[pic] | KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN |

Brüssel, den 7.10.2008

KOM (2008) 612 endgültig

BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT

Abschlussbewertung des Programms „Zoll 2007“ gemäß Artikel 19 der Entscheidung Nr. 253/2003/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6. Februar 2003 über ein Aktionsprogramm für das Zollwesen in der Gemeinschaft („Zoll 2007“)

BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT

Abschlussbewertung des Programms „Zoll 2007“ gemäß Artikel 19 der Entscheidung Nr. 253/2003/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6. Februar 2003 über ein Aktionsprogramm für das Zollwesen in der Gemeinschaft („Zoll 2007“)

DAS PROGRAMM „ZOLL 2007“

Das Programm „Zoll 2007“ wurde durch die Entscheidung Nr. 253/2003/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6. Februar 2003 eingerichtet. Dieses dritte Aktionsprogramm der Gemeinschaft für den Zoll deckte den Zeitraum vom 1. Januar 2003 bis zum 31. Dezember 2007 ab. Teilnahmeberechtigt waren die 27 Mitgliedstaaten der EU sowie Kroatien und die Türkei. Die Kosten des Programms wurden von der Europäischen Gemeinschaft und den teilnehmenden Ländern gemeinsam getragen.

Das Programm „Zoll 2007“ zielte in erster Linie auf die Unterstützung und Förderung von Zusammenarbeit und Koordinierung zwischen den nationalen Zollverwaltungen der Mitgliedstaaten ab, an die das Programm vor allem gerichtet war. Zur Verwirklichung der (im Aktionsplan „Zoll 2007“ Teil I) genannten Ziele stützte sich das Programm vor allem auf:

- Gemeinsame Aktionen, einschließlich Seminare, Workshops und Projektgruppen, Austausch von Beamten, Fortbildungsaktivitäten, Benchmarking und andere Aktivitäten. Auf solche gemeinsamen Aktionen entfielen rund 20 % der Programmdotation;

- Informationstechnologie (IT)-Systeme, u.a. das Neue EDV-gestützte Versandverfahren (NCTS) sowie einige Zolltarif-Systeme (u.a. das Informationssystem über den Integrierten Zolltarif der Gemeinschaft (TARIC) sowie Risikomanagement- und Informationssysteme (u.a. das elektronische Risiko-Informationsformular — RIF). Nahezu 80 % der Programmdotation waren für die IT-Systeme vorgesehen.

Der Finanzrahmen für die fünfjährige Laufzeit des Programms betrug 165,55 Mio. EUR.

ZWECK DER ABSCHLUSSBEWERTUNG

Nach Artikel 19 der Entscheidung Nr. 253/2003/EG wird das Programm „Zoll 2007“ einer laufenden Bewertung unterzogen[1], die von der Kommission in Zusammenarbeit mit den teilnehmenden Ländern durchgeführt wird. Die Abschlussbewertung wurde im November 2007 eingeleitet und im Mai 2008 abgeschlossen. Sie betraf die gesamte Laufzeit des Programms (2003-2007). In der Aufgabenbeschreibung für die Abschlussbewertung werden als vorrangige Ziele genannt:

- Welche Wirkung ist erzielt worden (Ergebnisse und Auswirkungen)?

- Wie haben Ergebnisse und Auswirkungen zur Verwirklichung der Ziele beigetragen (Wirksamkeit)?

- Ist diese Wirkung mit vertretbarem Kostenaufwand erzielt worden (Effizienz)?

Zur Abschlussbewertung wurden von allen Programmbeteiligten – Kommission, Zollverwaltungen der teilnehmenden Länder und Unternehmen (auch als „Wirtschaftsbeteiligte“ bezeichnet) – Reaktionen und Daten eingeholt. Da es sich aufgrund der Komplexität des Programms und seiner zahlreichen Facetten als schwierig erwies, eindeutige Indikatoren zu finden, um den Erfolg von „Zoll 2007“ zu messen, wurden Wirkung und Wirksamkeit des Programms anhand einer Mischung qualitativer Informationen und quantitativer Daten (sofern verfügbar) im weiteren Sinne bewertet.

