Stellungnahme des Ausschusses der Regionen zum Thema "Obdachlosigkeit und Wohnungsnot"

(1999/C 293/07)

DER AUSSCHUSS DER REGIONEN,

aufgrund des am 16. September 1998 von seinem Präsidium gefaßten Beschlusses, gemäß Artikel 198c Absatz 4 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft eine Stellungnahme zu diesem Thema abzugeben und die Fachkommission 4 "Raumordnung, Städtefragen, Energie, Umwelt" mit deren Ausarbeitung zu beauftragen,

aufgrund des von der Fachkommission 4 am 4. Februar 1999 angenommenen Entwurfs einer Stellungnahme (CdR 376/98 rev. 1) (Berichterstatter: Herr Geindre);

verabschiedete auf seiner 29. Plenartagung (Sitzung vom 2. und 3. Juni 1999) einstimmig folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

Der Ausschuß der Regionen möchte sich mit dem Problem der Obdachlosigkeit befassen. Zwar zeigt sich dieses Phänomen in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union in verschiedenen Ausprägungen und es scheint auch auf den ersten Blick kein unmittelbar in die Zuständigkeit der Gemeinschaft fallendes Problem zu sein, doch ist die Anwesenheit Obdachloser in den Städten eine der gravierendsten Auswirkungen sozialer Ausgrenzung in der Europäischen Union, von der in erster Linie die Gebietskörperschaften betroffen sind. Daher bringt diese Stellungnahme auch im wesentlichen deren Sichtweise zum Ausdruck.

1.1. Grundlagen der Maßnahmen der Europäischen Union zur Bekämpfung der Obdachlosigkeit

1.1.1. Das Problem der Obdachlosigkeit ist ein Teilaspekt der Diskussionen auf Gemeinschaftsebene über die Wohnungsproblematik. Es spielt sowohl in den Anstrengungen zur Stärkung der europäischen Sozialpolitik als auch im Rahmen der Gemeinschaftsinitiativen und -programme zur Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung sowie bei der Ausrichtung der Städtepolitik eine wichtige Rolle.

1.1.2. Die Maßnahmen zur Unterstützung und Betreuung von Obdachlosen können sich auf verschiedene rechtliche Grundlagen stützen.

1.1.3. Im Rahmen des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (Maastricht) enthalten die Artikel 130a bis 130e von Titel XIV zum wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt Bestimmungen für Gemeinschaftsmaßnahmen zur Verringerung der Unterschiede im Entwicklungsstand der verschiedenen Regionen und des Rückstands der am stärksten benachteiligten Gebiete (Bestimmungen zur Ordnung der Strukturfonds).

1.1.4. Durch Artikel 13 des Vertrages von Amsterdam, der mit dem Inkrafttreten des Vertrages Gültigkeit erlangt, sollen Ungleichheiten und Diskriminierungen beim Zugang zum Arbeitsmarkt bekämpft werden. Damit wird die Unterstützung von Vorhaben zur Verhinderung und zum Abbau der sozialen Ausgrenzung ermöglicht. Artikel 137 des Vertrages von Amsterdam schafft ausdrücklich Befugnisse für Maßnahmen im Bereich der sozialen Ausgrenzung. Derzeit ist die Europäische Union an Artikel 235 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft gebunden, wonach Maßnahmen nur nach Erzielung von Einstimmigkeit im Rat ergriffen werden können, falls der Vertrag die hierfür erforderlichen Befugnisse nicht vorsieht. Diese Rahmenbedingungen führen leicht zu Situationen, die Maßnahmen der Gemeinschaft im Sozialbereich blockieren.

1.1.5. Die derzeit zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission diskutierte Reform der Strukturfonds müßte es ermöglichen, Arbeitslosigkeit und soziale Ausgrenzung besser auf europäischer Ebene zu bekämpfen. Mit der vorgesehenen Ebene des Tätigwerdens wird (im Entwurf der Rahmenverordnung) auch explizit auf die Förderung der sozialen Eingliederung und der Chancengleichheit Bezug genommen. Der Entwurf unterstützt das integrierte Entwicklungskonzept und insbesondere die Kohärenz zwischen den Maßnahmen verschiedener Fonds und den gemeinschaftlichen Prioritäten, der Beschäftigungsstrategie, den Wirtschafts- und Sozialpolitiken sowie den Regionalpolitiken der Mitgliedstaaten.

1.1.6. Zwei weitere Erwägungen sind zu berücksichtigen. Dabei handelt es sich zunächst um die (am 15.10.1998 erteilte) Zustimmung der Kommission zu den Berichten über die europäische Beschäftigungsstrategie. Die Leitlinien für 1999 heben fünf Hauptachsen hervor, darunter die Öffnung des Arbeitsmarktes für alle, einschließlich Behinderte und ethnische Minderheiten. Ferner ist der Internationale Tag zur Bekämpfung der Armut am 17. Oktober 1998 zu nennen, der Herrn Flynn, dem für soziale Fragen zuständigen Mitglied der Europäischen Kommission, Gelegenheit gab, daran zu erinnern, daß die Gemeinschaftspolitik unter Berücksichtigung der Rechtsgrundlage von Artikel 137 verbessert werden muß, um angesichts der Tatsache, daß 17 % der europäischen Haushalte nur über ein Einkommen verfügen, das unter der offiziellen Armutsgrenze liegt, auf eine größere Integrationskapazität der Arbeitswelt hinzuarbeiten.

1.1.7. Die Belange der ärmsten Menschen, zu denen auch die Obdachlosen zählen, erlangen im Laufe der Zeit einen immer größeren Stellenwert in den Überlegungen und politischen Maßnahmen der Europäischen Union.

1.2. Empfehlungen des Ausschusses der Regione

1.2.1. Die vorliegende Stellungnahme beinhaltet eine umfassende Analyse der Obdachlosigkeitsproblematik in der Europäischen Union. Sie enthält fünf Empfehlungen oder Bemerkungen, die bereits an dieser Stelle hervorgehoben werden sollen.

1.2.2. Angesichts der Bedeutung und Komplexität des Problems der Obdachlosigkeit

(i) empfiehlt der Ausschuß der Regionen der Europäischen Union, die Anstrengungen zur Erforschung dieses Phänomens weiterhin zu unterstützen,

(ii) schlägt der AdR vor, die bestehenden Netze zu einem System für den Austausch von Erkenntnissen und Initiativen zwischen den lokalen Gebietskörperschaften auf Ebene der Europäischen Union auszubauen,

(iii) empfiehlt der AdR, die Ziele des ESF ausdrücklich so auszurichten, daß diese Problematik erfaßt wird,

(iv) fordert der AdR die europäischen Instanzen auf, den Grundsatz des Rechts auf angemessene Unterkunft zu vertiefen,

(v) möchte der AdR die Frage der Kohäsion und der europäischen Integration unter Hinweis auf das Problem der Nachbarschaft weniger begünstigter Staaten hervorheben.

2. Allgemeine Bemerkungen

2.1. Seit Mitte der 80er Jahre sind Obdachlose auf öffentlichen Plätzen in den Städten der Europäischen Union zunehmend präsent. Das Problem an sich ist nicht neu, doch nimmt es eine neue Dimension an, insbesondere, weil extreme Formen der Armut in Überflußgesellschaften einmütig als inakzeptabel betrachtet werden. Die Lage und die Lebensbedingungen von Obdachlosen werden überall als Beeinträchtigung der Menschenrechte angesehen.

