Sonderbericht Nr. 5/2001

zu den im Rahmen der Strukturanpassungshilfe gebildeten und für Haushaltsbeihilfen verwendeten Gegenwertmitteln (7. und 8. EEF), zusammen mit den Antworten der Kommission

(vorgelegt gemäß Artikel 248 Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags)

(2001/C 257/01)

INHALT

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

VERWENDETE ABKÜRZUNGEN

AKP Staaten in Afrika, der Karibik und dem pazifischen Raum, die das Abkommen von Lomé unterzeichnet haben

SDAB Strategiedokument zur Armutsbekämpfung

VSAF Verstärkte Strukturanpassungsfazilität

FCFA Franc de la Communauté financière africaine

EEF Europäische Entwicklungsfonds

IWF Internationaler Währungsfonds

FRPG Fazilität zur Armutsbekämpfung und Wachstumsförderung

HIPC Heavily indebted poor countries (hochverschuldete, arme Länder)

SCR Service Commun des relations extérieures (Gemeinsamer Dienst für Außenbeziehungen)

Stabex Im Abkommen von Lomé vorgesehenes System zur Stabilisierung der Ausfuhrerlöse

Sysmin System zur Stützung von Bergbauerzeugnissen

TFTS Tabelle für die finanziellen Transaktionen des Staates

WAEMU West African Economic and Monetary Union (Westafrikanische Wirtschafts- und Währungsunion)

Verwendete Referenzdokumente

KOM(2000) 58 endg. Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament vom 4. Februar 2000 zu den Wirtschaftsreformprogrammen und Strukturanpassungshilfen der Gemeinschaft - Bilanz und Perspektiven

ZUSAMMENFASSUNG

I. Gegenstand der Prüfung des Hofes war die Überwachung durch die Kommission der im Rahmen der Strukturanpassungshilfe an die AKP-Staaten gebildeten Gegenwertmittel und nicht die Überwachung der Strukturanpassungsprogramme als solches. Die Prüfung bezog sich in erster Linie auf 23, zwischen 1994 und 1999 mit 8 AKP-Staaten geschlossene Finanzierungsabkommen, und bei den betreffenden Hilfen handelte es sich größtenteils um direkte Beihilfen an die Haushalte der Empfängerländer. Ausführung und Überwachung dieser Beihilfen unterlagen nicht den EEF-Verfahren, sondern den für die öffentlichen Ausgaben der AKP-Staaten geltenden nationalen Verfahren.

II. Die Bemerkungen zur Verwaltung durch die Kommission betreffen folgende Punkte: Bedeutung der Zweckbindung der Haushaltsausgaben, Mittelbereitstellung, Inanspruchnahme der technischen Hilfe, Durchführung von Prüfungen und administrative Organisation der Kommissionsdienste. Einige der in diesen Bereichen festgestellten Schwachstellen bestätigen, wie wichtig es ist, dass die Kommission die Qualität der öffentlichen Finanzverwaltung in den Empfängerländern, den Umfang und die Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben in den sozialen Sektoren und die in Abstimmung mit allen betroffenen Akteuren zu verwirklichende Neuorientierung der Programme hin zu einer echten Armutsbekämpfung in den Empfängerländern enger überwacht.

III. Die Kontrolle der mit EEF-Mitteln geförderten Ausgaben wurde beeinflusst durch den Wunsch der Kommission, gleichzeitig die Zahlungsbilanz und die als vorrangig eingestuften Sektoren, insbesondere die sozialen Sektoren, durch Refinanzierung von Ausgaben zu stützen. Diese Kontrolle war nicht immer wirksam, da in einigen Fällen keine oder falsche Angaben über die tatsächliche Ausführung des Haushaltsplans vorlagen. Die technische Hilfe wurde nicht in vollem Umfang ausgeschöpft. Die Überwachung von Qualität und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben, ein zentrales Kriterium für die Verbesserung der sozialen Dienste, war nicht immer zeitnah. Seit 1998 hat die Kommission die Programmprüfung genauer geregelt. Zwar führten die aufgedeckten Unregelmäßigkeiten nicht zu Rückzahlungen an die EEF-Kassenmittel, doch wurde die Gewährung neuer Beihilfen in mehreren Fällen an die Durchführung von Berichtigungsmaßnahmen geknüpft.

IV. Angesichts der Schwachstellen auf der Ebene der nationalen Verfahren für Ausführung und Kontrolle der öffentlichen Ausgaben ist es nicht realistisch, zu erwarten, dass die Ausgaben der Empfängerländer in den als vorrangig eingestuften Sektoren stets ordnungsgemäß ausgeführt und sich immer wirklich auf Niveau und Qualität der sozialen Dienste auswirken werden. Die Reformen dieser Länder im Bereich der öffentlichen Finanzverwaltung sind neu und können kurzfristig noch nicht greifen. Diese Tatsache wurde durch die Kommissionsprüfungen ab dem Jahr 1998 bestätigt. Die Haushaltsbehörde sollte sich der inhärenten Risiken des gewählten Ansatzes bewusst sein und für eine Evaluierung dieser Risiken in Form von Prüfungen der öffentlichen Ausgaben sorgen. Ferner sollte sie die allmähliche Verringerung dieser Risiken anstreben, indem sie die tatsächliche Durchführung der Reformen in den AKP-Staaten, insbesondere durch eine konzentrierte Aktion der Gemeinschaft aller Geldgeber, fördert.

V. Im Hinblick auf eine bessere Kontrolle der Beihilfendurchführung und eine den neuen Leitlinien der Haushaltsbehörde entsprechende Entwicklung sollte die Kommission

a) ihre Programme in eine Strategie und einen Plan zur Reform der öffentlichen Finanzverwaltung einbinden und eine umfassende Koordinierung aller in diesem Bereich tätigen Akteure anstreben;

b) klare Leitlinien ausarbeiten, damit ihre Dienste die bei der öffentlichen Finanzverwaltung und der Qualität der Ausgaben in den einzelnen Ländern erzielten Fortschritte besser beurteilen können; ohne eine Beurteilung dieser Art besteht nämlich die Gefahr, dass die Programmziele nicht erreicht werden;

c) vor Abschluss von Finanzierungsabkommen Modalitäten für die Überwachung und Kontrolle jedes Programms festlegen;

d) innerhalb ihrer Dienststellen die Zuständigkeiten für die Überwachung der makroökonomischen und globalen institutionellen Hilfen einerseits und für die Bewertung des Funktionierens der sozialen Sektoren andererseits besser verteilen;

e) in Zusammenarbeit mit dem IWF für eine bessere Vorhersehbarkeit der Haushaltsbeihilfen sorgen, und zwar unabhängig von deren Finanzierungsquelle;

f) wann immer es möglich ist, ihre sektoralen Beihilfen im Rahmen multilateraler Ansätze in die Haushalte der Empfängerländer integrieren.

EINLEITUNG

Im Rahmen der Strukturanpassungshilfen gebildete Gegenwertmittel

1. Anfang der 80er Jahre verzeichneten zahlreiche AKP-Staaten erhebliche Zahlungsbilanz- und Haushaltsdefizite, die sie durch eine hohe, nicht mit ihren Wachstums- und Einnahmenperspektiven in Einklang stehende Auslandsverschuldung finanzierten. Um diese Schwierigkeiten zu überwinden, begannen die betreffenden Länder unter der Ägide der Bretton-Woods-Institutionen(1) mit der Durchführung von Strukturanpassungsprogrammen, die eine Reihe aufeinander abgestimmter, makroökonomischer Maßnahmen zur Wiederherstellung des wirtschaftlichen Gleichgewichts und zur Verringerung ihrer Defizite auf der internen (Haushalt) und externen Ebene (Zahlungsbilanz) umfassten. Die Europäische Gemeinschaft beteiligte sich an diesem Prozess durch das Vierte Abkommen von Lomé(2), das in den Artikeln 243 bis 250 ein Instrument der Strukturanpassungshilfe vorsieht. In Rahmen dieses neuen Instruments hatte die Kommission bis Ende 2000 an 42 AKP-Staaten einen Gesamtbetrag in Höhe von 2320 Millionen Euro zur Unterstützung der zwischen den Empfängerländern und den Bretton-Woods-Institutionen vereinbarten Reformen überwiesen. Dieser Betrag entspricht 22 % der insgesamt aus dem 7. und 8. EEF getätigten Zahlungen (siehe Anhang I).

2. Die aus den EEF gewährten Gemeinschaftsmittel werden in Euro auf ein vom Empfängerstaat zumeist bei der Zentralbank eröffnetes Bankkonto überwiesen. Anschließend wird der Gegenwert dieser Mittel in Landeswährung auf ein bei derselben Bank eingerichtetes Bankkonto mit doppelter Zeichnungsbefugnis(3) überwiesen. Die entsprechenden Beträge in Landeswährung tragen zur Verbesserung der Kassenmittelsituation des Staates gegenüber der Notenbank bei und können zur Finanzierung öffentlicher Ausgaben des Empfängerstaats verwendet werden (siehe Tabelle 1). Bei den Strukturanpassungshilfen aus dem EEF handelte es sich um:

a) Stützung der Zahlungsbilanz und dadurch Verbesserung des wirtschaftlichen und finanziellen Gleichgewichts in den betreffenden Ländern im Rahmen der Koordinierung durch den IWF;

b) Hilfen zugunsten der Haushalte der Empfängerstaaten, insbesondere zugunsten der sozialen Sektoren. Die Strukturanpassungsprogramme beinhalten nämlich im Allgemeinen eine Neudimensionierung der öffentlichen Ausgaben, die mit einem Abbau der sozialen Dienstleistungen für die schwächsten Bevölkerungsschichten verbunden sein kann.

Tabelle 1

Mechanismus der Mobilisierung der Strukturanpassungshilfe aus dem EEF

>PIC FILE= "C_2001257DE.000401.TIF">

3. Für die Verwaltung der EEF-Beihilfen findet ein in den Abkommen von Lomé festgelegtes paritätisches System Anwendung. Jedes Programm über Strukturanpassungshilfen ist Gegenstand eines Finanzierungsabkommens zwischen der Kommission und dem nationalen Anweisungsbefugten im betreffenden AKP-Staat. In den meisten Empfängerländern werden die Finanzierungsabkommen durch Vereinbarungsprotokolle ergänzt, welche die Modalitäten und Bedingungen für die Verwendung der Gegenwertmittel enthalten.

4. Die Kommission ist weder Anweisungsbefugter noch Rechnungsführer für die Gegenwertmittel, die auch nicht in ihren Konten ausgewiesen werden. Mit ihrer Forderung, diese Mittel auf einem Konto mit doppelter Zeichnungsbefugnis zu hinterlegen und die genauen Bedingungen ihrer Verwendung in den Finanzierungsabkommen und den Protokollen festzulegen, wollte die Kommission dafür sorgen, dass die Gegenwertmittel auch tatsächlich den von der Europäischen Union angestrebten Entwicklungshilfe- und Verwaltungszielen dienen.

5. Seit Beginn des 7. EEF beteiligte sich die Kommission aktiv an den Überlegungen der Geldgeber und passte ihre Hilfe an die veränderten Zwänge in den AKP-Staaten an. In diesem Zusammenhang ging sie über von der Unterstützung der Importe zu einer globaleren Stützung der Haushalte, wobei sie sich verstärkt auf die Ergebnisse der Verwaltungsreformen und die Bewertung der tatsächlichen Lage der am stärksten benachteiligten Bevölkerungsgruppen konzentrierte. Die Begriffe "Importprogramme" und "Gegenwertmittel" hätten aufgegeben werden müssen, da sie zu Verwirrung hinsichtlich des wahren Charakters der haushaltsstützenden Maßnahmen geführt haben. Im Jahr 1999 beschlossen die wichtigsten Geldgeber, ihre Unterstützung von der Ausarbeitung und Umsetzung von Strategiedokumenten zur Armutsbekämpfung durch die Empfängerländer abhängig zu machen. Dies gilt für die Darlehen des IWF und der Weltbank, die Schuldenerleichterungen im Rahmen der Initiative zugunsten armer, hoch verschuldeter Länder und die haushaltsstützenden Maßnahmen der Europäischen Gemeinschaft. Der IWF machte die Armutsbekämpfung zu einem Ziel und einem Kriterium für die Erfolgsbewertung seiner Programme, indem er die erweiterte Strukturanpassungsfazilität durch die Fazilität zur Armutsbekämpfung und Wachstumssteigerung ersetzte. Anhang II enthält eine Übersicht über die wichtigsten, von Kommission und Rat im betreffenden Zeitraum angenommenen Orientierungsdokumente.

Prüfung des Hofes

6. Mit der Prüfung des Hofes soll der Entschließung des Europäischen Parlaments zur Entlastung für das Haushaltsjahr 1998(4) Rechnung getragen werden. Der Hof prüfte nicht die Überwachung der Strukturanpassungsprogramme als solche, sondern die Frage, wie die Kommission die Verwendung der aus EEF-Strukturanpassungshilfen an die AKP-Staaten gebildeten Gegenwertmittel überwacht. Die Bewertung des Hofes stützt sich in erster Linie auf die Prüfung einer Stichprobe aus 23, zwischen 1994 und 1999 mit 8 Empfängerländern geschlossenen Finanzierungsabkommen, auf die Ende 2000 ein Anteil von 23 % der aus dem 7. und 8. EEF insgesamt gewährten Strukturanpassungshilfen entfiel (siehe Anhang III). Die zu diesen Programmen bei den zentralen Kommissionsdienststellen durchgeführten Prüfungen wurden ergänzt durch Vor-Ort-Prüfungen bei den Delegationen und den für die Mittelverwendung zuständigen nationalen Behörden.

7. Wie der vorliegende Bericht zeigt, haben zahlreiche, bereits zwischen 1990 und 1996 in verschiedenen Jahres- und Sonderberichten des Hofes zu den Gegenwertmitteln veröffentlichte Bemerkungen (siehe Anhang IV) - trotz der Fortschritte bei der Organisation der Überwachung durch die Kommission - noch immer Gültigkeit.

8. Dieser Bericht betrifft nur die im Rahmen der Strukturanpassungshilfe aus dem EEF gebildeten Gegenwertmittel. Andere Finanzinstrumente können dieselben Ziele verfolgen und ebenfalls in Form von Haushaltsbeihilfen(5) gewährt werden, insbesondere das Stabex-(6) und das Sysmin-Instrument, für die bis Ende 2000 aus dem 7. und 8. EEF Zahlungen im Gesamtbetrag von 2043 Millionen Euro getätigt wurden. In einigen AKP-Staaten werden die aus dem Gemeinschaftshaushalt gewährten Hilfen für die Ernährungssicherheit(7) und die im Rahmen der Fischereiabkommen gezahlten Gebühren ebenfalls zur Finanzierung des Haushalts verwendet.

