KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN 
Brüssel, den 12.03.1997 
KOM(97)102endg. 
MITTEILUNG DER KOMMISSION 
MODERNISIERUNG UND VERBESSERUNG DES SOZIALSCHUTZES 
IN DER EUROPÄISCHEN UNION 

INHALTSVERZEICHNIS 
ZUSAMMENFASSUNG l-ll-lll 
1. 1. EINE EUROPÄISCHE DEBATTE ÜBER DIE ZUKUNFT DES SOZIALSCHUTZES 1 
1.1 Beiträge zur Debatte 1 
1.2 Die Herausforderung: Notwendigkeit einer Modernisierung und Verbesserung 
der europäischen Sozialschutzsysteme 2 
1.2.1 Veränderungen bei den Arbeitsformen 3 
1.2.2 Alterung der Bevölkerung in Europa 3 
1.2.3 Neues Gleichgewicht der Geschlechter 4 
1.2.4 Notwendigkeit einer Reform der Koordinierung der einzelstaatlichen 
Sozialversicherungssysteme 5 
2. SCHWERPUNKTE EINER MODERNISIERUNG 6 
2.1 Sozialschutz als Produktionsfaktor 6 
2.2 Beschäftigungsfreundlichere Gestaltung der Sozialschutzsysteme 6 
2.2.1 Beschäftigungsfreundlichere Gestaltung von Steuer- und Sozialschutzsystemen 7 
2.2.2 Umwandlung der Arbeitslosenversicherung in eine "Beschäftigungsfähigkeitsversicherung" 8 
2.2.3 Die Finanzierungsmodalitäten des Sozialschutzes müssen neu überdacht werden 8 
2.2.4 Schaffung flexibler Systeme für den Übergang von der Arbeit zum Ruhestand 10 
2.2.5 Sozialschutz zur Förderung der Eingliederung 11 
2.3 Anpassung des Sozialschutzes an das demographische Altern der Gesellschaften in Europa 12 
2.3.1 Sicherstellung langfristig finanzierbarer staatlicher Rentensysteme 12 
2.3.2 Schaffung sicherer Rahmenbedingungen für ergänzende Alterssicherungssysteme 14 
2.3.3 Befriedigung neuer Versorgungsbedürfnisse bei älteren Menschen 15 
2.3.4 Verbesserung der Gesundheitsversorgung 16 
2.4 Anpassung des Sozialschutzes an das veränderte Gleichgewicht der Geschlechter: 
auf dem Weg zur Individualisierung der Ansprüche 18 
2.5 Verbesserung des Sozialschutzes im Hinblick auf das Prinzip der Freizügigkeit 20 
3. UNTERSTÜTZUNG DES ANPASSUNGSPROZESSES DURCH MAßNAHMEN AUF 
EUROPAISCHER EBENE 22 
Anlage 28 
A Q* 
ZUSAMMENFASSUNG 
Der Hauptteil der Ausgaben für soziale Sicherung, Gesundheitsversorgung und Renten entfällt in 
den Mitgliedstaaten der Europäischen Union auf öffentlich finanzierte Sozialschutzsysteme. Sie spie­
len seit Bestehen der Union bei der Sicherstellung der Einkommensumverteilung und des sozialen 
Zusammenhalts sowie bei der Aufrechterhaltung von politischer Stabilität und wirtschaftlichem 
Fortschritt eine wesentliche Rolle. 
Auf diese Systeme entfallen inzwischen 28 % des BIP der EU insgesamt. Hierbei gibt es allerdings 
zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten beträchtliche Unterschiede, und zwar weil die Versorgungs­
niveaus in den verschiedenen Ländern unterschiedlich hoch sind, und weil der öffentlichen bzw. der 
privaten Finanzierung eine unterschiedliche Bedeutung zukommt. Die Werte für einzelne Länder 
reichen von 16 % bis 35 %. 
Die Ziele, die finanziellen und die operativen Strukturen der meisten Systeme wurden vor Jahrzehn­
ten festgelegt. Der Grundbedarf, den sie decken, besteht auch weiterhin, allerdings haben sich die 
wirtschaftlichen und sozialen Rahmenbedingungen verändert und werden sich auch weiter ändern. 
Die Systeme können daher nur wirksam bleiben und dem neu entstehenden Bedarf gerecht werden, 
wenn sie umgehend modernisiert werden. Insbesondere müssen die Sozialschutzsysteme an folgen­
de veränderte Rahmenbedingungen angepaßt werden: 
• Veränderungen bei den Arbeitsformen: hier muß Sozialschutz ein neues Gleichgewicht zwischen 
solchen Maßnahmen finden, die die Flexibilität verbessern, und solchen, die Sicherheit garantie­
rensollen. 
• den Wandel bei der Beteiligung von Männern und Frauen am Erwerbsleben: das Prinzip der 
Chancengleichheit wirft neue Fragen auf und stellt neue Anforderungen an den Sozialschutz; 
• die Alterung der Bevölkerung in Europa: einerseits schafft die rasche Zunahme pflegebedürftiger 
Personen neue Bedürfnisse und neuartigen Bedarf, zum anderen erfordert die Alterung der 
Bevölkerung, daß die Rentensysteme zügig reformiert werden; 
• die Notwendigkeit einer Reform der Koordinierung der einzelstaatlichen Sozialversicherungssy­
steme für Personen, die - gemäß dem Prinzip der Freizügigkeit - zwischen den verschiedenen Mit­
gliedstaaten ab- bzw. zuwandern. 
Um den Mitgliedstaaten die Bewältigung dieser Herausforderungen zu erleichtern, legte die Kom­
mission Ende 1995 eine Mitteilung mit dem Titel "Rahmen für eine europäische Debatte über die Zu­
kunft des Sozialschutzes" vor, die eine lebhafte Diskussion auslöste. Nun ist es Zeit für eine Bestands­
aufnahme. Die vorliegende Mitteilung verfolgt einen doppelten Zweck: 
• Sie will die Modernisierungsmöglichkeiten aufzeigen; 
• sie will einige präzise Vorschläge für eine Unterstützung auf europäischer Ebene unterbreiten. 
Dieser Ansatz basiert auf einem Konsens über nachstehende Punkte: 
- Jeder Mitgliedstaat ist für die Gestaltung und Finanzierung seines Sozialschutzsystems selbst ver­
antwortlich. 
- Die EU ist in den Fällen für die Koordinierung der einzelstaatlichen Sozialversicherungssysteme zu­
ständig, in denen Bürger ihr Recht auf Freizügigkeit innerhalb der Union wahrnehmen. 
- Die EU dient ferner auch als ein Forum zur Förderung der gegenseitigen Verständigung hinsicht­
lich langfristiger Aussichten und der Bestimmung gemeinsamer Herausforderungen, denen sich die 
Mitgliedstaaten gegenübersehen. 
Aus diesem Grund schlägt die Kommission die nachstehende Liste von Themen für weiterführende 
Analysen, Debatten und Aktionen vor: 
Ab 
1. Sozialschutz als Produktionsfaktor: 
Die Diskussion über den Zusammenhang von Sozialpolitik und wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit 
baut auf einer Konferenz auf, die unter niederländischem Ratsvorsitz im Januar 1997 abgehalten 
wurde. Die Kommission wird sich im Laufe des Jahres 1997 verstärkt mit den Kosten und Nutzen von 
Sozialschutzsystemem auseinandersetzen, insbesondere mit ihren Auswirkungen auf sozialen Zu­
sammenhalt, politische Stabilität und wirtschaftlichen Fortschritt. 
2. Beschäftigungsfreundlichere Sozialschutzsysteme: 
Entsprechend dem Mandat, das ihr der Europäische Rat in Dublin erteilte, wird sich die Kommission 
in ihrem Beitrag zum gemeinsamen Beschäftigungsbericht 1997 auf die Frage konzentrieren, wie So­
zialschutzreformen und Steuerregelungen als Bestandteil einer aktiven Beschäftigungspolitik wei­
terentwickelt werden können. Dabei wird die Prüfung der bewährtesten Verfahren im Bereich akti­
ver Maßnahmen zugrunde gelegt werden. 
Die Kommission wird untersuchen, wie die reaktive Arbeitslosenversicherung in eine pro-aktive "Be-
schäftigungsfähigkeitsversicherung" (employability insurance) umgewandelt werden kann. 
Ferner wird die Kommission im Rahmen des dem Europäischen Rat in Amsterdam im Juni 1997 vor­
zulegenden Zwischenberichts und im Rahmen des für den Europäischen Rat in Luxemburg im De­
zember 1997 zu erstellenden gemeinsamen Beschäftigungsberichts die Analyse von Maßnahmen zur 
Verringerung der Lohnnebenkosten vertiefen. Die Auswirkung der Besteuerung auf die Beschäfti­
gung wird, wie auf dem Europäischen Rat in Dublin vereinbart, auch ein wichtiges Diskussionsthe­
ma der neuen Arbeitsgruppe für Steuerpolitik sein. 
Die Kommission wird in dem im September 1997 erscheinenden Bericht "Beschäftigung in Europa" 
die Möglichkeiten und Probleme eines allmählichen Übergangs vom Erwerbsleben zum Ruhestand 
darlegen und hieraus Schlußfolgerungen für weitere Maßnahmen ableiten. 
Im ersten Halbjahr 1997 wird die Kommission eine Mitteilung über die Förderung der sozialen Ein­
gliederung und im zweiten Halbjahr einen Bericht mit einer Bewertung verschiedener Regelungen 
in bezug auf ein garantiertes Mindesteinkommen in den Sozialschutzsystemen der Mitgliedstaaten 
vorlegen. 
3. Anpassung des Sozialschutzes an das demographische Altern der Gesellschaften in 
Europa: 
Durch die Alterung der Bevölkerung in den Mitgliedstaaten geraten die Alterssicherungssysteme un­
ter starken Druck. Die Kommission wird Methoden für die Vorausberechnung der Altersversorgungs­
aufwendungen entwickeln und jene Maßnahmen identifizieren, die am besten geeignet scheinen, 
die nachhaltige Finanzierbarkeit der staatlichen Alterssicherungssysteme zu gewährleisten und 
gleichzeitig das Prinzip der Solidarität zu respektieren. 
Ferner wird die Kommission im ersten Halbjahr 1997 ein Grünbuch über ergänzende Alterssiche­
rungssysteme herausgeben, in dem die Hauptbestandteile des Rechtsrahmens auf europäischer Ebe­
ne identifiziert werden sollen, um sichere Rahmembedingungen für entsprechende Systeme zu ge­
währleisten. 
Um den langfristigen Bedarf pflegebedürftiger älterer Menschen zu decken, führen die Mitglied­
staaten derzeit eine Reihe von Reformen durch. Die Kommission wird die laufenden Reformen ver­
folgen und für die Mitgliedstaaten eine Übersicht zusammenstellen. 
Um die Effizienz und das Kosten-Nutzen-Verhältnis der Gesundheitsversorgungssysteme zu verbes­
sern, wird die Kommission 1997 eine Bewertung der potentiellen Auswirkung der Gesundheitsvor­
sorge auf die Aufwendungen für die Gesundheitspflege durchführen und klären, in welchem Um­
fang und unter welchen Voraussetzungen die Einführung des Spiels der Marktkräfte in den Gesund­
heitsversorgungssystemen zur Kostendämpfung beitragen und gleichzeitig die Qualität der Dienst­
leistungen verbessern und den Zugang aller zum Gesundheitswesen sicherstellen kann. 
4. Anpassung des Sozialschutzes an das neue Gleichgewicht der Geschlechter: 
Die Veränderungen bei der Beteiligung von Männern und Frauen am Erwerbsleben erfordern so­
wohl neue Lösungen, um Beruf und Familienieben miteinander vereinbaren zu können als auch 
neue Initiativen zur Erweiterung eigenständiger Versicherungsansprüche. Ende 1997 wird die Korn-
1^ 
mission Vorschläge machen, wie höhere Standards für die Betreuung von Kindern und sonstigen Fa­
milienangehörigen festgelegt werden können. Der Chancengleichheitsbericht 1997 wird die von 
den Mitgliedstaaten unternommenen Anstrengungen untersuchen, die darauf abzielen, Ansprüche 
von Frauen in verstärktem Maße zu individualisieren, ohne ihre wirtschaftliche Situation zu beein­
trächtigen. 
5. Verbesserung des Sozialschutzes im Hinblick auf das Prinzip der Freizügigkeit: Die Kom­
mission wird eine Strategie zur Reform und Vereinfachung der Koordinierung des Sozialschutzes für 
Wanderarbeiter entwickeln. Diese Strategie wird u.a. konkrete Lösungen für die grenzübergreifen­
den Probleme im Bereich der betrieblichen und berufsständischen Systeme umfassen. Im Verlauf von 
1997 wird die Kommission einen Vorschlag für eine Richtlinie vorlegen, die einen Teil dieser Proble­
me abdecken wird. 
Die Kommission ersucht alle Mitgliedstaaten sowie die Europäischen Institutionen, in einen kontinu­
ierlichen Dialog über Strategien zur Modernisierung der Sozialschutzsysteme, wie sie in der vorlie­
genden Mitteilung vorgestellt werden, einzutreten. Die zu wählende Vorgehensweise kann dann 
anläßlich der Vorlage des gemeinsamen Beschäftigungsberichts auf dem Europäischen Rat von Lu­
xemburg im Dezember 1997 eingehend geprüft werden. 
Die Kommission ersucht ferner die Sozialpartner, sich auf allen geeigneten Ebenen an dieser Arbeit 
zu beteiligen. Der Ausschuß für den sozialen Dialog und der Ständige Ausschuß für Beschäftigungs­
fragen werden gebeten, eine führende Rolle zu übernehmen. Die Kommission beabsichtigt, die Re­
form des Sozialschutzes ganz oben auf die Agenda für den Dialog mit dem Bürger zu setzen, der auf 
dem Europäischen Forum für Sozialpolitik 1998, an dem die Mitgliedstaaten, die Sozialpartner, die 
NRO sowie die Europäischen Institutionen teilnehmen werden, geführt werden soll. 
Schließlich werden in dem Ende 1997 zu veröffentlichenden Bericht "Soziale Sicherheit in Europa" 
als Beitrag zu den gemeinsamen Überlegungen weitere Fakten und Analysen zu neuen Entwicklun­
gen in den Mitgliedstaaten zusammengestellt werden. 
m 
1. EINE EUROPAISCHE DEBATTE ÜBER DIE ZUKUNFT 
DES SOZIALSCHUTZES 
Die Sicherung eines hohen Beschäftigungsnive­
aus sowie eines hohen Maßes an sozialem Schutz 
ist eines der grundlegenden Ziele der Gemein­
schaft, das ausdrücklich unter den Aufgaben in 
Artikel 2 des Vertrages über die Europäische 
Union aufgeführt ist. Der Sozialschutz ist ein 
grundlegender Bestandteil und ein Unterschei­
dungsmerkmal des europäischen Gesellschafts­
modells. 
Der Rat verabschiedete im Juli 1992 eine Emp­
fehlung über die Annäherung der Ziele und der 
Politik im Bereich des sozialen Schutzes1. Das Ziel 
dieser Annäherungsstrategie bestand darin, ge­
meinsame Ziele festzulegen, die die Politik der 
Mitgliedstaaten leiten sollten, um die Koexistenz 
unterschiedlicher einzelstaatlicher Sozialschutz­
systeme zu ermöglichen und sie sowohl im Ein­
klang miteinander als auch in Übereinstimmung 
mit den grundlegenden Zielsetzungen der Ge­
meinschaft weiterzuentwickeln. Die Strategie ei­
ner Annäherung der Politiken bei gleichzeitiger 
Respektierung der Autonomie der Systeme bein­
haltet eine unmittelbare Anwendung des Subsi-
diaritätsprinzips. 
Jeder Mitgliedstaat ist für Gestaltung und Finan­
zierung seines eigenen Sozialschutzsystems selbst 
verantwortlich. Angesichts der gemeinsamen 
Herausforderungen, denen sich die Mitgliedstaa­
ten in diesem Bereich gegenübersehen, kommt 
jedoch der Erörterung dieser Fragen auf europäi­
scher Ebene erheblicher Wert zu. In der gesamten 
Europäischen Union werden derzeit infolge des 
raschen Wandels bei den sozialen und wirtschaft­
lichen Gegebenheiten umfassende Reformen der 
Sozialschutzsysteme erwogen und in einigen Fäl­
len auch in Angriff genommen2. 
Demzufolge legte die Kommission Ende 1995 
eine Mitteilung mit dem Titel "Rahmen für eine 
europäische Debatte über die Zukunft des Sozi­
alschutzes3" vor. Die Kommission regte an, daß 
die Gemeinschaftsinstitutionen gmeinsam mit 
den Mitgliedstaaten prüfen sollten, mit Hilfe 
welcher Maßnahmen der Sozialschutz beschäfti­
gungsfreundlicher und effizienter gemacht wer­den könnte. Die Sozialpartner und alle Betroffe­
nen wurden aufgefordert, sich an diesem Prozeß 
zu beteiligen. Auch das Europäische Parlament 
und der Wirtschafts- und Sozialausschuß wurden 
in die Diskussion eingebunden und gaben Stel­
lungnahmen ab. In dem Vertrauenspakt für Be­
schäftigung wurde abermals auf die Bedeutung 
dieser Debatte hingewiesen4. 