METHODE

Die Methode zur Sammlung von Daten und Informationen umfasste:

- einen Bewertungsfragebogen für nationale Zollverwaltungen: Die nationalen Kontaktstellen aller 29 Teilnehmerländer des Programms „Zoll 2007“ erhielten einen detaillierten Fragebogen, um sich zu dem Programm zu äußern und entsprechende Daten und Sachinformationen zu liefern;

- einen Informationsfragebogen für die Europäische Kommission: Die Generaldirektion Steuern und Zollunion (GD TAXUD) lieferte zusätzliche Daten (zumeist quantitativer Art) über die Inputs und Outputs des Programms „Zoll 2007“;

- Fallstudien: Es wurden vier Fallstudien zu jeweils einem Programmschwerpunkt durchgeführt. Dabei wurden mit Teilnehmern verschiedener, stichprobenartig ausgewählter Aktionen (Zollbeamte aus 23 teilnehmenden Ländern, Wirtschaftsbeteiligte und Beamte der GD TAXUD) über 80 Gespräche geführt;

- Online-Umfragen: Es wurden zwei voneinander getrennte Umfragen durchgeführt – eine bei Zollbeamten, die an gemeinsamen Aktionen im Rahmen von „Zoll 2007“ teilgenommen und/oder die IT-Systeme verwendet haben (es gingen 1 243 Antworten ein) und die andere bei Wirtschaftsbeteiligten, die an Aktivitäten im Rahmen von „Zoll 2007“ teilgenommen haben (133 Antworten);

- Sekundärforschung: Dabei wurden vorhandene Informationsquellen, u.a. die Datenbanken ART und CIRCA und öffentlich zugängliche oder von Wirtschaftsbeteiligten zur Verfügung gestellte Unterlagen genutzt.

Die mit diesen Instrumenten und Methoden gesammelten Informationen wurden anhand eines Analyserahmens mit in der Anfangsphase der Bewertung entwickelten Beurteilungskriterien und Indikatoren analysiert. Dieser Rahmen basierte zum großen Teil auf der Aktionslogik des Programms (Struktur der Ziele sowie der erst- und zweitrangigen Prioritäten im Aktionsplan „Zoll 2007“). Wo dies zweckmäßig und durchführbar war, wurden auch im Jahr 2003 für die Programmbewertung entwickelte Indikatoren verwendet.

ERGEBNISSE UND AUSWIRKUNGEN/WIRKSAMKEIT

Mit „Zoll 2007“ wurden in erster Linie die vier nachstehenden Ziele verfolgt (siehe hierzu die Entscheidung über „Zoll 2007“ und den Aktionsplan Teil I):

- Schutz der Interessen der Gemeinschaft: für den notwendigen Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Union und für sichere Rahmenbedingungen für ihre Bürger Sorge tragen.

- Die Erleichterung des Handels: Die Verwaltungen der Mitgliedstaaten sollten in die Lage versetzt werden, den Anforderungen der Globalisierung und der zunehmenden Handelsvolumen gerecht zu werden und es sollte zur Stärkung des Wettbewerbsumfelds der Europäischen Union beigetragen werden.

- Gleichwertige Ergebnisse/Infrastrukur: Die Verwaltungen der Mitgliedstaaten sollten in die Lage versetzt werden, so effizient zu interagieren und ihre Aufgaben zu erfüllen, als wären sie eine einzige Verwaltung, und es sollten an jedem Punkt des Zollgebiets der Gemeinschaft gleichwertige Ergebnisse erzielt werden.

- Erweiterung: Unternehmen aller notwendigen Schritte zur Vorbereitung der Erweiterung und zur Unterstützung der Integration neuer Mitgliedstaaten. Durchführung aller notwendigen Schritte zur Gewährleistung der Sicherheit der künftigen EU-Außengrenzen.

Auf der Grundlage von Bewertungszweck und Programmzielen wurden acht Bewertungsfragen formuliert. Die ersten vier betrafen den Umfang, in dem „Zoll 2007“ dazu beigetragen hat, die einzelnen Ziele zu verwirklichen. Mit der fünften Frage sollte gesondert bewertet werden, inwieweit die IT-Systeme zur Verwirklichung der Ziele beigetragen haben. Die wichtigsten Ergebnisse sind in den folgenden Abschnitten zusammengefasst.

Ha t das Programm „Zoll 2007“ zu sicheren Rahmenbedingungen für die Bürger und zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft beigetragen?

