EUROPÄISCHE KOMMISSION Brüssel, den 27.2.2019 SWD(2019) 1004 final/2 ARBEITSUNTERLAGE DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN Länderbericht Deutschland 2019













mit eingehender Überprüfung der Vermeidung und Korrektur makroökonomischer Ungleichgewichte Begleitunterlage zur MITTEILUNG DER EUROPÄISCHEN KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN EUROPÄISCHEN RAT, DEN RAT, DIE EUROPÄISCHE ZENTRALBANK UND DIE EUROGRUPPE Das Europäische Semester 2019: Bewertung der Fortschritte bei den Strukturreformen, Vermeidung und Korrektur makroökonomischer Ungleichgewichte und Ergebnisse der eingehenden Überprüfung gemäß Verordnung (EU) Nr. 1176/2011 {COM(2019) 150 final}



inhaltsverzeichnis Zusammenfassung 1.Wirtschaftslage und -aussichten 2.Fortschritte bei den länderspezifischen Empfehlungen 3.Gesamtergebnisse in Bezug auf Ungleichgewichte, Risiken und Anpassungsaspekte 4.Reformprioritäten 4.1.Öffentliche Finanzen und Besteuerung* 4.2.Finanzsektor 4.3.Arbeitsmarkt-, Bildungs- und Sozialpolitik* 4.4. Reformen für Wettbewerbsfähigkeit und Investitionen* AnHANg A: übersichtstabelle Anhang B: schuldentragfähigkeitsanalyse der kommission und fiskalische risiken AnHANG C: Standardtabellen Anhang D: Investitionsleitlinien für die Mittel im Rahmen der Kohäsionspolitik 2021–2027 für Deutschland Quellenverzeichnis VERZEICHNIS DER TABELLEN Tabelle 1.1:Schlüsselkomponenten für Erträge und Endnachfrage nichtfinanzieller Kapitalgesellschaften: Beiträge zum wirtschaftsweiten Finanzierungsüberschuss Tabelle 1.2:Schlüsselkomponenten für Einkünfte und Endnachfrage der privaten Haushalte: Beiträge zum wirtschaftsweiten Finanzierungsüberschuss

Tabelle 1.3:Schlüsselkomponenten für Einnahmen und Ausgaben des Staates: Beiträge zum wirtschaftsweiten Finanzierungsüberschuss Tabelle 1.4:Wirtschaftliche und finanzielle Schlüsselindikatoren – Deutschland Tabelle 2.1:Länderspezifische Empfehlungen 2018 – Bewertungsübersicht Tabelle 3.1:Intensität der Spillover-Effekte auf Deutschlands EU-Partner Tabelle 1:Spillover-Effekte von Strukturreformen – wenn Deutschland seine Strukturreformlücken zur Hälfte schließt Table 3.2:MIP Assessment Matrix Tabelle 1:Haushaltswirkung der Reformszenarien (in Mio. EUR) Tabelle 4.2.1:Vierteljährliche Financial-Soundness-Indikatoren Tabelle 4.4.1:Lastenteilung nach Branchen Tabelle C.1:Finanzmarktindikatoren Tabelle C.2: Sozialpolitisches Scoreboard: Indikatoren für die Kernziele Tabelle C.3: Arbeitsmarkt- und Bildungsindikatoren Table C.4: Indikatoren für soziale Inklusion und Gesundheit Tabelle C.5: Leistungsindikatoren der Produktmärkte und Politikindikatoren Tabelle C.6: Grünes Wachstum88 VERZEICHNIS DER GRAFIKEN Abbildung 1.1: Nachfragekomponenten des BIP-Wachstums Abbildung 1.2: Preise und Kosten im Baugewerbe Abbildung 1.3: Wohnungsneubauten

Abbildung 1.4: Beitrag der einzelnen Bereiche zur Gesamtinflation 11 Abbildung 1.5: Verbesserungen am Arbeitsmarkt 12 Abbildung 1.6: Wirtschaftsdaten nach Regionen im Vergleich zum EU-Durchschnitt 13 Abbildung 1.7: Finanzierungsüberschuss nach Sektoren 13 Abbildung 1.8: Leistungsbilanzsaldo und Komponenten 15 Abbildung 1.9: Leistungsbilanzsaldo und Komponenten der Kapitalbilanz 16 Abbildung 1.10: Für den Leistungsbilanzüberschuss verantwortliche Faktoren 16 Abbildung 1.11: Gesamtstaatlicher Haushaltssaldo und Bruttoschuldenstand 17 Abbildung 2.1: Gesamtumsetzung der länderspezifischen Empfehlungen 2011-2018 bis heute 21 Abb. 4.1.1: Korrelation zwischen Bruttoinvestitionen und Schulden im Jahr 2017 33 Abb. 4.1.2: Regionale Schulden- und Investitionsanteile im Jahr 2017 34 Abb. 4.1.3: Steuerbefolgungskosten (in% des Umsatzes) 36 Abb. 4.1.4: Steuern zahlen: zeitlicher Befolgungsaufwand (Stunden pro Jahr) 36 Abb. 4.1.5: Umweltsteueraufkommen (% des BIP) 38 Abb. 1: Die Modellergebnisse im Überblick 40 Abb. 4.2.1: Hypothekenschulden, Volumen und% des BIP 47 Abb. 4.3.1: Beveridge-Kurve 51 Abb. 4.3.2: Reale Lohnstückkosten, reales Entgelt je Beschäftigten und reale Produktivität im Vergleich zu 2000 51 Abb. 4.3.3: Armut und soziale Ausgrenzung 56 Abbildung 4.4.1: Arbeitsproduktivität und totale Faktorproduktivität 62

Abbildung 4.4.2: FuEuI-Ausgaben in Deutschland 65 Abbildung 4.4.3: Neugründungsquote in Deutschland 66 Abbildung 4.4.4: Veränderung des BIP pro Kopf (in KKS), 2007-2016 69 VERZEICHNIS DER KÄSTEN Kasten 1.1: Die Automobilbranche in Deutschland Kasten 2.1: EU-Mittel und -Programme tragen dazu bei, strukturelle Herausforderungen anzugehen und Wachstum und Wettbewerbsfähigkeit in Deutschland zu fördern Kasten 3.1: Spillover-Effekte von Strukturreformen am Beispiel Deutschlands Kasten 4.1.1: Steuerumschichtung weg von Arbeit hin zu Erbschaften und Schenkungen Kasten 4.1.2: Reformoptionen für das deutsche Rentensystem Kasten 4.3.1: Ergebnisse bei der europäischen Säule sozialer Rechte Kasten 4.4.1: Investitionshindernisse und Reformen in Deutschland Zusammenfassung Um die Widerstandsfähigkeit der deutschen Wirtschaft gegenüber ungünstigen außen- und binnenwirtschaftlichen Entwicklungen zu erhöhen und ein nachhaltiges, inklusives Wachstumsmodell zu gewährleisten, sind erhebliche Investitionsanstrengungen und Innovationen sowie Strukturreformen erforderlich. In einigen auf internationaler Ebene traditionell erfolgreichen Wirtschaftszweigen steht die deutsche Wirtschaft vor Herausforderungen. Die Investitions- und Innovationsanstrengungen müssen intensiviert werden, um die Produktivität zu steigern, zur Diversifizierung des deutschen Wachstumsmodells beizutragen und gleichzeitig mit dem technologischen Wandel und der Nachfrageverlagerung und -dynamik Schritt zu halten. Würden sowohl die privaten als auch die öffentlichen Investitionen gesteigert, könnte dies dazu beitragen, die Herausforderungen in Sachen nachhaltiger Verkehr, dezentrale Energieerzeugung aus erneuerbaren Quellen, Digitalisierung und demographischer Wandel in Angriff zu nehmen. Höhere Investitionen und Ausgaben in den Bereichen allgemeine und berufliche Bildung, Hochleistungsbreitbandnetze sowie Forschung und Entwicklung sind für die Steigerung des langfristigen Wachstumspotenzials von zentraler Bedeutung. Strukturreformen, die eine bessere Ausnutzung des Arbeitsmarktpotenzials bislang inaktiver oder unterrepräsentierter Gruppen fördern, könnten dazu beitragen, dem bereits spürbaren Mangel an qualifizierten Arbeitskräften entgegenzuwirken und das Einkommen insbesondere von Geringverdienern aufzubessern. ( ) Die deutsche Wirtschaft wächst dank der Binnennachfrage trotz zunehmend schwieriger außenwirtschaftlicher Rahmenbedingungen weiter. Nachdem das BIP 2017 um 2,2 % gestiegen war, schwächte sich das Wachstum 2018 auf 1,5 % ab. Der Außenbeitrag kehrte sich ins Negative, da die solide Binnennachfrage die Importquote in die Höhe trieb und das Exportwachstum hinter den Vorjahreswerten zurückblieb. Der Leistungsbilanzüberschuss ging von 8,5 % im Jahr 2016 auf 8,0 % im Jahr 2017 und 7,4 % im Jahr 2018 zurück. Dank des anhaltenden wirtschaftlichen Wachstums sank die Arbeitslosigkeit trotz wachsender Erwerbsbevölkerung bis Ende 2018 auf den Tiefststand von 3,2 %. Trotz der ausgesprochen niedrigen Arbeitslosigkeit und vieler unbesetzter Stellen stiegen die Reallöhne nur moderat um etwa 1 %. Die Kerninflation betrug 2018 1,5 % und wird bis 2020 angesichts der moderaten Binnennachfrage auf 1,6 % ansteigen. Der Haushaltsüberschuss hat sich im Berichtszeitraum ausgeweitet und der öffentliche Schuldenstand geht weiter zurück, wodurch sich erheblicher Spielraum für die Ausweitung der öffentlichen Investitionen bietet. Der gesamtstaatliche Überschuss erreichte 2017 1,0 % des BIP und weitete sich 2018 auf ein Rekordhoch von 1,7 % des BIP aus.() Auch für 2019 wird wieder ein – wenn auch geringerer – Haushaltsüberschuss erwartet. Die Bruttoschuldenquote wird voraussichtlich von 63,9 % im Jahr 2017 auf 60,1 % im Jahr 2018 zurückgehen und in den kommenden Jahren unter den im Vertrag festgelegten Referenzwert absinken. Angesichts der wirtschaftlichen Bedeutung Deutschlands und seiner starken Integration in die Wertschöpfungsketten innerhalb der EU könnten Strukturreformen in Deutschland sowohl das Wachstumspotenzial im Inland steigern als auch positive Spillover-Effekte auf andere EU-Mitgliedstaaten auslösen. Würde Deutschland Strukturreformen durchführen und beispielsweise die hohe steuerliche Belastung des Faktors Arbeit senken, würde dies das BIP in Deutschland und bis zu einem gewissen Grad auch in anderen EU-Mitgliedstaaten erhöhen, da eine höhere Nachfrage nach ausländischen Produkten in Deutschland die gestiegene Wettbewerbsfähigkeit ausgleichen dürfte. Auch bei der Weiterentwicklung des Binnenmarkts spielt Deutschland eine wichtige Rolle. Allerdings bestehen nach wie vor einige Hindernisse wie der fehlende Wettbewerb bei Unternehmensdienstleistungen und die zu geringen Investitionen in netzgebundene Wirtschaftszweige. Würden die privaten und öffentlichen Investitionen hauptsächlich auf netzgebundene Wirtschaftszweige wie die Digital-, die Energie- und die Verkehrsinfrastruktur sowie auf Bildung und Innovation konzentriert, könnte dies das Wachstumspotenzial Deutschlands steigern. Trotz einer gewissen Ausweitung der öffentlichen Investitionen lag die deutsche Investitionsquote 2017 nach wie vor unter dem Durchschnitt des restlichen Eurogebiets. Beim Hochleistungs-Breitbandausbau, der bei höheren Investitionen das Produktivitätswachstum steigern und größere regionale Konvergenz herbeiführen könnte, hinkt das Land hinterher. Umfangreichere öffentliche und private Investitionen in eine nachhaltige Verkehrs- und Elektrizitätsinfrastruktur sind für die Erreichung der Klima-, Energie- und Umweltziele von zentraler Bedeutung. Würden insbesondere kleine und mittlere Unternehmen stärker in Forschung und Innovation investieren, könnte dies die totale Faktorproduktivität erhöhen. Höhere Ausgaben für die allgemeine und die berufliche Bildung könnten sowohl dem unmittelbaren Arbeitskräftemangel als auch der Bevölkerungsalterung begegnen und würden gleichzeitig zu einem inklusiven Wachstum beitragen. In Anhang D werden ausgehend von der Analyse des Investitionsbedarfs und der in diesem Bericht skizzierten Herausforderungen die Hauptprioritäten genannt, die für EU-Finanzierungen in Deutschland im Rahmen der Kohäsionspolitik für den Zeitraum 2021-2027 ermittelt worden sind.

