Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem "Grünbuch zum Handel mit Treibhausgasemissionen in der Europäischen Union"

(2000/C 367/07)

Die Kommission beschloss am 13. März 2000, den Wirtschafts- und Sozialausschuss gemäß Artikel 262 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu dem vorgenannten Grünbuch zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Landwirtschaft, ländliche Entwicklung, Umweltschutz nahm ihre Stellungnahme am 26. Juli 2000 an. Berichterstatter war Herr Gafo Fernández.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 375. Plenartagung (Sitzung vom 20. September 2000 ) mit 90 Stimmen bei 3 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Im Rahmen des im Dezember 1997 unterzeichneten Protokolls von Kyoto hat sich die Europäische Union dazu verpflichtet, ihre kollektiven Treibhausgasemissionen im Zeitraum 2008-2012 um 8 % gegenüber dem Stand von 1990 zu reduzieren.

1.2. Im Juni 1998 einigte sich der Rat auf die sog. "Lastenteilungsvereinbarung", d. h., eine anteilsmäßige Aufteilung der Zielmengen auf die einzelnen Mitgliedstaaten unter Berücksichtigung von Kriterien wie den Pro-Kopf-Emissionen und dem Pro-Kopf-Einkommen.

1.3. Ersten Schätzungen zufolge, die sich auf die tatsächlichen Treibhausgasemissionsmengen im Jahr 1998 stützen, dürfte es der Europäischen Union schwer fallen, ihre in Kyoto eingegangenen Verpflichtungen zu erfuellen.

1.4. Im Protokoll von Kyoto wird klar unterschieden zwischen den in Anlage I aufgeführten Vertragsparteien (entwickelte Länder, die sich einzeln oder kollektiv im Rahmen einer regionalen Organisation der Wirtschaftsintegration zu einer Senkung ihrer Treibhausgasemissionen verpflichten mussten) und den Entwicklungsländern, die aufgrund ihrer bisherigen niedrigen Pro-Kopf-Emissionsmengen von dieser Verpflichtung ausgenommen wurden, um ihre wirtschaftliche Entwicklung nicht zu gefährden.

1.5. Im Protokoll von Kyoto werden drei sog. "flexible Mechanismen" eingeführt, und zwar die Möglichkeit einer gemeinsamen Erfuellung der Verpflichtungen im Rahmen einer Vereinbarung, der Mechanismus für umweltverträgliche Entwicklung und der in dieser Stellungnahme zu erörternde Handel mit Emissionsrechten.

1.6. Während die ersten beiden Mechanismen - die Erfuellung einer Gesamtverpflichtung und die umweltverträgliche Entwicklung - auf die Förderung des Tätigwerdens eines entwickelten Landes oder eines Unternehmens dieses Landes in einem anderen entwickelten Land der Anlage I (Erfuellung einer Gesamtverpflichtung) oder in einem Entwicklungsland (umweltverträgliche Entwicklung) ausgerichtet sind, um eine Verringerung der Treibhausgasemissionen zu erreichen, die dann dem ersten Land bzw. Unternehmen angerechnet wird, soll durch den Handel mit Emissionsrechten versucht werden, den Verkauf des Überhangs an Emissionsanteilen, die ein Unternehmen oder eine "Einheit" (entity) durch eine verringerte Tätigkeit oder durch eine erhöhte Energie- oder Verfahrenseffizienz erzielt hat, an ein anderes Unternehmen im gleichen oder in einem anderen entwickelten Land zu regeln, das dann auf diese Weise seinen Verpflichtungen nachkommen kann.

