Mit der REACH-Verordnung wurde für chemische Stoffe, die in der EU hergestellt und verwendet werden, ein umfassendes System zur Datengenerierung und Datenauswertung geschaffen, das zu einem besseren Schutz der menschlichen Gesundheit und der Umwelt beitragen soll und die EU im Hinblick auf das auf dem Weltgipfel für nachhaltige Entwicklung vereinbarte Ziel für 2020 zum Vorreiter macht. Die REACH-Verordnung hat auch die Rechtslage in Drittländern (wie China oder Korea) beeinflusst, wenngleich die Diskrepanzen nach wie vor groß sind und das Potenzial der Verordnung als globales Modell für Chemikalienrecht noch weiter ausgeschöpft werde könnte.

Ein erster politischer Beweggrund für die Erarbeitung der REACH-Verordnung waren die langsamen Fortschritte bei der Durchführung von EU-Risikobewertungen und Risikominderungsstrategien für vorhandene chemische Altstoffe. Zudem lagen nur für 20 % dieser Stoffe öffentlich zugängliche Datensätze vor, weshalb nur ein Minimum an Stoffen für die Risikobewertung untersucht werden konnte. Im Einklang mit dem Verursacherprinzip wurde mit der REACH-Verordnung die Beweislast an die Industrie übertragen, die somit für die Sicherheit chemischer Stoffe entlang der Lieferkette verantwortlich ist. Darüber hinaus sollten sich die Behörden auf jene Risiken konzentrieren, mit denen die Industrie nicht angemessen umgehen kann oder will. Ein weiterer Beweggrund für die Ausarbeitung der REACH-Verordnung war der Schutz der menschlichen Gesundheit und der Umwelt, ergänzt durch die Ziele, den freien Verkehr von Chemikalien innerhalb der EU zu gewährleisten, die Wettbewerbsfähigkeit und Innovation der europäischen Industrie zu verbessern und Prüfmethoden ohne Tierversuche zu fördern. Der Regelungsvorschlag erging im Anschluss an eine Serie vorheriger Bewertungen und Folgenabschätzungen, ähnlich dem Politikzyklus, wie er heute in den Leitlinien der Kommission für bessere Rechtsetzung angewendet wird.

b) Zulassungen sollen gewährleisten, dass besonders besorgniserregende Stoffe (substances of very high concern, SVHC) sicher verwendet werden, und zugleich ihre Ersetzung durch geeignete Alternativen fördern.

Die REACH-Verordnung verpflichtet die Industrie, Informationen über die Sicherheit chemischer Stoffe zu erfassen und für die Entwicklung und Durchführung geeigneter Risikomanagementmaßnahmen zu nutzen, Verwender chemischer Stoffe über diese Maßnahmen zu informieren und diese Informationen schließlich in Registrierungsdossiers zu dokumentieren, die bei der Europäischen Chemikalienagentur (ECHA) einzureichen sind. Die ECHA und die Mitgliedstaaten prüfen, ob die Sicherheitsinformationen ausreichen, und fordern andernfalls zusätzliche Angaben an.

Die REACH-Verordnung legt für die Informationsanforderungen einen Mengenansatz zugrunde, wonach bei Produkten, die in größeren Mengen hergestellt/eingeführt werden, umfassendere Versuche durchzuführen sind. Es hat sich gezeigt, dass dieser Ansatz für bereits auf dem Markt befindliche Stoffe geeignet ist. Es gibt jedoch Anhaltspunkte dafür, dass eine weitere Prüfung der finanziellen Tragbarkeit von Informationsanforderungen für in geringen Mengen hergestellte/eingeführte Stoffe und der Registrierung bestimmter Polymere gerechtfertigt sein könnte.

Die Bewertungsverfahren, die von der ECHA, ihren Ausschüssen, den Mitgliedstaaten und der Kommission durchgeführt werden, müssen effizienter und wirksamer werden. Dies würde stärkere Anreize für Unternehmen schaffen, ihre Registrierungsdossiers, wie in der REACH-Verordnung vorgesehen, zu aktualisieren und mit der Verordnung in Einklang zu bringen.

Der Mangel an Informationen über chemische Altstoffe war einer der beiden Hauptbeweggründe für die Entwicklung der REACH-Verordnung. Seit dem Inkrafttreten der Verordnung stehen mehr Informationen über die Eigenschaften und die Verwendungen chemischer Stoffe zur Verfügung (beispielsweise gingen bis Dezember 2017 bei der ECHA etwa 65 000 Dossiers für rund 17 000 registrierte Stoffe ein), die für die Bewertung und das Management der mit Chemikalien verbundenen Risiken verwendet werden. Trotz dieser positiven Entwicklungstendenz behindert das Fehlen der Pflichtangaben in den Registrierungsdossiers den reibungslosen Ablauf anderer REACH-Verfahren und verlangsamt das Erreichen der Ziele der REACH-Verordnung für die menschliche Gesundheit und die Umwelt.