PROGRAMMKONZEPTION

Zweckbindung der Ausgaben

9. Ziel der Zweckbindung war es, eine zufrieden stellende Umsetzung öffentlicher Ausgaben in den von der Gemeinschaft als vorrangig eingestuften Bereichen zu fördern, d. h. in erster Linie die Etats der sozialen Sektoren(8). In einigen Fällen zielten auch die in den Finanzierungsabkommen festgelegten Auszahlungsbedingungen darauf ab, die zufrieden stellende Ausführung der öffentlichen Ausgaben zu gewährleisten. Bei allen geprüften Programmen in Benin betrafen diese Bedingungen eher den tatsächlichen Grad des Haushaltsvollzugs als die Haushaltsansätze. Dagegen enthielten die Finanzierungsabkommen in zwei geprüften Ländern (Senegal und Sambia) keinerlei quantifizierte Zielvorgaben für die Ausführung des Haushaltsplans.

10. Bei der Hälfte der geprüften Länder wurde die in den Finanzierungsabkommen und den zwischen den nationalen Anweisungsbefugten und dem Kommissionsbeauftragten geschlossenen Vereinbarungsprotokollen festgelegte Zweckbindung der Beihilfen weiter eingegrenzt durch eine Liste ausgewählter Ausgaben innerhalb der sozialen Sektoren. Dank dieser ausführlicheren Zweckbindung konnte die Kommission in der Praxis den Grad der Ausführung der Ausgaben in den als vorrangig eingestuften Sektoren ermitteln und sich ein Bild von der Ausgabenausführung durch die betreffenden Empfängerstaaten machen, wobei sie ihre Prüfung der Belege und der Ausführung der ausgewählten Ausgaben auf den Betrag der Gemeinschaftsbeihilfen begrenzen konnte.

11. In allen Ländern, in die Strukturanpassungsmittel aus dem EEF fließen, überwacht der IWF die öffentlichen Finanzen generell. Angesichts der Austauschbarkeit aller öffentlichen Haushaltsmittel legte die Weltbank seit 1996(9) bei Strukturanpassungsdarlehen mehr Gewicht auf die Überwachung der Währungsreserven und der Haushaltsführung insgesamt als auf die Überwachung der genauen Verwendung der von ihr gewährten Beihilfen. Da sich die Geldgeber zur Zeit des 7. EEF generell noch wenig für die Qualität der öffentlichen Ausgaben interessierten, begann die Kommission erst seit den 1995 durchgeführten Prüfungen der Gegenwertmittel allmählich damit, die Ordnungsmäßigkeit und Zweckdienlichkeit der öffentlichen Ausgaben der Empfängerländer in den mit Gegenwertmitteln geförderten Sektoren zu prüfen. Allerdings beschränkte sie sich - ungeachtet der Austauschbarkeit der Haushaltsbeihilfen - häufig darauf, förderfähige Ausgaben in Höhe der Gemeinschaftsbeihilfen ausfindig zu machen. Im Jahr 2000 räumte die Kommission ein, dass die Zweckbindung nur begrenzte Wirksamkeit und in bestimmten Fällen sogar kontraproduktive Auswirkungen auf die Verfahren und Fristen für die Ausführung des Haushaltsplans hat(10). Sie sollte ihren Ansatz im Bereich der Ausgabenkontrolle jedoch noch genauer definieren und sich dabei mit den anderen Geldgebern abstimmen.

Auswahl der zweckgebundenen Ausgaben

12. Bei der Auswahl der zweckgebundenen Ausgaben standen nicht immer die angestrebten Auswirkungen in den sozialen Sektoren im Vordergrund, die auch auf anderem Wege erreicht werden könnten, etwa durch Festlegung bestimmter Auszahlungsbedingungen in den Finanzierungsabkommen. In einigen Fällen stand der Wunsch nach einer raschen Mittelbereitstellung zugunsten der betreffenden Haushalte im Vordergrund, während in anderen Fällen der Überlegung Vorrang eingeräumt wurde, dass der spätere administrative und buchhalterische Nachweis über die Mittelverwendung nicht zu schwierig sein sollte (siehe Kasten Nr. 1).

Kasten Nr. 1 Zweckgebundene Ausgaben

1. In Malawi wurden aus den Programmen 98 % der Verwaltungsausgaben des Gesundheitsministeriums (ohne Gehälter) finanziert. Ohne diese Hilfen, wäre der Grad der Ausgabenausführung sehr niedrig gewesen.

2. In Benin trug die Refinanzierung bereits getätigter Ausgaben, insbesondere im Gesundheitssektor, dazu bei, dass die Behörden die Ausgaben tatsächlich ausführten. Zugleich konnten auf diese Weise rasch zusätzliche Ressourcen zugunsten des Staatshaushalts bereitgestellt werden.

3. In Burkina Faso wurden die zweckgebundenen Ausgaben u. a. so ausgewählt, dass ein möglichst problemloser Nachweis in den Konten möglich war. Dies gilt insbesondere für die auf zentraler Ebene verwalteten Ausgaben. Im Gesundheitssektor gab es nicht immer einen direkten Zusammenhang zwischen den geförderten Haushaltslinien und der Priorität für die dezentralen Strukturen, welche die Dienstleistungen im Gesundheitsbereich erbringen.

4. Im Senegal dienten die Beihilfen insbesondere zur Finanzierung von Ausgaben im Gesundheitssektor, bei denen die ordnungsgemäße Ausführung wahrscheinlich war. Dagegen erwies sich die Kontrolle der Beihilfen für dezentral getätigte Ausgaben als schwierig.

13. Für den IWF ist die Frage der Zahlungsrückstände in zahlreichen Ländern von entscheidender Bedeutung, da sich diese auf die Finanzlage des Staates und des privaten Sektors, insbesondere des Bankensektors auswirken. Die Finanzierung von Zahlungsrückständen trägt zur erwünschten Verbesserung der Finanzlage bei und ermöglicht überdies eine rasche Bereitstellung der Mittel, was mit einer globalen Stützung des Haushalts verglichen werden kann. Allerdings besteht die Gefahr, dass die Geldgeber den zuständigen Behörden dabei helfen, sich ihrer Verantwortung zu entziehen, indem sie durch eine schlechte Verwaltungspraxis oder nicht genehmigte Ausgaben verursachte Altlasten übernehmen. Außerdem besteht das Risiko, dass eben die Handlungsweisen gefördert werden, die zu Zahlungsrückständen führen. Die Bereinigung der Zahlungsrückstände trägt nur dann zur Erholung der öffentlichen Finanzen bei, wenn sie im Rahmen einer wirklichen Reform erfolgt, mit der ihr Wiederauftreten verhindert wird. Während in Benin entsprechende Maßnahmen eingeleitet worden waren, war in Tansania und Sambia diese Bedingung für die Finanzierung von Zahlungsrückständen durch die Kommission nicht erfuellt.

14. In Ghana, Sambia und der Elfenbeinküste(11) kam es zur Rückerstattung von Schatzanweisungen oder der damit verbundenen Kosten. Diese Art der Mittelverwendung ist ebenfalls mit einer globalen und raschen Stützung des Haushalts gleichzusetzen, hat aber keine direkten Auswirkungen auf die sektoralen Reformen und trägt auch nicht zur Aufrechterhaltung funktionierender sozialer Sektoren bei.

15. Das Abkommen von Lomé sieht vor, dass die Gegenwertmittel auch zur Finanzierung von EEF-Projekten verwendet werden können. Da diese Bestimmungen schlecht mit der Haushaltsdisziplin vereinbar sind - falls die Projekte aus öffentlichen Mitteln finanziert, aber nicht im Staatshaushalt erfasst werden -, stellte die Kommission die Finanzierung von nicht im Haushalt aufgeführten Projekten nach und nach ein. Drei der geprüften Länder (Ghana, Malawi und Tansania) erhielten jedoch bis 1998 entsprechende Finanzierungen. Im Fall Tansanias wurden als Rechtfertigung für diese nicht im Finanzierungsabkommen vorgesehenen Mittelzuweisungen die mit der unzulänglichen Verwaltung der öffentlichen Ausgaben verbundenen Risiken angeführt.

16. Die Mitteilung der Kommission vom Februar 2000 enthält wenige quantitative Angaben zur Art der zweckgebundenen Ausgaben(12). So wird insbesondere nicht präzisiert, dass nach Kommissionsschätzungen etwa 7 % der aus dem 7. EEF gewährten Hilfen auf die Bereinigung von Zahlungsrückständen entfielen.

KONTROLLE DER PROGRAMMDUCHFÜHRUNG

Zeitplan für die Mittelzuweisung

17. Die Zuweisung der Strukturanpassungshilfen an die förderfähigen Länder durch die Kommission erfolgt für einen Zeitraum von zwei Jahren. Da die Kommission es nicht für möglich hielt(13), zuverlässige Daten über das Haushaltsdefizit der einzelnen Länder zu erhalten, ist der Zusammenhang zwischen diesen Mittelzuweisungen und den tatsächlichen Finanzierungsbedürfnissen, der zudem nur eines der Kriterien für die Mittelverteilung darstellt, nur schwach. Im Jahr 1998 hatte die Kommission die Bereitstellung von Strukturanpassungshilfen für Senegal gegenüber dem EEF-Ausschuss mit dem dringenden Finanzierungsbedarf dieses Staates begründet; Ende 2000 befanden sich aber noch 7 Milliarden FCFA (10,7 Millionen Euro) auf dem Gegenwertmittelkonto, und die Behörden schienen nicht um eine rasche Verwendung dieser Mittel bemüht zu sein(14).

18. Wie aus Tabelle 2 hervorgeht, wich der Zeitpunkt der Bereitstellung der Beihilfen durch die Kommission häufig deutlich von dem Zeitpunkt ab, der in den dem EEF-Ausschuss vorgelegten Finanzierungsvorschlägen genannt wurde. Zu dieser zeitlichen Verschiebung kommt es wegen der mit den EEF-Beschlussfassungsverfahren verbundenen Fristen und der von den AKP-Staaten bis zur Erfuellung der in den Finanzierungsabkommen genannten Auszahlungsbedingungen benötigten Zeit; bei Nichterfuellung dieser Bedingungen werden die Beihilfen nämlich ganz ausgesetzt. Beim gegenwärtigen System stellen die Hilfen erst kurz vor ihrer tatsächlichen Auszahlung durch die Kommissionsdienste einen zuverlässigen Posten für die Empfängerländer dar, also zu einem Zeitpunkt, an dem diese ihren Haushaltsplan für das Haushaltsjahr, für das die Hilfe programmiert wurde, meist schon aufgestellt haben. Überdies werden die Beihilfen häufig erst gegen Ende des Haushaltsjahrs ausgezahlt.

Tabelle 2

Differenz zwischen den vorgesehen und den tatsächlichen Zahlungen für die Haushaltsjahre 1995 bis 2000 bei den 23 geprüften Programmen

>PIC FILE= "C_2001257DE.000701.TIF">

Quelle:

Beschlüsse und Rechnungsführung der Kommission.

19. In drei der acht geprüften Länder (Malawi, Mosambik und Sambia) wurden die Gegenwertmittel nach Auszahlung der Devisen durch die Kommission verspätet von der Zentralbank gebildet. Anschließend wurden die Mittel mehr oder weniger rasch an die allgemeinen Konten der Staatskasse überwiesen. Aufgrund dieser Verzögerungen wird die ohnehin bereits schwache Verbindung zwischen den gewährten Beihilfen und dem Kassenmittelbedarf für ein bestimmtes Haushaltsjahr noch schwächer. Unter diesen Umständen wird es für die Empfängerländer nicht leichter, ihre externen und internen Zahlungsfristen einzuhalten und das Entstehen von Zahlungsrückständen zu vermeiden (siehe Kasten Nr. 2).

Kasten Nr. 2 Verzögerungen im Zusammenhang mit den Beihilfen

1. In Malawi tätigte die Kommission eine für Juli 2000 vorgesehene Zahlung in Höhe von 16 Millionen Euro erst Ende Dezember 2000, nachdem die Delegation die zentralen Kommissionsdienststellen mehrfach an diese Zahlung erinnert hatte. Auf der anderen Seite hatte die Zentralbank von Malawi die mit der vorhergehenden Mittelzuweisung verbundenen Gegenwertmittel erst mit Verspätung auf dem entsprechenden Konto hinterlegt. Nach Schätzungen der Weltbank entstehen Malawi wegen der Verzögerungen bei den Zahlungen sämtlicher Geldgeber(15) jährliche Kosten in Höhe von 11 Millionen USD.

2. In Sambia wurden die Gegenwertmittel für eine im Rahmen des Vierten Strukturanpassungsprogramms erfolgte Zahlung in Höhe von 20,6 Millionen Euro erst mit sechsmonatiger Verspätung auf dem Konto mit doppelter Zeichnungsbefugnis hinterlegt.

3. In Ghana lässt sich keinerlei Verbindung zwischen den alljährlich auf dem Gegenwertmittelkonto hinterlegten Beträgen und den von der Kommission zur Stützung der Haushalte für die betreffenden Haushaltsjahre bereitgestellten Devisenbeträgen herstellen.

20. In Bezug auf die Modalitäten und den Zeitplan für die Einbeziehung der Gemeinschaftsbeihilfen in die Rechnung der betreffenden Länder gibt es keine zwischen dem EEF und den Empfängerländern vereinbarte, allgemeine Praxis. Je nach Staat und nach Zeitpunkt werden diese Beihilfen bei der Berechnung der Nettosituation des Staates gegenüber der Zentralbank berücksichtigt oder nicht. In einigen Fällen werden sie vor Berechnung des voraussichtlichen Haushaltsdefizits berücksichtigt, in anderen Fällen nicht; unter Umständen werden sie sogar als Finanzierungsquelle für dieses Defizit betrachtet. Diese unterschiedlichen Rechnungsführungsverfahren und die damit verbundenen Verzögerungen erschweren die Einbeziehung der Beihilfen bei der Berechnung der voraussichtlichen Haushaltseinnahmen(16) sowie die Einhaltung öffentlicher Rechnungsführungsnormen(17) und die Koordinierung der Beihilfen, welche die Kommission anstrebt.

