Im Interesse der Rechtsklarheit sollten die aus dem Übereinkommen erwachsenden Verpflichtungen, die noch nicht in EU-Recht umgesetzt wurden, in einem einzigen Rechtsakt zusammengefasst werden.

Viele der im Übereinkommen von Minamata behandelten Aspekte sind bereits Gegenstand von Rechtsvorschriften der Union. Die Verordnung (EG) Nr. 1102/2008 enthält ein Ausfuhrverbot für Quecksilber und verschiedene Quecksilberverbindungen, stuft Quecksilber aus bestimmten Quellen als Abfall ein und enthält Bestimmungen über die Lagerung von Quecksilber. Andere EU-Instrumente enthalten Ad-hoc-Bestimmungen über Quecksilber und Quecksilberverbindungen, so die Verordnung (EU) Nr. 649/2012, die ein u. a. auch für Einfuhren von Quecksilber geltendes Notifikationsverfahren vorsieht, sowie die Verordnungen (EG) Nr. 396/2005, (EG) Nr. 1907/2006 und (EG) Nr. 1223/2009 und die Richtlinien 2006/66/EG und 2011/65/EU, die das Inverkehrbringen einer Reihe von mit Quecksilber versetzten Produkten in der Union regeln und Höchstwerte für den Quecksilbergehalt vorsehen. Die Richtlinien 2010/75/EU, 2012/18/EU, 2008/98/EG und 1999/31/EG zielen zudem darauf ab, Punktquellen und diffuse Emissionen von Quecksilber, Quecksilberverbindungen und Quecksilberabfällen in die Umwelt zu begrenzen, zu verringern und sofern quecksilberfreie Alternativen existieren zu beseitigen.

Das Übereinkommen betrifft den gesamten Lebenszyklus von Quecksilber vom primären Quecksilberbergbau bis zur Quecksilberabfallentsorgung und zielt darauf ab, die menschliche Gesundheit und die Umwelt vor anthropogenen Emissionen von Quecksilber und Quecksilberverbindungen in die Luft, das Wasser und den Boden zu schützen. Das Übereinkommen enthält insbesondere Beschränkungen für den primären Quecksilberbergbau und den internationalen Handel mit Quecksilber, verbietet die Herstellung, Einfuhr und Ausfuhr einer breiten Palette von mit Quecksilber versetzten Produkten, sieht Verbote oder operative Bedingungen für verschiedene Herstellungsprozesse vor, bei denen Quecksilber verwendet wird, fordert, dass von neuen Verwendungen von Quecksilber in Produkten und Industrieprozessen abgeraten wird und Maßnahmen zur Verringerung der Quecksilberemissionen aus dem kleingewerblichen Goldbergbau und industriellen Tätigkeiten (auch durch Nutzung der besten verfügbaren Techniken) getroffen werden, und schreibt die umweltgerechte Zwischenlagerung von Quecksilber sowie die umweltgerechte Behandlung von Quecksilberabfall vor.

