Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu der "Mitteilung der Kommission an den Rat, das Europäische Parlament, den Wirtschafts- und Sozialausschuß und den Ausschuß der Regionen: Entwicklung neuer Rahmenbedingungen für Elektronische Kommunikationsinfrastrukturen und zugehörige Dienste - Kommunikationsbericht 1999"

(2000/C 204/03)

Die Europäische Kommission beschloß am 15. November 1999, den Wirtschafts- und Sozialausschuß gemäß Artikel 262 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu der vorgenannten Mitteilung zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Verkehr, Energie, Infrastrukturen, Informationsgesellschaft nahm ihre Stellungnahme am 4. Mai 2000 an. Berichterstatter war Herr Lagerholm.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 373. Plenartagung (Sitzung vom 24. Mai 2000) mit 94 Stimmen bei 1 Gegenstimme und 4 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Seit 1990 hat die Europäische Kommission schrittweise einen umfassenden Rechtsrahmen für die Liberalisierung des Telekommunikationsmarktes eingeführt. Dies war für die weltweite Wettbewerbsfähigkeit der EU von entscheidender Bedeutung. Eine fortschrittliche Kommunikationsindustrie ist Voraussetzung für den Übergang Europas zur Informationsgesellschaft. Ohne effiziente, leistungsfähige Kommunikation sind europäische, insbesondere kleine und mittlere Unternehmen (KMU) gegenüber der weltweiten Konkurrenz wesentlich benachteiligt. Die Einführung und Übernahme neuer Kommunikationsdienste bietet Möglichkeiten zum Abbau regionaler Diskrepanzen, indem Entfernungen überbrückt werden. Die Verschärfung des Wettbewerbs wird auch weiterhin entscheidende Auswirkungen auf die Entwicklung von Telekommunikationsdiensten und die gesamte Wirtschaft haben.

1.2. Technologische und marktspezifische Veränderungen im Kommunikationssektor gehen immer rascher vonstatten. Das Internet revolutioniert weitgehend die traditionellen Marktstrukturen. Verbesserungen bei der Verarbeitung, beim Zugang und bei den grundlegenden Übertragungstechnologien senken die Kosten und erhöhen die Kapazität der Kommunikationsinfrastruktur. Drahtlose Anwendungen gewinnen in allen Marktsegmenten immer mehr an Bedeutung. Außerdem hat die Entwicklung von Technologien auf dem Mediensektor, und dabei insbesondere das Digitalfernsehen, dazu geführt, daß Transaktionsdienste "auf Abruf" und neue Dienste wie Daten- und Internetdienste sowie elektronischer Geschäftsverkehr bereitgestellt werden und dadurch der Wettbewerb in dem konvergierenden Kommunikationssektor angekurbelt wird.

2. Die Kommissionsmitteilung

2.1. Die jetzige Kommissionsmitteilung setzt eine Überprüfung des geltenden Reglementierungsrahmens für den Telekommunikationsbereich in Gang. Sie basiert im wesentlichen auf dem Fünften Bericht über die Umsetzung des Reformpakets im Telekommunikationsbereich(1), den Ergebnissen der Anhörung zum Grünbuch über die Konvergenz(2), den Ergebnissen der Anhörung zum Grünbuch über die Frequenzpolitik(3), den Schlußfolgerungen des Berichts über die Entwicklung des Marktes für Digitalfernsehen in der Europäischen Union(4) sowie den Bericht über eine mögliche Europäische Regulierungsbehörde.

2.2. Während der bestehende gesetzliche Rahmen für die Liberalisierung des Telekommunikationsmarktes auf den Übergang zum Wettbewerb zugeschnitten war, soll der neue Ordnungsrahmen für Kommunikationsinfrastruktur und dazugehörige Dienste schwerpunktmäßig darauf ausgerichtet sein, einen offenen und konkurrenzfähigen Markt für Kommunikationsdienste zu fördern und auf Dauer zu sichern im Interesse des europäischen Bürgers und zur Konsolidierung des Binnenmarktes.

2.3. Neben einer konsolidierten und vereinfachten Liberalisierungsrichtlinie (gemäß Artikel 86) soll dieser Rahmen auch eine sektorspezifische Rahmenrichtlinie, vier sektorspezifische Richtlinien (Genehmigungsrichtlinie (einschließlich knappe Ressourcen), Zugangs- und Zusammenschaltungsrichtlinie, Universaldienstrichtlinie, Telekom-/Datenschutzrichtlinie) (allesamt gemäß Artikel 95), unverbindliche sektorspezifische Maßnahmen sowie eine wettbewerbsrechtliche Regelung umfassen.

2.4. Die Rahmenrichtlinie soll spezifische politische Ziele für die Mitgliedstaaten festsetzen, die Mitgliedstaaten dazu verpflichten, bei der Umsetzung der Bestimmungen der Richtlinie gemäß den fünf Regulierungsgrundsätzen zu handeln, spezifische Verbraucherrechte und ein angemessenes Maß an Interoperabilität für Kommunikationsdienste und -ausrüstungen gewährleisten, die Rechte, Pflichten, Entscheidungsbefugnisse und Verfahren der nationalen Regulierungsbehörden festlegen, Regeln für einen neuen Kommunikationsausschuß und eine neue hochrangige Kommunikationsgruppe schaffen sowie von den Beteiligten entwickelte Empfehlungen, Leitlinien für vorbildliche Praktiken und Verhaltenskodizes sowie andere ergänzende Maßnahmen enthalten.

