[pic] | KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN |

Brüssel, den 12.7.2006

SEC(2006) 914

ARBEITSDOKUMENT DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN

Zusammenfassung der FOLGENABSCHÄTZUNG ZUR THEMATISCHEN STRATEGIE FÜR EINEN NACHHALTIGEN EINSATZ VON PESTIZIDEN

{KOM(2006) 373 endgültig} {SEK(2006) 894}

Die Kommissionsdienststellen haben diese Folgenabschätzung (FA) vorgenommen, um die Thematische Strategie für einen nachhaltigen Einsatz von Pestiziden zu untermauern. Dabei wurden auf der Grundlage einer eingehenden Studie, die die Kommission extern in Auftrag gegeben hat[1], die wirtschaftlichen, sozialen, gesundheitlichen und ökologischen Auswirkungen der in der Strategie vorgeschlagenen Maßnahmen genau geprüft.

DEFINITION DES PROBLEMS

Pestizide sind Wirkstoffe und Produkte, die grundlegende natürliche Prozesse in lebenden Organismen dahingehend beeinflussen sollen, dass Schadorganismen abgetötet bzw. unter Kontrolle gebracht werden können. Sie werden für landwirtschaftliche Zwecke oder zur Hemmung des Pflanzenwachstums auf nicht landwirtschaftlich genutzten Flächen ( Pflanzenschutzmittel, PSM ) oder für andere Zwecke ( Biozidprodukte ) verwendet. Angesichts ihrer sehr viel größeren Bedeutung, was die verwendeten Mengen und den damit erwirtschafteten Umsatz anbelangt, konzentriert sich die Strategie vorerst nur auf PSM.

Aus dem PSM-Einsatz ergeben sich wirtschaftliche und soziale Vorteile . Pflanzenschutzmittel steigern bzw. sichern Erträge, indem die Konkurrenz zwischen Nutzpflanzen und Unkräutern ausgeschlossen oder eingedämmt und Schädlingsbefall abgewehrt wird; sie verbessern bzw. erhalten außerdem die Qualität der Produkte, und minimieren den Arbeitsaufwand. PSM spielen ferner eine wesentliche Rolle dabei, Jahr für Jahr eine verlässliche Erzeugung von Agrarprodukten sicher zu stellen, indem sie dazu beitragen, Schwankungen in den jährlichen Erträgen zu vermeiden. Darüber hinaus trägt der PSM-Einsatz dazu bei, dass preiswertes Obst und Gemüse guter Qualität zur Verfügung steht, das sich alle Verbraucher leisten können. Überall dort, wo PSM eingesetzt werden, sinkt der Bedarf an Flächen für die Nahrungsmittelproduktion, und es können regional vielfältigere Nahrungsmittel hergestellt werden, was wiederum sinkende Transportkosten bedeuten kann und mehr Bodenfläche für andere Zwecke zur Verfügung stellt, z. B. Erholung, Naturparks und Artenschutz. Auch die bodenschonende Bearbeitung oder die Minimalbodenbearbeitung, durch die der Bedarf an fossiler Energie in der Landwirtschaft sinkt, Erosionserscheinungen entgegengewirkt und die Nährstoffauswaschung verringert wird, hängt zum Teil vom Einsatz von Herbiziden ab. Schließlich bleibt zu erwähnen, dass die europäische Pflanzenschutzindustrie einer der Hauptakteure auf dem Weltmarkt und mit rund 26 000 Beschäftigen in der EU-25 ein wichtiger Arbeitgeber ist. Außerdem sind zahlreiche andere Unternehmen im PSM-Sektor tätig (z.B. Hersteller von Spritzgeräten, Dienstleistungsunternehmen für das Sprühen auf der Luft u.a.).

Gleichzeitig enthalten Pestizide oft schädliche Wirkstoffe, die bei Anwendung des Mittels in der Regel bewusst in die Umwelt freigesetzt werden - mit entsprechendem Expositionsrisiko für Mensch und Umwelt.

