MITTEILUNG DER KOMMISSION Verbesserung der Einziehung von Gemeinschaftsforderungen aus der direkten und geteilten Verwaltung der Gemeinschaftsausgaben

INHALTSVERZEICHNIS

MITTEILUNG DER KOMMISSION

1. Einleitung

2. Analyse der gegenwärtigen Sachlage

2.1 Buchungsdaten zum 30.06.2002

2.2 Probleme, die sich anhand der Buchungsdaten nicht feststellen lassen: nicht festgestellte Gemeinschaftsforderungen

3. Effizientere Einziehung festgestellter Gemeinschaftsforderungen

3.1 Bei der Annahme des Aktionsplans vom 13. Dezember 2000 über Gemeinschaftsforderungen auf dem Gebiet der direkt verwalteten Ausgaben von der Kommission in Betracht gezogene und auf dieser Basis umgesetzte Maßnahmen

3.1.1 Vorbeugende Maßnahmen

3.1.2 Abhilfemaßnahmen (Abbau alter Gemeinschaftsforderungen)

3.2. Im Anschluss an den Aktionsplan vom 13. Dezember 2000 neu eingeführte Maßnahmen

3.2.1 Ausweitung der Rolle des Anweisungsbefugten (Dezentralisierung der Belastungsanzeige)

3.2.2 Stärkung der Beitreibungsmethoden

3.2.3 Rationalisierung der Abschreibung von Forderungen

3.2.4 Maßnahmen zur Gewährleistung der vollständigen Anwendung dieser neuen Regeln

4. Maßnahmen zur Gewährleistung der systematischen Feststellung von Gemeinschaftsforderungen innerhalb eines angemessenen Zeitraums

4.1 Systematische Feststellung aller "Hauptschulden"

4.1.1 Beibehaltung der vorrangigen Verpflichtung in der neuen Haushaltsordnung

4.1.2 Ausweitung der Verpflichtung zur Forderungsvorausschätzung

4.1.3 Stärkung der finanziellen Haftung der Beamten und Bediensteten

4.2 Systematische Feststellung von Verzugszinsen auf Hauptschulden

4.3 Systematische Feststellung von Gemeinschaftsforderungen bei der gemeinsamen Verwaltung der Ausgaben des EAGFL-Garantie

4.3.1 Lösungsvorschläge zur Erledigung der ,Altlast"

4.3.2 Lösungsvorschläge zur Erleichterung der Bearbeitung der mitgeteilten Unregelmäßigkeiten

5. Schlussfolgerungen

ÜBERSICHT

Die pro-Kopf-Ausgaben der Gemeinschaften sind zwischen 1992 und 2002 erheblich gestiegen. Der Kommission sind viele neue Aufgaben übertragen worden, von denen einige mit der Verwaltung finanzieller Mitteln verbunden sind. Die gesamte Finanzierung der Gemeinschaften beläuft sich in diesem Zeitraum in Preisen von 2002 auf rund 800 Mrd. Euro.

Zu der Verwaltung der finanziellen Mitteln gehört im Falle der geteilten Verwaltung von Gemeinschaftsmitteln die Einziehung von Forderungen durch die Gemeinschaften oder Mitgliedstaaten, die sich aufgrund der Zahlung von Vorschüssen oder der Regelung von formalen oder substantiellen Unregelmäßigkeiten oder in seltenen Fällen aufgrund von Betrugsfällen als notwendig erweist.

Die offenen Forderungen lagen am 30. Juni 2002 knapp über 3,5 Mrd. Euro, einschließlich der Forderungen im Zusammenhang mit Agrarausgaben, Strukturmaßnahmen und sonstigen Posten. Die Einziehungsrate liegt unter Berücksichtigung aller Gemeinschaftsforderungen normalerweise zwischen 80 und 90% der geschuldeten Beträge.

Es handelt sich um einen schwierigen Bereich, der auch Anlass zu Missverständnissen gibt, da der in der Rechnungsführung verwendete Begriff der Einziehung vier ganz verschiedene Bereiche abdeckt:

(1) Einziehung von Beträgen, die von Mitgliedstaaten zu Unrecht an Agrarstellen oder an für strukturelle Maßnahmen zuständige Organisationen gezahlt wurden, was auf formale oder substantielle Fehler, auf ein Versehen oder gelegentlich auch auf bewusstes Handeln zurückzuführen ist,

(2) Einziehung von Geldstrafen, die Organisationen oder Mitgliedstaaten von der Kommission auferlegt wurden,

(3) Einziehung von Eigenmitteln aus Mitgliedstaaten im Rahmen des normalen Verfahrens der Feststellung von Ansprüchen,

(4) Einziehung von Beträgen von den in den Genuss von gemeinschaftlichen Fördermitteln gekommenen Begünstigten, wenn der Vertrag bzw. die Zuschussvereinbarung nicht ordnungsgemäß erfüllt wurde.

Mit dieser Mitteilung an das Parlament, den Rat und den Rechnungshof kommt die Kommission dem Ersuchen dieser Organe nach, ausführliche Auskünfte über die Fortschritte zu erteilen, die im Zusammenhang mit der Maßnahme 96 des Weißbuchs über die Reform "Effizientere Einziehung rechtsgrundlos gezahlter Mittel" erzielt wurden.

Diese Mitteilung ist eine Bestandsaufnahme der Fortschritte seit 2000 bei der Einziehung von Beträgen, die im Rahmen der direkten und geteilten Verwaltung der Gemeinschaftsausgaben gezahlt wurden und aufgrund der Verrechnung von Vorschüssen sowie infolge von Fehlern, Unregelmäßigkeiten und, in einigen Fällen, Betrug eingezogen werden mussten.

In dieser Mitteilung werden die Eigenmittel und Geldstrafen nicht berücksichtigt, die unter verschiedene Gruppen von Vorschriften fallen und sich nicht aus der Verwaltung der Gemeinschaftsausgaben ergeben, obwohl sie als Gemeinschaftsforderungen in der Rechnungsführung ausgewiesen sind.

Für die sich aus der direkten Verwaltung ergebenden Forderungen der Gemeinschaft wurde seit dem Jahr 2000 viel unternommen, so wurden Maßnahmen zur Vorbeugung und Abhilfe getroffen und die für die Einziehung vorgesehenen Ressourcen in den horizontalen Dienststellen der Kommission wurden rationalisiert und aufgestockt. Die Aufgabenverteilung zwischen den Akteuren wurde klarer gestaltet; die Feststellung der Gemeinschaftsforderungen und der Einsatz der Einziehungsmethoden wurden verbessert. Transparente Vorschriften auf verordnungsrechtlicher und interner Ebene werden ab 1. Januar 2003 mit dem neuen Finanzrahmen (Haushaltsordnung, Durchführungsbestimmungen und interne Vorschriften) zur Anwendung kommen.

Im Rahmen der sich aus der geteilten Verwaltung der Gemeinschaftsmittel ergebenden Gemeinschaftsforderungen (EAGFL-Garantie und Strukturfonds) sind die Mitgliedstaaten für die Forderungen gegenüber den Endbegünstigten und die Mitteilung der entsprechenden Beträge an die Kommission zuständig. Gemäß den geltenden Rechtsvorschriften verfolgt die Kommission das Einziehungsverfahren der Mitgliedstaaten von Fall zu Fall; wenn es gemäß den Verordnungen über den EAGFL-Garantie und die Strukturfonds angemessen ist, belastet sie die Mitgliedstaaten mit nicht eingezogenen Beträgen. Da es sich bei diesem Follow-up um einen komplexen und schwierigen Prozess handelt, kommt es zu Verzögerungen bei der Feststellung von Gemeinschaftsforderungen sowie zu einer Anhäufung von Fällen, die im Bereich des EAGFL-Garantie zu untersuchen sind. Die Kommission setzt eine zeitlich befristete Arbeitsgruppe ein, der Fachkräfte von OLAF und der GD AGRI angehören, die dafür sorgen sollen, dass die angehäuften Fälle aufgearbeitet werden. Sie arbeitet auch einen Vorschlag aus, um Artikel 8 der Verordnung 1258/1999 zu ändern, wobei sie auf eine Vereinfachung dieser Verfahren abzielt.

Die Kommission ist überzeugt, dass dieser neue Regelungsrahmen dazu beitragen wird, dass die Gemeinschaftsforderungen, die sich aus der direkten und geteilten Verwaltung der Gemeinschaftsmittel ergeben, effizienter eingezogen werden.

1. EINLEITUNG

Durch die ständige Erweiterung des Aufgabenbereichs der Kommission, insbesondere im Zusammenhang mit der Mittelbewirtschaftung, rückte das Problem, dass gezahlte Mittel aufgrund der Verrechnung von Vorschüssen sowie infolge von Fehlern, Unregelmäßigkeiten und, in einigen Fällen, Betrug [1] von den Gemeinschaften oder - im Falle der geteilten Verwaltung der Gemeinschaftsmittel - von den Mitgliedstaaten eingezogen werden müssen, automatisch stärker in den Vordergrund.

[1] In diesem Zusammenhang sind nach der Definition des Rechnungshofs für die Zwecke seiner Jahresberichte und der Zuverlässigkeitserklärung (DAS) und unabhängig von dem etwaigen Schaden zulasten des Haushalts der Europäischen Gemeinschaften unter "Fehlern" Vorgänge zu verstehen, die falsch verbucht oder nicht gemäß den diesbezüglichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften ausgeführt wurden. Der Begriff "Unregelmäßigkeit" bezieht sich im Einklang mit Artikel 280 EGV auf die nicht ordnungsgemäße Anwendung der Vorschriften, wobei sich im Zusammenhang mit dem Schutz der finanziellen Interessen Auswirkungen auf den Haushalt ergeben. In Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember 1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften (ABl. L 312 vom 23. Dezember 1995) wird "Unregelmäßigkeit" definiert als "Verstoß gegen eine Gemeinschaftsbestimmung als Folge einer Handlung oder Unterlassung eines Wirtschaftsteilnehmers (...), die einen Schaden für den Gesamthaushaltsplan der Gemeinschaften oder die Haushalte, die von den Gemeinschaften verwaltet werden, bewirkt hat bzw. haben würde, sei es durch die Verminderung oder den Ausfall von Eigenmitteleinnahmen, die direkt für Rechnung der Gemeinschaften erhoben werden, sei es durch eine ungerechtfertigte Ausgabe". Als "Betrug" wird schließlich entsprechend der Definition in Artikel 1 des Übereinkommens über den Schutz der finanziellen Interessen von 1995 im Zusammenhang mit Einnahmen jede vorsätzliche Handlung oder Unterlassung bezeichnet, die zur Folge hat, dass Mittel aus dem Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften rechtswidrig vermindert werden (Übereinkommen aufgrund von Artikel K.3 des Vertrags über die Europäische Union über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften (ABl. C 316 vom 27. November 1995).

Als Reaktion hierauf hat die Kommission eine umfassende Verwaltungsreform in die Wege geleitet. Im Weißbuch zur Reform der Kommission vom März 2000 legte sie Leitlinien zur Erreichung von mehr Effizienz im Ausgabenmanagement und bei der Einziehung von Forderungen aus der direkten und geteilten Verwaltung der Gemeinschaftsausgaben fest. Dieses Konzept ist einer der wichtigsten Beiträge der Kommission zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft.

Die Ziele der Reform in diesem Bereich wurden im Aktionsplan zur Verwaltungsreform der Kommission von April 2000 beschrieben.