2.2. Obdachlose haben einen Prozeß der sozialen Ausgrenzung durchlaufen. Seit ungefähr 15 Jahren rufen sie in den Mitgliedstaaten (ablehnende oder wohlwollende) Reaktionen der Bevölkerung hervor und finden das Interesse der Medien und der Wissenschaft (zahlreiche Artikel, Reportagen, Untersuchungen und Veröffentlichungen) sowie der Institutionen (Konsolidierung des Rechts auf angemessene Unterkunft, Entwicklung strukturierter Politiken und/oder punktueller Maßnahmen).

2.3. Die Obdachlosenproblematik berührt die sozioökonomischen und kulturellen Fundamente jedes europäischen Landes. Sie wird auf lokaler Ebene behandelt und ruft Reaktionen hervor, die stets zwischen Repression und Solidarität schwanken. Wenngleich öffentliche Maßnahmen, die Obdachlose betreffen, in den verschiedenen Ländern größtenteils vom Willen der Gesamtbevölkerung legitimiert sind, müssen sie doch einer gewissen Zwiespältigkeit der Gefühle bei den Bewohnern der betroffenen Stadtviertel Rechnung tragen, die teils die Betreuung, teils die Vertreibung der Obdachlosen fordern.

2.4. Die mit der Obdachlosigkeit zusammenhängenden Probleme (Zugang zu Unterkünften, Bettelei, asoziales Verhalten, Wiedereingliederung in die Arbeitswelt, Zugang zur Gesundheitsfürsorge) können nicht allein auf lokaler Ebene gelöst werden. Obdachlosigkeit ist in Wirklichkeit ein Problem der überregionalen Zusammenarbeit, das nun mit dem Wegfall der Grenzen auf neuen Ebenen angegangen werden muß.

2.5. Obdachlosigkeit ist keine nachgeordnete oder marginale Frage. Sie ist ein zentrales Problem, das nicht kurzfristig gelöst werden kann. Das Ziel der Gewährleistung eines engeren wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts in der Europäischen Union verlangt auch die Berücksichtigung dieses diffizilen Phänomens, das zweifellos auch noch zu Beginn des 21. Jahrhunderts ein alltägliche Erscheinung in den europäischen Städten sein wird. Nach Ansicht des Ausschusses der Regionen muß alles getan werden, damit dieser Umstand nicht tatenlos hingenommen wird, und es sollten alle denkbaren Präventivmaßnahmen ergriffen werden.

3. Eine Bevölkerungsgruppe, über die noch wenig bekannt ist

3.1. Eine Sorge aller EU-Mitgliedstaaten

3.1.1. Es könnte der Eindruck entstehen, daß die Obdachlosigkeit nicht als Problem der europäischen Institutionen betrachtet wird. Im Weißbuch zur europäischen Sozialpolitik wurde nicht speziell auf Obdachlose eingegangen. Gleichwohl haben verschiedene Gemeinschaftsinitiativen und -programme zur Bekämpfung der Armut (URBAN, INTEGRA, Armut, ESF-Projekte) die Förderung innovativer Betreuungsstrukturen in den Mitgliedstaaten ermöglicht. Darüber hinaus machen die jüngsten Entwicklungen der europäischen Debatten ein wachsendes Interesse für diese Fragen deutlich.

3.1.2. In allen Ländern der Europäischen Union herrscht Einigkeit darüber, daß das Problem der Obdachlosigkeit für Staaten mit insgesamt hohem Wohlstand beschämend ist. Ferner besteht in allen Staaten Einvernehmen darüber, daß die Obdachlosigkeit in gewissem Sinne das Konzentrat aus der Verquickung sozialer und urbaner Probleme ist. Obdachlose sind also der sichtbarste Teil von Erscheinungen der sozialen Ausgrenzung, die sich in Europa herausgebildet haben und sich weiter fortentwickeln.

3.1.3. Armut und Ausgrenzung manifestieren sich auf verschiedene Weise. Auf der Straße zu leben gilt in den Augen der Bevölkerung dennoch überall als besonders deutliches Zeichen von Armut. In den meisten Mitgliedstaaten greifen allgemeine Besorgnis und Langzeitarbeitslosigkeit um sich, und es werden Untersuchungen über den Prozeß der sozialen Ausgrenzung angestellt; Obdachlose sind zentrale Figuren dieser sozialen Probleme.

3.1.4. Seit Ende der achtziger Jahre hat die Zahl der Obdachlosen besorgniserregende Ausmaße angenommen. Zwar zeigt sich die Ausbreitung der Obdachlosigkeit in der zunehmenden Belastung lokaler Behörden und Verbände, doch ist über die tatsächliche Dimension des Problems nicht sehr viel bekannt, so wie ganz allgemein wenig genaue Kenntnisse über Obdachlose vorliegen. Neuere Forschungen haben jedoch beträchtliche Fortschritte ermöglicht.

3.1.5. Die extreme Armut und der sehr große Anteil alleinstehender Männer in dieser Bevölkerungsgruppe sind bekannt. Auch der Anstieg des Anteils an Frauen und jungen Menschen wurde bei den wissenschaftlichen Untersuchungen in vielen Städten der Europäischen Union als weitverbreitetes Phänomen festgestellt. Ebenso wurden der starke Alkohol- und Drogenkonsum, der schlechte Gesundheitszustand, insbesondere das Auftreten von Tuberkulose und Geisteskrankheiten (dessen Häufigkeit gleichwohl nicht übertrieben werden sollte) als wichtige Probleme des öffentlichen Gesundheitswesens erkannt. Auch auf die je nach betrachtetem Land in unterschiedlichem Umfang wachsende Zahl obdachloser Ausländer aus anderen EU-Mitgliedstaaten, aber auch aus nord- und schwarzafrikanischen sowie osteuropäischen Staaten, wurde hingewiesen. Der Anstieg des Anteils von Ausländern an den Obdachlosen ist ein Element, das besondere Aufmerksamkeit verdient, wenn es auch in den einzelnen Ländern in unterschiedlichem Maße auftritt.

3.1.6. Die Auffälligkeit und die Formen des Problems unterscheiden sich je nach Land, je nach Ausprägung des Wohlfahrtsstaats und von Stadt zu Stadt, in den meisten Mitgliedstaaten haben jedoch die gleichen Phänomene die neunziger Jahre geprägt: Nahezu überall entstanden von Obdachlosen verkaufte "Obdachlosenzeitungen", nehmen die Forderungen von Bürgern nach einem behördlichen Eingreifen zu und formieren sich Initiativgruppen.

3.1.7. Obdachlose nehmen inzwischen breiten Raum auf der politischen Tagesordnung der Kommunen und Staaten ein. Zu bestimmten Jahreszeiten, insbesondere im Winter, wenn die strengen klimatischen Bedingungen gefährlich werden, wird ihnen berechtigtes Mitleid zuteil. Zu anderen Jahreszeiten, normalerweise in jenen mit starkem Fremdenverkehr, rufen sie ablehnende Reaktionen hervor, die einerseits verständlich, aber in vielerlei Hinsicht fragwürdig sind.

