30.3.2004 DE C 80/61 Amtsblatt der Europäischen Union
Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem „Vorschlag für eine
Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinie über ein
System für den Handel mit Treibhausgasemissionsberechtigungen in der Gemeinschaft im Sinne
der projektbezogenen Mechanismen des Kyoto-Protokolls“
(KOM(2003) 403 endg. — 2003/0173 (COD))
(2004/C 80/18)
Der Rat beschloss am 1. September 2003, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss gemäß
Artikel 175 Absatz 1 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu dem vorgenannten Vorschlag zu ersuchen.
Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Landwirtschaft, ländliche Entwicklung,
Umweltschutz erarbeitete ihre Stellungnahme am 13. November 2003. Berichterstatterin warFrau Le Nouail Marlière.
Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 404. Plenartagung am 10. und 11. Dezember 2003 (Sitzung
vom 11. Dezember) einstimmig folgende Stellungnahme.
1. Einleitung
1.1. Das UN-Rahmenübereinkommen über Klimaänderun-
gen (UNFCCC), das im Juni 1992 von 154 Staaten beim
Erdgipfel in Rio unterzeichnet wurde, trat am 21. März 1994
in Kraft und stellt eine konkrete Bemühung dar, die auf durchden Menschen verursachte (anthropogene) Klimaänderungen
zurückgehende globale Erwärmung in den Griff zu bekommen.
Das Endziel dieses Übereinkommens ist „die Stabilisierung derTreibhausgaskonzentrationen in der Atmosphäre auf einem
Niveau zu erreichen, auf dem eine gefährliche anthropogene
Störung des Klimasystems verhindert wird. Ein solches Niveausollte innerhalb eines Zeitraums erreicht werden, der ausreicht,damit sich die Ökosysteme auf natürliche Weise den Klimaän-
derungen anpassen können, die Nahrungsmittelerzeugung
nicht bedroht wird und die wirtschaftliche Entwicklung aufnachhaltige Weise fortgeführt werden kann“ (
1).
1.2. Das Kyoto-Protokoll des UNFCCC wurde im Dezember
1997 bei der dritten Tagung der Konferenz der Vertragspar-teien in Kyoto/Japan verabschiedet, ist jedoch noch nicht inKraft getreten. Bislang haben es bereits 119 Staaten, auf die
44,2 % des Kohlendioxidausstoßes (CO
2) entfallen, darunter die
EU, ihre Mitgliedstaaten sowie die meisten ihrer Beitrittsstaatenratifiziert.
1.3. Voraussetzung für das Inkrafttreten des Protokolls von
Kyoto ist seine Ratifizierung durch mehr als 55 Unterzeich-nerstaaten, auf die mehr als 55 % der CO
2-Emissionen der
Industriestaaten (Stand von 1990) entfallen. Die USA zogen
sich 2001 vom Protokoll zurück, obwohl ihre Emissionenständig ansteigen und 25 % der gesamten weltweiten Emissio-nen ausmachen. Trotz aller Bemühungen, dieses Ziel noch
vor dem Gipfel von Johannesburg im August 2002 zu
verwirklichen, ist das Protokoll noch nicht in Kraft getreten.
1.4. Die EU hat sich verpflichtet, die Treibhausgasemissio-
nen bis 2008-2012 um 8 % unter das Niveau von 1990 zu
senken. Die Verabschiedung und Umsetzung der gegenwärti-
(1) Artikel 2 UNFCCC.gen Maßnahmen vorausgesetzt, werden die Gesamttreibhaus-gasemissionen in der EU zwischen 1990 und 2010 erwartungs-gemäß jedoch lediglich um 4,7 % fallen — das sind 3,3 %weniger als das Ziel von 8 %. Wenn die EU ihr Kyoto-Ziel
erreichen soll, sind weitere substanzielle Maßnahmen und
zusätzliche Politiken erforderlich. Die EU-Mitgliedstaaten tra-fen 1998 ein „Übereinkommen zur Lastenverteilung“, in dem
sie vereinbarten, die gemeinsame Reduzierungsverpflichtung
der EU intern zu verteilen. Die EU hat das Protokoll von Kyotoauf der Tagung des Rates am 4. März 2002 im Einklang mit
der Entscheidung des Rates 2002/358/EG (
2) ratifiziert. Die
Mitgliedstaaten haben ihren nationalen Ratifikationsprozessam 31. Mai 2002 abgeschlossen.
