ARBEITSUNTERLAGE DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN Bewertung des nationalen Reformprogramms 2013 und des Stabilitätsprogramms Österreichs Begleitunterlage zum/zur Empfehlung für eine EMPFEHLUNG DES RATES zum nationalen Reformprogramm Österreichs 2013 und zur Stellungnahme des Rates zum Stabilitätsprogramm Österreichs 2013 für die Jahre 2012-2017 /* SWD/2013/0370 final */





INHALT Zusammenfassung. 3 1........... Einleitung. 6 2........... Wirtschaftliche Entwicklungen und Herausforderungen. 10 2.1........ Jüngste wirtschaftliche Entwicklungen und Aussichten. 10 2.2........ Herausforderungen. 11 3........... Bewertung der politischen Vorhaben. 13 3.1........ Finanzpolitik und Besteuerung. 13 3.2........ Der Finanzsektor 20 3.3........ Arbeitsmarkt-, Bildungs- und Sozialpolitik. 22 3.4........ Strukturelle Maßnahmen zur Förderung von Wachstum und Wettbewerbsfähigkeit 27 3.5........ Modernisierung der öffentlichen Verwaltungen. 32 4........... Übersichtstabelle. 33 5........... Anhang. 37 Zusammenfassung Wirtschaftliche Aussichten Es steht zu erwarten, dass sich das BIP-Wachstum Österreichs im Jahr 2013 mit 0,6 % gegenüber 2012 (0,8 %) verlangsamt, 2014 aber wieder auf 1,8 % ansteigt. Die Arbeitslosigkeit wird den Prognosen zufolge leicht von 4,3 % im Jahr 2012 auf 4,7 % in den Jahren 2013 und 2014 steigen. Auch das Beschäftigungs- und das Reallohnwachstum dürfte weiter positiv ausfallen, so dass es der Verbrauch leicht zulegen wird. Der Inflationsdruck wird voraussichtlich von 2,6 % im Jahresdurchschnitt 2012 auf weniger als 2 % (2014) zurückgehen. Die Außenbilanz dürfte weiter einen Überschuss ausweisen und das Wachstum stützen. Dank solider Einnahmen aus der Einkommensteuer und den Sozialversicherungsbeiträgen konnte Österreich sein Haushaltsdefizit 2012 bei 2,5 % des BIP halten und damit sogar die angestrebte 3 %-Marke unterbieten. Das Land ist auf einem guten Weg, sein übermäßiges Defizit zu korrigieren. Das gesamtstaatliche Defizit soll 2013 auf 2,2 % und 2014 auf 1,8 % zurückgehen (was leicht über der österreichischen Vorausschätzung von 1,5 % liegen würde). Das strukturelle Defizit (ohne einmalige und befristete Maßnahmen) dürfte sich allerdings von 1,5 % des BIP (2012) auf 1,7 % (2014) verschlechtern, wohingegen im Programm mit einer Verbesserung auf 1,1 % des BIP gerechnet wird. Österreich will sein mittelfristiges Haushaltsziel, ein strukturelles Defizit von 0,45 % des BIP, bis 2017 erreichen, wohingegen der von der Kommission auf der Grundlage der Programmdaten neu berechnete strukturelle Haushaltssaldo eine Verwirklichung dieses Ziels bereits für 2015 möglich erscheinen lässt. Die Staatsschulden dürften von 73,4 % des BIP im Jahr 2012 auf rund 73,8 % 2013 und 2014 ansteigen. Schlüsselthemen Österreich hat sich unter den schwierigen wirtschaftlichen Rahmenbedingungen bemerkenswert gut behauptet. Das Wirtschaftswachstum blieb gedämpft, aber im positiven Bereich, die Beschäftigungslage und das Einkommenswachstum sind weiterhin robust und die Finanzierungskonditionen relativ günstig. Österreich hat bei den infolge der länderspezifischen Empfehlungen von 2012 ergriffenen Maßnahmen einige Fortschritte erzielt. Österreichs Haushaltslage bessert sich. Die Regierung hat das Haushaltsdefizit bei 2,5 % des BIP gehalten, und die Anpassungsanstrengungen entsprachen den Empfehlungen. 2012 wurden verschiedene Maßnahmen zur Anhebung des effektiven Rentenalters, zur Reformierung der Hochschulbildung und zur Effizienzsteigerung im Gesundheitswesen ergriffen, deren Umsetzung jedoch genau beobachtet werden sollte. Maßnahmen zur Verbesserung der Kinderbetreuung, der Langzeitpflege, der Beschäftigung von älteren Arbeitnehmern und Migranten sowie der Qualität des Bildungswesens wurden in Angriff genommen. Österreich sieht sich weiterhin mittel- und langfristigen Herausforderungen gegenüber, die alterungsbedingte Kosten (Pensionen und Gesundheit), den Arbeitsmarkt, (bestimmte) Produkt- und Dienstleistungsmärkte, die Rahmenbedingungen für die Unternehmen und den Finanzsektor betreffen. · Gesundheitswesen: Die Gewährleistung der finanziellen Tragfähigkeit der Rentensysteme, des Gesundheitswesens und der Langzeitpflege stellen wichtige Herausforderungen dar. Die steigenden Kosten im Gesundheitswesen müssen unter Kontrolle gehalten werden, ohne die hohe Qualität der Gesundheitsleistungen und den gleichberechtigten Zugang zu ihnen zu gefährden. Der Zugang zu einer hochwertigen Langzeitpflege muss verbessert werden, um dem rasch wachsenden Bedarf einer alternden Bevölkerung gerecht zu werden und die Erwerbsbeteiligung von Frauen zu forcieren. Darüber hinaus besteht seit langer Zeit ein Bedarf an einer Straffung des komplexen Kompetenzengeflechts zwischen den verschiedenen Regierungsebenen in Österreich. · Bildung: Mit 5,56 % des BIP liegen die Bildungsausgaben Österreichs über dem EU-Durchschnitt von 5,34 %, aber die Bildungsergebnisse sind bei den 10- bis 15-Jährigen unterdurchschnittlich. Der sozioökonomische Hintergrund hat in Österreich besonders viel Einfluss auf den Bildungserfolg. Auch ist der Unterschied bei den Abschlüssen von jungen Menschen mit Migrationshintergrund im Vergleich zu ihren einheimischen Altersgenossen mit der höchste in der EU. Die Zahl der Hochschulstudierenden nimmt zu, aber der Anteil der erfolgreichen Absolventen ist niedrig (2012: 26,8 % gegenüber 36,5 % in der EU-27). · Arbeitsmarkt: Zwar verfügte Österreich 2012 über die niedrigste Arbeitslosenquote in der EU (4,3 %), aber seine Erwerbsbevölkerung dürfte ab 2020 zurückgehen; daher ist ein Spielraum vorhanden, um das Potenzial älterer Arbeitnehmer und das der Frauen und Menschen mit Migrationshintergrund besser auszuschöpfen. Die Beschäftigungsquote älterer Arbeitnehmer lag 2012 unter dem EU-Durchschnitt (43,1 % gegenüber 48,8 %) und zwischen dem tatsächlichen und dem gesetzlichen Pensionsantrittsalter besteht ein beträchtlicher Unterschied (5,8 Jahre bei Männern und 2,7 Jahre bei Frauen). Beide Faktoren setzen das Rentensystem erheblich unter Druck. Die Beschäftigungsquote von Frauen (70,3 %) liegt über dem EU-Durchschnitt, doch der Anteil der Frauen in Vollzeitbeschäftigung ist deutlich geringer (2011: 55,6 %), und die geschlechtsspezifische Lohndifferenz ist die dritthöchste in der EU (2010: 24 %). Zudem ist die Arbeitslosenquote der Menschen mit Migrationshintergrund mehr als doppelt so hoch wie die der EU-Bürger (9,7 % gegenüber 3,6 %). Die Verlagerung der Steuerlast von den Geringverdienern hin zu periodischen Immobiliensteuern (bislang die drittniedrigsten in der EU) könnte weitere Anreize zu einer besseren Teilhabe am Arbeitsmarkt setzen. · Rahmenbedingungen für Unternehmen: Österreich muss die Dynamik des Dienstleistungssektors und den wirksamen Wettbewerb unter anderem durch Abbau von Marktzugangshindernissen und die Gewährleistung eines gesunden Wettbewerbs im Schienenverkehr fördern. · Finanzsektor: Einige verstaatliche Banken erfordern nach wie vor Aufmerksamkeit. 1. Einleitung Im Mai 2012 schlug die Kommission eine Reihe länderspezifischer Empfehlungen für Wirtschafts- und Strukturreformen in Österreich vor. Auf der Grundlage dieser Empfehlungen hat der Rat der Europäischen Union im Juli 2012 sieben länderspezifische Empfehlungen in Form einer Ratsempfehlung angenommen. Diese länderspezifischen Empfehlungen betrafen die Finanzpolitik und die öffentlichen Haushalte, die Renten, die Besteuerung, den Arbeitsmarkt, die Bildung, die Rahmenbedingungen für die Unternehmen und den Bankensektor. In dieser Arbeitsunterlage wird der Stand der Umsetzung der Empfehlungen in Österreich bewertet. Die Maßnahmen der Politik werden anhand der Feststellungen im Jahreswachstumsbericht 2013 der Kommission[1] (JWB) und des zweiten, im November 2012 veröffentlichten jährlichen Warnmechanismus-Berichts (WMB)[2] beleuchtet. Im JWB legte die Kommission ihre Vorschläge vor, die die Grundlage für die Verständigung auf die prioritären Maßnahmen auf einzelstaatlicher und auf EU-Ebene im Jahr 2013 bilden sollen. Der Bericht zeigt fünf Prioritäten auf, die die Richtung vorgeben, in die sich die Mitgliedstaaten bewegen müssen, um für erneutes Wachstum zu sorgen: Inangriffnahme einer differenzierten, wachstumsfreundlichen Haushaltskonsolidierung, Wiederherstellung einer normalen Kreditvergabe an die Wirtschaft, Förderung von Wachstum und Wettbewerbsfähigkeit für heute und morgen, Bekämpfung der Arbeitslosigkeit und Bewältigung der sozialen Folgen der Krise und die Modernisierung der öffentlichen Verwaltungen. Der WMB stellt die erste Stufe der Überprüfung dar, bei der ermittelt wird, ob Ungleichgewichte bestehen oder zu entstehen drohen. Dem Warnmechanismus-Bericht zufolge scheint sich eine Korrektur der makroökonomischen Ungleichgewichte in Europa abzuzeichnen. Um einen vollständigen und dauerhaften Abbau der Ungleichgewichte zu sichern, wurden die Entwicklungen, die in 14 Mitgliedstaaten zur Vergrößerung oder zum Abbau von Ungleichgewichten geführt haben, eingehender überprüft.[3] Vor dem Hintergrund der Ratsempfehlung von 2012, des JWB und des WMB legte Österreich im April 2013 aktualisierte Fassungen seines nationalen Reformprogramms (NRP) und seines Stabilitätsprogramms vor, in denen die seit Juli 2012 erreichten Fortschritte sowie die künftigen Vorhaben der Regierung ausführlich beschrieben werden. Die in den beiden Programmen enthaltenen Informationen bilden die Grundlage der mit dieser Arbeitsunterlagevorgelegten Bewertung. Die aktualisierte Fassung des österreichischen Stabilitätsprogramms für den Zeitraum 2012-2017 wurde am 16. April 2013 vorgelegt. Sie wurde unter Berücksichtigung der internen Haushaltskoordinierung erstellt und vom Ministerrat zusammen mit dem nationalen Reformprogramm angenommen. Zwar legt die österreichische Bundesregierung generell großen Wert auf die enge Einbindung der Länder und kommunalen Gebietskörperschaften sowie der Interessenträger in den Reformprozess, allerdings wurden diese Beteiligten nicht unmittelbar an der Ausarbeitung des nationalen Reformprogramms beteiligt. Für die Koordinierung ist das Kanzleramt zuständig. Das nationale Reformprogramm wird dem Budgetausschuss des Nationalrats in Form eines Berichts der Bundesregierung vorgelegt, so dass sich auch die Einbindung des Parlaments in Grenzen halten dürfte. Gesamtbewertung Die in dieser Arbeitsunterlage vorgenommene Analyse führt zu dem Ergebnis, dass Österreich bei den Maßnahmen, die das Land ergriffen hat, um den länderspezifischen Empfehlungen der Ratsempfehlung Rechnung zu tragen, einige Fortschritte erzielt hat. Österreichs Haushaltslage bessert sich. Dank solider Einnahmen aus der Einkommensteuer und den Sozialversicherungsbeiträgen infolge einer stabilen Beschäftigungslage und der Lohnzuwächse im Jahr 2012 konnte Österreich sein Haushaltsdefizit bei 2,5 % des BIP halten. Der Fiskalrahmen wurde konsolidiert, und der Bankensektor ist in der Umstrukturierung begriffen. 