[pic] | KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN |

Brüssel, den 21.5.2008

KOM(2008) 304 endgültig

BERICHT DER KOMMISSION

Anzeiger für staatliche Beihilfen − Frühjahrsausgabe 2008 −

INHALTSVERZEICHNIS

Zusammenfassung 5

Einleitung 10

1. Teil I: Schwerpunkt staatliche Umweltschutzbeihilfen 10

1.1. Der Kampf der Europäischen Union gegen den Klimawandel 10

1.2. Verschiedene Mittel zur Förderung der Umweltziele 10

1.3. Beispiele marktbasierter Instrumente 10

1.4. Umweltmaßnahmen: Wann handelt es sich um staatliche Beihilfen? Wann sind sie mit dem Binnenmarkt vereinbar? 10

1.5. Entscheidungen über Umweltschutzbeihilfen 10

1.6. Umweltschutzmaßnahmen, die als vereinbare staatliche Beihilfen gelten: Fallstudien 10

1.7. Staatliche Umweltschutzaufwendungen 10

1.8. Die neuen Leitlinien für staatliche Umweltschutzbeihilfen 10

2. Teil II: Staatliche Beihilfen in Bulgarien und Rumänien 10

2.1. Staatliche Beihilfen in absoluten und relativen Zahlen 10

2.2. Aufschlüsselung der Beihilfen nach Wirtschaftszweigen 10

2.3. Staatliche Beihilfen nach Ziel 10

2.4. Beihilfeinstrumente im Industrie- und Dienstleistungssektor 10

3. Teil III: Rückforderung rechtswidriger Beihilfen 10

4. Teil IV: Legislative und politische Entwicklungen 10

4.1. Neue Rechtsvorschriften 10

4.2. Entwürfe neuer Rechtsvorschriften 10

5. Teil V: Beihilfekontrollverfahren 10

5.1. Registrierte Beihilfesachen 10

5.2. Entscheidungen der Kommission 10

5.3. Im Rahmen von Gruppenfreistellungsverordnungen gewährte Beihilfen 10

5.4. Dauer der Beihilfeverfahren 10

Online-Anzeiger, Beihilfenregister und weitere Berichte über staatliche Beihilfen 10

Methodische Anmerkungen 10

Anhang I: Vergleich des Gemeinschaftsrahmens für staatliche Umweltschutzbeihilfen von 2001 mit den Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Umweltschutzbeihilfen von 2008 10

Anhang II: Statistische Tabellen 10

Anhang III: Anhängige Rückforderungsentscheidungen (Stand: 1. Januar 2008) 10

Anhang IV: Fälle offener Rückforderungen, mit denen die Kommission den Gerichtshof befasst hat und in denen die Rückzahlung der rechtswidrigen und unvereinbaren Beihilfe noch aussteht 10

Zusammenfassung

Umwelt- und Energiebeihilfen

1) Umweltbeihilfemaßnahmen müssen von der Kommission geprüft werden, damit sichergestellt ist, dass die positiven Auswirkungen gegenüber etwaigen Wettbewerbsverzerrungen überwiegen.

Die EU ist Vorreiter bei den internationalen Anstrengungen zur Bekämpfung des Klimawandels − einer der größten ökologischen, sozialen und wirtschaftlichen Bedrohungen für unseren Planeten. Die EU hat bei der Entwicklung der beiden wichtigsten einschlägigen Vertragswerke, des Rahmenübereinkommens der Vereinten Nationen über Klimaänderungen von 1992 und des dazugehörigen Kyoto-Protokolls von 1997, eine Schlüsselrolle gespielt. Ferner unternimmt die EU seit Anfang der 1990er Jahre ernsthafte Schritte, um ihre eigenen Treibhausgasemissionen zu reduzieren. Die EU reagiert auf die stark schwankenden Erdöl- und Erdgaspreise, die Angst vor Versorgungsengpässen und die Folgen des massiven Einsatzes fossiler Brennstoffe für den Klimawandel mit einer integrierten Energiepolitik, die großes Gewicht auf Energieeffizienz und erneuerbare Energien legt.

In diesem allgemeinem Kontext hat die Europäische Kommission unlängst die Rolle, die staatliche Beihilfen bei der Förderung der umwelt- und energiepolitischen Ziele der EU spielen, durch die neuen Leitlinien, die sie als Teil des von ihr im Januar 2008 verabschiedeten Klimawandelpakets aufstellte, neu definiert.

Die Mitgliedstaaten haben ihrerseits verschiedenste umweltpolitische Schutzmaßnahmen ergriffen, um die Verschmutzung von Luft, Wasser und Boden einzudämmen, die natürlichen Ressourcen zu erhalten, erneuerbare Energieträger und Energieeinsparungen zu fördern, Abfall umweltgerecht zu entsorgen und dergleichen mehr. Die Verwirklichung vieler Ziele wird mit allgemeinen, d. h. landesweit durchgeführten und nicht auf bestimmte Regionen oder Wirtschaftssektoren begrenzten Maßnahmen angestrebt oder aber mit marktbasierten Instrumenten wie den Emissionshandel und die Energiesteuerrichtlinie angegangen, die keine staatlichen Beihilfen beinhalten.

Es gibt jedoch auch Umweltmaßnahmen oder Ausnahmen von allgemeinen Maßnahmen (z. B. Steuererleichterungen im Umweltbereich), die bestimmte Unternehmen oder die Erzeugung bestimmter Güter begünstigen. Solche Maßnahmen können den Wettbewerb zwischen Unternehmen verzerren, und folglich ist es wichtig, dass der Nutzen, den sie bringen, und die von ihnen verursachte Wettbewerbsverzerrung sorgfältig abgewogen werden. Die im Rahmen des Energie- und Klimawandelpakets aufgestellten neuen Leitlinien für staatliche Umweltschutzbeihilfen eröffnen den Mitgliedstaaten in diesem Bereich neue und vielversprechende Möglichkeiten.

In dieser Ausgabe des Beihilfenanzeigers werden sowohl die wichtigsten Elemente der neuen Leitlinien dargelegt, wie auch ausgeführt wird, in welchem Umfang Mitgliedstaaten auf den vorherigen, 2001 verabschiedeten Gemeinschaftsrahmen für Umweltschutzbeihilfen zurückgegriffen haben.

2) In den letzten sieben Jahren wurden 98 % der 350 von der Kommission geprüften Umweltbeihilfemaßnahmen für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar befunden.

In den sieben Jahren der Geltungsdauer dieses Gemeinschaftsrahmens hat die Kommission rund 350 Entscheidungen erlassen. Im Überblick über diese Entscheidungen gibt der Anzeiger ein klares Bild davon, wann Umweltmaßnahmen staatliche Beihilfen sind und wann diese Beihilfen als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden können. Bei den meisten Beispielen handelt es sich um unlängst von der Kommission genehmigte Fälle, die für die verschiedenen Teilbereiche, in denen Umweltbeihilfen gewährt werden dürfen (z. B. erneuerbare Energien, Energiesparmaßnahmen, Abfallwirtschaft usw.), entweder typisch oder aber innovativ sind. Die Umweltbeihilfen waren den Feststellungen der Kommission zufolge fast ausnahmslos (98 %) mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar. Es sei aber darauf hingewiesen, dass diese hohe Zahl auch Fälle einschließt, in denen die Kommission Bedenken hinsichtlich der Vereinbarkeit gewisser Aspekte hatte. Solche Bedenken lassen sich oft bereits im Rahmen des Anmeldeverfahrens durch eine Änderung der Maßnahme ausräumen.

3) Verstärkte Inanspruchnahme des Gemeinschaftsrahmens für Umweltschutzbeihilfen, aber erhebliche Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten.

Wie die Fallstudien unter Nummer 1.6 zeigen, werden mit Umweltbeihilfen verschiedenste Ziele verfolgt, darunter Förderung in den Bereichen erneuerbare Energien, Energieeinsparungen, Abfallwirtschaft, Sanierung schadstoffbelasteter Industriestandorte und Verbesserung von Herstellungsverfahren. Bei diesen Arten von Maßnahmen kommen die staatlichen Beihilfen direkt der Umwelt zugute. Für diese Fälle können die Daten über die Höhe der staatlichen Beihilfen daher als Messgröße für den angestrebten ökologischen Nutzen zugrunde gelegt werden, und zwar unabhängig von der Form der Beihilfe (Zuschuss, Steuererleichterung, Bürgschaft usw.). Der Anteil dieser Fälle an den Umweltbeihilfeaufwendungen insgesamt betrug im Jahr 2006 ungefähr 47 % (rund 6,7 Mrd. EUR).

Ebenfalls nach dem Gemeinschaftsrahmen für Umweltbeihilfen geprüft wurden Umweltsteuerermäßigungen und -befreiungen. Bei dieser zweiten Kategorie soll das Umweltziel mit der Steuer selbst erreicht werden. Mit Umweltsteuerermäßigungen oder -befreiungen, d. h. dem Beihilfeelement der Maßnahme, wird der Umweltschutz indirekt gefördert, weil dadurch die Einführung oder Änderung von Umweltsteuern (z. B. über das mit europäischen Richtlinien vorgesehene Mindestmaß hinaus) erleichtert wird. Die zurzeit für diese Kategorie von Beihilferegelungen vorliegenden Daten über die Beihilfeausgaben geben lediglich Aufschluss über die Höhe der Steuereinnahmen, auf die der Staat verzichtet, und können folglich nicht als Messgröße für den Umweltnutzen herangezogen werden.2006 fielen etwa 53 % der Gesamtaufwendungen (rund 7,5 Mrd. EUR) in diese Kategorie.

Bei jeder Analyse der Aufwendungen für Umweltbeihilfen ist daher der Tatsache Rechnung zu tragen, dass ein Großteil der Beihilfen in Form von Umweltsteuerbefreiungen gewährt werden, die in der Regel energieintensiven Unternehmen, darunter auch erhebliche Umweltschäden verursachenden Unternehmen, gewährt werden und akzeptiert werden mussten, damit bestimmte Umweltsteuern eingeführt werden konnten. Obwohl Umweltsteuerbefreiungen an sich nicht direkt auf die Erreichung höherer Umweltstandards zielen, sind diese Befreiungen nur zulässig, wenn die Steuern selbst einen wesentlichen Beitrag zum Umweltschutz leisten sollen und die Befreiungen die allgemeinen Ziele nicht untergraben. Aus diesem Grund schreiben die neuen Leitlinien für staatliche Umweltschutzbeihilfen vor, dass in den Fällen, in denen Unternehmen nicht einmal den von der Gemeinschaft festgelegten Mindestsatz entrichten oder die betreffende Steuer nicht gemeinschaftsweit harmonisiert wurde, langfristige Ausnahmen von Umweltsteuern nur möglich sind, wenn der Mitgliedstaat nachweisen kann, dass die Ausnahmen notwendig und verhältnismäßig sind.

Die Anzahl neuer Umweltbeihilfemaßnahmen ist seit 2001 in der Mehrzahl der Mitgliedstaaten zwar relativ konstant geblieben, aber die Umweltausgaben sind im Zeitraum 2001 − 2006 von 7 Mrd. auf 14 Mrd. EUR und damit auf das Doppelte gestiegen. Relativ gesehen entfiel auf Umweltbeihilfen im Zeitraum 2004 − 2006 ein Anteil von 0,12 % des EU-27-BIP gegenüber 0,08 % im Zeitraum 2001 − 2003. Hinter diesem Durchschnittswert verbergen sich jedoch erhebliche Unterschiede zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten. Im Zeitraum 2004 − 2006 waren Schweden (0,77 % des BIP), Dänemark (0,35 %) und Deutschland (0,32 %) die größten Umweltbeihilfengeber, gefolgt von Österreich, den Niederlanden und Finnland, die auch über dem EU-Durchschnitt lagen. Im Vereinigten Königreich erreichten die Aufwendungen für Umweltbeihilfen die Hälfte des EU-27-Durchschnitts, und alle anderen Mitgliedstaaten, darunter Spanien, Frankreich und Italien, gewährten − gemessen am BIP − Beihilfen von weniger als einem Viertel des EU-27-Durchschnitts. Die größten Beihilfegeber, Deutschland und Schweden, wo jeweils mehr als 90 % der Umweltbeihilfen auf Steuerbefreiungen entfallen, haben starken Einfluss auf die Gesamthöhe der Aufwendungen für Umweltbeihilfemaßnahmen in der EU. Eine CO2-Steuerermäßigung für die Industrie und eine Befreiung von der Energiesteuer auf Strom führten ab 2003 zu einem merklichen Anstieg der Beihilfeaufwendungen in Schweden. In Deutschland sind die Aufwendungen seit der Annahme einer Maßnahme zur Verlängerung verschiedener Befreiungen von der deutschen Ökosteuer auf Strom und Mineralöl im Jahr 2002 kontinuierlich gestiegen.

Bei Nichtberücksichtigung der Beihilfen in Form von Steuerbefreiungen zeigen die Daten, dass die Höhe der Umweltbeihilfen konstant bleibt.

Neue Mitgliedstaaten: Bulgarien und Rumänien

4) Rumänien kommt der Aufforderung zu weniger Beihilfen nach, der Anteil „zielgerichteterer“ Beihilfen ist aber relativ gering.

2006 beliefen sich die staatlichen Beihilfen im Industrie- und Dienstleistungssektor in Bulgarien auf 31 Mio. EUR und in Rumänien auf 545 Mio. EUR (EU-27 insgesamt 49 Mrd. EUR). In Bulgarien machten die Gesamtbeihilfen im Industrie- und Dienstleistungssektor 0,12 % des BIP aus und lagen damit deutlich unter dem Durchschnitt der EU-12 (0,51 %) und der EU-27 (0,42 %). In Rumänien war der Beihilfeanteil am BIP mit 0,56 % deutlich höher. Eine Betrachtung der Pro-Kopf-Zahlen ergibt hingegen ein anderes Bild von der Position Rumäniens: 51 KKS[1] pro Kopf entsprachen rund der Hälfte des EU-27-Durchschnitts (99 PPS pro Kopf), während Bulgarien mit 11 KKS pro Kopf den niedrigsten Wert der gesamten EU aufwies.

Nachdem zu Beginn des Jahrzehnts relativ hohe Umstrukturierungs- und Privatisierungsbeihilfen gewährt wurden, setzte unmittelbar vor dem Beitritt in beiden neuen Mitgliedstaaten ein klarer Abwärtstrend ein. Auf die Aufforderung zu gezielteren Beihilfen hin gewährte Bulgarien 79 % aller Beihilfen im Jahr 2006 für horizontale Zielsetzungen, Rumänien hingegen nur 19 % (der EU-27-Durchschnitt beträgt 84 %). Mit der nächsten Ausgabe im Herbst 2008 werden Bulgarien und Rumänien voll in den Beihilfenanzeiger integriert sein.

Bürokratieabbau

5) Merklich stärkere Inanspruchnahme der Gruppenfreistellungsverordnungen, aber weiterhin beträchtliche Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten.

