AKRONYME UND ABKÜRZUNGEN

ENP : Europäische Nachbarschaftspolitik

ENPI : Europäisches Nachbarschafts- und Partnerschaftsinstrument

EU : Europäische Union

EuropeAid : Generaldirektion – Programme für die Zusammenarbeit mit Drittländern

GD RELEX : Generaldirektion Außenbeziehungen

GFSM : Government Finance Statistics Manual

MEDA : Entwicklungshilfeprogramm für das Mittelmeer (Begleitmaßnahmen zu den Reformen der Wirtschafts- und Sozialstrukturen in den Drittländern des Mittelmeerraums)

PAO : Programme Administration Office (Programmverwaltungsbehörde)

PFM : Public Finance Management (Öffentliches Finanzmanagement)

Tacis : Technical Assistance to the Commonwealth of Independent States (Technische Unterstützung für die Gemeinschaft Unabhängiger Staaten - Programm Tacis)

VET : Vocational Education and Training (Berufliche Aus- und Weiterbildung)

ZUSAMMENFASSUNG

I. Das Europäische Nachbarschafts- und Partnerschaftsinstrument (ENPI) wurde im Jahr 2007 als neuer Rahmen für die Planung und Abwicklung der Hilfsmaßnahmen zugunsten von 17 Partnerländern und -gebieten geschaffen. Inzwischen stellt es das wichtigste Finanzierungsinstrument der EU für die drei Länder im südlichen Kaukasus (Armenien, Aserbaidschan und Georgien) dar, an denen die EU ein großes wirtschaftliches und strategisches Interesse hat (Ziffern 1-6).

II. Ziel der Prüfung war es, zu bewerten, ob das neue ENPI im südlichen Kaukasus erfolgreich auf den Weg gebracht wurde und ob es Ergebnisse erzielt. Die Beantwortung dieser übergeordneten Frage stützt sich auf drei Teilfragen:

a) Waren die ersten Jahresaktionsprogramme gut konzipiert?

b) Hat die Umsetzung der ersten Jahresaktionsprogramme schnell zu Erfolgen geführt?

c) Hat die Kommission die im Rahmen des Europäischen Nachbarschafts- und Partnerschaftsinstruments verfügbaren Bereitstellungsmodalitäten angemessen genutzt?

III. Der Hof untersuchte das für die Festlegung der prioritären Ziele der EU-Hilfe eingesetzte Planungssystem, die Ergebnisse der ersten Jahresaktionsprogramme und die Umsetzung der verschiedenen Bereitstellungsmodalitäten.

IV. Für Programmierung und Konzeption verwendete die Kommission im Einklang mit der ENPI-Verordnung ein mehrjähriges Planungssystem zur Festlegung der prioritären Ziele der EU-Hilfe. Der Nutzen der Programmierungstätigkeit wurde aber durch ungenügende Klarheit und Priorisierung verringert. Der langwierige Programmierungs- und Konzeptionsprozess war für das sich rasch wandelnde, von Konflikten erschütterte Umfeld im südlichen Kaukasus nicht geeignet und stellte für die Relevanz der Hilfsmaßnahmen ein Risiko dar. Programmierung und Konzeption der Hilfe wurden nicht ausreichend über einen strukturierten Dialog mit den begünstigten Ländern gesteuert (Ziffern 10-34).

V. Die Ergebnisse waren insgesamt gemischt. Während das Programm für berufliche Aus- und Weiterbildung in Armenien den Reformprozess positiv beeinflusste und stärkte, wurden in Aserbaidschan kaum konkrete Schritte unternommen, um den Reformprozess im Energiesektor voranzutreiben. Das Programm für die Reform des öffentlichen Finanzmanagements in Georgien kam in den ersten 12 Monaten seiner Laufzeit kaum voran, der Wandel begann im zweiten Jahr jedoch zu greifen. In der Konfliktregion Abchasien hat sich das ENPI noch nicht als geeignetes Instrument für die wirtschaftliche Rehabilitation und Vertrauensbildung erwiesen. Die Twinning-Maßnahmen standen noch ganz am Anfang (Ziffern 35-56).

VI. Bei den Bereitstellungsmodalitäten ist es der Kommission gelungen, die Form der finanziellen Unterstützung durch Einbeziehung von sektorbezogener Budgethilfe und Twinning-Maßnahmen zu variieren. Der vorwiegend benutzte Mechanismus, nämlich die sektorbezogene Budgethilfe, war jedoch unzulänglich vorbereitet, was die Leistungserbringung gefährdete. Die Bereitstellungsmodalitäten wurden nicht selektiv genug eingesetzt (Ziffern 57-66).

VII. Auf der Grundlage dieser Bemerkungen spricht der Hof Empfehlungen aus, die es der Kommission ermöglichen sollten, die Wirksamkeit der Armenien, Aserbaidschan und Georgien gewährten Hilfe zu erhöhen (Ziffern 67-75). Als wichtigste Maßnahmen werden die Straffung des Programmierungs- und Konzeptionsprozesses und ein selektiverer Einsatz der sektorbezogenen Budgethilfe empfohlen.

EINLEITUNG

1. Nach der Erweiterung im Jahr 2004 war die Europäische Union (EU) bestrebt, neue Trennungslinien in Europa zu vermeiden und Stabilität und Wohlstand innerhalb der neuen Grenzen der EU und darüber hinaus zu fördern. Eine neue Europäische Nachbarschaftspolitik (ENP) wurde entwickelt, die sich auf zwischen der EU und den einzelnen Partnerländern vereinbarte Aktionspläne stützt.

2. Die ENP will über bestehende Partnerschafts- und Kooperationsabkommen hinausgehen und den Nachbarländern eine kontinuierliche Vertiefung der Beziehungen zur EU in Aussicht stellen. Übergeordnetes Ziel ist die Förderung wirtschaftlicher und politischer Reformen sowie einer engeren wirtschaftlichen Integration, die Annäherung an EU-Standards und eine nachhaltige Entwicklung.

3. Das Europäische Nachbarschafts- und Partnerschaftsinstrument (ENPI) [1] wurde im Jahr 2007 als neuer Rahmen für die Planung und Abwicklung von Hilfsmaßnahmen geschaffen. Das für den Zeitraum 2007-2010 mit 5,6 Milliarden Euro ausgestattete ENPI wird für die Finanzierung von Hilfsmaßnahmen in 17 Partnerländern und -gebieten herangezogen. Zehn dieser Länder und Gebiete befinden sich im Mittelmeerraum [2], vier in Osteuropa [3] und drei im südlichen Kaukasus (Armenien, Aserbaidschan, Georgien) (siehe Karte – Südlicher Kaukasus). Da das ENPI die Programme Tacis [4] und MEDA [5] ablöste, wurde es zum Hauptinstrument für die finanzielle Unterstützung der EU zugunsten dieser Länder.

KARTE

SÜDLICHER KAUKASUS

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Quelle: Eurostat.

4. Wichtigster Bestandteil des ENPI sind die Jahresaktionsprogramme, über die für den Zeitraum 2007-2010 311 Millionen Euro für die drei Länder im südlichen Kaukasus bereitgestellt wurden [6]. Zusätzlich zu diesen landesspezifischen Zuweisungen profitieren die Länder von den Mehrländerprogrammen, den Programmen für grenzüberschreitende Zusammenarbeit und den Regionalprogrammen im Rahmen des ENPI sowie von Programmen, die aus spezifischen Haushaltslinien finanziert werden.

5. Das ENPI lässt eine größere Bandbreite an Modalitäten für die Bereitstellung der Hilfe (siehe Anhang I) zu als das Programm Tacis zuvor, u. a. Twinning-Maßnahmen [7] und sektorbezogene Budgethilfe. In der Definition der Kommission handelt es sich bei sektorbezogener Budgethilfe um die Übertragung von Finanzmitteln von einer externen Finanzierungsagentur an die Staatskasse eines Partnerlandes zur Unterstützung eines sektorbezogenen Programms, sofern dieses Land die für die Zahlung vereinbarten Voraussetzungen erfüllt. Die so erhaltenen Finanzmittel gehen in die Gesamtmittel des Partnerlandes ein, womit für ihre Verwendung das im Partnerland geltende System für das öffentliche Finanzmanagement maßgeblich ist.

6. Der südliche Kaukasus liegt zwar ganz am Rand der ENP-Region Ost (nur Georgien teilt durch das Schwarze Meer eine Seegrenze mit der EU), doch die Länder sind für die EU von großem wirtschaftlichen und strategischen Interesse. Der südliche Kaukasus war noch nie Gegenstand einer Wirtschaftlichkeitsprüfung des Hofes. Die angrenzenden osteuropäischen Staaten waren aber bereits Gegenstand von zwei Prüfungen, und zwar zunächst die Russische Föderation (2006) [8], danach Belarus, Moldau und die Ukraine (2008) [9]. Die zweite in die ENP fallende Region, die Mittelmeerländer, war Gegenstand einer Prüfung, deren Ergebnisse in einem 2006 veröffentlichten Sonderbericht [10] dargelegt wurden.

PRÜFUNGSUMFANG UND PRÜFUNGSANSATZ

7. Anhand der Prüfung sollte bewertet werden, ob das neue ENPI im südlichen Kaukasus erfolgreich auf den Weg gebracht wurde und ob es Ergebnisse erzielt. Die Prüfung war schwerpunktmäßig auf die ersten Jahresaktionsprogramme zum ENPI ausgerichtet, die von der Kommission zwischen Oktober und Dezember 2007 gebilligt wurden. Diese Programme sind auf eine mehrjährige Durchführung angelegt, und Zahlungen können bis zum Jahr 2013 geleistet werden.

8. Die Beantwortung der übergeordneten Frage dieser Wirtschaftlichkeitsprüfung stützt sich auf drei Teilfragen:

a) Waren die ersten Jahresaktionsprogramme gut konzipiert?

b) Hat die Umsetzung der ersten Jahresaktionsprogramme schnell zu Erfolgen geführt?

c) Hat die Kommission die im Rahmen des Europäischen Nachbarschafts- und Partnerschaftsinstruments verfügbaren Bereitstellungsmodalitäten angemessen genutzt?

9. Zunächst wurde das zur Festlegung der prioritären Ziele der Hilfe eingesetzte Strategieplanungssystem hauptsächlich bei den zentralen Kommissionsdienststellen (GD Außenbeziehungen und EuropeAid in Brüssel) untersucht. Außerdem wurden zwischen März und November 2009 in den drei Ländern Vor-Ort-Prüfungen durchgeführt, um die ersten operativen Ergebnisse und die angewandten Bereitstellungsmodalitäten zu überprüfen [11]. Im Rahmen dieser Prüfbesuche wurden die Delegationen der Europäischen Kommission, nationale Durchführungsstellen sowie Überwachungsstellen aufgesucht [12].

BEMERKUNGEN

WAREN DIE ERSTEN JAHRESAKTIONSPROGRAMME GUT KONZIPIERT?

10. Die ENPI-Verordnung schreibt eine Mehrjahresprogrammierung und Strategiepapiere vor. Durch die Mehrjahresprogrammierung kann der Bedarf der Empfängerländer ermittelt und in strategische Entwicklungsziele übertragen werden. In der anschließenden Konzeptionsphase werden die Entwicklungsziele in Programm- und Projektvorschläge (Ermittlung und Formulierung) gefasst. Am Ende dieser Phase steht die Entscheidung über eine finanzielle Beteiligung.

11. Der Hof untersuchte, ob der Bedarf der Empfängerländer ausgehend von einem strukturierten Dialog mit den Begünstigten im Planungssystem klar und frühzeitig ermittelt und priorisiert wird.

