Die vorgeschlagenen geringfügigen Änderungen betreffen die neuen Erfordernisse und die nicht ausreichend abgedeckten Bereiche, die im Rahmen der jüngsten Entwicklung spezifischer politischer Strategien, die in der Mitteilung der Kommission zur Umsetzung der Europäischen Migrationsagenda dargelegt sind, zunehmend zutage treten. Dazu gehören das Gemeinsame Europäische Asylsystem, minderjährige Migranten, legale Migration, Neuansiedlung, die Aufnahme aus humanitären Gründen und andere Formen der legalen Aufnahme. Um weiterhin die Kohärenz mit anderen Politikbereichen der Union sicherzustellen, wird der vorliegende Vorschlag als fester Bestandteil in das Paket „Umsetzung der Europäischen Migrationsagenda“ aufgenommen, das mehrere andere migrationsrelevante legislative Initiativen enthält, die von der Kommission vorgeschlagen wurden. Die Flexibilität dieser Initiativen soll in Zukunft maximale Reaktionsfähigkeit und Kohärenz sicherstellen.

In diesem Sinne würde die Überarbeitung der Verordnung (EG) Nr. 862/2007 in Bezug auf die derzeitigen freiwilligen Datenübermittlungen der nationalen Stellen für eine bessere Vollständigkeit, Genauigkeit, Aktualität und Sicherheit sorgen. Sie wird insbesondere die Bereitstellung von Statistiken in den Bereichen sicherstellen, in denen von den Interessenträgern ein eindeutiger Bedarf zum Ausdruck gebracht wurde, nämlich in den Bereichen Asyl, Rückführungen (größere Häufigkeit), Neuansiedlung, Aufenthaltstitel und minderjährige Migranten.

Das Problem ist für politische Entscheidungsträger und die Politikbewertung auf EU-Ebene sogar noch akuter. Es gibt einen eindeutigen Bedarf an einer Verbesserung der Statistiken über administrative migrationsbezogene Ereignisse, damit die jüngsten und künftigen politischen Veränderungen reflektiert werden können und das Europäische Statistische System (ESS) auf die Veränderungen, was die Migration selbst und entsprechende politische Strategien auf EU-Ebene betrifft, stärker eingehen kann. Außerdem muss sichergestellt werden, dass die freiwilligen nationalen Übermittlungen vollständiger und zuverlässiger sind. Außerdem muss ein Mechanismus für weitere Verbesserungen bei den Migrationsstatistiken entwickelt werden, um die Reaktionsfähigkeit des ESS auf sämtliche weitere Entwicklungen bei den Migrationsdatenanforderungen zu erhöhen. Werden die europäischen Statistiken in diesem Bereich nicht verbessert, dürfte dies zu einer raschen Vergrößerung der bereits vorhandenen Lücken zwischen dem Bedarf an und der Lieferung von europäischen Statistiken führen, insbesondere für die Gestaltung und Bewertung der Politik, wodurch politische Entscheidungsträger nicht in der Lage sein dürften, auf der Grundlage von Daten auf künftige Migrationsherausforderungen zu reagieren.

Im Rahmen der Europäischen Migrationsagenda findet eine Weiterentwicklung der europäischen und nationalen Systeme zur Verwaltung von Asyl und gesteuerter Migration statt. Angesichts der sich verändernden relevanten Merkmale von Migration und Migranten besteht hier parallel zu dem sich ändernden Bedarf der Interessenträger ein echter Bedarf an einer Verbesserung. Das bedeutet, ihnen mehr Relevanz zu verleihen, eine stärkere Datenbasis für die Gestaltung und Bewertung der Politik zu schaffen. Aus diesem Grund wird im Fortschrittsbericht der Kommission zur Europäischen Migrationsagenda unter Angabe sehr präziser Verbesserungen darauf hingewiesen, dass eindeutig spezifische Änderungen an der Verordnung (EG) Nr. 862/2007 vorgenommen werden müssen, insbesondere in Bezug auf Rückführungen (häufigere Statistiken), Neuansiedlungen, Aufenthaltstitel und minderjährige Migranten. Der nachfolgende und jüngste Fortschrittsbericht über die Umsetzung der Europäischen Migrationsagenda hält fest, dass die Kommission erwägt, EU-Bestimmungen über die regelmäßige Erstellung von Statistiken über Migration und internationalen Schutz dahin gehend zu ändern, dass ein umfassender Überblick gewährleistet ist und einige der festgestellten Mängel bei den verfügbaren Statistiken behoben werden.