Maßnahme 3: Verbesserung der Praktikabilität und Qualität der erweiterten Sicherheitsdatenblätter 1) Die Kommission fordert noch weitere Wirtschaftssektoren auf, einheitliche Formate und IT-Instrumente zu entwickeln und anzuwenden, um mehr nutzerbezogene Informationen zu erhalten, die Erstellung und Verwendung der erweiterten Sicherheitsdatenblätter zu vereinfachen und ihre elektronische Verteilung zu erleichtern. 2) Die Kommission wird die Einbeziehung von Mindestanforderungen für die Expositionsszenarien für Stoffe und Gemische in die Sicherheitsdatenblätter prüfen und die ECHA auffordern, eine Methodik für Sicherheitsdatenblätter für Gemische zu entwickeln.

Die Notwendigkeit, besorgniserregende chemische Stoffe in Werkstoffen und Produkten besser zu ermitteln, um das Recycling zu erleichtern und die Verwendung von Sekundärrohstoffen zu verbessern, wird in der Mitteilung über Chemikalienabfälle, eine der Folgemaßnahmen des Aktionsplans für die Kreislaufwirtschaft, diskutiert. Die Ermittlung derartiger Stoffe könnte helfen, die derzeitigen Schwierigkeiten für Akteure in der Lieferkette, die Anforderungen in Bezug auf SVHC in Produkten zu erfüllen, zu beseitigen.

Maßnahme 4: Ermittlung von besorgniserregenden Stoffen in der Lieferkette Die Kommission wird Fakten zusammentragen und Optionen zur Bewältigung der Herausforderungen im Zusammenhang mit diesen Stoffen prüfen, wie dies in der Mitteilung über Chemikalienabfälle angesprochen wurde. Geprüft wird unter anderem, ob und wie ein Ermittlungssystem dazu beitragen könnte, die Anforderungen in Bezug auf SVHC-Stoffe in Produkten praktikabler zu machen.

3.2.Verbessertes Risikomanagement

Die langsamen Fortschritte bei der Risikobewertung und beim Risikomanagement von chemischen Altstoffen waren ein weiterer wichtiger Grund für die Erarbeitung der REACH-Verordnung. Im Zuge der Registrierungs- und Zulassungsverpflichtungen wurden bessere Risikomanagementmaßnahmen in Unternehmen eingeführt. Die Beschränkungs- und Zulassungsverfahren müssen noch effizienter durchgeführt und der Beschlussfassungsprozess muss beschleunigt werden.

Die Realisierung des SVHC-Fahrplans und die frühzeitige Prüfung möglicher Regelungsmaßnahmen im Wege einer freiwilligen Analyse der Risikomanagementoptionen (Risk Management Option Analysis, RMO-Analyse) erweist sich als wirksames Instrument, das gewährleistet, dass bis 2020 alle bekannten relevanten SVHC-Stoffe identifiziert und etwaige Regelungsmaßnahmen festgelegt werden. Der Schwerpunkt der SVHC-Identifizierung bewegt sich hin zu Stoffen, die, da sie wahrscheinlich ebenso besorgniserregend sind wie andere Stoffe, eine Einzelfallbewertung erfordern. Die Kommission wird zusammen mit der ECHA und den Mitgliedstaaten dafür Sorge tragen, dass entsprechende Identifikationskriterien festgelegt und konsequent angewendet werden.

Zudem gilt das Zulassungsverfahren als wirksamer Impuls für die Substitution von SVHC-Stoffen in der Lieferkette, auch wenn noch mehr getan werden muss, um den Einsatz von Substitutionsstoffen zu fördern, vor allem in KMU.

Maßnahme 5: Förderung der Substitution von SVHC-Stoffen Die Kommission, die ECHA und die Mitgliedstaaten werden verstärkt Fördermaßnahmen treffen, um die Substitution von SVHC-Stoffen zu erleichtern. Dies kann auch die Förderung des Aufbaus von Kapazitäten und von Kooperationsnetzen sowie von F&E-Investitionen (der EU und der Mitgliedstaaten) in nachhaltige Chemikalien und technologische Innovationen umfassen.

Seit das Zulassungsverfahren operativ ist, sind gewisse praktische Schwierigkeiten und Befürchtungen zutage getreten, die beseitigt werden mussten. Die laufenden Bemühungen um Vereinfachung des Zulassungsverfahrens sollten fortgesetzt werden, damit die Anforderungen präziser und die Verfahren praktikabler und für Antragsteller überschaubarer werden.

Um als Grundlage für den Beschlussfassungsprozess dienen zu können, erfordert eine RMO-Analyse Fakten über die Funktionalität und Praktikabilität etwaiger Regelungsmaßnahmen (Zulassung oder Beschränkung). Dazu gehören sozioökonomische Informationen wie bekannte Verwendungen, Zahl und Größe der Unternehmen in der Lieferkette sowie verfügbare Informationen über die technische und wirtschaftliche Realisierbarkeit der Verwendung etwaiger sichererer Substitutionsstoffe oder -technologien.