MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT, DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN - Antworten auf die Herausforderungen der Globalisierung: Eine Studie über das internationale Währungs- und Finanzsystem und die Entwicklungsfinanzierung [ SEK (2002) 185 ]

Mit diesem Bericht wird einem Wunsch der Finanzminister entsprochen, die die Kommission am 16. Oktober aufgefordert hatten, eine Studie zum Thema "Antworten auf die Herausforderungen der Globalisierung" vorzulegen. Diesem Auftrag entsprechend hat die Kommission vor allem zwei Themen in den Mittelpunkt ihrer Untersuchung gestellt: Die Diskussion über die Reform des internationalen Währungs- und Finanzsystems als Antwort auf weltweite Finanzkrisen und die Finanzierung und Förderung von Entwicklung mit dem Ziel, weltweit Ungerechtigkeit zu mindern. Zwar gibt die Kommission in ihrem Bericht einen Überblick über einige ökonomische Fakten und Merkmale des derzeitigen Globalisierungsprozesses, geht aber nicht näher auf andere wichtige Aspekte der Globalisierung in den Bereichen Sozialpolitik, Gesundheit und Umwelt ein. Diese Themen sind Gegenstand der Kommissionsmitteilung "Auf dem Weg zu einer globalen Partnerschaft für nachhaltige Entwicklung", die den Rahmen für ein umfassendes und ausgewogenes Vorgehen der EU bei der Aushandlung eines globalen Übereinkommens vorgibt.

In Anbetracht der begrenzten Zeit und der weitgefassten Aufgabenstellung enthält der Bericht keine eigenen Forschungsarbeiten, sondern stützt sich auf vorhandene Fachliteratur. Dabei wird ohne Anspruch auf Vollständigkeit versucht, den derzeitigen Diskurs zwischen Lehrenden, politischen Entscheidungsträgern und nichtstaatlichen Gruppen wiederzugeben und in die politische Diskussion auf Ebene der Kommission und des Rates einfließen zu lassen.

Globalisierung: Wo stehen wir*

Die Globalisierung ist ein langjähriger, wenn auch nicht linear verlaufender Prozess, der vor vielen Jahren eingesetzt hat. Die Globalisierung der Nachkriegszeit hat viele Facetten. Auf wirtschaftlichem und finanziellem Gebiet, um das es in dieser Mitteilung geht, kommt sie durch eine starke Ausweitung des Waren- und Dienstleistungsverkehrs und in jüngerer Zeit auch durch eine starke Zunahme der Kapitalströme zum Ausdruck. Diese Zunahme hat mehrere Ursachen, wie den technologischen Fortschritt, der die Transportkosten drastisch verringert und die Datenverarbeitungskapazitäten in beispielloser Weise erhöht hat, und ordnungspolitische Maßnahmen, wie die Verringerung der mengenmäßigen Beschränkungen und Zollschranken im Außenhandel und die Liberalisierung des Kapitalverkehrs.

Der Globalisierungsprozess der letzten fünfzig Jahre ging mit einer Versechsfachung der weltweiten Wirtschaftsleistung und einer zweieinhalbfachen Zunahme der Weltbevölkerung einher. Dies brachte einem großen Teil der Weltbevölkerung deutliche Einkommensverbesserungen und erhöhte die Mittel, die zur Inangriffnahme politischer Herausforderungen zur Verfügung stehen. Auch andere Indikatoren für Wohlfahrt und Lebensqualität haben sich in den letzten fünfzig Jahren in vielen Ländern erheblich verbessert: so ist beispielsweise die Säuglingssterblichkeit deutlich zurückgegangen.

Auch wenn diese Korrelation nicht mit einem Kausalzusammenhang gleichzusetzen ist, besteht kaum ein Zweifel daran, dass die erhebliche Zunahme des Pro-Kopf-Einkommens ohne die fortgesetzte Vertiefung der Wirtschaftsintegration nicht möglich gewesen wäre. Neuere Studien der Weltbank bestätigen, dass Entwicklungsländer, die ihre Volkswirtschaften in den letzten zwanzig Jahren geöffnet haben, höhere Wachstumsraten verzeichneten als Länder, die sich nicht um Integration in die Weltwirtschaft bemüht haben.

Doch dürfte sich trotz des generellen Einkommens- und Wohlfahrtszuwachses die Kluft zwischen reicheren und ärmeren Ländern und zwischen den reicheren und ärmeren Bevölkerungsschichten eines Landes vertieft haben. In diesem Zusammenhang ist insbesondere einzuräumen, dass die Globalisierung zwar für die Länder, die an ihr teilhaben können, alles in allem von Nutzen sein dürfte, für bestimmte Bevölkerungsgruppen aber Probleme mit sich bringt. Ein Beispiel hierfür sind die gesunkenen relativen Löhne und Beschäftigungsmöglichkeiten für gering qualifizierte Arbeitskräfte in den Industrieländern. Hier muss die Politik entscheidend dazu beitragen, dass die Probleme, denen sich die möglichen Globalisierungsverlierer gegenüber sehen, in Angriff genommen werden, und gleichzeitig sicherstellen, dass die Länder, die sich in die Weltwirtschaft integrieren, von den Gesamtvorteilen profitieren können.

