Viele der Befragten merkten an, dass es noch zu früh sei, i) die 2019 vereinbarten und erst seit Anfang 2020 angewandten Änderungen umfassend zu bewerten und ii) angesichts des kurzen Zeitraums seit der Umsetzung der letzten Änderungen weitere Änderungen in Betracht zu ziehen. Darüber hinaus wiesen die Befragten auf die durch COVID-19 verursachten außergewöhnlichen Umstände hin, die die Aufmerksamkeit der ESA – insbesondere während eines Großteils des Jahres 2020 – in Anspruch genommen haben. Trotz dieser Vorbehalte konnten die meisten Befragten dennoch eine Bewertung abgeben. Im Großen und Ganzen waren die Rückmeldungen zu den durch die ESA-Überprüfung eingeführten Änderungen eindeutig positiv, auch wenn eine Reihe von Befragten der Ansicht war, dass weitere Änderungen erforderlich seien. Aus den Antworten ging auch hervor, dass die unterschiedlichen Meinungen, die in der ESA-Überprüfung 2019 vorgebracht wurden, nach wie vor bestehen. Die überwiegende Mehrheit der Befragten stimmt zu, dass die ESA angemessen auf die COVID-19-Krise reagiert haben und dass sich die derzeitigen Befugnisse der ESA als weitgehend ausreichend erwiesen haben. Den Rückmeldungen zufolge scheint die Koordinierung der ESA zufriedenstellend zu funktionieren. Einige Interessenträger sind jedoch der Ansicht, dass die Koordinierungsfunktion der ESA nicht voll ausgeschöpft wurde.

Die Änderungen der ESA-Verordnungen traten am 1. Januar 2020 in Kraft (im Folgenden „ESA-Überprüfung 2019“). Damit wurden die bestehenden Konvergenzinstrumente und Governancebestimmungen geändert. Die ESMA erhielt mit den Änderungen außerdem neue Mandate zur direkten Aufsicht. Bei der ersten Überprüfung nach diesen Änderungen geht es insbesondere darum, ob und in welchem Umfang die EU-Finanzaufsicht durch diese Änderungen gestärkt wurde.

Darüber hinaus ist die Kommission nach Artikel 81 der drei ESA-Verordnungen verpflichtet, eine Überprüfung der Verordnungen vorzunehmen. Diese Überprüfung muss in Form eines von der Kommission veröffentlichten allgemeinen Berichts über die Erfahrungen aus den Tätigkeiten der ESA und über die in den ESA-Verordnungen festgelegten Verfahren erfolgen. Zusätzlich zu der allgemeinen Anforderung, die Leistung der drei ESA zu überprüfen, enthalten die ESMA-Verordnung und die EBA-Verordnung spezifische Überprüfungsklauseln.

Vor diesem Hintergrund veröffentlichte die Kommission am 24. September 2020 ihren Aktionsplan für die Kapitalmarktunion. In diesem Aktionsplan verpflichtete sich die Kommission, i) auf ein verbessertes einheitliches Regelwerk hinzuarbeiten, indem geprüft wird, ob eine weitere Harmonisierung der EU-Vorschriften erforderlich ist, und ii) eine Bestandsaufnahme der im Bereich der aufsichtlichen Konvergenz bereits erzielten Fortschritte vorzunehmen.

In den letzten zehn Jahren konzentrierten sich die Tätigkeiten der ESA auf den Aufbau eines einheitlichen Regelwerks für Finanzdienstleistungen und die Förderung der aufsichtlichen Konvergenz. In diesen Bereichen wurden ausgezeichnete Fortschritte erzielt, aber es bedarf noch weiterer und zielgerichteter Bemühungen auf dem Weg zu einer echten Kapitalmarktunion. Ein Finanzsystem mit mehreren Zentren in der EU verlangt mehr und mehr nach einem verbesserten einheitlichen Regelwerk und einer größeren aufsichtlichen Konvergenz.