2007 meldeten die Mitgliedstaaten mehr als 777 Fälle[2] bei der Kommission an. Die Zahl der Anmeldungen ist zwar niedriger als im Jahr 2006, in dem sie außergewöhnlich hoch war (922 Anmeldungen), aber immer noch deutlich höher als in den Jahren 2004 und 2005. Zudem spiegelt sich in dem Rückgang die Zusage der Kommission, die Gewährung von Beihilfen durch Gruppenfreistellungen zu erleichtern und sich auf die Beihilfen zu konzentrieren, die den Wettbewerb am stärksten verzerren.

2007 konnten die Mitgliedstaaten mehr als 1 100 Maßnahmen ohne vorherige Anmeldung bei der Kommission einführen, 2006 waren lediglich 410 unter eine Gruppenfreistellung gefallen. Für diese erhebliche Zunahme gibt es drei Gründe: den Beginn einer neuen Programmierungsphase bei den EU-Strukturfonds, die rege Inanspruchnahme der neuen Gruppenfreistellung für regionale Investitionsbeihilfen (189 Maßnahmen im Jahr 2007, von denen zuvor viele hätten angemeldet werden müssen) und den aufgrund neuer Rechtsvorschriften steilen Anstieg bei den im Agrarsektor freigestellten Maßnahmen (496 bzw. das Vierfache im Vergleich zu 2006). Deutlich zugenommen haben ferner die Beihilfen für hauptsächlich im Industrie- und im Dienstleistungssektor tätige KMU (von 183 im Jahr 2006 auf 303 im Jahr 2007) und die Ausbildungsbeihilfen (von 57 auf 108), die Zahl der Beschäftigungsbeihilfen blieb hingegen konstant (31 im Jahr 2007).

6) In den vergangenen fünf Jahren ist es der GD Wettbewerb gelungen, die durchschnittliche Dauer der vorläufigen Prüfung angemeldeter Beihilfesachen um 1,4 Monate zu verkürzen.

Im Aktionsplan Staatliche Beihilfen (State Aid Action Plan − SAAP) wurden Mängel hinsichtlich der Dauer und Einschätzbarkeit von Beihilfeverfahren eingeräumt und zu deren Rationalisierung aufgerufen. Seither bemüht sich die Kommission, im Beihilfebereich ihre interne Praxis zu verbessern und die Effizienz zu steigern. Sie nahm unlängst einen Dialog mit den Mitgliedstaaten darüber auf, wie Beihilfeverfahren noch effizienter gestaltet werden können, und hat intern Maßnahmen ergriffen, um die Bearbeitung von Beihilfeanmeldungen zu beschleunigen. Dank dieser Maßnahmen ging die durchschnittliche Dauer des Vorprüfverfahrens für eine angemeldete Beihilfe in den letzten fünf Jahren um 1,4 Monate zurück. Sie beträgt jetzt rund 5 Monate. Was den Anteil der innerhalb einer bestimmten Frist abgeschlossenen Fälle angeht, so wurden 46 % innerhalb von 4 Monaten und 70 % innerhalb von 6 Monaten abgeschlossen.

Die Kommission wird ihre Bemühungen um eine Verkürzung der Bearbeitungszeit fortsetzen. Jegliche weiteren Rationalisierungen dürften aber nur möglich sein, wenn auch die Mitgliedstaaten dazu beitragen, indem sie der Kommission zuverlässigere und vollständigere Informationen übermitteln. Die Verbesserung von Beihilfevorschriften und –praxis ist sowohl Sache der Kommission als auch der Mitgliedstaaten, und die Kommission wird den Dialog mit den Mitgliedstaaten fortsetzen, um festzustellen was beide Seiten zur weiteren Rationalisierung der Beihilfeverfahren und Beihilfenpraxis tun können.

7) Ende 2007 hatte die Kommission die Rückforderung rechtswidrig gewährter und mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbarer Beihilfen im Umfang von 7 Mrd. EUR durchgesetzt.

Rechtswidrig gewährte und mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbare Beihilfen müssen zurückgezahlt werden, um die Marktsituation vor Gewährung der Beihilfe wiederherzustellen. Dies ist im Interesse gleicher Ausgangsbedingungen für alle Wirtschaftsbeteiligten im Binnenmarkt erforderlich. Ganz im Einklang mit dem SAAP führten jüngere Bemühungen zu einer deutlichen Verbesserung der Vollstreckung von Rückforderungsentscheidungen, so dass die Zahl der zurückgezahlten unzulässigen Beihilfen gestiegen und jene der anhängigen Fälle zurückgegangen ist. Ende 2007 waren 49 Rückforderungsentscheidungen noch nicht vollstreckt gegenüber 93 Ende 2004 und 60 Ende 2006.

Der Gesamtbetrag der aufgrund von Entscheidungen, die zwischen dem 1. Januar 2000 und dem 31. Dezember 2007 erlassen wurden, zurückzufordernden Beihilfen beläuft sich auf mindestens 9 Mrd. EUR. Davon waren am 31. Dezember 2007 rund 7 Mrd. EUR rechtswidrig gewährter und unvereinbarer Beihilfen zuzüglich 2,4 Mrd. EUR Zinsen zurückgezahlt. Die Rückforderung erfolgt nach den jeweiligen mitgliedstaatlichen Verfahren, sofern diese die sofortige und tatsächliche Vollstreckung der Kommissionsentscheidung ermöglichen. Im Ergebnis werden unzulässige Beihilfen an die Bewilligungsbehörde zurückgezahlt. Unter Berücksichtigung der wesentlichen Unterschiede zwischen der Rückforderung staatlicher Beihilfen und Geldbußen in Kartellsachen sei darauf hingewiesen, dass die Kommission von 2003 bis 2007 in Kartellsachen Geldbußen von rund 7 Mrd. EUR verhängte (http://ec.europa.eu/comm/competition/cartels/statistics/statistics.pdf).

Einleitung

In der Frühjahrsausgabe 2008 des Anzeigers für staatliche Beihilfen soll ein Überblick über die staatlichen Umweltschutzbeihilfen im Kontext des Kampfes der Europäischen Union gegen den Klimawandel gegeben werden. So wird aufgezeigt, wie die Mitgliedstaaten die Möglichkeit zur Gewährung von Beihilfen auf der Grundlage des Gemeinschaftsrahmens bzw. der Leitlinien für Umweltbeihilfen nutzen, und ein Überblick über die verfügbaren Daten über Aufwendungen für Umweltbeihilfen gegeben.

Diese Frühjahrsausgabe des Anzeigers[3] ist in fünf Hauptteile gegliedert. Der erste Teil ist staatlichen Umweltschutzbeihilfen gewidmet. Im zweiten Teil wird die Beihilfesituation in Bulgarien und Rumänien vor deren Beitritt dargelegt. In diesem Teil werden in erster Linie die Fortschritte der beiden Länder beim Erreichen der Ziele von Lissabon und ihre Reaktion auf die wiederholten Forderungen des Europäischen Rates nach „weniger, aber zielgerichteteren Beihilfen“ bewertet werden. Dieser Überblick ergänzt die Daten und Analysen des Beihilfenanzeigers vom Herbst 2007, in dem die Zahlen der bisherigen 25 Mitgliedstaaten in demselben Zeitraum aufgeführt waren.

Im dritten Teil und vierten Teil iegt der Schwerpunkt auf den Maßnahmen zur Rückforderung unzulässiger Beihilfen auf denlaufenden Arbeiten zur Modernisierung der Beihilfenkontrolle durch legislative und politische Maßnahmen Der fünfte Teil bietet einen Überblick über die Beihilfeverfahren im Jahr 2007, darunter auch Statistiken über Beihilfemaßnahmen, die unter die sechs Gruppenfreistellungsverordnungen fallen (KMU-, Ausbildungs-, Beschäftigungs- und Regionalbeihilfen, Beihilfen für KMU im Agrarsektor und bestimmte Beihilfearten im Fischereisektor). Ferner werden die Fortschritte der Kommission bei der Beschleunigung der Bearbeitung von Beihilfeanmeldungen geschildert.

Neben der vorliegenden Papierversion bietet ein ständiger Online-Anzeiger auf der Homepage der Generaldirektion Wettbewerb eine Reihe von Schlüsselindikatoren und statistischen Angaben für die EU-Mitgliedstaaten:

http://ec.europa.eu/competition/state_aid/studies_reports/studies_reports.cfm .

Thema der Herbstausgabe 2008 des Anzeigers werden die in der EU-27 im Jahr 2007 gewährten staatlichen Beihilfen sein.

1. TEIL I: SCHWERPUNKT STAATLICHE UMWELTSCHUTZBEIHILFEN

1.1. Der Kampf der Europäischen Union gegen den Klimawandel

Der Klimawandel ist eine der größten ökologischen, sozialen und wirtschaftlichen Bedrohungen für unseren Planeten[4]. Die EU ist Vorreiter bei den internationalen Anstrengungen zur Bekämpfung des Klimawandels und hat bei der Entwicklung der beiden wichtigsten einschlägigen Vertragswerke, des Rahmenübereinkommens der Vereinten Nationen über Klimaänderungen von 1992 und des dazugehörigen Kyoto-Protokolls von 1997, eine Schlüsselrolle gespielt. Ferner unternimmt die EU seit Anfang der 1990er Jahre maßgebliche Schritte, um ihre eigenen Treibhausgasemissionen zu reduzieren.

Die EU reagiert auf die stark schwankenden Erdöl- und Erdgaspreise, die Angst vor Versorgungsengpässen und die Folgen des massiven Einsatzes fossiler Brennstoffe für den Klimawandel mit einer integrierten Energiepolitik, die großes Gewicht auf Energieeffizienz und erneuerbarer Energien legt.

Nachhaltige Entwicklung, Versorgungssicherheit und Wettbewerbsfähigkeit sind die Ziele des Grünbuchs über eine europäische Energiestrategie[5], das die Kommission Anfang 2006 annahm. Im Oktober desselben Jahres schlug die Kommission einen Aktionsplan[6] vor, um Energie einzusparen, und Anfang 2007 ein integriertes Energie- und Klimawandelpaket[7], das eine bedeutende Reduzierung der Treibhausgasemissionen bis 2020 vorsieht. Diese Vorschläge wurden vom Europäischen Rat im Frühjahr 2007 weitgehend gebilligt[8]. Man einigte sich auf eine integrierte Klima- und Energiepolitik einschließlich einer Reihe prägnanter politischer Ziele und eines detaillierten Aktionsplans zu deren Verwirklichung.

- Was den Klimawandel angeht, so verständigte sich der Rat auf der Frühjahrstagung auf eine unabhängige Verpflichtung der EU zur Reduzierung der Treibhausgasemissionen bis 2020 um mindestens 20 % gegenüber 1990 zuzüglich einer Verpflichtung zu einer weitergehenden Reduzierung um 30%, sofern andere industrialisierte Länder sich zu vergleichbaren Reduktionen verpflichten würden und die wirtschaftlich fortgeschritteneren der Entwicklungsländer in angemessenem Verhältnis zu ihren Verantwortlichkeiten und jeweiligen Möglichkeiten zu diesem Ziel beitragen würden.

- Im Zusammenhang mit dem Binnenmarkt für Erdgas und Elektrizität stimmte der Rat auf der Frühjahrstagung darin überein, dass eine wirksame Trennung der Versorgung und Erzeugung vom Betrieb der Netze (Entflechtung) notwendig ist.

- In Bezug auf erneuerbare Energien billigte der Rat auf der Frühjahrstagung ein verbindliches Ziel in Höhe von 20 % für den Anteil erneuerbarer Energien am Gesamtenergieverbrauch der EU bis 2020 mit einem verbindlichen Mindestziel in Höhe von 10 % für den Anteil von Biokraftstoffen am gesamten verkehrsbedingten Benzin- und Dieselverbrauch in der EU.

Als Reaktion auf die vorgenannten Schlussfolgerungen des Rates legte die Kommission am 23. Januar 2008 ihren Vorschlag für ein Energie- und Klimawandelpaket[9] mit folgendem Inhalt vor:

- Vorschlag zur Änderung der EU-Richtlinie über den Emissionshandel[10];

- Vorschlag zur Verteilung der Anstrengungen mit dem Ziel, die unabhängige Verpflichtung der Gemeinschaft zur Senkung der Treibhausgasemissionen in Sektoren zu erfüllen, die nicht unter das Emissionshandelssystem der EU (EU-EHS) fallen[11];

- Vorschlag für eine Richtlinie zur Förderung erneuerbarer Energien[12];

- Vorschlag für einen Rechtsrahmen über CO2-Abscheidung und -Speicherung[13];

- neue Leitlinien für staatliche Umweltschutzbeihilfen.

Die neuen Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen sollen den Mitgliedstaaten und der Industrie die richtigen Anreize zur Intensivierung ihrer Umweltschutzmaßnahmen bieten und sind damit ein wichtiger Teil des Energie- und Klimawandelpakets. Sie zielen auf ein ausgewogenes Verhältnis zwischen einer großzügigen staatlichen Förderung in ausgewählten Umweltschutzbereichen und dem Schutz des Wettbewerbs, der für das einwandfreie Funktionieren der mit dem Paket eingeführten marktbasierten Instrumente erforderlich ist. Die Leitlinien sind der einzige Teil des Pakets, der unmittelbar in Kraft tritt.

1.2. Verschiedene Mittel zur Förderung der Umweltziele

Eines der wichtigsten Instrumente, mit denen die Mitgliedstaaten Umweltproblemen entgegen treten können, ist die konsequente Anwendung des Verursacherprinzips. Dieses Prinzip soll sicherstellen, dass die Umweltschutzkosten von den Unternehmen getragen werden und sich auf den Endpreis ihrer Produkte niederschlagen sowie dass der Wettbewerb nicht dadurch verzerrt wird, dass Unternehmen durch staatliche Eingriffe von diesen Kosten entlastet werden. Aber Umweltkosten waren viel zu lange verdeckt, d.h. dass Wirtschaftstätigkeiten in vielen Fällen ihre Auswirkungen auf die Umwelt nicht in vollem Umfang zugerechnet werden. Aber die Nutzung marktbasierter Instrumente (nachstehend MBI) könnte diese Tendenz umkehren. Wenn Umweltverschmutzung reale Kosten bedeutet, werden Unternehmen im Interesse der Gewinnmaximierung bestrebt sein, diese Kosten und damit gleichzeitig die Umweltverschmutzung zu minimieren. Hinzu kommt, dass, wenn eine stärkere Umweltverschmutzung bedingende Produkte teurer sind, die Nachfrage automatisch in Richtung der Sektoren gelenkt wird, die günstigere und umweltfreundlichere Produkte anbieten. Dies regt wiederum das Wachstum und die Schaffung von Arbeitsplätzen an[14], weil auf diese Weise der Schaffung und Entwicklung neuer Öko-Wirtschaftszweige Impulse gegeben werden können.