1.1 Beiträge zur Debatte 
Der "Rahmen für eine europäische Debatte5" lö­
ste äußerst lebhafte Diskussion in Form eines 
schriftlichen Meinungsaustauschs, von Konferen­
zen und von Ad-hoc-Sitzungen mit wissenschaft­
lichen Sachverständigen und politischen Ent­
scheidungsträgern aus. Eine Zusammenfassung 
der Beiträge der einzelnen Mitgliedstaaten, der 
europäischen Institutionen und der Sozialpart­
ner wird separat als Arbeitsdokument der Kom­
missionsdienststellen veröffentlicht. Die Reaktio­
nen wiesen viele Gemeinsamkeiten auf: 
Das europäische Sozialmodell wird hoch ge-
• schätzt und sollte konsolidiert werden. Das 
Modell basiert auf gemeinsamen Werten wie 
auch auf der Erkenntnis, daß Sozialpolitik 
und Wirtschaftsleistung nicht unvereinbar 
sind, sondern sich gegenseitig verstärken. 
Hochentwickelte Sozialschutzsysteme sind ein 
wesentlicher Bestandteil dieses Sozialmodells. 
Eine Aufrechterhaltung des sozialen Schutzes 
• impliziert die Anpassung der europäischen Sy­
steme in ihren unterschiedlichen Ausprägun­
gen, da der Kontext, in dem sie eingerichtet 
wurden, nicht mehr besteht. Die 
Herausforderung besteht darin, den 
Sozialschutz an die neue Situation 
anzupassen, ohne seine grundlegenden Wer­
te der Solidarität und des Zusammenhalts 
aufzugeben. 
• Diese Aufgabe ist komplex, die Mittel zu ihrer 
Bewältigung ungewiß. Jeder Mitgliedstaat 
muß Lösungen finden, die seinen besonderen 
1. Empfehlung des Rates 92/442/EWG vom 27. Juli 1992 über die Annäherung der Ziele und der Politik im Bereich des sozialen 
Schutzes, ABI. L 245 vom 26. August 1992. 
2. Siehe Berichte "Soziale Sicherheit in Europa -1993" (KOM(93) 531) und "Soziale Sicherheit in Europa -1995" (KOM(95) 457). 
3. Mitteilung der Kommission KOM(95) 466 vom 31. Oktober 1995 "Die Zukunft des Sozialschutzes: ein Rahmen für eine 
europäische Debatte". 
4. Für Beschäftigung in Europa: ein Vertrauenspakt SEC(96) 1093 vom 6.5.1996, insbesondere Ziffer 3.11. und 3.16. 
5. Im November 1996 übermittelte die französische Delegation dem Rat eine Erklärung zu dieser Initiative, als 
Folgemaßnahme zum Europäischen Rat in Turin und zum französischen Memorandum über ein europäisches Sozialmodell. 
1 
S, JL 
Gegebenheiten angepaßt sind. Die Mitglied­
staaten sollten auch weiterhin die Annähe­
rungsstrategie verfolgen, die in der Empfeh­
lung des Rates von 1992 dargelegt ist. 
• Die Maßnahmen zur Anpassung der Sozial­
schutzsysteme müssen mit dem Prozeß der eu­
ropäischen Integration und insbesondere dem 
Binnenmarkt, den Schritten zur Verwirklichung 
der EWU sowie den Fortschritten in Richtung 
auf die europäische Staatsbürgerschaft im Ein­
klang stehen. 
• Die Fähigkeit, voneinander zu lernen und sich 
rasch anzupassen, ist ein entscheidender Fak­
tor für den Erfolg. Die Europäische Union soll­
te die Rolle eines Katalysators übernehmen 
und es den Mitgliedstaaten ermöglichen, aus 
den Erfahrungen der anderen Länder zu ler­
nen und sich den veränderten Gegebenheiten 
anzupassen. 
Die Kommission verpflichtete sich, anhand 
der Ergebnisse der gemeinsamen Überlegun­
gen die Reaktionen auf die von ihr eingeleite­
te Debatte in einer Bestandsaufnahme zu­
sammenzufassen und geeignete Folgemaß­
nahmen vorzuschlagen. Die vorliegende Mit­
teilung verfolgt einen doppelten Zweck: 
- anhand der Beiträge zur Debatte verschiede­
ne Wege zur Verbesserung der europäischen 
Sozialschutzsysteme herauszuarbeiten und 
Maßnahme in jedem Bereich festzulegen; 
- einige Vorschläge zu unterbreiten, um alle 
Betroffenen an diesem Anpassungsprozeß zu 
beteiligen. 
1.2 Die Herausforderung: 
Notwendigkeit einer 
Modernisierung und 
Verbesserung der 
europäischen 
Sozialschutzsysteme 
Die Aufwendungen für den Sozialschutz machen 
inzwischen 28 % des BIP der Europäischen Union 
aus, wobei die Werte der einzelnen Staaten von 
16 % bis 35 % reichen. Sie spielen in bezug auf 
Einkommensumverteilung und sozialen Zusam­
menhalt, politische Stabilität und wirtschaftlichen 
Fortschritt eine wesentliche Rolle. Je flexibler das 
Erwerbsleben wird, desto mehr Sicherheit verlan­
gen die Bürger von ihren Sozialschutzsystemen. 
Ein guter Sozialschutz und ein erfolgreiches Wirt­
schaftsleben unterstützen sich daher gegenseitig. Diese Sicht des Sozialschutzes wird durch einge­
hende internationale Vergleiche untermauert, 
die darauf hindeuten, daß bei Berücksichtigung 
der privaten wie auch der öffentlichen Ausgaben 
die Gesamtaufwendungen der privaten Haushal­
te für Sozialschutz, Gesundheitswesen und Ren­
ten in einer Reihe entwickelter Industrieländer 
verhältnismäßig einheitliche Werte aufweisen 6. 
Ferner haben Mitgliedstaaten mit einem starken 
sozialen Netz häufig im Hinblick auf Pro-Kopf-
BIP oder Zahlungsbilanz bessere Ergebnisse zu 
verzeichnen als Mitgliedstaaten mit einer 
schlechteren Absicherung. Auf der anderen Seite 
ist eine gesunde und leistungsfähige Volkswirt­
schaft die Voraussetzung für ein hohes Sozial­
schutzniveau. Die Vollendung des Binnenmarkts 
wird dazu beitragen, diese Voraussetzung zu er­
füllen. Die Gründe dafür, daß die Sozialschutzsy­
steme reformiert werden müssen erwachsen 
nicht aus dem Wettbewerb mit Drittstaaten. 
Freihandel und Globalisierung sollten nicht als 
Bedrohung für das europäische Sozialmodell ge­
sehen werden. 
Die Gründe, aus denen Reformen notwendig sind, 
sind interner Natur. Eine wirkliche Bedrohung des 
europäischen Sozialmodells würde sich ergeben, 
wenn wir keine Lösung für die vorhandenen Pro­
bleme fänden. Erstens besteht in den meisten Mit­
gliedstaaten die dringende Notwendigkeit, die 
öffentlichen Haushalte zu konsolidieren, um 
künftig steigende Defizite sowie eine starke 
Schuldendienstbelastung zu vermeiden, welche 
die Sozialschutzaufwendungen verdrängen. Die 
Konsolidierung der öffentlichen Haushalte steht 
nicht im Widerspruch zu einem hohen Sozial­
schutzniveau und stellt auch nicht das Prinzip der 
Solidarität in Frage. Ganz im Gegenteil. Die Kon­
solidierung stärkt die Solidarität zwischen den Ge­
nerationen, da sie die Last die künftige Generatio­
nen zu tragen haben, verringert. 
Zweitens müssen die Systeme reformiert werden, 
um die wirtschaftliche und soziale Eingliederung 
zu fördern. Zu den wichtigsten Aufgaben der So­
zialschutzsysteme gehört eine gewisse Einkom­
menssicherung für diejenigen Bevölkerungs­
gruppen, die nicht arbeiten können. Dadurch 
wird jedoch häufig eine wirtschaftliche Einglie­
derung verhindert. Die Systeme konnten zwar 
Erfolge erzielen (was die Linderung der Armut 
angeht), hatten aber auch Mißerfolge zu ver­
zeichnen (was die Förderung der vollen Integra­
tion in die Gesellschaft angeht). 
Der Umfang der Zuweisungen, die für die Ein­
kommenssicherung von Arbeitslosen erforderlich 
sind, nimmt rasch zu und führt zu einer höheren 
6 Siehe beispielsweise G. Esping-Andersen: "The Double Problem of Coordination in Contemporary Welfare States". Beitrag 
zur Konferenz über Sozialpolitik und Wirtschaftsleistung, Amsterdam, 23.-25. Januar 1997. 
Belastung des Einkommens der Arbeitnehmer, 
während die Betroffenen neuen Beschäftigungs­
angeboten und so der aktiven Teilnahme am 
Wirtschaftsleben den Vorzug geben würden. 
Diese ernsten Probleme - hohe Staatsdefizite 
und mangelnde Erfolge bei der sozialen Einglie­
derung - stellen eine wirkliche Bedrohung für 
das europäische Sozialmodell dar. Sie lassen sich 
weitgehend auf die veränderten Grundvoraus­
setzungen im Bereich des sozialen Schutzes zu­
rückführen. Die Reform der Sozialschutzsysteme 
stützt sich auf vier Hauptfaktoren: die Verände­
rungen bei den Arbeitsformen, die Alterung der 
Bevölkerung in Europa, das neue Gleichgewicht 
der Geschlechter sowie die notwendige Reform 
der Koordinierung der einzelstaatlichen Sozial­
versicherungssysteme in der EU. 
1.2.1 Veränderungen bei den 
Arbeitsformen 
Bei den Mustern des Erwerbslebens, auf die sich 
die Einkommenssicherungsprogramme stützten, 
ist ein grundlegender Wandel festzustellen. 
Neue Arbeitsplätze entstehen im Dienstlei­
stungssektor, während die Beschäftigung in der 
verarbeitenden Industrie zurückgeht. Auch die 
Qualifikationsstrukturen ändern sich: es vollzieht 
sich eine Bewegung weg von einfachen, minder­
qualifizierten Tätigkeiten hin zu Arbeitsplätzen, 
die neue, umfassendere und höhere Qualifika­
tionen erfordern. Die Arbeitsformen ändern sich: 
er gibt mehr Teilzeitarbeit und Zeitarbeit als je 
zuvor. Schließlich hat sich unser Arbeitsleben ver­
kürzt: wir verwenden mehr Zeit auf unsere allge­
meine und berufliche Bildung und treten später 
ins Erwerbsleben ein, verlassen es aber auch frü­
her, so daß das Rentenalter derzeit durchschnitt­
lich bei unter 60 Jahren liegt. 
Neue Formen der Arbeitsorganisation treten in 
Erscheinung. Das lineare Laufbahnkonzept des 
20. Jahrhunderts wird allmählich durch das neue 
Muster eines ungleichförmigen Erwerbslebens 
abgelöst werden. Dies impliziert, daß ein Arbeit­
nehmer jederzeit mehrere vergütete Tätigkeiten 
ausüben könnte. Die meisten Arbeitnehmer wer­
den während ihres Arbeitslebens Phasen der 
Nichterwerbstätigkeit erleben. Diese werden Teil 
eines regelmäßigen Übergangs von einer Tätig­
keit zur nächsten sein und der Anpassung der 
Befähigungen oder der Vorbereitung auf einen 
neuen Arbeitsplatz dienen7. 
Die wichtigste Erkenntnis der letzten 20 Jahre ist, 
daß Einkommenssicherungsprogramme keine 
ausreichende Sicherheit bieten. Die ungeheuren 
Ressourcen der Leistungssysteme müssen be-schäftigungsorientierter eingesetzt werden. Die 
Arbeitslosenversicherungssysteme müssen effi­
zienter werden: Die Anreize, sich um einen Ar­
beitsplatz zu bemühen, müssen verstärkt werden 
(siehe 2.2.1.), indem Arbeitslosen Gelegenheit 
zur Verbesserung ihrer Qualifikation gegeben 
wird, um so nach und nach eine wirkliche "Be-
schäftigungsfähigkeitsversicherung" anstelle ei­
ner einfachen Arbeitslosenversicherung zu schaf­
fen (siehe 2.2.2.). Die Finanzierungsstrukturen 
der Sozialschutzsysteme sollten so weit wie mög­
lich reformiert werden, um die Lohnnebenko­
sten wirksam zu reduzieren, insbesondere in be-
zug auf Niedriglöhne (siehe 2.2.3.). Ein allmähli­
cher und flexibler Übergang in den Ruhestand 
muß gefördert werden, damit ältere Arbeitneh­
mer weiterhin erwerbstätig sein können (siehe 
2.2.4.). Gleichzeitig muß die Rolle des Sozial­
schutzes bei der Förderung des sozialen Zusam­
menhalts gewahrt werden. Auch prüfen die Mit­
gliedstaaten Möglichkeiten einer vollständigen 
Eingliederung eines jeden in die Gesellschaft, 
einschließlich der Gruppen, die von Ausgren­
zung bedroht sind (siehe 2.2.5). 
1.2.2 Alterung der Bevölkerung in 
Europa 
Der Sozialschutz sieht sich ferner der Herausfor­
derung eines Alterns der Gesellschaften in Euro­
pa gegenüber. Zwischen 1995 und 2025 wird sich 
die Zahl der Menschen im Alter von 60 Jahren 
und darüber, die 1995 bei 77 Millionen lag, um 
mindestens 29 Millionen und um höchstens 44 
Millionen erhöhen. Der Anteil älterer Menschen 
an der Gesamtbevölkerung wird von 21 % auf 
etwa 30 % ansteigen. Die Übertragungen von 
Arbeitnehmern an die Rentner, die im Rahmen 
der staatlichen Alterssicherungssysteme erfol­
gen, haben ein solches Ausmaß erreicht, daß sie 
möglicherweise langfristig nicht mehr zu finan­
zieren sind. Einige Mitgliedstaaten haben Refor­
men ihrer Altersversorgungssysteme eingeleitet 
(siehe 2.3.1. und 2.3.2.) Die stetig zunehmende 
Zahl sehr alter Menschen wird zu einer steigen­
den Nachfrage nach Gesundheitsversorgungslei-
stungen und sozialen Diensten führen, so daß es 
für die Mitgliedstaaten schwierig werden wird, 
die zunehmenden Gesundheitspflegeausgaben 
zu finanzieren. Die Anstrengungen zur Förde­
rung der Effizienz im Gesundheitswesen werden 
Priorität erhalten, (siehe 2.3.4.). Gleichzeitig 
nimmt der Betreuungsbedarf pflegebedürftiger 
älterer Menschen zu (siehe 2.3.3.), woraus sich 
neue Anforderungen an die Sozialschutzsysteme 
ergeben. Die Herausforderung besteht darin, die 
Deckung dieses neuen Betreuungsbedarfs mit der 
7 Diese Veränderungen wurden in dem "Weißbuch zur allgemeinen und beruflichen Bildung - Lehren und Lernen - Auf dem Weg 
zur kognitiven Gesellschaft?", COM(95)590 analysiert. In diesem Weißbuch wurde auch das Konzept des lebenslangen Lernens 
entwickelt das 1996 zum Motto des Europäischen Jahres gemacht wurde. Ferner werden die genannten Veränderungen in einem 
weiteren Grünbuch beschrieben, "Leben und Arbeiten in der Informationsgesellschaft: im Vordergrund der Mensch", KOM(96) 389, 
Bulletin der Europäischen Union - Beilage 3/96. Außerdem erstellt die Kommission derzeit ein Grünbuch über eine "Partnerschaft für 
eine neue Arbeitsorganisation", das 1997 veröffentlicht werden soll. 
dringenden Notwendigkeit einer Dämpfung der 
entsprechenden Kosten in Einklang zu bringen. 
Bevölkerungswachstum, 1995-2025, drei 
Altersgruppen, Europäische Union (15) 
Bevölkerung (in Millionen) 
0-19 
Quelle: EUROSTAT 20-59 60+ 
1.2.3 Neues Gleichgewicht der 
Geschlechter 
Die Hinwendung zur Chancengleichheit von 
Frauen und Männern wirkt sich deutlich auf das 
Erwerbsleben und auf die Gesellschaft insgesamt 
aus. In In der Europäischen Union hat sich in den 
letzten 20 Jahren die Zahl der erwerbstätigen 
Frauen von 46 auf 61 Millionen erhöht. Hinge­
gen blieb der Beschäftigungsstand für Männer 
mit 86 Millionen bemerkenswert stabil. Der 
Trend zu einer stärkeren Beteiligung von Frauen 
am Erwerbsleben wird auch in den kommenden 
Jahren anhalten und damit dazu beitragen, die 
Auswirkungen der alternden Erwerbsbevölke­
rung auszugleichen. 
Erwerbsquoten von Männern und Frauen 
in der Union, 1970-1995, 
Europäische Union (15) 
% der Bevölkerung nach Geschlecht und nach Alter 
Mftner 
.«.I i.i—».'f i :^M*:*X!V:y*;ii*:iir«::-<x-Xi<; Durch das neue Gleichgewicht der Geschlechter 
ist das traditionelle Konzept des Sozialschutzes, 
das sich auf eine Familie stützt, in der der Ehe­
mann der Ernährer ist, während die Frau keiner 
vergüteten Tätigkeit nachgeht, überholt. Es be­
steht ein Konflikt zwischen diesem neuen Gleich­
gewicht und der traditionellen Familienpolitik, 
der zufolge die Frauen die gesamte Verantwor­
tung für die Hausarbeit sowie die Kinder- und 
Seniorenbetreuung zu Hause übernehmen. 