Daneben verbleibt eine Gruppe größtenteils sehr armer Länder, die in geringerem Maße in die Weltwirtschaft eingebunden sind und denen der Nutzen der Globalisierung nach wie vor weitgehend verschlossen bleibt. So weisen Südasien und Subsahara-Afrika gegenüber Regionen wie Ostasien und dem Pazifikraum einen erheblichen Entwicklungsrückstand auf. Ihr Anteil am Welthandel ist zurückgegangen, ihre Terms of Trade haben sich verschlechtert und es gelingt ihnen nach wie vor nicht, ausländisches Kapital anzuziehen. Den Lebensstandard und die Wirtschaftslage in diesen Ländern zu verbessern, stellt eine der größten Herausforderungen für die Weltwirtschaft dar.

Weitere Herausforderungen der Globalisierung sind u.a. die Übertragung von Krankheiten, der Klimawandel, der Rückgang der Artenvielfalt oder die fehlende internationale Sicherheit. Diese Probleme in Angriff zu nehmen, d.h. der Welt globale öffentliche Güter zur Verfügung zu stellen, kann als Teil einer Strategie angesehen werden, deren Ziel es ist, die Vorteile der Globalisierung zu maximieren und ihre negativen Auswirkungen auf ein Mindestmaß zu beschränken. Globale öffentliche Güter nutzen Entwicklungs- wie Industrieländern gleichermaßen. Ihre Bereitstellung ist neben der Armutsminderung eine weitere Aufgabe, zu deren Finanzierung nach angemessenen Möglichkeiten gesucht werden sollte.

Die globalisierungsbedingte verstärkte internationale Verflechtung der Wirtschaft wirft die Frage nach der angemessenen Ebene wirtschaftspolitischer Entscheidungen und der Fähigkeit der nationalen Regierungen zur Festlegung von Regeln und Standards auf. Hier stellt der Bericht fest, dass der Staat im Wirtschaftsleben zahlreicher entwickelter Länder im 20. Jahrhundert eine erheblich größere Rolle spielt als zuvor, was zum Teil auf die Entwicklung der Sozialversicherungs- und Wohlfahrtssysteme in der Nachkriegszeit zurückzuführen ist, denen in Bezug auf Gesellschaften, die dem internationalen Wettbewerb ausgesetzt sind, eine wichtige risikomindernde Funktion zugeschrieben wird.

In dem Bericht wird ferner hervorgehoben, dass seit Ende des zweiten Weltkriegs große Fortschritte bei der Schaffung internationaler und regionaler Institutionen und Gremien erzielt wurden, die in wirtschaftlicher und finanzpolitischer Hinsicht ein Regieren jenseits des Nationalstaats ermöglichen. Das bestehende institutionelle Gefüge wird als so solide angesehen, dass es globale politische Herausforderungen besser bewältigen kann, als es bei früheren Globalisierungswellen der Fall war. Neuartige Herausforderungen haben jedoch Schwachstellen im System erkennen lassen, die es zu reformieren gilt; für verschiedene Aspekte werden bereits Reformvorschläge diskutiert.

Das internationale Währungs- und Finanzsystem in einer globalisierten Welt

In ihrer Studie befasst sich die Kommission eingehender mit der Entwicklung und Funktionsweise des internationalen Währungs- und Finanzsystems und gelangt dabei zu dem Schluss, dass das System in den vergangenen fünfzig Jahren gut funktioniert hat. So hat es die starke Zunahme des Waren- und Dienstleistungsverkehrs dadurch ergänzt, dass die Ersparnisse weltweit über offene und gut funktionierende Finanzmärkte und durch leistungsfähige Clearing- und Abrechnungssysteme produktiven Investitionen zugeführt wurden. Damit hat es zum weltweiten Wirtschaftswachstum beigetragen und den Ländern, die sich für eine solide Politik entschieden haben, die Möglichkeit gegeben, den Lebensstandard ihrer Bevölkerung anzuheben. Das System hat sich auch in Zeiten von Zahlungsbilanzungleichgewichten bewährt und bei Finanzturbulenzen für Währungsstabilität gesorgt.

Dennoch sind in der letzten Zeit eine Reihe realer oder potenzieller systembedingter Schwächen zutage getreten, die die politischen Entscheidungsträger vor neue Herausforderungen stellen. Wenngleich die Integration der Finanzmärkte und deren institutionelle und rechtliche Rahmenbedingungen das Wirtschaftswachstum gefördert haben, ist das internationale Währungs- und Finanzsystem nach wie vor krisenanfällig. Mit Ausnahme der Krise des Wechselkurssystems im Jahr 1993 trafen die Krisen der 90 Jahre in erster Linie Schwellenländer, die zumeist erhebliche Einbußen bei Produktion, Wohlfahrt, sozialen Bedingungen und Beschäftigung hinnehmen mussten. Auch wurde der Vorwurf erhoben, das veränderte internationale Finanzumfeld ermögliche Missbräuche wie Geldwäsche, Finanzierung rechtswidriger Handlungen und Steuerhinterziehung.