Kontrolle der Bildung der Gegenwertmittel

21. Mehrere Kommissionsdelegationen überwachten die angewandten Wechselkurse und die Kontoauszüge nicht in angemessener Weise. Keines der 23 geprüften Finanzierungsabkommen enthielt genaue Bestimmungen über den Wechselkurs für die Umrechnung in Landeswährung der in europäischer Währung getätigten Kommissionszahlungen. In den Vereinbarungsprotokollen wurde diese Frage ebenfalls nicht einheitlich geregelt (siehe Kasten Nr. 3).

Kasten Nr. 3 Kontrolle der Bildung der Gegenwertmittel

1. In vier Ländern (Malawi, Mosambik, Tansania und Sambia) verringerten sich die an die Staatskasse überwiesenen Mittel wegen der Anwendung ungünstiger Wechselkurse durch die Zentralbank.

2. In Mosambik wendete die Zentralbank bei der Bildung der Gegenwertmittel einen Wechselkurs an, der 3 % unter dem günstigsten Wechselkurs lag. Weitere 1 % wurden als Verwaltungsgebühren einbehalten. Nach Schätzungen des Hofes belief sich die auf diese Art und Weise von der Zentralbank erwirtschaftete Marge auf 4 Millionen Euro.

3. In Mosambik und im Senegal lagen den Delegationen keine Kontoauszüge vor, anhand deren die Bildung der Gegenwertmittel kontrolliert werden konnte. In Mosambik werden die Gegenwertmittel überdies nicht auf einem Konto mit doppelter Zeichnungsbefugnis hinterlegt, und die Bildung von Gegenwertmitteln für einen im Rahmen des ersten Importprogramms gezahlten Betrag in Höhe von 8 Millionen Euro (1992) konnte nicht bestätigt werden(18).

Verwendung der technischen Hilfe

22. Die technische Hilfe stellt eine der drei in Artikel 247 des Vierten Abkommens von Lomé vorgesehenen Formen der Strukturanpassungshilfe dar. In Artikel 20 Buchstabe e) des Internen Abkommens für den 7. und 8. EEF geht es nur um die technische Hilfe bei der Überwachung der Importprogramme. Dies entsprach zwar im Jahr 1990 dem Hauptanliegen der Kommission, doch hätte es im Zuge des 8. EEF im Jahr 1995 zu einer Anpassung kommen müssen, um der Akzentverschiebung hin zu haushaltsstützenden Maßnahmen Rechnung zu tragen. Gemäß dem im Juli 1998 aktualisierten Verfahrenshandbuch der Kommissionsdienststellen kann die technische Hilfe die operationelle Durchführung eines Programms kontrollieren und lenken und den damit verbundenen Haushaltsvollzug (Programmierung, Durchführung, Kontrolle) überwachen, doch werden keine Angaben zum Zeitplan und zum konkreten Inhalt dieser Tätigkeiten gemacht. Auch die Finanzierungsabkommen enthalten zumeist keine ausführlichen Angaben, so dass der Bedarf und die Tätigkeiten in den vor Ort geschlossenen Vereinbarungsprotokollen und in den Auftragsbedingungen der technischen Assistenten definiert werden müssen.

23. Tabelle 3 enthält eine Übersicht über die bei den geprüften Programmen für die technische Hilfe bereitgestellten Mittel und über die Durchführung dieser Hilfe. Diese Mittel wurden nicht vollständig ausgeschöpft und häufig gegenüber dem Zeitplan für die Mobilisierung der Gegenwertmittel mit Verspätung abgerufen, so dass Ende 2000 nur 31 % der Mittel tatsächlich ausgezahlt worden waren. Außer im Fall Benins waren die örtlichen Bedingungen nicht Ursache der begrenzten Inanspruchnahme der technischen Hilfe. Vielmehr führten die schwerfälligen Einstellungsverfahren der zentralen Kommissionsdienststellen für technische Assistenten und in einigen Fällen die Widerstände der nationalen Behörden dazu, dass die für diese begleitenden Tätigkeiten bereitgestellten Mittel nur langsam in Anspruch genommen wurden. Gerade diesen Tätigkeiten kommt jedoch große Bedeutung zu.

Tabelle 3

Durchführung der in den geprüften Finanzierungsabkommen vorgesehenen technischen Hilfe

>PIC FILE= "C_2001257DE.000901.TIF">

Quelle:

Finanzierungsabkommen und Rechnungsführung für den EEF zum 31. Dezember 2000, Details siehe Anhang III.

24. In den acht geprüften Ländern waren die für die Überwachung der Maßnahmendurchführung in den zweckgebundenen Sektoren zuständigen technischen Assistenten zuweilen bereits im Rahmen anderer Programme im sozialen Sektor oder im Haushalts- und Finanzbereich vor Ort tätig. Diese Form der indirekten Überwachung trug nicht zur Definition klarer Ziele bei; überdies konzentrierte sich die technische Hilfe eher auf eine quantitative Analyse der Haushaltspläne als auf Ordnungsmäßigkeit und Wirkung der Ausgaben. In einigen Fällen ermöglicht die technische Hilfe der Kommission zwar die Überwachung der Programmdurchführung, doch ist sie für die begünstigten Verwaltungen nur mit einem indirekten operationellen Nutzen verbunden (Senegal). In Bezug auf die Verteilung zwischen externer und örtlicher technischer Hilfe gibt es keinerlei generelle Richtung. In einigen Fällen führte die technische Hilfe zu Ergebnissen (Burkina Faso, Tansania, Sambia), in anderen Fällen waren Aufgabendefinition und Mittelbereitstellung unzulänglich. Insgesamt ergibt sich also ein äußerst uneinheitliches Bild in Bezug auf die Verwendung der technischen Hilfe.

25. In Benin, Ghana und Malawi wurde die technische Hilfe, insbesondere die in den Programmen vorgesehenen Prüfungen und Bewertungen, bis 1999(19) aus den Gegenwertmitteln finanziert. In diesem Fall werden die Tätigkeiten in den Verwaltungssystemen der Kommission nicht erfasst, die keine Möglichkeit der analytischen Überwachung der geleisteten technischen Hilfe vorsehen. Genau wie bei den direkten Finanzierungen aus dem EEF werden die Mandate und Mandate auf Initiative des Empfängerlands ausgehandelt. Die Kommission hat weniger Kontrolle über diese Form der technischen Hilfe als bei von den zentralen Kommissionsdienststellen vergebenen und aus anderen Ressourcen finanzierten Mandaten. Dies gilt insbesondere für den Inhalt der Tätigkeit, die Harmonisierung der Methoden und die vorgegebenen Fristen.

Durchführung von Prüfungen

26. Die Finanzierungsabkommen sehen die Möglichkeit von Prüfungen der Rechnungsführung vor, die auf Initiative der Kommission oder der nationalen Behörden durchgeführt werden können. Tabelle 4enthält für die geprüften Programme eine Übersicht über die Prüfungen und Weiterverfolgungsmaßnahmen. Bei der Hälfte der betroffenen Länder betrafen die Prüfungen die Gesamtheit der Programme. In Sambia gab es keinerlei Prüfung, ohne dass es eine klare Begründung für diese besondere Situation gibt. Nur in zwei Ländern (Benin und Burkina Faso) fanden die Prüfungen auf Jahresbasis statt und betrafen alle für ein Haushaltsjahr gewährten Beihilfen. In den anderen Fällen deckten die Prüfungen dagegen häufig mehrere, aus einem oder mehreren Programmen unterstützte Haushaltsjahre ab. Die Prüfungen auf Jahresbasis ermöglichen eine bessere und zeitnahere Überwachung der Programme. Sie passen sich an die Haushaltsverfahren an und stellen zugleich einen Schritt in Richtung auf das auf nationaler Ebene angestrebte Ziel einer Kontrolle der öffentlichen Finanzen dar.

Tabelle 4

Stand zum 31. Dezember 2000 in Bezug auf die Prüfungen der Verwendung der Gegenwertmittel bei den geprüften Programmen

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Quelle:

Kommissionsdossiers.

27. Die in den einzelnen Ländern durchgeführten Prüfungen betrafen zwar ähnliche Punkte, doch gab es große Unterschiede hinsichtlich der Prüfungsaufträge und der bereitgestellten Mittel. Diese Unterschiede machen deutlich, dass es im Bereich der Prüfungen keinen pragmatischen Ansatz auf der Grundlage einer fundierten Analyse der vorherrschenden Bedingungen in den einzelnen Ländern gab. Ähnlich wie bei der technischen Hilfe wäre es sinnvoll, einen allgemeinen Rahmen mit einer Beschreibung der Ziele und des Umfangs der Prüfungen und der Strategie für ihre Anwendung vorzugeben. Dies wäre eine Orientierungshilfe für alle betroffenen Länder und würde die Planung der Ressourcenverteilung vereinfachen.

28. Bis 1998 betrafen die aus den Programmen finanzierten Prüfungen in erster Linie die Bildung der Gegenwertmittel, die Förderfähigkeit der Ausgaben und den Grad des Haushaltsvollzugs. Zuweilen mussten die Prüfer den Großteil ihrer Arbeitszeit jedoch darauf verwenden, undurchschaubare Ausgabensysteme zu analysieren, Konten zurückzuverfolgen und quantitative Synthesen auszuarbeiten, ohne dass sie die Zuverlässigkeit der Rechnungsführung oder die tatsächliche Ausführung und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge überprüfen konnten, weshalb die Berichte schließlich wenig zweckdienlich waren.

29. Nach Aufdeckung von Unregelmäßigkeiten an der Elfenbeinküste im Jahr 1998(20) wurde sich die Kommission zunehmend der mit dieser Vorgehensweise verbundenen Risiken bewusst. Ab 1999 wurde die Prüfung der Rechnungsführung in mehreren Ländern ergänzt durch eine Kontrolle der Ausgabenqualität, der Zuverlässigkeit der Rechnungsführung und der Angemessenheit der Verwaltungs- und Kontrollsysteme (siehe Kasten Nr. 4).

Kasten Nr. 4 Ergebnisse der aus dem EEF finanzierten Prüfungen

1. Die Prüfung der im Haushaltsjahr 1998 zugunsten des Gesundheitssektors in Benin getätigten Ausgaben offenbarte die Bescheinigung von Leistungen vor ihrer Erbringung, die unzulängliche Verwaltung von Lagerbeständen und Unzulänglichkeiten bei den Ausschreibungen. Die Überprüfung der Zahlungsrückstände im Jahr 2000 betraf sowohl das tatsächliche Vorhandensein dieser Rückstände als auch den von der Regierung vorgeschlagenen Aktionsplan zu ihrer künftigen Vermeidung.

2. In Burkina Faso hatten die Prüfer 1998 eine Reihe von Unregelmäßigkeiten aufgedeckt. Bei der Prüfung von 1999 wurde festgestellt, dass die Rechnungsführung nicht die tatsächliche Höhe der Ausgaben widerspiegelte. Eine Prüfung im April 2000 ergab Folgendes: Bestätigung der Schwachstellen bei den Rechnungsführungssystemen und Ankaufverfahren, Aufdeckung weiterer Anomalien, fragwürdige Verwaltung und Haushaltsführung im Zusammenhang mit einer öffentlichen Einrichtung und Bewertung der Auswirkungen verschiedener, in den Jahren 1997 bis 1999 aufgedeckter Anomalien.

3. Bei einer vom gemeinsamen Dienst für Außenbeziehungen im Februar 2000 in Ghana durchgeführten vertieften Prüfung der Rechnungsführung für die Haushaltsjahre 1996 bis 1999 stellte sich heraus, dass etwa 25 % der Ausgaben nicht förderfähig waren; in dem im April 2000 erstellten Abschlussbericht wurde außerdem auf zahlreiche Schwachstellen bei den öffentlichen Finanzen, den Kontrollsystemen und den Ausschreibungsverfahren hingewiesen.

4. In Tansania prüfte der Gemeinsame Dienst für Außenbeziehungen im Jahr 2000 die 1999 für den Plan zum Abbau der Inlandsverschuldung gewährten Beihilfen. Dabei wurde festgestellt, dass für 4 % der Zahlungen keine Belege vorlagen, die internen Kontrollsysteme nur unzulänglich funktionierten und die Rechnungslegung nicht zuverlässig genug war.

30. Der gemeinsame Dienst für Außenbeziehungen organisierte 1999 und 2000 mehrere Prüfungen der Rechnungsführung in Ländern, in denen er eine unabhängige Kontrolle der Verwendung der Gegenwertmittel für besonders wichtig hielt(21). Diese unter Mitwirkung einer auf die Prüfung der Rechnungsführung spezialisierten Dienststelle durchgeführte Initiative des Gemeinsamen Dienstes für Außenbeziehungen, die sich auf klar strukturierte Prüfungsaufträge stützte und der Ermittlung kohärenter, quantifizierbarer und von Land zu Land vergleichbarer Ergebnisse Vorrang einräumte, verdeutlicht die Vorteile einer koordinierten Vorgehensweise. Tabelle 5 enthält eine Übersicht mit den wichtigsten Ergebnissen dieser Prüfungen, die jedoch nicht alle Länder betraf. Von den vom Hof im Oktober 2000 geprüften Ländern waren Malawi, Mosambik und Sambia nicht Gegenstand einer entsprechenden Prüfung gewesen, obwohl die öffentliche Finanzverwaltung in diesen Ländern mit ähnlichen Risiken behaftet ist wie in anderen Ländern.

Tabelle 5

Ergebnisse der vom SCR in den Jahren 1999 und 2000 organisierten Prüfungen

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Quelle:

Unterlagen des SCR.

31. Das Ausmaß der seit 1998 bei den Prüfungen der Rechnungsführung aufgedeckten Probleme veranlasste die Kommission, die Weiterverfolgung der Prüfungsergebnisse zu verbessern. In drei Ländern (Burkina Faso, Ghana und Tansania) wurde die Programmdurchführung im Jahr 2000 bis zur Unterzeichnung eines Protokolls über die Weiterverfolgung der festgestellten Unregelmäßigkeiten ausgesetzt. In Malawi und Mosambik bildeten die nicht von den zentralen Kommissionsdienststellen organisierten Prüfungen keine ausreichende Grundlage für Weiterverfolgungsmaßnahmen. Im Fall Benins nahm die Kommission lediglich zur Kenntnis, dass sich die Regierung verpflichtete, die erforderlichen Maßnahmen zur Vermeidung des Wiederauftretens der bei den Prüfungen festgestellten Schwachstellen zu treffen.

