Stellungnahme zum Thema "Die Rolle der öffentlichen Verwaltung in der Partnerschaft" (94/C 393/07)

Der Wirtschafts- und Sozialausschuß beschloß am 22. Februar 1994 gemäß Artikel 23 Absatz 3 der Geschäftsordnung, eine Initiativstellungnahme zu folgendem Thema zu erarbeiten: "Die Rolle der öffentlichen Verwaltung in der Partnerschaft (Artikel 4 der Rahmenverordnung)".

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Regionale Entwicklung, Raumordnung und Städtebau nahm ihre Stellungnahme am 26. Juli 1994 an. Berichterstatter war Herr Masucci, Mitberichterstatterin war Dame Jocelyn Barrow.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 318. Plenartagung (Sitzung vom 14. September 1994) mehrheitlich bei 1 Gegenstimme folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Der erste Absatz von Artikel 4 der Strukturfondsrahmenverordnung lautet in seiner vom Rat am 20. Juli 1993 verabschiedeten Fassung wie folgt:

"Die Gemeinschaftsaktion stellt eine Ergänzung oder einen Beitrag zu den entsprechenden nationalen Aktionen dar. Sie kommt zustande durch eine enge Konzertierung zwischen der Kommission, dem betreffenden Mitgliedstaat, den von ihm auf nationaler, regionaler, lokaler oder sonstiger Ebene benannten zuständigen Behörden und Einrichtungen und - nach Maßgabe der institutionellen Regeln und der Praxis des Mitgliedstaats - den Wirtschafts- und Sozialpartnern, wobei alle Parteien als Partner ein gemeinsames Ziel verfolgen. Diese Konzertierung wird nachstehend als Partnerschaft bezeichnet. Die Partnerschaft erstreckt sich auf die Vorbereitung, Finanzierung und Begleitung sowie auf die Vorausbeurteilung und die Ex-post-Bewertung der Aktionen.

Die Partnerschaft gestaltet sich unter voller Wahrung der jeweiligen institutionellen, rechtlichen und finanziellen Befugnisse der Partner."

1.2. Er gehört insofern zu einer der wesentlichen Neuerungen in der Neufassung der Verordnung, als erstmals die Wirtschafts- und Sozialpartner in eine "Partnerschaft" einbezogen werden, die im Zuge einer sogenannten "engen Konzertierung" ein "gemeinsames Ziel" verfolgen soll.

1.3. Der Ausschuß ging unlängst in einer anderen Initiativstellungnahme () auf die Identität und die Rolle der Partner, die Ebenen und die Formen der Partnerschaft sowie auf die Instrumente der Beteiligung ein, allerdings stets nur in bezug auf die Wirtschafts- und Sozialpartner.

In dieser Initiativstellungnahme wird hingegen von der Feststellung ausgegangen, daß eine derartige Partnerschaft und eine solche Konzertierung - und somit das zugrundeliegende Entwicklungskonzept - nur funktionieren können, wenn die zuständigen Behörden und die öffentliche Verwaltung auf nationaler, regionaler und kommunaler Ebene sie annehmen, sie verstehen und zu ihrer Umsetzung in Theorie und Praxis bereit sind.

Mit dieser Stellungnahme soll die Haltung der zuständigen Behörden in bezug auf die Anwendung von Artikel 4 unter die Lupe genommen werden, indem einige Erfahrungen zusammengetragen werden, von denen der Ausschuß direkt oder im Zuge von Studien und Nachforschungen Kenntnis erhalten hat; der Ausschuß hofft, damit einen eigenen Beitrag zur bestmöglichen Ausgestaltung der Partnerschaft leisten zu können.

1.4. In der oben erwähnten Stellungnahme erläuterte der Ausschuß seine Lesart dieses Artikels. Dies wurde erforderlich, weil die Endfassung dieses Artikels das Ergebnis intensiver Verhandlungen zwischen den Mitgliedstaaten war, die zu einer Änderung des ursprünglichen Vorschlags der Kommission geführt haben.

1.4.1. Der Einschub über die institutionellen Regeln und die Praxis des Mitgliedstaats entbindet keinen Mitgliedstaat von der Umsetzung der Konzertierung mit den Wirtschafts- und Sozialpartnern, sondern betrifft nur die Umsetzungsweise. Sollten derartige Regeln und eine derartige Praxis nicht bestehen, wäre dieser Einschub der Anlaß zu deren Schaffung.

1.4.2. Die "enge Konzertierung" ist ein ausdrucksstärkerer Begriff als die einfache "Information" und sogar die "Konsultation". Unter diesem Begriff wird die - in unterschiedlicher Form erfolgende - Beteiligung der Wirtschafts- und Sozialpartner am Beschlußfassungsprozeß verstanden, wobei die zu gegebener Zeit zu treffende endgültige Entscheidung weiterhin den zuständigen Behörden obliegt.

1.4.3. Die "Konzertierung" gestaltet sich unterschiedlich je nach den institutionellen, rechtlichen und finanziellen Befugnissen jedes Partners und stösst hier auch an ihre Grenzen; während es bei der Sozialpolitik denkbar ist, daß Formen der systematischen Konzertation entwickelt werden oder die Willensbildung den Verhandlungen zwischen den Partnern überlassen wird, ist die Rolle der öffentlichen Akteure im Falle der Wirtschafts- und Entwicklungspolitik eindeutig übergeordnet und nicht auf gleicher Ebene mit der Rolle der Sozialpartner.

1.4.4. Es ist von einer ganzen Gruppe von Partnern die Rede, die neben den Arbeitnehmergewerkschaften und den Arbeitgeberverbänden auch die Organisationen umfassen, die die spezifischeren Interessen der einzelnen Branchen vertreten.

1.4.4.1. All diesen Partnern kommt eine unterschiedliche Rolle zu, je nachdem welche Interessen involviert sind, und ihre Benennung auf den einzelnen Gebietsebenen kann nicht automatisch erfolgen, sondern muß dem tatsächlichen Grad der Repräsentativität Rechnung tragen.

1.4.5. Die enge Konzertierung ist für jede einzelne Phase der Regionalpolitik vorgesehen, d.h. für die Vorbereitung, Finanzierung, Begleitung sowie die Vorausbeurteilung und Ex-postBewertung der Aktionen.

Ihren wirkungsvollsten Beitrag können die Wirtschafts- und Sozialpartner jedoch in der Phase der Vorbereitung und der Bewertung der Aktionen leisten; zweifelsohne sehr wichtig ist auch ihr Beitrag zur Transparenz der Verwaltung und zur Information und Beteiligung der Bürger.

1.4.6. Schließlich stellt die Ausdehnung der Partnerschaft auf die Wirtschafts- und Sozialpartner eine Änderung im Entwicklungskonzept der Regionalpolitik der Gemeinschaft dar, die die synergetische Beteiligung sämtlicher aktiver Kräfte der Gesellschaft erfordert.

Dieses Umdenken erfolgte nicht zufällig, sondern zum Teil als Reaktion auf die Art der derzeitigen Krise und die schwierige Aufgabe, diese Krise durch Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit und der Beschäftigung zu überwinden.

1.4.6.1. Es wird immer schwieriger, die Schaffung von Arbeitsplätzen mit Hilfe der Grossunternehmen zu fördern, denn deren Beschäftigungsquote nimmt im Zuge der Umstrukturierungsprozesse immer weiter ab. Das im Weißbuch vorgeschlagene Ziel einer jährlichen 2 %igen Steigerung der Beschäftigung kann vor allem über die KMU erreicht werden, die in der Beziehung zwischen Wachstum und Beschäftigung eine entscheidende Rolle spielen.

1.4.6.2. Diesem Erfordernis kommt die Neuorientierung der Regionalpolitik in diesem Jahrzehnt entgegen; in der Vergangenheit war sie vor allem darauf angelegt, gebietsfremde Unternehmen und externes Kapital anzuziehen.

In den 80er Jahren wurde hingegen überwiegend eine zweite Generation von Strategien zur Förderung der endogenen Aktivitäten und Ressourcen verfolgt, die sowohl auf die Konsolidierung des Status quo als auch auf die Schaffung neuer lokaler Initiativen für die Bereiche Infrastrukturen, KMU, Genossenschaften, Gegenseitigkeitsgesellschaften und Vereine, Handwerk, gemeinnützige Dienstleistungen usw. ausgerichtet waren.

1.4.6.3. In den letzten Jahren entstand die Tendenz zu einer Synthese der vorherigen Strategien, die die Förderung der endogenen Entwicklung mit den Bemühungen verbindet, gebietsfremde Ressourcen und Aktivitäten anzuziehen, die auch neue Technologien mit sich bringen können. Die endogene Entwicklung macht sich also auch exogene Faktoren zu Nutze und wird nicht nur im engen örtlichen oder regionalen Rahmen gesehen, sondern in die Entwicklung der jeweiligen Volkswirtschaft und des europäischen Binnenmarkts eingebettet.

Diese Strategien der dritten Generation konzentrieren sich also nicht nur auf die Aufwertung des Humankapitals und die Förderung neuer unternehmerischer Kapazitäten, sondern auch auf die Aufwertung des unternehmerischen Umfelds und die Verbesserung des Geschäftsklimas sowie der Kommunikation.

