Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zum Thema "Die energiepolitische Dimension der Klimaänderungen" (Mitteilung der Kommission an den Rat, das Europäische Parlament, den Wirtschafts- und Sozialausschuß und den Ausschuß der Regionen) (98/C 19/24)

Die Kommission beschloß am 20. Mai 1997, den Wirtschafts- und Sozialausschuß gemäß Artikel 198 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu dem vorgenannten Thema zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der diesbezüglichen Arbeiten beauftragte Fachgruppe Energie, Atomfragen und Forschung nahm ihre Stellungnahme am 19. September 1997 an. Berichterstatter war Herr Boisserée.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 349. Plenartagung (Sitzung vom 29. Oktober 1997) mit 98 Ja-Stimmen bei 10 Gegenstimmen und 11 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Die Europäische Kommission hat dem Wirtschafts- und Sozialausschuß - gleichzeitig dem Rat, dem Europäischen Parlament und dem Ausschuß der Regionen - eine Mitteilung zum Thema "Die energiepolitische Dimension der Klimaänderungen" zugeleitet. Hintergrund für diese Mitteilung ist das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen (Rio de Janeiro 1992), der die Europäische Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten seinerzeit beigetreten sind. Die Unterzeichner werden im Dezember 1997 in Kyoto die dritte Konferenz zur Umsetzung dieses Übereinkommens abhalten.

1.1.1. Diese Mitteilung entspricht inhaltlich der Position, die der Rat der Europäischen Union am 3. März 1997 für die Konferenz vorbereitet hat, namentlich um eine stärkere Verpflichtung der Industrieländer zur stufenweisen Verringerung von CO2-Emissionen sowie der Emissionen von anderen Gasen mit "Treibhauseffekt" (insbesondere Methan und Lachgas) zu erreichen.

Diese Emissionen werden für die Gefahr einer Klimaveränderung verantwortlich gemacht.

1.1.2. Ziel der Mitteilung ist es, die Herausforderung, vor der die europäische Energiepolitik durch die Klimaproblematik steht, deutlich zu machen und eine Reihe von Feldern zu benennen, wo energiepolitische Maßnahmen und Optionen einen Beitrag zur Verminderung von klimarelevanten Emissionen leisten können. Eine weitere Mitteilung soll später im Jahr 1997 ergehen und alle an der Klimaproblematik beteiligten Sektoren (außer Energiepolitik insbesondere Verkehr, Industrie und Landwirtschaft) einbeziehen.

Ein Aktionsplan zur Umsetzung der Ziele, die in Kyoto beschlossen werden, soll im Anschluß an diese Konferenz ausgearbeitet werden. Nach Maßgabe dieses Aktionsplans soll eine Verminderung der klimarelevanten Emissionen erreicht werden, insbesondere durch Energieeinsparung und Wechsel der Energieträger.

1.1.3. Verhandlungsziel der EU für die Kyoto-Konferenz ist nach einer Entscheidung des Ministerrates vom März und Mai 1997 eine Verminderung klimarelevanter Emissionen im Bereich der OECD-Mitgliedstaaten und der "Schwellenländer" um 15 % bis zum Jahre 2010, bezogen auf die Emissionen im Jahr 1990. Der Europäische Rat in Amsterdam hat dies am 16. und 17. Juni 1997 bestätigt.

Die Kommission zieht in Betracht, daß die CO2-Emissionen nach jetziger Schätzung im Vergleich zu 1990 voraussichtlich bis zum Jahr 2020 um etwa 8 % ansteigen werden (Szenario "business as usual"), woraus sich für die Verhandlungen in Kyoto ein Verminderungsziel von mehr als 20 Punkten ergäbe.

Der Ministerrat hat im Juni 1997 auch ein kurzfristiges Reduktionsziel festgelegt (7,5 % bis zum Jahr 2005).

1.2. Um diese Ziele zu erreichen, bedarf es nach Auffassung der Kommission erheblicher Anstrengungen im Bereich der Umwelt-, Wirtschafts- und Energiepolitik der Mitgliedstaaten. Die Kommission bittet die Empfänger der Mitteilung um ein "deutliches, politisches Signal" mit der Bereitschaft, die Position zu unterstützen.

1.3. Die Überlegungen der Kommission basieren auf Annahmen (Szenarien), die aus der Bevölkerungsentwicklung und dem Wirtschaftswachstum der letzten Jahrzehnte abgeleitet und auf das von der Kommission und Fachleuten errechnete Verminderungspotential gestützt werden.