In den vergangenen Jahren wurden zahllose Vorschläge gemacht, wie das internationale Währungs- und Finanzsystem am besten an die Veränderungen und Herausforderungen einer globalen Wirtschaft angepasst werden könnte. Der Bericht gibt die derzeitige Strategiedebatte wieder, liefert eine kurze Analyse der Vor- und Nachteile der wichtigsten Reformvorschläge, ihrer politischen und praktischen Durchführbarkeit und bewertet die für eine erfolgreiche Reform notwendigen Voraussetzungen. Die Reformvorschläge sind in vier Kategorien unterteilt: Modalitäten von Krisenprävention und -management, Initiativen zur Eindämmung des Missbrauchs des Finanzsystems, regionale und globale Zusammenarbeit und Reform des institutionellen Rahmens.

Modalitäten von Krisenprävention und -management

Es werden zahlreiche Lösungen vorgeschlagen, die von sehr bescheidenen Ansätzen, wie einer qualitativen und quantitativen Verbesserung der Informationen für die Marktteilnehmer, zu überaus ehrgeizigen, wie der Einführung einer weltweit einheitlichen Währung reichen. Während einige der laufenden Initiativen in der internationalen Finanzwelt weitgehend unumstritten sind, können andere noch nicht auf die nötige politische Unterstützung zählen oder wären mit einer zu großen öffentlichen Einmischung in die Märkte verbunden. Während der größte Teil der Änderungsvorschläge mit dem bestehenden Rahmen vereinbar wäre, würden einige der ehrgeizigeren Vorschläge die Schaffung einer neuen Institution oder eine viel weitreichendere Reform der internationalen Finanzarchitektur erfordern.

Im Bereich der Krisenprävention weithin akzeptiert sind beispielsweise die Vorschläge, die Transparenz bei der Festlegung und Umsetzung politischer Maßnahmen zu erhöhen und die Informationen für Marktteilnehmer zu verbessern, die Finanzmärkte auszubauen und zu vertiefen und die nationalen Finanzsysteme zu stärken, um die Krisenanfälligkeit der Länder zu verringern, und die Devisenreserven in Schwellenländern zu erhöhen. Die Tatsache, dass viele Länder diese Vorschläge umsetzen, trägt schon heute zu besserer Kalkulierbarkeit und größerer Schockresistenz des Systems bei.

Fortschritte werden auch in anderen Bereichen erzielt, wenngleich in geringerem Tempo, weil die betreffenden Vorschläge entweder nicht ganz unumstritten sind oder sich in der Praxis schwerer umsetzen lassen. Dazu zählen die Entwicklung von Frühwarnsystemen, die Einführung von Klauseln über Sammelklagen bei internationalen Neuemissionen von Anleihen aus Schwellenländern, der Zusammenschluss zu Gläubigerclubs, die Entwicklung von Finanzinstrumenten, die in Schwellenländern als erste Abwehrmaßnahmen im Krisenfall eingesetzt werden können, und die Notwendigkeit, für die Kapitalbilanzliberalisierung einen geordneten, gut geplanten Ablauf sicherzustellen.

Schließlich gibt es eine Reihe von Vorschlägen, die erst noch die notwendige Unterstützung der politischen Entscheidungsträger gewinnen müssen und die oftmals erhebliche institutionelle Veränderungen erfordern, deren Vor- und Nachteile sorgfältig abzuwägen sind. Zu den augenfälligsten zählen die Einsetzung einer internationalen Schuldenversicherungsagentur, die Schaffung einer internationalen Finanzaufsicht und die Besteuerung von Devisengeschäften.

Ohne Anspruch auf Vollständigkeit zu erheben, räumt der Bericht der Besteuerung von Devisengeschäften als Instrument zur Stabilisierung der Devisenmärkte breiten Raum ein. Die Befürworter einer Steuer auf internationale Devisengeschäfte argumentieren, eine solche Steuer würde zu Wechselkursstabilität beitragen, da sie Arbitrage und Spekulation verringere. Doch deutet die Fachliteratur eher darauf hin, dass eine solche Steuer die Volatilität in Wirklichkeit verstärken könnte, da sich das Handelsvolumen nach Einführung einer solchen Steuer wesentlich verringern dürfte.

Im Bereich der Krisenbewältigung stellt die Suche nach einem ausgewogenen Verhältnis zwischen Anpassungsmaßnahmen des Schuldnerlandes, öffentlicher und privater Finanzierung einen der wichtigsten Punkte auf der internationalen Agenda dar. Dieses Verhältnis zu finden, ist heute weitaus schwieriger als vor 20 Jahren. Auch stellt sich die Frage, ob und in welchem Maße dabei den Verhältnissen des jeweiligen Landes Rechnung getragen werden sollte. Dies zeigt, wie wichtig weitere Fortschritte im Hinblick darauf sind, die Grundsätze für eine Einbeziehung des Privatsektors in Prävention und Bewältigung von Finanzkrisen klarzustellen und weiterzuentwickeln. Auch hat die internationale Gemeinschaft unlängst die Notwendigkeit anerkannt zu untersuchen, inwieweit ein klarerer und soliderer Rechtsrahmen für Schuldenmoratorien, Umschuldung und Schuldenabbau zu einer geordneten Krisenbewältigung beitragen könnte. Auch hier wären einige Vorschläge mit erheblichen institutionellen Veränderungen verbunden.

