INHALTSVERZEICHNIS

1. Hintergrund. 3

2. Das Programm.. 3

3. Der Aufbau der Bewertung. 5

4. Der europäische Mehrwert des Programms. 6

5. Wirksamkeit von Zoll 2013. 8

5.1. Verstärkung der Sicherheit 9

5.2. Schutz der finanziellen Interessen der EU.. 10

5.3. Vereinfachung des Handelsaustauschs. 11

6. Faktoren, die die Leistung des Programms beeinflussten. 11

7. Verbreitung des Programms (Wahrnehmung, Kenntnis und Umsetzung) 13

8. Effizienz. 14

8.1. Kommunikations‑ und Informationsaustauschsysteme. 14

8.2. Gemeinsame Maßnahmen. 15

9. Schlussfolgerungen und Empfehlungen. 17

9.1. Schlussfolgerungen. 17

9.2. Empfehlungen. 18

1. Hintergrund

Die Zollunion ist einer der Stützpfeiler der Europäischen Union und unentbehrlich für einen funktionierenden Binnenmarkt. Der Binnenmarkt kann in der Tat nur dann reibungslos funktionieren, wenn an seinen Außengrenzen gemeinsame Bestimmungen einheitlich angewendet werden. Das bedeutet, dass die 28 Zollverwaltungen der EU wie eine einzige Verwaltung handeln müssen.

Das Programm Zoll 2013 (im Folgenden „Zoll 2013“) wurde durch die Entscheidung Nr. 624/2007/EG[1] als mehrjähriges Aktionsprogramm für das Zollwesen in der Europäischen Union eingerichtet, um die von den Mitgliedstaaten im Hinblick auf ein effizientes Funktionieren des Binnenmarktes im Zollbereich durchgeführten Maßnahmen zu unterstützen und zu ergänzen. Es baute auf vier Vorgängerprogrammen auf: Matthaeus, Zoll 2000, Zoll 2002 und Zoll 2007. Das Programm zielte in erster Linie darauf ab, die Zusammenarbeit und Koordinierung zwischen den nationalen Zollverwaltungen der Mitgliedstaaten – die auch seine Hauptbegünstigten waren – zu unterstützen und zu fördern.

Gemäß Artikel 22 Absatz 1 der Entscheidung über das Programm wurde unter der Verantwortung der Kommission ein Abschlussbericht erstellt, der sich auf die Wirksamkeit und die Effizienz der Programmaktivitäten konzentriert. Die Europäische Kommission entwickelte das Konzept für die diesbezügliche Bewertung, mit der sie ein externes Beratungsunternehmen beauftragte. Die Bewertungsstudie wurde von „The Evaluation Partnership“ durchgeführt, die dabei Hilfestellung durch eine Lenkungsgruppe aus Kommissionsbediensteten und Vertretern von fünf Teilnehmerländern erhielt. Diese Lenkungsgruppe stand dem Bewertungsteam in allen Phasen des Bewertungsprozesses zur Seite. Die Bewertung begann im September 2013 und wurde im August 2014 abgeschlossen.

Der vorliegende Bericht beruht auf den Feststellungen und Schlussfolgerungen des externen Bewertungsberichts. Die Kommission würdigt die allgemeine Qualität der externen Studie, die dieser Bewertung zugrunde liegt, und erkennt die methodischen Schwierigkeiten und die Bemühungen um deren Minderung an. Sie erachtet die Feststellungen für glaubwürdig und die Schlussfolgerungen für korrekt.

Mit der Veröffentlichung dieses Berichts erfüllt die Europäische Kommssion ihre in Artikel 22 Absatz 3 der Programmentscheidung festgelegte Verpflichtung, dem Europäischen Parlament, dem Rat, dem Wirtschafts‑ und Sozialausschuss und dem Ausschuss der Regionen einen Abschlussbericht vorzulegen.

2. Das Programm

Zoll 2013 lief vom 1. Januar 2008 bis zum 31. Dezember 2013. Teilnahmeberechtigt waren die Mitgliedstaaten, die Kandidatenländer, für die eine Vorbeitrittsstrategie bestand, sowie potenzielle Kandidatenländer und gewisse Partnerländer der Europäischen Nachbarschaftspolitik. Neben den 28 EU-Mitgliedstaaten[2] beteiligten sich fünf weitere Länder an dem Programm: die Türkei, Serbien, die ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien, Montenegro und Albanien. Alle Länder, die an Programmaktivitäten teilnahmen, werden im gesamten Bericht als „Teilnehmerländer“ bezeichnet.

Der Programmentscheidung zufolge hatte Zoll 2013 fünf allgemeine Ziele:

1. Gewährleistung, dass die Zolltätigkeiten den Erfordernissen des Binnenmarktes gerecht werden, einschließlich der Sicherheit der Lieferkette und der Vereinfachung des Handelsaustauschs sowie die Unterstützung der Wachstums- und Beschäftigungsstrategie;

2. Streben nach verstärkter Zusammenarbeit zwischen den Zollverwaltungen der Mitgliedstaaten und Erfüllung ihrer Aufgaben in so effizienter Weise, als wären sie eine einzige Verwaltung, um Kontrollen mit gleichwertigen Ergebnissen an allen Stellen des Zollgebiets der Gemeinschaft und die Unterstützung von legitimen Geschäftstätigkeiten sicherzustellen;

3. Gewährung des notwendigen Schutzes der finanziellen Interessen der Gemeinschaft;

4. Verstärkung der Sicherheit;

5. Vorbereitung von Kandidatenländern und potenziellen Kandidatenländern auf den Beitritt, unter anderem durch Erfahrungs- und Wissensaustausch mit den Zollbehörden dieser Länder.

Die Finanzausstattung für das Programm belief sich auf insgesamt 323,8 Mio. EUR.

Zur Erreichung der Programmziele wurden folgende Maßnahmen durchgeführt:

· Entwicklung, Wartung und Betrieb von Kommunikations- und Informationsaustauschsystemen. Etwa 80 % der Programmmittel entfielen auf IT-Systeme, und diese bildeten das Fundament für die sonstigen Programmaktivitäten.

· Gemeinsame Maßnahmen wie Seminare, Workshops, Projektgruppen, Lenkungsgruppen, Arbeitsbesuche, Fortbildungs- und Überwachungsmaßnahmen, Benchmarkingaktivitäten und andere Maßnahmen, die es Beamten aus den Teilnehmerländern ermöglichten, bei Themen von gemeinsamem Interesse zusammenzuarbeiten.

Die Zusammenarbeit zwischen den Zollbehörden erfolgte über das sichere Gemeinsame Kommunikationsnetz/die Gemeinsame Systemschnittstelle (CCN/CSI), die die Interoperabilität aller nationalen Informationssysteme gewährleisteten und eine sichere Plattform für die Kommunikation der Zollbehörden untereinander und den Austausch von Nachrichten bildeten. Auf dieser sicheren Plattform liefen rund 60 Programme für den Informationsaustausch und transeuropäische Anwendungen. Zu den wichtigsten IT-Programmen und ‑Anwendungen, die vom Programm unterstützt und im Zuge der Bewertung überprüft wurden, gehörten

· das Ausfuhrkontrollsystem (ECS) und das Einfuhrkontrollsystem (ICS),

· das Neue EDV-gestützte Versandverfahren (NCTS),

· das Informationssystem über den Integrierten Zolltarif der Gemeinschaft (TARIC) und die Datenbank für Zollkontingente und Zollplafonds (QUOTA),

· das System zur Registrierung und Identifizierung von Wirtschaftsbeteiligten (EORI) und das System für die zugelassenen Wirtschaftsbeteiligten (AEO),

· das Risikomanagementsystem für den Zoll (CRMS).

