BERICHT DER KOMMISSION AN DEN RAT, DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN SAPARD-JAHRESBERICHT - Jahr 2000

Zusammenfassung

Dies ist der erste Bericht der Kommission über das Sonderprogramm zur Vorbereitung auf den Beitritt in den Bereichen Landwirtschaft und ländliche Entwicklung (Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development - Sapard).

Ausgestattet mit Finanzmitteln aus dem Gemeinschaftshaushalt in Höhe von über einer halben Milliarde Euro pro Jahr im Zeitraum 2000 bis 2006 ist es das Ziel des Sapard-Programms, die 10 Bewerberländer Mittel- und Osteuropas bei Strukturverbesserungen in der Landwirtschaft und im ländlichen Raum zu unterstützen. Förderungsfähig sind außer der landwirtschaftlichen Primärproduktion Projekte zur Verbesserung der Produktverarbeitung, der Vermarktung und der Qualität wie auch eher allgemeine Maßnahmen zur ländlichen Entwicklung.

Die Gewährung von Unterstützung im Rahmen des Sapard-Programms erfolgt auf der Grundlage jeweils eines Programms für die Landwirtschaft und die Entwicklung des ländlichen Raums pro Bewerberland. Der Inhalt der einzelnen Programme ist Ausdruck der Prioritäten, die von den nationalen Behörden entsprechend den besonderen Bedingungen und Bedürfnissen ihres Landes im Rahmen der Grundverordnung des Rates gesetzt werden.

Sapard-Programme sind weitgehend mit den Programmen der Mitgliedstaaten zur Förderung der Landwirtschaft und der Entwicklung des ländlichen Raums vergleichbar. Für die Verwaltungen der Kandidatenländer, die mit der Programmplanung beauftragt waren, stellte diese Aufgabe absolutes Neuland dar. Im Herbst 2000 waren die Programme aller 10 Länder dennoch fertiggestellt und wurden von der Kommission angenommen.

Im Unterschied zu den anderen Heranführungsinstrumenten Phare und ISPA, bei denen zumindest einige Schlüsselelemente von der Kommission verwaltet werden, ist Sapard so konzipiert, dass die Kommission in keine dieser Elemente einbezogen ist, nicht einmal in die Projektauswahl. Für Sapard wurde ein alternatives Konzept gewählt, bei dem die nationalen Behörden in den Bewerberländern auf der Grundlage einer vollkommen ,dezentralen Verwaltung" die gesamte Verantwortung übernehmen. Damit sollte die Realisierung der dem Sapard-Instrument zugrunde liegenden Ziele ermöglicht werden. Eines dieser Ziele besteht darin, im Prinzip im gesamten ländlichen Raum der einzelnen Länder verteilt zahlreiche Kleinprojekte durchzuführen. Ein anderes Ziel ist die Schaffung von Strukturen, mit denen die Länder auch in die Lage versetzt werden, unmittelbar nach dem Beitritt den Acquis anzuwenden. Aufgrund dieses Konzepts war es jedoch erforderlich, zwei wichtige Maßnahmen durchzuführen, bevor Mittel gewährt werden konnten.

Die erste Aufgabe war ordnungspolitischer Art und wurde notwendig, weil die Rechtsvorschriften der Gemeinschaft in keinem Bewerberland verbindlich sind. Da es um Gemeinschaftsmittel geht, musste mit den Bewerberländern ein geeigneter Komplex von Bestimmungen ausgehandelt werden, der alle für die angemessene Verwendung, Kontrolle und Abrechnung der Mittel relevanten Aspekte umfasst und der dann in bilateralen internationalen Vereinbarungen mit den Ländern festzulegen war. Diese Verhandlungen waren bis Ende Herbst abgeschlossen. Dadurch konnte noch vor Jahresende mit der Unterzeichnung der Vereinbarungen mit den einzelnen Ländern begonnen werden.

Des Weiteren musste in jedem Bewerberland eine Stelle eingerichtet werden, die in der Lage ist, Sapard entsprechend den ausgehandelten rechtlichen Bestimmungen durchzuführen. Bis Ende 2000 investierten die Bewerberländer viel Arbeit in den Aufbau ihrer Sapard-Einrichtungen. Kein Bewerberland kam jedoch beim Aufbau seiner Sapard-Stelle so weit voran, dass sie für den Empfang der Mittel gerüstet gewesen wäre. Daher konnten bis zum Jahresende keine gemeinschaftlichen Sapard-Gelder an ein Bewerberland überwiesen werden.

Im vorliegenden Bericht wird die im Jahre 2000 geleistete Arbeit im Einzelnen aufgeführt. Zudem werden bestimmte Entwicklungen im Jahre 2001 beschrieben, sofern sie mit dieser Arbeit in einem engen Zusammenhang stehen. Dazu gehört die Beobachtung, dass mittlerweile zwei Bewerberländer gemeinschaftliche Sapard-Mittel erhalten haben und dass andere Länder auf dem Wege dahin gut vorankommen.

Der Leser dieses Berichts sollte berücksichtigen, dass das Sapard-Instrument mit Mitteln aus dem Gemeinschaftshaushalt ausgestattet ist. Die Abrechenbarkeit ihrer Verwendung ist somit von entscheidender Bedeutung. Im Sapard-Programm geht es auch um die Stärkung der institutionellen Voraussetzungen, indem in jedem Bewerberland Verwaltungseinrichtungen geschaffen und mit Managementkompetenzen ausgestattet werden, wozu auch die Rechenschaftslegung über diese Mittel zählt. Dabei handelt es sich um eine Vorarbeit von unschätzbarem Wert, wie er sich nach dem Beitritt der Länder erweisen wird. Ihre Durchführung ist insofern so wichtig, weil sowohl das Konzept als auch die Praxis der Gewährung öffentlicher Mittel für die Förderung der Vielzahl an Investitionen, die im Rahmen von Sapard vorgesehen sind, für alle Bewerberländer bislang beispiellos ist.

Insgesamt haben die Bewerberländer im Jahre 2000 große Fortschritte beim Aufbau von Systemen erzielt, mit denen das Instrument Sapard ordnungsgemäß verwaltet werden kann. Die Kommission erkennt die gewaltigen Anstrengungen der zahlreichen Beteiligten in den einzelnen Bewerberländern und ihr anhaltendes und großes Engagement bei der Vorbereitung des Einsatzes von Sapard an, wenngleich diese Bemühungen wohl in einigen Fällen nicht ausreichen werden, um zu gewährleisten, dass die Sapard-Mittel bis Ende 2001 fließen können.

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1. Einleitung

Gemäß Artikel 13 der Verordnung (EG) Nr. 1268/1999 des Rates, der ,Sapard-Verordnung" [1], muss die Kommission einen Jahresbericht über die im Rahmen dieser Verordnung gewährte Gemeinschaftsförderung und die bei der Verwirklichung der Ziele gemäß Artikel 1 der Verordnung erreichten Fortschritte erstellen und dem Europäischen Parlament, dem Rat, dem Wirtschafts- und Sozialausschuss und dem Ausschuss der Regionen vorlegen.

[1] Verordnung (EG) Nr. 1268/1999 des Rates vom 21. Juni 1999 über eine gemeinschaftliche Förderung für Maßnahmen in den Bereichen Landwirtschaft und Entwicklung des ländlichen Raumes zur Vorbereitung des Beitritts der Bewerberländer in Mittel- und Osteuropa während des Heranführungszeitraums, ABl. L 161 vom 26.6.1999, S. 87.

Die Sapard-Verordnung gilt seit dem 1. Januar 2000. Bis Ende 2000 wurden zwar im Rahmen der Verordnung noch keine Mittel gewährt, doch wurde bereits viel Arbeit investiert, um ihre Umsetzung in den Bewerberländern vorzubereiten. Daher hält es die Kommission für angebracht, jetzt einen Bericht für 2000 vorzulegen. Da es sich jedoch um den ersten Bericht handelt, beschränkt er sich nicht auf das Jahr 2000, sondern nimmt auch auf davor liegende Ereignisse Bezug. Außerdem wird auf Entwicklungen eingegangen, die sich Anfang 2001 vollzogen haben, wenn durch eine abrupte Beendigung der Darstellung mit dem Abschluss des Jahres 2000 dem Leser ein unvollständiges Bild vermittelt würde. Dennoch soll der Bericht für 2001 dann das ganze Jahr umfassen.

2. Allgemeiner Hintergrund

2.1. Die Heranführungspolitik in der Agenda 2000

Mit der Verabschiedung der Agenda 2000 ist eine neue Strategie für die Erweiterung festgelegt worden. Ziel war es, mit den Bewerberländern nacheinander in Beitrittsverhandlungen einzutreten, wenn sie die Kriterien von Kopenhagen erfuellen [2]. Gestärkt wurde die Heranführungsstrategie außerdem durch die Gründung von Beitrittspartnerschaften und eine erhebliche Aufstockung der Heranführungshilfe im Zuge der Einführung der beiden Instrumente Sapard und ISPA (Instrument for Structural Policies for Pre-Accession). Darüber hinaus wird in der Strategie vorgeschlagen, die Heranführungsinstrumente einzusetzen, um die Bewerberländer auf die Programmverwaltungsverfahren der Strukturfonds vorzubereiten. Ab dem Jahr 2000 wurde die Heranführungshilfe im Gemeinschaftshaushalt mehr als verdoppelt, und zwar auf insgesamt 3174 Mio. EUR pro Jahr (zu Preisen von 2000), die wie folgt aufgeschlüsselt wurden: Phare 1587 Mio. EUR, ISPA 1058 Mio. EUR und Sapard 529 Mio. EUR.

[2] Agenda 2000: Eine stärkere und erweiterte Union, KOM(97) 2000 vom 15. Juli 1997.

2.2. Das Sapard-Instrument - Prioritäten und Durchführung

Wie in der Sapard-Verordnung festgelegt, bestehen die obersten Prioritäten des Sapard-Instruments darin, zur Übernahme des gemeinschaftlichen Besitzstandes im Bereich der gemeinsamen Agrarpolitik und der damit verbundenen Politikbereiche beizutragen und vorrangige und spezifische Probleme bei der nachhaltigen Anpassung des Agrarsektors und der ländlichen Gebiete der Bewerberländer zu lösen. Um diese Ziele zu erreichen, ist bei Sapard - anders als bei Phare und ISPA - konkret gefordert, dass jedes Bewerberland einen Entwicklungsplan nach den Grundsätzen des Programmplanungskonzepts aufstellt, das von den Mitgliedstaaten für Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum benutzt wird. Der Plan kann bis zu 15 Maßnahmen beinhalten, die in der Sapard-Verordnung festgelegt sind. Viele davon ähneln den Maßnahmen, die den Mitgliedstaaten im Rahmen von durch die Gemeinschaft kofinanzierten Programmen zur Förderung der Landwirtschaft und der Entwicklung des ländlichen Raums zur Verfügung stehen; einige haben den Aufbau von Kapazitäten für die Übernahme des gemeinschaftlichen Besitzstandes wie die Verbesserung der Strukturen für Qualitäts-, Veterinär- und Pflanzenschutzkontrollen, die Gründung von Erzeugervereinigungen und die Erstellung von Grundbüchern zum Ziel.

Die Durchführung von Sapard basiert auf zwei grundlegenden Prinzipien:

- Aufstellung eines Programms für die Landwirtschaft und die Entwicklung des ländlichen Raums im Zeitraum 2000-2006 für jedes Bewerberland auf der Grundlage der im Rahmen der Strukturfonds angewandten Grundsätze,

- Übertragung der Verwaltungskompetenz an die Bewerberländer auf vollständig dezentraler Grundlage mit Ex-post-Kontrolle durch die Kommission gemäß den Grundsätzen des Finanzmanagements des EAGFL, Abteilung Garantie.

Sapard hilft den Bewerberländern, praktische Erfahrungen im Umgang mit den Verfahren und Grundsätzen des Systems zu sammeln, nach dem in den Mitgliedstaaten die Programmplanung für die Entwicklung des ländlichen Raums im Rahmen der Strukturfonds abläuft, wobei die folgenden Grundregeln einzuhalten sind:

- Der Plan muss von den zuständigen Behörden erarbeitet werden und ist von dem Bewerberland erst dann einzureichen, wenn die zuständigen Behörden und Organisationen auf geeigneter Ebene konsultiert worden sind. Auf diese Weise wird das Partnerschafts- und Konsultationsprinzip gefördert, das bei den Strukturfonds üblich, aber für die Länder Mittel- und Osteuropas neu ist.

- Die Pläne müssen dem STAR-Ausschuss der Mitgliedstaaten (eingerichtet gemäß Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 [3]) zur Stellungnahme vorgelegt werden. Auf diese Weise werden den Bewerberländern Erfahrungen aus erster Hand über die direkte Einbeziehung der Mitgliedstaaten in Finanzierungsvorschläge vermittelt.

[3] Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 des Rates vom 21. Juni 1999 mit allgemeinen Bestimmungen über die Strukturfonds, ABl. L 161 vom 26.6.1999, S. 1.

- Die genehmigten Programme sind mehrjährig. So können die Bewerberländer praktische Erfahrungen bei der Verwaltung der einzelnen Stufen eines Programms sammeln, Analysen vornehmen und gegebenenfalls Anpassungen vorschlagen. In diesem Zusammenhang erwerben sie praktische Erfahrungen bei der Einrichtung von Managementinformationssystemen, unter anderem durch die Erhebung statistischer Daten, die Erstellung von Jahresberichten über das Programm und das Zusammentragen anderer einschlägiger Informationen.

- Die Verpflichtung zur Einrichtung eines Begleitausschusses fördert den Gedanken der laufenden Konsultation und Einbeziehung der entsprechenden Partner. Auf diese Weise entstehen praktische Erfahrungen in der Festlegung und im Umgang mit Indikatoren für die Begleitung.

- Durch die Verpflichtung zur Durchführung von Ex-ante- und Halbzeitbewertungen der Programme sammeln die Bewerberländer praktische Erfahrungen.

In Artikel 12 der Verordnung (EG) Nr. 1266/1999 des Rates, der ,Koordinierungsverordnung" [4], ist festgelegt, unter welchen Voraussetzungen Stellen in dem jeweiligen beitrittswilligen Land - auf der Grundlage einer Einzelanalyse -mit der Verwaltung beauftragt werden können.

[4] Verordnung (EG) Nr. 1266/1999 des Rates vom 21. Juni 1999 zur Koordinierung der Hilfe für die beitrittswilligen Länder im Rahmen der Heranführungsstrategie und zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 3906/89, ABl. L 161 vom 26.6.1999, S. 68.

