Einleitung

Das irakische Volk, seine Regierung und seine Streitkräfte haben mit internationaler Unterstützung durch die Internationale Allianz gegen Da'esh die effektive Kontrolle der Terrorgruppe über weite Gebiete des Landes erfolgreich beendet. Der Konflikt in Irak reicht zwar bis in das Jahr 2003 und sogar noch länger zurück, doch erst mit den 2014 einsetzenden Terrorakten von Da'esh nahm die interne Gewalt ihre grausamste Ausprägung an. Irak muss die sich nun bietenden neuen Möglichkeiten nutzen‚ um ein inklusives und rechenschaftspflichtiges politisches System aufzubauen, das allen Bevölkerungsgruppen, Regionen und Glaubensgemeinschaften dient, die Vielfalt des Landes wahrt und seine demokratische Ordnung stärkt. Dies ist unerlässlich, um das Vertrauen zwischen den Menschen und ihrer Regierung wieder herzustellen und eine Rückkehr zu spalterischem Sektierertum und Separatismus zu verhindern.

Der dreijährige Kampf gegen Da'esh hat dem Land enorme Opfer abverlangt. Dazu zählen die vielen zivilen und militärischen Todesopfer, das weitverbreitete menschliche Leid, die Vertreibung von Millionen von Menschen, die noch nicht in ihre Heimat zurückkehren konnten, die Zerstörung des sozialen Gefüges, insbesondere innerhalb der vom Konflikt betroffenen Gemeinschaften, die umfangreiche Zerstörung der öffentlichen und privaten Infrastruktur sowie die prekäre finanzielle und wirtschaftliche Lage. Die Regierung und die Bevölkerung Iraks stehen nun vor einer Vielzahl von Herausforderungen. Es ist von entscheidender Bedeutung, dass Irak diese Herausforderung bewältigt, und zwar nicht nur für das Land selber, sondern auch für den Nahen Osten und die internationale Gemeinschaft als Ganzes, die die Folgen der Krise zu spüren bekommen hat und auf die eine anhaltende Instabilität in Irak sich negativ auswirken würde.

Insbesondere die EU hat ein vitales Interesse daran, dafür zu sorgen, dass Irak gestärkt aus der Krise hervorgeht. Sollte die Grundursachen der Krise nicht angegangen werden, so würde dies nicht nur die Einheit des Landes und seine Sicherheit, demokratische Ordnung und wirtschaftliche Entwicklung beeinträchtigen, sondern auch die Bemühungen der irakischen Regierung um Reform und Aussöhnung unterminieren. Ein solches Szenario würde höchstwahrscheinlich die Kluft zwischen den Glaubensgemeinschaften vertiefen und die ethnischen Spannungen verschärfen. Damit wäre Irak nicht nur weiterhin ein Hafen für Terroristen, die die Sicherheit der EU direkt und auf Dauer bedrohen, sondern das Land würde auch in eine neue Krise stürzen, von deren humanitären Folgen (vor allem in Form irregulärer Migration) sowohl die Nachbarländer als auch die EU betroffen wären. Daher ist es von entscheidender Bedeutung, dass sich die EU und die internationale Gemeinschaft in dieser kritischen Zeit weiterhin aktiv an der Unterstützung Iraks beteiligen.

Diese Mitteilung baut auf den allgemeinen Zielen der Globalen Strategie für die Außen- und Sicherheitspolitik der EU und den Erfahrungen bei der Umsetzung der EU-Regionalstrategie 2015 für Syrien und Irak sowie zur Bewältigung der Bedrohung durch Da'esh auf und stellt einen natürlichen, weiteren Schritt im Engagement der EU dar, das künftig über den territorialen Kampf gegen Da'esh hinausgehen und schwerpunktmäßig auf einen Beitrag zur Bewältigung der besonderen Herausforderungen ausgerichtet werden soll, vor denen Irak heute steht. Mit der Annahme der Mitteilung kommen die Hohe Vertreterin für Außen- und Sicherheitspolitik und die Europäische Kommission der Aufforderung des Rates „Allgemeine Angelegenheiten“ der EU vom 19. Juni 2017 nach, eine Strategie mit Orientierungspunkten für die nächsten Schritte hinsichtlich des Engagements der EU gegenüber Irak vorzulegen. Diese Strategie für Irak hat einen dreifachen Zweck:

1) Beschreibung der großen Herausforderungen, vor denen Irak steht;

2) Formulierung der Interessen und strategischen Ziele der EU in ihren Beziehungen zu Irak;

3) Festlegung der Prioritäten für Maßnahmen der EU auf der Grundlage der bestehenden EU-Unterstützung, wobei der Schwerpunkt in erster Linie auf der Unterstützung Iraks bei der Bewältigung der dringendsten Herausforderungen – Rückkehr von Vertriebenen, Stabilisierung und Aussöhnung – im Einklang mit den Prioritäten der irakischen Regierung liegt. Der Erfolg der Strategie wird letztlich vom politischen Willen der politischen Entscheidungsträger des Landes abhängen.