1.4.6.4. Die Entwicklung der lokalen Wirtschaft ist zu einem der strategischen Leitprinzipien der Regionalpolitik geworden; sie setzt eine Dezentralisierung der öffentlichen Strukturen, der Beschlußfassungsprozesse und der Ausgaben voraus. Auch in den Schlußfolgerungen des Vorsitzes aus der Tagung des Europäischen Rats am 24./25. Juni 1994 auf Korfu wird unterstrichen, daß lokale Entwicklungsinitiativen einen wesentlichen Bestandteil des im Weißbuch erwähnten neuen Entwicklungsmodells bilden ().

2. Einige Erfahrungen

2.1. In den Studien zu den Regionalpolitiken hat man sich überwiegend mit der Rolle der Sozialpartner und eher indirekt mit der Rolle der Institutionen befasst. Häufig wurde gezeigt, unter welchen Bedingungen die Sozialpartner auf die Institutionen und deren Verhaltensweisen einwirken können. Nicht gezeigt wurde allerdings, welches Gewicht und welche Effizienz die einzelnen öffentlichen Verwaltungen auf den jeweiligen Ebenen bei der Umsetzung der Regionalpolitiken von sich aus haben können, und wieso bestimmte Ergebnisse erzielt werden und andere nicht.

2.1.1. In diesem Kapitel wird über positive und negative regionalpolitische Erfahrungen bzw. Situationen einiger Länder berichtet; diese Beispiele sind aber sicherlich weder erschöpfend noch repräsentativ für die einzelstaatlichen Gegebenheiten, die in den grössten Ländern sehr heterogen und nicht immer wohlbekannt sind. Allerdings reichen diese Beispiele wohl aus, um einige allgemeine Probleme zu lokalisieren.

Es handelt sich um einige Regionen in Großbritannien, Frankreich, Italien, der Bundesrepublik Deutschland und Spanien. Durch diese Länderauswahl wird das gesamte Spektrum der institutionellen Rahmenbedingungen abgedeckt, um die es hier geht: vom Zentralstaat über die schwach ausgeprägte Regionalisierung in Frankreich und die stärker ausgeprägte in Italien bis hin zum Bundesstaat.

2.2.

Der Fall Vereinigtes Königreich

2.2.1. In der Stellungnahme des WSA zum Thema "Vierter Jahresbericht der Kommission über die Durchführung der Strukturfondsreform - 1992" (Berichterstatter: Herr Little) () wird ausführlich auf die Erklärung hingewiesen, die ein britischer Regierungsvertreter im Laufe einer Sitzung in Schottland abgegeben hat.

2.2.1.1. Demgemäß hat die Regierung nicht die Absicht, Gewerkschafts- und Arbeitgebervertreter als formelle Partner zur Mitarbeit im Rahmen der Arbeits- und Überwachungsausschüsse heranzuziehen.

Nur die Vertreter der in den einzelnen Regionen bestehenden Einrichtungen und Organe, die für die Entwicklung zuständig sind, werden formal an der Erarbeitung und Umsetzung der Regionalpolitik beteiligt werden, da nur diesen Organen die erforderlichen Erfahrungen und Kenntnisse zugeschrieben werden.

2.2.1.2. Auch die schottische Regierung hat auf die formale Forderung der Gewerkschaften nach Beteiligung an einer institutionalisierten Konzertierung über die Verwendung der Strukturfonds ablehnend reagiert.

2.2.1.3. Nichtsdestotrotz blieb der Druck der Sozialpartner nicht wirkungslos. Denn in derselben Sitzung wurde berichtet, daß die Regierung bereit sei, mit den Sozialpartnern auf informeller Ebene über die Strukturfondsmaßnahmen zu diskutieren.

2.2.2. Der Fall der britischen Region South East England beweist, welch wichtige Rolle die öffentlichen Verwaltungen bei den europäischen Strukturpolitiken sowohl in positiver als auch in eher negativer Hinsicht spielen.

2.2.3. Südostengland ist eine schwer definierbare Region. Geographisch umfasst es ein Gebiet, das sich von Oxford bis Dover erstreckt. Was die Raumordnung und Verwaltung anbelangt, setzt es sich aus der Region Groß-London und einer gesonderten Region im Südosten zusammen, die die Grafschaften Kent, Ost- und Westsussex, Surrey, Hampshire, Isle of Wight, Berkshire, Oxfordshire, Buckinghamshire, Bedfordshire, Hertfordshire und Essex umfasst.

2.2.4. Es gibt keine gewählte Instanz, die die gesamte Region und London vertritt. In London wurde das strategische Organ, die Londoner Stadtregierung, 1986 abgeschafft, so daß einige Koordinierungsangelegenheiten nun in die Zuständigkeit der über ganz London verteilten Ausschüsse der 32 Stadtgemeinderäte, der sog. boroughs (plus die Londoner Innenstadt), fällt. Der Beratungsausschuß für die Londoner Stadtplanung (LPAC) gehört mit zu den aktivsten dieser Ausschüsse.

2.2.5. In dem übrigen Gebiet des Südostens werden die zweistufige Kommunalverwaltung und die zahlreichen sonstigen staatlichen und nichtstaatlichen Organe nur in geringem Umfang koordiniert. Für den gesamten Südosten ist SERPLAN zuständig, die Konferenz für die Gestaltung der Stadt London und der Region Südosten, eine Vereinigung gewählter Vertreter kommunaler Behörden mit Planungsbefugnissen. Dieses Organ besitzt keinerlei exekutive Befugnisse. Es gibt gegenwärtig zwei Vereinigungen kommunaler Behörden in London.

2.2.6. Die in bezug auf die Kommunalverwaltungen und die Wirtschaftsentwicklung wichtigsten gesamtstaatlichen Ministerien, das Umweltministerium, das Arbeitsministerium und das Ministerium für Handel und Industrie, verfügten über getrennte regionale Strukturen. Es wurde häufig kritisiert, daß sie die Unmenge regionaler und subregionaler Entwicklungsprogramme nicht effizient koordinierten. 1993 erkannte die britische Regierung, daß die Umsetzung ihrer Politiken, insbesondere im Bereich der Stadtsanierung, inkohärent war; so beschloß sie, die regionale Verwaltungsstruktur zu vereinheitlichen. Die Regierungsbehörden wurden einem regional zuständigen Staatsbediensteten unterstellt, einem regionalen Kontrollbeamten, der seine Tätigkeit im April 1994 aufnahm. Dadurch wurden die für die Verwaltung der gemeinschaftlichen Strukturfonds zuständigen Regierungsstellen an der Spitze zusammengefasst; dies hat auf ihre Funktionsweise indes noch keine grossen Auswirkungen gehabt. Der Südosten ist nach wie vor in zwei Regionen untergliedert.

2.2.7. In bezug auf die europäischen Strukturfonds ist die Partnerschaft zwischen den Verwaltungsbehörden im Südosten Englands bisher nur schwach ausgeprägt, da die meisten Gebiete Großbritanniens, die im Rahmen von Ziel 2 förderungsfähig sind, im Norden, in Wales und Schottland liegen. Eine Ausnahme stellte London dar, das 1989 im Rahmen von Artikel 10 einige Mittel erhielt, deren Zuweisung durch eine Partnerschaft zwischen kommunalen Behörden und der Nationalregierung überwacht wurde. Eine weitere Ausnahme stellt der Sozialfonds (Ziele 3 und 4) dar: Zahlreiche Behörden im Südosten haben sich mit Erfolg um eine Unterstützung aus diesem Fonds bemüht. Dem nationalen Begleitausschuß gehören kommunale Behörden, Vertreter der Wohlfahrtsverbände, des Hochschulwesens und staatlicher Planungsstellen an. Auch Vertreter aus dem Südosten sind beteiligt, wie z.B. ein Beamter, der die beiden Londoner Vereinigungen kommunaler Behörden vertritt. Wie in den meisten Partnerschaften in Großbritannien führen die Beamten der Nationalregierung den Vorsitz im Ausschuß, stellen das Sekretariat und setzen die Tagesordnung fest. Der Dialog zwischen den Partnern und der Nationalregierung gilt allgemein als minimal. Der nationale Ausschuß wird häufig als reichlich groß erachtet; dies ist jedoch erforderlich, um die Beteiligung sämtlicher Vertreter zu gewährleisten.

2.2.8. Seit 1993 sind einige Teile Londons unter Ziel 2 förderungsfähig. Neue Partnerschaften tragen zu den "Single Programme Documents" (SPD) bei, die von der Kommission gebilligt werden. An der Partnerschaft ist mittlerweile ein grösseres Spektrum von Vertretern beteiligt. Dem Begleitausschuß für die Lee Valley-Initiative (Ost-London) gehören die sechs betroffenen kommunalen Behörden, die drei kommunalen Ausbildungszentren, kommunale Entwicklungsbüros, zwei Unternehmensgruppen, die Kommunalverbände sowie Vertreter der freien Wohlfahrtsverbände und des Hochschulwesens an. Die kommunalen Gewerkschaften sind nicht vertreten. Die Vertreter der kommunalen Behörden sind meist Beamte und keine gewählten Bürger.