2.5. Die neuen Rahmenbedingungen könnten für alle Kommunikationsinfrastrukturen und zugehörigen Dienste gelten. Innerhalb dieses Rahmens:

- würden Internet-Übertragungsdienste in gleicher Weise behandelt wie andere Übertragungsdienste;

- müßten Anbieter von Kommunikationsdiensten Lizenzen im Wege von Allgemeingenehmigungen und nicht mehr im Wege von Einzelgenehmigungen erwerben;

- würden gemeinsame Grundsätze für die Regulierung des Zugangs zu sämtlichen Kommunikationsinfrastrukturen und deren Zusammenschaltung vorgegeben;

- würde eine Gruppe von Sachverständigen für Frequenzpolitik gebildet, um zu gewährleisten, daß die Gemeinschaftspolitik in diesem Bereich von politischen und nicht nur von technischen Erwägungen bestimmt wird;

- hätte der erschwingliche Zugang zu allen Kommunikationsdiensten, die Voraussetzung für die Teilnahme an der Informationsgesellschaft sind, auch weiterhin hohe Priorität;

- würden neben der Finanzierung des öffentlichen Zugangs aus dem Staatshaushalt die Mitgliedstaaten die Option zur Einführung der vorgenannten Finanzierungssystems für den Universaldienst beibehalten;

- würde der Wettbewerb beim Teilnehmeranschluß verstärkt;

- würden kohärente rechtliche Maßnamen auf EU-Ebene die Entwicklung eines effizienten Wettbewerbs und die Entfaltung europaweiter Dienste begünstigen und

- würde die Zusammenarbeit zwischen Nichtregierungsorganisationen und der Kommission verbessert.

2.6. Die künftigen Grundsätze für Regulierungsmaßnahmen sollten basieren auf klar definierten politischen Zielen, auf das zur Erreichung dieser Ziele erforderliche Mindestmaß beschränkt werden, die Rechtssicherheit in einem dynamischen Markt weiter verbessern, technologieneutral sein und so nahe wie möglich an der Ebene der betroffenen Aktivitäten geregelt sein.

3. Allgemeine Bemerkungen

3.1. Insgesamt befürwortet der Wirtschafts- und Sozialausschuß die Kommissionsmitteilung.

3.2. Er begrüßt insbesondere die Absicht, die vorgeschlagene Weiterentwicklung des Reglementierungsrahmens auf folgende Eckpunkte zu stützen:

- Förderung und Aufrechterhaltung eines offenen und wettbewerbsorientierten europäischen Marktes;

- Festigung des Binnenmarktes;

- stärkere Betonung der Wettbewerbsregeln und Vereinfachung und Reduzierung sektorspezifischer Rechtsvorschriften begleitet durch Empfehlungen, Leitlinien und Vereinbarungen zwischen Branchen. Abgesehen von dem Regulierungsbedarf für den Zugang zu knappen Ressourcen sollte sektorspezifische Regulierung nur in den Bereichen zum Einsatz kommen, in denen ein ausreichender Wettbewerb nicht stattfindet und dann auch nur für einen Übergangszeitraum;

- Neutralität bezüglich der Technologie, u. a. keine internetspezifischen Maßnahmen. Die technologisch neutrale Regulierung sollte jedoch nicht zu einer strengeren Regulierung neuer Dienste führen, sondern einen Rückbau der bestehenden spezifischen Reglementierung traditioneller Dienste beinhalten.

3.3. Nach Maßgabe der weiteren Ausgestaltung der detaillierten Sichtweisen der Kommission wird darauf zu achten sein, daß die vorstehenden Prinzipien auch auf Dauer im Vordergrund stehen werden. Des weiteren wird möglicherweise auch dafür Sorge getragen werden müssen, daß die Umsetzung der Vorschläge nicht im Tempo des langsamsten Mitgliedstaaten voranschreitet, sondern daß die sektorspezifische Regulierung durch allgemeine Wettbewerbsvorschriften betreffend die verschiedenen Märkte (geographische Lage und Dienstleistungen) ersetzt wird, in dem Maße, wie sich Wettbewerbsverhältnisse einstellen. Dies könnte ein größeres Problem im Zuge der Erweiterung der EU werden. Außerdem ist zu erwarten, daß die Erweiterung möglicherweise entsprechende Unterstützungsmaßnahmen für bestimmte Marktneulinge erforderlich machen wird.

3.4. Der Übergang von der sektorspezifischen Telekommunikationsregulierung zu allgemeinen Wettbewerbsregeln wird häufig erörtert auf der Basis von Auflößungs- und Zeitbegrenzungsklauseln. Für die Verwendung solcher Regulierungsmethoden müssen jedoch bestimmte Kriterien gelten. Diese Kriterien sollten nicht sehr zahlreich sein und baldmöglichst festgelegt werden.

