GLOSSAR

Entwicklungsprogramm für den ländlichen Raum : Ein von einem Mitgliedstaat ausgearbeitetes und von der Kommission genehmigtes Dokument zur Planung und Umsetzung der EU-Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums.

LAG : Lokale Aktionsgruppe: eine lokale öffentlich-private Partnerschaft, die für die Ausarbeitung einer lokalen Entwicklungsstrategie und die Projektauswahl zuständig ist.

Leader-Konzept : Eine Methode zur Verwirklichung der Ziele der EU-Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums anhand eines Bottom-up-Konzepts statt des herkömmlichen Top-down-Ansatzes. "Leader" ist das französische Akronym für "Verbindungen zwischen Aktionen zur ländlichen Entwicklung".

Leader-Programm : Von einem Mitgliedstaat ausgearbeitetes und von der Kommission genehmigtes Dokument zur Planung und Umsetzung des Leader-Konzepts. Die ersten Leader-Programme liefen von 1991 bis 1993 und wurden von Leader II (1994-1999) abgelöst. Diese Prüfung erstreckt sich auf Leader+ (2000-2006) und den Schwerpunkt 4 (Leader) (2007-2013) im Rahmen der Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum.

Maßnahme : Eine Beihilferegelung zur Umsetzung einer Politik. Enthält eine Definition der Voraussetzungen für die förderbaren Projekte.

Mehrwert : Im Kontext dieser Prüfung die mit dem Leader-Konzept verbundenen zusätzlichen Nutzeffekte wie eine gezieltere Ermittlung lokaler Bedürfnisse und lokaler Lösungen, ein verstärktes Engagement der lokalen Akteure sowie ein größerer Innovationsspielraum.

Mitgliedstaat : Im Kontext dieser Prüfung die für die Verwaltung der Leader-Programme zuständigen Behörden. Die Mitgliedstaaten benennen hierfür eine Verwaltungsbehörde. In Mitgliedstaaten wie Deutschland, Spanien und Italien hat jede Region ein eigenes Programm und eine eigene Verwaltungsbehörde.

Mitnahmeeffekt : Der Sachverhalt, dass ein gefördertes Projekt ganz oder teilweise auch ohne die Finanzhilfe durchgeführt worden wäre.

Programmplanungszeitraum : Mehrjahresrahmen für die Planung und Umsetzung von EU-Politiken wie etwa zur Entwicklung des ländlichen Raums. Der derzeitige Programmplanungszeitraum läuft von 2007 bis 2013.

Schwerpunkt 4 : Die Politik der Entwicklung des ländlichen Raums wird im Programmplanungszeitraum 2007-2013 in Form von vier Schwerpunkten umgesetzt, die kohärente Gruppen von Maßnahmen darstellen. Schwerpunkt 4 ist das Leader-Konzept.

Wirtschaftliche Haushaltsführung : Sachgerechte und transparente Verwaltung der EU-Fördermittel im Einklang mit der Haushaltsordnung, insbesondere mit den Grundsätzen der Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit.

ZUSAMMENFASSUNG

I. Leader ist eine Methode zur Verwirklichung der Ziele der EU-Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums anhand eines Bottom-up-Konzepts anstelle des herkömmlichen Top-down-Ansatzes. Im Vergleich zu herkömmlichen Fördermethoden ist das Leader-Konzept mit höheren Kosten und Risiken verbunden, da eine zusätzliche Umsetzungsebene ins Spiel kommt und eine Vielzahl lokaler Partnerschaften (LAG – lokale Aktionsgruppen) über die EU-Mittel verfügen kann.

II. Als Rechtfertigung für die mit Leader verbundenen zusätzlichen Kosten und Risiken wird der Mehrwert angeführt, der sich aus dem Bottom-up- und Partnerschaftsansatz ergeben sollte, etwa in Form einer gezielteren Ermittlung lokaler Bedürfnisse und lokaler Lösungen, eines verstärkten Engagements der lokalen Akteure und eines größeren Innovationsspielraums.

III. Der Hof hat geprüft, ob das Leader-Konzept so umgesetzt wurde, dass zusätzliche Nutzeffekte erzielt und gleichzeitig die Risiken für die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung minimiert wurden. Der Hof bewertete, wie erfolgreich die LAG die Leader+-Programme des Programmplanungszeitraums 2000-2006 umgesetzt haben, zu denen die Abschlusszahlungen im Jahr 2009 geleistet wurden. Darüber hinaus bewertete der Hof die Strategien der LAG für Schwerpunkt 4, in denen die Pläne der LAG für die Umsetzung des Leader-Konzepts im Programmplanungszeitraum 2007-2013 dargelegt waren.

IV. Bezogen auf die Leader-Merkmale haben die LAG bei der Umsetzung des Leader-Konzepts das Potenzial für zusätzliche Nutzeffekte nicht vollständig ausgeschöpft, doch fand der Hof auch einige Beispiele vorbildlicher Vorgehensweisen vor. Bei LAG, die die Zuschüsse überwiegend ihren eigenen Mitgliedsorganisationen zukommen ließen, kam der Bottom-up-Ansatz nur wenig zum Tragen. Bei LAG, bei denen die Entscheidungsfindung von den lokalen Behörden dominiert wurde, wurde der potenzielle Mehrwert einer Partnerschaft nicht erzielt. Nur wenige LAG konnten in ihren Strategien oder Projekten innovative Elemente oder eine Interaktion zwischen verschiedenen Sektoren unter Beweis stellen. Die LAG widmeten sich nicht mit vollem Nachdruck der Verwirklichung der Ziele ihrer lokalen Strategien.

V. Ferner stellte der Hof Mängel bezüglich der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung der LAG fest. Insbesondere vergaben die LAG Zuschüsse für Projekte, ohne deren Wirtschaftlichkeit zu berücksichtigen. Die Verfahren waren nicht immer transparent und ließen nicht hinreichend deutlich erkennen, dass die LAG Entscheidungen auf einer objektiven Grundlage und ohne Interessenkonflikte trafen. Ähnliche Mängel hatte der Hof bereits in seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 2000 beanstandet.

VI. Kommission und Mitgliedstaaten stellten zu geringe Anforderungen und tragen zusammen mit den LAG zu einem gewissen Teil die Verantwortung dafür, dass das mit dem Leader-Konzept verbundene Potenzial für zusätzliche Nutzeffekte nicht vollständig ausgeschöpft wurde. Sie unternahmen keine ausreichenden Anstrengungen, um die Kosten und Risiken zu begrenzen. zehn Jahre nach der vorangegangenen Prüfung des Leader-Programms durch den Hof bestehen noch immer die gleichen Mängel.

VII. Die Kommission hat bisher nicht unter Beweis gestellt, dass die Ausgaben wirksam und wirtschaftlich waren, welcher Mehrwert durch Anwendung des Leader-Konzepts erzielt wurde, inwieweit die bekannten Risiken eingetreten sind und wie hoch die tatsächlichen Kosten der Umsetzung waren.

VIII. Angesichts der anhaltenden Mängel empfiehlt der Hof der Kommission und den Mitgliedstaaten, die Anforderungen klarzustellen und durchzusetzen, um das Risiko von Mitnahmeeffekten einzudämmen, sowie für objektive und ordnungsgemäß dokumentierte Projektauswahlverfahren und das Funktionieren des Partnerschaftsprinzips in der Praxis zu sorgen. Mit Blick auf die Einhaltung der Haushaltsordnung bedarf es solider Verfahren zur Vermeidung jeglicher Interessenkonflikte. Hierzu müssen Interessen offengelegt werden, die betreffenden Personen dürfen nicht an der Projektbewertung und der Projektauswahl mitwirken, und in Fällen eines potenziellen Interessenkonflikts ist die Verwaltungsbehörde zu befassen.

IX. Für den Rest des Programmplanungszeitraums 2007-2013 sollte die Kommission dafür sorgen, dass die Mitgliedstaaten die LAG dazu anhalten, messbare, für ihr lokales Gebiet spezifische Ziele festzulegen, die im Rahmen des Leader-Programms verwirklicht werden können. Die Mitgliedstaaten sollten die LAG verpflichten, über die Verwirklichung der lokalen Strategieziele, über die Erzielung zusätzlicher Nutzeffekte im Wege des Leader-Konzepts sowie über die Wirtschaftlichkeit der Förderausgaben und Geschäftsführungskosten Rechenschaft abzulegen.

X. Durch Neuausrichtung der Begleitung auf den mit dem Leader-Konzept erzielten Mehrwert sowie auf Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit und durch ergänzende Daten aus Überwachungs- und Kontrollsystemen sollte dafür gesorgt werden, dass die Kommission über hinreichende, zuverlässige und relevante Informationen für die Rechenschaftslegung über den Mehrwert und die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung im Bereich der Leader-Programme verfügt.

EINLEITUNG

1. Leader ist die Bottom-up-Methode der EU zur Umsetzung der Politik der Entwicklung des ländlichen Raums. Sie ist durch sieben Merkmale gekennzeichnet (siehe Abbildung 1). Finanzielle Unterstützung wird "lokalen Aktionsgruppen" (gemeinhin als LAG bezeichnet) gewährt, die lokale Entwicklungsstrategien hauptsächlich durch die Vergabe von Zuschüssen für lokale Projekte umsetzen sollen [1] (zu Beispielen für finanzierte Projekte siehe Anhang). LAG sind Partnerschaften von Mitgliedern des öffentlichen und des privaten Sektors (oder gemeinnütziger Einrichtungen) kleiner ländlicher Gemeinschaften [2].

ABBILDUNG 1

DIE SIEBEN HAUPTMERKMALE DES LEADER-KONZEPTS

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2. Die politischen Ziele und der Rechtsrahmen sind in EU-Verordnungen festgelegt. Zur Umsetzung des Leader-Konzepts erstellen die Mitgliedstaaten nationale oder regionale Programme, die von der Kommission genehmigt werden. Die potenziellen LAG entwickeln lokale Strategien gemäß den nationalen oder regionalen Anforderungen und stellen bei den entsprechenden Behörden Förderanträge. Den Mitgliedstaaten obliegen die Auswahl der LAG, die Auszahlung der EU-Fördermittel und der nationalen Kofinanzierungsbeträge sowie die Begleitung und Kontrolle der Umsetzung. Die LAG sind für die Auswahl der zu finanzierenden Projekte zuständig. In einigen Mitgliedstaaten wählen die LAG Projekte im Rahmen eines jährlichen Gesamtbudgets aus, wobei die Bearbeitung der Förderanträge und die Auszahlung der Zuschüsse durch die nationalen oder regionalen Behörden erfolgen. Andere Mitgliedstaaten übertragen den LAG die Zuständigkeit für die gesamte Abwicklung und stellen ihnen Jahres- oder Mehrjahresbudgets zur Verfügung, aus denen die Zuschüsse zu zahlen sind.

3. Das erste Leader-Programm lief im Jahr 1991 als "Gemeinschaftsinitiative" an und wurde von Leader II (1994-1999) und Leader+ (2000-2006) abgelöst [3]. Obgleich die Laufzeit von Leader+ formell im Jahr 2006 endete, konnten noch bis Mitte 2009 Projekte durchgeführt und Ausgaben getätigt werden. In den EU-15-Mitgliedstaaten gab es 893 und in den neuen Mitgliedstaaten 281 Leader+-LAG. Der endgültige EU-Beitrag für das Programm Leader+ wird sich auf rund 2,1 Milliarden Euro belaufen.

4. Ab 2007 wurde Leader als alternatives Konzept zur Verwirklichung der Ziele der drei Hauptschwerpunkte der Politik (siehe Kasten 1) in die Verordnung über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums [4] integriert.

KASTEN 1

DIE VIER SCHWERPUNKTE DER POLITIK DER ENTWICKLUNG DES LÄNDLICHEN RAUMS IM PROGRAMMPLANUNGSZEITRAUM 2007-2013

Schwerpunkt 1 : Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der Land- und Forstwirtschaft durch Umstrukturierung, Weiterentwicklung des Sachkapitals und Innovationsförderung.

Schwerpunkt 2 : Verbesserung der Umwelt und der Landschaft durch Förderung der nachhaltigen Bewirtschaftung.

Schwerpunkt 3 : Lebensqualität im ländlichen Raum und Diversifizierung der ländlichen Wirtschaft.

Schwerpunkt 4 : Umsetzung des Leader-Konzepts zur Verwirklichung der Ziele der Schwerpunkte 1 bis 3.

5. Die Kommission genehmigte die meisten nationalen und regionalen Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 im Jahr 2007 und Anfang 2008. Bis Ende 2009 hatten die Mitgliedstaaten mehr als 2000 LAG für Schwerpunkt 4 ausgewählt. Die geplanten EU-Ausgaben für den Schwerpunkt Leader während dieses Programmplanungszeitraums belaufen sich auf rund 5,5 Milliarden Euro (siehe Abbildung 2) [5]; hinzu kommen die nationalen öffentlichen Kofinanzierungsmittel, die sich auf 3,4 Milliarden Euro belaufen sollen.

6. Dem Leader-Konzept liegt die Annahme zugrunde, dass ein Mehrwert gegenüber der Umsetzung nach dem herkömmlichen Top-down-Konzept [6] erzielt wird. Durch Bottom-up-Konzepte und die Interaktion zwischen verschiedenen Sektoren auf lokaler Ebene soll das lokale Potenzial mobilisiert werden. Lokale Gruppen dürften am besten in der Lage sein, integrierte und innovative lokale Lösungen für lokale Probleme zu ermitteln, und können möglicherweise gezielter reagieren. Durch die Einbindung in die lokale Entscheidungsfindung sollen Mitwirkungsbereitschaft und verstärktes Engagement erzeugt werden, was zu einer besseren, nachhaltigeren lokalen Entwicklung des ländlichen Raums führen kann [7]. Die mit dem Bottom-up-Konzept erreichte Einbindung der Gemeinschaft kann allerdings auch weniger greifbare Auswirkungen wie etwa "Kompetenzzuwachs" und "Verbesserung der Einflussnahme der örtlichen Bevölkerung" [8] zur Folge haben (siehe Abbildung 3).