1. Herausforderungen für Irak und regionaler Kontext

1.1 Herausforderungen in den Bereichen humanitäre Hilfe, lokale Verwaltung und Stabilisierung: Irak kämpft mit massiven und dringenden humanitären Problemen. Während des dreijährigen Konflikts, der das ganze Land erfasste, hat die lokale Bevölkerung, einschließlich der Minderheiten, unter entsetzlichen Verletzungen der grundlegenden Menschenrechte gelitten, die wohl als Verbrechen gegen die Menschlichkeit betrachtet werden können. Der Konflikt hatte auch schwere Folgen für das soziale Gefüge des Landes. Irak zählt immer noch mehr als 3 Millionen Binnenvertriebene und weitere Millionen von Menschen sind nach wie vor dringend auf humanitäre Hilfe angewiesen. Dazu gehören besonders gefährdete Gruppen wie Kinder, die seit Jahren keine Vollzeitschule mehr besuchen, und Frauen, die sexueller Gewalt ausgesetzt waren. Der Konflikt hat nicht nur zur umfangreichen Zerstörung der zivilen Infrastruktur‚ einschließlich der Wasserversorgung, medizinischer Einrichtungen und Schulen, sondern auch zu gravierenden Engpässen bei den grundlegenden Dienstleistungen geführt. Der Konflikt hat sich auch erheblich auf die Umwelt ausgewirkt, und zwar durch Verschmutzung von Boden und Grundwasser mit entsprechenden Folgen für die Gesundheit und die Lebensgrundlagen der Menschen.

Die ersten Maßnahmen Iraks und der internationalen Gemeinschaft zur Stabilisierung der befreiten Gebiete haben beträchtliche Fortschritte gebracht: Inzwischen konnten zwei Millionen Binnenvertriebene zumeist friedlich und geordnet an ihre Herkunftsorte zurückkehren. Dennoch bleibt noch viel zu tun, um auch die Rückkehr der noch verbleibenden 3 Millionen Binnenvertriebenen zu gewährleisten. Als Voraussetzung dafür, dass die Binnenvertriebenen freiwillig, in menschenwürdiger Weise und ohne Diskriminierung in ihre Heimat zurückkehren können, muss die irakische Regierung für Sicherheit sorgen, Minenräumungen durchführen, grundlegende Dienstleistungen und Infrastrukturen wiederherstellen, Möglichkeiten zur Existenzsicherung schaffen und dringend eine rechenschaftspflichtige und repräsentative zivile Verwaltung in den befreiten Gebieten aufbauen, um Vertrauen herzustellen. Außerdem kommt es entscheidend darauf an, die Probleme in Bezug auf Ausweispapiere, Wohnraum, Landbesitz und Eigentumsrechte anzugehen, um eine erfolgreiche langfristige Stabilisierung zu gewährleisten. Diese Aufgabe ist mit einer Reihe politischer, sicherheitspolitischer, finanzieller und logistischer Herausforderungen verbunden. In einigen kürzlich befreiten Gebieten traten bereits Schwierigkeiten bei der Wiederherstellung der Rechtsstaatlichkeit in vollem Einklang mit den Menschenrechten auf. Damit die Stabilisierungs- und Wiederaufbauprozesse Wirkung zeigen, müssen sie mit Maßnahmen zur politischen Aussöhnung und zur Beseitigung der Missstände und Notlagen einhergehen, die das Entstehen von Da'esh begünstigt haben. Dadurch wird auch das Risiko verringert, dass diese Prozesse selbst zu einem Katalysator für weitere Spannungen zwischen den einzelnen Gemeinschaften werden.

