BERICHT DER KOMMISSION - Gemeinschaftstätigkeiten in bezug auf Analyse, Forschung und Zusammenarbeit im Bereich der Beschäftigung - Zwischenbericht

Laut Beschluss des Rates vom 23. Februar 1998 über Gemeinschaftstätigkeiten in Bezug auf Analyse, Forschung und Zusammenarbeit im Bereich der Beschäftigung und des Arbeitsmarkts (98/171/EG) ist in die Kommission verpflichtet, einen Zwischenbericht über die Tätigkeiten im Rahmen des Programms vorzulegen.

1. Hintergrund

Der Beschluss des Rates wurde im Februar 1998 verabschiedet, unmittelbar nach der Tagung des Europäischen Rates von Luxemburg, vor der Ratifizierung des Vertrags von Amsterdam, aber zu einer Zeit, als die Europäische Beschäftigungsstrategie sich noch in der Ausarbeitungsphase befand. Das Programm war ursprünglich Mitte der neunziger Jahre ausgearbeitet worden und sollte die Rechtsgrundlage für die Tätigkeiten bilden, die die Kommission über einen Zeitraum von 20 Jahren als Unterstützung für ihre politischen Initiativen im Bereich Beschäftigung betrieben hatte, zu dem Zeitpunkt gestützt auf die Strategie, die im Weißbuch Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung dargelegt war. Mit dem Inkrafttreten des Vertrags von Amsterdam war der Beschluss durch den Artikel 129, der Anreizmaßnahmen im Beschäftigungsbereich vorsieht, von den Ereignissen überholt worden. Für sich genommen war das Programm als Übergangsmaßnahme für die notwendigen Maßnahmen zur Unterstützung der Beschäftigungsstrategie zu sehen, in Erwartung der Ratifizierung des Vertrags von Amsterdam.

Gemäß dem Beschluss wurde ein Ausschuss zur Überwachung der Tätigkeiten des Programms eingesetzt. Aufgabe dieses Ausschusses war es, das von der Kommission für das Folgejahr vorgeschlagene Arbeitsprogramm zu billigen und zu Einzelprojekten im Rahmen dieses Arbeitsprogramms Stellung zu nehmen. Die erste Sitzung des Ausschusses fand im März 1998 statt. Vertreter der Mitgliedstaaten im Ausschuss kommen normalerweise aus den Forschungsabteilungen der Arbeitsministerien.

Der Arbeitsplan für 1998 war auf dieser Sitzung vorgelegt und am 30. April 1998 gebilligt worden. Die ersten Konsultationen fanden im Juni 1998 statt. Bedingt durch den Zeitbedarf für die Einrichtung des Ausschusses und den Abschluss des Konsultationsverfahrens beziehen sich die Maßnahmen 1998 daher auf weniger als ein halbes Jahr.

Das Arbeitsprogramm für 1999 wurde im Januar 1999 verabschiedet, die Maßnahmen erstreckten sich auf das ganze Jahr.

Der Zweck des Programms hat sich im Laufe der Zeit gewandelt, es geht jetzt im wesentlichen um die Unterstützung der Beschäftigungsstrategie. Ursprünglich umfasste die Aufgabe drei Elemente:

* Förderung der Zusammenarbeit in den Bereichen Analyse, Forschung und Begleitung;

* Ermittlung beispielhafter Praktiken und Förderung des Informations- und Erfahrungsaustauschs;

* Entwicklung einer aktiven Informationspolitik.

In den drei Jahren des Programms hat sich die unterstützende Rolle für die Strategie weiterentwickelt, Projekte wurden spezifischer auf die Notwendigkeit der Unterstützung und Entwicklung der Strategie ausgerichtet.