ABBILDUNG 2

FÜR SCHWERPUNKT 4 (LEADER) (2007-2013) VERANSCHLAGTE EU-MITTEL NACH MITGLIEDSTAAT

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7. Die LAG bilden eine zusätzliche Durchführungsebene, was mit einigen Kosten verbunden ist. Ferner entstehen durch die Delegation der Entscheidungsfindung an die lokalen Partnerschaften Risiken für den verantwortungsvollen Umgang mit EU-Mitteln in Bezug auf Fairness, Transparenz und Rechenschaftspflicht sowie Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit. Bei seiner letzten Prüfung des Leader-Programms im Hinblick auf den Jahresbericht zum Haushaltsjahr 2000 [9] stellte der Hof einige schwerwiegende Mängel im Bereich der Haushaltsführung der LAG fest: Die LAG bewilligten Zuschüsse nachträglich, wodurch das Risiko von Mitnahmeeffekten entstand; bei der Projektauswahl mangelte es an Transparenz; es bestanden potenzielle Interessenkonflikte; die Geschäftsführungskosten waren hoch und die Verfahren langwierig. In ihrer Antwort erklärte die Kommission, sie sei sich der Risiken bewusst. Ihre Reaktion bestand im Wesentlichen darin, die Anwendung bewährter Vorgehensweisen und die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung durch die Herausgabe von Leitlinien und durch Informationsaustausch zu fördern [10].

ABBILDUNG 3

ROLLE DER LAG BEI DER UMSETZUNG DES LEADER-KONZEPTS

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PRÜFUNGSUMFANG UND PRÜFUNGSANSATZ

8. Wie vorstehend erläutert verursacht das Leader-Konzept zusätzliche Kosten und Risiken gegenüber herkömmlicheren, zentralisierten Methoden der Umsetzung der Politik der Entwicklung des ländlichen Raums, birgt jedoch auch das Potenzial, durch die sieben Leader-Merkmale einen Mehrwert zu erzielen. Daraus ergibt sich die Prüfungsfrage des Hofes: Wurde Leader so umgesetzt, dass zusätzliche Nutzeffekte erzielt und gleichzeitig die Risiken für die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung minimiert wurden?

9. Der Hof stützte seine Prüfung auf

Prüfungsfragebögen, die von 202 stichprobenweise ausgewählten LAG in 23 Mitgliedstaaten beantwortet wurden;

die Durchsicht von Unterlagen zu 27 dieser LAG;

Vor-Ort-Prüfungen und die Untersuchung von Fallbeispielen von 13 dieser LAG sowie von mehr als 60 Projekten, die für das Spektrum der von den betreffenden LAG geförderten Projekte typisch waren (siehe Projektliste im Anhang);

die Prüfung der Verwaltungsbehörden für die elf betroffenen Leader-Programme, auf die zusammen mehr als 40 % der für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 veranschlagten EU-Mittel entfallen;

die Prüfung der Tätigkeit der Kommission im Zusammenhang mit Leader.

Zum Zeitpunkt der Vor-Ort-Prüfungen in der ersten Jahreshälfte 2009 hatten die LAG gerade erst die Umsetzung ihrer lokalen Entwicklungsstrategien für den Programmplanungszeitraum 2000-2006 (Leader+) abgeschlossen [11] und waren von den Mitgliedstaaten auf der Grundlage ihrer Strategien für Schwerpunkt 4 ausgewählt worden, in denen ihre Pläne für die Umsetzung des Leader-Konzepts im Programmplanungszeitraum 2007-2013 dargelegt waren. Außer in Deutschland und Aragonien (Spanien) hatten die LAG noch nicht mit der Umsetzung ihrer Strategien für Schwerpunkt 4 begonnen.

10. Der Hof leitete aus den Rechtsvorschriften sowie aus Dokumenten und Veröffentlichungen der Kommission [12] Kriterien für bewährte Vorgehensweisen ab. Er untersuchte die von den ausgewählten LAG während des Leader+-Förderzeitraums erbrachte Leistung anhand dieser Kriterien und bezogen auf ihre Strategien für Schwerpunkt 4. Die Prüfung fand in den Räumlichkeiten der LAG statt, damit alle einschlägigen Unterlagen eingesehen und Unterredungen mit Mitarbeitern und Mitgliedern der LAG über den Kontext und die verfolgte Strategie geführt werden konnten.

Zusätzlich wurden den ausgewählten Projekten Besuche an Ort und Stelle abgestattet und die Projektträger befragt. Sofern Schwachstellen oder vorbildliche Vorgehensweisen ermittelt wurden, wurden die zugehörigen nationalen oder regionalen Begleitungs- und Bewertungsdaten, Verfahren und Kontrollsysteme bewertet, um festzustellen, ob die Vorgehensweisen typisch waren. Auf der Grundlage der nationalen und regionalen Programme und Durchführungsbestimmungen sowie von Kontrollergebnissen, Fortschrittsberichten und Evaluierungen bewertete der hof, wie erfolgreich die Kommission und die Mitgliedstaaten die Verwaltung, Begleitung, Bewertung und Überwachung von Leader wahrgenommen hatten. Die Prüfung erstreckte sich auch auf die Bewertung von Schwerpunkt 4 der elf betroffenen Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum seitens der Kommission und die Auswahl der LAG für Schwerpunkt 4 seitens der Mitgliedstaaten.

11. Die Bemerkungen sind entsprechend den Hauptzuständigkeiten wie folgt gegliedert:

Umsetzung der Leader-Merkmale durch die LAG;

Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung der LAG;

Verwaltung der Leader-Programme durch die Kommission und die Mitgliedstaaten;

Begleitung und Bewertung durch die Kommission und die Mitgliedstaaten.

TABELLE 1

AUSGEWÄHLTE LAG UND DEREN BUDGETS ZUR UMSETZUNG IHRER STRATEGIEN FÜR SCHWERPUNKT 4

(Millionen Euro) |

LAG-Kennung | Mitgliedstaat (Region) | Budget 2007-2013 für Schwerpunkt 4 [1001] |

DE-BY | Deutschland (Bayern) [1002] | 2,6 |

DE-MV | Deutschland (Mecklenburg-Vorpommern) [1002] | 5,4 |

IE | Irland | 14,6 |

EL | Griechenland | 6,5 |

ES-A | Spanien (Aragonien) | 7,1 |

ES-CM | Spanien (Kastilien-La Mancha) | 3,9 |

FR (PL) | Frankreich (Pays de la Loire) | 1,5 |

FR (LR) | Frankreich (Languedoc-Roussillon) | 3,2 |

IT-TOS | Italien (Toskana) | 7,6 |

HU | Ungarn | 5,9 |

PL (WP) | Polen (Pomorskie) | 4,3 |

PL (WŚ) | Polen (Świętokrzyskie) | 2,1 |

PT | Portugal | 6,0 |

BEMERKUNGEN

UMSETZUNG DER LEADER-MERKMALE DURCH DIE LAG ZUR ERZIELUNG EINES MEHRWERTS

BEZOGEN AUF DIE LEADER-MERKMALE HABEN DIE LAG BEI DER UMSETZUNG DES LEADER-KONZEPTS DAS POTENZIAL FÜR ZUSÄTZLICHE NUTZEFFEKTE NICHT VOLLSTÄNDIG AUSGESCHÖPFT, DOCH FAND DER HOF AUCH BEISPIELE VORBILDLICHER VORGEHENSWEISEN VOR

BOTTOM-UP-KONZEPT

12. Mit dem Bottom-up-Konzept soll die Beteiligung an der lokalen Entwicklung des ländlichen Raums durch Einbeziehung der lokalen Gemeinschaft, wirtschaftlicher und sozialer Interessengruppen sowie von Vertretern öffentlicher und privater Einrichtungen gefördert werden. Die lokale Gemeinschaft soll in die Ermittlung der zweckmäßigsten lokalen Strategie und in die Umsetzung der zur Verwirklichung der Ziele der lokalen Strategie erforderlichen Aktivitäten (Projekte) eingebunden werden.

Al len LAG gelang es, die lokale Gemeinschaft bis zu einem gewissen Grad einzubeziehen, doch einige LAG vergaben den überwiegenden Teil der Leader+-Zuschüsse an Organisationen ihrer eigenen Mitglieder

13. Die LAG informierten die lokale Gemeinschaft auf verschiedenen Wegen über die Möglichkeiten von Projektzuschüssen: durch öffentliche Sitzungen und Veranstaltungen, Broschüren und Publikationen, Websites der LAG sowie über die Mitglieder der LAG. Auf diese Weise reagierten die LAG nicht nur auf die bestehende Nachfrage nach Zuschüssen, sondern ermunterten potenziell auch andere lokale Akteure, neue Investitionen oder sonstige Projekte ins Auge zu fassen. Die LAG in der Toskana (Italien) unterhielt beispielsweise eine Informationsstelle bei der lokalen Handelskammer. Darüber hinaus wurden die Leader-Programme in der lokalen Presse sowie durch Schautafeln an den Projektstandorten bekannt gemacht. In Ungarn erhöhte die LAG den Bekanntheitsgrad von Leader durch Schilder am Ortseingang jedes Dorfes.

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Bild 1: Ungarn - Schilder mit Hinweis auf die Teilnahme des Dorfes am Programm Leader

14. Alle LAG unterhielten ferner lokale Geschäftsstellen, in denen Bedienstete Projektträger bei der Ausarbeitung ihrer Förderanträge unterstützten [13]. Dieser "kostenlose Beratungsdienst" trug maßgeblich dazu bei, dass Förderanträge gestellt wurden, da sich insbesondere unerfahrene Träger von Kleinprojekten ansonsten möglicherweise von den langwierigen und komplizierten Verfahren hätten abschrecken lassen (siehe Ziffer 70).

15. Bei zahlreichen Projekten handelte es sich um einfache Zuschüsse für Investitionen, Studien oder Veranstaltungen, einige LAG arbeiteten jedoch auch proaktiv mit lokalen Akteuren zusammen, um aus den ersten Ideen weitere strategische Projekte abzuleiten und zu entwickeln. In Mecklenburg-Vorpommern (Deutschland) beispielsweise richtete die LAG als "Innovationsteams" bezeichnete Arbeitsgruppen ein, die den Trägern komplexerer Projekte Anleitung und Unterstützung zukommen lassen sollten. Die LAG in Irland beschäftigte "Entwicklungsbeauftragte" (development officers), deren Aufgabe es war, aktiv nach Projektideen zur Verwirklichung der Strategieziele zu suchen und diese zu entwickeln (siehe Kasten 2).

KASTEN 2

ROLLE DER PROJEKTENTWICKLUNGSBEAUFTRAGTEN DER LAG IN IRLAND

Die Entwicklungsbeauftragten waren für die Analyse, Festlegung und Entwicklung sowie Unterstützung und Bekanntmachung von Tätigkeiten und Initiativen zuständig. Dem für die Nahrungsmittelbranche zuständigen Beauftragten oblagen beispielsweise die Entwicklung und Vermarktung der regionalen Marke für lokale Lebensmittel, die Entwicklung von Initiativen für die alternative Landwirtschaft usw. Der Beauftragte führte ein aktives Blog, organisierte und besuchte Sitzungen und Veranstaltungen und förderte und unterstützte die Entwicklung von Projekten durch Fachkräfte der Nahrungsmittelbranche.

16. Alle geprüften LAG vergaben Zuschüsse für Projekte, deren Träger ihre eigenen Mitgliedsorganisationen waren. Bei dem von der LAG in Bayern (Deutschland) durchgeführten Leader+-Programm gab es lediglich zwölf verschiedene Projektträger, von denen sechs in direkter Verbindung mit der LAG standen. In sechs der elf Leader+-LAG entfielen auf derartige Zuschüsse zwischen 50 % und über 90 % der Gesamtfördermittel (siehe Abbildung 4). Dadurch standen für weitere Kreise der Gemeinschaft weniger Fördermittel zur Verfügung, womit ihre Möglichkeiten der Mitwirkung durch die Durchführung von Projekten eingeschränkt wurden.

ABBILDUNG 4

AN LAG UND DEREN MITGLIEDSORGANISATIONEN [14] VERGEBENE ZUSCHÜSSE

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17. Alle LAG bezogen die lokale Gemeinschaft – wenn auch in unterschiedlichem Ausmaß – in die Entwicklung der Strategien zu Schwerpunkt 4 ein. Die LAG in Frankreich (Languedoc-Roussillon) und Bayern organisierten in einem partizipativen Verfahren themenbezogene Workshops zur Ermittlung der Stärken, Schwächen, Chancen und Risiken (strengths, weaknesses, opportunities and threats - SWOT) des lokalen Gebiets und zur Erörterung der Strategie. Alle LAG veranstalteten öffentliche Sitzungen zur Erläuterung des Leader-Programms und zur Entgegennahme von Projektideen, doch in Irland, Kastilien-La Mancha (Spanien), der Toskana sowie in Portugal war nicht erkennbar, wie bzw. ob sich die Konsultation auf die SWOT-Analyse der LAG oder auf die Festlegung lokaler Strategieziele ausgewirkt hatte. Die Konsultation diente in erster Linie zur Stimulierung und Bewertung der Nachfrage nach den verschiedenen Maßnahmen und zur Sammlung von Projektvorschlägen.

LOKALE ÖFFENTLICH-PRIVATE PARTNERSCHAFTEN

18. Eines der Schlüsselmerkmale des Leader-Konzepts besteht darin, dass Entscheidungen nicht von öffentlichen Behörden, sondern von einer breiter angelegten lokalen Partnerschaft getroffen werden sollen, in der die Gemeindeverwaltung vertreten ist, jedoch keine Stimmenmehrheit besitzt [15]. Die Einbindung der Gemeinschaft lässt sich dadurch verstärken, dass allen lokalen Interessenten die Möglichkeit der Mitgliedschaft in der LAG eingeräumt und sichergestellt wird, dass alle maßgeblichen lokalen Akteure vertreten sind.

Den LAG gelang es nicht immer, eine wirksame öffentlich-private Partnerschaft aufzubauen

19. Die LAG in Aragonien und Polen waren Vereinigungen ohne Einschränkungen hinsichtlich der Mitgliedschaft, sodass alle interessierten lokalen Bewohner oder Organisationen beitreten konnten. Die LAG in Aragonien beispielsweise hatte rund 500 Mitglieder (siehe Tabelle 2). Die LAG in Griechenland hingegen hatte weniger Mitglieder, und diese durften nur auf Einladung beitreten, wodurch womöglich andere lokale Organisationen und Bewohner ausgeschlossen wurden, die einen zusätzlichen Beitrag zur Partnerschaft hätten leisten können (siehe Kasten 3).

TABELLE 2

MITGLIEDER DER LEADER+-LAG

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KASTEN 3

ZUSAMMENSETZUNG DER LAG IN GRIECHENLAND

Die Leader+-LAG bestand aus geladenen Mitgliedern, wobei nur einige wenige lokale Akteure vertreten waren, und war so strukturiert, dass der öffentliche Sektor auf die Entscheidungsfindung Einfluss nehmen konnte. Sie war als Kapitalgesellschaft mit 15 Aktionären konstituiert, und die lokalen Gemeinden hielten 97 % des Aktienkapitals. Der Vorstand, der aus neun Vertretern (zumeist den Bürgermeistern) der größten Gemeinden bestand, setzte einen Ausschuss ein, der über die Projektanträge beschließen sollte. Dieser Ausschuss bestand aus Vertretern von drei der Gemeinden und von vier sonstigen Einrichtungen: der Handelskammer, eines Öko-Bauernverbands, eines Frauenverbands und einer Forschungseinrichtung.