2. ERGEBNISSE DER KONSULTATIONEN DER INTERESSIERTEN KREISE UND DER FOLGENABSCHÄTZUNGEN

Konsultationen interessierter Kreise

Die Behörden der Mitgliedstaaten und Interessenträger wurden konsultiert im Rahmen zweier von der Kommission durchgeführter Studien, sowie eines Workshops, der am 7. Juli 2014 in Brüssel stattfand und im Anschluss an den ein Ersuchen um weitere Informationen zu bestimmten Themen veröffentlicht wurde. Alle schriftlichen Beiträge wurden auf der Website der Kommission veröffentlicht. Vom 14. August 2014 bis zum 14. November 2014 fand zudem anhand eines Fragebogens eine auf der Website „Ihre Stimme in Europa“ bekannt gemachte breit angelegte öffentliche Online-Konsultation statt. Ziel der Befragung war es, ein besseres Verständnis der Standpunkte der öffentlichen Interessenträger und der Mitgliedstaaten in Bezug auf die Ratifizierung des Übereinkommens und spezifische seine Umsetzung und Durchführung betreffende Fragen zu erlangen, insbesondere was die Bereiche anbelangt, in denen die Rechtsvorschriften der Union an das Übereinkommen angeglichen werden müssen. Zielgruppen waren Bürger, Behörden, Forschungseinrichtungen, Hochschulen, gemeinnützige und regierungsunabhängige Organisationen, Beratungsunternehmen sowie private Unternehmen und deren repräsentative Organisationen. Die Interessenträger und die breite Öffentlichkeit waren sich weitgehend darüber einig, dass die Union das Übereinkommen von Minamata ratifizieren sollte. Spezifische Punkte, die von den Interessenträgern angesprochen wurden, wurden bei der Ausarbeitung dieses Vorschlags berücksichtigt.

Ergebnis der Folgenabschätzung

Die Folgenabschätzung führte zu dem Schluss, dass die Ratifizierung und Durchführung des Übereinkommens von Minamata der EU beträchtliche Vorteile für die Umwelt und die menschliche Gesundheit bescheren wird, hauptsächlich aufgrund der erwarteten Verringerung der Quecksilberemissionen in anderen Teilen der Welt. Im Einzelnen:

Wichtige Bestimmungen des Übereinkommens (u. a. Anwendung der besten verfügbaren Techniken („BVT“) zur Verringerung der Emissionen großer Industrieanlagen, schrittweise Einstellung des bestehenden und Verbot eines neuen primären Quecksilberbergbaus, Einführung von Beschränkungen für den kleingewerblichen Goldbergbau) dürften, sobald sie durchgeführt wurden, erhebliche positive Auswirkungen auf die Umwelt weltweit wie auch in der Union haben. Solche Tätigkeiten werden in der EU praktisch nicht ausgeübt oder sind bereits geregelt. Auf diese Weise kann die Union ihre in der Gemeinschaftsstrategie für Quecksilber aus dem Jahr 2005 (im Folgenden „Strategie“) dargelegten Ziele in Bezug auf den Schutz der Umwelt und der menschlichen Gesundheit erreichen.

Mit der Durchführung des Übereinkommens werden Drittstaaten Standards anwenden, die denen, die in der Union gegenwärtig für viele industrielle Tätigkeiten gelten, vergleichbar sind. Dies wird dazu beitragen, dem Problem potenzieller Wettbewerbsvorteile für Unternehmen in Nicht-EU-Mitgliedstaaten zu begegnen, die weniger strengen (oder überhaupt keinen) Umweltnormen unterliegen, und auf Umwelttechnologien spezialisierten Unternehmen in der Union möglicherweise neue Märkte erschließen. Als Beispiel seien die Vorschriften des Übereinkommens über Quecksilberemissionen aus bestimmten industriellen Tätigkeiten genannt, die weltweit zahlreichen quecksilberemittierenden Industrieanlagen die Anwendung von BVT zur Auflage machen werden, die die Industrie in der Union bereits anwendet.

In der Folgenabschätzung wurden verschiedene Politikoptionen zur Behebung der vorstehend genannten sechs regulatorischen Lücken im EU-Recht geprüft: eine Basisoption („kein Tätigwerden der EU“) sowie mindestens zwei verschiedene Optionen für jeden der betreffenden Politikbereiche, d. h. eine Option, die in der Umsetzung der Verpflichtungen aus dem Übereinkommen besteht, und eine Option, bei der Anforderungen festgelegt werden, die über das hinausgehen, was im Übereinkommen vorgeschrieben ist.