3.1.8. Auf Ebene der Europäischen Union befassen sich einige Nichtregierungsorganisationen mit dem Obdachlosenproblem. Sie unterstützen Forschungsarbeiten und üben Druck auf Behörden aus. Sie geben Auskunft über Ähnlichkeiten und Unterschiede zwischen verschiedenen Staaten. Der 1989 gegründete Europäische Verband der nationalen Vereinigungen für Obdachlose (FEANTSA) wurde ab 1991 von der Kommission mit der Leitung einer europäischen Beobachtungsstelle für Obdachlose beauftragt, deren Arbeit auf einem Netz nationaler Korrespondenten aus dem Hochschulbereich beruht. Diese Beobachtungsstelle hat es ermöglicht, Erkenntnisse aus der Ermittlung, zahlenmäßigen Erfassung und Untersuchung einer Bevölkerungsgruppe zu verbreiten, die sich herkömmlichen statistischen Methoden entzieht, welche sich in der Regel auf Haushalte stützen.

3.2. Eine heterogene Bevölkerungsgruppe

3.2.1. Das in den letzten zehn Jahren gestiegene Gewicht der Obdachlosenproblematik ergibt sich in erster Linie aus der deutlicheren Präsenz von Menschen, die öffentlichen Raum in den Städten auf besondere Weise nutzen, ohne daß jedoch ihre Anzahl genau angegeben werden könnte. Ferner haben bestimmte Formen kollektiver Aktionen Aufmerksamkeit erregt: das unbefugte Bewohnen von Immobilien, die Entstehung und Entwicklung von Obdachlosenzeitungen, das Lobbying militanter Organisationen, Demonstrationen sowie die Besetzung öffentlicher Räume und leerstehender Häuser.

3.2.2. Es mag zwar recht einfach erscheinen, eine Bevölkerungsgruppe zu charakterisieren, der alle europäischen Bürger in den Straßen ihrer Städte begegnen können, tatsächlich ist es jedoch besonders schwierig, genaue Kenntnisse über diese Bevölkerungsgruppe zu erlangen, insbesondere da nicht alle Obdachlosen auf der Straße als solche zu erkennen sind.

3.2.3. In der Tat ist sehr wenig über Obdachlose bekannt, und zwar zunächst deshalb, weil weder eine exakte Definition noch eine in jedem Staat gültige rechtliche Einordnung der Obdachlosigkeit besteht. Mit dem Begriff "obdachlos" werden in jedem Staat verschiedene Realitäten bezeichnet. Die unterschiedlichen Definitionen, Vorschriften und Praktiken der einzelnen Mitgliedstaaten erhöhen diese Komplexität noch. Auch auf europäischer Ebene bestehen trotz der Klärungsversuche keine Definitionen.

3.2.4. In einigen Studien und einzelstaatlichen Rechtsvorschriften werden auch Landfahrer zu den Obdachlosen gerechnet, da sie keinen festen Wohnsitz haben. Diese Einteilung so unterschiedlicher Bevölkerungsgruppen in die gleiche Kategorie kann zu einem insgesamt verschwommenen Bild führen, obwohl es zutrifft, daß Landfahrern in bezug auf Gastfreundschaft und Toleranz in vielerlei Hinsicht die gleiche Behandlung zuteil wird wie den Obdachlosen.

3.2.5. Ferner ist auch deshalb wenig über Obdachlose bekannt, weil es sich dabei um eine außerordentlich heterogene Bevölkerungsgruppe handelt, die Menschen mit sehr unterschiedlichen Lebensbedingungen umfaßt. Sie reicht von dem Mann, der seit vielen Jahren auf der Straße lebt - also der klassischen Figur des Stadtstreichers - bis zu der jungen Frau, die erst vor kurzem aus ihrer Wohnung vertrieben wurde. Bei Untersuchungen zeigte sich, daß Obdachlosigkeit ein Lebensumstand ist, der sich im Laufe der Zeit stark wandelt. Es kann sich um einen vorübergehenden, wiederkehrenden oder dauerhaften Zustand handeln. Manche Betroffene sind seit geraumer Zeit obdachlos und werden es noch lange bleiben, andere sind nur für sehr kurze Zeit und danach nie wieder obdachlos, wieder andere geraten sporadisch in diese Lage. Die kollektive Vertretung und die Reaktionen staatlicher Stellen können dabei jeweils unterschiedlich sein.

3.2.6. Die Obdachlosenproblematik ist deshalb zunächst mit einem semantischen Problem verknüpft. In der öffentlichen Meinung wird mit Obdachlosigkeit eher ein sozialer Status als eine Wohnsituation verbunden. Obdachloser, Vagabund, Stadtstreicher und Bettler werden gemeinhin als Synonyme betrachtet. Diskussionen über Obdachlosigkeit münden deshalb oft in Diskussionen über das Betteln. In Wirklichkeit sind nicht alle Bettler obdachlos, und nicht alle Obdachlosen betteln. Außerdem ist das Problem der Obdachlosigkeit eng mit der Wohnungsnot verknüpft, wenngleich das Auftreten von Obdachlosen in den europäischen Städten nicht ausschließlich ein Wohnungsproblem ist.

3.2.7. "Obdachlosigkeit" im landläufigen Sinne bezeichnet mehr oder weniger zutreffend eine Reihe von Problemen, mit denen diejenigen täglich konfrontiert sind, die mit Obdachlosen zu tun haben, sich um diese kümmern und an deren Betreuung beteiligt sind. Daher werden recht unterschiedliche Erscheinungen (Wohnungslosigkeit, Verwahrlosung in der Öffentlichkeit, Bettelei, Landstreicherei, extreme Formen von Armut, Entwicklung des Wohnungsmarktes und der Wohnungspolitik) unter ein und derselben Bezeichnung zusammengefaßt.

3.2.8. Kernpunkt der Definitionen, die sich zwar allgemein durchgesetzt haben, über die jedoch noch debattiert werden kann, ist die vorübergehende oder dauerhafte Wohnungslosigkeit. Verschiedene Analysen ergeben ein kontinuierliches Spektrum von Wohnsituationen, die vom Leben auf der Straße über das Nächtigen in Obdachlosenasylen bis zum Bewohnen behelfsmäßiger oder provisorischer Unterkünfte reichen. Von Obdachlosigkeit betroffen sind also nicht nur die in sichtbarem Elend auf der Straße schlafenden oder die von Behörden und Verbänden betreuten Menschen.

3.2.9. In den meisten Untersuchungen wird mehr Gewicht auf den sich vollziehenden sozialen Prozeß als allein auf den Verlust der Wohnung gelegt. Die Obdachlosen werden also eher anhand verschiedener Ausgrenzungsprozesse als allein durch das Beobachten von Mängeln des Wohnungsmarktes erfaßt.

3.2.10. In den eingehendsten Studien wird dazu aufgefordert, stets in Kategorien sozialer Ausgrenzungsprozesse zu denken und sich nicht auf die einfache statische Beschreibung von Situationen zu beschränken. In diesen Denkschemata sind Obdachlose keine feste Größe. Ein eher wirklichkeitsgetreues Bild zeichnet sich ab, wenn man die Dynamik, die persönliche Entwicklung, das Eintreten und die Beendigung dieser Situation berücksichtigt. Die Situation des Obdachlosen ist komplex, und sie ist als eine der letzten und schwierigsten Etappen eines Prozesses der sozialen Ausgrenzung aufzufassen.

3.2.11. Daher sollte stets berücksichtigt werden, daß Obdachlose eine sehr heterogene Bevölkerungsgruppe sind, die nicht als feste soziale Kategorie betrachtet werden kann. Unter der Bezeichnung "obdachlos" werden im Hinblick auf soziale Bindungen, Wohnsituation und soziale Absicherung äußerst verschiedene Situationen zusammengefaßt.

