DE    DE DE 
 
DE    DE  KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN 
Brüssel, den 21.10.2009 
SEK(2009) 1374 endgültig 
ARBEITSDOKUMENT DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN 
zum 
 
Vorschlag für eine 
 
RICHTLINIE DES EUROPÄISCHEN  PARLAMENTS UND DES RATES 
 
über Mindestnormen für die Anerkennung und de n Status von Drittstaatsangehörigen 
oder Staatenlosen als Personen, die intern ationalen Schutz benötigen, und über den 
Inhalt des zu gewährenden Schutzes  
  
Zusammenfassung der Folgenabschätzung  
 
{KOM(2009) 551} 
{SEK(2009) 1373}  
 
DE 2   DE 1. PROBLEMSTELLUNG  
Nach einer Zunahme der Asylbewerberzahlen zwischen 1996 und 2002, di e auf die Konflikte 
im ehemaligen Jugoslawien zurückzuführen wa r, gingen diese Zahlen im Zeitraum 2003-2006 
in der EU-27 stark zurück: So sank die Za hl der Asylanträge von 344 800 im Jahr 2003 auf 
197 410 im Jahr 2006 (-42,7 %). Diese rückläufige Tendenz fand 2007 ein Ende, als sich die 
Zahl der Asylanträge, vor allem aufgrund des Zustroms irakischer Asylbewerber, auf 222 170 
(+12 %) erhöhte. 2008 betrug die Zahl der As ylanträge 257 375 und stieg somit gegenüber 
2007 weiter an (+8 %). Dennoch machen die As ylbewerber nur eine n kleinen Teil der 
Migrationsströme in die EU (schätzungsweise 1,5 – 2 Millionen Zuwande rer jährlich) aus.  
Die Zahl der Personen, die sich Ende 2007 mit einem Schutzstatus in der EU aufhielten, lag 
bei etwa 1,4 Millionen und belief sich auf 7,5 % der sich rechtmäßig in der EU aufhaltenden 
Drittstaatsangehörigen und auf 0,3 % der EU -Gesamtbevölkerung im Jahr 2007. Diese 
1,4 Millionen machen ebenfalls nur einen kleine n Teil der Zahl der Flüchtlinge weltweit aus, 
die im Jahr 2007 mit 11,4 Millionen veranschlagt wurde.  
Ziel der Richtlinie 2004/83/EG de s Rates („Anerkennungsrichtlinie“)1 ist es, die 
Sekundärmigration von Asylbewerbern zwischen Mitgliedstaaten (MS) einzudämmen, indem 
Mindestnormen zur Vereinheitlichung der Krit erien für die Besti mmung der Personen, die 
internationalen Schutz benötigen, sowie der R echte und Leistungen, die diesen Personen in 
allen MS zu gewähren sind, festgelegt werden. 
Die Reaktionen auf das Grünbuch von 2007, vers chiedene Bewertungsberichte, Studien und 
Konsultationen der Beteiligten la ssen darauf schließen, dass die Mindestnormen der 
Richtlinie  aufgrund der Einstimmigkeit, mit de r sie angenommen werden mussten, ungenau 
und unklar formuliert sind , „Lücken“ enthalten und Abweichungen ermöglichen. 
Außerdem wurde in einigen Fällen ein Kompromiss auf der Grundlage einer eher 
„konservativen“ Auslegung des Genfer Abkommens  über die Rechtsstellung der Flüchtlinge 
(Genfer Flüchtlingskonvention), der Europäis chen Menschenrechtskon vention (EMRK) und 
anderer Menschenrechtsinstrume nte erzielt, die den interna tionalen Verpflichtungen, denen 
alle MS nachkommen müssen, zugru nde liegen. Daher gewährleistet  die Richtlinie nicht, dass 
die nationalen Umsetzungsmaßnahmen in vollem Um fang mit diesen Instrumenten vereinbar 
sind; außerdem lässt sie zu, dass die nationa len Entscheidungsprakti ken stark voneinander 
abweichen . Darüber hinaus ist es für die Entschei dungsträger schwierig, rasch zu tragfähigen 
Entscheidungen zu gelangen ; ferner hat der Umstand, dass Begr iffe unterschiedlich ausgelegt 
werden können, oftmals zur Folg e, dass Rechtsbehelfe eingel egt werden und die Quote der 
erfolgreich angefochtenen ablehnenden Entscheidungen hoch ist. Und schließlich sind die 
derzeitigen Normen der Richtl inie nicht dazu geeignet, um  die im Rahmen des Haager 
Programms vorgegebenen Zielsetzungen  hinsichtlich der Festle gung eines einheitlichen 
Schutzstatus und weiterer Fortschritte bei der Integration  von Drittstaatsangehörigen zu 
erreichen. 
Die vorliegenden Daten liefern eindeutige Hinweise auf unterschiedliche Anerkennungs-
quoten und -praktiken sowie unterschiedliche Schutzstandards der MS; außerdem lassen sie 
                                                 