32. Gemäß den im Anschluss an die Prüfungen geschlossenen Vereinbarungsprotokollen müssen die Empfängerländer die Gegenwertmittel in Höhe der nicht förderfähigen Ausgaben auffuellen. In diesem Fall hat die Kommission grundsätzlich das Recht, die Ausführung der neuen Ausgaben zu überwachen. In den Vereinbarungsprotokollen werden die von der Regierung zur Verbesserung der öffentlichen Finanzverwaltung zu treffenden, teilweise mit den wiederaufgefuellten Gegenwertmitteln zu finanzierenden Maßnahmen genannt. Dieser Mechanismus zeigt die gestiegene Bedeutung, welche die Kommission den konkreten Reformen in Richtung auf eine wirtschaftliche Haushaltsführung in den Empfängerländern beimisst.

33. Die im Anschluss an die Prüfungen geschlossenen Vereinbarungsprotokolle sehen nicht vor, dass die Gegenwertmittel wieder den EEF-Kassenmitteln zufließen. Die Wiederauffuellung der Gegenwertmittel besteht in der Überweisung von Kassenmitteln in Höhe der nicht förderfähigen Ausgaben von einem Staatskonto auf ein anderes (siehe Tabelle 6). Die Auswirkungen dieser Maßnahme sind größer, falls das Konto mit doppelter Zeichnungsbefugnis bei der Berechnung der Netto-Position des Staates nicht berücksichtigt wird. Die bereits zur Stützung der Zahlungsbilanz getätigten Zahlungen, insbesondere für den Schuldendienst zur Tilgung der Auslandsschulden, werden so endgültig bestätigt. In Ghana wurde jedoch eine Verbindung hergestellt zwischen der Durchführung von Berichtigungsmaßnahmen und der Bereitstellung neuer Devisen durch die Kommission. Ferner führte die Aussetzung der Zahlungen im Anschluss an die Prüfungen in mehreren Fällen entweder zur Annullierung der letzten Tranchen für Programme, deren Durchführungsfrist bereits überschritten war (Elfenbeinküste und Ghana), oder zur Verringerung neuer, potenzieller Devisenzahlungen (Kamerun, Elfenbeinküste, Guinea, Tansania).

Tabelle 6

Mechanismus für die Rückzahlung nicht förderfähiger Ausgaben

>PIC FILE= "C_2001257DE.001101.TIF">

34. In einigen Fällen glich die Kommission die fehlende Förderfähigkeit der in den Konten erfassten Ausgaben dadurch aus, dass sie andere förderfähige Ausgaben in Höhe der Gemeinschaftsfinanzierung ermittelte (siehe Kasten Nr. 5). Diese Tendenz war bereits bei der Weiterverfolgung der Importprogramme und der Prüfung der Haushaltsausgaben in bestimmten Ländern festzustellen. Dies ging so weit, dass schließlich eine regelrechte "Jagd" nach förderfähigen Rechnungen in Höhe des Betrags der Gemeinschaftsfinanzierungen einsetzte.

Kasten Nr. 5 Austausch von förderfähigen und nicht förderfähigen Ausgaben

1. An der Elfenbeinküste wurde im Januar 2000 im Anschluss an 1998 und 1999 durchgeführte Prüfungen ein Betrag in Höhe von 18 Milliarden FCFA (etwa 27,4 Millionen Euro) auf die Gegenwertmittelkonten rücküberwiesen, wodurch sich der Gesamtbetrag der verfügbaren Gegenwertmittel auf 28,8 Milliarden FCFA erhöhte(22). Nachdem die Prüfungen dazu geführt hatten, dass die Kommission die Gewährung weiterer Haushaltsbeihilfen für den Etat des Gesundheitsministeriums von einer Verbesserung der Verfahren abhängig machte(23), wurden die Mittel im Juni 2000 für andere Zwecke bereitgestellt, wie Refinanzierung bereits zurückgezahlter Schatzanweisungen (9,5 Milliarden FCFA), Bereinigung von Zahlungsrückständen (5 Milliarden FCFA), Beihilfen für die Organisation von Wahlen (6 Milliarden FCFA), Einleitung von Berichtigungsmaßnahmen (4,3 Milliarden FCFA) und prioritäre Maßnahmen im Gesundheitsbereich (3 Milliarden FCFA). De facto räumte die Kommission also der raschen Freigabe der wiederaufgefuellten Gegenwertmittel gegenüber den Maßnahmen im sozialen Sektor Priorität ein, womit dem Staat die Einhaltung der Zahlungsfristen für seine Auslandsschuld ermöglicht werden sollte.

2. Die 1996 in Gabun durchgeführte Prüfung der Rechnungsführung hatte gravierende Mängel offenbart (Unregelmäßigkeiten, unzulängliche Dossiers, Mängel bei der Rechnungsführung). Um dennoch eine Fortsetzung der Programme zu erlauben, hatte die Kommission den Grundsatz einer erneuten Prüfung akzeptiert, bei der nachgewiesen werden sollte, dass andere ordnungsgemäße Ausgaben in Höhe der Gemeinschaftsfinanzierung getätigt worden waren. Daraufhin kam es zu einer Jagd nach entsprechenden Rechnungen mit der Folge, dass die nicht förderfähigen Maßnahmen unbehelligt blieben.

Organisation der Verwaltung bei der Kommission

35. Zwischen dem 29. Juli 1989 und dem 18. Juni 2000 gab es 40 interne Vermerke zur Frage der Strukturanpassungshilfen, zumeist Bilanzen oder Vorausplanungen. Zwei Dokumente, die jedoch vom 14. März 1991 stammen, enthalten ausführliche Dienstanweisungen zu den Modalitäten für die Überwachung der Gegenwertmittel. Diese Dienstanweisungen wurden nicht angepasst, nachdem sich der Schwerpunkt der Programme auf die Haushaltsbeihilfen und die Qualität der öffentlichen Finanzverwaltung verlagert hatte, so dass Unklarheiten hinsichtlich des Umfangs der zu behandelnden Fragen bestehen. Ausführlichere Bestimmungen über die Rolle der technischen Hilfe, die Bedingungen für die Überweisung der Gegenwertmittel auf die allgemeinen Konten der Staatskasse, die in Bezug auf Zahlungsrückstände oder die Refinanzierung bereits getätigter Ausgaben einzunehmende Position, die Beachtung der Jährlichkeit des Haushalts und Art und Umfang der von den verschiedenen Beteiligten durchzuführenden Kontrollen hätten den Delegationen eine kohärentere Überwachung in den einzelnen Ländern und der verschiedenen Mittelbewirtschafter ermöglicht. Bei den meisten Finanzierungsabkommen wurde versucht, diesen Mangel durch Verweis auf spätere Vereinbarungsprotokolle auszugleichen (siehe Ziffer 10), die jedoch ihrerseits häufig zu lapidar und wenig sachdienlich waren.

36. Die Verwaltung der Dossiers durch die für Konzeption und Überwachung der Strukturanpassungsprogramme zuständigen zentralen Kommissionsdienststellen war nicht angemessen organisiert. Obwohl es seit 1999 ein System für die Ablage und Archivierung der Dokumente gibt, bleiben die Anwendung dieses Systems und die Gestaltung der Dossiers den einzelnen Bediensteten überlassen. Diese Vorgehensweise entspricht nicht den Grundsätzen einer optimalen Verwaltungspraxis und wirkt sich äußerst nachteilig auf die Kontinuität der Programmverwaltung aus. Angesichts der großen Arbeitsbelastung, der hohen Mittelbeträge, des begrenzten Personalbestands und der großen Personalfluktuation sollten die Dienststellen über ein konsequentes, vollständiges und zuverlässiges Informationssystem verfügen.

37. Form und Qualität der von den Delegationen verfassten Protokolle sind unterschiedlich, und die einzige verfügbare Standardvorlage aus dem Jahr 1991 ist nur begrenzt verwendbar. Unter diesen Umständen waren die zentralen Dienststellen nicht zur Überwachung der Gesamtsituation, insbesondere anhand von Führungstabellen mit einer Übersicht über die Programmsausführung, in der Lage. Für die Erstellung einer Bilanz über die aus dem 7. EEF gewährten Beihilfen musste die Kommission zwecks Zusammenstellung der ihr nicht vorliegenden Basisinformationen über die Programmdurchführung die Dienste eines Beraters in Anspruch nehmen.

38. Die Überwachung und Beurteilung der Verwendung der Gegenwertmittel, die Interaktionen mit den Hilfen der anderen Geber und die Umsetzung der makroökonomischen und sektoralen Politiken sind umfangreiche und komplizierte Aufgaben, die unterschiedliche Kompetenzen erfordern. Durch den Aspekt der Qualitätsbewertung der öffentlichen Finanzverwaltung und der sektoralen Politiken anhand von Leistungsindikatoren wird das Feld der Überwachung noch größer und komplizierter. Die von den zentralen Dienststellen und den Delegationen jeweils wahrzunehmenden Aufgaben waren von Land zu Land und - je nach Zeitpunkt - selbst innerhalb eines Landes unterschiedlich, entsprechend den Kapazitäten und spezifischen Interessen der mit der Durchführung befassten Dienststellen. Diese Unterschiede sind auf das Fehlen ausführlicher Dienstanweisungen (siehe Ziffer 35) und auf das instabile Verhältnis zwischen Personalbestand und Personalbedarf zurückzuführen. Seit 1999 erstellten die zentralen Dienststellen eine Analyse ihrer Aufgaben, Tätigkeiten und Ressourcen(24). Bis Ende 2000 hatte die Kommission im Rahmen der laufenden Reform der Außenhilfen aber noch nicht definiert, welche Kompetenzen und Humanressourcen auf der Ebene der Kommission und der Delegationen für die Überwachung der Verwendung der Hauhaltsbeihilfen, insbesondere für die Gesamtbewertung der Qualität der öffentlichen Finanzverwaltung, benötigt werden.

39. Es ist wichtig, dass die gegenwärtig für die Strukturanpassungsprogramme zuständige, auf makroökonomische Fragen spezialisierte Dienststelle in Zusammenarbeit mit dem IWF, den Mitgliedstaaten und den Konzertationsgremien wie dem Club von Paris die Analyse der Zahlungsbilanzhilfen unter Berücksichtigung der mit den EEF-Beihilfen verbundenen, besonderen Bedingungen durchführt. Diese Stelle sollte aber nicht an der Bewertung des Funktionierens der sozialen Sektoren beteiligt sein. Die Überwachung und Prüfung der Verwendung der Hilfen in diesen Sektoren erfordert nämlich andere, in anderen Kommissionsdienststellen bereits vorhandene Kompetenzen (siehe Ziffern 30 und 50). Im Zuge der Schaffung einer Dienststelle für außenpolitische Maßnahmen (EuropeAid) sollten die Zuständigkeiten in Bezug auf Festlegung und Überwachung der in diesen Sektoren anzuwendenden Leistungsindikatoren präzisiert werden.

MIT DEN HAUSHALTSBEIHILFEN VERBUNDENE HERAUSFORDERUNGEN

Öffentliche Finanzverwaltung

40. Die aus dem EEF gewährten Haushaltsbeihilfen unterliegen denselben Verfahren wie die öffentlichen Ausgaben des Empfängerstaats, d. h. denselben internen Kontrollen und damit auch denselben Risiken wie die aus nationalen Finanzmitteln finanzierten Ausgaben. Hierin unterscheiden sie sich von den in Form von Projekten durchgeführten Hilfen, bei denen die spezifischen Verfahren der einzelnen Geldgeber greifen. In vielen Finanzierungsvorschlägen wird die Frage der Qualität der öffentlichen Finanzverwaltung nicht angesprochen. Stattdessen werden ausschließlich makroökonomische Aspekte und Fragen im Zusammenhang mit Aufbau und Aufstellung des Haushaltsplans berücksichtigt, wobei der Schwerpunkt eher auf den für die einzelnen Sektoren bereitgestellten Haushaltsmitteln lag und weniger auf deren tatsächlicher Ausführung (siehe Ziffer 9). Obwohl die Kommission bereits seit dem 7. EEF in großem Umfang Haushaltsbeihilfen gewährt, führte sie erst ab 1998 eine Bewertung der öffentlichen Finanzverwaltung der AKP & dash;Staaten ein.

41. In den meisten geprüften Ländern ging es bei der Reform der öffentlichen Finanzen zunächst um die Regelungen für die Aufstellung des Haushaltsplans, und in Bezug auf die Qualität der Vorausplanungen sind erste Ergebnisse erkennbar. Nicht genügend beachtet wurde bislang aber die Rolle des öffentlichen Sektors im Bereich der Sozialpolitik. Auch die Fähigkeit des Staates zur Erhebung sektorbezogener, statistischer Informationen wurde nicht genügend gestärkt. Diese Aspekte sind jedoch von grundlegender Bedeutung für die Beurteilung der sektorspezifischen Auswirkungen der Haushaltsbeihilfen, was umso mehr gilt, als der nicht öffentliche und der kirchliche Sektor häufig einen erheblichen Teil der sozialen Dienstleistungen zugunsten der Bevölkerung erbringen.

42. Erst die zweite Etappe der Reformen betraf die Ausgabenkreisläufe und die Rechnungsführung. Allerdings zeigten die Prüfungen, dass gerade in diesen Bereichen die größten Schwachstellen bestehen, welche die angemessene Verwendung der Haushaltsbeihilfen beeinträchtigen können. Ganz allgemein lässt sich festhalten, dass die Rechnungslegung über die Ausführung des Haushaltsplans mit erheblicher Verzögerung erfolgt und nur unzureichend kontrolliert wird. Die Schwachstellen bei der Ausgabenausführung sind in allen betroffenen Ländern ähnlich. Wegen der Verzögerungen bei der Ausführung der Ausgaben werden die nationalen Bestimmungen zur Jährlichkeit des Haushaltsplans nicht immer beachtet. Überdies gibt es häufig Ausnahmeregelungen, so dass die Zahlungen nicht immer ordnungsgemäß genehmigt oder erfasst werden und sich Zahlungsrückstände ergeben. Unzulängliche Ankaufverfahren und das Fehlen von Ausschreibungsverfahren führen zu überhöhten Preisen. Die Bereitstellung von Haushaltsmitteln auf einer stärker dezentralisierten Ebene ist unzulänglich. Auch die Verwaltungsdisziplin (Vorhandensein von Ausgabenbelegen, Archivierung) lässt zu wünschen übrig. Konsolidierung und Zuverlässigkeit der Rechnungsführung werden beeinträchtigt durch fehlende Harmonisierung der Rechnungsführungsverfahren und unvollständige oder verspätete Rechnungsabschlussverfahren zum Ende des Haushaltsjahres.