1.3.1. Aus der Bezugnahme auf das in Rio de Janeiro 1992 im Rahmen der UN getroffene Abkommen ergibt sich, daß die prognostische Basis für das Programm nicht erneut begründet wird; d.h. die Prognose der durch menschliche Aktivitäten ausgelösten Gefahr einer Klimaveränderung mit weltweiten Auswirkungen (Erhöhung des Wasserspiegels der Weltmeere mit besonderer Betroffenheit für meeresnahe Standorte) wird aufrechterhalten, zumal diese Annahmen durch den Bericht des "Intergovernmental Panel on Climate Change" von 1995/1996 (organisiert im Rahmen von UNEP und WMO) erhärtet worden sind.

1.3.2. Gegenstand der Kommissionsmitteilung ist die Darstellung des Realisierungspotentials von Emissionsminderungszielen durch Inanspruchnahme innovativer, technologischer oder administrativer Möglichkeiten, insbesondere:

- Reduzierung des Energieverbrauchs, besonders durch Verbesserung der Effizienz bei Umwandlung und Nutzung der Energie (z. B. durch Kraft-Wärme-Koppelung) und entsprechender Maßnahmen bei anderen klimarelevanten Gasen.

- Änderung der Konsumgewohnheiten beim Bürger und der Verbrauchsprioritäten in der Wirtschaft durch Anreize zur Internalisierung externer Kosten (zu denen auch Klimaänderungen gezählt werden), z. B. durch ökonomische Instrumente der Umweltpolitik (einschließlich Steuern und Abgaben).

- Entwicklung eines besseren Energiemanagements auf lokaler und regionaler Ebene.

- Verstärkter Einsatz von Primärenergien, die einen geringeren Ausstoß von CO2-Emissionen bewirken (z. B. Erdgas) oder keine CO2-Emissionen haben (Kernenergie, erneuerbarer Energien).

Um diese Maßnahmen durchführen zu können, schlägt die Kommission eine stärkere Integration der Klimapolitik in andere Politikbereiche sowie eine Förderung von Entwicklung und Forschung vor.

2. Stellungnahme zur Klimastrategie der Kommission

2.1. Der Wirtschafts- und Sozialausschuß hat sich wiederholt mit Strategien zur Verminderung von CO2-Emissionen und anderen "Treibhausgasen" befaßt (). Die Stellungnahme des Ausschusses zur Mitteilung der Kommission "Globale Sicht der Energiepolitik und des energiepolitischen Handelns" () greift die Forderung nach einer nachhaltigen Entwicklung im Energiebereich auf.

2.2. In Übereinstimmung mit diesen Stellungnahmen stimmt der Ausschuß der Mitteilung der Kommission grundsätzlich zu, macht aber einige kritische Bemerkungen.

2.2.1. Eine zeitliche Trennung zwischen strategischer Zielposition und Umsetzungsvorschlägen ist problematisch:

2.2.1.1. Strategische Ziele sollten nur insoweit entwickelt werden, als sie auch umsetzbar sind und ein Wille zur Umsetzung erkennbar oder erreichbar ist. Es ist wenig sinnvoll und demotivierend, auf einer Strategiekonferenz Ziele zu vereinbaren, die später bei der Umsetzung "stecken bleiben", wie das leider wiederholt gerade in der Klimapolitik der Fall war. Diese Bedenken sind um so mehr begründet, als die ökonomischen und sozialen Konsequenzen der Strategie erst dann auszumachen sein werden, wenn der Aktionsplan veröffentlicht ist.

2.2.1.2. Der Ausschuß ist vor allem darüber besorgt, daß noch immer keine Informationen über die Gesamtkosten der von der Kommission ins Auge gefaßten Aktivitäten im Energiebereich verfügbar sind. Des weiteren stimmt es den Ausschuß nachdenklich, daß über die Energiesteuern, die die Kommission vorschlagen wird, ebenfalls keine Informationen vorliegen, und vor allem, daß noch immer keine Bewertung der absehbaren Auswirkungen auf die Beschäftigungslage vorgenommen wurde. Was diesen letzten Punkt anbelangt, sei die Kommission daran erinnert, daß die Betrachtung von Beschäftigungsaspekten inzwischen integraler Bestandteil der politischen Analyse und Planung sein muß.

2.2.1.3. Im übrigen versteht der WSA das Verhältnis zwischen Strategie und Aktionsplan so, daß die Überlegungen in der vorliegenden Mitteilung die im Aktionsplan vorzuschlagenden Maßnahmen nicht begrenzen.

2.2.2. Klimapolitik ist naturgemäß weltweite Politik.

2.2.2.1. Zu einer weltweiten Strategie gehört wesentlich eine Übereinstimmung zwischen den großen internationalen Akteuren, d.h. insbesondere zwischen EU und USA, zumal diese Partner weltweit die größten Verursacher der Treibhausemissionen sind. Der Ausschuß nimmt mit Bedauern zur Kenntnis, daß die USA gerade in letzter Zeit nicht bereit sind, eine Initiative zur Definition der Klimaziele und zu deren Umsetzung mitzutragen.