Alles in allem hat Deutschland bei der Umsetzung der länderspezifischen Empfehlungen 2018 begrenzte( ) Fortschritte erzielt. Einige Fortschritte sind in folgenden Bereichen zu verzeichnen: ·Die öffentlichen und privaten Investitionen einschließlich der FuE-Ausgaben haben sich erhöht, was zu einem Teil auf die Aufstockung der Mittel für Infrastrukturprogramme zurückzuführen ist. ·Da sich die Nettolöhne aufgrund von Änderungen bei den Sozialversicherungsbeiträgen und bestimmten Leistungen erhöhen, nehmen Fehlanreize, die die Arbeitnehmer von einer Erhöhung der Arbeitszeiten abhalten, ab. ·Lohnzuwächse spiegeln diese verbesserten Bedingungen wider, haben sich real jedoch in Grenzen gehalten. Begrenzte Fortschritte wurden in folgenden Bereichen erzielt: ·Der flächendeckende Ausbau der Hochleistungs-Breitbandinfrastruktur kommt trotz vielversprechender Ankündigungen nur langsam voran. ·Es wurden nur wenige Maßnahmen ergriffen, um das Steuersystem effizienter und investitionsfreundlicher zu machen. ·Im Bereich der beruflichen Weiterbildung wurden nur wenige Maßnahmen ergriffen, um beispielsweise einen längeren Verbleib im Erwerbsleben zu fördern. Bei der Erreichung der im Rahmen der Strategie Europa 2020 gesetzten nationalen Ziele schneidet Deutschland in folgenden Bereichen gut ab: ·der Beschäftigungsquote ·der Reduzierung von frühem Schulabgang und Armut ·den Investitionen in Forschung und Entwicklung (FuE) ·der Erhöhung des Anteils erneuerbarer Energien. Allerdings ist es unwahrscheinlich, dass Deutschland seine indikativen nationalen Energieeffizienz- und Klimaziele bis 2020 erreichen wird. Bei den Indikatoren des sozialpolitischen Scoreboards der europäischen Säule sozialer Rechte schneidet Deutschland gut ab. Die Arbeitslosigkeit auch unter Jugendlichen ist niedrig. Beim Beschäftigungsgefälle zwischen Männern und Frauen fällt die Bilanz allerdings nur durchschnittlich aus. Der soziale Dialog funktioniert gut und die Sozialpartner sind insgesamt eng in den politischen Entscheidungsprozess eingebunden. Die Hauptergebnisse der vertieften wirtschaftspolitischen Überprüfung, auf die unten noch näher eingegangen wird, und die sich daraus für die Politik ergebenden Herausforderungen lassen sich wie folgt zusammenfassen: ·Der Leistungsbilanzüberschuss hat in den letzten drei Jahren abgenommen, wird voraussichtlich aber hoch bleiben und mit 2,3 Prozentpunkten zum Überschuss des Eurogebiets von 3,3 % beitragen. Die kräftige Binnennachfrage dürfte auch weiterhin dafür sorgen, dass die Importe stärker wachsen als die Exporte, und so den Leistungsbilanzüberschuss weiter dämpfen. Bei dem seit 2008 zunehmenden Sparüberhang über die Investitionen wurde 2016 ein Wendepunkt erreicht. Der Finanzierungsüberschuss des privaten Sektors ist seither zurückgegangen, was aber teilweise durch den nach wie vor steigenden öffentlichen Überschuss ausgeglichen wurde. Trotz der unternommenen Anstrengungen sind die Faktoren, die die Investitionen im Verhältnis zu den Ersparnissen gering halten, jedoch weitgehend unverändert. ·Die privaten Investitionen haben sich merklich erhöht, wenngleich dies nicht für alle Bereiche in gleichem Umfang gilt. Bei den Ausrüstungsinvestitionen ist wegen der Kapazitätsauslastung in Rekordhöhe eine robuste Zunahme zu verzeichnen. Bei den Wohnbauinvestitionen setzt sich der Boom trotz Kapazitätsengpässen und höheren Preisen im Baugewerbe fort. Allerdings zeichnen sich einige große Herausforderungen ab. So ist das verarbeitende Gewerbe mit einer nachlassenden Dynamik bei der Auslandsnachfrage konfrontiert und muss sich zugleich auf neue Verbraucherpräferenzen und den technologischen Wandel (wie die Nachfrage nach emissionsarmen Kraftfahrzeugen) einstellen. Der Nichtwohnbau hat real nur schleppend zugelegt, was darauf hindeutet, dass wichtige Teile der deutschen Infrastruktur möglicherweise nicht mit den Anforderungen der Wirtschaft Schritt gehalten haben. ·Nachdem die öffentlichen Investitionen eine Zeit lang zurückgefahren worden waren, legen sie real jetzt wieder zu, wenngleich nach wie vor größere Anstrengungen unternommen werden müssen, um die große Investitionslücke insbesondere bei Infrastruktur und Bildung zu schließen. 2018 stiegen die öffentlichen Investitionen um nominal 7,7 % und real 3,8 %. Seit drei Jahren nehmen die öffentlichen Investitionen nach einer Phase des Negativwachstums real wieder zu, was auf die Anstrengungen der Regierung zur Ankurbelung der Investitionen zurückzuführen ist. Auf kommunaler Ebene blieben die Nettoinvestitionen 2018 allerdings wie in den Vorjahren negativ und schwoll der bis 2018 aufgelaufene Investitionsrückstand auf 5 % des BIP an. Die größten Engpässe sind bei Bildung und Infrastruktur zu verzeichnen. Investitionen in die öffentliche Infrastruktur werden nach wie vor durch Kapazitäts- und Planungsengpässe auf kommunaler Ebene gebremst. Die zu deren Überwindung eingeleiteten Maßnahmen müssen erst noch zu greifbaren Ergebnissen führen. Auch bei den digitalen öffentlichen Diensten und dem öffentlichen Auftragswesen besteht Raum für Verbesserungen.

·Das Wachstum der Arbeitsproduktivität hat sich in Deutschland abgeschwächt und kehrte sich in der zweiten Jahreshälfte 2018 ins Negative. Da das Arbeitskräftepotenzial durch den demographischen Wandel abnimmt, wird das Produktivitätswachstum zunehmend von Investitionen in Produktivkapital und Innovationen, auch in die Digitalisierung abhängen. Einzelunternehmensdaten zeigen, dass sich der Abstand zwischen den produktivsten und den unproduktivsten Unternehmen vergrößert hat, was auf Hindernisse für die Technologieverbreitung hindeutet. ·Die Anpassung der deutschen Stromnetze an einen höheren Ökostromanteil kommt nach wie vor nur langsam voran, und es wurde nicht genug in Übertragungs- und Verteilungsnetze investiert. Das Fehlen einer angemessenen Netzinfrastruktur ist für Deutschland und andere EU-Staaten wegen des dadurch erforderlichen Engpassmanagements mit finanziellen Verlusten verbunden. Es werden Anstrengungen zur Verbesserung der nationalen Netze unternommen, doch wird der Bedarf an Investitionen in zusätzliche Übertragungskapazität voraussichtlich noch weiter zunehmen. Die unzureichende Übertragungskapazität der deutschen Nord-Süd-Verbindungen geht zulasten der Netzkapazität der Nachbarländer. ·Um mehr für die Luftreinhaltung zu tun, den Klimaschutz und die Anpassung an den Klimawandel zu fördern und die Produktivität zu steigern, müssen die Investitionen in einen nachhaltigen Verkehr ausgeweitet werden. Aufgrund der geringen Emissionssenkungen wird Deutschland sein in der Lastenteilungsentscheidung gesetztes Ziel voraussichtlich verfehlen. Besonders schlecht schneidet der Verkehrssektor bei der Senkung der Treibhausgas- und Luftschadstoffemissionen ab. ·Das deutsche Steuersystem ist weder sonderlich effizient noch Wachstum und Investitionen besonders förderlich. Die stärker verzerrenden direkten Steuern, insbesondere auf Erwerbseinkommen, liegen in Prozent des BIP über dem EU-Durchschnitt, während die Einnahmen aus Verbrauch- und Umweltsteuern darunter liegen. Die hohe Steuer- und Abgabenbelastung der Arbeit selbst bei Gering- und Zweitverdienern verringert den Anreiz zur Aufnahme einer Beschäftigung, was sich auch auf das Einkommen und den Konsum der privaten Haushalte auswirkt. Der gesetzliche Körperschaftsteuersatz und der effektive Durchschnittssteuersatz sind hoch. Das Steuersystem bleibt komplex und verursacht vergleichsweise hohe Befolgungskosten. Der effektive Erbschaft- und Schenkungssteuersatz ist mit etwa 2 % niedrig und trägt damit zum Erhalt der ausgesprochen ungleichen Vermögensverteilung in Deutschland bei. ·Trotz zunehmenden Arbeitskräftemangels sind die Reallöhne nur geringfügig gestiegen und werden bestimmte Teile des Arbeitsmarktpotenzials nicht voll ausgeschöpft. Dank des kräftigen Beschäftigungswachstums und einer Arbeitslosigkeit auf Rekordtiefststand steht der deutsche Arbeitsmarkt gut da. Der Mangel an qualifizierten Arbeitskräften, der sich an der hohen Zahl unbesetzter Stellen ablesen lässt, setzt der wirtschaftlichen Entwicklung zunehmend Grenzen. Zugleich war bei den Reallöhnen nur ein moderates Wachstum zu verzeichnen. Eingedämmt worden sein könnte das Lohnwachstum auch dadurch, dass weniger Beschäftigte unter Tarifverträge fallen. Trotz des zunehmenden Mangels an qualifizierten Arbeitskräften wird das Arbeitsmarktpotenzial unterrepräsentierter Gruppen, zu denen Frauen und Personen mit Migrationshintergrund sowie Flüchtlinge zählen, nach wie vor nicht voll ausgeschöpft. Obwohl einige Maßnahmen zur steuerlichen Entlastung von Geringverdienern getroffen wurden, bestehen nach wie vor Fehlanreize, die diese Gruppe von der Aufnahme einer Erwerbstätigkeit abhalten. Darüber hinaus werden im vorliegenden Bericht noch andere wichtige strukturelle Aspekte analysiert, die auf besondere Herausforderungen für die deutsche Wirtschaft schließen lassen und die sich wie folgt zusammenfassen lassen: ·Die Risiken für den Finanzsektor scheinen eingedämmt, doch müssen die Kostenstrukturen in Angriff genommen werden. Auch wenn der Bankensektor über eine relativ gute Kapital- und Liquiditätsausstattung verfügt, muss er doch seine Kostenstruktur in Angriff nehmen. Die Marktfragmentierung geht zulasten der Gewinne, doch sind die Eigenkapitalquoten zufriedenstellend, und der Anteil der notleidenden Kredite ist nur halb so hoch wie im Durchschnitt des Euroraums. Der Preisanstieg bei den Wohnimmobilien geht noch nicht mit Risiken für die Gesamtwirtschaft oder die Finanzstabilität einher. Die durch das Niedrigzinsumfeld bedingte Ertragsschwäche, die Kosten der Digitalisierung, aufsichtsrechtliche Anforderungen und der Markteintritt neuer Wettbewerber erhöhen die Herausforderungen für die Banken. ·Deutschland verfügt über ein insgesamt gut funktionierendes Sozialsystem, doch gibt die Zukunft auch aufgrund des demographischen Wandels zu einigen Sorgen Anlass. Die Zahl der von Armut oder sozialer Ausgrenzung bedrohten Menschen ist rückläufig, doch schneiden die Kinder Geringqualifizierter nach wie vor weitaus schlechter ab als der Durchschnitt, was auf Herausforderungen in Sachen Chancengleichheit und eine über Generationen hinweg andauernde Benachteiligung hindeutet. Die unlängst von der Regierung getroffenen Maßnahmen sind mit der Zusage eines angemessenen Sozialschutzes verbunden. Um diesen langfristig zu gewährleisten, könnten allerdings strukturelle Maßnahmen erforderlich sein. Der demographische Wandel wird die öffentlichen Finanzen unter Druck setzen und sowohl für die langfristige Tragfähigkeit als auch die Angemessenheit der Renten eine Herausforderung darstellen. Neben der Angemessenheit und der Tragfähigkeit muss auch der Gerechtigkeit und der Regressivität des Rentensystems Rechnung getragen werden. Die Effizienz des Gesundheitswesens insbesondere im Krankenhaus- und Arzneimittelbereich könnte gesteigert werden, indem Gesundheitsdienstleister für ein und dieselbe Behandlung bei verschiedenen Patientengruppen das gleiche Preissignal erhielten und die Nutzung elektronischer Gesundheitsdienste verbessert würde. ·Das Bildungssystem reagiert nur langsam auf die raschen Veränderungen am Arbeitsmarkt und in der Gesellschaft. Während Deutschland einige der jüngeren Herausforderungen, wie die Integration von Flüchtlingen in das Bildungssystem relativ gut bewältigt hat, nehmen andere, wie die Erhöhung der digitalen Kompetenzen, die Verbesserung der Schulinfrastruktur und die Behebung des Lehrermangels zu. Dies gibt angesichts des technologischen Wandels und des zunehmenden Mangels an qualifizierten Arbeitskräften Anlass zur Sorge. 1. Wirtschaftslage und -aussichten BIP-Wachstum Auch in absehbarer Zukunft dürfte die deutsche Wirtschaft trotz zunehmend schwieriger außenwirtschaftlicher Rahmenbedingungen dank der Binnennachfrage weiter solide wachsen. 2018 lag das BIP-Wachstum bei 1,5 %, nachdem es in den beiden Vorjahren 2,2 % betragen hatte. Grund für diesen Rückgang war die durch den zunehmenden Protektionismus bedingte Abschwächung beim Exportwachstum. Trotz des soliden Beschäftigungs- und Einkommenswachstums ist der private Konsum in der zweiten Jahreshälfte zurückgegangen. Ausrüstungs- und Bauinvestitionen sind nach wie vor robust, wenngleich sich die Stimmung in der Wirtschaft, vor allem im verarbeitenden Gewerbe, etwas abgekühlt hat und die jüngsten Erhebungen auf eine Abwärtskorrektur bei Auftragseingang und Exportaussichten hindeuten. Die hohe Kapazitätsauslastung und die Auftragsbestände können auf kurze Sicht zu einem Wiederanziehen der Wirtschaft und zur Stützung des Wachstums beitragen. Die außenwirtschaftlichen Rahmenbedingungen verschlechtern sich allerdings. Der robuste Arbeitsmarkt und der umfangreiche finanzpolitische Spielraum dürften die Binnennachfrage in diesem und im nächsten Jahr stützen. Der Winterprognose 2019 zufolge soll sich das reale BIP-Wachstum 2019 auf insgesamt 1,1 % abschwächen, sich 2020 wieder leicht erholen und nicht zuletzt aufgrund der höheren Anzahl an Arbeitstagen auf 1,7 % ansteigen. Abbildung 1.1:Nachfragekomponenten des BIP-Wachstums Quelle: Europäische Kommission Das stetige Wachstum der Binnennachfrage wird voraussichtlich zum Abbau des hohen Zahlungsbilanzüberschusses beitragen. Die Exportaussichten haben sich im Laufe des zurückliegenden Jahres verschlechtert. Zugleich könnte die solide Binnennachfrage das Importwachstum hoch halten und eine weitere Abschwächung des Leistungsbilanzüberschusses bewirken. Investitionen Angesichts des erheblichen Investitionsrückstands nehmen die öffentlichen Investitionsanstrengungen zu. Alles in allem haben sich die öffentlichen Gesamtinvestitionen 2015 und 2016 nominal um rund 6 % und 2017 und 2018 nominal um fast 8 % erhöht. Real legten die Investitionen in den vergangenen vier Jahren um durchschnittlich etwa 4,5 % zu. In den Jahren 2017 und 2018 wiesen die Nettoinvestitionen des Staates erstmals seit 2012 insgesamt wieder positive Werte auf. Seit 2018 wird dieses Investitionswachstum durch die Kommunen vorangetrieben, wo die Investitionen allerdings nach wie vor weit unter den Abschreibungen liegen. Infolge der hohen Kapazitätsauslastung und des hohen Ersatzbedarfs werden die privaten Investitionen voraussichtlich zulegen, doch hat auch die Unsicherheit erheblich zugenommen. Die überdurchschnittliche Kapazitätsauslastung und die sich wandelnden Verbraucherpräferenzen sollten energische Anstrengungen zur Erneuerung und Ausweitung des Kapitalstocks nach sich ziehen, auch wenn sich das Klima im verarbeitenden Gewerbe im Jahresverlauf 2018 merklich abgekühlt hat. Die Wohnbauinvestitionen verzeichneten 2018 ein kräftiges Wachstum und werden angesichts der beträchtlichen Auftragsrückstände und der nach wie vor hohen Zahl an Baugenehmigungen voraussichtlich auch weiter ansteigen – wenngleich nicht mehr im selben Tempo. Durch das unzureichende Wohnungsangebot in Großstädten werden die Immobilienpreise wohl weiter steigen, was sich auch auf die Höhe der Mieten auswirkt. Trotz anziehender Wohnbauinvestitionen hält das Wohnungsangebot vor allem in Ballungsräumen und Großstädten nicht mit dem demographischen Wandel Schritt, was in der zurückliegenden Dekade zu Wohnungsmangel geführt hat. Dies ist wahrscheinlich einer der Hauptfaktoren, die die Wohnungspreise in Großstädten und in ganz Deutschland in die Höhe treiben. Während die Wohnungspreise in den 2000er Jahren stagnierten, korreliert die zunehmende Bedarfslücke mit dem zwischen 2010 und 2017 verzeichneten 30 %igen Nominalanstieg. ( ) Abbildung 1.2:Preise und Kosten im Baugewerbe Quelle: Europäische Kommission

