Das auf der BauPVO basierende System harmonisiert die Bedingungen für die Vermarktung von Bauprodukten durch die Einführung einheitlicher technischer Begriffe, mit denen die wesentlichen Merkmale in Bezug auf ihre Leistung in harmonisierten technischen Spezifikationen (harmonisierte Normen und Europäische Bewertungsdokumente festgelegt werden. Sie sollen den Bereich der Grundanforderungen an Bauwerke abdecken. Wenn ein Bauprodukt von einer harmonisierten Norm erfasst ist oder dafür eine Europäische Technische Bewertung ausgestellt wurde, arbeitet der Hersteller eine Leistungserklärung aus und bringt die CE-Kennzeichnung an diesem Produkt an.

Analog dazu werden die Kohärenz der für das Baugewerbe geltenden EU-Rechtsvorschriften (einschließlich der BauPVO) sowie die damit für die Baubranche verbundenen Kosten und Vorteile in einem für 2017 geplanten sektorspezifischen Eignungstest überprüft. Zu den wirtschaftlichen Auswirkungen der BauPVO wurde eine Studie in Auftrag gegeben, mit deren Ergebnissen im Sommer 2016 gerechnet wird.

Dieser Bericht behandelt keine Fragen, auf die schon in spezifischen Studien, in von der Kommission erstellten Berichten und in später in diesem Jahr vorzulegenden Berichten eingegangen wird. Hierzu gehören der Bericht über gefährliche Stoffe (2014), der 2015 angenommene Bericht über die übertragenen Befugnisse und der bis zum 1. Januar 2017 vorzulegende Bericht über die Finanzierung der Europäischen Organisation für technische Bewertung (EOTA).

Dieser Bericht stützt sich auf Fakten, die Berichten von Mitgliedstaaten und Interessenträgern an die Kommission entnommen sind, ferner auf regelmäßige Rückmeldungen der Mitgliedstaaten und der wichtigsten Interessenträger, die vornehmlich über die Beratungsgruppe und den Ständigen Ausschuss für das Bauwesen und die Gruppe für die Verwaltungszusammenarbeit im Bereich der Marktüberwachung (AdCo-CPR) gegeben wurden, sowie auf die im Juli 2015 fertiggestellte externe Studie „Analysis of implementation of the Construction Products Regulation“.

Dieser in Artikel 67 Absatz 2 der BauPVO vorgeschriebene Bericht an das Europäische Parlament und den Rat beschreibt den Stand der Durchführung der BauPVO und gibt über die bisherigen Erfahrungen, das Ausmaß der Verwirklichung der angestrebten Ziele und etwaigen Verbesserungsbedarf Aufschluss.

Die Bauprodukte-Verordnung (BauPVO) trat an die Stelle der Bauprodukte-Richtlinie (Bauprodukte-RL), in der harmonisierte Bedingungen für die Vermarktung von Bauprodukten in der EU festgelegt wurden. Die BauPVO findet seit Juli 2013 in vollem Umfang Anwendung.

Ein weiterer Schlüsselaspekt der Durchführung, auf den viele Interessenträger hingewiesen haben, sind erhebliche Überschneidungen zwischen den in der Leistungserklärung und der CE-Kennzeichnung verlangten Informationen, die zusätzlichen administrativen und finanziellen Aufwand verursachen. Bei einer flexiblen Auslegung von Artikel 9 Absatz 2 könnte die CE-Kennzeichnung nur die maßgeblichen Informationen und bezüglich der anderen Informationen einen Hinweis auf die Leistungserklärung enthalten. Die Leistungserklärung würde in Papierform mit dem Produkt, in elektronischer Form oder über eine Website zur Verfügung gestellt werden. Dies könnte die Hersteller entlasten und wäre im Sinne der mit der BauPVO angestrebten Vereinfachung. Die Kommission setzt sich weiterhin für eine derartige vereinfachte und flexible Lösung ein, um unter anderem die Rechtssicherheit für die Hersteller zu gewährleisten, die keine unterschiedlichen Auslegungen auf der Ebene der Mitgliedstaaten wünschen.

