Sonderbericht Nr. 14/2001

Weiterverfolgung zum Sonderbericht Nr. 19/98 des Hofes über BSE, zusammen mit den Antworten der Kommission

(vorgelegt gemäß Artikel 248 Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags)

(2001/C 324/01)

INHALT

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ZUSAMMENFASSUNG

I. In seinem Sonderbericht Nr. 19/98 gelangte der Hof zu dem Schluss, dass infolge der BSE-Krise getroffene Stützungsmaßnahmen in den Mitgliedstaaten nicht streng und durchgängig umgesetzt wurden und das Verbot, Fleisch- und Knochenmehl von Säugetieren an Wiederkäuer zu verfüttern, nicht ordnungsgemäß überwacht wurde (siehe Ziffer 2). In dem Bericht wurde auch darauf hingewiesen, dass die EU eine BSE-Strategie ausarbeiten muss und die Anlage umfassender und zuverlässiger Bestandsregister von großer Bedeutung ist.

II. Der EU entstanden für nach der Krise 1996 durchgeführte BSE-Maßnahmen beträchtliche Kosten in Höhe von 4700 Millionen Euro (siehe Ziffer 1). Der Hauptanteil davon entfiel auf das Vereinigte Königreich, wo 99 % der BSE-Fälle aufgetreten waren (siehe Ziffer 9).

III. Der Hof bewertete im Zuge seiner Weiterverfolgung die von der EU zum Schutz der Gesundheit von Mensch und Tier gegen BSE getroffenen Maßnahmen (siehe Ziffer 5). Der Hof stellte fest, dass die BSE-Strategie der Kommission im Allgemeinen zweckmäßig ist und auf den verfügbaren wissenschaftlichen Kenntnissen aufbaut, ihre Wirksamkeit aber durch unzulängliche Umsetzung seitens der Mitgliedstaaten sowie die Tatsache beeinträchtigt wurde, dass der Kommission keine wirksamen Mittel zu Gebote stehen, um die Mitgliedstaaten zur Ergreifung von Abhilfemaßnahmen anzuhalten (siehe Ziffern 44 - 46). Durch die mangelhafte Umsetzung der BSE-Bekämpfungsmaßnahmen kombiniert mit dem Fehlen einer EU-weiten Definition für spezifiziertes Risikomaterial (SRM) (siehe Ziffern 25 - 27), bestand für Verbraucher und Tiere in den Mitgliedstaaten ein verschieden hohes BSE-Risiko.

IV. Die Dienststellen der Kommission wurden umstrukturiert, so dass Verbrauchergesundheit und -schutz und Verwaltung des Rindfleischmarktes nunmehr klar voneinander getrennt sind (siehe Ziffer 12.a). Das Lebensmittel- und Veterinäramt (LVA) der Kommission wurde strukturell verstärkt (siehe Ziffer 40), doch die hohe Personalfluktuation verursachte Probleme (siehe Ziffer 41) und die Zahl der BSE-spezifischen Kontrollen könnte höher sein (siehe Ziffer 42). Auch die beratenden wissenschaftlichen Ausschüsse wurden umstrukturiert (siehe Ziffer 12.b), die Mittel für die Erforschung von BSE wurden aufgestockt (siehe Ziffer 12.c).

V. Die wichtigsten Vorschriften zur Verhütung von BSE wurden bereits vor Ausbruch der Krise von 1996 erlassen. Von einigen Maßnahmen, die die Kommission in der Folge vorgeschlagen hat, insbesondere der Entfernung von spezifiziertem Risikomaterial, waren die Mitgliedstaaten nur schwer zu überzeugen (siehe Ziffern 24 - 27). Zu Verzögerungen kam es auch durch die für die Annahme von Rechtsvorschriften maßgeblichen institutionellen Verfahren (siehe Ziffern 17 - 18).

VI. Man kann davon ausgehen, dass die in der Vergangenheit gemeldeten BSE-Fälle das tatsächliche Ausmaß der Seuche nicht wiedergegeben haben. In letzter Zeit wurden aufgrund der verschärften Überwachung - Einführung der obligatorischen epidemiologischen Überwachung im Jahr 1998 (siehe Ziffer 20) und Einsatz von BSE-Schnelldiagnosetests (siehe Ziffer 19) - mehr BSE-Fälle gemeldet. An BSE erkrankte Tiere, die nach dem Verfütterungsverbot für Fleisch- und Knochenmehl von Säugetieren aus dem Jahr 1994 geboren wurden, sind ein Beweis dafür, dass das Verbot nicht ordnungsgemäß umgesetzt und überwacht wurde. Bei den Kontrollen des Lebensmittel- und Veterinäramts fanden sich Hinweise dafür, dass der Handel mit Fleisch- und Knochenmehl nicht lückenlos überwacht wurde. Die Probleme in Bezug auf Herkunftssicherung, Verarbeitung, Verwendung und Kreuzkontamination bei Fleisch- und Knochenmehl waren seit 1996 bekannt und zwei Mitgliedstaaten (Portugal und das Vereinigte Königreich) hatten die Verwendung von Fleisch- und Knochenmehl von Säugetieren für landwirtschaftliche Nutztiere im eigenen Land verboten. Dennoch untersagte die Kommission - da es für den Nachweis, von welcher Tierart das Eiweiß stammt, keinen Test gibt - die Verfütterung von tierischem Protein an alle landwirtschaftlichen Nutztiere EU-weit erst mit Wirkung vom 1. Januar 2001 (siehe Ziffer 31).

VII. Der Hof greift im Zuge seiner Weiterverfolgung auch andere Fragen auf, wie z. B. die moderne Nutztierhaltung und -vermarktung sowie die Stützung durch die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP):

a) Gefahren aus der Verwendung von Säugetiermehl in Wiederkäuerfutter;

b) Förderung extensiver Zucht- und Fütterungsmethoden;

c) Beihilfezahlungen im Rind- und Kalbfleischsektor von der Erzeugung abkoppeln, gleichzeitig aber den Landwirten einen angemessenen Lebensstandard sichern (siehe Ziffer 16);

d) Tierschutzfragen, insbesondere im Zusammenhang mit Lebendviehtransporten in der gesamten EU und der daraus resultierenden Gefahr einer Seuchenverschleppung.

VIII. In dem Folgebericht wird auch die Frage aufgeworfen, ob der Kommission zusätzliche Befugnisse übertragen werden sollten, damit sie gegen Mitgliedstaaten tätig werden kann, die die einschlägigen Vorschriften (siehe Ziffer 51) nicht befolgen, sowie ob sie für den Fall, dass Mitgliedstaaten Vorschlägen im Zusammenhang mit der Gesundheit und dem Schutz von Mensch und Tier nicht zustimmen, spezifische zusätzliche Befugnisse benötigt (siehe Ziffer 50).

WICHTIGSTE SCHLUSSFOLGERUNGEN IM SONDERBERICHT DES HOFES

1. Im Jahr 1998 legte der Rechnungshof den Sonderbericht Nr. 19/98 über BSE (bovine spongiforme Enzephalopathie)(1) vor, in dem vor allem die EU-Maßnahmen zur Einkommensstützung und spezifische Maßnahmen des Vereinigten Königreichs zur Keulung BSE-gefährdeter Tiere beleuchtet wurden. Dem EU-Haushalt entstanden aus diesen Marktmaßnahmen - öffentliche Intervention und private Lagerhaltung inbegriffen - im Zeitraum 1996 - 2000 Kosten in Höhe von insgesamt 4696 Millionen Euro (siehe Abbildung 1); 1189 Millionen Euro davon entfallen auf den Zeitraum 1998 - 2000. In diesen Beträgen sind weder die von den Mitgliedstaaten getragenen Kosten enthalten noch der durch den rückläufigen Verbrauch oder verlorene Märkte bedingte Verdienstausfall. Mit 43,7 % entfiel der Hauptanteil der Ausgaben auf das Vereinigte Königreich (siehe Abbildung 2).

2. Der Hof gelangte in seinem Bericht zu den folgenden wichtigsten Schlussfolgerungen:

a) Die EU muss dringend eine Strategie zur Bewältigung von derartigen Krisen konzipieren und annehmen(2) (siehe Ziffer 11).

b) Die Maßnahmen wurden sowohl in als auch zwischen den Mitgliedstaaten nicht strikt und kohärent durchgeführt(3).

c) Das Verfütterungsverbot wurde nicht ausreichend überwacht(4) (siehe Ziffern 29 - 33).

d) Die Anlage vollständiger und zuverlässiger Bestandsregister in den Mitgliedstaaten ist von großer Bedeutung(5) (siehe Ziffern 36 - 39).

Abbildung 1

BSE-bedingte EAGFL-Ausgaben 1996 - 2000 (Gesamtbetrag: 4696 Mio. Euro)

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Quelle:

Vom Rechnungshof überprüfte Angaben der GD Landwirtschaft.

Abbildung 2

BSE-bedingte EAGFL-Ausgaben 1996 - 2000 nach Mitgliedstaat

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Quelle:

Vom Rechnungshof überprüfte Angaben der GD Landwirtschaft.

EMPFEHLUNGEN DER ENTLASTUNGSBEHÖRDE

3. Im Entlastungsverfahren zum Jahr 1997 empfahl der Rat(6) der Kommission die Ausarbeitung einer BSE-Strategie. Das Parlament stellte fest(7), dass die Kommission die meisten seiner Empfehlungen(8) umgesetzt hatte, forderte sie gleichzeitig aber auf, die zu Unrecht gezahlten Beträge in voller Höhe wieder einzuziehen und weiter an der Einrichtung eines umfassenden Systems zur Kennzeichnung und Registrierung von Rindern zu arbeiten.

4. Im Vereinigten Königreich wurde im Jahr 1996 die Regelung zur Schlachtung von über 30 Monate alten Rindern (OTMS-Regelung) eingeführt, um diese Tiere aus der Nahrungs- und Futtermittelkette zu nehmen. Da die unschädliche Beseitigung der Tiere nicht ordnungsgemäß kontrolliert und buchmäßig erfasst wurde, schloss die Kommission im Mai 1999(9) von den bis August 1997 getätigten Ausgaben 32,7 Millionen Euro aus der Förderung aus (Berechnungsgrundlage: 10 % Aberkennung für bis 4. Juli 1996 gemeldete Tiere, 5 % Aberkennung für zwischen dem 4. Juli 1996 und dem 4. August 1996 gemeldete Tiere). Auf die abschließende Zahlung soll eine weitere Korrektur in Höhe von rund 8 Millionen Euro (berechnet auf der Grundlage einer Aberkennung in Höhe von 5 %) angewendet werden. Für etwa die Hälfte der anderen Mitgliedstaaten, die BSE-Fälle gemeldet haben, wurden wegen mangelhafter Umsetzung der infolge der BSE-Krise eingeführten Stützungsregelungen geringere Finanzkorrekturen vorgeschlagen.

UMFANG DES FOLGEBERICHTS

5. Im Jahr 2001 überprüfte der Hof die von der EU ein- und durchgeführten Maßnahmen zur Erkennung und Bewältigung eines möglichen Ausbruchs von BSE, der Ausbreitung der Seuche und der Gefährdung der Gesundheit von Mensch und Tier. Bei den vorrangig zuständigen Kommissionsdienststellen handelte es sich um die Generaldirektion Gesundheit und Verbraucherschutz sowie die Generaldirektion Landwirtschaft. Mitgliedstaaten wurden nicht besucht.

URSACHEN UND FOLGEN VON BSE

6. BSE(10) zählt zu den transmissiblen spongiformen Enzephalopathien (TSE); es handelt sich dabei um eine Erkrankung des Gehirns, die durch das Vorhandensein einer anomalen Form des so genannten Prionproteins gekennzeichnet ist. BSE wurde zum ersten Mal 1986 bei Rindern im Vereinigten Königreich nachgewiesen. Wodurch BSE verursacht wird, ist nicht bekannt, die Krankheit ist aber nicht ansteckend und der aktuelle Stand der Forschung lässt den Schluss zu, dass sie wahrscheinlich durch die Aufnahme von Futter übertragen wird, das mit dem Erreger kontaminiertes Fleisch- und Knochenmehl enthält. Auch ein geringer Anteil an materneller Übertragung ist gegeben (unter 10 %).

7. Im Jahr 1996 gab die Regierung des Vereinigten Königreichs bekannt, dass möglicherweise ein Zusammenhang bestehe zwischen BSE und einer neuen Variante der Creutzfeldt-Jakob-Krankheit (nVCJK), einer beim Menschen tödlich verlaufenden, degenerativen Erkrankung des Gehirns - vergleichbar mit BSE beim Rind und Scrapie beim Schaf. Nach dem derzeitigen Kenntnisstand(11) ist die wahrscheinlichste Ursache für diese Erkrankung BSE-Exposition durch Verzehr von verseuchtem Rindfleisch; allerdings sind auch andere, bislang unbekannte, Übertragungswege denkbar. Im April 2001 wurden in der EU 99 bestätigte Fälle oder Verdachtsfälle von nVCJK gezählt(12), und zwar vorwiegend bei jungen Menschen.

8. Wie Abbildung 3 zu entnehmen ist, werden für den menschlichen Verzehr geschlachtete Tiere auf verschiedenste Weise verwendet. Die Nebenprodukte/tierischen Abfälle werden für die unterschiedlichsten Zwecke in einer Vielzahl von Produkten eingesetzt; die meisten Teile der Schlachtkörper gelangen aber - auf direktem oder indirektem Weg - in die menschliche Nahrungskette.

BSE-Inzidenz

9. Das Vereinigte Königreich meldete bis 31. März 2001 insgesamt 179804 bestätigte BSE-Fälle gegenüber 1738 Fällen in weiteren EU-Mitgliedstaaten und 1673 Fällen in anderen Ländern weltweit im selben Zeitraum. Die meisten BSE-Fälle wurden im Vereinigten Königreich 1992 festgestellt, seither sind sie rückläufig. In der übrigen EU war bei der BSE-Inzidenz seit 1996 ein Anstieg zu verzeichnen. Im Jahr 2000 meldete das Vereinigte Königreich 1428 Fälle gegenüber 482 Fällen, die von anderen Mitgliedstaaten gemeldet wurden. Zwischen Januar und Mai 2001 hat sich dieses Verhältnis umgekehrt: Das Vereinigte Königreich meldete 246 Fälle, andere Mitgliedstaaten 323 Fälle (siehe Abbildung 4). Wenn dieser Trend sich fortsetzt, wäre das ein Anhaltspunkt dafür, dass die in den übrigen Mitgliedstaaten gemeldete BSE-Inzidenz deutlich im Steigen begriffen ist.

Abbildung 3

Verwendung von für den menschlichen Verzehr geschlachteten Rindern

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(13)(14)Quelle:

DG SANCO.

Abbildung 4

BSE-Inzidenz bis 31. Mai 2001

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Quelle:

Kommission, GD Gesundheit und Verbraucherschutz.