Eindämmung des Missbrauchs des internationalen Finanzsystems

Der Missbrauch des internationalen Finanzsystems ist zu einem großen Problem geworden. Ein hoher Öffnungsgrad und ein hohes Maß an Dezentralisierung ermöglichen es, das System für strafbare Handlungen (wie Geldwäsche oder Terrorismusfinanzierung), zur Steuerhinterziehung und zur Umgehung gesetzlicher Bestimmungen zu nutzen. In einigen Fällen werden juristische Personen speziell für solche Zwecke gegründet. Weiter verstärkt wird das Problem des Missbrauchs dadurch, dass einige Länder und Territorien ihren komparativen Vorteil darin sehen, Gebietsfremden für die Anlage ihrer Mittel ein günstiges steuerliches und gesetzliches Umfeld zu bieten. Missbräuche dieser Art können die Glaubwürdigkeit des internationalen Finanzsystems in Frage stellen, seine Integrität untergraben und Länder jeder Entwicklungsstufe treffen.

Um diesen Herausforderungen zu begegnen, wurde die internationale Zusammenarbeit über bestehende Gremien und Organisationen, wie die G7-Finanzministertreffen, das OECD-Forum "Schädliche Steuerpraktiken" und die Internationale Arbeitsgruppe "Finanzielle Maßnahmen zur Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung" intensiviert. Das 1999 geschaffene Forum für Finanzstabilität hat sich mit einer Vielzahl von Fragen befasst, wie den Tätigkeiten von Instituten mit hoher Risiko/Eigenkapitalrelation und Offshore-Finanzzentren. Auch wurden Sondermaßnahmen gegen die Terrorismusfinanzierung eingeleitet. Den einschlägigen Resolutionen des UN Sicherheitsrates entsprechend wurde das Vermögen der mit den Taliban in Verbindung gebrachten Personen und Organisationen eingefroren. Erhöhte Unternehmenstransparenz und stärker integrierte Aufsichtssysteme werden als notwendige Voraussetzungen dafür angesehen, die Nutzung juristischer Personen für unerlaubte Zwecke zu verhindern.

Bei den meisten der untersuchten Vorschläge stellt sich die Frage, wie die Einhaltung durch dritte Nichtunterzeichner gewährleistet werden kann. Von Zeit zu Zeit wird argumentiert, die Einhaltung internationaler Regeln und Praktiken ließe sich durch verstärkte Koordinierung zwischen bestehenden Institutionen, die an verbundenen Projekten arbeiten, verbessern. Darüber hinaus ist die Bekämpfung unfairer Praktiken in den breiteren Kontext eines kohärenten und nachhaltigen Entwicklungskonzepts zu stellen.

Regionale und globale Zusammenarbeit

In der Studie wird auch ein Überblick über Initiativen gegeben, die die Stabilität des internationalen Währungssystems durch intensivere makroökonomische Koordinierung auf regionaler Ebene und zwischen den drei größten Währungsgebieten (G3) erhöhen wollen. Makroökonomische und währungspolitische Zusammenarbeit auf regionaler Ebene werden häufig als Weg zu stärkerer wirtschaftlicher Integration, höherem Wachstum und größerer Stabilität gesehen. Die Einführung des Euro stellt ein Beispiel für eine erfolgreiche regionale Integration dar, die nicht nur für Europa von Vorteil war, sondern auch zur Stabilität des internationalen Währungs- und Finanzsystems beitragen dürfte. Auch wenn der europäische Weg nicht unmittelbar auf andere Regionen der Welt übertragbar ist, kann er doch als Beispiel dienen. Während asiatische Volkswirtschaften hinsichtlich ihrer finanziellen und währungspolitischen Zusammenarbeit Fortschritte erzielt haben, spielte die währungspolitische Zusammenarbeit in Amerika bei Planungen für eine regionale Wirtschaftsintegration bislang keine oder keine nennenswerte Rolle. Dies wirft die Frage nach der Vereinbarkeit unterschiedlicher Wechselkurssysteme mit dem Ziel der regionalen Integration auf.

In Anbetracht zunehmender wirtschaftlicher und finanzieller Interdependenz und der Gefahr, dass sich Schocks abrupter und nachhaltiger zwischen den drei größten Währungsgebieten ausbreiten, wird in einer Reihe von Vorschlägen für eine gewisse Wechselkurskoordinierung auf G-3-Ebene plädiert. Deren Befürworter argumentieren, die Festlegung von Zielvorgaben für die Wechselkurse zwischen den G-3-Währungen würde die Stabilität des internationalen Währungs- und Finanzsystems insgesamt erhöhen und dadurch die Zahl der Krisen verringern und sowohl den größten Währungsgebieten als auch den Schwellen- und Entwicklungsländern zu höherem Wachstum verhelfen. Andere halten dagegen, dass dies für die für Währungspolitik zuständigen Behörden einen erheblichen Verlust ihrer Fähigkeit bedeuten würde, unabhängig auf externe Schocks und innenpolitische Prioritäten zu reagieren.

