Stellungnahme zu dem Thema "Beteiligung der Wirtschafts- und Sozialpartner" (94/C 127/07)

Der Wirtschafts- und Sozialausschuß beschloß am 25. März 1993 gemäß Artikel 20 Absatz 4 seiner Geschäftsordnung, eine Stellungnahme zu folgendem Thema zu erarbeiten: "Beteiligung der Wirtschafts- und Sozialpartner an der Regionalpolitik der Gemeinschaft".

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Regionale Entwicklung, Raumordnung und Städtebau nahm ihre Stellungnahme am 18. Januar 1994 an. Berichterstatter war Herr Masucci, Mitberichterstatterin Dame Jocelyn Barrow.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 312. Plenartagung (Sitzung vom 27. Januar 1994) mehrheitlich bei 6 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Vorgeschichte

1.1.1. Der Wirtschafts- und Sozialausschuß hat von Anfang an, sprich seit der Errichtung des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, eine Beteiligung der Sozialpartner an der Regionalpolitik der Gemeinschaft befürwortet.

In der Stellungnahme zu dem "Vorschlag für eine Verordnung des Rates über die Errichtung eines Europäischen Fonds für regionale Entwicklung", den der Ausschuß auf seiner 114. Plenartagung am 24./25. Oktober 1973 verabschiedete, hebt er mehrfach (1) folgende zwei Aspekte hervor:

- die Beteiligung der Regionen an der Ausarbeitung der Regionalpolitik, "und zwar unter Heranziehung der Berufsorganisationen" (2);

- die Beteiligung der Berufsorganisationen "an der Arbeit des Fonds für regionale Entwicklung und des Ausschusses für Regionalpolitik (im Rahmen dieser neuen Organe)" (3).

1.1.1.1. Der Ausschuß hat sich noch mehrfach mit dieser Thematik befasst (4); das vollständigste und wichtigste Dokument hierzu ist allerdings die Stellungnahme "Rolle und Einfluß der Kommunen und Regionalbehörden sowie der Organisationen mit sozialer und wirtschaftlicher Zielsetzung im Bereich der gemeinsamen Regionalpolitik" (5) (Berichterstatter: Herr Ventejol), die auf der Plenartagung am 24./25. Oktober 1979 verabschiedet wurde.

Diese Stellungnahme - die unter ganz anderen Umständen als den heutigen erarbeitet wurde - enthält schon alle noch heute gültigen und hinreichenden Begründungen für eine Beteiligung der Sozialpartner, die unverzichtbar ist, um:

- der Zweckbestimmung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts voll gerecht zu werden;

- besser zu gewährleisten, daß die europäischen Beihilfen zu den Beihilfen der Mitgliedstaaten komplementär sind;

- die regionalpolitischen Auswirkungen der Gemeinschaftspolitiken besser zu berücksichtigen;

- einen vollständigeren Informationsfluß von der Basis zur Spitze und umgekehrt sicherzustellen;

- einen Beitrag zur Verstärkung des Interesses der Bevölkerung zu leisten.

Nur unter diesen Voraussetzungen kann die Regionalpolitik und der ihr zugrundeliegende Solidaritätsgedanke zu positiven Ergebnissen führen.

1.1.1.2. Dieser Stellungnahme ist ein auf der Grundlage eines Fragebogens ausgearbeiteter Bericht (6) vom 11. Oktober 1979 beigefügt, in dem festgestellt wird, "daß insgesamt der Einfluß der Kommunen und Regionalbehörden sowie der sozial und wirtschaftlich ausgerichteten Verbände auf die Gestaltung der europäischen Politik nur minimal ist. Voraussetzung wäre sonst ja wohl auch, daß sie zumindest bei der Erstellung von Regionalentwicklungsprogrammen in ihrem eigenen Land eine aktive Rolle spielten, was zumeist anscheinend nicht der Fall ist" (7).

Dank jenes Berichts kann nun, 14 Jahre danach, in dieser Stellungnahme ein Vergleich mit der derzeitigen Lage angestellt und Bilanz gezogen werden.

1.1.2. Auch das Europäische Parlament hat von jeher darauf hingewiesen, wie wichtig eine Beteiligung der Berufs- und Gewerkschaftsverbände ist.

1.1.3. Die Kommission hatte ihrerseits - obwohl sie in der EFRE-Verordnung die Art und Weise der Beteiligung der Sozialpartner in keiner Weise geregelt hatte - bereits in den 70er Jahren regelmässige Treffen zwischen dem zuständigen Mitglied der Kommission, Herrn Giolitti, und den Vertretern dieser Organisationen veranstaltet, bei denen die Leitlinien der gemeinschaftlichen Regionalpolitik im Mittelpunkt standen.

1.1.4. Was die Sozialpartner betrifft, so wurde bereits im Januar 1976 eine kleine Gruppe von Vertretern des Europäischen Gewerkschaftsbundes gebildet, die zu regelmässigen Informationstreffen mit der für Regionalpolitik zuständigen Generaldirektion zusammenkam.

Doch vor allem in der zweiten Hälfte der 80er Jahre, mit Beginn der Diskussion über die vom Rat Ende 1988 gebilligte Reform der Strukturfonds, setzten sich der EGB und die UNICE nun auch aus eigener Initiative verstärkt für Information und Konsultation der Sozialpartner auf nationaler und regionaler Ebene ein.

1.1.4.1. Ergebnis dieses Drucks, den der Ausschuß in zahlreichen Stellungnahmen kontinuierlich unterstützte, war die Formulierung von Artikel 31 der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 des Rates vom 19. Dezember 1988, in der eine jährliche Konsultation der Sozialpartner zu den Strukturpolitiken der Gemeinschaft vorgesehen wurde.

Es war aber in erster Linie die für Regionalpolitik zuständige Generaldirektion, die die Zweckmässigkeit einer in jedem Mitgliedstaat zu veranstaltenden Konsultationssitzung zu den Gemeinschaftlichen Förderkonzepten unter Beteiligung der nationalen und regionalen Behörden sowie der nationalen und regionalen Vertreter der Arbeitnehmer- und Arbeitgeberverbände erkannte. Diese Sitzungen fanden dann tatsächlich zwischen 1989 und 1990 statt, wobei zunächst über das Ziel Nr. 1 und später auch über die anderen Ziele diskutiert wurde. Sie stellten praktisch die erste umfassende Konsultation der wirtschaftlichen und sozialen Verbände mit dem Ziel dar, die nationalen Behörden von der Zweckmässigkeit derartiger Begegnungen auf nationaler Ebene zu überzeugen.

1.1.4.2. Der Exekutivausschuß des EGB verabschiedete eine Entschließung (1) zur Regionalpolitik, in der es um folgende zwei Aspekte geht:

- die allgemeinen Inhalte der gemeinschaftlichen Regionalpolitik, ohne die der wirtschaftliche und soziale Zusammenhalt nicht erreicht werden können und die Entindustrialisierungsprozesse nicht in den Griff zu bekommen sind;

- die Ebenen, auf der die Beteiligung der Sozialpartner erfolgen kann, sowie die Art und Weise ihrer Umsetzung.

1.1.4.3. Auch die UNICE hob hervor, wie wichtig die Vorgabe eines eindeutigeren Rahmens für die Beteiligung der Sozialpartner sowohl auf nationaler als auch auf lokaler Ebene ist (2).

1.1.4.4. Dieses Anliegen wird von sämtlichen Organisationen des wirtschaftlichen und sozialen Lebens geteilt; dies geht aus ihrem Schreiben vom Juni 1992 an die Kommission und die Mitgliedstaaten hervor, in dem sie darauf hinweisen, daß die aktive Beteiligung ihrer Vertreter an der Ausarbeitung, Durchführung und Bewertung der einzelnen Phasen der Planungsverfahren eindeutig im Rahmen der Partnerschaft verankert werden muß.

