Stellungnahme zu dem Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Erleichterung der ständigen Ausübung des Rechtsanwaltsberufs in einem anderen Mitgliedstaat als dem, in dem die Qualifikation erworben wurde () (95/C 256/05)

Der Rat beschloß am 29. Mai 1995, den Wirtschafts- und Sozialausschuß gemäß Artikel 49 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu dem vorgenannten Vorschlag zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Sozial- und Familienfragen, Bildungswesen und Kultur nahm ihre Stellungnahme am 15. Juni 1995 an. Berichterstatter war Herr Cavaleiro Brandão.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 327. Plenartagung am 5. und 6. Juli 1995 (Sitzung vom 5. Juli) ohne Gegenstimmen bei 3 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

Die Ausübung des Rechtsanwaltsberufs in einem anderen Mitgliedstaat war bereits Gegenstand zweier Rechtsetzungsinitiativen der Gemeinschaft.

1.1. Die Richtlinie 77/249/EWG zielt darauf ab, die Ausübung der Rechtsanwaltstätigkeit im freien Dienstleistungsverkehr zu erleichtern. Auf eine Regelung der Ausübung der Niederlassungsfreiheit wurde ausdrücklich verzichtet, da dazu eingehendere Maßnahmen erforderlich gewesen wären.

Ganz allgemein wurde mit dieser Richtlinie der Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung der Zulassungen für die Ausübung der Anwaltstätigkeit eingeführt. Damit können alle in einem Mitgliedstaat niedergelassenen Rechtsanwälte in einem anderen Mitgliedstaat Rechtsberatung erteilen und ihre Dienstleistungen erbringen.

Allerdings können Rechtsanwälte ihre Tätigkeit nur unter der im Herkunftsstaat gültigen Berufsbezeichnung und nicht unter einer Berufsbezeichnung des Aufnahmestaats ausüben.

Ferner können die Mitgliedstaaten - wie im übrigen beinahe durchweg üblich - die Vertretung und Verteidigung eines Mandanten vor Gericht an die Bedingung knüpfen, daß dies im Einvernehmen mit einem in dem Aufnahmestaat niedergelassenen Rechtsanwalt geschieht.

1.2. Mit der Richtlinie 89/48/EWG wurde eine allgemeine Regelung der Anerkennung von Hochschuldiplomen, die eine mindestens dreijährige Berufsausbildung abschließen, eingeführt, die auch einige spezifische Bestimmungen für Rechtsanwälte enthält.

Nach Maßgabe der Richtlinie kann von einem Rechtsanwalt, der im Besitz eines in einem Mitgliedstaat für die Zulassung zum Anwaltsberuf vorgeschriebenen Diploms ist, verlangt werden, daß er - je nach Wahl des Aufnahmestaats - einen Anpassungslehrgang absolviert oder eine Eignungsprüfung ablegt, um Zugang zu dem Beruf zu erhalten bzw. ihn ausüben zu dürfen. Mit Ausnahme Dänemarks, wo lediglich ein Anpassungslehrgang verlangt wird, haben sich alle Mitgliedstaaten für den Eignungstest entschieden.

Diese Richtlinie stellt somit einen Rechtsrahmen dar, der die ständige Ausübung des Berufs in einem anderen Mitgliedstaat der Gemeinschaft als dem, in dem die Qualifikation erworben wurde, effektiv möglich machen sollte.

2. Allgemeine Bemerkungen

2.1. Die Bestimmungen dieser beiden Richtlinien wurden von vielen lange Zeit als für die Regelung des spezifischen Falls der Rechtsanwälte ausreichend angesehen.

Nachdem jedoch der Rat der Anwaltschaften der Europäischen Gemeinschaft (CCBE) jahrelang eingehende Überlegungen über dieses Thema angestellt hatte, nahm er auf seiner Vollversammlung im Oktober 1992 in Lissabon mit großer Mehrheit den Entwurf einer Regelung an, der die Grundlage für die jetzige Initiative der Kommission darstellt.