In Bezug auf die Verwendung von Dentalamalgam wurden in der Folgenabschätzung die Notwendigkeit von Maßnahmen und deren potenzielle Auswirkungen geprüft:

Amalgamabfälle aus der Zahnmedizin sind gemäß der Entscheidung 2000/532/EG der Kommission als gefährliche Abfälle eingestuft und fallen damit in den Geltungsbereich der Abfallrahmenrichtlinie. Quecksilberemissionen aus Zahnarztpraxen unterliegen auch den Wasserschutzvorschriften der Union. Quecksilber ist gemäß Anhang X der Wasserrahmenrichtlinie als prioritärer gefährlicher Stoff eingestuft, so dass Freisetzungen dieses Stoffs in Gewässer stark verringert werden müssen. Da Amalgam die mengenmäßig zweitwichtigste Verwendung von Quecksilber in der EU darstellt mit schätzungsweise rund 75 t Quecksilber pro Jahr und einem langfristigen Verschmutzungspotential von mehr als 1000 t, sind spezifische Maßnahmen für diese Quelle erforderlich.

Die Folgenabschätzung führt anhand der verfügbaren wissenschaftlichen Informationen zu dem Schluss, dass ein Verbot der Verwendung von Dentalamalgam nicht verhältnismäßig wäre, da die von Dentalamalgam ausgehenden Gesundheitsrisiken nicht eindeutig nachgewiesen sind und ein Verbot hohe Kosten mit sich bringen würde. Ferner hat die Folgenabschätzung gezeigt, dass zwei Maßnahmen aus der im Übereinkommen vorgeschlagenen Maßnahmenliste, aus der die Vertragsparteien mindestens zwei auswählen sollten (Beschränkung der Verwendung von Dentalamalgam auf dessen verkapselte Form und Förderung des Einsatzes der besten Umweltschutzpraktiken in zahnmedizinischen Einrichtungen), Umwelt- und Gesundheitsvorteile zu geringen Kosten erbringen würden. Diese Maßnahmen stehen im Einklang mit Maßnahme 4 der Quecksilberstrategie, die bei der Überprüfung der Strategie im Jahr 2010 als vorrangiger Bereich für weitere Maßnahmen bestätigt wurde. Sie würden die Exposition von Zahnärzten und Patienten gegenüber Quecksilberemissionen mindern und eine erhebliche Verringerung der Freisetzungen von Quecksilber in die Kanalisation und die Umwelt über kommunale Kläranlagen gewährleisten. Ferner wird damit gerechnet, dass in Unternehmen, die Amalgamabscheider herstellen, installieren und warten oder auf die Sammlung und Behandlung von quecksilberhaltigen Abfällen spezialisiert sind, neue Arbeitsplätze entstehen werden.

Obwohl die Mehrheit der betroffenen Unternehmen als Kleinstunternehmen einzustufen wären, würden sie von den vorgeschlagenen Maßnahmen nicht unverhältnismäßig beeinträchtigt, da (1) sie angesichts der Art der Tätigkeit keiner Konkurrenz durch größere Unternehmen ausgesetzt wären, (2) die Durchführungskosten der Maßnahme begrenzt sind und nur geringe Investitionen erfordern würden und (3) in der Zahnheilkunde keine Arbeitsplätze verloren gehen dürften. Darüber hinaus stellen diese Maßnahmen bewährte Verfahren dar, die vom Rat der Europäischen Zahnärzte (Council of European Dentists - CED) gefördert werden und von ihnen größtenteils bereits umgesetzt wurden. Da diese Unternehmen jedoch Zeit benötigen würden, um sich auf die in dieser Verordnung festgelegten Verpflichtungen einzustellen, liegt der Einhaltungstermin für diese Maßnahmen um ein Jahr später als für die anderen in dieser Verordnung vorgesehenen Maßnahmen. Die vorgeschriebene Verwendung von Amalgam in verkapselter Form schließlich würde zu keiner zusätzlichen Belastung für Zahnärzte führen, die kein Dentalamalgam mehr verwenden.