EIN STRATEGISCHER RAHMEN IST VORHANDEN

12. Die Ausarbeitung der ersten Jahresaktionsprogramme war Resultat eines strategischen Planungsprozesses. Der Hof analysierte die einzelnen Etappen dieses Prozesses, die zugehörigen Dokumente und die Verknüpfung zwischen den Dokumenten (siehe Schaubild I). Die Zuständigkeit teilen sich zwei Generaldirektionen der Kommission: Die GD Außenbeziehungen nimmt die Mehrjahresprogrammierung vor, EuropeAid übernimmt Konzeption und Durchführung der jährlichen Programme.

13. Nach intensiver Vorbereitung durch die Kommission wurden die ENP-Aktionspläne im November 2006 bilateral zwischen der EU und Armenien, Aserbaidschan und Georgien vereinbart. In Verbindung mit den Partnerschafts- und Kooperationsabkommen aus dem Jahr 1999 [13] bilden sie den zentralen strategischen Rahmen für das ENPI.

SCHAUBILD I

ÜBERSICHT ÜBER DIE GEPRÜFTEN DOKUMENTE, DIE MIT DEM PLANUNGSSYSTEM IN ZUSAMMENHANG STEHEN

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1 Sofern nicht gekündigt, automatische Verlängerung um jeweils ein Jahr.

14. Basierend auf diesem Rahmen erstellte die GD Außenbeziehungen für jedes der drei Länder zwei Strategiedokumente:

a) das Länderstrategiepapier 2007-2013, das keine Finanzplanung enthält, aber einen Überblick über alle prioritären Ziele der Hilfe der Europäischen Kommission [14] für die nächsten sieben Jahre liefert;

b) das Nationale Richtprogramm 2007-2010, in dem die im Länderstrategiepapier aufgeführten prioritären Ziele der Hilfe im Rahmen der nationalen Zuweisung des ENPI in Förderprioritäten für die nächsten vier Jahre umgesetzt werden. Es enthält eine Schätzung der insgesamt benötigten Finanzmittel und eine vorläufige Zuweisung der Ressourcen zu den ausgewählten Prioritäten.

15. Im nächsten Schritt stellte EuropeAid die Jahresaktionsprogramme für 2007 zusammen (siehe Schaubild II). Für die drei Länder wurden auf der Grundlage der in den Nationalen Richtprogrammen festgelegten Schwerpunktbereiche unterschiedliche prioritäre Ziele der Hilfe festgelegt:

a) In Armenien wurde der beruflichen Aus- und Weiterbildung oberste Priorität eingeräumt. Nach Auffassung der Kommission sollten Fortschritte in diesem Bereich mittel- und langfristig zu einer Verringerung der Armut beitragen (siehe Ziffern 36-39).

b) In Aserbaidschan galt dem Energiesektor höchste Priorität, wobei der Schwerpunkt auf erneuerbaren Energiequellen und Energieeffizienz lag (siehe Ziffern 40-44).

c) In Georgien stellte das öffentliche Finanzmanagement die oberste Priorität dar. Die EU-Unterstützung sollte mittel- und langfristig zum Wirtschaftswachstum und zur Armutsminderung beitragen (siehe Ziffern 46-48). Wirtschaftliche Rehabilitation und Vertrauensbildung in den Konfliktgebieten waren ebenfalls eine Priorität (siehe Ziffern 49-52).

SCHAUBILD II

ÜBERSICHT ÜBER DIE JAHRESAKTIONSPROGRAMME 2007

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16. Die Hilfe wird vorwiegend in Form sektorbezogener Budgethilfe geleistet, wobei ein Teil als technische Hilfe zur Unterstützung der Einführung der Budgethilfe bestimmt ist. Außerdem waren in allen drei Jahresaktionsprogrammen für 2007 Twinning-Maßnahmen für die Zusammenarbeit zwischen den Verwaltungen der begünstigten Länder und den entsprechenden Verwaltungen in den EU-Mitgliedstaaten vorgesehen.

17. Letzte Etappe in der Konzeptionsphase war der Abschluss von Finanzierungsvereinbarungen zwischen der Kommission und den begünstigten Ländern. In diesen Vereinbarungen werden die allgemeinen und besonderen Bedingungen sowie die technischen und administrativen Bestimmungen für die Hilfe festgelegt.

UNGENÜGENDE KLARHEIT UND PRIORISIERUNG VERRINGERN DEN NUTZEN DER MEHRJAHRESPROGRAMMIERUNG DER GENERALDIREKTION AUßENBEZIEHUNGEN

18. Schwachstellen in der Verknüpfung zwischen dem ENP-Aktionsplan, dem Länderstrategiepapier und dem Nationalen Richtprogramm führen dazu, dass die Planung nicht klar genug ist. Die Wirksamkeit der Programmierung wird durch unzureichende Priorisierung eingeschränkt (siehe Ziffern 19-27).

19. Die Klarheit ist gefährdet, wenn dasselbe Thema in ein und demselben Dokument unterschiedlich behandelt wird. So wird beispielsweise in Armenien das Thema Bildung im Länderstrategiepapier unter zwei Überschriften – "Wirtschaftliche und soziale Reformen, Armutsbekämpfung und nachhaltige Entwicklung" und "Direkte Kontakte von Mensch zu Mensch" – aufgegriffen. Außerdem werden dieselben Prioritäten von einem Dokument zum anderen mitunter anders formuliert und gegliedert. In Georgien erscheint das Thema des öffentlichen Finanzmanagements in den verschiedenen strategischen Dokumenten bei unterschiedlichen Schwerpunktbereichen.

20. Auf strategischer Ebene werden drei unterschiedliche Zeitrahmen verwendet. Der ENP-Aktionsplan erstreckt sich über fünf Jahre, die Länderstrategiepapiere erstrecken sich über die gesamten sieben Jahre des Finanzrahmens der EU, und die Nationalen Richtprogramme sind auf vier Jahre ausgelegt.

21. Der ENP-Aktionsplan sollte das Referenzdokument für die Festlegung der prioritären Ziele der Hilfe bilden, indem er ein Spektrum von Schwerpunktbereichen, spezifischen Maßnahmen und allgemeinen Zielsetzungen vorgibt. Durch die Vielzahl an prioritären Maßnahmen und deren weit gefasste Formulierung werden die Bemühungen um Priorisierung unterminiert (siehe Kasten 1).

22. Das teilweise aus dem ENP-Aktionsplan entwickelte Länderstrategiepapier 2007-2013 gibt einen guten Überblick über die Situation des Landes, ist aber ebenfalls kaum hilfreich im Sinne einer echten Prioritätenfestlegung. Im anschließend vorgelegten Nationalen Richtprogramm 2007-2010, das sich auf einen kürzeren Zeitraum von vier Jahren erstreckt, wird die Zahl der wichtigsten Bereiche zwar verringert, es werden im Gegenzug aber neue Teilprioritäten eingeführt. Dadurch kommt weiterhin eine Vielzahl von Themenstellungen für eine Finanzhilfe in Betracht (siehe Kasten 2). Dies steht im Widerspruch zur Praxis in anderen Außenhilfebereichen [15], in denen gewöhnlich nur zwei Schwerpunktbereiche ermittelt werden.

KASTEN 1

WEIT GEFASSTE PRIORITÄTEN IM ENP-AKTIONSPLAN AM BEISPIEL ARMENIENS

Im ENP-Aktionsplan für Armenien sind acht vorrangige Bereiche für die Zusammenarbeit mit 54 speziellen Maßnahmen festgelegt. Diese vorrangigen Bereiche werden ergänzt durch weitere 248 Maßnahmen, die unter sieben "Allgemeinen Zielen" aufgeführt werden; die allgemeinen Ziele sind in 20 Teilziele unterteilt, die ihrerseits in weitere 62 Teil-Teilziele untergliedert sind.

KASTEN 2

BREITES SPEKTRUM AN THEMEN IM NATIONALEN RICHTPROGRAMM, DIE FÜR EINE FINANZHILFE IN BETRACHT KOMMEN, AM BEISPIEL ASERBAIDSCHANS

Das Nationale Richtprogramm für Aserbaidschan umfasst drei sehr allgemein formulierte Prioritätsbereiche (z. B. "Unterstützung der demokratischen Entwicklung und der verantwortungsvollen Staatsführung"), zehn Unterprioritäten (z. B. "Umwelt") sowie 19 spezifische Ziele (z. B. "Erleichterung des Handels und (…) nachhaltige Verbesserung des Investitionsklimas und der Beschäftigungs- und Sozialsituation").

23. Das Nationale Richtprogramm enthält über die vorläufige Mittelzuweisung zu den für die Jahre 2007-2010 ausgewählten Prioritäten hinaus kaum weiterführende Informationen gegenüber dem Länderstrategiepapier. Ein Zeitplan für die Durchführung der Prioritäten wird darin nicht vorgeschlagen. Außerdem werden die langfristigen Auswirkungen, spezifischen Ziele, angestrebten Ergebnisse und Erfolgsindikatoren nur recht allgemein und grob beschrieben. Es bietet auch keine spezifische Orientierungshilfe hinsichtlich der Sektoren, die für das Twinning-Instrument oder für sektorbezogene Budgethilfe infrage kommen. Zu Budgethilfe wird nur sehr allgemein ermutigt bzw. ihr Einsatz empfohlen, nämlich "wann immer die nötigen Voraussetzungen hierfür erfüllt sind, könnte dies die erste Wahl (…) sein" [16].

DIE FÜR DIE HILFE AUSGEWÄHLTEN BEREICHE WAREN NICHT EINDEUTIG GENUG AUS DEN PROGRAMMIERUNGSUNTERLAGEN HERGELEITET

24. In den Länderstrategiepapieren und Nationalen Richtprogrammen waren alle für eine Finanzhilfe im laufenden Siebenjahreszeitraum (2007-2013) infrage kommenden Bereiche aufgeführt, einschließlich einer vorläufigen Zuweisung für den Vierjahreszeitraum 2007-2010. Innerhalb der Kommission lag die Entscheidung über die Schwerpunktsetzung im ersten Jahr der Laufzeit (2007) bei EuropeAid (siehe Ziffer 12).

25. Bei der Entscheidung über die Schwerpunktsetzung ließ EuropeAid sich vorwiegend von seiner Verpflichtung leiten, mindestens 50 % der EU-Hilfe über nationale Systeme bereitzustellen (siehe Ziffer 58). Dadurch wurde die Eignung eines Bereichs für sektorbezogene Budgethilfe zu einem wichtigen Faktor bei der Festlegung der Hilfe in den Jahresaktionsprogrammen 2007.

26. So wurde beispielsweise in Armenien die berufliche Aus- und Weiterbildung im ersten Jahresaktionsprogramm als der Bereich ausgewählt, den es vordringlich abzudecken galt. Die berufliche Aus- und Weiterbildung wird jedoch in keinem der strategischen Dokumente hervorgehoben; sie ist lediglich eines der 25 spezifischen Ziele der sieben Teilprioritäten des Nationalen Richtprogramms 2007-2010 (siehe Schaubild III). In Georgien wurde dem Hauptschwerpunkt des Jahresaktionsprogramms, nämlich dem öffentlichen Finanzmanagement, sowohl im Länderstrategiepapier (in dem es als letzter Unterpunkt bei Priorität fünf genannt wird) als auch im Nationalen Richtprogramm (in dem es bei der dritten Unterpriorität des ersten Prioritätsbereichs genannt wird) nur marginale Bedeutung beigemessen.

SCHAUBILD III

VERKNÜPFUNG DER PRIORITÄTENSETZUNG IM JAHRESAKTIONSPROGRAMM 2007 MIT STRATEGIEDOKUMENTEN (AM BEISPIEL ARMENIENS)

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Quelle: Analyse des Europäischen Rechnungshofs auf der Grundlage der Strategiedokumente der Kommission.

