Stellungnahme des Ausschusses der Regionen zum Thema "Ansichten der Regionen und Kommunen zur Gestaltung einer europäischen Strukturpolitik nach 1999" (98/C 64/02)

DER AUSSCHUSS DER REGIONEN,

gestützt auf seinen Beschluß vom 11. Juni 1997, gemäß Artikel 198 c Absatz 4 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft eine Stellungnahme zum Thema "Ansichten der Regionen und Kommunen zur Gestaltung einer europäischen Strukturpolitik nach 1999" abzugeben und die Fachkommission 1 "Regionalentwicklung, Wirtschaftsentwicklung, lokale und regionale Finanzen" mit der Erarbeitung dieser Stellungnahme zu beauftragen,

gestützt auf den von der Fachkommission 1 am 3. Oktober 1997 angenommenen Stellungnahmeentwurf (CdR 131/97 rev. 2) (Berichterstatter: die Herren Behrendt und Fraga Iribarne),

gestützt auf die von der Europäischen Kommission in ihrem Dokument "Agenda 2000: Eine stärkere und erweiterte Union" (KOM(97) 2000 endg.) unterbreiteten Vorschläge zum wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt,

unter Berücksichtigung von Artikel B des EU-Vertrages und Artikel 2 des EG-Vertrages, die die Förderung eines ausgewogenen und dauerhaften wirtschaftlichen und sozialen Fortschritts sowie die Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts und der Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten zu Zielen und Aufgaben der Europäischen Union wie der Europäischen Gemeinschaft bestimmen,

unter Berücksichtigung der in Artikel 130a des EG-Vertrages formulierten Politik der Gemeinschaft zur Stärkung ihres wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts sowie der Zielsetzung, die Unterschiede im Entwicklungsrückstand der verschiedenen Regionen und den Rückstand der am stärksten benachteiligten Gebiete, einschließlich der ländlichen Gebiete, zu verringern,

unter Berücksichtigung der in Artikel 130b des Vertrages definierten Aufgabe der Gemeinschaft, die Bemühungen der Mitgliedstaaten zur Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts mit Hilfe der europäischen Strukturfonds, der Europäischen Investitionsbank und der sonstigen vorhandenen Finanzierungsinstrumente zu unterstützen,

unter Berücksichtigung der in Artikel 130c des Vertrages definierten Aufgabe des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, zum Ausgleich der wichtigsten regionalen Ungleichgewichte in der Gemeinschaft beizutragen, sowie der in Artikel 123 des Vertrages definierten Aufgabe des Europäischen Sozialfonds, die Beschäftigungsmöglichkeiten der Arbeitskräfte im Binnenmarkt zu verbessern, wie auch der aus Artikel 40 des Vertrages resultierenden Aufgabe des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft/Abteilung Ausrichtung, um die Ziele der Gemeinsamen Agrarpolitik zu erreichen,

unter Berücksichtigung der in den Artikeln 130d und 130e festgelegten Mitwirkungsrechte des Ausschusses der Regionen bei der Bestimmung der Aufgaben, der vorrangigen Ziele, der Organisation, der allgemeinen Regeln, der Durchführungsbeschlüsse und der Berichterstattung über die Fortschritte bei der Verwirklichung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts,

verabschiedete auf seiner 20. Plenartagung am 19. und 20. November 1997 (Sitzung vom 19. November) folgende Stellungnahme.

1. Das derzeitige System der europäischen Strukturpolitik

1.1. Konzeptionelle Grundzüge

1.1.1. Der Ausschuß der Regionen bekennt sich ausdrücklich zu den Werten der sozialen Marktwirtschaft als Form eines Wirtschaftssystems, das sich auf die Marktkräfte und die Unternehmensfreiheit stützt und sich zugleich die Aufgabe stellt, eine soziale Verantwortung für die Mitglieder der Gesellschaft zu übernehmen. Im Kern dieser Gesellschaftsstruktur steht die Solidarität zwischen den sozial schwachen und den stärkeren Gruppen der Gesellschaft. Sie fußt auf der Erkenntnis, daß das freie Spiel der Marktkräfte nicht automatisch für soziale Gerechtigkeit innerhalb einer Gesellschaft sorgen wird. Die Entwicklung Europas nach dem zweiten Weltkrieg stellt nach Auffassung des AdR einen eindrucksvollen Beleg für die Leistungsfähigkeit dieses Wirtschaftssystems dar.

1.1.2. Große ökonomische und soziale Disparitäten zwischen den Regionen der Gemeinschaft, 18 Millionen Menschen, die erfolglos einen Arbeitsplatz suchen, das Ende des Kalten Krieges und die mit der Entwicklung modernster Informations- und Kommunikationstechnologien verbundene dramatische Veränderung der internationalen Arbeitsteilung stellen die Menschen in der Gemeinschaft vor neue Herausforderungen, die von vielen als Bedrohung empfunden werden. Die Gemeinschaft ist angesichts dieser Veränderungen mehr denn je gezwungen, den Begriff der Solidarität neu zu definieren und ihre Reformfähigkeit unter Beweis zu stellen.

1.1.3. Die Europäische Strukturpolitik ist eingebettet in diese Veränderungen. Ihr konzeptioneller Ansatz basiert auf dem Begriff der Solidarität zwischen den schwächeren und leistungsstärkeren Mitgliedstaaten und Regionen der Gemeinschaft: Europäische Strukturpolitik strebt danach, diejenigen Mitgliedstaaten und Regionen, deren Leistungsfähigkeit gegenüber dem Durchschnitt der Gemeinschaft zurückgefallen ist, zu unterstützen, damit sie wieder als gleichwertige Partner an den ökonomischen und sozialen Prozessen der Gemeinschaft teilhaben können. Europäische Strukturpolitik ergänzt die Anstrengungen der Mitgliedstaaten, denen die Hauptaufgabe bei dem Ausgleich regionaler Unterschiede zukommt. Damit trägt die europäische Strukturpolitik zur Schaffung der Voraussetzungen dafür bei, daß durch diese Hilfe die Wettbewerbsfähigkeit geschaffen oder wiedererlangt wird und sich daraus eine nachhaltige und dauerhafte Verbesserung der wirtschaftlichen Entwicklung ergibt.

1.1.4. Europäische Strukturpolitik basiert somit auf einem langfristigen Entwicklungsansatz. Nur auf der Grundlage langfristig angelegter Entwicklungskonzepte können in den Problemregionen diejenigen Rahmenbedingungen geschaffen werden, die für eine selbsttragende, an Maßstäben der Wettbewerbsfähigkeit gemessene Entwicklung notwendig sind. Dieser Wandlungsprozeß muß zugleich neue Formen der Arbeitsorganisation und Investitionen in die Humanressourcen fördern. Langfristig angelegte Beschäftigungspolitik und aktive Arbeitsmarktpolitik sind im Sinne des neuen Beschäftigungskapitels im Vertrag von Amsterdam optimal miteinander zu verbinden. Maßnahmen zur Verbesserung der Beschäftigungssituation müssen einhergehen mit der Bekämpfung der Arbeitslosigkeit im Kontext der Chancengleichheit.

1.1.5. Europäische Strukturpolitik stellt zeitlich begrenzte Hilfe zur Selbsthilfe dar. Der Erfolg des Mitteleinsatzes mißt sich daran, daß die geförderten Regionen nicht mehr die Fördervoraussetzungen erfuellen. Diejenigen Regionen, die einmal den geographischen Interventionen zugeordnet werden, haben damit nicht automatisch einen Anspruch auf fortwährende Unterstützung durch die Strukturfonds erworben. Der Verlust der Förderfähigkeit ist daher als Beleg der erfolgreichen Umsetzung der Interventionen zu werten. Dies schließt nach Auffassung des Ausschusses der Regionen nicht aus, daß in denjenigen Regionen, die aus der Förderung herausfallen werden, zeitlich begrenzte Übergangsregelungen vereinbart werden, um drastische Brüche zu vermeiden. Damit wird vermieden, daß erzielte Fortschritte in Frage gestellt werden. Letztlich muß nach Auffassung des Ausschusses der Regionen das Ziel der Strukturfondsinterventionen darin bestehen, sich selbst überfluessig zu machen und nach dem Erreichen des Förderziels auszulaufen.

1.1.6. Der Ausschuß der Regionen unterstreicht ausdrücklich, daß die Hauptverantwortung, das Ziel des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts zu erreichen, bei den Mitgliedstaaten der Gemeinschaft liegt. Europäische Strukturpolitik unterstützt die Mitgliedstaaten und Regionen bei der Erfuellung dieser Aufgabe, sie entläßt jedoch die Mitgliedstaaten nicht aus ihrer Verantwortung.

1.2. Die Strukturfonds

1.2.1. Die praktische Durchführung der Strukturpolitiken der Gemeinschaft, wesentliches, aber nicht ausschließliches Werkzeug bei der Umsetzung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts, stützt sich auf eine ganze Reihe von Finanzierungsinstrumenten: den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Sozialfonds, die Abteilung Ausrichtung des EAGFL, das Finanzinstrument für die Ausrichtung der Fischerei, den Kohäsionsfonds und die Darlehen der Europäischen Investitionsbank.

1.2.2. Dabei darf nicht übersehen werden, daß diese sechs durch Einzelverordnungen und die sogenannte Koordinierungsverordnung geregelten Finanzinstrumente aus unterschiedlichen Zeiten (verschiedenen Etappen des europäischen Integrationsprozesses) stammen und ursprünglich mit unterschiedlichen Zielsetzungen festgelegt wurden. Ihre Integration im Rahmen der Strukturpolitiken ist erst jüngeren Datums, wie auch die fondsübergreifenden operativen Programme. Aus diesen noch begrenzten Erfahrungen in Sachen Integration und Koordination lassen sich nicht notwendigerweise optimale Lösungen in bezug auf die praktischen Durchführungsmodalitäten ableiten. Zwar sind die Strukturfonds in ein gemeinsames Regelwerk eingebettet, das auf den Prinzipien der Konzentration, der Programmplanung, der Partnerschaft und der Zusätzlichkeit beruht, doch sind sie unterschiedlichen Durchführungsverordnungen unterworfen, und für ihre Verwaltung auf gemeinschaftlicher, nationaler und teilweise regionaler Ebene sind jeweils andere Instanzen zuständig.

1.2.3. Dies kompliziert die Programmplanungs- und die Durchführungsverfahren, sobald mehr als ein Finanzinstrument beteiligt ist, was der Regel entspricht. Die Interventionen des Kohäsionsfonds und der EIB gründen auf einem Projektförderansatz und erfolgen nach eigenen spezifischen Regeln. Anzustreben ist, daß das Bewilligungsverfahren, die Abwicklung und die Rechnungslegung hinsichtlich der Strukturfondsmittel vereinfacht wird. Außerdem sollen gemäß dem Subisidaritätsgrundsatz die Mitgliedstaaten bzw. Regionen geeignete Maßnahmen eigenverantwortlich bestimmen können.

