Brüssel, den 4.4.2007

KOM(2007) 164 endgültig

JAHRESBERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN RAT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN

Die Einlösung von Europas Zusagen hinsichtlich der Entwicklungsfinanzierung

{KOM(2007) 158 endgültig}{KOM(2007) 163 endgültig}{SEK(2007) 415}

INHALTSVERZEICHNIS

1. Einleitung 3

2. EU-Entwicklungshilfe könnte von 2006 bis 2010 auf Rekordhöhe liegen 5

2.1. EU-Gesamtleistung 2006 übertraf die gesetzten Ziele während einige Mitgliedstaaten ihre Anstrengungen noch verstärken müssen 5

2.2 Gute Aussichten auf die Erreichung der nächsten Etappenziele bis 2010 7

2.3 Verwirklichung des UN-Ziels für die am wenigsten entwickelten Länder bis 2010 läuft nach Plan 8

2.4 Effektiver Schwerpunkt Afrika 9

2.5 Zentrale Herausforderungen müssen bewältigt werden 9

3. Langsame, aber stetige Fortschritte bei der Erschließung innovativer Finanzierungsquellen 10

4. Wachsamkeit erforderlich, um die Schuldentragfähigkeit der Entwicklungsländer zu gewährleisten 11

5. Mit ihrer handelsbezogenen Hilfe („Aid for Trade“) untermauert die EU ihre Verpflichtungen in Bezug auf Handel und Entwicklung 12

6. Wirksamkeit der Hilfe - effizientere Nutzung der verfügbaren Instrumente durch die EU 12

7. Notwendigkeit von schnelleren Fortschritten hin zu berechenbareren Hilfemechanismen 13

8. Abmilderung der Folgen exogener Schocks: verstärkte Unterstützung der Mitgliedstaaten für neu entwickelte Konzepte erforderlich 13

9. Aufhebung der Lieferbindung: Die internationalen Entwicklungen hinken den Fortschritten der EU hinterher 14

10. Den Einfluss der EU in den internationalen Finanzinstitutionen (IFI) stärken 15

11. Die EU bestätigt ihre Unterstützung für globale öffentliche Güter, aber sie wird ihre Aktionen nicht mit den Empfehlungen der Internationalen Task Force verbinden 16

12. Schlussfolgerungen 17

1. EINLEITUNG

Die Europäische Union (EU) ist der weltweit größte Entwicklungshilfegeber und ihr Anteil an der öffentlichen Entwicklungshilfe (ODA) insgesamt steigt weiter. Die EU hat langfristige und weit reichende Zusagen zur Entwicklungsfinanzierung und ihrer rechtzeitigen Einlösung gemacht, um einen Beitrag zur Verwirklichung der Millenniumsentwicklungsziele zu leisten:

- Im Jahr 2002 verpflichtete sich die EU auf ein ODA-Ziel von 0,39 % des gesamten Brutto-Nationaleinkommens (BNE) der Union. Im Jahr 2006 hat die EU dieses Ziel nicht nur erreicht, sondern übertroffen, indem sie die Entwicklungshilfe auf 0,42 % des BNE anhob und einen Betrag in der Rekordhöhe von 48 Mrd. € auszahlte[1]. Afrika erhielt 2005 den größten Teil der EU Hilfe; ein Drittel der Entwicklungshilfe wurde für soziale und Verwaltungsinfrastruktur aufgebracht um die Armut zu bekämpfen und zehn Prozent für humanitäre Hilfe.

- Im Jahr 2005 bestimmte die EU das zweite ODA-Zwischenziel (Anteil der ODA am EU-Bruttonationaleinkommen (BNE) von 0,56 %) bis 2010, um die Finanzlücke zur endgültigen Erreichung des Ziels der Entwicklungsfinanzierung (0,7 % ODA/BNE –Ziel) bis 2015 zu schließen[2]. Diese historischen Verpflichtungen der EU stellen fast 80 % der von den G8 versprochenen Steigerungen der Hilfe für Afrika dar. Die EU ist auf dem guten Weg, beide Ziele zu erreichen.

- Ein Mitgliedsstaat hat 2006 etwas mehr als 1 % seines BNE der ODA eingesetzt. Drei weitere haben mehr als 0,8 % ihres BNE für ODA verwendet. Andere Mitgliedsstaaten, die vor wenigen Jahren noch nicht auf dem richtigen Kurs schienen, haben ihre Hilfe substantiell erhöht. Die zehn Mitgliedsstaaten, die der EU 2004 beigetreten sind, haben ihre Hilfe seither verdoppelt.

- Die EU spielt auch dadurch eine Führungsrolle bei der internationalen Entwicklungsfinanzierung, dass sie ihre Entwicklungshilfe bereits besser und schneller durchführt. Zusätzlich zur Pariser Erklärung über die Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit hat die EU gemeinsamen Analysen und gemeinsame strategische Mehrjahresplanungen für die von der EG und den Mitgliedstaaten auf Länderebene geleisteten Hilfe eingeführt[3] und erarbeitet zurzeit einen EU-Verhaltenskodex für eine wirksame Arbeitsteilung im Bereich der Entwicklungspolitik[4].

Dennoch darf dieser Prozess nicht als selbstverständlich gesichert angesehen werden und sollte die folgenden Punkte nicht verschweigen:

- es gibt große Unterschiede in den Entwicklungshilfeetats der Mitgliedstaaten;

- Einzelmaßnahmen kaschieren teilweise den generellen Trend der Hilfevolumen;

- Eine effektivere Auszahlung der Hilfe ist notwendig, um diejenigen zu erreichen, die die Hilfe benötigen.

Die Kommission legt hiermit den fünften Jahresbericht über die Fortschritte der EU bei der Erfüllung der historischen Verpflichtungen vor, die die EU im Vorfeld der Monterrey-Konferenz über die Entwicklungsfinanzierung einging und die 2005 durch den Rat im Vorfeld des UN-Gipfels zur Beschleunigung der Verwirklichung der Millenniumsentwicklungsziele weiterentwickelt wurden[5]. Die Verpflichtungen der EU sind außerdem integraler Bestandteil des Europäischen Konsenses über die Entwicklungspolitik. Anlässlich des hochrangigen UN-Dialogs über Entwicklungsfinanzierung Ende 2007, des dritten hochrangigen Forums über die Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit in Accra und der „Monterrey-Folgekonferenz“ in Doha im kommenden Jahr werden erneut Möglichkeiten geprüft werden, um die Entwicklungshilfe weiter aufzustocken und deren Durchführung effektiver und effizienter zu gestalten.

