[pic] | KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN |

Brüssel, den 30.1.2008

SEK(2008) 95

ARBEITSDOKUMENT DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN Begleitdokument zu dem

Vorschlag für eine VERORDNUNG DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES zur Information der Verbraucher über Lebensmittel ZUSAMMENFASSUNG DES FOLGENABSCHÄTZUNGSBERICHT ZU FRAGEN DER NÄHRWERTKENNZEICHNUNG

{KOM(2008) 40 endgültig}{SEK(2008) 92}{SEK(2008) 93}{SEK(2008) 94}

ZUSAMMENFASSUNG

EINFÜHRUNG

In dem kürzlich veröffentlichten Weißbuch „Ernährung, Übergewicht, Adipositas: Eine Strategie für Europa“[1] wurde betont, dass Verbraucher Zugang zu eindeutigen, konsistenten und evidenzbasierten Informationen haben müssen, wenn es darum geht, für welche Lebensmittel sie sich entscheiden. Die Nährwertkennzeichnung ist eine anerkannte Möglichkeit der Informationsvermittlung an Verbraucher, um diese bei einer gesundheitsbewussten Entscheidungsfindung im Zusammenhang mit dem Kauf von Lebensmitteln zu unterstützen. In Europa besteht heute allgemeine Einigkeit darüber, dass die Effektivität der Nährwertkennzeichnung als Informationskanal für Verbraucher gestärkt werden kann, um deren Fähigkeit, sich für eine ausgewogene Ernährung zu entscheiden, zu fördern.

Die Überarbeitung der Rechtsvorschriften der Gemeinschaft zu Anforderungen für die allgemeine Lebensmittelkennzeichnung (Richtlinie 2000/13/EG) und die Nährwertkennzeichnung (Richtlinie 90/496/EWG) wurde in das Arbeitsprogramm der Kommission zur Vereinfachung aufgenommen.

Verfahrensfragen und Anhörung interessierter Kreise

Die Anhörung der wichtigsten Interessenträger zur Überarbeitung der Richtlinie 90/496/EWG über die Nährwertkennzeichnung von Lebensmitteln fand im Zeitraum 2003-2007 statt. Es erfolgten breit angelegte Befragungen aller Interessenträger, in deren Rahmen diese um ihre Ansichten zu den Bestimmungen und der Anwendung bestehender Rechtsvorschriften sowie dem Änderungsbedarf gebeten wurden. Bei den Befragten handelte es sich um Vertreter von Behörden, Nichtregierungsorganisationen und Unternehmen sowie um Einzelpersonen. Manche Anhörungen waren auf die Mitgliedstaaten, die Industrie oder die Verbraucher ausgerichtet. Neben Beiträgen aus verschiedenen Debatten innerhalb von Ausschüssen der Kommission und Beratungsgruppen wurde zwischen dem 13. März 2006 und dem 16. Juni 2006 auch eine offene Anhörung über das Internet durchgeführt.

Innerhalb der Kommission wurde eine dienststellenübergreifende Arbeitsgruppe eingesetzt. Die Folgenabschätzung wurde durch Sachverständige von verschiedenen, in der Gruppe vertretenen Generaldirektionen der Kommission sowie durch den Ausschuss für Folgenabschätzung (Impact Assessment Board, IAB) der Europäischen Kommission geprüft, der seine Stellungnahme abgab.

Eingrenzung des Problems

Die Folgenabschätzung betrifft die Überarbeitung der Richtlinie 90/496/EG, die den Rahmen für Nährwertangaben auf dem Etikett von Lebensmitteln vorgibt. Der Hauptzweck dieser Kennzeichnungsvorschrift – die Verbraucher zu informieren, das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts sicherzustellen und gleiche Wettbewerbsbedingungen zu gewährleisten – wurde während der umfassenden Anhörung durch die Akteure nicht in Frage gestellt.

