ZUSAMMENFASSUNG

I. Die Zahlstellen der Mitgliedstaaten zahlen im Namen der Kommission jährlich rund 54 Milliarden Euro für Agrarmaßnahmen aus. Über die endgültige Anerkennung dieser Ausgaben entscheidet die Kommission im Rahmen des sogenannten Rechnungsabschlussverfahrens. Dieses Verfahren wurde im Jahr 1996 reformiert, worauf die ursprüngliche einzige Rechnungsabschlussentscheidung, die sich auf ein bestimmtes Haushaltsjahr bezog, durch das gegenwärtige zweistufige Verfahren ersetzt wurde. Im ersten Verfahrensabschnitt werden die Zahlstellenrechnungen von bescheinigenden Stellen in den Mitgliedstaaten auf ihre Genauigkeit überprüft und sind dann Gegenstand einer jährlichen Rechnungsabschlussentscheidung der Kommission. Im zweiten Verfahrensabschnitt, dem Konformitätsverfahren, führt die Kommission eigene Prüfungen durch, um nicht mit den Rechtsvorschriften übereinstimmende Zahlungen zu ermitteln und (in späteren Jahren) auszuschließen.

II. Bei seiner Prüfung untersuchte der Hof beide Verfahrensabschnitte, um zu ermitteln, ob die dafür festgelegten Ziele erreicht und der Kommission und anderen interessierten Kreisen die notwendigen Informationen zur Genauigkeit der Rechnungen sowie zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Agrarzahlungen bereitgestellt werden.

III. Der Rechnungsabschluss, der auf Prüfungen basiert, die von unabhängigen bescheinigenden Stellen in den Mitgliedstaaten vorgenommen werden, bezieht sich in erster Linie auf die Zuverlässigkeit der Rechnungsführung der Zahlstellen. Auf der Grundlage dieser Arbeit trifft die Kommission ihre jährliche Rechnungsabschlussentscheidung und entscheidet, ob sie die Rechnungen eines Haushaltsjahrs annimmt oder die Annahme verschiebt, bis weitere Arbeiten durchgeführt wurden. Insgesamt stellte der Hof fest, dass das Verfahren der Kommission genügend Informationen für ihre jährliche Rechnungsabschlussentscheidung lieferte. Durch die jüngsten Änderungen wurde der Aufgabenbereich der bescheinigenden Stellen jedoch erweitert, sodass diese über eine Prüfung der Zuverlässigkeit hinaus auch Elemente der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Zahlungen in ihre Arbeit einbeziehen müssen. Die Verwendbarkeit solcher Elemente für Zuverlässigkeitszwecke hat sich bislang als begrenzt erwiesen. Den bescheinigenden Stellen und den Zahlstellenleitern war nicht immer klar, was von ihnen erwartet wurde, zumal die Leitlinien und Anforderungen jährlichen Änderungen unterlagen.

IV. Hinsichtlich des Konformitätsabschlusses, der sich auf die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Zahlungen bezieht, stellte der Hof fest, dass das Verfahren zum Schutz der finanziellen Interessen der EU beigetragen hatte, indem in den letzten zehn Jahren Ausgaben in Höhe von über 5 Milliarden Euro von der Finanzierung ausgeschlossen wurden. Eine Analyse der jüngsten Konformitätsentscheidungen hat ergeben, dass zwar die Möglichkeit bestand, die Höhe der finanziellen Berichtigungen entweder auf der Grundlage einer spezifischen Berichtigung, einer Extrapolation von Kontrollergebnissen oder einer Pauschalberichtigung zu berechnen, die ausgeschlossenen Beträge aber im (wertmäßig) weitaus größten Teil der Fälle auf Pauschalberichtigungen beruhten. Das Problem bei dieser Art von Berichtigungen liegt darin, dass sie keine angemessene Grundlage bilden, um die Gesamtbeträge der vorschriftswidrigen Zahlungen, die auf in den Systemen aufgedeckte Mängel zurückzuführen sind, genau zu bestimmen. Daher werden sie statt als Berichtigungen der Rechnungslegung eher als Sanktionen gegen die mitgliedstaatlichen Behörden aufgefasst. Die umfassende Anwendung von Pauschalberichtigungen ist eine Folge davon, dass der Kommission nur begrenzte Prüfungsressourcen zur Verfügung stehen und sie ihren Prüfungsansatz entsprechend angepasst hat. Um zu genaueren Berichtigungen der Rechnungslegung zu gelangen, die auf einer genauen Schätzung des der Gemeinschaft entstandenen Schadens beruhen, müsste die Kommission andere Methoden und Informationsquellen für ihre Berechnung in Erwägung ziehen, insbesondere in Fällen, in denen die finanziellen Auswirkungen der Systemmängel quantifizierbar und erheblich sind.

V. Das Gesamtverfahren des Rechnungsabschlusses und insbesondere der Konformitätsabschluss nimmt immer noch zu viel Zeit in Anspruch und ist nicht mehr mit einem bestimmten Haushaltsjahr verbunden. Zudem endet das Verfahren nicht damit, dass die Kommission zu einem bestimmten Zeitpunkt förmlich feststellt, welche Ausgaben einem bestimmten Haushaltsjahr anzulasten sind, was jedoch in der Haushaltsordnung festgelegt ist.

VI. Aufgrund der jüngsten Änderungen lässt sich nicht mehr klar unterscheiden, was im Bereich der Zuverlässigkeit bzw. im Bereich der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit erreicht werden soll. Um das übergeordnete Ziel des Verfahrens besser zu erreichen und den Bedürfnissen und Erwartungen der verschiedenen interessierten Kreise stärker gerecht zu werden, empfiehlt der Hof eine umfassende Überprüfung und anschließende Reform des Rechnungsabschlussverfahrens.

EINLEITUNG

WORUM HANDELT ES SICH BEIM ABSCHLUSS DER AGRARAUSGABEN?

1. Die Agrarausgaben beliefen sich im Haushaltsjahr 2008 auf rund 54 Milliarden Euro, was nahezu 50 % der EU-Zahlungen dieses Jahres entsprach. Diese Ausgaben werden größtenteils nach dem Prinzip der geteilten Mittelverwaltung von den Mitgliedstaaten und von der Kommission gemeinsam verwaltet: Die Beihilfe wird von dafür bestimmten nationalen Stellen, den sogenannten Zahlstellen, ausgezahlt und diesen anschließend von der Kommission erstattet. Über die endgültige Anerkennung der Ausgaben durch die Kommission wird im Rahmen eines als Rechnungsabschluss bezeichneten Verfahrens entschieden.

2. Der Zweck dieses Verfahrens ist in der Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften [1] und den dazugehörigen Durchführungsbestimmungen [2] festgelegt. Gemäß Artikel 53b Absatz 4 der Haushaltsordnung soll damit sichergestellt werden, "dass die Mittel gemäß den geltenden Regeln verwendet worden sind". Außerdem soll es der Kommission ermöglicht werden, "die oberste Verantwortung für den Haushaltsvollzug zu übernehmen". In Artikel 42 Absatz 2 Buchstabe c der Durchführungsbestimmungen, der die Durchführung von Artikel 53b betrifft, wird darüber hinaus klargestellt, dass die Kommission im Rahmen des Rechnungsabschlussverfahrens "den Betrag der Ausgaben (ermittelt), die als zulasten des Haushalts gehend anerkannt werden" [3].

UMFASSENDE ÄNDERUNGEN IN DEN LETZTEN 25 JAHREN

3. Vor 1996 erließ die Kommission jährlich eine einzige Rechnungsabschlussentscheidung, die sich sowohl auf die Zuverlässigkeit der Zahlstellenrechnungen als auch auf die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Ausgaben bezog.

4. Diese Entscheidung stützte sich auf spezifische Prüfungen der Kommission, wodurch sich der endgültige Rechnungsabschluss trotz der in den Rechtsvorschriften festgelegten Frist (14 ½ Monate nach Abschluss des Haushaltsjahrs) erheblich verzögerte. In seinem im Jahr 1982 veröffentlichten Sonderbericht wies der Hof darauf hin, dass die Verspätung, mit der die Kommission die Abschlussarbeiten durchführte und endgültig abschloss, derart groß war, dass die Rechnungsabschlussentscheidung kaum noch relevant war. Er gelangte zu dem Schluss, dass keines der Haushaltsjahre, für die Entscheidungen ergangen waren, als endgültig abgeschlossen betrachtet werden konnte, da diese Entscheidungen nicht endgültig und nicht vollständig waren oder aber angefochten wurden [4].

5. Die Kommission richtete im Jahr 1991 eine Arbeitsgruppe ein, um die im Zusammenhang mit dem Rechnungsabschlussverfahren zunehmend auftretenden und von den verschiedenen Beteiligten gemeldeten Probleme anzugehen. Nach Auffassung der Arbeitsgruppe verursachte eine einzige jährliche Rechnungsabschlussentscheidung insofern Probleme, als damit gleichzeitig sowohl die Richtigkeit der Bücher als auch die Konformität der Ausgaben mit den Gemeinschaftsvorschriften festgestellt werden sollte. Auf der Grundlage der Reformvorschläge wurde daher beschlossen, das Verfahren aufzuspalten und künftig zwei getrennte Arten von Entscheidungen vorzusehen:

a) eine jährliche Entscheidung, die sich auf die Vollständigkeit, Genauigkeit und sachliche Richtigkeit (nachstehend "Zuverlässigkeit") der von den zugelassenen Zahlstellen vorgelegten Jahresrechnungen bezieht (nachstehend "Rechnungsabschlussentscheidung"); um diese Entscheidung treffen zu können, benötigt die Kommission eine von unabhängigen Prüfstellen (nachstehend "bescheinigende Stellen") erstellte Bescheinigung über die Rechnungsführung;

b) Entscheidungen, welche Beträge von der Gemeinschaftsfinanzierung auszuschließen sind, da Ausgaben nicht in Übereinstimmung mit den Gemeinschaftsvorschriften getätigt wurden; derartige Entscheidungen (nachstehend "Konformitätsentscheidungen") werden auf Initiative der Kommission getroffen und sind nicht länger an die Ausgaben eines bestimmten Haushaltsjahrs geknüpft, sondern beziehen sich in den meisten Fällen auf die Ausgaben mehrerer Haushaltsjahre.

6. In seiner im Jahr 1994 vorgelegten Stellungnahme zu dieser Reform gab der Hof weiterhin einer einzigen jährlichen Entscheidung den Vorzug. Obwohl er die mit dem noch vorhandenen System verbundenen Probleme (insbesondere lange Verzögerungen) anerkannte, vertrat er die Auffassung, dass das neue System der getrennten Entscheidungen eher einen Kompromiss als eine Lösung der Rechnungsabschlussprobleme darstellte. Seitdem hat der Hof in seinen Jahresberichten durchgängig darauf hingewiesen, dass die Zeitdauer, die für den Abschluss der Gesamtausgaben eines gegebenen Jahres notwendig ist, nicht verkürzt wurde.

KASTEN 1

BESCHREIBUNG DES DERZEITIGEN RECHNUNGSABSCHLUSSVERFAHRENS

Das Rechnungsabschlussverfahren umfasst derzeit folgende Etappen:

a) Die Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe reichen bei einer zugelassenen Zahlstelle in ihren Mitgliedstaaten Anträge ein.

b) Die jeweilige Zahlstelle überprüft die Anträge und leistet Zahlungen an den Antragsteller. Sie berichtet der Kommission über die getätigten Ausgaben und erhält von der Kommission entsprechende Erstattungszahlungen.

c) Die Jahresrechnungen und Zahlungen der Zahlstelle werden von einer unabhängigen Stelle (der bescheinigenden Stelle) geprüft, die der Kommission im Februar des folgenden Jahres einen Bericht vorlegt.

d) Die Kommission muss bis zum 30. April dieses Jahres eine Entscheidung (Rechnungsabschlussentscheidung) erlassen, in der sie die Jahresrechnungen akzeptiert, oder weitere Arbeiten bzw. die Übermittlung zusätzlicher Informationen verlangen.

e) Die Kommission hat auch anschließend noch die Möglichkeit, die Zahlungen der Zahlstelle zu überprüfen. Zu diesem Zweck führt eine bestimmte Direktion der Generaldirektion Landwirtschaft und ländliche Entwicklung auf der Grundlage einer jährlichen Risikoanalyse Prüfungen durch, mit denen ermittelt werden soll, ob die Mitgliedstaaten die Gemeinschaftsvorschriften zur Überprüfung der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben genau eingehalten haben (Konformitätsprüfungen).

f) Wird bei diesen Konformitätsprüfungen festgestellt, dass Ausgaben nicht in Übereinstimmung mit den Gemeinschaftsvorschriften getätigt wurden oder dass die Mitgliedstaaten die fraglichen Ausgaben nicht zufriedenstellend überprüft haben, sodass dem EU-Haushalt ein finanzieller Verlust entstanden ist, kann die Kommission Berichtigungen beschließen. Dabei handelt es sich de facto um die Weigerung, dem Mitgliedstaat von ihm getätigte Zahlungen zu erstatten. Derartige von der Kommission vorgeschlagene Berichtigungen müssen den Mitgliedstaaten zur Kenntnis gebracht werden, worauf diese das Recht haben, ein Schlichtungsverfahren in Anspruch zu nehmen. Erst nach Abschluss eines solchen Verfahrens kann die Kommission eine Berichtigung in eine Konformitätsentscheidung aufnehmen.