1.2. Artikel 4 der neuen Rahmenverordnung

1.2.1. Die neue Kommissionsvorlage für die Revision der Strukturfonds enthält zwar nur wenige, dafür aber wichtige Neuerungen gegenüber der Reform von 1988. Hierzu wird auf die vom Ausschuß am 26. Mai 1993 (3) verabschiedete Stellungnahme verwiesen.

Zu den wesentlichen Neuerungen gehört die vom Rat am 20. Juli 1993 verabschiedete endgültige Neufassung von Artikel 4 der Verordnung (EWG) Nr. 2052/88, der nun wie folgt lautet:

"Artikel 4 - Komplementarität, Partnerschaft, technische Hilfe

1. Die Gemeinschaftsaktion stellt eine Ergänzung oder einen Beitrag zu den entsprechenden nationalen Aktionen dar. Sie kommt zustande durch eine enge Konzertierung zwischen der Kommission, dem betreffenden Mitgliedstaat, den von ihm auf nationaler, regionaler, lokaler oder sonstiger Ebene benannten zuständigen Behörden und Einrichtungen und - nach Maßgabe der institutionellen Regeln und der Praxis des Mitgliedstaats - den Wirtschafts- und Sozialpartnern, wobei alle Parteien als Partner ein gemeinsames Ziel verfolgen. Diese Konzertierung wird nachstehend als Partnerschaft bezeichnet. Die Partnerschaft erstreckt sich auf die Vorbereitung, Finanzierung und Begleitung sowie auf die Vorausbeurteilung und die Ex-post-Bewertung der Aktionen.

Die Partnerschaft gestaltet sich unter voller Wahrung der jeweiligen institutionellen, rechtlichen und finanziellen Befugnisse der Partner.

2. Die Kommission ergreift nach Maßgabe dieser Verordnung sowie der in Artikel 3 Absätze 4 und 5 genannten Bestimmungen Initiativen und Durchführungsmaßnahmen, um sicherzustellen, daß die Gemeinschaftsaktion die Erreichung der in Artikel 1 genannten Ziele unterstützt und die nationalen Initiativen ergänzt und verstärkt.

3. Im Rahmen der Partnerschaft kann die Kommission nach den in Artikel 3 Absatz 4 genannten Bestimmungen zur Vorbereitung, Durchführung und Anpassung der Interventionen beitragen, indem sie im Einvernehmen mit dem betreffenden Mitgliedstaat und ggf. den in Absatz 1 genannten Behörden und Einrichtungen vorbereitende Untersuchungen und Maßnahmen der technischen Hilfe an Ort und Stelle finanziert.

4. Die Aufgabenverteilung zwischen Kommission und Mitgliedstaaten in der Phase der Vorbereitung der Aktionen ist für die einzelnen Ziele in den Artikeln 8 bis 11a festgelegt."

1.2.1.1. Die Endfassung von Artikel 4 weicht teilweise von dem ursprünglichen Vorschlag der Kommission ab, der folgende Punkte nicht enthielt:

- den Einschub "nach Maßgabe der institutionellen Regeln und der Praxis des Mitgliedstaats";

- den zweiten Unterabsatz des ersten Absatzes: "Die Partnerschaft gestaltet sich unter voller Wahrung der jeweiligen institutionellen, rechtlichen und finanziellen Befugnisse der Partner."

1.2.1.2. Abgesehen davon, daß mit diesem Absatz, der die Sozialpartner im Wege einer "engen Konzertierung" in das Konzept der Partnerschaft einbezieht, eine vom Europäischen Parlament, vom Wirtschafts- und Sozialausschuß und den Sozialpartnern zwanzig Jahre lang gemeinsam geleistete Überzeugungsarbeit von Erfolg gekrönt wird, kann nicht verhehlt werden, daß die erste Änderung einen Kompromiß darstellt, der allerdings nicht den Inhalt der ursprünglichen Fassung schmälert.

Der Verweis auf die institutionellen Regeln und die Praxis (vor allem auf letztere) kann von den Regierungen, die eine Mitwirkung der Wirtschafts- und Sozialpartner ablehnen, dazu benutzt werden, diese auch von den gemeinschaftlichen Strukturpolitiken fernzuhalten. Eine derartige Auslegung würde allerdings den Sinn des Textes verdrehen und der Grundidee des neuen Artikels 4 widersprechen, die ganz klar auf eine Einbeziehung der Wirtschafts- und Sozialpartner in die Partnerschaft abzielt. Dem liegt die Vorstellung zugrunde, daß alle aktiven Kräfte der Gesellschaft gemeinsam an der Entwicklung mitwirken müssen.

1.2.1.3. In Ländern, wo die Mitwirkung der Sozialpartner in anderen Bereichen und Beschlußfassungsverfahren bereits gang und gäbe ist, müsste die in dem genannten Artikel 4 enthaltene Regel dann aber aber auf nationaler und regionaler Ebene zur Anwendung gebracht werden, was voraussetzt, daß die nationalen und regionalen Behörden und die wirtschaftlichen und sozialen Organisationen über das erforderliche Rüstzeug verfügen, um sie in einem angemessenen Rahmen und nach vereinbarten Verfahren effektiv ins Werk zu setzen.

1.2.1.4. Dank der unter Ziffer 1.1.4. erwähnten Initiativen verfügen die Länder und verschiedene Regionen der Gemeinschaft bereits über ein weit gefächertes Spektrum an Erfahrungen in diesem Bereich, über die von der Kommission mitfinanzierte Studien und Forschungsarbeiten durchgeführt worden sind (1).

Bedauerlicherweise werden diese Erfahrungen in dem Jahresbericht der Kommission nicht dargelegt, was in der am 29. April 1993 verabschiedeten Stellungnahme zum Thema "Dritter Jahresbericht über die Durchführung der Strukturfondsreform 1991" (2) bemängelt wird.

1.2.2. Die systematische Kenntnis der bei der Beteiligung tatsächlich gesammelten Erfahrungen und der entsprechende Informationsaustausch können für die Durchführung des genannten Artikels 4 zweifellos sehr nützlich sein.

Hier liegen auch Ziel und Zweck dieser Stellungnahme, mit der eine Bilanz über die Formen der Beteiligung der Sozialpartner gezogen werden soll, die von 1989 bis heute, also zeitgleich mit der Durchführung der Strukturfondsreform, realisiert worden sind.

2. Beteiligung der wirtschaftlichen und sozialen Organisationen

2.1. Um den Stand ihrer Kenntnisse über die gemeinschaftlichen Strukturpolitiken und den Umfang ihrer Beteiligung zu ermitteln, wurde ein umfangreicher und schon bewährter Fragebogen (3) an diejenigen nationalen und regionalen Verbände verschickt, die im Zeitraum 1989/1990 an einer Reihe von Informationsveranstaltungen über das gemeinschaftliche Förderkonzept teilgenommen haben, welche die Kommission auf Wunsch des WSA und der UNICE in den zwölf Hauptstädten durchgeführt hat und zu denen auch die zuständigen nationalen und regionalen Behörden eingeladen waren.

2.1.1. Lobenswert ist zunächst einmal, daß ein guter Teil dieser Fragebögen, nämlich 25 %, ausgefuellt zurückgesandt worden ist. Die Antworten stellen einen aus soziologischer Sicht hinlänglichen repräsentativen Querschnitt dar.

2.1.2. Aus dem Bündel der Antworten stechen zwei Aspekte hervor, die auf den ersten Blick widersprüchlich erscheinen. Gemeint ist einerseits das grosse Interesse der befragten gesellschaftlichen Akteure an den Strukturpolitiken und anderseits der Grad ihrer Kenntnisse, der in dem Masse abnimmt, wie die Probleme spezifischer und spezieller werden.

Dies kann als eine Folge der allgemein zu beobachtenden mangelnden Beteiligung ausgelegt werden. Die Sozialpartner haben zwar Interesse, aber es gibt keine Verfahren oder - was häufiger der Fall ist - keine Praxis, um diesem Interesse Gestalt zu geben.