20. Zu den Mitgliedern aller geprüften LAG zählten verschiedene Wirtschaftszweige und Gruppierungen, in der Regel Vertreter der lokalen Behörden, der Tourismusbranche sowie der Landwirtschaft und des Mittelstands. In allen LAG gab es weibliche Mitglieder in den Entscheidungsgremien. Jugendliche bilden im Rahmen der EU-Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums eine wichtige Zielgruppe, und durch ihre Einbeziehung in den Entscheidungsfindungsprozess kann sichergestellt werden, dass ihre Bedürfnisse und Chancen angemessen berücksichtigt und geeignete Lösungen umgesetzt werden. Nur sieben der 13 LAG für Schwerpunkt 4 hatten Jugendvertreter unter ihren Mitgliedern (und im Entscheidungsgremium waren Jugendliche lediglich in den LAG in Spanien und Ungarn vertreten). Andere LAG erklärten, in ihrem Gebiet gebe es keine Jugendorganisationen, hatten jedoch keine konkreten Maßnahmen zur Einbindung Jugendlicher in die LAG getroffen.

21. In allen LAG stammten, wie in der Verordnung verlangt, nicht mehr als 50 % der Mitglieder des Entscheidungsgremiums aus dem öffentlichen Sektor. Nur bei den LAG in Frankreich war laut Geschäftsordnung ein "doppeltes Quorum" erforderlich, wonach in jeder Sitzung, in der über Projektanträge entschieden wird, mindestens 50 % der Stimmen von Mitgliedern aus dem Privatsektor abgegeben werden müssen (eine Bestimmung, die allerdings nicht immer eingehalten wurde).

22. Der Hof stellte in einer Reihe von Fällen fest, dass die Leader-Grundsätze nicht strikt eingehalten wurden. In Frankreich (Languedoc-Roussillon) gab die Stimme des Vorsitzenden des Leader+-Entscheidungsgremiums den Ausschlag, womit im Endeffekt der öffentliche Sektor über die Stimmenmehrheit verfügte. Die "privatwirtschaftlichen" Mitglieder des Ausschusses der LAG in Frankreich (Pays de la Loire) entstammten weitgehend von den lokalen öffentlichen Behörden geschaffenen Verbänden (siehe Kasten 4). Dieser Ausschuss unterbreitete Projektvorschläge dem Syndicat (Zweckverband) lokaler Behörden, das die endgültige Entscheidung über Projektzuschüsse traf.

KASTEN 4

MITGLIEDER DER LAG IN FRANKREICH (PAYS DE LA LOIRE)

Die LAG nahm eine interne Bewertung vor, der zufolge die Zusammensetzung dieses Entscheidungsgremiums hinsichtlich der Repräsentativität sämtlicher lokaler Akteure problematisch ist. Weiter heißt es: Die zugelassenen privaten Partner entstammen praktisch zur Gänze den Pays-Verbänden [Pays ist ein Gemeindezusammenschluss]. Der Vorsitzende jeder dieser Verbände ist ein gewählter Gemeindevertreter. Selbst wenn diese Verbände die Probleme des Gebiets sehr genau kennen, wäre es zweckmäßig gewesen, Vertreter lokaler Unternehmen oder Vertreter anderer als der Pays-Verbände einzubeziehen. Andererseits war weder die Industrie- und Handelskammer noch die Handwerkskammer vertreten; lediglich die Landwirtschaftskammer hatte im Entscheidungsgremium einen Vertreter.

23. Die LAG in Portugal traf bisweilen Entscheidungen mit einigen wenigen Stimmen, die ausschließlich von den lokalen Gemeinderäten stammten (siehe Kasten 5) [16]. In diesen Fällen wurde bei der Entscheidungsfindung der mit einer Partnerschaft verbundene potenzielle Mehrwert nicht erzielt.

GEBIETSBEZOGENE LOKALE ENTWICKLUNGSSTRATEGIEN

24. Im Rahmen des gebietsbezogenen Ansatzes sollten die LAG eine Entwicklungsstrategie auf der Grundlage der besonderen Gegebenheiten, Stärken und Schwächen des jeweiligen Gebiets festlegen und umsetzen. Um das damit verbundene Potenzial in vollem Umfang ausschöpfen zu können, sollten die LAG ihre spezifischen Bedürfnisse und Möglichkeiten in Form lokaler Ziele formulieren und ihre Strategien schwerpunktmäßig mit Blick auf die Verwirklichung dieser Ziele umsetzen.

25. Im Rahmen der Ziele sollten die LAG präzise darlegen, welche lokalen Ergebnisse sie mit ihren Strategien zu erzielen beabsichtigen, und somit klare Rahmenbedingungen und Anleitungen für die laufende Verwaltung der Programme sowie eine Grundlage für das Leistungsmanagement und die Rechenschaftslegung vorgeben.

KASTEN 5

LAG IN PORTUGAL: TEILNAHME AN DER ABSTIMMUNG

Das Entscheidungsgremium der LAG bestand aus Vertretern der drei Gemeinden (die die Funktionen des Vorsitzenden, stellvertretenden Vorsitzenden und Schatzmeisters nach dem Rotationsprinzip wahrnahmen), eines Kulturvereins, eines Mittelstandsverbands, eines Verbands lokaler Industriebetriebe und eines Landwirtschaftsverbands.

Die Prüfer des Hofes sichteten die Protokolle der acht Sitzungen, in denen die ausgewählten Projekte genehmigt wurden. In drei der Sitzungen waren gleich viele Mitglieder aus den Gemeinden und aus anderen Kreisen vertreten. In den fünf übrigen Sitzungen waren die Vertreter der drei Gemeinden in der Mehrheit. In zwei Fällen wählte die LAG Projekte allein mit den Stimmen der drei Gemeinden aus.

Die LAG widmeten sich nicht mit vollem Nachdruck der Verwirklichung der lokalen (gebietsbezogenen) Strategieziele

26. Die lokalen Strategieziele der Leader+-LAG waren nicht spezifisch, messbar und innerhalb eines vorgegebenen Zeitrahmens erreichbar. Die meisten Ziele waren so allgemein formuliert, dass sie für jedes beliebige ländliche Gebiet gelten könnten (siehe Beispiel in Kasten 6). Ziele wie etwa "Bekämpfung der Landflucht und der Aufgabe der traditionellen Landwirtschaft" (LAG in Portugal) hätten messbar sein können, waren es in der Praxis jedoch nicht, weil es weder Basiswerte zur Beschreibung der Ausgangslage noch Zielwerte für den angestrebten Zustand gab. Die Ziele wurden ohne konkrete Vorgaben formuliert. Als Beispiel hierfür lässt sich "Stärkung der Identität des Gebiets durch die Verbesserung und Förderung lokaler Dienstleistungen und Erzeugnisse" (LAG in Griechenland) anführen, wo beschrieben wird, was die LAG zu tun beabsichtigt, nicht aber, welchen Zustand sie anstrebt.

27. Die LAG widmeten sich nicht mit vollem Nachdruck der Zielverwirklichung. In Frankreich (Languedoc-Roussillon) beispielsweise bestand das zentrale Ziel der Leader+-Strategie in der Nutzung neuer Technologien zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit des ländlichen Raums. Als sich die Möglichkeit der Kofinanzierung aus einem nationalen Programm für Tourismusprojekte ergab, nahm die LAG eine neue Fördermaßnahme zur Finanzierung von Einrichtungen wie eines Mountainbike-Zentrums auf.

KASTEN 6

LAG IN MECKLENBURG-VORPOMMERN: BEISPIEL LOKALER STRATEGIEZIELE

Es wurden vier Ziele festgesetzt:

1) Verbesserung der Attraktivität des ländlichen Raums;

2) Vernetzung der Tourismusräume;

3) neue Dienstleistungen und neue Betätigungsfelder;

4) Verbesserung der Wirtschaftsstruktur durch Offenheit gegenüber neuen Wegen bei der Schaffung von Beschäftigungsmöglichkeiten.

Zu jedem dieser Ziele folgt ein Abschnitt mit der Überschrift "Ziele/Handlungsstrategie", in dem die aktuelle Situation beschrieben und allgemein dargelegt wird, was die LAG zu unternehmen beabsichtigt, etwa "Unterstützung von Initiativen zur Qualifizierung und Ausbildung von Frauen und Jugendlichen". Es gab keine konkreten Aussagen darüber, was mit der Umsetzung der Strategie erreicht werden sollte. Zu den Strategiezielen wurden keine Ausgangs- oder Zielwerte vorgegeben.

28. Lokale Strategieziele spielten bei der Projektauswahl keine entscheidende Rolle (siehe Kasten 7). Die LAG in Portugal beabsichtigte beispielsweise, Tourismuseinrichtungen zu finanzieren, die einen "Bezug zu den großen gebietsbezogenen Themen" der Strategie aufweisen: Zusammenfluss der lokalen Kultur und der Flüsse. Die LAG gewährte einem Go-Kart-Zentrum einen Zuschuss für die Anschaffung zusätzlicher Fahrzeuge und von Zeitmessgeräten, obwohl diese Maßnahme keinen erkennbaren Bezug zu einem gebietsbezogenen Thema aufwies.

KASTEN 7

LAG IN PORTUGAL: PROJEKT ZUM KAUF VON STRAßENSCHILDERN

Eines der Ziele der LAG betraf die Ausarbeitung, Erschließung und Bekanntmachung themenbezogener Touristenrouten. Die LAG nutzte das Budget für die entsprechende Maßnahme zur Gewährung eines Zuschusses an die Gemeinde für den Kauf von Straßenschildern, darunter auch Verkehrsschilder wie etwa Stopp-Schilder, und für die Markierung von Mittelstreifen auf Landstraßen und von Begrenzungslinien auf Parkplätzen. Einige der Straßenschilder enthielten zwar Hinweise auf einzelne touristische Sehenswürdigkeiten, doch mit dem Projekt wurden keine themenbezogenen Touristenrouten im eigentlichen Sinne geschaffen.

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29. Die LAG in Griechenland, Spanien und der Toskana [17] setzten ihre Strategien in Form von "Maßnahmen" um, die vom jeweiligen Mitgliedstaat mit Blick auf die Klassifizierung ähnlicher Projekte für die Zwecke der Haushaltsführung und der Berichterstattung definiert wurden. Die LAG in Griechenland förderte beispielsweise Maßnahmen wie "Investitionsbeihilfen für Unternehmer". Diese Maßnahme gliederte sich in "Projekte zur Förderung des ländlichen Tourismus", "Projekte zur Förderung neuer Technologien" usw. Jedes dieser Projekte war noch weiter in "Aktionen" wie "Schaffung von Touristenunterkünften" unterteilt. Dadurch werden die Begleitung und Kontrolle der Tätigkeiten der LAG erleichtert, doch gleichzeitig entsteht das Risiko, dass die LAG die Fördermaßnahmen (durch die Bewertung und Auswahl von Projekten nach Maßgabe der Förderfähigkeit) ohne Berücksichtigung der lokalen Strategieziele umsetzen.

30. Die LAG riefen zur Einreichung von Projektvorschlägen auf, die die Förderfähigkeitsvoraussetzungen für eine bestimmte Maßnahme erfüllten, und nicht von Projektvorschlägen, die der Verwirklichung eines konkreten Ziels der lokalen Strategie dienten. Die LAG bewerteten die "Übereinstimmung" oder "Kohärenz" des Projektvorschlags mit der Strategie, doch da die Ziele so breit angelegt waren, war es praktisch unmöglich, ein förderwürdiges Projekt auszuschließen, es sei denn, für die betreffende Maßnahme lagen mehr Anträge vor, als mit dem vorhandenen Budget finanziert werden konnten. Selbst wenn die Output-Vorgaben erfüllt waren, gewährten die LAG weiterhin Zuschüsse [18].

31. Bei der Begleitung und Berichterstattung wurde die maßnahmenbezogene Ausrichtung weiter verstärkt: Die LAG begleiteten und analysierten die durchgeführten Projekte unter Bezugnahme auf die jeweilige Fördermaßnahme und gingen so auch bei der Berichterstattung vor, erfassten jedoch keine Daten darüber oder bewerteten, ob die lokalen Strategieziele erreicht wurden.

32. Die LAG in Irland beispielsweise veröffentlichte bei Abschluss des Programms Leader+ eine Analyse der Ergebnisse. Diese Analyse enthielt einen Abschnitt mit der Überschrift "What we promised" (Unsere Versprechungen), in dem die Strategieziele aufgeführt waren. Im folgenden Abschnitt mit der Überschrift "What we delivered" (Unsere Ergebnisse) wurden die durchgeführten Projekte beschrieben. Diese wurden nach Maßnahmen wie etwa "Schulungsprojekte" zusammengefasst. Es gab keine Anhaltspunkte dafür, was im Hinblick auf die Strategieziele unternommen oder erreicht wurde. Die LAG in Frankreich und Deutschland, die sich nicht nach national oder regional definierten "Maßnahmen" zu richten brauchten, schnitten die Berichterstattung ebenfalls auf die durchgeführten Projekte und nicht auf die erreichten Ziele zu [19].

33. Zum Zeitpunkt der Prüfung hatten die meisten LAG für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 ihre Kriterien für die Projektauswahl noch nicht festgelegt und die Begleitungs- und Bewertungssysteme noch nicht eingerichtet, doch aus den verfügbaren Angaben geht hervor, dass die LAG keine wesentlichen Änderungen planten. In den Strategien der LAG für Schwerpunkt 4 fehlen ebenfalls spezifische lokale Ziele, und mit einer Ausnahme schreiben sämtliche Mitgliedstaaten die Verwendung gemeinsamer Maßnahmen vor (siehe Ziffer 84).

INNOVATIVE UND SEKTORÜBERGREIFENDE ANSÄTZE

34. Leader versteht sich als ein innovativer Ansatz. Die LAG sollten ihre Strategien so konzipieren und umsetzen, dass die lokale Entwicklung des ländlichen Raums durch innovative Lösungen alter und neuer Probleme des ländlichen Raums angestoßen und erreicht wird. Die LAG können zusätzliche Nutzeffekte erzielen, indem sie anders vorgehen, als dies bei anderen Programmen oder bei den Tätigkeiten der lokalen Behörden der Fall ist. Projekte, die in den Rahmen der üblichen Tätigkeiten lokaler Behörden fallen oder im Rahmen anderer Programme förderfähig sind, sollten deshalb nur in ausreichend begründeten Ausnahmefällen im Rahmen von Leader-Programmen finanziert werden, sofern dies im Hinblick auf einen spezifischen Bedarf erforderlich ist.