3. Der Aufbau der Bewertung

Im Mittelpunkt der Bewertung standen die Ergebnisse des Programms und seine Auswirkungen auf die Zollunion und die beteiligten Zollverwaltungen. Etwa 80 % des Programmbudgets entfielen auf die IT-Systeme, die zu einem Großteil für den Beitrag des Programms zu den übergeordneten Politikzielen verantwortlich waren. Deshalb war die Bewertung speziell auf die eingehende Untersuchung der Frage ausgerichtet, inwiefern die durch Zoll 2013 finanzierten IT-Systeme einen Mehrwert für die Zusammenarbeit im Zollwesen brachten und so die Erreichung der allgemeinen Ziele des Programms erleichterten.

Um bessere Einblicke in die praktische Funktionsweise des Programms zu erlangen, wurden für die Bewertung folgende grundlegende Kriterien und Gesichtspunkte herangezogen:

1. der europäische Mehrwert von Zoll 2013 (siehe Kapitel 4);

2. Wirksamkeit – Beitrag der paneuropäischen elektronischen Zollumgebung zur Unterstützung der Zollbehörden bei der Verbesserung des Schutzes der finanziellen Interessen der EU, der Stärkung der Sicherheit für die Bürger und der Vereinfachung des Handelsaustauschs (siehe Kapitel 5);

3. unerwartete und unbeabsichtigte Ergebnisse und Wirkungen der Programmaktivitäten (siehe Kapitel 6);

4. Verbreitung des Programms – Wahrnehmung, Kenntnis und Umsetzung (siehe Kapitel 7);

5. Effizienz des Programms (siehe Kapitel 8).

Die externen Gutachter wandten verschiedene Verfahren an und kombinierten dabei die Standardmethode der Programmbewertung, die bereits für den Zwischenbericht 2011 genutzt worden war, mit dem Instrument der Beitragsanalyse (Näheres dazu siehe Kapitel 5).

Die Kommission ist der Auffassung, dass für die Programmbewertung umfangreiche Daten eingeholt und gegengeprüft wurden, damit aussagekräftige Informationen erlangt und die Schlussfolgerungen auf belastbare, durch mehrere Quellen bestätigte Belege gestützt werden konnten. Für die Bewertung wurden vor allem folgende Informationsquellen genutzt:

· Auswertung bereits vorhandenen Materials;

· ein Fragebogen, der an die nationalen Zollverwaltungen in allen Teilnehmerländern gerichtet war (eine Antwort pro Land, also insgesamt 33 Antworten);

· eine Befragung von Zollbeamten, bei der die Meinungen einzelner Zollbeamter in den nationalen Verwaltungen eingeholt wurden. Befragt wurden sowohl Beamte, die direkt an dem Programm teilgenommen hatten, als auch Beamte, die nicht direkt beteiligt waren (insgesamt lagen nach der Befragung 5401 Antworten vor);

· sechs Fallstudien zu EU-Mitgliedstaaten, die auf der Überprüfung von Wirkungsannahmen („Theory of Change“) beruhten.

Bei der Bewertung von Zoll 2013 waren mehrere Einschränkungen zu berücksichtigen. Erstens hatten viele Programmaktivitäten bereits im Rahmen des Vorgängerprogramms Zoll 2007 begonnen. So ließen sich die Ergebnisse und Wirkungen nur selten ausschließlich dem Programm Zoll 2013 zuordnen. Zweitens ermöglichen die Resultate der Fallstudien zwar ein besseres Verständnis der Wirksamkeit des Programms, können aber nicht in statistisch repräsentativer Weise verallgemeinert werden, da die Bewertung nur für eine begrenzte Anzahl von Zielen und Mitgliedstaaten durchgeführt werden konnte. Drittens verfügten die Berater nur über sehr wenige quantitative Daten – insbesondere zu den Kosten der Entwicklung von IT-Systemen auf nationaler Ebene oder zur Verringerung von Verwaltungskosten –, da es keinen Überwachungsrahmen für die Verfolgung dieser Indikatoren gab. Deshalb stützten sich die Berater vor allem auf die subjektiven Einschätzungen der befragten Beteiligten (bei den Erhebungen, gezielten Befragungen und Fallstudien). Selbst diese Praxisexperten waren oft nicht in der Lage, Nutzeffekte oder Vorteile zu quantifizieren, auch wenn diese ihrer Ansicht nach durchaus vorhanden waren. Deshalb beruhen die Schlussfolgerungen des Berichts größtenteils auf den ergiebigen qualitativen Nachweisen und nur in geringerem Umfang auf quantitativen Daten.

In den folgenden Kapiteln sind die Schlussfolgerungen zu jedem der fünf Bewertungskriterien und –gesichtspunkten zusammengefasst.

4. Der europäische Mehrwert des Programms

Im Kontext der Abschlussbewertung von Zoll 2013 wurde europäischer Mehrwert als zusätzlicher Gewinn aus dem Handeln auf EU-Ebene verstanden, der sich im Vergleich zu rein nationalen Initiativen ergibt. Dazu gehören folgende Aspekte:

i. die Komplementarität des Programms zu den nationalen Initiativen;

ii. die Verringerung der Verwaltungskosten und des Verwaltungsaufwands (z. B. durch gemeinsame IT-Plattformen, Leitlinien, Verfahren; die übergreifende Anwendung bewährter Praktiken, die im Verlauf der Aktivitäten des Programms ermittelt wurden; den Abbau von Doppelarbeit und Überschneidungen) bzw. – aus anderer Perspektive – die Kosten, die ohne einheitliche europäische Regelungen („Non-Europe“) entstehen würden;

iii. der transeuropäische Charakter der Zusammenarbeit im Zollwesen, die am besten mitgliedstaatenübergreifend und nicht auf der Ebene der einzelnen Mitgliedstaaten in Angriff genommen wird, und der Wert der Vernetzung von Personen, die das Programm mit sich bringt;

iv. die größere Geschlossenheit der EU-Zollunion („Handeln als eine einzige Verwaltung“) und der Wert einer gemeinsamen Verwaltungskultur;

v. die Nachhaltigkeit der Ergebnisse und Auswirkungen im Falle einer Nichtfortführung des Programms.

Die Bewertung erbrachte starke Argumente für den europäischen Mehrwert des Programms, der sich insbesondere in der Förderung der Umsetzung der EU-Zollvorschriften auf nationaler Ebene äußert.

i. Allgemein vertraten die nationalen Zollbeamten die Ansicht, dass die durch das Programm finanzierten IT-Systeme in hohem Maße komplementär zu nationalen Initiativen waren, da es zumeist um die Umsetzung der EU-Zollvorschriften ging. Den Beamten zufolge führte dies zu einem Rückgang der Verwaltungskosten, die nicht möglich gewesen wäre, wenn jeder Mitgliedstaat ähnliche IT-Systeme selbst hätte entwickeln müssen. So versorgten zentrale Datenbanken wie TARIC und QUOTA die mitgliedstaatlichen Verwaltungen mit wichtigen Informationen – andernfalls hätten sie diese Informationen jeweils einzeln von der Kommission anfordern und auf eigene Kosten speichern müssen. Allerdings konnten die Beteiligten die Einsparungen bei den Verwaltungskosten nicht konkret beziffern.

ii. Die Frage nach der Verringerung der Verwaltungskosten wurde auch den Zollbehörden direkt im Bewertungsfragebogen gestellt. Die meisten antworteten, dass das Programm geholfen habe, die EU-Vorschriften schneller und zu geringeren Kosten umzusetzen, als es ohne die betreffende Förderung möglich gewesen wäre.

