Ende 2019 waren 438 aktive Handels- und Investitionshindernisse in 58 Drittländern in der EU-Marktzugangsdatenbank verzeichnet. Diese Rekordzahl deutet – neben dem zunehmend dauerhaften Charakter zahlreicher Hindernisse – nicht nur auf wachsenden Protektionismus hin, sondern auch darauf, dass sich der Protektionismus in den Handelsbeziehungen der EU mit zahlreichen Partnern zusehends strukturell verfestigt.

Wie die Leser feststellen werden, ziehen sich einige Themen wie ein roter Faden durch den Bericht. Erstens deuten die ständig weiter wachsende Zahl der Hindernisse, die Vervielfachung der Art der Hindernisse sowie die zunehmenden Schwierigkeiten bei der Beseitigung vieler Hindernisse auf einen Paradigmenwechsel dahin gehend hin, dass Protektionismus zusehends tiefer in den strukturellen Handelsbeziehungen der EU verankert ist. Zweitens wirken sich die Hindernisse zunehmend auf Wirtschaftszweige aus, die für die Eigenständigkeit der EU im Technologiebereich und ihre strategische Autonomie von Bedeutung sind. Drittens gestaltet sich die Bekämpfung von Hindernissen im Industrie- und Dienstleistungssektor immer schwieriger. Viertens breiten sich in bestimmten Regionen protektionistische Maßnahmen weiter aus.

Da ein an der Situation der Interessenträger orientierter Ansatz verfolgt wurde, beschränkt sich der Bericht auf die Hindernisse, die von Unternehmen gemeldet wurden. Im Mittelpunkt des Berichts stehen die Handelshindernisse für EU-Unternehmen in Drittländern und die entsprechenden Trends sowie die Maßnahmen, die im Rahmen der Marktzugangspartnerschaft zur Beseitigung der Hindernisse getroffen wurden. Zwar stellt die Aufnahme in die Datenbank und in diesen Bericht kein Urteil über die Rechtmäßigkeit bzw. Unrechtmäßigkeit der registrierten Hindernisse dar, doch wurden all diese Hindernisse als problematisch für die EU-Unternehmen eingestuft und gelten als vorrangige Ziele weiterer Maßnahmen der EU zur Sicherung des Marktzugangs, da sie diskriminierend, unverhältnismäßig oder anderweitig handelsbeschränkend sein könnten.

Der Bericht konzentriert sich nicht allein auf die Partner mit der größten Zahl an neuen und beseitigten Hindernissen, vielmehr werden auch diejenigen Hindernisse in den Blickpunkt gerückt, die die meisten Handelsströme der EU-Exporteure beeinträchtigen, und deren Bedeutung erläutert.

Abschließend wird in einem eigenen Abschnitt auf die Beziehungen zu den Vereinigten Staaten eingegangen, da die EU in diesem Land weiter erheblich mit den in letzter Zeit eingeführten Hindernissen zu kämpfen hat.

Im nächsten Abschnitt werden die Instrumente behandelt, die beim Vorgehen gegen die 40 im Jahr 2019 erfolgreich beseitigten Hindernisse eingesetzt wurden, außerdem enthält dieser Abschnitt eine nach Ländern, Art der Maßnahmen und Sektoren gegliederte Übersicht. Im Blickpunkt des diesjährigen Berichts stehen der Mittelmeerraum und der Nahe Osten; in diesem Zusammenhang wird erläutert, wie durch gezielte Anstrengungen einige der sonst sehr zahlreichen Handelshindernisse in den Ländern dieser Region beseitigt werden konnten.

Hieran schließt sich eine detaillierte Analyse der 43 neuen im Jahr 2019 gemeldeten Hindernisse an, in der spezifische Entwicklungen in verschiedenen Ländern und Sektoren beschrieben und die potenziell betroffenen Handelsströme bewertet werden.

Seit 2016 wurde der Bericht stetig weiter verbessert. In der diesjährigen Ausgabe ist vor allem eine wesentlich detailliertere Analyse hervorzuheben, der zu entnehmen ist, welche Arten von Hindernissen den EU-Unternehmen die größten Schwierigkeiten bereiten; ein besonderer Schwerpunkt liegt auf dem Wirtschaftszweig, in dem die besten Ergebnisse zu verzeichnen sind – dem Agrar- und Lebensmittelsektor.