Bis einschließlich 1996: Angaben des Intern. Tierseuchenamts für alle Länder.

Nach 1996: Tierseuchenmeldesystem für die Mitgliedstaaten, das durch monatliche BSE-Berichte des Vereinigten Königreichs und Portugals sowie Testberichte vervollständigt wird.

Internationales Tierseuchenamt für die anderen Länder.

10. Im März 2001 hatten alle Mitgliedstaaten bis auf vier - nämlich Österreich, Finnland, Schweden und Griechenland - BSE-Fälle gemeldet: Österreich, Finnland und Schweden wurden vom Wissenschaftlichen Lenkungsausschuss als Länder eingestuft, in denen BSE unwahrscheinlich aber nicht ausgeschlossen ist. Dazu kommt Griechenland, für das keine geografische BSE-Risikobewertung erstellt wurde (siehe Ziffer 23 und Anhang 1).

BSE-STRATEGIE DER KOMMISSION

Wichtigste Elemente der BSE-Strategie der Kommission

11. Die BSE-Strategie der Kommission umfasst:

a) Erforschung von BSE, ihrer Ursachen und Übertragungswege, so dass die Risikofaktoren ermittelt werden und geeignete Risikomanagementmaßnahmen getroffen werden können;

b) epidemiologische Überwachung, so dass BSE-gefährdete oder an BSE erkrankte Tiere festgestellt werden;

c) Vorschriften für die Behandlung von spezifiziertem Risikomaterial, so dass BSE-infizierte Tiere und Gewebe, das anfälliger für den BSE-Erreger ist, nicht in die Nahrungs- und Futtermittelkette gelangen;

d) entsprechende Vorschriften durch die gewährleistet ist, dass mit sämtlichen tierischen Abfällen angemessen verfahren und die Infektiosität somit möglichst gering gehalten wird;

e) ein Verfütterungsverbot, so dass sichergestellt ist, dass Rinder - falls andere Maßnahmen nicht einwandfrei greifen - nicht durch das Futter dem BSE-Erreger ausgesetzt werden;

f) ein System zur Kennzeichnung der Tiere, so dass gewährleistet ist, dass bei positivem BSE-Befund ihre Herkunft und die jeweiligen Haltungsbetriebe ermittelt werden können;

g) ein System, mit dem die effektive Überwachung und Durchsetzung der vorgenannten Maßnahmen durch die Mitgliedstaaten sichergestellt wird.

12. Mit den bislang getroffenen BSE-Maßnahmen soll verhindert werden, dass möglicherweise BSE-verseuchtes Material in die Futter- oder Nahrungsmittelkette gelangt(15). Die von der Kommission ergriffenen bzw. vorgeschlagenen BSE-Maßnahmen, die von den Mitgliedstaaten durchzuführen wären, sind in Abbildung 5 zusammenfassend dargestellt. Neben der Ergreifung dieser spezifischen BSE-Risikomanagementmaßnahmen strukturierte die Kommission ihre Dienststellen um und unternahm folgende Schritte:

a) Die Zuständigkeit für Lebensmittelsicherheit und Veterinärkontrolle wurde aus der für die Marktverwaltung zuständigen Abteilung der Generaldirektion Landwirtschaft ausgegliedert und in einer eigenen Generaldirektion zusammengefasst, die für Gesundheit und Verbraucherschutz verantwortlich zeichnet.

b) Die verschiedenen beratenden wissenschaftlichen Ausschüsse wurden in der GD Gesundheit und Verbraucherschutz zusammengeführt. Ein Wissenschaftlicher Lenkungsausschuss (WLA) für Fragen der Verbrauchergesundheit und Lebensmittelsicherheit wurde eingerichtet; er wird von einer für BSE zuständigen Ad-hoc-Gruppe unterstützt.

c) Die Kommission hat rund 50 Millionen Euro für die Erforschung transmissibler spongiformer Enzephalopathien (TSE) bereitgestellt, und zwar zusätzlich zu den laufenden Forschungsvorhaben der Mitgliedstaaten.

d) Die Kommission legte einen Vorschlag zur Errichtung einer Europäischen Lebensmittelbehörde(16) vor, einen Vorschlag für eine Verordnung mit detaillierten Bestimmungen für den Umgang mit nicht für den menschlichen Verzehr bestimmten tierischen Nebenprodukten und für eine Verordnung, die einen Rechtsrahmen für die BSE-Strategie schafft (siehe Ziffer 18).

e) Die Kommission verfolgte eine Politik der Transparenz und machte wissenschaftliche Stellungnahmen und Berichte sowie die Kontrollberichte des Lebensmittel- und Veterinäramts (nach Erörterung mit den Mitgliedstaaten) im Internet öffentlich zugänglich.

Abbildung 5

Wichtigste Ereignisse im Zusammenhang mit BSE

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Quelle:

Überprüfung der Rechtsvorschriften zu BSE und der Unterlagen der GD Gesundheit und Verbraucherschutz durch den Rechnungshof.

13. Zusätzlich zu den vom Hof in seinem Sonderbericht beschriebenen Marktmaßnahmen wurden zwischen 1998 und dem Ausbruch der neuerlichen Krise Ende 2000 keine Marktmaßnahmen getroffen. Mitte 2000 hatte sich der Rind- und Kalbfleischmarkt - viel schneller als erwartet(17) - von der BSE-Krise 1996 - 1997 erholt, es wurde sogar mehr konsumiert als vor Ausbruch der Krise. Die Preise erreichten ihren höchsten Stand seit fünf Jahren, Interventionsbestände waren nicht vorhanden.

14. Die zweite Krise im Herbst 2000 nahm ihren Anfang in Frankreich, wo die BSE-Inzidenz wegen breit angelegter BSE-Tests steigende Tendenz aufwies (siehe Ziffer 19). Es kam zu einem Einbruch bei Verbrauch von und Preisen für Rindfleisch. Mit Einführung des neuen BSE-Testprogramms stieg die Anzahl der von den Mitgliedstaaten gemeldeten BSE-Fälle; das Vertrauen der Verbraucher wurde weiter untergraben, als Spanien, Deutschland und Italien erste BSE-Fälle in ihren heimischen Beständen meldeten. Einzelne Mitgliedstaaten verhängten rasch einseitige Einfuhrverbote für Lebendrinder und Rindfleischerzeugnisse aus betroffenen Ländern, Drittländer und einige Beitrittsländer folgten ihrem Beispiel. Im Januar 2001, vor Ausbruch der Maul- und Klauenseuche, waren die Rindfleischpreise gegenüber dem Preisniveau vom Oktober 2000 um mehr als 25 %(18) zurückgegangen.

15. Zur Bewältigung der Krise schlug die Kommission Veterinärmaßnahmen vor, durch die die öffentliche Gesundheit besser geschützt und das Vertrauen der Verbraucher wiederhergestellt werden sollten (Untersuchung von über 30 Monate alten, für den menschlichen Verzehr bestimmten Tieren, vorübergehendes Verbot der Verfütterung von Fleisch- und Knochenmehl an alle landwirtschaftlichen Nutztiere). Außerdem schlug sie Marktmaßnahmen zur Verringerung der Rindfleischerzeugung und zur Stützung der Erzeuger vor. Im Jahr 2001 sollen durch diese Maßnahmen 1,3 Millionen Tonnen Rindfleisch aus dem Markt genommen werden, und zwar durch die Regelungen für den Ankauf zur unschädlichen Beseitigung oder Interventionslagerhaltung. Die Nettokosten dieser Maßnahmen für den EU-Haushalt werden für den Zeitraum 2001 - 2006(19) auf 2200 Millionen Euro geschätzt.

16. Die Kommission hat errechnet, dass es kostengünstiger ist, Tiere im Rahmen der Ankaufsregelung unschädlich zu beseitigen (Kosten für den Gemeinschaftshaushalt: 1260 Euro/t) als sie in Interventionslager zu nehmen (Kosten für den Gemeinschaftshaushalt: 2860 Euro/t(20)). Dennoch entstehen aus der BSE-Krise enorme Kosten. De facto hat die EU für die geschätzten 1748000 Tiere, die für die Ankaufsregelung in Betracht kommen bzw. die zur Lagerung verarbeiteten Tiere im Wege der verschiedenen Prämienregelungen für Rindfleisch über Jahre Beihilfen gezahlt. Das Tier ist nicht länger verkäuflich, aber für den Halter bedeutet das in Bezug auf das betroffene Tier keinerlei Einbußen, denn die Ausgleichszahlung der Mitgliedstaaten richtet sich nach dem Marktwert des Tieres vor der Krise; die EU übernimmt davon 70 %. Die BSE-Krise wirft die Frage auf, wie die Beihilfezahlungen im Rind- und Kalbfleischsektor von der Erzeugung abgekoppelt werden können, gleichzeitig aber den Landwirten ein angemessener Lebensstandard zu sichern ist.

Rechtsgrundlage für die von der EU im Zusammenhang mit BSE bislang getroffenen Maßnahmen

17. Die wichtigsten Vorschriften zur Verhütung von BSE wurden von der Kommission bereits vor Ausbruch der ersten BSE-Krise 1996 erlassen(21) (siehe Abbildung 5). Alle laufenden BSE-Maßnahmen beruhen auf veterinärrechtlichen Schutzklauseln, die an sich befristet sein und auf wissenschaftlichen Kriterien beruhen sollten, und die im Rahmen der der Kommission vom Rat übertragenen Befugnisse in Kraft gesetzt werden.

18. Um eine geeignete Rechtsgrundlage für die BSE-Maßnahmen zu schaffen, unterbreitete die Kommission im Januar 1999 einen Vorschlag für eine Verordnung über transmissible spongiforme Enzephalopathien (TSE)(22), der für die bislang getroffenen BSE-Maßnahmen einen Rahmen bietet sowie Bestimmungen vorgibt für Handel, sekundäre Verarbeitungsprodukte, BSE-Tilgung und etwaige andere Formen von TSE. Nach der Annahme durch den Rat und das Parlament im Mitentscheidungsverfahren würde diese Verordnung an die Stelle der laufenden Maßnahmen treten. Der wesentliche Unterschied zu den geltenden Vorschriften besteht darin, dass für die Maßnahmen der BSE-Risikostatus der Mitgliedstaaten und der in die EU ausführenden Länder ausschlaggebend wäre (siehe Anhang 1). Die Annahme von Verordnungen im Mitentscheidungsverfahren nimmt aber wegen der Verzögerungen in den beteiligten Organen viel Zeit in Anspruch: Die Verordnung wurde im Mai 2001(23), 27 Monate nachdem der Vorschlag erstmals vorgelegt wurde, angenommen.

Epidemiologische Überwachung

19. Zur Überwachung(24) zählt die Ermittlung der BSE-Inzidenz und der BSE-gefährdeten Tiere. So soll sichergestellt werden, dass geeignete Risikomanagementverfahren eingeführt werden. Zurzeit kann BSE nur am toten Tier bestätigt werden. Bis zur Einführung von drei postmortalen Schnelldiagnosetests(25) für über 30 Monate alte Rinder im Jahr 1999 konnte BSE nur durch eine vergleichsweise aufwendige Laboranalyse des Hirns bestätigt werden. Nach Angaben der Kommission eignen sich die Schnelltests nicht für die Ermittlung von BSE-infizierten Tieren zu Beginn der Inkubationszeit, und ein negativer Befund bedeutet nicht zwangsläufig, dass ein bestimmtes getestetes Tier(26) BSE-frei ist.

20. Erst im Jahr 1998 führte die Kommission eine obligatorische epidemiologische Überwachung aller Formen von TSE bei Tieren(27) ein. Grundlage dafür sind die vom internationalen Tierseuchenamt (Office International des Epizooties - OIE) empfohlenen Mindestanforderungen. Anfangs musste eine relativ geringe Zahl von Hirnen getestet werden. Nach Genehmigung der Schnelldiagnosetests im Jahr 1999 wurden die Überwachungsprogramme im Juni 2000 verbessert: Gefährdete Tiere(28) werden umfassend getestet, nationale Referenzlabors benannt und die Protokolle zu den Tests gemäß den Empfehlungen des Internationalen Tierseuchenamtes (OIE)(29) ausgebaut. Diese Maßnahmen sollten im Januar 2001 durchgeführt werden, doch nach Ausbruch der Krise wurde das Testprogramm neuerlich erweitert. Seit Januar 2001 müssen alle über 30 Monate alten Rinder auf BSE getestet werden, die für den menschlichen Verzehr geschlachtet (außer in Österreich, Finnland oder Schweden, wenn sie ausschließlich für den heimischen Markt bestimmt sind) oder notgeschlachtet werden. Außerdem müssen alle im Betrieb verendeten, über 30 Monate alten Rinder im Stichprobenverfahren getestet werden(30). Zwischen Januar und Februar 2001 wurden EU-weit über 900000 Schnelltests durchgeführt.

21. Man kann davon ausgehen, dass die in der Vergangenheit gemeldeten BSE-Fälle das tatsächliche Ausmaß der Seuche nicht wiedergegeben haben, da Verdachtsfälle bei passiver Überwachung(31) unter Umständen nicht festgestellt und getestet werden. Das Lebensmittel- und Veterinäramt stellte bei seinen Kontrollen fest, dass die epidemiologische Überwachung von BSE in allen besuchten Mitgliedstaaten zu wünschen übrig ließ (siehe Abbildung 6 und Anhang 2) und kam zu dem Schluss, dass BSE aller Wahrscheinlichkeit nach auch in Mitgliedstaaten, die noch keinen einzigen Fall gemeldet hatten (Deutschland, Italien, Spanien)(32) vorhanden war, und dass in anderen Mitgliedstaaten die tatsächliche BSE-Inzidenz wahrscheinlich höher war als von den zuständigen Stellen angegeben. Vor Einführung des neuen Testprogramms im Januar 2001 stellte das Lebensmittel- und Veterinäramt fest, dass bei einigen Mitgliedstaaten im Bereich Überwachung noch mehr Anstrengungen erforderlich waren (Belgien, Dänemark, Deutschland, Griechenland, Spanien, Irland, Italien, Luxemburg, Niederlande, Österreich)(33).

22. Der jüngste Anstieg bei den von Mitgliedstaaten gemeldeten BSE-Fällen (siehe Abbildung 4) ist teilweise auf die verstärkte und verbesserte epidemiologische Überwachung zurückzuführen. Nach Ansicht der Kommission wären die in Deutschland, Spanien und Italien zuletzt gemeldeten Fälle andernfalls wahrscheinlich nicht entdeckt worden. Darüber hinaus vertrat der Wissenschaftliche Lenkungsausschuss in seiner geografischen BSE-Risikobewertung (GBR)(34) die Auffassung, dass weitere BSE-Fälle in Belgien, Dänemark, Frankreich, Irland, Luxemburg, den Niederlanden und Spanien nicht ausgeschlossen werden können (siehe Anhang 1).

