Zusammenfassung Das luxemburgische Justizsystem arbeitet weiterhin mit einer als hoch empfundenen Unabhängigkeit und einem insgesamt guten Maß an Effizienz. Ein Verfahren zur Änderung der Verfassung, mit dem die Unabhängigkeit der Justiz weiter gestärkt werden soll, kommt gut voran, und der jüngste Entwurf umfasst die Einrichtung eines Justizrats und einen eindeutigen Verweis auf die Unabhängigkeit der Justiz und der Staatsanwaltschaft. Dies würde dazu führen, dass dem Justizminister die Befugnis, der Staatsanwaltschaft in Einzelfällen Weisungen zu erteilen, entzogen würde. Die COVID-19-Pandemie hat gezeigt, dass die Digitalisierung der Justiz weiter vorangetrieben werden muss, um langfristig die Widerstandsfähigkeit des Justizsystems sowie die Modernisierung der Justiz im Allgemeinen sicherzustellen. Konkrete Änderungsvorschläge, mit denen das System der Prozesskostenhilfe verbessert werden soll, sind in Vorbereitung. Die Regierung prüft derzeit, ob die Vorschriften zur Korruptionsbekämpfung gestärkt werden müssen, und richtet dabei ihr Hauptaugenmerk auf die Korruptionsprävention. Ein Verhaltenskodex für Parlamentsmitglieder sieht zum Teil Regelungen für Lobbyarbeit vor, doch bestehen nach wie vor Mängel in Bezug auf die Gesamtkohärenz und die Umsetzung. Hinsichtlich des Drehtüreffekts bleibt Raum für Verbesserungen, da nur für Regierungsmitglieder spezifische Bestimmungen gelten. Dies wurde auch von der Ethik-Kommission, einer externen Überwachungsstelle, betont. Das Gesetz über Parteienfinanzierung wurde überarbeitet, um für größere Transparenz zu sorgen. Es müssen noch Rechtsvorschriften zum Schutz von Hinweisgebern eingeführt werden, doch gibt es innerhalb der Großherzoglichen Polizei spezifische Meldekanäle. Im Rahmen der COVID-19-Pandemie erinnerte die Großherzogliche Polizei an die für alle Strafverfolgungsbeamten geltenden ethischen Grundsätze, nachdem sie potenzielle Korruptionsrisiken während der Pandemie ermittelt hatte. Luxemburg hat weitere gesetzliche Schutzmaßnahmen für die Unabhängigkeit und Wirksamkeit der Medienregulierungsbehörde verstärkt und ihre Ressourcen aufgestockt. Damit sollten die im Bericht vom vergangenen Jahr geäußerten Bedenken hinsichtlich ihrer Wirksamkeit ausgeräumt werden können. Darüber hinaus ist eine Reform des Beihilfeprogramms für die Presse in Arbeit mit dem Ziel, die Regelung technologieneutral zu machen und auf Online-Nachrichtenmedien auszudehnen; zu diesem Zeitpunkt ist jedoch unklar, ob auch freiberufliche Journalisten einbezogen werden. Der Rahmen zum Schutz von Journalisten ist nach wie vor stark. Um die Auswirkungen der COVID-19-Pandemie auf die Medien abzumildern, haben die Behörden eine befristete Beihilferegelung für Verleger und Journalisten eingeführt. Es bestehen weiterhin Bedenken hinsichtlich der langwierigen Verfahren für den Zugang zu amtlichen Dokumenten. Das Parlament schlug zwei neue Verfassungsänderungen vor, mit denen insbesondere ein direkter Zugang der Bürger zum Verfassungsgericht eingeführt und Bestimmungen über den Staat, das Staatsoberhaupt und die Regierung gestrafft werden. Beide werden derzeit im Parlament erörtert, während die Konsultationen noch nicht abgeschlossen sind. Luxemburg hat sich bei der Ergreifung von Maßnahmen zur Bekämpfung der COVID-19-Pandemie hauptsächlich auf ordentliche Gesetzgebungsverfahren gestützt, doch es wurden Bedenken geäußert, dass die Möglichkeiten zur Einbeziehung der Interessenträger begrenzt sind. Das Projekt „Menschenrechtshaus“, das auf die Förderung von Synergien und die Zusammenführung von Einrichtungen zum Schutz der Grundrechte abzielt, wurde abgeschlossen. Obwohl sich die COVID-19-Pandemie auf die Arbeit von NRO ausgewirkt hat, bleibt der zivilgesellschaftliche Raum in Luxemburg offen und die Regierung hat in diesem Zeitraum Zuschüsse zur Unterstützung von NRO bereitgestellt.



