MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT UND AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT - Das einheitliche Asylverfahren als nächster Schritt zu einem effizienteren - Gemeinsamen Europäischen Asylsystem {SEK(2004) 937}

Einleitung

Der Rat "Justiz und Inneres" hat am 29. April in Luxemburg die Richtlinie über Mindestnormen für die Anerkennung und den Status von Drittstaatsangehörigen und Staatenlosen als Flüchtlinge oder als Personen, die anderweitig internationalen Schutz benötigen, verabschiedet (im Folgenden "Anerkennungsrichtlinie") und politische Einigung über den geänderten Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über Mindestnormen für Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Zuerkennung oder Aberkennung der Flüchtlingseigenschaft erzielt ("Asylverfahren-Richtlinie"). Die Richtlinie kann verabschiedet werden, sobald die Konsultation des Europäischen Parlaments abgeschlossen ist. Damit wird die erste Stufe des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems vollendet sein.

Zum Abschluss der ersten Phase des in Umsetzung des Vertrags von Amsterdam aufgelegten Legislativprogramms muss die EU entscheiden, wie die zweite Stufe des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems gestaltet werden soll, und die Auswirkungen der in den letzten vier Jahren eingeführten Instrumente bewerten.

Im Juni 2003 hat der Europäische Rat von Thessaloniki in der Schlussfolgerung 27 gefordert, die Möglichkeiten für eine weitere Stärkung der Asylverfahren zu prüfen, um sie im Hinblick auf eine möglichst rasche Bearbeitung der Anträge, die nicht die Gewährung von internationalem Schutz betreffen, effizienter zu machen. Es muss also darüber nachgedacht werden, wie die Verfahren, die zu den beiden in der Anerkennungsrichtlinie vorgesehenen Arten von internationalem Schutz führen, verstärkt und beschleunigt werden können. In dieser Mitteilung wird dargelegt, warum es sich zu diesem Zweck empfiehlt, auf die Einführung eines einheitlichen Verfahrens hinzuwirken.

Außerdem wird in dieser Mitteilung, die als Beitrag zur anstehenden Debatte im Rat und Parlament über das einheitliche Verfahren gedacht ist, der Hintergrund einer einschlägigen Studie erläutert, die unlängst veröffentlicht wurde. Die Kommission wird nach Abschluss der Vorbereitungsphase einen entsprechenden Vorschlag für einen Rechtsakt der Kommission unterbreiten.

Hintergrund

1. In ihrer Mitteilung von November 2000 "Für ein gemeinsames Asylverfahren und einen unionsweit geltenden einheitlichen Status für die Personen, denen Asyl gewährt wird" hat die Kommission dargelegt, dass einige Mitgliedstaaten sich für den Verfahrensweg der zentralen Anlaufstelle entschieden haben. Zwecks weiterer Überlegungen hat sie dazu eine Studie in Auftrag gegeben.

2. Diese Studie ("Study on the single asylum procedure 'one-stop shop' against the background of the common European asylum system and the goal of a common asylum procedure" - Studie über das einheitliche Asylverfahren der "zentralen Anlaufstelle" vor dem Hintergrund des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems und mit Blick auf das Ziel eines gemeinsamen Asylverfahrens - im Folgenden "die Studie") ist auf folgender Webseite abrufbar:

http://europa.eu.int/comm/justice_home/doc_centre/asylum/studies/docs/study_one_stop_shop_en.pdf

(ISBN 92-894-5256-0).

Anhang A enthält eine umfassende Darlegung des politischen Hintergrunds und eine Zusammenfassung der Ergebnisse dieser Studie.

Sinn und Zweck eines einheitlichen Verfahrens

Zügigkeit und Effizienz

3. Der größte und offenkundigste Vorteil eines einheitlichen Verfahrens ist, dass es zügig und effizient durchgeführt werden kann. Wie aus der Studie hervorgeht, wird dieser Vorteil von den Mitgliedstaaten genannt, die bereits nach diesem Verfahren vorgehen. Es liegt auf der Hand, dass ein Verfahren, das darauf ausgerichtet ist, den Schutzbedarf im Sinne der Anerkennungsrichtlinie festzustellen, und bei dem eine einzige Behörde auf der Grundlage des einen oder anderen Bündels von Kriterien entscheidet, schneller abgewickelt werden dürfte, als ein Szenario mit aufeinander folgenden Anträgen, die bei einer oder mehreren Behörden eingereicht werden, wobei ähnliche Sachverhalte beurteilt werden müssen und Rechtsmittelverfahren gegen die Entscheidungen mehrerer Behörden laufen.