27. Bei Verwendung sektorbezogener Budgethilfe als Hauptinstrument wird die EU nur rund die Hälfte der in den Nationalen Richtprogrammen 2007-2010 festgelegten Teilprioritäten sinnvoll aufgreifen können, da die sektorbezogene Budgethilfe einen verhältnismäßig hohen Anteil der jährlich verfügbaren Finanzmittel auf sich zieht. In Aserbaidschan etwa werden sektorbezogene Budgethilfeprogramme während der vierjährigen Laufzeit lediglich vier von zehn Teilprioritäten abdecken.

DER AUF ZWEI JAHRE AUSGELEGTE PROGRAMMIERUNGS- UND KONZEPTIONSPROZESS BIRGT RISIKEN FÜR DIE RELEVANZ DER HILFE

28. Das Jahresaktionsprogramm 2007 war Ergebnis eines mehr als zweijährigen Prozesses zwecks Programmierung (GD RELEX) und Konzeption (EuropeAid). In Georgien etwa wurden die ersten Zahlungen zum Jahresaktionsprogramm 2007 im Februar 2008 geleistet, die erste strategische Bedarfsbewertung im Hinblick auf das Länderstrategiepapier erfolgte hingegen bereits im November 2005 (siehe Tabelle).

29. Das Länderstrategiepapier, das Nationale Richtprogramm und das Jahresprogramm wurden vor Genehmigung durch die Kommission einer Reihe von Qualitätskontroll- und Konsultationsverfahren unterzogen. Dabei handelte es sich vorwiegend um Bewertungen der Qualitätssicherungsgruppen der Kommission, ihr dienststellenübergreifendes Konsultationsverfahren, Überprüfungen durch den ENPI-Verwaltungsausschuss der Mitgliedstaaten und die Kontrolle durch das Europäische Parlament.

30. Jede Programmierungsetappe hat für sich genommen zwar ihre Berechtigung, in ihrer Gesamtheit führen sie jedoch zu einem langwierigen Planungsablauf. Die lange Anlaufphase des ENPI rührt vorwiegend daher, dass Qualitätskontrolle und Genehmigung in zwei aufeinanderfolgenden Etappen stattfanden, und zwar zunächst unter Federführung der GD Außenbeziehungen für das Länderstrategiepapier 2007-2013 und das Nationale Richtprogramm 2007-2010 und anschließend unter Federführung von EuropeAid für das Jahresaktionsprogramm 2007. Diese aufeinanderfolgenden Verfahren kommen allerdings nur zur Anwendung, wenn das Länderstrategiepapier oder das Nationale Richtprogramm erstmalig vorgelegt oder überarbeitet werden [17].

TABELLE

ENPI – PROGRAMMIERUNGSETAPPEN UND KONZEPTIONSPROZESS IM HINBLICK AUF DAS JAHRESAKTIONSPROGRAMM 2007 (AM BEISPIEL GEORGIENS)

Etappen | Wichtigste Verfahrensschritte | Zeitpunkt | Federführende GD | Planungsinstrument |

Hauptentwurfserstellung | Erstes Konzeptpapier und Besuch von Beamten der GD Außenbeziehungen in Tiflis | Nov. 2005 | Außenbeziehungen | Länderstrategiepapier 2007-2013 + Nationales Richtprogramm 2007-2010 |

Programmierungsdienstreise nach Tiflis | Juni 2006 |

Sitzung des für Georgien zuständigen Länderteams | Juli 2006 |

Vorstellung des Entwurfs des Länderstrategiepapiers/Nationalen Richtprogramms (NIP) vor den georgischen Behörden | Sept. 2006 |

Qualitätskontrolle + Überarbeitung + Demokratische Kontrolle | Bewertung durch die dienststellenübergreifende Qualitätssicherungsgruppe | Sept. 2006 |

Übermittlung von Anmerkungen der georgischen Behörden | Okt. und Nov. 2006 |

Dienststellenübergreifende Konsultation | Nov. 2006 |

Sitzung des ENPI-Verwaltungsausschusses | Dez. 2006 |

Konsultation des Europäischen Parlaments | Dez. 2006 |

Förmliche Genehmigung | Zustimmung seitens Georgiens zur Mittelausstattung und den Prioritäten des NIP | Feb. 2007 |

Genehmigung durch die Kommission | März 2007 |

Hauptentwurfserstellung | Ermittlung und Formulierung der zu finanzierenden Maßnahmen (einschließlich Dienstreise nach Georgien) | Ende 2006 / Anfang 2007 | EuropeAid | Nationales Programm 2007 + Finanzierungs- vereinbarungen |

Qualitätskontrolle + Überarbeitung + Demokratische Kontrolle | Bewertung durch die operative Qualitätssicherungsgruppe (in zwei aufeinanderfolgenden Schritten) der 1)Ermittlungsbögen (identification fiches)2)Aktionsbögen (action fiches) | Feb. 2007 April 2007 |

Dienststellenübergreifende Konsultation | Mai 2007 |

Sitzung des ENPI-Verwaltungsausschusses | Juli 2007 |

Konsultation des Europäischen Parlaments | Sept. 2007 |

Förmliche Genehmigung | Genehmigung durch die Kommission | Okt. 2007 |

Abschluss von Finanzierungsvereinbarungen mit Georgien | Dez. 2007 / Jan. 2008 |

Erste Zahlungen | | Feb. 2008 |

31. Bei einer so langen Planung besteht die Gefahr, dass die Hilfe an Relevanz einbüßt. Außerdem wäre zu hinterfragen, ob die Strategie nicht auf einen kürzeren Zeitraum als den siebenjährigen Finanzrahmen ausgelegt werden könnte. In den einem raschen Wandel unterliegenden und von Konflikten betroffenen Ländern des südlichen Kaukasus führt so eine langfristige Strategie unvermeidlich zu Relevanzverlusten und macht Überarbeitungen zwischendurch nötig. So entstand erheblicher neuer Hilfsbedarf durch den Krieg zwischen Georgien und Russland im August 2008 (siehe Anhang V). In Armenien ergab sich durch die schwere politische Krise im ersten Halbjahr 2008 [18] ein neuer Bedarf, der in der Strategie nicht abgedeckt war, weshalb EU-Beratergruppen eingesetzt wurden, um die Regierung direkt zu beraten (siehe Ziffer 65). Ein weiteres Beispiel für eine neue Entwicklung ist der erklärte politische Wille zur Gründung der Östlichen Partnerschaft [19]. Ganz allgemein hat sich die Lage der Länder durch die weltweite Wirtschafts- und Finanzkrise erheblich verändert.

PROGRAMMIERUNG UND KONZEPTION DER HILFE WERDEN NICHT AUSREICHEND ÜBER EINEN STRUKTURIERTEN DIALOG MIT DEN BEGÜNSTIGTEN STAATEN GESTEUERT

32. Gemäß dem Grundsatz der Partnerschaft müssen die Stellen der begünstigten Länder so weit wie möglich in die Programmierung und Konzeption aller Maßnahmen eingebunden werden. Mit den Ländern des südlichen Kaukasus gestaltete sich ein systematischer und ausgewogener Dialog aufgrund mehrerer Faktoren schwierig:

a) Die Kommission war in Armenien und Aserbaidschan nur spärlich vertreten. Die regionale Delegation in Eriwan (Armenien) musste erst noch in eine vollwertige Delegation umgewandelt werden [20]; die Delegation in Baku (Aserbaidschan) wurde im Februar 2008 eingerichtet, konnte ihre volle Geschäftstätigkeit aber erst im Jahr 2009 aufnehmen.

b) Da die Kommission sich bei Programmierung (GD Außenbeziehungen) und Konzeption (EuropeAid) auf interne Abläufe konzentrierte, waren die Möglichkeiten zum Dialog mit den begünstigten Ländern eingeschränkt. So legte die Kommission zwar diverse Bestimmungen und Leitlinien für ihren internen Dialog fest, eigene Leitlinien für einen strukturierten Dialog mit den begünstigten Ländern gab es jedoch nicht.

c) Den nationalen Koordinierungsstellen in den begünstigten Ländern gelang es nicht, die im Land vorhandenen unterschiedlichen Standpunkte und Interessen zusammenzuführen, und sie konnten deshalb nicht als effizienter Gesprächspartner zwischen der Kommission und den Regierungen fungieren.

33. Infolgedessen waren die Konsultationen mit den nationalen Behörden, anderen Gebern und zivilgesellschaftlichen Organisationen zur Festlegung der Prioritäten im Länderstrategiepapier, im Nationalen Richtprogramm und im Jahresaktionsprogramm begrenzt. Der Dialog wurde hauptsächlich von den zentralen Dienststellen der Kommission (GD Außenbeziehungen und EuropeAid) gesteuert, und ein direkter Gedankenaustausch beschränkte sich auf die wenigen Dienstreisetage in den Ländern. Den von der Kommission im Anschluss an diese Besuche erstellten Berichten war nicht immer klar zu entnehmen, was besprochen worden war.

34. Aufgrund von Mängeln im Dialog missverstanden die drei Länder zuweilen die unterschiedlichen Zielrichtungen der verschiedenen Planungsdokumente ebenso wie die Beschaffenheit der neuen Bereitstellungsmodalitäten. Außerdem waren sie sich nicht immer darüber im Klaren, bis wann ihre Anmerkungen zu Prioritäten oder Programmen die Entscheidungsfindung bei der Kommission noch beeinflussen konnten.

HAT DIE UMSETZUNG DER ERSTEN JAHRESAKTIONSPROGRAMME SCHNELL ZU ERFOLGEN GEFÜHRT?

35. Drei Jahre nach Anlaufen des ENPI im Jahr 2007 untersuchte der Hof, wie die Beschlüsse der EU über die Gewährung von Finanzhilfen an Ort und Stelle in Maßnahmen umgesetzt wurden und inwieweit diese Maßnahmen zur Verwirklichung der mit dem Programm angestrebten Ergebnisse beigetragen hatten.

ARMENIEN: DER REFORMPROZESS WURDE IM BEREICH DER HILFSPRIORITÄT "BERUFLICHE AUS- UND WEITERBILDUNG" VERSTÄRKT, DIE FORTSCHRITTE SIND JEDOCH NOCH NICHT GEFESTIGT

36. Das erste sektorbezogene Budgethilfeprogramm für berufliche Aus- und Weiterbildung im Rahmen des ENPI wurde im Januar 2008 (siehe Ziffer 15 Buchstabe a) mit dem übergeordneten Ziel gestartet, die Armutsbekämpfungsstrategie der Regierung zu unterstützen. Erreicht werden sollten eine Verbesserung der Qualität der beruflichen Aus- und Weiterbildung und eine Abstimmung von Aufbau und Kontext des diesbezüglichen Systems auf den Bedarf des Arbeitsmarkts. Auf diese Weise sollten die Beschäftigungsfähigkeit der Erwerbsbevölkerung und die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen gefördert werden.

37. Voraussetzung für die Zahlung sektorbezogener Budgethilfe war die Erfüllung allgemeiner Bedingungen [21] und besonderer Bedingungen für die berufliche Aus- und Weiterbildung. Die besonderen Bedingungen umfassten u. a. die Auswahl und Aufwertung regionaler Zentren für berufliche Aus- und Weiterbildung sowie die Errichtung entsprechender nationaler Einrichtungen. Die Budgethilfe sollte in drei Teilbeträgen zu jeweils 5 Millionen Euro ausgezahlt werden, wobei es sich bei der ersten Teilzahlung um eine feste Tranche, bei den zwei Folgezahlungen hingegen um variable Tranchen handelte, deren Höhe vom Grad der Erfüllung der Bedingungen abhing.