1.7. Als Ultima ratio hinter diesen Flexibilitätsmechanismen ist unschwer die Absicht zu erkennen, die globale Umsetzung der Emissionsziele zu erleichtern und eine Konzentration der Anstrengungen auf diejenigen Bereiche zu erleichtern, die kurzfristig das günstigste Preis-Leistungs-Verhältnis aufweisen. Es sollte daher ein wirtschaftlicher Ansatz gewählt werden, bei dem die Mittelverteilung dem freien Spiel der Marktkräfte überlassen wird. Allerdings darf dabei nicht übersehen werden, dass diese Verbesserung mittelfristig auf jeden Fall die Grenzkosten der letztendlich notwendigen Maßnahmen erhöhen wird, es sei denn, die Grenzkostensteigerung wird durch Technologieschübe ausgeglichen.

1.8. Das Protokoll von Kyoto sieht die Möglichkeit vor, diese flexiblen Mechanismen zwischen den Vertragsparteien (den Unterzeichnerstaaten) ab 2008 anzuwenden, d. h., ab dem Zeitpunkt, ab dem die eingegangenen Verpflichtungen zur Verringerung der Treibhausgasemissionen verbindlich sind. Keine Vorschrift untersagt es jedoch einer Vertragspartei, einen dieser Mechanismen bereits im Vorfeld intern einzuführen, wie in dem Grünbuch vorgesehen.

1.9. Der Handel mit Emissionsanteilen erfordert die Festsetzung von Emissionsrechten für Unternehmen bestimmter Sektoren. In der Europäischen Union wären individuelle Emissionsgrenzwerte logischerweise mit den BAT-Kriterien zu verknüpfen, die durch die Richtlinie 96/61/EG des Rates über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung (IPPC-Richtlinie) festgelegt wurden. Dabei ergeben sich jedoch zwei Probleme: Diese Richtlinie erfasst nicht alle Sektoren, die zu den Treibhausgasemissionen beitragen, und noch nicht einmal alle produktiven Sektoren. Und außerdem sind die BAT-Kriterien für einige Sektoren erst 2003/2004 verfügbar.

1.10. Durch die Einführung von Emissionsrechten in der Europäischen Union kann es aufgrund unterschiedlicher Anwendungen in verschiedenen Sektoren und Unternehmen innerhalb eines Mitgliedstaates oder zwischen verschiedenen Mitgliedstaaten zu Wettbewerbsverzerrungen kommen.

1.11. Dies macht zweierlei erforderlich. Zunächst muss auf Gemeinschaftsebene eine harmonisierte Regelung geschaffen werden, in der die Sektoren und anzuwendenden Modalitäten unter Berücksichtigung einer potentiellen Wettbewerbsverzerrung durch eine unterschiedliche Gewichtung der Emissionen in den einzelnen Mitgliedstaaten festgelegt werden. Ferner muss eine fallspezifische Analyse für jedes nationale System durchgeführt werden (bei den Staaten, die den Emissionshandel einführen wollen), um zu gewährleisten, dass es nicht gegen die Wettbewerbsregeln (indirekte staatliche Beihilfen) oder die Binnenmarktvorschriften (Emissionsrechte fallen unter die Freizügigkeitsvorschriften) verstößt (zumindest bei den Staaten, die ein entsprechendes nationales System einführen).

1.12. Die Umsetzung eines solchen Systems folgt selbstredend einem Verteilungskonzept, das wiederum auf "historischen" Emissionsrechten gründet ("Besitzstandsregelung"), auch wenn nun die BAT-Energieeffizienzkriterien geltend gemacht werden. Dabei erhebt sich die Frage nach der Zuweisung von Emissionsanteilen für neue Tätigkeiten und die Verrechnung mit den nationalen Emissionsobergrenzen.

1.13. Bei neuen Unternehmen, die ähnliche Tätigkeiten ausüben wie andere von der Richtlinie über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung erfasste Unternehmen, werden einfach die BAT-Energieeffizienzkriterien angewendet, die in vergleichbaren Fällen gelten. Ein Problem ergäbe sich jedoch im (wenn auch eher unwahrscheinlichen) Falle neuer, energieintensiver Tätigkeiten, die es in noch keinem anderen Mitgliedstaat gibt und auf die keine BAT-Kriterien anwendbar sind. Ein weiteres Problem kann aus der unterschiedlichen Einstellung der einzelnen Mitgliedstaaten in Bezug auf die Genehmigung neuer energie- oder emissionsintensiver Tätigkeiten im Hinblick auf die Einhaltung der nationalen Emissionsobergrenzen erwachsen.