Dem Feedback ist zu entnehmen, dass bei den Akteuren Unzufriedenheit mit den derzeitigen Rechtsvorschriften herrscht, dass die Ansichten dazu, wie die Rechtsvorschriften verbessert werden könnten, jedoch auseinander gehen. Beispielsweise wird die Verwendbarkeit von Nährwertangaben von vielen Verbrauchern als schwierig empfunden, doch lässt sich nicht feststellen, ob die Ursache des Problems die Informationsmenge ist, oder ob andere Faktoren dafür verantwortlich sind, zum Beispiel das Darstellungsformat, mangelndes Verständnis von Begriffen, Platzierung der Informationen, Schriftgröße usw. Die Verbraucher fordern mehr und „bessere“ Informationen auf Etiketten und sind an klaren, einfachen, umfassenden, standardisierten und verlässlichen Informationen interessiert. Nach Ansicht der Industrie gibt es zu viele Kennzeichnungsanforderungen, die die Umsetzung detaillierter technischer Vorschriften erforderlich machen. Die Kosten von Veränderungen sind für die Industrie besorgniserregend, und den potenziellen Auswirkungen auf den internationalen Handel muss Rechnung getragen werden. Die Mitgliedstaaten wünschen ein ausgewogenes Verhältnis zwischen den Bedürfnissen der Verbraucher und der Industrie, wobei länderspezifische Fragen Berücksichtigung finden sollten.

Klar ist, dass Etiketten komplex sein können und dass die meisten Verbraucher einfachen, klaren, verständlichen, standardisierten und verlässlichen Nährwertinformationen den Vorzug geben. Zwar unterstützt auch die Industrie dieses Ziel, äußert allerdings Bedenken hinsichtlich des präskriptiven Charakters der derzeitigen Rechtsvorschriften und der Auswirkungen potenzieller Änderungen in Bezug auf die Kosten.

Während des Anhörungsprozesses wurden vier Hauptfragen ermittelt, die einer weiteren Prüfung bedürfen:

( Unterschiede hinsichtlich der Nährwertkennzeichnung von verpackten Lebensmitteln

( Abwägung der nährwertbezogenen Elemente, die in die Nährwertkennzeichnung einbezogen werden sollten

( Vereinfachte Nährwertkennzeichnung – insbesondere Angabe von Informationen zum Nährstoffgehalt auf der Packungsvorderseite

( Lesbarkeit von Informationen

Ziele

Die wichtigsten Ziele der Rechtsvorschriften für die Nährwertkennzeichnung sind:

( die Verfügbarkeit wichtiger Nährwertangaben zu verbessern;

( die Nährwertkennzeichnung für den Verbraucher besser verständlich zu machen; und

( gleiche Wettbewerbsbedingungen für Unternehmen zu schaffen.

In Anbetracht dieser Ziele sollte die Überarbeitung so breit angelegt sein, dass sie die Bedürfnisse der Verbraucher und der Industrie erfüllt und die folgenden spezifischen Ziele aufgreift:

( Bereitstellung wichtiger Nährwertinformationen – was bedeutet, dass die nährwertbezogenen Elemente, die in die Nährwertkennzeichnung einbezogen werden sollten, überarbeitet werden müssen;

( Verbesserung der Verfügbarkeit von Informationen für den Verbraucher, indem Nährwertinformationen auf annähernd allen relevanten verpackten Erzeugnissen angegeben werden;

( Darstellung der Informationen in einer Weise, die dem Verbraucher das Auffinden, das Verständnis und die Nutzung der Informationen einfach macht, wozu auch die Lesbarkeit der Angaben gehört;

( Klarstellung der legislativen Situation in Bezug auf die auf der Packungsvorderseite angegebenen Informationen zum Nährstoffgehalt;

( Flexibilität, die der Industrie Neuerungen bei der Nährwertkennzeichnung, die Anpassung an unterschiedliche Märkte und Verbrauchererfordernisse sowie die Berücksichtigung verschiedener Verpackungen (Größe, Format usw.) gestattet;

( um eine Beeinträchtigung des Binnenmarkts zu vermeiden und die Erwartungen der Verbraucher und der Industrie zu erfüllen, sollten Mechanismen für die Kontrolle des Ausmaßes einer eventuellen Flexibilität auf einzelstaatlicher Ebene und EU-Ebene vorhanden sein.

