DE    DE DE 
 
DE    DE  KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN 
Brüssel, den 14.11.2008 
SEK(2008) 2761 endgültig 
  
ARBEITSDOKUMENT DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN 
Begleitdokument zu dem 
Vorschlag für eine 
  
VERORDNUNG DES RATES 
 
über die Durchführung einer Gemeinschaftsr egelung zur Überwachung der Einhaltung 
der Vorschriften der Geme insamen Fischereipolitik 
  
ZUSAMMENFASSUNG DER FOLGENABSCHÄTZUNG  
  
{KOM(2008) 721 endgültig} 
{SEK(2008) 2760}  
 
DE 2   DE ZUSAMMENFASSUNG DER FOLGENABSCHÄTZUNG 
Bei der Vorbereitung dieses Vorschlags für eine  Reform der Kontrollregelung im Rahmen der 
geltenden Gemeinsamen Fischereipolitik (GFP) hat die Kommission eine eingehende 
Folgenabschätzung vorgenommen, um die mög lichen Auswirkungen verschiedener Optionen 
zur Beseitigung der Unzulänglichkeiten der derz eitigen EU-Fischerei kontrollregelung zu 
untersuchen. Das derzeitige GFP-Kontrollsyst em weist schwerwiegende Mängel auf, die 
sowohl von der Europäischen Kommission1 als auch vom Europäischen Rechnungshof2 
beanstandet wurden, zudem ist es nicht so effi zient und effektiv, wie es sein könnte. Deshalb 
muss ein kohärentes und effektives Kontrollsys tem aufgebaut werden, das die vollständige 
Anwendung und die ordnungsgemäße Einhaltung der GF P-Vorschriften sicherstellt, um die 
nachhaltige Bewirtschaftung der lebende n Meeresschätze zu  gewährleisten. 
Aus diesem Grund hat die Kommission eine Reih e von Verbesserungsvorschlägen vorgelegt, 
und der vorliegende Bericht ist eine Be wertung der möglichen Auswirkungen dieser 
Änderungen auf die Effektivität und Effizien z der Fischereiaufsicht, die Einhaltung der 
Rechtsvorschriften und die Wahrscheinlichkeit, di e größtmöglichen Vorteile aus den jetzigen 
und künftigen Investitionen insbesondere in Bezug auf die Bestandserholung und damit die Erhaltung eines nachhaltigen  Sektors zu erzielen. 
Zur Einholung der Informationen, die für die sa chgerechte Erarbeitung und Untersuchung der 
verschiedenen Optionen erforderlich waren, u nd allen Beteiligten schon zu einem frühen 
Zeitpunkt Gelegenheit zur Beteiligung an der Diskussion zu geben, wurde ein umfassender 
Konsultationsprozess mit den Mitgliedstaaten, der Fischwirtschaft und allen interessierten 
Kreisen durchgeführt. Außerdem hat sich die Kommission auf ein externes Gutachten 
gestützt, dem eine Fallstudie zu sieb en Beständen (zumeist Gegenstand von 
Wiederauffüllungsplänen) zugrunde liegt, um ihre Argumente zu untermauern. 
In diesem Bericht wurden folgende Optionen geprüft: 
- Option 1: Keine Änderung der Politik. Fortsetzung der derzeitigen Maßnahmen und 
Schwerpunkt auf der Anwendung und Durchsetzung des geltenden Rechtsrahmens 
 Unteroption 1: Keine Änderung der Polit ik, Fortsetzung der derzeitigen Situation 
 Dieser Unteroption liegt insbesondere di e Annahme zugrunde, dass die derzeitige 
Kontrollpolitik ausreicht, um für vorschr iftsmäßiges Verhalten im Einklang mit den 
Zielen der GFP zu sorgen, und dass da s Hauptproblem in der mangelhaften 
Umsetzung der bestehenden R echtsvorschriften durch die Mitgliedstaaten besteht. 
Die Kommission hat in dieser  Hinsicht mehrfach schwerwiegende Bedenken wegen 
des Ausbleibens ausreichender Maßnahmen der Mitgliedstaaten geäußert
3. In diesem 
Fall könnte der Schwerpunkt auf eine besse re Anwendung der bereits bestehenden 
Vorschriften gelegt werden. Die erhebl ichen Unzulänglichkeiten der geltenden 
Regelung wie z. B. die Komplexität des Rechtsrahmens, das Fehlen gemeinsamer 
Inspektionsstandards sowie da s Nichtvorhandensein harmon isierter und hinlänglich 
abschreckender Sanktionssysteme bzw. di e begrenzten Kapazitäten der Kommission 
                                                 