2.2.9. Ein weiteres Beispiel ist das Gebiet der Isle of Thanet in der South-East-Region; hier sind die Partner kommunale Behörden, die Ost-Kent-Initiative (Privatsektor), das Hochschulwesen, das Fremdenverkehrsamt, die Wohlfahrtsverbände, eine Wassergesellschaft, "English Nature" und die Kenter Ausbildungsstelle. Auch hier sind die Gewerkschaften nicht vertreten. Die Partner werden am Entwurf der Dokumente beteiligt; das endgültige Planungsdokument wird allerdings von der Regierungsbehörde verabschiedet. Die Ausschüsse kommen zweimal pro Jahr zusammen.

2.2.10. Ein letztes Beispiel für eine Partnerschaft stellen das grenzuebergreifende Projekt der Regionen Kent und Nord-Pas-de-Calais (INTERREG) dar. An der nationalen Partnerschaft beteiligen sich grösstenteils die kommunalen Behörden, die Nationalregierung und Kommissionsvertreter. Es gibt ferner einen gemeinsamen Ausschuß, der sich aus Partnern aus Nord-Pas-de-Calais und gesonderten Arbeitsgruppen zusammensetzt.

2.2.11. Im Zuge der Strukturfondsreform hat die Regierung die Fondsverwaltung vereinfacht. Wo es früher Begleitausschüsse für die GFS gab und anschließend Operationelle Programme für kleinere Gebiete, gibt es nun einen Programmausschuß für das jeweilige "Special Programme Document". Nach Ansicht der kommunalen Behörden verringern sich dadurch die Chancen für eine effiziente Partnerschaft, werden die zentralgeführten Sekretariate gestärkt und die Teilprogrammgebiete an der Entwicklung eigener Strategien gehindert.

2.2.12. Jede Art der regionalen Koordinierung wird in der komplexen politischen und wirtschaftlichen Landschaft des Südostens schwierig. Da nur ein geringer Teil dieses Gebiets förderungsfähig ist, sind die Möglichkeiten einer regionalpolitischen Europastrategie begrenzt. Was die Anwendung von Artikel 4 anbelangt, so gibt es allerdings in den einzelnen Programmgebieten Begleitausschüsse, denen die meisten lokalen Akteure, einschließlich des lokalen Gewerbes und der freien Wohlfahrtsverbände, angehören. Die Gewerkschaften, denen 1979 ihre Rolle im Dreiparteiengespann von der Regierung abgesprochen wurde, sind keine Partner. Trotz einiger Beispiele für gute Partnerschaften ist die Beteiligung der Partner an der Beschlußfassung begrenzt. Die den Ministern verantwortlichen Regierungsbeamten sitzen den Ausschüssen vor und legen die Tagesordnungen fest.

2.2.13. Der Umfang der Partnerschaft wird im Vereinigten Königreich auch dadurch eingeengt, daß keine gewählte Regionalverwaltungsebene vorhanden ist und die Funktionen der gewählten örtlichen Körperschaften auf nicht gewählte staatliche Stellen übertragen werden. Die höchst komplexe Struktur unterhalb der nationalen Ebene führt im Endeffekt dazu, daß sich eine Koordinierung der Maßnahmen und folglich eine Partnerschaft schwer erreichen lässt. Das schlägt sich in einem Transparenzverlust nieder.

2.2.14. Den Einschätzungen dieses Falls zufolge wirkt sich das Fehlen einer regionalen Interventionsebene in dreifacher Hinsicht aus:

- einerseits könnte daraus eine Überlastung der nationalen Institutionen entstehen, die es nicht schaffen, die Umsetzung der Gemeinschaftsmaßnahmen kontinuierlich, systematisch und aus nächster Nähe zu verfolgen;

- andererseits führt die Einrichtung von Ad-hoc-Ausschüssen oder sonstiger Gremien zu einer Vielzahl kaum koordinierter und sich häufig überlappender Organe, worunter die Planung und Durchführung gezielter Politiken leidet;

- und schließlich scheinen die Bürger in der Regel nicht an irgendeiner Art der Mitwirkung und Kontrolle über die Struktur ihres Staatsgebiets beteiligt zu werden, da nicht nur die organisierten Sozialpartner, sondern häufig auch die sonstigen Interessenvereinigungen und sogar die kommunalen Körperschaften ausgeschlossen werden.

2.2.15. Diese wenigen Hinweise legen zunächst einmal die Erkenntnis nahe, daß ein systematisches und effizientes Tätigwerden im Bereich der gemeinschaftlichen Regionalpolitiken Verwaltungen und institutionelle Ebenen voraussetzt, die ein zusammenhängendes Ganzes bilden und fest damit beauftragt sind, die wichtigsten Probleme und Zielsetzungen auszumachen. Ausserdem sollte dieses institutionelle Instrumentarium im Hinblick auf eine leichtere Erreichung der Gemeinschaftsziele in der Nähe des wirtschaftlichen und sozialen Umfelds angesiedelt werden, in dem Maßnahmen ergriffen werden sollen.

2.3.

Der Fall Frankreich

2.3.1. In Frankreich ist die regionale Körperschaft erst in den letzten Jahren ganz allmählich in das Gefüge der Institutionen eingeführt worden, so daß die Regionen in Frankreich begrenzte Befugnisse besitzen. Die französische Verwaltungsstruktur ist zugleich recht komplex und die Aufteilung der Zuständigkeiten sowie die Arbeitsteilung zwischen Regionen, Departements und Städten kann nur schwer mit Genauigkeit erfasst werden.

2.3.1.1. Die 80er Jahre standen sicherlich im Zeichen einer positiven Entwicklung, auch wenn das einmütige Urteil der Verfassungsrechtler und anderer Wissenschaftler dahingeht, daß die Regionen in Frankreich im allgemeinen weniger Befugnisse besitzen als entsprechende Körperschaften in anderen Ländern. Sicherlich sind sie dank der allgemeinen Wahlen gesellschaftlich inzwischen stärker legitimiert, doch haben sie im französischen System trotz allem keine verfassungsrechtliche Bedeutung.

2.3.2. 1992 wurde die Rolle der Territorialbehörden im Bereich der wirtschaftlichen und sozialen Maßnahmen per Gesetz aufgewertet. Die Zusammenarbeit zwischen Gemeinden wird im Rahmen dieser Bemühung um institutionelle Innovation als zentrales Instrument zur Entwicklung dezentralisierter wirtschaftlicher Maßnahmen betrachtet.

2.3.2.1. Die Strukturpolitiken sind allerdings nach wie vor eine Mischung aus Programmen, Handlungsversuchen und Verpflichtungen, die der Region nur Handlungsspielraum innerhalb von Zielen und Methoden lassen, die von der Zentralregierung vorgegeben werden. Die Verwaltungsstruktur ist trotz der Revisionsversuche - so wird betont - noch sehr vertikal organisiert. Und die für Wirtschaftsangelegenheiten zuständigen Ministerien beschäftigen sich vorrangig mit der Festlegung einheitlicher Verhaltensregeln.

Es ist z.B. sehr vielsagend, daß lediglich 10 % der Mittel für die Ausbildung direkt den regionalen Institutionen zuzuweisen sind.

2.3.3. Die dezentralisierte Verwaltungsstruktur in Frankreich sieht bekanntlich ein wichtiges Organ mit Funktionen im wirtschaftlichen und sozialen Bereich vor: den regionalen Wirtschafts- und Sozialrat. Und dieses Organ, dem Vertreter der Institutionen und der Sozialpartner angehören, sollte Befugnisse für die Durchführung der gemeinschaftlichen Strukturpolitiken besitzen. Ihm werden allerdings nur begrenzte Befugnisse zugestanden, die lediglich beratenden und nicht richtungweisenden Charakter haben.

2.3.3.1. Diese Beschränkung der Funktionen wird von den meisten Autoren insofern beklagt, als dieser institutionelle Raum als reich an Möglichkeiten und Sachkenntnissen gilt. Beim gegenwärtigen Stand der Dinge besteht die Gefahr, daß sich dieses Organ von anderen Organen der lokalen Ebene, die sich mit wirtschaftlichen Maßnahmen und Programmen verschiedenster Art befassen, nicht abhebt und daß es ihm folglich nicht gelingt, mehr als eine Informations- und Anlaufstelle für die Akteure zu sein, womit es den Bedürfnissen bei weitem nicht gerecht würde.

2.3.4. Es gibt jedoch den einen oder anderen Fall (wie z.B. im französischen Hainaut, Ziel-1-Region), in dem die Unternehmen im Rahmen der Konsularkammern in "enger Konzertierung" an der Erarbeitung des GFK beteiligt wurden. Dabei haben sie den Sitzungen sowohl des erweiterten als auch des kleineren Lenkungskomitees beigewohnt; ihr Beitrag wurde als für die endgültige Ausrichtung der Programme nützlich angesehen. Es handelt sich um einen kleinen, aber richtungweisenden Schritt.