3.3. Ungesicherte Daten

3.3.1. Trotz der genannten Schwierigkeiten und der möglichen Ungenauigkeiten bestehen Statistiken zur Obdachlosigkeit in allen Mitgliedstaaten sowie auf Unionsebene. Diese sind jedoch auch nach Angaben der Wissenschaftler, die sie erstellen und verbreiten, mit Vorsicht zu betrachten.

3.3.2. Um die politischen Entscheidungsträger zu überzeugen und die öffentliche Meinung zu erreichen, müssen heute konkrete Zahlen vorgelegt werden. Häufig wurden, um das Problem der Obdachlosigkeit durch eine Erhebung ins öffentliche Bewußtsein zu bringen, Daten ohne die nötigen Erläuterungen angeführt (Von wem ist die Rede? Welches Gebiet wird betrachtet? In welchem Zeitraum?) und es wurde keine exakte statistische Methode angewandt. Deshalb wird in den gängigen Schätzungen häufig die Zahl derjenigen, die ein Jahr lang obdachlos sind, mit der Zahl jener gleichgestellt, die an einem bestimmten Stichtag im Laufe des Jahres obdachlos waren. Ferner wird oftmals die Gesamtzahl der verschiedenen Obdachlosen mit der Zahl derjenigen verwechselt, die Leistungen von Hilfsorganisationen für Obdachlose in Anspruch genommen haben. Die statistische Erfassung wird durch unterschiedliche Definitionen der betrachteten Bevölkerung erschwert, die in Abhängigkeit von den jeweiligen Interessen derjenigen, die die Statistiken erstellen, u.U. voneinander abweichen. Einige Statistiker legen extensive Definitionen zugrunde (wodurch neben den Obdachlosen im eigentlichen Sinne auch Menschen in prekärer Wohnsituation erfaßt werden), andere ziehen restriktive Definitionen vor, unter die nur die Allerärmsten der Marginalisierten fallen.

3.3.3. In jedem EU-Mitgliedstaat wurden Statistiken erstellt, oftmals aufgrund der Angaben von Hilfsorganisationen und teilweise gestützt auf behördliche Daten. Diese wurden vom FEANTSA zusammengestellt und verbreitet, der darauf hinweist, daß sie mit gewissen Vorbehalten zu betrachten sind (Tabelle A). Die entsprechenden Daten erlauben eher Rückschlüsse auf den Umfang der Betreuungssysteme in den einzelnen Mitgliedstaaten als eine fundierte Einschätzung des tatsächlichen Problems. Ferner hängen sie von der lokalen Definition des Problems ab. Da nicht alle Zahlen auf der gleichen festen Grundlage erhoben wurden und sich nicht alle auf dieselbe Zielgruppe beziehen, sind detaillierte internationale Vergleiche nicht möglich. Gleichwohl geben die Daten Aufschluß über die Dimension des Phänomens und über die Verschiedenartigkeit der Situationen.

TABELLE A

Schätzung der durchschnittlichen jährlichen Zahl der Personen, die Anfang der 90er Jahre Hilfsleistungen von Behörden und Verbänden für Obdachlose in Anspruch genommen haben.

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Quelle:

FEANTSA

3.3.4. Jeden Tag nehmen ca. 1,1 Mio. Bürger der Europäischen Union Leistungen von Obdachlosenhilfsorganisationen in Anspruch. Im Zeitraum eines Jahres beträgt diese Zahl 1,8 Mio. Nach Schätzungen des FEANTSA leben nahezu 18 Mio. Unionsbürger in Unterkünften sehr schlechter Qualität oder in "unkonventionellen", d.h. nicht zum Bewohnen konzipierten Unterkünften.

3.3.5. Es ist hervorzuheben, daß in einigen Staaten (Deutschland, Belgien, Dänemark, Finnland, Vereinigtes Königreich, Schweden) die Daten der letzten Zeit auf eine Verringerung der Empfänger von Leistungen für Obdachlose hinweisen, ohne daß dies prinzipiell irgendwelche Rückschlüsse auf die Entwicklung der Obdachlosenzahl erlaubt.

3.3.6. In jedem Fall belegen die Daten im Hinblick auf das Phänomen Obdachlosigkeit erhebliche Unterschiede zwischen den EU-Mitgliedstaaten, die allerdings nicht unbedingt eng mit der Ausprägung des Wohlfahrtsstaats in den verschiedenen Staaten verknüpft sein müssen. In einigen südlichen Staaten (Spanien, Griechenland, Portugal) sowie in einigen nördlichen Staaten (Dänemark, Finnland, Schweden) scheint das Problem statistisch von marginaler Bedeutung zu sein. Auch in Österreich erscheint das Problem weniger gravierend, während die Situation in Deutschland, Frankreich, Italien und im Vereinigten Königreich offenbar sehr viel ernster ist.

3.3.7. Aufgrund des hohen Bedarfs an Zahlenmaterial wurden in letzter Zeit zahlreiche wissenschaftliche Untersuchungen zur Ermittlung der Obdachlosenzahl durchgeführt. Diese haben es ermöglicht, die Problematik der zahlenmäßigen Erfassung anzugehen, methodologische und ethische Schwierigkeiten bei der Untersuchung der Obdachlosigkeit auszuräumen und Methoden zu prüfen, die es ermöglichen sollten, über die näherungsweisen Schätzungen hinauszugehen, mit denen die in der Obdachlosenbetreuung Tätigen sich auseinandersetzen müssen.

3.3.8. Da die bloße Produktion numerischer Daten lediglich von relativer Bedeutung ist, wurden Arbeiten unternommen, die darüber hinausgehen und sich mit den Charakteristika der Betroffenen sowie ihrem Lebensweg befassen. Daher wurden umfassendere Methoden der Erhebung und Auswertung erarbeitet und erprobt (Umfragen, Untersuchungen in stichprobenartig ausgewählten Diensten, Schätzung des Verhältnisses zwischen der Zahl der auf der Straße lebenden und der in Heimen untergebrachten Obdachlosen). In bestimmten Ländern der EU werden demnächst Untersuchungen nach Methoden durchgeführt, die eine gewisse Zuverlässigkeit gewährleisten. Allerdings ist auf europäischer Ebene weiterhin nichts Genaues über Migrationsbewegungen Obdachloser zwischen verschiedenen Staaten bekannt. Auf solche Bewegungen weisen die in der Obdachlosenbetreuung Tätigen jedoch hin; sie betreffen insbesondere junge Menschen ohne ständigen Wohnsitz, die z.B. von Festival zu Festival reisen, und sollten eingehender untersucht werden.

4. Komplexe Probleme, unterschiedliche Lösungsansätze

4.1. Ein außerordentlich komplexes soziales Problem

4.1.1. In zahlreichen Untersuchungen werden die politischen und sozialen Entwicklungen aufgezeigt, die am meisten zum Anstieg der Obdachlosigkeit beigetragen haben. Hierzu gehören die Wandlung der Erscheinungsformen von Armut, die Zunahme der Beschäftigung in unsicheren und schlechtbezahlten Arbeitsverhältnissen sowie der Langzeitarbeitslosigkeit, die Schließung psychiatrischer Anstalten, Drogen- und Alkoholkonsum, die Zunahme der Familien mit nur einem Elternteil, die Verringerung sozialer Leistungen in einigen Ländern sowie deren zum Teil als unnatürlich empfundener Anstieg in anderen Ländern und die problematische Situation des Wohnungsmarktes.

