MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT - Die demokratische Kontrolle von Europol

INHALTSVERZEICHNIS

1. Einleitung

2. Positionen des Europäischen Parlaments

3. Die derzeitige funktionsweise von Europol

3.1. Aufgaben und Befugnisse

3.2. Die bereits vorgesehenen Kontrollen

3.2.1. Datenschutzvorschriften

3.2.2. Der Verwaltungsrat

3.2.3. Parlamentarische Kontrolle

4. Ausblick

5. Schlussfolgerung und empfehlung

MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT - Die demokratische Kontrolle von Europol

1. Einleitung

1.1 Mit Artikel 29 des Amsterdamer Vertrags (EU-Vertrag) wurde ein neues Ziel der Union festgeschrieben: "(....) den Bürgern in einem Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts ein hohes Maß an Sicherheit zu bieten, indem sie ein gemeinsames Vorgehen der Mitgliedstaaten im Bereich der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen entwickelt (...)". Der Artikel schreibt fest, dass dieses Ziel durch die Verhütung und Bekämpfung der - organisierten oder nichtorganisierten - Kriminalität zu erreichen ist. Ein Weg, Kriminalität zu bekämpfen, ist nach diesem Artikel die engere Zusammenarbeit der Polizei-, Zoll- und anderen zuständigen Behörden in den Mitgliedstaaten, sowohl unmittelbar als auch unter Einschaltung des Europäischen Polizeiamts (Europol). [1]

[1] Artikel 29 des Vertrags über die Europäische Union (EU-Vertrag).

Artikel 30 schreibt ganz allgemein fest, dass der Rat die Zusammenarbeit durch Europol fördert. Außerdem ist in diesem Artikel festgelegt, was der Rat binnen fünf Jahren nach Inkrafttreten des Vertrags zu tun hat. [2] Die Schlussfolgerungen des Europäischen Rates auf seiner Sondertagung in Tampere (Oktober 1999) enthalten Vorschläge zur Weiterentwicklung von Europol. [3]

[2] Artikel 30 Absatz 2 EU-Vertrag.

[3] Europäischer Rat von Tampere, 15.-16. Oktober 1999, Schlussfolgerungen des Vorsitzes (Schlussfolgerungen von Tampere), Ziff. 43 und 45.

1.2 Europol [4] hat eigentlich erst im Juli 1999 den Betrieb aufgenommen. Die Vorläufer-Einrichtung (Europol-Drogenstelle) war seit 1993 in einigen Bereichen tätig. Über Rolle und Auftrag von Europol im Rahmen des EU-Konzeptes für die Bekämpfung der schweren grenzüberschreitenden Kriminalität wird, auch auf Regierungskonferenz-Ebene, nach wie vor diskutiert. In den Mittelpunkt gerückt ist der Fragenkomplex durch die Ereignisse des 11. September in New York and Washington und die Reaktionen der EU darauf. So hat der Rat am 6. Dezember 2001 auf der Grundlage einer von Schweden und Belgien im zweiten Halbjahr 2000 eingebrachten Initiative beschlossen, den Auftrag von Europol auf alle Kriminalitätsformen auszudehnen, die im Anhang zum Europol-Übereinkommen aufgeführt sind. Derzeit wird beraten, wie Europol auf der Grundlage der Bestimmungen des Amsterdamer Vertrags und der Schlussfolgerungen von Tampere eine operativere Rolle zugewiesen werden kann. Auch grundsätzlichere Überlegungen zur Zukunft von Europol, z.B. über seine Ausstattung mit echten Ermittlungsbefugnissen, wurden unlängst geführt.

[4] ABl. C 316 vom 27.11.1995, Seite 1.

1.3 Außerdem wurde, insbesondere im Ausschuss für Freiheiten und Rechte der Bürger, Justiz und innere Angelegenheiten des Europäischen Parlaments die Frage aufgeworfen, wie die demokratische Kontrolle von Europol angemessen gewährleistet werden kann.

Bis vor kurzem allerdings wurde das Problem der demokratischen, genauer gesagt, parlamentarischen Kontrolle von Europol nie eingehend erörtert. Am 14. Mai 2001 hat dann der schwedische Vorsitz eine Übersicht mit allen Rechtsvorschriften über die demokratische Kontrolle von Europol vorgelegt. [5] Am 7. und 8. Juni 2001 hat das niederländische Parlament die erste Konferenz nationaler Parlamente zum Thema Europol organisiert, bei der das Problem der demokratischen Kontrolle im Mittelpunkt stand.

[5] Siehe das Dokument des Rates 8677/01 - Europol 39.

Jede Diskussion über die demokratische Kontrolle von Europol muss von einer sorgfältigen Prüfung der bestehenden Kontrollmechanismen sowie von einem Urteil darüber ausgehen, ob sie angemessen sind oder weiterentwickelt werden sollten. Es steht außer Zweifel, dass eine adäquate Kontrolle vorgesehen werden muss. Bei der Frage, ob die parlamentarische Kontrolle der Europol-Arbeit verstärkt werden sollte, ist außerdem zu beachten, dass der Tätigkeitsbereich des Europäischen Polizeiamtes - die Verbrechensbekämpfung - äußerst schwierig und heikel ist. Es gilt also, den Ausgleich zu finden zwischen einer angemessen parlamentarischen Kontrolle einerseits und Vertraulichkeit sowie Geheimhaltung andererseits, ohne die eine Polizeibehörde diese gefährliche Erscheinungsform von Kriminalität nicht wirksam bekämpfen kann. Wie wichtig hier die richtige Balance ist, hat sich bei den jüngsten Ereignissen in Amerika gezeigt.

