Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem "Grünbuch zur integrierten Produktpolitik"

(2001/C 260/06)

Die Kommission beschloss am 13. Februar 2001, den Wirtschafts- und Sozialausschuss gemäß Artikel 262 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu dem vorgenannten Grünbuch zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Landwirtschaft, ländliche Entwicklung, Umweltschutz nahm ihre Stellungnahme am 21. Juni 2001 an. Berichterstatter war Herr Pezzini.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 383. Plenartagung (Sitzung vom 11. Juli 2001) mit 108 gegen 1 Stimme bei 3 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Der Ausschuss prüft das Grünbuch in Verbindung mit dem neuen Konzept des Umweltaktionsprogramms(1), dessen Schwerpunkt neben der Umsetzung der bestehenden Rechtsvorschriften auf der Berücksichtigung der Umweltbelange in den einzelnen Politikbereichen, der Einbeziehung der verschiedenen Akteure und auf der Freiwilligkeit liegt. Er sieht in dem Grünbuch ferner ein Instrument, das die Strategie der "nachhaltigen Entwicklung" ergänzt, die auch unter wirtschaftlichen und sozialen Gesichtspunkten beleuchtet wird(2). Der Ausschuss verweist auf die Bemerkungen, die er in den entsprechenden Stellungnahmen formuliert hat, da er der Ansicht ist, dass dieses Instrument nur in diesem erweiterten Kontext zufriedenstellend umgesetzt werden kann.

1.2. Das Grünbuch zur Integrierten Produktpolitik (IPP) schlägt eine Strategie zur Stärkung und Neuorientierung produktbezogener umweltpolitischer Maßnahmen mit dem Ziel vor, die Entwicklung eines Markts für umweltfreundliche Produkte zu fördern (vgl. 1. Einleitung).

1.3. Das vorgeschlagene Konzept basiert auf einer umfangreichen Palette von Instrumenten, schreibt aber nicht im Einzelnen vor, wie das neue IPP-Paradigma in die bestehenden Umweltpolitiken zu integrieren ist, die sektoral und vertikal strukturiert sind. Im Gegenteil: das IPP soll die bestehenden Rechtsvorschriften "ergänzen". Es wäre sinnvoll, vertikale Vorschriften und freiwillige Instrumente oder Abkommen stärker zu kombinieren und zu prüfen, ob letztgenannte dort eingesetzt werden könnten, wo es an einschlägigen Rechtsvorschriften mangelt, und so zu "umweltfreundlicheren" Lösungen beizutragen, die über die bestehenden Vorschriften und Standards hinausgehen. Der Ausschuss erinnert an die diesbezüglichen Vorschläge zur Verbesserung der Umweltverträglichkeit von Produkten und Dienstleistungen, die er insbesondere in den Stellungnahmen zur Vergabe eines "Umweltzeichens" (Ecolabel), zum "Gemeinschaftssystem für das Umweltmanagement und die Umweltbetriebsprüfung" (EMAS) und unlängst zur Richtlinie über "Elektro- und Elektronikaltgeräte" formuliert hat(3). In Ziffer 2.3 der letztgenannten Stellungnahme wird betont, dass das Ecolabel und das EMAS Anstöße für weiterreichende Lösungen bieten können.

1.4. In diesem Zusammenhang ist die Feststellung interessant, die im übrigen auch in der von der Kommission am 8. und 9. März veranstalteten Anhörung bestätigt wurde, dass das Vereinigte Königreich, Deutschland, die Niederlande und Dänemark die meiste Praxiserfahrung mit der integrierten Produktpolitik - häufig auf Initiative der nationalen Umweltagenturen - haben, während die anderen Staaten wenig Erfahrung haben. Daran wird deutlich, dass es an einem europäischen Bezugsrahmen und einem Rahmen für den unionsweiten Erfahrungsaustausch unter Berücksichtigung der jeweiligen Gegebenheiten vor Ort mangelt. Es müssen also Instrumentarien für die Verbreitung vorbildlicher Verfahrensweisen unter Einbeziehung der Vertretungsorgane der Unternehmen, insbesondere der KMU, geschaffen werden.

1.5. Darüber hinaus beziehen sich die genannten Beispiele allesamt auf den Industriesektor, und es stellt sich die Frage, ob die Integration nicht auch auf andere Bereiche ausgeweitet werden sollte. Diese Frage ist umso berechtigter, als die EMAS-Verordnung(4) über die Umweltzertifizierung bereits ausgedehnt wurde und die Sektoren Dienstleistungen, Tourismus und Nahrungsmittelproduktion voll und ganz eingebunden sind in die Bemühungen um Anpassung an die Umweltbelange und die Festlegung der Nachhaltigkeitsindikatoren.

