Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem "Grünbuch der Kommission 'Kommerzielle Kommunikationen im Binnenmarkt`" (97/C 66/05)

Die Kommission beschloß am 13. Mai 1996, den Wirtschafts- und Sozialausschuß gemäß Artikel 198 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft um Stellungnahme zu folgendem Grünbuch zu ersuchen: "Kommerzielle Kommunikationen im Binnenmarkt".

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Industrie, Handel, Handwerk und Dienstleistungen nahm ihre Stellungnahme am 6. November 1996 an. Berichterstatter war Herr Simpson.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 340. Plenartagung (Sitzung vom 27. November 1996) mit 102 gegen 3 Stimmen bei 5 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Das Grünbuch über kommerzielle Kommunikationen ist das Ergebnis einer umfassenden, im Jahre 1992 von der Kommission eingeleiteten Untersuchung der Faktoren, die sich hemmend oder verzerrend auf das Funktionieren des Binnenmarkts für kommerzielle Kommunikationen auswirken. Die Kommission unterbreitet in diesem Dokument Vorschläge zur Verbesserung der derzeitigen Lage und bittet den Wirtschafts- und Sozialausschuß und andere interessierte Parteien um diesbezügliche Stellungnahmen.

1.2. Das Ziel der Vorschläge, die im folgenden erläutert und erörtert werden, besteht darin, das Funktionieren des Binnenmarkts im Bereich der kommerziellen Kommunikationen durch weitere Rechtsvorschriften zu fördern und sowohl klarere als auch einfachere Rahmenbedingungen für die Binnenmarktteilnehmer zu schaffen. Im Hinblick auf die angestrebte Verbesserung wird indes nicht beabsichtigt, die durch den Vertrag (insbesondere in den Artikeln 30 und 59) geschaffene Rechtsgrundlage zu ändern oder den Umfang der Ausnahmen anzutasten, die den Mitgliedstaaten durch Artikel 56 des Vertrags eingeräumt werden.

1.3. Die Kommission hat ferner erkannt, daß den Berührungspunkten mit anderen Politiken und Maßnahmen der Gemeinschaft Rechnung getragen werden muß. Sie stellt ein Konzept vor, das ihr die Evaluierung von Problemen erleichtern soll, die die Kompatibilität zwischen dem Gemeinschaftsrecht und den Gesetzgebungsmaßnahmen der Mitgliedstaaten betreffen. Sie würde damit über einen Mechanismus für die Prüfung aller relevanten Änderungen von Gesetzen und sonstigen Vorschriften verfügen, die einzelne Mitgliedstaaten in Zukunft vornehmen wollen.

1.4. Offenkundig besteht ein wachsender potentieller Markt für kommerzielle Kommunikationen mit einer die innergemeinschaftlichen Grenzen überschreitenden Relevanz. Die Werbung und das markengestützte Marketing seien hier stellvertretend für eine große Zahl potentiell interessanter Bereiche genannt. Einzelstaatliche Einschränkungen bzw. von Staat zu Staat unterschiedliche Vorschriften können Spannungen hervorrufen, wenn sie als unnötige Hemmnisse für das Funktionieren des Binnenmarkts empfunden werden. Wird die Kommission nicht in diesem Bereich tätig, ist damit zu rechnen, daß sie eine wachsende Zahl von Beschwerden erhält, in denen ungerechtfertigte Einschränkungen der Aktivitäten der Binnenmarktteilnehmer angeprangert werden. Außerdem würde der Europäische Gerichtshof häufiger angerufen, um in einschlägigen Rechtssachen Urteile zu fällen.

1.5. Die Gründe, die die Kommission für ihre Initiative anführt, gewinnen dadurch an Gewicht, daß die derzeitige Lage unbefriedigend ist, kein rationelles Arbeiten zuläßt und keine sicheren Zukunftsperspektiven bietet. Allein das Gefühl, auf den Europäischen Gerichtshof angewiesen zu sein, hält eine Reihe von Marktteilnehmern davon ab, ihre Beschwerden vorzubringen, während sich diejenigen, die den Gerichtshof anrufen, auf langwierige Verfahren einstellen müssen. Außerdem wird es unter diesen Umständen dem Gerichtshof überlassen, die Gemeinschaftspolitik zu bestimmen, indem er durch Einzelfallentscheidungen Präzedenzfälle schafft. Stuenden der Kommission Verwaltungsverfahren zur Verfügung, die es ihr ermöglichten, die sich stellenden Probleme auf der Grundlage eines abgewogenen, systematisch festgelegten Ansatzes zu evaluieren, würde dies in so manchem Fall die Lösungsfindung beschleunigen und effizienter gestalten. Gleichzeitig könnte dies dem Gerichtshof die Urteilsfindung in den ihm vorgelegten Rechtssachen erleichtern.

1.6. Die Kommission definiert die "kommerziellen Kommunikationen" als "sämtliche Formen der Kommunikation, die auf die Förderung des Absatzes von Produkten oder Dienstleistungen bzw. des Image eines Unternehmens oder einer Organisation gegenüber den Endverbrauchern und/oder Vertriebsunternehmen abzielen".

1.7. Der Begriff bezieht sich auf alle Formen der Werbung, des Direktmarketings, Sponsorings, der Verkaufsförderung und der Öffentlichkeitsarbeit für Produkte und Dienstleistungen. Darunter fällt ebenfalls die Nutzung solcher Kommunikationsinstrumente durch alle Arten von Unternehmen, öffentliche und mit öffentlicher Beteiligung arbeitende Stellen, Wohltätigkeitseinrichtungen und politische Organisationen. Außerdem erstreckt sich diese Begriffsbestimmung auf die Verwendung gedruckten und audiovisuellen Materials einschließlich der sich rasch ausweitenden Kabelnetz-, Telekommunikations- und Satellitennutzung für Informationsübermittlungs-, Marketing- und Fernverkaufszwecke.