Durch die Beauftragung mit der Verwaltung der Sapard-Hilfe:

- sammeln die beitrittswilligen Länder praktische Erfahrungen im Aufbau von Finanzstrukturen und Kontrollsystemen, die denen in den Mitgliedstaaten ähneln. Die Einrichtung einer Zahlstelle auf der Grundlage spezieller Kriterien ist eine Anforderung sowohl der vom EAGFL, Abteilung Garantie, finanzierten Maßnahmen [5] als auch der Strukturfondsinterventionen [6]. Die Abrechnung muss von einer unabhängigen Stelle bescheinigt werden. Ziel ist es, klar abgegrenzte Verantwortlichkeiten, Transparenz der Operationen und die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung bei der Gemeinschaftshilfe sicherzustellen;

[5] Verordnung (EG) Nr. 1663/95 der Kommission vom 7. Juli 1995 mit Durchführungsbestimmungen zu der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates bezüglich des Rechnungsabschlussverfahrens des EAGFL, Abteilung Garantie, ABl. L 158 vom 8.7.1995, S. 6.

[6] Verordnung (EG) Nr. 438/2001 der Kommission vom 2. März 2001 mit Durchführungsvorschriften zur Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 des Rates in Bezug auf die Verwaltungs- und Kontrollsysteme bei Strukturfondsinterventionen, ABl. L 63 vom 3.3.2001, S. 21.

- kann das beitrittswillige Land Erfahrungen aus erster Hand über das Rechnungsabschlussverfahren der Kommission und die für den Garantiefonds in den Mitgliedstaaten benutzten Konformitätsprüfungen gewinnen;

- werden praktische Erfahrungen zur Berichterstattung über Unregelmäßigkeiten an die Kommission vermittelt;

- werden praktische Erfahrungen bei der Verwaltung der ersten Vorschusszahlung und bei der vierteljährlichen Vorlage von Zahlungsanträgen bei der Kommission in Bezug auf die angefallenen Ausgaben gesammelt. Grundlage hierfür ist das in den Mitgliedstaaten für die Strukturfonds geltende System;

- muss das beitrittswillige Land die Verantwortung für Ausgaben übernehmen.

3. Ordnungspoltische Initiativen der Kommission

Gemäß Sapard-Verordnung erlässt die Kommission Durchführungsbestimmungen zu diesem Rechtsakt. Die erste legislative Initiative bestand darin, jedem Bewerberland die zur Verfügung stehenden Finanzmittel zuzuteilen. Diese Zuteilungen sind in der Entscheidung 1999/595/EG [7] der Kommission ausgewiesen, wobei sich die Kommission an den Kriterien von Artikel 7 Absatz 3 der Sapard-Verordnung orientierte. Die finanziellen Durchführungsbestimmungen wurden in der Verordnung (EG) Nr. 2222/2000 [8] der Kommission festgelegt. Darin ist die Konsultation der Mitgliedstaaten über den EAGFL-Ausschuss (gegründet gemäß Verordnung (EG) Nr. 1258/1999 [9]) festgelegt. In anderen Fragen wie in Bezug auf detaillierte Bestimmungen für Maßnahmen in den Programmen wurde ebenfalls eine Rücksprache mit den Mitgliedstaaten verlangt, in die auch der STAR-Ausschuss einbezogen war. Die beschlossenen Regelungen sind in der Verordnung (EG) Nr. 2759/1999 [10] der Kommission verankert.

[7] Entscheidung 1999/595/EG der Kommission vom 20. Juli 1999 betreffend die indikative jährliche Zuteilung von Gemeinschaftsmitteln für Heranführungsmaßnahmen zugunsten der Landwirtschaft und der Entwicklung des ländlichen Raums, ABl. L 226 vom 27.8 1999, S. 23.

[8] Verordnung (EG) Nr. 2222/2000 der Kommission vom 7. Juni 2000 mit finanziellen Durchführungsbestimmungen für die Verordnung (EG) Nr. 1268/1999 des Rates (vgl. Fußnote 1), ABl. L 253 vom 7.10.2000, S. 5.

[9] Verordnung (EG) Nr. 1258/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik, ABl. L 160 vom 26.6.1999, S. 103.

[10] Verordnung (EG) Nr. 2759/1999 der Kommission vom 22. Dezember 1999 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1268/1999 des Rates über eine gemeinschaftliche Förderung für Maßnahmen in den Bereichen Landwirtschaft und Entwicklung des ländlichen Raums zur Vorbereitung des Beitritts der Bewerberländer in Mittel- und Osteuropa während des Heranführungszeitraums, ABl. L 331 vom 23.12.1999, S. 51.

Bei der Prüfung der von den Bewerberländern im Frühsommer 2000 eingereichten Pläne wurde deutlich, dass bestimmte Sachverhalte bezüglich der Sapard-Verordnung zusätzlich zu den bereits in der Verordnung vorgesehenen noch weiterer legislativer Initiativen bedürfen. Diese Initiativen wurden als Verordnung (EG) Nr. 2356/2000 [11] der Kommission zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 2759/1999 der Kommission eingeführt.

[11] Verordnung (EG) Nr. 2356/2000 der Kommission vom 24. Oktober 2000 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 2759/1999 (vgl. Fußnote 10), ABl. L 272 vom 25.10.2000, S. 13.

3.1. Entscheidung 1999/595/EG der Kommission betreffend die indikative jährliche Zuteilung von Gemeinschaftsmitteln für die begünstigten Länder

Artikel 11 der Sapard-Verordnung enthält die Festlegung, dass die Kommission die für die Bewerberländer verfügbaren Mittel aufteilt und ihre Entscheidung den einzelnen Bewerberländern mitteilt. Gemäß Artikel 7 Absatz 3 der gleichen Verordnung muss sich die Zuteilung der Finanzmittel nach der landwirtschaftlichen Bevölkerung, der landwirtschaftlich genutzten Fläche, dem Pro-Kopf-Bruttoinlandprodukt (BIP) in Kaufkraftparitäten und der spezifischen Situation einzelner Gebiete richten.

Die indikative Aufteilung des jährlichen Hoechstbetrags der Gemeinschaftsmittel für die begünstigten Länder ist dem Anhang der Entscheidung 1999/595/EG vom 20. Juli 1999 zu entnehmen. Die in konstanten Preisen von 1999 ausgedrückten Beträge sind in der nachstehenden Tabelle aufgeführt. Nach Ansicht der Kommission sind zwar alle vier Kriterien in Artikel 11 der Sapard-Verordnung von Belang, es wäre aber nicht angemessen gewesen, alle mit gleicher Wertigkeit zu betrachten. Daher wurden 90 % der Gesamtzuteilung unter Berücksichtigung der mit 65 % gewichteten landwirtschaftlich genutzten Fläche und der mit 35 % gewichteten landwirtschaftlichen Bevölkerung berechnet. Die erhaltenen Zahlen wurden dann anhand der Abweichung des BIP jedes einzelnen Landes vom Durchschnitt des BIP aller 10 Länder (ausgedrückt in Kaufkraftparität) angepasst. Für die Aufteilung der verbleibenden 10 % wurde die spezifische Situation einzelner Gebiete zugrunde gelegt. Zur Bestimmung wurde die Länge der Landgrenze jedes Landes mit Drittländern (einschließlich der im Rahmen von Sapard förderungsfähigen Länder) plus 20 % Küstenlänge herangezogen.

INDIKATIVE AUFTEILUNG DES JÄHRLICHEN HÖCHSTBETRAGS DER GEMEINSCHAFTSMITTEL FÜR DIE BEGÜNSTIGTEN LÄNDER ZU PREISEN DES JAHRES 1999

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3.2. Verordnung (EG) Nr. 2759/1999 der Kommission mit Bestimmungen zur Verwaltung der Programme

Im Anschluss an die Stellungnahme des STAR-Ausschusses erließ die Kommission am 22. Dezember 1999 die Verordnung (EG) Nr. 2759/1999 mit Durchführungsbestimmungen für Sapard.

Im Allgemeinen orientiert sich die Verordnung an den Bestimmungen über die Gemeinschaftsbeihilfe zur Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums in den Mitgliedstaaten, wie sie in der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 [12] des Rates und in der Verordnung (EG) Nr. 1750/1999 [13] der Kommission festgelegt sind.

[12] Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 über die Förderung des Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) und zur Änderung bzw. Aufhebung bestimmter Verordnungen, ABl. L 160 vom 26.6.1999, S. 80.

[13] Verordnung (EG) Nr. 1750/1999 der Kommission vom 23. Juli 1999 mit Durchführungsvorschriften zur Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 des Rates (vgl. Fußnote 12), ABl. L 214 vom 13.8.1999, S. 31.

Aufgrund der spezifischen Situation und der prioritären Erfordernisse in den Bewerberländern können einige Maßnahmen, die derzeit in den Mitgliedstaaten zuschussfähig sind, im Rahmen von Sapard nicht gefördert werden. So kommen Maßnahmen für die Niederlassung von Junglandwirten, den vorzeitigen Ruhestand in der Landwirtschaft und für benachteiligte Gebiete im Rahmen von Sapard nicht für eine Förderung in Betracht.

Wenn Unterschiede zu den Mitgliedstaaten bestehen, legt die Verordnung Bedingungen fest, unter denen Beihilfe gewährt werden kann, d. h.:

- Investitionen in landwirtschaftliche Betriebe: Landwirtschaftliche Betriebe müssen zum Zeitpunkt der Bewilligung der Beihilfe den einzelstaatlichen Mindestanforderungen in Bezug auf Umwelt, Hygiene und Tierschutz genügen. Wenn Mindestanforderungen in Bezug auf diese Aspekte aus dem gemeinschaftlichen Besitzstand zum Zeitpunkt der Antragstellung in dem Land neu eingeführt wurden, muss der Betrieb diese jedoch erst nach Abschluss der Investitionen erfuellen.

- Verbesserung der Verarbeitung und Vermarktung von Agrar- und Fischereierzeugnissen: Da es kein spezifisches Finanzierungsinstrument für das Fischereiwesen zur Vorbereitung auf den Beitritt gibt, wird die Unterstützung zur Verbesserung der Verarbeitung und Vermarktung von Fischereierzeugnissen von dieser Verordnung abgedeckt und unterscheidet sich somit von den Bestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 für die Mitgliedstaaten. Unterstützung wird nur für Rohware gewährt, die ihren Ursprung in Bewerberländern oder in der Gemeinschaft hat (später dahingehend modifiziert, dass auch Rohware aus Drittländern zugelassen ist, siehe auch Punkt 3.3).

- Landwirtschaftliche Umweltmaßnahmen: Da solche Maßnahmen praktische Erfahrungen bei der Durchführung Agrarumweltmaßnahmen auf Ebene der Verwaltung und der landwirtschaftlichen Betriebe zum Ziel haben müssen, kann es sich - anders als bei den Mitgliedstaaten - nur um Pilotprojekte handeln.

- Erzeugervereinigungen: Diese Maßnahme gibt es im gegenwärtigen Programmplanungszeitraum nicht für die Mitgliedstaaten [14]. Aufgrund der speziellen Erfordernisse in den Bewerberländern wurde sie jedoch in die Sapard-Verordnung aufgenommen.

[14] Im Rahmen bestimmter Verordnungen der Kommission über gemeinsame Marktorganisationen ist jedoch eine Beihilfe für Erzeugervereinigungen möglich.

- Forstwirtschaft: Bewerberländer können von dieser Maßnahme ähnlich wie die Mitgliedstaaten profitieren, ausgenommen ist jedoch der Wiederaufbau eines durch Naturkatastrophen und Brände geschädigten forstwirtschaftlichen Produktionspotentials. Außerdem ist bei der Aufforstung landwirtschaftlicher Flächen die (bei den Mitgliedstaaten zulässige) jährliche Hektarprämie zur Deckung aufforstungsbedingter Einkommensverluste im Rahmen von Sapard nicht beihilfefähig.

Die Verordnung beinhaltet zudem einige Aspekte der Zuschussfähigkeit von Ausgaben, die Einrichtung einer Verwaltungsbehörde sowie Anforderungen für die Indikatoren der Begleitung, für Jahres- und Abschlussberichte und für die Bewertung der Programme. Ferner heißt es in der Verordnung, dass weitere Einzelbestimmungen zu den Fördermaßnahmen und zur Zuschussfähigkeit der Ausgaben in bilateralen Abmachungen zwischen der Kommission und den einzelnen Bewerberländern festgelegt werden.

3.3. Verordnung (EG) Nr. 2356/2000 der Kommission zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 2759/1999

Die in der Verordnung (EG) Nr. 2356/2000 angesprochenen Sachverhalte betreffen hauptsächlich Artikel 8 der Sapard-Verordnung. In diesem Artikel werden Grenzen für die Gemeinschaftsbeteiligung im Verhältnis zu den öffentlichen Ausgaben festgelegt. Zum Teil befasst er sich auch mit Beihilfeintensitäten. Er lautet wie folgt:

,Artikel 8, Satz der Gemeinschaftsbeteiligung

1. Die Gemeinschaftsbeteiligung beträgt höchstens 75 % der insgesamt zuschussfähigen öffentlichen Ausgaben.

Bei Maßnahmen gemäß Artikel 2 letzter Gedankenstrich und Artikel 7 Absatz 4 kann die Gemeinschaft bis zu 100 % der zuschussfähigen Gesamtkosten übernehmen.

2. Im Falle von Einnahmen schaffenden Investitionen darf eine öffentliche Beihilfe von höchstens 50 % der insgesamt zuschussfähigen Kosten gewährt werden, an der sich die Gemeinschaft mit höchstens 75 % beteiligt. Die Gemeinschaftsbeteiligung darf keinesfalls die für staatliche Beihilfen festgelegten Obergrenzen für die Beihilfeintensität und Kumulierung überschreiten.

3. Die Beträge der finanziellen Unterstützung und der Zahlungen lauten auf Euro."

Im Zusammenhang mit diesem Artikel wurden drei Probleme festgestellt, die zu beachten waren, wenn sie bei verschiedenen Initiativen, die in einigen der von den Bewerberländern vorgelegten Pläne vorgesehen waren, keine Schwierigkeiten bereiten sollten.

Erstens ging es um die Definition des Begriffs ,Einnahmen schaffende" Investitionen. Der Wortlaut von Artikel 8 Absatz 2 impliziert zumindest, dass eine Investition als Einnahmen schaffend gilt, wenn sie mit Einnahmen verbunden ist. Die Beihilfeintensität für solche Investitionen ist bei dieser Verordnung auf höchstens 50 % der insgesamt zuschussfähigen Kosten begrenzt.