2. Verfahren

Die Finanzverfahren für die Durchführung des Programms entsprechen denen für vergleichbare Aktivitäten. Im einzelnen gehören dazu:

* Offene Ausschreibungen für alle größeren Projekte (über 100 000 Euro) mit einem Zeitrahmen von mehr als sechs Monaten von der Veröffentlichung bis zur Vergabe des Auftrags; dieser Zeitrahmen wird durch die Bestimmungen der Richtlinien über das öffentliche Beschaffungswesen festgelegt;

* Aufrufe zur Einreichung von Interessenbekundungen für die Vergabe von Zuschüssen für interessante und innovative Projekte in den Mitgliedstaaten, insbesondere soweit sie zum Austausch von bewährten Verfahren und Erfahrungen beitragen. Dieses Verfahren ist jedoch ebenfalls sehr langwierig und aufwändig (rund acht Monate von Beginn bis Ende);

* Begrenzung von Zahl und Umfang der Ad-hoc-Zuschüsse, die in der Praxis nur für Ereignisse in Frage kommen, die politisch unmittelbar mit den Prioritäten des jeweiligen Ratsvorsitzes verknüpft sind.

3. Die Aktivitäten

Die Arbeitsprogramme für die drei fraglichen Jahre entsprachen den drei Tätigkeitsbereichen, die ursprünglich im Beschluss des Rates festgelegt waren. Für die Zwecke dieses Berichts erscheint es jedoch sinnvoller, die tatsächlichen Arbeiten in vier Gruppen zu analysieren:

* Arbeiten mit statistischem Bezug

* Analysen und Studien

* Beobachtung und Übertragung bewährter Verfahren

* Einbeziehung von Beschäftigungsaspekten in alle Politikbereiche

4. Arbeiten mit statistischem Bezug (Nummer 1.2 des Arbeitsprogramms)

Mit Zustimmung des Ausschusses wurde den Arbeiten mit statistischem Bezug hohe Priorität im Arbeitsprogramm eingeräumt. Damit werden zwei Ziele verfolgt: die Zuverlässigkeit und Vergleichbarkeit der statistischen Daten im Bereich Beschäftigung für die Zwecke der Analyse, Leistungsmessung und weiteren Entwicklung der Beschäftigungsstrategie zu verbessern. Und zum zweiten entsprechende Werkzeuge und Methoden zu entwickeln, um die Messbarkeit der Indikatoren im Zusammenhang mit der Beschäftigungsstrategie zu verbessern. Dies beinhaltet Zuschüsse an Eurostat zum einen für die Entwicklung und Verbesserung vergleichbarer Statistiken, die für die anderen Elemente des Programms benötigt werden, zum anderen für Analyse und Unterstützung für die Beschäftigungsstrategie. Dieser finanzielle Beitrag wurde nicht für die reguläre Datenerhebung durch Eurostat eingesetzt, sondern für die Entwicklung neuer Projekte zur Verbesserung der Zuverlässigkeit und Vergleichbarkeit der statistischen Daten. Besonderes Gewicht erhielt dabei die Entwicklung einer fortlaufenden Arbeitskräfteerhebung, die die nötigen Daten für eine aktuelle und präzise Analyse der Beschäftigungstrends in den Mitgliedstaaten auf der Grundlage einer gemeinsamen Liste von Leistungsindikatoren liefert. Die Mittel wurden auch für die Reihe von Ad-hoc-Modulen zur Arbeitskräfteerhebung genutzt, die Informationen zu spezifischen Themen liefern sollten, die nicht (oder nicht mehr) in der regulären Erhebung erfasst werden. Dazu gehören das Modul zur Arbeitszeit und eines zum Übergang von der Schule in den Beruf.

Außerdem erhielten externe Forscher Mittel für die Entwicklung von Methodiken, die in Zusammenarbeit mit Eurostat erprobt werden könnten. Bezüglich der Leistungsindikatoren wurde ein größeres Projekt gestartet und während der gesamten Laufzeit des Programms weiterbetrieben, bei dem es darum ging, eine Datenbank für arbeitsmarktpolitische Maßnahmen zu entwickeln, die entscheidend ist für die Bewertung der Nationalen Aktionspläne. Dieser Arbeit wurde in Zusammenarbeit mit Eurostat im Rahmen der ESSPROS-Datenbank entwickelt.