Angesichts des zunehmenden Protektionismus misst die Kommission – neben der verstärkten Ausrichtung auf die Umsetzung der Handelsabkommen – Durchsetzungsmaßnahmen höchste Priorität bei. Was die traditionelle Komponente des Marktzugangs anbelangt, so ist es ihr gelungen, durch bessere Abstimmung zwischen den Institutionen und Interessenträgern der EU und eine durchdachtere Priorisierung von Hindernissen ihrer Arbeit mehr Durchschlagskraft zu verleihen. Insbesondere hat die Kommission auch ihre Anstrengungen im Bereich der Kommunikation verstärkt, um speziell kleinen und mittleren Unternehmen (KMU) zu erklären, wie sie die Marktzugangspartnerschaft dazu nutzen können, die unterschiedlichen Hindernisse, mit denen sie konfrontiert sind, zu beseitigen. Einen Beitrag dazu leistete die Initiative „Market Access Days“ der Kommission, in deren Rahmen im Jahr 2019 in den Niederlanden, Litauen, Portugal, Frankreich und Lettland Veranstaltungen für Unternehmen stattfanden.

In diesem zehnten Bericht über Handels- und Investitionshindernisse werden die neuen Hindernisse untersucht, denen sich die EU-Unternehmen im Jahr 2019 gegenübersahen; außerdem wird erläutert, welche Hindernisse für EU-Unternehmen im Rahmen der zwischen der Kommission, den Mitgliedstaaten und den EU-Unternehmen bestehenden Marktzugangspartnerschaft in diesem Jahr beseitigt werden konnten. Die Partnerschaft ermittelt Hindernisse für EU-Unternehmen in Drittländern und legt eine gemeinsame Strategie zur Beseitigung dieser Hindernisse fest, die sie stringent umsetzt.

Der Zuwachs bei den neuen Maßnahmen hält leider unvermindert weiter an. Mit 43 neuen Hindernissen in 22 Drittländern wurden im Jahr 2019 fast so viele neue Hindernisse registriert wie im Jahr 2018 (45 Hindernisse). Dieser anhaltende signifikante Anstieg deutet darauf hin, dass Protektionismus inzwischen zu einem festen strukturellen Bestandteil der internationalen Handelsbeziehungen geworden ist. Diese neue Realität kann tief greifende Auswirkungen auf die Handelsströme der EU entfalten.

Local-Content-Vorschriften verpflichten ausländische Unternehmen dazu, einen bestimmten Anteil an inländischen Waren oder Dienstleistungen einzusetzen. Local-Content-Vorschriften sind in zahlreichen unterschiedlichen Arten von Hindernissen integriert und wirken sich beispielsweise auf zinsgünstige Darlehen, die Vergabe öffentlicher Aufträge oder die Voraussetzungen für ausländische Direktinvestitionen (ADI) aus. Damit entsprechende Bestimmungen, von denen eine hochgradig verzerrende Wirkung ausgeht, ermittelt werden können, wurde die Marktzugangsdatenbank um die Möglichkeit erweitert, Bestandteile unterschiedlichster Hindernisse, die Local-Content-Vorschriften betreffen, eindeutig zu bestimmen. Dadurch lässt sich hier belegen, dass Ende 2019 ein durchaus beträchtlicher Anteil (7 %) aller Hindernisse derartige Elemente aufwies. Die EU sollte daher entsprechenden Praktiken erhöhte Aufmerksamkeit widmen.

Abbildung 2: Aufschlüsselung der in der Marktzugangsdatenbank erfassten Handels- und Investitionshindernisse nach Art der Maßnahmen (prozentualer Anteil an der Gesamtzahl der Maßnahmen) (Grenzmaßnahmen in unterschiedlichen Brauntönen, Maßnahmen hinter der Grenze in Blautönen)

Im Vergleich zur Situation im Jahr 2018 hat es bei den fünf Ländern mit den meisten Hindernissen keine Veränderung gegeben. Mit 38 Hindernissen, die Export- und Investitionsmöglichkeiten von EU-Unternehmen beeinträchtigen, bleibt China das Land mit der höchsten Anzahl an registrierten Hindernissen. Russland lag mit 31 Hindernissen an zweiter Stelle, gefolgt von Indonesien (25) und den Vereinigten Staaten (24). Den fünften Rang teilen sich Indien und die Türkei mit 23 gemeldeten Maßnahmen.