1.8. Bei einer Beurteilung der Kommissionsvorschläge muß von der Erkenntnis ausgegangen werden, daß innerhalb des Binnenmarkts einzelstaatliche Vorschriften auf ihre Übereinstimmung mit dem Vertrag untersucht werden müssen und nicht umgekehrt. Der Grundsatz der Dienstleistungsfreiheit - und damit auch der Leistungen, die unter den Begriff "kommerzielle Kommunikationen" fallen - besteht schließlich bereits.

Bei einer Einschränkung dieser Freiheit müssen bestimmte Grundkriterien erfuellt sein. Diese können - gestützt auf die mit den Kriterien des "Allgemeininteresses" verknüpften Grundsätze sowie die einschlägige Rechtsprechung - wie folgt formuliert werden:

- Die Beschränkung muß diskriminierungsfrei sein (Gewährleistung der Gleichbehandlung für Anbieter aus verschiedenen Staaten).

- Die Beschränkung muß durch das "Allgemeininteresse" zu rechtfertigen sein.

- Die Beschränkung muß in einem angemessenen Verhältnis zu dem angegebenen und als begründet anerkannten Ziel stehen.

Wie die Kommission bestätigt, geht es bei den ihr zugeleiteten Beschwerden in der Regel nicht um Diskriminierungen, die aufgrund der Staatsangehörigkeit des Dienstleistungserbringers erfolgt sind.

1.9. Der Rechtfertigungsgrund des "Allgemeininteresses" kann vielfältiger Art sein (kulturelle oder sprachliche Faktoren, Schutz Minderjähriger, Verbraucherschutz, Moralgesetze usw.). Diese Methoden zur Rechtfertigung einzelstaatlicher Rechtsvorschriften unterliegen jedoch einer - letzten Endes durch den Europäischen Gerichtshof erfolgenden - Prüfung, damit sichergestellt ist, daß sie nicht als unzulässige Formen einer indirekten Diskriminierung verwendet werden.

1.10. Während sich die auf kommerzielle Kommunikationen anwendbaren Grundprinzipien des Binnenmarkts an sich problemlos zusammenfassen lassen, ist ihre Anwendung wegen des Auslegungsbedarfs in den zu entscheidenden Fällen schwierig und in manchen Fällen zwangsläufig umstritten.

1.11. Man kann den Standpunkt vertreten, daß es am einfachsten wäre, nach folgendem Grundprinzip zu verfahren: Die im Herkunftsland zulässigen Normen und Methoden der kommerziellen Kommunikation müssen auch in anderen Mitgliedstaaten zugelassen werden, sofern sie mit dem Vertrag vereinbar sind. Hier muß der Ausschuß allerdings einräumen, daß es für zahlreiche Unterschiede, die zwischen den von den einzelstaatlichen Aufsichtsbehörden verfolgten Zielen bestehen, stichhaltige Rechtfertigungsgründe gibt. Der Grundsatz der uneingeschränkten gegenseitigen Anerkennung ist nicht mit den Unterschieden vereinbar, die innerhalb des Binnenmarkts zulässig sind.

1.12. Der entgegengesetzte Standpunkt könnte wie folgt lauten: Auf dem Gebiet kommerzieller Kommunikationen sollten die Mitgliedstaaten die Freiheit haben, Rechtsvorschriften entsprechend den einzelstaatlichen Standards zu erlassen, weil nun einmal zahlreiche kulturelle, sprachliche und soziale Unterschiede bestehen. Ein reines Laissez-faire-Konzept käme jedoch einer indirekten Duldung von Diskriminierungen gleich und würde in einigen Fällen gegen den Vertrag verstoßen. In Anbetracht dieser gegensätzlichen Positionen muß eine Politik betrieben werden, deren Ziel darin besteht, für ein gebührendes Maß an Ausgewogenheit zwischen den Grundsätzen des Vertrags und dem zulässigen Schutz des "Allgemeininteresses" durch die Mitgliedstaaten zu sorgen.

2. Die Vorschläge der Kommission

2.1. Die Kommission hat um Stellungnahme zu zwei weitreichenden Vorschlägen gebeten, die eine pragmatische Reaktion auf ihre umfassende Untersuchung der Lage in den einzelnen Mitgliedstaaten darstellen. Diese Untersuchung, die in dem Grünbuch kurz zusammengefaßt wurde, ist Gegenstand eines ebenfalls von der Kommission veröffentlichten Arbeitsdokuments ().

2.2. Der Ausschuß begrüßt die Veröffentlichung des Grünbuchs als ein nützliches Verfahren, um die Probleme darzustellen, Stellungnahmen von interessierten Organisationen und Institutionen einzuholen und Vorschläge für ein verbessertes Funktionieren des Binnenmarkts zu erörtern.

2.3. Die aus der Untersuchung gewonnenen Erkenntnisse werden in dieser Stellungnahme nicht wiedergegeben. Sie betreffen unterschiedliche einzelstaatliche Definitionen des Begriffs "irreführende Werbung", voneinander abweichende Gesetze über das zulässige Maß an vergleichender Werbung, unterschiedliche Vorschriften über preisbezogene Werbung, Rabatte und Dumping, zulässige Formen der Telefon- oder Briefwerbung bzw. von Werbegeschenken, Beschränkungen der Medientätigkeit (insbesondere Fernsehwerbung und Teleshopping), Einschränkungen der Sponsorentätigkeit, produktbezogene Beschränkungen (Tabak, Kinderspielzeug, Arzneimittel usw.) und weitere Einschränkungen aus Gründen des Geschmacks, des Anstands, der Berufsethik, der Sprache und der Politik.

