1.EINLEITUNG

Vor über einem Jahr eröffnete die Europäische Kommission eine Debatte über fünf mögliche Szenarien für die zukünftige Entwicklung der Europäischen Union (EU). Die EU sieht sich zahlreichen Herausforderungen gegenüber, darunter die Globalisierung, die Auswirkungen neuer Technologien auf die Gesellschaft, Sicherheitsfragen und der wachsende Populismus. Die Kommission glaubt, dass die Zollunion, die dieses Jahr ihr 50-jähriges Bestehen feiert, eine wichtige Rolle im Umgang mit diesen Herausforderungen spielt. Daher ist ihre Weiterentwicklung von entscheidender Bedeutung.

Die Zollunion ist eine der frühesten Errungenschaften der EU und lässt sich als eine ihrer wichtigsten Erfolgsgeschichten betrachten. Dank der Zollunion konnte die EU nicht nur Binnengrenzen beseitigen sondern auch mit dem Rest der Welt in Wettbewerb treten. Im EU-Binnenmarkt kann jedes Unternehmen mit Sitz in der EU seine Waren verkaufen und in der gesamten EU investieren, ohne an Binnengrenzen zu stoßen. Ohne den zollfreien, durch die Zollunion gegebenen Rahmen und ohne die Aufsicht der Zollunion über Einfuhren und Ausfuhren wäre das in dieser Form unmöglich. International betrachtet ist die EU heute der weltweit größte Handelsblock und bestreitet 15 % des Welthandelsvolumens. Die Verhandlungsposition der EU gegenüber Drittländern in Handelsfragen ist daher weitaus stärker, als sie es wäre, wenn die Mitgliedstaaten bei Verhandlungen auf sich gestellt wären.

In den vergangenen fünfzig Jahren hat sich die Zollunion erheblich weiterentwickelt, und heute erfüllen die Zollbehörden eine breite Vielfalt von Aufgaben an den Grenzen. Gemeinsam arbeiten die Zollbehörden der Mitgliedstaaten an Handelserleichterungen und an der Verminderung der Bürokratie. Außerdem erheben sie Einnahmen für die nationalen Haushalte und den EU-Haushalt und schützen die Öffentlichkeit vor Terrorismus, Gesundheitsgefährdungen, Umweltproblemen und anderen Bedrohungen. Aufgrund dieses breiten Aufgabenspektrums ist der Zoll in der Praxis die maßgebliche Behörde für die Kontrolle von Waren an den EU-Außengrenzen.

Andererseits sind zahlreiche Herausforderungen zu bewältigen. Neue Trends und Technologien – darunter Digitalisierung, Vernetzung und das Internet der Dinge, Datenanalyse, künstliche Intelligenz und Blockchain-Technologie – bieten Chancen und bergen zugleich Risiken. Neu entstehende und aufstrebende Geschäftsmodelle wie der elektronische Handel und die Optimierung von Lieferketten müssen unterstützt werden. Gleichzeitig stehen die öffentlichen Finanzen unter Druck, das Welthandelsvolumen nimmt zu, Betrug und Schmuggel sind kontinuierliche Anliegen wachsenden Ausmaßes und grenzüberschreitende Kriminalität und Sicherheitsbedrohungen bestehen fort. Strategien aus anderen Politikbereichen wirken sich auf die Aufgaben des Zolls aus und erweitern ihren Umfang. Ressourcen und Finanzierung sind erforderlich, um die heute für das Funktionieren der Zollunion entscheidenden elektronischen Systeme zu entwickeln und zu erhalten. Währenddessen sind die vielfachen Auswirkungen des Austritts Großbritanniens aus der EU mit Priorität zu behandeln. Alle diese Faktoren setzen die EU-Zollbehörden zunehmend unter Druck.

Angesichts dieser Herausforderungen wurden in den letzten Jahren Rufe nach einem stärker vereinheitlichten Ansatz für die Zollunion und nach einem effizienteren und stimmigeren Gesamtmanagement laut. Das Europäische Parlament hat auf die Gefahr hingewiesen, dass unterschiedliche elektronische Zollsysteme in den Mitgliedstaaten eine Fragmentierung, einen höheren Verwaltungsaufwand und Verzögerungen bedeuten können, was die Warenbewegungen über die Grenzen möglicherweise behindert. Der Europäische Rechnungshof hat festgestellt, dass sich die ineffiziente Durchführung von Einfuhrverfahren und ein unzulänglicher rechtlicher Rahmen ungünstig auf die finanziellen Interessen der EU auswirken. Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss hat unter anderem argumentiert, dass die wirksame Umsetzung des Zollrechts Anstrengungen erfordert, um unterschiedliche Auslegungen seitens der Verwaltungsstellen der Mitgliedstaaten auf ein Minimum zu begrenzen.

In ihrer Mitteilung aus dem Jahr 2016 über die Entwicklung der Zollunion der EU und ihrer Governance (im Folgenden die „Governance-Mitteilung“) schlug die Kommission angesichts dieser Herausforderungen eine Reihe von Lösungen vor, die eine geschlossenere und einheitlichere Anwendung der gemeinsamen Zollvorschriften beinhalten. Als Grundlagen sollen neben einer verbesserten Politik und besseren operativen Strukturen auf der Basis von Partnerschaft auch eine verbesserte Zusammenarbeit der Zollbehörden mit anderen Grenzmanagement- und Sicherheitsbehörden dienen – sowie auch eine umfassendere langfristige Strategie zur Entwicklung und Wartung elektronischer Zollsysteme. Im März 2017 begrüßte der Rat der Europäischen Union die Governance-Mitteilung und forderte die Kommission auf, in einem zweijährlichen Bericht Informationen zum aktuellen Stand bereitzustellen, insbesondere bezüglich der Bereiche, die nach Ansicht des Rates besondere Aufmerksamkeit erfordern.