Die niedrigen und noch zurückgehenden Gebur­
tenziffern in vielen Mitgliedstaaten sind deutli­
che Signale dafür, daß die Sozialschutzsysteme 
überdacht werden müssen. Die Herausforderung 
für den sozialen Schutz besteht nicht nur darin, 
eine Gleichbehandlung von Frauen und Män­
nern herbeizuführen, sondern auch darin, Mög­
lichkeiten für eine Individualisierung von An­
sprüchen zu finden, ohne Frauen zu bestrafen, 
die eine Erwerbstätigkeit zugunsten von Betreu­
ungsaufgaben in der Familie zurückgestellt ha­
ben. Darüber hinaus sind ebenfalls 
Möglichkeiten zu finden, wie die Betreuung von 
Kindern und älterer Menschen erleichtert 
werden kann (siehe 2.4.). 
Zusammengefaßte Geburtenziffer, 1960-1995, 
Europäische Union (15) 
1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 
Quelle: EUROSTAT 
Quelle: EUROSTAT 
1.2.4 Notwendigkeit einer Reform der 
Koordinierung der 
einzelstaatlichen 
Sozialversicherungssysteme 
Seit 1959 8 verfügt die Union über ein europäi­
sches System zur Koordinierung der Sozialversi­
cherungssysteme der Mitgliedstaaten, das die 
Rechte der Wanderarbeiter in der Union schützt. 
Dies bedeutet, daß der soziale Schutz einer be­
achtlichen Zahl von Menschen ganz oder teilwei­
se von einem gut funktionierenden Koordinie­
rungssystem abhängt9. 
Koordinierung ist ein dynamischer Prozeß, der 
die Entwicklung der einzelstaatlichen Sozial­
schutzsysteme und die wechselnden Erfordernis­
se widerspiegelt. Daher muß nun das Koordinie­
rungssystem vereinfacht und reformiert werden, 
um es an die neuen Erfordernisse anzupassen, 
die sich aus neuen Formen des Sozialschutzes 
und neuen Migrationsmustern ergeben. Die 
Wanderungsbewegungen erstrecken sich zuneh­
mend auf hochqualifizierte Arbeitnehmer10, für 
die ergänzende Sozialschutzsysteme, für die es 
auf europäischer Ebene keinerlei Koordinierung 
gibt, von besonderer Bedeutung sind (siehe 2.5.). 
8 Die Verordnungen 3 und 4 zur Koordinierung der Sozialversicherungssysteme der damaligen sechs Mitgliedstaaten 
traten am 1. Januar 1959 in Kraft. Sie wurden am 1. Oktober 1972 durch die Verordnungen 1408/71 und 574/72 abgelöst, 
die noch immer gültig sind und seither mehrfach abgeändert wurden. Diese Verordnungen wurden in ABl. L028 vom 30. 
Januar 1997 kodifiziert. 
9 Tatsächlich bestimmt dieses System die Sozialversicherungsansprüche nicht nur für die 2,8 Millionen EU-
Staatsangehörigen, die derzeit in einem anderen Mitgliedstaat arbeiten, sondern auch für die Millionen von europäischen 
Bürgern, die früher eine Zeitlang in mehr als einem Mitgliedstaat gearbeitet haben oder dies in Zukunft tun werden. 
Durch die verschiedenen Erweiterungen der Union hat diese Zahl deutlich zugenommen; dies wird auch bei jeder 
künftigen Erweiterung der Fall sein [EUROSTAT, Arbeitskräfteerhebung, 1995). 
10 "Social Security in Europe - Equality between nationals and non-nationals", erste europäische Konferenz über die 
soziale Sicherheit von Wanderarbeitnehmern, Oporto, November 1994. 
2. SCHWERPUNKTE EINER MODERNISIERUNG 
2.1 Sozialschutz als 
Produktionsfaktor 
Die Fähigkeit, Arbeitsplätze für einen immer 
größeren Teil der Erwerbsbevöikerung zu schaf­
fen und damit den Abhängigenquotienten zu 
verringern, ist für die langfristige Finanzierbar­
keit der Sozialschutzsysteme von grundlegender 
Bedeutung. Die Schaffung von Arbeitsplätzen 
und die Bekämpfung der Arbeitslosigkeit hat in 
der Europäischen Union, wie kürzlich vom Euro­
päischen Rat in Dublin betont wurde, oberste 
Priorität. 
Die Reformen der Sozialschutzsysteme sind im 
Kontext der europäischen Beschäftigungsstrate­
gie zu sehen. Die auf dem Europäischen Rat von 
Florenz gebilligten "Grundzüge der Wirtschafts­
politik" fordern eine Umstrukturierung der öf­
fentlichen Ausgaben, um mehr Raum für Ausga­
ben zu schaffen, welche die Beschäftigung för­
dern können, einschließlich einer Umschichtung 
der Ausgaben von passiven auf aktive Arbeits­
marktpolitiken sowie Investitionen in die Hu­
manressourcen. Eine zentrale Frage im Zusam­
menhang mit der Modernisierung der Sozial­
schutzsysteme ist die Frage der Vereinbarung 
von Verpflichtungen und Möglichkeiten. Mehr 
Möglichkeiten für den Eintritt bzw. die Rückkehr 
ins Erwerbsleben sind bei allen Maßnahmen un­
erläßlich, die dem einzelnen infolge von Kürzun­
gen bei den Sozialversicherungsleistungen mehr 
Verantwortung auferlegen. 
Die Verbindungen, die zwischen Sozialpolitik 
und Wirtschaftsleistung bestehen, wurden kürz­
lich von der niederländischen Ratspräsident­
schaft auf einer Konferenz in Amsterdam her­
ausgestellt ". Die Kommission hat Informationen 
gesammelt und weitere Untersuchungen über 
die Verbindungen zwischen Sozial- und Wirt­
schaftspolitik in die Wege geleitet. Die laufen­
den Arbeiten sollen zusammengestellt werden, 
um die Debatte über die sich wechselseitig ver­
stärkenden Auswirkungen einer guten Sozial-
und Wirtschaftspolitik anzuregen. im 
Maßnahme: Sensibilisierung des öffentlichen Be 
wuöt5eins, daß Sozialpolitik auch als 
ein Produktionsfaktor zu verstehen 
ist 
Die Diskussion weiterzuführen, oie 
sich auf der Konferenz Ober "Sozial­
politik und wirtschafltiche Leit-
stung" unter niederländischem 
Ratsvorsitz entwickelt hat Oie Kom­
mission wird sich im taufe des Jah­
res 1997 mit den Gesamtkosten und 
Leistungen der SoziaJschutzsysteme 
beschäftigen, insbesondere mit ih­
ren Ausvafrkungert auf den socialen 
u«d wirtschaftlichen Fortschritt 
2.2 Beschäftigungsfreundlichere 
Gestaltung der 
Sozialschutzsysteme 
Die Beschäftigung ist nach wie vor die oberste 
Priorität und auch die größte Herausforderung 
für die Europäische Union. Aufbauend auf dem 
Vertrauenspakt für Beschäftigung und insbeson­
dere der Befürwortung einer beschleunigten Re­
form der Beschäftigungssysteme hob die "Dubli­
ner Erklärung zur Beschäftigung", die auf dem 
Europäischen Rat vom 13. - 14. Dezember 1996 
angenommen wurde, die Notwendigkeit einer 
beschäftigungsfreundlicheren Gestaltung der 
Steuerregelungen und Sozialschutzsysteme her­
vor. Ferner wurde in der Entschließung des Rates 
vom 2. Dezember 1996 zur Rolle der Sozial­
schutzsysteme bei der Bekämpfung der Arbeits­
losigkeit12 im einzelnen angegeben, wie dies er­
reicht werden könnte. Ferner wurden die Kom­
mission und die Mitgliedstaaten eindringlich er­
sucht, in partnerschaftlicher Zusammenarbeit 
den Informations- und Erfahrungsaustausch un­
ter den Mitgliedstaaten über Techniken und Ver­
fahrensweisen zu intensivieren sowie die ge­
meinsamen Überlegungen zu vertiefen, die 
einen beschäftigungsfreundlicheren Sozialschutz 
zum Ziel haben. 
Es zeichnet sich immer deutlicher ab, daß mit 
den sich verändernden Arbeitsformen auch die 
Sozialschutzsysteme zunehmend Stabilität und 
Sicherheit bieten müssen. In der Arbeitswelt von 
morgen muß das Verhältnis zwischen Flexibilität 
und Sicherheit zur Anerkennung und Regulie­
rung neuer Formen von Beschäftigungsverhält­
nissen beitragen. Jedoch muß es auch die Sicher­
heit bieten, die sich aus einem stärkeren Einfluß 
auf die eigene Arbeit sowie aus der Möglichkeit 
17 Konferenz der niederländischen Ratspräsidentschaft "Social Policy and Economic Performance: Employment, activating 
the welfare state and economic competitiveness", Amsterdam, 23. - 25. Januar 1997. 
12 Entschließung des Rates und der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten vom 2. Dezember 
1996 zur Rolle der Sozialschutzsysteme bei der Bekämpfung der Arbeitslosigkeit ABI. C 386 vom 20. Dezember 1996. 
einer Verbesserung von Qualifikation und Ver-
mittelbarkeit ergeben kann. 
Im Hinblick auf die beschäftigungsfreundlichere 
Gestaltung des Sozialschutzes sollten die nach­
stehenden Themen behandelt werden: 
2.2.1 Beschäftigungsfreundlichere 
Gestaltung von Steuer- und 
Sozialschutzsystemen 
Steuerregelungen und Sozialschutzsysteme müs­
sen beschäftigungsfreundlicher gemacht wer­
den, indem sichergestellt wird, daß sie klare An­
reize für Arbeitssuchende, eine Arbeit anzuneh­
men oder an anderen beschäftigungsfördernden 
Aktivitäten teilzunehmen, bieten, gleichzeitig 
aber auch für die soziale Absicherung von Ar­
beitslosen sorgen. Eine verbesserte Abstimmung 
zwischen Steuer- und Sozialschutzsystemen ist 
daher von grundlegender Bedeutung. Die Ab­
hängigkeit vom Sozialschutz wird wahrscheinlich 
solange zunehmen, wie der aus einer Rückkehr 
ins Erwerbsleben zu erwartende Nettogewinn 
gering ist. 
Es kann geschehen, daß ein(e) Arbeitslose(r) 
über ein Ersatzeinkommen verfügt, das höher ist 
als das Einkommen, das er/sie erwarten könnte, 
wenn er/sie wieder erwerbstätig wäre. Auch 
wenn administrative Kontrollen und sozialer 
Druck bewirken können, daß sich die Betroffe­
nen trotz hoher Einkommensersatzraten um Ar­
beit bemühen, ist eine solche Situation langfri­
stig der Beschäftigung nicht förderlich. Es bedarf 
finanzieller Anreize, welche die Arbeitsanreize 
noch verstärken. 
Am stärksten entmutigt sind diejenigen, die in die 
"Arbeitslosigkeitsfalle" geraten sind. Es besteht 
nämlich die Gefahr, daß das Netto­
arbeitseinkommen nicht wesentlich - oder gar 
nicht - über der Sozialleistung bei Arbeits­
losigkeit liegt. Die Leistungsempfänger befinden 
sich dann wirklich in einer Falle, aus der zu ent­
kommen für sie keine wirtschaftliche Motivation 
besteht. 
Insbesondere sollte der Sozialschutz versuchen, 
sich in bezug auf jede vergütete zweite Tätigkeit 
eines Paares so neutral wie möglich zu verhalten, 
ja sogar zu einer solchen zweiten Tätigkeit zu er­
mutigen. Es ist inzwischen selten, daß Sozial­
schutzleistungen - insbesondere Familienleistun­
gen - unter der Voraussetzung gewährt werden, 
daß nur ein Familienmitglied über ein Erwerbs­
einkommen verfügt. Nichtsdestoweniger gibt es 
in einigen Mitgliedstaaten immer noch Zusatzlei­
stungen - insbesondere zusätzliche Leistungen 
bei Arbeitslosigkeit - die nur bewilligt werden, 
wenn der/die Arbeitslose mit einem Partner zu­sammenlebt, der keiner vergüteten Tätigkeit 
nachgeht. Die abschreckende Wirkung dieser 
Maßnahmen liegt auf der Hand. 
Ein weiteres Problem sind Einkommenshöchst­
grenzen, die für den Leistungsanspruch festge­
legt werden. Sämtliche Mitgliedstaaten mit Aus­
nahme von Spanien gewähren Familienzulagen 
für alle Familien, wenngleich Deutschland, Ita­
lien und Griechenland den Betrag verringern, 
wenn das Familieneinkommen eine bestimmte 
Summe übersteigt. Wenn es andere Arten von 
Familien- und Wohnbeihilfen gibt, sind diese je­
doch für gewöhnlich bedürftigkeitsabhängig. In 
dieser Situation ist es wesentlich, Armutslücken 
zu vermeiden. Diese Gefahr kann auf zweierlei 
Art abgewendet werden: indem die Leistungen 
nur teilweise reduziert werden, wenn sich das 
Haushaltseinkommen erhöht, oder indem eine 
spezielle, höhere Einkommenshöchstgrenze ein­
geführt wird, wenn der Haushalt über zwei Ein­
kommen verfügt. In den meisten Mitgliedstaa­
ten wurden bisher keine besonderen Bestim­
mungen eingeführt, die dieses Problem angehen 
sollen. 
Eine beschäftigungsfreundlichere Gestaltung des 
Sozialschutzes wäre auch über eine indirekte, 
lohnunabhängige Einkommenssicherung mög­
lich. Daß viele der früheren Programme keine Ar­
beitsanreize für langfristig Abhängige bieten 
konnten, insbesondere für Frauen, die Kinder zu 
betreuen hatten, war teilweise darauf zurückzu­
führen, daß keine ausreichenden Abhilfemaß­
nahmen für die Schwierigkeiten vorgesehen wa­
ren, mit denen die am stärksten gefährdeten 
Gruppen häufig bei der Vereinbarung von Fami­
lien- und Berufsleben konfrontiert sind. Die 
Achillesferse von alleinerziehenden Eltern oder 
Haushalten mit nur einem niedrigen Einkommen 
liegt in dem Problem, Arbeit und Kinderbetreu­
ung nebeneinander auszuüben. Somit kann sich 
eine indirekte Einkommenssicherung durch die 
Bereitstellung öffentlicher oder subventionierter 
Kinderbetreuungseinrichtungen deutlich auf das 
Arbeitskräfteangebot auswirken. 
IM: Beschäftigunqsfreundlichere Gestal­
tung des Sozialschutzes durch eine 
verbesserte Abstimmung der Steu­
er* xmd Sozialschutzsysteme mit 
dem Ziel, Besehäftigungsanre&e zu 
verstärken. 
Maßnahme: Die Kommission wird entsprechend 
den Schlußfolgerungen des europäi­
schen Rats in Dublin prüfen, ob die 
körsifch vorgenommenen Verände­
rungen bei Politiken, und Systemen 
die Anreize für Arbeitssuchende 
verstärkt haben, eine Arbeit anzu­
nehmen, auch wird sie die Hinder­
nisse bestimmen, die der Erreichung 
2.2.2 Umwandlung der Arbeitslosen­
versicherung in eine 
"Beschäftigungsfähigkeits-
versicherung" 
Es müssen Anreize für die Arbeitssuche geschaf­
fen werden. Diese Anreize müssen allerdings ver­
stärkt werden, indem bessere Voraussetzungen 
für die Übernahme einer Tätigkeit geschaffen 
werden. In der Union insgesamt werden derzeit 
nur 7 % der Arbeitslosen Umschulungsmaßnah­
men angeboten. Von der großen Mehrheit wird 
erwartet, daß sie mit ihren häufig überholten 
Qualifikationen in einer stärker wissensbasierten 
Wirtschaft eine neue Stelle findet. 
Die meisten Arbeitslosenversicherungssysteme 
sollten ursprünglich Menschen, die vorüberge­
hend arbeitslos waren, aber erwarteten, bald 
wieder einen Arbeitsplatz zu finden, ein Ersatz­
einkommen gewähren. In den meisten Fällen 
verlangte die neue Tätigkeit ähnliche oder ge­
nau dieselben Fertigkeiten wie die bisherige Ar­
beitsstelle. Heute ist es indessen, da sich der Ar­
beitsmarkt rasch weiterentwickelt, um dem 
Wandel bei Bedarf und Anforderungen zu ent­
sprechen und zunehmend qualifikationsbasiert 
ist, von grundlegender Bedeutung, daß die Ar­
beitssuchenden bereit sind, sich neue und ande­
re Qualifikationen anzueignen. Lebenslanges 
Lernen ist zum integrierenden Bestandteil einer 
vollen und erfolgreichen Teilnahme am Arbeits­
markt geworden. Einige der Arbeitslosen benöti­
gen heute außer finanzieller Unterstützung spe­
zielle Maßnahmen und Programme, die ihnen 
dabei helfen, ihre Qualifikation zu erweitern 
oder sich neue Fertigkeiten anzueignen, um ihre 
Vermittelbarkeit zu verbessern, wenn sie eine re­
alistische Chance haben sollen, einen neuen Ar­
beitsplatz zu finden. 