I.Justizsystem

Das Justizsystem besteht aus zwei getrennten Gerichtsbarkeiten: der ordentlichen Gerichtsbarkeit, die für Zivil- und Strafsachen zuständig ist, und der Verwaltungsgerichtsbarkeit, die Verwaltungssachen bearbeitet. Die ordentliche Gerichtsbarkeit umfasst drei Friedensgerichte, zwei Bezirksgerichte mit allgemeiner Zuständigkeit, einen Appellationsgerichtshof und einen Kassationsgerichtshof. Die Verwaltungsgerichtsbarkeit besteht aus einem erstinstanzlichen Verwaltungsgericht und einem Oberverwaltungsgericht. Das Verfassungsgericht ist Teil des Justizwesens und entscheidet über die Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen. Die Richter werden von einem ausschließlich aus Richtern bestehenden Ausschuss ausgewählt und dann formell von der Exekutive ernannt. Richter am Obersten Gerichtshof und am Oberverwaltungsgericht werden von der Exekutive auf Empfehlung des Obersten Gerichthofs bzw. des Oberverwaltungsgerichts ernannt. Die Staatsanwaltschaft ist unabhängig, die Strafverfolgung steht jedoch unter der Aufsicht des Justizministers. Die beiden Rechtsanwaltskammern sind unabhängig und vertreten in Luxemburg ansässige Rechtsanwälte. Jede Rechtsanwaltskammer verfügt über eine Versammlung, einen Anwaltsrat, einen Präsidenten der Rechtsanwaltskammer und einen für den gesamten Berufsstand zuständigen Disziplinar- und Verwaltungsrat. Luxemburg beteiligt sich an der Europäischen Staatsanwaltschaft.

Unabhängigkeit

Die Unabhängigkeit der Justiz wird weiterhin als hoch empfunden. 77 % der Bevölkerung halten das Niveau an Unabhängigkeit der Gerichte und Richter für „eher gut oder sehr gut“; 69 % der Unternehmen sehen das ebenso. Das Niveau der wahrgenommenen Unabhängigkeit der Justiz bleibt seit 2016 konstant hoch und ist für die breite Öffentlichkeit stetig gestiegen, während sie bei den Unternehmen in den letzten fünf Jahren schrittweise zurückgegangen ist.

Das Verfahren zur Änderung der Verfassung, mit dem ein Justizrat eingerichtet werden soll, kommt gut voran. Zwischen 2009 und 2019 wurde in Luxemburg ein neuer Verfassungsentwurf debattiert. Dieses Projekt wurde 2020 aufgegeben und durch einen Vorschlag ersetzt, mehrere gezielte Änderungen an verschiedenen Teilen der Verfassung vorzunehmen. Eine Überarbeitung von Kapitel VI der Verfassung über Justiz wurde mit dem Ziel vorgeschlagen, einen Justizrat einzurichten und allgemein die Unabhängigkeit der Justiz zu stärken. Im jüngsten Entwurf der Verfassung werden die wichtigsten Befugnisse des Justizrats dargelegt, nämlich die Auswahl von Richtern und Staatsanwälten vor ihrer Ernennung durch den Großherzog und die Durchführung von Disziplinarverfahren gegen Richter und Staatsanwälte. Die besonderen Bedingungen, unter denen diese Befugnisse ausgeübt werden, sowie die Zusammensetzung, die Organisation und die sonstigen Zuständigkeiten des Rats sind gesetzlich zu regeln. Der aktuelle Gesetzentwurf sieht eine Zusammensetzung von neun Mitgliedern vor: drei Mitglieder von Amts wegen, drei Richter, die von ihren Amtskollegen gewählt werden, einen Rechtsanwalt und zwei vom Parlament benannte Vertreter der Zivilgesellschaft und der Wissenschaft. Die Behörden führen Konsultationen über weitere Änderungen des Entwurfs durch, insbesondere zur Angleichung der Bestimmungen über die Zusammensetzung des künftigen Rats an die einschlägigen Normen des Europarats, wonach mindestens die Hälfte der Mitglieder des künftigen Rats Richter (Richter und Staatsanwälte) sind, die von ihren Amtskollegen gewählt werden.

Die Verfassungsänderung, mit welcher dem Justizminister die Befugnis, der Staatsanwaltschaft in Einzelfällen Weisungen zu erteilen, entzogen wird, kommt voran. Die Strafverfolgung wird formell unter der Aufsicht des Justizministers ausgeübt, der befugt ist, die Staatsanwaltschaft mit der Verfolgung eines Einzelfalls zu beauftragen, aber nicht anordnen darf, dass die Staatsanwaltschaft von der Strafverfolgung absieht. Die Rechtsgarantien im Zusammenhang mit dieser Befugnis und der Tatsache, dass die Staatsanwaltschaft in der Praxis als unabhängig anerkannt ist, scheinen das Risiko für die Autonomie der Staatsanwaltschaft zu verringern. Da mit den jüngsten Entwürfen zur Änderung der Verfassung die Unabhängigkeit der Staatsanwaltschaft in den Wortlaut aufgenommen wurde, sind die Interessenträger der Ansicht, dass dadurch die Weisungsbefugnis des Ministers verfassungswidrig würde. Es ist ebenfalls darauf hinzuweisen, dass der Justizminister seit mehr als 20 Jahren keine Weisungen in einem Einzelfall erteilt hat. Nach den Änderungsentwürfen hätte der Justizminister nach wie vor ein gewisses Maß an Autorität gegenüber der Staatsanwaltschaft und würde der Kriminalpolitik die Richtung vorgeben. Am 23. März 2021 gab der Staatsrat eine befürwortende Stellungnahme zur Wiedereinführung der Unabhängigkeit der Staatsanwaltschaft ab. Der Rat sprach sich jedoch für die vorherige Fassung der Änderungen aus, die es dem Minister nicht erlaubte, der Staatsanwaltschaft Leitlinien vorzugeben. Der Änderungsentwurf befindet sich derzeit auf der Ebene des Parlaments und kann somit noch erörtert und möglicherweise erneut geändert werden.