2012 wurden verschiedene Maßnahmen zur Anhebung des effektiven Pensionsantrittsalters, zur Reformierung der Hochschulbildung und zur Effizienzsteigerung im Gesundheitswesen ergriffen, deren Umsetzung jedoch genau beobachtet werden sollte. Maßnahmen zur Verbesserung der Kinderbetreuung, der Langzeitpflege, der Beschäftigung von älteren Arbeitnehmern und Migranten und der Qualität des Bildungswesens wurden in Angriff genommen. Diese Maßnahmen reichen aber zur Bewältigung der Herausforderungen noch nicht aus. In anderen Bereichen war der Umfang der Reformen noch geringer. Das betrifft insbesondere die Straffung der komplexen Beziehungen zwischen den verschiedenen Regierungsebenen, die Harmonisierung des gesetzlichen Pensionseintrittsalters von Frauen und Männern und seine Koppelung an die Lebenserwartung, die Verringerung der geschlechtsspezifischen Unterschiede bei Lohn- und Renteneinkommen, die Senkung der Steuern auf den Faktor Arbeit sowie die Öffnung der Dienstleistungsmärkte und hier vor allem der reglementierten Berufe, wo die Gründe für die Beschränkungen einer Überprüfung unterzogen werden sollten, und des Schienenverkehrs. Die Finanz- und Humanressourcen der Wettbewerbsbehörde entsprechen immer noch nicht denen in vergleichbaren oder kleineren Volkswirtschaften. Im Bankensektor besteht weiter Gefährdungspotenzial auf bestimmten Feldern, die genau beobachtet werden sollten. Die im Juli 2012 beschriebenen Herausforderungen, die auch im JWB wiederaufgegriffen wurden, sind nach wie vor aktuell. Kurzfristig ist es vor allem geboten, die in den Bereichen Finanzbeziehungen, Renten, Gesundheitswesen und Bildung beschlossenen Maßnahmen kohärent und fristgerecht umzusetzen und eine Strategie zur Verbesserung des Zugangs zur Langzeitpflege bei gleichzeitiger Kostenkontrolle zu entwickeln. Die Schaffung der erforderlichen Anreize und der Voraussetzungen für eine verbesserte Beteiligung von Frauen, Menschen mit Migrationshintergrund und älteren Arbeitnehmern am Erwerbsleben sowie die Optimierung des Bildungserfolgs und eine bessere Organisation des Hochschulwesens würden dazu beitragen, hochwertiges Humankapital und Innovationsfähigkeit zu erhalten und zu stärken, was wiederum die mittel- und langfristigen Wachstumsperspektiven Österreichs verbessern würde. Eine weitere Herausforderung besteht in der Förderung des Wettbewerbs in geschützten Märkten. Offen bleibt, inwieweit die öffentliche Hand sich künftig finanziell im Bankensektor wird engagieren müssen. Im aktualisierten Stabilitätsprogramm 2012-2017 wird bestätigt, dass das mittelfristige Ziel für das strukturelle Defizit von 0,45 % des BIP 2017 erreicht werden soll. Die Pläne dürften ausreichende Fortschritte in Richtung der Erreichung des mittelfristigen Ziels sowie die Einhaltung des Ausgabenrichtwerts und des Schuldenstandskriteriums gewährleisten. Das Programm beruht auf einem ziemlich optimistischen makroökonomischen Szenario und projiziert eine ehrgeizige Reduzierung der Ausgabenquote. Etwaige Abwärtsrisiken werden jedoch in den Einnahmenprojektionen möglicherweise nicht ausreichend berücksichtigt. Im nationalen Reformprogramm für 2013 und im aktualisierten Stabilitätsprogramm 2012-2017 werden Maßnahmen aufgeführt, die für die länderspezifischen Empfehlungen von 2012 von einiger Bedeutung sind. Einige dieser Maßnahmen waren jedoch bereits vor den Ratsempfehlungen angekündigt worden, und generell enthalten die Programme wenig neue Initiativen für eine umfassende Umsetzung mancher länderspezifischer Empfehlungen. 2. Wirtschaftliche Entwicklungen und Herausforderungen 2.1. Jüngste wirtschaftliche Entwicklungen und Aussichten Jüngste wirtschaftliche Entwicklungen 2012 und Anfang 2013 wurde Österreichs Wirtschaftswachstum durch die generelle Abschwächung der weltweiten Wirtschaftstätigkeit und des Vertrauens von Unternehmern und Verbrauchern in Österreich beeinträchtigt. 2012 dämpften diese Entwicklungen die Nettoausfuhren und die Binnennachfrage. Da die Auslandsnachfrage nachließ, verlangsamte sich das Ausfuhrwachstum beträchtlich von 7,2 % (2011) auf 1,7 % (2012). Die Binnennachfrage wurde durch die Stagnation bei Verbrauch und Investitionen gebremst. Trotz dieser Trends blieben die Beschäftigung und das Einkommenswachstum kräftig und die Finanzierungskonditionen relativ günstig, da die mit der europäischen Staatsschuldenkrise einhergehende Flucht in sichere Anlagen die Nachfrage nach österreichischen Staatspapieren belebte. Wirtschaftliche Aussichten Nach der Frühjahrsprognose 2013 der Kommission wird die Wirtschaft 2013 marginal wachsen und möglicherweise 2014 zulegen. Auch das Beschäftigungs- und das Reallohnwachstum dürfte weiter positiv ausfallen, so dass es zu einem leichten Anstieg des Verbrauchs kommt. Die Investitionen werden wahrscheinlich nicht vor 2014 wieder expandieren. Das Investitionsvolumen dürfte aber im Vorgriff auf eine Belebung der Nachfrage für einen ausreichenden Kapitalstock sorgen. In den Unternehmen hat sich in den jüngsten Jahren beträchtliches Kapital angesammelt, so dass keine Finanzierungsschwierigkeiten erwartet werden, sofern der Kostendruck unter Kontrolle gehalten wird. Die Exportwirtschaft dürfte von der schrittweisen Verbesserung der einer Auslandsnachfrage förderlichen Rahmenbedingungen in relevanten Märkten im Zeitraum 2013-2014 profitieren. Insgesamt dürfte die Außenbilanz weiter einen Überschuss ausweisen und das Wachstum stützen. Der Inflationsdruck dürfte 2013-2014 nachlassen; die Inflation könnte von 2,6 % (Durchschnittswert 2012) auf weniger als 2 % (2014) zurückgehen. Die aktualisierte Fassung des österreichischen Stabilitätsprogramms für den Zeitraum 2012-2017 und das nationale Reformprogramm 2013, die im April 2013 vorgelegt wurden, stützen sich beide auf das gleiche kurz- und mittelfristige makroökonomische Szenario. Im österreichischen Basisszenario wird von einer rascheren Wiedererlangung der Wachstumsdynamik auf kurze Sicht ausgegangen als in dem, das in der Frühjahrsprognose der Kommission enthalten ist. Im Vergleich zum letztjährigen Stabilitätsprogramm wurde die BIP-Wachstumsprognose für 2013-2016 in dem aktuellen Programm zugrunde liegenden Szenario um durchschnittlich 0,3 Prozentpunkte nach unten korrigiert. Dennoch bleibt es eine optimistische Wachstumsprognose, bei der von einem nachhaltigen und relativ robusten potenziellen Wachstum ausgegangen wird und möglicherweise die positive Wirkung der politischen Maßnahmen einkalkuliert ist. Bedauerlicherweise werden die Wachstumsfolgen der strukturpolitischen Maßnahmen nicht ausdrücklich quantifiziert. So enthalten die Programme zu einigen der Maßnahmen, beispielsweise zur Förderung der Erwerbsbeteiligung benachteiligter Gruppen, zwar genaue Aufstellungen über die kurz- bis mittelfristigen Ausgaben, nicht jedoch Schätzungen zu den Beschäftigungsfolgen. 2.2. Herausforderungen Im Hinblick auf die Gewährleistung langfristiger Wachstumsperspektiven und haushaltspolitischer Stabilität sieht sich Österreich bedeutsamen Herausforderungen gegenüber. Es wird darauf ankommen, das Potenzial des Arbeitsmarktes voll auszuschöpfen und die Bildungsergebnisse zu verbessern, da ein Rückgang des Arbeitskräftepotenzials in Österreich ab 2020 prognostiziert wird und der Bedarf der Wirtschaft an qualifizierten Arbeitnehmern zunimmt. Ferner müssen die Tragfähigkeit des Rentensystems gestärkt, die Effizienz des Gesundheitswesens verbessert, eine finanziell nachhaltige Strategie zur Verbesserung des Zugangs zur Langzeitpflege entwickelt und Marktzutrittsschranken in mehreren Wirtschaftszweigen beseitigt werden. Diese Herausforderungen wurden bereits in der Arbeitsunterlage von 2012 beschrieben. Im Juli 2012 wurden die entsprechenden politischen Konsequenzen herausgestellt und in die länderspezifischen Empfehlungen des Rates für Österreich aufgenommen. Wie aus dem JWB und dem WMB hervorgeht, bleiben alle diese Herausforderungen ganz oder teilweise relevant. Die Beschäftigungsquote älterer Arbeitnehmer liegt unter dem EU-Durchschnitt (2012: 43,1 % gegenüber 48,8 %). Dies liegt vor allem an der immer noch relativ weit verbreiteten Inanspruchnahme von Frühpensionierungsregelungen und Invaliditätspensionen und an dem vergleichsweise niedrigen gesetzlichen Renteneintrittsalter der Frauen. Der Abstand zwischen dem tatsächlichen und dem gesetzlichen Pensionsantrittsalter ist beträchtlich und liegt bei den Männern bei 5,8 und bei den Frauen bei 2,7 Jahren. In Verbindung mit den Schwierigkeiten älterer Arbeitnehmer, im Erwerbsleben zu bleiben, setzt dieser Umstand die Tragfähigkeit des österreichischen Rentenwesens erheblich unter Druck. Während die Beschäftigungsquote der Frauen mit 70,3 % über dem EU-Durchschnitt liegt, sieht sie gemessen in Vollzeitäquivalenten weniger günstig aus (2012: 55,6 %). Das liegt vor allem an der begrenzten Verfügbarkeit erschwinglicher Kinderbetreuungseinrichtungen von guter Qualität. Die geschlechtsspezifische Segmentierung ist sehr ausgeprägt, wie die hohe Konzentration von Frauen unter den geringfügig Beschäftigten und im Niedriglohnsektor, die dritthöchste geschlechtsspezifische Lohndifferenz in der EU und das über dem EU-Durchschnitt liegende Altersarmutsrisiko für Frauen verdeutlichen. Menschen mit Migrationshintergrund schneiden bei Erwerbs- und Arbeitslosenquote (die Arbeitslosigkeit ist unter Migranten mit 9,7 % mehr als doppelt so hoch wie unter EU-Angehörigen (3,6 %)), Bildungserfolg und Armutsrisiko schlechter ab als Einheimische. Der Anteil überqualifizierter Migranten gehört zu den höchsten in der OECD, was u.a. an den Schwierigkeiten bei der Anerkennung von Qualifikationen und Berufserfahrung liegt. Die Steuerlast für Geringverdiener steht weiter einer vermehrten Vollzeittätigkeit von Frauen und einer besseren Teilhabe der Migranten am Arbeitsmarkt entgegen. Die Steuerstruktur Österreichs bietet Spielraum für eine Verlagerung der Steuerlast auf andere Quellen, die als weniger wachstumsschädlich gelten. Während Österreich bei der Steuerlast für Geringverdiener in der EU an sechster Stelle liegt, sind die Einnahmen aus periodischen Steuern auf Immobilieneigentum, die als die wachstumsunschädlichsten Steuern gelten, die drittniedrigsten in der EU. Im Gesundheitswesen ist es die vordringlichste Aufgabe, die finanzielle Tragfähigkeit des Systems zu gewährleisten. Die steigenden Kosten im Gesundheitswesen müssen unter Kontrolle gehalten werden, ohne die hohe Qualität der Gesundheitsleistungen und den gleichberechtigten Zugang zu ihnen zu gefährden. Es mangelt an ausreichenden Anreizen für eine Verlagerung von Behandlungsleistungen vom relativ umfangreichen und teuren stationären Sektor auf die Hausärzte, und die Präventivmedizin ist wenig entwickelt. Dies steigert die langfristigen Kosten im Gesundheitssektor und hat mittelbar negative Auswirkungen auf die Langzeitpflege. Der Zugang zu einer hochwertigen Langzeitpflege muss verbessert werden, um dem rasch wachsenden Bedarf einer alternden Bevölkerung gerecht zu werden und die Erwerbsbeteiligung von Frauen zu forcieren. Dass die Struktur der Finanzbeziehungen innerhalb Österreichs einer Verbesserung bedarf, wird von zahlreichen Beteiligten seit langem anerkannt. Im JWB werden die positiven Wachstumsfolgen einer modernen und effizienten öffentlichen Verwaltung betont. Das komplexe Geflecht sich überschneidender Zuständigkeiten und ständiger Verhandlungen zwischen Bund, Ländern und Gemeinden und gegebenenfalls den Sozialversicherern ist intransparent und beeinträchtigt die Effizienz der öffentlichen Ausgaben. Mit 5,56 % des BIP liegen die Bildungsausgaben Österreichs über dem EU-Durchschnitt von 5,34 % (2011), aber die Bildungsergebnisse bei den 10- bis 15-Jährigen sind unterdurchschnittlich, wenn man die Messungen der PIRLS-[4], TIMSS-[5] und PISA-Tests[6] zugrunde legt. Der sozioökonomische Hintergrund hat in Österreich besonders viel Einfluss auf den Bildungserfolg. Auch ist der Unterschied bei den Abschlüssen von jungen Menschen mit Migrationshintergrund im Vergleich zu ihren einheimischen Altersgenossen mit der höchste in der EU. Die wachsende Zahl von Studierenden stellt das Hochschulwesen in finanzieller und organisatorischer Hinsicht vor Probleme, aber der Prozentsatz der Studierenden, die ihr Studium erfolgreich abschließen, ist niedrig. Österreich muss Marktzugangshemmnisse abbauen, einschließlich im Zusammenhang mit Unternehmensgründungen und den Rahmenbedingungen für die unternehmerische Tätigkeit sowie bei den freien Berufen. Ferner muss es die Wahlmöglichkeiten und den Wert für die Verbraucher durch mehr Wettbewerb stärken, insbesondere im Dienstleistungsbereich. In den jüngsten Jahren hat sich der Bankensektor Österreichs widerstandsfähig gezeigt. Er ist aber nicht frei von strukturellen Schwächen. Einige Banken sind auf staatliche Unterstützung angewiesen und müssen schwierige Umstrukturierungsentscheidungen treffen. 3. Bewertung der politischen Vorhaben 3.1. Finanzpolitik und Besteuerung Haushaltsentwicklung und Schuldendynamik Österreich hat sein im vorherigen Stabilitätsprogramm festgelegtes nominales Defizitziel übertroffen. 