1 Richtlinie vom 29. April 2004 über Mindestnormen für die Anerkennung und den Status von 
Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen als Flüchtlinge oder als Personen, die anderweitig 
internationalen Schutz benötigen, und über den Inhalt des zu gewährenden Schutzes. 
 
DE 3   DE darauf schließen, dass in erster Instanz of tmals unzulängliche Entscheidungen getroffen 
werden. Im Übrigen hatte die Richtlinie statistischen Angaben zufolge keinerlei Auswirkungen auf die Sekundärmigration: Für Asyl bewerber sind einige MS „attraktiver“ als 
andere, was zum Teil daran liegt, dass si e dort bessere Chancen auf Erlangung eines 
Schutzstatus oder umfassenderer Rechte haben.  
Die allgemeinen Probleme lassen sich in die folgenden spezifischen Probleme
 aufgliedern: 
• Die Begriffe „Akteure, die Schutz bieten können“, „int erner Schutz“ und „Zugehörigkeit 
zu einer bestimmten sozialen Gruppe“ sind ungenau definiert, wa s die Risiken einer 
Schutzverweigerung sowie unterschiedlicher Anerkennungspraktiken in sich birgt.  
• Es bestehen nicht gerechtfertigte Untersch iede zwischen dem Inhalt des Schutzes für 
Flüchtlinge und dem des Schutzes für Persone n, denen der subsidiäre Schutzstatus 
zuerkannt worden ist.  
• Dem besonderen Integrationsbedarf von Person en mit internationalem Schutzstatus wird 
nicht Rechnung getragen.  
• Die Ausübung des Rechts von Personen, denen Schutz gewährt worden ist, auf Achtung 
des Familienlebens wird in nicht gerechtfertigter Weise eingeschränkt. 
2. ZUSÄTZLICHER NUTZEN VON EU-M ASSNAHMEN UND ACHTUNG DES 
SUBSIDIARITÄTSPRINZIPS  
Es ist davon auszugehen, dass Maßnahmen auf EU -Ebene in mehrerer Hinsicht wirksamer als 
Maßnahmen der MS sind. 
• Die im Rahmen des Haager Progra mms vorgegebenen Zielsetzungen  hinsichtlich der 
Festlegung eines einheitlichen Schutzstatus und der Integra tion von Drittstaatsangehörigen 
lassen sich nicht durch einsei tige Maßnahmen der MS erreichen .  
• Es ist unwahrscheinlich, dass das Schutzniveau umfassend angehoben wird , um den 
höheren internationalen Standa rds, die sich aufgrund einseitiger Maßnahmen der MS 
entwickelt haben, Rechnung zu tragen. Im Gege nteil, es könnte ein „Wettlauf nach unten“ 
einsetzen, da die MS mit gegenwärtig großzügi geren Schutzstandards sich veranlasst sehen 
könnten, ihre Standards abzusenken, um zu verhindern, dass sie mehr Asylbewerber 
„anziehen“.  
• Die Sekundärmigration und die ungleiche Verteilung der Asylbewerber und der 
Personen, denen Schutz gewährt worden ist, werden nicht reduziert.  Nur eine stärkere 
Vereinheitlichung auf EU-Ebene kann den für Asylbewerber bestehenden Anreiz zur 
Sekundärmigration verringern, sofern Letz tere auf unterschiedliche nationale 
Rechtsvorschriften und Praktiken sowie ei n unterschiedliches Niveau der in den 
verschiedenen MS zuerkannten Rechte zurückzuführen ist. 
• Unklarheiten und Ungenauigk eiten in den geltenden R echtsvorschriften können nur 
auf EU-Ebene Abhilfe beseitigt werden.  Durch Maßnahmen der MS lässt sich keine 
generelle Verbesserung der Qualität und Effizi enz des Asylverfahrens in der EU erreichen. 
 