Abbildung 4 stellt die wirtschaftliche Bedeutung neuer Hindernisse stärker in den Mittelpunkt und zeigt die als Schätzwerte ermittelten betroffenen Handelsströme bezogen auf die Anzahl der im Jahr 2019 für die einzelnen Partnerländer und -regionen festgestellten Hindernisse. Aus dieser Abbildung wird deutlich, dass Asien – und hier insbesondere China, aber auch Südkorea – sowie die Region Mittelmeerraum und Naher Osten sowohl hinsichtlich der Anzahl der im Jahr 2019 registrierten neuen Hindernisse als auch in Bezug auf das Volumen der von diesen neuen Hindernissen betroffenen Handelsströme die vorderen Ränge belegen. Auf diese beiden Regionen entfallen fast 30 Mrd. EUR (85 %) der insgesamt 35,1 Mrd. EUR des von neuen Hindernissen betroffenen Handelsvolumens und 35 Hindernisse (über 80 % der Hindernisse insgesamt).

In der Gegenüberstellung mit dem Jahr 2018 fallen zwei Sachverhalte auf: ein „Ansteckungseffekt“, der sich im Mittelmeerraum und dem Nahen Osten abzuzeichnen beginnt, sowie die kontinuierliche Präsenz Chinas weit vorne in der Rangliste als Anzeichen für einen langfristigen negativen Trend.

Tabelle 1 und Abbildung 3 vermitteln einen Überblick über die geografische Aufschlüsselung der neuen Hindernisse, die im Jahr 2019 registriert wurden. Die meisten neuen Hindernisse wurden in den Handels- und Investitionsbeziehungen der EU zu Saudi-Arabien und dem Libanon gemeldet, für die jeweils fünf neue Hindernisse registriert wurden. Mit geringem Abstand folgen China und Algerien mit vier bzw. drei neu registrierten Handelshindernissen. Für Singapur, Südkorea, Malaysia, Kasachstan, Ägypten, Marokko, die Türkei und Australien wurden jeweils zwei Hindernisse gemeldet. Die übrigen zehn Hindernisse wurden bei anderen Drittländern registriert. Im Hinblick auf die regionalen Trends ist festzustellen, dass ein Großteil der neuen Hindernisse im Jahr 2019 im Mittelmeerraum und dem Nahen Osten (20) sowie in Asien (17) eingeführt wurde.

Im Mai 2019 wurde der Entwurf eines Instruments zur Überprüfung der Cybersicherheit (Draft for Cybersecurity Review Mechanism) veröffentlicht. Nach diesem Entwurf könnten Handelsverträge an die Bedingung geknüpft werden, dass die betroffene Vertragspartei eine Überprüfung erfolgreich durchläuft. Da aus dem Entwurf nicht hervorgeht, welche Art von Informationen und Materialien überprüft und kontrolliert werden sollen, müssten starke Vorkehrungen getroffen werden, um den vollständigen Schutz der Rechte des geistigen Eigentums zu gewährleisten und sicherzustellen, dass keine sensiblen Geschäftsinformationen offengelegt werden.

China führte im Jahr 2019 zahlreiche weitere Handelsbeschränkungen im Hochtechnologiebereich ein, die Auswirkungen auf viele weitere Wirtschaftszweige nach sich ziehen – mit einem potenziell beeinträchtigten Handelsvolumen von 15 Mrd. EUR dürften die Auswirkungen daher eher zu niedrig beziffert sein. Wie die vorherigen Maßnahmen im Zusammenhang mit der Cybersicherheitspolitik Chinas sind diese Maßnahmen eng mit den übrigen Zielen Chinas zum Schutz des Inlandsmarktes und zum Aufbau von Kapazitäten und Technologien im Rahmen der Strategie „Made in China 2025“ verknüpft. Anzeichen dafür, dass sich dieser Trend in naher Zukunft abschwächen könnte, sind nicht zu erkennen.

