1.EINLEITUNG

Um die wirtschaftspolitische Steuerung zu verbessern und Finanzstabilität zu erreichen, wurde die Architektur der Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) in den letzten Jahren erheblich verstärkt. Doch muss die Widerstandsfähigkeit der WWU weiter erhöht werden, wenn der Prozess der Aufwärtskonvergenz zwischen den Mitgliedstaaten und innerhalb der Gesellschaften, der in erster Linie auf höhere Produktivität, mehr Arbeitsplätze und größere soziale Gerechtigkeit abzielt, wiederbelebt werden soll.

Im Juni 2015 hat der Präsident der Europäischen Kommission in enger Zusammenarbeit mit dem Präsidenten des Euro-Gipfels, dem Präsidenten der Euro-Gruppe, dem Präsidenten der Europäischen Zentralbank und dem Präsidenten des Europäischen Parlaments einen Bericht vorgelegt, in dem ein ehrgeiziger, aber pragmatischer Fahrplan für die Vollendung der WWU präsentiert wurde. In diesem Bericht wird betont, dass an vier Fronten gleichzeitig Fortschritte erzielt werden müssen. Erstens zur Erreichung einer echten Wirtschaftsunion, die gewährleistet, dass jede Volkswirtschaft strukturell so aufgestellt ist, dass sie in der Währungsunion prosperieren kann. Zweitens zur Erreichung einer Finanzunion, die die Integrität der Währung im gesamten Währungsgebiet gewährleistet, indem sie die Risiken für die Finanzstabilität begrenzt und die Risikoteilung mit dem privaten Sektor erhöht. Drittens zur Erreichung einer Fiskalunion, die sowohl haushaltspolitische Nachhaltigkeit als auch die Stabilisierung der öffentlichen Haushalte bewirkt. Und schließlich zur Erreichung einer Politischen Union, die durch echte demokratische Rechenschaftspflicht, Legitimität und Stärkung der Institutionen die Grundlagen für die anderen drei Unionen schafft.

Die fünf Präsidenten verständigten sich auch auf einen Umsetzungszeitplan, mit dem das Euro-Währungsgebiet bis Anfang 2017 konsolidiert werden dürfte (Stufe 1 – „Vertiefung durch Handeln“). In dieser ersten Stufe, die am 1. Juli 2015 angelaufen ist, sollen die Maßnahmen auf vorhandenen Instrumenten aufbauen und dabei auch die bestehenden Verträge bestmöglich genutzt werden. Danach sollten mit Hilfe von Benchmarks für eine verstärkte Aufwärtskonvergenz der Volkswirtschaften des Euro-Währungsgebiets grundlegendere Reformen durchgeführt und mittel- bis langfristig neue Wachstumsperspektiven ins Visier genommen werden (Stufe 2 – „Vollendung der WWU“). Alles in allem setzt die Umsetzung des Fünf-Präsidenten-Berichts voraus, dass alle Mitgliedstaaten und EU-Organe dessen Ziele teilen. Die in der vorliegenden Mitteilung dargelegten Maßnahmen gelten für die Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets, der Prozess zur Vertiefung der WWU steht aber allen EU-Staaten offen. Gleichzeitig wird die Kommission sicherstellen, dass im Binnenmarkt keine Wettbewerbsverzerrungen entstehen.

In dieser Mitteilung und den begleitenden Vorschlägen werden wesentliche Elemente der 1. Stufe des Prozesses zur Vertiefung der WWU weiterentwickelt. Das Maßnahmenpaket umfasst einen neuen Ansatz beim Europäischen Semester, ein verbessertes Instrumentarium für die wirtschaftspolitische Steuerung, das auch die Einführung eines nationalen Ausschusses für Wettbewerbsfähigkeit und eines beratenden Europäischen Fiskalausschusses einschließt, eine einheitlichere Vertretung des Euro-Währungsgebiets bei internationalen Organisationen, insbesondere dem Internationalen Währungsfonds, sowie Schritte hin zu einer Finanzunion, insbesondere über ein europäisches Einlagensicherungssystem. Diese Maßnahmen werden durch Schritte ergänzt, die mit dem Europäischen Parlament zur Erhöhung der demokratischen Rechenschaftspflicht des europäischen Systems der wirtschaftspolitischen Steuerung ergriffen werden.

