Die Evaluierung hat ergeben, dass es bei der Durchführung der Verordnungen erhebliche Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten gibt. Die Ursachen liegen u. a. in dem unterschiedlichen Personalaufwand der Mitgliedstaaten für diese Aufgaben, in der sich erheblich unterscheidenden Häufigkeit der Vor-Ort-Überprüfungen bei Lizenz- oder Registrierungsinhabern, in den unterschiedlichen Auslegungen der Definition von Drogenausgangsstoffen enthaltenden Gemischen, in der unterschiedlichen Härte der Sanktionen bei Verstößen gegen die Verordnungen sowie in starken Unterschieden bei der Zahl der Meldungen verdächtiger Vorgänge in den verschiedenen Mitgliedstaaten. Diese Abweichungen können allerdings weitgehend auf die besonderen Umstände in den Mitgliedstaaten zurückgeführt werden. Beispielsweise unterscheiden sich Umfang und Entwicklungsstand der chemischen Industrie in den Mitgliedstaaten in sehr hohem Maße. Darüber hinaus bestehen große Unterschiede hinsichtlich des Ausmaßes der illegalen Drogenherstellung, sodass der Strategie in Bezug auf Drogenausgangsstoffe unterschiedliches Gewicht beigemessen wird. Auch deutliche Unterschiede im Hinblick darauf, welche illegalen Drogen die meisten gesundheitlichen oder gesellschaftlichen Probleme verursachen, erklären die unterschiedliche Intensität der Überwachung bestimmter Drogenausgangsstoffe. So misst ein Mitgliedstaat, in dem Methamphetamin gar nicht oder nur in geringfügigen Mengen illegal hergestellt oder konsumiert wird, der Überwachung der dafür erforderlichen Drogenausgangsstoffe womöglich eine geringere Priorität bei. Dennoch bedürfen einige dieser Unterschiede, beispielsweise die erheblichen Abweichungen bei den Sanktionen bei Verstößen gegen die EU-Rechtsvorschriften zu Drogenausgangsstoffen, womöglich einer genaueren Betrachtung, insbesondere, um festzustellen, ob die Sanktionen wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sind.

Bei der Betrachtung der in den Verordnungen niedergelegten Vorschriften wird nach Eignung und Bedeutung der Stoffe für die Herstellung illegaler Drogen differenziert, die wiederum in mehrere Kategorien unterteilt sind (drei Kategorien für den EU-internen Handel und vier Kategorien für den externen Handel).

Die Verordnungen gelten für die Drogenausgangsstoffe, die als „erfasste Stoffe“ bezeichnet und in den Anhängen der Verordnungen aufgeführt werden. Einige ihrer Bestimmungen gelten jedoch auch für „nicht erfasste Stoffe“ und beziehen sich insbesondere auf die Notwendigkeit, verdächtige Vorgänge an die Behörden zu melden. Nicht erfasste Drogenausgangsstoffe sind Stoffe, die zwar nicht im Anhang der entsprechenden Rechtsakte der EU aufgeführt sind, jedoch zur Herstellung illegaler Drogen verwendet werden können. Die am häufigsten verwendeten nicht erfassten Stoffe sind in der Liste der EU für die freiwillige Überwachung nicht erfasster Stoffe enthalten. Diese Liste ist vertraulich und wird nur vertrauenswürdigen Wirtschaftsbeteiligten ausgehändigt; diese sind aufgefordert, verdächtige Vorgänge mit Bezug auf die darin aufgeführten Stoffe an die Behörden zu melden.

Die Verordnungen über Drogenausgangsstoffe gelten unmittelbar in jedem Mitgliedstaat. Folglich müssen sie von den Mitgliedstaaten nicht in nationales Recht umgesetzt werden.

Auf internationaler Ebene wurde am 19. Dezember 1988 in Wien das Übereinkommen der Vereinten Nationen gegen den unerlaubten Verkehr mit Suchtstoffen und psychotropen Stoffen („VN-Übereinkommen von 1988“) geschlossen. Es soll die Abzweigung von Stoffen, die oftmals zur illegalen Drogenherstellung verwendet werden, verhindern.

Um die Wirksamkeit der Verordnungen insgesamt zu beurteilen, wird unterschieden zwischen den wichtigsten Arten von Drogenausgangsstoffen, die für die EU-Strategie relevant sind, und den Regionen, in denen diese Stoffe üblicherweise für die Herstellung illegaler Drogen verwendet werden.

a) Synthetische Drogenherstellung in der EU (vorwiegend MDMA und Amphetamine)

Wesentliche Drogenausgangsstoffe

Die wesentlichen Drogenausgangsstoffe – also die Stoffe, die bei der Herstellung ganz oder teilweise in die Molekularstruktur der Droge (d. h. in das Endprodukt) eingehen und ganz oder teilweise für die vom Drogenkonsumenten erwünschten psychotropen Wirkungen verantwortlich sind – werden im Allgemeinen nicht in der EU hergestellt, sondern legal oder illegal in die EU eingeführt.