Wie aus Abbildung 1 hervorgeht, gaben 23 von 28 Verwaltungen, die geantwortet hatten, an, dass ihnen das Programm „in hohem/gewissem Maße“ geholfen habe, solche Maßnahmen schneller umzusetzen. Weiterhin meinten 25 Verwaltungen, dass das Programm „in hohem/gewissem Maße“ dazu beigetragen habe, die notwendigen Maßnahmen zu geringeren Kosten umzusetzen.

Abbildung 1: Umfang, in dem Zoll 2013 den Verwaltungsaufwand für nationale Verwaltungen verringert hat

Quelle: Fragebogen für die Zollverwaltungen der EU-Mitgliedstaaten (n = 28, keiner der Befragten antwortete mit „überhaupt nicht“)

iii. Die gemeinsamen Maßnahmen ermöglichten eine direkte Zusammenarbeit zwischen Beamten aus verschiedenen Ländern. Die Bewertung ergab, dass sie außerdem Vertrauen schufen und so den ungehinderten Austausch von Informationen sowie die Einführung gemeinsamer IT-Systeme und anderer Verfahren förderten. Daher lautete das Fazit, dass die geschaffenen Netzwerke eine wichtige Rolle bei der Erreichung des Programmziels spielten, wie eine einzige Verwaltung zu handeln. Die Harmonisierung, die die transeuropäischen und zentralen IT-Systeme mit sich brachten, war zum großen Teil nur deshalb möglich, weil die Zollbehörden Informationen an andere Mitgliedstaaten weitergaben und/oder Vertrauen in deren Arbeit setzten. So hätte die Übermittlung risikobezogener Informationen über das Einfuhrkontrollsystem kaum einen Sinn, wenn die Behörde, die diese Informationen erhält, an der zugrunde liegenden Risikoanalyse zweifelt. Wenn ein Unternehmen in einem anderen Mitgliedstaat den Status als zugelassener Wirtschaftsbeteiligter erhalten hat, dann setzt dessen Anerkennung das Vertrauen darin voraus, dass sich die bewilligende Behörde konsequent an die EU-Leitlinien hält. Bei der Bewertung wurde festgestellt, dass das gegenseitige Vertrauen der Mitgliedstaaten, ohne das solche Systeme ineffektiv wären, angesichts der Vielfalt von Verwaltungskulturen und Arbeitsmethoden nicht als selbstverständlich betrachtet werden sollte. Vielmehr muss dieses Vertrauen verdient werden, wobei das Programm eine wichtige Rolle spielte. Dies wurde zum Teil über traditionelle Vernetzungswirkungen erreicht, die es den Zollbeamten ermöglichten, persönliche Kontakte herzustellen und sich informell auszutauschen. Vor allem aber wurde Vertrauen durch wiederholte Zusammenkünfte und durch Einblicke in die Arbeitsmethoden der anderen geschaffen.

iv. Die Bewertung ergab, dass in der EU noch immer erhebliche Unterschiede bei der Durchführung der Zollverfahren für Einfuhren bestehen. Ein nützlicher Indikator zur Quantifizierung dieser Unterschiede ist die Zeit, die für die Einfuhr von Waren benötigt wird. Dem Bericht „Doing Business“ der Weltbank[3] zufolge beträgt die Zeitspanne für die Einfuhr eines Standardcontainers mit Waren in den 28 EU-Mitgliedstaaten fünf bis 19 Tage. Andererseits wurde festgestellt, dass diese Bandbreite zwar immer noch besteht, im Programmplanungszeitraum aber deutlich abgenommen hat. Dies ist eine wichtige Entwicklung, handelt es sich doch beim Programmzeitraum von Zoll 2013 um eine Übergangsphase bis zur endgültigen Einführung der zentralen Zollabwicklung. Da es das Ziel des Zollkodex der Union ist, die zentrale Zollabwicklung bis zum 1.10.2020[4] einzurichten, leistete Zoll 2013 durch die erzielten Fortschritte eine wertvolle Vorarbeit für dieses ehrgeizige Unterfangen. Ohne ein Forum für die Zusammenarbeit und den Erfahrungsaustausch oder ein Ausgabenprogramm wie Zoll 2013, mit dem gemeinsame IT-Systeme finanziert werden konnten, wäre es der Bewertung zufolge höchst unwahrscheinlich, dass die Mitgliedstaaten ihre Verfahren und ihr Zollrecht angleichen würden, um in gleicher Weise vorzugehen und letztendlich wie eine einzige Zollverwaltung zu handeln. Unter anderem würde die Umsetzung dieser Rechtsvorschriften ohne ein Programm zur Finanzierung gemeinsamer IT-Systeme oder eines Wissensaustauschs wesentlich höhere Kosten verursachen. Das liegt daran, dass in Ermangelung gemeinsamer IT-Systeme und technischer Spezifikationen 28 verschiedene Versionen jedes spezifischen Systems geschaffen werden müssten.

v. Hinsichtlich der Nachhaltigkeit der Ergebnisse im Falle der Einstellung der Finanzierung führte die Bewertung zu dem Schluss, dass es den Mitgliedstaaten angesichts der erheblichen Betriebs‑ und Wartungskosten der IT-Systeme und der umfassenden Managementaufgaben, die derzeit von der Europäischen Kommission wahrgenommen werden, schwer fallen würde, die IT-Systeme länger als mittelfristig zu nutzen. Zwar waren die Zollverwaltungen der Ansicht, dass die bisher erreichten Ergebnisse lange vorhalten würden, doch das mithilfe des Programms geschaffene Instrumentarium, zu dem z. B. die IT-Systeme und Schulungsmodule gehören, würde ohne regelmäßige Aktualisierung allmählich veralten. Auch die Netzwerke, die durch die kontinuierliche Mitwirkung an gemeinsamen Maßnahmen entstanden sind, würden sich ohne weitere Kontaktpflege nach und nach auflösen, und ihre Ergebnisse würden verloren gehen. Eine ähnliche Wirkung auf die während der Laufzeit des Programms errichteten Netzwerke könnten personelle und verwaltungstechnische Änderungen haben. So werden die bereits erzielten Fortschritte zwar in der Zukunft weiter sichtbar bleiben, doch sollte die Abhängigkeit von einer weiteren Unterstützung durch die Kommission nicht unterschätzt werden.

5. Wirksamkeit von Zoll 2013

Um die Wirksamkeit des Programms hinsichtlich der Erreichung der übergeordneten Ziele zu beurteilen, wurde bei der Bewertung das methodische Konzept der Beitragsanalyse eingesetzt. Dieser Analyseansatz eignet sich besonders, um zu prüfen, ob ein Programm oder eine Strategie zur Erreichung bestimmter Ergebnisse und Wirkungen beigetragen hat. Um eine ausgewogene Bewertung von ausreichender Breite und Tiefe zu ermöglichen, konzentrierte sich die Beitragsanalyse auf ausgewählte

· politische Ziele: Von den fünf in der Richtlinie zur Einrichtung von Zoll 2013 genannten allgemeinen Zielen wurden die folgenden drei ausgewählt: 1) Schutz der finanziellen Interessen der EU; 2) Verstärkung der Sicherheit; 3) Vereinfachung des Handelsaustauschs;

· Verfahren im Zollbereich: die Einfuhr von Waren und die diesbezüglichen Zollverfahren;

· Länder: Es wurden sechs der 28 Mitgliedstaaten ausgewählt. Auswahlkriterien waren der Umfang und der Charakter des Zollverkehrs, die Art der angewandten Zollkontrollen, die Teilnahme am Programm und die geografische Vielfalt. Die Stichprobe umfasste Deutschland, Frankreich, Kroatien, die Niederlande, die Tschechische Republik und Ungarn.