Außerdem verdeutlichen die Zahlen, daß es mit 
zunehmender Dauer der Arbeitslosigkeit immer 
schwieriger wird, wieder auf dem Arbeitsmarkt 
Fuß zu fassen. Einige Mitgliedstaaten sahen sich 
durch finanzielle Einschränkungen veranlaßt, die 
durchschnittliche Dauer der Leistungsgewäh­
rung bei Arbeitslosigkeit zu verringern und von 
der bisherigen Berufslaufbahn abhängig zu ma­
chen. Immer mehr Arbeitslose geraten in einen 
Prozeß, der nach Erlöschen ihres Anspruchs auf 
Leistungen der Arbeitslosenversicherung schließ­
lich zu einem Rückzug aus dem Erwerbsleben 
und dadurch zu einem Abbau der beruflichen 
Kompetenzen führen kann. Die kombinierte 
Auswirkung von Arbeitslosenversicherungssyste­
men, die über einen begrenzten Zeitraum Lei­
stungen gewähren, und Unterstützungssyste­men, entweder bei Arbeitslosigkeit oder im Rah­
men eines garantierten Mindesteinkommens, 
kann für die derzeitigen Arbeitsmarktbedingun­
gen ungeeignet sein. 
Daher ist für Maßnahmen zu sorgen, die den Ar­
beitslosen dabei helfen, sich neue Kompetenzen 
anzueignen und vorhandene Befähigungen aus­
zubauen, im Rahmen eines Sozialschutzes, der 
vor Armut und vor Ausgrenzung aus dem Ar­
beitsmarkt und der Gesellschaft im allgemeinen 
bewahrt. Es muß mehr Aufmerksamkeit auf eine 
Überprüfung der Systeme verwandt werden, die 
den Arbeitslosen unterstützen und durch die 
Vermittlung von Befähigungen und Qualifikatio­
nen von der Arbeitslosigkeit (wieder) ins Er­
werbsleben führen sollen. Der Sozialschutz sollte 
Reformen fördern, die das Bildungs- und Berufs­
bildungsangebot verbessern wollen. Einige Mit­
gliedstaaten haben eine Reform ihrer Arbeitslo­
senversicherungssysteme eingeleitet, mit dem 
Ziel, den Arbeitslosen schon frühzeitig Unter­
stützung zu bieten und die Hemmnisse abzubau­
en, die einer aktiven Arbeitssuche entgegenste­
hen. Der Schwerpunkt muß von passiven hin zu 
aktiven Politiken verlagert werden, die eine Teil­
nahme an Bildungs- und Berufsbildungsmaßnah­
men umfassen sowie Systeme finanzieren helfen, 
die Berufserfahrung vermitteln. 
Ziel: Beschâftîgungsfreundlichere Gestal­
tung des Soziaischutzes durch eine 
Umwandlung der Arbeitslosenversi­
cherung in eine "Beschaftigungsfä-
hlgkerteversfcherung* im imm des 
Konzepts des lebenslanges Lernens. 
Maßnahm*: Die Kommission wird prüfen* wel­
che Veränderungen an Struktur und 
Organisation der Arbeitslosenversi­
cherungssysteme vorzunehmen 
sînd> um die vereinbarte Umschich­
tung von passiven zu aktiven Politi­
ken zu realisieren, 
2.2.3 Die Finanzierungsmodalitäten 
des Sozialschutzes müssen neu 
überdacht werden 
Bei der Bekämpfung der Arbeitslosigkeit geht es 
nicht allein um die Verstärkung der Beschäftigungs­
anreize und -möglichkeiten für die Arbeitslosen. 
Auch die Finanzierung des Sozialschutzes beein­
flußt die Beschäftigung, insbesondere die Beschäf­
tigung gering qualifizierter Arbeitnehmer durch 
ihre Auswirkung auf die Arbeitskosten insgesamt. 
Das Weißbuch "Wachstum, Wettbewerbsfähig­
keit, Beschäftigung" von 1993 13 empfahl eine 
Senkung der Lohnnebenkosten in einer Größen­
ordnung von 1 % bis 2 % des BIP für die EU ins-
13 "Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit Beschäftigung - Weißbuch", KOM(93)700, Dezember 1993. 
8 
gesamt. Diese Empfehlung wurde 1994 vom Euro­
päischen Rat in Essen bekräftigt, wo als einer von 
fünf Schwerpunktbereichen für Maßnahmen zur 
Bekämpfung der Arbeitslosigkeit die Senkung der 
Lohnnebenkosten, insbesondere für ungelernte Ar­
beitskräfte, festgelegt wurde. Zu dieser Senkung ist 
es bisher nicht im vorgeschlagenen Umfang ge­
kommen. Dies ist hauptsächlich darauf zurückzu­
führen, daß die Mitgliedstaaten noch keinen ge­
eigneten und ausreichenden Haushaltsausgleich 
für die Einkommensverluste finden konnten. 
Die langfristige Entwicklung der Steuersysteme 
hat sich ungünstig auf den Arbeitsmarkt ausge­
wirkt. Zwischen 1980 und 1994 nahm die kalkula­
torische steuerliche Belastung abhängiger Er­
werbstätigkeit in den Mitgliedstaaten kontinuier­
lich zu und stieg im Durchschnitt von 34,7 % auf 
40,5 % an, während die Belastung bei den übri­
gen Produktionsfaktoren (Kapital, selbständige 
Arbeit, Energie, natürliche Ressourcen) im selben 
Zeitraum von 44,1 % auf 35,2 % zurückging. 
Mehrere Mitgliedstaaten haben verschiedene 
Maßnahmen zur Senkung der Lohnnebenkosten 
eingeleitet. Studien haben jedoch ergeben, daß 
sie sich nicht wesentlich auf das Beschäftigungs­
niveau insgesamt ausgewirkt haben, da sie Sub­
stitutionseffekte zwischen subventionierter und 
nichtsubventionierter Arbeit sowie Netto-Wohl-
fahrtsverluste auslösen'". Ferner zeigen diese Stu­
dien, daß die Wirkung der Maßnahmen umso 
größer ist, wenn je sorgfältiger sie konzipiert 
sind und je enger sie mit der Schaffung neuer Ar­
beitsplätze verbunden werden. Wenn die Sen­
kungen der Lohnnebenkosten im Zeitverlauf kei­
ne zu großen Schwankungen aufweisen, können 
denjenigen Bevölkerungsgruppen, die sich bei 
der Eingliederung in den Arbeitsmarkt den größ­
ten Schwierigkeiten gegenübersehen, neue Be­
schäftigungsmöglichkeiten angeboten werden. 
Generell sollte deutlich signalisiert werden, daß 
der langjährige Trend zu einer stärkeren steuerli­
chen Belastung der Arbeit umgekehrt werden soll. 
Hierbei ist hauptsächlich die Kluft zu schließen 
zwischen den Lohnkosten insgesamt auf der einen 
Seite und dem Nettoverdienst der gering qualifi­
zierten Arbeitnehmer auf der anderen Seite. Dies­
bezüglich waren in den letzten Jahren wenig Fort­
schritte zu verzeichnen. Für diese festgefahrene 
Situation gibt es mehrere Gründe. Es ist häufig 
schwierig, eine Veränderung bei der Finanzierung 
des Sozialschutzes mit der Wahrung der Ansprü­
che der Menschen in Einklang zu bringen, insbe­
sondere wenn die Leistungen ein Ersatzeinkom­
men darstellen. Jedoch gibt es in einigen Ländern einen gewissen Handlungsspielraum: eine Verla­
gerung der steuerlichen Belastung von der Arbeit 
auf andere Produktionsfaktoren kann eine Um­
strukturierung der Lohnnebenkosten ermögli­
chen, um so die Belastung der Niedriglöhne zu 
verringern. Das Weißbuch "Wachstum, Wettbe­
werbsfähigkeit Beschäftigung" hatte bereits Um­
welt- und Engergiesteuern als Kompensations­
möglichkeiten bestimmt, um so eine steuerliche 
Entlastung der Arbeit herbeizuführen. 
Für diese Umgestaltung wäre eine engere Zu­
sammenarbeit der Mitgliedstaaten von Vorteil, 
wie die Kommission in kürzlich herausgegebe­
nen Mitteilungen betonte 15. Eine Koordinierung 
der Steuerpolitik könnte nicht nur dazu beitra­
gen, Verzerrungen im Binnenmarkt zu beseiti­
gen, sondern auch den langfristigen Trend bei 
den Steuerstrukturen umzukehren, um sie be­
schäftigungsfreundlicher zu machen. Um einer 
Aushöhlung bei den mobileren Steuergrundla­
gen entgegenzuwirken, mußten die Mitglied­
staaten bis zu einem gewissen Grade die Vermö­
genssteuern herabsetzen und als Ausgleich den 
Faktor Arbeit überbelasten, was wiederum uner­
wünschte Auswirkungen auf Beschäftigung und 
Einkommensverteilung hatte. 
Ziel: Beschaftigungsfreundlichere Gestal­
tung des Sozialschutzes durch Qlne 
Verringerung d^r Kluft zwischen 
den lohnfcosten insgesamt und dem 
Nettoverdienst gering qualifizierter 
Arbeitnehmer. 
Maßnahme: Die Kommission wird die Analyse 
von Maßnahmen zur Reduzierung 
der lohnnebenkosten im Rahmen 
des dem Europäischen Rat in Am­
sterdam im Juni 1997 vorzulegen­
den Zwischenberichts und dm für 
den europäischen Rat m Luxemburg 
im Dezember 1997 zu erstellenden 
gemeinsamen »estMftigungsbe-
richts vertiefen; die Kommission 
wird unter anderem untersuchen, 
wie der Trend zu einer immer stär­
keren Belastung des Faktors Arbeit 
umgekehrt werden kann und wel­
che konkreten Fortschritte bei der 
Koordinierung der Steuerpolitik 
zwischen dm Mit«üedstaaten erfor­
dernd* sind» um eme Umkehr dieses 
Trends herbeizuführen. 
Ferner wird die ständige hochrangi­
ge Arbeitsgruppe für Steuerpolitik, 
iie vom guropälschen Rat în Dublin 
eingesetzt wurde, u*a> die Möglich­
keiten für eine Umstrukturierung 
der Steuersysteme einschließlich dm 
Soziaibeiträge und der Besteuerung 
der Arbeit prüfen. 
14 Siehe beispielsweise "L'allégement des charges sociales sur les bas salaires", Bericht an den Premierminister, Conseil 
supérieur de remploi, des revenus et des coûts, Paris, Juni 1996, und "Labour costs. Wages and Employment in the EU", 
dem Ausschuß für Wirtschaftspolitik vogelegter Vermerk, September 1996. 
15. In Dokument SEC(96)487 vom 20.03.96 "Steuern in der Europäischen Union" und in der Mitteilung KOM(96)546 vom 
22.10.1996 "Die Steuern in der Europäischen Union: Bericht über die Entwicklung der Steuersysteme". 
2.2.4 Schaffung flexibler Systeme für 
den Übergang von der Arbeit 
zum Ruhestand 
Die Situation der älteren Arbeitnehmer hat sich 
in den letzten 20 Jahren dramatisch verändert. 
Die Unternehmen haben versucht, die Beschäfti­
gung sowohl quantitativ als auch qualitativ zu 
flexibilisieren. Externe Flexibilität, welche die Be­
schäftigung an die unmittelbaren Erfordernisse 
anpassen soll, war dabei ebenso wichtig wie in­
terne Flexibilität. Das Ergebnis war unter ande­
rem ein ständiger Rückgang bei der Beschäfti­
gung älterer Arbeitnehmer. 
Um die Arbeitslosigkeit zu verringern und insbe­
sondere die Möglichkeiten für junge Arbeitneh­
mer zu verbessern, haben viele europäische Län­
der versucht, das Arbeitsleben der älteren Arbeits­
kräfte zu verkürzen. Es wurde dieser Gruppe er­
möglicht, schon vor Erreichen des Rentenalters 
aus dem Erwerbsleben auszuscheiden, was über 
Invaliditätsregelungen, Sonderleistungen für älte­
re Arbeitnehmer, Vorruhestandsregelungen oder 
Frühverrentung bei Arbeitslosigkeit geschah. Zwi­
schen Arbeitgebern, Arbeitnehmern und Staat 
bestand hinsichtlich der Verkürzung des Arbeitsle­
bens ein breiter stillschweigender Konsens. Die Er­
werbsquoten der Altersgruppe von über 55 Jah­
ren sind im Laufe von 20 Jahren sehr deutlich zu­
rückgegangen. Arbeitnehmer erwarten immer 
seltener, an einem bestimmten, im voraus festge­
legten Termin in Ruhestand zu gehen. 
Jedoch muß der Trend zu einem frühzeitigen 
Ausscheiden aus dem Erwerbsleben umgekehrt 
werden, da die Lebenserwartung weiterhin zu­
nimmt und viele Mitgliedstaaten Reformen ein­
leiten, die das Rentenalter anheben sollen, um so 
den Druck, der auf den staatlichen Alterssiche­
rungssystemen lastet, zu verringern (siehe weiter 
unten, 2.3.1). Der Übergang in den Ruhestand 
wird inzwischen paradoxerweise weniger flexi­
bel gehandhabt. Bei den Erwartungen der Ar­
beitnehmer hat sich mit der deutlichen Zunahme 
der Vorruhestandsregeiungen eine Veränderung 
ergeben. Wo die Bereitschaft der Unternehmen, 
in die Ausbildung ihrer älteren Arbeitnehmer zu 
investieren oder diese zu fördern, abnahm, 
nahm auch die Motivation der Betroffenen ab, 
so daß sie häufig den Vorruhestand als beste 
oder einzige Option betrachteten. 
Der Herausforderungen, die sich im Zusammen­
hang mit der Frühverrentung in den kommen­den 10 Jahren stellen werden, sind sich nur we­
nige bewußt. Die Veränderungen, die sich der­
zeit in den Unternehmen vollziehen, indem jün­
gere Arbeitnehmer an die Stelle der älteren tre­
ten, sind auf Dauer nicht finanzierbar. Es gibt so­
gar Anzeichen dafür, daß in einigen Regionen, 
wenn sich der derzeitige Trend fortsetzt d. h. 
daß Menschen im Alter von über 50 oder 55 Jah­
ren als nicht mehr vermittelbar gelten ein Ar­
beitskräftemangel entstehen könnte. Wenn um­
fassende Verlagerungen vermieden werden sol­
len und die Beschäftigung in Europa weiterent­
wickelt werden soll, müssen größere Anstren­
gungen unternommen werden, um die älteren 
Arbeitnehmer weiterzubeschäftigen. 
Dies wird in Zukunft teilweise wesentlich mehr 
Investitionen in das lebenslange Lernen der Ar­
beitnehmer erforderlich machen 16. Insbesondere 
wird sich die Kommission mit Möglichkeiten be­
fassen, Investitionen in Humankapital fiskalisch 
zu fördern. Auch wird eine deutliche Hinwen­
dung zu flexiblen Systemen für die Handhabung 
des Obergangs von der Arbeit zum Ruhestand 
und zu Altersteilzeitregelungen für ältere Ar­
beitnehmer nötig werden. Der Rat nahm zwar 
bereits 1982 eine Empfehlung zu diesem Thema 
an 17, jedoch wurden bisher kaum Vereinbarun­
gen zu diesen flexibleren Systemen getroffen. 
Hierbei wäre hauptsächlich zu bestimmen, in 
welchem Umfang der Schaffung von Anreizen 
für ältere Arbeitnehmer, noch länger erwerbstä­
tig zu bleiben, eine entsprechende Schaffung 
von geeigneten Arbeitsplätzen gegenüberge­
stellt werden kann. Auch sollten kürzlich in eini­
gen Mitgliedstaaten eingeleitete Initiativen ge 
prüft werden. 
Ziel: Beschäftigungsfreundiichere Gestal­
tung des Soslaischu&es durch Ver­
stärkung der Beschäftigungsanrerze 
wie auch der Beschaftigungsmög-
Ifchkeiten für ältere Arbeitnehmer. 
Maßnahme: Die Kommission wird in dem im Sep­
tember 1997 erscheinenden Bericht 
"Beschäftigung in Europa" d\e 
Möglichkeiten und Probleme eines 
allmählichen Übergangs vom Er­
werbsleben «um Ruhestand darle­
gen und hieraus Schlußfolgerungen 
för weitere Maßnahmen ableiten. 
Femer wird die Kommission die So« 
zialpartner darum bitten, das The­
ma "Auswirkungen des demogra-
phischen Afterns* im Rattmen des 
sozialen Dialogs zu vertiefen. 
16 Siehe "Weißbuch zur allgemeinen und beruflichen Bildung - Lehren und Lernen - Auf dem Weg zur kognitiven 
Gesellschaft?", KOM(95)590. 
17. Empfehlung des Rates (82/857/EWG) vom 10. Dezember 1982 zu den Grundsätzen für ein gemeinsames Vorgehen 
betreffend die Altersgrenze, ABI. L 357 vom 18. Dezember 1982. 
10 
2.2.5 Sozialschutz zur Förderung 
der Eingliederung 
Die heutigen europäischen Sozialschutzsysteme 
wurden unmittelbar nach dem Zweiten Welt­
krieg konzipiert. Sie sollten ein Ersatzeinkom­
men für Arbeitnehmer garantieren, die entwe­
der vorübergehend (wegen Krankheit oder Ar­
beitslosigkeit) oder endgültig (wegen dau­
erhafter Arbeitsunfähigkeit oder Ruhestand) 
ihre Erwerbstätigkeit aufgeben mußten. Damit 
trugen sie wirksam zur Linderung der Armut bei. 
Der soziale Schutz sieht sich jetzt jedoch einem 
neuen Phänomen, der Ausgrenzung, gegenüber. 