Danach müssen die Maßnahmen schwerpunktmäßig darauf ausgerichtet werden, den Schutz der Rechtsvorschriften sowie der Regeln und Verfahren für das Finanzmanagement vor Fehlern, Unregelmäßigkeiten und Betrug zu optimieren, indem die Zusammenarbeit zwischen den Kommissionsdienststellen sowie zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten klarer definiert und effizienter gestaltet wird [2].

[2] Die Reform der Kommission - Ein Weißbuch - Teil II, KOM(2000)200 endg./2, 5. April 2000, V, XXX- Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft, SS. 69-70.

In dem Weißbuch wurde eine Reihe grundlegender Maßnahmen zur generellen Unterstützung der Reform aufgestellt, wie die Einsetzung eines Internen Auditdienstes, die Einsetzung des Zentralen Finanzdienstes, ein Informations- und Ausbildungsprogramm für die Finanzakteure und eine generelle Überholung der Finanzvorschriften. Ferner wurden in dem Weißbuch vier Tätigkeitsbereiche für den Schutz der finanziellen Interessen abgesteckt [3]. Maßnahme 96 ist eigens darauf ausgerichtet, eine effektivere Einziehung der zu unrecht gezahlten Mittel zu erzielen.

[3] Maßnahme 92 ,Leitlinien für eine effiziente Projektleitung", Maßnahme 93 ,Bessere Koordinierung der Zusammenarbeit zwischen OLAF und den übrigen Dienststellen", Maßnahme 94 ,Betrugssicherheit der Rechtsvorschriften und Vertragsmanagement", Maßnahme 95 ,Optimierung des Frühwarnsystems".

In der Mitteilung der Kommission vom 13. Dezember 2000 über die Einziehung rechtsgrundlos gezahlter Mittel [4] werden diese Leitlinien durch die Aufstellung eines praktischen Aktionsplans für die Einziehung festgestellter Gemeinschafts forderungen auf dem Gebiet der "direkt" [5] von der Kommission verwalteten Ausgaben angereichert. Nunmehr geht es um die Erfassung des bisherigen Grads der Umsetzung, um die Entscheidung über die nächsten Schritte und um die Ergänzung dieses Aktionsplans nach Maßgabe der von der Kommission gemachten Zusagen, mit denen gewährleistet wird, dass alle feststellbaren Forderungen im Zusammenhang mit der direkten und geteilten Ausgabenverwaltung [6] auch tatsächlich festgestellt werden.

[4] Mitteilung von Frau Schreyer an die Kommission vom 13. Dezember 2000 ,Maßnahme 96 des Weißbuchs: Effizientere Einziehung rechtsgrundlos gezahlter Mittel", SEK(2000)2204/3, Ziffer 4 ,Aktionsplan für wirksamere Verfahren".

[5] Nunmehr im Einklang mit Artikel 53 Absatz 2 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates vom 25. Juni 2002 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften (ABl. L 248 vom 16. September 2002) als "zentrale direkte" Verwaltung bezeichnet - nachstehend "direkte" Verwaltung genannt. Einziehungen durch Exekutivagenturen im Rahmen der Verwaltung von Programmen oder Vorhaben der Gemeinschaft, die hiermit gemäß Artikel 54 Absatz 2 Buchstabe a und Artikel 55 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates beauftragt wurden, fallen in den Geltungsbereich dieser Mitteilung.

[6] Oder der "dezentralen" Verwaltung der Gemeinschaftsmittel, wenn Haushaltsvollzugsaufgaben gemäß Artikel 53 Absatz 3 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates Drittländern übertragen werden, zum Beispiel Beitrittsländern im Rahmen der Programme SAPARD und ISPA.

Die Verbesserung der Einziehung von Gemeinschaftsforderungen ist selbstver ständlich nur ein Aspekt der Reform des Finanzmanagements, die die Kommission eingeleitet hat, um die Ausgaben so gut wie möglich vor Fehlern, Unregelmäßigkeiten und Betrug zu schützen. In diesem Zusammenhang ist mit Nachdruck auf die grundlegende Bedeutung von Maßnahmen zur frühzeitigen Prävention aller zu unrecht ausgeführten Zahlungen hinzuweisen [7], obgleich diese nicht in den Geltungsbereich dieser Mitteilung fallen.

[7] Insbesondere über eine verstärkte Evaluierung aller Maßnahmen während des gesamten Ausgabenzyklus (SEK(2000)1051 vom 26/07/2000), und um im Wege der Betrugssicherheit (KOM(2001)630 vom 25/10/2001) und einer generellen Verbesserung des Projektmanagements einschließlich der Annahme von Normen für die interne Kontrolle (SEK(2001)3037/4) und der Harmonisierung von Verträgen eine größere Rechtssicherheit für die Kommission zu erreichen.

In diesem Zusammenhang sei noch darauf hingewiesen, dass die Kommission die von der Haushaltsbehörde angenommenen Mittel für Aufgaben einsetzt, bei denen sich das Risiko, dass Zahlungen zu unrecht geleistet werden, nicht völlig ausschalten lässt. Dafür gibt es im wesentlichen zwei Gründe. Der erste hängt mit der Art der betreffenden Sektoren zusammen: Das Managementmodell muss den sektorimmanenten Risiken und den vom Gesetzgeber vorgegebenen Endzielen Rechnung tragen. Dieser Vorbehalt gilt insbesondere für die Entwicklungshilfe und die Förderung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts. Der einzig vorstellbare Schutz - der im übrigen bei der Kommission zur Anwendung kommt [8] - besteht darin, auf die Methoden der Risikobewertung zurückzugreifen und auf diese Weise zu versuchen, bestimmte Risiken vor allem dadurch auf ein Minimum zu reduzieren, dass man sich von den finanziellen und operationellen Kapazitäten eines jeden Empfängers von Gemeinschaftszuschüssen überzeugt [9]. Der zweite Grund betrifft die Art der bewilligten Ausgabe. Insbesondere die Zahlung von Vorschüssen und die Gewährung von Vorfinanzierungen ohne quid pro quo sind mit einem konkreten Risiko verbunden. Allerdings wird dies allenthalben als wesentliches Instrument zur Erreichung bestimmter vom Gemeinschaftsgesetzgeber verabschiedeter Maßnahmen angesehen. Daher wurde dieser Grundsatz mit Unterstützung aller Gemeinschaftsorgane in der neuen Haushaltsordnung, die vom Rat am 25. Juni 2002 einstimmig angenommen wurde, beibehalten [10], wenngleich er an zwei Verpflichtungen geknüpft wurde: Zum einen die Verpflichtung, in bestimmten, in den Durchführungsbestimmungen vorgesehenen Fällen vorab von den Auftragnehmern und Begünstigten eine Sicherheitsleistung zu verlangen, um die mit den Vorfinanzierungen verbundenen finanziellen Risiken zu begrenzen [11], zum anderen die Verpflichtung zur Einziehung der Zinserträge aus Vorfinanzierungen, die Eigentum der Gemeinschaften bleiben [12].

[8] DAZU ZÄHLEN SYSTEMATISCHE EVALUIERUNG ALLER AUSGABEN, AUCH BEREITS IM VORFELD DER RECHTSETZUNG (FINANZAUSWEIS), EINFÜHRUNG VON PLANUNG, PROGRAMMIERUNG UND LEISTUNGSMESSUNG, GRAD DER UMSETZUNG UND ASPEKTE IM HINBLICK AUF KÜNFTIGE MAßNAHMEN, INSBESONDERE AUFSTELLUNG VON ZIELEN, MEHRJAHRES-PROGRAMMIERUNG, JÄHRLICHE MANAGEMENTPLÄNE, ERGEBNISORIENTIERTE LEISTUNGSÜBERWACHUNG, RISIKOANALYSE UND -MANAGEMENT (NORM 11 DER INTERNEN KONTROLLSTANDARDS), SEK(2000)2203.

[9] ENTSPRECHENDE VORAUSSETZUNGEN SIND IN ARTIKEL 171 FF DES ENTWURFS EINER VERORDNUNG MIT DURCHFÜHRUNGSBESTIMMUNGEN FÜR DIE NEUE HAUSHALTSORDNUNG DARGELEGT, DER AM 24. JULI 2002 VON DER KOMMISSION ANGENOMMEN WURDE.

[10] ARTIKEL 81 ABSATZ 1 BUCHSTABE B) (I) DER VERORDNUNG 1606/2002, ABL. NR. L 248 VOM 16/09/2002, SS. 1-41

[11] ARTIKEL 102 UND 118 DER NEUEN HAUSHALTSORDNUNG..

[12] ARTIKEL 3 UND 4 DES ENTWURFS EINER VERORDNUNG MIT DURCHFÜHRUNGSBESTIMMUNGEN ZUR NEUEN HAUSHALTSORDNUNG, DER AM 24.JULI2002 VON DER KOMMISSION ANGENOMMEN WURDE (KOM(2002)402 ENDG.).

2. ANALYSE DER GEGENWÄRTIGEN SACHLAGE

Einziehungsanordnungen der Kommission wurden bislang aus buchtechnischen Gründen für alle Einnahmen ausgestellt, ohne jegliche weitere Unterscheidung nach ihrer Art. Im Rahmen dieser Mitteilung sind daher Eigenmittel [13] und Geldbußen [14], die nicht mit der Verwaltung der Gemeinschaftsausgaben in Zusammenhang stehen, ohne Belang.

[13] Die Eigenmittel (45 460,06 Mio. EUR, Stand vom 30.6.2002) werden nicht berücksichtigt, da sie für den Gegenstand dieser Mitteilung weniger relevant sind. Die Gemeinschaftsforderungen in diesem Bereich gehen auf die an die Mitgliedstaaten gerichteten regelmäßigen monatlichen Aufforderungen zur Bereitstellung von Eigenmitteln zurück, denen die Haushaltsverwaltungen der Mitgliedstaaten rechtzeitig nachkommen. Die Eigenmittel fallen nicht unter die auf den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften anwendbare Haushaltsordnung, sondern unter den Beschluss 2000/597/EG, Euratom des Rates vom 29. September 2000 über das System der Eigenmittel der Europäischen Gemeinschaften.

[14] Die von der Kommission aufgrund von Verstößen gegen das Wettbewerbsrecht verhängten Geldbußen (2 935,76 Mio. EUR, Stand vom 30.6.2002) werden lediglich informationshalber aufgeführt, da sie vorläufige Zahlungen oder die Leistung einer Sicherheit im Falle eines Verfahrens bei einem gemeinschaftlichen Gericht bewirken.

Diese beiden Arten von Gemeinschaftsforderungen ausgenommen, beläuft sich der zum 30. Juni 2002 noch ausstehende Gesamtbetrag der Gemeinschaftsforderungen, die sich aus der direkten und gemeinsamen Verwaltung von Gemeinschaftsmitteln ergeben, auf die folgenden, wie in der Jahresbilanz der Gemeinschaften nach den wichtigsten Arten von Forderungen aufgeschlüsselten Summen:

GESAMTHAUSHALTSPLAN 2002:OFFENE FORDERUNGEN (in Mio. EUR)

EAGFL 2 263,05

Strukturfonds 407,57

Sonstige 916,69

2.1 Buchungsdaten zum 30.06.2002

* Zahlen

Was die sich aus der direkten und gemeinsamen Verwaltung von Gemeinschaftsmitteln ergebenden Gemeinschaftsforderungen anbelangt, so hat die Kommission im Jahr 2001 2 461,44 Mio. EUR eingezogen. Der Vergleichswert für die ersten sechs Monate des Jahres 2002 beläuft sich auf 755,27 Mio. EUR.