Qualität

Durch die COVID-19-Pandemie wurden Mängel im Bereich der Digitalisierung der Justiz aufgedeckt. Im Juni 2020 wurden zu Beginn der COVID-19-Pandemie befristete Vorschriften erlassen, um die Nutzung bereits bestehender digitaler Kommunikationslösungen wie E-Mail, hauptsächlich für nicht sensible Informationen, zu ermöglichen. Ziel dieser befristeten Rechtsvorschriften ist es, den direkten physischen Kontakt zwischen Richtern, Gerichtsbediensteten und Verfahrensbeteiligten zu begrenzen. Außerhalb der vorübergehenden Maßnahmen im Zusammenhang mit der COVID-19-Pandemie zielt das Projekt „papierlose Justiz“, das 13 Teilprojekte umfasst, darauf ab, bestehende Mängel zu beheben, indem der Öffentlichkeit weitere Informationen über das Justizsystem zur Verfügung gestellt werden, und zwar durch die Einrichtung eines Portals, über das Bürger Kontakt zu Rechtsanwälten, Richtern und Notaren herstellen können, und durch die Erhöhung der Online-Veröffentlichungsquote von Gerichtsurteilen. Die konkreten Ergebnisse des Projekts stehen jedoch noch aus. Die Interessenträger haben Bedenken geäußert, dass die befristeten Rechtsvorschriften und der derzeitige Stand der papierlosen Justiz Fernarbeit nicht ermöglichten und dass noch keine Anhörungen per Videokonferenz organisiert worden seien. Sie beschrieben das E-Mail-Kommunikationssystem im Justizsystem als willkommenes neues Instrument, wiesen jedoch darauf hin, dass der Großteil der Kommunikation zwischen Gerichten und Rechtsanwälten noch immer per Fax erfolgt. Darüber hinaus betonten sie den begrenzten Anwendungsbereich der verfügbaren Online-Tools. Das Projekt „papierlose Justiz“ soll bis 2026 abgeschlossen und einsatzbereit sein.

Konkrete Vorschläge zur Reform des Systems der Prozesskostenhilfe werden derzeit ausgearbeitet. Der Prozesskostenhilferahmen sieht weiterhin nur die Möglichkeit vor, Rechtsanwaltskosten und gedeckte Prozesskosten vollständig zurückzuerstatten, wobei der Schwellenwert für die Berechtigung in einem Verbraucherfall unter der Eurostat-Armutsgrenze liegt. Der erste Vorentwurf der neuen Rechtsvorschriften wurde vom Justizministerium ausgearbeitet, und es finden Konsultationen statt, bevor dieser dem Parlament vorgelegt wird. Nach Angaben der Behörden zielt die Reform darauf ab, die Verwaltungsverfahren zu vereinfachen und teilweise Prozesskostenhilfe anzubieten, und somit die Justiz für die Bürger leichter zugänglich zu machen.

Effizienz

Die Zivilgerichtsbarkeit arbeitet weiterhin effizient und es wurden Maßnahmen ergriffen, um die Auswirkungen der COVID-19-Pandemie abzufedern, während die Straf- und die Verwaltungsgerichtsbarkeit weniger effizient sind. Durch den Ausbruch der COVID-19-Pandemie ist es zu einem vorübergehenden Rückstand bei der Bearbeitung anhängiger Rechtssachen gekommen. Um den Rückstand zu verringern, wurden die Gerichtsferien verkürzt. In Zivilsachen wurden die meisten Rechtssachen im schriftlichen Verfahren fortgesetzt. Infolgedessen besteht der Rückstand nicht mehr. Dies wird auch durch die jüngsten Daten zur Effizienz der Zivilgerichtsbarkeit belegt, die nach wie vor gleichbleibend hoch sind, obwohl die Dauer der Verfahren in zweiter und dritter Instanz wesentlich länger ist. Die Anzahl der anhängigen Rechtssachen ist niedrig und eine gleichbleibende Abschlussquote von etwa 100 % dient als Nachweis dafür, dass die Zivilgerichtsbarkeit ihre Fälle effektiv bearbeitet . Der Rückstand in Strafsachen war jedoch stärker ausgeprägt, da die meisten Verhandlungen zwischen März und Mai 2020 ausgesetzt wurden. Schließlich liegen noch keine Daten über die Dauer von Gerichtsverfahren und über die Anzahl von anhängigen Rechtssachen in der Verwaltungsgerichtsbarkeit vor.

II.Rahmen für die Korruptionsbekämpfung