Ausgrenzung reicht weiter als Armut. Es handelt 
sich dabei um ein Zusammentreffen mehrerer 
Arten von Deprivation: Mangel an Bildung, sich 
verschlechternder Gesundheitszustand, Obdach­
losigkeit, Verlust der familiären Unterstützung, 
Nichtbeteiligung am regulären gesellschaftli­
chen Leben und Mangel an Beschäftigungsmög-
üchkeiten. Jede der Deprivationsarten steigert 
auch die Wirkung der übrigen. Das Ergebnis ist 
ein Teufelskreis, der von Langzeitarbeitslosigkeit 
zur Zerstörung der Familienbande und schließ­
lich zu Marginalität und Kriminalität führt. 
Soziaischutz allein kann nicht jede Ausgren­
zungssituation beseitigen. Er kann jedoch den 
ausgegrenzten Menschen nicht nur zu einem 
Einkommen verhelfen, das ihnen weiterhin ein 
Leben in menschlicher Würde ermöglicht, son­
dern auch die Wiedereingliederung der Betroffe­
nen in die Gesellschaft erleichtern. Die Arbeitslo­
senversicherungssysteme und die Sozialhilfere­
gelungen, insbesondere das soziale Netz, das al­
len Bürgern ein Mindesteinkommen garantieren 
soll, sollten zu den grundlegenden Werkzeugen 
einer aktiven Politik zur Bekämpfung der Aus­
grenzung werden. Insbesondere wird immer 
deutlicher, daß die Mindesteinkommensregelun­
gen, wie in der Empfehlung des Rates von 1992 
festgelegt ,8, voll in eine Gesamtpolitik zur Be­
kämpfung der Ausgrenzung einbezogen werden 
sollten. 
Gleichzeitig hat sich bei der Rolle der Mindest­
einkommenssysteme eine Veränderung vollzo­
gen. Da die Zahl der Leistungsempfänger zuge­
nommen hat, besteht die Gefahr, daß sie sich zu 
einer Art Ausgrenzungsleistung entwickeln und 
den sozialen Niedergang rasch bekräftigen, 
wenn sie nicht mit aktiven Eingliederungspoliti­
ken einhergehen. Es besteht inzwischen ein im­
mer stärkerer Konsens über die Notwendigkeit 
einer Abkehr vom traditionellen Sozialhilfean­
satz. 
18 Empfehlung des Rates (92/441/EWG) vom 24. Juli 1992 über gemeinsame Kriterien für ausreichende Zuwendungen und 
Leistungen im Rahmen der Systeme der sozialen Sicherung, ABl. L 245 vom 26. August 1992. Wie kann Menschen, die derzeit ausgegrenzt 
sind, eine Rolle in der Gesellschaft übertragen 
werden? Einerseits ist es für die Ausgegrenzten 
sehr schwierig, eine Arbeit zu finden, weil sie die 
Anforderungen der Unternehmen im Hinblick 
auf Qualifikation, Produktivität und Flexibilität 
nicht erfüllen können. Man kann kaum von mar-
ginalisierten Menschen erwarten, daß sie auf 
dem Arbeitsmarkt so produktiv und flexibel sind 
wie qualifizierte und voll integrierte Arbeitneh­
mer. Den ausgegrenzten Menschen müssen bei 
ihrem Versuch, ihr Leben neu zu gestalten, Inte­
grationsmöglichkeiten mit einem garantierten 
Mindestgrad an Stabilität geboten werden. Die­
se Stabilität ist im gewinnorientierten privaten 
Sektor der Wirtschaft nicht so leicht zu finden. 
Andererseits gibt es Erfordernisse, denen derzeit 
in dem von Zentralstaat, Gebietskörperschaften 
und NRO bestimmten Sektor der nichtmarktbe-
stimmten Dienstleistungen nicht entsprochen 
wird. Mehrere Mitgliedstaaten haben einen neu­
en Ansatz gewählt, der auf die Aktivierung der 
Sozialhilfeaufwendungen gerichtet ist und ver­
sucht, eine langfristige Eingliederung der ausge­
grenzten Menschen zu erreichen, indem er sozia­
le Erfordernisse befriedigt, deren Finanzierung 
im Moment nicht möglich ist. Dabei wurden so­
wohl von denjenigen Ländern, die im Hinblick 
auf eine aktive Arbeitsmarktpolitik am weitesten 
fortgeschritten sind, als auch von Ländern, die 
sich bemühen, die Integrationskomponente ih­
rer Mindesteinkommenssysteme zu entwickeln, 
dieselben Versuche unternommen. Sie müssen 
von einer passiven und ungesicherten Solidarität 
mit ausgegrenzten Menschen zu einem Vertrag 
gelangen, der diesen wirklich die Möglichkeit ei­
ner sozialen und wirtschaftlichen Eingliederung 
bietet, wenn sie sich verpflichten, selbst eine ent­
sprechende Anstrengung zu unternehmen. Diese 
Förderung von nichtmarktbestimmten Tätigkei­
ten muß jedoch genau überwacht werden, auch 
müssen Verbindungen zu marktbestimmten Tä­
tigkeiten hergestellt werden, um eine weitere 
Segmentierung des Arbeitsmarkts und die Be­
schränkung einiger Menschen auf subventionier­
te Arbeitsplätze zu vermeiden. 
11 
lensregeiun-
Sozials<hutzsystemen 
iten vorlegen. Diese 
m 
_, in thm^'Wtnwm^ ngungen f ür den UÎ 
23 
2.3.1 Anpassung des 
Sozialschutzes an das 
demographische Altern der 
Gesellschaften in Europa 
Sicherstellung langfristig 
finanzierbarer staatlicher 
Rentensysteme 
Die demographische Struktur in den Ländern Eu­
ropas verändert sich beträchtlich19. Der Altersab­
hängigkeitsquotient (d.h. das anteilmäßige Ver­
hältnis älterer Menschen zur Bevölkerung im er­
werbsfähigen Alter) wird in den meisten Län­
dern ständig größer und erreicht ein bisher nie 
dagewesenes Niveau. 
Obgleich die Langzeitfolgen des Alterungspro­
zesses für die öffentlichen Haushalte eher unge­
wiß sind und davon abhängen, wie die Wirt­
schaft sich diesem Prozeß anpassen wird, ist es 
sehr wahrscheinlich, daß in den kommenden 
Jahrzehnten die öffentlichen Ausgaben stark un­
ter Druck geraten werden. Diese Belastung wird 
sich zum großen Teil auf die staatlichen Alte-
rungssicherungssysteme niederschlagen, da die 
entsprechenden Ausgaben stark von der Alters­
struktur der Bevölkerung abhängen. 
!n einer kürzlich durchgeführten Studie sind die 
nationalen Prognosen der Rentenausgaben für 
die 15 Mitgliedstaaten der EU für den Zeitraum 
1995-2030 untersucht worden 20. Diesen Progno­
sen Hegen unveränderte politische Szenarien zu­
grunde, jedoch unter Berücksichtigung der die seit der Mitte der 80er Jahre in den Mitgliedstaa­
ten durchgeführten wesentlichen Reformen. Für 
den Zeitraum 1995-2030 wird von einer Zunah­
me des durchschnittlichen Anteils der Renten­
ausgaben am BIP auf EU-Ebene von 3 bzw. 4 Pro­
zentpunkten ausgegangen (was eine Steigerung 
von 12% auf 15 oder 16% bedeutet). Bis zum 
Jahr 2030 könnte dieser Anteil der Rentenausga­
ben am BIP in mehreren Ländern (Belgien, Finn­
land, Frankreich, Deutschland, Italien und Nie­
derlande) eine Größenordnung von 15 bis 20% 
erreichen. Im Gegensatz dazu könnten die Ren­
tenausgaben in Dänemark, Spanien und Schwe­
den (in der Größenordnung von 10 bis 15 %) 
bzw. in Irland und im Vereinigten Königreich 
(unter 10 %) geringer sein. 
Höhe des zur Kompensierung der Auswirkun­
gen der Alterung in der Europäischen Union er­
forderlichen jährlichen Produktivitätszunahme 
der Erwerbsbevölkerung 
AOCDOlOlOAOlwp 
Die Alterung der Bevölkerung in Europa hat 
dazu geführt, daß die "Lebensfähigheit" unserer 
heutigen staatlichen Rentensysteme zur Diskus­
sion gestellt und über Alternativen zur Stabilisie­
rung der Altersversicherungssysteme nachge­
dacht wird. Grundsätzlich gibt es zwei Arten der 
Finanzierung eines Rentensystems: zum einen 
ein System, in dessen Rahmen vereinbart wird, 
wie den Beschäftigten nach ihrem Eintritt in den 
Ruhestand Leistungen gezahlt werden sollen, 
die sie als Gegenleistung für die Beiträge erhal­
ten, die sie heute zugunsten der Rentenempfän­
ger abführen. Dies ist das sogenannte Umlage­
verfahren. Die Altersversorgungsleistungen wer­
den nach einer im voraus festgelegten Formel 
berechnet und hängen in der Regel von den Bei­
tragszeiten und dem Durchschnittsgehalt ab. Fi­
nanziert werden sie durch Arbeitgeber- und 
19. Der Bericht über die "Demographische Lage in der Europäischen Union" (1996) hat sich eingehend mit dzn mittel- und 
langfristigen demographischen Perspektiven in den EU-Mitgliedstaaten befaßt. Die Graphiken im Anhang zu dieser 
Mitteilung verdeutlichen das Bevölkerungswachstum 1995-2015 für drei Altersgruppen in den einzelnen EU-Mitgliedstaaten. 
20. D. Franco und T. Munzi "Public Pension Expenditure Prospects in the European Union: A Survey of National Projections" 
European Economy Reports and Studies No 3, 1996 
12 
Arbeitnehmerbeiträge und Zuweisungen aus 
dem öffentlichen Haushalt. Das Funktionieren 
derartiger Systeme hängt von der Zahlungsbe­
reitschaft derjenigen ab, die die Beiträge leisten, 
was seinerseits an die Erwartungen der Beitrags­
zahler geknüpft ist, daß auch in Zukunft hinrei­
chende finanzielle Ressourcen zur Verfügung 
stehen werden. 
Die andere Finanzierungsmethode besteht dar­
in, für die Zahlungen nicht die Zusage eines im 
voraus festgelegten Betrags zugrunde zu legen, 
sondern finanzielle Aktiva oder Rücklagen (Ren­
tensysteme mit Finanzierung im Kapital­
deckungsverfahren). Derartige Systeme werden 
in der Regel durch regelmäßige Beiträge finan­
ziert, und die Leistungen werden ausschließlich 
in Abhängigkeit vom Ertrag der damit erreichten 
Vermögensbildung ausgezahlt. Von daher unter­
liegen die Renteneinkünfte der Inflation und In­
vestitionsrisiken. 
Aus der Debatte und der Suche nach Alternati­
ven zur Finanzierung der Rentensysteme haben 
sich mehrere wichtige Schlußfolgerungen erge­
ben: Erstens führt kein Weg an der Tatsache vor­
bei, daß Jahr für Jahr diejenigen am BIP teilha­
ben, die unmittelbar aus ihrer Mitwirkung am 
Wirtschaftsleben Einkünfte beziehen, und jene, 
die dies nicht tun. Dies gilt sowohl für das System 
mit Finanzierung im Umlageverfahren als auch 
für Systeme mit Finanzierung im Kapital­
deckungsverfahren. 
Zweitens ist bei den staatlichen Alterssicherungs­
systemen eine radikale Systemveränderung vom 
Umlageverfahren zum Kapitaldeckungsverfah­
ren aufgrund der enormen Umstellungskosten 
unrealistisch. Im Falle eines abrupten Wechsels 
würden sämtliche Mitglieder der Rentenversi­
cherung - und mit ihnen ihre bereits erworbenen 
Rentenansprüche - in das neue Systeme mit Kapi­
taldeckung übergehen. In diesem Fall würden 
sämtliche Verbindlichkeiten aus den derzeitigen 
Systemen explizit werden, d. h. die Staatsschuld 
insgesamt auf einmal ansteigen. Bezogen auf 
den Cash flow würde dies bedeuten, daß weite­
re Ausgaben anfallen, jedoch ohne jedwede Ein­
künfte aus Beiträgen. Sollen die ausgezahlten 
Renten zur Gänze durch zunehmende Anleihen 
der öffentlichen Hand finanziert werden, würde 
sich die Last des Übergangs auf sämtliche Gene­
rationen verteilen. Erfolgt die Finanzierung al­
lerdings nur zum Teil über vom Staat aufgenom­
mene zusätzliche Fremdmittel und zum Teil 
durch Steuererhöhungen, würde die gegenwär­
tige Generation die Last der steuerlichen Konso­
lidierung zu tragen haben und damit doppelt 
zahlen, während die kommenden Generationen Nutznießer wären. Ein schrittweiser Übergang, 
bei dem nur die vom Arbeitsmarkt neu zugeführ­
ten Beschäftigten an den Systemen mit Finanzie­
rung im Kapitaldeckungsverfahren teilnähmen, 
würde bewirken, daß die primären Bilanzen 
während des gesamten Übergangszeitraums ei­
ner ständigen Belastung ausgesetzt wären. An­
gesichts des derzeitigen fiskalischen Umfelds 
wäre beides problematisch. 
Da eine globale Umstellung auf Systeme mit Fi­
nanzierung im Kapitaldeckungsverfahren eine 
unrealistische Lösung zu sein scheint, richten die 
meisten Mitgliedstaaten ihr Augenmerk darauf, 
sicherzustellen, daß die staatlichen Systeme mit 
Finanzierung im Umlageverfahren langfristig fi­
nanzierbar sind. Dies erfordert, daß signifikante 
Reformen durchgeführt werden. Die wichtigste 
dieser Reformen besteht darin, Regelungen zu 
finden, die den Menschen Weiterbeschäftigung 
statt vorzeitigem Ruhestand ermöglichen, d. h. 
das effektive Rentenalter von derzeit unter 60 
Jahren - mit abnehmender Tendenz - anzuhe­
ben, gleichzeitig jedoch das Regel-Rentenalter, 
zumeist das 65. Lebensjahr, beizubehalten. Da­
mit würde gleichzeitig das Beitragsaufkommen 
zunehmen und die Auszahlungen sinken. Sollte 
dies nicht möglich sein, stehen andere Optionen 
zur Verfügung, u. a - theoretisch - die Anhe­
bung der Beitragssätze, die Erhöhung der Zuwei­
sungen aus dem öffentlichen Haushalt, die Redu­
zierung der Leistungen oder gar eine Kombina­
tion dieser Optionen. 
Die meisten Länder Europas sind von der Rente-
nindexierung als Einkommen- bzw. als Lohn­
oder Gehaltserhöhungen zur allgemeinen Preis-
indexierung übergegangen. Grundlegendere Re­
formen, wie sie in den letzten Jahren von eini­
gen Mitgliedstaaten (Belgien, Finnland, Frank­
reich, Deutschland, Italien und Schweden) durch­
geführt worden sind, weisen gewisse gemeinsa­
me Merkmale auf. So ist für den Zeitpunkt des 
Eintritts in den Ruhestand nicht mehr allein das 
gesetzliche Rentenalter entscheidend, sondern 
von ebenso großer Bedeutung ist die Anzahl der 
geleisteten Beitragsjahre, um Anspruch auf volle 
Rente zu haben. Einige Mitgliedstaaten haben 
das Prinzip des flexiblen Eintritts in den Ruhe­
stand im Rahmen einer vorgegebenen Zeitspan­
ne eingeführt. Im Sinne der Billigkeit sind dies 
positive Entwicklungen. Den europäischen Syste­
men ist mitunter angelastet worden, sie seien in 
Wirklichkeit anti-redistributiv (d. h. sie würden 
die Wohlhabenden auf Kosten der Minderbemit­
telten begünstigen), soweit die Lebenserwar­
tung in positiver Korrelation zum Einkommen 
steht. Die Tragweite dieses anti-redistributiven 
Charakters wird durch den Übergang zu flexi-
13 
bien Altersruheregelungen so weit reduziert, als 
das Alter für den Eintritt in den Arbeitsmarkt an 
sich in positiver Korrelation zum Einkommen 
steht. 
Eine weitere Tendenz ist die zunehmend engere 
Bindung der Höhe der Renten an die im Verlau­
fe des Erwerbsleben geleisteten Beiträge insge­
samt. Diese Konzentrierung auf den kontributi-
ven Aspekt der Alterssicherungssysteme macht 
zu einer Zeit, wo die Förderung von Anreizen zur 
Beschäftigung Priorität hat, Sinn. Allerdings er­
fordert dies, daß in jedwedem Alterssicherungs­
system die Solidaritätskomponente explizit in 
den Vordergrund gestellt wird: Um wieviel wäre 
die Rente herabzusetzen, damit Laufbahnunter­
brechungen - bedingt durch Arbeitslosigkeit, Er­
werbsunfähigkeit, Kinderbetreuung oder Alten­
pflege - berücksichtigt werden können? Die Ge­
fahr ist, daß Frauen, deren Erwerbsleben weni­
ger linear verläuft als bei Männern, durch diese 
Entwicklung benachteiligt würden. Auf längere 
Sicht betrachtet, könnte diese Tendenz sich als 
kontraproduktiv zu jenen Veränderungen wei­
sen, die sich heute im Erwerbsleben vollziehen, 
wie etwa periodische Ausfallzeiten für berufli­
che Fortbildung. 
