BERICHT DER KOMMISSION AN DEN EUROPÄISCHEN RAT - Eine bessere Rechtsetzung 1999

Bessere Rechtsetzung" bedeutet nicht nur, die Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismässigkeit korrekt anzuwenden, sondern auch, die Rechtsvorschriften einfacher, lesbarer und leichter verständlich zu machen. Eine verbesserte Rechtsetzung führt gleichzeitig zu einer gesteigerten Wirkungskraft und zu einer erhöhten Akzeptanz der gemeinschaftlichen Maßnahmen.

Die Kommission hat sich diesem Bereich seit der Tagung des Europäischen Rats in Edinburgh im Dezember 1992 intensiv gewidmet, wie die Berichte Eine bessere Rechtsetzung" aus den vergangenen Jahren zeigen . Die Kommission ist fest entschlossen, diesen Prozeß weiterzuführen. Gleichzeitig ist sie bestrebt, die Voraussetzungen dafür zu schaffen, um ihre Aufgaben unter sich ständig entwickelnden Rahmenbedingungen wirkungsvoll erfuellen und den neuen Herausforderungen erfolgreich begegnen zu können.

Entsprechend den Schlußfolgerungen des Europäischen Rates vom Dezember 1998 in Wien gibt der Bericht Eine bessere Rechtsetzung" einen Überblick über die Entwicklungen im abgelaufenen Jahr". Dieses Jahr wir der Bericht zunächst den betreffenden Organen und Gremien (Europäisches Parlament, Rat, Ausschuß der Regionen, COSAC, Wirtschafts- und Sozialausschuß) vorgelegt. Damit werden eingehende Beratungen und eine optimale Vorbereitung der Tagung des Europäischen Rates ermöglicht.

I. SUBSIDIARITÄT UND VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT

1) Dynamische Rahmenbedingungen

Die aktuellen Entwicklungen machen vor allem deutlich, daß es Bereiche gibt, in denen mehr Europa vonnöten ist.

Die neuen Bestimmungen des Vertrags von Amsterdam für die öffentliche Gesundheit und die Schaffung eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts spiegeln die Notwendigkeit gemeinschaftlicher Maßnahmen bzw. von Maßnahmen auf Ebene der Union in diesen Bereichen wider. Die jüngsten Ereignisse haben gezeigt, daß es erforderlich ist, von diesen neuen Zuständigkeiten Gebrauch zu machen.

Im Lebensmittelbereich haben die BSE-Krise und andere Ereignisse, wie der Fall der dioxinverseuchten Lebensmittel dazu beigetragen, ein neues Bewusstsein dafür zu wecken, wie wichtig eine europäische Politik im Bereich der Lebensmittelsicherheit ist .

Der Europäische Rat von Tampere am 15. und 16. Oktober 1999, der sich der Schaffung eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts widmete, machte deutlich, daß es notwendig ist, eine gemeinschaftliche europäische Politik in Asyl- und Einwanderungsangelegenheiten zu verwirklichen und auf Unionsebene einen echten europäischen Raum des Rechts zur Kriminalitätsbekämpfung zu schaffen.

Was den Bereich der Aussen- und Sicherheitspolitik angeht, so wurde anläßlich der Balkankriege ersichtlich, wie wichtig der Beitrag der Gemeinschaft ist, ob es sich nun um Wiederaufbau handelt oder es um wirtschaftliche oder sonstige Hilfe geht.

Diese neuen Anforderungen stehen nicht im Widerspruch zum Subsidiaritätsgrundsatz. Man muß auch weiterhin die Frage stellen, ob das Ziel durch Maßnahmen auf Ebene der Mitgliedstaaten erreicht oder ob es besser auf Gemeinschaftsebene verwirklicht werden kann. Die Antwort ist abhängig von den Umständen und Anforderungen. Aus diesem Grund wird unter Nummer 3 des dem EG-Vertrag beigefügten Protokolls über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismässigkeit (in der Folge: Protokoll von Amsterdam) darauf hingewiesen, daß es sich bei der Subsidiarität um ein dynamisches Konzept handelt.

