DE    DE DE 
 
DE    DE  KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN 
Brüssel, den 23.9.2008 
SEK(2008) 2490  
  
ARBEITSPAPIER DER KO MMISSIONSDIENSTSTELLEN 
 
zum 
Vorschlag für eine 
 
VERORDNUNG DES EUROPÄISCHEN  PARLAMENTS UND DES RATES 
 
zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 717/2007 über das Roaming in öffentlichen 
Mobilfunknetzen in der Gemeinschaft und der Richtlinie 2002/21/EG über einen 
gemeinsamen Rechtsrahmen für elektron ische Kommunikationsnetze und -dienste 
 
ZUSAMMENFASSUNG DER FOLGENABSCHÄTZUNG   
{KOM(2008) 580 endgültig} 
{SEK(2008) 2489} 
 
DE 2   DE ZUSAMMENFASSUNG 
1. H INTERGRUND  
Die Europäische Kommission muss die Du rchführung der Roamingverordnung überprüfen 
und dem Europäischen Parlament und dem Ra t bis spätestens 30. Dezember 2008 darüber 
Bericht erstatten. In ihrem Bericht hat di e Kommission zu bewerten, ob die Ziele der 
Roamingverordnung erreicht wurden und ob die Verordnung verlängert und/oder geändert 
werden sollte. Insbesondere haben das Eur opäische Parlament und der Rat die Kommission 
beauftragt, die Entwicklung der Roamingent gelte auf der Vorleistungs- und Endkundenebene 
für die Abwicklung von Sprach- und Datenkommuni kationsdiensten, einschließlich SMS und 
MMS, zu überprüfen und dabei gegebenenfa lls Empfehlungen zur Notwendigkeit einer 
Regulierung dieser Dienste vorzulegen. 
In dieser Folgenabschätzung werden die A lternativen untersucht,  die sich aus der 
Überprüfung des Funktionierens der Roamingve rordnung durch die Kommission ergeben. So 
wird die etwaige Verlängerung der Gelt ungsdauer über den 30. Juni 2010 hinaus für 
Sprachroamingdienste und eine mögliche Ausweitung des Geltungsbereichs auf SMS-
Roamingdienste und/oder paketvermittelte Datenroamingdienste geprüft. Die am 
1. September vom Ausschuss für Folgenabschätzung abgegebene Stellungnahme wurde 
berücksichtigt. 
2. E NTWICKLUNGEN SEIT DEM ERLASS DER ROAMINGVERORDNUNG  
Die Roamingverordnung trat am 30. Juni 2007 in Kraft und bereits im Herbst 2007 trafen die 
Kommissionsdienststellen Vorbereitungen für die Überprüfung der Durchführung der 
Verordnung. Abgesehen von den wenigen Ausnahmen, die von den nationalen 
Regulierungsstellen festgestellt wurden, ve rlief die Durchführung und insbesondere die 
Einführung des Eurotarifs reibungslos. 
In Absprache mit der Kommission veranlasste die Gruppe Europäischer  Regulierungsstellen 
(ERG) eine umfassende sechsmonatige Da tenerhebung, auf de ren Grundlage zwei 
Benchmark-Berichte erstellt wurden. Bei di eser Überprüfung wurde festgestellt, dass 
aufgrund der geringen Abweichungen bei den Vorleistungs- und Endkundenentgelten nicht 
davon ausgegangen werden kann, dass auf diesen Märkten jetzt Wettbewerb herrscht. Auch wurde in dem Bericht das Problem angesproch en, dass viele Betreiber Roamingdienste im 
Minutentakt und nicht anhand der ta tsächlichen Roamingdauer abrechnen. 
Die Berichte machen auch deutlich, dass si ch die SMS-Roamingentgelte sowohl auf der 
Vorleistungs- als auch der E ndkundenebene in den meisten Mitgliedstaaten offenbar nur 
geringfügig bewegten. Die dur chschnittlichen Datenroami ngentgelte pro MB ergaben 
hingegen ein sehr uneinheitliches Bild mit nach  wie vor großen Preisunterschieden zwischen 
den Ländern und mit noch sehr hohen Durc hschnittspreisen in einigen Ländern. 
2.1. Öffentliche Konsultation 
Am 7. Mai 2008 leitete die Europäische Ko mmission eine umfangreiche öffentliche 
Konsultation ein, in der sie um Stellungna hmen zur Roamingverordnung und zur möglichen 
 
