1.EINLEITUNG

Nach Artikel 25 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) ist die Kommission verpflichtet, dem Europäischen Parlament, dem Rat und dem Wirtschafts- und Sozialausschuss alle drei Jahre über die Anwendung der Bestimmungen zu Nichtdiskriminierung und Unionsbürgerschaft (im Zweiten Teil des Vertrags) Bericht zu erstatten. Dieser nach Artikel 25 AEUV vorgelegte neunte Bericht erstreckt sich über den Zeitraum vom 1. Juli 2016 bis 30. Juni 2020.

Gegenstand dieses Berichts sind die Bestimmungen im Zweiten Teil des AEUV zu i) Unionsbürgerschaft, ii) Nichtdiskriminierung, ii) Freizügigkeit und Aufenthaltsrecht im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten, iv) zum aktiven und passiven Wahlrecht bei den Kommunalwahlen und bei den Wahlen zum Europäischen Parlament im Wohnsitzmitgliedstaat, v) zum Recht auf konsularischen Schutz, vi) zum Petitionsrecht beim Europäischen Parlament und vii) zu dem Recht, sich an den Bürgerbeauftragten zu wenden. Dieser Bericht ergänzt den Bericht über die Unionsbürgerschaft mit dem Titel „Empowering citizens and protecting their rights in challenging times“ (Stärkung der Bürgerteilhabe und Schutz der Bürgerrechte in schwierigen Zeiten).

2.VERBOT DER DISKRIMINIERUNG AUS GRÜNDEN DER STAATSANGEHÖRIGKEIT (ARTIKEL 18 AEUV)

Gemäß Artikel 18 AEUV ist die Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit im Anwendungsbereich der Verträge verboten.

Im Berichtszeitraum erließ der Gerichtshof der Europäischen Union (im Folgenden „EuGH“ oder „Gerichtshof“) vier wichtige Urteile zum Verbot der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit in den Bereichen Auslieferung und Sport.

2.1 Verbot der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit und Auslieferung von mobilen EU-Bürgern

Die drei Urteile des Gerichtshofs zum Verbot der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit und zur Auslieferung von in einem anderen Mitgliedstaat als dem ihrer Staatsangehörigkeit ansässigen EU-Bürgern an einen Drittstaat betrafen die Rechtssachen Petruhhin, Pisciotti und Raugevicius. In jeder dieser Rechtssachen ging es um die Wechselwirkung zwischen den nationalen Vorschriften, die die Auslieferung eigener Staatsangehöriger des Aufnahmemitgliedstaats ausschließen, und dem EU-Grundsatz, wonach EU-Bürger nicht aus Gründen der Staatsangehörigkeit diskriminiert werden dürfen (Artikel 18 AEUV).

Sowohl die Rechtssache Petruhhin als auch die Rechtssache Pisciotti betraf die Auslieferung mobiler EU-Bürger (d. h. von Bürgern, die in einem anderen Mitgliedstaat als dem ihrer Staatsangehörigkeit ansässig sind) zwecks Strafverfolgung, während sich die Rechtssache Raugevicius auf die Auslieferung mobiler EU-Bürger bezog, um ein von einem Gericht eines Drittstaats verhängtes Strafurteil zu vollstrecken.

Die wichtigsten Feststellungen des Gerichtshofs in diesen Rechtssachen lassen sich wie folgt zusammenfassen. Erstens entschied der Gerichtshof, dass die Auslieferungsvorschriften zwar in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fallen, wenn kein entsprechendes internationales Abkommen zwischen der EU und dem betreffenden Drittstaat besteht, dass die nationalen Auslieferungsvorschriften der Mitgliedstaaten jedoch das EU-Recht in Situationen, für die EU-Recht maßgebend ist, beachten müssen. Dies ist nach Auffassung des Gerichtshofs dann der Fall, wenn ein EU-Bürger von seinem Recht auf Freizügigkeit (gemäß Artikel 21 AEUV) Gebrauch gemacht hat und die nationalen Auslieferungsvorschriften dazu führen könnten, dass EU-Bürger aufgrund ihrer Staatsangehörigkeit diskriminiert werden (Artikel 18 AEUV).

Zweitens prüfte der Gerichtshof, ob (inter)nationale Vorschriften der Mitgliedstaaten, durch die nur die Nichtauslieferung eigener Staatsangehöriger ausgeschlossen wird, mit dem in Artikel 18 AEUV verankerten Grundsatz der Nichtdiskriminierung unvereinbar sein könnten. Der Gerichtshof stellte fest, dass solche Auslieferungsvorschriften zu einer unterschiedlichen Behandlung eines EU-Bürgers aufgrund der Staatsangehörigkeit und damit zu einer Beschränkung der Freizügigkeit führen. Laut Rechtsprechung des Gerichtshofs lässt sich eine solche Beschränkung nur rechtfertigen, „wenn sie auf objektiven Erwägungen beruht und in angemessenem Verhältnis zu dem mit dem nationalen Recht legitimerweise verfolgten Zweck steht“. Der Gerichtshof erkennt zwar an, dass das Ziel bzw. die Ziele der „internationalen Zusammenarbeit in Strafsachen“ und der Vermeidung der Gefahr der Straflosigkeit legitim sind, doch müssen diese nationalen Vorschriften auch dem Erfordernis der Verhältnismäßigkeit genügen.

