Stellungnahme des Ausschusses der Regionen zum Thema "Eine bessere Aufteilung und Festlegung der Zuständigkeiten in der Europäischen Union"

(2003/C 73/16)

DER AUSSCHUSS DER REGIONEN,

aufgrund des Beschlusses seines Präsidiums vom 14. Mai 2002, gemäß Artikel 265 Absatz 5 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft die Fachkommission für konstitutionelle Fragen und Regieren in Europa mit der Erarbeitung dieser Stellungnahme zu beauftragen;

gestützt auf die Schlussfolgerungen des Vorsitzes des Europäischen Rates vom 14. und 15. Dezember 2001, namentlich auf die Erklärung von Laeken zur Zukunft der Europäischen Union;

gestützt auf die Charta der Grundrechte der Europäischen Union und insbesondere auf deren Präambel;

gestützt auf die Beiträge des Europäischen Konvents, namentlich die Dokumente CONV 47/02 über "Kompetenzabgrenzung zwischen der Europäischen Union und den Mitgliedstaaten: Gegenwärtiges System, Problemstellung und zu prüfende Optionen" und CONV 50/02 und CONV 162/02 über "Die Rechtsakte: das derzeitige System";

gestützt auf seinen am 4. Juli 2002 angenommenen Beitrag zum Europäischen Konvent (CdR 127/2002 fin);

gestützt auf seine Stellungnahme vom 13. März 2002 zum "Entwurf eines Berichts des Europäischen Parlaments über die Abgrenzung der Zuständigkeiten zwischen der Europäischen Union und den Mitgliedstaaten" (CdR 466/2001 fin)(1);

gestützt auf seinen von der Fachkommission für konstitutionelle Fragen und Regieren in Europa am 4. Oktober 2002 angenommenen Entwurf einer Stellungnahme (CdR 119/2002 rev. 2, Berichterstatter: Herr Olivas Martinez (E-EVP), Präsident der Regionalregierung Valencia);

in der Erwägung, dass die Bürger den dringenden Wunsch haben zu verstehen, wer in Europa wofür zuständig ist sowie der legitimen Forderung nach Transparenz und nach Vereinfachung der Verfahren;

in der Erwägung, dass die von lokalen und regionalen Gebietskörperschaften bereits auf einzelstaatlicher Ebene erhaltenen Rechte auf Gemeinschaftsebene anerkannt werden müssen;

in der Erwägung, dass in der Phase der Rechtssetzung der EU ein flexibles Vorgehen möglich sein muss, um der Unterschiedlichkeit der Mitgliedstaaten und der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften gerecht werden zu können;

in der Erwägung, dass dem AdR im Kontrollverfahren zur Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips eine aktive Rolle zukommen muss;

verabschiedete auf seiner 47. Plenartagung am 20. und 21. November 2002 (Sitzung vom 21. November) mehrheitlich folgende Stellungnahme.

1. Standpunkte des Ausschusses der Regionen

Der Ausschuss der Regionen

1.1. ist der Auffassung, dass die im Vertrag implizierten derzeitigen Ziele der Union nicht nur beibehalten, sondern ergänzt und verstärkt werden sollten. So sollten als Ziele der Union ausdrücklich die Gewährleistung der Prinzipien der Freiheit, der Demokratie und der Solidarität, die Achtung der Menschenrechte, der Grundfreiheiten und des Rechtsstaats sowie die Wahrung der kulturellen, sprachlichen und territorialen Vielfalt und die Förderung dieser Werte in der übrigen Welt festgeschrieben werden;

1.2. ist ferner der Ansicht, dass darüber hinaus das Ziel der Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts als weiterer Grundsatz des Vertrags forciert und dass der territoriale Zusammenhalt zu diesen Zielen hinzugefügt werden sollte. Die durch die Erweiterung automatisch bewirkte Zunahme der Heterogenität macht auf diesem Gebiet besondere Anstrengungen erforderlich; andernfalls wäre das vorrangige Ziel der Union, die politische und wirtschaftliche Integration, gefährdet;