2.2. Es wurde nämlich die Auffassung vertreten, daß über die bloße Festlegung einiger allgemeiner und formaler Regeln für die Anerkennung von Anwaltsdiplomen hinausgegangen werden sollte, da dieses Ziel schon mit der Richtlinie 89/48/EWG erreicht war.

Dementsprechend wurde der Schluß gezogen, daß es zweckmäßig wäre,

- die Modalitäten für die berufliche Eingliederung des außerhalb des Herkunftstaats tätigen Anwalts im Aufnahmestaat eingehender zu regeln, wobei dieser Eingliederungsprozeß flexibler gestaltet und erleichtert werden sollte;

- auf europäischer Ebene die gemeinsame Ausübung des Rechtsanwaltsberufs vorzusehen und einen Rechtsrahmen dafür zu schaffen;

- festzulegen, welche Standesregeln und Disziplinarvorschriften gelten.

2.3. Der Ausschuß unterstützt diese Ziele und stimmt auch dem Vorschlag unter den im folgenden vorgebrachten Vorbehalten grundsätzlich zu.

Allerdings macht er darauf aufmerksam, daß der Kommissionsvorschlag sich in wesentlichen Punkten von dem CCBE-Vorschlag unterscheidet, nämlich indem er

a)

das Recht auf Niederlassung unter der Herkunftsbezeichnung zeitlich befristet und

b)

bei der Vollintegration in die Anwaltschaft des Aufnahmestaates generell auf eine Eignungsprüfung verzichtet (Artikel 10.1).

2.4. Mit den im Sutherland-Bericht geäußerten Besorgnissen bezüglich der Funktionsweise der Justiz innerhalb der Europäischen Union stimmt der Ausschuß vollkommen überein.

Es trifft zu, daß die Vollendung des Binnenmarktes immer engere Beziehungen zwischen den Rechtsordnungen der einzelnen Mitgliedstaaten mit sich bringt und daß die Bürger und die Unternehmen in zunehmendem Maße einen Rechtsbeistand benötigen, der im europäischen Rahmen über internationale Kenntnisse verfügt und sich auf eine entsprechende Koordinierung stützen kann.

Geht man von einem noch höher gesteckten Ziel, nämlich dem Aufbau einer stärker integrierten und immer umfassender harmonisierten europäischen Rechtsordnung aus, so ist offensichtlich, daß dieses nur dann erreicht werden kann, wenn die Bewegungsfreiheit der an diesem Prozeß des gegenseitigen Kennenlernens und der gegenseitigen Annäherung beteiligten Fachleute gefördert und überhaupt erst ermöglicht wird.

Der zu erörternde Vorschlag, der darauf abzielt, die tatsächliche Freizügigkeit und Niederlassungsfreiheit der Rechtsanwälte zu fördern und zu erleichtern, kann die Gemeinschaft der Erreichung der genannten Ziele ein gutes Stück näher bringen.

3. Besondere Bemerkungen

3.1. Die Artikel 2 bis 9 regeln das Recht auf Berufsausübung und die vorübergehende Ausübung der Anwaltstätigkeit durch einen in einen europäischen Aufnahmestaat übergesiedelten Anwalt für eine Dauer von fünf Jahren unter der ursprünglichen Berufsbezeichnung.

3.2. Darin ist vorgesehen, daß sich der übersiedelnde Anwalt während einer höchstens fünf Jahre dauernden Übergangszeit schrittweise in das System der Berufsregeln und Berufsorganisation des Aufnahmestaats eingliedert, bis er am Ende dieser Zeit die Anerkennung und formelle Bestätigung seiner vollständigen Eingliederung erlangt.

Dazu muß er seine Eintragung bei der zuständigen Behörde des Aufnahmestaats beantragen und seine Tätigkeit unter der ursprünglichen Berufsbezeichnung ausüben, wobei er den Berufs- und Standesregeln des Aufnahmestaats unterliegt und die in diesem Mitgliedstaat geltenden Verfahrensregeln, Strafvorschriften und Rechtsmittel Anwendung finden. Der Ausschuß stimmt diesen Grundsätzen zu, sieht aber keine Rechtfertigung für die Beschränkung auf fünf Jahre.