1.2 Im Bereich der Sicherheit besteht eine zweifache Herausforderung: Schutz der irakischen Gesellschaft vor Terroranschlägen bei gleichzeitiger Überwindung der faktischen Fragmentierung der Sicherheitsstrukturen. Nach dem Zusammenbruch großer Teile der irakischen Armee im Jahr 2014 angesichts der raschen Gebietsgewinne von Da'esh sahen sich die politischen und religiösen Führungsspitzen in Irak gezwungen, irakische Bürger aufzufordern, als „Volksmobilisierungs-Einheiten“ (Haschd al-Schaabi) bezeichneten bewaffneten Gruppen beizutreten, die als dringend benötigtes letztes Mittel eingesetzt wurden, um die irakischen Sicherheitskräfte bei der Eindämmung der Gebietsgewinne von Da'esh und bei der Rückeroberung der verloren gegangenen Gebiete zu unterstützen. Irak verfügt noch über den kleinen Kern einer nationalen Armee, der zwar sehr gut ausgebildet ist, jedoch weiterer struktureller Unterstützung bedarf. Die irakischen Streitkräfte, einschließlich der Peschmerga in der Region Kurdistan, haben umfangreiche internationale Unterstützung – u. a. in Form von Ausrüstung und Ausbildung – für den unmittelbaren Kampf gegen Da'esh erhalten. Nach Jahren des Konflikts, die zur Militarisierung der Polizeiarbeit geführt haben, muss die irakische Polizei reformiert werden, um eine an Rechtsstaatlichkeit und Rechenschaftslegung orientierte zivile Polizeiarbeit zu unterstützen, bei der die Menschenrechte geachtet werden und das Vertrauen bei allen Gemeinschaften gestärkt wird. Eine wirksame und tief greifende Reform des Sicherheitssektors im militärischen und im zivilen Bereich ist zu einer vordringlichen Priorität geworden. Sie ist Voraussetzung für die Konsolidierung der hoheitlichen Rechte und der Legitimität des Staates, für die Ausübung einer wirksamen Kontrolle über das Hoheitsgebiet und für die Eindämmung terroristischer und krimineller Bedrohungen. Diese Reform muss auch die Einrichtung geeigneter Mechanismen für die gesellschaftliche Wiedereingliederung eines großen Teils der mobilisierten Soldaten umfassen. Die Konsolidierung der Rechtsstaatlichkeit und die Verbesserung der Menschenrechtsnormen sind ebenfalls wesentliche Voraussetzung dafür, das Risiko künftiger Gewaltzyklen zu begrenzen.

1.3 Politische Herausforderungen: Der Erfolg von Da'esh war zunächst bis zu einem gewissen Grad auf die politische Fragmentierung Iraks nach früheren Krisen zurückzuführen und hat diese Fragmentierung weiter verstärkt. Die Wahrung und Stärkung der Einheit, Sicherheit und Entwicklung des Landes sind deshalb so wichtig wie nie zuvor: Sowohl politische Reformen als auch die nationale Aussöhnung sollten weiterhin im Mittelpunkt der Bemühungen der politischen Führung Iraks stehen. Die Regierung legte bereits im September 2014 ein ehrgeiziges Reformprogramm zur Deckung des dringendsten Bedarfs vor: Dieses Programm muss nun auf allen Ebenen umgesetzt werden. Zu den Schwerpunkten des Programms zählen die Bekämpfung der Korruption, die gerechte Verteilung des Volksvermögens, die Festigung der Rechtsstaatlichkeit, die uneingeschränkte Achtung der Menschenrechte sowie Bemühungen um nationale Aussöhnung und politische Inklusion. Allerdings wurde seine Umsetzung bisher nicht nur durch die notwendige Konzentration auf den Kampf gegen Da'esh, sondern auch durch die politischen Gegensätze innerhalb des Landes und das schon lange bestehende Problem der allgegenwärtigen Korruption und Vetternwirtschaft behindert. Es kommt entscheidend darauf an, dass die irakische Regierung – aufbauend auf ihren bisherigen Initiativen – das Vertrauen in das politische System wiederherstellt, die Fragmentierung überwindet und die Einheit des Landes festigt. Eine umfassende nationale Politik zur sozialen, politischen und wirtschaftlichen Wiedereingliederung insbesondere der Menschen in den vom Konflikt betroffenen Gebieten statt einer reinen Rückkehrpolitik ist von zentraler Bedeutung, um die erneute Entstehung der Bedingungen zu vermeiden, die zum Aufstieg von Da'esh führten. Auch die Lage der zahlreichen Minderheiten in Irak muss dringend angegangen werden, um die Vielfalt der irakischen Gesellschaft sowie ihre Einheit und Stabilität zu erhalten. Es wird ebenfalls entscheidend darauf ankommen, die Probleme von Armut und sozialer Ausgrenzung in den nicht unmittelbar vom Konflikt betroffenen Gebieten, einschließlich im Süden des Landes, anzugehen, da die Ausgewogenheit der Fortschritte und der Entwicklung im gesamten Land für die Stabilität Iraks maßgeblich sein wird. Ein verstärktes Engagement bei der Suche nach ausgehandelten, politischen Lösungen für alte und neue Streitigkeiten ist unerlässlich für die längerfristige Stabilität des Landes. Eine vordringliche Aufgabe besteht darin, durch Einrichtung eines konstruktiven Dialogs zu allen relevanten politischen, sicherheitspolitischen und wirtschaftlichen Fragen eine tragfähige und stabile Grundlage für die Beziehungen zwischen der Föderalregierung und der Regierung der Region Kurdistan zu schaffen. Leitprinzip eines solchen Dialogs muss sein, dass die Parteien einseitige Maßnahmen vermeiden und die uneingeschränkte Umsetzung der irakischen Verfassung anstreben.