1.3. vertritt die Auffassung, dass für die Erreichung dieser Ziele die Gemeinschaftsinstitutionen und die nationalen, regionalen und lokalen Gebietskörperschaften wechselseitig und gemeinsam verantwortlich sind; in diesem Sinne sollte der in Artikel 10 des EG-Vertrages implizierte Grundsatz der Zusammenarbeit ausdrücklich in dem neuen Vertrag aufgeführt sein(2);

1.4. hält die Festlegung von Mechanismen für notwendig, welche die Kohärenz der Unionspolitiken nach Maßgabe der grundlegenden übergeordneten Ziele unter Beachtung des Subsidiaritätsprinzips begünstigen. Zu diesen Zielen gehören unter anderen der wirtschaftliche und soziale Zusammenhalt, der Umweltschutz und die Chancengleichheit. In den Verträgen sollte festgeschrieben werden, dass sich alle Politiken der Gemeinschaft an diesen übergeordneten Zielen orientieren müssen, damit ihre Beachtung der Kontrolle durch den Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften unterzogen werden kann;

1.5. geht von einem Leitprinzip für die Kompetenzabgrenzung innerhalb der Europäischen Union aus, demzufolge jede Zuständigkeit, die der Union nicht übertragen wurde, bei den Mitgliedstaaten verbleibt. Dieses Prinzip ist bereits in den derzeitigen Verträgen verankert, wenngleich es im EG-Vertrag nicht ausdrücklich genannt ist;

1.6. bekräftigt die Auffassung, dass die gegenwärtige Formulierung des Subsidiaritätsprinzips sowie des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit in den Verträgen entsprechend präzisiert werden muss, um die verfassungsmäßige Anerkennung der Zuständigkeiten lokaler und regionaler Gebietskörperschaften zu gewährleisten. Ferner ist es aus Gründen einer transparenten Aufteilung der Zuständigkeiten und der korrekten Anwendung des Subsidiaritätsprinzips erforderlich, dass das Verfahren zur Annahme von Entscheidungen auf der Grundlage dieser Bestimmungen vereinfacht wird;

1.7. stellt fest, dass zu den Hauptschwierigkeiten für eine korrekte Kompetenzabgrenzung das Fehlen einer hierarchischen Ordnung und einer klaren Struktur für die Art der anzuwendenden Bestimmungen sowie die Nichtbeachtung der Prinzipien der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit zählen(3). Diese Grundsätze haben zum Ziel, die Bürger über die Mitgliedstaaten und die regionalen und lokalen Gebietskörperschaften stärker in den Entscheidungsprozess einzubeziehen;

1.8. vertritt die Auffassung, dass das Prinzip der Kompetenzzuteilung verstärkt angewandt werden sollte. Deshalb ist ein übersichtliches System der Kompetenzzuweisung nötig, das für die Bürger und die politischen Akteure vor Ort verständlich ist. Ferner scheint eine deutlichere Klärung der Zuteilung der legislativen und exekutiven Befugnisse sowie der Kontrollfunktionen in der EU angebracht. Die Anwendung des Prinzips der Gewaltenteilung sowie des Gleichgewichts und der Zusammenarbeit unter den Gewalten müsste im neuen verfassungsrechtlichen Rahmen fixiert werden;

1.9. verweist auf seine Unterstützung für den Ansatz, dass die Union über alle Kompetenzen und die geeigneten Instrumente verfügen muss, die zur Erreichung ihrer Ziele und zur Durchführung ihrer Aufgaben erforderlich sind (CdR 127/2002 fin, Ziffer 3.2) und schlägt vor, dass die thematische Aufteilung in drei Säulen zusammengefasst wird, wobei bezüglich der Legislativverfahren und der institutionellen Befugnisse das Prinzip der Einzelfallprüfung beibehalten wird. Der Umfang der Rechtsetzungsfähigkeit der Union muss indes davon abhängen, ob es sich um ausschließliche, konkurrierende oder ergänzende Zuständigkeiten oder Koordinierungskompetenzen handelt;

