Der Handlungsspielraum wird natürlich auch vom Ergebnis der laufenden Verhandlungen im Zuge des Mehrjährigen Finanzrahmens und des COVID-19-Rettungspakets abhängen. Eine pragmatische und offene Zusammenarbeit zwischen allen Entscheidungsträgern sowie Ausführung und Kontrolle des EU-Haushaltsplans werden bei der Verwirklichung eines EU-Haushalts entscheidend sein, der Unterstützung bietet, wo sie am meisten benötigt wird, Investitionen und Reformen vorantreibt sowie die Wirtschaft stärkt, indem er gemeinsame Prioritäten wie den europäischen Grünen Deal und die Digitalisierung in den Mittelpunkt rückt.

In seiner Entlastungsentschließung für das Jahr 2018 betont das Europäische Parlament auch, dass die Achtung der Grundwerte, darunter die Rechtsstaatlichkeit, eine Grundvoraussetzung für eine wirtschaftliche Haushaltsführung und eine wirksame EU-Finanzierung ist. Die Kommission teilt die Auffassung, dass die Haushaltsmittel der EU in Übereinstimmung mit den geltenden Regeln ausgegeben werden sollten und dass – auch im Falle von generellen Mängeln in Bezug auf das Rechtsstaatsprinzip in den Mitgliedstaaten – Mechanismen zum Schutz des EU-Haushalts vorhanden sein sollten.

Diese Themen spiegeln sich in den Forderungen wider, die das Europäische Parlament und der Rat im Entlastungsverfahren für das Haushaltsjahr 2018 ausgesprochen haben und denen sich die Kommission nun weiter widmet. Die Kommission kann einige Fragen durch Maßnahmen im Rahmen der bestehenden Regeln und Ressourcen angehen, z. B. durch die Herausgabe von Orientierungshilfen an Mitgliedstaaten. In anderen Fällen prüft die Kommission, ob Gesetzesänderungen erforderlich sind, um den von der Entlastungsbehörde gestellten Forderungen vollständig nachzukommen, z. B. hinsichtlich des Erhalts von detaillierten Informationen über wirtschaftliche Eigentümer von Empfängern von EU-Mitteln.

Der Großteil (75 %) der EU-Mittel wird in den Mitgliedstaaten im Rahmen der sogenannten geteilten Mittelverwaltung ausgegeben. Im Entlastungsverfahren für das Haushaltsjahr 2018 konzentrierte sich das Europäische Parlament – und in gewissem Maße auch der Rat – auf mehrere Fragen zur geteilten Mittelverwaltung, so zum Beispiel:

Zu diesen Fragen äußert sich die Kommission in ihrer Integrierten Rechnungslegung und den Rechenschaftsberichten. Trotz der Herausforderungen aufgrund der COVID-19-Krise wird die Kommission ihre Berichterstattung für das Haushaltsjahr 2019 unter Einhaltung der in der Haushaltsordnung vorgegebenen Fristen abschließen, was eine unverzügliche Aufnahme der politischen Prüfung der Berichterstattung der Kommission ermöglichen wird.

oEU-Mittel sollten unter Einhaltung der Regeln ausgegeben werden, d. h., Zahlungen an Begünstigte sollten rechtmäßig und ordnungsgemäß erfolgen. In Zusammenarbeit mit den Stellen, die den EU-Haushaltsplan vor Ort ausführen, wird die Kommission weiterhin ihr Möglichstes tun, um ein angemessenes Verhältnis zwischen Prüfungen vor und nach der Auszahlung an Begünstigte zu finden, wobei das neue Risikoumfeld aufgrund der COVID-19-Krise berücksichtigt wird. Dabei soll eine hinreichende Gewähr erlangt werden, dass die Mittel ordnungsgemäß ausgegeben werden, ohne dass für die Begünstigten oder die Stellen, die den EU-Haushaltsplan ausführen, ein unnötiger Verwaltungsaufwand entsteht; außerdem sollen hohe Kosten vermieden werden.

