DE Amtsblatt der Europäischen Union C 317/80

Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zu der „Mitteilung der Kommission an den Rat, das Europäische Parlament, den Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen — Strategie zur Internalisierung externer Kosten“

KOM(2008) 435 endg./2

(2009/C 317/14)

Berichterstatter: Jan SIMONS

Die Kommission beschloss am 8. Juli 2008, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss gemäß Artikel 262 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu folgender Vorlage zu ersuchen:

Mitteilung der Kommission an den Rat, das Europäische Parlament, den Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen - Strategie zur Internalisierung externer Kosten

KOM(2008) 435 endg./2

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Verkehr, Energie, Infrastrukturen, Informationsgesellschaft nahm ihre Stellungnahme am 20. Mai 2009 an. Berichterstatter war Jan SIMONS.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 455. Plenartagung am 15./16. Juli 2009 (Sitzung vom 15. Juli) mit 133 gegen 6 Stimmen bei 3 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme:

1. Schlussfolgerungen

1.1. Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss (EWSA) stellt fest, dass die Kommission intensive Bemühungen unternommen hat, um bei allen Verkehrsträgern zu einer Internalisierung der externen Kosten zu gelangen. Der Ausschuss bringt angesichts des Schwierigkeitsgrads dieses Unterfangens seine Wertschätzung dieser Bemühungen zum Ausdruck, doch sind bei der praktischen Durchführung noch einige Hürden zu nehmen, wobei vor allem wichtig ist, dass die bestehende gesellschaftliche Akzeptanz nicht verloren geht.

1.2. Die Internalisierung der externen Kosten soll zu einer Senkung der von jedem einzelnen der heutigen Verkehrsträger ausgehenden Verschmutzung und Belästigung führen.

1.3. Der Ausschuss fordert die Kommission auf, von Anfang an dafür zu sorgen, dass Verkehrsunternehmer aus Drittstaaten bei der Internalisierung externer Kosten mit einbezogen werden müssen, um eine Besserstellung zu verhindern.

1.4. Der jetzige Zustand, dass die externen Kosten den einzelnen Verkehrsträgern und –nutzern nicht angelastet werden, führt zu einem Wettbewerbsvorteil jener Verkehrsträger, die hohe gesellschaftliche Kosten verursachen. Die Internalisierung externer Kosten könnte im Rahmen ihrer Einflussmöglichkeiten einen gesunden Wettbewerb garantieren. Im Umkehrschluss heißt das: mit der Internalisierung werden diese Wettbewerbsverzerrungen aufgehoben, was eine Verlagerung hin zu umweltfreundlicheren Verkehrsträgern bedeuten würde. Der Ausschuss hält es für wichtig, diesen Grundsatz viel stärker zu kommunizieren, denn damit könnten auch Veränderungen in der Bediener- und Nutzerstruktur des Verkehrsbereichs verbunden sein.

Der Ausschuss stimmt der Kommission zu, dass auf Gemeinschaftsebene ein Rahmen geschaffen werden muss. Nach Auffassung des Ausschusses darf sich kein Mitgliedstaat diesem Rahmen entziehen.

1.5.1. Nach Ansicht des Ausschusses müssen in diesen Rahmen einige Voraussetzungen, wie etwa die mit dem Lebensstandard zu vereinbarende Gebührenhöhe mit einer umfassenden geografischen und nicht an Staatsgrenzen gebundenen Differenzierung nach Ort und Zeit, aufgenommen werden, die die in Rechnung zu stellenden Kosten für die Neutralisierung der externen Kosten innerhalb einer gewissen Spannbreite erfüllen müssen.

1.5.2. Die zur Gebührenerhebung befugten Autoritäten, z.B. ein Mitgliedstaat oder eine lokale oder regionale Gebietskörperschaft, müssen dann, innerhalb der oben erwähnten Spannbreite, mit ihrer genauen Kenntnis der Gegebenheiten für die weitere Feinabstimmung des Gebührensatzes Sorge tragen.

1.6. Der Ausschuss hält es daher für dringend erforderlich, dass die Kommission selbst in der aktuellen Krise so rasch wie möglich konkrete Vorschläge für einen europäischen Rahmen für eine Internalisierung der externen Kosten für alle Verkehrsträger vorlegt, dessen weitere Ausarbeitung und Anwendung durch die Mitgliedstaaten und die Europäische Kommission gemeinsam vorgesehen ist. Diese Vorschläge müssen sich selbstverständlich auf die Akzeptanz durch die Zivilgesellschaft stützen können, ökologischen Überlegungen Rechnung tragen. Die zu leistenden Zahlungen oder Abgaben müssen im Verhältnis zur Nutzung stehen und nicht mit dem Besitz von Verkehrsmitteln verknüpft sein.

