Die Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit: Stärkung ihrer Rolle bei der Politikgestaltung der EU

[Ich] möchte – in Weiterführung der Kommissionsbemühungen der letzten Jahre –, dass sich unsere Union stärker auf die wirklich wichtigen Dinge konzentriert. Wir sollten die Bürger Europas nicht mit Regelungs-Klein-Klein nerven, sondern in großen Dingen Größe zeigen, nicht pausenlos neue Initiativen vom Zaun brechen und Befugnisse, dort wo es sinnvoll ist, an die Nationalstaaten zurückgeben. Deshalb hat diese Kommission versucht, in großen Dingen Größe zu zeigen und sich – und das hat sie getan – in kleinen Dingen zurückzuhalten.

Präsident Jean-Claude Juncker in seiner Rede zur Lage der Union 2017

1.Einleitung

Die aktuelle Kommission konzentriert sich auf die wichtigen Themen. Sie hat eine faktengestützte Politikgestaltung und eine bessere Rechtsetzung in den Mittelpunkt ihrer Maßnahmen gestellt. Sie hat schlanke Arbeitsprogramme vorgeschlagen, die auf die zehn Prioritäten von Präsident Juncker ausgerichtet sind, und die Notwendigkeit betont, sich in großen Fragen ehrgeizig zu zeigen und an anderer Stelle zurückzuhalten.

Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit sind Kernelemente der Agenda der Kommission für bessere Rechtsetzung, die der Ausarbeitung der politischen Vorschläge durch die Kommission zugrunde liegt. Die aktuelle Kommission hat massiv in eine bessere Rechtsetzung investiert, und diese wird nun zu einem festen Bestandteil der Organisationskultur der Kommission. Die aus bisherigen Erfahrungen gewonnenen Erkenntnisse und die Ansichten der Interessenträger und der Zivilgesellschaft stehen mittlerweile fest im Mittelpunkt des Politikgestaltungsprozesses, der den Vorschlägen neuer Rechtsvorschriften vorausgeht. Die Bemühungen der Kommission wurden kürzlich von der OECD anerkannt, die die Kommission nun als „Top-Performer“ in Sachen gute Regulierungspraxis einstuft. Wir ruhen uns jedoch nicht auf unseren Lorbeeren aus. Die Kommission nimmt derzeit eine Bestandsaufnahme des im Mai 2015 von ihr eingeführten Reformpakets vor, das den gesamten Politikzyklus abdeckt. Das Ziel der Reformen bestand darin, politische Entscheidungsprozesse in der EU offener und transparenter zu gestalten, die Qualität neuer Rechtsvorschriften durch bessere Folgenabschätzungen für Entwürfe und Änderungen zu erhöhen und eine fortlaufende, kohärente Überprüfung bestehender EU-Vorschriften zu fördern. Im Mittelpunkt der Bestandsaufnahme werden die Präzisierung und die weitere Verbesserung unserer Strategie für eine bessere Rechtsetzung, auch im Hinblick auf die Behandlung der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit, stehen.

Diese Bestandsaufnahme erfolgt parallel zu den Überlegungen zur Zukunft Europas, zu denen die Kommission im März 2017 ein Weißbuch vorgelegt hat. Darin wurden fünf Szenarien vorgestellt, mit denen veranschaulicht wurde, wie die Union im Jahr 2025 aussehen könnte. Mit dem Weißbuch wurde ein Prozess eingeleitet, der den Europäern in über 2000 öffentlichen Veranstaltungen die Möglichkeit gibt, sich über die Zukunft ihrer Union zu äußern. Mit Blick auf diese Diskussion präsentierte Präsident Juncker in seiner Rede zur Lage der Union im Jahr 2017 seine Vision einer demokratischeren Union auf der Grundlage von Freiheit, Gleichheit und Rechtsstaatlichkeit. Um diese Arbeit voranzubringen, setzte Präsident Juncker eine Taskforce Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit ein, die sämtliche Politikbereiche sehr kritisch unter die Lupe nehmen sollte, um sicherzugehen, dass die Union nur dort tätig wird, wo dies einen Mehrwert bringt, und sich insbesondere eingehender mit dem Szenario 4 „Weniger, aber effizienter“ befassen sollte. Bei diesem Szenario würde die Union ihre begrenzten Ressourcen auf eine geringere Zahl von Tätigkeiten konzentrieren, um ihre Prioritäten effizienter zu bewältigen.