Vor diesem Hintergrund prüft die vorliegende Mitteilung die derzeitige Funktionsweise der Zollunion und bestimmt die anstehenden vorrangigen Fragen. Diese Mitteilung sollte dazu dienen, den Dialog mit allen Interessenträgern zu fördern, einschließlich der Bürger, der Unternehmen, der Mitgliedstaaten, des Europäischen Parlaments und anderer europäischer Organe, deren Beiträge für den fortdauernden Erfolg der Zollunion unverzichtbar sind.

2.HINTERGRUND

Die Rolle der Zollbehörden

In den fünfzig Jahren des Bestehens der Zollunion hat sich die Welt drastisch verändert, und Gleiches gilt auch für die Rolle der Zollbehörden der Mitgliedstaaten. Über den Schutz hinaus, den die Zollbehörden den finanziellen Interessen der EU und ihrer Mitgliedstaaten fortdauernd gewähren, haben die Zollbehörden in diesem Zeitraum mit beachtlichem Erfolg Verantwortung für die Umsetzung grenzbezogener Aspekte aus einer Vielzahl anderer gemeinsamer Politikbereiche der EU übernommen. Alle Waren, die in die EU gelangen oder diese verlassen, unterliegen der Zollüberwachung und können Zollkontrollen unterzogen werden.

Insbesondere stehen die Zollbehörden im Kampf gegen Terrorismus und organisiertes Verbrechen in vorderster Linie. Nach den Angriffen von 2001 auf das World Trade Centre in New York hat die EU dem Zollrecht eine Änderung in Sicherheitsfragen beigefügt. Das ermöglichte eine EU-weite Einführung gemeinsamer Risikokriterien mit einer Vorab-Risikoanalyse für Frachtgut und stellte einen gemeinsamen Rahmen für das Risikomanagement bereit. Auf diese Weise können die Zollbehörden Informationen über operative Risiken und Ergebnisse teilen, was eine schnelle Reaktion auf jedes Krisenereignis in der Lieferkette ermöglicht. Außerdem überwachen die Zollbehörden die Bewegungen hoher Bargeldbeträge, die Reisende in die EU einführen und aus ihr ausführen, als festen Teil der EU-Maßnahmen gegen Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung. In der Bekämpfung dieser Bedrohungen besteht eine enge Zusammenarbeit mit anderen Grenz- und Sicherheitsbehörden.

Der Zoll in Zahlen Erhebung von Einnahmen ·Im Jahr 2016 stellten die nationalen Zollbehörden 537 Millionen EUR an nicht gezahlten Abgaben fest, die dem EU-Haushalt wieder zuzuführen sind. Kampf gegen Terrorismus und organisiertes Verbrechen ·Im Jahr 2016 beschlagnahmten die EU-Zollbehörden in der EU annähernd 6 300 Feuerwaffen, über eine Million Stück Munition und über 1 500 Einheiten Explosivstoffe. ·Im gleichen Jahr beschlagnahmten die Zollbehörden fast 300 Tonnen Drogen (darunter zunehmende Mengen von Kokain und synthetischen Drogen). Verglichen mit 2015 stieg die Menge der beschlagnahmten Drogen in Express- und Postsendungen um 23 % auf insgesamt 13 Tonnen. ·Durchschnittlich bearbeiten die Zollbehörden jedes Jahr im Rahmen der Barmittelüberwachung 100 000 Anmeldungen; das entspricht einer angemeldeten Gesamtsumme zwischen 60 und 70 Milliarden EUR. Gleichzeitig decken die Zollbehörden jährlich im Durchschnitt etwa 300 Millionen EUR nicht angemeldeter oder falsch angemeldeter Barmittel auf. Schutz der Rechte des geistigen Eigentums und Beschlagnahmung von nachgeahmten Waren und Kulturgütern ·Die Zollbehörden konnten im Jahr 2016 über 41 Million nachgeahmter Waren, welche die Rechte des geistigen Eigentums verletzten, mit einem Schätzwert von annähernd 672 Millionen EUR beschlagnahmen (vorwiegend Zigaretten, Spielzeug und Lebensmittel). ·Im gleichen Jahr deckten die Zollbehörden 96 Fälle versuchten Schmuggels europäischer Kulturschätze aus der EU auf. Verwaltung des Handelsverkehrs über die EU-Grenzen ·EU-weit bearbeiten die Zollbehörden jede Sekunde neun Zollanmeldungen im Wert von über 100 000 EUR, und die gesamten jährlichen Zolleinnahmen belaufen sich auf über 25 Milliarden EUR. ·Heutzutage versenden die EU-Händler 99 % aller Zollanmeldungen auf elektronischem Weg. Im Zuge der fortlaufenden Einführung elektronischer Zollsysteme gemäß dem Zollkodex der Union werden die Gewerbetreibenden bald in der Lage sein, diese Systeme auch für andere geschäftliche Vorgänge zu nutzen. ·Die Zollabfertigung erfolgt mit hoher Geschwindigkeit: Auch nach dem Standardverfahren übermittelte Zollanmeldungen (d. h. ohne vereinfachte Verfahren) werden in der Regel innerhalb einer Stunde abgefertigt (93 % im Jahr 2016).

Gesetzlicher Rahmen