1.4 Die Kommission hat in ihrem Fortschrittsanzeiger vorgesehen, dass geprüft wird, inwieweit es nötig ist, das Europol-Übereinkommen dahingehend zu ändern, dass auch die demokratische Kontrolle dieser Einrichtung geregelt wird. [6] Diese Prüfung soll nach dem Anzeiger bis Ende 2001 erfolgen. Dass es sich hier um wichtiges Thema handelt, hat die Erklärung des Europäischen Rates von Laeken (14. und 15. Dezember 2001) zur Zukunft der Europäischen Union noch einmal deutlich gemacht. Darin wird festgestellt, dass die Europäischen Organe Trägheit und Starrheit ablegen und sich um mehr Effizienz und Transparenz bemühen sollten. Außerdem weist der Europäische Rat darauf hin, dass die Bürger sich für die Europäische Union eine gewichtigere Rolle auf den Gebieten der Justiz und der Sicherheit sowie bei der Bekämpfung grenzübergreifender Kriminalität wünschen. Diese Themen stehen nunmehr auf der Tagesordnung des Konvents, der den Auftrag erhalten hat, die nächste Regierungskonferenz zur Zukunft der Europäischen Union vorzubereiten.

[6] KOM (2001) 628 endg. vom 30. Oktober 2001, Seite 43.

1.5 Nicht behandelt in dieser Mitteilung werden zwei Themen, die im Zusammenhang stehen mit der demokratischen Kontrolle, nämlich die richterliche Kontrolle und die Finanzierung von Europol aus dem Gemeinschaftshaushalt. In Anbetracht der derzeitigen Aufgaben und Befugnisse von Europol - weiter unten wird dargelegt, dass sie weitaus begrenzter sind als die der Polizei in den Mitgliedstaaten - empfiehlt es sich, diese Themen zu einem späteren Zeitpunkt im Rahmen der Diskussion über eine mögliche Übertragung von Ermittlungsbefugnissen auf Europol zu erörtern.

2. Positionen des Europäischen Parlaments

2.1. Das Europäische Parlament hat die Frage der demokratischen Kontrolle von Europol bereits mehrmals zur Sprache gebracht. Im April 1999 hat es eine Empfehlung an den Rat zur Ausdehnung der Befugnisse von Europol und zur Verstärkung der parlamentarischen Kontrolle dieser Einrichtung abgegeben. [7] Im Oktober 2000 hat es einen Bericht über die Initiative Portugals zur Ausweitung der Befugnisse von Europol auf die Geldwäsche generell angenommen. [8] Im Oktober 2001 hat es einen Bericht zu der gemeinsamen Initiative von Schweden und Belgien zur Ausweitung des Mandats von Europol auf die im Anhang zum Europol-Übereinkommen aufgeführten schwerwiegenden Formen internationaler Kriminalität angenommen. [9]

[7] Empfehlung des Europäischen Parlaments an den Rat zu Europol: Stärkung der parlamentarischen Kontrolle und Erweiterung der Befugnisse. (A4-0064/1999, angenommen am 13. April 1999, Berichterstatter: Hartmut Nassauer).

[8] Bericht über die Initiative der Portugiesischen Republik im Hinblick auf die Annahme eines Rechtsakts des Rates aufgrund von Artikel 43 Absatz 1 des Übereinkommens zur Errichtung eines Europäischen Polizeiamtes zur Erstellung eines Protokolls zur Änderung von Artikel 2 und des Anhangs des Übereinkommens (A5-0312/2000, angenommen am 14. November 2000, Berichterstatterin: Anna Karamanou).

[9] Bericht über die Initiative des Königreichs Belgien und des Königreichs Schweden im Hinblick auf die Annahme eines Beschlusses des Rates zur Ausweitung des Mandats von Europol auf die im Anhang zum Europol-Übereinkommen aufgeführten schwerwiegenden Formen internationaler Kriminalität, (A5-0370/2001 endg. vom 24. Oktober 2001, angenommen am 13. November 2001, Berichterstatter: Maurizio Turco).

2.2. In seiner Empfehlung von 1999, die vor Inkrafttreten des Amsterdamer Vertrags angenommen wurde, stellt das Parlament fest, dass die derzeitige parlamentarische Kontrolle von Europol zu schwerfällig und, weil hier auf zwischenstaatliche Mechanismen der Zusammenarbeit der Polizeibehörden zurückgegriffen wird, unwirksam ist. Die Art und Weise, wie es über die Arbeit von Europol unterrichtet wird, stellt seiner Ansicht nach keine angemessene Form der parlamentarischen Kontrolle dar. Allerdings stellt es auch fest, dass die neuen, mit dem Amsterdamer Vertrag eingeführten Befugnisse von Europol zur unterstützenden Koordinierung polizeilicher Einsätze die Systematik und die Erfordernisse der parlamentarischen Kontrolle nicht grundsätzlich verändern. [10]

[10] Siehe Erwägungsgrund Q und S der Empfehlung von 1999.