35. Als weiteres Unterscheidungsmerkmal sollte das Leader-Konzept eine sektorübergreifende Konzeption und Umsetzung der Strategie auf der Grundlage einer Interaktion zwischen Akteuren und Projekten unterschiedlicher Sektoren der lokalen Wirtschaft aufweisen.

Die LAG konnten kaum Nachweise für innovation oder die sektorübergreifende interaktion innerhalb ihrer Strategien oder Projekte erbringen. Die LAG finanzierten Projekte, die sich wenig von denen anderer EU-Programme unterschieden oder in den Rahmen der üblichen Tätigkeiten lokaler Behörden fielen

36. Interaktion zwischen Akteuren aus unterschiedlichen Sektoren fand, wie in den Ziffern 18-23 beschrieben, innerhalb der LAG-Partnerschaft, nicht jedoch in nennenswertem Umfang im Rahmen der Strategien oder Projekte der LAG statt. Einige LAG konnten Beispiele für Interaktion nachweisen, wie etwa in Irland, wo im Rahmen der Strategie Erzeuger, Einzelhändler und der Tourismussektor zum Zwecke der Vermarktung lokaler Erzeugnisse zusammengeführt wurden. Die meisten LAG gewährten allerdings Zuschüsse für unabhängige Projekte, mit denen die jeweiligen Träger bei ihren normalen Tätigkeiten unterstützt wurden (siehe Anhang).

37. Im Rahmen von Leader+ verfügten die meisten LAG über explizite Kriterien für die Bewertung von Projektvorschlägen im Hinblick auf ihren Innovationswert oder Pilotcharakter (siehe Tabelle 3) [20]. Trotz dieser Kriterien genehmigten die LAG Projekte, die keine ausgesprochen innovativen Merkmale aufwiesen. In Griechenland beispielsweise war in den Förderanträgen die Rede von innovativen oder Pilotmerkmalen der geplanten Investitionen in Restaurants, Pensionen, metallverarbeitende Betriebe, Weinkellereien usw., doch diese Merkmale waren in der Praxis nicht vorhanden (siehe Kasten 8).

38. In der Toskana forderte die LAG zur Einreichung von Vorschlägen für die Maßnahme "Beihilfen für Unternehmen zur Förderung der Prozess- und Produktinnovation" auf. Bei der LAG ging der Vorschlag eines Apfelerzeugers für ein Projekt ein, das hauptsächlich in der Anschaffung genormter Obstkisten bestand und das die LAG als innovative Investition zur Senkung der Produktionskosten und Erleichterung der Ernte und Verpackung einstufte, wobei sie das Argument zugrunde legte, das Projekt sei für das Unternehmen selbst innovativ. Aufgrund dieser Einstufung erhielt das Projekt 7 von maximal 10 Punkten für Innovation. Die LAG in Ungarn bewertete Projektvorschläge nach "Innovations- und Neuerungswert" und vergab für alle sechs geprüften Projekte die Höchstpunktzahl. Ein Projekt betraf die Modernisierung einer Pension – einschließlich der Anschaffung von Fahrrädern zur Nutzung durch die Gäste, was in dem betreffenden Gebiet eine Neuerung darstellte. Dies war nicht der Fall bei einem Projekt zur Ausarbeitung von Plänen zur Pflasterung eines Feldwegs, der zu den Weinfeldern des Trägers führte, oder aber bei einem Projekt zur Verstärkung der Mauern eines Pfarrhauses wegen einer Bodensenkung.

TABELLE 3

AUSWAHL INNOVATIVER PROJEKTE

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1 Die LAG in Deutschland und Frankreich dokumentierten die Bewertung der Projekte bezogen auf die Auswahlkriterien nicht. Die LAG in Irland dokumentierte die Bewertung, vergab allerdings keine Punkte.

39. In seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 2000 beanstandete der Hof, dass die LAG Zuschüsse für Projekte gewährten, die im Rahmen anderer Programme hätten gefördert werden können. In der Antwort der Kommission heißt es: "(…) So kann es sinnvoll sein, im Rahmen von Leader bestimmte Vorhaben zu finanzieren, die, isoliert gesehen, aus den gewöhnlichen Programmen gefördert werden müssten, wenn diese Vorhaben einen wichtigen Bestandteil für die Umsetzung eines innovativen Entwicklungsprogramms einer bestimmten lokalen Aktionsgruppe bilden."

40. Die meisten Zuschüsse betrafen Kleinprojekte, was Leader von anderen Förderprogrammen der EU unterscheidet. Die LAG in Irland beispielsweise vergab Zuschüsse in Höhe von weniger als 1000 bis höchstens 65000 Euro. Acht der elf Leader+-LAG finanzierten allerdings Projekte mit einem Gesamtvolumen von 200000 Euro oder darüber (siehe Projektliste im Anhang). Investitionen in Weinkellereien, Olivenölpressen, Dorferneuerungsprojekte usw. hätten im Rahmen anderer EU-Förderprogramme finanziert werden können. In diesen Fällen konnten die LAG unter Beweis stellen, dass die Projekte mit ihrer Strategie kohärent waren, doch angesichts des Fehlens spezifischer lokaler Ziele (siehe Ziffer 26) konnten sie nicht nachweisen, dass die Projekte unentbehrlich waren.

KASTEN 8

"PILOTCHARAKTER" VON PROJEKTEN, DIE VON DER LAG IN GRIECHENLAND GENEHMIGT WURDEN

Bei allen sechs geprüften privatwirtschaftlichen Projekten wurde in den Antragsformularen der Pilotcharakter des Vorschlags mit Vernetzungsaktivitäten begründet. Alle Formulare wurden von Beratern ausgefüllt. Die befragten Projektträger hatten sich allerdings an keinerlei derartigen Aktivitäten beteiligt. Der Träger des Projekts bezüglich des metallverarbeitenden Betriebs beispielsweise wusste nichts von einem lokalen Mittelstandsnetzwerk und war sich nicht bewusst, dass mit seinem Projektantrag eine entsprechende Beteiligung verbunden war.

Außerdem wurde das Projekt im Förderantrag als mit der lokalen Strategie der LAG kohärent beschrieben, da es traditionelle schmiedeeiserne Erzeugnisse betraf, die den Angaben zufolge zur Bewahrung der Traditionen und des Charakters lokaler Gebäude beitrugen. In der Praxis bestand die Geschäftstätigkeit des Antragstellers fast ausschließlich in der Herstellung moderner Konstruktionen aus Aluminium.

41. Außerdem wird das mit dem Leader-Konzept verbundene Potenzial für zusätzliche Nutzeffekte geschmälert, wenn das Programm lediglich als zusätzliche Förderquelle für normale Tätigkeiten der Gemeindeverwaltung dient. Obwohl Pflichtaufgaben wie etwa Bildung grundsätzlich ausgeschlossen waren, gewährten mit Ausnahme der LAG in Irland alle LAG Zuschüsse für Projekte, deren Träger die lokalen Behörden waren (siehe Kasten 9 und Projektliste im Anhang). Einige dieser Projekte waren bereits vor Beantragung eines Leader-Zuschusses abgeschlossen worden (siehe beispielsweise Kasten 10); in diesem Fall dienten die Zuschüsse nur als Aufstockung der Mittelausstattung der lokalen Behörden.

KASTEN 9

BEISPIELE FÜR LEADER+-ZUSCHÜSSE AN LOKALE BEHÖRDEN

LAG in Kastilien-La Mancha : Eine der Gemeinden, die Mitglied der LAG war, förderte ein Projekt zur Einfriedung eines Kinderspielplatzes. Das Projekt bestand in der Errichtung einer rustikal anmutenden Ziegelmauer mit einem Metallzaun darauf zu Kosten von 36 000 Euro (davon stammten 26 500 Euro aus einem Leader-Zuschuss der EU und 500 Euro von den nationalen und regionalen Behörden).

LAG in Griechenland : Eine der Gemeinden, die Mitglied der LAG war, förderte ein Projekt zur Erneuerung der Kanalisation und des Belags der Straßen und Gehwege im Stadtzentrum. Der Leader+-Zuschuss (211 000 Euro) deckte die Kosten für einen kleinen Bereich. Die Gemeinde erhielt nationale Fördermittel in Höhe von insgesamt 1,4 Millionen Euro zur Vollendung des Projekts in den übrigen Straßen.

KASTEN 10

BEISPIELE FÜR ZUSCHÜSSE ZU ABGESCHLOSSENEN PROJEKTEN

LAG in der Toskana : Projekt "Dienstleistungen für den Bürger und das lokale Gebiet". Die LAG veröffentlichte im Mai 2004 einen Aufruf zur Einreichung von Projektvorschlägen und entschied in ihrer Sitzung vom 12. Juli 2004 über die Vergabe eines Zuschusses in Höhe von 121 470 Euro an ein Gemeindekonsortium (das Mitglied des Entscheidungsgremiums der LAG war). Die Zuschussvereinbarung datierte vom 20. September 2004. Das Projekt, das die Einrichtung eines rund um die Uhr geöffneten öffentlichen Veterinärdienstes sowie eines Informationsbüros umfasste, das auch Jagd-, Angel- und Pilzsammellizenzen ausstellt, war im Februar 2001 angelaufen, und die Schlussrechnung datierte vom 5. Juli 2004.

LAG in Frankreich (Pays de la Loire) : Eine Gruppe von Gemeinden (deren Vorsitzender Mitglied der LAG war) führte ein Projekt zur IT-Erfassung und Vernetzung von Bibliotheksbeständen durch. Im Kontrollbericht der Zahlstelle heißt es: Bei Einreichung des Projektantrags war die IT-Ausstattung beinahe vollständig, die Katalogisierung war abgeschlossen und das Personal wurde in der Benutzung der Software geschult. Zum Zeitpunkt der Projektauswahl durch die LAG war nur noch eine Rechnung in Höhe von 91,20 Euro zu bezahlen.

42. Zum Zeitpunkt der Prüfung war in den meisten der geprüften LAG noch nicht mit der Umsetzung von Schwerpunkt 4 begonnen worden. Die Strategien umfassen allerdings nur wenige spezifische Auflagen bezüglich des Innovationsaspekts oder bezüglich der Erzielung von sektorübergreifender Interaktion.

VERNETZUNGS- UND KOOPERATIONSPROJEKTE

43. Vernetzung umfasst Erfahrungsaustausch und die Übertragung bewährter Vorgehensweisen, die Verbreitung von Innovationen und die Nutzung gesammelter Erkenntnisse. Mit Kooperationsprojekten – an denen zwei oder mehr LAG beteiligt sind – lassen sich dank der kritischen Masse und Komplementarität weitere zusätzliche Nutzeffekte erzielen, wodurch Ergebnisse erreicht werden können, die eine LAG allein nicht zustande bringen könnte.

Nicht alle LAG beteiligten sich in vollem Umfang an Vernetzungs- und Kooperationsprojekten

44. Alle LAG nahmen zumindest an Sitzungen mit anderen LAG innerhalb der regionalen bzw. nationalen Netzwerke teil, wenngleich diese Sitzungen im Wesentlichen organisatorische Angelegenheiten betrafen. Die LAG in Irland nahm besonders häufig an Seminaren teil und besuchte und empfing LAG aus anderen Mitgliedstaaten. Die LAG in Mecklenburg-Vorpommern, Irland und Portugal lieferten für Veröffentlichungen und Datenbanken der EU Beispiele für bewährte Vorgehensweisen bei Projekten.

45. Mit Ausnahme der LAG in Ungarn beteiligten sich alle LAG an Kooperationsprojekten. Die LAG in Griechenland, Frankreich und der Toskana stießen auf organisatorische Schwierigkeiten, insbesondere bei unterschiedlichen Verfahren im Rahmen verschiedener regionaler oder nationaler Leader-Programme. Einige der geförderten Tätigkeiten betrafen Besuche, Austausche und Konferenzen und nicht etwa die gemeinsame Umsetzung eines Projekts. Die LAG in Kastilien-La Mancha nutzte die Mittelausstattung für Kooperationsprojekte zur Zahlung ihres Mitgliedsbeitrags für das regionale LAG-Netzwerk und zur Entwicklung eines Dokumentenmanagementsystems im Hinblick auf den Programmplanungszeitraum 2007-2013. Derartige Aufwendungen hätten aus dem Geschäftsführungskostenbudget der LAG finanziert werden müssen.

46. Außer bei der LAG in Kastilien-La Mancha sowie in Ungarn und Polen enthielten die Strategien der LAG für Schwerpunkt 4 nähere Einzelheiten zu den geplanten Kooperationsprojekten. Zu den geplanten Vernetzungsaktivitäten hingegen waren nur wenige spezifische Angaben vorhanden.

WIRTSCHAFTLICHKEIT DER HAUSHALTSFÜHRUNG DER LAG

DIE LAG RÄUMTEN DEM GEBOT DER WIRTSCHAFTLICHKEIT SOWIE FAIRER UND TRANSPARENTER METHODEN KEINEN ANGEMESSENEN STELLENWERT EIN

WIRTSCHAFTLICHKEIT DER FÖRDERAUSGABEN

47. Die LAG verausgaben die EU-Mittel in Form von Zuschüssen zu Projekten. Folglich sollten sie gewährleisten, dass die Zuschüsse die wirtschaftlichste Verwendung der öffentlichen Fördermittel darstellen [21].

Die LAG waren nicht bestrebt, die Wirtschaftlichkeit der Förderausgaben zu maximieren

48. Eines der Risiken für die Wirtschaftlichkeit eines jeden Förderprogramms besteht darin, dass der Projektträger das Projekt auch ohne den Zuschuss durchgeführt hätte, was zu einem Mitnahmeeffekt führt: Mit dem Zuschuss wird keine zusätzliche Wirkung erzielt. Wegen ihrer Kenntnis der lokalen Gegebenheiten und ihrer Kontakte mit dem Projektträger bei der Ausarbeitung des Förderantrags sollten die LAG besser als die Verwalter von Top-down-Programmen in der Lage sein, das Risiko von Mitnahmeeffekten zu bewerten.