Die vorliegende Mitteilung stützt sich auf die Antworten der 27 EU-Mitgliedstaaten auf den ihnen Ende 2006 übermittelten Monitoring-Fragebogen. Ein ergänzendes Arbeitsdokument der Kommissionsdienststellen[6] enthält eine gründliche Auswertung der Erhebung.

2. EU-ENTWICKLUNGSHILFE KÖNNTE VON 2006 BIS 2010 AUF REKORDHÖHE LIEGEN

2.1. EU-Gesamtleistung 2006 übertraf die gesetzten Ziele während einige Mitgliedstaaten ihre Anstrengungen noch verstärken müssen

Die EU erreichte ihr erstes kollektives Zwischenziel für die Aufstockung der Hilfe ein Jahr früher als geplant, d.h. bereits im Jahr 2005, und bestätigte diese hervorragende Leistung erneut im vergangenen Jahr: Die Gesamtsumme der EU-ODA von 48 Mrd. € entspricht einem Anteil der ODA am EU-BNE von 0,42 %, womit das anvisierte Ziel 0,39 % übertroffen wurde. Das Gesamtergebnis der 15 EU-Mitgliedsstaaten (EU-15), die sich 2002 zu diesem Ziel verpflichtet hatten, war noch beeindruckender – sie erreichten einen ODA/BNE-Anteil von 0,43 %. Die Schuldenerlasse für Irak und Nigeria und die Soforthilfe nach der Tsunami-Katastrophe trug zweifellos zu diesem Höchststand der EU-ODA in den Jahren 2005 und 2006 bei.

Tabelle 1: EU-ODA 2004–2006

[pic]

ODA in Mio. € zu gegenwärtigen Preisen.

Die farblich hinterlegten Felder enthalten Angaben der Mitgliedstaaten; die übrigen Angaben stammten aus Daten oder Berechnungen der Kommission.

Bei den Gesamtsummen (BNE und ODA) der EU-12 und der EU-27 für 2004 und 2005 ist das BNE von Bulgarien und Rumänien nicht mit eingerechnet.

Vorreiter der Erfolgsbilanz der EU sind die neun Mitgliedstaaten, die das Ziel von 0,7 % bereits erreicht bzw. sich zu dessen Erreichung noch vor dem Zieljahr 2015 verpflichtet haben. Besonders beeindruckend ist das Engagement Schwedens (SE), das bereits 1 % seines BNE für die Entwicklungszusammenarbeit bereitstellt, und Luxemburgs (LU), das diesen Wert bis 2012 erreichen will. Mitgliedstaaten wie Deutschland (DE) und Spanien (SP), die noch vor einigen Jahren einen wesentlich geringeren ODA-Anteil aufwiesen, haben den Nachweis dafür erbracht, dass die Entwicklungshilfe erheblich aufgestockt werden kann, wenn der politische Wille da ist. Dennoch hat Spanien das individuelle 0,33 % Minimalziel 2006 um 142 Mio. € verpasst. Die zehn Länder, die der EU 2004 beitraten (EU-10), haben seit ihrem Beitritt ihre ODA verdoppelt und ihr Engagement für den gemeinschaftlichen Besitzstand klar unter Beweis gestellt.

Das Gesamtergebnis der Union wäre noch beeindruckender ausgefallen, hätten auch Griechenland (EL), Italien (IT) und Portugal (PT) rechtzeitig das vereinbarte Ziel von 0,33 % ODA/BNE erreicht. Sie haben zwar zusagt, bis 2007 (EL, PT) bzw. 2008 (IT) zu den übrigen Mitgliedstaaten aufzuschleißen, doch ihre bisherigen Schwierigkeiten bei der Erreichung dieses Ziels spiegeln die Gefahr einmaliger ODA-„Schübe“ in einzelnen Jahren (PT: ODA-anrechenbarer Schuldenerlass zugunsten Angola 2004; IT: Beitrag zu multilateralen Organisationen) wider, die nicht die durch einen Politikwechsel untermauert werden, der eine stetige Aufstockung der Hilfe im Finanzhaushalt gewährleistet. Damit die Schere zwischen den Mitgliedstaaten bei der Einlösung der gemeinsamen Zusagen nicht größer wird, sind seitens der Mitgliedstaaten, die den Mindestvorgaben hinterherhinken, weitere Anstrengungen erforderlich.

2.2 . Gute Aussichten auf die Erreichung der nächsten Etappenziele bis 2010

Im Gegensatz zur weltweiten ODA, wo niedrigere ODA-Quoten für 2007 und 2008 erwartet werden, wird die ODA der EU voraussichtlich in den Jahren bis 2010 kontinuierlich steigen und möglicherweise ein Niveau erreichen, das knapp über den Zusagen der EU für 2010 liegt. Aufgrund der verbesserten Wachstumsaussichten könnte die EU in der Lage sein, bis 2010 jährlich ca. 27–30 Mrd. € mehr (gegenüber 2006) für die Entwicklungszusammenarbeit bereitzustellen (ursprünglich vorgesehen war ein Betrag von 20 Mrd. €). Die Prognosen der Mitgliedstaaten in Bezug auf die absolute Höhe ihrer ODA stützen sich auf eine günstige Entwicklung des BNE – sollte diese nicht eintreten, könnten die angestrebten Ziele verfehlt werden. Die prognostizierten Zahlen mehrerer Mitgliedstaaten ergeben sich bisher nicht aus einer deutlichen jährlichen Erhöhung des Haushalts, sondern aus einzelnen Ad-hoc-Maßnahmen. Obwohl der Schuldenerlass zu einem wichtigen Instrument zur kurzfristigen Erhöhung der ODA geworden ist und inzwischen einen Großteil der öffentlichen Entwicklungshilfe Österreichs (AT) (über 50 %), Frankreichs (FR), Deutschlands, Italiens und des Vereinigten Königreichs (UK) (jeweils rund ein Drittel) ausmacht, reicht er langfristig nicht aus. Um die Dynamik aufrechtzuerhalten, die zur Erreichung der für 2010 gesetzten Ziele notwendig ist, muss die Bereitstellung von programmierbaren Mitteln beschleunigt werden, wozu ggf. auch der Rückgriff auf innovative Finanzierungsquellen zählt. Trotz der angekündigten Aufstockung der ODA um beeindruckende 148 % bis 2010 liegt PT in Bezug auf die Erreichung des nächsten EU-Etappenziels noch nicht im Plan. Auch einige EU12-Länder haben bisher nicht dargelegt, wie sie im Hinblick auf 2010 ihre Hilfe weiter anheben wollen.

