BERICHT DER KOMMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT über Verbraucherbeschwerden im Zusammenhang mit Fernabsatz und vergleichender Werbung (Artikel 17 der Richtlinie 97/7/EG über Vertragsabschlüsse im Fernabsatz und Artikel 2 der Richtlinie 97/55/EG über vergleichende Werbung)

BERICHT DER KOMMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT

über Verbraucherbeschwerden im Zusammenhang mit Fernabsatz und vergleichender Werbung (Artikel 17 der Richtlinie 97/7/EG über Vertragsabschlüsse im Fernabsatz und Artikel 2 der Richtlinie 97/55/EG über vergleichende Werbung)

INHALTSVERZEICHNIS

1. Einleitung

2. Vorgehensweise der Kommission

3. Informationsquellen

4. Gemeinschaftsinitiativen

4.1 Kollektivinteressen der Verbraucher

4.2 Individual-Einspruchsmöglichkeiten

A) Das Europäische Formblatt für Verbraucherbeschwerden

B) Die außergerichtliche Beilegung von Verbraucherrechtsstreitigkeiten

4.3 Die Bedeutung von Beschwerden im Hinblick auf die Verwirklichung des Vollzugs des EU-Verbraucherrechts

5. Initiativen der Mitgliedstaaten: Zusammenarbeit im Rahmen des "International Marketing Supervision Network"

6. Schlußfolgerungen - Künftige Initiativen

Anhang

1. Angaben der nationalen Behörden

A) Vertragsabschlüsse im Fernabsatz

B) Vergleichende Werbung

2. Angaben der Berufsverbände

A) Vertragsabschlüsse im Fernabsatz

B) Vergleichende Werbung

3. Daten zur Initiative für grenzüberschreitende Zusammenarbeit in Fragen des Zugangs der Verbraucher zum Recht und der Beilegung von Verbraucherrechtsstreitigkeiten im Binnenmarkt 1998

1. Einleitung

1.1

Am 20. Mai 1997 haben das Europäische Parlament und der Rat die Richtlinie 97/7/EG über den Verbraucherschutz bei Vertragsabschlüssen im Fernabsatz [1] verabschiedet. Artikel 17 dieser Richtlinie besagt folgendes:

[1] ABl. L 144 vom 4.6.97, S.19

"Beschwerdesysteme

Die Kommission untersucht, ob wirksame Verfahren zur Behandlung von Verbraucherbeschwerden, die den Fernabsatz betreffen, geschaffen werden können. Binnen zwei Jahren nach Inkrafttreten dieser Richtlinie legt die Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat einen Bericht über die Untersuchungsergebnisse, gegebenenfalls zusammen mit Vorschlägen, vor."

Am 6. Oktober 1997 haben das Europäische Parlament und der Rat die Richtlinie 97/55/EG zur Änderung der Richtlinie 84/450/EWG über irreführende Werbung zwecks Einbeziehung der vergleichenden Werbung [2] verabschiedet. Artikel 2 dieser Richtlinie ist vom Wortlaut her praktisch identisch mit Artikel 17 der Richtlinie 97/7/EG und lautet wie folgt:

[2] ABl. L 290 vom 23.10.97, S. 18

"Beschwerdesysteme

Die Kommission untersucht, ob wirksame Verfahren zur Behandlung von grenzüberschreitenden Beschwerden im Zusammenhang mit vergleichender Werbung geschaffen werden können. Binnen zwei Jahren nach Inkrafttreten dieser Richtlinie legt die Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat einen Bericht über die Untersuchungsergebnisse, gegebenenfalls zusammen mit Vorschlägen, vor."

Gemäß diesen Bestimmungen befaßt sich der Gemeinschaftsgesetzgeber mit folgenden Fragen :

- Verfügbarkeit von Beschwerdeverfahren für im Fernabsatz geschlossene Verträge und für vergleichende Werbung;

- grenzübergreifende Aspekte in der vergleichenden Werbung.

Aus diesem Grunde erscheint es entsprechend der Erklärung im Anhang zu der Richtlinie 97/55/EG ("Die Kommission erklärt, daß sie die Absicht hat, den in Artikel 2 genannten Bericht nach Möglichkeit gleichzeitig mit dem in Artikel 17 der Richtlinie 97/7/EG über den Verbraucherschutz bei Vertragsabschlüssen im Fernabsatz vorgesehenen Bericht über die Beschwerdesysteme vorzulegen") angezeigt, das Thema Verbraucherbeschwerden in ein und demselben Bericht zu behandeln.

Mit dem vorliegenden Bericht sollen dem Europäischen Parlament und dem Rat die Ergebnisse der von der Kommission in den beiden genannten Angelegenheiten durchgeführten Studien und Untersuchungen vorgelegt werden. Bemerkt sei, daß das Europäische Parlament und der Rat als Umsetzungsfrist für die Richtlinie 97/7/EG den 4. Juni 2000 bzw. für die Richtlinie 97/55/EG den 23. April 2000 festgelegt haben.

Dies bedeutet, daß es materiell bislang noch nicht möglich ist, wegen Verstößen gegen die beiden genannten Richtlinien Rechtsbeschwerde einzulegen. Von daher stützt sich dieser Bericht zwangsläufig auf Angaben, die die durch die Richtlinien geschaffene Rechtslage im Zusammenhang mit Verbraucherbeschwerden nicht unbedingt vollständig widerspiegeln.

Die in Artikel 17 der Richtlinie 97/7/EG und Artikel 2 der Richtlinie 97/55/EG vorgeschriebene Berichterstattung beruht auf der Annahme, daß es derzeit keine wirksame Möglichkeit zur Behandlung von Verbraucherbeschwerden gibt, wie dem in den beiden Richtlinien enthaltenen Hinweis entnommen werden könnte, der besagt, daß untersucht werden soll, "ob (...) Verfahren geschaffen werden können".

Eine Befassung mit den anstehenden Angelegenheiten unter genau diesen Voraussetzungen würde ein falsches Bild vermitteln, da

- es sehr wohl eine Vielzahl von Rechtsbehelfsmöglichkeiten gibt;

- die Wirksamkeit der bestehenden Verfahren von mehreren Faktoren abhängt;

- auf europäischer und auf einzelstaatlicher Ebene bislang eine Vielzahl von Initiativen bezüglich der Wirkungsgrenzen der bestehenden Systeme nachzugehen und die Wirksamkeit der Regelungen spürbar zu verbessern, und zwar unter Berücksichtigung des Anspruchs der Verbraucher auf unkomplizierte, kostengünstige und effiziente Beschwerdemöglichkeiten.

1.2

Verbraucherbeschwerden in den beiden spezifischen Bereichen Fernabsatz und vergleichende Werbung fallen freilich nur zum Teil unter die Gesamtthematik der Rechtsbehelfe und des Zugangs der Verbraucher zum Recht [3] als Problemstellung, der die europäischen Organe bereits seit über zehn Jahren ihre besondere Aufmerksamkeit schenken.

[3] Die EU-Organe befassen sich seit den achtziger Jahren mit dem Zugang der Verbraucher zum Recht. 1985 legte die Kommission dazu ihren ersten Bericht vor (KOM(1984) 692 endg. vom 4.01.1985), auf den 1987 eine Mitteilung folgte (KOM(1987) 210 endg. vom 7.05.1987). Am 13.03.1987 nahm das Europäische Parlament eine entsprechende Entschließung an (ABl. C 99 vom 13.04.1987). Im gleichen Jahr verabschiedete der Rat eine Entschließung über den Zugang der Verbraucher zum Recht an (87/C 176/02). An weiteren einschlägigen Akten seien genannt: die Entschließung des Europäischen Parlaments aus dem Jahr 1992 (92/C 94/217), die Entschließung des Rates (aus dem gleichen Jahr) über Verbraucherschutz-Prioritäten (ABl. C 186 vom 23.07.1992), das Grünbuch der Europäischen Kommission über "Zugang der Verbraucher zum Recht und Beilegung von Rechtsstreitigkeiten der Verbraucher im Binnenmarkt" (KOM(1993) 576 endg. vom 16.11.1993), die Mitteilung der Kommission von 1996 zum gleichen Thema (KOM(1996) 13 endg. vom 14.02.1996), die Entschließung des Europäischen Parlaments zu dieser Mitteilung (ABl. C 362 vom 2.12.1996) und die Mitteilung der Kommission über die außergerichtliche Beilegung von Verbraucherrechtsstreitigkeiten (KOM(1998) 198 endg. vom 30.03.1998).

Durch mehrere Rechtsakte der Gemeinschaft sind den Verbrauchern eine Reihe von Rechte in bezug auf eine breite Palette von Transaktionen, Vertragsverhältnissen und Kaufsituationen eingeräumt worden, etwa in den Bereichen Verbraucherkredit, Haustürgeschäfte, Pauschalreisen, Personenbeförderung im Luftverkehr (Überbuchung und Haftung der Luftfahrtunternehmen), mißbräuchliche Vertragsbedingungen, im Fernabsatz geschlossene Verträge, Time-sharing und Verbrauchsgütergarantien. Über weitere Regelungsinstrumente (z.B. für den Fernverkauf von Finanzdienstleistungen)wird gegenwärtig verhandelt.

Im Vergleich dazu sind in den Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten viel umfassendere Verbraucherrechte verankert. Dies gilt sowohl für Bereiche, die nicht durch europäisches Recht geregelt sind, als auch für solche Bereiche, in denen nach dem Gemeinschaftsrecht "strengere Bestimmungen erlassen oder aufrechterhalten werden können, um ein höheres Schutzniveau sicherzustellen".

Zugang zum Recht und angemessene Einspruchsmöglichkeiten sind die logische Folge dieser Rechte, insbesondere dort, wo es darum geht, daß der Verbraucher die Möglichkeiten, die ihm der europäische Binnenmarkt bietet, voll ausschöpfen soll.

Obgleich für die Regeln und Verfahren zur Anbringung von Rechtsbehelfen in erster Linie die Rechtssysteme der Mitgliedstaaten maßgebend sind, wurden bislang auf Gemeinschaftsebene zahlreiche Initiativen ergriffen, die darauf abzielen, die Hemmnisse, die sich bei Verbraucherrechtsstreitigkeiten stellen, zu überwinden.

Vielfach sieht sich der Verbraucher nämlich durch das Zusammenspiel von durch lange Wege bedingten Kosten, schleppendem Verfahrensgang, Gerichtskosten, psychologische Hemmnisse und Formvorschriften vor eine schier unüberwindbare Mauer gestellt, die ihn davon abhält, darauf hinzuwirken, daß seinen legitimen Erwartungen, d.h. daß er mit einer Beschwerde Gehör findet und zu seinem Recht kommt, entsprochen wird.

2. Vorgehensweise der Kommission

Für den vorliegenden Bericht hat die Kommission die Problemstellung nach folgenden zwei Ansätzen untersucht:

- Beschaffung einschlägiger Daten zum gegenwärtigen Stand in Sachen Verbraucherbeschwerden in der gesamten Europäischen Union mit Hilfe einer gemeinsam mit den Behörden der Mitgliedstaaten, den in Frage kommenden Berufsverbänden und den Europäischen Verbraucherinformations- und Beratungsstellen durchgeführten Erhebung. (Auf das Feedback zu dieser Erhebung wird in diesem Bericht an anderer Stelle näher eingegangen).

- Bewertung der Ist-Situation vor dem Hintergrund der Bestimmungen des EG-Vertrags und der verschiedenen noch laufenden Maßnahmen zum Thema Zugang der Verbraucher zum Recht.

3. Informationsquellen

Im Sommer 1999 hat die Kommission die Behörden der Mitgliedstaaten und die in einschlägigen Berufsorganisationen um folgende Auskünfte gebeten:

- Zahl der in den letzten 3 Jahren angefallenen Beschwerden, sofern entsprechende Angaben vorliegen (nach Möglichkeit aufgeschlüsselt nach Jahren). Da die Richtlinien 97/7/EG und 97/55/EG jedoch noch nicht umgesetzt sind, sollte zur Feststellung dessen, was als Rechtsstreitigkeit im Zusammenhang mit Fernabsatz und vergleichender Werbung zu verstehen ist, nicht allzu restriktiv vorgegangen werden;

- Beschwerdegründe und besondere Problembereiche;

- Bestehende Verbraucherbeschwerdeverfahren unabhängig von ihrem formalen Status (Gerichtsverfahren, Schlichtung, Anrufung von Verwaltungsorganen, Selbstregelungs-systeme der Wirtschaft, Verfahren auf Ebene der Verbraucherorganisationen usw.).