Das Parlament [11]

[11] Empfehlungen 1-3, 5, 6, und 16.

- fordert den Rat auf, in den Vertrag Bestimmungen einzufügen, die eine umfassende parlamentarische und gerichtliche Kontrolle von Europol auf EU-Ebene vorsehen, und Europol keine operativen Befugnisse zu übertragen, ohne gleichzeitig zu gewährleisten, dass das Europäische Parlament Europol einer angemessenen demokratischen Kontrolle unterziehen kann. Außerdem fordert es den Rat auf, sein Recht auf Unterrichtung und Anhörung zu beachten.

- schlägt vor, den Haushalt von Europol in den Gesamthaushaltsplan der Gemeinschaft einzubeziehen.

- schlägt für den Fall der Fortentwicklung Europols zu einer Polizeibehörde mit grenzüberschreitenden operativen Befugnissen vor, dass der Rat die Schaffung einer Europäischen Staatsanwaltschaft oder einer sonstigen gerichtlichen Instanz prüft. In diesem Fall müsse Europol im Gemeinschaftsrecht verankert und der Aufsicht eines Mitglieds der Kommission unterstehen.

- fordert die Parlamente der Mitgliedstaaten auf, ihr Recht und ihre Pflicht zur Kontrolle des Handelns der für Europol zuständigen Ratsmitglieder sowie der in den Europol-Verwaltungsrat entsandten einzelstaatlichen Vertreter konsequent wahrzunehmen und dabei mit dem Europäischen Parlament eng zusammenzuarbeiten.

2.3. In seinem am 14. November 2000 angenommenen Bericht zur Initiative Portugals wiederholt das Parlament seine Kritik und schlägt weitere Maßnahmen zur Stärkung der demokratischen Verantwortlichkeit von Europol vor (z.B. Anhörung des Direktors von Europol durch den zuständigen Ausschuss des Parlaments; Recht des Parlaments auf eine Aussprache über den Sonderjahresbericht; Festschreibung der Zuständigkeit des Europäischen Gerichtshofs für die Beilegung von Meinungsverschiedenheiten und Streitigkeiten zwischen Mitgliedstaaten über die Auslegung und Anwendung des Europol-Übereinkommens). [12]

[12] Bericht des Europäischen Parlaments; A5-0312/2000, S. 6-8.

2.4 Auch die Empfehlungen des Europäischen Parlaments in seinem Bericht über die gemeinsame Initiative von Belgien und Schweden zur Ausweitung des Mandats von Europol auf alle Formen schwerwiegender Kriminalität, die im Anhang zum Europol-Übereinkommen aufgeführt sind (13. November 2001) stellen im Wesentlichen darauf ab, die Kontrolle des Europäischen Parlaments über Europol zu verstärken. So hat das Parlament beispielsweise die Kommission aufgefordert, bis Ende 2001 einen Vorschlag zur Änderung des Europol-Übereinkommens in Anlehnung an die bewährtesten Praktiken der demokratischen Kontrolle von Polizeidiensten in den Mitgliedstaaten zu unterbreiten: "Ein Vorschlag für eine umfassende Reform der Instrumente der justiziellen und polizeilichen Zusammenarbeit, der die Revision des Europol-Übereinkommens nach den besten Standards und Methoden für die demokratische Kontrolle der Polizeibehörden in den Mitgliedstaaten einschließt, ist auf Initiative der Kommission bis Ende 2001 vorzulegen; diese umfassende Reform muss auf die schrittweise Vergemeinschaftung dieser Instrumente, die Stärkung der gerichtlichen Kontrolle durch den Gerichtshof und ihre Finanzierung aus dem Gemeinschaftshaushalt abzielen." [13]

[13] Bericht des Europäischen Parlaments; A5-0370/2001, S. 6.

Zu dem Zeitpunkt, als das Parlament diese Forderung formulierte, hatte der Rat bereits eine Bestandsaufnahme der für ein effizienteres Funktionieren von Europol erforderlichen Änderungen am Europol-Übereinkommen gemacht. Die Mitgliedstaaten hielten es für angebracht, die grundsätzliche Diskussion über die demokratische Kontrolle von Europol bis zur Vorlage einer einschlägigen Mitteilung der Kommission auszusetzen. Diese Mitteilung kann als eine wichtige Etappe im Prozess der Verbesserung der demokratischen Kontrolle von Europol angesehen werden, da darin einige grundlegende Fragen zu den Aufgaben und Funktionen von Europol im Vergleich zu denen der innerstaatlichen Polizeistellen sowie die derzeit bestehenden Möglichkeiten, Europol zu kontrollieren, zur Sprache gebracht werden.

3. Die derzeitige funktionsweise von Europol

Um festzustellen zu können, ob die derzeitigen Rechtsvorschriften eine angemessene demokratische Kontrolle von Europol gewährleisten, müssen zunächst Aufgaben und Befugnisse dieser Einrichtung unter die Lupe genommen werden.

