte (Mont-Cenis und Brenner-Tunnel) im Rahmen ihrer Förderung des transeuropäischen Netzes. Da jedoch der Umfang des Projekts sehr groß ist und die Kosten sehr hoch sind, ist es von größter Wichtigkeit, dass die Schienenbetreiber aus diesen künftigen Bahnen ein Maximum an Nutzen ziehen können, damit sie rentabel sind. Zudem werden diese Projekte erst in ferner Zukunft fertiggestellt werden. Daher muss die bestehende Infrastruktur (durch Beseitigung der Engpässe auf den Alpenquerungen und ihren Zubringerstrecken) ebenso verbessert werden wie die Dienstleistungsqualität auf diesen Achsen, damit die Schiene gegenüber der Straße an Attraktivität gewinnt.

Sowohl die Alpen als auch die Pyrenäen stellen eine natürliche Barriere dar, die bedeutende Wirtschaftsregionen, in denen eine starke Zunahme der Verkehrsleistungen verzeichnet wird, voneinander trennt. 25 % des alpenquerenden Gesamtverkehrs werden im kombinierten Verkehr abgewickelt, im Verkehr über die Pyrenäen sind es nur ca. 5 %. Wie aus diesen Zahlen ersichtlich ist, entfällt auf den Güterkraftverkehr nach wie vor ein großer Anteil der Transportleistungen. Andererseits sind die Verkehrsströme über die Gebirgsregionen hinweg besonders für den kombinierten Verkehr geeignet, handelt es sich doch meist um Fernlastverkehr, mit dem fertige bzw. unfertige Erzeugnisse transportiert werden. Da nur einige wenige Pässe zur Aufnahme des Verkehrs zur Verfügung stehen, ergibt sich automatisch eine Konzentration auf bestimmte Routen, bei denen sich der Einsatz von Ganz- und Pendelzügen anbietet.

Die Leistungen im Schienenverkehr müssen ohne weiteren Verzug verbessert werden, damit die Eisenbahn die Wettbewerbs- und Umweltvorteile, die mit der Verlagerung des Verkehrs von der Straße auf die Schiene verbunden sind, voll ausspielen kann.

Das Qualitätsproblem ist auf bestimmten Korridoren besonders akut, so u. a. auf der alpenquerenden Nord-Süd-Verbindung von Deutschland über Österreich nach Italien, wo die unzureichende Anzahl der zur Verfügung stehenden Lokomotiven regelmäßig zu erheblichen Verzögerungen an den Grenzen führt. Die mangelhafte Leistung des Schienengüterverkehrs hat ernste Auswirkungen auf die anderen Verkehrssektoren und damit auf die Belastung der Alpenregionen durch den Güterverkehr. Da jegliche Verkehrsleistungen, die die Bahn nicht erbringt, auf die Straße verlagert werden, erhöht sich in den Alpenländern Frankreich, Österreich und Schweiz die Belastung durch die vom Straßengüterverkehr ausgehende Luftverschmutzung und die mit ihm verbundenen Lärmemissionen. Von diesen Ländern werden dringende und wirksame Maßnahmen zur Verringerung der Anzahl der ihr Territorium durchfahrenden LKW und zur Verlagerung des Güterverkehrs von der Straße auf umweltfreundlichere Verkehrsträger wie die Bahn eingefordert.

Von der UIRR, der Internationalen Vereinigung der Gesellschaften für den kombinierten Verkehr Schiene-Straße wurde eine Studie [14] in Auftrag gegeben, an deren Finanzierung sich die Kommission im Rahmen ihres Programms PACT beteiligte und die dem Problem der Qualität des kombinierten Verkehrs auf acht der wichtigsten europäischen Verkehrskorridore gewidmet war. Berücksichtigung fanden mehr als 18 000 jährliche Zugbewegungen. Wie sich zeigte, waren für die Pünktlichkeitsprobleme zu zwei Dritteln Mängel in der Betriebsführung der Eisenbahnen verantwortlich. Die Vorschläge, die die Autoren des Berichts unterbreiteten, bezogen sich auf die strukturelle Ebene, die institutionelle Ebene und die betriebliche/ablaufbezogene Ebene. Was die strukturellen Maßnahmen betrifft, so lautete die wichtigste Empfehlung, den Güterverkehrsmarkt zu öffnen und auf diese Weise den Wettbewerb zu fördern. Die Kommission schließt sich dieser Schlussfolgerung uneingeschränkt an. Für die Fahrwegnutzung favorisiert sie eine auf dem ,Nutzerprinzip" beruhende Entgeltregelung, die jedoch nur dann vollständig zur Wirkung kommen kann, wenn für den alpenquerenden Verkehr eine Alternative zum Transport auf der Straße besteht. Damit die Erwartungen im Zusammenhang mit der Beförderung auf der Schiene erfuellt werden, ist für eine ausreichende Kapazität der Schienenanlagen zu sorgen, sind Investitionen für die Beschaffung des geeigneten rollenden Materials zu tätigen und ist vor allem die Qualität der Beförderungsleistungen auf der Schiene umgehend zu verbessern. Während die verstärkte Einführung des Huckepackverkehrs (Rollende Landstraße) als kurzfristige Lösung für die Transportprobleme im Alpenbereich angesehen werden kann, stellt dies keine Strategie zur Stimulierung des Verkehrsträgerwechsels beim Fernlastverkehr dar. Im Gegenteil, die Attraktivität des Güterfernverkehrs mittels LKW dürfte sich dadurch noch erhöhen!