Der für den EAGFL-Abteilung Garantie unlängst verbuchte Betrag von 2,263 Mrd. EUR gibt, wie vom Rechnungshof verlangt, die Beträge wieder, die von den Mitgliedstaaten bereits vor langer Zeit als ,einzuziehen" gemeldet wurden, umfasst jedoch Summen, deren Einziehung durch die Mitgliedstaaten de facto noch aussteht, und die im Falle der Nichteinziehung entweder zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts oder des Haushalts des betreffenden Mitgliedstaats gehen (im letzteren Fall sind lediglich die fraglichen Summen zu Gunsten des Gemeinschaftshaushalts einzuziehen). Die Kommission kann kaum etwas im Hinblick auf die Einziehung dieser Beträge ausrichten, die von den 89 Zahlstellen in der Europäischen Union in Form von Überzahlungen an die Begünstigten ergingen. Da diese Forderungen jedoch so alt sind, hat die Kommission beschlossen, diese in der Haushaltsrechnung zu erfassen; sie wird sie aber der hierfür üblichen Wertberichtigung unterziehen müssen, um der seit der ursprünglichen Anmeldung dieser Werte durch die Zahlstellen in den Mitgliedstaaten verstrichenen Zeit Rechnung zu tragen.

Die Aufschlüsselung nach Fälligkeitsdatum ist der nachstehenden Tabelle zu entnehmen (die Zahlen für den EAGFL-Abteilung Garantie werden in Abschnitt 4.3 untersucht).

* Analyse

Der zum 30. Juni 2002 überfällige Gesamtbetrag (d.h. die zu diesem Stichtag tatsächlich fälligen Forderungen) setzte sich wie folgt zusammen:

- Rund 2,3 Mrd. EUR für den EAGFL-Abteilung Garantie, wobei man den vorstehend erläuterten Vorbehalt in Bezug auf die anzuwendende Wertberichtigung und auf die an den Gemeinschaftshaushalt tatsächlich z

- Rund 387 Mio. EUR für die Strukturfonds;

- Rund 373 Mio. EUR für verschiedene Forderungen der Gemeinschaft im Zusammenhang mit der direkten Ausgabenverwaltung.

Diese Zahlen spiegeln an sich keine problematische Situation wider, wenn man davon ausgeht, dass die einzuziehenden Beträge systematisch festgestellt werden, und vorausgesetzt, dass es sich bei den noch ausstehenden Beträgen um neue Forderungen handelt, während alte Gemeinschaftsforderungen regelmäßig eingezogen werden. Jedoch trifft dieser Fall auf die Forderungen der Gemeinschaften nicht zu: Obwohl die offenen Beträge trotz der Feststellung neuer Forderungen von Monat zu Monat relativ stabil bleiben, ergibt sich bei einer eingehenderen Analyse der Feststellungsbeträge nach Jahren ein beträchtlicher Prozentsatz alter Forderungen, die nicht eingezogen worden sind.

Bei den gemeinsam verwalteten Gemeinschaftsmitteln geben die Rechnungsdaten der Gemeinschaft eine Situation wieder, die als provisorisch anzusehen ist: Die Tatsache, dass alle vorstehend genannten Forderungen erfasst worden sind, bedeutet nicht, dass die Gemeinschaft im Rahmen der sektorspezifischen Bestimmungen die Rückzahlung des gesamten Betrags verlangen kann (siehe EAGFL-Abteilung Garantie unter Punkt 4.3).

Daher wird nachstehend die zeitliche Aufschlüsselung von Forderungen auf dem Gebiet der direkt von der Gemeinschaft verwalteten Mittel untersucht. Diese Analyse (auf der Grundlage der letzten Spalte der vorstehenden Tabelle) ergibt folgendes Bild:

- Rund 88% der überfälligen Beträge betreffen im Jahr n festgestellte Gemeinschaftsforderungen;

- 3% betreffen im Jahr n-1 festgestellte Gemeinschaftsforderungen;

- 1% betrifft im Jahr n-2 festgestellte Gemeinschaftsforderungen;

- die verbleibenden 8% beziehen sich auf Gemeinschaftsforderungen, deren Feststellung mehr als drei Jahre zurückliegt.

Dabei sollte den ältesten Gemeinschaftsforderungen die größte Aufmerksamkeit gewidmet werden, und hier sollte mit Verbesserungen angesetzt werden. Wenn diese Forderungen nicht eingezogen werden können, kann dies folgendes bedeuten:

- Die vom Rechnungsführer eingeleiteten Folgemaßnahmen waren nicht erfolgreich;

- Die alternativen Einziehungsmethoden wie die Verrechnung von Forderungen oder Einforderung der Sicherheit waren nicht möglich oder sind nicht

- Das Vollstreckungsverfahren gemäß Artikel 256 EG-Vertrag ist nicht eingeleitet worden;

- Sofern das Vollstreckungsverfahren gemäß Artikel 256 EG-Vertrag nicht möglich war, ist das Verfahren der Zwangsvollstreckung auf dem Rechtsweg erfolglos geblieben oder von den zuständigen Kommissionsdienststellen nicht eingeleitet worden.

Es gibt eine ganze Reihe von Gründen, warum diese Einziehungsmethoden nicht zum Erfolg führten oder nicht vollständig zur Anwendung kamen. Einige Managementfehler lassen sich bis heute noch durch unangemessene Arbeitsmittel und Verfahren sowie bis zu einem gewissen Grad durch die Notwendigkeit erklären, das Bewusstsein der betreffenden Dienststellen um diese Methoden zu stärken. In jedem Fall sollte auch die Bedeutung der Langwierigkeit von Rechtsverfahren in diesem Zusammenhang nicht unterschätzt werden.

Je älter eine Forderung ist, desto unwahrscheinlicher wird ihre Einziehung (Änderung von Anschriften, Zahlungsunfähigkeit des Schuldners, Verjährung). Daher muss Klarheit über die Schwierigkeiten im Zusammenhang mit der Einziehung von Gemeinschaftsforderungen bestehen: Die Diagnose ist positiv, da die Einziehung von ordnungsgemäß festgestellten Mitteln relativ konstant bei 80 bis 90% der geschuldeten Beträge liegt. Lösungen gilt es dagegen noch bei den ,Altlasten" zu finden, d.h. bei alten Gemeinschaftsforderungen, die noch nicht eingezogen sind.

Diese Erkenntnisse weisen darauf hin, dass die Anstrengungen der Kommission zur Einziehung festgestellter Forderungen vorrangig auf die Erledigung dieser ,Altlasten" konzentriert werden sollten, während gleichzeitig alle Forderungen sorgfältig im Auge behalten werden, um zu gewährleisten, dass sich keine neuen ,Altlasten" dieser Art ansammeln.

2.2 Probleme, die sich anhand der Buchungsdaten nicht feststellen lassen: nicht festgestellte Gemeinschaftsforderungen

Das Buchungssystem kann nur Aufschluss über die Einziehungsanweisungen, die tatsächlich in dem System erfasst sind - d.h. die festgestellten Gemeinschafts forderungen - und über die Art und Weise geben, wie anschließend in diesen Fälle verfahren wird. Daher ist es extrem schwierig, wenn nicht gar unmöglich, eine auch nur annähernd stichhaltige Quantifizierung der feststellbaren Forderungen vorzunehmen, die noch nicht festgestellt worden sind bzw. sich noch nicht feststellen lassen.

Auf dem Gebiet der direkt verwalteten Mittel haben die horizontalen Dienststellen jedoch Fälle festgestellt, in denen die Feststellung der einzuziehenden Beträge nicht systematisch erfolgte (beispielsweise nach Programmen oder Projekten, die aufgrund der mangelhaften Umsetzung in ihren frühen Phasen beendet wurden).

Zudem wurden bei verschiedenen vom Rechnungshof durchgeführten Audits von gemeinsam verwalteten Programmen des EAGFL Abteilung Garantie darauf hingewiesen, dass von den Mitgliedstaaten gemeldete Unregelmäßigkeiten von den zuständigen Kommissionsdienststellen nicht weiterverfolgt wurden oder aber dies mit Verzögerung erfolgte [15]. Die von den Mitgliedstaaten im Rahmen der geltenden Gesetzgebung für die gemeinsame Verwaltung der EAGFL-Ausgaben gemeldeten Beträge geben Aufschluss über die Summen, die noch eingezogen bzw. zu Lasten des betreffenden Mitgliedstaats oder der Kommission verbucht werden müssen. Diese Verzögerung bei der Feststellung von Gemeinschaftsforderungen im engeren Sinne des Begriffs ist insbesondere auf die Trägheit der Einziehungsverfahren bei einigen nationalen Gerichten (siehe nachstehende Tabelle) zurückzuführen. Diese Beträge betreffen Forderungen gegenüber den Endbegünstigten, wobei man sich vor Augen halten muss, dass alle mit Erfolg eingezogenen Beträge an den EAGFL und weitergeleitet werden müssen, und dass die Verwaltung dieser Ausgaben im Rahmen der gemeinsamen Verwaltung Aufgabe der Mitgliedstaaten ist.

[15] Europäischer Rechnungshof, Jahresbericht zum Haushaltsjahr 2000 - Bericht über die Tätigkeiten im Rahmen des Gesamthaushaltsplans, Kapitel 2.

Zweck dieser Mitteilung ist daher die Annahme neuer Maßnahmen, die darauf ausgerichtet sind, dieses Problem der Ausfälle bei der Feststellung von Forderungen im Bereich der direkt verwalteten Ausgaben und der unzureichenden Möglichkeiten zur Feststellung der Gemeinschaftsforderungen auf dem Gebiet der gemeinsame Verwaltung der Gemeinschaftsausgaben in Angriff zu nehmen.

(Grafik kann nicht bearbeitet werden) Legende:

In Mio. EUR

Ursprünglich einzuziehender Gesamtbetrag

Noch einzuziehender Gesamtbetrag

Noch einzuziehende Beträge im Zusammenhang mit Fällen VOR 1995

* In Luxemburg, Österreich, Finnland und Schweden gibt es KEINE einzuziehenden Beträge < 1995

Anmerkung: Die für Italien angegebenen Zahlen lassen sich nicht genau mit den für die anderen Länder gemeldeten vergleichen; die Unregelmäßigkeiten betreffenden Beträge sind eindeutig zu hoch angesetzt. Wenn die italienischen Behörden eine Unregelmäßigkeit aufdecken, berechnen sie die einzuziehende Gesamtsumme anhand der Gesamtbeträge, die der betreffende Begünstigte über den gesamten Berichtszeitraum der Prüfung, bei der die Unregelmäßigkeit festgestellt wurde, hinweg erhalten hat. Erst bei Abschluss des einschlägigen Straf- und/oder formellen Verwaltungsverfahrens stellt der Richter den genauen die Unregelmäßigkeit betreffenden Betrag fest und leitet die Einziehung ein.

3. EFFIZIENTERE EINZIEHUNG FESTGESTELLTER GEMEINSCHAFTSFORDERUNGEN

Diese Mitteilung ist schwerpunktmäßig auf die Einziehung von Gemeinschafts forderungen ausgerichtet, die sich im Rahmen der direkt verwalteten Gemeinschaftsausgaben und im Rahmen der gemeinsam mit den Mitgliedstaaten verwalteten Ausgaben des EAGFL Abteilung Garantie und der Strukturfonds ergeben.