Im Folgenden werden die wichtigsten Feststellungen und Schlussfolgerungen in Bezug auf den Beitrag des Programms zu den drei ausgewählten Politikzielen dargestellt.

5.1. Verstärkung der Sicherheit

Die Fortschritte bei der Realisierung dieses Ziels sind am augenfälligsten und bilden eine wichtige Etappe auf dem Weg zur endgültigen Harmonisierung der Risikomanagementverfahren für das Zollwesen, die der Zollkodex der Union[5] vorsieht. Außerdem haben sich seit der vorherigen Bewertung mehrere bedeutende Entwicklungen vollzogen. Viele davon betrafen die Sicherheit und ergaben sich aus Initiativen zur Umsetzung der sicherheitsbezogenen Änderung (Safety and Security Amendment)[6] des Zollkodex der Gemeinschaft, deren Bestimmungen erst 2011 vollständig in Kraft traten.

Das Einfuhrkontrollsystem (ICS) wurde 2011 in vollem Umfang eingeführt. Es verpflichtet die Wirtschaftsbeteiligten, vor der Verbringung von Waren in die EU ergänzende Sicherheitsinformationen vorzulegen, und erleichtert den Informationsaustausch zwischen den mitgliedstaatlichen Verwaltungen und der Europäischen Kommission. Die von den Wirtschaftsbeteiligten in dieser Phase übermittelten Daten finden Eingang in Risikomanagementprozesse und tragen so zur Verbesserung der Risikoanalyse bei, die die nationalen Verwaltungen am Eingangsort der Waren und an nachfolgenden Zielorten durchführen. Die für die Fallstudien befragten Zollbeamten gaben beispielsweise an, dass das Programm den Austausch von Informationen mit anderen Mitgliedstaaten erleichtert, wodurch sie schneller und effizienter auf Risiken reagieren können. Insbesondere half der Informationsaustausch über das Einfuhrkontrollsystem den nationalen Behörden, vorab Einfuhrinformationen auszutauschen, wenn etwa Waren umgeleitet wurden. Nach Ansicht der Zollbeamten hat dies den Handelsaustausch vereinfacht, da Wirtschaftsbeteiligte Informationen nicht zweimal vorlegen mussten, während zugleich ein einheitliches Sicherheitsniveau gewährleistet war.

Auch das System des Zollrisikomanagements erlangte während der Laufzeit des Programms volle Einsatzbereitschaft. Dieses System gibt einen Mindeststandard für die Risikoanalyse vor, indem es den Austausch von Risikoinformationsformularen zwischen den Mitgliedstaaten institutionalisiert und bewirkt, dass alle Mitgliedstaaten in ihren nationalen Risikomanagementverfahren gemeinsame vorrangige Kontrollbereiche und gemeinsame Risikoprofile berücksichtigen. So äußerten sich zum Beispiel einige Befragte bei den Fallstudien lobend darüber, dass das System ein Mindestmaß an Risikoanalyse bot und den zwischenstaatlichen Austausch von Risikoinformationen mithilfe von Risikoinformationsformularen förderte. Die Beamten vertraten die Meinung, dass sie einen besseren Zugang zu relevanten Risikoinformationen hatten und besser in der Lage waren, andere Länder vor potenziellen Risiken zu warnen. Die durch das Programm finanzierten Systeme legten also nicht nur die Messlatte für Risikokontrollen höher und sorgten für mehr Einheitlichkeit, sondern wirkten auch vertrauensbildend, da sie es den Mitgliedstaaten erleichterten, die Risikoanalysen der anderen Beteiligten als zuverlässig anzuerkennen und ihre Kontrollen auf dieser Grundlage gezielter auszurichten.

In dieser Phase wurden die Systeme der Wirtschaftsbeteiligten aufeinander abgestimmt. Dies versetzte die Zollbehörden besser in die Lage, Informationen über einzelne Wirtschaftsbeteiligte zusammenzuführen und eine breitere Informationsbasis für entsprechende Risikoanalysen aufzubauen. So zeigten die Fallstudien, dass das System der Registrierung und Identifizierung von Wirtschaftsbeteiligten es den Zollbehörden wesentlich leichter gemacht hat, bei der Risikoanalyse das bisherige Verhalten eines Wirtschaftsbeteiligten sowie die Erfahrungen anderer Mitgliedstaaten mit diesem Wirtschaftsbeteiligten zu berücksichtigen. Das System der zugelassenen Wirtschaftsbeteiligten ermöglicht den Zollbehörden eine Konzentration auf risikoträchtigere Unternehmen. Dadurch steigen die Chancen, dass bei den Kontrollen, die sich zwangsläufig nur auf einen kleinen Teil der Sendungen erstrecken, gefährliche Güter festgestellt werden.

5.2. Schutz der finanziellen Interessen der EU

Maßgeblich für den Schutz der finanziellen Interessen der EU sind die korrekte Berechnung von Tarifen und die Bekämpfung von Betrug.

Das Informationssystem über den Integrierten Zolltarif der Gemeinschaft (TARIC) und die Datenbank für Zollkontingente und Zollplafonds (QUOTA) sind die einzigen amtlichen Quellen, denen die nationalen Behörden tarifbezogene Informationen entnehmen können. Beide wurden bei der Bewertung als aktuell, zuverlässig und nutzerfreundlich eingeschätzt. Mehr als zwei Drittel der Verwaltungen gaben an, dass die Anwendungen „in hohem Maße“ zu den spezifischen Zielen der Informationssysteme beitrugen und vor allem den Händlern und Behörden dabei halfen, die korrekte Einreihung und den richtigen Tarifsatz für eingeführte Waren zu finden (19 von 27 Verwaltungen).

Der potenzielle Beitrag anderer IT-Systeme zum Schutz der finanziellen Interessen der EU betrifft vor allem die Verhütung und die Aufdeckung von Betrug, wodurch er weniger eindeutig und schwerer zu ermitteln ist. So wurde in Bezug auf das neue automatisierte Versandverfahren (NCTS) allgemein die Auffassung vertreten, dass es Betrug erheblich verringert hat, da für jeden Versandvorgang rückverfolgbare Unterlagen erstellt werden und der Spielraum für Abweichungen von den Standardverfahren eingeschränkt wird.

Darüber hinaus führte die erhöhte Wirksamkeit der Risikomanagementsysteme nicht nur zu einer besseren Kontrolle gefährlicher Güter, sondern auch zur effektiven Ermittlung und Erhebung von Zollabgaben. Dies hat unmittelbare und positive Auswirkungen auf den Schutz der finanziellen Interessen der EU. Beispielsweise betrachteten einige Befragte aus den Fallstudien dieses System angesichts der Rolle ihres Landes als Durchfuhrland als besonders relevant. Sie erklärten, dass sich die Zollstellen mit Hilfe des Systems bei Zollstellen in anderen Mitgliedstaaten elektronisch registrieren und mit ihnen Informationen austauschen konnten, wodurch die Informationen an Zuverlässigkeit gewinnen und das Versandverfahren erheblich beschleunigt wird. Dadurch gelang es, den Warenverkehr besser zu überwachen und Fälle von Betrug oder unterlassener Entrichtung von Abgaben aufzudecken.

