MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT

Bewertung der Maßnahmen, die Spanien aufgrund der Empfehlung des Rates vom 10. Juli 2012 zur Beendigung des übermäßigen öffentlichen Defizits getroffen hat

1. Verfahren bei einem übermässigen Defizit: Hintergrund

Am 27. April 2009 stellte der Rat gemäß Artikel 104 Absatz 6 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EGV) fest, dass in Spanien ein übermäßiges Defizit bestand, und veröffentlichte gemäß Artikel 104 Absatz 7 EGV und Artikel 3 der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 des Rates vom 7. Juli 1997 über die Beschleunigung und Klärung des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit eine Empfehlung zur Korrektur des übermäßigen Defizits bis spätestens 2012.

Am 2. Dezember 2009 stellte der Rat gemäß Artikel 3 Absatz 5 der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 fest, dass wirksame Maßnahmen ergriffen worden seien und nach der Annahme der Empfehlung unerwartete nachteilige wirtschaftliche Ereignisse mit sehr ungünstigen Auswirkungen auf die öffentlichen Finanzen eingetreten seien. Der Rat nahm daraufhin gemäß Artikel 126 Absatz 7 des Vertrags über die Arbeitsweise der EU (AEUV) eine geänderte Empfehlung an, in der Spanien aufgefordert wurde, in einem mittelfristigen Rahmen Maßnahmen zu treffen, um das übermäßige Defizit bis spätestens 2013 auf glaubhafte und nachhaltige Weise zu korrigieren.

Am 15. Juni 2010 gelangte die Kommission zu dem Schluss, dass Spanien in Befolgung der Ratsempfehlung vom 2. Dezember 2009 wirksame Maßnahmen ergriffen habe, um sein öffentliches Defizit unter den Referenzwert von 3 % des BIP zu senken, und im Defizitverfahren gegen Spanien daher keine weiteren Schritte erforderlich seien.

Am 10. Juli 2012 stellte der Rat gemäß Artikel 3 Absatz 5 der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 des Rates fest, dass wirksame Maßnahmen ergriffen worden seien, nach Annahme der geänderten Empfehlung im Jahr 2009 aber unerwartete nachteilige wirtschaftliche Ereignisse mit sehr ungünstigen Auswirkungen auf die öffentlichen Finanzen eingetreten seien. Der Rat nahm deshalb eine geänderte Empfehlung nach Artikel 126 Absatz 7 AEUV („geänderte EDP-Empfehlung“) an, wonach Spanien das übermäßige Defizit bis spätestens 2014 korrigieren sollte. Um bis 2014 eine Absenkung des öffentlichen Gesamtdefizits unter den Referenzwert von 3 % des BIP zu erreichen, wurde Spanien empfohlen, den strukturellen Saldo 2012 um 2,7 % des BIP, 2013 um 2,5 % des BIP und 2014 um 1,9 % des BIP zu verbessern. Ausgehend von der aktualisierten Frühjahrsprognose 2012 der Kommissionsdienststellen und im Einklang mit den geforderten Verbesserungen beim strukturellen Saldo werden als Gesamtdefizit für 2012 6,3 % des BIP, für 2013 4,5 % des BIP und für 2014 2,8 % des BIP angestrebt.

Den spanischen Behörden wurde ferner empfohlen, die im Haushalt 2012 und in den Plänen der autonomen Regionen zum Abbau von Ungleichgewichten beschlossenen Maßnahmen umzusetzen und bis Ende Juli 2012 den angekündigten mehrjährigen Haushaltsplan zu beschließen, einschließlich einer mittelfristigen Haushaltsstrategie, die die strukturellen Maßnahmen, die aufgrund der aktualisierten Frühjahrsprognose 2012 der Kommissionsdienststellen für die Korrektur des übermäßigen Defizits bis 2014 notwendig sind, in allen Einzelheiten festlegt. Auch wurde den spanischen Behörden empfohlen, 2012 unverzüglich zusätzliche Maßnahmen zu beschließen, falls die Risiken für die Haushaltsplanung eintreten sollten. Zusätzlich dazu sollten die spanischen Behörden die neuen Bestimmungen des Haushaltsstabilitätsgesetzes zur Transparenz und zur Kontrolle des Haushaltsvollzugs rigoros anwenden. Den im Rahmen des Europäischen Semesters ausgesprochenen länderspezifischen Empfehlungen entsprechend forderte der Rat Spanien ferner auf, eine unabhängige finanzpolitische Institution für die finanzpolitische Analyse, Beratung und Überwachung einzurichten, die Verbindlichkeit seines mittelfristigen Haushaltsrahmens zu wahren und die Einhaltung der Haushaltsziele auf allen Ebenen des Sektors Staat im gesamten Jahresverlauf genau zu überwachen.