Die Angaben der nationalen Behörden und sonstigen befragten Stellen Auskünfte sind zusammenfassend im Anhang dargestellt.

4. Gemeinschaftsinitiativen

Im Anschluß an das Grünbuch von 1993 über den Zugang zum Recht und die Beilegung von Verbraucherrechtsstreitigkeiten (siehe Fußnote 2) und nach der Verabschiedung der Richtlinien 97/7/EG und 97/55/EG hat die Kommission verschiedene Initiativen aufgelegt, die sich mit der Problemstellung der Verbraucherbeschwerden befassen.

Die im Rahmen dieser Initiativen durchgeführten Tätigkeiten zielen auf zweierlei ab:

- Zum einen Ausbau der kollektiven Einspruchsmöglichkeiten; markanteste diesbezügliches Ergebnis ist die Richtlinie über Unterlassungsklagen (siehe nachstehend);

- zum anderen Verbesserung der Rechtsbehelfsmöglichkeiten für den einzelnen Verbraucher.

4.1 Kollektivinteressen der Verbraucher

Bezüglich des kollektiven Zugangs der Verbraucher zum Recht - durch Klage vor Gericht oder vor einer Verwaltungsbehörde - konnte 1998 mit der Verabschiedung der Richtlinie 98/27/EG über Unterlassungsklagen zum Schutz der Verbraucherinteressen [4] ein sehr wichtiges Ergebnis verbucht werden.

[4] ABl. L 166 vom 11.06.98, S. 51

Die Richtlinie stellt auf den Schutz der Kollektivinteressen der Verbraucher ab und nicht auf Einzelfälle. Dank dieser Richtlinie haben die sogenannten "qualifizierten Einrichtungen" (d.h. Verbraucherorganisationen und/oder öffentliche Einrichtungen) die bislang nicht bestehende Möglichkeit, bei schweren Verstöße gegen Gemeinschaftsrecht und die nationalen Umsetzungsbestimmungen über Staatsgrenzen hinweg zu klagen.

Unter die Richtlinie fällt das ganze Bündel bisheriger Verbraucherschutzrichtlinien. Sobald sie umgesetzt ist (der Richtlinie ist spätestens Ende des Jahres 2000 nachzukommen), können "qualifizierte Einrichtungen" eines Mitgliedstaates in jedem anderen Mitgliedstaat, in dem gegen nationale Bestimmungen zur Umsetzung von Verbraucherschutzrichtlinien verstoßen wird und damit die Kollektivinteressen der Verbraucher beeinträchtigt werden, Klage einreichen.

Für diese Regelung bieten sich unzählige Anwendungsmöglichkeiten, etwa jene Fälle, in denen mit Hilfe der Fernkommunikationsmöglichkeiten Verbrauchern in einem anderen Land Waren minderwertiger Qualität verkauft worden sind, oder irreführende Fernsehwerbung in einem Land, die von einer Fernsehanstalt mit Sitz in einem anderen Land ausgestrahlt wird, oder betrügerische Timesharing-Geschäfte mit Verkauf von Teilzeiteigentum an Verbraucher, die nicht in dem betreffenden Land ansässig sind. Rechtswidrige Praktiken dieser Art haben heute eine multinationale Dimension. Hinzu kommt ferner, daß heutzutage mitunter der Ausgangspunkt der unerlaubten Verhaltensweise in einen anderen Staat verlegt wird, um sich dem Zugriff der nationalen Vollzugsbehörden zu entziehen.

Nach Auffassung der Kommission bietet diese Richtlinie, sobald sie ordnungsgemäß umgesetzt ist, für Verbraucherbeschwerden, die auf Handlungen zurückzuführen sind, die gegen Gemeinschaftsrecht verstoßen und nicht an den Grenzen der Mitgliedstaaten haltmachen, eine zumindest teilweise befriedigende Lösung - wie übrigens auch ein wirksames Mittel, um Sachverhalten vorzubeugen, die die Interessen der Verbraucher beeinträchtigen.

4.2 Individual-Einspruchsmöglichkeiten

Hinsichtlich der Rechtsbehelfe für den einzelnen liegt der Schwerpunkt der Kommissionsinitiativen auf Verbesserung der Kommunikation zwischen den Verbrauchern und den Gewerbetreibenden. Damit soll bei Rechtsstreitigkeiten den beteiligten Parteien geholfen werden kann, zu einer gütlichen Einigung zu gelangen.

Dies ist insofern ein konstruktiver Ansatz, als die Verbraucher wie auch die Wirtschaftsakteure daran interessiert sein dürften, langwierige Verfahren, Unannehmlichkeiten und Kosten, wie sie üblicherweise bei Gerichtsverfahren anfallen, zu vermeiden, gleichzeitig aber auch die Verbraucherrechte nicht ausgehöhlt werden.

A) Das Europäische Formblatt für Verbraucherbeschwerden

Zusätzlich zu den auf nationaler oder örtlicher Ebene auf freiwilliger Basis von Berufs- oder Verbraucherorganisationen angebotenen Systemen - deren praktische Wirksamkeit u. U. sehr unterschiedlich ist - hat die Kommission, als Beitrag zu diesem konstruktiven Einsatz, ein von ihr ausgearbeitetes Formblatt für Verbraucherbeschwerden eingeführt. Das Formblatt soll den Verbrauchern bei der Formulierung ihrer Beschwerden als Wegweiser dienen. Bestimmt ist es für Verbraucher, Gewerbetreibende, Verbraucherorganisationen und die außergerichtlichen Streitbeilegungsstellen.

Verwendet werden kann das Formblatt unabhängig von der Höhe des Streitwerts und der Art der anstehenden Rechtsstreitigkeiten. Zwingend vorgeschrieben ist die Benutzung des Formblattes nicht. Vielmehr steht es den Parteien frei, sich auch weiterhin den herkömmlichen Rechtsweg zu beschreiten oder auf andere freiwillige Regelungen zurückzugreifen. In den Fällen, in denen eine gütliche Einigung nicht zustande kommt, trägt das Formblatt zur Verbesserung der Voraussetzungen für die Einleitung eines außergerichtlichen Verfahrens oder eines formellen Gerichtsverfahrens bei (da in dem Formular der genaue Sachverhalt und der Beschwerdegrund präzise dargelegt werden).

Während die Richtlinie über Unterlassungsklagen auf die kollektiven Interessen der Verbraucher abstellt, ist das Europäische Formblatt für Verbraucherbeschwerden dazu bestimmt, die Verfahren bei Einzelbeschwerden von Verbrauchern zu vereinfachen und zu rationalisieren. Schätzungen zufolge - genaue Statistiken liegen gegenwärtig nicht vor - werden nämlich die Verbraucherorganisationen und Verbraucherschutzstellen Jahr für Jahr mit Hunderttausenden von Beschwerden befaßt. Davon abgesehen werden eine Vielzahl von Beschwerden aus dem einfachen Grund nicht weiterverfolgt, daß die Verfahrenskosten in keinem Verhältnis zum Streitwert stehen.

Das Europäische Formblatt für Verbraucherbeschwerden soll dazu beitragen, auf unkomplizierte, kostengünstige Art und Weise Verbraucherreklamationen zu lösen, gleichzeitig möchte es aber auch den Wirtschaftsakteuren, denen nichts daran liegt, sich Gerichtskosten aufzubürden und durch langwierige Prozesse ihren Ruf aufs Spiel zu setzen Schaden zuzufügen, eine Hilfe bieten. Das Formblatt ist in allen Sprachen der Europäischen Union erhältlich und wird ferner als elektronische Fassung über den Server EUROPA auf der Website der Generaldirektion Gesundheit und Verbraucherschutz unter folgender Adresse angeboten: http://europa.eu.int/comm/dg24/.

Mit dem Formblatt dürfte auch leichter ein systematischer Überblick über Verbraucherrechtsstreitigkeiten gewonnen werden können, was ein erster Schritt in Richtung einer umfassenden laufenden Beobachtung des Phänomens auf europäischer Ebene darstellt.

Da das Formblatt erst 1998 eingeführt wurde, wäre eine fundierte Beurteilung darüber, wie effizient es ist, gegenwärtig verfrüht. Inwiefern das Formblatt sachdienlich und wirkungsvoll ist, soll im Jahr 2000 beurteilt werden.

B) Die außergerichtliche Beilegung von Verbraucherrechtsstreitigkeiten

Insbesondere in ihrer Mitteilung über die außergerichtliche Beilegung von Verbraucherrechtsstreitigkeiten [5] hat die Kommission u. a. folgendes vorgeschlagen:

[5] KOM (1998) 198 endg. vom 30.03.1998

- Vereinfachung und Verbesserung der Gerichtsverfahren;

- Verbesserung des Dialogs zwischen Verbrauchern und Gewerbetreibenden;

- Umgestaltung der außergerichtlichen Verfahren zur Beilegung von Verbraucherrechtsstreitigkeiten.

Neben den herkömmlichen Gerichtsverfahren gibt es für die Beilegung von Verbraucherrechtsstreitigkeiten heute in Europa eine Vielzahl außergerichtlicher Verfahren (z. B. Verfahren, die komplementär zu Gerichtsverfahren sind oder als Vorstufen zu diesen dienen, etwa Mediations- und Schlichtungsverfahren, und Alternativmodelle wie z. B. Schiedsverfahren).

All diese Regelungen sind sehr unterschiedlich hinsichtlich Struktur und Verfahrensablauf. Gerade wegen dieser Vielschichtigkeit sind auch die Entscheidungen der "Instanzen" mitunter stark unterschiedlich und reichen von reinen Empfehlungen über Entscheidungen, die nur für den Gewerbetreibenden bindend sind, bis hin zu solchen, die für beide Parteien gleichermaßen bindend sind.

Im Sinne einer Sicherstellung der Rechte der Verbraucher stellt sich die wichtige Frage, inwiefern außergerichtliche Verfahren jene Garantien bieten, wie sie dem Verbraucher bei gerichtlichen Verfahren zugesichert sind (z. B. Gewährleistung der Unabhängigkeit und Unparteilichkeit). Gleichzeitig soll aber auch darauf hingewirkt werden, diese außergerichtlichen Verfahren dahingehend zu verbessern, daß sie die Lösung von Rechtsstreitigkeiten vereinfachen.

In der Empfehlung laut Mitteilung der Kommission vom 30. März 1998 werden eine Reihe von Mindestgarantien festgeschrieben, die die Stellen, die für die außergerichtliche Beilegung von Verbraucherrechtsstreitigkeiten in den Mitgliedstaaten zuständig sind, den Rechtssubjekten bieten sollen, die diese Stellen in Anspruch nehmen. Diese Mindestgarantien sind in Form von "Grundsätzen" festgelegt, die die außergerichtlichen Stellen erfuellen sollten.

Die Einhaltung der in der Empfehlung aufgeführten sieben Grundsätze (Unabhängigkeit, Transparenz, kontradiktorisches Verfahren, Effizienz, Rechtmäßigkeit, Handlungsfreiheit und Vertretung) soll dem, der ein solches Verfahren in Anspruch nimmt ( ob Verbraucher oder Gewerbetreibender) gewährleisten, daß seine Beschwerde wie ein Verfahren behandelt wird, das hinsichtlich "Fairneß" und strenger Regelung den herkömmlichen Rechtsverfahren entspricht.

Die Empfehlung verfolgt also zwei Ziele:

- Stärkung des Vertrauens der Verbraucher durch Gewährleistung eines akzeptablen Qualitätsstandards bei außergerichtlichen Verfahren;

- Förderung des gegenseitigen Vertrauens auf seiten der zuständigen Stellen im Hinblick auf effektive Zusammenarbeit zum Zwecke einer besseren Abwicklung von Verfahren über grenzübergreifende Verbraucherrechtsstreitigkeiten.