2.3.5. Denn obwohl die Verwaltungsstruktur in Frankreich sehr viel stärker gegliedert ist als in England, hat sie doch die zentralistische Tradition noch nicht völlig abgeschüttelt. Die Konzipierung und wirksame Durchführung der Strukturpolitiken hängt grösstenteils von den fachlichen Fähigkeiten der zentralen Verwaltungsbehörden ab. Sie sind es, die die Programme und Entscheidungen vorgeben und die sich von den Organen der Gebietskörperschaften bei der Festmachung der Probleme und der Verwirklichung der Ziele unter die Arme greifen lassen.

2.3.5.1. Die Stärke dieser Art von Verwaltung ist ihre Ergebnisorientiertheit, die unter bestimmten Bedingungen eine effiziente Umsetzung der Strukturfondsmaßnahmen ermöglichen kann. Diese Bedingungen sind nicht immer gegeben, weil sie vom Grad der Kenntnis der wirtschaftlichen und sozialen Gegebenheiten in den einzelnen Gebieten abhängen. Daher können die zentralen Institutionen bessere Ergebnisse erzielen, wenn es ihnen gelingt, dank eines richtigen Einsatzes der dezentralisierten institutionellen Instrumente Probleme, Möglichkeiten und Grossprojekte zu überwachen.

2.3.5.2. Letztendlich wird die regionalpolitik in Frankreich trotz ihrer Zentralisierung unter Aufrechterhaltung eines gewissen Kontakts mit den lokalen Gebietskörperschaften und den Wirtschafts- und Sozialpartnern betrieben. Doch ist die Art und Weise dieser Kontakte und vor allem der Umfang, in dem den Bedürfnissen und Meinungen Rechnung getragen wird, völlig willkürlich und auf jeden Fall noch weit entfernt von dem in Artikel 4 propagierten Konzept der engen Konzertierung.

2.4.

Die "territorialen Vereinbarungen" in Italien

2.4.1. Zunächst einmal muß vorausgeschickt werden, daß die italienische Regierung positiv auf das offizielle Ersuchen der Gewerkschaftsorganisationen um ordnungsgemässe und vollständige Anwendung von Artikel 4 reagiert hat.

2.4.2. Im Gegensatz zu Frankreich und Großbritannien blickt Italien auf eine strukturiertere, wenn auch nicht tiefverwurzelte regionale Tradition zurück. Die "gewöhnlichen" Regionen wurden 1970 eingeführt, wobei es Fälle einer ausgeprägteren und anerkannteren Regionalautonomie gibt, wie die der Regionen mit "Sonderstatut".

2.4.3. In letzter Zeit wurden einige - noch nicht voll ausgereifte - Versuche unternommen, um die kommunalen Institutionen stärker an den Landesentwicklungsmaßnahmen zu beteiligen.

Dazu gehören u.a. die "territorialen Vereinbarungen", die auch dank der Fürsprache des Nationalrats für Wirtschaft und Arbeit, dem öffentlichen Organ zur Vertretung und Beratung der Sozialpartner, Gestalt angenommen haben. Sie sollten nicht unerwähnt bleiben, weil sie eine Neuerung darstellen.

2.4.3.1. Diese Bemühungen betrafen in erster Linie die Regionen im Süden des Landes, also jene mit dem grössten Entwicklungsrückstand und den grössten Schwierigkeiten bei der Finanzierung aus dem Staatshaushalt, nachdem die Kasse für den Mezzogiorno geschlossen wurde (diese hatte unter der Bezeichnung "ausserordentliche Maßnahme" zusätzliche Mittel zur Unterstützung der Vorhaben im Süden bereitgestellt).

2.4.3.2. Mit dem Modell der territorialen Maßnahme sollte dieses Defizit ausgeglichen werden, indem Entwicklungsprojekte für homogene Gebiete ermittelt wurden, bei denen auch die Mitwirkung dynamischer Organisationen, Körperschaften und Gruppierungen, die sich für die Förderung neuer Initiativen einsetzten, möglich war.

2.4.4. Durch diese "Vereinbarungen" hat sich ein Verfahren bei der Durchführung der territorialen Aktionen und Maßnahmen herauskristallisiert, das sich in folgende Phasen untergliedert:

- Ausfindigmachen eines "Motors vor Ort", also von Personen, die sich für die organisatorische Seite der Planung und Umsetzung einsetzen. Dieser Motor kann sich aus den öffentlichen Verwaltungen zusammensetzen (wie im Kreis Vicenza in Venezien) oder auch aus Verbänden (Gewerkschaften, Unternehmer, Umweltschutzverbände usw.): dies war der Fall in Brindisi, eines der herausragendsten Beispiele für die "territorialen Vereinbarungen";

- eine Umfrage auf dem gesamten Gebiet mit gezielter Befragung von Gemeinderatsmitgliedern und Wirtschaftsakteuren;

- Veranstaltung eines "Forums" der sich gegenüberstehenden Interessengruppen, um die Grundzuege und Prioritäten des Maßnahmenplans festzulegen;

- "Start" des Projekts, durch das die beteiligten Akteure der Vereinbarung Gestalt geben und sich für die Umsetzung engagieren.

2.4.5. Der Aktionsradius dieser Vereinbarungen sieht folgendermassen aus:

- zunächst wird ein Gebiet ausgewählt, das eine subregionale Dimension aufweist, aber nicht zu klein ist (es kann zusammenfallen mit der Grösse einer italienischen Provinz);

- anschließend werden ein lösungsbedürftiges Problem (Infrastrukturnetze, Vorhaben zur technologischen Innovation usw.) sowie die kommunalen Zuständigkeiten ermittelt, mit deren Hilfe dieses Problem gelöst werden kann.

2.4.6. Mit diesen Erfahrungen, die sicherlich interessant sind, ist der Stein ins Rollen gebracht worden. Aber sie weisen noch einige Schwachstellen auf.

2.4.6.1. Zunächst bestehen ganz eindeutig finanzielle Probleme: Die Gruppen, die sich im Hinblick auf die Vereinbarung zusammenfinden, verfügen über keine angemessenen finanziellen Mittel.

2.4.6.2. Des weiteren wird auch ein Problem in bezug auf die Ergebnisse der geplanten Maßnahme deutlich: Es gelingt nicht immer, mit diesen Vorhaben neue Möglichkeiten der Entwicklung und Beschäftigung zu schaffen.

2.4.6.3. Aber vor allem bestehen Probleme in bezug auf die öffentlichen Verwaltungen, die in diesem Rahmen von besonderem Interesse sind. Auf einem vom CNEL unlängst veranstalteten Forum stellte sich gerade die Funktion der lokalen Institutionen als Schwachpunkt und Handlungsvakuum heraus.

2.4.6.3.1. Die meisten "territorialen Vereinbarungen" wurden nämlich von den Sozialpartnern vorangetrieben, vor allem von Gewerkschaftsorganisationen und territorialen Arbeitgeberverbänden.

Die Rolle der lokalen Gebietskörperschaften war in der Regel passiv. Sie haben diese Vereinbarungen in keiner Weise gefördert. In einigen Fällen haben sie sich später eingeschaltet, als das Vorhaben bereits ausgearbeitet war.

2.4.6.4. Hinzu kommt auf den institutionellen Ebenen eine Unsicherheit darüber, wer für die Maßnahmen zuständig ist: die Regionen, die Provinzen oder die Kommunalverbände?

Betont werden sollte ferner, daß die Dinge auch dann nicht gut laufen, wenn spezialisierte Instanzen vorhanden sind: z.B. in Sizilien, wo ein regionaler Wirtschafts- und Sozialrat im Amt ist, der als aktive Stütze für die Initiative der Sozialpartner fungieren sollte.

2.4.6.5. Hieraus sollte wahrscheinlich gefolgert werden, daß im Falle Italiens neben den offiziellen Instanzen und den rechtlichen Rahmenbedingungen auch die Kultur und die Organisationsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung eine grosse Rolle spielt.

2.5.

Der Fall Nordrhein-Westfalen in der Bundesrepublik Deutschland

2.5.1. Dieser Fall ist von herausragender Bedeutung, und zwar sowohl wegen des Anteils dieses Bundeslandes an der Gesamtwirtschaft der BRD als auch wegen seines hohen Niveaus bei der Gestaltung und dem Aufbau des Konsultationsapparats, der der Regionalpolitik zugrundeliegt.

2.5.1.1. Denn Nordrhein-Westfalen ist mit 18 Millionen Einwohnern das bevölkerungstärkste Bundesland, produziert 25 % des BIP, umfasst 40 der bundesweit 100 grössten Unternehmen, und sein Anteil an den bundesdeutschen Exporten liegt bei 25 %.

Die Schrumpfung der Schwermetallindustrie zog einen kontinuierlichen Umstrukturierungsprozeß nach sich, und auf dieses Bundesland entfallen allein 50 % der deutschen Anträge im Rahmen von Ziel 2 sowie der Löwenanteil beim Gemeinschaftsprogramm RECHAR.

2.5.2. Die regionale Strukturpolitik wurde - auch infolge des Drucks von seiten der Sozialpartner - als Gestaltung konsensgetragener Prozesse begriffen. Zu diesem Zweck wurde das Bundesland in 15 Regionen unterteilt, denen die Bezirke der Industrie- und Handelskammern zugrundeliegen.