2.4. Die in dem Grünbuch formulierten Vorschläge sind keine juristischen Instrumente, sondern Werkzeuge, die dazu beitragen sollen, die Beschlußfassung der Kommission im Zusammenhang mit potentiellen Rechtsverletzungen oder Entwürfen für Rechtsvorschriften zu verbessern. Sie fußen selbstverständlich auf den im Vertrag vorgesehenen Rechtsgrundlagen. Im Falle von Rechtsverletzungen ist dies Artikel 169. Da gesetzgeberische Maßnahmen im Bereich der kommerziellen Kommunikationen durch unterschiedliche Zielsetzungen bestimmt werden, kommen - wie die Kommission in Teil I des Grünbuchs erläutert - für Legislativvorschläge der Gemeinschaft je nachdem, welches Ziel erreicht werden soll, mehrere Rechtsgrundlagen in Frage (z. B. Artikel 100 a und Artikel 57 Absatz 2 für den Binnenmarkt bzw. Artikel 129 für das Gesundheitswesen und den Verbraucherschutz).

3. Die praktischen Auswirkungen

3.1. Mit ihrem ersten Vorschlag umreißt die Kommission den Rahmen für eine Methodik, anhand derer beurteilt werden könnte, ob Gesetzes- oder Verordnungsvorhaben einzelner Mitgliedstaaten im Bereich der kommerziellen Kommunikationen angemessen und verhältnismäßig sind.

3.2. Gegenstand des zweiten Vorschlags sind (a) die Verbesserung der Koordinierung und des Informationsaustauschs auf europäischer Ebene mittels eines Systems zur Benachrichtigung der Kommission über bestehende und in Prüfung befindliche ordnungspolitische Maßnahmen der Mitgliedstaaten im Bereich der komerziellen Kommunikationen und (b) die Gründung eines aus Vertretern der Mitgliedstaaten zu bildenden Ausschusses zur Beratung der Kommission.

3.3. Methodik

3.3.1. Der erste Vorschlag, dessen Gegenstand eine Methodik für die Schaffung eines einheitlicheren Verfahrens zur Bewertung einzelstaatlicher Maßnahmen ist, mit denen Aktivitäten im Bereich der kommerziellen Kommunikationen eingeschränkt werden, zielt darauf ab, die bestehende und sich herausbildende Rechtsprechung mit einer einvernehmlich festgelegten detaillierten Wirkungsalyse für Einzelfälle zu verknüpfen. Im wesentlichen soll geprüft werden, ob die einschränkenden Maßnahmen auf einzelstaatlicher Ebene so konzipiert sind, daß das angestrebte Ziel erreicht werden kann, und ob die Einschränkungen nicht über die zur Erreichung des Ziels notwendigen Mindesteingriffe hinausgehen. Eine von allen Beteiligten gebilligte Methodik könnte der Kommission und den Mitgliedstaaten bei der Formulierung von Gesetzesvorschlägen oder der Einführung neuer ordnungspolitischer Einschränkungen von Nutzen sein.

3.3.2. Die vorgeschlagene Methodik würde zwei Schritte umfassen. Der erste Schritt hätte das Ziel, anhand von fünf wesentlichen, zumeist in Fragen gekleideten Bewertungskriterien einen sachlichen Überblick über alle denkbaren Auswirkungen einer Maßnahme zu vermitteln. Der zweite Schritt bestuende darin, bei der zu treffenden Entscheidung über die Verhältnismäßigkeit und/oder Kohärenz der Maßnahme von den Ergebnissen dieser Bewertung auszugehen.

3.3.3. Die fünf Kriterien, anhand derer sich die Auswirkungen einer Maßnahme im Überblick darstellen lassen, lesen sich wie folgt:

A. Welche "Kettenreaktion" wird von der Maßnahme möglicherweise ausgelöst (einschließlich der Auswirkungen auf die Nutzer, Anbieter und Träger sowie den Adressaten der Kommunikationen)?

B. Welche Ziele werden mit der Maßnahme verfolgt?

C. Besteht ein unmittelbarer Zusammenhang zwischen Maßnahme und verfolgtem Ziel?

D. Hat die Maßnahme Auswirkungen auf andere Ziele?

E. Wirksamkeit der Maßnahme (hier werden Fragen zur Anwendung der am wenigsten restriktiven Mittel aufgeworfen).

3.3.4. Nach der Ermittlung der Hauptmerkmale soll es anhand dieser fünf Kriterien möglich werden, die Verhältnismäßigkeit der einzelstaatlichen Maßnahmen und ihre Kohärenz mit den rechtlichen Maßnahmen der Gemeinschaft zu bewerten.

3.3.5. Der Ausschuß stimmt der Kommission darin zu, daß die Einführung dieser Methodik die Möglichkeit einer umfassenden und einvernehmlichen Bewertung eröffnen würde, mit der sich die andernfalls vorhandene Unklarheit und/oder Ungewißheit verringern ließe. Sie wäre in mehrfacher Hinsicht von Nutzen. Erstens wären die Mitgliedstaaten und die Kommission eher dazu in der Lage, die Beweggründe der jeweils anderen Seite besser zu verstehen und die Vorteile von Maßnahmen anzuerkennen, die von den Regierungen bzw. von der Kommission vorgeschlagen werden. Zweitens könnte diese Methodik dem Europäischen Gerichtshof die Urteilsfindung in den ihm vorgelegten Rechtssachen erleichtern.

3.3.6. Es wird sicherlich die - durchaus verständliche - Besorgnis geäußert werden, daß die Einführung einer derartigen Methodik möglicherweise nicht "politisch neutral" wäre. Einige Gruppen und Verbände haben ihre Beunruhigung bereits durch die Frage zu erkennen gegeben, ob denn auch einzelstaatliche Rechtsvorschriften, die den Verbraucher schützen und unlauteren Wettbewerb verhindern sollen, ausreichend berücksichtigt würden. Wieder andere haben die Frage aufgeworfen, ob das Ganze nicht dazu führen würde, die Marktchancen der multinationalen Unternehmen zu vergrößern. Hier klingt die Sorge durch, daß die Kommission den auf den Binnenmarkt gerichteten Erwägungen einen höheren Stellenwert beimessen könnte.