3.3. Artikel 5 gibt dem außerhalb seines Herkunftsstaats tätigen Anwalt die Befugnis, Rechtsberatung im Recht des Herkunftstaats, im internationalen Recht, im Gemeinschaftsrecht sowie auch im Recht des Aufnahmestaats zu erteilen.

3.4. Wie bereits erwähnt, befürwortet der Ausschuß das Ziel, dem außerhalb seines Herkunftsstaats tätigen Anwalt die berufliche Eingliederung im Aufnahmestaat zu gewährleisten, vor allem, wenn diese Eingliederung bedeutet, daß er Zugang zu den für eine verantwortliche und sachkundige Berufsausübung notwendigen verfahrenstechnischen, rechtlichen und berufsbezogenen Kenntnissen erhält und diese auch tatsächlich erwirbt.

3.5. Daher hat der Ausschuß Bedenken gegen die Lösung, daß dem Anwalt nach seiner Übersiedlung von Anfang an die Befugnis erteilt werden soll, juristische Beratung im Recht des Aufnahmestaats zu erteilen, also ohne daß er zuvor an Praktika bzw. Fortbildungskursen zu den einzelnen Sachgebieten teilgenommen haben muß und ohne daß seine Sachkenntnis in diesem Bereich zuvor in irgendeiner Form geprüft worden ist.

Es liegt auf der Hand, daß in diesem Fall die Rechte der Verbraucher nicht ausreichend geschützt sind.

3.6. Artikel 6 behandelt die Berufs- und Standesregeln, wobei im wesentlichen von dem Grundsatz ausgegangen wird, daß vorrangig die Regeln des Aufnahmestaats anzuwenden sind.

Nach Auffassung des Ausschusses wäre es empfehlenswert, ausdrücklich auf den vom CCBE verabschiedeten und bereits von allen Anwaltschaften der einzelnen Mitgliedstaaten angenommenen Standeskodex Bezug zu nehmen, da es sich um einen europaweiten, erfreulicherweise auf Integration abzielenden Kodex handelt, auf den sich die betroffenen Berufsverbände aus freien Stüken europaweit und zu dem genannten Zweck verpflichtet haben.

4. Artikel 10 enthält die wesentlichen Bestimmungen des Dokuments, nämlich die Regelung der Fristen, innerhalb derer der Anwalt im Aufnahmestaat offiziell und endgültig integriert wird.

4.1. Artikel 10 Absatz 1 gewährt dem Anwalt Zugang zum Rechtsanwaltsberuf im Aufnahmestaat und stellt ihn von der in der Richtlinie 89/48/EWG vorgesehenen Eignungsprüfung frei, falls er eine mindestens dreijährige effektive und ständige Tätigkeit im Recht dieses Staates, einschließlich des Gemeinschaftsrechts, nachweist.

Allerdings enthält der Wortlaut des Vorschlags zwei Formulierungen, deren Doppeldeutigkeit Auslegungsschwierigkeiten hervorrufen wird.

Die Formulierung "effektive und ständige Tätigkeit", deren im zweiten Unterabsatz von Absatz 1 ausgeführte Definition die Kommission dem Urteil "van den Bijl" (Rs. 130/88) entnommen hat, erscheint nicht eindeutig genug, als daß man sie mit einem ausreichend exakten und für eine praktische und konkrete Anwendung geeigneten Inhalt fuellen könnte.

Auch die Formulierung "Recht des Aufnahmestaats, einschließlich des Gemeinschaftsrechts" läßt offenbar Zweifel bei der Deutung zu. Soll etwa einem Anwalt, der nur im Bereich des Rechts des Aufnahmestaats, nicht aber in dem des Gemeinschaftsrechts tätig war, der hier geregelte Zugang verwehrt werden? Andererseits kann diese Formulierung bedeuten, daß im Sinne der Vorschrift das Gemeinschaftsrecht als Bestandteil des Rechts des Aufnahmestaats betrachtet wird und es demnach für die Gewährung der Berufsbezeichnung des Staates, in den er übergesiedelt ist, ausreicht, wenn der Anwalt effektiv und ständig im Bereich des Gemeinschaftsrechts tätig war.