[14] UIRR (2000), ,A Quality Strategy for Combined Transport - The beginning of a Transformation", Schlussbericht, 21. November.

Die Kommission schlägt eine Reihe von Maßnahmen zur Bewältigung des Problems der vom Güterverkehr verursachten Umweltbelastung und des Verkehrsträgerwechsels in den Gebirgsregionen und insbesondere in Österreich vor. Enthalten sind diese Vorschläge im Bericht der Kommission über den Straßengütertransitverkehr durch Österreich (KOM(2000) 862, Ziffer 1.6.3):

- In diesem Kapitel wird das europäische Konzept zur Sicherung einer hohen Qualität im Schienengüterverkehr eingehend erläutert.

- Die Kommission beabsichtigt die Vorlage einer Rahmenrichtlinie über die Erhebung von Entgelten für die Fahrwegnutzung, die für alle Verkehrsträger die Berücksichtigung der jeweiligen Umweltauswirkungen bei der Preisbildung umfasst.

- Im Rahmen ihrer Förderung des transeuropäischen Verkehrsnetzes hat die Kommission beschlossen, den Ausbau des grenzüberschreitenden Schienennetzes in Gebieten mit natürlichen Hindernissen stärker unterstützen.

- Im Zuge der Durchführung des Fünften FuE-Rahmenprogramms hat die Kommission als wichtiges Projekt das thematische Netz ,Alpnet" auf den Weg gebracht, dessen Erfahrungen nach dem Abschluss Ende 2002 umfassend genutzt werden sollen, um in Gebirgsregionen dem Güterverkehr auf der Schiene weitere Impulse zu verleihen.

- Mit dem 2003 anlaufenden Programm ,Marco Polo" sollen sämtliche am Markt ergriffene Maßnahmen, die auf die Verbesserung der Qualität und des Leistungsvermögens des Schienengüterverkehrs abzielen, unterstützt werden.

Pünktlichkeit von UIRR-Zügen im Vergleich zur planmäßigen Ankunftszeit im Zeitraum 1999-2001 (in %)

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Quelle: UIRR (2001)

Eine der wichtigsten Ursachen für die mangelhafte Qualität ist der Umstand, dass die Verantwortung für die Gesamtheit der ordnungsgemäßen Ausführung einer nach den herkömmlichen Methoden der Zusammenarbeit abgewickelten Transportleistung nicht jeweils allein in der Hand eines einzigen Eisenbahnunternehmens liegt. Anhand verschiedener Qualitätsinitiativen der Bahnen [15] hat sich gezeigt, dass mit einem rigorosen Qualitätsmanagement die Qualität auf bestimmten Korridoren bedeutend angehoben werden kann. Von den Eisenbahngesellschaften ist ein solches Qualitätsmanagement allerdings noch nicht auf alle internationalen Relationen ausgedehnt worden. Ziel der Bahnen muss es sein, den Ruf als zuverlässiges Verkehrsmittel, den sie einst hatten, wiederherzustellen und einen höheren Anteil des erwarteten künftigen Wachstums der Güterverkehrsmarktes zu erobern.

[15] Beispielsweise das UIC-Qualitätsprojekt SAPPI Gmbh im Jahre 1999 sowie verschiedene nationale Projekte.

Die Kommission geht davon aus, dass die vollständige Liberalisierung des Marktes des schienengebundenen Güterverkehrs und die daraus resultierende verstärkte Wettbewerbssituation den Eisenbahnunternehmen den nötigen Anstoß vermitteln wird, das Niveau ihrer Leistungen anzuheben. Da neue Wettbewerber erst allmählich auf den Markt drängen, ist mit spürbaren Effekten der Marktöffnung erst mittelfristig zu rechnen. Auf kurze Sicht müssen im Interesse der Qualitätsverbesserung spezielle Maßnahmen ergriffen werden, die helfen, das Vertrauen der Kunden in den Eisenbahngüterverkehr wiederherzustellen. Das mit Richtlinie 2001/14 eingerichtete System zur Überwachung des Marktes für Eisenbahnverkehrsleistungen dient der genauen Beobachtung der Entwicklung der Qualität auf den europäischen Märkten für den Güterverkehr auf der Schiene anhand bestimmter Schlüsselindikatoren.

Die Kommission schlägt drei spezifische Maßnahmen zur Bewältigung des Qualitätsproblems vor.

i) Die Kommission beabsichtigt, eine Änderung von Richtlinie 2001/14 vorzuschlagen, mit der es anderen berechtigten Antragstellern als Eisenbahnunternehmen ermöglicht werden soll, sich um Zugtrassen zu bewerben. Bei den berechtigten Antragstellern im Bereich des Schienengüterverkehrs kann es sich beispielsweise um Versender oder Spediteure handeln, die daran interessiert sind, bedeutende und im Zeitverlauf relativ unveränderte Frachtmengen auf der Schiene zu transportieren. Findet der Versender kein passendes Angebot eines Eisenbahnunternehmens am Markt, hätte er die Möglichkeit, sich selbst um eine Zugtrasse zu bewerben. Auf diese Weise könnte er eine Leistung konzipieren und organisieren, für die er die Traktionsleistung an ein Eisenbahnunternehmen vergibt. Die Einbeziehung der berechtigten Antragsteller in den rechtlichen Rahmen würde die Stellung der Abnehmer von Leistungen des Schienengüterverkehrs gegenüber den Eisenbahnunternehmen erheblich stärken und damit zur Verbesserung der Qualität beitragen.