Ausserdem wird der Subsidiarität mit Blick auf die Erweiterung eine zentrale Bedeutung zukommen. Es stellt sich nämlich die grundlegende Frage nach den Auswirkungen, die die Erweiterung auf die Gemeinschaftspolitiken haben wird. Je mehr die Erweiterung fortschreitet, desto schwieriger wird es, zu definieren, welche Aufgaben wirklich auf europäischer Ebene zu behandeln sind. Es gilt, sich diese Fragen gewissenhaft zu stellen. Dabei soll man sich vom Grundsatz der Subsidiarität leiten lassen. Legitimation und Akzeptanz Europas sind nicht möglich ohne ein flexibles und sich weiterentwickelndes Konzept der Subsidiarität. Dabei geht es nicht darum, die Prioritäten der Union bis ins kleinste Detail festzulegen. Im Gegenteil: Die Union soll dynamisch vorgehen und ihr Handeln nach Art und Umfang flexibel und situationsgerecht gestalten können.

2) 1999 - die Bilanz

Die Bilanz des Jahres 1999 macht deutlich, daß die Kommission die Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismässigkeit entsprechend dem Protokoll zum Vertrag von Amsterdam konsequent angewendet hat. Dies war nicht immer einfach. Wie nämlich der Bericht Eine bessere Rechtsetzung: Gemeinsam Verantwortung übernehmen" über das Jahr 1998 zeigt, unterliegt die Kommission immer einem Gesetzgebungsdruck" seitens der anderen Institutionen. Und wenn sie zur Gesetzgebung" aufgefordert wird, werden Subsidiarität und Verhältnismässigkeit nicht immer respektiert.

Subsidiarität

Im Bereich der zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten geteilten Zuständigkeiten bedeutet Subsidiarität, nur dort zu handeln, wo sich dies als notwendig erweist. Gemeinschaftsmaßnahmen sind gemäß Nummer 5 des Protokolls von Amsterdam nur gerechtfertigt, wenn beide Bedingungen des Subsidiaritätsprinzips erfuellt sind:

- Die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen können nicht ausreichend durch Maßnahmen der Mitgliedstaaten erreicht werden (Kriterium der Notwendigkeit),

- diese Ziele können besser durch Maßnahmen der Gemeinschaft erreicht werden (Kriterium der Wirksamkeit).

So hat die Kommission im Bereich Umweltschutz erst dann Emissionshöchstwerte für bestimmte Luftschadstoffe vorgeschlagen, nachdem sie festgestellt hat, daß Maßnahmen auf nationaler Ebene nicht ausreichen, um den grenzueberschreitenden Problemen der Versauerung, des bodennahen Ozons und der Eutrophierung des Bodens Herr zu werden. Diese Initiative ermöglicht es den Mitgliedstaaten jedoch, bei der Umsetzung Anpassungen an ihre spezifische Situation vorzunehmen.

Im Rahmen der Subsidiarität sucht die Kommission - soweit wie möglich - auch weiterhin Alternativen zur Rechtsetzung. So wurden dieses Jahr z. B. im Rahmen des Auto-Öl-Programms II (zur Festlegung von Umweltzielen bei Fahrzeugemissionen) und im Bereich der Verringerung des Energieverbrauchs direkt mit der Industrie Vereinbarungen getroffen.

Die Kommission lässt auch Raum für Selbstkontrolle. Im Rahmen eines eingehenden Dialogs mit den Sozialpartnern und gemäß den Bestimmungen des Sozialprotokolls wurden in diesem Jahr zwei Vereinbarungen geschlossen, und zwar zur Teilzeitarbeit und zur Regelung der Arbeitszeit von Seeleuten .

Verhältnismässigkeit

Die Kommission schlägt Maßnahmen vor, bei denen gemäß dem Protokoll von Amsterdam ein möglichst grosser Raum für nationale Entscheidungen bleibt. Dieses Jahr hat sie z. B. vorgeschlagen, auf arbeitsintensive Dienstleistungen eine ermässigten Mehrwertsteuersatz anzuwenden, wobei sie den Mitgliedstaaten die Möglichkeit gibt, diesen Satz auf vorläufiger Basis anzuwenden . Im Bereich Zollwesen hat die Kommission eine Entscheidung ( ZOLL 2002") vorgeschlagen, in deren Mittelpunkt die Zusammenarbeit zwischen den Zollverwaltungen steht, um die entsprechende Wirksamkeit zu gewährleisten.