23. Der Wissenschaftliche Lenkungsausschuss nahm im Jahr 1998 die geografische BSE-Risikobewertung bestimmter Länder in Angriff, damit zukünftige BSE-Maßnahmen dem jeweils gegebenen Risikostatus angepasst werden können(35). Die Bewertung wurde für alle Mitgliedstaaten - mit Ausnahme von Griechenland(36), das die entsprechenden Angaben nicht bereitstellte - und weitere 32 Länder vorgenommen (siehe Anhang 1 und Ziffer 10).

Abbildung 6

Zusammenfassung der wichtigsten vom Lebensmittel- und Veterinäramt zwischen 1998 und 2000 festgestellten Mängel

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Quelle:

Überprüfung von Kontrollberichten (1998 - 2000) des Lebensmittel- und Veterinäramts durch den Rechnungshof.

NB:

Die rot hervorgehobenen Mängel sind besonders schwer wiegend, da sie darauf hindeuten, dass die BSE-Inzidenz höher als gemeldet ist, und dass Rinder möglicherweise mit Fleisch- und Knochenmehl von Säugetieren gefüttert wurden.

Spezifizierte Risikomaterialien (SRM)

24. Nach Auffassung des Wissenschaftlichen Lenkungsausschusses liegt bei Geweben eine verschieden hohe Infektiosität vor; er hält es aber für unklug, vom Vorhandensein oder Nichtvorhandensein des BSE-Erregers in bestimmten Geweben eines infizierten Tieres auszugehen(37). Der BSE-Erreger nistet sich in einigen Geweben (insbesondere dem Hirn und dem zentralen Nervengewebe) allem Anschein nach bevorzugt ein. Infolgedessen ist dafür zu sorgen, dass dieses Gewebe nicht in die Nahrungs- und Futtermittelkette gelangt und bei der Schlachtung so verfahren wird, dass das Fleisch nicht verseucht wird.

25. Bis zur Annahme und Umsetzung der Kommissionsvorschläge zur Entnahme dieser spezifizierten Risikomaterialien (SRM) aus der Nahrungs- und Futtermittelkette ist viel Zeit verstrichen siehe (Anhang 3). Der erste von der Kommission an die Mitgliedstaaten gerichtete Vorschlag zur Einführung EU-weiter Kontrollen im Hinblick auf die Entfernung bestimmter, als spezifizierte Risikomaterialien geltender, Gewebe wurde vom Europäischen Rat im Dezember 1996 abgelehnt. Im Juli 1997 wurde er den Mitgliedstaaten erneut unterbreitet, und da der Rat den Vorschlag nicht mit einfacher Mehrheit ablehnte, erließ die Kommission eine Entscheidung zur Beseitigung und zum Verbot der weiteren Verwendung spezifizierter Risikomaterialien(38). Die Entscheidung sollte in allen Mitgliedstaaten ab dem 1. Januar 1998 gelten, wurde aber insgesamt viermal aufgeschoben; erst im Juni 2000 wurde sie schließlich aufgehoben und ersetzt(39).

26. Eine Einigung darüber, was auf EU-Ebene zum spezifizierten Risikomaterial zu zählen ist, kam nicht zustande(40). Von dem Erstvorschlag zur Einführung EU-weiter Bestimmungen für SRM im Anschluss an die Empfehlung des Wissenschaftlichen Lenkungsausschusses bis zur Annahme der Vorschläge der Kommission zur Entfernung spezifizierter Risikomaterialien vergingen nahezu vier Jahre.

27. Das Legislativverfahren führt zu unangemessenen Verzögerungen, wenn die Mitgliedstaaten den Vorschlägen der Kommission nicht zustimmen, aber rechtzeitiges Handeln erforderlich ist. Die Kommission kann die Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit Fragen der Gesundheit von Mensch und Tier nicht zum Handeln zwingen. Es ist zu erwägen, ob die Kommission für derartige Dringlichkeitsfälle über besondere Zusatzbefugnisse verfügen sollte.

Beseitigungsmethoden und Bestimmungen für Futtermittel

28. Durch die Beseitigung gemäß den anerkannten Normen(41) wird die Infektiosität zwar deutlich verringert, der in spezifiziertem Risikomaterial nachgewiesene BSE-Erreger wird dadurch aber nicht abgetötet (siehe Ziffer 24). Welche Methoden bei der Beseitigung anzuwenden sind, um die Gefahr einer Ansteckung mit BSE über zu Fleisch- und Knochenmehl verarbeitete verseuchte tierische Abfälle in Futtermitteln für landwirtschaftliche Nutztiere zu verringern(42), ist in Kommissionsentscheidungen festgelegt. Ferner wurden Bestimmungen für die Kontrolle und Zulassung von Beseitigungsbetrieben und Futtermittelherstellern erlassen. Im Zuge der Kontrollen des Lebensmittel- und Veterinäramts stellte sich heraus, dass in fast allen Mitgliedstaaten(43) die Gemeinschaftsvorschriften erst spät in nationales Recht umgesetzt wurden, dass es Probleme bei den Zulassungsverfahren für Beseitigungsbetriebe gab und bei der Gewährleistung, dass die Beseitigung nach den einschlägigen Vorschriften erfolgt ist (siehe Abbildung 6 und Anhang 2). Gerade in jenen Mitgliedstaaten, die auf nationaler Ebene kein Verbot für SRM(44) erlassen haben, wurde der BSE-Erreger bei der Beseitigung aller Wahrscheinlichkeit nach nicht abgetötet.

Verfütterungsverbot für Fleisch- und Knochenmehl von Säugetieren

29. Wodurch BSE ausgelöst wird, ist zwar nicht zweifelsfrei erwiesen, als wahrscheinlichste Übertragungsmethode gilt aber die Aufnahme von verseuchtem Material durch Wiederkäuer. Die Behörden des Vereinigten Königreichs untersagten 1988 die Verfütterung von aus Wiederkäuern gewonnenem Fleisch- und Knochenmehl an Wiederkäuer, sieben weitere Mitgliedstaaten verhängten kurz nach dem Vereinigten Königreich(45) ähnliche Verfütterungsverbote. Das EU-weite Verfütterungsverbot für aus Säugetiergeweben gewonnene Proteine an Wiederkäuer wurde 1994(46) eingeführt. Aufgrund der vergleichsweise hohen BSE-Inzidenz und um Kreuzkontamination zu verhindern, untersagten die britischen Behörden im Jahr 1996(47) die Verwendung von Fleisch- und Knochenmehl von Säugetieren in sämtlichen Futtermitteln für landwirtschaftliche Nutztiere; die portugiesischen Behörden erließen ein ähnliches Verbot im Jahr 1998. In den übrigen EU-Mitgliedstaaten durfte Fleisch- und Knochenmehl von Säugetieren weiterhin im Futter für andere landwirtschaftliche Nutztiere verwendet werden(48), sofern Mindestvorschriften für die Verarbeitung vorgegeben waren (siehe Ziffer 28). Bei der Internationalen Wissenschaftlichen Konferenz über Fleisch- und Knochenmehl im Jahr 1997 wurde u. a. die Frage erörtert, ob Gemeinschaftsvorschriften erlassen werden müssten, um die Sicherheit der Herkunft (d. h. Entfernung im Betrieb oder während der Verbringung verendeter Tiere sowie sämtlicher Konfiskate aus der Futtermittelkette, so dass für die Herstellung von Futtermitteln nur Material infrage kommt, das als für den menschlichen Verzehr geeignet befunden wurde) der Ausgangsmaterialien für Fleisch- und Knochenmehl zu gewährleisten. Einschlägige Rechtsvorschriften zur Entfernung aller Tiergewebe, die ein potenzielles BSE-Risiko darstellen, aus der Nahrungs- und Futtermittelkette wurden erst im Oktober 2000 wirksam(49). Vorschriften zur Entfernung von im Betrieb oder während der Verbringung verendeten Tieren sowie sämtlicher Kadaver aus der Futtermittelkette trat im März 2001(50) in Kraft.

30. Die im Jahr 1996 im Vereinigten Königreich ausgebrochene BSE-Krise hat gezeigt, dass es sich wegen der unzulänglichen Umsetzung des Verfütterungsverbots aus dem Jahr 1988 bei 36000 (gemeldeten) BSE-Fällen um nach Verhängung des Verbots im Vereinigten Königreich geborene Tiere handelte (als der Sonderbericht Nr. 19/98 erstellt wurde). Alle Mitgliedstaaten (außer Luxemburg), die BSE-Fälle gemeldet haben, haben mittlerweile auch erkrankte Tiere gemeldet, die nach Verhängung des Verfütterungsverbots durch die EU im Jahr 1994 geboren wurden.

31. Im Zuge der Kontrollen des Lebensmittel- und Veterinäramtes wurde immer wieder auf die unzulängliche Überwachung des Verfütterungsverbots in allen Mitgliedstaaten hingewiesen (siehe Abbildung 6 und Anhang 2). Selbst in den Jahren 1998 - 2000, bis zu sechs Jahre nachdem das Verbot erstmals verhängt wurde, stellte das Lebensmittel- und Veterinäramt bei seinen Kontrollen fest, dass in neun Mitgliedstaaten(51) die Gefahr einer Verseuchung von Wiederkäuerfutter mit Fleisch- und Knochenmehl von Säugetieren beträchtlich war. Außerdem tolerierten die meisten Mitgliedstaaten (außer Dänemark, den Niederlanden und Irland) einen gewissen Kontaminationsgrad, obwohl gemäß den Gemeinschaftsvorschriften keine Toleranzmarge zulässig ist(52). Das Lebensmittel- und Veterinäramt stellte bei seinen zwischen 1998 und 2000 durchgeführten Inspektionen in den meisten Mitgliedstaaten auch Schwachstellen bei der Kontrolle des Handels mit Fleisch- und Knochenmehl fest (siehe Abbildung 6). Im Dezember 2000 untersagte der Rat aufgrund von Bedenken in Bezug auf Kreuzkontamination bzw. im Anschluss an die Stellungnahme des WLA(53) vorübergehend die Verwendung von tierischem Eiweiß in Futtermitteln für alle landwirtschaftlichen Nutztiere(54).

32. Aufgrund der Erfahrungen des Vereinigten Königreichs war der Kommission das Risiko einer Kreuzkontamination in Futtermittelfabriken bekannt und sie wusste, dass spezifizierte Risikomaterialien nicht in allen Mitgliedstaaten systematisch entfernt wurden, dass die Herkunft zur Herstellung von Fleisch- und Knochenmehl verwendeter tierischer Abfälle nicht lückenlos dokumentiert war und das Verfütterungsverbot für Fleisch- und Knochenmehl für Wiederkäuer nicht flächendeckend befolgt würde. Die Gemeinschaftsvorschriften enthalten Mindestanforderungen für Futtermittelfabriken; Zulassungsverfahren für spezialisierte Futtermittelfabriken liegen nicht in der Kompetenz der EU. Durch spezialisierte Fabriken hätte das Risiko einer Kreuzkontamination aber deutlich verringert werden können.

33. Neben Versäumnissen der Mitgliedstaaten bei der Umsetzung des Verfütterungsverbots deuten die Kontrollen des Lebensmittel- und Veterinäramts auch darauf hin, dass die Futtermittelindustrie (einschließlich der Beseitigungsbetriebe und Futtermittelfabriken) keine ausreichenden Vorkehrungen getroffen hat, um eine Kontamination von Rinderfutter mit Fleisch- und Knochenmehl zu verhindern und dass Fleisch- und Knochenmehl enthaltendes Futter nicht immer korrekt etikettiert war (Deutschland, Griechenland, Spanien, Frankreich, Italien, Österreich, Portugal, Finnland und Schweden). Diese Versäumnisse trugen dazu bei, dass Landwirte unwissentlich potenziell infiziertes Futter an ihre Rinder verfütterten.

34. Durch das vorübergehende Verbot der Verfütterung von Fleisch- und Knochenmehl an alle landwirtschaftlichen Nutztiere, die Regelung des Ankaufs zur unschädlichen Beseitigung und das Verbot der Verwendung bestimmter Tiergewebe (SRM) entstehen tierische Abfälle, die unschädlich beseitigt und umweltverträglich entsorgt werden müssen. Vor Verhängung des derzeitigen Verfütterungsverbots(55) wurden in der EU jedes Jahr geschätzte 16 Millionen Tonnen tierische Abfälle für die Verwendung in Futtermitteln aufbereitet. Nach Ansicht der Kommission wird für die Beseitigung tierischer Abfälle - mit unvermeidlichen Folgen für die Umwelt(56) - kurz- bis mittelfristig am ehesten die Umwandlung in Fleisch- und Knochenmehl infrage kommen, das zur Verbrennung oder Deponierung bestimmt ist. Die EU verfügt für die Verbrennung unmittelbar aber nicht über ausreichende Kapazitäten. Die mit der Beseitigung verbundenen Kosten werden auf 3000 Millionen Euro geschätzt, weitere 1300 Millionen Euro sind als Einnahmenausfälle (aus den tierischen Abfällen) bei den Erzeugern und der Beseitigungsindustrie zu erwarten(57).

35. Durch das vorübergehende Verbot der Verwendung von Fleisch- und Knochenmehl in Futtermitteln für landwirtschaftliche Nutztiere wird die Entwicklung von Erzeugnissen auf pflanzlicher Basis erforderlich, die anstelle von verarbeitetem tierischen Eiweiß in Futtermitteln eingesetzt werden können. Aus Tiermaterial gewonnenes Eiweiß - vor allem Fleisch- und Knochenmehl - macht nur 2,4 % des in Futtermitteln verwendeten Eiweißes in der EU(58) aus (aber selbst bei geringfügiger Kontamination mit infiziertem Fleisch- und Knochenmehl kann BSE sich ausbreiten - siehe Ziffer 6) und ist ohne weiteres durch Futterpflanzen, Getreide und Erzeugnisse aus Ölsaaten zu ersetzen. Außerdem trat auch immer stärker die Frage in den Vordergrund, ob es vertretbar ist, an Tiere, die von Natur aus Pflanzenfresser sind, Futtermittel zu verfüttern, die tierische Bestandteile enthalten. Die neuesten Vorschläge der Kommission umfassen Maßnahmen, die Anreize für extensivere Bewirtschaftungsformen schaffen sollen.

Verbringung und Kennzeichnung von Tieren

36. Der Transport von Tieren und Fleischerzeugnissen (einschließlich Fleisch- und Knochenmehl) innerhalb und zwischen den Mitgliedstaaten ist umfangreich. Eine Begleiterscheinung dieses Handels ist allerdings die erhöhte Gefahr der Verbreitung von BSE und anderer Tierseuchen. Der WLA gelangte zu dem Schluss, dass der BSE-Erreger durch Ausfuhr infizierter Tiere und kontaminierter Futtermittel (aus dem Vereinigten Königreich) in andere Länder eingeschleppt wurde, wo er weiter verarbeitet und über die Futtermittelkette verbreitet werde(59). Die 1996 ausgebrochene BSE-Krise machte einmal mehr deutlich, wie dringend ein wirksames System zur Kennzeichnung und Registrierung von Rindern benötigt wird und veranschaulichte, wie unzulänglich die vorhandenen Systeme im Hinblick auf die Herkunftssicherung von potenziell BSE-gefährdeten Rindern waren. Im April 1997 ersetzte der Rat die Richtlinie über Kennzeichnung und Registrierung von Tieren aus dem Jahr 1992 durch eine neue Verordnung(60), in der die Vorschriften für Ohrmarken(61) und Bestandsregister entsprechend angepasst wurden; außerdem wurden Bestimmungen für eine informatisierte Datenbank(62) und Tierpässe eingeführt. Detaillierte Bestimmungen für Kontrollen im Hinblick auf die Einhaltung dieser Vorgaben wurden im Dezember 1997 erlassen(63).