1.5. Um die Erfüllung ihrer Emissionsverringerungs-
verpflichtungen zu fördern und zu erleichtern, wurden so
genannte flexible Mechanismen eingerichtet, um die Erfüllung
der Emissionsverringerungsverpflichtungen kostenwirksam zuermöglichen. Diese flexiblen Mechanismen umfassen den
Handel mit Emissionsberechtigungen, die Joint Implementa-
tion und den Clean Development Mechanism (Förderung dernachhaltigen Entwicklung und der Zusammenarbeit zwischenIndustrie- und Entwicklungsländern).
1.6. Während die Umsetzung der drei flexiblen Mechanis-
men auf internationaler Ebene erst möglich wird, wenn das
Protokoll von Kyoto in Kraft tritt, entwickelt die EU ihr eigenes„System für den Handel mit Treibhausgasemissionsberechti-
gungen“ (
3), das ab Januar 2005 Anwendung finden wird.
(2) Entscheidung des Rates vom 25. April 2002 über die Genehmi-
gung des Protokolls von Kyoto zum Rahmenübereinkommen
der Vereinten Nationen über Klimaänderungen im Namen derEuropäischen Gemeinschaft sowie die gemeinsame Erfüllungder daraus erwachsenden Verpflichtungen, ABl. L 130 vom15.5.2002, S. 1-20 (einschl. Protokoll und Anhänge). Bericht desEP Klimaänderungen: A5-0025/2002 über den Vorschlag desRates betreffend die Genehmigung des Protokolls von Kyoto imNamen der Gemeinschaft usw.
(
3) Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des
Rates vom 13. Oktober 2003 über ein System für den Handel mitTreibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zurÄnderung der Richtlinie 96/61/EG des Rates, ABl. L 275 vom
25.10.2003, S. 32-46.
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1.7. Mit diesem Vorschlag wird die Richtlinie „in Bezug auf
die projektbezogenen Mechanismen des Kyoto-Protokolls“
ergänzt, d. h. um zwei weitere flexible Instrumente zusätzlich
zu dem System für den Handel mit Treibhausgasemissionsbe-rechtigungen, mit deren Hilfe die makroökonomischen Kostenund Auswirkungen der Erfüllung des Kyoto-Protokolls verrin-
gert werden sollen.
1.8. Das Kyoto-Protokoll erlaubt es den entwickelten
Ländern, über die so genannten projektgestützten Kyoto-Mechanismen, namentlich Joint Implementation (JI — für
Projekte, die in entwickelten Ländern stattfinden) und Clean
Development Mechanism (CDM — für Projekte in Ent-wicklungsländern), einen Emissionsreduzierungsbonus zu er-
werben, um ihre Emissionsverringerungsziele teilweise zu
erfüllen. Ein Emissionsbonus wird nur dann gutgeschrieben,wenn die durch das jeweilige Projekt verwirklichten Emissions-
verringerungen zusätzlich zu dem erfolgen, was ohne die
Maßnahme erfolgt wäre (Umweltadditionalität). JI- und CDM-Projekte sollen hauptsächlich vom Privatsektor vorangetrieben
werden. Der CDM soll sowohl zum Endziel des UNFCCC
beitragen, als auch den Entwicklungsländern bei der Verwirkli-chung einer nachhaltigen Entwicklung helfen. Er steht unterAufsicht eines Lenkungsausschusses, der anlässlich der COP7
eingerichtet wurde.
