BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT

nach Artikel 85 Absatz 2 der Verordnung (EU) Nr. 648/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 4. Juli 2012 über OTC-Derivate, zentrale Gegenparteien und Transaktionsregister, geändert durch die Verordnung (EU) 834/2019, zur Bewertung, ob gangbare technische Lösungen für die Übertragung barer und unbarer Sicherheiten als Nachschussleistungen durch Altersversorgungssysteme entwickelt wurden und ob Maßnahmen zur Erleichterung solcher gangbaren technischen Lösungen erforderlich sind

1.Einführung

Nach der Verordnung über europäische Marktinfrastrukturen (EMIR) sind Einrichtungen, die Altersversorgungssysteme („PSAs“, Pension Scheme Arrangements) betreiben, bei bestimmten Kategorien von OTC-Derivaten (außerbörslich gehandelten Derivaten) vorübergehend von der Pflicht zum zentralen Clearing befreit. Diese Befreiung wurde seit 2012 mehrmals verlängert. Derzeit läuft sie noch bis zum 18. Juni 2022. Die Kommission kann einen delegierten Rechtsakt erlassen, mit dem diese Befreiung ein letztes Mal bis Juni 2023 verlängert wird.

Die Verpflichtung von Altersversorgungssystemen zum Clearing von OTC-Derivatekontrakten bei einer zentralen Clearing-Partei (CCP) könnte sie dazu veranlassen, einen erheblichen Teil ihrer Vermögenswerte in Barmittel oder andere hochliquide Vermögenswerte wie Bankeinlagen, Geldmarktfondsanteile, Rückkaufsvereinbarungen oder Kreditlinien umzuwandeln, damit sie die erforderlichen Margins (Sicherheitsleistungen, also Ersteinschuss- und Nachschusszahlungen) an die CCPs erbringen können. Die Clearingpflicht und die damit verbundene Verpflichtung zur Erbringung von Sicherheitsleistungen beziehen sich insbesondere auf die Notwendigkeit, ausreichende Barmittel für Nachschusszahlungen („variation margin“) sicherzustellen, die regelmäßig und kurzfristig gedeckt werden müssen. Daher besteht die Gefahr, dass die verfrühte Einführung der Pflicht für Altersversorgungssysteme zum zentralen Clearing ihrer OTC-Derivatekontrakte dazu führen könnte, dass diese einen erheblichen Teil ihrer Vermögenswerte gegen Barmittel veräußern werden, um Kapitalpuffer aufzubauen, damit sie möglichen Einschussforderungen von CCPs nachkommen können. Dadurch stehen weniger Mittel für Anlagezwecke zu Verfügung, um Erträge zur Deckung künftiger Renten zu erwirtschaften. Letztendlich zielt die Verordnung aber dennoch weiterhin darauf ab, die Pflicht zum zentralen Clearing für Altersversorgungssysteme so rasch wie möglich einzuführen.

Nach Artikel 85 Absatz 2 EMIR ist die Kommission verpflichtet, Jahresberichte zu erstellen, in denen bewertet wird, ob gangbare technische Lösungen für die Übertragung barer und unbarer Sicherheiten als Nachschussleistungen durch Altersversorgungssysteme entwickelt wurden und ob Maßnahmen zur Erleichterung ihrer Inanspruchnahme erforderlich sind. Dies ist der dritte diesbezügliche Bericht der Kommission, in dem die bisherigen Fortschritte dargelegt werden.