Wichtige politische Fragen und erwartete Vorteile der Vereinfachung

Im Hinblick auf die Erreichung der Ziele und im Einklang mit dem Vereinfachungsprozess wurde hinsichtlich der Überarbeitung des Gemeinschaftsrechts bezogen auf alle Kennzeichnungsvorschriften für Lebensmittel eine Reihe von Maßnahmen in Betracht gezogen. Bezogen auf die Rechtsvorschriften zur Nährwertkennzeichnung ist der wichtigste Aspekt der Vereinfachung:

Allgemeine Vereinfachungsinstrumente, die den Regelungsgehalt mit anderen Politiken der EU (einschließlich der besseren Rechtsetzung) in Einklang bringen:

( Einführung eines flexiblen Bottom-up -Mechanismus („ New Governance “ im Bereich des Kennzeichnungsrechts), der der Industrie Neuerungen bei der Kennzeichnung von Lebensmitteln ermöglicht und die Anpassung der Kennzeichnungsvorschriften an verschiedene und sich kontinuierlich verändernde Märkte und Verbrauchererfordernisse gestattet;

( Neugestaltung der verschiedenen horizontalen Kennzeichnungsvorschriften. Die Verschmelzung der horizontalen Texte wird Synergien maximieren sowie die Eindeutigkeit und Stimmigkeit der gemeinschaftlichen Kennzeichnungsvorschriften erhöhen. Dies ist eine starke Vereinfachungsmethode, die den Wirtschaftsbeteiligten und den Durchsetzungsbehörden einen eindeutigeren und rationelleren Rechtsrahmen bieten sollte.

Grundlegende Optionen

In der Folgenabschätzung werden für den Umgang mit diesen Fragen verschiedene Optionen für das Handeln der Gemeinschaft beschrieben – von „keine weiteren Maßnahmen“ (Bezugsszenario) bis zu „ordnungspolitischen Maßnahmen“.

Keine Intervention würde die Beibehaltung der derzeitigen Situation mit vereinzelten Rechtsvorschriften bewirken und hätte die folgenden negativen Wirkungen:

- fragmentarische und verwirrende Vorschriften, die die wirksame Umsetzung untergraben;

- ungerechtfertigte Belastung der Lebensmittelindustrie infolge überholter, redundanter oder unklarer Anforderungen;

- uneinheitliche Nutzung der Etiketten durch die Verbraucher;

- Wirkungslosigkeit der Kennzeichnung als Kommunikationsinstrument;

- fehlende Anpassung der Rechtsvorschriften an sich verändernde Märkte und berechtigte Anforderungen der Verbraucher.

Interventionen wurden im Kontext einer Deregulierung, einzelstaatlicher Rechtsvorschriften, eines nicht ordnungspolitischen Ansatzes oder einer Aktualisierung der Rechtsvorschriften der Gemeinschaft in Betracht gezogen.

Eine Deregulierung würde die Abschaffung der grundlegenden politischen Instrumente zu horizontalen Kennzeichnungsvorschriften für Lebensmittel nach sich ziehen und hätte direkte Auswirkungen auf vertikale Kennzeichnungsvorschriften. Zwar würden Lebensmittelhersteller die derzeitigen Vorschriften noch für kurze Zeit weiter anwenden, nach und nach würden sie jedoch auf Informationen, die sie als Belastung empfinden, verzichten. Nicht harmonisierte Vorschriften würden den Binnenmarkt beeinträchtigen, zu dürftigen Informationen führen und das Niveau des Verbraucherschutzes einschränken. Die bestehenden Vorschriften haben sich als sinnvoll erwiesen, weil sie freien Warenverkehr und Verbraucherschutz möglich gemacht haben. Ein Abbau dieser Vorschriften würde auf den Widerstand der meisten Mitgliedstaaten und Verbraucher treffen, da diese an die derzeitigen Anforderungen gewöhnt sind und jede Veränderung als Preisgabe eines wertvollen „Besitzstands“ betrachtet werden könnte. Daher wurde die Deregulierung nicht als brauchbarer Ansatz betrachtet.

Nationale Rechtsvorschriften und die Aufhebung harmonisierter Vorschriften der Gemeinschaft hätten unterschiedliche einzelstaatliche Vorschriften, die den Binnenmarkt behindern, zur Folge und würden eine Verfälschung des Wettbewerbs, eine Zunahme der administrativen Belastungen für die Industrie, Unstimmigkeiten in Bezug auf Inhalt und Verfügbarkeit von Informationen mit einer daraus resultierenden Verwirrung der Verbraucher sowie ein unterschiedliches Schutzniveau für EU-Bürger nach sich ziehen.