Erfolgt keine weiter gehende rechtliche Klarstellung, so könnten zu den Einnahmen schaffenden Investitionen unter anderem Infrastrukturinvestitionen zählen, sofern Benutzungsgebühren erhoben werden, wie es bei Handelsplätzen oder kommunalen Wasserversorgungssystemen der Fall ist. Die Möglichkeit, bei solchen Projekten keine Benutzungsgebühren zu verlangen, um damit der Einordnung als Einnahmen schaffend zu entgehen, wäre aus wirtschaftlicher Sicht kontraproduktiv (und würde im Falle des angeführten Wasserbeispiels auch das Risiko bergen, der gemeinschaftlichen Umweltpolitik zuwiderzulaufen). Die Bezugnahme auf Einnahmen schaffende Investitionen in der Verordnung ist also für verschiedene Maßnahmen möglicherweise mit erheblichen unerwünschten Konsequenzen verbunden.

Zweitens erhob sich die Frage, wie mit dem Begriff ,öffentliche Beihilfe" umzugehen ist, wenn der Begünstigte aus dem öffentlichen Sektor kommt. Eine eigentümliche Situation hätte im Rahmen der Sapard-Verordnung entstehen können, wenn es sich um Einnahmen schaffende Investitionen handelt und der Begünstigte dem öffentlichen Sektor angehört.

Die Ursache hierfür liegt darin, dass gemäß Artikel 8 Absatz 2 der Sapard-Verordnung die Gemeinschaftsbeteiligung von der öffentlichen Beihilfe abhängig ist (nicht von den öffentliche Ausgaben wie in Absatz 1). Kommt der Begünstigte aus dem öffentlichen Sektor, so lässt sich zwar das Niveau der öffentlichen Ausgaben leicht ermitteln, nicht aber die Höhe der öffentlichen Beihilfe.

Eine uneingeschränkte Anwendung dieser Bestimmung hätte dazu führen können, dass die Kofinanzierung sämtlicher Einnahmen schaffender Investitionen in Fällen, in denen der Begünstigte dem öffentlichen Sektor angehört, mit der Begründung abgelehnt wird, dass alle Ausgaben Beihilfen sind und so die Grenze von 50 % der vom Rat festgelegten insgesamt zuschussfähigen Kosten überschritten wird.

Drittens ist zu bedenken, ob unter ,öffentlicher Beihilfe" in Artikel 8 Absatz 2 auch eine unabhängig von Sapard gewährte Beihilfe zu verstehen ist. Um Missverständnissen vorzubeugen, musste man unbedingt wissen, ob sich der Begriff ,öffentliche Beihilfe" nur auf die im Rahmen von Sapard gewährte Beihilfe bezieht oder auch auf Beihilfe, die unabhängig von diesem Instrument vergeben wird. Dies hätte erhebliche praktische Auswirkungen, denn viele der von den Bewerberländern vorgelegten Pläne sahen allein für Sapard Beihilfeintensitäten vor, die bereits an der in der Sapard-Verordnung festgelegten 50-%-Grenze lagen.

Die Kommission beschäftigte sich mit den oben genannten Punkten und kam zu dem Schluss, dass sie alle im Rahmen eines Gesetzgebungsvorschlags behandelt werden müssen. In diesem Vorschlag wurden als Einnahmen schaffende Investitionen alle Investitionen mit Ausnahme derjenigen Infrastrukturinvestitionen definiert, die keine erheblichen Nettoeinnahmen schaffen. Mit dieser Definition, die sich an der Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 des Rates mit allgemeinen Bestimmungen über die Strukturfonds orientierte, wurde auf die ersten beiden der oben genannten Probleme eingegangen. Das dritte Problem wurde dadurch aufgegriffen, indem man als öffentliche Beihilfe jegliche öffentliche Beihilfen definierte, auch wenn sie nicht im Rahmen des Programms gewährt wurden. Der Vorschlag mit diesen Komponenten wurde dem STAR-Ausschuss unterbreitet, und zwar zusammen mit zwei weiteren wesentlichen technischen Anpassungen für Verordnung (EG) Nr. 2759/1999. Eine betraf Investitionen in die Fischverarbeitung, um Beihilfen auch dann zu gestatten, wenn die Rohware aus Drittländern stammt (wie es bei den Mitgliedstaaten möglich ist); durch die andere wurde die Ausklammerung von Beihilfen für gebrauchte Ausrüstungen herausgenommen. Beide Punkte waren bei Arbeiten im Zusammenhang mit den Plänen festgestellt worden. Der Vorschlag, in dem alle fünf der oben genannten Fragen behandelt wurden, wurde im STAR-Ausschuss einstimmig angenommen, und die Kommission erließ die daraus resultierende Verordnung (EG) Nr. 2356/2000 am 24. Oktober 2000.

3.4. Mitteilung an die Kommission (Finanzvorschriften)

3.4.1. Hintergrund

Im Rahmen der Agenda 2000 beschloss Rat, dass das Sapard-Instrument gemäß den beiden Verordnungen (EG) Nr. 1266/1999 und (EG) Nr. 1268/1999 (der Koordinierungsverordnung für Phare, ISPA und Sapard und der Sapard-Verordnung) durchgeführt werden soll. Die entsprechenden Haushaltsführungsregeln dieser beiden Verordnungen mussten mit Titel IX der Haushaltsordnung - Sonderbestimmungen betreffend die Außenhilfe - abgestimmt werden.

3.4.2. Dezentrale Verwaltung

- Gemäß Sapard-Verordnung muss die finanzielle Unterstützung den Grundsätzen des EAGFL (Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft) entsprechen. Die Verordnung enthält auch Verweise auf die Einhaltung von Vorschriften der Verordnung (EG) Nr. 1260/1999, die allgemeine Bestimmungen über die Strukturfonds festlegt.

- Während die Rahmenbestimmungen für die Außenhilfe in der Haushaltsordnung (Titel IX) nur Systeme mit von der Kommission verwalteten Schlüsselelementen vorsehen, sind für Sapard dezentrale EAGFL- und Strukturfondssysteme geplant. Projekte, die von Bewerberländern durchgeführt werden, würden nach den Bestimmungen der Haushaltsordnung der vorherigen Genehmigung durch die Kommission bedürfen (wie es derzeit bei Phare und ISPA der Fall ist); nach dem für Sapard geplanten System würden die Bewerberländer hingegen autonom handeln und wären für die korrekte Durchführung und zumindest die erste Kontrolle über die Zahlungen verantwortlich.

- Artikel 11 der Koordinierungsverordnung sieht vor, dass die Kommission die Gemeinschaftshilfe gemäß den Bestimmungen betreffend die Außenhilfe durchführt, die in Titel IX der Haushaltsordnung festgelegt sind. In Artikel 12 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1266/1999 heißt es, dass die Projektauswahl, die Ausschreibung und die Auftragsvergabe durch die beitrittswilligen Länder der vorherigen Genehmigung durch die Kommission unterliegen. Gemäß Artikel 12 Absatz 2 der Verordnung kann die Kommission unter bestimmten Umständen auf die Bedingung der vorherigen Genehmigung verzichten und Durchführungsstellen in den beitrittswilligen Ländern mit der dezentralen Verwaltung der Finanzhilfe beauftragen.

- Es wird davon ausgegangen, dass eine große Zahl von Anträgen für das Sapard-Instrument eingeht und eine Vielzahl von Projekten verwaltet werden muss. Wegen der Größe der begünstigten Unternehmen haben solche Projekte im Allgemeinen einen verhältnismäßig geringen Umfang, wie es bei allen Programmen zur Förderung der Landwirtschaft und der Entwicklung des ländlichen Raums der Fall ist. Infolgedessen ist die Übertragung der Verwaltung von der Kommission auf die Bewerberländer nicht nur zur Erreichung der Ziele der Verordnung, sondern auch aus praktischen Gründen notwendig. Voraussichtlich werden weit über 1000 nationale Bedienstete in den Bewerberländern beruflich mit der Verwaltung von Sapard zu tun haben.

3.4.3. Mitteilung der Kommission

Um ein System zu schaffen, in dem die EAGFL-Vorschriften und die Vorschriften für die Außenhilfe aufeinander abgestimmt sind, erwog die Kommission, sich mit dem Ziel an den Rat und das Parlament zu wenden, eine Änderung der entsprechenden Rechtsgrundlagen herbeizuführen. Da sich dieses Vorgehen jedoch als sehr langwierig hätte erweisen können, billigte die Kommission nach Prüfung der verschiedenen rechtlichen Möglichkeiten eine direktere und weniger zeitaufwendige Alternative, die in der Mitteilung der Kommission vom 26. Januar 2000 [15] dargelegt ist.

[15] SEK(2000) 97 vom 19. Januar 2000.

Die Kommission kam im Zusammenhang mit der Mitteilung zu dem Schluss, dass eine solche Delegierung der Aufgaben gemäß Artikel 12 Absatz 2 der Koordinierungsverordnung rechtlich möglich ist. Diese Bestimmung erlaubt die Beauftragung von Durchführungsstellen, für die das Bewerberland zuständig ist, mit der Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben, die normalerweise von der Kommission ausgeführt werden, unter der Voraussetzung, dass die in der Verordnung festgelegten Bedingungen eingehalten werden.

3.4.4. Das für Sapard angenommene System für die Mittelbewirtschaftung

Das Haushaltsführungssystem, auf das sich die Kommission in der Mitteilung geeinigt hat, entsprach sowohl den Prinzipien des EAGFL, Abteilung Garantie, als auch den einschlägigen Bestimmungen über die Außenhilfe in der Haushaltsordnung, aber auch den entsprechenden Bestimmungen zum Programmplanungs- und Zahlungssystem der Strukturfonds. Seine Umsetzung hatte den bedeutenden Vorteil, dass das Risiko ausgeschaltet wurde, die Schlussfolgerungen des Europäischen Rates von Berlin nochmals aufrollen zu müssen, in denen der Gesamtrahmen für die Tätigkeit von Sapard abgesteckt worden war. Zudem wurde damit die Gefahr eingedämmt, das Sapard-Instrument zu komplizieren und so seinen Einsatz weiter hinauszuschieben. Außerdem hat das vereinbarte System den Vorteil, dass es dazu beiträgt, die Bewerberländer auf den Beitritt vorzubereiten. Es gründet sich auf einen dezentralen Ansatz mit drei Merkmalen:

1) Eine in jedem beitrittswilligen Land zu gründende zugelassene Sapard-Durchführungs-/Zahlstelle. Die Sapard-Stellen sollten im Einklang mit den Bestimmungen der EAGFL-Garantie organisiert werden. Der National Fonds (Dienststelle im Finanzministerium, die bereits für die Verwaltung der Phare-Mittel eingerichtet wurde) sollte die für die Zulassung der Sapard-Stelle zuständige Behörde sein.

Die Kommission muss die Zulassung der Sapard-Stelle vor Ort überprüfen. Nur wenn die Kommission der Bewertung der Durchführungs-/Zahlstelle durch den Nationalen Fonds zustimmt, können die Verwaltungs- und Zahlungsaufgaben von der Kommission an das Bewerberland delegiert und die Mittel an das Land überwiesen werden. Zuschussfähig im Rahmen der Gemeinschaftsfinanzierung sind nur Ausgaben, die auf der Grundlage der dezentralen Verwaltung durch Sapard-Stellen erfolgen.

2) Ein auf getrennten Mitteln basierendes Zahlungssystem. Gemäß den Bestimmungen von Titel IX der Haushaltsordnung müssen die Mittel bei Sapard getrennt werden. Darunter sind gesonderte Verpflichtungs- und Zahlungsermächtigungen zu verstehen. Verpflichtungsermächtigungen umfassen die Gesamtkosten der in einem Jahr eingegangenen rechtlichen Verpflichtungen für Operationen, die sich über mehr als ein Haushaltsjahr erstrecken. Die nachfolgende Abrechnung der Mittel als Zahlung innerhalb einer bestimmten Frist ähnelt dem System der Strukturfonds.

3) Ein Rechnungsabschlussverfahren. Artikel 12 Absatz 2 der Koordinierungsverordnung sieht die Durchführung von Ex-post-Kontrollen durch die Kommission vor. Das Rechnungsabschlussverfahren des EAGFL ist ein effizientes System für die Prüfung von Zahlungen der dezentralen Stellen und gegebenenfalls für die Wiedereinziehung unregelmäßiger und unberechtigter Zahlungen von den Bewerberländern. Prüfungen und Kontrollen würden daher gemäß den Bestimmungen des EAGFL, Abteilung Garantie, durchgeführt werden. Dort ist ein Rechnungsabschlussverfahren in zwei Schritten vorgesehen:

- Die jährliche Rechnungsabschlussentscheidung bestimmt die von Sapard anzuerkennenden Ausgaben, die während des vorhergehenden Haushaltsjahrs von der Sapard-Stelle getätigt wurden,

- Unbeschadet der Rechnungsabschlussentscheidung kann die Kommission zu einem späteren Zeitpunkt Ausgaben von der Finanzierung ausschließen, wenn diese ihres Erachtens nicht im Einklang mit den Sapard-Bestimmungen getätigt wurden (Konformitätsentscheidung).

Die Ermittlung von Finanzkorrekturen würde ebenfalls nach den Bestimmungen des EAGFL, Abteilung Garantie, verlaufen, zum Beispiel:

- Anwendung von pauschalen Berichtigungen in den Fällen, in denen die Sapard-Stelle keine ordnungsgemäßen Kontrollen festgelegt oder durchgeführt hat,

- Ablehnung einer Verrechnung der vorgesehenen Finanzkorrektur mit Ausgaben für andere Projekte.

3.5. Verordnung (EG) Nr. 2222/2000 der Kommission mit finanziellen Durchführungsbestimmungen

Ein maßgebliches Instrument für die Durchführung von Sapard ist die Verordnung (EG) Nr. 2222/2000. Bei der Ausarbeitung dieses Instruments war Sorgfalt geboten, um die Erfordernisse, die sich aus den einschlägigen Bestimmungen der Haushaltsordnung betreffend die Außenhilfe und aus der Einhaltung der für den EAGFL und die Strukturfonds festgelegten Prinzipien ergeben, nach Maßgabe der Sapard-Verordnung miteinander in Einklang zu bringen und die Ergebnisse ausführlich darzulegen. Die Verordnung sollte die Grundlage bilden, auf der dann mit den einzelnen Bewerberländern eine mehrjährige Vereinbarung ausgehandelt und abgeschlossen wird, um jedes Land an die von der Gemeinschaft geforderten Vorschriften zu binden.