Verbesserung der Entscheidungsstrukturen im internationalen Währungs- und Finanzsystem

Wenn über die Verbesserung der Entscheidungsstrukturen im internationalen Währungs- und Finanzsystem diskutiert wird, steht häufig der IWF im Mittelpunkt, der hinsichtlich des internationalen Währungs- und Finanzsystems über erhebliche Entscheidungsbefugnisse verfügt. Dieser Institution ist es in den vergangenen fünfzig Jahren nicht nur gelungen, die Zahl ihrer Mitglieder erheblich zu erhöhen und so zu einer annähernd universellen Einrichtung zu werden, sondern auch ihr Mandat wesentlich auszuweiten. Doch haben in jüngster Zeit immer mehr Schwellenländer, nichtstaatliche Organisationen und nationale Parlamente größere Legitimität, erhöhte Rechenschaftspflicht und verbesserter Führungsstrukturen für den IWF gefordert.

In dieser Hinsicht wurden bereits Fortschritte erzielt, wie die erhöhte Transparenz des IWF-Entscheidungsprozesses, die Schaffung von Gruppen außerhalb des IWF (wie das Forum für Finanzstabilität und die G-20) und die Umwandlung des IWF-Interimsausschusses in den dauerhaften Internationalen Währungs- und Finanzausschuss. Vorschläge mit größerer institutioneller Tragweite, wie die Umwandlung des Internationalen Währungs- und Finanzausschusses in einen mit Entscheidungsbefugnissen ausgestatteten Rat und die Neugewichtung der Entscheidungsbefugnisse innerhalb des Fonds sind dagegen kaum vorangekommen oder werden derzeit noch geprüft.

Darüber hinaus gibt der Bericht einen Überblick über Vorschläge zur Schaffung neuer übergreifender Gremien, wie einer "Global Governance Group" oder einem UN-Rat für Wirtschaftliche Sicherheit. Die Einleitung von Initiativen dieser Art würde jedoch eine breite politische Unterstützung erfordern.

Entwicklungsförderung und -finanzierung

Eine Reihe armer Länder war nicht in der Lage, Nutzen aus der Globalisierung zu ziehen. Sie sitzen in einer Falle aus niedrigen Einkommen und Armut, niedrigem Bildungs- und Investitionsstand und sind in einigen Fällen hoch verschuldet. Diese Länder sind entscheidend auf internationale Hilfe angewiesen. In dem Bericht werden vier Instrumente der Entwicklungspolitik untersucht: offizielle Entwicklungshilfe, Schuldenerlass, handelspolitische Maßnahmen und Förderung ausländischer Direktinvestitionen. Zusätzlich dazu werden einige alternative Finanzquellen diskutiert, wie Vorschläge zur Einführung internationaler Steuern.

Offizielle Entwicklungshilfe

Der Trend bei der offiziellen Entwicklungshilfe (ODA) ist insgesamt enttäuschend. So ging die offizielle Entwicklungshilfe der wichtigsten Geber von 0,33 % des BSP im Jahr 1990 auf 0,22 % im Jahre 2000 (0,33 % für die EG) zurück und entfernte sich damit noch weiter von dem im Pearson-Bericht 1969 gesteckten 0,7 %-Ziel. Die Messung der offiziellen Entwicklungshilfe wurde auch mit dem Hinweis darauf kritisiert, die Höhe der ODA würde im Verhältnis zu dem Betrag, der sich bei strikter Anwendung der ursprünglichen Definition ergäbe, überbewertet. Jüngsten Schätzungen der Weltbank zufolge müsste die derzeitige ODA verdoppelt werden, um die Länder mit geringem Einkommen bei der Erreichung ihres Millennium-Ziels, die Armut zwischen 1990 und 2015 zu halbieren, zu unterstützen.

Doch muss neben einer angemessenen Höhe auch eine effiziente Nutzung der vorhandenen Mittel gewährleistet werden. In dieser Hinsicht hat die Debatte über Wirksamkeit und Qualität der Hilfe die Ermittlung einer Reihe wichtiger Elemente ermöglicht, wie Prioritätensetzung, Koordinierung, Konditionalität und Eigenverantwortung, Kohärenz der Politik und Aufhebung der Bindung von Entwicklungshilfe, die von der EU und anderen wichtigen bilateralen und multilateralen Gebern mehr und mehr berücksichtigt werden.