4. Von Vorteil dürfte zweifellos auch die Zentralisierung der für die Bearbeitung der Anträge einzusetzenden Ressourcen sein. Ein einziges integriertes Befragungs- und Beurteilungsverfahren spart Zeit und personelle Ressourcen (u. a. Rechts- und Landesexperten sowie Dolmetscher) und erleichtert die Bewältigung bestimmter Verwaltungsprobleme (z.B. einheitliche Aktenführung sowie Erstellung repräsentativer Statistiken auf der Grundlage harmonisierter Definitionen). Der Nutzen für die Mitgliedstaaten liegt darin, dass es mit einem rascheren und effizienteren System einfacher ist, Flüchtlinge zu integrieren und nicht schutzbedürftige Personen abzuschieben.

Schutz

5. Weitere Argumente für ein einheitliches Asylverfahren betreffen die Schutzdimension der Anträge auf internationalen Schutz. Von den Antragstellern kann nicht erwartet werden, dass sie wissen, ob ihr Antrag die Kriterien der Genfer Konvention erfuellt, oder welches die anderen menschenrechtliche Instrumente sind, die andere Formen von internationalem Schutz bieten.

6. Die Tatsache, dass ein einziges integriertes Verfahren transparent ist und das von den Antragstellern möglicherweise erlebte Trauma minimieren kann, wird letztere ermutigen, ihren Fall umfassend darzustellen und alle Gründe zu erläutern, die sie davon abhalten, in ihr Herkunftsland zurückzukehren. So kann vermieden werden, dass signifikante Tatsachen erst bekannt werden, nach dem das Hauptverfahren schon abgeschlossen ist und die mit dem Asylverfahren verbundenen Garantien nicht mehr greifen. Schließlich dürfte ein einheitliches Verfahren die Glaubwürdigkeit der Antragsteller erhöhen, da sie dann nicht mehr verschiedene Verfahren durchlaufen müssen, in denen sie möglicherweise ihre Erklärungen an die verschiedenen Kriterien anpassen, die von den einzelnen Behörden hinzugezogen werden.

Wahrnehmung in der Öffentlichkeit

7. Die Kommission hat in ihrer Mitteilung von März 2003 über "die gemeinsame Asylpolitik und die Agenda für den Flüchtlingsschutz" auf eine in einigen Mitgliedstaaten immer deutlicher zutage tretende Krise sowie auf den wachsenden Unmut der Öffentlichkeit hingewiesen. Wenn ein rasches und integriertes Verfahren zu einer Entscheidung (gegen die ein Rechtsbehelf eingelegt werden kann) führt, wird Unklarheit vermieden und der irrigen Annahme entgegen gewirkt, es gebe eine Vielzahl von Möglichkeiten, in einem Land Schutz zu suchen und dort zu bleiben. Es gibt keinen Beweis dafür, dass ein einheitliches Verfahren für Antragsteller insgesamt attraktiver ist; außerdem gewähren die meisten Mitgliedstaaten Personen, die die Kriterien der Genfer Flüchtlingskonvention nicht erfuellen, einen weniger vorteilhaften Status.

Rückkehr

8. Ein einheitliches Asylverfahren bietet einen Mehrwert gegenüber den Asylsystemen der Mitgliedstaaten in Bezug auf die Rückkehr von Personen, die nicht die Voraussetzungen für internationalen Schutz erfuellen. Wenn sämtliche Schutzverpflichtungen in ein einziges Verfahren integriert sind, dürfte sich kaum noch eine Gelegenheit bieten, Gründe zu finden, um die Abschiebung hinaus zu zögern oder zu verhindern. Die für die Rückkehr zuständigen Behörden können dann im Wissen handeln, dass keine weiteren Gesichtspunkte mehr aufgeworfen werden. Wie reibungslos hier die Verfahren ablaufen, hängt eindeutig von der Qualität der Zusammenarbeit zwischen den Asyl- und Rückkehrbehörden ab.