2.EIN NEUGESTALTETES EUROPÄISCHES SEMESTER

Während der Wirtschafts- und Finanzkrise wurde die wirtschaftspolitische Koordinierung in der WWU erheblich ausgebaut. Die gemeinsamen EU-Regeln, -Verfahren und -Organe spielen eine zentrale Rolle, wenn es darum geht, die vor der Krise aufgelaufenen Ungleichgewichte zu beseitigen, strukturelle Schwächen und die Folgen der Krise zu überwinden, Investitionen zu fördern und das mittelfristige Wachstumspotenzial wiederherzustellen.

Das 2011 eingeführte Europäische Semester, das den jährlichen Zyklus der wirtschaftspolitischen Koordinierung auf EU-Ebene bezeichnet, trägt auf nationaler wie auf EU-Ebene mittlerweile erheblich zu Reformen bei. Größere Fortschritte sollten die Mitgliedstaaten allerdings bei der Umsetzung der länderspezifischen Empfehlungen erzielen, denn diese werden bislang unterschiedlich stark und häufig nur in begrenztem Umfang befolgt.

Der Prozess wurde im Laufe der Jahre kontinuierlich verbessert, indem seine Stärken genutzt und seine Schwächen abgemildert wurden. Erst kürzlich hat die neue Kommission bei ihrem ersten Europäischen Semester (2015) den Prozess erheblich gestrafft. Durch die Veröffentlichung der Länderberichte bereits im Februar entstand mehr Raum für einen echten Dialog mit den Mitgliedstaaten und eine tiefere Debatte auf bi- und multilateraler Ebene sowie mit Interessengruppen. Diese vorgezogene Zeitplanung geht auch mit einer geänderten Rolle der nationalen Reformprogramme einher, die von den Mitgliedstaaten dazu genutzt werden sollten, der Kommissionsanalyse zukunftsgerichtete politische Initiativen folgen zu lassen. Auch die frühere Veröffentlichung der Kommissionsvorschläge für länderspezifische Empfehlungen im Mai lässt mehr Raum für Reflexion und Diskussion. Hier hat die Kommission die Zahl der Empfehlungen signifikant verringert und wird sich künftig stärker auf prioritäre Schlüsselbereiche konzentrieren, die gesamtwirtschaftlich und sozial von Bedeutung sind und in den darauffolgenden zwölf bis achtzehn Monaten die Aufmerksamkeit der Mitgliedstaaten erfordern werden. Während an dieser Schwerpunktsetzung festgehalten werden muss, werden die Länderberichte auch künftig ein breiteres, für die Mitgliedstaaten relevantes Themenspektrum abdecken und somit einen ganzheitlicheren Ansatz verfolgen.

Damit diese verbesserte Struktur in der kommenden Periode ihren vollen Nutzen entfalten kann, sind deren Stabilität und Umsetzung von grundlegender Bedeutung. Gleichzeitig können aber ausgehend von diesen Entwicklungen einige weitere Anpassungen zusätzliche Vorteile bringen. Dazu zählen insbesondere eine bessere Integration von Euroraum- und nationaler Dimension, eine stärkere Fokussierung auf Beschäftigung und Soziales, die Förderung von Konvergenz durch Benchmarking und Einhaltung bewährter Praktiken sowie die Förderung von Reformen durch die Europäischen Struktur- und Investitionsfonds und technische Unterstützung. Eine schematische Übersicht über das für 2016 vorgeschlagene Europäische Semester enthält Tabelle 1.

2.1.Bessere Integration von nationaler und Euroraum-Dimension

Angesichts der größeren Interdependenz der Länder des Euro-Währungsgebiets und der potenziell höheren Spill-Over-Effekte zwischen Ländern mit gleicher Währung sollten die Haushaltsverfahren und die Wirtschaftspolitik aller Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets besser koordiniert und stärker überwacht werden. Zwei Lehren lassen sich aus der Krise ziehen: Erstens kann eine unangemessene Haushalts- und Wirtschaftspolitik und Finanzaufsicht auf nationaler Ebene immense wirtschaftliche und soziale Härten verursachen; zweitens ist das Euro-Währungsgebiet als Ganzes nicht gegen die Risiken großer, destabilisierender wirtschaftlicher und finanzieller Schocks gefeit. Auch wenn eine solide nationale Politik wesentlich dazu beitragen kann, die Möglichkeiten einer Krise einzuschränken, spricht somit auch einiges dafür, die budgetäre, wirtschaftliche und soziale Lage des Euro-Währungsgebiets als Ganzes aufmerksam zu verfolgen und zu analysieren und diese Analyse bei der Ausgestaltung nationaler Maßnahmen zu berücksichtigen.