3.3.7. Diese Fragen sind durchaus begreiflich. Einschränkungen des gemeinschaftsweit vorhandenen Verbraucherschutzes wären nicht hinnehmbar. Unbillige Vorteile für multinationale Unternehmen wären ebenfalls ein Grund, die Vorschläge zu kritisieren. Der Ausschuß teilt indes die Auffassung, daß die vorgeschlagene Methodik die Möglichkeit eröffnen könnte, ein höheres Maß an Verbraucherschutz und eine Harmonisierung der Aktivitäten auf dem Gebiet der kommerziellen Kommunikationen miteinander zu verbinden - und sei es nur dadurch, daß allen Behörden vergleichende und vergleichbare Informationen über die wichtigsten Normen in den verschiedenen Mitgliedstaaten angeboten werden. Es wurde Besorgnis darüber geäußert, daß einige Großunternehmen ihre Marktanteile ausbauen und ihre dadurch geschaffene Machtposition mißbräuchlich ausnutzen könnten. Dem kann jedoch entgegengehalten werden, daß die Kommission immer dann, wenn mehr als ein Mitgliedstaat von einer derartigen Situation betroffen ist, die Pflicht hat, gegen die mißbräuchliche Ausnutzung einer marktbeherrschenden Stellung vorzugehen. Innerhalb eines Mitgliedstaats wären die nationalen Wettbewerbsbehörden zum Eingreifen verpflichtet.

3.3.8. Der Ausschuß hat die Auswirkungen, die die Vorschläge zur Konsolidierung des Binnenmarkts für kommerzielle Kommunikationen auf die Wirtschaft und die Verbraucher haben könnten, sorgfältig geprüft. Zwei Aspekte scheinen in diesem Zusammenhang von entscheidender Bedeutung zu sein:

i) die Auswirkungen des derzeitigen, d.h. unvollständigen Binnenmarkts auf die Wirtschaft und die Verbraucher;

ii) die möglichen wirtschaftlichen Auswirkungen der Kommissionsvorschläge.

3.3.9. In seiner derzeit unvollständigen Form wirkt sich der Binnenmarkt auf grenzüberschreitende kommerzielle Kommunikationen diskriminierend aus. Während der Binnenmarkt für Waren und viele Dienstleistungen Wirklichkeit geworden ist, wird die Freiheit, gemeinschaftsweit markenspezifische Werbemaßnahmen durchzuführen bzw. für mehrere Länder identische Werbe- und Sponsoringprojekte zu verwirklichen, häufig durch unterschiedliche einzelstaatliche Regelungen eingeschränkt. Bei der Lösung dieses Problems kann das Ziel nicht darin bestehen, alle einzelstaatlichen Vorschriften abzuschaffen, und es ist auch nicht erforderlich, sämtliche Vorschriften miteinander in Einklang zu bringen. Es muß vielmehr festgestellt werden, ob sich diese Vorschriften rechtfertigen lassen, wenn man sie unter dem Gesichtspunkt ihrer Vereinbarkeit mit dem Vertrag überprüft. Wenn nun eine objektive Methode zur Erreichung dieses Ziels vorgeschlagen wird, sollte dies nicht als eine Parteinahme für bestimmte Unternehmen aufgefaßt werden, sondern vielmehr als die Abschaffung vorhandener Nachteile für grenzüberschreitende Aktivitäten auf dem Gebiet der kommerziellen Kommunikationen.

3.3.10. Der zweite Aspekt betrifft den potentiellen Nutzen einer Öffnung des fraglichen Markts für alle Verbraucher - Privatpersonen und Unternehmen - sowie die Wirtschaft im allgemeinen. Wenn der gesamtwirtschaftliche Nutzen auch eher gering sein mag, so dürfte doch jedwede Veränderung, die in die von der Kommission befürwortete Richtung geht, Einsparungen in bestimmten Bereichen ermöglichen und Spezialisierungen fördern.

3.3.11. Aus diesem Argument kann natürlich auch gefolgert werden, daß viele Anbieter kommerzieller Kommunikationen, die auf einem stark geregelten Inlandsmarkt tätig sind, einem schärferen Wettbewerb ausgesetzt sein werden. Auch wenn dies zuweilen als unfair betrachtet werden mag, kann man doch nicht wirklich behaupten, daß ein intensiverer Wettbewerb nach einem partiellen Wegfall von Schutzmaßnahmen zwangsläufig einen unfairen Charakter zur Folge hat. Wenn dem so wäre, könnte man nämlich das gesamte Binnenmarktkonzept in Frage stellen. Im Interesse der Verbraucher und derjenigen, die kommerzielle Kommunikationen nutzen, um ihre Botschaft an den Mann zu bringen, muß man eingestehen, daß die Kosten pro abgesetzten Artikel oder - wie Media-Fachleute es ausdrücken würden - der "Tausenderpreis" bei der derzeitigen Marktfragmentierung höher liegen dürften.

3.4. Koordinierung und Information

3.4.1. Ziel des zweiten Vorschlags ist die Schaffung von Instrumenten zur Verbesserung des Informationsflusses und zur besseren Koordinierung von Maßnahmen und Politiken auf europäischer Ebene. Er beinhaltet die Errichtung eines beratenden Ausschusses auf Gemeinschaftsebene, der als Forum für den Austausch von Informationen über aktuelle Tendenzen und neue Entwicklungen im Bereich kommerzieller Kommunikationen dienen soll, sowie die Einrichtung einer Ansprechstelle innerhalb der Kommission, die Informationen über Maßnahmen auf dem Gebiet der kommerziellen Kommunikationen erteilt bzw. weiterleitet.

3.4.2. Im Rahmen des beratenden Ausschusses hätte die Kommission unter Anwendung der vereinbarten Methodik die Möglichkeit, die sich aus den unterschiedlichen einzelstaatlichen Rechtsvorschriften ergebenden Probleme zu erläutern, und die Vertreter der Mitgliedstaaten könnten diese Probleme dort untereinander erörtern. Der beratende Ausschuß könnte zur Frage der wechselseitigen Anerkennung Stellung nehmen. Anschließend könnte die Kommission darüber entscheiden, ob die Gemeinschaft offiziell (in letzter Instanz über den Europäischen Gerichtshof) tätig werden soll. Vor der Androhung von Vertragsverletzungsverfahren hätte die Kommission auf diese Weise Gelegenheit, die Angelegenheit mit Vertretern der Mitgliedstaaten zu erörtern. Außerdem bestuende die Möglichkeit, im Vorfeld des Prüfverfahrens Aussprachen durchzuführen, ohne die Namen der Betroffenen preiszugeben. Diese Maßnahmen könnten dazu führen, daß weniger häufig auf die im Vertrag vorgesehenen Vertragsverletzungsverfahren zurückgegriffen wird.