1999 wurde das Programm um einen Beitrag zur Ad-hoc-Umfrage zur Arbeitsmarktlage bei den Beschäftigten erweitert, die die GD ECFIN veranstaltete. Diese Umfrage war zum ersten Mal 1985 durchgeführt und 1989 sowie 1994 wiederholt worden.

Andere Projekte in diesem Zusammenhang umfassen die Studie zur Entwicklung des Rautendiagramm-Ansatzes für den Gemeinsamen Bericht zur Beschäftigung 1998 sowie ein im Jahr 2000 gestartetes Projekt zur Erarbeitung einer Reihe von Indikatoren für die Arbeitsmarktflexibilität einschließlich folgender Elemente: Verfügbarkeit von Arbeitskräften, Gesundheitsstand der Arbeitskräfte, Niveau der allgemeinen und beruflichen Bildung, Fähigkeit zur Nutzung neuer Technologien, Arbeitszeitflexibilität, Arbeitsbeziehungen im Mikro- und Makro-Kontext, Arbeitskostenflexibilität, Besteuerung der Arbeit, vertragliche Flexibilität und Arbeitskräftemobilität. Die Studie sollte alle bestehenden Daten sowie zusätzliche Daten für einen statistisch soliden Indikator erfassen. Erfasst werden sollten jeweils alle 15 EU-Mitgliedstaaten, die USA und Japan.

Eine zusammenfassende Übersicht über Mittelzuweisungen und Ausgaben ist im Anhang zu finden.

5. Analysen und Studien (Nummer 1.3 des Arbeitsprogramms)

Die Tätigkeiten unter dieser Rubrik des Programms sollen die Bewertung und Weiterentwicklung der Beschäftigungsstrategie unterstützen. Die Arbeiten fallen in zwei Hauptkategorien:

* spezifische Unterstützung für die Umsetzung der beschäftigungspolitischen Leitlinien;

* Untersuchung von Arbeitsmarktfragen im Hinblick auf die Weiterentwicklung der Beschäftigungsstrategie.

5.1. Spezifische Unterstützung

Die ersten Jahren der Umsetzung der beschäftigungspolitischen Leitlinien haben gezeigt, dass alle Mitgliedstaaten ständig neue politische Maßnahmen treffen. Eine analytische Unterstützung ist notwendig, um den Empfehlungen der Leitlinien Substanz zu verleihen. Zu den Projekten in diesem Bereich gehören Arbeiten zur frühzeitigen Erkennung von Arbeitslosigkeit und Studien zu Arbeitslosigkeitsleistungen und aktiven Arbeitsmarktmaßnahmen präventiver Art sowie eine Reihe von Projekten zum Thema Unternehmertum.

5.2. Analytische Forschung

Vorausschauende Analysen und Studien sind erforderlich, um unser Verständnis der Funktionsweise des europäischen Arbeitsmarktes zu verbessern und die langfristige Entwicklung der Beschäftigungsstrategie durch vorausschauende Identifizierung potenzieller neuer Themen und Herausforderungen zu verbessern. Während der gesamten Laufzeit des Programms hat der Bericht ,Beschäftigung in Europa" fortwährend quantitative Analysen der Beschäftigungstrends und der beschäftigungspolitischen Maßnahmen in der Union geliefert und damit wesentliche Hintergrundanalysen bereitgestellt, auf denen die verbleibende analytische Arbeit aufbauen konnte. Weitere umfassende Studien wurden zu folgenden Punkten unternommen:

* Umstrukturierung der öffentlichen Ausgaben (Bericht an Beschäftigungsausschuss);

* Arbeitskräfteangebot (Veröffentlichung);

* Tendenzen beschäftigungsfördernden Wachstums (im Februar 2001 fertig gestellt);

* Löhne und Arbeitsplatzqualität;

* Beschäftigung im Dienstleistungssektor (Veröffentlichung);

* Globalisierung, Handelsströme und getätigte Direktinvestitionen (drei Studien);

* eine Reihe von Studien zu älteren Arbeitnehmern.