Auch im derzeitigen geopolitischen Kontext spielen die ESA angesichts des Kriegs Russlands gegen die Ukraine eine wichtige Rolle, auch bei der Umsetzung der Sanktionen durch die Finanzmarktakteure der EU. Darüber hinaus beobachten die ESA die Auswirkungen auf die Finanzinstitute in der EU und verfolgen aufmerksam die Entwicklungen auf den Finanzmärkten, insbesondere in Bezug auf die Märkte für Energie, Nahrungsmittelrohstoffe und Warenderivate.

Mehr als zehn Jahre später können die ESA nun eine sehr überzeugende Erfolgsbilanz in diesen Bereichen vorweisen. Sie übernehmen eine wesentliche Rolle bei der Gestaltung des Binnenmarkts für Kapital und Finanzdienstleistungen, indem sie zur Umsetzung der EU-Rechtsvorschriften in diesem Bereich sowie zur Koordinierung der Arbeit der nationalen Aufsichtsbehörden beitragen. Zudem haben sie erfolgreich neue Aufgaben im Sanierungs- und Abwicklungsrahmen übernommen. Die aktuelle COVID-19-Krise hat gezeigt, dass das Europäische Finanzaufsichtssystem gut funktioniert, und die Arbeit der ESA hat hierzu einen wesentlichen Beitrag geleistet.

Die drei Europäischen Aufsichtsbehörden (European Supervisory Authorities – ESA) – die Europäische Bankenaufsichtsbehörde (European Banking Authority – EBA), die Europäische Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung (European Insurance and Occupational Pensions Authority – EIOPA) und die Europäische Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde (European Securities and Markets Authority – ESMA) – wurden 2011 als Reaktion auf die 2008 ausgebrochene weltweite Finanzkrise geschaffen mit dem Ziel, die durch die Finanzkrise aufgedeckten Schwachstellen bei der Aufsicht zu beheben und das volle Vertrauen in die EU-Finanzmärkte wiederherzustellen.

Viele Befragte gaben an, dass der neue Q&A-Prozess langsamer und weniger effizient geworden sei. Die Befragten nannten zwei Gründe für dieses Problem. Erstens sei es schwierig zu unterscheiden, welche Fragen eine Auslegung des Unionsrechts erforderten und daher von der Kommission beantwortet werden müssten. Zweitens sei das Verfahren verlangsamt worden, da die Kommission eine formale Entscheidung zu dieser Kategorie von Fragen erlassen müsse. Ebenso stellten viele Befragte fest, dass die Bedingungen für den neuen Mechanismus der Garantien der Verfahrensaussetzung, der mit der ESA-Überprüfung 2019 eingeführt wurde, die Anwendung dieses Mechanismus deutlich erschwerten. Sie wiesen darauf hin, dass sich die Marktteilnehmer aufgrund des unverbindlichen Charakters von Garantien der Verfahrensaussetzung nicht darauf verlassen könnten, denn es gebe keine Garantie dafür, dass die zuständigen nationalen Behörden auf diese Garantien hin auf harmonisierte Weise tätig werden. Stattdessen gaben einige Teilnehmer an, dass die ESA in der Lage sein sollten, eine Entscheidung zu treffen, die die zuständigen Behörden dazu zwingt, eine Bestimmung des Unionsrechts unter bestimmten Umständen nicht anzuwenden oder nicht durchzusetzen. Nichtsdestotrotz räumten die Befragten ein, dass in Fällen, in denen die Bedingungen für Garantien der Verfahrensaussetzung nicht erfüllt gewesen seien, ähnliche Ergebnisse mit anderen Instrumenten erzielt werden konnten, wie z. B. durch Erklärungen zur Aufhebung der Prioritäten, bei denen die zuständigen nationalen Behörden aufgefordert werden, Maßnahmen in Bezug auf eine bestimmte Anforderung nicht vorrangig zu behandeln.

Die Befragten räumten jedoch auch ein, dass weitere Anstrengungen erforderlich seien, um das Ziel der aufsichtlichen Konvergenz zu erreichen. Sie vertraten die Auffassung, dass die Besonderheiten der lokalen Märkte und die unterschiedlichen rechtlichen Rahmenbedingungen (z. B. im Zivil-, Handels- und Gesellschaftsrecht) die größten Hindernisse für eine stärkere aufsichtliche Konvergenz darstellten. Sanktionen wurden als der Bereich genannt, in dem die Konvergenz am meisten verbessert werden kann (z. B. sollten die zuständigen nationalen Behörden bei ähnlichen Verletzungen des EU-Rechts ähnliche Sanktionen verhängen).