43. In zahlreichen geprüften Ländern stellen die jüngsten Reformen zwar echte Fortschritte dar, doch bieten sie noch lange keine Gewähr für ein begrenztes Risiko von Anomalien bei der öffentlichen Finanzverwaltung und für einen soliden institutionellen Rahmen. Es lässt sich nur schwer sagen, wie lange es dauern wird, bis diese Reformen wirklich greifen (siehe Kasten Nr. 6).

Kasten Nr. 6 Kontrolle der öffentlichen Finanzen in den Empfängerländern

1. In Benin wurde im Jahr 2000 mit der Rationalisierung und Informatisierung der Ausgabenverfahren begonnen. Es gibt zwar eine Finanzkontrolle und eine Innenrevision, doch wird deren Funktionieren durch die Ressourcenknappheit beeinträchtigt. Im Jahr 2000 wurde der Nationalversammlung der erste Entwurf des Gesetzes zur Genehmigung des Jahresabschlusses (Haushalt 1998) zur Prüfung vorgelegt, doch konnte diese Prüfung aus verfahrenstechnischen Gründen noch nicht durchgeführt werden. Der Rechnungshof und die Nationalversammlung verfügen noch nicht über ausreichende Ressourcen, um eine angemessene Kontrolle der Haushaltsführung wahrzunehmen.

2. Im Senegal befinden sich zahlreiche, in anderen Ländern bereits verwirklichte Reformen noch immer im Entwurfsstadium (insbesondere Modernisierung und Automatisierung der Ausgabenkreisläufe), so dass der Staat die von ihm eingegangene Verpflichtung, bis 2002 die UEMA-Richtlinien anzuwenden, wahrscheinlich nicht einlösen kann. Bis Oktober 2000 waren die Gesetze zur Genehmigung der Jahresabschlüsse für die Haushaltsjahre 1997 bis 1999 noch nicht angenommen worden. Der Anfang 1999 gegründete Rechnungshof verfügte erst über 12 der 60 vorgesehenen Prüfer.

3. In Burkina Faso wurden die Ausgabenkreisläufe bereits 1996 informatisiert, allerdings sind die Verfahren für den Rechnungsabschluss zum Ende des Haushaltsjahres weiterhin unzulänglich. Die Gesetzentwürfe zur Genehmigung der Jahresabschlüsse für die Haushaltsjahre 1995 bis 1998 waren zwar bereits ausgearbeitet worden, wurden jedoch bis Ende Oktober 2000 weder der Obersten Rechnungskontrollbehörde noch der Nationalversammlung vorgelegt. Im Jahr 2000 wurde die Oberste Rechnungskontrollbehörde reformiert, doch war die neue Institution am Jahresende noch nicht einsatzbereit.

4. Bei dem seit 1996 laufenden Großprojekt zur Reform der öffentlichen Finanzen in Ghana, bei dem die Weltbank, die Europäische Gemeinschaft, das Vereinigte Königreich und Kanada zusammenarbeiten, kam es zu einem Stillstand im Bereich der Ausgabenausführung und der Rechnungslegung, so dass die ersten Ergebnisse erst für 2002 erwartet werden. Unabhängig von den angestrebten globalen Reformen konnte das Gesundheitsministerium die Qualität seiner Finanzverwaltung verbessern durch weitgehende Dezentralisierung und einen sektoralen Ansatz in Verbindung mit einer umfangreichen Koordinierung der Geldgeber. Im Jahr 2000 wurde auch mit einer Umstrukturierung der Obersten Rechnungskontrollbehörde (800 Prüfer) begonnen. Die konsolidierte Rechnung des Staates für das Haushaltsjahr 1998 wurde geprüft, die für das Haushaltsjahr 1999 befand sich in Ausarbeitung. Im Jahr 2000 befasste sich das Parlament mit der Ausführung der Haushaltspläne 1996 und 1997, wobei schwer wiegende Beanstandungen in Bezug auf die Ausgabenausführung vorgebracht wurden.

5. In Mosambik wurde 1997 eine Strategie zur Reform der Verwaltung der öffentlichen Finanzen ausgearbeitet. Im Jahr 2000 hatte die Regierung die ersten vierteljährlichen Berichte über die Ausführung des Haushaltsplans erstellt, ebenso wie die Rechnung für das Haushaltsjahr 1998. Diese wird vom Verwaltungsrat geprüft, der dem Parlament im Jahr 2000 einen Bericht zur Rechnungslegung für das Jahr 1998 vorgelegt hat. Der Verwaltungsrat ist auch für die Vorab-Kontrolle der Ausgaben, zuständig, die jedoch nur von begrenzter Wirksamkeit ist.

44. Erst ab 1999 begann die Weltbank damit, im Rahmen ihrer Prüfung neuer Darlehensanträge auch die Fähigkeit der Empfängerländer zu bewerten, über die Ausführung ihrer Staatshaushalte Bericht zu erstatten(25). Der IWF seinerseits schlug den Empfängerländern einen Rahmen für die Bewertung der Haushaltstransparenz vor. Andere bilaterale Geber führen seit kurzem eine Prüfung der öffentlichen Finanzverwaltung durch, und auch die Regierungen der AKP-Staaten selbst räumen der Reform ihrer öffentlichen Finanzen zunehmend mehr Bedeutung ein. Die von der Kommission seit einiger Zeit vorgenommene Bewertung der öffentlichen Finanzverwaltung als Ganzes in den AKP-Staaten ist jedoch in erster Linie ein Nebenprodukt ihrer Prüfungsergebnisse, weshalb sie noch nicht alle Empfängerländer betrifft. Nachdem die Kommission die Tragweite dieses Schwachpunkts (auch wegen der Ergebnisse der auf Initiative der Kommission durchgeführten Prüfungen) in jüngerer Zeit klarer erkannt hat, fasste sie ab Anfang 2001 eine engere Zusammenarbeit mit der Weltbank auf der Grundlage gemeinsamer Ziele, gemeinsamer Finanzmittel(26) und einer Koordinierung der Tätigkeiten aller Beteiligten ins Auge.

Umfang der in den sozialen Sektoren getätigten Ausgaben

45. In drei der acht geprüften Länder (Benin, Burkina Faso und Ghana) wurden die Auswirkungen der Beihilfen auf die Etats in den sozialen Sektoren von der Delegation sorgfältig überwacht und dokumentiert. Obwohl es schwer ist, ein Ursache-Wirkungs-Verhältnis zwischen der Erhöhung der Ausgaben in den sozialen Sektoren und den EEF-Beihilfen herzustellen, verdeutlichen einige Beispiele in Benin und Ghana den positiven Einfluss der Delegationstätigkeit auf die Einhaltung der Haushaltsziele. Wegen des komplizierten Überwachungsmechanismus in Burkina Faso konnte nicht garantiert werden, dass die Mittel tatsächlich während der jeweils zu fördernden Haushaltsjahre ausgegeben wurden (siehe Kasten Nr. 7). In den anderen Ländern war es wegen der begrenzten Überwachung nicht möglich, eine Verbindung zwischen den gewährten Beihilfen und den für die sozialen Sektoren bereitgestellten Haushaltsmitteln herzustellen.

Kasten Nr. 7 Quantitative Überwachung der Ausgaben durch die Delegationen

1. In Benin stellte die Delegation für jedes Haushaltsjahr einen Vergleich zwischen der Ausführungsrate der Ausgaben im Gesundheitssektor und den in den Finanzierungsabkommen enthaltenen Zielvorgaben an. Der Schriftwechsel zwischen der Delegation und dem Gesundheitsministerium macht deutlich, dass der Entschluss der Kommission, die Gegenwertmittel erst nach Erreichen der Zielvorgaben freizugeben, im Jahr 1999 entscheidend dazu beitrug, dass die Regierung ihre Verpflichtungen einhielt.

2. In Ghana trug die Delegation im Jahr 1999 wesentlich dazu bei, dass die Bereitstellung der Haushaltsmittel zugunsten der Ministerien im sozialen Bereich beschleunigt wurde.

3. In Burkina Faso kam es zwar zu einer globalen Erhöhung der für die sozialen Sektoren bereitgestellten Haushaltsmittel, doch kaschierte das komplizierte System der Nachträge zu den Vereinbarungsprotokollen die Schwierigkeiten bei der Mittelverwendung und die Verzögerungen bei der Haushaltsausführung. Da die Einhaltung der Haushaltsfristen nicht mit ausreichender Strenge eingefordert wurde, trug dieses System zur Institutionalisierung von übertriebenen Ausnahmeregelungen bei der Dauer der Haushaltsjahre in den sozialen Sektoren bei, die im Widerspruch stehen zu den Grundsätzen einer wirtschaftlichen Verwaltung der öffentlichen Finanzen. Nachdem ein Betrag in Höhe von 2,3 Milliarden FCFA zur Stützung des Haushaltsplans 1998 nicht verwendet worden war, schlug die Delegation im Mai 1999 einen Verbuchungskniff vor, wonach die Restbeträge nachträglich anderen Linien des Haushaltsplans 1998, bei denen die Ausführung des Haushaltsplans zufriedenstellend war, zugewiesen werden sollten. Die zentralen Kommissionsdienststellen lehnten dieses Vorgehen zu Recht ab, so dass der Restbetrag im November 1999 für den Haushaltsplan 1999 zur Verfügung gestellt wurde.

46. Bei der Überwachung der Mobilisierung der Haushaltsmittel stützten sich die Delegationen zumeist auf die zentrale Rechnung des Staates, ohne dass die Kommission die Zuverlässigkeit dieser Rechnung wirklich hinterfragte. Dies änderte sich 1999, nachdem nachträgliche Prüfungen Zweifel an der Zuverlässigkeit dieser Rechnung in zwei der geprüften Länder (Burkina Faso und Mosambik) aufgeworfen hatten. Es hatte sich nämlich gezeigt, dass die tatsächliche Ausgabenausführung in den zweckgebundenen Sektoren zu hoch dargestellt worden war.

Auswirkungen der in den sozialen Sektoren getätigten Ausgaben

47. Das in den Finanzierungsabkommen genannte Ziel einer Verbesserung der sozialen Dienstleistungen zugunsten der Bevölkerung war erst in jüngerer Zeit Gegenstand der Überwachung durch die Kommission. Von den 23 geprüften Finanzierungsabkommen enthielten nur zwei im Jahr 1999 unterzeichnete Abkommen (Benin und Burkina Faso) Vorgaben zu den angestrebten Ergebnissen im sozialen Bereich. Für die Bewertung von Nutzen, Wirksamkeit und Auswirkungen der Ausgaben vor Ort wurden nur wenige Ressourcen bereitgestellt. Unter diesen Umständen kann die Kommission die Auswirkungen der aus dem 7. und 8. EEF gewährten Haushaltsbeihilfen auf die Qualität der sozialen Dienstleistungen nicht bewerten.

48. Seit 1996(27) wurde die Anwendung von Leistungsindikatoren im Hinblick auf eine ergebnisorientierte Ausgabenbewertung und -kontrolle empfohlen. Das in Burkina Faso durchgeführte Pilotprojekt ermöglichte eine Veränderung des politischen Dialogs im dem Sinne, dass nicht mehr die Planungen, sondern die Ergebnisse im Mittelpunkt des Interesses standen. Dieses Pilotprojekt verdeutlichte auch die Hauptschwierigkeiten im Hinblick auf eine glaubwürdige Anwendung der Leistungsindikatoren(28): Definition ausreichend genauer Indikatoren, Festsetzung von Zielvorgaben, Vorhandensein und Zuverlässigkeit von Ergebnisbewertungssystemen und schließlich Einigung zwischen den Partnern über die im Rahmen der Armutsbekämpfungsprogramme anwendbaren Indikatoren.

49. Die bei den Prüfungen der Rechnungsführung in Bezug auf die Ordnungsmäßigkeit und die verantwortungsvolle Regierungsführung aufgedeckten Probleme(29) haben unmittelbare Auswirkungen auf die Qualität der Ausgaben und die Situation der schwachen oder benachteiligten Bevölkerungsgruppen. Die in zahlreichen Ländern existierende prüferische Durchsicht der öffentlichen Ausgaben betrifft nur selten die Qualität der Ausgaben und findest meist nur unregelmäßig statt, so dass sie die Schwachstellen der internen Kontrollmechanismen für die öffentlichen Finanzen der Empfängerländer nicht ausgleichen kann.

50. Die sektoralen Reformen wurden zwar durch die Strukturanpassungshilfen der Kommission gefördert, doch gab es nicht immer einen direkten Zusammenhang zwischen diesen Beihilfen und den Reformen, selbst wenn sich die Zweckbindung der Ausgaben auf den bzw. die betreffenden Sektor(en) bezog. Wegen der Tragweite der Reformen wurden diese in vielen Ländern durch koordinierte, multilaterale Initiativen ergänzt, die häufig Teil globaler Ansätze waren. Die Frage der Integration der Haushaltsbeihilfen in diese Initiativen wurde in den Strukturanpassungsprogrammen der Kommission bislang noch wenig beachtet (siehe Kasten Nr. 8).

Kasten Nr. 8 Multilaterale sektorale Ansätze

1. In Mosambik gibt es seit 1998 einen multilateralen sektoralen Ansatz im Bildungssektor. Die Kommission fördert erst seit dem Finanzierungsvorschlag für das Strukturanpassungsprogramm 2001 im Rahmen sektoraler Ansätze einen besseren Zugang der Bevölkerung zu den sozialen Dienstleistungen im Gesundheits- und Bildungssektor und zur Wasserversorgung. Es wäre sinnvoll, wenn die damit verbundenen Aufgaben klar definiert würden, um sicherzustellen, dass die Anzahl der geförderten Sektoren mit den Humanressourcen der Delegation vereinbar ist.

2. In Ghana verfolgt der EEF zusammen mit anderen Gebern als Teil der Strukturanpassungshilfe einen globalen, sektoralen Ansatz im Gesundheitssektor. Dabei handelt es sich teilweise um Haushaltsbeihilfen, die in einen von mehreren Geldgebern gespeisten und überwachten Fonds fließen. Dieser Ansatz ist vorteilhaft und steht im Einklang mit der Neuorientierung der aus dem EEF gewährten Haushaltsstützung, insbesondere mit den Zielen in den Bereichen öffentliche Finanzverwaltung, Leistungsindikatoren und Kontrollmodalitäten. Zur schwierigen Frage der Qualität der Ausgaben ist festzuhalten, dass sich dieser Ansatz günstig auf die Zweckdienlichkeit der Investitionen auswirkte.