Zieh Förderung der Anpassung staat­
licher Alterssicherungssysteme an 
die Alterung der Bevölkerung in 
Europa. 
Maßnahmen: Entwicklung vergleichbarer Voraus­
berechnungen für Rentenausgaben 
unter Verwendung einer gemein­
samen Methodik und harmo­
nisierter Annahmen über ökono­
mische und demographische Para­
meter; 
Identifizierung inner Reformelemente, 
die am geeignetsten erscheinen, die 
langfristige Finanzierbarkeit der 
staatlichen Alterssicherungssysteme 
unter Wahrung der Solidarität zu 
gewährleisten, und Darlegung der 
Schlußfolgerungen in dem Bericht 
"Soziale Sicherheit in Europa", der 
Ende 1997 erscheint. 
2.3.2 Schaffung sicherer 
Rahmenbedingungen für 
ergänzende 
Alterssicherungssysteme 
Es ist nicht nur dafür Sorge zu tragen, daß die 
staatlichen Rentensysteme langfristig finanzier­
bar sind, sondern es wird auch immer bedeuten­
der, zu gewährleisten, daß die heutigen Beschäf­tigten und künftigen Rentner im Ruhestand über 
ein Einkommensniveau verfügen, das sie vor ei­
ner Senkung ihres Lebensstandards bewahrt. Eine 
Möglichkeit, dies zu erreichen, ist die Förderung 
der Bildung von Zusatzrenten, die im Kapital­
deckungsverfahren finanziert werden. Renten­
fonds können durchaus parallel zu den öffentli­
chen Systemen, die im Umlageverfahren finan­
ziert werden, in den Ländern bestehen, in denen 
sich solche Systeme zunehmend durchsetzen. Ob 
sich derartige Systeme effektiv durchsetzen, wer­
den die Mitgliedstaaten zu entscheiden haben. 
Im Zuge der wachsenden Bedeutung ergänzen­
der Alterssicherungssysteme wird es für die Re­
gierungen immer wichtiger, für sichere Rahmen­
bedingungen Sorge zu tragen, damit im Kapital­
deckungsverfahren finanzierte ergänzende Al­
terssicherungssysteme effizient funktionieren 
können. In sämtlichen Mitgliedstaaten gibt es 
Vorsichtsregeln zur Vermögensverwaltung. Auf 
Gemeinschaftsebene ist die Sicherheit von Rück­
lagen, insbesondere bei Zahlungsunfähigkeit ei­
nes Arbeitgebers oder beim Übergang eines Un­
ternehmens, durch die Richtlinien 80/987/EWG 
und 77/187/EWG 21 gewährleistet. Wenn der ein­
zelne Arbeitnehmer das Recht hat, sich für seine 
Altersversorgung ein Finanzinstitut seiner Wahl 
auszusuchen, sollte er auch Zugang zu plausibler 
Information haben, die ihm dabei hilft, die rich­
tige Wahl zu treffen und so einer Altersversor­
gung, die von der Höhe her seinen Erwartungen 
nicht entspricht, vorzubeugen. 
Im Rahmen des Binnenmarkts bietet sich eine 
Chance, damit im Kapitaldeckungsverfahren fi­
nanzierte betriebliche Systeme sich effizienter 
entwickeln, was den an solchen Systemen Ange­
schlossenen wie auch der Wirtschaft insgesamt 
zugute kommt. Verwirklichen läßt sich dies nur 
aufgrund der im EG-Vertrag verankerten Rechte 
über den freien Kapitalverkehr und die Dienstlei­
stungsfreiheit. Dank dem in Artikel 73b des EG-
Vertrags gewährleisteten freien Kapitalverkehr 
können die Rentenfonds sämtlicher Mitglied­
staaten ihre Rückstellungen sowohl auf nationa­
ler Ebene als auch international diversifizieren. 
Dies dürfte die Erträge verbessern, die durch na­
tionale Konjunkturschwankungen bedingte Risi­
ken verringern und die negativen Folgenwirkun­
gen für die Aktivakosten in Zeiten von Desinve-
stitionen, wenn ältere Generationen ihr Vermö­
gen in Anspruch nehmen, einschränken. Aller­
dings kann der freie Kapitalverkehr durch zwin­
gende Bestimmungen über Währungsentspre­
chungen, die die Mitgliedstaaten als Vorsichtsre-
z ? Richtlinie 77/187/EWG (ABI. Nr. L 61 vom 5.3.1977) zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die 
Wahrung von Ansprüchen der Arbeitnehmer beim Übergang von Unternehmen, Betrieben oder Betriebsteilen und 
Richtlinie 80/887/EWG (ABI. Nr. L 283 vom 28.0ktober 1980) zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten 
über den Schutz der Arbeitnehmer bei Zahlungsunfähigkeit des Arbeitgebers. 
14 
geln vorschreiben, stark eingeschränkt werden. 
Innerhalb der rechtlichen Rahmenbedingungen 
gilt es ferner, den Grundsatz der Gleichbehand­
lung von Männern und Frauen zu verwirklichen. 
In der nach dem Barber-Urteil erlassenen Richtli­
nie aus dem Jahr 1996 " sind, unter Berücksichti­
gung mehrerer Urteile des Europäischen Ge­
richtshofs, die Grundsätze für die Verwirklichung 
dieses Grundsatzes aufgeführt. Die praktische 
Anwendung der entsprechenden Grundsätze bei 
der Verwaltung von Rentenfonds darf nicht zum 
Nachteil von Frauen greifen, die nicht für ihre 
vergleichsweise höhere Lebenserwartung be­
straft werden dürfen. Letzteres wäre beispiels­
weise der Fall, wenn sich das Netto-Arbeitsent-
gelt aufgrund zusätzlicher Pflichtbeiträge verrin­
gern würde oder der Arbeitgeber nicht bereit 
wäre, weibliche Beschäftigte einzustellen, weil 
Frauen aufgrund der höheren Beiträge bei 
gleicher Arbeit insgesamt höhere Lohnkosten als 
männliche Beschäftigte verursachen. 
Die Schwierigkeit bei der Verwirklichung der Gleich­
behandlung ist ein Beweis dafür, daß in bezug auf 
die Mechanismen der ergänzenden Alterssicherungs­
systeme Regelungsbedarf besteht. Im Gegensatz zur 
privaten Versicherung zielen Sozialversicherungen 
darauf ab, mit Hilfe eines breitgestreuten Poolens 
das individuelle Risiko des einzelnen Verssicherten 
und die Höhe der zu zahlenden Beiträge zu 
entkoppeln. Damit soll verhütet werden, daß 
schlechte Risiken durch niedrigere Nettolöhne oder 
durch höhere Lohnkosten bestraft werden. Dieses 
Poolen von Risiken läßt sich schwieriger im be­
schränkten Rahmen definierter ergänzender Lei­
stungssysteme verwirklichen und entfällt bei vorge­
gebenen beitragsfinanzierten Systemen. Auch wenn 
im Kapitaldeckungsverfahren finanzierte ergänzen­
de Alterssicherungssysteme nicht auf Solidarität 
gründen, ist es wichtig, sicherzustellen, daß alle An­
geschlossenen, also auch beispielsweise Teilzeitbe­
schäftigte oder Personen, die ihre Berufslaufbahn 
unterbrechen, nach dem Grundsatz der Billigkeit be­
handelt werden. Dies gilt umso mehr, wenn man da­
von ausgeht daß ergänzende Leistungssysteme in ih­
rer Bedeutung eher noch weiter zunehmen werden. 
Es wird nach innovativen Grundsätzen Ausschau 
gehalten werden müssen, wenn aufgrund der 
zunehmenden Bedeutung der ergänzenden Al­
terssicherungssysteme das Prinzip der Solidarität 
nicht zusammenbrechen soll. Es würde speziell 
den atypisch oder in ungesicherten Arbeitsver­
hältnissen Beschäftigten (Teilzeitarbeitnehmer, 
Beschäftigte mit Laufbahnunterbrechung) zum 
Nachteil gereichen, wenn diesen Personen eine 
angemessene Absicherung durch betriebliche Sy­
steme vorenthalten würde. Zieh Schaffung sicherer Rahmenbedin­
gungen fur ergänzende Alterssiche-
rungssysteme. 
Maßnahme: im ersten Halbjahr 1097 wird die 
Kommission ein Gfönbuch 
über ergänzende Alterssicherungs­
systeme vorleben, \m gemeinsam 
mit allen Betroffenen, elracNieÖOeh 
der Sozialpartner, die wesentlichen 
Elemente für einen Rechtsrahmen 
auf europäischer Ebene festzuma­
chen, det ein sicheres Umfeld für ein 
effizientes Funktionleren von im Ka-
pltaideckungsverfahren finanzier­
ten ergänzenden Alterssicherungs-
systemen bietet 
2.3.3 Befriedigung neuer 
Versorgungsbedürfnisse bei 
älteren Menschen 
Mit der sich wandelnden Gesellschaft ändern 
sich auch unsere Bedürfnisse in Sachen Sozial­
schutz. Seit den unmittelbaren Nachkriegsjahren 
ist die Lebenserwartung deutlich angestiegen 
und Altsein braucht heute im allgemeinen nicht 
mehr als ein in wirtschaftlicher Hinsicht schwieri­
ger Lebensabschnitt betrachtet zu werden. Aller­
dings entstehen aufgrund der spezifischen 
Umstände im letzten Lebensabschnitt neue Be­
dürfnisse und daher wird sich die Alterung der 
Bevölkerung in Europa besonders nachhaltig auf 
die Pflegebedürfnisse auswirken. 
Fortschritte in der Behandlung akuter Krankhei­
ten wie auch allgemein höhere Lebenserwartun­
gen bedeuten, daß immer mehr Menschen ihren 
Lebensabend in einem Verhältnis der Abhängig­
keit von anderen verbringen, was ihre Grundbe­
dürfnisse im Alltag betrifft. Bislang konnte in sol­
chen Situationen vielfach auf die häusliche Pfle­
ge durch Familienangehörige zurückgegriffen 
werden. Diese Form der Solidarität in der Familie 
läßt sich aber immer weniger praktizieren, da 
ständig mehr Frauen einer Beschäftigung außer 
Haus nachgehen und erwachsene Kinder sich in 
zunehmend größerer Entfernung von ihren El­
tern niederlassen. Sämtliche Länder Europas ha­
ben sich dem Ziel verschrieben, älteren Men­
schen einen Verbleib in ihrem eigenen Zuhause 
zu ermöglichen (soweit dies eben möglich ist), 
statt sie in eine Pflegeeinrichtung zu überwei­
sen. Die betroffenen älteren Menschen selber 
schließen sich selbstverständlich dieser Wunsch­
vorstellung an. 
Zu den Voraussetzungen, die es zu schaffen gilt, 
damit versorgungsbedürftige ältere Menschen 
ihren Lebensabend in den eigenen vier Wänden 
verbringen können, gehört die Verfügbarkeit 
medizinischer und paramedizinischer Versor-
22 Richtlinie 96197/EG vom 20. Dezember 1996 (ABI. Nr. L 46 vom 17. Februar 1997) zur Änderung der Richtlinie 
86/378/EWG zur Verwirklichung des Grundsatzes der Gleichbehandlung von Männern und Frauen bei den betrieblichen 
Systemen der sozialen Sicherheit. 
15 
gung und von Haushaltshilfen zur Bewältigung 
der Alltagsbedürfnisse. Die Kosten für derartige 
Leistungen können, über viele Jahre zusammen­
gerechnet, sich mitunter zu einem stattlichen Be­
trag summieren. In mehreren Ländern wird 
ernsthaft befürchtet, daß eine entsprechend 
konzipierte freiwillige Pflegeversicherung zum 
Phänomen der Negativauslese und zu ethischen 
Problemen führen könnte. Deshalb sind Kosten­
prognosen - und damit die Festlegung der Versi­
cherungsbeiträge - ein sehr schwieriges Unter­
fangen. Im Endeffekt könnte dabei ein riskantes 
und infolgedessen für private Versicherer unat­
traktives Produkt entstehen. Bei freiwilligen Ver­
sicherungen steht des weiteren zu befürchten, 
daß ein Großteil der Bevölkerung die tatsächli­
chen Risiken, die durch Versicherungsschutz ab­
zudecken wären, unterschätzt und sich nicht 
rechtzeitig entsprechend versichert. 
Gegenwärtig ist also festzustellen, daß im Be­
reich der sozialen Sicherheit ein neuer Zweig 
entsteht. Das ökonomische wie auch soziale In­
teresse an obligatorischem Versicherungsschutz 
der Bevölkerung gegen das Risiko der Pflegebe­
dürftigkeit erweist sich als durchaus begründet. 
Allerdings ist es nicht einfach, die Notwendig­
keit, den neuen Bedürfnissen in Sachen Pflege 
gerecht zu werden, und das Gebot der Eindäm­
mung der entsprechenden Pflegekosten mitein­
ander in Einklang zu bringen. Bei den anstehen­
den Fragen geht es im wesentlichen um die Art 
des Versicherungsschutzes bei obligatorischen 
Versicherungen: Versorgungsleistungen oder 
Auszahlung von Geldleistungen - wobei letztere 
den Empfängern eine größere Auswahlmöglich­
keit bietet, und zwar im Hinblick auf die Beurtei­
lung von Pflegebedürfnissen. Dadurch ist die 
Abstimmung der Leistungen auf die 
tatsächlichen Bedürfnisse der Empfänger im 
Falle von Geldleistungen besser sichergestellt. 
In jedem Fall wird sich zunehmend Bedarf für so­
ziale Dienstleistungen stellen. Die Befriedigung 
dieses Bedarfs stellt ein beträchtliches Beschäfti­
gungspotential dar und erfordert eine wohl­
überlegte Politikerarbeitung. Besondere Auf­
merksamkeit müßte dabei der Chancengleich­
heit im Zusammenhang mit der Schaffung neuer 
Arbeitsplätze im Pflegesektor geschenkt wer­
den, um damit der Entstehung eines Ungleichge­
wichts der Geschlechter zuvorzukommen. Darü­
ber hinaus ist es unerläßlich, daß die angebote­
nen Dienste sehr hohen Qualitätsanforderungen 
gerecht werden. Zieh Überprüfung der Systeme der sozia­
len Sicherheit im Hinblick auf eine 
Befriedigung der Versorgungsbe­
dürfnisse abhängiger älterer Men­
schen. 
Maßnahme: Analysierung, im Rahmen des 97er 
Berichts "Soziale Sicherheit in Euro­
pa"* der Erfahrungen jener Mit-
gliedstaaten, in denen bereits Pfle 
geversicherungsmaßnahmen durch­
geführt werden, um daraus die effi­
zientesten Modelle fur ein tangzert-
pflegeversicherungssystem heraus­
zuschälen, 
2.3.4 Verbesserung der 
Gesundheitsversorgung 
Die nationalen Gesundheitssysteme in den Mit­
gliedstaaten unterscheiden sich insoweit, als je­
des System das Spiegelbild einer einzigartigen 
Konstellation historischer und kultureller Ent­
wicklungen ist. Dennoch lassen sich die Gesund­
heitssysteme in der Europäischen Union in zwei 
Hauptgruppen unterteilen: zum einen in die 
Gruppe der Mischformen von Systemen, die so­
wohl private als auch öffentliche Leistungsträger 
in Anspruch nehmen, die vorwiegend aus Beiträ­
gen zur obligatorischen Krankenversicherung fi­
nanziert werden, und zum anderen die Gruppe 
der nationalen Gesundheitsdienste, bei denen 
die Erbringung der Leistungen und die Finanzie­
rung im wesentlichen durch die öffentliche Hand 
erfolgen. 
Die Gesamtausgaben für das Gesundheitswesen 
variieren in den Mitgliedstaaten zwischen gut 
5% des BIP und annähernd 10 %. In absoluten 
Werten ausgedrückt steigen die Ausgaben seit 
vielen Jahren, und in sämtlichen Mitgliedstaaten 
wird die Belastung der dortigen Gesundheits­
dienste ständig größer. So betragen beispielswei­
se die Pro-Kopf-Ausgaben für Gesundheitsver­
sorgung zugunsten sehr alter Menschen das 
Fünffache der Ausgaben für eine Person im Er­
werbsalter. Da die Altersgruppe der über 75jäh-
rigen in den kommenden 20 Jahren um annä­
hernd 50 % zunehmen wird, werden sich daraus 
signifikante Auswirkungen auf die Gesamtaus­
gaben für die Gesundheitsversorgung ergeben. 
Diese Entwicklung ist nicht nur durch die demo­
graphischen Veränderungen bedingt sondern 
auch auf die wachsenden Ansprüche, die an das 
Gesundheitssystem gestellt werden, zurückzu­
führen. 