1.10. bekräftigt seinen Wunsch, dass die politischen Ziele, die sich die Union gesteckt hat und die in Artikel 2 des EU-Vertrags verankert sind, vertieft werden müssen. Insbesondere betrifft dies:

- die Schaffung einer wirklichen gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik, und zwar insbesondere dadurch, dass der Union ausschließliche Zuständigkeiten in diesem Bereich zuerkannt werden, um ihr auf internationaler Ebene größeres Gewicht zu verleihen. In dieser Hinsicht ist die Integration der Handels- und Entwicklungspolitiken sowie der humanitären Hilfsmaßnahmen unerlässlich;

- die Schaffung eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts für die Unionsbürger gemäß der Grundrechtscharta als grundlegendem Instrument für die Gewährleistung dieser Rechte. Die EU-Politik im Bereich Einwanderung und Asylrecht muss eine wirklich integrierte Politik werden, die sich auf den Schutz der Menschenrechte, die Wahrung des sozialen Zusammenhalts in der Union, die Notwendigkeit einer Bekämpfung der illegalen Einwanderung und die Entwicklung in den Herkunftsländern der Einwanderung stützt;

- die Konsolidierung des europäischen Sozial- und Wirtschaftsmodells, in dem der soziale und territoriale Zusammenhalt, ein hohes Niveau an sozialem Schutz, die Lebensqualität, statt in Widerspruch zu wirtschaftlichem Fortschritt zu stehen, Grundlagen für die Wettbewerbsfähigkeit eines jeden Gebietes sind;

- eine Politik der nachhaltigen Entwicklung in Verbindung mit einer besseren Koordinierung der Umwelt-, Sozial- und Wirtschaftspolitik;

1.11. ist der Ansicht, dass, wie er dies bereits in vorhergehenden Stellungnahmen bekundet hat, die Übertragung neuer Zuständigkeiten(4) und die Rückübertragung von Zuständigkeiten im Rahmen einer besseren Zuständigkeitsverteilung ins Auge gefasst werden sollte. Dabei zu beachten ist allerdings der Wunsch der Bürger, dass die Union über vollkommenere Instrumente für die Erreichung bestimmter Ziele verfügt, insbesondere für die Verwirklichung eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts und die Stärkung der Identität der Union auf internationaler Ebene;

1.12. ist der Auffassung, dass bei jedweder Zuständigkeitsverteilung das Subsidiaritätsprinzip beachtet werden muss;

1.13. stellt fest, dass die Zuständigkeiten der Europäischen Union in der Hauptsache gesetzgebend sind und auf den zu erreichenden Zielen fußen. Hingegen haben die nationalen, regionalen und lokalen Gebietskörperschaften (außer in begründeten Fällen) die Umsetzungs- und Durchführungskompetenzen inne. Tatsächlich obliegt die Durchführung gewöhnlicherweise den nationalen, regionalen oder lokalen Gebietskörperschaften, auch wenn die Verträge in bestimmten Bereichen ausschließliche Zuständigkeiten vorsehen;

1.14. erachtet deshalb, dass sich die Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips auch an der Durchsetzungskraft des gewählten Rechtsmittels misst, und daher Rahmenvorschriften und Richtlinien grundsätzlich die probatesten Rechtsmittel sind. In diesem Zusammenhang ist es wünschenswert, die Zahl der Verfahren zu verringern und eine in den Mitgliedstaaten gebräuchliche und bürgernähere Terminologie anzunehmen, wie etwa Gesetz und Rahmengesetz. Sie sollten aber nur dann als Grundlage für detailliertere Rechtsvorschriften dienen, wenn sich dies für die Erreichung der Ziele als notwendig erweist. Nach der Erarbeitung der Rechtsvorschriften muss das Subsidiaritätsprinzip bei der Festlegung der für die Durchführung zuständigen Verwaltungsebene beachtet werden. Falls die Grundvorschrift die Zuweisung der Durchführungskompetenzen an die europäischen Institutionen vorsieht, muss in ihrer Begründung auch klargestellt werden, wie die aus dem Subsidiaritätsprinzip abgeleiteten Anforderungen zu erfuellen sind;