7. Die jüngsten Änderungen des Rechnungsabschlussverfahrens traten im Jahr 2007 im Wege neu gefasster Verordnungen in Kraft [5]. Diese Änderungen betreffen Aspekte der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit, und die Kommission erhält die zusätzlichen Elemente im Zusammenhang mit dem Rechnungsabschluss (erster Verfahrensabschnitt). Insbesondere müssen die bescheinigenden Stellen nunmehr Bescheinigungen erstellen, die sich nicht nur auf die Rechnungen, sondern auch auf das Funktionieren des internen Kontrollsystems der Zahlstelle beziehen. Außerdem müssen sie ihrem Bescheinigungsbericht eine Stellungnahme zu der neu eingeführten Zuverlässigkeitserklärung des Leiters der Zahlstelle beifügen. Ferner sind sie verpflichtet, die der Kommission von den Mitgliedstaaten übermittelten Kontrollstatistiken zu überprüfen und zu validieren und mehrere von den Zahlstellen bei Begünstigten durchgeführte Vor-Ort-Kontrollen zu bewerten.

PRÜFUNGSUMFANG UND PRÜFUNGSZIELE

8. Maßgebend für den Prüfungsansatz des Hofes war die Tatsache, dass das derzeit geltende Rechnungsabschlussverfahren in zwei getrennte Abschnitte unterteilt ist. Der Prüfungsumfang und die Prüfungsziele wurden unter Berücksichtigung der Besonderheiten der beiden Abschnitte sowie des Verfahrens insgesamt festgelegt. Infolgedessen gliedert sich dieser Bericht in drei Teile.

RECHNUNGSABSCHLUSS

9. Bei der Prüfung wurden die Rolle der bescheinigenden Stellen und die Qualität der verschiedenen von nationalen Stellen gelieferten Zuverlässigkeitselemente (siehe Kasten 2) sowie deren Verwendung untersucht. In diesem Zusammenhang wurden folgende Fragen behandelt:

a) Verfügt die Kommission für ihre jährliche Rechnungsabschlussentscheidung, die sie bis 30. April jedes Jahres treffen muss, über genügend Informationen?

b) Tragen der Rechnungsabschluss und die verschiedenen Bestandteile des Verfahrens zur Zuverlässigkeit im Hinblick auf die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge bei?

10. Die Vor-Ort-Prüfungen wurden bei der Kommission und in ausgewählten Zahlstellen in zehn Mitgliedstaaten (Dänemark, Deutschland, Griechenland, Spanien, Frankreich, Italien, Niederlande, Polen, Portugal und Vereinigtes Königreich) durchgeführt [6]. Die Prüfbesuche in den Mitgliedstaaten fanden im Zeitraum November 2008 bis Mai 2009 statt.

11. Zum Prüfungsumfang gehörten jeweils die Planung, Prüfung und Berichterstattung der bescheinigenden Stellen sowie die Durchsicht der einschlägigen Unterlagen. Die Prüfer führten Gespräche mit Bediensteten der bescheinigenden Stellen, analysierten die Prüfungsmethoden und die Arbeitsunterlagen dieser Stellen und überprüften ausgewählte Vorgänge. Außerdem bezog sich die Prüfung auf die Grundlagen für die Erstellung der vom Leiter der Zahlstelle unterzeichneten Zuverlässigkeitserklärung.

12. Der geprüfte Zeitraum umfasste die Haushaltsjahre 2007 und 2008. Die Anwendung der im Laufe des Jahres 2008 durch die Leitlinien der Kommission eingeführten Änderungen wurde berücksichtigt. Änderungen ab 2009 waren nicht Gegenstand der Prüfung.

KONFORMITÄTSABSCHLUSS

13. Dieser Teil der Prüfung wurde geplant, um zu ermitteln, wie die Kommission ihre Konformitätsentscheidungen trifft und inwieweit dadurch vorschriftswidrige Zahlungen von der Gemeinschaftsfinanzierung ausgeschlossen werden. Entsprechend sollten folgende Prüfungsfragen beantwortet werden:

a) Ermöglicht das Konformitätsverfahren eine hinreichende Abdeckung der Ausgaben?

b) Wird der finanzielle Schaden, der dem Haushalt durch die Auswirkungen vorschriftswidriger Zahlungen entsteht, durch die im Rahmen der Konformitätsentscheidungen vorgenommenen Berichtigungen angemessen ausgeglichen?

c) Werden die Konformitätsentscheidungen zeitnah getroffen?

14. Die Prüfung bezog sich generell auf die Konformitätsentscheidungen 1 bis 29, die im Zeitraum 1999 bis Ende 2008 getroffen wurden. Allerdings legte der Hof den Schwerpunkt auf die jüngsten Konformitätsentscheidungen, wenn er dies für notwendig befand. Nachweise wurden durch Aktenprüfungen und Gespräche mit Kommissionsbediensteten erlangt.

RECHNUNGSABSCHLUSSVERFAHREN INSGESAMT

15. Nach eingehender Prüfung der beiden Abschnitte des Rechnungsabschlussverfahrens wurde bewertet, welche Abdeckung und Ergebnisse mit dem Verfahren als Ganzem erzielt werden. Dabei sollte festgestellt werden, ob dieses Verfahren seine in der Haushaltsordnung vorgesehene Funktion erfüllt. Entsprechend wurden folgende Fragen behandelt:

a) Ermöglicht das derzeitige Rechnungsabschlussverfahren die Anerkennung der dem Haushalt anzulastenden Ausgaben und damit den Abschluss der der Haushaltsbehörde vorgelegten Rechnungen?

b) Trägt das derzeitige Rechnungsabschlussverfahren zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft bei?

TEIL I – RECHNUNGSABSCHLUSS

EINLEITUNG

16. Gemäß Artikel 30 der Verordnung (EG) Nr. 1290/2005 bezieht sich die Rechnungsabschlussentscheidung der Kommission auf die "Vollständigkeit, Genauigkeit und sachliche Richtigkeit der vorgelegten Jahresrechnungen". Diese Entscheidung stützt sich weitgehend auf die Prüfungsbescheinigungen und -berichte der bescheinigenden Stellen sowie auf die Zuverlässigkeitserklärungen der Zahlstellenleiter. Daher gab die Kommission Leitlinien heraus, denen sowohl die bescheinigenden Stellen als auch die Zahlstellenleiter Rechnung tragen müssen.

KASTEN 2

ZEITLICHE ABFOLGE DER JÜNGSTEN ÄNDERUNGEN BEIM RECHNUNGSABSCHLUSS

Durch die seit dem Haushaltsjahr 2007 geltenden Durchführungsvorschriften wurden folgende Änderungen eingeführt:

Aus den Bescheinigungen der bescheinigenden Stellen muss nicht nur hervorgehen, dass die Rechnungen der Zahlstellen richtig, vollständig und genau sind, sondern auch, dass "das interne Kontrollsystem zufriedenstellend funktioniert hat".

Das Muster für den von den bescheinigenden Stellen vorzulegenden Bericht wurde überarbeitet und enthält nun spezifische Abschnitte i) zur Überprüfung und Validierung der Statistiken zu Kontrollen im Rahmen des InVeKoS und im Bereich der Entwicklung des ländlichen Raums sowie zu Ex-post-Kontrollen [7], ii) zur Einhaltung der finanziellen Obergrenzen bei Maßnahmen, für die Höchstmengen festgesetzt wurden, sowie iii) zur Betriebsprämienregelung.

Den sowohl für den EGFL als auch für den ELER erstellten Jahresrechnungen muss eine Zuverlässigkeitserklärung beigefügt werden, die von der für die zugelassene Zahlstelle verantwortlichen Person (üblicherweise vom Zahlstellenleiter) unterzeichnet wurde. In dieser erklärt der Unterzeichnete, dass die Rechnungen der Zahlstelle zuverlässig sind und dass das aufgebaute System ausreichende Gewähr für die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge bietet. Zudem sind die bescheinigenden Stellen verpflichtet, eine Stellungnahme zu dieser Zuverlässigkeitserklärung abzugeben.

Außerdem müssen seit dem Haushaltsjahr 2008 wichtige zusätzliche Bestimmungen umgesetzt werden.

Es handelt sich um folgende Ergänzungen:

Die bescheinigenden Stellen müssen im Bereich der Forderungen ein festgelegtes Mindestmaß an Prüfungen durchführen.

Die Verpflichtungen der bescheinigenden Stellen hinsichtlich der Überprüfung und Validierung der von den Zahlstellen übermittelten Kontrollstatistiken sowie hinsichtlich der Bewertung der Qualität der zugrunde liegenden Vor-Ort-Kontrollen werden weiter ausgebaut.

Der Zuverlässigkeitserklärung ist nunmehr eine Übersicht beizufügen, in der alle Dokumente und Arbeiten aufgelistet sind, die die Grundlage für die Zuverlässigkeitserklärung bilden. Außerdem ist der Zuverlässigkeitserklärung eine Analyse der Kontrollstatistiken beizufügen. Darüber hinaus muss die bescheinigende Stelle "bewerten, ob die für die Erstellung der Zuverlässigkeitserklärung herangezogenen Unterlagen eine ausreichende Grundlage für die Zuverlässigkeitserklärung bilden und ob sie mit ihren eigenen Prüfungsfeststellungen übereinstimmen".

17. Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, die Rechnungen zusammen mit den dazugehörigen Erklärungen und Prüfungsbescheinigungen bis zum 1. Februar des Jahres zu übermitteln, das auf das betreffende Haushaltsjahr folgt [8]. Die Kommission muss dann bis zum 30. April eine förmliche Entscheidung treffen, in der sie die Jahresrechnungen der Zahlstellen annimmt ("abschließt") oder den Abschluss auf einen späteren Zeitpunkt verschiebt ("abtrennt"). Die Entscheidung wird nach Überprüfung der von den Mitgliedstaaten vorgelegten Unterlagen und ggf. nach zusätzlichen Rückfragen bei den jeweiligen Mitgliedstaaten getroffen.

18. Die nachstehenden Bemerkungen zum Rechnungsabschluss wurden in zwei Abschnitte unterteilt, von denen sich einer auf die Bescheinigung der Zuverlässigkeit der Rechnungen (Ziffern 19-24) und der andere auf die seit 2007 von den bescheinigenden Stellen zu leistende zusätzliche Arbeit hinsichtlich der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge bezieht (Ziffern 25-52).

BEMERKUNGEN

GEWÄHR FÜR DIE ZUVERLÄSSIGKEIT DER RECHNUNGEN DER ZAHLSTELLEN

19. Wie vorstehend dargelegt, bezieht sich die jährliche Rechnungsabschlussentscheidung der Kommission auf die Zuverlässigkeit der Rechnungen, d. h. auf ihre Vollständigkeit, Genauigkeit und sachliche Richtigkeit, und stützt sich weitgehend auf die von den bescheinigenden Stellen zu diesen Rechnungen erstellten Bescheinigungen und Berichte.

20. Bei seiner Prüfung einer Stichprobe von bescheinigenden Stellen untersuchte der Hof, inwieweit deren Arbeit der Kommission hinreichende Gewähr für ihre Entscheidung gibt und ob aufgedeckte Mängel in dieser Entscheidung angemessen zum Ausdruck kamen. In den folgenden Ziffern sind die wichtigsten vom Hof ermittelten Unzulänglichkeiten zusammengefasst.

ZUGRUNDELEGUNG DER ARBEIT DER INTERNEN REVISION

21. Bei der Prüfung wurde festgestellt, dass sich einige bescheinigende Stellen weitgehend auf die Arbeit der internen Revisionsdienste in den Zahlstellen stützten, ohne diese Arbeit – wie in internationalen Prüfungsgrundsätzen festgelegt – ausreichend zu überprüfen. Entweder stützten sie sich teilweise auf zuvor vom internen Revisionsdienst der Zahlstelle geleistete Arbeit (DE, ES) oder ersuchten diesen, in ihrem Namen einen Teil der Prüfungen vorzunehmen (DK, PT, UK) [9].