Die Bauwirtschaft arbeitet mit voller Kapazitätsauslastung, was sich an den steigenden Preisen von Bauleistungen und den zunehmenden Gewinnmargen ablesen lässt. Bei den Bauinvestitionen hat sich die Inflation zwischen Jahresbeginn 2016 und dem dritten Quartal 2018 von 1,4 % auf 5,2 % ausgeweitet. Die Wertschöpfung im Baugewerbe ist tendenziell wesentlich stärker von Inflation betroffen, was darauf hindeutet, dass die Preise für die Produktion schneller steigen als die Preise der Einsatzgüter. Gleichzeitig gehen die realen Lohnstückkosten (d. h. der Anteil der Arbeit) zurück, was bedeutet, dass die Baufirmen in gewissem Umfang an einer restriktiven Lohnpolitik festhalten und profitabler werden (siehe Abbildung 1.2). Die Zahl der Wohnungsneubauten hat seit der Krise stark zugenommen, bleibt aber immer noch erheblich hinter der potenziellen Nachfrage zurück. Zwischen 2011 und 2017 hat sich die Zahl der fertiggestellten Wohnungen von 158 000 auf 285 000 erhöht, wenngleich der Löwenanteil dieses Anstiegs auf Eigentumswohnungen und nicht auf Mietwohnungen entfiel (siehe Abbildung 1.3). Damit sind die Investitionen in Wohnungsneubauten in diesem Zeitraum von 1,5 % des BIP auf 2,0 % des BIP gestiegen. Dennoch bleibt die Zahl der fertiggestellten Wohneinheiten hinter dem jährlichen Ziel von 400 000 zurück. ( ) Die stagnierenden Baugenehmigungen legen zudem nahe, dass sich die jährlichen Wohnungsneubauten in den kommenden Jahren auf 300 000 Wohneinheiten einpendeln werden (Gornig und Michelsen, 2018). Die schwache Angebotsreaktion dürfte die Wohnungs- und Mietpreise vor allem in größeren und in süddeutschen Städten weiter unter Druck setzen. Obwohl der demographische Druck seit Ende der 2000er-Jahre zunimmt, hat die schwache Bautätigkeit eine Wohnungslücke entstehen lassen, die in den meisten Schätzungen auf eine Million Wohneinheiten (GdW, 2017) oder deutlich mehr (Holm et al., 2018) beziffert wird, wobei Großstädte und Ballungsgebiete besonders stark betroffen sind. Abbildung 1.3:Wohnungsneubauten Quelle: Destatis, Bundesregierung, Deutscher Städtetag Die Schließung der Wohnungslücke würde eine erhebliche Ausweitung der Investitionen bewirken Auf regionalen Daten basierende Schätzungen der Kommission deuten darauf hin, dass die bloße Erreichung der Zielsetzung von 350 000-400 000 Wohnungsneubauten jährlich gegenüber 2017 zusätzliche Bauinvestitionen im Umfang von 1,0-1,5 % des BIP erfordern würde.( ) Wären seit 2011 jedoch 400 000 Wohneinheiten jährlich fertiggestellt worden, hätte dies die Investitionen im Zeitraum 2011 bis 2014 um 2,0 % erhöht. Gegenüberstellungen von Einsatzgütern und fertiggestellten Bauten deuten darauf hin, dass der Leistungsbilanzüberschuss in diesem Fall in dem genannten Zeitraum um 0,5 Prozentpunkte des BIP niedriger gewesen wäre. Damit könnte sich die Schließung der Wohnungslücke signifikant auf den Leistungsbilanzüberschuss auswirken. Der bedeutende Rückgang der Bauinvestitionen (gemessen am BIP) seit den späten 1990er Jahren bis 2015 war der bedeutendste Wandel bei den deutschen Investitionen in der Zeit, in der der Leistungsbilanzüberschuss aufgelaufen ist. Abbildung 1.4:Beitrag der einzelnen Bereiche zur Gesamtinflation Quelle: Europäische Kommission Inflation Die anhand des HVPI ermittelte Inflation hat sich 2018 aufgrund gestiegener Energiepreise auf 1,9 % erhöht, während die Kerninflation unverändert bei 1,5 % geblieben ist. Für den Zeitraum 2019-2020 wird eine durchschnittliche Inflation von 1,5 % erwartet, da sich die energiepreisbedingte Inflation weiter abschwächt. Das Lohnwachstum hat zwar zugenommen, dürfte sich aber bei weiterhin gedämpften Aussichten erneut abschwächen, was auch einen weiteren Anstieg der Kerninflation verhindern dürfte. Arbeitsmarkt Mit einer Arbeitslosigkeit auf Rekordtiefststand und hohen Beschäftigungsquoten hat sich die Lage am Arbeitsmarkt weiter verbessert. Infolge des anhaltenden Wirtschaftswachstums und der damit einhergehenden starken Arbeitskräftenachfrage erreichte die Beschäftigungsquote (in der Altersgruppe der 20- bis 64-Jährigen) im 3. Quartal 2018 79,7 % und ist damit eine der höchsten in der EU. Dies hat dazu beigetragen, dass die Arbeitslosigkeit 2018 auf ein Rekordtief von 3,2 % gesunken ist. Das BIP-Wachstum hat sich 2018 etwas abgeschwächt. Dennoch ging das Beschäftigungswachstum mit 1,3 % gegenüber dem Vorjahr (1,4 %) nur unerheblich zurück und zeigt der Arbeitsmarkt zunehmend Anzeichen eines Arbeitskräftemangels. Abbildung 1.5:Verbesserungen am Arbeitsmarkt Quelle: Europäische Kommission Trotz Arbeitslosigkeit auf Rekordtiefststand und vieler freier Stellen sind die Reallöhne nur leicht gestiegen. Nach einem durchweg etwa 2,5 %igen Wachstum der Arbeitnehmerentgelte im Zeitraum 2014 bis 2017 schlug die relative Arbeitskräfteknappheit auf die Lohnabschlüsse durch und trug dazu bei, dass die Entgelte 2018 nominal um rund 3 % zulegten. (Siehe Abschnitt 4.3). Angesichts der etwas gestiegenen Inflation bewegt sich das Reallohnwachstum damit nach wie vor in einer Größenordnung von etwas über 1 %. Soziale Entwicklungen Dass nicht alle Teile der Bevölkerung gleichermaßen vom Wachstum profitieren, stellt nach wie vor eine Herausforderung dar. Die verfügbaren Bruttorealeinkommen der privaten Haushalte stiegen im Jahresverlauf 2017 um 1,7 %. Damit blieben sie hinter dem BIP-Wachstum (2,2 %) zurück und bestätigen ein hartnäckiges Muster (siehe Tabelle 1.2), was Fragen hinsichtlich der Inklusivität des Wachstums aufwirft. 2017 lag das Einkommen der reichsten 20 % der Gesellschaft um ein 4,5-Faches über dem der ärmsten 20 %. Somit hat sich der Abstand gegenüber dem Vorjahr (4,6 im Jahr 2016) geringfügig verkleinert, was auch der Lage in der übrigen EU (Rückgang von 5,2 auf 5,1) entsprach. Abbildung 1.6:Wirtschaftsdaten nach Regionen im Vergleich zum EU-Durchschnitt Quelle: Eurostat Regionale Unterschiede Beim Pro-Kopf-BIP haben die regionalen Unterschiede zwar im Laufe der Zeit abgenommen, doch schneidet Ostdeutschland in vielerlei Hinsicht nach wie vor schwächer ab. Hauptmotor der Konvergenz war der Aufholprozess der ostdeutschen Bundesländer. Die Unterschiede zwischen Ost und West, die seit der Wiedervereinigung 1990 im Fokus der Entwicklungspolitik stehen, nehmen folglich ab. Dennoch betrug das Pro-Kopf-BIP in Kaufkraftstandards im Osten im Jahr 2016 nach wie vor nur 73 % des entsprechenden Werts für den Westen. Auch für das künftige Wachstum in Ostdeutschland bestehen Gefahren, die sich an der fehlenden Forschungstätigkeit im privaten Sektor, der alternden Bevölkerung und der schrumpfenden Erwerbsbevölkerung ablesen lassen. Bei der Arbeitslosigkeit haben die Unterschiede zwischen Ost und West abgenommen, bestehen aber fort. Als die Quote der registrierten Arbeitslosen 2006 ihren Höchststand erreichte, betrug sie in den ostdeutschen Bundesländern 18,7 %, in den westdeutschen dagegen 9,9 %.( ) Bis Januar 2019 hatte die Lücke sich verkleinert und war die registrierte Arbeitslosigkeit im Osten auf 7,1 % und im Westen auf 4,9 % zurückgegangen. Auch wenn die regionalen Unterschiede bei den Arbeitslosenzahlen abgenommen haben, lag die Quote der registrierten Arbeitslosen im Januar 2019 in Bremen und Berlin doch bei hohen 9,8 % bzw. 8,1 % und damit deutlich über den besten Bundesländern, nämlich Bayern und Baden-Württemberg mit je 3,3 %. Auch die Jugendarbeitslosigkeit war 2017 in Berlin besonders hoch und betrug 11,6 % im Vergleich zu einem nationalen Durchschnitt von 6,8 %. Aufgrund der stark schrumpfenden Erwerbsbevölkerung (siehe Abschnitt 4.4.2) ging der Abbau der Arbeitslosigkeit im Osten nicht mit einem Anstieg der Beschäftigtenzahlen einher. Abbildung 1.7:Finanzierungsüberschuss nach Sektoren Quelle: Destatis, Europäische Kommission