DE 3   DE Ausweitung der Verordnung auf SMS- und Datenroa ming bat. Während die Betreiber eine 
Verlängerung der Verordnung für die Sprachroam ingdienste überwiegend ablehnten, sprachen 
sich die meisten nationalen Regulierungsbehö rden, die Mitgliedstaa ten, einige kleinere 
Betreiber und Verbrauchergruppen dafür aus. 
Zur Frage der minuten- oder sekundengena uen Abrechnung sind die Betreiber im 
Allgemeinen der Auffassung, dass dies dem Ma rkt überlassen werden sollte, während die 
ERG und Verbrauchergruppen hier dringenden Handlungsbedarf sehen, damit das Problem 
der von ihnen als „versteckt“ bezeichn eten Entgelte gelöst werden kann. 
Die ERG stellte fest, dass es  bei den SMS-Roamingentgelte n auf der Endkundenebene bis 
April 2008 kaum Bewegung gab. Sie empfahl daher, eine Preisobergrenze für die 
durchschnittlichen SMS-Roamingtarife auf der Vorleistungsebene einzuführen und die 
Eurotarif-Verpflichtung dahingehend zu än dern, dass dieser Tarif auch ein SMS-
Roamingangebot zu einem Endkunde npreis enthalten muss, der di e festgesetzte Obergrenze 
nicht überschreitet. Auch Verbraucherorgan isationen würden eine Regulierung der SMS-
Roamingentgelte sowohl auf der Vorleist ungs- als auch der Endkundenebene begrüßen. 
Dagegen waren, von wenigen Ausnahmen a bgesehen, der Mobilfunk-Verband und die 
Mobilfunkbetreiber in der Regel gegen eine solche Regulierung. 
In Bezug auf die Datenroami ngdienste herrschte nahezu Ei nvernehmen darüber, dass 
unerwartet hohe Rechnungen („Rechnungsschoc k“) vermieden werden sollen. Auch 
Verbraucherorganisationen würden eine Regul ierung sowohl auf der Vorleistungs- als auch 
der Endkundenebene begrüßen. Die ERG hä lt es für notwendig, zur Erhöhung der 
Transparenz und zur Vermeidung unerwartet hoher Rechnungen unverzügl ich verbindliche 
Maßnahmen zu ergreifen. Der Mobilfunk-Verb and „GSM Association“ und die meisten 
Betreiber lehnen eine Preisregulierung ab, wenn auch einige Betreiber die Regulierung auf der 
Vorleistungsebene befürworten. 
2.2. Sonstige Entwicklungen 
Die Kommissionsdienststellen wa ren während des ganzen Verfahrens gesprächsbereit. 
Außerdem gab die Kommission eine Studie in Auftrag, die von unabhängigen Beratern 
durchgeführt und am 27. Juni 2008 veröffentlicht wurde. 
Kommissionsmitglied Viviane Reding machte auf dem GSM-Weltkongress in Barcelona im 
Februar 2008 deutlich, dass di e Branche die Entgelte für SMS- und Datenroaming bis zum 
Juli 2008 senken müsste, um eine Regulierung zu  vermeiden. Die Kommissarin forderte die 
Unternehmensleitungen sämtlicher Mobilfunkbetreiber in der Europäischen Union am 4. Juni 2008 in einem Schreiben auf, bis zu m 1. Juli 2008 Angaben zu ihren Preisangeboten 
für SMS- und Datenroamingdienste in der EU vorzulegen und die Maßnahmen zu erläutern, 
die für beide Dienste zur Erhöhung de r Transparenz ergriffen wurden. 
Alle nationalen Regulierungsbehörden übermittelten  Daten zu den einzel nen Betreibern, die 
sie im Zuge ihrer allgemeine n Überwachungstätigkeit erhobe n hatten. Mit Hilfe dieser 
umfassenden Daten konnten die Kommissionsdien ststellen ein Wirtschaftsmodell erstellen, 
das Annahmen zu den Auswirkungen der geltenden Verordnung sowie zu den wirtschaftlichen Folgen der in diesem Bericht dargestellten politischen Alternativen ermöglicht. 
 