1.7. Falls die Anlastung externer Kosten praktisch durchgeführt wird, sollten die Einnahmen hieraus nach Auffassung des Ausschusses unter Berücksichtigung der jeweiligen nationalen Haushaltsvorschriften in Maßnahmen fließen, die zur Folge haben, dass die externen Effekte der Verkehrsträger, wie etwa direkt hiermit verbundene Umwelt- oder Gesundheitsschäden, verringert werden, und dies vorzugsweise an der Quelle.

2. Einleitung

2.1. Die Thematik der Internalisierung externer Kosten ist nicht neu. Die britischen Ökonomen Arthur Cecil Pigou und Ronald Coase stellten 1924 bzw. 1960 Theorien auf, wie die Kosten positiver und negativer externer Effekte über eine Bepreisung in den Marktmechanismus aufgenommen werden könnten. Pigou über Subventionen und Gebühren, Coase über handelbare Eigentumsrechte, jedoch unter strengen Bedingungen (keine bzw. fast keine Transaktionskosten, messbare Schäden und eine begrenzte Zahl betroffener Parteien).

2.2. Auch im Verkehr - der über die Verkehrsinfrastruktur gelenkten Bewegung von Beförderungsmitteln - kommen externe Effekte vor. Dort, wo viele Akteure tätig sind, z.B. im Binnenverkehr, sollte der Pigou'sche Ansatz vorgezogen werden, vor allem, wenn eine auf die Grenzkosten abgestimmte effiziente Kostenverteilung stattfindet.

2.3. Im EWG-Zusammenhang kam das Thema bereits Ende der 1960er Jahre zur Sprache, doch konnte der damalige Kenntnisstand noch keine Anhaltspunkte dafür geben, wie wirksam die Effekte in der Praxis gemessen und bepreist werden können müssten. Das Ziel bestand damals darin, die vermeintlich ungleichen Wettbewerbsbedingungen für die Verkehrsträger zurechtzurücken.

2.4. Hierbei blieb es jedoch nicht. Zu verweisen ist hier auf das Grünbuch „Faire und effiziente Preise im Verkehr“ aus dem Jahr 1995, auf das Weißbuch „Ein abgestuftes Konzept für einen Gemeinschaftsrahmen für Verkehrsinfrastrukturgebühren in der EU“ aus dem Jahr 1998, auf das Weißbuch zur europäischen Verkehrspolitik bis 2010 aus dem Jahr 2001 und die Halbzeitbilanz zum Verkehrsweißbuch aus dem Jahr 2006.

2.5. 2006 wurde die Kommission aufgefordert (1), nach Prüfung aller Optionen einschließlich der Umwelt-, Lärm-, Stau- und Gesundheitskosten bis spätestens 10. Juni 2008 ein allgemein anwendbares, transparentes und nachvollziehbares Modell zur Bewertung der externen Kosten für alle Verkehrsträger vorzulegen. Dieses Modell sollte künftigen Berechnungen von Infrastrukturgebühren zugrunde gelegt werden. Dieses Modell wird durch eine Analyse der Auswirkungen der Internalisierung externer Kosten für alle Verkehrsträger und einer Strategie zur schrittweisen Umsetzung dieses Modells für alle Verkehrsträger begleitet.

2.6. Das Ziel besteht darin, die externen Kosten für alle Verkehrsträger zu internalisieren, um so ein zutreffendes Preisniveau festzulegen, damit die Nutzer die realen Kosten, die sie verursachen, tragen. Mit dieser Erkenntnis wären sich die Nutzer viel stärker der Folgen ihres Handelns bewusst, was zur Folge hätte, dass sie ihr Verhalten anpassen können, um so die externen Kosten zu senken.

2.7. Der Ausschuss hat die Frage der Internalisierung externer Kosten in der Vergangenheit schon in einigen seiner Stellungnahmen berücksichtigt. In der Stellungnahme aus dem Jahr 1996 weist er auf Folgendes hin: „Die unvollständige Anrechnung unterschiedlicher Wegekosten und externer Kosten für die einzelnen Verkehrsträger kann die Wettbewerbsverhältnisse verfälschen.“ In seiner Stellungnahme zu dem Weißbuch aus dem Jahr 2001 merkt er an, dass er sich der Auffassung anschließt, dass „die Maßnahmen der Gemeinschaft darauf abzielen müssen, die derzeit dem Verkehrssystem auferlegten Steuern schrittweise durch Instrumente zu ersetzen, die die Infrastrukturkosten und die externen Kosten am wirksamsten internalisieren“.