37. Das im März 1996 verhängte umfassende Ausfuhrverbot für Lebendtiere, Rindfleisch und Rindfleischerzeugnisse aus dem Vereinigten Königreich wurde nach und nach gelockert, um die Ausfuhr von unter strikten Auflagen erzeugtem Rindfleisch(64) zu ermöglichen. Das über Nordirland verhängte Ausfuhrverbot wurde am 1. Juni 1998, das über Großbritannien am 1. August 1999 aufgehoben. Im März 2001 beschloss der Ständige Veterinärausschuss die Aufhebung des im November 1998 über Portugal(65) verhängten Ausfuhrverbots, wobei der Zeitpunkt dafür von einem befürwortenden Kontrollbericht des Lebensmittel- und Veterinäramts abhängig gemacht wurde.

38. Im Sonderbericht Nr. 4/2001(66) des Hofes über das Integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem wurde festgestellt, dass - obgleich der Stichtag für die Einführung der Datenbank der 1. Januar 2000 war - acht Mitgliedstaaten über Datenbanken verfügten, die von den Kommissionsdienststellen nicht als voll betriebsfähig anerkannt worden waren(67). Eine weitere Feststellung lautete dahin gehend, dass bei Anerkennung, Überwachung und Inhalt der Datenbanken über die Kennzeichnung und Registrierung von Rindern Schwachstellen festzustellen waren.

39. Sowohl das Lebensmittel- und Veterinäramt als Teil der Generaldirektion Gesundheit und Verbraucherschutz als auch das Rechnungsabschlussreferat der Generaldirektion Landwirtschaft stellen nach Kontrollbesuchen in ihren Berichten immer wieder fest, dass die Vorschriften im Hinblick auf die Kennzeichnung und Registrierung von Tieren von den Mitgliedstaaten nur zögerlich und unzulänglich umgesetzt werden.

Überwachung und Durchsetzung

Kontrollen des Lebensmittel- und Veterinäramts (LVA)

40. Seit der Umstrukturierung der Kommissionsdienststellen haben sich die Arbeitsmethoden des Lebensmittel- und Veterinäramts verbessert, eine Arbeitsablaufplanung wurde entwickelt: Es gibt eine Halbjahres- und Jahresplanung, die Berichte sind klarer strukturiert und enthalten konkrete Schlussfolgerungen und Empfehlungen für die Mitgliedstaaten und andere Kommissionsdienststellen. Die Berichte werden einer hausinternen Qualitätskontrolle unterzogen und erst nach Konsultation der Mitgliedstaaten abgeschlossen. Alle Feststellungen und Empfehlungen werden in einer Datenbank erfasst.

41. Das Lebensmittel- und Veterinäramt wurde seit 1997 dreimal umstrukturiert und wechselte zweimal seinen Standort. Das Personal wurde zwar aufgestockt, doch für die Durchführung der BSE-Kontrollen fehlt es nach wie vor an Mitarbeitern. Das (unter anderem) für BSE-Angelegenheiten zuständige Team besteht an sich aus sechs Inspektoren und wurde kürzlich um weitere sechs Inspektoren aufgestockt. Die Personalfluktuation ist hoch: im Jahr 2001 waren 65 % der Inspektoren seit weniger als zwei Jahren beim Lebensmittel- und Veterinäramt tätig. Dadurch verfügt das LVA kaum über hinreichend erfahrenes Personal für die Leitung der Kontrollteams.

42. Vom Ausbruch der Krise 1996 bis Ende 2000 führte das Lebensmittel- und Veterinäramt insgesamt 96 BSE-spezifische Kontrollen(68) durch. Das entspricht rund 10 % seiner gesamten Kontrolltätigkeit und bedeutet ferner, dass je Mitgliedstaat durchschnittlich eine BSE-spezifische Kontrolle jährlich durchgeführt wird (nur im Vereinigten Königreich wurde öfter kontrolliert).

Bewertung der Durchführung der BSE-Strategie durch die Mitgliedstaaten

43. Die Kommission (Lebensmittel- und Veterinäramt) stellte bei ihren Kontrollen seit 1996 weit verbreitete und anhaltende Probleme bei der Umsetzung der BSE-Maßnahmen in allen Mitgliedstaaten fest. Die wesentlichen Schwachstellen werden in den Ziffern 21 - 39 beleuchtet. Die vom Lebensmittel- und Veterinäramt zwischen 1998 und 2000 festgestellten Sachverhalte sind in Anhang 2 zusammenfassend dargestellt, Abbildung 6 sind die wichtigsten vom Lebensmittel- und Veterinäramt zwischen 1998 und 2000 ermittelten Schwachstellen zu entnehmen. Die Tatsache, dass viele Probleme erneut in den Berichten zu zwischen 1998 und 2000 durchgeführten Kontrollen aufschienen, lässt darauf schließen, dass die meisten Mitgliedstaaten(69) sich nicht energisch genug um eine angemessene Umsetzung der BSE-Maßnahmen in ihrem Hoheitsgebiet bemüht haben.

Möglichkeiten zur Durchsetzung der BSE-Strategie der EU

44. Werden im Zuge einer Kontrolle des Lebensmittel- und Veterinäramts Schwachstellen deutlich, kann die Kommission bilaterale Gespräche mit dem betroffenen Mitgliedstaat führen und unter Berufung auf Binnenmarktvorschriften Handelsembargos zum Schutz der Gesundheit von Mensch und Tier verhängen. Darüber hinaus stehen ihr aber als einzige konkrete Maßnahme zur Durchsetzung der Anwendung der einschlägigen Gemeinschaftsvorschriften (z. B. Kontrolle von Futtermitteln) nur Vertragsverletzungsverfahren offen. Diese Verfahren sind sehr langwierig, und bislang wurde der Europäische Gerichtshof noch kaum befasst (siehe Ziffer 46). Nur wenn hohes Risiko für die Gesundheit von Mensch und Tier besteht, wird auf Ausfuhrverbote zurückgegriffen, wie dies beim Vereinigten Königreich und bei Portugal der Fall war. Ein Verfahren zur Verhängung von Finanzkorrekturen, Geldbußen oder Sanktionen(70) bei Veterinärausgaben oder Marktmaßnahmen wegen Nichteinhaltung der Veterinärvorschriften gibt es nicht.

45. Ganz anders stellt sich die Situation beim Rechnungsabschlussverfahren der Generaldirektion Landwirtschaft dar: Hier können auf der Grundlage von Kontrollberichten Beträge im Zusammenhang mit den betreffenden Marktmaßnahmen von der gemeinschaftlichen Finanzierung ausgeschlossen werden.

46. Zwischen 1997 und 1999 leitete die Kommission 19 Vertragsverletzungsverfahren gegen 13 Mitgliedstaaten - ausgenommen nur Österreich und Irland(71) - ein, die fast zur Gänze auf den Zeitraum 1997 - 1998 zurückgehen und mit der Umsetzung des Verfütterungsverbots und der Behandlung von tierischen Abfällen in Zusammenhang stehen. Beim Europäischen Gerichtshof sind aber nur die Verletzungsverfahren mit Auswirkungen auf den Binnenmarkt anhängig: im Jahr 2000 wegen der Weigerung Frankreichs(72), Rindfleischeinfuhren aus dem Vereinigten Königreich wieder aufzunehmen. Die anderen Verfahren wurden von der Kommission nicht weiterverfolgt, entweder weil die betroffenen Mitgliedstaaten sich zur Verbesserung ihrer Kontrollen verpflichteten, oder aber weil die zu dem fraglichen Zeitpunkt geltenden einschlägigen BSE-Vorschriften zu allgemein waren, als dass ein Mitgliedstaat wegen Nichteinhaltung erfolgreich belangt hätte werden können. Die Drohung, Mitgliedstaaten, die sich nicht an die Gemeinschaftsvorschriften halten wegen Vertragsverletzung zu verklagen, stellte für die Mitgliedstaaten keinen hinreichend starken Anreiz zur ordnungsgemäßen Umsetzung der BSE-Vorschriften der Gemeinschaft dar.

SCHLUSSFOLGERUNGEN

47. Die Hauptempfehlung im Sonderbericht Nr. 19/98 des Rechnungshofes lautete dahin gehend, dass die Kommission für die Bewältigung der BSE-Krise einen Aktionsplan entwerfen müsse. Im Rahmen dieser Weiterverfolgungsprüfung stellte der Hof fest, dass die Strategie der Kommission an sich zweckmäßig, ihre Umsetzung durch die Mitgliedstaaten aber problematisch ist, und dass bei der Annahme und Umsetzung von Kernmaßnahmen zur BSE-Bekämpfung unangemessene Verzögerungen gegeben waren (siehe Ziffern 25 und 27).

48. Die zweite BSE-Krise muss im Kontext der unzulänglichen Umsetzung der bestehenden Gemeinschaftsvorschriften durch die Mitgliedstaaten gesehen werden (siehe Abbildung 6). Die unzureichende Überwachung (siehe Ziffer 21) und Umsetzung des Verfütterungsverbots für aus Säugetieren gewonnenes Fleisch- und Knochenmehl (siehe Ziffern 30 und 31) durch die meisten Mitgliedstaaten (ausgenommen das Vereinigte Königreich seit 1996 und Portugal seit 1999) und unzulängliche Kontrollen des Handels mit Fleisch- und Knochenmehl und Futtermitteln (siehe Ziffer 31) könnten dazu beigetragen haben, dass BSE nicht getilgt und außerdem in andere Mitgliedstaaten eingeschleppt wurde. Das 1994 verhängte Verfütterungsverbot wurde nicht effizient umgesetzt. Alle Mitgliedstaaten (ausgenommen Luxemburg), die BSE-Fälle in ihren heimischen Beständen gemeldet haben, verzeichneten BSE bei Tieren, die nach dem 1994 eingeführten Verfütterungsverbot für Fleisch- und Knochenmehl von Säugetieren geboren wurden (siehe Ziffer 30). Kontrollberichten des Lebensmittel- und Veterinäramts zwischen 1998 und 2000 zufolge war die Gefahr einer Kontamination von Wiederkäuerfutter mit Fleisch- und Knochenmehl von Säugetieren in den meisten Mitgliedstaaten sehr groß. Die Probleme im Zusammenhang mit der sicheren Verarbeitung und Verwendung sowie mit Kreuzkontamination von Fleisch- und Knochenmehl waren seit 1996 bekannt, dennoch wurde das vorübergehende Verbot der Verwendung von verarbeitetem tierischen Eiweiß für alle landwirtschaftlichen Nutztiere erst mit Wirkung vom 1. Januar 2001 durchgeführt (siehe Ziffer 31).

49. Von den in der EU bislang gemeldeten BSE-Fälle traten 99 % im Vereinigten Königreich auf (siehe Ziffer 9). Laut den Kontrollberichten des Lebensmittel- und Veterinäramts haben andere Mitgliedstaaten aber die tatsächliche BSE-Inzidenz - zumindest bis Ende 2000 - wahrscheinlich nicht in vollem Umfang erkannt. Auch Mitgliedstaaten, die sich lange für BSE-frei hielten (Deutschland, Italien, Spanien) meldeten die ersten Fälle (siehe Ziffer 21). Dem EU-Haushalt entstanden und entstehen aus der BSE-Krise hohe Kosten (siehe Ziffern 1, 4 und 15 - 16).

50. Die derzeitige Rechtslage macht es der Kommission bei entsprechend ablehnender Haltung der Mitgliedstaaten unmöglich, ihnen die Ergreifung von Maßnahmen bei Fragen der Gesundheit von Mensch und Tier zwingend vorzuschreiben (siehe Ziffern 25 und 27). Bedingt durch das institutionelle Legislativverfahren ist bis zur Umsetzung von Kernmaßnahmen zur BSE-Bekämpfung außerdem unangemessen viel Zeit verstrichen, obwohl im Hinblick auf den Schutz der Gesundheit von Mensch und Tier rasches Handeln geboten war (siehe Ziffern 18, 25 und 29).

51. Da die Kommission derzeit nicht genügend Möglichkeiten hat, die Anwendung der BSE-Vorschriften durch die Mitgliedstaaten durchzusetzen (siehe Ziffern 44 und 46), sahen sich diese auch nicht durch hinreichenden Nachdruck aufgefordert, die BSE-Maßnahmen vorschriftsgemäß durchzuführen. Beim Rechnungsabschlussverfahren der GD Landwirtschaft im Zusammenhang mit Marktmaßnahmen stellt sich die Situation ganz anders dar: Die Aussicht auf Finanzkorrekturen am EAGFL-Beitrag veranlasst die Mitgliedstaaten, Abhilfemaßnahmen zu treffen.

52. In den Kontrollberichten des Lebensmittel- und Veterinäramts finden sich Anhaltspunkte dafür, dass die Futtermittelindustrie bei der Umsetzung der BSE-Vorschriften der EU nicht energisch genug vorgegangen ist. Das Lebensmittel- und Veterinäramt stellte insbesondere fest, dass Wiederkäuerfutter mit Fleisch- und Knochenmehl kontaminiert und Fleisch- und Knochenmehl enthaltendes Futter nicht richtig etikettiert war (siehe Ziffer 33).

53. Der umfangreiche innergemeinschaftliche Handel mit Rindern und Fleisch- und Knochenmehl trug ebenfalls zur Verbreitung von BSE in der gesamten EU bei (siehe Ziffer 36). Die derzeitige Krise macht deutlich, dass die Praktiken der Rinderfütterung und Zucht dringend überdacht werden müssen (siehe Ziffer 35). BSE hätte sich bei extensiver Rinderhaltung und natürlicher Fütterung nicht verbreitet.

54. Verbraucher (und Tiere) waren in den Mitgliedstaaten wegen der mangelhaften Durchführung der Maßnahmen zur BSE-Bekämpfung (siehe Abbildung 6 und Anhang 2) bzw. des Fehlens (bis Oktober 2000) einer in der gesamten EU geltenden Definition des spezifizierten Risikomaterials unterschiedlich hohen Risiken ausgesetzt (siehe Ziffer 25). Es ist paradox, dass die Mitgliedstaaten über die Empfehlungen des Rates zur Entlastung (siehe Ziffer 3) einerseits die Notwendigkeit der Konzeption einer BSE-Strategie durch die Kommission unterstützen, andererseits aber häufig nachlässig waren, wenn es um Annahme oder Ausführung der Strategie ging.