Die EU bevorzugt zunehmend MBI wie Steuern, Abgaben und Emissionshandelssysteme, weil sie flexible und kostenwirksame Mittel zur Korrektur bestimmter Marktversagen und zur Verwirklichung bestimmter politischer Ziele bei gleichzeitiger Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen im Binnenmarkt sind[15].

Wenn MBI dies bewirken sollen,dürfen die Märkte, in denen sie eingesetzt werden, nicht verzerrt sein. Und genau hier spielt die Wettbewerbs- und Beihilfenkontrollpolitik eine wichtige Rolle. Im Aktionsplan Staatliche Beihilfen vom 7. Juni 2005 heißt es: „Die Beihilfepolitik dient dem Schutz des Wettbewerbs im Binnenmarkt und ist eng mit vielen anderen Zielen von gemeinsamem Interesse verbunden wie Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse, regionaler und sozialer Zusammenhalt, […] Umweltschutz […]. Sie muss aus eigener Kraft und durch die Unterstützung anderer Politiken zur Stärkung der Anziehungskraft Europas für Investoren und Arbeitskräfte, zum Aufbau von Wissen und Innovation für Wachstum und zur Schaffung von mehr und besseren Arbeitsplätzen beitragen“[16].

Die Verwirklichung dieser Ziele erfordert eine kompromisslose Umsetzung der Beihilfenkontrollpolitik, in deren Rahmen aufgrund einer sorgfältigen Analyse der positiven und der negativen Auswirkungen (der so genannten „Abwägungsprüfung“) festgestellt werden kann, welche staatlichen Maßnahmen ein Beihilfeelement beinhalten und welche als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar anzusehen sind.

1.3. Beispiele marktbasierter Instrumente

Eines der bekanntesten marktbasierten Instrumente ist das Emissionshandelssystem (Emission Trading Scheme − ETS). Das erste und größte internationale Emissionshandelssystem basiert auf einer europäischen Richtlinie[17] und ist seit dem 1. Januar 2005 operationell. Gemäß dem ETS müssen die mitgliedstaatlichen Regierungen für jeden Handelszeitraum nationale Zuteilungspläne (National Allocation Plans − NAP) aufstellen. In den NAPs ist zum einen die CO2-Menge festgelegt, die in dem jeweiligen unter das System fallenden Land von allen Emittenten insgesamt ausgestoßen werden darf, und zum anderen die Zahl der Emissionszertifikate, die den einzelnen Emittenten zugeteilt werden. Ein Emittent, dessen CO2-Ausstoß die Mengen seiner Zertifikate übersteigt, müsste weitere Zertifikate kaufen, während Emittenten mit geringerem Ausstoß ihre nicht ausgeschöpften Zertifikate verkaufen können.

Die Kommission prüft die NAPs[18] und ist befugt, Änderungen vorzuschreiben, wenn ein Plan ihren Feststellungen zufolge den vereinbarten Kriterien nicht entspricht. Anfang 2006 endete der erste Erfüllungszeitraum des EU-ETS, und mehr als 10 000 energieintensive Anlagen, auf die fast die Hälfte der CO2-Emissionen der EU entfallen, mussten über ihre Emissionen im Jahr 2005 Bericht erstatten. Die Daten zeigten geringere Emissionen als erwartet, so dass aufgrund der überzähligen Zertifikate die Preise fielen. Mitte 2006 mussten die Mitgliedstaaten ihre NAPs für den zweiten Handelszeitraum (2008 bis 2012) vorlegen und die geplante Zuteilung der Emissionszertifikate in diesem Zeitraum erläutern, für den der durchschnittliche Gesamtausstoß der EU-ETS-Sektoren innerhalb des Systems gegenüber jenem im Jahr 2005 um rund 6,5 % gekürzt worden ist. Die NAPs für den ersten Handelszeitraum konnten nicht auf geprüfte Emissionsdaten gestützt werden. Die Kommission prüfte die NAPs für den zweiten Handelszeitraum anhand der geprüften Emissionsdaten für das Jahr 2005 systematisch mit einer Formel, um die Wirksamkeit des Systems und die Gleichbehandlung der Mitgliedstaaten sicherzustellen.

Das von der Kommission am 23. Januar 2008 verabschiedete Klimawandelpaket enthält einen Vorschlag zur Anpassung dieses Mechanismus. Laut Vorschlag wird es anstelle nationaler Obergrenzen für die Zahl der Emissionszertifikate eine einheitliche EU-weite, auch nach 2020 linear degressive Obergrenze geben, ein sehr viel größerer Teil der Zertifikate wird nicht mehr kostenlos zugeteilt, sondern versteigert, und es werden einheitliche Regeln für die Zuteilung kostenloser Zertifikate eingeführt. Ferner wird vorgeschlagen, das System auf weitere Branchen auszudehnen. Und schließlich wird es den Mitgliedstaaten gestattet, kleine Anlagen von dem System auszunehmen, sofern sie gleichwertigen Maßnahmen zur Emissionsverringerung unterliegen.

Ein weiteres gutes Beispiel für ein marktbasiertes Instrument ist die Energiesteuerrichtlinie[19], deren Gegenstand Steuern auf den Energieverbrauch sind. So sind in der Richtlinie unter anderem die Mindestabgabenniveaus für alle konkurrierenden Energieträger festgelegt. Mit der Richtlinie wurden in erster Linie folgende Ziele verfolgt:

- Verringerung bestehender Wettbewerbsverzerrungen zwischen Anbietern aus verschiedenen Mitgliedstaaten infolge unterschiedlicher Energiesteuerkonzepte;

- Verringerung bestehender Wettbewerbsverzerrungen zwischen verschiedenen Energieprodukten, da vor dem Inkrafttreten der Energiesteuerrichtlinie nur Mineralöl unter gemeinschaftsrechtliche Steuervorschriften fiel;

- Verstärkung des Anreizes zur effizienteren Nutzung von Energie und damit Verringerung der Abhängigkeit von Energieeinfuhren und Emissionsgrenzen.

Es steht den Mitgliedstaaten selbstverständlich frei, die positiven Auswirkungen noch zu verstärken, indem sie höhere Abgabenniveaus festlegen als in der Richtlinie vorgesehen (vgl. Abschnitt: Umweltsteuern).

1.4. Umweltmaßnahmen: Wann handelt es sich um staatliche Beihilfen? Wann sind sie mit dem Binnenmarkt vereinbar? [20]

Die Mitgliedstaaten haben ihrerseits verschiedenste nationale Umweltschutzmaßnahmen ergriffen, um die Verschmutzung von Luft, Wasser und Boden einzudämmen, die natürlichen Ressourcen zu erhalten, erneuerbare Energieträger und Energieeinsparungen zu fördern, Abfall umweltgerecht zu entsorgen und dergleichen mehr. Die Verwirklichung vieler Ziele wird mit allgemeinen, d. h. landesweit durchgeführten und nicht auf bestimmte Regionen oder Wirtschaftssektoren begrenzten Maßnahmen angestrebt. Es gibt jedoch auch Umweltmaßnahmen und Ausnahmen von allgemeinen Maßnahmen (z. B. Steuererleichterungen im Umweltbereich), die bestimmte Unternehmen oder die Erzeugung bestimmter Güter begünstigen. Solche Maßnahmen können den Wettbewerb zwischen Unternehmen verzerren, und folglich ist es wichtig, dass der Nutzen, den sie bringen, und die von ihnen verursachte Wettbewerbsverzerrung sorgfältig gegeneinander abgewogen werden.

Gemäß dem EG-Vertrag ist einzig die Europäische Kommission befugt, diese Abwägungsprüfung vorzunehmen. Zu diesem Zweck müssen die Mitgliedstaaten alle geplanten Beihilfemaßnahmen vor deren Durchführung bei der Kommission anmelden. Die Kommission prüft dann erstens, ob es sich bei der Maßnahme um eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag handelt, und gegebenenfalls zweitens, ob diee etwaige Wettbewerbsverzerrung gerechtfertigt ist und die positive Wirkung der Maßnahme nicht aufhebt. Ist die Beihilfe gerechtfertigt und die Wettbewerbsverzerrung gering, gilt sie als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar und wird von der Kommission genehmigt. Erst dann darf der Mitgliedstaat sie umsetzen.

Wie jede andere Maßnahme stellt eine Umweltschutzmaßnahme eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag dar, wenn sie die folgenden vier Kriterien alle erfüllt:

- Finanzierung mit staatlichen Mitteln (Transfer staatlicher Mittel und dem Staat zurechenbar);

- Begünstigung bestimmter Unternehmen;

- Selektivität;

- Wettbewerbsverzerrung und Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten.

In manchen Fällen erweist sich die Beurteilung, ob das eine oder andere Kriterium erfüllt ist und ob die Maßnahme eine staatliche Beihilfe darstellt, als schwierig. Nachstehend werden einige Beispiele für Umweltschutzmaßnahmen aufgeführt.

Unter Finanzierung mit staatlichen Mitteln fallen Zuschüsse aus dem Staatshaushalt oder den Haushalten der Regional- oder Kommunalverwaltungen, der Verzicht auf Einnahmen z. B. in Form von Umweltsteuererleichterungen und Fälle, in denen Regierungsbehörden umweltbezogene Waren und Dienstleistungen oder Grundstücke unter (über) dem Marktpreis verkaufen (kaufen). Von einem Transfer staatlicher Mittel ist auch dann auszugehen, wenn der Staat einen Fonds einrichtet, der mit Beiträgen finanziert wird, die vom Staat vorgeschrieben und verwaltet werden[21]. In Österreich[22] beispielsweise muss erneuerbare Energie und durch Kraft-Wärme-Kopplung erzeugte Energie zu über dem Marktpreis festgesetzten Preisen abgenommen werden (Einspeisetarife). Die Einspeisetarife werden von der Ökobilanzgruppe finanziert, deren Verantwortliche mehrheitlich oder ganz in Staatsbesitz sind. Die Gruppe wird vom Staat, der z. B. wichtige Entscheidungen genehmigen muss, und von nationalen Rechnungsprüfern kontrolliert. Die Verpflichtung der Abnahme zum Einspeisetarif sowie dessen Berechnung sind im Ökostromgesetz festgelegt. Obwohl die Kosten des Einspeisenden laut Gesetz letztlich teils von den Stromendverbrauchern und teils von den Stromhändlern getragen werden, wird die Maßnahme nach Auffassung der Kommission aufgrund der Tatsache, dass die Gelder vom Staat kontrolliert werden, mit staatlichen Mitteln finanziert. Dies steht im Einklang mit dem Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache Stardust Marine [23], dem zufolge nicht zu unterscheiden ist, ob die Beihilfe unmittelbar vom Staat oder ob sie von öffentlichen oder privaten Trägern gewährt wird, die der Staat zur Gewährung der Beihilfe gründet oder benennt. Dagegen entschied der Gerichtshof in der Rechtssache Preussen Elektra [24], dass die deutschen Vergütungsregelungen, nach denen private Energieversorger für aus erneuerbaren Energiequellen gewonnenen Strom höhere Einspeisungsvergütungen zahlen müssen, keine staatlichen Beihilfen darstellen, da sie nicht aus staatlichen Mitteln finanziert sind. Die meisten Umweltschutzmaßnahmen stellen gleichzeitig einen Vorteil für das Unternehmen dar. Allerdings hat die Kommission in einigen Fällen festgestellt, dass die Maßnahme keinen wirtschaftlichen Vorteil gewährt [25].

Wenn staatliche Unterstützungsmaßnahmen weder diskriminierend noch selektiv sind, können sie als allgemeine Maßnahmen angesehen werden, die keine staatliche Beihilfe darstellen. Es gibt allerdings eine Reihe von Gegenbeispielen, wie z.B. die Rechtssache Adria-Wien Pipeline GmbH [26], die eine österreichische gesetzliche Regelung zur Befreiung von Umweltsteuern auf Erdgas und Elektrizität zum Gegenstand hatte. Die Befreiung basierte zwar auf objektiven automatischen Kriterien, die Verwaltungsbehörden verfügten über keinerlei Ermessensspielraum bei der Auswahl der Begünstigten und die Maßnahme brachte zudem einer großen Zahl von Unternehmen Vorteile ein, aber dennoch beurteilte der Gerichtshof die Maßnahme als selektiv. Einer der Hauptgründe für diese Schlussfolgerung war die Tatsache, dass die Steuerbefreiung lediglich auf Unternehmen angewendet wurde, deren Hauptaktivität im verarbeitenden Gewerbe lag. Der Gerichtshof erkannte, dass Unternehmen im Dienstleistungssektor ebenso wie Unternehmen im verarbeitenden Gewerbe einen hohen Energieverbrauch haben können und entsprechend hohe Energiesteuern zahlen müssen und somit benachteiligt werden. Aus diesen Gründen sah der Gerichtshof diese Maßnahme als selektiv und damit als staatliche Beihilfe an. In der Rechtssache British Aggregates [27] hingegen ging es um eine Befreiung bestimmter Granulatarten von der entsprechenden britischen Abgabe. Den Klägerinnen zufolge stellte dies eine unzulässige staatliche Beihilfe dar. Das GEI schloss sich dieser Auffassung nicht an und bestätigte, dass die auf Virgin-Granulat, nicht aber auf aus Abraum stammende Granulate erhobene Abgabe nicht selektiv sei, weil der Anwendungsbereich der Abgabe durch die Logik und die Natur der Abgabenregelung (Förderung des Umweltschutzes durch Anreize zum Abfallrecycling) gerechtfertigt sei.

1.5. Entscheidungen über Umweltschutzbeihilfen

Der Gemeinschaftsrahmen für Umweltschutzbeihilfen wird von den Mitgliedstaaten unterschiedlich stark in Anspruch genommen.

In den sieben Jahren seit seiner Annahme im Jahr 2001 hat die Kommission (von im Bereich Industrie und Dienstleistungen in diesem Zeitraum insgesamt 2 825 Entscheidungen) rund 350 Entscheidungen auf der Grundlage des Gemeinschaftsrahmens für Umweltschutzbeihilfen erlassen. Von 2001 bis 2004 wurden rund 40 Entscheidungen pro Jahr erlassen. 2005 waren es bereits 52, im Jahr 2006 belief sich ihre Zahl auf 64, und 2007 erreichte sie mit 70 ihren Höchststand. Der Aufwärtstrend ist hauptsächlich auf den Beitritt der EU-10 sowie die erhebliche Zunahme schwedischer Maßnahmen zurückzuführen.

Von 2001 bis 2007 führten Italien, die Niederlande, das Vereinigte Königreich und Deutschland je rund 40 bis 45 Maßnahmen ein. Für eine zweite Gruppe von Mitgliedstaaten, der Österreich, Schweden, Spanien, Dänemark, die Tschechische Republik und Frankreich angehören, erließ die Kommission Entscheidungen über rund 20 bis 25 Maßnahmen. In den übrigen Mitgliedstaaten belief sich die Zahl der Maßnahmen auf nicht mehr als 12.