Gründe für ein Vorgehen auf EU-Ebene

Lückenhafter Schutz

9. Nach der Anerkennungsrichtlinie müssen die Mitgliedstaaten jedem Drittstaatsangehörigen und jedem Staatenlosen subsidiären Schutz gewähren, der die entsprechenden Kriterien der Richtlinie erfuellt. Die vom Antragsteller vorgebrachten Gründe sind unter Hinzuziehung der Richtlinienkriterien zu bewerten; dazu gehören alle relevanten Tatsachen über den Herkunftsstaat, die maßgeblichen Erklärungen und Unterlagen sowie die individuellen Umstände des Antrags.

10. Die Asylverfahren-Richtlinie findet Anwendung auf alle Anträge, die im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten, an deren Grenzen oder in deren Transitzonen gestellt werden. Die Richtlinie sieht vor, dass Mitgliedstaaten, die ein Verfahren einführen oder anwenden, bei dem Asylanträge nicht nur als Anträge aufgrund der Genfer Konvention, sondern auch als Anträge auf subsidiären Schutz geprüft werden, sich während des gesamten Verfahrens an diese Richtlinie halten müssen.

11. Im Lichte der vom Rat "Justiz und Inneres" am 29. April 2004 in Luxemburg förmlich angenommenen Richtlinie, mit der eine gemeinsame Definition der zwei Schutzarten eingeführt wird, sowie der politischen Einigung über eine Richtlinie, die die Mitgliedstaaten verpflichtet, Mindeststandards für Verfahren vorzusehen, die zur Gewährung nur einer der beiden Schutzarten führen, muss die Frage gestellt werden, wie Verfahrensgarantien eingeführt werden können für jene, die ausdrücklich nur subsidiären Schutz beantragen oder in einer frühen Phase ihres Antragsverfahrens keine Gründe angeben, die eindeutig für eine Anerkennung nach der Genfer Konvention sprechen, denen aber subsidiärer Schutz gewährt werden könnte. Damit die erste Stufe des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems abgeschlossen werden kann, sollte die potenzielle Schutzlücke geschlossen werden, damit für alle Anträge auf internationalen Schutz gemäß der Anerkennungsrichtlinie gleiche Verfahrensgarantien gelten. Es kann nicht Sinn und Zweck des Gemeinschaftsrechts sein, dass jemand, der subsidiären Schutz beantragt (und für den das Gemeinschaftsrecht einen bestimmten Status vorsieht) nicht ähnliche Möglichkeiten hat, seinen Fall vorzutragen und Rechtsmittel einzulegen, wie jemand, der die Flüchtlingseigenschaft beantragt (und für den das Gemeinschaftsrecht ebenfalls einen bestimmten Status vorsieht). Diese Überlegung ist insofern relevant, als die EU-Mitgliedstaaten häufiger subsidiären Schutz als Schutz aufgrund der Genfer Konvention gewähren. Das Schließen der Schutzlücke an sich würde noch kein einheitliches Verfahren ausmachen; vielmehr müssten in einem ersten Schritt zwei parallele Verfahren vorgesehen werden, die dann durch ein einziges Verfahren (d.h. ein Verfahren, in dem eine einzige Behörde eine einzige Entscheidung fällt) ersetzt würden.

Notwendigkeit, auf EU-Ebene Änderungen vorzunehmen

12. Die Mitgliedstaaten werden im Zuge der Durchführung der Mindeststandards-Richtlinien ihre Verwaltungspraktiken ändern müssen; die Einführung eines einheitlichen Verfahrens aber wird substanzielle Anpassungen der Verwaltungsstrukturen erfordern. Die Ausgangslage der einzelnen Mitgliedstaaten ist in dieser Hinsicht recht unterschiedlich. Um hier eine Angleichung zu erreichen, werden einschneidende Veränderungen erforderlich sein; dies setzt allerdings voraus, dass es zu einer Einigung über das gemeinsame Ziel kommt, das in der erweiterten EU verfolgt werden soll.