Bilanz der einzelnen Sektoren Der Finanzierungsüberschuss des privaten Sektors ist zurückgegangen Die Kreditaufnahme des privaten Sektors hat 2018 aufgrund sinkender Zinsen weiter zugenommen und der Schuldenabbau des Sektors hat sich verlangsamt. Infolge der wachsenden Kapazitätsauslastung stiegen die Unternehmensinvestitionen stetig und folgten dabei dem Tempo des BIP-Wachstums oder gingen sogar leicht darüber hinaus. Damit hat sich der Anteil der Unternehmensinvestitionen am BIP erhöht. Zusätzlich dazu gehen die Ersparnisse der Unternehmen in Prozent des BIP seit 2016 leicht zurück. Der seit einigen Jahren rückläufige Anteil der Unternehmensersparnisse am BIP ist auf mehrere Faktoren gleichzeitig zurückzuführen: geringfügiger Rückgang der betrieblichen Rentabilität, Erträge aus (Auslands-) Investitionen bei gleichzeitigem moderaten Anstieg der Dividendenzahlungen, die nach der Krise und der folgenden langjährigen Aufstockung der Eigenkapitalpuffer einen historisch niedrigen Stand erreicht hatten, sowie der anhaltende Anstieg des Anteils der Arbeitskosten (siehe Tabelle 1.1). Infolgedessen haben die Unternehmen, deren Verschuldung eine der niedrigsten im Eurogebiet ist, ihren Finanzierungsüberschuss verringert und damit zum Abbau des Sparüberhangs beigetragen. Diese Entwicklung steht im Gegensatz zu früheren Jahren, als das Verhalten der Unternehmen einer der Hauptfaktoren für den Anstieg des Leistungsbilanzüberschusses war. Tabelle 1.1:Schlüsselkomponenten für Erträge und Endnachfrage nichtfinanzieller Kapitalgesellschaften: Beiträge zum wirtschaftsweiten Finanzierungsüberschuss Quelle: Europäische Kommission Der Finanzierungsüberschuss der privaten Haushalte ist weitgehend unverändert geblieben. Die Bruttosparquote der Haushalte wuchs 2017 weiter auf 17,3 % des verfügbaren Einkommens an, ist damit die höchste im Euroraum (mit einem Durchschnitt von 11,9 %) und wird – zu einem Teil bedingt durch Altersvorsorge und begünstigt durch steigende Arbeitseinkommen – voraussichtlich auch weiter hoch bleiben. Letztere wurden sowohl durch den Beschäftigungsanstieg als auch das etwas kräftigere Lohnwachstum getrieben. Die Investitionen der privaten Haushalte blieben auf unverändertem Stand, wodurch sich der Finanzierungsüberschuss der Haushalte stabilisiert hat. Der rückläufige Anteil der verfügbaren Einkommen der privaten Haushalte am BIP ist ein langfristiger Trend, der durch die verbesserten Arbeitseinkommen aber weder gestoppt noch eingedämmt werden konnte. Nach den Sozial- und Arbeitsmarktreformen der 2000er Jahre machen Sozialtransfers einen immer geringeren Anteil am BIP aus. Auch der Anteil der Nichtarbeitseinkommen ist weiter zurückgegangen, was auf zwei Faktoren zurückzuführen ist: So hat der solide Arbeitsmarkt die Attraktivität der abhängigen Beschäftigung gegenüber der Selbstständigkeit erhöht. Der Anteil der Nettovermögenserlöse am BIP ist unter den Vorjahreswerten geblieben, da die Dividendenzahlungen der Unternehmen infolge der Krise nach wie vor niedrig sind (siehe Tabellen 1.1, 1.2). Der Anteil der Einkünfte aus Zinserträgen ist angesichts der anhaltenden Niedrigzinsen weiter zurückgegangen und liegt seit Mitte 2016 unter 0,5 % des BIP. Auch wenn der den privaten Haushalten zufließende Teil des BIP rückläufig ist, nimmt die Sparneigung der Haushalte aktuell leicht zu. Da der rückläufige Anteil des privaten Konsums am BIP weitgehend den Einkommenstrends entsprach (siehe Tabelle 1.2), hielt sich die Fluktuation der Sparquote der privaten Haushalte in Grenzen. Tabelle 1.2:Schlüsselkomponenten für Einkünfte und Endnachfrage der privaten Haushalte: Beiträge zum wirtschaftsweiten Finanzierungsüberschuss Quelle: Destatis, Europäische Kommission Der Überschuss des öffentlichen Sektors nimmt zu. Wer seit dem Höchststand des Leistungsbilanzüberschusses im Jahr 2015 einen wachsenden Finanzierungsüberschuss verzeichnet, ist der Sektor Gesamtstaat. Begünstigt wurden die öffentlichen Einsparungen durch die starke Konjunktur, die dazu beigetragen hat, die sozialen Transferleistungen in Grenzen zu halten, während gleichzeitig die Steuereinnahmen kräftig zulegten (bis Mitte 2018 um fast 3 Prozentpunkte gegenüber 2010) (siehe Tabelle 1.3). Tabelle 1.3:Schlüsselkomponenten für Einnahmen und Ausgaben des Staates: Beiträge zum wirtschaftsweiten Finanzierungsüberschuss Quelle: Europäische Kommission Die öffentliche Investitionsquote hat jedoch nicht mit dem Wachstum der öffentlichen Einnahmen Schritt gehalten. Einer deutlicheren Rückführung des Leistungsbilanzüberschusses von seinem Höchststand wurden durch die relativ schwachen öffentlichen Investitionen Grenzen gesetzt. Dies scheint sich in jüngster Zeit geändert zu haben, da sich bei den Investitionsplanungs- und -umsetzungskapazitäten auf kommunaler Ebene erste Anzeichen einer Verbesserung zeigen, wenngleich das Ausgangsniveau niedrig ist. Abbildung 1.8:Leistungsbilanzsaldo und Komponenten Quelle: Deutsche Bundesbank, Europäische Kommission Außenwirtschaftliche Position Seit 2015 geht der Leistungsbilanzüberschuss allmählich zurück. Bundesbankdaten zufolge betrug er 2018 7,4 % des BIP, was auf einen weiteren Rückgang gegenüber 2015 (8,9 %), 2016 (8,5 %) und 2017 (8,0 %) schließen lässt. Der Rückgang im Jahr 2017 ist auf einen Anstieg der Nettoauslandstransfers (-1,7 % netto gegenüber -1,3 % im Jahr 2016) und die schrumpfende Handelsbilanz (von 8,5 % im Jahr 2016 auf 8,2 %) zurückzuführen, während sich der Saldo der Primäreinkommensbilanz geringfügig auf 2,1 % des BIP verbessert hat. Die Handelsbilanz hat sich 2018 gegenüber 2017 um weitere 0,9 Prozentpunkte des BIP verschlechtert, während die Sekundäreinkommens- und die Dienstleistungsbilanz sich um insgesamt 0,4 Prozentpunkte verbessert haben und die Primäreinkommensbilanz( ) stabil geblieben ist. Die bei der Leistungsbilanz beobachteten Trends lassen sich auch durch die Entwicklungen bei den Terms-of-Trade-Effekten erklären. Bedeutende Treiber des Leistungsbilanzüberschusses bis zum Höchststand von 2015 waren positive Terms-of-Trade-Effekte (besonders die fallenden Ölpreise). Die Terms of Trade haben sich 2016 weiter verbessert: allerdings war die Binnennachfrage kräftig, während sich die Exporte abschwächten und der Leistungsbilanzüberschuss dennoch zurückging. Bei wiederanziehenden Energiepreisen ging der Überschuss 2017 durch eine Verschlechterung der Terms of Trade trotz positiven Wachstumsbeitrags des Außenhandels weiter zurück. Auch 2018 setzte sich der Abwärtsdruck auf den Überschuss durch Terms-of-Trade-Effekte fort. Strukturelle und konjunkturelle Probleme in der Automobilbranche haben ihre Spuren in der Handelsbilanz hinterlassen. Die von einer Reihe deutscher Dieselfahrzeughersteller eingeräumte Manipulation von Abgastestergebnissen (der Dieselskandal) könnte das Wachstum der Automobil- und Automobilteilexporte seit 2015 verlangsamt haben. Zugleich hat sich der deutsche Automarkt stärker für Importmarken geöffnet. Dadurch gingen die Nettoautomobilexporte von 4,2 % des BIP im Jahr 2015 auf 3,4 % im Jahr 2018 (Stand: September) zurück. Im dritten Quartal 2018 wurde dieser Rückgang durch Verzögerungen bei der Einhaltung des neu eingeführten Testverfahrens weiter beschleunigt. (Siehe auch Kasten 1.1.) Abbildung 1.9:Leistungsbilanzsaldo und Komponenten der Kapitalbilanz Quelle: Deutsche Bundesbank Die Nettokapitalexporte bestehen hauptsächlich aus Schuldtitelströmen und Direktinvestitionen in Offshore-Zentren. In den vergangenen Jahren wurden deutsche Auslandsinvestitionen hauptsächlich in Form von Portfolioinvestitionen getätigt, die seit 2014 etwa zwei Drittel der Kapitalbilanz ausmachen. Seit 2015 handelt es sich dabei etwa zur Hälfte um deutsche Wertpapiere, die (beispielsweise im Rahmen des Programms zum Ankauf von Vermögenswerten des Eurosystems) nach Deutschland zurückkehren. Damit hat sich der Erwerb von Schuldtiteln im Vergleich zu den Vorjahren in etwa halbiert (siehe Abbildung 1.9). Die ausländischen Nettodirektinvestitionen haben seit 2014 wieder etwas angezogen. Hauptinvestitionsziele im fraglichen Zeitraum waren die Niederlande (2014-15) und Luxemburg (2016-17). Diese beiden Länder haben aus Steuerplanungsgründen über Zweckgesellschaften große Mengen an ADI aufgenommen (Europäische Kommission, 2017c). Weitere wichtige Investitionsziele waren die Vereinigten Staaten (2015 und 2018) und Spanien (2018). Alles in allem lässt sich aber nur schwer feststellen, in welchem Umfang Kapitalexporte zur Finanzierung produktiver Tätigkeiten im Ausland genutzt werden. Abbildung 1.10:Für den Leistungsbilanzüberschuss verantwortliche Faktoren Quelle: Europäische Kommission