Bis zu 98 % der Umweltschutzmaßnahmen waren den Feststellungen der Kommission zufolge mit den Beihilfevorschriften vereinbar.

In den meisten Fällen genehmigte die Kommission die Maßnahmen ohne förmliches Prüfverfahren, weil die fraglichen Umweltbeihilfen entweder mit den Beihilfevorschriften vereinbar waren (84 % aller Entscheidungen über Umweltbeihilfen) oder aber keine staatliche Beihilfe darstellten (8 %). Es sei aber darauf hingewiesen, dass diese hohe Zahl auch Fälle einschließt, in denen die Kommission Bedenken hinsichtlich der Vereinbarkeit gewisser Aspekte hatte. Solche Bedenken lassen sich oft bereits im Rahmen des Anmeldeverfahrens durch eine Änderung der Maßnahme ausräumen. In den übrigen Fällen führte die Kommission ein förmliche Prüfverfahren durch, nach dessen Abschluss sie die Beihilfe entweder genehmigte (6 %) oder eine Negativentscheidung erließ (2 %). Diese Zahlen entsprechen in etwa jenen aller anderen Ziele. Nur der Anteil unvereinbarer Umweltschutzbeihilfen (2 %) liegt unter dem entsprechenden Durchschnitt aller Beihilfen im selben Zeitraum (6 %), und die Zahl der Entscheidungen, nach denen die betreffende Maßnahme keine Beihilfe darstellt, ist im Umweltbereich höher (vgl. Schaubild 1).

Schaubild 1: Entscheidungen über Beihilfemaßnahmen 2001-2007

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Hinweis: Nur Entscheidungen im Bereich Industrie und Dienstleistungen. Quelle: GD Wettbewerb.

1.6. Umweltschutzmaßnahmen, die als vereinbare staatliche Beihilfen gelten: Fallstudien

Die Kommission hat eine Vielzahl von Umweltschutzmaßnahmen nach dem Gemeinschaftsrahmen für Umweltschutzbeihilfen geprüft und genehmigt. Wie die folgenden Beispiele zeigen, wird bei Fördermaßnahmen für erneuerbare Energien, Energieeinsparungen, Abfallbewirtschaftung, Sanierung schadstoffbelasteter Industriestandorte und Verbesserung von Herstellungsverfahren in der Regel davon ausgegangen, dass sie im Interesse der Gemeinschaft liegen und daher mit dem Binnenmarkt vereinbar sind, wenn der Nutzen gegenüber der Wettbewerbsverzerrung überwiegt. Eine Erleichterung der Ökosteuerlast kann ebenfalls im Interesse der Gemeinschaft liegen, da solche Steuern, insbesondere für energieintensive Unternehmen, unter Umständen nicht im selben Maße eingeführt werden, wenn eine Erleichterung nicht zulässig ist. Die Kommission genehmigte auch bestimmte, sich positiv auf die Umwelt auswirkende Beihilfen für den Straßenverkehrssektor[28].

Erneuerbare Energien

In den Niederlanden z.B. wird die Energieerzeugung aus erneuerbaren Energiequellen und Kraft-Wärme-Kopplung (KWK) staatlich gefördert. Im Februar 2007 setzte sich die niederländische Regierung ein neues Ziel für die Senkung der CO2-Emissionen: bis 2020 sollen sie um 30 % zurückgehen. Eines der Instrumente zur Erreichung dieses Ziels ist die Änderung und Verlängerung bestehender Regelungen für erneuerbare Energien und KWK durch Umwandlung in eine neue Regelung. Durch die Änderung wurde die Regelung auch auf die Erzeugung von Biogas ausgeweitet. Die Fördermittel für aus erneuerbaren Energiequellen gewonnenen Strom sind ein Ausgleich für die Differenz zwischen den Produktionskosten des Stroms aus erneuerbaren Energiequellen und dem Marktpreis von auf herkömmliche Weise erzeugtem Strom, und die Förderbeträge werden jährlich auf der Basis der tatsächlichen Strompreise angepasst. Die Förderung wird mit einem gesetzlich vorgeschriebenen Beitrag der Stromverbraucher finanziert. Das Gesamtbudget der auf 10 Jahre angelegten Regelung beträgt 2 503 Mio. EUR (davon 2 221 Mio. EUR für erneuerbare Energiequellen und die übrigen Mittel für KWK). Die Kommission genehmigte die Regelung im Dezember 2007[29]. Sie stellte fest, dass es sich bei der Maßnahme um eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag handelt. Da das Ziel der Maßnahme eindeutig im Interesse der Gemeinschaft liegt und keine Überkompensation vorliegt, steht die Maßnahme den Schlussfolgerungen der Kommission zufolge im Einklang mit dem Gemeinschaftsrahmen für Umweltschutzbeihilfen (insbesondere mit Nummer 59) und ist mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar gemäß Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c EG-Vertrag.

Ein weiteres Beispiel im Bereich erneuerbarer Energiequellen ist eine deutsche Maßnahme in Form von Investitionsbeihilfen zur Förderung des Einsatzes erneuerbarer Energien, die zuletzt 2006 von der Kommission genehmigt wurde[30]. Die Beihilfen können für Sonnenkollektoranlagen, Biomasseanlagen zur Wärmeerzeugung oder KWK, elektrische Wärmepumpenanlagen zur Warmwasserbereitung und/oder Raumheizung, Maßnahmen zur Energieeinsparung an Gebäuden, Erdwärmeanlagen, Fotovoltaikanlagen und kleine Wasserkraftwerke (bis zu einer Nennleistung von 500 kW) gewährt werden. Die Mittelausstattung für 2006 belief sich auf 180 Mio. EUR. Ein Teil der Förderung fällt den Feststellungen zufolge nicht unter Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag, da er als Beihilfe für Schulen und öffentliche Einrichtungen gewährt wurde, der Unternehmen betreffende Teil unterliegt hingegen sehr wohl den Beihilfevorschriften. Da die Beihilfehöchstintensität aber auf 40 % begrenzt ist und das Programm die Kriterien unter den Nummern 30, 31 und 32 des Gemeinschaftsrahmens für Umweltschutzbeihilfen erfüllt, wurde es von der Kommission auf der Grundlage von Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c genehmigt.

Energieeinsparungen

2005 führte Schweden eine Regelung ein, um Anreize für Eigentümer öffentlicher Gebäude zu schaffen, in Energieeffizienz, Energieeinsparungen und die Umstellung auf erneuerbare Energien zu investieren[31]. Die Investitionen werden zur Erreichung von energie- und klimapolitischen Zielen beitragen und könnten ein Vorbild für andere Teile des Bau- und Immobiliensektors darstellen. Für Energiesparmaßnahmen kann Unterstützung im Umfang von bis zu 30 % der förderfähigen Kosten für Maßnahmen wie Anschluss an Fernkühlung, Installation energieeffizienter Beleuchtungs-, Belüftungs-, Antriebs- und Heizungssysteme und, unter bestimmten Bedingungen, andere energiesparende Maßnahmen wie Klimahüllen und Wärmerückgewinnung von Gebäuden gewährt werden. Gefördert werden Arbeitskosten und Material für Investitionen in Grundstücke, Gebäude und Ausrüstung, nicht aber die Entwicklung und Herstellung von Maschinen und Transportmitteln. Für die vierjährige Laufzeit der Regelung wurden insgesamt rund 210 Mio. EUR veranschlagt. Bei den Tätigkeiten, die die Begünstigten (in der Mehrzahl öffentliche oder private Unternehmen) ausüben, handelt es sich um Verwaltungsaufgaben und die Vermietung von Gebäuden. Dies sind den Feststellungen der Kommission zufolge wirtschaftliche Tätigkeiten im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag. Die Kommission prüfte die Vereinbarkeit der Beihilfe auf der Grundlage von Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c EG-Vertrag und des Gemeinschaftsrahmens für Umweltschutzbeihilfen, insbesondere Abschnitt E.1.3 mit Vorschriften über Investitionen im Energiesektor, und kam zu dem Ergebnis, dass die Energiesparmaßnahmen genehmigt werden konnten.

Abfallbewirtschaftung

2002 führte die französische Regierung eine Beihilferegelung für die Beseitigung Trinkwasser gefährdender Abfälle ein[32]. Ziel der Regelung ist es, Wasserressourcen durch die Förderung der Beseitigung von Abfällen zu erhalten, die das Wasser unter oder an der Oberfläche verschmutzen oder die Funktionsweise kommunaler Aufbereitungsanlagen stören könnten. Um dieses Ziel zu erreichen, sollen die Abfallschadstoffe, die normalerweise in einer Deponie gelagert werden, in geeigneten Verfahren beseitigt werden, die auf technischer Ebene erfolgreich sind und in ökologischer Hinsicht optimale Ergebnisse zeitigen. Die Beihilfen werden Unternehmen gewährt, die die Abfälle produzieren, wenn diese Unternehmen die Abfälle in Verfahren behandeln, durch die die potenziellen Schadstoffe erheblich reduziert werden. Die Höhe der Zuschüsse richtet sich nach der Differenz zwischen den Kosten der Abfallbehandlung nach dem entsprechenden Verfahren und den Kosten für die Entsorgung desselben Abfalls. Jeder Begünstigte kann die Beihilfe bis zu fünf Jahre lang erhalten, entweder in einer festen Höhe von 50 % in dem Zeitraum oder linear degressiv von 100 % auf 0 % über einen Zeitraum von fünf Jahren. Den Untersuchungsergebnissen zufolge ist die Regelung eine staatliche Beihilfe, die mit dem Gemeinschaftsrahmen für Umweltschutzbeihilfen (insbesondere den Randnummern 42 bis 46) in Einklang steht. Da die Regelung unter den Gemeinschaftsrahmen fällt und nicht zu einer Überkompensation führt, wurde sie von der Kommission auf der Grundlage von Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c EG-Vertrag genehmigt.

Sanierung schadstoffbelasteter Industriestandorte

Im Februar 2005 meldeten die Niederlande die Verlängerung einer bestehenden Beihilferegelung bei der Kommission an, in deren Rahmen Teile der Kosten für die Sanierung von Standorten gefördert werden, die weiterhin für industrielle Zwecke genutzt werden[33]. Bei dem „Convenant bodemsanering“ handelt es sich um eine Übereinkunft zwischen verschiedenen nationalen und regionalen Gremien, die sich auf eine Regelung zur Übernahme eines Teils der Kosten für die Sanierung verschmutzter Industriestandorte in den Niederlanden verständigten, und zwar in Fällen, in denen keine private Partei für die Verschmutzung zur Verantwortung gezogen werden kann. Für die je nach Teilhabe an der Verschmutzung und Zeitpunkt des Immobilienerwerbs verschiedenen Begünstigtenkategorien variieren die Beihilfeintensitäten von 60 % bis 15 % mit einem Aufschlag von 10 % für KMU. Die Gesamtmittelausstattung bis Ende 2007 beläuft sich einschließlich jener der 2002 eingeführten ursprünglichen Maßnahme auf 1 130 Mio. EUR. Den Untersuchungsergebnissen zufolge handelt es sich bei der Regelung um eine staatliche Beihilfe. Da sie aber mit Randnummer 38 des Gemeinschaftsrahmens für Umweltschutzbeihilfen in Einklang stehen, wurde sie von der Kommission auf der Grundlage von Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c EG-Vertrag genehmigt.

Investitionsbeihilfen zur Verbesserung von Herstellungsverfahren

2005 meldete Italien eine Förderung für das Werk von CIBA Specialty Chemicals S.p.A. in Sasso Marconi an[34]. In dem betreffenden Werk werden hauptsächlich Kunststoffadditive hergestellt, mit denen Alterungs- und Oxidationsprozesse entgegengewirkt werden soll. Das angemeldete Vorhaben umfasste elf Eingriffe in das Herstellungsverfahren, um die Auswirkungen des Produktionsbetriebs in Sasso Marconi auf die Umwelt zu mindern. Die Eingriffe zielten unter anderem auf Einsparungen bei Waschwasser sowie bei den Mengen an Chlorsäure und flüssigem Abfall. Die Interventionen begannen 2006, und die Investition wird ab 2010 greifen. Die Gesamtkosten der Investition belaufen sich auf 5,4 Mio. EUR. Der italienische Staat beabsichtigte, CIBA einen Zuschuss von 883 250 EUR zu gewähren; dies entspricht einer Beihilfeintensität von 25 %.

Italien unterbreitete für alle elf Interventionen Beweise, dass das Vorhaben über die besten verfügbaren Techniken (BVT) hinausgeht, die unlängst im BVT-Merkblatt (BREF) „Herstellung organischer Feinchemikalien“ vom Dezember 2005 und dem BREF „Abwasser- und Abgasbehandlungs-/managementsysteme in der chemischen Industrie“ vom Februar 2003 aufgeführt wurden. Folglich wurden Beihilfen nur für Investitionen gewährt, die zu über die Konversion hinausgehenden Verbesserungen führten. Aus diesem Grund wurde das Vorhaben als mit Randnummer 29 des Gemeinschaftsrahmens für Umweltschutzbeihilfen vereinbar angesehen, der zufolge Investitionsbeihilfen, die die Unternehmen in die Lage versetzen, die geltenden Gemeinschaftsnormen zu übertreffen, gewährt werden können. Daher entschied die Kommission, keine Einwände gegen die Beihilfe zu erheben.

Erleichterung der Ökosteuerlast

In Dänemark wurden 1977 eine Ökosteuer auf Strom eingeführt, 1999 eine Stromversorgungsabgabe erhoben und 1992 eine CO2-Steuer eingeführt. Alle in Dänemark in das MwSt-Verzeichnis eingetragene Unternehmen (außer Angehörige freier Berufe) können von der Ökosteuer und der Stromversorgungsabgabe befreit werden. Außerdem wird energieintensiven Betrieben (mit oder ohne freiwillige Vereinbarung) die CO2-Steuer teilweise erlassen[35]. Die Abgaben liegen deutlich über dem gemeinschaftlichen Mindestabgabensatz. So belief sich beispielsweise die Ökosteuer 2004 auf rund das 24-fache des Mindestsatzes. Bei Anmeldung der Maßnahme im Jahr 2004 wurden insgesamt etwa 268 Mio. EUR der betreffenden Steuern wieder erstattet. In den Augen der Kommission handelte es sich bei den Steuermaßnahmen um staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag, weil den Unternehmen durch die Erstattung im Vergleich zu anderen Unternehmen ein Vorteil erwächst. Die Kommission genehmigte die Steuererleichterung, weil sie mit den Vorschriften über Betriebsbeihilfen in Form von Steuererleichterungen oder -befreiungen des Gemeinschaftsrahmens für Umweltschutzbeihilfen und mit der Energiesteuerrichtlinie vereinbar war[36]. Dem Gemeinschaftsrahmen bzw. den Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen zufolge können nichtdegressive Ökosteuerbefreiungen über einen Zeitraum von zehn Jahren in bestimmten Fällen gerechtfertigt sein, wenn das Abgabenniveau in dem Mitgliedstaat das in den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften festgelegte Niveau übersteigt. Die Würdigung der dänischen Regelung ergab, dass i) sich die Steuern merklich positiv auf den Umweltschutz auswirken, ii) die Ausnahmen bei der Einführung der Steuer beschlossen worden waren, iii) die Steuern dazu führten, dass die von Begünstigten zu zahlenden Beträge das gemeinschaftliche Mindestabgabenniveau übersteigen, und iv) sich die dänischen Behörden verpflichteten, die Regelung neu anzumelden, falls die Geltungsdauer über zehn Jahre hinaus verlängert würde. Die Steuervergünstigung konnte daher auf der Grundlage von Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c EG-Vertrag genehmigt werden.