ii) Von der europäischen Bahnindustrie erwartet die Kommission freiwillige Maßnahmen, von denen verstärkt Anreize zur Verbesserung der Leistungsqualität ausgehen. Insbesondere geht es darum, dass die europäischen Eisenbahnunternehmen bereit sind, in die Verträge mit den Kunden in gerechter und nichtdiskriminierender Weise generell Zusagen für die Gewährleistung einer bestimmten Qualität der angebotenen Leistungen aufzunehmen. Auf der Grundlage gemeinsamer Absprachen zwischen den Eisenbahnunternehmen und den Kunden müssen solche Qualitätskriterien beispielsweise folgende Zusagen enthalten: regelmäßige und zuverlässige Erbringung der Leistung, marktkonforme Abfahrts- und Ankunftszeiten, Pünktlichkeit, transparente Fakturierung usw. (seitens der Eisenbahnunternehmen) und rechtzeitige Bereitstellung von Waggons und Fracht am Übernahmepunkt (seitens der Kunden). In den leistungsabhängigen Entgeltregelungen der kooperierenden Eisenbahnunternehmen sind wirksame Anreize für die Sicherung einer hohen Qualität vorzusehen, wobei sämtliche Partner die Verantwortung für die in ihren Zuständigkeitsbereich fallenden Risiken übernehmen müssen. Darüber hinaus sollten die europäischen Eisenbahnunternehmen sich gemeinsam mit ihren Kunden zu freiwilligen Maßnahmen verpflichten, mit denen die betriebsbezogenen Verfahren besonders im grenzüberschreitenden Verkehr verbessert werden.

iii) Als Ergänzung hat die Kommission die Absicht, eine Verordnung vorzuschlagen, in der die Bedingungen für Schadenersatzleistungen bei Nichteinhaltung der vertraglich vereinbarten Leistungen festgelegt sind. Über diesen Rechtsakt würden für beide Parteien - das Eisenbahnunternehmen ebenso wie den Kunden - wirksame Anreize bestehen, für ein hohes Qualitätsniveau zu sorgen. Die Anreize würden auf der Grundlage gemeinsamer Prinzipien festgelegt. Sie sollten finanzieller Natur sein und in Form eines Entschädigungs- oder eines Bonus-Malus-Leistungssystems bei angemessener Aufteilung von Risiko und Belohnung zur Anwendung kommen, ohne dass bereits die einfache Vertragserfuellung besonders honoriert würde. Die Anreize sollten sich auf das gesamte Produkt beziehen und nicht nur auf Teile davon. Zudem ist es ratsam, nur jene Risiken zu berücksichtigen, die von den Bahnen bzw. den Kunden beherrschbar sind.

Eingehendere Ausführungen zu den Elementen eines künftigen europäischen Konzepts zur Sicherung einer hohen Qualität im Schienengüterverkehr finden sich in Anhang 1.2.

2.1.2. Überwindung der Eintrittsschranken im Bereich des europaweiten Schienengüterverkehrs

Die Erfahrungen, die Eisenbahnunternehmen bei dem Versuch gesammelt haben, auf dem Markt des Schienengüterverkehrs entweder auf nationaler oder auf internationaler Ebene Fuß zu fassen, zeigen, dass sich neue Marktteilnehmer, und das gilt auch für etablierte Unternehmen, wenn sie außerhalb ihres Herkunftslandes aktiv werden wollen, einer Vielzahl von Markteintrittsschranken gegenüber sehen. Besonders neue Marktteilnehmer müssen, bevor sie ihre Leistungen anbieten können, einen beträchtlichen Aufwand an Zeit und Ressourcen zur Überwindung dieser Hindernisse betreiben. Ein typisches Beispiel sieht wie folgt aus. Ohne Traktion kann ein Eisenbahnunternehmen seine Waggons nicht fortbewegen, doch ist es für neue Marktteilnehmer nicht leicht, die entsprechenden Triebfahrzeuge zu erwerben, da es nur wenige Märkte gibt, auf denen gebrauchte Lokomotiven angeboten werden bzw. Lokomotiven geleast werden können, diese Märkte sind zudem noch klein. Ist einem solchen Unternehmen der Kauf einer Lokomotive gelungen, so tun sich neue Schwierigkeiten auf, da Triebfahrzeugführer wegen der unterschiedlichen Ausbildungslehrpläne und Prüfungsanforderungen normalerweise nicht grenzüberschreitend eingesetzt werden dürfen. Ohne die Ausstattung mit einem automatischen Zugsicherungssystem (ATP) wird für die Lokomotive keine Sicherheitsbescheinigung ausgestellt. Da jedoch in jedem Land ein anderes automatisches Zugsicherungssystem benutzt wird, ist es aufgrund des Fehlens von Märkten, auf denen gebrauchte Systeme erworben werden könnten, besonders für kleine Eisenbahnunternehmen schwierig, die Lokomotive mit einem solchen System nachzurüsten. Zudem handelt es sich bei den in Frage kommenden Lieferanten um Monopolisten, die hohe Preise verlangen und bei denen die Lieferzeiten lang sind.