4.1.2. Je nach Sichtweise der verschiedenen Akteure im sozialen Bereich liegen der Obdachlosigkeit vorwiegend die Wohnungsnot, eine problematische Beschäftigungslage, ein demographisches Problem, das Fehlen von Auffangmöglichkeiten für Geisteskranke, Drogen- und Alkoholmißbrauch, innerfamiliäre Gewalt, Einschnitte in die Sozialleistungen oder deren übermäßiger Anstieg, das Nachlassen der familiären Solidarität oder die zunehmende Verbreitung von Armut sowie die Wandlung ihrer Erscheinungsformen zugrunde.

4.1.3. Dem Phänomen der Obdachlosigkeit kann man sich mit zwei Erklärungsmustern nähern, d.h. man kann einerseits strukturelle Phänomene (Arbeitslosigkeit, Entwicklungen des Wohnungsmarktes usw.) und andererseits individuelle Faktoren des Abgleitens in die Obdachlosigkeit (emotionales Trauma, Krankheit, ungünstige soziale Herkunft usw.) analysieren. Diejenigen, die eher auf der Schiene der individuellen Faktoren argumentieren, werden die strukturellen Ansätze mit dem Hinweis kritisieren, daß diese den jeweils spezifischen Eigenheiten der Situation nicht Rechnung tragen. Umgekehrt werden die Anhänger struktureller Erklärungsmuster denjenigen, die sich auf Einzelfälle konzentrieren, vorwerfen, daß sie zur Stigmatisierung der Betroffenen beitragen.

4.1.4. Im Widerstreit der Meinungen liegt die Wahrheit sicherlich irgendwo zwischen den beiden Positionen. In den eingehendsten Analysen wird die Notwendigkeit hervorgehoben, Ursachen wie die Entwicklung des Wohnungsmarktes, des Sozialhilfesystems und des Arbeitsmarktes mit eher individuellen Faktoren wie die Auflösung sozialer und insbesondere familiärer Bindungen, bestimmte persönliche Defizite und die Herkunft aus einem stark benachteiligten sozialen Milieu zu verbinden. Das Phänomen Obdachlosigkeit wurzelt weder ausschließlich in strukturellen noch ausschließlich in individuellen Schwierigkeiten, sondern im Zusammenwirken dieser beiden Problemgruppen. Dieses Zusammentreffen von Faktoren löst eine Abwärtsspirale aus, die in manchen Fällen in die Obdachlosigkeit führt, da alle vorhandenen Probleme sich gegenseitig verstärken.

4.1.5. Die Obdachlosenproblematik wirft also einerseits das Problem struktureller Mängel der Institutionen und andererseits das Problem der wirksamen Betreuung gefährdeter Personen auf.

4.1.6. Obdachlosigkeit ist auch in ihren konkreten, alltäglichen Dimensionen ein komplexes Problem, das neben dem Wohnungsaspekt auch - manchmal sogar vorwiegend - die Aspekte Arbeitslosigkeit, schlechter Gesundheitszustand und asoziales Verhalten umfaßt. Manche Obdachlose wohnen in Gemeinschaftsunterkünften oder Übergangswohnheimen, und ihr Hauptproblem ist der Zugang zum Arbeitsmarkt. Andere haben vor allem gesundheitliche Probleme, die sie daran hindern, eine Wohnung zu finden und zu halten. Wieder andere belästigen durch ihr Verhalten Dritte in den öffentlichen Räumen, die ihnen als Unterkunft und Zuflucht dienen. Einige der mehr oder weniger zulässigen Tätigkeiten, mit denen sie dort ihr Leben fristen, gehen bisweilen mit asozialem Verhalten einher (Zusammenrottung, Bedrohung von Passanten, aggressives Betteln). Dieses Verhalten trägt dazu bei, die Lebensqualität in den Städten zu verschlechtern und das Gefühl der Unsicherheit zu verstärken.

4.1.7. Die Maßnahmen für den Zugang zu einer angemessenen Unterkunft sind im Rahmen einer allgemeineren Politik zur Förderung der sozialen Eingliederung zu erwägen, durch die den in einer schwierigen Situation befindlichen Personen umfassende Dienstleistungen zuteil werden, die gleichermaßen den Zugang zur Gesundheitsfürsorge und zur Arbeitswelt gewährleisten.

4.2. Eine tagtägliche Belastung bei der Verwaltung öffentlicher Räume

4.2.1. Für die lokalen Gebietskörperschaften und die mit der Verwaltung öffentlicher Räume (Bahnhöfe, Einkaufszentren, Parks usw.) betrauten Behörden stellt sich das Problem der Tolerierung Obdachloser und der Aufrechterhaltung der Ordnung in den Bereichen, für die sie die Verantwortung tragen, jeden Tag erneut.

4.2.2. Obdachlose werden häufig (aufgrund ihrer bloßen Anwesenheit oder ihres Verhaltens) als Faktoren eines Gefühls der Unsicherheit genannt. Im übrigen leben die Obdachlosen selbst in einem besonders gewalttätigen und gefährlichen Milieu.

4.2.3. Die Frage nach dem Platz der Obdachlosen in der höchst aktuellen Sicherheitsproblematik ist unübersehbar. Die seit Mitte der 90er Jahre in einigen europäischen Städten (in Deutschland, Belgien, Frankreich, den Niederlanden und im Vereinigten Königreich) erlassenen Bettelverbote haben den Anstoß zu politischen Kontroversen und grundlegenden Diskussionen über die Freizügigkeit und die Freiheit der Meinungsäußerung gegeben. Diese fragwürdigen kommunalen Maßnahmen, die häufig von einem nicht zu vernachlässigenden Teil der Bevölkerung gefordert wurden, sind der Ausdruck einer verbreiteten Haltung, die im anglo-amerikanischen Sprachraum als "NIMBY" ("Not In My Back Yard") oder "NIMEY" ("Not In My Electoral Yard") bezeichnet wird und sich in diesem Fall darin äußert, daß die Präsenz oder Einrichtung von Obdachlosenhilfsdiensten im eigenen Umfeld befürchtet und abgelehnt wird. Hier zeigt sich ein Dilemma der Obdachlosenproblematik: Wenngleich eine gewisse allgemeine Solidarität mit Obdachlosen vorhanden ist und deren Betreuung gewünscht wird, soll diese nicht im eigenen Umfeld erfolgen.

4.2.4. Die kollektiven ablehnenden Reaktionen in Stadtteilen und Städten, die mit dem Problem konfrontiert sind, zeigen, daß von einer allgemeinen Sympathie für Obdachlose keine Rede sein kann. Zwar kommt in diesen Reaktionen häufig nur ein Hang zur Ächtung von Außenseitern zum Ausdruck, dem allzu leichtfertig nachgegeben wird, doch machen sie auch deutlich, daß beschönigende und mitleidheischende Worte allein nicht angebracht sind. Obdachlosigkeit ist auch ein Problem von Sicherheit und öffentlicher Ordnung, und deshalb wirft sie Fragen zur ordnungspolizeilichen Strategie sowie zur allgemeinen Verwaltung öffentlicher Räume auf.

