I. Einleitung

Die Schaffung des Schengen-Raums, in dem ein freier Personenverkehr ohne Grenzkontrollen ermöglicht wird, stellt eine historische Errungenschaft dar. Er ist und bleibt beispielhaft für die europäischen Werte, die Mauern zum Einsturz gebracht und einen Kontinent geeint haben. Die Geschwindigkeit, mit der sich Menschen, Waren und Dienstleistungen über die Grenzen unserer Mitgliedstaaten hinweg fortbewegen, trägt auch zu unserer Wettbewerbsfähigkeit als größtem Wirtschaftsraum der Welt bei und schafft Arbeitsplätze und Wachstum. Aus dem Beschluss, einen gemeinsamen Binnenraum mit der damit einhergehenden Freizügigkeit zu schaffen, ergibt sich aber auch eine gemeinsame Verantwortung für ein Außengrenzenmanagement und eine Außengrenzensicherung auf einem gleichbleibend hohen Niveau. In der Tat kann der Schengen-Raum ohne Binnengrenzen nur existieren, wenn seine Außengrenzen wirksam gesichert und geschützt werden.

Das Vertrauen der Bürger in unsere kollektive Fähigkeit zum Schutz unserer gemeinsamen Außengrenzen wurde durch die diesjährigen Ereignisse und insbesondere die beispiellose Zunahme des Zustroms von Migranten und Flüchtlingen auf die Probe gestellt. Die Krise hat Schwächen und Lücken in den bestehenden Grenzmanagementvorkehrungen offengelegt. Es hat sich erwiesen, dass diese für ein wirksames und integriertes Grenzmanagement nicht ausreichen. Einige Mitgliedstaaten waren zu einer effektiven Grenzkontrolle und zur Identifizierung und Registrierung irregulärer Migranten nicht in der Lage. Die Krise hat auch gezeigt, dass Frontex gegenwärtig angesichts unzureichender personeller und materieller Ressourcen, der fehlenden Möglichkeit zur Einleitung und Durchführung von Rückführungsaktionen oder von Grenzmanagement-Maßnahmen und des Fehlens eines expliziten Mandats zur Durchführung von Such- und Rettungseinsätzen nicht in im Stande ist, auf die Krise zu reagieren und die Lage in den Griff zu bekommen.

Zwischen Januar und November 2015 wurden mehr als 1,5 Millionen illegale Grenzübertritte festgestellt. Die Zahl der Neuankömmlinge in der EU war noch nie so hoch wie in diesem Zeitraum. Drittstaatler konnten illegal die Außengrenzen der EU überqueren und durch die EU weiterreisen, ohne zuvor identifiziert, registriert und einer angemessenen Sicherheitsüberprüfung unterzogen worden zu sein. Das Ausmaß dieser Sekundärmigration innerhalb der EU hat den Zusammenhalt des Schengen-Raums grundsätzlich in Frage gestellt, weshalb einige Mitgliedstaaten vorübergehend wieder Kontrollen an ihren Binnengrenzen eingeführt haben. Diese Situation kann und darf sich nicht verstetigen. Die Terrorangriffe dieses Jahres und das Phänomen der ausländischen Terrorkämpfer lassen die Bürgerinnen und Bürger um die innere Sicherheit fürchten.

Es wird immer deutlicher, dass die mit diesen Personenbewegungen verbundenen Herausforderungen nicht angemessen von einzelnen Mitgliedstaaten, die unkoordiniert vorgehen, bewältigt werden können. Wir brauchen unionsweite Normen und eine einheitliche, gemeinsame Verantwortung für das Außengrenzenmanagement.

In der Migrationsagenda der Europäischen Kommission vom Mai 2015 wurde darauf hingewiesen, dass ein gemeinsames Grenzmanagement für die Außengrenzen geschaffen werden muss; dies entspricht dem in Artikel 77 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union formulierten Ziel, „schrittweise ein integriertes Grenzschutzsystem an den Außengrenzen“ einzuführen. In seiner Rede vom September zur Lage der Union kündigte Kommissionspräsident Juncker an, die Kommission werde vor Ende des Jahres ehrgeizige Maßnahmen zur Schaffung eines voll funktionsfähigen europäischen Grenz- und Küstenwachesystems vorschlagen, was im Arbeitsprogramm der Kommission für 2016 bestätigt wurde.

Auch das Europäische Parlament und der Europäische Rat – in seinen eindeutigen, auf den Tagungen vom 23. September und vom 15. Oktober vorgegebenen Orientierungen – haben dieses Ziel unterstützt.

Diese Mitteilung und die gemeinsam mit ihr vorgelegten Maßnahmen stehen für eine starke, einheitliche, auf dem Grundsatz der gemeinsamen Verantwortung beruhende Politik zum Schutz der Außengrenzen. Ein ständiges integriertes Grenzmanagementsystem wird gewährleisten, dass die Union und ihre Mitgliedstaaten auf Ausnahmesituationen an den Außengrenzen vorbereitet sind und bei Bedarf wirksam und rechtzeitig reagieren können. Zu diesem System gehört ein ständiger Krisenpräventionsmechanismus mit kontinuierlicher Überwachung der Kapazitäten der Mitgliedstaaten und einer robusten, regelmäßigen Risikoanalyse.

Seit vielen Jahren profitieren wir nun bereits von einem Raum der Freizügigkeit ohne Binnengrenzen. Jetzt ist die Zeit gekommen, auch den wirksamen Schutz der Außengrenzen zu einer wahrhaft gemeinsamen Verantwortung zu machen. Es ist an der Zeit, entschlossen auf ein integriertes Grenzmanagement an den Außengrenzen zuzugehen.