2012 betrug das gesamtstaatliche Defizit 2,5 % des BIP, während der Zielwert bei -3 % des BIP gelegen hatte. Dass das Haushaltsdefizit besser als erwartet ausfiel, lag vor allem an der robusten Dynamik der Haushaltseinkommen und den daraus resultierenden hohen Einnahmen aus der Einkommensteuer und den Sozialbeiträgen und der damit verbundenen höheren Einnahmenelastizität dieser Einnahmen gegenüber dem BIP. Dem stehen jedoch Risiken aus möglichen Zusatzkosten für die Abwicklung eines großen Geldinstituts gegenüber, die zu einer erheblichen Erhöhung des Defizits führen könnten. Hauptziel des Programms ist es, 2016 einen ausgeglichenen Haushalt und bis 2017 das mittelfristige Haushaltsziel zu erreichen. Im aktuellen Programm wird das letztjährige mittelfristige Ziel für das strukturelle Defizit von 0,45 % des BIP bestätigt, das der Zielvorgabe des Pakts entspricht. Im neuen Programm wird ein geringfügiges Abrutschen des gesamtstaatlichen Defizits für 2013 gegenüber dem im Vorjahr gesteckten Ziel ausgewiesen (‑2,3 % gegenüber ‑2,1 %, Frühjahrsprognose 2013 der Kommission: ‑2,2 %), wohingegen für die späteren Jahre die mittelfristige Haushaltsstrategie bestätigt wird. Die Aufwärtskorrektur des gesamtstaatlichen Defizits für 2013 ist vor allem auf umfangreiche Einmalmaßnahmen zur Stützung des Bankensektors und einen stärkeren Anstieg der Ausgaben in bestimmten Bereichen zurückzuführen, wo das Ausgabenwachstum im vergangenen Jahr noch gedämpft verlaufen war. Die Kommission prognostiziert für 2014 ein leicht höheres gesamtstaatliches Defizit als im Programm veranschlagt (1,8 % gegenüber 1,5 %), vor allem weil sie die Einnahmen und Ausgaben vorsichtiger ansetzt. Im gegenwärtigen Kontext dürfte das makroökonomische Szenario über den gesamten Programmzeitraum hinweg optimistisch angelegt sein. Zwar ist die zugrunde gelegte Einnahmenelastizität im Verhältnis zum BIP plausibel, aber die Ausgabendynamik dürfte zu positiv eingeschätzt werden. Die Ausgaben sollen von 51,2 % des BIP im Jahr 2012 auf 48,6 % im Jahr 2017 zurückgehen, den niedrigsten Wert in mehr als fünfzehn Jahren. Darüber hinaus könnten sich die bis 2016 geplanten diskretionären Einsparungen (für 2017 werden keine Maßnahmen angegeben) als unzureichend erweisen, um diese ehrgeizigen Ziele zu erreichen. Die Konsolidierungsanstrengungen konzentrieren sich ein wenig stärker auf Sparmaßnahmen, mit Ausnahme des Jahres 2013, in dem höhere Ausgaben für Bildung und Hochschulen die geplanten Einsparungen auf der Ausgabenseite nahezu ausgleichen. Der Umfang der durchschnittlichen strukturellen Verbesserung in den Jahren 2011/2012 ging über den im Defizitverfahren empfohlenen Wert hinaus. Nach einer starken Verbesserung des strukturellen Saldos, mit der die Vorgaben des Defizitverfahrens für die beiden letzten Jahre übertroffen wurden (0,9 % im Vergleich zu 0,7 %), dürfte das strukturelle Defizit 2013 nach den Annahmen des Programms und der Kommissionsprognose leicht zunehmen. Ab 2014 dürfte sich der neu berechnete strukturelle Saldo[7] (2014 und 2015) um jeweils mehr als 0,5 % verbessern, so dass Österreich das mittelfristige Ziel zwei Jahre früher als im Programm veranschlagt[8] erreichen könnte, d.h. 2015 anstatt 2017. Die Diskrepanzen zwischen dem neu berechneten strukturellen Saldo und dem im Programm dargestellten strukturellen Saldo stellen die Glaubwürdigkeit der von der Regierung vorgelegten mittelfristigen Haushaltsstrategie in Frage, da die dem Programm zugrunde liegenden Projektionen erheblich von den Programmzielen für das strukturelle Saldo abweichen (siehe Fußnote 8). In der Kommissionsprognose für 2014 werden die Abwärtsrisiken für die projizierte strukturelle Anpassung hervorgehoben und eine Verschlechterung des strukturellen Saldos von -1,6 % auf -1,7 % des BIP vorausgeschätzt. Ausschlaggebend hierfür sind vor allem das nach Schätzung der Kommission höhere nominale Defizit (1,8 % anstatt 1,5 %), eine laut Kommissionsprognose weniger negative Produktionslücke sowie Einmalmaßnahmen auf der Einnahmenseite im Umfang von 0,1 % des BIP, die im Programm nicht berücksichtigt werden. Dem Programm zufolge wird der Richtwert für die Ausgaben eingehalten. Nach den Angaben im Programm und der Kommissionsprognose würde das Ausgabenwachstum ohne Anrechnung diskretionärer einnahmenseitiger Maßnahmen in den Jahren 2014 und 2016 zu einer jährlichen strukturellen Anpassung an das mittelfristige Ziel um 0,5 % des BIP beitragen. Allerdings scheint die Ausgabendynamik im Programm, wie oben schon ausgeführt, eher optimistisch angesetzt. Im Programm wird weiterhin mit einem Anstieg des gesamtstaatlichen Schuldenstands für das Jahr 2013 gerechnet (siehe Tabelle IV im Anhang). Die Verschuldung des Gesamtstaats ist von 60,2 % des BIP im Jahr 2007 auf 73,6 % gestiegen (Schätzung für 2013). Allerdings dürfte sich der Schuldenstand ab 2014 in die entgegengesetzte Richtung entwickeln und 2017 auf 67 % zurückgehen. Die Glaubwürdigkeit dieses Szenarios hängt von der Fähigkeit der österreichischen Regierung ab, die Schulden nicht dem Staat zugerechneter Unternehmen im Besitz der öffentlichen Hand unter Kontrolle zu halten. Darüber hinaus besteht das konkrete Risiko, dass mögliche zusätzliche Bankenhilfen eine Korrektur der Verschuldungsprognose nach unten erforderlich machen. Was den Richtwert des Stabilitäts- und Wachstumspakts für den Schuldenabbau angeht, wird sich Österreich in den Jahren 2014 bis 2016 in einer Übergangszeit[9] befinden. Die Durchführung der obigen Pläne sollte gewährleisten, dass zur Einhaltung des Schuldenstandskriteriums ausreichende Fortschritte erzielt werden. Die vollständige Umsetzung des Programms würde den Schuldenstand im Verhältnis zum BIP bis 2020 verringern; die Verschuldung läge allerdings immer noch über dem Referenzwert von 60 % des BIP (siehe Schaubild unterhalb der Tabelle V im Anhang). Kasten 1. Wichtigste Maßnahmen Die im Programm enthaltenen Konsolidierungsmaßnahmen spiegeln die im vergangenen Jahr vorgelegten und durch das Konsolidierungspaket vom März 2012 genehmigten Maßnahmen wider. Mit dem Budget 2013 wurden geringfügige Änderungen vorgenommen. Das diesjährige Programm enthält eine ausführliche Aufstellung der Maßnahmen, die in den kommenden Jahren Zusatzausgaben verursachen werden. Diese Maßnahmen, die 2013 0,4 % des BIP ausmachen dürften, betreffen im Wesentlichen den Bildungs- und Hochschulsektor (0,3 % des BIP) sowie das Gesundheitswesen und die Langzeitpflege (0,1 % des BIP). Auf der Einnahmenseite ist das neue Steuerabkommen mit Liechtenstein zu verzeichnen, das 2013 unterzeichnet wurde. 2014 soll dieses Abkommen Zusatzeinnahmen in 0,1 % des BIP erwirken. Dabei dürfte es sich um eine optimistische Schätzung handeln. Ein weiteres Risiko liegt in der Finanztransaktionssteuer begründet, aus der ab 2014 Einnahmen in Höhe von 0,1 % des BIP veranschlagt werden. Auch wenn Österreich zur Gruppe jener Länder gehört, die sich auf die Einführung einer Finanztransaktionssteuer geeinigt haben, steht noch nicht fest, in welcher Höhe den nationalen Haushalten Einnahmen aus dieser Steuer zufließen werden. || Wichtigste Haushaltsmaßnahmen || || Einnahmen || Ausgaben || || 2012 || || · Vorwegbesteuerung der Pensionskassen (0,3 % des BIP) – Einmalmaßnahme || · Verringerung von Zuschüssen (-0,1 % des BIP) · Senkung der Verwaltungsausgaben (-0,1 % des BIP) · Zusätzliche Ausgaben für Schulen (0,1 % des BIP) · Beihilfen an den Bankensektor (0,4 % des BIP) || || 2013 || || · Quellensteuer auf Kapitalerträge in der Schweiz (0,3 % des BIP) – die budgetäre Auswirkung ist äußerst ungewiss, da sie davon abhängig ist, dass die Regelung stark in Anspruch genommen wird · Schließung von Steuerlücken im Bereich der Mehrwertsteuer (0,1 % des BIP) · Änderung der Immobilienbesteuerung (0,1 % des BIP) || · Kürzungen bei Renten und Arbeitslosenunterstützung (-0,3 % des BIP) · Reform des Gesundheitswesens (-0,1 % des BIP) · Gesetz über Verwaltung und öffentliche Dienstleistungen (-0,1 % des BIP) · Zusätzliche Ausgaben für Hochschulen (0,1 % des BIP) · Zusätzliche Ausgaben für Gesundheitsversorgung und Langzeitpflege: (0,2 % des BIP) || || 2014 || || · Quellensteuer auf Kapitalerträge in Liechtenstein (0,1 % des BIP) – die budgetäre Auswirkung ist äußerst ungewiss, da sie davon abhängig ist, dass die Regelung stark in Anspruch genommen wird · Finanztransaktionssteuer (0,1 % des BIP) – Auswirkung ungewiss || · Kürzungen bei Renten und Arbeitslosenunterstützung (-0,2 % des BIP) · Reform des Gesundheitswesens (-0,2 % des BIP) · Zusätzliche Ausgaben für Gesundheitsversorgung und Langzeitpflege: (0,2 % des BIP) || || 2015 || || || · Kürzungen bei Renten und Arbeitslosenunterstützung (-0,2 % des BIP) · Reform des Gesundheitswesens (-0,3 % des BIP) · Gesetz über Verwaltung und öffentliche Dienstleistungen (-0,1 % des BIP) · Zusätzliche Ausgaben für Gesundheitsversorgung und Langzeitpflege: (0,2 % des BIP) || || 2016 || || · Weitere Auswirkungen aus Änderungen bei der Immobilienbesteuerung (0,1 % des BIP) || · Kürzungen bei Renten und Arbeitslosenunterstützung (-0,1 % des BIP) · Reform des Gesundheitswesens (-0,3 % des BIP) · Zusätzliche Ausgaben für Gesundheitsversorgung und Langzeitpflege: (0,2 % des BIP) || || Anmerkung: Die Angaben zu den budgetären Auswirkungen entsprechen den Angaben des Programms, d. h. der nationalen Behörden. Ein positives Vorzeichen bedeutet, dass die Einnahmen/Ausgaben sich infolge der Maßnahme erhöhen. Die Detailgenauigkeit der Angaben hängt von den im Stabilitätsprogramm und, soweit verfügbar, in der mehrjährigen Haushaltsplanung enthaltenen Informationen ab. || Kasten 2. Das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit im Falle Österreichs Am 2. Dezember 2009 beschloss der Rat, dass in Österreich ein übermäßiges Defizit bestand, und verabschiedete eine Empfehlung nach Artikel 126 Absatz 7 AEUV an Österreich, in der er den österreichischen Behörden empfahl, das übermäßige Defizit bis 2013 beenden. Um das gesamtstaatliche Defizit auf glaubhafte und nachhaltige Weise unter 3 % des BIP zu senken, wurde den österreichischen Behörden empfohlen, a) im Zeitraum 2010-2013 eine durchschnittliche jährliche Konsolidierungsanstrengung in Höhe von ¾ % des BIP zu gewährleisten, was auch dazu beitragen dürfte, dass die Bruttoschuldenquote wieder rückläufig wird und sich rasch genug dem Referenzwert nähert, indem wieder adäquate Primärüberschüsse erreicht werden; b) im Einzelnen darzulegen, welche Maßnahmen notwendig sind, um bis 2013 – sofern es die konjunkturellen Bedingungen gestatten – die Korrektur des übermäßigen Defizits zu erreichen, und den Defizitabbau zu beschleunigen, sollte die Wirtschafts- oder Haushaltslage besser ausfallen als zum Zeitpunkt der Empfehlungen im Defizitverfahren erwartet. Zudem sollten die österreichischen Behörden über die Konsolidierungsanstrengung hinaus die sich beispielsweise aufgrund einer besseren Konjunkturlage bietenden Gelegenheiten nutzen, um die Bruttoschuldenquote schneller in Richtung auf den Referenzwert zu senken. Ferner forderte der Rat Österreich auf, den Budgetrahmen zu verbessern, um die Budgetdisziplin auf allen Ebenen des Staates durch mehr Transparenz und Rechenschaftspflicht zu stärken, namentlich durch eine Angleichung der legislativen, administrativen und finanzpolitischen Zuständigkeitsbereiche zwischen den verschiedenen Regierungsebenen, sowie Reformen umzusetzen, durch die die Anreize für ältere Arbeitnehmer für einen Verbleib im Arbeitsleben verbessert werden, indem eine umfassende Strategie, einschließlich vermehrter beruflicher Fortbildungsmaßnahmen, einer Anpassung der Arbeitsbedingungen und einer Verschärfung der Vorruhestandsregelungen, umgesetzt wird. Eine Übersicht über alle vergangenen und noch laufenden Defizitverfahren findet sich unter: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/index_de.htm (auf die einzelnen Länder kommt man durch Anklicken des Links unten auf der Seite). Langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen Die öffentlichen Finanzen Österreichs dürften kurzfristig nicht unter Druck geraten. Mittel- und langfristig hingegen besteht wegen der durch die Bevölkerungsalterung verursachten Kosten ein mittleres Risiko. Die Staatsschulden (73,4 % des BIP im Jahr 2012) liegen über dem im Stabilitäts- und Wachstumspakt festgelegten Schwellenwert von 60 %. Deshalb sollte Österreich seine Konsolidierungspolitik fortsetzen, um Staatsschulden abzubauen. Darüber hinaus ist die Eindämmung des alterungsbedingten Ausgabenwachstums von elementarer Bedeutung für langfristig solidere öffentliche Finanzen. Laut dem Bericht der Kommission über die demografische Alterung von 2012 gefährdet der prognostizierte Anstieg der Ausgaben für Renten und Gesundheit und in einem geringerem Ausmaß für die Langzeitpflege die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen. 2010 betrugen die öffentlichen Aufwendungen für Renten in Österreich 14,1 % des BIP, für Gesundheit 7,1 % des BIP und für Langzeitpflege 1,6 % des BIP, aber für den Zeitraum 2010-2060 wird mit einem Anstieg um 2, 1,6 bzw. 1,2 Prozentpunkte gerechnet. Die vor kurzem durchgeführten Reformen in der Altersversorgung dürften die Risiken für die Tragfähigkeit des Systems zum Teil reduzieren, sofern sie mit einer Verbesserung der Arbeitsmarktbedingungen einhergehen, damit ältere Arbeitnehmer länger im Erwerbsleben verweilen können. Die jüngsten gesundheitspolitischen Maßnahmen gehen voraussichtlich in die richtige Richtung, auch wenn