1.4. Wirtschaftliche und finanzielle Herausforderungen: Die politischen Reformen und der Aussöhnungsprozess müssen durch eine kohärente Politik der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung untermauert werden, die allen Irakern zugutekommt und auf einer gerechten Verteilung des Wohlstands sowie auf Gerechtigkeit zwischen den Generationen beruht. Bisher kamen die Erdöleinnahmen Iraks nicht dem gesamten Land zugute. Gründe dafür sind u. a. Profitgier, Ineffizienzen in den staatseigenen Unternehmen, eine Konzentration auf den kurzfristigen Verbrauch, ein aufgeblähter öffentlicher Sektor und grassierende Korruption. Infolgedessen sieht sich Irak mit anhaltenden makroökonomischen Anfälligkeiten konfrontiert‚ die dringend angegangen werden müssen, da ein solider haushalts- und geldpolitischer Rahmen einen entscheidenden Faktor für die Stabilität des Landes darstellt. Irak wird als Land mit mittlerem Einkommen (obere Einkommenskategorie) eingestuft, doch beruht diese Einstufung allein auf dem Bruttoinlandsprodukt (BIP) pro Kopf, das von 7 021 USD im Jahr 2013 auf 4 533 USD im Jahr 2016 zurückging, und spiegelt damit nicht die Tatsache wider, dass ein Viertel der Bevölkerung inzwischen unter der Armutsgrenze lebt. In den letzten drei Jahren hat die steigende Erdölförderung, die im Jahr 2017 rund 4,5 Mio. Barrel pro Tag erreichte, die Wirtschaft und die Staatseinnahmen unterstützt. Durch den kombinierten Schock des Ölpreisrückgangs und des bewaffneten Konflikts geriet die Wirtschaft außerhalb des Ölsektors jedoch in die Rezession, und die öffentlichen Finanzen wiesen 2016 ein enormes Defizit von 14 % des BIP auf. Die Regierung hat im Juli 2016 eine Bereitschaftskreditvereinbarung mit dem Internationalen Währungsfonds (IWF) geschlossen, die die Bereitstellung von 5,3 Mrd. USD vorsieht. Von dieser Summe wurden 2,1 Mrd. USD bereits ausgezahlt. Die G7, einschließlich der EU, unterstützt die Vereinbarung, die allerdings nur dann gilt, wenn Irak ein Programm der Finanz- und Wirtschaftsreformen durchführt. Ende 2017 war die weitere Umsetzung der IWF-Bereitschaftskreditvereinbarung in Gefahr, weil die Finanzpolitik der irakischen Regierung dem vereinbarten Reformprogramm nicht in ausreichendem Maße Rechnung trägt. Ein Scheitern des Programms würde die Fähigkeit Iraks zur Erfüllung seiner finanziellen Verpflichtungen beeinträchtigen und die umfassende Unterstützung der G7 käme dann nicht mehr zum Tragen.