Tabelle 2: Prognosen und Annahmen in Bezug auf die Erreichung der Ziele 2007–2010

[pic]ODA in Mio. € zu gegenwärtigen Preisen.

Die farblich hinterlegten Felder enthalten Angaben der Mitgliedstaaten; die übrigen Angaben stammten aus Daten oder Berechnungen der Kommission.

2.3. Verwirklichung des UN-Ziels für die am wenigsten entwickelten Länder bis 2010 läuft nach Plan

I m Einklang mit den Schlussfolgerungen des UN-Weltgipfels 2005 und dem Konsens von Monterrey stellen alle EU-15-Länder mindestens 0,15 % ihres BIP für die öffentliche Entwicklungshilfe zugunsten der am wenigsten entwickelten Länder (LDC) bereit oder wollen dieses Ziel bis 2010 erreichen. Sechs andere Mitgliedstaaten sind bereit, den am wenigsten entwickelten Ländern einen Mindestanteil der ODA vorzubehalten. Der Zusammenhang zwischen Unterstützung der bedürftigsten Länder (LDC, „Waisen“ der Entwicklungshilfe, fragile Staaten), Armutsminderung und Verwirklichung der Millenniumsentwicklungsziele wird bei den Konferenzen in Accra und Doha im kommenden Jahr erneut in den Mittelpunkt der Diskussionen rücken.

2.4. Effectiver Schwerpunkt: Afrika

Seit 2002 hat sich Europas jährliche Hilfe für Afrika verdoppelt und erreichte 2005 14 Mrd. €. Bereits heute geht fast die Hälfte der ODA der EU nach Afrika. Darüber hinaus hat die EU im Rahmen ihrer Afrika-Strategie zugesagt, dem Kontinent die Hälfte der Summe vorzubehalten, um die die EU-ODA jährlich gegenüber dem Stand von 2006 erhöht wird. Nach Vorlage der endgültigen ODA-Statistik für 2006 durch den Entwicklungsausschuss der OECD (DAC) wird die Kommission Diagramm mit den ODA-Werten erstellen, an denen die künftigen Zuweisungen zugunsten Afrikas gemessen werden können. Wie auch im Hinblick auf die allgemeine Aufstockung der ODA der EU bestehen gute Aussichten auf die Bereitstellung zusätzlicher Mittel für Afrika durch die EU insgesamt (10 Mrd. € oder mehr).

2.5 Zentrale Herausforderungen müssen bewältigt werden

Damit die EU weiterhin als entscheidender Akteur der Entwicklungsfinanzierung auftreten und die Führungsrolle bei der effektiveren und effizienteren Gestaltung der Entwicklungshilfe spielen kann, müssen folgende Fragen angegangen werden:

- Die längerfristige Berechenbarkeit der ODA-Flüsse gilt allgemein als Voraussetzung für die Erreichung der Millenniumsentwicklungsziele. Während einige Mitgliedstaaten ihre Entwicklungshilfe nach festen Plänen schrittweise aufstocken, unterliegt die ODA anderer Mitgliedstaaten Schwankungen in Bezug Quantität und Zusammensetzung. Vor diesem Hintergrund kommt es entscheidend darauf an, dass alle Mitgliedstaaten bis Ende 2007 Zeitpläne erstellen, die die schrittweise jährliche Erhöhung der Hilfe vorsehen .

- Die Mitgliedstaaten, die weder die Ziele für 2006 erreichten noch auf die Erreichung der Ziele für 2010 vorbereitet sind, müssen deutlicher nachweisen, wie sie im Sinne einer gerechten Lastenteilung zwischen den Mitgliedstaaten aufholen wollen. Ihre Zusagen sollten mit vielfältigen Sensibilisierungsmaßnahmen einhergehen, um die Unterstützung der Öffentlichkeit für eine Aufstockung der ODA zu gewinnen . Die Kommission ist bereit, einen solchen Ansatz zu unterstützen.

- Zusätzlichkeit der Entschuldung : 2005 gingen die Netto-ODA-Leistungen – nach Abzug von Schuldenerlässen – in den drei Mitgliedstaaten, auf die zusammen genommen 55 % der gesamten EU-Entwicklungshilfe entfällt, entweder zurück (DE -5,5 %, FR -0,7 %) oder stiegen nur leicht an (UK +0.9 %). Dies scheint zum Konsens von Monterrey und zu den Schlussfolgerungen des Rates vom April 2006[7] im Widerspruch zu stehen.

- Um die Vergleichbarkeit der Hilfevolumen zu gewährleisten, müssen die EU-Mitgliedstaaten ihre Fähigkeit zur Berichterstattung über ihre ODA stärken und die entsprechende Methodik verbessern. Die EU-Mitgliedstaaten, die derzeit Mitglieder des DAC sind, sollten den DAC dazu auffordern, ihre Unterstützung für die neuen Geber, namentlich für die zwölf EU-Länder, die nicht Mitglied des DAC sind, entsprechend anzupassen . Die Kommission kann dabei Hilfestellung leisten.