Im Falle der indirekten Verwaltung beschränken sich die Gemeinschaftsforderungen nach Maßgabe der Haushaltsordnung auf von Wirtschaftsteilnehmern verursachte Unregelmäßigkeiten oder Betrugsfälle, in denen die Unfähigkeit, die von diesen Wirtschaftsteilnehmern geschuldeten Beträge einzuziehen, auf Versäumnisse der Mitgliedstaaten zurückzuführen sind, und wo die Kommission nach Maßgabe der geltenden sektorspezifischen Vorschriften befindet, dass die finanziellen Folgen von den Mitgliedstaaten getragen werden müssen. Die von den Gemeinschaften einzuziehenden Beträge werden erst dann festgestellt, wenn die sektoralen Verfahren abgeschlossen sind [16]. Im Zusammenhang mit diesen Beträgen werden die Gemeinschaftsmittel sodann von den Mitgliedstaaten eingezogen.

[16] Für den EAGFL Garantie Anwendung von Artikel 8 der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik (ABl. Nr. L 94 vom 28.04.1970, S. 13); und ab dem Haushaltsjahr 2000 der Verordnung (EG) Nr. 1258/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik (ABl. Nr. L 160 vom 26.06.1999, S. 103). Für SAPARD Anhang zum Mehrjahres-Finanzierungsabkommen, Teil A, Artikel 8, 13 und 14. Für die Strukturfonds Artikel 24 der Verordnung Nr. 4253/1988 (wie geändert durch Verordnung Nr. 2082/93) und ab dem Haushaltsjahr 2000 Artikel 39 der Verordnung Nr. 1260/1999; für den Kohäsionsfonds Verordnung Nr. 1164/94 Anhang II Artikel H. Für ISPA Artikel 9 der Verordnung Nr. 1267/1994 sowie die spezifischen Bestimmungen des Finanzprotokolls über Beschlüsse über die Gewährung einer Beteiligung.

Da die Gemeinschaften über sichere Methoden zur Einziehung von Gemeinschaftsmitteln verfügen, wenn es sich bei den Schuldnern um Mitgliedstaaten handelt, konzentrieren sich die Maßnahmen zur Verbesserung der Einziehung von festgestellten Gemeinschaftsansprüchen schwerpunktmäßig auf Forderungen gegenüber anderen Schuldnern als den Mitgliedstaaten oder von Gemeinschaftsforderungen auf dem Gebiet der direkt von der Gemeinschaft verwalteten Ausgaben.

3.1 Bei der Annahme des Aktionsplans vom 13. Dezember 2000 über Gemeinschaftsforderungen auf dem Gebiet der direkt verwalteten Ausgaben von der Kommission in Betracht gezogene und auf dieser Basis umgesetzte Maßnahmen

Im Dezember 2000 verabschiedete die Kommission einen Aktionsplan zur wirksameren Einziehung von festgestellten Gemeinschaftsforderungen auf dem Gebiet der direkt von der Kommission verwalteten Ausgaben unter besonderer Berücksichtigung alter Forderungen, in dem die auftretenden Probleme genau analysiert werden. Bei diesen Problemen handelt es sich um die Komplexität der Verfahren, den Mangel an Koordinierung zwischen den mit der Einziehung befassten Dienststellen und gewisse Mängel bei der Anwendung des verfügbaren Instrumentariums. In diesem Zusammenhang sollte auch auf die Langwierigkeit der Verfahren vor den nationalen und gemeinschaftlichen Gerichten hingewiesen werden.

In dem im Dezember 2000 angenommenen Aktionsplan werden die künftigen Aufgaben schwerpunktmäßig auf eine Reihe von Maßnahmen zur Verbesserung des Gesamtmanagements von Einziehungsverfahren und hinsichtlich der Altlasten auf die Weiterverfolgung derjenigen Fälle konzentriert, in denen keine Einziehung auf freiwilliger Basis erwirkt werden konnte.

Mehrere zur Umsetzung dieses Aktionsplans durchgeführte Maßnahmen haben zu einer Verbesserung der Einziehungsverfahren beigetragen, sowohl durch Verhütung einer Anhäufung extrem alter Gemeinschaftsansprüche, die uneinbringlich werden, als auch durch Abtragung der ,Altlasten".

3.1.1 Vorbeugende Maßnahmen

Im Rahmen des Aktionsplans wurden zwei Maßnahmen umgesetzt, um die Anhäufung extrem alter Forderungen zu vermeiden, die uneinbringlich werden dürften

Ø In Bezug auf die traditionellen Aufgaben des Rechnungsführers

Der Rechnungsführer wurde aufgefordert, systematischer und rascher Mahnungen und förmliche Fristsetzungsschreiben zu versenden. Dabei sollten ihm ausgefeiltere Instrumente an die Hand gegeben werden, die die automatische Ausstellung standardisierter Mahnungen und Fristsetzungsschreiben (,Zahlungsaufforderung") und die Einführung automatischer Frühwarn- und Überwachungsmechanismen gestatten, so dass der Rechnungsführer seine generelle Koordinierungsfunktion gegenüber den anderen Beteiligten besser erfüllen und diesen die zu treffenden Maßnahmen in Erinnerung rufen kann.

Diese Operation wurde im Januar 2002 mit Hilfe einer vom Datawarehouse der GD Haushalt entwickelten ACCESS/BO Lösung abgeschlossen. Die Berichte können nun sowohl von der Generaldirektion Haushalt als auch von anderen Generaldirektionen erstellt werden und geben Aufschluss über das Alter der von den GDs ausgestellten Einziehungsanordnungen. Im Jahr 2001 wurden erhebliche Fortschritte bei der Zuverlässigkeit erzielt, doch wären noch einige weitere Verbesserungen wünschenswert [17].

[17] So muss beispielsweise bei der Bearbeitung von ,Teilreduzierungen" noch der Link zwischen der negativen Einziehungsanordnung (vollständige oder teilweise Aufhebung einer bereits ausgestellten Einziehungsanordnung) und der ursprünglichen Einziehungsanordnung (über den ursprünglich einzuziehenden Betrag) hergestellt werden.

Dank der Maßnahmen auf dem Gebiet der Berichterstattung ist es heute möglich zu bemessen, welche Einziehungsmaßnahmen bei den einzelnen Generaldirektionen eingeleitet werden müssen (Daten, die bislang im Jahresbericht der Generaldirektoren enthalten waren) oder in bestimmten Fällen Mängel im Zusammenhang mit der Feststellung von Gemeinschaftsforderungen festzustellen.

Ø In Bezug auf die neuen Aufgaben des Rechnungsführers

Dem Rechnungsführer wurde die Aufgabe übertragen, die relevanten Informationen über die finanzielle Lage der Schuldner zu beschaffen, sofern die Anweisungsbefugten in diesem Zusammenhang Hilfe benötigen. Außerdem hat er dafür gesorgt, dass seit Ende 2000 alle Generaldirektionen Zugang zur Dun & Bradstreet-Datenbank haben.

3.1.2 Abhilfemaßnahmen (Abbau alter Gemeinschaftsforderungen)

Was den Abbau der alten Gemeinschaftsforderungen im besonderen angeht, so sind die folgenden im Aktionsplan aufgeführten Maßnahmen durchgeführt worden, ohne dass es dazu jeglicher Änderungen an den bestehenden Vorschriften bedurfte.

Angesichts der Komplexität der Fälle, in denen die Forderungen nicht eingezogen werden konnten, wurde eine intensivere Konsultation der horizontalen Dienststellen (DG BUDG, Juristischer Dienst, OLAF, Generalsekretariat) beschlossen, um auf diese Weise die Anschrift des Schuldners ermitteln zu können, über eventuelle rechtliche Schritte zu entscheiden oder als letzte Lösung im Falle der Uneinbringlichkeit der Forderung einen festgestellten Anspruch zu erlassen.

* Einziehung einziehbarer alter Gemeinschaftsforderungen

Ø Neue Aufgaben für OLAF

Im Februar 2002 wurde nach Maßgabe des in der Mitteilung vom Dezember 2000 aufgestellten Aktionsplans bei OLAF ein neues Referat (A5) eingerichtet, das sich mit dem verwaltungstechnischen, gesetzgeberischen und finanziellen Follow-up auf dem Gebiet der direkt verwalteten Ausgaben befasst. Dieses Referat ist für die interne und externe Koordinierung der Weiterverfolgung von Betrugsfällen und Unregelmäßigkeiten im Zusammenhang mit den direkt verwalteten Ausgaben zuständig, in denen OLAF in enger Zusammenarbeit mit den anweisungsbefugten GDs und den sonstigen betroffenen Dienststellen ermittelt. Seit der Einrichtung dieses Referats im Dezember 2002 wurden ihm von der Direktion ,Untersuchungen und Ermittlungen" des OLAF 57 Fälle zum verwaltungstechnischen, gesetzgeberischen und finanziellen Follow-up übertragen. Das Referat sorgt dafür, dass die Kommission in Fällen, in denen Strafverfahren im Zusammenhang mit der Einziehung von Forderungen anhängig sind, tatsächlich selbst ein zivilrechtliches Verfahren anstrengt. Auf ein entsprechendes Ersuchen eines Anweisungsbefugten hin kann OLAF die Suche nach der Anschrift eines Schuldners aufnehmen, sobald dieser vermisst wird. Diese Suche kann auch auf andere Stellen ausgedehnt werden, die rechtliche oder finanzielle Verbindungen mit dem Schuldner unterhalten.

Ø Bearbeitung von Einziehungsverfahren beim Juristischen Dienst

Der Juristische Dienst hat ein zentrales System für Einziehungsfälle eingerichtet, die von der Gruppe verwaltet und überwacht werden, die für Klagegegenstände zuständig ist, und die dabei in enger Absprache mit der Gruppe Haushalt des Juristischen Dienstes tätig wird, sofern Unklarheiten in Grundsatzfragen bestehen. Daraufhin wird von dem für den Fall zuständigen leitenden Sachbearbeiter ein Einziehungs beauftragter benannt.

Das von den Generaldirektionen einzuhaltende Verfahren wurde den Generaldirektoren in einem Vermerk mitgeteilt. Ein praktischer Leitfaden für die Einziehung klärt die Zuständigkeiten und erläutert Schritt für Schritt die Maßnahmen, die die Beamten des Juristischen Dienstes in Einziehungsverfahren zu treffen haben, einschließlich der Zusammenarbeit mit den anderen Dienststellen der Kommission [18].

[18] Vermerk vom 31. März 2001 (JUR(2001)15037) von Herrn Rosas und Herrn Dewost an die Generaldirektoren: Einziehung von Forderungen - Verfahren für die Konsultation des Juristischen Dienstes, Anhang 2

Ø Die Rolle des Zentralen Finanzdienstes (ZFD)

In dem im Dezember 2000 angenommenen Aktionsplan wird der ZFD aufgefordert, Mindestleitlinien für die Organisation von Verfahren und Verwaltungsvorschriften aufzustellen.

Die von der Kommission am 13. Dezember 2000 angenommenen (SEK(2000)2203) und 2001 aktualisierten (SEK(2001)2037/4) internen Kontrollstandards stellen neue Normen für den Ausgabenzyklus und das Einziehungsverfahren auf, indem sie Mindestanforderungen und Kontrollverfahren vorgeben, die von allen Generaldirektionen einzuhalten sind. Neben diesen Standards (die seit 2001 den internen Vorschriften über die Ausführung des Gesamthaushaltsplans im Anhang beigefügt sind) erstellt der ZFD ein regelmäßig aktualisiertes Handbuch, in dem die operationellen Prozesse der Risikobewertung nicht nur für den gesamten Ausgabenzyklus, sondern in der jüngsten Neuauflage für 2002 auch für den Bereich der Einziehung von Forderungen dargestellt werden [19].

[19] ,Detailed risk assessment for operational processes - the Process Handbook"

Schließlich wurden den Jahresberichten der Generaldirektionen 2001 Statistiken zur Einziehung von Forderungen beigefügt; die ein nützliches Instrument zur Messung der bereits erzielten bzw. noch erforderlichen Forschritte auf dem Gebiet der Einziehung darstellen.