Der Mehrwert der EU-Zusammenarbeit--Eine gemeinsame Methode

13. Zur Initiierung dieses Wandels und zur technischen Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Vorbereitung der rechtlichen und strukturellen Anpassungen empfehlen sich zwei Handlungsstränge:

- Vorbereitungsphase Die Vorbereitungsphase ist eine Zeit der Konsultation, Diskussion und Vorbereitung der Maßnahmen, die die Mitgliedstaaten ergreifen sollten, um die Verfahren, die zu den zwei Arten von Schutz gemäß der Anerkennungsrichtlinie führen, zu vereinheitlichen. Sie wird von der Kommission durch operative Aktionen und technische Projekte eingeleitet, u. a. Sachverständigensitzungen unter ihrem Vorsitz, bei denen geprüft werden soll, wie die Verfahren zur Anerkennung des Flüchtlingsstatus auch zur Feststellung, dass ein Antragsteller Anspruch auf subsidiären Schutz hat, verwendet werden kann, und wie sich das gesamte Verfahren zügiger und effizienter gestalten lässt. In der Vorbereitungsphase wird somit die Gesetzgebungsarbeit vorbereitet und auf einen diesbezüglich breiten Konsens hingearbeitet.

- Gesetzgebung In einer ersten Phase werden die Garantien bei Anträgen auf Anerkennung der Flüchtlingseigenschaft gemäß der Asylverfahren-Richtlinie auf Anträge auf subsidiären Schutz gemäß der Anerkennungs-Richtlinie auszudehnen sein. Es wird zu prüfen sein, welche Änderungen an der Asylverfahren-Richtlinie vorzunehmen sind, um den Besonderheiten der Prüfung von Anträgen auf subsidiären Schutz Rechnung zu tragen. Des Weiteren wird geprüft werden müssen, ob die Aufnahmebedingungen zu ändern sind und ob die Dublin-II-Verordnung auf Anträge auf subsidiären Schutz ausgedehnt werden können.

14. Beide Handlungsstränge sind miteinander verbunden: Rechtsvorschriften sollten nur vorgeschlagen werden, wenn sich in der Vorbereitungsphase herausgestellt hat, dass eine Regelung möglich, sinnvoll und mit einem tatsächlichen Vorteil für die Asylsysteme der EU-Mitgliedstaaten verbunden ist.

Schritte auf dem Weg zu einem einheitlichen Verfahren in der EU

A: Zentrale Schlüsselthemen der Gesetzgebung

15. Damit der entscheidende Schritt vollzogen werden kann, müssen Rechtsvorschriften erlassen werden. Diese müssen allerdings sorgfältig vorbereitet werden und auf die Ergebnisse der - sämtliche technischen und politischen Aspekte der Problematik abdeckenden - Konsultation der Mitgliedstaaten und anderen maßgeblichen Akteuren gestützt werden. Es gilt mehrere zentrale Fragen zu beantworten, insbesondere jene Fragen, die bereits in der Mitteilung der Kommission vom November 2000 "Für ein gemeinsames Asylverfahren und einen unionsweit geltenden einheitlichen Status für die Personen, denen Asyl gewährt wird" angesprochen wurden und in der Studie näher analysiert worden sind.

Wie ehrgeizig ist das Ziel?

16. Die Schwerpunkte der Gesetzgebung werden sich weitgehend nach den Ergebnissen der Vorbereitungsphase bestimmen, in der festzulegen sein wird, a) was die Mitgliedstaaten lediglich durch eine Änderung ihrer Praxis ändern können und b) welche Änderungen rechtlich geregelt werden müssen.