49. Ein starkes Indiz für Mitnahmeeffekte liegt vor, wenn der Projektträger bereits mit einem Projekt begonnen hat, bevor die LAG über die Zuschussvergabe entscheidet. Außer in Deutschland vergaben alle LAG Zuschüsse für derartige Projekte. Die betreffenden Projektträger waren entweder bereit, das Projekt auch ohne den Zuschuss durchzuführen (was auf einen Mitnahmeeffekt schließen lässt), oder hatten bereits vor der Projektbewertung und den Entscheidungsverfahren die Zusage für einen Zuschuss erhalten.

50. Nur die LAG in Irland verfügte über Verfahren zur Prüfung von Projektvorschlägen auf das Risiko von Mitnahmeeffekten (wobei allerdings selbst dort die durchgeführten Kontrollen unzureichend dokumentiert waren). Andere LAG behandelten den Starttermin des Projekts ausschließlich unter dem Zulässigkeitsaspekt.

51. Die einzelnen Mitgliedstaaten wandten unterschiedliche Regelungen bezüglich der Zulässigkeit an. In Irland, Griechenland, Spanien und Ungarn richtete sich die Zulässigkeit nach dem Datum des Förderantrags. In Portugal durften Projekte bis zu 90 Tage vor der Antragstellung anlaufen. In Frankreich und in der Toskana lautete die einzige Anforderung, dass das Projekt zum Zeitpunkt der Antragstellung nicht abgeschlossen sein durfte [22]. Nach Ansicht der LAG war diese Bedingung erfüllt, solange der Projektträger die Schlussrechnung über die Projektkosten nicht bezahlt hatte, selbst wenn das Projekt physisch abgeschlossen war (siehe Kasten 10).

52. Außerdem bevorzugten die LAG in Frankreich und in der Toskana ganz offen bereits abgeschlossene Projekte, da die entsprechenden Zuschüsse innerhalb kurzer Zeit ohne Risiko von Verzögerungen genehmigt und ausgezahlt werden konnten (siehe Kasten 11). Auf diese Weise konnten die LAG "Mittelfreisetzungen", d. h. das Verfahren, mit dem einige Mitgliedstaaten nicht verausgabte Restbeträge der LAG-Budgets am Jahresende annullierten, vermeiden.

KASTEN 11

BEISPIELE FÜR FÄLLE, IN DENEN LAG ABGESCHLOSSENE PROJEKTE BEVORZUGTEN

LAG in der Toskana : In der Aufforderung der LAG zur Einreichung von Vorschlägen für die "Dorferneuerung und -sanierung" waren die Kriterien für die Projektauswahl genannt, wobei die Höchstpunktzahl 30 betrug. Ein Kriterium betraf die "Umsetzungsreife" des Projekts, wobei bis zu 12 Punkte vergeben werden konnten, wenn der Projektträger die Abschlusszahlungen für das Projekt innerhalb von 30 Tagen nach Einreichung des Projektvorschlags vornehmen konnte.

LAG in Frankreich (Languedoc-Roussillon) : Ein Universitätsverband (der Mitglied der LAG war) führte ein Projekt durch, mit dem ein altes Arboretum restauriert und der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden sollte; die letzten Ausgaben fielen im August 2008 an. Die LAG wählte das Projekt am 16. September 2008 aus und unterzeichnete die Zuschussvereinbarung am 1. Oktober. Aus dem Protokoll der LAG-Sitzung geht hervor, dass es zur Ausschöpfung der übrigen Leader+-Fördermittel notwendig war, bereits abgeschlossene Projekte auszuwählen, damit die Zuschüsse vor Ende Oktober ausgezahlt werden konnten.

53. Ein weiteres Risiko für die Wirtschaftlichkeit ergibt sich daraus, dass Projektträger möglicherweise nicht bestrebt sind, die Projekte zu den mit der verlangten Qualität zu vereinbarenden geringstmöglichen Kosten durchzuführen. Dieses Risiko ist umso größer, je höher der Anteil des Zuschusses an den Projektkosten ist (einige LAG gewährten Zuschüsse in Höhe von 80 % oder gar 100 % der Projektkosten [23]). Ferner besteht das Risiko, dass überhöhte Rechnungen ausgestellt werden. Nur die LAG in Irland, Griechenland und der Toskana verfügten über zufriedenstellende Verfahren zur Bewertung der Angemessenheit von Projektkosten für Projekte des öffentlichen und des privaten Sektors.

54. Die wirtschaftlichste Lösung bestünde darin, einen möglichst niedrigen Zuschuss zu gewähren, der gerade ausreicht, um das Projekt lebensfähig zu machen und sicherzustellen, dass die gewünschten Ergebnisse erzielt werden. Zahlreiche LAG gewährten jedoch ohne Rücksicht auf die zu erwartende Rentabilität des Projekts oder die Verfügbarkeit anderer Finanzierungsquellen für alle Projekte den gleichen Fördersatz (bis zum zulässigen Höchstbetrag) [24].

55. Die LAG in Frankreich (Pays de la Loire) erhöhte am Ende der Leader+-Förderperiode die Fördersätze, um ihr Budget vollständig auszuschöpfen. Dies hatte beispielsweise zur Folge, dass einer lokalen Behörde, die einen Zuschuss von 12000 Euro für die IT-Erfassung und Vernetzung von Bibliotheksbeständen beantragt hatte, für dasselbe Projekt ein Zuschuss in Höhe von mehr als 25000 Euro gewährt wurde.

FAIRE UND TRANSPARENTE VERFAHREN

56. Mit der Projektauswahl gehen die LAG Verpflichtungen zulasten öffentlicher Mittel ein, sind aber selbst nicht zu demokratischer Rechenschaftslegung verpflichtet. Dementsprechend muss ein hohes Maß an Transparenz gewährleistet sein, und die LAG müssen nachweisen können, dass sie durchgängig ordnungsgemäße Verfahren angewandt haben.

Mit den Verfahren wurden die spezifischen Risiken, die sich aus der Delegation der Beschlussfassung an die LAG ergeben, nicht hinreichend eingedämmt

57. Nur die LAG in Mecklenburg-Vorpommern und Frankreich (Pays de la Loire) veröffentlichten die Protokolle der Projektauswahlsitzungen auf ihrer Website. Die meisten LAG veröffentlichten allerdings spätestens am Ende des Programms Listen oder Einzelheiten zu einigen oder allen durchgeführten Projekten.

58. Die LAG in Deutschland und Frankreich verfügten nicht über förmlich dokumentierte Verfahren zur Projektbewertung. Die Protokolle der Entscheidungsgremien enthielten in einigen Fällen knappe Zusammenfassungen der Beratungen, jedoch nicht durchgängig Angaben zu den berücksichtigten Faktoren. Die LAG in Griechenland, Spanien, der Toskana, Ungarn und Portugal nahmen Projektbewertungen nach einem vergleichenden Ansatz vor, wobei den Projektvorschlägen Punkte aufgrund standardmäßiger Kriterien für die Projektauswahl zugeteilt wurden, was eine bewährte Vorgehensweise darstellt, doch in den meisten Fällen wurde die Grundlage für die Punktvergabe nicht dokumentiert, und es gab offenkundige Umstimmigkeiten (siehe Kasten 12). Keine der LAG dokumentierte die Projektbewertungen und den Auswahlprozess so fundiert, dass die Angemessenheit der Entscheidungen überprüft werden konnte.

59. Angesichts der lokalen Verwurzelung der LAG besteht eines der größten Risiken für die Wirtschaftlichkeit, für den mit den Leader-Programmen verbundenen Mehrwert und für das Ansehen der EU in einem Interessenkonflikt, der sich daraus ergibt, dass ein Projektträger möglicherweise die Projektauswahlentscheidung zu seinen Gunsten beeinflusst. Ein erhöhtes Risiko besteht bei LAG, die nicht über transparente, objektive und gut dokumentierte Verfahren verfügen, wie vorstehend veranschaulicht.

KASTEN 12

BEWERTUNG DER BESCHÄFTIGUNGSWIRKUNG VON PROJEKTEN SEITENS DER LAG IN PORTUGAL

Die LAG vergab für jeden Projektvorschlag eine Punktzahl, ohne jedoch ihre Bewertung der Auswahlkriterien wie "Erhalt und Schaffung von Arbeitsplätzen" zu dokumentieren. Infolgedessen konnte sie die offenkundigen Unstimmigkeiten nicht erklären. So war beispielsweise im Projektvorschlag "Investitionen in eine Honigverpackungsanlage" die Rede davon, dass zwei neue Arbeitsplätze geschaffen würden. Die LAG vergab fünf Punkte für das Beschäftigungskriterium.

Zwei weitere Vorschläge (die beide von Mitgliedsorganisationen der LAG vorgelegt wurden) erhielten ebenfalls fünf Punkte: "Anschaffung einer Videokamera und eines Projektors für einen Kulturverein", mit dem dem Antrag zufolge zum Erhalt eines bestehenden Arbeitsplatzes beigetragen werden sollte, sowie das Schilderprojekt für Gemeindestraßen (siehe Kasten 7), bei dem es nicht um die Schaffung oder den Erhalt von Arbeitsplätzen ging.

60. Das Risiko tritt am unmittelbarsten ein, wenn der Projektträger Mitglied des Entscheidungsgremiums der LAG ist. In kleinen LAG hat ein LAG-Mitglied zudem Gelegenheit, die Entscheidung zu beeinflussen, ohne überhaupt an der Abstimmung teilzunehmen. Die griechischen Behörden untersagten LAG die Vergabe von Zuschüssen an LAG-Bedienstete oder -Mitglieder, an stellvertretend eingesetzte natürliche oder juristische Personen sowie an Ehepartner und Verwandte ersten Grades. Keine der übrigen LAG verfügte über derartige Vorschriften. Die Vorschrift in Griechenland galt nicht für LAG-Mitglieder in ihrer Eigenschaft als Vertreter öffentlicher oder gemeinnütziger Einrichtungen, wobei die gewährten Zuschüsse in solchen Fällen allerdings auf 25 % des Budgets der LAG begrenzt waren.

61. Alle geprüften LAG vergaben Zuschüsse an ihre eigenen Mitgliedsorganisationen (siehe Ziffern 24-33). Diese Zuschüsse wurden nicht als Ausnahmen behandelt. Die Geschäftsordnung des Entscheidungsgremiums unterschied sich von einer LAG zur anderen (siehe Kasten 13). Die darin enthaltenen Vorschriften entsprachen nicht den Anforderungen der Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der EU [25]. Insbesondere galten in einigen LAG die Vorschriften nur für Mitglieder, die als direkte Projektträger auftraten, und es wurde lediglich Stimmenthaltung verlangt.

KASTEN 13

BEWERTUNG DER VERFAHREN DER LAG ZUR VERMEIDUNG VON INTERESSENKONFLIKTEN (LEADER+)

Hintergrund:

Mitglieder des Entscheidungsgremiums sollten in Situationen, in denen eine Gemeinsamkeit der Interessen mit dem Projektträger im Sinne von Artikel 52 Absatz 2 der Haushaltsordnung besteht, keine Zuschüsse vergeben.

Gemeinsamkeit von Interessen besteht insbesondere bei Projekten, die von Mitgliedern der Verwaltungsstruktur der LAG oder des Entscheidungsgremiums initiiert werden, da die Bewertung des Projektvorschlags seitens der LAG (auch unbewusst) von der Beziehung zum Projektträger beeinflusst werden kann. Dies gilt unabhängig davon, ob das LAG-Mitglied das Projekt persönlich oder als Vertreter einer öffentlichen oder privaten Einrichtung initiiert.

Kriterien:

1. Hat ein Mitglied des Bewertungs- oder des Entscheidungsgremiums der LAG eine wie auch immer geartete berufliche oder persönliche Beziehung zum Projektträger oder ein wie auch immer geartetes berufliches oder persönliches Interesse an dem Projekt, sollte es eine schriftliche Erklärung abgeben, in der es die Art der Beziehung/des Interesses erläutert, und diese Erklärung sollte in die Projektakte aufgenommen werden. Gemäß der Haushaltsordnung ist jede Gemeinsamkeit von Interessen, u. a. familiärer, gefühlsmäßiger, politischer und wirtschaftlicher Art, offenzulegen.

2. Das betreffende Mitglied darf nicht in irgendeiner Weise am Bewertungs- oder Auswahlprozess mitwirken und darf während der Behandlung des Projektvorschlags nicht anwesend sein. Dies sollte im Protokoll festgehalten werden.

3. Bei Gemeinsamkeit von Interessen sollten die LAG gemäß der Haushaltsordnung die Verwaltungsbehörde befassen.

KASTEN 13

62. Bei fünf der elf Leader+-LAG war die Dokumentation der Abstimmung unzulänglich, da aus den Protokollen der Entscheidungsgremien nicht immer hervorging, wer anwesend war und wer abstimmte (siehe Kasten 13). In Bayern, in der Toskana und bei den LAG in Frankreich lässt sich den Protokollen in mehreren Fällen entnehmen, dass der Projektträger an den Beratungen zu dem Projekt und an der Abstimmung teilnahm (siehe Kasten 14).

63. Dieser Bericht enthält Beispiele von Projekten, die nur einen entfernten Bezug zu den Strategiezielen aufweisen, von Projekten, die bereits abgeschlossen waren, und von Projekten, mit denen normale Tätigkeiten der Gemeindeverwaltung bezuschusst wurden. Die meisten dieser Projekte wurden von Mitgliedsorganisationen der LAG initiiert (siehe Kästen 7, 9, 10, 11, 12 und 14). Die festgestellten Schwachstellen lassen das Risiko erkennen, dass LAG-Mitglieder Entscheidungen direkt oder indirekt so beeinflusst haben, dass EU-Mittel unwirtschaftlich oder unwirksam verwendet wurden.

KASTEN 14

LAG IN BAYERN: VERSTOß GEGEN DIE ABSTIMMUNGSREGELN

Für das in der Strategie der LAG enthaltene Projekt zur Anlage eines Badesees war ein Leader-Beitrag in Höhe von 150000 Euro vorgesehen.

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Der tatsächliche Leader-Beitrag belief sich auf 1,03 Millionen Euro, was fast 50 % des Gesamtbudgets der LAG entsprach. Obgleich laut Geschäftsordnung der LAG für die Beschlussfähigkeit mindestens sechs Mitglieder anwesend sein mussten, ging aus der Dokumentation hervor, dass bei der Genehmigung des Projekts nur vier Mitglieder abstimmten. Mit Ausnahme des Vorsitzenden der LAG, der Bürgermeister der als Projektträger auftretenden Gemeinde war, waren die Namen der anwesenden Mitglieder nicht festgehalten. Gemäß den bayerischen Durchführungsbestimmungen für Leader+-Maßnahmen durften LAG-Mitglieder nicht an der Beratung und Abstimmung zu Projekten teilnehmen, an denen sie ein Interesse hatten, und die Enthaltung musste dokumentiert werden. Auf die Bemerkung des Hofes antworteten die bayerischen Behörden, ihrer Ansicht nach sei die Teilnahme des Bürgermeisters vertretbar, da er kein persönliches Interesse an dem Projekt habe.