2.1.3. Die Umfrage hat weiter ergeben, daß ein grosser Teil der Befragten (2/3) über die Inhalte des globalen Entwicklungsplans informiert ist (gleichzeitig aber 1/3 darüber überhaupt nicht im Bilde ist).

2.1.4. Die Mehrheit erklärte ferner - und dies ist ein wichtiger Aspekt -, bei der Ausarbeitung des Plans nicht konsultiert worden zu sein. Zudem hätten die meisten erst nach der Übermittlung des Plans von der ihm zugrundeliegenden Konzeption erfahren.

2.1.5. Hinsichtlich der Verhandlung über das gemeinschaftliche Förderkonzept fällt die zahlenmässige Diskrepanz zwischen den vielen ins Auge, die inhaltlich Bescheid wissen (nämlich die Mehrheit), und den wenigen (nur 6 %), die den Angaben zufolge letztendlich konsultiert worden sind.

2.1.6. Ein ähnlicher Trend zeichnet sich auch bei den operationellen Programmen ab, denn einem schwankenden Kenntnisstand (in einigen Fällen höher, in anderen niedriger) steht in jedem Fall eine geringe Konsultation der Sozialpartner zu der operationellen Programmplanung gegenüber. Hingegen erklärten die Befragten mehrheitlich, zum Europäischen Sozialfonds im Vorfeld umfangreich informiert worden zu sein.

2.1.7. In bezug auf die Überwachung der Programme bestätigen die Antworten zu dem Fragebogen, daß lediglich eine Minderheit der gesellschaftlichen Akteure zu den Sitzungen zugelassen wird (und dann meist als Mitglieder und nicht als Beobachter).

2.1.8. Erwähnenswert sind die positiven und optimistischen - vielleicht aber übertriebenen und zumindest überprüfenswerten - Rückmeldungen in bezug auf den Grad der technischen und organisatorischen Ausstattung der einzelnen an der Regionalpolitik interessierten Strukturen (es ist durchaus vorstellbar, daß auch die Sozialpartner ihre entsprechende Tätigkeit gezielter ausrichten müssten).

2.1.9. Letzten Endes lässt sich auch auf diesen Fragebögen das Ungleichgewicht festmachen, das bislang zwischen der Bedeutung der Regionalpolitik und den tatsächlichen Bedingungen für die aktive Beteiligung der gesellschaftlichen Akteure herrschte. Die Praxis der letzten Jahre hat - wie es scheint - zu keinen greifbaren Ergebnissen in diesem Bereich geführt, auch wenn eine wachsende Kenntnis der Politiken und Programme der Gemeinschaft festzustellen ist, die durch andere Kanäle erworben wurde (Seminare, Tagungen, Weiterbildungskurse).

2.2. In den letzten Jahren wurden etliche Studien durchgeführt, um die Entwicklung der regionalpolitischen Maßnahmen und - im Rahmen dieser - der gesellschaftlichen Akteure zu untersuchen. Allerdings ging es in den meisten Studien in erster Linie um die Rolle der Gewerkschaften und in zweiter Hinsicht um jene der Arbeitgeber: Hingegen wurden sonstige Akteure, die nicht zu den traditionellen Sozialpartnern gehören, offensichtlich nicht gebührend berücksichtigt.

2.2.1. Die EG-Regionalpolitik gilt als eine der wichtigsten Durchgangsstationen für die Entwicklung des sogenannten sozialen Europas: für jene Gesamtheit an Rechten und Bereichen, in denen das Tätigwerden der Gemeinschaft zur Verringerung von Problemen und Ungleichheiten in den einzelnen Mitgliedstaaten beitragen kann.

Die Politik des "Zusammenhalts" gilt faktisch als tragender Balken des europäischen Aufbauwerkes und der "sozialen Europabürgerschaft". Gleichzeitig ist sie der Schlüssel zum Verständnis des derzeitigen und künftigen Gewichts der gesellschaftlichen Akteure. Es wird sich insbesondere zeigen, ob diese auch künftig auf Gemeinschaftsebene eine Rolle spielen können, die mit der vergleichbar ist, die sie in einigen Mitgliedstaaten innehaben.

2.2.2. Dank dieser Umfragen lassen sich folgende zwei Kernfragen leichter beantworten:

- Ist die Einflußnahme der gesellschaftlichen Akteure auf die Regionalpolitik quantitativ und qualitativ gewachsen ?

- Durch welche Aspekte wird diese positiv oder negativ beeinflusst, und welche Korrektive werden zur Verbesserung der Ergebnisse vorgeschlagen ?

2.2.3. Die erwähnten Untersuchungen bringen in vielerlei Hinsicht eine Unzufriedenheit über den derzeitigen Stand der Dinge zum Ausdruck.

Die Mitwirkung der gesellschaftlichen Akteure wird als unangemessen oder bruchstückhaft bewertet.

Bislang ist in der Praxis noch keine aktive Mitwirkung in Form einer Mitbestimmung oder Mitwirkung seitens der Sozialpartner festzustellen. Einigkeit besteht darüber, daß der Grad ihrer Einflußnahme auf die einzelnen Politikbereiche nicht an eine direkte Mitwirkung durch Verantwortungsübernahme in der Verwaltung gekoppelt ist.

2.2.4. Die Sozialpartner in den Mitgliedstaaten greifen nämlich auf die typischen Instrumente ihrer Systeme zurück, die in der Regel auch informelle Mechanismen zur Beteiligung an der Entscheidungsfindung über die wichtigsten Themen vorsehen.

2.2.4.1. Die nationalen Behörden waren in der Regel stets der Auffassung, daß die Gemeinschaftspolitiken samt und sonders Sache der Regierungen und der öffentlichen Verwaltungen seien. Dies ergibt sich aus der Beschaffenheit des institutionellen Gefüges der Gemeinschaft - dem sogenannten Demokratiedefizit - und aus der Tatsache, daß das Hauptaugenmerk auf die Bereiche Wirtschaft und Handel und weniger auf die sozialen Angelegenheiten gerichtet wird.

Aus der Sicht der Mitgliedstaaten passen auch die gemeinschaftlichen Strukturpolitiken in dieses Bild. Darunter hat nicht nur die Mitwirkung der wirtschaftlichen und sozialen Interessengruppen gelitten, sondern auch die der dezentralisierten staatlichen Institutionen sowie die Transparenz der Gemeinschaftsmaßnahmen für die Bürger, denen der Zugang zu jedweder Information erschwert wurde.

2.2.4.2. In den 80er Jahren hat sich auch dank der Tätigkeit des Wirtschafts- und Sozialausschusses, des Europäischen Parlaments, der wirtschaftlichen und sozialen Organisationen und vor allem dank der treibenden Kraft des schneller verlaufenden europäischen Integrationsprozesses, die die Frage des Zusammenhalts ans Tageslicht brachte, einiges - wenn auch noch nicht genug - getan.

2.2.4.3. So spielt diese Beteiligung in einigen Ländern eine wichtigere Rolle und wird auch systematisch betrieben: Dies gilt für Dänemark, Deutschland und teilweise für Italien (in Deutschland gibt es keine eigens dafür vorgesehenen Organe, aber die gesellschaftlichen Akteure sind in hohem Masse institutionell anerkannt). Und über einige Zwischenstufen kommt man zu Ländern wie das Vereinigte Königreich, die die Einbeziehung der organisierten gesellschaftlichen Akteure ganz offenkundig unterlaufen (und insbesondere die Beteiligung der Gewerkschaften beschnitten) haben. Irland hebt sich von den anderen Ländern dadurch ab, daß es die Beteiligung der Sozialpartner an der Regionalpolitik formal stärker abgestützt hat: Es hat die Sozialpartner in das nationale Überwachungskomitee geholt.

Wie verlautet, hat die irische Regierung beschlossen, die subregionalen Ausschüsse durch ein Gremium zu ersetzen, in dem die Sozialpartner nicht mehr die gleiche Bedeutung haben sollen. Nach Ansicht des Ausschusses ist dies ein schwerer Rückschlag für ein Experiment, das bereits als wichtiger Bezugspunkt galt; der Ausschuß fordert daher, daß die Beteiligung der Sozialpartner im früheren Umfang wiederhergestellt wird.