Aus den bei der Bewertung gesammelten Informationen kann geschlossen werden, dass das Programm „Zoll 2007“ ganz erheblich zum Schutz der Interessen der Gemeinschaft beigetragen hat. Mehr als 80 % aller nationalen Zollverwaltungen gaben an, das Programm habe etwas oder erheblich zu einem sicheren Umfeld für die Bürger und zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft beigetragen. Erreicht wurde dies durch zahlreiche Aktionen zur Vereinfachung, Rationalisierung, Standardisierung und/oder allgemeinen Verbesserung von zollrechtlichen Vorschriften und Zollverfahren sowie durch Aktionen zur Verbesserung der Zusammenarbeit zwischen den Zollbehörden im Allgemeinen.

Den Reaktionen der Beteiligten kann generell entnommen werden, dass das Programm „Zoll 2007“ die pragmatische und fruchtbare Zusammenarbeit zwischen allen Beteiligten in den Bereichen zollrechtliche Vorschriften, Zollverfahren und Zollformalitäten entscheidend vereinfacht und beschleunigt hat (u.a. bei der Bekämpfung von Betrug und von Produkt- und Markenpiraterie). Die konkreten Ergebnisse verschiedener, in diesem Bereich tätiger Arbeitsgruppen, die Breitenwirkung besserer Kontakte zwischen nationalen Verwaltungen (z.B. durch Austausch) sowie die im Rahmen des Programms entwickelten IT- und Informationsaustauschsysteme haben dazu beigetragen, dass das Programm in Bezug auf den Schutz der Interessen der Gemeinschaft insgesamt positiv bewertet wird.

Hat das Programm „Zoll 2007“ zur Erleichterung des Handels beigetragen?

Aus der Bewertung geht hervor, dass das Programm bei der Handelserleichterung eine gemischte Rolle gespielt hat. Vor allem in den letzten drei oder vier Jahren war eindeutig eine Tendenz erkennbar, die Wirtschaftsbeteiligten in Arbeitsgruppen, Seminare und andere gemeinsame Aktionen einzubeziehen und auf diese Weise bei der Ausarbeitung neuer Vorschriften, Verfahren, Spezifikationen usw. zusammenzuarbeiten. Die Wirtschaftsbeteiligten haben die Bereitschaft und die Bemühungen der Kommission (und in gewissem Umfang auch der Mitgliedstaaten), sie einzubeziehen und ihren Anliegen Beachtung zu schenken, sehr positiv aufgenommen. Die verstärkte Einbeziehung der Wirtschaftsbeteiligten wurde auch von der überwiegenden Mehrheit der Zollbeamten begrüßt, einige gaben jedoch zu bedenken, dass eine „übermäßige“ Beteiligung eine effiziente und wirksame Entscheidungsfindung zuweilen auch behindern kann.

Die tatsächlichen Auswirkungen der Zusammenarbeit zur Minimierung der Belastung des rechtmäßigen Handels und zur Vereinfachung der Zollverfahren und –förmlichkeiten wurden dagegen von den Wirtschaftsbeteiligten etwas weniger positiv bewertet. Auch wenn verschiedene Aktionen im Rahmen des Programms „Zoll 2007“ dazu beigetragen haben, die Belastung der Unternehmen zu verringern (z.B. durch die Umsetzung des neuen EDV-gestützten Versandverfahrens NCTS), wurde bemängelt, dass die Mehrzahl der neuen Maßnahmen und Initiativen in Europa seit den Terroranschlägen vom 11. September in erster Linie die Sicherheit betrafen, was für den Handel häufig zu zusätzlichen Belastungen geführt hat. Ein weiteres Anzeichen für eine gewisse Unausgewogenheit ist die relativ geringe Zahl gemeinsamer Aktionen, die ausdrücklich das Programmziel der Handelserleichterung betrafen (wobei aber anzumerken ist, dass zahlreiche andere Aktionen, die nicht ausdrücklich mit diesem Ziel verknüpft waren, indirekt zur Handelserleichterung beigetragen haben).

Ha t „Zoll 2007“ dazu beigetragen, dass die nationalen Zollverwaltungen wie eine einzige Verwaltung handeln?