Die Regionalpolitik wurde sehr umfassend definiert: Den Faktoren soziale Gerechtigkeit, Entwicklung des Umweltschutzes und Gleichbehandlung von Männern und Frauen wird dieselbe Bedeutung beigemessen wie dem Kernstück dieser Politik, nämlich der industriellen Umstrukturierung, den Dienstleistungen, der Landwirtschaft und dem Fremdenverkehr.

2.5.3. Die Kräfte, die sich an diesem konsensgetragenen Prozeß beteiligen, sind die Kommunalbehörden, die Wirtschaftsverbände, die Arbeitnehmergewerkschaften sowie die zahlreichen Vereinigungen, wie etwa die Umweltverbände, die freien Wohlfahrtsverbände und die Frauenverbände.

2.5.4. In allen Regionen wurden Regionalkonferenzen gegründet, die sich in spezifische Ausschüsse untergliedern, die jeweils unter der Verantwortung eines bestimmten Teilnehmers der Konzertierung stehen. Des weiteren wurden Verwaltungsgruppen mit der Aufgabe gebildet, die weiteren Arbeiten vorzubereiten und insbesondere die Vorarbeiten für eine Strategie der regionalen Entwicklung zu leisten.

2.5.5. Es handelt sich letztendlich um einen offenen und nur teilweise formal strukturierten Prozeß, der im Laufe der Zeit etliche Probleme angehen und lösen muß, wie etwa:

- die Integration dieses Prozesses und dieser Vielzahl an Akteuren in eine bereits bestehende Rechtsordnung, ohne diese zu ändern;

- die Modalitäten der Einbeziehung der Öffentlichkeit im Wege einer angemessenen Vertretung;

- die Beteiligung der gewählten Stadt- und Gemeinderäte;

- das Verhalten der Behörden gegenüber einem solchen Selbstverwaltungsprozeß;

- die Verfügbarkeit eines auf die Aufgaben gut vorbereiteten Personals auf seiten der Gewerkschaften.

2.5.6. Die Ausarbeitung der Entwicklungsstrategie erfolgt in verschiedenen Stufen:

- Analyse der Wirtschaftsstruktur, des Arbeitsmarktes und der bestehenden Infrastrukturen;

- Ermittlung der Kernprojekte, die für die gesamte Region von Bedeutung sind;

- Ermittlung der "Modelle", d.h. der Schwerpunkte für die angestrebte Entwicklung der Region.

2.5.7. Schließlich wird in jeder Region eine rechtlich unverbindliche, aber politisch verpflichtende Strategie verfolgt, der zufolge die Landesregierung ein nicht eingehaltenes Abkommen rechtfertigen und sich politisch verpflichten muß, die aus dieser Zusammenarbeit hervorgegangenen Programme finanziell zu unterstützen.

Denn in den Regionalräten und den Verbandsorganen wird über jede Entwicklungsstrategie abgestimmt, bevor sie der Landesregierung vorgelegt wird, deren eigens dafür eingesetzter Ausschuß dann sein diesbezuegliches Gutachten abgibt.

Hier handelt es sich also um ein transparentes Verfahren, an dem letztendlich auch der Landtag beteiligt wird.

2.5.8. Ein beispielhaftes Konzertierungsmodell, das seit einigen Jahren erprobt wird und seine Funktionstüchtigkeit bereits unter Beweis gestellt hat, das gleichzeitig aber auch eine Reihe von Problemen aufwirft. Andererseits handelt es sich hier um einen ganz besonderen Fall, da die einzelnen Länder zweifellos positiver auf Artikel 4 reagiert haben als der Bundeswirtschaftsminister, der der "engen Konzertierung" eher mit Zurückhaltung begegnet ist.

2.6.

Der Fall Spanien

2.6.1. In Spanien hat die staatliche Verwaltung die regionalen Entwicklungspolitiken bislang stark zentralisiert.

Es fehlt allerdings weder für die Beteiligung der Sozialpartner noch für ihre Mitwirkung in besonderen Gremien zu spezifischen Aspekten der Sozialpolitiken an rechtlichen Grundlagen.

2.6.1.1. Die rechtlichen Grundlagen bilden einerseits die spanische Verfassung (Artikel 7 und 28) und andererseits das Rahmengesetz über die gewerkschaftlichen Freiheiten (Artikel 6 Absatz 3).

Auf diesen Grundlagen kann die Beteiligung der sozialen Gesprächspartner am wirtschaftlichen und sozialen Leben in all jenen Bereichen erfolgen, in denen sie bilateral mit den einzelnen öffentlichen Verwaltungsbehörden der jeweiligen Ebene beschlossen wurde.

2.6.1.2. Neben den bilateralen Beziehungen, die zwischen den gesellschaftlichen Organisationen und der öffentlichen Verwaltung entstehen, wurden offiziell auf gesetzlicher Grundlage verschiedene Gremien geschaffen, durch die eine wirkliche Beteiligung zustande kommen kann, wie etwa der Generalrat für die Berufsbildung, der Generalrat des Nationalen Beschäftigungsinstituts und der Wirtschafts- und Sozialrat.

Die entsprechenden Ausschüsse sind in der Regel auf regionaler Ebene vorzufinden, mitunter sogar in den einzelnen Provinzen.

2.6.2. Die spanische Rechtsordnung ermöglicht die effiziente Nutzung eines Konzertierungsprozesses.

Sie bestimmt die Aufteilung der Befugnisse zwischen der Nationalverwaltung und den dezentralisierten Verwaltungen (Autonome Gemeinschaften und kommunale Körperschaften). Diese Gestaltung deckt sich voll und ganz mit der Struktur des Gemeinschaftlichen Förderkonzepts, das für jedes Ziel unterscheidet zwischen einem Förderkonzept für mehrere Regionen, für das die Zentralverwaltung zuständig ist, und den regionalen Förderkonzepten, die in den Zuständigkeitsbereich der Autonomen Gemeinschaften fallen.

Erste Anzeichen für ein autonomes Vorgehen der dezentralisierten Verwaltungen sind bereits zu erkennen.

2.6.2.1. In Andalusien ist die autonome Regierung bereit, zumindest formal einen Konzertierungsprozeß auf der Grundlage eines Abkommens einzuleiten, das von der Verwaltung der Autonomen Gemeinschaft, den Gewerkschaften und der Unternehmerorganisation unterzeichnet wird.

Der gute Wille der andalusischen Regierung hat offenbar in bezug auf die nationalen Mittel, die für Andalusien bestimmt sind, nicht auf die Nationalregierung abgefärbt (eine Ausnahme stellen die Mittel aus dem Sozialfonds, vor allem Ziel 4, dar).

Das lässt auf einen partiellen und einen territorial zerstückelten Beteiligungsprozeß schließen.

2.6.2.2. Auch das Beispiel der Gemeinschaft Valencia sollte nicht unerwähnt bleiben. Dort hat die Verwaltung vor kurzem gemeinsam mit der Gewerkschaft ein Forum mit den Vertretern der kommunalen Körperschaften veranstaltet; Thema dieser Veranstaltung war die dezentralisierte regionale Entwicklung. Dabei kam zutage, daß die Vertreter über die Mechanismen der gemeinschaftlichen Regionalpolitik und insbesondere über Artikel 4 völlig falsch informiert waren.

Diese Initiative stellt einen Bruch mit der Vergangenheit dar und ist zudem ein sehr interessantes Beispiel, da die Partnerschaft, die auf sämtliche repräsentativen wirtschaftlichen und sozialen Kräfte ausgedehnt werden soll, entsprechend den Inhalten und Zielsetzungen der regionalen Entwicklung, allen voran die Beschäftigung, verwirklicht wird.

2.7.

Überlegungen zu Belgien, Griechenland, den Niederlanden und Portugal

2.7.1. Es scheint keine eingehenden wissenschaftlichen Untersuchungen über die kleinen Mitgliedstaaten der Gemeinschaft zu geben, obwohl diese durchaus viele interessante Aspekte (Verwaltungsstrukturen, ethnische Spaltungen, Autonomiebewegungen usw.) aufweisen. Die wichtigsten Forschungsarbeiten, die zu Fragen der Beteiligung an den Regionalpolitiken durchgeführt wurden, betreffen die nach Fläche und Einwohnerzahl grössten Mitgliedstaaten der Gemeinschaft (Frankreich, Deutschland, Vereinigtes Königreich, Italien, Spanien).

Einige indirekte Informationen und Anregungen können aus einer vor einiger Zeit vom Europäischen Gewerkschaftsbund durchgeführten Untersuchung gewonnen werden, die sich allerdings überwiegend mit der Rolle der Gewerkschaften und wenig mit der der Verwaltungsapparate befasst.

2.7.2. Es finden sich darin einige Angaben über die Regionen Belgiens, in die Programme im Rahmen von Ziel 2 aufgenommen wurden (Lüttich, Hennegau, Aubange).