DE 4   DE 3. POLITISCHE ZIELE  
Das übergeordnete Ziel  besteht darin, EU-weit höhere Schutzstandards für Personen, die 
internationalen Schutz benötigen, zu erreichen.  
Die Einzelziele  lauten:  
1. Gewährleistung der uneingeschränkten  und umfassenden Anwendung der Genfer 
Flüchtlingskonvention sowie der uneinge schränkten Achtung der EMRK und der 
EU-Charta der Grundrechte;  
2. Angleichung des Inhalts des Schutzes , der Flüchtlingen und Personen mit 
subsidiärem Schutzstatus gewährt wird;  
3. Anhebung des generellen Schutzniveaus unter Berücksichtigung der besonderen 
Bedürfnisse von Personen mit in ternationalem Schutzstatus; 
4. Verbesserung der Effizienz des Asylverfahrens;  
5. Gewährleistung einer konsequenten EU -weiten Anwendung der vereinbarten 
Schutzstandards. 
4. OPTIONEN  
Aufgrund der unterschiedlichen Art der Probleme ist es nicht möglich, eine einzige alle 
Aspekte abdeckende Option zu bestimmen. In de r Folgenabschätzung we rden daher separate 
Optionen für jedes der politischen Ziele vorg eschlagen und zwei bis vier legislative 
Unteroptionen oder zwei bis vier legislative und eine nichtlegislative Unteroption für jede dieser Optionen erläutert. Um die Elemente  festlegen zu können, di e die vorzuziehende 
Option beinhalten sollte, werden alle Unteropt ionen unter Berücksichtigung der Ausgangslage 
hinsichtlich Wirksamkeit, Effizienz und Kohärenz, aber auch  hinsichtlich der 
Verhältnismäßigkeit sowie der sozialen Auswirkungen und der Auswirkungen auf die 
Grundrechte bewertet.  Angesichts der Komplexität der vor geschlagenen Optionen beschränkt 
sich die Zusammenfassung auf eine Besc hreibung der wesentlichen Elemente der 
vorzuziehenden Option. 
5. W
ESENTLICHE ELEMENTE DER VORZUZIEHENDEN OPTION  
Vorzuziehende Option: 
• Einschränkung des großen Auslegungsspielrau ms bei den Begriffen „Akteure, die Schutz 
bieten können“ und „interner Schutz“ im Einklang mit den Vorgaben der Genfer 
Flüchtlingskonvention und der EMRK  durch Festlegung der Krit erien für die Bewertung 
der Verfügbarkeit und Wirksamkeit des Schutzes, den der Betreffende beantragen können sollte. Die vorzuziehende Option für die prak tische Zusammenarbeit sieht vor, dass die bei 
der Bewertung dieser Aspekte zugrunde zu legenden Kriterien gemeinsam ausgearbeitet 
werden.  
• Gewährleistung einer umfassenderen Auslegung des Begriffs „bestimmte soziale Gruppe“ 
im Einklang mit den Vorgaben der Genfer Flüchtlingskonvention  durch genauere 
 
