DE Amtsblatt der Europäischen Union C 228/47

Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem Bericht der Kommission „Bericht über die Wettbewerbspolitik 2007“

KOM(2008) 368 endg.

2009/C 228/07

Die Europäische Kommission beschloss am 16. Juni 2008, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss gemäß Artikel 262 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu folgender Vorlage zu ersuchen:

Bericht der Kommission„Bericht über die Wettbewerbspolitik 2007“

Die mit den Vorarbeiten beauftragte Fachgruppe Binnenmarkt, Produktion und Verbrauch nahm ihre Stellungnahme am 11. März 2009 an. Berichterstatter war Herr BARROS VALE.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 452. Plenartagung am 24./25. März 2009 (Sitzung vom 25. März) mit 98 gegen 2 Stimmen bei 3 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme:

1. Zusammenfassung und Schlussfolgerungen

1.1 Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss nimmt den Bericht der Europäischen Kommission über die Wettbewerbspolitik alljährlich unter die Lupe. Er hat diese Gelegenheit stets genutzt, um Überlegungen und Vorschläge zu äußern, die in vielen Fällen von den zuständigen Stellen beachtet wurden und zu - seiner Ansicht nach generell positiven - Korrekturen führten. Der Ausschuss vermerkt mit Zufriedenheit, dass dies sowohl für die Prioritäten dieser Politik und die vorgesehenen Instrumente als auch für die tatsächlich verwendeten Mittel galt, wodurch die Effizienz gesteigert werden konnte.

1.1.1 Es ist darauf hinzuweisen, dass der zeitliche Abstand zwischen dem Berichtsjahr (2007) und dem Zeitpunkt der Ausarbeitung dieser Stellungnahme die Analyse nicht nur wegen der mittlerweile verstrichenen Zeit beeinflusst, sondern auch, weil inzwischen eine völlig außergewöhnliche Situation eingetreten ist, die nicht außer acht gelassen werden kann.

1.2 Der EWSA ist der Auffassung, dass im Rahmen der Wettbewerbspolitik in neue Bereiche vorgestoßen werden muss, die über den zwar wertvollen, aber relativ verkürzenden traditionellen Ansatz hinausreichen, in dem diese Politik verharrt. Der Ausschuss hat bereits bei früheren Gelegenheiten vorgeschlagen, dass sich die Kommission neuen Interventionsbereichen zuwenden solle, was in der gegenwärtigen komplexen und schwierigen Situation noch dringender geboten ist – nicht nur wegen des Zustandes der Wirtschaft, sondern insbesondere auch wegen der Lehren, die alle Verantwortlichen zwangsläufig aus den Fehlern und vor allem den Versäumnissen ziehen müssen, durch die die derzeitige Lage heraufbeschworen wurde.

1.3 Die mangelhafte (und mitunter auch laxe) Regulierung und Aufsicht in strategisch wichtigen Wirtschaftszweigen hat nicht nur inakzeptable Ungleichgewichte und Systemrisiken verursacht, sondern darüber hinaus auch den gesunden Wettbewerb beeinträchtigt und Regelverstöße ungestraft gelassen, wodurch der gesamten Gesellschaft ein immenser Schaden entstanden ist. Die Wettbewerbspolitik wird sich mit diesen Problemen beschäftigen müssen, um zu verhindern, dass noch einmal so enorme Kosten entstehen, die die Mehrzahl der Unternehmen und Bürger zu tragen haben werden - und dies nur wegen der Aushebelung des Wettbewerbs durch einige wenige, deren Ambitionen durch die unzulänglichen Mechanismen zum Schutz der Märkte nicht im Zaum gehalten werden konnten, was insbesondere für die Finanzmärkte gilt, die Einfluss auf alle anderen Märkte haben.