1.9. Bereits jetzt, vor Inkrafttreten des Kyoto-Protokolls
(KP), können im Rahmen des CDM projektgestützte Maßnah-
men gefördert werden und einen Emissionsbonus erzeugen.
Der Wert dieser Gutschriften bemisst sich daraus, dass Regie-rungen sie kaufen können, um ihre Kyoto-Ziele zu erfüllen
oder Unternehmen sie nutzen können, um ihre nationalen
Verpflichtungen zur Emissionsverringerung kostengünstigerzu erfüllen. Das macht den CDM zu einem wirtschaftlichen
Anreiz für die ökologischere Ausrichtung ausländischer Direkt-
investitionen. In dieser Eigenschaft und unter Berücksichtigungder im KP niedergelegten Erfordernis der Umweltadditionalität,
ist der CDM voraussichtlich ein leistungsfähiges Instrument
für die Weitergabe sauberer und moderner Technologien anEntwicklungsländer, das zugleich effektive Entwicklungsgewin-ne abwirft.
1.10. Der Vorschlag der Kommission berücksichtigt die
Verpflichtung der Vertragsparteien des Kyoto-Protokolls, ihreKyoto-Ziele in erheblichem Umfang durch Emissionsreduzie-
rungen in der Europäischen Union zu erreichen, sodass die
Nutzung der flexiblen Kyoto-Mechanismen die inländischenAnstrengungen ergänzt, wie sie in der Vereinbarung über die
Verteilung der Emissionsreduzierungen, in der differenzierte
Reduzierungsverpflichtungen der Mitgliedstaaten der Euro-päischen Union und der Beitrittsländer vorgesehen sind, festge-
legt sind. Daher soll dem Vorschlag zufolge eine Überprüfung
erfolgen, sobald die Gutschriften aus Projekten im Rahmen derGemeinsamen Projektdurchführung und des Mechanismus für
die umweltverträgliche Entwicklung 6 % der Gesamtmenge der
für den Handelszeitraum 2008-2012 ausgestellten Berechti-gungen entsprechen und Eingang in das Emissionshandels-system finden. Bei der Überprüfung wird überlegt werden, ob
die Berechtigungen, die während des verbleibenden Handels-
zeitraums umgewandelt werden können, begrenzt werdensollen.2. Allgemeine Bemerkungen
2.1. Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss
bekräftigt erneut seine rückhaltlose Unterstützung der Ratifi-
zierung und Durchführung des Kyoto-Protokolls. Er erinnertdaran, dass er den Vorschlag für eine Richtlinie über ein
System für den Handel mit Treibhausgasemissionsberechtigun-
gen begrüßt hat als „wertvollen Beitrag zur Erfüllung der imKyoto-Protokoll festgelegten nationalen Verpflichtungen zurReduktion der Treibhausgasemissionen bei geringstmöglichen
Kosten und wirtschaftlichen und beschäftigungspolitischen
Auswirkungen (...), wobei das Kyoto-Protokoll auch die Mög-lichkeit des Emissionshandels zwischen Mitgliedstaaten vor-
sieht“ (
1). Der Ausschuss hält es ebenfalls für „wichtig, dass
die Europäische Union ihr System zur Überwachung derTreibhausgasemissionen in der Gemeinschaft und die Umset-
zung des Kyoto-Protokolls auf den neuesten Stand bringt,
wenn sie sich im Rahmen der gesamteuropäischen Zusammen-arbeit im Umweltbereich erfolgreich für den Beitritt zum
Kyoto-Protokoll und seine Ratifizierung einsetzen will (
2).“
2.2. Der Ausschuss bringt seine Besorgnis über die generell
schleppende Umsetzung des UN-Rahmenübereinkommens
über Klimaänderungen und des Kyoto-Protokolls zum Aus-
druck, insbesondere angesichts der Notwendigkeit eines energi-schen Vorstoßes, da es aufgrund der thermischen Trägheit
der Erde Jahrzehnte dauern würde, die Klimaerwärmung
signifikant zu bremsen.