Die meisten neuen Hindernisse (16) wurden im Agrar- und Fischereisektor gemeldet, danach folgten 9 horizontale Hindernisse oder branchenübergreifende Maßnahmen. Der IKT- und der Automobilsektor sahen sich 2019 mit jeweils drei neuen Hindernissen konfrontiert, in der Pharmaindustrie und in der Papier-, Holz- und Zellstoffindustrie waren jeweils zwei neue Hindernisse zu verzeichnen. Mehrere weitere Sektoren waren von jeweils einem neu eingeführten Handelshindernis betroffen: Bergbauerzeugnisse; Eisen, Stahl und Nichteisenmetalle; Textilien und Leder; Keramik und Glas; Kosmetik; Schiffbau; Wein und Spirituosen sowie sonstige Branchen.

Aus dieser Aufschlüsselung geht hervor, dass zur Beschränkung des Handels gröbere, weniger differenzierte Grenzmaßnahmen eingesetzt werden. Entgegen dem längerfristigen Trend scheinen sich die Partner bevorzugt auf solche eindeutig protektionistischen Maßnahmen zu stützen als auf schwerer fassbare Maßnahmen hinter der Grenze, was unterstreicht, dass sich derartige Praktiken in der Handelspolitik vieler Partner zusehends strukturell verfestigen.

Abbildung 5: Aufschlüsselung der im Jahr 2019 neu gemeldeten Handels- und Investitionshindernisse nach Art der Maßnahmen (prozentualer Anteil an der Gesamtzahl der neuen Hindernisse) (Grenzmaßnahmen in unterschiedlichen Brauntönen, Maßnahmen hinter der Grenze in Blautönen)

Im Juni 2019 wurden Entwürfe für Maßnahmen zur Sicherheitsbewertung der grenzüberschreitenden Weitergabe personenbezogener Daten und Verwaltungsmaßnahmen zur Datensicherheit (Measures on the Security Assessment of the Cross-Border Transfer of Personal Information and Administrative Measures on Data Security) veröffentlicht. Die Maßnahmen gehen offenbar insofern über die eigentliche Rechtsgrundlage im Cybersicherheitsgesetz hinaus, als der Umfang der Auflagen zur Datenlokalisierung erweitert werden soll. Ferner ist nicht klar, wie die Weitergabe von Daten innerhalb einer (multinationalen) Unternehmensgruppe behandelt werden soll. Die wesentlichen Bestimmungen sind in den Entwürfen nur vage formuliert, und es ist nicht eindeutig ersichtlich, wie die vorgeschlagenen Maßnahmen im Verhältnis zu anderen für Daten geltenden Maßnahmen/Leitlinien/Standards angewendet werden sollen.

Der Marktzugang zu den Telekommunikationsnetzen in China löst bei der EU mit Einführung der 5G-Netze (Netze der fünften Generation) beträchtliche und weiter zunehmende Bedenken aus. Wie aus Informationen über die ersten Ausschreibungsergebnisse hervorgeht, werden chinesische Netzbetreiber ganz eindeutig bevorzugt. Die Wettbewerbsposition der Anbieter aus der EU scheint sich in den bisher bekannten Ergebnissen nicht widerzuspiegeln, was darauf hindeutet, dass in dem Sektor Hindernisse bestehen, die den Marktzugang erschweren.

2019 wurde die China Shipbuilding Group gegründet, die staatliche Subventionen erhält und für die Anforderungen bezüglich des Inlandsfertigungsanteils gelten. Entsprechend der Strategie „Made in China 2025“ strebt China eine Vormachtstellung auf dem Markt für Hightech-Schiffe und -Schiffsausrüstung an.