38. Die Kommission zahlte die erste feste Tranche über 5 Millionen Euro im Juni 2008. Um die Höhe der zweiten – variablen – Tranche zu ermitteln, beauftragte die Kommission Ende 2008 externe Sachverständige mit einer Überprüfung des Stands der Reformen. Auf der Grundlage der Schlussfolgerung der Sachverständigen, wonach zwar gute Fortschritte erzielt, jedoch nicht alle Bedingungen erfüllt worden seien, gab die Kommission im Januar 2009 vom Höchstbetrag von 5 Millionen Euro 3,25 Millionen Euro frei (siehe Anhang II). Die gekürzte Zahlung veranlasste die Regierung zur Ergreifung weiterer Maßnahmen wie Bereitstellung von Ausrüstung für regionale Zentren der beruflichen Aus- und Weiterbildung und personelle Aufstockung der im Ministerium für Bildung und Wissenschaft für berufliche Aus- und Weiterbildung zuständigen Abteilung.

39. Insgesamt kam der Hof zu dem Schluss, dass das erste sektorbezogene Budgethilfeprogramm im Rahmen des ENPI den Reformprozess im Bereich der beruflichen Aus- und Weiterbildung in Armenien positiv beeinflusste und stärkte. Die Fortschritte waren jedoch noch nicht gefestigt, weil das Budgethilfeprogramm bestimmte strukturelle Hindernisse nicht beseitigte:

a) Im sektorbezogenen Budgethilfeprogramm wurde der Nachfrageaspekt der beruflichen Aus- und Weiterbildung wie etwa die Beurteilung des Bedarfs der Arbeitgeber und der Arbeitsuchenden noch nicht ausreichend berücksichtigt.

KASTEN 3

UNTERFINANZIERUNG REGIONALER ZENTREN DER BERUFLICHEN AUS- UND WEITERBILDUNG

Die Instandsetzungsarbeiten an der Berufsbildungseinrichtung in Ijevan umfassten ein neues Dach, den Einbau einer Gaszentralheizung sowie die Erneuerung der Fenster im Eingangsbereich und im Bereich der Haupttreppe. So ersetzte zwar ein modernes Heizsystem die Holzöfen in den Klassenzimmern, das jedoch an Wirksamkeit einbüßte, weil nur etwa 10 % der Fenster erneuert wurden. Die alten Fenster waren verzogen und wiesen häufig Sprünge auf.

In Vanadzor dagegen waren alle Fenster ausgetauscht worden. Doch für die neue Gaszentralheizung wurden alte Radiatoren verwendet, die rund 20 Jahre lang nicht benutzt worden waren. Die Renovierungsarbeiten erschienen daher unzulänglich, und es fehlte sogar an Mitteln, um die grundlegendsten Sanitäranlagen zu modernisieren.

Die für Ijevan beschaffte Ausrüstung bestand aus Gebrauchsgegenständen (Klassenzimmer- und Büromöbel, Computer, Sportausrüstung) und Material für Grundkurse sowie Gegenständen für Fachkurse (Fahrzeugreparatur und Holzverarbeitung). Der Direktor der Berufsbildungseinrichtung zeigte sich zwar erfreut über das neue Material, wies jedoch darauf hin, dass zu seiner Unterbringung Räume instand gesetzt werden müssten. Die Finanzmittel dafür waren noch nicht verfügbar. Die Berufsbildungseinrichtung kämpfte generell mit Finanzierungsproblemen, da die Schülerzahl in den zwei vorangegangenen Jahren wegen der Eröffnung einer Außenstelle der staatlichen Universität Eriwan um 230 (von 780) gesunken war.

b) Da die Zuständigkeit für die Einrichtungen der beruflichen Aus- und Weiterbildung auf verschiedene Regierungsstellen verteilt ist, war die sektorweite Koordinierung erschwert. Von 82 öffentlichen Berufsbildungseinrichtungen fallen nur 51 in die Zuständigkeit des Ministeriums für Bildung und Wissenschaft, die übrigen hingegen in die Zuständigkeit anderer Ministerien.

c) Ohne beträchtliche Anhebung der regelmäßigen, insbesondere staatlichen Finanzierung, kann die Reform der beruflichen Aus- und Weiterbildung wenig bewirken. Die Besuche der Prüfer in zwei im Programm erfassten Berufsbildungseinrichtungen (Ijevan und Vanadzor) machten deutlich, wie die Zielsetzung, sie nachhaltig in regionale Zentren der beruflichen Aus- und Weiterbildung umzuwandeln, durch fehlende Finanzmittel gefährdet wurde. Die Instandsetzungsarbeiten wirkten nicht durchgeplant und vom Umfang her minimal (siehe Kasten 3).

ASERBAIDSCHAN: UNZUREICHENDE FORTSCHRITTE BEI DER HILFSPRIORITÄT "ENERGIE"

40. Aserbaidschan hat sich rasch zu einem wichtigen Öl- und Gaserzeuger sowie zu einem neuen Transitland für Lieferungen vom Kaspischen Becken und aus Zentralasien in die EU entwickelt. Die Bedeutung, die beide Seiten dem Energiesektor beimessen, kommt in einer eigenen im November 2006 geschlossenen "Vereinbarung über eine strategische Partnerschaft zwischen der EU und der Republik Aserbaidschan im Energiebereich" zum Ausdruck.

41. Das sektorbezogene Budgethilfeprogramm im Rahmen des ENPI ist schwerpunktmäßig auf zwei in Aserbaidschan nicht entwickelte Bereiche, nämlich erneuerbare Energiequellen und Energieeffizienz (siehe Ziffer 15 Buchstabe b), ausgerichtet. Die Gesamtunterstützung in Höhe von 13 Millionen Euro soll über einen Zeitraum von drei Jahren ausgeschüttet werden, und zwar über eine erste feste Tranche von 3 Millionen Euro und zwei folgende variable Tranchen über je 5 Millionen Euro.

42. Die Freigabe der ersten festen Tranche hängt lediglich von der Erfüllung zweier allgemeiner Bedingungen ab, die Freigabe der darauffolgenden variablen Tranchen über die vollen 5 Millionen Euro setzt außerdem die Erfüllung von fünf besonderen Bedingungen voraus. Zu diesen Bedingungen zählen die Zustimmung der Regierung zu einer umfassenden Energiestrategie, drei Maßnahmen zu erneuerbaren Energiequellen und Energieeffizienz (Aktionspläne, ein neuer Rechtsrahmen, die Errichtung einer staatlichen Agentur) sowie die Annahme eines Aktionsplans zum öffentlichen Finanzmanagement (siehe Anhang III).

43. Zum Zeitpunkt des Prüfbesuchs des Hofes im November 2009 hatte Aserbaidschan noch keine Zahlung beantragt. Auf den Finanzierungsbeschluss der Kommission von Dezember 2007 folgten zwei Jahre Stillstand (siehe Kasten 4). Zur Verwirklichung der Programmziele waren kaum konkrete Maßnahmen getroffen worden. Die Sektorstrategie war nicht überarbeitet und ein sektorbezogener politischer Dialog nicht eingerichtet worden. In diesem Stadium konnte die von der EU angebotene sektorbezogene Budgethilfe somit kaum einen Anreiz oder eine Hebelwirkung im Hinblick auf die Beschleunigung der angestrebten Reformen entfalten.

44. Dennoch war in Aserbaidschan ein gewisses Interesse an der Erschließung erneuerbarer Energiequellen erkennbar. So wurden beispielsweise unabhängig von der EU-Unterstützung in der Küstenebene nördlich von Baku in den Jahren 2008 und 2009 drei Pilot-Windkraftanlagen errichtet. Außerdem wurden Maßnahmen für die Errichtung eines ersten Windparks in diesem Gebiet ergriffen. In Studien verschiedener Geber wurde allerdings hervorgehoben, dass es an einem nationalen Rahmen für private Interventionen auf dem Gebiet der erneuerbaren Energiequellen, etwa einer Zugangsgarantie zum Stromnetz, fehle. Einflussreiche nationale Stromerzeuger müssen einem Richtungswechsel in der staatlichen Politik zustimmen, damit ein Fortschritt möglich ist.

KASTEN 4

ASERBAIDSCHAN: GERINGE FORTSCHRITTE IN DEN ZWEI JAHREN NACH DEM FINANZIERUNGSBESCHLUSS DER KOMMISSION ÜBER EIN UNTERSTÜTZUNGSPROGRAMM ZUR ENERGIEREFORM

Der Vorlauf für die Umsetzung des Unterstützungsprogramms zur Energiereform war im Vergleich zu den beiden anderen Ländern außergewöhnlich lang. Nach Annahme des Finanzierungsbeschlusses der Kommission im Dezember 2007 verstrichen zwei Jahre: ein einjähriger Reflexionsprozess in Aserbaidschan vor Unterzeichnung der entsprechenden Finanzierungsvereinbarung im Dezember 2008, gefolgt von einem weiteren Jahr zur Festlegung der internen Durchführungsmodalitäten für das neue Instrument der sektorbezogenen Budgethilfe. Ein Grund für diese Verzögerung waren langwierige interne Genehmigungsverfahren in Aserbaidschan in Verbindung mit unzulänglichen Informationen der Kommission über das neue Hilfsinstrument.

Die von Aserbaidschan eingeführten internen Durchführungsmodalitäten rückten die Ausschreibungen und die Inanspruchnahme der EU-Hilfe (13 Millionen Euro) in den Mittelpunkt, dabei hing die Freigabe der Mittel durch die Kommission ausschließlich von der Erfüllung der an das Budgethilfeprogramm geknüpften Bedingungen ab.

GEORGIEN: BESCHEIDENE FORTSCHRITTE BEI DER HILFSPRIORITÄT "ÖFFENTLICHES FINANZMANAGEMENT" UND KEINE FORTSCHRITTE BEI DER HILFSPRIORITÄT "WIRTSCHAFTLICHE REHABILITATION UND VERTRAUENSBILDUNG"

45. Wie in Ziffer 15 Buchstabe c dargelegt, wurde die Hilfe in Georgien vor allem für den Bereich "Öffentliches Finanzmanagement" gewährt. "Wirtschaftliche Rehabilitation und vertrauensbildende Maßnahmen für Abchasien/Westgeorgien" wurde als weitere Priorität gewählt.

ÖFFENTLICHES FINANZMANAGEMENT

46. Das im ENPI vorgesehene sektorbezogene Budgethilfeprogramm zur Reform des öffentlichen Finanzmanagements (15 Millionen Euro) lief im Dezember 2007 an und sollte die Effizienz der Staatsdienste erhöhen und auf diese Weise zur Armutsbekämpfung beitragen. Die Budgethilfe sollte in drei Tranchen von jeweils 5 Millionen Euro ausgezahlt werden, wobei es sich bei der ersten Zahlung um einen festen Teilbetrag handelte, die zweite und dritte Tranche hingegen eine Kombination aus festen und variablen Teilbeträgen waren. Sieben besondere Bedingungen waren auf die allgemeine Planung und Überwachung der Reformagenda zum öffentlichen Finanzmanagement sowie auf Fortschritte in sechs Bereichen des öffentlichen Finanzmanagementsystems ausgerichtet. Anhang IV sind die besonderen Bedingungen für die Zahlung der zweiten Tranche zu entnehmen.

47. Das Programm zum öffentlichen Finanzmanagement lief schleppend an, und die georgische Seite brachte sich nur unzulänglich ein in die Reform. Die Delegation beklagte sich über Schwierigkeiten bei der Anknüpfung eines konstruktiven Dialogs mit den georgischen Ansprechpartnern. Dennoch gab EuropeAid im Dezember 2008 einen Teil der zweiten Tranche – und zwar 4 von maximal 5 Millionen Euro – frei. Diese Auszahlungsentscheidung stützte sich auf zwei aufeinanderfolgende externe Überprüfungen der erzielten Fortschritte: Eine gelangte zu einem negativen Ergebnis (November 2008), eine danach durchgeführte Überprüfung gelangte auf der Grundlage neuer vorgelegter Belege zu einem positiven Ergebnis (Dezember 2008). Der Hof stellte fest, dass die Kommission aufgrund der ab August 2008 äußerst schwierigen Lage in Georgien die Anstrengungen im Hinblick auf Reformen des öffentlichen Finanzmanagements für eine Freigabe der Tranche für ausreichend befand. Der Hof verweist dennoch darauf, dass nicht alle für die Freigabe dieser Tranche festgelegten Bedingungen erfüllt worden waren.

48. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass beim Programm zum öffentlichen Finanzmanagement in den ersten 12 Monaten seiner Laufzeit kaum Fortschritte zu verzeichnen waren. Anfang 2009 war allerdings eine ermutigende Änderung in der Haltung Georgiens festzustellen, denn während die Regierung dem Konzept der internen Prüfung im Jahr 2008 noch ablehnend gegenüberstand, nahm sie im Jahr 2009 eine interne Prüfstrategie an. Die größere Aufgeschlossenheit gegenüber der Reform des öffentlichen Finanzmanagements dürfte auf eine veränderte Ausgangslage zurückzuführen sein. Nach dem zweifachen Schock des Konflikts mit Russland im August 2008 und der weltweiten Rezession hing die georgische Wirtschaft von externer Hilfe ab, was die Regierung dazu veranlasste, der EU-Budgethilfe größere Beachtung zu schenken.

WIRTSCHAFTLICHE REHABILITATION UND VERTRAUENSBILDUNG

49. Nach der Unabhängigkeit Georgiens von der Sowjetunion im Jahr 1991 führten Konflikte mit separatistischen Bewegungen in Abchasien und Südossetien zu Waffenstillstandsabkommen und einer Situation, in der weder Krieg noch Friede herrschte. Seit diesem Zeitpunkt unterstützte die EU Programme für die soziale und wirtschaftliche Rehabilitation in beiden Gebieten. In von der georgischen Regierung kontrollierten Gebieten finanzierte die EU Maßnahmen zur Unterstützung von Binnenvertriebenen. Durch den Krieg zwischen Georgien und Russland im August 2008 wurden diese Programme zurückgeworfen und der Friedensprozess zwischen Georgien und seinen abtrünnigen Gebieten weitgehend zunichte gemacht.

50. Im ersten Programm im Rahmen von ENPI (technische Hilfe) waren 4 Millionen Euro für wirtschaftliche Rehabilitation und vertrauensbildende Maßnahmen geplant. Dieses auf Rehabilitationsmaßnahmen in der abtrünnigen Region Abchasien ausgerichtete Programm wurde nicht verwirklicht, weil die Mittel de facto bereits vor dem Krieg im August 2008 blockiert waren, und dies, obwohl die Finanzierungsvereinbarung im Januar 2008 von der Kommission und den georgischen Behörden unterzeichnet worden war. Politische Bedenken seitens Georgiens und Abchasiens machten jeglichen Fortschritt unmöglich:

a) Die georgischen Behörden sorgten sich ganz allgemein, dass eine externe Unterstützung für Abchasien den separatistischen Status der Region festigen könnte. Sie fürchteten beispielsweise, in Abchasien könnten Schulen unterstützt werden, in denen Georgisch weder gesprochen noch unterrichtet würde, oder Projekte könnten direkt von lokalen Nichtregierungsorganisationen (NRO) durchgeführt werden, die für eine Abspaltung sind.

b) Die abchasischen Behörden empfanden die Maßnahmen der EU offenbar als ausschließlich auf die georgischen Interessen abgestimmt, da nur die georgische Regierung dem Programm zustimmt und es unterzeichnet.

51. So betrachtet hatte sich das ENPI bis Ende 2009 noch nicht als zweckmäßiges Instrument für die wirtschaftliche Rehabilitation und Vertrauensbildung im Konfliktgebiet Abchasien erwiesen.

52. Anders als in Abchasien, wo immerhin noch Gesprächsbereitschaft bestand, gibt es zwischen Südossetien und Georgien seit dem Konflikt keine Zusammenarbeit mehr, und alle laufenden Wiederaufbauprojekte der EU sind zum Stillstand gekommen. Es gibt keinerlei Grundlage (wie politischen Willen oder gemeinsames Interesse) für die Fortführung der Rehabilitationsprogramme. Infolgedessen schichtete die Kommission 6 Millionen Euro, die im Jahresaktionsprogramm 2008 ursprünglich für das Konfliktgebiet Georgien/Südossetien vorgesehen waren, auf die Bedürfnisse von neuen Binnenvertriebenen in von der georgischen Regierung kontrollierten Gebieten um, insbesondere auf die Förderung der Unterbringung. Es sei darauf hingewiesen, dass die Durchführung derartiger Maßnahmen mit Risiken für einen effizienten Mitteleinsatz verbunden war (siehe Anhang V).

ALLE LÄNDER: DAS PARTNERSCHAFTSKONZEPT (TWINNING) IM RAHMEN DES ENPI STAND NOCH GANZ AM ANFANG

53. In den Jahresaktionsprogrammen 2007 war die Möglichkeit von Partnerschaften vorgesehen, wobei die entsprechende Mittelausstattung für alle drei Länder 14 Millionen Euro betrug [22]. Nach Planung der Kommission sollten die ersten Partnerschaftsprojekte 2008 anlaufen. Der erste Partnerschaftsvertrag im Rahmen des ENPI wurde allerdings erst im Juni 2009 in Georgien geschlossen. In Armenien und Aserbaidschan waren im zweiten Halbjahr 2009 mehrere Verträge in Vorbereitung, die Unterzeichnung stand aber noch aus. Das Partnerschaftsinstrument im Rahmen des ENPI startete daher mit Verzögerung [23].

54. Ein Hauptgrund bestand im Widerstreben der Länder, dem Aufbau der für Twinning-Maßnahmen erforderlichen Verwaltungsstruktur Ressourcen zu widmen. Möglicherweise ist der Anreiz zur Annäherung durch Twinning auch wegen fehlender Beitrittsperspektiven zur EU geringer.

55. Zur Verwaltung des Partnerschaftsinstruments musste in jedem Land eine Programmverwaltungsbehörde (Programme Administration Office, PAO) geschaffen werden. Die Kommission unterstützte die Errichtung dieser PAO im Wege aufeinanderfolgender Tacis-Projekte. Bei Auslaufen dieser Projekte waren die PAO jedoch noch nicht in der Lage, das Partnerschaftsinstrument eigenständig zu steuern und zu leiten. Statt Kapazitäten aufzubauen, tendierten die im Rahmen der Tacis-Projekte tätigen externen Sachverständigen dazu, die Aufgabe der PAO selbst zu übernehmen.

56. Die Kommission schloss weitere Verträge über technische Hilfe mit privatwirtschaftlichen Beraterfirmen zur Ausarbeitung der Aufgabenbeschreibung für Partnerschaftsprojekte. Dadurch kam bei den ersten Erfahrungen mit dem Partnerschaftsinstrument ein wesentlicher Input aus der Privatwirtschaft, und das auf einem Gebiet, auf dem die Sachkenntnis die Domäne öffentlicher Stellen sein sollte.

HAT DIE KOMMISSION DIE IM RAHMEN DES EUROPÄISCHEN NACHBARSCHAFTS- UND PARTNERSCHAFTSINSTRUMENTS VERFÜGBAREN BEREITSTELLUNGSMODALITÄTEN ANGEMESSEN GENUTZT?

57. Die Wirksamkeit der Hilfe hängt in hohem Maße von der umsichtigen Nutzung der verschiedenen Bereitstellungsmodalitäten ab. Der Hof hat untersucht, ob die Kommission das neue Instrument der sektorbezogenen Budgethilfe sachgerecht angewandt und die verschiedenen verfügbaren Instrumente zweckmäßig eingesetzt hat.

DIE KOMMISSION STELLTE DIE FINANZIELLE UNTERSTÜTZUNG IN ANDERER FORM BEREIT

58. Das von der Kommission am stärksten bevorzugte neue Instrument ist die sektorbezogene Budgethilfe. Wie derzeit viele Geber weltweit, vertritt die Kommission die Auffassung, dass die Unterstützung von Staatshaushalten ein größeres Potenzial für die Entwicklung bietet als die Hilfeleistung über Projekte. Durch die Einbringung von sektorbezogener Budgethilfe und Partnerschaftsaktionen gelang der Kommission die Loslösung von den unter Tacis vorherrschenden Technische-Hilfe-Projekten [24].

59. Der Einsatz sektorbezogener Budgethilfe steht auch im Einklang mit dem Europäischen Konsens über die Entwicklungspolitik von Dezember 2005, dem zufolge 50 % der zwischenstaatlichen Hilfe über nationale Systeme bereitgestellt werden sollen. Während das vorrangige Ziel der EU-Entwicklungszusammenarbeit in der Armutsbekämpfung liegt, besteht das Hauptziel der Zusammenarbeit mit den Ländern des südlichen Kaukasus in deren Annäherung an die EU. So hob die Kommission etwa im Länderstrategiepapier für Georgien hervor, dass die Unterstützung einer engeren wirtschaftlichen und sozialen Integration zwischen der EU und Georgien im Mittelpunkt der Hilfe stehen sollte. Auf diese Weise sollte sich gemäß dem Länderstrategiepapier die Rolle der EU von der Rolle anderer Geber unterscheiden, die sich der Entwicklung verschrieben hatten.

DER ÜBERGANG ZUR SEKTORBEZOGENEN BUDGETHILFE WAR UNGENÜGEND VORBEREITET, WAS SICH AUF DIE LEISTUNGSERBRINGUNG AUSWIRKTE

60. Mehrere Faktoren machen deutlich, dass die Kommission den Übergang zur sektorbezogenen Budgethilfe nicht ausreichend vorbereitete, was sich nachteilig auf die Durchführung auswirkte (siehe dazu die in den Ziffern 39, 43 und 47 beschriebenen Probleme):

a) Die Schlussfolgerungen zu den Voraussetzungen für den wirksamen Einsatz sektorbezogener Budgethilfe wurden nicht ausreichend dokumentiert (siehe Ziffern 61 und 62).

b) Es wurde fälschlicherweise angenommen, dass sich den Partnerländern das neue Instrument der sektorbezogenen Budgethilfe aufgrund früherer Erfahrungen mit ähnlich beschaffenen Maßnahmen leicht erschließen würde (siehe Ziffer 63).

c) Vor Ort fehlte der Kommission das Fachwissen zu den Mechanismen der sektorbezogenen Budgethilfe. Die Delegationen mussten sich zu den technischen Aspekten der Durchführungsmodalitäten (etwa der Konzeption von Bedingungsmatrizen bzw. der Auslegung, ob die Bedingungen zufriedenstellend erfüllt waren) in hohem Maße auf die Arbeit externer Sachverständiger stützen.

61. Gemäß ihren eigenen Leitlinien sollte die Kommission vor Einleitung eines sektorbezogenen Budgethilfeprogramms die Lage in sieben "zentralen Bewertungsbereichen" analysieren (siehe Kasten 5). Die Kommission gelangte bei diesen Bewertungen nicht zu klar dokumentierten Schlussfolgerungen. Bei den Bewertungen lag tendenziell erhebliches Gewicht auf Zusicherungen der begünstigten Länder bezüglich ihrer künftigen Handlungsweise. Dieser Schwachpunkt wurde bei der Bewertung des Vorhandenseins wirksamer Systeme für die Überwachung und die sektorbezogene Koordinierung besonders deutlich. So räumte die Kommission beispielsweise im Falle Georgiens ein, dass das vorhandende System zur Leistungsüberwachung unzulänglich war, beschränkte sich jedoch auf die Schlussfolgerung, dass mit der vollständigen Einführung des mittelfristigen Ausgabenrahmens (Medium-Term Expenditure Framework, MTEF) geplant sei, auch zuverlässige und relevante Leistungsindikatoren einzuführen.

