GRÜNBUCH ZU DIENSTLEISTUNGEN VON ALLGEMEINEM INTERESSE

(Von der Kommission vorgelegt)

INHALTSVERZEICHNIS

Einführung

1. Hintergrund

1.1. Definitionen und Begriffe

1.2. Schlüsselrolle der staatlichen Stellen im Wandel

2. Der Umfang von Massnahmen der Gemeinschaft

2.1. Welche Art von Subsidiarität?

2.2. Sektorspezifische Vorschriften und allgemeiner Rechtsrahmen

2.3. Wirtschaftliche und nichtwirtschaftliche Leistungen

3. Ein Gemeinschaftskonzept für Dienstleistungen von allgemeinem Interesse - erstrebenswert?

3.1. Ein gemeinsames Paket von Verpflichtungen

3.1.1 Universaldienst

3.1.2 Kontinuität

3.1.3 Dienstequalität

3.1.4. Erschwinglichkeit

3.1.5. Nutzer- und Verbraucherschutz

3.2. Weitere spezifische Verpflichtungen

4. Verantwortungsvolles Regieren: Organisation, Finanzierung und Evaluierung

4.1. Festlegung von Gemeinwohlverpflichtungen und organisatorische Abwicklung

4.2. Finanzierung der Dienstleistungen von allgemeinem Interesse

4.3. Evaluierung der Dienstleistungen von allgemeinem Interesse

5. Dienstlleistungen von allgemeinem Interesse und die Globalisierung

5.1. Handelspolitik

5.2. Entwicklungs- und Kooperationspolitik

6. Praktische Schlussfolgerungen

Auflistung aller zur Diskussion gestellten Fragen

ANHANG

Gemeinwohlverpflichtungen und Instrumente der Gemeinschaftspolitik im Bereich

der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse

Einführung

1. Die Europäische Union ist an einem Wendepunkt in ihrer Geschichte angelangt. Sie bereitet sich auf eine beispiellose Erweiterungswelle vor und arbeitet innerhalb des Konvents zugleich an einer Neudefinierung ihrer Aufgaben und der Arbeitsweise ihrer Organe im Rahmen eines neuen Verfassungsvertrags. Darüber hinaus hat sie eine Entwicklungsstrategie auf den Weg gebracht, die von den Synergieeffekten zwischen wirtschaftlichen und sozialen Reformen getragen wird und zudem auf den Dimensionen Nachhaltigkeit und Umweltverträglichkeit beruht.

2. Vor diesem Hintergrund werden die Dienstleistungen von allgemeinem Interesse zunehmend wichtiger. Als unverzichtbarer Bestandteil des europäischen Gesellschaftsmodells gehören sie zu den Werten, die allen europäischen Gesellschaften gemeinsam sind. Sie spielen bei der Erhöhung der Lebensqualität aller Bürger und der Überwindung von sozialer Ausgrenzung und Isolierung eine entscheidende Rolle. In Anbetracht ihres Stellenwertes in der Wirtschaft und ihrer Bedeutung für die Herstellung von Waren und die Erbringung sonstiger Dienstleistungen zählt die Effizienz und Qualität dieser Leistungen zu jenen Faktoren, die insbesondere im Hinblick auf die Attraktivität benachteiligter Regionen für Investoren zu größerer Wettbewerbsfähigkeit führen und den Zusammenhalt verbessern. Hinzu kommt, dass die effiziente und diskriminierungsfreie Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem Interesse Voraussetzung für das reibungslose Funktionieren des Binnenmarktes und für die weitere wirtschaftliche Integration in die Europäische Union ist. Da diese Leistungen Rechte widerspiegeln, die die Bürger Europas in Anspruch nehmen können und sie Gelegenheit für den Dialog mit den Behörden im Rahmen des verantwortungsvollen Regierens in Europa bieten, stellen die Dienstleistungen von allgemeinem Interesse darüber hinaus einen Pfeiler der europäischen Staatsbürgerschaft dar.

3. Mit Blick auf den bevorstehenden Beitritt der neuen Mitgliedstaaten sind die Gewährleistung effizienter und hochwertiger Dienstleistungen von allgemeinem Interesse und insbesondere die Entwicklung der netzgebundenen Wirtschaftszweige und deren Zusammenschaltung von entscheidender Bedeutung. Dabei geht es darum, die Integration zu erleichtern, das Wohlergehen der Bürger zu befördern und dem Einzelnen zu helfen, wirksamen Gebrauch von seinen Grundrechten zu machen. Da mehrere neue Mitgliedstaaten in den vergangenen zehn Jahren darüber hinaus den Übergang zur Marktwirtschaft vollzogen haben, gilt es ihre Bürger nun von der Bedeutung zu überzeugen, die die Union dem Zugang des Einzelnen zu den Dienstleistungen von allgemeinem Interesse beimisst.

4. Die Dienstleistungen von allgemeinem Interesse bilden den Dreh- und Angelpunkt der politischen Debatten. In der Tat berühren sie die zentrale Frage, welche Rolle in einer Marktwirtschaft staatlichen Stellen zukommt, da sie einerseits das reibungslose Funktionieren des Marktes und die Einhaltung der Spielregeln durch alle Akteure sicherstellen und andererseits das öffentliche Interesse gewährleisten, insbesondere die Befriedigung der Grundbedürfnisse der Bürger und die Erhaltung von Kollektivgütern in Fällen, in denen der Markt dazu nicht in der Lage ist.

5. In den Anfangsjahren der Gemeinschaften führte die Zielsetzung der wirtschaftlichen Integration dazu, dass der Ausräumung der Handelsbarrieren zwischen den Mitgliedstaaten besonderes Augenmerk galt. Vor allem seit der zweiten Hälfte der 80er-Jahre öffnete sich eine Reihe der Sektoren, von denen hauptsächlich oder zumindest auch Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse erbracht werden, nach und nach für den Wettbewerb: Telekommunikation, Postdienste, Verkehr und Energiesektor. Durch die Liberalisierung erhielt die Modernisierung, gegenseitige Vernetzung und Integration dieser Sektoren Auftrieb. Sie ließ die Anzahl der Wettbewerber ansteigen und zog Preissenkungen nach sich, insbesondere in den Sektoren und Ländern, in denen die Liberalisierung frühzeitig vollzogen wurde. Zwar gestattet die bisherige Datenlage noch keine Einschätzung der langfristigen Auswirkungen, die durch die Öffnung von Dienstleistungen von allgemeinem Interesse für den Wettbewerb hervorgerufen wurden, doch liefern die vorliegenden Erkenntnisse keine Anhaltspunkte, die etwa die These stützen würden, dass die Liberalisierung sich auf die Gesamtleistung negativ ausgewirkt hätte. Dies lässt sich zumindest für die Erschwinglichkeit und die Erbringung des Universaldienstes sagen. Die Gemeinschaft hat sich stets für eine ,kontrollierte" Liberalisierung eingesetzt, d. h. für eine schrittweise Öffnung des Marktes, flankiert von Maßnahmen zum Schutz des Gemeinwohls; hierbei soll insbesondere das Universaldienstkonzept den Zugang aller zu einer qualitativ definierten Dienstleistung gewährleisten, und zwar zu einem erschwinglichen Preis, unabhängig von der wirtschaftlichen, sozialen oder geografischen Lage. Besonderes Augenmerk richtet die Gemeinschaft in diesem Zusammenhang auf die Sicherstellung ausreichender Standards für grenzüberschreitende Leistungen, die sich auf nationaler Ebene allein nicht angemessen regulieren lassen.

6. Ursprüngliche Befürchtungen, dass sich die Marktöffnung ungünstig auf die Beschäftigung oder auf die Erbringung der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse auswirken könnte, haben sich bisher nicht bestätigt. Im Allgemeinen sind die Leistungen durch die Marktöffnung erschwinglicher geworden. Beispielsweise ist in den meisten Mitgliedstaaten im Zeitraum 1996-2002 der Anteil des persönlichen Einkommens, den die einkommensschwächsten Verbraucher für einen Standardkorb von Telefonanrufen oder eine Standardmenge Stromverbrauch aufbringen mussten, zurückgegangen. Die Auswirkungen der Marktöffnung auf die Nettobeschäftigung waren vielfach ebenfalls positiv. Die entfallenden Arbeitsplätze, insbesondere in den ehemaligen Monopolunternehmen, wurden durch das Entstehen neuer Beschäftigungsmöglichkeiten als Folge des Marktwachstums mehr als wettgemacht. Den vorliegenden Schätzungen zufolge hat die Liberalisierung der netzgebundenen Wirtschaftszweige unionsweit zum Entstehen von insgesamt fast einer Million neuer Arbeitsplätze geführt [1].

[1] Der Binnenmarkt - Zehn Jahre ohne Grenzen, SEK(2002) 1417 vom 7.1.2003

7. Dennoch kam es nach den ersten Schritten in Richtung Liberalisierung zu gewissen Missverständnissen. die Kommission hat wiederholt versucht, die Gemeinschaftspolitiken für diesen Bereich zu erläutern. So beschrieb sie in einer ersten horizontalen Mitteilung aus dem Jahr 1996 [2], welche Wechselwirkung zum Wohle der Bürger zwischen den Gemeinschaftsmaßnahmen in den Bereichen Wettbewerb und freier Warenverkehr und den Aufgaben bei der Erbringung öffentlicher Dienstleistungen besteht. Darüber hinaus enthält diese Mitteilung den Vorschlag, die Förderung von Dienstleistungen von allgemeinem Interesse zusätzlich in die Ziele des Vertrags aufzunehmen. Im Jahr 2000 [3] erfolgte eine Aktualisierung mit dem Ziel, den Akteuren größere Rechtssicherheit bei der Anwendung der Wettbewerbs- und Binnenmarktregeln auf ihre Tätigkeit zu geben. 2001 kam zu diesen beiden Mitteilungen noch der Bericht für den Europäischen Rat in Laeken [4] hinzu, in dem die Problematik der wirtschaftlichen Lebensfähigkeit der mit der Erbringung öffentlicher Dienstleistungen betrauten Akteure angesprochen wurde. Verwiesen wird darin besonders auf die durch Artikel 86 Absatz 2 des Vertrags [5] gebotenen Garantien, die Maßnahmen der Gemeinschaft und die Verantwortung der Mitgliedstaaten, insbesondere bei der Festlegung von Gemeinwohlverpflichtungen. Darüber hinaus hat die Kommission versucht, über sektorale und horizontale Evaluierungen ein besseres Bild von der Leistung der Wirtschaftszweige zu erlangen, die Dienstleistungen von allgemeinem Interesseerbringen.

[2] ,Leistungen der Daseinsvorsorge in Europa", ABl. C 281 vom 26.9.1996, S. 3

[3] ,Leistungen der Daseinsvorsorge in Europa", ABl. C 17 vom 19.1.2001, S. 4

[4] KOM(2001) 598 vom 17.10.2001

[5] In Artikel 86 Absatz 2 heißt es: ,Für Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse betraut sind ..., gelten die Vorschriften dieses Vertrags, insbesondere die Wettbewerbsregeln, soweit die Anwendung dieser Vorschriften nicht die Erfüllung der ihnen übertragenen besonderen Aufgabe rechtlich oder tatsächlich verhindert. Die Entwicklung des Handelsverkehrs darf nicht in einem Ausmaß beeinträchtigt werden, das dem Interesse der Gemeinschaft zuwiderläuft."

8. Inzwischen ist die Diskussion in vollem Gange, wobei eine Schwerpunktverlagerung stattgefunden hat. Im Vertrag von Amsterdam wird der Stellenwert anerkannt, den die Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse innerhalb der gemeinsamen Werte der Union einnehmen [6]. Auch weist er der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten ,im Rahmen ihrer jeweiligen Befugnisse" die Verantwortung für das reibungslose Funktionieren dieser Dienste zu. Im Protokoll über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in den Mitgliedstaaten wird hervorgehoben, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk in den Mitgliedstaaten unmittelbar mit den demokratischen, sozialen und kulturellen Bedürfnissen jeder Gesellschaft sowie mit dem Erfordernis verknüpft ist, den Pluralismus zu wahren. Darüber hinaus heißt es in der Charta der Grundrechte [7], dass die Union das Recht der Bürger auf Zugang zu Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse anerkennt und achtet. Diese neuen Bestimmungen sind wichtige Bestandteile der Fortentwicklung des europäischen Integrationsprozesses: vom wirtschaftlichen Bereich hin zu allgemeineren Fragen das europäische Gesellschaftsmodell, das Konzept der europäischen Staatsbürgerschaft und die Beziehungen zwischen dem einzelnen Unionsbürger und den staatlichen Behörden betreffend. Überdies werfen sie die Frage nach den Mitteln für ihre wirksame Umsetzung auf. Nach Auffassung der Kommission bedürfen diese Fragen einer strukturierteren Aussprache in größerem Rahmen. Natürlich wird diese Aussprache den Arbeiten im Europäischen Konvent und in der nächsten Regierungskonferenz Rechnung tragen und von ihnen befruchtet werden - etwa den Überlegungen zu den Werten und Zielen der Union, zur Frage der Zuständigkeiten, zum Subsidiaritätsprinzip und zum Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

[6] Artikel 16 des Vertrags lautet: ,Unbeschadet der Artikel 73, 86 und 87 und in Anbetracht des Stellenwerts, den Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse innerhalb der gemeinsamen Werte der Union einnehmen, sowie ihrer Bedeutung bei der Förderung des sozialen und territorialen Zusammenhalts tragen die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten im Rahmen ihrer jeweiligen Befugnisse im Anwendungsbereich dieses Vertrags dafür Sorge, dass die Grundsätze und Bedingungen für das Funktionieren dieser Dienste so gestaltet sind, dass sie ihren Aufgaben nachkommen können"

[7] Artikel 36 der Charta hat folgenden Wortlaut: ,Die Union anerkennt und achtet den Zugang zu Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse, wie er durch die einzelstaatlichen Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten im Einklang mit dem Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft geregelt ist, um den sozialen und territorialen Zusammenhalt der Union zu fördern"

9. Die Bürger sind sich in bestimmten Fragen weiterhin unsicher und hegen Bedenken, auf die reagiert werden muss. Das Europäische Parlament forderte die Kommission auf, einen Vorschlag für eine Rahmenrichtlinie über Dienstleistungen von allgemeinem Interesse vorzulegen, und auch der Rat verlangte von ihr, sich mit dieser Frage zu befassen [8].