In diesem Zusammenhang vertrat der Gerichtshof in der Rechtssache Petruhhin die Auffassung, dass der Mitgliedstaat, der erwägt, einem Auslieferungsersuchen stattzugeben, alternative Maßnahmen, die die Ausübung der Grundfreiheiten weniger beschränken würden, in Betracht ziehen muss. Gestützt auf den EU-Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit (Artikel 4 Absatz 3 des Vertrags über die Europäische Union (EUV)) und das sekundäre EU-Recht im Bereich der Zusammenarbeit in Strafsachen (insbesondere zum Europäischen Haftbefehl) kam der Gerichtshof zu folgendem Schluss: Vor der Auslieferung eines mobilen EU-Bürgers müssen die Mitgliedstaaten mit dem Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit der Betroffene hat, Informationen austauschen, um den Behörden dieses Mitgliedstaats, „sofern sie nach ihrem nationalen Recht für die Verfolgung dieser Person … zuständig sind“, Gelegenheit zu geben, den mobilen EU-Bürger wegen im Ausland begangener Straftaten zu verfolgen. In der Rechtssache Pisciotti stellte der Gerichtshof jedoch klar, dass die Auslieferung aus dem Aufnahmemitgliedstaat an einen Drittstaat nach EU-Recht nicht ausgeschlossen ist, wenn der Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit der Betroffene besitzt, angemessen informiert worden ist, aber dennoch beschließt, seinen eigenen Staatsangehörigen wegen im Ausland begangener Straftaten nicht zu verfolgen.

Drittens gilt das Spannungsverhältnis zwischen dem Ziel, der Gefahr der Straflosigkeit bei begangenen Straftaten und der Beschränkung von Grundfreiheiten vorzubeugen, und der entsprechenden Notwendigkeit, alternative Maßnahmen zu prüfen, nach Ansicht des Gerichts in der Rechtssache Raugevicius auch in Bezug auf Auslieferungsersuchen zum Zwecke der Vollstreckung eines (ausländischen) Strafurteils. Der Grundsatz ne bis in idem (Verbot der Doppelbestrafung) würde den Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit der betreffende mobile EU-Bürger besitzt, daran hindern, ein Strafverfahren gegen diesen Bürger einzuleiten, doch gibt es im Völkerrecht und in Rechtsvorschriften einiger Mitgliedstaaten alternative Maßnahmen (z. B. die Verbüßung einer von einem ausländischen Gericht verhängten Strafe in dem Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit der Betroffene besitzt). Nach Ansicht des Gerichtshofs könnten solche alternativen Mechanismen daher als auf den betreffenden mobilen EU-Bürger anwendbar angesehen werden (ungeachtet der Einschränkungen aufgrund der Staatsangehörigkeit).

2.2 Verbot der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit im Amateursport

In dem anderen wichtigen Urteil des Gerichtshofs, das im Berichtszeitraum ergangen ist, und zwar in der Rechtssache TopFit, befasste sich der Gerichtshof mit dem Verbot einer Diskriminierung von (mobilen) EU-Bürgern aus Gründen der Staatsangehörigkeit im Bereich des Amateursports.

Herr Biffi ist italienischer Staatsangehöriger, lebt in Deutschland und nimmt als Amateur an Laufwettbewerben in der Kategorie der Senioren teil. Er ist Mitglied von TopFit, einem dem Deutschen Leichtathletikverband (DLV) angeschlossenen Sportverein. Im Jahr 2015 führte eine Änderung der DLV-Regeln dazu, dass mobilen EU-Bürgern in Deutschland, wie Herrn Biffi, die Teilnahme an nationalen Meisterschaften verwehrt oder nur noch „außer Wertung“ bzw. „ohne Wertung“ erlaubt wurde. Dies hinderte EU-Bürger daran, in die Endrunde eines Wettkampfs vorzurücken und den Titel des nationalen Meisters zu erlangen, obwohl sie alle anderen Bedingungen für die Teilnahme an Leichtathletikmeisterschaften erfüllten.

In seiner Antwort auf das Vorabentscheidungsersuchen stützte sich der Gerichtshof auf vier Feststellungen. Erstens stellte der Gerichtshof unter Bezugnahme auf sein Urteil in der Rechtssache Raugevicius fest, dass „die Situation eines Unionsbürgers, der von seiner Freizügigkeit Gebrauch gemacht hat, in den Anwendungsbereich von Art. 18 AEUV“ fällt, und zwar auch im Bereich des Amateursports. Zweitens soll die in Artikel 21 AEUV zum Ausdruck gebrachte Grundfreiheit der Freizügigkeit unter anderem „die schrittweise Integration des betreffenden Unionsbürgers in die Gesellschaft des Aufnahmemitgliedstaats … fördern“, und die Teilnahme am Amateursport ist ein wichtiger Faktor in diesem Integrationsprozess. Drittens stellte der Gerichtshof unter Bezugnahme auf frühere EU-Rechtsprechung fest, dass die Regelungen nationaler (Sport-)Verbände ebenfalls dem EU-Recht, einschließlich der Verträge, unterliegen. Viertens ergibt sich aus der Anwendbarkeit der Artikel 18 und 21 AEUV auf Regelungen nationaler Sportverbände unter anderem, dass Regelungen nationaler Sportverbände, die eine Beschränkung einer Grundfreiheit darstellen können, mit dem EU-Recht unvereinbar sind. Eine solche Beschränkung kann nur „gerechtfertigt sein, wenn sie auf objektiven Erwägungen beruht und in angemessenem Verhältnis zu dem mit den betreffenden Regelungen legitimerweise verfolgten Zweck steht“.

3.BEKÄMPFUNG VON DISKRIMINIERUNG AUS GRÜNDEN DES GESCHLECHTS, DER RASSE, DER ETHNISCHEN HERKUNFT, DER RELIGION ODER DER WELTANSCHAUUNG, EINER BEHINDERUNG, DES ALTERS ODER DER SEXUELLEN AUSRICHTUNG (ARTIKEL 19 AEUV)

3.1.Einleitung