Neuorientierung von Überwachung und Kontrolle der Haushaltsbeihilfen

51. Auf der Grundlage des von der Kommission ausgearbeiteten Dokuments über Bilanz und Perspektiven der Strukturanpassungshilfen der Gemeinschaft(30) bevorzugte der Rat im ersten Halbjahr 2000(31) eine weniger detaillierte Zuweisung der Mittel (direkte Haushaltshilfen ohne Zweckbindung) bei den Ländern mit zufrieden stellender öffentlicher Finanzverwaltung und eine Verknüpfung zwischen den Auswirkungen der Reformen und der Auszahlung der in Devisen gewährten Beihilfen. Die dem EEF-Ausschuss im zweiten Halbjahr 2000 für fünf der geprüften Länder (Benin, Burkina Faso, Mosambik, Senegal und Sambia) vorgelegten Finanzierungsvorschläge nehmen die Fortschritte bei der Verwaltung der öffentlichen Finanzverwaltung vorweg. Im Fall Senegals erwogen die Kommissionsdienststellen Ende 2000 jedoch eine Abänderung des Bereitstellungsmechanismus für die Beihilfen, nachdem eine Prüfung Schwachstellen bei der Ausführung der jüngsten Programme offenbart hatte.

52. Der in diesen Finanzierungsvorschlägen vorgesehene Wegfall der Zweckbindung der Ausgaben wird begründet mit dem Fehlen von Kassenmittelengpässen und mit einer ausreichenden Ausführung des Haushaltsplans (aus quantitativer Sicht), aber nicht mit der wirtschaftlichen Verwaltung der öffentlichen Finanzen. Einige dieser Finanzierungsvorschläge enthalten zwar bestimmte Elemente zur Bewertung der Qualität der Finanzverwaltung, doch werden die Konsequenzen dieser Bewertung für die Programmmodalitäten und die Mobilisierung der Mittel nicht ausgeführt.

53. Es lässt sich nur schwer sagen, ob die Bedingungen für eine erfolgreiche Anwendung der in den Finanzierungsvorschlägen vorgesehenen Leistungsindikatoren künftig erfuellt sein werden (siehe Ziffer 48). Die Bewertung der wirtschaftlichen Verwaltung der öffentlichen Finanzen erfolgt weiterhin in erster Linie anhand quantitativer Leistungsindikatoren, die den bei Prüfungen in den Jahren 1999 und 2000 aufgedeckten allgemeinen und spezifischen Schwachpunkten nicht genügend Rechnung tragen. Im Fall des Finanzierungsabkommens mit dem Senegal war bei der Unterzeichnung im Oktober 2000 die Diskussion darüber, welche Leistungsindikatoren Anwendung finden sollten, noch nicht abgeschlossen.

54. Die im zweiten Halbjahr 2000 aufgestellten, neuen Programme sehen mehrere Tranchen vor. Die Auszahlung der ersten Tranche ist immer an die makroökonomischen Bewertungen durch den IWF gebunden. Entsprechend dem Grad des Erreichens der Leistungsindikatoren wird eine unterschiedlich hohe Tranche ausgezahlt; im Fall Benins beläuft sie sich auf die Hälfte des gesamten Programmbetrags und im Fall von Burkina Faso, Senegal und Sambia auf ein Drittel dieses Betrags. Die systematische Auszahlung eines Mindestbetrags gewährleistet zwar eine bessere Planung der Mittelverwendung durch die Empfänger (siehe Ziffer 18), doch sind die Modalitäten für die Freigabe der weiteren Tranchen häufig noch nicht klar genug, um sicherzustellen, dass unzureichende Ergebnisse tatsächlich Folgen nach sich ziehen.

55. Das System der "Zweckbindung" für die Auswahl einzelner "förderfähiger" Ausgaben sollte wegfallen, da es künstlich ist und im Verhältnis zu den hohen Verwaltungskosten nur geringfügige dauerhafte Auswirkungen auf die Qualität der öffentlichen Finanzverwaltung hat. Dennoch muss die Kommission die erforderlichen Kontrollen durchführen, um die angemessene Verwendung der ihr anvertrauten Gemeinschaftsressourcen zu überprüfen (siehe Ziffer 43). Neben einer noch genauer zu beschreibenden Gesamtüberprüfung sehen die neuen Programme die Prüfung von Vorgängen im Umfang der gewährten Beihilfen vor. Diese Verknüpfung zwischen dem Umfang der Prüfungen und der Höhe der Beihilfen macht jedoch wenig Sinn. Falls es bei den Prüfungen weiterhin um die Zweckbindung geht, besteht die Gefahr, dass man versucht, förderfähige Ausgaben in Höhe der Gemeinschaftsfinanzierung zu ermitteln, nur um die Haushaltsbehörde zu beruhigen (siehe Kasten Nr. 9). Angemessener erscheint eine stichprobenhafte Prüfung der Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge in einem oder mehreren Ausgabenbereichen als Ganzes.

Kasten Nr. 9 Nachweis über die Förderfähigkeit der Ausgaben

1. Die jüngsten Programme zugunsten von Benin und Burkina Faso enthalten Unklarheiten hinsichtlich der Rolle der Prüfungen, mit denen nachgewiesen werden soll, dass die Höhe der prioritären Haushaltsausgaben der Höhe der von der Europäischen Gemeinschaft gewährten Hilfen entspricht und die Ausgaben somit förderfähig sind.

2. Lediglich der Finanzierungsvorschlag für Mosambik spiegelt einen ganzheitlichen Prüfungsansatz wider. Allerdings ist nicht klar, wie sich die Arbeiten der externen Prüfer und der nationalen Prüfungsbehörde ergänzen sollen und inwiefern sich die Kommission bei einer unabhängigen Beurteilung auf die Arbeiten dieser beiden Stellen stützen kann.

56. Die Kommissionsmitteilung vom Februar 2000 enthält keine weiterreichenden Ausführungen zur Frage der Ausgabenkontrolle(32). Obwohl im Kontext nicht zweckgebundener Haushaltsbeihilfen nur eine Gesamtbeurteilung der öffentlichen Ausgaben angemessene Gewähr für die Zuverlässigkeit geben kann, spiegeln die jüngsten Finanzierungsabkommen (aus dem Jahr 2000) keinen allgemeinen Kontrollansatz wider, der ein Zusammenwirken der nationalen Kontrollbehörden, der externen Prüfungen, der technischen Hilfe und so weit möglich der übrigen, ebenfalls Haushaltsbeihilfen gewährenden Geldgeber vorsieht. Solange es keinen sorgfältig ausgearbeiteten Ansatz gibt, wirken sich die Ergebnisse der 1999 und 2000 durchgeführten Prüfungen nur in geringem Maße auf die Leistungsindikatoren zur Bewertung der wirtschaftlichen Verwaltung der öffentlichen Finanzen aus.

SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN

Gesamtbeurteilung

57. Da die Mobilisierung der Gegenwertmittel verknüpft ist mit den nationalen Verfahren für die Ausführung der öffentlichen Ausgaben der Empfängerländer und diese Verfahren mit bestimmten Risiken verbunden sind, ist es unrealistisch zu erwarten, die in den als vorrangig eingestuften Sektoren verfolgten quantitativen Ziele könnten problemlos erreicht werden (siehe Ziffern 45 und 46), alle Ausgaben würden stets ordnungsgemäß ausgeführt (siehe Ziffern 26 - 34 und 40 - 43) und die betreffenden Hilfen würden sich immer positiv auf die Situation in den sozialen Sektoren auswirken (siehe Ziffern 47 - 50).

58. Der Wunsch, gleichzeitig die Zahlungsbilanz zu stützen und die Haushalte in den sozialen Sektoren zu stärken, hatte in einigen Fällen Auswirkungen auf die Beschlussfassungsverfahren (siehe Ziffern 11, 33, 39, 52 und 54). Die Kontrolle der Gegenwertmittel beschränkte sich zuweilen darauf, nachträglich einen formalen, administrativen Nachweis für die Ausgaben zu erbringen (siehe Ziffern 10, 12, 34 und 55), ohne dass ein direkter Zusammenhang mit dem angemessenen Funktionieren der sozialen Dienste zugunsten der benachteiligten und schwachen Bevölkerungsschichten hergestellt wurde (siehe Ziffer 47).

59. Zu wenig Aufmerksamkeit räumten die zentralen Kommissionsdienststellen bestimmten Aspekten der Überwachung der Gesamtsituation ein (siehe Ziffern 17 und 37) sowie den technischen Aspekten der Mittelverwendung (siehe Ziffern 21 - 22, 35 - 36, 40 und 46) ein. Die Neuorientierung und insbesondere die größere Bedeutung von Maßnahmen zur Stärkung der Verwaltung und Kontrolle der öffentlichen Finanzen (siehe Ziffer 51) müssten eine erhöhte Wirksamkeit des Mechanismus zur Folge haben. Dies ist jedoch nur möglich, wenn die Überwachung der Reformen verbessert und gegebenenfalls ergänzend dazu institutionelle Unterstützung geleistet wird und die Kommission außerdem ausreichende Ressourcen für eine mit den wichtigsten anderen Geldgebern koordinierte und kohärente Durchführung zur Verfügung stellt (siehe Ziffern 22 - 25, 27, 30 und 35 - 39).

60. Die Vor-Ort-Überwachung der EEF-Programme impliziert das Zusammenwirken mehrerer Beteiligter: Delegation, Behörden des Empfängerstaats, nationale Kontrollbehörden, technische Hilfe und externe Prüfer. Die Rollen der einzelnen Beteiligten wurden nicht ausreichend präzisiert und koordiniert. Die von den Delegationen in erster Linie auf der Ebene der zentralen Verwaltungsbehörden vorgenommene Überwachung wurde beeinträchtigt durch die mangelnde Zuverlässigkeit der öffentlichen Rechnung, insbesondere im Bereich der dezentralen Ausgaben (siehe Ziffern 20, 38 und 46). Die technische Hilfe wurde nicht ausreichend ausgeschöpft, um die Tätigkeit der Delegationen zu unterstützen (siehe Ziffern 22 - 25). Bei aus den Programmen finanzierten Prüfungen wurden nur selten Schwachstellen der internen Kontrollsysteme für die Gegenwertmittel aufgedeckt (siehe Ziffer 28). Die später von der Kommission in Auftrag gegebenen Prüfungen der Rechnungsführung waren wesentlich wirksamer (siehe Ziffer 30). Die Fortsetzung dieser Prüfungen ist wichtig, wird durch die gegenwärtigen Umstrukturierungen aber nicht garantiert. Die Feststellung nicht förderfähiger Ausgaben hatte keine Rückzahlungen an die EEF-Kassenmittel zur Folge (siehe Ziffer 33), doch wurden einige Programme bis zur Einleitung von Berichtigungsmaßnahmen ausgesetzt.

61. Zahlreiche Länder haben mit Unterstützung der Geldgeber damit begonnen, umfangreiche Reformen in Richtung auf eine schrittweise Verbesserung ihrer öffentlichen Finanzverwaltung einzuleiten. Dabei handelt es sich um einen komplizierten und daher langfristigen Prozess, da eine Vielzahl von Veränderungen ansteht und die Ressourcen der Empfängerländer begrenzt sind. So konnte man Ende 2000 noch nicht davon ausgehen, dass die Mobilisierung der Haushaltbeihilfen sofort im Einklang mit den Grundsätzen einer wirtschaftlichen und ordnungsgemäßen Haushaltsführung erfolgen würde (siehe Ziffern 41 - 43). Die Haushaltsbehörde muss sich der mit dem gewählten Ansatz verbundenen Risiken bewusst sein und versuchen, deren Tragweite nach und nach zu verringern, indem sie die tatsächliche Durchführung von Reformen in den AKP-Staaten fördert, insbesondere im Rahmen einer konzertierten Aktion der Gemeinschaft aller Geldgeber.

Empfehlungen zur Organisation der Überwachung

62. Empfehlung Nr. 1 - Damit bestehende Unklarheiten in den Programmen ausgeräumt und eine mit der Neuausrichtung auf die Armutsbekämpfung in Einklang stehende Entwicklung der Haushaltsbeihilfen ermöglicht werden, sollten klare Leitlinien für die mittelbewirtschaftenden Kommissionsdienststellen und die nationalen Anweisungsbefugten ausgearbeitet werden. Dabei ist der Definition der Aufgaben der Hauptakteure in den Bereichen Überwachung und Kontrolle besondere Aufmerksamkeit einzuräumen. Insbesondere folgende Punkte sind zu klären:

a) Festlegung von Kriterien zur Bewertung der Fortschritte im Bereich der öffentlichen Finanzverwaltung (siehe Ziffer 52). Diese Kriterien sollten auch die Überwachung der Maßnahmen zur Behebung der bei den Prüfungen der Rechnungsführung aufgedeckten Schwachstellen betreffen (siehe Ziffern 42 und 56);

b) genauere Definition der Modalitäten für die Ausgabenkontrolle im Kontext nicht zweckgebundener Haushaltsbeihilfen; Ziel dieser Kontrolle sollte es sein, der Haushaltsbehörde Hinweise über den Wirtschaftlichkeitsgrad der Mittelverwaltung zu geben. Die Prüfungen der Rechnungsführung sollten ein fester Teil dieses Rahmens sein und gegebenenfalls in Form mehrerer sektoraler Bewertungen erfolgen (siehe Ziffern 55 und 56). Sie sollten möglichst auf Jahresbasis, abgestimmt auf die Haushaltsjahre der Empfängerländer, stattfinden (siehe Ziffer 26);

c) Definition von Modalitäten für die Anwendung zuverlässiger Leistungsindikatoren in den sozialen Sektoren und Verknüpfung dieser Indikatoren mit den Haushaltsausgaben (siehe Ziffern 41 und 48);

d) klare Trennung zwischen technischer Hilfe zugunsten der Verwaltungen in den Empfängerländern und technischer Hilfe zur Unterstützung der EEF-Anweisungsbefugten und der Kommissionsdelegationen bei der Wahrnehmung ihrer Überwachungsaufgaben (siehe Ziffern 24 und 25);

e) genaue Bestimmung von Art und Grad der von den Delegationen selbst wahrzunehmenden Ausgabenüberwachung. Die Delegationen können nicht für die Verwaltungsfehler der für die Ausführung der nationalen Haushalte zuständigen Behörden verantwortlich gemacht werden (siehe Ziffern 40 und 42), müssen aber zur Beurteilung der Ausgabenqualität in den als vorrangig eingestuften Sektoren, insbesondere im Rahmen einer echten konzertierten Aktion aller Geldgeber, in der Lage sein (siehe Ziffer 47).