Alternativer, nicht ordnungspolitischer Ansatz (Selbstregulierung, Ko-Regulierung, Leitlinien) – Die verschiedenen Merkmale der Verbraucherinformation sowie die derzeitigen Trends in Richtung der Entwicklung einer „neuen Legislativkultur“ erforderten die Bewertung eines Ansatzes, mit dem das richtige Maß zwischen Flexibilität und Regulierung sowie zwischen Maßnahmen auf einzelstaatlicher Ebene und Maßnahmen auf EU-Ebene gefunden werden kann. Ein auf mehreren Ebenen (lokal/national/Gemeinschaft) verankerter Bottom-up -Ansatz, der dem Grundsatz der Anwendung formaler, messbarer bewährter Verfahren und des Austauschs von Daten zwischen Akteuren verpflichtet ist, könnte eine brauchbare Alternative für bestimmte Aspekte der Rechtsetzung darstellen; dieser innovative Mechanismus wurde als Option bewertet.

Politische Fragen und spezifische Optionen

Obwohl die so genannten grundlegenden alternativen Ansätze in die Abwägung eingingen, wurde – in Anbetracht der Tatsache, dass die betreffende Initiative eine Überarbeitung von Rechtsvorschriften betrifft, für die durch die umfassende Anhörung eindeutige Aktionsbereiche identifiziert wurden – die detaillierte Analyse von Auswirkungen auf die Handlungsoptionen für die vier Hauptfragen gestützt, die in den Rechtvorschriften für eine mögliche Überarbeitung identifiziert wurden.

Politische Frage 1: Unterschiede hinsichtlich der Nährwertkennzeichnung von verpackten Lebensmitteln

Derzeitige Probleme

Die Bereitstellung von Nährwertinformationen gilt als wesentliche Grundlage dafür, dass Verbraucher fundierte Entscheidungen treffen können. Die Einbeziehung solcher Informationen ist jedoch weder in Bezug auf verschiedene Produktkategorien noch in Bezug auf verschiedene Mitgliedstaaten einheitlich. Negativ besetzte Informationen, beispielsweise ein hoher Fettgehalt, sind auf Produkten mit geringerer Wahrscheinlichkeit zu finden als andere Informationen.

Politische Optionen

Geprüft wurden die Optionen „kein EU-Handeln“, „freiwilliger Ansatz“ und „ordnungspolitischer Ansatz“, einschließlich der zwingenden Kennzeichnung von Produkten.

Wichtigste Feststellungen

Die Option „kein EU-Handeln“ und ein auf völliger Freiwilligkeit beruhender Ansatz würden das identifizierte Problem nicht lösen, insbesondere nicht im Zusammenhang mit der Angabe negativ besetzter Informationen auf Produkten.

Die Einführung einer zwingenden Kennzeichnung wurde dahingehend geprüft, ob sie für alle Unternehmen gelten sollte, ob KMU insgesamt ausgenommen werden sollten, oder ob nur Kleinstunternehmen ausgenommen werden sollten. Bezogen auf die potenziellen Auswirkungen auf die Industrie hätte die generelle Anwendung einer zwingenden Nährwertkennzeichnung bei sofortiger Einführung erhebliche Auswirkungen. Bei einer Übergangsfrist von drei Jahren würden die Kosten den Schätzungen zufolge beträchtlich auf etwa 1,2 Mrd. EUR sinken. Für das Ziel der Verbesserung der Verfügbarkeit wichtiger Nährwertangaben für den Verbraucher wäre dagegen die zwingende Kennzeichnung aller verpackten Lebensmittel die Option, die zu der weitest gehenden Einbeziehung von Informationen führen würde. Ausnahmen für Kleinstunternehmen würden den Erwartungen zufolge zu einer Kennzeichnung von etwa 90 % der verpackten Lebensmittel führen. Es wird erwartet, dass die bessere Verfügbarkeit von Nährwertinformationen zu Veränderungen des Verbraucherverhaltens mit potenziellen Nutzaspekten für die öffentliche Gesundheit führen würde.