[8] Siehe auch Schlussfolgerungen des Vorsitzes auf dem Europäischen Rat von Barcelona am 15. und 16. März 2002, Abschnitt 42, und auf dem Europäischen Rat von Brüssel am 20. und 21. März 2003, Abschnitt 26

10. Die realen Bedingungen, unter denen die - wirtschaftlichen und nichtwirtschaftlichen Dienstleistungen von allgemeinem Interesse erbracht werden, sind komplexer Natur und in ständiger Entwicklung begriffen. Sie umfassen ein breites Spektrum von Aktivitäten unterschiedlicher Art, von bestimmten Aktivitäten in den großen netzgebundenen Branchen (Energiesektor, Postdienste, Verkehr und Telekommunikation) bis hin zu den Bereichen Gesundheit, Bildung und Sozialleistungen, die sich sowohl von ihrem Wirkungsfeld - auf europäischer, wenn nicht gar globaler oder auch nur lokaler Ebene - als auch vom Charakter her (marktbezogen oder nicht marktbezogen) voneinander unterscheiden. Die Organisation dieser Dienste hängt von den kulturellen Traditionen, der Geschichte und den geografischen Verhältnissen des einzelnen Mitgliedstaates und den besonderen Merkmalen der betreffenden Tätigkeit ab, was insbesondere auf den Bereich der technischen Entwicklung zutrifft.

11. Die Europäische Union respektiert diese Vielfalt und die Rolle der nationalen, regionalen und örtlichen Behörden, die das Wohlergehen ihrer Bürger sicherstellen und demokratische Auswahlmöglichkeiten garantieren müssen, unter anderem in Bezug auf das Qualitätsniveau der Leistungen. Diese Vielfalt liefert die Erklärung für den unterschiedlichen Grad, zu dem die Gemeinschaft Maßnahmen ergreift und unterschiedliche Instrumente eingesetzt werden. Im Rahmen der ihr allein vorbehaltenen Befugnisse hat die Union ebenfalls bestimmte Aufgaben zu erfüllen. Darüber hinaus werfen die Dienstleistungen von allgemeinem Interesse überall in der Europäischen Union Fragen und Probleme auf, die sich ungeachtet der unterschiedlichen Leistungen und zuständigen Behörden nicht voneinander unterscheiden.

12. Die Diskussion, die mit diesem Grünbuch eingeläutet werden soll, bezieht sich auf folgende Fragen:

* Umfang möglicher Maßnahmen der Gemeinschaft zur Umsetzung des Vertrags bei voller Respektierung des Subsidiaritätsprinzips.

* Grundsätze, die in eine mögliche Rahmenrichtlinie oder ein anderes allgemeines Instrument zu den Dienstleistungen von allgemeinem InteresseEingang finden könnten, und zusätzlicher Nutzen (Mehrwert) eines solchen Instruments.

* Definition verantwortungsvollen Regierens bezogen auf Organisation, Regulierung, Finanzierung und Bewertung von Dienstleistungen von allgemeinem Interesse mit dem Ziel, die Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft zu erhöhen und einen effizienten und fairen Zugang zu hochwertigen und bedarfsgerechten Dienstleistungen für jedermann zu gewährleisten.

* Maßnahmen, die zur Schaffung größerer Rechtssicherheit beitragen könnten sowie zur Sicherstellung eines schlüssigen und harmonischen Ausgleichs zwischen dem Ziel, weiterhin hochwertige Dienstleistungen von allgemeinem Interesse zu erbringen, und der strikten Anwendung der Wettbewerbs- und Binnenmarktvorschriften.

13. Das Grünbuch ist in fünf Hauptabschnitte sowie eine Einführung und einen Schlussfolgerungsteil untergliedert. Abschnitt 1 schildert den Hintergrund und in Abschnitt 2 wird der Umfang von Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Dienstleistungen von allgemeinem Interesse beschrieben. Im dritten Teil werden dem Leser Elemente eines möglichen gemeinsamen Konzepts der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse auf der Grundlage der bereits vorhandenen sektorspezifischen Rechtsvorschriften vorgestellt. Der vierte Abschnitt ist der Art und Weise gewidmet, in der die Dienstleistungen von allgemeinem Interesse organisiert, finanziert und bewertet werden. Im fünften Abschnitt geht es um die internationale Dimension der Dienstleistungen von allgemeinem Interesse. Ergänzt wird das Grünbuch durch einen Anhang mit einer ausführlichen Beschreibung der Gemeinwohlverpflichtungen, die sich aus den bestehenden sektorspezifischen Rechtsvorschriften und den politischen Instrumenten ergeben, mit denen die Einhaltung dieser Verpflichtungen sichergestellt wird.

14. Im Grünbuch wird eine Reihe von Fragen zur Sprache gebracht, zu denen die Kommission gern die Auffassung der Beteiligten in Erfahrung bringen möchte. Eine Zusammenfassung all dieser Fragen liegt diesem Dokument in der Anlage bei.

1. Hintergrund

1.1. Definitionen und Begriffe

15. Terminologische Unterschiede, semantische Unklarheit und unterschiedliche Traditionen in den Mitgliedstaaten haben in der Diskussion auf europäischer Ebene zahlreichen Missverständnissen Nahrung gegeben. Bezüglich der Dienstleistungen von allgemeinem Interesse werden in den Mitgliedstaaten unterschiedliche Begriffe und Definitionen gebraucht, was Ausdruck der jeweiligen geschichtlichen, wirtschaftlichen, kulturellen und politischen Entwicklung ist. Mit der von der Gemeinschaft verwendeten Terminologie wird versucht, diesen Unterschieden Rechnung zu tragen.

16. Der Begriff ,Dienstleistungen von allgemeinem Interesse" ist im Vertrag selbst nicht enthalten. In der Gemeinschaftspraxis wurde er aus dem im Vertrag verwendeten Begriff ,Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse" abgeleitet. Sein Bedeutungsspektrum reicht weiter als der Begriff ,Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse", da er sich sowohl auf die marktbezogenen als auch die nichtmarktbezogenen Dienstleistungen bezieht, die von staatlichen Stellen im Interesse der Allgemeinheit erbracht und von ihnen daher mit spezifischen Gemeinwohlverpflichtungen verknüpft werden.

17. Der Begriff ,Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse" bzw. ,Dienste von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse" wird in Artikel 16 und Artikel 86 Absatz 2 des Vertrags verwendet. Er ist weder im Vertrag noch im abgeleiteten Recht näher bestimmt. In der Gemeinschaftspraxis herrscht jedoch weit gehende Übereinstimmung dahingehend, dass er sich auf wirtschaftliche Tätigkeiten bezieht, die von den Mitgliedstaaten oder der Gemeinschaft mit besonderen Gemeinwohlverpflichtungen verbunden werden und für die das Kriterium gilt, dass sie im Interesse der Allgemeinheit erbracht werden. Das Konzept der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse umfasst daher insbesondere bestimmte Leistungen der großen netzgebundenen Wirtschaftszweige wie des Verkehrswesens, der Postdienste, des Energiesektors und der Telekommunikation. Der Begriff gilt jedoch auch für jede sonstige wirtschaftliche Tätigkeit, die mit Gemeinwohlverpflichtungen verknüpft ist.

18. Das Grünbuch konzentriert sich im Wesentlich, wenn auch nicht ausschließlich, auf Fragen im Zusammenhang mit ,Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse", da im Mittelpunkt des Vertrags auch hauptsächlich wirtschaftliche Tätigkeiten stehen. Der Begriff ,Dienstleistungenvon allgemeinem Interesse" wird im Grünbuch nur dann verwendet, wenn gleichzeitig ein Bezug zu nichtwirtschaftlichen Dienstleistungen besteht oder keine Notwendigkeit besteht, den wirtschaftlichen bzw. nichtwirtschaftlichen Charakter der betreffenden Dienstleistungen zu erwähnen.

19. Die Begriffe ,Dienstleistung von allgemeinem Interesse" und ,Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse" sollten nicht mit dem Begriff ,öffentlicher Dienst" verwechselt werden, der weniger exakt ist und mehrere Bedeutungen hat. Mitunter steht er für die Tatsache, dass eine Leistung für die Allgemeinheit erbracht wird, mitunter unterstreicht er, dass der Leistung eine besondere Rolle im öffentlichen Interesse zugewiesen wurde, und manchmal wird ein Bezug auf die Eigentumsverhältnisse bzw. die Rechtsstellung der Einrichtung, die die Leistung erbringt, hergestellt [9]. Daher findet dieser Begriff im vorliegenden Grünbuch keine Verwendung.

[9] Oft werden die Begriffe ,öffentlicher Dienst" und ,öffentlicher Sektor" verwechselt. Der Begriff ,öffentlicher Sektor" umfasst sämtliche staatlichen Verwaltungsbehörden einschließlich aller von den staatlichen Verwaltungsbehörden kontrollierten Unternehmen.

20. In diesem Grünbuch wird der Begriff ,Gemeinwohlverpflichtungen" verwendet. Er bezieht sich auf die besonderen Anforderungen der staatlichen Behörden an den Anbieter des betreffenden Dienstes, mit denen sichergestellt werden soll, dass bestimmte Gemeinwohlinteressen erfüllt werden - beispielsweise im Luft-, Schienen- und Straßenverkehr oder im Energiesektor. Diese Verpflichtungen können auf nationaler, regionaler oder Gemeinschaftsebene wahrgenommen werden.

21. Der Begriff ,öffentliches Unternehmen" wird im Allgemeinen verwendet, um die Eigentumsverhältnisse des Leistungserbringers zu bestimmen. Der Vertrag fordert strikte Neutralität. Im Rahmen des Gemeinschaftsrechts spielt es keine Rolle, ob der Erbringer von Dienstleistungen von allgemeinem Interesse öffentlich- oder privatrechtlich organisiert ist; beide haben dieselben Rechte und Pflichten.

1.2. Schlüsselrolle der staatlichen Stellen im Wandel

22. Der Markt bietet gewöhnlich die Gewähr für eine optimale Allokation der Ressourcen im Interesse der Gesellschaft insgesamt. Doch lassen sich manche Dienstleistungen von allgemeinem Interesse durch die Märkte allein nicht voll befriedigen, weil entweder ihr Marktpreis für Verbraucher mit niedriger Kaufkraft zu hoch ist oder weil die Kosten, die bei der Erbringung dieser Leistungen entstehen, sich durch den Marktpreis nicht abdecken lassen. Die wichtigste Pflicht der staatlichen Behörden ist es daher seit jeher, dafür zu sorgen, dass solche kollektiven und qualitativen Grundbedürfnisse befriedigt werden und Dienstleistungen von allgemeinem Interesse stets dann gewahrt bleiben, wenn die Marktkräfte dazu außerstande sind. An der entscheidenden Bedeutung dieser Verpflichtung hat sich bis heute nichts geändert.

23. Was sich jedoch geändert hat, ist die Art und Weise, in der die staatlichen Stellen ihren Verpflichtungen gegenüber den Bürgern nachkommen. Die Rolle der staatlichen Behörden auf dem Gebiet der Dienstleistungen von allgemeinem Interesse wird den jeweiligen wirtschaftlichen, technologischen und sozialen Bedingungen ständig angepasst. Während in Europa eine Reihe von Dienstleistungen von allgemeinem Interesse traditionell von den Behörden selbst erbracht worden ist, beauftragen sie heutzutage zunehmend öffentliche oder private Unternehmen bzw. öffentlich-private Partnerschaften [10] mit der Leistungserbringung und beschränken die eigene Rolle auf die Festlegung öffentlicher Zielvorgaben sowie die Überwachung, Regulierung und gegebenenfalls Finanzierung der Leistungen.

[10] Für das 2. Halbjahr 2003 plant die Kommission die Veröffentlichung eines Grünbuchs zum öffentlichen Auftragswesen und zu öffentlich-privaten Partnerschaften. In ihrer Mitteilung ,Ausbau des transeuropäischen Verkehrsnetzes: Neue Formen der Finanzierung - Interoperable elektronische Mautsysteme", KOM(2003) 132 vom 23.4.2003, untersucht die Kommission auf der Suche nach Lösungen für den Ausbau des Verkehrsnetzes auch das Potenzial solcher Partnerschaften

24. Diese Entwicklung darf jedoch nicht darauf hinauslaufen, dass die staatlichen Stellen ihre Zuständigkeit für die Umsetzung von Zielen abgeben, die im Interesse der Allgemeinheit liegen. Über entsprechende ordnungspolitische Instrumente sollten sie in der Lage sein, die nationale, regionale oder lokale Politik im Bereich der Dienstleistungen von allgemeinem Interesse zu gestalten und ihre Umsetzung sicherzustellen. Diese Entwicklung von der Selbsterbringung hin zur Bereitstellung durch gesonderte Einrichtungen hat jedoch zu einer größeren Transparenz bei der Organisation, den Kosten und der Finanzierung dieser Leistungen geführt. Das äußert sich in einer stärkeren Diskussion und in verstärkter demokratischer Kontrolle der Verfahren zur Erbringung und Finanzierung von Dienstleistungen von allgemeinem Interesse. Diese größere Transparenz verringert zugleich die Möglichkeit, den Wettbewerb auf diesen Märkten über Finanzierungsmechanismen einzuschränken.

