[pic] | KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN |

Brüssel, den 21.4.2009

KOM(2009) 196 endgültig

MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT

Halbzeitüberprüfung der Finanzierungsinstrumente für auswärtige Maßnahmen {SEC(2009) 530}

MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT

Halbzeitüberprüfung der Finanzierungsinstrumente für auswärtige Maßnahmen

1. DIE REFORM DER FINANZIERUNGSINSTRUMENTE

Durch die jüngste Reform des Instrumentariums für auswärtige Maßnahmen wurden die Finanzierungsinstrumente inhaltlich wesentlich gestrafft und ihre Zahl von mehr als 30 verschiedenen Ad-hoc-Rechtsakten auf vier geografisch und vier thematisch ausgerichtete Instrumente nebst einer Reihe thematischer Programme verringert[1]. Diese umfassende Rationalisierung und Vereinfachung hat enorme Vorteile gebracht:

- Gewährleistung konzeptioneller Kohärenz, Konsistenz und Synergie zwischen den wichtigsten Instrumenten der Europäischen Union im Bereich der Außenbeziehungen (politischer Dialog, Handel, Hilfe, wirtschaftliche Zusammenarbeit, Außenwirkung interner Politikbereiche und Multilateralismus);

- Steigerung der Wirksamkeit, Effizienz und Flexibilität bei der Programmierung und Durchführung der Hilfe und bei der Krisenreaktion durch Straffung der Verfahren und

- Erleichterung und Förderung des Dialogs und der Koordinierung zwischen den Institutionen sowie mit den Begünstigten und anderen Gebern.

Mit diesem neuen Instrumentarium entstand erstmals eine Reihe umfassender Kooperationsrahmen, die sich auf maßgeschneiderte Verordnungen stützen und mit Maßnahmen der EIB, GASP/ESVP-Operationen und der Makrofinanzhilfe abgestimmt bzw. durch sie ergänzt werden.

Die Anwendung der neuen Instrumente erfolgt auf der Grundlage von Länderstrategiepapieren, regionalen Strategiepapieren, thematischen Strategiepapieren und – im Falle des IPA – indikativen Mehrjahresplanungsdokumenten. Diese Programmierungsdokumente und die damit verbundenen mehrjährigen Mittelzuweisungen ermöglichen die gezielte Konzipierung und Durchführung von Hilfsprogrammen in Partnerschaft mit den Begünstigten.

2. DIE IN DEN FINANZIERUNGSINSTRUMENTEN ENTHALTENE KLAUSEL ÜBER DIE HALBZEITÜBERPRÜFUNG

Alle sieben neue Verordnungen (jedoch nicht die Verordnung über humanitäre Hilfe) enthalten eine Klausel, nach der die Kommission verpflichtet ist, bis 31. Dezember 2010 einen Bericht über ihre Durchführung vorzulegen und etwaige Änderungen vorzuschlagen. Diese Bewertung betrifft auch ausdrücklich die im Anhang IV der DCI-Verordnung enthaltenen Mittelaufteilungen und die in Artikel 29 Absatz 1 der ENPI-Verordnung festgesetzte Finanzausstattung.

Obwohl in dieser Klausel die Frist für die Vorlage des Berichts auf den 31. Dezember 2010 festgesetzt wurde, erklärte sich die Kommission – auf Ersuchen des Parlaments – bereit, die Bewertung noch vor den für 2009 angesetzten Wahlen zum Europäischen Parlament durchzuführen und dabei die Berichte und Empfehlungen des Parlaments zu berücksichtigen.

Diese Halbzeitüberprüfung erstreckt sich ausschließlich auf die Rechtsinstrumente. Empfehlungen des Europäischen Parlamentes, die die Rechtstexte nicht betreffen, werden bei der Halbzeitüberprüfung der Strategie- und Programmierungsdokumente berücksichtigt werden. Diese Überprüfung dient zur Bewertung des bisher Erreichten und zur Aktualisierung der Strategien auf der Grundlage der jüngsten Entwicklungen in den Partnerländern. Dabei gilt der Beteiligung der Zivilgesellschaft und der Wirksamkeit der Hilfe ein besonderes Augenmerk. Die Bewertung und die Aktualisierung der Strategiepapiere sollen – wie auch die Ausarbeitung der mehrjährigen Richtprogramme und die Festlegung der entsprechenden sektorbezogenen Mittelzuweisungen für die Jahre 2011-2013 – bis Ende 2009 abgeschlossen werden. Für das IPA gilt ein anderer Strategie- und Programmierungsrahmen, der auf einem gleitenden Planungszeitraum von jeweils drei Jahren beruht und jährlich auf der Grundlage des Erweiterungsstrategiepapiers aktualisiert wird.