2.8. In seiner Stellungnahme zur Halbzeitbilanz des Verkehrsweißbuchs aus 2001 schließt sich der Ausschuss dem geänderten Ansatz der Kommission an, von einer Politik der forcierten Verkehrsverlagerung zur so genannten „Ko-Modalität“ überzugehen (2). Bei diesem Ansatz soll jeder Verkehrsträger für sich optimiert werden, indem er wettbewerbsfähiger, nachhaltiger, sozialer, rentabler, umweltfreundlicher und sicherer wird, wodurch auch mehr und bessere Kombinationen zwischen unterschiedlichen Verkehrsträgern entstehen.

2.9. Vor diesem Hintergrund hält es der Ausschuss für sinnvoll, dass jeder Verkehrsträger (3) seine gesamten Kosten trägt.

2.10. Auch zum Thema nachhaltige Mobilität in der Stadt hat der Ausschuss verschiedene Stellungnahmen vorgelegt, u.a. zu dem „Grünbuch: Hin zu einer neuen Kultur der Mobilität in der Stadt“ (4) und eine Sondierungsstellungnahme zum Thema „Energiemix im Verkehrsbereich“ (5). Eine zusätzliche Dimension wird nach Auffassung des Ausschusses hinzugefügt. Aus dem Nutzerprinzip wird das Nutzer- bzw. Verursacherprinzip.

2.11. Die Essenz der hier vorgeschlagenen Strategie ist, dass das Prinzip der sozialen Grenzkosten als allgemeiner Grundsatz für die Internalisierung externer Kosten herangezogen wird.

2.12. Nach diesem Ansatz müssten die Preise im Verkehrssektor so angesetzt werden, dass sie die durch einen zusätzlichen Nutzer der Infrastrukturen verursachten zusätzlichen Kosten decken. Im Prinzip müssten diese zusätzlichen Kosten die Kosten der Nutzer und der externen Kosten decken und zu einer effizienteren Nutzung der Infrastruktur führen und eine direkte Relation zwischen dem Einsatz öffentlicher Mittel und Verkehrsleistungen schaffen. Damit müsste die Anlastung der sozialen Grenzkosten zu einer effizienten Nutzung der bestehenden Infrastruktur führen (6).

2.13. Nach Auffassung des Ausschusses könnte die Internalisierung der externen Kosten soziale Auswirkungen haben. Daher müssen die Sozialpartner so früh wie möglich in die Beratungen einbezogen werden, um zu vereinbaren, wie die Umsetzung in den Sektoren erfolgen soll.

3. Zusammenfassung der Kommissionsmitteilung und der Schlussfolgerungen des Rates

3.1. Mit dem Paket für einen umweltfreundlicheren Verkehr mit einer allgemeinen Mitteilung, einem Vorschlag zur Änderung der „Eurovignette“-Richtlinie, einer Mitteilung zu Lärmschutzmaßnahmen am aktuellen Schienenfahrzeugbestand und einer strategischen Mitteilung bezweckt die Kommission, die externen Kosten (CO2, Luftverschmutzung, Lärm und Stau) in den Preis für den Transport zu integrieren, damit die Nutzer die realen, durch sie verursachten Kosten tragen.

3.2. Ergänzende Maßnahmen bleiben auch weiterhin erforderlich, so etwa an der Quelle ansetzende Maßnahmen, binnenmarktspezifische Maßnahmen und die Förderung technischer Innovationen. Die Einnahmen müssen in die Verringerung der externen Kosten investiert werden, z.B. durch Investitionen in Forschung und Innovation, umweltfreundliche Infrastruktur und in den Ausbau des ÖPNV. 2013 sollte eine Evaluierung vorgenommen werden.

3.3. Der Rat gab in den Schlussfolgerungen seines Treffens vom 8./9. Dezember 2008 bereits an, dass im Hinblick auf alle Verkehrsträger ein schrittweiser, gerechter, effizienter und ausgewogener sowie technologieneutraler Ansatz verfolgt werden müsse. Die Kommission hat das Jahr 2013 als Termin für die Evaluierung der Durchführung der Strategie vorgeschlagen. Der Rat stellt ferner fest, dass es für die Erlangung der Unterstützung der Öffentlichkeit für die Internalisierung der externen Kosten unerlässlich ist, dass an diesen Grundsätzen festgehalten wird.