3.5. Der Ausschuß betont den globalen Charakter der konvergierenden Kommunikationsmärkte. Der vorgeschlagene europäische Rechtsrahmen darf nicht isoliert betrachtet werden. Es kommt darauf an, daß die Wettbewerbsfähigkeit der Europäischen Akteure aufrechterhalten wird und gedeihen kann. Es besteht die Gefahr, daß eine regionale Regulierung zu einer Isolierung des regionalen europäischen Marktes gegenüber dem Weltmarkt führt, insbesondere dann, wenn zu starke Reglementierung das Spiel der Marktkräfte einengt. Deswegen sollte die Kommission unbedingt die Auswirkungen jedweder Maßnahmen auf die globale Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Industrie berücksichtigen.

3.6. Der Ausschuß betont indes, daß die Kommission die Aufmerksamkeit aber keinesfalls einzig und allein auf die Nutzeffekte eines stärkeren Wettbewerbs heute und in der Zukunft begrenzen darf. Es ist nicht auszuschließen, daß die dramatische Entwicklung der elektronischen Kommunikationsinfrastruktur und damit zusammenhängender Dienste in einigen Bereichen die öffentliche Gesundheit oder die Umwelt gefährden könnte. In der Mitteilung wird auf solche Gefahren überhaupt nicht eingegangen - angesichts ihrer Zielsetzungen vielleicht durchaus verständlich -; gleichwohl ersucht der Ausschuß die Kommission eindringlich, die Gesundheits- und Umweltfolgen sorgsam im Auge zu behalten.

4. Besondere Bemerkungen

4.1. Genehmigungen

4.1.1. Der Ausschuß teilt die Auffassung, daß eine Harmonisierung der Genehmigungsbedingungen sowohl in formeller als auch in praktischer Hinsicht erforderlich ist. Das System sollte auf Allgemeingenehmigungen basieren, soweit es nicht um den Zugang zu Frequenzen und Nummern geht. Entsprechend sollte die Vereinheitlichung auch nicht auf die Einführung eines schwerfälligeren Regelungssystems auf Märkten führen, in denen beispielsweise für Allgemeingenehmigungen keinerlei vorherige Registrierung erforderlich ist.

4.1.2. Die Kommission schlägt vor, in dem Genehmigungssystem auch internetgestützte Kommunikationsdienste zu erfassen. Generell sollte indes die technologische Neutralität Vorrang haben. Von daher sollte das Internet als technische Plattform für die Erbringung von Kommunikationsdiensten nicht speziellen Regeln unterworfen werden. Der Ausschuß ist jedoch der Auffassung, daß neue Technologien vor allem in ihrer Anlaufphase weitgehend unreglementiert bleiben sollten vorbehaltlich der Respektierung der erforderlichen technologische Neutralität. Dies ist jedoch nur insoweit zu vertreten, als die grundlegenden Erfordernisse des Verbraucherschutzes gewahrt werden.

4.2. Zugang und Zusammenschaltung

4.2.1. Nach Meinung des Ausschusses ist ein regulierendes Eingreifen nur gerechtfertigt, um Marktverhältnissen abzuhelfen, bei denen ein effizienter und gesunder Infrastrukturwettbewerb nicht gewährleistet ist. Bei solche Marktmängeln muß die Regulierungsmaßnahme aber spezifisch auf das Problem zugeschnitten, angemessen und vorübergehenden Charakters sein.

4.2.2. Soweit kurzfristige Maßnahmen zur Regulierung der Zugangsbedingungen für erforderlich erachtet werden (wie beispielsweise im Falle der Teilnehmeranschluß-Entbündelung), sollte das Augenmerk in der Hauptsache auf die Herbeiführung von Vereinbarungen zwischen Unternehmen gerichtet werden. Wenn dies nicht machbar ist, sollte der preisentbündelte Zugang Anreize für Infrastrukturinvestitionen schaffen (beispielsweise durch die Einführung von Zeitlimits für spezifische Kostenrechnungsmechanismen) und in allen Mitgliedstaaten durchgängig angewandt werden. Die Entwicklung alternativer Zugangsoptionen muß sehr sorgsam im Auge behalten werden, und Empfehlungen an die nationale Regulierungsbehörden über den Zugang sollten u. a. den Verzicht auf Regulierungsmaßnahmen beinhalten, soweit alternative Zugangsmöglichkeiten vorhanden sind.

4.3. Verwaltung des Frequenzspektrums(5)

4.3.1. Die Verwendung des Frequenzspektrums gewinnt für Telekommunikationssysteme immer mehr an Bedeutung. Die einzige Möglichkeit zur Lösung des Problems der Verfügbarkeit von Frequenzbändern ist der Einsatz moderner Techniken zur Steigerung der Effizienz des Frequenzspektrumeinsatzes für alle Nutzer und nicht nur im Telekommunikationsbereich. Nach Ansicht des Ausschusses ist für die Frequenzspektrumspolitik eine Integration von Anwendungsbereichen wie etwa Rundfunk, Telekommunikation, Funkortung und militärische Zwecke erforderlich. Außerdem muß die Methodik, die die gleichzeitige Nutzung desselben Frequenzbandes durch mehrere Nutzer und Dienste gestattet, verbessert werden.

4.3.2. Eine Möglichkeit zur Verbesserung der Frequenzspektrumzugangseffizienz ist eine internationale Harmonisierung der Frequenzzuweisung. Dies ist besonders wichtig in geographischen Räumen mit vielen Landesgrenzen wie beispielsweise in Europa.

