Drittens erhält die Kommission hin und wieder Beschwerden wegen des mutmaßlichen Versäumnisses eines oder mehrerer Mitgliedstaaten, das Unionsrecht anzuwenden. Diese Beschwerden können ebenfalls einen nützlichen Einblick in Bereiche geben, in denen die Vorschriften nach Ansicht der Bürgerinnen und Bürger nicht ordnungsgemäß durchgesetzt werden.

Jeder Mitgliedstaat muss zweitens sicherstellen, dass die Tierschutzkontrollen entsprechend den Vorschriften über die amtlichen Kontrollen nach der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 durchgeführt werden. Die zuständigen nationalen Behörden sind für die jährliche Übermittlung der bei diesen Kontrollen getroffenen Feststellungen an die Kommission verantwortlich. Die Kommission hat die von den Mitgliedstaaten für die Jahre 2013 und 2014 übermittelten Daten verwendet, da hieraus die aktuelle Situation hervorgehen dürfte. Eine Übersicht über die Prozentsätze der kontrollpflichtigen Betriebe und die Prozentsätze der kontrollierten Betriebe enthält Tabelle 2 in Anhang I.

Die verwendeten Daten wurden erstens Berichten der Kommission mit den Ergebnissen der von ihr in den Mitgliedstaaten durchgeführten Audits entnommen. Die Berichte stammen überwiegend aus den Jahren 2011 bis 2013, da die in diesen Jahren durchgeführten Audits gezielt auf die Situation im Betrieb ausgerichtet waren (siehe Tabelle 1 in Anhang I).

In der Strategie der EU für den Schutz und das Wohlergehen von Tieren 2012-2015 heißt es, dass eine mangelnde Durchsetzung der EU-Rechtsvorschriften eines der Hauptprobleme mit Auswirkung auf das Wohlergehen von Tieren ist. Des Weiteren bietet der Bericht an den Rat über die Anwendung der Richtlinie 98/58/EG des Rates vom 20. Juli 1998 über den Schutz landwirtschaftlicher Nutztiere einen nützlichen Einblick in die Durchsetzungsbereiche.

Die Entscheidung 2006/778/EG der Kommission enthält Bestimmungen über Mindestanforderungen an die Erfassung von Informationen bei Kontrollen von Betrieben, in denen bestimmte landwirtschaftliche Nutztiere gehalten werden. Ihre Anhänge enthalten Tabellen mit Anforderungen, die im Hinblick auf Verstöße zu überprüfen sind. Auf der Grundlage dieser Entscheidung sind die Mitgliedstaaten seit Juni 2009 zur jährlichen Berichterstattung gegenüber der Kommission verpflichtet. Ferner heißt es in Erwägungsgrund 9 dieser Entscheidung: „Die Erfassung von Informationen über Tierschutzkontrollen ist von grundlegender Bedeutung, damit die Gemeinschaft die Auswirkungen ihrer Politik in diesem Bereich bewerten kann.“

Schließlich ist noch zu berücksichtigen, dass diejenigen Betriebe, in denen Verstöße am wahrscheinlichsten auftreten, wenn man von einem risikobasierten Ansatz ausgeht, gezielt kontrolliert werden. Daher ist eine Zunahme der Anzahl der erfassten Verstöße nicht unbedingt ein Hinweis darauf, dass sich die Tierwohlsituation verschlechtert hat. Außerdem dürfte der risikobasierte Ansatz im Allgemeinen dazu führen, dass Tierwohlaspekte schneller angegangen werden und sich die Situation des Tieres verbessert.

Hinsichtlich der Anzahl der Verstöße ist zweitens zu berücksichtigen, dass diese alle Arten von Verletzungen der EU-Rechtsvorschriften, selbst geringfügige Verletzungen, umfassen. Die Kategorien A und B in Tabelle 3 umfassen administrative Verstöße, die die Aufforderung bewirken, innerhalb von drei Monaten oder manchmal innerhalb eines längeren Zeitraums für Abhilfe zu sorgen. Kategorie C umfasst schwerwiegendere Verstöße, die die sofortige Einleitung eines Ordnungswidrigkeits- oder Strafverfahrens bewirken. Beispielsweise waren nur 8,1 % der im Jahr 2014 in Hausgeflügelbetrieben erfassten Verstöße schwerwiegend, sodass sie ein sofortiges Handeln erforderten.