17. Die Legislativmaßnahmen können auf folgende Ziele abstellen:

- Ausweitung der Garantien im Zusammenhang mit der erstinstanzlichen Prüfung von Anträgen auf Anerkennung der Flüchtlingseigenschaft gemäß Kapitel II der Asylverfahren-Richtlinie auf die Anträge auf subsidiären Schutz;

- Einführung des Begriffs des wirksamen Rechtsbehelfs für ablehnende Entscheidungen über Anträge auf subsidiären Schutz wie er für ablehnende Entscheidungen über Anträge auf Anerkennung der Flüchtlingseigenschaft gemäß Kapitel V der Asylverfahren-Richtlinie vorgesehen ist;

- Ausweitung des Anwendungsbereichs der Richtlinie "Aufnahmebedingungen" auf Anträge auf subsidiären Schutz;

- Ausweitung des Anwendungsbereichs der Dublin-II-Verordnung auf Anträge auf subsidiären Schutz;

- Einführung eines gemeinsamen verwaltungstechnischen Ansatzes für die Prüfung von Anträgen, z.B. eine einzige Behörde für die Prüfung der Anträge auf Anerkennung der Flüchtlingseigenschaft und der Anträge auf subsidiären Schutz;

- Ausweitung des Anwendungsbereichs der oben genannten Verfahrensnormen der Gemeinschaft auf andere Gründe, die einer Abschiebung aus der EU entgegen stehen, im Hinblick auf die Einrichtung eines einzigen umfassenden Verfahrens.

Zeitplan

18. Die Rechtsvorschriften können schrittweise eingeführt werden: zunächst die Anwendung der Verfahrensgarantien auf beiden Schutzarten, dann die Ausdehnung anderer Garantien der Asylverfahren-Richtlinie, anschließend die Ausdehnung des Anwendungsbereichs der anderen Instrumente der ersten Stufe des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems und schließlich die schrittweise Einführung eines einheitlichen Verfahrens für sämtliche Aspekte der Prüfung eines Antrags.

Anwendungsbereich des einheitlichen Verfahrens - welche Verfahrensnormen sind vorzusehen bzw. nicht vorzusehen?

19. In einer ersten Phase muss zumindest Kapitel II der Asylverfahren-Richtlinie "Grundprinzipien und Garantien" (Zugang zum Verfahren, Aufenthaltsrecht während der Prüfung des Asylantrags, Anforderungen an die Prüfung, persönliche Anhörung, Rechtsberatung und Verfahren bei Rücknahme des Antrags) auf die Anträge auf subsidiären Schutz ausgedehnt werden. Diese Normen sind eine entscheidende Voraussetzung für gerechte Verfahren und bilden den Grundsockel aller gemeinsamer Verfahren, die gemeinschaftsrechtlich geregelt sein werden.

Rechtsbehelfe im einheitlichen Verfahren

20. Nicht nur der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften, sondern auch der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte haben geurteilt, dass für den Fall einer ablehnenden Entscheidung, die im Gemeinschaftsrecht verbriefte Ansprüche eines Einzelnen beeinträchtigt, ein wirksamer Rechtsbehelf vorgesehen werden muss. Es wird zu prüfen sein, wie die Mitgliedstaaten den Kerngrundsatz des "wirksamen Rechtsbehelfs" der Asylverfahren-Richtlinie umsetzen und wie der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften diesen Grundsatz vor dem Hintergrund der einzelnen nationalen Rechtssysteme auslegt. Mit einem einzigen Verfahren, das auch die Berufungsebene beinhaltet, ließe sich mehr Verwaltungseffizienz erreichen. Angesichts der möglichen Auswirkungen auf die innerstaatlichen Rechtsordnungen jedoch erscheint es ratsam, diese Möglichkeit erst zu einem späteren Zeitpunkt zu sondieren; allerdings sollten in der Vorbereitungsphase die einschlägigen Stellungnahmen der nationalen Justizbehörden eingeholt werden.

Anwendungsbereich des einheitlichen Verfahrens - sollen andere Verbleibgründe einbezogen werden oder nicht?

21. Es wird festzulegen sein, wie weit die Gemeinschaft in welchem zeitlichen Rahmen vorgehen will: Soll es ein alles umfassendes Verfahren geben, bei dem auch über Anträge entschieden werden kann, die aus anderen Gründen als den in der Anerkennungsrichtlinie genannten gestellt werden, oder sind diese anderen Gründe im Zuständigkeitsbereich der einzelstaatlichen Ausländerbehörden zu belassen (wegen deren Flexibilität und Praxiserfahrung usw. - siehe Studie)?