Eine zusammenfassende Übersicht über Mittelzuweisungen und Ausgaben ist im Anhang zu finden.

Identifizierung und Transfer vorbildlicher Verfahren (Nummern 1.1 und 2 des Arbeitsprogramms)

Diese Rubrik des Programms basiert auf früheren Arbeiten der Kommission zur Entwicklung des Konzepts von Forschungsaktionsprogrammen und des Austausches von Informationen und bewährten Verfahren, wobei der Nachdruck auf der Fähigkeit liegt, erfolgreiche politische Ansätze und Projekte zu übertragen. Diese Arbeiten führten zu den Programmen MISEP und SYSDEM (Arbeitsmarktpolitik bzw. Dokumentation) sowie LEDA (Örtliche Beschäftigungsentwicklung) und ERGO (Langzeitarbeitslosigkeit).

Mit der Verabschiedung der beschäftigungspolitischen Leitlinien und der Umsetzung der nationalen Aktionspläne gewann dieser Teil des AFZ-Programms neue Bedeutung für die Unterstützung der gemeinsamen Überwachung - durch Kommission und Mitgliedstaaten - der Art und Weise, wie die Leitlinien in nationale Politik und Maßnahmen umgesetzt werden.

Ein Schlüsselelement des Luxemburg-Prozesses ist die Identifizierung und Bewertung von beschäftigungs- und arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen, die in den Ursprungsländern gute Ergebnisse gezeitigt haben. Das Verfahren des ,Peer-review", dass während der gesamten Laufzeit des Programms genutzt wurde, soll eine multilaterale Bewertung der Übertragbarkeit von beschäftigungs- und arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen durch unabhängige Experten ermöglichen. Eine erste Reihe solcher Bewertungen wurde im Zeitraum 1998-1999 durchgeführt. 1999 wurde ein weiteres Zweijahresprogramm gestartet mit dem Ziel, eine reguläre und solide Informationsbasis für die Beschäftigungsstrategie zu schaffen. Die Ergebnisse der ,Peer-reviews" werden künftig in den Gemeinsamen Bericht zur Beschäftigung aufgenommen.

Eine wesentliche Rolle spielen die öffentlichen Arbeitsverwaltungen dadurch, dass sie die Maßnahmen auf Grund der beschäftigungspolitischen Leitlinien umsetzen müssen, dies wird in der finanziellen Unterstützung von Aktivitäten deutlich. Neben den regelmäßigen halbjährlichen Treffen der Leiter der öffentlichen Arbeitsverwaltungen gehören dazu:

* Modernisierung der öffentlichen Arbeitsverwaltung;

* Analyse von Selbstbedienungssystemen;

* Unterstützung von Veranstaltungen, die zu einem besseren Verständnis der Dienstleistungen von Arbeitsvermittlungen führen;

* Beteiligung der Sozialpartner an der öffentlichen Arbeitsverwaltung;

* Regionalisierung der öffentlichen Arbeitsverwaltung;

* Studie zu den sozialen Auswirkungen großräumiger Anpassungen.

Während der Gemeinsame Bericht zur Beschäftigung das Hauptinstrument für die Bewertung der Umsetzung der beschäftigungspolitischen Leitlinien in nationale Politik ist, werden daneben auch tiefergreifende Studien der Nationalen Aktionspläne für Beschäftigung durchgeführt. Das Ziel ist es, bestimmte politische Initiativen genauer zu untersuchen, die einen zentralen Platz in den Nationalen Aktionsplänen besetzen, um ihre Auswirkungen auf die Beschäftigungslage sowie das Zusammenspiel mit anderen sozialpolitischen Maßnahmen zu bewerten und daraus mögliche Schlussfolgerungen für die Verbreitung bewährter Verfahren zu ziehen.

Ende 2000 wurde darüber hinaus eine Pilotumfrage bei Arbeitslosen durchgeführt (mit freiwilliger Beteiligung von zehn Mitgliedstaaten), um die Leitlinien zu Aktivierung und Prävention zu überprüfen. Erwartet werden davon eine bessere Vergleichbarkeit der Daten und weitere Einsichten in die Verwaltungs- und Statistiksysteme der Mitgliedstaaten. Die Ergebnisse werden von Nutzen für eine Bewertung der politischen Auswirkungen der Beschäftigungsstrategie sein.