4.3.3. Die Frequenzspektrumsbepreisung ist nach Ansicht des Ausschusses ein vertretbares Instrument zur Gewährleistung der Spektrumseffizienz, solange die Preisniveaus maßvoll bleiben und die Entwicklung von Systemen nicht beeinträchtigen und solange sie Bedingungsgleichheit für alle Akteure auf diesem Markt, Telekommunikationsbetreiber wie Rundfunkbetreiber, garantieren.

4.3.4. Der Ausschuß teilt die Ansicht der Kommission, daß die Mitgliedstaaten ermutigt werden sollten, die aus Gebühren, Versteigerung und Festlegung von Frequenznutzungsentgelten erzielten Erträge zur Erhöhung der Effizienz des Frequenzspektrums einzusetzen.

4.4. Universaldienst(6)

4.4.1. Der Universaldienst umfaßt nach der derzeitigen gemeinschaftsrechtlichen Definition die Sprachtelefonie, den Telefaxdienst und die Sprachband-Datenübertragung über Modems (also den Zugang zum Internet). Die Nutzer müssen an einem festen Standort Auslands- und Inlandsgespräche und Notrufe (über jeweils nationale Nummern oder die europäische Notrufnummer 112) führen können. Die Definition umfaßt auch die Unterstützung durch Vermittlungskräfte, die Bereitstellung von Teilnehmerverzeichnisdiensten und öffentlichen Telefonen sowie von Sondereinrichtungen für Behinderte oder Nutzer mit besonderen sozialen Bedürfnissen.

4.4.2. Nach dem geltenden Rechtsrahmen haben die NRB den Netzbetreibern Verpflichtungen aufzuerlegen, um sicherzustellen, daß allen Nutzern unabhängig von ihrem geographischen Standort ein definiertes Mindestpaket von Diensten mit festgelegter Qualität zu einem erschwinglichen Preis zur Verfügung steht.

4.4.3. Die Deregulierung des Telekommunikationssektors im Verbund mit technologischen Entwicklungen hat für die meisten Verbraucher wesentliche Vorteile in Form zuverlässigerer, qualitätsmäßig besserer und kostengünstigerer Dienste gebracht. Die Vielfalt von Diensten nimmt weiter zu. Gegenwärtig werden neue Breitbandnetze zu kommerziellen Angeboten ausgebaut. Dies schafft Möglichkeiten für einen schnelleren Internetzugang, der die bisherigen Dienste der Informationsgesellschaft attraktiver macht, auch neue Dienste möglich macht, für die große Bandbreiten erforderlich sind wie beispielsweise "Video-on-demand". Die Verfügbarkeit von Breitbanddiensten wird eine wesentliche Voraussetzung für den Übergang der EU zur Informationsgesellschaft sein. Es gibt durchaus Argumente, die dafür sprechen, die Definition und die Reichweite des Universaldienstes dahingehend auszudehnen, daß auch beispielsweise Breitbanddienste erfaßt werden.

4.4.4. Was die Frage der Ausdehnung der Universaldienstverpflichtung angeht, beruft sich der Ausschuß auf die Kommissionsmitteilung aus dem Jahre 1996. Als Hauptkriterien für die Ausdehnung des Geltungsbereichs des Universaldienstes werden in der besagten Kommissionsmitteilung "eine marktgestützte Untersuchung der Nachfrage nach einem bestimmten Dienst und dessen Verfügbarkeit und eine politische Beurteilung seiner sozialen und wirtschaftlichen Wünschbarkeit" ausgemacht. Nach Meinung des Ausschusses sind diese Kriterien noch immer zutreffend.

4.4.4.1. Der Ausschuß befürwortet indes die Haltung der Kommission, vorläufig den Anwendungsbereich des Universaldienstes beizubehalten insoweit als sie zugesagt hat, Kriterien im Hinblick auf die Ausdehnung des Universaldienstes in der gemeinschaftlichen Gesetzgebung sowie Mechanismen für regelmäßige Überprüfungen angesichts des dynamischen und fortschreitenden Charakters des Universaldienstkonzepts vorzuschlagen.

4.4.4.2. Angesichts der Schlußfolgerungen des Lissaboner Gipfeltreffens und insbesondere des Abschnitts über "Eine Informationsgesellschaft für alle" in der WSA-Stellungnahme zum Thema "Beschäftigung, Wirtschaftsreform und sozialer Zusammenhalt - für ein Europa der Innovation und des Wissens", in dem herausgestellt wird, inwieweit die sprunghafte Entwicklung der Informationsgesellschaft und der damit zusammenhängenden neuen Wirtschaftsstruktur soziale Ausgrenzung hervorrufen kann, hofft der Ausschuß, daß die Kommission umgehend die Kriterien entwickelt, um eine erweiterte gesetzliche Definition des Universaldienstes festzulegen. Dies ist sehr wichtig, um den auf dem europäischen Gipfeltreffen in Lissabon beschlossenen Leitlinien nachzukommen, eine "Informationsgesellschaft für alle" auf den Weg zu bringen und die Gefahren der sozialen Ausgrenzung zu minimieren und den sozialen Zusammenhalt zu stärken, wie dies Artikel 2 des EG-Vertrags vorsieht.

