KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN 
Brüssel, den 08.12.1995 
KOM(95)556 endg. 
SCHUTZ DER FINANZIELLEN INTERESSEN 
DER GEMEINSCHAFT 
SYNTHESEDOKUMENT 
zur vergleichenden Analyse 
der Berichte der Mitgliedstaaten 
über die auf einzelstaatlicher Ebene getroffenen Maßnahmen 
zur Bekämpfung der Verschwendung 
und des Mißbrauchs von Gemeinschaftsmitteln 
VERGLEICHENDE ANALYSE 
der Berichte der Mitgliedstaaten 
(von der Ko«aission vorgelegt) 

EUROPÄISCHE KOMMISSION 
Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft 
Synthesedokument 
zur 
vergleichenden Analyse der Berichte der Mitgliedstaaten über 
ihre Maßnahmen zur Bekämpfung der Verschwendung 
und des Mißbrauchs von Gemeinschaftsmitteln 
/M 
Auftrag 
Auf seiner Tagung "Wirtschafts- und Finanzfragen" vom 11. Juli 1994 forderte der Rat 
die Kommission auf, "bis spätestens Ende 1995 den Stand der Anwendung des Artikels 
209 a EGV (...) darzulegen", in dem der "Gleichstellungsgrundsatz" und der "Grundsatz 
der Zusammenarbeit" verankert sind. 
Der Europäische Rat forderte die Mitgliedstaaten auf seiner Tagung vom 9. und 10. 
Dezember 1994 in Essen auf, "Berichte über die Maßnahmen vorzulegen, die sie auf 
innerstaatlicher Ebene zur Bekämpfung der Verschwendung und des Mißbrauchs von 
Gemeinschaftsmitteln durchfuhren". Diese Berichte sollten im Juni 1995 vom Rat 
"Wirtschafts- und Finanzfragen" geprüft und dem Europäischen Rat im Dezember 1995 
vorgelegt werden. Nachdem er die Berichte auf seiner Tagung vom 19. Juni 1995 erörtert 
hatte, gelangte der Rat "Wirtschafts- und Finanzfragen" zu dem Schluß, daß die 
Bemühungen um einen effizienteren Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft 
auf drei Ebenen - der innerstaatlichen, der gemeinschaftlichen und der partnerschaftlichen 
- ansetzen müßten. 
Auf der Tagung in Cannes am 26. und 27. Juni 1995 nahm der Europäische Rat die 
Berichte "zur Kenntnis" und bat die Kommission, "für seine Tagung in Madrid ein 
vergleichendes Synthesedokument zu erstellen". Außerdem forderte er "die 
Mitgliedstaaten und alle Organe auf, auf dieser Grundlage ohne Unterlaß weiter gegen 
Betrug und Verschwendung vorzugehen." 
Methode 
Die vergleichende Analyse ist auf der Grundlage der einzelstaatlichen Berichte erstellt 
worden. Sie bilanziert den Stand der Anwendung von Artikel 209 a EGV über den Schutz 
der finanziellen Interessen der Gemeinschaft und faßt die Maßnahmen der Mitgliedstaaten 
zur Bekämpfung der mißbräuchlichen Verwendung von Gemeinschaftsmitteln zusammen. 
Ihr Aufbau folgt der Struktur des Artikels 209 a EGV, der eine genaue Zielvorgabe (die 
Gleichstellung) enthält und festlegt, wie gegen den Mißbrauch von Gemeinschaftsmitteln 
ß-2 
vorzugehen ist (enge und regelmäßige Zusammenarbeit): der Binnenmarkt einerseits sowie 
das Ausmaß und die grenzübergreifenden Dimensionen der Wirtschaftskriminalität 
andererseits erfordern den Einsatz von Mitteln über den einzelstaatlichen Rahmen hinaus, 
die auf einer verstärkten, gemeinschaftsweiten Partnerschaft aufbauen. 
Um über einheitlich abgefaßte Berichte verfugen zu können, die einen echten Vergleich 
der innerstaatlichen Systeme ermöglichen, hat die Kommission - im Auftrag des Rates 
- ein Gliederungsschema für diese Berichte aufgestellt, dem der Rat "Wirtschafts- und 
Finanzfragen" am 20. Februar 1995 zugestimmt hat. Die Mitgliedstaaten sind diesem 
Schema im großen und ganzen gefolgt. Gleichwohl unterscheiden sich ihre Berichte nicht 
nur im Umfang (von nur einigen Seiten bis zu 78 Seiten) sondern auch im Inhalt sehr 
stark, da innerhalb des Schemas die Akzente anders gesetzt wurden. 
Einige Mitgliedstaaten haben die jüngsten Entwicklungen bei ihren Rechts- und 
Verwaltungsvorschriften zur Betrugsbekämpfung herausgestellt. Andere haben den 
Schwerpunkt auf die Verwaltungsstrukturen gelegt und erläutert, welche Stellen fur die 
Kontrolle der Mittelverwendung zuständig sind. Wieder andere haben die Ergebnisse ihrer 
Maßnahmen sowie ihr Vorgehen im Nachgang zu Kontrollen oder zu den Bemerkungen 
des Europäischen Rechnungshofs ausführlich dargelegt. Hingegen wurden einige Themen 
überhaupt nicht behandelt. So wird MwSt-Betrug oft außer acht gelassen, obwohl es 
anhand einschlägiger Rechtstexte und Informationen möglich wäre, die auf diese Steuer 
anwendbaren Kontroll- und Beitreibungsvorschriften mit dem Vorgehen bei den 
traditionellen Eigenmitteln zu vergleichen. 
Eine mögliche Erklärung für die unterschiedliche Gestaltung der Berichte ist, daß den 
Mitgliedstaaten für das ehrgeizige Unternehmen nur wenig Zeit zur Verfügung stand. Die 
Berichterstatter haben sich, da sie nicht in der Lage waren, alle erforderlichen 
Informationen zu beschaffen, auf die Bereiche konzentriert, die ihnen besonders wichtig 
erschienen. Ein Dialog zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten, der für die 
Verwirklichung des Vorhabens hilfreich gewesen wäre und eine größere Ausgewogenheit 
der einzelstaatlichen Beiträge bewirkt hätte, konnte nicht angebahnt werden. 
/i-3 
Die vergleichende Analyse folgt dem Schema, das den Mitgliedstaaten vorgeschlagen 
wurde. Sie enthält vergleichende Übersichten, aus denen hervorgeht, welche 
Informationen vorliegen, und in welchen Bereichen eine Bestandsaufnahme noch nicht 
möglich ist. Für diese Bereiche sollte daher eine Fortsetzung und Ergänzung der 
bisherigen Arbeiten erwogen werden, damit die bereits vorliegenden Analysen optimal 
genutzt werden können. 
Die einzelnen Teile oder Abschnitte der vergleichenden Analyse enthalten Tabellen, in 
denen vergleichbare Angaben aus den einzelstaatlichen Berichten zusammengefaßt sind, 
und die somit eine objektive Grundlage für einen Vergleich bieten. Die Kommission hat 
sich um eine möglichst korrekte Wiedergabe der einzelstaatlichen Beiträge bemüht, die 
mit jeder Auswahl verbundenen Gefahren jedoch nicht immer meiden können. Die 
Länderberichte werden daher dem zusammenfassenden Zwischenbericht als Anlage 
beigefugt, um interessierten Lesern einen Einblick in das gesamte Datenmaterial zu 
ermöglichen. 
Des weiteren enthalten die Teile oder Abschnitte Erläuterungen zu bestimmten 
signifikanten Sachverhalten. Schließlich werden im Lichte der Schlußfolgerungen des 
Rates "Wirtschafts- und Finanzfragen" vom Juli 1994 und Juni 1995 Leitlinien formuliert 
und Überlegungen angestellt, auf deren Grundlage - entsprechend der Aufforderung der 
Europäischen Räte von Essen und Cannes - die Bekämpfung von Betrug und 
Verschwendung beharrlich fortgesetzt werden soll. 
Das vorliegende Synthesedokument faßt die vergleichende Analyse zusammen und stellt 
die sich daraus ergebenden Leitlinien heraus, welche die Kommission prüfen wird, um 
der Aufforderung des Europäischen Rates, auch weiterhin energisch und beharrlich gegen 
Betrug vorzugehen, nachzukommen. 
/> 4 
1. Anwendung von Artikel 209 a Absatz 1 EGV des Vertrags über die Europäische 
Union (Gleichstellungsprinzip) 
Artikel 209 a EGV Absatz 1 verfugt folgendes: " Zur Bekämpfung von Betrügereien, die 
sich gegen die finanziellen Interessen der Gemeinschaft richten, ergreifen die 
Mitgliedstaaten die gleichen Maßnahmen, die sie auch zur Bekämpfung von Betrügereien 
ergreifen, die sich gegen ihre finanziellen Interessen richten." 
Mit dieser Bestimmung wurde im Vertrag der Gleichstellungsgrundsatz der 
Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften verankert, der 1989 
die Tragweite von Artikel 5 Absatz 1 EGV ("Die Mitgliedstaaten treffen alle geeigneten 
Maßnahmen allgemeiner oder besonderer Art zur Erfüllung der Verpflichtungen, die sich 
aus dem Vertrag oder aus Handlungen der Organe der Gemeinschaft ergeben.") 
dahingehend präzisiert hat, daß die Mitgliedstaaten gehalten sind, Verstöße gegen das 
Gemeinschaftsrecht "nach ähnlichen sachlichen und verfahrensrechtlichen Regeln" zu 
ahnden "wie nach Art und Schwere gleichartige Verstöße gegen nationales Recht, wobei 
die Sanktion jedenfalls wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein muß." Somit 
werden in der Rechtsprechung des Gerichtshofes und im Vertrag Prinzipien aufgestellt, 
die zwar nicht identisch sind, sich jedoch decken und ergänzen. 
Den Berichten ist zu entnehmen, daß die Mitgliedstaaten ihre Verpflichtungen so 
verstehen und Artikel 5 EGV in der Auslegung des Gerichtshofs sowie Artikel 209 a 
EGV zusammen anwenden. Sie behandeln daher sowohl die Maßnahmen zur 
Gleichstellung der Bekämpfung von Betrug zum Nachteil des Staatshaushalts und der 
Bekämpfung von Betrug zum Nachteil der Gemeinschaft als auch die Wirksamkeit ihres 
Ahndungssystems. 
1.1. Innerstaatliche Maßnahmen, die dem Gleichstcllungsprinzip genügen 
(Rechtsvorschriften, Aufbau der Dienststellen) 
H-5 
In diesem Teil sollten die der Vorbeugung und Ahndung dienenden Maßnahmen 
(Rechtsvorschriften über Kontrollen bzw. Sanktionen) zusammengefaßt und die 
verschiedenen Modelle beschrieben werden, nach denen die innerstaatlichen Dienststellen 
organisiert sind. 
;-6 
1.1.1 Beschreibung und Entwicklung der Rechtsvorschriften 
Auf die Prävention wird in den Berichten kaum eingegangen. Mitunter werden die 
einschlägigen Maßnahmen im Teil über den Aufbau der Dienststellen erwähnt oder im 
rechtlichen Teil lediglich aufgezählt. Die meisten Berichte haben die auf Vorbeugung 
abzielenden Rechtsvorschriften außer acht gelassen. 
Wie aus den Berichten hervorgeht, haben die Mitgliedstaaten für die Einnahmen und 
Ausgaben gesonderte Ahndungssysteme vorgesehen. Auf die Einnahmen finden in der 
Regel jeweils besondere Steuer- oder zollrechtliche Vorschriften Anwendung. Bei den 
Ausgaben ist hingegen keine wesentliche Differenzierung der Vorschriften nach 
Ausgabenart festzustellen. 
Bei den Einnahmen ist die Gleichstellung hinsichtlich der Ahndung nicht zu beurteilen, 
indem jede einzelne Einnahmenart für sich betrachtet wird, sondern durch einen Vergleich 
der auf die einzelnen Einnahmenarten anwendbaren Vorschriften. Das Prinzip der 
Gleichstellung ist also im weitesten Sinne zu verstehen, d.h. als Vergleich zwischen den 
Regelungen für rein gemeinschaftliche Einnahmen (traditionelle Eigenmittel) und 
denjenigen für die nationale Einnahmen, die größtenteils den einzelstaatlichen Haushalten 
zufließen (MwSt., Verbrauchsteuern). 
Bei den Ausgaben wird in bezug auf die Entwicklungen im innerstaatlichen Recht - wenn 
diese in den Berichten aufgeführt werden - das Bestehen des ausdrücklich vorgesehenen 
Tatbestands des Subventionsbetrugs, der auch auf Ausgaben der Gemeinschaft 
Anwendung findet, herausgestellt. Erwähnenswert ist, daß die Verhängung von Sanktionen 
in einigen Mitgliedstaaten vom Vorhandensein entsprechender Gemeinschaftsregelungen 
mit spezifischen Verpflichtungen abhängt. 
Einige Mitgliedstaaten haben in der der Entwicklung der Rechtsvorschriften gewidmeten 
Rubrik auf ihr Geldwäschegesetz hingewiesen, das es ihnen erlaubt, das Waschen von in 
betrügerischer Absicht erlangten Leistungen aus dem Gemeinschaftshaushalt zu verfolgen. 
fi-i 
Zur Beantwortung der Frage, inwieweit das Gleichstellungsgebot bei den Ausgaben 
befolgt wird, muß auch die Wirksamkeit der innerstaatlichen Maßnahmen bei den 
Einnahmen beurteilt werden. Sind zwischen den einzelnen Rechtsvorschriften große 
Diskrepanzen hinsichtlich ihrer präventiven bzw. repressiven Wirksamkeit festzustellen, 
so gilt es, dort, wo die Mängel am deutlichsten zutage treten, die Schutzwirkung zu 
verbessern. 
Mehrere Mitgliedstaaten verweisen auf ihr allgemeines Strafrecht, das ihrer Auffassung 
nach dem Gleichstellungsgrundsatz in rechtlicher Hinsicht genügt. Die Mehrheit der 
Mitgliedstaaten ist der Ansicht, daß die finanziellen Interessen der Gemeinschaft durch 
allgemeine Straftatbestände hinreichend geschützt sind. Die Gleichstellung hinsichtlich 
der Ahndung wird implizite durch Rechtsvorschriften gewährleistet, die Vorbeugung und 
Ahndung von Betrug zum Nachteil des Staatshaushalts und Betrug zum Nachteil der 
Gemeinschaften gleichermaßen ermöglichen. Indessen ist bei mehreren Mitgliedstaaten, 
wie ihren Berichten zu entnehmen ist, eine Entwicklung dahingehend festzustellen, den 
Tatbestand des Betrugs zum Nachteil der Gemeinschaft genauer zu definieren. 
Diese Entwicklung wurde durch das Übereinkommen über den Schutz der finanziellen 
Interessen der Gemeinschaft bestätigt, über das der Europäische Rat von Cannes 
Einvernehmen erzielen konnte, und das am 26. Juli 1995 unterzeichnet wurde. 
Nach Ansicht einiger Mitgliedstaaten gilt es über die reine Gleichstellung hinaus den 
Schutz der EU-Finanzen in der gesamten Gemeinschaft zu verbessern. Diskrepanzen, 
insbesondere bei den verwaltungs- und strafrechtlichen Sanktionen, können bewirken, daß 
sich Tatschwerpunkte von einem Mitgliedstaat in einen anderen verlagern, und 
Wirtschaftsbeteiligte sich dort ansiedeln, wo die Strafverfolgungsintensität geringer ist. 
Die vergleichende Analyse hat ergeben, daß sich die Berichterstatter nicht alle 
erforderlichen Angaben beschaffen konnten, und daß insbesondere zum Aspekt 
Vorbeugung weitere Informationen erforderlich sind, um die Grundlage, auf der, wie der 
Europäische Rat in Cannes gefordert hat, weiterhin beharrlich gegen Betrug und 
Verschwendung vorgegangen werden soll, zu festigen. Die Konsolidierung der 
Informationen in diesem Bereich ist unabdingbar, sollen die Vorgaben des Europäischen 
fl-S 
Rates von Essen und Cannes - entschiedene Bekämpfung von Betrug und beharrliche 
Bemühungen um einen besseren Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft -
erfüllt werden. Aus dieser Feststellung und aus dem verfugbaren Informationsmaterial 
ergeben sich einige Leitlinien, wie die Zielen des Europäischen Rates zu erreichen sind. 
Überlegungen für ein weiteres Vorgehen (1.1.1) 
Aus dieser ersten vergleichenden Analyse geht deutlich hervor, daß die meisten 
Mitgliedstaaten unterschiedliche Ansätze verfolgen, je nachdem ob es gilt, die Einnahmen 
oder die Ausgaben zu schützen. Es stellt sich daher die Frage, inwieweit zwischen den 
Rechtsvorschriften fur die Einnahmen und denjenigen für die Ausgaben Gleichstellung 
gegeben ist, wie wirksam die jeweiligen Rechtsvorschriften sind und wie - über diese 
Ziele hinaus - dem Auftrag des Europäischen Rates entsprochen werden kann. 
A/ Es muß die Frage gestellt werden, inwieweit die Unterscheidung zwischen Ausgaben 
und Einnahmen im Rahmen eines umfassenden und kohärenten Konzepts zum Schutz der 
finanziellen Interessen der Gemeinschaft gerechtfertigt ist. Mit dieser Unterscheidung 
wurde bislang vielleicht nicht hinreichend berücksichtigt, daß die organisierte 
Wirtschaftskriminalität bei ihren betrügerischen Handlungen zu Lasten des 
Gemeinschaftshaushalts ähnliche Mittel und Wege fur die Einnahmen und fur die 
Ausgaben wählt. Diese Überlegung trifft wohl auch für die Prävention zu, die noch 
weitgehend unerforscht ist. Einer ähnlichen Erwägung entspringt die in einige Berichten 
erhobene Forderung nach einer regelmäßigen Bewertung der einzelstaatlichen 
Kontrollsysteme. 
B/ Die Rechtsvorschriften über verwaltungsrechtliche Sanktionen sind, wie die Berichte 
erkennen lassen, bei den Einnahmen umfassender als bei den Ausgaben. Eine deutliche 
Verschärfung dieser Sanktionen bei den Ausgaben ist geboten. Die vom Rat am 29. Juni 
1995 verabschiedete gemeinsame Orientierung dürfte hier, insbesondere für die 
Einführung von Sanktionsvorschriften in den einzelnen Ausgabenbereichen, einen 
Bezugsrahmen abstecken. 
fi-9 
C/ Die Umsetzung des Übereinkommens über den Schutz der finanziellen Interessen der 
Gemeinschaft in innerstaatliches Recht muß das Rechtsinstrument schaffen, das die 
Mitgliedstaaten benötigen, um betrügerische Sachverhalte ausdrücklich unter einem 
strafrechtlichen Tatbestand subsumieren zu können. Bei rascher Erfüllung dieser Aufgabe 
wird es möglich sein, die im Übereinkommen definierten betrügerischen Verhaltensweisen 
strafrechtlich zu verfolgen und die entsprechende Zusammenarbeit der Justizbehörden zu 
organisieren. Dies wird ein Schritt nach vorne sein und den EU-Organen sowie den 
Mitgliedstaaten die Mobilisierung aller Mittel ermöglichen, die fur ein umfassendes 
Vorgehen gegen die Wirtschaftskriminalität und eine einheitliches Ahndungssystem in 
der Gemeinschaft erforderlich sind. 
D/ Neben der Frage nach dem Wie der strafrechtlichen Verfolgung stellt sich die in 
einigen Berichten aufgeworfene Frage einer Angleichung der innerstaatlichen Sanktionen. 
Eine zu große Uneinheitlichkeit der strafrechtlichen Sanktionen bewirkt die Entstehung 
von Rechtsräumen mit geringerer Strafverfolgungsintensität und die Verlagerung von 
wirtschaftlichen Transaktionen in Mitgliedstaaten, die mildere Sanktionen vorsehen. Die 
Sanktionen sollten daher einheitlicher gestaltet werden, um eine hinreichende 
Gleichstellung und einen gleichwertigen Schutz im gesamten Gebiet der Union zu 
gewährleisten. 
1.1.2 Kurze Beschreibung und Entwicklung des Auf baus der Dienststellen 
Neben den für die herkömmlichen Kontrollen zuständigen Stellen gibt es in den meisten 
Mitgliedstaaten Behörden, die spezifische Prüfungen durchführen, und in einigen 
Mitgliedstaaten disziplinübergreifende Einrichtungen mit weitreichenden Befugnissen, 
denen die Kontrolle der öffentlichen Gelder und somit auch der Schutz der finanziellen 
Interessen der Gemeinschaft obliegt. 
In einigen Mitgliedstaaten gibt es speziell für sämtliche Eigenmittel zuständige Behörden; 
davon nehmen einige vor allem Ermittlungs- und Betrugsbekämpfungsaufgaben wahr. 
Generell verfugen die Mitgliedstaaten über ein umfassendes System, in dem der Schutz 
A- 10 
der Eigenmittel der Gemeinschaft dem Schutz der eigenen finanziellen Interessen 
weitgehend gleichgestellt ist. 
Die Kontrolle der Agrarausgaben wird in der Regel von den für die Zahlungen 
zuständigen Einrichtungen vorgenommen; den Berichten ist zu entnehmen, daß diese in 
erster Linie darum bemüht sind, die u.a. quantitativen Vorgaben der 
Gemeinschaftsverordnungen zu erfüllen. Die Kontrolle der handelsbezogenen Ausgaben 
(Ausfuhrerstattungen) erfolgt im Rahmen des gleichen unabhängigen Systems, das auch 
auf die Kontrolle der Einnahmen Anwendung findet. In einigen Mitgliedstaaten ist eine 
von den Zahlstellen unabhängige Kontrolle - durch bestimmte Inspektionsstellen und den 
nationalen Rechnungshof - vorgesehen. 
Im Zusammenhang mit den Strukturfonds befassen sich die Berichte eingehender mit den 
mittelbewirtschaftenden Stellen als mit den für die interne bzw. externe Kontrolle 
zuständigen Einrichtungen, so daß es äußerst gewagt wäre, die mit der Verwaltung der 
Strukturfonds beauftragten Stellen in den Mitgliedstaaten miteinander zu vergleichen. Drei 
Besonderheiten können hervorgehoben werden. Erstens überwiegen die internen 
Kontrollen (Buchprüfung, Belegprüfung), die von den mit der Umsetzung der 
Gemeinschaftsprogramme betrauten Stellen durchgeführt werden. Zweitens verfugen die 
örtlich zuständigen Stellen häufig über eine echte Autonomie, welcher der Zentralstaat 
Rechnung tragen muß. Diese Autonomie schlägt sich unter Umständen in einem äußerst 
komplexen und differenzierten Regelwerk nieder. Schließlich ist durch die Beteiligung 
der innerstaatlichen Behörden an der Finanzierung der Strukturprogramme eine 
tatsächliche, leicht nachzuweisende Gleichstellung gegeben. In zahlreichen Berichten wird 
darauf verwiesen, daß eine externe Kontrolle durch Kontrolleinrichtungen mit sehr 
weitreichenden Befugnissen (Rechnungshof, Inspektionsstellen) vorgesehen ist. 
Überlegungen für ein weiteres Vorgehen (1.1.2) 
Die Kommission zieht aus ihrer vergleichenden Analyse zwei wichtige 
Schlußfolgerungen: 
A- H 
A/ Es zeichnet sich eine Tendenz ab, disziplinübergreifende Kontrollstrukturen 
vorzusehen, welche die Aufgabe der Betrugsbekämpfung in allen Bereichen wahrnehmen 
und weitreichende Ermittlungsbefugnisse besitzen. Die Mitgliedstaaten erhoffen sich 
davon u.a. ein wirksameres Vorgehen gegen die organisierte Wirtschaftskriminalität, die 
nicht auf einen bestimmten Bereich beschränkt ist. 
Diese aufschlußreiche Entwicklung eröffnet die Möglichkeit, die innerstaatlichen 
Regelungen und Systeme an die Realität des grenzübergreifenden Betrugs anzupassen, 
und den Besonderheiten der Betrugsbekämpfung Rechnung zu tragen, die großangelegte 
Ermittlungen, besondere Vorgehensweisen und umfangreiche Zwangsmittel, die nicht 
allen Behörden zur Verfügung stehen, erfordert. Betrugsbekämpfungsermittlungen können 
für Routinekontrollen zuständige Stellen kaum und Verwaltungsstellen noch weniger 
durchfuhren. Diese Aufgabe muß von Stellen mit weitreichenden territorialen Befugnissen 
und spezialisierten Ermittlern wahrgenommen werden, die operative Kontakte zur ihren 
Kollegen in den übrigen Mitgliedstaaten und zu den Betrugsbekämpfungsstellen der 
Kommission herstellen können. 
B/ Die einzelstaatlichen Berichte lassen bei der administrativen Organisation der 
Betrugsbekämpfung krasse Unterschiede zwischen dem Schutz der Einnahmen und dem 
Schutz der Ausgaben erkennen. Bei den Gemeinschaftseinnahmen verfahren die Steuer-
und Zollbehörden, die über eine langjährige Erfahrung in der Betrugsbekämpfung 
verfugen, nach den bewährten Kontrollmethoden. Die Gleichstellung wird hier "von oben" 
erreicht. 
Bei den Ausgaben ist die Gleichstellung insoweit gegeben, als dafür die gleichen 
Schutzmaßnahmen wie bei den innerstaatlichen Ausgaben zur Anwendung gelangen. Die 
Vorschriften des öffentlichen Rechnungswesens, die in allen Mitgliedstaaten dem Schutz 
der öffentlichen Ausgaben dienen, finden auch Anwendung auf die 
Gemeinschaftsausgaben, die weitgehend über die innerstaatlichen Haushalte laufen. Im 
Vergleich zu den Einnahmen jedoch sind hier die finanziellen Interessen der 
Gemeinschaft weniger geschützt. Die Kontrolle obliegt häufig noch den 
mittelbewirtschaftenden Stellen selbst oder aber Stellen, die mit den Methoden der 
Bekämpfung von Wirtschaftskriminalität und organisiertem Verbrechen wenig vertraut 
A- 12 
sind. Aus den einzelstaatlichen Berichten geht hervor, daß die Kontrollen von 
Einrichtungen durchgeführt werden, deren Aufgabe in erster Linie die allgemeine 
Rechnungsprüfung und die Kontrolle der Buchführung ist. 
Es wäre daher sinnvoll, bei den Ausgaben eine besondere Betrugsbekämpfungskontrolle 
einzuführen. Mit dieser Kontrolle wären auf Wirtschaftskriminalität spezialisierte Stellen 
zu beauftragen, die mit umfassenden Ermittlungsbefugnissen ausgestattet und von den 
mittelbewirtschaftenden Stellen unabhängig wären. Eine derartige Kontrolle, wie sie 
bereits bei den Einnahmen besteht, würde zu einem höheren Schutz der finanziellen 
Interessen sowohl der Mitgliedstaaten als auch der Gemeinschaft beitragen. 
1.2 Bewertung der Maßnahmen 
Die Kommission möchte sich nicht nur einen umfassenden Überblick darüber verschaffen, 
wie die Mitgliedstaaten Artikel 209a EGV (anwendbare Bestimmungen, Aufbau der 
Dienststellen) anwenden, sondern auch die Ergebnisse etwaiger Maßnahmen bewerten. 
1.2.1 Maßnahmen in bezug auf Hinweise, Kontrollen und Untersuchungen 
Nur die Hälfte der Mitgliedstaaten liefert statistische Angaben zu den Kontrollen. Da die 
Beschaffung der Daten Schwierigkeiten bereitet und den Mitgliedstaaten knappe Fristen 
vorgegeben waren, sind die übermittelten Zahlen im allgemeinen unvollständig und 
werden nicht weiter erläutert. Etwaige qualitative Verbesserungen der Kontrollen werden 
nur durch wenige Zahlen belegt. Mitunter wird auf Verwaltungs- und Gerichtsverfahren 
verwiesen, doch werden Zusammenhänge und Unterschiede zwischen herkömmlichen 
Kontrollen und Ermittlungen nicht näher ausgeführt. 
Einige Mitgliedstaaten stellen die grenzübergreifende Dimension der Betrugsproblematik 
heraus und weisen darauf hin, daß noch nie ein lediglich in ihrem Hoheitsgebiet 
agierender Betrügerring aufgedeckt wurde. 
Mitgliedstaaten, welche die Risikoanalyse auf der Grundlage von Hinweisen erwähnen, 
sehen darin eine Ergänzung zur quantitativen Kontrolle. 
4-13 
1.2.2 Ergebnisse: Aufgedeckte Betrugsfalle und Unregelmäßigkeiten (Übersichten, 
Fallstudien, Typologie) 
Die Mitgliedstaaten waren bemüht, umfangreiches Zahlenmaterial vorzulegen 
(Übersichten). Hingegen wurden die beiden anderen Themenkreise unter diesem Punkt 
(Fallstudien, Typologien) nur kurz gestreift und daher keine aufschlußreichen Aspekte 
herausgestellt. Das zahlenmäßige Verhältnis zwischen Kontrollen und aufgedeckten 
Unregelmäßigkeiten wird selten, und wenn, dann nur für den Landwirtschaftsbereich 
angegeben. 
Zahlenangaben über aufgedeckte Betrugsfalle sind bekanntlich mit großer Vorsicht zu 
betrachten. Die festgestellten Entwicklungen können ebensogut auf eine verbesserte 
Übermittlung der Statistiken wie auf eine verstärkte Tätigkeit der 
Betrugsbekämpfungsstellen oder aber auf eine Ausweitung des Betrugsphänomens selbst 
zurückzuführen sein. Die vergleichenden Angaben über Betrugsfälle lassen sich nur mit 
einem gewissen zeitlichen Abstand sinnvoll beurteilen. Einige Mitgliedstaaten haben 
versucht, bestimmte Risikobereiche zu definieren; die Ausarbeitung gültiger Typologien 
auf Gemeinschaftsebene indessen setzt die eingehende Prüfung eines homogenen, über 
die Angaben in den vorgeschriebenen periodischen Mitteilungen hinausreichenden 
Datenmaterials voraus. 
Die Erarbeitung brauchbarer Typologien setzt voraus, daß präzise Angaben über die 
eigentlichen Probleme bei der Bekämpfung insbesondere des grenzübergreifenden und des 
organisierten Betrugs gesammelt und ständig aktualisiert werden, damit die Leitlinien und 
Strategien den tatsächlichen Erfordernissen des Schutzes der finanziellen Interessen der 
Gemeinschaft angepaßt werden und die Mitgliedstaaten sowie die EU-Organe über 
effiziente, aktuelle Instrumente verfugen können. 
Die Analyse der tatsächlichen Verhältnisse muß - von Kommission und Mitgliedstaaten 
gemeinsam - vertieft und systematisiert werden, damit es möglich wird, die 
Handlungsstrategien den Erfordernissen anzupassen, die sich aus der besonderen 
Dimension und der Entwicklung des Betrugsphänomens ergeben. 
rV H 
1.2.3 Ergebnisse: Finanzielle Konsequenzen 
Gemäß dem Gleichstellungsgrundsatz muß die Einziehung der Gemeinschaftsmittel 
genauso konsequent betrieben werden wie die Einziehung der innerstaatlichen Einnahmen. 
Aus den Länderberichten geht indessen nicht hervor, daß dies der Fall ist. Von 
Ausnahmen abgesehen, werden in keinem Bericht Rechtsvorschriften genannt, die den 
Vorrang des Staates als Gläubiger vorsehen; es kann daher nicht beurteilt werden, ob die 
Gemeinschaft als Gläubiger dem Staat als Gläubiger gleichgestellt ist. 
Auch der Punkt Beitreibungsverfahren wurde weder vollständig noch einheitlich 
behandelt. Ebenso wenig wurde die Frage der Verbindung zwischen den für Beitreibung 
und den für Ermittlungen zuständigen Stellen behandelt. Gäbe es diese Verbindung, 
würde sie die finanzielle Weiterverfolgung der Betrugsfalle auf Gemeinschaftsebene 
erleichtern, und es der Kommission ermöglichen, ihre Hilfe anzubieten. 
Um Diskriminierungen bei der Löschung der Schuld zu vermeiden, sollten die 
Verjährungsfristen und die Bestimmungen über das Ruhen der Verjährung harmonisiert 
sowie die Amtshilfeverfahren bei der Beitreibung verbessert werden. Außerdem müßten 
die Bestimmungen über Leistung und Inanspruchnahme von Sicherheiten präzisiert und 
harmonisiert werden. 
Kreuzkontrollen zwischen Eingangs- (Abgangs-)Mitgliedstaaten und Bestimmungs-
(Versand-)Mitgliedstaaten sollten genutzt werden, um die Kontrollen an den 
Außengrenzen generell zu verbessern. Zu diesem Zweck müssen sämtliche Möglichkeiten 
der Amtshilfe in den Bereichen Zoll, Landwirtschaft und Eigenmitteln ausgeschöpft 
werden. 
Generell sollten die Beziehungen zwischen den Kontroll- und Ermittlungsinstanzen und 
den mit der Beitreibung beauftragten Stellen ausgebaut werden. In den meisten 
Länderberichten ist eine Stelle genannt, die die Beitreibungsverfahren einleitet. Diese 
Stelle muß indessen so früh wie möglich über den Verlauf der Ermittlungen unterrichtet 
werden. Andernfalls werden zwar Betrugsfalle und Unregelmäßigkeiten aufgedeckt, doch 
/U 15 
können die betreffenden Beträge nicht beigetrieben werden, wenn die Zwangsmaßnahmen 
mit Verzögerung eingeleitet werden (Verjährung, Erlöschen der Schuld). 
In der Frage des Vergleichs bei strittigen Beträgen haben die Berichte nicht immer den 
Grundsatz bestätigt, daß ein Vergleich unmöglich ist. Hingegen tragen die darin 
enthaltenen Beschreibungen dazu bei, daß weiter unklar bleibt, ob eine Verständigung 
über die Beträge oder/und über die Sanktionen möglich ist. 
1.2.4 Maßnahmen im Anschluß an Betrug und Unregelmäßigkeiten 
Innerstaatliche verwaltungsrechtliche Sanktionen, gemeinschaftliche Sanktionen 
Zu diesem Problemkreis haben die Mitgliedstaaten nur wenige Angaben gemacht 
(zuständige Behörden, Anzahl der Fälle...). Bei den innerstaatlichen 
verwaltungsrechtlichen Sanktionen zeigt sich eine breite Vielfalt von Situationen; 
außerdem gibt es in den Mitgliedstaaten keine allgemeine Regelung der 
verwaltungsrechtlichen Sanktionen. In den meisten Fällen handelt es sich um Sanktionen, 
die auf den Schutz der Einnahmen abzielen. Zu große Unterschiede könnten dadurch 
vermieden werden, daß die Praxis gemeinschaftlicher verwaltungsrechtlicher Sanktionen 
ausgebaut und die innerstaatlichen verwaltungsrechtlichen Sanktionen angeglichen 
werden, wobei auch systematisch die Gemeinschaftsausgaben berücksichtigt werden 
müssen. 
Strafrechtliche Sanktionen 
Die verfugbaren Angaben gestatten keinen echten Vergleich. In einigen Berichten werden 
leistungsfähigere statistische Instrumente zur Weiterverfolgung der Ermittlungen gefordert, 
die es ermöglichen würden, Aufschluß über die strafrechtlichen Folgemaßnahmen zu 
erhalten (Einstellung der Verfahren, Vergleich, Strafverfolgung, Verurteilungen, 
Beitreibung usw.) und die ordnungsgemäße Unterrichtung der Haushaltsbehörde 
sicherzustellen, die diese Angaben zu recht fordert. In diesem Punkt ist die Analyse also 
zu vertiefen. 
4-16 
Beziehung zwischen verwaltungsrechtlichen und gerichtlichen Verfahren 
In einigen Berichten der Mitgliedstaaten wird das Nebeneinander verwaltungsrechtlicher 
und strafrechtlicher Sanktionen damit begründet, daß sie unterschiedliche Funktionen 
erfüllen: letztere ahnden schweren Betrug, erstere gewährleisten eine wirtschaftliche 
Haushaltsführung der Gemeinschaft. Indessen beeinträchtigen Parallelität der Verfahren 
und Kumulierung der Sanktionen nicht den Vorrang des gerichtlichen Verfahrens. 
Die Länderberichte enthalten kaum Angaben über die Aufteilung zwischen 
vorgerichtlichen und gerichtlichen Verfahrensphasen. Ziel ist, den Einsatz strafrechtlicher 
Mittel bei der Betrugsbekämpfung zu optimieren. Erwähnenswert ist in diesem 
Zusammenhang, daß einige Mitgliedstaaten in dem Teil über die Zusammenarbeit 
hervorheben, wie wichtig es ist, eine Zusammenwirken zwischen den auf vorgerichtlicher 
und gerichtlicher Ebene arbeitenden Stellen herbeizuführen. 
Übermittlung des Dossiers an die Justizbehörden 
Aus den Länderberichten ergibt sich, daß in einigen Mitgliedstaaten eine rechtliche 
Verpflichtung zur Abgabe der Fälle an die Justizbehörden besteht, während andere einer 
vergleichsweisen Regelung den Vorzug geben. 
Auf der Grundlage der Länderberichte ist nur hinsichtlich der fur eine vergleichsweise 
Regelung im Bereich der Eigenmittel anwendbaren Grundsätze der Versuch eines 
Vergleichs möglich. Während die Regelung durch Verständigung auf der Ausgabenseite 
nicht behandelt worden ist, ergibt sich für die Mitgliedstaaten, in denen das Instrument 
der Verständigung unbekannt ist, daß die Kenntnis von einer Straftat die Einleitung des 
Strafverfahrens zur Folge hat. 
Wie bereits in den anderen Teilen der Berichte wird in dem der Verständigung 
gewidmeten Teil nur selten auch die Mehrwertsteuer angesprochen. Zwei Mitgliedstaaten 
geben an, daß eine Verständigung auch in diesem Bereich unter denselben 
Voraussetzungen wie bei den traditionellen Eigenmittel möglich sei, wodurch eine 
Gleichbehandlung dieser beiden Einnahmearten der Gemeinschaft gewährleistet sei. 
Die geringe Anzahl von detaillierten Antworten in den Länderberichten erlaubt keine 
Aussage zum Gebrauch des Instruments der Verständigung unter dem Blickwinkel des 
Gleichstellungsprinzips. Es ist nicht möglich, daraus den Schluß zu ziehen, daß die 
Einnahmen und Ausgaben des Gemeinschaftshaushalts denselben Verfahrensregeln 
hinsichtlich einer Regelung durch Verständigung unterliegen wie die Einnahmen und 
Ausgaben der nationalen Haushalte. Es läßt sich nur feststellen, daß noch mehr 
A-" 
Transparenz sowohl hinsichtlich der zugrundeliegenden Prinzipien als auch der Anwen­
dungsvoraussetzungen und der Häufigkeit der Anwendung erforderlich ist. Die 
Kommission wird im Anschluß an die Ergebnisse der diesbezüglich gegenwärtig 
durchgeführten Studie auf die Problematik der Verständigung noch einmal zurückkommen 
müssen. Dabei wird sie sich damit vor allem unter dem Blickwinkel des Gleichstellungs­
prinzips und der Effizienz der Sanktionensysteme auf verwaltungsrechtlicher und 
repressiver Ebene zu beschäftigen haben. 
