Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem "Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über die Erteilung kurzfristiger Aufenthaltstitel für Opfer der Beihilfe zur illegalen Einwanderung und des Menschenhandels, die mit den zuständigen Behörden kooperieren"

(KOM(2002) 71 endg. - 2002/0043 (CNS))

(2002/C 221/18)

Der Rat beschloss am 20. Februar 2002, den Wirtschafts- und Sozialausschuss gemäß Artikel 262 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu dem vorgenannten Vorschlag zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Beschäftigung, Sozialfragen, Unionsbürgerschaft nahm ihre Stellungnahme am 13. Mai 2002 an. Berichterstatter war Herr Pariza Castaños.

Der Wirtschafts- und Sozialausschuss verabschiedete auf seiner 391. Plenartagung am 29. und 30. Mai 2002 (Sitzung vom 29. Mai) mit 44 gegen 2 Stimmen folgende Stellungnahme.

1. Wesentlicher Inhalt des Richtlinienvorschlags

1.1. Mit diesem Richtlinienvorschlag soll die Bekämpfung der illegalen Einwanderung und des Menschenhandels durch die Kooperation der Opfer verstärkt werden. Die Opfer sollen einen Aufenthaltstitel mit besonderen Merkmalen erhalten, wenn sie mit den Behörden kooperieren. Die Kooperation kann Aspekte wie die Weitergabe von Informationen, die Erstattung von Strafanzeigen oder die Zeugenaussage vor Gericht umfassen.

1.2. Der Aufenthaltstitel, der den kooperierenden Opfern gewährt wird, ist für die Dauer von sechs Monaten gültig und kann verlängert werden, wenn die ursprünglichen Anforderungen weiterhin erfuellt werden.

1.3. Der Begriff "Opfer des Menschenhandels" entspricht der Definition im UN-Protokoll über den Menschhandel (d. h. hier vor allem den Frauen- und Kinderhandel). "Opfer der Beihilfe zur illegalen Einwanderung" sind im Sinne der Richtlinie Personen, die einen Schaden wie die Gefährdung ihres Lebens oder eine Beeinträchtigung ihrer körperlichen bzw. seelischen Integrität erlitten haben.

1.4. Die zuständigen Behörden, die sich mit einem Opfer in Kontakt setzen, informieren es über die Möglichkeit der Erlangung eines Aufenthaltstitels und gestehen ihm eine Bedenkzeit von 30 Tagen zur Entscheidung über die Kooperation zu. In diesem Zeitraum erhält das Opfer Unterstützung und medizinische Versorgung.

1.5. Diese Richtlinie enthält keine Bestimmungen über den rechtlichen Schutz von Opfern oder Zeugen, da dieser bereits durch europäische oder nationale Gesetze geregelt wird.

2. Allgemeine Bemerkungen

2.1. Dieser Richtlinienvorschlag fördert die Kooperation der Opfer von Menschenhändlern und Schleusern zwecks Bekämpfung der illegalen Einwanderung. Er nützt den Opfern insofern, als er ihnen durch die Kooperation mit den Behörden die Möglichkeit eröffnet, ihrer misslichen Lage zu entkommen.

2.2. Der Richtlinienvorschlag ist ein positives Instrument im Kampf gegen die illegale Einwanderung. Er ist Teil einer Reihe von Gesetzesentwürfen, die die Kommission derzeit im Hinblick auf eine gemeinsame Asyl- und Einwanderungspolitik der EU erarbeitet. An dieser Stelle ersucht der Wirtschafts- und Sozialausschuss jedoch den Rat erneut, seine Arbeiten zu beschleunigen, da sein zögerliches Verhalten für die Bürger Europas in hohem Maße enttäuschend ist. Einer der Faktoren, die die illegale Einwanderung begünstigen, ist die Tatsache, dass es bisher noch keine gemeinsame Politik gibt, um die Migrationsströme durch legale Kanäle zu steuern.

2.3. Der Ausschuss möchte auch daran erinnern, dass Armut, fehlende Chancen, Ungerechtigkeit und Menschenrechtsverletzungen die eigentlichen Ursachen der illegalen Einwanderung sind. Die Behörden müssen bei der Behandlung der von der illegalen Einwanderung betroffenen Personen stets deren Persönlichkeitsrechte achten und sich an humanitären Wertvorstellungen orientieren.