- Vorbereitung auf die effektive und effiziente Verwendung der rasch steigenden Hilfe : Die Mitgliedstaaten werden die zusätzliche EU-Hilfe zu 90 % auf bilateraler Basis bereitstellen. Da es sich dabei zum größten Teil um programmierbare Mittel handeln dürfte, müssen die EU-Geber dringend ihre Strukturen und operativen Verfahren überprüfen, damit mehr Hilfe schneller und besser bereitgestellt werden kann. Zu diesem Prozess gehören folgende Komponenten:

- einzelstaatliche Pläne zur Stärkung der Kapazitäten zur Abwicklung erhöhter Hilfevolumen – ansonsten werden die zusätzlichen Mittel zwar gebunden, möglicherweise aber nicht zügig ausgezahlt werden;

- zügige Umsetzung des EU-Verhaltskodexes im Hinblick auf die Arbeitsteilung im Bereich der Entwicklungspolitik ;

- verstärkte Verwendung unterschiedlicher Auszahlungsinstrumente , darunter auch gemeinsamer europäischer Instrumente , bei der Umsetzung des Europäischen Entwicklungskonsenses, um

- gemeinsame Politikziele u.a. im Rahmen der EU-Afrika-Strategie oder der weit reichenden EU-Partnerschafts-/Assoziierungsabkommen zu erreichen, z.B. durch freiwillige Beiträge zum EU-Treuhandfonds zur Verbesserung der Infrastruktur in Afrika ,

- auf globale Herausforderungen zu reagieren , die im Zusammenhang mit exogenen Schocks wie Klimawandel, Naturkatastrophen, Preisschwankungen bei den Rohstoffen oder großen Bedrohungen für die öffentliche und die Tiergesundheit stehen,

- die Umsetzung gemeinsamer Verpflichtungen der EU (z.B. handelsbezogene Hilfe), zu erleichtern;

und die das Profil und die Sichtbarkeit der EU in der Welt zu schärfen bzw. zu erhöhen.

3. LANGSAME, ABER STETIGE FORTSCHRITTE BEI DER ERSCHLIEßUNG INNOVATIVER FINANZIERUNGSQUELLEN

Die Fortschritte im Jahr 2006 sind auf die erheblichen Anstrengungen einiger EU-Mitgliedstaaten zurückzuführen, zu denen die auch eine Reihe von Nicht-EU-Staaten beitrugen. So beschlossen FR und UK, von den jährlichen Einnahmen aus einer Steuer auf Flugtickets mehr als 200 Mio. € für die Internationale Fazilität für den Kauf von Medikamenten (UNITAID) bereitzustellen. UK, FR, IT, ES und SE (gemeinsam mit Norwegen) nahmen eine erste Tranche von 1 Mrd. € auf den Kapitalmärkten auf, um die Internationale Fazilität für die Impfung von Kindern (IFFIm) zu finanzieren. Vor kurzem haben UK und IT (gemeinsam mit Kanada, Norwegen, Russland und der Stiftung Bill & Melinda Gates) begonnen, durch eine Marktgarantie ( Advance Market Commitment - AMC) die Entwicklung und Vermarktung eines neuen Impfstoffs zur Bekämpfung von Pneumokokken in den Entwicklungsländern zu beschleunigen; ein weiteres Pilotvorhaben für einen Malaria-Impfstoff wird derzeit diskutiert.

Diese neuen Instrumente stellen stabile und berechenbare Finanzierungsquellen dar. Ihr größter Vorteil liegt in der Festschreibung langfristiger Mittelzusagen. Die Gefahr besteht allerdings, dass dadurch zusätzliche Transaktionskosten entstehen und erhebliche verwaltungs- politische Anstrengungen erforderlich werden.

Die meisten Mittel aus diesen Quellen sollen über bestehende Organisationen bereitgestellt werden, die über Erfahrungen im Bereich der Gesundheitsversorgung in den Entwicklungsländern verfügen. Dadurch entstehen zwar keine parallelen Strukturen, doch die Harmonisierung dieser Initiativen mit den Gesundheitsstrategien der einzelnen Partnerländer stellt dennoch eine schwierige Aufgabe dar.

Die große Mehrheit der EU-Mitgliedstaaten plant in absehbarer Zeit keine Beteiligung an diesen Initiativen, gleich, ob es dabei um Entwicklunghilfe oder um globale öffentliche Güter geht.

Die Kommission hält dennoch diejenigen EU-Mitgliedstaaten, die nicht an diesen Initiativen teilnehmen, dazu an, deren Wirksamkeit weiterhin zu analysieren um auf dieser Basis die Beteiligung möglicherweise zu erweitern, um dadurch zusätzliche und noch stabilere Finanzierungsquellen zu mobilisieren. Darüber hinaus erinnert die Kommission daran, dass innovative Finanzierungsquellen die Entwicklungshilfe nicht ersetzen können und empfiehlt, dass die Anstrengungen der Mitgliedstaaten zur Erschließung innovativer Finanzierungsquellen nicht von anderen Prioritäten der Entwicklungsfinanzierung ablenken sollten.

4. WACHSAMKEIT ERFORDERLICH, UM DIE SCHULDENTRAGFÄHIGKEIT DER ENTWICKLUNGSLÄNDER ZU GEWÄHRLEISTEN

Neben den einmaligen Schuldenerlässen (Irak, Nigeria) ging die Umsetzung der HIPC-Initiative zugunsten der hoch verschuldeten armen Länder weiter. Die Multilaterale Entschuldungsinitiative (Multilateral Debt Relief Initiative - MDRI) trägt durch den vollständigen Erlass der Schulden der HIPC-Länder bei der IDA (WB), dem Afrikanischen Entwicklungsfonds und dem IWF zur Verringerung der Gesamtverschuldung dieser Länder bei, erstreckt sich aber weder auf die Darlehen der Interamerikanischen Entwicklungsbank noch auf die anderer regionaler Entwicklungsbanken. Die Kommission setzt sich für verstärkte, international abgestimmte Maßnahmen zur Unterstützung der Länder mit niedrigem Einkommen bei ihren Bemühungen um Schuldentragfähigkeit ein. Zu diesen Maßnahmen sollten u.a. ein verbessertes Schuldenmanagement, die Einbeziehung neuer Gläubigerländer in die Debatte über die Rahmenbedingungen der Schuldentragfähigkeit sowie die Lösung des Trittbrettfahrer-Problems (d.h. der Möglichkeit, dass die Entschuldung zu einer Quersubventionierung von Gläubigern führt, die Ländern Darlehen zu Marktbedingungen gewähren, die den HIPC-Prozess durchlaufen haben). Die Kommission schlägt dem Rat vor , die Mitgliedstaaten zudem dazu aufzufordern, in den einschlägigen internationalen Foren Überlegungen darüber anzustellen, wie eine verantwortliche Kreditgewährung und –aufnahme, u. a. durch ein verbessertes Schuldenmanagement in den Entwicklungsländern und einen Dialog mit den neuen Kreditgebern gefördert werden kann.