4.4.5. Nach dem geltenden Rechtsrahmen haben die NRB den Netzbetreibern Verpflichtungen aufzuerlegen, damit allen Nutzern unabhängig von ihrem geographischen Standort ein definiertes Mindestpaket von Diensten zu einem erschwinglichen Preis zur Verfügung steht. Dieser Rechtsrahmen gibt den NRB die Möglichkeit, einen Universaldienstfonds einzurichten, um zu gewährleisten, daß zwischen den einzelnen Betreibern Wettbewerbsgleichheit besteht.

4.4.5.1. Der Ausschuß billigt diesen Grundsatz, den er in seiner Stellungnahme zu der Mitteilung der Kommission zum Thema "Universaldienst in der Telekommunikation im Hinblick auf ein vollständig liberalisiertes Umfeld" selbst vorgeschlagen hat. In dieser Stellungnahme vertrat der Ausschuß die Auffassung, "daß alle Anbieter von Telekommunikationsdienstleistungen in fairer angemessener Aufteilung zu allen Aspekten dieses Dienstes beitragen müssen, einschließlich der finanziellen Aspekte". Aus Gründen der Fairness, sowohl für die Verbraucher als auch die einzelnen Betreiber, sprach sich der Ausschuß demnach für eine Finanzierung des Universaldienstes durch sämtliche Betreiber aus.

4.4.6. Trotz der technischen Entwicklung und evtl. auch des Umfeldes muß bei einer Überdenkung dieses Prinzips die Gefahr in Kauf genommen werden, daß ganze Teile der Flächendeckung des europäischen Raums vom technologischen Fortschritt ausgenommen würden. Dies liefe darauf hinaus, daß einem Teil der europäischen Bürger der berechtigte Zugang zu den neuen Informationstechnologien und mithin auch die sich daraus ableitenden Beschäftigungsformen (Fernarbeit usw.) vorenthalten blieben, dergestalt daß eine Ungleichbehandlung stattfindet.

4.4.7. Die Sichtweise des Ausschusses, daß es zum gegenwärtigen Zeitpunkt unvernünftig wäre, den Geltungsbereich des Universaldienstes auf Breitbanddienste auszudehnen - in der Erwartung, daß die Kommission Kriterien für eine evtl. Erweiterung des Anwendungbereichs vorschlagen wird - bedeutet nicht, daß der Ausschuß nicht etwa Initiativen seitens der Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft begrüßen würde, den Ausbau von Breitbanddiensten in der gesamten Union zu beschleunigen.

4.4.8. Obwohl der Ausschuß von daher der Ansicht ist, daß das Subsidiaritätsprinzip bei der Finanzierung des Universaldienstes und des öffentlichen Zugangs im Bereich der elektronischen Kommunikation gelten sollte, möchte er betonen, daß die Wettbewerbsfähigkeit der EU davon abhängt, daß ein anhaltendes Bemühen um Qualitätsverbesserung und Preissenkung in diesem Sektor stattfindet. Deswegen sollten die Mitgliedstaaten auch die effizientesten und am wenigsten verzerrenden Instrumente im Verbund mit der Bereithaltung bzw. Finanzierung sowohl des Universaldienstes als auch des öffentlichen Zugangs zur Anwendung bringen. Nach seiner Einschätzung sollte in erster Linie der Weg der öffentlichen Ausschreibung ins Auge gefaßt werden.

4.4.9. In diesem Zusammenhang möchte der Ausschuß betonen, daß es auch aus anderen Gründen für die gemeinschaftliche oder einzelstaatliche Ebene erforderlich sein könnte, politische Initiativen zur Förderung der Informationsgesellschaft zu ergreifen. Diese Initiativen sollten besonderen Wert auf das äußerst wichtige Problem der Benutzererziehung legen, um zu verhindern, daß es zu einer Kluft zwischen "Wissenden" und "Ahnungslosen" in bezug auf Information kommt.

4.4.10. Wie die Fachgruppe Verkehr Energie, Infrastrukturen, Informationsgesellschaft in ihrer Erklärung von Oulu(7) herausstellte, ersucht sie die Kommission, die Tätigkeiten im Rahmen der Informationsgesellschaft noch stärker in die von den Strukturfonds abgedeckten Bereiche zu integrieren, insbesondere die unter den ESF fallenden Bereiche, sowohl hinsichtlich der Aus- und Weiterbildung wie auch der Einbeziehung der Bürger, die zu den Kategorien der "Ausgeschlossenen" zählen.

4.5. Benutzer- und Verbraucherinteressen

4.5.1. In ihrer Mitteilung trägt die Kommission bezüglich des Verbraucherschutzes und der Verbraucherinformation u. a. folgende Vorschläge vor:

- Beibehaltung der geltenden Verpflichtungen bezüglich der Verfahren zur Beschwerdeabwicklung und Beilegung von Streitigkeiten sowie Verpflichtungen zur Servicequalität sowie Untersuchung der Notwendigkeit weiterer Maßnahmen;

- Verpflichtung der Anbieter, Kundeninformation zur Dienstqualität zu veröffentlichen;

- Herbeiführung einer besseren Nachvollziehbarkeit der Informationen über Qualität und Preis von Dienstleistungen für die Verbraucher;

- Aktualisierung und deutlichere Fassung der Telekom-Datenschutzrichtlinie dergestalt, daß sie technologische Entwicklungen berücksichtigt und sichergestellt ist, daß sie für einen konvergierenden Markt geeignet ist.