Die Verfahren im Haushaltskontrollausschuss des Europäischen Parlaments und des Rates waren vor der COVID-19-Krise abgeschlossen und brachten weitreichende Änderungen in den Arbeitsumgebungen der EU-Institutionen mit sich. Aufgrund der Krise musste die Abstimmung im Plenum jedoch von Anfang April auf Mitte Mai verlegt werden. Dennoch wurde in der Abstimmung die Position des Haushaltskontrollausschusses bestätigt, indem sich das Plenum eindeutig für die Entlastung der Kommission aussprach und damit bekräftigte, dass die Steuergelder im Haushalt der EU insgesamt ordnungsgemäß ausgegeben wurden.

Das Entlastungsverfahren für 2018 war in mehrerlei Hinsicht bemerkenswert. Es war das erste Entlastungsverfahren der Legislaturperiode 2020-2024 mit einer neuen Zusammensetzung des Europäischen Parlaments und seines Haushaltskontrollausschusses; an den Anhörungen zur Entlastung für das Haushaltsjahr waren sowohl Mitglieder der Kommission Juncker als auch der Kommission von der Leyen beteiligt. Ferner boten die Verhandlungen zum nächsten Mehrjährigen Finanzrahmen eine einmalige Möglichkeit, Erkenntnisse aus vergangenen Entlastungsverfahren in den Prozess zur Verbesserung der Zukunft einfließen zu lassen.

Die Stärkung der Rechtsstaatlichkeit in der Union ist und bleibt für alle ein vorrangiges Ziel. Im Juli 2019 schlug die Kommission mehrere konkrete kurz- und mittelfristige Maßnahmen vor , darunter die Erstellung eines jährlichen Berichts über die Rechtsstaatlichkeit, den weiteren Ausbau des EU-Justizbarometers und die Stärkung des Dialogs mit anderen EU-Institutionen, Mitgliedstaaten und Interessenträgern. Der jährliche Bericht über die Rechtsstaatlichkeit ist eine der zentralen Initiativen des Arbeitsprogramms der Kommission für das Jahr 2020 und wird erstmals im Herbst 2020 veröffentlicht werden.

Die Maßnahmen müssen als Arbeitsschwerpunkte der Kommission, des Europäischen Parlaments und des Rates weiterentwickelt werden.

Bereits 2018 legte die Kommission als Teil des dem Mehrjährigen Finanzrahmen 2021-2027 zugrundeliegenden Gesetzespakets einen Vorschlag über den Schutz des Haushalts der Union im Falle von generellen Mängeln in Bezug auf das Rechtsstaatsprinzip in den Mitgliedstaaten vor. In ihrem Vorschlag unterstreicht die Kommission, dass die Union eine Rechtsgemeinschaft ist und ihre Werte die Grundlage für ihre Existenz bilden. Sie durchdringen ihren gesamten rechtlichen und institutionellen Aufbau ebenso wie alle ihre Politikfelder und Programme. Die Achtung dieser Werte muss daher in allen Bereichen der EU-Politik gewährleistet werden. Dies gilt auch für den EU-Haushalt, denn die Achtung der Grundwerte ist eine Grundvoraussetzung für eine wirtschaftliche Haushaltsführung und eine wirksame EU-Finanzierung. Die Kommission begrüßt die Unterstützung des Europäischen Parlaments für ihren Vorschlag.

Die Kommission begrüßt auch die Unterstützung des Europäischen Parlaments für die Europäische Staatsanwaltschaft (EUStA), was einen Meilenstein mit Blick auf den Schutz der finanziellen Interessen der Union darstellt. Die EUStA wird befugt sein, Straftaten gegen den EU-Haushalt wie Korruption oder Betrug mit EU-Mitteln, oder grenzüberschreitenden Mehrwertsteuerbetrug zu untersuchen und strafrechtlich zu verfolgen. Die Kommission ist sich zwar der Bedenken hinsichtlich der Finanzierung der EUStA bewusst, ruft jedoch in Erinnerung, dass der bestehende Haushalt das Ergebnis ausführlicher Diskussionen mit der Haushaltsbehörde ist.