Mit der jährlichen Beurteilung der Entwürfe der Übersichten über die Haushaltsplanung der Euro-Mitgliedstaaten und dem daraus resultierenden haushaltspolitischen Kurs für das gesamte Euro-Währungsgebiet wie auch den Empfehlungen für das Euro-Währungsgebiet weist das Europäische Semester schon heute eine das gesamte Währungsgebiet umspannende Komponente auf. Bei dem gesamten Verfahren geht es darum, gemeinsam Prioritäten zu setzen, nach diesen Prioritäten zu handeln und dabei das gesamte Euro-Währungsgebiet im Blick zu haben. Doch stellt dieses Verfahren nach wie vor stark auf die einzelnen Länder ab und trägt dem Euro-Währungsgebiet als Ganzem nur indirekt Rechnung. Das Europäische Semester sollte so strukturiert sein, dass die Diskussionen und Empfehlungen zum Euro-Währungsgebiet den Diskussionen über die einzelnen Länder vorausgehen, so dass gemeinsamen Herausforderungen bei den länderspezifischen Maßnahmen in vollem Umfang Rechnung getragen wird.

Aus diesem Grund wird die Kommission in dem im November zu veröffentlichenden Jahreswachstumsbericht ihr Augenmerk insbesondere auf die zentralen budgetären, wirtschaftlichen und finanziellen Prioritäten für das Euro-Währungsgebiet insgesamt legen. Die Kommission ruft insbesondere die Euro-Gruppe dazu auf, bei der Beurteilung der Entwürfe der Übersichten über die Haushaltsplanung den haushaltspolitischen Kurs des Euro-Währungsgebiets gesondert zu erörtern. Dies könnte auch eine frühere Veröffentlichung der Empfehlung für das Euro-Währungsgebiet erfordern.

Die Diskussionen über die Prioritäten des Euro-Währungsgebiets sollten im Rat und in der Euro-Gruppe sowie im Europäischen Parlament stattfinden. Das sich daraus ergebende gemeinsame Verständnis wird eine Orientierungshilfe für die inhaltliche Ausgestaltung der nationalen Reform- und Stabilitätsprogramme, die die Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets im April vorlegen, und für die jeweiligen länderspezifischen Empfehlungen im Mai bieten.

2.2.Stärkere Fokussierung auf Beschäftigung und Soziales

Die Kommission hat bereits Schritte unternommen, um beim Europäischen Semester und bei der Vertiefung der WWU das Augenmerk stärker auf Beschäftigung und Soziales zu richten. In den Länderberichten 2015 wurden die Entwicklungen in den beiden Bereichen ausführlich erörtert. Die meisten Mitgliedstaaten erhielten Empfehlungen in diesem Bereich.

Auch im Rahmen des Verfahrens bei makroökonomischen Ungleichgewichten wird dem Thema Beschäftigung und Soziales zunehmend Beachtung geschenkt. So hat die Kommission in diesem Jahr bereits vorgeschlagen, den bestehenden 11 Scorebord-Indikatoren drei weitere (nämlich Erwerbsquote, Jugendarbeitslosigkeit, Langzeitarbeitslosigkeit) hinzuzufügen. Damit wird bezweckt, auch den sozialen Kontext und die Beschäftigungslage, vor deren Hintergrund die Anpassung stattfindet, als Kriterien heranzuziehen, was letztlich eine bessere Politikgestaltung ermöglichen wird. Die Kommission will die erweiterte Indikatorenliste erstmals beim Warnmechanismus-Bericht 2016 zum Einsatz bringen.

Um eine gleichmäßige Verteilung der Anpassung zu gewährleisten und die schwächsten Glieder der Gesellschaft zu schützen, wird auch der sozialen Gerechtigkeit neuer makroökonomischer Anpassungsprogramme größere Beachtung geschenkt. So hat die Kommission bei der Vereinbarung mit Griechenland erstmals eine soziale Folgenabschätzung durchgeführt. An dieser Vorgehensweise will sie auch bei etwaigen weiteren Stabilitätshilfeprogrammen festhalten.