In dem Untersuchungsbericht (der sich auf Angaben aus dem Zeitraum 1989-1993 bezieht) geht es im wesentlichen um den Informationsfluß zu den Sozialpartnern und den Umfang ihrer Beteiligung. Einerseits wird festgestellt, daß die Information über die Regionalentwicklungspläne zufriedenstellend ist, andererseits wird die Fähigkeit der Führungspersönlichkeiten aus Politik und Verwaltung (auf nationaler und regionaler Ebene), auf die Anregungen der Sozialpartner einzugehen und die Beteiligung als Methode für die Umsetzung der Regionalpolitiken zu fördern, jedoch kritisch beurteilt. Nach dem Urteil des Untersuchungsberichts wurden die Sozialpartner in die Diskussionen über die operativen Programme und in ihre Auswahl nicht einbezogen; diese Funktionen wurden von den politisch Verantwortlichen der Regionen wahrgenommen, die somit die "enge Konzertierung" nicht im erforderlichen Masse förderten.

Ausserdem wird betont, daß vielfach die Unterrichtung der Sozialpartner erst nach den Entscheidungen erfolgt.

2.7.2.1. Erwähnt wird ferner die Rolle des Wirtschafts- und Sozialausschusses der wallonischen Region als potentielles Konzertierungsforum; allerdings werden auch seine diesbezueglichen Funktionsmängel unterstrichen, die auf die Schwachstellen der regionalen Behörden zurückzuführen sind, welche eine möglichst umfangreiche Beteiligung dieses Ausschusses nicht gerade fördern.

2.7.2.2. Als interessant erweist sich das in dem Bericht erwähnte Experiment, das im Gebiet von Turnhout durchgeführt wurde, wo im Hinblick auf die Festlegung von Entwicklungsprogrammen die Mitglieder des Begleitausschusses zu einer Art "Vorkonzertierung" zusammentreten, die es gestattet, die zu erreichenden Ziele vorab zu vergleichen und eine Auswahl zu treffen.

Allerdings werden auch Informationsmängel herausgestellt, insbesondere die "schlechte Verständigung" über den Ablauf der von der Kommission eingeleiteten Programme. Auf gewerkschaftlicher Seite wird die Auffassung vertreten, eine stetigere Unterrichtung und Überwachung würde der Tätigkeit der flämischen Behörden zugute kommen; es wird vorgeschlagen, die EG solle sowohl die regionalen Gebietskörperschaften als auch die Sozialpartner ständig über die Entwicklung dieser Dossiers auf dem laufenden halten.

2.7.3. Entsprechende Bemerkungen werden in bezug auf Griechenland vorgebracht. Die Sozialpartner seien an der Ausarbeitung der Pläne für den Zeitraum 1989-1993 nicht beteiligt worden. Die Fehler bei der Vorbereitung und Durchführung der Pläne hängen der genannten Untersuchung zufolge ursächlich mit Unzulänglichkeiten der für die korrekte Planung des Ablaufs zuständigen institutionellen Struktur zusammen. Die Konzentrierung der Planungsdienste im griechischen Wirtschaftsministerium beispielsweise stelle nicht die geeignetste Lösung dar.

2.7.3.1. Nach dieser Einschätzung ist einer der Schwachpunkte der Konzertierung auf Organisations- und technische Ausrüstungsprobleme der regionalen Behörden zurückzuführen. So wird bemängelt, die Regionalräte besässen nur einseitige bzw. unvollständige Informationen. Innerhalb der Kommission müsse unbedingt eine technische Abteilung geschaffen werden, die die regionalen Behörden mit der für die Vorbereitung der Pläne unentbehrlichen technischen Unterstützung versorge.

2.7.3.2. Das Hauptproblem scheint - wie übrigens auch in anderen Ländern - darin zu liegen, wie das endogene Entwicklungspotential einer jeden Region aktiviert werden kann, d.h. über welche institutionellen Kanäle es gelingen kann, alle örtlichen Ressourcen zu mobilisieren und dabei die öffentlichen Verwaltungsapparate sowohl der regionalen als auch der nationalen Ebene so weit wie möglich zu nutzen. Hierzu wird vorgeschlagen, auf regionaler Ebene Entwicklungsgesellschaften zu gründen, an denen sich Vertreter der nationalen und der örtlichen Körperschaften sowie Vertreter der Privatwirtschaft beteiligen sollen.

2.7.4. Unzufriedenheiten und Probleme treten auch in bezug auf Süd-Limburg in den Niederlanden zutage. Die Programme des Europäischen Sozialfonds werden unter der Leitung der regionalen Beschäftigungskommission abgewickelt, der die Sozialpartner angehören. Trotzdem werden diese - insbesondere die Gewerkschaften - nicht in zufriedenstellendem Masse einbezogen.

2.7.4.1. Die Programme der regionalen Entwicklungsfonds werden von dem Sonderausschuß "Europäisches Förderprogramm für die Provinz Süd-Limburg" überwacht, in dem die öffentlichen Institutionen und die Handelskammern repräsentiert sind. Auch diese Art von Gremium wird - was den Grad der Beteiligung der Sozialpartner betrifft - beanstandet.

2.7.4.2. Im spezifischen Fall dieser niederländischen Region sind die Startschwierigkeiten der engen Konzertierung keinen technischen Funktionsstörungen oder Unzulänglichkeiten der administrativen Dezentralisierung anzulasten, sondern eher einer technokratischen Schwäche. Die Behörden setzen sich - der vorgenannten Untersuchung zufolge - anscheinend nicht für die Förderung der Konzertierung ein, weil sie eine schnellere Entscheidungsfindung (mit weniger Beteiligten, die alle technisch bereits qualifiziert sein sollen) bevorzugen.

2.7.5. Im Fall Portugals ist das erreichte Stadium der regionalen Dezentralisierung nicht als Hauptfaktor für die Umsetzung des Partnerschaftsprinzips ausschlaggebend.

Da das gesamte Staatsgebiet im Sinne der Strukturfonds ja eine Zielregion bildet, stellt sich das Problem der Umsetzung des Partnerschaftsprinzips vor allem auf nationaler Ebene.

2.7.5.1. Die Konsultierung auf Ebene eines regionalen Entwicklungsplans und vor allem die Konzertierung, die bei einigen Unterstützungssystemen vor Ort erfolgen soll, insbesondere beim PEDIP (Sonderprogramm zur industriellen Entwicklung Portugals), hat Hoffnungen geweckt, daß die Regierung einer Beteiligung der Wirtschafts- und Sozialpartner an der Durchführung des Gemeinschaftlichen Förderkonzepts (GFK) bald offener gegenübersteht.

Diese Hoffnungen scheinen allerdings die Formulierung des von der Kommission verabschiedeten GFK und die Rechtsvorschrift entgegenzustehen, in der die organisatorische Struktur des GFK in bezug auf Management, Begleitung, Bewertung und Überwachung der Umsetzung des GFK festgelegt wird.

2.7.5.2. Innerhalb des GFK wird die Beteiligung der Wirtschafts- und Sozialpartner nur mit dem vagen Hinweis angedeutet, daß diese im Rahmen der gemäß den institutionellen Regeln und der in Portugal üblichen Praktiken an der Begleitung der GFK beteiligt werden.

Der Inhalt der nationalen Rechtsvorschriften entspricht nicht dem entstandenen Umfeld und den diesbezueglich von der Regierung selbst hervorgerufenen Erwartungen. Die im Gesetz vorgesehene Beteiligung der wirtschaftlichen und sozialen Kräfte stellt nach Auffassung des Ausschusses keine ordnungsgemässe Anwendung des Partnerschaftsprinzips dar. Es reicht nämlich nicht aus, die Beteiligung der wirtschaftlichen und sozialen Kräfte auf jene Einheiten zu verlagern, die zusammen mit Vertretern der Kommission für die in den Gemeinschaftsverordnungen vorgesehene Begleitung und Bewertung sorgen.

Trotzdem sollte hier eine lobenswerte Ausnahme hinsichtlich der Öffnung für die Beteiligung der Wirtschafts- und Sozialpartner hervorgehoben werden, die als Verstärkung der Dezentralisierung auf regionaler Ebene gedeutet werden kann, nämlich die neugeschaffene Möglichkeit, daß Vertreter regionaler Unternehmerverbände an den Verwaltungseinheiten eines Unterprogramms der regionalen operationellen Programme teilnehmen.

3. Die zu bewältigenden Probleme

3.1. Die nach Ansicht des Ausschusses vorrangigen Ziele der gemeinschaftlichen Regionalpolitik im Rahmen dieses Programmzyklus 1994-1999 ergeben sich aus den derzeitigen wirtschaftlichen Rahmenbedingungen und der in Artikel 4 vorgesehenen neuen Partnerschaft:

- Sicherung bzw. Schaffung möglichst vieler Arbeitsplätze;

- Verwirklichung der "engen Konzertierung".

3.1.1. Diese Zielsetzungen decken sich mit den im "Weißbuch" proklamierten Zielen, wo die Schaffung der angestrebten Arbeitsplätze von einer vorherigen Verständigung zwischen Politikern und Sozialpartnern () über Löhne und Beschäftigung abhängig gemacht wird; die Regionalpolitik muß daher im Einklang mit diesen Zielen wie folgt definiert werden:

- als eine Synthese zwischen lokaler Entwicklung (endogen) und Beitrag von aussen (exogen);

- als möglichst weitgefasste Politik, in der die Investitionen in den Produktionssektor, in Dienstleistungen und Infrastrukturen, die soziale Dimension und der Umweltschutz gleichrangige Aspekte sind;

- als ein konsensgetragener Prozeß, der alle an der Entwicklung beteiligten Akteure zusammenbringt.