Der Leistungsbilanzüberschuss liegt nach wie vor erheblich über dem nach den Fundamentaldaten zu erwartenden Stand. Den Leistungsbilanz-„Norm“berechnungen der Kommission zufolge legen die fundamentalen Bestimmungsfaktoren für Ersparnisse und Investitionen derzeit einen Überschuss von 3,0 % des BIP nahe (während der jüngste Wert 7,8 % des BIP betrug). Auch wenn dieser (mit +1,6 Prozentpunkten) in erster Linie der Bevölkerungsalterung zuzuschreiben ist, stellt auch die Fertigungsintensität der deutschen Exporte (mit +0,8 Prozentpunkten) einen maßgeblichen Faktor dar. ( ) Der größte Teil des Überschusses (+3,4 Prozentpunkte) und dessen dynamische Entwicklung ist jedoch auf Faktoren zurückzuführen, die sich direkter durch die Politik beeinflussen lassen. Zu einem großen Teil für den Überschuss verantwortlich ist der seit dem Jahr 2000 zu verzeichnende Schuldenabbau im privaten Sektor — auch wenn sich dessen Auswirkungen 2017 nicht weiter erhöht haben (+1,2 Prozentpunkte, unverändert); weitere Faktoren sind der haushaltspolitische Kurs (+0,9 Prozentpunkte, leichter Anstieg) und der wachsende Nettoauslandsvermögensstatus, der bei der Bilanz der Erwerbs- und Vermögenseinkommen einen beträchtlichen Überschuss verursacht hat (+1,6 Prozentpunkte gegenüber +1,9 Prozentpunkte im Jahr 2016). Abbildung 1.11:Gesamtstaatlicher Haushaltssaldo und Bruttoschuldenstand Quelle: Europäische Kommission Öffentliche Finanzen Deutschland wird das Schuldenstandskriterium voraussichtlich erfüllen, denn den Prognosen zufolge soll der Schuldenstand unter den im Maastrichter Vertrag festgelegten Referenzwert von 60 % des BIP absinken. Damit wird Deutschland das Schuldenstandskriterium erstmals seit 2002 wieder erfüllen (siehe Abbildung 1.11). Die Einführung der Schuldenbremse im Jahr 2009 scheint erheblich und nachhaltig zum Abbau des gesamtstaatlichen Schuldenstands beigetragen und bewirkt zu haben, dass statt eines Defizits nun ein Überschuss verzeichnet wird. Seit der öffentliche Schuldenstand 2010 mit 80,9 % des BIP seinen Höchststand erreichte, ist er kontinuierlich zurückgegangen und wird 2019 voraussichtlich unter die 60 %-Schwelle absinken. Dank Konjunktureffekten und Niedrigzinsen ging ab 2010 auch das Gesamtdefizit erheblich zurück. 2014 wurde daraus dann ein Überschuss, der sich seither kontinuierlich ausgeweitet hat. 2018 erreichte der Haushaltsüberschuss mit 1,7 % des BIP seinen Höchststand und wird sich voraussichtlich auch in den Folgejahren halten.(). Da die Schuldenbremse seit 2016 für den Bund verbindlich ist und es ab 2020 auch für die Länder sein wird, dürfte der gesamtstaatliche Schuldenstand in den kommenden Jahren weiter zurückgehen. Kasten 1.1: Die Automobilbranche in Deutschland Die Automobilindustrie ist eine tragende Säule der deutschen Wirtschaft und hat an Bedeutung gewonnen. Sie trägt signifikant zum deutschen BIP und zur Beschäftigung bei. Der Anteil der Branche an der Gesamtwertschöpfung hat sich kontinuierlich von 3,1 % im Jahr 1995 auf 5,3 % im Jahr 2016 erhöht und liegt damit deutlich über dem EU-Durchschnitt, der 2016 2,3 % betrug (während der Anteil in Frankreich, Spanien und Italien bei 1,5 %, 1,7 % bzw. 1,4 % lag). Auch ihr Anteil am verarbeitenden Gewerbe ist zwischen 1995 und 2016 von 13,7 % auf 22,6 % gestiegen (EU-Durchschnitt: 10,6 %). Kraftfahrzeuge und Kraftfahrzeugteile sind Deutschlands wichtigste Exportprodukte und machten 2017 19,2 % der deutschen Ausfuhren aus. Die Branche kann eine Wertschöpfungskette mit einer der weltweit stärksten internationalen Verflechtungen aufweisen. So wurden 2017 rund 66 % der Fahrzeuge deutscher Marken außerhalb Deutschlands produziert. Die deutschen Erstausrüster (OEMs) verdanken ihren Erfolg auch ihren Zulieferern, insbesondere denen aus der übrigen EU, auf die bis zu 80 % der Wertschöpfung entfallen. 2018 waren bei den Absätzen erhebliche Schwankungen zu verzeichnen, die auf das Inkrafttreten der neuen Abgastest-Bestimmungen Anfang September zurückzuführen sind und eine vorübergehende Unterbrechung darzustellen scheinen. Im Juli und August stiegen die Neuzulassungen vor Inkrafttreten des neuen weltweit harmonisierten Prüfverfahrens für leichte Nutzfahrzeuge saisonbereinigt merklich an. Im September brachen sie dann drastisch ein, da die Automobilhersteller die meisten ihrer Modelle nicht rechtzeitig zertifizieren konnten. Wie lange die mit den neuen Abgastestvorschriften zusammenhängenden Engpässe anhalten werden, bleibt abzuwarten. Bedingt durch den Dieselskandal und die unzureichende Reaktion seitens Automobilindustrie und Politik ist die Nachfrage nach neuen Dieselfahrzeugen erheblich zurückgegangen. Bei Fahrzeugen mit Dieselantrieb hatten die Hersteller Abschalteinrichtungen installiert, durch die die Abgasreinigungstechnologie bei den meisten Verwendungszwecken im Normalbetrieb außer Kraft gesetzt wurde. Als diese schließlich entdeckt wurden und die Reaktion seitens der Politik und der Automobilhersteller als unzureichend empfunden wurde, brach die Nachfrage nach Dieselfahrzeugen ein, was auch der Marke „Made in Germany“ auf internationaler wie nationaler Ebene geschadet hat. Die Möglichkeit von Fahrverboten bei Euro-5- und älteren Dieseln und der anhaltende Verstoß dieser Fahrzeuge gegen die Abgasnormen selbst nach einem Software-Update lassen einen weiteren Nachfragerückgang erwarten. Im Oktober 2018 sank der Anteil der Diesel-PKW-Neuzulassungen erstmals auf unter 30 % (nachdem 2015 mit etwa 50 % der Höchststand erreicht worden war). Allerdings wird die kräftige Neuwagen-Gesamtnachfrage auf kurze Sicht voraussichtlich anhalten, da der Nachfragerückgang bei Dieselneuwagen weitgehend durch die höhere Nachfrage nach Benzinern ausgeglichen werden dürfte. Die Auslandsnachfrage scheint in geringerem Maße betroffen, da es sich bei den Exportfahrzeugen hauptsächlich um Kraftfahrzeuge mit Benzinmotor handelt. Die Umstellung auf eine emissionsarme bzw. emissionsfreie Mobilität könnte eine globale Verschiebung der Wertschöpfung bewirken, die die deutschen Automobilhersteller und -zulieferer treffen könnte. Es wird erwartet, dass auf mittlere bis lange Sicht eine erhebliche Umstellung auf Alternativantriebe (wie e-Mobilität und Brennstoffzellen) und Automatisierung stattfindet. Die Bundesregierung hat eine Reihe von Anreizen zur Förderung von Elektrofahrzeugen beschlossen. Doch sieht sich die e-Mobilität derzeit vor eine Reihe von Herausforderungen gestellt, die mit dem Preis der Fahrzeuge, deren Reichweite, der Aufladeinfrastruktur, der Aufladezeit und dem technologischen Wettbewerb (wie Batterieaufladung versus Batterieaustausch) zusammenhängen. Eine mögliche Zwischenstufe für die e-Mobilität könnten kommunale Insellösungen, wie Elektrobusse, -postfahrzeuge oder -taxis sein. Aufgrund der erheblich geringeren Komplexität von Elektrofahrzeugen gegenüber Fahrzeugen mit Verbrennungsmotor könnte der Wettbewerbsvorteil der deutschen Erstausstatter und Zulieferer – zumindest vorübergehend – abnehmen. Deutschland ist nach wie vor ein Innovationsführer in der Automobilbranche, doch wird die Sicherung der deutschen Wettbewerbsposition weitere Investitionen in Fortbildung, Forschung und Innovation erfordern. Bislang gründete die Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Automobilindustrie weitgehend auf ihren qualifizierten Arbeitskräften und ihrem effizienten Innovationsökosystem. Der technologische Umbau der Automobilindustrie wird noch stärkere Investitionen in Bildungsmaßnahmen, hausinterne Schulungen, Auffrischungskurse und lebenslanges Lernen hoher Qualität erfordern. Rund 35 % der FuE-Ausgaben von Unternehmen und rund 40 % der Patente entfallen in Deutschland auf die Automobilindustrie. Fast die Hälfte aller weltweiten Patente in Sachen Automatisierung in der Automobilbranche wird von deutschen Unternehmen angemeldet. Bei der Batterieforschung sieht sich Deutschland allerdings einem starken Wettbewerb aus den USA und China ausgesetzt. Auch wenn FuE in Deutschland zunehmend auf neue Technologien insbesondere in den Bereichen Automatisierung und Konnektivität gerichtet werden, reicht dies möglicherweise nicht aus, um mögliche Verluste aus weniger ambitionierten Anstrengungen im Bereich e-Mobilität und andere alternative Antriebe auszugleichen. Tabelle 1.4:Wirtschaftliche und finanzielle Schlüsselindikatoren – Deutschland Quelle: Eurostat und EZB, Stand: 31.1.2019, sofern schon verfügbar; von der Europäischen Kommission für ihre Prognosen verwendete Zahlen (reales BIP und HVIP: Winterprognose 2019, alles andere: Herbstprognose 2018). 2. Fortschritte bei den länderspezifischen Empfehlungen Seit Einführung des Europäischen Semesters im Jahr 2011 wurden bei 51 % aller an Deutschland gerichteten Empfehlungen zumindest „einige Fortschritte“ erzielt. ( ) Eine Betrachtung der alljährlichen Bewertungen der Umsetzung der länderspezifischen Empfehlungen von Anbeginn bis heute zeigt, dass bei 51 % aller an Deutschland gerichteten Empfehlungen zumindest „einige Fortschritte“ zu verzeichnen waren. Bei den verbleibenden 49 % waren „begrenzte“ oder „keine Fortschritte“ festzustellen (siehe Abbildung 2.1). Insgesamt betrachtet wurden die Empfehlungen in Deutschland in den einzelnen Semesterzyklen nur relativ mäßig umgesetzt, entsprach die Umsetzung dem Durchschnitt der von anderen Mitgliedstaaten erzielten Fortschritte oder blieb hinter diesem zurück. 2018 haben sich die Umsetzungsergebnisse allerdings verbessert. Abbildung 2.1:Gesamtumsetzung der länderspezifischen Empfehlungen 2011-2018 bis heute Quelle: Europäische Kommission Trotz der über die Jahre anhaltend soliden Haushaltslage werden die öffentlichen Finanzen nur langsam wachstumsfreundlicher. Die deutsche Haushaltslage ist zwischen 2011 und 2018 solide geblieben und die seit Anfang der 2010er Jahre ausgegebenen länderspezifischen Empfehlungen zur Einhaltung des mittelfristigen Haushaltsziels und zum Schuldenabbau wurden in hohem Maße eingehalten. Die Wachstumsfreundlichkeit der Einnahmen- und Ausgabenstruktur wurde aber nur geringfügig gesteigert. Auf der Einnahmenseite wird der Faktor Arbeit nach wie vor hoch besteuert. Auf der Ausgabenseite sind nach wie vor zu häufige Krankenhausbehandlungen zu verzeichnen, die die Effizienz der Gesundheitsausgaben schmälern. Darüber hinaus sind die Ausgaben für Bildung und für Forschung und Entwicklung hinter den einschlägigen nationalen Zielen zurückgeblieben. Trotz einiger Verbesserungen Anfang der 2010er Jahre sind die öffentlichen Investitionen gemessen am Investitionsbedarf alles in allem gedämpft geblieben. Auch die Effizienz und Investitionsfreundlichkeit des Steuersystems hat sich nur geringfügig erhöht. Mit einem Anstieg der öffentlichen Investitions- und Bildungsausgaben waren 2018 jedoch einige ermutigende Entwicklungen zu verzeichnen. Das Wachstumspotenzial effizienter Marktstrukturen wird noch nicht gänzlich ausgeschöpft. Obgleich effiziente Marktstrukturen zu einer höheren Wertschöpfung und zu größerem Wohl der Verbraucher beitragen, wurde auf die entsprechende länderspezifische Empfehlung hin nur wenig unternommen. Politikmaßnahmen zur Intensivierung des Wettbewerbs bei Unternehmensdienstleistungen und reglementierten Berufen sind weitgehend ausgeblieben. Schranken für den Wettbewerb im Schienenverkehr wurden nur in begrenztem Umfang abgebaut. Die Energiewende ist relativ kostspielig und der Ausbau der Energienetze kommt nur langsam voran, wenngleich der „Aktionsplan Stromnetz“ von 2018 hier künftig Verbesserungen mit sich bringen könnte. Die Lage am Arbeitsmarkt hat sich weiter verbessert, wozu auch die früheren Strukturreformen und die starke Wirtschaft beigetragen haben. Deutschland verzeichnet seit 2011 ein hohes Beschäftigungswachstum und eine niedrige Arbeitslosigkeit, was u. a. den günstigen Auswirkungen der früheren Arbeitsmarktreformen, dem beschäftigungsfreundlichen sozialen Dialog, dem gestiegenen Angebot an frühkindlicher Betreuung, Bildung und Erziehung und der Wettbewerbsfähigkeit der Industrie geschuldet ist. Trotz der anhaltend hohen Steuer- und Abgabenbelastung ist die Gesamtbeschäftigungsquote kontinuierlich gestiegen. Auch bei den älteren über 50-jährigen Arbeitnehmern hat sich die Beschäftigungsquote aufgrund der günstigen Lage am Arbeitsmarkt und der durchgeführten Strukturreformen erhöht. Die Einführung des allgemeinen gesetzlichen Mindestlohns im Jahr 2015 hat den Wechsel von Mini-Jobs in reguläre Beschäftigungsverhältnisse gefördert und zu einem Anstieg der Stundenlöhne am unteren Ende der Lohnskala beigetragen. Seine Auswirkungen haben sich im Laufe der Zeit allerdings abgeschwächt. Neue Reformen sollen die Fehlanreize, die von der Aufnahme einer Erwerbstätigkeit abhalten, 2019 und 2020 etwas verringern. Angesichts der anhaltend hohen steuerlichen Fehlanreize für Zweitverdienende und das unzureichende Angebot an frühkindlicher Betreuung, Bildung und Erziehung ist noch Potenzial zur weiteren Verbesserung der Lage am Arbeitsmarkt vorhanden. Tabelle 2.1:Länderspezifische Empfehlungen 2018 – Bewertungsübersicht Quelle: Europäische Kommission Alles in allem hat Deutschland bei der Umsetzung der länderspezifischen Empfehlungen 2018 begrenzte Fortschritte erzielt.( ) Einige Fortschritte wurden im Hinblick darauf erzielt, bei den öffentlichen und privaten Investitionen ein nachhaltiges Wachstum herbeizuführen – eine Empfehlung, die eng mit der für das Euro-Währungsgebiet empfohlenen Steigerung der Binnennachfrage und des Wachstumspotenzials zusammenhängt. Erreicht wurde dies durch die Reform der Bund-Länder-Finanzbeziehungen und durch eine Aufstockung der Mittel für Länder und Kommunen sowie für bestimmte Infrastrukturprogramme. Bei der Erhöhung der öffentlichen Bildungsausgaben sind die Fortschritte aber trotz vielversprechender Initiativen bislang nur begrenzt. Auch wenn die Bildungsausgaben absolut gesehen steigen, sind sie in Prozent des BIP doch weitgehend unverändert geblieben. Bei der Erhöhung der Ausgaben für Forschung und Innovation sind einige Fortschritte zu verzeichnen. Auch die privaten Investitionen haben merklich zugenommen. Der Nichtwohnbau hat real allerdings nur schleppend zugelegt und wichtige Infrastruktur hat möglicherweise nicht mit dem Bedarf der Wirtschaft Schritt gehalten. Ankündigungen, wonach die Verfügbarkeit von Breitbandinfrastruktur landesweit verbessert werden soll, sind ermutigend, doch wurden bislang nur kleine Schritte zu deren Umsetzung unternommen. Begrenzte Fortschritte wurden im Hinblick darauf erzielt, das Steuersystem effizienter und investitionsfreundlicher zu machen. Auch bei der Förderung des Wettbewerbs bei den Unternehmensdienstleistungen und reglementierten Berufen waren die Fortschritte begrenzt. Einige Fortschritte wurden im Zusammenhang mit der Empfehlung zum Arbeitsmarkt erzielt, u. a. der Empfehlung, die Steuer- und Abgabenbelastung für Geringverdienende zu senken, doch sind die Fehlanreize hier nach wie vor hoch. Es gibt keinerlei Anzeichen dafür, dass die aktuellen Rentenreformen einen längeren Verbleib im Erwerbsleben fördern, und bislang wurden nur begrenzte Fortschritte dabei erzielt, das schulische Abschneiden und das Qualifikationsniveau benachteiligter Gruppen zu verbessern. Bei der Schaffung der notwendigen Voraussetzungen zur Förderung eines höheren Lohnwachstums wurden einige Fortschritte erzielt.