2. Allgemeine Bemerkungen

2.1. Der Wirtschafts- und Sozialausschuss befürwortet nachdrücklich die Initiative der Europäischen Kommission, die Verringerung der Treibhausgasemissionen zu fördern und in diesem Zusammenhang ein gemeinschaftliches System für den Handel mit Emissionsrechten einzuführen, das durchgehend mit dem entsprechenden im Protokoll von Kyoto vorgesehenen System vereinbar ist. Er gibt allerdings zu bedenken, dass der Handel mit entsprechenden Zertifikaten an sich noch kein Instrument zur Reduktion darstellt. Der Ausschuss ersucht die Kommission, in einer ausführlichen Mitteilung die Mechanismen darzulegen, durch die solche Reduktionen erreicht werden könnten.

2.2. Konkret macht die Kommission jedoch keine genauen Angaben zu drei Aspekten, die für die Konzeption dieses Systems von zentraler Bedeutung sind, und zwar zu der Festsetzung der Emissionsanteile von einzelnen Unternehmen (und damit der potentiellen Emissionsrechte), zu der Beziehung zwischen den individuellen Emissionsobergrenzen der Unternehmen und der auf nationaler Ebene angestrengten Emissionssenkung und schließlich zu der Festsetzung der Emissionsanteile von neuen Unternehmen.

In Anbetracht dieser noch unbekannten Parameter sollte das System nach Ansicht des Ausschusses unter Berücksichtigung folgender Überlegungen konzipiert werden:

- Die Festsetzung von Emissionsquoten für einzelne Unternehmen muss wissenschaftlich fundiert sein und sich auf gemeinschaftsweit festgelegte Kriterien stützen. Der Ausschuss begrüßt daher die Anwendung der BAT (Best Available Technologies)-Kriterien in den Bereichen, in denen sie durch die gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften etabliert sind oder alternativ dazu beispielsweise, ein vergleichendes "Benchmarking" auf internationaler Ebene.

- Die Treibhausgasemissionsmenge eines Mitgliedstaates setzt sich aus allen sechs Treibhausgasen aus allen Emissionsquellen - den sog. Punktquellen (beispielsweise einige der bereits genannten) und diffusen Quellen (Verkehr) - zusammen. Auch wenn also die Anwendung der BAT-Kriterien an sich eine Verringerung der CO2-Emissionen bewirken wird, darf sich die einzelstaatliche Verpflichtung zur Senkung der Treibhausgasemissionen deswegen nicht eingleisig und ausschließlich auf die Reduzierung von Punktemissionen in einigen bestimmten Industriebereichen beschränken.

- Die Zuweisung von Emissionsrechten für neue Tätigkeiten (die den BAT-Kriterien unterliegen) kann automatisch und abgestimmt auf vergleichbare, bereits bestehende Aktivitäten auf nichtdiskriminierende Weise erfolgen. Mit Blick auf die von den Mitgliedstaaten eingegangene Verpflichtung muss der damit verbundene Anstieg von Treibhausgasemissionen selbstredend auf Ebene der betreffenden Mitgliedstaaten durch gleichzeitige, zumindest entsprechende Verringerungen der Treibhausgasemissionen in anderen Sektoren oder Tätigkeiten ausgeglichen werden.

2.3. Dieser Mechanismus des Handels mit Emissionen muss sich nach Ansicht des Ausschusses auf folgende Grundsätze stützen:

- Es muss durchgehend das Verursacherprinzip angewendet werden.