Die Finanzausstattungen werden lediglich auf Übereinstimmung mit den in den Rechtsinstrumenten genannten Referenz- und Richtbeträgen überprüft. Die Halbzeitüberprüfung greift weder der Haushaltsüberprüfung, deren Ergebnisse gegen Ende des Jahres vorgelegt werden, noch dem jährlichen Haushaltsverfahren vor.

Ihr Zweck besteht vielmehr darin, festzustellen, ob die Instrumente u.a. durch die vorgenommene Vereinfachung zur Erreichung der Reformziele beitragen. Da es sich bei der Vereinfachung um einen laufenden Prozess handelt, wird die Kommission auch den Spielraum für weitere Verbesserungen in Bezug auf die Finanzkontrolle - einschließlich möglicher Änderungen der Haushaltsordnung - prüfen.

Dieser Mitteilung beigefügt sind

- ein Arbeitspapier der Kommissionsdienststellen mit weiteren Einzelheiten zu den einzelnen Instrumente sowie

- Vorschläge für Rechtsakte in den Fällen, in denen die Kommission zu dem Schluss gelangt ist, dass bestimmte Änderungen der Rechtsinstrumente notwendig sind.

3. FÄLLE, IN DEN LEGISLATIVVORSCHLÄGE NOTWENDIG SIND

3.1 Rechtslücken schließen

Um sicherzustellen, dass die Ziele der Politik im Außenbereich und die neuen Instrumente mit der allgemeinen Ausrichtung der EU-Politik im Einklang stehen, hat sich die Kommission dazu verpflichtet, an einem Strategie- und Politikdialog mit Rat und Parlament teilzunehmen. Dieser Dialog ist in den der Interinstitutionellen Vereinbarung über die Haushaltsdisziplin und die wirtschaftliche Haushaltsführung angehängten Erklärungen 4 und 5 zur Kontrolle und Kohärenz der Maßnahmen im Außenbereich [2] verankert.

So fand 2007 ein Dialog zu den dem Rat und dem Parlament vorgelegten Entwürfen der Strategiepapiere statt, die der Anwendung der verschiedenen Instrumente dienen. Im Falle des IPA findet der Dialog auf jährlicher Basis statt. Insgesamt haben die neuen Instrumente die im Rahmen der Reform der Finanzierungsinstrumente für auswärtige Maßnahmen gesetzten Ziele erfüllt (siehe Arbeitspapier).

Die wichtigste Frage, die im Laufe der Überprüfung aufgeworfen wurde, betraf das Instrument für Entwicklungszusammenarbeit (DCI). Hier war das Parlament der Auffassung, dass einige Maßnahmen, die im Rahmen der geografischen Programme programmiert worden waren, nach den Bestimmungen des DCI nicht förderfähig waren. Nach Ansicht des Parlaments waren diese Maßnahmen entweder nicht in ausreichendem Maße auf die Armutsbeseitigung und die Millenniumsentwicklungsziele ausgerichtet oder erfüllten nicht die in Artikel 2 Absatz 4 genannten Kriterien für die Anerkennung als öffentliche Entwicklungshilfe. Das Parlament verabschiedete vier Entschließungen, in denen es einerseits feststellte, dass die Kommission seines Erachtens ihre Durchführungsbefugnisse überschritten hatte, und andererseits die Aufhebung dieser Maßnahmen forderte.

Gleichzeitig leitete die Haushaltsbehörde 2007 und 2008 vier vorbereitende Maßnahmen ein, um Aktivitäten zu unterstützen, die nicht als öffentliche Entwicklungshilfe anerkannt und daher nicht aus Mitteln des DCI finanziert werden konnten:

- Austausch mit China im Bereich der gewerblichen Wirtschaft und im Wissenschaftsbereich,

- Austausch mit Indien im Bereich der gewerblichen Wirtschaft und im Wissenschaftsbereich,

- Zusammenarbeit mit Ländern mit mittlerem Einkommen in Asien,

- Zusammenarbeit mit Ländern mit mittlerem Einkommen in Lateinamerika.

Angesichts der wachsenden Rolle von Schwellenländern wie insbesondere China, Indien und Brasilien und der Intensivierung der Beziehungen der EU zu einer Reihe dynamischer Entwicklungsländer kommt der Möglichkeit, in diesen Ländern Maßnahmen zu finanzieren, die nicht als öffentliche Entwicklungshilfe gelten, zunehmende Bedeutung zu.