Dies wurde durch das Urteil des Europäischen Gerichtshofs in der Rechtssache C-100/13 bestätigt, laut dem es die Mitgliedstaaten unterlassen müssen, zusätzliche Anforderungen festzusetzen. Die Anwendbarkeit dieses Urteils unter der Geltung der BauPVO und seine große Reichweite über alle harmonisierten Normen bestätigen den zwingenden Charakter der gemeinsamen Fachsprache. Da das in der oder durch die BauPVO geschaffene harmonisierte System als abschließend angesehen wird, bleibt kein Raum für irgendwelche anderen Systeme zum Umgang mit der Vermarktung von Bauprodukten innerhalb des harmonisierten Bereichs. Die Kommission hat daher alle Mitgliedstaaten gebeten, ihre nationalen Systeme an diese Grundsätze anzugleichen, und beobachtet genau die von ihnen vorgenommenen Anpassungen.

Dennoch werden in mehreren Mitgliedstaaten entgegen den Grundsätzen der BauPVO weiterhin nationale Kennzeichnungen verwendet. Nationale Ex-ante-Verfahren oder -Prüfungen, die den harmonisierten Bereich abdecken, sind nicht zulässig. Dies gilt auch für freiwillige Kennzeichnungen ohne jede nationale Konnotation, da sie den freien Verkehr von Bauprodukten mit CE-Kennzeichnung in unangemessener Weise behindern, wenn sie beispielsweise an ein anspruchsvolleres System für die Bewertung und Überprüfung der Leistungsbeständigkeit gebunden sind, das von Bauaufsichtsstellen oder Versicherungsgesellschaften auferlegt wird, oder wenn sie mit finanziellen Anreizen verknüpft sind.

Damit ein Bauprodukt in der EU in Verkehr gebracht werden kann, sind die Leistungserklärung und die CE-Kennzeichnung erforderlich. Die Hersteller von Produkten, die in den harmonisierten Bereich fallen, müssen sie verwenden. Sie sind außerdem das einzige Mittel, um Informationen über die Leistungen der Produkte in Bezug auf die durch die BauPVO festgelegten wesentlichen Merkmale zur Verfügung zu stellen.

Generell wurden alle Vorschriften der BauPVO von allen Betroffenen umgesetzt: Beispielsweise gibt es europaweit notifizierte Stellen und Technische Bewertungsstellen; in den Mitgliedstaaten wurden Produktinformationsstellen für das Bauwesen eingerichtet. Bei einigen, noch nicht in vollem Umfang umgesetzten Aspekten sind weitere Anstrengungen erforderlich, wie in den folgenden Abschnitten ausgeführt wird.

In der Übergangsphase hat sich die Kommission mit Informationskampagnen vornehmlich an die Wirtschaftsteilnehmer, insbesondere KMU, aber auch an die öffentlichen Behörden und Verwender von Bauprodukten gerichtet.. Mehrere Branchenverbände und öffentliche Behörden haben ebenfalls Informationskampagnen durchgeführt, die sich an ihre jeweiligen Mitglieder bzw. Gebiete richteten.

Da mit der BauPVO neue Unterlagen, Verfahren und Pflichten eingeführt wurden, ist ein Übergangszeitraum vorgesehen. Die BauPVO findet erst seit dem 1. Juli 2013, d. h. seit weniger als drei Jahren vor Vorlage dieses Berichts, in vollem Umfang Anwendung. Die Durchführung einiger Aspekte der BauPVO kann unter anderem aus diesem Grund noch nicht vollständig bewertet werden kann, so dass diese Bewertung teilweise vorläufigen Charakters ist.