3.5.1. Abfassung der Verordnung

Ein erster Schritt in dem Prozess bestand darin, das Konzept der Kommission auf der Grundlage der am 26. Januar 2000 vom Kollegium beschlossenen Mitteilung (siehe Punkt 3.4) im Detail darzulegen.

Bei der Festlegung der finanziellen Bestimmungen für das dezentrale Verwaltungssystem beschloss die Kommission, bestimmte Anpassungen an den im Januar konzipierten Leitlinien vorzunehmen. Die Verordnung sieht daher vor, dass die entsprechenden Finanzmittel nach der Unterzeichnung der jährlichen Finanzierungsvereinbarung gebunden werden. Somit wurde die Genehmigung der nationalen Zulassung der Zahlstellen lediglich zu einer Voraussetzung für die Delegierung der Verwaltung und die Überweisung von Mitteln. Die Mittelbindung von der Entscheidung über die Delegierung der Verwaltung abhängig zu machen, hätte eine unangemessene Anforderung für die Bewerberländer ohne entsprechenden Nutzen für die Gemeinschaft nach sich gezogen. Vor diesem Hintergrund analysierte die Kommission die ihr offen stehenden Möglichkeiten. Sie gelangte zu dem Schluss, dass die in der Mitteilung vertretene Position so weiterentwickelt werden müsste, dass die Bindung der Mittel für 2000 unabhängig von ihrer Entscheidung über die Delegierung der Beihilfeverwaltung erfolgen kann.

3.5.2. Beratung mit den Bewerberländern über die finanziellen Durchführungsbestimmungen

Eine bedeutende verfahrensmäßige Neuerung bei den Verhandlungen über die mehrjährige Finanzierungsvereinbarung bestand darin, dass der Entwurf der Verordnung vor seiner Annahme jedem Bewerberland im Voraus zur Stellungnahme vorgelegt wurde. Zuvor war der Entwurf am 2. Mai erstmals einem speziellen EAGFL-Ausschuss unterbreitet worden. Die Kommission verpflichtete sich, sämtliche von den Bewerberländern eingegangenen Kommentare zu berücksichtigen, sofern sie mit den Finanzierungsvereinbarungen der Gemeinschaft vereinbar waren und der Wortlaut in seiner Grundstruktur dadurch nicht beeinträchtigt wurde, insbesondere was die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung anbelangt.

3.5.3. Annahme der Verordnung

Ein Entwurf der Verordnung wurde im März erarbeitet. Da der Text in mancher Hinsicht neue Begriffe beinhaltete, handelte es sich um einen komplizierten Prozess. Der Entwurf war bereits am 18. April 2000 Gegenstand erster Erörterungen mit den Mitgliedstaaten im EAGFL-Ausschuss. Um die Arbeit am Entwurf zu beschleunigen, fanden am 2. Mai 2000 eine Sondersitzung des Ausschusses und am 22. Mai 2000 eine weitere Sitzung statt. Der Beschluss im EAGFL-Ausschuss über die Verordnung wurde einstimmig gefasst, und am 7. Juni 2000 wurde die Verordnung von der Kommission erlassen. Es wurde entschieden, sie nicht sofort zu veröffentlichen, um der Notwendigkeit von Verhandlungen mit den beitrittswilligen Ländern über die mehrjährige Finanzierungsvereinbarung Rechnung zu tragen. Die Verordnung wurde am 7. Oktober 2000 (in der beschlossenen Fassung) veröffentlicht, als die Verhandlungen im wesentlichen abgeschlossen waren.

3.6. Die mehrjährige Finanzierungsvereinbarung

3.6.1. Zweck der mehrjährigen Finanzierungsvereinbarung

Da die Rechtsvorschriften der Gemeinschaft für die beitrittswilligen Länder nicht verbindlich sind, mussten mit jedem Bewerberland bilaterale Vereinbarungen getroffen werden, um einen Rechtsrahmen zu schaffen, der die Gemeinschaft und das einzelne Bewerberland an die Bestimmungen zur Umsetzung von Sapard bindet. Außerdem sehen Titel IX der Haushaltsordnung - Sonderbestimmungen betreffend die Außenhilfe, die Sapard-Verordnung und die Koordinierungsverordnung für Heranführungshilfe vor, dass zwischen der im Namen der Gemeinschaft auftretenden Kommission und der Regierung des begünstigten Staates eine Finanzierungsvereinbarung abgeschlossen wird.

3.6.2. Inhalt der mehrjährigen Finanzierungsvereinbarung

Die mehrjährige Finanzierungsvereinbarung legt für die Dauer des Programms, 2000-2006, die gemeinschaftlichen Verwaltungs- und Kontrollbestimmungen für Sapard fest. Sie gründet sich auf die Verordnung (EG) Nr. 2222/2000 und beinhaltet die drei Grundsätze, die in der Kommissionsmitteilung vom 26. Januar 2000 dargelegt sind:

- vollständige Dezentralisierung der Programmverwaltung durch Beauftragung einer Stelle unter der Zuständigkeit des jeweiligen Bewerberlandes,

- Finanzierungsmodalitäten beruhen auf getrennten Mittelzuweisungen,

- Anwendung des Rechnungsabschlussverfahrens des EAGFL, Abteilung Garantie.

Darüber hinaus enthält die Vereinbarung Bestimmungen für ein Vorschuss- und Zahlungssystem ähnlich dem Strukturfondssystem sowie Anforderungen an Begleitausschüsse, die Verwaltung und Bewertung des Programms und die Berichterstattung, ebenfalls ähnlich dem Strukturfondssystem. Die Vereinbarung sieht zudem die Berichterstattung über Unregelmäßigkeiten sowie den Zugang von Bediensteten der Gemeinschaft zu Dokumenten und Projekten vor.

3.6.3. Zusammenfassung der Abschnitte

Die Vereinbarung besteht aus den folgenden sieben Abschnitten:

Abschnitt A: Finanzmanagement. Dieser Abschnitt enthält die detaillierten Bestimmungen für die Ausführung von Sapard auf dezentraler Grundlage in den einzelnen Bewerberländern und orientiert sich dabei stark an der Verordnung mit finanziellen Durchführungsbestimmungen, die von der Kommission Anfang Juni nach einstimmigem Beschluss im EAGFL-Ausschuss erlassen worden ist.

Abschnitt B: Verwaltung, Begleitung und Bewertung des Programms. In diesem Abschnitt sind die Begleitungs- und Bewertungserfordernisse im einzelnen aufgeführt, die zur Bestimmung der Wirksamkeit und Effizienz der Bestandteile der Programme für die Landwirtschaft und die Entwicklung des ländlichen Raums notwendig sind.

Abschnitt C: Allgemeine Bestimmungen. Dieser Abschnitt beschäftigt sich mit Fragen wie der Koordinierung mit anderen Finanzierungsinstrumenten für den Heranführungszeitraum (Phare und ISPA), Besteuerungs- und Zoll-, Import- und Exportbestimmungen.

Abschnitt D: Vierteljährliche und jährliche Ausgabenerklärungen. In diesem Abschnitt sind die in den vierteljährlichen und jährlichen Ausgabenerklärungen auszufuellenden Formulare und zu beachtenden Vorschriften im einzelnen aufgeführt.

Abschnitt E: Leitlinien für die bescheinigende Stelle. Dieser Abschnitt befasst sich mit Form, Umfang und Inhalt der Bescheinigung und dem Bericht der Stelle, die die Zertifizierung der Sapard-Stelle vornimmt.

Abschnitt F: Wortlaut von Rechtsvorschriften der Gemeinschaft, auf die in Verordnung (EG) Nr. 2222/2000 mit finanziellen Durchführungsbestimmungen für Sapard Bezug genommen wird, bearbeitet für die Vereinbarung. Hierbei handelt es sich um einen technischen Abschnitt, der einschlägige Rechtsvorschriften der Gemeinschaft, auf die in Verordnung (EG) Nr. 2222/2000 Bezug genommen wird und die nicht bereits in den anderen Abschnitten der Vereinbarung berücksichtigt worden sind, im vollen Wortlaut, jedoch an die Bedingungen von Sapard angepasst, vorstellt.

Abschnitt G: Streitbeilegung. In diesem Abschnitt wird das Verfahren beschrieben, das im Falle einer Streitigkeit zur Einschaltung eines Schiedsgerichts zu befolgen ist.

3.7. Die jährliche Finanzierungsvereinbarung

3.7.1. Zweck der jährlichen Finanzierungsvereinbarung

In der jährlichen Finanzierungsvereinbarung für 2000 wird für jedes Bewerberland, das für Hilfe im Rahmen von Sapard in Frage kommt, die Mittelzuweisung der Gemeinschaft aufgeführt. Eine jährliche Finanzierungsvereinbarung wird mit jedem Bewerberland für jedes Programmjahr erstellt und ausgehandelt. In ihr wird die jährliche Mittelzuweisung der Gemeinschaft festgelegt, und mit ihr werden gegebenenfalls Bestimmungen der mehrjährigen Finanzierungsvereinbarung geändert.

3.8. Aushandlung der mehrjährigen und jährlichen Finanzierungsvereinbarungen

Mit dem Erlass der Verordnung (EG) Nr. 2222/2000, in der die finanziellen Durchführungsbestimmungen festgelegt sind, wurde der Weg dafür bereitet, dass die Kommission mit jedem der 10 Bewerberländer eine mehrjährige Finanzierungsvereinbarung konzipieren und dann aushandeln konnte. Wie bereits festgestellt, erhielten die Bewerberländer die Gelegenheit, sich zu den vorgeschlagenen Finanzbestimmungen zu äußern, bevor diese angenommen wurden. Dass Verhandlungen notwendig sind, wurde explizit in der Verordnung eingeräumt, wo es in Artikel 1 Absatz 2 heißt: ,Die Kommission beabsichtigt, [die Bedingungen der Verordnung] in die mit jedem Bewerberland ausgehandelte Finanzierungsvereinbarung aufzunehmen und so zu gewährleisten, dass die Bewerberländer diese Bedingungen beachten." Die Verordnung allein konnte allerdings nicht ausreichen, da die Rechtsvorschriften der Gemeinschaft in Drittländern nicht gültig sind. Bei den Verhandlungen trat auch eine Reihe ins Detail gehender Punkte zutage, auf die die Verordnung nicht eingegangen war und die in die ausgehandelten Texte aufgenommen wurden.

3.8.1. Ministertagung

Um die Verhandlungen auf den Weg zu bringen, fand am 6./7. Juni 2000 in Brüssel ein zweitätiges Treffen auf Ministerebene statt, an dem Minister aus allen 10 Ländern teilnahmen. Die Tagung diente vorrangig zwei Zielen: dem Meinungsaustausch auf einer dem Wesen nach politischen Ebene und einer artikelweisen Erläuterung der kurz zuvor erlassenen Verordnung (EG) Nr. 2222/2000 durch die Kommission. Zudem wurden die Bewerberländer auf dieser Zusammenkunft aufgefordert, ihre Ansichten zu den einzelnen Aspekten der Verordnung vorzutragen.

3.8.2. Workshop zum Auftakt der Verhandlungen

Im Juli wurde ein erster Entwurf der mehrjährigen Vereinbarung erstellt, der dem Tenor der Verordnung und der Verhandlungen vom Juni Rechnung trug. Da das Dokument mit jedem einzelnen Bewerberland verhandelt werden musste, wurde es diesen als Entwurf übermittelt, und zwar im Vorfeld eines Treffen in Brüssel am 27. Juli, an dem Vertreter aller Bewerberländer teilnahmen. Wie bereits zuvor wurden auch sie bei dieser Gelegenheit um ihre Meinungsäußerungen gebeten. Daraufhin wurde den Bewerberländern am 3. August ein überarbeiteter Entwurf der Vereinbarung zugesandt, der die Ergebnisse dieses Treffens aufgriff.

3.8.3. Ressortübergreifende Konsultationen

Komplexität und Bedeutung des Wortlauts der Vereinbarung lassen sich daraus ablesen, dass an dem ressortübergreifenden Konsultationsprozess 16 Generaldirektionen beteiligt waren. Die Verhandlungen wurden auf der Grundlage überarbeiteter Entwürfe fortgesetzt, die die eingegangenen Kommentare berücksichtigten (Einzelheiten dazu siehe Anhang 2). Nach jeder ressortübergreifenden Konsultation wurde den Bewerberländern ein neuer Entwurf übermittelt, insgesamt vier. Der Kommission gelang es, die überarbeiteten Fassungen vier Wochen nach dem Termin zuzusenden, der für Stellungnahmen der Bewerberländer festgesetzt worden war. Bei jeder Version - und in einem Fall mit Ausnahme nur eines Landes - brachte jedes Land zahlreiche Punkte vor, die eine weitere Überarbeitung erforderten.

In die Aushandlung der mehrjährigen Finanzierungsvereinbarung waren alle Bewerberländer und die Kommission aktiv einbezogen. Der gesamte Prozess, von der Diskussion mit den Bewerberländern über den ersten Entwurf bis zur Fertigstellung des Textes, nahm lediglich vier Monate in Anspruch.

3.8.4. Komplexität des Prozesses

Da ein breites Spektrum von Problemen berührt wurde, waren in den Prozess zwangsläufig viele Beteiligte aus den verschiedenen Bewerberländern einbezogen. Dass jedes Land andere Konzepte verfolgte und von unterschiedlichen Präferenzen ausging, wirkte sich verständlicherweise auf den Prozess aus. In dem Versuch, das Verfahren zu beschleunigen, fanden auch zahlreiche bilaterale Treffen und Gespräche statt.

Sowohl in Bezug auf das Konzept als auch mit Blick auf das ausführliche Entwurfsverfahren beinhaltete der Prozess viel Neues. So musste beispielsweise sorgfältig die Vereinbarkeit der Bestimmung bedacht werden, dass im Falle eines Rückgriffs auf ein Schiedsgerichtsverfahren das im Rahmen der Vereinbarung eingesetzte Schiedsgericht die Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften berücksichtigen wird. Hier musste eine Formulierung gefunden werden, die das Risiko eines Konflikts mit den verfassungsrechtlichen Bestimmungen irgend eines Landes möglichst ausschließt.

In eher technischer Hinsicht musste unter anderem die Frage geklärt werden, wie zuschussfähige Ausgaben zu definieren sind. Im Gegensatz zu den Mitgliedstaaten verfügen die Bewerberländer im Allgemeinen höchstens ansatzweise über Bestimmungen zu staatlichen Beihilfen. Folglich ließ sich die verhältnismäßig einfache Möglichkeit nicht nutzen, für die Bewerberländer Bezuschussungsregeln auf der Grundlage ihrer nationalen Vorschriften aufzustellen, wie es in der Strukturfondsverordnung (EG) Nr. 1260/1999 (Artikel 30 Absatz 3) festgelegt ist.