Für Maßnahmen der Gemeinschaft wählt die Kommission gemäß dem Protokoll von Amsterdam eine möglichst einfache Form, ... wobei darauf geachtet werden muß, daß das Ziel der Maßnahme in zufriedenstellender Wiese erreicht wird und die Maßnahme tatsächlich zur Anwendung gelangt". Einige Beispiele:

? In einer Mitteilung zum Funktionieren des Binnenmarkts bekräftigt die Kommission die zentrale Bedeutung der gegenseitigen Anerkennung, wobei sie gleichzeitig Vorschläge für die erforderlichen Anpassungen unterbreitet, um den Anwendungsbereich der gegenseitigen Anerkennung auszuweiten. Damit kann der freie Verkehr von Waren und Dienstleistungen auch ohne Harmonisierung der einzelstaatlichen Rechtsvorschriften gewährleistet werden .

? Dem Wunsch des Rates entsprechend fördert die Kommission den Rückgriff auf die Grundsätze des neuen Ansatzes im Bereich der technischen Harmonisierung, einer Methode, die es ermöglicht, die Klarheit und Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts zu verbessern.

? Im Bereich der zusätzlichen Altersversorgung hat die Kommission im Anschluß an ein Grünbuch ein koordiniertes Vorgehen (und nicht eine Harmonisierung) vorgeschlagen, das der Vielfalt der einzelstaatlichen Regeln gerecht wird .

? Zur Festlegung von Mindestkriterien für Umweltinspektionen in den Mitgliedstaaten hat die Kommission die Form der Empfehlung gewählt, statt auf einen mit grösserer Verbindlichkeit ausgestatteten Rechtsakt zurückzugreifen .

Im Rahmen der Empfehlungen der Task Force BEST (Arbeitsgruppe zur Vereinfachung des Unternehmensumfelds) hat sich die Kommission 1998 auch damit beschäftigt, die Bewertung der Auswirkungen der Rechtsetzung auf die Unternehmen zu verbessern. Derzeit überprüft sie ihr System zur Bewertung der Auswirkungen ihrer Vorschläge auf Unternehmen, um es wirkungsvoller zu gestalten.

Seit 1998 ist es im Rahmen des Pilotprojekts Europäisches Unternehmenspanel" möglich, die Auswirkungen von Legislativvorschlägen auf Unternehmen - insbesondere hinsichtlich der Einführungskosten und der administrativen Belastung - zu analysieren. Dies geschieht durch Auswertung von Fragebögen, die an Unternehmen geschickt werden. Im Rahmen dieser Initiative wurden Unternehmen der Mitgliedstaaten zu drei Legislativvorschlägen befragt. Die Ergebnisse sind ermutigend. So wurden z. B. zu einem Entwurf für eine Richtlinie über Elektronikschrott 1744 Unternehmen befragt. Die Ergebnisse solcher Befragungen werden dann bei der endgültigen Formulierung des Vorschlags berücksichtigt.

Die Kommission führt, bevor sie Maßnahmen vorschlägt, auch Risikoanalysen und Kosten-/Nutzenanalysen durch, so z. B. in den Bereichen Energiewirtschaft und chemische Erzeugnisse .

Konsultation vor einer endgültigen Entscheidung

In der Kommission erfolgt bereits seit einigen Jahren vor der endgültigen Entscheidung eine Konsultation; diese Praxis soll auch in Zukunft fortgesetzt werden. Dies soll geschehen durch Erweiterung der Diskussionsebene und durch vermehrte Aussprachen über die Zweckmässigkeit der Maßnahmen (Symposien, Seminare, Grünbücher, Weißbücher). In diesem Jahr hat die Kommission zusätzlich zu etlichen Unterlagen, die als Diskussions- und Konsultationsgrundlage dienen sollen (Mitteilungen und Berichte) zwei Grünbücher und zwei Weißbücher veröffentlicht. Dadurch wird ein Meinungsaustausch ermöglicht und dazu beigetragen, die Maßnahmen an die verschiedenen Erfordernisse anzupassen.

II. SONSTIGE MASSNAHMEN

1) Grösseres politisches Interesse

Den Bemühungen, die Rechtsvorschriften klarer, einfacher und zugänglicher zu gestalten, muß auf der politischen Tagesordnung eine Vorrangstellung eingeräumt werden, und zwar sowohl auf Ebene der Gemeinschaft als auch auf Ebene der Mitgliedstaaten, die nach wie vor die meisten Rechtsvorschriften erlassen . Dies muß jedoch auch mit konkreten Fortschritten verbunden sein. Es bedarf einer echten Veränderung der Denkweise.