Den Mitgliedstaaten obliegt es, der Kommission ausführliche Angaben über die außergerichtlichen Einrichtungen vorzulegen, die die in der Empfehlung festgelegten Bedingungen erfuellen. Diese Angaben werden in die öffentlich zugängliche Datenbank aufgenommen, auf die über die Website der Kommission auf dem Server EUROPA zugegriffen werden kann.

Bislang haben 11 Mitgliedstaaten der Kommission Angaben über die außergerichtlichen Einrichtungen mitgeteilt, die aus ihrer Sicht der Empfehlung auf der ganzen Linie entsprechen (Österreich, Belgien, Dänemark, Finnland, Griechenland, Italien, die Niederlande, Portugal, Spanien, Schweden und das Vereinigte Königreich).

Die Kommission plant gegenwärtig, die nötigen Voraussetzungen zu schaffen, damit die Einrichtungen, die die in der Empfehlung aufgeführten Bedingung erfuellen, untereinander vernetzt werden können. Um den diesbezüglichen Herausforderungen begegnen zu können, wurden bereits mehrere Schritte unternommen. So fand zunächst im Dezember 1998 ein Workshop zum Thema "Alternative Streitbeilegungsverfahren für verbraucherrechtliche Streitigkeiten in der EU" statt, an dem ca. 40 Sachverständige für alternative Streitbeilegungsverfahren sowie verschiedene Einrichtungen teilnahmen, die für die grenzübergreifende Beilegung von Verbraucherrechtsstreitigkeiten in Frage kommen. Weiter fand im November 1999 in Lissabon eine Konferenz zum Meinungsaustausch über die künftige Zusammenarbeit im Rahmen eines Netzes für die grenzübergreifende Beilegung von Verbraucherrechtsstreitigkeiten statt.

An weiteren Schritten genannt seien u. a.:

- Eine Sitzung am 17. Januar 2000 in Brüssel mit den zuständigen nationalen Beamten für Justizwesen und Verbraucherangelegenheiten. Auf dieser Sitzung hat die Kommission ihr geplantes Projekt vorgestellt, ein europäisches Netz für die außergerichtliche Streitbeilegung (European Extrajuridicial Network, abgekürzt EEJ-Net) ins Leben zu rufen (siehe hierzu Schlußteil von Kapitel 6);

- eine Konferenz, die die Kommission im späteren Verlauf des Jahres 2000 einberufen möchte, um sämtliche ihr gemeldeten außergerichtlichen Einrichtungen an einen Tisch zu bringen.

An Verbraucher, die mit einem Gewerbetreibenden im Streit liegen, richten sich folgende 2 Publikationen mit praktischen Hinweisen darüber, wie sie von den unterschiedlichen Rechtsbehelfsmöglichkeiten und speziell den auf europäischer Ebene ergriffenen Maßnahmen Gebrauch machen können, um zu ihrem Recht zu kommen (dazu gehören auch das Beschwerdeformblatt und die außergerichtlichen Streitbeilegungsstellen) [6]:

[6] Verbraucherrechtsstreitigkeiten, Amt für amtliche Veröffentlichungen der Europäischen Gemeinschaften, ISBN 92-828-6021-...

- Die erste Veröffentlichung, die im Rahmen der Gemeinschaftsaktionen zur Förderung des Dialogs mit den Bürgern und der Wirtschaft im Binnenmarkt ausgearbeitet wurde, soll unter dem Titel "Die Wahrnehmung Ihrer Rechte im Binnenmarkt - Rechtsbehelfsmöglichkeiten" erscheinen; die endgültige Fassung soll im ersten Halbjahr des Jahres 2000 fertiggestellt sein.

- Die zweite Veröffentlichung mit dem Titel "Verbraucherrechtsstreitigkeiten - Der Faden der Ariadne" [7] wurde im Rahmen der spezifischen Aktionen der Kommission zur Verbesserung des Zugangs der Verbraucher zum Recht erstellt.

[7] Amt für amtliche Veröffentlichung der Europäischen Gemeinschaften, 1999, ISBN 92-828-6018-3

Für den Bereich finanzielle Dienstleistungen wird die Errichtung eines EU-weiten Netzes für Verbraucherbeschwerden Gegenstand der Tätikeiten zur praktischen Umsetzung des diesbezüglichen Rechtsrahmens [8] sein.

[8] Finanzdienstleistungen: Umsetzung des Finanzmarktrahmens - Aktionsplan, KOM (1999) 232 vom 11.05.1999

4.3 Die Bedeutung von Beschwerden im Hinblick auf die Verwirklichung des Vollzugs des EU-Verbraucherrechts

Im März 1998 hat die Kommission ein Dokument über den Vollzug des Verbraucherrechts in der Gemeinschaft angenommen [9]. In diesem Papier wird ein umfassendes Bild vom Ist-Zustand des Vollzugs des europäischen Verbraucherrechts gezeichnet werden. Gleichzeitig werden darin verschiedene Verbesserungsvorschläge formuliert.

[9] Arbeitspapier der Kommission: Der Vollzug des Europäischen Verbraucherrechts, Dok. SEC(1998)527 endg. vom 27.3.1998

Unter "Vollzug" ist zweierlei zu verstehen:

- rechtzeitige adäquate Umsetzung;

- effektive, korrekte praktische Anwendung, die das Bestehen adäquater Systeme zur Rechtsmitteleinlegung impliziert.

In dem Papier wird darauf hingewiesen, daß die Kommission anhand der Meldungen über einzelstaatliche Maßnahmen zwar prüfen kann, inwiefern das Verbraucherrecht der Gemeinschaft umgesetzt ist, daß aber für die Prüfung der praktischen Durchführung eine nachhaltige Unterstützung und Mitarbeit von seiten der Mitgliedstaaten nicht nur in Richtung Kommission, sondern vor allem auch zwischen den Mitgliedstaaten erforderlich ist. In Fällen, in denen der Kommission hinreichende Informationen darüber zugehen, daß Verbraucherrichtlinien nicht ordnungsgemäß angewandt werden, kann die Kommission gegen die betreffenden Mitgliedstaaten Vertragsverletzungsverfahren einleiten. Letzteres geschieht vorwiegend auf der Grundlage eingereichter Beschwerden [10].

[10] Für die Bereiche der kommerziellen Kommunikation, die zur Zeit nicht Gegenstand europäischer Harmonisierung sind, in denen die nationale Gesetzgebung jedoch voneinander abweicht hat die Kommission eine Expertengruppe mit Vertretern der Mitgliedstaaten eingesetzt. Diese Gruppe hat u.a. festgestellt, dass ein Bedarf zur Verbesserung der grenzübergreifenden Einspruchsmöglichkeiten bezüglich der Beschwerden im Bereich der kommerziellen Kommunikationen besteht. Auf Anfrage der Experten sammelt die Kommission gegenwärtig, basierend auf Fragebögen, Informationen hinsichtlich der Behandlung von grenzübergreifenden Beschwerden durch Gerichte, Verwaltungen und außergerichtlichen Instanzen.

5. Initiativen der Mitgliedstaaten: Zusammenarbeit im Rahmen des "International Marketing Supervision Network"

Das IMSN-Netz (International Marketing Supervision Network; französische Bezeichnung: Réseau International de Contrôle de la Commercialisation, RICC) wurde 1991 auf einer Konferenz der für den Vollzug des Verbraucherrechts in den Mitgliedstaaten zuständigen Stellen ins Leben gerufen. Die Konferenz fand auf Initiative des dänischen Verbraucher-Ombudsmannes in Kopenhagen statt. Auf Betreiben der ersten Präsidentschaft (Vereinigtes Königreich) wurde das Netz unverzüglich auf weitere Staaten wie die USA, Neuseeland, Japan und andere OECD-Mitgliedstaaten ausgeweitet. Zu den von diesem Netz abgedeckten Tätigkeitsbereichen sollten weder Fragen der Produktsicherheit bzw. Vorsichtsregeln für Finanzinstitute noch spezifische Rechtsbehelfe für den einzelnen Verbraucher gehören.

Hauptziel des auf freiwilliger Basis entstandenen informellen Netzes ist die Verbesserung der Zusammenarbeit zwischen den beteiligten Ländern, um rechtswidrige Marketingpraktiken bei grenzübergreifenden Transaktionen für Waren und Dienstleistungen zu unterbinden und den Informationsaustausch zwischen den Beteiligten zum gegenseitigen Nutzen und besseren Verständnis untereinander zu fördern.

Während der Vorarbeiten zum Arbeitspapier "Vollzug des europäischen Verbraucherrechts" wurde die Kommission mit der Tatsache konfrontiert, daß für nichtsicherheitsbezogene Angelegenheiten eine regelmäßige Unterrichtung darüber, wie auf seiten der Mitgliedstaaten die praktischen Durchführung der einzelstaatlichen Bestimmungen zur Umsetzung der europäische Richtlinien gehandhabt wird, nicht stattfindet. Deshalb ist die Kommission nach eingehender Prüfung der Funktionsweise des bestehenden IMSN-Systems zu der Auffassung gelangt, daß letzteres ein Instrument darstellt, das nach Fertigstellung bzw. entsprechenden Änderungen - und vorausgesetzt, die daran mitwirkenden EU-Mitgliedstaaten sind einverstanden - zur Verbesserung des Vollzugs des europäischen Verbraucherrechts in nichtsicherheitsbezogenen Angelegenheiten genutzt werden könnte.

Infolgedessen beschlossen die an dem Netz beteiligten europäischen Mitglieder, gestützt auf die Initiative der Kommission, auf der Network World Conference vom 25. März 1999 in Brüssel, eine Fachgruppe mit der Bezeichnung "IMSN Europe" einzusetzen. Hauptaufgabe dieser Gruppe ist die Verbesserung der Voraussetzungen für die Zusammenarbeit und den Informationsaustausch zwischen den Mitgliedern in Fragen der Anwendung harmonisierter Verbraucherrechtsvorschriften. Erstmals getagt hat der Gruppe am 12. und 13. September 1999 in Oslo.

Das von der Gruppe benötigte technische Instrumentarium für einen optimalen Informationsaustausch zwischen den Teilnehmern (über spezifische Probleme oder vorbildliche Praktiken) wird die Kommission entwickeln und der Gruppe zur Verfügung stellen. Dazu gehört in erster Linie ein elektronisches Mitteilungssystem und eine nicht öffentlich zugängliche Datenbank für die Erfassung der ausgetauschten Mitteilungen.

Die Ziele und Vorgehensweisen der Fachgruppe "IMSN-Europe" lassen sich wie folgt zusammenfassen:

- Verstärkung und Verbesserung der Zusammenarbeit und des systematischen Informationsaustausches zwischen den Mitgliedern im Hinblick auf einen effektiveren Vollzug des Verbraucherrechts der Gemeinschaft (mit Ausnahme der Rechtsvorschriften in den Bereichen Gesundheit und Sicherheit);

- Erörterung und Meinungs- und Erfahrungsaustausch sowie Suche nach gemeinsamen Lösungen der anstehenden Probleme im Zusammenhang mit dem Vollzug des europäischen Verbraucherrechts (mit Ausnahme der Rechtsvorschriften in den Bereichen Gesundheit und Sicherheit);

- Die Tätigkeiten betreffen nur solche Fragen, deren Merkmal eine spezifische europäische Dimension ist.

- Die Mitglieder unternehmen alles in ihrer Macht Stehende, damit das Netz und das Kooperations-Instrumentarium optimal genutzt werden (halbjährliche Sitzungen, Informationsaustauschsystem, Datenbank).

- Die Mitglieder bemühen sich, soweit dies möglich ist, um Kooperation mit den auf regionaler oder örtlicher Ebene in den einzelnen Ländern zuständigen Einrichtungen, um einschlägige Informationen, die von IMSN-Europe von Interesse sind, zu sammeln und weiterzuleiten.