2. Bewertung der Wirksamkeit der getroffenen Massnahmen

Diese Bewertung stützt sich auf die Herbstprognose 2012 der Kommissionsdienststellen. Sie trägt den wirtschaftlichen und budgetären Entwicklungen seit dem Datum der letzten Ratsempfehlung nach Artikel 126 Absatz 7 AEUV, d. h. dem 10. Juli 2012, Rechnung.

In ihrer Herbstprognose 2012 gehen die Kommissionsdienststellen für die Jahre 2012 und 2013 von einem Rückgang des realen BIP um 1,4 % aus, bevor für 2014 dann wieder ein 0,8 %iger Anstieg prognostiziert wird. Zum Zeitpunkt der letzten Ratsempfehlung nach Artikel 126 Absatz 7 AEUV war für die Jahre 2012 und 2013 ein Rückgang des realen BIP um 1,9 % bzw. 0,3 % erwartet worden. Da mit einer früheren und etwas stärkeren Erholung gerechnet wurde, wurde für 2014 für das reale BIP ein Wachstum von +1,1 % prognostiziert. Dass nun für 2012 ein etwas geringfügigeres Negativwachstum prognostiziert wird, ist hauptsächlich auf die etwas widerstandsfähigere Inlandsnachfrage zurückzuführen, die ihrerseits der Tatsache geschuldet ist, dass sich die Haushaltskonsolidierung langsamer ausgewirkt hat als zum Zeitpunkt der letzten Ratsempfehlung nach Artikel 126 Absatz 7 AEUV erwartet. Was die Jahre 2013 und 2014 betrifft, war der Rat in seiner Empfehlung von der Annahme einer unveränderten Politik ausgegangen, während die Kommissionsdienststellen in ihrer Herbstprognose 2012 auch den im Haushaltsplan 2013-14 und im Haushalt 2013 enthaltenen zusätzlichen Konsolidierungsmaßnahmen Rechnung tragen.

Nach der Herbstprognose 2012 der Kommissionsdienststellen soll das gesamtstaatliche Defizit 2012 auf 8,0 % des BIP (7,0 % des BIP ohne die Auswirkungen der Kapitalspritzen für Banken im Jahr 2012) zurückgehen, während es 2011 noch 9,4 % des BIP (8,9 % des BIP ohne die Kapitalspritzen für Banken im Jahr 2011) betragen hatte. Dem steht ein von der Regierung und vom Rat in seiner geänderten EDP-Empfehlung angestrebter Wert von 6,3 % des BIP gegenüber. Trotz dieser projizierten Abweichung von der Zielvorgabe würde der erwartete Rückgang des Gesamtsaldos vor dem Hintergrund einer um annähernd 1½ Prozentpunkte schrumpfenden Wirtschaft durch eine substanzielle Verbesserung des Primärsaldos um rund 2½ Prozentpunkte (ohne die Kapitalspritzen für Banken im Jahr 2012) unterstützt. Um die voraussichtliche Abweichung von der Defizitzielvorgabe auszugleichen, hat Spanien am 13. Juli 2012 der Ratsempfehlung entsprechend zusätzliche Konsolidierungsmaßnahmen im Umfang von etwa 1¼ % des BIP beschlossen. Zusammen mit den im Paket vom Dezember 2011 enthaltenen früheren Konsolidierungsmaßnahmen, dem Haushaltsgesetz 2012 und den Plänen zum Abbau regionaler Ungleichgewichte wurden für 2012 Maßnahmen von insgesamt etwa 5¼ % des BIP beschlossen. Ein erheblicher Teil dieser Maßnahmen (mehr als 1½ % des BIP) ist jedoch nicht von Dauer. So wurden verschiedene Steuern nur vorübergehend erhöht oder deren Zahlung zeitlich vorgezogen. Auch die Abschaffung des Weihnachtsgelds im öffentlichen Sektor wurde auf 2012 beschränkt. Diese erheblichen Konsolidierungsanstrengungen würden zum Teil durch kräftige Einnahmenausfälle neutralisiert, die auf eine weniger steuerergiebige Wachstumszusammensetzung und eine stärkere Verschlechterung am Arbeitsmarkt, auf höhere Zinszahlungen und höhere Sozialtransfers aufgrund der im Dezember 2011 beschlossenen Rentenerhöhung zurückzuführen sind. Wie in früheren Jahren gibt es darüber hinaus Anzeichen dafür, dass eine Reihe von Regionen ihre Haushaltsziele abermals verfehlen wird.