Das Parlament wandte sich auch gegen die Verwendung des DCI zur Finanzierung der Mobilität von EU-Studenten im Rahmen der Erasmus-Mundus-Komponente „Externe Zusammenarbeit” und zwar ebenfalls mit der Begründung, dies erfülle nicht die Kriterien für die Anerkennung als ODA. Um das gesamte Programm nicht zu gefährden, erklärte sich die Kommission bereit, ab 2010 diese Maßnahmen von der Finanzierung aus DCI-Mitteln auszuschließen und im Rahmen der Halbzeitüberprüfung eine legislative Lösung zur finden.

Obwohl das DCI weiterhin den wichtigsten Rahmen für die Zusammenarbeit mit den oben genannten Ländern bilden sollte, geht aus dieser Analyse hervor, dass der Finanzarchitektur für auswärtige Maßnahmen eine Rechtsgrundlage für die Finanzierung derartiger Maßnahmen derzeit fehlt. Um diese Rechtslücke innerhalb des für den Zeitraum 2007-2013 beschlossenen Rechts- und Haushaltsrahmens zu schließen, wird vorgeschlagen, das Instrument für die Zusammenarbeit mit industrialisierten Ländern zu ändern und seinen Anwendungsbereich auf DCI-Länder auszuweiten. Diese Änderung ist inhaltlich, haushaltstechnisch und zeitlich beschränkt. Sie greift einem künftigen Vorschlag bezüglich der Finanzierungsinstrumente für auswärtige Maßnahmen im nächsten Finanzrahmen nicht vor.

Aufgrund der Erfahrungen mit den vorbereitenden Maßnahmen schlägt die Kommission vor, durch Änderung der Rechtsgrundlage die Finanzierung von nicht als öffentliche Entwicklungshilfe geltenden Maßnahmen in Ländern, die in den Anwendungsbereich der DCI-Verordnung fallen, zu ermöglichen.

3.2 Weitere notwendige Rechtsänderungen

Bei der Halbzeitüberprüfung wurde festgestellt, dass auch bei anderen Finanzierungsinstrumenten die Rechtsgrundlage geändert werden muss.

3.2.1 Instrument für Stabilität (IfS)

Beim IfS handelt es sich um das jüngste und innovativste Finanzierungsinstrument, das eingeführt wurde, um auf der Grundlage eines einzigen Rechtsakts und vereinfachter Entscheidungsverfahren eine kohärente und integrierte Reaktion auf Krisen und drohende Krisen zu ermöglichen. Es ist mit wesentlich mehr Finanzmitteln ausgestattet als sein auf Pilotbasis eingeführter Vorgänger, der Krisenreaktionsmechanismus. Obwohl das Instrument eindeutig seinen Zweck erfüllt, ist eine Reihe kleinerer Änderungen erforderlich.

- Ziele und Anwendungsbereich

Am 20. Mai 2008 hob der Europäische Gerichtshof den Beschluss 2004/833/GASP des Rates vom 2. Dezember 2004 zur Umsetzung der Gemeinsamen Aktion 2002/589/GASP im Rahmen des Moratoriums über leichte Waffen und Kleinwaffen auf.[3] Der Gerichtshof begründete seine Entscheidung damit, dass Maßnahmen zur Bekämpfung der Verbreitung von Kleinwaffen in den der Kommission auf dem Gebiet der Entwicklungspolitik zugewiesenen Zuständigkeitsbereich fallen und nicht im Rahmen der GASP durchgeführt werden dürfen, sofern ihr Hauptziel bzw. ihre Hauptkomponente die Entwicklungspolitik betrifft. Als die IfS-Verordnung im November 2006 erlassen wurde, war der Rat nicht dieser Auffassung: Artikel 3 Absatz 2 Buchstabe I enthält u.a. folgende Einschränkung der Hilfe:

„Sie umfasst keine Unterstützung von Maßnahmen zur Bekämpfung der Verbreitung von Waffen.“

Beim Erlass der IfS-Verordnung verpflichteten sich Rat und Kommission in einer gemeinsamen Erklärung dazu, im Rahmen der Halbzeitüberprüfung den Anwendungsbereich des Artikels 3 Absatz 2 Buchstabe i gegebenenfalls zu ändern. Da der Artikel in seiner jetzigen Fassung die Finanzierung solcher Maßnahmen eindeutig ausschließt, wird vorgeschlagen, ihn abzuändern und mit der Rechtsprechung des Gerichtshofs in Einklang zu bringen. Aus demselben Grund sollte auch Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a durch die Aufnahme eines ausdrücklichen Bezugs auf „Kleinwaffen und leichte Waffen“ geändert werden.