3.1.2. Zur Umsetzung einer derart konzipierten Politik sind folgende zwei Faktoren von grundlegender Bedeutung:

- die geographische Nähe der Entscheidungsinstanzen;

- die Schaffung einer Synergie mit den wirtschaftlichen und sozialen Organisationen.

3.1.3. Ausgehend von dieser Voraussetzung zeigen sich sowohl die Grenzen einer rein technokratischen Verwaltung - durch Organe und Einrichtungen, die, selbst wenn sie sich vor Ort befinden, in der Regel von einer Konzertierung mit den Sozialpartnern absehen und mitunter sogar die lokalen Körperschaften übergehen - als auch von Situationen, in denen die Sozialpartner in nicht spezifischen Gremien beteiligt werden, wie etwa in Wirtschafts- und Sozialräten; die Akteure, die in diese Gremien entsandt werden, sind in der Regel nicht diejenigen, die unmittelbar vor Ort tätig sind; sie besitzen zudem eine rein beratende Funktion und tragen nicht zur Schaffung einer Synergie zugunsten der lokalen Entwicklung bei.

3.1.3.1. Ein technokratisches Instrumentarium, das sich zwar durchaus als brauchbar erwiesen hat, als es darum ging, neue Unternehmen und neues Kapital für die Umstrukturierung bereits bestehender Unternehmen anzulocken, ist hingegen nicht mehr ausreichend, wenn die Schaffung auch nur eines einzigen weiteren Arbeitsplatzes gefördert werden soll. Die Analyse der Bedürfnisse, die Bestandsaufnahme der vor Ort vorhandenen Mittel und Kapazitäten sowie die Mobilisierung aller Bürger darf also keinen Gegenpol zu einem nach Managementkriterien gestalteten Entwicklungskonzept darstellen, sondern muß dieses ergänzen.

3.2. Das nordrheinwestfälische Modell ist von den in Kapitel 2 erwähnten nationalen und regionalen Experimenten sicherlich das greifbarste und beststrukturierte Modell. Angesichts der Vielfalt an institutionellen und administrativen Gegebenheiten in Europa hat der Ausschuß allerdings nicht die Absicht, Modelle vorzuschlagen, sondern möchte vielmehr den Informations- und Erfahrungsaustausch fördern.

3.2.1. Andererseits kann kein Modell unbesehen zur Nachahmung empfohlen werden, und ein komplexes Modell führt auch in einem kulturell so ausgereiften Umfeld wie dem zuvor erwähnten zu Schwierigkeiten und Verzögerungen.

Wenn es zudem in ein nicht geeignetes Umfeld eingebettet ist, wird jedwedes Konzertierungsmodell kompliziert.

3.2.2. Aus diesen einleitenden Gedanken ergeben sich zwei allgemeine Erwägungen:

- jedes Land, jede Region oder jedes Gebiet muß unter Berücksichtigung seiner sozioökonomischen Besonderheiten sein eigenes Konzertierungsmodell finden;

- dieses Modell darf im Hinblick auf die Vermeidung von Verzögerungen nicht nur für die Verwendung der Strukturfonds eingesetzt werden, sondern muß ständig für jedwedes Entwicklungsproblem einsatzbereit sein.

Eine Region mit einem funktionsfähigen Konzertierungsmechanismus im Bereich der Entwicklung dürfte auf jeden Fall besser als andere Regionen zur Bewältigung jedweder Wirtschaftslage imstande sein.

3.3. Ein erstes Problem wird durch die Struktur der regionalen Dezentralisierung in den einzelnen Ländern aufgeworfen. Auf diesen Aspekt wird in den Studien und in den vor allem von Rechtswissenschaftlern durchgeführten Untersuchungen am häufigsten hingewiesen. Die Traditionen und Praktiken der Dezentralisierung sind in den Mitgliedstaaten auch aufgrund ihrer unterschiedlichen Grösse und Bevölkerungszahl recht verschieden: von sehr weitreichenden Befugnissen der Regionalstrukturen bis hin zu zentralistischen Tendenzen.

3.3.1. Es handelt sich hier um institutionell und politisch äusserst heikle und komplexe Aspekte, über die in einigen Ländern lebhaft und unter Beteiligung eines breiten Interessenspektrums diskutiert wird. Das Prinzip der Partnerschaft greift in diese Debatte ein, es darf aber nicht als Mittel zum Zweck eingesetzt werden.

3.3.1.1. Der Ausschuß steht der Frage der Dezentralisierung nicht gleichgültig gegenüber, und auch die Mitgliedstaaten haben mit der im Zuge des Maastrichter Vertrags erfolgten Einsetzung des Ausschusses der Regionen eindeutig für ein Vorgehen in diese Richtung optiert.

Daß es um eine Stärkung der Demokratie und der Beteiligung geht, wird auch in diesem Fall dadurch bestätigt, daß die Regionen zur Anwendung von Artikel 4 eher gewillt und bereit sind als die mit mehr Vorsicht und Zurückhaltung reagierenden nationalen Regierungen.

3.3.1.2. Die Erfahrung, daß zur Mobilisierung des endogenen Potentials vor allem bei Mitgliedstaaten ab einer bestimmten Grösse eine politische Zuständigkeit auf regionaler Ebene nützlicher ist, hat sich bestätigt.

3.3.2. Gerade angesichts der Vielfalt an verwaltungspolitischen Strukturen ist es nicht angebracht, sich als erstes Ziel eine Vereinheitlichung der institutionellen Kanäle der Mitgliedstaaten vorzunehmen. Die Mitgliedstaaten können sich aber so organisieren, daß sie auf der Grundlage ihrer spezifischen Besonderheiten und ihrer Traditionen im Bereich des Gemeinwesens die Strukturpolitiken kontinuierlich und vollständig ins Werk setzen.

Es ist also nicht gesagt, daß der Bezugsraum in allen Ländern eine Region mit umfangreichen Befugnissen und den entsprechenden spezialisierten Organen sein muß. In einigen kleinen Ländern sollte der Bezugsraum weniger auf Vorschriften und administrativen Grenzen basieren, als vielmehr auf der wirtschaftlichen Homogenität einiger mehr oder weniger grosser Gebiete. Folglich muß dort, wo nicht bereits klare Verwaltungseinheiten bestehen, das in einigen Gebieten vorhandene Produktionspotential valorisiert und gefördert werden.

3.3.3. Allzu kleine Gebietskörperschaften verfügen in ihrem Gebiet häufig weder über ausreichend diversifizierte Wirtschaftsaktivitäten noch über entsprechendes Verwaltungspersonal. In diesen Fällen muß also eine ausreichende Anzahl an kleineren Territorialeinheiten zu einem entwicklungsfähigen Gefüge zusammengeschlossen werden, und es müssen zwischengeschaltete Strukturen zur Koordinierung der kleineren Gebietskörperschaften geschaffen werden.

3.4. Ein zweites Problem ist das im weitesten Sinne institutionelle - aber nicht ausschließlich institutionelle - Umfeld, das als Keimzelle für die wirtschaftliche Entwicklung fungiert und diese ermöglicht.

3.4.1. Unter diesem Gesichtspunkt belegen die Sozialwissenschaften, daß bestimmte Gebiete (die mitunter sehr groß, aber auch sehr klein sein können) bessere Möglichkeiten und Chancen für die Verwirklichung effizienter Projekte und Innovationen haben.

Zwar ist eine effiziente öffentliche Verwaltung diesen Projekten durchaus förderlich, doch deckt sich der Raum, in dem sie verwirklicht werden, insofern nicht mit den Regionen im administrativen Sinne, als noch andere Faktoren eine Hilfsfunktion haben: die Infrastrukturnetze, die Existenz von Beratungs- und Hilfsdiensten für die Unternehmen, das Engagement der kommunalen Körperschaften, die sozialen Dienstleistungsnetze.

3.4.2. Folglich haben die Gebiete grössere Chancen, in denen die Institutionen als Regulator fungieren und die ordnungsgemässe Funktionsweise der einzelnen Elemente des Netzes gewährleisten. Dies ist sowohl in einigen Makroregionen - also in Gebieten, die grösser sind als die Verwaltungsregionen - als auch in einigen Industrie- oder Produktionsgebieten der Fall, die sich wirtschaftlich spezialisiert haben und in der Regel nicht allzu groß sind (und als Unterprovinz bezeichnet werden könnten).

3.5. Ein drittes Problem betrifft schließlich die Qualität und die Ausrüstung der Staats- und Verwaltungsapparate, die mit der Durchführung der gemeinschaftlichen Regionalpolitiken beauftragt sind.

3.5.1. Bei diesem Aspekt, der offensichtlich in den verschiedenen Studien wenig Beachtung fand, geht es nicht um die Existenz von Dezentralisierungsbestimmungen, sondern um die konkreten Modalitäten ihrer Auslegung und Anwendung. Von diesen praktischen Erfahrungen, die auf eine traditionell unterschiedliche Effizienz der öffentlichen Verwaltungen hinweisen, hängt es weitgehend ab, inwieweit die Zielsetzungen der Strukturpolitiken erreicht werden.