ihre Wirksamkeit in den kommenden Jahren noch sorgfältig beobachtet werden muss[10]. Haushaltspolitischer Rahmen Der haushaltspolitische Rahmen wurde gestärkt, aber die Haushaltsbeziehungen zwischen den verschiedenen Staatsebenen sind immer noch sehr komplex. Mit der Stärkung des Österreichischen Stabilitätspakts wurde der haushaltspolitische Rahmen weiter konsolidiert. Dieser neue und umfassende interne Stabilitätspakt wurde im Mai 2012 von allen Gebietskörperschaften unterzeichnet. Sein wichtigster Bestandteil ist die Einführung eines neuen Systems multipler Haushaltsregeln, die auch für die Landes- und die kommunale Ebene gelten. Zu den wichtigsten Regeln zählen: a) Festlegung stringenterer Defizitziele im letztjährigen österreichischen Stabilitätsprogramm, b) eine neue Regel über die strukturelle Ausgeglichenheit, die ab 2017 gilt und das strukturelle gesamtstaatliche Defizit auf -0,45 % des BIP (-0,35 % für den Zentralstaat und -0,1 % für Länder und Gemeinden) begrenzt, c) Begrenzung des Ausgabenwachstums auf sämtlichen Regierungsebenen (ohne diskretionäre Maßnahmen) auf das durchschnittliche potenzielle Wirtschaftswachstum und Anpassung an die mittelfristigen Haushaltsziele im Einklang mit der präventiven Komponente des Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakts und d) verschärfte Durchsetzungsmechanismen mit Geldbußen, um die Glaubwürdigkeit dieser Regeln zu gewährleisten. Bund und Länder haben sich auf eine Deckelung des Ausgabenwachstums im Gesundheitswesen mittels der Festlegung einer Ausgaben-Obergrenze geeinigt. Diese Obergrenze entspricht bis 2016 dem durchschnittlichen nominalen BIP-Wachstum und beträgt ab 2016 3,6 % Die Ausdehnung der strengeren Haushaltsregeln auf die Länder, die Einführung von Durchsetzungsmechanismen und die Annahme spezifischer Richtwerte zur Eindämmung der Ausgabendynamik im Gesundheitswesen sind ausnahmslos positiv zu bewerten und bergen ein starkes Potenzial zur Steigerung der Ausgabeneffizienz. Umsetzungsrisiken könnten jedoch die Wirkung dieser Maßnahmen beeinträchtigen. Beispielsweise ist fraglich, in welchem Ausmaß strengere Haushaltsregeln zu Einsparungen in jenen spezifischen Bereichen führen werden, in denen Ineffizienzen zutage treten. Das Konzept der Regierung stützt sich vor allem auf Ausgabenziele, wohingegen Punkte wie Kompetenzüberschneidungen zwischen den Gebietskörperschaften und die zahlreichen Inkonsistenzen hinsichtlich der Finanzierungs- und Ausgabenkompetenzen weitgehend unangetastet blieben. In dieser Hinsicht kann die vor kurzem vorgenommene Übertragung der Alleinzuständigkeit für Geldleistungen zur Langzeitpflege auf den Bund als nachahmenswertes, auch für andere Bereiche taugliches Beispiel gewertet werden. Das komplexe Geflecht regelmäßiger Vereinbarungen zwischen Bund, Sozialversicherern und Ländern ist ein weiteres Beispiel für die in diesem Bereich existierenden Durchführungsrisiken. Als Beispiel lässt sich die Verlagerung von Krankenhausleistungen vom stationären in den ambulanten Bereich anführen, die zu einer gewissen Konsolidierung überschüssiger Krankenhauskapazitäten (insbesondere bei der Bettenzahl in der Akutversorgung) führen muss, damit das Sparpotenzial dieser Maßnahme voll zum Tragen kommt. Die Befugnis zur Entscheidung über solche Kapazitätskonsolidierungen liegt bei den Ländern, die auch den politischen Preis für solche Entscheidungen zahlen. Da die Länder nur zu weniger als der Hälfte für die Finanzierung der Krankenhäuser aufkommen, kommen ihnen die betreffenden Einsparungen nur zum Teil zugute. Daher ist der Anreiz für die Länder, einen solchen Kapazitätsabbau zu vereinbaren, eher gering. Da es außerdem an einem umfassenden Paket von Maßnahmen zur Kosteneindämmung mangelt, mit dem die Einigung auf eine Begrenzung des Ausgabenwachstums konkretisiert werden könnte, kann die Glaubwürdigkeit der Zielvorgaben nicht beurteilt werden. Ferner ist es derzeit mangels spezifischer Instrumente zur statistischen Erfassung ausreichender Patienteninformationen nicht möglich, sich mit Fragen der technischen Durchführbarkeit zu befassen. Steuersystem Österreich könnte von einer haushaltsneutralen Verlagerung der Steuerlast von den Arbeitseinkommen der Geringverdiener hin zu periodischen Immobiliensteuern profitieren. Im JWB wird die Notwendigkeit betont, einen wachstumsfreundlichen Haushaltskonsolidierungskurs einzuschlagen und die Steuerlast auf weniger wachstums- und beschäftigungshemmende Besteuerungsgrundlagen zu verlagern, vorzugsweise durch eine Verbreiterung der Steuerbemessungsgrundlage. Das Konsolidierungspaket 2012-2016 enthält mehrere Maßnahmen zur Steuererhebung. Die meisten Maßnahmen mit dauerhafter Wirkung[11] beziehen sich auf: a) Schließung von Besteuerungslücken im MwSt-System, b) Besteuerung von Immobiliengewinnen, c) eine Reform der Konzernbesteuerung, d) die befristete Einführung einer progressiven Solidaritätsabgabe für die Bezieher hoher Einkommen (mit einem zu versteuernden Einkommen von über 150 000 EUR) auf die in der Regel pauschal besteuerten Feiertags- und Weihnachtszuschläge (bis 2016). Darüber hinaus wurden die Sozialbeiträge bestimmter Gruppen und die Maximalbemessungsgrundlage für Sozialversicherungsbeiträge aufgestockt und die Freistellung älterer Arbeitnehmer von der Beitragspflicht zur Arbeitslosenversicherung aufgehoben. Diese Maßnahmen führten zu einem Anstieg der Lohnnebenkosten, der allerdings vor allem die Bezieher höherer Einkommen traf. Abgesehen von einer Anhebung der Grundsteuer für landwirtschaftliche Betriebe wurden keine Maßnahmen zur Erhöhung der periodischen Besteuerung von Immobilienvermögen ergriffen. Die steuerliche Gesamtbelastung des Faktors Arbeit zählt zu den höchsten in der EU, aber auch die Erwerbsquote (75,6 % im Jahr 2012) liegt auf einem hohen Niveau. Die Steuer- und Abgabenlast der Geringverdiener betrug 2011 43,7 % und liegt damit deutlich über dem EU-Durchschnitt von 39,6 %; damit steht Österreich in der EU an sechster Stelle. Allerdings könnte eine steuerliche Entlastung der Arbeit im Niedriglohnsektor zusätzliche Anreize zur Senkung des hohen Anteils teilzeitbeschäftigter Frauen und zu einer besseren Teilhabe der Menschen mit Migrationhintergrund am Arbeitsmarkt führen. Die Steuerstruktur Österreichs bietet Spielraum für eine Verlagerung der Steuerlast auf andere Quellen. So machen die Immobiliensteuereinnahmen in Österreich nur 0,5 % des BIP aus und liegen damit deutlich unter dem EU-27-Durchschnitt von 2,1 % des BIP. Die Einnahmen aus periodischen Steuern auf Immobilieneigentum, die als die wachstumsunschädlichsten Steuern gelten, sind die drittniedrigsten in der EU und beliefen sich 2011 auf 0,2 % des BIP (EU-Durchschnitt: 1,3 %). Der Kadasterwert, auf dem diese Steuer basiert, fußt auf den Werten des Jahres 1973 (1982 um 35 % angehoben) und trägt damit keinerlei jüngeren Marktentwicklungen Rechnung. 2011 lagen die Einnahmen aus Umweltabgaben leicht über dem EU-Durchschnitt. Der Anstieg der Umweltabgaben im Jahr 2011 spiegelt die in die richtige Richtung weisende Anhebung der Verbrauchsteuern auf Diesel und Rohöl wider. Die Inflationsbindung der Umweltabgaben könnte verhindern helfen, dass das Steuerniveau im Laufe der Zeit zurückgeht. Die jüngste Anhebung der Pendlerpauschale läuft allerdings den Umwelt- und Emissionszielen zuwider. 3.2. Der Finanzsektor In den jüngsten Jahren hat sich der Bankensektor Österreichs trotz mancher struktureller Schwächen widerstandsfähig gezeigt. Die beiden größten österreichischen Banken haben der Anforderung der Europäischen Bankenaufsicht von einer Kernkapitalquote von 9 % bis Ende Juni 2012 entsprochen. Der systemweite Eigenkapitalkoeffizient nahm seit 2010 marginal zu. Das Engagement der Banken in Ländern, die finanzielle Unterstützung erhalten, ist begrenzt und rückläufig. Es gibt keinerlei Anzeichen für eine nennenswerte Verschärfung der Kreditbedingungen, auch nicht für kleine und mittlere Unternehmen. Das Kredit-Einlagen-Verhältnis war ziemlich stabil und lag unter dem der Mehrheit der Mitglieder des Euro-Währungsgebiets. Allerdings nehmen die notleidenden Kredite wegen der Qualitätsminderung der Vermögenswerte in mehreren Ländern Mittel-, Ost- und Südosteuropas zu. Zwei systemrelevante Banken sind auf staatliche Unterstützung angewiesen und müssen schwierige Umstrukturierungsentscheidungen treffen. 2012 enthielten die Ratsempfehlungen an Österreich eine länderspezifische Empfehlung zur Umstrukturierung von Banken, die staatliche Unterstützung erhalten haben, und zur Koordinierung von politischen Entscheidungen mit grenzübergreifender Wirkung mit der Bankenaufsicht in anderen und insbesondere mittel-, ost- und südosteuropäischen Ländern. Österreich musste während der Finanzkrise 2008/2009 zwei Banken verstaatlichen. Zudem musste 2012 mit der notleidenden Volksbanken AG auch die viertgrößte Bankengruppe des Landes teilweise verstaatlicht werden. In einer der länderspezifischen Empfehlungen des Jahres 2012 war Österreich aufgefordert worden, die Umstrukturierung von Banken, die in der Vergangenheit staatliche Unterstützung in Anspruch genommen hatten, fortzusetzen und die Lage kontinuierlich zu beobachten. Seit Annahme der länderspezifischen Empfehlung zum Bankensektor wurden bei der Umstrukturierung ganz oder teilweise verstaatlichter Banken (insbesondere Volksbanken AG und Hypo Alpe Adria) weitere Fortschritte erzielt. Allerdings verläuft die Umstrukturierung der Hypo Alpe Adria u.a. wegen des Auslandsgeschäfts der Bank und der noch anhaltenden Qualitätsminderung der Vermögenswerte schwieriger als erwartet. Bei den Tochtergesellschaften der Hypo Alpe Adria in mehreren Ländern des westlichen Balkans handelt es sich um systemrelevante Geldinstitute. Die Durchführung der von der Kommission genehmigten Umstrukturierungspläne und die strenge Beaufsichtigung dieser Geldinstitute stellen vor diesem Hintergrund nach wie vor eine Priorität dar. Die österreichischen Banken weisen ein beträchtliches Engagement in den Ländern Mittel-, Ost- und Südosteuropas aus, das Ende Juni 2012 bei ungefähr 70 % des österreichischen BIP lag. Das Geschäft in diesen Ländern trägt weiterhin im Saldo zur Gesamtrentabilität bei, aber die sich fortsetzende Verschlechterung der Anlagewerte in mehreren Ländern dieser Region belastet die Kapitalisierung der österreichischen Tochtergesellschaften und erhöht deren Risikokosten. Um dem mit diesem Engagement verbundenen Schadenspotenzial zu begegnen, haben die österreichischen Behörden im März 2012 einen Frühwarnindikator für die Refinanzierung neuer Darlehen der in den Ländern Mittel-, Ost- und Südosteuropas tätigen Tochtergesellschaften in Form einer unverbindlichen Obergrenze von 110 % für das Verhältnis von Krediten zur lokalen stabilen Refinanzierung (Loan-to-Local Stable Funding Ratio oder LLSFR) eingeführt. Mit dieser aufsichtsrechtlichen Vorgabe soll die Tragfähigkeit der Geschäftsmodelle der großen international tätigen österreichischen Banken verbessert und das LLSFR überwacht werden. Auf dieser Grundlage könnten die österreichischen Behörden den grenzübergreifenden Aufsichtsgremien der österreichischen Banken vorschlagen, LLSFR-Obergrenzen zu beschließen und sie zu kalibrieren. Die Durchführung von Regulierungsmaßnahmen mit Folgen für Mittel-, Ost- und Südosteuropa erfolgt vor dem Hintergrund einer verbesserten Koordinierung mit der Finanzaufsicht in den betreffenden Ländern. Im Einklang mit der Rekapitalisierungsaktion der Europäischen Bankenaufsicht vom Dezember 2011 haben die beiden größten österreichischen Banken (Erste Bank, Raiffeisen) die Anforderung einer Kernkapitalquote von 9 % bis Ende Juni 2012 erfüllt. Dennoch liegen die größten österreichischen Banken, aber auch andere lokale und regionale Geldinstitute, bei den Eigenkapitalquoten immer noch hinter vergleichbaren Instituten anderer europäischer Länder. Auf der Systemebene hat sich die Kapitalisierung in den letzten beiden Jahren nur geringfügig verbessert; der Eigenkapitalkoeffizient nahm von 13,2 % (Stand Ende 2010) auf 13,7 % (Ende Juni 2012) zu. Ungeachtet kontinuierlicher Verbesserungen sollte die weitere Konsolidierung der Solvabilitätskoeffizienten der Banken angesichts ihres Risikoprofils, strengerer künftiger regulatorischer Anforderungen und der Rückzahlung der staatlichen Unterstützung weiterhin Vorrang genießen. Trotz mehrerer aufsichtsrechtlicher Maßnahmen der Regulierungsbehörde zur Verknappung von Fremdwährungs-Darlehen an nicht abgesicherte Kreditnehmer und der Wechselkurspolitik der schweizerischen Zentralbank bergen die noch offenen Kreditbestände in Schweizer Franken weiterhin Gefährdungspotenzial. Sorgen wegen einer Kreditklemme aufgrund höherer Kapitalanforderungen, angespannter Finanzierungsmärkte und einer Qualitätsminderung der Vermögenswerte haben sich bisher nicht konkretisiert. Die Einlagen bei den österreichischen Banken sind im vergangenen Jahr stärker angestiegen als im europäischen Durchschnitt, und der Anteil notleidender inländischer Kredite hat auf lokaler Ebene kaum zugenommen (von 4,2 % im Jahr 2009 auf 4,6 % Mitte 2012). Darüber hinaus konnten auch die in den Ländern Mittel-, Ost- und Südosteuropas tätigen Tochtergesellschaften österreichischer Banken ihren Einlagenbestand vor Ort im Laufe des Jahres 2012 um 5,3 % erhöhen, womit das Kredit-Einlagen-Verhältnis in den dortigen Tochtergesellschaften auf 104 % zurückging. Deshalb sind die österreichischen Banken immer noch nur in vergleichsweise geringem Umfang auf eine Finanzierung durch die EZB angewiesen. Vom Finanzministerium wurde ein neues Gesetz zur Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten ausgearbeitet und dem Parlament vorgelegt, um die Notwendigkeit teurer staatlicher Bankenrettungen zu begrenzen. Mit diesem Gesetz wird – vor allem durch die Vorwegnahme mehrerer Vorschriften der im Entwurf vorliegenden EU-Richtlinie zur Umstrukturierung und Abwicklung von Banken – der Bankenaufsicht die Kompetenz eingeräumt, frühzeitig einzugreifen und notleidenden Banken Umstrukturierungsmaßnahmen aufzuerlegen. 