5. MIT IHRER HANDELSBEZOGENEN HILFE („AID FOR TRADE“) UNTERMAUERT DIE EU IHRE VERPFLICHTUNGEN IN BEZUG AUF HANDEL UND ENTWICKLUNG

Die Kommission schlägt dem Rat und dem Europäischen Parlament vor, die in der Mitteilung ‚Auf dem Weg zu einer EU-Strategie für Handelshilfe („Aid for Trade“) – der Beitrag der Kommission‘[8] dargelegten Vorschläge zu unterstützen.

6. WIRKSAMKEIT DER HILFE - EFFIZIENTERE NUTZUNG DER VERFÜGBAREN INSTRUMENTE DURCH DIE EU

Die Wirksamkeit der Hilfe findet als übergeordnetes politisches Ziel der EU Niederschlag in sämtlichen Initiativen der EU. Seit der Verabschiedung des Aktionsplans zur Verbesserung der Wirksamkeit der Hilfe 2006 („Mehr, schneller und besser helfen“) wurden die meisten darin genannten kurz- und mittelfristigen Maßnahmen eingeleitet oder bereits abgeschlossen:

(1) die gemeinsame mehrjährige Strategieplanung soll mit der Zeit in allen Ländern umgesetzt werden und dient als Instrument zur Verbesserung der Komplementarität der Hilfe. Im Einklang mit den Ratsschlussfolgerungen vom April 2006 hat dieser Prozess in den AKP-Staaten begonnen, wo die Programmierung für den 10. EEF eine Gelegenheit zur Schaffung gemeinsamer Programmierungen vor Ort mit anderen Gebern geboten hat.

Die Erfahrungen dabei variieren sehr stark in Bezug auf die erreichten Fortschritte und die teilnehmenden Geber. Effiziente Koordinierungsmechanismen haben die Erarbeitung gemeinsamer Länderanalysen erleichtert. Auch die Erarbeitung von gemeinsamen Handlungsstrategien kommt in den meisten der ausgewählten Länder[9] immer weiter voran, bspw. in der Demokratischen Republik Kongo (DRK), der Dominikanischen Republik, Äthiopien, Ghana, Haiti, Kenia, Mali, Sierra Leone, Somalia, Südafrika, Tansania, Uganda und Sambia. Aufgrund der Flexibilität der gemeinsamen Programmierung sind diese Prozesse an die jeweilige Situation des Landes angepasst und konnten ggf. andere Prozesse wie (z.B. Entwicklung gemeinsamer Hilfestrategien – Joint Assistance Strategies) nutzen.

Durch die evolutionäre Natur des Prozesses unterliegen die hier gemachten Angaben dauernder Veränderung. Dennoch zeigen sie, dass, obwohl einige bedeutsame Ergebnisse erzielt wurden, weitere Fortschritte durch die Heterogenität der von den einzelnen Mitgliedstaaten angewandten Programmierungsverfahren sowie durch z. T. unterschiedliche Positionen der Zentralen einerseits und der Stellen vor Ort andererseits beeinträchtigt wurden. Um diese Hindernisse zu überwinden, stellte die Kommission technische Unterstützung bereit, um die Verbindungen zwischen den Zentralen und vor Ort zu verbessern, organisierte gemeinsame Missionen, z.B. in Haiti and Somalia, und schuf ein spezielles Netzwerk von EU-Experten.

(2) Der Verhaltenskodex zur Förderung der Arbeitsteilung zwischen den EU-Gebern wird voraussichtlich im Mai 2007 vom Rat gebilligt werden.

(3) Die ersten Europäischen Entwicklungstage fanden im November 2006 statt und sollen künftig jedes Jahr veranstaltet werden.

(4) Ein überarbeiteter EU-Geberatlas wurde herausgegeben, der erstmals auch eine regionale (Westafrika) und eine länderbezogene (Mosambik) Ausgabe umfasste.

(5) Mittels eines EU-Fahrplans für die Harmonisierung, der den Stand der lokalen Prozess zur Verbesserung der Wirksamkeit der Hilfe beleuchtete, wurden Mindestvorgaben hinsichtlich der vier zusätzlichen EU-Verpflichtungen im Zusammenhang mit der Erklärung von Paris festgelegt. Die Kommission bekräftigt ihre Absicht das Ziel, 50 % der Hilfe über die Systeme der Empfängerländer bereitzustellen, durch Budgethilfe zu erreichten.

(6) Alle Hindernisse für die Kofinanzierung nach EG-Vorschriften für die von der EG verwaltete Hilfe wurden beseitigt.

7. NOTWENDIGKEIT VON SCHNELLEREN FORTSCHRITTEN HIN ZU BERECHENBAREREN HILFEMECHANISMEN

Für 13 Mitgliedstaaten stellt die Budgethilfe, die allgemein als wichtigstes Instrument zur Gewährleistung einer mittelfristigen, leistungsbezogenen Unterstützung der Entwicklungsländer anerkannt wird, nach wie vor das bevorzugte Mittel zur Gewährung von Entwicklungshilfe dar. Einige Mitgliedsstaaten zeigen eine zunehmende Bereitschaft, neben der gezielten sektoralen Budgethilfe auch eine allgemeine Budgethilfe in Betracht zu ziehen. Die Kommission entwickelt das Konzept der allgemeinen Budgethilfe mit dem Ziel weiter, die Berechenbarkeit der Hilfe zu verbessern; dabei wird auf klare Kriterien für die Teilnahme an dem Instrument sowie die Ergebnisorientierung Wert gelegt. Budgethilfe sollte auf Mechanismen beruhen, die eine nachträgliche Information und Rechnungslegung sicherstellen. Zu einer möglichen Lösung könnte eine langfristig angelegte Budgethilfe gehören, bei der jedes Jahr ein bestimmtes Hilfevolumen - vorbehaltlich einschlägiger Schutzklauseln – garantiert wird.