Harmonisierte Marktbedingungen: Anstatt die Bauprodukte oder die an sie gestellten Anforderungen zu harmonisieren, beschränken sich die EU-Rechtsvorschriften (die BauPVO) darauf, harmonisierte Bedingungen für die Vermarktung dieser Produkte zu schaffen. Die harmonisierten technischen Spezifikationen sollen den freien Verkehr von Bauprodukten vereinfachen und die Wirtschaftsakteure in die Lage versetzen, die Vorteile des Binnenmarkts voll auszuschöpfen.

Die mit der BauPVO angepeilte Konsolidierung des Binnenmarkts für Bauprodukte folgte einer anderen Ausrichtung als die allgemeinen Grundsätze, die ursprünglich in der Entschließung des Rates über eine neue Konzeption auf dem Gebiet der technischen Harmonisierung und der Normung festgelegt und in der Zwischenzeit durch den Beschluss Nr. 768/2008/EG über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für die Vermarktung von Produkten überarbeitet wurden. Die wichtigsten Unterschiede sind:

4.Informationsstellen für Bauprodukte

Die zur Unterrichtung über die nationalen Vorschriften von allen Mitgliedstaaten eingerichteten Produktinformationsstellen für das Bauwesen haben die Arbeit aufgenommen und antworten auf die Informationsanfragen der Wirtschaft. Die Europäische Kommission veröffentlicht eine Liste der Produktinformationsstellen für das Bauwesen und lädt sie regelmäßig zu Sitzungen ein, um eine angemessene Koordination und den Austausch über bewährte Praktiken zu gewährleisten.

Allerdings ist das Serviceangebot der Produktinformationsstellen bei der Industrie relativ wenig bekannt; zudem gab es Fragen zu den Antwortzeiten und zur Qualität der Auskünfte.

Die Kommission prüft Möglichkeiten zur Verbesserung dieser Situation, auch im Rahmen der Initiative für ein zentrales digitales Zugangstor, mit der die auf EU- und nationaler Ebene bestehenden Plattformen und ihr Informations- und Serviceangebot in Sachen Binnenmarktrechte optimiert werden sollen.

Parallel zu den Initiativen der Kommission müssen die Mitgliedstaaten ihre Produktinformationsstellen weiter dabei unterstützen, ihre Funktionsweise zu verbessern. Ferner müssen sie deren Bekanntheitsgrad im Baugewerbe steigern.

5.Harmonisierte Normen

Gemäß der BauPVO sind die bestehenden 457 harmonisierten Normen, die im Amtsblatt der Europäischen Union aufgeführt sind, und ihre mehr als 2000 begleitenden Normen die Hauptquelle der einheitlichen technischen Begriffe auf diesem Gebiet. Die harmonisierten Normen erfassen bislang schätzungsweise rund 75 bis 80 % aller Bauprodukte. Die Mehrzahl dieser Normen erlangte Gültigkeit, kurz bevor die BauPVO ihre volle Wirkung entfaltete. Dies liefert teilweise eine Erklärung dafür, dass nach dem Empfinden einiger Interessenträger mit der BauPVO drastische Änderungen eingetreten sind.

Anders als die im Rahmen der Harmonisierungsvorschriften der Union ausgearbeiteten harmonisierten Normen, die vollständig auf dem neuen Rechtsrahmen basieren, sollen die auf der BauPVO beruhenden harmonisierten Normen nur die Verfahren und Kriterien für die Bewertung der Leistung von Bauprodukten in Bezug auf ihre wesentlichen Merkmale umreißen. Sie legen im Allgemeinen keine Anforderungen an die Leistung der Produkte selbst fest. Dies ergibt sich aus der oben beschriebenen Zuständigkeitsverteilung zwischen der EU und den Mitgliedstaaten.

Eine der Besonderheiten der BauPVO besteht darin, dass die Anwendung von harmonisierten Normen für die Hersteller beim Inverkehrbringen der Bauprodukte und für die Behörden der Mitgliedstaaten bei der Festlegung der Anforderungen für deren Verwendung verbindlich ist. Das bedeutet, dass sich alle Interessenträger auf einheitliche Vorschriften stützen können und dafür nicht auf andere (nationale) Instrumente zurückgreifen müssen.