5.3. Vereinfachung des Handelsaustauschs

Dieses Ziel wird im Zollbereich überwiegend passiv verfolgt, indem verbesserte Risikomanagementsysteme wie die oben erwähnten mit einer möglichst geringen hemmenden Wirkung auf den Handel eingeführt werden. Zusätzlich zur systematischen Einführung und starken Ausweitung des Systems des zugelassenen Wirtschaftsbeteiligten sorgt auch die mittlerweile vollständig papierlose Umgebung für die Bearbeitung von Zollanmeldungen für mehr Sicherheit in der Zollunion, während gleichzeitig weniger manuelle Kontrollen durchgeführt werden, die den Handelsfluss behindern. In ähnlicher Weise trug das neue EDV-gestützte Versandverfahren zur Abschaffung papiergestützter Zollanmeldungen bei. Dies hat das Versandverfahren beschleunigt, die Zeit bis zur Freigabe der Sicherheitsleistungen der Wirtschaftsbeteiligten deutlich verkürzt und damit den Handel vereinfacht; gleichzeitig wurden elektronische Unterlagen erstellt, die das Fehler- und Betrugspotenzial reduzierten.

Der Abschluss von Abkommen über die gegenseitige Anerkennung mit Drittländern im Gefolge von Zusammenkünften, die durch das Programm finanziert wurden, hat den Ausbau des Systems des zugelassenen Wirtschaftsbeteiligten noch mehr beschleunigt und somit ebenfalls zu diesem Ziel beigetragen. Es ist jedoch darauf hinzuweisen, dass die Ausweitung des Systems aus Sicht der Wirtschaftsbeteiligten nicht nur reine Vorteile gebracht hat, auch wenn ein positiver Effekt auf die Zollverfahren wahrgenommen wird. Bei der Bewertung des Stands der Zollunion wurde festgestellt, dass zwar „eine Mehrheit der Wirtschaftsbeteiligten mit Status als zugelassener Wirtschaftsbeteiligter die zusätzlichen Dienstleistungen [leichterer Zugang zu zollrechtlichen Vereinfachungen, vorrangige Behandlung, weniger Waren- und Dokumentenkontrollen für Wirtschaftsbeteiligte mit AOE-Status] positiv wertet, die Vorteile in der Praxis aber als eher begrenzt einschätzt“[7].

6. Faktoren, die die Leistung des Programms beeinflussten

Die Erkenntnisse aus der Bewertung lassen den Schluss zu, dass das Programm bei keinem der beteiligten Interessenvertreter unbeabsichtigte negative Auswirkungen hatte. Dies liegt vor allem daran, dass die Begünstigten des Programms klar festgelegt waren und Entscheidungen in der Regel einvernehmlich getroffen wurden. Dennoch machten die Bewerter einige wenige Einflussfaktoren aus, die außerhalb der Kontrolle des Programms lagen und sich auf die Art und Weise der Umsetzung auswirkten:

· Kosten aufseiten der nationalen Verwaltungen: Die Spezifikationen für die transeuropäischen IT-Systeme wurden zwar durch das Programm finanziert, doch die Kosten für die eigentliche Implementierung wurden von den Mitgliedstaaten getragen. Die Implementierungskosten betrafen insbesondere die Angleichung der nationalen Systeme an die EU-Spezifikationen. Nach Aussagen der Befragten aus den Fallstudien waren diese Kosten oft erheblich, und angesichts von Haushaltskürzungen auf nationaler Ebene kamen Bedenken hinsichtlich der Fähigkeit der Verwaltungen auf, Veränderungen an den Systemen innerhalb der vereinbarten Fristen vorzunehmen. Die Aufteilung der Kosten ergab sich aus der Entscheidung selbst[8], in der festgelegt wurde, welche Kosten die Europäische Union und welche Kosten die Teilnehmerländern zu tragen hatten.

· Komplexität und Vielfalt nationaler IT-Infrastrukturen: Eine Reihe von Befragten verwiesen auf die Komplexität nationaler IT-Infrastrukturen und die mangelnde Integration transeuropäischer Systeme auf nationaler Ebene, die sie als bedeutendes Hemmnis für die erfolgreiche Implementierung von IT-Systemen ansahen. Das „Flickwerk“ von IT-Systemen hatte zur Folge, dass die Anpassung und die Aktualisierung von Systemen in etlichen Mitgliedstaaten eine komplizierte und kostspielige Angelegenheit war. Es ist jedoch anzumerken, dass dies die anerkannten Vorteile der Implementierung solcher Systeme nicht beeinträchtigte. Die Belege aus den Fallstudien zeigten, dass die IT-Systeme wesentliche Verbesserungen bei den einzelstaatlichen Zollverfahren zur Folge hatten, sobald sie vollständig in die nationalen Infrastrukturen integriert waren. Somit wirkte dieser Einflussfaktor je nach nationalem Kontext und Ressourcenverfügbarkeit sowohl hemmend als auch aktivierend auf das Programm.

· Historischer und geografischer Kontext: Die Ergebnisse der Fallstudien zeigten, dass die Beiträge des Programms zur Erreichung der allgemeine Ziele in Art und Umfang sehr unterschiedlich ausfielen, wobei die historischen und geografischen Gegebenheiten in den einzelnen Mitgliedstaaten eine Rolle spielten. Die Teilnehmerstaaten konnten in zwei große Gruppen aufgeteilt werden: 1) Länder mit einem relativ geringen Zollverkehrsaufkommen und daher weniger modernen IT-Infrastrukturen beim Zoll und 2) Länder mit einem sehr hohen Zollverkehrsaufkommen und daher moderneren IT-Infrastrukturen. Aufgrund dieser historischen und geografischen Unterschiede waren die Länder der ersten Gruppe weit stärker von den Vorteilen der durch das Programm finanzierten IT-Systeme überzeugt als die Länder der zweiten Gruppe, da sie die Gelegenheit hatten, die Erfahrungen und Erkenntnisse der Länder mit stärkerem Zollverkehr zu nutzen.

· Klarheit von EU-Rechtsvorschriften: Insbesondere bei der Implementierung des Einfuhrkontrollsystems kam es zu erheblichen Verzögerungen, die den Angaben zufolge auf die mangelnde Klarheit der rechtlichen Anforderungen an dieses System zurückzuführen waren (z. B. in Bezug auf Inhalt und Fristen für summarische Eingangsanmeldungen). Es wurde die Ansicht vertreten, dass die Gesetzgeber die praktischen Auswirkungen und die Komplexität der Implementierung des Systems unterschätzt hätten. Außerdem zeichnete sich die Auffassung ab, dass die EU-Rechtsvorschriften zur Einreihung von Waren von sich aus kompliziert sind, was die Übersichtlichkeit und Nutzerfreundlichkeit von Systemen wie TARIC und dem Europäischen System der verbindlichen Zolltarifauskünfte (EvZTA) beeinträchtigt.

· Legale Kanäle für den Informationsaustausch: Es herrschte allgemein Einigkeit darüber, dass die durch das Programm finanzierten IT-Systeme zu einer verbesserten Zusammenarbeit zwischen den Zollverwaltungen beigetragen haben. Etlichen Befragten zufolge wurde jedoch der Austausch von Risikoinformationen bisweilen dadurch behindert, dass Zollämter aufgrund nationaler Rechtsvorschriften keine sensiblen Informationen an andere Mitgliedstaaten weitergeben durften (etwa wegen laufender strafrechtlicher Ermittlungen), weshalb die IT-Systeme nicht ihr volles Potenzial entfalten konnten.