63. Empfehlung Nr. 2 - Die bereits bei der Programmkonzeption beschriebenen Grundsätze und Modalitäten für die Überwachung und Kontrolle der Beihilfen (siehe Ziffer 62) sollten in die Finanzierungsabkommen aufgenommen werden (siehe Ziffer 35).

64. Empfehlung Nr. 3 - Im Rahmen der Reform ihrer für außenpolitische Maßnahmen zuständigen Dienste sollte die Kommission eine klarere Trennung vornehmen zwischen den Zuständigkeiten der Dienste, die verantwortlich sind für die Programmprüfung, die Überwachung der Gesamtsituation der makroökonomischen Hilfen und der Reform der öffentlichen Finanzverwaltung in den Empfängerstaaten, einerseits und den Zuständigkeiten der Dienste, die verantwortlich sind für die Bewertung des Funktionierens der sozialen Sektoren, andererseits (siehe Ziffer 39).

Empfehlungen zur Koordinierung

65. Empfehlung Nr. 4 - Die Kommission sollte alljährlich nach einem auf die Aufstellung der Haushaltspläne in den einzelnen Empfängerländern abgestimmten und mit dem IWF koordinierten Zeitplan die zugunsten des folgenden Haushaltsjahrs auszahlbaren Beträge festlegen und sie allen Beteiligten mitteilen. Anschließend sollte sie sich davon überzeugen, dass diese Beträge nach einem klar festgelegten Plan in die öffentliche Rechnung integriert werden (siehe Ziffern 18 und 20).

66. Empfehlung Nr. 5 - Eine stärkere Koordinierung aller an der Verbesserung der öffentlichen Finanzverwaltung als Ganzes interessierten Stellen, insbesondere im Rahmen der Initiative zur Armutsbekämpfung, würde den Geldgebern und den Empfängerländern eine genauere Eingrenzung der konkreten Schwachstellen bei der öffentlichen Finanzverwaltung ermöglichen (siehe Ziffer 42). Überdies würde sie die Ausrichtung und die periodische Bewertung der Berichtigungsmaßnahmen sowie der erzielten Fortschritte erleichtern (siehe Ziffer 62, Buchstaben a) und b)).

67. Empfehlung Nr. 6 - So weit irgend möglich sollte sich die Kommission darum bemühen, die von ihr gewährten sektoralen Hilfen in Abstimmung mit den anderen Geldgebern in die Haushalte der Empfängerstaaten zu integrieren. Ein Ansatz dieser Art würde die wünschenswerte Zusammenarbeit mit den im Bereich der öffentlichen Finanzen tätigen Kontrollinstanzen der Empfängerländer erleichtern(33). Konzertierte Maßnahmen dieser Art sind nämlich unverzichtbar, wenn das Ziel einer Verbesserung der Qualität der öffentlichen Ausgaben erreicht werden soll (siehe Ziffern 50 und 56). Darüber hinaus würde die Beteiligung an multilateralen, sektoralen Programmen es der Kommission ermöglichen, die von ihr beabsichtigte Konzentration auf eine geringere Zahl von Sektoren und Tätigkeitsbereichen in die Tat umzusetzen(34).

68. Empfehlung Nr. 7 - Um die Umsetzung der genannten Empfehlungen zu erleichtern, sollten sich die Programme verstärkt auf Folgendes stützen:

a) eine Strategie und einen Gesamtplan für die Reform der öffentlichen Finanzverwaltung in jedem Land, mit Schwerpunkt auf den tatsächlichen Fortschritten im Bereich der öffentlichen Ausgabensysteme. In diesem Zusammenhang sollte es eine kontinuierliche, mit den anderen Geldgebern abgestimmte Bewertung und Dokumentation dieser Fortschritte geben, damit künftige Entscheidungen und Maßnahmen in genauer Kenntnis der Sachlage getroffen werden können;

b) einen globalen Ansatz in den sozialen Sektoren, der auch Mechanismen zur Kontrolle der Ausgabenqualität (Auswirkungen und Verwaltung) im Rahmen einer engen Vor-Ort-Koordinierung der wichtigsten Geldgeber, insbesondere mit den Mitgliedstaaten, umfasst.

Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 27. und 28. Juni 2001 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Jan O. Karlsson

Präsident

(1) Internationaler Währungsfonds (IWF) und Weltbank (WB).

(2) Das Vierte Abkommen von Lomé wurde am 15. Dezember 1989 für eine Geltungsdauer von 10 Jahren unterzeichnet (vom März 1990 bis März 2000) und durch ein für 5 Jahre geltendes Finanzprotokoll für den 7. EEF ergänzt. Dieses Abkommen wurde am 4. November 1995 überarbeitet und durch ein zweites, ebenfalls einen Zeitraum von 5 Jahren abdeckendes Finanzprotokoll für den 8. EEF ergänzt.

(3) Gleichzeitige Unterzeichnung durch den Kommissionsbeauftragten und den nationalen Anweisungsbefugten.

(4) Entschließung als Teil des Beschlusses des Europäischen Parlaments zur Entlastung der Kommission für die Ausführung des 6., 7. und 8. EEF für das Haushaltsjahr 1998 (ABl. L 234 vom 16.9.2000). In Ziffer D der Entschließung vertrat das Parlament die Ansicht, dass die Verwendung von Gegenwertmitteln teilweise durch unzulängliche Verwaltungsstrukturen, lückenhafte Kontrollen und unzureichende Evaluierungen beeinträchtigt war.

(5) Artikel 226 Buchstabe c) des Vierten Abkommens von Lomé.

(6) Siehe KOM(2000) 58 endg., Ziffer 2.1.1.

(7) Siehe KOM(2000) 58 endg., Ziffer 2.1.4.1.

(8) Siehe KOM(2000) 58 endg., Ziffer 2.1.3.2.

(9) World Bank Operation Memorandum "Simplifying Disbursements under Structural and Sectoral Adjustment Loans" vom 8. Februar 1996.

(10) KOM(2000) 58 endg., Ziffern 2.1.3.2 und 2.3.4.3.

(11) Siehe Kasten Nr. 5, Ziffer 1.

(12) KOM(2000) 58 endg., Ziffer 2.1.3.2.

(13) Informationsvermerk an den EEF-Ausschuss vom 22. Juni 2000.

(14) Darüber hinaus befand sich Ende 2000 ein nicht verwendeter Betrag in Höhe von 29 Millionen Euro auf Bankkonten in Europa, der größtenteils zwischen 1996 und 1998 im Rahmen des Stabex-Systems gezahlt worden war.

(15) Bericht "Administrative procedures for Macro-Economic Assistance to Malawi", Tabelle "Cost of Delays in Macro-Economic Aid and Inflows 1996-1998".

(16) Vermerk an die Mitgliedstaaten vom 3. Februar 1997 zur Konvertierbarkeit und den direkten Haushaltsbeihilfen.

(17) Beispielsweise die Richtlinie der UEMOA zur Ausarbeitung der Tabelle für die finanziellen Transaktionen des Staates.

(18) Siehe auch Sonderbericht Nr. 2/94 zu den Importprogrammen im Rahmen des 6. EEF (ABl. C 97 vom 6.4.1994), Ziffer 4.52, zu den Schwierigkeiten bei der Zusammenarbeit mit der Zentralbank von Mosambik.

(19) Diese Praxis findet seit den 1998 geschlossenen Finanzierungsabkommen keine Anwendung mehr, da die Mittel für die Prüfungen und Bewertungen seither von den Mitteln für die Haushaltsbeihilfen getrennt werden.

(20) Nicht förderfähige Ausgaben im Betrag von 27,4 Millionen Euro.

(21) Unter anderem in Ghana und Tansania; siehe Tabelle 4 und Kasten Nr. 4.

(22) Ohne die im Jahr 1993 im Rahmen des Stabex-Instruments überwiesenen 7,2 Milliarden FCFA, die ebenfalls seit Ende 1997 auf Verwendung warten.

(23) Vereinbarungsprotokoll vom Juni 2000.

(24) "Mission statements" 2000 und 2001.

(25) Country Financial Accountability Assessment.

(26) "Trust Fund for Public Expenditure".

(27) Arbeitsdokument der Kommissionsdienststellen über die Neuformulierung der Auflagenpolitik, Dezember 1996.

(28) Interner Vermerk der Kommissionsdienststellen vom 22. Juni 2000.

(29) Zweckdienlichkeit und Rechtfertigung der Ausgaben, tatsächliches Vorhandensein der erbrachten Dienstleistung, angemessener Preis, Vermeidung von Nepotismus und Wettbewerbsverzerrungen usw.

(30) Mitteilung der Kommission vom 4. Februar 2000 zur Strukturanpassung, KOM(2000) 58 endg.

(31) Entschließung vom 18. Mai 2000 zur Strukturanpassung.

(32) KOM(2000) 58 endg., Ziffer 2.3.4.3.

(33) Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1999 (ABl. C 342 vom 1.12.2000), Ziffern 46 und 47.

(34) Erklärung des Rates und der Kommission vom 10. November 2000 zur Entwicklungshilfepolitik der Europäischen Gemeinschaft, Ziffer 12.

ANHANG I

AM 31. DEZEMBER 2000 AUS DEM 7. UND 8. EEF IM RAHMEN DER STRUKTURANPASSUNGSHILFE AN DIE EINZELNEN LÄNDER ZUGEWIESENE UND AUSGEZAHLTE BETRAEGE

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Quelle:

EEF-Rechnungsführung zum 31. Dezember 2000.

ANHANG II

WICHTIGSTE VON KOMMISSION UND RAT HERAUGEGEBENE ORIENTIERUNGSDOKUMENTE

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

ANHANG III

GEPRÜFTE PROGRAMME

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Quelle:

Rechnungsführung EEF zum 31. Dezember 2000.

ANHANG IV

WICHTIGSTE FRÜHERE BEMERKUNGEN DES HOFES ZUR WEITERVERFOLGUNG DER GEGENWERTMITTEL

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Antworten der kommission

ZUSAMMENFASSUNG

I. Die Prüfung bezieht sich auf einen Teil der Hilfen, die die Kommission für die Strukturanpassung bereitgestellt hat, nämlich die Überwachung der Gegenwertmittel. Fragen, die die Rolle der Kommission in diesen Programmen, die Anwendung der Konditionalitäten, die Auswirkungen ihrer Hilfen auf das makro-ökonomische Gleichgewicht und die strukturellen und sektoralen Reformen - das Kernstück dieser Programme - betreffen, sind nicht Gegenstand der vom Hof vorgenommenen Prüfung.

Die Strukturanpassungsprogramme, bei denen die Bretton-Woods-Institutionen (BWI) entsprechend ihrem internationalen Mandat eine führende Rolle spielen, sind vielschichtig. Sie zielen darauf ab, in den begünstigten Ländern die als wesentlich eingestuften Reformen zu fördern: makro-ökonomische Reformen und strukturelle Reformen im Bereich öffentliche Finanzen, Privatisierungen, Reform des öffentlichen Dienstes usw. Die von der internationalen Gemeinschaft gewährten Hilfen wurden stets von der Einhaltung des hauptsächlich vom IWF begleiteten makro-ökonomischen Programms und der von der Weltbank sichergestellten Strukturreformen abhängig gemacht. Die Erfuellung der Konditionalitäten des Programms ermöglicht den Gebern, Hilfen für die Zahlungsbilanz bereitzustellen, die unmittelbare Auswirkungen auf den Haushalt der Staaten haben. Die Kommission hat sich an diesen Programmen beteiligt, sich jedoch gleichzeitig davon vergewissert, dass bestimmte Anliegen ihrerseits berücksichtigt wurden. Dazu zählten im Einklang mit den vom Rat festgelegten Leitlinien eine besondere Aufmerksamkeit für den Schutz der prioritären Sektoren, vor allem des sozialen Bereichs, und für die Unterstützung der betreffenden Reformen: Einführung der Politik der unentbehrlichen Arzneimittel, Umorientierung der Haushalte auf die Primärausgaben, Einführung einer Impfpolitik usw. Dieses Anliegen wurde in den gemeinschaftlichen Hilfeprogrammen durch verschiedene spezifische Konditionalitäten und durch die Zweckbindung der durch die Hilfen gebildeten Gegenwertmittel widergespiegelt. Diese Programme haben in den letzten beiden Jahren eine umfassende Entwicklung durchlaufen, die das Ergebnis eines Lernprozesses, aber auch des durch das Lomé-Abkommen hervorgehobenen Wunsches sind, bei der Umsetzung der schwierigen Reformen, die sich nicht alle gleichzeitig realisieren lassen, einen schrittweisen Ansatz zu verfolgen, der den betreffenden Ländern gerecht wird.

II. Das Vorgehen der Kommission stand im Einklang mit den Grundsätzen des Lomé-Abkommens. So hat sie sich um die Förderung der von den Regierungen ausgearbeiteten Reformprogramme (Artikel 244 Buchstabe a)) bemüht, die von der Gebergemeinschaft und insbesondere den BWI unterstützt werden. Darüber hinaus hat sie die festgehaltenen Grundsätze befolgt: Anerkennung der Prioritäten der Länder (Artikel 244 Buchstabe e)), realistischer Rhythmus bei den Reformen (Artikel 244 Buchstabe g)), deren Anpassung an den Bedarf (Artikel 248 Buchstabe a)) und flexible Handhabung der Anpassungshilfe (Artikel 247 Absatz 4).

Die Programme, deren Gegenwertmittel der Hof geprüft hat, entsprechen der so genannten ersten Generation der wirtschaftlichen Reformprogramme, deren Hauptgewicht auf den prioritären Reformen lag. Ihre derzeitige Gestaltung verdanken die Programme in hohem Maß der Rolle, die die Kommission in der internationalen Debatte gespielt hat. Die Kommission hat in den letzten beiden Jahren einen innovativen Ansatz verfolgt, bei dem die Erstellung von haushaltsbezogenen Leistungsindikatoren und Erfolgsindikatoren, vor allem im sozialen Bereich, einen Schwerpunkt bildeten.

III. Im Rahmen dieser Programme haben sich die Kontrollen der Kommission in erster Linie auf die Einhaltung der Konditionalitäten für die Auszahlung ihrer Hilfen konzentriert.