In der gezielten Konsultation bewerteten sowohl die Befragten aus Behörden als auch aus der Finanzbranche den Beitrag der ESA zur Förderung einer gemeinsamen Aufsichtskultur und einer Kohärenz der Aufsichtspraktiken sehr positiv. Die meisten Befragten äußerten sich recht positiv zu den jüngsten Veränderungen, wandten jedoch ein, dass es noch zu früh sei, um die Auswirkungen dieser Änderungen auf die Konvergenzergebnisse in vollem Umfang bewerten zu können. Sie wiesen darauf hin, dass mehr Zeit benötigt werde, um sich zu der Frage zu äußern, ob die Änderungen ausreichen würden, um eine aufsichtliche Konvergenz zu erreichen.

In diesem Bericht werden die Ergebnisse der Konsultation und anderer Kontakte mit Interessenträgern zusammengefasst. Im Mittelpunkt stehen die wichtigsten Bereiche, in denen eine Überprüfung vorgenommen wurde: i) aufsichtliche Konvergenz, ii) Governance, iii) direkte Beaufsichtigung und iv) Finanzierung. Der Bericht enthält auch einen Abschnitt über das einheitliche Regelwerk, wie im Aktionsplan der Kommission zur Kapitalmarktunion 2020 angekündigt.

-den Vorschlag zur Überprüfung der Solvabilität-II-Richtlinie, demzufolge die Rolle der EIOPA in komplexen grenzüberschreitenden Fällen, in denen es den beteiligten Aufsichtsbehörden nicht gelingt, im Rahmen einer Plattform für die Zusammenarbeit zu einem gemeinsamen Standpunkt zu gelangen, gestärkt werden soll,

Darüber hinaus wird die Kommission gezielte Verbesserungen in Betracht ziehen, um die aufsichtliche Konvergenz der sektorspezifischen Rechtsvorschriften zu fördern. Damit sollen spezifische Mängel behoben werden, die die Kommission in bestimmten Bereichen der Finanzmärkte festgestellt hat oder möglicherweise feststellt. Zu diesem Zweck hat die Kommission kürzlich gezielte Änderungen vorgeschlagen, die Folgendes umfassen:

Es besteht jedoch auch Raum für Verbesserungen. Erstens werden einige der zur Verfügung stehenden Instrumente möglicherweise nicht in vollem Umfang genutzt, um aufsichtliche Diskrepanzen zu beseitigen. So wurde beispielsweise das Verfahren bei Verletzungen des Unionsrechts nur sehr selten angewandt – wie in zwei kürzlich durchgeführten Prüfungen des EuRH festgestellt wurde. Des Weiteren sollten die Instrumente in allen Bereichen eingesetzt werden. So wäre beispielsweise, wie von den Interessenträgern hervorgehoben, eine stärkere Konvergenz bei der Durchsetzung im Allgemeinen und bei Sanktionen im Besonderen wünschenswert. Dennoch räumten die Befragten der Konsultation ein, dass es gewisse Grenzen dafür gibt, was in diesem Bereich erreicht werden kann, und zwar aufgrund i) einer begrenzten Harmonisierung im Bereich der Sanktionen und ii) der unterschiedlichen Rechtssysteme der Mitgliedstaaten.

Insgesamt scheinen die den ESA zur Verfügung stehenden Instrumente, die durch die ESA-Überprüfung 2019 verbessert wurden, zweckmäßig zu sein. Obwohl die Änderungen erst seit relativ kurzer Zeit (seit 2020) gelten, sind in diesem Bereich bereits gewisse positive Auswirkungen erkennbar. Beispielsweise hat sich das neue Peer-Review-Verfahren bei seiner erstmaligen Anwendung im Fall Wirecard als wirksames Ad-hoc-Untersuchungsinstrument erwiesen. Die Kommission ist jedoch der Auffassung, dass es neben dem oben genannten Fall möglicherweise weitere Fälle gegeben hat, in denen eine Ad-hoc-Peer-Review gerechtfertigt gewesen wäre. Da Peer Reviews zudem ressourcenintensiv sind, sollten die ESA sorgfältig prüfen, bei welchen Themen sich eine Peer Review am meisten anbieten würde. Beispielsweise könnten sie ihre Entscheidung auf eine erste Bewertung der Frage stützen, wo die negativen Auswirkungen der aufsichtlichen Divergenzen am größten sind.