Energieintensive Unternehmen, die freiwillige Vereinbarungen eingehen, zahlen weniger CO2-Steuer[37]. Unternehmen mit aufwändigen Verfahren wie Schmelzen, Konzentration und Färben bei der Produktion von Zement, Kondensmilch oder Zucker können mit dem Energieministerium Vereinbarungen unterzeichnen, dass sie in Energieeinsparungen investieren, um in den Genuss weiterer Ermäßigungen der CO2-Steuer zu kommen. Die Verpflichtungen sollen an die Stelle des Steuerungseffekts der Energiesteuer auf in den Produktionsprozessen der Unternehmen genutzten elektrischen Strom treten. Die Tatsache, dass die Energiekosten einen wichtigen Teil der Gesamtkosten dieser Unternehmen ausmachen, ist für die Unternehmen ein zusätzlicher Anreiz, Energiesparmaßnahmen durchzuführen. Die Regelung und alle Änderungen wurden jeweils zusammen mit der nur die fragliche Änderung betreffenden Mittelausstattung bei der Kommission angemeldet. Da die Regelung den Untersuchungsergebnissen zufolge mit dem Gemeinschaftsrahmen für Umweltschutzbeihilfen (insbesondere Randnummer 51 Absatz 1 Buchstabe a) und der Energiesteuerrichtlinie vereinbar war, wurde sie von der Kommission auf der Grundlage von Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c EG-Vertrag genehmigt.

1.7. Staatliche Umweltschutzaufwendungen

Wie die vorstehenden Fallstudien zeigen, werden mit Umweltbeihilfen verschiedenste Ziele verfolgt, darunter Förderung in den Bereichen erneuerbare Energien, Energieeinsparungen, Abfallwirtschaft, Sanierung schadstoffbelasteter Industriestandorte und Verbesserung von Herstellungsverfahren. Bei diesen Arten von Maßnahmen kommen die staatlichen Beihilfen direkt der Umwelt zugute. Für diese Fälle können die Daten über die Höhe der staatlichen Beihilfen daher als Messgröße für den angestrebten ökologischen Nutzen zugrunde gelegt werden, und zwar unabhängig von der Form der Beihilfe (Zuschuss, Steuererleichterung, Bürgschaft usw.). Der Anteil dieser Fälle an den Umweltbeihilfeaufwendungen insgesamt betrug im Jahr 2006 ungefähr 47 % (rund 6,7 Mrd. EUR).

Ebenfalls nach dem Gemeinschaftsrahmen für Umweltschutzbeihilfen geprüft werden Umweltsteuerermäßigungen und -befreiungen. Bei dieser zweiten Kategorie soll das Umweltziel mit der Steuer selbst erreicht werden. Mit Umweltsteuerermäßigungen oder -befreiungen, d. h. dem Beihilfeelement der Maßnahme, wird der Umweltschutz indirekt gefördert, weil dadurch die Einführung oder Änderung von Umweltsteuern (z. B. über das mit europäischen Richtlinien vorgesehene Mindestmaß hinaus) erleichtert wird. Die zurzeit für diese Kategorie von Beihilferegelungen vorliegenden Daten über die Beihilfebeträge geben lediglich Aufschluss über die Höhe der Steuereinnahmen, auf die der Staat verzichtet, und können folglich nicht als Messgröße für den durch die Steuern bedingten Nutzen zugrunde gelegt werden. 2006 fielen etwa 53 % der Gesamtaufwendungen (rund 7,5 Mrd. EUR) in diese Kategorie.

Bei jeder Analyse der Aufwendungen für Umweltbeihilfen ist daher der Tatsache Rechnung zu tragen, dass ein Großteil der Beihilfen in Form von Umweltsteuerbefreiungen gewährt werden, die in der Regel energieintensiven Unternehmen, darunter auch erhebliche Umweltschäden verursachenden Unternehmen, gewährt werden und akzeptiert werden mussten, damit bestimmte Umweltsteuern eingeführt werden konnten. Jener Anteil der Umweltsteuerbefreiungen wird von den größten Umweltbeihilfengebern, Deutschland und Schweden, entscheidend geprägt[38].

Solche Befreiungen sind nur dann zulässig, wenn durch die eigentlichen Steuern ein maßgeblicher Beitrag zum Schutz der Umwelt geleistet werden soll bzw. wenn durch die Befreiungen die allgemeinen Ziele nicht untergraben werden. Aus diesem Grund schreiben die neuen Leitlinien für staatliche Umweltschutzbeihilfen vor, dass in den Fällen, in denen Unternehmen nicht einmal den von der Gemeinschaft festgelegten Mindestsatz entrichten oder die betreffende Steuer nicht gemeinschaftsweit harmonisiert wurde, langfristige Ausnahmen von Umweltsteuern nur möglich sind, wenn der Mitgliedstaat nachweisen kann, dass die Ausnahmen notwendig und verhältnismäßig sind.

EU-weit machen Beihilfen in Form von Zuschüssen rund 17 % der gesamten Umweltschutzbeihilfen aus. Allerdings ist dieser Anteil z. B. in den Niederlanden höher, wo ein erheblicher Anteil der Beihilfen in Form von Subventionen für die Erzeugung von Energie aus erneuerbaren Energiequellen und Kraft-Wärme-Kopplung (KWK) gewährt wird.

Bei Betrachtung der als Zahl der Maßnahmen ausgedrückten Anteile der einzelnen Beihilfeinstrumente ergibt sich ein ganz anderes Bild, denn auf Beihilfen in Form von Zuschüssen entfallen 70 % aller Umweltbeihilfemaßnahmen, auf Steuerbefreiungen hingegen weniger als 20 % (Schaubild 2).

Schaubild 2: Umweltbeihilfeninstrumente (Aufwendungen bzw. Anzahl der Maßnahmen)

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Quelle: GD Wettbewerb. Hinweis: Berücksichtigt wurden alle Umweltbeihilfemaßnahmen, für die zurzeit Aufwendungen bereitgestellt werden.

Der Umfang der Umweltschutzbeihilfen hat sich von 2001 bis 2006 verdoppelt.

2006 gewährten die EU-27 auf der Grundlage des Gemeinschaftsrahmens staatliche Umweltschutzbeihilfen im Umfang von 14 Mrd. EUR gegenüber 7 Mrd. EUR im Jahr 2001. Der in absoluten Zahlen größte Anteil an den Umweltschutzbeihilfen mit zusammen mehr als 90 % entfällt auf Deutschland (8 Mrd. EUR), Schweden (2,5 Mio. EUR), das Vereinigte Königreich (1 Mrd. EUR), die Niederlande (860 Mio. EUR) und Dänemark (600 Mio. EUR). In mehr als der Hälfte der Mitgliedstaaten lagen die Ausgaben im Jahr 2006 unter 20 Mio. EUR.

Große Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten beim prozentualen Anteil der staatlichen Beihilfen am BIP.

Im Zeitraum 2004 bis 2006 belief sich der Anteil der staatlichen Beihilfen in Relation zum Bruttoinlandsprodukt (BIP) der EU-27 auf 0,12 %. Hinter diesem Durchschnittswert verbergen sich jedoch erhebliche Unterschiede zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten. Im Zeitraum 2004 bis 2006 waren Schweden (0,77 % des BIP), Dänemark (0,35 %) und Deutschland (0,32 %) die größten Umweltbeihilfengeber, gefolgt von Österreich, den Niederlanden und Finnland, die auch über dem EU-Durchschnitt lagen. Im Vereinigten Königreich erreichten die Aufwendungen für Umweltbeihilfen die Hälfte des EU-27-Durchschnitts, und alle anderen Mitgliedstaaten, darunter Spanien, Frankreich und Italien, gewährten − gemessen am BIP − Beihilfen von weniger als einem Viertel des EU-27-Durchschnitts (vgl. Tabelle 1). Es sei darauf hingewiesen, dass die Rangfolge der Geber ohne Steuerbefreiungen im Wesentlichen gleich ausfällt.

Bei Nichtberücksichtigung der Beihilfen in Form von Steuerbefreiungen zeigen die Daten, dass die Höhe der Umweltbeihilfen konstant bleibt.

EU-weit ist der prozentuale Anteil der Umweltschutzbeihilfen am BIP von 0,08 % im Zeitraum 2002 bis 2004 auf 0,12 % im Zeitraum 2004 bis 2006 gestiegen. Dieser Aufwärtstrend ist weitgehend auf die erhebliche Zunahme bei den Steuerbefreiungen zurückzuführen, denn deren Anteil an den Umweltschutzbeihilfen stieg von 69 % im Jahr 2001 auf 83 % im Jahr 2006. Bei den Gesamtaufwendungen für Beihilfen in Form von Zuschüssen oder anderen Beihilfeinstrumenten mit direkten Auswirkungen auf die Umwelt war keine spürbare Zunahme zu verzeichnen.

Umweltsteuern

Erhebliche Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten bei der Höhe der Umweltsteuern … allerdings gibt dieser Indikator nicht unbedingt Aufschluss über die Umweltschutzpolitik eines Landes [39] .

Daten über den Anteil der Umweltsteuern am gesamten Steueraufkommen zeigen, dass bei den Staatseinnahmen das Verhältnis zwischen Umweltsteuern und anderen Abgaben gegenwärtig ungefähr 1:15 beträgt. Die Umweltsteuereinnahmen sind in den letzten fünf Jahren zumindest in den EU-15 zurückgegangen. In den EU-12 hingegen, die ursprünglich geringe Umweltsteuern erhoben, haben die entsprechenden Einnahmen im Laufe der Zeit stark zugenommen, so dass mittlerweile in dieser Hinsicht praktisch kein Unterschied zur EU-15 mehr besteht.

Der Umweltsteueranteil am BIP liegt in den meisten Mitgliedstaaten zwischen 2 % und 3 % bzw. etwas darüber. Mit 5,8 % im Jahr 2005 hatte Dänemark den bislang größten „Ökosteuer“-Anteil vorzuweisen, gefolgt von den Niederlanden mit 4 %.

Ein hoher Anteil der Umweltsteuereinnahmen an sich ist noch kein Beweis dafür, dass dem Umweltschutz hohe Priorität eingeräumt wird. Energiesteuern dienten ursprünglich als reine Einnahmeninstrumente und hatten keine Umweltschutzzielsetzung. Die Höhe dieses Indikators sagt auch nichts über die Erreichung der umweltpolitischen Ziele aus, da Einnahmensteigerungen durchaus auch auf einem Wechsel zu ressourcenintensiveren Produktions- und Verbrauchsgewohnheiten beruhen können, der zu einer noch stärkeren Umweltverschmutzung führt. Wenn Ökosteuern tatsächlich ein wirksames Gegenmittel sind, werden sie im Laufe der Zeit auch dazu beitragen, dass die Nachfrage nach umweltschädlichen Gütern zurückgeht und dadurch die Besteuerungsgrundlage abnimmt, was wiederum zu einem allmählichen Einnahmenrückgang führen wird. Und auch wenn Steuererleichterungen für umweltfreundliche Produkte und Verfahren gewährt werden, gehen die Steuereinnahmen aufgrund desselben Ziels − die Umwelt zu schützen − zurück. In beiden Fällen ginge das Umweltsteuer/BIP-Verhältnis trotz besseren Umweltschutzes zurück.

Umweltschutzbeihilfen werden überwiegend im Wege von Beihilferegelungen gewährt

Im Zeitraum von 2001 bis 2007 betrafen rund 12 % der Entscheidungen über Umweltbeihilfen Einzelbeihilfen an Unternehmen, der Rest hingegen Beihilferegelungen. Der Anteil der Einzelbeihilfen an den Aufwendungen für Umweltbeihilfen belief sich allerdings auf nur 2 %.

Tabelle 1: Entwicklung des Anteils der Umweltbeihilfen, 2001 bis 2006

Mitgliedstaat | Durchschnittl. jährliche Aufwendungen für Umwelt-beihilfen, 2001-2003 (Mio. EUR) | Durchschnittl. jährliche Aufwendungen für Umwelt-beihilfen, 2004-2006 (Mio. EUR) | Umweltbeihilfen in % des BIP, 2004-2006 | Entwicklung der Umweltbeihilfen in % des BIP zwischen 2001-2003 und 2004-2006, Prozentpunkt-differenz |

Schweden | 400 | 2 286 | 0,77 % | + 0,62 |

Dänemark | 701 | 749 | 0,35 % | 0,00 |

Deutschland | 5 213 | 7 294 | 0,32 % | + 0,08 |

Österreich | 160 | 361 | 0,14 % | + 0,08 |

Niederlande | 460 | 742 | 0,14 % | + 0,05 |

Finnland | 131 | 216 | 0,13 % | + 0,05 |

EU-27 | 8 453 | 13 365 | 0,12 % | + 0,04 |

UK | 890 | 1203 | 0,06 % | + 0,02 |

Slowenien | 35 | 16 | 0,05 % | - 0,08 |

Belgien | 15 | 87 | 0,03 % | + 0,02 |

Tschech. Rep. | 49 | 25 | 0,02 % | - 0,03 |

Litauen | - | 4 | 0,02 % | + 0,02 |

Spanien | 60 | 151 | 0,02 % | + 0,01 |

Ungarn | 28 | 8 | 0,01 % | - 0,03 |

Griechenland | 5 | 17 | 0,01 % | + 0,01 |

Zypern | 2 | 1 | 0,01 % | - 0,01 |

Luxemburg | 0 | 2 | 0,01 % | + 0,01 |

Frankreich | 172 | 102 | 0,01 % | 0,00 |

Rumänien | 12 | 9 | 0,01 % | 0,00 |

Italien | 67 | 72 | 0,00 % | 0,00 |

Lettland | - | 1 | 0,00 % | 0,00 |

Polen | 50 | 10 | 0,00 % | - 0,02 |

Estland | 1 | 0 | 0,00 % | - 0,01 |

Irland | 3 | 6 | 0,00 % | 0,00 |

Portugal | 1 | 1 | 0,00 % | 0,00 |

Slowak. Republik | - | 0 | 0,00 % | 0,00 |

Bulgarien | 3 | 0 | 0,00 % | - 0,01 |

Malta | - | - | - | - |

Hinweis: Die Mitgliedstaaten sind nach dem prozentualen Umweltbeihilfenanteil am BIP in absteigender Rangfolge aufgeführt. Die Daten für Rumänien und Bulgarien in der ersten Spalte beziehen sich auf den Zeitraum 2002 – 2003. In Deutschland und Schweden entfallen jeweils mehr als 90 % der Umweltbeihilfen auf Steuerbefreiungen. Eine Ermäßigung der CO2-Steuer für die Industrie und eine Befreiung von der Energiesteuer auf Strom (C 42/2003, ABl. L 165 vom 25.6.2005, N 156/2004, ABl. C 137 vom 4.6.2005, N 588/2005, ABl. C 72 vom 24.3.2006) führten in Schweden ab 2003 zu einem merklichen Anstieg der Aufwendungen für Beihilfen. In Deutschland sind die Aufwendungen seit der Annahme einer Maßnahme zur Verlängerung verschiedener Befreiungen von der deutschen Ökosteuer auf Strom und Mineralöl im Jahr 2002 kontinuierlich gestiegen (N 449/2001, ABl. C 137 vom 8.6.2002).