Es ist darauf hinzuweisen, dass die übrigen Geber sich auf Hilfen für die Staatskasse beschränkt haben, während die Kommission sich bemüht hat, durch die Zweckbindung der Mittel sicherzustellen, dass ihre Hilfen die Ausführung der Ausgaben in den prioritären Sektoren fördern. Die Zweckbindung der Gegenwertmittel stellt in der Tat einen Anreiz für die Regierungen dar, die prioritären Ausgaben zu verwirklichen und damit ihren Umfang zu erhöhen, da die Gemeinschaftsgelder nur in dem Maße an die Staatskasse überwiesen werden, wie die Ausgaben getätigt werden. Der Nichtvollzug des zweckgebundenen Haushalts ist daher für die Regierung mit Nachteilen verbunden. Darüber hinaus beinhalten die für die Auszahlung der Gemeinschaftsmittel verlangten Nachweise eine automatische Überwachung des Haushaltsvollzugs.

Technische Hilfe wird den Regierungen im Einklang mit dem Lomé-Abkommen auf Ersuchen gewährt. Bei den finanziellen Hilfen wurde ein Konzept favorisiert, das eine rasche Bereitstellung von technischer Hilfe ermöglicht, wenn die Regierungen Bedarf anmelden. Es wurden Änderungen vorgenommen, um sicherzustellen, dass nicht genutzte Beträge den Haushaltsbeihilfen wieder zugeführt werden.

IV. Die Verbesserung der Verwaltung der öffentlichen Finanzen in den Entwicklungsländern ist wichtig. Es handelt sich um einen sicherlich langwierigen Prozess, der Schritt für Schritt im Rahmen einer Koordinierung zwischen den Gebern durchgeführt werden muss, wobei zu prüfen ist, welche Fortschritte die begünstigten Länder erzielen. Die Haushaltsbeihilfen ermöglichen es, diese Problematik anzugehen, die mit Projekten allein nicht gelöst werden kann.

Groß angelegte Reformen der Verwaltung der öffentlichen Finanzen wurden im Rahmen der Strukturanpassungsprogramme durchgeführt. Die von der Kommission veranlassten Prüfungen haben gezeigt, dass neue Entwicklungen erforderlich sind. Von allen Gebern hat die Kommission als einzige die Haushalte der Staaten überprüft sowie Berichtigungsmaßnahmen und Rückzahlungen auf ein Konto mit doppelter Zeichnungsbefugnis (Kommission und begünstigter Staat) bei der Zentralbank verlangt. Um ein abgestimmtes Vorgehen der Geber in dieser Frage zu fördern, hat die Kommission beschlossen, gemeinsam mit der Weltbank einen "Treuhandfonds" zu finanzieren, der es ermöglicht, Instrumente für die Beurteilung der öffentlichen Finanzen und die Messung der erzielten Fortschritte festzulegen.

V. Die Kommission schließt sich den Empfehlungen des Hofs an, die großenteils den Leitlinien entsprechen, die sie bei der Durchführung der Programme in den letzten beiden Jahren befolgt hat: verstärkte Koordinierung im Rahmen der Strategiepapiere zur Armutsbekämpfung, gemeinsame Suche mit den Bretton-Woods-Institutionen nach Instrumenten zur Bewertung der Qualität der Verwaltung der öffentlichen Finanzen, wachsende Bedeutung der mit den öffentlichen Finanzen verbundenen Fragen, Erstellung von haushaltsbezogenen Leistungsindikatoren und von Erfolgsindikatoren im sozialen Bereich. Sie wird die bereits eingeleitete Ausrichtung auf nicht zweckgebundene Programme weiterverfolgen, wie vom Hof unter Ziffer 55 empfohlen. Außerdem wird sie die Vorhersehbarkeit der Hilfen durch Dreijahresprogramme im Rahmen des Abkommens von Cotonou fördern. Schließlich arbeitet sie ergänzend zu den makro-ökonomischen Hilfen sektorale Konzepte in einem budgetären Rahmen aus, wie durch das Abkommen von Cotonou ermöglicht. Sie wird sich nach wie vor um einen kohärenten Ansatz bemühen, indem sie sich auf die Vollmachten und Zuständigkeiten stützt, über die sie sowohl im wirtschaftlichen Bereich als auch in einzelnen Sektoren, insbesondere im Sozialwesen, verfügt. Neue Anweisungen, die diesen Entwicklungen und der Anwendung des Abkommens von Cotonou gerecht werden, werden in Kürze von der Kommission fertiggestellt.

Sie verpflichtet sich, die Modalitäten der Kontrolle eher in den Finanzierungsabkommen als in den Protokollen über die Verwendung der Gegenwertmittel festzulegen. Letztere werden, wie vom Hof vorgeschlagen, eine Gesamtbewertung der öffentlichen Finanzverwaltung beinhalten, die, soweit möglich, mit anderen Gebern durchgeführt wird, wobei Indikatoren zur Messung der Fortschritte festgelegt werden. Gemäß den Empfehlungen des Hofs beabsichtigt die Kommission, zusätzlich zu prüfen, ob ein Betrag in der Höhe ihrer Hilfen ermöglicht hat, in den prioritären Sektoren wesentliche Ausgaben in gebührender Weise zu finanzieren.

EINLEITUNG

Im Rahmen der Strukturanpassungshilfen gebildete Gegenwertmittel

2. Die Präsentation der Verwendung der Strukturanpassungshilfen entspricht nur teilweise den Zielen des Lomé-Abkommens. Die Strukturanpassungshilfen wurden vor allem für die Unterstützung der makroökonomischen Reformen und der Strukturreformen verwendet, bei denen der IWF bzw. die Weltbank entsprechend ihrem jeweiligen internationalen Mandat eine führende Rolle gespielt haben. Die Kommission hat diese Reformprogramme unterstützt, wobei sie die Weiterentwicklung bestimmter Aspekte angestrebt hat. Insbesondere hat sie seit Beginn ihrer Unterstützung auf die Gefahr hingewiesen, dass die staatlichen Ausgaben gesenkt werden könnten, ohne dass der Schutz der prioritären Sektoren, vor allem des sozialen Bereichs, gewährleistet bleibt. Es war ihr ein Anliegen, dass die Strukturreformen auch eine Neuausrichtung der Haushaltsmittel beinhalteten, wodurch die Ausgaben in den primären Sektoren (insbesondere grundlegende Gesundheitsversorgung und Primarschulen) oder die Weiterentwicklung der Politik (z. B. unentbehrliche Arzneimittel) gefördert werden sollen.

Diese Unterstützung der teils schwierigen Reformen wurde mit Hilfe der Konditionalitäten für die Auszahlung der Tranchen verwirklicht, die im Einklang mit den Zielen des Berichts nicht Teil der Prüfung des Hofs waren.

Folglich bezieht sich der Bericht nur auf eine Komponente der Strukturanpassungshilfen, nämlich die Überwachung der durch die Hilfen gebildeten Gegenwertmittel in Landeswährung. Die übrigen Geber, insbesondere die Bretton-Woods-Institutionen, die zinsvergünstigte Darlehen gewähren, haben sich darauf beschränkt, Hilfen an die Staatskasse oder die Zentralbanken zu überweisen, ohne eine solche Überwachung durchzuführen.

4. Das Ziel der Kommission war zunächst, sich davon zu vergewissern, dass die gewährten Hilfen den Regierungen tatsächlich gestatten, die prioritären Ausgaben zu schützen.

5. Die Strukturanpassungsprogramme haben sich gemäß dem schrittweisen Ansatz weiterentwickelt, wobei der im Lomé-Abkommen befürwortete realistische Reformrhythmus eingehalten wurde. Die von der Kommission geförderte jüngste Entwicklung hin zur Unterstützung der Strategiepapiere zur Armutsbekämpfung gehen in die Richtung, die sie von jeher befürwortet hat: verstärkte Konzentration auf die Ergebnisse für die Bevölkerung, Eigenverantwortung der Länder für die Programme, größeres Augenmerk auf eine ordnungsgemäße Verwaltung der öffentlichen Finanzen.

Diese Entwicklung, die als zweite Generation der Reformen bezeichnet wird, entspricht einer Weiterentwicklung der Prioritäten, nachdem die größten Liquiditätskrisen häufig gelöst und die grundlegendsten Reformen bereits durchgeführt wurden. Im Rahmen dieses neuen Ansatzes sah sich die Kommission in den letzten beiden Jahren veranlasst, nach und nach ihrer Hilferegelungen zu überprüfen. Die Kommission nimmt den Vorschlag des Hofs zur Kenntnis, nicht mehr von "Gegenwertmitteln" zu sprechen, wenn es sich um Haushaltsbeihilfen handelt.

PROGRAMMKONZEPTION

Zweckbindung der Ausgaben

9. Die Zweckbindung der Haushaltsbeihilfen ergänzt die vom Hof nicht geprüften Konditionalitäten der Programme und stellt für sich genommen einen Anreiz für die Regierungen dar, zweckgebundene Ausgaben zu tätigen, da die Gemeinschaftsgelder nur in dem Maß von dem Konto mit doppelter Zeichnungsbefugnis ausgezahlt werden, wie diese Ausgaben vorgenommen werden. Der Nichtvollzug des Haushalts ist daher für die Regierungen mit Nachteilen verbunden. Darüber hinaus beinhalten die für die Auszahlung der Gemeinschaftsmittel verlangten Nachweise eine automatische Überwachung des Haushaltsvollzugs.

Die Konditionalitäten für den Haushaltsvollzug werden daher nur angewandt, wenn die Zweckbindung allein sich als unzureichend erweist oder wo die Kommission auf nicht zweckgebundene Hilfe umgestellt hat.

11. Die Kommission hat vor allem in den vergangenen beiden Jahren zunehmend auf nicht zweckgebundene Hilfen umgestellt, wobei sie sich bemüht hat, mit den übrigen Gebern ein Konzept der globalen Ausgabenkontrolle zu erstellen.

Auswahl der zweckgebundenen Ausgaben

12. Die Auswahl der zweckgebundenen Ausgaben stützte sich in den meisten Fällen auf eine Analyse der "sensibelsten" Ausgaben, wobei gleichzeitig im Einklang mit dem Ziel des Instruments eine rasche Bereitstellung der Mittel angestrebt wurde. Kasten Nr. 1 zeigt folglich, dass die Refinanzierung der Ausgaben in Benin eine Sanktionierung der vorhergehenden Nutzung der Haushaltsmittel darstellt. Diese Zweckbindung hat sich in sehr vielen Fällen positiv ausgewirkt: bessere Leistung beim Haushaltsvollzug im sozialen Bereich in Benin (Kasten Nr. 7), bessere Leistung beim Haushaltsvollzug in Malawi (Kasten Nr. 1). Es könnten auch noch andere Auswirkungen genannt werden, wie die Umsetzung der Politik im Bereich unentbehrliche Arzneimittel oder die Dezentralisierung der Versorgung von Schulen in Burkina Faso mit Ausrüstungsmaterial. Es ist zu berücksichtigen, dass die Auswirkungen im sozialen Bereich in hohem Maß auch durch die Konditionalität erzielt wurden.

13. Die in den Kommissionsprogrammen vorgesehenen Ausgaben sind Teil des Programms für die Stabilisierung und die wirtschaftliche Reform, was insbesondere für Zahlungsrückstände gilt. Die Zweckbindung für die Zahlungsrückstände stellt keine allgemeine Haushaltsbeihilfe dar, sondern wird im Gegenteil ganz gezielt eingesetzt. Zahlreiche wirtschaftliche Argumente (die dem EEF-Ausschuss vorgelegt und an den Hof weitergeleitet wurden) sprechen für eine Zweckbindung dieser Ausgaben, die vor ihrer Erstattung geprüft werden. Da die Strukturanpassungshilfen, die auf eine Begrenzung der Zahlungsrückstände abzielen, bereits vom IWF überwacht werden, will die Kommission Doppelarbeiten vermeiden. Nach Ansicht der Kommission sind die in den genannten Ländern vom IWF gesteuerten Reformprogramme wirksam.

14. Die Begleichung von Zahlungsrückständen oder die Rückerstattung von Schatzanweisungen hindert die Kommission nicht daran, sektorale Reformen durchzuführen oder sich vom Schutz der sozialen Sektoren zu vergewissern. Dies geschieht dann indirekt durch eine finanzielle Entlastung des betreffenden Staats und durch die Konditionalität der Programme.

15. Die Kommission fördert zum einen die Einsetzung sämtlicher Auslandshilfen (einschließlich der Projekte) in den Haushalt und rückt zum anderen tatsächlich von Mittelzuweisungen für Projekte ab: So wurden diese Hilfen in Ghana abgebaut und andere von der Regierung beantragte, jedoch im Haushalt nicht vorgesehene Ausgaben von der Kommission abgelehnt.

16. Die Mitteilung der Kommission an den Rat vom Februar 2000 liefert einen nach Sektoren gegliederten Überblick über die zweckgebundenen Ausgaben, aus dem unter anderem hervorgeht, dass 34 %, 27 % bzw. 6 % der Gegenwertmittel für die Finanzierung der Ausgaben in den Bereichen Gesundheit, Bildung bzw. Instandhaltung von Straßen verwendet wurden (die Finanzierung der Zahlungsrückstände nicht eingeschlossen).

KONTROLLE DER PROGRAMMDUCHFÜHRUNG

Zeitplan für die Mittelzuweisung

17. Auf internationaler Ebene gibt es keine Definition für Haushaltsdefizite. Selbst innerhalb der Europäischen Union wurde eine solche Definition erst vor kurzem festgelegt. Die Kriterien für die Bereitstellung der Haushaltsbeihilfen stützten sich daher vor allem auf den Finanzierungsbedarf im Zusammenhang mit den Zahlungsbilanzen. Der Begriff "Finanzierungsbedarf" ist natürlich subjektiv und wir sind weit davon entfernt, den Bedarf der Länder zu decken. Der Begriff des Finanzüberschusses existiert nicht, da dies beispielsweise im Falle Senegals bedeuten würde, dass dieses Land, obwohl sehr arm, über überschüssige Mittel verfügt (es lässt sich leicht nachvollziehen, dass dieses Konzept selbst in hochentwickelten Ländern nicht existiert).

19. Für die Abweichungen zwischen den vorgesehenen Zeitplänen und der Durchführung der Hilfen gibt es mehrere Gründe, insbesondere Schwierigkeiten in den Gesprächen zwischen den betreffenden Ländern und dem IWF (nicht eingehaltene oder ausgesetzte Programme). So wurde das Programm des IWF beispielsw