3.4.3. Ein zusätzlicher Vorteil könnte sich auch daraus ergeben, daß möglicherweise Schritte unternommen würden, um einzelstaatliche Maßnahmen aufeinander abzustimmen bzw. die zwischen ihnen bestehenden Unterschiede zu verringern. Ein Mitgliedstaat, der an der Bewertung der Verhältnismäßigkeit von Maßnahmen eines anderen Mitgliedstaats beteiligt war, würde auf die dabei gemachten Erfahrungen zurückgreifen, wenn er Änderungen seiner eigenen Rechtsvorschriften ins Auge faßt.

3.4.4. Ein weiterer Faktor, der den Konvergenzprozeß bei den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften auf dem Gebiet der kommerziellen Kommunikationen voranbringen könnte, besteht darin, daß für grenzüberschreitende Aktivitäten künftig flexiblere Regelungen gelten könnten als für innerstaatliche Aktivitäten, wenn die Mitgliedstaaten z. B. infolge von Gemeinschaftsentscheidungen über (un)verhältnismäßige Maßnahmen verpflichtet wären, Werbemaßnahmen aus anderen Mitgliedstaaten auf einer Grundlage zuzulassen, die inländische Akteure benachteiligt. Eine koordinierte Anhörung der Mitgliedstaaten im Rahmen des vorgeschlagenen Ausschusses dürfte dazu beitragen, derartige Anomalien zu vermeiden (siehe hierzu auch Ziffer 4.3).

3.4.5. Der Ausschuß begrüßt die vorgeschlagene Einrichtung eines beratenden Ausschusses zum Zwecke der Koordinierung, der Zusammenarbeit und des Informationsaustauschs. Wenn sich diese Maßnahme als wirkungsvoll erweist, wird sie die pragmatischen Bemühungen, den Binnenmarkt auf dem Gebiet der kommerziellen Kommunikationen auf eine annehmbare Grundlage zu stellen, voranbringen. Für den Fall, daß sie nicht greift, stellt sich der Ausschuß darauf ein, daß die Kommission eventuell Rechtsetzungsmaßnahmen in Erwägung ziehen muß. Die Konzipierung derartiger Maßnahmen ist anerkanntermaßen schwierig, wenn man sich die aus dem Vertrag erwachsenden Zwänge vor Augen führt und sich darüber hinaus vergegenwärtigt, welch enormes Potential für eine ständige Ausweitung der grenzüberschreitenden kommerziellen Kommunikationen insbesondere der informationstechnische Fortschritt eröffnet.

3.4.6. Der Ausschuß ist wie die Kommission der Meinung, daß die Mitgliedstaaten sie und die anderen Mitgliedstaaten über Vorschläge für neue Gesetze oder Regelungen, die kommerzielle Kommunikationen betreffen, informieren sollten. Die Kommission müßte in diesem Zusammenhang die Aufgabe übernehmen, die Entwürfe der Mitgliedstaaten in Umlauf zu bringen. Letztere könnten dann von dem beratenden Ausschuß erörtert werden. Diese Verfahrensweise stuende mit dem unlängst von der Kommission vorgelegten Richtlinienvorschlag im Einklang, der die Mitteilung geplanter Rechtsvorschriften betreffend die Dienstleistungen im Rahmen der Informationsgesellschaft regeln soll ().

3.4.7. Das Grünbuch enthält nur wenige Einzelheiten über die Funktionsweise des beratenden Ausschusses und seine Zusammensetzung. Die Kommission schlägt die Entsendung von zwei Vertretern je Mitgliedstaat vor. Wie in allen derartigen Fällen muß auch für dieses Gremium eine Mitgliederzahl gefunden werden, die eine ausreichende Repräsentanz gewährleistet, gleichzeitig jedoch nicht zu hoch ist, damit die Arbeitsfähigkeit jederzeit sichergestellt ist. Auch wenn die praktischen Fragen zu einem späteren Zeitpunkt geklärt werden können, möchte der Ausschuß bereits an dieser Stelle darauf aufmerksam machen, daß ein Ausschuß, dem neben den Kommissionsvertretern zwei Repräsentanten eines jeden Mitgliedstaats angehören sollen, sicherlich effektiver arbeiten könnte, wenn jeder Mitgliedstaat einen "ständigen" Vertreter entsenden würde, damit Kohärenz und Kontinuität gewahrt sind.

3.4.8. Die Arbeiten des Ausschusses sollten transparent sein. Wichtige Verbraucherorganisationen, Handelsverbände, Dienstleistungserbringer und sonstige Interessengruppen sollten Gelegenheit haben, dem Ausschuß ihre Ansichten darzulegen und - nicht zuletzt dank der Transparenz der Beratungen - sich darauf verlassen können, daß ihre Standpunkte in gebührender Weise erörtert und berücksichtigt werden.

4. Bemerkungen zu einzelnen Punkten

4.1. Die von der Kommission vorgeschlagene Definition für den Begriff "kommerzielle Kommunikationen" ist umfassend genug. Die Kommission trägt jedenfalls dem Umstand Rechnung, daß in kommerzielle Kommunikationen zuweilen auch die Aktivitäten nichtgewerblicher Organisationen dargestellt werden. Der Ausschuß stellt insbesondere fest, daß zahlreiche Organisationen, die wohltätigen Zwecken dienen bzw. nicht auf Gewinn ausgerichtet sind, die kommerziellen Kommunikationen sehr intensiv nutzen und daß ihre Aktivitäten innerhalb der gesamten Union in zunehmendem Maße von diesen Kommunikationen bestimmt werden dürften. Der Ausschuß nimmt an, daß diese Organisationen in die von der Kommission umrissenen allgemeinen Regelungen aufgenommen werden.