3.1. Aufgaben und Befugnisse

In Artikel 2 Absatz 1 des Europol-Übereinkommens ist das Ziel dieser Einrichtung wie folgt definiert: "(...) die Leistungsfähigkeit der zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten und ihre Zusammenarbeit zu verbessern im Hinblick auf die Verhütung und Bekämpfung des Terrorismus, des illegalen Drogenhandels und sonstiger schwerwiegender Formen der internationalen Kriminalität, sofern tatsächliche Anhaltspunkte für eine kriminelle Organisationsstruktur vorliegen und (....) zwei oder mehrere Mitgliedstaaten betroffen sind (...)".

Artikel 3 Absatz 1 schreibt fest, dass Europol im Rahmen seiner Ziele vorrangig folgende Aufgaben hat:

- den Informationsaustausch zwischen den Mitgliedstaaten erleichtern;

- Informationen und Erkenntnisse sammeln, zusammenstellen und auswerten;

- die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten über die sie betreffenden Informationen und die in Erfahrung gebrachten Zusammenhänge von Straftaten unverzüglich unterrichten;

- Ermittlungen in den Mitgliedstaaten durch die Übermittlung aller sachdienlichen Informationen an die nationalen Stellen unterstützen;

- automatisierte Informationssammlungen unterhalten.

Europol wurde bis vor Kurzem nur bei folgenden Formen der Kriminalität tätig: illegaler Drogenhandel, illegaler Handel mit nuklearen und radioaktiven Substanzen, Schleuserkriminalität, Menschenhandel, Kraftfahrzeugkriminalität, Terrorismus und Geldwäsche. [14] Seit dem 1. Januar 2002 ist es in der Lage, sich mit allen im Anhang zum Europol-Übereinkommen aufgeführten Kriminalitätsformen zu befassen. [15]

[14] Artikel 2 Europol-Übereinkommen; Beschluss des Rates vom 29. April 1999 zur Ausdehnung des Mandats von Europol auf die Bekämpfung der Fälschung von Geld und Zahlungsmitteln.

[15] Beschluss des Rates vom 6. Dezember 2001, ABl. C 362 vom 18.12.2001, Seite 1.

Die Aufgaben von Europol beschränken sich also auf den Informationsaustausch, die Kriminalitätsanalyse und die Koordinierung. Damit ist sein Aufgabenbereich wesentlich enger gefasst als derjenige einer einzelstaatlichen Polizei, deren Aufgabe es ist, die öffentliche Ordnung und Sicherheit aufrecht zu erhalten, und die über das Festnahmerecht und das Recht, Waffen zu gebrauchen, verfügt. Europol darf auf der Grundlage des Europol-Übereinkommens lediglich Informationen anfordern, übermitteln und verarbeiten, und zwar auch elektronisch, wobei diese Tätigkeiten sehr streng geregelt sind. Ein wesentlicher Unterschied zu einer nationalen Polizei besteht beispielsweise darin, dass Europol weder operative noch Ermittlungsbefugnisse hat und nicht von Waffen Gebrauch machen darf. Es ist nicht befugt, Abhörmaßnahmen oder Durchsuchungen durchzuführen, Festnahmen vorzunehmen oder sonstige Maßnahmen zu ergreifen, die in die Rechte eines anderen eingreifen (eine Ausnahme bildet hier das Recht auf einen Persönlichkeitsbereich, siehe 3.2.1.), und die daher nicht nur auf eine gesetzliche Grundlage gestützt sein müssen, sondern auch einer gerichtlichen Kontrolle, z.B. durch einen Staatsanwalt oder eine andere demokratisch verantwortliche Stelle, unterliegen müssen.

3.2. Die bereits vorgesehenen Kontrollen

Zur Beantwortung der Frage, ob die Kontrolle von Europol in einem angemessenen Verhältnis zu seinen Befugnissen steht, ist das Europol-Übereinkommen heranzuziehen, in dem genau festgeschrieben ist, was Europol darf und wie es bei der Wahrnehmung seiner Aufgaben vorzugehen hat.

Wie weiter oben bereits dargelegt, besteht die Hauptarbeit von Europol in der Datenverarbeitung, wobei die Verarbeitung personenbezogener Daten strengen Regeln unterliegt. Europol sammelt, verarbeitet, speichert und verbreitet Informationen, die ihm die Strafverfolgungsbehörden der Mitgliedstaaten übermitteln oder das Ergebnis seiner eigenen Intelligence-Arbeit sind. Es hat unlängst Kooperationsvereinbarungen mit Interpol, Norwegen und Island sowie mit den Kandidatenländern Polen, Ungarn, Estland und Slowenien unterzeichnet, die auch den Austausch personenbezogener Daten vorsehen. Nach der im Dezember 2001 mit den USA geschlossenen Kooperationsvereinbarung ist der Austausch derartiger Daten allerdings nicht möglich. Europol verhandelt auch mit den anderen Kandidatenländern über solche Vereinbarungen, so dass noch mehr Informationsquellen verfügbar sein werden.