Die ESA haben durch den Einsatz ihres Instrumentariums einen wichtigen Beitrag zur Verbesserung der aufsichtlichen Konvergenz geleistet. Bei der Festlegung des einheitlichen Regelwerks für Finanzdienstleistungen und -märkte („einheitliches Regelwerk“) und somit dem Erzielen konvergenter Aufsichtsergebnisse haben sich Leitlinien, Empfehlungen sowie Fragen und Antworten als besonders wirksam erwiesen. In jüngster Zeit haben die ESA zu Recht begonnen, den Schwerpunkt ihrer Arbeit von der Entwicklung des einheitlichen Regelwerks auf eine Konvergenz bei seiner Anwendung und eine Angleichung der Aufsichtspraktiken zu verlagern. Die Kommission begrüßt, dass sich die ESA stärker auf die Einhaltung der Vorschriften konzentrieren. Der risikobasierte Ansatz für die aufsichtliche Konvergenz – bei dem die ESA die Themen auswählen, auf die sich die Konvergenzarbeit in den nächsten ein bis zwei Jahren konzentrieren sollte – ist ebenfalls zu begrüßen.

-Jede ESA hat ihre eigenen informellen Instrumente zur aufsichtlichen Konvergenz entwickelt. Dies ist auf die unterschiedlichen rechtlichen Rahmenbedingungen zurückzuführen, in denen die ESA tätig sind. Die Kommission stimmt den Interessenträgern zu, dass sich diese Instrumente als sehr wirksam erwiesen haben, und fordert die ESA auf, diese informellen Instrumente weiterhin zu nutzen. Die ESA könnten jedoch auch prüfen, inwieweit informelle Instrumente, die von anderen ESA entwickelt wurden, sinnvoll in ihr eigenes Instrumentarium zur aufsichtlichen Konvergenz integriert werden könnten.

-Die Möglichkeit, bei Ereignissen mit erheblichen aufsichtlichen Auswirkungen Ad-hoc-Peer-Reviews der zuständigen Behörden durchzuführen, könnte in größerem Umfang als Ex-post-Instrument genutzt werden. Darüber hinaus könnte eine stärkere Fokussierung auf dringende oder unvorhergesehene aufsichtliche Fragen zu einer effizienteren Nutzung von Peer Reviews beitragen, da Peer Reviews viele Ressourcen in Anspruch nehmen.

-Bei der Frage, wie die Vorschriften in der EU angewendet werden, könnte für mehr Transparenz gesorgt werden. So könnten die ESA beispielsweise ein webbasiertes Instrument schaffen, das es allen Interessenträgern ermöglichen würde, Fälle aufsichtlicher Inkohärenzen zu melden.

Die Kommission berücksichtigt zwar die von den Interessenträgern geäußerten Bedenken, ist jedoch der Auffassung, dass mehr Zeit benötigt wird, um die Wirksamkeit der neuen Bestimmung über Garantien der Verfahrensaussetzung (und die möglichen Anwendungsfälle, die sich aus dieser Bestimmung ergeben) zu bewerten, bevor geprüft wird, ob eine Feinabstimmung erforderlich ist. Allerdings scheinen einige Interessenträger eine Ausweitung des Geltungsbereichs und der Wirkung dieser Bestimmung in einer Form zu wünschen, die gegen die allgemeinen Grundsätze des Unionsrechts verstoßen würde. In diesem Zusammenhang hat die Kommission kürzlich, wie etwa im MIFIR-Vorschlag, Möglichkeiten vorgeschlagen, mit denen sichergestellt werden soll, dass spezifische Bestimmungen des Unionsrechts unter bestimmten Umständen keine Anwendung finden, um auf Einzelfallbasis in gewisser Weise die von diesen Interessenträgern angestrebte Flexibilität des Rahmens zu erreichen.

