Es besteht allgemein das Gefühl, dass bei der Bekämpfung von Diskriminierung seit 2014 kaum Fortschritte erzielt wurden. Die Bevölkerung im Allgemeinen erkennt an, dass Diskriminierung in der EU weit verbreitet ist und auch in den meisten Mitgliedstaaten häufig vorkommt. Erhebungen ergaben, dass annähernd jeder Vierte der befragten Angehörigen von Zuwanderergruppen oder ethnischen Minderheiten (24 %) in den vorangegangenen zwölf Monaten das Gefühl hatte, in einem oder mehreren Bereichen seines Alltags aufgrund seines Hintergrunds diskriminiert zu werden. Im Rahmen der Eurobarometer-Erhebung des Jahres 2019 erklärte etwa jeder Fünfte der Befragten (21 %), die sich in den vorangegangenen zwölf Monaten aus einem oder mehreren Gründen diskriminiert gefühlt hatten, am Arbeitsplatz diskriminiert worden zu sein, während 13 % über Diskriminierung bei der Arbeitssuche berichteten.

·der Gleichbehandlungsrahmenrichtlinie, in der die Gleichbehandlung in den Bereichen Beschäftigung und berufliche Bildung ungeachtet der Religion oder der Weltanschauung, einer Behinderung, des Alters oder der sexuellen Ausrichtung verankert ist.

·der Rassismusbekämpfungsrichtlinie, in der die Gleichbehandlung in den Bereichen Beschäftigung und berufliche Bildung, allgemeine Bildung, Sozialschutz einschließlich sozialer Sicherheit, soziale Vergünstigungen, Zugang zu und Versorgung mit Gütern und Dienstleistungen (einschließlich Wohnraum) ungeachtet der Rasse oder ethnischen Herkunft vorgeschrieben ist, und

Die Gleichheit zählt zu den Werten, auf die sich die Union gründet. Die Kommission hat bedeutende Schritte zur Förderung der Gleichbehandlung, zu ihrer Einbindung in alle Politikbereiche und zum Aufbau einer „Union der Gleichheit“ unternommen. Mit Unterstützung der im Jahr 2019 geschaffenen internen Taskforce für Gleichheitspolitik sorgt die Kommission für die Einbeziehung der Gleichstellungsdimension in alle Politikbereiche und wichtigen Initiativen der EU. So wird beispielsweise in der Strategie für die Gleichstellung der Geschlechter 2020-2025, im EU-Aktionsplan gegen Rassismus 2020-2025, im neuen Strategischen Rahmen der EU zur Gleichstellung, Inklusion und Teilhabe der Roma, in der Strategie für die Gleichstellung von LGBTIQ-Personen 2020-2025, in der Strategie für eine verstärkte Anwendung der Grundrechtecharta in der EU, in der Strategie für die Rechte von Menschen mit Behinderungen 2021-2030 und im Aktionsplan zur Umsetzung der europäischen Säule sozialer Rechte nachdrücklich auf die Bedeutung der Verhütung und Bekämpfung von Diskriminierung (z. B. durch die Bekämpfung von Stereotypen und Vorurteilen), der Durchsetzung der einschlägigen Rechtsvorschriften und Grundsätze der EU und der Verbesserung der diesbezüglichen Datenerhebung hingewiesen.

Der EuGH hat sich bislang noch nicht zur Auslegung (und der Grenzen) des Begriffs Belästigung im Rahmen der beiden Richtlinien geäußert. Im nationalen Recht (nationaler Rechtsprechung) wird dieser Begriff in Zusammenhang mit unterschiedlichen Verhaltensweisen, darunter physische und psychische Gewalt, Einschüchterung, Mobbing und Hetze, verwendet. In einigen EU-Ländern wurde der Begriff von den nationalen Gerichten anscheinend noch nicht ausreichend untersucht.

