Glossar

AKP : Gruppe der Staaten in Afrika, im karibischen Raum und im Pazifischen Ozean

ASECNA : Agence pour la Sécurité de la Navigation Aérienne en Afrique et à Madagascar Agentur für die Luftverkehrssicherheit in Afrika und Madagaskar

COMESA : Common Market for Eastern and Southern Africa Gemeinsamer Markt für das östliche und südliche Afrika

EAC : East African Community Ostafrikanische Gesellschaft

EG : Europäische Gemeinschaft

ECOWAS : Economic Community of West African States Wirtschaftsgemeinschaft westafrikanischer Staaten (Communauté économique Des Etats de l'Afrique de l'Ouest, CEDEAO, in Französisch)

EEF : Europäischer Entwicklungsfonds

IAS : Internal Audit Service Interner Auditdienst

IGAD : Intergovernmental Authority on Development Zwischenstaatliche Entwicklungsbehörde

IOC : Indian Ocean Commission Kommission für den Indischen Ozean

IRCC : Inter Regional Coordinating Committee Interregionaler Koordinierungssausschuss

RISM : Regional Integration Support Mechanism Mechanismus zur Unterstützung der regionalen Integration

RISP : Regional Integration Support Programme Programm zur Unterstützung der regionalen Integration

SADC : Southern African Development Community Entwicklungsgemeinschaft südliches Afrika

UEMOA : Union Économique et Monétaire Ouest Africaine Westafrikanische Wirtschafts- und Währungsunion (West African Economic and Monetary Union, WAEMU, in Englisch)

UNIDO : United Nations Industrial Development Organisation Organisation der Vereinten Nationen für industrielle Entwicklung

WPA : Wirtschaftspartnerschaftsabkommen

Zusammenfassung

I. Unter regionaler Integration versteht man den Prozess der Kooperation zwischen Nachbarstaaten mit dem Ziel, in einer Region die politische Stabilität zu erhöhen und die wirtschaftliche Zusammenarbeit zu fördern. Der freie Waren-, Dienstleistungs-, Kapital- und Personenverkehr führt auf größeren und stärker harmonisierten Märkten zu Skaleneffekten und fördert den Handel und die Investitionstätigkeit. Auf diese Weise kann die regionale Wirtschaftsintegration der Entwicklungsländer zu einem Motor für Wirtschaftswachstum und Armutsbekämpfung werden.

II. Ziel der Prüfung durch den Hof war es zu ermitteln, ob die EEF-Hilfe für die regionale Wirtschaftsintegration in Ost- und Westafrika wirksam war. Dabei wurden der von der Kommission bei der regionalen Wirtschaftsintegration verfolgte Ansatz sowie die Verwaltung der gewährten Hilfe und die Ergebnisse ausgewählter Projekte geprüft.

III. Der Prozess der regionalen Wirtschaftsintegration verzeichnet in beiden Regionen Fortschritte in Form von Abkommen über regionale Zielsetzungen sowie über handels- und verkehrspolitische Fragen. Allerdings verläuft die Umsetzung dieser Abkommen durch die einzelstaatlichen Behörden noch schleppend, und der freie Verkehr von Waren, Dienstleistungen, Kapital und Personen wurde noch in keiner der beiden Regionen voll verwirklicht.

IV. Insgesamt gesehen war die aus den Europäischen Entwicklungsfonds für die regionale Wirtschaftsintegration gewährte Hilfe nur bedingt wirksam, wozu eine Reihe von Faktoren beigetragen hat. So entstand durch das Vorhandensein mehrerer regionaler Organisationen mit sich überschneidenden Mandaten und Mitgliedergruppen sowie unzureichenden Kapazitäten ein komplexer institutioneller Rahmen. Außerdem weisen Ansatz und Verwaltung der Kommission in Bezug auf die regionalen Programme für die wirtschaftliche Integration Schwachstellen auf.

V. Der Ansatz der Kommission, Unterstützung für die regionale Wirtschaftsintegration in Ost- und Westafrika zu gewähren, ist sachgerecht, da er der Notwendigkeit entspricht, das Wirtschaftswachstum in den betroffenen Regionen und Ländern zu steigern, um so die Armut zu bekämpfen. Allerdings wurden die regionalen und nationalen Strategien und Maßnahmen zumeist unabhängig voneinander konzipiert und umgesetzt, wobei die Möglichkeiten zur Schaffung von Komplementarität zwischen ihnen nicht ausreichend beachtet wurden; einzige Ausnahme war in gewissem Umfang der Verkehrssektor.

VI. Die Kommissionsdelegationen verfügen weder über angemessene Leitlinien noch über ausreichende Kapazitäten für die Vorbereitung, Umsetzung und Koordinierung der regionalen Tätigkeiten sowie für die Berichterstattung darüber. Auch auf der Ebene der regionalen Organisationen ist die Koordinierung unzureichend, und es fehlt ein System zur Überwachung der in den einzelnen Ländern bei der regionalen Wirtschaftsintegration insgesamt erzielten Fortschritte.

VII. Wegen des Fehlens klar definierter Ziele sowie einer angemessenen Berichterstattung und Überwachung und der Tatsache, dass sich mehrere Großprojekte gegenwärtig noch in der Durchführung befinden, sodass noch keine Aussagen über ihre Endergebnisse gemacht werden können, erwies sich die Bewertung der bei den einzelnen Projekten bereits erreichten oder wahrscheinlichen Ergebnisse als schwierig. Insgesamt ist davon auszugehen, dass die Ergebnisse dieser Projekte bestenfalls teilweise zufriedenstellend sein werden.

VIII. Der Hof empfiehlt der Kommission insbesondere Folgendes:

- Die Fortsetzung der Hilfe für die regionale Integration sollte von einer frühzeitigen Vereinbarung darüber abhängig gemacht werden, wie die erforderliche Konvergenz zwischen den einzelnen regionalen Organisationen einer Region innerhalb eines festgelegten Zeitrahmens erreicht werden soll, aber auch von der Übernahme von mehr Eigenverantwortung für den regionalen Integrationsprozess durch die nationalen Behörden.

- Ab der im Jahr 2010 vorgesehenen Halbzeitbewertung der Strategien des zehnten EEF sollte eine größere Kohärenz zwischen den auf regionaler und nationaler Ebene verfolgten Strategien gewährleistet werden.

- Es ist zu prüfen, ob die Mittelausstattung für die regionalen Programme im Rahmen des zehnten EEF zu hoch ist.

- In Bezug auf die Verwaltung der regionalen Programme durch die Delegationen sollten deren Zuständigkeiten festgelegt, ein angemessener Koordinierungsmechanismus zwischen ihnen geschaffen und ihre personelle Ausstattung überprüft werden.

Einleitung

Politischer Rahmen

1. Die vorrangigen Ziele der Zusammenarbeit zwischen der Europäischen Gemeinschaft (EG) und der Gruppe der Staaten in Afrika, im karibischen Raum und im Pazifischen Ozean (AKP-Staaten) sind gemäß dem "Abkommen von Cotonou" die Eindämmung und schließlich Besiegung der Armut, eine nachhaltige Entwicklung und die schrittweise Integration der AKP-Staaten in die Weltwirtschaft [1]. Die regionale Wirtschaftsintegration kann für viele Länder, insbesondere für die kleineren Länder, ein entscheidender Schritt beim Erreichen dieser Zielsetzungen sein. Sie ist in erster Linie auf das Erreichen bzw. die Konsolidierung von politischer Stabilität sowie die Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung der betreffenden Regionen ausgerichtet. Der freie Waren-, Dienstleistungs-, Kapital- und Personenverkehr führt auf größeren harmonisierten Märkten zu Skaleneffekten und fördert den Handel und die Investitionstätigkeit. Die regionale Wirtschaftsintegration (nachfolgend als "regionale Integration" bezeichnet) kurbelt das Wirtschaftswachstum an und kann somit zur Armutsminderung beitragen [2].

2. Bereits vor Abschluss des Abkommens von Cotonou hat die Kommission in einer Mitteilung aus dem Jahr 1995 [3] ihre Unterstützung für die regionale Integration der Entwicklungsländer durch die Definition eines konzeptionellen Rahmens und die Ermittlung von drei Schwerpunktbereichen für die Unterstützung der Entwicklungszusammenarbeit bekundet: Kapazitätsaufbau und Stärkung der institutionellen Leistungsfähigkeit auf regionaler und nationaler Ebene, direkte Unterstützung des privaten Sektors bei der Ausschöpfung der Möglichkeiten der regionalen Integration und Budgethilfe zur Deckung eines Teils der mit der Liberalisierung der Wirtschaft und den Wirtschaftsreformen verbundenen Übergangskosten.

3. Die Entwicklungspolitik der Europäischen Gemeinschaft von 2000 [4]sah eine begrenzte Zahl prioritärer Aktionsbereiche vor, darunter Handel und Entwicklung sowie regionale Integration und Kooperation. Auch die aktualisierte Entwicklungspolitik der Gemeinschaft von 2005 "Der Europäische Konsens über die Entwicklungspolitik [5]" unterstrich die Bedeutung von Handel und regionaler Integration, indem diese miteinander verknüpft und als Schwerpunktbereich für die Tätigkeit der Gemeinschaft definiert wurden.

4. Die Kommission aktualisierte ihre Politik auf dem Gebiet der regionalen Integration, insbesondere in Bezug auf die AKP-Staaten, in einer Mitteilung aus dem Jahr 2008 (siehe Fußnote 2), in der sie ihren Standpunkt bekräftigte, wonach die regionale Integration ein wesentlicher Faktor bei der Beschleunigung des Wirtschaftswachstums und der Minderung der Armut sei. Außerdem zeigte sie mehrere bereits seit geraumer Zeit erkannte Problembereiche der regionalen Integration auf, wie unzureichende institutionelle Kapazitäten und mangelnde Eigenverantwortung auf nationaler und regionaler Ebene, sowie die Notwendigkeit, die Abkommen über wirtschaftliche Integration besser umzusetzen, Überschneidungen zu beseitigen, inkompatible Integrationsziele aufeinander abzustimmen, die unzureichende Diversifizierung nationaler Wirtschaften und die ineffiziente Vernetzung der Infrastruktur zu überwinden. In der Mitteilung wurde in Bezug auf die regionale Wirtschaftsintegration vorgeschlagen, die folgenden Bereiche in den Mittelpunkt der Unterstützung der Europäischen Union zu stellen: Stärkung regionaler Institutionen, Aufbau integrierter regionaler Märkte, Förderung der Unternehmensentwicklung und Verbund regionaler Infrastrukturnetze.

+++++ TIFF +++++

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

EEF-HILFE für die regionale Integration

5. Die Europäische Gemeinschaft gewährt aus den Europäischen Entwicklungsfonds Unterstützung für die Entwicklungsbestrebungen der AKP-Staaten in Form von mit einzelnen Ländern vereinbarten nationalen Programmen, mehrere oder alle Länder einer bestimmten Region betreffenden regionalen Programmen sowie sogenannten AKP internen Programmen für viele oder alle AKP-Staaten. Seit dem neunten EEF (2002-2007) sind die regionalen Programme das Hauptinstrument zur Unterstützung der regionalen Integration. Wichtigste Partner der Kommission bei der Ausarbeitung und Durchführung dieser regionalen Programme sind eine Reihe von regionalen Organisationen, die von verschiedenen Gruppen von AKP-Staaten mit dem Ziel der Förderung der regionalen Wirtschaftsintegration gegründet wurden. Im Rahmen des neunten EEF belief sich die ursprüngliche Mittelausstattung für die regionalen Programme auf 1000 Millionen Euro. Nach der Abschlussüberprüfung der einzelnen Programme beliefen sich die endgültigen Mittelbindungen für die regionalen Programme auf 904 Millionen Euro, wobei ein Anteil von 70 % auf Maßnahmen der regionalen Wirtschaftsintegration entfiel [6]. Im Rahmen des zehnten EEF stiegen die Gesamtmittel für die regionalen Programme auf 1783 Millionen Euro, wobei der Anteil der regionalen Wirtschaftsintegration auf 75 % stieg. Die Mittelzuweisungen für die einzelnen Regionen sind Tabelle 1 zu entnehmen.