6. Schlußfolgerungen - Künftige Initiativen

Die anhand der verfügbaren Informationen beschriebene Lage im Zusammenhang mit Verbraucherbeschwerden gibt lediglich einen Zwischenstand der Dinge in diesem so wichtigen Teilbereich der allgemeinen Problemstellung des Zugangs der Verbraucher zum Recht wieder. Auch wenn der Bericht den in den beiden betreffenden Richtlinien festgelegten Erfordernissen so präzise wie möglich entsprechen möchte, stützt er sich dennoch auf uneinheitliche Informationen aus unterschiedlichen Quellen. Da der Bericht vorgelegt werden muß, noch ehe die betreffenden Richtlinien in allen Mitgliedstaaten umgesetzt sind, können etwaige Probleme im Zusammenhang mit dem tatsächlichen Funktionieren des Rechtsrahmens für im Fernabsatz geschlossene Verträge und vergleichende Werbung, wie er durch die Richtlinien 97/7/EG und 97/55/EG gesetzt worden ist, nicht berücksichtigt werden.

Angesichts der vorhin beschriebenen De-facto- und De-jure-Situation gelangt die Kommission zu folgenden Überlegungen:

- Das Thema "Verbraucherbeschwerden" erstreckt sich auf eine Vielzahl unterschiedlichster Fälle, die gekennzeichnet sind durch Unzufriedenheit der Verbraucher wegen Waren, Dienstleistungen, Kundenservice, Geschäftsbedingungen und vertraglichen Einzelheiten, Reisen, Qualität, Garantien, Produktleistungen, Bedienungsanleitungen, Sicherheit, Normkonformität, Lieferung, Rückgaberecht usw.

- Für praktisch alle Verbraucherbeschwerden stehen Rechtsbehelfsmöglichkeiten zur Verfügung. Diese sind Bestandteil der einzelstaatlichen Rechtsvorschriften. Mitunter werden diese gesetzlichen Möglichkeiten durch freiwillige Regelungen ergänzt. Dennoch schrecken die Verbraucher vielfach davor zurück, ihre Rechte einzuklagen, weil sie unzureichend informiert sind oder es ihnen an Beratung über geeignete Vorgehensweisen fehlt und sie im Unklaren sind über Verfahrensdauer, anfallende Kosten und Wirksamkeit der bestehenden Verfahren.

Sowohl bei grenzübergreifenden Beschwerden als auch Rechtsstreitigkeiten in ein und demselben Land wird die Wirksamkeit gesetzlich vorgeschriebener als auch freiwilliger Systeme durch die bekannten Probleme der Verbraucher hinsichtlich des Zugangs der Verbraucher zum Recht (lange Wege, Kosten, justitielle Hemmnisse usw.) beeinträchtigt. Eine ausführliche, auf einer Ad-hoc-Studie beruhende Analyse dieser Problemstellung enthält das Grünbuch über den Zugang zum Recht und die Beilegung von Rechtsstreitigkeiten der Verbraucher im Binnenmarkt (KOM(1993) 576).

Angesichts dieser Sachlage ist mit Artikel 11 Absatz 4 der Richtlinie 97/7/EG über Vertragsabschlüsse im Fernabsatz den Mitgliedstaaten die Möglichkeit eingeräumt worden, "(...) zusätzlich zu den Mitteln, die sie zur Gewährleistung der Einhaltung der Bestimmungen dieser Richtlinie vorsehen müssen, eine freiwillige Kontrolle der Einhaltung der Bestimmungen dieser Richtlinie durch unabhängige Einrichtungen sowie die Inanspruchnahme solcher Einrichtungen zwecks Streitschlichtung vorzusehen".

- Aus europäischer Sicht betrachtet sollte dem Umstand gebührend Rechnung getragen werden, daß die europäische Verbraucherpolitik und die Maßnahmen und Initiativen der Mitgliedstaaten komplementär zueinander sind. Ferner könnten künftig zur Verfügung stehende effektive Rechtsbehelfsmöglichkeiten bei Verbraucher-beschwerden von den potentiellen Möglichkeiten profitieren, die Titel IV (Art. 61 bis 69) EG-Vertrag in der Fassung des Vertrags von Amsterdam bietet. Darin vorgesehen sind u. a. "Maßnahmen im Bereich der justitiellen Zusammenarbeit in Zivilsachen (...)" (Art. 61 Buchst. c) und die "Anerkennung und Vollstreckung gerichtlicher und außergerichtlicher Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen" (Art. 65 Buchst. a).

Aufgrund dieses Rechtsrahmens und der daraus abgeleiteten, der Kommission übertragenen Zuständigkeiten hält die Kommission es für zweckmäßig, sich insbesondere mit folgendem zu befassen:

- Beseitigung der Hemmnisse im Bereich grenzübergreifender Beschwerden;

- Mitwirkung an der Schaffung eines auf das Phänomen der Verbraucherbeschwerden unter den derzeitigen Gegebenheiten in der Informationsgesellschaft abgestimmten Rechtsrahmens, der insbesondere für die Fälle geeignet ist, wo es um Vertragsabschlüsse mit Gewerbetreibenden geht, die ihren Sitz nicht im Wohnland des Verbrauchers haben;

- Überprüfung der bestehenden verbraucherrelevanten Rechtsvorschriften zwecks Feststellung, ob ggf. weiterer Regelungsbedarf besteht. Diesbezüglich hat die Kommission gemäß der Entschließung des Rates vom 19. Januar 1999 über die Verbraucherdimension der Informationsgesellschaft [11] dem Europäischen Parlament und dem Rat einen Bericht über die ergriffenen Maßnahmen, ggf. zusammen mit Vorschlägen, vorzulegen.

[11] ABl. C 231 vom 28.01.1999, S. 1

In Sachen Beseitigung der Hemmnisse im Bereich der Beschwerden im Zusammenhang mit den kollektiven Interessen der Verbraucher ist mit der Verabschiedung der Richtlinie 98/27/EG über Unterlassungsklagen ein wichtiger Schritt vollzogen worden.

Sobald diese Richtlinie ordnungsgemäß umgesetzt ist, können Verbraucherorganisationen und Stellen, die als "qualifizierte Einrichtungen" anerkannt sind, in dem Staat, in dem ein Verstoß gegen Verbraucherrecht (Richtlinien der Gemeinschaft wie auch einzelstaatliche Umsetzungsbestimmungen) ihren Ursprung hat, ein Verfahren einleiten bzw. Klage erheben.

Was die individuellen Verbraucherbeschwerden betrifft (d. h. Fälle, in denen keine kollektive Verbraucherinteressen auf dem Spiel stehen), so sollte die Lage bezüglich der Rechtsbehelfe bei Transaktionen mit grenzübergreifender Dimension schrittweise verbessert werden, und zwar

- durch die Anwendung der Prinzipien, wie sie in der Empfehlung 98/257/EG der Kommission betreffend die Grundsätze für Einrichtungen, die für die außergerichtliche Beilegung von Verbraucherrechtsstreitigkeiten zuständig sind, verankert sind. Über die Evaluierung der tatsächlichen Folgewirkungen dieser Grundsätze wird die Kommission im Jahr 2000 Bericht erstatten;

- durch die zunehmende Benutzung des mit der Mitteilung der Kommission aus dem Jahr 1998 (KOM(1998) 198) eingeführten Formblatts für Verbraucherbeschwerden. Inwiefern dieses als Pilotprojekt eingeführte Formblatt effizient und sachdienlich ist, soll ebenfalls im Jahr 2000 bewertet werden.

Zusätzlich dazu dürften folgende flankierende Maßnahmen zur Effizienz sowohl bei individuellen als auch kollektiven Verbraucherbeschwerden beitragen:

- Klärung der Erfordernisse internationaler privatrechtlicher Bestimmungen, die auf Verträge Anwendung finden, bei denen ein Verbraucher Vertragspartei ist, Anwendung findet. Signifikant sind diesbezüglich insbesondere die Initiativen zur Überarbeitung und Aktualisierung des Brüsseler Übereinkommens von 1968 [12] und des Übereinkommens von Lugano [13] über die gerichtliche Zuständigkeit und die Vollstreckung gerichtlicher Entscheidungen zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union und den EFTA-Ländern. Dazu müßte insbesondere von dem gegenwärtig anstehenden Vorschlag für eine Verordnung über die Einbeziehung des Brüsseler Übereinkommens in das Rechtssystem der Gemeinschaft [14] Impulse ausgehen. Dieser Verordnungsvorschlag ist ein erster wichtiger Schritt zur grenzübergreifenden Zusammenarbeit in justitiellen Angelegenheiten im Rahmen des Gemeinschaftsrechts. Gleichzeitig ist er aber auch richtungweisend für die Möglichkeiten, die effektives Handeln auf EU-Ebene auf der Grundlage der Artikel 61 bis 69 EG-Vertrag bietet;

[12] ABl. C 27 vom 26.01.1998 (Text in der Fassung des Übereinkommens über den Beitritt Österreichs, Finnlands und Schwedens)

[13] ABl. L 319 vom 25.11.1988

[14] KOM (1999) 348 endg. vom 14.07.1999

- Wahrung, auf internationaler Ebene, konsistenter Verbraucherschutz-Prinzipien, die das Verbrauchervertrauen zu stärken vermögen und es den Verbrauchern ermöglichen, Nutzen aus dem ständig wachsenden globalen Markt zu ziehen.

Nach der Verabschiedung einer OECD-Empfehlung über Leitlinien zum Verbraucherschutz beim elektronischen Geschäftsverkehr [15] möchte die Kommission darauf hinwirken, daß die diesen OECD-Leitlinien zugrundeliegenden Grundsätze in sämtlichen einschlägigen internationalen Foren und bei bilateralen Verhandlungen mit Drittländern über verbraucherrelevante Angelegenheiten eingehalten werden.

[15] Verabschiedung erfolgte am 9.12.1999

In ihrem verbraucherpolitischen Aktionsplan 1999-2001 [16] hat die Kommission angekündigt, prüfen zu wollen, wie das Formblatt für Verbraucherbeschwerden in der Praxis verwendet wird, und die daraus gewonnenen Erkenntnisse gemeinsam mit den Informationen aus den Datenbanken der für die außergerichtliche Beilegung von Rechtsstreitigkeiten zuständigen Stellen als Grundlage für eine Prüfung darüber zu nutzen, ob Bedarf für weitere Maßnahmen zur Verbesserung des Zugangs des einzelnen Verbrauchers zum Recht besteht. Dazu wird die Kommission auch Maßnahmen zur Verbesserung des Funktionierens der Verfahren für Bagatellsachen in grenzübergreifenden Rechtsstreitigkeiten ergreifen und untersuchen, inwiefern für grenzübergreifende Rechtsstreitigkeiten möglicherweise ein europäischer Verbraucher-Ombudsmann eingesetzt werden könnte.

[16] Mitteilung der Kommission KOM (1998) 696 endg. vom 1.12.1998

Da es über Verbraucherbeschwerden an vergleichbaren Daten mangelt, ist eine sich eine Bewertung der Effizienz von Systemen zur Regelung von Verbraucherbeschwerden äußerst schwierig. Da Beschwerden außerdem von wesentlicher Bedeutung für den Maßnahmenvollzug und die Politikerarbeitung sind, wirkt sich dieses Manko an Informationen auch entsprechend erschwerend auf die Verbraucherpolitik in der Gemeinschaft aus. Deshalb möchte die Kommission prüfen, ob eine Initiative zur Schaffung einer gemeinsamen Grundlage für eine Klassifikation von Verbraucherbeschwerden durchführbar wäre. Eine solche Maßnahme erfordert eine enge Zusammenarbeit zwischen dem Statistischen Amt der Europäischen Gemeinschaften, den EG-Informations- und -beratungsstellen für Verbraucher, den statistischen Ämtern in den Mitgliedstaaten wie auch sämtlichen Behörden, Einrichtungen und Organisationen, bei denen Verbraucherbeschwerden eingereicht werden. Beabsichtigt wird nicht, irgendeine dieser Stellen zu verpflichten, bislang noch nicht vorliegende Daten zu sammeln. Vielmehr sollen sie, sofern sie die Daten aus den bei ihnen eingehende Beschwerden bereits befassen, dies nach den gleichen gemeinsamen Leitlinien tun und der Kommission die Einzelangaben regelmäßig zuzustellen. Die Leitlinien wären zwar nicht zwingend, jedoch hätten sämtlicher Organisationen Interesse daran, sich an diese Leitlinien zu halten, um auf diese Weise nachhaltiger an der Politikerarbeitung der EU mitwirken zu können. Geprüft werden soll insbesondere die Möglichkeit der Benutzung des Europäischen Formblatts für Verbraucherbeschwerden, um Verbraucherbeschwerden auszumachen und die laufende Überwachung zu erleichtern.