Kasten 2.1: EU-Mittel und -Programme tragen dazu bei, strukturelle Herausforderungen anzugehen und Wachstum und Wettbewerbsfähigkeit in Deutschland zu fördern Der strukturelle Wandel in Deutschland wird auch weiterhin mit EU-Solidarmitteln unterstützt. Unter dem aktuellen Mehrjährigen Finanzrahmen (2014-2020) erhält Deutschland zur Bewältigung künftiger Herausforderungen aus den europäischen Struktur- und Investitionsfonds (ESI-Fonds) mehr als 27,9 Mrd. EUR, was etwa 0,1 % des jährlichen BIP entspricht. Ende 2018 waren schon etwa 67 % der Gesamtmittel (rund 18,6 Mrd. EUR) für konkrete Projekte zugewiesen. Zusätzlich zu den Mitteln aus den ESI-Fonds wurden auch aus der Fazilität „Connecting Europe“ 2,2 Mrd. EUR für Projekte im Bereich strategische Verkehrsnetze bereitgestellt. Darüber hinaus haben viele deutsche Forschungseinrichtungen, innovative Unternehmen und Wissenschaftler Mittel aus anderen Finanzierungsinstrumenten der EU erhalten. Ein Beispiel hierfür ist das Programm „Horizont 2020“, aus dem 5,6 Mrd. EUR zur Förderung von Innovation und Forschung in Deutschland bereitgestellt wurden. Ein Teil der EU-Mittel hat zur Umsetzung der länderspezifischen Empfehlungen beigetragen. Die EU-Mittel haben geholfen, die in den länderspezifischen Empfehlungen 2018 ermittelten politischen Herausforderungen in Angriff zu nehmen. Die ESI-Fonds haben dazu beigetragen, das schulische Abschneiden und die Beschäftigungssituation benachteiligter Gruppen zu verbessern, und haben bis Ende 2017 mehr als 1,3 Mio. Begünstigte gefördert, von denen über 390 000 einer Minderheit angehörten. Dies hat mehr als 437 000 Menschen den Erwerb einer Qualifikation ermöglicht. Aus dem Europäischen Sozialfonds (ESF) wurden Investitionen in Humankapital gefördert, darunter gezielte Maßnahmen für 214 600 benachteiligte Menschen zur Mobilisierung von deren wirtschaftlichem Potenzial, Programme für die allgemeine und berufliche Bildung für 89 800 Teilnehmer sowie 7 600 Projekte zur Förderung der Beschäftigungsfähigkeit von Frauen. Aus dem Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) wurde die Zusammenarbeit zwischen Unternehmen und Forschungseinrichtungen sowie FuE-Investitionen im Privatsektor gefördert. Bis Ende 2017 waren im Rahmen dieses Fonds 1 510 Unternehmen für die Zusammenarbeit mit Forschungseinrichtungen und 3 860 Unternehmen für die Markteinführung neuer Produkte ausgewählt worden. Aus dem Programm „Horizont 2020“ wurden 5 585 Forschungsprojekte mit einem breiten Themenspektrum gefördert, das von „Innovation in KMU“ (kleine und mittlere Unternehmen) bis zu „Gesundheit, demographischer Wandel und Wohlergehen“ reichte. Über ihre Finanzierungsinstrumente tragen die ESI-Fonds auch zur Mobilisierung privater Investitionen bei. Bis Ende 2017 wurden aus den ESI-Fonds für Finanzierungsinstrumente einschließlich Darlehen, Bürgschaften und Eigenkapital 1,06 Mrd. EUR bereitgestellt. Dies dürfte zusätzliche private Investitionen in erheblichem Umfang anschieben. Auf Antrag eines Mitgliedstaats kann die Kommission zudem im Rahmen des Programms zur Unterstützung von Strukturreformen maßgeschneiderte technische Unterstützung leisten, um den Mitgliedstaaten dabei zu helfen, wachstumsfördernde Reformen, mit denen die beim Europäischen Semester ermittelten Herausforderungen in Angriff genommen werden sollen, oder andere nationale Reformen durchzuführen. Deutschland beispielsweise erhält Unterstützung für die Entwicklung einer institutionellen Lösung zur Modernisierung der Mechanismen für die Erfassung und Verarbeitung der Unternehmensdaten multinationaler Konzerne im Kontext einer globalisierten Wirtschaft. Die Fördermaßnahme konzentriert sich hauptsächlich auf das deutsche System der amtlichen Statistik, soll aber auch dazu beitragen, die Qualität zentraler wirtschaftlicher Daten für die politische Entscheidungsfindung zu verbessern. Absolut gesehen ist Deutschland der viertgrößte Empfänger von Finanzmitteln aus dem Europäischen Fonds für strategische Investitionen, rangiert beim Anteil der insgesamt bewilligten Maßnahmen am BIP aber nur an 22. Stelle. Insgesamt belaufen sich die Finanzierungen auf 7,3 Mrd. EUR und sollen 35,2 Mrd. EUR an zusätzlichen privaten und öffentlichen Investitionen anschieben. Im Rahmen des Finanzierungsfensters „Infrastruktur und Innovation“ wurden 74 Projekte( I ) im Gesamtwert von 6,4 Mrd. EUR bewilligt, die Investitionen von insgesamt 29,1 Mrd. EUR anschieben sollen. Im Rahmen des Finanzierungsfensters „KMU“ wurden 29 Finanzierungsvereinbarungen mit zwischengeschalteten Banken im Wert von 974 Mio. EUR bewilligt. Diese sollen Investitionen von rund 6 Mrd. EUR anschieben und etwa 30 285 KMU und Midcap-Unternehmen den Zugang zu Finanzmitteln erleichtern. Eines dieser Projekte in Deutschland ist „Evotec medical research“, das ein EU-Darlehen in Höhe von 75 Mio. EUR erhalten hat. Evotec ist ein Wirkstoffforschungs- und -entwicklungsunternehmen, dem es das Darlehen über 75 Mio. EUR ermöglicht hat, in die Forschung und Entwicklung von Behandlungsmöglichkeiten bei schweren Krankheiten zu investieren. Weitere Informationen unter: https://cohesiondata.ec.europa.eu/countries/ DE 3. Gesamtergebnisse in Bezug auf Ungleichgewichte, Risiken und Anpassungsaspekte Im Warnmechanismusbericht 2019 (Europäische Kommission, 2018a) wurde der Schluss gezogen, dass Deutschland erneut einer eingehenden Überprüfung unterzogen werden sollte, um zu beurteilen, ob die für das Land relevanten Ungleichgewichte fortbestehen oder abnehmen. Im Frühjahr 2018 war festgestellt worden, dass in Deutschland makroökonomische Ungleichgewichte bestehen (Europäische Kommission, 2018b). Die festgestellten Ungleichgewichte betrafen insbesondere den Sparüberhang und die schwachen privaten und öffentlichen Investitionen. Dieses Kapitel gibt einen zusammenfassenden Überblick über die Ergebnisse der Analysen, die bei der eingehenden Überprüfung im Rahmen des Verfahrens bei makroökonomischen Ungleichgewichten (MIP) durchgeführt wurden und in den verschiedenen Abschnitten dieses Berichts dargestellt sind. ( ) Ungleichgewichte und deren Schwere Der anhaltend hohe Leistungsbilanzüberschuss Deutschlands ist darauf zurückzuführen, dass Konsum und Investitionen gemessen an den Einnahmen gedämpft sind. Auch wenn derzeit eine Verlagerung hin zu einem stärker binnennachfragegetriebenen Wachstum und zu mehr Investitionen stattfindet, machen Konsum und Investitionen gemessen an den günstigen Arbeitsmarkt- und Finanzierungsbedingungen sowie dem Bedarf an Infrastrukturinvestitionen nach wie vor einen geringen Gesamtanteil aus. Die anhaltend gedämpfte Investitionsquote schwächt auch weiterhin das künftige Wachstumspotenzial Deutschlands und wirkt sich auf den Euroraum aus. Die privaten Investitionen halten nicht mit dem Infrastruktur- und Wohnraumbedarf Schritt. Zusätzliche Bauinvestitionen zur Erreichung der angestrebten Zahl an Wohnungsneubauten könnten den Leistungsbilanzüberschuss um 0,5 Prozentpunkte des BIP verringern (siehe Abschnitt 1 zu Investitionen). Die öffentlichen Investitionen nehmen zwar wieder zu, doch dürfte es länger dauern, bis der erhebliche Investitionsrückstand auf kommunaler Ebene, wo die Abschreibungen nach wie vor über den Neuinvestitionen liegen, aufgeholt ist. Durch stärkere Investitionen in Innovation, hochwertige Angebote für die allgemeine und die berufliche Bildung, Hochleistungsbreitbandnetze, nachhaltigen Verkehr und Elektrizitätsinfrastruktur kann das Potenzialwachstum künftig gesteigert werden, wenn gleichzeitig Strukturreformen durchgeführt werden, die das Steuersystem investitionsfreundlicher und effizienter machen. Strukturreformen, die eine bessere Ausnutzung des Arbeitsmarktpotenzials bislang unterrepräsentierter Gruppen fördern, könnten dazu beitragen, dem bereits spürbaren Mangel an qualifizierten Arbeitskräften entgegenzuwirken. Dies wäre vor allem angesichts der fortschreitenden Bevölkerungsalterung und einer sich möglicherweise abschwächenden Zuwanderung von zentraler Bedeutung. Wachstumssteigernde Maßnahmen könnten auch positive Spillover-Effekte auf die anderen EU-Länder entfalten. Entwicklung, Aussichten und politische Maßnahmen Seit 2015 geht der Leistungsbilanzüberschuss allmählich zurück. Strukturelle und konjunkturelle Probleme in der Automobilbranche haben ihre Spuren in der Handelsbilanz hinterlassen. Haupttreiber der Nettokapitalexporte waren die Schuldtitelströme, wenn auch in geringerem Umfang als in früheren Zeiten. Zwar nehmen die ausländischen Direktinvestitionen zu, doch flossen sie bis vor kurzem hauptsächlich in Offshore-Zentren, sodass sich nur schwer eine Verbindung zu produktiven Tätigkeiten im Ausland erkennen lässt. Angesichts der etwas nachlassenden Rentabilität der Unternehmen ist der Finanzierungsüberschuss des Unternehmenssektors zurückgegangen, während die Investitionen robust geblieben sind. Der Finanzierungsüberschuss der privaten Haushalte ist weitgehend unverändert und weist im Vergleich zu den anderen EU-Ländern einen ausgesprochen hohen Stand auf. Verbesserte Arbeitseinkommen haben die Sparquote in die Höhe getrieben, während die Einkommenszuwächse der privaten Haushalte und der Konsum hinter dem BIP-Wachstum zurückgeblieben sind. Der Überschuss des öffentlichen Sektors hat sich infolge höherer Einnahmen aus Steuern und Sozialbeiträgen und Einsparungen bei den Sozialtransfers, die ihrerseits der starken Konjunktur und der niedrigen Arbeitslosigkeit zu verdanken sind, ausgeweitet. Der Abbau der Ungleichgewichte kommt nur langsam voran, dürfte sich aber weiter fortsetzen. Angesichts der für Exporteure zunehmend schwierigen außenwirtschaftlichen Rahmenbedingungen wird die Binnennachfrage der Winterzwischenprognose 2019 der Kommission zufolge im Zeitraum 2018-2020 der Hauptwachstumstreiber sein. Die Anstrengungen zum Abbau des Rückstands bei den öffentlichen Investitionen dürften sich fortsetzen und mit anderen expansiven haushaltspolitischen Maßnahmen kombiniert werden. Auch die privaten Investitionen dürften sich weiter erhöhen, um die Wirtschaft für den wirtschaftlichen Wandel zu rüsten. Kräftige Arbeitseinkommen und steigende Löhne dürften den privaten Konsum stützen. Die Bevölkerungsalterung und Sorgen um die Angemessenheit des künftigen Rentenniveaus tragen derzeit zum Anstieg der inländischen Ersparnisse bei. Der demographische Wandel treibt den Leistungsbilanzüberschuss in die Höhe, dürfte langfristig aber zu einem Rückgang der Ersparnisse führen. Dennoch ist zu erwarten, dass der Leistungsbilanzüberschuss über dem MIP-Schwellenwert bleibt und mittelfristig nur allmählich abnimmt. Angesichts der Größe der deutschen Wirtschaft und ihrer starken Handels- und Finanzverflechtungen, können von Deutschland starke Spillover-Effekte auf andere EU-Länder ausgehen. Aufgrund seiner starken Exporte ist Deutschland für alle EU-Länder ein wichtiger Handelspartner. So machten Importe aus Deutschland in einigen Ländern wie der Tschechischen Republik, Ungarn, Österreich, den Niederlanden und Polen über 10 % des BIP aus (siehe Tabelle 3.1). Insbesondere im Fall der mittel- und osteuropäischen Länder spiegelt dies die Bedeutung der von deutschen Unternehmen koordinierten internationalen Wertschöpfungsketten wider, wobei ein erheblicher Teil des Handels im Wesentlichen auf unternehmensinterne Transfers entfällt. Da die wichtigste dieser Wertschöpfungsketten die Automobilherstellung ist, können die negativen Spillover-Effekte – sollten die deutschen Autobauer ihren globalen Wettbewerbsvorteil nicht halten können – erheblich sein. Die finanziellen Verbindungen zu anderen Ländern sind im Durchschnitt weniger umfangreich als die Handelsverbindungen, bei einigen Ländern aber nach wie vor sehr stark. Besonders für Irland, Luxemburg, Malta, die Niederlande und Österreich, die einen großen Teil ihrer Finanzinvestitionen in Deutschland getätigt haben, sind die wirtschaftlichen Entwicklungen in Deutschland von Bedeutung. Verbindlichkeiten gegenüber deutschen Banken und Bankforderungen gegenüber Deutschland konzentrieren sich ganz besonders auf bestimmte Finanzzentren wie Luxemburg, Malta, die Niederlande, das Vereinigte Königreich, Irland und Österreich. Auch wenn Strukturreformen in Deutschland in erster Linie das deutsche BIP erhöhen, haben sie doch auch positive Spillover-Effekte auf andere Länder des Eurogebiets (siehe Kasten 3.1) ( ). Tabelle 3.1:Intensität der Spillover-Effekte auf Deutschlands EU-Partner Quelle: UN, OECD, WIOD, BIZ und Europäische Kommission Deutschland hat in jüngster Zeit einige wichtige politische Schritte unternommen, um seine Ungleichgewichte anzugehen. Um sie vollumfänglich in Angriff zu nehmen, werden in den kommenden Jahren aber größere Anstrengungen erforderlich sein. Bei den öffentlichen Investitionen sind politische Fortschritte zu verzeichnen, wenngleich der Rückstand auf kommunaler Ebene nach wie vor anhält. Einige kleinere Fortschritte gab es auch bei den Investitionen in die digitale Infrastruktur, beim Abbau der Fehlanreize für die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit und der Förderung des Lohnwachstums. Doch bleibt abzuwarten, ob die politischen Maßnahmen entschlossen genug waren, um die gewünschten Ergebnisse herbeizuführen.

Kasten 3.1: Spillover-Effekte von Strukturreformen am Beispiel Deutschlands Strukturreformen entfalten tendenziell sowohl positive als auch negative Spillover-Effekte auf andere Länder, wobei Umfang und Wirkungsrichtung des Gesamteffekts ungewiss sind. Während die Nachfragewirkung (höhere Nachfrage nach ausländischen Produkten) unweigerlich positive Spillover-Effekte mit sich bringt, erhöhen Reformen in aller Regel auch die Wettbewerbsfähigkeit eines Landes, was (relativ) auf Kosten anderer Länder gehen kann. Ob der Gesamteffekt im Ergebnis positiv oder negativ ist, hängt von der relativen Stärke dieser beiden gegensätzlichen Wirkungskanäle und vermutlich auch von der spezifischen Reformmaßnahme ab. Mit dem QUEST-Modell der Kommission( II ) wurde – in harmonisierter Weise – simuliert, wie sich ein umfassendes Reformpaket auf alle EU-Mitgliedstaaten auswirken würde.( III ) Dabei wird der Durchschnitt der drei Länder mit den besten Ergebnissen für einen umfassenden Strukturindikatorensatz als Benchmark definiert. Dann werden in der Simulationsrechnung die Lücken zur Hälfte geschlossen, und zwar für alle Indikatoren zusammen und für jedes einzelne Land getrennt. Die nachstehende Tabelle enthält eine Aktualisierung der Simulation von 2014 für Deutschland auf Basis aktuellerer Indikatoren (die aber die allerjüngsten Reformen noch nicht abbilden). Da die Größenordnung der hier simulierten „Reformschocks“ auf einem harmonisierten Benchmarking beruht, entsprechen diese natürlich nicht den früheren länderspezifischen Empfehlungen im Rahmen des Europäischen Semesters. Sie veranschaulichen aber durchaus, wie sich Strukturreformen in Deutschland dort und im übrigen Euroraum auf die Wirtschaft auswirken könnten. Von den Strukturreformen würde eine geringe, aber positive Wirkung auf den übrigen Euroraum ausgehen. Simuliert wird ein breites Spektrum von Strukturreformen, darunter eine Verbesserung von Produktmarktregulierung und -zugang, eine höhere Erwerbsbeteiligung und ein besseres Besteuerungsgefüge. Deutschland schneidet insgesamt gut ab und weist bei den strukturellen Indikatoren nur geringe Lücken gegenüber den Spitzenreitern in der EU auf. Die größten „Reformlücken“ bestehen in Deutschland demnach beim Steuergefüge (abgebildet durch den relativen Anteil des Steueraufkommens aus Arbeit im Vergleich zum Verbrauchsteueraufkommen) und bei der geringen Erwerbsbeteiligung geringqualifizierter Frauen. Insgesamt könnte das BIP mit dem simulierten ehrgeizigen Reformpaket innerhalb von 10 Jahren um 4 % und innerhalb von 20 Jahren um 6¾ % gesteigert werden (siehe Tabelle 1). Diese Reformen erhöhen die Wettbewerbsfähigkeit und damit die Exporte, während die höhere Nachfrage auch vermehrte Importe zur Folge hat. Da die Terms-of-Trade innerhalb von 10 Jahren um rund 3 % sinken, schmilzt der Handelsbilanzsaldo im Verhältnis zum BIP tatsächlich geringfügig um 0,34 Prozentpunkte ab. Der Spillover-Effekt auf den übrigen Euroraum ist im Ergebnis gering, aber positiv, und das BIP des Euroraums insgesamt erhöht sich innerhalb von 10 Jahren um 0,3 %. Diese Modellrechnung ergänzt frühere QUEST-Simulationen zur Abbildung eines unmittelbareren Nachfrageimpulses. Bei früheren Modellrechnungen wurden unter anderem eine Erhöhung der öffentlichen Investitionen und eine Einkommensteuersenkung (Europäische Kommission, 2017a) sowie höhere FuE- und Bildungsausgaben (Europäische Kommission, 2018a) simuliert. Gesamtbewertung Der deutsche Leistungsbilanzüberschuss zeigt nach wie vor, dass das Konsum- und Investitionsniveau im Verhältnis zur gesamtwirtschaftlichen Produktion verhalten und somit Spielraum für weitere Anstrengungen der Politik vorhanden ist. Umfang und Hartnäckigkeit des Überschusses sind nur zum Teil durch die Industriestruktur (z. B. das hoch wettbewerbsfähige verarbeitende Gewerbe) und andere Besonderheiten der Wirtschaft und der Gesellschaft zu erklären. Der Leistungsbilanzüberschuss liegt also erheblich über den empirischen Vergleichswerten, auch nachdem diese spezifisch deutschen Gegebenheiten bei den Unterschieden zwischen den einzelnen Ländern berücksichtigt wurden. Die Investitionsschwäche und die private Konsumzurückhaltung haben auch dazu beigetragen, dass der Zahlungsbilanzüberschuss angewachsen ist. Die nach dem Wiedervereinigungsboom notwendigen Anpassungen bei den Investitionen haben zu einer erheblichen Reduzierung der Bau- und Planungskapazitäten geführt, die nun der Erneuerung und dem Ausbau der zentralen Infrastruktur im Wege steht. Auch wenn derzeit eine Verlagerung hin zu einem stärker binnennachfragegetriebenen Wachstum stattfindet, sind sowohl der Konsum als auch die Investitionen gemessen an den günstigen Arbeitsmarkt- und Finanzierungsbedingungen sowie dem Bedarf an Infrastrukturinvestitionen nach wie vor gedämpft. Der anhaltende Trend einer relativ verhaltenen Investitionsquote schwächt auch das künftige Wachstumspotenzial Deutschlands und wirkt sich auf den Euroraum aus. Alles in allem sind Fortschritte festzustellen. Allerdings muss die Politik noch mehr tun, um die Ungleichgewichte anzugehen, vor allen durch ·mehr Investitionen auf kommunaler Ebene sowie Investitionen in Bildung, Innovation und digitale Infrastruktur, ·Abbau von Fehlanreizen für die Erwerbstätigkeit und Förderung des Lohnwachstums, ·Verbesserung des Steuersystems, ·mehr Wettbewerb bei Unternehmensdienstleistungen und reglementierten Berufen und ·Maßnahmen zur Verlängerung des Erwerbslebens. Eine vollumfängliche Umsetzung erklärter Politikziele (z. B. gemäß dem Koalitionsvertrag vom Frühjahr 2018) könnte makroökonomische Ungleichgewichte beseitigen helfen. Tabelle 3.2:MIP-Bewertungsmatrix