DE 5   DE Bestimmung der Bedeutung, die den mit dem Geschlecht des Asylbewerbers in 
Zusammenhang stehenden Aspekten beizum essen ist, und somit Verbesserung des 
Zugangs zum Schutz insbesondere für Frau en. Die gemeinsame Ausarbeitung der 
Auslegungen im Zuge der praktischen Zu sammenarbeit wird zur Angleichung des 
Entscheidungsprozesses beitragen. 
• Angleichung der Rechte von Personen mit subs idiärem Schutzstatus an diejenigen von 
Flüchtlingen  durch Beseitigung aller Unterschiede, di e die Rechtlinie derzeit in Bezug auf 
die Dauer des Aufenthaltstitels zulässt und die nicht mehr als sachlich gerechtfertigt 
anzusehen sind: Zugang zur Beschäft igung und zu beschäftigungsbezogenen 
Bildungsmaßnahmen; Zugang zur Sozialhilfe,  zur medizinischen Versorgung und zu 
Integrationsmaßnahmen; Zugang zu Leistungen für Familienangehörige. 
• Förderung der Integration von Personen, dene n Schutz gewährt worden ist, unter 
Berücksichtigung ihrer besonderen Bedürfnisse:  Verbesserter Zugang zu den Verfahren für 
die Anerkennung von Befähigungsnachweisen, zu berufsbildenden und beschäftigungsfördernden Maßnahm en sowie zu Wohnraum und zu 
Integrationsprogrammen, die den besondere n Bedürfnissen der Be treffenden Rechnung 
tragen. Im Rahmen der vorgesehenen pr aktischen Zusammenarbeit könnten die MS 
bewährte und kostengünstige Prak tiken bestimmen und austauschen. 
• Bessere Achtung des Rechts von Personen, dene n Schutz gewährt worden ist, auf Achtung 
des Familienlebens:  Ausweitung der Definition des Begriffs „Familienangehörige“ zur 
Berücksichtigung des Falls, in de m es sich bei dem Betreffe nden um einen Minderjährigen 
handelt, sowie zur Berücksichtigung der Vi elzahl von Situationen, in denen ein 
Minderjähriger als abhängig betrachtet werden k önnte, wobei sichergestellt wird, dass das 
Wohl des Kindes das ausschlag gebende Kriterium ist. Im Rahmen der vorgesehenen 
praktischen Zusammenarbeit könnten die MS di e Kriterien zur Bestimmung des Wohls des 
Kindes besser definieren. 
6. ABSCHÄTZUNG DER FOLGEN  
6.1. Wichtigste Vorteile  
- Die vorzuziehende Option stellt  sicher, dass die Normen der Richtlinie klar und angemessen 
die uneingeschränkte Einhaltung interna tionaler Menschenrechts- und Flüchtlings-
rechtsnormen garantiere n, und würde damit eine bessere Wahrung des Asylrechts und 
generell der Grundrechte, einschließlich de s Grundsatzes der Nich tdiskriminierung,  
gewährleisten.  
- Die betreffenden Änderungen würden  den Spielraum für Unsicherheit und 
Verwaltungsfehler reduzieren und somit die Qualität, Gerechtigkeit, Wirksamkeit und 
Glaubwürdigkeit des Asylverfahrens verbessern.   
- Außerdem würden diese Änderungen zur Eindämmung der Sekundärmigration  beitragen, 
indem sie die konsequente Anwendung der Normen fördern.  
 