1.2.4. Die Strukturfonds sind derzeit auf vier regionalpolitische Ziele ausgerichtet, auf die ca. 85 % der Interventionen entfallen:

- das Ziel 1 zur Förderung der Regionen mit Entwicklungsrückstand (ca. 70 % der Gesamtaufwendungen). Von den Fördermaßnahmen sind 26,6 % der Unionsbevölkerung, d.h. ca. 92,5 Millionen Menschen betroffen. Global ist die Pro-Kopf-Aufwendung der Europäischen Union für die Ziel-1-Gebiete 1994 beim Übergang zwischen zwei Programmplanungsperioden real um ca. ein Drittel gestiegen;

- das Ziel 2 zur Umstellung der Regionen, die von der rückläufigen industriellen Entwicklung schwer betroffen sind (11 % der Mittel). In den derzeit unter Ziel 2 förderwürdigen Regionen leben 16,4 % der Unionsbevölkerung, was die in der Präambel der Verordnung empfohlene Quote von 15 % etwas übersteigt. Die zusätzlich für das Ziel 2 bereitgestellten Mittel für den Programmzeitraum 1994-1999 wurden zur Aufstockung der Pro-Kopf-Beihilfen verwendet;

- das Ziel 5 b zur Strukturanpassung der ländlichen Gebiete (4 % der Mittel). In den unter Ziel 5 b förderwürdigen Gebieten leben derzeit etwa 8,1 % der EU-Gesamtbevölkerung im Vergleich zu ca. 5 % im vorhergehenden Programmplanungszeitraum, so daß die Höhe der Pro-Kopf-Förderung aufgrund der höheren Einwohnerzahl praktisch gleich bleibt;

- das Ziel 6 zur Förderung der Entwicklung der dünnbesiedelten Gebiete (0,5 % der Mittel). In den betroffenen weiträumigen Gebieten leben nur 0,4 % der EU-Gesamtbevölkerung, und die Pro-Kopf-Förderung fällt niedriger aus als unter Ziel 1.

1.2.5. Drei weitere Ziele sind nicht spezifisch regionenbezogen, sondern auf die Union insgesamt ausgerichtet. Insgesamt werden im Rahmen dieser Ziele die restlichen 15 % der bereitgestellten Mittel aufgewendet:

- Ziel 3 zur Bekämpfung der Jugend- und Langzeitarbeitslosigkeit;

- Ziel 4 zur Erleichterung der Anpassung der Arbeitskräfte an die industriellen Wandlungsprozesse;

- Ziel 5a zur Anpassung der Landwirtschaft und der Fischerei.

1.2.6. Das Finanzvolumen für die Strukturfondsinterventionen hat seit Anfang der 80er Jahre stetig und erheblich zugenommen. Von den Darlehen einmal abgesehen, sind die für Strukturfondsinterventionen jährlich bereitgestellten Mittel von 3,7 Milliarden ECU im Jahr 1983 auf 18,3 Milliarden ECU im Jahr 1992 gestiegen und dürften bis zum Jahr 1999 bis auf 33 Milliarden ECU anwachsen. Der Gesamtbetrag der Strukturhilfen für den Programmplanungszeitraum 1994-1999 beläuft sich auf nahezu 170 Milliarden ECU, was ungefähr einem Drittel des Unionshaushalts für diesen Zeitraum und 0,4 % des Gemeinschafts-BIP entspricht.

1.2.7. Der für die Durchführung von Initiativen auf Vorschlag der Mitgliedstaaten verwendete Anteil der Finanzierungen liegt bei 90 %. Dazu genehmigten die Mitgliedstaaten und die Kommission gemeinsam mehr als 300 operative Programme für den Zeitraum 1994-1999, wobei die Hälfte dieser Programme Ziel-1-Regionen betrifft.

1.2.8. Die auf Gemeinschaftsinitiativen entfallenden Finanzierungen sind derzeit breit gefächert (13 verschiedene Initiativen bei 7 unterschiedlichen Themen). Sie machen ca. 9 % der verfügbaren Strukturmittel aus und betreffen ungefähr 400 Programme. Schließlich wird ca. 1 % der für Strukturmaßnahmen bereitgestellten Mittel für technische Unterstützung und innovative Maßnahmen verwendet, über die die Kommission aufgrund öffentlicher Ausschreibungen zu entscheiden hat.

1.2.9. Die Strukturmaßnahmen sind auf drei übergeordnete Bereiche ausgerichtet: Infrastrukturen (30 % der Finanzierungen entfallen auf Investitionen in das Verkehrswesen, die Telekommunikation, den Energiesektor, die Wasserversorgung und den Umweltschutz), Humankapital (30 % der Finanzierungen fließen in Schul- und Berufsbildung sowie beschäftigungsfördernde Maßnahmen) und Anlageinvestitionen (40 % der Finanzierungen werden für die Förderung dynamischer Rahmenbedingungen für die Unternehmen aufgewendet sowie für Unterstützungsprogramme zugunsten der Industrie und insbesondere der KMU).

1.3. Die aktuelle Situation der europäischen Strukturpolitik

1.3.1. Aus dem im November 1996 von der Kommission vorgelegten Bericht über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt geht hervor, daß die Strukturpolitiken allgemein stark ausgleichend gewirkt haben.

1.3.2. Dieser Ausgleich wird auf das Zehnfache der für Strukturmaßnahmen bereitgestellten Haushaltsmittel veranschlagt. Im laufenden Programmplanungszeitraum (1994-1999) wird die Verringerung des Gefälles beim Pro-Kopf-Einkommen auf ca. 5 % des BIP geschätzt, während sich die Finanzhilfe auf 0,45 % des BIP belief. Dieser außergewöhnlich starke Multiplikatoreffekt ist darauf zurückzuführen, daß die Finanztransfers in erster Linie auf die Stärkung des Produktionspotentials in den Empfängerregionen mit Hilfe von Investitionen in Anlagen und Humankapital ausgerichtet sind.

1.3.3. Der Bericht analysiert den ökonomischen Zusammenhalt der Mitgliedstaaten und der Regionen auf der Grundlage der Entwicklung des Bruttoinlandproduktes pro Kopf. Besondere Aufmerksamkeit wird dabei auf Ebene der Mitgliedstaaten den vier Kohäsionsländern gewidmet, die, begünstigt durch ein über dem Durchschnitt liegendes wirtschaftliches Wachstum, sich von 66 % auf 73 % des EU-Durchschnitts des BIP pro Kopf verbessern konnten. Die deutlichsten Fortschritte erzielte dabei Irland, das gegenüber 63,3 % 1983 im Jahre 1995 etwa 90 % des EU-Durchschnitts erreichte.

1.3.4. Auch die Regionen verzeichnen Fortschritte bei der Angleichung an den Durchschnitt der Gemeinschaft, die jedoch nicht so stark ausgeprägt sind wie auf der Ebene der Mitgliedstaaten. So gelang es den zehn ärmsten Regionen der Gemeinschaft in den Jahren 1983 bis 1993, ihr Bruttoinlandsprodukt pro Kopf der Bevölkerung von 44 auf 48 % des Gemeinschaftsdurchschnitts zu erhöhen. Bei den 25 ärmsten beträgt der Anstieg zwei Prozentpunkte von 53 auf 55 %. Insgesamt muß aber festgestellt werden, daß der Abbau der Disparitäten auf der regionalen Ebene nicht in der gleichen erfreulichen Weise erfolgte wie auf der Ebene der Mitgliedstaaten. Teilweise haben sich die regionalen Disparitäten verstärkt.

1.3.5. Zwar konnte durch die Strukturpolitiken die Situation der Regionen mit Entwicklungsrückstand verbessert werden, doch die Unterschiede zwischen den wohlhabenderen und den ärmeren Regionen bleiben nach wie vor bestehen. Das durchschnittliche Pro-Kopf-Einkommen stieg in den 25 reichsten Regionen von 140 % auf 142 % des Gemeinschaftsdurchschnitts, in den 25 ärmsten Regionen dagegen von 53 % auf 55 % desselben.

1.3.6. Aus Sicht der Regionen und Gebietskörperschaften handelt es sich hierbei um ein sehr ernstzunehmendes Ergebnis, läßt es doch die Schlußfolgerung zu, daß die Strukturfondsinvestitionen nicht immer die angestrebten Ziele erreicht haben. Der Ausschuß der Regionen drückt deshalb seine Besorgnis darüber aus, daß die Regionen und Gebietskörperschaften nicht ausreichend an der europäischen Strukturpolitik beteiligt werden. Er ist davon überzeugt, daß die Beteiligung der regionalen Akteure bei der europäischen Strukturpolitik die mit dem Einsatz der Strukturfonds verbundenen positiven Wirkungen auf die Situation vor Ort verstärkt hätte. In diesem Zusammenhang wurde in der Stellungnahme "Die Rolle der regionalen und lokalen Gebietskörperschaften bei der Anwendung des Partnerschaftsprinzips der Strukturfonds" () auf die überragende Bedeutung der Einbeziehung der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften im Rahmen des Prinzips der Partnerschaft hingewiesen.

"Das Partnerschaftsprinzip ist von Bedeutung, da eine aktive und erfolgreiche Partnerschaft die Durchführung wirksamer Programme und den effizienten Einsatz der Strukturfonds auf lokaler Ebene ermöglicht. Die Partnerschaftsverhältnisse führen auf regionaler und lokaler Ebene die maßgeblichen Akteure zusammen, die eine genaue Kenntnis ihres Gebietes haben und dessen wirtschaftliche Stärken und Schwächen identifizieren können. Außerdem sind Partnerschaften die praktische Umsetzung der Subsidiarität und vermitteln dem Partner ein Gefühl 'gemeinsamer Teilhaberschaft` am Programm."

1.3.7. Hinsichtlich des Arbeitsmarktes konstatiert der Bericht, daß trotz einer Rekordarbeitslosigkeit von 11 % (18 Millionen Menschen) der Erwerbsbevölkerung, in den 80er Jahren netto 10 Millionen Arbeitsplätze geschaffen wurden. Hiervon gingen jedoch zwischen 1991 und 1994 4,5 Millionen wieder verloren, was die Tendenz zur Verstärkung der Disparitäten der Arbeitslosigkeit in den Regionen verstärkte. Gleichzeitig stieg die Erwerbsbevölkerung jährlich um 1 %, was die Arbeitsmarktsituation zusätzlich erschwerte. Insgesamt war das Wirtschaftswachstum in der EU nicht so beschäftigungsintensiv wie in den USA, da es im wesentlichen auf Produktivitätsfortschritte zurückzuführen ist, die im übrigen zu einem gewissen Teil auch durch Strukturveränderungen infolge der Abwanderung relativ arbeitsintensiver Produktionen ermöglicht wurden.

1.3.8. Hinsichtlich der Arbeitslosigkeit hat sich das Regionalgefälle verstärkt, wobei eine erheblich ungleichmäßigere Verteilung festzustellen ist: Innerhalb von zehn Jahren ist die Arbeitslosenquote in den 25 am wenigsten betroffenen Regionen von 4,8 % auf 4,6 % der Erwerbsbevölkerung gesunken, während sie in den 25 am stärksten betroffenen Regionen von 17,2 % auf 22,4 % der Erwerbsbevölkerung gestiegen ist.

1.3.9. Jedoch wird die Vergleichbarkeit der Daten ganz entscheidend durch die jeweils unterschiedlichen mitgliedstaatlichen Regelungen des Arbeitsmarktes beeinflußt. Hierdurch wird die Aussagekraft der Daten der Arbeitsmarktstatistik, insbesondere unter dem Aspekt einer EU-weiten Vergleichbarkeit, sehr stark eingeschränkt.

1.3.10. Ebenso stellt der Bericht fest, daß die regionale Abhängigkeit von Sektoren auf die Situation des Arbeitsmarktes großen Einfluß besitzt. So ist die Arbeitslosigkeit in den am stärksten vom Agrarsektor abhängigen Regionen weit höher als der EU-Durchschnitt. Ein zunehmendes Problem stellt die wachsende Arbeitslosigkeit in den Städten dar. Immer häufiger ist dort das Nebeneinander von Stadtbezirken mit hohen Einkommen und solchen mit geringen Einkommen festzustellen.