Diese Belastung, der sich die Gesundheitssysteme 
ausgesetzt sehen, hat dazu geführt, daß die Mit­
gliedstaaten eine Reihe von Reforminitiativen 
sowohl zur Verbesserung des Leistungsstandes 
der Gesundheitsversorgung insgesamt - so daß 
sich daraus Mehrwerte für den Bereich Gesund-
16 
heit ergeben - als auch zur Verbesserung der Ef­
fizienz der erbrachten Leistungen ergriffen ha­
ben. In dem 1995 erschienenen Bericht über den 
Gesundheitszustand in der Europäischen Ge­
meinschaft 23 sind einige der in Angriff genom­
menen Reformen skizziert worden. Ferner bestä­
tigt dieser Bericht, daß die Mitgliedstaaten der 
Prävention von Krankheiten und Maßnahmen 
zur Gesundheitsförderung einen vergleichsweise 
hohen Stellenwert einräumen und dabei von der 
Annahme ausgehen, daß bescheidene Investitio­
nen auf diesen Gebieten sich nachhaltig auf jene 
maßgebenden Faktoren auswirken, die im Zu­
sammenhang mit den Hauptursachen für Morta­
lität und Morbidität stehen. Nach gescheiterten 
Versuchen, die Kosten öffentlicher Gesundheits­
systeme z.B. durch höhere Zuzahlungen zu be­
grenzen, versuchen einige Mitgliedstaaten jetzt, 
marktwirtschaftliche Mechanismen in ihr jeweili­
ges System der Gesundheitsversorgung einzu­
bauen. Zu den Reformen, die speziell zu erwäh­
nen sind, gehört die Trennung der Funktionen 
der Beschaffung und der Erbringung von Dienst­
leistungen. Kliniken und andere Dienstleistungs­
erbringer einigen sich vertraglich mit kommuna­
len Gesundheitsbehörden über die Erbringung 
bestimmter Dienstleistungen. Auf diese Weise 
sind diese Behörden gezwungen, ihre Bedürfnis­
se präzise abzustecken und nach dem Kosten-
Nutzen-Kriterium zu befriedigen. Damit wird der 
Wettbewerb zwischen Dienstleistungserbringern 
gefördert. 
Nicht von der Hand zu weisen ist dabei die Ge­
fahr, daß sowohl die Dienstleistungserbringer als 
auch die Behörden in ihren Bestrebungen nach 
Kosteneinsparung versucht sein werden, sich für 
die kostengünstigere statt für die optimale Lö­
sung zu entscheiden. Ferner sind solche Verträge 
in bezug auf die zu erbringenden Leistungen 
und die einzuhaltenden Qualitätsnormen mitun­
ter nur vage formuliert. Allerdings ist es heute 
noch verfrüht, die Folgen solcher und ähnlicher 
Maßnahmen abschließend zu beurteilen. sich - vorbehaltlich angemessener Bedingungen 
zur Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen 
- jeder Versicherer mit dem Leistungserbringer 
vertraglich einigen können, der die besten 
Dienstleistungen zu erschwinglichen Preisen zu 
bieten vermag. Zusammen genommen können 
diese Faktoren durchaus eine Kostensenkung be­
wirken, auch wenn sich wesensgemäß die größ­
ten Einsparungen im Bereich der Gesundheits-
versorgungskosten und nicht im Bereich der ge­
schäftlichen Abwicklung der Versicherungstätig­
keiten selbst erzielen lassen. 
Unter diesen Bedingungen ist es von entschei­
dender Bedeutung, daß die freie Wahl der Be­
reitstellung von Gesundheitsdienstleistungen 
und der Vermarktung entsprechender Produkte 
im Binnenmarkt durch Rahmenbedingungen ab­
gestützt sind, die dergestalt sind, daß sie den Ge­
sundheitssystemen zugute kommen und bewir­
ken können, daß in der gesamten Gemeinschaft 
eine Gesundheitsversorgung gewährleistet wird, 
die Bestand hat und erschwinglich ist. Geschaf­
fen werden können diese Rahmenbedingungen 
auf der Basis der Grundsätze einer Vereinfa­
chung der rechtzeitigen gegenseitigen Nutzbar­
machung validierter Daten über die jeweiligen 
Vorzüge von Eingriffen, Verbesserung des Lei­
stungsstandes und der Kosteneffizienz neuer 
Technologien, Förderung des gegenseitigen Aus­
tausche von Know-how in Fragen der organisato­
rischen Gestaltung von Diensten, Förderung der 
optimalen Nutzung vorhandener Ressourcen -
insbesondere in Grenzgebieten - und Minimie­
rung, sowohl in bezug auf ihre Anzahl als ihren 
sachlichen Geltungsbereich, zusätzlicher admini­
strativer Vorkehrungen für Personen, die in an­
deren Mitgliedstaaten angebotene Dienste in 
Anspruch nehmen. 
In ihrem Bestreben nach Verbesserung der Effi­
zienz der Gesundheitssysteme versuchen einige 
Mitgliedstaaten - allerdings unter Vorgabe an­
gemessener rechtlicher Rahmenbedingungen 
und Sicherheiten - eine Wettbewerbssituation 
zwischen den privaten wie öffentlichen Versiche­
rern im Gesundheitsbereich zu schaffen. Uner­
läßlich ist dabei, daß von Faktoren, die dem ein­
zelnen u. U. den benötigten Versicherungsschutz 
vorenthalten, wie etwa ein selektives Vorgehen 
im Bereich der zu versichernden Risiken, Abstand 
genommen wird. Auf der anderen Seite müßte 
23. KOM(95)357 vom 19. Juli 1995. 
17 
Zieh Verbesserung der Effizienz und 
Qualität von Gesundheitssystemen 
zwecks Befriedigung der zuneh­
menden Sedorfnisse infolge Alte­
rung der Bevölkerung und sonstiger 
Faktoren, 
Maßnahmen.'-Durchführung e\ner Bewertung 
der potentiellen Auswirkungen 
präventiver Maßnahmen auf die 
zu senkenden Kosten der Gesund-
-Klärung der Fragen, inwieweit und 
unter welchen Bedingungen die 
Einführung von Elementen des 
marktwirtschaftlichen Kräftespiels 
in die Gesundheitsversorgungssy­
steme zu Kosteneinsparungen bei­
tragen kann während gleichzeitig 
qualitativ höherwertige Dienstlei­
stungen gefördert werden und si­
chergestellt wird, daß jedermann 
Zugang zur Gesundheftsversor-
gung hat; 
-Bündelung, seitens der Kommis­
sion, der in den Mrtgliedstaaten 
dureftgefuhiten Arbeiten über den 
Leistungsstand und die Kalten* 
Wirksamkeit von Gesundheitssyste­
men sowie Untersuchung der fra­
get welche Initiativen auf Gemein­
schaftsebene ergriffen werden 
können, um die Mitgliedstaaten 
dabei zu unterstützen, Kosten zu 
senken und gleichzeitig möglichst 
groBe Verbesserungen in der Ge­
sundheitsversorgung zu erzielen. 
Anpassung des 
Sozialschutzes an das 
veränderte Gleichgewicht 
der Geschlechter: auf dem 
Weg zur Individualisierung 
der Ansprüche 
Die Beteiligung von Frauen am Erwerbsleben 
wird auch in den kommenden Jahren weiterhin 
ansteigen. Um das dieser Entwicklung innewoh­
nendem Potential voll auszuschöpfen, ist es we­
sentlich, den Sozialschutz an dieses neue Gleich­
gewicht der Geschlechter anzupassen. Diese Auf­
gabe stellt in zweifacher Hinsicht eine Heraus­
forderung dar: 
i) Es gilt, nach neuen Wegen zu suchen, die es er­
möglichen, Familie und Beruf miteinander zu 
vereinbaren. 
ii) Es ist ein schrittweiser Übergang zu einer Indi­
vidualisierung der Ansprüche zu vollziehen. 2.4 Angesichts der sich verändernden Zusammenset­
zung der Haushalte und der Familien sind neue 
Antworten erforderlich. Es müssen innovative 
und zukunftsfähige Modelle entwickelt werden, 
die es ermöglichen, die Ausübung einer Erwerbs­
tätigkeit mit den Bedürfnissen der Familien, der 
Haushalte und des einzelnen in Einklang zu brin­
gen, wobei es zu vermeiden gilt, daß die Verant­
wortung für Betreuung und Pflege allein den Fa­
milien aufgebürdet wird. Im Rahmen ihrer mit 
dem vierten Aktionsprogramm für die Chancen­
gleichheit von Frauen und Männern (1996-
2000)24 eingegangenen Verpflichtungen stellt 
die Kommission derzeit Überlegungen zu ver­
schiedenen praktischen Initiativen und politi­
schen Optionen an, u. a. zu Maßnahmen, die auf 
eine Anhebung der Standards im Bereich der Be­
treuung von Kindern und anderen Familienan­
gehörigen abzielen. Die Sozialpartner haben auf 
Initiative der Kommission eine Vereinbarung 
über den Elternurlaub geschlossen, in der Män­
nern und Frauen ein individuelles Recht auf El­
ternurlaub zuerkannt wird. Gleichzeitig wird ih­
nen garantiert, daß sie nach dem Elternurlaub 
an ihren früheren Arbeitsplatz zurückkehren 
können. Die Vereinbarung wurde am 3. Juni 
1996 in Form einer Richtlinie des Rates verab­
schiedet. " 
In praktisch allen Mitgliedstaaten sieht das Sozi-
aSchutzsystem bestimmte Regelungen vor, die 
die soziale Absicherung einer Person von ihrer 
familiären Situation abhängig machen, also da­
von, ob sie z. B. ledig oder verheiratet ist, ob sie 
mit jemandem zusammenlebt usw. Abgeleitete 
Ansprüche haben in der Vergangenheit viele 
Menschen vor Armut bewahrt. Abgeleitete An­
sprüche tragen den familiären Bindungen sowie 
dem Wert von Hausarbeit und Betreuungstätig­
keiten Rechnung und sichern denen, die - um 
sich familiären Aufgaben widmen zu können -
nicht kontinuierlich einer Erwerbstätigkeit nach­
gegangen sind, nach dem Tod des Ernährers ein 
Einkommen. Vor diesem Hintergrund ist die Auf­
teilung der Rentenansprüche zwischen Ehegat­
ten im Falle einer Scheidung als Anerkennung 
des indirekt geleisteten Beitrags des nichter­
werbstätigen oder schlechter verdienenden Part­
ners zu werten. 
Abgeleitete Ansprüche stellen in gewisser Hin­
sicht jedoch auch ein Problem dar. Sie begrün­
den ein Abhängigkeitsverhältnis von der Person, 
die einen unmittelbaren Anspruch auf Soziallei­
stungen hat. Da unmittelbare Ansprüche auf So­
zialleistungen meist im Rahmen einer abhängi­
gen Beschäftigung erworben werden, hat die 
24. KOM(95) 381 vom 19. Juli 1995; ABI. Nr. C 306 vom 17. November 1995. 
25 Richtlinie 96/34/EG des Rates vom 3. Juni 1996 zu der von UNICE, CEEP und EGB geschlossenen Rahmenvereinbarung 
über Elternurlaub, ABI. Nr. L 145/4 vom 19. Juni 1996. 
18 
geringere Erwerbsbeteiligung der Frauen 
zwangsläufig zur Folge, daß auch ihre unmittel­
baren Ansprüche geringer ausfallen. Frauen sind 
somit schlechter gestellt, wenn eine Beziehung 
in die Brüche geht, z. B. im Falle einer Scheidung. 
Außerdem verfügen in den meisten Ländern nur 
Ehegatten und Kinder über abgeleitete Ansprü­
che. Neue Formen des Zusammenlebens, die sich 
immer mehr durchsetzen, bleiben häufig unbe­
rücksichtigt. 
Zum zweiten können abgeleitete Ansprüche 
Frauen davon abhalten, in den Arbeitsmarkt ein­
zutreten, oder auch einen Anreiz bieten, Jobs in 
der informellen Wirtschaft - ohne soziale Absi­
cherung - anzunehmen. In einigen Ländern 
bleibt man, wenn man einer geringfügigen Be­
schäftigung nachgeht, gänzlich von der Sozial­
versicherung ausgeschlossen. Hingenommen 
wird dies nur deshalb, weil die geringfügig Be­
schäftigten im allgemeinen abgeleitete Ansprü­
che haben und ihre Tätigkeit nicht als eigenstän­
diger Broterwerb, sondern eher als zusätzlicher 
Beitrag zum Familienbudget angesehen wird, 
wobei die betreffende Person, was die soziale 
Absicherung anbelangt, auch weiterhin von ih­
rem Partner abhängig bleibt. 
Hinterbliebenenrenten schließlich machen es 
möglich, daß jemand aufgrund der vom verstor­
benen Ehegatten eingezahlten Beiträge in den 
Genuß einer Rente kommt, ohne jemals selbst ei­
nen zusätzlichen Beitrag geleistet zu haben. Dies 
kann dazu führen, daß jemand, der verheiratet 
und nie erwerbstätig war, bei vollständigem Ver­
sicherungsverlauf und hohem Einkommen des 
verstorbenen Ehepartners eine höhere Rente er­
hält als eine ledige Person, die ein Leben lang 
gearbeitet und ein niedrigeres Einkommen be­
zogen hat. Abgeleitete Ansprüche haben somit 
eine Umverteilung von Sozialleistungen zuun­
gunsten des Durchschnittsverdieners und zugun­
sten abhängiger Personen und Hinterbliebener 
von Beziehern hoher Einkommen zur Folge. 
Mit einer Individualisierung der Ansprüche soll 
erreicht werden, daß die persönlichen Beziehun­
gen künftig keine Rolle mehr spielen, wenn es 
um die Gewährleistung des sozialen Schutzes 
des einzelnen geht. Auf diese Weise würde auch 
eine stärkere Annäherung der im Bereich des so­
zialen Schutzes geltenden Regelungen an die für 
Arbeitsverträge geltenden Rechtsvorschriften er­
reicht in denen die Arbeitnehmer schließlich ais 
Individuen gesehen werden. Generell entsprä­
che eine Individualisierung der Ansprüche dem 
allgemeinen Trend zur Stärkung der Autonomie 
des einzelnen. Es geht hier also nicht nur um die 
Geschlechterproblematik, sondern auch um die 
Beziehungen zwischen Eltern und Kindern vor 
dem Hintergrund neuer Familienmodelle und -
strukturen. Zugegeben, eine Individualisierung der Ansprü­
che könnte auch gewisse Härten zur Folge ha­
ben. Abgeleitete Ansprüche können einem Ar­
beitslosen zum Beispiel indirekt einen Anspruch 
auf Leistungen für unterhaltsberechtigte Kinder 
eröffnen. Eine Individualisierung könnte auch 
dazu führen, daß der Leistungsanspruch an ein 
bestimmtes Alter gebunden wird. Nichtsdesto­
weniger gilt es, hier eine Strategie zu ent­
wickeln, die geeignet ist, alle potentiellen Ar­
beitnehmer zur Teilnahme am Arbeitsmarkt zu 
bewegen, und zwar in einer Form, die ihnen ei­
genständige Ansprüche sichert und das Familien­
budget nicht über Gebühr belastet. 
Eine Individualisierung der Ansprüche hätte, je 
nachdem, um welchen Bereich des Sozialschut­
zes es geht, unterschiedliche Konsequenzen, so­
wohl für den einzelnen als auch für die öffentli­
chen Haushalte. Eine Individualisierung der An­
sprüche im Bereich der Gesundheitsversorgung 
und der Arbeitslosenunterstützung scheint rela­
tiv unproblematisch zu sein in Anbetracht der zu 
erwartenden geringen finanziellen Auswirkun­
gen. Am wichtigsten - aber auch am schwierig­
sten - wäre eine Individualisierung der Ansprü­
che bei den Altersrenten, auf die auch der Groß­
teil der abgeleiteten Ansprüche entfällt. Eine In­
dividualisierung würde hier nicht nur bedeuten, 
daß Zusatzleistungen für abhängige Familienan­
gehörige abgeschafft werden, sondern auch, 
daß an die Stelle der Hinterbliebenenrente ein 
Ersatzeinkommen treten muß. Witwen und Wit­
wern, die das Rentenalter noch nicht erreicht ha­
ben, könnte bis zur Erreichung des Rentenalters 
oder bis sie eine Arbeit gefunden haben, eine 
spezielle Übergangsrente gezahlt werden. 
Angesichts der derzeitigen Stellung der Frau auf 
dem Arbeitsmarkt muß davon ausgegangen 
werden, daß den Frauen - insgesamt gesehen -
aus einer Abschaffung der Hinterbliebenenren­
ten erhebliche Nachteile erwachsen würden. Für 
viele von ihnen würde dies gar bedeuten, daß 
ihr Einkommen unter die Armutsgrenze absinkt. 
Das Konzept einer Grundrente, die durch eine 
Betriebsrente aufgestockt wird, könnte ein 
Schritt zur Lösung dieses komplexen Problems 
sein. Durch eine Grundrente würde sicherge­
stellt, daß alle, die das Rentenalter erreicht ha­
ben, über ein ausreichendes Einkommen verfü­
gen, um ihren Lebensunterhalt zu bestreiten. 
Die Rentenreformen in den Mitgliedstaaten ge­
hen aber genau in die entgegengesetzte Rich­
tung: angestrebt wird nämlich eine stärkere Kor­
relation zwischen den im Rahmen eines Beschäf­
tigungsverhältnisses geleisteten Beitragszahlun­
gen und der Höhe der späteren Rente (siehe wei­
ter oben unter 2.3.1). Dadurch wird eine Lösung 
des Problems zusätzlich erschwert. Es sind einge­
hende Überlegungen dazu anzustellen, welche 
19 
Auswirkungen eine Unterbrechung der Erwerbs­
tätigkeit auf die Rentenansprüche hat, um Wege 
zu finden, wie dieser offensichtliche Zielkonflikt 
überwunden werden kann. Hier sollten die Mit­
gliedstaaten aus den in der Union praktizierten 
unterschiedlichen Ansätzen entsprechende Leh­
ren ziehen. 
Ziel: Anpassung des Sozialschutzes an 
das neue Gleichgewicht der Ge­
schlechter \m Arbeitsleben und an 
den Wandel der Famüienstrukturen. 