2.2.4.4. Den Entscheidungsgremien machen offenbar die Unterschiede in der Geschichte der Institutionen und der Beziehungen zwischen den Sozialpartnern zu schaffen, die die Qualität und die Effizienz der Beteiligung der gesellschaftlichen Akteure beeinflussen.

In den Ländern, in denen die Organisationen zur Interessenvertretung stärker und besser organisiert sind, ist auch ihr Einfluß auf die Regionalpolitik stärker. Unterschiedliche Untersuchungen haben ergeben, daß dieser Einfluß in Deutschland und Dänemark am stärksten ist, wo die starke Einbeziehung der Sozialpartner in die Beschlußfassung auf eine lange Tradition zurückblickt. Italien siedelt sich im Mittelfeld an. Hier wurde noch vor kurzem ein wichtiges nationales Dreiseiten-Abkommen geschlossen. In Spanien verliefen die Versuche der frühen 80er Jahre, eine stark institutionalisierte Konzertierung einzuführen, wegen der sich verschlechternden Beziehungen zwischen der Gewerkschaftsseite und den anderen Akteuren (Regierung und Unternehmer) im Sande. Die meisten Länder sind in diesem Mittelfeld anzusiedeln, doch sind die Sozialpartner auf nationaler Ebene durchaus nicht machtlos.

2.2.5. Die verfahrenstechnischen Unterschiede bei der Einbeziehung der Sozialpartner und die unterschiedlichen Ergebnisse sind vor allem auf den niedrigeren Ebenen spürbar, auf denen die Beteiligung den Untersuchungen zufolge insgesamt als enttäuschend bewertet wird.

Dies ist in erster Linie auf den unterschiedlichen Grad der institutionellen Regionalisierung in den einzelnen Ländern zurückzuführen.

2.2.5.1. Zweifelsohne beeinflusst die institutionelle Struktur in grossem Masse sowohl die Organisationsstruktur der Sozialpartner als auch ihre Fähigkeit, sich gegenüber der Verwaltung Geltung zu verschaffen.

Eine auf der Basis von gewählten Versammlungen weitestgehend dezentralisierte Verwaltung erleichtert die Beteiligung schon allein deshalb, weil dadurch die Zahl der Anlaufstellen vervielfacht wird.

Eine zentralisierte und effiziente Verwaltung neigt zur Selbstüberschätzung und bedient sich vor Ort eher technokratischer Strukturen wie etwa der Entwicklungsbüros.

2.2.5.2. Den Ländern der Gemeinschaft, in denen die Regionen verfassungsrechtlich am stärksten anerkannt sind, nämlich in Spanien, Italien und Deutschland (hier haben die Länder noch mehr Einfluß), stehen Frankreich und England gegenüber, wo eine sehr starke zentralistische Tradition vorherrscht. Aber auch diese beiden Länder haben in den 80er Jahren insofern unterschiedliche Wege beschritten, als Frankreich einen "schwachen" Regionalisierungsprozeß in die Wege geleitet hat, während in Großbritannien die Rolle der Zentralregierung ausgebaut wurde.

2.2.5.2.1. In der Regel besteht - mit Ausnahme Großbritanniens, Portugals und Griechenlands - eine gewisse Autonomie in der Regionalpolitik, vor allem bei den Sozial- und Verwaltungsangelegenheiten.

2.2.5.3. Im allgemeinen scheint das Interesse der gesellschaftlichen Akteure an den Politiken auf regionaler Ebene zu wachsen. Allerdings wird auch auf die Notwendigkeit einer aktiveren Mitwirkung bei der Industrie- und Beschäftigungspolitik hingewiesen. In Italien und Spanien sind die Sozialpartner (und vor allem die Gewerkschaften) an der Aufstockung der Strukturfonds sehr interessiert.

2.2.5.4. In Großbritannien hat sich die von der britischen Regierung betriebene Partnerschaft auf ein Beziehungsnetz konzentriert, das die Europäische Gemeinschaft, die nationale und lokale Ebene der öffentlichen Behörden sowie die wirtschaftlichen Akteure vor Ort umfasst. Eine soziale Partnerschaft gab es also ganz bewusst nicht.

2.2.5.5. In Irland sind wegen der Konzentration der Beschlußfassung auf zentraler Ebene und wegen fehlender institutioneller Strukturen für die Durchführung auf subregionaler Ebene verschiedene Probleme aufgetreten.

2.2.5.6. Auch in Spanien obliegt die endgültige Ausarbeitung der Strukturfondspläne der Zentralregierung. In einigen Untersuchungen zu einzelnen Regionen (wie Asturien) ist die Rede von "nicht bestehender Beteiligung". Die knappen Fristen für die Einreichung der Pläne leistet einem bürokratischen und technokratischen Entscheidungsweg Vorschub.

2.2.5.7. In einigen der untersuchten Regionen Italiens (z.B. im Süden des Landes) wurden - in Form von Vereinbarungsprotokollen - Methoden einer systematischen Kontaktpflege zwischen Regionalregierung und Sozialpartnern bei der Planung der Gemeinschaftsmaßnahmen vorgesehen. Auf dem Papier gibt es also schon sehr fortschrittliche Verfahren, die allerdings erst erprobt werden müssen.

2.2.6. Ein weiteres Element, das den Ort und die Ebene sowie die Qualität der Beteiligung nachhaltig beeinflussen kann, sind die Wirtschafts- und Sozialräte, die Ausschüsse für Entwicklung, Beschäftigung, Berufsausbildung u.ä., die auf den verschiedenen nationalen und regionalen Ebenen als Gremien zur Beteiligung bezeichnet werden können.

Hier hängen die Qualität und die Effizienz der Beteiligung von den Befugnissen und den tatsächlichen Zuständigkeiten dieser Ausschüsse ab, die häufig nur informiert oder nachträglich konsultiert werden und somit nicht die Funktion einer "engen Konzertierung" erfuellen, die den an der Partnerschaft beteiligten Parteien in Artikel 4 der Rahmenverordnung zugeschrieben wird. Zudem ermöglichen diese Gremien keinen Gesamtüberblick über die Strukturpolitiken.

2.2.6.1. Hinzu kommt, daß diese Gremien zwar in verschiedenen Fällen auf gesamtstaatlicher Ebene existieren und tätig werden, auf regionaler Ebene jedoch weitaus weniger verbreitet sind. In Frankreich wurden sie im Zuge des Prozesses zur Regionalisierung des Zentralstaates geschaffen. In Spanien handelt es sich vor allem um Erfahrungen, die seit 1984 in einigen autonomen Regionen gesammelt wurden (und die dann in die nationale Gesetzgebung eingingen). Auch in Italien gibt es neben dem CNEL ein vergleichbares regionales Organ in Sizilien, einer Region mit Sonderstatus (so daß man diese Erfahrungen nicht verallgemeinern kann). Einige Anzeichen einer Stärkung der regionalen Zuständigkeiten im wirtschaftlichen und sozialen Bereich sind auch in Großbritannien zu finden (allerdings beschränkt auf Regionen wie Schottland).

2.2.6.2. Es gibt also nur in einigen Ländern subnationale Gremien, die für die Entwicklung der Partnerschaft geeignet sind. Doch selbst in diesen Ländern sind die erzielten Ergebnisse eher mager. Das Vorhandensein institutioneller Organe ist nicht per se Garant für eine umfassende Beteiligung. Zahlreichen Bemerkungen zufolge werden z.B. in Frankreich und Spanien die wirtschaftlichen und sozialen Akteure nur in geringem Umfang an der Beschlußfassung auf regionaler Ebene beteiligt und können diese somit auch kaum beeinflussen.