6. Mainstreaming der Beschäftigungspolitik (Nummer 2.2 des Arbeitsprogramms)

Die Einbeziehung des Beschäftigungsaspekts in andere Politikbereiche der Gemeinschaft ist ein wesentliches Element des Beschäftigungstitels des Vertrags (Artikel 127) und wurde in das AFZ-Programm unter der allgemeinen Rubrik Ermittlung und Transfer vorbildlicher Verfahren aufgenommen.

Zu den Themen, zu denen im Rahmen des Programms Aktivitäten gestartet wurden, gehören:

* nachhaltige Entwicklung und Beschäftigung;

* das Beschäftigungspotenzial der Kultur;

* Arbeitslosigkeit und öffentliche Gesundheit;

* neue Bereiche des Beschäftigungswachstums;

* Unternehmertum und Beschäftigung.

Ende 2000 wurde eine umfangreiche Studie zum Beschäftigungspotenzial der Gemeinschaftspolitik eingeleitet. Dabei sollten politische Ziele und Maßnahmen ermittelt werden, die eine Schlüsselrolle bei der Förderung der Beschäftigung auf Gemeinschaftsebene spielen können, sowie ihr Zusammenspiel mit nationalen Maßnahmen zur Beschäftigungsförderung. Die Studien sollten, gegebenenfalls auch qualitativ, bewerten, inwieweit diese Maßnahmen die Entwicklung der Beschäftigung beeinflussen und möglicherweise beeinflussen können. Die Ergebnisse werden im nächsten umfassenden Bericht der Kommission gemäß Artikel 127 dargelegt werden.

Eine zusammenfassende Übersicht über Mittelzuweisungen und Ausgaben ist im Anhang zu finden.

7. Verbreitung und Veröffentlichung

Während der gesamten Programmlaufzeit hat die Kommission eine aktive Veröffentlichungs- und Verbreitungspolitik betrieben. Neben dem Bericht ,Beschäftigung in Europa" und dem Gemeinsamen Bericht zur Beschäftigung wurden alle Studien von allgemeinem Interesse entweder in gedruckter Form oder zunehmend im Internet veröffentlicht.

Die Kommission ist auch der Ansicht, dass eine aktive Nutzung der Ergebnisse von Studien und Forschungsprojekten oft am besten in Seminaren und Workshops erreicht werden kann. Die Veranstaltung von Workshops zur Diskussion und Bewertung der Ergebnisse von Studien ist daher fester Bestandteil jedes Vertrags, wobei es dem Auftragnehmer obliegt, eine passende Gruppe von Wissenschaftlern und Entscheidern zusammenzubringen. Derartige Seminare wurden bereits zu folgenden Themen veranstaltet: Neuordnung der öffentlichen Ausgaben, Beschäftigung im Dienstleistungssektor, Unternehmertum und Beschäftigung, Konzeption und Messung von Indizes für die Flexibilität/Anpassungsfähigkeit der Europäischen Arbeitsmärkte, nicht angemeldete Erwerbstätigkeit. Weitere Seminare werden stattfinden, sobald andere, 1999 und 2000 eingeleitete Studien abgeschlossen sind.

Eine zusammenfassende Übersicht über Mittelzuweisungen und Ausgaben ist im Anhang zu finden.