8. ABMILDERUNG DER FOLGEN EXOGENER SCHOCKS: VERSTÄRKTE UNTERSTÜTZUNG DER MITGLIEDSTAATEN FÜR NEU ENTWICKELTE KONZEPTE ERFORDERLICH

Die verstärkte Widerstandsfähigkeit der Entwicklungsländer gegenüber externen wirtschaftlichen Schocks (Preisanfälligkeit) und Naturereignissen (Katastrophen, Klimawandel, Pandemien) ist ein gemeinsames Ziel der EU Entwicklungspolitik. 2006 wurden neue Instrumente konzipiert und auf Pilotbasis ausprobiert, doch die Fortschritte - und die den neuen Instrumenten geschenkte Aufmerksamkeit - bleiben begrenzt.

- Einkommensanfälligkeit : Die Niederlande (NL) und die EG verstärken ihre Unterstützung der von der Weltbank eingesetzten Commodity Risk Management Group (CRMG), die den Nachweis dafür erbracht hat, das die Entwicklung von marktgestützten Instrumenten zur Verringerung der Risiken, die sich aus externen Preisschwankungen ergeben, möglich ist. Frankreich hat Risikomanagementkonzepte für Baumwolle entwickelt und plant, in ausgewählten Ländern, in denen sich kein gemeinsamer Ansatz der Geber abzeichnet, einen neuen integrierten Mechanismus auf Pilotbasis auszuprobieren.

- Katastrophenschutz : 2005-2006 gab die EU mehr als 3,5 Mrd. € für Unterstützungsmaßnahmen im Zusammenhang mit Naturkatastrophen. Davon entfielen schätzungsweise nur 3 % auf die Hilfe bei der Katastrophenvorbeugung . Obwohl das Interesse der Mitgliedstaaten an umfassenden strategischen Ansätzen im Bereich Katastrophenvorbeugung zunimmt, ist eine viel stärke Unterstützung durch die Mitgliedstaaten notwendig. Um 2008 ein gemeinsames Konzept des Katastrophenschutzes zu präsentieren, wird die Kommission eine gemeinsame ‚EU-Katastrophenschutzstrategie‘ vorlegen, die auf den bisherigen Erfahrungen (u. a. mit der Natural Disaster Facility des 9. EEF) beruht und mit anderen internationalen Initiativen in diesem Bereich im Einklang stehen wird.

- Bei FLEX handelt es sich um einen Mechanismus der EG zugunsten der AKP-Staaten, mit dem Reformen vor den möglichen Gefahren kurzfristiger Schwankungen der Exporteinnahmen geschützt werden. Mit dem Ziel, den antizyklischen Charakter von FLEX zu stärken, werden Vorschläge, nach denen die Hilfe im Rahmen von Flex zu einer noch früheren Zeitpunkt bereitgestellt und der Zugang dazu weiter erleichtert werden soll, mit den Mitgliedstaaten und den AKP-Staaten erörtert werden.

Die Kommission schlägt vor, dass die Mitgliedstaaten

- auf der Grundlage eines gemeinsamen Konzepts der EU für die Katastrophenvorbeugung, ein besseres Gleichgewicht zwischen Ex-post-(Katastrophenbewältigung) und Ex-ante-Maßnahmen (Katastrophenvorbeugung) herzustellen,

- ihre Unterstützung für die Erprobung bzw. den Ausbau von neuen Instrumenten und Methoden zur Verringerung der negativen Auswirkungen externer Schocks auf die Entwicklungsländer verstärken, wobei es zwischen den marktgestützten Antworten auf durch internationale Preisschwankungen hervorgerufene Schocks und den Maßnahmen zur Abmilderung durch Naturkatastrophen verursachter Schocks zu unterscheiden gilt, und

- sich aktiv an der Arbeit der Internationalen Task Force „Rohstoffpreis-Risikomanagement“ mit dem Ziel beteiligen, den Informationsaustausch über innovative Risikomanagementansätze zu verbessern.

9. AUFHEBUNG DER LIEFERBINDUNG: DIE INTERNATIONALEN ENTWICKLUNGEN HINKEN DEN FORTSCHRITTEN DER EU HINTERHER

Die EU weist nach wie vor eine positive Entwicklung in Bezug auf die Aufhebung der Lieferbindung auf. Die Mehrheit der Mitgliedstaaten, die zugleich DAC-Geber sind, haben die Lieferbindung ihrer ODA (nahezu) vollständig aufgehoben. Einige EU-10-Länder haben mit der Umsetzung der DAC-Empfehlung zur Aufhebung der Lieferbindung bei der Entwicklungshilfe für die am wenigsten entwickelten Länder begonnen. Auch der verstärkte Einsatz von Budgethilfe trägt zur verbesserten Bilanz in Bezug auf die Entwicklungshilfe der EU insgesamt bei. Die Mitgliedstaaten werden ermutigt, weitere Maßnahmen zur vollständigen Aufhebung der Lieferbindung zu ergreifen.

Da die EG- Binnenmarktregeln auch für die öffentliche Entwicklungshilfe der Mitgliedstaaten gelten, bekräftigt die Kommission ihre Pflicht, jedem Verstoß gegen dieselben nachzugehen. Die Mitgliedstaaten, die noch dabei sind, ihre Systeme der Entwicklungszusammenarbeit aufzubauen und insbesondere die dafür geltenden Beschaffungsvorschriften festzulegen, müssen gegenüber allen anderen Mitgliedstaaten die Lieferbindung ihrer Entwicklungshilfe aufheben.

2006 nahm die EG die Bestimmungen zur Aufhebung der Lieferbindung in die neuen Instrumente zur Finanzierung der Zusammenarbeit aus dem EG-Haushalt auf; im Zusammenhang damit wurde auch bei der Hilfe für nichtstaatliche Akteure die Lieferbindung aufgehoben.