1.15. ist der Auffassung, dass weder die konkrete Anwendung von Artikel 5 noch die des Protokolls zum Vertrag von Amsterdam gänzlich befriedigend ist. Hierfür gibt es mehrere Gründe, etwa die undifferenzierte politische Wahrnehmung der Kommission oder die Ungenauigkeit der Formulierung von Artikel 5. Unter der unzureichenden Anwendung des Subsidiaritätsprinzips haben zweifellos vor allem die regionalen und lokalen Gebietskörperschaften gelitten;

1.16. stellt fest, dass die Problematik der Kontrolle hinsichtlich der Anwendung des Subsidiaritäts- und Verhältnismäßigkeitsprinzips sowie der Aufteilung der Kompetenzen zu einer Debatte über die Wahl zwischen einer vorgeschalteten politischen Kontrolle oder einer gerichtlichen Nachprüfung durch den Europäischen Gerichtshof geführt hat. Der AdR hält eine gerichtliche Nachprüfung für sinnvoller, wobei ihm die aktive Klagebefugnis zugestanden werden könnte. Die "politische Kontrolle" der gemeinschaftlichen Rechtssetzung kommt zunächst den europäischen Institutionen zu; der AdR erkennt aber auch die Rolle der nationalen und subnationalen Parlamente bei der Kontrolle der Tätigkeit ihrer nationalen Regierung im Ministerrat an. Die Schaffung einer neuen, aus Vertretern der nationalen Parlamente bestehenden Institution würde die gegenwärtigen europäischen Institutionen, die tatsächlich die Träger der Gemeinschaftsmethode sind, schwächen. Außerdem hätte die Lösung einer parlamentarischen politischen Kontrolle den Nachteil, dass die Stellungnahmen dieser neuen Instanz nicht zwingend wären;

1.17. ist hingegen der Auffassung, dass - sollte die Lösung einer gerichtlichen Nachprüfung a posteriori gewählt werden - ein neues Befassungsverfahren mit aufschiebender Wirkung vor Inkrafttreten der Rechtsakte entwickelt werden müsste. Dieses Verfahren stuende der Europäischen Kommission, einer maßgeblichen Minderheit im Rat, dem Europäischen Parlament, und dem Ausschuss der Regionen zu. Eine gerichtliche Entscheidung müsste innerhalb von 30 Tagen getroffen werden. Dadurch könnten Diskussionen über die korrekte Anwendung des Subsidiaritätsprinzips, des Verhältnismäßigkeitsprinzips und der Zuständigkeitsnormen im jeweiligen Fall beendet werden;

1.18. ist der Auffassung, dass die Europäische Union auch weiterhin in der Lage sein muss, flexibel auf neue Herausforderungen zu reagieren. Jedoch müssen Bestimmungen, wie sie in Artikel 95 und Artikel 308 EG-Vertrag zu finden sind, im Sinne des Subsidiaritätsprinzips präzisiert werden. Dadurch kann die Dynamik des Integrationsprozesses erhalten bleiben und folglich auch die Möglichkeit künftiger Entwicklungen in der Aufteilung der Zuständigkeiten zwischen der Europäischen Union und den Mitgliedstaaten gewährleistet werden.