Tabelle 1

Für regionale Programme bereitgestellte Mittel

(Millionen Euro) |

Region | 8. EEF (1996-2001) | 9. EEF (2002-2007) | 10. EEF (2008-2013) |

Insgesamt | RWI [1001] | Insgesamt | RWI | Insgesamt | RWI |

Ostafrika [1002] | 219 | 154 | 289 | 203 | 645 | 548 |

Westafrika | 226 | 143 | 253 | 200 | 597 | 418 |

Zwischensumme | 445 | 297 | 542 | 403 | 1242 | 966 |

Entwicklungsgemeinschaft südliches Afrika (SADC) | 121 | 81 | 147 | 95 | 116 | 93 |

Zentralafrika | 91 | 60 | 64 | 29 | 165 | 97 |

Karibikregion | 90 | 40 | 111 | 89 | 165 | 140 |

Pazifikregion | 35 | – | 40 | 15 | 95 | 45 |

Insgesamt | 782 | 478 | 904 | 631 | 1783 | 1341 |

Verwaltung der regionalen Programme

6. Vor dem neunten EEF wurden die regionalen Programme zwischen der Kommission und den zur jeweiligen Region gehörenden Ländern vereinbart, wobei über regionale Projekte oftmals zusätzliche Mittel in nationale Maßnahmen (z.B. für den Straßenbau), anstatt in klar definierte regionale Strategien flossen.

7. Mit dem Abkommen von Cotonou wurden die regionalen Programme zum Hauptinstrument für die Unterstützung der regionalen Wirtschaftsintegration; gemäß diesem Abkommen sind zwischen der Kommission und der (den) mit einem ordnungsgemäßen Mandat ausgestatteten zuständigen regionale(n) Organisation(en) für jede Region mehrjährige regionale Förderstrategien und Richtprogramme auszuarbeiten und zu vereinbaren, wobei folgende Bedingungen zu beachten sind [7]:

- Die AKP-Staaten beschließen über die Festlegung geografischer Regionen.

- Die Programme für regionale Integration sollten so weit wie möglich den Programmen bestehender regionaler Organisationen für wirtschaftliche Integration entsprechen.

- Sofern sich die Mitgliedschaft mehrerer einschlägiger regionaler Organisationen überschneidet, sollten die Programme für regionale Integration "für alle Mitglieder dieser Organisationen gelten".

8. Auf der Grundlage dieser Bestimmungen wurden im Zuge der regionalen Programmierung für den neunten und zehnten EEF Strategien und Richtprogramme für sechs Regionen, die alle AKP-Staaten umfassen – d. h. vier Regionen in Afrika, eine Pazifikregion und eine Karibikregion – ausgearbeitet. In mehreren Regionen Afrikas gibt es mehr als eine regionale Organisation mit einem Mandat für die Wirtschaftsintegration. Diese regionalen Organisationen decken verschiedene, sich zuweilen überschneidende geografische Gebiete ab. Dies führte dazu, dass die Kommission zum Beispiel in den beiden größten regionen, nämlich Ostafrika und Westafrika, mit vier (Ostafrika) bzw. zwei (Westafrika) mit einem ordnungsgemäßen Mandat ausgestatteten regionalen Organisationen zusammenarbeiten muss, wenn es darum geht, die regionale Strategie und das regionale Richtprogramm für die betreffende Region auszuarbeiten, zu unterzeichnen und umzusetzen. Im regionalen Richtprogramm erfolgt eine erste Zuweisung der für die jeweilige Region und Periode zur Verfügung stehenden Mittel nach Schwerpunktbereichen. Bei jeder Einzelmaßnahme wird der am besten geeigneten regionalen Organisation die Rolle des regionalen Anweisungsbefugten übertragen, d. h., sie ist dafür zuständig, in enger Zusammenarbeit mit der Kommission die Maßnahmen auszuarbeiten und umzusetzen.

Region Ostafrika

9. Die Region Ostafrika in ihrer heutigen Zusammensetzung wurde mit der Unterzeichnung des regionalen Strategiepapiers und des regionalen Richtprogramms für den neunten EEF definiert [8]. Es handelt sich dabei um eine heterogene und in vieler Hinsicht verschiedenartige Region, deren Länder sich nach Größe, Bevölkerung, geografischen Bedingungen, Entwicklungsniveau und politischer Stabilität unterscheiden. Während das regionale Programm im Rahmen des neunten EEF noch 21 Länder betraf, verringerte sich die Anzahl der abgedeckten Länder beim zehnten EEF nach dem Ausscheiden von vier Ländern aus den jeweiligen regionalen Organisationen auf 17.

10. In der Region Ostafrika gibt es vier regionale Organisationen für regionale Integration, die unterschiedliche Teilregionen abdecken. Diese Organisationen sind unter den Abkürzungen Comesa, EAC, IGAD und IOC bekannt [9]. Der geografische Zuständigkeitsbereich, die Mitgliedschaft, das Mandat und die politischen Ziele dieser Organisationen überschneiden sich in großen Teilen (siehe Anhang I und Anhang II). Hauptziel der Comesa und der EAC ist die regionale Wirtschaftsintegration, wobei die EAC bereits eine Zollunion geschaffen hat, während die Comesa noch dabei ist, ihre Freihandelszone zu einer Zollunion auszubauen. Das Mandat der IGAD erstreckt sich zwar ebenfalls auf die regionale Integration, ihre Hauptanliegen sind jedoch die Konfliktlösung und Fragen der Ernährungssicherheit. Das Mandat der IOC betrifft eher die Zusammenarbeit in Wirtschaft und Handel als die regionale Wirtschaftsintegration, und im Mittelpunkt ihrer Tätigkeit steht vor allem die regionale Kooperation bei der Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen (Fischereiwesen). Dennoch beteiligt sich die IOC an der Programmierung und Umsetzung der regionalen Richtprogramme des neunten und zehnten EEF für die Region Ostafrika.

11. Die Überschneidungen bei der Mitgliedschaft bringen erhebliche Probleme mit sich, da einige Mitgliedstaaten zwei verschiedenen Handelszonen angehören (Comesa und EAC). Überdies ergeben sich im Falle einer Mitgliedschaft in der Entwicklungsgemeinschaft des Südlichen Afrika (SADC) – der regionalen Organisation für das Südliche Afrika [10], die ebenfalls die Schaffung einer Zollunion zwischen ihren Mitgliedsländern anstrebt – Überschneidungen und Unvereinbarkeiten. Technisch ist die Mitgliedschaft in mehr als einer Zollunion nicht möglich. Durch diese Überschneidungen hinsichtlich der Mitgliedschaft und der Mandate ergibt sich ein komplexer institutioneller Rahmen. Diese Faktoren und die ungenügende Koordinierung zwischen den betroffenen Organisationen (siehe Ziffern 39-43) führen zu ernsthaften Problemen für die Kommission, insbesondere bei der Konzeption und Umsetzung von Maßnahmen im Bereich der regionalen Wirtschaftsintegration.

Region Westafrika

12. In dieser Region gibt es zwei mit einem ordnungsgemäßen Mandat ausgestattete regionale Organisationen, die Wirtschaftsgemeinschaft Westafrikanischer Staaten (Ecowas) und die Westafrikanische Wirtschafts- und Währungsunion (UEMOA/WAEMU). Das regionale Programm erstreckt sich auf die Mitgliedstaaten beider Organisationen. Mauretanien als einziges Land der Region, das keiner der beiden Organisationen angehört, beteiligt sich unter der Ägide der Ecowas ebenfalls an der regionalen Integration im Rahmen des EEF.

13. Auch wenn der Eindruck entsteht, die wirtschaftliche Integration sei in dieser Region leichter umzusetzen, da es weniger Teilregionen als in Ostafrika gibt, so sind auch hier große Herausforderungen zu bewältigen. Während die UEMOA den Vorteil einer gemeinsamen Währung und einer bestehenden Zollunion bietet, ist die Ecowas in dieser Beziehung noch nicht so weit vorangeschritten, hat jedoch mehr Mitglieder und stellt deshalb langfristig die logischere regionale Integrationsstruktur und den wichtigsten Verhandlungspartner für das mit der Europäischen Gemeinschaft abzuschließende Wirtschaftspartnerschaftsabkommen (WPA) dar [11]. Beide Organisationen haben die Notwendigkeit einer größeren Konvergenz zwischen den beiden Regionen und Organisationen erkannt und vereinbart, mittels einer flexiblen Vorgehensweise, die unterschiedliche Geschwindigkeiten erlaubt ("approche à géométrie variable et à rythmes différents"), auf dieses Ziel hinzuarbeiten. Bis dahin muss eine echte Koordinierung zwischen den beiden Organisationen, aber auch zwischen ihnen und der Europäischen Kommission stattfinden, damit dieser Prozess der regionalen Integration so wirksam und effizient wie möglich gestaltet wird.

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

14. Angesichts des wachsenden Interesses an der regionalen Wirtschaftsintegration und des Anstiegs der aus dem EEF dafür gewährten Hilfe beschloss der Hof, eine Prüfung in diesem Bereich durchzuführen. Die Prüfung wurde so geplant, dass die Kommission die Prüfungsergebnisse im Zuge ihrer für 2010 vorgesehenen Halbzeitbewertung der Durchführung des zehnten EEF berücksichtigen kann.

15. Im Rahmen der Prüfung sollte festgestellt werden, ob die aus den Europäischen Entwicklungsfonds (EEF) für die regionale Wirtschaftsintegration gewährte Hilfe wirksam war. Die Prüfungsfragen lauteten folgendermaßen:

a) Verfügt die Kommission über einen sachgerechten und kohärenten Ansatz für die regionale Integration?

b) Hat die Kommission ihre Hilfe für die regionale Integration angemessen verwaltet?

c) Wurden die mit den einzelnen Kommissionsprojekten zur Unterstützung der regionalen Integration angestrebten Ziele erreicht?

16. Der geografische Schwerpunkt der Prüfung des Hofes lag auf den beiden größten der sechs bestehenden regionalen Programme, d. h. auf den regionalen Programmen für Ostafrika und Westafrika (siehe Tabelle 1), auf die zusammen deutlich mehr als 50 % der Mittelausstattung für die regionalen Programme insgesamt entfielen.

17. Die Prüfung umfasste

a) die Durchsicht der relevanten Unterlagen zur Entwicklungspolitik der Europäischen Gemeinschaft im Bereich regionale Integration;

b) eine Analyse der regionalen Strategiedokumente der Kommission [12] für den neunten und zehnten EEF für die beiden ausgewählten Regionen sowie der nationalen Strategiedokumente [13] für die besuchten Länder;

c) Vor Ort Prüfungen in insgesamt neun Ländern in den beiden betroffenen Regionen sowie am Sitz der jeweiligen regionalen Organisationen [14];

d) eine Untersuchung von 18 regionalen Projekten, zu denen alle aus dem neunten EEF finanzierten Projekte für regionale Integration, Handel und Verkehr sowie die größten aus dem zehnten EEF in diesem Bereich finanzierten Projekte gehörten; die Mittelausstattung dieser 18 Projekte belief sich insgesamt auf fast 450 Millionen Euro [15]; die Prüfung beschränkte sich darauf, zu bewerten, ob die Projektergebnisse erreicht wurden (oder wahrscheinlich erreicht werden), ohne die längerfristigen Auswirkungen zu untersuchen; eine Übersicht über die geprüften Projekte ist Anhang III zu entnehmen;

e) eine Analyse der erfolgten Bewertungen der regionalen Strategien der Kommission für Ost- und Westafrika, mit dem Ziel, die Zuverlässigkeit der in diesen Bewertungen gezogenen Schlussfolgerungen und die von der Kommission eingeleiteten oder geplanten Folgemaßnahmen zu überprüfen sowie eine Analyse einer internen Prüfung des Finanzmanagements bei regionalen Projekten, insbesondere in der Region südliches Afrika [16].