Nach Bereinigung um konjunkturelle Faktoren sowie um einmalige und andere befristete Maßnahmen gehen die Kommissionsdienststellen in ihrer Herbstprognose 2012 für das Jahr 2012 von einer Verbesserung des strukturellen Saldos um 1,2 Prozentpunkte auf -6,3 % des BIP aus, während in der geänderten EDP-Empfehlung eine Verbesserung des strukturellen Saldos um 2,7 % des BIP angemahnt worden war. Angesichts der Abwärtskorrektur des Wachstumspotenzials gegenüber der letzten Ratsempfehlung nach Artikel 126 Absatz 7 müssten 2012 zusätzliche strukturelle Anstrengungen von schätzungsweise 0,1 Prozentpunkt unternommen werden. In hohem Maße bedingt war die Änderung des strukturellen Saldos auch durch Einnahmenausfälle (im Verhältnis zu den BIP-Entwicklungen unter Zugrundelegung der Standard-Einnahmeelastizitäten), die rund 1½ BIP-Prozentpunkte ausmachen. Alles in allem würden sich unter Berücksichtigung dieser Einnahmenausfälle die geschätzten strukturellen Anstrengungen auf etwa 2¾ Prozentpunkte erhöhen – was mit den in der Ratsempfehlung geforderten Werten in Einklang steht.

In der Herbstprognose 2012 der Kommissionsdienststellen wird für 2013 ein Rückgang des gesamtstaatlichen Defizits auf 6 % des BIP projiziert, während sowohl die Regierung als auch der Rat in seiner geänderten EDP-Empfehlung einen Zielwert von 4,5 % des BIP genannt hatten. Vor dem Hintergrund einer voraussichtlich um 1,4 % schrumpfenden Wirtschaft wird sich der Primärsaldo (ohne Einrechnung der Bankenrekapitalisierungsmaßnahmen) voraussichtlich um 1,8 Prozentpunkte verbessern. Im August 2012 legte die spanische Regierung einen mehrjährigen Haushaltsplan für die Jahre 2013-14 vor und folgte damit der letzten Ratsempfehlung nach Artikel 126 Absatz 7 AEUV. Verglichen mit den Ankündigungen im Paket vom Juli 2012 enthielt dieser Plan für 2013 jedoch nicht viele neue einnahmenseitige Maßnahmen. Auch der im September vorgelegte Entwurf des Haushaltsgesetzes 2013 enthielt wenige neue, nicht bereits angekündigte Maßnahmen (wie die einjährige Verlängerung der Vermögensteuer). Insgesamt werden die budgetären Auswirkungen diskretionärer Maßnahmen 2013 auf der Ausgabenseite voraussichtlich mit etwa 1¼ % des BIP und auf der Einnahmenseite voraussichtlich mit etwa 1 % des BIP zu Buche schlagen. Die für 2013 erwartete Abweichung vom Haushaltsplan im Umfang von 1½ % des BIP ist zum Teil auf die vom Vorjahr übernommene schlechte Ausgangsposition zurückzuführen. Allerdings beruht auch das Haushaltsgesetz 2013 auf optimistischen makroökonomischen Annahmen, da ein nur 0,5 %iger Rückgang des realen BIP und eine Stabilisierung am Arbeitsmarkt prognostiziert werden. Dies birgt eindeutig das Risiko, dass die Einnahmen erneut hinter den Erwartungen zurückbleiben und die Sozialtransfers über die Planungen hinausschießen. Darüber hinaus scheint der Entwurf des Haushaltsgesetzes den Anstieg der Sozialleistungen, einschließlich der Renten und Leistungen bei Arbeitslosigkeit, zu niedrig anzusetzen. Bei den Regionen bestehen die Hauptkonsolidierungsmaßnahmen 2013 aus den im Haushaltsplan 2013-14 vorgesehenen Kürzungen im Gesundheits- und Bildungswesen. Doch liegen derzeit keine Informationen darüber vor, wie diese geplanten Maßnahmen in den regionalen Haushalten tatsächlich umgesetzt werden.