Bezüglich der Rolle der Kommission für den Fall der Durclifuhrung eines Strafverfahrens 
erwähnen einige Länderberichte die für die Kommission bestehende Möglichkeit als Partei 
im Strafprozeß beteiligt zu sein. Wobei entweder darauf hingewiesen wird, daß die 
Kommission von dieser Möglichkeit bislang keinen Gebrauch macht, oder dazu 
aufgerufen wird, davon häufiger Gebrauch zu machen. Andere erwähnen die Rolle des 
Fiskus, der auch die finanziellen Interessen der Gemeinschaft im Strafprozeß zu vertreten 
hat, für den Ersatz des Vermögensschadens. 
Zu diesem Aspekt sollte eine eingehendere Untersuchung ermöglicht werden. Im übrigen 
beschränken sich die von der Kommission eventuell zu ergreifenden Maßnahmen auf die 
Ebene der Feststellung und des Nachweises der die betrügerische Handlung 
ausmachenden Fakten, welche Gegenstand des Strafverfahrens sind. 
Überlegungen für ein weiteres Vorgehen (1.2) 
Dieser den Ergebnissen der Betrugsbekämpfung gewidmete Abschnitt orientiert sich an 
der zwischen der Haushaltsbehörde (Europäisches Parlament) und der Kommission 
geübten Praxis. Auf der Grundlage der gesammelten Informationen und der Auswertung 
von exemplarischen Fällen geht es dabei darum, die Kenntnis der konkreten 
Gegebenheiten vor Ort bestmöglich zu nutzen. Nur auf diese Weise ist es möglich, die 
Fragen von grundsätzlicher Bedeutung herauszuarbeiten, um dann Vorschläge zu 
präsentieren, die zur Verringerung des Betrugsrisikos geeignet sind. 
Zwar ergibt sich bereits aus der Auswertung der Ergebnisse ein erster Eindruck vom 
erreichten Grad der Gleichstellung, der jedoch noch vertieft werden muß. Wenn man nicht 
über die für eine Analyse erforderlichen Informationen (Ergebnisse der Kontrollen und 
Ermittlungen, Konsequenzen der aufgedeckten Fälle, Wiedereinziehung oder geschuldeten 
Beträge, Verwaltungssanktionen und strafrechtliche Sanktionen) verfugt, ist es nicht 
möglich, den Stand der Umsetzung von Art. 209a EGV konkret zu beurteilen. Voraus­
setzung für ein fundiertes Urteil und die Erarbeitung von entsprechenden Richtlinien 
wären homogene Daten als Vergleichsgrundlage (Höhe der Wiedereinziehung bei den ver­
schiedenen Einnahmen- und Ausgabenarten, Anzahl der durch Verständigung erledigten 
Fälle einschließlich der davon erfaßten Beträge, sowie die Anzahl der Kontrollen und 
gründlichen Nachforschungen) sowohl bezüglich der nationalen Haushaltsinteressen als 
auch der Haushaltsinteressen der Gemeinschaft. 
Aus der Auswertung der Ergebnisse ergeben sich für die Kommission beim 
gegenwärtigen Stand der Untersuchung drei Schlußfolgerungen: 
A. Zur Erleichterung der Ausrichtung und Programmierung der Maßnahmen ent­
sprechend den tatsächlichen Gegebenheiten vor Ort ist es erforderlich, den Grad 
der Detailgenauigkeit sowie der Informationsdichte und -homogenität in allen 
4-18 
Phasen zu verbessern. Der Grad der Gleichstellung der finanziellen Interessen der 
Gemeinschaft wird dadurch verbessert und auf nationaler Ebene vorzunehmende 
Angleichungen werden erleichtert werden. 
Die Informationsmechanismen sowie die Harmonisierung der mitzuteilenden 
Informationen müssen verbessert werden. Für die Kommission geht es dabei zum 
einen darum, die Methoden zur "Auswertung der Informationen" weiterzuentwik-
keln, um daraus auf Gemeinschaftsebene Nutzen ziehen zu können. Zum anderen 
geht es aber auch darum, sowohl die Maßnahmen im Rahmen der Betrugsbekämp­
fungsstrategie entsprechend auszurichten als auch die Anwendung der Methoden 
der Risikoanalyse auszubauen. Und schließlich geht es auch darum, die Haushalts­
behörde über die Konsequenzen einer Ermittlung in allen Einzelheiten informieren 
zu können. 
B. In bestimmten Bereichen sind über die Gleichstellung hinaus Fortschritte nur 
durch eine auf Gemeinschaftsebene durchzuführende Angleichung der jeweiligen 
nationalen Praxis möglich. Dies gilt insbesondere für die Kontrollmodalitäten, 
welche erforderlich sind, um im gesamten Gemeinschaftsgebiet eine gleichwertige 
Überwachung der Wiedereinziehungsregeln (Verjährung und Unterbrechung der 
Verjährung, Verzugszinsen, Wiedereinziehung durch Forderungsaufrechnung...), 
der auf Gemeinschaftsforderungen anwendbaren Fiskusprivilegien sowie der 
Verwaltungssanktionen und der Voraussetzungen für deren Anwendbarkeit 
sicherzustellen. Um derartige Fortschritte erzielen und in einem geeigneten 
rechtlichen Rahmen umsetzen zu können, bedarf es eines nachhaltigen Impules auf 
Gemeinschaftsebene. 
C. In den Beiträgen der Mitgliedstaaten zeichnet sich darüber hinaus das Bemühen 
um eine Vereinfachung und verbesserte Effizienz der rechtlichen Regelungen ab. 
In der Tat wird das Eindringen der organisierten Finanzkriminalität durch ein zu 
verschlungenes Dickicht von allzu komplexen Regelungen erleichtert, welche 
paradoxerweise die gesetzestreuen Wirtschaftsteilnehmer nicht wirksam schützen, 
da sie für diese die Quelle von Irrtümern und Unterlassungen darstellen. Die von 
der Kommission vorrangig getroffenen Maßnahmen zur Verbesserung der Haus­
haltsführung der Gemeinschaft befinden sich weitgehend im Einklang mit diesen 
Zielen. Der von einigen Mitgliedstaaten zum Ausdruck gebrachte Wunsch, in 
regelmäßigen Abständen eine Evaluierung der nationalen Kontrollsysteme durch­
zuführen, könnte die nötige Unterstützung und den dafür erforderlichen Rahmen 
liefern, um wesentliche Fortschritte bei der Vereinfachung und Verbesserung der 
Effizienz der Rechtstexte erzielen zu können. 
1.3 Maßnahmen im Anschluß an die Berichte des Rechnungshofs 
Die Tagungen des Europäischen Rates von Essen und Cannes haben die Mitgliedstaaten 
und die Gemeinschaftsorgane dazu aufgefordert, die Grundlage für einen ununter­
brochenen Kampf gegen Betrügereien zu schaffen. Eine vergleichende Analyse der im 
Anschluß an die Berichte des Rechnungshofs getroffenen Maßnahmen, welche bereits in 
A - 19 
der Erklärung von Essen Erwähnung fand, schien dazu geeignet, diese Arbeit zu 
vervollständigen. 
Die diesbezüglich zur Verfugung gestellten Informationen reichen nicht aus, um eine 
echte vergleichende Analyse zu ermöglichen. Sie erlauben es aber, die Gemeinsamkeiten 
hervorzuheben, welche hinsichtlich der Umsetzung der Empfehlungen des Rechnungshofs, 
den Aufgaben der Kommission und den Pflichten der Mitgliedstaaten im Bereich des 
Schutzes der finanziellen Interessen der Gemeinschaft bestehen. 
Überlegungen fur ein weiteres Vorgehen (1.3.) 
In Übereinstimmung mit dem Mandat des Europäischen Rates von Essen sind die 
Mitgliedstaaten und die Gemeinschaftsorgane verpflichtet, den Empfehlungen des 
Rechnungshofes, welche ein wertvolles Hilfsmittel zur Verbesserung der Haushalts­
führung darstellten, Folge zu leisten. 
Einige Mitgliedstaaten fuhren in regelmäßigen Abständen auf nationaler Ebene eine 
Evaluierung durch, um sich von der Wirksamkeit der nationalen Kontrollsysteme zu 
überzeugen und haben dessen Einführung auch in den anderen Mitgliedstaaten angeregt. 
Bei dieser Gelegenheit könnte eventuell die Verwirklichung auch dieses vom 
Europäischen Rat gesteckte Ziel mitverfolgt werden. 
Einige der Richtlinien, welche die Kommission zur Verbesserung der Haushaltsführung 
aufzustellen gedenkt, könnten sich durchaus in dieses System partnerschaftlicher 
Zusammenarbeit einfügen. 
2. Stand der Anwendung des Artikels 209a Absatz 1 (Zusammenarbeit) 
Die sich aus Art. 209a EGV Absatz 1 ergebende Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur 
Bekämpfung von Betrügereien wird durch eine in Absatz 2 desselben Artikels zu findende 
Vertragsbestimmung ergänzt, wonach die Mitgliedstaaten mit Unterstützung der 
Kommission für eine enge und regelmäßige Zusammenarbeit sorgen. Zur Bekämpfung 
der sich systematisch entwickelnden und auf den Gemeinschaftshaushalt abzielenden 
Wirtschaftskriminalität ist eine verstärkte und auf regelmäßiger Basis funktionierende 
Zusammenarbeit erforderlich. Im Hinblick darauf hat die Kommission den Beratenden 
Ausschuß zur Koordinierung der Betrugsbekämpfung eingerichtet (COCOLAF), welcher 
der geeignete Rahmen für die Organisation dieser Zusammenarbeit zwischen den 
Dienststellen ist. 
2.1.1 Zusammenarbeit der Verwaltungen und Amtshilfe aufgrund mchtgemeinschaftlicher 
Instrumente 
Die in den Berichten gelieferten Informationen sind zwar nicht immer miteinander 
vergleichbar, sie zeigen aber zumindest, daß von den den Mitgliedstaaten für die 
Zusammenarbeit zur Verfügung stehenden Instrumenten in einen gewissen Umfang 
1- 20 
Gebrauch gemacht wird. Gelegentlich findet auch die Zusammenarbeit mit Drittstaaten 
Erwähnung, obwohl diese eigentlich nicht in den Anwendungsbereich von Art. 209a EGV 
fällt. Dieser hat die Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten untereinander und mit der 
Kommission zum Gegenstand. 
Überlegungen für ein weiteres Vorgehen (2.1.1) 
Diese Art von Zusammenarbeit, welche zum Schutz nationaler Haushaltsinteressen 
besteht, ist ein Instrument zur Verwirklichung der Gleichstellung und dient dazu, ein 
homogenes Schutzniveau zu gewährleisten. Aus der Auswertung der zur Verfugung 
gestellten Informationen ergeben sich einige Richtlinien zur Ausrichtung der auf Gemein­
schaftsebene zu treffenden Maßnahmen sowie zur Verbesserung der Ergebnisse dieser 
Mechanismen zur Zusammenarbeit. 
A. In mehreren Länderberichten wir die Notwendigkeit einer Koordination und 
Zusammenarbeit unter den Mitgliedstaaten anerkannt. Insoweit besteht dort, wo eine 
solche Zusammenarbeit noch nicht besteht, ein Bedürfnis für eine verstärkte 
Strukturierung, um das von Art. 209a EGV geforderte Niveau der Zusammenarbeit 
zu erreichen. Dafür ist es erforderlich, den in diesem Bereich bereits existierenden 
rechtlichen Rahmen zu erweitern und zu verstärken. In diesem Zusammenhang wäre 
daran zu denken, die hinsichtlich der bestehenden Mechanismen der gegenseitigen 
Unterstützung vorgebrachten verschiedenen Kritikpunkte im Rahmen von 
gemeinsamen Maßnahmen zu beseitigen (insbesondere hinsichtlich der Dauer der 
Bearbeitungszeit und der unzureichenden Begründung der Anfragen). 
B. Darüber hinaus ist eine Verbesserung der operativen Kontakte zwischen denjenigen 
Dienststellen erforderlich, die mit der Verfolgung von gravierenden und komplexen 
Fällen von Betrügereien betraut sind, an denen die organisierte Wirtschafts- und 
Finanzkriminalität beteiligt ist. Dies gilt auch für die Kontakte dieser Dienststellen mit 
der Kommission, wo die derzeitige Organisationsform nicht den Bedürfhissen 
entspricht. Dies setzt die Schaffung von Verfahren voraus, um die Unterstützung 
dieser Dienststellen durch die Kommission zu entwickeln. 
C. Der weitere Ausbau persönlicher Kontakte, die Verstärkung des Austauschs von 
Beamten sowie die Einrichtung von Verbindungsbeamten sind ebenso bedeutsame 
Mittel zur Weiterentwicklung der Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten. 
Abgesehen von diesen Instrumentarien, für die Kontakte zwischen Experten gesetzlich 
vorgesehen werden müssen (um deren dauerhafte Existenz zu gewährleisten), ist für 
die Qualität der Ergebnisse der Zusammenarbeit auch die Intensität der Kontakte 
zwischen Ermittlungsbeamten und sonstigen Beamten von Bedeutung. 
D. Die von mehreren Mitgliedstaaten aufgeworfene Frage, ob die Kommission die 
Arbeiten, die auf den Abschluß von Verträgen über die gegenseitige Unterstützung 
mit Drittstaaten abzielen, fortfuhren oder verstärken soll, bedarf weiterer Prüfung. 
2.1.2. Zusammenarbeit in der Strafverfolgung: 
A-21 
Die in Art. 209a Absatz 2 EGV enthaltenen Bestimmungen beschränken sich aber nicht 
ausschließlich auf die bloße Zusammenarbeit zwischen Verwaltungsbehörden. Vielmehr 
verlangt dieser Absatz 2 von den Mitgliedstaaten die Einrichtung von weiterreichenden 
Formen der Zusammenarbeit, falls diese für die Betrugsbekämpfung erforderlich sein 
sollte. Dies gilt insbesondere dann, wenn es sich um grenzüberschreitende Formen von 
organisierter Kriminalität handelt. In der Tat kann man es nicht zulassen, daß sich die 
organisierte Wirtschafts- und Finanzkriminalität Unterschiede in der strafrechtlichen 
Behandlung zu Nutze macht und sich auf diese Weise Straffreiheit verschafft. Aus der 
Auswertung der Länderberichte ergibt sich das Bedürfnis für eine vertiefte effiziente 
direkte und schnelle Form der Zusammenarbeit, auch wenn dies dort nicht immer klar 
zum Ausdruck gekommen ist. 
Auch wenn nur wenige Berichte diese Fragen erschöpfend behandelt haben, kann man 
dennoch feststellen, daß sich die Zusammenarbeit auf der Ebene der Polizeibehörden nur 
unwesentlich von den bekannten Normen der Rechts- und Amtshilfe unterscheidet. 
Mehrere Länderberichte hoben die Zweckmäßigkeit einer Verwaltungszusammenarbeit 
bereits im Anfangsstadium der Ermittlungen hervor, um auf diesem Weg in institutionali­
sierter Form Informationen mit den anderen Mitgliedstaaten und der Kommission 
austauschen zu können. Was die Verbesserung der Zusammenarbeit im Bereich der 
Strafverfolgung anbetrifft, finden sich sehr konkrete Vorschläge, z.B. die Schaffung 
einheitlicher Befugnisse für die nationalen Ermittlungsbediensteten. 
Überlegungen für ein weiteres Vorgehen (2.1.2) 
Aus den in den Berichten enthaltenen Informationen ergibt sich, daß für die nationalen 
Strafverfolgungsbehörden wirksame Instrumente, mit denen ein besserer und homogenerer 
Schutz der Finanzen der Europäischen Union gewährleistet werden kann, dringend 
erforderlich sind. 
A. Zur Verbesserung der Zusammenarbeit zwischen den jeweils zuständigen nationalen 
Behörden einerseits und zwischen diesen Behörden und der Kommission andererseits 
muß bereits im Anfangsstadium der Ermittlungen ein Informationsaustausch zwischen 
den Strafverfolgungsbehörden der Mitgliedstaaten und den zuständigen Dienststellen 
der Kommission aufgebaut werden. Dabei denkt die Kommission daran, die 
Zusammenarbeit auf den Bereich der Ermittlungstätigkeit auszudehnen, der der 
Eröffnung des Strafverfahrens verausgeht. 
B. Eine Fortsetzung der vergleichenden Untersuchung der Kontrollinstrumente und -
befugnisse, über die die mit der Betrugsbekämpfung betrauten Bediensteten verfügen, 
könnte sich ebenfalls als nützlich erweisen, um anschließend prüfen zu können, 
inwieweit es möglich ist, die Gesamtheit der nationalen Ermittlungsbediensteten mit 
vergleichbaren Befugnissen auszustatten, so wie dies in einigen Berichten gefordert 
wird. 
C. Um in geeigneter Weise sicherzustellen, daß insbesondere was die strafrechtlichen 
Folgen angeht, die Ergebnisse der auf Gemeinschaftsebene in Zusammenarbeit mit 
/4- 22 
den Mitgliedstaaten durchgeführten Ermittlungen vollständig berücksichtigt werden 
können, müssen auch die Rolle der Kommission und deren Handlungsmöglichkeiten 
gegenüber nationalen Behörden untersucht werden, um dann eventuell das derzeit 
bestehende Regelungswerk entsprechend anzupassen. 
D. Was den Bereich des Strafrechts betrifft, so müssen die mit dem Inkrafttreten des 
Übereinkommens zum Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemein­
schaften notwendig werdenden Maßnahmen so schnell als möglich umgesetzt werden. 
Damit dieser erste Schritt tatsächlich voll wirksam wird, bedarf es einer Ergänzung 
mittels der Errichtung einer engeren und direkten Rechtshilfe auf Unionsebene, die 
auf einem Netzwerk von Verbindungsrichtern und/oder Staatsanwälten aufbaut und 
auf den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft ausgerichtet ist. Durch 
die Errichtung von derartigen Netzwerken würde die Anwendung des im 
Übereinkommen anerkannten Prinzips der Zentralisierung des Gerichtsverfahrens bei 
einer Gerichtsbarkeit erleichtert werden. 
2.1.3. Zusammenarbeit der Verwaltungen und Amtshilfe aufgrund gemeinschaftlicher 
Rechtsakte 
Die Gemeinschaftsverordnungen, mit denen die Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten im 
Agrarbereich, bei den Eigenmitteln und bei den Maßnahmen der Strukturpolitik installiert 
wird, verpflichten jeden Mitgliedstaat zur gegenseitigen Amtshilfe aus eigener Initiative, 
und ohne daß die Kommission notwendigerweise daran beteiligt wäre. 
Auch wenn die Mitgliedstaaten eine zufriedenstellende Bilanz dieser Art von Zusammen­
arbeit ziehen und von den bestehenden Instrumenten zur Zusammenarbeit im Gemein­
schaftsrahmen zumindest in gewissem Umfang Gebrauch gemacht wird, wird deutlich, 
daß Schwierigkeiten bestehen, was die Dauer der Bearbeitungszeiten betrifft. Diese kann 
die Ermittlungstätigkeit und die Strafverfolgung verzögern. Außerdem bestehen eine 
Reihe von Unvereinbarkeiten administrativer, juristischer und technischer Natur, welche 
den Informationsaustausch zwischen den Mitgliedstaaten behindern. 
Die zur Verbesserung dieser Art von Zusammenarbeit vorgebrachten Anregungen sind 
zahlreich und zeugen von dem Interesse, das die Mitgliedstaaten ihr widmen. Wie in Art. 
209a Absatz 2 EGV vorgesehen, ist es die Aufgabe der Kommission, dabei unterstützend 
tätig zu werden. Sie muß dazu in die Lage versetzt werden, entweder die Möglichkeiten 
der bestehenden Instrumente zur Zusammenarbeit voll auszuschöpfen oder diese an die 
Erfordernisse anzupassen. 
Überlegungen für ein weiteres Vorgehen (2.1.3) 
Auch wenn die Gesamtheit der auf Gemeinschaftsebene bestehenden Instrumente von den 
Mitgliedstaaten nicht ungenutzt bleibt, zeigt sich doch, daß die Möglichkeiten einer 
solchen Zusammenarbeit nicht voll ausgeschöpft werden. In Anbetracht der zentralen 
Bedeutung der Zusammenarbeit, die von allen Mitgliedstaaten anerkannt wird, ist das zu 
fl~ 23 
verfolgende Ziel die Weiterentwicklung der bestehenden Mechanismen, um deren 
Ausnutzungsgrad und Effizienz zu verbessern. 
A. Die Informationssysteme müssen weiterentwickelt werden, um den in der Praxis 
anzutreffenden Hindernissen, wie zum Beispiel den Grad der Dringlichkeit, der Art 
und Weise der Darstellung der Informationen und der Beurteilung der Risiken 
Rechnung zu tragen. Die für das Funktionieren dieser Instrumente geschaffenen 
Kooperationseinrichtungen müssen sich baldmöglichst mit diesen Fragen befassen, um 
die vorhandenen Bedürfnisse zu ermitteln und dementsprechend geeignete Regelungen 
einzuführen (Verabschiedung von Gesetzestexten, Erarbeitung eines Handbuchs für 
die einzuhaltenden Verfahren, für den Zugang zu den Mitteilungen, die Methoden der 
Zusammenarbeit und Schaffung eines Zentralregisters). 
B. Bestimmte von den Länderberichten hervorgehobenen Formen der Zusammenarbeit 
müssen erforscht und weiter ausgebaut werden; dies gilt zum Beispiel für Gegenkon­
trollen bei bereits zum freien Verkehr abgefertigten Waren, wo es darum geht, daß 
diese nicht folgenlos bleiben. Die Abhaltung von regelmäßigen Sitzungen der 
zuständigen Dienststellen und die Abhaltung von auf ad hoc-Basis einzuberufenden 
Treffen für schwerwiegende und dringende Fälle, muß gefordert werden. Einige 
Mitgliedstaaten haben ein Zentralregister auf nationaler Ebene eingerichtet oder 
schlagen dies vor, und unterstützen die Schaffung von Datenbanken mit Informationen 
über die beteiligten Wirtschaftsteilnehmer (Risikoauswahlkriterien). Dies bedarf 
weiterer Prüfung auf Gemeinschaftsebene. 
C. Die Amtshilfe bei der Wiedereinziehung muß verbessert werden. Hierfür muß die 
diesbezügliche Richtlinie den Gegebenheiten des Binnenmarktes angepaßt werden, 
indem man dem für die Wiedereinziehung allein verantwortlichen Mitgliedstaat die 
zur Erfüllung seiner Aufgaben erforderlichen Informationen und rechtlichen 
Instrumentarien zur Verfügung stellt. Die in der gegenseitigen Unterstützung im 
Agrarbereich bei den Zöllen und den sonstigen Eigenmitteln liegenden Möglichkeiten 
müssen besser genutzt werden. Dies kann durch eine systematische Beteiligung der 
Kommission immer dann, wenn es um Fragen mit Gemeinschaftsbezug wie z.B. der 
Wiedereinziehung geht, erreicht werden. Ein solches Gemeinschaftsinteresse kann 
auch implizit vorhanden sein, wenn es sich um einen Betrugsfall mit exemplarischer 
Begehungsweise (sog. Schulfall) handelt. Dann gilt es nämlich, eine erneute 
Begehung an anderen Stellen des Unionsgebiets zu verhindern. 
D. Ganz allgemein gesprochen geht es darum, vollständige Anwendung der Gemein­
schaftsverordnungen zur Zusammenarbeit sicherzustellen und weiter zu verbreiten. 
Dazu sollten die mit Spezialfragen befaßten Untergliederungen des Beratenden 
Ausschusses zur Koordinierung der Betrugsbekämpfung (COCOLAF) regelmäßige 
Sitzungen abhalten. Dort können die erzielten Ergebnisse bewertet werden, die im 
System enthaltenen Möglichkeiten herausgearbeit werden und, soweit zur Schaffung 
einer homogenen Informationsgrundlage erforderlich, die im Rahmen der 
institutionalisierten Zusammenarbeit nötigen Regeln zur Präsentierung und 
Detailgenauigkeit der Daten verabschiedet werden. In seiner Vollversammlung wird 
der Beratende Ausschuß dann Empfehlungen fur die unbedingt erforderlichen 
r\- 24 
Anpassungen aussprechen und den dafür erforderlichen Rückhalt bieten. Soweit 
erforderlich, wird er die zuständigen Instanzen mit seinen Schlußfolgerungen befassen. 
3. Gleichwertigkeit der Maßnahmen und der Mittel zum Schute der nationalen 
finanziellen Interessen und der Maßnahmen zum Schute der finanziellen Interessen 
der Gemeinschaft 
Es läßt sich nicht verleugnen, daß diese Beweisführung schnell auf bedeutende 
methodische Hindernisse stößt. Dennoch kann dieser Aspekt des Berichts nicht ganz 
beseite gelassen werden. Man kann sich auch nicht einfach darauf beschränken zu 
behaupten, die Gleichbehandlung sei qua definitionem erzielt, weil die Gemeinschafts­
kredite den Weg über die öffentlichen Finanzen gehen und sich daher in nationale 
Haushaltsmittel verwandeln. Auch läßt sich nicht einfach sagen, daß die 
Gleichbehandlung schon immer besteht oder sogar eine Besserbehandlung hinsichtlich des 
Schutzes der Gemeinschaftsfinanzen im Schutz erreicht ist und das womöglich schon seit 
vor Inkrafttreten des Unionvertrags. All dies sind Schutzbehauptungen, die bisweilen 
darauf hinauslaufen, die Berechtigung des ursprünglichen Auftrags des Europäischen 
Rates in Frage zu stellen. Die Beachtung des Gleichstellungsgrundsatzes ist folglich in 
den meisten Berichten in Form von bloßen Schlußfolgerungen unter Beweis gestellt 
worden, die die zuvor behandelten Aspekte aufgegriffen haben. 
In Anbetracht des Fehlens vergleichender Ergebnisse zum Betrug betreffend den 
nationalen und den Gemeinschaftshaushalt ist jedweder Kommentar zum tatsächlichen 
Umfang der Gleichstellung innerhalb der Union mit Vorsicht zu genießen. Allenfalls 
lassen sich einige Indikatoren feststellen. 
Die Analyse der vorhandenen Bestimmungen und Verwaltungsstrukturen deutet darauf 
hin, daß die Einnahmen insgesamt besser geschützt sind als die Ausgaben. Innerhalb des 
letzteren Bereichs scheinen die Agrarausgaben besser geschützt zu sein als die Struktur­
fondsausgaben. Ganz allgemein bekräftigen die Mitgliedstaaten ein für alle Mal, daß die 
Gleichstellung verwirklicht ist. Aber die Gleichbehandlung wird nie durch vergleichende 
Fakten und auch nicht im Vergleich der einzelnen Politikbereiche zueinander aufgezeigt. 
Insbesondere der genaue Umfang des Gleichstellungsgrades aufgrund vergleichender 
Ergebnisse wird zumeist nicht aufgezeigt. 
Manche Betrachtungen relativieren die Trennschärfe des Gleichstellungsgrundsatzes. So 
wird oftmals die Behauptung aufgestellt, die gemeinschaftliche Agrargesetzgebung zu den 
Überprüfungen sei dermaßen ins einzelne gehend, daß die Gemeinschaftsausgaben besser 
als die nationalen Ausgaben kontrolliert seien, was auch bisweilen konkret illustriert wird. 
Die Einhaltung von Art. 209a EGV setzt eine Anpassung der nationalen Vorgehensweisen 
an die spezifischen Anforderungen des Schutzes der Gemeinschaftsfinanzen voraus. Die 
Gleichbehandlung, die vielfach von den Mitgliedstaaten schematisch behandelt wird, ist 
in Wahrheit ein Prozeß, der sich in Gestalt konkreter Maßnahmen ausdrückt und 
laufender Überprüfung bedarf. Damit kann die Haushaltsführung der Gemeinschaft und 
der Schutz ihrer Interessen gemeinsam (Mitgliedstaatcn/Kommission) vorangebracht 
werden. 
/ 25 
Die Beiträge der Mitgliedstaaten lassen nicht immer eine genaue und nuancierte ver­
gleichende Analyse zu. Sie zeigen jedoch alle auf, wie die Arbeit vorangebracht werden 
kann, auch wenn sie nicht erlauben, dezidiert für alle Bereiche des mitgliedstaatlichen 
Vorgehens die Einhaltung des Gleichstellungsgrundsatzes festzustellen. Die aufgezeigten 
Arbeitsschritte gehen übrigens oft in dieselbe Richtung. 
So stimmen die meisten Berichte darin überein, daß es notwendig ist, in allen Bereichen 
der Prävention und der Repression mittels der Zusammenarbeit voranzukommen. Oft wird 
als ein vorrangiges Anliegen die Notwendigkeit herausgestrichen, auf Gemeinschaftsebene 
die Überwachungsregelungen zu vervollständigen, um in einigen Bereichen auf der 
Grundlage objektiver Kriterien die von den Mitgliedstaaten getroffenen 
Kontrollmaßnahmen zu harmonisieren. 
Ebenso wird von einigen die systematische und regelmäßige Bewertung dieser 
Regelungen empfohlen. Damit soll das Niveau des Schutzes der Gemeinschaftsinteressen 
beständig angepaßt werden, um den nationalen und den gemeinschaftlichen 
Überwachungsrahmen zu optimieren. Dies geschähe dann in Abhängigkeit der 
Notwendigkeiten des Augenblicks und der tatsächlichen Risiken. In dieser Beziehung wird 
oft die Einrichtung einer Evaluierungseinheit ("structure d'audit") befürwortet, die alle 
Ebenen der praktischen Erfahrung miteinbezieht. 
Das Anliegen der Vereinfachung der Texte wird oft als eine durchgängige Notwendigkeit 
beschrieben, um zu einer kohärenten Gesetzgebung unter Beachtung des Kosten-Nutzen-
Aspektes zu gelangen. 
Die Zusammenarbeit hat viele Verdienste. Sie wird of als entscheidendes Transfor­
mationselement nationaler und gemeinschaftlicher Effizienz beschrieben, um die 
staatenübergreifenden Betrügereien und die organisierte Finanzkriminalität insgesamt 
wirksam zu bekämpfen. Das Bedürfnis, die hier enthaltenen Möglichkeiten zu entwickeln, 
und zwar sowohl, um die Tätigkeit vor Ort zu verstärken, als auch um die Auswertung 
der Information zu verbessern, erweist sich als ein allseits geteilter Wunsch. Dies gilt 
sowohl in bezug auf die vorhandenen Verfahren als auch im Hinblick auf eine 
Ausweitung der vorhandenen institutionellen Zusammenarbeit über die wechselseitige 
Amtshilfe hinaus. 
Nach Ansicht einiger Mitgliedstaaten wird das bestmögliche Schutznivau erst von dem 
Moment an erreicht, wo die Gemeinschaft über präzise und verbindliche Regelwerke für 
Verwaltungssanktionen verfugt und wo die angemessenen Maßnahmen ergriffen worden 
sind, um den Grad der Vereinbarkeit und Übereinstimmung der nationalen 
Gesetzgebungen im Bereich des Strafrechts anzuheben. 
Es müßte überraschend anmuten, daß man sich mit energischen Absichtsbekundungen auf 
höchster Ebene begnügt, ohne daß anschließend auch die notwendigen Maßnahmen 
ergriffen werden, um diese Bekundungen in konkrete Schritte in allen Bereichen des 
Schutzes der Haushaltsinteressen umzusetzen. Wir befinden uns schließlich in einem 
f 26 
Zeitpunkt, in der die Gemeinschaft bestrebt ist, die erforderliche Konvergenz zwischen 
den Volkswirtschaften der Mitgliedstaaten herzustellen, um in die entscheidende Phase 
der Wirtschafts- und Währungsunion einzutreten. Folglich vollzieht sich die Integration 
auch im Rahmen immer weitergehender Haushaltsmittelzuweisungen. 
Eine Verbesserung der Betrugsbekämpfung setzt über die bloße Gleichstellung hinaus eine 
entschlossene Politik verstärkter Vorbeugung voraus, mit der in allen Mitgliedstaaten ein 
höheres Maß an Kontrolleffizienz und -gleichheit hergestellt wird. Die Verbesserung setzt 
auch eine verstärkte Repression im institutionellen Rahmen der Union voraus. Es ist 
eindeutig Bestandteil der allgemeinen Grundsätze der Bewirtschaftung öffentlicher 
Haushaltsmittel, zu bekräftigen, daß eine Überwaschungs- und Finanzkontrollverpflichtung 
der mit der Einziehung und der Verwaltung der Gemeinschaftsmittel betrauten Ver­
waltungsstelle besteht. Es bleibt ein unumgängliches Anliegen der Vorbeugung, diese 
Verpflichtung durch das Aufstellen präziser und verbindlicher Regeln und Kriterien für 
jeden einzelnen Bereich zu ergänzen, um eine bessere Grundlage für die Überwachung 
zu schaffen und ein in der gesamten Gemeinschaft vergleichbares Kontrollniveau zu 
erzielen. 
Es reicht nicht aus, die Verhaltensweisen und betrügerischen Handlungen, die verfolgt 
werden sollen, einander anzunähern. Es ist auch erforderlich, die Abschreckung weiter 
anzupassen, um so die Verlagerung von Aktivitäten von einem Mitgliedstaat in den 
anderen zu vereiteln, um Rechtsordnungen mit geringem Risiko auszunutzen. Die vom 
Gerichtshof 1989 aufgestellten Verpflichtungen, die eine "wirksame, verhältnismäßige und 
abschreckende" Sanktionierung verlangen, stellen weiterhin ein überall auf dem Gebiet 
der Union in entsprechender Weise zu erreichendes Ziel dar. Damit gilt es, die 
organisierte Finanzkriminalität einzudämmen, die ihre eigenen Kriterien der Risikoanalyse 
kennt. 
Bei der Frage des Schutzes der Beiträge des europäischen Steuerzahlers steht die 
Glaubwürdigkeit der Institutionen und/oder Mitgliedstaaten der Europäischen Union auf 
dem Spiel. Die Gemeinschaft hat gerade damit begonnen, ihre Methoden der Haushalts­
führung zu verbessern. Daraus ergibt sich als logische Konsequenz, daß auch sie einem 
lückenlosen Schutz ihrer finanziellen Interessen gegen Mißbrauch vermehrte Auf­
merksamkeit widmen muß. Dies muß das Ziel dieser Anstrengungen sein. Dann wird es 
auf dieser Grundlage sicherlich möglich sein, entsprechende Fortschritte zu erzielen und 
das vom Europäischen Rat in Essen und Cannes erteile Mandat auszuführen. 
f~21 
EUROPÄISCHE KOMMISSION 
^^ m. 
SCHÜTZ DER FINANZIELLEN INTERESSEN 
DER GEMEINSCHAFT 
VERGLEICHENDE ANALYSE 
der Berichte der Mitgliedstaaten 
über ihre Maßnahmen zur Bekämpfung 
der Verschwendung und des Mißbrauchs 
von Gemeinschaftsmitteln 
Rue de la Loi 200, B-1049 BruxellesAA/etstraat 200, B-1049 Brüssel - Belgien - Büro: 
Telefon: Durchwahl: (+32-2)29 , Zentrale 299.11.11. Telefax: 29 
Fernschreiber: COMEU B 21877. Telegrammadresse: COMEUR Brüssel. 
A 
Inhaltsverzeichnis 
Seite 
Vorwort 2 
Auftrag 2 
Methode 3 
Erster Teil: Anwendung von Artikel 209 a Absatz 1 EGV 
(Gleichstellungsprinzip) 6 
1.1. Innerstaatliche Maßnahmen, die dem Gleichstellungsprinzip 
genügen (Rechtsvorschriften, Aufbau der Dienststellen) 7 
1.1.1 Kurze Beschreibung und Entwicklung der Rechtsvorschriften 8 
a) Einnahmen 9 
b) Ausgaben 13 
c) Allgemeines Straftrecht 16 
Überlegungen für ein weiteres Vorgehen (1.1.1) 19 
1.1.2 Kurze Beschreibung und Entwicklung des Aufbaus der Dienststellen 21 
a) Aufbau der Dienststellen: Kontrolle der Eigenmittel 21 
b) Aufbau der Kontrollstellen im Bereich des EAGFL, Abteilung 
Garantie 24 
c) Aufbau der mit der Kontrolle der Strukturfonds betrauten 
Dienststellen 28 
d) Dienststellen, die die Kommission gegebenenfalls unterstützen 
können 33 
Überlegungen fur ein weiteres Vorgehen (Punkt 1.1.2) 33 
1.2 Bewertung der Maßnahmen 36 
1.2.1 Bewertung der Maßnahmen in den Bereichen Hinweise, 
Kontrollen und Ermittlungen 36 
1.2.2 und 1.2.3 Ergebnisse: aufgedeckte Betrugshandlungen und 
Unregelmäßigkeiten; finanzielle Auswirkungen 41 
a) Aufgedeckte Betrugshandlungen und Unregelmäßigkeiten 
und entsprechende Beträge (Bilanz, Fallstudie, Typologie) 41 
b) Beitreibung und Wiedereinziehung geschuldeter Beträge 46 
Beitreibung der Eigenmittel 46 
Wiedereinziehung rechtsgrundlos gezahlter Ausgaben 49 
c) Vergleich über ausstehende Beträge 52 
1.2.4 Weiterverfolgung von Betrugsfallen und Unregelmäßigkeiten 53 
a) Verwaltungsrechtliche Sanktionen der Mitgliedstaaten, 
verwaltungsrechtliche Sanktionen der Gemeinschaft 53 
b) Strafrechtliche Sanktionen 54 
c) Beziehung zwischen verwaltungsrechtlichem und gerichtlichem 
Verfahren 55 
d) Verbindung zwischen vorgerichtlicher und gerichtlicher Phase 57 
e) Übergabe des Falls an die Justizbehörden 57 
f) Nebenkläger 60 
g) Innerstaatliche Maßnahmen zur Verhinderung der 
Betrugswiederholung 61 
h) Vorschläge für ein Vorgehen auf Gemeinschaftsebene 61 
Überlegungen für ein weiteres Vorgehen (1.2) 63 
1.3 Folgemaßnahmen zu den Berichten des Rechnungshofes 65 
Überlegungen für ein weiteres Vorgehen (1.3) 67 
Zweiter Teil : Anwendung von Artikel 209 a Absatz 2 des 
EG-Vertrags (Zusammenarbeit) 
2.1.1 Zusammenarbeit der Verwaltungen und Amtshilfe 
aufgrund nichtgemeinschaftlicher Instrumente 
Überlegungen für ein weiteres Vorgehen (2.1.1) 
2.1.2 Zusammenarbeit bei der Strafverfolgung 
Überlegungen für ein weiteres Vorgehen (2.1.2) 
2.1.3 Zusammenarbeit der Verwaltungen und Amtshilfe gemäß den 
Rechtsvorschriften der Gemeinschaft 
Überlegungen für ein weiteres Vorgehen (2.1.3) 
Dritter Teil: Bericht über die Gleichwertigkeit der Maßnahmen und Instrumente 
für den Schutz der finanziellen Interessen der Mitgliedstaaten und der 
Gemeinschaft 
Vorwort 
Auftrag 
Aufseiner Tagung "Wirtschafts- und Finanzfragen" vom 11. Juli 1994 forderte der Rat 
die Kommission auf, " bis spätestens Ende 1995 den Stand der Anwendung des Artikels 
209 a EGV (...) darzulegen". 