Im Bereich der Gemeinsamen Agrarpolitik hat das Europäische Parlament die Kommission ersucht, gemeinsam mit den Mitgliedstaaten wirksame Rechtsinstrumente zu entwickeln, um die Achtung der Rechtsstaatlichkeit bezüglich mutmaßlicher Fälle von sogenannter „Landnahme“ sicherzustellen. Im Hinblick auf Fragen zum Landbesitz müssen in erster Linie die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten tätig werden. Bei Vorwürfen bezüglich bestimmter Fälle missbräuchlicher Landnahme in einzelnen Mitgliedstaaten prüft die Kommission diese eingehend, wie sie dies nach Vorwürfen in mehreren Mitgliedstaaten, insbesondere der Slowakei, der Tschechischen Republik und Ungarn, bereits getan hat oder derzeit tut. Die Situation kann verbessert werden, falls der Vorschlag der Kommission bezüglich des Rechtsstaatsprinzips für den nächsten Mehrjährigen Finanzrahmen vom Europäischen Parlament und dem Rat angenommen wird.

Im Bereich der Außenhilfe forderte das Europäische Parlament die Kommission auf, dafür zu sorgen, dass die Bereitstellung von Außenhilfe an Rechtsstaatlichkeit und die Achtung der Menschenrechte in den Empfängerländern geknüpft ist. Die EU bekennt sich ausdrücklich zu den grundlegenden Werten der Menschenrechte, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit, die wesentliche Bestandteile aller Partnerschaften und Kooperationsabkommen der EU mit Drittländern sind. Nach dem Konsens über die Entwicklungspolitik setzen sich die EU und die Mitgliedstaaten für die Anwendung eines auf Rechten basierenden Ansatzes, der alle Menschenrechte umfasst, auf die gesamte Entwicklungszusammenarbeit ein. Wenn die EU mit und durch Regierungen arbeiten kann, wird ein Finanzierungsabkommen unterzeichnet. Derartige Abkommen enthalten eine Klausel, wonach die Kommission das Abkommen aussetzen oder beenden kann, falls eine Verpflichtung bezüglich der Achtung der Menschenrechte, demokratischer Grundsätze und der Rechtsstaatlichkeit verletzt wird. Während der Umsetzung verfolgt die EU unter Bezugnahme auf die Analyse und Prioritäten der Länderstrategie für Menschenrechte eine enge Abstimmung bei der Bewertung und Beobachtung der Grundwerte, wobei diese Folgemaßnahmen in den politischen Dialog mit dem Partnerland einfließen. Ähnliche Klauseln sind auch Teil von mit internationalen Organisationen unterzeichneten Abkommen, wenn die EU mit und durch sie an der Umsetzung der Außenhilfe arbeitet. Schließlich sollen durch vertragliche und finanzielle Verfahren ein angemessenes Kosten-Nutzen-Verhältnis gewährleistet sowie politische Renten oder Veruntreuung durch bestimmte Interessenträger vermieden werden.

Das Europäische Parlament hat Besorgnis über Medienberichte über Projekte in Eritrea geäußert. Die Kommission weist die Anschuldigungen entschieden zurück, hat sich der engmaschigen Beobachtung laufender Projekte verschrieben und wird der Haushaltsbehörde über ihr Engagement in dem Land Bericht erstatten. Was das spezifische Projekt Annäherung von Eritrea und Äthiopien durch den Wiederaufbau der Verbindungsstraßen in Eritrea – das sog. Straßenbauprojekt angeht, stellt die EU-Delegation ein regelmäßiges Follow-up sicher, u. a. durch mehrere Projekte vor Ort mit UNOPS, darunter eines mit dem EU-Missionsleiter im Februar 2020.Die Durchführung verläuft im Einklang mit den EU-Standards für Projekt- und Finanzmanagement.

Als Reaktion auf die Sorge des Europäischen Parlaments um schutzbedürftige Flüchtlinge in den Hotspots weist die Kommission darauf hin, dass sie regelmäßig Berichte über die Aktivitäten der Durchführungspartner vor Ort erhält, die Unionsgelder beziehen. Die Kommission beobachtet auch selbst die Durchführung der EU-finanzierten Maßnahmen vor Ort und nimmt an technischen Sitzungen zur Beobachtung der Fortschritte bei der Durchführung der vereinbarten Strategien mit den Behörden teil. Zu den EU-finanzierten Projekten in Griechenland zählen Öffentlichkeitsarbeit, Identifizierung und Bereitstellung von Personenschutz für schutzbedürftige Gruppen, Unterbringung und Rechtsbeistand, insbesondere für schutzbedürftige Personen, z. B. Opfer von sexueller und geschlechtsspezifischer Gewalt und unbegleitete Minderjährige.