2.3. Da das Kyoto-Protokoll noch nicht in Kraft getreten
ist, wenden verschiedene Staaten verschiedene Mechanismen
zu seiner Umsetzung an. Diese umfassen unterschiedlicheMethoden der Überwachung, Berichterstattung, Kontrolle so-wie des Handels. Trotz der Verzögerungen bei der Ratifizierung
sind viele Staaten jedoch entsprechende Verpflichtungen einge-
gangen. Die Mitgliedstaaten der Europäischen Union befolgenein gemeinsames, dem Kyoto-Protokoll entsprechendes Sys-
tem.
2.4. Der Ausschuss unterstützt die Initiative der Kommis-
sion und fordert die wichtigsten weltweiten Akteure auf, das
Kyoto-Protokoll zu ratifizieren.
2.5. Dem Ausschuss zufolge sollten Gutschriften in Berech-
tigungen für den Zeitraum 2005-2007 umgewandelt werden
können. Dies wäre ein positives Signal und könnte die
Entwicklung künftiger Projekte vorantreiben, die für Umwelt,Gesellschaft und Wirtschaft von bedeutendem Nutzen sein
könnten.
(1) Stellungnahme 680/2002 des Europäischen Wirtschafts- und
Sozialausschusses vom 29. Mai 2002 zu dem „Vorschlag für eine
Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über einSystem für den Handel mit Treibhausgasemissionsberechtigungenin der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EGdes Rates“ (KOM(2001) 581 endg. — 2001/0245 (COD)), ABl.C 221 vom 17.9.2002, S. 27-30.
(
2) Stellungnahme 931/2003 des Europäischen Wirtschafts- und
Sozialausschusses vom 16.7.2003 zu dem ,Vorschlag für eineEntscheidung des Europäischen Parlaments und des Rates überein System zur Überwachung der Treibhausgasemissionen inder Gemeinschaft und die Umsetzung des Kyoto-Protokolls‘(KOM(2003) 51 endg. — 2003/0029 (COD)), ABl. 234 vom
30.9.2003, S. 51.
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2.6. Der Ausschuss spricht sich dafür aus, dass die Kommis-
sion die Begriffe JI und CDM den betroffenen Akteuren
(insbesondere gegenüber den Sektoren, die aufgefordert sind,
die Mechanismen und die Projekte zu verwirklichen) besser alsbislang erfolgt erklärt und diese eindeutig über Möglichkeitenund Grenzen informiert; die bisherigen Aktivitäten der Mit-
gliedstaaten werden vom Ausschuss als nicht ausreichend
angesehen. Die Erwägungsgründe und Begriffsbestimmungensowie die häufige Verwendung von Abkürzungen und Akrony-
men erschweren die Verständlichkeit (worum handelt es sich,
wer ist in welchem Land betroffen?)
2.7. Die Kommission sollte die Bezeichnung „Gemeinsame
Projektdurchführung“, die je nach Text (
1) auch „Joint Imple-
mentation“ (JI) bzw. „gemeinsame Umsetzung“ heißt, harmoni-sieren.
2.8. Der Ausschuss unterstützt das Prinzip, Emissionsgut-
schriften aus dem Mechanismus der „Joint Implementation“ (JI,
Gemeinsame Projektdurchführung) für Projekte zu verwenden,die in Industrie- und Schwellenländern durchgeführt werden,
und den für Entwicklungsländer bestimmten Clean Develop-
ment Mechanism (CDM, Mechanismus für umweltverträglicheEntwicklung) als Instrument einzusetzen, um technologischeEntwicklungen zu beschleunigen, die eine Verringerung von
Kohlenstoffemissionen herbeiführen und sowohl den In-
dustrie- als auch den Entwicklungsländern zugute kommenwerden.
