Stellungnahme zu dem Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über die Beurteilung und die Kontrolle der Luftqualität (95/C 110/03)

Der Rat beschloß am 9. September 1994, den Wirtschafts- und Sozialausschuß gemäß Artikel 130 s des EG-Vertrags um Stellungnahme zu dem vorgenannten Vorschlag zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Umweltschutz, Gesundheitswesen und Verbrauch nahm ihre Stellungnahme am 31. Januar 1995 an. Berichterstatter war Herr Boisseree.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 323. Plenartagung (Sitzung vom 22. Februar 1995) mehrheitlich bei 2 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Gegenstand und Konzeption des Richtlinienentwurfs

1.1. Die Kommission legt eine Rahmenrichtlinie vor, gestützt auf Artikel 130 s EG-Vertrag, zur Schaffung von Grundlagen für die Bekämpfung von Luftverschmutzung in den Staaten der Europäischen Union. Der Entwurf beschränkt sich auf die Festlegung von "Luftqualitätszielen" (im Umweltrecht häufig auch "Immissionsgrenzwerte" genannt).

Die "Doppelstrategie" zur Bekämpfung von Luftverschmutzung, nämlich

- Verminderung von luftverschmutzenden Emissionen an der Quelle und

- Begrenzung der Immissionen als Grundlage für Sanierungsmaßnahmen und erforderlichenfalls für Alarmmaßnahmen

soll durch die neue Richtlinie nicht verändert, aber durch ein umfassendes Programm auf europäischer Ebene ausgeweitet und verbessert werden.

1.2. Dem Charakter einer Rahmenrichtlinie entspricht die Konzeption der vorgeschlagenen Regelung:

- Die Festlegung von Qualitätszielen für die einzelnen Schadstoffe soll durch Entscheidungen erfolgen, die nach einem in der Richtlinie vorgesehenen Zeitplan durch separate Ratsbeschlüsse getroffen werden; im Zusammenhang mit diesen Ratsbeschlüssen sollen jeweils auch Kosten/Nutzenerwägungen hinsichtlich der Maßnahmen zur Umsetzung der einzelnen Qualitätsziele und hinsichtlich des Überwachungsaufwandes angestellt werden.

- Die Mitgliedstaaten sollen die Qualitätsziele innerhalb der aufgrund der Richtlinie vorgesehenen Fristen in praktische Maßnahmen umsetzen.

- Vorgesehen ist eine Normierung des Meß- und Überwachungsverfahrens auf europäischer Ebene, und zwar jeweils im Zusammenhang mit dem Erlaß der Qualitätsziele für die einzelnen Schadstoffe.

- Schließlich enthält der Entwurf Vorschriften für die Information der Öffentlichkeit sowie umfangreiche Berichterstattungspflichten für die Mitgliedstaaten.

Die Erfahrungen mit den Qualitätszielen und die Ergebnisse der Überwachung der Luftverschmutzung sollen eine schrittweise Erweiterung oder Veränderung des Programms ermöglichen. Die früher erlassenen Immissionsgrenzwerte sollen mit dem Erlaß "Luftqualitätsziele" aufgrund der neuen Richtlinie außer Kraft gesetzt werden.

2. Allgemeine Bemerkungen

2.1. Der WSA stimmt der Konzeption des Richtlinienentwurfs und den vorgesehenen Regelungen - vorbehaltlich der nachfolgenden Änderungsvorschläge - zu. Er ist der Auffassung, daß Erlaß und Umsetzung der Richtlinie mit Rücksicht auf Risiken und Schaden durch Luftverschmutzung dringlich sind.

2.2. Der WSA stellt fest, daß im Kommissionsentwurf die Rahmenbedingungen für Europäisches Umweltschutzrecht "nach Maastricht" berücksichtigt werden:

- Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen innerhalb der Europäischen Union;

- Berücksichtigung des Subsidiaritätsprinzips;

- Gewährleistung des Umweltschutzes "auf möglichst hohem Niveau".

2.3. Der WSA stellt mit Befriedigung fest, daß der Richtlinienentwurf ein Programm zum Erlaß von Luftqualitätszielen auf europäischer Ebene vorsieht. Ein solches Programm hat der Ausschuß zuletzt in seiner Stellungnahme zur Richtlinie "Integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung" (Dok. KOM (93) 423 endg.) () verlangt (siehe Stellungnahme Dok. CES 572/94 vom 27. April 1994 - Ziffer 4.9) ().

2.4. Der Ausschuß bittet, die Notwendigkeit und Periodizität der verschiedenen im Entwurf der Richtlinie vorgesehenen Berichte usw. zu überprüfen, um unnötigen Verwaltungsaufwand zu vermeiden.