Ein Gesundheitsrisiko für den Menschen kann entstehen durch direkte Exposition (Beschäftigte in der Pestizidindustrie und Anwender – vor allem Landwirte) und durch indirekte Exposition (Verbraucher, Anrainer und Umstehende), vor allem während und nach der Anwendung in der Landwirtschaft, bei der Landschaftspflege und in anderen Bereichen. Die von jedem einzelnen Pestizidwirkstoff ausgehenden Risiken werden zwar im Rahmen der jeweiligen Zulassungsverfahren evaluiert, eine zufrieden stellende Prüfung der Auswirkungen einer Exposition gegenüber Mischungen von Chemikalien ist jedoch kaum möglich. Daher kann die Gesamtauswirkung aller gängigen Wirkstoffe auf die menschliche Gesundheit nicht bewertet werden .

Eine Pestizidexposition kann sowohl akute als auch chronische Beschwerden hervorrufen. Chronische Gesundheitsschäden sind das Ergebnis geringer, aber konstanter Exposition mit langfristigen Folgen (z.B. Krebs, Geburtsschäden, Reproduktionsprobleme, Sensitisierung). Die Folgen der indirekten Exposition von Umstehenden, Anrainern (durch Abdrift) und Verbrauchern (durch Rückstände in Agrarerzeugnissen oder in Wasser) können sich bei besonders gefährdeten Bevölkerungsgruppen wie Kindern, alten Menschen und anderen Risikogruppen sowie Arbeitern verstärkt auswirken. Zurzeit sehen Wissenschafter Wissenslücken in Bezug auf Kinder.

Umweltrisiken infolge der unbeabsichtigten und übermäßigen Abgabe chemischer Stoffe an Wasser, Luft und Boden führen zu Schadwirkungen bei Flora und Fauna und beeinträchtigen die Qualität der Umweltbereiche und die Artenvielfalt im Allgemeinen. Vor allem durch Sprühnebelabdrift, Versickern und Abfließen können Böden, Oberflächengewässer und Grundwasser verunreinigt werden. Die Pestizidkontamination von Rohwasser ist bei Flachlandflüssen besonders stark (der Kontaminationsanteil liegt über dem Schwellenwert von 0,1 µg/L), und erfordert daher eine entsprechende Behandlung, bevor das Wasser als Trinkwasser verteilt werden kann. Die potenzielle Verunreinigung von Oberflächen- und Grundwasser muss kontinuierlich überwacht werden.

Angesichts der potenziellen Exposition des Menschen und der Direktemission in die Umwelt ist die Zeit während und nach der Anwendung die riskanteste Phase im Lebenszyklus eines Pestizids. Der Anwender, der letztendlich über das ‘warum, ‘was’, ‘wann’ und ‘wie’ des Pestizideinsatzes entscheidet, ist eindeutig hauptverantwortlich für die Begrenzung der Umweltkontamination.

Erfordernis einer EU-Aktion

Die gemeinschaftliche Rahmenregelung für PSM betrifft im Wesentlichen das Inverkehrbringen dieser Produkte und das Ende ihres Lebenszyklus. Die wichtigsten Rechtsvorschriften sind die Richtlinie 91/414/EWG über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln und die Verordnung (EG) Nr. 396/2005 über Höchstgehalte an Pestizidrückständen in oder auf Lebens- und Futtermitteln pflanzlichen und tierischen Ursprungs. Einer der Schwachpunkte der geltenden Rahmenregelung für Pestizide liegt darin, dass der eigentlichen Anwendungsphase, die ein Schlüsselelement für die Identifizierung des von Pestiziden ausgehenden Gesamtrisikos ist, nicht genügend Rechnung getragen wird.

Was den Pestizideinsatz anbelangt, so ist die Lage von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat sehr unterschiedlich, nicht nur bei der Anwendung im Allgemeinen, sondern auch in Bezug auf die Trendentwicklung. Diese Unterschiede lassen sich zum Teil durch die divergierenden Strukturen des Agrarsektors und unterschiedliche Klimaverhältnisse erklären (die einen unterschiedlichen Pflanzenschutz erfordern), aber auch durch den Grad der Bemühungen um eine Verringerung des Pestizideinsatzes und der damit verbundenen Risiken. So entsteht eine Situation mit ungleichen Bedingungen für Pestizidanwender und die Pestizidindustrie. Zudem gibt es in der Gemeinschaft kein einheitliches Gesundheits- und Umweltschutzniveau. Ohne Intervention der Gemeinschaft dürfte sich diese Situation fortsetzen.