4.5.2. Der Ausschuß unterstützt diese Vorschläge. Es liegt wohl auf der Hand, daß die Interessen der Benutzer und der Verbraucher im allgemeinen durch einen Wettbewerb in einem offenen Markt am besten zu ihrem Recht kommen und daß es im Interesse aller Telekommunikationsbetreiber im Preiswettbewerb liegt, sicherzustellen, daß ihre bereits vorhandenen oder potentiellen Kunden umfassend über Preis und Qualität ihrer Dienstleistungen unterrichtet werden. Die Transparenz der Kosten- und Preisstruktur ist unabdingbar. Die Behörden, die in den Mitgliedstaaten bereits mit den Kontrollen befaßt sind, in Anwendung der allgemeinen Verbraucherschutzbestimmungen darauf zu achten, daß die Verbraucherinformationen von Betreibern korrekt und nicht irreführend sind, sind am besten dazu geeignet, die ordnungsgemäße und kontinuierliche Überwachung der Verbraucherinformation im Telekommunikationssektor zu übernehmen.

4.5.3. Die raschen Veränderungen im Telekommunikationsbereich mit einem unaufhörlichen Aufkommen neuer Dienste und - auf den meisten Märkten - zahlreicher neuer Betreiber schafft bei vielen Verbrauchern offensichtlich Verwirrung und Unsicherheit. Eine erfolgreiche Entwicklung hängt von der Herbeiführung eines Vertrauensgefühls beim Verbraucher ab. Deswegen hält es der Ausschuß in der jetzigen Situation denn auch für gerechtfertigt, spezielle Auflagen für die Telekommunikationsbetreiber in bezug auf Verbraucherinformation vorzusehen. Der Ausschuß erachtet es als sinnvoll, unabhängig von den Verfahren über die nationalen Gerichte einfache und kostengünstige Verfahren für die Beschwerdeabwicklung und Beilegung von Streitigkeiten für Benutzer und Verbraucher zur Verfügung zu stellen und die Nutzung des Formulars der Kommission für Beschwerden europäischer Verbraucher zu fördern.

4.5.4. Der Ausschuß teilt die Ansicht der Kommission, daß die Telekommunikationsdatenschutzrichtlinie aufgrund der technologischen Entwicklungen veraltet ist und überarbeitet werden sollte. In diesem Zusammenhang sollte geprüft werden, ob die Datenschutzanforderungen in der Richtlinie nicht durch eine Änderung der Basisrichtlinie über den Datenschutz in der EU garantiert werden können, anstatt die Telekommunikationsdatenschutzrichtlinie als solche zu aktualisieren. Diese Lösung stuende besser im Einklang mit der Bestrebung, sektorspezifische Rechtsvorschriften abzubauen, und vertrüge sich auch besser mit den durch die Konvergenz im Kommunikationssektor geschaffenen Rahmenbedingungen. Allerdings darf dies nicht dazu führen, daß die Aktualisierung des Datenschutzes im Telekommunikationsbereich verzögert wird.

4.6. Vergabe von Nummern, Namen und Adressen

4.6.1. Der neue Rechtsrahmen sollte Innovationen in neue Dienste stimulieren. Nach Meinung des Ausschusses ist der Vorschlag, die Verpflichtung zu Interoperabilität nationaler Datenbanken für intelligente Dienste (I/N) zu erwägen, um die Erbringung von europaweiten Diensten zu erleichtern, möglicherweise unvereinbar mit dem Prinzip der technologischen Neutralität und sollte deshalb noch einmal überprüft werden.

4.6.2. Wenn zu einem ganz bestimmten Sachverhalt anerkanntermaßen ein regulierendes Eingreifen erforderlich ist, sollte die Regulierungsinstanz lediglich die Anforderungen spezifizieren und es dann aber der Industrie überlassen, die kosteneffizienteste Technologie zur Einhaltung dieser Anforderungen herauszufinden.

4.7. Spezifische Wettbewerbsfragen

4.7.1. Die Kommission möchte starken Argumenten für eine Anwendung allgemeinerer Wettbewerbsregeln anstatt sektorspezifischer Regelungen durch den Vorschlag Genüge tun, das Konzept der beherrschenden Stellung auf bestimmten Märkten als Auslösekriterium für strengere sektorspezifische Vorabverpflichtungen (z. B. Verpflichtungen zur Erbringung entbündelter, kostenorientierter Zusammenschaltungsdienste, Verpflichtungen bezüglich der Nichtdiskriminierung) anzuwenden. Der Ausschuß ist von den Vorteilen eines solchen Konzeptes nicht überzeugt.

4.7.2. Die Einführung eines zusätzlichen Konzepts der beherrschenden Stellung ohne gleichzeitige Aufhebung des Kriteriums der beträchtlichen Marktmacht verträgt sich nämlich nicht mit dem Grundsatz, die Reglementierung auf das erforderliche Mindestmaß zu beschränken.

4.7.3. Die Verwendung von wettbewerbsrechtlichen Kriterien für eine beherrschende Stellung für die Auflage von Vorabverpflichtungen ist kein Schritt in Richtung einer stärkeren Stützung auf die wettbewerbsrechtlichen Prinzipien, wie die Kommission offensichtlich annimmt. Im Gegenteil hält es der Ausschuß für wahrscheinlich, daß bei einem solchen Konzept die Übergangszeit bis zur vollen Anwendung der Wettbewerbsregeln länger ausfallen wird und in der Praxis das Funktionieren der Wettbewerbsregeln in diesem Sektor behindern wird.