3.Erfassung der Leistung von Ausgabenprogrammen der EU

Der EU-Haushalt ist in erster Linie ein Investitionshaushalt. Mit einem Umfang von ungefähr 1 % des Bruttonationaleinkommens der EU und mit einem Anteil von rund 2 % der gesamten öffentlichen Ausgaben der EU ist es das Ziel des EU-Haushalts, einzelstaatliche Haushalte zu ergänzen und einvernehmlich festgelegte Prioritäten umzusetzen. Im Unterschied zu den nationalen Haushalten konzentriert sich der EU-Haushalt in erster Linie auf die mittel- und längerfristige Förderung strategischer Investitionen und auf die Nutzung ihrer Hebelwirkung, um Investitionen aus anderen öffentlichen und privaten Quellen anzustoßen.

Das Europäische Parlament nimmt zur Kenntnis, dass es eine Herausforderung darstellt, zu messen, inwieweit die Prioritäten, Strategien und Programme der Union verwirklicht wurden, dass eine wirksame Leistungsüberwachung jedoch unerlässlich ist, um die Situation zu erfassen, aufkommende Probleme zu erkennen und Korrekturmaßnahmen zu ergreifen, wenn die Ziele nicht erreicht werden oder wenn sich die Ergebnisse einer Maßnahme der Union abträglich auf die Verwirklichung der festgesetzten Ziele einer anderen Maßnahme auswirken könnten. Die Kommission teilt diese Ansicht und ist dankbar für die Unterstützung des Europäischen Parlaments und des Rates bei der weiteren Verbesserung der Leistungsrahmen und Berichterstattung.

Der EU-Haushalt verfügt bereits über ein hochentwickeltes Rahmenwerk zur Erfassung der Leistung und der Bewertung und zur einschlägigen Berichterstattung mit eindeutigen Zielen und Indikatoren. Dies wurde von der OECD bestätigt.

Die Kommission verwendet einen einzigen Satz von Zielen und Indikatoren zur Messung der Leistung des EU-Haushalts. Diese sowohl allgemeinen als auch spezifischen Ziele und die einschlägigen Indikatoren werden in den rechtlichen Grundlagen der Programme festgelegt. Die ausführliche Berichterstattung wurde stetig verbessert, um einen genaueren und strukturierteren Überblick über die Fortschritte bei der Verwirklichung der Programmziele zu geben. Diese Informationen ermöglichen in Kombination mit anderen sowohl qualitativen als auch quantitativen Quellen eine Beobachtung der Leistung über einen längeren Zeitraum hinweg. Zu einem späteren Zeitpunkt kann unter Verwendung von sowohl jährlicher Überwachung als auch von Informationen aus den Programmevaluierungen wiederum eine Bewertung stattfinden, inwieweit das Programm die vereinbarten Ziele verwirklicht hat. Diese Kombination aus qualitativen und quantitativen Angaben ermöglicht es auch, neue Entwicklungen zeitnah miteinzubeziehen, wie zum Beispiel die Reaktion auf den COVID-19-Ausbruch.

Die Kommission ist weiterhin nach einer fortwährenden Verbesserung ihrer jährlichen Berichterstattung bestrebt. Um die Fortschritte und die Verwirklichung der Ziele noch stärker hervorzuheben, hat die Kommission eine Reihe an zentralen Indikatoren für die jährliche Berichterstattung identifiziert, die in die Vorschläge für den nächsten Mehrjährigen Finanzrahmen eingegangen sind. Alle für Finanzprogramme festgelegten Indikatoren wurden im Zuge der Ausgabenprüfung im Vorfeld der Vorschläge der Kommission für den künftigen Mehrjährigen Finanzrahmen kritisch geprüft. Gemäß der Aufforderung des Europäischen Parlaments führte dies zu Vorschlägen für eine kleinere Anzahl an hochwertigeren Indikatoren für die Programmergebnisse. Der Überwachungs- und Bewertungsrahmen wird auch für künftige Finanzprogramme gestärkt werden.