2.9. Mit Blick auf die Kohärenz der Gemeinschaftspolitiken
nimmt der Ausschuss den Kommissionsvorschlag für einenAktionsplan zur Klimaänderung im Rahmen der Entwicklungs-arbeit sowie den Beitrag, den das fünfte Forschungsrah-
menprogramm dazu leistet, zur Kenntnis (
2).
2.10. Der Ausschuss befürchtet jedoch, dass die Kyoto-
Mechanismen nur kurzfristig zu einer Senkung des CO 2-
Ausstoßes führen könnten, was mit einer nachhaltigen und
langfristigen Entwicklung nicht in Einklang steht.
2.10.1. Bei diesem Themenkomplex kommt es ganz we-
sentlich darauf an, dass die Energieeffizienz mindestens ebensostark mit in Betracht gezogen wird, wie der Mix der Energieträ-
ger sowie die Differenzierung der Bezugsquellen der Energieträ-
ger.
2.10.2. Der zunehmende Einsatz von Erdgas (CH
4) bei der
Stromerzeugung stellt eine wirtschaftlich attraktive Methode
zur Reduzierung der CO 2-Emissionen dar. Genau wie Erdöl
stellt Erdgas einen potenziellen Rohstoff zur Kraftstofferzeu-
gung für den Verkehrssektor dar. Die uns vorliegenden Infor-
mationen deuten allerdings darauf hin, dass die bekanntenVorkommen dieser Energieträger begrenzter sind als andere
potenzielle verstrombare Quellen wie Kohle, Kernkraft oder
erneuerbare Energien.
(1) KOM(2003) 85 endg.; KOM(2003) 403 endg.; MEMO/03/154.
(2) Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische
Parlament über „Klimaänderungen und Entwicklungszusammen-arbeit“, KOM(2003) 85 endg., Anhang 1: Aktionsplan undAnhang VI: Im Rahmen des fünften Forschungsrah-
menprogramms finanzierte Projekte mit Klimaschutzbezug.2.10.3. Wenn die Energieträger Erdöl und Erdgas erschöpft
sind, müssen sie durch Wasserstoff ersetzt werden. Für die
Produktion von Wasserstoff (z. B. durch Elektrolyse) ist
allerdings doppelt so viel Primärenergie wie die Energieausbeu-te bei seiner Nutzung erforderlich. Die Konsequenz für dieEnergieversorgung und das Klima wird noch gravierender sein
als das Problem, mit dem wir heute konfrontiert sind.
2.10.4. Außerdem muss beim Einsatz von Erdgas ernsthaft
der Schwund bei der Gewinnung, beim Transport und bei derNutzung mit einkalkuliert werden, handelt es sich beim Erdgas
doch um ein Gas, dessen Klimaschädlichkeit 30 mal höher ist
als die von CO
2.
3. Besondere Bemerkungen
Artikel 11a Ziffer 2
3.1. Der Ausschuss ist sich darüber im Klaren, dass die
Gutschriften aus Projekten für die Gemeinsame Projekt-
durchführung (JI) und des Mechanismus für umweltverträgli-
che Entwicklung (CDM), die im System für den Handel inEmissionsberechtigungen umgewandelt werden, durch dasKyoto-Protokoll begrenzt sind, weil JI und CDM die nationalen
Anstrengungen nicht ersetzen, sondern nur ergänzen können.