Nach der Herstellung der Betriebsfähigkeit und der Zuweisung einer Zugtrasse benötigt das Eisenbahnunternehmen den Zugang zu weiteren Serviceeinrichtungen, beispielsweise für die Abnahme des Fahrstroms, die Betankung mit Dieselkraftstoff, Zugang zu Bahnhöfen, zu Rangierleistungen sowie Wartungs- und Reparaturleistungen. In vielen Fällen besteht die Gefahr, dass das unabhängige Eisenbahnunternehmen die genannten Leistungen nicht zu einem wettbewerbsfähigen Preis erhält oder nur zu Bedingungen, die ungünstiger sind als die für die nationale Eisenbahngesellschaft.

Weiteren Schwierigkeiten sehen sich Eisenbahnunternehmen, die grenzüberschreitende Dienste anbieten möchten, häufig im Zusammenhang mit den Zollgutversandverfahren gegenüber. Die nationalen Eisenbahnunternehmen haben die Möglichkeit, das vereinfachte Versandverfahren zu nutzen, bei dem sich u. a. die Hinterlegung von Sicherheiten und bestimmte mit dem Versand zusammenhängende Grenzformalitäten erübrigen, was die Bereitstellung grenzüberschreitender Leistungen erheblich erleichtert. Die Bedingungen für die Zulassung zum vereinfachten Versandverfahren zu erfuellen (z. B. dass die Waren in jedem Land von einem anderen Eisenbahnunternehmen zu transportieren sind, die Transportkosten nach den Ländern, deren Territorium bei dem jeweiligen Transport betreten wird, aufgeschlüsselt und die Unterlagen für die Prüfung durch den Zoll in einer zentralen Abrechnungsstelle, die vom Eisenbahnunternehmen im jeweiligen Land einzurichten ist, aufbewahrt werden müssen), ist einem unabhängigen Eisenbahnunternehmen und bei Beförderungen unter den Gegebenheiten des offenen Zugangs nicht oder nur mit einem wirtschaftlich nicht vertretbaren Aufwand möglich. Diese Bedingungen stehen daher der Entwicklung offener Märkte für den Schienengüterverkehr im Wege und behindern die Entfaltung des Wettbewerbs.

Zum Abbau der Markteintrittsschranken hat die Kommission drei konkrete Maßnahmen vorgeschlagen:

i) Die unverzügliche und koordinierte Umsetzung des Europäischen Eisenbahnverkehrsleitsystems (ERTMS - European Rail Transport Management System) wäre ein wesentlicher Schritt, mit dem die Markteintrittsschranken in Form unterschiedlicher Zugsicherungssysteme überwunden werden könnten. Das ERTMS, ein Zugsteuerungs- und -sicherungssystem, erfuellt dieselben Funktionen wie die Zugsicherungssysteme, die derzeit in den verschiedenen Ländern bestehen. Da eine koordinierte Umsetzung außerdem den Vorteil böte, dass die Kompatibilität mit den älteren Zugsteuerungs- und -sicherungssystemen kostengünstiger gewährleistet würde, beabsichtigt die Kommission in Zusammenarbeit mit dem Interoperabilitätsausschuss dafür Sorge zu tragen, dass für alle konventionellen Bahnsysteme einheitliche ERTMS-Einführungspläne zur Anwendung kommen.

ii) Die Kommission ist der Meinung, dass der ungehinderte Zugang zu den Serviceeinrichtungen für die Entfaltung des Wettbewerbs auf den Märkten des Schienengüterverkehrs unerlässlich ist. Den nationalen Regulierungsstellen kommt in diesem Zusammenhang eine entscheidende Rolle zu. Damit diese ihre Aufgabe erfuellen können, wird die Kommission eine Änderung der Richtlinie 2001/14 vorschlagen, die im Interesse der Gewährleistung des diskriminierungsfreien Zugangs zu Leistungen und Serviceeinrichtungen auf die Ausweitung der diesbezüglichen Zuständigkeiten der Regulierungsstellen abzielt.

iii) Im Jahre 2002 wird die Kommission Vorschläge zur Festlegung der Bedingungen unterbreiten, unter denen sämtliche Eisenbahnunternehmen von den Vereinfachungen des gemeinschaftlichen Zollgutversandverfahrens auf transparente und diskriminierungsfreie Weise profitieren können. Grundlage wird der liberalisierte rechtliche Rahmen für die Durchführung des europäischen Schienengüterverkehrs bilden. Dies wäre auch ein Beitrag zur Förderung der Wettbewerbsfähigkeit insbesondere des die Schweiz querenden Transitverkehrs auf der Schiene.

Eine ausführliche Erläuterung der Markteintrittsschranken und der Maßnahmen zu ihrer Überwindung findet sich in Anhang 1.3.