Nach der Herbstprognose 2012 der Kommissionsdienststellen soll das strukturelle Defizit weiter um 2,3 Prozentpunkte zurückgehen und 2013 4,0 % des BIP erreichen, was weitgehend mit der letzten Ratsempfehlung nach Artikel 126 Absatz 7 AEUV in Einklang steht, in der eine strukturelle Verbesserung von 2,5 % des BIP verlangt wird. Korrigiert man das geschätzte Wachstumspotenzial um die Differenz zwischen den Projektionen, die der geänderten EDP-Empfehlung zugrunde lagen, und der Herbstprognose 2012 der Kommissionsdienststellen, müssten zusätzliche strukturelle Anstrengungen in einer Größenordnung von 0,1-0,2 Prozentpunkten unternommen werden.

In ihrer Herbstprognose 2012 gehen die Kommissionsdienststellen für 2014 von einer Rückkehr des BIP-Wachstums zu positiven Werten und damit einer Verbesserung der wirtschaftlichen Aussichten aus. Für einen weiteren Abbau des Gesamtdefizits, das sich voraussichtlich auf 6,4 % des BIP ausweiten wird (gegenüber einem Zielwert von 2,8 % des BIP), würde dies allerdings nicht ausreichen. Die erwartete Abweichung ist neben dem Basiseffekt hauptsächlich darauf zurückzuführen, dass in früheren Jahren getroffene befristete Maßnahmen auslaufen, dass die für 2014 geplanten Konsolidierungsmaßnahmen in dem im August bekanntgegebenen mehrjährigen Haushaltsplan nicht ausführlich genug dargelegt wurden und in der Kommissionsprognose deshalb nicht berücksichtigt werden konnten, und dass die Zusammensetzung des Wirtschaftswachstums nach wie vor wenig steuerergiebig sein wird, weil die Steuereinnahmen nicht gänzlich proportional zum nominalen BIP steigen. Auch die Zinszahlungen dürften aufgrund des höheren Schuldenstands weiter ansteigen.

Das strukturelle Defizit soll sich der Prognose zufolge 2014 um 1,3 Prozentpunkte ausweiten, während in der Empfehlung eine Rückführung um 1,9 % des BIP gefordert worden war. Korrigiert man das geschätzte Wachstumspotenzial um die Differenz zwischen den Projektionen, die der letzten Ratsempfehlung nach Artikel 127 Absatz 7 AEUV zugrunde lagen, und der Herbstprognose 2012 der Kommissionsdienststellen, müssten 2014 zusätzliche strukturelle Anstrengungen von schätzungsweise etwa 0,1-0,2 Prozentpunkten unternommen werden. Damit bleiben die strukturellen Anstrengungen etwa 3 Prozentpunkte hinter der in der Ratsempfehlung geforderten Höhe zurück. Da einige Einnahmen dem durch das nominale BIP-Wachstum implizierten Wachstumspfad nicht folgen, würde eine Bereinigung um unerwartete Einnahmenausfälle diese Lücke wahrscheinlich weiter verkleinern. Da für 2014 jedoch bislang kaum oder nur sehr wenige Maßnahmen im Einzelnen ausgeführt wurden, kann die Wirksamkeit der Maßnahmen 2014 zum jetzigen Zeitpunkt nicht umfassend bewertet werden.