4.2.5. Der tägliche Umgang mit der Obdachlosigkeit in einer Stadt ist symptomatisch für die Schwierigkeit, komplizierten Problemen mit öffentlichen Maßnahmen zu begegnen und geeignete Maßnahmen zu treffen, um den verschiedenartigen - und in mancher Hinsicht einander entgegengesetzten - Forderungen der Anwohner voll gerecht zu werden, bei denen die Anwesenheit Obdachloser auf den Straßen und Plätzen ihrer Stadt teils Mitleid, teils Beunruhigung auslöst. Es muß immer versucht werden, einen Mittelweg zwischen der vorschnellen Verurteilung und dem Hang zur naiven Beschönigung zu finden. Manche Menschen müssen regelmäßig an ihre Pflichten erinnert werden, während andere zu mehr Toleranz aufgerufen werden müssen.

4.2.6. Wenngleich es sicher kein Patentrezept gibt, um richtig und wirksam an dieses Dilemma heranzugehen, sind von Unternehmen, Sicherheitsdiensten und Kommunalverwaltungen in der gesamten Europäischen Union bereits positive Erfahrungen mit dem "Zusammenleben" von Nutzern öffentlicher Räume mit den sich dort aufhaltenden Obdachlosen gesammelt worden. Der Ausschuß der Regionen ist der Auffassung, daß es sinnvoll wäre, ein Netz zum Erfahrungsaustausch einzurichten, um die entwickelten Verfahrensweisen zu diskutieren und auszuwerten, damit deren Wirksamkeit, Angemessenheit und allgemeine Anwendbarkeit beurteilt werden kann.

4.3. Eine Frage regionaler Zusammenarbeit

4.3.1. Die Obdachlosigkeit ist ein lokales Problem. Dabei stellt sich die wesentliche Frage nach der Zusammenarbeit zwischen verschiedenen Städten einer Region. Um die Bedeutung einer solchen Zusammenarbeit zu veranschaulichen, ist ein kurzer historischer Exkurs erforderlich.

4.3.2. Seit dem Entstehen der Städte ist die Landstreicherei für die Verwaltungen der örtlichen Gemeinwesen überall in Europa zu einem massiven Problem geworden. Im Mittelalter konnte Hilfe für Vagabunden - in einer von lokalen gesellschaftlichen und politischen Gegebenheiten abhängigen Form - auf Ebene der Städte bereitgestellt werden. Keine Stadt konnte jedoch allein die Fürsorge auf regionaler Ebene sicherstellen. Die Städte hatten nur zwei Möglichkeiten: Entweder sie nahmen die Armen vor ihren Stadttoren auf, oder sie wiesen sie zurück. Wenn sich nun eine Gemeinde aus religiösen oder politischen Gründen dafür entschied, Arme aufzunehmen, konnte sie nicht in Erfahrung bringen, ob andere Gemeinden ebenso handelten oder nicht vielmehr diese Gastfreundschaft ausnützten, indem sie die Vagabunden ihres Einzugsgebiets wegschickten. Es bestand also eine Spannung zwischen der regionalen Dimension der Landstreicherei und dem lokalen Charakter der Hilfe. Mit dem Anstieg der Anzahl von Armen und Vagabunden erreichte diese Spannung zu Beginn der Neuzeit einen Höhepunkt. In ganz Europa bemühten sich die Zentralgewalten, die Armen an ein Gebiet zu binden. Die Mittel zur Betreuung waren jedoch unzureichend, und das System konnte durch einen Krieg, eine Seuche oder eine Mißernte leicht aus dem Gleichgewicht gebracht werden.

4.3.3. Mit der Entwicklung der Städte und ihrer wechselseitigen Abhängigkeiten intervenierten die Zentralstaaten, um den überlasteten lokalen Fürsorgeeinrichtungen eine ausgleichende regionale Dimension zu geben. Die Armen wurden nicht mehr einfach zur Versorgung oder Strafe eingesperrt. Man wies ihnen Aufgaben zu, um sie zu bekehren, zu bestrafen, zu bessern oder umzuerziehen. In Armenhäusern waren alle Arten von Menschen untergebracht, und es bestanden sehr unterschiedliche Formen von Zwang und Arbeitsverpflichtung. Dabei wurde das Prinzip verfolgt, arbeitsfähige Arme in einem sich selbst tragenden Fürsorgesystem zu beschäftigen. Die Zentralgewalten übernahmen hier eine entscheidende Rolle, indem sie die Städte unterstützten. Mit einem geringen Beitrag zu einer lokalen Betreuungsstruktur konnten sie den globalen Zusammenhalt bewahren. So wurde die Beteiligung der europäischen Staaten an der Bekämpfung der Landstreicherei und an der Armenhilfe stets größer. Die Autonomie der Gemeinden schwand mit dem Entstehen immer mächtigerer Staaten, die über die Gemeinwesen in ihrem Hoheitsgebiet regierten.

4.3.4. Die Zentralbehörden dachten zunächst, daß durch die jeder Kirchengemeinde auferlegte Verpflichtung, für ihre Bedürftigen zu sorgen, die Bewegungsfreiheit der Armen eingeschränkt wäre. Später wurde zunehmend der Irrweg der Zwangsarbeit beschritten, bis dessen Sinnlosigkeit überall offenbar wurde.

4.3.5. Diese kleine Geschichte des Umgangs mit den Landstreichern wirft ein Licht auf die heutigen Verhältnisse. Aus diesem Modell kann die Lehre gezogen werden, daß autonome Gemeinden ohne regulierende Zentralgewalt nicht zu kollektiven Maßnahmen, mit denen sich das Problem der Landstreicherei bewältigen läßt, in der Lage sind. Durch staatliche Eingriffe in diesem Rahmen soll die Überwachung der Wanderungsbewegungen und die Zusammenarbeit zwischen den Staaten organisiert werden. Dadurch können jedoch die Kommunen nicht immer aus den Zwangslagen befreit werden, in denen sie sich befinden.

4.3.6. Auch heute noch neigen die Gemeinden dazu, lediglich die in ihrem Zuständigkeitsbereich ansässigen Armen zu betreuen, wobei die Haltung benachbarter Gemeinden stets beobachtet wird. Die Kooperation im Bereich der Obdachlosigkeit ist noch immer ein Problem der Balance und der territorialen Organisation. Für eine Gemeinde geht es stets darum, einerseits ihren rechtlichen und moralischen Verpflichtungen nachzukommen und andererseits die Sozialkosten und nachteilige Auswirkungen auf die Wählergunst möglichst gering zu halten. Daher muß immer ermittelt werden, wer zu den "richtigen" Obdachlosen zählt, die aufgenommen werden, und für wen andere Gemeinden zuständig sind. Diese stets willkürliche Entscheidung knüpft an die früher vorgenommene Unterscheidung zwischen "unterstützungswürdigen" und anderen Armen an.

4.3.7. Obdachlosigkeit stellt sich also immer als ein Problem der Zusammenarbeit zwischen Gebietskörperschaften dar, und das zu einem Zeitpunkt, an dem die Verwaltungssysteme Schwierigkeiten haben, sich den aktuellen territorialen Gegebenheiten anzupassen. Die kollektive Behandlung der Obdachlosigkeit kann daher als dauerndes Weiterverweisen von Personen und Zuständigkeiten gesehen werden. Mit dem Öffnen der Grenzen der EU-Mitgliedstaaten und der Einwanderung Benachteiligter insbesondere aus den weniger wohlhabenden Nachbarstaaten verschärft sich dieses Problem noch. Der Ausschuß der Regionen weist darauf hin, daß es zweifellos den europäischen Instanzen obliegt, ein tieferes Verständnis dieser Problematik zu erlangen, um eine gerechte und wirksame Regelung anzustreben. Wenn es darum geht, Schwierigkeiten mit erheblichen internationalen Aspekten auszuräumen, ist die Gemeinschaftsebene am besten geeignet.