OPERATIVE EFFIZIENZ

64. Den LAG entstehen laufende Kosten für Personal, Büroräume, Reisen, Werbung usw. Im Interesse der Effizienz sollten diese begrenzt und innerhalb des von den Verwaltungsbehörden bewilligten Budgetrahmens gehalten werden. Dadurch, dass sich lokale Bedienstete in lokalen Geschäftsstellen mit einer geringen Anzahl von Projekten befassen, sollten die LAG auch gezielter reagieren können, als dies bei auf nationaler oder regionaler Ebene verwalteten Programmen der Fall wäre. Dies sollte eine zügigere Bearbeitung der Förderanträge und Zahlungen ermöglichen und weniger bürokratische Verfahren erfordern.

Die Verwaltungsanforderungen auf lokaler Ebene hatten erhebliche Geschäftsführungskosten, einen hohen Verwaltungsaufwand und Verzögerungen zur Folge

65. Die den geprüften LAG entstandenen nicht projektbezogenen Kosten lagen zwischen 12 % und 32 % der aus öffentlichen Mitteln geförderten Ausgaben im Rahmen von Leader+. Die entsprechenden Haushaltsansätze der LAG für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 liegen zwischen 6 % und 28 % (siehe Abbildungen 5 und 6).

66. Die vorstehenden Angaben umfassen Ausgaben der LAG für "Sensibilisierung in dem betreffenden Gebiet" (Stimulierung des lokalen Interesses) [26]. Die LAG stuften die Werbemaßnahmen ihrer Bediensteten für die Einreichung von Projektvorschlägen in der Regel als Sensibilisierungstätigkeit ein. Einige LAG sahen auch den Zeitaufwand für die Unterstützung von Projektträgern bei der Ausarbeitung ihrer Förderanträge sowie den Zeitaufwand für die Begleitung der Projektdurchführung und die zugehörige Berichterstattung als Sensibilisierung an. Mehrere LAG unterschieden nicht zwischen Sensibilisierungskosten und Verwaltungs- und Managementkosten, und die übrigen LAG nahmen eine willkürliche Aufschlüsselung des Zeitaufwands ihrer Bediensteten vor.

67. Die meisten LAG hielten ihren Budgetrahmen für Geschäftsführungskosten im Zusammenhang mit Leader+ zahlenmäßig ein, wobei sich daraus wegen niedriger Durchführungsquoten bei einigen LAG wie etwa in Ungarn ein höherer Prozentsatz an den Gesamtausgaben ergab als ursprünglich geplant. Die LAG in Irland schöpfte ihr Geschäftsführungskostenbudget vollständig aus und verwendete ihr Budget für Sensibilisierungsmaßnahmen und zusätzliche Mittel von der Verwaltungsbehörde, um die Kosten zu decken. Die LAG in Kastilien-La Mancha verwendete Mittel aus dem Kooperationsbudget zur Deckung von Geschäftsführungskosten (siehe Ziffern 43-46). Andere LAG mussten eigene Mittel verwenden.

ABBILDUNG 5

PROZENTANTEIL NICHT PROJEKTBEZOGENER KOSTEN AN DEN ÖFFENTLICHEN AUSGABEN IM RAHMEN VON LEADER+ (EINSCHLIEßLICH SENSIBILISIERUNG)

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| Sensibilisierungskosten | | Geschäftsführungskosten | | Insgesamt |

ABBILDUNG 6

PROZENTANTEIL NICHT PROJEKTBEZOGENER KOSTEN (EINSCHLIEßLICH SENSIBILISIERUNG) AN DEN LAG-BUDGETS FÜR SCHWERPUNKT 4

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| Sensibilisierungskosten | | Geschäftsführungskosten | | Insgesamt |

68. Geschäftsführungskosten sind nicht notwendigerweise unwirksame Ausgaben. Die LAG in Irland beispielsweise hatte hohe Sensibilisierungskosten, weil sie 2,5 Vollzeitäquivalente für die Projektentwicklung beschäftigte, die die lokale Entwicklung des ländlichen Raums sehr nachdrücklich stimulierten (siehe Ziffer 15).

69. Über die vorstehend beschriebenen Aspekte hinaus lassen sich die Angaben wegen der unterschiedlichen Zuständigkeiten der LAG bei der Bearbeitung von Förderanträgen und Zahlungen nicht für Effizienzvergleiche zwischen verschiedenen Programmen heranziehen. In Ungarn hatte die LAG keine förmliche Funktion im Bearbeitungsprozess, nachdem sie die Liste der Projektvorschläge der Verwaltungsbehörde übermittelt hatte, die für die Prüfung der Förderwürdigkeit, die Zuschussentscheidung, die Zuschussvereinbarung sowie alle Stadien der Begleitung der Projektdurchführung, die Berichterstattung und die Zahlung zuständig war. Die LAG in Irland hingegen war für den gesamten Prozess von der Projektentwicklung bis zur Überprüfung der Umsetzung und der Auszahlung der Zuschüsse zuständig.

70. In der Praxis war die Umsetzung des Programms Leader+ übermäßig bürokratisch: Die meisten LAG verlangten selbst für die kleinsten Projekte lange, ausführliche Förderanträge mit zahlreichen Anlagen und Belegdokumenten (siehe Kasten 15), wobei anzumerken ist, dass die Verfahren in fast allen Fällen von den Behörden der Mitgliedstaaten und nicht von den LAG festgelegt wurden. LAG-Bedienstete halfen den Projektträgern bei der Abwicklung der administrativen Schritte, doch selbst mit dieser Hilfe empfanden einer von der LAG in Frankreich (Languedoc-Roussillon) durchgeführten Umfrage zufolge 47 % der Projektträger das Antragsverfahren als "verhältnismäßig schwierig".

71. Die verfügbaren Angaben zum Zeitaufwand für die Genehmigung von Förderanträgen und Zahlungen waren nicht vollständig oder kohärent, lassen jedoch erkennen, dass die meisten LAG mehrere Monate für die Antragsbearbeitung benötigten [27]. Bei der LAG in Irland hingegen kam es gelegentlich vor, dass ein Zahlungsantrag am Tag seines Eingangs bearbeitet und die Zahlung an den Projektträger noch am selben Tag geleistet wurde. In Ungarn entstanden Verzögerungen durch unvollständige oder ungenaue Projekt- und Zahlungsanträge, was darauf hindeutet, dass die Verfahren möglicherweise für eine auf lokale Kleinprojekte ausgerichtete Förderregelung zu kompliziert waren.

KASTEN 15

BEISPIELE FÜR ÜBERMÄßIG BÜROKRATISCHE VERFAHREN

LAG in Griechenland : Potenzielle Projektträger mussten einen rund 22-seitigen Antrag ausfüllen und 15 Belegdokumente einreichen, darunter einen Altersnachweis, einen Nachweis über die Ableistung des Militärdienstes, einen Nachweis darüber, dass der Antragsteller kein Beamter war, einen Nachweis darüber, dass der Antragsteller sich nicht aus gesundheitlichen Gründen im Ruhestand befand, usw. Unvollständige Anträge wurden abgelehnt. Der für Projektträger bestimmte Leitfaden für Zahlungsanträge umfasste 32 Seiten.

LAG in Ungarn : Der Antrag für das Pfarrhausprojekt umfasste 60 Seiten für einen Zuschuss von rund 4 500 Euro. Ein anderer Projektantrag umfasste 126 Seiten für einen Zuschuss von rund 5 400 Euro.

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Die LAG benötigte sieben Monate, um die Projektanträge zu bearbeiten und zur Kontrolle und Genehmigung an die regionale Zahlstelle weiterzuleiten. Bei den sechs geprüften Projekten vergingen von der Antragstellung bis zur Vertragsunterzeichnung insgesamt zwischen 11 und 16 Monate.

VERWALTUNG DER LEADER-PROGRAMME DURCH DIE KOMMISSION UND DIE MITGLIEDSTAATEN

KOMMISSION UND MITGLIEDSTAATEN STELLTEN ZU GERINGE ANFORDERUNGEN UND TRAGEN ZUSAMMEN MIT DEN LAG ZU EINEM GEWISSEN TEIL DIE VERANTWORTUNG DAFÜR, DASS DAS MIT DEM LEADER-KONZEPT VERBUNDENE POTENZIAL FÜR ZUSÄTZLICHE NUTZEFFEKTE NICHT VOLLSTÄNDIG AUSGESCHÖPFT WURDE. SIE UNTERNAHMEN KEINE AUSREICHENDEN ANSTRENGUNGEN, UM DIE KOSTEN UND RISIKEN ZU BEGRENZEN

ANFORDERUNGEN DER KOMMISSION UND DER MITGLIEDSTAATEN FÜR LEADER+

72. Der mit dem Leader-Konzept verbundene Mehrwert wird nicht von der Kommission oder den Mitgliedstaaten, sondern durch die Tätigkeit der LAG erzielt. Ebenso liegt die Verantwortung für die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung in erster Linie bei den LAG, da sie die Entscheidungen über die Verausgabung der EU-Mittel treffen. Die Kommission und die Mitgliedstaaten können den LAG Leitlinien an die Hand geben und sollten dafür sorgen, dass in den Rechtsvorschriften, Durchführungsbestimmungen und Managementsystemen die erforderlichen Mindeststandards festgelegt werden. Ferner sollten sie für die LAG die richtigen Anreize schaffen, zusätzliche Nutzeffekte zu erzielen und eine wirtschaftliche Haushaltsführung anzustreben. Außerdem sollten sie Hindernisse und Hemmnisse beseitigen.

Die Mitgliedstaaten haben trotz der Aufforderung seitens der Kommission keine wirksamen Mindestanforderungen für die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung und das Leader-Konzept festgelegt bzw. durchgesetzt

73. Die in diesem Bericht beschriebenen Risiken für die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung sind wohlbekannt, nicht zuletzt aus dem Jahresbericht des Hofes zum Haushaltsjahr 2000, in dem ähnliche Schwachstellen beanstandet wurden: Dadurch, dass die LAG Zuschüsse nachträglich genehmigen, entsteht das Risiko von Mitnahmeeffekten; fehlende Transparenz bei der Projektauswahl; potenzielle Interessenkonflikte; hohe Geschäftsführungskosten und langwierige Verfahren.

74. In ihren Antworten auf die Bemerkungen des Hofes erklärte die Kommission seinerzeit, sie wirke darauf hin, dass die Auswahl der Vorhaben im Wege offener und transparenter Verfahren getroffen werde, sie halte die LAG dazu an, einen Fördersatz zu gewähren, der den Umständen des jeweiligen Vorhabens gerecht wird, sie habe das Problem der Zahlungsverzögerungen mit den Mitgliedstaaten besprochen, sie habe gegenüber den Mitgliedstaaten darauf bestanden, den Anteil der Geschäftsführungskosten für Leader+ auf 15 % der Gesamtmittelausstattung der LAG zu begrenzen, und mit der Durchführungsverordnung zu den Strukturfonds seien Bestimmungen eingeführt worden, die die rückwirkende Förderung von Vorhaben, die bereits vor Einreichung des Förderantrags abgeschlossen wurden, verhindern sollen.

75. Die Kommission richtete eine Leader+-Beobachtungsstelle mit einer Kontaktstelle ein, die Seminare organisierte und bekannt machte, Publikationen erstellte und Datenbanken unterhielt. Diese Tätigkeiten dienten der Verbreitung bewährter Vorgehensweisen unter den LAG sowie der Unterstützung der Verwaltungsbehörden und der nationalen bzw. regionalen Netzwerke.

76. Über die allgemeinen Fördervoraussetzungen, Berichterstattungsanforderungen und Kontrollsysteme hinaus, die für alle Strukturfonds-Ausgaben gelten, enthielten die Rechtsvorschriften auf EU-Ebene kaum Anforderungen für Leader+. Die Mitgliedstaaten (bzw. Regionen) entwickelten eigene Modalitäten und Durchführungsbestimmungen, die die Kommission zu Beginn der Leader+-Förderperiode genehmigte.

77. Alle Mitgliedstaaten legten für die LAG unterschiedliche Anforderungen fest (siehe Kasten 16). Die irischen Behörden beispielsweise verlangten von den LAG, Projektvorschläge auf Mitnahme- und Verlagerungseffekte zu prüfen, während andere Verwaltungsbehörden dies nicht vorschrieben. Wo der Mitgliedstaat keine Anforderungen festlegte oder Anforderungen nicht ordnungsgemäß überwachte und durchsetzte, erbrachten die LAG unzulängliche Leistungen, wie in den Ziffern 12-71 gezeigt. Mit wenigen Ausnahmen taten die LAG kaum mehr, als die von den Mitgliedstaaten festgelegten Verfahren einzuhalten. Die LAG brachten die Vorzüge des Leader-Konzepts nicht in vollem Umfang zur Geltung oder trafen aus eigenem Antrieb Maßnahmen zur Sicherstellung einer wirtschaftlichen Haushaltsführung.

78. Durch die Vorschriften der Mitgliedstaaten wurde im Grunde einer unwirtschaftlichen Haushaltsführung Vorschub geleistet, denn sie ermöglichten die Vergabe von Zuschüssen für Projekte, mit denen begonnen worden war, bevor die LAG über den Förderantrag entschied. Die Vorschriften verpflichteten die LAG nicht zur rückwirkenden Vergabe von Zuschüssen, vermittelten jedoch die Botschaft, eine solche Vorgehensweise sei vertretbar.

79. Eine besondere Schwachstelle bei der Umsetzung von Leader in allen Mitgliedstaaten bestand darin, dass die LAG nicht für die Verwirklichung der Ziele der jeweiligen lokalen Strategien zur Rechenschaft gezogen wurden. Die Mitgliedstaaten genehmigten die Strategien der Leader+-LAG mit allgemeinen Zielen ohne konkrete Vorgaben und verpflichteten die LAG nicht dazu, die Verwirklichung ihrer strategischen Ziele zu begleiten und zu bewerten sowie darüber Bericht zu erstatten, oder aber setzten derartige Anforderungen nicht durch.

KASTEN 16

BEISPIELE FÜR UNTERSCHIEDLICHE ANFORDERUNGEN IN DEN DURCHFÜHRUNGSBESTIMMUNGEN

In der Toskana bestand die Anforderung, dass die wichtigsten lokalen Akteure in der LAG vertreten sein sollten.