Quelle: Europäische Kommission 4. Reformprioritäten 4.1.Öffentliche Finanzen und Besteuerung* Öffentliche Finanzen Die öffentlichen Finanzen Deutschlands weisen einen soliden Überschuss auf und bei der Schuldenquote soll den Projektionen zufolge die im Stabilitäts- und Wachstumspakt festgelegte 60 %-Marke eingehalten werden. Seit 2014 verbucht der Sektor Staat einen gesamtstaatlichen Haushaltsüberschuss; dieser fortlaufende Trend wird jetzt noch deutlicher erkennbar. Nach 0,6 % des BIP im Jahr 2014 erhöhte sich der Gesamtüberschuss 2017 auf 1,0 % des BIP und wuchs 2018 weiter auf 1,7 % des BIP an. Auch der öffentliche Schuldenstand, der 2010 einen Höchststand von 80,9 % des BIP erreicht hatte, setzt seine durchgängig rückläufige Entwicklung fort. 2018 lag er bei 60,1 % des BIP und dürfte nach der Herbstprognose 2018 der Kommission im Jahr 2019 weiter auf 56,7 % zurückgehen, womit er erstmals seit 2002 unter den Maastrichter Referenzwert von 60 % absinken wird. Eine Analyse der Schuldentragfähigkeit und der damit einhergehenden fiskalischen Risiken enthält Anhang B. Abb. 4.1.1:Korrelation zwischen Bruttoinvestitionen und Schulden im Jahr 2017 Quelle: Destatis

Bei den öffentlichen Investitionen der Bundesländer ist eine Korrelation mit der Wirtschaftskraft und mehr noch mit der Höhe der Verschuldung erkennbar. Der Anteil der öffentlichen Investitionen am BIP ist in den verschiedenen Regionen Deutschlands unterschiedlich (Durchschnitt: 1,24 % des BIP). Die Kluft zwischen den Ländern des früheren West- und des früheren Ostdeutschlands ist nach wie vor erkennbar, jedoch mit einigen merklichen Ausnahmen. Drei der investitionsschwächsten Länder liegen im Westen: Bremen (HB – 0,81 %), Nordrhein-Westfalen (NRW – 0,82 %) und das Saarland (SL – 0,87 %), während zwei der Bundesländer mit den höchsten Investitionsquoten im Osten zu finden sind: Mecklenburg-Vorpommern (MV – 2,01 %) und Sachsen (SA – 1,92 %). Die Investitionsausgaben hängen mit der am BIP-Anteil gemessenen Wirtschaftsleistung zusammen, doch ist die Korrelation der öffentlichen Investitionen mit dem öffentlichen Schuldenstand der einzelnen Bundesländer noch ausgeprägter, wobei höher verschuldete Bundesländer tendenziell weniger investieren (siehe Abb. 4.1.1). Diese negative Korrelation weist darauf hin, dass es Bundesländern mit angespannter Finanzlage an den nötigen Finanzmitteln fehlt, um entsprechend ihrer Wirtschaftsleistung ausreichend investieren zu können. So haben etwa das Saarland und Nordrhein-Westfalen – zwei Regionen mit einer ehemals blühenden Kohle- und Stahlindustrie – mit dem wirtschaftlichen Strukturwandel zu kämpfen, was geringere Einnahmen aus der lokalen Gewerbesteuer, höhere Sozialausgaben und ein niedriges Investitionsniveau zur Folge hat. Abb. 4.1.2:Regionale Schulden- und Investitionsanteile im Jahr 2017 Quelle: Destatis Auch zwischen den westlichen Bundesländern sind die Unterschiede bei der Verschuldung und den Investitionen der öffentlichen Hand groß. Unterteilt man Deutschland in vier große Wirtschaftsregionen (Westen: Nordrhein-Westfalen (NRW), Osten: frühere ostdeutsche Regionen einschließlich Berlin (BE), Süden: Bayern (BY) und Baden-Württemberg (BW), Norden und Mitte: übrige Regionen), so weisen diese ähnliche Bevölkerungszahlen auf, die jeweils in etwa dem Anteil der Wirtschaftsregion am BIP entsprechen (siehe Abb. 4.1.2). Doch sind die Schulden je Einwohner auf regionaler und kommunaler Ebene im Westen unverhältnismäßig höher (145 % des Länderdurchschnitts) und im Süden geringer (41 % des Länderdurchschnitts), während umgekehrt die öffentlichen Investitionen im Westen niedriger (65 % des Länderdurchschnitts) und im Süden höher (146 % des Länderdurchschnitts) sind. Dies zeigt auch, dass die Unterschiede im früheren Westdeutschland weit stärker ausgeprägt sind als im früheren Ostdeutschland (93 % des durchschnittlichen Schuldenstands der Bundesländer und 86 % der durchschnittlichen Investitionen der Bundesländer). Vergleicht man die absoluten Schuldenstände pro Einwohner zwischen 2010 und 2017, so zeigt sich, dass Regionen mit bereits niedrigen Schuldenständen sich weiter verbessern, während andere weiter zurückfallen und sich die Unterschiede noch vergrößern. Konsequenz für die öffentlichen Investitionen ist, dass Regionen mit akuterem Investitionsbedarf nach wir vor nur eingeschränkten finanziellen Handlungsspielraum haben und noch weiter in Investitionsrückstand geraten. Besteuerung Mit seiner relativ hohen steuerlichen Belastung der Arbeit erscheint das deutsche Steuersystem wenig wachstums- und investitionsfreundlich. Deutschland erzielt einen vergleichsweise hohen Aufkommensanteil aus eher verzerrenden direkten Steuern, namentlich auf Arbeit. 2017 betrug die Gesamtsteuerbelastung 39,1 % und entsprach damit dem EU-Durchschnitt. Prozentual zum BIP waren die Einnahmen aus der Besteuerung von Arbeit 2017 mit 22,2 % des BIP vergleichsweise hoch (EU-Durchschnitt: 19,4 %). Einkommen- und Körperschaftsteuern entsprechen in Deutschland (mit 12,1 % des BIP) dem EU-Durchschnitt, während die Einnahmen aus indirekten Steuern (10,7 % des BIP) unter dem EU-Durchschnitt (13,6 %) liegen. Auch das Aufkommen aus Verbrauch- und Umweltsteuern (10,1 % bzw. 1,8 % des BIP im Jahr 2017) ist geringer als im EU-Durchschnitt (11,1 % bzw. 2,4 %). Dies gilt auch für die Steuern auf Kapital (6,7 % des BIP gegenüber einem EU-Durchschnitt von 8,6 %). Die vermögensbezogenen Steuern (1,1 % des BIP gegenüber einem EU-Durchschnitt von 2,6 %) sind überaus niedrig, ebenso wie die wiederkehrenden Steuern auf Vermögen (0,4 % des BIP gegenüber einem EU-Durchschnitt von 1,6 %). Obwohl Maßnahmen gegen den Anstieg der direkten Steuern getroffen wurden, wächst das Einkommen- und Körperschaftsteueraufkommen weiter an. Von 2010 bis 2017 sind die Einnahmen aus direkten Steuern von 10,8 % des BIP auf 13,0 % des BIP gestiegen, während das Aufkommen aus indirekten Steuern leicht von 10,9 % auf 10,7 % des BIP zurückging. Ausschlaggebend für den Zuwachs bei den direkten Steuern waren in erster Linie die Einkommen- und Körperschaftsteuern. Im selben Zeitraum erhöhten sich die Sozialversicherungsbeiträge geringfügig von 15 % auf 15,3 % des BIP. Dies bedeutet, dass sich die in den letzten Jahren getroffenen Maßnahmen zur Eindämmung der „kalten Progression“ (d. h. der schleichenden Steuerprogression) und die zusätzlichen ESt-Freibeträge noch in keinerlei Weise auf die Zahlen niedergeschlagen haben. Die Steuer- und Abgabenbelastung der Arbeit ist mit etwa 50 % unverändert geblieben; damit liegt sie über dem EU-Schnitt von 46 % und ist innerhalb der EU die zweithöchste. Die Steuer- und Abgabenbelastung von Gering- und Zweitverdienern ist im EU-Vergleich weiterhin hoch (siehe Abschnitt 4.3.1). Nach der vom Bundesfinanzministerium vorgelegten Haushaltsplanung 2018 dürften die direkten Steuern( ) auch 2018 und 2019 nicht zurückgehen. Der Haushaltsplanung zufolge soll der Solidaritätszuschlag ab 2021 für 90 % aller Steuerzahler abgeschafft werden, was zur steuerlichen Entlastung beitragen würde. Die vollständige Abschaffung des Solidaritätszuschlags würde den impliziten Steuersatz auf Arbeit um 1 % verringern (Europäische Kommission, 2017a). Verschiedene Änderungen bei den Sozialversicherungsbeiträgen, der Familienförderung und der Einkommensteuer werden sich ab 2019 auf die Besteuerung der Arbeit auswirken und voraussichtlich eine Entlastung geringer Einkommen zur Folge haben (siehe Abschnitt 4.3.1). Das Steuersystem ist nach wie vor relativ ineffizient und somit nicht besonders investitionsfreundlich. Sowohl die gesetzlichen Körperschaftsteuersätze als auch die effektiven Durchschnittssteuersätze sind hoch (Europäische Kommission, 2018b), was vorhandene Verzerrungen noch verschärft( ). So sind beispielsweise die Verschuldungsanreize im Unternehmensbesteuerungssystem, die daher rühren, dass Fremdfinanzierungskosten im Gegensatz zu Eigenfinanzierungskosten von der Bemessungsgrundlage der Körperschaftsteuer abziehbar sind, europaweit die dritthöchsten (Europäische Kommission, 2018b).( ) Dies könnte sich unverhältnismäßig nachteilig auf die Investitionen junger, innovativer und risikoträchtiger Unternehmen auswirken, die sich üblicherweise eher über Eigenkapital finanzieren. Gleiches gilt für Familienunternehmen, die tendenziell einen höheren Eigenkapitalfinanzierungsanteil aufweisen (Gottschalk et al., 2017). Außerdem gelten für Verlustvorträge relativ strenge Regelungen, wonach der Verlustvortrag auf jeweils 60 % des zu versteuernden Einkommens eines Jahres begrenzt ist (ZEW, 2019). Mit der jüngsten Neuregelung der Verlustvorträge wurden nur bestimmte Beschränkungen für spezielle Fälle aufgehoben, wenn es bei jungen Unternehmen zu einem Eigentumswechsel kommt. Andere Verzerrungen im Steuersystem betreffen die Besteuerung des Faktors Arbeit, den Umstand, dass das deutsche Steuersystem Marktversagen vergleichsweise wenig korrigiert (dies gilt insbesondere für die Umweltsteuern), sowie die hohen Befolgungskosten. Das deutsche Steuersystem bleibt komplex und verursacht vergleichsweise hohe Befolgungskosten. Eine aktuelle Studie (KPMG und GfK, 2018), die sich detailliert damit befasst, welche Kosten den Unternehmen durch die Einhaltung der Steuervorschriften entstehen, sieht Deutschland bei den Gesamtbefolgungskosten im Verhältnis zum Umsatz von 20 EU-Ländern auf Platz 17( ) (siehe Abb. 4.1.3). Ebenso stellt die Weltbank fest, dass die Erfüllung der Steuerpflichten in Deutschland 218 Stunden in Anspruch nimmt, in 22 anderen EU-Ländern hingegen nur durchschnittlich 164 Stunden. Damit hat sich die Lage gegenüber 2006 umgekehrt (siehe Abb. 4.1.4). Die jüngsten Maßnahmen mögen dazu beigetragen haben, die Befolgungskosten zu senken, sie nehmen dem Steuersystem jedoch nichts von seiner Komplexität. Die aktuelle Reform der Steuerverwaltung wird vermutlich dazu beitragen, die Befolgungskosten zu senken. Gleiches gilt für die jüngste Anhebung der Grenze für eine Sofortabschreibung geringwertiger Wirtschaftsgüter von 410 EUR auf 800 EUR. Allerdings bleibt das System weiterhin komplex, zumal sich die Unternehmen mit zwei auf komplexen Rechtsvorschriften basierenden Körperschaftsteuererklärungen( ) und bis zu 16 Steuerbehörden, die zu wenig Informationen austauschen, auseinandersetzen müssen. Abb. 4.1.3:Steuerbefolgungskosten (in% des Umsatzes) Quelle: Europäische Kommission (2018b). Damit das Steuersystem effizienter werden kann, gilt es auch, gleiche Spielregeln für alle Unternehmen sicherzustellen. Konstrukte wie die sogenannten „Cum-Ex“- und „Cum-Cum“-Geschäfte zielen darauf ab, unrechtmäßige Quellensteuererstattungen für Dividenden zu erhalten (Dutt et al., 2018; Buettner et al., 2018) oder Quellensteuerbefreiungen oder -ermäßigungen zu erwirken. Dadurch sind Deutschland Schätzungen zufolge Steuerausfälle von insgesamt mindestens 31,8 Mrd. EUR entstanden (Spengel et al., 2017a, Spengel et al., 2017b). Deutschland ist zwar nicht als einziges Land von solchen Steuerkonstrukten betroffen, hat dadurch aber in absoluten Zahlen die höchsten Verluste erlitten. Wenngleich Deutschland einige der Schlupflöcher, durch die diese Geschäfte nach allgemeiner Einschätzung ermöglicht wurden, inzwischen geschlossen hat, weist das System doch noch weitere Lücken auf( ), die künftige Vermeidungspraktiken zur Folge haben könnten. Abb. 4.1.4:Steuern zahlen: zeitlicher Befolgungsaufwand (Stunden pro Jahr) Quelle: World Bank, „Doing Business“-Datenbank. Verbesserungen bei der Erbschaft- und Schenkungsteuer könnten dazu beitragen, Ungleichheit zu verringern, da die in Deutschland festzustellende große Vermögensungleichheit durch Erbvermögen erhalten wird. Der Gini-Koeffizient des Nettovermögens in Deutschland gehört zu den höchsten im Euroraum. Vermögen ist in Deutschland sehr ungleich verteilt: Die reichsten 10 % der Haushalte besitzen knapp zwei Drittel des Volksvermögens, das reichste Prozent ein Drittel. Allein die reichsten 0,1 % verfügen über 17 % des Vermögens – das sind 41 000 Haushalte mit durchschnittlich 40 Mio. EUR. Da große Einkommens- und Vermögensungleichheiten schädlich für das Wirtschaftswachstum, die gesamtwirtschaftliche Stabilität und den sozialen Zusammenhalt sein können, können wohldurchdachte Erbschaft- und Schenkungsteuern der Vermögensungleichheit entgegenwirken, die soziale Mobilität unterstützen und Chancengleichheit bei minimalen Verzerrungen und akzeptablem Verwaltungsaufwand sicherstellen (OECD 2018a, Iara 2015). 2017 belief sich das Erbschaft- und Schenkungsteueraufkommen auf 0,19 % des BIP (rund 0,5 % des Gesamtaufkommens). In Deutschland werden jährlich 250 bis 300 Mrd. EUR vererbt oder verschenkt – Tendenz steigend, denn das Vermögen der deutschen Privathaushalte ist auf mehr als 10 Billionen EUR angewachsen. Die Erbschaften sind überaus ungleich verteilt. Die Mehrheit erbt nichts oder nur wenig. Mehr als 50 000 EUR können nur 45 % der Bevölkerung erwarten, mehr als 200 000 EUR nur 8 %. 0,1 % der Bevölkerung erbt mehr als 5 Mio. EUR, im Durchschnitt17 Mio. EUR (Bach, 2018). Bei der Übertragung von Familienunternehmen auf die nächste Generation werden im Rahmen der deutschen Erbschaft- und Schenkungsteuer hohe Freibeträge gewährt. Dies macht das System komplex und ineffizient und benachteiligt Familienunternehmen, die einen Eigentümerwechsel über den Markt vollziehen. Diese Freibeträge sind als recht hoch anzusehen und führen zu einer geringen effektiven Erbschaftsteuerbelastung für hohe und sehr hohe Vermögensübertragungen (Bach und Thiemann, 2016; Dorn et al., 2017). Die Reformen, die 2016 und 2018 durchgeführt wurden, nachdem das Bundesverfassungsgericht diese Steuerbefreiungen für zu weitreichend und verfassungswidrig erklärt hatte, haben die Lage nur minimal verändert. Auch ist die wirtschaftliche Begründung für die überaus großzügige Steuerbefreiung für Familienunternehmen fragwürdig, da offen bleibt, warum ein Eigentumswechsel durch Vererbung, der mit 7 % bis 30 % besteuert wird, die Unternehmensfortführung gefährden sollte, ein Erwerb durch einen unabhängigen Dritten zum vollen Marktwert hingegen nicht (BMF, 2012; Kiziltepe und Scholz, 2016). Erbschaft- und Schenkungsteuer bringen bisher rund 6 Mrd. EUR jährlich ein, was einem effektiven Steuersatz von etwa 2 % entspricht. Dieses Aufkommen ließe sich in etwa verdoppeln, würden die Steuerbefreiungen abgeschafft. Die Mehreinnahmen, die durch eine Abschaffung oder deutliche Einschränkung der Steuerbefreiungen erzielt würden, könnten genutzt werden, um die Erbschaft- und Schenkungsteuersätze abzusenken und so kleinere Familienbetriebe zu entlasten (Bach, 2018; siehe auch Kasten 4.1.1 Szenario 1). Potenziell wahrgenommenen Liquiditäts- und Finanzierungsbelastungen neuer Unternehmensinhaber könnte dadurch begegnet werden, dass die Steuerbelastungen über längere Zeiträume gestreckt( ) oder Finanzmarktlösungen gefunden würden, bei denen die Erben Mittel zu vergünstigten Bedingungen aufnehmen könnten, da nur ein Bruchteil der zugehörigen Sicherheit fällig würde. In Relation zum BIP gehört das Umweltsteueraufkommen zu den niedrigsten in der EU. Das Aufkommen aus deutschen Umweltsteuern ist von 2,4 % des BIP im Jahr 2005 auf 1,8 % im Jahr 2017 gesunken, während es im EU-Durchschnitt mit rund 2,4 % des BIP recht stabil blieb (Abb. 4.1.3). Umweltsteuern fördern einen effizienteren Ressourceneinsatz und können Investitionen und Beschäftigung fördern. In Deutschland erfüllen diese Steuern jedoch nicht ihren Zweck, da sie keine Preissignale an alle Verursacher geben, sondern beispielsweise durch Steuerbefreiungen oder -vergünstigungen so gestaltet sind, dass letztlich viele Verursacher verschont bleiben. Das Aufkommen aus der Kraftstoffsteuer ist in den letzten Jahren im Verhältnis zum BIP zurückgegangen. Die Kraftstoffsteuersätze sind seit 2003 nicht mehr angepasst worden. Darüber hinaus wird Diesel steuerlich günstiger gestellt als Benzin, wodurch Deutschland insofern zunehmend eine Sonderstellung einnimmt, als es die Dieseltechnologie mit seinen Verbrauchsteuern begünstigt. Auch Firmenwagen werden steuerlich günstig gestellt. Der implizite Energiesteuersatz sank in Deutschland von 2005 bis 2016 um 26 % auf 203,2 EUR je t RÖE gegenüber einem EU-Durchschnitt von 234,8 EUR je t RÖE. Mit dem Energiesteuergesetz wurden 2006 für bestimmte energieintensive Prozesse und Verfahren Energiesteuer- und Abgabenbefreiungen eingeführt. Die für Teile der Industrie geltenden Befreiungen von der EEG-Umlage verteuern den Strom für andere gewerbliche Stromverbraucher und für die privaten Haushalte und verzerren die Preissignale. Die Subventionen für fossile Brennstoffe sind in den letzten zehn Jahren gestiegen. Zu diesen Subventionen gehören etwa Energiesteuerentlastungen und der Spitzenausgleich für energieintensive Unternehmen sowie diverse steuerliche Ausnahmen, z. B. für die gewerbliche Luftfahrt, den öffentlichen Verkehr sowie Agrardiesel. Die Abschaffung (oder Einschränkung) solcher Maßnahmen würde eine Verschiebung hin zu weniger wachstumsschädlichen Steuern ermöglichen und zur Lösung von Umweltproblemen beitragen. Die verzerrenden Steuersätze variieren stark nach Energieverwender, Kraftstoff und Kohlenstoffintensität, was die Emissionsreduktion und die Investitionen in Energieeffizienz bremst. Strom wird in Deutschland je Energieeinheit höher mit Steuern und Abgaben belastet als andere Energieträger wie Benzin und Diesel, Erdgas und Heizöl (Agora Energiewende, 2018). Auch wird Kohle niedriger besteuert als Erdgas, während Pendler über die Einkommensteuer entlastet werden. Diese derart unterschiedliche Besteuerung könnte darüber hinaus eine Erklärung dafür sein, warum Deutschland bei der Verringerung seiner Treibhausgasemissionen in Sektoren wie Verkehr sowie Wärme- und Kälteversorgung im Sinne der Lastenteilungsentscheidung nur langsam vorankommt. Prognosen zufolge wird Deutschland sein Lastenteilungsziel für 2017 um mehr als 20 Mio. t CO2 überschreiten, womit das Gesamtziel für 2013-2020 wohl kaum noch zu erreichen ist. Abb. 4.1.5:Umweltsteueraufkommen (% des BIP) Quelle: Eurostat.