1.8. Die neuen Leitlinien für staatliche Umweltschutzbeihilfen

Im SAAP stellte die Kommission angesichts der notwendigen Überarbeitung des Gemeinschaftsrahmens für staatliche Umweltschutzbeihilfen in Aussicht: „2005 wird die Kommission neue Überlegungen anstellen, wie Europa die in der Lissabon-Strategie und in der Strategie für nachhaltige Entwicklung beschriebenen Herausforderungen und Chancen, die die nachhaltige Entwicklung bietet, besser nutzen kann, insbesondere im Hinblick auf eine vollständige Internalisierung der Umweltschutzkosten. Die Kommission wird sich in Übereinstimmung mit dem Aktionsplan für Umwelttechnologien (ETAP) insbesondere für Öko-Innovationen und für eine Produktivitätssteigerung im Sinne der Ökoeffizienz einsetzen. Darüber hinaus könnten bestimmte Fördermaßnahmen im Rahmen der allgemeinen Gruppenfreistellung von der Anmeldepflicht befreit werden“[40].

Dieser Überlegungsprozess wurde am 23. Januar 2008 mit der Annahme der neuen Leitlinien durch die Kommission abgeschlossen; die Leitlinien treten am Tag nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt in Kraft[41] und werden bis zum 31. Dezember 2014 gelten.

Der Kerngedanke dieser neuen Leitlinien ist, dass die Mitgliedstaaten staatliche Beihilfen nicht als Hauptinstrument zur Bewältigung von Umweltproblemen nutzen sollten. Wie unter Nummer 1.2 dargelegt verfügen die Mitgliedstaaten über verschiedene andere Mittel (ordnungspolitische Maßnahmen, marktbasierte Instrumente usw.), die vorrangig eingesetzt werden sollten. Staatliche Beihilfen sollten weiterhin die letzte Wahl darstellen, auf die nur zurückgegriffen wird, wenn das angestrebte Ziel mit anderen Mitteln nicht erreicht werden kann.

Unter bestimmten Umständen können staatliche Beihilfen jedoch gerechtfertigt sein, und zwar wenn sie z. B. die Privatwirtschaft zu mehr Umweltschutzinvestitionen veranlassen oder bestimmte Unternehmen von vergleichsweise hohen Kosten entlasten, so dass insgesamt eine konsequentere Umweltpolitik betrieben werden kann. Die Gewährung von Beihilfen ohne angemessene Zielsetzung oder von übermäßig hohen Beihilfen ist jedoch nicht zulässig, weil dadurch nicht nur der Wettbewerb verzerrt, sondern auch die Verwirklichung der umweltpolitischen Ziele behindert wird.

Durch die neuen Leitlinien für staatliche Umweltschutzbeihilfen ist gewährleistet, dass der Wettbewerb durch Fördermechanismen der Mitgliedstaaten im Umweltbereich wie z. B. Beihilfen oder Steuerbefreiungen nicht über Gebühr verfälscht wird. Sie sorgen dafür, dass Beihilfemaßnahmen gezielter ausgerichtet werden und dass der Nutzen gegenüber den nachteiligen Auswirkungen auf den Wettbewerb überwiegt. Außerdem bieten sie die Gewähr, dass Unternehmen hinreichende Anreize − aber nicht mehr − geboten werden, umweltfreundlichere Investitionen zu tätigen oder z. B. stärker auf erneuerbare Energien zurückzugreifen. Mit diesen neuen Vorschriften wird mehr Gewicht auf die wirtschaftliche Analyse gelegt, das Augenmerk auf die am stärksten verfälschenden Maßnahmen gerichtet, und es werden klare Regeln für Steuerbefreiungen und ETS festgelegt.

Im Vergleich zum Gemeinschaftsrahmen bringen die neuen Leitlinien in den folgenden Bereichen Verbesserungen[42]:

- Einführung einer klareren und verständlicheren Definition des Begriffs „beihilfefähige Kosten“ auf der Grundlage des Konzepts der „Investitionsmehrkosten“ (siehe unten). Berechnet wird der zulässige Beihilfebetrag in Relation zu den zur Erreichung des Umweltschutzniveaus erforderlichen Investitionsmehrkosten im Vergleich zu entweder einer den vorgeschriebenen Normen entsprechenden Anlage oder, wenn es keine Normen gibt, einer weniger umweltfreundlichen Produktionsmethode. Der Grund hierfür ist, dass nur staatliche Beihilfen, die einen Mehrwerteffekt für die Umwelt haben, genehmigt werden sollten.

- Erhöhung der Beihilfeintensitäten, die in bestimmten Fällen bis zu 100 % der beihilfefähigen Kosten erreichen können. Dies ist beispielsweise dann zulässig, wenn die staatliche Beihilfe im Rahmen einer ordnungsgemäßen Ausschreibung oder für die Erzeugung erneuerbarer Energien oder Kraft-Wärme-Kopplung gewährt wird, für die neben Investitionsbeihilfen auch Betriebsbeihilfen in Höhe der Differenz zwischen den Erzeugungskosten und dem Marktpreis zulässig sind.

- Präzisierung der Behandlung von Steuerermäßigungen/-befreiungen. Im Bereich der Umweltsteuern sind auch nach den neuen Leitlinien langfristige Ausnahmeregelungen zulässig, sofern der gemeinschaftliche Mindeststeuersatz nicht unterschritten wird. In allen anderen Fällen einschließlich nicht harmonisierter Steuern müssen die Mitgliedstaaten nachweisen, dass solche Ausnahmeregelungen sowohl notwendig als auch verhältnismäßig sind.

- Neue Bestimmungen über Beihilfen zur vorzeitigen Einhaltung künftiger Normen, Beihilfen für Umweltstudien, Beihilfen für Fernwärme, Beihilfen für die Abfallbewirtschaftung einschließlich Recycling und Beihilfen in Verbindung mit handelbaren Umweltzertifikaten.

- Einführung einer eingehenden Prüfung für Fälle hoher Einzelbeihilfen, die ein größeres Potenzial aufweisen, Wettbewerb und Handel zu verfälschen. Alle anderen Fälle werden einer Standardprüfung unterzogen, und einige davon werden höchstwahrscheinlich sogar freigestellt, sobald die Kommission die geplante Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung (im Folgenden AGVO) erlässt[43]. Infolgedessen wären die Mitgliedstaaten von der Anmeldepflicht befreit und könnten eine vereinfachte Methode zur Berechnung der Höhe des Beihilfeelements der unter die AGVO fallenden Maßnahmen anwenden. Dadurch würde der Verwaltungsaufwand im Bereich der Umweltschutzbeihilfen erheblich verringert.

Anhang I enthält einen tabellarischen Vergleich zwischen dem Gemeinschaftsrahmen von 2001 und den Leitlinien von 2008 für staatliche Umweltschutzbeihilfen.

Die neuen Leitlinien für staatliche Umweltschutzbeihilfen sehen insgesamt also eine Reihe von Maßnahmen vor, die die Bestrebungen nach einem verstärkten Umweltschutz in den Fällen ergänzen und fördern, in denen das Verursacherprinzip nicht richtig greift und die negativen externen Effekte der Industrie nicht angelastet werden können. In solchen Fällen von Marktversagen können staatliche Beihilfen ein geeignetes Instrument sein. Ferner wären einzelne Unternehmen mithilfe staatlicher Beihilfen möglicherweise in der Lage, ihr Verhalten zu ändern und ökologisch unbedenklichere Verfahren einzuführen bzw. in umweltfreundlichere Technologien zu investieren. Und sie könnten Mitgliedstaaten dazu bewegen, strengere als die gemeinschaftlichen Normen anzuwenden und die Erzeugung erneuerbarer Energien und die KWK nachhaltig zu fördern. Die neuen Leitlinien sollen den Mitgliedstaaten die Gewährung von Umweltschutzbeihilfen erleichtern, sofern die Beihilfemaßnahmen eine angemessene Zielsetzung aufweisen und der Nutzen gegenüber den negativen, wettbewerbsverfälschenden Auswirkungen überwiegt. Große Einzelbeihilfen werden fortan einer eingehenden Prüfung unterzogen, während mit dem Erlass einer neuen AGVO die Mitgliedstaaten in vielen anderen Fällen von der Anmeldepflicht befreit würden, so dass der Verwaltungsaufwand im Bereich der Umweltschutzbeihilfen zurückginge.

Das Konzept der Mehrkosten

Im Falle von Investitionsbeihilfen werden die Mehrkosten berechnet, indem entweder der dem Umweltschutz zuträgliche Teil der Investitionen (z. B. in einen Filter) ermittelt wird oder die Gesamtkosten mit einer Referenzinvestition verglichen werden, die nicht dasselbe höhere Umweltschutzniveau erreicht. Darüber, welche Investition als Referenz heranzuziehen ist, wird von Fall zu Fall entschieden. Es muss sich aber um eine Investition handeln, die ohne die Beihilfe eine plausible Alternative wäre. Für eine Investition in erneuerbare Energien wird in der Regel eine Investition in ein herkömmliches Kraftwerk als Referenz zugrunde gelegt, während für eine Investition in Kraft-Wärme-Kopplung normalerweise eine Investition in die separate Erzeugung von Wärme und von Kraft herangezogen wird.

Für Betriebsbeihilfen werden Mehrkosten definiert als die Differenz zwischen den Produktionskosten (einschließlich Investitionskosten und einer normalen Kapitalrendite) und dem Marktpreis. Zu den Mehrkosten werden nur Investitionskosten gerechnet, die dem Unternehmen auch tatsächlich entstanden sind.

2. TEIL II: STAATLICHE BEIHILFEN IN BULGARIEN UND RUMÄNIEN

Die fünfte Erweiterung der Europäischen Union, die 2004 mit der Aufnahme zehn neuer Mitgliedstaaten begann, wurde 2007 mit dem Beitritt von Bulgarien und Rumänien abgeschlossen. Dieses Kapitel gibt einen Überblick über die staatlichen Beihilfen im Industrie- und Dienstleistungssektor dieser beiden neuen Mitgliedstaaten in der Zeit vor ihrem Beitritt.

Damit beurteilt werden kann, inwieweit diese beiden Mitgliedstaaten der Aufforderung nachgekommen sind, weniger staatliche Beihilfen zu gewähren und diese besser auszurichten, werden die Zahlen mit dem jeweiligen Durchschnitt der EU-27 und der EU-12[44] verglichen. Die Zahlen in diesem Kapitel beruhen auf den ersten Berichten, die Bulgarien und Rumänien nach ihrem Beitritt vorgelegt haben, beziehen sich jedoch auf die Zeit davor, und zwar den Zeitraum von 2002 bis 2006. Dieser Überblick ergänzt die Daten und Analysen der Herbstausgabe 2007 des Beihilfenanzeigers, in dem die Zahlen der bisherigen 25 Mitgliedstaaten in demselben Zeitraum aufgeführt waren. Mit der nächsten Ausgabe des Beihilfenanzeigers vom Herbst 2008 werden Bulgarien und Rumänien vollständig in den Anzeiger integriert sein.

2.1. Staatliche Beihilfen in absoluten und relativen Zahlen

Der Gesamtumfang der staatlichen Beihilfen, die die heutigen 27 Mitgliedstaaten im Jahr 2006 im Industrie- und Dienstleistungssektor gewährten, betrug 48,5 Mrd. EUR, wobei Bulgarien und Rumänien Beihilfen von schätzungsweise 31 Mio. EUR bzw. 545 Mio. EUR bereitstellten.

Tabelle 2: Staatliche Beihilfen in Bulgarien, Rumänien und fünf anderen Beitrittsländern im Jahr 2006

Gesamtumfang der staatlichen Beihilfen im Industrie- und Dienstleistungssektor in Mio. EUR | Staatliche Beihilfen in Prozent des BIP | Bevölkerung (in Mio.) | Staatliche Beihilfen pro Kopf (in KKS) |

EU-27 | 48 747,5 | 0,42 | 491,1 | 99 |

EU-12 | 3 817,2 | 0,51 | 103,4 | 64 |

Bulgarien | 31,4 | 0,12 | 7,7 | 11 |

Rumänien | 544,8 | 0,56 | 21,6 | 51 |

Tschechische Rep. | 583,7 | 0,51 | 10,3 | 95 |

Estland | 10,7 | 0,08 | 1,3 | 13 |

Zypern | 70,0 | 0,48 | 0,8 | 104 |

Lettland | 24,5 | 0,15 | 2,3 | 19 |

Litauen | 53,5 | 0,23 | 3,4 | 30 |

Ungarn | 832,9 | 0,93 | 10,1 | 141 |

Malta | 88,9 | 1,77 | 0,4 | 318 |

Polen | 1 230,5 | 0,45 | 38,1 | 56 |

Slowenien | 146,9 | 0,48 | 2,0 | 100 |

Slowakei | 199,3 | 0,45 | 5,4 | 67 |

Quelle: GD Wettbewerb.

In relativen Zahlen können die staatlichen Beihilfen als Prozentsatz des BIP oder als Pro-Kopf-Wert angegeben werden. In Bulgarien machten die Gesamtbeihilfen im Industrie- und Dienstleistungssektor 0,12 % des BIP aus und lagen damit deutlich unter dem Durchschnitt der EU-12 (0,51 %) und der EU-27 (0,42 %), während in Rumänien mit einem BIP-Anteil von 0,56 % im Verhältnis deutlich mehr Beihilfen gewährt wurden.

Eine Betrachtung der Pro-Kopf-Zahlen ergibt hingegen ein anderes Bild von der Position Rumäniens. In Kaufkraftstandards[45] (KKS) ausgedrückt, waren die Beihilfen in Rumänien 2006 ungefähr halb so hoch wie im EU-27-Durchschnitt (51 KKS pro Kopf gegenüber 99 KKS pro Kopf) und lagen auch deutlich unter dem EU-12-Durchschnitt von 64 KKS pro Kopf. Bulgarien wies seinerseits mit 11 KKS pro Kopf sogar den niedrigsten Wert der gesamten EU auf.