Die Kommission hat bei der Suche nach Möglichkeiten, die Politik der Union durch weniger Maßnahmen auf Unionsebene und mehr auf nationaler Ebene effizienter zu gestalten, bereits Fortschritte erzielt. Derzeit werden mehr als 97 % der staatlichen Beihilfen anhand eindeutig festgelegter Kriterien direkt auf nationaler, regionaler oder lokaler Ebene durchgeführt, ohne dass eine vorherige Genehmigung der Kommission erforderlich ist. Dank der neuen Befugnisse der nationalen Wettbewerbsbehörden konnten diese seit 2004 rund 85 % der Entscheidungen über die Durchsetzung des Kartellrechts treffen. Mit der vorgeschlagenen Vereinfachung der gemeinsamen Agrarpolitik wird die Vielfalt der lokalen Bedingungen in der Union anerkannt, und es wird den nationalen Behörden die Verantwortung übertragen, wirksame und maßgeschneiderte Lösungen für die Unterstützung der Landwirtschaft und der Umwelt zu finden.

Mit Blick auf die Zukunft sollte die Vorgehensweise, die im Laufe der Amtszeit der aktuellen Kommission entwickelt wurde, weiter in die Tätigkeit der Kommission einbezogen werden. Sie sollte Teil eines laufenden Prozesses der Reflexion darüber sein, in welchem Maße die EU den Alltag der Bürgerinnen und Bürger regeln sollte oder nicht. Im Hinblick auf dieses Ziel wird in der vorliegenden Mitteilung dargelegt, wie die Rolle der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit in der Politikgestaltung der EU gestärkt werden sollte. Damit werden auch die Folgemaßnahmen der Kommission zu den Empfehlungen der Taskforce in Gang gesetzt, und es wird insbesondere hervorgehoben, wo andere handeln müssen. Die Kommission beabsichtigt, die Einzelheiten im Rahmen der Bestandsaufnahme zur besseren Rechtsetzung im ersten Halbjahr 2019 nach Anhörung der Standpunkte aller Parteien, die ein Interesse an einer besseren Rechtsetzung haben, genauer festzulegen.

2.Die Bedeutung von Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit

Der Grundsatz der Subsidiarität ist ein zentraler Aspekt der Tätigkeit der Union. Gemäß den Verträgen haben die Mitgliedstaaten der Union bestimmte Zuständigkeiten übertragen, und das Subsidiaritätsprinzip regelt deren Wahrnehmung. In Bereichen, die nicht in ihre ausschließliche Zuständigkeit fallen, wird die Union nur tätig, wenn die angestrebten Ziele von den Mitgliedstaaten weder auf zentraler noch auf regionaler oder lokaler Ebene ausreichend verwirklicht werden können, sondern wegen des Umfangs oder der Wirkung der geplanten Maßnahme besser auf Unionsebene zu erreichen sind.

Die Kontrolle der Einhaltung dieses Grundsatzes ist im Wesentlichen eine politische Frage, mit der die politischen Institutionen der EU und die nationalen Parlamente betraut wurden. Vor diesem Hintergrund betonte Präsident Juncker in seinen politischen Leitlinien, wie wichtig es ist, die Interaktion mit den nationalen Parlamenten zu stärken, um die Union ihren Bürgern näher zu bringen. Mit den Protokollen Nr. 1 und Nr. 2 der Verträge wurde die Rolle der nationalen Parlamente in der Union festgelegt, und sie wurden ermächtigt, Subsidiaritätsprüfungen durchzuführen. Insbesondere muss ein Vorschlag der Kommission für einen Rechtsakt an die nationalen Parlamente übermittelt werden, die sodann binnen einer Frist von acht Wochen eine mit Gründen versehene Stellungnahme übermitteln können. Ferner erhält jedes nationale Parlament zwei Stimmen. Wenn die kombinierten Stimmen der nationalen Parlamente einen bestimmten Schwellenwert überschreiten, muss die Kommission ihren Vorschlag überprüfen und begründen, warum sie ihn aufrechterhält, ändert oder zurückzieht. Wenn es für einen dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren unterliegenden Vorschlag eine einfache Mehrheit der Stimmen der nationalen Parlamente gibt, muss die Kommission begründen, warum sie ihren Vorschlag aufrechterhält (sofern sie ihn nicht zurückzieht oder ändert), und das Europäische Parlament und der Rat müssen prüfen, ob er mit dem Subsidiaritätsprinzip vereinbar ist. Wenn eine einfache Mehrheit der Mitglieder des Europäischen Parlaments oder 55 % der Mitglieder des Rates der Ansicht sind, dass der Vorschlag gegen das Subsidiaritätsprinzip verstößt, wird der Vorschlag fallen gelassen. Der Gerichtshof entscheidet über Klagen, die von den Mitgliedstaaten wegen Verstößen gegen das Subsidiaritätsprinzip erhoben (oder von ihnen im Namen ihrer nationalen Parlamente mitgeteilt) werden, oder über Klagen, die der Ausschuss der Regionen in Bereichen, in denen er gemäß dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union ein Recht auf Anhörung hat, erhebt.