Inhalt und Qualität der europäischen Migrationsstatistiken, die nach der Verordnung (EG) Nr. 862/2007 erstellt werden, erfüllen bestimmte Anforderungen. Ihre Mängel treten jedoch, insbesondere angesichts der jüngsten Entwicklungen bei der Zuwanderung in die EU, zunehmend zutage. Es sind zusätzliche Daten zu mehreren neuen Migrations- und Migrantenkategorien erforderlich, und sie müssen präziser, häufiger erhoben und zeitnaher sein. Der bestehende Rechtsrahmen enthält keine Bestimmungen für derartige Daten. Bisher wurden die neuen Erfordernisse ausschließlich auf freiwilliger Basis (d. h. ohne eine Überarbeitung der Verordnung (EG) Nr. 862/2007) im Einvernehmen mit der zuständigen Expertengruppe in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten behandelt. Die Erfahrung mit Statistiken über Rückkehr zeigt beispielsweise, dass dieser Ansatz nicht immer effizient ist. Daraus ergibt sich, die Verordnung (EG) Nr. 862/2007 überarbeitet und verbessert werden sollte, damit sichergestellt wird, dass die einschlägigen Statistiken leichter verfügbar sind.

Die Zuwanderung in die EU hat sich in den letzten Jahren tief greifend verändert. Zur Bewältigung dieser Herausforderungen hat die Kommission die in der Europäischen Migrationsagenda vorgestellte umfassende Migrationspolitik zur besseren Steuerung des Migrationsstroms innerhalb und außerhalb der EU umgesetzt und weiterentwickelt; dazu gehört eine Mischung aus unmittelbaren Maßnahmen, um auf den Zustrom von Migranten nach Europa zu reagieren, sowie eine Strukturreform von vier Säulen: i) Reduzierung der Anreize für irreguläre Migration; ii) Grenzmanagement: Rettung von Menschenleben und Sicherung der Außengrenzen,; iii) Europas Schutzverpflichtung: eine starke, gemeinsame Asylpolitik; iv) eine neue Politik für legale Migration. In diesem Zusammenhang haben Interessenträger wiederholt zum Ausdruck gebracht, dass die Datenbasis in diesen Bereichen verbessert werden muss.

Die Kommission (Eurostat) erhebt gemäß der Verordnung (EG) Nr. 862/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates regelmäßig Statistiken über Asyl und gesteuerte Migration. Diese Verordnung sowie die Verordnung (EU) Nr. 216/2010 der Kommission, in der die verschiedenen der Kategorien der Gründe für die Erteilung von Aufenthaltstiteln definiert werden, sind die Hauptinstrumente für obligatorische Statistiken im Bereich gesteuerte Migration und Asyl. Darüber hinaus erfasst die Kommission (Eurostat) Statistiken über administrative migrationsbezogene Ereignisse auf der Grundlage anderer Rechtsinstrumente für die obligatorische Erfassung von Daten. Diese zusätzlichen Statistiken beziehen sich auf Daten über die Blaue Karte EU (Richtlinie 2009/50/EG), die kombinierte Erlaubnis (Richtlinie 2011/98/EU), Saisonarbeitnehmer (Richtlinie 2014/36/EU), unternehmensinterne Transfers (Richtlinie 2014/66/EU) sowie über Forscher, Studenten, Praktikanten, Teilnehmer an Freiwilligendiensten, Schüler und Au-Pair (Richtlinie (EU) 2016/801). Sie werden gemäß der Verordnung (EG) Nr. 862/2007 bereitgestellt.

•Subsidiarität (bei nicht ausschließlicher Zuständigkeit)

Das Ziel dieser Initiative – die Überarbeitung und Ergänzung der bestehenden gemeinsamen Regeln für die Erfassung und Kompilierung europäischer Statistiken über Wanderung und internationalen Schutz – kann nicht adäquat erreicht werden, wenn die Mitgliedstaaten unabhängig voneinander handeln. Angesichts des Umfangs der Initiative und des Bedarfs an Vergleichbarkeit kann die auf EU-Ebene besser erreicht werden. Um auf EU-Ebene Statistiken über Wanderung und internationalen Schutz erstellen zu können, wird eine Standardmethodik benötigt, und die von den Mitgliedstaaten zu liefernden Standardoutputs müssen definiert werden.

Der neue Bedarf an Statistiken über Asyl und gesteuerte Migration gemäß der Europäischen Migrationsagenda und ihre Entwicklung werden von der derzeit geltenden Verordnung (EG) Nr. 862/2007 nicht abgedeckt. Die Verordnung muss daher geändert werden, wenn sich eine solide Grundlage für die Kompilierung der notwendigen Daten bieten soll. Das Subsidiaritätsprinzip gelangt zur Anwendung, weil der Vorschlag nicht in die ausschließliche Zuständigkeit der Union fällt. Mit der Initiative soll sichergestellt werden, dass die derzeit von den nationalen Stellen auf freiwilliger Basis geteilten Daten vollständiger und zuverlässiger sind, dass künftige Verbesserungen bei den Migrationsstatistiken möglich sind und dass gezeigt werden kann, dass die Kommission auf den Bedarf an der Entwicklung von Migrationsdaten reagiert, die die Prioritäten der Migrationsagenda besser unterstützen. Die betreffenden Daten können von den verschiedenen nationalen Stellen erfasst werden. Die EU kann daher im Einklang mit dem in Artikel 5 des Vertrags niedergelegten Subsidiaritätsprinzip in diesem Bereich tätig werden.