1 Bericht KOM (2007) 167 endg. Der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament vom 
10. April 2007 über die Überwachung der Durchführung der Gemeinsamen Fischereipolitik durch die 
Mitgliedstaaten 2003-2005 
2 Sonderbericht Nr. 7/2007 über die Überwachungs-, Inspektions- und Sanktionssysteme betreffend die 
Vorschriften zur Erhaltung der gemeinschaftlichen Fischereiressourcen (gemäß Artikel 248 Absatz 4 
Unterabsatz 2 des EG-Vertrags).  
3 KOM(2007) 167 endg. 
 
DE 3   DE könnten aber mit dieser Option ni cht angegangen werden, und es ist 
unwahrscheinlich, dass sich die Situation verbessert. 
 Unteroption 2: Anwendung und Durchsetz ung des geltenden Rechtsrahmens mithilfe 
von Durchführungsverordnungen 
 Hauptannahme bei dieser Unteroption ist, dass als Alternative zur einfachen 
Fortschreibung der jetzigen  Situation der Schwerpunkt auf der Annahme der noch 
ausstehenden Durchführungsvorschriften lieg en sollte. Die Tatsache, dass viele 
Durchführungsverordnungen noch nicht ange nommen wurden, is t eindeutig ein 
Hindernis dafür, dass die ursprüngliche  Kontrollverordnung ihre volle Wirkung 
entfalten kann. In diesem Fall müsste jedoch das bereits bestehende Vorschriftendickicht um weitere Vorsch riften ergänzt werden, um politische 
Sonderwünsche oder Notsituatione n in der Fischerei zu berü cksichtigen. Selbst wenn 
alle Durchführungsverordnungen erlassen  wären, würde dies noch nicht die 
Entwicklung eines neuen Inspektions- und Kontrollansatzes ermöglichen. Vielmehr 
würden zusätzliche Bestimmungen die bereits bestehende Aufsplitterung der 
Vorschriften noch verschärfen und den Rechtsrahmen weiter komplizieren. Der Teufelskreis aus unzureichenden Daten, di e keine zuverlässigen wissenschaftlichen 
Aussagen gestatten, was wiederum zu be standsgefährdenden Entscheidungen und 
einer Überfischung der Bestände führt, wü rde fortbestehen. Abgesehen von einigen 
wenigen Fällen, in denen sich Bestä nde, die besonderen Bedingungen unterliegen, 
wiederauffüllen, würde sich der allgemeine Abwärtstrend bei den Quoten fortsetzen. 
Die Befugnisse der Kommission und ihrer Insp ektoren blieben weiterhin begrenzt. 
Dieser Handlungsunfähigkeit der Kommissi on stünden die anhaltende Nachsicht der 
innerstaatlichen Rechtssysteme im Falle von Verstößen, die juristisch oder verfahrenstechnisch bedingten Unzulängl ichkeiten bei der Weiterverfolgung dieser 
Verstöße sowie lückenhafte Informa tionen über Sanktionen und die frühere 
Nichteinhaltung von Vorschriften gegenüber. 
- Option 2: Neufassung der Kontrollvero rdnung in Verbindung mit der Erarbeitung 
eines Verhaltenskodexes 
 Die Erarbeitung eines Ansatzes, bei dem die Reform durch einen konsolidierten 
Rechtsrahmen in Verbindung mit einem In strument zur Verhaltenssteuerung wie 
z. B. einem Verhaltenskodex oder einem Leitfaden für die gute Praxis umgesetzt wird, könnte in gewissem Umfang dazu beit ragen, das derzeitige Kontrollsystem zu 
verbessern. Da sich dieser Ansatz au f Initiativen stützen würde, die die 
Mitgliedstaaten im Lauf der Jahre entw ickelt haben, würde die Koordinierung der 
Inspektions- und Überwachungstätigke it der nationalen Behörden auf 
Gemeinschaftsebene durch Inspekti ons- und Überwachungsstrategien der 
Kommission und die Bündel ung der nationalen Inspektionsressourcen für den 
gemeinsamen Einsatz verbessert. So würden  die nationalen Inspektionsressourcen so 
rational und effektiv wie möglich genutzt. Zwar könnten sich einige Fischereien als 
Folge von einseitigen Maßnahmen in eine m Flottensegment oder einer Gruppe von 
Flottensegmenten erholen, aber insgesamt wi rd durch diesen Ansatz der Inhalt der 
geltenden Bestimmungen nicht geändert oder durch neue Re chtsinstrumente ergänzt, 
außerdem beruht er zu sehr auf der freiwilligen Umsetzung durch die 
Mitgliedstaaten. Selbst bei einer Neufass ung der geltenden Vorschriften bräuchten 
die Mitgliedstaaten weiterhin einen neuen Rechtsrahmen, der mit neuen, 
verbindlichen Instrumenten für die wi rksame Anwendung der GFP-Vorschriften 
 