2.1.3. Ausbau der Infrastruktur für die Erbringung von Schienengüterverkehrsleistungen in Europa

Behindert wird die verstärkte Verlagerung des Güterverkehrs auf die Schiene in Europa hauptsächlich durch die unzureichende Nutzung dieser Möglichkeit, durch fehlende Interoperabilität, die geringe Bedeutung, die dem Güterverkehr bei der Zugtrassenzuweisung zuerkannt wird sowie durch technische und physische Unzulänglichkeiten. Zur Förderung einer raschen Durchsetzung der Interoperabilitäts-Spezifikationen wird die Kommission ein Junktim zur finanziellen Unterstützung herstellen, die die Gemeinschaft zugunsten von transeuropäischen Schieneninfrakstruktur-Projekten leistet, d. h. die Gemeinschaftsfinanzierung wird von der Erfuellung der Interoperabilitätskriterien abhängen. Die Betreiber der Eisenbahninfrastruktur müssen zunehmend grenzüberschreitend zusammenarbeiten, damit die vorhandenen Anlagen besser ausgelastet werden. Bei der Zuweisung der Zugtrassen für den internationalen und den nationalen Verkehr kommt es unter gebührender Berücksichtigung der Bedeutung des grenzüberschreitenden Güterverkehrs besonders auf eine bessere Harmonisierung der (langsamen und schnellen) Verkehrsströme an. Zur Optimierung des Netzes sollte das Konzept eines europäischen Kernnetzes für die qualitativ hochwertige Güterbeförderung auf der Schiene weiterentwickelt werden. In diesem Konzept ist die weitere Nutzung der bestehenden Infrastruktur vorgesehen, verbunden mit der Aufforderung, die verschiedenen Verkehrsarten auf der Grundlage der jeweiligen Geschwindigkeit überall dort voneinander zu trennen, wo dies möglich erscheint, und dem Güterverkehr auf bestimmten Hauptachsen den Vorrang einzuräumen. Im Rahmen der Herstellung der Interoperabilität sollte die Harmonisierung der wichtigsten Qualitätskriterien wie Zuglänge, Lademaß und Achslast eher an höheren Anforderungen ausgerichtet werden, da dies zu einer wesentlichen Verbesserung der Rentabilität und der Leistungsfähigkeit führen würde.

Durch die Europäisierung der Güterbeförderung auf der Schiene stehen wettbewerbsfähige Eisenbahnunternehmen und die Betreiber der Eisenbahninfrastruktur zunehmend vor der Aufgabe, Datenaustausch- und Informationssysteme einzurichten (z. B. für Flottenmanagement, Fahrplanerstellung, Sendungsverfolgung und -auffindung, Kundenbeziehungen). Zwar bestehen solche Informationssysteme im nationalen Rahmen, doch treten Probleme im grenzüberschreitenden Verkehr auf. Die für die Definition des Datenformats und der Netzschnittstellen verwendeten Protokolle sind außerdem meist inkompatibel. Zur Bewältigung der technischen Aspekte interoperabler Informationssysteme hat die Kommission die Europäische Vereinigung für die Interoperabilität im Bereich der Bahn (AEIF) beauftragt, im Rahmen der Herstellung der Interoperabilität der konventionellen Bahnsysteme unverzüglich die technischen Spezifikationen für ein europäisches Datenaustauschsystem zu entwickeln. Bezüglich des operationellen Aspekts fordert die Kommission den Unternehmenssektor auf (z. B. Eisenbahnunternehmen, Logistik-Vollanbieter und Spediteure), die Initiative zu ergreifen und eine nach wirtschaftlichen Gesichtspunkten verwaltete Datenaustauschplattform einzurichten, sobald die technischen Spezifikationen für die Telematikanwendungen für den Güterverkehr zur Verfügung stehen. Für die Umsetzung eines solchen die Intermodalität fördernden Konzepts würde es der Branche offen stehen, Gemeinschaftsunterstützung im Rahmen des künftigen Programms ,Marco Polo" zu beantragen.

Anhang 1.4 vermittelt zusätzliche Informationen über die vorgesehenen Maßnahmen zur Verbesserung der Infrastrukturanlagen für den Schienengüterverkehr in Europa.

2.1.4. Verringerung der Umweltbelastung durch den Schienengüterverkehr als Beitrag zur Sicherung umweltschonender Mobilität

Die Eisenbahn gilt allgemein als relativ umweltfreundlicher Verkehrsträger. Beim Schienengüterverkehr kommt es jetzt darauf an, die Belastung der Umwelt durch Lärm und Dieselabgase zu verringern, damit dieser Bereich gegenüber anderen Verkehrsträgern wie dem Güterkraftverkehr, der in den vergangenen Jahren im Umweltschutz deutliche Fortschritte verzeichnen konnte, nicht ins Hintertreffen gerät. Güterwagen, deren Lärm Anwohner von Bahngelände nachts aus dem Schlaf auffahren lässt, und Diesellokomotiven mit langen Abgasfahnen stehen im Mittelpunkt der Kritik einer europäischen Bevölkerung, die sich der Umweltproblematik zunehmend bewusst ist.

Die Kommission will das Lärmproblem bei neuen Güterwagen dadurch angehen, dass sie im Rahmen der Herstellung der Interoperabilität strenge Lärmgrenzwerte festlegt. Dabei wird sie auch auf niedrige Kosten achten. Um das Emissions verminderungs potenzial von Diesellokomotiven zu nutzen, wird die Kommission eine Änderung der Richtlinie 97/68/EG über Maßnahmen zur Bekämpfung der Emission von gasförmigen Schadstoffen und luftverunreinigenden Partikeln aus Verbrennungsmotoren für mobile Maschinen und Geräte mit dem Ziel vorschlagen, auch Triebfahrzeuge mit leichten Dieselmotoren in den Anwendungsbereich der Richtlinie einzubeziehen. Zudem will sie strenge Emissionsgrenzwerte festlegen, die kostengünstig umgesetzt werden können. Grenzwerte für die Emissionen schwerer Dieselmotoren sollen im Rahmen der Herstellung der Interoperabilität der konventionellen Bahnsysteme festgelegt werden. Die Mitgliedstaaten werden aufgefordert, den Grenzwertansatz, der auf das Erreichen eines Mindestreduzierungsniveaus ausgerichtet ist, mit einem wirtschaftlichen Instrument zu koppeln, wie beispielsweise einem in Abhängigkeit vom Emissionsniveau zu erhebenden Entgelt für die Fahrwegnutzung, mit dem gegebenenfalls höhere Reduzierungswerte erreicht werden können.