EMPFEHLUNGEN

55. Folgende Punkte wären zu erwägen:

a) ob der Kommission für Dringlichkeitsfälle vorübergehende Befugnisse übertragen werden sollten, nämlich wenn die Mitgliedstaaten ihren Vorschlägen für Gemeinschaftsvorschriften im Zusammenhang mit der Gesundheit von Mensch und Tier nicht zustimmen; ob die Kommission zusätzliche Befugnisse im Hinblick auf erweiterte Vertragsverletzungsverfahren benötigt(73);

b) den möglichen Ausschluss von Marktmaßnahmen von der Finanzierung vorzusehen, wenn Kontrollen signifikante Nichteinhaltung der Gemeinschaftsvorschriften ergeben haben, da Nichteinhaltung sich beträchtlich auf die Verwaltung des Rindfleischmarktes auswirken und dem Haushalt in weiterer Folge erhebliche Zusatzausgaben verursachen kann;

c) wie - angesichts der Probleme bei der Bekämpfung von BSE (und anderer Tierseuchen) aufgrund der erheblichen Anzahl von Tierverbringungen und des umfangreichen Handels mit Fleisch- und Knochenmehl in der EU - Tierverbringungen eingeschränkt und genauere Informationen zu diesen Umsetzungen bereitgestellt werden könnten, wenn die Gesundheit von Mensch und Tier auf dem Spiel steht;

d) wie die Subventionen im Rindfleischsektor neu - ohne Koppelung an die Erzeugung - ausgerichtet werden können, bei gleichzeitiger Berücksichtigung des Erfordernisses, den Tierhaltern einen angemessenen Lebensstandard zu sichern;

e) wie - im Lichte der andauernden BSE-Krise - weitere Anreize für extensive und umweltverträgliche Bewirtschaftungsmethoden und für den Ersatz von tierischem Eiweiß durch pflanzliches Eiweiß in Wiederkäuerfutter geschaffen werden können.

Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 13. September 2001 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Jan O. Karlsson

Präsident

(1) Sonderbericht Nr. 19/98 über die Finanzierung bestimmter infolge der BSE-Krise getroffener Maßnahmen durch die Gemeinschaft, ABl. C 383 vom 9.12.1998.

(2) Sonderbericht Nr. 19/98, Ziffer 96.

(3) Sonderbericht Nr. 19/98, Ziffer 93.

(4) Sonderbericht Nr. 19/98, Ziffer 92.

(5) Sonderbericht Nr. 19/98, Ziffer 91.

(6) Dokument Nr. 5911/99 FIN 34 PE - L 12.

(7) Dokument Nr. PE 230.646 vom 17. März 1999.

(8) Der im Juli 1996, kurz nach Ausbruch der ersten BSE-Krise eingesetzte Nichtständige Untersuchungsausschuss für BSE des Europäischen Parlaments übte an der Kommission und den Behörden des Vereinigten Königreichs Kritik für ihre Handhabung der BSE-Frage. Der Bericht des Ausschusses vom Februar 1997 (Dokument Nr. A4-0020/97 des Europäischen Parlaments) enthielt eine Reihe von Empfehlungen, in erster Linie zu den Auswirkungen von BSE auf die öffentliche Gesundheit sowie zum Entscheidungsprozess und zur Verwaltung innerhalb der Kommission. In weiterer Folge setzte das Europäische Parlament einen Ausschuss für die Weiterbehandlung (der Empfehlungen des BSE-Untersuchungsausschusses) ein (ABl. C 150 vom 19.5.1997), der seinen abschließenden Bericht im November 1997 erstellte. Gemäß dem Bericht dieses Ausschusses hat die Kommission den meisten Empfehlungen entsprechende Maßnahmen folgen lassen.

(9) Entscheidung 1999/350/EG der Kommission vom 4. Mai 1999, ABl. L 133 vom 28.5.1999, S. 60.

(10) Für die technischen Angaben in diesem Abschnitt wurden verschiedene Stellungnahmen des Wissenschaftlichen Lenkungsausschusses und der Sonderbericht Nr. 19/98 des Hofes herangezogen.

(11) Stellungnahme des Wissenschaftlichen Lenkungsausschusses vom 13. und 14. April 2000, "Oral exposure of humans to the BSE agent: infective dose and species barrier".

(12) Bis auf drei Fälle in Frankreich und einen in Irland sind alle Fälle im Vereinigten Königreich aufgetreten.

(13) Im Fall von Eiweiß nach Hitzebehandlung bei 133 °C während 20 Min. bei 3 bar. Im Fall von Fetten nach Ultrafiltration.

(14) Andere als Nichtnahrungsmittel-/industrielle Zwecke.

(15) Bei der Verwendung von Rindermaterial in Medizinprodukten und Arzneimitteln kommen allerdings abweichende Bestimmungen zur Anwendung, denn in diesem Bereich reguliert die Industrie sich selbst über einen Kodex für die gute Praxis, in dem die Sicherheit der Herkunft von Rohstoffen empfohlen wird. Aufgrund der Art des Endprodukts ist die Feststellung des verwendeten Rohstoffs schwierig; de facto gibt es keine einschlägigen verordnungsrechtlichen Bestimmungen zur Kontrolle, ob die Sicherheit der Herkunft bzw. der Verarbeitung auch wirklich gegeben war.

(16) Weißbuch zur Lebensmittelsicherheit, KOM(1999) 719 endg. vom 12. Januar 2000.

(17) Sonderbericht Nr. 19/98, Ziffern 16 - 21. Die aktualisierten Daten sind dem Bericht "Prospects for Agricultural markets 2000 - 2007", Generaldirektion Landwirtschaft, November 2000, entnommen.

(18) Preisrückgang zwischen Woche 42 (Oktober) 2000 und Woche 5 (Ende Januar) 2001; Rindfleisch: Jungstiere AR3 27 %, Kühe DO3 28 %, Färsen 16 %, Ochsen CR3 2 %, Arbeitspapier der Generaldirektion Landwirtschaft - Marktsituation bei Rindfleisch und Lebendvieh.

(19) Geschätzte Kosten von 2001 - 2006: 3500 Millionen Euro.

Geschätzte Einsparungen aus Maßnahmen zur Einschränkung der Rindfleischerzeugung: 1300 Millionen Euro.

Geschätzte Nettokosten: 2200 Millionen Euro.

(20) Die Kommission geht in ihrer Berechnung davon aus, dass dieses Interventionsrindfleisch später unverkäuflich ist. Daher der Aufschlag von 800 Euro auf die geschätzten Kosten je Tonne in Interventionslagerung.

(21) Die wichtigsten Rechstvorschriften zur BSE-Verhütung waren das 1994 erlassene Verfütterungsverbot für Fleisch- und Knochenmehl von Säugetieren an Wiederkäuer und die Behandlung von tierischen Abfällen zur Verringerung der Infektiosität zwischen 1994 und 1997.

(22) KOM(1998) 623 endg. - C4-0025/1999 - 1998/0323 (COD), ABl. C 45 vom 19.2.1999, S. 2.

(23) Verordnung (EG) Nr. 999/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Mai 2001 mit Vorschriften zur Verhütung, Kontrolle und Tilgung bestimmter transmissibler spongiformer Enzephalopathien (ABI. 147 vom 31.5.2001, S. 1).

(24) Passive Überwachung bedeutet Kontrolle von gemeldeten BSE-Verdachtsfällen, d. h. Rindern, die gemeldet wurden, weil sie klinische Symptome aufweisen, die dem Krankheitsbild der BSE entsprechen. Aktive Überwachung bedeutet Untersuchung von Rindern, bei denen kein BSE-Verdacht gemeldet wurde, die aber zu gefährdeten Gruppen gehören.

(25) Folgende postmortale Schnelldiagnosetests wurden genehmigt: Prionics, Enfer und CEA. Anhand dieser Tests kann das Vorhandensein des BSE-Erregers gegen Ende der Inkubationszeit bei Tieren, die bereits klinische Symptome aufweisen, nachgewiesen werden. Vorklinische Fälle in früheren Stadien der Inkubationszeit können mit diesen Tests nicht festgestellt werden. Zugelassen wurden diese Tests für über 30 Monate alte Tiere, bei jüngeren Tieren ist ihre Zuverlässigkeit nicht erwiesen.

(26) Präambel der Entscheidung 764/2000/EG der Kommission vom 29. November 2000, 4. Erwägungsgrund, über die Untersuchung von Rindern auf bovine spongiforme Enzephalopathie und zur Änderung der Entscheidung 98/272/EG über die epidemiologische Überwachung der transmissiblen spongiformen Enzephalopathien.

(27) Entscheidung 98/272/EG der Kommission vom 23. April 1998, ABl. L 122 vom 24.4.1998, S. 59, epidemiologische Überwachung aller Formen von TSE bei Tieren.

(28) Auf dem Hof verendete so genannte "Falltiere", notgeschlachtete Tiere und Tiere mit neurologischen Symptomen und/oder Verhaltensstörungen.

(29) Entscheidung 2000/374/EG der Kommission vom 5. Juni 2000, ABl. L 135 vom 8.6.2000, S. 27, zur Änderung der Entscheidung 1998/272/EG - epidemiologische Überwachung aller Formen von TSE bei Tieren.

(30) Entscheidung 2000/764/EG der Kommission vom 29. November 2000, ABl. L 305 vom 6.12.2000, S. 35, über die Untersuchung von Rindern auf BSE und zur Änderung der Entscheidung 1998/272/EG.

(31) Passive Überwachung bedeutet Kontrolle von gemeldeten BSE-Verdachtsfällen, d. h. Rindern, die gemeldet wurden, weil sie klinische Symptome aufweisen, die dem Krankheitsbild der BSE entsprechen. Aktive Überwachung bedeutet Untersuchung von Rindern, bei denen kein BSE-Verdacht gemeldet wurde, die aber zu gefährdeten Gruppen gehören.

(32) Deutschland: ENTWURF - Kontrollbesuch 1129/00 vom 25. September 2000 - 29. September 2000, Italien: ENTWURF - Kontrollbesuch 1306/00 vom 11. Dezember 2000 - 15. Dezember 2000, Spanien: ENTWURF - Kontrollbesuch 1305/00 vom 11. Dezember 2000 - 15. Dezember 2000.

(33) Dokument D33459 des Lebensmittel- und Veterinäramts vom 8. November 2000.

(34) Abschließende Stellungnahme des Wissenschaftlichen Lenkungsausschusses zum GBR vom 6. Juli 2000, Anhang II, Abschnitt 3, Länder mit einem aktuellen GBR der Stufe III.

(35) Bislang (April 2001) hat die Kommission auf die vom Wissenschaftlichen Lenkungsausschuss ausgearbeiteten GBR bei der Regelung der Einfuhren von SRM aus Drittländern Bezug genommen sowie bei der Genehmigung spezifischer Testprogramme für Österreich, Schweden und Finnland und der Ermöglichung differenzierter BSE-Bekämpfungsmaßnahmen je nach Mitgliedstaat in ihrem Vorschlag für eine TSE-Verordnung.

(36) Das GBR wurde auf der Grundlage der Angaben der Mitgliedstaaten gemäß der Empfehlung 98/447/EG der Kommission vom 22. Juli 1998 erstellt. Die griechischen Behörden werden diese Angaben vorlegen, sobald die Verordnung des Rates und des Parlaments über die Ermittlung und Bekämpfung von TSE angenommen wurde.

(37) Stellungnahme des Wissenschaftlichen Lenkungsausschusses über die Unbedenklichkeit spezifizierter Risikomaterialien, Dezember 1997.

(38) Entscheidung 1997/534/EG der Kommission vom 30. Juli 1997, ABl. L 216 vom 8.8.1997, S. 95 - 98, über das Verbot der Verwendung von Material angesichts der Möglichkeit der Übertragung transmissibler spongiformer Enzephalopathien.

(39) Entscheidung 2000/418/EG der Kommission vom 29. Juni 2000, ABl. L 158 vom 30.6.2000, S. 76 - 82, zur Regelung der Verwendung von bestimmtem Tiermaterial angesichts des Risikos der Übertragung von TSE-Erregern und zur Änderung der Entscheidung 94/474/EG.

(40) Gemäß der Stellungnahme des Wissenschaftlichen Lenkungsausschusses über das Expositionsrisiko für den Menschen vom 10. Dezember 1999, wurden spezifizierte Risikomaterialien in Belgien, Frankreich, Irland, Luxemburg, den Niederlanden, Portugal und im Vereinigten Königreich entfernt. In Dänemark, Deutschland, Finnland, Griechenland, Österreich und Schweden wurden spezifizierte Risikomaterialien nicht entfernt. In Italien und Spanien wurden spezifizierte Risikomaterialien nur bei Rindern entfernt, die aus Ländern mit BSE-Inzidenz eingeführt worden waren.

(41) Die Mindestnormen für die Verarbeitung von Säugetierabfällen lauten wie folgt: maximale Partikelgröße: 50 mm, Mindesttemperatur: 133 °C, Behandlungsdauer: 20 Minuten ununterbrochen, Druck: mindestens 3 bar.

(42) Entscheidung 94/382/EG der Kommission vom 27. Juni 1994, ABl. L 172 vom 7.7.1994, S. 25 - 28, über die Zulassung alternativer Verfahren zur Hitzebehandlung von Wiederkäuerabfällen; Entscheidung 95/29/EG der Kommission vom 13. Februar 1995 zur Änderung der Entscheidung 94/382/EG, ABl. L 38 vom 18.2.1995, S. 17 - 18; Entscheidung 96/449/EG der Kommission vom 18. Juli 1996, ABl. L 184 vom 24.7.1996, S. 43 - 46; Entscheidung 97/735/EG der Kommission vom 21. Oktober 1997, ABl. L 294 vom 28.10.1997, S. 7 - 16, über Schutzmaßnahmen beim Handel mit bestimmten Arten von Säugetierabfällen; Entscheidung 99/534/EG der Kommission vom 19. Juli 1999, ABl. L 204 vom 4.8.1999, S. 37, über Maßnahmen zum Schutz gegen die transmissiblen spongiformen Enzephalopathien bei der Verarbeitung bestimmter tierischer Abfälle und zur Änderung der Entscheidung 97/735/EG der Kommission.

(43) Belgien, Dänemark, Deutschland, Griechenland, Spanien, Frankreich, Italien, Österreich, Portugal, Finnland, Schweden und das Vereinigte Königreich.

(44) Gemäß der Stellungnahme des Wissenschaftlichen Lenkungsausschusses über das Expositionsrisiko für den Menschen vom 10. Dezember 1999, wurden spezifizierte Risikomaterialien in Belgien, Frankreich, Irland, Luxemburg, den Niederlanden, Portugal und im Vereinigten Königreich entfernt. In Dänemark, Deutschland, Finnland, Griechenland, Österreich und Schweden wurden spezifizierte Risikomaterialien nicht entfernt. In Italien und Spanien wurden spezifizierte Risikomaterialien nur bei Rindern entfernt, die aus Ländern mit BSE-Inzidenz eingeführt worden waren.