Ø Studie über die Externalisierung verschiedener Einziehungstätigkeiten (outsourcing)

Wie von der Kommission im Dezember 2000 empfohlen wurde diese Frage in Form einer Kosten/Nutzen-Analyse über die vertragliche Vergabe bestimmter Tätigkeiten nach außen geprüft. Allerdings liegen die Schlussfolgerungen und Empfehlungen dieser Studie noch nicht vor, da die Aufstellung der neuen Regelungen und der Abschlussbericht des Internen Auditdienstes zur Einziehung von Forderungen noch ausstehen.

* Anerkennung der Tatsache, dass bestimmte Gemeinschaftsforderungen uneinziehbar sind

Im Anschluss an einschlägige Anfragen der Kommissionsdienststellen [20], diesbezügliche Empfehlungen der Entlastungsbehörde und entsprechend seiner Zusage vom Dezember 2000 legte der ZFD die Bedingungen und Verfahren für den Verzicht auf die Einziehung von Gemeinschaftsorderungen vor, die uneinziehbar geworden sind, da alle erforderlichen Schritte zu ihrer Einziehung erfolglos waren. Damit wird der unlängst angenommene Regelungsrahmen für andere Fälle ergänzt, in denen sich eine Überprüfung festgestellter Forderungen als notwendig erweisen kann:

[20] In seiner Funktion als Help Desk in Finanzfragen wurden vom ZFD in der Zeit von Februar 2001 bis Juli 2002 37 Anfragen entgegengenommen und beantwortet. Daraus ergibt sich für diesen 18-Monats-Zeitraum ein Durchschnitt von nur zwei Anfragen pro Monat.

- Die Leitlinien zur Anwendung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit auf den Verzicht auf die Einziehung von Forderungen wurden im November 2001 [21] im Anschluss an die Entschließung der Entlastungsbehörde für das Haushaltsjahr 1999 [22] angenommen. In diesem Beschluss hat die Kommission die internen Vorschriften über die Ausführung des Gesamthaushaltsplans 2001 dahingehend geändert, dass sie wie von der Entlastungsbehörde gefordert Schwellen für die Übertragung von Befugnissen bei der Ausführung des Haushaltsplans einführt und transparentere und formalere Verfahren sowie eindeutiger definierte und verbindlichere Kriterien für den Verzicht auf die Einziehung von festgestellten Forderungen durch die Anwendung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit anwendet. Diese Schwellen wurden in den internen Vorschriften der Kommission über die Ausführung des Gesamthaushaltsplans 2002 bestätigt [23].

[21] SEK(2001) 1857 endg., 21/11/2001

[22] Ziffer 9(1) der Entschließung des Parlaments mit den Bemerkungen, die integrierender Bestandteil des Beschlusses zur Entlastung der Kommission für die Ausführung des Gesamthaushaltsplans der Europäischen Gemeinschaften für das Haushaltsjahr 1999 (Kommission) sind (SEK(2000)537 - C5-0617/2000-2000/2155 (DEC)).

[23] C(2002)1305 vom 8.4.2002

- In den internen Vorschriften zur Ausführung des Haushaltsplans 2002 wurde eine logischere Unterscheidung zwischen Forderungsverzicht, Annullierung und technischer und buchmäßiger Anpassung vorgenommen, die eine bessere Feinabstimmung des Grads der Übertragung oder Weiterübertragung von Befugnissen je nach Verantwortungsniveau und Risikograd bei diesen drei Arten von Vorgängen zulässt. Dieses Experiment, das im Herbst 2001 auf gemeinsame Initiative der Generaldirektion Finanzkontrolle und der Generaldirektion Haushalt eingeleitet wurde, und das die Weiterübertragung von Befugnissen bei geringfügigen Berichtigungen (nach oben und nach unten) aller Einziehungsanweisungen gestattet, sofern es sich dabei lediglich um technische und buchmäßige Anpassungen handelt, hat die äußerst strikten Regeln für die Übertragung und Weiterübertragung von Befugnissen beim Verzicht auf Einziehung, die für das Haushaltsjahr 2001 angenommen worden waren, erheblich vereinfacht. Da dieses Experiment zufriedenstellend verlief, wurde es verlängert und in die internen Vorschriften für 2002 in erweiterter Form aufgenommen [24], um auf diese Weise die absolut logische Unterscheidung zwischen dem Forderungsverzicht eines tatsächlich geschuldeten Betrags [25] und der Annullierung einer zu unrecht festgestellten Forderung [26] vornehmen zu können.

[24] Artikel 12 der internen Vorschriften für 2002

[25] Artikel 10 der internen Vorschriften für 2002

[26] Artikel 11 der internen Vorschriften für 2002

3.2. Im Anschluss an den Aktionsplan vom 13. Dezember 2000 neu eingeführte Maßnahmen

Die Frist für die Umsetzung des gesamten Aktionsplans vom Dezember 2000 sollte ursprünglich am 1. April 2001 ablaufen, wurde dann jedoch auf den 30. Juni 2002 verschoben, als die Kommission am 21. Dezember 2001 den Zeitplan für die Ausführung der verschiedenen Maßnahmen im Zusammenhang mit Maßnahme 96 des Weißbuchs änderte.

Trotz der vorstehend erwähnten Maßnahmen und Fortschritte muss der Zeitplan nach einer realistischeren Bewertung dessen angepasst werden, was angesichts der umfassenden Finanzreform und der für die Annahme und Einführung der neuen Vorschriften benötigten Zeit erreichbar ist.

Wenn bei der Einziehung festgestellter Gemeinschaftsforderungen wie im Dezember 2000 festgelegt echte Verbesserungen erzielt werden sollen, bedarf es gleichzeitig einer Aktualisierung der Grundregelungen. Nach dem vom Europäischen Rat von Göteborg verabschiedeten institutionellen Zeitplan soll die Neufassung der Haushaltsordnung von 1977 sowie die daraus resultierenden rechtlichen Rahmenbedingungen bis Ende 2002 angenommen sein: Auf interinstitutioneller Ebene ist dies die Verordnung mit Durchführungsbestimmungen zu einigen Vorschriften der neuen Haushaltsordnung und im Rahmen der Kommission die Überarbeitung und geplante Harmonisierung verschiedener Vorschriften des internen Verfahrens für die Einziehung von Gemeinschaftsansprüchen. Das gleiche gilt für Vorschläge zur Änderung der Verordnungen über die Finanzregelung für den Europäischen Entwicklungsfonds (EEF) oder die Gemeinschaftsagenturen.

Dieser neue Regelungsrahmen ist nunmehr annähernd abgeschlossen [27] und umfasst drei Kategorien von Änderungen, die zu beträchtlichen Verbesserungen bei der Einziehung festgestellter Gemeinschaftsforderungen auf dem Gebiet der direkt verwalteten Ausgaben und bei der Lösung des Problems der gemeinsam verwalteten Ausgaben führen.

[27] Die neue Haushaltsordnung wurde am 25. Juni 2002 einstimmig vom Rat angenommen und soll nach Artikel 187 am 1. Januar 2003 in Kraft treten. Der Entwurf der Verordnung der Kommission mit Durchführungsbestimmungen wurde am 24. Juli 2002 angenommen (KOM(2002) 402 endg.). Für den EEF schlug die Kommission in ihrem Entwurf einer Verordnung über die Finanzregelung für den Europäischen Entwicklungsfonds vom 11. Juni 2002 (KOM(2002) 290) die gleichen Grundsätze vor. Für die traditionellen Agenturen (im Gegensatz zu den vorgeschlagenen Einrichtungen, die mit der Durchführung von Programmen betraut werden sollen) werden diese Grundsätze im Entwurf der Rahmenfinanzregelung für die in Artikel 185 der neuen Haushaltsordnung genannten Einrichtungen niedergelegt, die am 17. Juli 2002 von der Kommission angenommen wurde (KOM(2002) 403/2).

3.2.1 Ausweitung der Rolle des Anweisungsbefugten (Dezentralisierung der Belastungsanzeige)

Zur Förderung von Kontakten zwischen den Schuldnern und dem Anweisungsbefugten mit dem Ziel, eine möglichst große Anzahl von Fällen durch Überprüfung der Begründung aller als ,einzuziehen" erfassten Gemeinschaftsforderungen abzuwickeln, bevor der Rechnungsführer das Einziehungsverfahren einleitet, hat sich die Kommission im Dezember 2000 dafür ausgesprochen, dass die Belastungsanzeige, die den Schuldner über die ihm gegenüber erhobene Forderung in Kenntnis setzt, nicht wie bisher vom Rechnungsführer, sondern ebenfalls vom Anweisungsbefugten ausgestellt und versendet wird.

Dieser Übergang von Verwaltungsbefugnissen ist nun rechtlich verankert und dürfte am 1. Januar 2003 in Kraft treten [28]. Bis dahin sollte die Kommission die Überarbeitung und Konsolidierung der verschiedenen internen Vorschriften zur Einziehung von Forderungen formal annehmen.

[28] Artikel 71 Absatz 1 und 2 der neuen Haushaltsordnung und Artikel 75 des Entwurfs der Verordnung mit Durchführungsbestimmungen zur neuen Haushaltsordnung

3.2.2 Stärkung der Beitreibungsmethoden

Die Überarbeitung der Regelungen hat zu umfassenden Veränderungen geführt.

Ø Einziehung durch Verrechnung der Forderungen

Auf dem Gebiet der direkten Ausgaben hat die Kommission bislang verhältnismäßig wenig Gebrauch vom gesetzlich festgelegten Recht auf die Verrechnung von Forderungen gemacht. Obgleich dieses Recht grundsätzlich in allen Mitgliedstaaten besteht, hat das unlängst vom Gericht erster Instanz gefällte Urteil [29] Zweifel an den Einsatzmöglichkeiten dieses wirksamen Verfahrens aufkommen lassen, wonach die vom Schuldner einzuziehende Forderung von irgendeinem Anspruch in Abzug gebracht wird, den dieser Schuldner gegenüber seinem Gläubiger hat, sofern die fragliche Forderung gewiss, auf Geld gehend und fällig ist. Allerdings spricht sich Generalanwalt P. Léger in seinen Schlussanträgen zu dem von der Kommission in dieser Rechtssache eingelegten Rechtsmittel für die Aufhebung des Urteils des Gerichts aus und schlägt dem Gerichtshof vor, den Mechanismus der Verrechnung von Forderungen als allgemeinen Grundsatz des Gemeinschaftsrechts zu akzeptieren (Rechtssache C-87/01 P vom 17. September 2002).

[29] Urteil vom 14. Dezember 2000 in der Rechtsache T-105/99, Conseil des communes et régions d'Europe (CCRE) gegen Kommission hat das Gericht erster Instanz die Aufrechnung einer Forderung mit der Begründung für nichtig erklärt, dass sich die Kommission zuvor hätte vergewissern müssen, dass die Entscheidung die Durchführung der streitigen Aktionen nicht gefährden würde.

Im übrigen ist dieser Grundsatz nunmehr in der neuen Haushaltsordnung ausdrücklich gegenüber jedem beliebigen Schuldner vorgesehen [30].

[30] Artikel 73 Absatz 1 zweiter Unterabsatz der neuen Haushaltsordnung lautet wie folgt: ,Forderungen der Gemeinschaften gegenüber einem Schuldner, der selbst gegenüber den Gemein schaften eine einredefreie, auf Geld gehende und fällige Forderung geltend macht, werden bei ihrer Einziehung vom Rechnungsführer verrechnet".