Aus der Bewertung geht hervor, dass das Programm „Zoll 2007“ durch die Vereinfachung einer einheitlichen Anwendung des Zollrechts und durch die Harmonisierung von Arbeitsmethoden in vielen unterschiedlichen Bereichen einen erheblichen Beitrag zu diesem Ziel geleistet hat. Dabei wurde angestrebt, überall im Zollgebiet gleichwertige Ergebnisse zu gewährleisten und in Antworten von Unternehmen im Rahmen der Umfrage wird bestätigt, dass die Zollverwaltungen der Mitgliedstaaten erhebliche Fortschritte dabei erzielt haben, ihre Aufgaben so wahrzunehmen, als seien sie eine einzige Verwaltung.

Das Programm „Zoll 2007“ hat eindeutig dazu beigetragen, die nationalen Zollverwaltungen zusammenzubringen und Verfahren und Konzepte zu harmonisieren und zu standardisieren. Konkrete Beispiele sind die im Rahmen des Programms entwickelten gemeinsamen IT-Systeme, das gemeinsame Fortbildungskonzept und die elektronischen Lehrmittel (E-Learning). Auf menschlicher Ebene erleichtert das Programm den Austausch von Wissen, Erfahrung, bewährten Verfahren und ganz einfach auch persönliche Kontakte über nationale Grenzen hinweg, was ebenfalls zu einer besseren Koordinierung der Tätigkeiten der europäischen Zollverwaltungen beiträgt.

Ha t „Zoll 2007“ die neuen Mitgliedstaaten und die Bewerberländer bei ihrer Integration und bei der Vorbereitung ihres Beitritts unterstützt?

Aus den Reaktionen der Zollverwaltungen der neuen Mitgliedstaaten und der Bewerberländer selbst geht hervor, dass das Programm „Zoll 2007“ für die Integration und die Vorbereitung des Beitritts zur EU sehr nützlich war (die meisten Befragten erklärten, das Programm habe erheblich zu diesem Ziel beigetragen). Die Fallstudie hat bestätigt, dass das Programm von Zollbeamten in den neuen Mitgliedstaaten – die den Nutzen für den Austausch von Fachwissen, Erfahrung und Konzepten sowie generell für die Netzwerkbildung betonen – sehr geschätzt wird.

Die Unterstützung für den Beitritt und die Integration neuer Mitgliedstaaten erfolgte vor allem über drei Arten von Initiativen:

- Verschiedene Aktionen zielten speziell auf neue Mitgliedstaaten und/oder Bewerberländer ab (u.a. Benchmarking-Projekte und technische Unterstützung). Diese Aktionen haben sich häufig positiv auf den Aufbau von Kapazitäten und die Einführung effizienterer Konzepte und Verfahren ausgewirkt.

- Die Bewerberländer können bereits ab einem frühen Stadium des Beitrittsprozesses an dem Programm und seinen verschiedenen (nicht auf die Erweiterung ausgerichteten) Arbeits- und Projektgruppen, Seminaren usw. teilnehmen. Auf diese Weise erhalten künftige Mitgliedstaaten in einem frühen Stadium Einblick in das Recht, die Verfahren und die Förmlichkeiten der EU und in deren Umsetzung und können bereits vor dem offiziellen Beitritt mit der Aktualisierung und Anpassung ihrer eigenen Vorschriften und Verfahren beginnen.

- Auch die verschiedenen, mit Unterstützung des Programms „Zoll 2007“ entwickelten IT-Systeme und die Tätigkeiten zur Unterstützung ihrer Anwendung und zur Schulung der Nutzer haben zur reibungslosen Integration der Zollverwaltungen neuer Mitgliedstaaten beigetragen.

Inwieweit haben die IT-Systeme zur Verwirklichung der Programmziele beigetragen?

Im Rahmen des Programms „Zoll 2007“ wurden große Anstrengungen unternommen, um die Betriebsfähigkeit und Vereinbarkeit zahlreicher IT-Systeme zu gewährleisten. Zum gegenwärtigen Zeitpunkt scheinen alle beurteilten Systeme reibungslos zu funktionieren und die Nutzer sind sehr zufrieden damit, woraus auf ihre Nützlichkeit geschlossen werden kann. Allerdings gibt es noch einige Probleme, und bei der Bewertung wurden in einigen IT-Systemen Schwachstellen festgestellt, die beseitigt werden sollten.