Die Kommission begrüßt die Erweiterung des Geltungsbereichs der DAC-Empfehlung (durch Senkung der Schwelle für deren Anwendung) nach Jahren des Stillstands und fordert zu weiteren Fortschritten auf, u. a. durch den Übergang von einem handelsbezogenen Ansatz, der sich auf die Frage des gegenseitigen Zugangs der Geber beschränkt, zu einem armenorientierten Ansatz, der die Entwicklungsländer in den Mittelpunkt stellt. Dazu ist allerdings eine weitere Erweiterung der DAC-Empfehlung (Zugang der Entwicklungsländer, Förderung lokaler Präferenzregelungen) erforderlich. Die Kommission erinnert an den Konsens innerhalb der EU darüber, in den einschlägigen internationalen Foren auf weitere Schritte zur Aufhebung der Lieferbindung bei der Nahrungsmittelhilfe und dem Nahrungsmittelhilfetransport hinzuarbeiten.

10. DEN EINFLUSS DER EU IN DEN INTERNATIONALEN FINANZINSTITUTIONEN (IFI) STÄRKEN

Trotz unterschiedlichen Tempos ist die EU-Koordinierung innerhalb der Weltbank und des Internationalen Währungsfonds (IWF) vorangekommen. Insbesondere haben die EU-Exekutivdirektoren der Weltbank in einem informellen Koordinierungsrahmen bislang rund 40 gemeinsame Erklärungen abgegeben, die die Sichtbarkeit und den Einfluss der EU wesentlich verbessert haben. Gemeinsame Positionen der EU-Mitgliedstaaten sind unverzichtbar, um Sichtbarkeit und Einfluss der EU innerhalb der IFI zu stärken. Voraussetzung für eine engere Abstimmung der EU-Mitgliedstaaten innerhalb der IFI sind vor allem ein verstärkter Dialog und ein verbesserter Informationsaustausch. Die EU-Exekutivdirektoren von Weltbank und IWF treffen sich wöchentlich zur Erörterung von Vorstandthemen und – soweit wie möglich – zur Festlegung gemeinsamer Positionen. Die Kommission erleichtert diese Koordinierung und wird sie weiter unterstützen. Die EU Koordinierung im IWF kann noch weiter verbessert werden, insbesondere in Washington.

Im Jahr 2007 lud die Kommission die EU-Exekutivdirektoren der drei wichtigsten regionalen Entwicklungsbanken (Afrikanische, Asiatische und Inter-Amerikanische Entwicklungsbank) nach Brüssel ein, um die Koordinierung mit der Kommission und den Dialog untereinander zu verbessern. Das Treffen erwies sich als nützlich und wird künftig regelmäßig stattfinden.

Die Kommission schlägt außerdem vor,

- die Koordinierungssitzungen der EU-Exekutivdirektoren von Weltbank und IWF unter Beteiligung der Kommission systematisch fortzusetzen, um so oft wie möglich gemeinsame EU-Erklärungen zu Themen des jeweiligen Verwaltungsrates abgeben zu können;

- die EU-Koordinierung im Vorfeld der jeweiligen Frühjahrs-/Jahrestagung zu verbessern; die Kommission steht bereit, die dazu notwendige Unterstützung zu leisten;

- Informationen und Dokumente zwischen den EU-Exekutivdirektoren und der Kommission auszutauschen, einschließlich der rechtzeitigen und regelmäßigen Übermittlung der Vorstandsunterlagen der IFI/regionalen Entwicklungsbanken an die Kommission;

- die Stimme der EU innerhalb der Weltbank zu stärken und zugleich den Einfluss der Entwicklungsländer zu verbessern.

11. DIE EU BESTÄTIGT IHRE UNTERSTÜTZUNG FÜR GLOBALE ÖFFENTLICHE GÜTER, ABER SIE WIRD IHRE AKTIONEN NICHT MIT DEN EMPFEHLUNGEN DER INTERNATIONALEN TASK FORCE VERBINDEN

Der Bericht der Internationalen Task Force für globale öffentliche Güter – „ Meeting Global Challenges“ – wurde im September 2006 veröffentlicht. Anscheinend wirkten sich die Verzögerungen bei der Fertigstellung des Berichts und dessen geringe Außenwirkung eher negativ auf die ersten Reaktionen der Mitgliedstaaten aus. So ist den meisten Mitgliedstaaten der Bericht zwar bekannt, doch sind sie nicht davon überzeugt, dass er einen wesentlichen Beitrag zur Debatte über die globalen öffentlichen Güter geleistet hat. Die Kommission hat Verständnis für diesen Standpunkt, erkennt aber den Wert der umfangreichen analytischen Arbeit der Task Force und ihrer Konsultationen mit einer Vielzahl von Akteuren an. Es herrscht zwar allgemeiner Konsens über die von der Task Force als prioritär ausgewiesenen globalen öffentlichen Güter , insbesondere in den Bereichen Gesundheit und Umwelt , doch geht diese grundsätzliche Unterstützung nicht mit klaren Meinungen zur Finanzierung globaler öffentlicher Güter einher.

Die meisten Mitgliedstaaten sehen übereinstimmend die Notwendigkeit, das UN-System auf der Grundlage der Empfehlungen der hochrangigen Arbeitsgruppe „Kohärenz des UN-Systems“ zu reformieren und dadurch seine Rechenschaftspflicht insgesamt zu stärken und die Transparenz seine Aktivitäten zu verbessern; dagegen gibt es keine Unterstützung für den wichtigsten Vorschlag des Berichts zur Verbesserung der Global Governance, nämlich die Einrichtung eines Forums „Global 25“.

Die von der Task Force vorgeschlagene Strategie zur Finanzierung globaler öffentlicher Güter findet nur gemischte Unterstützung: eine Mehrheit der Mitgliedstaaten stimmt einigen einfachen Vorschlägen, über die bereits international Konsens herrscht, zu. Andere mehr innovative Empfehlungen, die auf die Abkoppelung der öffentlichen globalen Güter von der öffentlichen Entwicklungshilfe ausgerichtet sind und nach Ansicht der Kommission eine weitere Prüfung verdienen, werden von nur wenigen Mitgliedstaaten unterstützt. Aufgrund dessen und der eigenen Analyse des Berichts durch die Kommission lässt sich feststellen, dass die Vorschläge der Task Force zurzeit nicht auf erhebliches Interesse seitens der EU stoßen. Daher wäre die Ausarbeitung eines EU-Aktionsplans zur Verbesserung der Versorgung mit und der Finanzierung von globalen öffentlichen Gütern zum jetzigen Zeitpunkt voreilig und wenig ratsam. Trotz dieser Bewertung des Berichts ist festzustellen, dass die EU bedeutende Fortschritte bei der Verbesserung der Versorgung mit prioritären globalen öffentlichen Gütern z.B. in den Bereichen Gesundheit und Umwelt erzielt hat und nach wie vor die von der Task Force nachdrücklich befürwortete „verantwortliche Führungsrolle“ spielt. Die Möglichkeiten für eine umfassende Initiative im Hinblick auf globale öffentliche Güter könnten in Zukunft erneut geprüft werden.