UNZULÄNGLICHE VERTIEFTE PRÜFUNG DER AUSGABEN (D. H. KONTROLLE EINZELNER ZAHLUNGEN)

22. Zu den Fällen der Nichterfüllung der Kommissionsanforderungen [10] in Bezug auf vertiefte Prüfungen – die einen Kernbestandteil der Prüfverfahren bilden – gehörten das Fehlen ausreichender Nachweise, dass die bescheinigenden Stellen die Berechnung von Einzelzahlungen für die Mindestanzahl nachvollzogen hatten (ES, IT), die unzureichende Überprüfung der Ansprüche im Rahmen der Betriebsprämienregelung [11] und der sich daraus ergebenden Zahlungen (DK, DE, ES, IT, UK) sowie Mängel in den von den bescheinigenden Stellen als Beleg für ihre Prüfungsschlussfolgerungen zusammengestellten Arbeitspapieren (DE, EL, ES, IT, PL, PT, UK).

UNZULÄNGLICHE PRÜFUNG DER ÜBERSICHTEN ÜBER DIE AUSSTEHENDEN FORDERUNGEN

23. Die von den Zahlstellen vorzulegenden Rechnungen umfassen Tabellen, in denen Zahlungen aufgelistet sind, die wegen Unregelmäßigkeiten oder Problemen im Zusammenhang mit der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen (Cross-Compliance) zu Unrecht geleistet wurden und noch wiedereingezogen und dem Gemeinschaftshaushalt gutgeschrieben werden müssen ("Übersichten über die ausstehenden Forderungen"). Die Zuverlässigkeit dieser Angaben ist wichtig, denn es ergeben sich unmittelbare finanzielle Auswirkungen auf die Beträge, die in Anwendung des für den Rechnungsabschluss vorgesehenen Wiedereinziehungsverfahrens zurückgefordert werden [12]. Die bescheinigenden Stellen sind daher verpflichtet, die Genauigkeit und Vollständigkeit der Übersichten zu überprüfen.

24. In der Mehrzahl der besuchten Mitgliedstaaten wurde festgestellt, dass weder die Vollständigkeit noch die Genauigkeit der Übersichten hinlänglich geprüft wurde. Die wichtigsten Feststellungen waren, dass die bescheinigenden Stellen die zeitnahe Erfassung von Fällen aufgedeckter Unregelmäßigkeiten in den Übersichten ebenso wenig überprüft hatten wie das Vorhandensein ausreichender Belege für die von den Zahlstellen vorgenommenen Berichtigungen und Abschreibungen.

DIE ARBEITEN REICHEN NICHT AUS, UM GEWÄHR FÜR DIE RECHTMÄßIGKEIT UND ORDNUNGSMÄßIGKEIT DER ZUGRUNDE LIEGENDEN VORGÄNGE ZU BIETEN

25. Wie bereits zuvor erwähnt, hat die Kommission den Aufgabenbereich der bescheinigenden Stellen erheblich erweitert. Die von ihnen zu leistende Arbeit bezieht sich nicht mehr allein auf die Zuverlässigkeit der Rechnungsführung, sondern auch auf bestimmte Aspekte der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit. So müssen die bescheinigenden Stellen nunmehr bestätigen, dass das interne Kontrollsystem zufriedenstellend funktioniert hat; außerdem müssen sie die Kontrollstatistiken überprüfen und validieren und die Qualität der Vor-Ort-Kontrollen bewerten.

26. Im Rahmen des derzeitigen Verfahrens sind die bescheinigenden Stellen allerdings nicht verpflichtet, die Förderfähigkeit der Vorgänge auf der Ebene der Endbegünstigten zu überprüfen. Daher nehmen sie im Rahmen ihrer vertieften Prüfungen keine solchen Überprüfungen vor.

FEHLENDE ERMITTLUNG DER SCHLÜSSEL- UND ZUSATZKONTROLLEN UND BEGRENZTE ZAHL VON PRÜFUNGEN IN BEZUG AUF DIE ZUVERLÄSSIGKEIT DER SYSTEME

27. Eine der wichtigsten Neuerungen des geänderten Rechtsrahmens ist die Bestimmung, wonach die bescheinigenden Stellen erklären müssen, ob ausreichend gewährleistet ist, "dass das interne Kontrollsystem zufriedenstellend funktioniert hat" [13].

28. Eine bescheinigende Stelle versäumte es, die wichtigsten Schlüssel- und Zusatzkontrollen zu ermitteln, die in den geprüften Zahlstellen durchgeführt werden sollten (ES), obwohl die Kommission als Orientierungshilfe für einige Regelungen eine Liste erstellt hatte [14]. Bei anderen bescheinigenden Stellen (DK, EL, IT, PT) wurden diese Kontrollen nicht vollständig ermittelt.

29. In den Fällen, in denen die bescheinigenden Stellen die Schlüssel- und Zusatzkontrollen ermittelt hatten, bezogen sich ihre Überprüfungen weitgehend auf das Vorhandensein dieser Kontrollen und nicht darauf, ob sie tatsächlich durchgeführt wurden und wirksam waren, d. h., ob sie wirksam funktionierten und ihre Ergebnisse die Realität widerspiegelten (DK, DE, EL, ES, IT, PL, PT, UK).

30. In den meisten Fällen, in denen die Zahlstellen spezifische Aufgaben berechtigterweise auf externe Stellen ("beauftragte Stellen") übertragen haben, beschränkten die bescheinigenden Stellen ihren Prüfungsumfang zudem auf die bei der zentralen Zahlstelle verfügbaren Unterlagen (DK, EL, IT, NL, PT) oder versäumten es, diese Stellen zu identifizieren und anschließend einige von ihnen zu überprüfen (DE, FR).

BEGRENZTE VALIDIERUNG DER KONTROLLSTATISTIKEN

31. Eine erhebliche Erweiterung der Aufgaben der bescheinigenden Stellen im Bereich Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit besteht seit dem Haushaltsjahr 2007 darin, dass diese Stellen die der Kommission jährlich von den Mitgliedstaaten zu übermittelnden Kontrollstatistiken überprüfen und validieren müssen. Diese Statistiken umfassen eine tabellarische Aufstellung der Ergebnisse der von den Zahlstellen durchgeführten Verwaltungs- und Vor-Ort-Kontrollen. Im September 2008 veröffentlichte die Kommission überarbeitete Leitlinien zu den von den bescheinigenden Stellen vorzunehmenden Validierungsarbeiten.

32. Selbst in der überarbeiteten Fassung gaben diese Leitlinien noch keinen genauen Aufschluss über den vollen Umfang der Prüfungsaufgabe; insbesondere war nicht dargelegt, welche Bestandteile der Statistiken von den bescheinigenden Stellen überprüft und ausgewählt werden müssen. Diese Unklarheit trug zu den großen Unterschieden bei, die der Hof hinsichtlich des Umfangs und der Gründlichkeit der von den bescheinigenden Stellen geleisteten Arbeit feststellte, denn einige bescheinigende Stellen hatten beschlossen, ihre Prüfungen auf einen Teil der in den Übersichten enthaltenen Statistiken zu beschränken.

33. Die Mehrzahl der besuchten bescheinigenden Stellen führte die Prüfungen nicht mit der von der Kommission verlangten Intensität durch. Insbesondere wurde Folgendes festgestellt:

a) Es fand keine vollständige Abstimmung zwischen den der Kommission übermittelten Kontrollstatistiken und den zugrunde liegenden Datenbanken statt (DE, EL, ES (2007), FR, IT).

b) Einige Zahlstellen verfügten zu einigen unter das InVeKoS bzw. in den Bereich der Entwicklung des ländlichen Raums fallenden Regelungen nicht über vollständige Datenbanken als Grundlage für ihre Kontrollstatistiken (DE, EL, FR); in einigen Fällen (DK, DE, FR) wurden zudem bei der Abstimmung zwischen den übermittelten Statistiken und den zugrunde liegenden Datenbanken Unstimmigkeiten aufgedeckt, die von den bescheinigenden Stellen nicht angemessen analysiert wurden.

c) Überdies erfüllten einige bescheinigende Stellen nicht die Vorgabe, wonach eine Mindestanzahl an Kontrollberichten einer Stichprobenprüfung zu unterziehen ist, um die den Kontrollstatistiken zugrunde liegenden Datenbanken zu überprüfen (DE, NL), oder sie überprüften diese Datenbanken nur zum Teil (DE, EL, FR, IT).

34. Wegen der vorstehend genannten Unzulänglichkeiten und der von einigen bescheinigenden Stellen (DK, UK) abgegebenen negativen Stellungnahmen zur Zuverlässigkeit zumindest eines Teils dieser Statistiken sind diese der Kommission für die Erlangung von Zuverlässigkeitsgewähr nur von begrenztem Nutzen. Eine weitere mit der Verwendung von Kontrollstatistiken verbundene Beschränkung ergibt sich durch die von den Zahlstellen verwendeten Stichprobenmethoden zur Auswahl der Anträge für Vor-Ort-Kontrollen. Diese Methoden ermöglichen keine statistische Hochrechnung mit einem bestimmten Konfidenzniveau, was sich wiederum auf die Verwendbarkeit der auf dieser Grundlage ermittelten Fehlerquoten auswirkt.

UNZULÄNGLICHE ÜBERPRÜFUNG DER VOR-ORT-KONTROLLEN

35. Im Zusammenhang mit ihrer Verpflichtung, das wirksame Funktionieren des internen Kontrollsystems zu prüfen und die Kontrollstatistiken zu überprüfen und zu validieren, müssen die bescheinigenden Stellen eine Stichprobe von Vor-Ort-Kontrollen kontrollieren. In den Leitlinien ist vorgegeben, dass sie mindestens zehn Kontrollen je geprüfter Grundgesamtheit durch Wiederholungskontrollen oder Begleitung der Kontrolleure überprüfen müssen, um die Angemessenheit der Kontrollen zu bewerten. Nur eine der geprüften bescheinigenden Stellen (PL) erfüllte die Anforderung der Kommission. Von allen anderen besuchten bescheinigenden Stellen wurde die Zielvorgabe nicht erreicht, und in einigen Fällen war ihre Arbeit nicht angemessen (EL, FR, IT). Die bescheinigenden Stellen rechtfertigten diese Mängel mit der späten Herausgabe der entsprechenden Leitlinie der Kommission und verwiesen auf die mit einer solchen Prüfungsaufgabe verbundenen Schwierigkeiten, d. h. auf die Kosten, zeitliche Aspekte und erforderliche Fachkenntnisse.

36. Außerdem konzentrierten sich die besuchten bescheinigenden Stellen auf "klassische" Vor-Ort-Kontrollen und deckten mittels "Fernerkundung" durchgeführte Vor-Ort-Kontrollen nicht ab, obwohl letztere einen erheblichen Anteil der Gesamtkontrollen ausmachen (DE, EL, FR, PL, UK).

37. Die große Mehrheit der besuchten bescheinigenden Stellen mit Ausnahme der bescheinigenden Stellen Dänemarks und Italiens entschied sich für die Begleitung laufender Vor-Ort-Kontrollen und nicht für die Auswahl einer spezifischen Stichprobe zuvor durchgeführter Kontrollen und die Wiederholung dieser Kontrollen. Dieser Ansatz steht mit den Kommissionsleitlinien in Einklang, birgt jedoch den Nachteil, dass kein "Überraschungseffekt" entsteht, da die Vor-Ort-Kontrolleure wissen, dass ihre Arbeit bewertet wird. Infolgedessen sind die Kontrollen möglicherweise für die beurteilte Grundgesamtheit nicht repräsentativ. Die Wiederholung [15] einer zuvor durchgeführten Kontrolle ermöglicht eine bessere Einschätzung der während des überprüften Zeitraums durchgeführten Vor-Ort-Kontrollen.

38. Diese Feststellungen hinsichtlich der Bewertung der Vor-Ort-Kontrollen durch die bescheinigenden Stellen sind für die mögliche Verwendung der der Kommission von den Zahlstellen übermittelten Kontrollstatistiken, die im Wesentlichen auf den Ergebnissen solcher Kontrollen basieren, ebenfalls von Belang. Dies wird von der Kommission in neuen Vorschlägen an die Mitgliedstaaten (siehe Antwort der Kommission auf Ziffer 67) anerkannt, in denen sie mitteilt, unter welchen neuen Bedingungen sie bereit ist, den Betrag der finanziellen Berichtigungen auf die vom Mitgliedstaat festgestellte Fehlerquote, die dieser in seinen Kontrollstatistiken gemeldet hat, zu beschränken.