3.5.2. Es wird allgemein festgestellt, daß die öffentlichen Verwaltungen in zahlreichen Fällen diesen Politiken passiv gegenüberstehen oder nur wenig Engagement zeigen, sich lediglich für die wirtschaftlichen Vorteile und nicht für die zu erzielenden Leistungen interessieren, nicht entsprechend ausgerüstet sind oder nicht über eine "Verwaltungskultur" und eine Kultur des "sozialen Dialogs" im weitesten Sinne des Wortes verfügen, die es ermöglichen würden, diese Prozesse ordnungsgemäß zu steuern.

3.5.3. Angesichts dieser abschließenden Fragen wird deutlich, daß nicht in erster Linie Bestimmungen erforderlich sind, sondern vielmehr Anreize für ein wirksames Handeln der öffentlichen Verwaltungen, für zielgerichtetere Verhaltensweisen, für die Auswahl von qualifiziertem Personal und die Spezialisierung des Personals auf die Regionalpolitiken.

3.5.4. Allerdings ist die Effizienz der örtlichen bzw. regionalen Verwaltung in den meisten Fällen sowohl Ursache als auch Folge des Entwicklungsstands der jeweiligen Region.

4. Schlußfolgerungen

4.1. Obwohl sich der Ausschuß lediglich auf Teilanalysen stützen kann, die nur auf einige Fälle des breiten Spektrums unterschiedlicher Erfahrungen beschränkt sind, kommt er zu dem Schluß, daß in der öffentlichen Verwaltung zur vollständigen Anwendung von Artikel 4 auf allen Ebenen folgende drei Elemente gegeben sein müssen:

- der politische Wille zur Anwendung dieses Artikels; dies setzt voraus, daß die allgemeine positive Bedeutung eines Konzertierungsprozesses bei der Konzipierung einer Entwicklungspolitik und die besondere Bedeutung, die diesem Prozeß in der derzeitigen Wirtschaftslage für die Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung zukommt, klar erkannt werden;

- die Praxis der Beteiligung und des sozialen Dialogs;

- die Zuweisung von Zuständigkeiten und Mitteln an alle Verwaltungsebenen und der nötige Sachverstand zur Organisation einer zielgerichteten Beteiligung.

4.2. Was das erste Element anbelangt, so muß hervorgehoben werden, daß es nicht nur das Gegensatzpaar politischer Wille/politischer Unwille gibt, sondern daß die sehr viel komplexere Situation auch noch folgende Spielarten aufweist:

- schlichtes Desinteresse an und Unkenntnis von Artikel 4 seitens der dezentralisierten Verwaltungsebenen;

- und/oder eine rein formale Akzeptanz und Anwendung, die nicht die erforderlichen Synergien auslöst; dies kann entweder daran liegen, daß nicht erfasst wird, wie der erforderliche konsensorientierte Prozeß geartet sein muß, oder daran, daß angemessene politische und technische Instrumente fehlen.

Selbstverständlich muß dies für jeden einzelnen Fall eingehend geprüft werden - selbst dort, wo auf den ersten Blick keine Schwachstellen sichtbar sind -, um die Art und Weise der zu ergreifenden Maßnahmen - politisch, informatorisch, technisch - zu erfassen.

4.3. Die Praxis der Beteiligung ist ihrerseits weniger verbreitet, als es scheinen mag.

Es besteht eine eindeutige Tendenz dahingehend, daß die Betroffenen nicht zwischen Unterrichtung, Anhörung und der in Artikel 4 erwähnten Konzertierung unterscheiden können; diese hebt sich ja gerade dadurch ab, daß sie einen dynamischen Prozeß vor Ort und nicht nur ein statisches Moment der Beteiligung darstellt.

4.3.1. Aber die Konzertierung unterscheidet sich auch durch ihre Zielsetzungen; dies wird im Fall einer technokratischen Konzeption der regionalen Entwicklung deutlich, wobei es keinen Unterschied macht, ob sie von einer zentralen Verwaltung geleitet oder eine Einrichtung oder ein spezifisches Organ damit betraut wird.

In vielen dieser Fälle lässt sich ein gewisses Interesse an den Standpunkten der Vertreter der Gebietskörperschaften und spezifischer Interessengruppen feststellen (wobei die Sozialpartner in der Regel ausgeschlossen sind). Allerdings handelt es sich in diesen Fällen eher um eine geschickte Methode zur Erfassung von Informationen und Elementen, die zur Ergänzung oder Aufrechterhaltung eines bereits bestehenden Rahmens von Nutzen sind.

Im Gegensatz dazu besteht der Sinn und Zweck der echten Konzertierung darin, unterschiedliche Elemente und Bedürfnisse zusammenzubringen und miteinander zu vereinbaren: mit anderen Worten, eine politische Dialektik.

4.4. Der politische Wille und die Praxis der Beteiligung sind selbstverständlich unverzichtbar, allein aber nicht ausreichend; denn wenn die Möglichkeit und die Fähigkeit zur Organisation des Konzertierungsprozesses fehlen, geschieht nichts.

Denn Beteiligung muß ja in sämtlichen Phasen der gemeinschaftlichen Regionalpolitik - von der Planung bis hin zur Bewertung - erfolgen; daher wird sie in dieser Stellungnahme als Prozeß definiert.

4.5. Sicherlich erleichtert ein institutioneller Rahmen, der sich auf politische Institutionen und dezentralisierte Verwaltungen mit weitreichenden Befugnissen und auf ausreichende Eigenmittel stützt, die Umsetzung einer derart konzipierten Regionalpolitik; ist diese Voraussetzung nicht gegeben - was in kleineren Ländern durchaus einen objektiven Grund haben kann -, so kann dies nach Ansicht des Ausschusses allerdings kein hinreichendes Alibi sein, denn von vorrangiger Bedeutung sind die erwähnten drei Elemente.

4.6. Nach Ansicht des Ausschusses ist es Aufgabe der Kommission, die Einhaltung der Strukturfondsverordnungen in ihrer Gesamtheit und auch von Artikel 4 der Rahmenverordnung zu gewährleisten. Folglich müsste jedes von der EU mitfinanzierte Programm mit einer Erklärung der jeweiligen Regierung versehen werden, in der die Durchführung der Partnerschaft bestätigt wird.

4.6.1. Angesichts der Vielfalt und Vielzahl an Erfahrungen, die im Rahmen der Partnerschaft gemacht werden, sollte sich die Kommission unbedingt dafür einsetzen, daß die Regionen und Gebietskörperschaften darüber im einzelnen unterrichtet werden und ihnen ermöglicht wird, ihre jeweiligen Erfahrungen auszutauschen und zu diskutieren.

Es geht also nicht nur darum, auf diese Erfahrungen in den von den Verordnungen vorgesehenen jährlichen Berichten einzugehen - was im übrigen lediglich unzureichend geschieht -, sondern Forumsdiskussionen, Seminare und Tagungen zu veranstalten.

4.7. Schließlich ist es sowohl Aufgabe der Kommission als auch der einzelstaatlichen Regierungen, die Gebietskörperschaften über die Bedeutung und Tragweite von Artikel 4 so umfassend wie möglich zu unterrichten, was derzeit kaum der Fall ist. Ferner sollten sie die Ausbildung der Staatsbeamten auf sämtlichen Ebenen in bezug auf die politischen und technischen Aspekte des Konzertierungsprozesses gewährleisten.

4.8. Der Ausschuß fordert den Ausschuß der Regionen auf zu prüfen, ob den Regierungen und der Europäischen Kommission gemeinsame Initiativen zu den Partnerschaftsverfahren unterbreitet werden sollten. Im übrigen ist der WSA daran interessiert, den Standpunkt des Ausschusses der Regionen in dieser Frage zu erfahren.

4.9. Schließlich bekräftigt der Ausschuß erneut seine Schlußfolgerungen aus der vorangegangenen Initiativstellungnahme zum Thema "Beteiligung der Wirtschafts- und Sozialpartner" ()(), d.h. seine Bereitschaft, die Umsetzung von Artikel 4 zu verfolgen, indem er in regelmässigen Abständen die Verhaltensweisen der zuständigen Institutionen und die jeweiligen Erfahrungen überwacht.

Geschehen zu Brüssel am 14. September 1994.

Der Präsident

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Susanne TIEMANN

() ABl. Nr. C 127 vom 7. 5. 1994.

() "Nach Auffassung des Europäischen Rates eröffnen lokale Entwicklungsinitiativen beträchtliche Möglichkeiten zur Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Gefüges der Europäischen Union und zur Schaffung von Arbeitsplätzen. Sie bilden einen wesentlichen Bestandteil des im Weißbuch erwähnten neuen Entwicklungsmodells und werden zum Erhalt der kulturellen Vielfalt innerhalb der Union beitragen." - Europäischer Rat - Tagung am 24./25. Juni 1994 in Korfu - Schlußfolgerungen des Vorsitzes, S. 8.

() ABl. Nr. C 195 vom 18. 7. 1994.

() Vgl. Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit, Beschäftigung - Weißbuch, S. 159, Ziffer 8.8 Buchstabe a).

() ABl. Nr. C 127 vom 7. 5. 1994.