Was den Q&A-Prozess betrifft, so ist die Kommission als Hüterin der Verträge befugt, (nicht bindende) Auslegungen des Unionsrechts vorzunehmen, und nicht die ESA. Die Kommission nimmt jedoch die Rückmeldungen der Interessenträger zur Kenntnis und wird weiterhin versuchen, zusammen mit den ESA den Q&A-Prozess in der Praxis zu straffen. Die Kommission stellt ferner fest, dass Fragen und Antworten zwar oft ein nützliches Instrument sind, mit dem sich bestimmte Aspekte von Rechtsvorschriften klären lassen, diese aber manchmal von den Interessenträgern genutzt werden, um Orientierungshilfen für ihre ganz konkreten, spezifischen Situationen zu erhalten, und nicht unbedingt dem Interesse der Allgemeinheit dienen.

Zusätzlich zu den Rückmeldungen aus der Konsultation kann es nützlich sein, zur Bewertung der Governance der ESA auf andere Quellen zurückzugreifen. Eine dieser Quellen ist der Sonderbericht des Europäischen Rechnungshofs (EuRH) über die EU-Maßnahmen gegen Geldwäsche. In diesem Bericht vertrat der EuRH die Auffassung, dass trotz der überarbeiteten EBA-Verordnung, die einige Änderungen des Verfahrens bei Verletzungen des Unionsrechts vorsieht, in der EBA nach wie vor wesentliche Mängel bei der Governance bestehen. Ebenso vertritt der EuRH in seinem jüngsten Sonderbericht über Investmentfonds die Auffassung, dass die ESMA beim wirksamen Einsatz ihrer Instrumente vor Herausforderungen steht. Zu diesen Herausforderungen gehören die eigene Governancestruktur der ESMA und ihre Abhängigkeit von der Zusammenarbeit der zuständigen nationalen Behörden.

Die Meinungen darüber, ob das Erfordernis der doppelten Mehrheit für Abstimmungen in der EBA beibehalten werden sollte (wonach einfache Mehrheiten der nationalen zuständigen Behörden, die an der Bankenunion teilnehmen, und derjenigen, die nicht an der Bankenunion teilnehmen, erforderlich sind), waren ebenfalls geteilt. Einerseits vertraten die Befragten die Auffassung, dass das Erfordernis der doppelten Mehrheit zu einer ungerechtfertigten Übergewichtung der nicht am einheitlichen Aufsichtsmechanismus teilnehmenden Mitgliedstaaten führe, welche mit dem Beitritt weiterer Mitgliedstaaten zur Bankenunion noch zunehmen würde. Andererseits wurde von Behörden (und zwar nicht nur von Behörden aus Mitgliedstaaten, die nicht an der Bankenunion teilnehmen) i) betont, wie wichtig das Erfordernis der doppelten Mehrheit für die europäische Kohäsion sei, und ii) die Auffassung vertreten, dass dieses Erfordernis eine ausgewogene und verhältnismäßige Vertretung der Mitgliedstaaten sowohl innerhalb als auch außerhalb der Bankenunion gewährleiste.

In Bezug auf die Abstimmungsmodalitäten gibt es nach wie vor unterschiedliche Meinungen. Dies zeigt sich deutlich an einem Beitrag aus dem öffentlichen Sektor eines kleineren Mitgliedstaats, bei dem mehr Entscheidungen nach dem Prinzip „ein stimmberechtigtes Mitglied – eine Stimme“ gefordert werden, während ein anderer Befragter aus dem öffentlichen Sektor eines Mitgliedstaats mit einem großen Finanzmarkt vorschlug, den Einfluss der Mitgliedstaaten, die am stärksten von Einzelentscheidungen der ESA betroffen sind, zu stärken. Einige wenige Befragte schlugen vor, das Stimmrecht eines ESA-Vorsitzenden bei allen Arten von Beschlüssen weiter auszuweiten (derzeit kann der Vorsitzende bei Entscheidungen mit qualifizierter Mehrheit nicht abstimmen).