3.3. Arbeitsmarkt-, Bildungs- und Sozialpolitik Der Arbeitsmarkt hat sich in Österreich 2012 insgesamt verbessert, doch nach wie vor ist die Beschäftigungsquote älterer Arbeitnehmer gering, es besteht weiterhin ein beträchtliches geschlechtsspezifisches Lohngefälle und die Leistung von Menschen mit Migrationshintergrund bleibt schwach. Die Arbeitslosenquote stieg auf 4,3 %, ist aber weiterhin die niedrigste in der EU. Die Beschäftigungsquote von Personen zwischen 20 und 64 Jahren nahm weiter auf 75,6 % zu und liegt deutlich über dem EU-Durchschnitt; das ehrgeizige nationale Ziel von 77-78 % bis 2020 liegt in Reichweite. Die Beschäftigungsquote älterer Arbeitnehmer liegt allerdings deutlich unter dem EU-Durchschnitt, der Anteil der Frauen, die im Teilzeit- und im Niedriglohnsektor beschäftigt sind, ist außergewöhnlich hoch, und die Arbeitslosigkeit ist unter Menschen mit Migrationshintergrund mehr als doppelt so hoch wie unter österreichischen Staatsbürgern. 2012 hatte der Rat an Österreich länderspezifische Empfehlungen zur Verlängerung des Erwerbslebens, zur geschlechtsspezifischen Segmentierung und zur Bildung gerichtet. Bei der Anhebung des tatsächlichen Pensionsantrittsalters und der Überwindung der geschlechtsspezifischen Segmentierung hat Österreich begrenzte Fortschritte erzielt. Obwohl die österreichischen Behörden mit der Ausarbeitung einer Strategie gegen Mängel im Gesundheitswesen begonnen haben, bleibt die Verbesserung der finanziellen Tragfähigkeit und der Effizienz dieses Sektors eine Aufgabe, die in Angriff genommen werden muss und bei der die Fortschritte sorgfältig bewertet werden müssen. Einige Maßnahmen zur Verbesserung der Bildungsergebnisse wurden auf den Weg gebracht, aber Fortschritte vollziehen sich nur langsam. Bisher wurden keine Maßnahmen zur steuerlichen Entlastung des Faktors Arbeit ergriffen, wohl aber wurden die periodischen Immobiliensteuern und Umweltabgaben in einem gewissen Umfang angehoben. Verlängerung des Erwerbslebens 2012 wurden verschiedene Maßnahmen zur Anhebung des effektiven Pensionsantrittsalters und zur Reduzierung der Inanspruchnahme von Frühpensionierungsregelungen und Invaliditätspensionen angenommen, auf die 2011 mehr als zwei Drittel aller Abgänge aus dem Erwerbsleben entfielen. Die Zahl der Beitragsjahre für die sogenannte „Korridorpension“ soll erhöht werden, und die befristete Invaliditätspension soll schrittweise auslaufen. Ab 2014 soll eine neue Methode zur Rentenberechnung, das sogenannte „Pensionskonto“[12], gelten, die voraussichtlich Anreize für einen längeren Verbleib im Erwerbsleben setzen wird. Insgesamt stellen die jüngsten Reformen einen Schritt in die richtige Richtung dar, aber ihre Auswirkungen werden erst in den nächsten 10-15 Jahren zur Gänze ermessbar sein, und sie könnten nicht ausreichen, um die demografischen Herausforderungen für die finanzielle Tragfähigkeit vollständig in den Griff zu bekommen. Die effektive Durchführung der Reformen in Bezug auf das tatsächliche Pensionsantrittsalter und die genaue Beobachtung ihrer Wirkung sind von großer Bedeutung. Allerdings gibt es derzeit keine Pläne, das Pensionsantrittsalter an die Lebenserwartung anzupassen oder die sehr langsam voranschreitende Harmonisierung des Pensionsantrittsalters von Frauen und Männern zu beschleunigen, obwohl beide Maßnahmen bereits in den länderspezifischen Empfehlungen und in der Arbeitsunterlage von 2012 angemahnt worden waren und außerdem zu einer Verlängerung des Erwerbslebens und zur finanziellen Nachhaltigkeit beitragen würden. Fast 30 % der Menschen sind vor dem Übergang in die Rente zwischen anderthalb und drei Jahren arbeitslos oder im Krankenurlaub. Vor diesem Hintergrund müssen Maßnahmen zur beruflichen Wiedereingliederung und Beratung, für die beträchtliche neue Mittel zur Verfügung gestellt wurden, wirksam durchgeführt und durch verbesserte Möglichkeiten zu lebenslangem Lernen und die Förderung substanziellerer Maßnahmen der Arbeitgeber im Hinblick auf altersfreundliche Arbeitsbedingungen, das Wohlergehen am Arbeitsplatz, berufliche Mobilität und Gesundheitsförderung flankiert werden. Bei der Gesundheitsprävention muss Herz-Kreislauferkrankungen und Krebs als den beiden medizinischen Befunden, die die meisten Frühpensionierungen wegen Invalidität verursachen, besondere Aufmerksamkeit zukommen. Zur Förderung einer längeren Verweildauer im Erwerbsleben werden auch der Abbau von Zugangsschranken, die Schaffung angemessener Wohnbedingungen am Arbeitsort und die Integration von Menschen mit Behinderungen in den Arbeitsmarkt beitragen. Ein anderes Hindernis für den Verbleib älterer Arbeitnehmer in Beschäftigungsverhältnissen, das steile Alter-Einkommens-Profil von Angestellten, könnte durch die Förderung von Lohnregelungen, die mehr Gewicht auf Leistung als auf Zugehörigkeitsdauer legen, angegangen werden. Geschlechtsspezifische Segmentierung Die Maßnahmen zur Behebung geschlechtsspezifischer Lohnunterschiede sind von begrenzter Wirkung. Österreich hat auf die länderspezifische Empfehlung von 2012 vor allem mit der Fortsetzung früherer Maßnahmen wie Berichten zu geschlechtsspezifischen Einkommensunterschieden und Initiativen zur Gleichstellung der Geschlechter bei der Entscheidungsbildung in Wirtschaftsfragen reagiert. Das geschlechtsspezifische Lohngefälle beruht vor allem auf dem hohen Frauenanteil im Teilzeit- und im Niedriglohnsektor. Was die Kinderbetreuung anbelangt, so bemüht sich die Politik weiterhin um eine Aufstockung des Krippenangebots für bis 3 Jahre alte Kinder um 20 000 Plätze bis 2014. Allerdings kommen diese Bemühungen nur langsam voran, und Österreich ist noch weit vom Barcelona-Ziel von 33 % entfernt (Stand 2011: 14 %[13]), wenn es die deutlich über dem EU-Durchschnitt befindlichen negativen Beschäftigungsfolgen für Mütter verringern will. Einer neuen Initiative für Ganztagsbetreuungsplätze in Grund- und Sekundarschulen über die bereits mit den Ländern vereinbarte Ausweitung hinaus müssen letztere noch zustimmen. Die geplante Aufstockung dürfte trotz ihres beachtlichen Umfangs höchstwahrscheinlich nicht zur Deckung der Nachfrage ausreichen, und das Durchführungstempo hängt größtenteils von den Ländern ab. Das hohe geschlechtsspezifische Lohn- und das daraus resultierende Rentengefälle sowie das relativ hohe Armutsrisiko für Rentnerinnen wurden bisher nur durch eher dezente Maßnahmen angegangen. Die Chancengleichheit auf dem Arbeitsmarkt könnte u.a. durch eine ausgewogenere Verteilung unbezahlter Pflegeleistungen zwischen den Geschlechtern und eine Revision der Tarifabschlüsse sowie der Arbeitsbedingungen im Sozialdienstleistungssektor verbessert werden. In diesem Berufszweig sind Frauen überrepräsentiert, und die Tarifabschlüsse fallen zumeist unterdurchschnittlich aus. Der „Pflegefonds“, aus dem Maßnahmen der Langzeitpflege finanziert werden, wurde von 2014 auf 2016 verlängert, wie bereits im letztjährigen nationalen Reformprogramm (Kapitel „Gesundheit und Langzeitpflege“) angekündigt. Bildung Insgesamt hat Österreich die länderspezifische Empfehlung von 2012 zur Bildung umgesetzt. Der Übergang von der bisherigen „Hauptschule“ zur „Neuen Mittelschule“ hat begonnen[14] und soll bis 2018/2019 abgeschlossen sein. Die Einführung dieser neuen Schulform sollte genau auf ihr Potenzial zur Abmilderung der negativen Konsequenzen früher Leistungsdifferenzierung für die Chancen sozial benachteiligter Schichten auf eine Hochschulbildung und ihre Fähigkeit zur Verbesserung der Lernergebnisse hin beobachtet werden. Eine Schlüsselrolle spielt in diesem Zusammenhang die Verbesserung des Unterrichts. Es wird darauf ankommen, aus den Ergebnissen der laufenden umfassenden Evaluierung, die 2014 in einen Bericht münden soll, Konsequenzen zu ziehen. Weitere Maßnahmen betreffen die Ausweitung der Ganztagsschulen und eine Reform der Lehrerausbildung, die nur langsam vorankommt. Österreich hat 2012 eine Strategie zur Verhinderung frühzeitigen (Aus-) Bildungsabbruchs angenommen. Mit der Bündelung sämtlicher existierender Maßnahmen unterschiedlicher administrativer Ebenen erlaubt diese Strategie eine bessere Konzentration auf die drei Säulen Prävention, Intervention und Kompensation. 2012 konnte so die Quote der frühzeitigen Schul- und Ausbildungsabgänger auf 7,6 % gesenkt werden. Dieser Wert liegt unter dem EU-Durchschnitt von 12,6 % und der nationalen Zielvorgabe von 9,5 %. Für den frühen Spracherwerb bedarf es einer nachhaltigen, finanziell ausreichend unterlegten Strategie, da 23 % der Schulanfänger Schwierigkeiten mit der Unterrichtssprache haben. Es wurde eine Strategie für den Spracherwerb erarbeitet, die sich insbesondere an Kinder mit Migrationshintergrund richtet. 2014 wird eine erste Bewertung dieser Reformen vorliegen. Die zusätzlichen 5 Mio. EUR jährlich für frühzeitigen Kindergarten-Unterricht in deutscher Sprache für den Zeitraum 2012-2014 (die von den Ländern aufgestockt werden sollen) bilden einen ersten wichtigen Schritt, reichen jedoch augenscheinlich für die Bewältigung der gestellten Aufgabe noch nicht aus. Ein qualitativ hochwertiger Unterricht ist ein zentrales Element zur Bewahrung und Verbesserung der Bildungsqualität. Über die wichtige Reform der Lehrerausbildung wurde auf der Regierungsebene eine grundsätzliche Einigung erzielt. Allerdings stehen spezifische Rechts- und Verwaltungsmaßnahmen noch aus; geplant ist, die Reform ab 2014/15 schrittweise durchzuführen. Weiter verbessert werden soll die Unterrichtsqualität durch Einführung eines kompetenzenorientierten Unterrichts sowie einer Zentralmatura ab 2014/15 und die Einleitung eines Qualitätssicherungsverfahrens in den Schulen 2013/14. Als Reaktion auf die Herausforderungen im Hochschulbereich, unter anderem die hohe Studienabbrecherquote, wurden seit 2012 neue budgetäre Ressourcen bereit gestellt, um den österreichischen Hochschulbildungs-Plan bis 2021 schrittweise umzusetzen. Mit diesem Plan sollen die stetig wachsende Zahl der Studierenden, der hohe Zuzug auswärtiger Studierender und die Schwierigkeiten bei der Vereinbarung von Arbeit und Studium bewältigt werden. Die Durchführung hängt auch von der Bereitstellung ausreichender Ressourcen ab und sollte genau verfolgt werden. Die zusätzlichen Mittel sollen unter anderem für einen Ausbau des Studienplatzangebots, die Förderung mathematisch-naturwissenschaftlich-technischer Fächer und die Behebung von Qualitätsproblemen in überbelegten Fachbereichen verwendet werden. Erforderlich sind ferner eine Anpassung von Infrastruktur sowie Lehr- und Lernmethoden an das neue Studierendenaufkommen, eine verstärkte Konzentration auf studierendenzentriertes Lernen und mehr Möglichkeiten für Studierende, arbeitsbezogene Qualifikationen und praktische Berufserfahrung zu sammeln. In fünf völlig überbelegten Fachbereichen sollen eine Obergrenze für die Zahl der Studienplätze festgelegt und gleichzeitig zusätzliche Lehrkräfte zur Verfügung gestellt werden, um die Qualität der Lehre zu verbessern und die