62. Der Hof fand außerdem keine Anhaltspunkte dafür, dass die Kommission vor der Entscheidung zugunsten sektorbezogener Budgethilfe die Alternativen zur Durchführung eines sektorspezifischen Unterstützungsprogramms prüfte, darunter insbesondere Korbfinanzierungen und Projektverfahren der Europäischen Kommission [25].

63. In ihren Planungsdokumenten äußerte die Kommission sich zuversichtlich, dass das Instrument der Budgethilfe für die begünstigten Länder leicht verständlich wäre, weil sie bereits über Erfahrung mit ähnlichen Maßnahmen verfügten. Praktisch hatten die Länder aus diesen früheren Erfahrungen allerdings kaum Nutzen gezogen. Die Ernährungssicherungsprogramme wurden zwar in den Ländern über viele Jahre im Wege von Budgethilfen abgewickelt, waren jedoch zu spezifisch, um als hilfreiche Anleitung für die Einführung der im Rahmen von ENPI geplanten sektorbezogenen Budgethilfe zu dienen. Sie waren beispielsweise nicht auf die Reform eines einzigen Sektors ausgerichtet, betrafen nicht dieselben Ministerien, und die entsprechende Budgethilfe wurde in der Regel in festen und nicht in variablen Tranchen gezahlt.

KASTEN 5

SIEBEN ZENTRALE BEWERTUNGSBEREICHE FÜR SEKTORBEZOGENE UNTERSTÜTZUNGSPROGRAMME

1) Stabilität des makroökonomischen Rahmens; 2) Glaubwürdigkeit und Relevanz des Programms zur Verbesserung der Systeme für das öffentliche Finanzmanagement; 3) Kohärenz und Stimmigkeit von sektorspezifischer Politik und übergeordnetem strategischen Rahmen; 4) Glaubwürdigkeit, Vollständigkeit und Transparenz der jährlichen sektorbezogenen Haushaltsansätze, einschließlich einer mittelfristigen strategischen Haushaltsvorausschätzung; 5) Vorhandensein und Wirksamkeit eines staatlich gesteuerten Systems der Sektor- und Geberkoordinierung; 6) Vorhandensein und Wirksamkeit eines Systems zur Leistungsüberwachung; 7) Vorhandensein und Wirksamkeit eines Programms zur Stärkung der Verwaltungskapazitäten.

Quelle: EuropeAid – Leitlinien für die Unterstützung sektorspezifischer Programme (Juli 2007).

DIE BEREITSTELLUNGSMODALITÄTEN WURDEN NICHT SELEKTIV GENUG ANGEWANDT

64. Im Wesentlichen sind in den Jahresaktionsprogrammen 2007 nur zwei Hauptinstrumente vorgesehen, und zwar sektorbezogene Budgethilfe und Twinning (72 % [26] bzw. 22 % der für alle drei Länder insgesamt veranschlagten Mittel). Die herkömmliche Unterstützung über Technische-Hilfe-Projekte spielte lediglich beim Wiederaufbau in den Konfliktgebieten in Georgien eine Rolle (6 %). Dieser Schwerpunkt auf sektorbezogener Budgethilfe und Twinning in den Jahresaktionsprogrammen stößt jedoch an Grenzen:

a) Eine direkte finanzielle Unterstützung für Zivilgesellschaft und Privatwirtschaft ist nur über spezifische Programme wie das Instrument zur Förderung von Demokratie und Menschenrechten [27] möglich, über die Jahresaktionsprogramme im Rahmen des ENPI jedoch kaum zu bewerkstelligen. Gleichzeitig büßt die EU-Hilfe bei vorrangiger Verwendung sektorbezogener Budgethilfe an Sichtbarkeit ein.

b) Rasche, flexible und maßgeschneiderte Lösungen für konkrete Probleme lassen sich nur sehr schwer in das Gefüge der sektorbezogenen Budgethilfe und Twinning-Maßnahmen einpassen (siehe Ziffer 65).

65. In Armenien wurden unmittelbare ENP-Ziele außerhalb des ENPI finanziert. Zur Unterstützung des Reformprozesses im Einklang mit dem ENP-Aktionsplan richtete die Delegation die "EU-Beratergruppe" ein, die aus dem Stabilitätsinstrument finanziert wird. Diese EU-Beratergruppe sollte einer Reihe von Schlüsselstellen wie Ministerien durch Bereitstellung persönlicher Berater umfassende Unterstützung leisten. Dieses Instrument kommt zum Twinning hinzu und macht Koordinierung notwendig.

66. Den Erkenntnissen des Hofes zufolge ist die sektorbezogene Budgethilfe das bevorzugte Hilfeinstrument in den drei Ländern, aber nicht als Ergebnis einer ausführlichen Abwägung zwischen verschiedenen Instrumenten. In Bezug auf Aserbaidschan bestanden Zweifel daran, ob sektorbezogene Budgethilfe in einem Land zur Anwendung kommen sollte, das zunehmend von Öl- und Gasexporten profitiert [28]. Aus diesem Grund wurde die Frage nach der Zweckmäßigkeit der Budgethilfe auch in der Sitzung des ENPI-Verwaltungsausschusses im September 2007 thematisiert. Gleichwohl entschied sich die Kommission für sektorbezogene Budgethilfe als zentrales Hilfeinstrument in Aserbaidschan. Den Prüfern gegenüber betonten Regierungsvertreter, dass ihr Land technische Unterstützung der Budgethilfe vorziehe.

SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN

67. Die Kommission setzte das neue ENPI in den drei Ländern des südlichen Kaukasus in Gang, allerdings mit gemischten Ergebnissen.

SCHWÄCHEN BEI DER PLANUNG DER ERSTEN JAHRESAKTIONSPROGRAMME

68. Im Einklang mit der ENPI-Verordnung stützte die Kommission sich zur Festlegung der prioritären Ziele der EU-Hilfe auf ein mehrjähriges Planungssystem. Durch Schwachstellen in der Verknüpfung zwischen dem ENP-Aktionsplan, dem Länderstrategiepapier und dem Nationalen Richtprogramm ist die Planung allerdings nicht klar genug. Die Klarheit wurde dadurch weiter beeinträchtigt, dass dieselben Prioritäten in den verschiedenen Dokumenten anders formuliert und strukturiert wurden. Die Zweckmäßigkeit der Programmierung wird durch unzulängliche Priorisierung in Mitleidenschaft gezogen.

69. In diesen drei aufeinanderfolgenden Dokumenten wurden die Prioritäten nicht hinreichend eingegrenzt. Die in den ersten Jahresaktionsprogrammen für Hilfsmaßnahmen ausgewählten Bereiche waren nicht eindeutig genug aus diesen Strategiepapieren abgeleitet. Stattdessen wurde die Eignung eines Bereichs für sektorbezogene Budgethilfe zu einem wesentlichen Faktor für die Festlegung der Hilfe in den jährlichen Aktionsprogrammen 2007. Außerdem decken diese drei Dokumente unterschiedliche Zeiträume ab, nämlich fünf, sieben bzw. vier Jahre.

70. Programmierung und Konzeption im Vorfeld der Genehmigung der ersten Jahresaktionsprogramme nahmen über zwei Jahre in Anspruch. Hauptgrund hierfür war die Tatsache, dass Qualitätskontrolle und Genehmigung in zwei aufeinanderfolgenden Schritten von zwei verschiedenen Generaldirektionen (GD Außenbeziehungen und EuropeAid) durchgeführt wurden. Dieses Verfahren eignet sich aufgrund seiner Dauer nicht für das sich rasch wandelnde, von Konflikten erschütterte Umfeld im südlichen Kaukasus und stellt für die Relevanz der Hilfsmaßnahmen ein Risiko dar.

71. Programmierung und Konzeption der Hilfe wurden nicht ausreichend über einen strukturierten Dialog mit den begünstigten Ländern gesteuert, da der Prozess vorwiegend durch die internen Abläufe der Kommission bestimmt wurde. Der Dialog wurde auch erschwert durch die spärliche Präsenz der Kommission in Armenien und Aserbaidschan sowie das Fehlen eines geeigneten nationalen Ansprechpartners zwecks Bündelung der Interessen der Länder.

EMPFEHLUNG 1

Die Einrichtung des Europäischen Auswärtigen Dienstes sollte als Gelegenheit zur Straffung des Programmierungs- und Konzeptionsprozesses ergriffen werden. In diesem Zusammenhang sollte die Kommission erwägen,

a) eine Organisationsstruktur zu schaffen, die die Verknüpfung zwischen den strategischen Dokumenten (Programmierung) und den Jahresaktionsprogrammen (Konzeption) stärkt und aufeinanderfolgende Genehmigungsverfahren vermeidet;

b) die strategischen Dokumente zu bündeln (Wege zur Zusammenführung der Dokumente sowie zur Abstimmung der Geltungszeiträume suchen);

c) im Zuge der Programmierung eine stärkere Priorisierung mit der Zielsetzung vorzunehmen, den Nachbarländern zunehmend engere Beziehungen zur EU in Aussicht zu stellen.

GEMISCHTE ERGEBNISSE BEI DER UMSETZUNG DER ERSTEN JAHRESAKTIONSPROGRAMME

72. Die Ergebnisse waren insgesamt gemischt. Während mit dem sektorbezogenen Budgethilfeprogramm zugunsten der beruflichen Aus- und Weiterbildung in Armenien eine Stärkung des Reformprozesses gelang, wurden mit dem auf eine Reform des Energiesektors in Aserbaidschan ausgerichteten Programm keine zufriedenstellenden Fortschritte erzielt. Beim Programm zur Reform des öffentlichen Finanzmanagements in Georgien wurde ein Wandel ab dem zweiten Jahr der Laufzeit spürbar, nachdem die georgischen Partner in den ersten 12 Monaten kaum tätig geworden waren. Das ENPI erwies sich in der Konfliktregion Abchasien als noch nicht geeignetes Instrument für wirtschaftliche Rehabilitation und Vertrauensbildung.

73. In allen drei Ländern war die im Rahmen des ENPI geförderte Partnerschaftskomponente noch nicht über die Vorbereitungsphase hinaus, was weitgehend der Tatsache geschuldet war, dass es den Ländern widerstrebte, Ressourcen für die zur Verwaltung des Instruments benötigte Struktur aufzuwenden.

EMPFEHLUNG 2

Die Kommission sollte bezüglich der einzelnen Länder folgende Maßnahmen ergreifen:

a) Armenien: Zur Erzielung nachhaltiger Verbesserungen im Bereich der beruflichen Aus- und Weiterbildung sollte folgenden im Reformprozess bislang vernachlässigten Aspekten Beachtung geschenkt werden: der Nachfrageseite bei der beruflichen Aus- und Weiterbildung (Bedarf der Arbeitgeber und Arbeitssuchenden), der Koordinierung des Sektors durch die Regierung und dem Mangel an angemessener (regelmäßiger) nationaler Finanzierung.

b) Aserbaidschan: Es muss geprüft werden, ob das Land – nach erheblichen Verzögerungen – nach wie vor gewillt ist, die festgelegten Bedingungen für Fortschritte bei der Reform des Energiesektors zu erfüllen.

c) Georgien: Die Einhaltung der Bedingungen für das sektorbezogene Budgethilfeprogramm im Bereich des öffentlichen Finanzmanagements muss strenger beurteilt werden; in Bezug auf wirtschaftliche Rehabilitation und Vertrauensbildung in den Konfliktgebieten sollte die Kommission den Einsatz anderer Instrumente als des ENPI erwägen.

d) Twinning in allen drei Ländern: Es muss sichergestellt werden, dass die Regierungen der Empfängerstaaten sich verpflichten, zur Verwaltung des Instruments eigene Kapazitäten aufzubauen.