In der Praxis geht es bei der Subsidiarität darum, die am besten geeignete politische Handlungsebene für die Gestaltung und Umsetzung politischer Maßnahmen zu ermitteln. Die Union sollte nur dann tätig werden, wenn dies notwendig ist und eindeutige Vorteile gegenüber Maßnahmen auf nationaler, regionaler oder lokaler Ebene bietet. Der potenzielle Mehrwert von EU-Maßnahmen und die Kosten, die der EU durch ein Nicht-Handeln entstehen (häufig als „Kosten des Verzichts auf EU-politisches Handeln“ bezeichnet), sind eng miteinander verknüpfte Konzepte. Die politische Einschätzung, ob ein bestimmtes politisches Instrument der EU als Mehrwert bringend betrachtet werden kann, kann sich im Laufe der Zeit je nach den politischen Prioritäten ändern.

Die Subsidiarität wird häufig als eine Wahl zwischen EU-Maßnahmen oder gar keinen Maßnahmen dargestellt. Dies ist nicht richtig. Subsidiarität bedeutet, der am besten geeigneten politischen Handlungsebene den Raum zu lassen, ihre Verantwortung für das Handeln zu übernehmen. Die Mitgliedstaaten können auch in Bereichen handeln, in denen die Union nicht tätig wird, und für bestimmte politische Maßnahmen sind unter Umständen Maßnahmen auf allen Entscheidungsebenen erforderlich. In der Regel werden in den Bewertungen der Kommission die EU-Dimension der jeweiligen Probleme und die Auswirkungen jeder neuen Initiative untersucht.

Nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit dürfen die Maßnahmen der Union inhaltlich wie formal nicht über das zur Erreichung der angestrebten Ziele erforderliche Maß hinausgehen. In Protokoll Nr. 2 sind die Anforderungen in Bezug auf die Verhältnismäßigkeit von Gesetzesentwürfen ausführlicher dargelegt. Jeglicher finanzielle oder administrative Aufwand für die Union, die Regierungen der Mitgliedstaaten, die lokalen und regionalen Behörden und die Wirtschaftsteilnehmer muss so gering wie möglich gehalten werden und den angestrebten Zielen angemessen sein. Folglich wird die Kommission ihre ehrgeizigen politischen Ziele so einfach und kostengünstig wie möglich umsetzen und unnötigen bürokratischen Aufwand vermeiden. Es geht darum, die Intensität der vorgeschlagenen Maßnahme sorgfältig auf das zu erreichende Ziel abzustimmen. Verhältnismäßigkeit ist ein Eckpfeiler der Strategie der Kommission für eine bessere Rechtsetzung und ihres Programms zur Gewährleistung der Effizienz und Leistungsfähigkeit der Rechtsetzung. Der Gerichtshof ist die letzte Instanz in Fragen der Verhältnismäßigkeit und kann Rechtsakte für nichtig erklären, wenn er feststellt, dass diese gegen den Grundsatz verstoßen.

Angesichts der Bedeutung, die der korrekten Anwendung beider Grundsätze zukommt‚ und mit Blick auf die enge Beziehung der Kommission zu den nationalen Parlamenten veröffentlicht die Kommission Jahresberichte zu diesen beiden Themen. Der Jahresbericht 2017 über die Beziehungen zwischen der Europäischen Kommission und den nationalen Parlamenten sowie der Jahresbericht 2017 über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit sind dieser Mitteilung beigefügt.

3.Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit: Schlüsselelemente einer besseren Rechtsetzung

Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit sind Kernelemente des Ansatzes der Kommission für eine bessere Rechtsetzung, der sich auf die drei grundlegenden Prozesse der Evaluierung, der Folgenabschätzung und der Konsultation der Interessenträger stützt. Diese Kommission hat beträchtliche Ressourcen investiert, um ihren Ansatz zu verbessern. Diese Änderungen haben sich auch spürbar positiv auf die Bewertung von Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit ausgewirkt:

–Die Kommission hat die Transparenz, Legitimität und Rechenschaftspflicht ihrer Arbeit verbessert. Die Website „Beitrag zur Rechtsetzung“ ermöglicht es den Interessenträgern, sich während des gesamten Politikzyklus – von Rückmeldungen zu ersten Ideen bis hin zu Bemerkungen über angenommene Vorschläge der Kommission und zu Entwürfen für delegierte Rechtsakte und Durchführungsrechtsakte – in vollem Umfang an der Arbeit der Kommission zu beteiligen.