4.2. Je mehr sich das Spektrum der kommerziellen Kommunikationen durch die zunehmende Nutzung des Satelliten- und Kabelfernsehens, des "Internet", des Fernverkaufs sowie der On-line-Transaktionen erweitern wird, desto geringer werden die Möglichkeiten der Mitgliedstaaten sein, bestimmte kommerzielle Kommunikationen zu untersagen oder einzuschränken. In der Richtlinie "Fernsehen ohne Grenzen" wurden die Probleme erkannt, die mit einzelstaatlichen Regelungsmaßnahmen in vergleichbaren Bereichen verbunden sind. Man verließ sich zu einem ganz erheblichen Teil darauf, daß Sendungen in der Regel dann zulässig sind, wenn sie den Vorschriften des Landes entsprechen, das die Sendeinhalte überwacht bzw. die Übertragung durchführt. Auch für die Verfahren, die die Durchführung der Vorschriften sicherstellen sollen, ist der Ort maßgeblich, von dem aus gesendet wird. Der Ausschuß teilt die Auffassung, daß diese Entwicklungen schon aus sich heraus für ausreichenden Druck sorgen werden, um die Mitgliedstaaten zu einer Koordinierung ihrer Rechtsvorschriften zu bewegen. Er begrüßt den in dem Grünbuch enthaltenen Vorschlag, die Auswirkungen dieser technologischen Entwicklungen zu einem der ersten Diskussionsthemen des vorgesehenen beratenden Ausschusses zu machen.

4.3. Ein wichtiger Aspekt im Zusammenhang mit allen einzelstaatlichen oder gemeinschaftsweiten Maßnahmen zur Regelung kommerzieller Kommunikationen ist die Bewertung der "Kettenreaktionen", die unter Umständen ausgelöst werden. In dem von der Kommission erstellten Arbeitsdokument (op. cit. Abschnitt E) wurde untersucht, welche Reaktionen im Bereich des kommerziellen Marketing verschiedener Waren- und Dienstleistungsarten zu erwarten sind, wenn rechtliche Einschränkungen vorgenommen werden. Diese Analyse bestätigte sowohl die Erfahrungen der Ausschußmitglieder, die sich mit Produktion und Marketing von Waren und Dienstleistungen befassen, als auch derjenigen, die die zu erwartenden Entwicklungen unter dem Blickwinkel des Verbrauchers untersucht haben. Bei vielen gesetzgeberischen Maßnahmen, die auf einzelstaatlicher Ebene ergriffen werden, müssen deshalb zumindest zwei verschiedene Faktoren berücksichtigt werden. Erstens muß man sich die Frage stellen, ob die vorgesehene Maßnahme unter dem Blickwinkel des "Allgemeininteresses" gerechtfertigt ist (vgl. Ziffer 1.8), und zweitens ist zu klären, ob die Maßnahme "Kettenreaktionen" auslösen kann, die möglicherweise nicht beabsichtigte Folgen haben, ihre Wirksamkeit beeinträchtigen oder weitere Wettbewerbsverzerrungen für die Erbringer kommerzieller Marketing-Dienstleistungen hervorrufen. Der Ausschuß empfiehlt, die Untersuchung möglicher Kettenreaktionen zu einem elementaren Bestandteil des unter Ziffer 3.3.3 angesprochenen Verfahrens zu machen, bei dem die Auswirkungen einer Maßnahme im Überblick dargestellt werden sollen.

4.4. Das unbefriedigende Bild, das die derzeitigen Regelungen im Bereich der kommerziellen Kommunikationen bieten, ist - wie die Kommission erkannt hat - unter anderem darauf zurückzuführen, daß wenn in einem Mitgliedstaat bestehende rechtliche Einschränkungen im Hinblick auf eine zulässige Zielsetzung als unverhältnismäßig betrachtet werden, der Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung externe kommerzielle Kommunikationen ermöglichen könnte, die den innerstaatlichen Regelungen zuwiderlaufen. Wenn das Gemeinschaftsrecht zuläßt, daß derartige Konstellationen an Gewicht gewinnen, werden sie schließlich den Vorrang vor einzelstaatlichen Maßnahmen haben, was dann dazu führen könnte, daß innerhalb der Mitgliedstaaten Forderungen nach einer Änderung der nationalen Rechtsvorschriften laut werden. Es ist allerdings auch denkbar, daß aus derartigen Situationen ein Druck erwächst, der es erforderlich macht, daß die Kommission nach flexibleren Regelungen sucht. Der Ausschuß räumt ein, daß die Entscheidungen, die sich aus dem Verfahren zur Bewertung der "Verhältnismäßigkeit" ergeben können, von einigen Mitgliedstaaten möglicherweise nur schwer "geschluckt" werden. Trotzdem läßt sich angesichts der Vorzüge des sich entwickelnden Binnenmarkts nur schwerlich der Beweis dafür erbringen, daß die im Vertrag verankerten Rechtsvorschriften das einzelstaatliche "Allgemeininteresse" nicht ausreichend schützten.

4.5. Im Rahmen der Diskussion über den Umfang und die Zweckdienlichkeit eines Tätigwerdens der Kommission besteht nach Ansicht des Ausschusses die Möglichkeit, daß es zu Spannungen zwischen den (in den allgemeinen Bestimmungen des Vertrags festgelegten) globalen Grundsätzen des Binnenmarkts und den spezifischen Auswirkungen von Artikel 129 a Absatz 3 kommt, wo es den Mitgliedstaaten gestattet wird, Verbraucherschutzmaßnahmen zu ergreifen, deren Strenge über das im Gemeinschaftsrecht vorgesehene Maß hinausgeht. Gleichwohl müssen "diese Maßnahmen ... mit diesem Vertrag vereinbar sein". Der Geltungsbereich von Artikel 129 a kann deshalb enger sein, als es zuweilen angenommen wird.