Politische Frage 2 – Wie viele Nährwertinformationen sollten auf dem Etikett angegeben werden – Abwägung der nährwertbezogenen Elemente, die in die Nährwertkennzeichnung einbezogen werden sollten

Derzeitige Probleme

Das Ziel der Nährwertkennzeichnung ist die Information der Verbraucher und die Förderung ihrer Fähigkeit, sich für eine ausgewogene Ernährung zu entscheiden; daher lautet die Frage, welche Informationen zum Nährwert auf dem Etikett angegeben werden sollten, um dieses Ziel zu erreichen. Gegenwärtig muss die Nährwertkennzeichnung zumindest Energie, Eiweiß, Kohlenhydrate und Fette umfassen. In der globalen Strategie zu Ernährung, körperlicher Bewegung und Gesundheit der WHO[2] wurde festgestellt, dass die folgenden Nährstoffe mit einem erhöhten Risiko nicht übertragbarer Krankheiten verbunden sind: Fette, gesättigte Fettsäuren, Transfettsäuren, freie Zucker und Salz (Natrium). Diese stimmen weitgehend mit den in der Anhörung des Jahres 2006 genannten nährwertbezogenen Elementen überein. Manche Akteure forderten jedoch die Aufnahme von neun nährwertbezogenen Elementen in die Kennzeichnung. Andere Akteure argumentieren, dass eine lange Liste von Nährstoffen für den Verbraucher verwirrend sei. Das Interesse an der Bereitstellung von Informationen über die Komponenten mit der höchsten Relevanz für die öffentliche Gesundheit und einer umfassenden Unterrichtung muss gegen das Interesse der Verständlichkeit für die Verbraucher und die Gefahr einer Überfrachtung mit Informationen abgewogen werden.

Politische Optionen

Geprüft wurden die Optionen „kein EU-Handeln“, „freiwilliger Ansatz“ und „ordnungspolitischer Ansatz“ für die Festlegung der wichtigsten Elemente einer Nährwertkennzeichnung.

Wichtigste Feststellungen

Die Optionen „kein EU-Handeln“ und „freiwilliger Ansatz“ würden bedeuten, dass es sich bei den angegebenen Informationen nicht notwendigerweise um diejenigen nährwertbezogenen Elemente handeln würde, die für den Verbraucher von besonderem Interesse sind. Jede Änderung der bestehenden Anforderungen hätte potenzielle Auswirkungen auf die Unternehmen, die andere Informationen über die nährwertbezogene Zusammensetzung für ihre Erzeugnisse zusammenstellen müssten. Die Schätzungen der damit für die Industrie verbundenen Kosten lagen zwischen nicht erheblich (sofern die nötigen Computerprogramme für die schnelle Berechnung des Nährstoffgehalts von Lebensmitteln verfügbar sind) und 3,7 Mrd. EUR, falls die Informationen durch chemische Analysen der Erzeugnisse erhoben werden sollten. Es könnten sich potenzielle Vorteile für die Verbraucher ergeben, wenn die enthaltenen Informationen die nährwertbezogenen Komponenten umfassen, nach denen die Verbraucher am häufigsten suchen und die im Hinblick auf die öffentliche Gesundheit wichtig sind, da sie in einem Zusammenhang mit der Gefahr der Entstehung bestimmter nicht übertragbarer Krankheiten stehen.

Politische Frage 3 - Vereinfachte Nährwertkennzeichnung – insbesondere Angabe von Informationen zum Nährstoffgehalt auf der Packungsvorderseite

Derzeitige Probleme

Die Aufnahme von Informationen zum Nährstoffgehalt in vereinfachter Form hat in den letzten Jahren infolge der Förderung solcher Regelungen durch die Behörden einzelner Mitgliedstaaten und Wirtschaftsverbände zugenommen. Die Situation im Hinblick auf derartige Darstellungen, insbesondere Darstellungen, die zur Verwendung auf der Packungsvorderseite beworben werden, ist nach derzeitigem Kennzeichnungsrecht nicht eindeutig, was zur Notwendigkeit einer Klarstellung führt. Zudem könnte die Anwendung verschiedener Regelungen potenziell zu einer Verwirrung der Verbraucher und zu Handelshemmnissen für die Industrie führen.