Zahl der Studienabbrecher zu senken. Die Studienberatung vor dem und während des Studiums wurde verstärkt, allerdings könnte die Beratung im Hinblick auf die Karriereplanung weiter verbessert werden. Die mit den gegenwärtigen Studienbedingungen zusammenhängenden Schwierigkeiten bei der Vereinbarkeit von Arbeit und Studium könnten mittels weiterer Maßnahmen angegangen werden. Neben der Hochschulbildung muss auch die erste Schulbildung verbessert und die berufliche Bildung in den Mittelpunkt gerückt werden, um dem Arbeitsmarkt qualifizierte Arbeitskräfte zur Verfügung zu stellen. Die Durchlässigkeit zwischen den verschiedenen Bildungszweigen könnte weiter verstärkt werden. Im Juli 2012 wurde eine die gesamte Bildung und Aus- und Weiterbildung umfassende Strategie für lebenslanges Lernen mit dem Zeithorizont 2020 vorgestellt. Allerdings sind bisher weder speziell gebundene Mittel noch ein umfassender Evaluierungsmechanismus vorhanden. Zur Vereinfachung und besseren Verwaltung des Bildungswesens wird über einen sechs Punkte enthaltenden Vorschlag verhandelt, der auch die Abschaffung der Schulbehörden auf Bezirksebene vorsieht. Dieser Schritt zur Bündelung der Zuständigkeiten von unterschiedlichen Verwaltungsebenen ist zu begrüßen, aber für eine substanziellere Homogenisierung sind weitere Vereinfachungen erforderlich. Gesundheitswesen und Langzeitpflege Im Gesundheitswesen und in der Langzeitpflege werden Reformen durchgeführt. Über die bereits im Kapitel über den haushaltspolitischen Rahmen behandelten Maßnahmen zur Senkung und Rationalisierung der Gesundheitsausgaben hinaus wurden von den österreichischen Behörden weitere Maßnahmen wie die Einführung der elektronischen Gesundheitsakte beschlossen. Es ist anerkannt, dass Preise bzw. interne Tarife nicht transparent genug sind, um eine klare Analyse vorzunehmen und die Reformen auf den medizinischen Bedarf zuzuschneiden. Die österreichische Regierung hat angekündigt, dass sie sich dieser Problematik im Krankenhaussektor annehmen wird (LKF-System). Allerdings sollten auch in der ambulanten Versorgung Maßnahmen ergriffen werden, beispielsweise durch eine klarere Definition des Leistungs- und Güterkatalogs und der einschlägigen Stückkosten. Außerdem wird der Mangel an Präventionsstrategien im nationalen Reformprogramm nicht aufgegriffen, und es sind keine Maßnahmen vorgesehen, um in den Bereichen von materiellen oder Versorgungsungleichheiten die Faktengrundlage zu verbessern. Angesichts des hohen Anteils von Menschen mit Behinderungen in Österreich[15] sollte eine stärkere Betonung auf eine kostensparende Präventions- und Rehabilitationspolitik und bessere Voraussetzungen für eine eigenständige Lebensführung gelegt werden, um die erwartete Nachfrage nach Gesundheits- und Pflegeleistungen besser unter Kontrolle zu halten. Der Pflegefonds wurde bis 2016 verlängert; die Bundesmittel für diesen Fonds belaufen sich auf 650 Mio. EUR, hinzukommen Mittel von Ländern und Gemeinden. Angesichts der beträchtlichen regionalen Unterschiede im Pflegeplätzeangebot wäre es wichtig, eine bundesweite Strategie zur effizienten Bewältigung der wachsenden Nachfrage nach Pflegeleistungen auszuarbeiten. Keine neuen Maßnahmen wurden zur weiteren Verbesserung des Zugangs zu qualitativ hochwertiger Pflege und zu ihrer finanziellen Nachhaltigkeit nach 2016 ergriffen, obwohl im nationalen Reformprogramm von der Ausarbeitung solcher Maßnahmen berichtet wird. Die 2012 geschaffene nationale Pflege-Datenbank bildet einen soliden Ausgangspunkt für die Strukturreform-Debatte. Da sie aber Aggregat-Daten lediglich bis zur Landesebene bietet, taugt sie nur begrenzt für eine faktenbasierte politische Willensbildung. Nicht ausgeschöpftes Potenzial der Menschen mit Migrationshintergrund Verschiedene im Nationalen Aktionsplan für Integration geplante und inzwischen durchgeführte Maßnahmen sollen die Erwerbsbeteiligung von Menschen mit Migrationshintergrund fördern. Derzeit werden eine Koordinierungszentrale und regionale Kontaktstellen eingerichtet, die über die Anerkennung von im Ausland erworbenen Qualifikationen informieren und beraten sollen, und das Anerkennungsverfahren für Hochschulabschlüsse wurde von sechs auf drei Monate verkürzt. Ferner wurden 2012 zwei Internet-Plattformen eingerichtet, um den Informationszugang zu erleichtern. Darüber hinaus gelten Menschen mit Migrationshintergrund seit 2012 als eine Zielgruppe für eine aktive Arbeitsmarktpolitik. Diese Maßnahmen können für mehr Transparenz sorgen und Drittausländern die Anerkennung ihrer Qualifikationen erleichtern, aber ihre Auswirkungen sollten genau beobachtet werden, insbesondere was die tatsächliche Anerkennung qualifizierter Berufsabschlüsse anbelangt, die weitaus komplizierter ist als die Anerkennung von Hochschulabschlüssen und oft zu einer unangemessen niedrigen Gehaltseinstufung von Migranten führt. Vorbeugung von Armut und sozialer Ausgrenzung Das im nationalen Reformprogramm dargestellte österreichische Vorbeugekonzept stellt die Integration in den Arbeitsmarkt in den Mittelpunkt, die im Anschluss an die Einführung der Mindesteinkommensregelung für Randgruppen des Arbeitsmarktes verbessert wurde. Allerdings werden die Probleme der Arbeitsqualität, der relativ niedrigen Leistungen der Arbeitslosenversicherung nach einem Niedriglohn-Job, der Zugang zu sozialen Dienstleistungen und die Ungleichheiten im Bildungssektor nicht überzeugend angegangen. Einen aktiven, bundesweiten faktengestützten Plan zur Verbesserung des Zugangs zu Sozialdienstleistungen hat Österreich nicht. Ebenso wenig werden die Lohnpolitik und die Vorschriften zu Arbeitszeit, Stabilität von Arbeitsverhältnissen und prekären Beschäftigungsverhältnissen behandelt, die Auswirkungen auf die Erwerbstätigenarmut haben. Überhaupt nicht angesprochen wird im nationalen Reformprogramm der Umstand, dass die Mindestrenten unterhalb der Armutsgrenze liegen, was zur beträchtlichen geschlechtsspezifischen Differenz der Alterseinkommen und zur über dem EU-Durchschnitt liegenden und zunehmenden Altersarmut von Frauen beiträgt. 3.4. Strukturelle Maßnahmen zur Förderung von Wachstum und Wettbewerbsfähigkeit Österreichs Wettbewerbsfähigkeit blieb 2012 augenscheinlich unbeeinträchtigt. Auch wenn die Lohnstückkosten insgesamt nach einer Stagnation in den Jahren 2010-2011 deutlich anstiegen, liegen sie im verarbeitenden Gewerbe in nominalen Werten immer noch um 7 % unter dem Niveau von 2009, obwohl sich die Produktivität stetig verbessert hat. Der handelsgewichtete reale effektive Wechselkurs verzeichnet eine weitere Abwertung um 1,3 %. Allerdings ist Österreichs Weltmarktanteil von 1,2 % im Jahr 2009 auf 1 % (2012) zurückgegangen. Die Ratsempfehlungen an Österreich von 2012 enthielten eine länderspezifische Empfehlung betreffend Marktzutrittsschranken auf den Kommunikations-, Verkehrs- und Energieeinzelhandelsmärkten, Zugangsbeschränkungen bei freien Berufen, die Befugnisse der Bundeswettbewerbsbehörde und die Durchführung einer Reform des Wettbewerbsrechts. Österreich rühmt sich einer hochentwickelten, technisch fortgeschrittenen und diversifizierten Volkswirtschaft, die ein solides Wirtschafts- und Beschäftigungswachstum ermöglicht. Allerdings könnte sich die Bewahrung dieser Errungenschaften ohne eine stetige Verbesserung der Anreize für Unternehmertum, Innovation und nachhaltige Ressourcennutzung als anspruchsvolles Unterfangen erweisen. Angesichts des zunehmenden Wettbewerbs aus Niedriglohnländern im mittleren Technologiesegment ist die nichtpreisliche Wettbewerbsfähigkeit ein wichtiges Mittel zum Ausgleich des Verlusts an Marktanteilen. Eine integrierte und gut koordinierte Entwicklung und Umsetzung politischer Konzepte, die kontinuierliche Prioritätensetzung im Haushaltsbereich, eine größere Beteiligung des Privatsektors und Investitionen in Forschung und Innovation werden für den Erfolg der Strategie „Der Weg zum Innovation Leader“ den Ausschlag geben. Einem gut funktionierenden Wagniskapitalmarkt würde eine wichtige Rolle bei der Diversifizierung der Finanzierungsquellen für innovative Unternehmen einschließlich KMU zukommen. Wettbewerb und die unternehmerischen Rahmenbedingungen Im Dienstleistungssektor stehen dem Marktzutritt und dem wirksamen Wettbewerb immer noch beträchtliche Hindernisse entgegen. Diese sind bei den freien Berufen und im Schienenverkehr besonders ausgeprägt. Obgleich die Befugnisse der österreichischen Wettbewerbsbehörde mit der jüngsten Änderung des Wettbewerbsrechts gestärkt werden, entsprechen ihre Finanz- und Humanressourcen immer noch nicht denen in vergleichbaren oder kleineren Volkswirtschaften. Daher ist fraglich, inwieweit das Wettbewerbsrecht effektiv durchgesetzt werden kann. Trotz substanzieller Fortschritte bei der Liberalisierung der Postdienstleistungen waren die Briefkästen Ende 2012 noch nicht wie vorgesehen vollständig ausgetauscht, und eine stattliche Zahl von Briefkästen ist weiterhin nur dem etablierten Betreiber zugänglich. Der Wert, der nach EU-Vergaberecht veröffentlichen öffentlichen Aufträge über Arbeiten, Waren und Dienstleistungen, liegt unter 2 % des BIP und damit deutlich unter dem EU-Durchschnitt. Das hat zur Folge, dass dem Staat vermutlich erhebliche, mit einer effizienten und wettbewerbsorientierten Beschaffungspraxis verbundene wirtschaftliche Vorteile entgehen. Freiberufliche Dienstleistungen spielen eine wichtige Rolle auf den Märkten für Unternehmensdienstleistungen, die 10 % des BIP und 11 % der Gesamtbeschäftigung ausmachen. Dieser Sektor, der hauptsächlich aus KMU besteht, sieht sich einer hohen Regulierungslast gegenüber, die sein Wachstumspotenzial beeinträchtigt. Für den Zugang zu den freien Berufen im Dienstleistungssektor und ihre Ausübung bestehen immer noch Beschränkungen, beispielsweise Anforderungen an die Rechtsform und in Bezug auf die Gesellschafter. Als Beispiel sei auf die Beschränkungen für die Gründung eines interdisziplinären Unternehmens verwiesen, dem Notare, Berater und Wirtschaftsprüfer angehören sollen. Die Nachfrage der Unternehmen nach solchen integrierten Dienstleistungen ist durch Umfragen belegt[16], und die Regierung hat in ihrem Arbeitsprogramm den Abbau von Beschränkungen vorgesehen. Dennoch bleibt der Zugang zu vielen beruflichen Aktivitäten vorbehalten. Vieles spricht dafür, dass die Behörden prüfen sollten, inwieweit diese Beschränkungen noch gerechtfertigt sind und ob die mit ihnen angestrebten im öffentlichen Interesse liegenden Ziele nicht auch durch eine weniger strenge Reglementierung erreicht werden könnten. Die unterschiedlichen Regelungen auf Länderebene können die Mobilität von Freiberuflern in Reaktion auf regionale Nachfrageschwankungen künstlich behindern. Die Reglementierung kann auch negative Folgen für die Mobilität europäischer Freiberufler nach sich ziehen, die sich in Österreich niederlassen und dort arbeiten wollen und deren Herkunftsland derlei Beschränkungen nicht vorsieht. Im „Doing Business Report“ der Weltbank rangiert Österreich in der Kategorie Unternehmensgründung unter 25 EU-Mitgliedstaaten an 23. Stelle. Trotz des schrittweisen Bürokratieabbaus in den vergangenen Jahren scheinen die Zahl der für die Gründung einer GmbH erforderlichen Verwaltungsverfahren (insgesamt acht, einschließlich der Verfahren zur Lizenzierung, Anmeldung, notariellen Beurkundung und Veröffentlichung), das erforderliche Mindestkapital und der Zeitaufwand (bis zu 28 Tagen) unnötig hoch, so dass sich eine weitere Vereinfachung der Abläufe positiv auswirken würde. Die lange erörterte Reform würde mit der Senkung der Mindestkapitalanforderungen, der Abschaffung der Pflicht zur Veröffentlichung auf Papier und der Verbilligung der notariellen Beurkundung teilweise Abhilfe schaffen. Es ist weiterhin sinnvoll, verbliebene Marktzutrittsschranken im Schienenverkehr abzuschaffen und den Wettbewerb zu fördern. Auch wenn Neuanbieter inzwischen in gewissem Umfang auf dem Markt Fuß gefasst haben (ihr Marktanteil betrug 2010 14,6 % im Frachtverkehr und 5,4 % im Personenverkehr), bleibt ihr Marktanteil im Schienenfrachtverkehr deutlich unter dem anderer relevanter Länder (in Frankreich erreichte er 20 %, obwohl das Land später mit der Liberalisierung begonnen hat). In der Personenbeförderung gibt es bisher lediglich einen zusätzlichen Wettbewerber, der nur auf der Strecke zwischen Wien und Salzburg tätig ist (Westbahn). Dieses Unternehmen hat sich über systematische Benachteiligungen durch den dominanten Betreiber beschwert[17]. Österreich hat dem alteingesessenen