Nach Auffassung des Ausschusses wäre es ratsam, die beiden genannten Formulierungen zu ändern und die Sachverhalte klarzustellen.

4.2. Laut Artikel 10 Absatz 2 kann unabhängig von der Freistellung von der in der Richtlinie aus dem Jahre 1989 vorgesehenen Eignungsprüfung von dem übergesiedelten Anwalt eine Eignungsprüfung verlangt werden, die sich auf das Prozeßrecht und das Standesrecht des Aufnahmestaats beschränkt.

Der Ausschuß betont, daß die Kenntnis der Sprache im allgemeinen und der Rechtssprache im besonderen im Hinblick auf eine verantwortliche und kompetente Ausübung des Rechtsanwaltsberufs von Bedeutung ist. Er ist daher der Auffassung, daß dieser Aspekt bei der beruflichen Eingliederung des außerhalb des Heimatlandes tätigen Anwalts konkret berücksichtigt werden sollte.

Andererseits räumt der Ausschuß ein, daß anstelle der in Artikel 10 Absatz 2 des Vorschlags vorgesehenen verkürzten Eignungsprüfung eine andere, gleichwertige Form der Bewertung des Eingliederungsprozesses und seiner Ergebnisse als ausreichend bzw. angemessener angesehen werden könnte.

4.3. In Artikel 10 Absatz 3 wird erneut darauf hingewiesen, daß der unter seiner ursprünglichen Berufsbezeichnung tätige Rechtsanwalt in jedem Fall die Anerkennung seines Diploms nach der Richtlinie 89/48/EWG, d. h. durch Ablegung einer Eignungsprüfung, beantragen kann.

Es heißt jedoch, er könne diesen Antrag (nur?) "während des in Artikel 2 genannten Zeitraums von fünf Jahren" stellen.

Diese Formulierung ruft die größten Zweifel und Unsicherheiten hervor.

4.3.1. Erstens besteht das Recht, die Anerkennung eines Hochschuldiploms nach der Richtlinie 89/48/EWG zu beantragen, doch wohl jederzeit, sofern der sich darum bewerbende Rechtsanwalt die vorgesehene und intern von jedem Mitgliedstaat geregelte Eignungsprüfung beantragt und besteht. Es scheint nicht so zu sein, daß diese Befugnis zeitlich begrenzt werden kann, geschweige denn sollte, und es bleibt unverständlich, welcher Zusammenhang zwischen der Wahrnehmung dieses Rechts, das sich aus einer allgemeinen und abstrakten Vorschrift ableiten läßt, und der fünfjährigen Übergangszeit bestehen soll, die in dem Richtlinienvorschlag für andere Zwecke festgelegt wurde.

4.3.2. Zweitens ist nicht klar, welche Folgen sich aus dem Ablauf der fünfjährigen Übergangszeit ergeben, wenn der (vorübergehend unter seiner ursprünglichen Berufsbezeichnung im Aufnahmestaat tätige) Anwalt in dieser Zeit keinerlei Initiative ergriffen hat.

Das heißt, aus dem Vorschlag wird nicht klar, was mit dem Rechtsanwalt geschieht bzw. geschehen soll, der nach Ablauf der fünfjährigen Übergangszeit weder seine Gleichstellung mit den Anwälten des Aufnahmestaats im Sinne von Artikel 10 Absatz 1 noch die Anerkennung seines Hochschuldiploms im Sinne der Richtlinie von 1989 beantragt hat.

Der Ausschuß fordert eine Klärung dieses Aspekts, da es sich offensichtlich nicht um ein bloßes Versehen, sondern eher um die gezielte Unterlassung einer grundlegenden politischen Entscheidung handelt.

4.3.3. Daher muß ausdrücklich an folgenden, unbefristet geltenden Grundsätzen festgehalten werden:

- der Freiheit der Berufsausübung unter der ursprünglichen Berufsbezeichnung (gemäß den in den Artikeln 3-9 aufgestellten Regeln);

- dem Recht zu verlangen, daß die Eignungsprüfung im Sinne der Richtlinie 89/48/EWG abgelegt wird.