Darüber hinaus möchte die Kommission der Frage der Verbraucherbeschwerden im Rahmen ihrer Tätigkeiten im Bereich des Zugangs der Verbraucher zum Recht permanent im Auge behalten. Damit das Europäische Parlament und der Rat entsprechende Folgemaßnahmen ergreifen können, möchte die Kommission - neben der Umsetzung der Richtlinie 97/7/EG und 98/27/EG den Verbraucherbeschwerden - in künftigen Berichten und weiteren Legislativvorschlägen, innerhalb des Rechtsrahmens für den elektronischen Geschäftsverkehr [17] und den Fernabsatz von Finanzdienstleistungen [18] sowie in sämtlichen weiteren relevanten Rechtsvorschriften der Gemeinschaften Verbraucherbeschwerden besondere Aufmerksamkeit schenken und dabei die Ergebnisse der derzeitigen Überarbeitung der verbraucherrelevanten Rechtsvorschriften im Zusammenhang mit der Informationsgesellschaft berücksichtigen.

[17] Geänderter Vorschlag der Kommission (unter Berücksichtigung der Ergebnisse der ersten Lesung im Europäischen Parlament) für eine Richtlinie über bestimmte rechtliche Aspekte des elektronischen Geschäftsverkehrs im Binnenmarkt (KOM (1999) 427 endg. vom 17.08.99. Da sich die elektronische Geschäftsabwicklung zur meistverbreiteten Form von Vertragsabschlüssen im Fernhandel entwickelt, gleichzeitig aber auch den Verbrauchern Anlaß zur Besorgnis gibt, sieht der Vorschlag der Kommission Bestimmungen über Verhaltenscodices, die außergerichtliche Beilegung von Rechtsstreitigkeiten und Verstöße gegen die Richtlinie unter den Fällen mit vor, die Anlaß zur Einleitung von Unterlassungsklagen gemäß der Richtlinie 98/27/EG geben können.

[18] Geänderter Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über den Fernabsatz von Finanzdienstleistungen an Verbraucher (KOM (1999) 385 endg. vom 23.07.99). Vorgeschlagen werden darin besondere Regeln bezüglich Strafmaßnahmen, Rechtsmittel und - als wichtigster Punkt - der beim Anbieter liegenden Beweislast in Sachen Erfuellung der Verpflichtungen zur Unterrichtung des Verbrauchers und Einwilligung des Verbrauchers in den zu schließenden Vertrag, und zwar dahingehend, daß eine Vertragsbedingung, nach der die Beweislast beim Verbraucher liegt, als mißbräuchlich im Sinne der Richtlinie 93/13/EWG über mißbräuchliche Klauseln in Verbraucherverträgen (ABl. L 95 vom 21.04.93) gilt.

Künftige Initiativen

DasTätigkeitsprogramm der Kommission für das Jahr 2000 beinhaltet u. a. folgendes:

- Arbeitspapier der Kommission über die Erstattung von Gerichts- und Anwaltskosten: Mit zu den Hemmnissen, die dem Verbraucher den Zugang zum Recht erschweren, gehört das Mißverhältnis zwischen den mit einem Gerichtsverfahren verbundenen Kosten und der effektiven Höhe der Forderung des Klägers. Unbedeutender ist dieses Hemmnis dort, wo der Verbraucher als obsiegende Partei Anspruch auf Erstattung sämtlicher von ihm verauslagten Kosten hat. Zur Lösung dieses Problems gibt es in den Mitgliedstaaten die unterschiedlichsten verfahrensrechtlichen Bestimmungen. In dem Arbeitspapier sollen diese Aspekte beleuchtet werden. Gleichzeitig soll damit eine breit angelegte öffentliche Debatte zum Thema in Gang gesetzt werden.

- Arbeitspapier der Kommission zum Stand der Umsetzung der Richtlinie 98/27/EG über Unterlassungsklagen zum Schutz der Verbraucherinteressen: Mit der Richtlinie 98/27/EG wird Verbraucherorganisationen (und öffentlichen Stellen, die für den Schutz der Interessen der Verbraucher zuständig sind) das Recht eingeräumt, zwecks Einstellung von Verstößen gegen Verbraucherschutzrichtlinien auf Unterlassung zu klagen. Bei grenzübergreifenden Rechtsstreitigkeiten kann direkt vor Gerichten des Landes, in dem der Gewerbetreibende ansässig ist, geklagt werden. Für eine rechtskräftige Umsetzung dieser Richtlinie bedarf es jedoch, außer der Anwendung, auch der Annahme nationaler Vorschriften durch die Mitgliedstaaten. Dieses Dokument versucht diese Vorschriften zu identifizieren.

- Arbeitspapier der Kommission zur Einrichtung eines europäischen Netzes für die außergerichtliche Streitbeilegung: Im Jahr 1998 hat die Kommission die Empfehlung 98/257/EG über die für außergerichtliche Einrichtungen geltenden Grundsätze verabschiedet. Seither haben die Mitgliedstaaten der Kommission mitgeteilt, welche nationalen Einrichtungen sich an diese Grundsätze halten. Es ist nunmehr an der Zeit, zur Vereinfachung der Regelung von grenzübergreifenden Verbraucherrechtsstreitigkeiten eine Grundlage für die Einrichtung eines Netzverbundes zwischen diesen Einrichtungen zu schaffen. Für den Bereich Finanzdienstleistungen wird die Kommission im späteren Verlauf des Jahrs 2000 im Rahmen einer Mitteilung über den elektronischen Geschäftsverkehr und Finanzdienstleistungen über die Einrichtung eines Netzes für die außergerichtliche Streitbeilegung berichten.

- Arbeitspapier der Kommission über die kollektive Vertretung von Verbraucherinteressen in Zivilrechtsstreitigkeiten ("Sammelklagen"): In diesem Arbeitspapier soll über den gegenwärtigen Stand der einzelstaatlichen Rechtsvorschriften für Sammelklagen im Auftrag von Gruppen von Verbrauchern berichtet werden, die Schäden gleicher Art erlitten haben. Ferner soll das Papier zu einer breiten öffentlichen Debatte über das anstehende Thema anregen.

ANHANG

1. Angaben der nationalen Behörden

A) Vertragsabschlüsse im Fernabsatz

Österreich

Das österreichische Bundeskanzleramt teilt mit, daß nach Angaben des Büros für Konsumentenfragen das verfügbare Datenmaterial nur zu einem geringen Prozentsatz statistisch nachweisbar ist. Die Verbraucherberatungsstellen erledigen eine hohe Zahl von Beschwerden auf telefonischem Weg, die ( bis auf einige Ausnahmen ( statistisch nicht dokumentiert werden.

Gesamtzahl der Beschwerden in Österreich:

- 1996: 3 565

- 1997: 4 829

- 1998: 5 149

Häufigste Beschwerdegebiete:

Gewinnspiele

- 1996: 705

- 1997: 989

- 1998: 1 210

Die meisten Beschwerden betrafen Gewinnspiele. Die Anzahl der Beschwerden ist stark steigend; allerdings ist am 1.10.1999 ein Gesetz in Kraft getreten, das irreführende Gewinnversprechen klagbar macht.

Nicht bestellte Waren

- 1996: 223

- 1997: 245

- 1998: 281

Zu Problemen wegen nicht bestellter Waren kommt es vor allem dann, wenn die Identität der Person, die eine telefonische Bestellung aufgibt, nicht genau überprüft wird. Derartige Probleme sind immer häufiger Anlaß für Beschwerden der Verbraucher.

"Cold calling" (vor allem bei Versicherungs- und Anlageprodukten)

"Cold calling" bedeutet, daß ein Anbieter unaufgefordert Verbraucher anruft, denen die geschäftliche Tragweite dieses Anrufs überhaupt nicht oder nur unzureichend bewußt ist. Obgleich derartige Praktiken innerhalb gewisser Grenzen (insbesondere im Hinblick auf die Opt-in- und Opt-out-Vorschriften in den Richtlinien 97/7/EG und 97/66/EG) rechtmäßig sein können, besteht die Gefahr, daß die künftigen Kunden von gewieften Anrufern überrumpelt werden, denen es gelingt, das Vertrauen ihres Gesprächspartners zu gewinnen und die Situation in der Weise auszunutzen, daß sie die Verbraucher dazu überreden, erhebliche finanzielle Verpflichtungen einzugehen oder sonstige unfaire Geschäfte abzuschließen, die sie normalerweise nicht abgeschlossen hätten.

- 1996: 135

- 1997: 157

- 1998: 170

Mängel/Leistungsstörungen

- 1996: 287

- 1997: 304

- 1998: 322

Dabei geht es hauptsächlich um Waren, die überhaupt nicht, verspätet oder nur teilweise geliefert werden. Oft ist bei mangelhafter Ware eine Verbesserung nicht sehr einfach durchzusetzen.

Inkasso

- 1996: 382

- 1997: 409

- 1998: 427

Im Bereich Inkasso sind der Zahlungsverzug beim Ratengeschäft und intransparente und manchmal astronomisch hohe Zinssätze die Hauptproblemfelder. Überdies wird häufig die Kapitalforderung nicht aufgeschlüsselt.

Hinsichtlich der Rechtsdurchsetzung führen die österreichischen Behörden aus, daß ein gewisser Teil der Beschwerden sicher durch Intervention der Verbraucherverbände gelöst wird. Nur ein geringer Teil kommt vor die Gerichte (dieser Umstand erklärt das Fehlen umfassender Daten).

Belgien

In Belgien finden sich die geltenden Vorschriften zum Fernabsatz im Gesetz über die Handelspraktiken [19] (Artikel 77 bis 83) in der Fassung des Gesetzes vom 25. Mai 1999, mit dem die Richtlinie 97/7/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Mai 1997 über den Verbraucherschutz bei Vertragsabschlüssen im Fernabsatz umgesetzt wurde. Nach den vom Wirtschaftsinspektionsdienst erstellten Statistiken gibt es nur wenige Verstöße gegen diese Vorschriften, jedoch ist zu berücksichtigen, daß das nationale Gesetz erst vor kurzem in Kraft getreten ist. So gab es 1998 nur drei Fälle, in denen wegen Verstoßes gegen Artikel 77 (Finanzdienstleistungen) ein Gericht angerufen wurde. Im gesamten Zeitraum vom 1.1.1999 bis zum 20.9.1999 wurden nur fünf Fälle verzeichnet.

[19] Gesetz vom 14. Juli 1991 über die Handelspraktiken sowie die Aufklärung und den Schutz der Verbraucher.

Nach Angaben der belgischen Behörden wurden im Jahre 1998 achtzehn Klagen erhoben, in der Zeit vom 1.1.1999 bis zum 20.9.1999 waren es zehn. Bei allen Klagen ging es um Verbraucherkredite.

Dänemark

Zahl der Beschwerden in Dänemark in den letzten drei Jahren

In Dänemark gibt es kein Zentralregister für Beschwerden über den Fernabsatz. Fälle dieser Art lassen sich nicht aus den allgemeinen Verfahrensstatistiken herauslösen. In den vergangenen drei Jahren hat die Verbraucher-Beschwerdestelle (Forbrugerklagenævnet) folgende Zivilklagen verzeichnet, die den Fernabsatz betrafen:

17 Beschwerden im Jahre 1997;

25 Beschwerden im Jahre 1998;

11 Beschwerden im Jahre 1999 (Stand: August 1999).

In diesem Zusammenhang haben die dänischen Behörden festgestellt, daß die Definition des "Fernabsatzes" im dänischen Gesetz über Verbraucherverträge (Lov om visse forbrugeraftaler) nicht die Erbringung von Dienstleistungen umfaßt. Das Gesetz enthält auch ein generelles Verbot des Telefonmarketings (bei dem ein Anrufer die potentiellen Kunden unaufgefordert telefonisch kontaktiert, um ihnen Waren oder Dienstleistungen zum Kauf anzubieten).