Bemerkungen

Verfügt die Kommission über einen sachgerechten und kohärenten Ansatz für die regionale Integration?

18. Im Zusammenhang mit dieser Frage prüfte der Hof, ob die von der Kommission verfolgte Strategie der regionalen Zusammenarbeit für die beiden Regionen auf deren selbst definierte Prioritäten abgestimmt und die Komplementarität mit den länderbezogenen Kooperationsstrategien der Kommission gewährleistet war. In Bezug auf die einzelnen regionalen Projekte prüfte der Hof, ob diese dem vorrangigen regionalen und nationalen Bedarf entsprachen.

Die Kommissionsstrategie für die regionale Kooperation ist sachgerecht, doch gibt es keine ausreichende Komplementarität mit den nationalen Kooperationsstrategien, und die Höhe der bereitgestellten Finanzmittel ist nicht auf die Aufnahmefähigkeit abgestimmt

19. In ihren regionalen Strategiedokumenten für den neunten und den zehnten EEF nimmt die Kommission eine ausführliche Analyse der bei der regionalen Integration erreichten Fortschritte und der noch bestehenden Herausforderungen vor. Diese Analyse begründete den Beschluss, die für die beiden Regionen aus dem EEF bereitgestellten Mittel auf die wirtschaftliche Integration und den Handel zu konzentrieren, wobei der Verkehr entweder mit abgedeckt wurde oder einen zweiten Schwerpunktbereich bildete. In den regionalen Strategiepapieren für den zehnten EEF und ihrer Mitteilung aus dem Jahr 2008 (siehe Fußnote 2) führte die Kommission als Begründung für die Verdoppelung der Mittelausstattung der regionalen Programme auf 1783 Millionen Euro im Rahmen des zehnten EEF an, dass "sich die EU und die AKP-Staaten darin einig sind, dass der regionalen Integration für die Entwicklung große Bedeutung zukommt". Angesichts der bisherigen begrenzten Aufnahmefähigkeit der regionalen Organisationen wird es für diese schwierig werden, dieses umfangreiche Mittelvolumen effizient und wirksam auszuschöpfen (siehe Ziffern 44-49).

20. Die regionalen Strategien der Kommission stehen mit den Strategien und Zielen der wichtigsten regionalen Organisationen in Einklang, bei denen es um die Steigerung des Wirtschaftswachstums und die Minderung der Armut durch verstärkte regionale Wirtschaftsintegration geht, indem die Schaffung und Konsolidierung bestehender Freihandelszonen und Zollunionen unterstützt und die infrastrukturbedingten Beschränkungen ausgeräumt werden.

21. Die Kommission verfolgte einen angemessenen Ansatz, indem sie den regionalen Organisationen Hilfe beim Institutionenaufbau gewährte, um deren Fähigkeit zur Entwicklung und Umsetzung regionalpolitischer Konzepte zu stärken. Ihre Strategie, in jeder Region ein gemeinsames regionales Richtprogramm umzusetzen, an dem die verschiedenen regionalen Organisationen beteiligt sind, trägt der durch die Vielzahl der regionalen Organisationen und die Mandatsüberschneidungen bedingten Komplexität des derzeitigen institutionellen Rahmens Rechnung (siehe Ziffern 10- 13). Ein weiteres Ziel ist die Stärkung der Zusammenarbeit und des Konvergenzprozesses zwischen diesen Organisationen. Allerdings enthalten die regionalen Strategiepapiere keinen Hinweis darauf, dass als Voraussetzung für eine aktive Mitwirkung an der Formulierung und Umsetzung der Politik der regionalen Integration prioritär die institutionellen Kapazitäten der einzelnen Länder gestärkt werden müssen.

22. Die Tatsache, dass der Verkehr im Rahmen der regionalen Strategie einen Schwerpunkt darstellt, steht im Einklang mit der Gemeinsamen Strategie Afrika-EU [17], wonach die EU und Afrika die Verbundfähigkeit durch Investitionen in die Infrastruktur und den Ausbau der Infrastruktur entlang der transafrikanischen Straßenverkehrskorridore verbessern wollen, um durch Wachstum und Handel die Entwicklung zu fördern. Ziel ist es, die Formulierung und Umsetzung regionaler Verkehrspolitiken zu unterstützen, wobei die Harmonisierung der nationalen Verkehrspolitiken (z. B. die Vereinheitlichung der höchstzulässigen Achslast für Lastkraftwagen) und Verkehrserleichterungen entlang der regionalen Korridore (z. B. gemeinsam errichtete und verwaltete Grenzkontrollstellen und Beseitigung illegaler Kontrollen) in den Mittelpunkt gestellt werden sollen.

23. Die im Rahmen des neunten und zehnten EEF in Bezug auf die einzelnen Länder verfolgten Kooperationsstrategien der Kommission sind auf die in den in den nationalen Strategiedokumenten zur Armutsbekämpfung formulierten nationalen Entwicklungsstrategien abgestimmt. Alle diese nationalen Strategien haben die Steigerung des Wirtschaftswachstums zum Ziel, da dies als grundlegende Voraussetzung für die Armutsbekämpfung betrachtet wird. Allerdings enthalten die nationalen Strategien häufig keine Überlegungen darüber, wie ein Zusammenwirken mit den Programmen zur regionalen Integration oder deren Ergänzung erreicht werden könnte.

24. In meisten Ländern, in denen der Hof Prüfungen durchgeführt hat, stand die Budgethilfe im Mittelpunkt der Kooperationsstrategien der Kommission. Auf diese Weise soll die makroökonomische Stabilität gefördert werden, die eine wesentliche Voraussetzung für eine größere Konvergenz der nationalen makroökonomischen Politiken sowie für das Wirtschaftswachstum und die Entwicklung des Handels in den Regionen und somit für die regionale Integration insgesamt darstellt.

25. Der Verkehrssektor bildet in den meisten vom Hof geprüften Ländern einen Schwerpunktbereich; dieser Sektor kann einen Beitrag zur regionalen Integration leisten. Obgleich in den nationalen Programmen im Rahmen des neunten EEF die Bedeutung der Verbesserung der regionalen Verkehrskorridore mehrfach hervorgehoben wird, stand bei den Straßenbauprogrammen in den vom Hof geprüften Ländern zumeist die Verbesserung der inländischen Verbundfähigkeit im Vordergrund. In den Länderstrategien des zehnten EEF kam es zu einer klaren Schwerpunktverschiebung zugunsten der Förderung der regionalen Verbundfähigkeit, die zur Erleichterung und Ausweitung des regionalen Handels beitragen soll.

26. In den Länderstrategien des neunten EEF wird der regionalen Integration, außer im Verkehrssektor, unterschiedliche und im Allgemeinen unzureichende Bedeutung eingeräumt. Es wird nicht dargelegt, wie die Hilfe der Kommission und der politische Dialog auf nationaler Ebene zur Förderung der regionalen Integration beitragen sollen, und es gibt keine direkte Verknüpfung oder Komplementarität mit regionalen Maßnahmen, zum Beispiel hinsichtlich der erforderlichen institutionellen Unterstützung der nationalen Behörden bei der Umsetzung und Anwendung regionaler Rechtsvorschriften oder hinsichtlich der Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit des Privatsektors. Zwar sehen die Länderstrategien im Rahmen des zehnten EEF für die meisten der vom Hof geprüften Länder Regelungen für nicht schwerpunktmäßig unterstützte Bereiche wie Handel, regionale Integration oder Umsetzung der Wirtschaftspartnerschaftsabkommen (WPA) vor, doch wird nicht spezifiziert, welche Erfordernisse vorrangig sind.

27. Die Feststellungen des Hofes bestätigen die Ergebnisse der von der Kommission für die beiden Regionen in Auftrag gegebenen Bewertungen. In diesen Bewertungen, die den achten und neunten EEF abdeckten, wird die Schlussfolgerung gezogen, dass die Komplementarität nicht ausreichend gewährleistet sei, was auf die unzulängliche Koordinierung (auf der Ebene des politischen Dialogs) zwischen der Kommission, den regionalen Organisationen und den einzelnen Ländern sowie (auf der Programmebene) zwischen den regionalen und nationalen Programmen zurückzuführen sei.

Die regionalen Projekte sind sachgerecht, doch wird den Belangen der regionalen Integration auf nationaler Ebene nicht genügend Rechnung getragen

28. Die im Rahmen des neunten EEF durchgeführten regionalen Programme für Ost- und Westafrika beinhalten umfassende Projekte der regionalen Integration [18], welche die meisten mit der regionalen Integration verbundenen Themen aufgreifen. Sie betreffen insbesondere die Unterstützung beim Aufbau institutioneller Kapazitäten, die Ausarbeitung handelspolitischer Vorschriften, die Aushandlung und Umsetzung von Wirtschaftspartnerschaftsabkommen sowie Finanzausgleichsmechanismen beim Wegfall von Staatseinnahmen aufgrund von Zolltarifsenkungen. Im Verkehrssektor sind die Projekte auf Verkehrserleichterungen ausgerichtet, da die Unterstützung für die Verkehrsinfrastruktur aus den nationalen Programmen finanziert wird.

29. Das RISP-Projekt für Ostafrika umfasst zum Beispiel neun "Ergebnisbereiche"; diese reichen von der Umsetzung der Abkommen über Freihandelszonen und Zollunionen, der Harmonisierung statistischer Daten sowie der Geld-, Haushalts- und Steuerpolitik bis zur Ausarbeitung einer Verkehrs- und Kommunikationsstrategie und prioritären Investitionsplänen. Das Projekt für Wirtschaftsintegration und Handel in Westafrika hat vier Hauptkomponenten, nämlich Schaffung eines gemeinsamen Marktes, makroökonomische Stabilität und Konvergenz, Aufbau institutioneller Kapazitäten und Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der produktiven Sektoren. Alle genannten Tätigkeiten sind für die Integrationsagenda der regionalen Organisationen, d. h, Comesa und EAC in Ostafrika sowie Ecowas und UEMOA in Westafrika [19], bedeutsam.

30. Das RISM-Projekt in Ostafrika, für das 78 Millionen Euro aus dem EEF bereitgestellt wurden, stellt die größte Finanzintervention in Ostafrika dar. Ziel dieses Projekts ist die Unterstützung der zu dieser Region gehörenden Länder bei den steuerlichen Anpassungen, die aufgrund der Liberalisierung ihrer Zolltarife gegenüber anderen der Freihandelszone oder Zollunion beitretenden Ländern erforderlich werden. Einige Länder zeigten nur geringes Interesse an diesem Projekt. Hauptursache dafür ist die Tatsache, dass das Projekt in seiner gegenwärtigen Konzeption nicht auf die Prioritäten dieser Länder abgestimmt ist. Zum Zeitpunkt der Prüfung war noch keinerlei Auszahlung zulasten dieses Projekts erfolgt.

31. Alle geprüften regionalen Projekte haben eine eindeutige regionale Dimension und umfassen Tätigkeiten auf regionaler Ebene. Allerdings haben weder die Kommission, noch die regionalen Organisationen, noch die einzelnen Länder den auf nationaler Ebene erforderlichen Folgemaßnahmen genügend Aufmerksamkeit und Unterstützung zukommen lassen, insbesondere was die Umsetzung und Anwendung von Rechtsvorschriften und die Umsetzung regionaler Politiken anbelangt (siehe Kasten 1).