ZIELE

Die Strategie fällt in den Rahmen des Sechsten Umweltaktionsprogramms (6. UAP), in dem die allgemeinen und besonderen Ziele der Strategie vorgegeben sind.

Hauptziel der Strategie ist die Verringerung der Auswirkungen von Pestiziden auf die menschliche Gesundheit und die Umwelt und - allgemeiner – das Erreichen eines nachhaltigeren Pestizideinsatzes sowie eine spürbare Verringerung des Gesamtrisikos und des Einsatzes von Pestiziden bei gleichzeitiger Sicherstellung des erforderlichen Pflanzenschutzes.

Besondere Ziele der Strategie sind

i) die Minimierung der mit der Verwendung von Pestiziden verbundenen Gefahren und Risiken für Gesundheit und die Umwelt;

ii) die Verbesserung der Kontrollen der Verwendung und des Vertriebs von Pestiziden;

iii) die Verringerung der Mengen an schädlichen Wirkstoffen, auch durch Substitution der gefährlichsten Wirkstoffe durch unbedenklichere (einschließlich nicht chemische) Alternativen;

iv) die Förderung der Anwendung von Anbaumethoden ohne oder mit nur geringem Pestizideinsatz, insbesondere durch die Sensibilisierung der Pestizidanwender für eine gute Bewirtschaftungspraxis und die Erwägung von Finanzierungsinstrumenten;

v) die Einführung eines transparenten Systems für die Berichterstattung und Überwachung des Stands der Verwirklichung der Ziele der Strategie, einschließlich der Entwicklung geeigneter Risikoindikatoren.

Indem die Strategie Maßnahmen mit optimalisierten wirtschaftlichen, sozialen, ökologischen und gesundheitlichen Auswirkungen vorsieht, wird sie den Lissabonner Wachstums- und Beschäftigungszielen in vollem Umfang gerecht.

Überdies entspricht das Ziel der Minderung der vom Pestizideinsatz ausgehenden Gefahren dem Vorsorgeprinzip für nachhaltige Entwicklung.

ANGEWANDTE METHODE

Entsprechend dem ganzheitlichen Ansatz thematischer Strategien wurde der Einbeziehung der Maßnahmen der Strategie in bestehende Politiken und Vorschriften große Bedeutung beigemessen. Die Thematische Strategie für den nachhaltigen Einsatz von Pestiziden umfasst eine Reihe einzelner Maßnahmen, die in Einklang mit diesem Konzept der Einbeziehung entweder im Rahmen bestehender Instrumente durchgeführt oder, soweit dies nicht möglich ist, als neue Vorschriften vorgeschlagen werden.

Das Basiskonzept umfasst somit drei Schritte:

- Einbeziehung einer Reihe von Maßnahmen in bestehende rechtliche und politische Rahmenregelungen (GAP, Überarbeitung der Richtlinie 91/414/EWG und Änderung der Maschinenrichtlinie);

- neue Legislativvorschläge: eine Rahmenrichtlinie über den nachhaltigen Einsatz von Pestiziden, die alle Maßnahmen umfasst, deren rechtliche Regelung für erforderlich gehalten wird, die jedoch nicht in bestehende Vorschriften integriert werden können. Außerdem soll eine Verordnung zur Erfassung statistischer Angaben über den Pestizideinsatz vorgeschlagen werden;

- Empfehlung an die Mitgliedstaaten, gegebenenfalls bestimmte weitere Maßnahmen zu treffen, für die eine Intervention der Gemeinschaft nicht für sinnvoll gehalten wurde.