Es wird vorgeschlagen, angesichts der einschlägigen Entscheidung der Europäischen Gerichtshofs Artikel 3 Absatz 2 Buchstabe i und Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a der IfS-Verordnung zu ändern und die Beschränkung in Bezug auf die Unterstützung von Maßnahmen zur Bekämpfung der Verbreitung von Kleinwaffen und leichten Waffen aufzuheben.

- Teilnahme an Vergabeverfahren und Ursprungsregeln

Bei der Durchführung von Maßnahmen nach Artikel 4 Absatz 3 (Aufbau von Kapazitäten vor und nach Krisen) hat es einige Schwierigkeiten gegeben. In vielen Fällen erfordern solche Maßnahmen die Veröffentlichung von Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen für die Unterstützung von Partnerschaften für Friedenskonsolidierung (Ausbau zivilgesellschaftlicher Kapazitäten; zivilgesellschaftliche Frühwarnsysteme und feldgestützte Analysen im Bereich Konfliktprävention; proaktive politische Beratung durch die Zivilgesellschaft). Nach Artikel 17 (Teilnahme an Vergabeverfahren und Ursprungsregeln) kommen Partner aus OECD-Ländern, die nicht der EU oder dem Europäischen Wirtschaftsraum angehören, nicht für die Vergabe von Aufträgen oder Zuschüssen nach Artikel 4 Absatz 3 (Aufbau von Kapazitäten vor und nach Krisen) in Betracht, während Artikel 3 (Hilfe in Krisenfällen) keine solche Beschränkung vorsieht. Damit sind Länder wie die Schweiz und Kanada von der Teilnahme an Vergabeverfahren ausgeschlossen, obwohl aus diesen Ländern ausgezeichnete Vorschläge eingegangen sind. Dies beeinträchtigt in hohem Maße sowohl die Qualität der vorgesehenen Maßnahmen als auch die Verwicklichung der Ziele von Artikel 4 Absatz 3, die mit denen von Artikel 3 eng verknüpft sind.

Es wird vorgeschlagen, in Artikel 17 eine technische Änderung einzufügen, um – wie bei den Maßnahmen nach Artikel 3 - die Teilnahme an Vergabeverfahren für Maßnahmen nach Artikel 4 Absatz 3 weltweit zu öffnen. |

- Finanzbestimmungen

Die Verordnung sieht vor, dass höchsten 7 % der Finanzausstattung für Maßnahmen nach Artikel 4 Absatz 1 (Bedrohungen von Recht und Ordnung, der Sicherheit und des Schutzes von Einzelpersonen, von wesentlichen Infrastrukturen und der öffentlichen Gesundheit) zur Verfügung gestellt werden. Dieser Anteil hat sich als zu gering erwiesen und muss aufgestockt werden. In diesen Bereichen sind wesentlich umfangreichere Maßnahmen erforderlich, um Wirkung, Sichtbarkeit und Glaubwürdigkeit zu gewährleisten. Darüber hinaus müssen für die Ausarbeitung transnationaler Maßnahmen, die die Länder- und Regionalprogramme ergänzen, ausreichende Mittel bereitgestellt werden, um eine kritische Masse zu erreichen. Beides wird durch die in Artikel 24 der IfS-Verordnung festgelegte Begrenzung der für solche Maßnahmen zur Verfügung gestellten Mitteln auf 7% der Finanzausstattung verhindert.

Es wird vorgeschlagen, Artikel 24 zu ändern und die Obergrenze für Maßnahmen nach Artikel 4 Absatz 1 von 7 % auf 10 % der Finanzausstattung anzuheben. |

3.2.2 Steuern, Zölle und sonstige Abgaben im Rahmen der DCI- und der EIDHR-Verordnung

Die Hauptschwierigkeiten bei der Programm- und Projektdurchführung entstehen im Zusammenhang mit der Zahlung von Steuern, Zöllen und sonstigen Abgaben im Rahmen der DCI- und der EIDHR-Verordnung. Hier ist die in den anderen Instrumenten bereits vorhandene Flexibilität vonnöten, um – in ausreichend begründeten Ausnahmefällen – die Zahlung von Steuern, Zöllen und sonstigen Abgaben zu ermöglichen. Besonders wichtig ist dies in den Fällen, in denen Projekte oder Programme von NRO durchgeführt werden, die unter Umständen Unteraufträge für bestimmte Bau- oder Dienstleistungen an Privatunternehmen vergeben müssen. Darüber hinaus gehört es zu den Grundprinzipien des EIDHR, dass die im Rahmen dieses Instruments größtenteils von NRO durchgeführten Maßnahmen nicht der Zustimmung der Regierung oder sonstiger Behörden im betreffenden Drittland unterliegen. Vor diesem Hintergrund führt der Ausschluss von Steuern, Zöllen und Abgaben von der Gemeinschaftshilfe in der Praxis zu Schwierigkeiten.