3.2.1. Datenschutzvorschriften

Das wichtigste Grundrecht, dass durch die derzeitige Arbeit von Europol berührt wird, ist das Recht auf einen Persönlichkeitsbereich. [16] Das Europol-Übereinkommen enthält denn auch Bestimmungen über die Verarbeitung personenbezogener Daten und den Datenschutz. [17] So sieht Artikel 23 vor, dass jeder Mitgliedstaat eine nationale Kontrollinstanz (NKI) bezeichnet. Diese hat den Auftrag, nach Maßgabe des innerstaatlichen Rechts die Zulässigkeit der Eingabe und des Abrufs personenbezogener Daten sowie jeglicher Übermittlung derartiger Daten an Europol durch diesen Mitgliedstaat zu überwachen. Außerdem muss diese Kontrollinstanz prüfen, ob hierdurch die Rechte der Personen verletzt werden. Artikel 24 sieht eine Gemeinsame Kontrollinstanz (GKI) vor. Diese unabhängige Einrichtung, die sich aus Vertretern der einzelnen NKI zusammensetzt, hat darauf zu achten, dass Europol die Datenschutzvorschriften einhält. Außerdem hat sie den Auftrag, nach Maßgabe des Europol-Übereinkommens die Tätigkeit von Europol dahingehend zu überprüfen, ob durch die Speicherung, Verarbeitung und Nutzung der bei Europol vorhandenen Daten die Rechte der Personen verletzt werden. Ferner kontrolliert die GKI die Zulässigkeit der Übermittlung der von Europol stammenden Daten. Europol ist verpflichtet, die GKI bei der Erfuellung ihrer Aufgaben zu unterstützen. Insbesondere muss es den GKI-Mitgliedern ungehinderten Zutritt zu allen Diensträumen gewähren, die erbetenen Auskünfte erteilen, ihnen Einsicht in alle Unterlagen und Akten gewähren und alle Entscheidungen der GKI über Beschwerden ausführen. [18] Jede Person hat das Recht, die GKI zu ersuchen, die Zulässigkeit und Richtigkeit der Datenverarbeitung durch Europol zu überprüfen. [19] Nach Artikel 24 Absatz 6 muss die GKI dem Rat regelmäßig über ihre Tätigkeit Bericht erstatten.

[16] Siehe in diesem Zusammenhang auch die Grundrechtecharta der EU, Artikel 8: Schutz personenbezogener Daten.

[17] Titel IV, Artikel 13 - 25 Europol-Übereinkommen.

[18] Artikel 24 Absatz 2 und Artikel 24 Absatz 7 Europol-Übereinkommen.

[19] Artikel 24 Absatz 4 Europol-Übereinkommen.

Schließlich wird im Übereinkommen und in anderen Rechtsakten des Rates die Nutzung der Daten und die Übermittlung von Daten an Drittländer und Drittstellen geregelt. [20]

[20] z.B. Rechtsakt des Rates vom 3. November 1998 über Bestimmungen über die Entgegennahme der von Dritten gelieferten Informationen durch Europol (Abl. C 26 vom 30.01.99, S. 17); Rechtsakt des Rates vom 12. März 1999 zur Festlegung der Bestimmungen über die Übermittlung von personenbezogenen Daten durch Europol an Drittstaaten und Drittstellen (Abl. C 88 vom 12.03.99, S. 1).

3.2.2. Der Verwaltungsrat

Der Verwaltungsrat überwacht und leitet die tägliche Arbeit von Europol. Er hat viele Aufgaben, die im Übereinkommen festgeschrieben sind. So muss er z.B. [21]

[21] Artikel 28 Europol-Übereinkommen.

- jährlich den Bericht über die Tätigkeit von Europol im vergangenen Jahr verabschieden;

- einen Bericht über die voraussichtlichen Tätigkeiten von Europol verabschieden, der dem operativen Bedarf der Mitgliedstaaten und den Auswirkungen auf den Haushalt und den Personalbestand von Europol Rechnung trägt;

- die Durchführungsbestimmungen zu den Dateien ausarbeiten;

- Errichtungsanordnungen billigen;

- an der Ernennung und Entlassung des Direktors und der stellvertretenden Direktoren mitwirken;

- an der Aufstellung des Haushaltsplans mitwirken;

- den fünfjährigen Finanzplan verabschieden;

- den Finanzkontrolleur ernennen und seine Amtsführung überwachen;

- an einer etwaigen Änderung des Europol-Übereinkommens mitwirken;

- entscheiden über die Streitigkeiten zwischen einem Mitgliedstaat und Europol oder zwischen Mitgliedstaaten über Entschädigungen, die im Rahmen der Haftung wegen unzulässiger oder unrichtiger Datenverarbeitung zu leisten sind.

Der Verwaltungsrat setzt sich aus je einem Vertreter pro Mitgliedstaat zusammen. Die Europäische Kommission hat Beobachterstatus. Das Übereinkommen sieht vor, dass der Verwaltungsrat mindestens zweimal jährlich zusammentritt; faktisch jedoch hält er etwa sechs Sitzungen pro Jahr ab. Über die Wahrnehmung der oben genannten Aufgaben kann er die Funktionsweise von Europol umfassend überwachen. Die zuständigen Minister der Mitgliedstaaten können sich über ihre Vertreter im Verwaltungsrat kontinuierlich über das Europol-Geschehen auf dem Laufenden halten.

Die Kontrolle von Europol ist also, was den Datenschutz und die Überwachung durch den Verwaltungsrat betrifft, mit der Kontrolle, die in den Mitgliedstaaten für die innerstaatlichen Polizeistellen vorgesehen ist, mindestens vergleichbar, obwohl letztere doch über weit mehr Befugnisse verfügen als Europol derzeit.