Kasten 1

Unzulängliche Verknüpfung zwischen regionalen und nationalen Tätigkeiten

In Ostafrika sollen im Rahmen des im Juli 2005 verabschiedeten Programms zur Unterstützung der regionalen Integration (RISP) die Kapazitäten der regionalen Organisationen und ihrer Mitgliedstaaten bei der Ausarbeitung politischer Konzepte sowie der Verwirklichung und Überwachung der regionalen Integration, des multilateralen und regionalen Handels und mit dem Handel verbundener Bereiche gestärkt werden. Im Rahmen des Ergebnisbereichs 5 des Projekts – Bessere Harmonisierung der Regionalpolitiken auf nationaler Ebene – sollen die nationalen Foren für Entwicklung und Handel (national development and trade policy forum) (bzw. vergleichbare nationale Arbeitsgruppen) Unterstützung erhalten, damit sie die Lenkung, Koordinierung und Überwachung der von ihrem Land im Hinblick auf die regionale Integration und die Einbindung in die Weltwirtschaft unternommenen Anstrengungen bewerkstelligen können. Im Jahr 2008 gab es nur in vier Ländern (Burundi, Äthiopien, Malawi und Seychellen) Handelsforen mit ausreichender Tätigkeit und ausreichenden Kapazitäten, um einen entsprechenden Arbeitsplan vorlegen zu können. Von den genannten Ländern erhielt nur Äthiopien tatsächlich Unterstützung aus dem Projekt.

In Westafrika wurden in den Verwaltungen aller Ecowas-Mitgliedstaaten sogenannte Ecowas-Anlaufstellen eingerichtet. Diese sollen die Ecowas-Länder bei der Umsetzung regionaler Beschlüsse unterstützen; allerdings wird ihr Input bei der Verwaltung des wichtigsten Projekts für regionale Integration nicht ausreichend berücksichtigt, da sie nicht im Lenkungsausschuss für das Projekt vertreten sind. Sie verfügen nur über sehr begrenzte Kapazitäten und hatten bislang im Wesentlichen die Funktion von Informations- und Kontaktstellen der Ecowas in ihren Mitgliedstaaten. Obwohl die Notwendigkeit des Kapazitätsaufbaus der Ecowas-Anlaufstellen im Rahmen des Projekts anerkannt wurde, wurden bislang nicht genügend Finanzmittel dafür bereitgestellt. Im Projektarbeitsplan für 2008 waren 45000 Euro (3 000 Euro pro Anlaufstelle) für die Ausarbeitung eines Plans für den Kapazitätsaufsbau vorgesehen, der zum Zeitpunkt der Prüfung aber noch nicht fertiggestellt war. Im Arbeitsplan für 2009 ist nur ein Betrag von 98000 Euro (6 500 Euro pro Anlaufstelle) für die Umsetzung des Plans zum Kapazitätsaufbau vorgesehen.

Hat die Kommission ihre Unterstützung für die regionale Integration angemessen verwaltet?

32. Im Zusammenhang mit dieser Frage prüfte der Hof, ob die Kommission angemessene Leitlinien und Verfahren sowie ausreichendes Personal zur Verfügung gestellt hat, damit ihre Delegationen die Planung, Umsetzung und Überwachung von regionalen Maßnahmen angemessen verwalten konnten. Geprüft wurde ferner, ob die Kommission sichergestellt hat, dass die regionalen Organisationen geeignete Koordinierungs- und Überwachungsmechanismen geschaffen haben, und ob die regionalen Projekte innerhalb der vorgesehenen Zeitpläne durchgeführt wurden.

Die Delegationen verfügen nicht über genügend Leitlinien und Kapazitäten für die Verwaltung der regionalen Programme

33. Während die Länderstrategiepapiere auf der Grundlage von Gesprächen zwischen der Kommission und den betreffenden Ländern ausgearbeitet werden, betreffen die regionalen Strategiedokumente im Fall der Region Ostafrika nicht weniger als vier regionale Organisationen (Comesa, EAC, IGAD, IOC), die 17 nationale Regierungen vertreten, und im Fall der Region Westafrika zwei regionale Organisationen (Ecowas, UEMOA), die 16 nationale Regierungen vertreten. Auf Kommissionsseite wirken in jeder der beiden Regionen fast ebenso viele Delegationen an der regionalen Strategie mit. Die im Rahmen der regionalen Projekte durchgeführten Tätigkeiten werden hauptsächlich auf der regionalen Ebene umgesetzt, d. h. durch eine oder mehrere regionale Organisationen, doch werden einige Tätigkeiten auch auf der Ebene eines einzelnen zur Region gehörenden Landes durchgeführt. So setzt beispielsweise die Schaffung einer Zollunion zunächst auf regionaler Ebene eine Einigung über einen gemeinsamen Außenzoll voraus; dessen Anwendung erfordert aber die Mitwirkung und Schulung aller Zollbehörden in den beteiligten Ländern. Aufgrund der Vielzahl der Beteiligten erfordert die Ausarbeitung und Umsetzung einer regionalen Strategie ein hohes Maß an Koordinierung.

34. Die Kommission hat keine Verfahren oder Leitlinien für die Ausarbeitung und Umsetzung von regionalen Strategien und Maßnahmen festgelegt. Das Fehlen angemessener Leitlinien wirkt sich folgendermaßen aus:

a) Die Aufgaben und Zuständigkeiten der verschiedenen Delegationen in einer Region, d. h., welche Delegationen für die Beziehungen zu einer regionalen Organisation verantwortlich sind und welche nicht, sind nicht eindeutig festgelegt und zugewiesen.

b) Die Gesamtverantwortung bzw. die Koordinierungsfunktion für ein regionales Richtprogramm liegt nicht bei einer einzigen Delegation.

c) Es gibt keinen fest verankerten umfassenden Koordinierungsrahmen, der alle Delegationen einer Region umfasst.

35. Die regionalen Strategiepapiere und Richtprogramme des zehnten EEF wurden zumeist in Anlehnung an die Leitlinien für die Ausarbeitung der länderbezogenen Strategiepapiere erarbeitet. Zwar wurden spezielle Leitlinien für die regionale Programmplanung herausgegeben, diese bezogen sich jedoch nur auf Inhalt und Form der Dokumente, nicht aber auf den Prozess ihrer Ausarbeitung. Auch fanden die beachtlichen institutionellen Unterschiede zwischen den länderbezogenen und den regionalen Strategien keine Berücksichtigung. Die unzureichende Koordinierung und die fehlende Definition der Zuständigkeiten ist einer der Hauptgründe für die mangelnde Komplementarität zwischen den regionalen und den nationalen Programmen (siehe Ziffern 20-31).

36. Was die Umsetzung der Projekte betrifft, so übernimmt jede Delegation nur die Überwachung der von der Regierung des Landes, in dem sich die Delegation befindet, sowie gegebenenfalls von der in diesem Land ansässigen regionalen Organisation durchgeführten Tätigkeiten bzw. die Berichterstattung darüber (siehe Kasten 2). Zudem betreffen die Berichte der Delegationen hauptsächlich die finanzielle Abwicklung der Projekte und liefern keine oder kaum Einzelheiten zur konkreten Umsetzung oder zu bei der Projektdurchführung aufgetretenen Problemen. So erhalten die zentralen Kommissionsdienststellen im Allgemeinen kein vollständiges und konsolidiertes Bild der Situation, weshalb sie die regionalen Projekte nicht angemessen überwachen und koordinieren können. Das Fehlen eines Gesamtüberblicks über den Durchführungsstand der regionalen Projekte verhindert zudem eine rechtzeitige Reaktion der Kommissionsdienststellen im Falle von Problemen bei der Projektdurchführung (siehe Ziffern 40-46).

37. Die Delegationen in Burkina Faso, Nigeria, Tansania und Sambia sind sowohl für die Beziehungen zu den regionalen Organisationen in diesen Ländern als auch für die Verwaltung eines Teils der regionalen Programme und die Verwaltung der nationalen Programme zuständig. Der Hof prüfte, ob diesen "regionalen" Delegationen für die Verwaltung der regionalen Programme zusätzliches Personal zur Verfügung gestellt wurde. Auch wenn das Arbeitsvolumen einer Delegation von mehreren Faktoren abhängt [20], spielt der Umfang der von ihr zu verwaltenden Finanzmittel eine wichtige Rolle für ihre personelle Ausstattung, insbesondere derjenigen Stellen, die für operative, finanzielle und vertragliche Fragen zuständig sind. Der Hof stellte jedoch fest, dass sich die größere Verantwortung der Delegationen, die sowohl regionale als auch nationale Tätigkeiten betreuen, nicht in ihrer personellen Ausstattung widerspiegelte und die potenziellen Auswirkungen der Verdopplung der im Rahmen des zehnten EEF für die regionale Integration bereitgestellten Mittel noch keinen Niederschlag fanden.

Kasten 2

Unzureichende Berichterstattung und Überwachung durch die Kommission

Die Zersplitterung der Zuständigkeiten lässt sich an der Art und Weise, wie die Delegationen in ihren halbjährlichen Berichten über die Verwaltung der Außenhilfe (External Assistance Management Reports) an die zentralen Kommissionsdienststellen berichten, ablesen. So hat in Westafrika weder die Delegation in Abuja, die mit der Ecowas zusammenarbeitet, noch die Delegation in Ouagadougou, deren Partner die UEMOA ist, einen vollständigen Überblick über den Durchführungsstand der beiden großen regionalen Projekte Unterstützung der regionalen Integration und des Handels (Support for Regional Integration and Trade) und Verkehrserleichterung (Transport Facility), die Tätigkeiten in allen oder vielen Ländern der Region umfassen. In der Praxis erstatten beide Delegationen der Kommission Bericht über die Tätigkeiten, für die "ihre" regionale Organisation zuständig ist. Da die Delegationen in allen anderen der betroffenen Länder außerdem formal nicht für die regionalen Projekte zuständig sind, berichten sie nicht über die möglicherweise im Rahmen der regionalen Projekte in ihrem Land durchgeführten Tätigkeiten [21].

Eine ähnliche Situation ergibt sich in Ostafrika, wo die regionale Organisation Comesa mit Sitz in Sambia formal für die wichtigsten regionalen Integrationsprojekte zuständig ist (RISP/RISM), ein Teil der Projekttätigkeiten jedoch zur Integrationsagenda der in Tansania ansässigen EAC gehört und von dieser durchgeführt wird, während einige Tätigkeiten prinzipiell alle zur Region Ostafrika gehörenden Länder betreffen. Weder die Delegation in Sambia, die die wichtigste Anlaufstelle für die Comesa ist, noch eine der anderen Delegationen hat einen umfassenden Überblick über den Durchführungsstand dieser Projekte, und nur die vier Delegationen in den Ländern, in denen die vier regionalen Organisationen ihren Sitz haben, erstatten der Kommission Bericht über die in den Aufgabenbereich "ihrer" regionalen Organisationen fallenden Tätigkeiten.

38. Die Bemerkungen des Hofes bezüglich der mangelnden Koordinierung zwischen den einzelnen Delegationen auf der Ebene der Region stimmen mit den Ergebnissen in den von der Kommission in Auftrag gegebenen Bewertungen überein. Im Evaluierungsbericht für Westafrika wird festgestellt, dass die Kommission ihr Netzwerk der Delegationen nicht wirksam eingesetzt hat, um die Maßnahmen auf regionaler und nationaler Ebene so zu verwalten, dass deren Komplementarität und Koordinierung gewährleistet wurde. Ferner wird in der Bewertung der Schluss gezogen, dass die Aufteilung der Verwaltung der Hilfe auf die Delegationen in Abuja und Ouagadougou wegen des Fehlens eines funktionierenden Koordinierungssystems zu Problemen führte und den Eindruck verstärkte, die Region bestünde in Wirklichkeit aus zwei voneinander unabhängigen Teilregionen. Im Evaluierungsbericht für Ostafrika wird festgestellt, dass es keine Mechanismen für einen koordinierten politischen Dialog zwischen den für die jeweiligen regionalen Organisationen zuständigen Delegationen und den Delegationen mit nationalen Zuständigkeiten gab. Zudem heißt es in der Bewertung, dass die tatsächliche Koordinierung nach wie vor wenig ausgeprägt sei, da es kein gemeinsames Überwachungssystem auf der Ebene der regionalen Organisationen und zu wenig Kommunikation zwischen den Delegationen mit nationalen bzw. regionalen Zuständigkeiten gebe. Die Prüfung des Hofes lieferte keine Hinweise darauf, dass die Kommission als Reaktion auf die in den Bewertungen enthaltenen Feststellungen Maßnahmen eingeleitet hat.