2.2.2.2. Er hält es für zweckmäßig, daß die EU rechtzeitig vor Kyoto Verhandlungen mit den USA (unter Beteiligung von Japan als "Gastgeber" der Konferenz) führt, um eine übereinstimmende Position zu fördern. Diese Erwägung soll die EU aber nicht hindern, mit einer klaren und fortschrittlichen Position in Kyoto aufzutreten. Es hat sich häufig erwiesen, daß ein solches Vorgehen letztlich den Konsens fördert.

2.2.3. Der Wirtschafts- und Sozialausschuß hält die von Rat und Kommission entwickelten Zielvorstellungen für "schlüssig" dargestellt; der Ausschuß muß davon absehen, die der Klimapolitik zugrundeliegenden Szenarien eigenständig zu überprüfen.

2.2.3.1. Er hat aber den Eindruck, daß die wissenschaftliche Basis für die Prognosen, aus denen die Kommission die klimapolitischen Zielvorstellungen und Aussagen über den Problemumfang ableitet, sehr schmal ist und ergänzt werden sollte. Das gilt vor allem für folgende Themen:

- Verhältnis zwischen Wirtschaftswachstum und Energieverbrauch sowohl hinsichtlich der Höhe des zu erwartenden Wachstums als auch hinsichtlich der Beziehung zwischen Energieverbrauch und Wachstum.

- Auswirkungen der bis zum Zielzeitpunkt zu erwartenden technischen Innovationen, z. B. hinsichtlich der Effizienz bei Energieumwandlung und -verbrauch.

- Beeinflussung der Energienachfrage durch außerhalb der Politik liegende Faktoren.

- Zielvorgaben für andere klimarelevante Gase als CO2.

2.2.4. Unabhängig von der Klimastabilisierung sind die ökonomischen und technischen Chancen einer Entwicklung, wie sie die Mitteilung der Kommission darstellt, hoch einzuschätzen. Insoweit kann das Klimaübereinkommen Anstoß sein für die Entwicklung energiesparender Techniken, für den Ausbau neuer Energiequellen sowie für die Verbesserung der Energieeffizienz und insgesamt zur Schonung knapper Ressourcen. Die diesbezüglichen Überlegungen der Kommission sollten noch ausgebaut werden.

3. Stellungnahme zur Umsetzung einer Klimastrategie

3.1. Ohne eine Integration klimapolitischer Ziele in andere Politikbereiche wäre eine Klimapolitik nicht umzusetzen.

3.1.1. Das gilt auch für die gemeinsame Agrarpolitik und die Strukturpolitik. Der WSA akzeptiert den Vorschlag der Kommission, mit Mitteln der Strukturfonds nach Maßgabe des Aktionsplans verstärkt Maßnahmen zur Verminderung der Emission von "Treibhausgasen" zu fördern.

3.1.2. Die Rolle der Verkehrspolitik sollte stärker hervorgehoben werden, zumal der Anteil des Verkehrssektors am CO2-Ausstoß zunimmt.

3.2. Eine Klimastrategie kann nach Auffassung des WSA nur umgesetzt werden, wenn Bürger sowie die ökonomischen und sozialen Akteure den Sinn von Maßnahmen, die Standards und Nutzungsgewohnheiten verändern werden, einsehen. Es sollten Verfahren für Konsultationen und Beteiligungen entwickelt werden.

3.2.1. Daher sollten bei einer Darstellung des Aktionsplans, insbesondere zur Energieeinsparung und -umstellung, die wissenschaftlichen Erkenntnisse über durch menschliche Aktivitäten bewirkte Klimaveränderungen nochmals und umfassend publiziert werden. Das gilt um so mehr, als neuerdings Zweifel an den Klimaprognosen veröffentlicht worden sind.

3.2.2. Bei überzeugungs- und akzeptanzbildenden Maßnahmen ist die Abwägung zwischen den Risiken bei "Nichtstun" einerseits und dem Aufwand klimapolitisch begründeter Maßnahmen andererseits transparent zu machen. Hierzu gehört auch, das sehr große Risikopotential bei einer Klimaveränderung vor allem für meeresnahe Standorte deutlich zu machen.

3.3. Eine entscheidende Rolle bei der Umsetzung einer Klimastrategie spielt der Energiesektor.

3.3.1. Die Kommission verweist auf die Förderung von Maßnahmen zur Energieeinsparung (SAVE) und der Entwicklung und Anwendung alternativer (regenerativer) Energien (ALTENER). Diese Überlegungen könnten in einem Aktionsplan ergänzt werden durch Regelungen, wie sie in einigen Mitgliedstaaten mit ordnungsrechtlichen Maßnahmen ergriffen worden sind (z. B. "non fossil fuel obligation für einzelne Regionen" oder Verpflichtung zur Übernahme der durch erneuerbare Energien gewonnenen Elektrizität).