Konferenzen und Subventionen

1999 wurde ein Aufruf zur Einreichung von Vorschlägen für innovative Projekte zur Förderung der Beschäftigungsstrategie veröffentlicht. Sieben Projekte erhielten Zuschüsse von insgesamt 784 000 Euro. Die Projekte mussten einen Bezug zur Beschäftigungsstrategie haben, innovativ und grenzübergreifend sein. Die meisten konzentrierten sich auf Fragen der Methodik, so etwa die Förderung des Benchmarking-Prozesses, das Konzept ,Lernen vom Nachbarn" im südlichen Baltikum, Entwicklung regionaler Lernnetze und die Jahreskonferenz europäischer Arbeitswirtschaftler, die sich mit Mobilität und Migration, Berufswahl und Einkommensverteilung beschäftigte. Andere konzentrierten sich auf spezifische Politikbereiche wie Beschäftigung in Städten, Hochschulabsolventen im geisteswissenschaftlichen Bereich, Sportsektor.

Zusätzlich wurden während der Laufzeit Konferenzen im Rahmen der jeweiligen Präsidentschaft regelmäßig unterstützt. Dazu gehörten:

* Sozialpolitik und der Vertrag von Amsterdam (deutsche Präsidentschaft);

* A Working Culture II (deutsche Präsidentschaft);

* Kultur, neue Technologien und Beschäftigung (österreichische Präsidentschaft);

* OECD/EU-Konferenz über Arbeitsplätze - Beschäftigungsstrategien (finnische Präsidentschaft);

Eine zusammenfassende Übersicht über Mittelzuweisungen und Ausgaben ist im Anhang zu finden.

8. Schlussfolgerungen

Das Programm der Kommission für Analyse, Forschung und Zusammenarbeit im Bereich der Beschäftigung wurde in der Folge des Weißbuchs Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung erarbeitet und unmittelbar nach Verabschiedung der ersten beschäftigungspolitischen Leitlinien umgesetzt. Wenn es auch ursprünglich nicht so konzipiert war, hat es sich doch zu einem wesentlichen Instrument zur Unterstützung der Europäischen Beschäftigungsstrategie entwickelt, das von Kommission, Mitgliedstaaten, Sozialpartnern und anderen Akteuren eingesetzt wird. Jedes seiner Elemente hat zur Überwachung und Entwicklung dieser Strategie beigetragen, von der Analyse aktueller und künftiger Fragen über die Bewertung der Auswirkungen von Gemeinschaftsmaßnahmen bis hin zum interaktiven Prozesses in Form von ,Peer-reviews" und zur Bewertung der Nationalen Aktionspläne.

Dieser Zwischenbericht gibt einen Überblick über das Programm am Ende des Zeitraums, in dem die Aktivitäten gestartet wurden (die letzten Verpflichtungen wurden im Dezember 2000 vorgenommen). Einige der im späteren Teil des Programms begonnenen größeren Studien sind jedoch so ausgelegt, dass sie erst im Laufe des Jahres 2001 bzw. Anfang 2002 abgeschlossen werden können. Eine umfassende Bewertung des Programms muss bis dahin aufgeschoben werden.

Vorläufige Schlussfolgerungen können allerdings jetzt schon gezogen werden. Die finanzielle Unterstützung von Eurostat hat zu einer wesentlichen Verbesserung der statistischen Überwachung im Bereich der Beschäftigung geführt, insbesondere in Bezug auf Vergleichbarkeit und Rechtzeitigkeit von Daten. Weitere Verbesserungen sind in der nahen Zukunft zu erwarten, wenn die kontinuierliche Arbeitskräfteerhebung in allen Mitgliedstaaten greift - eine Entwicklung, für die dieses Programm einen Großteil der Vorbereitungsarbeiten unterstützt hat.

Im politischen Bereich waren die Einführung des ,Peer-review" und der länderübergreifenden Studien wesentliche Beiträge zur Verbesserung der beschäftigungspolitischen Leitlinien, während das gemeinsame Projekt von GD EMPL, Eurostat und OECD zur Entwicklung geeigneter Überwachungssysteme für die Leitlinien erste positive Ergebnisse gebracht hat.

Eines hat sich allerdings bereits deutlich gezeigt, dass nämlich ein solches Tätigkeitsprogramm sehr stark von den internen Ressourcen abhängig ist, nicht nur für die Erarbeitung und Durchführung von Projekten, sondern mehr noch für die Nutzung der Ergebnisse und für aussagekräftige Schlussfolgerungen.

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