(45) Das Vereinigte Königreich untersagte die Verfütterung von aus Wiederkäuern gewonnenem Fleisch- und Knochenmehl an Rinder im Jahr 1988. Weitere Mitgliedstaaten verhängten Verbote: Österreich (Säugetierprotein an Wiederkäuer im Dezember 1990), Dänemark (Wiederkäuerprotein an Wiederkäuer im Juni 1990), Finnland (Säugetierprotein an Wiederkäuer im März 1995), Frankreich (Säugetierprotein an Rinder im Juli 1990, Säugetierprotein an alle Wiederkäuer im Dezember 1994 und schließlich alle Tierproteine ausgenommen Milch und Fisch an Wiederkäuer im Juli 1996), Irland (Wiederkäuerprotein an Wiederkäuer im August 1990), Niederlande (Wiederkäuerprotein an Wiederkäuer im August 1989), Schweden (Fleisch- und Knochenmehl von Wiederkäuern an Wiederkäuer im Dezember 1990 und Wiederkäuerprotein an alle Tiere im Dezember 1997). In folgenden Mitgliedstaaten gab es bis zum EU-weiten Verbot der Verfütterung von Säugetierprotein an Wiederkäuer im Jahr 1994 kein eigenes Verbot: Belgien, Deutschland, Griechenland, Italien, Luxemburg und Spanien, Kontrollberichte der GD VI aus dem Jahr 1996.

(46) Entscheidung 94/381/EG der Kommission vom 27. Juni 1994, ABl. L 172 vom 7.7.1994, S. 23 - 24, über Schutzmaßnahmen in Bezug auf die spongiforme Rinderenzephalopathie und die Verfütterung von aus Säugetieren gewonnenen Futtermitteln, in der geänderten Fassung, mit Wirkung vom 4. Juli 1994.

(47) Gegen das Vereinigte Königreich wurde ein Ausfuhrverbot für vor dem 1. Januar 1995 erzeugtes, aus Säugetieren gewonnenes Fleisch- und Knochenmehl verhängt. Nach diesem Stichtag erzeugtes Fleisch- und Knochenmehl durfte nur ausgeführt werden, wenn die empfohlenen Verarbeitungsnormen eingehalten worden waren. Ab 1996 galt für das Vereinigte Königreich ein umfassendes Ausfuhrverbot für Fleisch- und Knochenmehl.

(48) Frankreich verbot die Verfütterung sämtlicher Proteine tierischen Ursprungs (mit Ausnahme von Milch, Eiern und bestimmten anderen Proteinen) an landwirtschaftliche Nutztiere im November 2000.

(49) Entscheidung 2000/418/EG der Kommission vom 19. Juni 2000 zur Regelung der Verwendung von bestimmtem Tiermaterial angesichts des Risikos der Übertragung von TSE-Erregern.

(50) Entscheidung 2001/25/EG der Kommission vom 27. Dezember 2000 zur Untersagung der Verwendung bestimmter tierischer Nebenerzeugnisse in Tierfutter.

(51) Belgien, Deutschland, Spanien, Frankreich, Irland, Italien, Luxemburg, Portugal (bis Juli 1999) und Finnland.

(52) Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen, April 2001, Ref.: SANCO/1531/2001 rev.1, "Use of Processed Animal Proteins in Animal Feed".

(53) Stellungnahme des Wissenschaftlichen Lenkungsausschusses vom 27./28. November 2000, "On the scientific basis for banning animal protein from the feed for all farmed animals, including pigs, poultry, fish and pet animals".

(54) Entscheidung 2000/766/EG des Rates vom 4. Dezember 2000, ABl. L 306 vom 7.12.2000, S. 32, über Schutzmaßnahmen in Bezug auf die transmissiblen spongiformen Enzephalopathien und die Verfütterung von tierischem Protein, vorübergehendes Verbot vom 1. Januar bis 30. Juni 2001.

(55) Vorschlag der Kommission für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates mit Hygienevorschriften für nicht für den menschlichen Verzehr bestimmte tierische Nebenprodukte, KOM(2000) 574 endg. vom 19. Oktober 2000.

(56) Arbeitspapier SEK(2001) 631 der Kommission vom 10. April 2001. Im Bericht zur ersten Sitzung der Internationalen Wissenschaftlichen Konferenz über Fleisch- und Knochenmehl, die unter der Schirmherrschaft des Wissenschaftlichen Lenkungsausschusses der EU am 1. und 2. Juli 1997 in Brüssel stattfand, wurden außerdem die folgenden Optionen für die Beseitigung der Abfälle für den Fall eines Verwendungsverbots für Fleisch- und Knochenmehl in Futtermitteln erwogen: Aufbringung als Dünger, Verbrennung oder Deponierung.

(57) Vermerk der Komission zu den wirtschaftlichen Auswirkungen eines umfassenden Tiermehlverbots (nicht datiert).

(58) Arbeitsdokument der Kommissionsdienststellen "Angebot und Nachfrage bei eiweißreichen Pflanzen in der EU angesichts der BSE-Krise", SEK(2001) 431 vom 16. März 2001.

(59) Endgültige Stellungnahme des Wissenschaftlichen Lenkungsausschusses vom 6. Juli 2000 zum geografischen BSE-Risiko, Kapitel 2.2.

(60) Verordnung (EG) Nr. 820/97 des Rates vom 21. April 1997, ABl. L 117 vom 7.5.1997, S. 1. Diese Verordnung enthält direkt auf das InVeKoS anwendbare Bestimmungen sowie Vorschriften für die Etikettierung von Rindfleisch und Rindfleischerzeugnissen.

(61) Kennzeichnung aller nach dem 1. Januar 1998 geborenen oder nach diesem Datum für den innergemeinschaftlichen Handel bestimmten Tiere eines Betriebs mit einer Ohrmarke in jedem Ohr.

(62) Die informatisierte Datenbank sollte zum 31. Dezember 1999 voll betriebsfähig sein. Sobald die Datenbank betriebsfähig ist, müssen die Betriebe den zuständigen Behörden alle Verbringungen, Geburten und Sterbefälle von Tieren mitteilen. Die Richtlinie 97/12/EG des Rates vom 17. März 1997 (ABl. L 109 vom 25.4.1997, S. 1) betrifft viehseuchenrechtliche Fragen beim innergemeinschaftlichen Handelsverkehr, enthält jedoch auch die Anforderungen im Hinblick auf die informatisierte Datenbank gemäß der Ratsverordnung (EG) Nr. 820/97 (ABl. L 117 vom 7.5.1997, S. 1 - 8). In Artikel 14 der Richtlinie sind die Angaben genannt, die im Computersystem verfügbar sein sollten. Dieses sind der Kennkode, das Geburtsdatum, das Geschlecht, die Rasse oder die Farbe, der Kennkode des Muttertiers, die Kennnummer des Geburtsbetriebes, die Kennnummer aller Betriebe, in denen das Tier gehalten wurde sowie das Datum für jede Verbringung, das Datum des Todes oder der Schlachtung. Wenn diese Anforderungen erfuellt werden, könnte die Datenbank eine vollständige Dokumentation zu jedem Rind enthalten.

(63) Verordnung (EG) Nr. 2630/97 der Kommission vom 29. Dezember 1997 (ABl. L 354 vom 30.12.1997, S. 23). Bei der Risikoanalyse muss Folgendes berücksichtigt werden: Größe des Tierbestands im Betrieb, Aspekte der öffentlichen Gesundheit und tiergesundheitliche Aspekte, insbesondere frühere Seuchenfälle, der Betrag der beantragten und/oder gezahlten Prämie im Vergleich zu den Vorjahren, sonstige wesentliche Veränderungen und Kontrollergebnisse der Vorjahre (z. B. ordnungsgemäße Führung von Bestandsregister und Pässen).

(64) Der datengestützten Ausfuhrregelung (DBES-Regelung) zufolge darf nur das Fleisch von Tieren ausgeführt werden, die nach einem bestimmten Stichtag auf seit mindestens acht Jahren BSE-freien Betrieben geboren wurden. Das Fleisch muss außerdem nach bestimmten Vorgaben vorbereitet werden und von Tieren stammen, deren Herkunft gesichert ist.

(65) Das Internationale Tierseuchenamt (OIE) stuft das BSE-Risiko dann als beträchtlich ein, wenn binnen 24 Monaten weit über 100 Fälle je Million Rinder gemeldet werden. Im Januar 2001 lag die Inzidenz in Portugal bei 167,9 gegenüber 247,5 im Vereinigten Königreich.

(66) Ziffer 42 des Sonderberichts Nr. 4/2001 über die Prüfung betreffend den EAGFL-Garantie - Umsetzung des Integrierten Verwaltungs - und Kontrollsystems (InVeKoS), zusammen mit den Antworten der Kommission (ABl. C 214 vom 31.7.2001).

(67) In folgenden Ländern sind die Datenbanken nicht voll betriebsfähig: Portugal, Vereinigtes Königreich ausgenommen Nordirland, Italien, Griechenland, Irland, Frankreich, Spanien und Deutschland.

(68) In dieser Ziffer nicht enthalten sind Kontrollen im Zusammenhang mit Fleischhygiene, Handel oder Kennzeichnung von Tieren.

(69) Insbesondere Belgien, Dänemark, Deutschland, Spanien, Frankreich, Irland, Italien, Luxemburg, Portugal und Finnland.

(70) Abgesehen von Geldbußen wegen Versäumnissen bei der Umsetzung der Bestimmungen zur Kennzeichnung und Registrierung von Tieren im Rahmen der InVeKoS-Prämienregelungen.

(71) Im Falle von Irland fanden bilaterale Gespräche zwischen der GD Gesundheit und Verbraucherschutz und den zuständigen Behörden statt, um den Mitgliedstaat von der Notwendigkeit von Abhilfemaßnahmen zu überzeugen (Dokument Nr. D33459 des Lebensmittel- und Veterinäramts vom 8. November 2000).

(72) Auch gegen Deutschland wurden Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet, wegen der von Deutschland getroffenen Abhilfemaßnahmen aber nicht weiter verfolgt.

(73) Der Hof weist darauf hin, dass eine ähnliche Empfehlung im Weißbuch zur Lebensmittelsicherheit zu finden ist, KOM(1999) 719 endg. vom 12. Januar 2000, Punkt 94.

ANHANG 1

STELLUNGNAHME DES WISSENSCHAFTLICHEN LENKUNGSAUSSCHUSSES ZUM GEOGRAFISCHEN BSE-RISIKO (GBR)(1)

1. Das geografische BSE-Risiko ist ein qualitativer Indikator für die Wahrscheinlichkeit, dass zu einer bestimmten Zeit in einem bestimmten Land ein oder mehrere Rinder im vorklinischen oder klinischen Stadium an BSE erkrankt sind.

2. Das geografische BSE-Risiko ist kein Indikator für das für die Gesundheit der Menschen bestehende Risiko, das davon abhängt, welche Risikomanagementmaßnahmen getroffen wurden, um zu verhindern, dass BSE-verseuchtes Material in die menschliche Nahrungskette gelangt.

3. Bei der Bewertung des geografischen BSE-Risikos werden gemäß der 1998 festgelegten Methode acht Faktoren berücksichtigt: Struktur und Dynamik der Rinderpopulation, BSE-Überwachung, BSE-bedingte Keulung, Einfuhren von Rindern und Fleisch- und Knochenmehl, Futtermittel, Fleisch- und Knochenmehlverbote, Verbote für spezifiziertes Risikomaterial und Beseitigung.

4. Das geografische BSE-Risiko wurde seit Juli 2000 für alle Mitgliedstaaten (außer für Griechenland) und weitere 32 Länder erstellt und ist derzeit (Mai 2001) für weitere 13 Länder noch im Gange.

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5. Nach Auffassung des Wissenschaftlichen Lenkungsausschusses besteht in allen EU-Mitgliedstaaten ein gewisses Risiko für BSE in ihren nationalen Beständen(2)

a) In Bezug auf sieben Mitgliedstaaten (Belgien, Dänemark, Frankreich, Irland, Luxemburg, Niederlande und Spanien) vertrat der Wissenschaftliche Lenkungsausschuss die Ansicht, dass derzeit das Auftreten weiterer BSE-Fälle nicht ausgeschlossen werden könne.

b) Im Fall von Deutschland, Italien und Spanien, die zum Zeitpunkt der Stellungnahme keine BSE-Fälle in ihren heimischen Beständen gemeldet hatten, kam der Wissenschaftliche Lenkungsausschuss in seiner geografischen Risikobewertung zu dem Schluss, dass BSE im nationalen Rinderbestand wahrscheinlich vorhanden sei, aber unter dem im Rahmen passiver Überwachung nachweisbaren Ausmaß.

6. Die Stellungnahme enthielt auch Angaben zur erwarteten Entwicklung des geografischen BSE-Risikos in absehbarer Zukunft(3) - es sollte in fast allen Mitgliedstaaten rückläufig sein, wenn die zur Beseitigung (99/534/EG vom 1. Juli 2000) und zum spezifiziertem Risikomaterial (gemäß 2000/418/EG, geplant für den 1. Oktober 2000) vorgeschlagenen Entscheidungen ordnungsgemäß umgesetzt werden. Bei vier Mitgliedstaaten - Belgien, Deutschland, Italien und Luxemburg - wurde aber mit einer Erhöhung des geografischen Risikos trotz dieser Maßnahmen gerechnet.

(1) Endgültige Stellungnahme des Wissenschaftlichen Lenkungsausschusses zum GBR, am 6. Juli 2000 angenommen.

(2) Stellungnahme zum GBR, Anhang 2, Abschnitt 3 (und Tabelle 3) - Länder, die derzeit ein GBR der Stufe III aufweisen.

(3) Stellungnahme zum GBR, Abschnitt 3.1 und Tabelle 6, Überblick über die Ergebnisse bei der Bewertung des GBR für 23 Länder.

ANHANG 2

BSE-Kontrollen in den Mitgliedstaaten - Zusammenfassung der vom Lebensmittel- und Veterinäramt berichteten Sachverhalte (1998 - 2000)

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Quelle:

Überprüfung der Kontrollberichte des Lebensmittel- und Veterinäramtes durch den Rechnungshof (1998 - 2000).

ANHANG 3

VERZÖGERUNGEN BEIM ERLASS VON GEMEINSCHAFTSVORSCHRIFTEN ÜBER SPEZIFIZIERTE RISIKOMATERIALIEN (SRM)

Bestimmte Rindergewebe sind anfälliger für den Erreger (so genannte spezifizierte Risikomaterialien) und kommen als BSE-Überträger eher in Betracht. Durch ihre Entfernung aus der Futter- und Nahrungsmittelkette kann die Gefahr einer Übertragung verringert werden. Der nachstehenden Tabelle sind die wesentlichen Etappen bis zur endgültigen Annahme eines SRM-Verbots in der EU zu entnehmen.