25. In der Europäischen Union ist dieser Prozess durch das Entstehen des Binnenmarktes beschleunigt worden. Gleichzeitig hatte bei der Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem Interesse auch die im Wandel begriffene Rolle der Behörden Einfluss auf die Entwicklung der Gemeinschaftspolitiken.

26. Der europäische Integrationsprozess hat weder die Zuständigkeit noch die Fähigkeit der staatlichen Behörden jemals in Frage gestellt, die notwendigen politischen Entscheidungen zur Regulierung der Markttätigkeit zu treffen. Die Kommission möchte diese Zuständigkeit einmal mehr bekräftigen, indem sie eine europaweite Aussprache über die politischen Entscheidungen in Gang setzt, die auf europäischer Ebene zu den Dienstleistungen von allgemeinem Interesse getroffen werden müssen. Die Ergebnisse dieser Aussprache werden als Grundlage für künftige Maßnahmen der Gemeinschaft in diesem Bereich dienen.

2. Der Umfang von Massnahmen der Gemeinschaft

27. Zum Umfang von Maßnahmen der Gemeinschaft werden in diesem Abschnitt drei Hauptfragen formuliert:

* Wie sollte bei den Dienstleistungen von allgemeinem Interesse unter Berücksichtigung des Subsidiaritätsprinzips die Rollenverteilung zwischen Gemeinschaft und Mitgliedstaaten (einschließlich Verwaltungsbehörden auf regionaler und örtlicher Ebene) aussehen?

* Sollten sich die Maßnahmen der Gemeinschaft auf einen vorwiegend sektorspezifischen Ansatz stützen oder sollte vielmehr ein allgemeiner Rahmen geschaffen werden?

* Welchen Einfluss auf den Umfang von Maßnahmen der Gemeinschaft hat die Unterscheidung von wirtschaftlichen und nichtwirtschaftlichen Dienstleistungen?

2.1. Welche Art von Subsidiarität?

28. Im Bereich der Dienstleistungen von allgemeinem Interesse ist die Aufteilung der Aufgaben und Befugnisse zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten komplexer Natur, was bei Verbrauchern, Nutzern und Anbietern bisweilen Missverständnisse und Enttäuschungen aufkommen lässt.

29. Im Vertrag ist nicht davon die Rede, dass das reibungslose Funktionieren der Dienstleistungen von allgemeinem Interesse ein Gemeinschaftsziel darstellt, und er stattet die Gemeinschaft hinsichtlich dieser Leistungen auch nicht mit besonderen Handlungsbefugnissen aus. Bisher wird auf diese Leistungen - außer in einem sektorspezifischen Zusammenhang im Titel über den Verkehr [11] - nur in zwei Vertragsbestimmungen Bezug genommen:

[11] Siehe Artikel 73 des EG-Vertrags

* Laut Artikel 16 müssen die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten im Rahmen ihrer jeweiligen Befugnisse mit ihrer Politik dafür sorgen, dass die Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse ihren Aufgaben gerecht werden können. Hier wird ein Vertragsgrundsatz formuliert, der Gemeinschaft werden jedoch keine speziellen Handlungsinstrumente an die Hand gegeben.

* In Artikel 86 Absatz 2 wird den Mitgliedstaaten stillschweigend das Recht eingeräumt, Wirtschaftsbeteiligte mit spezifischen Gemeinwohlverpflichtungen zu betrauen. Mit dem darin formulierten Grundprinzip wird sichergestellt, dass Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse auch im Gemeinsamen Markt erbracht und weiter entwickelt werden können. Die Erbringer von Dienstleistungen von allgemeinem Interesse sind nur insofern von der Anwendung der Vertragsvorschriften ausgenommen, als das unbedingt notwendig ist, um ihnen die Erfüllung des Versorgungsauftrags zu ermöglichen. Somit kann vorbehaltlich der in Artikel 86 Absatz 2 vorgesehenen Regeln im Konfliktfall die Erfüllung des Versorgungsauftrags praktisch vor der Anwendung der Gemeinschaftsregeln rangieren, die Binnenmarkt- und Wettbewerbsregeln eingeschlossen [12]. Der Vertrag schützt somit die Erbringung einer Dienstleistung von allgemeinem Interesse, aber nicht notwendigerweise den Leistungserbringer als solchen.

[12] In ihrer Mitteilung über Leistungen der Daseinsvorsorge in Europa aus dem Jahr 2000 hat die Kommission die drei Grundsätze erläutert, die der Anwendung dieser Bestimmungen zugrunde liegen: die Grundsätze der Neutralität, der Gestaltungsfreiheit und der Verhältnismäßigkeit

30. Außerdem anerkennt und achtet die Union gemäss der Charta der Grundrechte der Europäischen Union den Zugang zu Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse, um den sozialen und territorialen Zusammenhalt der Union zu fördern. [13].

[13] Siehe Artikel 36 der Charta der Grundrechte

31. Es ist vor allem Sache der zuständigen nationalen, regionalen und örtlichen Behörden, die Dienstleistungen von allgemeinem Interesse zu definieren, organisieren, finanzieren und überwachen. Die Gemeinschaft verfügt in Bereichen, die für die Dienstleistungen von allgemeinem Interesse ebenfalls von Bedeutung sind, - etwa Binnenmarkt, Wettbewerb und staatliche Beihilfen, Freizügigkeit, Sozialpolitik, Verkehr, Umwelt, Gesundheit, Verbraucherpolitik, transeuropäische Netze, Industrie, wirtschaftlicher und sozialer Zusammenhalt, Forschung, Handel, Entwicklungszusammenarbeit und Besteuerung - indes auch über eine Reihe von Befugnissen. Diese ihr durch den Vertrag übertragenen Befugnisse und Zuständigkeiten statten die Gemeinschaft mit einer ganzen Palette von Handlungsinstrumenten aus, durch die sichergestellt wird, dass in der Europäischen Union jedermann Zugang zu hochwertigen Dienstleistungen von allgemeinem Interesse hat.

Die Dienstleistungen von allgemeinem Interesse, die mit der Wohlfahrt- und Sozialschutzaufgabe in Zusammenhang stehen, fallen eindeutig in die einzelstaatliche, regionale und lokale Zuständigkeit. Dennoch wird gleichzeitig die Aufgabe der Gemeinschaft anerkannt, die Zusammenarbeit und Koordinierung in diesen Bereichen zu fördern. Das besondere Augenmerk der Kommission gilt der Unterstützung der Zusammenarbeit von Mitgliedstaaten in Fragen der Modernisierung der Sozialschutzsysteme.

32. Was die Notwendigkeit und Intensität einer Gemeinschaftsaktion und die Rolle der Mitgliedstaaten angeht, so lassen sich die Dienstleistungen von allgemeinem Interesse drei Kategorien zuordnen:

(1) Von großen netzgebundenen Wirtschaftszweigen erbrachte Dienstleistungen von allgemeinem Interesse

Seit den 80er-Jahren hat die Gemeinschaft die Märkte für große netzgebundene Wirtschaftszweige - Telekommunikation, Postdienste, Strom, Gas und Verkehr -, in denen Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse erbracht werden können, schrittweise geöffnet. Gleichzeitig verabschiedete sie für diese Dienste ein umfassendes Regelwerk, in dem die Gemeinwohlverpflichtungen auf europäischer Ebene benannt und Aspekte wie der Universaldienst, Verbraucher- und Nutzerrechte und Sicherheit und Gesundheitsschutz geregelt sind. Diese Wirtschaftszweige besitzen eine unverkennbar gemeinschaftsweite Dimension und liefern gewichtige Argumente für die Erarbeitung eines Konzepts des europäischen Gemeinwohls. Das wird auch in Titel XV des Vertrags anerkannt, der der Gemeinschaft besondere Befugnisse im Zusammenhang mit den transeuropäischen Netzen in den Bereichen der Verkehrs-, Telekommunikations- und Energieinfrastruktur überträgt. Dabei werden zwei Ziele angestrebt: Verbesserung des reibungslosen Funktionierens des Binnenmarktes und Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts.

(2) Andere Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse

Für andere Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse wie etwa die Abfallwirtschaft, die Wasserversorgung oder den öffentlich-rechtlichen Rundfunk besteht auf Gemeinschaftsebene kein umfassendes Regelwerk. Sofern diese Dienstleistungen jedoch den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen, unterliegt ihre Bereitstellung und organisatorische Abwicklung im Allgemeinem den für den Binnenmarkt, den Wettbewerb und staatliche Beihilfen geltenden Vorschriften. Darüber hinaus können auf bestimmte Aspekte der Erbringung dieser Leistungen spezielle Gemeinschaftsvorschriften wie etwa das Umweltrecht zur Anwendung kommen.

Für die Abfallentsorgung (z. B. Deponien) wird beispielsweise in den abfallrechtlichen Bestimmungen der Gemeinschaft der ,Grundsatz der Nähe" [14] eingeführt, nach dem Abfälle möglichst nahe an dem Ort, an dem sie anfallen, entsorgt werden sollten.

[14] Siehe insbesondere Richtlinie Nr. 75/442/EWG über Abfälle, ABl. L 194 vom 25.7.1975, S. 47 und Verordnung (EWG) Nr. 259/93 des Rates zur Überwachung und Kontrolle der Verbringung von Abfällen in der, in die und aus der Europäischen Gemeinschaft, ABl. L 30 vom 6.2.1993, S. 1

Was die Fernsehtätigkeit angeht, so erfolgt die Koordinierung des Regelungswerks auf Gemeinschaftsebene durch die Richtlinie ,Fernsehen ohne Grenzen" [15]. Dies gilt insbesondere für gesellschaftlich wichtige Ereignisse, die Förderung europäischer Werke und unabhängiger Produktionen, die Werbung und den Schutz Minderjähriger. Aufgrund der Bedeutung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks für die demokratischen, sozialen und kulturellen Bedürfnisse einer jeden Gesellschaft wurde dem Vertrag von Amsterdam im Anhang ein spezielles Protokoll über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in den Mitgliedstaaten beigefügt. In ihrer Mitteilung ,Grundsätze und Leitlinien für die audiovisuelle Politik der Gemeinschaft im digitalen Zeitalter" [16] führt die Kommission Regelungsgrundsätze für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk ein. Darüber hinaus hat sie ihren Ansatz in ihrer Mitteilung vom 17. Oktober 2001 über die Anwendung der Vorschriften über Staatliche Beihilfen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk [17] weiter erläutert. Insbesondere trägt sie der Tatsache Rechnung, dass die Rundfunklandschaft in der Europäischen Gemeinschaft von einem dualen System aus öffentlich-rechtlichen und privaten Sendeanstalten bestimmt wird.

[15] Richtlinie 89/552/EWG des Rates vom 3. Oktober 1989 zur Koordinierung bestimmter Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Ausübung der Fernsehtätigkeit, ABl. L 298 vom 17.10.1989, S. 23

[16] KOM(1999) 657 vom 14.12.1999

[17] ABl. C 320 vom 15.11.2001, S. 5. In dieser Mitteilung erkennt die Kommission die besondere Aufgabe des öffentlich-rechtlichen Rundfunks bei der Förderung der demokratischen, sozialen und kulturellen Bedürfnisse jeder Gesellschaft an, die in dem Protokoll zum Vertrag von Amsterdam eingeräumt wurde. Die Mitgliedstaaten sind dafür zuständig, das öffentlich-rechtliche Rundfunksystem zu gestalten und über seine Finanzierung zu entscheiden. Es steht ihnen darüber hinaus frei, ein breites Programmspektrum als zum Grundversorgungsauftrag zugehörig zu bestimmen, das beispielsweise Unterhaltung und Sportveranstaltungen einschließen kann. Die Kommission ist dagegen verpflichtet zu kontrollieren, dass kein Missbrauch getrieben wird und keine Überkompensierung im Sinne der in der Mitteilung genannten Kriterien erfolgt

(3) Nichtwirtschaftliche Tätigkeiten und Dienstleistungen ohne Auswirkung auf den Handel

Für nichtwirtschaftliche Dienstleistungen von allgemeinem Interesse und Dienstleistungen ohne Auswirkungen auf den Handel zwischen den Mitgliedstaaten gibt es auf Gemeinschaftsebene keine spezifischen Regelungen; sie unterliegen auch nicht den Vertragsvorschriften für den Binnenmarkt, den Wettbewerb und die staatlichen Beihilfen. Dennoch fallen sie unter die Gemeinschaftsregeln, die auch bei den nichtwirtschaftlichen Tätigkeiten und den Tätigkeiten ohne Auswirkung auf den innergemeinschaftlichen Handel Anwendung finden (wie etwa der Grundsatz der Nichtdiskriminierung).

33. Somit hat die Gemeinschaft zu den Dienstleistungen von allgemeinem Interesse eine Politik entwickelt, die auf ein unterschiedlich starkes Eingreifen und auf den Einsatz unterschiedlicher Instrumente setzt. Jedoch bietet die Schaffung eines sektorspezifischen Rahmens auf Gemeinschaftsebene einerseits an sich noch keine Gewähr dafür, dass der Einzelne überall in der Europäischen Union Zugang zu effizienten und qualitativ hochwertigen Leistungen hat. Aufgabe der zuständigen staatlichen Stellen in den Mitgliedstaaten ist es, die Gemeinschaftsvorschriften, die Gemeinwohlverpflichtungen betreffend, zu spezifizieren und zu ergänzen sowie ihre Umsetzung zu überwachen. Andererseits kann die Kommission zur Durchsetzung von Gemeinschaftsvorschriften in den Bereichen Wettbewerb und staatliche Beihilfen besondere Direktmaßnahmen ergreifen. Dadurch könnte der Eindruck entstehen, als seien die Maßnahmen der Gemeinschaft unausgewogen, was letztlich ihrer Glaubwürdigkeit schaden könnte.