Ein Beispiel hierfür ist die Diskussion über Konditionalität und Eigenverantwortung, die auf der Erkenntnis fußt, dass Wirtschaftsreformen gefördert, aber "nicht gekauft werden können". Daraus folgt, dass die Konditionalität von Anpassungskrediten Reformen in stärkerem Maße fördert, wenn die Bedingungen mit dem Programm der Regierung in Einklang stehen. Aus diesem Grund legen bi- und multilaterale Geber inzwischen großen Wert auf Partnerschaften zwischen Regierungen, Agenturen für Entwicklungszusammenarbeit, der Zivilgesellschaft und dem privaten Sektor, da dadurch die Eigenverantwortung des Landes für den Reformprozess hervorgehoben werden kann. Auch geht der Trend dahin, vor allem politisch förderungswürdige, besonders arme Länder ("good policy - high poverty" countries) zu unterstützen, da dort der Wirkungsgrad der Hilfe am höchsten zu sein scheint.

Ein zentrales Thema in der Debatte um die Effizienz von Entwicklungshilfe ist auch, dass einige Geberländer die Empfängerländer verpflichten, für ihre öffentlichen Aufträge auf Unternehmen des Geberlandes zurückzugreifen. OECD-Studien belegen, dass gebundene Hilfe viele Güter und Dienstleistungen für die Empfängerländer um 15 bis 30 % verteuert. Es spricht deshalb Vieles für eine Aufhebung der Bindung der Entwicklungshilfe. Diese Argumente erhielten neuen Auftrieb, als die Geber im Mai 2001 in einer Empfehlung des Entwicklungshilfeausschusses (DAC) vereinbarten, die Bindung der ODA an die am wenigsten fortgeschrittenen Länder mit Wirkung vom 1. Januar 2002 aufzuheben.

Streuung und unzureichende Koordinierung stehen einer effektiven Hilfe oftmals im Wege. Die Strategien für eine empfängerlandorientierte Armutsminderung dürften eine gemeinsame Basis darstellen, um die Maßnahmen der Geber in den ärmsten Ländern zu verbessern. Für die Geberländer stellt es nach wie vor eine große Herausforderung dar, für Kohärenz zwischen der Entwicklungspolitik auf der einen und der Handels-, Sicherheits-, Investitions-, Sozial- und Umweltpolitik auf der anderen Seite zu sorgen.

Schuldenerlass

Der Bericht untersucht auch, welche Fortschritte hinsichtlich des Schuldenabbaus erzielt wurden. Die Verschuldung der Entwicklungsländer hat sich zwischen 1981 und 1998 in Relation zum BSP verdoppelt und ging in den Folgejahren leicht zurück. Nach wiederholten Schuldenerlassen staatlicher und privater Gläubiger ging es in der 1996 ins Leben gerufenen HIPC-Entschuldungsinitiative erstmals um Schulden bei internationalen Institutionen. 1999 wurde die HIPC-Initiative verbessert, um einen nachhaltigeren, breiteren und rascheren Schuldenerlass zu ermöglichen, und es ist allgemein anerkannt, dass diese Initiative einen wichtigen Schritt in Richtung Armutsminderung darstellt.

Neben der Schwierigkeit, eine rasche Umsetzung dieser Initiative zu gewährleisten, ist auch umstritten, ob die Maßnahme ausreicht, um Nachhaltigkeit und Armutsminderung zu gewährleisten, wobei die Eigenverantwortung der Empfängerländer für die richtigen politischen Strategien nach wie vor die Grundvoraussetzung für ihren langfristigen Erfolg ist. Es wird ferner die Frage diskutiert, ob genug Länder in diese Initiative eingebunden sind. In Bezug auf arme Länder, die zwar grundsätzlich in Frage kämen, aber noch nicht aufgenommen sind, hat die G7 Maßnahmen zur Intensivierung des politischen Dialogs eingeleitet. Es wurde ferner vorgeschlagen, die Initiative über die 42 hochverschuldeten armen Länder hinaus auf andere Staaten auszudehnen, doch stößt dieser Vorschlag auf große finanzielle Schwierigkeiten.

Handelspolitische Maßnahmen

Wie mehrere in dem Bericht behandelte Studien zeigen, ist Offenheit im Außenhandel eine notwendige, wenngleich nicht die alleinige Voraussetzung für wirtschaftliches Wachstum und damit einhergehende Armutsminderung. Fortschritte in dieser Richtung hängen von angemessenen flankierenden Politiken, unterstützt durch den Aufbau handelsbezogener Kapazitäten, und einer weiteren Handelsliberalisierung in allen Ländern einschließlich der Entwicklungsländer ab.

Obwohl zahlreiche Entwicklungsländer in den letzten Jahren eine stärkere Einbindung in die Weltwirtschaft verzeichnen, sind sie im Hinblick auf den Marktzugang zu häufig benachteiligt. Für Agrarprodukte und arbeitsintensive Industriegüter (wie Textilien), bei denen die Entwicklungsländer oftmals einen komparativen Vorteil aufweisen, sind die Handelsschranken auf den Märkten der Industrie- und Entwicklungsländer häufig besonders hoch, wenngleich die Auswirkungen derartiger Schranken bis zu einem gewissen Grad durch einen präferentiellen Zugang zu den Märkten der Industrieländer ausgeglichen werden. Maßnahmen wie die von der EU Anfang 2001 ergriffene Initiative "Alles außer Waffen" tragen dazu bei, diese Verzerrungen bei den Exporten der am wenigsten fortgeschrittenen Länder (LCDs) in die EU zu beseitigen. Ähnliche Initiativen anderer großer Industrieländer könnten den LDC in Einklang mit den 2001 anlässlich der Dritten UN-Konferenz über LDC eingegangenen Verpflichtungen weitere Vorteile bringen.