•Verhältnismäßigkeit

Der Vorschlag entspricht dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit: Dem durch die im Lichte der Europäischen Migrationsagenda entstandene Bedarf der Interessenträger kann durch eine geringfügige Änderung der Verordnung (EG) Nr. 862/2007 entsprochen werden, und zwar zum großen Teil auf der Grundlage der bereits vorhandenen freiwilligen Datenerhebungen in Kombination mit der Einführung eines auf Durchführungsrechtsakten basierenden Flexibilitätsmechanismus. Dadurch kann neuer und sich abzeichnender Datenbedarf, der berücksichtigt werden muss, künftig rascher gedeckt werden.

Entsprechend dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beschränkt sich die vorgeschlagene Verordnung auf die zur Erreichung ihres Ziels erforderlichen Mindestvorschriften und geht nicht über das zur Erreichung dieses Ziels erforderliche Maß hinaus.

•Wahl des Instruments

Vorgeschlagenes Instrument: Verordnung Angesichts der Ziele und Inhalte des Vorschlags sowie der Tatsache, dass es sich hierbei um einen Vorschlag zur Änderung einer geltenden Verordnung handelt, stellt eine Verordnung das am besten geeignete Instrument dar.

3.ERGEBNISSE DER EX-POST-BEWERTUNG, DER KONSULTATION DER INTERESSENTRÄGER UND DER FOLGENABSCHÄTZUNG

•Ex-post-Bewertungen/Eignungsprüfungen bestehender Rechtsvorschriften

Wie in Artikel 12 der Verordnung (EG) Nr. 862/2007 gefordert, hat die Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat zwei Berichte über die gemäß dieser Verordnung erstellten Statistiken und deren Qualität unterbreitet. Außerdem ist anzumerken, dass die gemäß dieser Verordnung vorgeschriebenen Daten den sich wandelnden Bedarf der Nutzer reflektieren, wobei die Kapazitäten der Datenlieferanten berücksichtigen werden sollten. Dies führte zu Änderungsvorschlägen für die Verordnung (EG) Nr. 862/2007 bezüglich der Hinzufügung neuer, spezifischer Untergliederungen.

In den beiden Berichten wurden die vorhandenen Daten gegen die noch spezifischeren und ausführlicheren Qualitätskriterien für europäische Statistiken der Verordnung (EG) Nr. 223/2009 geprüft. In den Berichten kam man zu dem Schluss, dass die gemäß der Verordnung (EG) Nr. 862/2007 vorgeschriebenen Daten verbessert werden müssen, um diese Qualitätskriterien zu erfüllen, insbesondere die Kriterien Relevanz, Aktualität und Pünktlichkeit. Um gezielt darauf einzugehen, begann Eurostat mit freiwilligen Datenerhebungen, die den Bedarf an zeitgerechteren und stärker aufgeschlüsselten Daten bestätigten. Auf der Grundlage dieser freiwilligen Erfassungen wird mit dem geplanten Vorschlag direkt und gezielt auf den ermittelten Bedarf reagiert.

Angesichts der jüngsten Entwicklungen im Zusammenhang mit der Migrationskrise ist die in der derzeit geltenden Verordnung (EG) Nr. 862/2007 festgelegte Häufigkeit und der Grad der Untergliederung von Statistiken noch eindeutiger nicht länger ausreichend für die Überwachung politischer Maßnahmen, wie in der Mitteilung der Kommission mit dem Titel „Fortschrittsbericht über die Umsetzung der Europäischen Migrationsagenda“ erläutert. Was die Datenhäufigkeit anbelangt, sind die von Eurostat erfassten jährlichen Daten über Rückführungen von Drittstaatsangehörigen nicht ausreichend, um die Entwicklungen im Bereich der Rückführungspolitik genau zu überwachen. Was den unzureichenden Grad der Datenuntergliederung betrifft, sind die fehlenden Informationen über die Ergebnisse für Kinder, auch Asylverfahren in Bezug auf unbegleitete Minderjährige, ein Beispiel für fehlende Daten, die benötigt werden, um die Situation dieser besonders schutzbedürftigen Gruppe von Asylbewerbern zu überwachen. Angesichts der bedeutenden Rolle der unter diese Verordnung fallenden Statistiken für die Politik ist es wichtig, vollständige Daten von allen Mitgliedstaaten und Sicherheit bei den Datenübermittlungen zu haben, was bei einer freiwilligen Erfassung nicht garantiert werden kann. Ein Vorschlag für eine Verordnung zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 862/2009 ist die einzige Möglichkeit, diese Ziele zu erreichen.