Keine Aushöhlung der Genfer Konvention

22. Der in der Studie artikulierten Besorgnis, die Einführung eines einheitlichen Verfahrens könnte eine Verwässerung der Genfer Konvention bewirken, ist Rechnung zu tragen. In der Studie wird festgehalten, dass sich nach Einführung eines einheitlichen Verfahrens die Tendenz verstärkt, einen weniger günstigen Status als den Flüchtlingsstatus gemäß der Konvention zu gewähren, um den Betreffenden daran zu hindern, alle Vorteile der Genfer Konvention und somit der Anerkennungsrichtlinie in Anspruch zu nehmen. Um dieser Tendenz entgegen zu wirken, müsste eine im Voraus bestimmte Abfolge von Prüfungsphasen vorgesehen werden, so dass in den Fällen, in denen subsidiärer Schutz möglich ist, entsprechende Anträge erst dann geprüft würden, nachdem die gemäß der Genfer Konvention geltend gemachten Gründe abgelehnt und eine ordnungsgemäß begründete Verweigerung der Flüchtlingseigenschaft gemäß der Konvention ergangen ist. Schulungen, die den Praktikern ein besseres Verständnis der Genfer Konvention vermitteln, würden zur besseren Anwendung beider Instrumente beitragen und den Sinn dafür schärfen, wo die Verpflichtungen aufgrund der Genfer Konvention aufhören und die Verpflichtungen im Rahmen des subsidiären Schutzes beginnen.

Frontloading - Sicherung der Qualität der Entscheidungen

23. Es gilt die Balance zu finden zwischen Zügigkeit und Qualität der Verfahren. Die Asylverfahren sollten zwar beschleunigt werden, doch hängt die Integrität des Systems auch sehr stark von der Qualität der Entscheidungen, vor allem in erster Instanz, ab (ist die Qualität gewährleistet, bleibt die Zahl der eingelegten Rechtsbehelfe begrenzt, was wiederum zu Zeit- und Ressourcenersparnissen führt). Jede Legislativmaßnahme muss diesem Gleichgewichtserfordernis Rechnung tragen. Die EU sollte sich mittel- bis langfristig auf Grundprinzipien bewährter Vorgehensweisen für verwaltungsrechtliche Handlungen einigen, z.B. für die Befragungen und die Entscheidungen. Sie könnte sogar ein "Center of Excellence" für Asylpraktiker einrichten, das bewährte Verfahrensweisen formulieren, Schulungen anbieten und eine Schlüsselrolle beim Austausch von Informationen über die Herkunftsländer spielen würde.

24. In diesem Zusammenhang muss auch folgende Frage untersucht werden: soll die Prüfung der Gründe für subsidiären Schutz ex officio stattfinden (d.h. die prüfende Stelle untersucht automatisch die Gründe für subsidiären Schutz, wenn die Kriterien der Genfer Konvention nicht erfuellt sind) oder nur auf Antrag? Eine ex-officio-Prüfung der Gründe für subsidiären Schutz würde zur Verringerung der Verzögerungen bei den Rückführungsverfahren beitragen, da diese Gründe nicht mehr mit dem Ziel geltend gemacht werden könnten, die Verschiebung hinauszuzögern.

Rückkehr

25. Mit einem einzigen Verfahren für Anträge auf internationalen Schutz gemäß der Anerkennungsrichtlinie werden sich die Möglichkeiten für einen effektiven Rückkehrprozess im Rahmen des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems verbessern. Zur Maximierung der Wirksamkeit des einheitlichen EU-Verfahrens in Bezug auf die Rückkehr, müssen die Mitgliedstaaten sich darauf einigen, dass eine "endgültige Entscheidung" (z.B. über ein nicht gerechtfertigtes Rechtsmittel gegen einen negativen Bescheid hinsichtlich der in der Anerkennungsrichtlinie aufgeführten Gründe) auch die Entscheidung ist, die die Rückkehr auslöst. Um noch mehr Möglichkeiten für einen wirksamen Rückkehrprozess zu schaffen, könnte das einheitliche Verfahren auf Gründe ausgedehnt werden, die nicht in der Anerkennungsrichtlinie aufgeführt sind, oder einen Mechanismus für Frühwarnungen und die Kooperation mit den für Rückkehr zuständigen Behörden umfassen. Letztendliches Ziel könnten parallele Beschlussfassungsprozesse im einheitlichen Asylverfahren und im Rückkehrverfahren sein. In diesem Zusammenhang wird auf eine angemessene Vorgehensweise bei wiederholten Anträgen zu achten sein, die die Rückkehr/Abschiebung verhindern.