4. Allgemeine Bemerkungen

4.1. Der Ausschuss erkennt an, dass die Kommission seit 2006 tätig gewesen ist. Im Anschluss an eine öffentliche Konsultation und Workshops mit Stakeholdern wurde ein Vorschlag für einen gemeinschaftlichen Rahmen für die Internalisierung externer Kosten vorgelegt, eine Folgenabschätzung vorgenommen und eine Strategie ausgearbeitet, um die externen Kosten für jeden Verkehrsträger schrittweise zu internalisieren.

4.2. Kurz gesagt: Die Kommission hat in relativ kurzer Zeit für ein sicher nicht einfach zu nennendes Dossier wie die Internalisierung externer Kosten viel geleistet. Der Ausschuss hält das Arbeitsdokument der Kommission, SEK(2008) 2209, SEK(2008) 2208 und SEK(2008) 2207, mit Ausnahme der gezogenen Schlussfolgerungen, für sehr fundiert. Leider wurde hieraus nicht mehr in die offizielle Mitteilung der Kommission übernommen, was vor allem für die sich aus der Analyse ergebenden optimalen Lösungen gilt. Nach Auffassung des Ausschusses wäre es wert zu prüfen, ob die Grunddaten aus dem Handbuch zur Abschätzung der externen Kosten im Transportsektor (Handbook on estimation of external cost in the transport sector) auf eine noch solidere Grundlage gestellt werden könnten.

4.3. Kommission und Rat erachten die Wahrung der bereits vorhandenen Akzeptanz in der Gesellschaft im Allgemeinen, insbesondere aber bei den Verkehrsträgern, für ein objektives, allgemein anwendbares, transparentes und durchschaubares System für wesentlich wichtig.

4.4. Diesbezüglich müssen nach Auffassung des Ausschusses einige wichtige Voraussetzungen berücksichtigt werden, wie etwa die technologische Entwicklung, soziale Folgen durch die Einführung des Systems, die Folgen für Inselgebiete, nicht ans Meer angrenzende und periphere Regionen der Gemeinschaft, die Investitionshöhe in dem Sektor und der Beitrag zu den Zielen einer nachhaltigen Verkehrspolitik.

4.5. Der Ausschuss stimmt mit der Kommission überein, dass es von wesentlicher Bedeutung ist, dass die Einnahmen aus der Internalisierung der externen Kosten wieder Maßnahmen zugute kommen, die zur Förderung eines dauerhaften Funktionierens und im Sinne der Kombination und Optimierung von Verkehrsträgern vorzugsweise bei den Verkehrsträgern dort, wo die Auswirkungen auf die Bekämpfung von Verschmutzung, Lärm und Stau am größten sind, ergriffen werden sollten.

4.6. Die Einnahmen sollten dafür eingesetzt werden, die unerwünschten externen Effekte zu vermeiden bzw. zu beheben, wie etwa Maßnahmen, die an der Quelle ansetzen, oder z.B. die eindeutig direkt verbundenen Gesundheitskosten oder CO2-Senken.

4.7. Der Ausschuss hält es ferner für erforderlich, dass die einzelnen Bestandteile der externen Kosten für jeden Verkehrsträger bekannt und anerkannt sind.

4.8. Im Straßenverkehr sollten z.B. die durch Staubildung verursachten Kosten proportional und gerecht sowohl dem Güter- als auch dem Personenverkehr angelastet werden.

4.9. Der Ausschuss würde sich vor dem Hintergrund einer nachhaltigen Entwicklung der Verkehrsträger mehr Aufmerksamkeit für die Beachtung sozialer Aspekte in den Debatten über die Internalisierung externer Kosten wünschen.

4.10. Ferner möchte der Ausschuss betonen, dass sich die Internalisierung der externen Kosten nicht auf die Einkünfte der Arbeitnehmer auswirken darf, sondern dass die Kosten von den Nutzern des jeweiligen Verkehrsträgers zu tragen sind.

4.11. Dem Ansatz der Kommission, alle externen Kosten zu internalisieren, kann sich der Ausschuss also grundlegend anschließen (7). Der gewünschte Effekt wird jedoch erst dann erzielt, wenn diese Philosophie überall dort, wo externe Kosten vorkommen, in gleichem Maße angewandt wird.

4.12. Der jetzige Zustand, dass die externen Kosten den einzelnen Verkehrsträgern und –nutzern nicht angelastet werden, führt zu einem Wettbewerbsvorteil jener Verkehrsträger, die hohe gesellschaftliche Kosten verursachen. Die Internalisierung externer Kosten könnte im Rahmen ihrer Einflussmöglichkeiten einen gesunden Wettbewerb garantieren. Im Umkehrschluss heißt das: mit der Internalisierung werden diese Wettbewerbsverzerrungen aufgehoben, was eine Verlagerung hin zu umweltfreundlicheren Verkehrsträgern bedeuten würde. Der Ausschuss hält es für wichtig, diesen Grundsatz viel stärker zu kommunizieren, denn damit könnten auch Veränderungen in der Bediener- und Nutzerstruktur des Verkehrsbereichs verbunden sein.