Da außerdem die gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften für die Bewerberländer nicht verbindlich sind, war es auch nicht angebracht, in der Vereinbarung beispielsweise einfach auf Artikel in den Rechtsakten der Gemeinschaft zu verweisen, wie es bei Verordnungsentwürfen praktiziert wird. Vielmehr galt es, alle relevanten Verweise auf Rechtsvorschriften der Gemeinschaft im legislativen Rahmen (Sapard-Verordnung, Koordinierungs-Verordnung, Verordnung (EG) Nr. 2759/1999 und Verordnung (EG) Nr. 2222/2000) zu prüfen und den genauen Wortlaut der heranzuziehenden Bestimmungen - entsprechend angepasst - in die Vereinbarung aufzunehmen.

3.8.5. Verfahrenskontext

Der Verhandlungsprozess konnte nicht isoliert von anderen Entwicklungen ablaufen. Er konnte nicht dem Erlass von Verordnung (EG) Nr. 2222/2000 mit finanziellen Durchführungsbestimmungen vorgreifen, bei dem wiederum erst die Ergebnisse des Fragenkomplexes, der in der Mitteilung vom 26. Januar 2000 angesprochen wurde, abzuwarten waren. Ebenso musste mussten erst die Arbeiten im Vorfeld des Erlasses von Verordnung (EG) Nr. 2356/2000 (siehe Punkte 3.3) erfolgen.

Ebenso wichtig war es auch, den Prozess des Aufbaus von Sapard-Stellen sowie den Inhalt der verschiedenen Programme für die Landwirtschaft und die Entwicklung des ländlichen Raums zu berücksichtigen.

Trotz der vielen detaillierten Änderungen, die während der Verhandlungen über die mehrjährige Finanzierungsvereinbarung vorgenommen wurden, blieben die tragenden Bestandteile des Dokuments durchweg unberührt. Somit blieb Verordnung (EG) Nr. 2222/2000 inhaltlich gewahrt.

3.8.6. Annahme des Wortlauts der mehrjährigen Finanzierungsvereinbarung

Am 29. November 2000 billigte die Kommission die endgültige Fassung des Wortlauts der mehrjährigen Finanzierungsvereinbarung. Um den Ländern zu helfen, denen an einem raschen Fortgang gelegen war, wurde am 10. November jedem Bewerberland eine inoffizielle Version zugesandt, allerdings unter dem Vorbehalt, dass sie in keiner Weise die Position der Kommission vorwegnimmt. Mit dieser Verfahrensweise sollte den Bewerberländern Gelegenheit gegeben werden, sich frühzeitig mit dem Vereinbarungsentwurf zu befassen.

Mehrere Länder bekundeten ihre Absicht, die mehrjährige (und die jährliche) Finanzierungsvereinbarung bis Ende 2000 zu unterzeichnen. Am 18. Dezember erfolgte die Unterzeichnung der mehrjährigen Vereinbarung mit Bulgarien, wodurch die nationalen Behörden die Möglichkeit erhielten, den Ratifizierungsprozess einzuleiten. Bis Ende März 2001 hatten alle 10 Bewerberländer die beiden Finanzierungsvereinbarungen unterzeichnet.

3.8.7. Unterzeichnung der jährlichen Finanzierungsvereinbarung für 2000 und Mittelbindung

Bei der jährlichen Finanzierungsvereinbarung handelte es sich um ein einfaches Dokument. Inhaltlich beschränkte sie sich darauf, für jedes Land die Finanzmittel der Gemeinschaft im Haushaltsplan 2000 zu binden. Es bestand jedoch praktisch kein Zwang und auch keine Notwendigkeit, die jährlichen Finanzierungsvereinbarungen bereits 2000 zu unterzeichnen, da die Kommission nach der Annahme der mehrjährigen Finanzierungsvereinbarung und nach Erteilung der Genehmigung an das Mitglied der Kommission zur Unterzeichnung der einzelnen Finanzierungsvereinbarungen für die für 2000 festgelegten Beträge eine globale Mittelbindung vornahm. Diese Entscheidung stellte eine Mittelbindung für alle zehn Länder im Sinne von Artikel 36 Absatz 2 der Haushaltsordnung dar. Danach und auf der gleichen Grundlage konnten bis zum 31. Dezember 2001 die entsprechenden verbindlichen Einzelverpflichtungen abgewickelt werden. Dadurch wurde von dem einzelnen Bewerberland auch der Druck genommen, der mehrjährigen Finanzierungsvereinbarung rasch zuzustimmen. Das wäre der Fall gewesen, wenn sich mit einer schnellen Zustimmung der Verlust von fälligen Mitteln der Mittelzuweisung aus dem Haushaltsplan 2000 hätte vermeiden lassen.

3.8.8. Frist der Mittelbindung

Die jährliche Finanzierungsvereinbarung für 2000 sieht vor, dass der Teil des für 2000 gebundenen Betrages, für den keine Vorauszahlung erfolgt ist, bis zum 31. Dezember 2002 freigegeben wird, wenn am Ende des zweiten Jahres nach dem Jahr der Mittelbindung kein zulässiger Auszahlungsantrag vorliegt.

4. Technische Hilfe und Schulung zur Vorbereitung auf die Durchführung von Sapard

4.1. Initiativen der Kommission

Zur Vorbereitung auf die Durchführung von Sapard wurden eine Reihe von Maßnahmen der technischen Hilfe (TH) ergriffen. Zu den wichtigsten zählte das Phare-Sonderprogramm zur Vorbereitung auf die EU-Strukturpolitik (SPP), das im Rahmen des Phare-Programms von 1998 eingerichtet wurde. Zweck dieses Programms ist es, Vorbereitungsarbeiten auf die Tätigkeit der Strukturfonds der Gemeinschaft nach dem Beitritt einzuleiten. Dazu gehören die Aufstellung nationaler Entwicklungspläne und der Aufbau von Kapazitäten für die Verwaltung der Strukturfonds.

Im SPP-Programm inbegriffen ist die Unterstützung der Vorbereitung auf die Durchführung von Sapard (und ISPA) sowie die Dimension des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts des Phare-Programms, da diese Instrumente als Vorläufer für den Einsatz der Strukturfonds angesehen werden. Der Gesamtbetrag, der dem Programm seit 1998 zugewiesen wurde, beläuft sich auf 56 Mio. EUR, wovon ungefähr 25 Mio. der Vorbereitung auf die Durchführung von Sapard zuzurechnen sind.

Im Rahmen von Phare umfasst die Sapard-bezogene technische Hilfe Folgendes:

- Partnerschaftsprojekte zur Aufstellung der Entwicklungspläne für den ländlichen Raum für Sapard und Erarbeitung der Durchführungsverfahren,

- Partnerschaftsprojekte zur Vorbereitung der Zulassung von Sapard-Stellen. Diese Projekte beinhalteten unter anderem Hilfe beim Entwurf von Antragsformularen und Checklisten; Unterweisung in Zahlungsverfahren bei Sapard; Erarbeitung von Buchführungsverfahren; Aufbau des internen Kontrollsystems; Vor-Ort- und Ex-post-Kontrollsysteme; Auftragsvergabeverfahren und Methoden der Risikobewertung,

- Technische Hilfe im Rahmen des SPP beinhaltet unter anderem die Vorbereitung der Ex-ante-Bewertung von Plänen zur Förderung der Landwirtschaft und der Entwicklung des ländlichen Raums wie auch die Entwicklung von Systemen für Information, Begleitung und Kontrolle, die Ausbildung von Bediensteten und Studienreisen zur Aufstellung von Entwicklungsplänen, Verwaltungsverfahren und Finanzmanagement,

- SPP-Pilotprojekte für den ländlichen Raum zur Vorbereitung der Verwaltung und von Verfahren zur Programmdurchführung, Schulung von Verwaltungspersonal, Beratern und Begünstigten sowie Vorbereitungen für die Bewertung, Finanzierung und Kontrolle.

Darüber hinaus veranstaltete die Kommission ein Seminar für Bediensteste aus den Bewerberländern zur mehrjährigen Finanzierungsvereinbarung. Ferner wurden Studienreisen von Beamten aus den Bewerberländern in Mitgliedstaaten organisiert.

4.2. Sonstige Hilfe

SIGMA (Support for Improvement in Governance and Management in central and eastern European countries) - eine gemeinsame Initiative der OECD und der Gemeinschaft mit dem Ziel, die OECD- und Phare-Ressourcen zu bündeln und den mittel- und osteuropäischen Ländern beim Aufbau von Finanzmanagement- und Kontrollsystemen zu helfen. Im Rahmen dieser Initiative erhielten Bulgarien, die Tschechische Republik, Lettland, Polen, Rumänien und die Slowakische Republik wertvolle Unterstützung beim Aufbau der Sapard-Stellen und der Vorbereitung ihrer Zulassung.

Unterstützung durch die internationalen Finanzierungsinstrumente. Von der Weltbank wurden vorbereitende Arbeiten für die Vergabe von Darlehen für die Landwirtschaft und den ländlichen Raum in einigen Bewerberländern (Bulgarien, Polen und Rumänien) durchgeführt.

Viele Mitgliedstaaten haben verschiedenen Bewerberländern wertvolle bilaterale Hilfe ohne Inanspruchnahme von Mitteln aus dem Gemeinschaftshaushalt, jedoch oft auf Ersuchen der Kommission, geleistet. Zwar liegen der Kommission keine vollständigen Angaben vor, doch war diese Hilfe recht breit angelegt und trug auch zur Einrichtung der Sapard-Stellen bei. Sie erstreckte sich auf die Durchführung von Ex-ante-Bewertungen und Ad-hoc-Hilfe zur Befähigung von Verwaltungen für neue Aufgaben wie beispielsweise Umweltverträglichkeitsprüfungen.

5. Finanz- und Haushaltsfragen

5.1. Mittelzuweisungen aus dem Haushalt 2000

Auf dem Berliner Gipfel am 24. und 25. März 1999 vertrat der Europäische Rat die Auffassung, dass die Ausgaben im Zusammenhang mit den drei Heranführungsinstrumenten (Phare, ISPA und Sapard) in der Finanziellen Vorausschau unter einer neuen Rubrik 7 in jeweils eigene Teilrubriken eingetragen werden sollten.

Die jährliche Obergrenze für das Heranführungsinstrument für die Landwirtschaft wurde für den gesamten Zeitraum 2000-2006 auf ein konstantes Niveau von nicht mehr als 520 Mio. EUR zu Preisen von 1999 festgesetzt. Dieser Betrag wurde anschließend in die Finanziellen Vorausschauen 2000-2006 aufgenommen, die der Interinstitutionellen Vereinbarung vom 6. Mai 1999 über die Haushaltsdisziplin als Anhang beigefügt sind.

Die Haushaltsbehörde stufte Rubrik 7 als nichtobligatorische Ausgaben und getrennte Mittel ein (siehe Punkt 3.4.4, Nummer 2).

5.2. Mittelzuweisung für Hilfe auf Initiative der Kommission

Gemäß Artikel 7 Absatz 4 der Sapard-Verordnung kann die Kommission während der gesamten Laufzeit des Programms bis zu 2 % der jährlichen Mittelzuweisung verwenden, um bestimmte Maßnahmen zu finanzieren, die sie auf eigene Initiative ergriffen hat. Diese Bestimmung kommt im Haushalt von 2000 dadurch zum Ausdruck, dass eine Sapard-Haushaltslinie zur Finanzierung von Programmen (Artikel B7-010) und eine für Ausgaben für diese Hilfe (Artikel B7-010A) eingerichtet wurde.

Die Sapard-Mittel für Mittelbindungen im Haushalt 2000 wurden auf 529 Mio. EUR festgesetzt, von denen 519,1 Mio. EUR für die Linie B7-010 (Programme) und 9,9 Mio. EUR für die Linie B7-010A (Unterstützung) vorgesehen waren. Die Mittelzuweisungen für Zahlungen beliefen sich auf 190,1 Mio. EUR für die Haushaltslinie B7-010 und 9,9 Mio. EUR für B7-010A.

5.3. Übertragung von Mitteln aus der Haushaltslinie Unterstützung in die Haushaltlinie Programme

Im Jahr 2000 ging es in erster Linie darum, den Rechtsrahmen für die dezentrale Verwaltung von Sapard vorzubereiten und Programme für die Landwirtschaft und die Entwicklung des ländlichen Raums auf der Grundlage von Plänen zu genehmigen, die von den 10 Bewerberländern vorgelegt wurden (siehe Abschnitte 3 und 6). Dabei ergab sich nicht die Notwendigkeit, Unterstützung in den vier zuschussfähigen Bereichen (Vorstudien, Austauschbesuche, Bewertungen und Kontrollen) zu leisten, die in Artikel 7 Absatz 4 der Sapard-Verordnung vorgesehen sind.

Ausgehend davon schlug die Kommission vor, 9,8 Mio. EUR von der Unterstützungslinie B7-010A auf die Programmlinie B7-010 zu übertragen (ein Betrag von 100 000 EUR wurde belassen, um für eventuelle Anforderungen gerüstet zu sein, zum Beispiel ein Treffen aller Bewerberländer in Brüssel). Die Übertragung wurde von der Haushaltsbehörde genehmigt, so dass die betreffende Summe in die jährliche Finanzierungsvereinbarung für 2000 aufgenommen werden konnte und damit die Gemeinschaftsmittel, die für die einzelnen Programme für die Landwirtschaft und die Entwicklung des ländlichen Raums zur Verfügung standen, aufgestockt wurden (wobei der gleiche Verteilungsschlüssel benutzt wurde wie für den globalen Betrag).

5.4. Verwendung der Mittel

In Artikel 7 der Verordnung (EG) Nr. 2222/2000 der Kommission heißt es, dass nach dem Erlass der Kommissionsentscheidung zur Genehmigung der Unterzeichnung jeder jährlichen Finanzierungsvereinbarung die entsprechenden Finanzmittel im Haushaltsplan der Gemeinschaft gebunden werden. Wie bereits dargelegt, erfolgte eine globale Mittelbindung, nachdem die Kommission die Texte der mehrjährigen und der jährlichen Finanzierungsvereinbarung angenommen und das Mitglied der Kommission am 29. November 2000 die Genehmigung erhalten hatte, die mehrjährigen und die jährlichen Finanzierungsvereinbarungen zu unterzeichnen. Die entsprechende Einzelverpflichtung der Kommission über die Finanzierung des Sapard-Programms der einzelnen Länder (Unterzeichnung der entsprechenden jährlichen Finanzierungsvereinbarung) konnte erst eingegangen werden, nachdem das Programm genehmigt worden war und beide Parteien die mehrjährige Finanzierungsvereinbarung unterzeichnet hatten.