Betreiber ohne Ausschreibung einen Dienstleistungsvertrag für das gesamte Hoheitsgebiet zugeteilt, der ihm zudem noch einen Ausgleich für höhere Zugangsgebühren für das Schienennetz einräumt. Eine tatsächliche Trennung von Infrastrukturverwaltung und Beförderungsdienstleistungen im Schienenverkehr könnte Betreibern neue Anreize bieten und der Diskriminierung von Neuanbietern Grenzen setzen. Der Infrastrukturverwalter ÖBB Infrastruktur steht jedoch unter voller Kontrolle des Schienenverkehrskonzerns ÖBB AG, die auch Personen- und Frachtverkehrsdienstleistungen erbringt. FuE und Innovation Die FuE-Ausgaben (die 2011 2,74 % des BIP betrugen) sind nach europäischen Standards hoch, aber es kann nicht gesagt werden, dass Österreich sein Innovationspotenzial ausreichend nutzt und aufrechterhält. Der langsame Anstieg der privaten Aufwendungen nach 2010 gefährdet die Verwirklichung des ambitionierten Europa-2020-Ziels, nach dem die Bruttoausgaben für Forschung und Entwicklung 3,76 % des BIP ausmachen sollen. Die Forschungstätigkeit der Wirtschaft liegt zwar über dem EU-Durchschnitt, konzentriert sich aber auf einige wenige Unternehmen. Österreich verzeichnet eine relativ schwache Gründungs- und Wachstumsdynamik bei innovativen Firmen, die aber durch die relativ hohe Überlebensrate neuer Unternehmen teilweise kompensiert wird. Das Land bleibt ein „Innovation Follower“ mit einer schwachen wirtschaftlichen Verwertung der Innovation (z. B. wissensintensive Ausfuhren, Einkünfte aus innovativen Produkten, Lizenz- und Patenteinkünfte aus dem Ausland). Die Leistung der österreichischen Forschungs- und Innovationslandschaft hält noch nicht Schritt mit den relativ hohen öffentlichen FuE-Aufwendungen. Die Quote der tertiären Bildungsabschlüsse ist relativ niedrig, und komplexe Verwaltungsstrukturen führen zu gewissen Ineffizienzen bei der Umsetzung politischer Beschlüsse. Die 2011 veröffentlichte österreichische Strategie für Forschung, technologische Entwicklung und Innovation „Der Weg zum Innovation Leader“ enthält viele Initiativen zur Verbesserung der Leistungen der Forschungs- und Innovationsstrukturen. Die wichtigste Maßnahme ist die Vereinfachung der Besteuerung von Innovationstätigkeiten durch die Erhöhung der Forschungsprämie von 8 % auf 10 %, die am 1. Januar 2011 in Kraft trat. Darüber hinaus wird bei der Auftragsforschung die Deckelung der steuerlich begünstigten Forschungsaufwendungen von 100 000 EUR auf 1 Mio. EUR angehoben. Diese Maßnahmen sollen die Vergabe von Auftragsforschung an Forschungszentren und Hochschulen begünstigen. Verbesserungsmaßnahmen müssen gewährleisten, dass staatliche Förderung nicht private Mittel verdrängt. Die Diversifizierung der Finanzierungsquellen für kleine innovative Unternehmen könnte zu einem stärkeren Engagement der Privatwirtschaft führen. Weiterhin haben KMU in Österreich besseren Zugang zu Finanzierungen als im EU-Durchschnitt. Die KMU können keine Kreditklemme ausmachen und sind insgesamt trotz einer gewissen Straffung der Darlehensanforderungen (z.B. Sicherheiten) insgesamt mit dem Darlehensangebot der Banken zufrieden. Der größte Verbesserungsspielraum besteht weiterhin beim Zugang zum (mit 0,04 % des BIP im Vergleich zum EU-Durchschnitt von 0,35 % 2011) weiterhin nur in geringem Umfang verfügbaren Wagniskapital. Die Fremdfinanzierung durch eine anonyme Masse von Kapitalgebern (Schwarmfinanzierung oder Crowd-Finanzierung) könnte die Bandbreite an Finanzierungsquellen insbesondere für KMU erweitern; allerdings muss die Balance im bestehenden Rechtsrahmen zwischen Anlegerschutz und dem Bedarf der Unternehmen an schneller und unkomplizierter Finanzierung kleinerer Beträge auf den Prüfstand gestellt werden. Die Strukturfonds können in diesem Zusammenhang eine kleine Rolle spielen, z. B. durch den Aufbau und die Förderung von Wagniskapitalfonds für die Gründung innovativer Unternehmen. Klima, Energie und Ressourceneffizienz Die Energieintensität der österreichischen Wirtschaft sank 2005 und 2010 um mehr als 6 % und wies 2012 einen der fünf niedrigsten Werte in der EU auf. In der österreichischen Energiestrategie von 2010 werden die Energieeffizienz und die Stabilisierung des Energieendverbrauchs auf dem Niveau von 2005 (1100 PJ) als eine Priorität für den Zeitraum bis 2020 herausgestellt. Österreichs zweiter nationaler Aktionsplan für Energieeffizienz umfasst einschlägige Maßnahmen in sämtlichen Wirtschaftszweigen, stützt sich aber in erster Linie auf Energieeinsparungen in Wohnimmobilien, wohingegen Sektoren mit einem hohen Anteil am Endverbrauch wie Industrie/KMU, Energieversorger, Verkehr und öffentlicher Sektor nicht ausreichend einbezogen werden. Die Bundesregierung hat Ende 2012 einen Entwurf für ein Bundesgesetz über Energieeffizienz vorgelegt, mit dem die Energieeffizienz-Richtlinie in innerstaatliches Recht umgesetzt wird. Wenn die geplanten Maßnahmen korrekt und fristgerecht durchgeführt und ambitionierte Ziele verwirklicht werden sollen, wird einer durchdachten Aufgabenverteilung angesichts der Rolle der Länder eine Schlüsselrolle zukommen. Eine regelmäßige Fortschrittskontrolle bei der Umsetzung der nationalen Energieeffizienz-Strategie und die Einbeziehung bisher von der Politik vernachlässigter Bereiche wie Verkehr sind geboten. Es lohnt sich, Synergien mit einer weiteren Verbreitung erneuerbarer Energien insbesondere in der bebauten Umwelt zu fördern. Die geplanten Maßnahmen der Politik in Bezug auf die Herkunftskennzeichnung von Strom sollten sorgfältig konzipiert werden, damit sie nicht den Wettbewerb durch Energieangebote aus anderen Mitgliedstaaten einschränken. Österreich hat sein Ökostromgesetz geändert und die Tarife gesenkt, um den niedrigeren Erzeugungskosten Rechnung zu tragen. Das Land erzielt gute Fortschritte im Hinblick auf sein Ziel eines Anteils erneuerbarer Energien von 34 %. 2011 lag ihr Anteil augenscheinlich bei 30,9 %. Auch wenn damit das nationale Ziel (31,1 % für 2011) verfehlt wurde, zählt Österreich zu den wenigen Mitgliedstaaten, in denen die bislang ergriffenen Maßnahmen ausreichen dürften, um die Zielvorgabe für 2020 zu erfüllen. Die Umsetzung der Richtlinie 2009/28/EG zur Förderung der Nutzung von Energie aus erneuerbaren Quellen steht noch aus. Österreich spielt eine wichtige Rolle im grenzüberschreitenden Energietransport. Der Bedarf an zusätzlichen Stromleitungen nach Italien, Slowenien und in die Schweiz bleibt beträchtlich. Aus diesem Grund ist der grenzüberschreitende Stromhandel trotz des hohen Strompreisgefälles zwischen Österreich und seinen südlichen Nachbarn auf der Großhandelsebene immer noch begrenzt. Die Vollendung des 380-kV-Rings in Österreich steht noch aus. Außerdem erfordern die Integration der Windkraft und der Pumpspeicherkapazitäten einen Ausbau des internen Stromnetzes. Die Bündelung der Genehmigungsverfahren wäre dabei hilfreich. Die kontinuierlichen Bemühungen um Verfahren zur implizit lastflussbasierten Zuweisung von Stromleitungskapazitäten für den Folgetag und die aktive Zusammenarbeit mit den Nachbarländern wären wichtig, um die negativen Folgen ungeplanter Stromflüsse in Mittel- und Osteuropa zu begrenzen. Angesichts seiner Abhängigkeit von Gaseinfuhren muss Österreich unbedingt sein Engpassmanagement und die Umsetzung der Absprachen über den Gastransport in Gegenrichtung in der HAG-Pipeline zur Slowakei und nach Ungarn verbessern. Im Einzelhandelsmarkt legt eine Kosten-Nutzen-Analyse den Einsatz intelligenter Strom- und Gaszähler nahe. Per Ministerialerlass wurde die flächendeckende Einführung intelligenter Stromzähler angeordnet und mit einem genauen Zeitplan versehen. Österreich hat die den Einzelhandelsmarkt betreffenden Bestimmungen des dritten Energiepakets in Bundes- und Länderrecht umgesetzt und die Position der Verbraucher gestärkt. Alternative Stromanbieter konnten neue Kunden gewinnen, und der Anbieterwechsel nahm Anfang 2012 zu, wenn auch von einem niedrigen Niveau aus. In der Gasversorgung nahm die Umstiegsquote ebenfalls zu und einige neue Anbieter kamen auf den Markt, obwohl das Kleinverbrauchersegment seinen hohen Konzentrationsgrad beibehielt. Neue Regeln, die seit dem 1. Januar 2013 in Kraft sind, haben das Verfahren zum Wechsel des Versorgers für Strom- und Gaskunden beschleunigt. Die Regulierungsbehörde E-Control hat in erheblichem Umfang über die Möglichkeiten des Anbieterwechsels informiert. Der größte Anteil der Treibhausgasemissionen entfällt momentan auf den Energieverbrauch und den Verkehr. Im Zuge der Strategie „Europa 2020“ hat sich Österreich verpflichtet, seine Treibhausgasemissionen in Sektoren, die nicht vom EU-Emissionshandelssystem erfasst werden, gegenüber 2005 um 16 % zu senken. Unter der Annahme, dass zusätzliche Maßnahmen ausbleiben, zeigen jüngere Projektionen (aus dem Jahr 2011) eine Senkung um lediglich 10 % bis 2020 an. Derzeit bildet das Gesetz über den Klimawandel von 2011 den Rechtsrahmen für die Klimapolitik. Im Dezember 2012 wurde eine Änderung des Gesetzes vorgeschlagen, mit der für 2013 ein neues Emissionsziel festgesetzt werden soll. Im Oktober 2012 hat die Regierung die nationale Strategie zur Anpassung an den Klimawandel angenommen, die einen Aktionsplan und Maßnahmen für 14 verschiedene Sektoren enthält. Fortschritte hin zu einer klimafreundlicheren Gesetzgebung wurden 2012 auch mit der Änderung des Ökostromgesetzes erzielt, durch die eine Warteschleife zahlreicher Photovoltaik-Vorhaben, die einer Genehmigung harren, beseitigt werden soll. Österreich hat auch Mühe, die EU-Ziele für Luftqualität zu erreichen. Die größten Verschmutzungsquellen sind der Straßenverkehr und in einem gewissen Ausmaß auch die Energieerzeugung. Die Weltgesundheitsorganisation (WHO) veranschlagt die Zahl der auf Luftverschmutzung zurückzuführenden zusätzlichen Todesfälle auf mehr als 1 200 jährlich. Einen wichtigen Schritt stellte 2012 auch die Einführung eines Verkehrs-Masterplans dar. Im Plan werden ambitionierte Emissionsziele für den Verkehr ausgegeben, dessen Emissionen zwischen 1990 und 2010 um 60 % zugenommen hatten. Ihre Verwirklichung wird Maßnahmen erfordern, die über den gegenwärtigen Fokus auf Elektromobilität und eine CO2-basierte Zulassungssteuer hinausgehen. Einen ersten wichtigen Schritt bildete 2012 die Verschärfung des CO2-basierten Bonus-/Malus-Systems. Der Vorschlag der Regierung vom vergangenen Jahr zur Anpassung des Pendlerfreibetrags (voraussichtlich ab 2013) begünstigt jedoch den privaten gegenüber dem öffentlichen Verkehr. Im Vergleich zu anderen EU-15-Mitgliedstaaten sind die Verbrauchssteuern auf Benzin und Diesel trotz einer Anhebung im Jahr 2011 relativ niedrig. Österreich verfügt über umfassende Abfall-Sammelsysteme, verbringt weniger als 1 % seines Mülls auf Deponien und hat kaum Probleme, die EU-Abfallziele zu erreichen. Der wachsende Konsum der Bevölkerung dürfte die Abfallerzeugung nach oben treiben und wird in den kommenden Jahren eine Herausforderung darstellen. 3.5. Modernisierung der öffentlichen Verwaltungen Insgesamt liegt die Qualität der öffentlichen Verwaltung Österreichs über dem EU-Durchschnitt, wie aus dem Weltbank-Indikator für die Wirksamkeit des Regierungshandelns hervorgeht. Das Programm zur Senkung der Verwaltungslasten für Unternehmen (2007-2012) hat sein Ziel erreicht, sofern die künftigen Auswirkungen des Unternehmensservice-Portals mitberücksichtigt werden. Ein ergänzendes Programm nimmt nun die Verwaltungslasten für Bürger in Angriff. Auf der Grundlage einer Basisberechnung für die aufwändigsten Verwaltungsverfahren wurden 150 Vereinfachungsmaßnahmen ermittelt und teilweise umgesetzt. Um den Verwaltungsaufwand für Unternehmen weiter um rund 200 Mio. EUR zu senken, wird schrittweise ein Online-Unternehmensserviceportal (USP) eingerichtet. Mit dem Portal soll eine einheitliche Ansprechstelle für in Österreich ansässige Unternehmen mit einer breiten Leistungspalette (z. B. Steuererklärungen, Sozialversicherungsbeiträge, öffentliches Auftragswesen) positioniert werden. Die zweite Phase hat 2013 begonnen, und das ganze Vorhaben soll 2015 abgeschlossen sein. Daneben hat Österreich ein Netz separater zentraler Anlaufstellen für Dienstleistungsunternehmen aufgebaut, die sich in Österreich niederlassen wollen oder dort grenzübergreifende Dienstleistungen anbieten wollen. Trotz guter Fortschritte könnte beim Informationsangebot und der Abwicklung von Verfahren in Fremdsprachen mehr unternommen werden. Weitere Beispiele für die Modernisierung der Verwaltung sind die umfassende Reform der Verwaltungsgerichtsbarkeit, die ab 2014 in Kraft tritt, und die Einführung von Rechtsvorschriften für die elektronische Rechnungsstellung. Seit Januar 2013 wurde ein Folgenabschätzungssystem eingeführt, das unterschiedliche Arten von Auswirkungen mittels neun verschiedener Tests misst. Die Praxis wird zeigen, ob die entsprechenden Analysen ausreichend tief und umfassend sind, um die gesellschaftlichen Nettokosten und -nutzen zu beurteilen. Österreich muss die Fragmentierung und Ineffizienzen abbauen, die der Kompetenzverteilung zwischen Bund, Ländern und Gemeinden zuzuschreiben sind. In vielen Bereichen gelten neun verschiedene Gesetze (z. B. Baurecht), was zu einer unnötigen Belastung der Unternehmen und zur Marktfragmentierung führt. Vor diesem Hintergrund gestaltet sich auch die Umsetzung von EU-Richtlinien langwierig und ineffizient, da diese auf Bundesebene und weitere neun Mal auf Länderebene umgesetzt werden müssen („Faktor 10“). Ein komplexes Kompetenzengeflecht beeinträchtigt auch die Leistungsfähigkeit des österreichischen Innovationssystems. 