2.2.6.3. Im Falle Frankreichs ist die Einbeziehung der Sozialpartner in die regionalen Wirtschafts- und Sozialräte wichtig. Allerdings haben die Räte letzten Endes keinen grossen Einfluß auf die Regionalpolitik der EWG. Selbst wenn es - wie in einigen Regionen - von diesem Organ eingesetzte Unterausschüsse gibt, die für den "europäischen Raum" zuständig sind, so äussern sich diese doch nicht zur Verwendung der Gemeinschaftshilfen im Einzelnen. Überdies sind in Frankreich alle Unternehmen in öffentlichen Einrichtungen wie den Handelskammern vertreten, die Partner bei der Durchführung der Gemeinschaftspolitiken sind.

2.2.6.4. Beim derzeitigen Stand der Dinge muß der verschiedentlich geäusserten Auffassung zugestimmt werden, daß das Gewicht der Akteure nicht von der Existenz von Ad-hoc-Organen abhängig sei: so etwa in Deutschland (wo es keine Wirtschafts- und Sozialräte gibt, dafür aber eine starke föderale Struktur). Hier besitzen die gesellschaftlichen Akteure, insbesondere die Gewerkschaften, vielfältige Handlungsmöglichkeiten.

Allgemein hervorgehoben wird - und hierin sind sich die Befragten einig -, daß die gesellschaftlichen Akteure erst nach und nicht schon vor der Ausarbeitung der Pläne konsultiert werden - sofern dies überhaupt geschieht.

2.2.7. In einigen Ländern (wie in Italien) wird den wirtschaftlichen und sozialen Organisationen das Ausfindigmachen ihrer institutionellen Ansprechpartner dadurch erschwert, daß für die Strukturfonds mehrere Ministerien zuständig sind (Gemeinschaftliche Angelegenheiten, Haushalt, Landwirtschaft, Industrie, Beschäftigung, usw.), was einen Gesamtüberblick noch schwieriger macht.

Es steht ausser Zweifel, daß dieser Aufgabentrennung durch die analoge Zersplitterung innerhalb der Dienststellen der Kommission Vorschub geleistet wird. Dem könnte durch eine Zusammenlegung der Fonds entgegengewirkt werden.

2.2.8. Das Interesse, das die Sozialpartner den gemeinschaftlichen Strukturpolitiken entgegenbringen, und der Druck, den sie infolgedessen auf die zuständigen Behörden im Hinblick auf ihre Beteiligung ausgeuebt haben, ist innerhalb der Gemeinschaft sehr unterschiedlich.

Dies hängt sicherlich von dem Umfang der Finanzhilfen der Gemeinschaft ab, ist allerdings auch auf eine Reihe anderer Faktoren zurückzuführen.

2.2.8.1. In erster Linie der Umstand, daß dort, wo ein nationaler Dachverband eine Vorrangstellung gegenüber den branchenspezifischen Verbänden innehat, den allgemeinen und auf das gesamte Staatsgebiet bezogenen Problemen mehr Aufmerksamkeit gewidmet wird.

Hingegen wird den Tarifpolitiken dort Vorrang eingeräumt, wo die branchenspezifischen Organisationen das Übergewicht haben und der Dachverband lediglich die Koordinierung und politische Leitung übernimmt.

2.2.8.2. Allerdings wird in einigen Untersuchungen auch auf weitere Probleme bezueglich der nationalen Ebene hingewiesen. Denn die Sozialpartner und die Regierungen haben im Laufe der Jahre vor allem im Bereich der Wirtschafts- und Beschäftigungspolitik und der Sozialpolitik Formen einer konzentrierten Beziehung erprobt. Daher fehlt es häufig an der richtigen Einstellung und der nötigen fachlichen Kompetenz für eine ebenso aktive Mitwirkung an der Regionalpolitik, die gewöhnlich kein Thema ist, mit dem sich die Akteure befassen und für das sie sich organisieren.

2.2.8.3. In den Ländern, in denen die wirtschaftliche Kluft sehr groß ist (wie in Spanien) und wo zudem dieses Problem von jeher im Mittelpunkt der politischen und wirtschaftlichen Diskussion steht (wie in Italien), sind die wirtschaftlichen und sozialen Organisationen mit den Problemen der Regionalentwicklungspolitik vertrauter.

Auch in Deutschland ist seit der Vereinigung der wirtschaftliche und soziale Zusammenhalt ein zentrales Thema.

Hingegen wird die Regionalpolitik in Großbritannien als ein Umverteilungskonzept betrachtet, das eher im Rahmen der Sozialpolitik als im Rahmen der Wirtschaftsplanung angesiedelt ist.

2.2.8.4. Schließlich wird die Haltung der Organisationen durch zwei Faktoren stark beeinflusst:

- erstens durch ihren jeweiligen Grad der Mitwirkung am europäischen Integrationsprozeß und ihr Interesse daran;

- zweitens durch den ideologischen Standpunkt, der gegenüber dem Konzept Partnerschaft und Konzertation, das eine nur auf Forderungen basierende Strategie ausschließt, eingenommen wird und auch von der bestehenden Beziehungstruktur zwischen den Sozialpartnern abhängt.

2.2.9. Sämtliche Untersuchungen haben ergeben,daß die Kenntnis der Strukturfondspolitiken allgemein sehr lückenhaft und vor allem auf einen kleinen Personenkreis in den Führungsgremien der betroffenen Organisationen beschränkt ist.

Je genauer die Kenntnis, desto grösser sind selbstverständlich auch die Möglichkeiten einer Beteiligung.

Es genügt nicht, die Dokumente und Verordnungen zu lesen. Vielmehr muß man einen umfassenden Überblick über die wichtigsten Gemeinschaftspolitiken haben und wissen, auf welche Weise die Verordnungen von der Kommission und den zuständigen nationalen Behörden in der Praxis ausgelegt und zur Anwendung gebracht werden.

2.2.9.1. Die Informationen werden grösstenteils auf Seminaren und Tagungen unter Federführung der Kommission und der wirtschaftlichen und sozialen Organisationen vermittelt. Dieser Informationskanal muß in Zukunft ausgebaut werden, doch ist damit noch nicht genug getan.

Befriedigende Fortschritte können nur erzielt werden, wenn die Beteiligung und Konzertierung vor Ort praktiziert werden.

Wichtig war in diesem Zusammenhang der qualitative Sprung bei den Kenntnissen über die Gemeinschaftspolitiken, der im Zuge der in den Jahren 1989/1990 von der Kommission durchgeführten nationalen Konsultationsgespräche über die Gemeinschaftlichen Förderkonzepte erreicht wurde.

3. Schlußfolgerungen

3.1. Allgemeine Bemerkungen

3.1.1. Dreizehn Jahre nach dem erwähnten Bericht des Ausschusses aus dem Jahr 1979 (1) kann aufgrund der Bewertungen in Kapitel 2, in dem die Ergebnisse der in den Jahren 1989 bis 1993 durchgeführten Forschungen und Studien zusammengefasst sind, festgestellt werden, daß sich die Beteiligung der Wirtschafts- und Sozialpartner an der Regionalpolitik zwischenzeitlich weit entwickelt hat, auch wenn immer noch mitunter jedwede Beteiligung von einigen Regierungsbehörden abgelehnt wird.

3.1.2. Gewandelt haben sich sowohl die konkreten Erfahrungen mit der Beteiligung als auch der Grad der Unterrichtung über die Verfahren und Ziele der gemeinschaftlichen Regionalpolitik, der Wunsch der europäischen, nationalen, regionalen und lokalen Organisationen nach aktiver Mitwirkung an der Partnerschaft und schließlich die Vorstellung, die sich die zuständigen Behörden von dieser Beteiligung machen.

3.1.3. Nichtsdestoweniger liegt noch ein weiter Weg vor uns. Andererseits ist auch die Zeit der Bittgänge vorbei: Die Saat ist aufgegangen, und wir können allmählich die ersten Früchte ernten. Jetzt stellt sich die Frage, wie sich die gewonnenen Erfahrungen durch eine bessere Anwendung der neuen Verordnungen allgemein umsetzen und verwerten lassen.