Im Bereich der gesundheitspolizeilichen und pflanzenschutzrechtlichen Maßnahmen erließ China zur Eindämmung des Risikos infolge des durch einen Pilz verursachten Eschensterbens in Europa Beschränkungen für die Einfuhr von Eschenholzprodukten (Rund- und Schnittholz) aus Europa. Da wirksame Maßnahmen zur Risikominderung zur Verfügung stehen, ist die Einfuhrbeschränkung aus pflanzenschutzrechtlicher Sicht nicht eindeutig gerechtfertigt.

Die Anwendung des Systems zur Bewertung des Sozialverhaltens (Social-Credit-System) im Bereich der Wirtschaft wird von der EU aufmerksam verfolgt. Mit der Einführung des Social-Credit-Systems soll ein einheitliches System errichtet werden, mit dem alle Einzelpersonen und alle Unternehmen bewertet werden. Das noch in der Entwicklung befindliche System könnte sich für EU-Unternehmen als ein ernst zu nehmendes horizontales Hindernis für den Marktzugang erweisen, da es für die Unternehmen schwierig werden könnte, die verschärften Auflagen der Aufsichtsbehörden einzuhalten, zumal einzelne Bewertungsanforderungen über eine reine Überprüfung durch die Aufsichtsbehörden hinausgehen könnten. Dies gilt umso mehr, als diese Anforderungen möglicherweise (selbst wenn nur de facto) für ausländische Unternehmen schwieriger zu erfüllen sind. Das Social-Credit-System könnte auch über den Handel hinausgehende Auswirkungen haben.

Kasten 4 – Hintergrundinformationen zu China: Systemrivale und wirtschaftlicher Konkurrent EU-weit hat sich die Sicht auf China verändert, seit zunehmend deutlich wird, welche Herausforderung China und seine staatlich gelenkte Wirtschaft darstellen und dass in den Wirtschaftsbeziehungen keine fairen Wettbewerbsbedingungen herrschen. Dies spiegelte sich in der am 12. März 2019 verabschiedeten Gemeinsamen Mitteilung (der Kommission und der Hohen Vertreterin) wider, in der China erstmals als „Systemrivale und wirtschaftlicher Konkurrent“ bezeichnet wurde. In der Mitteilung wurden konkrete Maßnahmen vorgeschlagen, mit denen die Beziehungen der EU zu China neu austariert werden sollen – durch fortgesetztes Engagement, aber auch durch eigene Maßnahmen der EU (darunter die Wiederbelebung des Instruments für das internationale Beschaffungswesen, die Ermittlung von Lücken im EU-Recht und die Schaffung eines Rahmens für die Überprüfung ausländischer Direktinvestitionen). An der Umsetzung der zehn in der Mitteilung aufgeführten Maßnahmen wird in der gesamten Kommission gearbeitet. In der Gemeinsamen Erklärung zum Gipfeltreffen EU-China, das am 9. April 2019 in Brüssel stattfand, bekräftigten beide Seiten ihr Engagement für eine Reform der Welthandelsorganisation (WTO) (d. h. zur Festlegung verbindlicherer Regeln für Industriesubventionen) sowie für entscheidende Fortschritte bei den Verhandlungen über ein umfassendes Investitionsabkommen im Jahr 2019 mit Blick auf den Abschluss der Verhandlungen im Jahr 2020 und für einen schnelleren Beitritt Chinas zum WTO-Übereinkommen über das öffentliche Beschaffungswesen (GPA). Dabei ist besonders hervorzuheben, dass in der Gemeinsamen Erklärung ausdrücklich konkrete Ergebnisse bei der Beseitigung von Hindernissen gefordert werden.

B.MITTELMEERRAUM UND NAHER OSTEN

Aufgrund der geografischen Nähe, der historischen Verbindungen und der mit der EU verflochtenen Wertschöpfungsketten, an denen in vielen Fällen KMU beteiligt sind, ist ein reibungsloser Handel mit dieser Region besonders wichtig. Wie bereits im Bericht für 2018 erwähnt wurde, wächst in der Region – befeuert durch wirtschaftliche Instabilität und Strukturprobleme – der Protektionismus. In Algerien wurden neue Hindernisse eingeführt, und protektionistische Einstellungen, die auch in der Türkei und Saudi-Arabien um sich greifen, breiten sich in den Libanon und nach Marokko aus.