NEUE BEREITSTELLUNGSMODALITÄTEN WURDEN EINGEFÜHRT, DIE SEKTORBEZOGENE BUDGETHILFE WURDE ALLERDINGS NICHT SELEKTIV GENUG EINGESETZT

74. Durch Einbeziehung von sektorbezogener Budgethilfe und Twinning gelang es der Kommission, Alternativen zu den bislang vorherrschenden Technische-Hilfe-Projekten einzuführen. Sektorbezogene Budgethilfe wurde jedoch ohne ausreichende Vorbereitung eingeführt, was sich auf die Leistungserbringung auswirkte. Die Kommission prüfte zwar die Voraussetzungen für ihren wirksamen Einsatz, gelangte jedoch nicht zu klar dokumentierten Schlussfolgerungen und legte tendenziell erhebliches Gewicht auf Zusicherungen der begünstigten Länder bezüglich ihrer künftigen Handlungsweise. Außerdem war sie zu optimistisch in ihrer Annahme, dass die Länder aufgrund früherer Erfahrungen problemlos verstehen würden, wie das neue Instrument funktionieren sollte. Schließlich sorgte die Kommission nicht dafür, dass sich genügend Mitarbeiter mit entsprechender Sachkenntnis vor Ort befanden.

75. In den Jahresaktionsprogrammen 2007 wurden den Ländern im Wesentlichen zwei Bereitstellungsmodalitäten, nämlich sektorbezogene Budgethilfe und Twinning, angeboten. Durch die schwerpunktmäßige Ausrichtung auf diese beiden Instrumente wurde die Möglichkeit zur direkten Unterstützung von Zivilgesellschaft und Privatwirtschaft aus dem ENPI eingeschränkt und den Jahresaktionsprogrammen der Spielraum für rasche und flexible Lösungen konkreter Probleme genommen. Außerdem büßte die EU-Unterstützung wegen der vorrangigen Verwendung sektorbezogener Budgethilfe an Sichtbarkeit ein. Im Falle Aserbaidschans wurde bei der sektorbezogenen Budgethilfe der Bedarf des Landes an technischer Hilfe nicht berücksichtigt. Sektorbezogene Budgethilfe ist nicht automatisch das richtige Instrument für jedes Land zu jedem Zeitpunkt.

EMPFEHLUNG 3

Die Kommission sollte

a) bei der Entscheidung für sektorbezogene Budgethilfe selektiver vorgehen, indem sie alle im Rahmen des ENPI verfügbaren Optionen prüft, und sie sollte die einzelnen Instrumente ausgewogener einsetzen;

b) die Entscheidungen über die Einleitung von Budgethilfemaßnahmen besser vorbereiten und dokumentieren;

c) für die Umsetzung sektorbezogener Budgethilfe ausreichend qualifizierte Mitarbeiter bereitstellen, da dafür andere analytische Kenntnisse als für Projektfinanzierung erforderlich sind;

d) Möglichkeiten aufzeigen, wie sektorbezogene Budgethilfe besser sichtbar gemacht werden kann, und dafür sorgen, dass dieses neue Instrument überwacht wird;

e) zur Stärkung des allgemeinen Rahmens der öffentlichen Verwaltung in den Empfängerländern beitragen, indem sie ergänzende Maßnahmen zum Twinning (etwa allgemeine horizontale Unterstützung des öffentlichen Dienstes) ergreift.

Dieser Bericht wurde von Kammer III unter Vorsitz von Herrn Jan KINŠT, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 16. November 2010 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Präsident

[1] Verordnung (EG) Nr. 1638/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. Oktober 2006 zur Festlegung allgemeiner Bestimmungen zur Schaffung eines Europäischen Nachbarschafts- und Partnerschaftsinstruments (ABl. L 310 vom 9.11.2006). Die Verordnung gilt vom 1.1.2007 bis 31.12.2013.

[2] Ägypten, Algerien, Israel, Jordanien, Libanon, Libyen, Marokko, Palästinensische Gebiete, Syrien, Tunesien.

[3] Belarus, Moldau, Russische Föderation, Ukraine.

[4] Programm für Technische Unterstützung für die Gemeinschaft Unabhängiger Staaten.

[5] Finanzielle und technische Begleitmaßnahmen zur Reform der wirtschaftlichen und sozialen Strukturen im Rahmen der Partnerschaft Europa-Mittelmeer.

[6] Die Mittel sind folgendermaßen verteilt: Auf Armenien entfallen 98,4 Millionen Euro, auf Aserbaidschan 92,2 Millionen Euro und auf Georgien 120,4 Millionen Euro. Nach dem Konflikt in Georgien im Jahr 2008 beschloss die Kommission eine Erhöhung der Zuweisung für Georgien um 61,5 Millionen Euro (siehe Anhang V).

[7] Nationale Sachverständige werden von den öffentlichen Verwaltungen der EU-Mitgliedstaaten in die begünstigten Länder langfristig und auf Vollzeitbasis abgeordnet. Die Partnerschaftsverträge bilden die Rechtsgrundlage, mit der beide Parteien sich verpflichten, die gewünschten Ergebnisse zu erreichen.

[8] Sonderbericht Nr. 2/2006 über die Leistung der im Rahmen von Tacis in der Russischen Föderation finanzierten Projekte (ABl. C 119 vom 19.5.2006).

[9] Sonderbericht Nr. 9/2008 über die Wirksamkeit der EU-Unterstützung für Belarus, Moldau und die Ukraine im Bereich Freiheit, Sicherheit und Recht (ABl. C 71 vom 25.3.2009).

[10] Sonderbericht Nr. 5/2006 über das Programm MEDA (ABl. C 200 vom 24.8.2006).

[11] Die entsprechenden Zahlungen wurden 2008 und 2009 geleistet.

[12] Die Kommission beauftragt ein Konsortium mit der Überwachung der Programme.

[13] Diese Abkommen bilden die Rechtsgrundlage für die Beziehungen zwischen der EU und den drei Ländern. Sie wurden für einen Zeitraum von zunächst zehn Jahren geschlossen und werden danach automatisch von Jahr zu Jahr verlängert, sofern sie nicht von einer Partei schriftlich gekündigt werden.

[14] Darunter fallen Länderprogramme, Mehrländerprogramme und Programme der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit im Rahmen des ENPI sowie thematische Programme und das Stabilitätsinstrument.

[15] Finanzierungsinstrument für die Entwicklungs-zusammenarbeit, Europäischer Entwicklungsfonds.

[16] Siehe Nationales Richtprogramm 2007-2010 für Armenien.

[17] Gemäß ENPI-Verordnung werden die Strategiepapiere nach der Hälfte der Laufzeit oder bei Bedarf überprüft und können überarbeitet werden.

[18] Das Land geriet im ersten Halbjahr 2008 nach den umstrittenen Präsidentenwahlen im Februar 2008 in eine schwere politische Krise.

[19] Gemeinsame Erklärung des Prager Gipfeltreffens zur Östlichen Partnerschaft, Prag, 7. Mai 2009.

[20] Diese Umwandlung erfolgte im Februar 2008.

[21] Weitere Umsetzung fundierter politischer Maßnahmen zur makroökonomischen Stabilisierung; weitere Verbesserung des öffentlichen Finanzmanagements; Bereitstellung von Unterlagen über die Durchführung des Programms.

[22] Das ursprünglich den EU-Beitrittsländern vorbehaltene TAIEX (Amt für den Informationsaustausch über technische Hilfe)-Instrument wurde auch für die Nachbarländer geöffnet.

[23] In Aserbaidschan liefen im Jahr 2008 allerdings drei aus Tacis finanzierte Partnerschaftsverträge an.

[24] Hauptsächlich Weitergabe von Wissen und Know-how, einschließlich Schulungsmaßnahmen, aber auch Lieferungen und Hilfe zur Beschleunigung und Förderung von Investitionen.

[25] EuropeAid – Leitlinien für die Unterstützung sektorspezifischer Programme (Juli 2007).

[26] Einschließlich 3 Millionen Euro für technische Hilfe, um die sektorbezogene Budgethilfe auf den Weg zu bringen.

[27] Verordnung (EG) Nr. 1889/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Dezember 2006 zur Einführung eines Finanzierungsinstruments für die weltweite Förderung der Demokratie und der Menschenrechte (Europäisches Instrument für Demokratie und Menschenrechte) (ABl. L 386 vom 29.12.2006, S. 1).

[28] 2006 wurden erstmals erhebliche Einnahmen aus Öl- und Gasexporten erzielt.

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ANHANG I

MODALITÄTEN FÜR DIE BEREITSTELLUNG DER HILFE IM RAHMEN DES ENPI [1]

ART DER MAßNAHMEN

1. Die Gemeinschaftshilfe dient zur Finanzierung von Programmen, Projekten und anderen Maßnahmen, die zur Erreichung der Ziele dieser Verordnung beitragen.

2. Die Gemeinschaftshilfe kann auch

a) zur Finanzierung technischer Hilfe und gezielter Maßnahmen der Verwaltungszusammenarbeit dienen, einschließlich solcher Maßnahmen der Zusammenarbeit, an denen sich Experten aus dem öffentlichen Dienst beteiligen, die von den am Programm beteiligten Mitgliedstaaten und ihren regionalen und lokalen Behörden abgestellt werden;

b) zur Finanzierung von Investitionen und investitionsbezogenen Tätigkeiten verwendet werden;

c) für Beiträge zur EIB oder zu anderen Finanzintermediären im Sinne des Artikels 23 für Darlehen, Kapitalbeteiligungen und Garantie- oder Investitionsfonds verwendet werden;

d) für Entschuldungsprogramme, in Ausnahmefällen im Rahmen eines international vereinbarten Entschuldungsprogramms, verwendet werden;

e) für sektorbezogene oder allgemeine Budgethilfen verwendet werden, sofern die Verwaltung der öffentlichen Ausgaben im Partnerland hinreichend transparent, zuverlässig und effizient ist und sofern eine genau definierte sektorbezogene oder gesamtwirtschaftliche Politik besteht, der die wichtigsten Geber des Landes, einschließlich erforderlichenfalls der internationalen Finanzinstitutionen, zugestimmt haben;

f) zur Gewährung von Zinssubventionen insbesondere bei Umweltdarlehen verwendet werden;

g) für eine Versicherung gegen nicht gewerbliche Risiken verwendet werden;

h) in Form eines Beitrags zu einem von der Gemeinschaft, ihren Mitgliedstaaten, internationalen und regionalen Organisationen, anderen Gebern oder Partnerländern eingerichteten Fonds geleistet werden;

i) in Form eines Beitrags zum Eigenkapital internationaler Finanzinstitutionen oder regionaler Entwicklungsbanken geleistet werden;

j) zur Finanzierung der Kosten für die wirksame Verwaltung und Überwachung von Projekten durch die von der Gemeinschaftshilfe begünstigten Länder verwendet werden;

k) zur Finanzierung von Kleinstprojekten verwendet werden;

l) für Maßnahmen zur Gewährleistung der Nahrungsmittelsicherheit verwendet werden.

[1] Artikel 15 der Verordnung (EG) Nr. 1638/2006.