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Antworten der kommission

WICHTIGSTE SCHLUSSFOLGERUNGEN IM SONDERBERICHT DES HOFES

1. Für die Kommission gilt die BSE-Bekämpfung von Anfang an als vordringliche Aufgabe. Seit Erscheinen des Berichts des BSE-Untersuchungsausschusses im Europäischen Parlament im Jahr 1997 unternimmt die Kommission besondere Anstrengungen, um sicherzustellen, dass sich die von ihr erlassenen Maßnahmen in einen kohärenten strategischen Rahmen einfügen. So hat die Kommission insbesondere eine Reihe breit angelegter Initiativen ergriffen (z. B. Schaffung der Generaldirektion Gesundheit und Verbraucherschutz (SANCO), Veröffentlichung des Weißbuchs "Lebensmittelsicherheit", Vorschlag für einen Rechtsakt zur Gründung einer Europäischen Lebensmittelbehörde u. a.). All diese Initiativen sind ihrerseits vor dem Hintergrund der erweiterten Kompetenzen auf dem Gebiet der veterinärmedizinischen Maßnahmen und der öffentlichen Gesundheit infolge des Vertrags von Amsterdam zu sehen. Berücksichtigt werden muss dabei des Weiteren, dass seither das Mitentscheidungsverfahren auch auf Vorschläge für Rechtsakte auf diesem Gebiet ausgedehnt wurde.

Ebenso müssen die speziellen Kommentare des Rechnungshofs vor dem Hintergrund des vor dem 1. Januar 2001 bestehenden umfassenden Rechtsrahmens der Gemeinschaft zur BSE-Bekämpfung betrachtet werden:

I. Verbot der Verfütterung von Fleisch- und Knochenmehl tierischen Ursprungs an Rinder, Schafe und Ziegen seit Juli 1994

II. Strengere Verfahrensnormen für die Verwertung von Tierabfällen (20-minütige Hitzebehandlung bei 33 °C unter 3 Bar Druck) seit 12. April 1997

III. Nachhaltige Kontrollmaßnahmen zur Identifizierung, Überwachung und Bekämpfung von BSE seit Mai 1998

IV. Zwingend vorgeschriebene Aussonderung und unschädliche Vernichtung von spezifiziertem Risikomaterial (SRM) bei Rindern, Schafen und Ziegen ab 1. Oktober 2000 zum Zwecke der Herausnahme aus der Lebensmittel- und Futtermittelkette.

Erarbeitet und seither mehrfach überarbeitet wurden diese Maßnahmen im Lichte der fortschreitenden wissenschaftlichen Erkenntnisse unter Berücksichtigung der Ausbreitung der Seuche in der EU. Eng überwacht wird die praktische Anwendung dieser Maßnahmen in den Mitgliedstaaten auch vom Lebensmittel- und Veterinäramt (LVA). Insgesamt besteht Übereinstimmung darin, dass bei stringenter Durchsetzung der genannten Maßnahmen ein sehr hoher Standard in Sachen Schutz vor BSE-Kontaminierung erzielt werden könnte. Allerdings ist der bestehende Rechtsrahmen infolge der jüngsten BSE-Krise aktualisiert und überarbeitet worden. Auf diese Weise sollen ausgemachte Schwachstellen bei der Umsetzung der Maßnahmen in den Mitgliedstaaten beseitigt und den neuen wissenschaftlichen Erkenntnissen Rechnung getragen werden. Seit 1. Januar 2001 wurden speziell folgende Maßnahmen erlassen:

I. Einstweiliges Verbot der Verwendung bestimmter tierischer Proteine, insbesondere aus Säugetieren gewonnenes Tiermehl in Futtermitteln für Nutztiere

II. Einführung von BSE-Tests für über 30 Monate alte Rinder, deren Fleisch für den menschlichen Verzehr bestimmt ist, mit Ausnahmeregelungen für Mitgliedstaaten mit geringerem BSE-Risiko

III. Einführung von BSE-Tests für über 30 Monate alte Rinder, die Notschlachtungen zugeführt werden oder bei der Schlachtung klinische Symptome einer Infizierung aufweisen (ab 1. Juli 2001 wurde diese Altersgrenze auf 24 Monate herabgesetzt)

IV. Erweiterung der Liste auszusondernder und unschädlich zu beseitigender spezifizierter Risikomaterialien, so dass darunter nunmehr auch Rinderdärme und Wirbelsäulen fallen

V. Untersagung der Verwendung von Separatorenfleisch aus Knochen von Wiederkäuern

VI. Untersagung bestimmter Schlachtmethoden (Bolzenschussmethode zur Rückenmarkzerstörung)

VII. Erweiterung des Geltungsbereichs einer Reihe der genannten Maßnahmen, so dass darunter auch Einfuhren aus Drittländern fallen.

Sämtliche genannten Maßnahmen werden speziell unter dem Gesichtspunkt neuer wissenschaftlicher Erkenntnisse laufend überprüft. Zur Vervollständigung des bestehenden Rechtsrahmens erweisen sich allerdings zwei wichtige Regelungsinstrumente, die beide unter das Mitentscheidungsverfahren - d. h. Mitwirkung des Rates und des Europäischen Parlaments - fallen, als unabdingbar: zum einen die Verordnung (EG) Nr. 999/2001 über transmissible spongiforme Enzephalopathien, mit der ein ganzes Bündel unterschiedlicher Einzelmaßnahmen in den Bereichen Überwachung, Testung, Risikoeinstufung der Länder, spezifiziertes Risikomaterial u. a. zu einem einzigen Rechtsakt zusammengefasst wurden. Die Verordnung trat am 1. Juli 2001 in Kraft, dürfte aber erst ihre volle Wirkung entfallen, wenn in der Frage der Risiko-Klassifizierung der Länder entschieden sein wird. Zweiter wichtiger Rechtsakt ist die vorgeschlagene Verordnung über tierische Nebenerzeugnisse, die in puncto unbedenklicher Zuführung und Verarbeitung entsprechender Erzeugnisse als Rechtsrahmen dient.

Um sicherzustellen, dass diese Rahmenbestimmungen kohärent umgesetzt werden, wurde eine Vielzahl von Initiativen ergriffen. Die BSE-Problematik wird heute in aller Form auf jeder Tagung des Rates "Landwirtschaft" im Rahmen der Unterrichtung der Mitgliedstaaten über den jeweils letzten Stand der Entwicklung und der Berichterstattung, seitens der Mitgliedstaaten, über anstehende Anliegen und Prioritäten erörtert. Auch das Europäische Parlament wird ständig umfassend auf dem Laufenden gehalten, und zwar durch die regelmäßige Berichterstattung durch das Kommissionsmitglied Byrne auf den Sitzungen der zuständigen Ausschüsse und durch dessen aktive Teilnahme an den Aussprachen über wichtige Initiativmaßnahmen, die unter das Mitentscheidungsverfahren fallen. Darüber hinaus hat die Kommission die nötigen Maßnahmen getroffen, um sicherzustellen, dass der gesamte Prozess absolut transparent vonstatten geht. Dazu trägt insbesondere die Veröffentlichung der Berichte des Lebensmittel- und Veterinäramtes und der Stellungnahmen des Wissenschaftlichen Lenkungsausschusses bei.

2. Der Rechnungshof weist auf die Verzögerungen bei der Einführung bestimmter Maßnahmen hin, darunter insbesondere den Vorschlag über die Entfernung und unschädliche Beseitigung von spezifiziertem Risikomaterial (SRM) und den Vorschlag zur Untersagung der Verfütterung bestimmter tierischer Proteine an Nutztiere. Die Kommission möchte die besonderen Begleitumstände im Zusammenhang mit diesen beiden Entscheidungen deutlich herausstellen.

SRM

Einen ersten Vorschlag für eine Gemeinschaftsmaßnahme zur Entfernung und unschädlichen Beseitigung von SRM hatte die Kommission im Dezember 1996 vorgelegt. Dieser Vorschlag blieb jedoch mehrere Jahre im Rat anhängig, weil die wiederholten Versuche der Kommission, sich den erforderlichen Rückhalt für eine kohärente Maßnahme zu sichern, im Ständigen Veterinärausschuss keine qualifizierte Mehrheit fand, die den Vorschlag befürwortet hätte, so dass der Rat daraufhin den Vorschlag mit einfacher Stimmenmehrheit ablehnte. Dies änderte sich im Juli 2000, als der Rat nicht mehr mit der einfachen Mehrheit seiner Mitglieder gegen den Vorschlag stimmte, woraufhin die Kommission ihn kraft eigener Befugnis, allerdings ohne Billigung durch den Rat, verabschiedete. Die Entscheidung der Kommission trat am 1. Oktober 2000 in Kraft. Die damit verbundene Verzögerung ist selbstverständlich sehr bedauerlich, spiegelt aber die Realität des (seinerzeitigen) Beschlussfassungsverfahrens auf Gemeinschaftsebene wider.

Der Rechungshof wirft die Frage auf, ob die Kommission in solchen Fällen über besondere gesetzliche Befugnisse verfügen müsste. Dies ist freilich ein sehr prekäres Thema, da die Mitgliedstaaten nur ungern in hochsensiblen Angelegenheiten Kompetenzen abtreten, wenn nicht ein entsprechender Regelungsausschuss als Absicherung dahinter steht. Mit der Einführung der neuen so genannten "Komitologie-Verfahren" laut Beschluss des Rates 1999/468/EG über die Ausübung der der Kommission übertragenen Durchführungsbefugnisse wird sich diese Sachlage zum Besseren wenden. Durch diesen Beschluss ist nämlich die Möglichkeit, dass der Rat einen Vorschlag der Kommission mit einfacher Mehrheit ablehnen kann, abgeschafft worden. Dem Beschluss zufolge kann ein Vorschlag, der nicht in Einklang mit der Stellungnahme des Ausschusses steht oder zu dem der betreffende Ausschuss keine Stellungnahme abgegeben hat, vom Rat nur mit qualifizierter Mehrheit der Stimmen abgelehnt werden. Weitere Befugnisse sind der Kommission in Bezug auf Entscheidungen über Sofortmaßnahmen auch durch eine Reihe einzelner sektoraler Rechtsakte, unter anderem der Verordnung (EG) Nr. 999/2001 über bestimmte transmissible spongiforme Enzephalopathien, verliehen worden. Insgesamt wird hier ein Problem angeschnitten, das künftig bei jeder Überprüfung der Zuständigkeiten der Gemeinschaft einerseits und der Mitgliedstaaten andererseits zu berücksichtigen ist. Inzwischen wird auf politischer Ebene zunehmend erkannt, dass es nicht angeht, in Fragen des Schutzes der öffentlichen Gesundheit Entscheidungen auf die Schnelle zu treffen.

Tiermehl

Dass BSE in erster Linie durch kontaminiertes Fleisch- und Knochenmehl übertragen wird, gilt gemeinhin als anerkannt. Zur Bekämpfung dieser Gefahr ist seit 1994 die Verfütterung von aus Säugetieren gewonnenem Tiermehl an Wiederkäuer (Rinder, Schafe und Ziegen) gemeinschaftsweit verboten. Vollständig gebannt werden könnte dieses Risiko, wie die einschlägigen wissenschaftlichen Erkenntnisse belegen, wenn dieses Verbot strengstens eingehalten würde. Inzwischen hat sich aber gezeigt, dass das Verbot nicht konsequent genug von den Mitgliedstaaten umgesetzt wurde.

Die Kommission hat eine Reihe von Maßnahmen getroffen, die auf bessere Einhaltung der Vorgaben abstellen. Hierzu gehören u. a. die Einführung strengerer Verarbeitungsstandards für Fleisch- und Knochenmehl und die Einleitung von Verstoßverfahren. Zusätzlich dazu hat die Kommission angesichts der wachsenden Zweifel an der Effizienz der Kontrollen - wie das Auftreten von BSE-Fällen bei Tieren, die nach Verhängung des Verbots geboren wurden, verdeutlicht hat - ihre Maßnahmen verschärft. So hat die Kommission beispielsweise von höchster Stelle Zusicherungen darüber verlangt, dass die Kontrollen in Sachen Tiermehl strengstens durchgeführt werden. Nachdem sich die Reaktionen auf diese Anforderung als nicht zufrieden stellend erwiesen, schlug die Kommission vor, die Verwendung eines ganzen Spektrums an tierischen Proteinen in Futtermitteln insgesamt zu verbieten. Diesem Vorschlag schloss sich der Rat allerdings nicht an. Stattdessen einigte er sich auf der Tagung des Rates "Landwirtschaft" am 4. Dezember 2000 auf ein enger gefasstes Verbot.

Vor dieser Entscheidung gab es in den Mitgliedstaaten keinerlei entsprechend umfassende nationale Tiermehl-Verbotsregelung. Dass im Vereinigten Königreich und in Portugal die Verfütterung von aus Säugetieren gewonnenem Tiermehl an Nutztiere verboten wurde, lag ursächlich an der hohen BSE-Inzidenz in diesen Ländern. Hierzu sei bemerkt, dass in keinem anderen Mitgliedstaat ein vergleichbares oder noch weiter gefasstes Verbot gefordert wurde. Im Übrigen hat sich seinerzeit der Wissenschaftliche Lenkungsausschuss nicht in einer Stellungnahme für ein umfassendes Verbot als notwendige Maßnahme ausgesprochen. In dem Bericht der Internationalen Wissenschaftlichen Tiermehl-Konferenz 1997 wurde lediglich dafür plädiert, weitere Reflexionen über politische Maßnahmen zur Lösung der Problematik anzustellen. Ein Verbot wurde darin nicht gefordert. Auf den Bericht hin führte die Kommission in verstärktem Maße wissenschaftliche Untersuchungen zu den anstehenden Problemen durch, bevor sie sich auf geeignete Legislativmaßnahmen festlegte.

EMPFEHLUNGEN DER ENTLASTUNGSBEHÖRDE

3. In dem Bericht des Rechnungshofs wird wiederholt herausgestellt, dass bei der BSE-Inzidenz für einzelne Mitgliedstaaten die Zahl der gemeldeten Fälle vermutlich zu niedrig angesetzt ist und dass bei mehreren Mitgliedstaaten der Status als "BSE-frei" fragwürdig erscheine. Hierzu seit unbedingt bemerkt, dass die Kommission in ihren politischen Entscheidungen immer von der Richtigkeit der diesen Entscheidungen zugrunde liegenden Angaben ausgeht. Deutlich wird dies z. B. bei ihrem Ansatz in Sachen SRM, bei dem die Kommission auf einer EU-weit harmonisierten Maßnahme zur obligatorischen Entfernung und unschädlichen Beseitigung spezifizierter Risikomaterialien in sämtlichen von BSE-betroffenen Mitgliedstaaten bestand. Im Hinblick auf eine präzise Ermittlung der tatsächlichen BSE-Inzidenz und ihrer geografischen Verteilung hat die Kommission verschärfte Überwachungsmaßnahmen vorgeschlagen, u. a. die Durchführung von Schnelltests. Darüber hinaus hat sie den Wissenschaftlichen Lenkungsausschuss (WLA) beauftragt, das geografische BSE-Risiko zu bewerten, und hierzu umfassendes Hintergrundmaterial bereitgestellt. In seiner Stellungnahme, der die Kommission ohne Vorbehalte zugestimmt hat, ist der WLA zu der Schlussfolgerung gelangt, dass mehrere Mitgliedstaaten, die sich nach eigener Einschätzung für BSE-frei erachteten, vermutlich doch von der Seuche betroffen sein könnten. Leider wurde diese Meinung der Sachverständigen von verschiedenen Mitgliedstaaten angefochten, bis sich letztendlich anhand von Tatsachen bewahrheitete, dass sie nicht BSE-frei waren.