Die Kommission setzt Initiativen in den Bereichen redaktionelle Qualität, Vereinfachung Kodifizierung, Neufassung, Konsolidierung und Verbesserung des Zugangs zum Recht.

Die Kommission unterstreicht in diesem Zusammenhang die Notwendigkeit einer stärkeren internen Koordination.

Zudem nutzt und fördert sie den Gedankenaustausch und den Dialog mit den anderen Institutionen sowie mit den Mitgliedstaaten .

2) 1999 - Die Bilanz

Redaktionelle Qualität

In einem Europa, das transparent und bürgernah sein will, ist es wesentlich, die gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften so zu gestalten, daß sie von ihren Adressaten auch verstanden werden. Die Texte müssen klar, kohärent und unzweideutig verfasst sein, wenn eine einheitliche Anwendung in allen Mitgliedstaaten gewährleistet werden soll.

In diesem Sinne wurde im Dezember 1998 eine Interinstitutionelle Vereinbarung über die redaktionelle Qualität der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften angenommen. Sie wurde im März 1999 veröffentlicht . Diese Vereinbarung ist das Ergebnis einer Zusammenarbeit zwischen den Juristischen Diensten der Kommission, des Rates und des Europäischen Parlaments und wurde gemäß der Erklärung Nr. 39 zur redaktionellen Qualität der Schlussakte des Vertrags von Amsterdam angenommen. Darin werden alle Institutionen aufgefordert, Leitlinien für die redaktionelle Qualität der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften festzulegen. Die Institutionen treffen derzeit Vorkehrungen, um dem nachzukommen, und arbeiten an einem gemeinsamen praktischen Leitfaden für die Verfasser von Rechtstexten. Der Rat hat diesen Entwicklungen in seiner neuen Geschäftsordnung bereits Rechnung getragen . Die Kommission hat ein Netz von Koordinatoren für Rechtstexte eingerichtet, die innerhalb der Generaldirektionen u. a. dafür zuständig sind, die redaktionelle Qualität der hier erarbeiteten Vorschläge für Rechtsakte zu überwachen. Ausserdem hat sie mit EDV-technischen Instrumenten (Greffe 2000 und LegisWrite) ein System zur effizienteren Redaktion und Präsentation von Rechtstexten geschaffen.

Vereinfachung

Vor allem soll vermieden werden, daß Rechtsvorschriften unnötig komplex sind. Die Kommission bemüht sich, sich soweit wie möglich an diesen Grundsatz zu halten. Sie stellt jedoch fest, daß es immer wieder vorkommt, daß ihre Vorschläge durch die Bearbeitung in den anderen Institutionen unübersichtlicher werden . Es ist daher notwendig, daß auch die anderen Institutionen diesem Aspekt Beachtung schenken und das Ziel der Vereinfachung im Auge behalten.

Die Kommission setzt ihre vor einigen Jahren begonnenen Bemühungen, die gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften in sämtlichen Bereichen zu vereinfachen, auch weiterhin fort (die Annahme der Vorschläge der Kommission durch den Rat erfolgt jedoch nicht immer im selben Rhythmus, wie die Tabelle unten zeigt):

? Die Kommission hat dieses Jahr im Rahmen der Vereinfachung der GAP wichtige Initiativen ins Leben gerufen, die in einem Bericht über die Vereinfachung der Agrargesetzgebung aufgelistet sind . In diesem Rahmen kam es zur Aufhebung von 13 Verordnungen im Zusammenhang mit dem EAGFL sowie in den Sektoren Obst und Gemüse .

? Die Fünften Forschungsrahmenprogramme der EG und der EURATOM enthalten Verbesserungsmaßnahmen, mit denen ein einfacherer, transparenterer und flexiblerer Rechtsrahmen und insbesondere vereinfachte Musterverträge angestrebt werden.

? Die Initiative SLIM (Vereinfachung der Rechtsvorschriften im Binnenmarkt) zeigt das Bemühen zur Vereinfachung am deutlichsten. Im Rahmen dieses Projekts war es bereits möglich, 11 Vereinfachungsvorschläge vorzulegen. Um dem Projekt noch grössere Wirkungskraft zu verleihen, hat die Kommission in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten ein Bewertungsverfahren ins Leben gerufen. Hierzu sollen Empfehlungen erarbeitet werden. Eine gemeinsame Anwendung des SLIM-Konzepts, wie sie die Kommission in ihrer Mitteilung Die Strategie für den europäischen Binnenmarkt" vorschlägt, sollte zu einer koordinierten Anwendung der Gemeinschaftsrichtlinien und der nationalen Umsetzungsmaßnahmen führen.