Maßnahmen;-Die Kommission wird Initiativen 
vorlegen, die auf die Einführung 
höherer Standards im Bereich der 
Betreuung von Kindern und ande­
ren Familienangehörigen abstel­
len. 
-Die Chancengieichheltsbericht 1997 
wird die von den Mitgliedstaaten 
unternommenen Anstrengungen 
bewerten, die auf eine stärkere In­
dividualisierung der Ansprüche ab­
zielen, ohne dadurch die wirt­
schaftliche Absicherung der Frauen 
zu gefährden. 
2.5 Verbesserung des Sozial­
schutzes im Hinblick auf das Prin­
zip der Freizügigkeit 
Die auf der Grundlage von Artikel 51 und Artikel 
235 EG-Vertrag erlassene Verordnung 1408/71 
koordiniert die für Wanderarbeiter in der Union 
geltenden Regelungen im Bereich der sozialen 
Sicherheit. Eine derartige Koordinierung stellt 
eine Vorbedingung für die Verwirklichung der 
Freizügigkeit der Arbeitnehmer dar. Die Verord­
nung setzt hohe Standards für den Schutz der 
betroffenen Personen. 
Der durch die Verordnung gewährleistete Schutz 
ist jedoch immer noch lückenhaft26. Das Koordi­
nierungssystem in der derzeitigen Form läuft so­
gar Gefahr, bald überholt zu sein und den An­
schluß an verschiedene Entwicklungen zu verlie­
ren. Die Mitgliedstaaten haben in letzter Zeit 
neue Leistungsarten eingeführt, um beispiels­
weise der zunehmenden Alterung der Bevölke­
rung und dem daraus resultierenden langfristi­
gen Betreuungsbedarf Rechnung zu tragen. Dies 
paßt nicht ohne weiteres in das der Verordnung 
1408/71 zugrundeliegende Konzept, das sich an 
den "klassischen" Sozialversicherungszweigen 
orientiert. Die Einführung neuer Formen des so­
zialen Schutzes in den Mitgliedstaaten sollte 
nicht behindert werden durch Unsicherheiten 
bezüglich der möglichen Auswirkungen des Ko­
ordinierungssystems auf die neuen Regelungen. Die ursprüngliche Dimension der europäischen 
Integration, also die Schaffung eines gemeinsa­
men Marktes, der die Freizügigkeit der Arbeit­
nehmer ermöglicht und fördert, wurde um ein 
neues Konzept bereichert, nämlich das der euro­
päischen Staatsbürgerschaft. Der persönliche 
Geltungsbereich der Verordnung 1408/71 sollte 
entsprechend angepaßt werden. 
Die Koordinierung der verschiedenen einzel­
staatlichen Systeme der sozialen Sicherheit ist 
zwangsläufig eine komplexe Angelegenheit. 
Eine unnötige Verkomplizierung gilt es jedoch 
zu vermeiden. Wo immer möglich, sollten die 
Vorschriften vereinfacht werden. Dabei sollte 
das Ziel darin bestehen, die Bestimmungen für 
die betroffenen Bürger leichter verständlich zu 
machen und praktische Probleme und bürokrati­
sche Hindernisse bei der tagtäglichen Anwen­
dung der Verordnung zu überwinden. Derartige 
Schwierigkeiten können nämlich durchaus zur 
Folge haben, daß gar nicht mehr realisiert wird, 
welche Vorteile die Verordnung mit sich bringt. 
Die Kommission wird eine Strategie zur Vereinfa­
chung und zur Reform des Koordinierungssy­
stems erarbeiten, damit dieses den derzeitigen 
und zukünftigen Anforderungen gerecht wer­
den kann. Die zuständigen einzelstaatlichen Be­
hörden und Einrichtungen, das Europäische Par­
lament und die Sozialpartner sollen in die Ent­
wicklung dieser Strategie eng einbezogen wer­
den. 
Im Verlauf der Debatte wurde von vielen Seiten 
die Auffassung geäußert, daß es nicht länger 
vertretbar sei, daß ein Arbeitnehmer, der versi­
chert ist und sich rechtmäßig in einem Mitglied­
staat aufhält und der somit den in dem betref­
fenden Land geltenden Sozialschutzbestimmun­
gen unterliegt, völlig aus dem Anwendungsbe­
reich der im Rahmen des Koordinierungssystems 
vorgesehenen Vorschriften herausfällt, nur weil 
er nicht Staatsangehöriger eines EU-Mitglied­
staates ist. Die Kommission beabsichtigt in der 
zweiten Hälfte des Jahres 1997 dem Rat einen 
Vorschlag vorzulegen, der darauf abzielt, den 
Geltungsbereich der Koordinierungsvorschriften 
ganz oder teilweise auf abhängig Beschäftigte 
sowie selbständig Erwerbstätige auszuweiten, 
die zwar in einem Mitgliedstaat versichert sind, 
aber nicht die Staatsangehörigkeit eines EU-Mit­
gliedstaates besitzen. 
Die Debatte hat auch gezeigt, daß die derzeit 
geltenden Bestimmungen, die den grenzüber­
schreitenden Zugang zu Leistungen der Gesund­
heitsversorgung betreffen, einer eingehenden 
Erörterung bedürfen. Dabei wird insbesondere 
eine umfassendere und effizientere Nutzung der 
26 Auf einige dieser Lücken wurde im Grünbuch der Kommission "Allgemeine und berufliche Bildung - Forschung: 
Hindernisse für die grenzüberschreitende Mobilität", KOM(96) 462, näher eingegangen. 
20 
bestehenden Möglichkeiten angestrebt, vor al­
lem in Grenzregionen. Allerdings gilt es hier zu 
berücksichtigen, welche Konsequenzen dies für 
das finanzielle Gleichgewicht der Krankenversi­
cherungen in den Mitgliedstaaten mit sich 
bringt. Ebenso sollten die im Rahmen des Koor­
dinierungssystems vorgesehenen Finanzvor­
schriften, die den Bereich der Gesundheitsversor­
gung betreffen, einer Überprüfung unterzogen 
werden. Vorbehaltlich der Urteile des Europäi­
schen Gerichtshofs in den Rechtssachen Decker 
und Kohll" wird die Kommission einen Vorschlag 
zur Änderung der Verordnung 1408/71 vorlegen, 
um den grenzüberschreitenden Zugang zu Lei­
stungen der Gesundheitsversorgung zu erleich­
tern. 
Auch führt die Tatsache, daß zwar im Bereich der 
sozialen Sicherheit eine Koordinierung erfolgt, 
nicht aber im Bereich der Besteuerung, bisweilen 
zu ungewöhnlichen Situationen, so zum Beispiel 
im Falle bestimmter Grenzgänger, die unter Um­
ständen gleich zweimal zur Finanzierung der So­
zialschutzsysteme herangezogen werden, indem 
sie nämlich im Wohnsitzstaat hohe Steuern und 
im Beschäftigungsstaat hohe Versicherungsbei­
träge zu entrichten haben. Die Kommission be­
absichtigt diese Probleme im Verlauf von 1997 
näher zu untersuchen und Möglichkeiten zu 
identifizieren, wie sie durch Maßnahmen auf Ge­
meinschaftsebene gelöst werden können. 
Es besteht ein breiter Konsens darüber, daß das 
Fehlen eines europäischen Koordinierungssy­
stems im Bereich der ergänzenden Alterssiche­
rungssysteme eine großes Problem für diejeni­
gen darstellt, die von ihrem Recht auf Freizügig­
keit Gebrauch machen. Dies gilt insbesondere in 
den Mitgliedstaaten, in denen betriebliche Ver­
sorgungssysteme eine wichtige Rolle im Bereich 
des sozialen Schutzes spielen. In ihrer Mitteilung 
vom 22. Juli 199128 hat die Kommission aufge­
zeigt, welche Hindernisse hier im einzelnen be­
stehen. Angesichts des spezifischen Charakters 
vieler solcher Systeme und der - auch innerhalb 
ein und desselben Landes bestehenden - erheb­
lichen Unterschiede, sowohl, was die Entstehung 
der Systeme, die jeweils abgedeckten Berufs­gruppen und den sachlichen Anwendungsbe­
reich anbelangt, als auch, was die rechtliche Aus­
gestaltung und die technische Abwicklung be­
trifft, scheint das derzeitige Koordinierungssy­
stem, das schließlich für die gesetzlichen Systeme 
geschaffen wurde, kaum geeignet, diese Proble­
me anzugehen. Hier bedarf es eines flexibleren 
Ansatzes. In dem Bericht des hochrangigen Gre­
miums für Fragen der Freizügigkeit 29 in dem 
Frau Simone Veil den Vorsitz führt, wurden der 
Kommission Vorschläge unterbreitet, wie hier 
weitere Fortschritte zu erzielen sind. Im Rahmen 
eines demnächst erscheinenden Grünbuchs über 
ergänzende Alterssicherungssysteme wird die 
Kommission der Frage nachgehen, welche Hin­
dernisse in diesem Bereich der Verwirklichung 
der Freizügigkeit im Wege stehen. Als ersten 
Schritt zur Überwindung dieser Hindernisse 
plant sie jedoch, einen Vorschlag für eine Richtli­
nie vorzulegen, die grundsätzlich die in dem Be­
richt des hochrangigen Gremiums angesproche­
nen Aspekte abdecken sollte. 
Zieh Anpassung des Koordinierungssy­
stems an neue Formen des Sozial­
schutzes und neue Bedürfnisse -
Vermeidung einer unnötigen Ver-
kompHzferung sowie Beseitigung 
von Hindernissen im grenzübe-
schreitenden Verkehr. 
Maßnahmen: -Die Kommission wird unter enger 
Einbeziehung der nationalen Be­
hörden, des Europäischen Parla­
ments und der Sozialpartner eine 
Strategie für die Reform, Vereinfa­
chung und Aktualisierung des Ko­
ordinierungssystems entwickeln. 
*-Ùie Kommission wird ein Grünbuch 
über ergänzende Rentensysteme 
veröffentlichen, in dem alle in die­
sem Bereich bestehenden Hinder 
nisse für die Freizügigkeit beleuch­
tet werden. Ais ersten Schritt zur 
Überwindung dieser Hindernisse 
plant die Kommission* einen Vor­
schlag für eine Richtlinie vorzule­
gen, die grundsätzlich die in dem 
Bericht des hochrangigen Gremi­
ums angesprochenen Aspekte ab­
decken sollte. 
27. Der Europäische Gerichtshof prüft derzeit, inwieweit die Bestimmungen der Verordnung 1408/71, die einen 
grenzüberschreitenden Zugang zu Leistungen der Gesundheitsversorgung auf Kosten des zuständigen Staates nur unter ganz 
bestimmten Voraussetzungen eröffnen, mit Artikel 30 EG-Vertrag (freier Verkehr von Waren, wie z. B. Pharmazeutika) und 
Artikel 59 EG-Vertrag (freier Verkehr von Dienstleistungen, wie z. B. Leistungen der Gesundheitsversorgung) vereinbar sind: 
Rechtssachen Decker (C-120/95) und Kohll (C-158/96). 
28. Mitteilung der Kommission an den Rat: "Ergänzende Systeme der sozialen Sicherheit: Die Rolle der betrieblichen 
Altersversorgungssysteme für den Sozialschutz der Arbeitnehmer und ihre Auswirkungen auf die Freizügigkeit", SEK(91)1332. 
29. Der Bericht über ergänzende Altersversorgungssysteme wurde auf der Sitzung des hochrangigen Gremiums für Fragen der 
Freizügigkeit vom 28.129. November 1996 angenommen. 
21 
3. UNTERSTÜTZUNG DES ANPASSUNGSPROZESSES DURCH 
MAßNAHMEN AUF EUROPÄISCHER EBENE 
Die vorliegende Mitteilung trägt dem Subsidiari-
tätsprinzip Rechnung. Jeder Mitgliedstaat ist 
selbst für die Gestaltung und Finanzierung sei­
nes Sozialschutzsystems verantwortlich. Die 
Union bleibt zuständig für die Koordinierung 
der einzelstaatlichen Sozialversicherungssyste­
me, soweit es um den Schutz derjenigen geht, 
die von ihrem Recht auf Freizügigkeit innerhalb 
der Union Gebrauch machen. Außerdem ent­
steht durch den Erfahrungsaustausch zwischen 
den Mitgliedstaaten ein bedeutender europäi­
scher Mehrwert. 
Eine Modernisierung und Verbesserung des Sozi­
alschutzes in der Union kann nicht ohne die ak­
tive Mitwirkung aller Beteiligten geleistet wer­
den. In Teil 2 der vorliegenden Mitteilung hat die 
Kommission einige Maßnahmen genannt, mit 
denen Wege zur Erreichung dieses Ziels und kon­
krete Ansatzpunkte für weitere Überlegungen 
aufgezeigt werden sollen. 
Die Kommission fordert den Rat, das Europäi­
sche Parlament, den Wirtschafts- und Sozialaus­
schuß, den Ausschuß für Beschäftigung und Ar­
beitsmarkt sowie den Ausschuß für Wirtschafts­
politik auf, zu den in der vorliegenden Mittei­
lung dargelegten Ansätzen für eine Modernisie­
rung der Sozialschutzsysteme Stellung zu neh­
men. 
Auch die Sozialpartner sind aufgefordert, auf al­
len geeigneten Ebenen einen Beitrag zu der De­
batte zu leisten, insbesondere zu folgenden drei 
Themen: 
• Auswirkungen der Alterung der Bevölkerung 
auf den Übergang in den Ruhestand; 
• konkrete Ausgestaltung eines europäischen 
Rahmens von Rechtsvorschriften, der ein gesi­
chertes Umfeld für ein effizientes Funktionie­
ren der ergänzenden Alterssicherungssysteme 
bietet; 
• Implikationen der Entwicklung neuer Arbeits­
formen, insbesondere Auswirkungen von Un­
terbrechungen der Erwerbstätigkeit auf die 
Ansprüche auf Sozialleistungen. 
Fragen des sozialen Schutzes müssen in die Ent­
wicklung der europäischen Beschäftigungspoli­
tik integriert werden. Die Beschäftigungsproble­
matik stellt derzeit die höchste Priorität und die 
größte Herausforderung für die Europäische 
Union und ihre Mitgliedstaaten dar. Hier besteht 
ein Handlungsbedarf und ein Potential für wei­
tere Aktionen auf Gemeinschaftsebene. Die 
Kommission wird im Rahmen des dem Europäi­schen Rat in Luxemburg im Dezember 1997 vorzu­
legenden gemeinsamen Berichts einen Beitrag zu 
diesem Prozeß leisten. Dieser Beitrag wird in einer 
Analyse der Reformen bestehen, die von den Mit­
gliedstaaten bereits durchgeführt wurden, um die 
Sozialschutzsysteme beschäftigungsfreundlicher 
zu gestalten. Außerdem sollen im Rahmen des Be­
richts weitere Aktionsbereiche vorgeschlagen 
werden. Die Gruppe der Generaldirektoren für so­
ziale Sicherheit wird um Unterstützung bei der Er­
arbeitung des Berichts gebeten. 
In den Prozeß gemeinsamer Überlegungen muß 
eine Reihe weiterer Partner einbezogen werden, 
unter anderem die Repräsentanten der Zivilge­
sellschaft. Die in der vorliegenden Mitteilung 
umrissene Problematik wird ganz oben auf der 
Agenda des Europäischen Forums für Sozialpoli­
tik 1998 stehen. An dem Forum werden Mit­
gliedstaaten, Sozialpartner, Nichtregierungsor­
ganisationen sowie die europäischen Institutio­
nen teilnehmen. Gegenstand der Diskussionen 
wird die Ausrichtung der Reformen der Soziai-
schutzsysteme im nächsten Jahrzehnt sein. Dabei 
wird es konkret um die Frage gehen, wie die So­
zialschutzsysteme an die neuen, in dieser Mittei 
lung aufgezeigten Bedürfnisse angepaßt wer­
den können. 
Schließlich werden in dem Ende 1997 zu veröf­
fentlichenden Bericht "Soziale Sicherheit in Eu­
ropa" als Beitrag zu den gemeinsamen Überle­
gungen weitere Fakten und Analysen zu neuen 
Entwicklungen in den Mitgliedstaaten zusam­
mengestellt werden. 
22 
Anlage 
Bevölkerungswachstum zwischen 1995 und 2015 für drei ausgewählte Altersgruppen 
- mittleres Szenario -
Österreich Belgien 
0-19 20-59 60+ 
Dänemark 0-19 20-59 60+ 
Deutschland 
0-19 20-59 0-19 20-59 
Spanien Finnland 
0-19 20-59 60+ 
Frankreich 0-19 20-59 60+ 
Griechenland 
0-19 20-59 0-19 20-59 
7% 
Irland Italien 
0-19 20-59 60+ 
Luxemburg 
42.0% 
0-19 20-59 
Portugal 60+ 
0-19 20-59 60+ 
Vereinigtes Königreich 
0-19 20-59 
Source : EUROSTAT 60+ 0-19 20-59 60+ 
Niederlande 
0-19 20-59 60+ 
Schweden 
-20% 
0-19 20-59 60+ 
Europäische Union 
40% 
20% 
-20% 

ISSN 0254-1467 
KOM(97) 102 endg. 
DOKUMENTE 
DE 05 04 
Katalognummer : CB-CO-97-104-DE-C 
ISBN 92-78-17132-8 
Amt für amtliche Veröffentlichungen der Europäischen Gemeinschaften 
L-2985 Luxemburg