Es sei jedoch darauf hingewiesen, dass in den Jahren 2013 und 2014 besonders viele Legehennen- und Sauenhaltungen kontrolliert wurden. Dies kann auf das Verbot der Haltung von Legehennen in nicht ausgestalteten Käfigen (2012) und auf die Einführung der Gruppenhaltung von Sauen (2013) sowie auf die damit zusammenhängende Verpflichtung zur vollständigen Erfüllung der Vorschriften zurückzuführen sein.

Damit die in Bezug auf das Produktionssystem getroffenen Feststellungen als repräsentativ betrachtet werden können, muss erstens der Prozentsatz der kontrollierten Betriebe im Vergleich zur Gesamtzahl der Betriebe groß genug sein (siehe Abbildung 1 in Anhang I). Nur in einem Fall beanstandeten die Sachverständigen der Kommission, dass die Anzahl der kontrollierten Einrichtungen im Vergleich zum Umfang der Erzeugung recht gering war. Die Kommission stellte keine Unzulänglichkeiten im Zusammenhang mit der risikobasierten Auswahl von Betrieben fest.

Ein ähnliches Problem besteht in Bezug auf die Kategorie „Rinder“, die sowohl Mast- als auch Milchviehbetriebe umfasst. Da die in Bezug auf das Tierwohl bestehenden Risiken je nach Produktionssystem jedoch unterschiedlich sind, wäre eine getrennte Analyse der Daten sinnvoll.

Auf der Grundlage der Tabellen in der Entscheidung 2006/778/EG wurde im Jahr 2012 ein Online-Formular erarbeitet, das die Mitgliedstaaten in den Jahren 2013 und 2014 benutzten. Anhand dieses Online-Formulars war es der Kommission möglich, die gemeldeten Zahlen effizienter zu analysieren. Gleichwohl bleiben einige Widersprüche bestehen. Dies trifft insbesondere auf Hausgeflügel zu. Nach der Definition des Begriffs „Hausgeflügel“ sollte diese Spalte nur für Masthühner (Broiler) verwendet werden. Jedoch haben mehrere Mitgliedstaaten in die Spalte für Hausgeflügel auch Zahlen für kleine Legehennenbetriebe eingetragen. Daher kann man keine Erkenntnisse darüber gewinnen, ob die Feststellungen für Masthühner- oder für Legehennenbetriebe repräsentativ sind.

Außerdem müssen die Mitgliedstaaten die Empfehlungen befolgen, die während der Audits erteilt werden. Die Kommission stellte bei ihren Audits fest, dass die nationalen Beamten in allen Fällen Maßnahmen ergriffen. Sie stellte aber auch fest, dass die Maßnahmen in drei der Mitgliedstaaten nicht ausreichten, um die Einhaltung der Vorschriften zu bewirken. Wie festgestellt wurde, war dies in zwei dieser Mitgliedstaaten darauf zurückzuführen, dass es keine Sanktionen gab, die abschreckend genug waren, während ein Mitgliedstaat den Fall nicht angemessen verfolgt hatte.

Was die Anforderungen mit Auswirkung auf das Tier selbst betrifft, so stehen die am häufigsten getroffenen negativen Feststellungen im Zusammenhang mit der Kategorie „Gebäude und Unterbringung“. Hierunter fallen die nicht vorschriftsmäßige Gestaltung von Gebäuden, Böden und Vorrichtungen. Ferner fallen hierunter die Ausrüstungen innerhalb von Gebäuden, Käfigen, Ställen, Pferchen und Gehegen sowie die nicht angemessene Nutzung der Räumlichkeiten, beispielsweise eine mangelhafte Handhabung der Belüftung und Beleuchtung.

„Aufzeichnungen“ ist eine der Kategorien, in der in Bezug auf fast alle Nutztierarten eine hohe Anzahl von Verstößen zu verzeichnen ist. Diese Kategorie steht im Zusammenhang mit der mangelnde Rückverfolgbarkeit der medizinischen Behandlungen und der vom Landwirt beobachteten Todesfälle und stellt eine wichtige Informationsquelle dar.

Informationen über Verstöße, die von den Mitgliedstaaten in Bezug auf die Nutztierarten gemeldet wurden, die unter die Tierwohlvorschriften der EU fallen, enthält Tabelle 3 in Anhang I.