3.3.2. Prognosen über den Anteil regenerativer Energien in näherer oder ferner Zukunft sowie über die Entwicklung der Kosten für die Energieproduktion auf unterschiedlicher technischer Basis sind nicht frei von Spekulationen. Ein Aktionsplan muß zunächst vom gegenwärtigen Stand der Erkenntnisse und der hiernach möglich erscheinenden technologischen Entwicklung ausgehen, wenn er realistisch sein soll.

3.3.2.1. Hieraus folgt nach Auffassung des WSA, daß auf die Nutzung auch der Kernenergie zur Zeit nicht verzichtet werden kann, wenn in absehbarer Zeit eine erhebliche Reduktion der CO2-Emissionen erzielt werden soll (). Die Verfügbarkeit von fossilen Energieträgern mit spezifisch geringen CO2-Abgasen (Erdgas) ist begrenzt oder an die Gewinnung von anderen Energieträgern gekoppelt. Der Ausbau regenerativer Energien wird zu Recht gefördert; der Anteil dieser Energien wird zunehmen. Es ist bis auf weiteres nicht vorstellbar, daß diese Energien in berechenbarer Zeit die Rolle der fossilen Energieträger zu einem großen Anteil übernehmen können.

3.3.3. Der Einsatz der Kernenergie setzt allerdings voraus, daß die Sicherheits- und Entsorgungsprobleme gelöst werden, die auch der allgemeinen Akzeptanz der Nutzung dieser Energie entgegenstehen. Es kann aber damit gerechnet werden, daß diese Sicherheits- und Entsorgungsprobleme zeitlich eher gelöst werden als die Probleme, die einem gleichwertigen rechtzeitigen Ersatz der Energieproduktion mit CO2-Emissionen durch Energieproduktion auf regenerativer Basis entgegenstehen.

3.3.4. Jedenfalls muß nach Auffassung des WSA ein Aktionsplan für den Energiebereich so angelegt sein, daß alle Optionen für CO2-freie oder CO2-geringe Energiegewinnung offen bleiben.

3.3.5. Der Aktionsplan wird besonders die Probleme einbeziehen müssen, die einer Umsetzung klimapolitischer Ziele in den Staaten entgegenstehen werden, welche als Beitrittskandidaten zur Europäischen Union in Betracht kommen. Die Verminderung des Energieverbrauchs soll insbesondere durch Verbesserung der Effizienz bei Energieumwandlung und Energienutzung erreicht werden; in der Mehrzahl der "Beitrittsländer" ist der Nachholbedarf gerade in dieser Hinsicht außerordentlich groß.

3.4. Zu der von der Kommission vertretenen Auffassung, daß als Instrumente für die Umsetzung vor allem "Umweltvereinbarungen" zwischen Industrie und Mitgliedstaaten in Betracht kommen, verweist der WSA auf seine Stellungnahme zum Thema "Umweltvereinbarungen" (). In dieser Stellungnahme hat der Ausschuß seine Auffassung über Anwendungsbereiche, die Modalitäten und Grenzen für Regelungen durch Umweltvereinbarungen dargestellt. Die OECD hat in einer Ver- öffentlichung aus dem Jahre 1996 (IAO/OECD) Selbstverpflichtungen der Industrie aus einigen Mitgliedstaaten dargestellt, die der Reduzierung von CO2-Emissionen in einzelnen Branchen dienen ().

4. Die Rolle des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Der Wirtschafts- und Sozialausschuß ist interessiert, an der Vorbereitung des Aktionsplans zur Umsetzung der klimapolitischen Vereinbarungen in der EU mitzuarbeiten. Er ist auch bereit, an der Information und Motivation des Bürgers sowie der ökonomischen und sozialen Akteure zur Durchführung des Aktionsplans mitzuwirken.

Brüssel, den 29. Oktober 1997.

Der Präsident des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Tom JENKINS

() Stellungnahme über ein "Spezifisches Programm für Forschung und technologische Entwicklung im Bereich der Umwelt" (ABl. C 332 vom 31. 12. 1990); Stellungnahme zum Thema "Umweltpolitik und europäischer Binnenmarkt" (ABl. C 332 vom 31. 12. 1990); Stellungnahme zum "Abschluß des Rahmenübereinkommens über Klimaänderungen" (ABl. C 201 vom 26. 7. 1993); Stellungnahme zu "Wirtschaftswachstum und Umwelt - einige Konsequenzen für die Wirtschaftspolitik" (ABl. C 155 vom 21. 6. 1995).

() KOM(97) 167 endg.

() Stellungnahme über die Kernindustrie in der EU - ABl. C 206 vom 7. 7. 1997, S. 88.

() ABl. C 287 vom 22. 9. 1997, S. 1.

() Zitiert: EU-Magazin Nr. 6/1996, S. 29.