Generell lässt sich der Bewertung entnehmen, dass die IT-Systeme bei den Programmzielen II (Erleichterung des Handels) und III (gleichwertige Ergebnisse/Infrastruktur) für erhebliche Fortschritte gesorgt haben. Beim erstgenannten Ziel dürfte das neue EDV-gestützte Versandverfahren NCTS durch die Vereinfachung und Beschleunigung des Versandverfahrens für Unternehmen und Verwaltungen in den beteiligten Ländern den größten Beitrag geleistet haben. Einige die Tarife betreffenden Systeme, insbesondere das Informationssystem über den Integrierten Zolltarif der Gemeinschaft (TARIC) und das Europäische System der Verbindlichen Zolltarifauskünfte (E-VZTA), haben den Handel durch die verbesserte Verfügbarkeit von Informationen und die erhöhte Rechtssicherheit für Unternehmen ebenfalls erleichtert.

In Bezug auf das Programmziel I (Schutz der Gemeinschaftsinteressen) herrschte weitgehendes Einvernehmen darüber, dass die IT-Systeme (insbesondere die tarifbezogenen) die Verfügbarkeit von Daten, die zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft beitragen, verbessert haben. Die Betrugsbekämpfung dagegen stand nicht im Mittelpunkt der IT-Systeme, da die Entwicklung und Pflege von IT-Systemen zur Betrugsbekämpfung von anderen Rechtsinstrumenten abgedeckt wird[2]. Allerdings dürfte das System für das elektronische Risiko-Informationsformular (RIF) im Zuge der fortschreitenden Entwicklung eines Rahmens für ein gemeinsames Risikomanagement für die Verbesserung der Zollkontrollen und damit der Betrugsbekämpfung immer nützlicher werden.

EFFI ZIENZ, NUTZEN UND NACHHALTIGKEIT

Die drei letzten Fragen für die Bewertung betrafen die Effizienz, den Nutzen und die Nachhaltigkeit des Programms „Zoll 2007“. In den folgenden Abschnitten sind die wichtigsten Schlussfolgerungen zu diesen Aspekten zusammengefasst.

Könnte das Programm „Zoll 2007“ effizienter sein und mit weniger Mitteln dieselben Ergebnisse und dieselbe Wirkung erzielen?

Aus der Bewertung geht hervor, dass das Programm „Zoll 2007“ insgesamt gesehen effizient ist. Bei den gemeinsamen Aktionen sehen die Teilnehmer die am stärksten genutzten Instrumente, für die auch der größte Teil der Mittel verwendet wird (Arbeitsgruppen, Projektgruppen und Austauschmaßnahmen) als besonders wirkungsvoll an. Aus den Fallstudien ist auch ersichtlich, dass es bei der Stichprobe von 20 im Detail bewerteten Aktionen kaum Spielraum für Kosteneinsparungen gibt. Schwieriger zu beurteilen ist das Kosten-Nutzen-Verhältnis bei der Entwicklung und Unterstützung der verschiedenen IT-Systeme des Zolls durch das Programm „Zoll 2007“; den Reaktionen von Nutzern und Teilnehmern ist aber zu entnehmen, dass sie im Allgemeinen mit den IT-Systemen zufrieden sind, was den Schluss nahe legt, dass die Wirkung die Kosten rechtfertigt.

Die Teilnehmer waren auch der Ansicht, dass die Strukturen und Verfahren für die Programmverwaltung gut funktioniert haben. Mehrere teilnehmende Länder vertraten allerdings die Auffassung, dass die auf nationaler Ebene zur Verfügung stehenden Ressourcen (insbesondere die Humanressourcen) nicht ausreichend waren, um die potenziellen Vorteile des Programms „Zoll 2007“ voll auszuschöpfen.

Ende 2007 waren nur etwa 60 % der für das Programm „Zoll 2007“ vorgesehenen Mittel tatsächlich ausgegeben. Auch wenn 2008 und 2009 im Rahmen langfristiger Verträge aufgrund des Programms vor allem für IT-Dienstleistungen weitere für das Programm gebundene Mittel ausgegeben werden sollen, wird der Gesamtbetrag erheblich unter der maximal verfügbaren Dotation liegen, was in erster Linie darauf zurückzuführen ist, dass für die Entwicklung und Unterstützung von IT-Systemen weitaus weniger ausgegeben wurde als erwartet. Der Grund dafür dürfte eine Kombination verschiedener Faktoren sein, weshalb es schwierig ist, eindeutige Schlussfolgerungen zur Effizienz des Programms zu ziehen. Dessen ungeachtet ist festzustellen, dass das Programm „Zoll 2007“ seine Wirkung nicht mit Kosten in der Höhe von 165,55 Mio. EUR erzielt hat, sondern bisher mit rund 95 Mio. EUR zuzüglich weiterer Ausgaben in der Größenordnung von 10 bis 15 Mio. EUR in den nächsten Jahren ausgekommen ist.