Im Interesse einer wirksamen Politik zur Lärmverminderung im Schienengüterverkehr besteht jedoch angesichts der besonders langen Investitionszyklen beim rollenden Material dringender Handlungsbedarf auch bezüglich des derzeitigen Fahrzeugparks. Die Kommission wird daher mit den Unternehmen der Branche in einen Dialog eintreten, in dessen Verlauf kostengünstige Lösungen erörtert werden sollen, darunter freiwillige Maßnahmen der Branche zur Minderung des Fahrzeuglärms (z. B. durch Nachrüstung mit geräuschärmeren Bremsklotzsohlen aus Verbundstoff) und zur Verminderung des Schadstoffausstoßes von Dieseltriebfahrzeugen in die Atmosphäre (z. B. durch Nachrüstung oder spätere Optimierung des Motors).

Ausführlicher werden die Umweltschutzmaßnahmen im Bereich des europäischen Schienengüterverkehrs in Anhang 1.5. behandelt.

2.2. Grenzüberschreitender Personenverkehr hoher Qualität

Die aktive Bereitstellung qualitativ hochstehender Personenbeförderungsdienste ist eines der besten Mittel, um den Umstieg von PKW und Flugzeug auf die Schiene zu erreichen und einen Beitrag zu den Zielen der Gemeinsamen Verkehrspolitik und des Weißbuchs zu leisten. Um diesen Umstieg tatsächlich zu erreichen, muss auf der Grundlage gemeinsam durchgeführter Analysen zunächst Einigkeit über die Probleme erlangt werden, die bei der Erbringung Personen beförderungs leistungen auftreten. Zudem sind Maßnahmen zur Bewältigung der Probleme und zu ihrer Lösung zu ergreifen. Für die Kommission ist dies kein neues Problem, erhielt sie doch in der Vergangenheit - und dieser Trend hält an - viele Beschwerden einzelner Bürger und Interessengruppen, die sie auffordern, sich der Probleme dieses Sektors anzunehmen und Vorschläge zur Verbesserung des Angebotsniveaus vorzulegen. Die Beschwerden und Vorschläge beziehen sich zwar auf sehr unterschiedliche Punkte, doch geht es meist um die Pünktlichkeit der Züge, die Verfügbarkeit von Informationen im Zusammenhang mit Preisen, Fahrplänen und Verspätungen, die Zugänglichkeit der Züge für in ihrer Bewegungsfähigkeit eingeschränkte Personen bzw. für Personen, die Fahrräder mitführen. In den Beschwerden, die bei der Kommission eingehen, werden häufig gesunde und sichere Reisebedingungen sowie die Sicherheit und Unversehrtheit der Reisenden in den Zügen und auf den Bahnhöfen erwähnt. Erwähnung finden schließlich von verschiedenen Organisationen, die die Bahnreisenden vertreten, die Art und Weise der Behandlung von Beschwerden über unzureichende Leistungen oder nachteilige Verträge sowie die mangelnde Einbeziehung der Bahnbenutzer in die Konsultationsverfahren im Zusammenhang mit der Fahrplanerstellung, der Aufnahme oder Einstellung bestimmter Leistungen bzw. der Eröffnung oder Stilllegung ganzer Strecken.

Im Interesse der Verbesserung dieser Situation ergeben sich für die Kommission zwei Aspekte. Erstens die Einführung des kontrollierten Wettbewerbs im Bereich der inländischen und der grenzüberschreitenden Personenbeförderung und zweitens die Stärkung der Rechte der Reisenden. Eine detaillierte Beschreibung der derzeitigen Situation der grenzüberschreitenden Personenbeförderung, der Rechtsgrundlage in der Gemeinschaft und der neuen Vorschläge findet sich in Anhang 2 dieser Mitteilung. Die Beschreibung der Lage geht zu einem wesentlichen Teil auf eine Studie der Beraterfirma OGM und eine Anhörung von Benutzer- und Passagierorganisationen zurück, die von der Kommission am 15. Oktober 2001 in Brüssel abgehalten wurde.

2.2.1. Argumente für eine schrittweise Marktöffnung

Erstens, nach der derzeitigen Rechtslage kann internationalen Gruppierungen ein Zugangs recht gewährt werden. Die Richtlinie 91/440 räumt solchen Gruppierungen, die im grenzüberschreitenden Schienen personen verkehr tätig sind, ein Zugangs recht ein. Nach der Richtlinie 95/18 kann ein zugelassenes Eisenbahnunternehmen in einem Mitgliedstaat eine Genehmigung beantragen und mit einem anderen zugelassenen Eisenbahnunternehmen oder sogar verbundenen Eisenbahnunternehmen eine Gruppierung bilden.