ZUVERLÄSSIGKEITSERKLÄRUNG DES ZAHLSTELLENLEITERS – EIN POSITIVER SCHRITT, DEM JEDOCH BISHER DIE NOTWENDIGE GRUNDLAGE FEHLT

39. Seit dem Haushaltsjahr 2007 ist jeder Zahlstellenleiter verpflichtet, der Kommission eine Zuverlässigkeitserklärung [16] vorzulegen, aus der hervorgeht, ob die vorgelegten Rechnungen ein verlässliches, vollständiges und korrektes Bild der Ausgaben und Einnahmen für das Haushaltsjahr vermitteln und ob ein System aufgebaut wurde, das ausreichende Gewähr für die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge bietet.

40. Ferner müssen die Leiter der Zahlstellen seit dem Haushaltsjahr 2008 die Grundlage offenlegen, auf die sich die Zuverlässigkeitserklärung stützt. Hierzu ist ihr eine Auflistung der verwendeten Dokumente und der durchgeführten Arbeiten beizufügen. Eine Analyse der Kontrollstatistiken muss Teil der Grundlage der Zuverlässigkeitserklärung sein.

41. Nach Ansicht des Hofes ist die Einführung der Zuverlässigkeitserklärung ein positiver Schritt auf dem Weg zu mehr Rechenschaftspflicht und Eigenverantwortung für die ordnungsgemäße Verwaltung der Agrarausgaben. Inwieweit die Kommission sie für Zuverlässigkeitszwecke heranziehen kann, ist allerdings von den Methoden zur Erstellung dieser Erklärung abhängig.

42. Im Haushaltsjahr 2008 begrenzten die vom Hof bei der Erstellung der Zuverlässigkeitserklärungen ermittelten Schwachstellen die Gewähr, die die Kommission daraus ableiten kann. Diese Unzulänglichkeiten sind in den folgenden Ziffern im Einzelnen dargelegt.

43. Die Neufassung der Leitlinie Nr. 4 [17] im Jahr 2008 wurde zwar erstmals in der Sitzung des Ausschusses für die Agrarfonds im Juli 2008 erörtert, den Zahlstellenleitern jedoch erst in der Sitzung im Dezember desselben Jahres vorgelegt. Zu diesem Zeitpunkt war das Haushaltsjahr abgeschlossen und blieben bis zum Termin für die Vorlage der Rechnungen weniger als zwei Monate Zeit. Die überarbeitete Leitlinie wurde also zu spät zur Verfügung gestellt, um für das Haushaltsjahr 2008 angemessen berücksichtigt zu werden. Noch gravierender war die Tatsache, dass in der Leitlinie nicht ausgeführt war, welche Kontrollstatistiken als am relevantesten angesehen wurden und welche Arten von Analysen durchgeführt werden sollten.

44. Unter formalen Gesichtspunkten weist der Hof darauf hin, dass den meisten geprüften Zuverlässigkeitserklärungen weder eine Übersicht über die Arbeiten zur Untermauerung der Zuverlässigkeitserklärung (EL, PT) noch eine quantitative Analyse der Kontrollstatistiken (DK, DE, EL, FR, NL, PT) beilag.

45. Inhaltlich stellte der Hof fest, dass zwar bei der Erstellung der meisten Zuverlässigkeitserklärungen mehrere Elemente des internen Kontrollsystems herangezogen wurden, jedoch kein Assurance-Modell (Modell zur Erlangung von Prüfungssicherheit) zugrunde gelegt wurde, das die systematische Abdeckung aller Schlüsselkontrollen und Zulassungskriterien gewährleisten würde. Bei Anwendung eines solchen Modells würden die Zahlstellenleiter ihre Erklärungen auf eine solidere Grundlage stellen.

46. Ein Beispiel für die Folgen, die sich aus dem Fehlen eines solchen Assurance-Modells ergeben, sind Fälle, in denen sich die Zuverlässigkeitserklärung zum Teil auf "nachgeordnete Zuverlässigkeitserklärungen" stützt, die von den Leitern verschiedener Abteilungen innerhalb der Zahlstelle abgegeben wurden und ihrerseits im Wesentlichen auf der Einschätzung des jeweiligen Abteilungsleiters beruhen, ohne dass Nachweise (z. B. eine Checkliste) dafür vorliegen, auf welcher Grundlage sie erstellt wurden (EL, ES). In einem Mitgliedstaat (ES) wurden keine nachgeordneten Zuverlässigkeitserklärungen für Schlüsselfunktionen wie beispielsweise die Ausführung der Zahlungen abgegeben.

47. Obwohl die Analyse der Kontrollstatistiken von den Zahlstellenleitern systematisch in den Übersichten über die Begleitdokumente zur Zuverlässigkeitserklärung aufgeführt wird, stellte der Hof bei seinen Besuchen in den Mitgliedstaaten fest, dass solche Analysen und insbesondere Analysen der Fehlerquoten nicht vorhanden (EL, ES, NL, PL), unzulänglich (DE, FR, IT) oder unvollständig (PT, UK) waren.

48. Darüber hinaus rechnete der Hof in einer begrenzten Anzahl von Fällen die Fehlerquoten nach, wobei er mitunter feststellte, dass die von der Kommission festgelegte Schwelle von 2 %, ab der die Aufnahme eines Vorbehalts in die Zuverlässigkeitserklärung in Erwägung zu ziehen ist, überschritten wurde (EL, ES-Extremadura, IT, PT). Derartige Analysen der betroffenen Zahlstellenleiter wurden nicht vorgefunden.

49. Schließlich wurden bei vom Hof oder von den bescheinigenden Stellen selbst durchgeführten Überprüfungen der Kontrollstatistiken Schwachstellen in den entsprechenden Tabellen dreier Zahlstellen ermittelt, die die Zuverlässigkeit dieser Statistiken fraglich erscheinen lassen (DK, EL, UK).

GERINGER ZUSÄTZLICHER NUTZEN DER STELLUNGNAHME DER BESCHEINIGENDEN STELLEN ZUR ZUVERLÄSSIGKEITSERKLÄRUNG

50. Seit dem Haushaltsjahr 2007 gehört es zu den Verpflichtungen der bescheinigenden Stellen, eine gesonderte Stellungnahme dazu abzugeben, ob die Zuverlässigkeitserklärung in Übereinstimmung mit den Vorschriften des Rechtsrahmens erstellt wurde. Als Hilfestellung für diese Arbeit gab die Kommission die Leitlinie Nr. 7 heraus, der zufolge die bescheinigenden Stellen unter anderem überprüfen müssen, ob die der Zuverlässigkeitserklärung beigefügten Unterlagen angemessen sind.

51. Obwohl einige bescheinigende Stellen besondere Arbeitsprogramme zur Bewertung der Zuverlässigkeitserklärung entwickelten, wurden im Grunde keine zusätzlichen Prüfungsarbeiten zur Untermauerung dieser Stellungnahme durchgeführt, die über die Arbeiten im Zusammenhang mit der Bescheinigung der Rechnungen hinausgingen. Insofern erbringt die von der bescheinigenden Stelle zur Zuverlässigkeitserklärung abgegebene Stellungnahme nur geringen zusätzlichen Nutzen, denn sie ist wenig mehr als ein Vergleich zwischen der Prüfungsbescheinigung und der Zuverlässigkeitserklärung (DK, DE, EL, ES, IT, UK). In einem Fall (FR) entsprach die Stellungnahme der bescheinigenden Stelle nicht dem in der Leitlinie Nr. 7 vorgegebenen Muster und enthielt insbesondere keinen Hinweis auf eine Bewertung der Grundlagen für die Erstellung der Zuverlässigkeitserklärung.

52. Ferner stellt der Hof fest, dass die zuvor in diesem Bericht unterstrichene eingeschränkte Verwendbarkeit der Kontrollstatistiken (siehe Ziffern 47-49) von den zuständigen bescheinigenden Stellen nicht in den Stellungnahmen zur Zuverlässigkeitserklärung erwähnt wurde.

TEIL II – KONFORMITÄTSABSCHLUSS

EINLEITUNG

53. Die Einführung des Konformitätsabschlusses in seiner derzeitigen Form war Teil der im Jahr 1996 in Kraft getretenen Reform. Gemäß Artikel 31 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1290/2005 gilt für diesen Verfahrensabschnitt Folgendes: "Die Kommission entscheidet (…), welche Beträge von der gemeinschaftlichen Finanzierung auszuschließen sind, wenn sie feststellt, dass Ausgaben (…) nicht in Übereinstimmung mit den Gemeinschaftsvorschriften getätigt worden sind".

54. Von 1999 bis Ende 2008 traf die Kommission 29 Konformitätsentscheidungen und schloss auf diesem Wege einen Betrag von insgesamt 5582 Millionen Euro von der Gemeinschaftsfinanzierung aus. In Abbildung 1 sind die in diesem Zeitraum ausgeschlossenen Beträge nach Kalenderjahren aufgeschlüsselt [18].

ABBILDUNG 1

IN DEN EINZELNEN KALENDARJAHREN AUSGESCHLOSSENE BETRÄGE

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BEMERKUNGEN

DIE KONFORMITÄTSPRÜFUNGEN DER KOMMISSION DECKEN DIE AUSGABEN UND RISIKEN NICHT ANGEMESSEN AB

55. Die Kommission bestimmt jedes Jahr auf der Grundlage einer das gesamte Spektrum der Agrarausgaben abdeckenden Risikoanalyse die Maßnahmen und Mitgliedstaaten, die Konformitätsprüfungen unterzogen werden.

56. Für ihre Risikoanalyse in Bezug auf ein bestimmtes Jahr (n) untergliedert die Kommission die Agrarausgaben des Jahres n-2 in getrennte "Prüfungsfelder" [19]. In der zentralen Risikoanalyse für 2008 unterschied die Kommission 83 Prüfungsfelder, die definitionsgemäß einem ähnlichen Verwaltungs- und Kontrollsystem unterliegen. Da die Ausgaben innerhalb dieser Prüfungsfelder von unterschiedlichen Zahlstellen getätigt wurden, werden die Prüfungsfelder den jeweiligen Zahlstellen zugeordnet und bilden damit ein sogenanntes Prüfungsfeld-Zahlstellen-Paar (nachstehend "Prüfungsbereich"). Für ihre zentrale Risikoanalyse in Bezug auf 2008 ermittelte die Kommission 1807 Prüfungsbereiche, die mit unterschiedlichen Risikofaktoren verbunden sind. Die berücksichtigten Risikofaktoren sind die finanzielle Bedeutung sowie eine Reihe sonstiger Risikofaktoren, wie z. B. die Qualität der für den jeweiligen Prüfungsbereich geltenden Kontrollsysteme oder die Merkmale der Zahlstelle. Durch Kombination dieser Risikofaktoren ermittelt die Kommission, wie stark die einzelnen Prüfungsbereiche Risiken ausgesetzt sind, und quantifiziert dies anhand einer einzelnen Zahl (sogenanntes "Gesamtrisiko"). Die Prüfungsbereiche werden auf der Grundlage des für sie ermittelten Gesamtrisikowerts in absteigender Reihenfolge in eine Rangliste eingestuft. Im Anschluss legt die Kommission anhand dieser Liste ihre Prüfungsprioritäten fest. Dadurch, dass die finanzielle Bedeutung bei der Quantifizierung der Risikoexposition eine zentrale Rolle spielt, ist es wahrscheinlicher, dass ein Prüfungsbereich mit hohen Ausgaben hoch eingestuft und geprüft wird.

57. Dieses Verfahren führt dazu, dass eine begrenzte Anzahl von Maßnahmen und Zahlstellen, die die Kommission als prioritär eingestuft hat, Gegenstand ihrer Konformitätsprüfungen sind. Die Abdeckung der Ausgaben im Rahmen der in den Jahren 2006, 2007 und 2008 durchgeführten Konformitätsprüfungen der Kommission ist in Tabelle 1 dargestellt.

58. Der Tabelle ist zu entnehmen, dass die Konformitätsprüfungen nur einen Teil der Agrarausgaben abdeckten: 44 % im Jahr 2006, 25 % im Jahr 2007 und 47 % im Jahr 2008. Die Tatsache, dass die Summe der Prozentsätze dieser drei Jahre bei über 100 % liegt, bedeutet nicht, dass alle Prüfungsbereiche in diesem Zeitraum abgedeckt wurden. Vielmehr ergibt sich dieser Prozentsatz, weil einige Prüfungsbereiche im untersuchten Zeitraum mehr als einmal abgedeckt wurden.