Artikel 209 a Absatz 1 verfügt folgendes: " Zur Bekämpfung von Betrügereien, die sich 
gegen die finanziellen Interessen der Gemeinschaft richten, ergreifen die Mitgliedstaaten 
die gleichen Maßnahmen, die sie auch zur Bekämpfung von Betrügereien ergreifen, die 
sich gegen ihre eigenen finanziellen Interessen richten". In dieser Bestimmung ist der 
sogenannte Gleichstellungsgrundsatz verankert. 
Gemäß Artikel 209 a Absatz 2 "koordinieren [die Mitgliedstaaten] unbeschadet der 
sonstigen Vertragsbestimmungen ihre Tätigkeit zum Schutz der finanziellen Interessen der 
Gemeinschaft vor Betrügereien. Sie sorgen zu diesem Zweck mit Unterstützung der 
Kommission für eine enge, regelmäßige Zusammenarbeit zwischen den zuständigen 
Dienststellen ihrer Behörden". Ziel dieser Vorschrift ist die Festigung des Grundsatzes 
der Zusammenarbeit. 
Der Europäische Rat forderte die Mitgliedstaaten auf seiner Tagung vom 9. und 10. 
Dezember in Essen auf, " Berichte über die Maßnahmen vorzulegen, die sie auf 
innerstaatlicher Ebene zur Bekämpfung der Verschwendung und des Mißbrauchs von 
Gemeinschaftsmitteln durchführen". Diese Berichte sollten im Juni 1995 vom Rat 
"Wirtschafts- und Finanzfragen" geprüft und dem Europäischen Rat im Dezember 1995 
vorgelegt werden. 
Die Mitgliedstaaten haben ihre Berichte wie geplant im Mai 1995 vorgelegt; der Rat 
"Wirtschafts- und Finanzfragen" hat sie am 19. Juni 1995 geprüft und festgestellt, daß 
die Bemühungen um einen wirksameren Schutz der finanziellen Interessen der 
Gemeinschaft auf drei Ebenen - der innerstaatlichen, der gemeinschaftlichen und der 
partnerschaftlichen - ansetzen müssen. 
Die Kommission hat diese Berichte ausgewertet, wie der Europäische Rat sie auf seiner 
Tagung in Cannes vom 26. und 27. Juni 1995 dazu aufgefordert hat ("Der Europäische 
Rat nimmt die Berichte (...) zur Kenntnis. Er ersucht die Kommission, für seine Tagung 
in Madrid ein vergleichendes Synthesedokument zu erstellen. Er fordert die 
Mitgliedstaaten und alle Organe auf, auf dieser Grundlage weiter gegen Betrug und 
Verschwendung vorzugehen. ") 
Methode 
Diese vergleichende Analyse der einzelstaatlichen Berichte bilanziert den Stand der 
Anwendung von Artikel 209 a EGV über den Schutz der finanziellen Interessen der 
Gemeinschaft und faßt die Maßnahmen der Mitgliedstaaten zur Bekämpfung der 
mißbräuchlichen Verwendung von Gemeinschaftsmitteln zusammen. 
Ihr Aufbau folgt der Struktur des Artikels 209 a EGV, der eine genaue Ziel vorgäbe 
enthält und festlegt, wie gegen den Mißbrauch von Gemeinschaftsmitteln vorzugehen ist. 
Zum einen bezeugen die Mitgliedstaaten durch die auf der Grundlage dieses Artikels 
ergriffenen Maßnahmen ihren Willen, Betrug zum Nachteil der Gemeinschaft ebenso zu 
bekämpfen wie Betrug zu ihrem eigenen Nachteil (Gleichstellung). Zum anderen 
erfordern der Binnenmarkt sowie das Ausmaß und die grenzübergreifende Dimensionen 
der Wirtschaftskriminalität den Einsatz von Mitteln über den einzelstaatlichen Rahmen 
hinaus, die auf einer verstärkten, gemeinschaftsweiten Partnerschaft beruhen 
(Zusammenarbeit). 
Um über einheitlich abgefaßte Berichte verfügen zu können, die einen echten Vergleich 
der innerstaatlichen Systeme ermöglichen, hat die Kommission - im Auftrag des Rates 
"Wirtschafts- und Finanzfragen" (16. Januar 1995) - ein Gliederungsschema für diese 
Berichte ("Zu berücksichtigende Themen") aufgestellt. Dieses Schema wurde dem 
Beratenden Ausschuß für die Betrugsbekämpiüng (COCOLAF) am 1. Februar 1995 
vorgelegt und vom Rat "Wirtschafts- und Finanzfragen" am 20. Februar 1995 gebilligt. 
Die Mitgliedstaaten sind dem Schema im großen und ganzen gefolgt. Gleichwohl 
unterscheiden sich ihre Berichte nicht nur im Umfang (von nur einigen Seiten bis zu 78 
Seiten) sondern auch im Inhalt sehr stark, da innerhalb des Schemas die Akzente anders 
gesetzt wurden. 
Einige Mitgliedstaaten haben die jüngsten Entwicklungen bei ihren Rechts- und 
Verwaltungsvorschriften zur Betrugsbekämpfung herausgestellt. Andere haben den 
Schwerpunkt auf die Verwalmngsstrukturen gelegt und erläutert, welche Stellen für die 
Kontrolle der Mittelverwendung zuständig sind. Wieder andere haben ausführlich über 
die Ergebnisse ihrer Maßnahmen sowie über ihr Vorgehen im Nachgang zu Kontrollen 
oder zu den Bemerkungen des Europäischen Rechnungshofs berichtet. 
Eine mögliche Erklärung für die unterschiedliche Gestaltung der Berichte ist, daß den 
Mitgliedstaaten für das ehrgeizige Unternehmen nur wenig Zeit zur Verfügung stand. Die 
Berichterstatter haben sich, da sie nicht in der Lage waren, sämtliche erforderlichen 
Informationen zu beschaffen, auf die Bereiche konzentriert, die ihnen besonders wichtig 
erschienen. Ein Dialog zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten, der für die 
Verwirklichung des Vorhabens hilfreich gewesen wäre und eine größere Ausgewogenheit 
der einzelstaatlichen Beiträge bewirkt hätte, konnte nicht angebahnt werden. 
Die Mitgliedstaaten führen politische Gründe dafür an, daß sie bestimmte Punkte nicht 
behandelt haben. So wird beispielsweise der MwSt.-Betrug in mehreren Berichten außer 
acht gelassen. Zwar ist die Erhebung des gemeinschaftlichen Anteils an dieser Steuer 
völlig in das innerstaatliche System eingebunden, doch wäre es sinnvoll gewesen, mehr 
Informationen über die besondere Problematik dieses Bereichs vorzulegen, weil dies 
einen Effizienzvergleich ermöglicht, was vor dem Hintergrund des Binnenmarktes und 
angesichts des Umstands, daß die Verfahrens Vorschriften den innerstaatlichen 
Verwaltungen mehr Eigenständigkeit einräumen, besonders wichtig ist. 
Schließlich können die inhaltlichen Unterschiede auch darauf zurückgeführt werden, daß 
der Rat (am 11. Juni 1994) und der Europäische Rat (Essen) den Mitgliedstaaten 
unterschiedlich formulierte Aufträge erteilt haben. So richten einige Mitgliedstaaten ihr 
Augenmerk auf die rechtlichen und institutionellen Fragen, um die Anwendung des 
Gleichstellungsgrundsatzes und die Zusammenarbeit nachzuweisen. Andere wiederum 
legen präzise Angaben zu den Ergebnissen des Schutzes der finanziellen Interessen der 
Gemeinschaft vor. 
Die vergleichende Analyse folgt dem Schema, das den Mitgliedstaaten vorgeschlagen 
wurde. Sie enthält vergleichende Übersichten, aus denen hervorgeht, welche 
Informationen vorliegen, und in welchen Bereichen eine Bestandsaufnahme noch nicht 
möglich ist. Für diese Bereiche sollte daher erwogen werden, die bisherigen Arbeiten 
einvernehmlich mit den Mitgliedstaaten fortzusetzen und zu ergänzen, damit die bereits 
vorliegenden Analysen optimal genutzt werden können. 
Die einzelnen Teile oder Abschnitte der vergleichenden Analyse enthalten Tabellen, in 
denen bestimmte Angaben aus den Länderberichten zusammengefaßt sind, und die somit 
eine objektive Grundlage für einen Vergleich bieten. Es liegt auf der Hand, daß nicht alle 
Angaben berücksichtigt werden konnten. Die Kommission hat sich um eine möglichst 
korrekte Wiedergabe der einzelstaatlichen Beiträge bemüht, die mit jeder Auswahl 
verbundenen Gefahren jedoch nicht immer meiden können. Die Länderberichte werden 
daher dieser vergleichenden Analyse als Anlage beigefügt, um interessierten Lesern einen 
Einblick in das gesamte Datenmaterial zu ermöglichen. 
Des weiteren enthalten die Teile oder Abschnitte Erläuterungen zu bestimmten 
signifikanten Sachverhalten. Schließlich werden im Lichte der Schlußfolgerungen des 
Rates "Wirtschafts- und Finanzfragen" vom Juli 1994 und Juni 1995 Leitlinien und 
Überlegungen angestellt, auf deren Grundlage - entsprechend der Aufforderung des 
Europäischen Rates von Cannes - auch weiterhin entschieden und beharrlich gegen 
Betrug und Verschwendung vorgegangen werden soll. 
Der erste Teil der vergleichenden Analyse befaßt sich mit der Umsetzung des 
Gleichstellungsprinzips gemäß Artikel 209 a Absatz 1 EGV. 
Im zweiten Teil wird die in Artikel 209 a Absatz 2 EGV geforderte Zusammenarbeit 
analysiert. 
Im dritten Teil werden die Maßnahmen zum Schutz der nationalen und 
gemeinschaftlichen finanziellen Interessen auf ihre Gleichwertigkeit überprüft. 
Erster Teil: Anwendung von Artikel 209 a Absatz 1 EGV 
(Gleichstellungsprinzip) 
Absatz 1 des Artikels 209 a EGV verfügt folgendes: 
" Zur Bekämpfung von Betrügereien, die sich gegen die finanziellen Interessen der 
Gemeinschaft richten, ergreifen die Mitgliedstaaten die gleichen Maßnahmen, die sie 
auch zur Bekämpfung von Betrügereien ergreifen, die sich gegen ihre finanziellen 
Interessen richten. " 
Mit dieser Bestimmung wurde im Vertrag die Rechtsprechung des Gerichtshofes der 
Europäischen Gemeinschaften verankert, der 1989 die Tragweite von Artikel 5 Absatz 
1 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft ("Die Mitgliedstaaten 
treffen alle geeigneten Maßnahmen allgemeiner oder besonderer Art zur Erfüllung der 
Verpflichtungen, die sich aus dem Vertrag oder aus Handlungen der Organe der 
Gemeinschaft ergeben. ") dahingehend präzisiert hat, daß die Mitgliedstaaten gehalten 
sind, Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht "nach ähnlichen sachlichen und 
verfahrensrechtlichen Regeln" zu ahnden "wie nach Art und Schwere gleichartige 
Verstöße gegen nationales Recht, wobei die Sanktion jedenfalls wirksam, verhältnismäßig 
und abschreckend sein muß." 
Somit werden in der Rechtsprechung des Gerichtshofes und im EUV Prinzipien 
aufgestellt, die zwar nicht identisch sind, sich jedoch decken und ergänzen. 
Das Gleichstellungsprinzip kommt stärker zum Ausdruck in Artikel 209 a, da darin von 
den Mitgliedstaaten gefordert wird, daß sie die "gleichen Maßnahmen" ergreifen und 
nicht nur nach "ähnlichen" Regeln vorgehen. Es findet nicht nur Anwendung auf die 
Ahndung der Verstöße, sondern auf alle "Maßnahmen" (Rechts- und 
Verwaliungsvorschriften, Verwaltungsorganisation und Alindungssystem) zur Bekämpfung 
von Betrug zum Nachteil der Gemeinschaft. 
Hingegen enthält die Auslegung des Gerichtshofes den Hinweis, daß die Sanktion 
wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein muß. Diese Forderung wird im EG-
Vertrag nicht ausdrücklich formuliert, gehört jedoch zum acquis communautaire. 
Den Länderberichten ist zu entnehmen, daß die Mitgliedstaaten ihre Verpflichtungen so 
verstehen, und daß sie Artikel 5 EGV in der Auslegung durch den Gerichtshof sowie 
Artikel 209 a EGV zusammen anwenden. Sie behandeln daher sowohl die Maßnahmen 
zur Gleichstellung der Bekämpfung von Betrug zum Nachteil des Staatshaushalts und der 
Bekämpfung von Betrug zum Nachteil der Gemeinschaft als auch die Wirksamkeit ihres 
Ahndungssystems. 
Entsprechend dem Schema, das den Mitgliedstaaten vorgeschlagen wurde, werden im 
folgenden zunächst die innerstaatlichen Vorschriften zur Bekämpfung von Betrug zum 
Nachteil der Gemeinschaft (Abschnitt 1.1), des weiteren die Ergebnisse (Abschnitt 1.2) 
und schließlich die Maßnahmen im Nachgang zu den Bemerkungen des Europäischen 
Rechnungshofs analysiert (Abschnitt 1.3). 
1.1. Innerstaatliche Maßnahmen, die dem Gleichstellungsprinzip genügen 
(Rechtsvorschriften, Aufbau der Dienststellen) 
Hierbei handelt es sich zum einen um Rechtsvorschriften (1.1.1), zum anderen um 
Maßnahmen im Zusammenhang mit dem Aufbau der zuständigen Stellen (1.1.2). 
Die Angaben unter Punkt 1.1.1 hätten einen umfassenden Überblick darüber ermöglichen 
sollen, welche der Vorbeugung und Ahndung dienende Rechtsvorschriften zur 
Bekämpfung von Betrug zum Nachteil der Gemeinschaft herangezogen werden können. 
Unter Punkt 1.1.2 sollten die verschiedenen Modelle beschrieben werden, nach denen die 
innerstaatlichen Stellen organisiert sind. Dabei war zu unterscheiden zwischen den für 
die herkömmlichen Kontrollen und den speziell für die Betrugsbekämpfung - mit ihren 
besonderen Merkmalen und Zielen - zuständigen Stellen . 
1.1.1 Kurze Beschreibung und Entwicklung der Rechtsvorschriften 
In dem Schema, das den Mitgliedstaaten vorgeschlagen wurde, lautete dieser Punkt wie 
folgt: " Kurze Beschreibung und Entwicklung der Vorschriften, aufgeschlüsselt nach 
Bereichen a) auf Gesefzgebungsebene b) auf Verordnungswege c) auf Ebene der 
Verwaltungsvorschriften". Ein Mitgliedstaat hat dazu mitgeteilt, daß er keinen Grund 
sehe, die geltenden Rechtsvorschriften zu erläutern, da erstens Artikel 209 a direkt 
anwendbar sei und sein Wortlaut selbst den Erlaß besonderer Rechts- und 
VerwaltungsVorschriften unnötig mache, und zweitens über die Staatskasse laufende 
Mittel der Gemeinschaft als nationale Mittel betrachtet würden. 
Es handelt sich hierbei um einen vereinzelten Standpunkt. In den anderen Berichten 
werden die wichtigsten Legislativbestimmungen an- oder wiedergegeben. 
Auf die Prävention wird in den Berichten kaum eingegangen. Mitunter werden die 
einschlägigen Maßnahmen im Teil über den Aufbau der Dienststellen erwähnt oder im 
rechtlichen Teil lediglich aufgezählt. Die meisten Berichte lassen die auf Vorbeugung 
abzielenden Rechtsvorschriften außer acht und behandeln unter Punkt 1.1.1 nur der 
Ahndung dienende Rechtsvorschriften. Die Präventionsproblematik wäre daher zu einem 
späteren Zeitpunkt zu vertiefen. 
Wie aus den Berichten hervorgeht, haben die meisten Mitgliedstaaten für die Einnahmen 
und Ausgaben gesonderte Systeme vorgesehen. Diese Zweiteilung prägt auch das in 
Cannes angenommene Übereinkommen über den Schutz der finanziellen Interessen, das 
zwar eine Globalstrategie zur Bekämpfung der Wirtschaftskriminalität nicht in Frage 
stellt, bei der Definition des Begriffs "Betrug" jedoch zwischen Betrug bei den Ausgaben 
und Betrug bei den Einnahmen unterscheidet. 
Auf die Einnahmen finden in der Regel jeweils besondere Steuer- und zollrechtliche 
Vorschriften (a) Anwendung. Bei den Ausgaben (b) ist hingegen keine wesentliche 
Differenzierung der Vorschriften nach Ausgabenart festzustellen. Indessen zeichnet sich 
in den Mitgliedstaaten eine deutliche Entwicklung dahingehend ab, den Tatbestand des 
Betrugs zum Nachteil der Gemeinschaft durch die Einführung adäquater Bestimmungen, 
welche die Ahndung von Betrug zum Nachteil der Gemeinschaft ausdrücklich vorsehen 
(c), normativ genauer zu erfassen. 
a) Einnahmen 
Strafvorschriften, die auf Betrug zum Nachteil der Gemeinschaft 
bei den Einnahmen anwendbar sind 
Mitglied­
staat 
B 
DK 
D 
EL 
E 
F Allgemeine 
Straftatbestände 
Urkundenfälschung, 
Untreue, Hehlerei, Geld­
wäsche 
Betrug, Urkunden­
fälschung usw. 
Urkundenfälschung 
(Betrug nur bei den 
Ausgaben) 
Die im Bericht 
enthaltenen 
Informationen erlauben 
keine vergleichende 
Analyse 
Artikel 349 des 
Strafgesetzbuches schützt 
die öffendichen 
Einnahmen, d.h. auch 
die EU-Einnahmen 
(jedoch nicht 
ausdrücklich) 
+ ggf. Art. 403 und 528 
des Strafgesetzbuches 
(Betrug) 
+ Artikel 302 
(Urkundenfälschung) 
des Strafgesetzbuches 
Straftatbestände finden 
auf EU-Einnahmen 
Anwendung Selbständige 
Straftatbestände 
Allgemeines Zoll- und 
Verbrauchsteuemgesetz 
(Artikel 114, 115, 157, 
202, 237, 238. 220, 233, 
234, 256) : sieht 
Geldbußen oder 
Freiheitsstrafen vor 
Schwere Fälle von 
Zollhinterziehung/ 
Bannbruch werden nach 
Art. 289 des 
Strafgesetzbuches 
verfolgt; Kapitel 11 des 
Zollgesetzes und das 
Gesetz über 
Gemeinschaftliche 
Einfuhren und Ausfuhren 
sehen Sanktionen vor 
Die Straftatbestände des 
Steuerstrafrechts 
(Steuerbetrug) finden 
ausdrücklich Anwendung 
auf die EU-Einnahmen 
Gesetz über 
Zollhinterziehung/ 
Bannbruch (keine 
ausdrückliche 
Gleichstellung) 
Zollstrafrecht Verwaltungsrechüiche 
Sanktionen 
nicht im Allgemeinen 
Zoll- und Verbrauch­
steuerngesetz vorgesehen 
Liegt der (unterzogene 
Betrag unterhalb des für 
eine Strafverfolgung 
entscheidenden Werts, 
wird eine Geldbuße 
verhängt 
Für jede Einnahmenart 
in den sektorspezifischen 
Vorschriften vorgesehen 
(für die Agrarab-
schöpfungen Verweis auf 
das Zo!l-/Steuerrecht) 
im Allgemeinen 
Steuergesetz und im 
Allgemeinen Gesetz über 
öffentliche Haushalte 
vorgesehen Entwicklung 
Mit Gesetz 
vom 27. 12. 1993 wurde 
das Allgemeine Zoll-
und Verbrauch­
steuemgesetz in bezug 
auf die Höhe der 
Geldbußen und ihrer 
Beitreibung grundlegend 
geändert (Zweck: 
(Aufrechterhaltung der 
Abschreckungswirkung) 
Keine 
Keine 
Eine Reform im 
Hinblick auf die 
ausdrückliche 
Gleichstellung wird 
angekündigt 
IRL 
I 
L 
N 
Ö 
P 
SU 
SV 
UK Die im Bericht 
enthaltenen 
Informationen erlauben 
es nicht, diesen Punkt zu 
klären. 
Der Bericht enthält keine 
Angaben zur 
Anwendbarkeit 
allgemeiner Straftat­
bestände auf EU-
Einnahmen 
Urkundenfälschung 
Urkundenfälschung (Art. 
225 des 
Strafgesetzbuches): 
findet Anwendung auf 
mehrere Arten von 
Betrug zum Nachteil der 
Gemeinschaft + Art. 
140 des 
Strafgesetzbuches 
(organisierte 
Kriminalität) 
Inwieweit das Strafrecht 
anwendbar ist, kann 
anhand des Berichts 
nicht geklärt werden 
Urkundenfälschung, 
Betrug, Untreue und 
Bestechung 
Das Strafgesetzbuch 
enthält betrugs­
spezifische 
Bestimmungen Tatbestand des 
Zollbetrugs findet auch 
auf Agrarab­
schöpfungen, 
Verbrauchsteuern und 
MwSt. Anwendung. 
Straftatbestände im 
Zollrecht (Zollabgaben, 
Agrarabschöpfungen) 
Zollrecht 
Art. 171 des Allge­
meinen Gesetzes über 
Zollabgaben und 
Verbrauchsteuern + 
Art. 169 u. 179 
(Zollhinterziehung/Bannb 
ruch) dieses Gesetzes + 
Art. 18 des Gesetzes 
über Ein- und Ausfuhren 
+ Art. 12 des Gesetzes 
über Agrarerzeugnisse 
Steuerstrafrecht : findet 
Anwendung auf die drei 
Einnahmenarten (Zölle, 
Agrarabschöpfungen und 
MwSt.) 
Gesetzesdekret Nr. 376-
89. insbes. Art. 21 
(Bannbruch). Offenbar 
keine spezifischen 
Rechtsvorschriften für 
die Agrarabschöpfungen. 
Keine Angaben über die 
auf die MwSt. 
anwendbaren 
Rechtsvorschriften 
Das Zollgesetz und das 
Verbrauchsteuergesetz 
sehen strafrechdiche 
Sanktionen vor. 
Gesetz über 
Zollhinterziehung/ 
Bannbruch 
"Customs and Excise 
Management Act 1979" 
mit Tatbeständen und 
Sanktionen + "Common 
Agricultural Policiy Act 
1991 " mit milderen 
Sanktionen + VAT Act 
1994 Sanktionen, die als 
verwaltungsrechdich 
betrachtet werden 
können, sind in 
spezifischen 
Rechtsvorschriften 
vorgesehen 
Im Zollrecht vorgesehen 
In spezifischen 
Rechtsvorschriften 
vorgesehen 
Im Gesetz über 
Einfuhren und Ausfuhren 
sowie im Gesetz über 
landw. Erzeugnisse 
vorgesehen 
Im Zollrecht vorgesehen 
Keine Erläuterung zur 
Art der Sanktionen 
In den spezifischen 
Rechtsvorschriften 
vorgesehen Keine 
Keine 
Der Zollkodex der 
Gemeinschaften (1/1/94) 
wurde durch 
innerstaatliches Recht 
ergänzt 
Änderung des 
Steuerrechts im Zuge 
des Beitritts. 
Offenbar keine. 
Änderung der 
Rechtsvorschriften über 
die Eigenmittel im 
Zuge des Beitritts 
Änderung des Zoll- und 
MwSt.-Rechts im Zuge 
des Beitritts 
Reform des MwSt.-
Rechts 1994 (nicht näher 
erläutert) 
10 
Bei den Einnahmen ist die Gleichstellung nicht zu beurteilen, indem jede einzelne 
Einnahmenart für sich betrachtet wird, sondern durch einen Vergleich der auf die einzelnen 
Einnahmenarten anwendbaren Rechtsvorschriften. 
Dies ist insoweit gerechtfertigt, als es für die Zölle und Agrarabschöpfungen keine 
innerstaatlichen Rechtsvorschriften mehr gibt, denen die gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften 
gleichgestellt wären; zudem ist bei der Mehrwertsteuer, wie in der Einleitung bereits vermerkt, 
völlige Gleichstellung gegeben ist zwischen den Modalitäten der Feststellung und Erhebung des 
innerstaatlichen Teils und den entsprechenden Modalitäten für den gemeinschaftlichen Anteil. 
Einige Berichte beleuchten die Entwicklungen im Anschluß an das Urteil in der Rechtssache 
"jugoslawischer Mais" und das Inkrafttreten des EU-Vertrags. 
Belgien hat mit einem Gesetz vom 27. Dezember 1993 zur Änderung des Allgemeinen 
Gesetzes über Zölle und Verbrauchsteuern sein Zollstrafrecht verschärft. So wurden u.a. die 
bis dahin wenig abschreckenden Geldbußen drastisch erhöht. 
Aus dem luxemburgischen Bericht geht nicht hervor, ob Luxemburg zum einen die schärferen 
zollstrafrechtlichen Vorschriften Belgiens im Rahmen der zwischen diesen beiden Ländern 
bestehenden Zollunion übernommen und zum anderen den Straftatbestand des MwSt.-Betrugs 
geschaffen hat. 
Die Staaten, die der Europäischen Union 1995 beigetreten sind, haben ihre innerstaatlichen 
Rechtsinstrumente an das Gleichstellungsgebot angepaßt. Ihren Berichten zufolge haben sie 
zwar ihr allgemeines Strafrecht nicht im Hinblick auf die Anwendung von Artikel 209 a EGV 
angepaßt, doch wäre es sinnvoll, die von ihnen in jüngster Zeit verabschiedeten Vorschriften 
(z.B. von Finnland im Strafrecht) zu untersuchen. Außerdem geht aus den Berichten hervor, 
daß die Gleichstellung auf einigen Gebieten bereits ausdrücklich vorgesehen ist. 
So hat Österreich beispielsweise sein Steuerstrafrecht dahingehend angepaßt, daß Betrug bei 
gemeinschaftlichen Abschöpfungen, Zöllen und Abgaben Betrug zum Nachteil seines 
Staatshaushalts gleichgestellt wird. Das Zollrecht wurde auf Zuwiderhandlungen ausgedehnt, 
die außerhalb des österreichischen Hoheitsgebiets, jedoch im Zollgebiet der Gemeinschaft 
begangen werden. Der finnische Bericht enthält neben einer Beschreibung der Agrar- und 
11 
MwSt.-Rechtsvorschriften auch Hinweise auf mehrere Änderungen im Zollrechts (Definition 
der Zollzuwiderhandlung und Sanktionen). 
Bei den Einnahmen ist also das Prinzip der Gleichstellung hinsichtlich der Ahndung im 
weitesten Sinne zu verstehen, d.h. als Vergleich zwischen den Rechtsvorschriften über rein 
gemeinschaftliche Einnahmen (traditionelle Eigenmittel) und denjenigen über die 
innerstaatlichen Einnahmen, die größtenteils den innerstaatlichen Haushalte zufließen. Ein 
weiterer nützlicher Vergleich ist der zwischen den einzelnen innerstaatlichen 
Ahndungssystemen, anhand dessen etwaige Diskrepanzen, insbesondere bei den verwaltungs-
und strafrechtlichen Sanktionen, aufgezeigt werden könnten. Diese Diskrepanzen können 
bewirken, daß sich Tatschwerpunkte von einem Mitgliedstaat in einen anderen verlagern, 
Wirtschaftstransaktionen innerhalb des Binnenmarktes "umgeleitet" werden, ja sogar daß 
Wirtschaftsbeteiligte sich dort ansiedeln, wo die Strafverfolgungsintensität geringer ist. 
12 
b) Ausgaben 
Strafvorschriften, die auf Betrug zum Nachteil der Gemeinschaft 
bei den Ausgaben anwendbar sind 
Mitgliedstaat 
B 
DK 
D 
EL 
E 
F Allgemeine 
Straftatbestände 
Urkundenfälschung, 
Untreue, Betrug, 
Hehlerei und 
Geldwäsche, 
zweckwidrige 
Verwendung von 
öffendichen Mitteln 
("détournement de 
fonds") 
Betrug, 
Urkundenfälschung, 
unrichtige Erklärung 
gegenüber einer 
Behörde 
Betrug 
Betrug, 
Urkundenfälschung, 
betrügerischer 
Bankrott, Hehlerei 
usw. Betrug zum 
Nachteil der 
Gemeinschaft ist gemäß 
dem Gesetz Nr. 
2172/93 strafbar 
Straftaten nach dem 
Strafgesetzbuch: 
Betrug, 
Urkundenfälschung, 
Unterschlagung+ 
Subventionsbetrug 
(Artikel 350 des 
Strafgesetzbuches) 
Betrug, Untreue, 
Urkundenfälschung Selbständige 
Straftatbestände 
Subventionsbetrug 
(Gesetz vom 7. Juni 
1994)- gleiche 
Sanktionen wie bei 
Betrug. 
Gesetz vom 28. März 
1973 über den Handel 
mit Erzeugnissen der 
Landwirtschaft, des 
Gartenbaus und der 
Seefischerei 
(EAGFL,Garantie) 
keine , außer im 
Agrarbereich (EAGFL, 
Garantie und 
Ausrichtung), für den 
spezifische Strafen 
vorgesehen sind (Geld-
und Freiheitsstrafen) 
Der Straftatbestand des 
Subventionsbetrugs 
findet ausdrücklich 
Anwendung auf die 
Gemeinschaftsmittel 
Strafverschärfung bei 
Straftaten, die sich 
gegen eine Behörde 
richten, unter 
ausdrücklicher 
Einbeziehung der 
Europäischen 
Gemeinschaft 
Keine. Eine 
ausdrückliche globale 
Gleichstellung durch 
die Schaffung des 
Straftatbestands des 
Betrugs zum Nachteil 
der Gemeinschaft ist 
vorgesehen. 
spezifische Strafrechts­
vorschriften für den 
Bereich 
EAGFL.Garantie und 
SIGC Verwaltungsrechdiche 
Sanktionen 
zeitweiliger oder 
endgültiger Ausschluß 
von den Leistungen des 
EAGFL, 
Zurückforderung der 
gewährten Leistung 
Verzugszinsen, 
Erhöhung des 
geschuldeten Betrags 
um einen 
Pauschalbetrag 
im Marktorganisations­
gesetz vorgesehen 
für die einzelnen 
EAGFL-Bereiche 
(Olivenöl, Obst und 
Gemüse, Rind- und 
Schaffleisch, Tabak, 
Baumwolle) 
vorgesehen; keine 
Angaben für den 
Bereich Strukturfonds 
nationale Sanktionen 
für den 
EAGFL.Garantie, die 
Strukturfonds und den 
Kohäsionsfonds im 
Allgemeinen 
Haushaltsgesetz 
(Artikel 82): Geldbußen 
und Ausschluß von den 
Leistungen für 
l>es(immlc Zeiträume Entwicklung 
Gesetz vom 7. Juni 
1994: Einfuhrung des 
Straftatbestands des 
Subventionsbetrugs; 
substantielle 
Erschwerung der 
Strafen 
April 1994: der 
Grundsatz einer 
Erhöhung des 
geschuldeten Betrags 
um einen 
Pauschalbetrag wird in 
die Rechtsvorschriften 
für den EAGFL-
Bereich aufgenommen 
Keine 
Der Gleichstellungs­
grundsatz wird 
ausdrücklich in Artikel 
36 des Gesetzes Nr. 
2172/93 verankert 
Ausdehnung des 
Anwendungsbereichs 
des Allgemeinen 
Haushaltsgesetes auf 
Gemeinschaftsbeihilfen 
(1991) und Schaffung 
eines Systems 
verwaltungsrechtlicher 
Sanktionen 
13 
IRL Allgemeines Strafrecht 
(Lareny Act 1916, 
Forgery Act 1913, 
Falsification of 
Accounts Act 1875, 
Conspiracy to defraud, 
Bribing, Corruption, 
Criminal Justice Act 
1951) Keine. Ein Gesetz, mit 
dem der umfassende 
Straftatbestand des 
Betrugs zum Nachteil 
der Gemeinschaft 
geschaffen werden soll, 
ist in Ausarbeitung nationale Sanktionen 
für den EAGFL-
Bereich: Geldbußen Keine. 
Der Bericht enthält 
keine Angaben zur 
Anwendbarkeit 
allgemeiner 
Straftarbestände auf 
EU-Ausgaben Artikel 640 des 
Strafgesetzbuches 
"schwerer Betrug zur 
Erlangung öffend icher 
Leistungen" und 
Artikel 316 a " 
Unterschlagung 
öffendicher Gelder" nationale Sanktionen 
u.a. für den EAGFL-
Bereich Gesetz Nr. 142 vom 
19. Februar 1992 (tritt 
an die Stelle des 
Gesetzes Nr. 898 vom 
23.12.1986): 
ausdrückliche 
Gleichstellung 
Urkundenfälschung, 
Unterschlagung, 
Untreue und Hehlerei Artikel 496-1 (Betrug) 
des Strafgesetzbuches 
schützt ausdrücklich die 
Gemeinschafts­
ausgaben; für den EAGFL und 
die Strukturfonds 
vorgesehen 1993: Ausdehnung des 
Anwendungsbereiches 
von Art. 496 des 
Strafgesetzbuches auf 
Betrug zum Nachteil 
der Gemeinschaft 
Urkundenfälschung, 
Artikel 140 und 215 
des Strafgesetzbuches Keine selbständigen 
Straftatbestände bei den 
Gemeinschaftsausgaben GAP: in den 
sektorbezogenen 
Rechtsvorschriften; 
Strukturfonds: keine Keine. 
Urkundenfälschung, 
Betrug, Untreue, 
Bestechung Straftatbestand des 
Subventionsbetrugs in 
Art. 36 bis 38 des 
Gesetzesdekret 28/84 
vom 20. Januar für den ESF 
vorgesehen Keine. 
Strafgesetzbuch (ohne 
nähere Erläuterung) Straftatbestände im 
Marktordnungsgesetz; 
Anwendung des 
Gesetzes über 
Steuerhinterziehung auf 
die Ausfuhrerstattungen Änderung des 
Steuerstrafrechs im 
Zuge des Beitritts 
SU Der Bericht enthält 
keine Angaben zur 
Anwendbarkeit des 
allgemeinen Strafrechts 
auf die Ausgaben 
SV strafrechdiche 
Bestimmungen über 
Betrug Strafe (bis zu 6 
Monaten Haft) bei 
Verstoß gegen die 
Agrarvorschriften der 
Gemeinschaft nationale Sanktion: die 
für die Kontrollen im 
Agrarbereich 
zuständige Behörde 
kann den Ausschluß 
verfügen Änderung der 
Rechtsvorschriften in 
den Bereichen 
Landwirtschaft und 
Strukturfondsbeihilfen 
im Zuge des Beitritts 
UK allgemeine 
Straftatbestände'conspir 
acy of defraud"; "Theft 
Acts" mit 
betrugsbezogenen 
Bestimmungen Keine im "Agricultural Act 
1957" vorgesehen Keine 
14 
Der von der Kommission vorgeschlagene Plan, der eine Aufschlüsselung nach Bereichen 
vorsah, wurde kaum befolgt. Eine Entwicklung je nach Ausgabenart ist in Österreich 
festzustellen: durch eine Änderung des Marktordnungsgesetzes wurde Betrug zur Erschleichung 
von Ausfuhrerstattungen der Hinterziehung von Abgaben gleichgestellt. 
In bezug auf die Entwicklungen im innerstaatlichen Recht wird in einigen Fällen auf das 
Bestehen des Tatbestands des Subventionsbetrugs, der auch auf Ausgaben der Gemeinschaft 
Anwendung findet, hingewiesen. 
Der Straftatbestand des vorsätzlichen bzw. leichtfertigen Subventionsbetrugs - § 264 des 
deutschen Strafgesetzbuches - wurde 1976 eingeführt. Nach § 264 Absatz 6 findet dieser 
Straftatbestand auch auf Leistungen nach dem Recht der Europäischen Gemeinschaften 
Anwendung. 
Die Verhängung von Sanktionen hängt in einigen Mitgliedstaaten vom Vorhandensein 
entsprechender Gemeinschaftsregelungen ab, die spezifische Verpflichtungen vorsehen. So 
verweist beispielsweise Deutschland auf sein Subventionsgesetz und erläutert, daß die 
Anwendbarkeit der strafrechtlichen Bestimmungen im Falle von Subventionen, die nach EG-
Recht gewährt werden, vom Bestehen entsprechender EG-Regelungen und von deren Inhalt 
abhängig ist. Der Rat hat am 29. Juni 1995, also nachdem die Mitgliedstaaten ihre Berichte 
abgefaßt hatten, eine "Gemeinsame Orientierung" für die Verordnung über . 
verwaltungsrechtliche Sanktionen angenommen, um die diesbezüglichen Erwartungen der 
Mitgliedstaaten zu erfüllen. 
Seitdem der EU-Vertrag in Kraft getreten ist, haben Belgien und Luxemburg ihre 
Rechtsvorschriften im Sinne einer globalen Gleichstellung der strafrechtlichen Bestimmungen 
für den Bereich Ausgaben geändert. Belgien hat mit Gesetz vom 7. Juni 1994 den 
Anwendungsbereich eines Königlichen Erlasses von 1933 ausgedehnt, der nur Leistungen des 
belgischen Staates erfaßte. Nunmehr schützt der Straftatbestand des Subventionsbetrugs auch 
die finanziellen Interessen der internationalen Organisationen. Des weiteren wurden die 
Sanktionen verschärft und je nach Schwere des Betrugs gestaffelt. Der Berichterstatter weist 
in diesem Zusammenhang auf die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes hin. 
Luxemburg hat mit Gesetz vom 15. Juli 1993 den Betrugstatbestand (Artikel 496 des 
15 
Strafgesetzbuches) dahingehend erweitert, daß es nunmehr auch alle Formen von 
Subventionsbetrug erfaßt und auf Leistungen internationaler Organisationen Anwendung findet. 
Einige Mitgliedstaaten haben in der der "Entwicklung der Rechtsvorschriften" gewidmeten 
Rubrik auf ihr Geldwäschegesetz hingewiesen, das es ihnen erlaubt, das Waschen von in 
betrügerischer Absicht erlangten Leistungen aus dem Gemeinschaftshaushalt zu verfolgen. Es 
sind dies Belgien (Gesetz vom 17. Juli 1990), Irland (Criminal Justice Act 1994) und Italien 
(Artikel 648 des Strafgesetzbuches). 