Zweitens, wie die Erfahrung in den Mitgliedstaaten zeigt, ist der Schienenpersonenverkehr bei einem kontrollierten Wettbewerb effizienter und attraktiver. Schweden und das Vereinigte Königreich, wo der kontrollierte Wettbewerb am stärksten verbreitet ist, sind auch die Länder, in denen der Schienenpersonenverkehr seit Mitte der 90er Jahre am schnellsten zugenommen hat. Auch andere Länder, die den Wettbewerb in geringerem Umfang bei Regionaldiensten kontrollieren - darunter Deutschland, Portugal und die Niederlande - , berichten über positive Ergebnisse.

Aus diesen Gründen hat die Kommission 2002 eine Verordnung über öffentliche Dienstleistungen im öffentlichen Verkehr [16] vorgeschlagen. Danach müssen im Rahmen eines kontrollierten Wettbewerbs in nahezu allen Fällen ein finanzieller Ausgleich oder ausschließliche Rechte für den Schienen personenverkehr gewährt werden. Dieser Vorschlag wird zur Zeit vom Europäischen Parlament und vom Rat geprüft. Die Verordnung wird nicht nur den Schienendienst verbessern, sondern auch das Risiko verringern, dass die bestehenden Subventionen und ausschließlichen Rechte nach dem Wettbewerbsrecht der Gemeinschaft in Frage gestellt und aufgehoben werden.

[16] KOM(2000) 7 endg., Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über Maßnahmen der Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit Anforderungen des öffentlichen Dienstes und der Vergabe öffentlicher Dienstleistungsaufträge für den Personenverkehr auf der Schiene, der Straße und auf Binnenschifffahrtswegen (Vorlage der Kommission), ABl. C 365 E vom 19.12.2000, S. 169.

Die vorgeschlagene Verordnung soll sowohl für grenzüberschreitende als auch für inländische Dienste gelten. Eine OGM-Untersuchung über die Entwicklung des internationalen Schienenpersonenverkehrs [17] hat jedoch gezeigt, dass die Ansicht weit verbreitet ist, der grenzüberschreitende Schienenverkehr erhalte keinen finanziellen Ausgleich und werde nicht durch ausschließliche Rechte geschützt. Diese Einschätzung muss nach Verabschiedung der Verordnung nochmals unter die Lupe genommen werden. Aufgrunddessen wäre es dann angebracht, die Möglichkeiten einer bedeutenden Öffnung des Marktes für den grenz über schreitenden Schienenpersonenverkehr zu prüfen.

[17] OGM Study on the development of (international) rail passenger markets and policy, die 2002 veröffentlicht werden soll.

Die gründliche Untersuchung der Struktur und der Größe des Marktes für grenz überschreitende Personenbeförderungsleistungen, wie sie in der OGM-Studie vorgenommen wurde, lässt fünf Segmente mit jeweils eigenen Merkmalen erkennen, die unterschiedliche Personengruppen ansprechen. Das erste Segment betrifft die regionalen grenzüberschreitenden Verbindungen für Pendler und Touristen, bei denen die Reiseweite 80-90 km nicht übersteigt. Dieses Angebot ist hauptsächlich für Bewohner von Grenzregionen gedacht, die ihren Wohnsitz in einem Mitgliedstaat haben und ihre berufliche Tätigkeit in einem anderen ausüben. Städtefernverbindungen fallen in das zweite Segment, das neben den Hochgeschwindigkeitsrelationen am bekanntesten ist und vorwiegend von Urlaubern und Geschäftsreisenden benutzt wird. Das Hochgeschwindigkeitssegment gibt es erst seit dem Bau spezieller Hochgeschwin digkeitsstrecken. Dieses Segment erwies sich bezüglich der Verlagerung von Transportleistungen auf die Schiene als sehr erfolgreich. Das beste Beispiel hierfür ist die Strecke Brüssel-Paris, auf der eine auffallende Verlagerung des Verkehr von der Luft und der Straße zur Schiene stattgefunden hat. Das vierte Segment betrifft die so genannten Nischen mit regelmäßigem Angebot: Nachtzüge und über Nacht verkehrende Autoreisezüge, die für den Tourismus- und Freizeitverkehr von großer Bedeutung sind. Schließlich sei noch der Markt des Gelegenheitsverkehrs genannt, der je nach Jahreszeit Sonderbeförderungsleistungen in Wintersportgebiete oder an die See umfasst.

Neben der Möglichkeit, den Markt aufgrund der geltenden Richtlinie 91/440 und der Verordnung über gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen zu öffnen, wären weitere Maßnahmen zur Verbesserung des Schienenpersonenverkehrs wirksamer, nachdem die in den Infrastrukturrichtlinien [18] vorgesehenen Regelungseinrichtungen geschaffen worden sind. Eine solche Verbesserung ließe sich durch folgende Schritte erreichen:

[18] Richtlinien 2001/12, 2001/13 und 2001/14 vom 26. Februar 2001, ABl. L 75 vom 15. März 2001.

- Der erste Schritt ist die vollständige Marktöffnung der Nischen mit regelmäßigem Angebot (Nachtzüge und über Nacht verkehrende Autoreisezüge unter Einbeziehung der Kabotagemöglichkeit) sowie für den Gelegenheitsverkehr. Die Nachtverbindung Paris-Wien wird beispielsweise von vielen Reisenden im Inlandsverkehr genutzt, ohne die die Verbindung nicht wirtschaftlich zu betreiben wäre. Dieses Marktsegment ist sehr klein, denn bei weniger als 20 % aller grenzüberschreitenden Verbindungen handelt es sich um Nachtverbindungen, von denen viele für den Inlandsverkehr gesperrt sind. Der Gelegenheitsverkehr wird bereits häufig von privaten Betreibern ausgeführt, die das Personal und die Technik, die sie hierfür benötigen, vom etablierten Eisenbahnunternehmen mieten.