Die Koordinierung, Berichterstattung und Überwachung durch die regionalen Organisationen ist insgesamt gesehen unzureichend

39. In beiden Regionen haben die regionalen Organisationen Mechanismen geschaffen, welche die Koordinierung zwischen ihnen erleichtern und die Überwachung der Programmumsetzung erlauben sollen. So schufen die vier regionalen Organisationen in Ostafrika im Jahr 2003 den Interregionalen Koordinierungsausschuss (IRCC), dessen Sekretariat derzeit im Rahmen eines EEF-Projekts (Support to Secretariat of IRCC) Unterstützung erhält. Im Jahr 2004 schufen Ecowas and UEMOA in Westafrika ein Gemeinsames Technisches Sekretariat (Joint Technical Secretariat). Auch dieses Gremium wird über ein EEF-Projekt mit der Bezeichnung Überwachungsmechanismus des regionalen Richtprogramms (RIP Monitoring Mechanism) unterstützt.

40. Der IRCC wird von allen Beteiligten als wichtiges Instrument zur Koordinierung zwischen den regionalen Organisationen betrachtet, das zur Gewährleistung der Kohärenz zwischen den Einzelprojekten und der genehmigten regionalen Strategie beiträgt. Allerdings hat der IRCC bisher nicht für die Schaffung eines umfassenden Überwachungs- und Bewertungssystems gesorgt, das das gesamte regionale Richtprogramm abdeckt. In der Praxis überwacht der IRCC die finanzielle Abwicklung der regionalen Projekte, nicht jedoch den Fortschritt dieser Programme anhand festgelegter Ziele und ihres Beitrags zum regionalen Integrationsprozess als solchem. In einer Halbzeitbewertung des IRCC Projekts aus dem Jahr 2005 wurde unter anderem die Schaffung eines gemeinsamen Überwachungs- und Bewertungssystems sowie eines Qualitätskontrollsystems für die Finanzierungsvorschläge empfohlen, um so die Koordinierung zwischen den nationalen und regionalen Richtprogrammen zu verbessern. Die regionalen Organisationen und die Kommission nahmen jedoch nur wenige entsprechende Projektanpassungen vor, da die Empfehlungen erst in die neue Auftragsbeschreibung für die im Jahr 2009 anlaufende Verlängerungsphase des Projekts im Rahmen des zehnten EEF Eingang finden werden.

41. In Westafrika kann das Gemeinsame Technische Sekretariat ein wichtiges Instrument für die Koordinierung zwischen den regionalen Organisationen und die Gewährleistung der Kohärenz zwischen den einzelnen Projekten und der genehmigten regionalen Strategie darstellen. Allerdings konnte das Sekretariat diesen Aufgaben wegen begrenzter Personalressourcen und Befugnisse bisher nicht wirksam gerecht werden. In den Tätigkeitsberichten, die im Rahmen des Überwachungsmechanismus für das regionale Richtprogramm (RIP Monitoring Mechanism) erstellt wurden, wird auf Probleme wie Personalmangel und das Fehlen zeitnaher Zwischenberichte zu den Projekten, anhand deren die Überwachung stattfinden kann, hingewiesen. Diese Probleme, über die auch der Lenkungsausschuss des regionalen Richtprogramms, in dem die Kommission vertreten ist, informiert wurde, zeigen, dass es weder den beiden regionalen Organisationen (Ecowas und UEMOA) noch der Kommission bislang gelungen ist, die grundlegenden Probleme zu überwinden; diese bereits im Jahr 2007 bekannten und in den Berichten erwähnten Probleme verhindern eine wirksame Überwachung und Koordinierung des regionalen Richtprogramms in Westafrika.

42. Der Hof stellte fest, dass die Berichterstattung durch die regionalen Organisationen bzw. durch ein eigenes Projektmanagementteam bei nahezu 40 % der geprüften Projekte unzulänglich war und zuweilen verspätet erfolgte. Die normalerweise für alle Projekte vorgesehene Halbzeitbewertung fand bei den vier abgeschlossenen Projekten im Rahmen des achten EEF in Westafrika gar nicht statt, und nur in einem Fall gab es eine Abschlussbewertung des Projekts. Zudem wurden sämtliche für die sieben laufenden Projekte vorgesehenen Bewertungen aufgrund des verspäteten Anlaufens dieser Projekte und bisher unzureichender Fortschritte verschoben. Es besteht die Gefahr, dass die Halbzeitbewertung der letztgenannten Projekte entweder zu spät vorgenommen wird und somit eine Umsetzung ihrer Empfehlungen nicht mehr erfolgen kann oder gänzlich entfällt. Eine unzureichende Berichterstattung macht die Analyse und Bewertung der Wirksamkeit der Projekte schwierig oder sogar unmöglich (siehe Kasten 5).

43. Obgleich die beiden Koordinierungsausschüsse (d. h. der IRCC und der Lenkungsausschuss des regionalen Richtprogramms) den regionalen Organisationen direkt unterstellt sind, trägt die Kommission indirekt Verantwortung für das Funktionieren dieser Ausschüsse und übt Einfluss aus, indem sie über die beiden genannten Projekte finanzielle und technische Unterstützung gewährt und in beiden Ausschüssen vertreten ist. Somit waren der Kommission die Schwachstellen in den Überwachungs- und Koordinierungssystemen in beiden Regionen bekannt, jedoch reichten ihr Einfluss und ihre Unterstützung bislang nicht aus, um diese Probleme auszuräumen.

Die Umsetzung der regionalen Projekte erweist sich als komplexer und langwieriger Prozess

44. Der Hof prüfte, ob die 18 ausgewählten regionalen Maßnahmen innerhalb des vorgesehenen Zeitrahmens umgesetzt wurden und der Rückgriff auf die Beitragsvereinbarungen die Abwicklung der regionalen Projekte erleichtert hat.

45. Bei 11 der 18 geprüften Projekte (8 abgeschlossene und 3 laufende Projekte) musste die Laufzeit verlängert werden, da sich ihr Start aufgrund einer langwierigen Vorbereitungsphase verschoben hatte und/oder die Umsetzung zu langsam erfolgte. Gründe dafür waren die Komplexität der regionalen Projekte, mangelnde institutionelle Kapazitäten der regionalen Organisationen und in einigen Fällen fehlende Eigenverantwortung seitens der nationalen Behörden und sonstiger Beteiligter wie der Zivilgesellschaft. Die Überschätzung der Verwaltungskapazitäten und der Aufnahmefähigkeit der regionalen Organisationen durch die Kommission führten dazu, dass zu ehrgeizige Projektziele mit zu vielen Tätigkeitsbereichen und zu hohen Projektbudgets formuliert wurden (siehe Kasten 3).

Kasten 3

Regionale Projekte sind komplex, und ihre Durchführung ist langsam

Die Unterstützung der regionalen Integration in Westafrika im Rahmen des neunten EEF erfolgt über ein Großprojekt mit einer Mittelausstattung von 105 Millionen Euro. Dieses komplexe Projekt lief im Jahr 2007 an, und seine Umsetzung erfolgt unter der Verantwortung der beiden regionalen Organisationen Ecowas und UEMOA anhand folgender Instrumente:

einer Beitragsvereinbarung mit jeder der beiden regionalen Organisationen über 44,8 Millionen Euro beziehungsweise 31,6 Millionen Euro, deren Schwerpunkte die Schaffung eines gemeinsamen Marktes, die Förderung der makroökonomischen Stabilität und der Kapazitätsaufbau bei den regionalen Organisationen und in den Mitgliedstaaten sind;

einem Finanzierungsabkommen über 28,6 Millionen Euro zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit des privaten Sektors und zum Kapazitätsaufbau bei nichtstaatlichen Akteuren, das im Namen beider Organisationen von der UEMOA unterzeichnet wurde;

"privatwirtschaftliche" Komponente dieses Finanzierungsabkommens besteht aus drei Subkomponenten: 1. einem "Qualitäts"-Programm, das im Wege einer Beitragsvereinbarung mit der UNIDO umgesetzt wird (15 Millionen Euro); 2. der Subkomponente "Harmonisierung des Gesellschaftsrechts" (4 Millionen Euro) und 3. der Subkomponente "Harmonisierung des Fischereirechts" (5 Millionen Euro), die eigentlich von der UEMOA über Programmkostenaufstellungen und Aufträge in direkter Regie umzusetzen ist, jedoch den Nationalen Anweisungsbefugten in den Mitgliedstaaten übertragen wurde;

die Komponente "Kapazitätsaufbau bei nichtstaatlichen Akteuren" (2,6 Millionen Euro), die von der Ecowas über Zuschussverträge nach Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen abgewickelt wird.

Die Umsetzung mit 15 verschiedenen Komponenten hat sich als sehr langsam erwiesen, was in erster Linie auf die unzureichenden institutionellen Kapazitäten der beiden regionalen Organisationen zurückzuführen ist. Anfang 2009, nahezu zwei Jahre nach dem Projektstart, lag die Ausführungsrate für die Beitragsvereinbarungen bei 4 % [22]. Im Falle der im Jahr 2006 unterzeichneten Finanzierungsabkommen hatte die Kommission etwa 20 % der Mittelausstattung ausgezahlt, und im Januar 2009 – bis zu diesem Termin mussten alle Verträge abgeschlossen sein – waren mehr als 5 Millionen Euro (beziehungsweise 17 % der im Finanzierungsabkommen vorgesehenen Mittelausstattung) noch nicht gebunden und somit im Prinzip für das Projekt verloren.

46. Die Bemerkungen des Hofes stimmen mit den Schlussfolgerungen des Internen Auditdienstes der Kommission im Bericht zur finanziellen Verwaltung der regionalen Programme (siehe Fußnote 16) überein, die sich – soweit sie die AKP-Staaten betreffen – auf die südafrikanische Region konzentrieren. In diesem Bericht wird festgestellt, dass die Programmplanung und Konzipierung der regionalen Projekte ein komplexer Prozess mit zahlreichen Akteuren ist, der zusammen mit den begrenzten Kapazitäten der Partner zu erheblichen operativen Problemen seitens der die für die Projektdurchführung zuständigen Stellen und der Delegationen führte, was wiederum lange Anlaufphasen und erhebliche Verzögerungen bei der Durchführung mit sich brachte.

47. Zur Verbesserung der Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit der Projekte und zur Erhöhung der Eigenverantwortung der regionalen Organisationen beschloss die Kommission, die wichtigsten regionalen Projekte im Rahmen des neunten EEF nach der Methode der "gemeinsamen Verwaltung" durchzuführen. Die gemeinsame Verwaltung ist gemäß der Finanzregelung [23] die wichtigste Durchführungsmethode bei der Zusammenarbeit mit internationalen Organisationen. Wichtigstes Merkmal dieser Methode ist, dass die jeweilige Organisation ihre eigenen Verfahren für die Rechnungsführung, Rechnungsprüfung, interne Kontrolle und Auftragsvergabe anwenden kann, vorausgesetzt, eine Überprüfung im Hinblick auf die Übereinstimmung mit den vier Säuen bestätigt, dass diese Verfahren den international anerkannten Normen entsprechen. Nach einer positiven Bewertung kann die Kommission ihre Unterstützung für die betreffende Organisation im Rahmen einer Beitragsvereinbarung zur Verfügung stellen.