Gemäß der Bestimmung über die globale Mittelbindung in Artikel 36 Absatz 2 der Haushaltsordnung kann die Kommission den gesamten für 2000 zur Verfügung stehenden Betrag binden und die Einzelmittelbindung für jedes Land bis Ende 2001 vornehmen. Tatsächlich wurden die 10 Einzelverpflichtungen bis Ende Februar ausgeführt und die 10 jährlichen Finanzierungsvereinbarungen bis Ende März 2001 unterzeichnet.

Wie in Abschnitt 7 erläutert, ist die Einsatzbereitschaft von Sapard an die Entscheidung der Kommission gebunden, die Bewerberländer mit der Verwaltung der Finanzhilfe zu beauftragen. Bis Ende 2000 waren noch keine solchen Entscheidungen getroffen worden, da nationale Entscheidungen über die Zulassung einer Sapard-Stelle, die eine solche Kommissionsentscheidung ermöglicht hätten, nicht rechtzeitig vorlagen. Daher waren noch an kein Bewerberland Sapard-Mittel der Gemeinschaft überwiesen worden.

Die finanzielle Abwicklung von Sapard im Jahre 2000 (in Euro) lässt sich wie folgt zusammenfassen:

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5.5. Haushaltsüberblick für das Jahr 2001

Im Laufe des Jahres 2000 legte die Haushaltsbehörde die Beträge fest, die Sapard im Haushalt 2001 zugewiesen werden sollen.

Der Gesamtbetrag von 540 Mio. EUR, der 2001 für Mittelbindungen zur Verfügung steht, ist Ergebnis der technischen Anpassung des Betrages von 520 Mio. EUR an die konstanten Preise von 1999, wie sie in den Finanziellen Vorausschauen vorgesehen ist. Er wurde aufgeteilt zwischen der Hauptlinie B7-010, die 530,28 Mio. EUR erhält, und der ,administrativen" Linie mit 9,72 Mio. EUR.

Die ,administrative" Linie erhält auch 9,72 Mio. EUR an Zahlungsermächtigungen.

Obgleich es schwierig ist, finanzielle Prognosen abzugeben, die sich ohnehin in Ermangelung entsprechender Präzedenzfälle bestenfalls auf Hypothesen stützen können, wurde der Bedarf an Zahlungsermächtigungen im Jahre 2001 unter der Hauptlinie B7-010 mit rund 500 Mio. EUR veranschlagt. Es wurde davon ausgegangen, dass die Hälfte dieses Betrages als Vorschuss gezahlt würde, wenn die Kommission die Entscheidung zur Übertragung der Verwaltung der Finanzhilfe an die Sapard-Stellen getroffen hat, und die andere Hälfte zur Kofinanzierung von Ausgaben, die aus der Durchführung der Programme im Laufe des Jahres 2001 resultieren. Die Haushaltsbehörde gestattete den Übertrag von Zahlungsermächtigungen in Höhe von 140,1 Mio. EUR, die 2000 nicht in Anspruch genommen wurden, und genehmigte neue Zahlungsermächtigungen in Höhe von 321,08 Mio. EUR im Haushalt 2001.

6. Erarbeitung und Annahme der Sapard-Programme

Die Bewerberländer wurden aufgefordert, ihre Pläne für die Landwirtschaft und die Entwicklung des ländlichen Raums aufzustellen und dabei Maßnahmen auszuwählen, die ihre jeweiligen nationalen Gegebenheiten widerspiegeln. Die Pläne waren spätestens sechs Monate nach Inkrafttreten der Sapard-Verordnung, d. h. bis zum 29. Dezember 1999, vorzulegen. Alle Bewerberländer mit Ausnahme der Tschechischen Republik [16] reichten ihre Pläne fristgemäß ein. Zu sämtlichen Plänen mussten zusätzliche Informationen eingeholt werden, bevor die Kommission die überarbeiteten Versionen im April und Mai 2000 für zulässig befand.

[16] Die Tschechische Republik hat offiziell eine Verlängerung der gültigen Frist vom 29.12.1999 auf den 31.1.2000 beantragt und auch gewährt bekommen.

In der Vorbereitungsphase fanden Anhörungen von Wirtschafts-, Sozial- und Umweltpartnern statt, wie es in Artikel 4 Absatz 2 der Sapard-Verordnung vorgesehen ist.

In der Sapard-Verordnung heißt es auch, dass die Programme binnen sechs Monaten nach ihrer Vorlage genehmigt werden, sofern alle sachdienlichen Angaben vorliegen. Dies ist die normale Frist, die für Pläne der Mitgliedstaaten zur Förderung der Landwirtschaft und der Entwicklung des ländlichen Raums vorgesehen ist.

Die Kommission billigte die Sapard-Programme der einzelnen Bewerberländer zwischen Oktober und Dezember 2000. Damit wurde zur Aufstellung der Sapard-Programme nicht mehr Zeit beansprucht als bei den Plänen der Mitgliedstaaten, obwohl diese über beträchtliche Erfahrungen auf diesem Gebiet verfügen, während die Aufgabe für die Bewerberländer Neuland war (siehe Anhang 3).

Vor der Genehmigung der Pläne durch 10 gesonderte Kommissionsentscheidungen wurden sie dem STAR-Ausschuss vorgelegt, der alle einhellig positiv bewertete. Bei der Erörterung der einzelnen Pläne im Ausschuss waren jeweils Delegationen des betreffenden Bewerberlandes zugegen.

6.1. Programminhalt

Obwohl in den einzelnen Programmen unterschiedliche Prioritäten bei den Maßnahmen gesetzt werden, dominieren praktisch überall drei Maßnahmen: Verarbeitung und Vermarktung, Investitionen in landwirtschaftliche Betriebe und Investitionen in die ländliche Infrastruktur.

Nimmt man alle Länder zusammen, steht die öffentliche Förderung der Verarbeitung und Vermarktung mit einem Anteil von 26 % am gesamten Gemeinschaftsbeitrag an erster Stelle [17], gefolgt von Investitionen in landwirtschaftliche Betriebe und Investitionen in die ländliche Infrastruktur mit jeweils etwas über 20 % und der Diversifizierung wirtschaftlicher Tätigkeiten mit rund 11 %. Von den neun anderen Maßnahmen in den Programmen kommt keine im Schnitt über 4 %. Wenngleich Agrarumweltmaßnahmen bei Sapard nicht obligatorisch sind und - anders als bei den ländlichen Entwicklungsprogrammen der Mitgliedstaaten - die Durchführung nur Pilotcharakter trägt, haben alle Bewerberländer mit Ausnahme von Slowenien diese Maßnahme in ihre Programme aufgenommen. Festzustellen ist auch, dass zwei Maßnahmen, nämlich Aufbau von Vertretungs- und Betriebsführungsdiensten für die Landwirtschaft und die Maßnahme Erstellen von Grundbüchern und deren Aktualisierung, in keinem der Programme zu finden sind (siehe Anhang 4).

[17] Die Verweise auf den Gemeinschaftsbeitrag in diesem Abschnitt beziehen sich auf den erwarteten Kofinanzierungsgesamtbeitrag der Gemeinschaft für Sapard in Höhe von 3703 Mio. EUR für den gesamten Programmplanungszeitraum 2000-2006.

Bei der Betrachtung der Zahlen in Anhang 4 (und in dieser Darlegung) ist zu berücksichtigen, dass für jedes Programm eine Bestimmung gilt, die einen bestimmten Grad an Flexibilität - vorbehaltlich der Zustimmung des Begleitausschusses - zulässt. Der Flexibilitätsgrad jeder Maßnahme wurde auf 10 % des Gesamtbetrages für diese Maßnahme über den Zeitraum 2000-2006 festgelegt und ist von der Einhaltung der Gemeinschaftsbeteiligung in den abgeschlossenen Finanzierungsvereinbarungen abhängig. Ziel dieser Flexibilität ist es, die Verwaltung des Programms zu erleichtern und Änderungen an den Programmen aus rein bürokratischen Gründen zu vermeiden, wie es im Zeitraum 1994-1999 in den Mitgliedstaaten vorgekommen ist.

6.1.1. Maßnahme 1 - Investitionen in landwirtschaftliche Betriebe

In allen 10 Sapard-Programmen ist die Maßnahme zur Unterstützung der Investitionen in landwirtschaftliche Betriebe anzutreffen. Laut Programmplanung soll diese Maßnahme 797 Mio. Euro absorbieren, was 22 % der Gesamtbeteiligung der Gemeinschaft ausmacht. Damit liegt sie im Hinblick auf die finanzielle Ausstattung global gesehen (alle 10 Länder zusammen) an zweiter Stelle. Für einige Länder bildet sie sogar die umfangreichste Maßnahme: Litauen (47 %), Estland (43 %), Bulgarien (31 %), Ungarn (28 %) und Slowakische Republik (28 %).

Am Umfang des Budgets, das in den Programmen für diese Maßnahme vorgesehen ist, zeigen sich der Modernisierungsbedarf in der Landwirtschaft und die Notwendigkeit, sie an die Auflagen der Gemeinschaft anzupassen. Mit dieser Maßnahme soll die Wettbewerbsfähigkeit der landwirtschaftlichen Betriebe erhöht werden. Erreicht werden soll dies durch Verbesserung ihres Anlagevermögens und ihrer Ausrüstung, durch Erhöhung der Qualität ihrer Erzeugnisse und Umorientierung der Erzeugung gemäß den Erfordernissen des Markts sowie durch einen Beitrag zur Diversifizierung der wirtschaftlichen Tätigkeiten von Agrarbetrieben. Ein weiteres Ziel besteht darin, bei der Anpassung der landwirtschaftlichen Betriebe an die Anforderungen der Gemeinschaft in Bezug auf Umwelt, Hygiene und Tierschutz behilflich zu sein.

Der Umfang dieser Maßnahme ist in den einzelnen Programmen sehr unterschiedlich. Erfasst werden in der Regel die Bereiche Fleischerzeugung (Rinder, Schweine, Gefluegel) und Milchproduktion, Futtererzeugung, Getreide, Obst und Gemüse (sowie bei Bulgarien und Rumänien auch Weinbau).

Repräsentative Beispiele für mögliche zuschussfähige Investitionen sind unter anderem die Errichtung und Renovierung von Gebäuden landwirtschaftlicher Betriebe, der Kauf landwirtschaftlicher Maschinen und Ausrüstungen, Behandlungsanlagen für tierische Abfälle, der Bau und die Modernisierung von Futterlagerräumen, der Bau bzw. die Erneuerung von Anlagen zur betriebseigenen Milch- oder Fleischverarbeitung selbst.

Die Beihilfesätze (Beteiligung der öffentlichen Hand im Verhältnis zu den insgesamt zuschussfähigen Kosten der Investition) in den Programmen liegen bei 30 bis 50 %. Mitunter erfolgt eine Differenzierung nach Sektor/Art der Investition oder entsprechend dem Status des Begünstigten (wie Junglandwirt oder Landwirte in benachteiligten Gebieten).

6.1.2. Maßnahme 2 - Verbesserung der Verarbeitung und Vermarktung von Agrar- und Fischereierzeugnissen

Diese Maßnahme ist in allen 10 Sapard-Programmen enthalten. Global gesehen sind dafür mit 954 Mio. EUR bzw. einem Anteil von 26 % am erwarteten Gesamtbeitrag der Gemeinschaft die meisten Finanzmittel vorgesehen. Für die Tschechische Republik [18] (25 %), Lettland (26 %), Polen (38 %) und Slowenien (40 %) stellt sie die umfangreichste Maßnahme dar. In den anderen Ländern nimmt sie den zweiten Platz ein: Bulgarien (24 %), Estland (18 %) - gleichrangig mit der Maßnahme zur Diversifizierung, Ungarn (21 %), Litauen (21 %), Rumänien (17 %) und Slowakische Republik (26 %).

[18] Für die Tschechische Republik beinhaltet die vorliegende Analyse die Maßnahme ,Verbesserung der Verarbeitung und Vermarktung von Agrar- und Fischereierzeugnissen" und die Maßnahme ,Verbesserung der Strukturen für Qualitäts-, Veterinär- und Pflanzenschutzkontrollen, die Lebensmittelqualität und den Verbraucherschutz", die beide in der verarbeitenden Industrie greifen werden. Die von den tschechischen Behörden im Rahmen der letztgenannten Maßnahme geplanten Aktionen ähneln denen, die bei den anderen neun Bewerberländern unter der Verarbeitungs- und Vermarktungsmaßnahme laufen.

Diese Daten vermitteln eine Vorstellung davon, welche Bedeutung die Bewerberländer der Verarbeitung und Vermarktung als Möglichkeit der Hilfe bei der Modernisierung, Anpassung und beim Um- bzw. Aufbau ihres Ernährungsgewerbes beimessen. Die Maßnahme wird die Länder dabei unterstützen, ihre Agrarsektoren umzustrukturieren, die Qualität ihrer Erzeugnisse zu verbessern (Einhaltung der Anforderungen der Gemeinschaft) und sich auf Gemeinschaftsebene besser im Wettbewerb zu behaupten.

Die Wahl der zu fördernden Bereiche ist von den jeweiligen Merkmalen und Erfordernissen der Landwirtschaft des betreffenden Landes abhängig. Die Gesamtzahl der in den einzelnen Ländern zur Förderung ausgewählten Einzelsektoren variiert zwischen 3 (Estland und Slowenien) und 11 (Rumänien). Drei Sektoren wurden von allen Ländern gewählt: Molkereierzeugnisse, Fleisch und Fisch. Von den anderen Bereichen, die ebenfalls unterstützt werden, sind folgende die wichtigsten:

- Obst und Gemüse - bei sieben der zehn Bewerberländer (Bulgarien, Ungarn, Lettland, Litauen, Polen, Rumänien und Slowakische Republik),

- Wein (Bulgarien, Ungarn und Rumänien),

- Getreide (Lettland, Litauen und Rumänien).