DE 6   DE 6.2. Potenzieller Umfang der finanziellen Auswirkungen 
6.2.1.  Potenzielle Kosten 
Die Kosten, die mit den Änderungen am Ge meinsamen Asylsystem verbunden sind, lassen 
sich nur schwer quan tifizieren. Der Umfang und die Zusammensetzung des 
Flüchtlingszustroms können nicht einmal für da s jeweils nächste Jahr vorhergesagt werden, 
und es gibt keine Statistiken dazu, warum manc he Anträge bewilligt und andere abgelehnt 
wurden. Die Schutzgewährung erfolgt auf Einzel fallbasis nach Prüfung der Glaubwürdigkeit 
und der persönlichen Umstände des jeweiligen  Antragstellers. Außerdem liegen keine 
Informationen zu den Gesamtkosten vor, die für die Unterbringung von Personen mit 
Schutzstatus oder die individuellen Rechte, die ihnen zuerkannt werden, anfallen. Daher lässt 
sich nicht abschätzen, wie viele Asylbe werber von den Änderungen der Schutzgründe 
tatsächlich betroffen sein könnten oder welc he Auswirkungen die Änderungen auf die Rechte, 
die den betreffenden Personen zuerkannt werden, haben. Nach Maßgabe dieser 
Einschränkungen sind folgende Angaben möglich:  
Die vier MS, die möglicherweise von der Änder ung des Begriffs „Akteure , die Schutz bieten 
können“ betroffen wären, erhielten 2008 insgesam t 74 535 Anträge, während in den acht MS, 
die von der Änderung des Begriffs  „interner Schutz“ betroffen sein könnten, 81 575 Anträge 
eingingen. Die 14 MS, die von der Änderung des Begriffs „bestimmte soziale Gruppe“ 
betroffen wären, erhielten 2008 insgesamt 30 800 Anträge von Frauen; die entsprechende 
Antragszahl in den sieben MS, die von  der Änderung des Erfordernisses eines 
Kausalzusammenhangs betroffen wären, be lief sich auf 14 800. Die Einführung von 
Ausnahmebestimmungen in Bezug auf die Erlö schungsklausel würde möglicherweise zehn 
MS betreffen, die 2008 diese Klausel in 7 020 Fällen anwandten. 
Insgesamt sind unterschiedliche Auswirkungen de r Angleichung des subsidiären Schutzstatus 
und des Flüchtlingsstatus zu erwarten: Eini ge MS (wie IE, SE und UK) werden davon 
praktisch überhaupt nicht betroffen sein, währ end die meisten Länder derzeit noch bestehende 
Unterschiede beseitigen müssen. Die Verpf lichtung, Personen mit subsidiärem Schutzstatus 
einen bedingungslosen Zugang zum Arbeitsma rkt zu gewähren, würde CY, DE und LU 
betreffen, wo die Zahl der Personen mit subs idiärem Schutzstatus, die möglicherweise von 
dieser Änderung profitieren würden, mit 445, 1 925 bzw. 504 veranschlagt werden kann und 
somit 0,11 %, 0,0046 % bzw. 0,23 % der Arbeitskräf te dieser MS beträgt. Die Angleichung 
der Rechte betreffend die Sozialleistunge n würde DE, LU, LV und PT, die Angleichung 
betreffend die medizinische Ve rsorgung hingegen MT betreffen; die Zahl der von diesen MS 
im Zeitraum 2005-2008 aufgenommenen Persone n mit subsidiärem Schutzstatus betrug 
3 375, 340, 5, 95 bzw. 3 010. Die Angleichung betreffend den Zugang zu Integrationsprogrammen könnte mindestens acht MS betreffen, in denen sich die Gesamtzahl 
der Personen mit subsidiärem Schutzstatus im  Zeitraum 2005-2008 auf 5 495 belief, während 
die durchschnittlichen Pro- Kopf-Kosten der von eine m MS bereitgestellten 
Integrationsprogramme 682 EUR betragen.  
Die Auswirkungen eines verbesserten Zugangs zu den Verfahren für die Anerkennung von 
Befähigungsnachweisen, zu beschäftigungsförd ernden Maßnahmen und zu Integrations-
programmen für Personen mit inte rnationalem Schutzstatus dürften  begrenzt sein. Die Zahl 
der Personen im Alter zwischen 15 und 64, die zwischen 2005 und  2008 in der EU als 
schutzberechtigt anerkannt wurden, wird mit 245 132 – dies sind lediglich 0,1 % der 
Arbeitskräfte der EU – veranschlagt, während sich die Zahl der Pers onen, denen im selben 
Zeitraum in der EU Schutz gewähr t worden ist, nur auf 1,07 % alle r Drittstaatsang ehörigen in 
 