In der Ratsempfehlung nach Artikel 126 Absatz 7 vom Juli 2012 wurde Spanien ebenfalls empfohlen, die neuen Bestimmungen des Haushaltsstabilitätsgesetzes zur Transparenz und zur Kontrolle des Haushaltsvollzugs rigoros anzuwenden, eine unabhängige finanzpolitische Institution für die finanzpolitische Analyse, Beratung und Überwachung einzurichten und die Einhaltung der Haushaltsziele auf allen Ebenen des Sektors Staat genau zu überwachen. Beim Haushaltsstabilitätsgesetz sind Verbesserungen zu verzeichnen, was insbesondere für die Meldung finanzpolitischer Daten der Regionalregierungen gilt, die einen Fortschritt in Richtung größerer finanzpolitischer Transparenz darstellt. Angesichts der großen Schwierigkeit, die neuen Meldeverfahren in allen Regionalverwaltungen einzuführen, muss der Nachweis für Qualität und Kohärenz der Meldungen jedoch erst noch erbracht werden. Kritisch ist, dass die präventive und korrektive Komponente des Haushaltsstabilitätsgesetzes offensichtlich nur unzureichend umgesetzt werden. So wurden bislang weder Frühwarnmechanismen ausgelöst noch korrektive Maßnahmen ergriffen, obwohl bei mehreren autonomen Regionen eindeutig das Risiko einer Verfehlung der Haushaltsziele 2012 besteht. Was die Einrichtung einer unabhängigen finanzpolitischen Institution angeht, so wurde diese am 27. September von der spanischen Regierung beschlossen. Ihr Aufgabenbereich und ihre Führungsstruktur werden derzeit festgelegt. Die Institution soll 2013 geschaffen werden, sobald das entsprechende Organgesetz verabschiedet ist.

3. Schlussfolgerungen

Nach derzeitigem Kenntnisstand scheint Spanien wirksame Maßnahmen getroffen zu haben und damit in den Jahren 2012 und 2013 angemessene Fortschritte bei der Korrektur des übermäßigen Defizits innerhalb der vom Rat am 10. Juli 2012 gesetzten Fristen zu erzielen. So hat Spanien insbesondere umfangreiche Konsolidierungsmaßnahmen beschlossen, die 2012 rund 5¼ % des BIP und 2013 2¼ % des BIP ausmachen. Bei einer Bereinigung um Wachstumspotenzialverluste und Einnahmenausfälle aufgrund eines wenig steuerergiebigen Wachstums steht die geschätzte jährliche Verbesserung des strukturellen Saldos mit den vom Rat für die Jahre 2012 und 2013 geforderten Anstrengungen in Einklang. Die Bestimmungen des Haushaltsstabilitätsgesetzes, die Frühwarn- und Korrekturmechanismen vorsehen, um Abweichungen der autonomen Regionen von den Haushaltszielen in Grenzen zu halten, wurden 2012 allerdings nicht wirksam umgesetzt. Dies könnte dazu führen, dass die Haushaltsziele auf regionaler Ebene erneut verfehlt werden. 2013 ist die Erreichung der nominalen Ziele eindeutig mit Risiken behaftet, was zum Teil darauf zurückzuführen ist, dass dem Haushaltsgesetz 2013 ein optimistisches makroökonomisches Szenario zugrunde liegt und auch die Projektionen für die Sozialleistungen optimistisch sind.

Für 2014 scheint Spanien bislang keine ausreichenden Maßnahmen für die erforderlichen strukturellen Anstrengungen getroffen zu haben. Der im August bekanntgegebene mehrjährige Haushaltsplan enthielt keine hinreichend detaillierten Maßnahmen, die die empfohlenen Konsolidierungsanstrengungen untermauern würden. Für 2014 müssen deshalb noch immer zusätzliche dauerhafte Maßnahmen genannt werden.

Aus vorstehender Bewertung lässt sich der Schluss ziehen, dass für die Jahre 2012 und 2013 zwar wirksame Maßnahmen getroffen wurden, die Maßnahmen für 2014 aber hinter der geänderten EDP-Empfehlung zurückbleiben. In Anbetracht dieser ambivalenten Bewertung ist die Kommission eben noch der Auffassung, dass im Defizitverfahren gegen Spanien derzeit keine weiteren Schritte erforderlich sind. Die Kommission wird die Haushaltsentwicklung in Spanien gemäß dem Stabilitäts- und Wachstumspakt auch weiterhin eingehend überwachen.