2. Empfehlungen des Ausschusses der Regionen

Der Ausschuss der Regionen

Transparenz und klare Zuweisung der Zuständigkeiten

2.1. tritt dafür ein, dass der Grundsatz der Zusammenarbeit zwischen allen Regierungsebenen zu den Leitprinzipien für die Arbeitsweise der künftigen Union gehören sollte. Dadurch kann dem Bestreben, für die Verwirklichung der Ziele des europäischen Integrationsprozesses gemeinsam Verantwortung zu tragen, konkrete Gestalt gegeben werden;

2.2. ist der Ansicht; dass Artikel 5 des EG-Vertrages einen expliziten Bezug zu subnationalen (regionalen und lokalen) Gebietskörperschaften herstellen sollte;

2.3. befürwortet die Anwendung des Mitentscheidungsverfahrens in allen Fällen, um die Beteiligung des Europäischen Parlaments zu gewährleisten und hält in den Fällen, in denen die obligatorische Befassung des Ausschusses der Regionen im Vertrag vorgesehen ist, eine Einbeziehung des Ausschusses von Beginn des Verfahrens an für wünschenswert;

2.4. ist ferner der Auffassung, dass seine Rolle mittels eines zwingenden Instruments verstärkt werden sollte, das folglich über die Wirkkraft einer einfachen Stellungnahme hinausgeht. Dieses Instrument könnte z. B. aus einem Vetorecht mit aufschiebender Wirkung oder einem legislativen Initiativrecht bestehen, das sich auf diejenigen Gebiete beschränkt, die im Zuständigkeitsbereich der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften liegen und die Gegenstand einer obligatorischen Befassung des AdR sind, wie vor allem mehrjährige Reformen der Politiken der Europäischen Union im Bereich Strukturfonds oder Verkehr;

2.5. schlägt bezüglich der Klassifizierung der Zuständigkeiten vor, eine klare Unterscheidung zu treffen zwischen:

- eigenen oder ausschließlichen Zuständigkeiten der Union, die vornehmlich den EU-Institutionen obliegen,

- geteilten Zuständigkeiten, die sowohl der Union als auch den Mitgliedstaaten (sowie - entsprechend der internen Aufteilung - den nationalen, regionalen und lokalen Gebietskörperschaften) obliegen,

- ergänzenden Zuständigkeiten. Die Zuständigkeit der Union beschränkt sich hier auf die Vervollständigung oder Unterstützung einzelstaatlicher Maßnahmen, auf die Annahme von Fördermaßnahmen oder die Koordinierung einzelstaatlicher Maßnahmen. Diesbezüglich sollte größere Klarheit mittels einer Festlegung der Reichweite gemeinschaftlicher Maßnahmen im Sinne der Gewährleistung einzelstaatlicher sowie subnationaler Prärogative in den Bereichen Bildung und Ausbildung, Jugend, Zivilschutz, Kultur, Sport, Gesundheitswesen, Industrie und Tourismus geschaffen werden. In den Bereichen der ergänzenden Zuständigkeiten, in denen es die Mitgliedstaaten für notwendig erachten, von der "offenen Koordinerung" Gebrauch zu machen, sollte diese von einer wirklichen parlamentarischen Kontrolle begleitet werden und die innerstaatlichen Entscheidungsstrukturen, welche die Durchführungskompetenzen in diesem Bereich innehaben, mit einschließen;

2.6. ist der Auffassung, dass die gegenwärtige Zuständigkeitsverteilung nach Maßgabe der angestrebten Ziele aufrecht erhalten werden muss, wobei die Union ermächtigt ist, die zu ihrer Verwirklichung notwendigen Mittel einzusetzen. Deshalb variieren diese Handlungsmittel je nach themenspezifischer Kompetenzzuteilung. Diese Methode ist bisher der Schlüssel zur Integration der Gemeinschaft gewesen - und sollte dies weiterhin bleiben, vorausgesetzt, dass bei ihrer Anwendung die Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit beachtet werden;

2.7. vertritt die Meinung, dass eine deutlichere Kompetenzabgrenzung nicht mit der Erarbeitung eines Katalogs von Zuständigkeitsbereichen zu realisieren ist, denn ein Katalog wäre nur eine "vorgetäuschte Transparenz", eine Irreführung der Bürger, da eine solche Einteilung der Realität kaum gerecht wird (die Rechtsvorschriften für einen Bereich wirken sich immer auch auf andere Bereiche aus), und die meisten Zuständigkeiten in der Praxis auf die eine oder andere Weise geteilt sind (gleich ob sie als konkurrierend, ergänzend o. ä. sind);