Die Verbraucher-Beschwerdestelle verfügt insofern nur über begrenzte Zuständigkeiten, als sie für bestimmte Sachgebiete nicht zuständig ist. Die Stelle ist außerdem nur für Dienstleistungen zuständig, für die ein Entgelt in Höhe von höchstens 24 000 DKK, mindestens aber von 500 DKK zu zahlen ist. Es ist zu vermuten, daß die Beschwerdestelle wegen dieser Untergrenze von 500 DKK mit manchen Beschwerden über Vertragsabschlüsse im Fernabsatz gar nicht befaßt wird.

Beschwerden über Telefonmarketing können auch an den Verbraucher-Ombudsmann (Forbrugerombudsmanden) gerichtet werden, der für die Überwachung der Einhaltung der einschlägigen öffentlich-rechtlichen Vorschriften zuständig ist. Die beim Verbraucher-Ombudsmann eingehenden Beschwerden werden nicht nach der Thematik registriert, so daß nicht feststellbar ist, wieviele Beschwerden den Fernabsatz betrafen. Es konnte daher keine entsprechende Zahl genannt werden.

Beschwerdegründe und Hauptprobleme

Die dänische Verbraucher-Beschwerdestelle hat die Erfahrung gemacht, daß es bei zivilrechtlichen Streitigkeiten in der Regel um ungenaue/irreführende Angaben im Werbematerial oder um Probleme beim Rücktritt von bestimmten Verträgen geht.

Bei den Beschwerden, die beim Verbraucher-Ombudsmann eingehen, geht es in der Regel um irreführende Werbung und/oder um Schwierigkeiten bei der Kontaktaufnahme zu Firmen, die im Fernabsatz tätig sind. Den größten Problembereich stellt der Fernabsatz im Internet dar.

Stellen, die sich mit Verbraucherbeschwerden befassen

Bei zivilrechtlichen Streitigkeiten, die den Fernabsatz betreffen (mit denen die Verbraucher-Beschwerdestelle befaßt werden kann) ist zu beachten, daß diese Stelle ausnahmsweise auch Beschwerden entgegennehmen kann, bei denen der Streitwert unter dem bereits erwähnten Betrag von 500 DKK liegt. Von diesem Ermessen kann sie Gebrauch machen, wenn bei ihr viele Beschwerden über eine konkrete Firma eingehen, die unlautere Geschäftsmethoden anwendet, oder wenn eine grundsätzliche Frage zu klären ist. Von diesem Ermessen hat sie z. B. in zahlreichen Fällen Gebrauch gemacht, in denen sich die Beschwerden gegen eine konkrete Firma richteten, die "Telefonsex" oder ähnliche Leistungen im Internet anbot. Hier wurde die zuständige Behörde eingeschaltet. (Derartige Beschwerden werden nicht als "Fernabsatz"-Beschwerden registriert, da diese Tätigkeiten nach der in Dänemark geltenden Regelung nicht unter die Definition des Begriffes "Fernabsatz" fallen.

Nach dem Gesetz über die Einrichtung der Verbraucher-Beschwerdestelle (Lov om Forbrugerklagenævnet) kann diese Stelle von der Privatwirtschaft eingerichtete Beschwerdestellen oder Beschwerdekammern offiziell genehmigen, die sich mit Beschwerden aus bestimmten Sachgebieten oder einer Branche befassen.

In folgenden Wirtschaftssektoren oder Branchen gibt es solche von der Verbraucher-Beschwerdestelle genehmigte Beschwerdestellen oder -kammern: Bauwirtschaft, Immobilien, Versicherungen, Hotel- und Gaststättengewerbe sowie Fremdenverkehr, Isolationsarbeiten, Fahrschulen, Finanzinstitute, Hypotheken, Reisebranche.

Wie bereits erwähnt, können Beschwerden über im Fernabsatz tätige Firmen auch dem Verbraucher-Ombudsmann vorgelegt werden, der nach dem Handels-Gesetz (Markedsføringsloven) bei Verstößen gegen dieses Gesetz unmittelbar gegen die Firmen vorgehen kann.

Machen mehrere Verbraucher gleichartige Schadensersatzansprüche wegen eines Verstoßes gegen das Handels-Gesetz geltend, so kann der Verbraucher-Ombudsmann diese auf Antrag sammeln und sie mit einer kollektiven Klage bei Gericht einklagen.

Finnland

Die finnischen Behörden erhielten ihre Informationen von den kommunalen Verbraucherberatern, dem Staatlichen Amt für Verbraucherschutz, dem Amt für Verbraucherbeschwerden, dem finnischen Verbraucherverband und der Verbraucherorganisation Kuluttajat Konsumenternary.

Die finnischen Behörden teilen mit, daß es sich bei den Zahlenangaben um ungefähre Zahlen handelt. Insbesondere konnten sie keine Angaben zur Anzahl der grenzüberschreitenden Fälle machen.

Fernabsatz:

Die meisten Beschwerden, die bei den kommunalen Verbraucherberatern eingingen, betrafen den Versandhandel. Probleme gab es in erster Linie mit beschädigten und/oder unvollständigen Sendungen, mit vertragswidrigen Leistungen und der Nichterstattung von Zahlungen. In seltenen Fällen wurden die Beschwerden an den Verbraucher-Ombudsmann weitergeleitet. Die meisten Fälle können die Verbraucherberater mit Erfolg erledigen.

Das Staatliche Amt für Verbraucherschutz befaßte sich 1997 mit 21 Fällen, 1998 mit 36 Fällen und 1999 mit 213 Fällen (Stand: 30. September 1999). Die meisten dieser Fälle betrafen den Versand- und Internethandel. Der deutliche Anstieg der Beschwerden seit 1999 ist darauf zurückzuführen, daß 1998 ausländische Firmen speziell auf Finnland zugeschnittene Werbekampagnen durchgeführt haben. Diese Kampagnen verstießen gegen das finnische Verbraucherschutzgesetz.

Das Amt für Verbraucherbeschwerden befaßte sich 1997 mit 120 Fällen, die den Versandhandel betrafen, 1998 mit 88 Fällen und 1999 (bis zum 30. September) mit 87 Fällen. Meistens ging es dabei um Probleme mit der Rücksendung von Waren. In einem Fall befaßte sich das Amt für Verbraucherbeschwerden mit dem Verkauf von Internet-Dienstleistungen an Minderjährige.

Ein großer Teil (ungefähr ein Drittel) der Beschwerden über Haustürgeschäfte ( 1997 waren dies 120 Fälle, 1998 88 Fälle und 1999 (Stand: 30. September 1999) 87 Fälle ( betrafen eigentlich den Fernabsatz. Probleme gab es im Zusammenhang mit dem Widerruf von Bestellungen und der Rücksendung von Waren, der Erstattung von Zahlungen und mangelhaften Waren.

Beim finnischen Verbraucherverband gingen 1997 und 1998 insgesamt 50 Beschwerden ein, die den Fernabsatz betrafen. Die Gesamtzahl der 1999 eingegangenen Beschwerden wird auf 50-100 Fälle geschätzt. Sie betreffen (mißbräuchliche) Vertragsklauseln, die Rücksendung von Waren und verspätete Lieferungen.

Die Gesamtzahl der Fernabsatz-Beschwerden wird von den finnischen Behörden auf ca. 315 Fälle im Jahr 1997, ca. 345 Fälle im Jahr 1998 und ca. 570 im Jahr 1999 geschätzt.

Deutschland

Das Bundesministerium der Justiz teilt mit, daß Verbraucher nach dem Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb (§13) und nach dem Gesetz zur Regelung des Rechts der Allgemeinen Geschäftsbedingungen (§ 13) Klage erheben können. Der Bundesregierung liegen keine Angaben zu Verbraucherbeschwerden vor. Statistische Angaben waren nicht erhältlich.

Griechenland

Die griechischen Behörden berichten über folgende den Fernabsatz betreffende Verbraucherbeschwerden:

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Es bieten sich drei Möglichkeiten an:

- außergerichtliche Streitbeilegung durch Anrufung der Schlichtungsausschüsse, die bei allen Präfekturen eingerichtet sind,

- Klageerhebung,

- Verwaltungssanktionen, die von einer Geldbuße in Höhe von 20.000 GDR (bei wiederholten Verstößen können höhere Geldbußen verhängt werden) bis zur Streichung aus dem Register des zuständigen Ministeriums und zur Betriebsschließung reichen können.

Bislang wurden zwei Firmen aus dem Register gestrichen. Zwei weitere Firmen durften die Verkaufstätigkeit nicht aufnehmen.

Irland

Das Ministerium für Unternehmen, Handel und Beschäftigung macht folgende Angaben, die auf Informationen der Advertising Standards Authority of Ireland (Amt für die Kontrolle der Werbung, ASAI) beruhen:

Jahr // Verbraucherbeschwerden, die den Fernabsatz betreffen

1996 // 5

1997 // 2

1998 // 1

1999

(8 Monate) // 4

Zu berücksichtigen ist, daß beim ASAI nur wenige Beschwerden eingehen, die den Fernabsatz/Versandhandel betreffen. Das ASAI rechnet mit einer Zunahme derartiger Fälle, da in Irland ein Anstieg der Fernabsatzgeschäfte im allgemeinen und der Versandhandelskäufe im besonderen zu verzeichnen ist.

Luxemburg

Die luxemburgischen Behörden haben die Daten des "Euroguichet-Consommateur de l'Union Luxembourgeoise des Consommateurs" (Europäische Verbraucherberatungsstelle des luxemburgischen Verbraucherverbands, ULC/Euroguichet) vorgelegt. An diese Stelle wenden sich die luxemburgischen Verbraucher gewöhnlich in grenzüberschreitenden Fällen.

Nach Auffassung der ULC/Euroguichet-Beratungsstelle sind Fernabsatzgeschäfte alle Kaufgeschäfte, die ohne persönlichen Kontakt zwischen Lieferer und Verbraucher geschlossen und abgewickelt werden (diese Definition umfaßt die Geschäftsanbahnung per Telefon, Fernsehen, Minitel (in Frankreich) und Internet).

Auf der Grundlage dieses Ansatzes wurden 1997 271 Fälle, 1998 332 Fälle und 1999 (bis 30. Juni) 153 Fälle registriert. Da in diesen Zahlen auch Haustürgeschäfte und Kaffeefahrten eingeschlossen sind, um die es in 10-15 % der Fälle geht, ist nach Ansicht der Beratungsstelle von einer entsprechenden niedrigeren Gesamtzahl der Fälle auszugehen.

Die meisten Probleme konnten durch Ausschöpfung der rechtlichen Möglichkeiten gelöst werden, die das luxemburgische Recht bietet, das die Verbraucher in den am häufigsten auftretenden Problemfällen (Vertragswidrigkeit von Waren, Kosten für Banküberweisungen, fehlerhafte Abbuchung vom Kreditkartenkonto, Mehrwertsteuersätze, mangelhafte Waren, aufgezwungene Geschäfte und Bürgschaften) angemessen schützt.

Niederlande

Die niederländischen Behörden beziehen ihre Informationen vom Verbraucherbund (Consumentenbond), der Selbstkontrolleeinrichtung der Werbebranche (Stichting Reclame Code) und dem Verband der Ausschüsse für verbraucherrechtliche Streitigkeiten (Stichting Geschillencommissies Consumentenzaken); diesem Verband gehören zwei Ausschüsse an, die sich mit Beschwerden über Fernabsatzgeschäfte befassen, nämlich der Ausschuß für Haustürgeschäfte (Geschillencommissie Thuiswinkel) und der Ausschuß für Streitigkeiten im Zusammenhang mit Reisen (Geschillencommissie Reizen).

Die niederländischen Behörden teilen mit, daß nach den Angaben der vorgenannten Stellen nicht feststellbar ist, wieviele grenzüberschreitende Fälle es gegeben hat, und daß nicht bekannt ist, in wievielen Fällen ein zivilrechtliches Verfahren eingeleitet wurde.

Beschwerden über Fernabsatzgeschäfte, die im Zeitraum 1996-1998 bei folgenden Einrichtungen eingegangen sind:

Ausschuß für Haustürgeschäfte:

1996 gingen 12 Beschwerden ein (in diesem Jahr wurde der Ausschuß eingerichtet und nahm seine Arbeit auf).