1.4 Wie bereits in der Vergangenheit vom EWSA gefordert, muss auf anderer Ebene geprüft werden, was zu tun ist, um eine stärkere Verzahnung (unter Schaffung geeigneter Instrumente) mit den anderen Politikbereichen der Union herbeizuführen, um unlauteren Wettbewerb im Innern (aufgrund der unterschiedlichen Größe, geografischen Lage und steuerlichen Behandlung der Unternehmen) zu unterbinden. Nach außen muss die EU sicherstellen, dass Drittländer nicht künstlich von Verstößen gegen internationale Handelsregeln, Kernübereinkommen der ILO über die Rechte und Freiheiten der Arbeitnehmer und Gewerkschaften - unter anderem zu Kinderarbeit und menschenunwürdigen Arbeitsbedingungen - oder grundlegende Umweltschutzvorschriften profitieren. Die Europäische Union sollte auch mit Nachdruck die WTO-Regeln durchsetzen, die sich gegen staatliche Ausfuhrsubventionen und sonstige staatliche Maßnahmen richten, durch die der Wettbewerb verzerrt und europäischen Unternehmen der Marktzugang verwehrt wird.

1.5 Im Vergleich zu dem Bericht für 2006 werden im Bericht für 2007 zwei weitere wettbewerbspolitische Instrumente („Staatliche Beihilfen“ sowie „Wettbewerbspolitik im übergeordneten politischen Rahmen“) behandelt, was mit Blick auf die Stärkung dieser wichtigen Gemeinschaftspolitik als einer der positivsten Aspekte der von der Kommission geleisteten Arbeit zu betrachten ist.

1.6 Was die Anwendung der Vorschriften für die Kontrolle der staatlichen Beihilfen angeht, lässt der Bericht eine intensive Tätigkeit der Kommission erkennen; dies beweist, welche Bedeutung dieser Thematik im Jahr 2007 beigemessen wurde.

1.7 Bezüglich der „Aufgabe der Wettbewerbspolitik im übergeordneten politischen Rahmen“ nimmt der Ausschuss befriedigt zur Kenntnis, worum es der Kommission bei dieser Frage geht. Seiner Meinung nach hätte das Thema aber näher ausgeführt werden müssen, um die Mittel und Wege zur Vertiefung der Wettbewerbspolitik im Rahmen der Lissabon-Strategie klarer herauszuarbeiten. Was die einzelnen hier erfassten Branchen betrifft, müssen die durchzuführenden Maßnahmen, die zu verwendenden Instrumente und die zu erreichenden Ziele klarer beschrieben werden.

1.8 Angesichts der Bedeutung, die die Liberalisierung der Energiemärkte hat, erscheinen die diesbezüglichen Informationen des Berichts recht dürftig. Wie für den Kartellbereich, wo die darunter fallenden Praktiken detailliert aufgeführt werden, sollten auch für das dritte Liberalisierungspaket die angestrebten Ziele gründlicher behandelt werden.

1.9 Im Zusammenhang mit den Finanzdienstleistungen wird in dem Bericht das Problem der Zahlungskarten angesprochen. Es wird ausgeführt, dass der Zahlungskartenmarkt hoch konzentriert sei und Wettbewerbsprobleme aufwerfe, ohne dass jedoch Maßnahmen zur Überwindung dieser Probleme vorgeschlagen werden. Auf die Bankenaufsicht und die Überwachung der Einhaltung der Aufsichtsbestimmungen durch die zuständigen Behörden wird nicht eingegangen, obwohl dies einer der wichtigsten Bereiche ist, wo es zu einer Aushebelung des Wettbewerbs mit vielfältigen Folgen für die verschiedenen Marktakteure kommen kann. Der EWSA ist darüber äußerst besorgt, insbesondere was die staatlichen Beteiligungen an Finanzinstituten angeht, die in den meisten Fällen nicht sehr durchsichtig sind.

1.10 Der EWSA würde es überdies begrüßen, wenn in diesem alljährlich vorgelegten „Bericht“ der Kommission nicht in erster Linie die ergriffenen Maßnahmen aufgelistet (und meist die erzielten Fortschritte und errungenen Siege gerühmt) würden, sondern parallel zu den positiven Entwicklungen (die der Ausschuss begrüßt) die festgestellten Probleme und Hindernisse deutlicher beschrieben und Vorschläge zu ihrer Überwindung sowie zu einer weiteren Verbesserung der Wettbewerbspolitik gemacht würden.

2. Inhalt des Wettbewerbsberichts 2007

2.1 Was die wettbewerbspolitischen Instrumente angeht, werden in dem Bericht wie jedes Jahr für jedes dieser Instrumente die Aufgabenstellungen erläutert, an denen die Kommission ihre Maßnahmen in dem betreffenden Jahr ausgerichtet hat: — Im Bereich „Kartelle“ wurden wirksamere Maßnahmen zu ihrer Bekämpfung gefördert und Anreize für Beteiligte geschaffen, Kartelle anzuzeigen. Aufgrund der Aufforderung des Europäischen Parlaments, ein Weißbuch mit detaillierten Vorschlägen zu erarbeiten, um für eine wirksamere Durchsetzung wettbewerbsrechtlicher Schadenersatzansprüche zu sorgen, führte die Kommission eine Reihe von Konsultationen mit Regierungsvertretern, Richtern und Vertretern der verschiedenen von dieser Problematik betroffenen Wirtschaftszweige durch. — Besondere Aufmerksamkeit wurde auch der „Aufdeckung, Untersuchung und Sanktionierung von Kartellen“ geschenkt: gegen 41 Unternehmen (ebenso vielen wie 2006) wurden Geldbußen in Höhe von insgesamt 3 334 Mrd. EUR verhängt (gegenüber 1 846 Mrd. EUR im Vorjahr). — Im Bereich „Staatliche Beihilfen“ wurde ein Vertragsverletzungsverfahren gegen die Tschechische Republik beendet, das wegen der Einschränkung der Befugnisse der tschechischen Wettbewerbsbehörde bei der Anwendung der Wettbewerbsvorschriften im Sektor elektronische Kommunikation eingeleitet worden war. Außerdem wurde eine Entscheidung auf der Grundlage der Fusionskontrollverordnung erlassen und erklärt, dass die spanische Energieregulierungsbehörde (CNE) gegen die genannte Vorschrift verstoßen habe. — Im Bereich „Fusionskontrolle“ wurden eine konsolidierte Mitteilung zu Zuständigkeitsfragen sowie Leitlinien zur Bewertung nichthorizontaler Zusammenschlüsse angenommen und eine öffentliche Konsultation über Abhilfemaßnahmen in diesem Bereich eingeleitet. — Auch die „Beihilfenkontrolle“ zählte zu den Anliegen der Kommission: es wurde eine neue Methode zur Festsetzung der Referenzzinssätze angenommen, eine Konsultation zum Entwurf der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung eingeleitet und das Verfahren für die Überarbeitung der Mitteilung über staatliche Beihilfen in Form von Haftungsverpflichtungen und Bürgschaften eingeleitet. — Was „Die Aufgabe der Wettbewerbspolitik im übergeordneten politischen Rahmen“ angeht, wurde eine Überprüfung der Lissabon-Strategie durchgeführt und eine weitergehende Einbindung der Wettbewerbspolitik vorgeschlagen, um die Marktüberwachung in bestimmten Wirtschaftszweigen zu verstärken.

2.2 Hinsichtlich der sektorspezifischen Entwicklungen werden im Wettbewerbsbericht 2007 die wichtigsten Maßnahmen in den relevanten Branchen beschrieben: — Energie- es wurde ein Vorschlag für ein drittes Liberalisierungspaket für die europäischen Elektrizitäts- und Gasmärkte vorgelegt. Im Kartellbereich konzentrierte sich die Kommission auf Fälle von Marktabschottung und geheimen Absprachen. — Finanzdienstleistungen- es wurden die Abschlussberichte über die Sektoruntersuchung der europäischen Märkte für das Retail-Bankgeschäft und die Sektoruntersuchung der Unternehmensversicherungen vorgelegt. — Elektronische Kommunikation- der bestehende Rechtsrahmen hat dazu beigetragen, den Wettbewerb auf den Märkten der elektronischen Kommunikation zu stärken. Es wurde eine Verringerung der Märkte empfohlen, die für eine Vorabregulierung in Betracht kommen, und ein Vorschlag für eine Roaming-Verordnung vorgelegt; außerdem wurden mehrere Entscheidungen über die staatliche Finanzierung für die Breitbandversorgung erlassen. — Informationstechnologie- in diesem Bereich wurden die bereits zuvor eingeleiteten Verfahren gegen Microsoft, AMD und Rambus fortgesetzt. — Medien- hier wurde weiterhin der Übergang vom analogen zum digitalen Rundfunk überwacht und besonderes Gewicht darauf gelegt, sicherzustellen, dass Premium-Inhalte unter offenen und transparenten Bedingungen ausgeschrieben werden. — Automobilindustrie- durch die Gruppenfreistellungsverordnung wird der markeninterne Wettbewerb gefördert. — Verkehr- die Wettbewerbspolitik im Verkehrssektor zielt darauf ab, das wirksame Funktionieren von Märkten sicherzustellen, die vor kurzem liberalisiert wurden. — Postdienste- hier wurde über den Vorschlag der Kommission für die vollständige Öffnung der EU-Postmärkte für den freien Wettbewerb verhandelt.

2.3 In bestimmten Interventionsbereichen scheinen einige Widersprüche und Unklarheiten zu bestehen; dies gilt z.B. für die elektronische Kommunikation, wo die Notwendigkeit und die Zielsetzungen des in Ziffer 48 genannten Reformpakets schwer nachzuvollziehen sind, da dies im Widerspruch zu Ziffer 44 steht, in dem auf den Beitrag des bestehenden Rechtsrahmens zur Stärkung des Wettbewerbs hingewiesen wird.

2.4 Auch im Bereich Informationstechnologie wird nicht auf die Ziele und zu ergreifenden Maßnahmen eingegangen. Es werden lediglich die in früheren Jahren eingeleiteten Verfahren aufgeführt, aber es wird nichts über die Festlegung von Vorschriften und politischen Maßnahmen bzw. die in diesem Bereich vorgesehenen Initiativen ausgesagt.

2.5 In diesem Zusammenhang sollte auch auf die jüngsten Entwicklungen im Internet hingewiesen werden, wo eine intensive Geschäftstätigkeit zu verzeichnen ist; dieser Bereich ist äußerst unzulänglich geregelt und bietet gegenwärtig unendliche Möglichkeiten als Raum, in dem das Wettbewerbsrecht unterlaufen wird und ein echter Verbraucherschutz nicht gegeben ist. Die Geschäftstätigkeit im Internet muss daher dringend geregelt werden.

2.6 Was den Verkehrssektor angeht, sind die detaillierten Ausführungen zu den in den verschiedenen Verkehrszweigen - Straßenverkehr, Schienengüter- und -personenverkehr sowie See- und Luftverkehr - ergriffenen Maßnahmen hervorzuheben und zu loben.

2.7 In dem Abschnitt über die Postdienste wird das Verfahren für die Verhandlungen über den Vorschlag der Kommission zur vollständigen Öffnung der EU-Postmärkte für den freien Wettbewerb nicht klar dargestellt.

2.8 Klar und ausführlich wird hingegen die Arbeitsweise des Europäischen Wettbewerbsnetzes sowie die Tätigkeit der nationalen Wettbewerbsbehörden beschrieben. Hervorzuheben ist der Hinweis auf die festgestellte Intensivierung der Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedern des Europäischen Wettbewerbsnetzes. Positiv sind auch die im Berichtsjahr unternommenen Anstrengungen zum Ausbau der internationalen Aktivitäten und der interinstitutionellen Zusammenarbeit zu bewerten.

2.9 Im Kontext der Erweiterung wurden die Bemühungen um die Übernahme der Wettbewerbsregeln durch die Bewerberländer fortgesetzt und mit der Überprüfung der Einhaltung entsprechender Anforderungen begonnen: diese Länder müssen eine glaubwürdige Vollzugsbilanz vorweisen.

3. Eine neue Generation wettbewerbspolitischer Maßnahmen und eine Auflistung der Probleme, die angesichts der gegenwärtigen Wirtschaftslage angegangen werden müssen

3.1 Der EWSA hält es für geboten, diese Gelegenheit zu nutzen, um an die Problematik der Wettbewerbspolitik anders als in der Vergangenheit heranzugehen: Statt sich bei seiner Bewertung auf diejenigen Bereiche zu beschränken, die die Kommission für ihren Jahresbericht ausgewählt hat, wird er darüber hinaus weitere Bereiche vorschlagen, die durch eine neue Generation wettbewerbspolitischer Maßnahmen abgedeckt werden müssen.

Ergo:

3.1.1 Zunächst einmal muss in diesen turbulenten Zeiten - angesichts der Entwicklung der wirtschaftlichen Globalisierung und der Lehren, die jüngst aus ihrer Beschleunigung zu ziehen waren - eine neue Generation wettbewerbspolitischer Maßnahmen eng mit den neuen Konzepten und Prioritäten einer gemeinsamen europäischen Außenhandelspolitik verzahnt werden.

3.1.1.1 Durch diese gemeinsame europäische Außenhandelspolitik muss sichergestellt werden, dass Drittstaaten nicht künstlich von der Liberalisierung des Handels profitieren, indem sie internationale Handelsregeln und Kernübereinkommen der ILO zu den gewerkschaftlichen Rechten (u.a. zu Kinderarbeit und menschenunwürdigen Arbeitsbedingungen), grundlegende Umweltschutzvorschriften oder die Regelungen betreffend die Niederlassungsfreiheit und Arbeitgebervereinigungen missachten, was zu Sozial- und Umweltdumping führen kann. Die Europäische Union sollte auch mit Nachdruck die WTO-Regeln durchsetzen, die sich gegen staatliche Ausfuhrsubventionen und sonstige staatliche Maßnahmen richten, durch die der Wettbewerb verzerrt und europäischen Unternehmen der Marktzugang verwehrt wird, insbesondere im Bereich der Geld- und Währungspolitik, und dies mit dem alleinigen Ziel, die Preise ihrer Exporte künstlich zu senken bzw. niedrig zu halten.

3.1.1.2 Europa sollte sich auch weiterhin um gleiche Wettbewerbsbedingungen im internationalen Handel bemühen und die Befugnis der WTO stärken, gegen staatliche Subventionen sowie gegen Umwelt- und Sozialdumping unter Verletzung internationaler Übereinkommen vorzugehen. Die europäische organisierte Zivilgesellschaft fordert ferner, dass die handelspolitischen Regeln und die Rechte der einzelnen Unternehmen und Arbeitnehmer, die sich aus den internationalen Übereinkommen im Rahmen der WTO, der ILO usw. ergeben, von der Europäischen Kommission stets umfassend durchgesetzt werden. Insbesondere sollte nicht hingenommen werden, dass sie aus allgemeinen außenpolitischen Überlegungen oder wegen der speziellen Interessen einzelner Unternehmen oder Mitgliedstaaten außer Acht gelassen bzw. nicht voll gewahrt werden. Es geht keineswegs darum, anderen Ländern und Gesellschaften unser Modell und unsere Spielregeln aufzuzwingen, sondern darum, ein Mindestniveau zu fordern, damit die Marktbedingungen nicht künstlich beeinflusst werden.

3.1.1.3 Es ist weder vernünftig noch gerechtfertigt, dass sich Europa einerseits um die Aufstellung von Regeln bemüht, die die europäischen Wirtschaftsakteure intern einhalten müssen, um das Gleichgewicht des Wettbewerbs und des Marktes zu gewährleisten, andererseits jedoch über die tagtäglich aus anderen Teilen der Welt importierte Aushebelung des Wettbewerbs in der Regel hinwegsieht. Nur durch eine echte Verzahnung der Wettbewerbspolitik mit einer gerechten gemeinsamen Außenhandelspolitik - mit klaren Standpunkten und einem entschlossenen Auftreten auf WTO-Ebene - kann die derzeitige Situation wieder ins Lot gebracht werden.

3.1.2 Zweitens muss damit begonnen werden, im Rahmen der Wettbewerbspolitik bestimmte interne Ungleichgewichte in Angriff zu nehmen, die Wettbewerbsverzerrungen Vorschub leisten. Dabei müssen die Konsequenzen bewertet wertet, die sich aus den unterschiedlichen Merkmalen der Marktteilnehmer ergeben, und Regeln aufgestellt werden, die der Tatsache Rechnung tragen, dass Klein- und Kleinstunternehmen in ihren Möglichkeiten, mit großen Unternehmen zu konkurrieren, naturgemäß eingeschränkt sind, und dass Unternehmen in den Randgebieten gegenüber den in der Nähe der großen Verbrauchszentren niedergelassenen Unternehmen benachteiligt sind. Die Politik des wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalts in Europa muss daher in Zukunft auch eng mit der Wettbewerbspolitik verzahnt werden, bei der immer stärker auf die vielfältigen Faktoren geachtet werden muss, die die Märkte beeinflussen.

3.2 Der wirtschaftliche Hintergrund, vor dem der Bericht der Kommission für 2007 bewertet wird, zwingt den EWSA außerdem, eine Reihe von konkreten Fragen aufzuwerfen, mit denen sich die europäischen Entscheidungsträger beschäftigen müssen, da sie hochaktuell und äußerst wichtig sind und zeigen, wie wenig die verfügbaren Instrumente zur Bewältigung der Probleme geeignet sind, die den Bürgern und Unternehmen zu schaffen machen.

3.2.1 Unabhängig von der Löblichkeit der Absicht, die Wirtschaft generell schützen und nicht einige Unternehmen und/oder Sektoren zu Lasten anderer zu begünstigen, stellt sich die Frage, ob es den Staaten möglich sein soll, zu intervenieren, indem sie einige wirtschaftliche Akteure (und damit indirekt deren Aktionäre, Beschäftigte, Gläubiger und Zulieferer) zu Lasten aller anderen unterstützen, obwohl dadurch möglicherweise Untreue belohnt und Anstand bestraft wird. Welche Folgen, verursacht durch eine neue Welle der Ungleichbehandlung der Wirtschaftsteilnehmer, wird dies im Hinblick auf Wettbewerbsverzerrungen haben?

3.2.2 Unter Betonung der Notwendigkeit und Wichtigkeit einer starken und in sich schlüssigen Wettbewerbspolitik, an der sich das Handeln der Europäischen Union als Ganzes ausrichten muss, bekundet der Ausschuss jedoch sein Verständnis und seine Zustimmung dafür, dass in einer außergewöhnlichen Situation wie der jetzigen außergewöhnliche Maßnahmen ergriffen werden, die möglicherweise zu Wettbewerbsverzerrungen führen. Diese bewusst und billigend in Kauf genommenen Wettbewerbsverzerrrungen müssen jedoch von der Kommission strengstens überwacht und unverzüglich korrigiert werden, sobald sich die Wirtschaftslage wieder normalisiert.

3.2.3 Um Wettbewerbsverzerrungen in den einzelnen Sektoren zu verhindern, kann die Möglichkeit der Regierungen, transparent und für alle (sofern sie die entsprechenden objektiven Kriterien erfüllen) zugängliche steuerliche und/oder finanzielle Anreize zu setzen, unter Umständen die beste Methode sein, um die Wirtschaft zu stimulieren, ohne dass dies zu ungerechtfertigten Diskriminierungen führt.

3.2.4 Auf welche Weise haben die Wettbewerbsbehörden auf den verschiedenen Ebenen des Systems eingegriffen, um das Funktionieren eben dieses Systems in der jüngsten Preiskrise sowohl bei den Brennstoffen für die Haushalte als auch bei den Grundnahrungsmitteln zu garantieren? In einer Krise, in der der Anstieg der Rohstoffkosten sofort und unmittelbar auf den Endpreis durchgeschlagen hat, das Sinken dieser Kosten jedoch nicht – wobei allseits der Eindruck einer engen Abstimmung zwischen den großen Akteuren bei der Preisfestsetzung vorherrscht?

3.2.5 Es ist daher an der Zeit, dass die Kommission für das wettbewerbspolitische Handeln einen weniger starren, weiter gefassten Ansatz wählt. Der EWSA fordert die Kommission somit auf, sich mit diesem Thema zu beschäftigen und neue Zielvorstellungen für diesen Bereich zu entwickeln, der für die europäische Integration so wichtig ist.