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ANHANG II

ARMENIEN: BESONDERE BEDINGUNGEN FÜR DAS SEKTORSPEZIFISCHE UNTERSTÜTZUNGSPROGRAMM FÜR BERUFLICHE AUS- UND WEITERBILDUNG, ZWEITE (VARIABLE) TRANCHE (5 MILLIONEN EURO)

Bedingungen | Gewichtung | Verfügbarer Betrag (Millionen Euro) | Tatsächlicher Auszahlungs-betrag (Millionen Euro) |

1.Laufende Sanierungsarbeiten und Lieferungen modernerer Ausrüstungsgegenstände in den ausgewählten Zentren für berufliche Aus- und Weiterbildung:Unterzeichnung von Aufträgen über Sanierungsarbeiten über den vollen BetragVeröffentlichungsreife Ausschreibungen zur Lieferung von Ausrüstungsgegenständen | 40 % | 2 | 1,5 |

2.Erstellung einer Übersicht über Geberinterventionen auf dem Gebiet der Bildung | 10 % | 0,5 | 0,5 |

3.Ausbau der internen Überwachungskapazitäten des Ministeriums und Einrichtung eines Überwachungsmechanismus für das sektorspezifische Unterstützungsprogramm 2007 | 10 % | 0,5 | 0,25 |

4.Ausarbeitung und Genehmigung der Entscheidung über die Schaffung des nationalen Zentrums zur Förderung der beruflichen Aus- und Weiterbildung | 10 % | 0,5 | 0,5 |

5.Annahme des überarbeiteten Organisationsplans der Abteilung für berufliche Aus- und Weiterbildung durch die Regierung auf der Grundlage der von der Taskforce vorgeschlagenen und vom Ministerium für Bildung und Wissenschaft gebilligten funktionellen Überprüfung | 10 % | 0,5 | 0,25 |

6.Ausarbeitung von Stellenbeschreibungen und Kompetenzprofilen für die Mitarbeiter der Abteilung für berufliche Aus- und Weiterbildung, Annahme durch die Taskforce und Billigung durch den Rat für den öffentlichen Dienst | 10 % | 0,5 | 0,25 |

7.Die Taskforce wird zum nationalen Rat für berufliche Aus- und Weiterbildung, der in Form eines dreigliedrigen Gremiums für die Richtungsweisung bei der Gestaltung des nationalen Systems der beruflichen Aus- und Weiterbildung zuständig ist:Klare Definition der Aufgabenstellungen und Zuständigkeiten des nationalen Rates für berufliche Aus- und WeiterbildungBilligung der Rechtsakte zur Einrichtung des Rates | 10 % | 0,5 | 0 |

| 100 % | 5 | 3,25 |

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ANHANG III

ASERBAIDSCHAN: BESONDERE BEDINGUNGEN FÜR DAS SEKTORSPEZIFISCHE UNTERSTÜTZUNGSPROGRAMM ZUR ENERGIEREFORM, ZWEITE (VARIABLE) TRANCHE (5 MILLIONEN EURO)

Besondere Bedingungen | Gewichtung (variable Tranche) | Verfügbarer Betrag (Millionen Euro) | Tatsächlicher Auszahlungs-betrag (Millionen Euro) |

1.Strategischer Rahmen

Billigung einer umfassenden und vollständig integrierten Sektorstrategie durch die Regierung | 25 % | 1,25 | 0 |

2.Aktionspläne zu erneuerbaren Energiequellen und zur Energieeffizienz

Vereinbarung terminierter Aktionspläne zur Umsetzung der Strategien im Bereich der erneuerbaren Energiequellen und der Energieeffizienz während der Laufzeit des Unterstützungsprogramms zur Energiereform bis 2010 mit anderen Stellen und Billigung per Erlass des Ministeriums für Industrie und Energie | 15 % | 0,75 | 0 |

3.Rechtsrahmen für erneuerbare Energiequellen und Energieeffizienz

Vorlage von Gesetzesentwürfen zur Verwendung erneuerbarer Energiequellen und zur Energieeffizienz vor dem Parlament | 20 % | 1,00 | 0 |

4.Staatliche Agentur für erneuerbare Energiequellen und Energieeffizienz

Einrichtung einer dem Ministerium für Industrie und Energie unterstellten staatlichen Agentur für erneuerbare Energiequellen und Energieeffizienz, Festlegung der Rechte und Pflichten dieser Agentur und Ermöglichung ihres Betriebs | 20 % | 1,00 | 0 |

5.Öffentliches Finanzmanagement

Billigung des Aktionsplans zum öffentlichen Finanzmanagement | 20 % | 1,00 | 0 |

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ANHANG IV

BESONDERE BEDINGUNGEN FÜR DAS SEKTORSPEZIFISCHE UNTERSTÜTZUNGSPROGRAMM ZUR REFORM DES ÖFFENTLICHEN FINANZMANAGEMENTS IN GEORGIEN, ZWEITE (VARIABLE) TRANCHE (5 MILLIONEN EURO)

| Besondere Bedingungen | Indikatoren | Gewichtung (variable Tranche) | Verfügbarer Betrag (Millionen Euro) | Tatsächlicher Auszahlungs-betrag (Millionen Euro) |

Feste Tranche | 1.Planung und Überwachung der Reformagenda zum öffentlichen Finanzmanagement |

Das Finanzministerium wird die strategische Vision zum öffentlichen Finanzmanagement aufgrund der Ergebnisse der PEFA-Bewertung (Public Expenditure and Financial Accountability – Rechenschaftspflicht bei den öffentlichen Ausgaben und Finanzen) aktualisieren und an einem Aktionsplan mit Fristen und Etappenzielen weiterarbeiten, die zur Aktualisierung der breiter angelegten Reformagenda zum öffentlichen Finanzmanagement nötig sind. | Billigung des Aktionsplans zum öffentlichen Finanzmanagement mit terminierten ergebnisorientierten Indikatoren durch die zuständigen Agenturen | n. z. | | |

2.Auf den mittelfristigen Ausgabenrahmen (MTEF) gestütztes Haushaltsverfahren | 3 | 3 |

Haushaltsplanung und mittelfristiger Ausgabenrahmen (MTEF) werden durch eine bessere mittelfristige Sektorplanung in Verbindung mit einer verbesserten sektorbezogenen Kostenberechnung weiter gestärkt, die in die jährliche Aufstellung des Haushaltsplans einfließen. Der Inhalt der Beiträge zum MTEF 2009-2012 wird in drei ausgewählten Fachministerien verbessert, und der Erfassungsbereich wird um die Strategien der regionalen Regierungen erweitert. | Erweiterung der Basisdaten und -richtlinien (Basic Data and Directions, BDD) 2009-2012 um eine allgemeine Übersicht über die Strategien und Prioritäten der regionalen Regierungen. Justiz-, Energie- sowie Arbeits- und Sozialministerium verfügen über mit Kostenangaben versehene Strategien, aus denen die Verknüpfung zwischen Politik, Ausgabenplanung und jährlicher Aufstellung des Haushaltsplans klar hervorgeht. Eine ausgewählte Region verfügt über eine mit Kostenangaben versehene Strategie, aus der die Verknüpfung zwischen mittelfristiger Ausgabenplanung und jährlicher Aufstellung des Haushaltsplans klar hervorgeht. | n. z. | | |

Variable Tranche | 3.Rechnungsführungssysteme der Staatskasse |

Die erste Phase des Government Finance Statistics Manual (GFSM) 2001 ist abgeschlossen. | Das Hauptbuch der Staatskasse folgt nunmehr dem Haushaltseingliederungsplan gemäß GFSM 2001. | 20 % | 0,4 | 0,4 |

4.Externe Prüfung |

Die Rechnungsprüfungskammer hat eine Prüfungsmanagementstrategie und Verfahrensleitlinien ausgearbeitet. Ein Gesetzesentwurf zur Rechnungsprüfungskammer wurde angenommen. | Die neue Management- und Entwicklungsstrategie der Rechnungsprüfungskammer wurde überarbeitet und angenommen. | 10 % | 0,2 | 0,2 |

Prüfungsleitlinien sind vorhanden und werden als grundlegendes Schulungsmaterial für alle Mitarbeiter herangezogen. | 10 % | 0,2 | 0 |

5.Interne Kontrollsysteme und interne Prüfung |

Ein Strategiepapier und ein Aktionsplan zur schrittweisen Einführung eines harmonisierten internen Kontrollsystems für die öffentlichen Finanzen (Rechenschaftspflicht der Mittelbewirtschafter und interne Prüfung) werden von der Regierung gebilligt. | Protokoll der Kabinettsitzung mit Billigung des Strategiepapiers und des Aktionsplans | 20 % | 0,4 | 0 |

6.Öffentliches Auftragswesen |

Ein auf der Grundlage der Empfehlungen einer Arbeitsgruppe erstellter Aktionsplan zur Umstrukturierung des rechtlichen Rahmens für das öffentliche Auftragswesen wurde der Regierung vorgelegt und von ihr gebilligt. | Empfehlungen der Arbeitsgruppe | 10 % | 0,2 | 0 |

Vom Kabinett gebilligter Aktionsplan | 10 % | 0,2 | 0 |

7.Finanzverwaltung |

Ausarbeitung einer Gesamtstrategie für die Finanzverwaltung. Ausarbeitung von Verfahrensleitlinien. Weiterentwicklung risikoorientierter Verfahren für alle Aspekte der Zollkontrolle und der Steuerprüfung und Genehmigung durch das Finanzministerium. | Für die Ausarbeitung und Aktualisierung sämtlicher Verfahren der Finanzverwaltung gibt es eine Methodik, ein System und eine Rechtsvorschrift. | 20 % | 0,4 | 0,4 |

| | 100 % | 5 | 4 |

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ANHANG V

GEORGIEN: RISIKEN FÜR DEN EFFIZIENTEN RESSOURCENEINSATZ BEI DEN NACH DER KRISE ZUSÄTZLICH GEWÄHRTEN EU-MITTELZUWEISUNGEN

Die EU reagierte auf die Krisensituation im August 2008 mit einer stärkeren politischen und finanziellen Unterstützung für Georgien und sagte bei einer Geberkonferenz im Oktober 2008 einen Betrag von bis zu 500 Millionen Euro zu. Diese Mittel werden aus mehreren Finanzierungsinstrumenten, auch dem ENPI, entnommen. Obwohl das Nationale Richtprogramm 2007-2010 im Rahmen des ENPI nicht geändert wurde, beschloss die Kommission, die nationale ENPI-Zuweisung für Georgien um 61,5 Millionen Euro aufzustocken, die über Sondermaßnahmen gebunden wurden, die einen wesentlichen Teil der humanitären Hilfe ausmachten.

Die zusätzliche ENPI-Zuweisung wurde hauptsächlich zur Finanzierung der Wiederansiedlung von Personen auf georgischem Gebiet herangezogen, die während der Kämpfe im Jahr 2008 vertrieben worden waren. Das entsprechende Bereitstellungsinstrument ist zweckgebundene Budgethilfe für den Unterbringungsbedarf von Binnenvertriebenen, die Durchführung obliegt dem georgischen Fonds für kommunale Entwicklung [1]. Bis Juli 2009 hatte die Kommission an den Staatshaushalt zwei Zahlungen (9,8 Millionen Euro und 12,1 Millionen Euro) zur Errichtung von Häusern und der entsprechenden Wasser- und Stromnetze geleistet.

Die zugrunde liegenden Ausgaben wurden von externen Prüfern kontrolliert und für rechts- und regelkonform befunden. Eine Wirtschaftlichkeitsprüfung wurde trotz der hohen Risiken bislang allerdings noch nicht durchgeführt. Diese Risiken betreffen folgende Sachverhalte: Der Fonds für kommunale Entwicklung ermittelte die beauftragten Unternehmen nicht in einer offenen Ausschreibung, bei der internen und externen Kontrolle des öffentlichen Finanzmanagements wurden keine nennenswerten Fortschritte erzielt, und mit dem Vorläuferprogramm in Südossetien waren bei der Qualität der errichteten Unterkünfte schlechte Erfahrungen gemacht worden.

[1] Der georgische Fonds für kommunale Entwicklung ist eine Einrichtung des öffentlichen Rechts, die 1997 durch Erlass des georgischen Präsidenten im Rahmen des staatlichen Programms zur kommunalen Entwicklung geschaffen wurde.

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