Wir befinden uns also in einer Phase, in der die Schwierigkeiten bei der Durchsetzung einer direkten und sinnvollen Beteiligung in den meisten Mitgliedstaaten nur im Zuge ihrer Ausübung vor Ort überwunden werden können.

3.1.4. Noch gibt es zahlreiche Schwierigkeiten und Schwachpunkte. Zu den wichtigsten gehören sicherlich folgende Aspekte:

a) die Haltung der zuständigen Behörden ist in den einzelnen Mitgliedstaaten sowohl in der Theorie als auch in der Praxis sehr verschieden; sie hängt u.a. von der Stärke der Stellung der Wirtschafts- und Sozialpartner und der Struktur der Beziehungen zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern ab;

b) der Aufbau der Institutionen ist in jedem Mitgliedstaat unterschiedlich, so daß sowohl die Art und Weise der Partnerschaft als auch der Rahmen, in dem diese ausgeuebt werden kann, variieren;

c) der kulturelle Hintergrund zu den "Regionalpolitiken" ist von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat, von Region zu Region und von einer Organisation zur anderen grundverschieden;

d) die Kenntnis der Verordnungen, Verfahren, Politiken und Programme ist noch oberflächlich und vor allem beschränkt auf eine kleine Gruppe von Akteuren;

e) nicht alle Organisationen haben die Kraft und die Mittel für eine umfassende Beteiligung.

3.1.5. In ihrem Bericht zu dem Vorschlag für die neuen Verordnungen erwähnt die Kommission, daß Parlament und Ausschuß auf eine engere Beteiligung der Wirtschafts- und Sozialpartner gedrungen haben, und zieht daraus die Konsequenz, daß sie (die Kommission) eine wirkliche Konsultation der Wirtschafts- und Sozialpartner gewährleisten werde (1).

3.1.5.1. Unter Ziffer 1.1.1.1 wurden bereits die noch heute gültigen Gründe genannt, die der Ausschuß bereits seit 13 Jahren für den Ausbau der Partnerschaft anführt. Hierbei geht es nicht nur um die Anerkennung der Rolle der wirtschaftlichen und sozialen Organisationen.

Sinn und Zweck hat die Beteiligung nur, wenn sie auch tatsächlich erfolgt und durch sie:

- das Wirtschaftswachstum angekurbelt und die Konvergenz gefördert wird;

- die Effizienz der Maßnahmen gesteigert wird;

- die Aktionen transparenter werden;

- ein Grossteil der Bürger an den Problemen ihres eigenen Landes beteiligt wird;

- die konkreten Bedürfnisse der durch die Organisationen vertretenen gesellschaftlichen Gruppen zum Ausdruck gebracht werden;

- die Lebensbedingungen der Bürger im Zuge besserer Beschäftigungsmöglichkeiten und mit Hilfe leistungsfähigerer Infrastrukturen verbessert werden;

- ein Beitrag zur demokratischen Kontrolle über die Verwendung der öffentlichen Gelder und zur Bewertung der Programme geleistet wird.

3.1.5.2. Die Änderungen und Erweiterungen der Strukturfondsziele, durch die der Schwerpunkt zu einem Zeitpunkt, da die Beschäftigung das Kernproblem ist, auf den Arbeitsmarkt gelegt wird, untermauern die Gründe, die für die Beteiligung der Sozialpartner sprechen.

Dies gilt insbesondere für die Einfügung des neuen Ziels Nr. 3 zur Eingliederung von Personen, die von sozialer Ausgrenzung bedroht sind, in das Erwerbsleben und des neuen Ziels Nr. 4 zur Erleichterung der "Anpassung der Arbeitskräfte an die industriellen Wandlungsprozesse und an Veränderungen der Produktionssysteme".

3.1.6. In der bereits erwähnten Neufassung von Artikel 4 ist vorgesehen, daß die "zuständigen Behörden und Einrichtungen" und die "Wirtschafts- und Sozialpartner":

- von dem betreffenden Mitgliedstaat auf nationaler, regionaler, lokaler oder sonstiger Ebene benannt werden;

- als Partner ein gemeinsames Ziel verfolgen;

- eine Partnerschaft ausüben, die "sich auf die Vorbereitung, Finanzierung und Begleitung sowie auf die Vorausbeurteilung und die Ex-post-Bewertung der Aktionen" erstreckt.

3.1.6.1. Da es sich um die sogenannte "Rahmenverordnung" handelt, hat Artikel 4 selbstredend allgemeine Gültigkeit und bezieht sich auf alle Ziele und alle Ebenen, die für den Aufbau der Regionalpolitik der Gemeinschaft maßgeblich sind, auch wenn der Inhalt dieses Artikels in den anderen Strukturfondsverordnungen nicht wiederholt wird.

3.2. Die Identität der Partner

3.2.1. Nach Maßgabe der Verordnung müssen die Partner von dem Mitgliedstaat auf "nationaler, regionaler, lokaler oder sonstiger Ebene" ermittelt und benannt werden.

3.2.2. Der Ausschuß hält diese Lösung eingedenk des Subsidiaritätsprinzips für richtig, da die Lage in den einzelnen Mitgliedstaaten sehr unterschiedlich ist und die Art der Beteiligung von verschiedenen Faktoren abhängen wird, wie z.B.:

- von der Präsenz oder dem Fehlen einflußreicher regionaler Institutionen, die in den Interventionsgebieten der Strukturpolitiken mit Befugnissen ausgestattet sind;

- von dem bestehenden gewerblichen Netz;

- von der Art und Weise, in der die vielfältigen wirtschaftlichen und sozialen Interessen organisiert und verankert sind.

Auf jeden Fall aber sind nach Auffassung des WSA weitere Erklärungen und Erläuterungen erforderlich.

3.2.3. Zunächst einmal besteht kein Zweifel, daß es hier um eine ganze Gruppe von Partnern geht, zu der neben den sogenannten Sozialpartnern, die die allgemeinen Interessen der Arbeitnehmer und ihrer jeweiligen Arbeitgeber vertreten, auch Organisationen gehören, die die spezifischeren Interessen der einzelnen Branchen vertreten.

3.2.3.1. All diesen Partnern kommt im gesellschaftlichen Gefüge eine unterschiedliche Rolle zu, und ihre soziale und territoriale Repräsentativität ist von unterschiedlichem Gewicht; folglich gestaltet sich auch die Partnerschaft je nachdem, welche Interessen involviert sind, nicht in einheitlicher Weise.

3.2.4. Zweitens muß bei der Benennung dem tatsächlichen Grad der Repräsentativität der Organisationen auf den einzelnen Gebietsebenen Rechnung getragen werden.

3.2.4.1. Obwohl aus Artikel 4 klar hervorgeht, daß sich die Partnerschaft auch auf die Gemeinschaftsebene erstreckt, werden die auf dieser Ebene bestehenden Wirtschafts- und Sozialpartner nicht ausdrücklich erwähnt.

3.2.4.1.1. Hier herrscht offenbar ein Mangel an Klarheit und Kohärenz. In anderen Teilen der Verordnungen wird auf die Sozialpartner auf Gemeinschaftsebene verwiesen:

- in Artikel 31 Absatz 2 der Koordinierungsverordnung, in der die jährliche Konsultation der auf europäischer Ebene organisierten Sozialpartner zur Strukturpolitik der Gemeinschaft vorgesehen ist;

- in Artikel 28 wird auf den Ausschuß gemäß Artikel 124 des Vertrags verwiesen (ESF-Ausschuß).

3.2.4.1.2. Während im ersten Fall die auf Gemeinschaftsebene zusammengeschlossenen Partner ausdrücklich vorgesehen sind und nach der geläufigen Praxis auch deren vorherige Konsultation, gehören im zweiten Fall nur die nationalen Organisationen dem Ausschuß als Mitglieder an.

Der Eindruck der Inkohärenz ist um so stärker, als Entwicklungspolitik und Sozialpolitik doch offenbar miteinander in Verbindung stehen.