3. Grenzüberschreitende Luftverschmutzung

3.1. Der Ausschuß vermißt in dem Richtlinienentwurf die Behandlung von Problemen durch grenzüberschreitende Luftverschmutzung. Das gilt zunächst für grenzüberschreitende Luftverschmutzungen innerhalb der Europäischen Union; dort wo zwischenstaatliche Informations-, Ausgleichs- und Schiedsverfahren bilateral oder multilateral vereinbart sind, sollten sie auch bei der Durchführung der vorliegenden Richtlinie zur Anwendung kommen. Im übrigen sollten die Organe der Union auf den Abschluß solcher Abkommen hinwirken.

3.2. Entsprechendes gilt für das Verhältnis zu Drittländern. Die Einhaltung der Luftqualitätsziele in der Union kann durch Maßnahmen der Mitgliedstaaten allein nur begrenzt gewährleistet werden, wenn Luftverschmutzungen von jenseits der Grenze "importiert" werden. Besondere Aufmerksamkeit verdient in diesem Zusammenhang die Situation in Mittel- und Osteuropa. Auch insoweit sollte die Kommission auf bilaterale oder multilaterale Abkommen mit diesen Ländern drängen.

4. Zu den einzelnen Bestimmungen des Entwurfs

4.1.

Zu Artikel 1

Im ersten Spiegelstrich sollte es heißen "im Hinblick ... auf die menschliche Gesundheit und die Umwelt insgesamt".

Die Priorität für den Schutz der menschlichen Gesundheit wird hierdurch besser ausgedrückt.

4.2.

Zu Artikel 3

Es könnte zweckmäßig sein, die in Artikel 3 vorgesehenen Mitteilungen auch unter den Mitgliedstaaten auszutauschen und nicht nur der Kommission mitzuteilen. Es erscheint richtig, die Mitgliedstaaten zu verpflichten, entsprechende Mitteilungen auch der Öffentlichkeit unter Berücksichtigung der europäischen und nationalen Vorschriften zur Verfügung zu stellen.

4.3.

Zu Artikel 4

4.3.1. Besonderer Prüfung bedarf die Frage, inwieweit das in der Rahmenrichtlinie vorgesehene Programm für den Erlaß von Qualitätszielen mit den bereits bestehenden europäischen Immissionsgrenzwerten und den damit erzielten Fortschritten zur Reduzierung einzelner Schadstoffe vereinbar ist. Der WSA fordert, daß die neuen, aufgrund der Richtlinie zu erlassenden Vorschriften nicht nur das Niveau der bisherigen Regelungen abdecken, sondern die Weiterentwicklung der wissenschaftlichen und technischen Erkenntnisse und Erfahrungen berücksichtigen ().

4.3.2. Es sollten bei der Festsetzung der Qualitätsziele Differenzierungen vorgenommen werden ():

4.3.2.1. Differenzierungen in geographischer Hinsicht:

- Qualitätsziele für von den Mitgliedstaaten festzulegende Industriegebiete, städtische Ballungsgebiete, ländliche Bereiche;

- Festsetzung besonderer Qualitätsziele für sogenannte "Reinluftgebiete".

4.3.2.2. Differenzierung der Qualitätsziele für die einzelnen Luftschadstoffe nach dem Schutz der menschlichen Gesundheit einerseits und der Umwelt insgesamt andererseits, sowie zeitliche Priorität für Luftqualitätsziele hinsichtlich karzinogener Stoffe;

4.3.2.3. Verzicht auf die Festlegung von Qualitätszielen auf europäischer Ebene für luftverschmutzende Substanzen, die lediglich von regionaler oder lokaler Bedeutung sind.

4.3.3. Es ist zu überlegen, ob bei der Beschlußfassung über Qualitätsziele Festlegungen auch hinsichtlich der Meßtechnik vorzunehmen sind; hilfsweise und ergänzend sollte auf europäische Standards bzw. ISO-Standards verwiesen werden.

4.3.4. Der WSA geht davon aus, daß die Festsetzung der Qualitätsziele selbst (und damit das Außerkraftsetzen der bisherigen Regelungen) unter seiner Beteiligung erfolgt.

4.3.5. Die Bestimmung in Artikel 4 Ziffer 2 sollte wie folgt ergänzt werden:

" Die Standorte für die Messungen sollten so gewählt werden, daß sie die höchste Konzentration berücksichtigen, denen die Bevölkerung ausgesetzt ist, und zwar unter Berücksichtigung der Dauer der Konzentration und der Besonderheiten des jeweiligen Schadstoffes. Außerdem sollte die Meßnotwendigkeit nach den Schadstoffen differenziert werden."

4.4.

Zu Artikel 5

4.4.1. Unlogisch ist die Vorschrift in Artikel 5 Ziffer 2 des Entwurfs: die Ermittlung von Gebieten mit schlechter oder sich verbessernder Luftqualität setzt Messungen voraus. Daher sollten Anfangsmessungen auch außerhalb der Gebiete nach Ziffer 2 des Entwurfs gefordert werden; bei den Folgemessungen kann man sich dann wie im Entwurf vorgesehen, beschränken. Aber auch in diesen Gebieten sind, mindestens in großen Zeitabständen, Messungen erforderlich, um festzustellen, ob sich die Luftqualität dort geändert bzw. verschlechtert hat.