4.4. Die Entwicklung des Rechts auf angemessene Unterkunft

4.4.1. Im Zuge der kaum noch zu übersehenden Präsenz der Obdachlosigkeit sowie unter dem Druck der Verbände und der öffentlichen Meinung haben die einzelstaatlichen Regierungen das Recht auf angemessene Unterkunft in allen Staaten vorangebracht.

4.4.2. Die 15 Mitgliedstaaten haben alle internationalen Übereinkommen über die Menschenwürde ratifiziert. Damit erkennen sie implizit das Recht auf eine angemessene Unterkunft als ein Grundrecht des Menschen an, da dies eine Voraussetzung zur Wahrung der menschlichen Würde ist. Seit der Konferenz Habitat II im Juni 1996, bei der hinsichtlich des Rechts auf angemessene Unterkunft gewisse Gegensätze zwischen den Vereinigten Staaten und der Europäischen Union erkennbar wurden, zeichnet sich eine europäische Konzeption des Rechts auf angemessene Unterkunft ab, die das Engagement der Staaten für die Durchsetzung dieses Rechts verdeutlicht; dennoch sind auf einzelstaatlicher Ebene die jeweilige Situation, die Konzepte und die Rechtslage unterschiedlich.

4.4.3. Das Recht auf angemessene Unterkunft wurde in die Verfassung einiger Mitgliedstaaten (Belgien, Spanien, Finnland, Niederlande, Portugal, Schweden) aufgenommen. In Frankreich handelt es sich um ein staatliches Ziel mit Verfassungsrang. Im Vereinigten Königreich und in Irland, wo kein anerkanntes Recht auf Wohnung besteht, wird das Problem der Obdachlosigkeit geregelt, indem den lokalen Gebietskörperschaften die Unterbringung bestimmter vorrangiger Bevölkerungsgruppen (Vereinigtes Königreich) oder lediglich die statistische Erfassung der Obdachlosen und die Ermittlung der Prioritäten im Wohnungssektor (Irland) auferlegt wird. In Deutschland müssen die Bundesländer sicherstellen, daß niemand auf der Straße wohnt. Zur Gewährleistung der öffentlichen Ordnung können sie leerstehende Wohnungen beschlagnahmen. In Dänemark obliegt es den Gemeinden, angemessene Unterkünfte bereitzustellen.

4.5. Zur Soforthilfe ergriffene und konsolidierte Maßnahmen

4.5.1. Aufgrund ihrer starken optischen Präsenz und des großen Medieninteresses hat die Obdachlosigkeit vorwiegend entrüstete und empörte Reaktionen seitens der Öffentlichkeit und der Behörden hervorgerufen, wodurch die strittige Frage der sozialen Dringlichkeit aufgeworfen wurde.

4.5.2. In den letzten zehn Jahren hat sich die Zahl der Einrichtungen zur Betreuung und insbesondere zur Notfallbetreuung Obdachloser vervielfacht. Obdachlose wurden so zur Zielgruppe spezifischer Einrichtungen und Instrumente. Die herkömmlichen Maßnahmen - Bereitstellung von Unterkünften und Mahlzeiten - wurden intensiviert und bilden nun ein komplexes System von Hilfsangeboten, die durch Wohlfahrtsverbände und Behörden bereitgestellt werden. In letzter Zeit wurden einige neue Dienste geschaffen (mobile Interventionseinheiten, Tagesunterkünfte, spezielle Wohnformen). Nunmehr agieren sehr unterschiedliche Personen teils beruflich, teils ehrenamtlich in einem Gefüge sehr unterschiedlicher Einrichtungen.

4.5.3. In einem komplizierten rechtlichen Umfeld mit zahlreichen Zuständigkeitskonflikten und Finanzlücken gelang den Städten und Verbänden die nötige Innovation. Neuerungen wurden, gestützt auf Gemeindepartnerschaften und gemeinnützige Verbände, vorwiegend auf lokaler Ebene erprobt.

4.5.4. Nichtsdestoweniger beschränken sich in allen Staaten die öffentlichen Maßnahmen zugunsten von Obdachlosen auf die Notfallunterbringung und stellen keine wirkliche Strategie dar, die eine Wohnungs- und Integrationspolitik begründen würde.

4.5.5. Was die Notaufnahme- und -unterbringungssysteme anbelangt, so scheint es nun angezeigt, die verschiedenen Einrichtungen einer eingehenden Bewertung zu unterziehen, um deren Leistungsfähigkeit und Schwächen zu ermitteln. Tatsächlich ermöglichen offenbar einige Zentren und bestimmte Maßnahmen eine wirksame und die Würde der Notleidenden wahrende Betreuung, die von den Betroffenen geschätzt wird. In anderen Fällen werden die Hilfsangebote aufgrund der unzumutbaren Enge und der Gewalt in den Unterkünften von den Obdachlosen abgelehnt.

4.5.6. Beobachter und Akteure sind sich über die Notwendigkeit der Notfallbetreuung, aber angesichts ihres behelfsmäßigen und symptomorientierten Charakters auch über deren Begrenztheit einig. Sie stellen insbesondere eine gewisse Tendenz zur Institutionalisierung dieser Notfallbetreuung fest. Die als Übergangslösung konzipierten Hilfsangebote werden zur Dauereinrichtung, ohne daß jedoch die finanzielle Unterstützung notwendigerweise konsolidiert wird und ohne daß die Obdachlosen tatsächlich in die Lage versetzt werden, auf ein definitives Ausbrechen aus ihrer sozialen Ausgrenzung hinzuarbeiten. Deutlich wurde die Problematik einer gewissen Dualisierung der öffentlichen Maßnahmen im Gesundheits-, Wohnungs-, Beschäftigungs- und Sozialfürsorgebereich. Es handelt sich hier um eine schwere Aufgabe, die im Zusammenhang mit der künftigen Intensivierung der europäischen Politik zur Förderung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts nicht vernachlässigt werden sollte.

5. Schlußfolgerungen

Nach dem Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft obliegt es dem Ausschuß der Regionen, einerseits die regionalen und lokalen Gebietskörperschaften zu vertreten und andererseits Fragen des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts zu behandeln sowie sich mit spezifischen Mechanismen der Strukturfonds und der Kohäsionsfonds zu befassen.

Aufgrund dieses zweifachen Mandats gibt der Ausschuß der Regionen fünf Empfehlungen und Bemerkungen.

5.1. Unterstützung eines Forschungsprogrammes über Obdachlose

5.1.1. Die Untersuchung der Obdachlosigkeit hat einige paradoxe Aspekte. Tatsächlich lenken nur wenige Bevölkerungsgruppen ein derart starkes Interesse der Medien, der Politik und der Wissenschaft auf sich. Zahlreiche Zeitungsartikel, Kolloquien, Bücher, Untersuchungen und Reden beschäftigen sich mit der Obdachlosenproblematik. Wissenschaftliche Untersuchungen wurden in mindestens drei Richtungen unternommen: Obdachlosigkeit als soziales Phänomen, Obdachlosigkeit als Daseinsform, Obdachlose als Zielgruppe öffentlicher Maßnahmen.