1.3.11. Der Ausschuß der Regionen vertritt die Ansicht, daß Bemühungen zur Vertiefung der europäischen Integration nur dann gelingen können, wenn schwache Regionen durch regionalpolitische Maßnahmen unterstützt werden und die Bürger dies konkret in einer Verbesserung ihrer Lebensumstände erfahren. Bei allen von der Kommission im Kohäsionsbericht angewandten Indikatoren, die zur Messung der regionalen Disparitäten herangezogen werden, sind die Unterschiede auf regionaler Ebene erheblich stärker ausgeprägt als auf der Ebene der Mitgliedstaaten. Dieses Ergebnis gilt völlig unabhängig von dem Wohlstandsniveau der einzelnen Mitgliedstaaten. Aus Sicht des Ausschusses der Regionen erfordert es die europäische Integration und der Gedanke der Solidarität, daß den damit verbundenen Problemen besondere Aufmerksamkeit in der Gemeinschaft gewidmet wird. Der Ausschuß der Regionen ist davon überzeugt, daß die Bemühungen um eine Vertiefung der europäischen Integration nur dann erfolgreich sein können, wenn sie den Menschen durch die Verbesserung ihrer Lebensverhältnisse sichtbar und fühlbar werden.

1.3.12. Diese wirtschaftlichen und sozialen Disparitäten spiegeln insbesondere das Entwicklungsgefälle zwischen den zentral gelegenen Regionen und den Randregionen Europas wider. Aus den Tabellen betreffend das Pro-Kopf-BIP in den wohlhabenderen und den ärmeren Regionen und die Arbeitslosenquoten in den weniger und den mehr betroffenen Regionen läßt sich ablesen, daß das Ungleichgewicht Zentrum/Peripherie gleichbleibend groß geblieben ist.

1.3.13. Die in dem Bericht enthaltenen Ausführungen zur Armut innerhalb der EU erfuellen den Ausschuß mit Sorge. Der Gedanke, daß etwa 40 % der Haushalte bei einem Wegfall der Sozialtransfers unterhalb der Armutsgrenze leben müßten, ist ernüchternd. Die innergemeinschaftliche Solidarität sollte insbesondere diesen Menschen zugute kommen.

1.3.14. In dem Bericht wird zu Recht darauf hingewiesen, daß die sozialen Gegensätze in den Städten besonders kraß zutage treten. Die Lösung dieses Problems ist nach Ansicht des Ausschusses eine der ganz großen Herausforderungen, die die politisch Verantwortlichen künftig bewältigen müssen. Der Ausschuß macht darüber hinaus deutlich, daß die sich in den Städten stellenden Probleme nicht losgelöst von den Entwicklungsproblemen der Regionen betrachtet werden dürfen. Die urbanen Probleme werden von den Strukturfonds nicht direkt angegangen, und die an sich nützlichen Gemeinschaftsinitiativen bieten keine umfassende Deckung der Politiken und unzureichende Ressourcen auf Gemeinschaftsebene. Die nächste Reihe von Programmen sollte speziell auf urbane Bedürfnisse ausgerichtete Maßnahmen beinhalten. Dort, wo die Bedürfnisse der Städte nicht ausreichend in die festgelegten Ziele eingeflossen sind, muß sichergestellt werden, daß diese Anliegen im Rahmen der Partnerschaft gebührende Berücksichtigung finden.

2. Herausforderungen an die zukünftige Strukturpolitik

Hinter dem europäischen Einigungswerk stehen zwei Antriebskräfte: die innereuropäische Integration (auf wirtschaftlicher, politischer, währungspolitischer usw. Ebene) und die Erweiterung der Union durch neue Beitritte. Als weitere Schubkraft wirkt die Integration Europas in die Weltwirtschaft im Zuge der Globalisierung.

2.1. Globalisierung

2.1.1. In ihrem Bericht über den Zusammenhalt gelangt die Europäische Kommission zu der wesentlichen Schlußfolgerung, daß die wirtschaftliche Globalisierung einen entscheidenden Einfluß auf die Entwicklung der regionalen Disparitäten in Europa hat. Diesem Sachverhalt muß bei einer verstärkt auf den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt ausgerichteten Politik der Mitgliedstaaten und der Regionen nachdrücklich Rechnung getragen werden.

2.1.2. Es besteht die erhebliche Gefahr einer Dualisierung der Gesellschaft und der Regionen, die zur Ausgrenzung von Bevölkerungsgruppen und von Gebieten führen könnte, denen die Integration in die globalisierte Wirtschaft nicht gelingt. Der mit den Strukturpolitiken angestrebte Zusammenhalt zielt hauptsächlich auf die Begrenzung einer solchen Dualisierung ab. Die Integration Europas in eine globalisierte Wirtschaft ist somit für die Zukunft der europäischen Regionen das weitaus wichtigste strategische Ziel.

2.1.3. Daraus ergibt sich die unabdingliche Notwendigkeit, die beruflichen Fertigkeiten und Qualifikationen zu verbessern, den technischen Fortschritt und die Forschung voranzutreiben und ohne Unterlaß die regionale Standortqualität und Wettbewerbsfähigkeit zu steigern. Dabei kommt den Strukturpolitiken eine maßgebliche Bedeutung zu.

2.1.4. Dabei muß nach Überzeugung des Ausschusses der Regionen auch zukünftig das besondere Augenmerk auf diejenigen Anstrengungen gerichtet werden, die dazu geeignet sind, die Wettbewerbsfähigkeit der Regionen und damit die Lebensbedingungen der Menschen nachhaltig zu verbessern. Die Verbesserung der Produktivität und die damit einhergehende Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit ist der entscheidende Faktor, den Wohlstand einer Volkswirtschaft langfristig zu erhöhen und zu einem sich stetig steigenden Lebensstandard und verbesserter Lebensqualität beizutragen. Der Ausschuß der Regionen teilt die im Kohäsionsbericht getroffene Feststellung, daß Forschung und Entwicklung und die erfolgreiche Umsetzung von Innovationen Schlüsselfaktoren darstellen, um den Wohlstand von Volkswirtschaften stetig zu erhöhen.

2.1.5. Die Agenda 2000 betont ausdrücklich, daß sich Europa an die fortschreitende Globalisierung anpassen muß. Für die europäische Strukturpolitik bedeutet dies nach der Überzeugung des Ausschusses der Regionen, daß sie gezielt die Angebotsbedingungen in den Regionen in verschiedener Weise zu verbessern hat: Der Ausbau der Infrastruktur und der Investitionsmöglichkeiten, insbesondere im Bereich kleiner und mittlerer Unternehmen, die Unterstützung von Innovationen und der Transfer von Wissen in peripher gelegene Regionen sowie die Erhaltung und Pflege des ländlichen Raumes dienen der regionalen Entwicklung. Verbunden mit Maßnahmen, die der Erhöhung der Qualifikation der Beschäftigten durch Weiterbildung dienen, wird die Produktivität allgemein erhöht und werden die Voraussetzungen einer dauerhaften Erhöhung des Wohlstandes verbessert. Dabei ist daran festzuhalten, daß die entsprechend den nationalen Bestimmungen zuständigen Stellen der Mitgliedstaaten sowie der regionalen und lokalen Gebietskörperschaften bei der Festlegung der sie betreffenden Strukturpolitik mitwirken.

2.2. Bekämpfung der Arbeitslosigkeit

2.2.1. 18 Millionen Arbeitslose sind nach Auffassung des AdR zentrale Herausforderung und Aufgabe für die Politik der EU und ihrer Regionen. Durch die Einfügung eines Titels über die Beschäftigung im Vertrag von Amsterdam wird dem Problem der Arbeitslosigkeit der gebotene hohe Stellenwert eingeräumt. Der Ausschuß der Regionen begrüßt die Aufnahme dieses neuen Titels zur Beschäftigung im Amsterdamer Vertrag. Gleichzeitig wird in der Agenda 2000 festgestellt, daß sich zukünftig das europäische Beschäftigungspotential nur dann voll entfalten kann, wenn auf dem Arbeitsmarkt in ausreichendem Maße Flexibilität existiert. Gemäß dem Grundsatz der Subsidiarität sieht der Ausschuß der Regionen bei dieser Frage die verantwortlichen Institutionen in der Pflicht, einen Ausgleich zwischen notwendigen ökonomischen Anpassungen und dem berechtigten Anliegen der Menschen nach sozialer Sicherheit zu schaffen.

In der kommenden Programmperiode ist daher auch das beschäftigungsfördernde Profil der europäischen Strukturpolitik weiter zu stärken, ohne daß ihr strategischer Ansatz aufgegeben wird. Europäische Strukturpolitik ist langfristig angelegte Hilfe zur Selbsthilfe und dient dazu, in den Regionen vorhandene ökonomische Potentiale dauerhaft und beschäftigungswirksam zu entwickeln. Beschäftigungs- und Arbeitsmarktpolitik sind dazu komplementär zu gestalten. Durch die Unterstützung von kleinen und mittleren Unternehmen wird die Schaffung von langfristig wettbewerbsfähigen Arbeitsplätzen gefördert. Diesen Anstrengungen muß zukünftig das größte Augenmerk geschenkt werden, da in kleinen und mittleren Unternehmen die größte Anzahl neuer Arbeitsplätze entsteht. Die Entwicklung dieses endogenen Potentials kann dazu beitragen, daß sich in räumlich begrenzten Gebieten selbsttragende Wirtschaftsentwicklungen ergeben, die nicht in starkem Maße von den Veränderungen der internationalen Arbeitsteilung betroffen sind.

2.2.2. Die nunmehr initiierten regionalen und lokalen Beschäftigungspakte stellen einen innovativen Ansatz zur Bewältigung des Beschäftigungsproblems in der Gemeinschaft dar. Sie sind aus der richtigen Erkenntnis heraus entstanden, daß die Nutzung des vor Ort vorhandenen Wissens der Akteure und der Ausbau der Partnerschaften auf lokaler Ebene am besten geeignet sind, die vorhandenen Potentiale zu entwickeln und in beschäftigungswirksame Projekte einfließen zu lassen. Die Pakte sind in besonderer Weise dazu geeignet, Projekte schon zu einem sehr frühen Zeitpunkt in eine regionale Entwicklungsstrategie zu integrieren. Es bleibt abzuwarten, welche neuen Schlußfolgerungen für die Gestaltung der Strukturfonds aus der Realisierung der Pakte gezogen werden können. Der Ausschuß der Regionen fordert die Kommission auf, ihn kontinuierlich über die Ergebnisse der Pakte zu informieren.

2.3. Finanzielle Vorausschau

2.3.1. Angesichts der notwendigen Konsolidierungen der öffentlichen Haushalte in den Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft hält es der Ausschuß für eine unrealistische Perspektive, wiederum von einer wesentlichen Erhöhung der Finanzausstattung der Europäischen Union auszugehen. Er spricht sich für die Beibehaltung der Obergrenze in Höhe von 1,27 % des gemeinschaftlichen BSP aus, wobei am geltenden Anteil der Strukturfonds in Höhe von 0,46 % des BSP festgehalten wird.

2.3.2. Umfangreiche Mittelerhöhungen wie anläßlich der Reformen von 1988 und 1993 stellen nach Ansicht des Ausschusses der Regionen keine realistische Perspektive für die Strukturfonds in der kommenden Programmperiode dar. Der Ausschuß der Regionen plädiert jedoch dafür, die finanzielle Ausstattung der Strukturfonds in der kommenden Periode real nicht unter das im Jahr 1999 erreichte Niveau sinken zu lassen. Neben dem Wirtschaftswachstum lassen sich weitere finanzielle Spielräume durch eine Konzentration der Instrumente in regionaler und inhaltlicher Hinsicht erreichen.

2.3.3. Der Ausschuß der Regionen begrüßt die in der Agenda 2000 verankerte Absicht, auch in der nächsten Programmperiode die Kohäsionsanstrengungen auf dem in 1999 erreichten Niveau (0,46 % des BSP der Europäischen Union) fortzusetzen. Trotz aller Risiken bietet die finanzielle Vorausschau mit diesem Ansatz den Regionen der Gemeinschaft und den Beitrittskandidaten eine realistische Perspektive.