4.4.2. Zu Artikel 5 Ziffer 3 geht der WSA davon aus, daß die Ergebnisse repräsentativer Testmessungen auf ihre Repräsentativität zu überprüfen sind; ggf. sind die Standorte für die Messungen zu verändern.

4.4.3. Besonders wichtig dürfte bei der Durchführung von Artikel 5 Ziffer 5 die Erfassung von periodisch auftretenden Spitzenwerten sein, daher sollte geprüft werden, kontinuierliche Messungen zu fordern; die entsprechenden Geräte sind für fast alle Schadstoffe verfügbar.

4.5.

Zu Artikel 7

4.5.1. Die Mitgliedstaaten sollten ermächtigt und verpflichtet werden, für eine Verbesserung der Luftqualität zu sorgen, auch soweit und solange noch keine Grenzwerte auf Gemeinschaftsebene erlassen worden sind. Anhaltspunkte für solche Maßnahmen könnten WHO-Werte sein. Eine entsprechende Regelung hat der Ausschuß in seiner Stellungnahme zur Richtlinie "Integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung" verlangt (siehe Ziffer 2.3 dieser Stellungnahme).

4.5.2. Der Entwurf beschränkt sich in Artikel 7 Ziffer 3 b) auf die Bekanntgabe von Plänen und Programmen zur Umsetzung der Qualitätsziele an die Öffentlichkeit. Von besonderem Interesse für die Öffentlichkeit dürfte auch die Beteiligung an der Ausarbeitung dieser Programme und bei der Umsetzung der Luftqualitätsziele in den Mitgliedstaaten sein.

4.6.

Zu Artikel 9

4.6.1. Die Kommission sieht hinsichtlich der Gebiete mit "guter Luftqualität" lediglich eine Information an die Kommission vor. Die Mitgliedstaaten sollten darüber hinaus verpflichtet werden zu prüfen, ob für solche Gebiete die Qualitätsziele für "Reinluftgebiete" anzuwenden sind (siehe auch Bemerkungen unter Ziffer 4.3.2.1).

4.7.

Zu Artikel 10

4.7.1. Beim Überschreiten von "Warnschwellen" sieht der Entwurf nur eine Information der Öffentlichkeit vor, offenbar mit dem Ziel, die Bevölkerung zur Vermeidung von bestimmten Tätigkeiten zu veranlassen. Gleich wichtig erscheinen aber vorübergehende Sofortmaßnahmen zur Verminderung der Emissionen aufgrund des Rechts der Mitgliedstaaten.

4.8.

Zu Artikel 12

4.8.1. Der WSA schlägt vor, neben dem aus offiziellen Vertretern der Mitgliedstaaten zusammengesetzten Beratungsausschuß einen "Experten-Ausschuß" einzusetzen. Die Bedeutung der Vorbereitung von Luftqualitätszielregelungen für die einzelnen Schadstoffe verlagert den Schwerpunkt des Beratungsbedarfs auf die nach Inkrafttreten der Rahmenrichtlinie zu treffenden Entscheidungen. Daher ist die Einbeziehung von Experten aus den verschiedenen sozialen und ökonomischen Bereichen (einschl. der Umweltverbände) erforderlich. Mit Rücksicht auf die Rolle dieser Experten bei der Durchführung dieser Richtlinie erscheint es angebracht, Funktion und Zusammensetzung des "Experten-Ausschusses" in der Richtlinie selbst festzulegen, falls man nicht sogar die Experten in den Beratungsausschuß integriert.

4.9.

Zu Anhang I

4.9.1. Der Ausschuß schlägt vor, die Schadstoffe Kohlenmonoxid und Benzol in den kürzeren Programmzeitraum (31. Dezember 1996) zu übernehmen (von Anhang I Ziffer 2 in 1).

4.9.2. Die Liste der Luftschadstoffe sollte darauf überprüft werden, ob einzelne Stoffe nur von örtlichem Interesse sind und daher auf eine europaweite Festlegung von Qualitätszielen verzichtet werden kann (siehe Ziffer 4.3.2 dieser Stellungnahme) und ob andererseits Stoffe zusätzlich in die Richtlinie aufgenommen werden sollten, weil sie von erheblicher Bedeutung für die Europäische Union insgesamt sind (z.B. Ammoniak, Dieselruß, Biphenyle (PCB), Dioxine und Furane).

Geschehen zu Brüssel am 22. Februar 1995.

Der Präsident

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Carlos FERRER

() ABl. Nr. C 311 vom 17. 11. 1993.

() ABl. Nr. C 195 vom 18. 7. 1994.

() Auf Absätze 3 und 16 der Präambel zum Richtlinienentwurf wird verwiesen.

() Siehe Memorandum zum Entwurf, S. 15.