Die Kommission führte im Jahr 2014 außerdem neun Audits durch, bei denen festgestellt wurde, dass Daten aus den Schlachthöfen verwendet wurden, um den Tierschutz in Hausgeflügel- bzw. Masthühnerbetrieben zu bewerten. Allerdings verwendeten nur drei Mitgliedstaaten, in denen Audits durchgeführt worden waren, diese Daten tatsächlich für Betriebskontrollen. In den übrigen Mitgliedstaaten wurden bei der Schlachtung häufig schwere Läsionen festgestellt, was jedoch selten Anlass für Rückmeldungen an die Personen war, die die Kontrollen in den Betrieben durchführten.

In den meisten Mitgliedstaaten, in denen die Schweinehaltung im Rahmen eines Audits kontrolliert wurde, berichteten die Sachverständigen der Kommission außerdem von Verstößen im Zusammenhang mit der Bereitstellung von Einstreu und dem Vermeiden des Kupierens von Schwänzen. Die in diesen Mitgliedstaaten getroffenen Feststellungen sind recht unterschiedlich. In einigen Mitgliedstaaten wurde sehr wenig getan, um das routinemäßige Kupieren der Schwänze zu verhindern oder für die Bereitstellung von Einstreu zu sorgen.

Bei 18 der Audits, die die Kommission in den Jahren 2011 bis 2013 durchführte, ging es um Legehennen (13) und/oder Sauen (8). Die Ergebnisse dieser Audits vermitteln ein gutes Bild der Situation vor der Einführung des Verbots der Haltung von Legehennen in nicht ausgestalteten Käfigen und vor dem Übergang zur Gruppenhaltung von Sauen.

Je nach Art der gehaltenen Nutztiere wurden häufig weitere Arten von Verstößen festgestellt. Bei Kälbern waren es die „Bewegungsfreiheit“, also die dem Tier zur Verfügung stehenden Bewegungsmöglichkeiten, und die Vorschriften über die Anbindehaltung, bei Hausgeflügel hingegen die regelmäßigen Kontrollen des Funktionierens der „automatischen und mechanischen Anlagen“. Probleme, die in die Kategorie „Füttern, Tränken und beigefügte Stoffe“ fallen, wurden häufig bei Legehennen in Freilandhaltung sowie bei Rindern, Schafen und Ziegen festgestellt. Hierbei ging es um das Futter selbst sowie um den Zugang der Tiere zu Futter und Wasser und um die Kontrollen der Futter- und Tränkeautomaten.

Aus den Berichten der Mitgliedstaaten geht in Bezug auf Schweine und die Bereitstellung von Einstreu eine Verstoßquote von 8,4% im Jahr 2013 hervor. In Bezug auf Verstümmelungen (d. h. das Kupieren von Schwänzen, aber auch das Kastrieren und das Abkneifen der Zähne) wurde von den Mitgliedstaaten eine Verstoßquote von 2,2% erfasst.





Beschwerden

In den Jahren 2013 und 2014 gingen bei der Kommission acht Beschwerden wegen des Versäumnisses von Mitgliedstaaten ein, Schweinen Einstreu bereitzustellen, und wegen des routinemäßigen Kupierens von Schwänzen. Diese Beschwerden spiegeln auch die Feststellungen wider, die die Kommission bei ihren Audits traf. Fünf der Beschwerdefälle sind inzwischen abgeschlossen worden. Die Kommission hat derweil einen Leitfaden für diesen Bereich vorgelegt.

Zwar gab es Beschwerden wegen weiterer Tierschutzaspekte wie etwa wegen der Erzeugung von Stopfleber (Foie gras) und wegen des Tierschutzes beim Transport und bei der Schlachtung, jedoch ist deren Anzahl jeweils gering. Alle Beschwerden wurden eingehend geprüft, und es wurde der Schluss gezogen, dass keine ausreichenden Gründe gegeben waren, um ihnen weiter nachzugehen. Daher wurden die meisten Beschwerdefälle abgeschlossen.