Einige Interessenträger weisen darauf hin, dass in ihrer nationalen Rechtsprechungspraxis das Bewusstsein für mittelbare Diskriminierung begrenzt ist und die Vorschriften gegen diese Form der Diskriminierung nur in eingeschränktem Maße Anwendung finden. Zusätzlich erklärten einige Mitgliedstaaten, dass ihre nationalen Gerichte der Belästigung aus anderen Gründen als dem Geschlecht zu wenig Aufmerksamkeit schenken.

·„Diskriminierung durch Assoziierung“ (d. h. die Benachteiligung einer Person oder Gruppe aufgrund ihrer Assoziierung mit einer Person oder Gruppe, die das geschützte Merkmal aufweist) – in der Rechtssache CHEZ Razpredelenie Bulgaria wurde deutlich, dass Personen, die keine Roma-Herkunft aufweisen, auch dann Schutz in Anspruch nehmen können, wenn sie „nicht … der betreffenden [geschützten Gruppe] angehören, aber gleichwohl aus einem dieser Gründe weniger günstig behandelt werden oder in besonderer Weise benachteiligt werden“. Aus dieser Rechtssache geht hervor, dass die Feststellung von Diskriminierung nicht davon abhängig ist, dass eine intime oder enge Beziehung zwischen dem mutmaßlichen Opfer und der Gruppe besteht, mit der es assoziiert wird. Viele Mitgliedstaaten geben an, dass ihre nationalen Rechtsvorschriften oder ihre nationale Rechtsprechung Diskriminierung durch Assoziierung berücksichtigen.

Die Kommission erkannte die Bedeutung der intersektionellen Diskriminierung und die Notwendigkeit an, dieses Phänomen in all ihren Gleichstellungsstrategien zu bekämpfen. Darüber hinaus förderte sie die wirksame Anerkennung der Mehrfachdiskriminierung auf nationaler Ebene, indem sie Studien in Auftrag gab und sich an der Ausrichtung eines Seminars beteiligte, bei dem Regierungsbeamte die Gelegenheit erhielten, Herausforderungen und bewährte Verfahren für ihre Bewältigung im Rahmen von Rechtsvorschriften und der Politikgestaltung zu untersuchen.

Da die „intersektionelle Diskriminierung“ auf einer untrennbaren Kombination von Schutzgründen beruht und nicht auf einem einzelnen Grund, erkannte der Gerichtshof „Intersektionalität“ nicht als einen Schutzgrund an, da es dafür in den Richtlinien keine klare Rechtsgrundlage gibt. Einige Interessenträger wiesen jedoch nachdrücklich auf die Bedeutung sowohl der Intersektionalität als auch der Notwendigkeit hin, wirksamer gegen Mehrfachdiskriminierung vorzugehen.

Nach Maßgabe der Richtlinien müssen die Mitgliedstaaten wirksame, verhältnismäßige und abschreckende Sanktionen für Verstöße gegen die nationalen Vorschriften über das Diskriminierungsverbot vorsehen. In den Richtlinien sind keine konkreten Maßnahmen vorgegeben, und die Mitgliedstaaten können selbst entscheiden, welche Abhilfemaßnahmen geeignet sind, um die angestrebten Zielsetzungen zu erreichen. In Abhängigkeit davon, welche rechtlichen Schritte ergriffen werden, können unterschiedliche Sanktionen verhängt werden, wie etwa Geldbußen, Schadenersatzleistungen, Verfügungen gegen die Urheber des Verstoßes, bestimmte Handlungen durchzuführen oder zu unterlassen, die Veröffentlichung des Fehlverhaltens, die Anordnung einer Entschuldigung oder strafrechtliche Sanktionen.

Die Kommission überwacht die Umsetzung der Bestimmung über den Schutz vor Viktimisierung im Lichte des Urteils des EuGH in der Rechtssache Hakelbracht. Das gegen Belgien (unter anderem) wegen der nicht ordnungsgemäßen Umsetzung dieser Bestimmung in beiden Richtlinien eingeleitete Vertragsverletzungsverfahren wurde mittlerweile eingestellt, ein anderes Verfahren wegen einer ähnlichen Bestimmung der Richtlinie 2006/54/EG ist jedoch noch anhängig.