Kasten 4.1.1: Steuerumschichtung weg von Arbeit hin zu Erbschaften und Schenkungen Wie schon in den Vorjahren wird Deutschland in der länderspezifischen Empfehlung des Rates von 2018 aufgefordert, die hohe Steuer- und Abgabenbelastung für Gering- und Zweitverdiener zu verringern und die Effizienz und Investitionsfreundlichkeit des Steuersystems zu verbessern. Fast nirgendwo sonst in der EU erhalten Arbeitnehmer insbesondere auch im unteren Bereich des Lohnspektrums so wenig Netto vom Brutto wie in Deutschland. Im Rahmen der Erbschaft- und Schenkungsteuer hingegen werden bei der Übertragung von Familienunternehmen an die nächste Generation hohe Freibeträge gewährt. Dadurch wird das System übermäßig komplex, ineffizient und steuerplanungsanfällig (Bach, 2016; Bach und Thiemann, 2016; Kopczuk, 2012). Im nachstehenden Kasten werden drei hypothetische Szenarien für eine Umschichtung der Steuer- und Abgabenbelastung weg von Einkommen und Sozialversicherungsbeiträgen und hin zu Erbschaften und Schenkungen vorgestellt. ( IV ) Im aktuellen System (Basisszenario) werden Erbschaften und Schenkungen mit progressiven Steuersätzen besteuert, die sowohl vom Wert der Übertragung als auch vom Verwandtschaftsverhältnis zwischen dem Erblasser/Schenkenden und dem Begünstigten abhängen. Darüber hinaus sind bestimmte Vermögensarten, etwa Unternehmensvermögen, teilweise steuerfrei gestellt. In den drei hypothetischen Szenarien werden alle Steuerbefreiungen vernachlässigt und ein Grundfreibetrag von 400 000 EUR je Steuerzahler angenommen. 1. Im ersten Szenario werden die progressiven Tarife durch einen verhältnismäßigen Steuersatz von 10 % ersetzt. Das gegenüber dem Basisszenario erzielte Zusatzaufkommen wird für eine Einkommensteuerentlastung durch Anhebung des ESt-Schwellenwerts für den Solidaritätszuschlag von 81 EUR auf 156 EUR pro Monat (Steuerschuld) genutzt.( V ) 2. Im zweiten Szenario bleiben die derzeitigen progressiven Steuersätze erhalten. Das gegenüber dem Basisszenario erzielte Zusatzaufkommen wird für Entlastungen bei der Einkommensteuer und den Sozialversicherungsbeiträgen durch eine weitere Anhebung des ESt-Schwellenwerts für den Solidaritätszuschlag auf 316 EUR/Monat und Erweiterung der Gleitzone von 850 EUR auf 2000 EUR pro Monat bei linearem Beitragsverlauf genutzt. 3. Im dritten Szenario bleibt der gegenwärtige progressive Steuertarif bis auf die oberste Steuerklasse erhalten. Der für Vermögensübertragungen von mehr als 26 Mio. EUR geltende Spitzensteuersatz wird von 30 % auf 50 % angehoben. Das gegenüber dem Basisszenario erzielte Zusatzaufkommen wird zur Abflachung des „Mittelstandsbauchs“ durch Erweiterung der zweiten Steuerklasse von 13 996 EUR auf 16 500 EUR genutzt. Statische Verteilungs- und Haushaltswirkung. Die ohne auftretende Verhaltensänderungen( VI ) erzielte unmittelbare statische Haushaltswirkung ist in den verschiedenen Szenarien sehr unterschiedlich. Während das erste Szenario gegenüber dem Basisszenario ein Zusatzaufkommen von rund 550 Mio. EUR generiert, ist das Zusatzaufkommen im zweiten (+ 9,0 Mrd. EUR)( VII ) und dritten (+12,7 Mrd. EUR) Szenario erheblich höher (Tabelle 1). In allen Szenarien bleibt ein großer Teil der Vermögensübertragungen steuerfrei und wird das meiste (zweitmeiste) Aufkommen aus Erbschaften und Schenkungen von mehr als 20 Mio. EUR (500 000 EUR bis 2,5 Mio. EUR) erzielt (Abb. 2.1). Alle drei Szenarien führen zu einer niedrigeren Steuer- bzw. Sozialversicherungsbeitragsbelastung und höheren Einkommen. Die Verteilungswirkung der „Soli“-Reform (1. Szenario) ist sehr begrenzt, während mit dem zweiten Szenario die größte Umverteilungswirkung erzielt wird. Alle Dezile der Einkommensverteilung profitieren von der Abflachung des „Mittelstandsbauchs“ (3. Szenario), insbesondere die Haushalte zwischen dem vierten und neunten Dezil (Abb. 1.2). Gesamtwirtschaftliche Wirkung verschiedener Steuer- und Abgabenbelastungsszenarien Im ersten Szenario treten keine nennenswerten gesamtwirtschaftlichen Wirkungen auf. In den anderen Szenarien erhöhen sich durch die steuerliche Entlastung des Faktors Arbeit jedoch die Beschäftigung und das BIP, sowohl kurzfristig wie auch auf mittlere Sicht (nach 5 Jahren). Im 2. und 3. Szenario nimmt die Beschäftigung mittelfristig in ähnlichem Umfang zu (+ 0,16 % bzw. + 0,18 %). Diese Wirkung wird vor allem durch die gering qualifizierte Beschäftigung (2. Szenario) und die mittel- und hochqualifizierte Beschäftigung (3. Szenario) erzielt. Nach fünf Jahren bewirkt die höhere Beschäftigung im 2. Szenario (3. Szenario) gegenüber dem Basisszenario einen Zuwachs von 0,11 % (0,15 %) bei der Wirtschaftsleistung, von 0,18 % (0,24 %) beim Verbrauch und von 0,06 % (0,08 %) bei den Investitionen. Gesundheitswesen Die öffentlichen Ausgaben für Gesundheitsversorgung und Langzeitpflege dürften in Deutschland angesichts der demografischen Entwicklung steigen; die Risiken für die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen sind jedoch gering. Pro Kopf gehören die Gesamtausgaben für Gesundheit in Deutschland zu den höchsten in der EU. In Relation zum BIP sind sie in der EU die zweithöchsten (11,3 % des BIP im Jahr 2017), übertroffen nur noch von Frankreich. Aufgrund der Bevölkerungsalterung dürften die Gesundheitsausgaben für die gesetzlich Krankenversicherten um 0,7 Prozentpunkte des BIP ansteigen, was unter der für die EU projizierten durchschnittlichen Anstiegsrate