TABELLE 1

ABDECKUNG DER AUSGABEN DURCH KONFORMITÄTSPRÜFUNGEN

Quelle:Tabelle, die den auf S. 92 des Jährlichen Tätigkeitsberichts 2008 der Generaldirektion Landwirtschaft und ländliche Entwicklung der Kommission veröffentlichen Angaben zugrunde liegt.

| Anteil der abgedeckten Ausgaben in % |

Politikbereiche [1001] | Wichtigste Regelungen | 2006 | 2007 | 2008 |

Marktbezogene Maßnahmen | Ausfuhrerstattungen, Obst und Gemüse, Milch, öffentliche Lagerhaltung, Wein | 48 % | 32 % | 47 % [1002] |

Direktbeihilfen | Betriebsprämienregelung, Regelung für die einheitliche Flächenzahlung, gekoppelte Prämien | 50 % | 24 % | 47 % |

Entwicklung des ländlichen Raums | Agrarumweltmaßnahmen, Berggebiete, Modernisierung landwirtschaftlicher Betriebe, Diversifizierung | 16 % | 20 % | 45 % |

| Durchschnitt | 44 % | 25 % | 47 % |

59. Die der Kommission zur Verfügung stehende Möglichkeit, nicht in Übereinstimmung mit den Gemeinschaftsvorschriften getätigte Ausgaben im Wege ihrer Konformitätsprüfungen auszuschließen, wird durch die in der Verordnung enthaltene sogenannte "24-Monate-Regel" noch weiter eingeschränkt [20]. Diese Regel besagt, dass die Finanzierung nicht für Ausgaben abgelehnt werden kann, "die über 24 Monate vor dem Zeitpunkt getätigt wurden, zu dem die Kommission dem betroffenen Mitgliedstaat die Ergebnisse ihrer Überprüfungen schriftlich mitgeteilt hat". Sinn und Zweck dieser Regel ist es, den Mitgliedstaaten ein gewisses Maß an Rechtssicherheit zu geben. In der Praxis bedeutet dies, dass die Kommission auf der Grundlage von am 15. Oktober 2005 mitgeteilten Prüfungsfeststellungen einzig und allein Zahlungen ausschließen könnte, die ab dem 15. Oktober 2003 getätigt wurden. Für den Fall, dass bei derselben Prüfung vorschriftswidrige Zahlungen derselben Art aufgedeckt würden, die vor dem 15. Oktober 2003 getätigt wurden, wäre ein Ausschluss dieser Zahlungen aufgrund der "24-Monate-Regel" nicht möglich.

60. Rechtssicherheit ist zwar ein legitimes Ziel und eine vollständige Prüfungsabdeckung innerhalb eines bestimmten Zeitraums nicht erreichbar, doch ergibt sich aus der derzeitigen Prüfungsabdeckung der Kommission in Verbindung mit der 24-Monate-Regel die Situation, dass in einigen Ausgabenbereichen keine Berichtigungen verfügt werden können, wenn letztendlich eine Prüfung vorgenommen wird. Dies lässt sich am besten anhand des in Kasten 3 aufgeführten Beispiels veranschaulichen.

KASTEN 3

NICHT DURCH DEN KONFORMITÄTSABSCHLUSS ABGEDECKTE VORSCHRIFTSWIDRIGE ZAHLUNGEN

Der Hof bewertete eine in der Konformitätsentscheidung Nr. 22 vom 27. Juli 2006 (2006/554/EG) enthaltene Berichtigung. Diese belief sich auf rund 77,1 Millionen Euro und bezog sich u. a. auf das Risiko, dass Beihilfen für französische Feuchtgebietsparzellen gezahlt wurden, die nicht für Direktbeihilfen infrage kamen. Die Höhe der Berichtigung wurde anhand der Ausgaben festgesetzt, die während des 24-monatigen Zeitraums vor der Benachrichtigung Frankreichs im Oktober 2001 getätigt worden waren. Obwohl die Kommission auch vor Oktober 1999 für die gleiche Art von Parzellen geleistete Zahlungen für vorschriftswidrig befand, konnten diese wegen der Anwendung der "24-Monate-Regel" nicht in die Berichtigung einbezogen werden. In diesem Fall, der ein weiteres Beispiel für die systemimmanenten langen Verzögerungen darstellt, beliefen sich die Zahlungen, die nicht berichtigt werden konnten, nach Schätzung des Hofes auf rund 100 Millionen Euro.

61. Zur genauen Bestimmung des Gesamtbetrags, den die Kommission möglicherweise wegen der Anwendung dieser Regel nicht ausschließen kann, wären spezifische und umfassende Angaben erforderlich, die der Kommission nicht zur Verfügung stehen. Die Analyse des Hofes zeigt, dass die von dieser Beschränkung betroffenen einzelnen Prüfungsbereiche in finanzieller Hinsicht relativ klein sind; aufgrund ihrer Anzahl ist der Gesamtbetrag jedoch nicht unerheblich. In diesem Zusammenhang weist der Hof außerdem darauf hin, dass die große Zahl der in die zentrale Risikoanalyse der Kommission einbezogenen Prüfungsbereiche (1 807 im Jahr 2008) keine vollständige Abdeckung innerhalb eines angemessenen Zeitraums erlaubt.

DIE BERICHTIGUNGEN DER KOMMISSION BERUHEN NICHT AUF EINER GENAUEN SCHÄTZUNG DES DER GEMEINSCHAFT ENTSTANDENEN FINANZIELLEN SCHADENS

62. In der Verordnung (EG) Nr. 1290/2005 sind die allgemeinen Grundsätze festgelegt, die bei der Bestimmung der Höhe der Konformitätsberichtigungen zu beachten sind. Eine Vorgabe lautet: "Die Kommission bemisst die auszuschließenden Beträge insbesondere unter Berücksichtigung des Umfangs der festgestellten Nichtübereinstimmung. Sie trägt dabei der Art und Schwere des Verstoßes sowie dem der Gemeinschaft entstandenen finanziellen Schaden Rechnung" [21]. Aufgrund dieser Vorschriften kann die Kommission selbst festlegen, welche Methoden sie zur Bestimmung der Höhe der finanziellen Berichtigungen anwendet. Die Kommission hat diese Methoden zur Berechnung der Konformitätsberichtigungen in einem Arbeitspapier dargelegt [22]:

63. Gemäß dem Arbeitspapier der Kommission sind Pauschalsätze dann anzuwenden, wenn die Anwendung einer der beiden anderen Methoden nicht möglich ist (siehe Kasten 4). Daher analysierte der Hof die Art der vorgenommenen Berichtigungen in den Fällen, in denen das Arbeitspapier der Kommission die Anwendung von Pauschalsätzen oder anderer Methoden (spezifische Fälle) zur Bestimmung der Höhe der Berichtigungen vorsah [23]. Die Analyse bezog sich auf die sechs Konformitätsentscheidungen, die in dem durch die Prüfung abgedeckten Zeitraum (2007 und 2008) getroffen wurden [24].

KASTEN 4

KOMMISSIONSMETHODEN ZUR BERECHNUNG FINANZIELLER BERICHTIGUNGEN

Die Kommission führt drei Berechnungsmethoden an:

a) Wenn der durch die Prüfung aufgedeckte Fehler auf einem spezifischen Fall (oder mehreren spezifischen Fällen) beruht, entspricht die Berichtigung dem Wert der vorschriftswidrigen Vorgänge.

b) Wenn die Fehler durch Untersuchung einer repräsentativen Stichprobe von Vorgängen aufgedeckt werden, beruht die Berichtigung auf der Extrapolation dieser Ergebnisse.

c) Ist die Anwendung einer der beiden vorstehenden Methoden nicht möglich, werden pauschale Berichtigungen vorgenommen, die sich auf den Betrag der risikobehafteten Ausgaben beziehen.

Die Höhe der vorgenommenen pauschalen Berichtigungen (2 %, 5 %, 10 %, 25 % oder höher) hängt davon ab, wie gravierend die festgestellten Mängel sind, ob sie mit Schlüssel- oder Zusatzkontrollen zusammenhängen und ob sie wiederkehrend sind [25].

Pauschale Berichtigung von 2 % | Die Schlüsselkontrollen funktionieren zufriedenstellend, doch eine oder mehrere Zusatzkontrollen wurden nicht durchgeführt. |

Pauschale Berichtigung von 5 % | Nicht alle Schlüsselkontrollen werden in der nach den Verordnungen vorgeschriebenen Zahl, Häufigkeit oder Intensität vorgenommen. Daher ist die Gefahr eines Verlusts zum Nachteil des Fonds erheblich. |

Pauschale Berichtigung von 10 % | Eine oder mehrere Schlüsselkontrollen werden nicht oder nur so unzulänglich bzw. so selten vorgenommen, dass es absolut unmöglich ist, die Förderfähigkeit eines Antrags zu beurteilen oder eine Unregelmäßigkeit zu verhüten. Daher besteht die Gefahr eines sehr hohen und generalisierten Verlusts zum Schaden des Fonds. |

Pauschale Berichtigung von 25 % | Ein Kontrollsystem wird überhaupt nicht oder nur in äußerst mangelhafter Weise angewandt, und es gibt Beweise, die auf weit verbreitete Unregelmäßigkeiten sowie auf Fahrlässigkeit bei der Bekämpfung betrügerischer und unregelmäßiger Praktiken schließen lassen. Daher besteht die Gefahr außergewöhnlich hoher Verluste zum Nachteil des Fonds. |

Anwendung noch höherer Sätze | Die Mängel sind so gravierend, dass sie in einer vollständigen Nichteinhaltung der Gemeinschaftsvorschriften resultieren, sodass alle Zahlungen nicht konform sind. |

64. Wie aus Abbildung 2 hervorgeht, wurde bei allen analysierten Konformitätsentscheidungen (der Jahre 2007 und 2008) die überwiegende Mehrheit der Berichtigungen (wertmäßig) anhand von Pauschalsätzen vorgenommen, sodass diese Methode nicht als Ausnahme betrachtet werden kann. Insgesamt handelte es sich im Rahmen der sechs Konformitätsentscheidungen bei 92 % der Berichtigungen (wertmäßig) um Pauschalberichtigungen.

ABBILDUNG 2

PAUSCHALBERICHTIGUNGEN IM VERGLEICH ZU ANDEREN METHODEN

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65. Der Hauptgrund dafür, dass in den meisten Fällen diese Methode zur Anwendung kommt, besteht darin, dass das Kernelement der Konformitätsprüfungen der Kommission die Bewertung der von den Mitgliedstaaten angewandten Systeme ist. Bei diesem Ansatz wird jedoch nicht ausreichend berücksichtigt, dass die finanziellen Auswirkungen der aufgedeckten Systemmängel genauer bestimmt werden müssen. In Fällen, in denen diese Auswirkungen quantifizierbar und erheblich sind, sodass potenziell umfangreiche Berichtigungen anstehen, müssen ausreichende sogenannte vertiefte Prüfungen durchgeführt werden, d. h. Einzelfallprüfungen von Beihilfezahlungen einschließlich einer Kontrolle ihrer Förderfähigkeit auf der Ebene der Begünstigten (Vor-Ort-Kontrolle), was eine genaue Quantifizierung des zu berichtigenden Betrags erlauben würde (beispielsweise durch Hochrechnung einer statistisch gültigen Stichprobe). Die Kommission räumt diese Beschränkung in ihrem operativen Handbuch ein und erklärt sie wie folgt: Der Prüfer muss im Rechnungsabschlussprozess nicht nur (anhand von Funktionsprüfungen) Mängel im System bewerten, sondern auch (anhand von vertieften Prüfungen) die finanziellen Auswirkungen der Mängel berücksichtigen; in der Praxis ist dies allerdings nicht möglich, weil für ein vernünftiges Maß an vertieften Prüfungen mehr Ressourcen erforderlich wären, als verfügbar sind.

66. Das Problem bei der Methode der Pauschalberichtigungen liegt darin, dass Mängel in den Systemen auf ein Risiko vorschriftswidriger Zahlungen hindeuten, jedoch keinen Nachweis dafür bilden, dass tatsächlich vorschriftswidrige Zahlungen getätigt wurden. Noch viel weniger können Systemmängel als Nachweis dienen, dass der Gesamtbetrag der vorschriftswidrigen Zahlungen der vorgenommenen Pauschalberichtigung entsprach. Daher bilden Pauschalberichtigungen keine angemessene Grundlage für die genaue Bestimmung der auf die aufgedeckten Systemmängel zurückzuführenden vorschriftswidrigen Zahlungen [26]. In ihrem operativen Handbuch für Konformitätsprüfungen räumt die Kommission denn auch ein, dass der systemgestützte Ansatz es in der Regel nicht ermöglicht, den Betrag der nicht mit den Rechtsvorschriften übereinstimmenden Zahlungen genau zu bemessen, da es gewöhnlich keinen erkennbaren Zusammenhang zwischen den in den Systemen aufgedeckten Mängeln und Fehlern bei den Zahlungen gibt [27]. Dies lässt sich anhand des folgenden Beispiels in Kasten 5 veranschaulichen.