Zur Beantwortung der Frage, inwieweit das Gleichstellungsgebot bei den Ausgaben befolgt 
wird, muß auch die Wirksamkeit der innerstaatlichen Maßnahmen bei den Einnahmen gemessen 
werden. Sind zwischen den einzelnen Rechtsvorschriften große Diskrepanzen hinsichtlich ihrer 
präventiven bzw. repressiven Wirksamkeit festzustellen, so gilt es, den Schutz dort zu 
verbessern, wo die Mängel am deutlichsten zutage treten. Wie bei den Einnahmen ist hier nicht 
nur die Gleichstellung der Maßnahmen zum Schutz der Gemeinschaftsausgaben und derjenigen 
zum Schutz der nationalen Ausgaben, sondern darüber hinaus die allgemeine Verbesserung des 
Schutzes in der gesamten Gemeinschaft anzustreben. 
c) Allgemeines Strafrecht 
Mehrere Mitgliedstaaten verweisen auf ihr allgemeines Strafrecht, das ihrer Auffassung nach • 
dem Gleichstellungsgrundsatz in rechtlicher Hinsicht genügt. 
Tatsächlich enthalten die allgemeinen Strafgesetze der Mitgliedstaaten Straftatbestände, die 
Betrug sowohl zum Nachteil der Gemeinschaft als auch zum Nachteil des Staatshaushalts 
erfassen. Im wesentlichen sind dies Betrug ("escroquerie"), Urkundenfälschung und Untreue. 
Einige Mitgliedstaaten, beispielsweise die Niederlande, verweisen auf zahlreiche allgemeine 
Rechtsvorschriften, die zur Betrugsbekämpfung herangezogen werden können und je nach Art 
des Betrugs anwendbar sind. 
Die Mehrheit der Mitgliedstaaten ist der Ansicht, daß die finanziellen Interessen der 
Gemeinschaft durch allgemeine Straftatbestände hinreichend geschützt sind. Die Gleichstellung 
hinsichtlich der Ahndung wird implizite durch Rechtsvorschriften gewährleistet, die 
16 
Vorbeugung und Ahndung von Betrug zum Nachteil der nationalen finanziellen Interessen und 
Betrug zum Nachteil der Gemeinschaften gleichermaßen ermöglichen. 
Indessen ist bei mehreren Mitgliedstaaten, wie ihren Berichten zu entnehmen ist, eine 
Entwicklung dahingehend festzustellen, den Tatbestand des Betrugs zum Nachteil der 
Gemeinschaft genauer zu definieren. Diese Entwicklung wurde durch das Übereinkommen über 
den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften bestätigt, über das der 
Europäische Rat von Cannes Einvernehmen erzielen konnte, und das am 26. Juli 1995 
unterzeichnet wurde. Dieses Übereinkommen sieht in Artikel 1 Absatz 2 vor, daß die 
Mitgliedstaaten "die erforderlichen und geeigneten Maßnahmen ergreifen, um Absatz 1 (in dem 
die Tatbestandsmerkmale des Betrugs zum Nachteil der Gemeinschaft festgelegt sind) so 
umsetzen, daß die von ihm erfaßten Handlungen als Straftaten umschrieben werden". Damit 
sind die Mitgliedstaaten, wie dem diesem Übereinkommen beigefügten erläuternden Bericht zu 
entnehmen ist, aufgefordert, für Betrug zum Nachteil der Gemeinschaft einen eigenständigen 
Straftatbestand zu schaffen, oder ausdrücklich festzulegen, daß der Betrugstatbestand auch auf 
Betrug zum Nachteil der Gemeinschaft Anwendung findet, oder zumindest dafür Sorge zu 
tragen, daß die entsprechenden betrügerischen Handlungen unter einen allgemeinen 
Betrugstatbestand subsumiert werden. 
Griechenland bietet ein Beispiel für einen globalen, ausdrücklich vorgesehenen Straftatbestand: 
Dem griechischen Bericht zufolge wurde mit dem Gesetz Nr. 2172/93 (Artikel 36) der ' 
Anwendungsbereich der strafrechtlichen Sanktionen auf Personen ausgedehnt, die zum Nachteil 
der Gemeinschaft handeln. Andere Mitgliedstaaten teilen ihre Absicht mit, in Kürze einen 
globalen Straftatbestand ausdrücklich vorzusehen. Spanien kündigt einen Gesetzesentwurf zur 
Änderung seines Strafrechts und zur Schaffung des Straftatbestands des Betrugs zum Nachteil 
der Gemeinschaft an. Im irischen Einleitungsbericht wird zunächst der herkömmliche 
Standpunkt vertreten, daß es nicht einen einzigen Betrugstatbestand, sondern eine Vielzahl 
betrügerischer Handlungen gebe und anschließend angekündigt, daß ein Gesetz vorbereitet 
wird, das die alten betrugsspezifischen Bestimmungen aufnehmen und neue Straftatbestände, 
u.a. Betrug zum Nachteil der Gemeinschaft, einführen wird. 
Schließlich ist Italien zu nennen, das bereits vor dem EU-Vertrag den Straftatbestand des 
Betrugs zum Nachteil der Gemeinschaft für die jeweiligen Ausgabenbereiche der Gemeinschaft 
in einer Reihe von Rechtsvorschriften verankert hat. Bei den Einnahmen sieht das Zollgesetz 
17 
(Artikel 34 und 282 der konsolidierten Fassung) ausdrücklich die Strafbarkeit von Betrug im 
Zusammenhang mit Einfuhr- und Ausführabgaben, Abschöpfungen und den übrigen Einfuhr-
und Ausführabgaben nach dem Gemeinschaftsrecht vor. Bei den Ausgaben wurde der 
Anwendungsbereich der Artikel 640 a (rechtswidrige Erlangung öffentlicher Leistungen) und 
316 a des Strafgesetzbuches (Verwendung von Subventionen zu anderen als den vorgesehenen 
Zwecken) auf Leistungen aus dem Gemeinschaftshaushalt ausgedehnt. Das Gesetz Nr. 55/90 
führte die Beihilfen der Gemeinschaft bereits als Anwendungsbereich von Artikel 540 a auf 
(schwerer Betrug zur Erlangung von Beihilfen). Durch das Gesetz Nr. 181/92 wurde die 
mißbräuchliche Verwendung von Gemeinschaftsbeihilfen der mißbräuchlichen Verwendung 
innerstaatlicher Beihilfen gemäß Artikel 316 a gleichgestellt. Zudem ist dem Bericht zu 
entnehmen, daß auch verwaltungsrechtliche Sanktionen verhängt werden können und der 
Kommission bei Strafverfahren eine größere Rolle eingeräumt wird. 
Die beiden vorstehenden Übersichten lassen erkennen, daß den Mitgliedstaaten nur ein Teil der 
erforderlichen Angaben zur Verfügung stand und weitere Informationen notwendig sind, um 
die Grundlage zu festigen, auf der, wie der Europäische Rat in Cannes gefordert hat, weiterhin 
beharrlich gegen Betrug und Verschwendung vorgegangen werden soll. 
Die Konsolidierung des Informationsmaterials ist unabdingbar, soll beurteilt werden können, 
welche politischen Fortschritte noch erforderlich sind, um die Vorgaben der Europäischen Räte 
von Cannes und Essen - entschiedene Bekämpfung von Betrug und beharrliche Bemühungen ' 
um einen besseren Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft - zu erfüllen. 
Die Mehrheit der Mitgliedstaaten verfolgt für den Schutz der Einnahmen und den Schutz der 
Ausgaben unterschiedliche Ansätze. Dieses Konzept hat sich durchgesetzt und auf 
Gemeinschaftsebene zu einer zweigeteilten Betrugsdefinition in Artikel 1 des Übereinkommens 
über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften geführt, das vom 
Europäischen Rat von Cannes einvernehmlich gebilligt und das am 26. Juli 1995 unterzeichnet 
wurde. Es ist die logische Folge der unterschiedlichen Definition und Tragweite der 
Verpflichtungen im Gemeinschaftsrecht und in den innerstaatlichen Rechtsordnungen. Wie im 
spanischen Bericht dargelegt, sind es die Mitgliedstaaten, die bei den Eigenmitteln (und 
insbesondere der Mehrwertsteuer) einen wesentlichen Teil der Verfahrensvorschriften im 
Zusammenhang mit den einschlägigen Rechtsvorschriften der Gemeinschaft aufstellen (Rechte 
und Verpflichtungen der Verwaltungen und der Schuldner, Feststellungs- und 
18 
Beitreibungsverfahren, Verjährungsfristen und -Voraussetzungen, Befugnisse und 
Verpflichtungen der Kontrollbedienstete, Sanktionen usw.). Im Bereich der Agrarausgaben 
hingegen, welche die Hälfte des Gemeinschaftshaushalts ausmachen, erläßt die Gemeinschaft 
den Großteil der Vorschriften, die dann von den Mitgliedstaaten unmittelbar anzuwenden sind. 
Es stellt sich daher die Frage, inwieweit zwischen den Rechtsvorschriften für die Einnahmen 
und denjenigen für die Ausgaben Gleichstellung gegeben ist und wie wirksam die jeweiligen 
Rechtsvorschriften sind. Die Analysearbeit ist demnach in diesem Sinne fortzusetzen. 
Über diese zusätzliche Analyse auf der Grundlage einer eingehenderen Auswertung der 
Angaben in den Länderberichten hinaus lassen sich vier Leitlinien für ein weiteres Vorgehen 
entsprechend dem Auftrag des Europäischen Rates formulieren. 
Überlegungen für ein weiteres Vorgehen (1.1.1) 
Aus dieser ersten vergleichenden Analyse geht deutlich hervor, daß die meisten Mitgliedstaaten 
unterschiedliche Ansätze verfolgen, je nachdem ob es die Einnahmen oder die Ausgaben zu 
schützen gilt. Hier ist die Frage zu beantworten, inwieweit zwischen den Rechtsvorschriften 
für die Einnahmen und denjenigen für die Ausgaben Gleichstellung gegeben ist, wie wirksam 
die jeweiligen Rechtsvorschriften sind und wie - über diese Ziele hinaus - dem Auftrag des 
Europäischen Rates entsprochen werden kann. 
A/ Es muß die Frage gestellt werden, inwieweit die Unterscheidung zwischen Ausgaben 
und Einnahmen im Rahmen eines umfassenden und kohärenten Konzepts zum Schutz der 
finanziellen Interessen der Gemeinschaft gerechtfertigt ist. Mit dieser Unterscheidung wurde 
bislang vielleicht nicht hinreichend berücksichtigt, daß die organisierte Wirtschaftskriminalität 
bei ihren betrügerischen Handlungen zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts ähnliche Mittel und 
Wege für die Einnahmen und für die Ausgaben wählt. Diese Überlegung trifft wohl auch für 
die Prävention zu, die noch weitgehend unerforscht ist. Einer ähnlichen Erwägung entspringt 
die in einigen Berichten erhobene Forderung nach einer regelmäßigen Bewertung der 
einzelstaatlichen Kontrollsysteme. 
B/ Die Rechtsvorschriften über verwaltungsrechtliche Sanktionen sind, wie die Berichte 
erkennen lassen, bei den Einnahmen umfassender als bei den Ausgaben. Nicht immer geht aus 
den Berichten hervor, ob nationale, eigenständige verwaltungsrechtliche Sanktionen oder auch 
solche, welche die verwaltungsrechtlichen Sanktionen nach dem EU-Agrarrecht ergänzen 
würden, vorgesehen sind. Bei den Ausgaben wäre zudem eine deutliche Verschärfung der 
Sanktionen geboten. Die vom Rat am 29. Juni 1995 verabschiedete Gemeinsame Orientierung 
dürfte hier, insbesondere für die Einführung von Sanktionsvorschriften in den einzelnen 
Ausgabenbereichen, einen Bezugsrahmen abstecken. Weitere Überlegungen sollten sich des 
weiteren am Memorandum des französischen Ratsvorsitzes und an dem spanischen 
Haushaltsgesetz von 1991 orientieren, das verwaltungsrechtliche Sanktionen bei 
Zuwiderhandlungen im Zusammenhang mit öffentlichen - nationalen und gemeinschaftlichen -
Beihilfen eingeführt hat. 
C/ Die Umsetzung des Übereinkommens über den Schutz der finanziellen Interessen der 
Europäischen Gemeinschaften in innerstaatliches Recht muß das Rechtsinstrument schaffen, das 
die Mitgliedstaaten benötigen, um betrügerische Sachverhalte ausdrücklich unter einem 
strafrechtlichen Tatbestand subsumieren zu können. Bei rascher Erfüllung dieser Aufgabe wird 
es möglich sein, die im Übereinkommen definierten betrügerischen Handlungen strafrechtlich 
zu verfolgen und die entsprechende Zusammenarbeit der Justizbehörden zu organisieren. Dies 
wird ein Schritt nach vorne sein und den EU-Organen sowie den Mitgliedstaaten die 
Mobilisierung aller Mittel ermöglichen, die für ein umfassendes Vorgehen gegen die 
Wirtschaftskriminalität und eine einheitliches Ahndungssystem in der Gemeinschaft 
erforderlich sind. 
Einer der eingehender zu prüfenden Punkte ist - neben der Zusammenarbeit der Justizbehörden, 
mit dem sich der zweite Teil dieses Dokuments befaßt - die Verantwortlichkeit der natürlichen 
und juristischen Personen, die u.a. im spanischen und im belgischen Bericht aufgeworfen wird. 
Es muß möglich sein, Personen, die für eine juristische Person Entscheidungsbefugnisse 
ausüben oder sie vertreten auch dann wegen betrügerischer Handlungen strafrechtlich zu 
verfolgen, wenn die Tatbestandsmerkmale im Namen dieser juristischen Personen verwirklicht 
wurden. Des weiteren muß es selbstverständlich auch möglich sein, die juristische Person, die 
einen Vorteil aus den gemeinschaftlichen Regelungen zieht, oder an die sich diese richten, zur 
Verantwortung zu ziehen. 
D/ Neben der Frage nach dem Wie der strafrechtlichen Verfolgung stellt sich die in einigen 
Berichten aufgeworfene Frage einer Angleichung der innerstaatlichen Sanktionen. Eine zu 
20 
große Uneinheitlichkeit der strafrechtlichen Sanktionen bewirkt die Entstehung von Räumen 
mit geringerer Strafverfolgungsintensität und die Verlagerung wirtschaftlicher Transaktionen 
in Mitgliedstaaten, in denen mildere Sanktionen verhängt werden. Die Sanktionen sollten also 
einheitlicher gestaltet werden, um eine hinreichende Gleichstellung und einen gleichwertigen 
Schutz im gesamten Gebiet der Union zu gewährleisten. 
1.1.2 Kurze Beschreibung und Entwicklung des Aufbaus der Dienststellen 
Die Dienststellen, deren Aufbau hier beschrieben wird, sind für die Anwendung der vorstehend 
analysierten Rechtsvorschriften sowie die ordnungsgemäße Verwaltung der Gemeinschaftsmittel 
zuständig. 
In dem von der Kommission vorgeschlagenen Schema wurde empfohlen, die Antworten nach 
Bereichen zu ordnen. Die in dem Schema genannten Kontrollstellen (zuständig für 
herkömmliche Kontrollen, betrugsbekämpfiingsspezifische Kontrollen, horizontale und 
disziplinübergreifende Kontrollen) werden nach Bereichen analysiert. 
Die Beschreibung der Dienststellen nimmt in den Berichten der Mitgliedstaaten einen breiten 
Raum ein. Die mit der Verwaltung der Gemeinschaftsmittel betrauten Einrichtungen sind so 
komplex, daß sogar eine kurze Beschreibung oft zehn und mehr Seiten umfaßt. Jeder Teil 
enthält deshalb eine schematische Übersicht in Tabellenform, die den Bemerkungen vorangeht. . 
In diesem Bericht sind die verschiedenen Kontrollstellen nach Bereichen aufgeführt, und zwar 
zunächst die Stellen, die für die Eigenmittel (a), die Agrarausgaben (b) und die Strukturfonds 
(c) zuständig sind, und schließlich die Stellen, die die Kommission bei den Kontrollen der von 
ihr unmittelbar ausgeführten Ausgaben (d) unterstützen. 
a) Aufbau der Dienststellen: Kontrolle der Eigenmittel 
Die nachstehende Tabelle gibt einen Überblick über die Zuständigkeiten der innerstaatlichen 
Behörden im Bereich der Eigenmittelkontrolle. In der ersten Spalte sind die mit der 
allgemeinen Kontrolle der traditionellen Eigenmittel und der Mehrwertsteuer betrauten 
Behörden genannt, die häufig voneinander getrennt sind. In der zweiten Spalte sind die mit der 
betrugsbekämpfungsspezifischen Kontrolle betrauten Stellen und in der dritten die 
21 
disziplinübergreifenden Stellen, die im Bereich der Eigenmittel tätig werden können, 
aufgeführt. 
Im Bereich der Eigenmittel zuständige Behörden F 
B 
DK 
D 
EL 
E 
F 
IRL 
1 
L 
N 
P 
Ö 
SU 
SV 
UK Herkömmliche Kontrolle (traditionelle 
Eigenmittel (TEM) und MwSt.-Eigenmittel) 
TEM: Verwaltungsstelle für Zölle und 
Verbrauchsteuern 
MwSt.: nicht behandelt 
TEM: Zoll- und Mehrwertsteuerverwaltung 
MwSt.: idem 
TEM: Oberfinanzdirektion - Zoll- und 
Verbrauchsteuerabteilung 
MwSt.: MwSt.-Kontrollen durch 
Sonderdienststellen der OFD 
TEM: Für Zollangelegenheiten zuständige 
Direktionen des Finanzministeriums 
MwSt.: Für die MwSt. zuständige Direktionen 
TEM: Nationales Amt für Steuerverwaltung, 
Abteilung Zoll und Sondersteuern 
MwSt. : nicht behandelt 
TEM: Direction générale des douanes et des 
droits indirects (DGDDI) 
MwSt.: nicht behandelt 
TEM: Zur Steuerverwaltung gehörende 
Zolldienststellen 
MwSt.: nicht behandelt 
TEM: Zollverwaltung 
MwSt.: Finanzämter 
TEM: Verwaltungsstelle für Zölle und 
Verbrauchsteuern 
MwSt. : nicht behandelt 
TEM: Generaldirektion Zoll 
MwSt.: Steuerverwaltung, Zuständigkeit des 
FIOD 
TEM: Hauptdirektion der Zollverwaltung 
(DGA) 
MwSt.: nicht behandelt 
TEM: Zollverwaltung 
MwSt.: nicht behandelt 
TEM: Generaldirektion Zoll 
MwSt.: Generaldirektion Steuern 
TEM: Generaldirektion Zoll 
MwSt.: Nationale Steuerbehörde 
TEM: "HM Customs and Excise". 
Sowohl für Zölle als auch für die MwSt. 
zuständig Spezifische Untersuchungs­
stellen (Zoll- und/oder 
Steuerbereich) 
-
-
Zollkriminalamt 
Sonderbehörde zur 
Koordinierung der Kontrollen 
(Finanzministerium) 
Nationales Amt für 
Steuerverwaltung 
-
Investigation Bureau 
-
-
Steuerinformations- und 
Ermitdungsdienst (Fiscale 
Inlichtingen en Op-
sporingsdienst - FIOD) 
Betrugsbekämpfungsabteilung 
in den Zolldirektionen 
-
Lenkiingsgruppe der Zoll- und 
1 iiuiii/vcrwaltiiii)' 
Investigation Division Horizontale und 
disziplinübergreifende 
Strukturen 
-
-
Bundesrechnungshof 
Direktion zur Kontrolle der 
Wirtschaftskriminalität 
(Finanzministerium) 
Nationale 
Oberaufsichtsbehörde -
Rechnungshof 
Inspection générale des 
Finances (IGF), auf 
interministerieller Ebene 
-
- Guardia di Finanza 
-
Wirtschaftskontrolldienst 
(Economische Centrale 
Dienst - ECD) 
Generalfinanzinspektion 
Rechnungshof 
1 .enkungsausschuf) der 
Arbeitsgruppe "Ost vor haben" 
Serious Fraud Office 
22 
Das Vereinigte Königreich und Dänemark sind die einzigen Mitgliedstaaten, in denen die 
traditionellen Eigenmittel und die Mehrwertsteuer zusammen kontrolliert werden. In Irland ist 
die Zolldienststelle Teil der Steuerverwaltung. 
Aus den übrigen Länderberichten geht - soweit sie die MwSt. aus den bereits genannten 
Gründen nicht außer acht lassen (die Gleichstellung ist faktisch gegeben, wenn eine Steuer 
sowohl dem Mitgliedstaat als auch der Gemeinschaft zugute kommt) - hervor, daß die 
traditionellen Eigenmittel und die MwSt. gesondert kontrolliert werden. Zu dieser Feststellung 
ist weiter nichts zu bemerken. Es wird jedoch auf Teil 1.2, welcher sich mit den Ergebnissen 
dieser Kontrollen beschäftigt, verwiesen. 
Neben den in der ersten Spalte aufgeführten, für die herkömmliche Kontrolle zuständigen 
Stellen verfügen die meisten Mitgliedstaaten über Kontroll- und Untersuchungsstrukturen, die 
die Kontrolle der eigenen Mittel der Gemeinschaft sicherstellen sollen. 
Bei einigen dieser Strukturen (vgl. Spalte 2) handelt es sich um speziell für sämtliche 
Eigenmittel zuständige Behörden; davon nehmen einige vor allem Ermittlungs- und 
Betrugsbekämpfungsaufgaben wahr, beispielsweise der Steuerinformations- und 
Ermittlungsdienst (Fiscale Inlichtingen en Opsporingsdienst - FIOD) der Niederlande, das 
deutsche Zollkriminalamt oder die Ermittlungsdienste (Investigationdivision) des Vereinigten 
Königreichs und Irlands. Andere Einrichtungen, wie das Nationale Amt für Steuerverwaltung 
in Spanien, die finnische Lenkungsgruppe der Zoll- und Finanzverwaltung und die 
Sonderbehörde zur Koordinierung der Kontrollen in Griechenland stellen den einheitlichen 
Schutz der Gemeinschaftsmittel sicher. 
Zahlreiche Mitgliedstaaten führen schließlich disziplinübergreifende Stellen auf, die mit der 
Kontrolle aller öffentlichen Mittel, einschließlich der Eigenmittel der Gemeinschaft, betraut 
sind. Dazu gehören u.a. die Generalfinanzinspektionen Frankreichs und Portugals sowie der 
von Deutschland und Spanien genannte Rechnungshof. Ferner sind auch disziplinübergreifende 
Strukturen mit weitreichenden Befugnissen, wie die italienische "Guardia di Finanza", das 
"Office central belge de lutte contre la délinquance économique et financière organisé -
OCDEFO" (belgisches Zentralamt zur Bekämpfung der organisierten Wirtschaftskriminalität) 
23 
und das "Serious Fraud Office" im Vereinigten Königreich, für allgemeine Kontrollen und die 
Einleitung großangelegter Sonderermittlungen im Bereich der Einnahmen zuständig. 
Weitere Entwicklungen in diesem Bereich stehen noch an: Belgien kündigt eine 
Umstrukturierung der Verwalmngsbehörde für Zölle und Verbrauchsteuern an; im Bericht der 
Niederlande wird auf die Einrichtung von Koordinierungs- und Beratungsgremien im Bereich 
des Betrugs zum Nachteil der Gemeinschaft verwiesen. 
Die Übersichtstabelle zeigt, daß die Mitgliedstaaten auf organisatorischer Ebene über ein 
umfassendes System verfügen, in dem der Schutz der Eigenmittel der Gemeinschaft dem Schutz 
der eigenen finanziellen Interessen weitgehend gleichgestellt ist. 
b) Aufbau der Kontrollstellen im Bereich des EAGFL, Abteilung Garantie 
Die in den Länderberichten enthaltenen Informationen sind in der nachstehenden Tabelle 
wiedergegeben, wobei zwischen herkömmlicher Kontrolle, betrugsbekämpfungsspezifischer 
Kontrolle und disziplinübergreifender Kontrolle unterschieden wird. Die Mitgliedstaaten haben 
im allgemeinen einen Unterschied gemacht zwischen Interventionsmaßnahmen, direkten 
Beihilfen und handelsbezogenen Maßnahmen. Im Interesse einer übersichtlichen Darstellung 
wurden die handelsbezogenen Maßnahmen (die Ausfuhrerstattungen werden von der 
Zollverwaltung getrennt geprüft) nicht in die Tabelle aufgenommen. 
24 
Aufbau der Kontrolle - EAGFL-Garanüe 
Mit­
glied­
staat 
B 
DK 
D 
EL 
E 
F 
IRL 
I 
L 
N 
P 
Ö 
SU 
sv Trennung Zahlstelle/ 
Kontrollstelle 
(herkömmliche 
Kontrolle) 
Intervention: nein 
Direkte Beihilfen: ja 
Intervention: nein 
Direkte Beihilfen: -
Intervention: -
Direkte Beihilfen: -
Intervention: nein 
Direkte Beihilfen: nein 
Intervention: nein 
Direkte Beihilfen: ja 
Intervention: nein 
Direkte Beihilfen: nein 
Intervention: nein 
Direkte Beihilfen: ja 
-
Intervention: nein 
Direkte Beihilfen: nein 
Intervention: nein 
Direkte Beihilfen: nein 
-
-
-Unabhängigkeit (Status) und 
Befugnisse der mit der 
herkömmlichen Kontrolle 
betrauten Bediensteten 
Intervention: ja (Wirtschaft 
und Volksgesundheit), 
offenbar weitreichende 
Befugnisse 
-
Intervention: ja 
(BLE) 
Direkte Beihilfen: ja 
(Länder) 
Intervention: ja 
(Nomos) 
Direkte Beihilfen: ja 
(Nomos) 
Intervention: ja (Ämter) 
Direkte Beihilfen: ja 
(Gemeinschaften) 
Intervention: ja 
(Landwirtschaftsministerium) 
Direkte Beihilfen: ja 
(Landwirtschaftsministerium) 
Intervention: nein 
Direkte Beihilfen: ja 
(Landwirtschafts­
ministerium) 
-
Intervention: Berufs-
körperschaften übertragen 
Direkte Beihilfen: ja 
(Landwirtschafts­
ministerium) 
E: ja (Zoll) 
Intervention: ja (Amt) 
Direkte Beihilfen: ja 
(Landwirtschafts­
ministerium) 
-
-Spezifische 
Untersuchungsstellen 
Intervention: 
Inspection des 
matières premières 
(IMP) 
Direkte Beihilfen: -
-
Ermitdungsgruppe des 
Zentralamts der 
Interventions­
stellen im Agrarsektor 
(ACOFA) 
Intervention: ja (für 
bestimmte Sektoren) 
Direkte Beihilfen: -
-
Gruppe für die 
Koordinierung der 
Kontrollen (CCG) 
Allgemeiner 
Inspektionsdienst für 
die Landwirtschaft 
(AID) 
Intervention: -
Direkte Beihilfen: ja 
-
-Horizontale und 
disziplinübergreifende 
Strukturen 
Inspection générale 
économique (IGE) 
-
Sonderbehörde zur 
Koordinierung der 
Kontrollen 
Nationale 
Oberaufsichts-behörde 
Oberaufsichtsbehörden 
der autonomen 
Gemeinschaften 
Inspection générale des 
finances, inspection 
générale de 
l'agriculture 
Guardia Di Finanza 
-
Sonderermitdungs-
dienste (PBO) 
Generalfinanz­
inspektion 
-
-
25 
UK Intervention: nein 
Direkte Beihilfen: nein Intervention: 
Berufskörperschaften 
übertragen 
Direkte Beihilfen: ja 
(Landwirtschafts­
ministerium) 
E: ja (Zoll) Anti-fraud unit (AFU) Serious Fraud Office 
(SFO) 
In den meisten Länderberichten werden auch handelsbezogene Maßnahmen behandelt, wobei 
es im Bereich des EAGFL-Garantie in erster Linie um Ausfuhrerstattungen geht. Für diese 
Ausgaben haben die Zollbehörden in allen Mitgliedstaaten Kontrollen vorgesehen, die 
unabhängig von den Prüfungs- und Zahlstellen, auf zentraler Ebene und durch Bedienstete 
vorgenommen werden, die in der Regel über weitreichende Befugnisse verfügen. 
Zu den Interventionsmaßnahmen und den direkten Beihilfen wurden weniger Angaben gemacht. 
Dem deutschen, dem spanischen, dem italienischen und dem österreichischen Bericht ist zu 
entnehmen, daß die allgemeinen Kontrollen der direkten Beihilfen dezentral erfolgen. Im 
Zusammenhang mit der Überwachung der für diese Beihilfen zuständigen örtlichen 
Verwaltungsstellen wird lediglich auf die Einrichtungen mit sehr allgemeinen Zuständigkeiten 
verwiesen. Im Bereich der Interventionen und der handelsbezogenen Maßnahmen erfolgt die 
Kontrolle in allen Mitgliedstaaten auf zentraler Ebene. 
Die materiellen Kontrollen werden in allen Mitgliedstaaten im Einklang mit den 
Gemeinschafts Vorschriften durchgeführt. Die quantitativen Vorgaben werden in einigen 
Berichten kritisiert; so wird im niederländischen Bericht auf die Bedeutung der Risikoanalyse 
und der gezielten Kontrollen hingewiesen, die Zufallskontrollen vorzuziehen sind; Italien 
verweist auf die Bedeutung der Hinweise. 
Mit Ausnahme der Kontrolle der Ausfuhrerstattungen, die die Zollbehörden vornehmen, 
werden die Kontrollen in den meisten Fällen von der Zahlstelle durchgeführt. Dabei handelt 
es sich in der Regel um eine Abteilung oder eine Direktion, die mit der internen 
Rechnungsprüfung oder der Kontrolle in einer Zahlstelle des EAGFL-Garantie betraut ist. So 
gibt es in Irland in der Verwaltungsdienststelle eine "Audit"-Abteilung, welche die in den 
Gemeinschafts Verordnungen festgeschriebenen Kontrollen vornimmt. In Spanien obliegt diese 
Aufgabe einer Unterabteilung der Zahlstellen (beispielsweise des SENPA), das Vereinigte 
26 
Königreich hat - neben den Kontrollen auf Abteilungsleiterebene - in der Zahlstelle eine 
Direktion Interne Rechnungsprüfung eingerichtet. 
Die jüngsten Entwicklungen in den Mitgliedstaaten folgen dem klassischen Schema. In 
Griechenland wurde der Aufbau des Landwirtschaftsministeriums mit Präsidialverordnung 
Nr. 85/1994 geändert und die Direktion "Kontrolle der Ausgaben des EAGFL-Garantie" in das 
"Generalsekretariat Agrarpolitik und internationale Beziehungen" eingegliedert; gleichzeitig 
wurde eine mit Stichprobenkontrollen betraute Abteilung "interne Kontrolle" in der 
Generaldirektion "Verwaltung der Agrarmärkte" eingerichtet. In den verschiedenen Sektoren 
(Olivenöl, Obst und Gemüse, Tabak, Baumwolle) wurden Kontrollprogramme emgeführt. Auch 
in Portugal wurden 1993 Betrugsbekämpfungsstellen in die Zollbehörden und in das "Staatliche 
Amt für Interventionen und Garantie im Agrarbereich" eingegliedert. Nach Angaben 
Luxemburgs ist mit dem Aufbau eines Kontrollsystems begonnen worden, das Ende 1995 
vollendet sein soll. 
Der französische Bericht enthält nützliche Angaben zu den mit der Kontrolle betrauten 
Bediensteten. Die materiellen und administrativen Kontrollen der landwirtschaftlichen 
Zahlstellen beispielsweise entsprechen 200 Manntagen im Bereich der Preisstützungsausgaben 
und 34 Manntagen im Bereich der direkten Beihilfen an die landwirtschaftlichen Betriebe. Die 
Unternehmen, die von einer der Zahlstellen (es gibt rund 10 auf die verschiedenen 
Produktionsrichtungen spezialisierte öffentliche Einrichtungen) Mittel erhalten haben, werden 
von einer Zentralstelle (ACOFA) kontrolliert, die über rund 30 Ermittler verfugt. Es wäre von 
Vorteil, wenn der vergleichen Analyse der genannten Strukturen weitere Auskünfte zu den im 
Kontrollteam beschäftigten Bediensteten sowie zu deren Befugnissen hinzugefügt werden 
könnten. 
In einigen Mitgliedstaaten gibt es eine von den Zahlstellen unabhängige Kontrolle. In Belgien 
beispielsweise ist die "Inspection générale économique" mit der Kontrolle der Agrarausfuhren 
und der Interventionsmaßnahmen betraut, und zwar unabhängig vom "Service d'inspection et 
de restitution belge" (B1RB, Zahlstelle). In Italien werden sekundäre Kontrollen von Fachleuten 
der "Guardia di Finanza" durchgeführt, die jedoch nicht deren umfassende 
Ermittlungsbefugnisse besitzen. In den Niederlanden legt eine "Gruppe für die Koordinierung 
der Kontrollen" das Programm für die Zollbehörden (Erstatmngen) und den AID, den 
Allgemeinen Inspektionsdienst des Landwirtschaftsministeriums, fest. 
27 
Ferner werden die Kontrollstellen der Generalfinanzinspektion (Portugal, Frankreich), die 
Oberaufsichtsbehörden der staatlichen Verwaltung und der autonomen Gemeinschaften 
(Spanien) sowie die nationalen Rechnungshöfe (Österreich, Schweden usw.) genannt. 
Einige Mitgliedstaaten weisen darauf hin, daß die Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik zu 
einer Änderung der Kontrollstruktur im Bereich der direkten Beihilfen gefuhrt hat. In 
Frankreich muß beispielsweise sichergestellt werden, daß das "Integrierte Kontroll- und 
Verwaltungssystem" (SIGC) eingeführt wird, in dessen Datenbank rund 1 Million Dossiers 
einzugeben sind; zu diesem Zweck wurde eine Sondereinheit des CICC-EAGFL-Garantie 
gebildet. In den Niederlanden wurde diese Aufgabe der Dienststelle für die Umsetzung der 
Vorschriften des Landwirtschaftsministeriums übertragen. Neben der Einführung des SIGC sind 
materielle Kontrollen der Einkommensbeihilfen notwendig, die in Frankreich zum Teil von den 
Zahlstellen und zum Teil von den Dienststellen des Landwirtschaftsministeriums vorgenommen 
werden. In den Niederlanden ist dafür der Allgemeine Inspektionsdienst (AID) zuständig . 
Bei der von den Mitgliedstaaten beschriebenen Kontrolle der Agrarausgaben geht es 
insbesondere darum, die quantitativen Vorgaben der Gemeinschaftsverordnungen zu erfüllen; 
für diese Kontrollen sind die Zahlstellen zuständig. 
c) Aufbau der mit der Kontrolle der Strukturfonds betrauten Dienststellen 
Die meisten Mitgliedstaaten haben sowohl die Bewirtschaftung der Strukturfondsmittel als auch 
deren Kontrolle ausführlich beschrieben. Dabei werden die mittelbewirtschaftenden Stellen 
eingehender als die für die interne bzw. externe Kontrolle zuständigen Einrichtungen behandelt. 
Es wäre äußerst gewagt, die mit der Verwaltung der Strukturfonds beauftragten Stellen in den 
Mitgliedstaaten miteinander zu vergleichen; in diesem Zusammenhang wird auf die 
Länderberichte verwiesen, die krasse Unterschiede erkennen lassen. So obliegt die Verwaltung 
der Mittel des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) mitunter einer zentralen 
Stelle, welche die Beträge nach geographischen Gesichtspunkten zuweist, mitunter mehreren 
Ministerien, die jeweils für ein Ziel des Fonds zuständig sind, wobei die Höhe der Mittel nach 
der Art der Programme festgelegt wird. Schließlich kann die Verwaltung der Mittel auf mehr 
oder minder autonome Gebietskörperschaften verlagert werden. 
28 
Im Zusammenhang mit den Strukturfonds-Kontrollen lassen sich drei besondere Merkmale 
herausarbeiten, die bei den übrigen Einnahmen und Ausgaben der Gemeinschaft weniger 
ausgeprägt sind. 
Erstens überwiegen bei den Strukturfonds die internen Kontrollen, durch die mit der 
Umsetzung der Gemeinschaftsprogramme betrauten Stellen, die in erster Linie Buchprüfungen 
und Belegprüfungen vornehmen. 
Zweitens spielen die örtlichen Stellen eine wichtige Rolle. Es handelt sich dabei entweder um 
dezentrale Einrichtungen oder um Einrichtungen, denen Befugnisse übertragen wurden. Die 
Mitwirkung von Einrichtungen, die manchmal über eine echte Autonomie verfügen, bei der 
Verwaltung der Strukturfondsmittel, setzt voraus, daß der Zentralstaat Kontroll Vorschriften 
erläßt, die den Befugnissen der örtlichen Stellung Rechnung tragen. Dies hat komplexe und 
differenzierte Kontrollmodalitäten zur Folge. 
Drittens ist durch die Beteiligung der innerstaatlichen Behörden an der Finanzierung der 
Strukturprogramme eine tatsächliche, leicht nachzuweisende Gleichstellung gegeben: auf den 
Gemeinschaftsteil und den nationalen Teil der kofinanzierten Programme finden 
selbstverständlich die gleichen Verwaltungs- und Kontrollgrundsätze Anwendung. 
Die nachstehende Tabelle enthält zunächst Auskünfte über die sogenannten herkömmliche 
Kontrolle (d. h. die Kontrolle durch die Dienststelle, die mit der Anwendung der 
Gemeinschafts Vorschriften und der Mittelbewirtschaftung betraut ist). Die Angaben werden 
nach drei Gesichtspunkten aufgeschlüsselt: Zentralisierung bzw. Dezentralisierung der 
Kontrolle der häufig auf örtlicher Ebene verwalteten Mittel; etwaige Trennung zwischen 
mittelbewirtschaftender und kontrollierender Stelle; Art der Befugnisse der Kontrollbediensteten 
(z.B. materielle Kontrollen vor Ort und nicht nur Kontrollen der Buchführung). Die beiden 
letzten Spalten der Tabelle geben Aufschluß darüber, ob es spezifische Untersuchungsstellen 
für Betrug und Unregelmäßigkeiten gibt und welche Einrichtungen horizontale und 
disziplinübergreifende Kontrollen vornehmen. 