Eine Analyse der Entwicklung der Beihilfen in Prozent des BIP über die letzten fünf Jahre zeigt, dass das Beihilfeniveau in Bulgarien nur im Jahr 2003 über dem EU-27-Durchschnitt lag. Seitdem ist ein stetiger Abwärtstrend zu beobachten (siehe Schaubild 3). In Rumänien lag der Anteil der Beihilfen am BIP hingegen im gesamten Zeitraum über dem EU-Durchschnitt. Nach Erreichen eines Höchstwerts 2004 ging das Beihilfeniveau jedoch erheblich zurück. Somit ist die Entwicklung in Rumänien mit dem Verlauf in den anderen EU-12-Mitgliedstaaten vor dem Beitritt zu vergleichen, da das Beihilfeniveau in den Jahren vor dem EU-Beitritt hauptsächlich aufgrund von Umstrukturierungen und Privatisierungen jeweils deutlich höher war.

Schaubild 3: Staatliche Beihilfen in Bulgarien und Rumänien in Prozent des BIP im Vergleich zu EU-Durchschnitten, 2002 – 2006

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Quelle: GD Wettbewerb. Die diesem Schaubild zugrunde liegenden Daten finden sich in Anhang II, Tabelle 1.

2.2. Aufschlüsselung der Beihilfen nach Wirtschaftszweigen

Im Zeitraum 2002 bis 2006 gewährte Bulgarien 75 % seiner staatlichen Beihilfen im verarbeitenden Gewerbe[46], 7 % in der Kohleindustrie und 18 % in anderen Wirtschaftszweigen, die nicht zum verarbeitenden Gewerbe gehören[47] (hauptsächlich an Fernwärmeunternehmen und im Bergbau). Im selben Zeitraum gewährte Rumänien 70 % seiner Beihilfen im verarbeitenden Gewerbe, 8 % in der Kohleindustrie und 21 % in Wirtschaftszweigen, die nicht zum verarbeitenden Gewerbe gehören (hauptsächlich Bergbau).

Tabelle 3: Verteilung der staatlichen Beihilfen innerhalb der Sektoren Industrie und Dienstleistungen, 2002 – 2006

In % des Gesamtbetrags | Mio. EUR |

Bulgarien | Rumänien | EU-27 | EU-12 |

Mio. € | % | Mio. € | % | % | % |

Horizontale Ziele | 34,5 | 54 | 162,9 | 16 | 73 | 33 |

Umwelt und Energieeinsparungen | 1,3 | 2 | 10,3 | 1 | 23 | 2 |

Regionalentwicklung(1) | 21,1 | 33 | 95,6 | 10 | 18 | 14 |

Forschung und Entwicklung | 0,3 | 1 | 12,7 | 1 | 12 | 3 |

KMU | 0,2 | 0 | 15,6 | 2 | 11 | 4 |

Aus- und Weiterbildung | - | - | 0,0 | 0 | 2 | 1 |

Beschäftigung | 9,4 | 15 | 9,2 | 1 | 4 | 6 |

Andere horizontale Ziele (z. B. Handel, Kultur, Naturkatastrophen, Risikokapital, Innovation, Sozialhilfe) | 2,1 | 3 | 19,5 | 2 | 4 | 2 |

Sektorale Beihilfen(2) | 29,6 | 46 | 828,5 | 84 | 27 | 67 |

Verarbeitendes Gewerbe | 13,8 | 22 | 540,3 | 55 | 6 | 27 |

Schiffbau | - | - | 8,5 | 1 | 1 | 2 |

Stahlindustrie | 4,5 | 7 | 99,7 | 10 | 1 | 5 |

Kraftfahrzeugindustrie | 0,2 | 0 | 35,2 | 4 | 0 | 3 |

Kohleindustrie | 4,5 | 7 | 76,0 | 8 | 12 | 20 |

Sonstige nicht verarbeit. Gewerbe | 11,2 | 18 | 207,6 | 21 | 1 | 4 |

Finanzdienstleistungen | - | - | - | - | 7 | 15 |

Sonstige Dienstleistungen | - | - | 4,6 | 0 | 1 | 1 |

Gesamtbeihilfen im Industrie- und Dienstleistungssektor | 64,0 | 100 | 991,4 | 100 | 100 | 100 |

Hinweis: Alle Zahlen sind in konstanten Preisen des Jahres 2006 ausgedrückt, so dass der Einfluss der Inflation nicht berücksichtigt ist; (1) Beihilfen für die allgemeine Regionalentwicklung, die nicht an anderer Stelle aufgeführt sind; (2) Beihilfen für bestimmte Wirtschaftszweige, die im Rahmen von Maßnahmen ohne horizontale Zielsetzung gewährt wurden, sowie Beihilfen für die Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen.

Im Zeitraum 2002 bis 2006 hatten 54 % der staatlichen Beihilfen Bulgariens, aber nur 16 % der Beihilfen Rumäniens eine horizontale Zielsetzung. Damit ist der Anteil der Beihilfen mit horizontaler Zielsetzung in diesen beiden Ländern im Vergleich zum EU-27-Durchschnitt (73 %) relativ gering, entspricht jedoch in etwa dem EU-12-Durchschnitt (33 %). Der Unterschied gegenüber den EU-15-Mitgliedstaaten (79 %) ist teilweise darauf zurückzuführen, dass im Vorfeld des Beitritts aufgrund von Privatisierungen und Umstrukturierungen in einigen Wirtschaftszweigen (z. B. Kohleindustrie, Bergbau, Stahlindustrie und andere verarbeitende Gewerbe) vergleichsweise viele Beihilfen gewährt wurden.

Demgegenüber betrug der Anteil der Beihilfen mit horizontaler Zielsetzung in Bulgarien im Jahr 2006 bereits 79 %. Der größte Teil der horizontalen Beihilfen wurde für Regionalentwicklung (72 % aller staatlichen Beihilfen) sowie FuE (6 %) gewährt. Im selben Jahr lag der Anteil der Beihilfen mit horizontaler Zielsetzung in Rumänien lediglich bei 19 % Hauptziele waren auch hier Regionalentwicklung (10 %) sowie FuE (4 %).

2.4. Beihilfeinstrumente im Industrie- und Dienstleistungssektor

Alle staatlichen Beihilfen stellen für die öffentliche Hand Ausgaben oder Einnahmeverluste dar, während sich für die Empfänger Vorteile ergeben. Jedoch kann in einigen Fällen, wie bei zinsgünstigen Darlehen oder Bürgschaften, das tatsächliche Beihilfeelement vom Nominalbetrag abweichen.

Tabelle 5: Anteil der einzelnen Beihilfeinstrumente an den Gesamtbeihilfen im Industrie- und Dienstleistungssektor, 2004 – 2006

Spanien | 15 | 0 | 1 | 14 |

Italien | 10 | 1 | 0 | 11 |

Deutschland | 9 | 0 | 2 | 7 |

Frankreich | 6 | 0 | 0 | 6 |

Niederlande | 2 | 1 | 0 | 3 |

Portugal | 2 | 0 | 0 | 2 |

Griechenland | 1 | 1 | 0 | 2 |

Belgien | 1 | 0 | 1 | 0 |

Irland | 1 | 0 | 0 | 1 |

Polen | 1 | 2 | 2 | 1 |

Finnland | 1 | 0 | 0 | 1 |

Slowakei | 1 | 0 | 0 | 1 |

INSGESAMT | 50 | 5 | 6 | 49 |

Quelle: GD Wettbewerb.

Tabelle 7 enthält Daten zu den mittels der 119 seit dem Jahr 2000 erlassenen Entscheidungen zurückzufordernden Beihilfebeträgen[52]. Bei 114 dieser Entscheidungen gibt es relativ genaue Angaben zu den fraglichen Beihilfebeträgen, wonach sich der Gesamtbetrag der aufgrund von Entscheidungen, die zwischen dem 1. Januar 2000 und dem 31. Dezember 2007 erlassen wurden, zurückzufordernden Beihilfen auf mindestens 9 Mrd. EUR beläuft[53].

Tabelle 7: Entwicklung der Zahl der Rückforderungsentscheidungen und der zurückzufordernden Beträge(1) 2000 – 2007 (Stand: 31.12.2007) Datum der Entscheidung 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Insgesamt Zahl der erlassenen Entscheidungen 16 20 23 10 23 12 6 9 119 Zurückzufordernde Beihilfen insg. (in Mio. EUR) 247,0 1 146,8 1 206,1 1 015,0 4 854,5 29,2 280,8 189,0 8 968,5 Zurückgeforderte Beträge (in Mio. EUR) 218,1 1 125,4 1 510,6 1 230,3 6 369,5 21,2 151,8 2,2 10 629,0 davon: a) Hauptforderung zurückgezahlt oder auf Sperrkonto 17,1 962,1 1 061,9 894,6 3 960,9 14,2 94,5 2,2 7 007,5 b) durch Insolvenzen verloren 201,0 76,3 29,0 0,7 870,9 0,0 45,0 0,0 1 222,9 c) Zinsen 87,0 419,7 335,0 1 537,7 7,0 12,3 0,0 2 398,7 In Insolvenzverfahren registrierte Beihilfen 15,6 16,9 0,0 133,8 0,0 7,5 0,0 0,0 173,8 Ausstehende Beträge(3) 28,9 108,4 115,2 119,7 22,7 15 141,3 186,8 738,1 Anteil der noch zurückzufordernden Beträge(2) 12 % 9 % 10 % 12 % 1 % 51 % 50 % 99 % 8 % Hinweise: (1) Nur für Entscheidungen, bei denen die Beihilfehöhe bekannt ist. (2) Betrag ohne Zinsen. (3) Gesamtbetrag der zurückzufordernden bekannten Beihilfen abzüglich der zurückgezahlten Hauptforderungen und der durch Insolvenzen verlorenen Beihilfen. Quelle: GD Wettbewerb. |

Bei fünf der seit 2000 erlassenen Rückforderungsentscheidungen hat der betreffende Mitgliedstaat noch keine zuverlässigen Angaben zum fraglichen Beihilfebetrag gemacht. Die meisten dieser Entscheidungen betreffen Beihilferegelungen. Von den gemäß den seit 2000 erlassenen Entscheidungen zurückzufordernden 9 Mrd. EUR wurden bis zum 31. Dezember 2007 rund 7 Mrd. EUR an rechtswidrigen und mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbaren Beihilfen tatsächlich zurückgezahlt (gegenüber 2,3 Mrd. EUR an zurückgezahlten Beihilfen im Dezember 2004)[54]. Darüber hinaus wurden Zinsen in Höhe von 2,4 Mrd. EUR erhoben. Unterdessen gingen 1,2 Mrd. EUR an rechtswidrigen und mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbaren Beihilfen in Insolvenzverfahren verloren[55], und 173 Mio. EUR an rechtswidrigen und mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbaren Beihilfen sind in laufenden Insolvenzverfahren registriert. Somit verbleiben 0,73 Mrd. EUR rechtswidriger und mit dem Gemeinsamen Markt nicht zu vereinbarender Beihilfen, die noch zurückzufordern sind (d. h. 8 % des Gesamtbetrags).

Die Rückforderung rechtswidriger Beihilfen ist nach wie vor ein langwieriger Prozess: In 21 der 49 Fälle offener Rückforderungen wurde die entsprechende Entscheidung vor mehr als vier Jahren erlassen, in fünf Fällen sogar vor mehr als acht Jahren. Von den 119 zwischen 2000 und 2007 erlassenen Entscheidungen waren Ende Dezember 2007 nur 75 abgeschlossen (siehe Tabelle 8).

Tabelle 8: Entwicklung der Zahl der abgeschlossenen Rückforderungsfälle (Stand: 31.12.2007)

Datum der Entscheidung |

2000 | 2001 | 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | Insg. |

Zahl der erlassenen Rückforderungsentscheidungen | 16 | 20 | 23 | 10 | 23 | 12 | 6 | 9 | 119 |

Zahl der bis zum 30.6.2007 abgeschlossenen Rückforderungsfälle | 14 | 10 | 18 | 6 | 17 | 6 | 2 | 2 | 75 |

Ein weiterer Schritt zur Gewährleistung einer besseren Vollstreckung von Rückforderungsentscheidungen in der Zukunft war der Erlass der Bekanntmachung über die Umsetzung von Rückforderungsentscheidungen. In der Bekanntmachung wird betont, dass bei der Durchsetzung von Beihilfeentscheidungen Kommission und Mitgliedstaaten gemeinsam gefordert sind. Sie erinnert an die durch die Rechtsprechung der Gemeinschaftsgerichte bestätigten Grundsätze für die Rückforderung staatlicher Beihilfen und legt die Aufgabenverteilung zwischen Kommission und Mitgliedstaaten im Rückforderungsverfahren fest.

Die Kommission verfolgt die Umsetzung von Rückforderungsentscheidungen in den Mitgliedstaaten heute sehr genau. Gegenüber Mitgliedstaaten, die nicht alle ihnen zur Verfügung stehenden Maßnahmen zur Umsetzung dieser Entscheidungen ergreifen, verfolgt die Kommission einen strikten Kurs und leitet gegen sie systematisch Vertragsverletzungsverfahren nach Artikel 88 Absatz 2, Artikel 226 und Artikel 228 Absatz 2 EG-Vertrag ein. Eine Aufstellung der Verfahren findet sich in Anhang IV.

4. TEIL IV: LEGISLATIVE UND POLITISCHE ENTWICKLUNGEN

Aktionsplan Staatliche Beihilfen

Die Kommission setzt weiterhin die verschiedenen Elemente des Aktionsplans Staatliche Beihilfen[56] um, in dem im Juni 2005 die Leitsätze für eine umfassende Reform der Beihilfevorschriften und -verfahren in den folgenden fünf Jahren festgehalten wurden. Seit der Herbstausgabe 2007 des Beihilfenanzeigers hat die Kommission folgende Rechtsvorschriften (endgültige Fassungen und Entwürfe) angenommen[57].

4.1. Neue Rechtsvorschriften

Neue Methode für die Festsetzung der Referenz- und Abzinsungssätze

Die Europäische Kommission hat eine neue Methode für die Festsetzung der Referenz- und Abzinsungssätze angenommen, die bei Beihilfefällen zur Berechnung des Subventionsäquivalents und der Beihilfeelemente von Zinsvergünstigungsregelungen verwendet werden[58].

Die neue Methode basiert auf dem Interbank Offered Rate (IBOR) für ein Jahr, der je nach Kreditwürdigkeit des Unternehmens und Umfang der angebotenen Sicherheiten um 60 bis 1000 Basispunkte erhöht wird. Dieser Ansatz steht mit dem überarbeiteten internationalen Eigenkapitalrahmen in Einklang, der mit den letzten Empfehlungen des Baseler Ausschusses für Bankenaufsicht (Basel II) eingeführt wurde, und entspricht den Markterfordernissen besser als die bisherige Methode. Um den Finanzinstituten und anderen Betroffenen die erforderliche Zeit zur Anpassung einzuräumen, soll die neue Methode ab 1. Juli 2008 Anwendung finden.