48. Trotz der negativen Schlussfolgerung der Überprüfung im Hinblick auf die Übereinstimmung mit den vier Säulen unterzeichnete die Kommission mit der UEMOA und der Ecowas Beitragsvereinbarungen für die Durchführung eines wesentlichen Teils des regionalen Programms im Rahmen des neunten EEF. Angesichts der in den Systemen und Vorschriften der Organisationen festgestellten Schwachstellen musste die Kommission jedoch spezielle Auflagen bezüglich der Verfahren für die Rechnungsführung, Auftragsvergabe und externe Rechnungsprüfung hinzufügen. Diese Interimslösung bewirkte nicht die beabsichtigte Stärkung der Eigenverantwortung, sie löste vielmehr eine erhebliche Unzufriedenheit seitens der UEMOA aus, da diese die Ansicht vertrat, durch die Auflagen würde der Sinn einer Beitragsvereinbarung infrage gestellt. Auch die beabsichtigte Verbesserung der Wirtschaftlichkeit ist bisher nicht eingetreten, da die betroffenen Delegationen angesichts der unzureichenden Kapazitäten der Organisationen im Bereich des Finanzmanagements nach wie vor gezwungen sind, die finanzielle Abwicklung eng zu überwachen. In der Praxis erfolgte die Umsetzung der derzeitigen Programme im Rahmen des neunten EEF in Westafrika nur sehr langsam (siehe Kasten3), und die Aufnahmekapazität für weitere Finanzmittel bleibt in absehbarer Zeit begrenzt. Vor diesem Hintergrund wird die Verdoppelung der aus dem zehnten EEF für die regionale Zusammenarbeit bereitgestellten Mittel wahrscheinlich dazu führen, dass sich die in dieser Region bestehenden Durchführungsprobleme noch verschärfen.

49. In Ostafrika erhielt bisher eine regionale Organisation (Comesa) eine positive Bewertung ihrer Kapazitäten im Bereich des Finanzmanagements. Die Kommission stellte ihre Unterstützung für die beiden großen Projekte der regionalen Integration (RISP/RISM) im Rahmen des neunten EEF auf der Grundlage einer Beitragsvereinbarung bereit. Allerdings sollen einige der in diesen Projekten vorgesehenen Tätigkeiten von der EAC, der zweiten regionalen Organisation, durchgeführt werden, deren Sekretariat noch unzureichende institutionelle Kapazitäten besitzt und die bei der Überprüfung im Hinblick auf die Übereinstimmung mit den vier Säulen ein negatives Ergebnis erzielte. Auch in diesem Fall wurde eine Interimslösung vereinbart, wonach die EAC die RISP-Mittel nach den Comesa-Verfahren verwalten soll. Aus von der Comesa erstellten Berichten über die interne Prüfung geht jedoch hervor, dass die EAC in der Praxis ihre eigenen Verfahren anwendet, die von der Kommission bislang nicht validiert wurden.

Wurden die mit den einzelnen Kommissionsprojekten zur Unterstützung der regionalen Integration angestrebten Ziele erreicht?

50. Der Hof prüfte eine Stichprobe von regionalen Projekten, um festzustellen, inwieweit deren Ziele in Form von Ergebnissen erreicht wurden oder wahrscheinlich erreicht werden. Bei der Bewertung der laufenden Projekte wurden der Durchführungsstand und das Tempo der Durchführung berücksichtigt. Die Wirksamkeit wurde mit "zufriedenstellend" bewertet, wenn die angestrebten Ergebnisse erreicht wurden oder wahrscheinlich erreicht werden, mit "teilweise zufriedenstellend", wenn begrenzte Probleme auftraten und die Ergebnisse nur zum Teil erreicht wurden oder wahrscheinlich erreicht werden und mit "nicht zufriedenstellend", wenn erhebliche Probleme auftraten und nur wenige der angestrebten Ergebnisse erreicht wurden bzw. wahrscheinlich erreicht werden. Eine Aufstellung der Projekte und ihrer Bewertungen ist Anhang III zu entnehmen.

Die Wirksamkeit der Projekte lässt sich nur schwer bewerten, ist aber in den meisten Fällen begrenzt

51. Die Ziele und die angestrebten Ergebnisse der Projekte werden in den Finanzierungsabkommen oftmals nicht klar formuliert und die damit verbundenen Indikatoren für Fortschrittsbemessung nicht präzise definiert. In diesen Fällen ist es schwierig, objektiv zu bewerten, ob die angestrebten Ergebnisse erreicht wurden.

52. Zudem konnte der Hof bei fünf Projekten, die entweder bereits abgeschlossen waren oder sich schon über einen langen Zeitraum in der Durchführung befanden, keine Bewertung der Ergebnisse vornehmen, obgleich die geplanten Tätigkeiten im Prinzip durchgeführt und der angestrebte Output erbracht wurden. Grund war das Fehlen angemessener Fortschrittsberichte und/oder der erforderlichen Überwachungs- und Bewertungsberichte (siehe Kasten 4).

Kasten 4

Keine Bewertung der Wirksamkeit möglich

In Ostafrika sollte das Programm für regionale Integration (Phase II) einen Beitrag zum politischen Prozess der regionalen Integration leisten, indem es die Analyse- und Informationskapazitäten des Comesa-Sekretariats stärkt. Der Hof stellte fest, dass die geforderte halbjährliche Berichterstattung über den Fortschritt des Projekts nicht erfolgt war, sondern in den jährlichen Arbeitsplänen lediglich über die im Vorjahr durchgeführten Tätigkeiten berichtet wurde. Das Projekt verfügte nicht über einen Lenkungsausschuss, der die erreichten Fortschritte regelmäßig bewertete. Abgesehen von der Halbzeitüberprüfung fand weder eine weitere externe Überwachung noch eine unabhängige Bewertung nach Abschluss des Projekts statt, obgleich dies im Finanzierungsabkommen vorgesehen war. Die im Projektplanungsrahmen (logical framework) festgelegten Indikatoren erwiesen sich als zu vage, als dass sie eine zuverlässige und detaillierte Bewertung der Wirksamkeit des Projekts hinsichtlich der einzelnen angestrebten Ergebnisse erlaubten.

53. Bei sechs Projekten, einschließlich der wichtigsten Projekte der regionalen Integration in beiden Regionen [24], wurde die Wirksamkeit vom Hof als "nicht zufriedenstellend" bewertet. Dies betrifft alle zum Zeitpunkt der Prüfung noch in der Durchführung befindlichen Projekte des neunten EEF. Angesichts des Umfangs dieser Projekte und der Projektziele, ihrer schleppenden Umsetzung und der langsamen Mittelauszahlung ist es unwahrscheinlich, dass diese laufenden Projekte die angestrebten Ergebnisse in der noch verbleibenden Zeit erreichen werden (siehe Kasten 5).

Kasten 5

Nicht zufriedenstellende Projektergebnisse

Der Hof stellte fest, dass bei dem Projekt zur Unterstützung der Regionalen Integration in Ostafrika, das Mitte 2010 abgeschlossen sein soll, bis Ende 2008 nur drei der in der Beitragsvereinbarung vorgesehenen sieben Zwischenziele erreicht wurden. So wird die globale Wirksamkeit des Projekts insbesondere durch fehlende Ergebnisse in Form der Annahme regionalpolitischer Konzepte durch die nationalen Behörden geschmälert.

In Westafrika sollen im Rahmen des Projekts über die Erleichterung des Verkehrs (64 Millionen Euro) die regionalen Verkehrsdienste verbessert werden, insbesondere durch Schaffung gemeinsamer Grenzkontrollstellen entlang der wichtigsten regionalen Verkehrskorridore. Die Projektumsetzung verzögerte sich in der Anfangsphase erheblich, und das wichtigste Ergebnis nach nunmehr drei Jahren ist der Abschluss einer ausführlichen Studie zur beabsichtigten Funktionsweise dieser Grenzkontrollstellen. Damit der Prozess der Entwicklung und schließlich Errichtung der Grenzkontrollstellen fortgesetzt werden kann, musste die Kommission ihre D+3-Regel aussetzen, wonach Verträge im Rahmen eines Projekts spätestens drei Jahre nach Genehmigung der Mittelbindung für das Projekt unterzeichnet werden müssen. Selbst bei der gewährten Fristverlängerung von zwei Jahren stellt der Abschluss der Arbeiten zur Errichtung der Grenzkontrollstellen sowie die Erzielung detaillierter und abgestimmter Vereinbarungen zwischen den jeweiligen Ländern über den effizienten Einsatz dieser Grenzkontrollstellen innerhalb dieser Zeitvorgabe eine große Herausforderung dar.

54. Bei den restlichen sieben Projekten ist davon auszugehen, dass sie einen Teil der angestrebten Ergebnisse erreicht haben oder erreichen werden; die abgeschlossenen Projekte bedürfen jedoch weiterer Unterstützung, was auch in den meisten Fällen im Rahmen der laufenden Projekte vorgesehen oder geplant ist (siehe Kasten 6).

55. Im Mittelpunkt der beiden von der Kommission in Auftrag gegebenen Bewertungen standen eher die Relevanz und Kohärenz der regionalen Strategien der Kommission sowie die Auswahl von Schwerpunktbereichen als die bei einzelnen Projekten erzielten Fortschritte. In der Bewertung für die Region Westafrika wird der Schluss gezogen, dass die meisten regionalen Projekte des neunten EEF noch zu neu seien, um eine Bewertung ihrer Wirksamkeit zu erlauben. Allerdings wird in dieser Bewertung auch auf das Fehlen präzise definierter angestrebter Ergebnisse sowie auf fehlende Informationen über die Ausgangslage hingewiesen, was es schwer macht, die Wirkung der EEF-Projekte zu bemessen.

Kasten 6

Teilweise zufriedenstellende Projektergebnisse

In Westafrika sollten die UEMOA und ihre Mitgliedstaaten im Rahmen des PARI-Projekts ("Programme d’Appui à l’Intégration Régionale de la zone UEMOA", Programm zur Unterstützung der regionalen Integration in der UEMOA-Zone) Unterstützung bei der Verbesserung ihres rechtlichen und administrativen Rahmens, der Schaffung eines regionalen Marktes und der Konsolidierung des makroökonomischen Rahmens erhalten. Obgleich die Ziele dieses Projekts und die jeweiligen Indikatoren sehr allgemein gehalten waren, wurden in der Abschlussbewertung des Projekts Verbesserungen beim Prozess der regionalen Integration festgestellt. Insbesondere die von der UEMOA erarbeiteten Rechtsvorschriften für die Zollunion und die Liberalisierung des innergemeinschaftlichen Handels waren qualitativ gut und fanden Eingang in die Rechtssysteme der einzelnen Mitgliedstaaten. Gleichwohl haben die Länder bis zu einem freien Waren-, Personen-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehr wie auch zur Niederlassungsfreiheit noch einen langen Weg vor sich. Das Funktionieren des von der UEMOA entwickelten Mechanismus für die makroökonomische Überwachung hatte sich zwar verbessert, doch hatte dies noch nicht zu einer deutlich größeren Konvergenz der Volkswirtschaften der UEMOA-Zone, dem eigentlichen Ziel, geführt. Diese Ziele wurden in das laufende Projekt für Wirtschaftsintegration und Handel übernommen.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Die für die regionale Wirtschaftsintegration in Ostafrika und Westafrika aus dem EEF gewährte Hilfe war bislang nur bedingt wirksam

56. Der Prozess der regionalen Integration schreitet in beiden Regionen insofern voran, als es zu Vereinbarungen über regionale Ziele und regionale Politiken in den Bereichen Handel und Verkehr kommt, etwa über die Schaffung von Freihandelszonen und Zollunionen sowie regionaler Verkehrskorridore mit einheitlichen Vorschriften und ohne unnötige Kontrollen. Für diesen Prozess wurden in erheblichem Umfang technische Hilfe und finanzielle Mittel aus dem EEF zur Verfügung gestellt. Die Umsetzung der betreffenden Vereinbarungen durch die nationalen Behörden erfolgt jedoch nur schleppend, und bislang wurde der freie Waren-, Dienstleistungs-, Kapital- und Personenverkehr in keiner der beiden Regionen voll verwirklicht.