Fonds Herkömmliche Kontrolle | 1 
29 
B 
DK 
D 
EL 
E 
F 
IRL ESF 
EFRE 
EAGFL 
FIAF 
ESF 
EFRE 
EAGFL 
FIAF 
Aile 
ESF 
EFRE 
EAGFL 
FIAF 
Aile 
ESF 
EFRE 
EAGFL 
(und 5b) 
5a + 
FIAF 
Aile zentralisiert 
bzw. 
dezentralisiert 
zentralisiert/ 
dezentralisiert, 
5 Dienststellen 
dezentralisiert -
Teilbeschreibung 
(Region Fl) 
dezentralisiert 
zentralisiert 
zentralisiert 
zentralisiert 
dezentralisiert 
zentralisiert 
zentralisiert 
zentralisiert / 
dezentralisiert 
zentralisiert 
-
Gleichstellung 
100 % mit natio­
nalem Beitrag 
(1/10 EWG -
9/10 FR) 
regionale 
Präfekten 
regionale 
Präfekten 
dezentralisiert 
zentralisiert Trennung 
Zahl-/ 
Kontroll­
stelle 
nein 
nein 
nein 
nein 
nein 
nein 
ja 
ja 
ja 
ja 
nein Materielle Kontrolle/ 
Befugnisse der 
Bediensteten 
Materielle Kontrolle 
in den meisten Fällen 
vorgesehen 
Materielle Kontrolle 
vorgesehen 
mögliche materielle 
Kontrolle vorgesehen 
ja, spezialisierte Be­
dienstete 
materielle Kontrolle 
vorgesehen durch 
zwischengeschaltete 
Instanzen - bisweilen 
staatlich kontrollierte 
Privatunternehmen 
spezielle Kontroll­
stelle 
spezielle Kontroll­
stelle vorgesehen 
- materielle Kontrolle 
vorgesehen 
- CICC (1993) 
Systemkontrollen Spezifische 
Unter-
suchungsstellen 
nein 
Interministerielle 
Arbeitsgruppe; 
horizontaler Rat 
mit finanziellen 
Zu­
ständigkeiten (in 
Vorbereitung) 
- Bedienstete des 
Finanzministe­
riums 
- Bedienstete der 
Direktion 
Inspektion des 
Wirtschafts­
ministeriums 
Direktion Finanz­
kontrolle und 
Inspektion des 
Landwirtschafts­
ministeriums 
-Horizontale und 1 
disziplinübergreife 
n-
de Strukturen 
Rechnungshof -
Finanzinspektion in 
bestimmten Fällen 
Oberster 
Kontrollaus-schuß 
Rechnungshof; 
Rechnungsprüfer 
Bundesrechnungshof 
, Landesrechnungshö 
fe 
Rechnungshof, 
Finanzministerium 
Rechnungshof 
30 
1 
L 
N 
P 
OS 
SU 
SV 
UK Alle 
-
EFRE 
ESF 
EAGFL 
FIAF 
Alle 
ESF 
EAGFL 
ESF 
EFRE 
EAGFL 
Alle 
ESF 
EFRE 
EAGFL dezentralisiert 
-
dezentralisiert 
dezentralisiert 
zentralisiert / 
dezentraliert 
zentralisiert 
außer autonome 
Regionen 
zentralisiert und 
dezentralisiert 
sehr ausführ­
liche. Beschrei­
bung der 
verschiedenen 
Zuständigkeits­
bereiche der 
jeweiligen 
Ministerien 
wird 
ausgearbeitet 
zentralisiert + 
Nordirland 
dezentralisiert 
zentralisiert ja 
zentra­
lisiert 
-
nein 
nein 
ja 
nein 
nein 
nein Steuerinspektoren 
-
nein 
Kontrollen vor Ort 
durch Kontroll­
beauftragte mit 
Sonderstatus vor­
gesehen 
spezifischer 
Rechnungsprüfungs­
dienst (1992) 
nein 
nein Kriminal- und 
Steuerpolizei 
-
AID: Allgemeiner 
Inspektionsdienst 1992: interminist. 
Ausschuß für die 
Be-
trugsbekämpfung 
(209a) 
-
- Rechnungs­
prüfungen auf 
ministerieller Ebene 
- Generalinspektion 
der Dienststellen -
Rechnungsprüfung 
National Criminal 
Intelligent Service 
Serious Fraud 
Office 
Wie die Tabelle zeigt, beschränken sich die Kontrollen meistens auf herkömmliche Kontrollen, 
die die mittelbewirtschaftende Stelle selbst durchführt, ohne daß die Belegkontrolle durch eine 
externe Prüfung vor Ort ergänzt wird. Einige Mitgliedstaaten wie Portugal, haben spezifische 
Einrichtungen geschaffen, die systematisch und bis hin zum Endempfänger prüfen, wie die 
Hilfen verwendet werden. Im Vereinigten Königreich gibt es eine solche Stelle für den ESF. In 
Dänemark wird die Einführung derartiger Kontrollen gegenwärtig von einer für die Verwaltung 
der Strukturfonds zuständigen interministeriellen Gruppe geprüft. 
In Griechenland, Italien und Finnland sind Zahl- und Kontrollstelle getrennt: Die Kontrollen der 
örtlichen mittelbewirtschaftenden Stellen werden von einer zentralen Stelle vorgenommen. 
31 
In Griechenland wurde die zentrale Organisationsstruktur in den letzten Jahren geändert: Mit 
Präsidialverordnung Nr. 394/1991 wurde im Wirtschaftsministerium eine von der 
Finanzkontrolle (Direktion "Anwendung der EFRE-Regelungen und -Zahlungen") getrennte 
Direktion "Inspektion" eingerichtet. Für den ESF wurde in Griechenland ein Generalsekretariat 
für die Verwaltung der Gemeinschaftsmittel (Gesetz Nr. 2224/94) mit einer Direktion Kontrolle 
und Evaluierung eingerichet, die Sach- und Verwaltungskontrollen durchführt. Beim EAGFL-
Ausrichtung nimmt die Direktion Finanzkontrolle und -Überwachung des 
Landwirtschaftsministeriums bei Anzeigen bzw. bei Betrugs verdacht spezifische Kontrollen vor. 
Italien hat beschlossen der "Guardia di Finanza", einer disziplinübergreifenden Behörde, mehr 
Kontrollbefugnisse übertragen und sie - nach einem dem Parlament vorliegenden Vorschlag -
mit einer Sondereinheit zur Bekämpfung von Betrug zum Nachteil der Gemeinschaft 
auszustatten. In allen regionalen Stellen der "Guardia di Finanza" sind bereits einschlägige 
Abteilungen mit weitreichenden Ermittlungsbefugnissen geschaffen worden, die die örtliche 
Kontrolle der Strukturfonds durch die Begleitausschüsse unterstützen können. 
Aus der sehr ausführlichen Beschreibung im finnischen Bericht geht hervor, daß auf zentraler 
Ebene nationale Kontrollinstanzen eingerichtet worden sind, welche die Ausführung der 
Anweisungen überwachen, die den Distrikten für die Verwaltung der Fonds erteilt werden. So 
ist die Dienststelle für die interne Kontrolle des Innenministeriums in erster Linie für den EFRE, 
die Kontroll- und Überwachungsdienststelle des Landwirtschaftsministeriums für den EAGFL-
Ausrichtung und das FIAF zuständig; die ESF-Dienststelle des Ministeriums für Beschäftigung 
kann Mittelkontrollen vor Ort vornehmen. 
Im spanischen Bericht wird auf eine Kontrollvereinbarung mit der Kommission hingewiesen. 
Solche Vereinbarungen gemäß Artikel 23 der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 bestehen im 
übrigen auch mit anderen Mitgliedstaaten. Als einziges der Empfängerländer von Beihilfen des 
Kohäsionsfonds macht Spanien nähere Angaben dazu, wie diese Mittel kontrolliert werden. 
Zahlreiche Mitgliedstaaten übertragen die externe Kontrolle der Strukturfonds Kontrollorganen 
wie dem Rechnungshof oder der Generalinspektion. Allerdings können die Kontrollen dieser mit 
sehr weitreichenden Befugnissen ausgestatteten nationalen Einrichtungen nicht so häufig und 
gründlich erfolgen, wie dies notwendig wäre. Wenn spezialisierte Stellen fehlen, werden diese 
Einrichtungen subsidiär aufgeführt. Im übrigen werden diese obersten Behörden im 
\2 
Zusammenhang mit den Eigenmitteln oder den Agrarausgaben nur selten genannt, obwohl diese 
Bereiche auch in ihre Zuständigkeit fallen. 
d) Dienststellen, die die Kommission gegebenenfalls unterstützen können 
Der Titel dieses Teils des Schemas wurde in einer Fußnote präzisiert: "Wenn die Kommission 
mit der Ausführung bestimmter Ausgaben in unmittelbarer Verbindung mit den Begünstigten 
(Forschung, Umwelt usw.) betraut ist. " Drei Berichte enthalten eine Antwort im Zusammenhang 
mit dem genauen Titel. 
Dem französischen Bericht zufolge sollte die Kommission zunächst sachdienliche Informationen 
über die direkt ausgeführten Ausgaben bereitstellen. Auch Schweden ist zu einer 
Zusammenarbeit mit der Kommission bereit und wünscht die Bereitstellung 
betrugsbekämpfungsrelevanter Informationen. Im Bericht des Vereinigten Königreichs schließlich 
werden drei Bereiche genannt (Bildung, Forschung und Entwicklung der überseeischen Länder), 
in denen eine größere Zusammenarbeit wünschenswert erscheint, um eine größere 
Komplementarität von nationalen Ausgaben und direkten Ausgaben zu erreichen und somit 
letzteren zu größerer Wirksamkeit zu verhelfen. 
Überlegungen für ein weiteres Vorgehen (Punkt 1.1.2) 
Die Kommission zieht aus ihrer vergleichenden Analyse zwei wichtige Schlußfolgerungen: 
A/ Die Tendenz geht dahin, disziplinübergreifende Kontrollstellen mit umfassenden 
Ermittlungsbefugnissen einzurichten, welche die Aufgabe haben, Betrug in allen Bereichen zu 
bekämpfen. Die Mitgliedstaaten erhoffen sich davon u.a. ein wirksameres Vorgehen gegen die 
organisierte Wirtschaftskriminalität, die nicht auf einen bestimmten Bereich beschränkt ist. 
Zahlreiche Beispiele können hier angeführt werden: Im Vereinigten Königreich verfugt das 
"Serious Fraud Office" (SFO) über disziplinübergreifende Ermittlungsteams; für die Beschaffung 
von Hinweisen wurde 1992 der "National Criminal Intelligence service" (NCIS) eingerichet, 
dem die Bekämpfung des organisierten Verbrechens, einschließlich der Wirtschaftskriminalität, 
obliegt. In Belgien arbeiten im "Office central de lutte contre la délinquance économique et 
financière organisée" (OCDEFO) die der Staatsanwaltschaft unterstehende Kriminalpolizei, die 
33 
Gendamerie, der "Comité supérieur de contrôle" (CSC) und - seit dem Steuergesetz vom 30. 
März 1994 - Beamte der Zoll- und Steuerverwaltung zusammen. Gemäß einer allgemeinen 
Anordnung erstreckt sich die Zuständigkeit des OCDEFO auf alle schweren finanziellen, 
wirtschaftlichen und steuerlichen Zuwiderhandlungen im Zusammenhang mit der organisierten 
Kriminalität, insbesondere auf den Betrug zum Nachteil der Europäischen Union. 
Ebenso dürfte die entscheidende Rolle der "Guardia di Finanza" als Kontroll- und 
Ermittlungsorgan bei der Bekämpfung von Betrug zum Nachteil der Gemeinschaft demnächst 
gesetzlich verankert werden; die "Guardia di Finanza" wird damit zum wichtigsten Instrument 
einer Politik, die auf höchster Ebene vom Interministeriellen Ausschuß für die Bekämpfung von 
Betrug zum Nachteil der Gemeinschaft festgelegt wird. Dieser Interministerielle Ausschuß wurde 
im Sinne des Artikels 209 a EGV mit Gesetz Nr. 142 vom 19. Februar 1992 beim Amt des 
Ministerpräsidenten - Abteilung für die Koordinierung der Gemeinschaftspolitiken - eingerichtet, 
dem auch die durch Erlaß des Ministerpräsidenten vom 11. Januar 1995 eingesetzte operative 
Gruppe der "Guardia di Finanza" angegliedert ist. 
Diese Tendenz, für die sich noch weitere Beispiele anführen ließen, ist aufschlußreich, denn sie 
zeigt, daß die nationalen Systeme an die Realität des nationalen und grenzübergreifenden 
Betrugs, der sich nicht auf einen bestimmten Bereich beschränkt, angepaßt werden, auch wenn 
der Schutz je nach Bereich unterschiedlich hoch ist. Sie trägt den Besonderheiten der 
Betrugsbekämpfung Rechnung, die großangelegte Ermittlungen, besondere Vorgehensweisen 
sowie umfangreiche Zwangsmittel, die nicht allen Behörden zur Verfügung stehen, erfordert. 
Bei diesen langwierigen Ermittlungen, zu denen Spezialisten für organisierte 
Wirtschaftskriminalität herangezogen werden, kommen häufig die länderübergreifenden 
Dimensionen von betrügerischen Handlungen zum Nachteil der Gemeinschaft ans Licht. Diese 
Ermittlungen können für Routinekontrollen zuständige Stellen kaum und Verwaltungsstellen, die 
in erster Linie für die Durchführung eines Ausgabenprogramms zuständig sind, noch weniger 
durchführen. Vielmehr muß diese Aufgabe von Stellen mit weitreichenden territorialen 
Befugnissen und von spezialisierten Ermittlern wahrgenommen werden, die operative Kontakte 
zu ihren Kollegen in den übrigen Mitgliedstaaten und zu den Betrugsbekämpfungsstellen der 
Kommission herstellen können. Diese disziplinübergreifenden Stellen werden - sofern vorhanden 
- häufig im Rahmen einer grundlegenden Umstrukmrierung des nationalen öffentlichen Dienstes 
eingerichtet. Bei dieser Art von Umstrukturierung wird immer den Haushaltszwängen und den 
knappen Ressourcen, insbesondere beim Personal, Rechnung getragen. So wird das spezialisierte 
Personal der herkömmlichen Dienststellen in neuen disziplinübergreifenden Einheiten verwendet. 
Dies kann dem Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft unter den derzeitigen 
Gegebenheiten nur zuträglich sein. 
B/ Die Länderberichte lassen bei der administrativen Organisation der Betrugsbekämpftmg 
krasse Unterschiede zwischen dem Schutz der Einnahmen und dem Schutz der Ausgaben 
erkennen. Bei den Gemeinschaftseinnahmen verfahren die Steuer- und Zollbehörden, die über 
eine langjährige Erfahrung in der Betrugsbekämpfung verfugen, nach bewährten, seit 
Jahrzehnten auf nationaler Ebene angewendeten Kontrollmethoden. Die Gleichstellung wird hier 
"von oben" erreicht, d.h., durch einen hohen Schutz der zugleich innerstaatlichen und 
gemeinschaftlichen Einnahmen. 
Bei den Gemeinschaftsausgaben ist die Gleichstellung insoweit gegeben, als dafür die gleichen 
Schutzmaßnahmen wie bei den innerstaatlichen Ausgaben zur Anwendung gelangen. Die 
Vorschriften des öffentlichen Rechnungswesens, die in allen Mitgliedstaaten dem Schutz der 
öffentlichen Ausgaben dienen, finden auch Anwendung auf die Gemeinschaftsausgaben, die 
weitgehend über die innerstaatlichen Haushalte laufen. Im Vergleich zu den Einnahmen jedoch 
sind hier die finanziellen Interessen der Gemeinschaft weniger geschützt. Die Kontrolle obliegt 
häufig noch den mittelbewirtschaftenden Stellen selbst oder aber Stellen, die mit den Methoden 
der Bekämpfung von Wirtschaftskriminalität und organisiertem Verbrechen wenig vertraut sind. 
Zum Personalbestand und zu den tatsächlichen Befugnissen der Kontrollstellen, bei denen essich 
häufig um Privateinrichtungen handelt, werden keine Angaben gemacht. Inwieweit sie befugt 
sie, ohne richterliche Ermächtigung zu ermitteln, ist ebensowenig bekannt wie die Maßnahmen, 
die sie im Anschluß an ihre Feststellungen bei Kontrollen vor Ort treffen können. Insbesondere 
im Bereich Strukturfonds werden mehr Kontrollen der Buchführung oder der formalen 
Ordnungsmäßigkeit als Kontrollen vor Ort durch spezialisierte Prüfer durchgeführt. Es könnte 
erwogen werden, die Kontrollstellen zu verpflichten, ein auf einer Risikoanalyse beruhendes, 
von den Kommissionsdienststellen zu genehmigendes Kontrollprogramm aufzustellen, wie es 
bereits in bestimmten Bereichen der Gemeinschaftspolitik (Kontrollen von Lebensmitteln, 
Verordnung Nr. 4045/89) praktiziert wird. 
In diesem Bereich gibt es nur wenige Beispiele für Kontrollstellen, die unabhängig von der 
mittelbewirtschaftenden Stelle sind und zugleich umfassende Erfahrungen in der 
Betrugsbekämpfung besitzen. Aus den Länderberichten geht hervor, daß die Kontrollen von 
35 
Einrichtungen durchgeführt werden, deren Aufgabe eher die allgemeine Rechnungsprüfung und 
die Kontrolle der Buchführung ist, als eine eingehende Prüfung der Gemeinschaftsausgaben. 
Zwischen der Abschreckung, für die die obersten Behörden stehen, und der primären 
Überprüfung durch die mittelbewirtschaftende Stelle bleibt Raum für eine 
betrugsbekämpftmgsspezifische Kontrolle, die von Spezialisten für die Bekämpfung der 
organisierten Wirtschaftskriminalität durchgeführt wird, welche unabhängig von den 
mittelbewirtschaftenden Stellen und mit weitreichenden Ermittlungsbefugnissen ausgestattet sind. 
Eine derartige Kontrolle, wie sie bereits bei den Einnahmen besteht, könnte zu einem höheren 
Schutz der finanziellen Interessen der Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft beitragen. 
1.2 Bewertung der Maßnahmen 
Das Ziel der Kommission besteht nicht nur darin, eine Übersicht über die Maßnahmen der 
Mitgliedstaaten zur Anwendung von Artikel 209 a EGV (anwendbare Rechtsvorschriften, 
strukturelle Organisation der Bekämpfung von Betrug zum Nachteil der Gemeinschaft) 
aufzustellen, sondern auch die Ergebnisse ihrer Maßnahmen zu bewerten. Die beiden Jahre nach 
Inkrafttreten des Vertrages (1993 und 1994) haben als Bezugsgrundlage gedient. 
Entsprechend dem von der Kommission vorgeschlagenen Schema werden in diesem Bericht 
nacheinander die Maßnahmen in den Bereichen Nutzung von Hinweisen, Kontrolle und 
Ermittlungen (1.2.1) bewertet, die Ergebnisse, d.h. die aufgedeckten Betrugshandlungen und 
Unregelmäßigkeiten (1.2.2) analysiert und anschließend die finanziellen Folgen dieser 
Betrugshandlungen und Unregelmäßigkeiten (1.2.3) sowie die in den betreffenden Fällen 
eingeleiteten verwaltungsrechtlichen und gerichtlichen Maßnahmen (1.2.4) untersucht. 
1.2.1 Bewertung der Maßnahmen in den Bereichen Hinweise, Kontrollen und Ermitt­
lungen 
In der nachstehenden Tabelle werden die Antworten zusammengefaßt, die in den einzel­
staatlichen Berichten zu den folgenden vier Hauptthemen gegeben werden: 
- statistische Erfassung sowohl der materiellen als auch der anhand von Unterlagen 
durchgeführten Kontrollen; 
- Einsatz der Risikoanalyse zur gezielten Durchführung von Kontrollen 
- verwaltungsrechtliche oder gerichtliche Ermittlungen zu Unregelmäßigkeiten, die aufgrund von 
Kontrollen aufgedeckt wurden; 
- Beschaffung von für die Betrugsbekämpfung nützlichen Hinweisen. 
Nur die Hälfte der Mitgliedstaaten liefert zu den Kontrollen Zahlenangaben. Diese sind, weil 
die Datenbeschaffung Schwierigkeiten bereitet und die Termine sehr knapp waren, im 
allgemeinen unvollständig, beschränken sich auf ein oder zwei Gebiete und werden nicht weiter 
erläutert. Außerdem wird nicht zwischen Kontrollen und Ermittlungen unterschieden. 
In der folgenden Tabelle wird mittels einer kurzen zusammenfassenden Beantwortung (ja/nein) 
ein Überblick über die in den Berichten beschriebenen Situationen gegeben. Bei Schweden und 
Finnland beziehen sich die Angaben auf die Staatsfinanzen. 
37 
Kontrollen, Ermittlungen, Nutzung von Hinweisen 
Mitgliedstaa­
ten 
B 
D 
DK 
EL 
E 
F 
IRL 
I 
L 
N 
Ö 
P 
U 
SV 
UK Statistische Erfas­
sung von direkten 
oder dokumentari­
schen Kontrollen 
NEIN 
NEIN 
JA 
NEIN 
JA 
JA 
NEIN 
JA 
NEIN 
JA 
NEIN 
JA 
JA 
Eigenmittel 
NEIN 
JA 
MwSt. und ESF Einsatz der 
Risikoanalyse 
zwecks Auswahl 
der zu kontrollie­
renden Vorgänge 
NEIN 
JA 
JA 
NEIN 
JA 
JA 
NEIN 
NEIN 
JA 
NEIN 
JA 
JA 
Zollbehörde 
JA Bezugnahme auf 
verwaltungs­
rechtliche oder 
gerichtliche 
Ermittlungen 
NEIN 
NEIN 
JA 
JA 
Strukturfonds 
JA 
Eigenmittel 
NEIN 
NEIN 
JA 
NEIN 
NEIN 
NEIN 
JA 
NEIN 
NEIN 
JA Beschaffung von Hin­
weisen 
Schaffung einer Son­
derabteilung 
Koordinierung der 
Prüfungen im Bereich 
der Strukturfonds 
Sensibilisierung der 
Zolldienste 
Einrichtung einer ge­
bührenfreien Rufnum­
mer; Aufforderung zur 
Intensivierung des In­
formationsaustauschs 
zwischen den Mitglied­
staaten 
Erarbeitung von 
Monographien zu den 
einzelnen Bereichen 
Systemprüfungen 
Bei Bedarf interne Zu­
sammenarbeit zwi­
schen den Dienststellen 
Schaffung eines 
Ausschusses Betrugs­
bekämpfung im 
Finanzministerium 
Schaffung einer "Natio­
nalen Arbeitsgruppe 
Betrugsbekämpfung" ; 
Einrichtung einer ge­
bührenfreien Rufnum­
mer (Zoll); Inan­
spruchnahme von 
Hinweisgebern (GAP) 
38 
Der spanische Bericht liefert nicht nur für die Bereiche Zoll (Ausdehnung der gezielten 
Kontrollen auf Waren im zollrechtlich freien Verkehr) oder Landwirtschaft (z.B. 
Olivenölagenturen), sondern - was seltener vorkommt - auch für den Strukturfonds-Bereich 
verhältnismäßig genaue Daten. Diese belegen, daß zwischen 1993 und 1994 im Zuge der 
Umsetzung des von der nationalen Prüfbehörde aufgelegten Arbeitsprogramms die Zahl der 
Kontrollen stark gestiegen ist. Die Summe der kontrollierten Beträge hat sich im Rahmen des 
EAGFL, Abteilung Ausrichtung um 75 % erhöht und im Rahmen des EFRE und des ESF mehr 
als verdoppelt. 
Auch Portugal unterstreicht, daß vor den Kontrollen eine Systemprüfung erfolgt, um die 
Wirksamkeit der auch mengenmäßig verstärkten Kontrollen zu erhöhen (8 000 Außenkontrollen 
im Jahr 1993, 10 500 im Jahr 1994; beim EAGFL, Abteilung Garantie, Erhöhung von 2 000 
auf mehr als 5 000 aufgrund zahlreicher Kontrollen im Getreidebereich). 
Im Bericht der Niederlande wird die Entwicklung der klassischen Zollkontrollen eingehend 
kommentiert. Im Unterschied zu den Kontrollen gemäß den gemeinschaftlichen 
Agrarrechts Vorschriften, bei denen eine gewisse Stabilität zu verzeichnen ist (z.B. führte die 
Kontrolle von 5 % der Waren mit Ausfuhrerstattungen nach Verordnung 386/90 im Jahr 1992 
zu 21 753 und im Jahr 1993 zu 20 552 Kontrollen), ist die Zahl der Einfuhrkontrollen durch 
Warenbeschau zwischen 1992 und 1993 um mehr als ein Drittel zurückgegangen (157 716 im 
Jahr 1992 gegenüber 94 911 im Jahr 1993). 
Dem niederländischen Bericht ist diese Entwicklung sowohl auf die Vollendung des 
Binnenmarktes, die mit einer Verringerung der Zollvorgänge insgesamt einhergeht, als auch mit 
dem zunehmenden Einsatz der Risikoanalyse zurückzuführen, die insbesondere von dem 
Vereinigten Königreich und den Niederlanden befürwortet wird, indessen auch von anderen 
Mitgliedstaaten (siehe obige Tabelle) erwähnt wird. 
Deutschland weist daraufhin, daß es sein Konlrollsyslem dadurch verbessert hat, daß seit 1993 
im Agrarsektor in Verbindung mit der Kommission die Risikoanalyse eingeführt wurde 
(Ausfuhrerstattungen, Kontrollen gemäß Verordnung 4045/89). Belgien hat innerhalb der 
"Direction nationale des recherches" (DNR) der Zollverwaltung eine Sonderabteilung für die 
Durchführung von Risikoanalysen geschaffen. 
39 
Frankreich und Dänemark betonen die grenzübergreifende Dimension der Betrugsfalle. 
Dänemark weist darauf hin, daß für Waren im Durchfuhrverfahren die herkömmlichen 
Kontrollen durch Warenbeschau dahingehend geändert wurden, daß es über eine verstärkte inter­
nationale Zusammenarbeit nunmehr möglich ist, herausfinden, ob bestimmte Personen und 
Unternehmen bereits Unregelmäßigkeiten begangen haben. Frankreich verweist darauf, daß 
noch nie ein lediglich in seinem Hoheitsgebiet agierender Betrügerring aufgedeckt wurde, und 
daß es eine Aktion zur Sensibilisierung der Zolleinrichtungen eingeleitet hat. 
Drei weitere Mitgliedstaaten (Spanien, Portugal, Vereinigtes Königreich) erwähnen als ein 
qualitativ wichtiges Element die Schulung ihrer Kontrollbediensteten, die entweder eine Spezial­
ausbildung erhalten oder über einen Universitätsabschluß verfügen. 
Die Risikoanalyse beruht, wie vor allem der Bericht des Vereinigten Königreichs zeigt, auf der 
Beschaffung von Hinweisen. Hier wurde eine "Nationale Arbeitsgruppe Betrugsbekämpfung" 
mit dem Auftrag eingerichtet, im Hinblick auf die Entwicklung einer einschlägigen Datenbank 
die Kontakte zwischen dem Banken- und Finanzsektor und den Ermittlern zu verbessern. Für 
den Zollbereich werden mehrere Informationsquellen - Wirtschaftsbeteiligte, Hinweisgeber oder 
Kontakte mit der Kommission (SCENT-Messages) - genannt. Auch im Bereich Mehrwertsteuer 
gibt es eine spezialisierte Gruppe, die u.a. Neueintragungen analysiert. Im Agrarbereich sind 
die Überprüfungen der Direktbeihilfen durch das DV-System SIGC (Integriertes Verwaltungs­
und Kontrollsystem) und die Versuche einer Überwachung durch Satellitenaufnahmen zu nennen. 
Insgesamt haben die Mitgliedstaaten in diesem Teil ihrer Berichte den Schwerpunkt stärker auf 
die qualitativen Entwicklungen als auf die Quantifizierung der Häufigkeit, Intensität und Planung 
ihrer Kontrollen und Ermittlungen gelegt. Gelegentlich wird zwar auf verwaltungsrechtliche und 
gerichtliche Ermittlungen Bezug genommen, der Zusammenhang zwischen Kontrolle und 
Ermittlungen jedoch nicht mit Zahlen belegt. Die Ausfuhren zur Verbesserung der Qualität der 
Kontrollen sind eher theoretischer Art und werden kaum mit Zahlen untermauert. 
Nach dem Schema der Kommission sollten die Mitgliedstaaten zwischen Kontrollen und 
Ermittlungen unterscheiden und die jeweiligen Methoden getrennt beschreiben. Ermittlungen 
können aufgrund von Kontrollen aufgenommen werden, die Unregelmäßigkeiten ergeben haben 
(sie sind dann eine Fortsetzung der Kontrolle) oder aber unmittelbar aufgrund von Hinweisen 
eingeleitet werden ("direkte Einleitung"). 
40 
1.2.2 und 1.2.3 Ergebnisse: aufgedeckte Betrugshandlungen und Unregelmäßigkeiten; 
finanzielle Auswirkungen 
In fast allen einzelstaatlichen Berichten werden diese beiden Punkte des Schemas - aufgedeckte 
Betrugshandlungen und Unregelmäßigkeiten sowie die entsprechenden Beträge - logischerweise 
zusammen behandelt (a). Die Themen Beitreibung und Rückerstattung der betreffenden Beträge 
(b) sowie Verständigung über die Beträge (c) werden nachstehend jedoch getrennt erläutert. 
a) Aufgedeckte Betrugshandlungen und Unregelmäßigkeiten und entsprechende 
Beträge (Bilanz, Fallstudie, Typologie) 
Die Mitgliedstaaten waren bemüht, ein umfangreiches Zahlenmaterial vorzulegen (Übersichten). 
Hingegen wurden die beiden anderen Themenkreise unter diesem Punkt (Fallstudie, Typologie) 
nur kurz gestreift, so daß die Analyse einiger weniger Beispielfalle, u.a. solcher mit besonderen 
Schwierigkeiten (grenzübergreifender Betrug) keine aufschlußreichen Aspekte ergibt und die 
Erarbeitung einer Typologie nicht erlaubt. Letzteres müßte indessen insofern möglich sein, als 
die Mitgliedstaaten im Bereich der Risikoanalyse bereits viel Erfahrungen sammeln konnten 
(Bestimmung der Risikosektoren, Messung etwaiger Veränderungen in den Risikosektoren, 
Betrügerprofil). Die quantitativen Ergebnisse (Bilanz) hätten eigentlich nur ein Drittel der in 
diesem Teil erwarteten Informationen darstellen sollen. In der folgenden Tabelle sind die in den 
einzelstaatlichen Berichten enthaltenen Informationen zusammengefaßt. 
41 
Bilanz, Typologie, Zahlen, Beitreibung 
Mitglied­
staaten 
B 
D 
DK 
EL 
E 
F 
IRL 
IT 
L 
N 
ö 
P 
SU 
SV 
UK Beschreibung der 
Ergebnisse nach 
Gebieten 
JA 
JA 
bis auf Struktur­
fonds 
JA 
JA 
JA 
JA 
JA 
bis auf Struktur­
fonds 
JA 
NEIN 
JA 
NEIN 
JA 
JA 
NEIN 
JA 
Globale 
Beschreibung Versuch einer 
Typologie 
JA 
bis auf Struktur-
fonds 
JA 
NEIN 
NEIN 
JA 
JA 
JA 
JA 
NEIN 
NEIN 
NEIN 
JA 
JA 
NEIN 
JA Zahlenangaben zu Unregelmä­
ßigkeiten und Betrug • 
Bei JA Vergleich mit Da­
tenbank IRENE 
JA 
bis auf Strukturfonds 
Ahnliche Daten 
JA 
Vergleichbare Daten für den 
EAGFL-Garantie 
Unterschiedliche Daten für die 
Eigenmittel 
JA 
bis auf Eigenmittel 
Ähnliche Daten 
JA 
Identische Daten 
JA 
Unterschiedliche Daten 
JA 
Unterschiedliche Daten 
JA 
Eigenmittel 
Unterschiedliche Daten 
JA 
Daten stammen aus IRENE 
NEIN 
JA 
EAGFL-Garantie 
Ähnliche Daten 
NEIN 
JA 
Ähnliche Daten 
JA Statistische Angaben zu Bei­
treibung und Rückerstattung 
Bei JA Vergleich mit Datenbank 
IRENE 
JA 
bis auf Strukturfonds 
Vergleichbare Daten 
JA 
EAGFL-Garantie 
Vergleichbare Daten 
JA 
bis auf Eigenmittel 
Unterschiedliche Daten 
JA 
Unterschiedliche Date 
JA 
Unterschiedliche Daten 
NEIN 
JA 
Eigenmittel 
Unterschiedliche Daten 
JA 
Daten stammen aus IRENE 
NEIN 
NEIN 
NEIN 
JA 
Ähnliche Daten 
JA 
Daten nicht vergleichbar 
NEIN 
JA 
bis auf Strukturfonds 
Ahnliche Daten NEIN 
JA 
bis auf Strukturfonds 
EAGFL-Garantie : vergleichbare 
Daten 
Eigenmittel :unterschiedliche 
Daten 
Die Unterscheidung zwischen Betrug und Unregelmäßigkeit wurde von den Mitgliedstaaten nicht 
nachvollzogen. Sie behandeln - und melden der Kommission -Umegelmäßigkeiten entsprechend 
den jeweiligen Beträgen und nicht entsprechende der Schwere der Tatbestände oder deren 
vorsätzlichem oder organisiertem Charakter. Portugal bezieht sich allerdings im Zusammenhang 
mit dem EAGFL auf das Kommissionsdokument (Dokument VI/680/89), in dem auf die 
42 
Bedeutung der Unterscheidung zwischen Vorsätzlichkeit oder Nichtvorsätzlichkeit einer 
Unregelmäßigkeit hingewiesen wird. Auch im niederländischen Bericht wird im Zusammenhang 
mit den Strukturfonds auf diese Unterscheidung eingegangen und darauf verwiesen, daß es 
mitunter schwierig ist, zwischen Betrug und falscher Anwendung der Rechtsvorschriften zu 
unterscheiden. 
Das Vereinigte Königreich erfaßt Betrugsfälle und Unregelmäßigkeiten nicht getrennt und erklärt 
die hohe Gesamtzahl mit der Tatsache, daß es sich zumeist um einfache Unregelmäßigkeiten in 
geringen Beträgen handelt. Auf das Vereinigte Königreich entfallen somit 13 bis 14 % 
sämtlicher Unregelmäßigkeiten, die von den zwölf Mitgliedstaaten in den Jahren 1992 und 1993 
mitgeteilt wurden, d.h. 131 von 1028 im Jahr 1992 und 180 von 1297 im Jahr 1993. Auf den 
Wert bezogen ist dieser Anteil jedoch wesentlich geringer (4 bis 7 %). 
Die Mitgliedstaaten haben in der Regel zumindest teilweise ihre Ergebnisse beschrieben. Der 
Vergleich mit der Kommissions-Datenbank IRENE, in der die von den Mitgliedstaaten 
gemeldeten Fälle gespeichert sind, ergibt korrekte Ergebnisse: in mehreren Fällen sind die Daten 
identisch oder fast identisch, nur in zwei Fällen sind die Unterschiede signifikant. Bei den 
Eigenmitteln lassen sich die Daten nur schwer vergleichen, da die Mitgliedstaaten der 
Kommission den Gesamtbetrag der noch einzufordernden Beträge melden und den Anteil der 
hinterzogenen Summen nicht getrennt ausweisen. Im Bereich des Garantiefonds für die 
Landwirtschaft sind die verfügbaren Ergebnisse aufgrund präziser Meldepflichten dagegen 
homogen. Auf dem Gebiet der Strukturfonds verweisen mehrere Mitgliedstaaten schließlich 
darauf, daß die Verordnung 1681/94 über die Modalitäten der Meldungen an die Kommission 
erst kürzlich (1. Juli 1994) in Kraft getreten ist, so daß bislang, von Ausnahmen abgesehen, 
noch keine sachdienlichen Informationen zur Verfügung stehen. 
In den Fällen, in denen sich die 1993 und 1994 hinterzogenen Beträge vergleichen lassen, zeigt 
sich eine Zunahme, mitunter sogar um das Dreifache. Indessen sind Angaben zu aufgedeckten 
Betrugsfällen bekanntlich mit Vorsicht zu betrachten, da ein Anstieg der Zahlen nicht nur auf 
eine etwaige Ausweitung des Betrugsphänomens, sondern auch auf die verstärkte Tätigkeit der 
mit der Betrugsbekämpfung beauftragten Einrichtungen oder auf eine verbesserte statistische 
Erfassung zurückgehen kann. 
43 
So verweist beispielsweise der deutsche Bericht auf einen Anstieg der hinterzogenen Beträge von 
20,3 auf 33,7 Millionen ECU im Bereich EAGFL, Abteilung Garantie und von 23 auf 86,4 
Millionen ECU bei den traditionellen Eigenmitteln. Auch die Zahl der gemeldeten Fälle ist 
1 gestiegen. Diese Entwicklung kann man durchaus - wie dies der deutsche Berichterstatter tut -
darauf zurückführen, daß nunmehr auf der Grundlage der 1993 eingeführten Risikoanalyse 
gezieltere Kontrollen erfolgen. Generell jedoch ist sie nicht so sehr einer spektakulären Zunahme 
von Betrug zum Nachteil der Gemeinschaft als einer besseren Erfassung der aufgedeckten 
Betrugsfälle zuzuschreiben. Die Daten über Betrugsfälle lassen sich erst mit einem gewissen 
zeitlichen Abstand sinnvoll beurteilen. Deshalb ist es wichtig, über analysierbare Schulbeispiele 
sowie über Beschreibungen zu verfugen, auf deren Grundlage eine Typologie der Betrugsfalle 
zum Nachteil der Gemeinschaft erstellt werden kann. 
Einen Bezug zwischen der Anzahl der Kontrollen und den aufgedeckten Unregelmäßigkeiten 
wird nur in Ausnahmefällen und nur im Bereich Landwirtschaft hergestellt. Im niederländischen 
Bericht wird angegeben, daß im Rahmen des nationalen Kontrollprogramms 1993/1994 336 
Kontrollen geplant waren, von denen 289 abgeschlossen wurden. In den meisten Fällen (227) 
handelte es sich um Beträge über 200 000 ECU. Im Rahmen der Verordnung 595/91 wurden 
59 Fälle gemeldet. Der französische Bericht stellt im Bereich EAGFL, Abteilung Garantie 
ebenfalls einen Bezug zwischen Kontrolle und aufgedeckten Unregelmäßigkeiten her: 15 % der 
Kontrollen haben zu Rückzahlungsforderungen gegenüber 178 Betrieben geführt; in drei von 
vier Fällen lagen die Beträge unter 10 000 ECU (Zahlen von 1994). Frankreich stellt einen 
Rückgang der Berichtigungen von 274 (im Jahr 1992) auf 220 (im Jahr 1993) und 178 (im Jahr 
1994) fest. Im Rahmen des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems wurden im Bereich 
Ackerbaukulmren gegen 13 000 Beihilfeempfänger, d.h. gegen jeden vierten kontrollierten 
Betrieb, Sanktionen ausgesprochen. Einem Zehntel davon (1300) wurden die Beihilfen 
vollständig gestrichen. Im Bereich Tierhaltung war der Anteil der Sanktionen niedriger (4 %). 