2. Rolle der beteiligten Gruppen und lokaler Initiativen

2.1. In dem Grünbuch wird die Rolle der verschiedenen Beteiligten und die Bedeutung der lokalen Initiativen für die umweltfreundlichere Gestaltung von Produkten betont (vgl. Abschnitt 3).

2.2. Der Ausschuss weist in diesem Zusammenhang darauf hin, wie wichtig Aus- und Weiterbildungsmaßnahmen für die beteiligten Gruppen sind - auch mit dem Ziel, die Verantwortung der Unternehmen bei der Ausarbeitung integrierter Produktpolitiken zu fördern.

2.3. Verbraucher, NRO, Industrie und Vertrieb werden als die Beteiligten ausgewiesen, denen beim Entwicklungsprozess der IPP große Verantwortung zukommt. Allerdings werden die Arbeitnehmervertreter, deren Beitrag in der Diskussion über erforderliche Änderungen am Produktionszyklus unverzichtbar ist, mit keinem Wort erwähnt. Vor dem Hintergrund des unter Ziffer 1.5 Gesagten sollte ferner die Einbeziehung der Bereiche Dienstleistungen, Fremdenverkehr und Landwirtschaft insbesondere mit Blick auf die ländliche Entwicklung stärker in den Vordergrund gerückt werden.

2.4. Als ein Instrument nennt die Kommission die "Produktpanels" (vgl. Abschnitt 4.3.4), die sich nach dem dänischen Modell aus den Beteiligten zusammensetzen. Gesagt wird allerdings nicht, wer unter Anweisung welcher Behörde oder aufgrund welcher Legitimation die Initiative ergreifen soll, ein bestimmtes Panel einzurichten, nachdem im Vorfeld sichergestellt wurde, dass über das vorgeschlagene Thema ein breiter Konsens besteht. Vermutlich werden die Unternehmen solche Panels gründen. Damit aber nicht nur Großunternehmen beteiligt sind, müssen alle Vertretungsstrukturen, sowohl der KMU als auch der Arbeitnehmer, einbezogen werden. Klar ist in dem Kommissionsvorschlag ferner nicht, was geschieht, wenn das Produktpanel nach Abschluss seiner Arbeiten keine Einigung erzielen kann. Andererseits sind Produktpanels in kleinerem Maßstab denkbar, wenn man dabei der Tatsache Rechnung trägt, dass diese Instrumente die Innovation stimulieren und sie nicht bremsen sollen.

2.5. Wahrscheinlich müsste auf bereits gefestigte Kooperationsformen zurückgegriffen werden, etwa nach dem Vorbild des innerhalb des WSA praktizierten Dialogmodells, damit die bewährten Praktiken im Bereich des Dialogs und der Einbeziehung der Beteiligten genutzt und Diskriminierungen beim Grad der Einbeziehung und Beteiligung der verschiedenen betroffenen Akteure vermieden werden können. Die im Bereich der Normung, Etikettierung und Umweltbewertung von Produkten und im Bereich der Raumentwicklung (lokale Agenda 21, Leader Plus zur Förderung der ländlichen Entwicklung) bereits bestehenden Partnerschaftsstrukturen scheinen am besten geeignet, die richtigen Impulse zu geben.

2.6. Denn wenn die lokalen Initiativen nicht in einen konkreten Bezugsrahmen (regionale und/oder ländliche Entwicklung, Forschung und Innovation für KMU, Kohäsionspolitik u. a.) eingebunden werden und ihre Ausarbeitung, Umsetzung und Verbreitung nicht gefördert wird, dann können sie nur schwerlich jenen "Baustein" der IPP darstellen, den die Kommission für wünschenswert erachtet.

3. Strategien zur Durchsetzung des IPP-Konzepts

3.1. Nach Ansicht der Kommission lässt sich die Umweltleistung von Produkten und Dienstleistungen dadurch fördern, dass die Marktkräfte so weit wie möglich genutzt werden und das Verursacherprinzip angewandt wird (Abschnitt 4.1). In diesem Zusammenhang könnte eine Regelung zur Honorierung derjenigen erwogen werden, die sich verpflichten, freiwillige Aktionen zur stetigen Verbesserung der Umweltleistungen zu unternehmen. Die Kommission betrachtet diese Aktionen als Instrumente, die einen Wettbewerbsvorteil bieten.

3.2. Die Kommission erklärt zu Recht, dass sich die Umweltleistungen von Produkten am besten optimieren lassen, wenn alle Preise die tatsächlichen Umweltkosten der Produkte während ihres gesamten Lebenszyklus widerspiegeln. In diesem Zusammenhang, so das Grünbuch, müssten unbedingt objektive Kriterien zur Bewertung der Umweltleistung der Produkte festgelegt werden.