Diese sehr allgemein gehaltene Formulierung dürfte es der Kommission gestatten, im Falle ,verschiedener" Schuldner im Rahmen der direkten Verwaltung der Ausgaben ihre Forderungen durch Verrechnung einzuziehen.

Für die Einziehung der Gemeinschaftsforderungen auf dem Gebiet der direkt verwalteten Ausgaben lassen sich die Auswirkungen dieses neuen Instruments nicht quantifizieren. Hier wird über die gegenwärtig laufende Optimierung des Frühwarnsystems [31] ein systematischerer und effizienterer Rückgriff auf die Verrechnung erzielt werden.

[31] Mitteilung zur ,Optimierung des Frühwarnsystems: Maßnahme Nr. 95 der Verwaltungsreform" (SEK(2000) 1811).

Im Bereich der gemeinsam verwalteten Ausgaben gelten spezifische Regeln wie beispielsweise für die im Rahmen der Strukturfonds finanzierten Ausgaben (Beschluss über die Kürzung von Beteiligungen und Finanzkorrekturen). Daher erleichtert dieser Mechanismus die Einziehung von ausstehenden Forderungen in Fällen, in denen die Mitgliedstaaten Schuldner der Gemeinschaften sind und ihrerseits Ansprüche gegenüber den Gemeinschaften haben. Dieses Einziehungsverfahren sollte insbesondere bei den zum 30. Juni 2002 gegenüber den Strukturfonds festgestellten Forderungen in Höhe 408 Mio. EUR zum Einsatz kommen, deren Einziehung noch aussteht.

Ø Einziehung durch Vollstreckung von vorab geleisteten Sicherheiten

Dieses Verfahren kommt bereits zum Einsatz, doch es sollte wirksamer davon Gebrauch gemacht werden, da in der neuen Haushaltsordnung mehr Fälle vorgesehen sind, in denen vorab eine Sicherheitsleistung erfolgen kann oder muss [32].

[32] In der Haushaltsordnung von 1977 ist diese Verpflichtung ausschließlich bei Verträgen vorgesehen (Artikel 64a) und ist im Falle von Zuschüssen lediglich im Leitfaden für die Vergabe von Zuschüssen als Möglichkeit erwähnt. Mit den Artikeln 98, 102 und 117 der neuen Haushaltsordnung wird die Spanne der verlangten Sicherheitsleistungen erweitert und die Bedingungen für die Fälligkeit der Forderungen sowohl für Verträge als auch für Zuschüsse verschärft (um die mit den Vorfinanzierungen verbundenen Risiken zu begrenzen).

Ø Zwangsvollstreckung

Ein vermehrter Rückgriff auf das ,vereinfachte" Vollstreckungsverfahren gemäß Artikel 256 EG-Vertrag war eine der Hauptempfehlungen der Mitteilung vom Dezember 2000 zur effizienteren Einziehung von Forderungen in Fällen, in denen der Schuldner seiner Zahlungspflicht nicht freiwillig nachkommt.

Dieser Grundsatz ist in Artikel 72 Absatz 2 der neuen Haushaltsordnung festgeschrieben, wonach die Feststellung einer Forderung gegenüber anderen Schuldnern als Staaten durch eine Entscheidung formalisiert werden kann, die ein vollstreckbarer Titel gemäß Artikel 256 EG Vertrag ist. Daher kann einer Einziehungsanordnung, die nicht auf der Grundlage einer vorab getroffenen formalen Entscheidung erlassen wurde [33], durch eine Kommissionsentscheidung Vollstreckungs wirkung eingeräumt werden.

[33] Insbesondere von der Kommission im Rahmen der Wettbewerbspolitik verhängte Geldbußen

Ferner wird vorgeschlagen, diesen Grundsatz in die Regeln für die Beteiligung von Unternehmen, Forschungszentren und Hochschulen und für die Durchführung des Sechsten Rahmenprogramms für Forschung, technologische Entwicklung und Demonstration einzubinden [34].

[34] Artikel 12 des Beschlusses des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. November 2002 über Regeln für die Beteiligung von Unternehmen, Forschungszentren und Hochschulen und für die Verbreitung der Forschungsergebnisse zur Durchführung des Rahmenprogramms der Europäischen Gemeinschaft 2000-2006.

Wenn die Einziehung nicht auf dieser Grundlage vollstreckbar ist, muss der vollstreckbare Titel durch Einlegung von Rechtsmitteln bei den zuständigen Gerichten erwirkt werden [35]. Die Chancen für die Einziehung auf diesem Wege dürften sich mit der bevorstehenden Annahme einer Verordnung des Rates zur Einführung eines europäischen Vollstreckungstitels für unbestrittene Forderungen [36] deutlich verbessern.

[35] Zweite in den Regeln dargelegte Lösung (Artikel 81 des Entwurfs einer Verordnung mit Durchführungsbestimmungen zur neuen Haushaltsordnung, am 24. 7.2002 von der Kommission angenommen).

[36] Vorschlag der Kommission vom 18.4.2002 (KOM(2002) 159 endg.)

Der Einsatz dieses Instruments für Forderungen der Gemeinschaft auf dem Gebiet der direkt verwalteten Ausgaben dürfte die Einziehung von offenen Einziehungs anordnungen erleichtern [37].

[37] Je nach Ausgang der Gerichtsverfahren, die eingeleitet werden müssen, wenn Artikel 256 EG-Vertrag nicht angewendet werden kann.

3.2.3 Rationalisierung der Abschreibung von Forderungen

Hinsichtlich der Abschreibung festgestellter Forderungen, die einen präzisen Akt der Ausführung des Haushaltsplans im Zusammenhang mit den Aktiva der Gemeinschaften darstellt, sollte der neue Regelungsrahmen die Unterscheidungen, die in den internen Vorschriften der Kommission zur allgemeinen Zufriedenheit getroffen worden sind, übernehmen und auf die anderen Organe ausweiten [38]. Diese Differenzierung und die Aufstellung neuer Kriterien in den neuen Vorschriften wird es jedem Organ gestatten, den Grad der Übertragung oder Weiterübertragung von Befugnissen an seine Beamten nach Maßgabe der Verantwortung und des mit den verschiedenen Vorgängen verbundenen Risikos zu variieren, wenngleich die Übertragung oder Weiterübertragung von Befugnissen den für die Ausübung der Befugnisse zuständigen Beamten nicht von seiner Verantwortung befreit [39]. Dabei sind folgende Vorgänge möglich:

[38] Siehe vorstehend Ziffer 3.1.1

[39] Dieser Grundsatz, der in Artikel 21 Absatz 2 des Statuts festgeschrieben ist (,Der mit der Leitung eines Dienstbereichs beauftragte Beamte ist seinen Vorgesetzten für die Ausübung der ihm übertragenen Befugnisse und für die Ausführung seiner Anordnungen verantwortlich. Die Verantwortung seiner Untergebenen befreit ihn nicht von seiner eigenen Verantwortung") wird in Artikel 66 Absatz 3 der neuen Haushaltsordnung weiter ausgedehnt (,Im Falle einer Weiterübertragung der Anweisungsbefugnis innerhalb seiner Dienst stellen bleibt der bevollmächtigte Anweisungsbefugte für die Effizienz der Verwaltungssysteme und der Systeme für die interne Kontrolle sowie für die Wahl des nachgeordnet bevollmächtigten Anweisungsbefugten verantwortlich.").

- Verzicht auf eine ordnungsgemäß festgestellte Forderung (weitester Ermessensspielraum), entweder aus Gründen der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung (Forderung uneinziehbar oder Einziehungskosten höher als der einzuziehende Betrag) oder aus Gründen der Verhältnismäßigkeit (in Einklang mit den Kriterien, die ebenfalls in den internen Vorschriften festgelegt sind);

- Annullierung einer zu unrecht festgestellten Forderung (begrenzter Ermessensspielraum);

- Technische und buchmäßige Anpassung (kein Ermessensspielraum, da diese automatisch durch bestimmte objektive Daten ausgelöst wird).

-

Diese verschiedenen Phasen sind nachstehend in Form eines Ablaufdiagramms dargestellt:

>VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD>

>VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD>

3.2.4 Maßnahmen zur Gewährleistung der vollständigen Anwendung dieser neuen Regeln

Neben den laufenden Fortbildungsmaßnahmen müssen den bevollmächtigten Anweisungsbefugten regelmäßig relevante Analyseindikatoren übermittelt werden, insbesondere in Form der vierteljährlichen Berichte des Rechnungsführers an jeden bevollmächtigten Anweisungsbefugten, aus denen die Salden der von der betreffenden Generaldirektion ausgestellten Einziehungsanordnungen, aufgegliedert nach ihrer Fälligkeit, hervorgehen [40]. Nach Maßgabe von Artikel 72 der neuen Haushaltsordnung nutzen die bevollmächtigten Anweisungsbefugten diese als Grundlage für Entscheidungen mit der Möglichkeit vollstreckbarer Titel.

[40] Alle bevollmächtigten Anweisungsbefugten können diese Form der Berichterstattung bereits heute über das Datawarehouse der GD Haushalt vornehmen.

Der Rechnungsführer leitet außerdem den Anweisungsbefugten einen jährlichen Vermerk zu, in dem diese auf eine Liste von ihnen festgestellten Gemeinschaftsforderungen aufmerksam gemacht werden, bei denen möglicherweise ein Verzicht in Erwägung gezogen werden kann.

4. MAßNAHMEN ZUR GEWÄHRLEISTUNG DER SYSTEMATISCHEN FESTSTELLUNG VON GEMEINSCHAFTSFORDERUNGEN INNERHALB EINES ANGEMESSENEN ZEITRAUMS

Dieser Aspekt war im vorangegangenen Aktionsplan vom Dezember 2000 nicht berücksichtigt. Allerdings hatte die Kommission seinerzeit bereits darauf hingewiesen, dass noch weitere Empfehlungen im Hinblick auf nicht festgestellte Gemeinschaftsforderungen folgen würden.

Wie vorstehend bereits erwähnt ist es sehr schwierig, Zahlenangaben zu den Fehlbeträgen bei den Feststellungen vorzulegen, wenngleich sich das Ausmaß dieses Phänomens anhand verfügbarer Indikatoren abschätzen lässt.

4.1 Systematische Feststellung aller "Hauptschulden"

4.1.1 Beibehaltung der vorrangigen Verpflichtung in der neuen Haushaltsordnung

Was die Vorschriften anbelangt, so wurde die in Artikel 28 der Haushaltsordnung niedergelegte vorrangige Verpflichtung zur Feststellung aller einredefreien, auf Geld gehenden und fälligen Forderungen in Artikel 71 Absatz 2 der neuen Haushaltsordnung übernommen und die Funktion der Finanzakteure klargestellt. Mit dem Entwurf der Verordnung mit Durchführungsbestimmungen zur neuen Haushaltsordnung und im Rahmen der Einführung der neuen konsolidierten Bestimmungen zu den internen Verfahren dürfte diese Rolle noch weiter abgeklärt werden.

Damit lässt die Haushaltsordnung keinen Spielraum für eine ,de minimis" Auslegung, wonach es zulässig wäre ,kleine Beträge" nicht festzustellen [41].