Damit leistet die Kommission auch einen Beitrag zur notwendigen Konsolidierung der Haushalte in den Mitgliedstaaten und stellt klar, daß die Erweiterung der Union nicht zu Lasten der schwächsten und problembeladensten Regionen finanziert werden soll.

2.4. Erweiterung

2.4.1. Der Ausschuß der Regionen bekennt sich ausdrücklich zur Erweiterung der Europäischen Union nach Osteuropa. Er sieht darin nicht nur die Erweiterung des Europäischen Binnenmarktes. Vielmehr ist die Integration der osteuropäischen Staaten Ausdruck des Bekenntnisses dieser Völker zu einer freiheitlichen und auf dem Grundsatz der Demokratie basierenden Gesellschaftsstruktur. Zum ersten Mal in der neueren Geschichte Europas bekennen sich die Völker nahezu einheitlich zu einem gemeinsamen Wertesystem, und es ist unbestreitbar, daß ganz Europa von der friedenstiftenden Wirkung des europäischen Integrationsprozesses profitieren wird. Gerade hierin liegt die besondere Bedeutung der Integration der antragstellenden Staaten in die Europäische Union. Dies wird nicht zuletzt durch die Agenda 2000 ausdrücklich unterstrichen.

2.4.2. Es ist davon auszugehen, daß die beitretenden Staaten zu den Regionen mit Entwicklungsrückstand gehören werden. In Zeiten knapper Ressourcen bedeutet dies, daß die den künftigen Mitgliedern zustehenden Strukturfondsmittel aus den Spielräumen des bestehenden Systems und die sich aus dem Wirtschaftswachstum ergebenden Zuwächse des Gemeinschaftshaushaltes finanziert werden müssen. Dabei kommen verschiedene Möglichkeiten in Betracht, die Finanzhilfen an die Beitrittsländer auszugestalten. So ist an eine Umstrukturierung der vorhandenen Instrumente oder stärkere geographische Konzentration zu denken, um die notwendigen Spielräume zu schaffen.

2.4.3. Nur so kann gewährleistet werden, daß Solidarität im Innern der Gemeinschaft und Solidarität mit den Beitrittskandidaten nicht gegeneinander ausgespielt werden. Die mit der Osterweiterung verbundenen Probleme werden nur dann lösbar sein, wenn die notwendigen Anpassungen sowohl im Innern der heutigen Gemeinschaft und ihrer Kohäsionspolitik als auch bei den Beitrittskandidaten schrittweise und nach Maßgabe der Fortschritte bei den Anfang 1998 beginnenden Beitrittsverhandlungen vorgenommen werden. Übergangsregelungen müssen dabei sowohl im Rahmen der sogenannten Vorbeitrittstrategie als auch in den ersten Jahren der Mitgliedschaft dafür sorgen, daß die neuen Mitglieder schnellstmöglich und nach Maßgabe ihrer wirtschaftlichen, budgetären und administrativen Kapazitäten in den vollen Genuß der Kohäsionspolitik der Gemeinschaft kommen. Es ist aus diesem Grund zu prüfen, ob es zweckmäßig ist, die kohäsionspolitisch eingesetzten EU-Mittel auf 4 % des nationalen BIP zu plafondieren, wie es die Agenda 2000 vorsieht.

2.4.4. Nach Auffassung des Ausschusses der Regionen bietet die Agenda 2000 den Beitrittskandidaten eine realistische Perspektive. Der Ausschuß stellt fest, daß die in der Stellungnahme formulierte Position mit derjenigen der Agenda 2000 weitgehend übereinstimmt.

2.4.5. Es wird ausdrücklich begrüßt, daß schon für das Jahr 2002 die ersten Vollmitgliedschaften geplant sind. Europäische Solidarität erfordert es, daß diese Regionen im Sinne der Gleichbehandlung vollständig in die bestehenden Instrumente der Kohäsionspolitik integriert werden. Auch hierin wird die Agenda 2000 ausdrücklich unterstützt.

2.4.6. Der Ausschuß weist jedoch darauf hin, daß im Interesse der Aufrechterhaltung einer glaubwürdigen Perspektive für die übrigen Beitrittskandidaten die im Rahmen der sogenannten Europa-Konferenz zu verfolgende Strategie noch weiter untersetzt werden muß.

2.5. Wirtschafts- und Währungsunion

2.5.1. Die Währungsunion wird sich auf die einzelnen Länder und Regionen in unterschiedlicher Weise auswirken. Am meisten werden diejenigen Gebiete davon profitieren, die am stärksten in den länderübergreifenden Wirtschaftsverkehr eingebunden sind. Aufgrund der angespannten Finanzlage müssen die öffentlichen Haushalte konsolidiert werden, was eine Einschränkung der öffentlichen Ausgaben nach sich ziehen wird. Diese Einschränkung könnte auch den Spielraum für die nationale Kofinanzierung zu den Strukturfondsmitteln der Europäischen Union einengen. Das Ziel des Zusammenhalts wird dadurch in den ärmsten Staaten mitunter durch die Auflagen für die Wirtschafts- und Währungsunion unterlaufen. Die Einführung der gemeinsamen Währung kann übergangsweise zu einer Verschärfung der regionalen Disparitäten führen. Nach Ansicht des Ausschusses der Regionen ist darauf zu achten, daß Konvergenz und Kohäsion nicht miteinander verwechselt oder vermischt werden. Die Auswirkungen der Wirtschafts- und Währungsunion auf die Regionen werden insgesamt überwiegend positiv beurteilt. Es besteht jedoch ein dringender Bedarf zur Erforschung der voraussichtlichen Auswirkungen der Wirtschafts- und Währungsunion auf die regionalen Ökonomien.

2.5.2. Nach der festen Überzeugung des AdR würde die Erreichung der Ziele der europäischen Strukturpolitik erheblich beeinträchtigt werden, sollte die Zuweisung der Mittel einem zu Artikel 104c analogen Verfahren unterworfen werden. Dieses würde bedeuten, den Grundsatz der Solidarität zwischen den Regionen auf den Kopf zu stellen und gerade diejenigen Regionen bestrafen, die aufgrund ihrer besonderen Problemsituation am dringendsten auf Hilfen angewiesen sind.

3. Die Programmperiode ab 2000

3.1. Vorschläge zur Ausgestaltung der europäischen Strukturpolitik in der Programmperiode ab 2000

3.1.1. Die Strukturpolitik der Gemeinschaft ergänzt die Anstrengungen der Mitgliedstaaten. Ihre Tätigkeitsfelder sind in Abstimmung auf die Prioritäten der Europäischen Union notwendigerweise selektiv, was deutlich macht, daß es sich bei der europäischen Strukturpolitik nicht um ein Allheilmittel handelt. Die Mitgliedstaaten werden auch künftig die Hauptverantwortung für die Bewältigung des Strukturwandels tragen. Die europäische Strukturpolitik muß so konzipiert werden, daß sie in bezug auf Fragestellungen und programmatische Lösungen, die Verbreitung bewährter Verfahrensweisen, die länderübergreifende Zusammenarbeit sowie die Zusätzlichkeit und wirksame Verwendung der Mittel auf regionaler und lokaler Ebene einen klaren europäischen Mehrwert schafft.

3.1.2. Die Reform der Strukturfonds muß Hand in Hand mit der Reform der GAP gehen. Dieses Problem wurde bereits in der Agenda 2000 im Lichte des Übereinkommens mit der Welthandelsorganisation angeschnitten. Durch eine Reform der Agrarpolitik könnten bedeutende Ressourcen zum Nutzen der Strukturpolitik freigesetzt werden. Dies wird nicht zuletzt der Entwicklung der ländlichen Räume zugute kommen.

3.1.3. Der Ausschuß der Regionen unterstreicht die Notwendigkeit, daß gerade die schwächsten und problembeladensten Regionen der europäischen Solidarität der Gemeinschaft bedürfen. Unverändert besteht die größte Herausforderung für die Gemeinschaft darin, denjenigen Menschen und Regionen zu helfen, die noch nicht in ausreichendem Maße Anschluß an die ökonomischen und sozialen Entwicklungen in der Gemeinschaft gefunden oder den Anschluß verloren haben.

3.1.4. Der Ausschuß der Regionen begrüßt die in der Agenda 2000 zum Ausdruck kommende Auffassung der Kommission, daß die politische Priorität des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts eindeutig fortbestehen muß. Diese wird durch den Beitritt von Staaten mit ganz unterschiedlichem Entwicklungsstand besonders hervorgehoben. Auch teilt er die Auffassung, daß es mehr denn je der europäischen Solidarität bedürfen wird, um das Hauptziel des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts angesichts dieser Herausforderungen zu realisieren.

3.1.5. Angesichts der neuen Herausforderungen muß die Strukturpolitik der EU überarbeitet werden, um die Aufstellung ehrgeizigerer, auf der Partnerschaft und territorialen Entwicklungsprojekten beruhender Entwicklungsstrategien, eine strengere Anwendung der Auswahlkriterien und eine größere Flexibilität bei den Programmplanungsverfahren zu ermöglichen. Wegen der zahlreichen positiven Auswirkungen der EU-Strukturfonds im allgemeinen und der EU-Regionalpolitik im besonderen sowie des politischen Erfordernisses, europäische Politik öffentlich sichtbar zu machen, sollten unabhängig von der Wirtschaftskraft auch weiterhin in allen Mitgliedstaaten Interventionen der Strukturfonds erfolgen, wenn die Fördervoraussetzungen gegeben sind.

3.1.6. Die Vielfalt der Finanzinstrumente führt zu Komplikationen, überhöhtem Verwaltungsaufwand und Verspätungen. Ursache hierfür sind zum einen die zahlreichen Fondsverordnungen und Durchführungsbestimmungen und zum anderen die unzähligen, auf den verschiedenen Ebenen zuständigen Verwaltungsinstanzen.

3.1.7. Eine Vereinfachung ist unerläßlich. Allerdings ist vor Scheinlösungen zu warnen. Der Gedanke, die derzeitigen Fonds durch einen einzigen Fonds zu ersetzen, mag auf den ersten Blick reizvoll erscheinen, ist aber doch nicht zu befürworten. In den verschiedenen Fonds kommt nämlich die politische Prioritätenskala der Gemeinschaft zum Ausdruck. Diesbezügliche Änderungen bedürfen der sorgfältigen Abwägung. Bei einer Integration der Fonds besteht die ungeheuer große Gefahr, daß dieser Aspekt im Rahmen einer finanzpolitisch geprägten Debatte unter den Tisch fällt. Mit einer Harmonisierung der Fondsvorschriften und -verfahren, einer integrierten Verfahrensweise in den Fällen, in denen ein Programm mehrere Fonds betrifft, und der Bewilligung von Beiträgen aus den Budgets verschiedener Fonds für ein derartiges Programm würden viele Einwände entkräftet.

3.1.8. Der derzeitige Programmzeitraum endet am 31. Dezember 1999. Bis dahin müssen die Rechtsgrundlagen für eine Fortsetzung der europäischen Strukturpolitik in der nächsten Programmperiode fertiggestellt sein, um einen nahtlosen Übergang sicherzustellen. Im Sinne der notwendigen Planungssicherheit für die Regionen und Projektträger und damit des Ziels des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts appelliert der Ausschuß der Regionen an den Rat und das Parlament, frühzeitig sicherzustellen, daß vor Beginn der kommenden Programmperiode Einvernehmen über die Neufassung der einschlägigen Verordnungen erzielt wird. Ähnliche Verzögerungen wie im Jahr 1994 über den Beginn der Programmgenehmigungen dürfen zu Beginn der neuen Programmperiode nicht mehr geschehen.