3.3. Auch hier gibt das Dokument keine Auskunft darüber, wer diese Kriterien wie und wann erarbeiten und vorschlagen soll. Darüber hinaus sind die als Beispiele für denkbare Faktoren zur Internalisierung der tatsächlichen Umweltkosten der Produkte genannten Instrumente Steuern, Gebühren und Abgaben. Einziges Beispiel für eine selektive Vorgehensweise ist die Senkung der Mehrwertsteuersätze für Produkte, die das europäische Umweltzeichen (Ecolabel) tragen.

3.4. In dem Grünbuch werden also in der Regel generelle Besteuerungsinstrumente vorgeschlagen, die im Umweltbereich seit jeher strittig sind und sich bisher zur effektiven Reduzierung der Umweltauswirkungen im Produktionssektor als wenig wirksam erwiesen haben.

3.5. Der Vorschlag, die gegenwärtig weit verbreiteten Subventionen für umwelt- und gesundheitsschädliche Produkte und Produktionsverfahren "so weit wie möglich" zu verringern, sollte hingegen zu einem Gebot ersten Ranges umformuliert werden. Denn die Abschaffung sogenannter "kontraproduktiver Beihilfen", damit die staatlichen Beihilfen in umweltverträgliche Verfahren und Produkte fließen, wäre alleine schon ein wichtiger Schritt in Richtung einer Neugestaltung der EU-Wirtschaft im Interesse der nachhaltigen Entwicklung.

3.6. In Anbetracht der Tatsache, dass die Kommission dem Ecolabel für die Konzipierung der IPP einen großen Stellenwert beimisst, wäre es nur folgerichtig davon auszugehen, dass zumindest bei der Festlegung der Kriterien zur Bewertung der Umweltleistungen von Produkten die Erfahrung zu Buche schlagen sollte, die der auf Beschluss der Kommission vom 10. November 2000 eingesetzte Ausschuss der Europäischen Union für das Umweltqualitätszeichen (CUEME) in der Zwischenzeit gesammelt hat.

3.7. Der Ausschuss nimmt zur Kenntnis, dass die Diskussion über die Interaktion zwischen der Normierung der Erzeugnisse und der Umweltpolitik, über die Verbindlichkeit solcher Normen (Standards) und die Einbeziehung der betroffenen Parteien in ihre Ausarbeitung im vollen Gange ist. Keine leichte Problematik. Daher wird die Kommission aufgerufen, diese Thematik zu vertiefen und weitere Diskussionselemente auf den Tisch zu bringen.

4. Nachfrage der Verbraucher nach umweltfreundlicheren Produkten

4.1. Die Nachfrage nach umweltfreundlicheren Produkten wird die Industrie veranlassen, ihre Bemühungen in dieser Richtung zu verstärken und die Leistung ihrer Produkte und Dienstleistungen im gesamten Lebenszyklus zu verbessern (vgl. Abschnitt 4.2.1).

4.2. Die Förderung von Umweltinformationen seitens der Unternehmen und eine höhere Nachfrage nach umweltverträglichen Produkten seitens der Verbraucher sind die beiden wichtigsten Faktoren für ein "informiertes Verbraucherverhalten", das nach Ansicht der Kommission eines der Schlüsselelemente des IPP darstellt.

4.3. Auch in diesem Zusammenhang wird die Einführung von Umweltkennzeichnungen wie ISO und Ecolabel als zentrale Maßnahme zur Förderung der IPP ausgewiesen. Die Kommission räumt indes ein, dass diese Systeme wegen ihrer Komplexität ihr Potenzial zur Beeinflussung des Marktes noch nicht voll ausgeschöpft haben. In diesem Zusammenhang kündigt die Kommission eine Überarbeitung ihrer Umweltkennzeichnungsstrategie dahin gehend an, dass die Zielsetzungen erweitert und eine möglichst große Anzahl von Produkten einbezogen werden. Ferner sollte sichergestellt werden, dass die Verbraucher ausführlichere Informationen über die Produktbeschaffenheit erhalten.

4.4. Befremdend ist der Hinweis auf die Zulassung verschiedener Umweltkennzeichnungssysteme (einschließlich der Umweltdeklarationen und Eigendeklarationen), denn diese würde bedeuten, dass auf Ebene der Mitgliedstaaten zur Überprüfung der Richtigkeit der Angaben weitere Instrumente und Kontrolltypen geschaffen werden müssten.