In einigen Mitgliedstaaten wird dieser Schutz jedoch offenbar in der Praxis nur in begrenztem Maße gewährleistet. Der Schutz vor Viktimisierung greift offenbar in erster Linie im Bereich Beschäftigung. In den Mitgliedstaaten gelten unterschiedliche gesetzliche Vorgaben für die Bestimmung der Personen, die Anspruch auf Schutz haben – in einigen Ländern sind dies nur beschwerte Personen, Opfer und Zeugen, während nach der Rechtsprechung des EuGH jede Person einen solchen Anspruch hat, die von der Reaktion der Partei, gegen die eine Beschwerde oder Klage gerichtet ist, betroffen sein könnte. Andere Mitgliedstaaten berichteten über einen umfassenden Schutz auf nationaler Ebene, der sich beispielsweise auch auf andere Personen als die Opfer erstreckt, wie etwa auf Zeugen, Personen, die dem Opfer helfen oder es unterstützen, Personen, die wegen der Verweigerung von Diskriminierung benachteiligt werden, sowie Opfer von Viktimisierung durch Vermutung oder Assoziierung.

Unter bestimmten Umständen ist es besonders schwierig, Nachweise für einen glaubhaften Anschein vorzulegen; dies gilt beispielsweise in Fällen mittelbarer Diskriminierung, in denen die beschwerte Person Tatsachen glaubhaft machen muss, die vermuten lassen, dass durch dem Anschein nach neutrale Maßnahmen oder Verfahren bestimmte Personen gegenüber anderen in besonderer Weise benachteiligt werden. Die Erhebung solcher Tatsachen ist umso schwieriger, wenn sich die mutmaßliche Diskriminierung aus der Nutzung künstlicher Intelligenz ergibt. Selbst wenn eine mittelbare Diskriminierung auf der Grundlage statistischer Beweise glaubhaft gemacht werden kann, berichteten Interessenträger über Probleme im Zusammenhang mit der Verfügbarkeit und Zugänglichkeit einschlägiger statistischer Daten und deren Berücksichtigung durch die Gerichte.

In einigen Mitgliedstaaten nahmen höhere Gerichte diesbezüglich Klarstellungen vor, in anderen wurden die Rechtsvorschriften geändert. Jedoch berichteten einige Interessenträger, dass die nationalen Gerichte die Vorschriften nach wie vor nicht immer korrekt oder konsequent anwenden und in der Praxis unter Umständen unterschiedliche Beweismaßstäbe gelten.

Einige Mitgliedstaaten erklärten, dass die Klagebefugnis der Organisationen in Fällen kollektiver Diskriminierung, in denen Personen geschädigt werden, die nicht unmittelbar oder ohne Weiteres identifiziert werden können, von entscheidender Bedeutung ist. Einige Gleichstellungsstellen oder Organisationen, die Opfer von Diskriminierung unterstützen, haben Klage vor dem EuGH erhoben.

Um einen Beitrag zur Bewusstseinsbildung zu leisten, führte die Kommission in den Jahren 2019 und 2020 eine Informationskampagne zur Bekämpfung von Diskriminierung am Arbeitsplatz durch; diese Kampagne umfasste:

In der Praxis gibt es offenbar nach wie vor einige Schwierigkeiten bei der Umsetzung der Richtlinien, beispielsweise im Zusammenhang mit Obergrenzen für Entschädigungen und Fällen, in denen es kein identifizierbares Opfer gibt. Einige nationale Gerichte legen einen eher geringen Schadensersatz fest, bevorzugen eine nichtfinanzielle Entschädigung oder sprechen den Opfern einen Schadenersatz zu, der sich im unteren Bereich der zulässigen Skala bewegt. Dieses Vorgehen der Gerichte kann unter Umständen dazu führen, dass Opfer keine rechtlichen Schritte ergreifen oder davon absehen, vor Gericht eine finanzielle Entschädigung zu verlangen.