Auf multilateraler Ebene hat die WTO-Ministerkonferenz im November 2001 in Doha eine ehrgeizige Agenda für Verhandlungen über eine auf strengen und transparenten multilateralen Regeln beruhende Handelsliberalisierung (die Entwicklungsagenda von Doha) beschlossen, die allen WTO-Mitgliedern erhebliche Chancen bietet und den Bedürfnissen der Entwicklungsländer in besonderem Maße Rechnung trägt. Auf regionaler Ebene können Handelsabkommen einen entscheidenden Impuls für die Integration in die Weltwirtschaft geben und die Zusammenarbeit in Regulierungsfragen fördern, was auch Reformen einschließt und potenziellen Investoren Sicherheit und Konsistenz bietet. Die Zusammenarbeit in Regulierungsfragen sollte sich soweit wie möglich auf anerkannte multilaterale Normen stützen, etwaigen zusätzlichen Verwaltungskosten für Entwicklungsländer Rechnung tragen und eine angemessene technische Hilfe beinhalten.

Förderung ausländischer Direktinvestitionen

In den letzten Jahren haben ausländische Direktinvestitionen (ADI) wegen ihrer wachsenden Bedeutung für die Entwicklungs- wie die Industrieländer zunehmend Beachtung bei den politischen Akteuren gefunden. Die Zufluesse von Direktinvestitionen in Entwicklungsländer haben sich von 1990 bis 2000 um das Siebenfache erhöht, konzentrieren sich allerdings sehr stark auf eine begrenzte Zahl von Ländern (93 % entfallen auf die Länder mit mittlerem Einkommen) und machen weniger als ein Fünftel der weltweiten Ströme aus. ADI können durch Schaffung von Arbeitsplätzen, Technologietransfer, Produktivitätssteigerung und Stärkung der Exportkapazität eine wichtige Rolle für die Wirtschaftsentwicklung und somit die Armutsminderung spielen. Wie die behandelten Studien jedoch zeigen, müssen bestimmte Voraussetzungen gegeben sein, damit dieses Potenzial genutzt werden kann. In diesem Zusammenhang wird der Begriff "Aufnahmekapazität" genannt, da nachweislich ein bestimmter Kenntnisstand vorhanden sein muss, um ausländische Technologie absorbieren zu können. Desgleichen kann eine angemessene Wettbewerbspolitik und deren effektive Durchsetzung ein nützliches Instrument sein, um einem monopolistischen Verhalten mächtiger multinationaler Konzerne entgegenzuwirken. Zusätzlich dürfte ein liberalisiertes Handelssystem dazu beitragen, die Effizienz zu maximieren und das Potenzial ausländischer Direktinvestitionen voll auszuschöpfen und so die Exportkapazität des Empfängerlandes zu steigern.

Ob eine aktive staatliche Investitionsförderung wünschenswert ist, steht nicht eindeutig fest. Ausschlaggebend für ausländische Direktinvestitionen sind in erste Linie exogene Faktoren wie geografische Lage, Größe des Marktes und Vorhandensein natürlicher Ressourcen. Zu den weiteren notwendigen Voraussetzungen zählen wirtschaftliche, politische und rechtliche Fundamentalfaktoren (wie Rechtsstaatlichkeit), die ausländischen Investoren ein stabiles Umfeld sichern. Dafür sind in erster Linie die Regierungen vor Ort verantwortlich. Wichtigste Aufgabe internationaler Institutionen muss es sein, Mechanismen zu schaffen, die ADI in einem globaleren Maßstab erleichtern. Darüber hinaus wird häufig argumentiert, die Entwicklungsländer würden auch von einem multilateralen Regelwerk für Investitionen profitieren, das kostenwirksam, transparent, stabil und diskriminierungsfrei wäre.

Alternative Finanzierungsinstrumente

In dem Bericht werden auch einige der vorgeschlagenen alternativen Finanzquellen untersucht, wie internationale Steuern, die "De-tax"-Regelung und die Zuteilung von Sonderziehungsrechten (SZR). Bei der Suche nach zusätzlichen Geldquellen für Entwicklungszwecke werden internationale Steuern derzeit als eine Möglichkeit diskutiert, die Bereitstellung weltweiter öffentlicher Güter zu finanzieren. Genannt werden in dem Bericht die Besteuerung internationaler Devisengeschäfte, eine Kohlendioxidsteuer, eine Steuer auf Flugbenzin und eine Steuer auf Waffenexporte.