DE 7   DE der EU beläuft. Die Gesamtzahl der Persone n, die von Personen abhängig sind, welche im 
Zeitraum 2005-2008 in den 14 eventuell von der Ausweitung der Definition des Begriffs 
„Familienangehörige“ betroffenen MS Schutz er halten haben, wird mit weniger als 18 500 
veranschlagt.  
Die voraussichtlichen gesamten Verwaltungskost en der vorzuziehenden Option werden auf 
3 094 407 EUR geschätzt. 
6.2.2.  Potenzielle Einsparungen 
- Mit der vorzuziehenden Option wird der fü r Asylbewerber bestehende Anreiz zur 
Sekundärmigration verringert, was zu einem Rü ckgang der Asylströme innerhalb der EU und 
der Kosten für die Umsetzung des Dublin-Systems führen kann.  
- Die vorzuziehende Option hat zur Folge, dass  die Dauer des erstinstanzlichen Verfahrens 
verkürzt wird und weniger Rechtsbehelfe einge legt werden und kann somit zu Einsparungen 
an Verwaltungs- und Finanzmitteln führen: Es gibt Anhaltspunkte dafür, dass sich die Kosten eines Asylverfahrens verdoppeln, wenn ein Rech tsbehelf eingelegt wi rd; 2007 belief sich die 
Zahl der Rechtsbehelfe schätzungsweise au f 110 846. Weniger Rechtsbehelfsverfahren 
würden überdies weniger Kosten für Betreuun gsleistungen bedeuten: Betreuungsleistungen 
kosten jährlich im Durchschnitt 11 000 EUR pr o Person. Während erstin stanzliche Verfahren 
in der Regel in sechs Monate n abgeschlossen werden, dauern  Rechtsbehelfsverfahren im 
Schnitt ein Jahr.  
- Aufgrund der Angleichung der mit den beid en Status verknüpften Rechte würden die 
Verwaltungsverfahren gestrafft, und die mit der Schaffung und Beibeh altung verschiedener 
Infrastrukturen verbundenen Kosten würden entfallen.  
- Längerfristig könnten die Inve stitionen zur Förderung der Inte gration bis zu einem gewissen 
Grad durch die positiven wirtschaftliche n und sozialen Auswirkungen nachhaltiger 
Beschäftigung und erfolgreicher Integration de r betreffenden Personen (voraussichtlich etwa 
zwei Jahre nach Schutzgewähr ung) ausgeglichen werden.  
Für einzelstaatliche Maßnahmen zur Umsetzung der vorgeschlagenen Vorgaben kann eine 
Kofinanzierung aus dem Europäischen Flüc htlingsfonds in Höhe von 50 % oder 75 % 
beantragt werden.  
6.3. Soziale Auswirkungen und Auswirkungen auf die Grundrechte 
Das Gemeinsame Europäische Asylsystem stützt sich auf di e uneingeschränkte und 
umfassende Anwendung der Genfer Flücht lingskonvention, die Verpflichtungen aus 
Menschenrechtsinstrumenten wie der EMRK und die uneingeschränkte Achtung der in der 
Grundrechtecharta verankerten Rechte. Die vor zuziehende Option gewährleistet, dass den 
Personen, die tatsächlich um Schutz in der EU nachsuchen, dieser Schutz auf der Grundlage 
hoher Standards und im Einklang mit diesen Ve rpflichtungen gewährt wird. Insbesondere 
verbessert sie den Zugang von Asylbewerbern u nd Personen, denen Schutz gewährt worden 
ist, (sowie von deren Familienangehörigen) zum Schutz und zum Recht, zu sozialer 
Integration und zum Arbeitsmarkt und stel lt sicher, dass der Grundsatz der 
Nichtdiskriminierung ohne Einschränkung Beachtung findet. 
 
DE 8   DE 7. ÜBERWACHUNG UND BEWERTUNG  
Die Folgenabschätzung enthält eine Reihe von I ndikatoren, anhand deren die Effizienz und 
Wirksamkeit der vorzuziehenden Option im Hi nblick auf die Verwirk lichung der wichtigsten 
politischen Ziele bewertet werden können. Außerdem werden die Maßnahmen für die 
Zusammenstellung und Bewertung di eser Indikatoren, insbes ondere im Hinblick auf die 
Erstellung der regelmäßigen Berichte über die Anwendung der Richtlinie, erläutert. Die 
Grundlage für einen umfassenden Informa tionsaustausch über die Bearbeitung von 
Asylanträgen im Rahmen formalisierter Verfahren wird das Europäische Unterstützungsbüro für Asylfragen schaffen, das auch die zusätzlich erfassten Daten systematisch bewerten wird.