Durch Verbindung verschiedener Elemente des Berichts läßt sich schlußfolgern, daß in Portugal 
1994 mehr Kontrollen als 1993 im Bereich EAGFL-Garantie durchgeführt wurden (5000 anstelle 
von 2000). Gleichwohl ist die Zahl der aufgedeckten Unregelmäßigkeiten zurückgegangen (von 
193 auf 103), und die entsprechenden Beträge sind mit etwa 4,5 Millionen ECU stabil 
geblieben. 
44 
Für alle anderen Bereiche als die Landwirtschaft kann die im französischen Bericht angegebene 
Zahl von 180 000 Tiefenkontrollen, welche die Zollbehörde durchgeführt haben, in bezug 
gesetzt werden zu der Zahl der für die traditionellen Eigenmittel gemeldeten Betrugsfalle (1993: 
151 Fälle in einem Betrag von 27,5 Millionen ECU; 1994: 221 Fälle in einem Betrag von 72,4 
Millionen ECU- allerdings ist in diesen Zahlen auch der Betrug bei den Àusfuhrerstattungen 
enthalten). 
Einige Mitgliedstaaten, die den Versuch einer Typologie unternommen haben (siehe Übersicht), 
haben einige Bereiche bestimmt, die für Betrug besonders anfällig sind. Frankreich erläutert auf 
der Grundlage der wichtigsten Betrugsfalle des Jahres 1994 eine Methode der Risikoanalyse 
anhand objektiver Kriterien, beispielsweise hohe Besteuerung bestimmter Erzeugnisse oder hohe 
Beihilfen sowie Erzeugnisse oder Nachbarländer mit unterschiedlicher Tarifierung. In den 
anderen Berichten werden Produktionsrichtungen und Verfahren genannt, die besonders 
betrugsanfallig sind. 
Am häufigsten werden Betrugsfalle im Zusammenhang mit Tabak und Zigaretten genannt, so 
in den Berichten von Deutschland, Belgien, Spanien, Frankreich, Irland und Italien. Betrugsfalle 
in der Landwirtschaft betreffen die Sektoren Rindfleisch (Belgien, Deutschland, Frankreich und 
das Vereinigte Königreich), Schaffleisch (Deutschland, Italien und Portugal), Milcherzeugnisse 
(Deutschland, Spanien, Italien und das Vereinigte Königreich), Getreide (Deutschland und 
Portugal) und Olivenöl (Spanien, Italien und Portugal). Industrieerzeugnisse werden, 
ausgenommen Textilien, kaum erwähnt. Am häufigsten werden hingegen Zolldelikte genannt. 
In mehreren Berichten werden die Betrugsfälle im Zusammenhang mit dem internen und 
externen Versandverfahren (Belgien, Spanien, Frankreich, Italien) herausgestellt. 
Die Kommission hatte sich eine Typologie und genauere Fallstudien erhofft, um anhand 
konkreter Fälle, in den bestimmte Erfolge erzielt wurden oder Schwierigkeiten zu überwinden 
waren, Leitlinien zur Betrugsbekämpfung festlegen zu können. Die Kommission benötigt nicht 
nur einige Zahlenangaben, die ihr aufgrund einer Meldepflicht erteilt werden, sondern auch 
genaue Informationen über die eigentlichen Probleme der Bekämpfung u.a. des 
grenzübergreifenden Betrugs, einschließlich der organisierten Wirtschaftskriminalität, um ihre 
Strategie den Bedürfnissen der Mitgliedstaaten anzupassen und diesen die geeigneten Instrumente 
an die Hand zu geben. 
45 
Die in diesem Teil vorgenomme Analyse der Verhältnisse vor Ort muß - von Kommission und 
Mitgliedstaaten gemeinsam - vertieft werden, damit ein Mehrjahresprogramm erarbeitet werden 
kann, das der besonderen Dimension und der Entwicklung des Betrugsphänomens und den sich 
daraus ergebenden Erfordernissen gerecht wird. 
b) Beitreibung und Wiedereinziehung geschuldeter Beträge 
Nach Analyse der einzelstaatlichen Berichte hat die Kommission zwei zusammenfassende 
Tabellen zum einen über die Beitreibung von Eigenmitteln der Gemeinschaft und zum anderen 
über die Wiedereinziehung rechtsgrundlos gezahlter Ausgaben erarbeitet. 
Beitreibung der Eigenmittel 
(Alle Beträge werden in Millionen ECU angegeben; nationale Währungen wurden in ECU nach 
dem Kurs von September 1995 umgerechnet; die Daten aus der Datenbank IRENE geben den 
Stand vom 31.08.1995 wieder; nicht ausgefüllte Felder bedeuten, daß die Genauigkeit der 
Informationen für eine Interpretation im Hinblick auf die gestellten Fragen nicht ausreichend 
war). 
46 
Beitreibung der Eigenmittel 
Mitgliedstaaten 
B 
DA 
D 
EL 
E 
F 
IRL 
1 
L 
N 
0 
P 
SU 
SV 
UK Betrug und Unregelmäßigkeiten: Beträge 
1222: 25 (bei HS Betrugsfällen > 
10 000 ECU) 
1994: 66,1 (bei 138 Fallen) 
Kontrolle der Einnahmen 1993: 585 
Rückzahlungsforderungen Ober 7,4 Mil­
lionen ECU 
Personenkontrolle: 7574 Zollprotokolle 
über 9,8 Millionen ECU 
Kontrolle der Zollerklärungen 
1993: Rückzahlung 24,9 Millionen ECU 
1994: Rückzahlung 10,9 Millionen ECU 
1993: 23 (202 Fälle) 
1994: 86,4 (790 Fälle) 
1991-1994: 3,2 (66 Fälle) 
Berichtigungen im Betrag von: 
1993: 16,9 
1994: 17,2 
1993: 5 513 Verstöße im Bereich Land­
wirtschaft; hinterzogene Abgaben: 14,4; 
21 188 Verstöße bei Industrieerzeugnis­
sen; hinterzogene Abgaben: 13,1; 
1994: 3 461 Verstöße im Bereich Land­
wirtschaft; hinterzogene Abgaben: 25; 
27 127 Verstöße bei Industrieerzeugnis­
sen: 40,4 
1992/1993: 
2,4 (hinterzogene Einfuhrabgaben) 
Januar bis Juni 1994: 
Zahlungen in nicht ausreichender Höhe: 
0,6 
1991-1994: 92,5 (408 Fälle) 
Im Bericht wird die Höhe der 
eingeforderten Abgaben genannt, der 
den Betrugsfâllen entsprechende Betrag 
jedoch nicht getrennt ausgewiesen. 
1993: 1,3 
(davon 0,8 für Fälle > 10 000 ECU) 
1994: 1,8 
(davon 1 für Fälle > 10 000 ECU) Beigetriebene Beträge (in Klam­
mern Beitreibungssquote entspre­
chend den Länderberichten) 
1222: 2,2 (8,8 %) 
1994: 0,967 bei 48 abgeschlossenen 
Fällen (1,5 %) 
1993: 11,1(66%) 
1994: 10,3 (60 %) 
Dieser Betrag wurde zu 50 % 
beigetrieben 
Dieser Betrag wurde zu 40 % 
beigetrieben 
0,7 bei 41 abgeschlossenen Fällen 
(0,8 %) 
1993: 0,55 (42 %) 
1994: 0,5 (29 %) 
1993-1994 
Anteil der beigetriebenen Rück­
stände an traditionellen Eigenmittel 
in abgeschlossenen Fällen: 98,86 % 
d.h. 46,4 Millionen ECU; 
0,533 Millionen ECU (d.h. 1,14 % 
der endgültigen Beträge) gelten als 
unwiederbringlich verloren und 
wurden gestrichen Datenbank IRENE: 
beigetriebene Beträge 
1991-1994 
(Beitreibungsquote) 
8,3 (8,3 %) 
2,8 (41 %) 
8,3 (4 %) 
0 
1 (7,3) 
5 (5,5 %) 
1,5 (12 %) 
0,7 (0,6 %) 
0,12(1,3%) 
0,74 (24 %) 
1,95(1,8%) 
47 
Ein relevanter Vergleich ist oft schwierig, da die Angaben nicht homogen sind. Im Vereinigten 
Königreich wurde eine sehr hohe prozentuale Beitreibung (98,86 %) erreicht, in dem nur die 
tatsächlich beendeten Verfahren berücksichtigt wurden, bei denen lediglich 1,14 % der Eigen­
mittel als uneinbringlich abgeschrieben wurden. Der Rest wurde nicht wirklich beigetrieben, 
sondern ist noch beizutreiben. Im Falle Italiens ergibt sich der geringe Prozentsatz (0,8 %) 
hingegen dadurch, daß nur die abgeschlossenen Fälle zur Gesamtheit der ausstehenden Mittel 
in Bezug gesetzt werden. Nur für Belgien, Spanien, Irland und Portugal können die einzuziehen­
den Eigenmittel mit den entsprechenden Beitreibungen verglichen werden. Mit Ausnahme von 
Spanien, das eine Analyse aller Berichtigungen (und nicht nur der hinterzogenen Beträge) liefert, 
liegt die Beitreibung unter 50 %. 
Bei hinterzogenen Beträgen über 10 000 ECU, für die es pro Halbjahr eine Meldepflicht an die 
Kommission gibt (Verordnung 1552/89), sind die Angaben zuverlässiger als bei beigetriebenen 
Beträgen, für die eine derartige Verpflichtung nicht besteht. 
Die für die Anwendung des Gleichsetzungsgrundsatzes entscheidende Beitreibung der Eigen­
mittel wird in den Länderberichten nur kurz gestreift. Die Beitreibung der traditionellen 
Eigenmittel muß genau so konsequent betrieben werden wie die Einziehung der innerstaatlichen 
Einnahmen. Aus den Berichten geht indessen nicht hervor, daß dies der Fall ist. Sachverhalte, 
die es ermöglicht hätten, sich eine Meinung zu bilden, wurden zumeist außer acht gelassen. 
Es werden keine Rechtsvorschriften genannt, die den Vorrang des Staates als Gläubiger 
beispielsweise bei einem betrügerischen Konkurs vorsehen; es kann daher, ausgenommen im 
Falle der Niederlande, nicht beurteilt werden, ob die Gemeinschaft als Gläubiger dem Staat als 
Gläubiger gleichgestellt ist (mit Ausnahme der Niederlande). Aus dem Gleichsetzungsgrundsatz 
folgt jedoch, daß Steuerforderungen der Gemeinschaft (insbesondere Zölle) das gleiche 
fiskalische Vorzugsrecht wie rein nationale (Direktsteuern) oder im Wesen nationale (MwSt.) 
Forderungen genießen müssen. 
So wurde die Frage nach den Beitreibungsverfahren nicht beantwortet, bei der die Kommission 
eine Darlegung der Beitreibungsesysteme erwartet hatte (einfaches oder duales System? Werden 
bei den traditionellen Eigenmitteln und der MwSt. die gleichen Verfahren angewandt?). Die 
Frage der Verbindung zwischen den für Beitreibung und den für Ermittlungen zuständigen 
Stellen wurde nicht behandelt. Gäbe es diese Verbindung, könnte im Zuçe der finanziellen 
48 
We iter Verfolgung der Fälle auf Gemeinschaftsebene der vom jeweiligen Mitgliedstaat erreichte 
Beitreibungsstand besser beurteilt werden. 
Um ein Erlöschen der Schuld zu vermeiden, sollten die Verjährungsfristen und die Regeln für 
die Aussetzung dieser Fristen harmonisiert werden. 
Dänemark wünscht im Zusammenhang mit der Beitreibung eine Verbesserung der Amtshilfe 
gemäß der Richtlinie des Rates Nr. 76/308. Es empfiehlt sich in der Tat, diese Richtlinie an die 
Erfordernisse des Binnenmarktes anzupassen, damit die Mitgliedstaaten einander Amtshilfe bei 
der Beitreibung von Eigenmitteln leisten können. 
Von Frankreich wird der aktive Beitrag seiner Dienststellen zum reibungslosen Funktionieren 
des Binnenmarktes betont. Diese teilen den für die Beitreibung und gerichtlliche Verfolgung 
zuständigen Einfuhrländern das Ergebnis der Kontrollen mit, die sie bei Waren im zollrechtlich 
freien Verkehr vornehmen. Diese Methode könnte im Rahmen einer Harmonisierung der 
Beitreibungsverfahren verallgemeinert werden. Sie trägt zum reibungslosen Ablauf der 
Kontrollen an den Außengrenzen bei. 
Ebenso sollten die Bestimmungen für die Stellung und Inanspruchnahme von Garantien präzisiert 
und harmonisiert werden. 
Wiedereinziehung rechtsgrundlos gezahlter Ausgaben 
(Alle Beträge werden in Millionen ECU angegeben und beziehen sich, sofern nichts anderes angegeben ist, auf den 
EAGFL-Garantie; nationale Währungen wurden in ECU nach dem Kurs von September 1995 umgerechnet; die 
Daten aus der Datenbank IRENE beziehen sich auf den EAGFL-Garantie und geben den Stand vom 31. August 
1995 wieder; nicht ausgefüllte Felder bedeuten, daß die Genauigkeit der Informationen für eine Interpretation im 
Hinblick auf die gestellten Fragen nicht ausreichend war). 
49 
Wiedereinziehung von Ausgaben 
Mitglied­
staaten 
B 
DK 
D 
EL 
E 
F 
IRL 
I 
L 
N 
ö Betrug und Unregelmäßigkeiten: 
Beträge 
1993: 6,1 Millionen ECU (bei 21 
Betrugsfällen > 4 000 ECU) 
1994:7.1 (bei 42 Fällen) 
1993: 5 (bei 73 Betrugsfällen > 
4 000 ECU) 
1994: 3,3 (bei 91 Fällen) 
EAGFL-Ausrichtung 
1993: 35 aufgedeckte Fälle 
1994: 47 
1993: 20,3 (bei 177 Fällen) 
1994: 33,7 (bei 226 Fällen) 
EAGFL-Garantie und 
Strukturfonds 
Zahlen 1991-1994 aus dem letzten 
Jahresbericht der Kommission 
1992/1993: 5.8 (175 Nachkontrollen) 
1993/1994: 28 (96 Nachkontrollen) 
Strukturfonds 
1993: EAGFL-Ausrichtung und 
Fischerei: 0,6 (21 Fälle); EFRE: 1,9 
(18 Fälle); ESF: 6,6 (80 Fälle) 
1994: EAGFL-Ausrichtung und 
Fischerei: 2,8 (105); EFRE: 11,6 
(17); ESF 15 (397) 
Strukturfonds: 
Berichtigungen: 
1993: 26 
1994: 33 
Zahlen 1991-1994 aus dem letzten 
Jahresbericht der Kommission Wiedereingezogene Beträge (in 
Klammern Anteil der Wieder-
einziehung entsprechend den 
Länderberichten an den insgesamt 
geschuldeten Beträgen) 
Fälle 1993: 50 332 ECU (0,8 %), 
15 Fälle noch offen, davon 12 mit 
Ausfuhrerstattungen (ausstehend: 
5,9) 
Fälle 1994: 0,250 (3,5 %), 18 ab­
geschlossene Fälle 
1993: Wiedereinziehungsquote von 
52 % 
1993: 3,8 und 99 Fälle (18,7 %) 
1994: 3,3 und 109 Fälle (9,8 %) 
EAGFL-Garantie und 
Strukturfonds 
dto. 
ESF wiedereingezogene Beträge: 
1,2 (Programme 1990-1993) 
0,14 ECU in 69 Fällen mit 1,8 
(8%) 
1992/1993:0.6(10.3%) 
1993/1994: 0,2 (0,7 %) 
Strukturfonds 
1993: EAGFL-Ausrichtung und 
Fischerei: 0,14 (d.h. 23 %); ESF: 
1,4 (d.h. 21,2 %) 
1994: EAGFL-Ausrichtung und 
Fischerei: 0,12(d.h. 4,3 %), 
EFRE: 1 (d.h. 8,6 %); ESF: 0,3 
(d.h. 20 %) 
Zahlen 1991-1994 aus dem letzten 
Jahresbericht der Kommission Datenbank IRE­
NE: von 1991 
bis 1994 wieder­
eingezogene 
Beträge (in %) 
0,866 (5 %) 
5,4 (51 %) 
12,6 (19 %) 
58,3 (67,5 %) 
2,4 (2,9 %) 
17,6 (32,5 %) 
2,34 (38 %) 
93,3 (16,7 %) 
11,4 (50 %) 
50 
Wiedereinziehung von Ausgaben 
Mitglied­
staaten 
P 
SU 
SV 
UK Betrug und Unregelmäßigkeiten: 
Beträge 
1993: 4,5 gegenüber Ausgaben von 
17,2 
1994: 4 gegenüber 5,3 
Strukturfonds (für 1994) 
EFRE: 0,51 gegenüber einer Aus­
gabe von 0,95 
ESF: 0,06 gegenüber 0,11 
EAGFL-Ausrichtung: 0,02 gegen­
über 0,03 
1991/1994: 26,4 Wiedereingezogene Beträge (in 
Klammern Anteil der Wieder­
einziehung entsprechend den 
Länderberichten an den insgesamt 
geschuldeten Beträgen) 
1993: 0,7, d.h. 15,3 % 
1994: 0,07, d.h. 1,6 % 
Strukturfonds (für 1994) 
EFRE: 0,27, d.h. 52,6 % 
ESF: 100 % 
EAGFL-Ausrichtung: 0 % 
1991/1994: 12,7 d.h. 48 % Datenbank IRE­
NE: von 1991 
bis 1994 wieder­
eingezogene 
Beträge (in %) 
1,23 (8,7 %) 
11,6(43,3%) 
Die Berichte enthalten kaum Angaben über die Art und Weise der Wiedereinziehung 
rechtswidriger Ausgaben. Im finnischen Bericht wird auf ein Verfahren zur Wiedereinziehung 
der Ausgaben des EAGFL-Garantie und der Strukturfonds verwiesen, das die für die Mittelver­
waltung zuständige Einrichtung einleiten muß. In Portugal müssen die Zahlstellen die Garantien 
in Anspruch nehmen, wenn die Unregelmäßigkeit vor ihrer Freigabe nachgewiesen wurde, da 
sich sonst die Wiedereinziehung der Mittel aufgrund schleppender Gerichtsverfahren verzögert. 
Generell sollten für Rückzahlungen (Ausgaben) und Beitreibung (Einnahmen) die Beziehungen 
zwischen den Kontroll- und Ermittlungsinstanzen und den für Rückzahlungen oder Beitreibungen 
zuständigen Einrichtungen ausgebaut werden. In den meisten Länderberichten ist eine 
Dienststelle genannt, die mit der Durchführung dieser Beitreibungen und mit der Einleitung der 
Wiedereinziehungsverfahren beauftragt ist. Diese Stelle muß indessen so früh wie möglich über 
den Verlauf der Ermittlungen informiert werden. Andernfalls werden zwar Betrugsfalle und 
Unregelmäßigkeiten aufgedeckt, doch sind die betreffenden Beträge nicht mehr beitreibbar, 
wenn die Zwangsmaßnahmen mit Verzögerung eingeleitet werden (Verjährungsfristen, Erlöschen 
der Schuld). 
Die Informationsmechanismen müssen verbessert und die meldepflichtigen Sachverhalte stärker 
harmonisiert werden. Die Kommission muß in der Lage sein, die Haushaltsbehörde über 
51 
sämtliche, für die jeweiligen Ermittlungen relevanten Daten - in erster Linie die finanziellen 
Folgen und die Aussicht auf eine Beitreibung - zu informieren, die nicht nicht allein von den 
Ermittlungsstellen beschafft werden können. • • ; 
c) Vergleich über ausstehende Beträge 
Diese Form des Vergleichs wird in den Länderberichten nicht immer hinreichend präzise 
behandelt. Fünf Mitgliedstaaten erwähnen sie entweder überhaupt nicht oder behandeln sie nur 
im weitergefaßten Rahmen des Vergleichs über Sanktionen. 
Unter diesem Punkt erwartete die Kommission die Bestätigung, daß in den verschiedenen 
nationalen Systemen der Grundsatz, wonach eine Verständigung über Beträge nicht zulässig ist, 
strikt eingehalten wird (Die Verständigung über Sanktionen sollte unter Punkt 1.2.4 behandelt 
werden). In mehreren Berichten wurde die Vergleichsproblematik jedoch bereits unter diesem 
Punkt behandelt, wobei die Erläuterungen keine eindeutige Antwort auf die Frage nach dem 
Gegenstand des Vergleichs enthalten. 
Lediglich Italien und Portugal haben deutlich dargelegt, daß in ihrem Rechtssystem ein 
Vergleich ausgeschlossen ist. Finnland weist darauf hin, daß er im Zollbereich nicht zulässig 
ist. Im französischen Bericht heißt es, ein Hauptanliegen Frankreichs sei die Aufrechterhaltung 
der Effizienz des Zollstrafrechts in seiner gegenwärtigen Form, doch wird dabei der Begriff 
Vergleich nicht verwendet. Luxemburg und Belgien schließlich haben als einzige angegeben, 
daß ein Vergleich in der Hauptsache (hinterzogene Abgaben), wozu die Geldbußen nicht 
gerechnet werden, niemals möglich ist. Die Kommission hatte sich eine Bestätigung der 
Unmöglichkeit eines Vergleichs über die Beträge, nicht aber Beschreibungen erhofft, bei denen 
weiter unklar bleibt, ob eine Verständigung über die Beträge und/oder über die Sanktionen 
möglich ist. Diese Beschreibungen werden entsprechend dem vorgeschlagenen Schema im 
folgenden Abschnitt analysiert. 
52 
1.2.4 Weiterverfolgung von Betrugsfällen und Unregelmäßigkeiten 
a) Verwaltungsrechtliche Sanktionen der Mitgliedstaaten, verwaltungsrechtliche Sank­
tionen der Gemeinschaft 
Die Mitgliedstaaten haben die Frage nach den gemeinschaftlichen oder innerstaatlichen 
verwaltungsrechtlichen Sanktionen nicht beantwortet und insbesondere weder Angaben zu den 
für die Verhängung der Sanktionen zuständigen Behörden noch zu der Anzahl einschlägiger 
Fälle gemacht. 
In den Ländernberichten wird dargelegt, daß die im Rahmen der GAP vorgesehenen 
gemeinschaftlichen Sanktionen, die eine homogene und strikte Umsetzung der Beihilfe- oder 
Marktinterventionssysteme gewährleisten sollen, innerstaatlich voll zur Anwendung kommen. 
Aber mit Ausnahme einiger Angaben im dänischen Bericht zu den Sanktionen der Gemeinschaft 
im integrierten Verwaltungssystem enthalten die Berichte keinerlei Zahlen, die Aufschluß über 
Anwendung und Tragweite des verwaltungsrechtlichen Ahndungssystems der Gemeinschaft 
geben würden. 
Hinsichtlich der verwaltungsrechtlichen Sanktionen der einzelnen Mitgliedstaaten stellt sich die 
Situation sehr unterschiedlich dar. In einigen Berichten werden sie gar nicht erwähnt. In den 
meisten Mitgliedstaaten gibt es jedoch verwaltungsrechtliche Sanktionen, die vorwiegend auf den 
Schutz der Einnahmen ausgerichtet sind. 
Im spanischen Bericht wird auf ein nationales System verwaltungsrechtlicher Sanktionen gemäß 
dem spanischem Haushaltsgesetz von 1991 verwiesen, das - zusätzlich zu Sanktionen nach dem 
Allgemeinen Steuergesetz - auf jede Art von Betrug zur Erlangung einzelstaatlicher oder 
gemeinschaftlicher Hilfen Anwendung findet. Auch im Bericht von Portugal werden einige 
nationale Sanktionen beschrieben, die im Bereich der Ausgaben verhängt werden können, wie 
z.B. Ausschluß von der Gewährung von Beihilfen, Entzug der Zulassung für Olivenölerzeuger, 
Aberkennung der Kreditwürdigkeit, die eine Vorbedingung für die Gewährung von Beihilfen ist 
usw. 
53 
Das Vereinigte Königreich kennt keine nationalen verwaltungsrechtlichen Sanktionen in den 
Bereichen EAGFL, Abteilung Garantie, und Strukturfonds. Hingegen sind derartige Sanktionen 
in den Bereichen Mehrwertsteuer (bei Unregelmäßigkeiten bis zu einer bestimmten Höhe, 
fehlender Eintragung, Nichtvorlage der Buchfuhrungsunterlagen usw.), Verbrauchssteuern 
("zivilrechtliche Sanktionen" gemäß Finanzgesetz 1994) und - ab 1996 - Zollzuwiderhandlungen 
vorgesehen. Das gleiche gilt für die Niederlande: nach Beitreibung der Steuer können die 
Steuerbehörde bzw. die Zollverwaltung eine Geldbuße verhängen, die der geschuldeten Steuer 
entspricht oder über diesem Betrag liegt. 
Die Mitgliedstaaten kennen kein allgemeines System verwaltungsrechtlicher Sanktionen. 
Derartige Maßnahmen sind - wie in Belgien - in mehreren gesonderten Texten enthalten, die 
jeweils für Einzelbereiche gelten. 
Die Schlußfolgerungen in Abschnitt 1.1.1 gelten gleichermaßen für den Bereich der ver­
waltungsrechtlichen Sanktionen. Um die Herausbildung allzu großer Diskrepanzen in der 
Betrugsbehandlung zu vermeiden, wäre es angebracht, weiterhin eine größere Harmonisierung 
und Übereinstimmung der einzelstaatlichen verwaltungsrechtlichen Sanktionen anzustreben, 
wobei systematisch für den Schutz der Ausgaben der Gemeinschaft Sorge zu tragen ist. 
b) Strafrechtliche Sanktionen 
Aus den vorhandenen Informationen zur Anzahl der vor Gericht gebrachten Fälle von Betrug 
zum Nachteil der Gemeinschaft geht hervor, daß es einige Dutzend solcher Gerichtssachen pro 
Jahr gibt. Da von sehr unterschiedlichen Bezugsdaten ausgegangen wird, läßt sich kein echter 
Vergleich anstellen. So erfaßt Portugal unter dieser Rubrik die eröffneten gerichtlichen 
Ermittlungen (34 im Jahre 1993 und 46 im Jahre 1994) wie auch die in den gleichen Jahren 
abgeschlossenen, deren Zahl höher liegt (59 bzw. 100). Das Vereinigte Königreich nimmt als 
Bezugsjahre 1992 und 1993 und gibt die Zahlen zum EAGFL, Abteilung Garantie (20 Verfahren 
im Jahre 1992 und 31 im Jahre 1993) sowie zur Mehrwertsteuer (136 bzw. 109) an. Belgien 
wiederum macht statistische Angaben zu den von der Zollverwaltung eingereichten Verfahren 
(47 im Jahre 1993, 24 im Jahre 1994). Den jeweils im Bezugsjahr gefällten Entscheidungen (11 
im Jahre 1993, 8 im Jahre 1994) ist zu entnehmen, daß die wiedereingetriebenen Summen 1 % 
54 
der betreffenden Beträge ausmachen. Spanien bringt in seinem Bericht eine Aufzählung der 
anhängigen Verfahren (17) und nennt einige Fälle von Verurteilungen zu Gefängnisstrafen 
wegen betrügerischer Vergehen gegen den EAGFL, Abteilung Garantie. In dem Bericht sind 
auch einige Fälle aufgeführt, die den Justizbehörden von Verwaltungsstellen oder zuständigen 
Aufsichtsstellen hinsichtlich der Strukturfonds angegeben wurden und die in diesem Teil über 
die ständige Überprüfung kaum zur Sprache kommen. 
Die Niederlande nennen größere Zahlen (447 im Jahre 1992 und 369 im Jahre 1993), doch dabei 
handelt es sich um Angaben der Steuerfahndung an die Staatsanwaltschaft, wobei sämtliche 
Steuerrechtssachen zusammengenommen wurden (Zolldelikte und Steuerhinterziehungen, ohne 
Unterscheidung von Betrugsfallen zum Nachteil der Gemeinschaft). Der italienische Bericht ist 
der einzige, der eine beträchtliche Größenordnung angibt: Ende 1993 waren 1489 Strafverfahren 
wegen Betrugs zum Nachteil der Gemeinschaft anhängig. 287 Urteile sind 1993 gefallt worden, 
die zu 61 Verurteilungen führten. Diese Zahl war Ende des ersten Halbjahres 1994 bereits 
überschritten (66), woraus ein härteres Vorgehen erkennbar wird. Der belgische und der 
italienische Bericht stimmen in dem Wunsche überein, für die Erfassung strafrechtlicher 
Verfolgungen ein effektiveres statistisches Instrumentarium einzusetzen. 
Diesen Vorschlag kann man nur unterstützen, denn damit würden die strafrechtlichen Folgen 
(Einstellung, Vergleich, Ermittlungen, Verurteilungen, Beitreibung usw.) von festgestellten 
Betrugsfallen zum Nachteil der Gemeinschaft bekannt werden, und die genaue Unterrichtung 
der Haushaltsbehörde, die zu Recht Informationen dieser Art verlangt, wäre möglich. Hier 
bedarf es also noch einer gründlichen Analyse. 
c) Beziehung zwischen verwaltungsrechtlichem und gerichtlichem Verfahren 
In den meisten Berichten der Mitgliedstaaten ist dargestellt, daß es eine Parallelität von 
verwaltungsrechtHchen und gerichtlichen Verfahren gibt. Der Bericht des Vereinigten 
Königreichs rechtfertigt am ausführlichsten das Nebeneinander verwaltungsrechtlicher und 
strafrechtlicher Sanktionen, die jeweils eine andere Funktion erfüllen, denn letztere ahnden 
schweren Betrug, während erstere eine wirtschaftliche Haushaltsführung der Gemeinschaft 
gewährleisten. Dagegen ist der französische Bericht direkter, denn bereits auf der ersten Seite 
55 
wird betont, daß das weitere Bestehen dieser Konkurrenzen eine Quelle großer Besorgnis ist. 
Im Bericht Spaniens wird klar und deutlich gesagt, daß im Falle einer strafrechtlichen 
Verfolgung die Anwendung der innerstaatlichen verwaltungsrechtlichen Sanktion eingestellt 
wird. 
Doch die Parallelität von Verfahren und die Konkurrenz von Sanktionen stellen keinen 
Hinderungsgrund für einen Vorrang der gerichtlichen Verfahren dar. So kann beispielsweise in 
Luxemburg im Bereich der Einnahmen die Anrufung des Untersuchungsrichters zur Aussetzung 
des verwaltungsrechtlichen Verfahrens führen. Desgleichen wird im griechischen Bericht 
angegeben, daß ein verwaltungsrechtliches Verfahren bis zum Abschluß des Strafverfahrens 
aufgeschoben werden kann. 
Dieser Vorrang gilt ganz besonders in Italien. Sofern nicht bereits eine Sanktion in Form der 
Zahlung einer Geldbuße erfolgte, ist dort der Richter befugt, nicht nur über das Vergehen zu 
befinden, sondern auch mit gleichem Urteil die verwaltungsrechtliche Sanktion zu verhängen. 
In Deutschland schließlich kann jeder, dem eine verwaltungsrechtliche Sanktion wegen eines 
zoll- oder steuerrechtlichen Vergehens auferlegt worden ist, diese vor dem Gericht anfechten, 
das das Verfahren aussetzen muß, wenn sich herausstellt, daß an die Verwaltungs- oder 
Steuerbehörde eine Vorfrage zu stellen ist. 
Im Bericht des Vereinigten Königreichs wird angeregt, daß die gemeinschaftlichen Rechts­
vorschriften für die Mitgliedstaaten die Möglichkeit vorsehen sollten, verwaltungsrechtliche 
Sanktionen bis zum Abschluß des Gerichtsverfahrens aufzuschieben, damit gegebenenfalls unter 
Berücksichtigung der Absichtlichkeit einer begangenen Unregelmäßigkeit eine stärkere 
verwaltungsrechtliche Sanktion verhängt werden kann. 
Im Gegensatz dazu stehen die Niederlande mit ihrer Position, den Rechtslehrsatz ne bis in idem 
so auszulegen, daß damit untersagt ist, eine Person strafrechtlich zu verfolgen und gleichzeitig 
mit einer Ordnungsstrafe zu belegen. Folglich wird eine Steuer- oder Zollbuße aufgehoben, 
wenn sie auf der Grundlage von Tatbeständen verhängt wurde, die dem Betreffenden im Rahmen 
eines Strafverfahrens angelastet werden, sofern eine endgültige Entscheidung ergangen ist, auch 
wenn die entsprechenden Ermittlungen mit einem Vergleich enden. 
56 
d) Verbindung zwischen vorgerichtlicher und gerichtlicher Phase 
Nur wenige Informationen sind unter dieser Rubrik in den Berichten der Mitgliedstaaten 
enthalten. So hat beispielsweise das Vereinigte Königreich kein amtliches System des 
vorgerichtlichen Verfahrens, wenngleich das Gesetz von 1987 über die Strafgerichtsbarkeit diese 
vorgerichtlichen Fragen doch ausdrücklicher zu behandeln scheint. Die meisten Mitgliedstaaten 
gehen in ihrem Bericht auf die Frage überhaupt nicht ein. 
Aus dem niederländischen Bericht geht hervor, daß im Juli 1993 Bestimmungen zu Meldungen, 
Vergleichen und Verfolgungen in Kraft getreten sind, deren Ziel darin besteht festzulegen, wie 
bei Steuer- und Zollvergehen zu verfahren ist. Es erfolgt eine Abstimmung zwischen 
Staatsanwaltschaft und Ermittlungsstelle, um Betrügereien im Hinblick auf den betreffenden 
Betrag, auf Rückfalligkeit, auf das Vorhandensein von Fälschungen, auf die Beeinträchtigung 
weiterer Transfers gemeinschaftlicher Einnahmen analysieren zu können. Zweck ist dabei die 
Optimierung des Einsatzes strafrechtlicher Mittel bei der Betrugsbekämpfung. Eine andere 
Orientierung wird im portugiesischen Bericht vorgeschlagen, der das "Triptychon" der Behörden 
anspricht, die bei Feststellungen des Tatbestands des Betrugs eingeschaltet werden, nämlich die 
Zahlstelle, der zuständige Ausschuß in der zentralen Verwaltung, die Staatsanwaltschaft. 
Interessant ist hierbei, daß einige Mitgliedstaaten im Berichtsteil über die Zusammenarbeit 
hervorgehoben haben, wie wichtig die Organisierung einer Zusammenarbeit der Dienststellen 
ist, die in der vorgerichtlichen und zugleich in der gerichtlichen Phase arbeiten. 
e) Übergabe des Falls an die Justizbehörden 
Hier ist zu unterscheiden zwischen den Mitgliedstaaten, in denen Übergabepflicht besteht (z.B. 
Griechenland, Spanien, Italien, Pormgal), und den Mitgliedstaaten, die laut eigener Angabe den 
Vergleich vorziehen (z.B. Belgien, Niederlande, Irland). Doch statistische Angaben fehlen in 
den einzelstaatlichen Berichten, außer beim Vereinigten Königreich, das die Beträge nennt, die 
im Bereich der GAP und der Eigenmittel Gegenstand von Vergleichen und gütlichen 
Beilegungen gewesen sind. Im Bericht Spaniens wird eindeutig ausgesagt, daß die Anwendung 
57 
einer innerstaatlichen verwalmngsrechtlichen Sanktion im Falle der strafrechtlichen Verfolgung 
eingestellt wird. 
Es bleibt nur ein Bereich, für den sich aus den Berichten der Mitgliedstaaten genügend Angaben 
enmehmen lassen, um ansatzweise ihre Herangehensweise gegenüberstellen zu können, und zwar 
geht es um die Prinzipien für einen Vergleich auf dem Gebiet der traditionellen Eigenmittel, die 
in nachfolgender Übersicht wiedergegeben sind. 
Prinzipielles Vorgehen bei Vergleichen: traditionelle Eigenmittel 
Mitgliedstaat 
B 
DK 
D 
EL 
E 
F 
IRL 
I 
L 
N 
P 
ö 
SU 
SV 
UK Vergleiche im Bereich Zoll 
Ja, nach Allgemeinem Gesetz 
über Zölle und Akzisen (Art. 
263) 
Ja, im Bereich der Zollabgaben 
(nicht präzisiert für Agrar­
abschöpfungen) 
Punkt nicht behandelt 
Punkt nicht behandelt 
Nein (keine Vergleiche) 
Punkt nicht behandelt 
Ja (dem Bericht zufolge bei 
Eigenmitteln) 
Nein 
Ja 
Ja (im Rahmen eines Ge­
richtsverfahrens) 
Nein 
Punkt nicht behandelt 
Nein - im Zollbereich keine 
Möglichkeiten des Vergleichs 
Punkt nicht behandelt 
Ja Zuständige Behörde 
Zollverwaltung 
Zollverwaltung 
Zollverwaltung 
nicht genannt 
Staatsanwaltschaft 
Zoll- und 
Verbrauchsieuernverwallung Ermessensbefugnis bzw. Kriterien für den 
Abschluß eines Vergleichs 
Vergleich ausgeschlossen bei vorsätzlichem 
Betrug oder bei Vorhandensein genügender 
Beweise für gerichtliche Klage 
Möglich unter den Schwellenwerten für 
strafrechtlichen oder zoll rechtlichen 
Tatbestand 
Ermessensbefugnis 
Vergleich möglich über die Geldbuße, nicht 
aber über den geschuldeten Betrag 
Keine besonderen Kriterien (Prinzip der 
Opportunität von Strafverfolgungen gemäß 
Art. 167 Strafgesetzbuch) 
Vergleich nur subsidiär. Wenn möglich, 
werden vorzugsweise Emiitllungen 
eingeleitet. 
58 
Drei weitere quantitative Angaben sind festzuhalten, und zwar im Bericht der Niederlande, dem 
zufolge Unregelmäßigkeiten im Bereich der GAP selten zu gütlicher Beilegung fuhren, im 
Bericht Irlands, dem zu entnehmen ist, daß bei Eigenmitteln Strafverfahren wenig zur 
Anwendung kommen, und im Bericht Belgiens, der angibt, daß im Zollbereich 5 % der Fälle 
vor den Richter kommen. 
Von Belgien, Dänemark und dem Vereinigten Königreich wird dargelegt, daß bestimmte 
Kriterien für die Schwere des Tatbestands angelegt werden, d.h. der Vergleich kann nur in 
Frage kommen, wenn kein betrügerischer Vorsatz bestanden hat und wenn die Schwelle für die 
Strafbarkeit und die Einleitung von Ermittlungen nicht erreicht wird. 