2.4. Es ist sehr schwierig, die Opfer zur Kooperation zu bewegen, da diese vielfach von kriminellen Netze bedroht werden. Auch sind sie im Umgang mit Behörden häufig ängstlich und misstrauisch. Deshalb ist es notwendig, ihre Kooperationsbereitschaft entsprechend zu würdigen und zu belohnen Die mit den Behörden kooperierenden Opfer müssen vom ersten Augenblick an alle Garantien und Möglichkeiten eines Rechtsbeistands erhalten, die sie benötigen.

2.5. Nach Auffassung des Ausschusses sollten zwei Ziele erreicht werden: erstens die wirkliche Kooperationsbereitschaft der Opfer, um die kriminellen Organisationen von Menschenhändlern und Schleusern wirkungsvoller bekämpfen zu können; zweitens ein angemessenes Angebot für die Opfer zum Ausgleich des Risikos, das sie durch ihre Kooperation eingehen, um sie letztlich aus den Netzen, von denen sie abhängig sind oder durch die sie ausgebeutet werden, befreien zu können. Dabei müssen die Behörden den Schutz der Opfer stets gewährleisten.

2.6. Der Ausschuss erachtet den Vorschlag der Kommission als einen positiven Schritt. Er schlägt dennoch eine Reihe von Änderungen vor, um seine Effizienz zu verbessern.

2.6.1. Den mit den Behörden kooperierenden Opfern soll ein kurzfristiger Aufenthaltstitel gewährt werden. Allerdings erscheint die Gültigkeit des Aufenthaltstitel von sechs Monaten unzureichend. Vielmehr sollte der Aufenthaltstitel für die Dauer von einem Jahr gültig sein und verlängert werden können. Mit diesem attraktiven und gerechten Angebot könnte erreicht werden, dass sich mehr Opfer zu der von ihnen erbetenen Kooperation bereit erklären.

2.6.2. Im Richtlinienvorschlag wird der Ausdruck "Opfer der Beihilfe zur illegalen Einwanderung" nur für die Personen verwendet, die einen Schaden, wie die Gefährdung ihres Lebens oder eine Beeinträchtigung ihrer körperlichen bzw. seelischen Integrität, erlitten haben. Allein diese Personen können von der Zusammenarbeit mit den Behörden profitieren. Der Ausschuss ist der Ansicht, dass - da ja das Hauptziel die Bekämpfung krimineller Organisationen ist - auch die Kooperation jener Personen erreicht werden muss, die zwar in den Händen solcher Organisationen waren, aber deren Leben nicht gefährdet bzw. deren Integrität nicht beeinträchtigt war.

2.6.3. Die Richtlinie sollte Maßnahmen vorsehen, die auf Gruppen von Opfern abzielen. Vielfach gehört ein Opfer zu einer Gruppe von Personen, die sich in einer vergleichbaren Lage befinden. Wenn ein Mitglied der Gruppe Kontakt mit den Behörden aufnimmt und der Kooperationsprozess beginnt, dürfte ein hohes Maß an Diskretion erforderlich sein, um nicht den Verdacht des betreffenden kriminellen Netzes zu erregen. Zum geeigneten Zeitpunkt sollten dabei aber auch die übrigen Mitglieder der Gruppe die Möglichkeit erhalten, durch die Erstattung von Anzeigen gegen das kriminelle Netz mit den Behörden zu kooperieren und einen legalen Aufenthaltstitel zu erlangen. In einigen Fällen könnte dies sehr nützlich sein, um die Effizienz des polizeilichen und justiziellen Vorgehens sicherzustellen.

2.7. Die Rolle der sozialen Organisationen wird im Richtlinienvorschlag nur am Rande beleuchtet, obgleich sie nach Auffassung des Ausschusses von großer Bedeutung sein kann. Es sollte ermöglicht werden, dass die sozialen Organisationen, die die Opfer unterstützen, diese zur Kooperation mit den Behörden ermutigen und am gesamten Folgeprozess (d. h. sowohl am Prozess der Kooperation mit den Gerichten als auch am Prozess der Erteilung eines Aufenthaltstitels und seiner Verlängerung) beteiligt werden. Soziale Organisationen können den Zugang der Opfer zu einem Rechtsbeistand und Sozialleistungen erleichtern, die als Ergänzung zu öffentlichen Leistungen der Behörden notwendig sind.

2.7.1. Da die kriminellen Netze von Menschenhändlern, Schleusern und Ausbeutern oftmals grenzüberschreitend operieren, kommt den international ausgerichteten sozialen Organisationen eine besonders wichtige Rolle im Rahmen der Opferhilfe zu. Diese Organisationen müssen die Unterstützung der nationalen und europäischen Behörden erhalten.