Der Ausschuss fordert die Kommission jedoch auf, Folgendeszu berücksichtigen:
— die Komplexität und die schleppende Umsetzung des
Kyoto-Protokolls (1997) und der diesbezüglichen Über-einkommen von Marrakesch (2001) (7. Vertragsstaaten-konferenz), die aus dem 1992 in Rio unterzeichneten
UN-Rahmenübereinkommen über Klimaänderungen her-
vorgehen;
— den gegenwärtigen Mangel an verfügbaren Projekten und
deren langsame Bewilligung;
— die Notwendigkeit, aus diesen flexiblen Instrumenten
einen Anreiz zur Beschleunigung der technologischen
Entwicklung und des gerechten Technologietransfers zumachen;
— den geringen Anteil an Treibhausgasemissionen, auf die
das Kyoto-Protokoll Anwendung finden würde (3 %der notwendigen Anstrengungen, um dem Prozess der
Erderwärmung Einhalt zu gebieten);
— die Geltungsdauer der vorgeschlagenen Richtlinien, ganz
abgesehen von der geplanten Eröffnung der Verhandlun-
gen über spätere Verpflichtungsperioden des Kyoto-
Protokolls ab 2005;
— die Kohärenz mit dem europäischen Programm für
Klimaänderung und dem 6. Aktionsprogramm für die
Umwelt, in denen die Akteure zur Verringerung umwelt-schädlicher Emissionen angehalten werden;
C 80/64 DE 30.3.2004 Amtsblatt der Europäischen Union
— die Durchschaubarkeit und die Signalwirkung auf mögli-
che Akteure (öffentliche oder private) und die Notwendig-
keit einer klaren, positiven Botschaft unter dem Aspekt
der Ratifizierung des Kyoto-Protokolls durch Drittländer;
— die differenzierten Verpflichtungen der Mitgliedstaaten
im Protokoll von Kyoto;
— den Abschluss eines Übereinkommens zur „Lastenvertei-
lung“ zwischen den Mitgliedstaaten der EU einschließlichder beitretenden Staaten.
Artikel 11a Ziffer 3
3.2. Ohne das Kyoto-Protokoll in Frage stellen zu wollen,
betont der Ausschuss, dass angesichts der Verzögerungen beim
Inkrafttreten des Kyoto-Protokolls und der Verhandlungen im
Jahre 2005 über den Verpflichtungszeitraum nach 2012LULUCF nicht systematisch aus dem Anwendungsbereich der
projektbezogenen Mechanismen ausgeschlossen werden sollte.
Die Gemeinschaft sollte bereit sein, die für die COP-9 (imDezember 2003 in Mailand) erwartete Vereinbarung über dieHandhabung der LULUCF-Gutschriften umzusetzen.
3.3. Bei dem zeitlichen Aspekt, wie er im Rahmen des
Kyoto-Protokolls diskutiert wurde, geht es noch immer um die
staatliche Souveränität, die Bodennutzung und das den lokalenGegebenheiten angepasste nachhaltige Management, sodass
noch kein weltweites Übereinkommen zum Schutz von
Wäldern abgeschlossen wurde.
Brüssel, den 11. Dezember 2003.
Der Präsident
des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses
Roger BRIESCHArtikel 11b Ziffer 5
3.4. Trotz der Bezugnahme auf die Übereinstimmung mit
den Artikeln 6 und 12 des Kyoto-Protokolls, die dazu keine
eindeutigen Angaben enthalten, stellt sich der Ausschuss dieFrage, ob die Aussage nicht in „Weitergabe von umweltfreund-lichen, an die Gegebenheiten der Entwicklungsländer und der
Transformationsländer angepassten Technologien“ umgeän-
dert und das „umweltfreundliche Know-how“ definiert werdensollte.
Artikel 21: Absatz 3 (Ziffer 7 Buchstabe b des Vorschlags) wird
ersetzt
3.5. Zusätzlich zu der Aussage: „Die Kommission trifft
Vorkehrungen für einen Informationsaustausch zwischen den
zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten über Entwicklungen
in Bezug auf die Zuteilung, die Umwandlung von ERU undCER zur Verwendung im Gemeinschaftssystem, die Führung
der Register, die Überwachung, Berichterstattung, Prüfung und
Einhaltung der Vorschriften“ ist im Sinne des Übereinkommensvon Aarhus (1998) über die Öffentlichkeitsbeteiligung anEntscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in
Umweltangelegenheiten die Unterrichtung der NRO, die „ein
Interesse haben“, der Sozialpartner und der breiten Öffentlich-keit sowie die regelmäßige Berichterstattung an das Euro-
päische Parlament, den Ausschuss der Regionen und den
EWSA vorzusehen.