3.2. Ziele der Strukturfonds: Auswahlkriterien und Fördergebiete

3.2.1. Die Struktur- und Regionalpolitik muß sich auf die wirtschaftlich schwächsten Regionen der Gemeinschaft konzentrieren. Angesichts der bestehenden und weiter andauernden Struktur- und Beschäftigungsprobleme ist die Zielvorstellung der Kommission zur Reduzierung der Fördergebiete sehr einschneidend. Sie muß vor allem vor dem Hintergrund der regionalen wirtschaftlichen Situation beurteilt werden. Im Vordergrund darf nicht die Festlegung allgemeiner Plafonds, sondern die nach objektiven und transparenten Kriterien festgestellte Bedürftigkeit der Regionen stehen.

3.2.2. Grundsätzlich empfiehlt der Ausschuß der Regionen, den Mitteleinsatz auf die förderbedürftigen Regionen und besonderen Problemgruppen zu konzentrieren. Der Ausschuß der Regionen plädiert daher für die Fortführung der Ziel-1-Förderung auf der Grundlage der strikten Anwendung der Indikatoren der Gebietsabgrenzung (75 % des EU-Durchschnitts des Bruttoinlandsproduktes in Kaufkraftparitäten pro Kopf der Bevölkerung). Die Ziel-1-Förderung ist von ihrer Anlage her darauf gerichtet, in großräumiger Dimension Entwicklungsprobleme zu beseitigen. Auch im Sinne der Konzentration der Mittel und der angestrebten Hebelwirkungen wird dafür plädiert, die Ziel-1-Gebiete weiterhin hauptsächlich auf der NUTS-II-Ebene zu bestimmen, wobei für die Gebiete in äußerster Randlage sowie für die äußerst dünn besiedelten nördlichen Gebiete besondere Regelungen getroffen werden sollten.

3.2.3. Der Ausschuß der Regionen sieht sich durch die Ausführungen der Agenda 2000 zur zukünftigen Strukturförderung in seinen Auffassungen bestätigt. Trotz einiger offener Fragen im Detail begrüßt er die getroffenen Empfehlungen hinsichtlich Konzentration und Struktur der Ziele und erwartet bei der Umsetzung dieser Vorschläge eine Steigerung der Effizienz des Mitteleinsatzes. Die von der Kommission vorgeschlagene Reserve in Höhe von 10 % der Mittel, die im Ergebnis der Zwischenbewertung zur Halbzeit der Programmperiode an die leistungsfähigsten Regionen vergeben werden soll, lehnt der Ausschuß der Regionen jedoch als nicht praktikabel entschieden ab.

3.2.4. Ebenso plädiert er dafür, am Bruttoinlandsprodukt als Indikator der Gebietsabgrenzung festzuhalten, da es aus Gründen der statistischen Vergleichbarkeit die bestmögliche Form darstellt, ökonomischen Wohlstand zu messen. Ein niedriges Bruttoinlandsprodukt, das sich aus dem Produkt von Beschäftigung und Produktivität ergibt, weist auf die Ursachen niedriger Wettbewerbsfähigkeit und damit auch niedrigen Wohlstandes hin. Es empfiehlt sich daher, die Aussagekraft dieses Indikators nicht dadurch zu verwässern, daß andere ökonomische Kriterien in gewichteter Form aufgenommen werden. Allenfalls könnten weitere Indikatoren der wirtschaftlichen Lage ergänzend neben das BIP herangezogen werden. In diesem Sinne hält es der Ausschuß der Regionen für sachgerecht, die Arbeitslosigkeit besonders zu berücksichtigen, damit Förderregionen, die hiervon in überdurchschnittlichem Maße betroffen sind, eine zusätzliche strukturpolitische Unterstützung erhalten. Nach Auffassung des Ausschusses der Regionen kann hierdurch insbesondere die Intensität der Förderung berücksichtigt werden.

3.2.5. Bei diesem Vorgehen plädiert er für eine Gleichbehandlung der Regionen der Gemeinschaft und spricht sich für eine strikte Anwendung der Indikatoren der Gebietsabgrenzung aus. Um jedoch Brüche in der regionalen Entwicklung zu vermeiden, die die bisher erzielten Ergebnisse in Frage stellen könnten, befürwortet er geeignete Übergangsregelungen für diejenigen Regionen, die aus der Förderung herausfallen. Entscheidend müssen die Entwicklungsprobleme der Fördergebiete sein.

3.2.6. Die bisher im Rahmen des Ziel 2 ergriffenen Maßnahmen dienen insbesondere dazu, in Regionen, die von der rückläufigen industriellen Entwicklung betroffen sind, die Probleme des Strukturwandels zu bewältigen. Hier konnten in der Vergangenheit eine Vielzahl positiver Ergebnisse erzielt werden. Der Ausschuß plädiert ebenfalls dafür, an der Förderung in ihrer bestehenden Form festzuhalten und ihr Profil stärker auf die Bewältigung des industriellen Wandels, die Auswirkungen der Globalisierung der Weltwirtschaft in den Industrieregionen und die Probleme der städtischen Ballungsgebiete auszurichten. Aufgrund der nunmehr vorgeschlagenen Integration der Förderung des strukturellen Wandels in ein gemeinsames Ziel müssen gegebenenfalls neue Indikatoren zur Gebietsabgrenzung hinzugezogen werden.

3.2.7. Der AdR fordert die Kommission auf, die Aufnahme der Regionen mit einer rückläufigen industriellen Entwicklung in den Katalog der Beihilfen für die regionale Entwicklung als Ergänzung zu den Strukturmaßnahmen zu ermöglichen. Ziel ist die Festlegung einer kohärenten Politik für die regionale Wirtschaftsentwicklung und die Vermeidung von Konflikten zwischen der Regionalpolitik und dem Wettbewerbsrecht.

3.2.8. Aus Sicht des Ausschusses der Regionen müssen die Hilfen für die ländlichen Gebiete und zur Umstellung der Landwirtschaft und der Fischerei Umstrukturierungserfordernissen entsprechend konsolidiert werden. In der Erklärung von Cork über einen dynamischen ländlichen Raum (November 1996) heißt es: "Eine nachhaltige ländliche Entwicklung muß zu einem Hauptanliegen für die Europäische Union werden und sowohl in der allernächsten Zukunft als auch nach der Erweiterung das Grundprinzip für sämtliche Maßnahmen zugunsten des ländlichen Raums bilden." Zwar ist die wirtschaftliche Diversifizierung der rote Faden für eine derartige Strategie, aber die Landwirtschaft darf dabei dennoch nicht aus den Augen verloren werden, da in diesem Sektor mehrere Faktoren einen Wandel bewirken. Der Ausschuß der Regionen plädiert ferner für die inhaltliche Weiterführung des Ziels 5a und dessen horizontalen Einsatzes. Im Falle der (teilweisen) Herausnahme aus dem Zielkatalog der Strukturfonds ist der geordnete Übergang zu den Nachfolgeinstrumentarien sicherzustellen.

3.2.9. Im Interesse der Übersichtlichkeit der Förderung könnte die Unterstützung des Strukturwandels in Industrieregionen und städtischen Ballungsgebieten sowie im ländlichen Raum auch in einem territorialen Ziel zusammengefaßt werden, das vorzugsweise auf der Ebene NUTS III oder bei besonderen geographischen Verhältnissen auch darunter abzugrenzen wäre. Der Ausschuß der Regionen weist jedoch darauf hin, daß die von der Kommission vorgeschlagenen Übergangszeiten des Auslaufens der bisherigen Förderung (phasing out) der alten Ziele 2 und 5b dem Grundsatz der Konzentration nur dann nicht widersprechen, wenn die vorgesehenen Übergangsregelungen zeitlich klar begrenzt und degressiv ausgestaltet sind. Die Kriterien des neuen Ziels 2 dürfen nicht zu einer Benachteiligung der heutigen Ziel-2- und Ziel-5b-Gebiete führen. Ein abruptes Ende des laufenden Entwicklungsprozesses muß vermieden werden. Daher sollten die Übergangsregelungen prinzipiell ein allmähliches Ausklingen über den Zeitraum einiger Jahre umfassen, auch wenn dies mit einer verringerten finanziellen Unterstützung einhergehen würde. Die Möglichkeit einer integrierten Harmonisierung auf regionaler Ebene bezüglich der Programmierung und des Managements in den Regionen, die insgesamt gesehen ernsthafte strukturelle Anpassungsprobleme haben, sollte nicht ausgeschlossen werden.

3.2.10. Die sinnvolle Abgrenzung von Fördergebieten innerhalb von Städten kann nach den vorliegenden Erfahrungen mit der europäischen Strukturfondsförderung Schwierigkeiten bereiten, da Probleme in manchen Stadtbezirken wirksam nur durch Maßnahmen in anderen, entwickelteren Stadtbezirken bekämpft werden können. Dementsprechend sollte den lokalen Gebietskörperschaften nach gemeinschaftsweit geltenden Kriterien auch die Entscheidung überlassen bleiben, in welchem Stadtteil und für welche Maßnahmen europäische Strukturfondsmittel am effizientesten eingesetzt werden können.

3.2.11. Aus Gründen der Zweckmäßigkeit wäre es ratsam, bis zu einem gewissen Grade auch die Regionen, die bereits in nicht unerheblichem Maße mit den negativen Folgeerscheinungen der sozioökonomischen Umstrukturierung zu kämpfen haben bzw. davon bedroht werden, aus präventiven Überlegungen heraus in strukturpolitische Konzepte einzubeziehen.

3.2.12. Ebenso regt der Ausschuß der Regionen an, die horizontalen Ziele 3 und 4 in einem horizontalen Ziel zusammenzufassen. Dieses neue Ziel sollte die Aufgabe erhalten, die Anpassung der Arbeitskräfte an die gewandelten Arbeitsprozesse wirksam zu unterstützen und arbeitslose Menschen dauerhaft wieder in die Arbeitswelt zu integrieren.

3.2.13. Die vorrangige Aufgabe dieses Ziels muß zukünftig sein, die Beschäftigungsfähigkeit der Bevölkerung zu fördern. Allerdings ist hier aufgrund der bestehenden Zuständigkeiten in erster Linie die nationale und regionale Ebene insbesondere für die Bildung gefragt. Bei dem Ziel geht es um Maßnahmen, die einen echten Zugang zum Wissen verschaffen, die persönliche Entwicklung fördern und für den Bedürfnissen der Wirtschaft angepaßte Qualifikationen sorgen. Es muß ein starkes und sichtbares unterstützendes Instrument sein, das nationale, regionale und lokale Behörden, die sozialen Partner und in Maßnahmen zur Entwicklung der Humanressourcen tätige Träger einbezieht.

3.3. Gemeinschaftsinitiativen

3.3.1. Der Ausschuß der Regionen unterstreicht die besondere Bedeutung der Gemeinschaftsinitiativen als wichtige Instrumente in innovativen Bereichen.

3.3.2. Die Gemeinschaftsinitiativen spielen vor allem in den Bereichen eine wichtige Rolle, wo es um Maßnahmen mit zwar geringem Umfang, aber von zukunftsorientierter experimenteller Bedeutung insbesondere im Hinblick auf den europäischen Integrationsprozeß geht.

3.3.3. Der Ausschuß der Regionen regt jedoch an, im Interesse der Wirksamkeit der Gemeinschaftsinitiativen auch hier eine Konzentration der Initiativen vorzunehmen, da sich in einer Reihe von Initiativen die Förderziele und -inhalte mit den Programmen der Zielförderung decken.