DE 4   DE sorgt. Eine Kombination aus der Kons olidierung der Rech tsvorschriften und 
Steuerungsmaßnahmen würde also nicht ausreichen. 
- Option 3: Regulierungsinstrument in Form einer neuen verbindlichen Verordnung 
 Als dritte Option wurde die Umsetzung eines Reformpakets durch ein auf EU-Ebene 
verbindliches Regulierungsinstru ment untersucht. Dieser Ansatz zielt darauf ab, in 
der EU einheitliche Wettbewerbsbedingunge n zu schaffen, ein Ziel, das von den 
Mitgliedstaaten und insbesondere vom Sektor selbst nachdrücklich gefordert wurde. 
Dies würde EU-weit für die einheitliche Anwendung der GFP-Vorschriften sorgen und eine Diskriminierung zwischen den Fischern verhindern. Dieses 
Regelungsinstrument würde den Zielen ei ner wirklich umfassenden und integrierten 
Kontrollpolitik gerecht werden, weil es al le Kontrollebenen vom "Netz bis auf den 
Teller" umfassen würde. Die Umsetzung angemessener Kontrollmaßnahmen hätte auch einige strukturelle A npassungen der Flotte zur Folge. Einerseits käme es durch 
die effektive und verschärfte Kontrolle de s Fischereiaufwands zu einer Eindämmung 
der derzeit zu beobachtenden Überfischung, m it der die Rentabilität der Flotte – ein 
Anreiz für den Rechtsverstoß – künstlich au frechterhalten wird. A ndererseits würden 
die Überkapazitäten angegangen, weil wirksa me Instrumente zur besseren Kontrolle 
der Fangkapazitäten von Fischereifahrz eugen bereitstünden. Die Erstellung 
gemeinsamer Kontroll- und Inspektionssta ndards würde eine gemeinsame Grundlage 
schaffen und dadurch für gleiche Wettbew erbsbedingungen sorgen. Zur Angleichung 
der Wettbewerbsbedingungen würde auch be itragen, dass harmonisierte und in allen 
Mitgliedstaaten vergleichbare Sanktionen proportional zu den erzielten Gewinnen 
eingeführt werden. Durch die Schaffung eine s verbindlichen Regelungsrahmen wäre 
die Kommission imstande, die GFP-Vors chriften wirksam durchzusetzen. Die 
Kommission wäre dann besser in der Lage, auf Versäumnisse der Mitgliedstaaten 
angemessen zu reagieren. Durch die erwe iterten Befugnisse der Inspektoren der 
Kommission würde es für die Mitgliedstaat en schwieriger, Unzulänglichkeiten bei 
der Anwendung der GFP-Vorschriften zu  vertuschen. Außerdem könnte die 
Kommission dann für eine bessere Bewirt schaftung der Fangmöglichkeiten sorgen 
und leichter auf eigene Initiative Fische reien in Echtzeit schließen, um eine 
Überfischung zu verhindern. 
 Qualitative und quantitative Analysen habe n gezeigt, dass das Ziel einer hohen 
Rechtstreue am ehesten bei der Umsetzung des Gesamtpakets – auch wenn einige 
vorgeschlagene Bestandteile des Pakets wich tiger sind als andere – mit verbindlichen 
statt nur mit freiwilligen Instrumenten (wie  z. B. dem FAO-Verhaltenskodex für eine 
verantwortungsbewusste Fisc herei) erreicht wird. 
 Werden die Vorschläge durch eine ve rbindliche Verordnung umgesetzt und von den 
Mitgliedstaaten zusammen mit den me hrjährigen Wiederauffüllungsplänen 
angewandt, so kann die Fischwirtschaft aufgrund der wieder aufgefüllten und besser geschützten Bestände über zehn Jahre mit Nettogewinnen in der Größenordnung von 
insgesamt 10 Mrd. EUR rechnen. Zusätzlich zu  diesen wirtschaftlichen Vorteilen ist 
(alle Teilsektoren zusammengerechnet) ein Netto-Beschäftigu ngszuwachs von bis zu 
4000 Arbeitsplätzen zu erwarten. Die St eigerung der Fischerzeugung kann in 
bestimmten Sektoren und Regionen ein wi chtiger Faktor für die Schaffung neuer 
Arbeitsplätze sein. 
 Durch eine in allen Teilen verbindliche  Verordnung könnten die Fänge hochwertiger 
Arten aus allen Beständen um etwa 270 000 Tonnen gesteigert werden. Dies wäre 
 