Wie in den anderen Teilen des Berichts wird im Teil zu Vergleichen kaum auf die Mehr­
wertsteuer eingegangen. Zwei Mitgliedstaaten bestätigen ihre Existenz unter den gleichen 
Voraussetzungen wie bei den traditionellen Eigenmitteln, womit eine Gleichstellung der 
Behandlung dieser beiden Arten von gemeinschaftlichen Einnahmen gegeben ist. Die Zoll- und 
Mehrwertsteuerbehörde in Dänemark praktiziert den Vergleich im Bereich Mehrwertsteuer 
ebenso wie im Bereich Zoll, sofern die Grenzen für eine Strafverfolgung nicht erreicht worden 
sind. Auch in den Niederlanden sind Vergleiche bei der Mehrwertsteuer möglich, die von der 
Statsanwaltschaft wie beim Zoll in Abhängigkeit von der Opportunität einer Strafverfolgung 
geschlossen werden. Nur das Vereinigte Königreich gibt Zahlen für gütliche Beilegungen bei 
der Mehrwertsteuer von 1991 bis 1994 an. 
Bei den übrigen Mitgliedstaaten - die entweder gar nicht geantwortet haben oder lediglich auf 
die traditionellen Eigenmittel eingegangen sind - ist es nicht möglich, den Gleichbehand-
lungsgrad von Vergleichen bei den verschiedenen Arten von Mitteln einzuschätzen und in 
Erfahrung zu bringen, ob Vergleiche in stärkerem Maße bei Umegelmäßigkeiten in bezug auf 
diese oder jene besondere Einnahmeart zur Anwendung kommen. 
Schließlich wird der Vergleich bei Ausgaben in den meisten Fällen übergangen. Grundsätzlich 
ist er nach spanischem, italienischem und portugiesischem Recht nicht möglich. Allerdings gibt 
es in den Niederlanden Vergleiche im Rahmen gerichtlicher Verfahren zu Ausgabendelikten. 
Das Vereinigte Königreich kennt Vergleichsverfahren mit Begünstigten der GAP, wenn Beamte 
59 
Fehler begangen haben; doch nur in diesem Fall kann das Zoll- und Akzisenamt die gütliche 
Beilegung zur Anwendung bringen, anstatt Ermittlungen einzuleiten. In Finnland gibt es offenbar 
eine Ermessensbefugnis hinsichtlich des Vergleichs; im Bericht wird angegeben, daß es kaum 
zu Kompromißlösungen kommt. 
In den Mitgliedstaaten, denen der Vergleich unbekannt ist, müssen Personen, die von einem 
Delikt Kenntnis erhalten, ein Strafverfahren anstrengen. Anzumerken ist, daß im Vereinigten 
Königreich, in dem Vergleiche üblich sind, der Imiter des Amtes für schweren Betrug aus 
eigenem Antrieb zu einer Straftat, die nach seiner Auffassung einen schweren oder komplexen 
Betrug beinhaltet, ermitteln und Klage beim Strafrichter einreichen kann. 
Aufgrund der geringen Anzahl genauer Antworten, die aus den Berichten der Mitgliedstaaten 
zusammengetragen werden konnten, läßt sich keine Aussage zur Handhabung des Vergleichs 
im Hinblick auf das Gleichstellungsprinzip machen. Es ist nicht feststellbar, ob die gemein­
schaftlichen Einnahmen und Ausgaben in gleicher Weise Gegenstand von Vergleichsverfahren 
sind wie die Einnahmen und Ausgaben der einzelstaatlichen Haushalte. Erkennbar ist lediglich, 
daß mehr Transparenz not tut, und zwar nicht nur zu den Prinzipien, sondern auch zu den 
Anwendungsbedingungen und zum Ausmaß von Vergleichen. Gestützt auf die Ergebnisse der 
noch laufenden besonderen Studie, wird die Kommission auf die Problematik des Vergleichs 
zurückkommen müssen, insbesondere unter dem Blickwinkel des Gleichsterlungsprinzips und 
der Effizienz der Sanktionssysteme in verwaltungsrechtlicher wie strafrechtlicher Hinsicht. 
f) Nebenkläger 
Italien gibt an, daß für die Kommission die Möglichkeit besteht, an einem Straßprozeß beteiligt 
zu sein, und wünscht, daß diese hier eine verstärkte Rolle spielt. Auch Spanien bestätigt diese 
Möglichkeit und weist zugleich darauf hin, daß die Kommission davon niemals Gebrauch 
gemacht habe. Wie Spanien, wo der Generalstaatsanwalt in Sachen des Betrugs zum Nachteil 
der Gemeinschaft als Nebenkläger auftritt, gibt das Vereinigte Königreich an, daß es 
Nebenklagen anstrengt, wenn es notwendige Rückforderungen durchzusetzen gilt. Es handelt 
sich hier um einen Anspruch auf Ersatz des Gemeinschaftsvermögens mittels Beitreibung der 
betreffenden Beträge. Die Rolle der nationalen Finanzbehörden als finanzieller 
60 
Interessenvertreter der Gemeinschaft im Strafverfahren sollte gründlicher analysiert werden 
können. 
Im übrigen würden sich Initiativen, zu denen sich die Kommission veranlaßt sehen könnte, nur 
auf einen zweckdienlichen Beitrag zur Feststellung und zum Nachweis von Betrugstatbeständen, 
die Gegenstand des Strafverfahrens sind, beziehen. 
g) Innerstaatliche Maßnahmen zur Verhinderung der Betrugswiederholung 
Es ging eigentlich darum, Informationen darüber einzuholen, wie auf gemeinschaftlicher Ebene 
Maßnahmen zu treffen wären, doch mitunter wurde diese Rubrik so verstanden, als handle es 
sich um Rückfallbekämpfung (Strafverdoppelung durch das allgemeine Gesetz über Zölle und 
Akzisen vom 7. Juni 1994 in Belgien, verstärktes Bußgeld in Luxemburg). Es geht jedoch um 
die Bekämpfung des systematischen Betrugs als Hauptbetätigung des Betreffenden. 
Portugal und Italien bestehen auf der Wirksamkeit konservativer Maßnahmen wie Einstellung 
der Zahlungen oder eingeschränkter Zugang zu bestimmten Beihilfesystemen. Dies setzt voraus, 
daß die mit der Betrugsbekämpfung beauftragten Organe den Zahlstellen Mitteilung über die 
festgestellten Verstöße machen, damit die Leistungen an die verwarnten Unternehmen eingestellt 
werden. 
Das Vereinigte Königreich nennt bei den getroffenen Maßnahmen eine Arbeit zum modus 
operandi der Täter. Zur Mehrwertsteuer und den Zollabgaben erging eine interne Information 
über die Techniken von Straftätern, um eine verstärkte Vorbeugung zu erreichen. 
Verbindungsbeamte im Steuerbereich wurden mit Belgien, Frankreich und den Niederlanden 
ausgetauscht. 
h) Vorschläge für ein Vorgehen auf Gemeinschaftsebene 
Die der Gemeinschaft von den Mitgliedstaaten angetragenen Maßnahmen lassen sich drei 
Stichworten zuordnen - vereinfachen, harmonisieren, zusammenarbeiten. 
Die Vereinfachung der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften sprechen mehrere Mitgliedstaaten 
in ihrem Bericht an (z.B. Frankreich, Niederlande, Luxemburg). Die Wege zu einer solchen 
Vereinfachung müßten allerdings - wahrscheinlich für jeden einzelnen Bereich - noch näher 
erläutert werden. So wird im spanischen Bericht von der Notwendigkeit gesprochen, mit der 
Reform der Regelungen zur Landwirtschaft fortzufahren, um zu einem einfachen, homogenen 
System zur Ahndung von Vergehen zu gelangen. Im niederländischen Bericht wird eine Methode 
vorgeschlagen, und zwar sollen die Probleme im Zusammenhang mit der Durchführung, der 
Kontrolle und der Anwendung stärker Berücksichtigung finden. Die Kommission sollte 
Programme zur Untersuchung der Anwendung der Normen (mit Aufnahme der 
Anwendungskosten in die Gesamtkosten einer politischen Maßnahme) sowie zur Evaluierung der 
bereits durchgeführten Programme auf den Weg bringen. Diese Anregung entspricht auch einem 
weiteren Vorschlag der Niederlande, die Praxis des regelmäßigen Audit einzuführen. Damit 
ließe sich auch die Effizienz der auf Gemeinschaftsebene geschaffenen Systeme messen. Durch 
ihre Mitwirkung an diesen innerstaatlichen Maßnahmen könnte die Kommission an der 
Evaluierung teilhaben. 
Harmonisierung wird in vielerlei Hinsicht gewünscht. Zum einen bei Sanktionen, damit die 
Wirtschaftsakteure in allen Mitgliedstaaten auf gleiche Art und Weise behandelt werden (Bericht 
Belgiens) bzw. mit Steuerhinterziehungen innerhalb der Gemeinschaft einheitlich umgegangen 
wird (Bericht des Vereinigten Königreichs); zum anderen bei der Vorbeugung, wenn 
beispielsweise im französischen Bericht eine gemeinschaftsweite Regelung zur Kontrolle der 
Strukturfonds und zur Verjährung von verwalmngsrechtlichen Sanktionen angeregt oder - im 
gleichen Bericht - die Frage eines einheitlichen Status für die Kontrollbediensteten aufgeworfen 
wird. Auch vom Vereinigten Königreich wird vorgeschlagen zu prüfen, ob den Ermittlern 
möglicherweise vergleichbare Befugnisse eingeräumt werden sollten. 
Die Koordinierung wird in einem gesonderten Abschnitt behandelt, doch sollen hier die 
Anregungen genannt werden, die verschiedene Mitgliedstaaten an dieser Stelle ihres Berichts 
gegeben haben. Portugal wünscht engere Beziehungen zwischen den nationalen Behörden und 
der Kommission, insbesondere der Antibetrugseinheit (UCLAF), auf der Grundlage von 
Informationen zu den Wirtschaftsakteuren sowie mittels Schulung über die gemeinschaftlichen 
Rechtsvorschriften und die Methoden der Risikoanalyse auf Kommissionsebene und durch 
62 
Austausch zwischen den Mitgliedstaaten. Griechenland möchte die Schaffung besonderer 
Ermittlungs- und Bekämpfungseinheiten in allen Mitgliedstaaten, die in direkter Verbindung mit 
den zuständigen Dienststellen der Kommission stehen sollten. Spanien schließlich hat den 
Wunsch, daß die Kontrolle des gemeinschaftlichen Versandverfahrens sowie die innerstaatlichen 
Kontrollen und die der Gemeinschaftsinstitutionen besser koordiniert werden. 
Überlegungen für ein weiteres Vorgehen (1.2) 
Dieser Teil, der sich mit den Ergebnissen der Betrugsbekämpfung befaßt, fußt auf der Praxis, 
die zwischen der Haushaltsbehörde (Europäisches Parlament) und der Kommission eingeführt 
worden ist. Es geht darum, die konkreten Kenntnisse zu dieser Materie anhand der 
zusammengetragenen Informationen und mittels Untersuchung von Schulbeispielen besser zu 
nutzen. Auf diese Weise können die grundsätzlichen Fragen geklärt werden, ehe die Art der für 
die Verminderung des Betrugsrisikos zu ergreifenden Maßnahmen vorgeschlagen wird. 
Die von den Mitgliedstaaten mitgeteilten Angaben lassen eine Zunahme des Betrugs innerhalb 
der beiden Bezugsjahre 1993 und 1994 erkennen, ohne daß sich eindeutig feststellen läßt, ob 
dieser Umstand dem Phänomen an sich, einer besseren statistischen Kenntnis, Fortschritten bei 
den Kontrollverfahren oder aber der wirksameren Arbeit der Dienststellen, die mehr 
Betrügereien aufdeckten, zuzuschreiben ist. Festgestellt werden kann auch, daß man sich mehr 
und mehr über das Ausmaß des grenzübergreifenden Charakters des Betrugs klar geworden ist, 
denn die Mitgliedstaaten verweisen häufig im Zusammenhang mit den von ihnen dazu 
ergriffenen Maßnahmen darauf (Kontrollen des Transitverkehrs in Dänemark, der Freigüter in 
Frankreich, Austausch von Verbindungsbeamten im Steuerbereich durch das Vereinigte 
Königreich usw.). 
Die Untersuchung dieser Ergebnisse ergibt eine erste Einschätzung des Gleichstellungsgrades. 
Dennoch sind Verbesserungen im Informationsniveau notwendig. Es ist in der Tat nicht möglich, 
die konkrete Anwendung von Artikel 209 a EGV einzuschätzen, wenn nicht die entsprechenden 
Angaben für die Analyse zur Verfügung stehen, wie z.B. Anzahl der nach Bereichen 
vorgenommenen Kontrollen, Anzahl der eingehenden Ermittlungen, zu denen solche Kontrollen 
führen (oder die durch andere Informationsquellen ausgelöst wurden), wenn die Ergebnisse 
63 
dieser Kontrollen und Ermittlungen nicht bekannt sind (einfache Unregelmäßigkeiten oder 
Bertrugsfalle), wenn die wesentlichen Fakten zur Weiterverfolgung der festgestellten Fälle nicht 
verfügbar sind (u.a. Rückforderung von geschuldeten Beträgen und Verhängung geeigneter 
verwaltungsrechtlicher oder strafrechtlicher Sanktionen). Es ist offensichtlich klar, daß derzeit 
auf Gemeinschaftsebene nur Teilinformationen zur Verfugung stehen, doch nur die Kenntnis 
sämtlicher Glieder der Betrugsbekämpftmgskette würde ermöglichen, die Wirksamkeit der 
getroffenen Maßnahmen zu ermessen und ihre zeitliche Anpassung einzuschätzen. 
Ausgehend von den vorangehenden Feststellungen setzt die Kommission beim gegenwärtigen 
Stand der Untersuchung ihre Überlegungen in drei Richtungen fort. 
A/ Um die Ausrichtung der Maßnahmen und ihre möglichst realitätsnahe Planung zu erleichtern, 
müssen die Aussagefähigkeit und die Dichte der Informationen zu Betrugsfallen sowie die 
Kenntnis der Ergebnisse der Betrugsbekämpfung in allen relevanten Phasen - von der Kontrolle 
bis zur Beitreibung der unterschlagenen Beträge und Verhängung von Sanktionen gegen die 
Täter - verbessert werden. Damit kann der Grad der Gleichstellung der finanziellen Interessen 
der Gemeinschaft sachdienlicher eingeschätzt werden, was wiederum die notwendigen 
Angleichungen auf einzelstaatlicher Ebene zur Folge haben dürfte. In diesem Zusammenhang 
müßten für eine vollständigere Analyse vergleichende Angaben zur Beitreibungsquote der 
einzelnen Steuereinnahmen, zur Anzahl der Vergleiche und der jeweiligen Beträge sowie zur 
Anzahl der Kontrollen und weitergehenden Ermittlungen sowohl bezüglich der nationalen 
finanziellen Interessen als auch der Gemeinschaften zur Verfügung stehen. 
B/ In einigen Bereichen können Verbesserungen nur durch eine Angleichung der 
einzelstaatlichen Praktiken auf Gemeinschaftsebene erreicht werden. Das gilt u.a. für die 
Modalitäten der Kontrolle, um zu einem äquivalenten Niveau der Überwachung auf dem 
gesamten Gebiet der Gemeinschaft zu gelangen, für die Vorschriften zu Rückforderungen 
(Verjährung und Unterbrechung der Verjährung, Verzugszinsen, Beitreibung mittels 
Verrechnung usw.), für die Anwendung fiskaler Vorzugsrechte auf Forderungen der 
Gemeinschaft, für verwalmngsrechtliche Sanktionen und deren Anwendungsbedingungen. Die 
Kommission, die in diesem Punkt mit einigen Berichten der Mitgliedstaaten übereinstimmt, ist 
64 
der Auffassung, daß zur Erreichung derartiger Fortschritte und ihrer konkreten Umsetzung in 
Rechtsvorschriften eine starke, nachhaltige Anregung seitens der Cremeinschaft unabdingbar ist. 
C/ Das Bestreben um Vereinfachung und größere Effizienz der Rechtsvorschriften ist ebenfalls 
den Beiträgen der Mitgliedstaaten zu entnehmen. Die Kommission teilt dieses Empfinden voll 
und ganz. Der Betrug scheint in der Tat in allzu komplizierten, verwickelten Rechtsvorschriften 
bessere Möglichkeiten zu finden, während sie paradoxerweise ehrliche Akteure weniger 
schützen, sondern für sie eher eine Quelle von Fehlern und Unterlassungen darstellen. Die 
Aktionen der Kommission zur Anhebung des Niveaus und der Qualität der gemeinschaftlichen 
Finanzverwaltung tragen diesen Zielen weitgehend Rechnung. Die Verbesserung der 
Finanzverwaltung ist für die Kommission eine erklärte Priorität. Auch der von einigen 
Mitgliedstaaten bekundete Wunsch, zur Bewertung der nationalen Kontrollsysteme regelmäßige 
innerstaatliche Audits durchzuführen, könnte in geeigneter Weise unterstützend dazu beitragen, 
entscheidende Fortschritte bei der Vereinfachung und der größeren Wirksamkeit der Rechtstexte 
zu erzielen. 
1.3 Folgemaßnahmen zu den Berichten des Rechnungshofes 
Auf den Tagungen des Europäischen Rates in Essen und Cannes wurden die Mitgliedstaaten und 
die Institutionen aufgefordert, Betrug unnachgiebig zu bekämpfen, und so erschien die 
vergleichende Analyse der Folgemaßnahmen zu den Berichten des Rechnungshofes, der in der 
Erklärung von Essen Erwähnung findet, als eine sinnvolle Ergänzung zur Arbeit der 
Kommission. 
Mit diesem dritten Unterabschnitt sollte also eine Einschätzung darüber gegeben werden, wie 
die Mitgliedstaaten auf die Berichte des Europäischen Rechnungshofes reagieren und auf dessen 
Beobachtungen eingehen. Unabhängig von der systematischen Untersuchung der Jahres- und 
Sonderberichte des Rechnungshofes durch den Rat scheint es zweckmäßig, eine Bewertung der 
Art und Weise vorzunehmen, wie die Mitgliedstaaten auf die vom Rechnungshof 
angesprochenen, sie direkt betreffenden Fragen reagieren, denn es dürfte durchaus nutzbringend 
sein, die Hinweise eines erfahrenen außenstehenden Prüfers zu berücksichtigen, um 
möglicherweise vorhandene Lücken in einem Kontrollsystem zu schließen. 
65 
Der Umfang der gestellten Aufgabe erklärt sicherlich, daß das Ergebnis etwas enttäuschend 
ausgefallen ist. Abgesehen von den drei lindern, die 1995 beigetreten sind und die nicht 
angesprochen worden waren, haben vier Mitgliedstaaten entweder die Frage übergangen oder 
mit allgemeinen Bemerkungen geantwortet (zur ausgeübten Überwachung oder zum Rech­
nungshof ihres Landes). Die gelieferten Informationen reichen nicht aus, um eine vergleichende 
Analyse aufzustellen. 
Beim Durchgehen der eingegangenen Beiträge fallt außerdem auf, daß manchmal die 
Beobachtungen des Rechnungshofes als nicht zutreffend bemängelt werden oder die Tragweite 
seiner Beobachtungen heruntergespielt wird. Im deutschen Bericht wird der für eine Kontrolle 
zum EAGFL-Garantie gewählte Zeitpunkt kritisiert, da gerade eine allgemeine Umgestaltung 
der landwirtschaftlichen Zahlstellen im Gange war. Im belgischen Bericht wird bedauert, daß 
die vorherigen Berichte gar nicht oder zu spät übersandt wurden. In den meisten Berichten 
begnügen sich die Mitgliedstaaten mit einer generellen Aussage dazu, daß sie die Berichte in 
geeigneter Weise befolgt haben, oder bekunden anhand einiger gut ausgewählter Beispiele ihre 
Beflissenheit, die Empfehlungen des Rechnungshofes zu befolgen. 
Eine Ausnahme bildet der Bericht des Vereinigten Königreichs, der eine Antwort auf 
35 Kritikpunkte gibt, die vom Rechnungshof in den Jahresberichten 1992 und 1993 sowie in fünf 
Sonderberichten angeführt worden waren. Manchmal werden die vom Rechnungshof 
aufgeführten Beobachtungen angefochten, aber abgesehen von unvermeidlichen Divergenzen in 
der Einschätzung, ist zu bemerken, wie das Vereinigte Königreich auf die Beobachtungen des 
Rechnungshofes eingeht und gegebenenfalls die notwendigen Konsequenzen zieht (Veränderung 
der Kontrolle des ESF, Verbesserung der Methoden zur Identifizierung von Rindfleisch, 
Vervollkommnung der Kontroll verfahren im landwirtschaftlichen Bereich usw.). 
Weitere interessante Elemente werden in einigen Berichten angesprochen, wenn sie auch nicht 
durchgängig zutreffen. Irland führt Maßnahmen auf, die ergriffen wurden, um die Prüfung der 
Zollerklärungen zu verbessern und die Nachkontrollen der Papiere der Wirtschaftsbeteiligten zu 
verstärken unter gleichzeitiger Vereinfachung der Verfahren bei Freigütern (als Folge zu den 
Berichten 1992 und 1993). Auch Dänemark gibt eine Veränderung bei den Nachkontrollen von 
Einfuhren und Ausfuhren an, mit der Betriebsprüfungen mehr in den Vordergrund gerückt und 
66 
Parameter aufgenommen werden, die ein hohes Betrugsrisiko erkennen lassen (Aufforderung des 
Rechnungshofes von 1994). Die Niederlande waren ebenfalls aufgefordert worden, die 
Feststellung der Eirifuhrzölle zu verbessern, und erarbeiteten nach den Hinweisen von 1992 und 
1993 Zollinstruktionen für gründlichere Ermittlungen. Spanien schließlich gibt an, daß es die -
insbesondere computergestützten - Methoden der begleitenden Überwachung der vom 
Rechnungshof geprüften Strukturfonds verändert hat. 
Überlegungen für ein weiteres Vorgehen (1.3) 
Die Organe und die Mitgliedstaaten müssen sich entsprechend der Aufforderung des 
Europäischen Rates von Essen dafür einsetzen, daß die Empfehlungen des Europäischen 
Rechnungshofs, die einen wertvollen Beitrag zur Verbesserung des Finanzmanagements 
darstellen, befolgt werden. 
Dieser Aufforderung wäre bei den Prüfungen Rechnung zu tragen, die regelmäßig zur 
Bewertung der Zuverlässigkeit der innerstaatlichen Kontrollsysteme durchgeführt werden. Einige 
Mitgliedstaaten, in denen derartige Kontrollen bereits vorgesehen sind, sprechen sich dafür aus, 
daß sie in allen Mitgliedstaaten durchgeführt werden. 
In diesem Zusammenhang könnten auch einige der Leitlinien, welche die Kommission 
aufzustellen gedenkt, um partnerschaftlich mit den Mitgliedstaaten die Haushaltsführung der 
Gemeinschaft effizienter zu gestalten, durchaus zum Tragen kommen. 
67 
Zweiter Teil : Anwendung von Artikel 209 a Absatz 2 des EG-Vertrags 
(Zusammenarbeit) 
Artikel 209 a Absatz 2 des EG-Vertrags lautet wie folgt: 
"Die Mitgliedstaaten koordinieren unbeschadet der sonstigen Vertragsbestimmungen ihre 
Tätigkeit zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft vor Betrügereien. Sie sorgen 
zu diesem Zweck mit Unterstützung der Kommission für eine enge, regelmäßige 
Zusammenarbeit zwischen den zuständigen Dienststellen ihrer Behörden. " 
Die den Mitgliedstaaten in Artikel 209 a Absatz 1 EGV auferlegte Pflicht, betrügerische 
Praktiken, die sich gegen die finanziellen Interessen der Gemeinschaft richten, mit den gleichen 
Maßnahmen zu bekämpfen, die sie bei gegen ihre eigenen finanziellen Interessen gerichteten 
betrügerischen Praktiken ergreifen, wird somit durch eine Vertragsbestimmung ergänzt, die 
darauf abzielt, mit Unterstützung der Kommission eine enge, regelmäßige Zusammenarbeit zu 
gewährleisten. 
Diese Bestimmung trägt insbesondere der geographischen Dimension betrügerischer Praktiken 
Rechnung, die den Rahmen der Mitgliedstaaten überschreitet. Zielscheibe dieser organisierten 
Wirtschaftskriminalität, die immer weiter zunimmt, ist der Gemeinschaftshaushalt. Da nationale 
Einzelmaßnahmen nicht ausreichen, dieses Problems Herr zu werden, ist eine verstärkte, 
regelmäßige Zusammenarbeit unabdinglich, um die Gemeinschaftsbelange wirksam zu schützen. 
Artikel 209 a Absatz 2 EGV bekräftigt den Grundsatz, wonach die Betrugsbekämpfung in erster 
Linie Sache der Mitgliedstaaten ist. Zur Erfüllung dieser Aufgabe haben die Mitgliedstaaten mit 
Unterstützung der Kommission für eine verstärkte partnerschaftliche Zusammenarbeit der 
Dienststellen zu sorgen. Zu diesem Zweck hat die Kommission daher einen Beratenden 
Ausschuß für die Koordinierung der Betrugsbekämpfung eingesetzt, der - was auch vom Rat 
"Wirtschafts- und Finanzfragen" auf seiner Tagung vom 11. Juli 1994 bestätigt wurde - für die 
Organisation dieser Zusammenarbeit der zuständigen Dienststellen den geeigneten Rahmen 
bietet. 
68 
Die Kommission hat den Mitgliedstaaten drei Kooperationsverfahren vorgeschlagen. Zwei davon 
werden von den Mitgliedstaaten mit nichtgemeinschaftlichen Instrumenten abgewickelt: die 
Zusammenarbeit der Verwalmngen (2.1.1.) und die Zusammenarbeit bei der Strafverfolgung 
(2.1.2.), während sich das dritte Verfahren auf Gemeinschaftsinstrumente stützt (2.1.3.). 
2.1.1 Zusammenarbeit der Verwaltungen und Amtshilfe aufgrund nichtgemeinschaftlicher 
Instrumente 
In allen Berichten ist von nichtgemeinschaftlichen Kooperationsinstrumenten die Rede. 
Nachstehende Tabelle gibt einen Überblick über die verschiedenen in den einzelstaatlichen 
Berichten erläuterten Kooperationsmaßnahmen, aufgeschlüsselt nach den fünf Bereichen des von 
der Kommission vorgeschlagenen Schemas. 
69 
Zusammenarbeit der Verwaltungen und Anitshilfe aufgrund nichtgemeinschaftlicher Instrumente 
B 
DK 
E 
EL 
E 
F 
IRL 
I 
L 
N Erfassung (und Rechtsgrund­
grundlage) der Kooperations­
maßnamen (a) 
Übereinkommen von Neapel 
Erwähnung einer Zusammenarbeit 
der Verwaltungen im Bereich der 
Strukturfonds 
Übereinkommen im Rahmen des 
Europa rats 
12 bilaterale Vereinbarungen (3 
mit den neuen MS (*), 9 mit 
Drittländern 
Übereinkommen von Neapel 
Kontakte auf der Grundlage natio­
naler Instrumente 
Rolle der Generalinspektion der 
staatlichen Verwaltung 
Zusammenarbeit zwischen den 
Mitgliedstaaten (83 %) und mit 
Drittländern (17 %) 
Übereinkommen von Neapel 
Empfehlung des RZZ 
Keine spezifischen bilateralen 
Abkommen 
Übereinkommen von Neapel 
Bilaterale und multilaterale Über­
einkünfte (Mitgliedstaaten, Dritt 
länder) 
Informelle Verfahren der Zusam­
menarbeit 
Übereinkommen von Neapel 
Benelux-Übereinkommen 
Übereinkommen ül>er die Rechts­
hilfe in Strafsachen von 1959 
Übereinkommen von Schengen 
Übereinkommen von Neapel 
Benelux-Übereinkommen 
Bilaterale Übereinkommen (skan 
cltuavische Landet) 
Empfehlung des RZZ Ergebnisse und Bewer­
tung (b) 
1993 und 1994 einge­
gangene Ersuchen: 1797 
ausgegangene: 1010 
1993 eingegangene Er­
suchen: 1912 
ausgegangene: 299 
(detaillierte Zahlenan­
gaben je Land), Ergeb­
nisse insgesamt positiv 
Beispiele für gute Zusam­
menarbeit (Libanon. 
Zypern) 
19 Kooperationsmaß­
nahmen (Polen, Argen­
tinien) 
Ergebnisse der Zusam­
menarbeit: + 16 % fest­
gestellte Delikte nach 
Informationsaustausch 
1992 und 1993: 
eingegangene Ersuchen: 
16 
ausgegangene: 12 
(Drittländer) 
Zusammenarbeit mit 
Drittländern: 331 Fälle 
1992 - 1993 eingegan­
gene Ersuchen: 502 
ausgegangene: 192 
(detaillierte Zalilenanga 
ben nach Landern) Aufgetretene Schwierig­
keiten (c) 
Manchmal zu lange 
Fristen, Begründungen für 
Ersuchen unzureichend , 
Zahl der eingegangenen 
Ersuchen 
Schwierigkeiten mit 
bestimmten IJindem 
(Kuwait, Bulgarien) 
Problem der Echtheit von 
Dokumenten aus Drittlän­
dern 
Status der Zollbediensteten 
uneinheitlich 
Manchmal fehlende 
Reaktion auf Ersuchen; 
Problem der Beweiskraft 
der übermittelten Doku­
mente Verbesserungsvorschläge / 
Regelung auf Gemeinschafts­
ebene wünschenswert (d und e) 
Zweckmäßigkeit persönlicher 
Kontakte; 
Feststellung, daß der Abschluß 
der AH-Übereinkommen (*) de 
facto schrittweise von der 
Gemeinschaft übernommen 
wird 
Intensivierung des Beamten-
austauschs und Anwendung der 
AH im Agrarbereich 
Unterstützung des Abschlusses 
von AH-Abkommen durch die 
Gemeinschaft 
Spontane Zusammenarbeit 
ausbaufähig; 
Unterstützung für den Abschluß 
von Amtshilfeabkommen durch 
die Gemeinschaft 
Funktionsweise zufriedenstel­
lend, keine Empfehlungen, 
keine Wünsche nach 
gemeinschall 
lieber Regelung 
70 
p 
ö 
su 
SV 
VK Empfehlung des RZZ 
Bilaterale Abkommen mit 
Marokko 
Bilaterale Abkommen mit Dritt­
ländern (USA, MOEL) 
17 bilaterale Abkommen (MS und 
Drittländer) 
Empfehlung des RZZ 
Übereinkommen von Nairobi 
Bilaterale Abkommen mit MS 
oder Dritdändem 
Übereinkommen von Neapel 
Empfehlung des RZZ 1993 und 1994 
eingegangene Ersuchen: 
15 
ausgegangene: 14 
Kein Register über AH-
Ersuchen Keine Schwierigkeiten Keine Wünsche nach gemein­
schaftlicher Regelung, doch 
Problem bei direkten Kontakten 
zwischen MS und Drittländern 
Unterstützung des Abschlusses 
von AH-Abkommen durch die 
Gemeinschaft 
Notwendigkeit einer Hinzu­
ziehung der Zollverwaltungen 
der Drittländer 
Projekte für eine Kooperation 
mit den MOEL (MwSt) 
Unterstützung des Abschlusses 
von AH-Abkommen durch die 
Gemeinschaft 
AH unerläßlich bei 
Betrugsbekämpfung 
* MS: Mitgliedstaat(en), AH: Amtshilfe. 
Mit Ausnahme des französischen und des österreichischen Berichts, in denen die im Schema 
vorgesehenen Formen der Zusammenarbeit nicht gesondert behandelt werden, und des dänischen 
Berichts, in dem lediglich von einer Zusammenarbeit der Verwalmngen im Rahmen der 
Strukturfonds die Rede ist, werden in den Berichten - und zwar in nicht unbeträchtlichem 
Umfang - auch Angaben zur nichtgemeinschaftlichen Zusammenarbeit der Verwalmngen 
gemacht. 
Mehrere Berichte enthalten - z.T. sehr detaillierte - Zahlenangaben zu den Ermittlungsersuchen 
wegen Deliktfällen. Wenn diese Zahlen auch nicht immer vergleichbar sind, so zeigen sie doch 
auf, daß die Kooperationsinstrumente nicht ungenutzt bleiben, und daß häufig Informationen 
ausgetauscht werden. Auch wird vielfach die Bedeutung spontaner, persönlicher Kontakte mit 
den zuständigen Behörden anderer Länder hervorgehoben, so z.B. in den Berichten Belgiens, 
Deutschlands und Portugals. Instrumente zur Förderung dieser Kontakte sind Datenbanken 
(Belgien), Fortbildungsmaßnahmen (Portugal) oder auch ein von den Mitgliedstaaten zu 
schaffendes Informationszentrum im Bereich Amtshilfe (Vereinigtes Königreich). 
Im erstgenannten Punkt (2.1.1) erstreckt sich die Zusammenarbeit hauptsächlich auf das 
Zollwesen: zwischen den Mitgliedstaaten im Rahmen des Übereinkommens von Neapel, mit 
71 
Drittländern aufgrund der Empfehlung des Rates für die Zusammenarbeit auf dem Gebiet des 
Zollwesens (RZZ) sowie der bilateralen Kooperationsabkommen. 
Die Ermittlungsersuchen im Rahmen dieser Zusammenarbeit erstrecken sich jedoch nicht nur 
auf die Eigenmittel, sondern auch auf andere Bereiche, die in die Zuständigkeit der 
Gemeinschaft fallen. In den Kooperationsvereinbarungen der Benelux-Staaten ist eine 
Zusammenarbeit vorgesehen, die offensichtlich über den eigentlichen Zollbereich hinausgeht. 
Die Zusammenarbeit mit Drittländern hat je nach Bericht unterschiedliche Bedeutung. Sie beruht 
insbesondere auf bilateralen Vereinbarungen und spielt in Mitgliedstaaten wie Deutschland eine 
größere Rolle als in anderen Ländern. Genau genommen fällt die Zusammenarbeit mit 
Drittländern nicht unter die Pflicht zur Zusammenarbeit gemäß Artikel 209 a Absatz 2, der ja 
nur auf das Verhältnis zwischen den Mitgliedstaaten Anwendung findet. Diese Zusammenarbeit 
ist jedoch insoweit ein Gleichstellungsinstrument, als zum Schutz der finanziellen Interessen der 
Mitgliedstaaten ähnliche bilaterale Abkommen geschlossen worden sind. Zudem kann durch 
diese Abkommen ein homogener Schutz an den Außengrenzen der Gemeinschaft gewährleistet 
werden. 
Die Mitgliedstaaten haben seit dem Inkrafttreten des EU-Vertrags keine neuen 
Kooperationsinstrumente beschlossen, sondern weiterhin das bereits vorhandene Instrumentarium 
genutzt. Viele von ihnen nennen - zum Teil mit Zahlenangaben - das Übereinkommen von 
Neapel aus 1967, das Teil des gemeinschaftlichen Besitzstandes ist. Dieses Übereinkommen 
enthält auf nichtgemeinschaftliche Bereiche anwendbare Vorschriften, die den Vorschriften der 
Verordnung (EWG) 1864/81 über die Amtshilfe (siehe Punkt 2.1.3) vergleichbar sind. Die 
Bezugnahme auf dieses Übereinkommen läßt darauf schließen, daß für ein und dieselbe 
Mitteilung vielfach beide Instrumente gleichzeitig eingesetzt werden oder das Übereinkommen 
anstelle der Gemeinschaftsverordnung genannt wird. 
Überlegungen für ein weiteres Vorgehen (Punkt 2.1.1) 
Die Prüfung der mitgeteilten Informationen zeigt deutlich, welches Interesse die Mitgliedstaaten 
den Kooperationsinstrumenten beimessen. Hieraus ergeben sich bestimmte Leitlinien für das 
72 
weitere Vorgehen auf Gemeinschaftsebene sowie für die Verbesserung der Effizienz dieser 
Mechanismen. 
A/ In verschiedenen Berichten wird die Notwendigkeit anerkannt, die Koordinierung und 
Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten weiter auszubauen. Dort, wo sie noch nicht 
vorhanden ist, muß eine strukturiertere Kooperation eingeführt werden. Das bestehende 
Regelwerk im Bereich der Zusammenarbeit muß erweitert und verstärkt werden, um das in 
Artikel 209 a EGV geforderte Kooperationsniveau zu erreichen. In diesem Rahmen könnten 
Maßnahmen ins Auge gefaßt werden, mit denen die zum Funktionieren dieser 
Amtshilfeverfahren vorgebrachten Beanstandungen (insbesondere Antwortfristen, unzureichende 
Begründung der Ersuchen) ausgeräumt werden können. 
B/ Ferner müssen die Operationellen Beziehungen zwischen den für die Verfolgung 
schwerwiegender und komplexer Betrugsfälle, einschließlich der organisierten 
Wirtschaftskriminalität, zuständigen Dienststellen sowie - bei grenzüberschreitenden 
Betrugsfallen, in denen der derzeitige Rahmen unzulänglich ist - die Beziehungen zwischen 
diesen Dienststellen und der Kommission verbessert werden. In diesem Rahmen gilt es 
Verfahren zu entwickeln, die darauf gerichtet sind, die etwaige Unterstützung dieser 
Dienststellen durch die Kommission bei der Erfüllung ihrer Aufgaben weiter auszubauen. 
C/ Auch Maßnahmen zum Ausbau persönlicher Kontakte und zur Förderung des 
Beamtenaustauschs sowie der Funktion von Verbindungsbeamten erscheinen als wirksames 
Mittel, Fortschritte bei der Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten zu erzielen. Läßt man 
die Instrumente, bei denen Kontakte zwischen Fachleuten (zwecks Institutionalisierung) 
gesetzlich vorgeschrieben werden müssen, einmal außer Betracht, so hängen die Ergebnisse der 
Zusammenarbeit ja auch von der Qualität der Beziehungen zwischen Ermittlern und übrigen 
Beamten ab. 
D/ Zudem gilt es, die von mehreren Mitgliedstaaten aufgeworfene Frage zu prüfen, ob die 
Kommission ihre Arbeiten zum Abschluß von Amtshilfeabkommen mit Drittländern fortsetzen 
soll. 
2.1.2 Zusammenarbeit bei der Strafverfolgung 
Die durch Artikel 209 a Absatz 2 EGV eingeführten Bestimmungen beschränken sich nicht auf 
die Zusammenarbeit im Verwaltungsbereich. Vielmehr werden die Mitgliedstaaten in diesem 
Artikel zu einer über diesen Rahmen hinausgehenden Zusammenarbeit aufgefordert, wenn diese 
zur Bekämpfung betrügerischer Praktiken zu Lasten der Einnahmen und Ausgaben der 
Gemeinschaft als notwendig erweisen sollte; dies gilt insbesondere für das grenzüberschreitende 
organisierte Verbrechen. 
Es darf nicht möglich sein, daß die organisierte Wirtschaftskriminaiität dank unterschiedlicher 
rechtlicher Regelungen straflos bleibt. Aus den Länderberichten geht deutlich hervor, daß Bedarf 
an verstärkter, effizienter, rascher und unmittelbarer Zusammenarbeit besteht, auch wenn dieses 
Erfordernis nicht immer deutlich zum Ausdruck gebracht wird. 