Ein funktionsfähiger Haushalt muss in der Lage sein, auf unvorhergesehene Ereignisse zu reagieren. Die laufenden Maßnahmen zur Bewältigung der COVID-19-Pandemie haben gezeigt, dass der EU-Haushalt in der Tat schnell und flexibel als Teil einer koordinierten europäischen Krisenbewältigung mobilisiert werden kann, zum Beispiel durch die Investitionsinitiativen zur Bewältigung der Coronavirus-Krise, die Reaktivierung des Soforthilfeinstruments (ESI) und die Ausweitung des Anwendungsbereichs des Solidaritätsfonds der EU (EUSF). Im Bereich der externen Maßnahmen wurde der EU-Haushalt im Rahmen der Reaktion von Team Europa auf COVID-19 schnell umgeleitet, um die Partnerländer in Bereichen zu unterstützen, in denen die Hilfe am dringendsten benötigt wird, etwa für humanitäre Maßnahmen und gesundheitliche sowie sozioökonomische Erfordernisse. Als Teil des europäischen Aufbauplans schlug die Kommission am 27. Mai einen erweiterten Mehrjährigen Finanzrahmen für 2021-2027 samt eines neuen Aufbauinstruments – Next Generation EU – vor, um die Finanzierung im Rahmen eines ambitionierten und umfassenden Aufbauplans für Europa, der auf Solidarität gründet und von unseren gemeinsamen Grundsätzen und Werten geprägt ist, aufzustocken und vorzuziehen. Diese Vorschläge dienen der Krisenbewältigung und geben einen Rahmen für langfristige Investitionen in die Widerstandsfähigkeit der Union und den Übergang zu einer grünen Wirtschaft und zu digitalen Technologien vor. Die Erhöhung der Flexibilität des EU-Haushalts und Investitionen in die Vorbereitung auf sowie Resilienz gegenüber Krisen werden eine Priorität im künftigen Finanzrahmen darstellen.

4.Achtung der Regeln

Die Kommission führt den EU-Haushalt in einem komplexen Umfeld und mit einem weiten Spektrum an Partnern durch. In diesem Zusammenhang möchte die Kommission sicherstellen, dass die Finanzverwaltungssysteme und finanziellen Transaktionen allen rechtlichen und vertraglichen Vorschriften entsprechen. Dazu nimmt sie Kontrollen und Audits für die direkt von ihr verwalteten Mittel vor. Die Durchführungspartner werden verpflichtet, Verwaltungs- und Kontrollsysteme einzuführen, und die Kommission bewertet, ob diese Systeme vorhanden sind und funktionieren.

Anhand dieser ausführlichen „Bottom-up-Bewertung“ kann die Kommission Schwachstellen bei den Kontrollen bzw. Daten zeitnah feststellen und beheben. Die Kommission beschließt gegebenenfalls finanzielle Berichtigungen und Wiedereinziehungen. Schwachstellen können zu Fehlern führen, die ansonsten vermieden werden hätten können. Nach Ermittlung der Fehler ergreift die Kommission geeignete Maßnahmen zu deren Behebung. Betrug unterscheidet sich aufgrund der Vorsätzlichkeit von anderen Unregelmäßigkeiten und wird nur in einer begrenzten Anzahl an Fällen festgestellt. Dennoch übt die Kommission keinerlei Toleranz gegenüber Betrug und geht solchen Fällen sorgfältig nach.

Die Kommission ist danach bestrebt, den EU-Haushalt über mehrere Jahre hinweg zu schützen und sicherzustellen, dass nach Abschluss eines Programms und nach Durchführung aller Kontrollen das Restrisiko bei Abschluss unter 2 % liegt. Kontrollen sollten sowohl solide als auch kostengünstig sein, also ihre verfolgten Ziele effizient und zu einem angemessenen Preis erreichen.

Seiner Rolle als externes Prüforgan entsprechend verfolgt der Europäische Rechnungshof bei seiner jährlichen Bewertung der Regelmäßigkeit der Auszahlungen an Landwirte, Unternehmen, Studierende usw. einen anderen Ansatz – und zwar eher „top-down“ – auf der Basis von statistischen Stichproben. Dieser Ansatz hat in den letzten Jahren jedoch zu Ergebnissen geführt, die nahe an denen der Kommission lagen.