2.8. Im Richtlinienvorschlag ist von "Opfern der Beihilfe zur illegalen Einwanderung und des Menschenhandels" die Rede, ohne dass ausdrücklich die Fälle dargelegt werden, auf die sich der Tatbestand des Menschenhandels bezieht. Allerdings wird wörtlich gesagt, dass der Ausdruck "Menschenhandel" die Tatbestände einschließt, die in den Artikeln 1, 2 und 3 des Rahmenbeschlusses des Rates [über die Bekämpfung des Menschenhandels] definiert sind, über den eine politische Einigung im Rat am 27. und 28. September 2001(1) erzielt wurde. In Artikel 1 dieses Rahmenbeschlusses werden als Zwecke des Menschenhandels sowohl die sexuelle Ausbeutung als auch die Ausbeutung der Arbeitskraft angesehen und auch "Sklaverei oder der Knechtschaft ähnliche Verhältnisse" angesprochen.

2.9. Infolgedessen sind die Opfer der Ausbeutung am Arbeitsplatz ebenfalls durch den Richtlinienentwurf geschützt und es kann ihnen in Extremfällen als Gegenleistung für die Zusammenarbeit mit den Behörden der Aufenthalt gewährt werden. Nach Ansicht des Ausschusses bedarf der Begriff der Ausbeutung am Arbeitsplatz aber der Klärung. Seines Erachtens sollte dieser Begriff nicht mit "illegaler Beschäftigung" verwechselt werden: so kann es viele Fälle geben, in denen Arbeitgeber Arbeitskräfte mit irregulärem Status übernehmen, weil sie keine andere Wahl haben, ohne dass dies mit ausbeuterischen Arbeitsbedingungen zu tun hätte. Ausbeutung am Arbeitsplatz ist gegeben, wenn die Arbeitsbedingungen unter Verletzung des geltenden Arbeitsrechts stark von den allgemein akzeptierten Arbeitsbedingungen abweichen. Eine einfache Abweichung von den üblichen Bedingungen reicht hier nicht aus.

2.10. Darüber hinaus sollte die Polizei über Dienststellen verfügen, deren Mitarbeiter im Umgang mit den Opfern solcher krimineller Machenschaften besonders geschult sind, um so das Vertrauen und die Kooperationsbereitschaft der Opfer zu verbessern. Die diesbezüglichen Erfahrungen in einigen Mitgliedstaaten sind sehr positiv.

3. Besondere Bemerkungen

3.1. Artikel 8 Absatz 1

Im Zusammenhang mit der Bedenkzeit von 30 Tagen, die dem Opfer zur Entscheidung über die Zusammenarbeit mit den Behörden zugestanden wird, sollte auch die Möglichkeit berücksichtigt werden, dass der Vorschlag zur Kooperation von einer sozialen Organisation unterbreitet wird. Deshalb schlägt der Ausschuss die Änderung von Artikel 8 Absatz 1 vor. Auch in den Fällen, in denen der Kooperationsvorschlag von einer sozialen Organisation stammt, muss dem Opfer bzw. den Opfern Bedenkzeit - ebenso wie Unterstützung und medizinische Versorgung - ab dem Zeitpunkt gewährt werden, zu dem der Vorschlag unterbreitet wird (d. h. noch bevor die Opfer selbst Kontakt mit den zuständigen Behörden aufgenommen haben).

3.2. Artikel 8 Absatz 4

Die Bedingung, dass die Person alle Beziehungen zu den Urhebern der Straftaten abbricht, sollte flexibel gehandhabt werden, da sich der Abbruch der Beziehung oftmals schrittweise vollziehen dürfte. Dennoch sollte dem Opfer die Unterstützung stets ab dem Zeitpunkt gewährt werden, ab dem die Kooperation beginnt.

3.3. Artikel 10 Absatz 1

3.3.1. In Artikel 10 Absatz 1 Buchstabe a) wäre es treffender, die Anwesenheit des Opfers als "zweckmäßig" zu bezeichnen (und nicht als "notwendig").

3.3.2. In Artikel 10 Absatz 1 Buchstabe c) sollte festgelegt werden, dass die Behörden - gemäß den Ausführungen unter Ziffer 3.2 - in flexibler Weise vorgehen müssen und das Interesse des kooperierenden Opfers immer im Vordergrund stehen muss. Durch die derzeitige Fassung des Artikels werden die Garantien der Opfer möglicherweise eingeschränkt.