57. Die EEF-Hilfe für die regionale Wirtschaftsintegration ist aufgrund mehrerer Faktoren bislang nur bedingt wirksam. Einige dieser Faktoren entziehen sich der direkten Kontrolle der Kommission, obwohl sie über ihre Unterstützung und den politischen Dialog Einfluss darauf nehmen kann. In beiden Regionen sind mehrere regionale Organisationen mit sich überschneidenden Mitgliedergruppen und Mandaten tätig. Außerdem sind die institutionellen Kapazitäten aller regionaler Organisationen trotz der Unterstützung der Kommission beim Kapazitätsaufbau noch unzureichend, was für sämtliche Phasen des Projektzyklus gilt, von der Programmierung und Projektvorbereitung über die Durchführung und Berichterstattung bis zum Finanzmanagement. Zudem räumen die Mitgliedstaaten dem politischen Ziel der regionalen Integration in Anbetracht der Vielzahl sonstiger, auf nationaler Ebene bestehender vordringlicher Probleme nicht immer hohe Priorität ein. Die Wirksamkeit der aus dem EEF gewährten Unterstützung wird aber auch durch andere, mit dem Ansatz und der Verwaltung durch die Kommission zusammenhängende Faktoren geschmälert (siehe Ziffern 59-61).

Empfehlung 1

Die Kommission sollte die Fortsetzung der Hilfe für die regionale Integration von einer frühzeitigen Vereinbarung darüber abhängig machen, wie die erforderliche Konvergenz zwischen den einzelnen regionalen Organisationen in einer Region innerhalb eines festgelegten Zeitrahmens erreicht werden soll, aber auch von der Übernahme von mehr Eigenverantwortung für den regionalen Integrationsprozess durch die nationalen Behörden.

Der Ansatz der Kommission für die regionale Integration ist sachgerecht, doch wird die Kohärenz nicht angemessen berücksichtigt, und die Höhe der bereitgestellten Finanzmittel ist nicht auf die begrenzte Aufnahmefähigkeit abgestimmt

58. Der Ansatz der Kommission, Unterstützung für die regionale Wirtschaftsintegration in Ost- und Westafrika zu gewähren, ist sachgerecht, da er der Notwendigkeit entspricht, das Wirtschaftswachstum in den betroffenen Regionen und Ländern zu steigern, um so die Armut zu bekämpfen, was Ziel aller von der Kommission beschlossenen regionalen und nationalen Strategien und Maßnahmen ist. Allerdings wird die Frage der Kohärenz nicht angemessen berücksichtigt, da die regionalen und nationalen Strategien und Maßnahmen zumeist unabhängig voneinander konzipiert und umgesetzt wurden, ohne ausreichend auf Möglichkeiten zur Schaffung von Komplementarität zwischen ihnen zu achten; einzige Ausnahme war in gewissem Umfang der Verkehrssektor. Zudem wurde bei der Verdoppelung der im Rahmen des zehnten EEF für die regionalen Programme bereitgestellten Mittel nicht der begrenzten Aufnahmefähigkeit der regionalen Organisationen Rechnung getragen (siehe Ziffern 19-31).

Empfehlung 2

Ab der im Jahr 2010 vorgesehenen Halbzeitbewertung der Strategien des zehnten EEF sollte die Kommission für eine größere Kohärenz zwischen den auf regionaler und den auf nationaler Ebene verfolgten Strategien sorgen, indem sie der regionalen Integration bei allen Unterstützungsmaßnahmen auf nationaler Ebene Rechnung trägt und eine systematischere Komplementarität der auf diesen beiden Ebenen gewährten Unterstützung anstrebt.

Empfehlung 3

Im Rahmen der Halbzeitbewertung des zehnten EEF sollte die Kommission prüfen, ob die Mittelausstattung für die regionalen Programme zu hoch ist.

Die Verwaltung der Hilfe für die regionale Integration durch die Kommission ist nicht angemessen

59. Die Kommission hat für die Verwaltung ihrer regionalen Programme keine spezifischen Verwaltungs und Koordinierungssysteme geschaffen, um die angemessene Vorbereitung, Umsetzung und Koordinierung der regionalen Tätigkeiten sowie die Berichterstattung darüber zu gewährleisten. Die Rollen und Zuständigkeiten der verschiedenen Delegationen in einer Region sind nicht klar festgelegt, und es gibt keinen Mechanismus für die Koordinierung zwischen den Delegationen. Die größere Verantwortung von Delegationen, die sowohl regionale als auch nationale Tätigkeiten verwalten, spiegelt sich nicht in ihrer personellen Ausstattung wider. Auf der Ebene der regionalen Organisationen ist die Koordinierung ebenfalls unzureichend, und es fehlt ein System zur Überwachung der in den einzelnen Ländern bei der regionalen Wirtschaftsintegration insgesamt erzielten Fortschritte. In den Fällen, in denen die institutionelle Kapazität der für die Durchführung zuständigen Stelle nicht ausreicht, konnte das Tempo der Projektumsetzung nicht durch den Rückgriff auf Beitragsvereinbarungen beschleunigt werden (siehe Ziffern 33-49).

Empfehlung 4

Im Zusammenhang mit der Verwaltung der regionalen Programme sollte die Kommission

- die Zuständigkeiten der verschiedenen Delegationen in den betroffenen Regionen klar festlegen,

- einen geeigneten Mechanismus für die Koordinierung zwischen den Delegationen in einer Region schaffen,

- die den Delegationen für die Planung und Durchführung ihrer regionalen Programme zugewiesenen Ressourcen überprüfen,

- nur dann auf Beitragsvereinbarungen mit regionalen Organisationen zurückgreifen, wenn das Finanzmanagement den international anerkannten Normen entspricht.

Empfehlung 5

Die Kommission sollte die regionalen Organisationen in folgenden Punkten verstärkt unterstützen:

- Verbesserung der Koordinierung zwischen den einzelnen Organisationen sowie zwischen ihnen und ihren Mitgliedstaaten;

- Schaffung von Überwachungssystemen, die die Umsetzung der Programme begleiten und umfassende Informationen zum Voranschreiten des regionalen Integrationsprozesses als Ganzem sowie zu den Fortschritten in den einzelnen Ländern liefern.

Es ist davon auszugehen, dass einzelne Projekte zur Förderung der regionalen Integration insgesamt gesehen zu nicht zufriedenstellenden Ergebnissen führen werden

60. Für den Hof war es schwierig und in einigen Fällen unmöglich, die Wirksamkeit einzelner Maßnahmen zu bewerten, da ihre Ziele oftmals nicht klar definiert waren und die erforderlichen Informationen aufgrund der unzulänglichen Qualität und Regelmäßigkeit der Berichterstattung über die Projekte sowie ihrer Überwachung und Bewertung nicht vorlagen. Die neueren, noch in der Durchführung befindlichen Projekte sind zumeist sehr breit angelegt und verfolgen ehrgeizige Ziele, die Umsetzung erfolgte bisher aber nur langsam. Insgesamt gesehen sind die Ergebnisse bzw. die wahrscheinlichen Ergebnisse der 18 geprüften regionalen Programme bestenfalls teilweise zufriedenstellend (siehe Ziffern 51-54).

Empfehlung 6

Die Kommission sollte

- konkrete, messbare, erreichbare, sachgerechte und mit einem realistischen Zeitrahmen versehene Ziele formulieren (d. h. sogenannte "SMART"-Ziele),

- mehr Gewicht auf eine regelmäßige, qualitativ hochwertige Berichterstattung sowie eine systematische Überwachung und Bewertung der Projektergebnisse legen.

Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 19. November 2009 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Präsident

[1] AKP-EG-Partnerschaftsabkommen, unterzeichnet am 23. Juni 2000 und geändert am 25. Juni 2005, (nachfolgend als Abkommen von Cotonou bezeichnet), Teil 3, Titel I: Entwicklungsstrategien, Artikel 19.

[2] Mitteilung der Kommission an den Rat, das Europäische Parlament, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen: Regionale Integration zur Förderung der Entwicklung in den AKP-Staaten, KOM(2008) 604 endg./2 vom 6.10.2008. Siehe auch Arbeitsdokument der Kommissionsdienststellen zur Mitteilung über regionale Integration zur Förderung der Entwicklung in den AKP-Staaten, SEK(2008) 2539 vom 1.10.2008.

[3] Mitteilung der Kommission: Unterstützung regionaler wirtschaftlicher Integrationsbestrebungen in den Entwicklungsländern durch die Europäische Gemeinschaft, KOM(95) 219 endg. vom 16.6.1995.

[4] Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament: Die Entwicklungspolitik der Europäischen Gemeinschaft, KOM(2000) 212 endg. vom 26.4.2000.

[5] Gemeinsame Erklärung des Rates und der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten, des Europäischen Parlaments und der Kommission vom 22. November 2005: "Der Europäische Konsens über die Entwicklungspolitik".

[6] In den Richtprogrammen der Kommission werden die Gesamtzuweisungen auf zwei oder drei Hauptbereiche, die auch als "Schwerpunktbereiche" bezeichnet werden, verteilt. Die hier gemachten Angaben über den Anteil der regionalen Programme, der auf die regionale Wirtschaftsintegration entfällt, wurden errechnet, indem die für die Schwerpunktbereiche "regionale Integration und Handel", "regionale Wirtschaftsintegration", "Verkehr und Kommunikation" sowie "Verbundfähigkeit" bereitgestellten Beträge addiert wurden. In den regionalen Programmen des zehnten EEF wird der "Verkehr" nicht mehr gesondert aufgeführt, sondern durch den großen Schwerpunktbereich "Wirtschaftsintegration" abgedeckt.

[1001] Regionale Wirtschaftsintegration.

[1002] Die offizielle Bezeichnung der Kommission für diese Region lautet "Östliches und südliches Afrika und Indischer Ozean"; im vorliegenden Bericht wird sie als "Ostafrika" bezeichnet.

[7] Abkommen von Cotonou, Anhang IV "Durchführungs- und Verwaltungsverfahren", Kapitel 2 "(Regionale) Programmierung und Ausarbeitung".

[8] Bis zum achten EEF gab es für diese Region zwei Richtprogramme, eines für Ost- und Südafrika und eines für die Region des Indischen Ozeans. Entsprechend den Grundsätzen des Abkommens von Cotonou wurden diese jedoch durch eine einheitliche Strategie und ein Richtprogramm für die größere Region ersetzt.

[9] Comesa – Common Market for Eastern and Southern Africa (Gemeinsamer Markt für das östliche und südliche Afrika);EAC – East African Community (Ostafrikanische Gemeinschaft);IGAD – Intergovernmental Authority on Development (Zwischenstaatliche Entwicklungsbehörde);IOC – Indian Ocean Commission (Kommission für den Indischen Ozean).

[10] Tansania zum Beispiel ist als EAC- Mitglied am Regionalprogramm für Ostafrika beteiligt. Das Land ist nicht Mitglied der Comesa, gehört jedoch der SADC an.

[11] Bei den WPA handelt es sich um die neuen Handelsabkommen zwischen (Gruppen von) AKP- Staaten und der EU, welche das in den Abkommen von Lomé (d. h. den Vorläufern des Abkommens von Cotonou) festgelegte System der einseitigen Handelspräferenzen ablösen sollen.

[12] Innerhalb der Kommission werden diese Dokumente als "regionale Strategiepapiere" und "regionale Richtprogramme" bezeichnet.

[13] Innerhalb der Kommission werden diese Dokumente als "Länderstrategiepapiere" und "nationale Richtprogramme" bezeichnet.