In Irland wurden Regeln festgelegt, mit denen ein faires und transparentes Nominierungs- und Entscheidungsverfahren für die LAG-Mitgliedschaft sichergestellt werden sollte.

In Frankreich galt das Prinzip des doppelten Quorums innerhalb des Entscheidungsgremiums, um eine aktive Partnerschaft zu gewährleisten.

Die Verwaltungsbehörden in Griechenland, der Toskana und Ungarn schrieben den LAG vor, jedes Projekt bezogen auf ein gemeinsames Bündel objektiver Kriterien anhand von Punkten zu bewerten.

In Griechenland verfügte die Verwaltungsbehörde, dass höchstens 25 % der Zuschüsse an Mitgliedsorganisationen der LAG vergeben werden durften; damit verlangte sie, dass die LAG breitere Kreise der lokalen Gemeinschaft in die Umsetzung der Strategie einbezog.

In Irland hieß es in den Durchführungsbestimmungen: Kommen Projekte für eine Förderung im Rahmen anderer Regelungen und Programme infrage, sind sie in der Regel als im Rahmen von Leader nicht beihilfefähig zu betrachten.

ANFORDERUNGEN DER KOMMISSION UND DER MITGLIEDSTAATEN FÜR SCHWERPUNKT 4

80. Die Kommission und die Mitgliedstaaten hätten sich die Erfahrungen aus den vorhergehenden Programmplanungszeiträumen für Leader zunutze machen sollen, um sicherzustellen, dass für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 angemessene Leitlinien und Anforderungen vorliegen.

Die wichtigste Änderung für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 besteht darin, dass die meisten Mitgliedstaaten von den LAG verlangen, Mainstream-Maßnahmen des Entwicklungsprogramms für den ländlichen Raums umzusetzen

81. Der Rechtsrahmen für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 ist durch die Verordnungen über die Entwicklung des ländlichen Raums festgelegt. Wie bei Leader+ gibt es kaum Leader-spezifische rechtliche Anforderungen. In den Verordnungen werden die Geschäftsführungskosten der LAG begrenzt, doch mit einem Prozentsatz von 20 % liegen sie höher als bei Leader+, und dieser Höchstsatz kann durch die Einstufung von Kosten als Sensibilisierungskosten, die nicht begrenzt sind, umgangen werden. Mit dem Übergang von den Strukturfonds-Verordnungen zu den Verordnungen über die Entwicklung des ländlichen Raums wird eine neue Anforderung bezüglich der Prüfung der Angemessenheit von Projektkosten eingeführt.

82. Die Kommission gab für die Mitgliedstaaten Anleitungen zur Ausarbeitung von Schwerpunkt 4 heraus und genehmigte die nationalen bzw. regionalen Leader-Programme de facto mit der Genehmigung der Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums. Seither hat die Kommission weiterhin Unterstützung geleistet, insbesondere im Wege des Europäischen Netzwerks für die Entwicklung des ländlichen Raums.

83. Da die Mitgliedstaaten [28] zum Zeitpunkt der Prüfung ihre Durchführungsbestimmungen nicht fertiggestellt hatten, konnten diese nicht bewertet werden. Die verfügbaren Angaben lassen vermuten, dass die in diesem Bericht bemängelten Schwachstellen fortbestehen.

84. Die unzulängliche Konzentration auf die Verwirklichung der lokalen Strategieziele wird voraussichtlich im Programmplanungszeitraum 2007-2013 ein noch größeres Problem darstellen, da entgegen den Leitlinien der Kommission [29] alle geprüften Verwaltungsbehörden (mit Ausnahme Bayerns) die LAG nunmehr verpflichten, ein gemeinsames Bündel von Maßnahmen zu berücksichtigen, die in den Entwicklungsprogrammen für den ländlichen Raum definiert sind.

85. Einige Mitgliedstaaten schränkten den Anwendungsbereich der Leader-Programme noch weiter auf spezifische Maßnahmen ein, zumeist auf unter Schwerpunkt 3 fallende Maßnahmen [30]. Dadurch wurden die Möglichkeiten der LAG, lokale Strategien für die Kernziele der Schwerpunkte 1 und 2 der Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum im Zusammenhang mit der Wettbewerbsfähigkeit und den Umweltfolgen von Land- und Forstwirtschaft vorzuschlagen, erheblich eingeschränkt (siehe Kasten 17).

86. Da zu jeder Maßnahme die Art der förderfähigen Projekte und Begünstigten definiert ist, sind die Möglichkeiten der LAG, für das jeweilige lokale Gebiet spezifische innovative und sektorübergreifende Lösungen zu entwickeln, begrenzt. Alle LAG in den einzelnen Mitgliedstaaten führen ähnlich geartete Projekte durch, und diese ähneln auch den Mainstream-Maßnahmen, da die Maßnahmen des Entwicklungsprogramms für den ländlichen Raum zumeist in erster Linie im Wege herkömmlicher Top-down-Ansätze umgesetzt werden.

KASTEN 17

LAG IN PORTUGAL: DURCH DIE MAßNAHMEN WURDEN DIE MÖGLICHKEITEN DER LAG, DEN BEDÜRFNISSEN DER LOKALEN LANDWIRTSCHAFTLICHEN SEKTOREN GERECHT ZU WERDEN, EINGESCHRÄNKT

In der Strategie der LAG war als Ziel die Bekämpfung der Landflucht und die Aufgabe der herkömmlichen Landbewirtschaftung genannt, doch zu dessen Umsetzung konnten nur die Maßnahmen von Schwerpunkt 3 des Entwicklungsprogramms für den ländlichen Raum genutzt werden. Dadurch wurden die Möglichkeiten der Entwicklung lokaler Lösungen zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit des Olivenöl- und des Weinsektors trotz deren Bedeutung für die lokale Agrarwirtschaft eingeschränkt. Umweltmaßnahmen zum Erhalt der Artenvielfalt und zur Bekämpfung des Klimawandels im lokalen Agrarsektor wurden ebenso wie forstwirtschaftliche Maßnahmen aus dem Anwendungsbereich von Leader-Programmen ausgeschlossen.

AUSWAHL VON LAG ZUR UMSETZUNG VON LEADER IM PROGRAMMPLANUNGSZEITRAUM 2007-2013

87. Damit Leader die beabsichtigte Wirkung entfaltet und zusätzliche Nutzeffekte erbringt, sollten die Mitgliedstaaten nur solche LAG auswählen, die kompetent sind und über qualitativ hochwertige Strategien verfügen.

Die Mitgliedstaaten wählten LAG mit unzulänglichen Strategien aus

88. Trotz einer entsprechenden Anforderung in der Verordnung erfolgte die Auswahl der LAG in allen geprüften Mitgliedstaaten nur begrenzt oder überhaupt nicht unter Wettbewerbsbedingungen.

89. Die meisten Verwaltungsbehörden prüften und bewerteten die Strategievorschläge der LAG anhand einschlägiger Kriterien und wählten alle LAG aus, die eine bestimmte Mindestpunktzahl (in der Regel 50 %) erreicht hatten [31]. Alle Verwaltungsbehörden in der Stichprobe akzeptierten jede LAG, die einen gültigen Antrag eingereicht hatte (mit einigen Ausnahmen, bei denen zwei Anträge für dasselbe Gebiet eingingen). Definitionsgemäß lagen LAG mit einer niedrigen Punktzahl deutlich unter dem Niveau, das die Verwaltungsbehörden als Maßstab für die von den LAG zu erreichende Kompetenz und Qualität der Strategie betrachteten. In einer der französischen Regionen beispielsweise wählte die Verwaltungsbehörde LAG aus, obwohl deren Antrag als qualitativ unzureichend bewertet worden war (siehe Kasten 18).

KASTEN 18

AUSWAHL VON LAG DURCH DIE VERWALTUNGSBEHÖRDE IN FRANKREICH

Der Bekanntmachung der Aufforderung zur Einreichung von Projektvorschlägen zufolge sollte der Auswahlausschuss 10 bis 12 LAG mit einer durchschnittlichen Mittelausstattung von 1,5 Millionen Euro auswählen. Von den 18 Bewerbungen stufte die Verwaltungsbehörde zwei als gut, acht als mittelmäßig und acht als unzureichend ein. Alle 18 Bewerbungen wurden berücksichtigt, wodurch sich die durchschnittliche Mittelausstattung auf 1,1 Millionen Euro verringerte.

90. Im Zuge der Prüfung wurde insbesondere festgestellt, dass die LAG die Strategien für Schwerpunkt 4 unzulänglich ausgearbeitet hatten, wobei unspezifische Ziele festgelegt wurden, keine klare Interventionslogik entwickelt wurde und die Modalitäten für Begleitung und Bewertung unzulänglich waren oder ganz fehlten. Im Nachgang zur Bewertung der Strategien der LAG veranlassten nur wenige Mitgliedstaaten die Behebung der aufgezeigten Mängel. Infolgedessen erhalten die LAG während eines Siebenjahreszeitraums hohe Beträge aus dem EU-Haushalt für die Umsetzung unzulänglicher Strategien.

GENEHMIGUNG DER ENTWICKLUNGSPROGRAMME FÜR DEN LÄNDLICHEN RAUM 2007-2013 DURCH DIE KOMMISSION

91. Der Schlüsselmoment, in dem die Kommission erkennen konnte, wie die Mitgliedstaaten den Schwerpunkt 4 umzusetzen gedachten, war die Genehmigung der nationalen und regionalen Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum. Die Kommission sollte sich vergewissern, dass die Programme die notwendigen Voraussetzungen und Sicherheitsvorkehrungen gegen die bekannten Risiken für den mit dem Leader-Konzept verbundenen Mehrwert enthalten.

Die Kommission stellte bei der Genehmigung der Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum zu geringe Anforderungen

92. Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum sind übergeordnete Dokumente, von denen Schwerpunkt 4 einen kleinen Teil bildet. Die meisten Programme enthielten kaum konkrete Einzelheiten zur geplanten Umsetzung des Leader-Konzepts. Die Mitgliedstaaten arbeiteten viele der Modalitäten für Leader erst aus, nachdem die Programme genehmigt worden waren.

93. Die Kommission stellte bei der Genehmigung der Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum zu geringe Anforderungen, was zu der in den Ziffern 80-90 beschriebenen Situation führte. Die Kommission akzeptierte Programme, in denen (trotz einer entsprechenden Anforderung in der Verordnung) keine wettbewerbsorientierte Auswahl von LAG vorgesehen war, in denen (trotz der Vorgabe der Kommission, dass die LAG kein festes Bündel von Maßnahmen verfolgen sollten) die Tätigkeit der LAG darauf beschränkt wurde, auf nationaler Ebene festgelegte Maßnahmen umzusetzen, die (trotz Anweisungen für die Bewertungen der Kommission, dass der Innovationsgehalt eine Priorität darstellt) keine spezifischen Pläne zur Erzielung von Innovation oder sektorübergreifender Interaktion umfassten und die (trotz der Schlussfolgerungen der Halbzeitbewertung von Leader+, wonach Begleitung und Bewertung von vornherein in die Programme integriert werden müssen) keine spezifischen Pläne für Begleitung und Bewertung enthielten. Die Kommission bewertete wichtige Bestandteile wie etwa die Anforderungen der Mitgliedstaaten bezüglich der Zusammensetzung und Offenheit der LAG nicht im Hinblick auf den mit dem Leader-Konzept verbundenen Mehrwert.

BEGLEITUNG UND BEWERTUNG DURCH DIE KOMMISSION UND DIE MITGLIEDSTAATEN

KOMMISSION UND MITGLIEDSTAATEN KÖNNEN DIE MIT DER UMSETZUNG DES LEADER-KONZEPTS ERZIELTEN ZUSÄTZLICHEN NUTZEFFEKTE NICHT UNTER BEWEIS STELLEN UND HABEN DIE DAMIT VERBUNDENEN ZUSÄTZLICHEN KOSTEN UND RISIKEN NOCH NICHT BEWERTET

BEGLEITUNG UND BEWERTUNG DER WIRKSAMKEIT DES LEADER-KONZEPTS

94. Die Kommission und die Mitgliedstaaten sollten die Verwaltungssysteme, die Kontrollen in Bezug auf LAG, die Begleitindikatoren und die jährlichen Berichte dazu nutzen, die Umsetzung sowie die Ergebnisse und Wirkungen der Leader-Programme zu begleiten. Dies sollte nicht nur dazu dienen, die rechtzeitige Einleitung von Korrekturmaßnahmen zu ermöglichen, sondern auch dazu, hinreichende, zuverlässige und relevante Nachweise für Bewertungen zu erlangen und Gewähr für die Wirksamkeit und den Mehrwert des Leader-Konzepts zu erhalten.

Die LAG, Die Mitgliedstaaten und die Kommission begleiteten die Umsetzung der Leader-Programme, …

95. Die Begleitung der Umsetzung der Leader+-Programme wurde sehr aktiv betrieben. Die LAG und die Verwaltungsbehörden erfassten zu jedem Projekt Einzelheiten zu den bewilligten Zuschüssen und geleisteten Zahlungen. Die Verwaltungsbehörden verlangten von den LAG die Erstellung jährlicher Durchführungsberichte mit Beschreibungen der Tätigkeiten der LAG und kompilierten Daten für Begleitindikatoren. Diese betrafen hauptsächlich die Anzahl der Projekte und die Zuschussbeträge, die nach der Art des Begünstigten und nach Ausgabenbereichen aufgeschlüsselt waren. Die Verwaltungsbehörden übermittelten der Kommission jährliche Durchführungsberichte.

96. Alle Verwaltungsbehörden erstellten im Jahr 2003 eine Halbzeitbewertung von Leader+, die im Jahr 2005 fortgeschrieben wurde. Die Kommission beauftragte einen externen Dienstleister mit der Erstellung eines Syntheseberichts.

… doch es gibt kaum Anhaltspunkte dafür, dass die Leader-Programme wirksam zur Erreichung der Entwicklungsziele für den ländlichen Raum oder zur Erzielung des mit dem Leader-Konzept verbundenen Mehrwerts beigetragen haben

97. Trotz all dieser Tätigkeiten fehlt es an Nachweisen für die Ergebnisse und Wirkungen der Leader-Ausgaben im Bereich der Entwicklung des ländlichen Raums, da die LAG die Verwirklichung der lokalen Strategieziele nicht bewerteten bzw. darüber nicht Bericht erstatteten. Es liegen keine Informationen darüber vor, ob (oder inwieweit) mit den Leader-Programmen die Landflucht aus den betreffenden Gebieten gebremst wurde, vermehrt Angebote für Jugendliche geschaffen wurden, die lokale Wirtschaft diversifiziert wurde usw.