2.Erhaltene Beiträge

Seit dem Inkrafttreten von EMIR REFIT am 17. Juni 2019 werden die Fortschritte hin zum zentralen Clearing durch Altersversorgungssysteme in verschiedenen Foren überwacht. Beiträge gingen ein von der Europäischen Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde (ESMA), von der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde (EBA), der Europäischen Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung (EIOPA) und dem Europäischen Ausschuss für Systemrisiken (ESRB) sowie – über die PSA-Expertengruppe – von Marktteilnehmern. Entsprechend der EMIR-Verordnung legte die ESMA der Kommission in Zusammenarbeit mit der EBA, der EIOPA und dem ESRB Jahresberichte zur Bewertung des Problems vor. Der erste Bericht ging im April 2020 bei der Kommission ein. Ein zweiter Bericht wurde der Kommission im Dezember 2020 vorgelegt. Der jüngste ESMA-Bericht wurde der Kommission im Januar 2022 übermittelt.

Unter Berücksichtigung der eingegangenen Beiträge hat die Kommission bis jetzt zwei Berichte, veröffentlicht, in denen die Liquiditätsbedingungen bewertet und verschiedene Clearingregelungen für Pensionsfonds untersucht wurden. In diesen Berichten wurden die Argumente in Bezug auf die späteren Verlängerungen der Befreiungsregelung dargelegt.

Im Bericht vom Januar 2022 kam die ESMA zu dem Schluss, dass die im ausführlichen zweiten Bericht detailliert dargestellte Beschreibung und Analyse sowie die Feststellungen nach wie vor zutreffen. Sie hielt es trotz der Bemühungen von Interessenträgern und Regulierungsbehörden für unwahrscheinlich, dass es eine einzige Lösung gibt, um die Bedenken der Altersversorgungssysteme ausräumen zu können. Vielmehr sollte eine Mischung von Lösungen angestrebt werden, die den Zugang zu Liquidität erleichtern oder den Druck zur Durchführung des Clearings verringern. Der Schwerpunkt des jüngsten Berichts lag daher auf der Bewertung, inwieweit die Altersversorgungssysteme operativ schon bereit sind, die kommende Clearingpflicht für ihre OTC-Zinsderivate erfüllen zu können. Die ESMA kam zu dem Schluss, dass Altersversorgungssysteme aus operativer Sicht weitgehend bereit sind, und verwies auf die den Altersversorgungssystemen zur Verfügung stehende Mischung von Lösungen, sodass die ESMA der Ansicht war, dass es weniger Grund dafür gibt, Altersversorgungssysteme anders zu behandeln als andere Marktteilnehmer. Des Weiteren wies die ESMA darauf hin, dass die Verlängerung der Befreiung von der Clearingpflicht im weiteren Kontext des Aufbaus von Clearingkapazitäten in der EU und der Steigerung der Attraktivität von EU-CCPs gesehen werden sollte, und dazu könnte auch das Ende dieser Befreiung beitragen.

Dennoch würde eine Reihe operativer Erwägungen es nach Ansicht der ESMA rechtfertigen, den Altersversorgungssystemen mehr Zeit einzuräumen, bevor sie der Clearingpflicht unterworfen werden. Insbesondere betonte die ESMA, dass die Altersversorgungssysteme und die relevanten Marktteilnehmer Zeit benötigen, um ihre Vorkehrungen für das Clearing und das Management der Sicherheiten abzuschließen. Sie fügte auch hinzu, dass die Entscheidung der Kommission rechtzeitig mitgeteilt werden müsse, damit alle betroffenen Parteien ihre Umsetzungspläne anpassen können. Unter Berücksichtigung der vorstehenden Ausführungen empfahl die ESMA eine weitere Verlängerung der Befreiung von der Clearingpflicht bis zum 19. Juni 2023.