[41] Eine andere Auslegung ist nicht möglich. Selbst unter der Annahme, dass der Gesetzgeber diese Möglichkeit zulassen würde, sind nur zwei Hypothesen umsetzbar. Entweder würde die de minimis-Regel nicht offiziell festgeschrieben, wodurch die Gefahr bestünde, dass ihre Anwendung, wenn nicht zu einer willkürlichen Bewertung, so doch zumindest zu einer uneinheitlichen Anwendung des Gemeinschaftsrechts zwischen verschiedenen Dienststellen eines Organs führen würde. Oder aber die de minimis-Regel würde, da die Europäische Gemeinschaft eine regelbasierte Organisation ist, doch offiziell festgeschrieben, insbesondere um die Einhaltung des Grundsatzes der Nicht-Diskriminierung zu gewährleisten, doch hätten die Schuldner dann die Möglichkeit, diese zu nutzen oder zu missbrauchen und damit die Rechtskraft zu unterminieren und die Anstrengungen der Kommission zur Verwaltung der öffentlichen Mittel nach dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung zunichte zu machen. In beiden Fällen wäre das Ergebnis inakzeptabel.

Stattdessen wurde die Verpflichtung zur Feststellung von Forderungen auf die Zinserträge aus den Vorfinanzierungen ausgedehnt, die Eigentum der Organe bleiben [42].

[42] Artikel 4 des Entwurfs einer Verordnung mit Durchführungsbestimmungen zur neuen Haushaltsordnung, der am 24. Juli 2002 von der Kommission angenommen wurde.

4.1.2 Ausweitung der Verpflichtung zur Forderungsvorausschätzung

Auch die neue Regelung verlangt eine Forderungsvorausschätzung für alle Maßnahmen oder Situationen, die eine Forderung der Gemeinschaften begründen können. Hierbei wird den Anweisungsbefugten eine Art verbindlicher p.m.-Posten an die Hand gegeben, für den die Kommission die näheren Umstände festzulegen beabsichtigt (Ex-ante Prüfungen durch den Rechnungsführer [43], Einzelheiten zum Zeitpunkt der Aufstellung [44]). Der Einsatz dieses Instruments der wirtschaftlichen Haushaltsführung dürfte dazu beitragen, die Ausfälle bei der Feststellung von Gemeinschaftsforderungen zu vermindern. Wenn eine Forderung jedoch unmittelbar gewiss, auf Geld gehend und fällig ist, ist diese ohne vorherige Forderungsvorausschätzung festzustellen.

[43] Artikel 74 des Entwurfs einer Verordnung mit Durchführungsbestimmungen zur neuen Haushaltsordnung

[44] Insbesondere Artikel 4 über Zinsen oder gleichartige Vergünstigungen, die bei Vorfinanzierungen anfallen, die Eigentum der Gemeinschaften bleiben; Artikel 228 für die GFS. Allerdings wird infolge des in der neuen Haushaltsordnung vorgesehenen Übergangszeitraums (Artikel 181) die Verpflichtung zur Abrechnung der Vorfinanzierung auf Zwischenzahlungen, die mit der Rechnungsabgrenzung zusammenhängen, schrittweise zur Anwendung kommen.

4.1.3 Stärkung der finanziellen Haftung der Beamten und Bediensteten

Nach der Verwaltungsreform der Kommission werden die Anweisungsbefugten stärker haftbar gemacht. In ihren Managementplänen für 2004 werden die Anweisungsbefugten die Schlüsselindikatoren für eine regelmäßige Überwachung des Finanzmanagements angeben, wie beispielsweise die Entwicklung der noch nicht ausgezahlten gebundenen Mittel (,reste à liquider") und insbesondere der ruhenden Verpflichtungen sowie die Anzahl der ausgestellten Einziehungsanordnungen.

Außerdem geht die Verpflichtung zur Feststellung aller einredefreien, auf Geld gehenden und fälligen Forderungen mit strengeren Bestimmungen über finanzielle Sanktionen im Falle der Nichtbefolgung dieser Verpflichtung einher.

Ohne den im Statut verankerte Grundsatz der alleinigen finanziellen Haftung der einzelnen Beamten in Frage stellen zu wollen, sieht die Neufassung der Haushaltsordnung in Artikel 66 Absatz 1 vor, dass der Anweisungsbefugte ,zum Ersatz eines Schadens herangezogen werden kann, ... wenn er es durch sein schwerwiegendes Verschulden unterlässt, ein Dokument auszustellen, das eine Forderung begrün det, oder wenn er die Erteilung von Einziehungsanordnungen ohne Grund unterlässt oder verzögert".

Ohne Zweifel wird es angesichts der zunehmenden Rationalisierung der internen Kanäle zur Verbesserung des Finanzmanagements im allgemeinen und der Einziehung im besonderen und angesichts der fortschreitenden Fortbildung immer einfacher werden, die Fälle herauszufinden, in denen die unterlassene Feststellung einer Forderung eine Nachlässigkeit darstellt, die ,einem durchschnittlich leistungsfähigen Beamten niemals unterlaufen würden", d.h. dem Kriterium, das die Kommission für die Anwendung der finanziellen Haftung gemäß Artikel 22 des Statuts zugrundelegt [45].

[45] "New orientations for the reform of personnel policy", 19.7.2001, Punkt 5.4, SS. 17-18, http://www.cc.cec/home/admref/en/pdf/orientation_19072001_en.pdf.

4.2 Systematische Feststellung von Verzugszinsen auf Hauptschulden

Die Kommission ist verpflichtet, gegenüber Schuldnern, die den Gemeinschaften Verzugszinsen zu entrichten haben, die gleiche Nulltoleranz anzuwenden, wie er nach den Grundsätzen der wirtschaftlichen Haushaltsführung, der Gleichbehandlung und der Nicht-Diskriminierung vorgeschrieben ist. In Einklang mit den Zusagen der Kommission vom Dezember 2000 müssen diese Zinsen systematisch festgestellt werden, wenn die betreffende Zahlung nicht innerhalb der festgelegten Frist erfolgt ist.

Außerdem ist nach Maßgabe der Richtlinie 2000/35/EG der gesetzliche Zinssatz (der Zinssatz, der von der Europäischen Zentralbank auf ihre Hauptrefinanzierungsoperationen angewendet wird, wie am ersten Werktag des Monats, in dem die Schuld fällig ist, im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften, Serie C veröffentlicht) im Handelsverkehr zwischen den Gemeinschaften und Unternehmen im Rahmen des Anwendungsbereichs der vorstehend genannten Richtlinie um 1,5 auf 7 Prozentpunkte und in allen anderen Fällen auf 3,5 Prozentpunkte zu erhöhen.

Dieser Aufschlag und die effektive Anwendung der systematischen Feststellung von Verzugszinsen ab dem Fälligkeitsdatum wird die Schuldner der Gemeinschaften bis zu einem gewissen Grad vom Zahlungsverzug abhalten und der Einziehung von festgestellten Gemeinschaftsforderungen zuträglich sein.

In den neuen konsolidierten Bestimmungen zum internen Verfahren für die Einziehung von Forderungen, die in Bälde angenommen werden und zum 1. Januar 2003 in Kraft treten dürften, muss dieser Grundsatz ausdrücklich verankert werden.

Eine striktere Anwendung der Grundsätze, als dies in der Vergangenheit der Fall war, hat natürlich praktische Konsequenzen und ist mit zusätzlichen Kosten - auch Personalkosten - verbunden. Dennoch dürften diese Kosten durch die Vorteile der systematischen Einforderung der fälligen Zinsen mehr als aufgewogen werden.

4.3 Systematische Feststellung von Gemeinschaftsforderungen bei der gemeinsamen Verwaltung der Ausgaben des EAGFL-Garantie

Die Vorschriften für die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik enthalten Bestimmungen für die Einziehung der aufgrund von Irrtümern der nationalen Behörden oder aber aufgrund von Betrug und Unregelmäßigkeiten der Akteure rechtsgrundlos gezahlten Mittel.

Die rechtliche Grundlage dafür liefert Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1258/1999 (vormals 729/1970), in dem es heißt:

,(1) Die Mitgliedstaaten treffen gemäß ihren Rechts- und Verwaltungsvorschriften die erforderlichen Maßnahmen, um

a) sich zu vergewissern, dass die durch den Fonds finanzierten Maßnahmen tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt worden sind,

b) Unregelmäßigkeiten zu verhindern und zu verfolgen,

c) die infolge von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wiedereinzuziehen.

Die Mitgliedstaaten teilen der Kommission die zu diesem Zweck getroffenen Maßnahmen, insbesondere den Stand der Verwaltungs- und Gerichtsverfahren, mit.

(2) Erfolgt keine vollständige Wiedereinziehung, so trägt die Gemeinschaft die finanziellen Folgen der Unregelmäßigkeiten oder Versäumnisse; dies gilt nicht für Unregelmäßigkeiten oder Versäumnisse, die den Verwaltungen oder Einrichtungen der Mitgliedstaaten anzulasten sind.

Die wiedereingezogenen Beträge fließen den zugelassenen Zahlstellen zu, die sie von den durch den Fonds finanzierten Ausgaben abziehen. Die Zinsen für wiedereingezogene oder zu spät entrichtete Beträge fließen dem Fonds zu.

(3)Der Rat erlässt auf Vorschlag der Kommission mit qualifizierter Mehrheit die Grundregeln für die Anwendung dieses Artikels".

Die Bestimmungen für die Durchführung von Artikel 8 Absatz 3 sind in der Verordnung des Rates (EWG) Nr. 595/91 verankert. In den Artikeln 3 und 5 der Verordnung Nr. 595/91 sind Mitteilungen der Mitgliedstaaten an die Kommission betreffend Unregelmäßigkeiten und deren Aktualisierung vorgeschrieben. In Artikel 5 Absatz 2 heißt es:

,2. Kann nach Auffassung eines Mitgliedstaats die vollständige Wiedereinziehung eines Betrages nicht vorgenommen oder nicht erwartet werden, so teilt er der Kommission in einer besonderen Mitteilung den nicht wiedereingezogenen Betrag und die Gründe mit, aus denen nach seiner Auffassung dieser Betrag zu Lasten der Gemeinschaft oder des Mitgliedstaats geht.

Diese Mitteilungen müssen detailliert genug sein, um es der Kommission zu ermöglichen, einen Beschluss über die Anlastbarkeit der finanziellen Folgen gemäß Artikel 2 der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 (nunmehr 1258/1999) zu treffen".

1995 wurde die Weiterverfolgung der von den Mitgliedstaaten gemäß Verordnung (EWG) Nr. 595/91 mitgeteilten Unregelmäßigkeiten der UCLAF übertragen, deren Aufgaben später vom OLAF übernommen wurden. Wenn anhand der von den Mitgliedstaaten mitgeteilten Angaben festgestellt wird, dass Forderungen nicht wiedereingezogen werden können, schlägt das OLAF der Kommission vor, sie dem Gemeinschaftshaushalt oder den Mitgliedstaaten anzulasten, wobei sie nur dann einem Mitgliedstaat angelastet werden können, wenn dieser fahrlässig gehandelt hat. Den Mitgliedstaaten wird die Finanzberichtigung mitgeteilt, die im Rahmen der üblichen Rechnungsabschlussverfahren erfolgt (Schlichtung, förmlicher Beschluss, etc.).

Das Problem bei den gemeinsam verwalteten Ausgaben ist nicht die Einziehung, denn die geschuldeten Beträge können stets verrechnet werden, da die Schuldner immer Auszahlungsanordnungen für ihre monatlichen ,Vorschüsse" anstehen haben [46].

[46] Hierbei handelt es sich tatsächlich um Zahlungen, da sie die Erstattung von angefallenen Ausgaben umfassen.

Das Problem besteht vielmehr darin, dass keine Feststellung vorgenommen wird, wenn in Bezug auf die von den Mitgliedstaaten im Rahmen der geltenden Regelungen mitgeteilten Fällen keine Rechnungsabschlussentscheidung erfolgen kann.