4.5. In diesem Zusammenhang hatte sich der WSA in seiner Stellungnahme zur neuen Verordnung für das Ecolabel(5) gegen den "Wildwuchs" von Umweltzeichen ausgesprochen, da sie die Verbraucher verwirren und ihre Aussage bisweilen irreführend ist.

4.6. In diesem Bereich sind Instrumente für die Verbraucherinformation und Aufklärungskampagnen seitens der Verbraucherverbände unerlässlich.

4.7. Ein weiteres unverzichtbares Instrument zur Förderung "grüner" Produkte und Dienstleistungen ist das öffentliche Beschaffungswesen (vgl. Abschnitt 4.2.2). Der WSA hat sich zu diesem Aspekt bereits geäußert, insbesondere in seiner Stellungnahme zum EMAS (Ziffern 2.1.2 und 2.1.3), wo er sich dafür ausspricht, dass die Behörden die Umweltfreundlichkeit dadurch unterstützen, dass sie die "Nachhaltigkeit" der Produkte prämieren.

5. Informationen über die Lebenszyklus der Produkte

5.1. Die Kommission erachtet die Verfügbarkeit von Informationen über die Umweltauswirkungen der Produkte und Komponenten während ihres gesamten Lebenszyklus für unverzichtbar (Abschnitt 4.3.1).

5.2. Die Lebenszyklusanalyse für ein Produkt - Life-Cycle Assessment (LCA) - ist das zentrale Instrument für die Entwicklung der IPP. Die Kommission ist sich der Komplexität und der damit einhergehenden hohen Kosten bewusst. Daher empfiehlt sie die Einrichtung öffentlich zugänglicher Datenbanken, die sämtliche verfügbare Informationen über den Lebenszyklus der Produkte enthalten, die für Designer, Produzenten, Lieferanten und Verbraucher zur Überprüfung der Umweltauswirkung der Produkte nützlich sein können. Die Europäische Umweltagentur und die nationalen Umweltagenturen werden aufgerufen, eine Vorreiterrolle bei der Erstellung und Bekanntmachung dieser Datenbanken zu übernehmen und dafür Sorge zu tragen, dass alle Komponenten der Produktionskette und insbesondere die Arbeitnehmer ihren Beitrag leisten können.

5.3. Eine Möglichkeit, mehr Informationen zu erhalten und sie zugänglicher zu machen, besteht darin, die Produzenten zu bewegen - und erforderlichenfalls zu verpflichten -, Schlüsselinformationen während der gesamten Produktionskette und auch den Verbrauchern zur Verfügung zu stellen.

5.4. Angesichts der weitverzweigten und komplexen Wirtschaftsstruktur der Europäischen Union und der bei den KMU unvermeidbar anfallenden Kosten für die Entwicklung und Einführung der Ökobilanzierung (LCA) sollte erst einmal damit begonnen werden, die Verbreitung der Informationen von und für die KMU zu fördern, und dies in erster Linie auf lokaler Ebene oder in einem Produktionsgebiet, in dem gleichartige Produktionstätigkeiten vertreten sind.

5.5. Im Hinblick auf einen schrittweisen Übergang zu umweltfreundlicheren Produkten sind auch Leitlinien für das Öko-Design von Produkten wichtig.

5.6. In dem Grünbuch scheint unterschätzt zu werden, dass Instrumente wie Ökobilanzierung (LCA) oder Öko-Design, die von so zentraler Bedeutung sind, auch umfangreiche Finanzmittel und große Managementanstrengungen erforderlich machen. Gleichzeitig sind sie eine wichtige Triebfeder für Forschung und Innovation.

5.7. Daher müssten verstärkt KMU-bezogene Maßnahmen zur Forschungs- und Innovationsförderung ergriffen werden, die auf die Informationsverbreitung und die Erarbeitung von Innovationsprozessen zur Entwicklung umweltfreundlicherer Produkte abzielen. Denn die derzeit verfügbaren Instrumente sind unterfinanziert und für die Unternehmen schwer auffindbar und zugänglich.

Brüssel, den 11. Juli 2001.

Der Präsident

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Göke Frerichs

(1) KOM(2001) 31 endg., Stellungnahme des Ausschusses ABl. C 221 vom 7.8.2001.

(2) Stellungnahme des Ausschusses zum Thema "Erarbeitung einer Strategie der Europäischen Union für nachhaltige Entwicklung", ABl. C 221 vom 7.8.2001.

(3) ABl. C 296 vom 29.9.1997, S. 77; ABl. C 209 vom 22.7.1999, S. 43/44 und ABl. C 116 vom 20.4.2001, S. 38-43.

(4) ABl. L 114 vom 24.4.2001, S. 1-29.

(5) Ziffer 3.2.4, CES 776/97 in ABl. C 296 vom 29.9.1997, S. 77.