II. Die Europäische Grenz- und Küstenwache und der Grundsatz der gemeinsamen Verantwortung

Heute schlägt die Kommission die Schaffung eines echten integrierten europäischen Grenzmanagements vor, das den neuen Herausforderungen und politischen Realitäten gerecht wird, denen sich die EU in den Bereichen Migration und innere Sicherheit gegenübersieht.

Eine Europäische Grenz- und Küstenwache soll die Anwendung strenger gemeinsamer Standards im Bereich des Grenzmanagements gewährleisten und bei Bedarf im Fall einer Krise an der Außengrenze operative Unterstützung leisten und intervenieren. Unter dem Dach der Europäischen Grenz- und Küstenwache werden die Europäische Agentur für die Grenz- und Küstenwache als Nachfolgerin von Frontex und die Grenzschutzbehörden der Mitgliedstaaten zusammengeführt, die weiterhin das tägliche Grenzmanagement der Außengrenze versehen. Auch die Küstenwachen der Mitgliedstaaten sind Teil der Europäischen Grenz- und Küstenwache, soweit sie mit der Überwachung der Seegrenzen betraut sind. Die Agentur soll künftig in erheblich größerem Umfang zu Such- und Rettungseinsätzen beitragen.

Die neue Europäische Agentur für die Grenz- und Küstenwache („Agentur“) wird im Zentrum eines stärker integrierten Grenzmanagement-Systems stehen. Sie soll als Zentrale für Einsatzkapazitäten und Expertise fungieren, den einzelstaatlichen Grenzschutzbehörden praktische Unterstützung leisten und sicherstellen, dass das System funktioniert. Mit dem im Kommissionsvorschlag enthaltenen Instrumentarium wird die Agentur in die Lage versetzt, den gegenwärtigen Herausforderungen wirksam zu begegnen. Grundlage waren die Empfehlungen des Frontex-Verwaltungsrats vom November 2015.

Damit die Arbeit der Europäischen Grenz- und Küstenwache greift, muss sie in allen Phasen des Grenzmanagements tätig werden. Erstens müssen gemeinsame Standards festgelegt werden, die den Anforderungen an ein robustes, krisenfestes Grenzmanagement genügen. Die Zusammenführung der nationalen und der Unionsebene in der Europäischen Grenz- und Küstenwache soll bewirken, dass die kontinuierliche Verbesserung der Standards auf allen Ebenen fester Bestandteil der Arbeit der Grenzschutzbehörden einschließlich der Küstenwachen wird, soweit letztere Grenzkontrollaufgaben wahrnehmen. Die nationalen Behörden werden ihre gesetzlichen Aufgaben an diesen Standards ausrichten, und eine starke EU-Ebene wird dazu beitragen, dass diese Standards über die Mitgliedstaaten hinweg einheitlich angewandt werden. Zweitens bedarf es eines Systems, in dem Schwachstellen frühzeitig erkannt und behoben werden können. Drittens ist ein robustes und reaktionsfähiges System unabdingbar, damit gewährleistet ist, dass auf Krisen angemessen reagiert werden kann, wann immer dies erforderlich ist. In außergewöhnlichen Situationen muss die Unterstützung der Mitgliedstaaten an den Außengrenzen als eine gemeinsame Verantwortung angesehen werden, die die EU und die Mitgliedstaaten zusammen schultern müssen. Die Europäische Grenz- und Küstenwache muss in dieser Hinsicht in der Lage sein, einzugreifen, wenn die nationalen Grenzschutzbehörden der Mitgliedstaaten mit Außengrenzen – aus welchen Gründen auch immer – nicht in der Lage sind, die Herausforderungen aus eigener Kraft zu bewältigen.

III. Ein integriertes Grenzmanagementsystem für die Außengrenzen

1. Das integrierte Grenzmanagement im Einzelnen

Ein integriertes Grenzmanagement umfasst mehr als bloß die Durchführung von Kontrollen an der Außengrenze. Sie schließt beispielsweise Maßnahmen in Drittstaaten, gemeinsame Maßnahmen mit benachbarten Drittstaaten und Maßnahmen im Bereich des Freizügigkeitsrechts wie die Rückkehr irregulärer Migranten aus der EU in ihre Herkunftsländer ein. Zu einem geordneten Grenzmanagement zählen auch Elemente wie eine solide, regelmäßige Risikoanalyse, eine bessere Zusammenarbeit der Behörden und die Nutzung modernster Technologien.

In einem ersten Schritt muss sichergestellt werden, dass die geltenden gemeinsamen EU-Vorschriften vollständig und korrekt angewandt werden. Die Anwendung dieser Vorschriften ist auch unter normalen Umständen ohne erhöhten Migrationsdruck geboten. Auch dann ist der Raum der Freizügigkeit zu sichern.

Zur Gewährleistung einer kontinuierlichen Überwachung des Außengrenzenschutzes in den Mitgliedstaaten schlägt die Kommission vor, die Kooperations- und Informationsaustauschpflichten der neuen Europäischen Agentur für die Grenz- und Küstenwache und der einzelstaatlichen Behörden auszuweiten. Unter anderem soll in der Agentur ein Beobachtungs- und Risikoanalysezentrum eingerichtet werden, das die Migrationsströme in die Europäische Union und innerhalb der EU verfolgen soll. Damit wird eine verlässliche und aktuelle Risikoanalyse einhergehen. Die Verwendung des von der Agentur in enger Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten entwickelten gemeinsamen integrierten Risikoanalysemodells wird verbindlich vorgeschrieben.