KASTEN 5

UMFANG DER KOMMISSIONSPRÜFUNGEN

In ihrer Konformitätsentscheidung Nr. 28 schloss die Kommission einen Betrag von 55 Millionen GBP (68 Millionen Euro) von der Gemeinschaftsfinanzierung aus. Hierbei handelte es sich um Zahlungen, die die Zahlstelle des Vereinigten Königreichs in den Haushaltsjahren 2004 und 2005 getätigt hatte. Der Betrag beruhte auf einer pauschalen Berichtigung in Höhe von 5 % aufgrund von Systemmängeln, die die Prüfer der Kommission aufgedeckt hatten. Dabei ging es um die unzulängliche Qualität der Vor-Ort-Kontrollen mittels Fernerkundung (unangemessener Zeitpunkt der Weiterverfolgungskontrollen an Ort und Stelle und ungenaue Bestimmung der für Zahlungen infrage kommenden Fläche).

Die Kommission kontrollierte die Größe und Förderfähigkeit einer Reihe von Parzellen, überprüfte jedoch keine repräsentative Stichprobe von Einzelzahlungen, um genau zu berechnen, welcher Verlust dem EU-Haushalt entstanden war.

In Ermangelung eines solchen Ansatzes lässt sich nicht feststellen, ob die Pauschalberichtigung angemessen, unzureichend oder übermäßig hoch war.

67. Das Europäische Parlament hob diese Bemerkung des Hofes in seiner Entlastungsentschließung zum Haushaltsjahr 2007 hervor, in der es neben anderen Unzulänglichkeiten des Abschlusssystems bedauerte, dass sich kein klarer Bezug zwischen den wiedereingezogenen Beträgen und den tatsächlichen Beträgen vorschriftswidriger Zahlungen herstellen lässt [28]. Bereits im Jahr 2003 hatte das Europäische Parlament in seiner Entschließung zur Reform des Rechnungsabschlussverfahrens festgestellt, "dass etwa 90 % aller Wertberichtigungen Pauschalberichtigungen und keine exakten Berichtigungen sind". In diesem Zusammenhang hatte es die Kommission aufgefordert, "Maßnahmen vorzuschlagen, mit denen der Rückgriff auf Pauschalberichtigungen bis Ende 2004 reduziert werden kann" [29]. Bislang wurden keine derartigen Maßnahmen vorgeschlagen.

DIE KONFORMITÄTSENTSCHEIDUNGEN WERDEN ZU SPÄT GETROFFEN

68. Der Hof hat wiederholt auf die langen Verzögerungen im Rechnungsabschlussverfahren vor der Reform von 1996 hingewiesen. Daher unterstrich er in seiner Stellungnahme Nr. 5/94 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik die Notwendigkeit, in allen Stadien des Rechnungsabschlussverfahrens genaue Fristen festzulegen, um zu vermeiden, dass inakzeptable Verzögerungen entstehen. Dieser Vorschlag wurde schließlich nicht in die geänderte Fassung der Verordnung übernommen.

69. Die Kommission legte allerdings als Richtschnur eine interne Frist fest, bis zu der ein Konformitätsverfahren beendet werden sollte. Das gesamte Verfahren soll für den Fall, dass keine Schlichtung beantragt wird, innerhalb von 450 Tagen nach Durchführung der Prüfung abgewickelt werden. Für den Fall, dass der Mitgliedstaat einen Antrag auf Schlichtung stellt, soll das Verfahren 645 Tage dauern. Die einzelnen vorgesehenen Verfahrensphasen sind in Kasten 6 dargestellt.

KASTEN 6

ALS RICHTSCHNUR VORGEGEBENE INTERNE FRIST FÜR DAS KONFORMITÄTSVERFAHREN

Quelle: Europäische Kommission – Generaldirektion Landwirtschaft: Fact Sheet – Das Rechnungsabschlussverfahren (http://ec.europa.eu/agriculture/publi/fact/clear/clear_de.pdf).

Phase A | Prüfung im Mitgliedstaat | |

Phase B | Bericht über die Prüfungsfeststellungen | A + 60 Tage |

Phase C | Übermittlung der Feststellungen | B + 30 Tage |

Phase D | Antwort der Mitgliedstaaten | C + 60 Tage |

Phase E | Übersetzung und Prüfung der Antwort | D + 90 Tage |

Phase F | Bilaterale Besprechung über strittige Fragen | E + 45 Tage |

Phase G | Schreiben mit den Schlüssen aus der bilaterale Besprechung | F + 15 Tage |

Phase H | Antwort des Mitgliedstaats auf die Schlussfolgerungen, Übersetzung und Prüfung seitens der Kommission | G + 105 Tage |

Phase I | Entwurf der endgültigen Schlussfolgerungen | H + 45 Tage |

Tage seit Durchführung der Prüfung (ohne Schlichtung) | 450 Tage |

Phase J | Antrag des Mitgliedstaats auf Schlichtung | I + 30 Tage |

Phase K | Bericht der Schlichtungsstelle | J + 120 Tage |

Phase L | Entwurf der endgültigen Stellungnahme der Kommission | K + 45 Tage |

Tage seit Durchführung der Prüfung (mit Schlichtung) | 645 Tage |

Vorgeschlagene Häufigkeit von Konformitätsentscheidungen | zwei- bis dreimal pro Jahr |

70. Auf der Grundlage der sechs in den Jahren 2007 und 2008 getroffenen Konformitätsentscheidungen untersuchte der Hof, wie viel Zeit tatsächlich erforderlich ist, um zum Entwurf der endgültigen Schlussfolgerungen (Phase I – Verfahren ohne Schlichtung) bzw. zum Entwurf der endgültigen Stellungnahme (Phase L – Verfahren mit Schlichtung) zu gelangen. Die Ergebnisse sind in Abbildung 3 dargestellt.

71. Diese Analyse zeigt, dass für Berichtigungen sowohl mit als auch ohne Schlichtungsverfahren generell weit mehr Zeit benötigt wurde, als in den ungefähren internen Zielvorgaben der Kommission veranschlagt. In vielen Fällen beruhte dies darauf, dass die Kommission weitere Prüfungen in einzelnen Mitgliedstaaten durchführen musste, um den Umfang und den Schweregrad der Mängel in deren Kontrollsystemen genauer zu ermitteln.

ABBILDUNG 3

FÜR DAS KONFORMITÄTSVERFAHREN BENÖTIGTE ZEIT

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72. Das Verfahren dauert selbstverständlich länger, wenn die Mitgliedstaaten einen Antrag auf Schlichtung stellen. Im Jahr 2003 nahm das Europäische Parlament in seiner Entschließung zur Reform des Verfahrens wie folgt Stellung: "(Das Europäische Parlament) bedauert, dass das Schlichtungsverfahren nicht zu einem Rückgang der Anzahl der dem Gerichtshof vorgelegten Fälle geführt hat; vertritt die Ansicht, dass das Schlichtungsverfahren in der Praxis nicht auf einen Ausgleich der Standpunkte abzielt, sondern als zusätzliche Gelegenheit für die Mitgliedstaaten, Berufung einzulegen, sowie als Kontrolle der Arbeit der Kommission und als ein Leistungsanreiz für die Kommission dient; bezweifelt, ob dies eine ausreichende Basis dafür ist, die Fortführung des Schlichtungsverfahrens langfristig zu rechtfertigen; fordert die Kommission auf, zusammen mit der Schlichtungsstelle nach Wegen zu suchen, wie die Anzahl der der Schlichtungsstelle vorgelegten Fälle gefiltert und damit verringert werden kann" [30].

73. Insgesamt gelangte der Hof zu dem Ergebnis, dass das Konformitätsverfahren zu lange dauert (zwei bis fünf Jahre). Ende 2008 war das entsprechende Verfahren noch für kein Jahr nach 2001 abgeschlossen.

TEIL III – RECHNUNGSABSCHLUSSVERFAHREN INSGESAMT

EINLEITUNG

74. In den Teilen I und II dieses Berichts wurden die beiden Abschnitte des derzeitigen Rechnungsabschlussverfahrens getrennt untersucht. In diesem Teil wird die Frage behandelt, ob diese Verfahren zusammengenommen gewährleisten, dass der Rechnungsabschluss seinen Zweck erfüllt.

BEMERKUNGEN

ÜBEREINSTIMMUNG DES DERZEITIGEN RECHNUNGSABSCHLUSSVERFAHRENS MIT DER HAUSHALTSORDNUNG

75. Vor dem Hintergrund, dass die Agrarausgaben im Rahmen der "geteilten Verwaltung" von den Mitgliedstaaten getätigt werden, wie in der Einleitung dieses Berichts dargelegt, besteht das übergeordnete Ziel des Rechnungsabschlusses darin, dafür zu sorgen, dass die Kommission die oberste Verantwortung für den Haushaltsvollzug übernehmen kann. In diesem Zusammenhang ist es Aufgabe der Kommission, den Teil der Ausgaben anzuerkennen, der gemäß den geltenden Regeln getätigt wurde und dem EU-Haushalt anzulasten ist, und den nicht mit den Regeln übereinstimmenden Teil der Ausgaben von der Gemeinschaftsfinanzierung auszuschließen. Dies ist in Artikel 53b der Haushaltsordnung und in Artikel 42 der Durchführungsbestimmungen zur Haushaltsordnung im Einzelnen festgelegt.

76. Im Zuge des Rechnungsabschlussverfahrens soll also festgestellt werden, welcher Ausgabenbetrag als zulasten des Haushalts gehend anerkannt wird. Hierzu bedarf es seitens der Kommission einer positiven endgültigen Anerkennung der einem bestimmten Haushaltsjahr anzulastenden Ausgaben, mit der sie die Haushaltsbehörde informiert und die oberste Verantwortung übernimmt.

77. Das derzeitige zweistufige Rechnungsabschlussverfahren führt lediglich zu einer jährlichen Rechnungsabschlussentscheidung in Bezug auf die Zuverlässigkeit der Rechnungen (Rechnungsabschlussentscheidung). In den späteren Konformitätsentscheidungen werden bestimmte Beträge ausgeschlossen. Eine förmliche abschließende Entscheidung darüber, welche Ausgaben für ein bestimmtes Haushaltsjahr als zulasten des Haushalts gehend anerkannt werden, ergeht jedoch nicht. In Ermangelung einer solchen Entscheidung zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit können die Ausgaben des jeweiligen Jahres nicht als vollkommen abgeschlossen betrachtet werden.

78. Aus den nachstehend angeführten Gründen ist nicht davon auszugehen, dass die Konformitätsentscheidungen die Schwächen der jährlichen Rechnungsabschlussentscheidung vollständig ausgleichen:

a) Die Kommission trifft Konformitätsentscheidungen (gewöhnlich dreimal jährlich) auf Ad-hoc-Basis, wenn sie eine Prüfung oder eine Serie von Prüfungen abgeschlossen hat. Diese Entscheidungen beziehen sich auf verschiedene Haushaltsjahre und nicht auf ein bestimmtes Haushaltsjahr. Die im Jahr 2008 getroffene Konformitätsentscheidung Nr. 29 beispielsweise umfasste Berichtigungen, die die Haushaltsjahre 2001 bis 2007 betrafen.

b) Die Konformitätsentscheidungen können so lange getroffen werden, bis der Zeitpunkt der Verjährung erreicht ist. In der Praxis bedeutet dies, dass aufgrund der Ende 2008 durchgeführten Konformitätsprüfungen Berichtigungen vorgenommen werden konnten, die bis zum Haushaltsjahr 2002 zurückreichten. Infolgedessen kann das Haushaltsjahr 2001 seit Ende des Jahres 2008 als abgeschlossen betrachtet werden. Dieser Status wird jedoch i) keinem der an einer Kommissionsentscheidung interessierten Kreise förmlich mitgeteilt, noch nicht einmal in einer Erläuterung zu den Jahresabschlüssen, und ii) erst lange nach der entsprechenden Rechnungsabschlussentscheidung erreicht.

79. Der Hof hat in seinen Jahresberichten wiederholt auf diese Probleme und die dem Abschlusssystem innewohnenden Beschränkungen aufmerksam gemacht. Zu diesen Beschränkungen gehört, dass der Konformitätsabschluss rückwirkend erfolgt und sich auf mehrere Jahre bezieht [31]. Im Jahr 2007 hieß es im Bericht des Hofes: "Die Konformitätsentscheidungen bezogen sich nicht auf die im Jahr der Entscheidungen geleisteten Zahlungen an die Endbegünstigten. Sie deckten gewöhnlich mehrere Ausgabenjahre ab und ergingen erst Jahre später. Ende 2006 war der Rechnungsabschluss noch für kein Jahr nach 1998 vollständig vollzogen" [32]. Ende 2008 war dies für kein Jahr nach 2001 der Fall.