34. Mit der Forderung nach Einrichtung unabhängiger Regulierungsbehörden tragen die gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften für die netzgebundenen Wirtschaftszweige der bedeutsamen Rolle Rechnung, die den mitgliedstaatlichen Behörden bei der Umsetzung der Rechtsvorschriften im Bereich der Dienstleistungen von allgemeinem Interesse zukommt. Die institutionellen Regelungen betreffend die Regulierungsbehörde bleiben im Einzelnen jedoch den Mitgliedstaaten überlassen. Dabei kann es sich um eine bereits bestehende Einrichtung oder das für diesen Sektor zuständige Ministerium handeln; hierfür hat sich eine kleine Zahl von Mitgliedstaaten entschieden. Diese Lösung hat sich in Bezug auf die Unabhängigkeit der nationalen Regulierungsbehörde in einigen Fällen Umständen als problematisch erwiesen, in denen die Mitgliedstaaten gleichzeitig Eigentümer der im betreffenden Sektor tätigen Unternehmen sind bzw. diese kontrollieren. Die Bedeutung und der permanente, komplizierte und ständig neue Charakter der hiermit verbundenen Regulierungsaufgaben erfordern häufig den Sachverstand und die Unabhängigkeit eines sektorspezifischen Regulierungsgremiums [18]. Ein solches Regulierungsgremium ist wichtig zur Ergänzung der Maßnahmen, die von den Wettbewerbsbehörden getroffen werden. Dies gilt für die Ziele, die sektorspezifischen Erfahrungen, den Zeitplan und die Kontinuität der betreffenden Intervention. Eine besonders wichtige Rolle kommt den Regulierungsgremien vor allem zu, wenn es darum geht, Dienstleistungen von allgemeinem Interesse zu erbringen, die Voraussetzungen für einen fairen Wettbewerb zu schaffen, Unterbrechungen der Leistungserbringung zu verhindern und einen angemessenen Verbraucherschutz sicherzustellen. Nahezu alle Mitgliedstaaten haben für die betreffenden Sektoren derartige Gremien gebildet. Doch selbst wenn eine sektorspezifische Regulierungsbehörde existiert, liegt die Verantwortung für bestimmte ordnungspolitische Entscheidungen weiterhin bei der Regierung, d. h. dem zuständigen Ministerium.

[18] Eine Definition einer sektorspezifischen Regulierungsbehörde ist in dem Beschluss der Kommission Nr. 2002/627/EG vom 29. Juli 2002 zur Einrichtung der Gruppe Europäischer Regulierungsstellen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste enthalten (ABl. L 200 vom 30.7.2002, S. 38): ,Im Sinne dieser Entscheidung bezeichnet ,maßgebliche nationale Regulierungsbehörde' die gemäß der Rahmenrichtlinie in jedem Mitgliedstaat eingerichtete Behörde, deren Aufgabe die Überwachung der alltäglichen Auslegung und Anwendung der Bestimmungen der Richtlinien über elektronische Kommunikationsnetze und -dienste ist."

35. Darüber hinaus fördern das Gemeinschaftsrecht und die gängige Praxis in der Gemeinschaft die Zusammenarbeit und den Austausch beispielhafter Verfahren zwischen den Regulierungsbehörden in den Mitgliedstaaten sowie zwischen diesen und der Kommission. Während der Aufbau nationaler Regulierungsbehörden bereits weitgehend vollzogen ist, ist die Einsetzung europäischer Regulierungsgremien für Dienstleistungen von allgemeinem Interesse oder die Vertiefung der Zusammenarbeit zwischen den Regulierungsinstanzen der Mitgliedstaaten (z. B. über strukturierte Netzwerke) noch nicht breit diskutiert worden und könnte neue Fragen aufwerfen. Zu den Zielen gehört die Notwendigkeit, die einzelstaatlichen Regulierungsansätze möglichst einheitlich zu gestalten, um Verzerrungen zu vermeiden, die sich aus unterschiedlichen Ansätzen ergeben und Auswirkungen auf das reibungslose Funktionieren des Binnenmarktes haben könnten; außerdem muss die Abwicklung dieser Dienste verbessert werden.

36. Folgende Fragen werden zur Diskussion gestellt:

(1) Sollte die Entwicklung hochwertiger Dienstleistungen von allgemeinem Interesse in den Zielekatalog der Gemeinschaft aufgenommen werden? Sollte die Gemeinschaft im Bereich der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen und nichtwirtschaftlichen Interesse zusätzliche Befugnisse erhalten?

(2) Müssen die Zuständigkeitsbereiche von Gemeinschaft und mitgliedstaatlichen Verwaltungen klarer voneinander abgegrenzt werden? Ist es erforderlich, das Konzept der Dienste ohne Auswirkungen auf den Handel zwischen den Mitgliedstaaten deutlicher zu umschreiben? Wenn ja, wie sollte dies geschehen?

(3) Gibt es Leistungen (abgesehen von den unter Ziffer 32 genannten großen netzgebundenen Wirtschaftszweigen), für die ein rechtlicher Rahmen der Gemeinschaft geschaffen werden sollte?

(4) Ist der institutionelle Rahmen verbesserungsbedürftig? Wie könnte dies geschehen? Welche Aufgabe kommt dabei den Wettbewerbs-, welche den Regulierungsbehörden zu? Was spräche für ein europäisches Regulierungs gremium für jeden regulierten Wirtschaftszweig oder für europaweite strukturierte Netzwerke der einzelstaatlichen Regulierungsinstanzen?

2.2. Sektorspezifische Vorschriften und allgemeiner Rechtsrahmen

37. Bislang hat die Gemeinschaft Rechtsvorschriften zu den Dienstleistungen von allgemeinem Interesse auf Sektorbasis verabschiedet. Auf diese Weise wurde für die verschiedenen netzgebundenen Wirtschaftszweige eine umfassende Sammlung sektorspezifischer Rechtsvorschriften entwickelt, so u. a. für die elektronische Kommunikation, die Postdienste, die Gas- und Stromversorgung und den Verkehrssektor, wo Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse erbracht werden können. In Anbetracht der nunmehr vorliegenden Erfahrungen wurde die Frage gestellt, ob es im Interesse einer gemeinschaftsweit einheitlichen Umsetzung der Grundsätze, die Artikel 16 des Vertrags zugrunde liegen, vielleicht sinnvoll wäre, einen gemeinsamen europäischen Rahmen zu erarbeiten. Diesbezüglich hat sich die Kommission auf dem Europäischen Rat von Laeken verpflichtet, das Instrument zu ermitteln, das am besten geeignet ist, in strikter Übereinstimmung mit allen anderen Gemeinschaftspolitiken die Entwicklung qualitativ hochwertiger Leistungen von allgemeinem Interesse in der Europäischen Union sicherzustellen.

38. In einem allgemeinen Rechtsakt könnten die Ziele und Grundsätze, die allen bzw. mehreren Arten von Dienstleistungen von allgemeinem Interesse, welche in die Zuständigkeit der Gemeinschaft fallen, gemeinsam sind, aufgeführt, präzisiert und bekräftigt werden. Dieser Rechtsakt könnte anschließend weiteren sektorspezifischen Rechtsvorschriften zugrunde gelegt werden, über die die Zielvorgaben aus dem Rechtsrahmen umgesetzt werden, was diesen Bereich des Binnenmarkts vereinfachen und konsolidieren würde.

39. Die Konsolidierung des gemeinschaftlichen Besitzstands könnte auf der Grundlage gemeinsamer Elemente der bestehenden sektorspezifischen Rechtsvorschriften erfolgen, was der sektorübergreifenden Kohärenz der Ansätze sehr dienlich wäre. Darüber hinaus hätte dies einen hohen symbolischen Wert, da darin der Ansatz der Gemeinschaft sowie die Tatsache zum Ausdruck kämen, dass die Gemeinschaft für die Dienstleistungen von allgemeinem Interesse über ein Konzept verfügt. Zudem würde die Konsolidierung die neuen Mitgliedstaaten bei der Erarbeitung eigener Regulierungsstrategien für diesen Bereich unterstützen.

40. Jedoch wäre auch ein solcher Ansatz beschränkt, da eine rechtliche Rahmenregelung, mit der die gemeinsamen Ziele und Grundsätze abgesteckt sind, allgemeiner Natur wäre, da sie auf dem gemeinsamen Nenner unterschiedlicher Leistungen mit stark voneinander abweichenden Besonderheiten beruhen müsste. Wenn das derzeitige Schutzniveau erhalten bleiben soll, müsste er durch sektorspezifische Rechtsvorschriften mit stärker ins Detail gehenden Regelungen ergänzt werden, die den Besonderheiten der verschiedenen Dienstleistungen von allgemeinem Interesse Rechnung tragen. Darüber hinaus liefert Artikel 16 keine Rechtsgrundlage für die Annahme eines speziellen Rechtsakts. Je nach dem Inhalt des betreffenden Rechtsakts könnten andere Bestimmungen des Vertrags als Rechtsgrundlage angesetzt werden. Beispielsweise könnte Artikel 95 hierzu herangezogen werden, jedoch müsste sich eine auf diesem Artikel gründende rechtliche Rahmenregelung auf die Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse beschränken, die Auswirkungen auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten haben. Das hätte zur Folge, dass viele wichtige Sektoren aus dem Anwendungsbereich der Regelung herausfallen würden, da sie entweder keinen wirtschaftlichen Charakter tragen oder nur begrenzte Auswirkungen auf den Handel haben. Wenn gemeinschaftliche Rechtsvorschriften in solchen Sektoren für wünschenswert befunden werden, wäre vielleicht eine Änderung des Vertrags das beste Mittel zur Bereitstellung einer angemessenen Rechtsgrundlage.

41. Was die Rechtsform angeht, so könnte die Konsolidierung der gemeinsamen Ziele und Grundsätze über einen verbindlichen Rechtsakt (etwa eine Richtlinie oder eine Verordnung) oder einen nichtverbindlichen Rechtsakt (Empfehlung, Mitteilung, Leitlinien, interinstitutionelle Vereinbarung) erfolgen. Abgesehen von ihren unterschiedlichen Rechtswirkungen, weichen diese Akte auch in Bezug auf den Grad der Einbeziehung der verschiedenen Gemeinschaftsorgane in das Annahmeverfahren voneinander ab [19].

[19] In diesem Zusammenhang ist anzumerken, dass die Rechtsakte der Union Gegenstand der Diskussionen im Europäischen Konvent sind. So ist in Artikel 24 bis 28 des Vorentwurfs des Verfassungsvertrags die vorgeschlagene Spanne möglicher Rechtsakte aufgeführt

42. Folgende Fragen werden zur Diskussion gestellt:

(5) Ist für die Dienstleistungen von allgemeinem Interesse ein allgemeiner Gemeinschaftsrahmen erstrebenswert? Welcher zusätzliche Nutzen würde sich damit im Vergleich zum bestehenden sektorbezogenen Recht ergeben? Für welche Sektoren sowie welche Probleme und Rechte sollte er gelten? Welches Instrument sollte zur Anwendung gelangen (Richtlinie, Verordnung, Empfehlung, Mitteilung, Leitlinien, interinstitutionelle Vereinbarung)?

(6) Welche Auswirkungen hat die sektorspezifische Regelung bisher nach sich gezogen? Hat sie zu uneinheitlichem Vorgehen geführt?

2.3. Wirtschaftliche und nichtwirtschaftliche Leistungen

43. Die Unterscheidung zwischen Leistungen wirtschaftlichen Charakters und Leistungen nichtwirtschaftlichen Charakters (d. h. marktbezogenen und nichtmarktbezogenen Tätigkeiten) ist wichtig, weil sie nicht denselben Vertragsbestimmungen unterliegen. Beispielsweise gelten Bestimmungen wie der Grundsatz der Nichtdiskriminierung oder der Grundsatz der Freizügigkeit für den Zugang zu sämtlichen Leistungen. Die Vorschriften für das öffentliche Auftragswesen beziehen sich auf Waren, Dienstleistungen und Bauleistungen, die von staatlichen Stellen mit der Absicht in Auftrag gegeben werden, Leistungen sowohl wirtschaftlicher als auch nichtwirtschaftlicher Natur zu erbringen. Die Vertragsvorschriften zum freien Dienstleistungsverkehr, zur Niederlassungsfreiheit, zum Wettbewerb und zu staatlichen Beihilfen werden jedoch nur auf wirtschaftliche Tätigkeiten angewendet. Darüber hinaus beziehen sich auch Artikel 16 des Vertrags und Artikel 36 der Charta der Grundrechte lediglich auf Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse.

44. Was die Unterscheidung zwischen Leistungen wirtschaftlichen Charakters und Leistungen nichtwirtschaftlichen Charakters angeht, so gilt jede Tätigkeit, die darin besteht, Güter oder Dienstleistungen auf einem bestimmten Markt anzubieten, als wirtschaftliche Tätigkeit [20]. Wirtschaftliche und nichtwirtschaftliche Dienstleistungen können demnach in ein und demselben Sektor nebeneinander herbestehen und mitunter sogar von ein und derselben Einrichtung erbracht werden. Hinzu kommt, dass es vielleicht keinen Markt für die Erbringung bestimmter Dienstleistungen von allgemeinem Interesse geben mag, aber dennoch ein vorgelagerter Markt existieren kann, auf dem Unternehmen mit staatlichen Stellen Verträge über die Erbringung solcher Leistungen schließen. Auf solche vorgelagerten Märkte finden die für den Binnenmarkt, den Wettbewerb und die staatlichen Beihilfen geltenden Regeln Anwendung.