Daher muss der Wortlaut von Artikel 13 Absatz 6 des EIDHR und von Artikel 25 Absatz 2 des DCI mit dem der entsprechenden Bestimmungen der anderen Finanzierungsinstrumente für auswärtige Maßnahmen wie folgt harmonisiert werden: „Die Gemeinschaftshilfe darf grundsätzlich nicht dazu verwendet werden, um in den Empfängerländern Steuern, Zölle oder sonstige Abgaben zu begleichen.“ Obwohl die ICI-Verordnung einen anderen, unproblematischen Wortlaut enthält, wird der Einheitlichkeit halber vorgeschlagen, auch hier eine entsprechende Anpassung vorzunehmen.

Damit von dieser Flexibilität nur begrenzt und in einheitlicher Weise Gebrauch gemacht wird, wird in den für alle Instrumente geltenden internen Leitlinien festgelegt werden, dass Ausnahmen nur in Einzelfällen und unter außergewöhnlichen Umständen möglich sind.

Es wird vorgeschlagen, die EIDHR- und die DCI-Verordnung im Hinblick auf die Zahlung von Steuern, Zöllen und Abgaben mit den anderen Instrumenten zu harmonisieren. |

4. WEITERE WICHTIGE ERKENNTNISSE

Die Kommission ist der Auffassung, dass die Verordnungen insgesamt ihren Zweck erfüllen und daher – außer den vorgeschlagenen Anpassungen – keiner Änderung bedürfen. Bei der Programmierung hat es keine nennenswerten Probleme gegeben. Auch wenn es noch zu früh ist, die Wirkung der Projekte und Programme zu evaluieren, verläuft die Durchführung ohne ernsthafte Schwierigkeiten. Die Tatsache, dass die Mittelbindungs- und Auszahlungsrate 2008 Rekordhöhe erreichte und das Volumen der noch abzuwickelnden Mittelbindungen trotz steigender Mittelbindungen nicht zugenommen hat, sind Belege für das schnelle Durchführungstempo.

4.1 Das Europäische Nachbarschafts- und Partnerschaftsinstrument (ENPI)

Von seinem Anwendungsbereich und seiner Zielsetzung her hat sich das ENPI – als politikgesteuertes Finanzierungsinstrument – als ausreichende Grundlage für die Unterstützung der Europäischen Nachbarschaftspolitik (ENP) erwiesen. Die länderbezogenen Programmierungsdokumente sind hauptsächlich darauf ausgerichtet, die Durchführung der ENP-Aktionspläne zu unterstützen. Die Mehrländerprogramme unterstützen die regionale Dimension der ENP (Östliche Partnerschaft, Union für den Mittelmeerraum, Schwarzmeer-Synergie). Für die innovative Komponente „Grenzübergreifende Zusammenarbeit“ werden bis zu 5 % der in der Verordnung festgelegten Finanzausstattung zur Verfügung gestellt. Bei der Programmierung der Mittel hat die Kommission außerdem vorgesehen, bis zu 3 % der Finanzausstattung für Maßnahmen in Bereichen bereitzustellen, die die Migration betreffen bzw. damit in Zusammenhang stehen.

Die Tatsache, dass die Verordnung nicht explizit die Einrichtung von „revolvierenden Fonds“ vorsieht, hat sich bei der Unterstützung des Privatsektors und der KMU-Förderung im Rahmen der Investitions- und Partnerschaftsfazilität Europa-Mittelmeer (FEMIP) und der Nachbarschafts-Investitionsfazilität (NIF) jedoch als problematisch erwiesen. Im vergangenen Jahr wurde eine Änderung der ENPI-Verordnung vorgeschlagen[4], um hier Abhilfe zu schaffen.

Ein weiteres Anliegen ist die Notwendigkeit, unter Einsatz des ENPI auf Krisen reagieren zu können, die zusätzliche Ressourcen erfordern. Gemäß Punkt 37 der Interinstitutionellen Vereinbarung kann „im Fall neuer objektiver und fortdauernder Gegebenheiten, die (…) ausdrücklich und genau darzulegen sind“ die vorgesehene Finanzausstattung um mehr als 5 % erhöht werden. Nach Auffassung der Kommission gilt diese Bestimmung für Maßnahmen im Zusammenhang mit Ereignissen in den besetzten palästinensischen Gebieten und Georgien, für die die Haushaltsbehörde eine erhebliche Aufstockung der Mittel bereits genehmigt hat.