3.2.3. Parlamentarische Kontrolle

a) Die Leitung und Überwachung von Europol obliegt also dem Verwaltungsrat, der sich aus Vertretern der Mitgliedstaaten zusammensetzt. Der Verwaltungsrat erstattet dem Rat Bericht. Die für Europol zuständigen Ratsmitglieder, d.h. die für Polizeiangelegenheiten zuständigen einzelstaatlichen Minister unterliegen nach Maßgabe der Verfassung des jeweiligen Mitgliedstaats der Kontrolle durch das nationale Parlament. Jedem Einzelnen obliegt es, sein - nationales - Parlament, das ihn für die Politik seines Ministeriums in Bezug auf Europol zur Verantwortung ziehen kann, angemessen über die Funktionsweise von Europol zu unterrichten.

Das Europol-Übereinkommen selbst enthält Bestimmungen zum Europäischen Parlament. So sieht Artikel 34 vor, dass der Vorsitz ihm jedes Jahr einen Sonderbericht über die Arbeit von Europol übermittelt. Da Europol seine Arbeit erst im Juli 1999 in vollem Umfang aufgenommen hat, wurde dieser Bericht bislang zweimal - für 1999 und für 2000 - vorgelegt. In beiden Fällen hat sich der Rat damit begnügt, den Jahresbericht von Europol an den Rat (sehr leicht) zu überarbeiten. Es stellt sich daher die Frage, ob es einen zwingenden Grund dafür gibt, dass das Parlament nicht genau den gleichen Bericht erhält wie der Rat. Es wäre eine Verbesserung, wenn Parlament und Rat ein und derselbe Bericht übermittelt würde. [22]

[22] Das Europäische Parlament hat noch keine Stellungnahmen zu den Europol-Berichten abgegeben.

Nach dem Europol-Übereinkommen muss das Europäische Parlament zu jeder Änderung des Übereinkommens gehört werden.

Die begrenzten Kontrollmöglichkeiten, die dem Europäischen Parlament mit Artikel 34 des - 1998 in Kraft getretenen - Europol-Übereinkommens eingeräumt worden waren, wurden indirekt durch Artikel 39 des Amsterdamer Vertrags (EU-Vertrag) erweitert. Nach diesem Artikel muss der Rat das Parlament hören, bevor er eine rechtlich bindende Maßnahme verabschiedet (Rahmenbeschlüsse, Beschlüsse und Vereinbarungen). Diese Bestimmung findet auf alle Rechtsinstrumente Anwendung, die Europol betreffen. Mehrere Artikel des Europol-Übereinkommens schreiben fest, dass der Rat seine Beschlüsse entsprechend den Verfahren von Titel VI EU-Vertrag fassen muss. Das bedeutet, dass er das Parlament zuvor hören muss. Damit ist gewährleistet, dass das Parlament in wichtigen Fragen im Zusammenhang mit der Weiterentwicklung von Europol, z.B. Erweiterung seines Auftrags, Benennung und Entlassung des Direktors sowie Regelung der Übermittlung personenbezogener Daten, gehört wird. [23]

[23] Der schwedische Vorsitz und das Generalsekretariat haben unlängst gemeinsam eine Übersicht über die Rechtsvorschriften zur demokratischen Kontrolle von Europol vorgelegt. Siehe Dokument des Rates 8677/01- Europol 39.

Artikel 39 schreibt außerdem fest, dass der Vorsitz und die Kommission das Europäische Parlament regelmäßig über die in den Bereichen dieses Titels durchgeführten Arbeiten unterrichten. Ferner kann das Europäische Parlament nach diesem Artikel Anfragen oder Empfehlungen an den Rat richten. Schließlich sieht dieser Artikel vor, dass es einmal jährlich eine Aussprache über die Fortschritte in den Bereichen dieses Titels führt.

Diese Bestimmungen des EU-Vertrags haben die Rolle des Europäischen Parlaments gestärkt, doch bleiben seine Mitgestaltungsmöglichkeiten weit hinter der Rolle zurück, die ihm der EG-Vertrag einräumt. Allerdings gilt das nicht nur im Zusammenhang mit Europol, sondern generell für die Bereiche, die unter die Zusammenarbeit im Rahmen des dritten Pfeilers fallen.

b) Ein anderer maßgeblicher Artikel ist Artikel 41 EU-Vertrag, nach dem einige Artikel des EG-Vertrags auf die in Titel VI des EU-Vertrags genannten Bereiche Anwendung finden. Das gilt u.a. für Artikel 195 EG-Vertrag, aus dem hervorgeht, dass der Bürgerbeauftragte auch für Beschwerden zuständig ist, die die Tätigkeit der EU-Einrichtungen im Rahmen des dritten Pfeilers betreffen. Er kann also mit Beschwerden über Missstände bei der Tätigkeit von Europol befasst werden.

c) Sowohl auf nationaler als auch auf EU-Ebene erfolgt die parlamentarische Kontrolle von Europol also eher indirekt. Doch das ist nicht anders für die parlamentarische Kontrolle der Polizei in den meisten Mitgliedstaaten: Hier muss sich der zuständige Minister und in letzter Instanz die Regierung vor dem Parlament verantworten, das in der Regel nicht unmittelbar Einfluss nehmen kann auf die Funktionsweise der Polizei. [24]

[24] Belgien ist in dieser Hinsicht eine Ausnahme: Seit Beginn der 90er Jahre gibt es einen "Comité P" genannten Ausschuss, der sämtliche Polizeitätigkeiten überwacht. Diesem fünfköpfigen Ausschuss, dessen Vorsitzender ein Richter ist, arbeiten rund 30 Ermittler zu. Er berichtet unmittelbar einem Sonderausschuss des Parlaments.