In der Konsultation betonte die überwiegende Mehrheit der Behörden, dass es sich bei den ESA um von Mitgliedern gesteuerte Organisationen handelt, in denen die Entscheidungen von den nationalen Vertretern im Rat der Aufseher als letztem Entscheidungsgremium getroffen werden. Die meisten Befragten aus der Branche waren der Ansicht, dass die derzeitigen Governance-Regelungen der ESA es den ESA ermöglichten, Objektivität, Unabhängigkeit und Effizienz bei ihrer Arbeit/Beschlussfassung zu gewährleisten. Eine Reihe von Interessenträgern (einige Behörden, Branchenvertreter, Wissenschaftler und NRO) befürworteten jedoch Governance-Regelungen, die mehr Unabhängigkeit von den nationalen Aufsichtsbehörden ermöglichen. Diese Interessenträger befanden, dass die begrenzten Änderungen durch die ESA-Überprüfung 2019 unzureichend seien, um Situationen zu überwinden, in denen die Entscheidungen von Vertretern der zuständigen nationalen Behörden getroffen werden, die möglicherweise eher von nationalen als von europäischen Interessen geleitet werden.

Bei der letzten ESA-Überprüfung schlug die Kommission weitreichende Änderungen an der Governance der ESA vor, um diese bei bestimmten Aufgaben von den zuständigen nationalen Behörden unabhängiger zu machen. Das Hauptargument für diese Vorschläge war, dass der Einsatz einiger Instrumente der ESA verstärkt werden könne, indem bestimmte Entscheidungen in die Hände eines Gremiums gelegt würden, das von den Behörden, auf die diese Instrumente angewendet werden sollen, in gewissem Maße unabhängig ist. Dieser Ansatz war Gegenstand intensiver Gespräche während des Gesetzgebungsverfahrens. Der schließlich von den beiden gesetzgebenden Organen angenommene Text ist hinter den ursprünglichen Zielen der Kommission zurückgeblieben. Dennoch wurden in bestimmten Bereichen Verbesserungen eingeführt (z. B. bei Verletzungen des Unionsrechts, Interessenkonflikten und der Rolle der Vorsitzenden).

Alle Befragten hielten die beiden gemeinsamen Gremien der ESA (d. h. den Beschwerdeausschuss und den Gemeinsamen Ausschuss) im Allgemeinen für wirksame Mechanismen für eine kohärente und sektorübergreifende Zusammenarbeit. Einige Interessenträger stellten jedoch fest, dass der Gemeinsame Ausschuss in Fällen, in denen die ESA über ein gemeinsames Mandat verfügen (z. B. das neue ESA-Mandat zur Förderung der Unabhängigkeit der Aufsicht), nicht im vollen möglichen Umfang in Anspruch genommen wird. Einige Befragte gaben an, dass die Beschlussfassung des Gemeinsamen Ausschusses zu schwerfällig sei, da die Beschlüsse des Gemeinsamen Ausschusses von den Vorständen der drei ESA gebilligt werden müssten.

c)Einbeziehung der Interessenträger

Die Interessenträger wurden auch zu ihrer Einbeziehung in die ESA und zu der Frage konsultiert, wie die ESA bei der Einbeziehung der Interessenträger abgeschnitten haben. Die meisten Behörden und einige der Befragten aus der Branche waren der Ansicht, dass der derzeitige Rahmen gut funktioniert und dass die Interessenträger ausreichend konsultiert werden. Die meisten Befragten aus der Branche betonten, dass die ESA ihre Interaktion und ihren Dialog mit der Branche intensivieren und einen offeneren und pragmatischeren Ansatz verfolgen sollten. Schließlich wiesen verschiedene Branchenvertreter darauf hin, dass die Fristen zu kurz seien, um bei Konsultationen der ESA Rückmeldung geben zu können.

d)Unabhängigkeit der Aufsicht

Mit der ESA-Überprüfung 2019 erhielt die ESA einen neuen Aufgabenbereich: die Förderung und Überwachung der Unabhängigkeit der nationalen Aufsichtsbehörden. Die ESA haben kürzlich ihre ersten Einzelberichte zur aufsichtlichen Unabhängigkeit der zuständigen Behörden in ihren Sektoren veröffentlicht.