Die Kommission nimmt die Entschließung des Parlaments zur Überprüfung des Europäischen Nachbarschafts- und Partnerschaftsinstruments[5] zur Kenntnis. Sie stimmt den meisten Empfehlungen grundsätzlich zu und wird sie bei der Überprüfung der Strategiedokumente gebührend berücksichtigen.

Vorausgesetzt, dass die Haushaltsbehörde die im Mai 2008 vorgeschlagene Änderung in Bezug auf die Möglichkeit zur Einrichtung von revolvierenden Fonds annimmt, stellt die ENPI-Verordnung nach Auffassung der Kommission eine ausreichende Grundlage dar, um die Zusammenarbeit mit Nachbarländern dauerhaft zu unterstützen. Ohne diese Möglichkeit wäre die Verwirklichung der Ziele ernsthaft beeinträchtigt. Zudem sollte sich die Haushaltsbehörde des potenziellen Mehrbedarfs in Krisenfällen bewusst sein, der möglicherweise nur durch Rückgriff auf die in der Interinstitutionellen Vereinbarung vorgesehenen Flexibilitätsmechanismen gedeckt werden kann.

4.2 Das Instrument für Heranführungshilfe (IPA)

Die IPA-Verordnung erweist sich als völlig ausreichende Grundlage für die erfolgreiche Unterstützung der Kandidaten- und potenziellen Kandidatenländer auf dem Weg zur EU-Mitgliedschaft. Die Zusammenlegung der früher für diesen Bereich geltenden Verordnungen[6] zu einem einheitlichen, jedoch mit verschiedenen Komponenten ausgestatteten Rechtsrahmen ermöglicht die Programmierung und Durchführung kohärenter, maßgeschneiderter Unterstützungsmaßnahmen in jedem begünstigten Land. Die Komponente „Hilfe beim Übergang und Institutionenaufbau“ fördert die schrittweise Anpassung an EU-Standards und Politiken. Die Komponente „Grenzübergreifende Zusammenarbeit“ hat gegenüber den früheren Instrumenten zu einer Vereinfachung der Programmierung und Durchführung geführt, die nun gemäß einheitlichen Bestimmungen und unter Verwendung gemeinsamer Mittel auf beiden Seiten der betreffenden Grenzen, einschließlich der Grenzen zu EU-Mitgliedstaaten, erfolgen. Im Rahmen der Komponenten „Regionale Entwicklung“, „Entwicklung der Humanressourcen“ und „Entwicklung des ländlichen Raums“ werden die Kandidatenländer auf die Inanspruchnahme und Verwaltung des Kohäsionsfonds, der Strukturfonds und des Fonds für die Entwicklung des ländlichen Raums nach dem Beitritt vorbereitet.

In Bezug auf die Programmierung verlief der Übergang von den fünf früheren Instrumenten reibungslos; mit der Durchführung wurde im Laufes des Jahres 2008 begonnen. Als erstes sichtbares Ergebnis bei der Erreichung der gesetzten Ziele hat die gemeinsame Programmierung im Rahmen von IPA zur Verbesserung der Verwaltungsführung in den begünstigten Ländern beigetragen. So haben alle IPA-Länder Fortschritte bei der Übernahme einer größeren Eigenverantwortung für die Verwaltung von IPA-Programmen übernommen und zwar im Einklang mit dem Grundsätzen einer wirtschaftlichen Haushaltsführung und in voller Übereinstimmung mit der Haushaltsordnung.

Die bisherige Programmierung hat die Einleitung bzw. den Ausbau wichtiger Initiativen (z.B. (Fazilität für Infrastrukturvorhaben, Fazilität für Energieeffizienz, Europäischer Fonds für Südosteuropa (Förderung von Kleinunternehmen)) und Bildungsprogramme (Erasmus Mundes, Jugend in Aktion, Tempus), die Weiterentwicklung regionaler Kooperationsinitiativen (z.B. Regionaler Kooperationsrat, Regionale Hochschule für öffentliche Verwaltung, Katastrophenschutz, Erhaltung der Kulturerbes, Zentraleuropäisches Freihandelsabkommen) und die Förderung der Entwicklung von und des Dialogs mit der Zivilgesellschaft (Fazilität für die Zivilgesellschaft) ermöglicht. Bisher wurde rund ein Drittel der im Rahmen der Komponente „Hilfe beim Übergang und Institutionenaufbau“ verfügbaren Mittel für Maßnahmen zur Verbesserung der Regierungsführung, zur Förderung von Verwaltungs- und Justizreformen, zur Stärkung der Rechtsstaatlichkeit, zur Unterstützung der Bekämpfung von Korruption und organisierter Kriminalität, zur Förderung der Menschenrechte und zur Entwicklung der Zivilgesellschaft programmiert.