- Das Gemeinschaftssystem muss durchweg mit dem in Artikel 17 des Protokolls von Kyoto vorgesehenen Mechanismus vereinbar sein, damit es im Nachhinein, wenn dieser schließlich in die Praxis umgesetzt wird, darin eingegliedert werden kann.

- Das System muss gemeinschaftsweit und sektorübergreifend gelten.

- Das System muss progressiv angelegt sein und zunächst in einer begrenzten Anzahl von Sektoren eingeführt werden, die allerdings bei den CO2-Emissionen ins Gewicht fallen.

- Das System muss Gegenstand einer Gemeinschaftsverordnung sein, d. h., eines auf Vorschlag der Kommission von Rat und Europäischem Parlament verabschiedeten bindenden Rechtsaktes.

- Mit dieser Verordnung muss ein gemeinsames und harmonisiertes Regelwerk geschaffen werden, das auf der Grundlage der Entscheidung 1999/296/EG des Rates über ein System zur Beobachtung von Treibhausgasemissionen und der Richtlinie über Großfeuerungsanlagen die zu erfassenden Sektoren und die konkreten Modalitäten festlegt.

- Im Rahmen dieses Systems muss für eine weitgehende Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen sowie für eine ausreichende Flexibilität gesorgt werden, um eine "dauerhafte Aneignung" der sich zunächst ergebenden Vorteile des Systems zu verhindern.

- Die Unternehmen in den gemeinschaftsweit festgelegten Bereichen sollten sich auf freiwilliger Basis in das System eingliedern und es nutzen können.

- Es sollte ein vorläufiges realistisches Datum für das Inkrafttreten des Systems festgelegt werden, beispielsweise der 1. Januar 2005.

- Ferner sollte als Voraussetzung für die Einführung des Systems festgelegt werden, dass theoretisch ein Mindestanteil der gesamten Treibhausgasemissionen eines Mitgliedstaates davon erfasst wird.

- Die Beitrittsländer, die in Anhang I des Protokolls von Kyoto aufgeführt sind, und die EWR-Länder sollten sich dem System anschließen können.

2.4. Schließlich muss das System die von jedem Mitgliedstaat vorgesehenen Maßnahmen zur Erfuellung seiner in der "Lastenteilungsvereinbarung" festgelegten nationalen Emissionsquote ergänzen und darf sie nicht etwa ersetzen.

3. Besondere Bemerkungen

In diesem Kapitel möchte der Ausschuss der Reihe nach auf die von der Kommission in ihrem Grünbuch formulierten Fragen eingehen:

3.1. Frage 1

3.1.1. Als notwendige harmonisierte Grundlage für die Festsetzung der Emissionsanteile der am System teilnehmenden Unternehmen können nur die BAT-Energieeffizienzkriterien, herangezogen und - zumindest in einer ersten Stufe - auf die von der Richtlinie über Großfeuerungsanlagen erfassten Betriebe angewendet werden.

3.1.2. Die von dem Gemeinschaftssystem zu erfassenden Bereiche decken sich demnach mit denen der Richtlinie über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung, sofern auf diese Bereiche ab dem Jahr 2005 die BAT-Energieeffizienzkriterien angewendet und die Unternehmen von der Richtlinie über Großfeuerungsanlagen erfasst werden oder die Industrie in Ermangelung entsprechender Effizienznormen vorläufig freiwillige europaweite Emissionsnormen vereinbart, die von der Kommission akzeptiert werden und die sich u. a. auf ein internationales vergleichendes "Benchmarking" stützen.

3.2. Frage 2

3.2.1. Für die gemeinschaftsweit zu erfassenden Bereiche muss es auch ein harmonisiertes gemeinsames Regelwerk geben, sodass alle Unternehmen dieser Bereiche in das System einbezogen wären. Aus einer solchen obligatorischen Einbeziehung dürfte aber keinesfalls eine Verpflichtung zum Verkauf von Emissionszertifikaten abgeleitet werden, schon gar nicht, wenn diese auf dem Markt unterbewertet sind, wobei die Unternehmen ihre Emissionen jedenfalls trotzdem auf das vorgeschriebene Niveau senken müssen.