3.3.4. Einen ersten Schritt könnte die drastische Verringerung der Zahl der Gemeinschaftsinitiativen darstellen. Der Kohäsionsbericht weist ebenfalls in diese Richtung. Unter diesem Aspekt begrüßt der Ausschuß der Regionen die in der Agenda 2000 unterbreiteten Vorschläge zur Verringerung der Anzahl und thematischen Konzentration der Gemeinschaftsinitiativen sowie die geplante Beschränkung der finanziellen Ausgestaltung der Initiativen auf 5 % der Strukturfondsmittel. Allerdings muß Spielraum bleiben für begleitende Maßnahmen zur Abfederung etwaiger sektorieller Strukturprobleme. Es sollte besonders in Ziel-1-Gebieten die Möglichkeit erforscht werden, den Inhalt der Gemeinschaftsinitiativen in die Zielförderung einzubeziehen, wobei Gelegenheiten zur interregionalen Zusammenarbeit ein besonderes Augenmerk gewidmet werden sollte. Dies könnte auch für die anderen Zielgebiete geprüft werden. Somit würden die Gemeinschaftsinitiativen das strukturpolitische Hauptinstrument außerhalb der Zielförderung bleiben. Die neue "Generation" der Gemeinschaftsinitiativen sollte insbesondere sektorale Strukturprobleme begleiten sowie die grenzüberschreitende, transnationale und interregionale Zusammenarbeit fördern. Besondere Aufmerksamkeit erfordert in diesem Zusammenhang die Art und Weise der Abstimmung zwischen den Gemeinschaftsinitiativen innerhalb der heutigen Mitgliedstaaten und den Programmen für interregionale Zusammenarbeit im Rahmen von Phare und Tacis. Die Verfahren bei Phare/CBC und Tacis sollten - zumindest bei transnationalen Maßnahmen in Verbindung mit den Strukturfonds - an die Modalitäten der Strukturfonds angepaßt werden.

3.4. Modellvorhaben

3.4.1. Die Modellvorhaben, in deren Rahmen regionale und lokale Gebietskörperschaften horizontal und länderübergreifend in innovativen Bereichen zusammenarbeiten, sind für die Regionen insofern von großem Interesse, als durch die auf diesem Wege zustandekommende Zusammenarbeit mit Regionen mit einem höheren Entwicklungsstand neues Know-how im Entwicklungsbereich weitergegeben wird. Die Durchführung von Modellvorhaben ist nachdrücklich zu unterstützen.

3.4.2. Jedoch sind die Verfahren und Modalitäten nicht transparent, der Verwaltungsaufwand rechtfertigt oftmals nicht den damit verbundenen Nutzen. Der Ausschuß der Regionen spricht sich daher dafür aus, dieses Instrument grundlegend zu reformieren und insbesondere transparente Verfahren zu etablieren.

3.5. Förderinhalte

3.5.1. Nach Auffassung des Ausschusses der Regionen ist der Grundsatz der Konzentration auch hinsichtlich der Förderinhalte anzuwenden. Dabei ist das wachstumspolitische Profil der europäischen Strukturpolitik so zu stärken, daß die problembeladensten Regionen ihre Produktivitäts- und Standortpotentiale in höchstmöglichem Maße entwickeln können. Gleichzeitig sollten Projekte zur Schaffung dauerhafter Arbeitsplätze ausgebaut und durch aktive Maßnahmen im Bereich des Arbeitsmarktes unterstützt werden.

3.5.2. In bezug auf die Konzentration auf spezifische Schwerpunkte sollte den Regionen die Möglichkeit gegeben werden, sich in ihren Programmen auf gezielte Strategien zu konzentrieren. So hätte beispielsweise die Konzentration auf ein Problem wie die maritime Wirtschaft eine deutlich größere Signalwirkung für die Privatwirtschaft als eine Konzentration auf die Infrastrukturen und die Beschäftigung im allgemeinen, obwohl es teilweise um die gleiche Sache geht. Die spezifischen Merkmale der Regionen wie auch ihr Stellenwert und ihre Pluspunkte in bezug auf die Weltwirtschaft treten immer stärker in den Vordergrund. Künftige Verordnungen müßten so formuliert werden, daß die Konzentration auf spezifische Ziele, die dem Zusammenhalt am meisten zuträglich sind, im nachhinein festgelegt werden kann.

3.5.3. Der Ausschuß der Regionen spricht sich dafür aus, in der kommenden Programmperiode insbesondere darauf zu achten, daß angesichts des inakzeptablen Niveaus der Arbeitslosigkeit in der Gemeinschaft die Beschäftigungseffekte der Förderung erhöht werden und der Einsatz der Mittel auf innovativen Feldern intensiviert wird. Dabei wird nochmals betont, daß die europäische Strukturpolitik vor allem dazu geeignet ist, langfristige Beschäftigungswirkungen zu erzielen. Es muß jedoch darauf geachtet werden, daß ihr Einsatz zur Schaffung moderner wettbewerbsfähiger Arbeitsplätze beiträgt.

3.5.4. Vergleichbares gilt für den Bereich der Förderung innovativer und Forschungs- und Entwicklungsmaßnahmen. Der enge Zusammenhang zwischen erfolgreicher Innovation und regionaler Entwicklung wird durch eine Vielzahl von Erfahrungen belegt. Erfolgreiche Innovationen bilden den Motor einer erfolgreichen Regionalentwicklung und dauerhaften Verbesserung der Lebensqualität und des Lebensstandards. Gerade die innovativen Tätigkeiten, insbesondere im Rahmen hochwertiger Dienstleistungen sind in Europa jedoch auf wenige Regionen beschränkt. Es ist von besonderer Bedeutung für den Fortschritt in den Problemregionen, von den Forschungs- und Entwicklungserkenntnissen, die in den Entwicklungszentren gewonnen werden, profitieren zu können. Dies erleichtert in den Problemregionen den notwendigen Strukturwandel und bietet ihnen eine Aussicht darauf, an den Vorteilen des Binnenmarktes gleichberechtigt teilzuhaben. Auch zukünftig muß daher die Strukturfondsförderung ausreichend Flexibilität zur Umsetzung von derartigen Maßnahmen in den Fördergebieten eröffnen. Bei der jeweils konkreten Umsetzung sind die Mitgliedstaaten und Regionen in besonderer Weise gefordert. Das Prinzip der Partnerschaft besitzt gerade unter diesem Aspekt eine besondere Qualität.

3.5.5. Der Ausschuß der Regionen regt an, daß die Umweltpartner, dem Stellenwert der europäischen Umweltpolitik entsprechend, angemessen neben den Wirtschafts- und Sozialpartnern im Rahmen der Partnerschaft beteiligt werden. Durch die Entwicklung neuer Umweltschutztechnologien werden nicht nur neue Märkte erschlossen und damit Arbeitsplätze geschaffen. Vielmehr wird es darauf ankommen, daß die wirtschaftliche Entwicklung nicht zu Lasten einer intakten Umwelt verlaufen wird. Insbesondere der Umgang mit knappen Ressourcen muß so ausgestaltet werden, daß ein Gleichgewicht zwischen ökonomischer und ökologischer Effizienz hergestellt und ein Beitrag zu einer dauerhaften Entwicklung geleistet wird. Der Ausschuß der Regionen sieht hierin ebenfalls eine bedeutende Aufgabe für die europäische Strukturpolitik.

3.5.6. Unter Berücksichtigung des Grundsatzes des territorialen Zusammenhalts und im Hinblick auf die Förderung der strategisch wichtigen Bereiche mittels der Strukturfonds müssen die Programme den Erfordernissen der Raumplanung Rechnung tragen. Sofern dies machbar ist, wäre die Zusammenarbeit mit den angrenzenden Regionen wünschenswert.

3.5.7. Im einzelnen plädiert der Ausschuß der Regionen dafür, daß der Einsatz der Strukturfonds zukünftig auf die folgenden Schwerpunkte konzentriert werden sollte: Maßnahmen zur Unterstützung der regionalen Infrastruktur und produktiven Investitionen, Maßnahmen zur Unterstützung und Umsetzung von Forschung und Entwicklung und Innovation, Maßnahmen zur Verbesserung der Umweltsituation, Maßnahmen zur Verbesserung des Zugangs zum Kapitalmarkt und zum Weltmarkt für kleine und mittlere Unternehmen, Maßnahmen zur Anpassung des Humankapitals an den ökonomischen Wandel und Unterstützung des endogenen Entwicklungspotentials, urbane Fragen, Förderung der Landwirtschaft und des ländlichen Raums sowie Maßnahmen zur Förderung der Chancengleichheit.

3.6. Partnerschaft

3.6.1. Der Ausschuß der Regionen vertritt die Auffassung, daß der Grundsatz der Partnerschaft schon dann konsequent anzuwenden ist, wenn die programmatischen Grundlagen des Mitteleinsatzes gelegt werden, mit der Maßgabe, daß hierzu keine neuen organisatorischen Einrichtungen geschaffen werden. Diese Auffassung wird nicht zuletzt durch die Agenda 2000 bestätigt. Aus seiner Sicht ist dies im derzeitigen Programmierungsverfahren nicht sichergestellt, obwohl zwischen der Kommission und den verantwortlichen Institutionen Verhandlungen über die jeweils konkrete Ausgestaltung der Einsatzmodalitäten der Strukturfonds stattfinden. Jedoch steht am Ende der Verhandlungsperiode ein einseitiger Rechtsakt der Kommission, durch den in nicht unerheblichem Maße auch über nationale Finanzierungsbeiträge und Vorschriften entschieden wird. Durch diesen einseitigen Rechtsakt kommt nicht zum Ausdruck, daß der Einsatz der Strukturfondsinterventionen auf der Grundlage einer gleichberechtigten Partnerschaft zu erfolgen hat. Nach Ansicht des Ausschusses der Regionen besteht hier ein sichtbarer Bruch bei der Anwendung des Partnerschaftsprinzipes.

3.6.2. Die Verantwortlichen vor Ort bestätigen, daß die Partnerschaft unter Wahrung der jeweils nationalen Zuständigkeitsregelungen zu einem aktiven und koordinierten Engagement der Verantwortlichen in den Regionen geführt hat. Die Wirksamkeit der gemeinschaftlichen Unterstützung wird dadurch verbessert, daß schon frühzeitig die regionalen Akteure in die Vorbereitung und Umsetzung der Maßnahmen integriert werden. Der Beitrag der Gemeinschaft zur regionalen Entwicklung kann so deutlich herausgestellt werden. Aus diesen Gründen stellt das Prinzip der Partnerschaft für die Gebietskörperschaften und Regionen der Gemeinschaft ein elementares Kennzeichen der europäischen Strukturpolitik dar. Die Erfahrungen zeigen, daß in denjenigen Regionen und Gebietskörperschaften, in denen der Einsatz der Strukturfonds über die Köpfe der Akteure hinweg vorbereitet und umgesetzt wird, der Erfolg dieser Projekte nicht sichergestellt ist.

3.6.3. Der Ausschuß der Regionen spricht sich ausdrücklich dafür aus, das Prinzip der Partnerschaft unter Wahrung der Subsidiarität weiter zu stärken. Auf der Ebene der Mitgliedstaaten sollte sichergestellt sein, daß der Einsatz der Instrumente der europäischen Strukturpolitik auf der Grundlage von in den Regionen erarbeiteten und ausgehandelten Entwicklungskonzepten oder Aktionsprogrammen erfolgt. Dies fördert die Rolle der regionalen Ebene als Programmierungsgrundlage in den einzelnen Mitgliedstaaten in Übereinstimmung mit ihrer internen Zuständigkeitsstruktur. Damit ist die frühzeitige Einbindung der regionalen Akteure in die Vorbereitung des Einsatzes der Strukturfonds und die Zielgenauigkeit und Akzeptanz der Maßnahmen vor Ort gesichert. Es bietet sich an, auf der jeweils regionalen Ebene adäquate Institutionen, sofern sie noch nicht vorhanden sind, einzurichten und in diesen Prozeß die Wirtschafts- und Sozialpartner zu integrieren.