[20] EuGH, Pavel Pavlov und Andere/Stichting Pensioenfonds Medische Specialisten, verbundene Rechtssachen C-180-184/98, Slg. 2000, I-6451

45. Das Spektrum aller Dienstleistungen, die auf einem bestimmten Markt erbracht werden können, unterliegt dem technischen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Wandel und hat sich im Laufe der Zeit weiterentwickelt. Daher trägt auch die Unterscheidung zwischen wirtschaftlichen und nichtwirtschaftlichen Tätigkeiten dynamische, veränderliche Züge, wobei in den vergangenen Jahrzehnten die Zahl der Tätigkeiten, die wirtschaftliche Bedeutung erlangt haben, immer weiter angewachsen ist. Für eine zunehmende Zahl von Leistungen ist die Abgrenzung schwierig. In ihrer Mitteilung aus dem Jahr 2000 führt die Kommission eine Reihe von Beispielen für nichtwirtschaftliche Tätigkeiten an. [21] Diese Beispiele betreffen insbesondere Aufgaben, die per se dem Staat vorbehalten sind, Leistungen wie die Volksbildung oder die mit der Pflichtmitgliedschaft verbundenen Grundversorgungssysteme der sozialen Sicherheit und eine Reihe von Tätigkeiten, die von Organisationen ausgeübt werden, die hauptsächlich soziale Aufgaben erfüllen, deren Zweck nicht in der Ausübung einer gewerblichen Tätigkeit besteht. Da diese Unterscheidung im Laufe der Zeit nicht statisch festgeschrieben bleibt, hat die Kommission es in ihrem Bericht für den Europäischen Rat in Laeken für unmöglich und nicht erstrebenswert erklärt, ein endgültiges A-priori-Verzeichnis sämtlicher Dienstleistungen von allgemeinem Interesse aufzustellen, die als ,nichtwirtschaftlich" anzusehen sind [22].

[21] ABl. C 17 vom 19.1.2001, S. 4 (Nrn. 28-30)

[22] KOM(2001) 598 vom 17.10.2001 (Nr. 30)

46. Wenn der veränderliche und dynamische Charakter dieser Unterscheidung bisher im praktischen Alltag der Kommission keine Probleme bereitet hat, hat er doch Befürchtungen laut werden lassen, und zwar insbesondere unter den Erbringern nichtwirtschaftlicher Leistungen, die gern mehr Rechtssicherheit in ihrem Regelungsumfeld genießen würden.

47. Darüber hinaus wirft die Zukunft der nichtwirtschaftlichen Dienstleistungen von allgemeinem Interesse, ob sie nun zu den Vorrechten des Staates gehören oder mit sensiblen Sektoren wie der Kultur, der Bildung, den Gesundheits- oder den Sozialleistungen im Zusammenhang stehen, Fragen von europäischer Tragweite auf, etwa nach dem Inhalt des europäischen Gesellschaftsmodells. Die aktive Rolle von gemeinnützigen Einrichtungen, freiwilligen Vereinigungen und humanitären Einrichtungen erklärt zum Teil die Bedeutung, die die Bürger Europas diesen Fragen beimessen.

48. Folgende Fragen werden zur Diskussion gestellt:

(7) Werden genauere Angaben zu den Kriterien benötigt, nach denen die Einteilung in wirtschaftliche und nichtwirtschaftliche Leistungen erfolgt? Sollte der Status von Einrichtungen ohne Erwerbszweck und von Organisationen, die hauptsächlich soziale Aufgaben erfüllen, näher erläutert werden?

(8) Welche Rolle sollte die Gemeinschaft bei den nichtwirtschaftlichen Dienstleistungen von allgemeinem Interesse spielen?

3. Ein Gemeinschaftskonzept für Dienstleistungen von allgemeinem Interesse - erstrebenswert?

49. Wahrscheinlich ist es weder erstrebenswert noch möglich, eine einheitliche, umfassende europäische Definition des Inhalts der Dienstleistungen von allgemeinem Interesse zu entwickeln. Das bestehende Gemeinschaftsrecht zu den Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse enthält jedoch eine Reihe gemeinsamer Elemente, die bei der Erarbeitung eines anwendbaren Gemeinschaftskonzepts der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse herangezogen werden können. Zu diesen Elementen zählen insbesondere: der Universaldienst, die Kontinuität und Qualität der Dienste, die Erschwinglichkeit der Dienste sowie der Nutzer- und Verbraucherschutz. Diese gemeinsamen Elemente sind Wesensmerkmale der Werte und Ziele der Gemeinschaft. Sie sind in den entsprechenden Rechtsvorschriften in Verpflichtungen umgesetzt worden und zielen auf wirtschaftliche Effizienz, sozialen und territorialen Zusammenhalt sowie Sicherheit für alle Bürger ab. Sie können zudem je nach den Besonderheiten des betreffenden Sektors durch weitere spezielle Verpflichtungen ergänzt werden. Obwohl sie vornehmlich für bestimmte netzgebundene Wirtschaftszweige entwickelt wurden, könnten sie auch für soziale Leistungen eine Rolle spielen.

3.1. Ein gemeinsames Paket von Verpflichtungen

3.1.1 Universaldienst

50. Das Konzept des Universaldienstes bezieht sich auf ein Bündel von Anforderungen an die Dienstleistungen von allgemeinem Interesse, durch die sichergestellt wird, dass bestimmte Dienste in einer bestimmten Qualität allen Verbrauchern und Nutzern im gesamten Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaates unabhängig von ihrem geografischen Standort und unter Berücksichtigung der landesspezifischen Gegebenheiten zu einem erschwinglichen Preis zur Verfügung gestellt werden. [23] Das Konzept wurde speziell für netzgebundene Wirtschaftszweige entwickelt (z. B. Telekommunikation, Stromsektor und Postdienste). Es räumt jedem Bürger den Anspruch auf Zugang zu bestimmten, als lebenswichtig eingestuften Diensten ein und legt für die einzelnen Wirtschaftszweige Verpflichtungen zur Erbringung bestimmter Dienste zu genau definierten Bedingungen fest, die flächendeckende Versorgung eingeschlossen. In einem liberalisierten Marktumfeld wird mit der Universaldienstverpflichtung gesichert, dass der betreffende Dienst für jedermann zu einem erschwinglichen Preis zugänglich ist und die bestehende Dienstequalität beibehalten bzw. gegebenenfalls verbessert wird.

[23] Vgl. Artikel 3 Absatz 1 der Richtlinie 2002/22/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über den Universaldienst und Nutzerrechte bei elektronischen Kommunikationsnetzen und -diensten (Universaldienstrichtlinie), ABl. L 108 vom 24.4.2002, S. 51

51. Der Universaldienst beruht auf einem dynamischen Konzept, durch das garantiert wird, dass die Anforderungen an die Dienstleistungen von allgemeinem Interesse den politischen, sozialen, wirtschaftlichen und technischen Entwicklungen Rechnung tragen. Darüber hinaus ermöglicht das Konzept, die Anforderungen gegebenenfalls dem Bedarf der Bürger anzupassen.

52. Gleichzeitig handelt es sich um ein flexibles Konzept, das mit dem Grundsatz der Subsidiarität vollständig vereinbar ist. Soweit die Grundsätze des Universaldienstes auf Gemeinschaftsebene definiert sind, kann ihre Umsetzung den Mitgliedstaaten überlassen werden, was die Berücksichtigung unterschiedlicher Traditionen und besonderer nationaler oder regionaler Gegebenheiten ermöglicht. Außerdem lässt sich das Konzept des Universaldienstes auf unterschiedliche Marktstrukturen anwenden und kann somit zur Regulierung der Dienste in den verschiedenen Stadien der Liberalisierung und Marktöffnung eingesetzt werden.

53. In den vergangenen 20 Jahren hat sich das Konzept des Universaldienstes zu einer sehr wichtigen, unverzichtbaren Säule der Gemeinschaftspolitik im Bereich der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse entwickelt und die Auseinandersetzung mit den Anforderungen an die Dienstleistungen von allgemeinem Interesse in den verschiedensten Bereichen, beispielsweise im Zusammenhang mit Fragen der wirtschaftlichen Effizienz, des technischen Fortschritts, des Umweltschutzes, der Transparenz und Kontrolle, der Verbraucherrechte und spezieller Maßnahmen im Zusammenhang mit Behinderten, älteren Menschen bzw. Bildungsaspekten, ermöglicht. Darüber hinaus hat dieses Konzept dazu beigetragen, die Ungleichheit bei den Lebensbedingungen und Chancen in den Mitgliedstaaten zu verringern.

54. Die Umsetzung des Universaldienstprinzips stellt für die nationalen Regulierungsstellen eine komplizierte und anspruchsvolle Aufgabe dar. Viele von ihnen bestehen erst seit kurzem und verfügen demgemäß über einen begrenzten Erfahrungsschatz. Auf Gemeinschaftsebene ist das Recht auf Zugang zu bestimmten Leistungen in verschiedenen Richtlinien geregelt, doch können die Gemeinschaftsorgane allein nicht dafür sorgen, dass diese Rechte in der Praxis voll gewährleistet sind. Es besteht die Gefahr, dass diese im Gemeinschaftsrecht verbrieften Rechte selbst dann bloße Theorie bleiben, wenn sie formell in einzelstaatliches Recht umgesetzt wurden.

3.1.2 Kontinuität

55. Mehrere Dienstleistungen von allgemeinem Interesse sind mit einem Kontinuitätsanspruch verbunden. Das bedeutet, dass der Leistungserbringer dafür zu sorgen hat, dass die betreffende Leistung ohne Unterbrechung erbracht wird. Bei manchen Leistungen kann die kontinuierliche Bereitstellung bereits im Geschäftsinteresse des Leistungserbringers liegen, so dass es sich erübrigen mag, ihm die kontinuierliche Leistungserbringung rechtlich vorzuschreiben. Auf nationaler Ebene muss das Erfordernis der Kontinuität mit dem Streikrecht der Beschäftigten und dem Erfordernis der Rechtsstaatlichkeit in Einklang gebracht werden.

56. Das Erfordernis der Sicherstellung eines kontinuierlichen Dienstes ist nicht konsequent in das sektorspezifische Gemeinschaftsrecht eingeflossen. In einigen Fällen wurde der Kontinuitätsanspruch in die sektorspezifischen Rechtsvorschriften explizit aufgenommen [24]. In anderen Fällen fehlt das Kontinuitätserfordernis, doch sind die Mitgliedstaaten aufgefordert, den Leistungserbringern gegenüber diesen Anspruch geltend zu machen [25].

[24] Beispielsweise verpflichtet Artikel 3 Absatz 1 der Postrichtlinie (97/67/EG) die Mitgliedstaaten, ,ständig flächendeckend postalische Dienstleistungen" zu erbringen. Vgl. Richtlinie 97/67/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Dezember 1997 über gemeinsame Vorschriften für die Entwicklung des Binnenmarktes der Postdienste der Gemeinschaft und die Verbesserung der Dienstequalität, ABl. L 15 vom 21.1.1998, S. 14

[25] In Artikel 3 Absatz 2 der Stromrichtlinie heißt es: ,Die Mitgliedstaaten können ... den Elektrizitätsunternehmen gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen im Allgemeininteresse auferlegen, die sich auf die Sicherheit, einschließlich der ... Regelmäßigkeit ... der Lieferungen ... beziehen können. Diese Verpflichtungen müssen klar definiert, transparent, nichtdiskriminierend und überprüfbar sein; diese gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen sowie deren etwaige Änderungen werden veröffentlicht und der Kommission von den Mitgliedstaaten unverzüglich mitgeteilt." Vgl. Richtlinie 96/92/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. Dezember 1996 betreffend gemeinsame Vorschriften für den Elektrizitätsbinnenmarkt. ABl. L 27 vom 30.1.1997, S. 20

3.1.3 Dienstequalität

57. Der Festlegung, Überwachung und Durchsetzung von Qualitätsanforderungen durch die Behörden kommt bei der Regulierung von Dienstleistungen von allgemeinem Interesse inzwischen eine Schlüsselrolle zu.

58. In den Sektoren, in denen die Liberalisierung bereits greift, verlässt sich die Gemeinschaft bei der Aufrechterhaltung und Weiterentwicklung der Dienstequalität nicht auf die Marktkräfte allein. Obwohl es im Allgemeinen Sache der Mitgliedstaaten ist, die Qualität der Dienstleistungen von allgemeinem Interesse zu regeln, wurden in einigen Fällen im Gemeinschaftsrecht Qualitätsstandards festgelegt, die u. a. Sicherheitsvorschriften, den ordnungsgemäßen und transparenten Verbindungsnachweis, die flächendeckende Grundversorgung und den Schutz vor der Trennung vom Netz betreffen. In anderen Fällen wiederum sind die Mitgliedstaaten ermächtigt bzw. aufgefordert, Qualitätsstandards festzulegen. Zum Teil sind die Mitgliedstaaten zudem verpflichtet, die Einhaltung der Qualitätsstandards zu überwachen und durchzusetzen und dafür sorgen, dass die Anbieter Informationen zu den Qualitätsstandards und der tatsächlichen Qualität ihrer Leistungen veröffentlichen. Am weitesten entwickelt ist die Qualitätsregulierung auf Gemeinschaftsebene in den Rechtsvorschriften für die Postdienste und die elektronischen Kommunikationsdienste.

59. Darüber hinaus hat die Kommission im Interesse der Anhebung der Qualität der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse Maßnahmen ohne Regulierungscharakter entwickelt - hierzu zählen Finanzierungsinstrumente, freiwillige europäische Standards und der Austausch empfehlenswerter Praktiken. Beispielsweise fördert die Gemeinschaft im Strom- und Gassektor die freiwillige Zusammenarbeit zwischen den Regulierungsstellen.

3.1.4. Erschwinglichkeit

60. Das Konzept der Erschwinglichkeit wurde im Zusammenhang mit der Regulierung der Telekommunikationsdienste entwickelt und fand in der Folgezeit auch in die Regulierung der Postdienste Eingang [26]. Diesem Konzept entsprechend muss eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse zu einem erschwinglichen Preis angeboten werden, damit sie für jedermann zugänglich ist. Die Anwendung des Grundsatzes der Erschwinglichkeit trägt zum wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt innerhalb der Mitgliedstaaten bei.