4.3.1 Lösungsvorschläge zur Erledigung der ,Altlast"

Ø Analyse der Altlast

* Zeitraum vor 1995

Ab 1999 wurden alle von den Mitgliedstaaten vor 1995 mitgeteilten Fälle vom OLAF erfasst. Dies gilt für alle Mitgliedstaaten, die Fälle gemeldet haben, außer Italien.

Die Prüfung durch das OLAF betraf überwiegend Fälle, die vor 1995 mitgeteilt wurden ohne dass eine Einziehung erfolgt war. Daneben wurden auch einige wenige Fälle geprüft, die nach 1995 mitgeteilt wurden und für die die Mitgliedstaaten mitgeteilt hatten, dass die Forderung nicht einziehbar sei, so dass die Rechnungsabschlussentscheidung sofort getroffen werden konnte.

Für zehn der seinerzeit (vor 1995) zwölf Mitgliedstaaten ist die Phase des Dialogs, der Aktualisierung der Daten und Feststellung der Beträge, die vom nationalen und/oder Gemeinschaftshaushalt getragen werden sollen, inzwischen abgeschlossen. Dies gilt jedoch nicht für Italien [47].

[47] Für Luxemburg liegen keine derartigen Beträge vor.

Am 30. Juni 1999 belief sich der noch einzuziehende Gesamtbetrag im Rahmen aller gemäß der Verordnungen (EWG) Nr. 283/72 und (EWG) Nr. 595/91 vor 1995 gemeldeten Fällen auf 1 019 Mio. EUR. Infolge des Dialogs mit den Mitgliedstaaten und verschiedener Aktualisierungen hatte sich dieser Betrag zum 31. Dezember 2000 auf 771 Mio. EUR reduziert.

Seit August 2002 steht nun ein ,Paket" für die Ausstellung einer förmlichen Rechnungsabschlussentscheidung zur Verfügung, da sich alle Mitgliedstaaten auf den von der Kommission beschlossenen Ansatz geeinigt haben.

Das OLAF hat das Rechnungsabschlussverfahren befolgt. An alle betroffenen Mitgliedstaaten wurden unter Bezugnahme auf Artikel 8 der Verordnung (EG) Nr. 1663/95 Schreiben versandt. Diese Schreiben wurden beantwortet und bilaterale Sitzungen abgehalten. Im Anschluss an diese Sitzungen und zum Teil nach weiteren Kontakten einigten sich das OLAF und 10 Mitgliedsstaaten auf einen gemeinsamen Standpunkt.

Folglich wird der "Sammelbetrag" von 76 Mio. EUR in einer der nächsten Rechnungsabschlussentscheidungen berücksichtigt.

* Zeitraum seit 1995 sowie der Fall Italien

Es liegen noch beträchtliche Rückstände vor, deren Analyse einer effizienten Arbeitsmethode und erheblicher Investitionen im Personalbereich bedarf. Daher hat die Kommission beschlossen, eine zeitlich befristete Task-Force einzusetzen, die alle noch offenen Fälle durchforstet, für die bislang keine Rechnungsabschluss entscheidung ergehen kann. Diese Task-Force wird von einem Vertreter des OLAF in entsprechender Position mit Unterstützung der GD AGRI geleitet.

Einige dieser noch ausstehenden Beträge sind Gegenstand von Gerichtsverfahren, deren Ausgang noch unklar ist (353 Mio. EUR), während sich der von den Mitgliedstaaten als uneinziehbar gemeldete Betrag auf 65 Mio. EUR beläuft.

Die für den Zeitraum 1970-2000 für Italien gemeldeten 1 392 Mio. EUR sind mit Sicherheit zu hoch angesetzt, und zwar aus folgenden Gründen: Wenn die italienischen Behörden eine Unregelmäßigkeit aufdecken, berechnen sie die einzuziehende Gesamtsumme anhand der Gesamtbeträge, die der betreffende Begünstigte über den gesamten Berichtszeitraum der Prüfung, bei der die Unregelmäßigkeit festgestellt wurde, hinweg erhalten hat. Erst bei Abschluss des einschlägigen Straf- und/oder formellen Verwaltungsverfahrens stellt der Richter den genauen die Unregelmäßigkeit betreffenden Betrag fest und leitet die Einziehung ein.

Ø Globale Bewertung der Gesamtbeträge

Die Untersuchung der Beträge für die bis zum 31. Dezember 2000 gemeldeten Fälle ergibt folgendes Bild:

- Während des Zeitraums 1970-2000 wurden im Rahmen des EAGFL Abteilung Garantie über 22 000 Fälle von Unregelmäßigkeiten mitgeteilt, die mit einem finanziellen Ausmaß von annähernd 3 Mrd. EUR verbunden waren. Davon sind 2,780 Mrd. EUR von den verschiedenen Begünstigten in den einzelnen Mitgliedstaaten wiedereinzuziehen;

- Von diesem Gesamtbetrag sind 653 Mio. EUR tatsächlich eingezogen und 46 Mio. EUR als uneinziehbar erklärt worden.

Damit liegt zum 31. Dezember 2000 ein Saldo von 2,081 Mrd. EUR an einzuziehenden Beträgen vor (7 698 Fälle), davon 771 Mio. EUR für Unregelmäßigkeiten, die vor 1995 mitgeteilt wurden (1 627 Fälle) und 1 310 Mio. EUR (6 071 Fälle) aus dem Zeitraum 1995-2000.

Die Wahrscheinlichkeit der Einziehung dieser noch ausstehenden Beträge wird von den Bemühungen der Mitgliedstaaten um wirksame und effiziente Einziehungsverfahren abhängen. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass in 46% der Fälle, die vor 1995 mitgeteilt worden waren, Gerichtsverfahren eingeleitet werden mussten, während dies für die Zeit nach 1995 nur noch auf 15% der Fälle zutrifft.

Aufschlüsselung nach Mitgliedstaaten:

Mio. EUR Fälle vor 1995 Fälle seit 1995 insges. Gesamtsumme

Insges. Gerichtsverf. Insges. Gerichtsverf. Insges. Gerichtsverf.

Italien 588 269 (46%) 804 132 (16%) 1392 401 (29%)

Deutschland 20 8 (40%) 208 14 (7%) 228 22 (10%)

Spanien 67 11 (13%) 86 4 (5%) 153 15 (10%)

Sonstige 96 65 (66%) 202 49 (24%) 298 113 (38%)

INSGES. 771 353 (46%) 1310 199 (15%) 2081 584 (28%)

4.3.2 Lösungsvorschläge zur Erleichterung der Bearbeitung der mitgeteilten Unregelmäßigkeiten

Die Dienststellen der Kommission werden für eine kohärente Behandlung der noch ausstehenden Fälle auf der Grundlage von konkreten Anweisungen zur Auslegung und Anwendung der in Artikel 8 der Verordnung (EG) Nr. 1258/1999 verankerten Regeln sorgen, wodurch eine Beschleunigung des Entscheidungsprozesses bewirkt werden dürfte.

Was die von Finanzakteuren begangenen Unregelmäßigkeiten und Betrugsfälle angeht, so prüft die Kommission gegenwärtig ein neues Einziehungssystem. Im Hinblick auf die Einführung dieses neuen Systems beabsichtigt die Kommission, dem Rat einen Entwurf einer Verordnung zur Änderung des Artikels 8 der Verordnung (EG) Nr. 1258/1999 vorzulegen.

In diesem Zusammenhang prüft sie vor allem die Möglichkeit, die neuen Regeln für die finanziellen Konsequenzen der Unregelmäßigkeiten auf einen vorab festgelegten Zeitplan zu stützen. Diese Regeln würden sich auf die jährlichen Gesamtmitteilungen der Mitgliedstaaten zum Stand ihrer laufenden nationalen Einziehungsverfahren gründen. Die sich daraus ergebenden finanziellen Konsequenzen würden für die vor dem Ende des betreffenden Kalenderjahres noch nicht geregelten Fälle im allgemeinen vom Gemeinschaftshaushalt und dem Haushalt des betreffenden Mitgliedstaats gemeinsam getragen. Ein derartiges System basiert auf der Verantwortung der Mitgliedstaaten und einer Ex-post-Kontrolle im Rahmen des Rechnungsabschlusses. Durch diese Änderung der bisher geltenden Vorschriften würden die Verfahren wesentlich vereinfacht und beschleunigt.

Außerdem untersucht die Kommission, ob ein solches System auch Unregelmäßigkeiten abdecken könnte, die vor seinem Inkrafttreten begangen wurden.

Nach der Annahme dieser neuen Regelungen wird die Kommission die Verteilung der Zuständigkeiten auf die beteiligten Dienststellen im Sinne der Reform überprüfen, die eine Stärkung der Rolle der anweisungsbefugten Dienststellen vorsieht.

5. SCHLUSSFOLGERUNGEN

Mit den Maßnahmen, die in der ersten Mitteilung vom Dezember 2000 über die Einziehung der zu unrecht aus dem Gemeinschaftshaushalt gezahlten Beträge dargelegt worden waren, ist es bereits gelungen, das Bewusstsein der Kommissionsdienststellen zu stärken, Funktionen abzuklären, das Instrumentarium zu verbessern und vermehrt Anreize für die operationellen Dienststellen zu schaffen, ohne dass es dazu jeglicher gesetzlicher Änderungen bedurfte.

Der neue Regelungsrahmen, der zum 1. Januar 2003 in Kraft tritt, enthält angemessene rechtliche Mittel, mit denen eine systematischere Feststellung und Einziehung von Gemeinschaftsforderungen (insbesondere im Zusammenhang mit Zinserträgen auf Mittel, die Eigentum der Gemeinschaft sind) insbesondere bei Ausbleiben einer freiwilligen Zahlung möglich werden, indem systematischer von der Einbehaltung von Sicherheiten, der Verrechnung und der Zwangsvollstreckung Gebrauch gemacht wird.

Die neuen Vorschriften zur Abschreibung uneinziehbarer Gemeinschaftsforderungen bilden die rechtliche Grundlage dafür, dass dieser Vorgang dank spezifischer, klar abgegrenzter Kriterien und transparenter Verfahren mit größter Umsicht abgewickelt werden kann.

Die Kommission hat ihre Generaldirektoren und Dienststellenleiter beauftragt, die erforderlichen Ressourcen für die Umsetzung der Maßnahmen bereitzustellen, und die Kommission darüber in ihren jährlichen Tätigkeitsberichten zu unterrichten. Hinsichtlich der Rückstände bei den zweifelhaften Gemeinschaftsforderungen im Bereich des EAGFL (Abteilung Garantie) (noch ausstehende Einziehung und/oder Einziehungsanordnung) würde eine vorübergehende Mobilisierung von Personalressourcen für die Bearbeitung dieser Fälle eine Beschleunigung der Entscheidung darüber gestatten, ob diese an die betreffenden Mitgliedstaaten zurückverwiesen oder im Rahmen der Rechnungsabschlussverfahren der Gemeinschaft erledigt werden. Im Hinblick auf eine künftige Verbesserung bei der Bearbeitung derartiger komplizierter Fälle beabsichtigt die Kommission die Vorlage eines Vorschlags zur Änderung der Verordnung Nr. 1258/1999.

Die Kommission ist zuversichtlich, dass das neue Bewusstsein um die Bedeutung der Einziehung von Forderungen und die zusätzlichen Ressourcen, die hierfür bereitgestellt werden, im Laufe der nächsten Jahren zu spürbaren Verbesserungen im Management der Gemeinschaftsausgaben und Gemeinschaftsforderungen führen werden.