Die FA konzentriert sich auf Maßnahmen und damit zusammenhängende Optionen, die nicht in bestehende Vorschriften/Politiken einbezogen werden können, die jedoch für die Verwirklichung der Ziele der Strategie wichtig sein dürften oder die während des Konsultationsprozesses sehr umstritten waren.

Für jede der Maßnahmen, die bei der FA im Detail geprüft wurden, sind verschiedene Durchführungsoptionen erarbeitet worden, die von ‘keine Intervention’ bis hin zu strengen rechtsverbindlichen Optionen reichen. Die Option 'keine Intervention' wurde systematisch berücksichtigt und bedeutet Aufrechterhaltung eines strengen Status quo, d.h. keine Verbesserung innerhalb der geltenden Rahmenregelung, aber auch keine Lockerung von Vorschriften. Folglich entsprechen die 'Kosten der Nicht-Intervention' in absoluten Zahlen, allerdings mit umgekehrtem Vorzeichen, dem erwarteten Nutzen der vorgeschlagenen Strategie.

Alle Optionen wurden sodann wie folgt analysiert:

- Feststellung und Aufzeichnung der Lage ( Status quo ) in den Mitgliedstaaten, gemessen an Schlüsselmaßnahmen und Optionen,

- Identifizierung von Ursachen und Zusammenhängen,

- Abschätzung der Folgen der verschiedenen Optionen,

- Empfehlung der angemessensten Optionen.

Bei der Folgenabschätzung wurden bewertet:

- die wirtschaftlichen Folgen (soweit möglich gemessen als zusätzliche Kosten oder zusätzliches Einkommen für die betroffenen Akteure im Vergleich zum Status quo ),

- die sozialen Folgen (soweit möglich gemessen als Anzahl und Qualität der Arbeitsplätze, ausgehend von durchschnittlichen Korrelationen zwischen den Größen Einkommen-Arbeitsplätze oder Kosten-Arbeitsplätze),

- die Folgen für die Umwelt (hauptsächlich auf der Grundlage der erwarteten Verringerung der ausgebrachten PSM-Menge in Tonnen, wobei etwaige Auswirkungen der PSM-Substitution und andere Folgen, die nicht mit der Mengenverringerung korreliert sind, aber dennoch eine Risikominderung darstellen, wie beispielsweise Pufferzonen für den Wasserschutz, berücksichtigt wurden),

- die gesundheitlichen Folgen (nicht quantifiziert, aber qualitativ bewertet auf der Grundlage des infolge einer Verringerung der Exposition oder der Unfallzahl ausgeschlossenen Gesundheitsrisikos für Anwender, Verbraucher, Anrainer und Umstehende).

VORGESCHLAGENE MASSNAHMEN

Angesichts des Ergebnisses der FA wurde empfohlen, folgende Maßnahmen als Teil der Strategie vorzuschlagen:

- Regelung der Schulung und Qualifizierung von Vertreibern und gewerblichen Pestizidanwendern in allen Mitgliedstaaten unter Einhaltung gemeinschaftlicher Mindestkriterien;

- verbindliche Zertifizierung neuer Ausbringungsgeräte vor dem Inverkehrbringen sowie regelmäßige Kontrolle der in den Mitgliedstaaten bereits verwendeten Geräte;

- allgemeines Verbot des Sprühens aus der Luft, wobei es den Mitgliedstaaten jedoch gestattet sein sollte, in Situationen, in denen das Sprühen aus der Luft im Vergleich zu anderen Sprühmethoden eindeutige Vorteile, auch Umweltvorteile, erbringt, oder wenn es keine vernünftigen Alternativen gibt, von dieser Regelung abzuweichen;

- Durchführung von Maßnahmen zur Verbesserung des Wasserschutzes durch ‘Abgrenzung von Pufferstreifen’ und Verringerung von Sprühnebelabdrift durch ‘geeignete technische Ausrüstungen’;

- Einführung einer rechtsverbindlichen Regelung zur Abgrenzung von Zonen, in denen weniger oder überhaupt keine PSM verwendet werden dürfen. In Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission wurden spezifische Leitlinien und Bestpraktiken für diese Gebiete erarbeitet;