Insgesamt befand sich die irakische Wirtschaft 2017 in einer Rezession. Die Aussichten für 2018 sind zwar etwas positiver, hängen jedoch von der Sicherheitslage und der Lage auf dem Erdölmarkt ab. Für das Jahr 2017 vereinbarte Irak mit der Organisation Erdöl exportierender Länder (OPEC) eine Drosselung seiner Erdölproduktion um 6 %. Dies hat zur Begrenzung des BIP-Wachstums und damit zum Rückgang der öffentlichen Einnahmen geführt. Da die Vereinbarung mit der OPEC inzwischen verlängert wurde, dürften sich die öffentlichen Einnahmen aus der Erdölförderung 2018 nicht wesentlich erholen. Daher sind strengere Sparmaßnahmen erforderlich, um die Auflagen der IWF-Bereitschaftskreditvereinbarung zu erfüllen und die Staatsfinanzen im Lot zu halten. Irak kann nur dann die dringend erforderliche makroökonomische Stabilität erreichen und seine finanziellen Verpflichtungen erfüllen, wenn es die Reformen in den Bereichen Staatsführung und Finanzen, die bereits vor der Sicherheitskrise überfällig waren, verstärkt vorantreibt. Die Herausforderungen im Hinblick auf humanitäre Hilfe, Stabilisierung und Wiederaufbau sind mit großen wirtschaftlichen und finanziellen Belastungen verbunden – derzeit schätzt die irakische Regierung die Kosten für den Wiederaufbau in der Zeit nach Da'esh auf 150 Mrd. USD. Auch die sozialen Kosten des Wiederaufbaus werden enorm sein; dazu zählen z. B. die Kosten für die Wiedereingliederung von Millionen von Binnenvertriebenen, von Menschen mit Behinderungen, traumatisierten Personen, Kriegsveteranen und von jungen Menschen, deren Bildung oder Ausbildung unterbrochen wurde. Darüber hinaus hat das Land es zunehmend schwer, ausreichende Arbeitsplätze für eine rasch wachsende Zahl junger Menschen zu schaffen. Niedrige Ölpreise bieten zwar eine Gelegenheit, die wirtschaftliche Diversifizierung voranzutreiben, doch nimmt eine solche strukturelle Umwandlung in der Regel viele Jahre in Anspruch. Daher sind Sofortmaßnahmen erforderlich, um die wachsende Zahl junger Menschen in den Arbeitsmarkt zu integrieren. Der öffentliche Sektor kann ihnen keine Beschäftigungsmöglichkeiten mehr bieten, wie es zu Zeiten der hohen Ölpreise der Fall war. Dies verdeutlicht die Bedeutung, die einem starken Privatsektor und erhöhten ausländischen Direktinvestitionen zukommt, die zusammen genommen zu einem starken Motor für Wachstum und Beschäftigung werden könnten.

1.5 Herausforderungen im Bereich der Migration: Irak ist sowohl ein Aufnahmeland für Flüchtlinge als auch ein Ursprungland großer Migrationsströme. Das Land hat 250 000 syrische Flüchtlinge aufgenommen und zählt mehr als 3 Millionen Binnenvertriebene. Die große Zahl der Binnenvertriebenen – in Verbindung mit den schwierigen Bedingungen für die Rückkehr in die befreiten Gebiete und der instabilen politischen und wirtschaftlichen Lage – erhöht die Gefahr neuer Migrationsströme, sowohl innerhalb Iraks als auch nach Europa. Zwischen 2014 und 2016 sind über 135 000 Iraker irregulär in die EU gelangt. Die Zahl der Asylanträge, die von irakischen Bürgern in der EU eingereicht wurden, belief sich 2016 auf 125 286. Seit Beginn der Umsetzung der Erklärung EU-Türkei ging die Zahl der irregulären Einreisen in die EU zwar deutlich zurück, doch das Risiko irregulärer Migration in die EU bleibt hoch. Im Jahr 2017 (Januar-September) sind fast 7 500 Iraker irregulär in die EU gelangt. Bislang ist nur ein begrenzter Anteil der irregulär in die EU gelangten Iraker in ihre Heimat zurückgekehrt. Allerdings nimmt die Zahl der Menschen, die freiwilligen aus der EU nach Irak zurückkehren, stetig zu. Gleichzeitig geht die Asyl-Anerkennungsquote zurück, was – in Verbindung mit der Verbesserung der Lage in Irak nach der Niederlage von Da'esh – dazu führt, dass die Zahl der Iraker, die für die Rückkehr bzw. Rückführung in Frage kommen, zunimmt.

1.6 Regionale Herausforderungen: Die Beziehungen Iraks zu seinen Nachbarn spielen eine wichtige Rolle für die Stabilität des Landes und die Umsetzung des politischen und wirtschaftlichen Reformprogramms. Irak steht seit jeher im Mittelpunkt der religiösen Spannungen in der Region, und es liegt im ureigenen Interesse des Landes, dass es nicht zu einer Verschärfung dieser Spannungen kommt. Die Zeit nach Da'esh bietet Irak neue Möglichkeiten für eine neu austarierte Zusammenarbeit mit allen Nachbarn und für die Wiedereingliederung in die regionale Wirtschaft, wobei auf den positiven Schritten aufgebaut werden sollte, die die irakische Regierung bisher unternommen hat, um auf alle Nachbarn des Landes zuzugehen. Dies könnte eine entscheidende Rolle bei der Verringerung und Entschärfung regionaler Spannungen im allgemeinen Interesse Iraks und der gesamten Region, auch im Zusammenhang mit der Syrien-Krise, spielen.