[26] Im Zusammenhang mit der vorgeschlagenen Änderung der Elektrizitäts- und Gasrichtlinie ist das weiter gefasste Konzept der ,angemessenen Preisgestaltung" in der Diskussion

61. Die bestehenden sektorspezifischen Rechtsvorschriften enthalten keine exakten Kriterien für die Festsetzung erschwinglicher Preise, vielmehr müssen die Kriterien von den Mitgliedstaaten bestimmt werden. Sie können sich beispielsweise an der Erschließungsdichte oder am Preis eines Grundversorgungskorbs in Abhängigkeit vom verfügbaren Einkommen bestimmter Kundengruppen orientieren. Besonderes Augenmerk sollte den Bedürfnissen und Möglichkeiten von einkommensschwachen Personen und Randgruppen gelten. Ist ein erschwingliches Preisniveau festgelegt, müssen die Mitgliedstaaten mit Hilfe eines Preisüberwachungsmechanismus (Preisobergrenzen, Anwendung geografischer Mittelwerte) bzw. durch die Subventionierung in Frage kommender Personen für die praktische Umsetzung sorgen.

3.1.5. Nutzer- und Verbraucherschutz

62. Im Bereich der Dienstleistungen von allgemeinem Interesse gelten die horizontalen Verbraucherschutzvorschriften ebenso wie in anderen Wirtschaftszweigen. Wegen des besonderen wirtschaftlichen und sozialen Stellenwertes dieser Leistungen wurden in die sektorspezifischen Rechtsvorschriften der Gemeinschaft spezielle Vorkehrungen aufgenommen, mit denen den besonderen Interessen und Bedürfnissen von Verbrauchern und Unternehmen Rechnung getragen wird, darunter auch ihrem Recht auf Zugang zu hochwertigen internationalen Leistungen [27]. Festlegungen zu den Nutzer- und Verbraucherrechten sind in den sektorspezifischen Rechtsvorschriften für die elektronischen Kommunikationsdienste, die Postdienste, den Energiesektor (Strom, Gas), den Verkehrssektor und den Hörfunk- und Fernsehbereich enthalten. In der verbraucherpolitischen Strategie der Kommission für den Zeitraum 2002-2006 [28] werden die Dienstleistungen von allgemeinem Interesse den Politikfeldern zugeordnet, in denen zur Sicherstellung eines hohen allgemeinen Verbraucherschutzniveaus Handlungsbedarf besteht.

[27] Im Luftverkehr schließt das beispielsweise Maßnahmen gegen Überbuchungen und eine Entschädigungsregelung für den Fall der Nichtbeförderung ein

[28] KOM(2002) 208; ABl. C 137 vom 8.6.2002, S. 2

63. In der Mitteilung der Kommission über die Leistungen der Daseinsvorsorge vom September 2000 [29] sind Grundsätze genannt, die zur Bestimmung der Ansprüche verwendet werden können, welche die Verbraucher und Nutzer dieser Leistungen stellen. Die Grundsätze umfassen u. a. Mindestanforderungen an die Qualität, das Gesundheitsschutzniveau und die materielle Sicherheit der Leistungen, Transparenz (etwa in Bezug auf Entgelte, Vertragsbedingungen, freie Wahl des Anbieters, Finanzierung der Anbieter), freie Wahl der Leistung und gegebenenfalls des Anbieters, ein wirksamer Wettbewerb zwischen Anbietern, das Bestehen von Regulierungsinstanzen, das Vorhandensein von Rechtsmitteln, die Vertretung und aktive Beteiligung der Verbraucher und Leistungsempfänger bei der Definition und Evaluierung der Leistungen und der Zahlungsweise. Mit besonderem Nachdruck wird in der Mitteilung auf den Umstand verwiesen, dass bei den Leistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse die Gewährleistung von universellem Zugang, Kontinuität, hoher Qualität und Erschwinglichkeit Kernelemente der Verbraucherpolitik berührt. Darüber hinaus wird die Notwendigkeit unterstrichen, auf weiter reichende Themen einzugehen, die Gegenstand des Interesses der Bürger sind - etwa ein hohes Umweltschutzniveau, die besonderen Bedürfnisse bestimmter Bevölkerungsgruppen wie etwa der Behinderten bzw. einkommensschwacher Personen sowie die Versorgung auch abgelegener bzw. unzugänglicher Regionen mit lebenswichtigen Dienstleistungen.

[29] ABl. C 17 vom 19.1.2001, S. 4

64. Folgende Fragen werden zur Diskussion gestellt:

(9) Gibt es weitere Anforderungen, die in ein gemeinsames Konzept der Leistungen der Daseinsvorsorge einfließen sollten? Wie wirksam sind die bestehenden Anforderungen in Bezug auf das Erreichen der sozialen und territorialen Kohäsionsziele?

(10) Sollten einige bzw. all diese Anforderungen auf Leistungen ausgedehnt werden, für die sie derzeit nicht gelten?

(11) Welche Aspekte der Regulierung dieser Anforderungen sollten auf Gemeinschaftsebene aufgegriffen werden und welche den Mitgliedstaaten überlassen bleiben?

(12) Sind diese Anforderungen in den Bereichen, für die sie gelten, wirksam umgesetzt worden?

(13) Sollten einige bzw. all diese Anforderungen auch auf die nichtwirtschaftlichen Dienstleistungen von allgemeinem Interesse angewendet werden?

3.2. Weitere spezifische Verpflichtungen

65. Der Katalog der gemeinsamen Gemeinwohlverpflichtungen könnte durch sektorspezifische Verpflichtungen ergänzt werden, die im allgemeinen Interesse liegen. Zu diesen Verpflichtungen zählen allgemeine und technische Sicherheit, Versorgungssicherheit, Netzzugang und Zusammenschaltbarkeit sowie Medienpluralismus.

66. Allgemeine und technische Sicherheit

In einer sich rasch und tiefgreifend wandelnden Welt müssen die Bürger in der Europäischen Union sich sicher fühlen und auch tatsächlich sicher sein. Dies ist vor dem Hintergrund bestimmter Ereignisse immer wichtiger geworden. Seit dem 11. September ist Sicherheit sogar für ganz Europa eine zentrale Frage. Anlass zur Besorgnis gaben in letzter Zeit auch weitere Vorkommnisse [30]. Zu den Grundpfeilern des europäischen Gesellschaftsmodells zählt somit die allgemeine und technische Sicherheit.

[30] Untergang des Öltankers ,Prestige" und SARS

Gemeint ist damit ein gemeinsamer Zielekatalog, der in fast allen Mitgliedstaaten besteht. Insbesondere soll Schaden von der Gesellschaft abgewendet bzw. Anschläge auf sie verhindert werden. Die Ziele selbst können unterschiedliche Formen annehmen. In Europa wurde in der Regel versucht, sie mit Hilfe von Dienstleistungen von allgemeinem Interesse zu erreichen. Diese wurden üblicherweise unter staatlicher Aufsicht erbracht, bisweilen ohne kommerzielle Absichten.

In jüngster Zeit tritt die Kommission dafür ein, das Sicherheitsniveau anzuheben und auf bestimmten Gebieten, etwa im Verkehrs- und im Energiebereich, eine europäischere Vorgehensweise durchzusetzen. Erwähnt seien die Kommissionsmitteilung über die Folgen der Attentate in den Vereinigten Staaten für die Luftverkehrsbranche [31], die Vorschläge der Kommission nach den verschiedenen schweren Schiffsunglücken an den europäischen Küsten [32] und das vor kurzem vorgelegte Paket betreffend die Entwicklung eines gemeinschaftlichen Konzepts für die nukleare Sicherheit [33]. In diesen Texten werden mehrere Ziele herausgestellt, die von ganz Europa verfolgt werden müssen. Es hat wichtige Impulse gegeben, so dass sich das Sicherheitsniveau erhöhen dürfte. Die Gründe für diesen neuen Ansatz sind vielfältig. Beispielsweise sind die Probleme meist länderübergreifend; internationale Übereinkünfte und Vorschriften haben in der Regel keine bindende Wirkung; die Mitgliedstaaten sehen sich manchmal Beschränkungen gegenüber, die ihnen das Gemeinschaftsrecht auferlegt.

[31] KOM(2001) 574 vom 10.10.2001

[32] Neben den jüngsten Vorschlägen nach dem Unglück mit der ,Prestige" siehe auch die Vorschläge der Europäischen Kommission nach dem Untergang der ,Erika" im Jahr 1999: KOM(2000) 142 und KOM(2000) 802

[33] Angenommen am 6. November 2002. Siehe insbesondere die Mitteilung zur nuklearen Sicherheit, KOM(2002) 605

67. Versorgungssicherheit

Ein hohes Niveau der Dienstequalität setzt voraus, dass die nachhaltige Leistungserbringung langfristig gewährleistet ist. Das Entstehen des Binnenmarktes hat allgemein ein wesentlich höheres Niveau der Versorgungssicherheit bei Waren und Dienstleistungen nach sich gezogen, und zwar bis zu einem solchen Grad, dass die betreffenden Märkte unter Wettbewerbsbedingungen funktionieren. Dennoch könnte bei manchen Dienstleistungen von allgemeinem Interesse im Interesse einer größeren Versorgungssicherheit ein Eingreifen des Staates erforderlich sein, etwa wenn die Gefahr besteht, dass über einen längeren Zeitraum zu wenig Mittel in Infrastruktureinrichtungen investiert werden, oder gesichert werden muss, dass ausreichend Kapazität zur Verfügung steht.

68. Ausgelöst durch ein von der Kommission 2001 veröffentlichtes Grünbuch [34], war die Frage der Versorgungssicherheit im Energiesektor Gegenstand einer breiten öffentlichen Diskussion auf Gemeinschaftsebene. Mit dem Grünbuch sollte eine Debatte über die Festlegung einer langfristigen Strategie der Energieversorgungssicherheit angestoßen werden, mit der unter Berücksichtigung der Interessen des Umweltschutzes und einer nachhaltigen Entwicklung die ständige physische Verfügbarkeit von Energieerzeugnissen auf dem Markt zu einem für die Verbraucher und Nutzer erschwinglichen Preis sichergestellt werden soll. Im Juni 2002 legte die Kommission den Abschlussbericht zu den Ergebnissen der öffentlichen Debatte in Form einer Mitteilung vor [35]. Auf der Grundlage dieser Konsultationen gelangte die Kommission in ihrem Bericht zu dem Fazit, dass eine stärkere Koordinierung der Maßnahmen zur Sicherstellung der Versorgungssicherheit im Energiesektor geboten ist. Im September 2002 unterbreitete sie zwei Vorschläge für Richtlinien, die zu einer besseren Sicherung der Versorgung mit Erdölerzeugnissen und Erdgas in der Europäischen Union beitragen werden [36].

[34] Hin zu einer europäischen Strategie für Energieversorgungssicherheit - Grünbuch, KOM(2000) 769 vom 29.11.2000

[35] Abschlussbericht über das Grünbuch ,Hin zu einer europäischen Strategie für Energieversorgungssicherheit". KOM(2002) 321 vom 29.6.2002

[36] Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über die Angleichung der Maßnahmen zur Sicherung der Versorgung mit Erdölerzeugnissen, ABl. C 331 E vom 31.12.2002, S. 249; Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über Maßnahmen zur Gewährleistung der sicheren Erdgasversorgung, ABl. C 331 E vom 31.12.2002, S. 262

69. Außerhalb des Energiesektors gibt es Dienstleistungen von allgemeinem Interesse, die ebenfalls Anlass zu Sorgen in Bezug auf die Versorgungssicherheit geben können. Im abgeleiteten Gemeinschaftsrecht wird diese Frage jedoch zumeist außer Acht gelassen. Daher wären vielleicht Überlegungen darüber nützlich, ob es noch weitere Sektoren gibt, in denen die Frage der Versorgungssicherheit besonderer Beachtung bedarf. Zu bedenken ist jedoch, dass gezielte zusätzliche Maßnahmen zur Erhöhung der Versorgungssicherheit meist auch zusätzliche Kosten nach sich ziehen und den Wettbewerb beeinträchtigen könnten. Bei jeder Maßnahme, die zur Verbesserung der Versorgungssicherheit vorgeschlagen wird, muss daher sichergestellt sein, dass die Kosten den voraussichtlichen Nutzen nicht übersteigen [37].

[37] Vgl. Commission Staff Working Paper, Security of supply, The current situation at European Union level, SEC(2002) 243 vom 28.2.2002

70. Netzzugang und Zusammenschaltbarkeit

Wo es einen effektiven Wettbewerb gibt, können Marktmechanismen die Erbringung erschwinglicher Dienstleistungen in angemessener Qualität sicherstellen, so dass sich die Notwendigkeit eines regulierenden Eingreifens weitgehend erübrigt. Wo die Leistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse durch Netze mit universellem Erfassungsbereich erbracht werden, genießt das etablierte Unternehmen einen beträchtlichen Wettbewerbsvorteil, was vor allem an den erheblichen Aufwendungen für die Etablierung und Betreibung alternativer Netze liegt. Können Wettbewerber lediglich als Leistungserbringer in Erscheinung treten, ist der Zugang zum vorhandenen Netz für den Markteintritt unverzichtbar. Doch selbst in Sektoren, in denen Wettbewerber zum Aufbau einer eigenen Netzinfrastruktur berechtigt sind, kann der Netzzugang für sie notwendig sein, um mit dem etablierten Betreiber oder auf nachgelagerten Märkten konkurrieren zu können. Hätten Dritte nicht zu fairen und diskriminierungsfreien Bedingungen Zugang zu den bestehenden Netzen, so würden de facto Monopole fortbestehen oder bestünde zumindest für den Betreiber des bestehenden Netzes ein Anreiz, die Zugangsbedingungen diskriminierend zu regeln und damit den nachgelagerten Wettbewerb zu verzerren. Um den Zielen der Wettbewerbspolitik und des Binnenmarktes gerecht zu werden, wonach den Kunden größere Auswahlmöglichkeiten, eine bessere Qualität und niedrigere Preise geboten werden sollen, harmonisiert und regelt das sektorspezifische Gemeinschaftsrecht für die Sektoren, die auf Gemeinschaftsebene liberalisiert wurden, daher den Zugang zur Netzinfrastruktur.