Die parlamentarische Kontrolle von Europol ist zudem "fragmentiert", denn sie wird von 15 nationalen Parlamenten und dem Europäischen Parlament wahrgenommen.

Inwieweit die Kontrolle von Europol angemessen ist, wurde erstmals im Rahmen der Ersten Interparlamentarischen Konferenz geprüft, die das niederländische Parlament am 7. und 8. Juni 2001 in Den Haag ausgerichtet hat. Die Teilnehmer waren für Polizei und Justizangelegenheiten zuständige Abgeordnete nationaler Parlamente und des Europäischen Parlaments. Ziel war, die Kenntnis von Europol zu verbessern und einen Meinungsaustausch über die demokratische Kontrolle in Polizeiangelegenheiten zu führen. Die Konferenz stellte abschließend fest, dass die nationalen Parlamente nicht in der Lage sind, allein die Beschlüsse des Rates in polizei- und Europolbezogenen Fragen zu kontrollieren. Daher hat sie sich für die Einrichtung eines Netzwerks aus nationalen und EU-Abgeordneten ausgesprochen, die sich mit Justiz und Inneres befassen [25].

[25] Vorentwurf einer Entschließung der Interparlamentarischen Konferenz von Den Haag (7.-8. Juni 2001).

4. Ausblick

Die im vergangenen Jahr eingeleiteten Überlegungen über die künftigen Aufgaben und Befugnisse von Europol gewinnen zunehmend an Kontur. Wie wichtig sie sind, haben die Ereignisse vom 11. September deutlich gemacht.

Auch wird darüber diskutiert, wie Europol grundsätzlich zu mehr Effizienz bei der Bekämpfung der schwerwiegenden internationalen Kriminalität verholfen werden könnte. Eine Option besteht darin, den Auftrag von Europol auf andere Kriminalitätsformen als die unter 3.1. weiter oben genannten auszuweiten. So haben Schweden und Belgien eine Initiative zur Ausweitung des Mandats von Europol auf die im Anhang zum Europol-Übereinkommen aufgeführten schwerwiegenden Formen internationaler Kriminalität eingebracht. Am 6. Dezember 2001 hat der Rat "Justiz und Inneres" einen entsprechenden Beschluss gefasst. [26]

[26] Beschluss des Rates vom 6. Dezember 2001, Abl. C 362 vom 18.12.2001.

Dreh- und Angelpunkt der Diskussion ist Artikel 30 Absatz 2 EU-Vertrag, aus dem deutlich hervorgeht, dass Europol in Zukunft seine operativen Tätigkeiten ausbauen soll. Binnen fünf Jahren nach Inkrafttreten des Amsterdamer Vertrags muss der Rat Europol in die Lage versetzen, sich an gemeinsamen Teams zu beteiligen und die Mitgliedstaaten zu ersuchen, Ermittlungen einzuleiten und zu koordinieren. Der Europäische Rat hat auf seiner Tagung in Tampere im Oktober 1999 auf die Dringlichkeit dieser beiden Maßnahmen hingewiesen.

Dem Rat liegt derzeit ein entsprechender Vorschlag zur Änderung des Europol-Übereinkommens vor, der auf den Vorschlägen des belgischen Vorsitzes (2001) beruht. Über die im Zusammenhang mit Artikel 30 genannte Änderung hinaus, die Europol ermöglichen könnten, effizienter zu arbeiten. Eine weitere in diesem Zusammenhang diskutierte Idee stellt darauf ab, die derzeitigen, langwierigen Verfahren zur Änderung des Europol-Übereinkommens (jede Änderung muss von allen Mitgliedstaaten ratifiziert werden) zu vereinfachen. [27]

[27] Siehe das Dokument des Rates 5455/02 - Europol 5; Aufschlussreich ist in diesem Zusammenhang der Vergleich mit der Lösung, die für die Einrichtung von Eurojust gefunden wurde ( Beschluss des Rates).

Europol würde sich also schrittweise von einer hauptsächlich für Informationsaustausch und Intelligence zuständigen Behörde mit ausschließlicher Unterstützungsfunktion gegenüber der Polizei in den Mitgliedstaaten zu einer Einrichtung mit stärker ausgeprägter Exekutivfunktion verändern. Schließlich gehen einige Überlegungen dahin, dass Europol zu einer operativen Polizei ausgebaut und mit Ermittlungsbefugnissen, u.a. die Befugnis, Ermittlungen einzuleiten, Verdächtige zu verhören usw., ausgestattet werden könnte. [28]

[28] Siehe in diesem Zusammenhang den unlängst erschienenen Bericht des Max-Planck-Instituts für ausländisches und internationales Strafrecht "Justitielle Einbindung und Kontrolle von Europol" - Kurzvorstellung der Ergebnisse (Seite 26).