Repräsentative Beispiele für mögliche zuschussfähige Investitionen sind unter anderem: Errichtung oder Renovierung von Gebäuden; Investitionen in Futterverarbeitungsanlagen zur Anpassung an die Gemeinschaftsstandards; neue (und je nach den geltenden Vorschriften auch gebrauchte) Maschinen und Ausrüstungen (einschließlich Computersoftware); Milchtanks und -kühler; Lagereinrichtungen (einschließlich Kühllager) und Behälterwaschanlagen; Abfall- und Nebenproduktbehandlungsanlagen sowie Ausrüstungen für die Qualitätserhöhung und bessere Steuerung des Produktionsprozesses.

Eines der wichtigsten Ziele von Sapard besteht in der Förderung von Investitionen, mit denen der privatwirtschaftliche Sektor befähigt wird, den Anforderungen der Gemeinschaft in den Bereichen Veterinärwesen, Hygiene, Gesundheit, Futterqualität, Tierschutz und Umwelt zu genügen. Um überhaupt für Fördermittel in Betracht zu kommen, müssen daher die Projektanträge, bei denen es unter anderem um den Bau von Gütern des Anlagevermögens geht, auf jeden Fall von den nationalen Umwelt- und Veterinärbehörden dahingehend beurteilt werden, ob die betreffenden Investitionen nach dem Abschluss der Maßnahme den Auflagen der Gemeinschaft in allen diesen Bereichen entsprechen.

6.1.3. Maßnahme 3 - Verbesserung der Strukturen für Qualitäts-, Veterinär- und Pflanzenschutzkontrollen, die Lebensmittelqualität und den Verbraucherschutz

Der Beitrag der Gemeinschaft zu dieser Maßnahme beläuft sich auf 28 Mio. EUR, was 1 % der voraussichtlichen Gesamtbeteiligung der Gemeinschaft im Rahmen von Sapard entspricht. Festzustellen ist hierbei, dass sowohl Sapard als auch Phare völlig komplementär Investitionen zur Verbesserung der Strukturen für Qualitäts-, Veterinär- und Pflanzenschutzkontrollen, die Lebensmittelqualität und den Verbraucherschutz - einschließlich Kontrollstellen an Grenzübergängen - fördern können. Es wird davon ausgegangen, dass die Masse der Investitionen im öffentlichen Sektor, bei denen es um die Sicherstellung der Anpassung an den gemeinschaftlichen Besitzstand geht, von Phare und nicht von Sapard gefördert wird, da Sapard nur für kleinere Aktionen (weniger als 2 Mio. EUR) auf lokaler Ebene (siehe auch Punkt 8.3) in Frage kommt.

Im Rahmen von Sapard wurde diese Maßnahme nur für Rumänien [19] genehmigt, wo sie auf einen Anteil von 3 % am gesamten Sapard-Beitrag kommt. Die rumänischen Behörden wollen mit Sapard die Einrichtung kleiner staatlicher oder privater Laboratorien im Tiergesundheitssektor sowie in den Bereichen Pflanzenschutz- und Lebensmittelqualitätskontrolle vorwiegend auf bezirklicher Ebene unterstützen.

[19] Wie in der vorhergehenden Fußnote ausgeführt, enthält das Sapard-Programm für die Tschechische Republik eine Maßnahme unter diesem Titel, die jedoch nicht in diese Analyse einbezogen wurde.

6.1.4. Maßnahme 4 - Landwirtschaftliche Produktionsverfahren, die dem Umweltschutz und der Landschaftspflege dienen

Auf Agrarumweltmaßnahmen entfallen 83 Mio. EUR bzw. 2 % der Gemeinschaftsbeteiligung. Anders als in den Mitgliedstaaten ist die Realisierung dieser Maßnahme für beitrittswillige Länder im Rahmen von Sapard nicht obligatorisch. Dennoch haben sie alle Bewerberländer mit Ausnahme von Slowenien [20] ihre Programme aufgenommen. Nach Artikel 4 der Verordnung (EG) Nr. 2759/1999 der Kommission können solche Maßnahmen gefördert werden, sofern es sich um Pilotprojekte handelt. Weiter heißt es: ,Die Maßnahmen müssen praktische Erfahrungen bei der Durchführung landwirtschaftlicher Umweltmaßnahmen auf Ebene der Verwaltung und der landwirtschaftlichen Betriebe zum Ziel haben." Der Ausbau einer guten landwirtschaftlichen Praxis ist eine weitere wichtige Forderung an die Bewerberländer für die vorbereitenden Arbeiten.

[20] Slowenien hat keine Agrarumweltmaßnahme in seinen Sapard-Plan aufgenommen, was zum Teil auf das verhältnismäßig schmale Gesamtbudget des Landes für Sapard und zum Teil darauf zurückzuführen war, dass ein mit einheimischen Ressourcen finanziertes Umweltprogramm für die Landwirtschaft in Vorbereitung war.

Die neun betroffenen Länder sind übereingekommen, die landwirtschaftlichen Umweltmaßnahmen erst ab 2001 oder 2002 mit Finanzmitteln auszustatten. Zur Begründung wird angeführt, dass sich die Umweltbedingungen für die Landwirtschaft in den beitrittswilligen Ländern oft sehr stark von denen in der Gemeinschaft unterscheiden. Da bei der Entwicklung von Agrarumweltprogrammen die lokalen Gegebenheiten berücksichtigt werden müssen, ist es nicht möglich, einfach die in der Gemeinschaft angewandten Maßnahmen auf die Bewerberländer zu übertragen. Vielmehr sind erhebliche Vorarbeiten notwendig, um sowohl den Inhalt der Maßnahmen als auch Modalitäten für ihre Anwendung festzulegen.

Zwar haben die meisten der betroffenen Bewerberländer bereits detaillierte Orientierungen für die Pilotmaßnahmen in ihre Programme aufgenommen, jedoch handelt es sich dabei vorerst nur um Vorschläge, die noch mit der Kommission endgültig abgestimmt werden müssen. Unter den vorgeschlagenen Interventionsfeldern stehen ökologischer Landbau, biologische Vielfalt (einschließlich genetische Ressourcen der Landwirtschaft), besondere Biotope (einschließlich Feuchtgebiete) und Landschaften an erster Stelle.

6.1.5. Maßnahme 5 - Entwicklung und Diversifizierung wirtschaftlicher Tätigkeiten, um zusätzliche Beschäftigungsmöglichkeiten und Einkommensalternativen zu schaffen

Jedes Programm sieht eine Maßnahme zur Entwicklung und Diversifizierung wirtschaftlicher Tätigkeiten in der Landwirtschaft vor. Insgesamt entfallen auf diese Maßnahme 416 Mio. EUR, was 11 % des Gemeinschaftsbeitrags für Sapard entspricht. Der Umfang, in dem diese Maßnahme in den Programmen berücksichtigt wurde, reicht von weniger als 10 % der gesamten Programmmittel für Bulgarien (6 %) und Litauen (8 %) bis 24 % im Falle von Lettland.

Hauptziel dieser Maßnahme ist die Entwicklung und Diversifizierung wirtschaftlicher Tätigkeiten auf dem Lande, um alternative Einkommensquellen zur Landwirtschaft zu schaffen. Notwendig sind dabei Aktionen zur Erweiterung der Beschäftigungsmöglichkeiten in ländlichen Gebieten, die unter gravierenden Arbeitsmarktveränderungen leiden, abzulesen an sinkenden Erwerbstätigenquoten und einem Rückgang der Beschäftigung in der Landwirtschaft. Obwohl die Agrarbeschäftigung in den meisten Bewerberländern nach wie vor über dem Niveau in vielen Teilen der Gemeinschaft liegt, ist bereits ein Prozess der Modernisierung im Zuge technologischern und sozialer Veränderungen im Gange.

Viele ländliche Gebiete in den Bewerberländern verfügen über das Potential für Diversifizierungen, insbesondere was den Ausbau des ländlichen Tourismus, die Entwicklung und Erweiterung von Handwerksbetrieben sowie kleinen und mittleren Unternehmen anbelangt. In allen Programmen hat daher die Entwicklung des ländlichen Tourismus sowie von handwerklichen Tätigkeiten ihren Platz bekommen. Als Beispiele für die Förderung des Handwerks seien Einrichtungen und Ausrüstungen für die Weberei, die Holzbearbeitung und die Keramik genannt. In Bulgarien, Litauen und Rumänien ist auch der Ausbau der Aquakultur und von Fischzuchtbetrieben vorgesehen. Die Tschechische Republik wie auch die Slowakische Republik haben die Sanierung von kulturhistorischen Gebäuden und den Umbau von Wirtschaftsgebäuden zu Unternehmensdienstleistungseinrichtungen geplant. Im Programm Lettlands und der Tschechischen Republik ist die Entwicklung einheimischer erneuerbarer Energiequellen enthalten. Der Aufbau von Dienstleistungen für die Landwirtschaft (darunter die Entwicklung von Landmaschinenringen) findet sich im rumänischen Programm. In Estland ist auch eine Investitionsförderung für die Einrichtung bzw. den Ausbau von Dienstleistungen vorgesehen, die von Landwirten, Waldbesitzern und der Landbevölkerung in Anspruch genommen werden.

6.1.6. Maßnahme 6 - Aufbau von Vertretungs- und Betriebsführungsdiensten für die Landwirtschaft

Da dieser Maßnahme von keinem der Bewerberländer Priorität eingeräumt wurde, ist sie in keinem der genehmigten Programme enthalten.

6.1.7. Maßnahme 7 - Gründung von Erzeugervereinigungen

Diese Maßnahme findet sich in vier Sapard-Programmen (Bulgarien, Ungarn, Rumänien und Slowakische Republik). Insgesamt entfallen auf sie 47 Mio. EUR, also 1 % der voraussichtlichen Gesamtbeteiligung der Gemeinschaft an Sapard.

Im Programm Bulgariens ist sie mit 1 % (4,7 Mio. EUR), bei Rumänien mit 2 % (23,6 Mio. EUR), bei der Slowakischen Republik mit 5 % (8 Mio. EUR) und bei Ungarn mit 7 % (26 Mio. EUR) vertreten. Mit der Maßnahme sollen vor allem Erzeuger von Agrarprodukten gefördert werden, die ihre Erzeugnisse gemeinsam zu vorher festgelegten Bedingungen vermarkten.

Im Falle der Slowakischen Republik, Rumäniens und Bulgariens ist ein Mindestfördervolumen der Jahresproduktion der entsprechenden Vereinigungen festgelegt, wobei der Mindestjahresumsatz beträgt für Rumänien 20 000 EUR, für Bulgarien 150 000 EUR und für die Slowakischen Republik je nach Produkt knapp 0,5 Mio. EUR bis 12 Mio. EUR.

6.1.8. Maßnahme 8 - Dorferneuerung und -entwicklung sowie Schutz und Erhaltung des ländlichen Erbes

Im Rahmen ihrer Strategie für die ländliche Entwicklung haben vier Länder (Bulgarien, Tschechische Republik, Estland und Ungarn) diese Maßnahme in ihr Sapard-Programm aufgenommen. Insgesamt entfallen auf diese Maßnahme 72 Mio. EUR, was 2 % der voraussichtlichen Gemeinschaftsbeteiligung entspricht. Sie bewegt sich zwischen 11 % der gesamten Programmmittel in Falle der Tschechischen Republik und 4 % im Falle Ungarns.

Bei dieser Maßnahme geht es vor allem darum, die Entwicklung der Landgemeinden zu unterstützen und damit einen Beitrag zur Verbesserung des Lebensstandards zu leisten.

Ein weiterer Aspekt ist die Bewahrung und Renovierung heimatgeschichtlicher Stätten (Kultur- und Baudenkmäler).

Um die Entwicklung des Tourismus voranzubringen, müssen die Dörfer grundlegende Dienstleistungen anbieten können. Außerdem müssen sie in ihren Konzepten auf spezielle Interessen eingehen, die an Kultur- oder Naturgütern, historischen oder besonderen Stätten oder Denkmälern und an der Heimatgeschichte bestehen. Das Erscheinungsbild der Dörfer und ihrer Umgebung kann dieser Strategie deutliche Impulse verleihen.

Beispiele für zuschussfähige Tätigkeiten sind unter anderem: die Sanierung von Straßen und öffentlichen Flächen; die Verbesserung des dörflichen Erscheinungsbildes; Restaurierung/Schutz historischer und architektonischer Denkmäler; die Schaffung neuer kommunaler Einrichtungen zur Förderung von Unternehmensneugründungen (darunter auch öffentliche Marktplätze); die Einrichtung von Informationsstellen; Renovierung/Bau örtlicher Kultur-/Freizeitzentren und aller dazugehörigen Objekte (wie Parks und öffentliche Gärten).

6.1.9. Maßnahme 9 - Bodenmelioration und Flurbereinigung

Drei Länder (die Tschechische Republik, Lettland und die Slowakische Republik) haben sich für diese Maßnahme entschieden. Während mit 46 Mio. EUR 1 % der gemeinschaftlichen Gesamtbeteiligung für diese Maßnahme vorgesehen ist, spielt die Flurbereinigungsmaßnahme im tschechischen Sapard-Programm, wo sie 20 % des Gesamtbeitrags der Gemeinschaft ausmacht, eine sehr bedeutende Rolle, und in etwas geringerem Maße auch im slowakischen Programm (10 % des Gesamtbeitrags der Gemeinschaft).

In den betreffenden Ländern ist es notwendig, Grundstücke zusammenzulegen und nach betriebswirtschaftlichen Gesichtpunkten zu gestalten. Die größten Probleme sind die Zersplitterung der Parzellen, die Vielzahl an Miteigentümeranteilen, unvollständige Grundbücher und die Unzugänglichkeit einiger Grundstücke. Dies erschwert die Entwicklung eines leistungsfähigen Landbaus, des Grundstücksmarkts sowie von Investitionen in Grund und Boden und kann die Vollendung des Rückübertragungsprozesses behindern. Mit dieser Maßnahme wird ein Beitrag zu einer besseren Grundstücksregulierung geleistet und so die Effizienz von Agrarbetrieben erhöht, indem die Voraussetzungen für eine rationelle Grundstücksbewirtschaftung geschaffen werden.

Zuschussfähig sind unter anderem folgende Investitionen: die Erstellung der notwendigen Dokumentation; die Erarbeitung und Umsetzung von Landnutzungsprojekten (wie Markierung der Grundstücksgrenzen, Vermessungs- und Erdarbeiten) und der Bau von Zufahrtstraßen.

6.1.10. Maßnahme 10 - Erstellung von Grundbüchern und deren Aktualisierung

Die unter diese Maßnahme fallenden Tätigkeiten werden in den Bewerberländern zumeist als wichtig für ihre künftige Entwicklung eingestuft, doch werden hier. Dazu werden jedoch andere verfügbare Ressourcen in Anspruch genommen (vor allem Phare-Hilfe oder Phare- und Weltbankhilfe kombiniert oder in einigen Fällen nationale Mittel zur Unterstützung derartiger Aktivitäten). Infolgedessen ist diese Maßnahme in keinem der Programme enthalten.