DE 5   DE ein wichtiger Schritt auf dem Weg zu r Sicherung der Marktversorgung und zur 
Nachhaltigkeit. 
 Die Grundlage für die steigenden Fangmen gen bilden die großen ökologischen 
Vorteile gesünderer Fischbestände , insbesondere im Rahmen von 
Wiederauffüllungsplänen - diese allein dür ften im untersuchten Zeitraum bei der 
Biomasse der Laichbestände zu eine m Anstieg um 830 000 Tonnen führen. 
Außerdem hat die Analyse ergeben, dass dies er Anstieg der Biomasse bei wichtigen 
Arten die derzeitige Verschlechterung de s Ökosystems aufgrund der Befischung der 
gesamten Nahrungskette umkehren könnte. 
- Option 4: Zentralisierung der GFP-Kontro llpolitik auf EU-Ebene mit erweiterten 
Befugnissen für die Kommission und die Eu ropäische Fischereiaufsichtsagentur 
(EUFA) 
 Dabei würden Kommission und EUFA die K ontrollressourcen de r Mitgliedstaaten 
bündeln und allgemein akzeptierte Standard s erarbeiten, um langfristig eine Art 
europäische Küstenwache aufzubauen. Dies  würde für die einheitliche Anwendung 
der GFP-Vorschriften und EU-weit für di e nichtdiskriminierende Behandlung aller 
Fischer sorgen. Die Kommission erhielte polizeiliche und Durchsetzungsbefugnisse, 
was auch die Einholung von Informationen über mögliche Verstöße erleichtern und 
hierdurch die allgemeine Effizienz des Sy stems verbessern würde. Hierfür müssten 
allerdings die personellen und technische n Ressourcen in der Kommission und in der 
EUFA erheblich aufgestockt und beträchtlic he Finanzmittel bereitgestellt werden.  
 Diese Option musste allerdings schon zu einem sehr frühen Zeitpunkt aus 
verschiedenen Gründen verworfen werden. Insbesondere würde die Neuverteilung 
der Aufgaben der Kommission und der Mitg liedstaaten über den Rahmen dessen 
hinausgehen, was nach dem EG-Vertrag zu lässig ist. So würde die Kommission die 
Vorschriften, die sie erlässt, selbst anwe nden und durchsetzen. Dies hätte auch zur 
Folge, dass die Kommission die Rechts hoheit über die Fischereifahrzeuge der 
Gemeinschaft ausübt. Außerdem ist schw er vorstellbar, dass die Mitgliedstaaten 
bereit sind, diese Befugnisse an eine supranationale Or ganisation abzugeben. Zudem 
könnte dieser Ansatz in Wi derspruch zu den Grundsätzen  von Verhältnismäßigkeit 
und Subsidiarität stehen. Sch ließlich hätte eine solche Option wegen der Personal- 
und Einsatzkosten auch dramatische und ni cht finanzierbare Auswirkungen auf den 
EU-Haushalt. 
Schlussfolgerungen 
Im Bericht wird empfohlen, das Reformpa ket mit einer verbindlichen Verordnung 
umzusetzen, da es nachweislich zu einer hohe n Rechtstreue führt und aufgrund der hierdurch 
einsetzenden Bestandserholung Vorteile für die gesamten Wirtschaft bietet, wogegen die 
Prüfung der eher freiwilligen, nicht regulie renden Optionen ergeben hat, dass diese 
wirkungslos wären. 
Bei der Folgenabschätzung wurde deutlich, dass mit der Option 1 keine nennenswerten 
Verbesserungen zu erwarten sind, da hierbei eine der entscheidendsten Mängel des jetzigen 
Systems, nämlich die Komplexität des über me hrere Verordnungen verteilten und im letzten 
Jahr mehrfach überarbeitete n Rechtsrahmens, nicht ange gangen würde, und die in der 
Unteroption 2 erwogenen zusätzlichen Du rchführungsbestimmungen die Aufsplitterung der 
derzeitigen Vorschriften vermutlich noch verstärken würden. 
 