3.2.2. Die Rechtssicherheit muss durch die Festlegung einiger grundlegender Regulierungsvorschriften für den Emissionshandel gewährleistet werden, beispielsweise zunächst durch die Festsetzung einer vorläufigen, nicht allzu langen Laufzeit für die Vereinbarung zwischen Unternehmen über das Abtreten von Emissionsrechten, sodass sich das freie Spiel der Marktkräfte zufriedenstellend etablieren kann und nicht durch ein zu geringes Handelsvolumen behindert wird.

3.3. Frage 3

3.3.1. Obwohl die Einstiegs-/Ausstiegsoption theoretisch durchaus mit den Erfordernissen des Binnenmarktes vereinbar wäre (Mechanismus der umgekehrten nationalen Diskriminierung), ergäben sich daraus zwei Nachteile. Zum einen würden die Unternehmen eines Mitgliedstaates, der dem System nicht beitreten will, wettbewerbsmäßig benachteiligt, was früher oder später Ausgleichsregelungen erfordern würde, und zum anderen würden der betreffende Mitgliedstaat und seine Unternehmen um die praktische Erfahrung mit diesem System im Vorfeld seiner obligatorischen Einführung gemäß dem Protokoll von Kyoto gebracht.

3.4. Frage 4

3.4.1. Die einzelnen Mitgliedstaaten können in ihre Handelssysteme mehr Bereiche einbeziehen als vom gemeinschaftsweiten System erfasst werden, sofern zwei Voraussetzungen erfuellt werden:

- Einhaltung der für die vom gemeinschaftsweiten System erfassten Bereiche festgesetzten Anwendungsmodalitäten (Berechnungsverfahren, Überprüfung) der Emissionsrechte.

- Der Handel mit Emissionsrechten dieser auf nationaler Ebene erfassten, doch auf gemeinschaftlicher Ebene nicht harmonisierten Bereiche darf keinerlei Beschränkungen hinsichtlich ihres Erwerbs durch Unternehmen anderer Mitgliedstaaten unterworfen werden.

3.5. Frage 5

3.5.1. Da durch die BAT-Kriterien bereits die Emissionsmengen je Bereich bzw. Unternehmen festgesetzt werden, ist eine Festlegung von Gesamtmengen von Emissionsanteilen nach Bereichen unnötig und würde nur zu unlösbaren Problemen auf gemeinschaftlicher bzw. nationaler Ebene führen.

3.6. Frage 6

3.6.1. Entsprechende Überlegungen gelten auch bezüglich der Verteilung von Emissionsanteilen auf einzelne Unternehmen. Die Anwendung der BAT-Kriterien ermöglicht die Zuteilung von Emissionsrechten nach der Besitzstandsregelung (Verrechnung der Produktionsmengen zu bestimmten Zeitpunkten mit einem Treibhausgaseffizienzfaktor). In den darauffolgenden Jahren wird diese Besitzstandsquote dann auf der Grundlage der BAT-Kriterien unter Berücksichtigung der realen Produktionsmengen berechnet.

3.7. Frage 7

3.7.1. Das Gemeinschaftssystem ist seiner bisherigen Definition zufolge auf die nachgeschalteten Bereiche der Produktionskette bzw. die Punktquellen ausgerichtet. Jeder Mitgliedstaat sollte im Rahmen seines nationalen Programms zur Erfuellung seiner Auflagen gemäß der Lastenteilungsvereinbarung und im Einklang mit dem Protokoll von Kyoto gleichzeitig Anstrengungen in diesen Bereichen und in den Bereichen, die die sog. "diffusen Quellen" für Treibhausgasemissionen darstellen, unternehmen.