80. Das Europäische Parlament ging in seiner Entschließung zum Rechnungsabschlussverfahren für das Haushaltsjahr 2003 auf dieses Thema ein und ersuchte die Kommission, "die Entlastungsbehörde zu informieren, wenn ein spezifisches Haushaltsjahr abgeschlossen wurde, und die finanziellen Berichtigungen nach Mitgliedstaaten und Sektoren aufgeschlüsselt für dieses Jahr im folgenden jährlichen Finanzbericht über den EAGFL vorzulegen" [33]. Zum Zeitpunkt der Prüfung waren noch keine Fortschritte erzielt worden, um dieser Aufforderung nachzukommen. Allerdings hat sich die Kommission verpflichtet, in der Jahresrechnung 2009, die im Jahr 2010 veröffentlicht wird, zusätzliche Angaben vorzulegen.

81. Nach Ansicht des Hofes führt das derzeitige Rechnungsabschlussverfahren zu keiner förmlichen, endgültigen Anerkennung der einem bestimmten Haushaltsjahr anzulastenden Ausgaben – sei es in Form einer spezifischen Entscheidung über den letztendlich anerkannten Betrag oder aber in Form spezifischer, in den Jahresabschlüssen offengelegter Angaben. Diese Auffassung hat er in seinen an die Entlastungsbehörde gerichteten Jahresberichten wiederholt dargelegt. Demnach wird durch das Verfahren nicht wie in der Haushaltsordnung vorgesehen mit der notwendigen Klarheit ermittelt, welcher Betrag für ein bestimmtes Haushaltsjahr als zulasten des Haushalts gehend anerkannt wird (siehe Ziffer 2).

82. In diesem Zusammenhang verweist der Hof auf seine im Jahr 1994 vorgelegte, die Reform betreffende Stellungnahme, in der er sich wie folgt äußerte: "Der Hof bekräftigt erneut, dass er am Grundsatz einer einzigen jährlichen Rechnungsabschlussentscheidung im Rahmen des EAGFL-Garantie, wie er durch die Verordnung (EWG) Nr. 729/70 in ihrer ursprünglichen Fassung aufgestellt wird, festhält." Außerdem erklärte er: "Vor diesem Hintergrund nimmt sich der Kommissionsvorschlag wie eine Kompromisslösung aus, die den festgestellten Schwachpunkten des Rechnungsabschlussverfahrens Rechnung trägt, ohne diese jedoch vollständig zu beheben."

AUSWIRKUNGEN DER DERZEITIGEN LAGE

AUSWIRKUNGEN AUF DIE JAHRESABSCHLÜSSE

83. Die Jahresabschlüsse werden dem Europäischen Parlament und dem Rat nach der jährlichen Rechnungsabschlussentscheidung, aber vor dem Erlass der Konformitätsentscheidungen vorgelegt. Daher spiegelt sich der Ausschluss der Ausgaben, die nicht in Übereinstimmung mit den Regeln getätigt wurden, noch nicht in ihnen wider.

84. Hierzu hat der Hof in seinen Jahresberichten wiederholt wie folgt Stellung genommen: "Die Erläuterungen zur konsolidierten Jahresrechnung enthalten zwar mehr Hinweise darauf, dass einige Vorgänge möglicherweise zu einem späteren Zeitpunkt von den Kommissionsdienststellen oder den Mitgliedstaaten korrigiert werden, aus ihnen geht allerdings weiterhin nicht klar hervor, welche Ausgabenbeträge und -bereiche möglicherweise noch Überprüfungen und Rechnungsabschlussverfahren unterzogen werden" [34]. Für das Jahr 2008 beispielsweise enthalten die Erläuterungen zu den Jahresabschlüssen den Hinweis, dass die Kommission beschlossen hat, (im Rahmen von Konformitätsentscheidungen) einen Betrag von 859 Millionen Euro [35] von den Mitgliedstaaten zurückzufordern. Dieser Betrag bezieht sich auf in früheren Jahren buchmäßig erfasste Ausgaben, doch wird nicht angegeben, welche Jahre, Mitgliedstaaten oder Maßnahmen betroffen sind.

85. Die Kommission hat sich bemüht, diese mangelnde Gewissheit dadurch auszugleichen, dass sie in den Erläuterungen zu den Jahresabschlüssen veranschlagt, welche Beträge in künftigen Jahren ausgeschlossen werden könnten, wobei sie sich auf den Durchschnitt der in früheren Jahren insgesamt ausgeschlossenen Ausgaben stützt. Solche Schätzungen liefern den Nutzern der Jahresabschlüsse zwar zusätzliche Informationen, sie können jedoch nicht als zuverlässige Indikatoren für den Wert künftiger Berichtigungen oder für die von künftigen Berichtigungen betroffenen Ausgabenbereiche angesehen werden. Für das Jahr 2008, das erneut als Beispiel dienen kann, enthalten die Jahresabschlüsse eine Erläuterung, in der die Kommission den im Rahmen künftiger Konformitätsentscheidungen wiedereinzuziehenden Betrag für Ausgaben des Zeitraums 2001-2008 mit 1,7 Milliarden Euro veranschlagt [36].

AUSWIRKUNGEN AUF DAS ENTLASTUNGSVERFAHREN

86. Die Entlastung ist der von der zuständigen Behörde, dem Europäischen Parlament, gefasste Beschluss, mit dem das ausführende Organ, die Kommission, von jeder weiteren Verantwortung für seine Haushaltsführung entbunden wird. Damit wird der Haushalt endgültig abgeschlossen.

87. Der Entlastungsbeschluss ist das Endergebnis eines Verfahrens, das im Jahr nach der Ausführung des jeweiligen Haushaltsplans eingeleitet und gewöhnlich bis zum 15. Mai des folgenden Jahres abgeschlossen wird. Nachdem der Rat eine Empfehlung abgegeben hat, prüft das Parlament die in Artikel 275 EGV (Artikel 318 AEUV) genannten Finanzausweise, den Jahresbericht und die einschlägigen Sonderberichte des Rechnungshofs sowie die in Artikel 248 EGV (Artikel 287 AEUV) genannte Zuverlässigkeitserklärung des Hofes.

88. Das derzeitige Rechnungsabschlussverfahren hat für die Hauptakteure des Entlastungsverfahrens, das Europäische Parlament und den Rat, folgende Konsequenzen: Sie werden aufgefordert, Jahresabschlüsse zu prüfen, die unvollständige Angaben enthalten, und die Kommission von der Verantwortung für die Haushaltsführung zu entbinden, obwohl die betreffenden Ausgaben noch nicht endgültig sind und zu einem späteren Zeitpunkt durch die Konformitätsentscheidungen der Kommission geändert oder berichtigt werden. Das Europäische Parlament hat in der Vergangenheit zu dieser Sachlage Stellung genommen (siehe Ziffer 80). Auch der Rat ging auf diese Frage ein und forderte die Kommission in seiner Empfehlung über die Entlastung der Kommission für das Haushaltsjahr 2004 auf, in der Erklärung des Generaldirektors bereits überprüfte und noch weiter zu überprüfende Ausgaben getrennt anzugeben [37].

BEITRAG DES RECHNUNGSABSCHLUSSES ZUM SCHUTZ DER FINANZIELLEN INTERESSEN DER GEMEINSCHAFT

89. Obwohl der Ausschluss vorschriftswidriger Zahlungen einen Schutz des EU-Haushalts vor Ausgaben gewährleistet, die nicht zu seinen Lasten geleistet werden dürfen, weist die Kommission selbst darauf hin, dass der Konformitätsabschluss kein Mechanismus ist, durch den vorschriftswidrige Zahlungen direkt von den Empfängern "wiedereingezogen" werden. Gleichzeitig unterstreicht sie jedoch, dass Finanzkorrekturen "ein starker Anreiz für die Mitgliedstaaten (sind), ihre Verwaltungs- und Kontrollsysteme zu verbessern" [38]. In den Jahresabschlüssen der Europäischen Kommission für das Haushaltsjahr 2008 ist jedoch im Zusammenhang mit dem Konformitätsabschluss ein Betrag von 859 Millionen Euro unter der Überschrift "Wiedereinziehung rechtsgrundlos geleisteter Zahlungen" ausgewiesen.

90. Diesbezüglich weist der Hof außerdem darauf hin, dass durch Konformitätsentscheidungen zweifellos ein Beitrag zum Schutz der finanziellen Interessen der EU geleistet wird. Der Abzug der finanziellen Berichtigungen von den Beträgen, die den Mitgliedstaaten zu einem späteren Zeitpunkt erstattet werden, hat jedoch folgende Auswirkungen:

a) Die finanziellen Berichtigungen werden nicht den Inhabern landwirtschaftlicher Betriebe oder Unternehmern angelastet, die vorschriftswidrige Zahlungen erhalten haben; vielmehr gehen sie im Wesentlichen zulasten der nationalen Steuerzahler.

b) In der überwiegenden Mehrheit der Fälle haben sie keine direkte präventive oder abschreckende Wirkung auf die Begünstigten, die nicht mit den Vorschriften in Einklang stehende Zahlungen erhalten haben, da die ausgeschlossenen Zahlungen nicht auf Einzelfälle bezogen und anschließend wiedereingezogen werden können.

91. Der Hof stellt fest, dass es sich bei einem Großteil der Berichtigungen (wertmäßig) um Pauschalberichtigungen handelt (siehe Ziffer 64) und daher keine spezifisch ermittelten (nicht mit den Vorschriften übereinstimmenden) Ausgabenposten ausgeschlossen, sondern vielmehr Sanktionen für Mängel bei den von den Mitgliedstaaten eingerichteten Kontrollen und Verfahren verhängt werden. Der Mechanismus, nach dem die festgesetzten Beträge ausgeschlossen werden, beinhaltet, dass die Beträge von künftigen Zahlungen der Kommission an die Mitgliedstaaten abgezogen werden. Aus diesen Gründen werden die Konformitätsentscheidungen mittlerweile als Sanktionen gegen die mitgliedstaatlichen Behörden angesehen und nicht als Berichtigungen für rechtsgrundlos geleistete Zahlungen.

SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN

SCHLUSSFOLGERUNGEN

RECHNUNGSABSCHLUSS

92. Das jährliche Rechnungsabschlussverfahren bezog sich ursprünglich auf die Zuverlässigkeit der Rechnungen, wurde jedoch vor Kurzem erweitert, sodass jetzt auch bestimmte Aspekte der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge abgedeckt werden müssen.

93. Hinsichtlich der Zuverlässigkeit der Rechnungen stellte der Hof fest, dass die Prüfungen der bescheinigenden Stellen von sehr unterschiedlicher Qualität waren. Wie in den Ziffern 21-24 dargelegt, beeinträchtigte dies in einigen Fällen die Grundlagen für ihre Bescheinigung. Der Hof gelangte jedoch zu dem Ergebnis, dass die aufgedeckten Mängel keine Auswirkungen hatten, die die Kommission zu einer Änderung ihrer Entscheidung über die Rechnungen der betroffenen Zahlstellen (d. h. Abschluss oder Abtrennung) veranlasst hätten. Infolgedessen lautet die Schlussfolgerung des Hofes, dass die Kommission durch das Rechnungsabschlussverfahren hinsichtlich der Zuverlässigkeit der Rechnungen hinreichende Gewähr und ausreichende Informationen erlangt, um die jährliche Rechnungsabschlussentscheidung treffen zu können.

94. Hinsichtlich der den bescheinigenden Stellen und Zahlstellenleitern abverlangten neuen Zuverlässigkeitselemente in Bezug auf die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge gelangte der Hof zu dem Ergebnis, dass sie sich aus den in den Ziffern 25-52 genannten Gründen nur begrenzt eignen, um diesbezügliche Gewähr zu erlangen. Insbesondere wurden die internen Kontrollverfahren von den besuchten bescheinigenden Stellen in höchst unterschiedlichem Maße geprüft. Generell reicht die durchgeführte Arbeit nicht aus, um ihre Aussage, die internen Kontrollverfahren der Zahlstellen hätten zufriedenstellend funktioniert, zu untermauern. Auch die Zuverlässigkeitserklärungen der Zahlstellenleiter können keine Gewähr für die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge bieten, es sei denn, die Zuverlässigkeit der Kontrollstatistiken ist hinreichend sichergestellt, was allerdings noch nicht der Fall ist. Außerdem ist noch nicht klar, welchen zusätzlichen Nutzen die von den bescheinigenden Stellen abgegebenen Stellungnahmen zu den Zuverlässigkeitserklärungen erbringen.