Entsprachen die Ergebnisse dem festgestellten Bedarf und wurden sie den zu lösenden Problemen gerecht?

Bei der Bewertung wurde festgestellt, dass die Ergebnisse dem festgestellten Bedarf und den zu lösenden Problemen größtenteils gerecht wurden. Dies ist auf Folgendes zurückzuführen:

a) Alle vier Hauptziele des Programms „Zoll 2007“ sind sachdienlich und betreffen wichtige Bedürfnisse und Prioritäten der Zollverwaltungen der teilnehmenden Länder. Das Programm dürfte den wesentlichen Bedarf der teilnehmenden Länder abgedeckt haben.

b) Die Ergebnisse des Programms „Zoll 2007“ haben zu einem gewissen Umfang dazu beigetragen, alle vier Programmziele (siehe oben) zu erreichen.

Somit war das Programm sehr nützlich. Den nationalen Zollverwaltungen wurden Vorkehrungen, Instrumente und Verfahren für alle relevanten Akteure im Zollbereich in der EU angeboten, um wichtige Fragen im Zusammenhang mit den zollrechtlichen Vorschriften und den Zollverfahren zu lösen. Auf diese Weise war das Programm den nationalen Zollverwaltungen dabei behilflich, Fortschritte auf dem Weg zu dem Ziel zu machen, wie eine einzige Verwaltung zu arbeiten. Des Weiteren hat das Programm einen wichtigen Beitrag zur Vorbereitung auf die Erweiterung und zur Integration neuer Mitgliedstaaten sowie zum Schutz der Interessen der Gemeinschaft geleistet. Ob die Aktionen zur angestrebten Handelserleichterung beigetragen haben, kann nicht eindeutig beantwortet werden, es steht jedoch fest, dass das Programm einen nützlichen Beitrag zur Verringerung der Belastung des rechtmäßigen Handels in einigen Bereichen geleistet und die zusätzliche Belastung aufgrund neuer Maßnahmen im Sicherheitsbereich abgemildert hat.

W ird die Wirkung des Programms „Zoll 2007“ mittel- und langfristig anhalten?

Das Programm „Zoll 2007“ hat zweifelsohne zu einer Reihe von konkreten Ergebnissen geführt, deren Wirkung mittel- und langfristig anhalten wird. Wichtige Beispiele für die nachhaltige Wirkung des Programms sind die von den Arbeitsgruppen des Programms entwickelten Textentwürfe, die in verabschiedete oder vor der Verabschiedung stehende Rechtsakte aufgenommen wurden, verschiedene, in Betrieb befindliche IT-Systeme, zu deren Entwicklung und Anwendung Tätigkeiten im Rahmen von „Zoll 2007“ entscheidend beigetragen haben und die bereits in mehreren Mitgliedstaaten verwendeten E-Learning-Module.

Dessen ungeachtet können die potenziellen positiven Auswirkungen nur dann in vollem Umfang eintreten, wenn das Programm fortgesetzt wird. Das Programm bietet einen grundlegenden Mechanismus zur Begleitung, gemeinsamen Diskussion und Entwicklung laufender sowie neuer Initiativen (rechtlicher, verfahrenstechnischer, technischer, politischer oder anderer Art) im Zollbereich und zur Verbesserung von Qualität, Wirksamkeit, Kohärenz und Akzeptanz für die teilnehmenden Länder und die Wirtschaftsbeteiligten an. Die Einstellung des Programms würde bei allen Beteiligten und davon Betroffenen die Befürchtung auslösen, dass die Zusammenarbeit und Koordinierung beeinträchtigt würde, wodurch weitere Fortschritte zur Verwirklichung aller Ziele des Programms infrage gestellt wären.