98. Eine teilweise Ausnahme bildeten die mit den Leader-Projekten geschaffenen oder erhaltenen Arbeitsplätze, die die Mitgliedstaaten auf Ersuchen der Kommission im Rahmen aller Strukturfonds-Programme überwachen sollten. Der Hof stellte jedoch fest, dass die verwendeten Definitionen uneinheitlich waren und die Angaben – die in den meisten Fällen von der Verwaltungsbehörde nicht überprüft wurden – nicht zuverlässig bzw. glaubwürdig waren.

99. Die Bewertungen im Jahr 2003 fanden statt, bevor die meisten LAG mit der Umsetzung der Leader-Programme begonnen hatten, und die Fortschreibung erfolgte, bevor größere Ausgaben angefallen waren. Viele Bewertungsfragen blieben unbeantwortet oder stützten sich auf die Meinung der Nutznießer der Programme.

100. Wegen des Fehlens von Angaben (bzw. deren Unzuverlässigkeit) lässt sich schwer ermitteln, wie wirksam die Leader-Programme absolut gesehen oder im Verhältnis zur Wirksamkeit anderer Umsetzungsmethoden (insbesondere der Mainstream-Programme) zur Erzielung der Entwicklungsergebnisse für den ländlichen Raum beigetragen haben.

101. Der mit dem Leader-Konzept verbundene potenzielle Mehrwert beruht nicht allein auf den Ergebnissen und Wirkungen der physischen Outputs (d. h. der mit Leader-Zuschüssen umgesetzten Projekte). Die mit dem Bottom-up-Ansatz erzielte Einbeziehung der Gemeinschaft kann auch weniger greifbare Wirkungen wie etwa Kompetenzzuwachs und Verbesserung der Einflussnahme der örtlichen Bevölkerung haben. In den strategischen Leitlinien für Schwerpunkt 4 heißt es, Leader solle eine wichtige Rolle bei der horizontalen Priorität Verwaltungsverbesserung spielen.

102. Das Potenzial des Leader-Konzepts, derartige Wirkungen zu erreichen, ist aus Beispielen in den Publikationen der Kontaktstelle zu bewährten Vorgehensweisen, aus Bewertungen und verschiedenen Studien ersichtlich. Da bisher allerdings keine systematische Begleitung oder Berichterstattung bezüglich der diesbezüglichen Leistungen der LAG stattgefunden hat, bleiben diese Beispiele Einzelfälle. Wegen des Fehlens zuverlässiger und relevanter Nachweise konnte in den Bewertungen nicht aufgezeigt werden, wie häufig und in welchem Umfang diese Wirkungen erzielt wurden.

BEGLEITUNG UND BEWERTUNG DER KOSTEN UND RISIKEN

103. Durch die Begleitung und Bewertung sollen auch zuverlässige Nachweise sowie Bewertungen bezüglich der mit dem Leader-Konzept verbundenen Kosten und Risiken erlangt werden.

Kommission und Mitgliedstaaten haben die zusätzlichen Kosten und Risiken nicht überwacht oder bewertet

104. Bezüglich der im Jahresbericht des Hofes zum Haushaltsjahr 2000 aufgezeigten Schwachstellen antwortete die Kommission, die meisten Punkte seien auf bestimmte Risiken zurückzuführen, die mit der weitgehend dezentralisierten Durchführung, wie sie z. B. bei Leader angewandt wird, verbunden sind. Weiter heißt es: "Die Kommission und die Mitgliedstaaten sind sich dieser Risiken bewusst, wenn sie die Programme überwachen und kontrollieren, ob bei der Durchführung die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung gewahrt ist."

105. Die Kommission überprüft die Einhaltung der Rechtsvorschriften und kann finanzielle Berichtigungen veranlassen. Während der Leader+-Förderperiode prüfte sie im Jahr 2005 u. a. Programme in Frankreich und Portugal. Die Dienststellen der Kommission stellten fest, dass bei der Projektauswahl keine formalen Kriterien angewandt wurden, dass die Verfahren zum Umgang mit Interessenkonflikten unangemessen waren und die LAG Entscheidungen ohne doppeltes Quorum trafen und dass die LAG nicht über Verfahren zur Prüfung der Angemessenheit der vorgeschlagenen Projektkosten verfügten. Die Dienststellen der Kommission richteten Empfehlungen an die betreffenden Mitgliedstaaten, hielten es jedoch nicht für angebracht, finanzielle Berichtigungen zu veranlassen [32]. Ferner prüften die Dienststellen der Kommission, ob die nachträglichen Zuschüsse und die Fördersätze den Rechtsvorschriften entsprachen, befassten sich jedoch nicht mit Mitnahmeeffekten oder der Wirtschaftlichkeit.

106. Die Prüfungen der Kommission lieferten zwar eine Bestätigung für die im Jahresbericht 2000 (und bei der zugehörigen Prüfung) aufgezeigten Risiken, bilden jedoch keine Grundlage, anhand deren sich Ausmaß und Auswirkungen dieser Risiken in den betreffenden Mitgliedstaaten oder auf EU-Ebene ermitteln ließen [33].

107. Die Prüfungen der LAG-Maßnahmen durch die Mitgliedstaaten (die sich auf mindestens 5 % der Ausgaben im Rahmen von Leader+ erstreckten) boten Gelegenheit, die Bedeutsamkeit der Risiken für die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung zu beleuchten und darüber Bericht zu erstatten. Mit wenigen Ausnahmen in einigen Mitgliedstaaten erstreckten sich die Prüfungen allerdings nicht auf die Fairness und Transparenz der Projektauswahlverfahren der LAG, auf die Fundiertheit und Dokumentation der Bewertung der Projektvorschläge, auf die Abstimmungsprotokolle oder auf die korrekte Anwendung der Vorschriften über den Umgang mit Interessenkonflikten.

108. Die Mitgliedstaaten haben ihre Verwaltungssysteme oder die jährlichen Durchführungsberichte der LAG nicht genutzt, um die Fairness und Transparenz des Entscheidungsfindungsprozesses der LAG zu beaufsichtigen. Gleiches gilt für die Überwachung des Prozentanteils von Zuschüssen, die an LAG-Mitglieder vergeben wurden, der Effizienz der gewährten Zuschüsse bzw. der Effizienz der Bearbeitungsverfahren sowie der Geschäftsführungskosten der LAG. In Frankreich überwachte die Verwaltungsbehörde die Tätigkeit der LAG durch die Beobachtung von LAG-Sitzungen, duldete jedoch offensichtlich Praktiken wie etwa die Vorstellung eigener Projekte durch LAG-Mitglieder, die rückwirkende Gewährung von Zuschüssen zu Projekten und die Erhöhung von Fördersätzen, um das Budget auszuschöpfen (siehe beispielsweise Ziffer 55).

109. Soweit einzelne LAG Projektträger befragt haben, geht aus den verfügbaren Informationen hervor, dass Mitnahmeeffekte ein erhebliches Risiko darstellen [34]. Die Evaluierungen auf EU-Ebene enthalten keine Angaben zu Mitnahmeeffekten oder zum Ausmaß rückwirkender Zuschüsse [35].

110. Zum Thema Fairness und Transparenz der LAG-Verfahren lassen die Evaluierungen ebenfalls erkennen, dass Probleme beispielsweise im Zusammenhang mit der Objektivität der Projektauswahl bestehen. Sie enthalten jedoch keine Angaben zum Ausmaß oder zu den Auswirkungen dieser Mängel (siehe Kasten 19).

KASTEN 19

AUSZUG AUS DER SYNTHESE DER HALBZEITBEWERTUNGSBERICHTE ZU LEADER+

Unausgewogene Partnerschaften oder unausgewogene Machtverhältnisse innerhalb der LAG können dazu führen, dass ein unzweckmäßiges Bündel von Projekten ausgewählt wird, häufig zum Vorteil einer dem öffentlichen Sektor angehörenden Einrichtung. Die Zusammensetzung der LAG ist häufig unausgewogen, und der institutionelle Sektor dominiert.

Die Angaben in den [Evaluierungs-] Berichten und in den Fallstudien betreffen tendenziell hauptsächlich Fragen wie Verwaltungsaufwand, Beziehungen zwischen Verwaltungsbehörden und LAG, Finanzierung und unzureichende Autonomie auf LAG-Ebene. Grundlegendere Managementaspekte wie Strukturen, Verwaltungssysteme, Planung und Kontrolle auf LAG-Ebene kamen in den Berichten nicht zur Sprache. In den Antworten auf die entsprechende Frage wird auch mit keinem Wort auf die Rolle der Entscheidungsgremien bei der Programmverwaltung eingegangen.

111. Wie bereits in den Ziffern 64-71 erwähnt, waren die Angaben zu den Geschäftsführungskosten für Leader nicht vergleichbar, nicht zuverlässig und vor allem nicht vollständig, da in einigen Mitgliedstaaten viele Aufgaben von den Verwaltungsbehörden wahrgenommen wurden. In den Bewertungen wurde über den übermäßigen Verwaltungsaufwand bei Leader+ [36] berichtet, jedoch keine Kostenschätzung vorgenommen. Infolgedessen kann keine Aussage darüber getroffen werden, ob das Leader-Konzept wirtschaftlich ist.

BEGLEITUNG UND BEWERTUNG IM PROGRAMMPLANUNGSZEITRAUM 2007-2013

112. Kommission und Mitgliedstaaten sollten sich die Erkenntnisse aus den drei vorangegangenen Leader-Förderperioden zunutze machen, damit für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 effiziente und wirksame Begleitungs- und Bewertungsstrukturen vorliegen.

Mit der Umsetzung von Schwerpunkt 4 wurde begonnen, ohne dass Kernbestandteile der Begleitungs- und Bewertungssysteme vorhanden waren

113. Im Synthesebericht zur Halbzeitbewertung von Leader+ wurde nachdrücklich empfohlen, die Begleitungs- und Bewertungssysteme zu verbessern, und darauf hingewiesen, dass diese Systeme vom Beginn des Programmplanungszeitraums 2007-2013 an vorhanden sein müssten [37]. Die Kommission richtete einen gemeinsamen Begleitungs- und Bewertungsrahmen für die Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum ein. Dieser umfasste einige spezifische Evaluierungsfragen zum Mehrwert von Leader sowie zur Verbesserung der Verwaltungsführung und der Wirksamkeit, die Anzahl der Leader-spezifischen Begleitindikatoren beschränkte sich jedoch auf die Anzahl der LAG und die Bevölkerungszahl in Leader-Gebieten, welche die Kommission als Ausgangsindikator für die Messung des die Verwaltungsführung betreffenden Ziels ansieht. Der gemeinsame Begleitungs- und Bewertungsrahmen eröffnete den Verwaltungsbehörden die Möglichkeit, zusätzliche Indikatoren zu entwickeln, doch keine der geprüften Verwaltungsbehörden machte davon für Leader Gebrauch. Außerdem hatte keine der geprüften LAG oder Verwaltungsbehörden Vorkehrungen zur Erfassung von Angaben zu Kosten, Risiken, Wirksamkeit und Mehrwert des Leader-Konzepts und zur entsprechenden Berichterstattung getroffen.

114. Ende 2009 setzte die Kommission über das Europäische Evaluierungsnetzwerk für ländliche Entwicklung eine thematische Arbeitsgruppe zu Leader ein, die sich mit den Schwierigkeiten befassen sollte, mit denen die Mitgliedstaaten konfrontiert waren. Hierzu zählen die Befürchtung, dass mit den Indikatoren des gemeinsamen Begleitungs- und Bewertungsrahmens und ökonomischen Messmethoden die Wirkungen von Leader nicht angemessen erfasst werden, die beträchtlichen methodischen Probleme wegen des lokalen Maßstabs von Leader, die erheblichen methodischen Probleme bei der Bewertung von Verwaltungsführung, Mitwirkung und Kompetenz in ländlichen Gemeinschaften sowie die Probleme bei der Beschaffung belastbarer Statistiken zur Bewertung der Nutzeffekte von Leader. Mitte 2010 legte die Gruppe den Entwurf eines Arbeitspapiers zur Erfassung der Wirkungen von Leader vor. Die Arbeit dieser Gruppe kann allerdings bei den Halbzeitbewertungen (die im Jahr 2010 abgeschlossen werden müssen) nicht mehr berücksichtigt werden, und die Möglichkeiten der Bewertung von Schwerpunkt 4 werden begrenzt sein, da die einschlägigen Informationen auf LAG-Ebene nicht erfasst und in Berichten festgehalten werden (siehe Ziffer 113).

SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN

BEZOGEN AUF DIE LEADER-MERKMALE HABEN DIE LAG BEI DER UMSETZUNG DES LEADER-KONZEPTS DAS POTENZIAL FÜR ZUSÄTZLICHE NUTZEFFEKTE NICHT VOLLSTÄNDIG AUSGESCHÖPFT, DOCH FAND DER HOF AUCH BEISPIELE VORBILDLICHER VORGEHENSWEISEN VOR

115. Die geprüften LAG setzten in der Leader+-Förderperiode rund 1000 Projekte um, die den betreffenden lokalen Wirtschaftsbetrieben und Gemeinden zugute kamen. Doch Leader steht für mehr: Anhand eines spezifischen Konzepts sollte ein Mehrwert gegenüber herkömmlichen Programmen erzielt werden. Soweit die Schlüsselmerkmale des Leader-Konzepts nicht vollständig umgesetzt werden, kann der mit dem Konzept verbundene potenzielle Mehrwert nicht erzielt werden.

116. Bei LAG, die Zuschüsse größtenteils an ihre eigenen Mitgliedsorganisationen vergaben, kam der Bottom-up-Aspekt kaum zum Tragen; bei LAG, bei denen die Entscheidungsfindung von den lokalen Behörden dominiert wurde, wurde der mit einer Partnerschaft verbundene potenzielle Mehrwert nicht erzielt; nur wenige LAG konnten im Rahmen ihrer Strategien oder Projekte Innovationsgehalt oder Interaktion zwischen verschiedenen Sektoren unter Beweis stellen. Es gab jedoch auch einige Beispiele, bei denen LAG die lokale Gemeinschaft tatsächlich einbezogen und durch ihre Sensibilisierungstätigkeit erfolgreiche lokale Projekte initiierten.

117. Im Mittelpunkt des Leader-Konzepts sollten lokale Strategien stehen, die den Partnerschaften ihre Daseinsberechtigung verleihen und zusätzliche Nutzeffekte aufgrund lokaler Lösungen versprechen, die auf die Verwirklichung der lokalen Entwicklungsziele für den ländlichen Raums zugeschnitten sind. In der Praxis waren die Strategien nahezu irrelevant und dienten zu kaum mehr als der Stützung d