71. Die Gemeinschaft hat für die verschiedenen netzgebundenen Wirtschaftszweige und Dienstleistungen von allgemeinem Interesse unterschiedliche Regulierungsstrategien verabschiedet. Das liegt daran, dass diese Wirtschaftszweige unterschiedlich sind und sich in jeweils anderen Stadien des Liberalisierungsprozesses befinden. Beträchtliche Abweichungen bestehen zwischen ihnen hinsichtlich Rentabilität, Produktionsstruktur, Kapitalintensität, Methoden der Leistungserbringung und Nachfragestruktur. In einigen Sektoren kann das etablierte Unternehmen seine vertikale Integration beibehalten, muss jedoch den Netzzugang gewährleisten, um Wettbewerbern den Markteintritt zu ermöglichen. Im Telekommunikationssektor sind die öffentlichen Betreiber verpflichtet, über die Zusammenschaltung ihrer Netze zu verhandeln. Darüber hinaus sind die Wettbewerber berechtigt, die Infrastruktur des etablierten Betreibers zu nutzen. Gleiches gilt derzeit auch für den Strom- und Gassektor. Im Postsektor verfügen Neubewerber über eigene Paketverteilungsnetze und streben keinen Zugang zur Infrastruktur des etablierten Unternehmens an. Überall dort, wo die Pflicht zur Gewährung des Zugangs besteht, hat sich der Preis, der für den Zugang erhoben wird, als der entscheidende regulierungspolitische Faktor erwiesen.

72. Wie die Erfahrung zeigt, gibt es wahrscheinlich keinen idealen Ansatz für die Regulierung des Netzzugangs. Die Lösungen müssen den Besonderheiten des jeweiligen Wirtschaftszweigs Rechnung tragen. Daher hat die Gemeinschaft bei der Regulierung des Zugangs zu den netzgebundenen Wirtschaftszweigen bisher einen sektorspezifischen Ansatz praktiziert. Dennoch könnte darüber nachgedacht werden, ob sich aus einem sektorübergreifenden Vergleich der Regulierungskonzepte und -verfahren nicht nützliche Lehren ziehen ließen.

73. Medienpluralismus

Der Pluralismus der Medien wird allgemein durch die Begrenzung der Höchstbeteiligung an Medienunternehmen gesichert, zudem werden eine kumulative Kontrolle bzw. die gleichzeitige Beteiligung an mehreren Medienunternehmen unterbunden. Dabei geht es um den Schutz der freien Meinungsäußerung und die Widerspiegelung des für eine demokratische Gesellschaft charakteristischen Spektrums an Auffassungen und Meinungen in den Medien.

74. Zunächst ist anzumerken, dass der Schutz des Pluralismus in den Medien in erster Linie in den Zuständigkeitsbereich der Mitgliedstaaten fällt. Derzeit enthält das abgeleitete Gemeinschaftsrecht keine Bestimmungen zum unmittelbaren Schutz des Medienpluralismus. Das Gemeinschaftsrecht lässt jedoch die Anwendung nationaler Schutzmaßnahmen im Zusammenhang mit dem Medienpluralismus zu. Zweck der bestehenden gemeinschaftlichen Rechtsakte ist die Gewährleistung eines gewissen wirtschaftlichen Gleichgewichts zwischen den Marktakteuren: Daher betreffen diese Vorschriften den Mediensektor in seiner Eigenschaft als wirtschaftliches Betätigungsfeld und nicht - oder zumindest nur sehr indirekt - als Informationsinstrument für den Bürger. Bereits im Dezember 1992 veröffentlichte die Kommission ein Grünbuch [38] mit dem Ziel, eine öffentliche Debatte über die Notwendigkeit von Maßnahmen der Gemeinschaft in diesem Bereich anzustoßen. Die Ergebnisse der Debatte ließen seinerzeit keine eindeutigen praktischen Schlussfolgerungen zu, und so leitete die Kommission keine formelle Initiative in die Wege. Jetzt, da zehn Jahre vergangen sind, stellt der Schutz des Medienpluralismus in Anbetracht der fortschreitenden Konzentration des Mediensektors und der zunehmenden Verbreitung der elektronischen Medien weiterhin ein wichtiges Thema dar [39]. Interessant wären Meinungsäußerungen zu der Frage, ob die Kommission die Notwendigkeit von Maßnahmen der Gemeinschaft in diesem Bereich noch einmal genauer überprüfen sollte.

[38] Pluralismus und Medienkonzentration im Binnenmarkt - Bewertung der Notwendigkeit einer Gemeinschaftsaktion, Grünbuch der Kommission. KOM(92) 480 vom 23.12.1992

[39] Siehe auch das Protokoll über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in den Mitgliedstaaten, das dem Vertrag von Amsterdam beigefügt ist

75. Folgende Fragen werden zur Diskussion gestellt:

(14) Welche Dienstleistungen von allgemeinem Interesse könnten Befürchtungen in Bezug auf die Versorgungssicherheit wecken? Sollte die Gemeinschaft zusätzliche Maßnahmen ergreifen?

(15) Sollten auf Gemeinschaftsebene zusätzliche Maßnahmen ergriffen werden, um den Netzzugang und die Zusammenschaltbarkeit zu verbessern? In welchen Bereichen wäre dies zu empfehlen? Welche Maßnahmen sollten insbesondere bei grenzübergreifenden Dienstleistungen ins Auge gefasst werden?

(16) Welche sonstigen sektorspezifischen Gemeinwohlverpflichtungen sollten in Betracht gezogen werden?

(17) Sollte die Möglichkeit konkreter Maßnahmen zum Schutz des Pluralismus auf Gemeinschaftsebene noch einmal überdacht werden? Welche Maßnahmen kämen in Frage?

4. Verantwortungsvolles Regieren: Organisation, Finanzierung und Evaluierung

76. Im Zusammenhang mit dem Eingreifen der mitgliedstaatlichen Behörden in die Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem Interesse lassen sich drei Aspekte herausstellen:

* Festlegung und Durchsetzung von Gemeinwohlverpflichtungen und organisatorische Abwicklung

* Finanzierung der Dienstleistungen von allgemeinem Interesse

* Evaluierung der Dienstleistungen von allgemeinem Interesse.

4.1. Festlegung von Gemeinwohlverpflichtungen und organisatorische Abwicklung

77. Wie bereits erwähnt, steht es den nationalen, regionalen und örtlichen Behörden eines jeden Mitgliedstaates grundsätzlich frei, was sie als Dienstleistung von allgemeinem Interesse ansehen. Diese Entscheidungsfreiheit schließt die Freiheit ein, den Erbringern solcher Leistungen Pflichten aufzuerlegen, vorausgesetzt, dass diese Pflichten mit den Gemeinschaftsvorschriften vereinbar sind. Da kein spezielles Gemeinschaftsrecht existiert, bleibt es grundsätzlich den Mitgliedstaaten überlassen, Anforderungen wie die Universaldienstverpflichtungen, Versorgungsgebiet, Qualitäts- und Sicherheitsstandards, Nutzer- und Verbraucherrechte sowie die einzuhaltenden Umweltvorschriften festzulegen.

78. Lediglich für die großen netzgebundenen Wirtschaftszweige hat die Gemeinschaft ihre Vorschriften über die Gemeinwohlverpflichtungen harmonisiert und in besonderen Rechtsakten der Gemeinschaft gemeinsame Anforderungen festgeschrieben. Dies trifft beispielsweise für die elektronischen Kommunikationsdienste und für den Postsektor zu. Bestehen harmonisierte Verpflichtungen, sind die Mitgliedstaaten ebenfalls für deren Spezifizierung und Umsetzung in Übereinstimmung mit den Besonderheiten des jeweiligen Sektors verantwortlich. Sofern in den Harmonisierungsmaßnahmen keine anders lautenden Festlegungen getroffen sind, hält die sektorspezifische Harmonisierung der Gemeinwohlverpflichtungen die Mitgliedstaaten im Allgemeinen nicht davon ab, weiter reichende bzw. zusätzliche Verpflichtungen aufzuerlegen, die mit dem Gemeinschaftsrecht in Einklang stehen [40]. In den elektronischen Kommunikationsdiensten lassen sich derartige zusätzliche Verpflichtungen nicht sektorintern finanzieren.

[40] Beispielsweise erlegt die Postrichtlinie den Mitgliedstaaten die Verpflichtung auf, an mindestens fünf Tagen der Woche Zustellungen an die Endnutzer zu garantieren. Den Mitgliedstaaten steht es frei, mehr Zustellungen anzuordnen oder die Zustellungsanforderung im Einzelnen weiter zu regeln

79. Auch in Bezug auf die Organisation der Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse steht den Mitgliedstaaten die Entscheidung frei, wie die Erbringung zu erfolgen hat, vorausgesetzt, die Gemeinschaftsvorschriften werden eingehalten. Auf jeden Fall entscheiden die einschlägigen Binnenmarkt- und Wettbewerbsregeln der Gemeinschaft über den Grad der Marktöffnung und des Wettbewerbs bei den betreffenden Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse. Was die Beteiligung des Staates an der Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem Interesse angeht, so obliegt den staatlichen Stellen die Entscheidung darüber, ob sie diese Dienstleistungen von allgemeinem Interesse über ihre eigene Verwaltung direkt erbringen oder ob sie einen Dritten mit der Leistungserbringung beauftragen (öffentliche oder private Stelle) [41].

[41] Für den örtlichen Binnenverkehr hat die Kommission Rechtsvorschriften vorgeschlagen, die die Vergabe von Lizenzen für öffentliche Dienstleistungen durch Mitgliedstaaten erfordern würden. Vgl. Geänderter Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über Maßnahmen der Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit Anforderungen des öffentlichen Dienstes und der Vergabe öffentlicher Dienstleistungsaufträge für den Personenverkehr auf der Schiene, der Straße und auf Binnenschifffahrtswegen, ABl. C 151 E vom 25.6.2002, S. 146

80. Bei den Erbringern der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse, einschließlich der Inhouse-Leistungserbringer, handelt es sich um Unternehmen, so dass sie den Wettbewerbsbestimmungen des Vertrags unterliegen. Entscheidungen über die Vergabe von besonderen oder ausschließlichen Rechten an Inhouse-Leistungserbringer bzw. über deren anderweitiger Bevorzugung können ungeachtet des von Artikel 86 des Vertrags eingeräumten partiellen Schutzes auf eine Vertragsverletzung hinauslaufen. Die Rechtsprechung macht deutlich, dass dies insbesondere dann zutrifft, wenn die vom Leistungserbringer zu erfüllenden gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen nicht ordnungsgemäß festgelegt werden, [42] der Leistungserbringer nachweislich nicht in der Lage ist, den Bedarf zu decken [43], oder es eine alternative Methode zur Erfüllung der Verpflichtungen gibt, die weniger wettbewerbsverzerrende Auswirkungen hätte [44].

[42] EuGH 11.4.1989, Ahmed Saeed Flugreisen und Silver Line Reisebüro GmbH/Zentrale zur Bekämpfung unlauteren Wettbewerbs e. V., Rechtssache C-66/86

[43] EuGH 23.4.1991, Klauf Höfner und Fritz Elser/Macrotron GmbH, Rechtssache C-41/90

[44] EuGeI 8.7.1999, Vlaamse Televisie Maatschapij NV/Kommission der Europäischen Gemeinschaften, Rechtssache T-266/97

81. Beschließt eine Behörde eines Mitgliedstaates, einen Dritten mit der Erbringung einer Dienstleistung von allgemeinem Interesse zu betrauen, so sind bei dessen Auswahl bestimmte Regeln und Grundsätze zu beachten, damit unabhängig von der Organisationsform (öffentlich-rechtlich oder privat) für sämtliche Anbieter, die zur Erbringung der betreffenden Leistung in der Lage sind, die gleichen Bedingungen gelten. So wird sichergestellt, dass die Leistungen zu den wirtschaftlich günstigsten Konditionen, die auf dem Markt zu haben sind, bereitgestellt werden. Im Rahmen dieser Regeln und Grundsätze steht es den Behörden frei, die Besonderheiten der geforderten Dienstleistung festzulegen. Damit die betreffende Behörde ihre Ziele im Interesse des Gemeinwohls erreichen kann, zählen hierzu auch sämtliche Anforderungen in Bezug auf die Dienstequalität. In diesem Zusammenhang lassen sich zwei Situationen unterscheiden:

* Handelt es sich bei dem Akt, mit dem die staatlichen Behörden einem Dritten die Erbringung einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse übertragen, um einen öffentlichen Dienstleistungsauftrag oder Bauauftrag im Sinne der Richtlinien für das öffentliche Auftragswesen bzw. um eine Konzession für öffentliche Bauarbeiten im Sinne der Richtlinie 93/37/EWG [45], so müssen diese, wenn sie die in der einschlägigen Richtlinie für das öffentliche Auftragswesen festgelegten Obergrenzen erreichen bzw. übersteigen, die Verfahrensvorschriften dieser Richtlinien erfüllen und sind nicht von dieser Richtlinie ausgenommen.