DE 4   DE 3. P ROBLEMSTELLUNG  
3.1. Sprachroaming 
Obwohl die Endkunden in den Genuss niedrigerer Roamingentgelte kamen, zeigt sich, dass 
sich seit Verabschiedung der Verordnung  die strukturellen Probleme auf dem 
Sprachroamingmarkt nicht verändert haben.  In ihrer Stellungnahme zur öffentlichen 
Konsultation bekräftigte die ERG, dass sich an den grundlegenden Problemen, die bereits vor 
Einführung der Verordnung bestanden, nichts geändert hat. 
3.2. Abrechnungseinheiten beim Sprachroaming 
In der Verordnung sind die Preisobergrenzen für die innergemeinschaftlichen 
Sprachroamingdienste in einem Ge ldbetrag „pro Minute“ ausged rückt. In der entsprechenden 
Bestimmung der Verordnung ist jedoch nicht au sdrücklich festgele gt, anhand welche 
Zeittakte die Entgelte für Sprachroamingdi enste auf der Vorleistungs- und Endkundenebene 
zu berechnen sind. So geht die ERG in ihrem Benchmarkbericht über den Zeitraum 
September 2007 bis März 2008 davon aus, dass bei einer minutengenauen Abrechnung dem 
Endkunden bei Anwendung des Eurotarifs für abgehende Anrufe in der Regel durchschnittlich etwa 24 % und für ankommende  Anrufe 19 % mehr in Rechnung gestellt 
werden. Die Praxis der Mo bilfunkbetreiber, nach unter schiedlichen Zeiteinheiten 
abzurechnen, stellt eine ernsthafte B eeinträchtigung der einheitlichen Anwendung des 
Eurotarifs dar. 
3.3. SMS 
Ähnlich wie bei den Sprachroamingdiensten si nd die hohen SMS-Roamingpreise u. a. darauf 
zurückzuführen, dass die Kunden bei der Wahl de s Betreibers nicht auf diese Preise achten. 
Folglich werden den Kunden die hohen Preise erst dann bewusst, wenn sie diesen Dienst 
nutzen. Die innergemeinschaftlichen SMS-Roam ingpreise wirken sich auf Millionen von EU-
Bürgern aus. Insbesondere von jungen Verbrauc hern werden SMS-Dienste häufig genutzt. 
Die Höhe der Vorleistungsentgelte für inne rgemeinschaftliche SMS-Roamingdienste scheint 
angesichts der dabei entstehenden Kosten nicht gerechtfertigt und offenbar ist der 
Wettbewerbsdruck auf die Betreiber nicht gr oß genug, um sie zu einer Preissenkung zu 
veranlassen. 
3.4. Paketvermittelte Datenroamingdienste 
Bedenken hinsichtlich der Höhe der Entgelte fü r Datenroamingdienste wurden bereits in den 
politischen Diskussionen vor Verabschie dung der Verordnung laut. Verglichen mit 
entsprechenden inländischen Diensten und mit de n tatsächlich verursac hten Kosten sind die 
Entgelte für das gemeinschaftsweite Datenr oaming trotz einiger positiver Entwicklungen 
sowohl auf der Vorleistungs- als auch de r Endkundenebene unangemessen hoch und führen 
häufig zu unerwartet hohen Rechnungen. Die weiterhin hohen Datenroamingentgelte auf der 
Vorleistungsebene (insbesondere  in nicht bevorzugten Ne tzen), die u. a. in den 
Beschränkungen der Verkehrssteuerung begründe t sind, führen zu einer enorm großen 
Bandbreite bei den Vorleistungskosten. Diese üb erhöhten Vorleistungsentgelte verzerren die 
Wettbewerbsbedingungen und untergraben das rei bungslose Funktionieren des Binnenmarkts. 
 