- Einführung von Maßnahmen für die sichere Lagerung von und den Umgang mit Pestiziden, ihren Verpackungen und Restbeständen. Organisatorische Einzelheiten sollten von den Mitgliedstaaten geregelt werden;

- Einführung nationaler Systeme zur Erfassung von Daten für das Inverkehrbringen und die Anwendung von PSM. Die Mitgliedstaaten sollten frei darüber entscheiden können, wie sie die Datenerfassung am besten organisieren, da dies stark von der Struktur des Agrarsektors abhängen dürfte;

- Schaffung einer gemeinsamen Rahmenregelung für Integrierte Schädlingsbekämpfung (ISB) durch Anwendung der Option "Harmonisierung der allgemeinen Mindestvorschriften durch Änderung der Definition des integrierten Pflanzenschutzes in der Richtlinie 91/414/EWG" in Kombination mit der Option "Entwicklung spezifischer ISB-Leitlinien".

Die Folgenabschätzung führte dazu, dass weder die quantitativen Ziele der Einsatzverringerung noch die Festsetzung von Steuern/Abgaben auf Gemeinschaftsebene rechtsverbindlich festgeschrieben wurden.

ERWARTETE KOSTEN UND NUTZEN

Die vorgeschlagenen Maßnahmen zielen auf eine Minderung der mit der Anwendung von PSM in Verbindung gebrachten Umwelt- und Gesundheitsrisiken ab, ohne dass Landwirten dabei Ertragsverluste entstehen. Die Gesellschaft als Ganze und insbesondere Industrie, Verbraucher und die Umwelt werden von den Folgen der Minderung der mit der PSM-Verwendung einhergehenden Risiken profitieren. Die Extrapolation aus einer umfassenden Studie in Deutschland legt den Schluss nahe, dass der optimisierte Einsatz von Pestiziden aufgrund der Kosteneinsparung von über 200 Mio. € pro Jahr infolge der Verringerung externer Effekte (wie Schadwirkungen auf Gesundheit und Umwelt) der EU insgesamt nutzen dürfte. Umfassendere Teildaten aus dem VK und den Niederlanden sind ein weiterer Nachweis für die Kosten der Gewässerverunreinigung durch Pestizide.

Die Verluste (für die PSM-Industrie und für Landwirte, die für Schulung und Zertifizierung und für die Wartung von Ausbringungsgeräten zahlen müssen) entsprechen den Nutzen (für Landwirte, die weniger PSM verbrauchen, und für Schulungs- und Wartungseinrichtungen oder Zertifizierungsstellen). Die erwartete Nettogesamtauswirkung, die den vorgenannten verringerten Externalitäten entspricht (da sie der einzige Nutzen ist, der nicht durch einen Verlust kompensiert wird), ist somit eindeutig positiv.

Die Gesamtkosten und –nutzen der Durchführung der in der Strategie vorgeschlagenen Maßnahmen sind in Tabelle 1 zusammengefasst. Nutzen für Menschen und Umwelt lassen sich aus verschiedenen Gründen nur sehr schwer quantifizieren: i) es fehlen relevante Daten, ii) bestimmte Nutzen haben nur einen qualitativen und relativen Wert und iii) es stehen nicht immer quantifizierende Methoden zur Verfügung.

Obgleich kein Ziel als solches, wird dennoch davon ausgegangen, dass sich die verwendete Gesamtmenge mit den vorgeschlagenen Maßnahmen um jährlich 11% bis 16% verringern lässt (bzw. um 31 000 bis 44 000 Tonnen Wirkstoffe). Für die Landwirte bedeutet dies Einsparungen zwischen 770 Mio. € und 1 100 Mio. €, mit entsprechend niedrigerem Umsatz für die PSM-Industrie.