4. Fazit

Die allgemeinen Grundsätze und Bestimmungen der Richtlinie 98/58/EG über den Schutz landwirtschaftlicher Nutztiere haben zur Schaffung eines gemeinsamen Rahmens für das Wohlergehen landwirtschaftlicher Nutztiere in der EU beigetragen. Gestützt auf die Richtlinie konnten die Mitgliedstaaten außerdem dafür sorgen, dass diese Vorschriften ordnungsgemäß durchgesetzt und angewendet werden. Entscheidend ist, dass die Mitgliedstaaten verpflichtet sind, jährlich über die Ergebnisse ihrer Kontrollen der Anwendung der Tierwohlvorschriften Bericht zu erstatten und neue Ziele im Hinblick auf die Verbesserung der Durchsetzung festzulegen; dies hat zur Priorisierung der Tierwohlaspekte geführt. In der Tat geht aus den Berichten hervor, dass die Mitgliedstaaten offenbar derzeit systematisch daran arbeiten, gegen die festgestellten Verstöße vorzugehen und die Tierwohlvorschriften der EU durchzusetzen. Dies belegen die Zahlen des vorherigen Kommissionsberichts aus dem Jahr 2006 sowie die Zahlen, die die Mitgliedstaaten für die Jahre 2013 und 2014 übermittelt haben. Die Anzahl der Betriebe, die die Vorschriften einhalten, ist deutlich gestiegen.

In Bezug auf die beiden jüngsten Maßnahmen, die eingeführt wurden (Verbot der Haltung von Legehennen in nicht ausgestalteten Käfigen (2012) und von Sauen in Einzelbuchten (2013)), ist anzumerken, dass sich das Vorgehen der Kommission, alle Mitgliedstaaten zur ordnungsgemäßen Durchsetzung dieser Verbote zu motivieren, in der Tat als wirksam erwiesen hat. Wie aus den Informationen hervorgeht, die der Kommission vorliegen, erfüllen gegenwärtig alle Mitgliedstaaten die betreffenden Vorschriften und wenden für die Haltung von Legehennen entweder ausgestaltete Käfige oder Alternativsysteme an. Was die Gruppenhaltung von Sauen betrifft, so erfüllen 25 Mitgliedstaaten die Vorschriften, während drei Mitgliedstaaten angegeben haben, dass sie die Vorschriften in vollem Umfang erfüllen. Die Kommission überprüft gegenwärtig die Dokumentation, die verfügbar gemacht wurde, um diese Behauptungen zu belegen.

Wie aus den Daten hervorgeht, war zwischen 2013 und 2014 in den meisten Fällen eine leichte Verbesserung zu verzeichnen. Beispielsweise stieg die Anzahl der erfassten Fälle, in denen die Vorschriften über die Haltung von Hausgeflügel und die Anforderung an die „automatischen und mechanischen Anlagen“ eingehalten wurden, von 82,1 % auf 86,4 %. Ferner wurde in Bezug auf die meisten Nutztierarten und Produktionssysteme für das Jahr 2014 im Vergleich zum Jahr 2013 eine allgemeine Verbesserung bei den Verstoßkategorien „Aufzeichnungen“ und „Gebäude und Unterbringung“ gemeldet. Von denjenigen Mitgliedstaaten, die eine Analyse ihrer Feststellungen vorlegten, geben die meisten auch an, dass sich als allgemeine Tendenz ein Wandel zum Besseren beobachten lässt. Einige wiesen außerdem darauf hin, dass Verstöße häufig auf mangelnde Kenntnisse zurückzuführen sind; sie haben daher in ihren Maßnahmenplänen für das kommende Jahr Schulungen vorgesehen.

Diese allgemeine Verbesserung, die auch seitens der Mitgliedstaaten vermerkt wurde, zeichnet sich ebenso in den Audits ab, die die Kommission im selben Zeitraum durchführte. Bei diesen Audits wurde der Schluss gezogen, dass die Mitgliedstaaten den Empfehlungen Folge geleistet haben und sich die Situation im Vergleich zu den vorherigen Audits verbessert hat.

Gleichwohl ist es erforderlich, gemeinsam mit den Mitgliedstaaten weiterhin an der Verbesserung der Art und Weise zu arbeiten, in der über die Einhaltung der Tierwohlvorschriften Bericht erstattet wird. Beispielsweise wurden seit dem Erlass der Entscheidung 2006/778/EG weitere rechtliche Anforderungen im Bereich des Tierwohls festgelegt. Diesen zu einem späteren Zeitpunkt eingeführten, legislativen Änderungen wird mit den derzeitigen Berichtspflichten nicht Rechnung getragen. Es müssen Überlegungen darüber angestellt werden, wie sich die aufeinander abgestimmte Übermittlung dieser zusätzlichen Daten bewerkstelligen lässt, gleichzeitig aber der Verwaltungsaufwand hierfür so gering wie möglich gehalten wird.