Die Finanzausstattung ist nach Auffassung der Kommission ausreichend, auch wenn einige zusätzliche Mittel bereitgestellt werden mussten, um den besonderen Bedarf im Kosovo (im Sinne der Resolution 1244/1999 des UN-Sicherheitsrats) zu decken. Sollten sich die Verhältnisse in den begünstigten Ländern nicht grundlegend ändern, dürfte es möglich sein, die politischen Verpflichtungen einzuhalten und die Dynamik des Erweiterungsprozesses aufrechtzuerhalten, ohne die in der Verordnung festgelegte Finanzausstattung um mehr als die vorgesehene Flexibilitätsspanne von 5 % zu überschreiten. Falls einem potenziellen Kandidatenland der Status eines Kandidatenlands zuerkannt wird, müssen die Anhänge der IPA-Verordnung nach dem in Artikel 23 vorgesehenen Verfahren geändert werden.

4.3 Das Instrument für Entwicklungszusammenarbeit (DCI)

Das Instrument für Entwicklungszusammenarbeit hat sich im Hinblick auf Kohärenz, Wirksamkeit und Effizienz bewährt. Die Ausarbeitung der ersten Strategiepapiere und der Jahresaktionsprogramme in den ersten drei Jahren nach Einführung des DCI erfolgte auf der Grundlage von Geberkoordinierung, Dialog mit den Partnerländern und Beteiligung der Zivilgesellschaft. Außer der Notwendigkeit, nicht als ODA geltende Maßnahmen aus Mitteln eines anderen Instruments zu finanzieren, und der Frage der Förderfähigkeit von Steuern gab es keine nennenswerten Schwierigkeiten bei der Anwendung des Instruments, die auch künftig reibungslos verlaufen dürfte. Was die Finanzausstattung betrifft, so lässt sich auf der Grundlage der endgültigen Haushaltspläne 2007 und 2008 sowie des Haushaltsplans 2009 feststellen, dass der Referenzbetrag von 16 897 Mio. EUR um 239 Mio. EUR (+1,4 %) überschritten wurde. Dieser Mehrbetrag entfällt größtenteils (176 Mio. EUR) auf Maßnahmen zur Bekämpfung des Klimawandels im Rahmen des thematischen Programms Umweltschutz und Energie. Bei den anderen thematischen Programmen wurden die Richtbeträge nach Anhang IV eingehalten. Die restlichen zusätzlichen Mittel (60 Mio. EUR) entfielen auf die geografischen Programme.

Gleichzeitig mit dem Erlass der DCI-Verordnung gab die Kommission eine Erklärung zu Artikel 5 (Geografische Programme) ab, in der sie bekräftigte, dass die Beseitigung der Armut und die Verwirklichung der Millenniumsentwicklungsziele das Hauptanliegen der gemeinschaftlichen Entwicklungshilfe bilden. Der Eckwert von 35 % für Ausgaben im Bereich soziale Infrastruktur und soziale Dienstleistungen wurde überschritten, doch die Kommission hat sich dazu verpflichtet, weiterhin jährlich über die tatsächlichen Ausgaben in diesen Sektoren Bericht zu erstatten. Die Kommission hat sich außerdem dazu verpflichtet, den Ausgaben im Bereich Gesundheit und Bildung durch Festlegung eines Eckwerts von 20 % Vorrang einzuräumen. Sie trug dieser Zielvorgabe in ihrem Dialog mit den Empfängerländern/-regionen Rechung und geht davon aus, dass der Eckwert ohne Schwierigkeiten erreicht wird. 2007 entfielen auf direkte Unterstützungsmaßnahmen in den Bereichen Grund- und Sekundarbildung und Basisgesundheit bereits rund 17 % der im Rahmen der jeweiligen geografischen Programme insgesamt gebundenen Mittel - die allgemeine Budgethilfe in diesen Sektoren nicht einmal mitgerechnet. Im Jahresbericht über die EG-Außenhilfe wird näher auf die weiteren Maßnahmen zur Erreichung dieses Eckwerts eingegangen.