4.6. Eine der Komplikationen, die sich bei der Öffnung des Binnenmarkts für kommerzielle Kommunikationen ergeben könnten, hängt mit den verzerrenden Auswirkungen der unterschiedlichen einzelstaatlichen Steuersätze zusammen. Diese Unterschiede könnten zu dem Vorschlag verlocken, die "Einfuhr" von Dienstleistungen nicht weiter zu erleichtern. Die logische Antwort auf dieses Problem sollte aber sein, daß innerhalb der Gemeinschaft die Harmonisierung der indirekten Besteuerung vorangetrieben wird und bei gemeinschaftsexternen Quellen Anstrengungen mit dem Ziel unternommen werden, Einfuhren auf angemessene Weise zu besteuern. Allerdings ist es angesichts der neuen Fernverkaufstechniken möglicherweise schwer, dieser Empfehlung Taten folgen zu lassen.

4.7. Im Rahmen der vorbereitenden Arbeiten zu diesem Stellungnahmeentwurf wurde die Erstellung bzw. Veröffentlichung des Grünbuchs zwar als eine nützliche Maßnahme anerkannt, gleichzeitig jedoch die besorgte Vermutung geäußert, die Kommission habe die Behandlung einiger ihr bereits vorliegender Fälle nicht so intensiv vorangetrieben, daß eine Untersuchung der Verhältnismäßigkeit im Hinblick auf die angestrebten Ziele durch den Europäischen Gerichtshof möglich werde. Der Ausschuß hielte es für bedenklich, wenn die im Grünbuch unterbreiteten Vorschläge zum Vorwand genommen würden, um das erforderliche Tätigwerden bei den bereits eingereichten Beschwerden von größerer Tragweite hinauszuschieben.

4.8. Ausnahmeregelungen auf einer de minimus-Grundlage werden in dem Grünbuch nicht behandelt. Auf dem Gebiet der kommerziellen Kommunikationen scheint dergleichen auch nicht erforderlich zu sein.

4.9. Ein wichtiger Punkt in diesem Grünbuch ist die Entscheidung der Kommission, die Zuständigkeiten für den Bereich der kommerziellen Kommunikationen zu bündeln. Auch der Ausschuß ist der Meinung, daß kommissionsintern ein gemeinsames Konzept für das Herangehen an diese komplexen Fragen gewährleistet sein muß, und empfiehlt, einer GD eine "Führungsrolle" unter den Kommissionsdienststellen zuzuweisen. Diese Regelung hätte den Vorteil, daß z. B. Verbraucherschutzfragen innerhalb eines Rahmens erörtert werden könnten, der einen breiten Überblick über viele Bereiche und Produkte hat, die ggf. von einer Maßnahme betroffen sind. Andere Generaldirektionen müssen ebenfalls wichtige Beiträge leisten. Unabhängig davon, welche administrative Regelung letztlich getroffen wird, besteht das entscheidende Kriterium in der Gewährleistung einer effizienten Einbeziehung aller relevanten Generaldirektionen. Ein Aspekt, auf den in dem Grünbuch möglicherweise nicht deutlich genug hingewiesen wurde, ist die sich für die Kommission bietende Möglichkeit, ihren Einfluß auf den Markt für kommerzielle Kommunikationen im Wege internationaler Verhandlungen auszubauen. Bei einer effektiven "Öffnung" des Binnenmarkts könnte man mit überzeugenderen Argumenten auf breiter Front Zugangserleichterungen zu den internationalen Märkten einfordern.

5. Schlußfolgerungen und Empfehlungen

5.1. Der Ausschuß begrüßt die Veröffentlichung des Grünbuchs zum Thema "kommerzielle Kommunikationen", das eine Reihe von komplexen und schwierigen Fragen aufwirft und konstruktive Vorschläge für ein verbessertes Funktionieren des Binnenmarkts enthält.

5.2. Zwischen der durch den Vertrag gegebenen Notwendigkeit einer Öffnung des Binnenmarkts für den Waren- und Dienstleistungsverkehr und den im Vertrag zugelassenen Schutz des Allgemeininteresses, der auf einzelstaatlicher Ebene in einer Vielzahl unterschiedlicher Rechtsvorschriften berücksichtigt ist, muß ein ausgewogenes Verhältnis hergestellt werden. Dieses Gleichgewicht muß innerhalb eines Rahmens gefunden werden, der ein Hoechstmaß an Transparenz und Objektivität gewährleistet.

5.3. Der erste Vorschlag enthält eine Methodik zur Erarbeitung eines Verfahrens für eine einheitlichere Bewertung der Verhältnismäßigkeit aller einschränkenden Maßnahmen, die einzelne Staaten im Zusammenhang mit kommerziellen Kommunikationen ergreifen, und zielt darauf ab, die derzeitige und künftige Rechtsprechung mit einer auf einem allgemeinen Konsens basierenden detaillierten Einzelfall-Wirkungsanalyse zu kombinieren. Der Ausschuß stimmt der Kommission darin zu, daß die Einführung einer derartigen Methodik die Möglichkeit zur Ausarbeitung eines verständlichen und allgemein anerkannten Bewertungsverfahrens eröffnet, mit dem sich die andernfalls herrschende Unklarheit und/oder Ungewißheit verringern ließe.

5.4. Einschränkungen des gemeinschaftsweiten Verbraucherschutzes wären grundsätzlich unannehmbar. Unbillige Wettbewerbsvorteile für multinationale Unternehmen wären ebenfalls ein Grund, die Vorschläge zu kritisieren. Der Ausschuß teilt jedoch die Auffassung, daß die vorgeschlagene Methodik die Möglichkeit eröffnen könnte, ein Mehr an Verbraucherschutz und eine Harmonisierung der Aktivitäten im Bereich kommerzieller Kommunikationen miteinander zu kombinieren. Infolgedessen dürfte diese Maßnahme auch dazu beitragen, den Wettbewerb zwischen Unternehmen, die kommerzielle Kommunikationen konzipieren und anbieten, offener zu gestalten.