Der Ausschuss stimmt der Kommission zu, dass auf Gemeinschaftsebene ein Rahmen geschaffen werden muss.

4.13.1. Nach Auffassung des Ausschusses müssten in diesen Rahmen jedoch einige Voraussetzungen aufgenommen werden, die die in Rechnung zu stellenden Kosten für die Neutralisierung der externen Kosten innerhalb einer gewissen Spannbreite erfüllen müssen. Hierbei ist an diverse Arten externer Kosten zu denken, die mit dem Lebensstandard zu vereinbarende Gebührenhöhe mit einer umfassenden geografischen und nicht an Staatsgrenzen gebundenen Differenzierung nach Ort und Zeit.

4.13.2. Die zur Gebührenerhebung befugten Autoritäten, z.B. ein Mitgliedstaat oder eine lokale oder regionale Gebietskörperschaft, müssen dann, innerhalb der oben erwähnten Spannbreite, mit ihrer genauen Kenntnis der Gegebenheiten für die weitere Feinabstimmung des Gebührensatzes Sorge tragen, wobei die Unterschiede beim Lebensstandard zwischen verschiedenen Gebieten zu berücksichtigen sind.

Beim See- und Luftverkehr ist bei der Internalisierung externer Kosten der Tatsache des weltweiten Wettbewerbs, dem diese Verkehrsträger ausgesetzt sind, Rechnung zu tragen.

4.13.3.1. Bei den innerhalb Europas tätigen „klassischen“ Binnenverkehrsträgern - Straße, Schiene und Binnenschifffahrt - müsste unter Wettbewerbsgesichtspunkten gleichmäßig mit derselben Strategie und Vorgehensweise vorgegangen werden, was jedoch selbstverständlich je nach den Merkmalen des Verkehrsträgers unterschiedliche Ergebnisse zur Folge haben könnte.

4.13.3.2. Eine solche Internalisierung steht mit dem verkehrspolitischen Ansatz der Ko-Modalität sowie mit der Wettbewerbspolitik im Einklang und bringt „1992“ (!) bzw. die Vollendung eines Binnenmarkts ohne Ländergrenzen einen Schritt näher.

5. Besondere Bemerkungen

5.1. Zu Recht verweist die Kommission bei der Binnenschifffahrt auf die Mannheimer Akte als Rechtsrahmen, der zu berücksichtigen ist. Die Mannheimer Akte gilt für den Rhein, einschließlich des Schweizer Teils und seiner Nebenflüsse. Sie ist älter als die Verträge der Union und hat, da es hier auch um einen Drittstaat geht, damit Vorrang (8). Sie untersagt Gebühren, die die Fahrt (hier den Verkehr) betreffen.

5.2. Vor dem Hintergrund der schweren weltweiten Krise und andererseits aus Sympathie mit der Idee der Internalisierung der externen Kosten, bei der es vor allem um Umweltaspekte geht, hofft der Ausschuss, dass man sich nicht entmutigen lässt.

5.3. Ganz im Gegenteil: Er hofft, dass noch während der Krise positive Maßnahmen ergriffen werden und der Rahmen für die Internalisierung der externen Kosten entwickelt und ausgefüllt wird, wie in Ziffer 4.13.1 beschrieben. Dem Ausschuss zufolge erfordert dies eine enge Zusammenarbeit zwischen den europäischen Institutionen, den Mitgliedstaaten und der Wirtschaft.

Brüssel, den 15. Juli 2009 Der Präsident des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses Mario SEPI

(1) Artikel 11 der Richtlinie 2006/38/EG.

(2) Siehe Halbzeitbilanz zum Verkehrsweißbuch.

(3) Jeder Verkehrsträger, der den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften unterliegt, so etwa keine Militärfahrzeuge o.Ä.

(4) ABl. C 224 vom 30.8.2009, S. 39.

(5) ABl. C 162 vom 25.6.2008, S. 52.

(6) Grundlage: Mitteilung der Kommission KOM(2008) 435 endg. „Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen - Strategie zur Internalisierung externer Kosten“.

(7) Der Ausschuss macht darauf aufmerksam, dass „rollendes, fahrendes oder fliegendes Kulturerbe“ – also historische Fahrzeuge – ausgenommen werden sollte.

(8) Artikel 307 des EG-Vertrags.