Beim finanzpolitischen Steuerungsrahmen wurden zwar auf regionaler Ebene Fortschritte mit der Meldung von Haushaltsdaten erzielt, würde ein höheres Maß an Transparenz aber umfassendere, kohärentere und raschere Meldungen auf konsolidierter gesamtstaatlicher Ebene gemäß dem ESVGS95 erfordern. Wichtig wäre es schließlich, wie geplant mit der Einrichtung des Rats für Finanzpolitik fortzufahren und dessen uneingeschränkte institutionelle und finanzielle Unabhängigkeit sicherzustellen.

Gegenüberstellung zentraler makroökonomischer und budgetärer Projektionen

|| || 2009 || 2010 || 2011 || 2012 || 2013 || 2014

Reales BIP (Veränderung in %) || KOM-HP 12 || -3,7 || -0,3 || 0,4 || -1,4 || -1,4 || 0,8

KOM-FP 12 || -3,7 || -0,1 || 0,7 || -1,9 || -0,3 || 1,1

SP || -3,7 || -0,1 || 0,7 || -1,7 || 0,2 || 1,8

Produktionslücke1 (% des BIP-Potenzials) || KOM-HP 12 || -4,2 || -4,8 || -4,2 || -4,6 || -4,8 || -2,7

KOM-FP 12 || -4,3 || -4,8 || -4,2 || -5,3 || -4,7 || -2,8

SP || - || - || -3,8 || -4,3 || -3,8 || -2,1

Gesamtstaatlicher Saldo3 (% des BIP) || KOM-HP 12 || -11,2 || -9,7 || -9,4 || -8,0 || -6,0 || -6,4

KOM-FP 12 || -11,2 || -9,3 || -8,9 || -6,3 || -6,1 || -6,4

SP || - || - || -8,5 || -5,3 || -3,0 || -1,1

Primärsaldo (% des BIP) || KOM-HP 12 || -7,7 || -7,0 || -5,0 || -2,2 || -2,5 || -2,1

KOM-FP 12 || -9,4 || -7,4 || -6,5 || -3,1 || -2,8 || -3,1

SP || - || - || -6,1 || -2,2 || 0,2 || 2,0

Konjunkturbereinigter Saldo1 (% des BIP) || KOM-HP 12 || -9,4 || -7,6 || -7,6 || -6,0 || -4,0 || -5,3

KOM-FP 12 || -9,3 || -7,3 || -6,9 || -4,1 || -4,1 || -5,1

SP || - || - || -6,9 || -3,4 || -1,4 || -0,2

Struktureller Saldo2 (% des BIP) || KOM-HP 12 || -8,7 || -7,6 || -7,5 || -6,3 || -4,0 || -5,3

KOM-FP 12 || -8,7 || -7,3 || -7,0 || -4,3 || -4,1 || -5,1

SP || - || - || -7,3 || -4,4 || -2,2 || -0,2

Öffentlicher Bruttoschuldenstand3 (% des BIP) || KOM-HP 12 || 53,9 || -61,5 || 69,3 || 86,1 || 92,7 || 97,1

KOM-FP 12 || 53,9 || -61,2 || 68,5 || 80,9 || 86,8 || 91,8

SP || - || - || 68,5 || 79,8 || 82,3 || 81,5

Anmerkungen: 1 Produktionslücken und konjunkturbereinigte Salden nach Neuberechnungen der Kommissionsdienststellen anhand von Programmdaten. 2 Konjunkturbereinigter Saldo ohne Anrechnung einmaliger und sonstiger befristeter Maßnahmen. 3 Das am 23. Juli 2012 aufgelegte Hilfsprogramm für die Bankenrekapitalisierung hat sich bislang noch nicht auf die gesamtstaatlichen Schuldenstands- und Defizitprognosen 2012-14 ausgewirkt. Quelle: KOM-HP12 - Herbstprognose 2012 der Kommissionsdienststellen; KOM-FP12 – aktualisierte Frühjahrsprognose 2012 der Kommissionsdienststellen; SP – Stabilitätsprogramm vom April 2012.