Verbesserte Verfahrensvorschriften

Am 30. Januar 2008[59] hat die Kommission durch Änderung der Verordnung, die ergänzende Verfahrensvorschriften für die Anwendung der Beihilferegeln des EG-Vertrags enthält (die sogenannte „Durchführungsverordnung“)[60], ihre Vorschriften für die Anmeldung staatlicher Beihilfen präzisiert und für eine Beschleunigung der Verfahren gesorgt. Demnach werden zum 1. Juli 2008 unter anderem zusätzliche Anmeldeformulare eingeführt, und die Nutzung des elektronischen Anmeldesystems sowie des gesicherten E-Mail-Systems wird verbindlich. Außerdem wird die Kommission anhand des neuen allgemeinen Anmeldeformulars zusätzliche Informationen erhalten, die zu einer Beschleunigung der Entscheidungsverfahren beitragen werden. In der neuen Verordnung wurde den Stellungnahmen Rechnung getragen, die im Laufe des Jahres 2007 im Rahmen einer öffentlichen Konsultation[61] eingingen.

Die neue Verordnung sieht vor, dass anhand des allgemeinen Anmeldeformulars Informationen über offene Rückforderungsanordnungen und über Beihilfebewilligungsbehörden bereitgestellt werden. Außerdem muss demnach fortan der vollständige Wortlaut genehmigter Beihilferegelungen im Internet veröffentlicht werden. Ferner wird das Verfahren zur Berechnung der Zinssätze für die Rückforderung rechtswidriger Beihilfen geändert, um der Änderung der Methode für die Festsetzung der Referenz- und Abzinsungssätze Rechnung zu tragen.

Neue Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Umweltschutzbeihilfen

Im Dezember 2007 verlängerte die Kommission die Geltungsdauer des Gemeinschaftsrahmens für staatliche Umweltschutzbeihilfen aus dem Jahr 2001, die ursprünglich auf Ende 2007 begrenzt war, bis Ende April 2008 bzw. bis zur Annahme neuer Leitlinien[62].

Als Teil ihres Klimawandel- und Energiepakets nahm die Kommission am 23. Januar 2008 die neuen Leitlinien für staatliche Umweltschutzbeihilfen[63] an. Näheres dazu in Teil I dieses Beihilfenanzeigers.

Neue Mitteilung über staatliche Beihilfen in Form von Garantien

Nach zwei öffentlichen Konsultationsrunden[64] verabschiedete die Kommission im Mai 2008 eine neue Mitteilung über staatliche Beihilfen in Form von Garantien[65]. Durch die Überarbeitung der Mitteilung aus dem Jahr 2000[66] sollten hauptsächlich klare und transparente Methoden für die Berechnung des Beihilfeelements von Garantien festgelegt und vereinfachte Verfahren geschaffen, die Raum für die Entwicklung von KMU bieten.

In der neuen Mitteilung wird bestätigt, dass die Bewertung auf dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers beruhen soll. Deshalb stützen sich die Methoden in erster Linie auf die ordnungsgemäße Risikobewertung durch Ratings. Diese Ratings müssen aber nicht von einer der internationalen Ratingagenturen stammen, sondern können auch intern von der Gläubigerbank vorgenommen werden, die bei der Gewährung von Darlehen in der Regel eine Bonitätsbewertung der Unternehmen durchführen muss.

Garantien sind von besonderer Bedeutung für KMU, die häufig über wenig Eigenkapital und nicht genügend stabile Ressourcen verfügen. Daher sind in der neuen Mitteilung auch besondere Regeln für KMU festgelegt, nach denen diese das Beihilfeelement einer Bürgschaft in einfacher Weise ermitteln können. So schafft die Kommission Instrumente, die die KMU und die Mitgliedstaaten in Anspruch nehmen bzw. einsetzen können und nach denen staatliche Garantien bei Erhebung bestimmter, je nach Bonitätseinstufung der Unternehmen unterschiedlicher Mindestentgelte (sog. Safe-Harbour-Prämien) nicht als Beihilfen gelten.

Verordnung über De-minimis-Beihilfen im Agrarerzeugnissektor

Am 20. Dezember 2007 nahm die Kommission eine Verordnung über De-minimis-Beihilfen im Agrarerzeugnissektor[67] an. Die Verordnung wurde nach Durchführung einer öffentlichen Konsultation in der zweiten Jahreshälfte 2007 erlassen[68]. Mit der Verordnung werden der Höchstbetrag für geringfügige Beihilfen („De-minimis“-Beihilfen) im Agrarsektor je Empfänger bezogen auf einen Zeitraum von drei Jahren auf 7 500 EUR und die Höchstgrenze je Mitgliedstaat auf 0,75 % des jährlichen Produktionswerts des Agrarsektors angehoben. Außerdem werden De-minimis-Beihilfen genauer definiert. Die Mitgliedstaaten sollen bei der Gewährung von Beihilfen mehr Spielraum erhalten, ohne dass dadurch der Wettbewerb verzerrt wird.

Leitlinien für die Prüfung staatlicher Beihilfen im Fischerei- und Aquakultursektor

Am 11. März 2008 nahm die Kommission die neuen Leitlinien für die Prüfung staatlicher Beihilfen im Fischerei- und Aquakultursektor[69] an.

Diese neuen Leitlinien wurden aufgestellt, um insbesondere der Verordnung (EG) Nr. 1198/2006 des Rates vom 27. Juli 2006 über den Europäischen Fischereifonds[70] Rechnung zu tragen. Nach den neuen Regeln dürfen die Mitgliedstaaten für die meisten Maßnahmen des Europäischen Fischereifonds staatliche Beihilfen gewähren. Beihilfen für den Motoraustausch, Fanggerätbeihilfen und Beihilfen für eine nachhaltige Entwicklung der Fischereigebiete wurden jedoch aufgrund ihrer Besonderheiten nicht aufgenommen. Neben Fischereifonds-Beihilfen dürfen die Mitgliedstaaten nach den neuen Leitlinien auch zum Ausgleich von Schäden infolge von Naturkatastrophen, außergewöhnlichen Ereignissen oder schlechtem Wetter staatliche Beihilfen gewähren. Ferner dürfen staatliche Beihilfen unter bestimmten Voraussetzungen in Form von Steuervergünstigungen und für Arbeitskosten für Fischereifahrzeuge der Gemeinschaft gewährt werden, die außerhalb der Gemeinschaftsgewässer mehr als 200 Seemeilen von den Basislinien der Mitgliedstaaten Fischerei auf Thunfisch und verwandte Arten betreiben. Mit dieser Maßnahme sollen Unternehmen aus der Gemeinschaft davon abgehalten werden, ihre Fischereifahrzeuge in Drittländern zu registrieren, die insbesondere hinsichtlich der illegalen, nicht gemeldeten und nicht regulierten Fischereitätigkeit keine angemessene Kontrolle über die Tätigkeit ihrer Fischereiflotte ausüben. Schließlich sind in den neuen Leitlinien die Voraussetzungen für staatliche Beihilfen für die Vermarktung von Fischereierzeugnissen aus den EU-Gebieten in äußerster Randlage sowie – infolge der Erklärung der Kommission und des Rates vom 14. Juni 2006 – für staatliche Beihilfen im Zusammenhang mit der Entwicklung der Fischereiflotte in den Gebieten in äußerster Randlage festgelegt.

Die Kommission wendet die neuen Leitlinien mit Wirkung vom 1. April 2008 für die Prüfung aller staatlichen Beihilfen an, die ab diesem Datum angemeldet werden bzw. angewendet werden sollen.

Verordnung über öffentliche Personenverkehrsdienste

Der zurzeit geltende Rechtsrahmen für gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen stammt aus dem Jahr 1969 und wurde zuletzt 1991 geändert. In Anbetracht der Entwicklung des europäischen Markts für öffentliche Personenverkehrsdienste und um sowohl für Betreiber als auch für öffentliche Behörden des Bereichs des öffentlichen Verkehrs Rechtssicherheit zu schaffen, musste ein neuer Rechtsakt ausgearbeitet werden. Als Teil des dritten Eisenbahnpakets wurde die „Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates über öffentliche Personenverkehrsdienste auf Schiene und Straße und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 1191/69 und (EWG) Nr. 1107/70 des Rates“ erlassen und veröffentlicht[71].

Die Verordnung tritt am 3. Dezember 2009 mit einer zehnjährigen Übergangsfrist für die Art und Weise der Vergabe von Aufträgen in Kraft. Die wichtigsten Bestimmungen der Verordnung sind:

- Wenn eine zuständige Behörde für die Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen ausschließliche Rechte und/oder eine finanzielle Ausgleichsleistung gewährt, muss sie den entsprechenden öffentlichen Dienstleistungsauftrag mit einer Höchstdauer versehen.

- Die Auswahl von Unternehmen für die Erbringung von Verkehrsdienstleistungen muss grundsätzlich im Wege eines wettbewerblichen Vergabeverfahrens erfolgen. Unter bestimmten Umständen können öffentliche Aufträge jedoch auch direkt vergeben werden: Bei Vergabe an interne Betreiber, im Bereich Eisenbahnverkehr sowie unterhalb einer bestimmten Schwelle (2 Mio. EUR/Jahr im Falle von KMU und Notaufträgen). Ausgleichsleistungen, die gemäß den Bestimmungen der Verordnung gewährt werden, gelten als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbare Beihilfen und sind von der Anmeldung nach Artikel 88 EG-Vertrag freigestellt.

Leitlinien für staatliche Beihilfen an Eisenbahnunternehmen

Im April 2008 verabschiedete die Kommission Leitlinien für staatliche Beihilfen an Eisenbahnunternehmen, die Aufschluss über die Vereinbarkeit von Beihilfen an Eisenbahnunternehmen geben[72]. Sie umfassen sektorspezifische Bestimmungen (über die Abschreibung von Schulden, den Erwerb von Eisenbahnfahrzeugen für den regionalen Personenverkehr und die Umstrukturierung des Güterverkehrs), die den Besonderheiten des Eisenbahnsektors Rechnung tragen und darauf abzielen, den Prozess der Marktöffnung zu fördern und seine Wettbewerbsfähigkeit zu stärken.

4.2. Entwürfe neuer Rechtsvorschriften

Dritter Entwurf der allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung

Im März 2008 rief die Kommission alle Betroffenen auf, zu dem neuen Entwurf der allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung für staatliche Beihilfen Stellung zu nehmen[73]. Dabei handelt es sich um den dritten Entwurf, der Änderungen aufgrund vorangegangener Konsultationen enthält.

Ziel der neuen allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung ist es, die vier bestehenden Gruppenfreistellungen für KMU-Beihilfen (einschließlich FuE-Beihilfen für KMU), Beschäftigungsbeihilfen, Ausbildungsbeihilfen und Regionalbeihilfen zu vereinfachen und in einem einzigen Regelwerk zusammenzufassen. Darüber hinaus sieht die neue Verordnung eine Gruppenfreistellung für drei neue Beihilfearten vor: Umweltschutzbeihilfen, Beihilfen in Form von Risikokapital sowie FuE-Beihilfen auch zugunsten von Großunternehmen. Subventionen, die die in der neuen Verordnung festgelegten Voraussetzungen erfüllen, gelten als mit den Beihilfevorschriften vereinbar und müssen nicht vorab bei der Kommission angemeldet werden. Die Kommission beabsichtigt, die endgültige Fassung dieser Verordnung nach Abschluss dieser Konsultation noch vor Sommer 2008 anzunehmen.

Überarbeitung der Rahmenbestimmungen für Beihilfen an den Schiffbau

Im März 2008 rief die Kommission alle Mitgliedstaaten und alle anderen Betroffenen anhand einer öffentlichen Konsultation[74] auf, zu dem Vorschlag für eine Überarbeitung der Rahmenbestimmungen für Beihilfen an den Schiffbau Stellung zu nehmen. Die Rahmenbestimmungen[75] traten am 1. Januar 2004 in Kraft und galten ursprünglich für drei Jahre, also bis zum 31. Dezember 2006. Am 28. Oktober 2006 beschloss die Kommission, die Geltungsdauer der Rahmenbestimmungen um zwei Jahre bis zum 31. Dezember 2008 zu verlängern[76]. Nun erwägt die Kommission, die Geltungsdauer der Rahmenbestimmungen um weitere drei Jahre bis zum 31. Dezember 2011 zu verlängern, um mehr Zeit für die Prüfung derzeitiger sektoraler Instrumente für Beihilfen an den Schiffbau zu haben.

Gruppenfreistellungsverordnung für die Fischerei

Im Oktober 2007 rief die Kommission alle Betroffenen auf, zu der neuen Gruppenfreistellungsverordnung für den Fischereisektor Stellung zu nehmen[77].

Die neue Gruppenfreistellungsverordnung für die Fischerei beruht auf demselben Ansatz wie die bisherige, am 31. Dezember 2006 außer Kraft getretene Gruppenfreistellungsverordnung in diesem Bereich (Verordnung (EG) Nr. 1595/2004[78]). Die neue Verordnung trägt jedoch den neuen Voraussetzungen für die Gewährung von Strukturbeihilfen im Fischereisektor Rechnung, die mit der Verordnung (EG) Nr. 1198/2006 des Rates vom 27. Juli 2006 über den Europäischen Fischereifonds[79] eingeführt wurden.

5. TEIL V: BEIHILFEKONTROLLVERFAHREN

5.1. Registrierte Beihilfesachen

Die Kommission kontrolliert die Vergabe von Beihilfen durch die Mitgliedstaaten im Wege eines förmlichen und transparenten Verfahrens. Gemäß der Verfahrensverordnung[80] „teilen die Mitgliedstaaten ihre Vorhaben zur Gewährung neuer Beihilfen der Kommission rechtzeitig mit“. In rund 8 % der registrierten Beihilfefälle wurde dies von dem betreffenden Mitgliedstaat versäumt, und das Kontrollverfahren musste von der Kommission eingeleitet werden, nachdem sie z. B. aufgrund einer Beschwerde[81] von der Beihilfe erfahren hatte.

Im Jahr 2007 wurden 859 Beihilfefälle[82] von der Kommission registriert. 777 Fälle wurden von Mitgliedstaaten angemeldet, für 78 nicht angemeldete Fälle leitete die Kommission das Verfahren ein, und in 4 Fällen ging es um die Prüfung bestehender Beihilfen (vgl. Tabelle 9). Die Zahl der Anmeldungen ist zwar niedriger als im Jahr 2006, in dem sie mit 922 außergewöhnlich hoch war, aber immer noch deutlich höher als in den Jahren 2004 und 2005. Zudem spiegelt sich in dem Rückgang die Zusage der Kommission, die Gewährung von Beihilfen durch Gruppenfreistellungen zu erl