Bei der Konsultation äußerten sich die meisten Befragten positiv über die neue Aufgabe der ESA, die Unabhängigkeit der Aufsicht zu fördern. Die Behörden wiesen darauf hin, dass mit dieser neuen Aufgabe eine fachliche Beurteilung durch eine Stelle möglich werde, die in Bezug auf die von den zuständigen nationalen Behörden wahrgenommenen Aufgaben sachkundig sei. Diese Behörden erklärten ferner, dass i) Unabhängigkeit eine Voraussetzung für die Entwicklung einer wirksamen Aufsicht sei, ii) durch die neue Aufgabe die Harmonisierung im Bereich der aufsichtlichen Unabhängigkeit verbessert werden könnte und iii) die ESA nützliche Erkenntnisse liefern könnten, wenn sie den Stand der aufsichtlichen Unabhängigkeit in Europa vergleichen.

Einige Befragte aus der Finanzbranche machten geltend, dass die Unabhängigkeit der nationalen Aufsichtsbehörden unabdingbar sei, um die Rechtmäßigkeit und Glaubwürdigkeit des aufsichtlichen Prozesses zu gewährleisten. Ein Forschungsinstitut merkte an, dass die Unabhängigkeit der nationalen Aufsichtsbehörden durch eine Änderung der einschlägigen Rechtsvorschriften für den Finanzsektor europaweit einheitlich geregelt werden sollte.

Bewertung der Kommission

Die Kommission stimmt der Auffassung zu, dass die in der ESA-Überprüfung 2019 dargelegten Änderungen ein Schritt in die richtige Richtung sind und sich insgesamt positiv auf die Governance der ESA auswirken dürften. Trotz dieser Änderungen ist die Kommission jedoch nach wie vor der Auffassung, dass das Governance-System der ESA, in dem die Entscheidungen von den 27 nationalen Aufsichtsbehörden getroffen werden, den nationalen Interessen möglicherweise noch immer zu viel Gewicht verleiht und gelegentlich zu suboptimalen Ergebnissen führen kann. Darüber hinaus erschwert dieses Governance-System es den ESA mitunter, die ihnen zur Verfügung stehenden Konvergenzinstrumente in der am besten geeigneten Weise zu nutzen. Diese Auffassung wird durch die Schlussfolgerungen des EuRH bestätigt und durch die Antworten im Rahmen der Konsultation untermauert, insbesondere von Wissenschaftlern, Verbraucherverbänden und einer begrenzten Zahl von branchenspezifischen Interessenträgern und Behörden. Die Kommission ist jedoch der Auffassung, dass, seit mit der Anwendung der letzten Änderungen in der Praxis begonnen wurde, nicht genügend Zeit vergangen ist, um festzustellen, ob weitere Änderungen gerechtfertigt sind. Die Rückmeldungen aus der Konsultation haben deutlich gezeigt, dass die Interessenträger derzeit allgemein keine weiteren Gesetzesänderungen befürworten. Daher wird die Kommission zu diesem Zeitpunkt davon absehen, weitere Änderungen vorzuschlagen. Gleichwohl wird die Kommission diesen Schlüsselbereich aufmerksam verfolgen und weitere Maßnahmen in Erwägung ziehen.

Auf der Grundlage von Vorschlägen aus der Konsultation wird die Kommission auch prüfen, ob eine gezielte Änderung der Governancestruktur der EBA erforderlich ist, um eine konsequentere Trennung ihrer Abwicklungs- und Aufsichtsfunktionen zu gewährleisten. Darüber hinaus wird die Kommission die Einführung von Standards für die Unabhängigkeit bei künftigen Überprüfungen sektorspezifischer Rechtsvorschriften in Erwägung ziehen. In diesem Sinne hat die Kommission in dem im Oktober 2021 angenommenen Bankenpaket bereits operative Bestimmungen zum Grundsatz der Unabhängigkeit der zuständigen Behörden vorgeschlagen.

Darüber hinaus können einige Verbesserungen, die von den Interessenträgern in der Konsultation vorgeschlagen wurden, von den ESA relativ schnell umgesetzt werden. Die Kommission fordert die ESA auf, folgende Vorschläge zu prüfen: