BEGRÜNDUNG

1.KONTEXT DES VORSCHLAGS

•Gründe und Ziele des Vorschlags

Gemäß dem Übereinkommen zur Durchführung des Übereinkommens von Schengen dürfen Drittstaatsangehörige, die rechtmäßig in einem Mitgliedstaat wohnen oder sich dort aufhalten – sofern sie bestimmte Voraussetzungen erfüllen – im Hoheitsgebiet der anderen Mitgliedstaaten von ihrem Recht auf Reisefreiheit Gebrauch machen. Die von der Union entwickelte Politik des Verzichts auf Personenkontrollen beim Überschreiten der Binnengrenzen kommt somit nicht nur Unionsbürgerinnen und -bürgern, sondern auch zu Reisen innerhalb der EU berechtigten Drittstaatsangehörigen zugute. Einige der von den Mitgliedstaaten zur Eindämmung der Ausbreitung des schweren akuten Atemwegssyndroms Coronavirus 2 (im Folgenden „SARS-CoV-2“), das die Coronavirus-Krankheit 2019 (im Folgenden „COVID-19“) verursacht, erlassenen Beschränkungen haben sich jedoch auf die Ausübung dieses Freizügigkeitsrechts ausgewirkt. Bei den betreffenden Maßnahmen handelte es sich häufig um Einreisebeschränkungen oder andere spezifische Anforderungen für grenzüberschreitende Reisende, wie z. B. Quarantäne oder Selbstisolierung oder die Durchführung von Tests auf eine SARS-CoV-2-Infektion vor und/oder nach der Ankunft.

Um eine gut abgestimmtes, berechenbares und transparentes Verfahren bei der Beschränkung der Freizügigkeit zu gewährleisten, hat der Rat am 13. Oktober 2020 die Empfehlung (EU) 2020/1475 für eine koordinierte Vorgehensweise bei der Beschränkung der Freizügigkeit aufgrund der COVID-19-Pandemie angenommen, in der auch auf die Situation von Drittstaatsangehörigen eingegangen wird, die sich rechtmäßig in der Union aufhalten oder dort wohnen. Im Einklang mit Nummer 17 der Empfehlung (EU) 2020/1475 des Rates könnten die Mitgliedstaaten von Personen, die aus Risikogebieten in einen anderen EU-Mitgliedstaat reisen, verlangen, dass sie sich in Quarantäne/Selbstisolierung begeben und/oder sich vor und/oder nach ihrer Ankunft einem Test auf eine SARS-CoV-2 Infektion unterziehen.

Um die Einhaltung der verschiedenen Anforderungen nachzuweisen, mussten die Reisenden verschiedene Arten von Nachweisen wie ärztliche Bescheinigungen, Testergebnisse oder Erklärungen vorweisen können. Aufgrund des Fehlens standardisierter und gesicherter Formate hatten Reisende Probleme bei der Akzeptanz solcher Bescheinigungen, und es soll auch zur Vorlage unwahrer Angaben enthaltender oder gefälschter Dokumente gekommen sein. Diese Probleme, die zu unnötigen Verzögerungen und Hindernissen führen können, werden wahrscheinlich zunehmen, da immer mehr Europäer auf COVID-19 getestet und gegen das Virus geimpft werden und entsprechende Nachweise erhalten. Der Europäische Rat hat sich dieser Angelegenheit angenommen. In ihrer Erklärung nach der informellen Videokonferenzen vom 25. und 26. Februar 2021 forderten die Mitglieder des Europäischen Rates, die Arbeit an einem gemeinsamen Konzept für Impfbescheinigungen fortzusetzen.

Zwischen den Mitgliedstaaten besteht Einigkeit über die Verwendung solcher Zertifikate für medizinische Zwecke, um eine angemessene Nachverfolgung der ersten und etwaigen zweiten Dosis sowie aller erforderlichen Auffrischungsimpfungen zu gewährleisten. Die Mitgliedstaaten arbeiten an der Entwicklung von Impfzertifikaten, wobei sie sich häufig auf Informationen aus Impfregistern stützen.

Die Kommission hat mit den Mitgliedstaaten im Rahmen des (freiwilligen) Netzwerks für elektronische Gesundheitsdienste, das die für elektronische Gesundheitsdienste zuständigen nationalen Behörden verbindet, an der Interoperabilität elektronischer Impfbescheinigungen gearbeitet. Am 27. Januar 2021 beschloss das Netzwerk für elektronische Gesundheitsdienste Leitlinien zum Nachweis von Impfungen zu medizinischen Zwecken. Am 12. März 2021 wurden diese Leitlinien aktualisiert. In diesen Leitlinien werden die zentralen Interoperabilitätskomponenten definiert, d. h. ein Mindestdatensatz für Impfzertifikate und ein eindeutiger Identifikator. Das Netzwerk für elektronische Gesundheitsdienste und der Gesundheitssicherheitsausschuss, der mit Artikel 17 des Beschlusses 1082/2013/EU des Europäischen Parlaments und des Rates eingesetzt wurde, haben auch an einem gemeinsamen, normierten Datensatz für Zertifikate über COVID-19-Tests, Leitlinien für Zertifikate über die Genesung von einer COVID-19-Infektion und einem Konzept für die Interoperabilität von Gesundheitszertifikaten gearbeitet.

Auf der Grundlage der bisherigen technischen Arbeiten schlägt die Kommission in ihrem parallel zu diesem Vorschlag vorgelegten Vorschlag für eine Verordnung über ein digitales grünes Zertifikat (COM (2021)/xxx) vor, einen EU-weiten Rahmen für die Ausstellung, Überprüfung und Anerkennung von Impfbescheinigungen innerhalb der EU als Teil eines „digitalen grünen Zertifikats“ zu schaffen. Gleichzeitig sollte dieser Rahmen auch andere während der COVID-19-Pandemie ausgestellte Zertifikate abdecken, wie Dokumente, die ein negatives Testergebnis für SARS-CoV-2-Infektionen bestätigen, sowie Dokumente, aus denen hervorgeht, dass die betreffende Person von einer früheren SARS-CoV-2-Infektion genesen ist. Auf diese Weise könnten Personen, die nicht geimpft sind oder noch nicht geimpft werden konnten, ebenfalls von einem solchen Rahmen profitieren, da er auch ihnen die Ausübung der Reisefreiheit erleichtern würde. Kinder werden beispielsweise vorerst nicht gegen COVID-19 geimpft. Dennoch sollten sie – oder die Eltern in ihrem Namen – ein Test- oder Genesungszertifikat erhalten können.

Der im Vorschlag für eine Verordnung über ein digitales grünes Zertifikat (COM (2021)/xxx) festgelegte Rahmen gilt für Unionsbürgerinnen und -bürger oder ihre Familienangehörigen, die Drittstaatsangehörige sein können. Mit diesem Vorschlag soll sichergestellt werden, dass derselbe Rahmen auch für andere Drittstaatsangehörige gilt, die sich rechtmäßig im Hoheitsgebiet eines EU-Mitgliedstaats aufhalten oder dort wohnen und im Einklang mit dem Unionsrecht zu Reisen in einen anderen Mitgliedstaat berechtigt sind.

Gemäß Artikel 77 Absatz 2 Buchstabe c des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) entwickelt die Union eine Politik zur Festlegung der Voraussetzungen, unter denen sich Drittstaatsangehörige innerhalb der Union während eines kurzen Zeitraums frei bewegen können. Einige der von den Mitgliedstaaten zur Eindämmung der Ausbreitung des COVID-19-Ausbruchs ergriffenen Maßnahmen hatten jedoch Folgen für die Reisefreiheit von Drittstaatsangehörigen, die sich rechtmäßig in der Union aufhalten oder dort wohnen. Diese Maßnahmen bestanden häufig aus Einreisebeschränkungen oder anderen spezifischen Anforderungen an grenzüberschreitende Reisende. Besonders betroffen waren Personen, die in Grenzregionen leben und für die der Grenzübertritt, sei es aus beruflichen, schulischen, gesundheitlichen Gründen, zum Einkaufen oder für Kultur- und Freizeitaktivitäten, zum Alltag gehört und die sich vor und/oder nach der Ankunft in Quarantäne oder Selbstisolierung begeben oder auf eine COVID-19-Infektion testen lassen mussten.

In der Empfehlung (EU) 2020/1475 des Rates wurde ein koordiniertes Vorgehen in Bezug auf folgende Schlüsselbereiche festgelegt: Anwendung gemeinsamer Kriterien und Schwellenwerte bei der Entscheidung über Beschränkungen der Freizügigkeit, eine vom Europäischen Zentrum für die Prävention und Kontrolle von Krankheiten (ECDC) veröffentlichte Kartierung des COVID-19-Übertragungsrisikos mittels eines vereinbarten Farbcodes und Annahme eines koordinierten Konzepts für die gegebenenfalls erforderlichen Maßnahmen, die in Abhängigkeit vom Übertragungsrisiko in angemessener Weise auf Personen angewandt werden können, die sich von einem Gebiet in ein anderes begeben.

Am 30. Oktober 2020 hat der Rat die Empfehlung (EU) 2020/1632 für eine koordinierte Vorgehensweise bei der Beschränkung der Freizügigkeit aufgrund der COVID-19-Pandemie im Schengen-Raum angenommen, in der er den durch den Schengen-Besitzstand gebundenen Mitgliedstaaten empfohlen hat, die in der Empfehlung (EU) 2020/1475 des Rates dargelegten Grundsätze, gemeinsamen Kriterien, gemeinsamen Schwellenwerte und den gemeinsamen Rahmen für Maßnahmen anzuwenden. Um die Interoperabilität zwischen den verschiedenen von den Mitgliedstaaten – von denen einige bereits begonnen haben, Impfnachweise zu akzeptieren, um Reisende von bestimmten Beschränkungen auszunehmen – entwickelten technischen Lösungen zu gewährleisten, sind einheitliche Bedingungen für die Ausstellung, Überprüfung und Anerkennung von Zertifikaten über COVID-19-Impfungen, -Tests und die Genesung erforderlich.

In dem Rahmen für ein „digitales grünes Zertifikat“ sollten Form und Inhalt der Zertifikate über COVID-19-Impfungen, -Tests und die Genesung festgelegt werden. Ferner schlägt die Kommission vor, dass der Rahmen für ein „digitales grünes Zertifikat“ sicherstellen sollte, dass diese Bescheinigungen in einem interoperablen Format ausgestellt werden und bei Vorlage in anderen Mitgliedstaaten zuverlässig überprüfbar sind, wodurch die Reisefreiheit innerhalb der EU erleichtert würde.

Die Zertifikate sollten nur die wirklich erforderlichen personenbezogenen Daten enthalten. Da die personenbezogenen Daten sensible medizinische Daten enthalten, sollten ein sehr hohes Datenschutzniveau sichergestellt und die Grundsätze der Datenminimierung gewahrt werden. Insbesondere sollte der Rahmen für das „digitale grüne Zertifikat“ nicht die Einrichtung und Pflege einer Datenbank auf EU-Ebene vorschreiben, sondern die dezentrale Überprüfung digital unterzeichneter interoperabler Zertifikate ermöglichen.

Die vorgeschlagene Verordnung (EU) 2021/XXX berücksichtigt die laufenden Bemühungen auf internationaler Ebene, beispielsweise unter der Schirmherrschaft der Weltgesundheitsorganisation (WHO) und anderer Sonderorganisationen der Vereinten Nationen, zur Ausarbeitung von Spezifikationen und Leitlinien für den Einsatz digitaler Technologien zur Dokumentation des Impfstatus. Sofern Drittländer Beschränkungen nicht unbedingt notwendiger Reisen aufheben, sollten sie dazu angehalten werden, das „digitale grüne Zertifikat“ anzuerkennen. Dies würde insbesondere Interoperabilität zwischen den auf globaler Ebene eingerichteten technischen Systemen und den für die Zwecke dieser Verordnung entwickelten Systemen zur Erleichterung von Reisen innerhalb der Europäischen Union voraussetzen.

•Kohärenz mit den bestehenden Vorschriften in diesem Bereich

Dieser Vorschlag lässt die Schengen-Vorschriften über die Einreisevoraussetzungen für Drittstaatsangehörige unberührt. Die vorgeschlagene Verordnung sollte nicht so verstanden werden, dass sie die Wiedereinführung von Grenzkontrollen fördert oder erleichtert, die nach wie vor ein letztes Mittel sind, dessen Anwendungsvoraussetzungen in der Verordnung (EU) 2016/399 (dem „Schengener Grenzkodex“) festgelegt sind.

Der Vorschlag baut auf anderen politischen Initiativen auf, die während der COVID-19-Pandemie im Bereich Freizügigkeit und Reisen angenommen wurden, und stellt eine Ergänzung dieser dar, wie die Empfehlung (EU) 2020/1475 des Rates, die Empfehlung (EU) 2021/119 des Rates, die Empfehlung (EU) 2020/912 des Rates und die Empfehlung (EU) 2021/132 des Rates. So werden insbesondere in der Empfehlung (EU) 2020/1475 des Rates die allgemeinen Grundsätze beschrieben, die zur Koordinierung der Vorgehensweise der Mitgliedstaaten bei der Annahme und Anwendung von Maßnahmen zum Schutz der öffentlichen Gesundheit als Reaktion auf die COVID-19-Pandemie herangezogen werden sollten, und in der Empfehlung (EU) 2020/912 des Rates werden diejenigen Drittländer aufgeführt, aus denen nicht unbedingt notwendige Reisen gestattet werden sollten, sowie Angaben zur Ausübung wichtiger Funktionen und zu Reisen aus zwingenden Gründen gemacht, die – ungeachtet des Herkunftsdrittlandes – wesentliche Reisetätigkeiten rechtfertigen. Die Kommission wird die Anwendung der letztgenannten Empfehlung in nächster Zeit genau verfolgen und unter Berücksichtigung der weiteren Entwicklungen in diesem Bereich erforderlichenfalls Änderungen vorschlagen.