Sobald feststeht, dass Europol derartige operationelle Befugnisse zugewiesen werden, wird es notwendig sein sorgfältig zu prüfen, was dies für die dann existierenden Kontrollen von Europol bedeuten wird und Massnahmen zu ergreifen, die weiter reichen.

5. Schlussfolgerung und empfehlung

In dieser Mitteilung wird die Frage gestellt, ob u.a. angesichts der anstehenden Veränderungen des Auftrags von Europol die Kontrolle der Arbeit und Funktionsweise dieser Einrichtung durch das Europäische Parlament und die nationalen Parlamente verstärkt werden muss.

Die derzeitigen Mechanismen zur Kontrolle von Europol können, da seine Befugnisse im Vergleich zu denen der nationalen Polizeibehörden begrenzt sind, nicht als rechtlich unangemessen angesehen werden. Da die Kontrollen (durch die Parlamente, die Nationalen Kontrollinstanzen, die Gemeinsame Kontrollinstanz und den Verwaltungsrat) aber auf eine indirekte, fragmentierte und nicht einfach zu verstehende Art und Weise erfolgen, wird allgemein die Forderung nach klareren und transparenteren Regelungen laut, wie das z.B. auf der Den Hager Konferenz vom 7. und . 8. Juni der Fall war.

Was heute am meisten fehlt, ist ein institutionalisierter regelmäßiger Informationsaustausch zwischen den nationalen Parlamenten und dem Europäischen Parlament. Wenn die in den Mitgliedstaaten oder auf EU-Ebenen vorgesehen Mechanismen allen anderen Parlamenten zur Kenntnis gebracht würden, wäre dies ein beträchtlicher Fortschritt. Im Übrigen gibt es auch keinen formellen Informationsaustausch zwischen dem Europäischen Parlament und Europol. Ein weiterer Fortschritt wäre also, festzuschreiben, dass die Unterrichtung des Europäischen Parlaments verbessert werden muss.

Nach Auffassung der Kommission bedarf es dazu nur einiger Änderungen des Europol-Übereinkommens und eines Mechanismus, der es den nationalen Parlamenten und dem EP erlaubt, ihre jeweiligen Aufgaben zu prüfen und zu koordinieren.

Sollte Europol allerdings in Zukunft mit Ermittlungsbefugnissen ausgestattet werden, müssten weitergehendere Maßnahmen ergriffen werden. Einstweilen empfiehlt die Kommission, Folgendes zu erwägen:

(1) Einführung eines formellen Mechanismus für den Informationsaustausch und die Koordinierung zwischen den nationalen Parlamenten und dem Europäischen Parlament. Die zurzeit fragmentierte und daher nicht so effiziente Kontrolle würde dadurch zu einer strukturierten und einheitlichen Kontrolle auf EU-Ebene, die sich auf eine intensivere Zusammenarbeit zwischen den mitgliedstaatlichen Parlamenten und dem EP stützen würde.

Zu diesem Zweck könnte ein gemeinsamer Ausschuss aus Vertretern der für Polizeiangelegenheiten zuständigen Ausschüsse der nationalen Parlamente und der zuständigen EP-Ausschüsse eingerichtet werden. Dieser gemeinsame Ausschuss könnte zweimal jährlich zusammentreten, um Informationen und Erfahrungen auszutauschen und Europol-Angelegenheiten zu erörtern. [29] Über ein Gremium, das sich aus fünf, von ihm benannten Personen zusammensetzen würde, stuende er in enger Verbindung zu Europol.

[29] Als Beispiel dienen könnte die Konferenz der Europaausschüsse der nationalen Parlamente der Mitgliedstaaten der Europäischen Union und des Europäischen Parlaments (COSAC), die 1989 mit dem Ziel eingerichtet wurde, die Rolle der nationalen Parlamente in der Gemeinschaft zu stärken. Die Konferenz, die zweimal jährlich zusammentritt, um Fragen von gemeinsamem Interesse zu erörtern, stellt darauf ab, den Informationsaustausch zwischen den für europäische Angelegenheiten zuständigen Ausschüssen der nationalen Parlamente zu intensivieren.

(2) Änderung von Artikel 34 des Europol-Übereinkommens dahingehend, dass Europol jährlich einen einzigen Tätigkeitsbericht erstellt, der sowohl dem Rat als auch dem Europäischen Parlament übermittelt wird.

(3) Änderung von Artikel 34 des Europol-Übereinkommens dahingehend, dass das Parlament das Recht erhält, den Vorsitz um einen Meinungsaustausch über den jährlichen Tätigkeitsbericht von Europol zu ersuchen.

(4) Änderung von Artikel 34 des Europol-Übereinkommens dahingehend, dass das Europäische Parlament das Recht erhält, den Direktor von Europol vor den zuständigen Ausschuss vorzuladen.

(5) Änderung von Artikel 24 Absatz 6 des Europol-Übereinkommens dahingehend, dass die Gemeinsame Kontrollinstanz verpflichtet wird, jedes Jahr einen Tätigkeitsbericht zu erstellen und ihn an das Europäischen Parlament zu übermitteln. Es könnte erwogen werden, in diese Berichte Informationen über die von den Nationalen Kontrollinstanzen durchgeführten Kontrollen aufzunehmen.