4. Übersichtstabelle Verpflichtungen aus dem Jahr 2012 || Zusammenfassende Bewertung Länderspezifische Empfehlungen Länderspezifische Empfehlung 1: den Haushalt 2012 wie geplant umsetzen und die Haushaltsstrategie für das Jahr 2013 und darüber hinaus verstärken und strikt umsetzen; Maßnahmen ausreichend spezifizieren (insbesondere auf subnationaler Ebene), um eine rasche Korrektur des übermäßigen Defizits und die Erreichung der durchschnittlichen jährlichen strukturellen Haushaltsanpassung sicherzustellen, die in den Empfehlungen des Rates vor dem Hintergrund des Defizitverfahrens festgelegt wurde; danach angemessene Bemühungen um strukturelle Anpassung sicherstellen, um ausreichende Fortschritte im Hinblick auf die Erreichung des mittelfristigen Haushaltsziels, einschließlich der Einhaltung des Richtwerts für die Ausgaben, zu erzielen || Substanzielle Fortschritte Österreich hat mit der Senkung des Haushaltsdefizits unter 3 % in diesem Jahr substanzielle Fortschritte erzielt. - Maßnahmen zur Steigerung der Haushaltseinnahmen wurden getroffen. - Die geplanten Einsparungen wurden 2012 verwirklicht. Länderspezifische Empfehlung 2: weitere Schritte zur Stärkung des nationalen Budgetrahmens einleiten, indem die Verantwortungsbereiche von Bund, Ländern und Gemeinden entsprechend ausgerichtet werden, insbesondere durch die Umsetzung konkreter Reformen zur Verbesserung der Organisation, Finanzierung und Effizienz des Gesundheits- und des Bildungssektors || Einige Fortschritte Mit der jüngsten Einigung auf eine Kosteneindämmungs-Politik mit gemeinsamen Ausgabenzielen für Gesundheitsleistungen wurde ein wichtiger Schritt hin zu einem effizienteren Ressourceneinsatz unternommen. Das dazu erforderliche komplexe Geflecht regelmäßiger Vereinbarungen zwischen allen wichtigen Akteuren stellt allerdings ein Durchführungsrisiko dar. Wichtige Themen wie eine verstärkte Hinwendung zur Krankheitsprävention wurden nicht in ausreichendem Maße aufgegriffen, und das Faktenwissen über potenzielle Zusammenhänge von materiellen und Versorgungsungleichheiten hat nicht zugenommen. Kompetenzen und Rechenschaftspflicht verteilen sich immer noch zwischen allen Regierungsebenen und den Sozialversicherern. Auch in der Verwaltung des Bildungswesens wurden keine größeren Reformen vorgenommen. Fortschritte in diesem Bereich lassen sich nur mittels einer Verfassungsänderung herbeiführen. Länderspezifische Empfehlung 3: die Harmonisierung des gesetzlichen Pensionsalters für Frauen und Männer zeitlich vorziehen; die Beschäftigungsfähigkeit älterer Arbeitnehmer verbessern und die Umsetzung der neuen Reformen zur Beschränkung der Inanspruchnahme von Frühpensionierungsregelungen überwachen, um sicherzustellen, dass das tatsächliche Pensionsalter angehoben wird, unter anderem, indem das gesetzliche Pensionsalter an die Lebenserwartung gekoppelt wird || Partielle Umsetzung Nichts wurde unternommen, um die Harmonisierung des gesetzlichen Pensionsalters für Frauen und Männer voranzubringen und das gesetzliche Pensionsalter an die Lebenserwartung zu koppeln. Die Reformen zur Frühverrentung und zur Invaliditätspension bergen das Potenzial, die Frühpensionierungen mittelfristig zu verringern, jedoch mit anfänglich eher begrenzten Auswirkungen, da sie erst ab 2014 oder später umgesetzt werden sollen. Ihr Erfolg wird von einer effektiven Durchführung insbesondere der Maßnahmen zur Verbesserung der Beschäftigungsfähigkeit u.a. durch berufliche Rehabilitierung/Umschulung abhängen, wofür beträchtliche neue Mittel bereitgestellt wurden. Die Empfehlung wurde somit teilweise umgesetzt. Länderspezifische Empfehlung 4: Schritte unternehmen, um die effektive Steuer- und Sozialversicherungsbelastung der Arbeit zu verringern, insbesondere für Niedriglohnempfänger, und um angesichts der Notwendigkeit, auf die Auswirkungen demografischer Veränderungen auf die Erwerbsbevölkerung zu reagieren, die Beschäftigungsquote für ältere Arbeitnehmer und Frauen zu steigern; die steuerlichen Belastungen budgetneutral auf Immobilien- und Umweltsteuern verlagern; den hohen geschlechtsspezifischen Lohnunterschied reduzieren und Vollzeitbeschäftigungsmöglichkeiten für Frauen fördern, insbesondere durch den Ausbau von Betreuungsdiensten für abhängige Personen || Partielle Umsetzung Nichts wurde unternommen, um die Steuerlast vom Faktor Arbeit auf weniger wachstumshemmende Besteuerungsgrundlagen wie Verbrauch, Umwelt oder Immobilien zu verlagern. Die Sozialbeiträge bestimmter Gruppen und die Maximalbemessungsgrundlage für Sozialversicherungsbeiträge wurden aufgestockt und die Freistellung älterer Arbeitnehmer von der Beitragspflicht zur Arbeitslosenversicherung aufgehoben. Diese Maßnahmen führten zu einem Anstieg der Lohnnebenkosten, der allerdings vor allem die Bezieher höherer Einkommen traf. Es wurden so gut wie keine Maßnahmen zur Erhöhung der periodischen Besteuerung von Immobilienvermögen ergriffen. Im Bereich der Umweltabgaben wurde das CO2-basierte Bonus-/Malus-System der Kfz-Zulassungssteuer verschärft, und die Erstattung eines Teils der Mineralölsteuer für Landwirte und regionale Busbetreiber wurde abgeschafft. Darüber hinaus wurde die Steuerbefreiung des Schienenverkehrs zum Steuerjahr 2013 abgeschafft, und die Befreiung des Dienstleistungssektors von Energieabgaben ist ausgelaufen. Zur Beseitigung des geschlechtsspezifischen Lohnunterschieds oder zur Verlängerung von Pflegeleistungen über die Laufzeit des Pflegefonds hinaus wurden keine Maßnahmen ergriffen. Für die Kinderbetreuung wurden Zusatzmittel in einigem Umfang zur Verfügung gestellt. Länderspezifische Empfehlung 5: weitere Maßnahmen ergreifen, um die Bildungsergebnisse zu verbessern, insbesondere bei benachteiligten jungen Menschen; Maßnahmen zum Abbau der Abbrecherquote im Hochschulbereich ergreifen || Partielle Umsetzung Österreich hat einige Maßnahmen ergriffen, die zu einer Verbesserung der Bildungsergebnisse führen können, erzielt aber nur langsam Fortschritte, so dass ein Erfolg der Reformen noch nicht absehbar ist. Evaluierungen und gegebenenfalls weitere Anpassungen sind erforderlich. Einige Maßnahmen zum Abbau der Abbrecherquote im Hochschulbereich wurden ergriffen, aber ein umfassenderer, strategischer Ansatz steht noch aus. Länderspezifische Empfehlung 6: weitere Schritte zur Förderung des Wettbewerbs im Dienstleistungssektor in die Wege leiten, indem Marktzugangshindernisse in den Märkten für Kommunikation, Verkehr und Energieeinzelhandel beseitigt werden; sofern ungerechtfertigte Beschränkungen des Zugangs zu freien Berufen bestehen, diese abschaffen; die Befugnisse der Bundeswettbewerbsbehörde stärken und die Umsetzung der Reform der Wettbewerbsvorschriften beschleunigen || Partielle Umsetzung Österreich hat die die Verbraucher betreffenden Bestimmungen des dritten Energiebinnenmarkt-Pakets in Bundes- und Landesrecht umgesetzt. Außerdem haben die Anbieterwechsel im Strom- und im Gasmarkt zugenommen, auch wenn der Konzentrationsgrad auf Einzelhandelsebene immer noch hoch ist. Neue Regeln haben das Verfahren zum Wechsel des Versorgers für Strom- und Gaskunden vereinfacht. Postdienstleistungen: substanzielle Fortschritte beim Ersetzen der Briefkästen, obwohl dieser Vorgang nicht wie geplant bis Ende 2012 abgeschlossen werden konnte. Österreich hat keine besonderen Schritte unternommen, um den Wettbewerb im Schienenverkehr zu fördern. Für den Zugang zu einem Gewerbe im Dienstleistungssektor und seine Ausübung bestehen immer noch Beschränkungen; auf diesem Gebiet konnten 2012 keine Veränderungen beobachtet werden. Vor kurzem wurde eine Änderung des Wettbewerbsrechts verabschiedet, die die Befugnisse der Wettbewerbsbehörde stärkt. Die Finanz- und Humanressourcen der Wettbewerbsbehörde entsprechen immer noch nicht denen in vergleichbaren oder kleineren Volkswirtschaften, so dass die effektive Durchsetzung des Wettbewerbsrechts fraglich ist. Länderspezifische Empfehlung 7: weiterhin diejenigen Banken umstrukturieren und überwachen, die staatliche Unterstützung erhalten haben, wobei eine übermäßige Verringerung des Fremdkapitalanteils zu vermeiden ist; die Zusammenarbeit und Koordinierung mit den Finanzaufsichtsbehörden in anderen Ländern bei nationalen politischen Entscheidungen weiter verbessern. || Einige Fortschritte Fortschritte wurden bei der Umstrukturierung von (teilweise) verstaatlichen Geldinstituten (Volksbanken und Hypo Alpe Adria) erzielt. Die länderübergreifende Zusammenarbeit der Aufsichtsbehörden im Falle von ausländischen Mutter-/Tochtergesellschaften wurde verbessert. Dennoch wurde nicht sämtliches Gefährdungspotenzial beseitigt. Europa 2020 (nationale Ziele und Fortschritte) Beschäftigungsquoten-Ziel: || Die Beschäftigungsquote betrug 2012 in Österreich insgesamt 75,6 % unter den 20-64-Jährigen und lag damit um mehr als 7 Prozentpunkte über dem EU-Durchschnitt (68,5 %). Um das Beschäftigungsziel von 77-78 % bis 2020 zu erreichen, müsste die aktuelle Beschäftigungsquote um 1,4 bis 2,4 Prozentpunkte angehoben werden. Die jährliche Zunahme der Beschäftigungsquote in Österreich müsste zwischen 0,2 % und 0,3 % liegen. FuE-Ziel: || Österreich zählt zu den EU-Ländern, in denen die FuE-Intensität im Zeitraum 2000-2010 am schnellsten zugenommen hat (von 1,93 % auf 2,79 % bzw. um 0,86 Prozentpunkte). 2011 ging die Forschungsintensität jedoch auf 2,74 % zurück, da die realen Aufwendungen langsamer zunahmen als das BIP. Die Forschungsintensität dürfte sich 2012 erholt haben und 2,8 % erreichen und auch 2013 auf diesem Niveau verbleiben. Obwohl ein Zuwachs um 0,1 Prozentpunkte jährlich erforderlich ist, um das nationale FuE-Ziel zu erreichen, hat die Forschungsintensität 2010-2012 in Österreich nicht zugenommen, so dass das Land im Hinblick auf das ambitionierte Ziel von 3,76 % nicht im Soll ist. Treibhausgasemissionsziel: Nationales Ziel: -16 % (ggü. Emissionsausstoß im Jahr 2005; die unter das ETS fallenden Emissionen werden bei diesem nationalen Ziel nicht berücksichtigt) || Veränderung der Treibhausgasemissionen außerhalb des Emissionshandelssystems im Zeitraum 2005 bis 2011: -12 %. Laut den jüngsten der Kommission vorgelegten nationalen Projektionen und unter Berücksichtigung bestehender Maßnahmen dürfte das Ziel um verfehlt werden; -10 % im Jahr 2020 gegenüber dem Stand von 2005 (mit einer Spanne von.6 Prozentpunkten). Angestrebter Anteil der erneuerbaren Energien am Bruttoendenergieverbrauch: 34 % Anteil der erneuerbaren Energien im Verkehr (alle Verkehrsträger): 10 % || Der Anteil der erneuerbaren Energien am Bruttoendenergieverbrauch betrug 2011 30,9 % und 7,6 % im Verkehrssektor. (Quelle: Eurostat. April 2013. In den Zahlen für 2011 sind lediglich offiziell angegebene Biokraftstoffe gemäß Art. 17 und 18 der Richtlinie 2009/28/EG enthalten.) Indikatives nationales Energieeffizienz-Ziel für 2020: Endgültiger Energieverbrauch von 1100 PJ. Dabei müsste bis 2020 ein Primärverbrauch von 31,5 Mtoe bzw. von 26,3 Mtoi Endverbrauch erreicht werden. || Österreich hat sein indikatives nationales Energieeffizienz-Ziel gemäß den Artikeln 3 und 24 der Energieeffizienz-Richtlinie (2012/27/EU) festgelegt. Das Land hat ferner den für 2020 angestrebten Primär- und Endverbrauch wie gefordert angegeben und Angaben zur Berechnungsgrundlage dieser Daten vorgelegt. Angestrebte Schulabbrecherquote: 9,5 % || Bei der Schulabbrecherquote hat Österreich die Zielvorgaben von Europa 2020 und sein nationales Ziel übertroffen; allerdings muss weiter d