Selbst wenn die Gesamtkosten der Maßnahmen (mit Ausnahme der für die Einführung von Containermanagementsystemen erforderlichen 40 bis 80 Mio. €, die logischerweise von der Pestizidindustrie getragen werden sollten) den Landwirten angelastet werden, bleiben die ihnen zugute kommenden Nettovorteile mit 380 bis 710 Mio. € (einschließlich Förderung im Rahmen ländlichen Entswicklung) dennoch signifikant. Die Kosten betragen rund 250 Mio. € für Schulungsmaßnahmen, 90 Mio. € für Testungen und Kontrollen von Spritzgeräten, 40 Mio. € für die Gerätewartung, 2 bis 4,5 Mio. € Extrakosten für den Ankauf zertifizierter Neuausrüstungen, 2 Mio. € für Buchführung und Berichterstattung über den Pestizideinsatz. Weitere Kosten für zusätzliche Arbeitszeit (ca. 210 Mio. €) und die verstärkte Inanspruchnahme von Beratungsdiensten (rund 130 Mio. €) könnten im Rahmen der GAP-Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums ausgeglichen werden. Der einzige Fall, in dem sich ein hoher Verwaltungsaufwand für nationale Behörden bewerten und quantifizieren ließ, ist die Erfassung von Daten über Pestizidverkäufe und den Pestizideinsatz, für die ungefähr 9 Mio. € / Jahr anfallen.

In Arbeitsplätzen gerechnet dürfte die Bilanz mit einer Nettozunahme von insgesamt 3 000 Jobs sehr positiv ausfallen. Der Verlust von 1 700 bis (schlimmstenfalls) 2 000 Arbeitsplätzen im Sektor Herstellung und Vertrieb wird durch neue Beschäftigungsmöglichkeiten in anderen Bereichen ausgeglichen: 200 Arbeitsplätze im Sektor Containermanagement, 2 500 im Bereich Schulung und Zertifizierung, 1 000 im Bereich Testung und Kontrolle von Spritzgeräten, 500 im Sektor Gerätewartung und 900-1 300 Plätze in landwirtschaftlichen Beratungsdiensten. Außerdem werden im Rahmen der Strategie Forschungs- und Innovationsmaßnahmen zur Entwicklung selektiverer Wirkstoffe gefördert. Hier bietet sich eine Absatzmöglichkeit für besonders innovative Unternehmen, die auch mit der Lissabonner Strategie in Einklang stünde.

Da die Lage in den Mitgliedstaaten unterschiedlich ist, wird davon ausgegangen, dass die Folgen der Strategie in neun Mitgliedstaaten klein bis mittelschwer sein werden, in acht Mitgliedstaaten mittelschwer und in acht weiteren Mitgliedstaaten mittelschwer bis schwer.

Tabelle 1: Gesamtkosten und -nutzen der Thematischen Strategie

Nutzen | Kosten | Bilanz |

Landwirte | 1110 Mio. € bis 1440 Mio. € / Jahr verringerte gesundheitliche Auswirkungen | 725 Mio. € / Jahr | + 380 Mio. € bis 710 Mio. € / Jahr verringerte gesundheitliche Auswirkungen |

Industrie | + 3000 Arbeitsplätze | 300 Mio. € bis 670 Mio. € / Jahr (diese Kosten könnten durch die verstärkte Inanspruchnahme von Beratungsdiensten und die Entwicklung innovativerer Produkte eingedämmt werden.) | 670 Mio. € bis - 300 Mio. € / Jahr + 3000 Arbeitsplätze verstärkte Wettbewerbsfähigkeit |

Behörden der Mitgliedstaaten | 200 Mio. € / Jahr (Einsparungen von Gesundheits- und Umweltkosten) + 180 Arbeitsplätze positive Auswirkungen für Mensch und Umwelt | 9 Mio. € / Jahr | + 191 Mio. € / Jahr + 180 Arbeitsplätze positive Auswirkungen für Mensch und Umwelt |

[1] Die Kommission lancierte diese Konsultation im Anschluss an die Annahme der Mitteilung ‘Hin zu einer thematischen Strategie zur Nachhaltigen Nutzung von Pestiziden’ - KOM(2002) 349. Alle Konsultationsschritte und maßgeblichen Dokumente können über die folgende Internet-Adresse abgerufen werden: http://europa.eu.int/comm/environment/ppps/home.htm