- Als zweiter Schritt zur Marktöffnung könnten sämtliche grenzüberschreitende Verbindungen einschließlich des Fern- und Hochgeschwindigkeitsverkehrs völlig liberalisiert werden, allerdings ohne Kabotagemöglichkeit. Die Hochgeschwindigkeitsverbindungen zwischen Brüssel, Paris und London sind ein ausgezeichnetes Beispiel für dieses Segment: der Anteil von Reisenden im Inlandsverkehr ist verschwindend klein.

- Der letzte Schritt zur Marktöffnung könnte dann die völlige Liberalisierung sämtlicher grenzüberschreitender Verbindungen einschließlich der Möglichkeit der Kabotage sein - zumindest in jenen Fällen, in denen dies nicht die Wirksamkeit der ausschließlichen Rechte untergräbt - im Rahmen eines kontrollierten Wettbewerbs, der durch eine Verordnung über öffentliche Dienstleistungen im öffentlichen Verkehr eingeführt werden müsste.

Auch die Frage der Verfügbarkeit und des fairen Zugangs neuer Betreiber zu den Fahrzeugen sollte bei künftigen Maßnahmen, die einen fairen Marktzugang sicherstellen sollen, geprüft werden. Die Kommission wird alle diese Fragen noch eingehender untersuchen, um dann gegebenenfalls Vorschläge zu unterbreiten.

2.2.2. Stärkung der Rechte der Reisenden

Wie im Weißbuch bereits angekündigt, wird die Kommission 2003 eine Verordnung über die Rechte der Reisenden vorschlagen. Sie soll Bestimmungen enthalten über faire Vertrags bedingungen und ihre Transparenz, die Anhörung der Verbraucher, die Bearbeitung von Beschwerden und die außergerichtliche Streitbeilegung ebenso wie über Ausgleich und Hilfe bei Verspätungen, Annullierungen, verpassten Anschlüssen und Nichtbeförderung trotz Buchung. Ferner wird die Frage der besseren elektronischen Unterrichtung der Reisenden über Preise, Fahrkartenangebot, Abfahrts- und Ankunftszeiten und Dienst leistungen behandelt.

In diesem Zusammenhang werden die Verbindungen zwischen inländischem und grenzüberschreitenden Schienenverkehr geprüft, um festzustellen, ob und wie weit sich in der Praxis die Verbraucherrechte im inländischem und grenzüberschreitenden Schienen verkehr trennen lassen. Auch die Auswirkungen der vorgeschlagenen Verordnung auf die Verbraucherrechte in den Kandidatenländern soll untersucht werden.

Desgleichen will die Kommission die Rechtsvorschriften überprüfen, nach denen Verkehrs unternehmen den Fahrgästen ein Mindestmaß an integrierten Diensten bieten müssen.

Der Eisenbahnsektor, insbesondere die Eisenbahnbetreiber und die Hersteller, werden darin aufgefordert, in elektronischer Form besser über Preise, Fahrkartenangebot und Fahrpläne zu informieren und auf diese Weise die Qualität der angebotenen Dienste zu erhöhen. Im Übrigen sollen sie ermahnt werden, die Qualität, die Sicherheit und damit die Bedingungen für die Unversehrtheit der Reisenden auf den grenzüberschreitenden Verbindungen und auf den Bahnhöfen zu verbessern und hierzu rollendes Material einzusetzen, das sicher, bequem und leicht zugänglich ist.

Vor allem die Eisenbahnbetreiber sollen darin unterstützt werden, eine freiwillige Charta über Dienst leistungs qualität zu entwickeln, in der Fragen wie Pünktlichkeit, elektronische Informationen, Zugang von Gruppen mit besonderen Bedürfnissen, wie in ihrer Beweglichkeit eingeschränkte Personen oder Personen mit Fahrrädern, oder der Schutz von Nichtrauchern behandelt werden.

Darüber hinaus wird die Kommission die Einrichtung einer europäischen Plattform für Fahrgast verbände anregen, die mit den Eisenbahn unternehmen verhandeln und von diesen konsultiert werden sowie sich an der Durchführung einer regelmäßigen Umfrage über Kundenzufriedenheit beteiligen könnte.

* * *

Im Weißbuch ,Die europäische Verkehrspolitik bis 2010 - Weichenstellungen für die Zukunft" [19] angekündigte und im zweiten Teil ,Überlegungen zur Dynamisierung des Eisenbahnverkehrsmarktes und zur Qualitätsverbesserung - künftige Maßnahmen" vorgestellte Maßnahmen

[19] KOM(2001) 370.

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

1. ANHANG 1: Aktionsbereiche zur Verbesserung der Qualität des europäischen Schienengüterverkehrs

1.1. Entwicklungen auf dem Markt des schienengebundenen Güterverkehrs und seine Mängel

Da die Märkte national organisiert sind, kann die Güterbeförderung per Bahn als stark fragmentierter Sektor bezeichnet werden, in dem häufig veraltete Methoden der Betriebsabwicklung und inko