· Steuerung gemeinsamer Maßnahmen: Trotz des oft erwähnten Nutzens gemeinsamer Maßnahmen offenbarten der Fragebogen und die Befragungen auch Kritik an der Art und Weise der Steuerung dieser Aktionen. So vertraten einige nationale Koordinatoren die Auffassung, dass die gemeinsamen Maßnahmen in den letzten Jahren übermäßig zugenommen haben; einige fanden es schwierig, den Überblick über alle laufenden gemeinsamen Maßnahmen zu behalten und festzulegen, an welchen sich die Beamten beteiligen sollten. Um dieses Problem zu lösen, schlugen einige Verwaltungen vor, vor der Einrichtung von Projektgruppen eine Bewertung des Nutzens vorzunehmen und diese anschließend regelmäßig zu überprüfen.

· Sprachkompetenzen des Zolls: Einige Befragte wiesen darauf hin, dass mangelnde Sprachkenntnisse nationaler Zollbeamter ein potenzielles Hemmnis für die erfolgreiche Umsetzung des Programms seien. Beispielsweise gaben einige Befragte aus den Fallstudien an, dass das unterschiedliche Niveau der Sprachkenntnisse nationaler Zollbeamter mitunter effektive Diskussionen bei den Tagungen erschwert habe.

7. Verbreitung des Programms (Wahrnehmung, Kenntnis und Umsetzung)

Bei der Bewertung wurden auch die Verbreitung und die Wahrnehmung von Informationen über das Programm untersucht, um einzuschätzen, inwieweit das Programm erfolgreich beworben wurde und seine Ergebnisse von den Beamten in den Teilnehmerländern genutzt wurden. Allerdings ist zu beachten, dass kein direkter ursächlicher Zusammenhang zwischen der Wahrnehmung des Programms und seiner tatsächlichen Gesamtwirkung besteht. Möglicherweise nutzen Zollbeamte solche Programmergebnisse wie IT-Systeme oder Leitlinien, ohne zu wissen, dass diese durch das Programm finanziert wurden.

Den Bewertungsergebnissen zufolge war Zoll 2013 bei den Zollbeamten relativ gut bekannt: 52 % der befragten Beamten wussten von dem Programm.[9] Von diesen beschrieben jedoch die meisten ihr Wissen als „sehr elementar” oder „elementar“ (77 %). Dies legt nahe, dass noch Raum für Verbesserungen bei der Klärung der Frage besteht, wie sich das Programm bei den nationalen Verwaltungen einfügt und wie die Zollbeamten davon profitieren können.

Die Befragung ergab außerdem, dass 94 % der Teilnehmer an den Programmaktivitäten[10] ihre Erfahrungen in irgendeiner Form an Kollegen innerhalb ihrer Verwaltung weitergaben. Es wurde festgestellt, dass die Sensibilisierung und die Programmkenntnis der Multiplikatoren (z. B. nationale Koordinatoren oder Zollbeamte, die an gemeinsamen Maßnahmen teilnahmen) maßgeblichen Einfluss auf die Einbindung von Programmergebnissen und die Gewährleistung der Teilnahme geeigneter Beamter an gemeinsamen Maßnahmen hatte. Andere Beamte nutzen die Vorteile des Programms ebenfalls, ohne unbedingt viel darüber zu wissen. Mehrere Befragte aus den Fallstudien erwähnten, dass es darauf ankommt, Programminformationen nicht mit möglichst vielen Personen, sondern mit den richtigen Personen in der Verwaltung auszutauschen, damit diese wiederum entscheiden können, wie sich die Programmergebnisse am besten umsetzen und nutzen lassen.

Es bestand weitgehend Übereinstimmung darüber, dass sich die Programmergebnisse (d. h. IT-Systeme und Ergebnisse der gemeinsamen Maßnahmen) positiv auf das Funktionieren nationaler Zollverfahren ausgewirkt haben. Am offenkundigsten war die Wirkung im Bereich Risikomanagement, wo sehr viele Verwaltungen und einzelne Befragte die wichtigen Beiträge des Programms hervorhoben. Die IT-Systeme wurden vor allem als gute Grundlage für einen schnellen und systematischen Informationsaustausch zwischen den Mitgliedstaaten angesehen. Die gemeinsamen Maßnahmen erleichterten den Austausch von Erfahrungen, Sachverstand und bewährten Praktiken, ein einheitliches Verständnis und eine einheitliche Umsetzung von EU-Rechtsvorschriften sowie die eingehende Erörterung komplizierter Themen.

Die gemeinsamen Maßnahmen wurden nicht nur wegen ihrer konkreten Ergebnisse wie Leitlinien oder Schulungsprogramme gewürdigt, sondern vor allem wegen ihres Beitrags zur Herstellung von persönlichen Kontakten und Netzwerken, die den Beamten der Mitgliedstaaten einen rascheren Austausch mit ihren Amtskollegen und eine effizientere Zusammenarbeit ermöglichten.

8. Effizienz

In der Entscheidung Nr. 624/2007/EG wurde für die sechsjährige Laufzeit des Programms eine Finanzausstattung von 323,8 Mio. EUR festgelegt. Doch eine Prüfung der Mittelbindungen ergab, dass die wirklichen Kosten des Programms etwa 15 % niedriger lagen und sich auf rund 272 Mio. EUR beliefen. Davon entfielen 225 Mio. EUR auf die IT-Systeme und die übrigen 47 Mio. EUR auf gemeinsame Maßnahmen.

8.1. Kommunikations‑ und Informationsaustauschsysteme

Die vorgesehenen Ausgaben für IT-Systeme lassen sich weiter aufschlüsseln in Ausgaben für die Entwicklung neuer Systeme (einschließlich größerer Aktualisierungen), für Unterstützung und Wartung, für das gemeinsame Kommunikationsnetz mit der gemeinsamen Systemschnittstelle sowie für Qualität und Methodik[11]. Abbildung 2 zeigt, dass die Ausgaben für diese einzelnen Bereiche zwar unterschiedlich hoch waren, die Ausgaben insgesamt in den Jahren seit Programmbeginn aber kontinuierlich gestiegen sind. Ebenfalls bemerkenswert ist, dass die Entwicklungskosten 2010 einen Höchststand erreichten (u. a. im Vorfeld der vollständigen Einführung des Einfuhrkontrollsystems), während die Unterstützungskosten in den letzten beiden Jahren des Programms am höchsten waren (als die meisten Systeme, die sich aus der sicherheitsbezogenen Änderung ergaben, bereits bestanden).

Abbildung 2: Mittelzuweisungen für IT-Systeme, 2008-2013

Quelle: Daten der GD TAXUD

8.2. Gemeinsame Maßnahmen

Die gemeinsamen Maßnahmen, die ca. 20 % des Programmbudgets ausmachten, ergänzten die IT-Systeme und waren wie oben ausgeführt von wesentlicher Bedeutung für die Wirksamkeit und Effizienz des Programms.

Während der sechsjährigen Laufzeit des Programms wurden im Rahmen der acht Arten von gemeinsamen Maßnahmen rund 7500 Aktivitäten organisiert, an denen 40 000 Beamte teilnahmen[12] (siehe Abbildung 3).