EMPFEHLUNGEN

Allgemeine Empfehlungen

Die Abschlussbewertung hat bestätigt, dass sich das Programm „Zoll 2007“ auf die Arbeit des Zolls in Europa positiv ausgewirkt hat. Das Programm wird von Beteiligten und Betroffenen sehr geschätzt und ist im Hinblick auf seine wichtigsten Ziele zweckdienlich. Daher bestätigt die Abschlussbewertung das Ergebnis der Zwischenbewertung, nämlich dass das Programm fortgesetzt werden muss. Für das reibungslose Funktionieren eines Folgeprogramms (oder mehrerer Folgeprogramme) empfiehlt sich Folgendes:

- Das Konzept des zielorientierten Managements wird beibehalten, damit mit allen Aktivitäten den übergeordneten Zielen des Programms entsprechende, klar definierte Ziele verfolgt werden und die Überwachung und Bewertung des Programms vereinfacht wird.

- Das Verzeichnis der erst- und zweitrangigen Prioritäten wird überprüft, um zu gewährleisten, dass das zielorientierte Konzept auf der Grundlage einer eindeutigen Rangordnung sachdienlicher und erreichbarer Ziele seine Gültigkeit behält. Einige Prioritäten des Programms sind möglicherweise nicht mehr relevant, andere wiederum dürften zu weit gefasst oder zu spezifisch sein.

- Sichtbarkeit und Nützlichkeit des Jahresarbeitsprogramms werden durch die Festlegung sehr klarer, erstrangiger Prioritäten für das kommende Jahr erhöht (anstatt dass nur alle Ziele und Prioritäten des Aktionsplans durchgegangen werden).

- Projektgruppen, Arbeitsgruppen und Austauschmaßnahmen werden weiterhin umfassend genutzt, da diese Art von Maßnahmen nach Auffassung der Teilnehmer am wirkungsvollsten ist und bei gezielter Anwendung äußerst nützliche, spürbare und konkrete Ergebnisse liefern kann;

- Unter bestimmten Umständen können auch andere Arten von gemeinsamen Aktionen (u.a. Seminare, Benchmarking) durchgeführt werden, wobei der Erfolg jedoch in erster Linie von der Art der Organisation abhängt. So sollten insbesondere die Leitlinien des Programms „Zoll 2007“ für das Benchmarking überprüft werden, um die bei der Bewertung zu Tage getretenen Schwächen dieses Instruments zu beseitigen.

Spe zielle Themenbereiche

Bei der Bewertung wurde festgestellt, dass bei einigen Fragen im Zusammenhang mit speziellen Themenbereichen Handlungsbedarf besteht. Damit auf den bisherigen Fortschritten aufgebaut werden kann und die für die Beteiligten wichtigsten Fragen angegangen werden können, sollte das Nachfolgeprogramm

- die Handelserleichterungen stärker in den Mittelpunkt rücken. Dieses für die Unternehmen und für die Zollverwaltungen vieler teilnehmender Länder wichtigste Ziel fand im Programm „Zoll 2007“ (im Vergleich zu den anderen Schwerpunktzielen) weniger Beachtung. Um die Belastung des rechtmäßigen Handels zu verringern,

- muss die E-Zoll-Initiative rechtzeitig fertig sein und es muss vermieden werden, dass sich der Prozess verlangsamt, bevor sich die Vorteile für die Wirtschaftsbeteiligten konkretisieren;

- müssen Aktivitäten in Bezug auf die Einzige Bewilligung einschließlich des Zugelassenen Wirtschaftsbeteiligten (AEO) und der Einzigen Bewilligung im Vereinfachten Verfahren Priorität erhalten und es muss darauf hingearbeitet werden, dass diese Konzepte EU-weit einheitlich anerkannt und angewandt werden;

- müssen die Wirtschaftsbeteiligten weiterhin an sachdienlichen gemeinsamen Aktionen beteiligt werden, um zu gewährleisten, dass Bedarf, Erfahrung und Ansichten der Unternehmen erkannt und bei der Entwicklung neuer Bestimmungen, Verfahren, Instrumente usw. berücksichtigt werden;

- weitere Arbeiten zu Risikoanalyse und -management beinhalten, einem Schlüsselbereich für die Verbesserung und Standardisierung von Zollkontrollen und –verfahren und für eine wirksame Betrugsbekämpfung. Weitere Arbeiten zu Risikoprofilen, Indikatoren, Vorschriften usw. sowie zu der Frage, wie ihre Verwendung durch alle nationalen Zollverwaltungen vereinfacht und maximiert werden kann, sollten sich auf Folgendes konzentrieren:

- Feststellung politischer sensibler Aspekte des Risikomanagements (die teilweise damit zusammenhängen, dass etwas, was in einem Mitgliedstaat legal ist, in einem anderen Mitgliedstaat verboten sein kann) und Behandlung auf den geeigneten Ebenen;

- Beibehaltung der Konzentration auf Tätigkeiten und praktische Übungen, die unmittelbar auf eine weitere Harmonisierung der Konzepte für das EU-weite Risikomanagement abzielen;

- das neue gemeinsame Fortbildungskonzept weiter verfolgen und umsetzen und gleichzeitig dafür sorgen, dass die Erarbeitung von E-Learning/gemischten Lernmodulen nicht zum Selbstzweck wird und andere Aktionsbereiche nicht vernachlässigt werden. Hierzu gehören:

- ein offener und integrativer Dialog zwischen der Kommission und den teilnehmenden Ländern, um die Prioritäten für künftige Jahre festzulegen (einschließlich weiterer mit der Fortbildung zusammenhängender Bereiche, die die teilnehmenden Länder einbeziehen möchten;

- die Überprüfung und ggf. Anpassung von Inhalt, Häufigkeit, Dauer und Struktur der Sitzungen der Gruppe für Ausbildungsmanagement, damit die Gruppe bei der Koordinierung von Programmtätigkeiten im Fortbildungsbereich eine aktivere Rolle spielen kann;

- weiter auf den Fortschritten bei den IT-Systemen aufbauen, indem verbesserungsbedürftige Bereiche und/oder neue Aktionen geprüft und erschlossen werden, wie z.B.

- das Vorgehen in Bezug auf die bei der Bewertung festgestellten Probleme und Schwächen einiger zurzeit auf EU-Ebene eingesetzter IT-Systeme;

- Anstrengungen für eine europaweite Harmonisierung der Schnittstellen mit den Wirtschaftsbeteiligten für alle Zollverfahren. Die Kommission hat dafür in der Vergangenheit bereits Leitlinien vorgeschlagen, und die Bewertung hat gezeigt, dass nach Auffassung von nahezu der Hälfte der teilnehmenden Länder das Programm „Zoll 2007“ die Harmonisierung von Schnittstellen auf europäischer Ebene weiter hätte unterstützen können oder sollen.

Begleitmaßnahmen

Schließlich schlagen die Bewerter auch einige Begleitmaßnahmen vor, um das Programm wirksamer und zweckdienlicher zu machen:

- die teilnehmenden Länder sollen dazu aufgefordert werden, dafür zu sorgen, dass für die Koordinierung, das Management und die Verwaltung des Programms auf der Ebene jeder nationalen Zollverwaltung genügend Personal zur Verfügung steht;

- es sollen speziell auf relevante öffentliche Stellen (insbesondere auf die für den Zoll zuständigen Ministerien) abzielende Kommunikationstätigkeiten entwickelt werden, um das Programm „Zoll 2007“ und seine Rolle bekannter zu machen und auf seine Möglichkeiten und auf seine Wirkung hinzuweisen (und damit u.a. die Chancen, dass dafür genügend Mittel zur Verfügung gestellt werden, zu erhöhen);

- die zum Auftakt des Programms „Zoll 2007“ entwickelten Indikatoren und Kriterien für die Erfolgsmessung sollten neu überdacht werden, um eine endgültige Liste sachdienlicher und praktikabler Indikatoren festzulegen, die künftig für die Überwachung und Bewertung des Programms verwendet werden können.

[1] Die Zwischenbewertung wurde im Dezember 2005 abgeschlossen. Siehe hierzu das Arbeitsdokument der Kommissionsdienststellen: Bericht der Kommission: Zwischenbewertung des Programms „Zoll 2007“, SEK (2006) 35.

[2] Verordnung (EG) Nr. 515/97 des Rates über die gegenseitige Amtshilfe zwischen Verwaltungsbehörden der Mitgliedstaaten und die Zusammenarbeit dieser Behörden mit der Kommission im Hinblick auf die ordnungsgemäße Anwendung der Zoll- und der Agrarregelung (ABl. L 82 vom 22.3.1997) und am 26.7.1995 unterzeichnetes Übereinkommen aufgrund von Artikel K.3 des Vertrags über die Europäische Union über den Einsatz der Informationstechnologie im Zollbereich (ABl. C 316 vom 27.11.1995, S. 34-47).