6.1.11. Maßnahme 11 - Verbesserung der Berufsbildung

Alle Programme mit Ausnahme von Estland und Slowenien enthalten eine Berufsbildungsmaßnahme. Die für diese Maßnahme zugewiesenen Kofinanzierungsmittel der Gemeinschaft belaufen sich auf 117 Mio. EUR, was 3 % des Gesamtbeitrags der Gemeinschaft entspricht. Als Begünstigte kommen Landwirte und andere mit land- und forstwirtschaftlichen Tätigkeiten befasste Personen sowie Personen in Frage, die aus diesem Tätigkeitsbereich in einen anderen wechseln wollen. Zuschussfähig wäre beispielsweise die Ausbildung von Landwirten auf dem Gebiet des ländlichen Tourismus. Dagegen können Personen, die in der Verarbeitung und Vermarktung arbeiten, im Rahmen dieser Maßnahme nicht gefördert werden.

Vorrangiges Ziel der Maßnahme ist es, Landwirte auf eine Neuorientierung in der Produktion vorzubereiten und sie durch den Erwerb der entsprechenden Kenntnisse zu befähigen, einen wirtschaftlich lebensfähigen landwirtschaftlichen Betrieb zu führen. Weitere Ziele sind die Anwendung von Produktionsverfahren, die mit der Erhaltung und Verschönerung der Landschaft vereinbar sind, der Schutz der Umwelt, die Einhaltung von Hygienestandards und der Tierschutz.

In einigen Programmen ist auch die Schulung von Waldbesitzern und anderen forstwirtschaftlich tätigen Personen enthalten, wobei es darum geht, die Anwendung von Forstbetriebsverfahren zu erleichtern und die wirtschaftliche, ökologische oder soziale Funktion der Wälder zu verbessern.

6.1.12. Maßnahme 12 - Entwicklung und Verbesserung der ländlichen Infrastruktur

Die schlechte Infrastruktur und ihre Auswirkungen auf die wirtschaftliche Entwicklung bereiten allen Bewerberländern Sorge. Insgesamt werden für die ländliche Infrastrukturmaßnahme 759 Mio. EUR eingesetzt, das sind 21 % der Gemeinschaftsbeteiligung. Poland und Rumänien haben 28 % ihrer jeweiligen Programme einer Reihe von Entwicklungsmaßnahmen der ländlichen Infrastruktur gewidmet. In beiden Programmen werden Verbesserungen der Infrastruktur als Voraussetzung für die ländliche Entwicklung angesehen. In Polen stellt die unzureichende technische Infrastruktur in ländlichen Gebieten eines der Haupthindernisse für die Entwicklung dar. So verfügten Ende 1998 beispielsweise nur 50 % der Haushalte auf dem Lande über ein Telefon (was die Wirtschaftsentwicklung erheblich behindert), und nur 5,8 % der ländlichen Haushalte waren an das Abwassersystem angeschlossen. Außerdem entsorgte nur ein Drittel der Haushalte auf dem Lande seine Abfälle auf offiziellen Müllkippen. Schätzungen zufolge bedarf ein ähnlicher Anteil des Stromversorgungsnetzes im ländlichen Raum Polens dringend der Modernisierung.

In Rumänien ist die Landbevölkerung oftmals nicht an das Wasserleitungsnetz angeschlossen. Hinzu kommt noch, dass das Brunnenwasser keine angemessene Qualität aufweist.

Ausgehend von diesen Problemen befassen sich die Sapard-Programme mit vier Hauptinfrastrukturarten, wenn auch in unterschiedlichem Umfang. Dabei handelt es sich um Investitionen in: (i) die Wasser- und Abfallwirtschaft (ii) den Straßenbau (iii) die Elektrizitätsversorgung und (iv) die Telekommunikation auf dem Lande. Alle Programme (mit Ausnahme der Slowakischen Republik und Sloweniens) sehen Investitionen in die Wasserversorgung und die Abfallwirtschaft sowie in den Straßenbau vor. In den Programmen für die baltischen Staaten sind Zufahrtstraßen zu landwirtschaftlichen Betrieben und in einigen Fällen auch zu ländlichen Unternehmen geplant. Der Ausbau der Stromversorgungsnetzes ist in den Programmen für die Tschechische Republik (wo auch der Entwicklung erneuerbarer Energiequellen Raum gegeben wird), Estland, Ungarn, Litauen und Polen enthalten. Die letzten vier Programme widmen sich außerdem der Verbesserung der Telekommunikation im ländlichen Raum.

6.1.13. Maßnahme 13 - Bewirtschaftung der landwirtschaftlichen Wasserressourcen

Diese Maßnahme ist nur in den Sapard-Programmen Bulgariens und Rumäniens enthalten. Gemäß den Finanztabellen werden für diese Maßnahme 50 Mio. EUR bereitgestellt, was etwa 1 % des voraussichtlichen Gesamtbeitrags der Gemeinschaft ausmacht. Dieser Betrag entspricht 5 % (20 Mio. EUR) des Gemeinschaftsbeitrags für Bulgarien und 3 % (30 Mio. EUR) des Gemeinschaftsbeitrags für Rumänien.

Mit dieser Maßnahme sollen vor allem eine nachhaltige Bewirtschaftung der Wasserressourcen und der Schutz der Umwelt in ländlichen Gebieten sichergestellt werden, was zum Teil durch Programme zur Be- und Entwässerung sowie zum Hochwasserschutz zu erreichen ist.

Die Maßnahme umfasst

- die Modernisierung vorhandener Bewässerungssysteme,

- den Bau und die Erneuerung von Deichen zum Schutz landwirtschaftlicher Nutzflächen vor Überschwemmung,

- den Bau von Dämmen und dazugehörigen Bewässerungsnetzen.

6.1.14. Maßnahme 14 - Forstwirtschaft einschließlich Aufforstung landwirtschaftlicher Flächen, Investitionen in die Forstbetriebe privater Waldbesitzer sowie Verarbeitung und Vermarktung von Forsterzeugnissen

Diese Maßnahme ist in den genehmigten Sapard-Programmen von sechs Ländern zu finden: Bulgarien, Estland, Lettland, Litauen, Polen, Rumänien und Slowakische Republik. Vorgesehen ist, dass insgesamt 167 Mio. EUR bzw. 5 % des Gemeinschaftsbeitrags zur Unterstützung forstwirtschaftlicher Aktivitäten im Rahmen dieser Maßnahme verwendet werden. Ihr Umfang in den einzelnen Ländern reicht von 1 % (Estland) bis zu 8 % (Bulgarien und Slowakische Republik) und 10 % (Rumänien).

Die wichtigsten mit dieser Maßnahme zu fördernden Aktivitäten sind: die Aufforstung landwirtschaftlich genutzter Flächen, die Bestandswerterhöhung vorhandener Forstflächen, Investitionen zur Verbesserung und Rationalisierung des Holzeinschlags, der Verarbeitung und Vermarktung von Forsterzeugnissen und die Förderung der Forstinfrastruktur.

Zwei weitere Punkte sind zu beachten:

(a) Bewerberländer, die diese Maßnahme nicht als Sapard-Priorität eingeordnet haben, unterstützen derzeit die forstwirtschaftlichen Aktivitäten im Zuge nationaler Maßnahmen (Tschechische Republik und Slowenien) oder aus Phare-Mitteln für den Verwaltungsaufbau (z. B. Ungarn - Entwicklung des Forstinformationssystems);

(b) Auch wenn Programme diese spezielle Maßnahme nicht enthalten, lassen sich forstbezogene Aktivitäten durch andere Maßnahmen fördern, und zwar: Schulung von Waldbesitzern (Maßnahme 11), Einrichtung oder Ausbau von Forstbaumschulen (Maßnahme 1), Forststraßen oder -wege (Maßnahme 12) und Verarbeitung und Vermarktung von Forsterzeugnissen, die auf Holz basieren, aber an sich kein Nutzholz sind, wie z. B. Weidwerk, Brennholz und Waldbeeren (Maßnahme 5).

6.1.15 Maßnahme 15 - Technische Hilfe für die unter diese Verordnung fallenden Maßnahmen einschließlich Studien zur Unterstützung der Programmplanung und -begleitung sowie Informations- und Publizitätskampagnen

Artikel 2 Absatz 15 der Sapard-Verordnung sieht technische Hilfe für die in den Programmen enthaltenen Maßnahmen vor. Insgesamt entfallen auf technische Hilfe ungefähr 3 % des Gemeinschaftsbeitrags. Der Anteil reicht von 1 % des Programms im Falle der Tschechischen Republik und Polens bis zu 5 % bei Rumänien.

Alle Sapard-Programme enthalten mindestens vier Ausgabenkategorien, und zwar:

1. Information und Publizität. Alle Programme sehen vor, technische Hilfe für Informations- und Publizitätszwecke einzusetzen. Ende 2000 forderte die Kommission, dass jedes Land konkrete Aktionen ausweist, die es zur Sensibilisierung für das Programm unternommen hat oder durchzuführen gedenkt.

2. Begleitung der Programmdurchführung und Unterstützung der Tätigkeit des Begleitausschusses. Sämtliche Programme müssen einem Begleitverfahren unterzogen werden und beinhalten Bestimmungen zum Einsatz technischer Hilfe für Kosten, die im Zusammenhang mit den Vorbereitungsarbeiten und den Sitzungen des Begleitausschusses anfallen.

3. Programmbewertungen und Studien. Alle Programme werden einer Halbzeitbewertung unterzogen. Dazu werden Experten herangezogen, die auch als Berater für Begleit- und Managementinformationssysteme fungieren.

4. Schulung und Einsatz von Experten. In einer Reihe von Programmen ist vorgesehen, dass Experten als Berater herangezogen werden, beispielsweise bei der Erarbeitung von Begleitdokumenten für die Projektauswahl und bei der Ausbildung von Ausbildern.

Im Laufe des Jahres 2000 legten alle Länder der Kommission eine Schätzung ihres Bedarfs an technischer Hilfe bis Ende 2001 vor. Im Mai 2001 teilte die Kommission den Bewerberländern mit, welche Teile davon ihrer Ansicht nach für eine Kofinanzierung durch die Gemeinschaft in Frage kommen.

6.2. Sektorübergreifende Fragen

6.2.1. Umwelt

Der Umweltaspekt der Sapard-Programme beschränkt sich nicht auf Agrarumweltmaßnahmen (Maßnahme 4). Da eines der Hauptziele von Sapard darin besteht, einen Beitrag zur Umsetzung des gemeinschaftlichen Besitzstandes in nationales Recht zu leisten, wurde die Erfuellung von Umweltzielen in auch in verschiedene andere Maßnahmen der einzelne Programme aufgenommen. So wurden nicht unter Maßnahme 4 fallende Maßnahmen mit wichtigen Umweltaspekten vor allem im Zusammenhang mit den Gewässerschutz (Nitratrichtlinie und Abwasserrichtlinie) vorgesehen. Dazu gehören die Dungbehandlung in Maßnahme 1, die Abfallbehandlung in Maßnahme 2 und die Wasserbehandlung in Maßnahme 12.

Beim Projektauswahlverfahren wurde Wert auf Umweltverträglichkeitsprüfungen gelegt, um insbesondere die Schädigung von potentiellen Natura-2000-Schutzgebieten zu vermeiden. Umweltbehörden werden eingeschaltet, wenn es darum geht, beim Projektauswahlverfahren umweltspezifische Einschränkungen zu berücksichtigen. Diese Behörden und einschlägige NRO werden auch in die Begleitung und Bewertung von Umweltaspekten der Programme einbezogen.

Die Verpflichtung der Begünstigten zur Einhaltung von Umweltnormen, die denen in den Rechtsvorschriften der Gemeinschaft entsprechen (vor allem Nitrat- und Umweltverträglichkeitsprüfungsrichtlinie sowie Natura 2000), sowie zur Einhaltung des Tierschutzes stellt ein wichtiges Element der Programme dar. In einigen Bewerberländern wurden diese Verpflichtungen durch Fristen für die Umsetzung in nationales Recht untermauert.

6.2.2. Qualitäts- und Gesundheitsnormen

Investitionen im Rahmen von Maßnahme 2 und gegebenenfalls Maßnahme 1 bedingen die Einhaltung von Normen, die den Bestimmungen der Gemeinschaft zur Lebensmittelsicherheit, Hygiene und zum Tierschutz entsprechen. In allen Programmen ist vorgeschrieben, dass

- Sapard-Förderung für Investitionen nur gewährt wird, wenn die Investitionen nach Abschluss der Maßnahme die Anforderungen der Gemeinschaft erfuellen,

- die zuständigen Veterinärbehörden eine Vorbewertung des Projekts durchführen und bescheinigen, dass die Investitionen nach Abschluss der Maßnahme den Gemeinschaftsanforderungen entsprechen werden.

6.2.3. Ex-ante-Bewertungen

In Artikel 5 der Sapard-Verordnung ist festgelegt, dass alle Programme einer Ex-ante- und einer Halbzeitbewertung, einer ständigen Begleitung und einer Ex-post-Bewertung unterzogen werden. Die Kommission hat allen Bewerberländern Leitlinien über die Ex-ante-Bewertung ihrer Programmvorschläge zugesandt, die von allen Ländern genutzt wurden, in einigen Fällen mit sehr gutem Erfolg.

Die Bewertungstätigkeit hat sich sehr positiv auf die Gesamtqualität der Entwicklungspläne für den ländlichen Raum ausgewirkt. Durch die Einbeziehung von Bewertern in die Erarbeitung der Entwürfe für die Programmvorschläge und die Berücksichtigung von Schlussfolgerungen und Empfehlungen aus den Bewertungen in den Programmen verbesserten sich deren Kohärenz und Kontinuität. Zum Teil konnten durch die Bewertungen eventuelle Kenntnis- und Erfahrungslücken der nationalen Behörden bei der Erarbeitung der Sapard-Pläne ausgeglichen werden.

Einer der wichtigsten Vorteile derartiger Ex-ante-Bewertungen ist die Außensicht der Bewerter. Darüber hinaus hat die Beteiligung externer Bewerter dazu beigetragen, dass die verschiedenen beteiligten Behörden der Länder zu neuen Sichtweisen in Bezug auf die theoretischen Grundlagen der Programmplanung gelangen konnten.

7. Zulassung der Sapard-Stell