Am 22. Juni 2018 verabschiedete die Kommission eine Empfehlung zu Standards für Gleichstellungsstellen, um es ihnen zu ermöglichen, ihr Potenzial voll zur Entfaltung zu bringen. Ergänzend dazu beteiligte sich die Kommission im Juni 2019 an der Organisation eines Seminars über bewährte Verfahren für Regierungsbeamte.

Gleichzeitig gaben zivilgesellschaftliche Organisationen in einigen Mitgliedstaaten an, dass der Dialog in der Regel begrenzt sei oder gar fehle. Andere berichteten, dass sie ihrer Arbeit in manchen Mitgliedstaaten aufgrund restriktiver Rechtsvorschriften nicht ordnungsgemäß nachgehen können, Probleme beim Zugang zu Finanzmitteln haben und Zielscheibe von Belästigung sind.

In mehreren Mitgliedstaaten werden zivilgesellschaftliche Organisationen und Sozialpartner im Zuge der Ausarbeitung oder Umsetzung von Rechtsvorschriften, Aktionsplänen und Strategien im Bereich der Gleichbehandlung konsultiert oder aktiv eingebunden. In einigen Mitgliedstaaten sind ein regelmäßiger Dialog oder Verhandlungen mit Organisationen der Zivilgesellschaft zum Thema Gleichbehandlung gesetzlich vorgeschrieben. In den nationalen Gleichstellungsstellen mehrerer Mitgliedstaaten wurden Beratungsausschüsse eingerichtet, in denen Organisationen der Zivilgesellschaft und/oder die Sozialpartner vertreten sind.

oGuidelines on improving the collection and use of equality data at national level („Leitlinien zur Verbesserung der Erhebung und Nutzung von Gleichstellungsdaten auf nationaler Ebene“); darin wird unterstrichen, dass die Datenschutz-Grundverordnung (DSGVO) einer ordnungsgemäßen Erhebung und Nutzung nicht entgegensteht;

Die diesem Bericht beigefügte Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen enthält eine solche detaillierte Analyse der Umsetzung der Empfehlung. Sie kommt zu dem Schluss, dass einige Gleichstellungsstellen durch eine begrenzte und ungleiche Umsetzung der Empfehlung nach wie vor daran gehindert werden, ihre Aufgaben wirksam wahrzunehmen. In der Praxis führt dies zu unterschiedlichen Schutzniveaus vor Diskriminierung in der EU. Die Fortsetzung des Austauschs bewährter Verfahren und/oder Leitlinien auf EU-Ebene und die Sensibilisierung werden sich sehr positiv auf die Stärkung der Rolle der Gleichstellungsstellen auswirken. Die Erfahrungen mit der Umsetzung der Empfehlung zeigen jedoch, dass dies nicht ausreicht. Die Kommission wird daher prüfen, ob bis 2022 mögliche Rechtsvorschriften zur Stärkung der Rolle der nationalen Gleichstellungsstellen vorgeschlagen werden sollten.

·Erarbeitung statistischer Daten, die als Beweise für eine mittelbare Diskriminierung dienen können; und

·Erhebung aufgeschlüsselter Gleichstellungsdaten im Rahmen von Volkszählungen.

Dennoch erachten zahlreiche Mitgliedstaaten den Mangel an Gleichstellungsdaten auf nationaler Ebene noch immer als ein Problem. Verbesserungsbedarf besteht insbesondere im Hinblick auf die Regelmäßigkeit der Datenerhebung und die Vergleichbarkeit der Daten, die Erhebung von Daten über Beschwerden und Diskriminierungsfälle (einschließlich über die erteilten Sanktionen), die Erhebung von nach Rasse oder ethnischer Herkunft aufgeschlüsselter Daten, die Erhebung von Daten durch private Akteure (einschließlich der Arbeitgeber) und die Zusammenarbeit zwischen allen Beteiligten.