In Bezug auf die anderen Lücken führte die im Rahmen der Folgenabschätzung durchgeführte Analyse zu folgenden Schlussfolgerungen:

Einfuhrbeschränkungen für Quecksilber: Handelsbeschränkungen, die über die Anforderungen des Übereinkommens hinausgehen würden, d. h. ein absolutes Verbot der Einfuhr von Quecksilber (statt der Gestattung von Quecksilbereinfuhren unter bestimmten Voraussetzungen in Bezug auf den Ursprung und die Quelle des eingeführten Quecksilbers) wären nicht gerechtfertigt, da sie für die Industrie der Union kostspieliger wären und keinen erheblichen Nutzen für die Umwelt hätten.

Ausfuhrbeschränkungen für bestimmte mit Quecksilber versetzte Produkte: Handelsbeschränkungen, die über die im Übereinkommen festgelegten Beschränkungen hinausgehen würden, d. h. ein Verbot der Ausfuhr von mit Quecksilber versetzten Produkten nach Maßgabe von EU-Vorschriften für den Quecksilbergehalt dieser Produkte, die strenger sind als die Vorschriften des Übereinkommens (statt eines Ausfuhrverbots nur für mit Quecksilber versetzte Produkte, die den Anforderungen des Übereinkommens nicht entsprechen) wären nicht gerechtfertigt, da der Einsatz von Quecksilber und seine Freisetzungen in die Umwelt weitgehend unverändert bleiben würden und die Quecksilberemissionen infolge eines solchen Verbots in Drittländern zunehmen könnten.

Beschränkung der Verwendung von Quecksilber in bestimmten Herstellungsprozessen: Die Einführung eines absoluten Verbots der Verwendung von Quecksilber bei der Herstellung von Natrium- oder Kalium-Ethylat oder Methylat (statt der Vorschriften des Übereinkommens zur Begrenzung der Verwendung und der Emissionen von Quecksilber) wäre nicht gerechtfertigt, da die Industrie mit bestimmten Chemikalien beliefert werden muss, für die nicht nachgewiesen werden konnte, dass quecksilberfreie Produktionsverfahren zur Verfügung stehen.

Beschränkung der Verwendung von Quecksilber in neuen Herstellungsprozessen und Produkten: Nach dem Übereinkommen sind die Vertragsparteien lediglich verpflichtet, Maßnahmen zu treffen, um von der Entwicklung neuer Herstellungsprozesse, bei denen Quecksilber verwendet wird, sowie von der Herstellung und dem Inverkehrbringen neuer mit Quecksilber versetzter Produkte abzuraten. Die Einführung eines bedingten Verbots solcher Prozesse und Produkte würde die größten ökologischen und wirtschaftlichen Vorteile mit sich bringen, da es eine starke Signalwirkung hätte und somit das Risiko verringern würde, dass die Wirtschaftsteilnehmer mit der kostspieligen Entwicklung solcher Produkte oder Prozesse beginnen, die anschließend voraussichtlich verboten würden.

Beschränkung der Verwendung von Quecksilber im kleingewerblichen Goldbergbau: Da Frankreich als der einzige betroffene Mitgliedstaat bereits Maßnahmen ergriffen hat, um die Verwendung von Quecksilber im kleingewerblichen Goldbergbau zu verbieten, ist es ausreichend, wenn die Union die Verpflichtung zur Ausarbeitung und Überprüfung eines nationalen Aktionsplans im Einklang mit dem Übereinkommen umsetzt.

Was die wirtschaftliche Seite anbelangt, so liegen die Gesamtkosten der obengenannten Optionen, die in der Folgenabschätzung als bevorzugte Optionen ausgewählt wurden, im Bereich zwischen 13 und 135 Mio. EUR/Jahr, wobei es sich hauptsächlich um die Kosten der Maßnahmen handelt, die die Verwendung von Quecksilber in Herstellungsprozessen und in Dentalamalgam betreffen.

3.RECHTLICHE ASPEKTE