[14] In Ostafrika fanden Prüfbesuche in Kenia, Malawi, Ruanda, Tansania, Sambia sowie bei den regionalen Organisationen Gemeinsamer Markt für das östliche und südliche Afrika (Comesa) und Ostafrikanische Gemeinschaft (EAC) statt. In Westafrika fanden Prüfbesuche in Burkina Faso, Ghana, Nigeria und Senegal und bei den regionalen Organisationen Wirtschaftsgemeinschaft westafrikanischer Staaten (Ecowas) und Westafrikanische Wirtschafts- und Währungsunion (UEMOA/WAEMU) statt. In Ostafrika sind zwei weitere regionale Organisationen (Zwischenstaatliche Entwicklungsbehörde und Kommission für den Indischen Ozean) an der regionalen Zusammenarbeit beteiligt; diese wurden aber im Rahmen der Prüfung nicht besucht, da sie eine unbedeutende Rolle bei der Wirtschaftsintegration spielen.

[15] Davon wurden zwölf Projekte aus dem neunten EEF und sechs Projekte aus dem achten EEF finanziert; zum Prüfungszeitpunkt befand sich noch keines der aus dem zehnten EEF finanzierten Projekte in der Durchführung.

[16] Évaluation de la stratégie régionale de la Commission Européenne en Afrique de l’Ouest (Bewertung der regionalen Strategie der Europäischen Kommission für Westafrika), abschließender Synthesebericht vom Mai 2008 (liegt nicht auf Deutsch vor); Evaluation of the Commission’s support to the region of Eastern and Southern Africa and the Indian Ocean (Bewertung der Unterstützung der Kommission für das östliche und das südliche Afrika und die Region Indischer Ozean, IAS- Prüfbericht, Juli 2008, (internes Kommissionsdokument, liegt nicht auf Deutsch vor).

[17] "Die strategische Partnerschaft zwischen der EU und Afrika: Eine Gemeinsame EU-Afrika-Strategie", angenommen auf dem EU Afrika Gipfel in Lissabon im Dezember 2007.

[18] Im Fall von Ostafrika handelt es sich um das Programm zur Unterstützung der regionalen Integration (Regional Integration Support Programme, RISP) in Verbindung mit dem Mechanismus zur Unterstützung der regionalen Integration (Regional Integration Support Mechanism, RISM); im Fall von Westafrika handelt es sich um das Projekt Unterstützung der Regionalen Integration in Westafrika (Support for Regional Integration in West Africa) in Verbindung mit dem Projekt Wirtschaftsintegration und Handel (Economic Integration and Trade).

[19] Die vollständigen Namen der regionalen Organisationen sind dem im Anschluss an das Inhaltsverzeichnis aufgeführten Glossar und Fußnote 14 zu entnehmen.

[20] So kann die Budgethilfe für eine Delegation mit einer anderen Arbeitsbelastung verbunden sein als die Projekthilfe, während der Anteil der Budgethilfe von Land zu Land unterschiedlich sein kann. Zudem können die Delegationen in den jeweiligen Regionen außer für die Verwaltung der normalen EEF-Mittel auch für eine Reihe von Projekten verantwortlich sein, die aus horizontalen Haushaltslinien des Gesamthaushaltsplans finanziert werden.

[21] Eine Ausnahme ist das regionale Projekt "Appui au programme de formation de l’Asecna" (Unterstützung des Asecna-Schulungsprogramms), für das die Delegationen in Senegal und in Niger gemeinsam zuständig sind.

[22] Ausgenommen Zahlungen unter der Finanzausgleichsregelung für den Wegfall staatlicher Einnahmen aufgrund von Zolltarifsenkungen.

[23] Finanzregelung vom 27. März 2003 für den 9. Europäischen Entwicklungsfonds, Artikel 16 (ABl. L 83 vom 1.4.2003, S. 1); Verordnung (EG) Nr. 215/2008 des Rates vom 18. Februar 2008 über die Finanzregelung für den 10. Europäischen Entwicklungsfonds, Artikel 29 (ABl. L 78 vom 19.3.2008, S. 1).

[24] In Ostafrika waren dies folgende Projekte:

- Programm zur Unterstützung der regionalen Integration (RISP);

- Mechanismus zur Unterstützung der regionalen Integration (RISM).In Westafrika waren dies folgende Projekte:

- Wirtschaftsintegration und Handel;

- Unterstützung der regionalen Integration in Westafrika

--------------------------------------------------

ANHANG I

ZUSAMMENSCHLÜSSE FÜR REGIONALE WIRTSCHAFTSINTEGRATION IM ÖSTLICHEN UND SÜDLICHEN AFRIKA

+++++ TIFF +++++

Comesa: Common Market for Eastern and Southern Africa (Gemeinsamer Markt für das östliche und südliche Afrika

EAC: East African Community (Ostafrikanische Gemeinschaft)

IGAD: Intergovernmental Authority on Development(Zwischenstaatliche Entwicklungsbehörde)

IOC: Indian Ocean Commission(Kommission für den Indischen Ozean)

SACU: Southern African Customs Union(Südafrikanische Zollunion)

SADC: Southern African Development Community(Entwicklungsgemeinschaft südliches Afrika

Quelle: Region östliches und südliches Afrika und Indischer Ozean – Europäische Gemeinschaft: Regionales Strategiepapier und regionales Richtprogramm für den Zeitraum 2002-2007, Anhang 6.

--------------------------------------------------

ANHANG II

WICHTIGSTE REGIONALE ORGANISATIONEN IN OSTAFRIKA UND WESTAFRIKA

Wichtigste regionale Organisationen | Art der Wirtschaftsgemeinschaft | Bereiche der Integration und der Kooperation | Datum des Inkrafttretens | Mitgliedstaaten | Erklärtes Ziel |

Gemeinsamer Markt für das östliche und südliche Afrika (Comesa) | Freihandelszone | Waren, Dienstleistungen, Investitionen, Migration | 8. Dezember 1994 | Burundi, Komoren, Demokratische Republik Kongo, Dschibuti, Ägypten, Eritrea, Äthiopien, Kenia, Madagaskar, Malawi, Mauritius, Ruanda, Seychellen, Sudan, Swasiland, Uganda, Sambia, Simbabwe | Gemeinsamer Markt |

Ostafrikanische Gemeinschaft (EAC) | Zollunion | Waren, Dienstleistungen, Investitionen, Migration | 7. Juli 2000 | Kenia, Tansania, Uganda, Ruanda, Burundi | Umfassende Wirtschaftsunion |

Zwischenstaatliche Behörde für Entwicklung (IGAD) | Freihandelszone | Waren, Dienstleistungen, Investitionen, Migration | 25. November 1996 | Dschibuti, Eritrea, Äthiopien, Kenia, Somalia, Sudan, Uganda | Umfassende Wirtschaftsunion |

Kommission für den Indischen Ozean (IOC) | | Kooperation auf diplomatischer, wirtschaftlicher und kommerzieller Ebene, natürliche Ressourcen, Umweltschutz | 1984 | Komoren, Madagaskar, Mauritius, Réunion (Frankreich), Seychellen | Siehe Comesa |

Wirtschaftsgemeinschaft der westafrikanischen Staaten (Ecowas) | Freihandelszone | Waren, Dienstleistungen, Investitionen, Migration | 24. Juli 1993 | Benin, Burkina Faso, Kap Verde, Côte d'Ivoire, Gambia, Ghana, Guinea, Guinea-Bissau, Liberia, Mali, Niger, Nigeria, Senegal, Sierra Leone, Togo | Umfassende Wirtschaftsunion |

Westafrikanische Wirtschafts- und Währungsunion (UEMOA) | Zollunion | Harmonisiertes Gesellschaftsrecht; makroökonomische Konvergenz ist verwirklicht | 10. Januar 1994 | Benin, Burkina Faso, Côte d'Ivoire, Guinea-Bissau, Mali, Niger, Senegal, Togo | Umfassende Wirtschaftsunion |

--------------------------------------------------

ANHANG III

ÜBERSICHT ÜBER DIE GEPRÜFTEN PROJEKTE

Referenz | Projekttitel | Betrag [1] | Bewertung |

OSTAFRIKA |

9 ACP RSA 03 | (Support to Secretariat of IRCC) Unterstützung für das IRCC Sekretariat | 9,7 | teilweise zufriedenstellend |

9 ACP RSA 08 | Trade Negotiations Facility (Erleichterung von Verhandlungen im Bereich Handel) | 2,0 | konnte nicht bewertet werden |

9 ACP RSA 16 | Regional Information and Communication Technologies Support Programme (Regionales Programm zur Unterstützung für Informations- und Kommunikationstechnologien) | 21,0 | teilweise zufriedenstellend |

9 ACP RSA 19 | Regional Integration Support Programme (Programm zur Unterstützung der regionalen Integration) | 33,5 | nicht zufriedenstellend |

9 ACP RSA 25/26 | Regional Integration Support Mechanism (Mechanismus zur Unterstützung der Regionalen Integration) | 78,0 | nicht zufriedenstellend |

8 ACP ROR 01 | Regional Harmonisation of Customs and Trade Statistics Systems (Regionale Harmonisierung von Systemen für Zoll- und Handelsstatistiken) | 13,6 | teilweise zufriedenstellend |

8 ACP ROR 02 | Regional Integration Programme Phase II (Programm für die regionale Integration, Phase II) | 9,5 | konnte nicht bewertet werden |

| OSTAFRIKA INSGESAMT | 167,2 | |

WESTAFRIKA |

9 ACP ROC 16 | Economic Integration and Trade (Wirtschaftsintegration und Handel) | 76,4 | nicht zufriedenstellend |

9 ACP ROC 15 | Support for Regional Integration in West Africa (Unterstützung für die Regionale Integration in Westafrika) | 28,6 | nicht zufriedenstellend |

9 ACP ROC 14 | Facilitation des Transports (Erleichterung des Verkehrs) | 63,8 | nicht zufriedenstellend |

9 ACP ROC 10 | RIP Monitoring Mechanism (RIP Überwachungsmechanismus) | 6,0 | nicht zufriedenstellend |

9 ACP ROC 09 | Appui à l'intégration régionale et aux négociations de l'Accord de Partenariat Économique entre la CE et la région de l'Afrique de l'Ouest (Unterstützung der regionalen Integration und der Verhandlungen über das Wirtschaftspartnerschaftsabkommen zwischen der EG und der westafrikanischen Region) | 7,0 | konnte nicht bewertet werden |

9 ACP ROC 08 | Appui technique à la CEDEAO pour la facilitation des transports en Afrique de l'Ouest (Technische Hilfe für die Ecowas im Hinblick auf die Erleichterung des Verkehrs in Westafrika) | 2,0 | teilweise zufriedenstellend |

9 ACP ROC 01 | Appui au programme de formation de l'ASECNA (Unterstützung für das Schulungsprogramm der Asecna) | 14,2 | konnte nicht bewertet werden |

8 ACP ROC 44 | ECOWAS Statistical Development Programme (Statistisches Entwicklungsprogramm der Ecowas) | 2,0 | teilweise zufriedenstellend |

8 ACP ROC 33 | ECOWAS Capacity Building Programme for Regional Integration (Ecowas Programm für den Kapazitätsaufbau im Hinblick auf die regionale Integration) | 1,9 | konnte nicht bewertet werden |

8 ACP ROC 31 | PARI II – Secteur privé (PARI II – Privatsektor) | 15,0 | teilweise zufriedenstellend |

8 ACP ROC 21 | PARI II | 65,0 | teilweise zufriedenstellend |

| WESTAFRIKA INSGESAMT | 281,9 | |

GESAMTBETRAG | | 449,1 | |

[1] Finanzierungsabkommen/Beitragsvereinbarung und Nachtragsvereinbarungen. Angaben in Millionen Euro.

--------------------------------------------------