1997 ergingen 7 Entscheidungen (die Gesamtzahl der eingegangenen Beschwerden ist nicht bekannt).

1998 gingen 81 Beschwerden ein.

Dabei ging es hauptsächlich um die Vertragswidrigkeit von Produkten, Nichtlieferung (besonders von Hausrat und elektrischen Geräten) und Reparaturen/Wartung.

Ausschuß für Streitigkeiten im Zusammenhang mit Reisen:

1997 erging in 908 Fällen eine Entscheidung (die Gesamtzahl der Fälle ist nicht bekannt); 5 Fälle betrafen im Fernabsatz geschlossene Reiseverträge. 1998 gingen 2 707 Beschwerden ein und es ergingen 1 227 Entscheidungen. Zwei Entscheidungen betrafen den Fernabsatz von Reisen.

In diesen Fällen ging es hauptsächlich um Vertragsbedingungen, falsche Buchungen, unklare Informationen, die Qualität der Unterbringung und Änderungen der Reiseroute.

Selbstkontrolleeinrichtung der Werbebranche:

Keine Angaben.

Verbraucherbund:

Beim Verbraucherverband gehen pro Jahr ca. einhundert Beschwerden über nicht grenzüberschreitende Fernabsatzgeschäfte ein. Da es häufig um die Werbung geht, befaßt sich auch die Selbstkontrolleeinrichtung der Werbebranche mit diesen Beschwerden.

Beanstandet wurde in den meisten Fällen die Werbung in Verbindung mit Gewinnspielen im Fernabsatz und gelegentlich die Qualität der Waren/Dienstleistungen.

Wirtschaftsministerium:

Beim Ministerium gehen pro Jahr ca. fünf Beschwerden aus dem Ausland ein (hauptsächlich aus Belgien, Frankreich und dem Vereinigten Königreich), die die Werbung für Fernabsatzgeschäfte betreffen. Diese Beschwerden werden an die Selbstkontrolleeinrichtung der Werbebranche und/oder die Europäische Allianz der Werbeselbstkontrolle weitergeleitet.

Dabei ging es um Fragen im Zusammenhang mit der angeblichen Irreführung über den Gewinnspielcharakter der Werbebotschaften bzw. um die Nicht- oder nur teilweise Lieferung von Waren/Dienstleistungen.

Spanien

Das Instituto Nacional del Consumo (Nationales Verbraucherinstitut, INC) ( eine öffentlich-rechtliche Einrichtung, die dem Ministerium für Gesundheit und Verbraucherfragen untersteht ( macht folgende Angaben zur Anzahl der Beschwerden in Sachen Fernabsatz (die Daten stammen von den regionalen Gebietskörperschaften, den "Comunidades Autónomas" [20], und von den Verbraucherverbänden:

[20] In Spanien sind die Regionen für den Verbraucherschutz ( insbesondere für die Einrichtung von Beschwerdestellen ( zuständig.

- 1997: 2 366

- 1998: 2 786

- 1999: 652 (Januar bis September 1999)

Hauptproblemfelder:

- Vertragsverstöße,

- Weigerung, Waren umzutauschen,

- mangelhafte Waren,

- irreführende Werbung,

- irreführende Marketing-Werbung,

- Nichtgewährung einer Überlegungsfrist,

- irreguläre Preispraktiken,

- schlechte Qualität der angebotenen Waren,

- Lieferverzug,

- Nichtlieferung,

- unzureichende oder unvollständige Informationen zu Waren, Preisen und Überlegungsfristen,

- unzureichende Informationen über die Identität des Lieferers,

- Aufzwingung von Vertragsbedingungen, die die Rechte des Verbrauchers einschränken,

- Speicherung persönlicher Daten in Computerarchiven und -listen ohne Einwilligung des Betroffenen.

Möglichkeiten der Weiterveranlassung:

- Weiterleitung der Akte an die zuständige Behörde,

- Einleitung eines Verfahrens durch die Einrichtung, bei der die Beschwerde eingereicht wurde,

- Schlichtung,

- Zurückweisung der Beschwerde wegen unzureichender Beweise oder Rücknahme der Beschwerde,

- Einleitung eines Schiedsgerichtsverfahrens (sofern die Firma sich einer Schiedsgerichtsvereinbarung unterworfen hat),

- Einleitung eines gerichtlichen Verfahrens (selten genutzte Möglichkeit).

Schweden

Die schwedische Nationale Verbraucher-Beschwerdestelle (Allmänna reklamationsnämnden (ARN)) ist eine öffentlich-rechtliche Einrichtung, die Rechtsstreitigkeiten zwischen Verbrauchern und Wirtschaftsteilnehmern prüft. Die ARN gibt Empfehlungen für die Lösung des Rechtsstreits ab. Es handelt sich um ein für die Parteien kostenloses, schriftliches Verfahren. Die ARN wird ganz vom Staat finanziert. Nach den Leitlinien der Regierung soll ein Verfahren nicht länger als fünf Monate in Anspruch nehmen, wenn die Verbraucherbeschwerde innerhalb des zeitlichen Rahmens der Sitzungen des ARN erledigt werden kann.

Es gibt elf verschiedene Kammern, die sich mit verbraucherrechtlichen Streitigkeiten befassen (Banken, Maschinen, Textilien, Reisen usw.). Nach ihrer Verfahrensordnung prüft die ARN Streitigkeiten zwischen Verbrauchern und

- allen schwedischen Wirtschaftsteilnehmern,

- ausländischen Wirtschaftsteilnehmern, die eine Niederlassung in Schweden haben,

- ausländischen Writschaftsteilnehmern, wenn der Vertrag über ein Produkt oder eine Dienstleistung in Schweden abgeschlossen wurde,

- ausländischen Wirtschaftsteilnehmern, wenn der Vertrag über ein Produkt oder eine Dienstleistung im Ausland abgeschlossen wurde, die Produkte oder Dienstleistungen aber in Schweden vertrieben wurden, der Verbraucher in Schweden wohnt und es keinen Grund für die Annahme gibt, daß die Empfehlung der ARN nicht befolgt würde.

Nach Angaben der Stelle wurden in der Zeit vom 21.9.1996 bis 21.9.1999 folgende Rechtsstreitigkeiten bearbeitet,

bei denen der Verbraucher im Ausland wohnhaft war:

1996: 2 (Spanien)

1997: 38 (hauptsächlich aus den USA, aber auch aus Dänemark, Frankreich, Finnland u. a.)

1998: 20 (Norwegen, USA, Dänemark u. a.)

1999: 22 (Norwegen, Deutschland, Finnland u. a.)

oder bei denen ein ausländischer Wirtschaftsteilnehmer beteiligt war:

1996: 8 (aus Dänemark, Finnland und einigen anderen Ländern)

1997: 35 (hauptsächlich aus Dänemark und Finnland)

1998: 37 (hauptsächlich aus Dänemark, aber auch aus Norwegen)

1999: 20 (hauptsächlich aus Dänemark)

Aufteilung der Rechtsstreitigkeiten nach den verschiedenen Kammern der ARN:

Rechtsstreitigkeiten, bei denen der Verbraucher im Ausland wohnhaft war

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In einigen Fällen lebte der Verbraucher zur Zeit des Vertragsschlusses in Schweden und zog dann ins Ausland. In anderen Fällen wohnten die Verbraucher in der Nähe der schwedischen Grenze. In sieben Fällen erklärte sich die ARN für unzuständig.

Rechtsstreitigkeiten, an denen ausländische Wirtschaftsteilnehmer beteiligt waren

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Die meisten Streitigkeiten mit ausländischen Wirtschaftsteilnehmern betrafen Geschäfte im Zusammenhang mit Reisen. Bei den meisten Beschwerden ging es um die Miete von Ferienhäusern oder Zweitwohnungen. In zwölf Fällen erklärte sich die ARN für unzuständig.

Handelsgericht (Marknadsdomstolen)

Beim Handelsgericht wurden folgende Klagen wegen Verstoßes gegen das Handelsgesetz erhoben:

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Vereinigtes Königreich

Nach Angaben des Ministeriums für Handel und Industrie gibt es im Bereich des Fernabsatzes zahlreiche Kodizes der freiwilligen Selbstkontrolle (z. B. diejenigen des Direktmarketingverbands und des Verbands der Versandhändler). Die britischen Behörden teilen mit, daß keine hinreichend genauen Angaben zu Beschwerden im Zusammenhang mit dem Fernabsatz gemacht werden können.

Das Office of Fair Trading (Kartellbehörde) hat bei den für Handelspraktiken zuständigen Abteilungen der lokalen Gebietskörperschaften, den Bürgerberatungsbüros und anderen Beratungsstellen im Vereinigten Königreich, die ebenfalls Verbraucherbeschwerden entgegennehmen, Daten erhoben. Leider geht aus diesen Daten nicht hervor, ob die Waren oder Dienstleistungen im Fernabsatz verkauft wurden oder nicht.

Dennoch konnten die Kommissionsdienststellen, bei denen diese Informationen eingingen, daraus folgende Schlüsse ziehen (die Daten beziehen sich auf die Jahre 1996, 1997 und 1998 [21]):

[21] Erfassungszeitraum: jeweils 12 Monate vom 30. September eines Jahres bis zum 30. September des darauffolgenden Jahres.

Verbraucherbeschwerden über mangelhafte Waren oder fehlerhafte Dienstleistungen (nach der Häufigkeit der Beschwerden geordnet):

- Gebrauchtwagen

- Radio-, Fernseh- und andere Elektrogeräte

- Kleidung und Schuhe

- Lebensmittel und Getränke

- Pauschalreisen und Reisebüros

Verbraucherbeschwerden über Nichtlieferung von Waren sowie über verspätet oder nicht vollständig erbrachte Dienstleistungen:

- Möbel, Bilder

- Radio-, Fernseh- und andere Elektrogeräte

- Kleidung und Schuhe

- Gebrauchtwagen

- Schadenversicherungen

Verbraucherbeschwerden über Verkaufsmethoden, irreführende Aussagen, Darstellungen oder Werbung, Darstellung von Waren oder Dienstleistungen, unzureichende Informationen

- Gebrauchtwagen

- Lebensmittel und Getränke

- Radio-, Fernseh- und andere Elektrogeräte

- Kleidung und Schuhe

- Pauschalreisen und Reisebüros

Verbraucherbeschwerden über Bestellungen im Versandhandel oder Vorauszahlungen

- Kleidung und Schuhe

- Radio-, Fernseh- und andere Elektrogeräte

- Bücher, Zeitungen und Zeitschriften

- Arzneimittel und ärztliche Leistungen

- Lebensmittel und Getränke

B) Vergleichende Werbung

Österreich

Die österreichischen Behörden haben keine Angaben zu grenzübergreifenden Beschwerden über vergleichende Werbung gemacht.

Belgien

Das Referat "Handelspolitik" des Wirtschaftsministeriums berichtet, daß seit der Verabschiedung der neuen Rechtsvorschriften, nach denen vergleichende Werbung zulässig ist, keine Beschwerden über vergleichende Werbung registriert wurden.

Dänemark

Nach Angaben der dänischen Behörden gehen beim Verbraucher-Ombudsmann nur wenige Beschwerden über vergleichende Werbung ein, da sich meist nicht die Verbraucher, sondern die Konkurrenten gegen derartige Methoden wenden. Dennoch werden mit solchen Beschwerden unter Umständen auch Aspekte angesprochen, die für die Verbraucher relevant sind, so daß sich der Verbraucher-Ombudsmann oft dieser Fälle annehmen muß.

Im Laufe der Jahre hat sich die Verbraucher-Beschwerdestelle (Forbrugerklagenævnet) mit mehreren Zivilklagen auseinandergesetzt, bei denen es um die zivilrechtlichen Folgen von vergleichenden Werbeaussagen ging.

Bei den Beschwerden von Konkurrenten gegen vergleichende Werbung geht es um die Frage, ob ein Fall der irreführende Werbung oder des unlauteren Wettbewerbs vorliegt. Die Beschwerden richten sich gegen Vergleiche, die auf Preisen oder Preisniveaus beruhen. Beschwerden gegen Qualitätsvergleiche sind hingegen seltener.