Abbildung 3: Teilnahme an gemeinsamen Maßnahmen

Art der gemeinsamen Maßnahme || Teilnehmer || Maß­nah­men || Tagungen || Teilnehmer je Maßnahme || Teilnehmer je Tagung || Kosten je Tagung (in EUR)

Benchmarking || 330 || 10 || 40 || 33 || 8 || 6 512

Überwachung || 512 || 8 || 150 || 64 || 3 || 2 795

Seminare || 2 570 || 38 || 75 || 68 || 34 || 42 696

IT-Schulung || 2 875 || 8 || 346 || 359 || 8 || 6 933

Workshops || 3 651 || 62 || 134 || 59 || 27 || 25 118

Arbeits­besuche || 5 223 || k. A. || 5 211 || k. A. || 1 || 1 031

Lenkungs­gruppen || 10 567 || 7 || 275 || 1 510 || 38 || 26 711

Projekt­gruppen || 14 259 || 182 || 1 309 || 78 || 11 || 9 505

Gesamt || 39 987 || 315 || 7 540 || 310 (Durchschn.) || 16 (Durchschn.) || 15 163 (Durchschn.)

Quelle: Daten der GD TAXUD

Die große Mehrheit der Ausgaben aus dem Programmbudget entfiel auf Reisen, Unterkunft und Spesen für Teilnehmer, die in Brüssel oder an einem anderen Ort zusammenkamen. Die Durchschnittskosten je Teilnehmer beliefen sich auf 900 EUR. Bei sechs der acht Arten gemeinsamer Maßnahmen wichen die Kosten je Teilnehmer um weniger als 15 % von diesem Durchschnitt ab. Die beiden Ausreißer waren die Lenkungsgruppen und die Seminare mit Durchschnittskosten von 695 EUR bzw. 1246 EUR je Teilnehmer. Die Kostenunterschiede lassen sich vermutlich mit dem Charakter der betreffenden gemeinsamen Maßnahmen erklären. Die Lenkungsgruppen kamen in der Regel für ein bis zwei Tage in Brüssel zusammen, und es nahmen regelmäßig dieselben Beamten teil. Seminare waren einmalige Veranstaltungen, die für gewöhnlich von der Zollverwaltung eines bestimmten Landes an einem spezifischen Ort organisiert wurden, wobei auch andere Faktoren als Kosten und gute Erreichbarkeit berücksichtigt wurden und Aktivitäten zur Sicherung einer Vernetzung zwischen den Teilnehmern höhere Priorität hatten.

Mit den gemeinsamen Maßnahmen erhielten die Verwaltungen ein flexibles Instrumentarium für die Herstellung von Verbindungen zwischen Beamten. So führten die Tagungen bisweilen zu konkreten Ergebnissen, zu denen z. B. ein Bündel von Leitlinien für den Betrieb eines bestimmten IT-Systems und ein gemeinsames Schulungsprogramm zählten. Mitunter waren die unmittelbaren Ergebnisse weniger greifbar und bestanden beispielsweise darin, dass Beamte aus einem Mitgliedstaat etwas darüber erfuhren, wie ihre Kollegen in einem anderen Land mit einem bestimmten Verfahren oder Problem umgingen.

Die Entwicklung gegenseitig akzeptabler gemeinsamer IT-Systeme wäre wohl kaum möglich gewesen, wenn sie hierarchisch und nicht unter dem Dach einer Projektgruppe stattgefunden hätte, in der die relevanten Beamten zusammenkamen. Innerhalb einer solchen Projektgruppe konnten Beamte zusammenarbeiten, um zu gewährleisten, dass ihre jeweiligen Anliegen und Vorstellungen Beachtung finden würden und dass sich das Endprodukt gut in die vorhandenen nationalen Einrichtungen einfügen würde. Die Gruppe „elektronischer Zoll“ war zwar nicht ausdrücklich auf die Entwicklung eines einzelnen Produkts oder IT-Systems ausgerichtet, ist aber besonders hervorzuheben, weil sie dafür sorgte, dass die Auffassungen aller Verwaltungen bei der IT-Planung berücksichtigt, Implementierungsprobleme gemeinsam diskutiert und einvernehmliche Lösungen gefunden wurden. Außerdem hat diese Projektgruppe geholfen, kleinere Ableger für die Entwicklung neuer IT-Projekte auf den Weg zu bringen.

Die Befragten aus den Fallstudien betonten wiederholt, dass es ohne diese gemeinsamen Maßnahmen und ohne die Ermöglichung so direkter, persönlicher Kontakte und Beratungen zwischen Vertretern nationaler Zollverwaltungen sehr schwierig gewesen wäre, verschiedene Probleme und Unsicherheiten in Angriff zu nehmen und zu überwinden.

9. Schlussfolgerungen und Empfehlungen 9.1. Schlussfolgerungen

Die Kommission hat die Schlussfolgerungen des externen Gutachters akzeptiert, wenn auch mit einigen Vorbehalten aufgrund des Fehlens quantitativer Daten zur Untermauerung der Schlussfolgerungen und des allgemeinen Charakters der Schlussfolgerungen zur Wirksamkeit und Effizienz des Projekts, die sich nicht auf Messungen stützen. Die Arbeit des Bewertungsteams wurde anhand der Evaluierungsnormen der Kommission[13] beurteilt. Die Beurteilungen und Schlussfolgerungen wurden direkt aus den Ergebnissen der Informationserhebung abgeleitet. Um die Belastbarkeit der Feststellungen zu gewährleisten, wurden für die Bewertung verschiedene Datenerfassungsmethoden genutzt, darunter Erhebungen, Befragungen, die Auswertung vorhandener Materialien (einschließlich Analysen und Überwachungsdaten) und Fallstudien, wenngleich Überwachungsdaten aufgrund unzureichender Überwachungsvorkehrungen nur sehr begrenzt verfügbar waren. Dieser Methodenmix wurde von der Kommission und den Interessenvertretern alles in allem für ausreichend erachtet. Nachstehend sind die wichtigsten Schlussfolgerungen zusammengefasst, die der externe Gutachter aus der Bewertung zog und denen die Kommission zustimmt.

Das Fazit der Bewertung lautete, dass bei der Funktionsweise der Zollunion zwar viele Faktoren ins Spiel kommen, das Programm Zoll 2013 aber dennoch einen bedeutenden Beitrag zur Erhöhung der Sicherheit, zum Schutz der finanziellen Interessen der EU und zur Vereinfachung des Handelsaustauschs geleistet hat.

Die ausschließliche Zuständigkeit der EU für das Zollwesen bedeutet, dass Zollvorschriften von der europäischen Ebene ausgehen, und erfordert eine Harmonisierung der Zollpolitik und ‑verfahren. Die im Rahmen der Bewertung eingeholten Meinungen von Interessenträgern haben verdeutlicht, welch maßgebliche Rolle Zoll 2013 dabei spielte. Es lässt sich also sagen, dass die korrekte Anwendung von EU-Zolltarifen und allgemeinen Zollvorschriften ohne das Programm nicht möglich gewesen wäre und dass der Maßnahmenmix dazu beitrug.

Die transeuropäischen Systeme ermöglichten eine Lastenteilung zwischen der Europäischen Union und den Teilnehmerländern. Durch eine weitere Harmonisierung der Zoll‑IT könnte Doppelarbeit verringert und so die Kostenwirksamkeit künftig gesteigert werden, aber kurzfristig bleibt noch viel Raum für Verbesserungen der Interoperabilität zwischen den bestehenden nationalen Systemen und den über das Programm finanzierten Systemen. Ferner hat die erhöhte Wirksamkeit der Risikomanagementsysteme nicht nur zu einer besseren Kontrolle gefährlicher Güter, sondern auch zur effektiven Festlegung und Erhebung von Zollabgaben beigetragen. Dies hatte unmittelbare und positive Auswirkungen auf den Schutz der finanziellen Interessen der EU. Die vollständig papierlose Arbeitsumgebung für die Bearbeitung von Zollanmeldungen hat bewirkt, dass die Zollunion sicherer geworden ist, während gleichzeitig weniger manuelle Kontrollen durchgeführt werden, die den Handelsfluss behindern.