5.1.2. Die unternommenen Anstrengungen haben es zweifellos ermöglicht, das Verständnis einer Bevölkerungsgruppe, die Anfang der neunziger Jahre neu, unspezifisch und schwer definierbar erschien, zu vertiefen. Gleichwohl scheinen die gewonnenen Erkenntnisse wenig verbreitet zu sein, von den Behörden kaum genutzt zu werden und schwerlich Antworten auf die vielen regelmäßig von politischen Entscheidungsträgern, Journalisten oder Anwohnern gestellten Fragen geben zu können.

5.1.3. Ein neues Programm kann nur ausgehend von bereits Erreichtem und in enger Zusammenarbeit mit den betreffenden institutionellen Akteuren verwirklicht werden. Einige bisher vernachlässigte Fragen sollten untersucht werden, z.B. die Wanderungsbewegungen der Obdachlosen in den einzelnen Staaten der Europäischen Union oder die Bewertung der Betreuungspolitiken. Andere, teilweise bereits untersuchte Probleme, wie der wachsende Frauenanteil unter den Obdachlosen oder familiäre Beziehungen von Obdachlosen, sollten mit größter Sorgfalt angegangen werden.

5.1.4. Dieses Programm könnte den Anstoß geben zu einem europäischen Forum, das von einer wichtigen Instanz getragen werden und hochrangige politische Vertreter sowie die lokalen Gebietskörperschaften und die Nichtregierungsorganisationen einbeziehen müßte. Die Arbeiten der Kommission zur Stadt von morgen könnten hierfür der geeignete Rahmen sein.

5.2. Konsolidierung einer Struktur zum Austausch von Fachwissen und Initiativen

5.2.1. Eine der großen Schwachstellen, auf die viele Beobachter hinweisen, die sich mit Obdachlosigkeit beschäftigen, ist der mangelnde Austausch zwischen Städten und anderen Akteuren auf europäischer Ebene. Über zahlreiche, insbesondere von Verbänden gebildete Netze erfolgt bereits ein Informations- und Erfahrungsaustausch, der einer echten Reflexion auf europäischer Ebene den Weg bereitet. Neben dem FEANTSA sind das EAPN (European Anti-Poverty Network) oder das aufgrund der "Europäischen Charta für das Recht auf Wohnen und den Kampf gegen Ausgrenzung aus dem Wohnungsmarkt" eingerichtete Netz zu nennen.

5.2.2. Gestützt auf die Kenntnisse und Methoden dieser Organisationen schlägt der Ausschuß der Regionen vor, auf Ebene der Europäischen Union eine einfache Struktur zu schaffen, um die Erfassung und Verbreitung von Initiativen, vorbildlichen Praktiken und lokalen Analysen (in Form von aufgearbeiteten Unterlagen, Seminaren und Internet-Sites) zu ermöglichen. Es geht darum, die Arbeiten des FEANTSA durch die Beiträge der lokalen Gebietskörperschaften zu unterstützen und zu ergänzen.

5.2.3. Der Austausch von Fachwissen und Initiativen muß im Rahmen einer schrittweisen Harmonisierung der Einrichtungen und der Instrumente erwogen werden, damit das Recht auf angemessene Unterkunft durch das einzelstaatliche Recht gewährleistet wird.

5.3. Ausrichtung der Strukturfonds auf die wirtschaftliche und soziale Ausgrenzung

5.3.1. Der Ausschuß der Regionen stellt fest, daß Maßnahmen der Europäischen Union im Bereich der Obdachlosenproblematik sinnvoll wären, und empfiehlt, die Ziele des ESF durch die Unterstützung von Vorhaben zur Bekämpfung der wirtschaftlichen und sozialen Ausgrenzung ausdrücklich auf diese Problematik auszurichten. Dadurch sollen die beruflichen Eingliederungschancen verbessert werden. Ferner müßten auch im Rahmen des EFRE und von Gemeinschaftsinitiativen wie URBAN oder INTERREG Maßnahmen vorgesehen werden, mit denen die Eingliederung der Obdachlosen unterstützt wird. Es ist nämlich wichtig, daß der Europäische Sozialfonds in Zukunft die Initiativen zugunsten hilfsbedürftiger Menschen in zweckmäßiger Weise unterstützt. In den Gemeinschaftstexten wird häufig auf die Frage der Beschäftigung und des Arbeitsmarkts Bezug genommen, doch es gilt hervorzuheben, daß die Gebietskörperschaften im Vorfeld Maßnahmen treffen (Wohnraum, Gesundheitsfürsorge, Alphabetisierung usw.), die letztlich die Wiedereingliederung ins Berufsleben ermöglichen. Daher muß es möglich sein, diese Maßnahmen im Rahmen der Nationalen Beschäftigungspläne, die den Bezugsrahmen für die nationalen Ziel-3-Programme bilden werden, zu berücksichtigen.

5.3.2. Nach Auffassung des Ausschusses der Regionen ist es erforderlich, über relativ flexibel einsetzbare Mittel zu verfügen, um die Umsetzung lokaler Initiativen zur Integration und zur verstärkten europäischen Zusammenarbeit zu fördern.

5.4. Eingehendere Befassung mit dem Grundsatz des Rechts auf angemessene Unterkunft auf EU-Ebene

5.4.1. Der Ausschuß der Regionen ist der Auffassung, daß ein Mensch, der sich um soziale und berufliche Eingliederung bemühen will und soll, als erstes ein Dach über dem Kopf haben muß, und fordert die europäischen Instanzen auf, sich noch eingehender mit dem Grundsatz des Rechts auf angemessene Unterkunft zu befassen.

5.5. Bemerkung zu der Nachbarschaft armer Länder und den neuen Wanderungsbewegungen

5.5.1. Der Ausschuß der Regionen möchte auf die Probleme hinweisen, die durch grenzüberschreitende Migrationsbewegungen benachteiligter Personen entstehen.

5.5.2. Die Obdachlosigkeit wirft das Problem der Armut in reichen Ländern und die Frage nach Hilfsbereitschaft und Toleranz gegenüber Ereignissen an den unmittelbaren Außengrenzen der Europäischen Union auf. Derzeit sind unter den Obdachlosen in bestimmten Ländern immer mehr Ausländer, insbesondere aus dem Osten, zu finden; dabei handelt es sich um Menschen, die ihre Heimat aus politischen, aber auch aus sozialen Gründen verlassen haben. Diese Migrationsbewegungen sollten zwar nicht dramatisiert werden, sind jedoch eine Realität.

5.5.3. Dieses heikle Problem muß im Hinblick auf die Erweiterung der Union und auf das grundsätzliche Ziel des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts deutlich hervorgehoben werden. Angesichts des aktuellen Problems der Migrationsbewegungen aus benachteiligten Staaten stellt sich die Frage nach der künftigen Integration dieser Staaten, das technische Problem der Verwaltung dieser Phänomene sowie auch die schwierige Frage des Umgangs mit diesem Elend, das im Falle der zum Teil noch sehr kleinen Kinder, die durch die Straßen europäischer Städte irren, besonders offenkundig ist.

Brüssel, den 3. Juni 1999.

Der Präsident

des Ausschusses der Regionen

Manfred DAMMEYER