Auswirkungen auf andere Instrumente

26. Die Einführung eines einheitlichen Asylverfahrens würde alle asylpolitischen Maßnahmen in der einen oder anderen Weise berühren. Sollten die Mitgliedstaaten beschließen, dass das einheitliche Verfahren nur für die Schutzarten gelten soll, die von der Anerkennungsrichtlinie erfasst werden, wäre die Asylverfahren-Richtlinie das Instrument, mit dem der legislative Wandel in Gang gesetzt wird. Die Anerkennungsrichtlinie müsste nicht angepasst werden, es sei denn, die Mitgliedstaaten beschließen, dass die Gewährung von internationalem Schutz in einen einheitlichen Aufenthaltstitel oder Status münden soll. Der Anwendungsbereich der Richtlinie über die Aufnahmebedingungen müsste auf die Anträge auf subsidiären Schutz ausgedehnt werden. Die praktischen Auswirkungen davon dürften sich in Grenzen halten, da entsprechend den Definitionen in dieser Richtlinie jeder Antrag auf internationalen Schutz als Asylbegehren gilt, es sei denn, es wird ausdrücklich um eine andere Art von Schutz, die gesondert beantragt werden kann, ersucht. Bereits heute ist die Lage so, dass ein Antragsteller, dem der Flüchtlingsstatus nicht zuerkannt wird, so lange in den Anwendungsbereich der Richtlinie fällt, wie keine Entscheidung dahingehend getroffen wird, dass er nicht mehr als Asylbewerber im Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats bleiben kann. Obwohl die Dublin-II-Verordnung nur auf Asylbegehren im Sinne der Genfer Konvention Anwendung findet, gibt es keinen stichhaltigen Grund dafür, dass sie nur für Personen gelten soll, die den in dieser Konvention festgeschriebenen Status beantragen.

B: Die Vorbereitungsphase

27. Damit das EG-Recht auf eine solide Grundlage gestellt wird aus Konsens, wechselseitigem Wissen und Begreifen der Herausforderungen, die mit der Änderung der einzelstaatlichen Asylsysteme mit Blick auf die Einführung eines einheitlichen Verfahrens einhergehen, muss eine Vorbereitungsphase vorgesehen werden, in der entsprechende Vorarbeiten geleistet werden. Die Vorbereitungsphase wird im Januar 2005 parallel zur Anwendung der Rechtsvorschriften der ersten Stufe des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems anlaufen. Die Kommission wird als Grundlage für die Konsultation, die Debatten und die Vorarbeiten hinsichtlich der möglichen Maßnahmen der Mitgliedstaaten zur Vereinheitlichung ihrer Verfahren einen Aktionsplan "Zentrale Anlaufstelle" ausarbeiten (siehe Einzelheiten in Anhang D). Die Koordinierung wird der Ausschuss für Einwanderung und Asyl übernehmen. Die Kommission wird diesem Ausschuss über die Ergebnisse der jeweiligen Tätigkeiten berichten. Abschließend sollen in einer Konferenz die Ergebnisse der Vorarbeiten analysiert und der Kommission Leitlinien für die Ausarbeitung der Rechtsvorschläge mit auf den Weg gegeben werden.