3.Problemstellungen im Zusammenhang mit der Rassismusbekämpfungsrichtlinie

Ein umfassendes System des Rechtsschutzes gegen Diskriminierung setzt voraus, dass es keine Lücken in diesem Schutz gibt. Zwanzig Jahre nach der Annahme der Rassismusbekämpfungsrichtlinie werden im Einklang mit dem EU-Aktionsplan gegen Rassismus auch potenzielle Lücken bei dem durch die Richtlinie gebotenen Schutz vorgestellt.

Die Dunkelziffer bei Diskriminierung ist nach wie vor ein Problem, und die Erhebung von Daten über Beschwerden und Diskriminierungsfälle muss noch verbessert werden. Dies erschwert eine gründliche Bewertung der Lebensbereiche, in denen Fälle von Diskriminierung tatsächlich auftreten.

Umfragen der FRA zeigen, dass Menschen in der EU regelmäßig einem hohen Maß an Diskriminierung aufgrund ihrer ethnischen Herkunft ausgesetzt sind. Was die von der Rassismusbekämpfungsrichtlinie erfassten Bereiche betrifft, so geht aus den Daten der FRA hervor, dass es im Beschäftigungsbereich am häufigsten zu Diskriminierung aufgrund des ethnischen Hintergrunds bzw. eines Migrationshintergrunds kommt. Dieser Bereich umfasst Situationen „bei der Arbeitssuche“ und „am Arbeitsplatz“.

3.1.Der Begriff der „Rasse und ethnischen Herkunft“

Der Begriff der „Rasse oder der ethnischen Herkunft“ wird in der Rassismusbekämpfungsrichtlinie nicht definiert. Der Gerichtshof äußerte sich zur Auslegung des Begriffs der „ethnischen Herkunft“; konkret stellte er in seinem Urteil in der Rechtssache CHEZ Razpredelenie Bulgaria fest, dass der „Begriff der ethnischen Herkunft … auf dem Gedanken beruht, dass gesellschaftliche Gruppen insbesondere durch eine Gemeinsamkeit der Staatsangehörigkeit, Religion, Sprache, kulturelle und traditionelle Herkunft und Lebensumgebung gekennzeichnet sind“. Ob die Rasse oder die ethnische Herkunft eine Rolle spielen, kann demnach auf der Grundlage unterschiedlicher Merkmale festgestellt werden, wie etwa Sprache, Religion, Herkunft, Hautfarbe und Nationalität. Aus den Daten der FRA geht hervor, dass die Hautfarbe und/oder die Religion einer Person spezifische Auslöser für Diskriminierung aufgrund der ethnischen Herkunft darstellen und somit in der Praxis von erheblicher Relevanz sind.

In seinem Urteil in der Rechtssache Jyske Finans betonte der EuGH, dass auch das Geburtsland einer Person als ein relevantes Merkmal betrachtet werden kann. Jedoch stellte der Gerichtshof klar, dass dieses Merkmal nicht als hinreichendes Kriterium herangezogen werden kann. Das Geburtsland einer Person ist „lediglich ein spezifisches Merkmal …, aus dem geschlossen werden kann, dass eine Person einer bestimmten ethnischen Gruppe angehört, [ist] aber insoweit keineswegs alleinentscheidend“. Nach Auffassung des Gerichtshofs reicht eine Ungleichbehandlung durch ein Kreditinstitut alleine aufgrund des Geburtslandes einer Person (ohne Vorliegen eines anderen Merkmals) nicht aus, um den Vorwurf der Diskriminierung aufgrund der „ethnischen Herkunft“ zu stützen. Um eine mittelbare Diskriminierung festzustellen, müsste demnach eine bestimmte ethnische Gruppe ermittelt werden, die gegenüber anderen Personengruppen benachteiligt wurde. Nach Auffassung des Gerichtshofs kann dem Vorbringen, dass das Geburtsland einer Person „eher geeignet sei, Personen, die einer bestimmten ethnischen Gruppe angehören‘, im Vergleich zu ‚anderen Personen‘ allgemein zu berühren, nicht gefolgt werden“.