Die Evaluierung lässt vermuten, dass diese Drogenausgangsstoffe nicht auf herkömmliche Weise „abgezweigt“ werden. Bei den wesentlichen Drogenausgangsstoffen für die Herstellung von Amphetaminen und MDMA in der EU handelt es sich mittlerweile fast ausschließlich um Designer-Ausgangsstoffe. Designer-Ausgangsstoffe sind enge chemische Verwandte eines erfassten Drogenausgangsstoffs, die eigens dazu hergestellt werden, die behördlichen Kontrollen zu umgehen, und haben in der Regel keinen bekannten legalen Verwendungszweck. Darüber hinaus wird Methamphetamin in der EU häufig auf der Grundlage der Ausgangsstoffe Ephedrin und Pseudoephedrin hergestellt. In vielen Fällen werden diese aus Arzneimitteln extrahiert, die diese Stoffe enthalten und rechtmäßig in Apotheken bestimmter Mitgliedstaaten erworben wurden. Mit anderen Worten, auch diese Ausgangsstoffe werden nicht im herkömmlichen Sinne „abgezweigt“. Somit kann im Hinblick auf das Angebot wesentlicher Chemikalien für die illegale Herstellung synthetischer Drogen in der EU festgestellt werden, dass die Abzweigung von Drogenausgangsstoffen alles in allem wirksam verhindert werden konnte. In Verbindung mit neuen Produktionstechniken, bei denen keine erfassten Stoffe benötigt werden, dürfte jedoch gerade diese erfolgreiche Prävention der Abzweigung die Drogenhändler veranlasst haben, zunehmend auf Designer-Ausgangsstoffe zurückzugreifen (siehe „Relevanz“).

Ergänzende Drogenausgangsstoffe

Neben den wesentlichen Drogenausgangsstoffen werden zur Herstellung synthetischer Drogen in der EU auch große Mengen ergänzender Drogenausgangsstoffe verschiedener Art benötigt, beispielsweise Reagenzien, Lösungsmittel, Trennmittel oder Dispergatoren, die bei einer chemischen Synthese zum Einsatz kommen, jedoch nicht Bestandteil der Droge werden.

Die Evaluierung ergab, dass viele dieser ergänzenden Drogenausgangsstoffe üblicherweise innerhalb der EU aus legalen in illegale Kanäle umgeleitet werden. Dafür spricht auch der Umstand, dass die Zollbehörden der EU an den Außengrenzen der Union so gut wie nie ergänzende Drogenausgangsstoffe beschlagnahmen, was darauf schließen lässt, dass sie ihren Ursprung innerhalb der EU haben.

Die Chemikalien, bei denen es sich größtenteils um „Massenware“ handelt, werden üblicherweise in sehr großen Mengen hergestellt und gehandelt, sodass sich die Prävention der Abzweigung besonders schwierig gestaltet. Ein kleiner Prozentsatz des gesamten Produktions- und Handelsvolumens genügt, um die Hersteller illegaler synthetischer Drogen zu versorgen. Selbst wenn die überwiegende Mehrheit der Wirtschaftsbeteiligten die Verordnungen vollumfänglich einhält, genügt also eine sehr begrenzte Anzahl nachlässiger oder korrupter Akteure, damit die Hersteller illegaler Drogen die ergänzenden Drogenausgangsstoffe erhalten, die sie benötigen. Dies bedeutet allerdings, dass im Hinblick auf die Herstellung synthetischer Drogen innerhalb der EU und im Hinblick auf ergänzende Drogen die Abzweigung von Drogenausgangsstoffen in der EU nicht wirksam verhindert werden konnte.

b) Heroinherstellung üblicherweise in Zentral- und Südostasien

Essigsäureanhydrid dient bei der Verarbeitung von Morphin zu Heroin als Acetylierungsmittel und unterliegt aufgrund seiner entscheidenden Bedeutung für die Heroinherstellung der internationalen Kontrolle von Drogenausgangsstoffen. Es gehört zu den Drogenausgangsstoffen, nach denen die Behörden rund um die Welt besonders intensiv fahnden, weil Heroin zu den am stärksten suchterregenden Drogen der Welt gehört, einen überproportional hohen Anteil an drogenbedingten Gesundheitsproblemen und drogenbedingter Mortalität hat und auch, weil die Heroinproduktion in Afghanistan mit der Terrorismusfinanzierung in Zusammenhang gebracht wird.

Die legale Herstellung und der legale Handel mit Essigsäureanhydrid nehmen weltweit zu, was es in Anbetracht der verhältnismäßig geringen Mengen, die bei der illegalen Heroinproduktion benötigt werden (etwa 0,01 %), ausgesprochen schwierig macht, die Abzweigung zu illegalen Zwecken zu verhindern. Im Dezember 2013 verschärfte die EU ihre Rechtsvorschriften zu Drogenausgangsstoffen durch eine Registrierungspflicht für Endverwender von Essigsäureanhydrid, um die Abzweigung in der EU zu verringern. Trotz der strengen Kontrollen kommt es jedoch nach wie vor zur Abzweigung innerhalb der EU. Insbesondere die Türkei beschlagnahmt immer wieder Essigsäureanhydrid, das mutmaßlich aus der EU stammt und nach Afghanistan verbracht werden soll. Auch der Internationale Suchtstoffkontrollrat macht in seinen jüngsten Berichten auf dieses Problem aufmerksam und hat die Behörden der EU aufgefordert, geeignete Maßnahmen zu ergreifen.