3.2.4.2. Aufgrund der Tatsache, daß mit einigen gemeinschaftlichen Strukturpolitiken das Ziel des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts auf dem gesamten Gemeinschaftsgebiet verfolgt wird, daß es transnationale und grenzuebergreifende Maßnahmen gibt, wie etwa die transeuropäischen Netze und die Gemeinschaftsinitiativen, und daß ferner im Ansatz eine Raumordnungspolitik verfolgt wird, wie sie in "Europa 2000" umrissen ist, muß das den auf europäischer Ebene zusammengeschlossenen und vertretenen Wirtschafts- und Sozialpartnern in Artikel 4 zuerkannte Recht auf Ausübung der Partnerschaft auf Gemeinschaftsebene in die Verordnungen offiziell und ausdrücklich aufgenommen werden.

Dann müsste die Benennung allerdings von seiten der Gemeinschaftsinstitutionen erfolgen, wodurch eine bereits erprobte Konsultationspraxis offiziellen Charakter erhielte.

3.3. Die Rolle der Partner

3.3.1. Auch in diesem Punkt besteht Klärungsbedarf. Alle an der Partnerschaft beteiligten Parteien sind in Artikel 4 rechtlich gleichgestellt. Und dies ist richtig und wichtig. Dennoch enthält der letzte Satz, den der Rat zum ersten Absatz von Artikel 4 hinzugefügt hat, eine wichtige Klärung, wenn es heisst, daß sich "die Partnerschaft unter voller Wahrung der jeweiligen institutionellen, rechtlichen und finanziellen Befugnisse der Partner" gestaltet.

3.3.2. Diese Formulierung geht auf einen Änderungsvorschlag des Europäischen Parlaments zurück, das sich für eine formelle Unterscheidung zwischen den regionalen und lokalen Behörden und den Wirtschafts- und Sozialpartnern und auf dieser Basis für eine Zusammenarbeit all dieser Kräfte bei der Verfolgung eines gemeinsamen Ziels ausgesprochen hatte.

3.3.3. Dadurch wird die Bedeutung des Begriffs "enge Konzertierung" etwas deutlicher, der der einfachen "Konsultation" auch deshalb vorgezogen wurde, um die Rolle der gesellschaftlichen Kräfte und die Vorstellung von Entwicklung als Ergebnis der Synergie zwischen allen aktiven Kräften der Bürgergesellschaft zu betonen.

3.3.4. Während es in anderen Bereichen, wie z.B. in der Unternehmenspolitik, der Berufsausbildung oder der Sozialpolitik, denkbar ist, daß Formen der systematischen Konzertation entwickelt werden oder die Willensbildung den Verhandlungen zwischen den Partnern überlassen wird, ist die Rolle der öffentlichen Akteure im Falle der Wirtschafts- und Entwicklungspolitik eindeutig übergeordnet und nicht auf gleicher Ebene mit der Rolle der gesellschaftlichen Akteure.

Damit wird de facto eine Situation beschrieben, in der einigen Partnern (Kommission, Mitgliedstaaten, regionale Behörden) Entscheidungsbefugnis zukommt und den anderen (Wirtschafts-und Sozialpartner) die Funktion einer kritischen und verantwortungsvollen Beteiligung.

Das gemeinsame Hauptziel, nämlich der wirtschaftliche und soziale Zusammenhalt, schließt in der Tat eine Gegenüberstellung unterschiedlicher Strategien und Teilziele - die ja auch der Verschiedenartigkeit der vertretenen Interessen entsprechen - nicht aus.

3.3.5. Die "enge Konzertierung" kann also auf zwei verschiedene, untereinander verflochtene Arten gestaltet werden:

- Konzertierung in der Bedeutung von Einflußnahme - durch beratende Gremien - auf die Entscheidungen, die auf den einzelnen Beschlußfassungsebenen getroffen werden;

- Überwachung im Hinblick auf eine effiziente und schnelle Durchführung und Ausfindigmachen der für die Verbesserung der sozialen und wirtschaftlichen Auswirkungen erforderlichen Instrumente.

3.4. Ebenen und Formen der Partnerschaft

3.4.1. Die Partnerschaft wird auf den verschiedenen Gebietsebenen ausgeuebt, auf denen im Planungszeitraum 1994-1999 die einzelnen Phasen der Regionalpolitik umgesetzt werden: Vorbereitung, Finanzierung, Begleitung und Vorausbeurteilung und Ex-post-Bewertung der Aktionen.

3.4.1.1. Selbstverständlich sind sie allesamt wichtig, doch steht ausser Zweifel, daß die Wirtschafts- und Sozialpartner in den Phasen der Vorbereitung und der Bewertung der Aktionen ihren wirkungsvollsten Beitrag leisten können.

3.4.1.2. Bei den Gebietsebenen, die in den Studien untersucht wurden, handelt es sich neben der Gemeinschaftsebene um die nationale und regionale (oder subregionale) Ebene, die für die Partnerschaft je nach der politischen und institutionellen Struktur des jeweiligen Mitgliedstaates ganz unterschiedliche Bedeutung haben.

3.4.2. Auf regionaler und lokaler Ebene erfolgt die "enge Konzertierung" vor allem in der Vorbereitungsphase durch Beteiligung der Wirtschafts- und Sozialpartner a) an der Ausarbeitung des Regionalentwicklungsplans (die zuständigen Behörden sollten eventuelle Anmerkungen der Wirtschafts- und Sozialpartner an die nationale Behörde und die Kommission zur Kenntnisnahme weiterleiten) und b) an der Festlegung der einzelnen Interventionsformen.

3.4.2.1. Die zuständigen Behörden müssten die Wirtschafts- und Sozialpartner im Verlauf der Verhandlungen zur Ausarbeitung des regionalen Förderkonzepts auf dem laufenden halten, um ihre Anmerkungen zusammentragen und weiterleiten zu können.

3.4.2.1.1. In der Phase der Durchführung der operationellen Maßnahmen sollten zur Gewährleistung ihrer Effizienz und Transparenz entweder die Wirtschafts- und Sozialpartner den begleitenden Ausschüssen angehören, oder es müsste sichergestellt werden, daß sie ständig möglichst umfassend informiert werden. Dies ist auch deshalb erforderlich, damit sie ihre Funktion bei der Beschlußfassung über Begleitmaßnahmen und in der Bewertungsphase erfuellen können.

3.4.3. In der Vorbereitungsphase auf nationaler Ebene sind für die Einbeziehung der Wirtschafts- und Sozialpartner folgende vier Faktoren von besonderer Bedeutung:

- die Aufstellung des indikativen Verzeichnisses der unter die Ziele Nr. 2 und 5b fallenden Gebiete;

- der nationale Entwicklungsplan, mit dem die Regionalpläne aufeinander abgestimmt werden müssen;

- die interregionalen operationellen Programme;

- die Koordinierung der operationellen Maßnahmen im Rahmen von Gemeinschaftsinitiativen.

3.4.4. Was die Gemeinschaftsebene betrifft, so ist nicht zu übersehen, daß das in Artikel 4 vorgesehene Prinzip der Partnerschaft in den übrigen Verordnungen praktisch nicht zum Tragen kommt.

3.4.4.1. Dies gilt in erster Linie für die in Kapitel VIII der Rahmenverordnung genannten Ausschüsse (mit Ausnahme des ESF-Ausschusses) und auch insbesondere für den Ausschuß für die Entwicklung und Umstellung der Regionen, der Fragen von grundsätzlicher Bedeutung prüft, wie etwa das Gemeinschaftliche Förderkonzept, die regelmässigen Berichte über die wirtschaftliche und soziale Lage und Entwicklung der Regionen und die Aufstellung des Verzeichnisses der unter das Ziel Nr. 2 fallenden Gebiete, in denen es in ganz besonderem Masse um die Interessen und Belange der Wirtschafts- und Sozialpartner geht.