28. Die Vorbereitungsphase soll auf drei Ziele abstellen: i) Lenkung der Diskussion über die Art und Weise, wie die EU auf ein einheitliches Asylverfahren hinwirken soll, sowie Einbringen von technischen Beiträgen zu dieser Diskussion; ii) Identifizierung der Änderungen, die stattfinden müssen; iii) mit Blick auf diese Änderungen Anpassungen der operativen Praktiken so weit wie möglich vor oder parallel zum legislativen Handeln. Schließlich soll die Vorbereitungsphase auch die Plattform für den Konsultationsprozess sein, der vor der Einbringung der Rechtsvorschläge stattfinden muss.

- Die Kommission wird ein umfassendes und schlüssiges Tätigkeitsprogramm auflegen, das u. a. den Austausch von Informationen über bewährte Vorgehensweisen, die Einleitung von Gemeinschaftsmaßnahmen im Rahmen des EFF II und die Aufforderung zur Einreichung von Projekten im Rahmen des Programm ARGO umfassen und den von den Mitgliedstaaten mitgeteilten Bedürfnissen in diesem Bereich entsprechen wird.

- Die Mitgliedstaaten werden gebeten, gezielte operative Maßnahmen zu ergreifen, um auf den schrittweisen Aufbau der Kapazitäten hinzuwirken, beispielsweise Partnerschaftsprojekte, Personalaustausch zwischen Behörden, die bereits mit einem einzigen Verfahren arbeiten und solchen, die dies planen, Schulungen für Praktiker usw.

29. In der Vorbereitungsphase wird die Frage, wie die EU vorgehen soll, um ein einheitliches Verfahren einzuführen, unter vier Gesichtspunkten beleuchtet. Ausgegangen wird von einer Bewertung der Umsetzung der maßgeblichen Bestimmungen des geltenden EU-Asylrechts in der ersten Stufe des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems, in der die Mitgliedstaaten dafür sorgen müssen, dass Asylbewerber und Personen, die subsidiären Schutz beantragen, gleich behandelt werden (siehe z.B. Artikel 4 der Anerkennungsrichtlinie in Bezug auf die Beurteilung des Sachverhalts und der Umstände). Darauf aufbauen werden eine vergleichende Analyse des einheitlichen Verfahrens und der getrennten Verfahren und eine Untersuchung, wie mit Begleitmaßnahmen die Effizienz verbessert werden kann. Ergänzend dazu sollen die einzelstaatlichen Systeme unter dem Kosten- und Ressourcengesichtspunkt verglichen werden. Die Vorbereitungsphase sollte auch eine innovative Methode hervorbringen, um einen Konsens darüber zu erzielen, in welchen Bereichen Gesetzgebung erforderlich ist, und wie weit die Rechtsvorschriften gehen sollten; außerdem wird sie Gelegenheit bieten, eine Harmonisierung "von unten nach oben" im Wege der Bestandsaufnahme und des Austauschs bewährter Praktiken vorzunehmen.

30. Diese Schritte sind eine Antwort auf die Forderung des Europäischen Rates von Thessaloniki, die Möglichkeiten für eine weitere Stärkung der Asylverfahren zu prüfen, um sie im Hinblick auf eine möglichst rasche Bearbeitung der Anträge, die nicht die Gewährung von internationalem Schutz betreffen, effizienter zu machen, und tragen zur Verwirklichung der Schutzziele gemäß dem Auftrag von Tampere bei.

FAZIT

31. Die Kommission wird gemeinsam mit den Mitgliedstaaten, dem Europäischen Parlament, UNHCR und anderen maßgeblichen Akteuren auf die Realisierung der in dieser Mitteilung dargelegten Ziele hinarbeiten.

32. Die Kommission wird noch vor Ende 2004 den Aktionsplan "Zentrale Anlaufstelle" vorlegen, der das wichtigste Durchführungsinstrument der vor der Gesetzgebung erforderlichen Vorbereitungsphase sein soll.

33. Angesichts der bisherigen Fortschritte bei der Umsetzung der Tampere-Agenda bittet die Kommission den Rat und das Europäische Parlament, den in dieser Mitteilung dargelegten Zwei-Phasen-Ansatz als nächsten Schritt zu einem gemeinsamen Asylverfahren und einem unionsweit geltenden einheitlichen Status derjenigen, denen Asyl gewährt wird, zu billigen.