1.Algerien

Die algerischen Behörden führten seit 2015 eine beträchtliche Anzahl einfuhrbeschränkender Maßnahmen mit äußerst negativen Auswirkungen auf die EU-Exporte ein, mit denen Algerien gegen die Verpflichtungen im Rahmen des bilateralen Assoziierungsabkommens verstieß. Diese Entwicklung setzte sich im Jahr 2019 mit der Einführung von drei neuen Hindernissen fort.

Im September 2019 erließen die algerischen Behörden zusätzlich zu früheren handelsbeschränkenden Maßnahmen an die Geschäftsbanken gerichtete Anweisungen, wonach Akkreditive für bestimmte Einfuhren (Mobiltelefone, Bausätze für Haushaltsgeräte) nur unter erschwerten Bedingungen ausgestellt werden dürfen. Im selben Rundschreiben hieß es, dass diese Vorschriften bis Ende 2019 auf alle Einfuhren ausgeweitet werden sollten. Aufgrund des koordinierten Vorgehens aller EU-Akteure (siehe Kasten 8) erließen die zuständigen Behörden am 25. Dezember 2019 neue Bestimmungen, die eine gewisse Flexibilität bei der Anwendung dieser Maßnahmen ermöglichen.

Mit einem Erlass des Handelsministers wurde im Januar 2019 ein Zoll-Sonderzuschlag (DAPS) für eine umfangreiche Liste von Waren eingeführt (zwischen 30 % und 200 % Zuschlag auf den Warenwert). Diese Liste kann entsprechend dem sich verändernden Bedarf der algerischen Industrie immer wieder angepasst werden.

Im Mai 2019 teilte das algerische Industrieministerium den Automobilherstellern, die Montagewerke im Land betreiben, mit, dass ohne Vorankündigung rückwirkend ein wertbasiertes Kontingent für die Einfuhr von Autoteilen festgelegt werde. Dieser Beschluss kann dazu führen, dass die Montage unterbrochen werden muss, weil Teile fehlen.

2.Marokko

Die EU verfolgt die Lage aufmerksam, um die tatsächlichen Auswirkungen der Einführung der Konformitätskennzeichnungsvorschriften auf EU-Ausfuhren bewerten zu können. Auf Initiative der EU hin fand ein konstruktiver Dialog auf Sachverständigenebene zwischen der EU und Marokko statt, woraufhin sich die marokkanischen Behörden darum bemühten, die Anwendbarkeit der Vorschriften für EU-Unternehmen zu klären und dabei größtenteils auf die von den Unternehmen vorgetragenen Bedenken hinsichtlich des Marktzugangs eingingen. Daneben wurden bei diesen Treffen weitere Themen wie die neuen Vorschriften für Arzneimittel und die Auslagerung der Konformitätsbewertungsverfahren erörtert.

3.Libanon

Vor dem Hintergrund der sozioökonomischen, finanziellen und politischen Krise wurden neue Handelshemmnisse eingeführt, insbesondere der zeitlich befristete Zoll von 3 % auf fast alle Einfuhren und zusätzliche Zölle (zwischen 7 % und 20 %) auf Einfuhren bestimmter ausgewählter Waren wie Marmor, Lebensmittelkonserven oder Möbel. Außerdem wurde für bestimmte Waren, einschließlich Textilien, eine obligatorische Registrierungspflicht für Produktionsstätten eingeführt, und die libanesischen Behörden nahmen im Jahr 2019 auch keine Korrektur einer Maßnahme vor, durch die Zölle auf Einfuhren von Erdöl und Erdölerzeugnissen aus der EU erhoben werden sollen.

Durch eine neue horizontale Maßnahme, die die Beglaubigung von Rechnungen betrifft, wurde zudem ein weiteres Hindernis für den Marktzugang geschaffen. Diese Maßnahmen waren Gegenstand intensiver Gespräche und Korrespondenz mit den libanesischen Behörden. Außerdem schaffte der Libanon die im Jahr 2019 eingeführte doppelte Zollbescheinigungspflicht für Einfuhren wieder ab, gegen die die EU wiederholt Bedenken geäußert hatte.