[45] Unabhängig von der im einzelstaatlichen Recht verwendeten Definition

* Fällt der Akt, mit dem ein öffentlicher Auftraggeber einen Dritten mit der Erbringung einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse betraut, nicht unter die Richtlinien für das öffentliche Auftragswesen, so muss er dennoch den Grundsätzen entsprechen, die sich aus dem EG-Vertrag unmittelbar ergeben, insbesondere den Bestimmungen zur freien Dienstleistungserbringung und zur Niederlassungsfreiheit. Dies gilt beispielsweise für öffentliche Dienstleistungsaufträge und Konzessionen für öffentliche Bauarbeiten, die sich unterhalb der Obergrenzen bewegen, und für Konzessionen für öffentliche Dienstleistungen (d. h. Verträge mit der Vereinbarung, dass dem Leistungserbringer zumindest teilweise das Recht eingeräumt wird, aus der erbrachten Leistung wirtschaftlichen Nutzen zu ziehen) oder für einseitige Akte, in denen das Recht zur Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse eingeräumt wird. Zu diesen Regeln und Grundsätzen gehören Gleichbehandlung, Transparenz, Verhältnismäßigkeit, gegenseitige Anerkennung und der Schutz der Rechte des Einzelnen [46].

[46] Vgl. Mitteilung der Kommission zu Auslegungsfragen im Bereich Konzessionen im Gemeinschaftsrecht, ABl. C 121 vom 29.4.2000, S. 2

82. Auf dem Gebiet der Umweltdienstleistungen, insbesondere in der Abfallwirtschaft, können die staatlichen Stellen ausschließliche Rechte an Organisationen vergeben, die von Erzeugern zum Recyceln bestimmter Abfälle ins Leben gerufen wurden. Diese Organisationen unterliegen den Wettbewerbsvorschriften. Ihre Bildung erfolgt vielfach im Rahmen innovativer Ansätze zur Vermeidung und Wiederverwertung von Abfällen, beispielsweise durch Praktizierung der ,Erzeugerverantwortung". Das setzt voraus, dass die finanzielle Verantwortung für die Abfallentsorgung von den Produkterzeugern am Entstehungsort der betreffenden Abfälle zu tragen ist.

83. Somit verfügen die Behörden eines jeden Mitgliedstaats bei der Regelung und Durchsetzung der Gemeinwohlverpflichtungen und der organisatorischen Abwicklung der Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem Interesse über beachtliche Freiheiten. Einerseits erlaubt dies den Mitgliedstaaten die Erarbeitung politischer Strategien, die den besonderen nationalen, regionalen bzw. lokalen Gegebenheiten Rechnung tragen. Beispielsweise müssen abgelegene, dünn besiedelte Gebiete möglicherweise anders behandelt werden als zentral gelegene und dicht besiedelte. Andererseits kann das Fehlen spezieller Rechtsvorschriften zu Rechtsunsicherheit und Marktverzerrungen führen [47]. Auf europäischer Ebene hat der Versuch, die Strategien der einzelnen Mitgliedstaaten einheitlicher zu gestalten, zur Entwicklung verschiedener Formen von Zusammenarbeit zwischen den nationalen Regulierungsinstanzen geführt, doch gibt es für keine einzige Dienstleistung eine europäische Regulierungsbehörde [48]. Ein weiterer Austausch von guten Praktiken und Erfahrungen, der nicht nur Regulierer, sondern auch andere interessierte Parteien einbezieht, könnte ebenfalls nützlich sein. Nach Auffassung der Kommission bedürfen diese Fragen einer Diskussion im breiten Rahmen.

[47] Im Wassersektor hat beispielsweise das Fehlen einer speziellen einschlägigen Verordnung in den Mitgliedstaaten sehr unterschiedliche Branchenstrukturen entstehen lassen. Vgl. WRc/Ecologic, Study on the Application of the Competition Rules to the Water Sector in the European Community, December 2002, abrufbar unter: http://europa.eu.int/comm/competition/ publications/studies/water_sector_report.pdf. In der Wasser-Rahmenrichtlinie 2000/60/EG (ABl. L 327 vom 22.12.2000, S. 1) werden wirtschaftliche Aspekte angesprochen und Transparenzregeln für Dienstleistungen im Bereich Wasser festgelegt. In Artikel 9 der Richtlinie, in dem es um die Preisfestsetzungspolitik geht, wird von den Mitgliedstaaten insbesondere verlangt, dem Grundsatz der Deckung der Kosten der Wasserdienstleistungen, einschließlich umwelt- und ressourcenbezogener Kosten, sowie dem Verursacherprinzip Rechnung zu tragen

[48] Weitere Einzelheiten siehe Anhang

84. Folgende Fragen werden zur Diskussion gestellt:

(18) Sind Ihnen Fälle bekannt, in denen die Art und Weise, in der auf nationaler, regionaler oder lokaler Ebene die Dienstleistungen von allgemeinem Interesse organisiert oder Gemeinwohlverpflichtungen festgelegt werden, durch Gemeinschaftsvorschriften beeinträchtigt wurde oder umgekehrt ein unverhältnismäßiges Hindernis auf dem Weg zur Vollendung des Binnenmarktes darstellte?

(19) Sollte bezüglich der leistungsspezifischen Gemeinwohlverpflichtungen auf Gemeinschaftsebene eine stärkere Harmonisierung vorgenommen werden? Für welche Dienstleistungen trifft dies zu?

(20) Sollte es einen erweiterten Austausch von guten Praktiken und Benchmarking zu Fragen der Organisation von Dienstleistungen von wirtschaftlichem Interesse in der Union geben? Wer sollte beteiligt und welche Sektoren sollten einbezogen werden?

4.2. Finanzierung der Dienstleistungen von allgemeinem Interesse

85. Viele Dienstleistungen von allgemeinem Interesse lassen sich mit Marktmechanismen allein nicht rentabel erbringen, und es bedarf besonderer Regelungen, um das finanzielle Gleichgewicht des Anbieters sicherzustellen. Beispielsweise kann der Markt aus eigener Kraft keinen universellen Zugang und auch keine flächendeckende Grundversorgung sichern. Derzeit ist es die Aufgabe der Mitgliedstaaten, für die Finanzierung von Dienstleistungen von allgemeinem Interesse zu sorgen und die zusätzlichen Kosten für die Erbringung der Leistungen zu berechnen. Bisweilen kann sich die Gemeinschaft über die Kofinanzierung spezieller Projekte, d. h. über die Strukturfonds oder die TEN-Programme, an der Finanzierung beteiligen.

86. In Abhängigkeit von ihren geschichtlichen Traditionen und den besonderen Merkmalen der betreffenden Leistungen bedienen sich die Mitgliedstaaten unterschiedlicher Mechanismen, um das finanzielle Gleichgewicht der Erbringer von Dienstleistungen von allgemeinem Interesse abzusichern. Von den Mitgliedstaaten werden unter anderem die folgenden Finanzierungsmechanismen eingesetzt:

* finanzielle Direkthilfen aus dem Staatshaushalt (z. B. Subventionen oder andere finanzielle Vergünstigungen wie etwa Steuersenkungen);

* besondere oder ausschließliche Rechte (z. B. ein gesetzliches Monopol);

* Beiträge von Marktteilnehmern (z. B. Universaldienstfonds);

* Erhebung gleich hoher Gebühren (z. B. Erhebung einer landesweit einheitlichen Gebühr ungeachtet beträchtlicher Kostenunterschiede bei der Erbringung der betreffenden Leistung);

* Finanzierung nach dem Solidarprinzip (z. B. Sozialversicherungsbeiträge).

87. Obwohl nach wie vor unterschiedliche Finanzierungsformen nebeneinanderher bestehen, zeichnet sich in den letzten Jahrzehnten eine klare Tendenz ab: Die Mitgliedstaaten ziehen die ausschließlichen Rechte für die Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem Interesse mehr und mehr zurück und öffnen die Märkte für neue Teilnehmer. Dadurch wurde es erforderlich, zu anderen finanziellen Unterstützungsformen zu greifen, etwa zur Einrichtung spezieller Fonds, die von Marktteilnehmern finanziert werden, oder zur staatlichen Direktfinanzierung über den Haushalt, der am wenigsten Verzerrungen bewirkenden Finanzierungsmethode [49]. Diese Finanzierungsformen sorgen hinsichtlich der Kosten der Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem Interesse und der zugrundeliegenden politischen Entscheidungen für mehr Transparenz. Außerdem haben sie die politische Diskussion über diese Leistungen angefacht.

[49] Siehe Liberalisation of Network Industries. Economic implications and main policy issues, European Economy No. 4, 1999

88. Generell können die Mitgliedstaaten selbst entscheiden, welches System sie zur Finanzierung der Dienstleistungen von allgemeinem Interesse einsetzen möchten. Sie müssen lediglich sicherstellen, dass der gewählte Mechanismus das Funktionieren des Binnenmarktes nicht unverhältnismäßig beeinträchtigt. Insbesondere können die Mitgliedstaaten Ausgleichszahlungen gewähren, die für das Funktionieren einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse unerlässlich sind. Durch die Beihilferegelungen wird lediglich die Überentschädigung untersagt. Um bei der Anwendung der staatlichen Beihilferegeln auf die Dienstleistungen von allgemeinem Interesse für mehr Rechtssicherheit und Transparenz zu sorgen, hat die Kommission in ihrem Bericht für den Europäischen Rat in Laeken ihre Absicht angekündigt, einen gemeinschaftlichen Rahmen für staatliche Beihilfen für die Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse zu schaffen und anschließend, sofern die bei der Anwendung dieses Rahmens gesammelten Erfahrungen dies rechtfertigen, eine Gruppenfreistellungsregelung für derartige Dienstleistungen zu verabschieden. An Leitlinien zur Anwendung der staatlichen Beihilfevorschriften auf Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse wird zur Zeit gearbeitet [50].

[50] Bericht über den Stand der Arbeiten betreffend die Leitlinien für staatliche Beihilfen im Zusammenhang mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse, 13.12.2002.

89. Mitunter sind in sektorspezifischen Rechtsvorschriften besondere Regeln für die Finanzierung der zusätzlichen Kosten von Gemeinwohlverpflichtungen festgelegt. Bei den elektronischen Kommunikationsdiensten sind die Mitgliedstaaten den sektorspezifischen Vorschriften zufolge verpflichtet, sämtliche besonderen oder ausschließlichen Rechte zurückzunehmen. Gleichzeitig wird jedoch die Möglichkeit zur Einrichtung eines Fonds eingeräumt, in den die Marktteilnehmer Beiträge einzahlen und aus dem die zusätzlichen Kosten der Universaldiensterbringung bestritten werden. [51] Für den Postdienst gestattet die Postrichtlinie den Fortbestand eines genau definierten Postmonopols und die Einrichtung eines Universaldienstfonds zur Finanzierung des Postdienstes [52].Im Flugverkehr können die Mitgliedstaaten im offenen Ausschreibungsverfahren Exklusivlizenzen vergeben, um den regelmäßigen Linienflugverkehr auf bestimmten Strecken zu gewährleisten, auf denen der Markt keine angemessenen Leistungen anbietet [53]. Für den öffentlichen Verkehr hat die Gemeinschaft Vorschriften für die Errechnung der Ausgleichszahlungen niedergelegt [54].

[51] Artikel 13 der Richtlinie 2002/22/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über den Universaldienst und Nutzerrechte bei elektronischen Kommunikationsnetzen und -diensten (Universaldienstrichtlinie), ABl. C 108 vom 24.4.2002, S. 51

[52] Artikel 7 und Artikel 9 Absatz 4 der Richtlinie 97/67/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Dezember 1997 über gemeinsame Vorschriften für die Entwicklung des Binnenmarktes der Postdienste der Gemeinschaft und die Verbesserung der Dienstequalität, ABl. L 15 vom 21.1.1998, S. 14, geändert durch Richtlinie 2002/39/EG des Europäischen Parlaments und des Rates, ABl. L 176 vom 5.7.2002, S. 21

[53] Artikel 4 der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 des Rates vom 23. Juli 1992 über den Zugang von Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft zu Strecken des innergemeinschaftlichen Flugverkehrs, ABl. L 240 vom 24.8.1992, S. 8

[54] Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 vom 26. Juni 1969 über das Vorgehen der Mitgliedstaaten bei mit dem Begriff des öffentlichen Dienstes verbundenen Verpflichtungen auf dem Gebiet des Eisenbahn-, Strassen- und Binnenschiffsverkehrs, ABl. L 156 vom 28.6.1969, S. 1, zuletzt geändert durch Verordnung (EWG) des Rates Nr. 1893/91, ABl. L 169 vom 29.6.1991, S. 1

90. Mit den Vorschriften für den Binnenmarkt, den Wettbewerb und die staatlichen Beihilfen soll sichergestellt werden, dass der Wettbewerb und das Funktionieren des Binnenmarktes nicht durch Ausgleichszahlungen an die Erbringer von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse verzerrt werden. Auch die vorhandenen sektorspezifischen Rechtsvorschriften sollen lediglich dafür sorgen, dass die von den Mitgliedstaaten eingesetzten Finanzierungsmechanismen den Wettbewerb möglichst wenig verfälschen und den Marktzugang erleichtern. Daher lässt das Gemeinschaftsrecht insbesondere den selektiven Markteintritt zu.

91. Weitere einschlägige Kriterien für die Wahl eines Finanzierungsmechanismus wie etwa dessen Effizienz oder seine Umverteilungseffekte bleiben derzeit im Gemeinschaftsrecht unberücksichtigt. Ebenso wenig werden die Auswirkungen des gewählten Mechanismus auf die langfristigen Investitionen der Anbieter von Dienstleistungen und Infrastruktureinrichtungen sowie auf die Versorgungssicherheit speziell in Betracht gezogen.

92. Im gegenwärtigen Stadium hält die Kommission die Ankurbelung einer Debatte über die Frage für angezeigt, ob diese Kriterien den Schluss zulassen könnten, dass bestimmten Finanzierungsmechanismen der Vorzug gegeben werden sollte, und ob die Gemeinschaft Maßnahmen zugunsten bestimmter Finanzierungsmechanismen ergreifen sollte.

93. Folgende Fragen werden