DE 5   DE 4. ZIELE 
Das allgemeine Ziel der EU-Maßnahmen ist die Förderung des weiteren Ausbaus des 
Binnenmarkts für elektronische Kommuni kationsdienste, zu dem Dienste wie 
Sprachtelefondienst, SMS und Datenkommunikati on gehören, zu Gunsten derjenigen, die auf 
Reisen innerhalb der EU die öffentlichen Mobilfunknetze für gemeinschaftsweite Roamingdienste nutzen. Konkret soll sichergest ellt werden, dass die Preise, die Nutzern 
öffentlicher Mobilfunknetze auf ihren Reisen  in der EU für gemeinschaftsweite 
Roamingdienste berechnet werden, nicht ungerech tfertigterweise höher sind als die Entgelte, 
die dieser Nutzer für Anrufe, den SMS-Vers and oder Datendienste in seinem Heimatland 
entrichten muss. 
5. P
OLITISCHE ALTERNATIVEN  
In dieser Folgenabschätzung werden Alte rnativen zur gezielten Regulierung wie 
Selbstregulierung, Mitregulierung und unverbindlic he Regelung untersucht. Angesichts der 
Art der sich hier stellenden Probleme erschein en diese Optionen allerdings als nicht machbar 
(siehe Kapitel 5). 
Die einzelnen Regulierungsalternativen werden  anhand der folgenden Kriterien bewertet: 
Wirksamkeit, Wettbewerb, Effizienz,  Schlüssigkeit und Einheitlichkeit. 
6. A LTERNATIVEN IN BEZUG AUF DAS SPRACHROAMING  
In Bezug auf die Regulierung der Sprachroami ngdienste wurden verschiedene Alternativen 
geprüft. Hierzu gehört eine unveränderte Politi k, was dazu führen würde, dass die Verordnung 
am 30. Juni 2010 ausläuft. Hier besteht jedoch  aufgrund des fehlenden Wettbewerbsdrucks 
auf dem Sprachroamingmarkt das große Risiko einer Rückkehr zu höheren Vorleistungs- und 
Endkundenentgelten, sobald die in der Vero rdnung festgelegten Preisobergrenzen 2010 
wegfallen. Aus diesem Grund sollte die Verordnung über das Jahr 2010 hinaus um drei Jahre 
bis zum 30. Juni 2013 verlängert werden. 
Die Transparenzmaßnahmen für Sprachroamingdi enste sind ein unverzichtbares Element der 
geltenden Verordnung. Transparenzmaßnahm en allein sind aber wirkungslos. 
Ferner sollte die Verordnung sowohl auf de r Vorleistungs- als auch  der Endkundenebene 
ausgeweitet werden. Ohne eine Regulierung au f der Vorleistungsebene besteht die Gefahr 
einer Störung des Roamingmarktes, da klei nere Betreiber im Wettbewerb gravierend 
benachteiligt würden. Ebenso dürfte ei ne Regulierung ausschließlich auf der 
Vorleistungsebene dazu führen, dass die En dkunden keinen Vorteil daraus in Form 
niedrigerer Preise hätten. 
In dieser Folgenabschätzung wird auch überprüft , welche strukturellen Alternativen sich für 
die verlängerte Regulierung der Sprachroamin gdienste bieten. Vor allem wird der Frage 
nachgegangen, ob für die Senkung der geltenden Pr eisobergrenzen auf der Vorleistungs- und 
Endkundenebene Übergangsfristen („Gleitpfad“) eingeräumt und in welcher Höhe die Preise 
gesenkt werden sollen. Die Prüfung ergab, dass di ese Preisobergrenzen weiter gesenkt werden 
sollten, um den erwarteten Kostensenkungen Rec hnung zu tragen. Am effizientesten dürfte es 
sein, einen Gleitpfad für di e Fortsetzung des in der ge ltenden Verordnung bereits 
vorgegebenen linearen Rückgangs der End kundenentgelte festzulegen, damit auf der 
 