Um einen Überblick über die bereits bestehenden Mechanismen zu erhalten, war darum gebeten 
worden, die Zusammenarbeit der Polizei- und Justizbehörden nach folgenden Fragen zu 
gliedern: Rechtsgrundlage (Übereinkommen, Verträge, Briefwechsel, ad-hoc-Maßnahmen); 
Beschreibung des Verfahrens, der Wege und Fristen, Erfassung der Zahl der Fälle einer 
Zusammenarbeit der Polizei- und Justizbehörden bei Betrugsfällen, Ergebnisse, Bewertung, 
aufgetretene Schwierigkeiten, Grenzen dieser Form der Zusammenarbeit und 
Verbesserungs vorschlage. 
Nur in wemgen Berichten werden diese Fragen erschöpfend behandelt; die mitgeteilten Angaben 
sind in nachstehender Tabelle zusammengefaßt. 
74 
Zusammenarbeit bei der Strafverfolgung 
Mitglie 
d-staat a)polizeiliche Zusammenarbeit b) Zusammenarbeit der 
Justizbehörden c) Schwierigkeiten d) Vorschläge 
Die Zusammenarbeit mit der 
Uclaf wird erwähnt Der Punkt wurde nicht behandelt, Verweis auf die Arbeiten des dritten Pfeilers 
DK Aufzählung der bestehenden Übereinkommen 
bestehende Übereinkommen (Schengener Abkommen) 
EL Übereinkommen über Auslieferung und Rechtshilfe in Strafsachen Erwähnung des dritten Pfeilers 
Bilaterale Kontakte 
siehe Tabelle 2.1.1. 
IRL Der Punkt wurde nicht behandelt 
- Aufzählung der Übereinkommen und Verträge 
- Hinweis auf die informelle Zusammenarbeit über die Uclaf Wunsch, die Arbeiten des Rates 
im Rahmen des dritten Pfeilers 
fortzusetzen 
Ad-hoc-Zusammen-
arbeit auf der Grundlage des 
Schengener Abkommens Aufzählung der bestehenden 
Übereinkommen Neutrale Bemerkung zu den 
Arbeiten des Rates im Rahmen 
des dritten Pfeilers 
Die Zollverwaltung hat 1993 
35 Rechtshilfeersuchen 
erhalten Verwaltungsrechtliche und strafrechtliches Vorgehen 
blockieren sich mitunter (Verweis auf den dritten Pfeiler) 
Fristen bei den Rechtshilfeersuchen 
Der Punkt wurde nicht behandelt 
siehe Tabelle 2.1.1. 
SU siehe Tabelle 2.1.1. 
Das Nationale Fahndungsbüro 
hat Koordinierungsfunktion Aufzählung der bestehenden 
Übereinkommen 
Verfahren und 
Zuständigkeiten bei den 
Ermittlungen werden in 
spezifischen Gesetzen 
geregelt - eingehende 
Beschreibung 
SV Für die polizeiliche 
Zusammenarbeit ist keine 
besondere Grundlage 
erforderlich, da sie durch die 
innerstaatlichen 
Rechtsvorschriften geregelt wird Aufzählung der Überein­
kommen (und der Gesetze, 
mit denen diese in 
innerstaatliches Recht 
umgesetzt werden) 
Zentralisierungsfunktion des 
Außenministeriums Rechtsvorschriftenüber 
die Rechtshilfe in 
Strafsachen werden in 
Kürze angenommen 
UK Die Zusammenarbeit gründet sich auf das Europäische 
Übereinkommen zur Rechtshilfe in Strafsachen von 1959 (Protokoll 
von 1978) 
Das Zentralbüro von Interpol (im Nationalen Nachrichtendienst) ist 
mit der Koordinierung beauftragt 
Unterzeichnerstaat des Europäischen Ausliefcrungsiibereinkommens Die Fristen und die 
Ablehnung einiger 
Mitglied-Staaten, ihre 
Staatsangehörigen 
auszuliefern 1. Anlage von Daten-banken über 
Aktien-gesellschaften und Treu­
handgesellschaften 
2. Intensivierung der Zusammen­
arbeit der zuständigen Zentral­
behörden 
3. Änderung der Rechts­
vorschriften über das Bankge­
heimnis, Verschärfung der Rechts­
vorschriften über die 
Geldwäsche. 
4. Aufstellung von Prioritäten für 
die künftigen Ermittlungen 
75 
Wie festzustellen ist, gibt es keine deutlichen Unterschiede zwischen der polizeilichen und der 
justitiellen Zusammenarbeit. Die geltenden Rechtsgrundlagen erfassen die justitielle 
Zusammenarbeit; die polizeiliche Zusammenarbeit erfolgt nur auf informeller ad-hoc-Basis oder 
im Rahmen von Gerichtsverfahren. Diese beiden Ebenen können die Ursache von Blockierungen 
sein, wie der Bericht der Niederlande zeigt, wo es ein verwaltungsrechtliches und ein 
strafrechtliches Konzept für die Koordinierung bei der Strafverfolgung gibt. 
Zahlreiche Länderberichte unterstreichen den Nutzen einer Zusammenarbeit der 
Verwaltungsbehörden bereits zu Beginn eines Ermittlungsverfahrens, um den 
Informationsaustausch mit den übrigen Mitgliedstaaten und der Kommission in einen 
instimtionellen Rahmen einzubinden. Das gilt beispielsweise für die OCDEFO, die in Belgien 
ermächtigt ist, zweckdienliche Kontakte zu den entsprechenden Diensten der übrigen 
Mitgliedstaaten und der Kommission zu unterhalten. Auch Griechenland befürwortet die 
Einsetzung von Ermittlungs- und Strafverfolgungsdiensten, die miteinander und mit den 
zuständigen Dienststellen der Kommission in Verbindung stehen. Irland, Portugal und das 
Vereinigte Königreich vertreten ebenfalls diese Ansicht. 
Hingegen wird in keinem Bericht die Beziehung zwischen Betrug zum Nachteil der 
Gemeinschaft und polizeilicher Zusammenarbeit genau untersucht. Mit Ausnahme des 
niederländischen Berichts, in dem die Zahl der an die Zollverwaltung gerichteten 
Rechtshilfeersuchen angegeben ist, enthält kein Bericht Zahlen über die Zusammenarbeit auf 
dem Gebiet der Strafverfolgung. 
Das Vereinigte Königreich macht als einziger Mitgliedstaat konkrete Vorschläge zur Stärkung 
der Zusammenarbeit bei der Strafverfolgung, z.B. vergleichbare Befugnisse für die 
einzelstaatlichen Fahndern (dies wird ebenfalls von Frankreich vorgeschlagen), Entwicklung von 
Datenbanken, gemeinsame Sitzungen der zuständigen Stellen, prioritäre Behandlung von 
strafrechtlich relevanten Ermittlungen, oder Zugriff auf Baiikiiiformatioiien. 
Die meisten Berichte enthalten zu diesem Punkt eine Aufzählung der maßgeblichen Texte, wobei 
am häufigsten das Europäische Auslieferungsübereinkommen von 1957 (sowie seine 
Zusatzprotokolle von 1975 und 1978), das Europäische Übereinkommen zur Rechtshilfe in 
76 
Strafsachen von 1959 (sowie sein Zusatzprotokoll von 1978) und das Schengener Abkommen 
von 1990 genannt werden. Nur in zwei Berichten wird auf die Arbeiten des Rates im Rahmen 
des dritten Pfeilers hingewiesen. 
Dies legt den Schluß nahe, daß die meisten Mitgliedstaaten nicht unbedingt nachweisen wollten, 
daß sie aus eigener Initiative mit spezifischen Maßnahmen ihrer Verpflichtung zur 
Zusammenarbeit nächkommen. Die Kommission wird ihre Arbeiten fortsetzen müssen, damit 
die Mitgliedstaaten die in Artikel 209 a Absatz 2 EGV genannte Unterstützung erhalten, um 
wirksame Instrumente der Zusammenarbeit bei der Bekämpfung von Betrug zum Nachteil der 
Gemeinschaft zu schaffen. Der Rat "Wirtschafts- und Finanzfragen" hat in diesem Sinne am 
11. Juli 1994 die operative Rolle und die Koordinierungsaufgabe der Kommission bei den 
Ermittlungen, insbesondere in den für grenzübergreifenden Betrug anfälligen Bereichen, 
hervorgehoben. 
Überlegungen für ein weiteres Vorgehen (2.1.2) 
Die verfügbaren Informationen lassen erkennen, daß den innerstaatlichen 
Strafverfolgungsbehörden wirksame Instrumente zur Verfugung gestellt werden müssen, damit 
sie einen hohen und einheitlichen Schutz der Finanzen in der Union gewährleisten können. 
A/ Um die Zusammenarbeit zwischen den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten 
einerseits und zwischen diesen Behörden und der Kommission andererseits zu verbessern, muß 
mit Beginn der ersten Ermittlungen ein regelmäßiger Informationsaustausch zwischen den 
Strafverfolgungsbehörden der Mitgliedstaaten und den zuständigen Stellen der Kommission 
eingerichtet werden. Die Kommission wird daher ihre Prüfung der Frage fortsetzen, inwieweit 
ein Rechtsinstrument geschaffen werden kann, das eine Ausdehnung der Zusammenarbeit auf 
die Gesamtheit der operativen Tätigkeiten vor Einleitung eines gerichtlichen Verfahrens 
ermöglichen könnte. 
B/ Die Mittel und Kontrollbefugnisse der mit der Betrugsbekämpfung beauftragten 
Bediensteten müssen weiter analysiert werden, um anschließend - wie es in einigen Berichten 
77 
angeregt wird - die Frage zu klären, ob allen einzelstaatlichen Fahndern vergleichbare 
Kontrollbefugnisse Überträgen werden könnten. 
C/ Damit insbesondere hinsichtlich der strafrechtlichen Folgen alle Faktoren berücksichtigt 
werden, die sich aus der in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten durchgeführten Maßnahmen 
der Gemeinschaft ergeben, gilt es, die Rolle der Kommission und ihr Vorgehen gegenüber den 
innerstaatlichen Behörden zu prüfen und die Rechtsvorschriften entsprechend anzupassen. 
D/ Auf dem Gebiet des Strafrechts sind die für ein effektives Inkrafttreten des 
Übereinkommens über den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft erforderlichen 
Maßnahmen möglichst rasch zu ergreifen. Damit dieser erste Schritt voll zum Tragen kommt, 
muß ihm eine verstärkte und direkte Zusammenarbeit der Justizbehörden folgen, die auf den 
Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft ausgerichtet ist und auf gemeinschaftsweiten 
Netzwerken von Richtern oder Staatsanwälten aufbaut. Mit Hilfe derartiger Netzwerke wird es 
leichter sein, das im Übereinkommen verankerte Prinzip der Zentralisierung der Verfahren bei 
einer einzigen Gerichtsbarkeit umzusetzen. 
2.1.3 Zusammenarbeit der Verwaltungen und Amtshilfe gemäß den Rechtsvorschriften der 
Gemeinschaft 
Einige Verordnungen der Gemeinschaft enthalten die Verpflichtung zur Zusammenarbeit 
zwischen den Mitgliedstaaten, und zwar: 
für die Eigenmittel die Verordnungen 1468/81 und 218/92 (MwSt.) 
für die Landwirtschaft die Verordnungen 4045/89 und 595/91 
für die Strukturpolitiken die Verordnungen 1681/94 und 1831/94. 
Aufgrund dieser Verordnungen sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, einander aus eigener 
Initiative Amtshilfe zu leisten, ohne daß die Kommission zwangsläufig miteinbezogen wird. So 
sind sie gehalten, Informationen, beispielsweise über die Ergebnisse von Kontrollen in 
multinationalen Konzernen, über besondere Transaktionen oder über vermutete bzw. aufgedeckte 
Betrugsfälle auszutauschen, bei denen - nach dem Wortlaut der Agrar- und 
78 
StrukmrfondsVerordnungen "sehr schnelle Auswirkungen außerhalb des Hoheitsgebiets des 
jeweiligen Mitgliedstaates zu befürchten sind". 
Da die Verordnungen in den Mitgliedstaaten unmittelbar anzuwenden sind, hätte man erwarten 
können, daß dieser Punkt von den Mitgliedstaaten (ausgenommen den drei neuen Mitgliedstaten, 
die noch keine konkreten Erfahrungen gesammelt haben) einigermaßen vollständig behandelt 
wird. Indessen erwähnen drei Mitgliedstaaten keine einzige dieser Verordnungen; fünf lassen 
mindestens drei der sieben Verordnungen aus, die die Kommission angegeben hatte. Einige 
Mitgliedstaaten führen andere Verordnungen an, z.B. Dänemark und die Niederlande, die zu 
recht auf die Schwierigkeiten bei der Beitreibung hinweisen (Richtlinie 76/308). 
Immerhin enthalten mehrere Berichte genügend Angaben, mit denen die folgende Übersicht 
erstellt werden konnte: 
(Anmerkung: AM = Amtshilfe, MS = Mitgliedstaat) 
79 
Zusammenarbeit und Amtshilfe gemäß den Rechtsvorschriften der Gemeinschaft 
Mitglied­
staat 
B 
DK 
D 
EL 
E 
F 
IRL 
I 
L Übersicht über die bilaterale oder 
multilaterale Zusammenarbeit 
1468/81: 1993: 122 AM-Mitteilungen 
1994: 114 Mitteilungen 
4045/89: 1993: 4 AM-Ersuchen 
erhalten und 3 AM-Ersuchen gestellt 
1994: 6 AM-Ersuchen erhalten und 5 
AM-Ersuchen gestellt 
1468/81: 1993: 114 AM-Ersuchen 
erhalten, 4 gestellt 
1994: 65 AM- Ersuchen erhalten. 23 
gestellt 
218/92: Zusammenarbeit im Steueresen 
AM-Ersuchen aufgrund sowohl der 
Verordnung 1481/81 als auch des 
Übereinkommens von Neapel 
Keine getrennte Statistik; 1993: 
insgesamt 4316 erhalten, 4668 gestellt 
4045/89: 1993: 8 Ersuchen gestellt; 
1994: 44 Ersuchen gestellt 
Keine Angaben 
1468/81 
1993: 62 AM-Ersuchen erhalten, 22 
gestellt 
1994: 59 erhalten, 68 gestellt 
Keine Angaben 
1468/81(SCENT) 
1992: 167 AM-Ersuchen erhalten, 182 
gestellt 
1993: 90 erhalten, 162 gestellt 
1468/81: 1004 Fälle 
218/92: 21 
Aufgeführte Verordnungen: 
1468/81 (Zoll) 
218/92 (indirekte Steuern) Ergebnisse und Bewertung der 
Zusammenarbeit -
Schwierigkeiten 
Die Ergebnisse der Zusammenarbeit 
hängen von der Qualität der persönlichen 
Beziehungen zwischen den Beamten der 
MS ab. 
Keine Antwort in bestimmten Fällen, 
was das Gerichtsverfahren behindern 
kann 
Schwierigkeit, an Kontrollen anderer 
MS teilzunehmen (Problem der 
ausländischen Fahnder) 
Problem der Fristen bei der Beantwor­
tung der AM-Ersuchen 
Fortschritte bei der Zusammenarbeit mit 
den Dienststellen der Kommission und 
den innerstaatlichen Behörden 
Sehr positive Zusammenarbeit und AM 
Probleme in bezug auf die Verfügbarkeit 
der für Gerichtsverfahren erforderlichen 
Informationen 
Ergebnisse der Kontrollen der Waren im 
zollrechtlich freien Verkehr werden den 
jeweiligen MS mitgeteilt 
Die Ergebnisse der Ermittlungen werden 
der Kommission über das SCENT-Netz 
mitgeteilt. 
Guter Ablauf, gute Zusammenarbeit 
Positive Entwicklung: Die Zusammenar­
beit ermöglicht die Aufdeckung von 
Betrug oder versuchtem Betrug zum 
Nachteil der Gemeinschaft Vorschläge zur Verbesserung der 
Zusammenarbeit 
Aufrechterhaltung und Intensivierung 
der Kontakte zwischen den Beamten 
Erstellung von Datenbanken 
Rechtsgrundlage zufriedenstellend, aber 
Wunsch nach einem effizienteren 
Informationsaustauschsystem 
Hinsichtlich der Beitreibung werden 
Verbesserungen gewünscht (Richtlinie 
76/308) 
Aufnahme von Beantwortungsfristen in 
die Rechtsvorschriften 
Engere Zusammenarbeit mit der 
Kommission 
Ständige Fortbildung und Austausch 
von Beamten 
Zusammenarbeit muß ausgedehnt 
werden 
Mehr Gegenkontrollen 
Maßnahmen der Zusammenarbeit sind 
der UCLAF - eventuell über SCENT -
zu melden 
KO 
N 
Ö 
P 
SU 
SV 
UK 1468/81 
1992: 81 AM-Ersuchen eingegangen 
1993: 256 
1992/1993: in 75 Fällen wurden 
Informationen an die übrigen MS 
übermittelt 
Richtlinie 76/308 über die Beitreibung 
Angeführte Verordnung: 1468/81 
Bilaterale Abkommen mit einigen MS 
1468/81 1993: 88 AM-Ersuchen 
erhalten (davon 44 beantwortet), 
30 gestellt 
1994: 137 AM-Ersuchen erhalten 
(davon 112 beantwortet), 
28 gestellt 
4045/89: 1994: 8 AM-Ersuchen 
erhalten, 11 gestellt 
Anwendbare Verordnung: 1468/81 
(Zoll) 
1468/81 
77 Informationsersuchen erhalten; 
138 Ersuchen betreffend Eigenmittel 
("nicht GAP") In bestimmten Fällen Aufdeckung von 
Betrug oder Unregelmäßigkeiten, jedoch 
erlauben Anzahl und Inhalt der AM-
Mitteilungen es nicht, diese mit 
hinreichender Aufmerksamkeit zu 
behandeln. 
Beitreibung: Weder Dringlichkeitsmaß­
nahmen zur Sicherstellung der Beitrei­
bung noch in den einzelnen MS 
gleichzeitig durchgeführte 
Beitreibungsmaßnahmen 
Schwierigkeit, personenbezogene Daten 
zu erhalten 
Praktische Schwierigkeiten: Sprachpro­
bleme, Zeitverschiebung und unter­
schiedliche DV-Systeme 
Keine Verpflichtung zur Übermitdung 
der Ergebnisse 
Dualität der Zoll- und MwSt-Behörden 
Kein gemeinsames Input-DV-System 
Zu lange Beantwortungsfristen bei AM-
Ersuchen 
Unterschiede in den Rechtsvorschriften 
der Gemeinschaft Die AM-Mitteilungen sollten auf 
komplexe Betrugsfalle beschränkt 
bleiben. 
Harmonisierung der Aufgaben der 
einzelnen Behörden zwecks 
Erleichterung der Zusammenarbeit 
Harmonisierte Standards für die 
Risikobewertung 
Einrichtung eines Auskunftszentrums 
für Wirtschaftsbetrug in jedem MS 
Information durch die Kommission 
über Rechtsbeschlüsse und aktuelle 
Fragen 
Wunsch nach regelmäßigen Sitzungen 
mit den übrigen MS und besonderen 
Sitzungen für dringende Fälle 
Aus dieser Übersicht geht hervor, daß die Instrumente der Zusammenarbeit auf 
Gemeinschaftsebene nicht unbenutzt bleiben und die meisten Mitgliedstaaten diese 
Zusammenarbeit positiv beurteilen. 
Hauptschwierigkeiten sind die Beantwortungsfristen, welche die Ermittlungen und die 
Strafverfolgung verzögern können, sowie verwaltungsmäßige, rechtliche und technische 
Diskrepanzen, die den Informationsfluß zwischen den Mitgliedstaaten behindern. 
Auf die in den Verordnungen 595/91 für die Landwirtschaft und 1681/94 für die Strukturfonds 
geforderte gegenseitige Benachrichtigung wird in kaum einem Bericht hingewiesen, was darauf 
schließen läßt, daß sie so gut wie nie praktiziert wird. 
Wie sehr die Mitgliedstaaten an einer Verbesserung der Zusammenarbeit interessiert sind, 
beweisen die zahlreichen, in der rechten Spalte der Übersicht zusammengefaßten Anregungen, 
auf die zum Teil unter dem Punkt "Überlegungen für ein weiteres Vorgehen" eingegangen wird. 
Die Mitgliedstaaten machen in diesem Abschnitt ihrer Berichte deutlich, daß sie die neuen 
Erfordernisse der Betrugsbekämpfung, beispielsweise den grundsätzlichen Bedarf an rascher 
Unterrichtung über Fälle von grenzüberschreitendem Betrug, erkennen. Es wird darauf 
verwiesen, daß Betrug nur in seltenen Fällen auf ein einziges Land beschränkt bleibt. Die 
Kommission ist hier gemäß Artikel 209 a Absatz 2 verpflichtet, Hilfestellung zu leisten. Dazu 
muß sie alle verfügbaren Instrumente der Zusammenarbeit nutzen oder dieser Vorgabe anpassen 
können. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, daß der Rat "Wirtschafts- und 
Finanzfragen" vom 11. Juli 1994 die Kommission aufgefordert hat, ihre operative Rolle und ihre 
Koordinierungsaufgabe in bezug auf die Ermittlungen der Mitgliedstaaten, insbesondere bei 
grenzübergreifenden Vorgängen verstärkt wahrzunehmen. Außerdem hat er eine Intensivierung 
der Zusammenarbeit bei der Beitreibung und zu diesem Zweck die Einführung entsprechender 
Verfahren zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten gefordert. 
Überlegungen für ein weiteres Vorgehen (2.1.3) 
Die Mitgliedstaaten greifen durchaus auf die Gemeinschaftsinstrumente der Zusammenarbeit 
zurück, auch wenn sie deren Möglichkeiten nicht voll nutzen. Sämtliche Mitgliedstaaten 
erkennen die zentrale Bedeutung der Zusammenarbeit an. Die bereits bestehenden Mechanismen 
sind daher zwecks größerer Wirksamkeit und verstärkter Nutzung weiterzuentwickeln. 
A/ Die Informationssysteme müssen unter Berücksichtigung bestimmter Zwänge - z.B. Grad 
der Priorität, Aufmachung der Informationen und Risikobewertung - weiterentwickelt werden. 
Die einschlägigen Gremien der Zusammenarbeit müssen sich rasch mit diesen Fragen befassen, 
die Erfordernisse genau bestimmen und die entsprechenden Vorschriften festgelegen (Anpassung 
der Regeln, Ausarbeitung von Leitfäden für die Verfahren, den Zugriff auf Informationen, die 
Kooperationsmechanismen sowie Schaffung zentraler Datenbanken). 
B/ Bestimmte Formen der Zusammenarbeit, die in den Berichten der Mitgliedstaaten 
herausgestellt werden, müssen untersucht und ausgebaut werden, beispielsweise die 
82 
Folgemaßnahmen zu den Gegenkontrollen bei Waren im zollrechtlich freien Verkehr. Zu fördern 
sind außerdem regelmäßige Sitzungen der zuständigen Dienststellen sowie die rasche 
Einberufung von Ad-hoc-Sitzungen in dringenden und schwerwiegenden Fällen. Ferner ist auf 
Gemeinschaftsebene die Schaffung von Datenbanken mit Informationen über die 
Wirtschaftsteilnehmer (Risikokriterien) zu prüfen - ein Vorschlag, der von einigen 
Mitgliedstaaten, die bereits ein Zentralregister aufgestellt haben (oder dies anregen) eingebracht 
wird. 
C/ Die Amtshilfe bei der Beitreibung muß wirksamer gestaltet werden: Die einschlägige 
Richtlinie ist den Erfordernissen des Binnenmarktes dahingehend anzupassen, daß der 
ausschließlich für die Beitreibung zuständige Mitgliedstaat über die für die Wahnrnehmung 
dieser Aufgabe erforderlichen Rechtsinstrumente und Informationen verfugt. Die Möglichkeiten 
der Amtshilfe in den Bereichen Landwirtschaft, Zölle und Eigenmittel müßten besser ausgenutzt 
werden, wobei die Kommission systematisch einzuschalten ist, sobald die finanziellen Interessen 
der Gemeinschaft auf dem Spiel stehen, beispielsweise im Falle einer Beitreibung. Diese 
Interessen können im übrigen auch nur indirekt gegeben sein, beispielsweise im Zusammenhang 
mit einem für die Planung des Betrugs aufschlußreichen Fall (Schulbeispiel), dessen 
Wiederholung anderorts in der Union vermieden werden sollte. 
D/ Generell ist darauf zu dringen, daß die Gemeinschafts Verordnungen über die 
Zusammenarbeit ordnungsgemäß angewendet werden. Der beratende Ausschuß für die 
Koordinierung der Betrugsbekämpfung (COCOLAF) muß in seinen Fachgremien regelmäßig 
zusammentreten, um die Ergebnisse zu bewerten, alle Möglichkeiten des Systems auszuloten und 
gegebenenfalls festzulegen, nach welchen formalen Regeln und wie detailliert bei der 
institutionellen Zusammenarbeit zu verfahren ist, damit die Einheitlichkeit der Daten 
gewährleistet ist. Der Plenarausschuß wird dann die erforderlichen Anpassungen beschließen, 
die notwendigen Impulse vermitteln und gegebenenfalls die zuständigen Stellen mit seinen 
Schlußfolgerungen befassen. 
Dritter Teil: Bericht über die Gleichwertigkeit der Maßnahmen und 
Instrumente für den Schutz der finanziellen Interessen der 
Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft 
Die Mitgliedstaaten waren gebeten worden, mit Hilfe einer vergleichenden Analyse der 
Kontrollen sowie der verwaltungsrechtlichen und gerichtlichen Folgemaßnahmen den Nachweis 
zu erbringen, daß die Gleichwertigkeit zwischen den Maßnahmen und Instrumenten für den 
Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten in der Praxis 
gegeben ist. 
Es läßt sich nicht leugnen, daß ein solcher Nachweis rasch auf große methodische Hindernisse 
stößt. Einerseits darf er nicht ausschließlich auf mengenmäßigen Angaben beruhen, die im 
übrigen nicht immer sehr präzise sind, andererseits ist eine Unterscheidung zwischen dem 
Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft und dem Schutz der finanziellen Interessen 
der Mitgliedstaaten nicht immer ganz einfach. 
Diese Seite des Berichts völlig unbeachtet lassen oder so tun, als sei die Gleichwertigkeit 
automatisch erreicht, weil die Gemeinschaftsmittel durch öffentliche Kassen fließen und dadurch 
zu Geldern der Mitgliedstaaten werden oder weil die Gleichwertigkeit seit jeher besteht und 
überdies die Gemeinschaftsmittel bereits vor dem Inkrafttreten des EUV besser geschützt waren 
- all das hat keinen Bestand und läuft manchmal sogar darauf hinaus, die sachliche 
Rechtfertigung der ursprünglichen Aufforderung des Europäischen Rates in Frage zu stellen. 
In den meisten Berichten wird tatsächlich kein Versuch unternommen, eine gewisse 
Gleichwertigkeit nachzuweisen. Wie die folgende Tabelle zeigt, liegen kaum oder überhaupt 
keine genauen Angaben über die Zahl der Kontrollbediensteten sowie über die 
verwaltungsrechtlichen und gerichtlichen Folgemaßnahmen vor. 
84 
Gleichwertigkeit des Schutzes der finanziellen Interessen 
der Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft 
Mitgliedstaat 
B 
DK 
D 
EL 
E 
F 
IRL 
I 
L 
N 
P 
Ö 
SU 
SV 
VK 3.1 Kontrollen und Instrumente 
Die Befugnisse des belgischen 
Rechnungshofs entsprechen denen des 
Europäischen Rechnungshofs 
gleichgestellt 3.2 Verwaltungsrechtliche 
Folgemaßnahmen 3.3 Gerichtliche 
Folgemaßnahmen 
Keine verwertbaren 
Informationen 
Keine Angaben 
mehr Personal (20 % in sechs Jahren) 
und mehr Kontroll instrumente Gesonderte Erfassung der 
Gerichtsentscheidungen wegen 
Betrugs zum Nachteil des 
Gcmeinschafishaushalls 
problematisch 
Keine Angaben 
Keine Angaben 
Keine verwertbaren Informationen 
Keine Angaben (Zahl der Kontrollbediensteten für die Landwirtschaft siehe Ziffer 1.1.2) 
FEOGA-Garantie: 90 
Vollzeitbedienstete für die 
Betrugsbekämpfung. Kontrolle 
wichtiger als Steuerfahndung (Tabak-
und Biersteuer). 
Jeweils 500 Beamte für traditionelle 
Eigenmittel und die siebenmal 
höheren irischen Steuereinnahmen. 
Keine verwertbaren Informationen 
Keine Angaben Keine verwertbaren 
Informationen 
Als unmöglich und sinnlos bezeichnete Maßnahme 
5.800 Zollbeamte 
EAGFL-Garantie: EWG-Kontrolle (5 
%) strenger als innerstaatliche 
Kontrolle (1 %) Keine Angaben 
(Schlußfolgerung Ziffer 3) 
Keine Angaben 
Keine Angaben 
Keine verwertbaren Informationen 
Zoll- und Verbrauchsteuerverwaltung 
(traditionelle Eigenmittel): 21 Mann-
Jahre für Ermittlungen und 59,5 für 
Kontrollen (1993/94) Keine verwertbaren 
Informationen 
Die Beachtung des Gleichste! lungsgrundsal/es wurde somit in der Mehrzahl der Berichte in 
Form einer Zusammenfassung der früher behandelten Fragen dargelegt. Eine Ausnahme ist in 
dieser Hinsicht der irische Bericht, der eine vergleichende Analyse des Kontrollpersonals enthält 
(Ziffer 3.1). 
85 
Das Fehlen vergleichender Ergebnisse des Betrugs zum Nachteil des Haushalts der 
Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft erschwert jede Beurteilung, inwieweit in der Union eine 
Gleichstellung tatsächlich gegeben ist. Die Berichte bieten allenfalls einige Anhaltspunkte. Die 
Analyse der rechtlichen und organisatorischen Maßnahmen läßt erkennen, daß die Einnahmen 
besser geschützt werden als die Ausgaben. Allerdings dürfte es um die Agrarausgaben besser 
bestellt sein als um die strukturpolitischen Ausgaben. Die Mitgliedstaaten versichern durchweg, 
daß die Gleichstellung hergestellt sei, verzichten aber auf eine Beschreibung der erreichten 
Gleichwertigkeit nach Bereichen und legen keinen Ergebnisvergleich vor. Eine genaue 
Beschreibung anhand eines Ergebnisvergleichs, inwieweit die Gleichstellung erreicht worden ist, 
fehlt in den meisten Fällen. 
In etlichen Ausführungen wird der Gleichstellungsgrundsatz etwas differenziert. Die 
agrarrechtlichen Kontroll Vorschriften sind, so wird oft behauptet, derart detailliert, daß die 
Gemeinschaftsausgaben besser geschützt seien als die innerstaatlichen Ausgaben (manchmal wird 
dafür ein Nachweis erbracht). Andererseits wird gemeinhin versichert, daß eine gute 
Risikoanalyse nützlicher sei als mehr Kontrollpersonal und daß es dabei theoretisch keine Rolle 
spielen dürfte, ob es sich um Einnahmen oder Ausgaben der Gemeinschaft oder der 
Mitgliedstaaten handele. 
Man kann diese Anregungen aufgreifen, doch darf man nicht aus dem Auge verlieren, daß ein 
guter Schutz sowohl ausreichende Kontrollen als auch eine abschreckende Ahndung voraussetzt. 
Dieser Punkt, den der Gerichtshof in seinem "Jugoslawien-Mais"-Urteil behandelt hat, ist ein 
wesentlicher Beurteilungsmaßstab dafür, ob die Mitgliedstaaten gewillt sind, für eine 
vollständige Gleichstellung zu sorgen. 
Welchen Nutzen hat ein die Gleichstellung uneingeschränkt beachtender Ausbau der 
Dienststellen und der Kontrollverfahren, wenn später bei der Rückforderung und bei der 
Ahndung von Verstößen stillschweigend eine differenzierte Behandlung entsteht? Wenn die 
Mitgliedstaaten bei betrügerischen Einfuhren ein Verfahren zur Erhebung der Mehrwertsteuer 
einleiten, ohne sich um die traditionellen Eigenmittel zu kümmern, ergeben sich unweigerlich 
Fragen zur Gleichstellung. Die Beachmng des Artikels 209 a setzt voraus, daß sich die 
Mitgliedstaaten für den Schutz der Gemeinschaftsmittel einsetzen. Das von den Mitgliedstaaten 
86 
theoretisch oft als gleich 1 beschriebene Gleichwertigkeitsverhältnis muß diesem Wert mit Hilfe 
konkreter Maßnahmen immer näherkommen, die fortlaufend bewertet werden müssen, um die 
Verbesserung des Finanzgebarens der Gemeinschaft und den Schutz ihrer finanziellen Interessen 
gleichermaßen voranzubringen. 
* 
* * 
Auch wenn die Beiträge der Mitgliedstaaten sich nicht immer für eine tiefgreifende und 
erschöpfende Vergleichsanalyse geeignet und nicht immer sichere Rückschlüsse auf die 
Maßnahmen der Mitgliedstaaten für die Beachtung des Gleichstellungsgrundsatzes in allen 
Bereichen ermöglicht haben, so lassen sich aus ihnen doch die Richtung künftiger Arbeiten und 
die Möglichkeit zu Fortschritten ablesen. Die Berichte stimmen darin mehr oder weniger 
überein. 
Die Mitgliedstaaten gelangen in den meisten Berichten zu dem Schluß, daß in allen Bereichen, 
d.h. von den Vorbeugungsmaßnahmen über die Zusammenarbeit bis zur Bekämpfung, 
Fortschritte erzielt werden müssen. 
Es wird oft als eine vorrangige Aufgabe der Gemeinschaft bezeichnet, in bestimmten Bereichen 
die bestehenden Überwachungsmaßnahmen aufgrund objektiver Kriterien zu ergänzen, um die 
Kontrollen der Mitgliedstaaten zu vereinheitlichen. 
Desgleichen empfehlen einige Mitgliedstaaten die systematische und regelmäßige Bewertung 
dieser Maßnahmen, um den Schutz der Gemeinschaftsmittel ständig zu verbessern und so die 
Überwachungsmaßnahmen der Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft entsprechend den 
Erfordernissen des Augenblicks und den tatsächlichen Gefahren zu optimieren. Häufig wird in 
diesem Zusammenhang die Schaffung einer Prüfungsinstanz mit Fachleuten verschiedener 
Bereiche angeregt. 
Einfachere Rechtsvorschriften, die Kostennutzenüberlegungen Rechnung tragen, werden oft als 
unerläßliche Voraussetzung einer einheitlichen Anwendung bezeichnet. 
87 
Die Zusammenarbeit wird als besonders wichtig und oft als Katalysator dafür bezeichnet, daß 
die Mitgliedstaaten und die Gemeinschaft den länderübergreifenden Betrug und die organisierte 
Wirtschaftskriminalität mit modernen Mitteln bekämpfen können. Eine Vertiefung der 
Zusammenarbeit, um die Arbeit vor Ort zu intensivieren und die Informationen auszuwerten, 
wird offenbar von allen als notwendig bezeichnet, damit die bestehenden Verfahren verbessert 
und die institutionellen Formen der Zusammenarbeit über die Amtshilfe hinaus fortgesetzt 
werden können. 
Für einige Mitgliedstaaten wird das Optimum erst dann erreicht sein, wenn die Gemeinschaft 
über ein genaues und zwingend vorgeschriebenes System verwaltungsrechtlicher Sanktionen 
verfügt und angemessene Maßnahmen zur Verbesserung der Vereinbarkeit und Gleichwertigkeit 
des Strafrechts der Mitgliedstaaten getroffen werden. 
Angesichts der Tatsache, daß die Gemeinschaft gegenwärtig mit Blick auf die entscheidende 
Phase der Wirtschafts- und Währungsunion auf die Konvergenz der Volkswirtschaften hinarbeitet 
und die Integration sich auch über mehr finanzielle Hilfen vollzieht, würde es überraschen, daß 
man sich mit dezidierten Absichtserklärungen auf höchster Ebene begnügt, denen keine 
Maßnahmen folgen, die konkrete Fortschritte in allen Bereichen des Schutzes der finanziellen 
Interessen ermöglichen würden. 
Eine bessere Betrugsbekämpfung erfordert, über die einfache Gleichstellung hinaus, 
entschlossenere Vorbeugungsmaßnahmen, die in allen Mitgliedstaaten für eine wirkungsvollere 
und gleichwertige Kontrolle sorgen, aber auch eine konsequentere und einheitlichere Ahndung 
in der Union. Das Bekenntnis zu der Pflicht, denjenigen zu überwachen und zu kontrollieren, 
der Gemeinschaftsmittel einzieht oder verwaltet, gehört natürlich zu den wesentlichen 
Grundsätzen des öffentlichen Finanzgebarens. Eine nach wie vor unumgängliche 
Vorbeugungsmaßnahme besteht darin, diese Pflicht durch genaue und zwingende Vorschriften 
und Kriterien für jeden Bereich zu ergänzen, um die Überwachung auf eine bessere Grundlage 
stellen und überall in der Gemeinschaft ein gleichwertiges Kontrollniveau sichern zu können. 
Mit einer bloßen Gleichbehandlung der zu bekämpfenden betrügerischen Verhaltensweisen, ist 
es nicht mehr getan. Es kommt auch darauf an, die Ahndung zu vereinheitlichen und das 
Ausweichen der Betrüger nach Mitgliedstaaten mit geringerer Strafverfolgungsintensität zu 
88 
verhindern. Die vom Gerichtshof 1989 ausgesprochene Verpflichtung zu einer wirksamen, 
angemessenen und abschreckenden Ahndung von Verstößen ist nach wie vor ein Ziel, das es 
überall in der Union einheitlich zu erreichen gilt, um einer Ausbreitung der organisierten 
Wirtschaftskriminalität mit ihrer eigenen Risikoanalyse entgegenzuwirken. 
Bei dem Schutz eines gemeinsamen Vermögens des europäischen Steuerzahlers steht auch die 
Glaubwürdigkeit der Institutionen und der Mitgliedstaaten der Union auf dem Spiel. Die 
Gemeinschaft ist dabei, ihr Finanzgebaren zu verbessern, und muß daher dem vollständigen 
Schutz ihrer finanziellen Interessen gegen mißbräuchliche Verwendungen logischerweise mehr 
Aufmerksamkeit schenken. Das ist das eigentliche Ziel. Auf dieser Grundlage wird es zweifellos 
möglich sein, den eingeschlagenen Weg fortzusetzen und den Auftrag des Europäischen Rates 
von Essen und Cannes zu erfüllen. 
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ISSN 0256-2383 
KOM(95) 556 endg. 
DOKUMENTE 
DE 09 
Katalognummer : CB-CO-95-605-DE-C 
ISBN 92-77-96234-8 
Amt für amtliche Veröffentlichungen der Europäischen Gemeinschaften 
L-2985 Luxemburg