4.4 Das Europäische Instrument für Demokratie und Menschenrechte (EIDHR), das Instrument für Stabilität (IfS), das Instrument für Zusammenarbeit im Bereich der nuklearen Sicherheit (INSC) und das Instrument für die Zusammenarbeit mit industrialisierten Ländern und Gebieten sowie mit anderen Ländern und Gebieten mit hohem Einkommen (ICI)

Bei diesen Instrumenten ergaben sich bisher keine Probleme in Bezug auf die Politikformulierung. Die Verordnungen erweisen sich als ausreichende Grundlage für die Verwirklichung der jeweiligen politischen Ziele (mit Ausnahme der vorgeschlagenen Änderungen des IfS und der Steuerproblematik im Zusammenhang mit dem EIDHR – siehe Abschnitt 3.2.). Ab 2011 wird das ICI auch Maßnahmen zur Unterstützung von transatlantischen Methoden für den Umgang mit globalen Herausforderungen umfassen, die zurzeit noch im Rahmen eines vom Europäischen Parlament initiierten Pilotprojekts durchgeführt werden. Dazu ist keine Änderung des Referenzbetrags erforderlich. Allerdings wird die Finanzausstattung der geänderten ICI-Verordnung um einen getrennten Finanzrahmen für die Ausweitung des Anwendungsbereichs der Verordnung auf die DCI-Länder ergänzt werden.

Schließlich kommt die Kommission auch ihrer Verpflichtung nach, die Ausgaben für Wahlbeobachtungsmissionen auf höchstens 25 % der gesamten Mittelausstattung des EIDHR über den Zeitraum 2007-2013 zu begrenzen.

5. SCHLUSSFOLGERUNG

Das neue Instrumentarium zur Finanzierung des auswärtigen Handelns der EU erfüllt voll und ganz seinen Zweck, nämlich die kohärentere und effizientere Unterstützung der Politik und Zusammenarbeit der Union im Außenbereich. Die Anwendung der Instrumente verläuft reibungslos und die Kommission kommt in vollem Maße den Verpflichtungen nach, die sie bei den Verhandlungen im Vorfeld des Erlasses der einzelnen Verordnungen einging.

Die Kommission hat trotzdem einige wenige Probleme festgestellt, zu deren Behebung Legislativmaßnahmen erforderlich sind, und ersucht daher das Europäische Parlament und den Rat um Annahme folgender Vorschläge:

- Änderung der ICI-Verordnung zur Ausweitung ihres Anwendungsbereichs auf die Finanzierung von nicht als ODA anrechnungsfähigen Maßnahmen in den DCI-Ländern;

- Änderungen der IfS-Verordnung;

- Änderung der DCI- und der EIDHR-Verordnung zur Anpassung des Wortlauts in Bezug auf Steuern, Zölle und Abgaben;

- Änderung der ENPI-Verordnung zur Ermöglichung der Einrichtung von revolvierenden Fonds; dieser Vorschlag wurde im Mai 2008 unterbreitet.

Sollte in den kommenden Wochen im Rahmen der WTO eine Einigung im Bananensektor erzielt werden, so könnte es notwendig werden, Unterstützungsmaßnahmen in den wichtigsten Bananen exportierenden AKP-Ländern durchzuführen. Dazu würde die Kommission zu gegebener Zeit eine Anpassung der DCI-Verordnung vorschlagen.

Um die notwendigen Änderungen in die Praxis umsetzen zu können, hofft die Kommission, dass die entsprechenden Rechtsakte Anfang 2010 in Kraft treten.

[1] Es handelt sich um folgende Instrumente: das Instrument für Entwicklungszusammenarbeit (DCI), das Europäische Nachbarschafts- und Partnerschaftsinstrument (ENPI), das Europäische Instrument für Demokratie und Menschenrechte (EIDHR), das Instrument für Stabilität (IfS), das Instrument für Zusammenarbeit mit industrialisierten Ländern (ICI), das Instrument für Zusammenarbeit im Bereich der nuklearen Sicherheit (INSC), das Instrument für Heranführungshilfe (IPA) und die Verordnung über humanitäre Hilfe. Die Verordnung über humanitäre Hilfe wurde nicht geändert.

[2] ABl. C 139 vom 14.6.2006, S. 1.

[3] EuGH, Rechtssache C-91/05 (ECOWAS).

[4] KOM/2008/308 vom 21.5.2008.

[5] P6-TA(2009)0078 vom 19.2.2009.

[6] PHARE, ISPA, SAPARD, das Heranführungsinstrument für die Türkei und CARDS.