Neben den IT-Systemen wurde auch die durch gemeinsame Maßnahmen geförderte Vernetzung für maßgebend erachtet. Dafür gab es verschiedene Gründe, so z. B. die Gewährleistung der konsequenten Anwendung der Zollvorschriften, die Verbreitung bewährter Praktiken und der Aufbau des Vertrauens, das die Verwaltungen benötigen, um wie eine einzige Verwaltung handeln zu können.

9.2. Empfehlungen

Ausgehend von den gewonnenen Erkenntnissen erteilten die Gutachter mehrere Empfehlungen, um die Vorhaben im Rahmen des Programms zu stärken. Die Empfehlungen sind in Abbildung 4 zusammengefasst; sie wurden von der Kommission weitestgehend akzeptiert. Die Kommission wird im Hinblick auf die Empfehlungen gezielt tätig werden und einen Aktionsplan für ihre Umsetzung und Weiterverfolgung erarbeiten. Dabei wird sie den Charakter der Empfehlungen, ihren Einfluss auf das Programm und den möglichen Zeitplan für ihre Umsetzung (z. B. während der Laufzeit des Programms oder der nächsten Legislaturperiode) in Betracht ziehen. Die operativen Feststellungen, die z. B. die Verbesserung der IT-Systeme und die Anwendung oder stärkere Verbreitung der Programmergebnisse betreffen, werden während der Laufzeit des aktuellen Programms Zoll 2020 unmittelbar aufgegriffen. Andere Empfehlungen, die die Verbesserung der Integration von EU‑ und nationalen IT-Systemen betreffen, werden Ausgangspunkt für künftige Überlegungen zu Umfang und Ausgestaltung weiterer Auflagen des Programms nach dem Jahr 2020 sein.

Abbildung 4: Empfehlungen

Nr. || Empfehlung || Federführend

1 || Entwicklung spezifischer und messbarer Ziele, die während der Laufzeit des Programms erreicht werden können. Diese sollten neben den bestehenden spezifischen Zielen des Programms auch die Vorgaben des Zollkodex der Union einschließen (die während der Laufzeit des Programms Zoll 2020 umzusetzen sind). || Europäische Kommission

2 || Entwicklung eines umfassenden Überwachungsrahmens als Grundlage für die Leistungsüberwachung und frühzeitige Problemerkennung. || Europäische Kommission mit intensiver Mitarbeit aller Teilnehmerländer

3 || Optimierung der Plattformen, die für den Austausch von Dokumenten und zur Erleichterung der Kommunikation zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten genutzt werden. || Europäische Kommission

4 || Aktives Herangehen an die Realisierung der Zielvorgaben für die zentrale Zollabwicklung. Auf Seiten der Kommission könnte dies die Festlegung von Aufgaben und Zuständigkeiten der beteiligten Akteure sowie die Ermittlung der wahrscheinlichen Kosten und Nutzeffekte für die Mitgliedstaaten, die Europäische Kommission und die Wirtschaftsbeteiligten umfassen. || Europäische Kommission im Verbund mit Mitgliedstaaten und möglicherweise anderen Akteuren

5 || Gewährleistung der Flexibilität und Anpassungsfähigkeit der gemeinsamen Maßnahmen, die zugleich zielführender und nachvollziehbarer gestaltet werden müssen. || Europäische Kommission

6 || Entwicklung eines systematischeren Mechanismus zur regelmäßigen Überprüfung langfristiger gemeinsamer Maßnahmen. || Europäische Kommission

7 || Bessere Kommunikation mit nationalen Verwaltungen zu den Ergebnissen gemeinsamer Maßnahmen. || Europäische Kommission in Zusammenarbeit mit den Verantwort­lichen für gemeinsame Maßnahmen

8 || Klärung von technischen Fragen und Nutzerproblemen bei spezifischen IT-Systemen, die deren Beitrag zu den wichtigen Zollverfahren im Wege stehen. || Europäische Kommission

9 || Verbesserung der Integration von EU- und nationalen IT-Systemen. || Europäische Kommission in Zusammenarbeit mit Mitgliedstaaten

10 || Nutzung potenzieller Effizienzgewinne als Argument für eine weitere Harmonisierung und Integration von IT-Systemen. Die unterschiedlichen Kosten und Nutzeffekte zentraler IT-Systeme auf EU- und nationaler Ebene sollten eingehender untersucht werden. || Europäische Kommission

[1] Entscheidung Nr. 624/2007/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Mai 2007 zur Einrichtung eines Aktionsprogramms für das Zollwesen in der Gemeinschaft (Zoll 2013).

[2] Kroatien trat der Europäischen Union am 1. Juli 2013 bei. Für die Zwecke der Programmbewertung wurde Kroatien den Mitgliedstaaten zugerechnet, doch bei der Analyse wurde berücksichtigt, dass Kroatien über einen Großteil der Programmlaufzeit noch Kandidatenland war.

[3] „Doing Business 2013 – Regional Profile: European Union (EU)“, Internationale Bank für Wiederaufbau und Entwicklung / Weltbank); Bericht abrufbar unter http://www.doingbusiness.org.

[4] Artikel 6 Absatz 1, Artikel 16 und Artikel 179 der Verordnung (EU) Nr. 952/2013 zur Festlegung des Zollkodex der Union und Durchführungsbeschluss der Kommission vom 29. April 2014 zur Erstellung des Arbeitsprogramms zum Zollkodex der Union (2014/255/EU).

[5] Der Zollkodex der Union trat am 30.10.2013 in Kraft und hob die Verordnung (EG) Nr. 450/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. April 2008 zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaft auf. Seine materiellrechtlichen Bestimmungen gelten erst ab 1. Mai 2016.

[6] Die sicherheitsbezogene Änderung (Safety and Security Amendment) umfasste vier wesentliche Änderungen des Zollkodex, die in der Verordnung (EG) Nr. 1875/2006 der Kommission, Verordnung (EG) Nr. 312/2009 der Kommission, Verordnung (EG) Nr. 414/2009 der Kommission und Verordnung (EU) Nr. 430/2010 der Kommission enthalten sind.

[7] Bewertung durch PwC für die GD TAXUD: „Study on the Evaluation of the State of the Customs Union“, S. 10.

[8] Artikel 17 der Entscheidung Nr. 624/2007/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Mai 2007 zur Einrichtung eines Aktionsprogramms für das Zollwesen in der Gemeinschaft (Zoll 2013).

9 Anmerkung: Insgesamt gab es bei der Befragung der Zollbeamten auf diese Frage 4861 Antworten.

[10] Anmerkung: Insgesamt gab es bei der Befragung der Zollbeamten auf diese Frage 2552 Antworten.

[11] „Qualität und Methodik“ bezieht sich auf die Qualitätssicherung der Systeme durch externe Auftragnehmer.

[12] Es ist anzumerken, dass ein Beamter während der Laufzeit des Programms an mehreren Tagungen teilnehmen konnte, so dass sich die Zahl nicht auf einmalige Teilnehmer bezieht.

[13] http://ec.europa.eu/smart-regulation/evaluation/docs/standards_c_2002_5267_final_de.pdf .