Alle Vorschläge zur Einführung internationaler Steuern, auf die in dem Bericht eingegangen wird, verfolgen ein zweifaches Ziel. Zwar sind sie zum einen als Einnahmequelle gedacht, um die Entwicklung und/oder die Bereitstellung globaler öffentlicher Güter finanzieren zu können, sollen aber zum anderen auch durch Änderung der relativen Preise eine Änderung von Verhaltensweisen bewirken und so internationale wirtschaftliche Verzerrungen korrigieren und zur Erreichung globaler politischer Ziele beitragen, wie Finanzstabilität, Schutz der globalen Umwelt und Konfliktverhütung.

Als zusätzliche Einnahmequelle mag eine Devisentransaktionssteuer zwar verlockend sein, doch ist ihre Realisierbarkeit nicht erwiesen. Es wurden verschiedene Vorschläge gemacht, doch müssen selbst bei Integration einer solchen Steuer in das Abrechnungssystem Fragen wie ihre Beitreibung und die Erhaltung der Steuerbemessungsgrundlage geklärt werden. Um Nachhaltigkeit zu gewährleisten, wäre ein multilateraler Ansatz erforderlich, der auch die großen internationalen Finanzzentren einbezieht.

Darüber hinaus wird über die Einführung einer internationalen Kohlendioxidsteuer und Flugbenzinsteuer diskutiert, die die durch CO2- und sonstige Emissionen verursachten Umweltschäden durch eine Anhebung der Emissionskosten internalisieren soll. [1] Als potenzielle Einnahmequelle könnte eine globale Kohlendioxidsteuer die größten Aussichten auf Erfolg bieten. Auf internationaler Ebene hat sich jedoch die politische Dynamik auf nichtsteuerliche Wirtschaftsinstrumente wie den Emissionshandel verlagert.

[1] Die Europäische Union zöge hinsichtlich einer Flugbenzinsteuer eine internationale Initiative im Rahmen der Internationalen Zivilluftfahrtorganisation (ICAO) vor. Diese empfiehlt zur Zeit jedoch eine generelle gegenseitige Steuerbefreiung für Flugbenzin, das bei internationalen Flugdiensten an Bord genommen wird

Es besteht allgemeiner Konsens darüber, dass die weltweite Verbreitung von Waffen nachteilige Folgen für die internationale Sicherheit hat; daher wird eine Besteuerung des Waffenhandels vorgeschlagen, um diesen Handel einzudämmen. Zwar kann die Steuerbasis (Produktion oder Handel) grundsätzlich definiert werden, doch ergeben sich in der Praxis zahlreiche Probleme und Hindernisse. Dazu zählt die mangelnde Transparenz des weltweiten Waffenhandels und der freiwillige Charakter des derzeitigen internationalen Rahmens. Da für den internationalen Waffenmarkt bezeichnenderweise keine zuverlässigen Daten vorliegen, wäre das Aufkommen aus einer solchen Steuer wohl begrenzt.

Internationale Steuern müssen verwaltet werden. Die Erhebung auf nationaler Ebene wird ein sehr hohes Maß an Koordinierung zwischen den einzelnen Ländern erfordern; gleichzeitig muss eine neue internationale Behörde geschaffen werden, was eine Reihe zusätzlicher Probleme aufwirft, unter anderem im Zusammenhang mit demokratischer Kontrolle und Transparenz.

Zur Erhärtung dieser vorläufigen Schlussfolgerungen zum Thema internationale Steuern sind weitere Arbeiten erforderlich. Um den Bedarf an einer verstärkten Finanzierung der Entwicklung und Bereitstellung globaler öffentlicher Güter auf kurze und mittlere Frist zu decken, dürften substanziellere Beiträge aus den nationalen Haushalten und ein effizienterer Einsatz der Ressourcen als heute notwendig sein.

Die von der italienischen Regierung befürwortete "1 % De-tax"-Regelung, die als Alternative zu dem steuerfinanzierten Ansatz vorgeschlagen wird, basiert auf dem freiwilligen Engagement von Konsumenten und Handel, ein Prozent des gezahlten Ladenpreises für ein internationales Entwicklungsprojekt bereitzustellen. Dieser Beitrag ("de-tax") würde von der Mehrwertsteuer und der Körperschaftsteuer befreit. Zwar hätte dieses Modell den Nachteil, dass das Steueraufkommen nicht vorhergesagt werden kann, doch könnte es dafür unilateral eingeführt werden.

Eine SZR-Zuteilung (gezielt für die armen Länder oder generell, wobei die Industrieländer ihre neuen SZR zur Verwendung durch Entwicklungsländer zusammenlegen würden) wird ebenfalls als ein Weg zur Bereitstellung zusätzlicher Finanzmittel für Entwicklungszwecke vorgeschlagen. Letzten Endes gibt es SZR aber nicht umsonst. Sie sind nichts anderes als das Recht eines Landes, einen kurzfristigen Kredit von einem anderen Land zu erhalten, dessen Währung es zu einem bestimmten Zinssatz erwirbt. Die SZR wurden in den sechziger Jahren als Instrument konzipiert, das einem weltweiten Mangel an internationaler Liquidität abhelfen sollte. Die Verwendung von SZR-Zuteilungen zur Gewährung nicht subventionierter langfristiger Kredite an Entwicklungsländer ist offensichtlich kein geeigneter Ansatz.