? Die Kommission engagiert sich auch im Bereich der Modernisierung der Wettbewerbsregeln. In einem in diesem Jahr erschienen Weißbuch spricht sie sich für die Abschaffung des Freistellungsmonopols der Kommission gemäß Artikel 81 EG-Vertrag aus. Darin ist auch die uneingeschränkte Mitarbeit der für wettbewerbsrechtliche Angelegenheiten zuständigen Gerichte und Behörden der Mitgliedstaaten bei der Umsetzung der Artikel 81 und 82 EG-Vertrag vorgesehen.

Kodifizierung, Neufassung und Konsolidierung

Die Kommission hat in diesem Jahr 8 Kodifizierungsvorschläge angenommen, die zur Aufhebung von ungefähr 130 Rechtsakten führen dürften. Da jedoch die zu kodifizierenden Rechtsakte ständig geändert werden und daher auch die entsprechenden Kodifizierungsvorschläge immer wieder angepasst werden müssen, verzögert sich die Annahme der Vorschläge häufig.

Im Bereich der Gemeinsamen Agrarpolitik (Agenda 2000) hat der Rat dieses Jahr die von der Kommission im Jahre 1998 vorgeschlagenen Neufassungen einer ganzen Reihe von Basisrechtsakten angenommen. Zudem beschäftigten sich die Juristischen Dienste des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission auch weiterhin mit der Erarbeitung einer interinstitutionellen Vereinbarung, die darauf abzielt, systematische Neufassungen vorzunehmen.

Die Konsolidierung zu Informationszwecken, die den Bedürfnissen aller Anwender des Gemeinschaftsrechts dienlich sein soll, bleibt auch weiterhin Gegenstand wichtiger Arbeiten. Dadurch konnten der Öffentlichkeit auf den Sites Eur-Lex und Celex dieses Jahr ungefähr 500 konsolidierte Rechtsakte in allen Amtssprachen zugänglich gemacht werden. Die Sites Eur-Lex und Celex werden später zusammengefasst werden, so daß es für den Zugang zu gemeinschaftlichen Rechtstexten nur noch eine einzige integrierte Site geben wird.

Zugang zur Information

Um die Union bürgernäher zu gestalten, ist es unumgänglich, die Interessen der Bürger an die erste Stelle zu setzen, insbesondere was den Zugang zu Informationen über das Gemeinschaftsrecht angeht.

Es gibt zahlreiche Informationsbroschüren und Leitfäden, die im Wege der Informationsnetzwerke breite Verbreitung finden. Parallel dazu bieten die neuen Technologien heute leistungsfähige Werkzeuge für den Informationszugang. Die Kommission bemüht sich, diese neuen Möglichkeiten voll auszuschöpfen. Ein Beweis dafür ist der zunehmende Erfolg des Servers Europa .

Die verschiedenen Sites des Servers Europa werden immer benutzerfreundlicher und leichter zugänglicher. So wurde z. B. im Januar der mehrsprachige und gratis zugängliche Dialog mit Unternehmen" eingerichtet, um den Unternehmen die Möglichkeit zu geben, besseren Nutzen aus dem Binnenmarkt zu ziehen. Zudem verbessert die Kommission derzeit den Dialog mit Bürgern" , der die Bürger über ihre Rechte aufklären soll. Durch diesen Dialog wird es möglich, Schwachstellen auf einzelstaatlicher Ebene aufzudecken, die die Bürger bei der Ausübung ihrer Rechte behindern, und Lösungswege aufzuzeigen, z. B. die Vereinfachung der Verwaltungsverfahren.

Der Server CORDIS ermöglicht den Zugang zu Rechtsvorschriften, einschließlich Erläuterungen, im Zusammenhang mit dem Fünften Forschungsrahmenprogramm und dessen Umsetzung.

Die Kommission baut ausserdem schrittweise einen neuen Frage-Antwort-Dienst auf - EUROPA DIREKT. Dieser Dienst ermöglicht den Bürgern, schnell Informationen über die Tätigkeit der Europäischen Union zu erlangen. Sie können ihre Fragen dabei auf verschiedenen Wegen stellen: telefonisch mittels Gratisrufnummer, per E-mail, Fax oder im Postweg.