DE 6   DE Vorleistungsebene größere Preissenkungen mö glich werden und so den prognostizierten 
Kostensenkungen Rechnung getragen werden kann. Dieser Ansatz fördert durch die größere 
Flexibilität auch den Wettbewerb. 
7. A LTERNATIVEN IN BEZUG AUF DIE ABRECHNUNGSEINHEITEN  
Die unterschiedlichen Ansätze für die Abrechnung von Roaminganrufen führen zu 
unterschiedlichen Voraussetzungen, die ei ne einheitliche Anwendung des Eurotarifs 
verhindern und damit den Wettbewerb auf dem Binnenmarkt verzerren. Daher sollten mit der 
Verordnung die diesbezüglichen Bestimmungen für die Mobilfunkbetreiber vereinheitlicht 
werden. 
In dieser Fragen stellen sich als Alternativen: eine unverändert e Politik, ein Wechsel zu einer 
strikten sekundengenauen Abrechnung, eine modifizierte sekundengenaue Abrechnung und 
eine Anpassung der Preisobergrenzen. Die Prüfung ergab, dass die modifizierte 
sekundengenaue Abrechnung wohl der effizientest e Ansatz ist, da den Kunden so nur die 
tatsächliche Gesprächsdauer berechnet wird, glei chzeitig die Betreiber aber ihre Kosten für 
den Verbindungsaufbau in angemessener Weise decken und flexibel ihre Angebote differenzieren können, da sie zu Beginn des Anru fs einen ersten Zeittakt von höchstens 30 
Sekunden berechnen dürfen. A nkommende Anrufe und Anrufe auf der Vorleistungsebene 
sollten immer sekundengenau abgerechnet werden. 
8. A
LTERNATIVEN IN BEZUG AUF SMS 
Wie auch beim Sprachroaming wurden versch iedene Alternativen zur Lösung der Probleme 
beim SMS-Roaming untersucht. Die großen Prei sunterschiede zwischen den inländischen und 
innergemeinschaftlichen Preisen für SMS sind n ach wie vor nicht gerechtfertigt. Trotz der 
jüngsten, von der Europäischen Kommission und den nationalen Regulierungsbehörden mit 
Nachdruck geforderten deutlichen Preisse nkungen, kam kaum Bewegung in den Markt. 
Zwar gelten Maßnahmen zur Erhöhung der Transparenz bei SMS-Roamingdiensten als 
unverzichtbar, doch damit allein la ssen sich die Probleme nicht lösen. 
Eine Regulierung allein auf der Vorleistungs ebene ginge davon aus, dass die Marktkräfte 
ausreichten, um eine Weitergabe von Prei ssenkungen auf der Vorleistungsebene an die 
Endkunden innerhalb relativ kurzer Zeit si cherzustellen. Ohne Regulierung auf der 
Vorleistungsebene besteht hingege n die Gefahr, dass kleinere Betreiber keinen Spielraum 
mehr hätten, da sie relativ hohen Vorleistungs entgelten gegenüber stünden, während ihre 
Endkundenpreise begrenzt sind. 
Bei den Sprachroamingdienste n dürfte sich die Kombination von Transparenzmaßnahmen 
und Regulierung der Vorleistungs- und Endkundene ntgelte als wirksam erweisen. Diese 
Ansicht wird von der ERG unterstützt, die der Auffassung ist, dass sich die SMS-Entgelte 
nicht durch die Kosten des ausländisc hen Betreibers rechtfertigen lassen. 
Die Kommissionsdienststellen sind der Auffassung, dass die Ve rordnung auf regulatorische 
Maßnahmen auf Vorleistungs- und Endkundenebene  sowie auf Transparenzmaßnahmen für 
SMS-Roamingdienste mit Wirkung vom 1. Juli 2009 für die Dauer von vier Jahren bis zum 
30. Juni 2013 ausgeweitet werden sollte. 
 