DE 6   DE Mit der Option 2  würde ein vereinfachter Rechtsra hmen geschaffen, der in einigen 
Mitgliedstaaten zu teilweisen Verbesserungen des Kontrollsystems führen würde. Da die 
Unzulänglichkeiten der derzeitigen  Rechtsvorschriften aber ni cht beseitigt würden und die 
Verbesserungen hauptsächlich von freiwilligen  Maßnahmen der Mitgliedstaaten abhängig 
wären, würde diese Option weder zu einem umfa ssenden Kontrollansatz führen, noch gleiche 
Wettbewerbsbedingungen für alle Beteiligten schaffen. 
Die in der Option 3 untersuchte umfassende Re form der geltenden Fischereikontrollregelung 
auf der Grundlage einer verbindlichen Vero rdnung hingegen würde einerseits zu einer 
Konsolidierung und Vereinfach ung der gegenwärtig auf verschiedene Verordnungen 
verteilten Rechtsvorschriften führen und anderersei ts die Möglichkeit schaffen, einen neuen, 
harmonisierten Ansatz der Inspektion und Kont rolle zu erarbeiten, der alle Aspekte vom 
Fischfang bis zur Vermarktung einbezieht, ei ne gemeinsame Kultur der Rechtstreue zu 
schaffen und für die effektive Anwendung der G FP-Vorschriften zu sorgen. Das Ergebnis 
wäre ein wirklich umfassendes und integriertes  Kontrollsystem, mit dem das Vertrauen der 
Beteiligten in die GFP wiederherstellt werden kann.