In der Zwischenzeit wird die Kommission ihr Handeln im Hinblick auf globale öffentliche Güter im Umweltbereich durch eine verbesserte Zusammenarbeit beim Aufbau von Allianzen mit den Entwicklungsländern verstärken. Diese verstärkte Zusammenarbeit hat eine zweite Phase in der Umsetzung des Kyoto-Protokolls (nach 2012) zum Ziel, die verschiedenen Zwecken dient, d.h. die sowohl mit der Erreichung der Millenniumsentwicklungsziele vereinbar ist und zur Eindämmung des Klimawandels beiträgt.

12. SCHLUSSFOLGERUNGEN

In Bezug auf die ODA der EU insgesamt übertrafen die 2006 erzielten Ergebnisse die Erwartungen, doch einige Mitgliedstaaten müssen noch aufholen und die vereinbarten Mindestvorgaben für die Höhe ihrer Entwicklungshilfe erfüllen. Die Aussichten auf die Erreichung der nächsten ODA-Etappenziele bis 2010 sind insgesamt gut, vorausgesetzt, dass die EU durch das Angehen wichtiger Themen ihre Glaubwürdigkeit als größter Geber von Entwicklungshilfe aufrechterhält und die Öffentlichkeit die Erhöhung der ODA unterstützt. Die zügige Umsetzung des EU-Verhaltenskodexes für eine Arbeitsteilung im Bereich der Entwicklungspolitik bietet die beste Möglichkeit für einen Quantensprung hinsichtlich der Wirksamkeit der Hilfe. Der Themenkomplex Handel und Entwicklung wird im Rahmen der gemeinsamen EU-Strategie im Bereich der handelsbezogenen Hilfe („Aid for Trade“) behandelt, zu der alle Beteiligten glaubwürdige Folgemaßnahmen ergreifen müssen. Insgesamt sind in Bezug auf die meisten Verpflichtungen der EU Fortschritte zu verzeichnen, auch wenn das Tempo von Fall zu Fall unterschiedlich ist. Dennoch sind in mehreren Bereichen wie z.B. innovative Finanzierungsquellen, Budgethilfe und Konzepte zur Abmilderung der Folgen exogener Schocks verstärkte Anstrengungen sowie eine aktivere Beteiligung der Mitgliedstaaten erforderlich.

[1] Um bis 2006 gemeinsam mindestens 0,39 % des EU-BNE für Entwicklungshilfe bereitzustellen, haben sich die Mitgliedstaaten 2002 verpflichtet ihre ODA zu erhöhen; diesjenigen mit einer ODA von 0,7 % des BNE verpflichteten sich dieses hohe Niveau zu halten; all anderen Mitgliedstaaten verpflichteten sich mindestens ein Quote von 0,33 % ODA/BNE zu erreichen

[2] Die zweite gemeinsame Zwischenziel für 2010 basiert auf individuellen Minimalzielen, d.h. die Mitgliedstaaten, die noch nicht mindestens 0,51 % ihres BNE für Entwicklungshilfe aufbringen verpflichten sich dieses Niveau zu erreichen; die Mitgliedstaaten verpflichten sich, bis 2015 das 0,7 % Ziel für ODA als Teil des BNE zu erreichen und diejenigen Staaten, die diese Ziele bereits erreicht haben, verpflichten sich ihre Hilfe über diesem Wert zu halten; Mitgliedstaaten, die der EU nach 2002 beigetreten sind, bemühen sich bis 2010 mindestens eine ODA-Quote von 0,17 % ODA/BNE zu erreichen bzw. zu halten und 0,33 % bis 2015 zu erzielen. Dieses Versprechen ist mit der Zusicherung verknüpft, gemeinsam wenigstens 50 % der vereinbarten Hilfesteigerungen für Afrika einzusetzen

[3] Schlussfolgerungen des Rates vom April 2006. ' Entwicklungsfinanzierung und Wirksamkeit der Hilfe: mehr, besser und schneller helfen '.

[4] Auf der Grundlage der Mitteilung der Kommission KOM(2007) 72 vom 28.2.2007.

[5] Schlussfolgerungen des Rates vom Mai 2005‚ Millenniums-Entwicklungsziele: 'Der Beitrag der EU zur Überprüfung der Millenniums-Entwicklungsziele beim hochrangigen Treffen der UN 2005'. Weitere EU-Verpflichtungen betreffen innovative Finanzierungsquellen für die Entwicklung, Schuldenerleichterungen, globale, öffentliche Güter, besser koordinierte und effektivere Hilfe einschließlich besser vorhersehbarer Mechanismen der Hilfe, die Abmilderung exogener Schocks, die Aufhebung der Lieferbindung und die Reform der internationalen Finanzinstitutionen

[6] Entwicklungsfinanzierung – von Monterrey nach Doha – Fortschrittsbericht 2007 - SEK(2007) 415 vom 4.4.2007.

[7] Schlussfolgerungen des Rates vom April 2006, Fußnote 1 Abs. 24.

[8] Mitteilung der Kommission KOM(2007) 163 vom 4.4.2007.

[9] Gemäß den Ratskriterien (Schlussfolgerungen Ziff. 51) müssen folgende Voraussetzungen erfüllt sein: „a) eine Armutsbekämpfungsstrategie (oder ähnliches), b) eine ausreichende Zahl aktiver EU Geber, die ihre Programmierung überarbeiten, c) ein Koordinierungsprozess vor Ort, d) spezifische Erwägungen für fragile Staaten und e) eine positive Bewertung vor Ort“.