DE 7   DE Für die Folgenabschätzung wurden drei Altern ativen für die Regulierung der Vorleistungs- 
und Endkundenentgelte geprüft. Ein Modell, da s von den Kosten ausgeht, wurde von der 
nationalen Regulierungsbehörde Dänemarks (NITA) vorgeschlage n, die anderen Alternativen 
wurden von der ERG vorgeschlagen. Die NITA schlägt in ihrem Modell 3,48 Cent auf der 
Endkundenebene und 0,8 Cent auf der Vorleistungs ebene vor. Die erste Alternative der ERG 
sieht 15 Cent auf der Endkundenebene und 8 Cent  auf der Vorleistungsebene vor. Die zweite 
Alternative der ERG schlägt 11 Cent auf der Endkundenebene und 4 Cent auf der Vorleistungsebene vor. Wenngleich  das NITA-Konzept viele Vo rzüge hat, dürfte es zu 
Preisobergrenzen führen, die für die praktisc he Anwendung in den meisten Mitgliedstaaten zu 
aggressiv wären. 
Für die Vorleistungsebene wird der zweite Alternativvorschlag der ERG ihrem ersten 
Vorschlag vorgezogen, da er die tatsäch lich entstandenen Vorleistungskosten besser 
wiedergibt und dabei flexibler ist als das von der NITA vorgeschlagene Konzept. Für die 
Endkundenebene ist aus Verbrauchersicht der zw eite Alternativvorschlag der ERG klar zu 
bevorzugen. 
9. A
LTERNATIVEN IN BEZUG AUF DAS DATENROAMING  
Nach wie vor gibt es bei der Datenkomm unikation große Unterschiede zwischen 
Inlandspreisen und Roamingpreisen sowie zwis chen den Mitgliedstaaten, was für den 
Verbraucher die Gefahr unerwartet hoher Rech nungen birgt. Ein großes Problem ist immer 
noch die fehlende Transparenz und es steh t bei weitem nicht fest, dass die jüngsten 
Bemühungen einiger Betreiber, di e Transparenz für diesen Dien st zu erhöhen, dazu führen 
werden, dass in allen Mitgliedstaaten das Problem der unerwartet hohen Rechnungen gebannt 
ist. Auch wenn bei einem regulatorischen Eingreifen Sorgfalt geboten ist, stellt die 
Beibehaltung des Status quo daher keine Alternative dar. 
Insbesondere zwei Maßnahmen müssen ergriffe n werden, um die Transparenz zu erhöhen: 
Für die Kunden kommt es darauf an, über die Grundpreise informiert zu werden, weshalb 
diese Maßnahme zur Regulierung vorgeschlagen  wird. Ebenso dürfte die Möglichkeit für 
Kunden, eigene Kostengrenzen fe stzulegen, ein wirksames Instru ment darstellen, das Problem 
der unerwartet hohen Rechnungen zu lösen und so llte daher in den Vorschlag aufgenommen 
werden. 
Auch die Möglichkeit einer Regulierung so wohl auf der Vorleistungs- als auch der 
Endkundenebene wird im Zuge dieser Folgen abschätzung sorgfältig geprüft. Die hohen 
Vorleistungsentgelte (insbesondere bei nich t bevorzugten Netzen) und Probleme bei der 
Verkehrssteuerung des Datenroaming führen d azu, dass der Wettbewerb verzerrt wird und 
Betreiber ihre Vorleistungskosten nicht vor hersagen können. Ein Schutzmechanismus zur 
Kostenbegrenzung auf der Vorleistungsebene würde übermäßige Entgelte verhindern, 
während ansonsten auf dem Vorleistungsmarkt der Wettbewerb greifen könnte. Eine solche 
Obergrenze muss niedrig genug sein, um unerw artet hohe Rechnungen zu vermeiden, liegt 
jedoch so weit über einigen derzeitigen Angebot en auf dem Markt, dass eine Störung des 
Wettbewerbs vermieden wird. 
Daher dürfte eine Regulierung auf der Vorleistungsebene (in Kombination mit 
Transparenzmaßnahmen) notwendig sein. Die Dauer der Regulierung  orientiert sich an den 
Fristen für Sprachtelefon- und SMS-Dien ste, d. h. sie gilt bis zum 30. Juni 2013. 
 
DE 8   DE Da die Wahrscheinlichkeit groß ist, dass aus de n potenziellen Ersatzdiensten auf dem Markt 
ein Wettbewerbsdruck entsteht, sollten die Endkundenentgelte nich t reguliert werden. 
10. B EWERTUNG UND ÜBERWACHUNG  
Die Durchführung der Verordnung über das M obilfunkroaming wird auch während des 
Verlängerungszeitrums weiterhin  sowohl von den nationalen Re gulierungsbehörden als auch 
von der Kommission genau überwacht. Die Komm isssionsdienststellen sind der Auffassung, 
dass für die Dauer der vorgeschlagenen Verlänge rung weiterhin Daten ähnlich wie bisher in 
Umfang und Häufigkeit erhoben werden so llten. Die nationalen Regulierungsbehörden 
werden aufgefordert, halbjährlich Daten zu de n Sprach-, SMS- und Datenroamingdiensten auf 
Vorleistungs- und Endkundenebene zu erheben. Ge gen Ablauf dieser drei Jahre werden 
Wirksamkeit, Effizienz und Relevanz der Ro amingregulierung im Zuge der Überprüfung 
bewertet.