5.5. Der zweite Vorschlag, der die Schaffung von Instrumenten zur Verbesserung des Informationsflusses und der Koordinierung von Maßnahmen und Politiken auf europäischer Ebene betrifft, beinhaltet auch die Errichtung eines beratenden Ausschusses auf Gemeinschaftsebene. Letzterer könnte ein nützliche Rolle als Forum für den Austausch von Informationen über aktuelle Tendenzen und neue Entwicklungen im Bereich kommerzieller Kommunikationen spielen. Kommissionsintern wird die Einrichtung einer Anlaufstelle zum Zwecke der Informationsübermittlung ins Auge gefaßt. Der Ausschuß begrüßt diese Vorschläge. Darüber hinaus sollte die Kommission nach Ansicht des Ausschusses sicherstellen, daß alle Informationsstellen der Kommission in den Mitgliedstaaten dergestalt instruiert und ausgerüstet werden, daß sie als Ansprechpartner fungieren können, die Organisationen Auskünfte zu einschlägigen Fragen erteilen und ggf. Kontakte zu der zentralen (kommissionsinternen) Anlaufstelle herstellen. Parallel dazu könnten auch die Regierungen der Mitgliedstaaten Regelungen für die Angelegenheiten ins Auge fassen, die in den Zuständigkeitsbereich einzelstaatlicher Regulierungsbehörden fallen.

5.6. Es wurde die Besorgnis geäußert, daß ein Ausschuß, in dem neben den Kommissionsvertretern auch zwei Repräsentanten aller Mitgliedstaaten ihren Sitz haben sollen, möglicherweise nicht effizient genug arbeiten würde, wenn ihm nicht wenigstens ein "ständiger" Vertreter pro Mitgliedstaat angehörte, so daß Kohärenz und Kontinuität gewahrt blieben. Darüber hinaus sollten die Arbeiten des Ausschusses transparent sein. Wichtige Verbraucherorganisationen, Handelsverbände, Dienstleistungserbringer und sonstige Interessengruppen sollten Gelegenheit haben, dem Ausschuß ihre Ansichten darzulegen und - nicht zuletzt dank der Transparenz der Beratungen - sich darauf verlassen können, daß ihre Standpunkte in gebührender Weise erörtert und berücksichtigt werden.

5.7. Wenn sich die Arbeiten des beratenden Ausschusses und die damit verbundenen Maßnahmen als wirkungsvoll erweisen, wird dies die pragmatischen Bemühungen, den Binnenmarkt für kommerzielle Kommunikationen auf eine annehmbare Grundlage zu stellen, voranbringen. Im gegenteiligen Fall wird die Kommission möglicherweise zusätzliche Rechtsetzungsmaßnahmen in Erwägung ziehen müssen.

5.8. Auf folgende Punkte möchte der Ausschuß ganz besonders hinweisen:

1) Er begrüßt den Vorschlag, daß die Mitgliedstaaten die Kommission und die anderen Mitgliedstaaten über Vorschläge für neue Gesetze oder Regelungen im Bereich der kommerziellen Kommunikationen informieren sollten.

2) Er teilt die Auffassung, daß die jüngsten informationstechnischen Entwicklungen und die neuen Übertragungstechnologien für ausreichenden Druck sorgen werden, um die Mitgliedstaaten zur Koordinierung ihrer Rechtsvorschriften zu bewegen. Er begrüßt den in dem Grünbuch enthaltenen Vorschlag, die Auswirkungen dieser technologischen Entwicklungen zu einem der ersten Diskussionsthemen des vorgesehenen beratenden Ausschusses zu machen.

3) Er empfiehlt, die Untersuchung möglicher Kettenreaktionen zu einem elementaren Bestandteil des unter Ziffer 3.3.3 angesprochenen Verfahrens zu machen, bei dem die Auswirkungen einer Maßnahme im Überblick dargestellt werden sollen.

5.9. Der Ausschuß hielte es für bedenklich, wenn die im Grünbuch unterbreiteten Vorschläge zum Vorwand genommen würden, das erforderliche Tätigwerden bei den bereits eingereichten Beschwerden von größerer Tragweite hinauszuschieben.

5.10. Der Ausschuß hält es für richtig, die kommissionsinternen Zuständigkeiten innerhalb einer noch zu bestimmenden Generaldirektion zu bündeln, die dann eine federführende Rolle innerhalb der Kommissionsdienststellen auf dem Gebiet der kommerziellen Kommunikationen spielen würde. Mit dieser Maßnahme dürfte ein gemeinsames und schlüssiges Konzept für die Bewältigung dieser komplexen Thematik zu gewährleisten sein.

5.11. Der Ausschuß räumt ein, daß die Entscheidungen, die sich aus dem Verfahren zur Bewertung der "Verhältnismäßigkeit" ergeben können, von einigen Mitgliedstaaten möglicherweise nur schwer "geschluckt" werden. Trotzdem kann man angesichts der Vorzüge des sich entwickelnden Binnenmarkts nur schwerlich den Beweis dafür erbringen, daß die im Vertrag verankerten Rechtsvorschriften das einzelstaatliche "Allgemeininteresse" nicht ausreichend schützten. Im Rahmen der Diskussion über den Umfang und die Zweckdienlichkeit eines Tätigwerdens der Kommission besteht nach Ansicht des Ausschusses die Möglichkeit, daß es zu Spannungen zwischen den (in den allgemeinen Bestimmungen des Vertrags festgelegten) globalen Grundsätzen des Binnenmarkts und den spezifischen Auswirkungen von Artikel 129 a Absatz 3 kommt.

Brüssel, den 27. November 1996.

Der Präsident des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Tom JENKINS

() Arbeitsdokument XV/9579/96: Kommerzielle Kommunikationen im Binnenmarkt.

() Pressemitteilung der Kommission IP/96/695.