3.7. Programmierungsverfahren

3.7.1. Zu Beginn der jetzigen Programmperiode wurde die Möglichkeit eröffnet, durch ein einziges Programmplanungsdokument (EPPD, single document) die bislang drei Programmierungsschritte zusammenzufassen. Grundsätzlich ist der Ausschuß der Regionen der Auffassung, daß hierdurch ein erheblicher Beitrag zur Vereinfachung des Programmierungsverfahrens geleistet werden kann. Er wird in seiner Auffassung auch durch die vor Ort gesammelten Erfahrungen bestärkt. Jedoch hat sich auch gezeigt, daß in der praktischen Umsetzung es nicht zu einer nennenswerten Vereinfachung des Programmierungsverfahrens gekommen ist, sondern vielmehr die bisherigen drei lediglich in einem Dokument zusammengefaßt wurden.

3.7.2. Der Einsatz der Mittel im Rahmen der Ziel-1-Förderung erfolgte unverändert auf dem in der Verordnung vorgesehenen dreistufigen Verfahren. Die Tatsache, daß die meisten Genehmigungen erst in der zweiten Hälfte des Jahres 1994 erfolgten, belegt, daß dringend Vereinfachungen notwendig sind und der Übergang zu einem tatsächlich einstufigen Verfahren gefunden werden muß.

3.7.3. Der Ausschuß der Regionen schlägt vor diesem Hintergrund daher folgende Verfahrensstraffung, die die Programmierung auf die wesentlichen Schritte beschränkt und zu einem wirklichen einstufigen Vorgehen führt, vor:

a) Als angemessener Ausdruck des Prinzips der Partnerschaft wird für die Regelung der Programminhalte die Form eines Fördervertrages vorgeschlagen. Die in der Agenda 2000 vorgeschlagenen Programmdokumente können nach Ansicht des Ausschusses der Regionen in der Form eines Fördervertrages vereinbart werden. Es sollte also zunächst ein solcher Fördervertrag entworfen werden, der den bisherigen Regionalentwicklungsplan und das Gemeinschaftliche Förderkonzept dem Grunde nach zusammenfaßt, sich jedoch im wesentlichen auf die Punkte beschränkt, die für die Umsetzung und Ziele der Förderung von grundlegender Bedeutung sind.

Dieser Entwurf sollte durch die lokalen, regionalen und nationalen Behörden erarbeitet werden und die folgenden Elemente enthalten:

- Analyse des Interventionsraumes im gesamtwirtschaftlichen Kontext,

- Festlegung der strategischen Entwicklungsziele,

- Festlegung der Interventionsbereiche,

- Festlegung der Beteiligungssätze der Gemeinschaft,

- Bestimmungen zu den haushaltsrechtlichen und -technischen Regelungen des Strukturfondseinsatzes unter Wahrung der Subsidiarität,

- Bestimmungen über die Förderfähigkeit von Ausgaben,

- Indikative Aufteilung der Finanzmittel,

- Bestimmungen über die Einhaltung der Gemeinschaftspolitiken und Kontrollen.

Dieser Entwurf bildet die Verhandlungsgrundlage für den Mitteleinsatz. In dieser Vereinbarung werden alle notwendigen Genehmigungen gebündelt.

b) Der praktischen Umsetzung des Strukturfondseinsatzes werden die jeweiligen nationalen und/oder regionalen Bestimmungen des Mitteleinsatzes zugrundegelegt. Es handelt sich hierbei um die jeweiligen verwaltungsrechtlichen Bestimmungen, auf deren Grundlage die Auszahlung der Mittel an die Endbegünstigten erfolgt. Die Erstellung operationeller Programme kann hierdurch entfallen.

c) Der Ausschuß der Regionen regt an, das Instrument der Globalzuschüsse intensiver zu nutzen. Dies gilt insbesondere für die Fälle, in denen die Gemeinschaftsbeteiligung einen Betrag von 50 Millionen ECU nicht übersteigt. Die Einsatzmodalitäten und Pflichten der verwaltenden Stelle wären dann gesondert zu vereinbaren. Globalzuschüsse werden derzeit in nur ganz wenigen Fällen eingesetzt. Der Ausschuß der Regionen fordert die Kommission auf, den Einsatz dieses Instrumentes zu intensivieren.

3.7.4. Der Ausschuß der Regionen begrüßt den Vorschlag der Kommission, in der neuen Programmperiode in den Ziel-1- und -2-Regionen nur ein mehrjähriges Programm je Region vorzusehen. Dies ist als Schritt in die richtige Richtung zu begrüßen. Es wird aber darauf zu achten sein, daß es sich nicht nur um eine formale Zusammenlegung der bisherigen Schritte (im Falle von Ziel 1: Regionalentwicklungsplan, Gemeinschaftliches Förderkonzept und Operationelles Programm), sondern vielmehr um eine tatsächliche Verwaltungsvereinfachung handelt. So fehlen im Dokument der Kommission Aussagen über eine verbesserte kommissionsinterne Koordination und Angleichung von Verwaltungsabläufen, die bisher bei der Integration der Fonds auf der regionalen und Projektebene zu einem erheblichen Mehraufwand geführt haben. Solange auf der Ebene der Kommission nicht die Voraussetzungen geschaffen werden, muß die jeweils fondsspezifische Abrechnung auch im Falle eines einzigen mehrjährigen Programms unverändert bestehen bleiben.

3.7.5. Den Programmdesignern und -managern sollte eine ausreichende Freiheit bei der Durchführung der Programminitiativen gewährt werden. Eine solche Flexibilität ermöglicht es ihnen, effizienter auf die wirtschaftliche Realität der jeweiligen Region zu reagieren und weist der Absteckung strategischer Prioritäten für jedes Programm eine größere Bedeutung zu.

3.8. Additionalität

3.8.1. Der Grundsatz der Additionalität stellt eines der Prinzipien dar, die den Einsatz der Strukturfonds maßgeblich prägen und es sollte daran auch in der nächsten Programmperiode festgehalten werden. In einigen Fällen wird jedoch darauf verwiesen, daß die Additionalität flexibel gehandhabt werden muß, um besondere Situationen angemessen berücksichtigen zu können. Der Ausschuß der Regionen betont nochmals ausdrücklich, daß die Strukturfonds grundsätzlich nicht der Sanierung öffentlicher Haushalte dienen dürfen. Ebenso betont er nochmals, daß die vereinzelt geforderte Konditionalität der Strukturfonds analog zu Artikel 104 c EGV diesem Grundprinzip der Förderung widersprechen und Entwicklungsfortschritte in den Regionen verhindern würden. Damit wäre der zusätzliche Impuls des gemeinschaftlichen Engagements in Frage gestellt.

3.8.2. Der Ausschuß der Regionen spricht sich dafür aus, die Verfahren des Additionalitätsnachweises drastisch zu vereinfachen.

3.9. Mehrjährigkeit

Der Einsatz der Strukturfonds basiert auf dem Grundsatz der Programmperiode. Damit erhalten die Förderregionen und Zuwendungsempfänger Planungs- und Finanzierungssicherheit. Dieses hat sich bewährt und sollte auch in Zukunft beibehalten werden. Der Ausschuß der Regionen empfiehlt, die Programmperiode in allen Fällen auf sechs Jahre auszudehnen. Der materielle Abschluß der Maßnahmen sollte unverändert zwei Jahre nach Abschluß der Programmperiode liegen.

3.10. Interventionsformen

3.10.1. Die Verordnungen lassen ein breites und nach Ansicht des Ausschusses der Regionen ausreichendes Spektrum gleichberechtigt nebeneinander stehender Interventionsformen zu. Der Ausschuß der Regionen plädiert dafür, daran auch in der nächsten Programmperiode festzuhalten. In Übereinstimmung mit den Grundsätzen der Partnerschaft und Subsidiarität sollte es jedoch der jeweiligen Förderregion überlassen bleiben, die in ihrem Fall jeweils optimale Interventionsform auszuwählen. Im Mittelpunkt einer solchen Auswahl muß die Frage stehen, welche Interventionsformen oder Kombination von Interventionsformen den Bedürfnissen der regionalen und lokalen Akteure entsprechen.

3.10.2. Der Ausschuß der Regionen spricht sich im Grundsatz dafür aus, "public private partnership" in der kommenden Programmperiode intensiver zu nutzen. Er empfiehlt jedoch, die damit verbundenen Konsequenzen eingehend zu analysieren. Der Ausschuß weist darauf hin, daß sehr wohl unterschiedliche Interessen zwischen privaten und regionalen Akteuren existieren können, die der Umsetzung der "public private partnership" entgegenstehen. In den Fällen, in denen Vorteile für die Entwicklung der Region existieren, sollte für die Verantwortlichen die Möglichkeit bestehen, diese Finanzierungsform einzusetzen. Im Hinblick auf eine größere Effizienz der Strukturpolitiken und eine Verbesserung der Multiplikatorwirkung sollte untersucht werden, welche Anreize für eine stärkere Beteiligung der Privatwirtschaft an der Finanzierung der Vorhaben, insbesondere im Infrastrukturbereich, gegeben werden könnten.

3.10.3. Die jetzigen Verordnungen erlauben es, daß sich die Gemeinschaft mit bis zu 75 v.H. an den Gesamtkosten und generell mit mindestens 50 v.H. der öffentlichen Ausgaben an Maßnahmen in den Ziel-1-Regionen beteiligt. Damit ist anerkannt, daß den ärmsten Regionen der Gemeinschaft nicht die größten Kofinanzierungslasten aufgebürdet werden können. Der Ausschuß der Regionen hält es daher als sichtbaren Ausdruck der Solidarität für unabdingbar, daß dieser Spielraum in der kommenden Programmperiode erhalten bleibt. Um dem Additionalitätsprinzip gerecht zu werden und keine öffentlichen Mittel zu verschwenden, sollten jedoch die Zuschußzahlungen höchstens den Betrag ausmachen, der für die Durchführung des Vorhabens unbedingt notwendig ist.

3.11. Integration

3.11.1. Die Integration der Fonds muß in engem Zusammenhang mit der oben erwähnten Neustrukturierung der Ziele und der Vereinfachung der Verfahren gesehen werden.

3.11.2. Nach nahezu einhelliger Einschätzung der Fondsverantwortlichen ist das Prinzip der Integration der Fonds geeignet, komplexe Entwicklungsmaßnahmen, wie sie in der Förderung nach Zielen zum Ausdruck kommt, zu realisieren und zwischen den Fonds existierende Synergien zu nutzen. Die Wirksamkeit des Einsatzes der Fonds kann somit erhöht werden.

3.11.3. Jedoch sind auf der Ebene der Projekte vielfach nicht die Voraussetzungen vorhanden, den integrierten Ansatz in höchstmöglichem Maße wirksam werden zu lassen. Die Projekte müssen vielmehr in Teilabschnitte untergliedert werden, um gemäß den spezifischen Förderbestimmungen der Fonds überhaupt unterstützt werden zu können. Gleichzeitig unterliegen die Fonds unterschiedlichen, nicht kompatiblen Abwicklungsbestimmungen, die einer wirksamen Integration auf der Projektebene entgegenstehen. Die Einführung des Multifonds-Ansatzes zu Beginn der neuen Programmperiode hat in vielen Förderregionen den Verwaltungsaufwand erheblich vergrößert.