4.4. In Artikel 10 Absatz 6 wird dem in einem anderen Mitgliedstaat tätigen Rechtsanwalt das unbestreitbare Recht zuerkannt, neben der Berufsbezeichnung des Aufnahmestaats parallel weiterhin seine ursprüngliche Berufsbezeichnung zu führen.

Diesen Grundsatz unterstützt der Ausschuß voll und ganz und wirft unabhängig davon zu diesem Punkt eine andere Frage auf, die ihm besonders wichtig erscheint.

Nach seiner Auffassung muß der Anwalt nämlich zur Angabe der ursprünglichen Berufsbezeichnung nicht nur berechtigt, sondern gleichzeitig auch verpflichtet sein.

Denn eigentlich haben die "Nutzer" des Rechts, die Klienten des Anwalts bzw. alle, die am Gefüge der beruflichen Beziehungen, die sich um eine bestimmte Situation herum entwikeln, beteiligt sind, ein Anrecht darauf zu erfahren, daß der fragliche Rechtsanwalt, auch wenn er zur Führung der Berufsbezeichnung des Aufnahmestaates berechtigt ist, seinen beruflichen Werdegang in einem anderen Mitgliedstaat begonnen und seine Grundausbildung dort erworben hat.

Das Erfordernis der Transparenz und selbst die Pflicht zu äußerster Loyalität gegenüber den Klienten und gegenüber den anderen Parteien gebieten es, daß über die Verwendung der im nachhinein im Aufnahmestaat erworbenen Berufsbezeichnung hinaus gleichzeitig die ursprüngliche Berufsbezeichnung angegeben wird, aufgrund derer die zweite Berufsbezeichnung erworben werden durfte.

4.5. Artikel 11 regelt als Neuheit die staatenübergreifende gemeinsame Ausübung des Rechtsanwaltsberufs im Bereich der Europäischen Union.

Da es sich um eine Neuheit handelt und in den einzelnen Mitgliedstaaten hinsichtlich dieser gemeinsamen Berufsausübung äußerst unterschiedliche Varianten bestehen, wird es höchstwahrscheinlich nicht lange dauern, bis die Praxis eine Neufassung der nun vorgeschlagenen Regeln erforderlich macht.

Dennoch stimmt der Ausschuß dem Vorschlag grundsätzlich zu, da in der angegebenen Richtung Fortschritte erzielt werden müssen und da er einsieht, daß es unter den gegenwärtigen Umständen nicht leicht wäre, Besseres zuwege zu bringen.

4.6. Vorbehalte meldet der Ausschuß nur in bezug auf Absatz 5 an, obwohl er sich darüber im klaren ist, daß dieser Absatz nicht wesentlich vom Vorschlag des CCBE abweicht.

Diese Vorschrift läßt in der vorgeschlagenen Formulierung die Existenz sogenannter interdisziplinärer Partnerschaften ("multidisciplinary partnerships"), denen Rechtsanwälte angehören, ausdrücklich zu. Solche Sozietäten sind nur in zwei Mitgliedstaaten (Deutschland und den Niederlanden) erlaubt und in den meisten anderen Mitgliedstaaten verboten.

Nachdem die Rechtsanwälte diese Frage - insbesondere unter berufsethischen Gesichtspunkten - eingehend erörtert haben, können sich die Juristen auf vielfältige und besonders ausgefeilte Argumente berufen.

Dies ist nicht der geeignete Ort, um diese Argumente erneut aufzuführen, doch hielte der Ausschuß es für unangemessen und verfehlt, ein so komplexes Problem mit Hilfe eines Rechtsakts, der auf völlig anderen Zielen und Grundlagen beruht und mit diesem Problem in keinem direkten Zusammenhang steht, gewissermaßen zu umgehen. Es wäre deshalb vorzuziehen, wenn die Richtlinie hierauf verzichtete.

Geschehen zu Brüssel am 5. Juli 1995.

Der Präsident

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Carlos FERRER

() ABl. Nr. C 128 vom 24. 5. 1995, S. 6.