3.4.4.2. Kaum nachvollziehbar ist, weshalb in Artikel 31 der Koordinierungsverordnung die Konsultation der auf europäischer Ebene organisierten Sozialpartner zur Strukturpolitik der Gemeinschaft vorgesehen ist, aus der in der Praxis eine Konsultation zu dem in Artikel 16 Absatz 1 der Rahmenverordnung erwähnten Jahresbericht wurde, während keine Konsultation zum Dreijahresbericht (derselbe Artikel Absatz 3) über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt vorgesehen ist.

3.4.4.3. Aus Artikel 8 Absatz 5 der Rahmenverordnung - in dem es heisst, daß "(die Kommission) ... im Rahmen der Partnerschaft gemäß Artikel 4 Absatz 1 und im Einvernehmen mit dem betreffenden Mitgliedstaat ... das gemeinschaftliche Förderkonzept für die Strukturinterventionen der Gemeinschaft fest(legt)" - geht klar hervor, daß die enge Konsultation mit den Wirtschafts- und Sozialpartnern über das gemeinschaftliche Förderkonzept für Ziel Nr. 1 - Regionen auch auf Gemeinschaftsebene erfolgt. Dasselbe gilt für die anderen Ziele (Ziel Nr. 2: Artikel 9 Absatz 9; Ziel Nr. 3: Artikel 10 Absatz 1; Ziel Nr. 4: Artikel 10 Absatz 2; Ziel Nr. 5a: Artikel 11 Absatz 3; Ziel Nr. 5b: Artikel 11a Absatz 6).

3.4.4.4. Auf jeden Fall sollte die Kommission die Wirtschafts- und Sozialpartner konsultieren, bevor sie gegebenenfalls einen Vorschlag zur Änderung der unter das Ziel Nr. 2 fallenden Gebiete gemäß Artikel 9 Absatz 6 vorlegt.

3.4.4.5. Die auf Gemeinschaftsebene zusammengeschlossenen Wirtschafts- und Sozialpartner sollten ferner zur Mitwirkung an der Ausarbeitung der Gemeinschaftsinitiativen aufgerufen werden.

3.5. Die Instrumente der Beteiligung

3.5.1. Der Grad der Beteiligung ist selbstverständlich sehr unterschiedlich. Er hängt nicht nur von der Bereitschaft der zuständigen Behörden ab, sondern auch von dem Einfluß und dem Geschick der wirtschaftlichen und sozialen Organisationen.

Wenn die sogenannte "enge Konzertierung" so gestaltet werden soll, daß die Beteiligung ihren Zweck (Nützlichkeit, Effizienz, Schutz des allgemeinen Interesses, Transparenz) erfuellt, dann bedarf es insbesondere in den Programmplanungsphasen einer Fähigkeit zur weiträumigen Zukunftsplanung und eines Entwicklungskonzepts.

3.5.2. Nicht alle Organisationen verfügen über die (personellen und finanziellen) Mittel und Ausstattungen (Büros und Forschungsinstitute), um für die Entwicklungsprobleme zufriedenstellende und innovative Lösungen finden zu können.

Nur einige Organisationen sind dazu imstande. Doch auch sie benötigen Unterstützung.

Zu diesem Zweck könnten die (im übrigen in den Verordnungen vorgesehene) technische Hilfe seitens der Kommission und der nationalen und regionalen Behörden, die Koordinierung mit den europäischen Organisationen und die Einrichtung von Kanälen zum grenzuebergreifenden Erfahrungsaustausch sehr nützlich sein.

3.5.3. Die Zeit war zu knapp, um sich auf eine optimale Umsetzung von Artikel 4 auf die in dieser Stellungnahme skizzierten Weisen vorzubereiten.

Die neuen Verordnungen wurden erst im Juli verabschiedet, und schon sind zwei Phasen des Verfahrens zur Durchführung des Programms 1994-1999 abgeschlossen: die Ausarbeitung der Regionalprogramme und die Übermittlung der nationalen Programme an die Kommission. Die dritte Phase steht unmittelbar bevor, in der über die Festlegung der gemeinschaftlichen Förderkonzepte verhandelt wird.

Nur in einigen wenigen Fällen schafften es die regionalen und nationalen Behörden und die Sozialpartner, rechtzeitig Kontakt zueinander aufzunehmen. In mindestens einem Fall - nämlich in Schottland - haben sie von den zuständigen Behörden eine klare und eindeutige Absage erhalten. In einem anderen Fall - in Italien - hat die Regierung positiv reagiert und davon die Kommission in Kenntnis gesetzt.

3.6. Abschließende Empfehlungen

3.6.1. Damit ein Prozeß zur stufenweisen Durchführung von Artikel 4 in die Wege geleitet werden kann, ist der Ausschuß der Ansicht, daß:

a) die wirtschaftlichen und sozialen Organisationen auf nationaler Ebene möglichst schnell einen förmlichen Antrag an die zuständigen nationalen Behörden richten müssen. Ausserdem ist es zweckmässig:

- mit den nationalen und regionalen Behörden Vereinbarungsprotokolle zu unterzeichnen, um Gremien und Formen der Beteiligung festzulegen;

- Ausbildungsprogramme für die betroffenen Wirtschafts- und Sozialparteien auszuarbeiten, um sie über die Inhalte, Bestimmungen und Verfahren der Strukturfondsmaßnahmen zu unterrichten;

b) die Kommission eine Aktion starten sollte, um einen derartigen Prozeß im Zuge folgender Maßnahmen zu erleichtern:

- Konsultation der wirtschaftlichen und sozialen Organisationen der Mitgliedstaaten zu den Aufgaben im Rahmen der verschiedenen gemeinschaftlichen Förderkonzepte.

- Ausarbeitung eines Programms zur Unterstützung nationaler Ausbildungskurse und zur Durchführung von Tagungen und Seminaren zum Erfahrungsaustausch und zur Errichtung transnationaler Netze;

- Erstellung eines regelmässigen Berichts über den Stand der Durchführung von Artikel 4.

Der Ausschuß verpflichtet sich seinerseits, die Entwicklung dieses Prozesses zu verfolgen, indem er in regelmässigen Abständen überwacht, wie die Partnerschaft in den Regionen und Gebieten ausgeuebt wird, in denen die Strukturfonds zum Einsatz kommen.

Geschehen zu Brüssel am 27. Januar 1994.

Der Präsident

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Susanne TIEMANN

(1) Ziffern 5.1, 5.2, 5.2.1, 5.2.2, 5.2.3, 7.2.2.

(2) Ziffer 5.1.

(3) Ziffer 5.2.3.

(4) Dok. CES 654/79 fin, CES 537/79 fin.

(5) ABl. Nr. C 53 vom 3. 3. 1980.

(6) Dok. CES 537/78 fin.

(7) Siehe Fußnote 6, Ziffer 3.1.1, S. 7.

(8) Entschließung zum wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt und zur Beteiligung der Gewerkschaften an der Regionalpolitik - Rom, den 13. und 14. Dezember 1990.

(9) Anmerkungen der UNICE zur Mitteilung der Kommission zum Thema "Die Strukturpolitiken der Gemeinschaft - Bilanz und Aussichten" (9. November 1992).

(10) Rahmenverordnung, horizontale Verordnung, Verordnungen EFRE, ESF, EAGFL - Ausrichtung und FIAP (Dok. KOM (93) 67 endg. - SYN 455, Dok. KOM (93) 67 endg./2 - SYN 455, Dok. KOM (93) 124 endg. - SYN 453 und Dok. KOM (93) 124 endg./2 - SYN 453).

(11) Auf Initiative des Europäischen Parlaments wurde auch eine einschlägige Haushaltslinie gebilligt.

(12) ABl. Nr. C 161 vom 14. 6. 1993, S. 46.

(13) Der Fragebogen wurde von den italienischen Gewerkschaften CGIL, CISL und UIL im Rahmen einer Untersuchung des WSA in den Regionen Sizilien und Kalabrien benutzt.

(14) Vgl. Ziffer 1.1.1.2.

(15) Dok. KOM(93) 67 endg. - SYN 455.