In den letzten Jahren hat sich der Verbraucher-Ombudsmann mehrfach mit Fällen befaßt, in denen Einzelhandelsketten auf Preisen oder Preisniveaus beruhende Methoden der vergleichenden Werbung einsetzten.

Finnland

Beim Staatlichen Amt für Verbraucherfragen gingen 1997 sechs Beschwerden über vergleichende Werbung ein, 1998 13 Beschwerden und 1999 sechs Beschwerden (bis 30. September 1999). In einigen dieser Fälle wurde der Verbraucher-Ombudsmann eingeschaltet. Dabei ging es um fehlerhafte Preisangaben und irreführende Preisvergleiche in folgenden Bereichen: Telefondienstleistungen, Motorboote, Auto-Crashtests und umweltfreundliche Eigenschaften. In keinem dieser Fälle gab es einen Auslandsbezug.

In demselben Zeitraum verzeichnete der finnische Verbraucherverband nicht einmal zehn Beschwerden über vergleichende Werbung.

Nach Schätzungen der finnischen Behörden belief sich die Gesamtzahl der Beschwerden im Zusammenhang mit vergleichender Werbung 1997 auf etwa 17 Beschwerden, 1998 auf etwa 24 und 1998 auf etwa 17.

Deutschland

In Deutschland stehen Verbrauchern alle rechtlichen Möglichkeiten offen. Dem Justizministerium ist nichts über grenzübergreifende Beschwerden im Zusammenhang mit vergleichender Werbung bekannt. Das gleiche gilt für die Verbraucherverbände und die Fach- und Beufsverbände.

Griechenland

Es liegen keine Angaben zu Beschwerden über vergleichende Werbung vor.

Italien

Die italienischen Behörden haben drei Beschwerden (zwei aus dem Jahre 1998, eine aus dem Jahr 1999) im Wortlaut übermittelt, die bei der nationalen Kartellbehörde (Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato) eingereicht wurden und bei denen es um vergleichende Werbung geht. Keiner dieser Fälle hatte einen Auslandsbezug.

Irland

Die irischen Behörden geben an, daß im Zeitraum Januar 1996 bis August 1999 keine Beschwerden über vergleichende Werbung eingereicht wurden.

Luxemburg

Die Direction de la Concurrence et de la Protection des Consommateurs (Direktion für Wettbewerb und Verbraucherschutz) des Wirtschaftsministeriums teilt mit, daß vergleichende Werbung in Luxemburg verboten wurde, so daß zur Zeit keine Beschwerden darüber zu verzeichnen sind.

Niederlande

1996 gingen bei der Selbstkontrolleeinrichtung der Werbebranche drei Beschwerden ein, 1997 waren es zwei und 1998 sechs. Einen Auslandsbezug gab es in keinem dieser Fälle.

Beanstandet werden vorwiegend falsche Darstellungen, wobei der Vorwurf oft von Konkurrenten erhoben wird. Neben der Selbstkontrolleeinrichtung der Werbebranche gibt es ein Gericht (College van Beroep), bei dem in grenzüberschreitenden Fällen ein spezielles Verfahren eingeleitet und Schadensersatz eingeklagt werden kann.

Spanien

Nach Angaben des Instituto Nacional del Consumo gab es im gesamten Zeitraum Januar 1997 bis September 1999 keine Beschwerden (weder mit noch ohne Auslandsbezug)

Schweden

Der ARN liegen keine Beschwerden über vergleichende Werbung vor. Das Handelsgericht ist jedoch mit folgenden Rechtsstreitigkeiten aus dem Bereich der kommerziellen Kommunikation befaßt worden:

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Zu berücksichtigen ist, daß vergleichende Werbung auch vor der Annahme der Richtlinie erlaubt war.

Vereinigtes Königreich

Auf dem Gebiet der vergleichenden Werbung werden im Vereinigten Königreich im allgemeinen Verfahren der Selbstkontrolle eingesetzt. Die Advertising Standards Authority (Einrichtung für die Kontrolle der Werbung) überwacht die Einhaltung der britischen Kodizes für die Werbepraxis, während für Beschwerden über Rundfunkwerbung die Rundfunk-Aufsichtsbehörden (Independent Television Authority und Radio Authority) zuständig sind.

Es liegen keine genauen Angaben zu Verbraucherbeschwerden über vergleichende Werbung vor (vgl. die Angaben des Vereinigten Königreichs zum Fernabsatz).

2. Angaben der Berufsverbände

A) Vertragsabschlüsse im Fernabsatz

Die Europäische Allianz für Werbeselbstkontrolle (EASA) [22] hat in den EU- Mitgliedstaaten, in denen sie Mitglieder hat, gemeinsam mit der Europäischen Föderation für Direktmarketing (FEDMA) eine Untersuchung über Verbraucherbeschwerden im Zusammenhang mit Fernabsatzgeschäften durchgeführt.

[22] Die Europäische Allianz für Werbeselbstkontrolle (EASA) ist eine Organisation ohne Erwerbscharakter mit Sitz in Brüssel (Belgien), die als europäische Koordinierungsstelle für nationale Einrichtungen der freiwilligen Selbstkontrolle fungiert. Ihre Mitglieder (27 aus 22 europäischen Ländern und aus allen EU-Mitgliedstaaten) sind Einrichtungen der freiwilligen Selbstkontrolle, denen jeweils auf nationaler Ebene die Selbstkontrolle der Werbung obliegt und die die Einhaltung nationaler Kodizes für die Werbepraxis überwachen, die wiederum auf den Kodizes der Internationalen Handelskammer basieren. Die Allianz hat sich zum Ziel gesetzt. die Entwicklung effektiver Verfahren der Selbstkontrolle zu fördern und zu unterstützen, die Bearbeitung grenzüberschreitender Beschwerden zu koordinieren und über Verfahren der Werbeselbstkontrolle zu informieren und zu beraten. Die EASA hat auch ein eigenes Verfahren für grenzüberschreitende Beschwerden entwickelt.

- Die Untersuchung zeigt, daß es in jedem Land ein System der freiwilligen Selbstkontrolle für die Lösung von Problemen gibt, die sich im Zusammenhang mit Fernabsatzgeschäften stellen. Acht der achtzehn EASA-Mitglieder aus EU-Mitgliedstaaten verfügen über einen eigenen Verhaltenskodex oder -leitfaden, während sieben andere Mitglieder die Bestimmungen ihrer einschlägigen allgemeinen Kodizes für die Werbepraxis anwenden. Die Kodizes und Grundsätze, an die sich diese Organisationen halten, basieren auf dem allgemeinen Kodex der Internationalen Handelskammer (ICC) für die Werbepraxis und wurden, sofern dies je nach den Gegebenheiten in den einzelnen Ländern erforderlich war, speziell auf den Fernabsatz zugeschnitten.

- Die EASA-Mitglieder arbeiten eng mit den jeweiligen nationalen Direktmarketing-Verbänden zusammen; in einigen Ländern übernehmen die nationalen Mitgliedsverbände die Bearbeitung der Beschwerden. In den skandinavischen Ländern bleibt angesichts der Tatsache, daß die Verbraucher-Ombudsmänner eine wichtige Rolle spielen, und des Umstands, daß es ( wie beispielsweise in Schweden ( bereits viele spezielle Selbstkontrolleorganisationen (die sich z. B. mit Diskriminierungen aufgrund des Geschlechts oder der Rasse befassen) gibt, nur wenig Raum für eine allgemeine Werbeselbstkontrolle.

- Am häufigsten werden irreführende und betrügerische Praktiken beanstandet. Einige Selbstkontrolleorganisationen verfügen über ein Warnsystem gegen unlautere und betrügerische Praktiken und arbeiten mit den staatlichen Behörden zusammen, wenn sie auf Fälle betrügerischer Aktivitäten stoßen.

- In einem Drittel der achtzehn EASA-Mitglieder aus EU-Mitgliedstaaten traten im Bereich der Fernabsatzwerbung Probleme auf, und zwar entweder hinsichtlich der beanstandeten Praktiken selbst oder hinsichtlich der Bemühungen, sie zu unterbinden. Dabei ging es u. a. um irreführende Werbeschreiben, Nichteinhaltung von Werbeversprechen, unaufgefordert zugesandte Post und rechtswidrige Angebote in direkten Anschreiben.

- Am häufigsten wird die Werbung für folgende im Fernabsatz verkaufte Produkte oder Dienstleistungen beanstandet: Arzneimittel (und sonstige Produkte, denen heilende oder therapeutische Wirkung zugeschrieben wird), Schlankheitsmittel und Bücherclubs.

B) Vergleichende Werbung

Die Europäische Allianz für Werbeselbstkontrolle (EASA) besitzt ein eigenes "Verfahren für grenzüberschreitende Beschwerden". Alle grenzüberschreitenden Beschwerden über Werbung werden in einer elektronischen Datenbank des EASA-Sekretariats gespeichert. Nach Erledigung der Beschwerde wird ein Bericht über die erledigten Fälle im vierteljährlichen Newsletter der EASA "Alliance Update" veröffentlicht.

In der EASA-Datenbank sind keine Beschwerden verzeichnet, die ummittelbar mit vergleichender Werbung zu tun hätten. Eine eingehendere Untersuchung der mit vergleichender Werbung zusammenhängenden Streitfragen gestaltet sich jedoch schwierig, da die Richtlinie 97/55 noch nicht in allen EU-Mitgliedstaaten umgesetzt worden ist. Die EASA hat zwei Plagiatsfälle geschildert, die nur am Rande mit vergleichender Werbung zu tun haben.

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3. Daten zur Initiative für grenzüberschreitende Zusammenarbeit in Fragen des Zugangs der Verbraucher zum Recht und der Beilegung von Verbraucherrechtsstreitigkeiten im Binnenmarkt 1998

Diese grenzüberschreitende Initiative wurde 1998 von einer Gruppe von Verbraucherverbänden [23] durchgeführt, die von den Kommissionsdienststellen unterstützt und vom Institut Européen Interrégional de la Consommation in Lille (Europäisches Institut regionaler Verbraucherorganisationen, IEIC) koordiniert wurde. Im Rahmen dieser Aktion wird verfolgt, wie in zehn Grenzgebieten auftretende Streitfälle ausgehen ([Luxembourg; Elsaß, Nord-Pas-de-Calais und Languedoc-Roussillon (Frankreich); Nordrhein-Westfalen (Deutschland; Ostbelgien (Belgien); Cataluña und Madrid (Spanien); Mailand und Südtirol (Italien); Innsbruck (Österreich); and Athen (Griechenland)), in denen es ( vor allem wegen ihrer geographischen Lage ( viele grenzüberschreitende Verbraucherbeschwerden gibt.

[23] Union Luxembourgeoise des Consommateurs, Chambre de la Consommation d'Alsace, Centre Régional de la Consommation Nord-Pas-de-Calais, Verbraucher-Zentrale Nordrhein-Westfalen, Verbraucherschutz-zentrale Ostbelgien, Institut Català del Consum, CTRC Languedoc-Roussillon, Comitato Difesa Consumatori (Milano), VZ Südtirol, Eurokons Inssbruck, ABC Test-Achats, OCU (Madrid), EK.PI.ZO (Athina).

Dabei wurden im Jahre 1998 5 552 Fälle registriert. Die Verbraucherbeschwerden betrafen folgende Bereiche: Autos, Möbel, Finanzdienstleistungen, Verbraucherkredite, Versicherungen, Baugewerbe, Lotterien und Gewinnspiele sowie Time-sharing. Die meisten Streitfälle betrafen Finanzdienstleistungen und Time-sharing-Verträge.

Die Daten lassen sich nicht nach Fernabsatzverträgen und vergleichender Werbung aufschlüsseln. Obgleich ihnen nicht zu entnehmen ist, wieviele Verbraucherbeschwerden im Sinne der Richtlinien 97/7/EG and 97/55/EG es gab, tragen sie doch zur besseren Erfassung des Gesamtphänomens der Verbraucherbeschwerden in Gegenden bei, in denen viele grenzüberschreitende Geschäfte getätigt werden, vor allem in den mitteleuropäischen Ländern, wo Einkäufe im Ausland für die Verbraucher dank der geographischen Nähe zur Gewohnheit geworden sind.