4.7.4. Dieser Widerspruch zwischen den erklärten Zielen der Reform und den Auswirkungen, die die Kommissionsvorschläge in der Praxis hätten, dürfte auf der Verwechslung zwischen der Anwendung der Wettbewerbsregeln auf den Sektor auf der einen Seite und der unangemessenen Verwendung bestimmter wettbewerbsrechtlicher Begriffe für die Schaffung einer neuen Regelung auf der anderen Seite zurückzuführen seien. Wettbewerbsrechtlich gesehen ist der Befund einer Marktbeherrschung als solches nicht problematisch: Erst wenn mit dieser beherrschenden Stellung Mißbrauch getrieben wird, dann wird Wettbewerbsrecht gebrochen. Das Wettbewerbsrecht ist eher ein Ex-post- denn ein Ex-ante-Instrument; sein großer Vorzug liegt darin, daß es reelle und substantielle Sanktionen bei Verstößen gegen dieses Recht gibt. Die Auflage von Vorabverpflichtungen an Unternehmen, die als marktbeherrschend angesehen werden, bedeutet nicht Anwendung des Wettbewerbsrechts, es bedeutet Regulierung unter einem anderen Namen;

4.7.5. Die Vorabregulierung sollte nur in den Fällen zur Anwendung kommen, in denen es keinen effektiven Wettbewerb gibt. Um dies festzustellen, muß jeder einzelne Fall geprüft werden, um herauszufinden, ob ein administratives Eingreifen geboten ist, um dem Markt selbst innewohnende Mechanismen zu ersetzen; deswegen sollte eine gründliche Analyse aller relevanten Märkte durchgeführt werden. Dabei wird sich herausstellen, ob der Wettbewerbsgrad für die Behörden unakzeptabel ist und ob er seine Ursache in einem Marktmangel oder unbotmäßigen Verhaltensweisen der Akteure hat, was verwaltungsmäßige Regulierung bezüglich der auf dem betreffenden Markt tätigen Anbieter rechtfertigen kann.

4.8. Institutionelle Fragen

4.8.1. Der Ausschuß befürwortet eine Vertiefung der Zusammenarbeit zwischen der Kommission und den nationalen Behörden und unterstützt dementsprechend auch die vorgeschlagene Einrichtung einer hochrangigen Kommunikationsgruppe bestehend aus den nationalen Regulierungsbehörden (NRB) der Mitgliedstaaten und der Kommission. Der Entscheidungsprozeß dieses Gremiums muß aber völlig transparent angelegt sein.

4.8.2. Die stärkere Zusammenarbeit zwischen der Kommission und den einzelstaatlichen Behörden dürfte ausreichen, um eine einheitlichere Anwendung der Telekommunikationsvorschriften in der gesamten EU zu gewährleisten. Deswegen teilt der Ausschuß den Standpunkt der Kommission, einstweilen von einer europäischen Regulierungsbehörde abzusehen.

4.8.3. Im Interesse einer generellen Verbesserung der Effizienz der Nutzung des Frequenzspektrums müssen die Frequenzpolitiken der Regierungen flexibler werden und für Innovation offen sein. Der Ausschuß begrüßt den Vorschlag, eine Expertengruppe für Frequenzpolitik einzurichten, in der geeignete Mittel und Wege für die Erreichung dieses Ziels erörtert werden können.

4.9. Nichtbindende Regeln und Selbstregulierung

4.9.1. In ihrer Mitteilung legt die Kommission den neuen Ordnungsrahmen dar, der drei Komponenten umfaßt: verbindliche, sektorspezifische Rechtsvorschriften bestehend aus einer Rahmenrichtlinie und vier spezifischen Richtlinien, entsprechenden unverbindlichen sektorspezifischen Begleitmaßnahmen und den allgemeinen Wettbewerbsregeln. Der Ausschuß sieht den wachsenden Bedarf an nichtlegislativen zielgerichteten Maßnahmen und unterstützt eine stärkere Ausrichtung auf sektorspezifische Vereinbarungen und Verhaltenskodizes. Andere (formell) nicht bindende Bestimmungen wie etwa Empfehlungen und Leitlinien der Kommission und der einzelstaatlichen Reglementierungsbehörden sollten sehr umsichtig eingesetzt werden, weil sie in der Praxis ebenso bindende Wirkung haben können wie formelle Richtlinien, wobei sie jedoch keinen demokratischen Kontrollverfahren unterliegen. Der gesamteuropäische Ordnungsrahmen muß weiter harmonisiert werden und außerdem müssen schnelle und flexible Verfahren eingeführt werden, um eine einheitliche Anwendung des Gemeinschaftsrechts in der gesamte EU zu gewährleisten. Der Mangel an Harmonisierung geht alle maßgeblichen Akteure auf dem Telekommunikationsmarkt an: Telekommunikationsbetreiber, Dienstleistungsanbieter, Hersteller usw. Deswegen haben alle Akteure dieses Sektors ein echtes Interesse daran, daß eine Harmonisierung stattfindet.