Seit dem letzten Bericht der Kommission im Mai 2021 ist die Expertengruppe für Altersversorgungssysteme dreimal zusammengetreten. Die Teilnehmer bestätigten, dass die Altersversorgungssysteme weitgehend bereit sind, die kommende Clearingpflicht erfüllen zu können, dass sie Clearingvereinbarungen geschlossen haben und dass sie einige Trades (Geschäfte) bereits freiwillig clearen. Gleichzeitig betonten die Altersversorgungssysteme, dass das zugrunde liegende Problem des Zugangs zu Barmitteln nach wie vor besteht. Um dieses Problem anzugehen, wurden von der Sachverständigengruppe für Altersversorgungssysteme insbesondere geclearte Repo-Geschäfte als potenzielle Liquiditätslösung erörtert. Die Altersversorgungssysteme wiesen jedoch darauf hin, dass dies zwar ein Schritt in die richtige Richtung sei, dass sie jedoch unter extremen Marktbedingungen anfällig für ein Restliquiditätsrisiko würden, wenn sie sich zu stark auf den Markt für geclearte Repo-Geschäfte konzentrieren würden.

3.Politischer Kontext

Das Vereinigte Königreich ist ein wichtiges Zentrum für das zentrale Clearing von Derivaten und ist nach wie vor ein wichtiger Standort für das Clearing durch die EU-Marktakteure, die im Laufe der Jahre bei den zentralen Gegenparteien im Vereinigten Königreich Positionen in beträchtlicher Höhe aufgebaut haben. Viele Altersversorgungssysteme in der EU verfügen derzeit über Clearingvereinbarungen sowohl in der EU als auch im Vereinigten Königreich; die Analyse zeigt jedoch, dass sie den tendenziell größeren Teil ihrer Geschäfte im Vereinigten Königreich clearen. Um Finanzstabilitätsrisiken für die EU zu vermeiden, nahm die Kommission im September 2020 einen befristeten Gleichwertigkeitsbeschluss an, der den Regulierungs- und Aufsichtsrahmen des Vereinigten Königreichs für CCPs abdeckte und zunächst bis Juni 2022 galt und anschließend bis zum 30. Juni 2025 verlängert wurde. In der Zwischenzeit wurden die Marktteilnehmer in der EU nachdrücklich aufgefordert, ihre Risikopositionen gegenüber CCPs im Vereinigten Königreich zu verringern, da es aufgrund des Ausmaßes dieser Risikopositionen für die EU-Behörden unter Umständen schwierig werden könnte, die Finanzstabilität auch unter Stressbedingungen zu gewährleisten.

Im Januar 2021 richtete die Kommission unter Einbeziehung der europäischen Aufsichtsbehörden (ESAs), des ESRB, der EZB und des Einheitlichen Aufsichtsmechanismus (SSM) eine Arbeitsgruppe ein, um die Chancen und Herausforderungen der Übertragung des Derivate-Clearings von CCPs im Vereinigten Königreich auf CCPs in der EU zu bewerten. Die Gruppe wandte sich auch an eine Reihe von Interessenträgern, um Meinungen und Beiträge einzuholen. Die Diskussionen in der Gruppe bestätigten die Risiken, die sich für die EU aus den Risikopositionen gegenüber zentralen Gegenparteien im Vereinigten Königreich ergeben. Diese Risiken wurden auch in der Bewertung systemrelevanter Drittstaaten-CCPs hervorgehoben, welche die ESMA im Rahmen der EMIR-Verordnung 2.2 durchgeführt und im Dezember letzten Jahres abgeschlossen hat.

Um effiziente und wettbewerbsfähige Clearingdienste zu unterstützen, wird die Kommission daher in der zweiten Jahreshälfte 2022 Maßnahmen vorschlagen, um die CCPs in der EU für die Marktteilnehmer attraktiver zu machen, indem die EU zu einer attraktiveren und kostengünstigeren Clearing-Zentrale gemacht wird und indem der Aufsichtsrahmen der EU für die CCPs gestärkt wird, damit die damit verbundenen Risiken besser gemanagt werden können.

In diesem Zusammenhang könnte die Aufhebung der Befreiungsregelung für Altersversorgungssysteme dazu beitragen, den Liquiditätspool in der EU auszubauen und dadurch möglicherweise das Clearing in der EU attraktiver zu machen.

4.Entwicklung seit den ersten Berichten der Kommission