3.3.3. Das Vorgehen der Behörden muss jederzeit dem Grundsatz entsprechen, dass die Rechte und die Sicherheit des Opfers Vorrang vor anderen Erwägungen haben.

3.4. Artikel 10 Absatz 3

Der Ausschuss ist der Auffassung, dass in diesem und anderen Absätzen nicht von einem sechs Monate, sondern von einem ein Jahr gültigen Aufenthaltstitel die Rede sein sollte. Die Absätze sind entsprechend zu ändern. Ferner sollten zwei Möglichkeiten für die Verlängerung des Aufenthaltstitels vorgesehen werden: entweder die Erfuellung der ursprünglichen Anforderungen für die Zusammenarbeit mit der Justiz oder die Erfuellung der Anforderungen für die Verlängerung eines gewöhnlichen Aufenthaltstitels (d. h. unter den Bedingungen, unter denen solche Aufenthaltstitel - z. B. zur Ausübung einer unselbständigen oder selbständigen Erwerbstätigkeit - gewährt werden).

3.5. Artikel 10 Absatz 4

Auch den Familienangehörigen, die ein mit den Behörden kooperierendes Opfer begleiten, muss ein Aufenthaltstitel gewährt werden. Der Ausschuss hält die Formulierung dieses Absatzes, der für die Mitgliedstaaten die Möglichkeit der Erteilung eines Aufenthaltstitels aus humanitären Gründen vorsieht, für unangemessen.

3.6. Artikel 14 Buchstabe a)

Für minderjährige Opfer sollten internationalen Abkommen entsprechend stets die günstigsten Bedingungen gelten. Der Schutz von Minderjährigen hat Vorrang vor allen anderen Erwägungen. Dieser Absatz sollte sozialen Organisationen einen großen Spielraum bei der Festlegung der Bedingungen ermöglichen, unter denen Minderjährige mit den Behörden kooperieren. Die Kooperation darf jedoch nur dann expliziter Natur sein, wenn der Minderjährige über die in dieser Hinsicht notwendige Reife verfügt.

3.7. Artikel 14 Buchstabe b)

Der Ausschuss stimmt der Forderung der Kommission zu, dass die Mitgliedstaaten Minderjährigen den Zugang zum Bildungssystem unter denselben Bedingungen gewähren sollen wie den eigenen Staatsangehörigen. Folglich ist der zweite Teil des Absatzes, demzufolge die Mitgliedstaaten den Zugang ausschließlich zum öffentlichen Bildungssystem beschränken können, zu streichen.

3.8. Artikel 14 Buchstabe c)

Es sollte zunächst festgelegt werden, dass unbegleitete Minderjährige unter Vormundschaft der Behörden stehen. Erst dann sollten Aspekte im Zusammenhang mit ihrer rechtlichen Vertretung und ihre Zusammenarbeit mit der Justiz erläutert werden.

3.9. Artikel 15

Es muss deutlich gemacht werden, dass alle Opfer die Entscheidung zur Rückkehr in das Herkunftsland freiwillig treffen. Im Falle eines Minderjährigen muss gewährleistet sein, dass er die für diese Entscheidung erforderliche Reife besitzt.

3.10. Artikel 16 Absatz 1

Gemäß den Ausführungen unter Ziffer 3.4 dieser Stellungnahme sollte dieser Artikel die Möglichkeit vorsehen, Aufenthaltstitel aus Gründen zu verlängern, die sich von denen für ihre erstmalige Erteilung unterscheiden. Genauer gesagt sollten Aufenthaltstitel verlängert werden können, wenn die diesbezüglichen, in den Mitgliedstaaten gesetzlich festgelegten Bedingungen erfuellt werden.

3.11. Artikel 16 Absatz 2

Die Mitgliedstaaten sollten nach Beendigung des Kooperationsprozesses einen etwaigen Antrag des Opfers auf Erteilung eines Aufenthaltstitels wohlwollend prüfen. Deshalb muss das allgemeine Ausländerrecht nach Auffassung des Ausschusses - so wie dies auch in diesem Absatz vorgesehen ist - bei der Verlängerung eines Aufenthalttitels zur Anwendung gelangen, ohne dass die Beantragung eines neuen Aufenthaltstitels notwendig ist.

Brüssel, den 29. Mai 2002.

Der Präsident

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Göke Frerichs

(1) Artikel 2 c).