4.9.1.1. Der Ausschuß ist der Meinung, daß unverbindliche Verhaltenskodizes auf gesamteuropäischer und Mitgliedstaatsebene ein sinnvolles Instrument sein könnten, sobald verbindliche Rechtsvorschriften eingeführt worden sind. Solche Kodizes können als flexible und schnelle Regulierungsmethode zum Einsatz kommen, müssen aber im Interesse der Rechtssicherheit und Eindeutigkeit auf verbindlichen Vorschriften beruhen. Um gemeinschaftsweit ein einheitliches Regulierungskonzept zu gewährleisten, das auch nationale Anpassungen gestattet, könnten nichtbindende Kodizes verwendet werden, um aufzuzeigen, wie bestimmte Normen angewandt werden sollten.

4.9.1.2. Es muß jedoch unbedingt im Auge behalten werden, daß unverbindliche Regeln in Form von Empfehlungen und Leitlinien der Kommission den Spielraum für die Einbindung des Europäischen Parlaments und der Mitgliedstaaten in den Gesetzgebungsprozeß einengen könnten. Insbesondere bei einem stärkeren Rückgriff auf unverbindliche Instrumente wie etwa Kommissionsempfehlungen ist darauf zu achten, daß der Entscheidungsprozeß transparent genug und verständlich genug angelegt ist, daß die Mitgliedstaaten in den Entscheidungsprozeß von Anfang an eingebunden werden und vor allem, daß die Industrie sowie auch andere Akteure dieses Sektors wie die Nutzer und die Arbeitnehmervertreter, gebührend konsultiert werden.

4.9.1.3. Außerdem dürfen unverbindliche Kodizes nicht die Möglichkeit eröffnen, daß die Mitgliedstaaten oder die nationalen Reglementierungsbehörden wieder den Weg der sektorspezifischen Regulierungen beschreiten. Die Flexibilität muß durch entsprechende Rechtssicherheit und Klarheit abgestützt werden. Deswegen müssen begleitend zu jedweden neuen Flexibilitätsinstrumenten auch präzise Leitlinien und eindeutige Auslegungsgrundsätze festgelegt werden, um ein einheitliches Konzept in der gesamten EU sicherzustellen und jedwede willkürlichen Entscheidungen zu vermeiden.

4.9.2. Nach Meinung des Ausschusses kann der Telekommunikationssektor in Europa im Wege der Selbstregulierung durchaus den Übergang von einem reglementierten ehemals monopolistischen Sektor zu einem wirklich wettbewerbsorientierten Wirtschaftszweig vollziehen, in dem die normalen Gesetzmäßigkeiten des Wettbewerbs gelten. Von der Industrie selbst ausgehandelte, angewandte und durchgesetzte Regeln bedürfen möglicherweise keines weiteren Rückgriffs auf Regulierungsmechanismen als der Durchsetzung der normalen wettbewerbsrechtlichen Anforderungen. Bei gemeinschaftsweiter Anwendung könnten solche Regeln auch zu signifikanten Fortschritten im Harmonisierungsbereich führen. Zweifelsohne ist es für die Benutzer von ausschlaggebender Bedeutung, daß sie entsprechend repräsentiert sind, wenn der Sektor seine Selbstregulierungsvereinbarungen absteckt.

Brüssel, den 24. Mai 2000.

Die Präsidentin

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) KOM(1999) 537 endg.

(2) Grünbuch zur Konvergenz der Branchen Telekommunikation, Medien und Informationstechnologie und ihren ordnungspolitischen Auswirkungen - Ein Schritt in Richtung Informationsgesellschaft (KOM(97) 623 endg.); WSA-Stellungnahme im ABl. C 214 vom 10.7.1998.

(3) KOM(1999) 538 endg.; vgl. auch WSA-Stellungnahme zum Grünbuch zur Frequenzpolitik in Verbindung mit Maßnahmen der Europäischen Gemeinschaft für Bereiche wie Telekommunikation, Rundfunk, Verkehr und F+E (KOM(1998) 596 endg.) - ABl. C 169 vom 16.6.1999.

(4) Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Wirtschafts- und Sozialausschuß und den Ausschuß der Regionen: "Die Entwicklung des Marktes für digitale Fernsehdienste in der Europäischen Union" - Bericht in Zusammenhang mit der Richtlinie 95/47/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24.10.1995 über die Anwendung von Normen für die Übertragung von Fernsehsignalen (KOM(1999) 540 endg.).

(5) Vgl. die Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem Grünbuch zur "Frequenzpolitik in Verbindung mit Maßnahmen der Europäischen Gemeinschaft für Bereiche wie Telekommunikation, Rundfunk, Verkehr und F+E" (KOM(1998) 596 endg.); ABl. C 169 vom 16.6.1999.

(6) Vgl. die Initiativstellungnahme des Ausschusses über Leistungen der Daseinsvorsorge; ABl. C 368 vom 20.12.1999 sowie die Stellungnahme des Ausschusses zum "Universaldienst in der Telekommunikation im Hinblick auf ein vollständig liberalisiertes Umfeld" (KOM(96) 73 endg.); ABl. C 30 vom 30.1.1997.

(7) CES 829/1999, Anhang III des Protokolls über die 11. Sitzung der Fachgruppe Verkehr, Energie, Infrastrukturen, Informationsgesellschaft am 6.-7.9.1999 in Oulu (Finnland).