Darüber hinaus wurden in bestimmten EU-Mitgliedstaaten illegale Labore entdeckt, in denen aus Morphin Heroin hergestellt wird. Der Grund für diesen untypischen Produktionsort – normalerweise wird Heroin näher an den Regionen synthetisiert, in denen die dazu verwendeten Pflanzen, insbesondere Mohn, wachsen – besteht Experten zufolge darin, dass Essigsäureanhydrid in der EU preisgünstiger und einfacher zu beschaffen ist als in Afghanistan oder den traditionellen Heroin produzierenden Regionen. Dies deutet darauf hin, dass die Abzweigung von Essigsäureanhydrid in der EU nicht wirksam verhindert werden konnte.

Analyse anhand der Anzahl der Beschlagnahmen und gestoppten Lieferungen

Auch die Analyse der Beschlagnahmen und gestoppten Lieferungen im Zeitverlauf gibt Aufschluss über die Entwicklung der Abzweigungen und die Wirksamkeit der EU-Strategie in Bezug auf Drogenausgangsstoffe. Bei Beschlagnahmen handelt es sich um Lieferungen, die auf Anordnung eines Gerichts oder einer zuständigen Behörde eingezogen wurden. Bei gestoppten Lieferungen handelt es sich um Lieferungen, die auf Initiative eines Wirtschaftsbeteiligten oder der zuständigen Behörden dauerhaft unterbunden werden, weil der begründete Verdacht besteht, dass es sich um eine versuchte Abzweigung von Drogenausgangsstoffen handeln könnte.

Diese Überlegungen lagen der Analyse zugrunde, die im Zuge dieser Evaluierung vorgenommen wurde. Die einzige allgemeine Schlussfolgerung, die sich in der Praxis ziehen lässt, besagt allerdings, dass die fortgesetzten, wenn auch erratischen Beschlagnahmen nahezu sämtlicher erfasster Ausgangsstoffe auf eine anhaltende Abzweigung vom legalen Handel hindeuten. Und obwohl die Verschärfung einiger Verordnungen (z. B. die Einordnung von Essigsäureanhydrid in die Kategorie 2A im Jahr 2013 und die Pflicht für Endverwender, sich auch als Wirtschaftsbeteiligte zu registrieren) zu stärkeren Überwachungskontrollen geführt hat, blieben Anzahl und Menge der Beschlagnahmen auch nach diesen Veränderungen erheblich.

Eine andere Herangehensweise an das Problem besteht darin, die Beschlagnahme wesentlicher Chemikalien, die für gewöhnlich in der Kategorie 1 erfasst werden, zusammen mit den nicht erfassten Stoffen zu betrachten, die als Ersatz für diese Chemikalien dienen können. Diesen Ansatz wählten die niederländischen Zollbehörden in einem Bericht jüngeren Datums. Diesem Bericht zufolge wurden 2017 und 2018 in der EU mindestens 189 Tonnen wesentlicher Chemikalien beschlagnahmt. Diese Menge hätte ausgereicht, um rund 170 Millionen MDMA-Pillen und 103 Tonnen Ampthetaminpaste herzustellen.

Das wahre Ausmaß von Abzweigung und Schmuggel dürfte weitaus größer sein. Dies lässt sich an den zahlreichen leeren Verpackungen ablesen, die in illegalen Laboren gefunden werden, und an den zahlreichen illegalen Deponien für chemische Abfälle. Laut dem European Reporting Instrument on Sites related to Synthetic Production (ERISSP, Europäisches Berichtsinstrument zu Orten mit Bezug zur synthetischen Herstellung) wurden im Jahr 2018 311 illegale Deponien gemeldet.

Eine weitere Schlussfolgerung aus dieser umfangreichen Herstellung synthetischer Drogen in der EU, die sich aus den erheblichen Mengen entdeckter wesentlicher Chemikalien ergibt, besteht darin, dass noch größere Mengen ergänzender Stoffe (Lösungsmittel, Reagenzien usw.) auf irgendwelchen Wegen in die illegalen Labore gelangt sein müssen – also abgezweigt wurden. Erkenntnissen der Strafvollzugsbehörden zufolge wird der Großteil der in den illegalen Laboren verwendeten ergänzenden Stoffe innerhalb der EU beschafft, da sie so gut wie nie an den EU-Außengrenzen von den Zollbehörden beschlagnahmt werden. Zusammenfassend lässt sich mit hoher Wahrscheinlichkeit sagen, dass die Anzahl der Fälle von Abzweigungen ergänzender Ausgangsstoffe innerhalb der EU sehr hoch ist. Dies bestätigt die oben angeführte Schlussfolgerung, dass die Abzweigung von ergänzenden Stoffen in der EU nicht erfolgreich verhindert werden konnte.

2.3.Effizienz