3.7.2. Es ist aufgrund der unterschiedlichen Wirtschaftsstrukturen jedoch nicht möglich, für die einzelnen Mitgliedstaaten identische Emissionsanteile festzusetzen.

3.8. Frage 8

3.8.1. Bei den drei genannten Systemen (Umweltsteuern, freiwillige Umweltvereinbarungen und Emissionshandel) handelt es sich um ergänzende Maßnahmen. Die freiwilligen Umweltvereinbarungen dienen, sofern sie über die bestehenden Normen hinausgehen, dazu, Fortschritte auf sektorieller Ebene festzuschreiben; die Umweltsteuern und insbesondere die Besteuerung von CO2-Emissionen (Vorschlag zur Energiebesteuerung/CO2) bestrafen diffuse Emissionsquellen und über das vorgesehene Kostenerstattungsverfahren auch diejenigen Unternehmen, deren Emissionen die BAT-Kriterien missachten. Der Emissionshandel schließlich soll dazu beitragen, dass die Anstrengungen zur Verringerung der Emissionen über die BAT-Kriterien hinaus wirtschaftlich rentabel sind. Allerdings muss darauf hingewiesen werden, dass verstärkte Anstrengungen zur Verringerung der Emissionen keinesfalls eine Senkung oder Rückerstattung der Energie-/CO2-Steuern zur Folge haben können, wie dies auch in dem Richtlinienvorschlag vorgesehen ist, der derzeit im Rat geprüft wird.

3.9. Frage 9

3.9.1. Sowohl die Beobachtungs- als auch die Vertragsverletzungsverfahren sind theoretisch ausreichend. Sie sollten jedoch optimiert werden, insbesondere durch eine Verbesserung der Begleitverfahren in der Beobachtungsphase und in der Prüfphase auf Gemeinschaftsebene. Ferner müsste sichergestellt werden, dass diese Verfahren durchgehend mit den Mechanismen vereinbar sind, die infolge der Anwendung des Protokolls von Kyoto eingeführt werden.

3.9.2. Ähnliche Überlegungen sind in Bezug auf die Vertragsverletzungsverfahren anzustellen, denn obwohl eine Klage vor dem EuGH in Luxemburg im Allgemeinen ausreichenden Druck auf die öffentliche Meinung in dem betreffenden Mitgliedstaat ausübt, zeitigen die einem Mitgliedstaat und nicht einem konkreten Unternehmen auferlegten Geldbußen doch nicht die in dem Grünbuch beabsichtigten Wirkungen, es sei denn, die Strafen wären unverhältnismäßig hoch.

3.10. Frage 10

3.10.1. Zwar hat der Ausschuss in Ziffer 2 dieser Stellungnahme eine gemeinschaftliche Verordnung befürwortet, d. h., ein verbindliches Rechtsinstrument, das nicht erst in nationales Recht umgesetzt werden muss, doch liegt auf der Hand, dass zahlreiche Aspekte dieses Systems auf Ebene der Mitgliedstaaten oder der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften zu regeln sind. Die Zuständigkeiten und Aufgaben könnten wie folgt verteilt werden:

3.10.2. Gemeinschaftsebene

Definition der allgemeinen Modalitäten der Anwendung des Systems: Zu erfassende Sektoren, Prüfungssystem, harmonisierte Betriebsmodalitäten der Emissionshandelsbörse, BAT-fundierte Kriterien für die Zuteilung der individuellen Emissionsquoten, Überprüfung der Genauigkeit der von den Mitgliedstaaten übermittelten Daten.

3.10.3. Ebene der Mitgliedstaaten und der lokalen Gebietskörperschaften

Zuweisung von Emissionsquoten für einzelne Unternehmen, Überwachung der Emissionen, Festsetzung der Sektoren, die zusätzlich zu den gemeinschaftsweit einheitlich festgesetzten Sektoren Emissionsbegrenzungen unterworfen sind.

Brüssel, den 20. September 2000.

Die Präsidentin

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Beatrice Rangoni Machiavelli