Die Schlussfolgerungen der Kommissionsberichte 2012 und 2015 basieren auf der Zusammenarbeit mit den nationalen Stellen der EU-Länder über mehr als ein Jahrzehnt. Die Missstände des aktuellen Rahmens wurden in enger Zusammenarbeit mit den betreffenden politischen Generaldirektionen, vorwiegend der Generaldirektion Migration und Inneres und der Generaldirektion Justiz, aber auch mit EU-Agenturen, die im Bereich Migration aktiv sind (EASO, FRONTEX und FRA) und in unterschiedlichen Szenarien (persönlichen Treffen, Expertengruppen und Statistik-Konferenzen) geprüft. An der Bewertung waren andere Interessenträger, wie Forscher, Lobbygruppen und internationale Organisationen, beteiligt. Ferner wurden laufende ähnliche Diskussionen mit nationalen Datenlieferanten geführt, vertreten durch die Ministerien für Inneres/Justiz der EU-Länder oder entsprechende nationale Einwanderungsbehörden, während Expertengruppensitzungen und anderenorts.

Als Reaktion auf die Beiträge, die im Rahmen der zuvor genannten Diskussionen eingingen, hat Eurostat eine Reihe von freiwilligen Datenerfassungen entwickelt, mit denen die ermittelten Datenlücken gefüllt werden wollen. Dabei wurde der Bedarf an Flexibilität berücksichtigt. Seit mehr als zehn Jahren und in zehn Expertengruppensitzungen hat Eurostat bereits die Probleme in Bezug auf die Beschränkungen der Statistiken, die gemäß der Verordnung (EG) Nr. 862/2007 erfasst werden, diskutiert. Die auf diesen Expertengruppensitzungen vorgelegten Unterlagen sowie die Tagesordnung und die Protokolle der Diskussionen sind frei verfügbar. Sie können auf CIRCABC im öffentlich zugänglichen Bereich für die Unterlagen der Expertengruppe „Asyl, Aufenthaltstitel, Durchsetzungsmaßnahmen und Integration von Migranten“ eingesehen werden. Diese Expertengruppe besteht aus Regierungsexperten, die im Bereich Asyl und gesteuerte Migration in den Innenministerien oder entsprechenden nationalen Einwanderungsbehörden tätig sind. Zudem bestätigten die Generaldirektoren der nationalen statistischen Ämter der Mitgliedstaaten bereits im Jahr 2009 den Bedarf an einer solchen Entwicklung, indem sie betonten, dass die unter die Verordnung (EG) Nr. 862/2007 fallenden Statistiken nur einen Teil des politischen Informationsbedarfs decken würden.

Diese Initiative wird EU-Migrationsstatistiken mehr Relevanz verleihen. Wie zuvor erwähnt, ist Migration ein sich schnell wandelndes Phänomen, das politische Strategien erfordert, die schnell an neue Erfordernisse angepasst werden können. Aus diesem Grund müssen statistische Informationen äußerst flexibel sein, um relevant zu bleiben.

Das Wissenszentrum für Migration und Demografie (KCMD) der Kommission hat die Beschränkungen des derzeitigen Rechtsrahmens bei verschiedenen Anlässen ebenfalls anerkannt. Drei vor Kurzem veranstaltete KCMD-Workshops über EU-Migrationsdaten gaben Generaldirektionen der Kommission die Gelegenheit, die Datenlücken bei den Migrationsstatistiken zu diskutieren und zu einem Diskussionspapier mit dem Titel „Auf dem Weg zu einer EU-Politik über Migrationsdaten“ beizutragen. In diesem Papier wurden mögliche Maßnahmen ermittelt, die zur Schließung dieser Lücken beitragen können.

Eurostat war außerdem sehr aktiv an der Entwicklung der Internationalen Empfehlungen zu Flüchtlingsstatistiken beteiligt, die kürzlich von der Statistischen Kommission der Vereinten Nationen angenommen wurden. Die von der Expertengruppe, die diese Empfehlungen ausgearbeitet hat, empfohlenen internationalen Standards umfassen unter anderem einen Aufruf für detaillierte Daten über Asylbewerber und Flüchtlinge, einschließlich unbegleiteter Minderjähriger.

Die Verbesserungen im geplanten Vorschlag berücksichtigen die Tatsache, dass die meisten nationalen Stellen bereits freiwillig Daten an Eurostat zu allen von den vorgeschlagenen Änderungen abgedeckten Bereichen übermitteln oder ihre Bereitschaft dazu bekundet haben. Aktualisierte Tabellen mit den an Eurostat übermittelten Datenstatus werden regelmäßig auf den Expertengruppensitzungen vorgestellt.