Dass bei systematischer Testung im Ergebnis die BSE-Inzidenz höher liegt, dürfte nicht verwunderlich sein. In Ermangelung verlässlicher Schnelltests, wie es sie erst seit Ende 1999 gibt, war nicht zu vermeiden, dass eine bestimmte Anzahl von BSE-Fällen in den letzten Phasen klinischer Infektiosität nicht nachgewiesen werden konnten. Freilich sollte die BSE-Inzidenz nicht überbewertet werden. Ungeachtet der verstärkten Überwachungsvorkehrungen, u. a. Testung aller über 30 Monate alten Rinder, liegt die Zahl der BSE-Fälle weit unter der für das Vereinigte Königreich festgestellten Inzidenz. Als die Rinderseuche im Vereinigten Königreich ihren Hoechststand erreicht hatte (1992), belief sich die jährliche Inzidenz auf etwa 37000 Fälle bei einem Rinderbestand von weniger als 11 Mio. Vieheinheiten. Im Vergleich dazu wurde für die übrige EU - mit einem Rinderbestand von über 70 Mio. Vieheinheiten - für das Jahr 2000 die Inzidenz auf unter 1000 Fälle veranschlagt.

Nach Auffassung der Kommission ist der Vertrauensschwund bei den Verbrauchern im Laufe der jüngsten Krise dem Zusammenspiel mehrerer Faktoren zuzuschreiben, und zwar an erster Stelle dem Umstand, dass in mehreren Mitgliedstaaten BSE erstmals festgestellt wurde, aber auch der Tatsache, dass in einigen Mitgliedstaaten die Inzidenz wider Erwarten hoch ausfiel. Mit diesen Feststellungen wurden in den betroffenen Ländern, in denen die Verbraucher sich in der Gewissheit wähnten, ihr Land sei von BSE verschont, die Erwartungen der Öffentlichkeit jäh widerlegt. Auf die unverhofften "Entdeckungen" reagierten die Verbraucher mit Ablehnung. Allerdings konnte, sobald die Bürger merkten, dass die nötigen Maßnahmen zum Schutz vor BSE ergriffen würden, das Verbrauchervertrauen allmählich zurückgewonnen werden.

4. Seit Jahren gibt es eine Vielzahl von Rechtsvorschriften zur BSE-Bekämpfung. Den wissenschaftlichen Erkenntnissen zufolge spricht vieles dafür, dass diese Rechtsvorschriften - vorausgesetzt, sie werden strikt angewandt - zum Schutz vor den Risiken einer BSE-Übertragung ausreichen. Die Kommission hat die Mitgliedstaaten wiederholt auf ihre diesbezüglichen Verpflichtungen hingewiesen und den Inspektionsbesuchen zur Kontrolle des Maßnahmenvollzugs in den Mitgliedstaaten Priorität eingeräumt. Diese Inspektionen haben bestätigt, dass der Stand der Durchführung vielfach stark zu wünschen lässt. Die entsprechenden Inspektionsberichte werden im Internet veröffentlicht und mit den Mitgliedstaaten dahin gehend durchdiskutiert, dass sie den Auflagen besser nachkommen können. Im Übrigen hat die Kommission im Zeitraum 1997 - 1999 gegen die meisten Mitgliedstaaten Verstoßverfahren eingeleitet.

Der Rechnungshof weist auf die unverhältnismäßig lange Verfahrensdauer solcher Vertragsverletzungsverfahren hin, die die Kommission daran hindern, sicherzustellen, dass die Kontrollmaßnahmen besser durchgeführt werden. Die Kommission ist sich dieses Schwachpunkts bewusst, hat aber kaum andere Handlungsmöglichkeiten. Den Mitgliedstaaten sind erschöpfende, langwierige Verfahren nur recht, denn auf diese Weise können sie bei gleich welcher potenziellen Rechtsverletzung ihre Standpunkte in allen Einzelheiten geltend machen. Umso schwieriger gestaltet sich dann für die Kommission die Beweislast. Außerdem sind - wie der Rechnungshof anerkennt - die Mittel, die der Kommission zur Durchführung ihrer Inspektionen zur Verfügung stehen, beschränkt. Nur ungenau definiert ist des Weiteren, inwiefern hier die "Cross Compliance" spielen könnte, wonach aufgrund unzureichender Kontrollen bei den Veterinärmaßnahmen Sanktionen auf anderen Gebieten verhängt werden könnten. Die Kommission prüft gegenwärtig eingehend, auf welche Weise eine bessere Einhaltung der Vorgaben herbeigeführt werden könnte, und begrüßt in diesem Punkt den Bericht des Rechnungshofs.

UMFANG DES FOLGEBERICHTS

5. Die Überlegungen des Rechnungshofs hinsichtlich Neuausrichtung der Beihilfen und Förderung extensiverer Erzeugungsmethoden sind wesentlicher Bestandteil des Kommissionsvorschlags, den der Rat "Landwirtschaft" am 20. Juni 2001 angenommen hat. Beschlossen wurde nämlich (für den Zeitraum 2001 bis 2003) u. a., für beide Prämienregelungen die Besatzdichte schrittweise von 2 GVE/ha auf 1,8 GVE/ha herabzusetzen, in Sachen Rindfleischsonderprämie die nationalen Hoechstgrenzen merklich zu senken und für die Mutterkuhprämien eine verbindliche Färsen-Mindestschwelle einzuführen und die Neuzuteilung von in die nationale Reserve zurückfallenden Prämienansprüchen auszusetzen.

URSACHEN UND FOLGEN VON BSE

6. Nach Auffassung der Kommission enthält der Bericht insgesamt eine recht objektive Analyse der seit 1998 erlassenen und umgesetzten Maßnahmen zur BSE-Bekämpfung. Alles in allem pflichten die Dienststellen der Kommission den Schlussfolgerungen und Empfehlungen in dem Bericht bei. Dies gilt insbesondere in Bezug auf die Feststellung des Rechnungshofs, dass "die Strategie der Kommission an sich zweckmäßig, ihre Umsetzung durch die Mitgliedstaaten aber problematisch ist" (Ziffer 47).

BSE-STRATEGIE DER KOMMISSION

14. Wie der Rechnungshof zu Recht bemerkt, haben die unmittelbaren Auswirkungen der in mehreren Mitgliedstaaten festgestellten BSE-Fälle zu einem bis dahin nie da gewesenen Konsumrückgang in der Gemeinschaft geführt. In zahlreichen Einfuhrländern wurde der Import von Lebendvieh und von Rindfleischerzeugnissen verboten. Geradezu dramatisch verschlimmerte sich diese Situation im Februar 2001, als die Maul- und Klauenseuche über den Rindfleischsektor hereinbrach.

Hauptzweck der Sonderankaufsregelung - mit dem Ziel, Rindfleisch vom Markt zu nehmen -, war es, das Vertrauen der Verbraucher in Sachen Rindfleisch unmittelbar wiederherzustellen, und zwar durch Einführung der obligatorischen BSE-Tests bei Tieren, die in der Übergangsphase vor Inkrafttreten der Entscheidung 2000/764/EG geschlachtet wurden, wie auch durch möglichst weitgehende Entlastung des Marktes infolge des sehr starken Ungleichgewichts zwischen vorhandenem Rinderbestand und Rindfleisch-Nachfrage.

Im Ergebnis konnten mit dieser Politik, im Zusammenspiel mit wirksamen Interventionsankäufen bei Rindfleisch, insofern signifikante positive Ergebnisse erzielt werden, als sich Ende Mai 2001 die Markteinbußen auf schätzungsweise nur mehr ca. 10 % beliefen.

16. Richtig ist, dass die Ankaufsregelung (zwecks unschädlicher Beseitigung) kostengünstiger ist als Rindfleisch-Interventionseinkäufe. Allerdings sei nachdrücklich betont, dass sich die Interventionsankäufe auf Rindfleisch von männlichen Tieren beschränken und von daher für Rindfleisch weiblicher Tiere keine entsprechenden Möglichkeiten gegeben sind.

Die Zahl der männlichen und weiblichen Rinder, die effektiv unter die Ankaufsregelung (zur unschädlichen Beseitigung) fielen - die ihrerseits im Juni 2001 auslief -, betrug 769632 Einheiten (Stand 30.6.2001). Erinnert sei in diesem Zusammenhang daran, dass Prämien dazu bestimmt sind, die Tierhalter wenigstens teilweise für erlittene Einbußen infolge von Preissenkungen, die im Rahmen von Maßnahmen zur Stützung des Marktes beschlossen werden, zu entschädigen. Etwaige Anreize zur Aufstockung der Produktion sind in diesen Prämien nicht vorgesehen.

Im Übrigen sind die Überlegungen des Rechnungshofs hinsichtlich Neuausrichtung der Beihilfen und Förderung extensiverer Erzeugungsmethoden wesentlicher Bestandteil des Kommissionsvorschlags, den der Rat "Landwirtschaft" am 20. Juni 2001 angenommen hat. Beschlossen wurde nämlich (für den Zeitraum 2001 bis 2003) u. a., für beide Prämienregelungen die Besatzdichte schrittweise von 2 GVE/ha auf 1,8 GVE/ha herabzusetzen, in Sachen Rindfleischsonderprämie die nationalen Hoechstgrenzen merklich zu senken und für die Mutterkuhprämien eine verbindliche Färsen-Mindestschwelle einzuführen und die Neuzuteilung von in die nationale Reserve zurückfallenden Prämienansprüchen auszusetzen.

28. Sämtliche Tierkörperbeseitigungsanstalten in der EU sind heute technisch so ausgerüstet, dass sie nach den einschlägigen Verfahrensnormen arbeiten können (20-minütige Hitzebehandlung bei 133 °C unter 3 Bar Druck).

29. Der Wissenschaftliche Lenkungsausschuss ist nicht zu der Auffassung gelangt, dass die Verwendung tierischer Proteine in Tierfutter eine generelle BSE-Gefährdung zur Folge haben könnte. Der WLA hat sich in der Tat nicht gegen eine Verfütterung tierischer Proteine an andere Nutztiere als Wiederkäuer ausgesprochen - vorausgesetzt, es sind bestimmte Bedingungen erfuellt. Dementsprechend gelten bestimmte tierische Proteine wie Fischmehl oder aus Fisch gewonnene Proteine nicht als BSE-Kontaminierungsrisiko bei Futtermitteln für Tiere jedweder Gattung, d. h. einschließlich Wiederkäuern. Verhängt wurde das derzeitige umfassende Verbot der Verfütterung tierischer Proteine an Nutztiere als Kontrollmaßnahme in Ermangelung eines geeigneten Testverfahrens, mit dem zwischen Proteinen verschiedener Spezies differenziert werden könnte. Das Verbot gilt, solange die vorgeschlagene Verordnung über bestimmte tierische Nebenerzeugnisse noch nicht förmlich angenommen und umgesetzt ist. Nach der Internationalen Wissenschaftlichen Konferenz über Tiermehl beschloss die Kommission, eine wissenschaftliche Stellungnahme zur Unbedenklichkeit von Tiermehl einzuholen. Diese Stellungnahme wurde im Juli 1999 abgegeben und im Juli 1999 bekräftigt. Die in dieser Stellungnahme abgegebenen Empfehlungen wurden in den Vorschlag für eine Verordnung über tierische Nebenerzeugnisse und in die Entscheidung 2001/25/EG der Kommission aufgenommen.

36. Es sei bemerkt, dass die neue Verordnung des Rates, die an die Stelle der Richtlinie von 1992 über die Kennzeichnung und Registrierung von Tieren getreten ist, lediglich Bestimmungen enthält, die Rinder betreffen. Außerdem zieht die Kommission einen Vorschlag für eine Verordnung in Erwägung, die eine Konsolidierung der bisherigen Vorschriften zur Kennzeichnung und Registrierung zum Gegenstand hat.

45. Im Gegensatz zu den Rechtsvorschriften im Bereich der Hormone etwa sehen die vom Rat erlassenen Vorschriften eine "Cross Compliance" nicht vor.

EMPFEHLUNGEN

55. a) Nach Auffassung der Kommission verdienen diese Vorschläge Beachtung (siehe Gesamtübersicht).

Die Frage, ob die Kommission über besondere zusätzliche Entscheidungsbefugnisse für Sofortmaßnahmen verfügen müsste, ist ein prekäres Thema, da die Mitgliedstaaten nur ungern in hoch sensiblen Angelegenheiten Kompetenzen abtreten, wenn nicht zur Sicherheit ein Regelungsausschuss dahinter steht. Mit der Einführung neuer Durchführungsbefugnisse, deren Ausübung der Kommission übertragen wurde, wird sich diese Sachlage verbessern, und im Wege einer Reihe sektoraler Rechtsvorschriften hat die Kommission weitere Entscheidungsbefugnisse für Sofortmaßnahmen erhalten. Inzwischen hat man auf politischer Ebene zunehmend erkannt, dass es in Fragen des Schutzes der öffentlichen Gesundheit nicht angeht, Entscheidungen auf die Schnelle zu treffen. Die Kommission prüft derzeit eingehend, auf welche Weise eine bessere Einhaltung der rechtlichen Vorgaben erreicht werden könnte, und begrüßt in diesem Punkt den Bericht des Rechnungshofs.

b) Die vom Rechnungshof erwähnte Möglichkeit, die finanzielle Unterstützung einstweilen zurückzubehalten, dürfte bei den Mitgliedstaaten starke Bedenken auslösen. Eine solche Maßnahme sollte nur als allerletztes Mittel im Falle wiederholter mangelhafter Anwendung des Gemeinschaftsrechts bzw. bei Nichtumsetzung wissenschaftlich gerechtfertigter Schutzmaßnahmen, wie in dem Bericht vorgesehen, infrage kommen.

d) und e) Die Überlegungen des Rechnungshofs hinsichtlich der Neuausrichtung der Beihilfen und Förderung extensiverer Erzeugungsmethoden sind wesentlicher Bestandteil des Kommissionsvorschlags, den der Rat "Landwirtschaft" am 20. Juni 2001 angenommen hat. Beschlossen wurde näm