Da die Anwendung harmonisierter Normen bei Bauprodukten zwingend vorgeschrieben ist und diese Normen große Auswirkungen auf den Markt haben, müssen sie von besonders hoher Qualität sein. Bei der Gestaltung und Anwendung der Verfahren zur Annahme von Normen ist dies berücksichtigen. Es kommt besonders darauf an, dass die verschiedenen Kategorien von Interessenträgern gerecht und ausgewogen vertreten sind und dass die Vorschriften von Artikel 3 Absatz 3 und Artikel 27 der BauPVO über die Festlegung neuer Schwellenwerte oder Leistungsklassen eingehalten werden. Bei diesen beiden Aspekten lässt einiges noch zu wünschen übrig.

Da die meisten harmonisierten Normen auf die Zeit der Bauprodukte-RL zurückgehen und alle auf der Grundlage von Normungsaufträgen ausgearbeitet wurden, die im Allgemeinen vor zehn bis zwanzig Jahren erteilt wurden, müssen einige dieser Normen jetzt überarbeitet und damit an den Stand der Technik und die Marktentwicklung angepasst werden. Überdies wurden nicht alle spezifischen Merkmale der BauPVO in der Praxis in vollem Umfang übernommen. Als die Bauprodukte-RL durch die BauPVO ersetzt wurde, mussten die Interessenträger, die europäischen Normungsorganisationen und die Behörden der Mitgliedstaaten sich erst mit den neuen Merkmalen vertraut machen und diese in harmonisierte Normen übertragen. Dieser Prozess lief nur zögerlich an und die Umstellung ist nach wie vor in Gang.

Diese Umstände erforderten eine verstärkte Kontrolle und Überwachung seitens der Kommission. Daher werden zahlreiche in Frage kommende harmonisierte Normen nicht im Amtsblatt der EU aufgeführt, bevor nicht die geeigneten Anpassungen vorgenommen bzw. die delegierten Rechtsakte für die Aufnahme von Schwellenwerten und/oder Leistungsklassen erlassen wurden. Die ständige Zusammenarbeit mit den Beratern des Europäischen Komitees für Normung (CEN) wird wesentlich zu einer Verbesserung der Situation beitragen, bevor die harmonisierten Normen der Kommission zur Veröffentlichung ihrer Nummer im Amtsblatt der Europäischen Union vorgelegt werden.

Obgleich die BauPVO keine umfangreichen Änderungen am allgemeinen Rahmen für harmonisierte Normen auf diesem Gebiet mit sich gebracht hat, forderten die Interessenträger kürzlich, den Normungsprozess zu beschleunigen und zu straffen sowie besser an die Bedürfnisse der Verwender anzupassen. Der abschließende Charakter der auf der BauPVO basierenden harmonisierten Normen, der vom EuGH in der oben erwähnten Rechtssache C-100/13 bestätigt wurde, erfordert noch die Anpassung einer ganzen Reihe von Normen. Außerdem müssen neue oder überarbeitete Normungsaufträge vorgelegt werden, ferner ist der derzeitige Rückstand bei den noch nicht im Amtsblatt der EU aufgeführten harmonisierten Normen abzuarbeiten. All das kann nur durch die verstärkte Kooperation zwischen CEN, Mitgliedstaaten, Wirtschaft, Kommission und betroffenen Interessenträgern, insbesondere im Wege der gemeinsamen Normungsinitiative, bewerkstelligt werden.

6.Europäische Organisation für technische Bewertung (EOTA)

Für Produkte, deren Leistung nicht vollständig anhand harmonisierter Normen bewertet werden kann, werden durch die BauPVO spezielle Verfahren festgelegt, in deren Verlauf Hersteller eine Europäische Technische Bewertung und die Erstellung und Annahme von Europäischen Bewertungsdokumenten durch die EOTA (Organisation Technischer Bewertungsstellen) beantragen.