3.11.4. Der Ausschuß der Regionen befürwortet, daß die Fondsinterventionen auf der Basis eines integrierten Vorgehens erfolgen, insbesondere für die Koordinierung von Maßnahmen verschiedener Ziele in einer Region. Entsprechend spricht er sich für den weitverbreiteten Einsatz eines integrierten Managements für verschiedene allgemeine Ziele - in Gebieten, wo es diese gibt - mittels eines einzigen mehrjährigen regionalen Programms für das betreffende Gebiet aus. Dies sollte in Übereinstimmung mit einer umfassenden mittel- und langfristigen Regionalentwicklungsstrategie geschehen, die die speziellen Bedürfnisse und Charakteristika jeder Region berücksichtigt. Er teilt jedoch die Kritik am derzeitigen Vorgehen und fordert die Dienststellen der Kommission auf, zunächst intern die Verfahrensbestimmungen aufeinander abzustimmen und kommissionsintern die Voraussetzungen für einen wirksamen integrierten Einsatz bis zum Beginn der nächsten Programmperiode selbst zu schaffen. Die dazu notwendigen Reformen der internen Verwaltungsabläufe sollten kurzfristig durch die Dienststellen in Angriff genommen werden.

3.12. Vorausbeurteilung, Begleitung und Ex-post-Bewertung

3.12.1. Es ist unbestritten, daß der Einsatz der Strukturfonds intensiv begleitet und beurteilt werden muß. Im Interesse der Bürger Europas ist es, daß mit Hilfe der Strukturfonds "value for money" geschaffen wird. Es ist auch im Sinne der Bürger, daß die Instrumente der Finanzkontrolle strikt angewandt werden, um dem Mißbrauch von Strukturfondsmittleln wirksam begegnen zu können. Daher empfiehlt der Ausschuß der Regionen, unter Berücksichtigung eines Aufwand-Nutzen-Verhältnisses an den Grundsätzen der Bewertung und Begleitung zukünftig nicht zuletzt auch als Ausdruck der Partnerschaft festzuhalten. Allerdings ist nach den bisherigen Erfahrungen festzuhalten, daß die derzeit vorgesehenen Abläufe für die Evaluierung außerordentlich komplex sind. Überdies nehmen die Anforderungen an die Berichte ständig zu. Daher wäre die Entwicklung vereinfachter Verfahren für die Begleitung zu begrüßen. Der Ausschuß der Regionen fordert, daß sich die Berichte auf die Erstellung von kompakten Informationen konzentrieren sollen. Notwendige Maßnahmen der Begleitung und Bewertung sollten partnerschaftlich zwischen der Kommission und den Förderregionen ergriffen werden.

3.12.2. Die Vorausbeurteilung, die sich in der Sache und in der Zielsetzung grundsätzlich von der Ex-post-Bewertung unterscheidet, sollte in bezug auf ihre Methodik überprüft und verbessert werden. Es geht weniger darum, im voraus quantifizierbare Ziele festzulegen, als vielmehr um ein gründliches vorausschauendes Nachdenken über die betreffende Region, um sich ein Bild von ihrer Dynamik, ihren Stärken und ihren Schwächen mit Blick auf die Globalisierung der Wirtschaft zu machen und in diesem Zusammenhang die möglichen Auswirkungen der geplanten Maßnahmen und Vorhaben vorauszuberechnen.

3.12.3. Die Begleitausschüsse stellen den sichtbaren Ausdruck des Prinzips der Partnerschaft dar. Die Arbeit in diesen Ausschüssen hat sich nach Auffassung der Fondsverwalter im Grundsatz bewährt und eine intensive Programmbegleitung sichergestellt. Um diese Arbeit weiter zu verbessern, sollte der Begleitausschuß erweiterte Kompetenzen erhalten und abschließende Entscheidungen, die insbesondere die finanzielle Abwicklung betreffen, selbst fällen können. Die Verantwortlichkeit der gewählten Vertreter der Regionen darf dadurch nicht entgegen dem Demokratieprinzip beschnitten werden. So sollten Änderungen der finanziellen Beteiligung der Fonds nicht mehr dem Prüfvorbehalt der Kommission unterliegen, sobald der Begleitausschuß ihnen zugestimmt hat. Hier ist dringend eine Verbesserung notwendig, zumal die Entscheidungen der Kommission mittlerweile einen erheblichen Zeitraum einnehmen, der letztlich die zügige und reibungslose Umsetzung der Interventionen behindert.

3.12.4. Im Rahmen der partnerschaftlichen Begleitung sehen die Verordnungen vor, daß zur Mitte der Programmperiode eine Zwischenbilanz (mid term review) über den Stand der Interventionen in den Regionen durchgeführt wird, um daraus Vorschläge für eine Weiterentwicklung der verabschiedeten Programme abzuleiten. Der Ausschuß der Regionen hält dies für eine notwendige Maßnahme, um die Zielgenauigkeit der Interventionen an veränderte wirtschaftliche und soziale Rahmenbedingungen anzupassen. Die Zwischenbilanz sollte jedoch in wirtschaftlicher und effizienter Weise durchgeführt werden.

3.12.5. Die Ex-post-Bewertungen erlauben es, Schlußfolgerungen über den Einsatz der Strukturfondsmittel zu ziehen. Die Ex-post-Bewertung ist den Vorschlägen zur neuen Methode der Ex-ante-Bewertung anzupassen.

3.12.6. Derzeit ist die Brauchbarkeit der gewonnenen Erkenntnisse eingeschränkt. Sinnvolle Erkenntnisse können gemäß den Bestimmungen des Mitteleinsatzes erst dann vorliegen, wenn die geförderten Projekte materiell abgeschlossen sind. Dieser Zeitraum reicht jedoch zwei Jahre in die neue Förderperiode hinein. Damit ist ausgeschlossen, daß die Ergebnisse der Ex-post-Bewertungen sinnvoll in die Vorbereitung der neuen Förderperiode einfließen können.

3.13. Zahlungen

Der Ausschuß der Regionen besteht darauf, daß die europäischen Institutionen zu einem regionalisierten System der Zahlungen übergehen, da das bestehende System in einigen Mitgliedstaaten die Zahlungen an einzelne Regionen von den Entwicklungen in allen anderen Regionen im Mitgliedstaat abhängig macht. Der Ausschuß der Regionen ist davon überzeugt, daß dadurch ein gutes Management der Fonds gefördert würde, ohne daß dies von Entwicklungen in den anderen Regionen abhängig ist.

4. Schlußfolgerungen

4.1. Der Ausschuß der Regionen würdigt die bisher erreichten positiven Resultate der europäischen Strukturpolitik und verweist zugleich auf die großen Anstrengungen, die auch künftig zugunsten der Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts in Europa unternommen werden müssen.

4.2. Er betont zugleich die Notwendigkeit, die europäische Strukturpolitik bei Erhalt ihrer Grundorientierungen den Herausforderungen anzupassen, die sich insbesondere aus der wachsenden Globalisierung der Wirtschaft und der anstehenden Erweiterung der Union ergeben.

4.3. Er spricht sich für die Erweiterung aus, wobei aber die Solidarität im Innern der Gemeinschaft und die Solidarität mit den Beitrittskandidaten nicht gegeneinander ausgespielt werden dürfen.

4.4. Der AdR spricht sich für die schnelle Umsetzung der Wirtschafts- und Währungsunion aus und bekräftigt, daß die Konvergenzpolitik mit der Kohäsionspolitik nicht in Konflikt geraten darf.

4.5. Er fordert im Lichte dieser Herausforderungen und in Auswertung der im laufenden Programmzeitraum gewonnenen Erfahrungen ein neues Herangehen an die europäische Strukturpolitik, das eine mutigere Strategie, eine striktere Anwendung der Kriterien und eine größere Flexibilität der Verfahren ermöglicht.

4.6. Der AdR ist daher der Meinung, daß in der europäischen Strukturpolitik für die Zeit nach 1999 folgende Anpassungen vorgenommen werden sollten:

4.6.1. Der Anteil der Strukturpolitik am Gemeinschaftshaushalt, am Bruttosozialprodukt der Union sowie die finanzielle Ausstattung der einzelnen Fonds und Ziele sollten real nicht unter das 1999 erreichte Niveau absinken.

4.6.2. Durch Anpassung der Zieldefinitionen ist der Mitteleinsatz auf die bedürftigsten Regionen und gravierendsten Probleme zu konzentrieren:

a) Schaffung eines territorialen Ziels zur Förderung der Regionen mit Entwicklungsrückstand auf der Grundlage der strikten Anwendung der Indikatoren der Gebietsabgrenzung des bisherigen Zieles 1 und des hiermit gleichgesetzten Zieles 6. Die Unterstützung dieser Regionen soll Priorität genießen;

b) Schaffung eines territorialen Ziels zur Unterstützung des Strukturwandels in Industrieregionen, städtischen Ballungsgebieten sowie im ländlichen Raum;

c) Schaffung eines horizontalen Zieles zur Anpassung der Arbeitskräfte an den wirtschaftlichen Wandel, zur Stärkung der Beschäftigung und zur Reintegration Arbeitsloser.

4.6.3. Die Förderinhalte sind auf die Produktivitäts- und Standortpotentiale sowie auf die Spezifika der betroffenen Gebiete auszurichten.

4.6.4. Weiterentwicklung des Partnerschaftsprinzips hin zu einer wahrhaft gleichberechtigten Partnerschaft durch Abschluß eines Fördervertrages zwischen Kommission, Mitgliedstaat und Empfängerregionen als programmatische Grundlage des Mitteleinsatzes sowie durch erweiterte Kompetenzen für die Begleitausschüsse.

4.6.5. Das Programmierungsverfahren ist durch radikale Vereinfachung einstufig zu gestalten. Der von den Mitgliedstaaten und Empfängerregionen zu entwerfende Fördervertrag soll sich auf die für die Umsetzung der Interventionen erforderlichen Analysen und Festlegungen beschränken. Der praktischen Umsetzung des Mitteleinsatzes sollen die nationalen bzw. regionalen Bestimmungen zugrundegelegt werden können. Ferner ist es notwendig, die Rolle der subnationalen Ebene als Grundlage der Programmierung in den Mitgliedstaaten zu stärken. In den Gebieten, in denen verschiedene allgemeine Ziele nebeneinander existieren, sollten diese möglichst in integrierter Weise mittels eines einzigen mehrjährigen regionalen Programms für das betreffende Gebiet verwaltet werden. Dies sollte in Übereinstimmung mit einer umfassenden mittel- und langfristigen Regionalentwicklungsstrategie geschehen, die die speziellen Bedürfnisse und Charakteristika jeder Region berücksichtigt.

4.6.6. Die Wahl der optimalen Interventionsformen sollte im Rahmen der zur Verfügung stehenden Finanzmittel den Empfängerregionen überlassen bleiben. Für Regionen mit Entwicklungsrückstand sind auch künftig höhere Interventionssätze vorzusehen.

4.6.7. Um Anreize für ein effizientes Management der Fonds auf regionaler Ebene zu geben, sollten in allen Mitgliedstaaten die Zahlungen regionalisiert werden.

4.6.8. Straffung der neuen Generation der Gemeinschaftsinitiativen durch Konzentration auf strukturverbessernde, innovative, grenzüberschreitende und interregionale Bereiche, wobei die Abwicklung über die Zielgebietsprogramme erfolgen sollte, wo dies möglich ist, und Erhöhung der Transparenz und Vereinfachung der Verwaltungsverfahren im Hinblick auf die Pilotprojekte.

4.6.9. Der Ausschuß der Regionen fordert die Kommission auf, spätestens zu Jahresbeginn 1998 Entwürfe zur Änderung der Strukturfondsverordnungen vorzulegen und behält sich im Lichte der hier unterbreiteten Vorschläge weitere Stellungnahmen vor.

Brüssel, den 19. November 1997.

Der Präsident des Ausschusses der Regionen

Pasqual MARAGALL i MIRA

() ABl. C 100 vom 2.4.1996, S. 72.