Politische Optionen

Geprüft wurden die Optionen „kein EU-Handeln“, „freiwilliger Ansatz“ und „ordnungspolitischer Ansatz“ – um eine solche Darstellung zu verbieten, einen Rahmen für einen freiwilligen Ansatz zu schaffen oder die Aufnahme der Informationen auf verpflichtender Basis vorzusehen.

Wichtigste Feststellungen

Die Analyse hat ergeben, dass die Optionen „kein EU-Handeln“ und „freiwilliger Ansatz“ eine weitere Ausbreitung unterschiedlicher Regelungen bedeuten würden. Es besteht die Notwendigkeit einer Klarstellung der Situation, aber ein Verbot einer derartigen Kennzeichnung hätte potenziell negative Konsequenzen für die Industrie und die Verbraucher. Daher wäre die Schaffung eines Rahmens für eine Kennzeichnung auf der Packungsvorderseite zum Vorteil des Verbrauchers (Minderung des Risikos einer Verwirrung) und zum Vorteil der Industrie (Minderung des Risikos der Schaffung von Hemmnissen für den freien Warenverkehr). Die Aufnahme der Informationen auf verpflichtender Basis würde potenziell die Auswirkungen der Nährwertkennzeichnung auf das Verbraucherverhalten verstärken, da es Anzeichen dafür gibt, dass Verbraucher Informationen auf der Packungsvorderseite häufiger zur Kenntnis nehmen und berücksichtigen als Angaben auf der Packungsrückseite.

Politische Frage 4 – Lesbarkeit von Informationen

Derzeitige Probleme

Wenn die Nährwertangaben schlecht zu lesen sind, haben Sie für den Verbraucher wenig Nutzen. Die Frage der Lesbarkeit betrifft verschiedene Aspekte der Darstellung, beispielsweise Schriftgröße, Schriftart und Farbe, Kontrast gegenüber dem Hintergrund usw., wobei der Hauptgrund für Beschwerden die Schriftgröße ist, insbesondere bei Informationen auf der Packungsrückseite. Es muss erwogen werden, ob die Rechtsvorschriften angepasst werden sollten, um der allgemeinen Bestimmung, dass Etiketten lesbar sein sollen, einen Rahmen zu geben. Diese Frage ist für alle Informationen auf Lebensmitteletiketten von Bedeutung, nicht nur für Nährwertangaben.

Politische Optionen

Geprüft wurden die Optionen „kein EU-Handeln“, „freiwilliger Ansatz“ und „ordnungspolitischer Ansatz“.

Wichtigste Feststellungen

Die Analyse ergab, dass die Optionen „kein EU-Handeln“ oder „freiwilliger Ansatz“ nicht zu einer signifikanten Verbesserung der Situation führen würden. Die Aufnahme einer Mindestschriftgröße für die Angaben im Bereich der Lebensmittelkennzeichnung würde dem Hauptanliegen der Verbraucher Rechnung tragen.

Schlussfolgerung

Die bevorzugte Option, die ermittelt wurde, ist die zwingende Angabe von Nährwertinformationen zu Energie, Fett, gesättigten Fettsäuren, Zuckern und Salz im Hauptblickfeld (Packungsvorderseite), wobei weitere Nährstoffe auf freiwilliger Basis angegeben werden könnten. Die Auswirkungen auf die Hersteller können minimiert werden, indem Übergangsfristen eingeräumt werden, die es gestatten, die Änderungen im Bereich der Kennzeichnung auf den normalen Etikettenänderungszyklus innerhalb eines Unternehmens abzustimmen. Zudem würde die Verfügbarkeit von Computersystemen, welche die problemlose Berechnung der Nährstoffzusammensetzung eines Erzeugnisses ermöglichen, die mit der Erlangung solcher Informationen möglicherweise verbundenen Kosten erheblich verringern.

[1] Europäische Kommission (2007), Weißbuch Ernährung, Übergewicht, Adipositas: Eine Strategie für Europa - KOM(2007) 279.

[2] World Health Assembly Resolution 57.17, 2004, Global Strategy on diet, physical activity and health.