Schließlich geht aus den erfassten Informationen noch hervor, dass ein besseres gemeinsames Verständnis der vorhandenen Tierwohlvorschriften und der Art und Weise ihrer Anwendung und Durchsetzung erforderlich ist. Dies trifft insbesondere auf bestimmte rechtliche Anforderungen an das Wohlergehen von Schweinen zu. Wie aus den Daten der Mitgliedstaaten hervorgeht, war im Jahr 2014 im Vergleich zum Jahr 2013 nur ein geringer Anstieg der erfassten Verstöße bei der Bereitstellung von Einstreu zu verzeichnen, und die Anzahl der Verstöße, die das Kupieren von Schwänzen betrafen, war rückläufig. Diese Feststellung steht im Gegensatz zu den Auditberichten der Kommission, aus denen hervorgeht, dass gegen diese beiden Anforderungen in den meisten Mitgliedstaaten, in denen ein Audit durchgeführt worden war, wesentlich häufiger verstoßen wurde. Des Weiteren geht aus der Anzahl der Beschwerden wegen dieser Aspekte offenbar hervor, dass die Bürgerinnen und Bürger in der EU stärker hierfür sensibilisiert sind und sich stärker für das Wohlergehen von Schweinen interessieren. Die niedrigeren Zahlen, die von den Mitgliedstaaten gemeldet wurden, könnten darauf zurückzuführen sein, dass Verstöße nicht erkannt wurden. Die Audits der Kommission ergaben, dass die meisten Mitgliedstaaten hinsichtlich des Kupierens von Schwänzen der Meinung waren, dass sie das Unionsrecht einhielten. Derweil wird an diesem Thema seit mehreren Jahren gearbeitet, um den Stand der Kenntnisse hierüber zu erhöhen und die Einstellung hierzu zu ändern. Die Kommission hat in ihrer Empfehlung (EU) 2016/336 vom 8. März 2016 einige zur Verringerung des Schwanzbeißens sachdienliche Parameter eingeführt und darin die Eigenschaften von optimal geeignetem Beschäftigungsmaterial aufgeführt. In der dazugehörigen Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen werden den Mitgliedstaaten weitere Einzelheiten zum Thema sowie Instrumente und Indikatoren an die Hand gegeben, die sie verwenden können, um die Situation im Betrieb zu bewerten.

Die Kommission wird zumindest weiterhin überwachen, ob die Richtlinie 98/58/EG des Rates ordnungsgemäß angewendet wird. Aus den verfügbar gemachten Maßnahmenplänen und den übermittelten Bemerkungen geht jedoch hervor, dass die Mitgliedstaaten unterschiedliche Instrumentarien anwenden, um die Vorschriften in diesem Bereich besser durchzusetzen. Nach Ansicht der Kommission ist es sehr wichtig, parallel hierzu intensiver das Gespräch mit den Interessengruppen zu suchen, um in diesem Bereich zu konkreten Initiativen und Projekten zu motivieren, die sowohl unter ökonomischen Gesichtspunkten als unter dem Gesichtspunkt des Tierwohls von wechselseitigem Nutzen sein könnten. Vor diesem Hintergrund erarbeitet die Kommission gegenwärtig ein systematisch und optisch besser aufgebautes Format für diesen Dialog, damit alle Beteiligten (Tierschutzorganisationen, Wissenschaftler, Tierärzte, Landwirte, Lebensmittelverarbeiter, Lebensmitteleinzelhändler usw.) ihre Bedenken vortragen und im Hinblick auf ein gemeinsames Vorgehen Erkenntnisse und Ressourcen austauschen können.

Des Weiteren wird mit es der Annahme eines Kommissionsvorschlags für eine Verordnung über amtliche Kontrollen möglich, Referenzzentren der EU für Tierwohl zu schaffen, die ebenfalls zu weiteren Verbesserungen beitragen können, indem sie fundiertere fachliche und wissenschaftliche Erkenntnisse gewinnen und sich hierüber austauschen.

Anhang I