Der EuGH bestätigte seinen Ansatz in seinem Urteil in der Rechtssache Maniero. Diese betraf ein Studienstipendium, das ausschließlich an Personen vergeben wurde, die eine Juristische Staatsprüfung in Deutschland absolviert hatten, und nicht an Personen, die in einem anderen Land eine vergleichbare Prüfung abgelegt hatten. Im Einklang mit seiner Argumentation in der Rechtssache Jyske Finans stellte der Gerichtshof fest, dass keine bestimmte ethnische Gruppe als gegenüber anderen Gruppen benachteiligt angesehen werden konnte.

In ihrem Bericht über die Anwendung der Rassismusbekämpfungsrichtlinie wiesen mehrere Mitgliedstaaten auf den auf nationaler Ebene gebotenen Schutz vor Diskriminierung aufgrund der Hautfarbe, des Geburtsortes, der Sprache, der Abstammung oder der nationalen Herkunft hin. Diskriminierungsgründe wie die Hautfarbe, die Sprache und die Geburt werden neben anderen Gründen in Artikel 21 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union ausdrücklich genannt. Die Charta gilt im Anwendungsbereich des EU-Rechts, und ihr Artikel 21 hat anerkanntermaßen unmittelbare horizontale Wirkung. Bei der Auslegung des Begriffs der ethnischen Herkunft verwies der EuGH auf die Bedeutung der Gewährleistung eines wirksamen Schutzes des in Artikel 21 der Charta verankerten Rechts auf Gleichbehandlung und Nichtdiskriminierung. Er hat zwar entschieden, dass der Anwendungsbereich der Richtlinie nicht restriktiv definiert werden kann, hat jedoch klargestellt, dass er nicht auf Diskriminierungen aus anderen als den in der Richtlinie erschöpfend aufgezählten Gründen ausgedehnt werden darf.

3.2.Geltungsbereich

Innerhalb dieses Anwendungsbereichs gilt die Richtlinie auch für Diskriminierungen, die sich aus der Nutzung künstlicher Intelligenz ergeben.

Was die Beschäftigung anbelangt, so gilt die Richtlinie für die Bedingungen für den Zugang zu Beschäftigung, Selbstständigkeit und Beschäftigung, für den Zugang zu allen Arten und zu allen Ebenen von Berufsberatung und Berufsbildung sowie für die Beschäftigungs- und Arbeitsbedingungen, einschließlich der Entlassung und des Entgelts. Es gibt jedoch eine Ausnahme, nach der eine Ungleichbehandlung aufgrund eines Merkmals, das mit der ethnischen Herkunft zusammenhängt, keine Diskriminierung darstellt, wenn sie einer spezifischen Anforderung entspricht, die für eine bestimmte berufliche Tätigkeit unerlässlich ist Dies bedeutet beispielsweise, dass ein Regisseur eine Filmrolle mit einer Person einer bestimmten ethnischen Herkunft besetzen möchte.

Die Richtlinie gilt für alle Arten von allgemeiner und beruflicher Bildung, öffentlicher und privater, religiöser und weltlicher Bildung, von der Vorschul- bis zur Hochschulbildung. In seinem Urteil in der Rechtssache Maniero stellte der EuGH den Umfang des Bereichs „Bildung“ klar. Der Gerichtshof stellte fest, dass die Richtlinie die Förderung der Gleichbehandlung bezweckt und somit der Begriff „Bildung“ nicht eng auszulegen ist, sondern auch den Zugang zur Bildung und die Beseitigung relevanter finanzieller Hindernisse einschließt. Die Gewährung finanzieller Leistungen, die in einem engen Zusammenhang mit der Teilnahme einer Person an Bildungsprojekten steht, fällt somit in den Geltungsbereich der Richtlinie.