Anwendung und Transparenz: Rahmengesetzgebung und Kontrollsystem

2.8. vertritt die Auffassung, dass in Übereinstimmung mit dem Subsidiaritätsprinzip zunehmend Instrumente der Rahmengesetzgebung gewählt werden sollten, die den Mitgliedstaaten sowie den lokalen und regionalen Gebietskörperschaften die Entwicklung von Rechtsvorschriften ermöglichen, welche der jeweiligen Situation angemessen sind;

2.9. ist der Überzeugung, dass die korrekte Anwendung des Subsidiaritätsprinzips von entscheidender Bedeutung für den Erhalt der Prinzipien der kommunalen und regionalen Selbstverwaltung ist, die im Vertrag anerkannt werden sollten, um die zentrale Rolle der Gebietskörperschaften herauszustellen, die die europäischen Beschlüsse den Bürgern vermitteln;

2.10. ist der Ansicht, dass im Rahmen der Problematik der Aufgabenverteilung zwischen Union und Mitgliedstaaten ebenso die Einrichtung der Zuständigkeiten zu behandeln ist. Da die Europäische Kommission mit der Annahme der Durchführungsbestimmungen in den Bereichen, in denen die innerstaatlichen Entscheidungsebenen Durchführungskompetenzen innehaben, betraut ist, müssen die Vertreter der lokalen und regionalen Verwaltungen folglich an den Komitologieverfahren beteiligt werden;

2.11. schlägt vor, dass dem Ausschuss als einziger Vertretungsinstanz der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften eine führende Rolle bei der Überwachung der Anwendung des Subsidiaritätsprinzips zugewiesen werden sollte;

2.12. unterstützt den Vorschlag, am Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften eine Instanz zu schaffen, die ausschließlich mit der Gewährleistung der Anwendungskontrolle bezüglich der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit betraut ist;

Konnexitätsprinzip und Flexibilitätsklausel

2.13. verweist auf die Notwendigkeit, die Anwendung des Konnexitätsprinzips zu gewährleisten, insbesondere die Verpflichtung, dass jede Zuweisung von Aufgaben an die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften auch mit der Zuteilung der entsprechenden ausreichenden finanziellen Mittel einhergeht;

2.14. teilt die Auffassung, dass die Berufung auf die in den Artikeln 95 und 308 des EG-Vertrags enthaltene Flexibilitätsklausel erhalten bleiben muss. Sie bedarf aber in jedem Fall einer positiven Beurteilung durch das Europäische Parlament sowie durch den AdR bei Themen von großer territorialer Relevanz;

2.15. beauftragt seinen Präsidenten, diese Stellungnahme dem Europäischen Konvent, dem EU-Ratsvorsitz, dem Rat, dem Europäischen Parlament und der Europäischen Kommission zu übermitteln.

Brüssel, den 21. November 2002.

Der Präsident

des Ausschusses der Regionen

Albert Bore

(1) ABl. C 192 vom 12.8.2002, S. 31.

(2) "Die Mitgliedstaaten treffen alle geeigneten Maßnahmen allgemeiner oder besonderer Art zur Erfuellung der Verpflichtungen, die sich aus diesem Vertrag oder aus Handlungen der Organe der Gemeinschaft ergeben. Sie erleichtern dieser die Erfuellung ihrer Aufgabe. Sie unterlassen alle Maßnahmen, welche die Verwirklichung der Ziele dieses Vertrags gefährden könnten".

(3) Siehe das Diskussionspapier des Präsidiums CONV 47/02 vom 15. Mai 2002.

(4) Siehe die Stellungnahme des Ausschusses zum "Entwurf eines Berichts des Europäischen Parlaments über die Abgrenzung der Zuständigkeiten zwischen der Europäischen Union und den Mitgliedstaaten" (CdR 466/2001 fin).