KONFORMITÄTSABSCHLUSS

95. Im Zeitraum 1999 bis Ende 2008 forderte die Kommission im Rahmen ihrer Konformitätsentscheidungen einen Betrag von 5582 Millionen Euro von den Mitgliedstaaten zurück. Bei der Umsetzung des Konformitätsverfahrens treten jedoch noch erhebliche Mängel auf, die die Zielerreichung, nämlich den Ausschluss vorschriftswidriger Zahlungen von der Gemeinschaftsfinanzierung, beeinträchtigen.

96. Die der Kommission für Konformitätsprüfungen zur Verfügung stehenden Ressourcen erlauben nur eine beschränkte Prüfungsabdeckung bei den Agrarausgaben. Dies führt in Verbindung mit der Anwendung der "24-Monate-Regel" dazu, dass vorschriftswidrige Zahlungen zwar ermittelt, dann aber nicht von der Gemeinschaftsfinanzierung ausgeschlossen werden können.

97. Wie vom Hof bereits früher festgestellt, stehen Systemprüfungen der Kommission der Anwendung einer angemessenen Stichprobenmethode zur Ermittlung der finanziellen Auswirkungen vorschriftswidriger Ausgaben nicht entgegen. Eine solche Methode sollte die Prüfung der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Zahlungen auf der Ebene der Endbegünstigten umfassen. Dadurch, dass die Kommission ihren Prüfungsansatz an die ihr zur Verfügung stehenden Ressourcen angepasst hat, werden solche vertieften Prüfungen nicht in ausreichender Zahl durchgeführt, sodass Pauschalberichtigungen zum Regelfall werden. Bei diesen Berichtigungen lässt sich zwischen den von den Mitgliedstaaten durch Konformitätsentscheidungen zurückgeforderten Beträgen und den Beträgen vorschriftswidriger Zahlungen, für die die Rückforderungen einen Ausgleich darstellen sollen, kein klarer Zusammenhang herstellen.

98. Das Europäische Parlament wies in seiner Entschließung zur Reform des Rechnungsabschlussverfahrens darauf hin, dass "das Rechnungsabschlusssystem 1996 reformiert wurde, um das Problem der langen Fristen bei den Rechnungsabschlussentscheidungen zu beheben". Die für den Erlass der Konformitätsentscheidungen und den Abschluss des Verfahrens benötigte Zeit wird jedoch immer noch als zu lang angesehen. Wegen der Langwierigkeit des Konformitätsverfahrens war das Rechnungsabschlussverfahren Ende 2008 noch für kein Jahr nach 2001 vollständig abgeschlossen.

RECHNUNGSABSCHLUSSVERFAHREN INSGESAMT

99. Durch die Reform des Rechnungsabschlussverfahrens im Jahr 1996 wurde eine zweistufiges Verfahren eingerichtet, das dazu führt, dass die Kommission nun lediglich eine jährliche Rechnungsabschlussentscheidung trifft und Konformitätsentscheidungen erlässt, die mehrere Jahre abdecken, d. h. nicht mehr an ein bestimmtes Haushaltsjahr geknüpft sind.

100. Entgegen der Haushaltsordnung trifft die Kommission im Wege des Rechnungsabschlussverfahrens keine förmliche abschließende Entscheidung, in der sie für ein bestimmtes Haushaltsjahr den Ausgabenbetrag anerkennt, der dem Haushalt anzulasten ist. In Ermangelung einer solchen Entscheidung zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit können die Ausgaben des jeweiligen Jahres zum Zeitpunkt der Entlastung nicht als vollkommen abgeschlossen betrachtet werden.

101. Die Jahresabschlüsse werden dem Parlament und dem Rat vorgelegt, nachdem die Rechnungsabschlussentscheidung ergangen ist; vorschriftswidrige Ausgaben sind zu diesem Zeitpunkt jedoch noch nicht ausgeschlossen. Durch Erteilung der Entlastung befreit das Parlament die Kommission von der Verantwortung für den Haushaltsvollzug. Hierbei nimmt es zu Angaben Stellung, die sich auf Vorgänge beziehen, für welche die Kommission noch keine Verantwortung übernommen hat und die daher vermutlich zu einem späteren Zeitpunkt geändert werden.

102. Da die Kommission durch ihre Konformitätsentscheidungen (wertmäßig) hauptsächlich Pauschalberichtigungen verhängt, besteht das Risiko, dass die Mitgliedstaaten die ausgeschlossenen Beträge nicht als eindeutig festgestellt und unstrittig betrachten. Obwohl im Rahmen der Reform von 1996 eine der Vorbeugung und Korrektur dienende Politik propagiert wurde und es nicht darum gehen sollte, ein Mittel zur Verhängung von Sanktionen einzuführen, werden finanzielle Berichtigungen daher womöglich als Sanktionen empfunden [39], über die verhandelt werden kann, und nicht als Wiedereinziehungen vorschriftswidriger Zahlungen.

103. Die Konformitätsentscheidungen stehen nicht in direktem Zusammenhang zu vorschriftswidrigen Zahlungen an Begünstigte, führen also nicht zum direkten Ausschluss dieser vorschriftswidrigen Zahlungen von der Gemeinschaftsfinanzierung. Tatsächlich ist es so, dass die Kosten der durch diese Entscheidungen verhängten finanziellen Berichtigungen von den Mitgliedstaaten und nicht von den Empfängern der rechtsgrundlos gezahlten Beihilfen getragen werden.

EMPFEHLUNGEN

104. Der Hof empfiehlt, das Rechnungsabschlussverfahren als Ganzes zu überprüfen und dabei insbesondere auf folgende Punkte einzugehen:

a) Die während der verschiedenen Etappen des Rechnungsabschlussverfahrens und des Gesamtverfahrens zu erreichenden Ziele sowie die jeweiligen Aufgaben und Zuständigkeiten der beteiligten Akteure sollten in den einschlägigen Verordnungen genauer definiert und nicht immer wieder durch Leitlinien geändert werden. Dies dürfte dazu beitragen, die Rolle der bescheinigenden Stellen zu "stabilisieren".

b) Im Zuge der unter Buchstabe a empfohlenen Revisionsarbeit ist unbedingt darauf zu achten, dass für alle Verfahrensetappen – und insbesondere für die abschließende Entscheidung, die die Kommission zu einem bestimmten Haushaltsjahr trifft – Fristen festgelegt werden.

c) Die Kommission sollte am Ende des Konformitätsverfahrens den Ausgabenbetrag anerkennen, der den Rechnungen eines bestimmten Haushaltsjahrs anzulasten ist, und die Entlastungsbehörden entsprechend informieren.

d) Um den Nutzern der Jahresabschlüsse bessere Informationen an die Hand zu geben, sollte in den Abschlüssen – aufgeschlüsselt nach Haushaltsbereichen und Haushaltsjahren – für die einzelnen Mitgliedstaaten ausgewiesen werden, welche Beträge Gegenstand weiterer Überprüfungen sein könnten.

e) Seit Langem vorgebrachte Beanstandungen, die trotz der früheren Reformen immer noch relevant sind, sollten angegangen werden: Darunter fallen die übermäßig langen Zeiträume, die für den Abschluss des Verfahrens benötigt werden, die Abtrennung des Verfahrens von den jährlichen Rechnungsabschlussentscheidungen (siehe Buchstaben c und d) und die allzu häufige Anwendung von Pauschalberichtigungen. Was diesen letzten Punkt angeht, sollte die Kommission in Erwägung ziehen, in Fällen, in denen erhebliche Systemmängel festgestellt werden, umfassenderen Gebrauch von statistisch gültigen Stichproben zu machen. Eine solche Vorgehensweise wäre ein unbestrittener Weg, um zwischen den finanziellen Auswirkungen von Fehlern auf die Rechnungsführung und der von der Kommission verhängten Berichtigung ein begründetes und angemessenes Verhältnis herzustellen. Die Kommission sollte daher die verschiedenen Möglichkeiten zur Erreichung dieses Ziels prüfen, wobei sie das Kosten-Nutzen-Verhältnis derartiger Kontrollen im Auge behalten sollte.

f) Die von der Kommission derzeit durch den Erlass von Konformitätsentscheidungen ausgeübte Befugnis, die Mitgliedstaaten wegen Kontrollmängeln mit Sanktionen zu belegen, sollte vom Rechnungsabschlussverfahren, das anders geartet ist, getrennt werden.

g) Schließlich vertritt der Hof die Auffassung, dass das Rechnungsabschlussverfahren im Hinblick auf die Zuverlässigkeit der Rechnungen weiter verbessert werden könnte, indem die Kommission fortfährt, die Arbeit der bescheinigenden Stellen zu beaufsichtigen, und zwar insbesondere durch spezifische Prüfbesuche.

Dieser Bericht wurde von Kammer I unter Vorsitz von Herrn Michel CRETIN, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 21. Juli 2010 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Präsident

[1] Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates vom 25. Juni 2002 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften (ABl. L 248 vom 16.9.2002, S. 1).

[2] Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2342/2002 der Kommission vom 23. Dezember 2002 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften (ABl. L 357 vom 31.12.2002, S. 1).

[3] Ähnlich wird im 24. Erwägungsgrund der Verordnung (EG) Nr. 1290/2005 des Rates daran erinnert, dass "die Kommission, die nach Artikel 211 des Vertrags für die Anwendung der Gemeinschaftsvorschriften Sorge trägt, (…) darüber entscheiden (sollte), ob die Ausgaben der Mitgliedstaaten mit dem Gemeinschaftsrecht in Einklang stehen" (ABl. L 209 vom 11.8.2005, S. 1).

[4] Sonderbericht Nr. 25/82 über den Rechnungsabschluss des EAGFL, Abteilung Garantie (ABl. C 313 vom 29.11.1982).

[5] Verordnung (EG) Nr. 1290/2005 über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik und Verordnung (EG) Nr. 885/2006 der Kommission mit Durchführungsvorschriften hinsichtlich der Zulassung der Zahlstellen und anderen Einrichtungen sowie des Rechnungsabschlusses für den EGFL und den ELER (ABl. L 171 vom 23.6.2006, S. 90).

[6] In denjenigen Mitgliedstaaten, in denen mehr als eine Zahlstelle zugelassen ist, wurden nur eine Zahlstelle sowie die für sie zuständige bescheinigende Stelle geprüft. Dies war der Fall in Deutschland (Sachsen-Anhalt), Spanien (Extremadura), Frankreich (AUP), Italien (AGEA), Polen (ARiMR) und im Vereinigten Königreich (RPA).

[7] Verordnung (EG) Nr. 485/2008 des Rates vom 26. Mai 2008 über die von den Mitgliedstaaten vorzunehmende Prüfung der Maßnahmen, die Bestandteil des Finanzierungssystems des Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft sind (ABl. L 143 vom 3.6.2008, S. 1).

[8] EGFL- und ELER-Haushaltsjahr beginnen jeweils am 16. Oktober und enden am 15. Oktober des folgenden Jahres.

[9] Im Fall Dänemarks wurde der interne Revisionsdienst in erheblichem Maße in Anspruch genommen: Die bescheinigende Stelle selbst führte lediglich vertiefte Prüfungen von Ausgaben durch und überprüfte die Sicherheit des Informationssystems. Für alle anderen Bereiche, einschließlich der Bewertung des internen Kontrollsystems, der Prüfung der Debitorenkonten und der Validierung der Kontrollstatistiken, stützte sie sich auf die Arbeit und die Schlussfolgerungen des internen Revisionsdienstes. Außerdem war der interne Revisionsdienst am Verfahren zur Auswahl der bescheinigenden Stelle beteiligt. Diese wurde letztlich auf Vorschlag des internen Revisionsdienstes von der Zahlstelle direkt beauftragt.

[10] Die Leitlinie Nr. 3 der Kommission ("Prüfstrategie") enthält die wichtigsten Anforderungen in Bezug auf die Arbeit der bescheinigenden Stellen, einschließlich von Einzelheiten zum Stichprobenverfahren sowie zu den wichtigsten zu prüfenden Vorgängen.

[11] Gemäß Artikel 43 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 "erhält ein Betriebsinhaber einen Zahlungsanspruch je Hektar Fläche, der sich in der Weise berechnet, dass der Referenzbetrag durch den Dreijahresdurchschnitt der Hektarzahl aller Flächen geteilt wird, für die im Bezugszeitraum ein Anspruch auf Direktzahlungen (...) bestand" (ABl. L 270 vom 21.10.2003, S. 1).

[12] Die sogenannte "50-50-Regel" ist in den Artikeln 32 und 33 der Verordnung (EG) Nr. 1290/2005 (ABl. L 209 vom 11.8.2005, S. 1) vorgesehen. Nach dieser Regel richtet die Kommission ein Verfahren ein, um den Verlust aufzuteilen, der entstanden ist, weil Forderungen nicht innerhalb angemessener Fristen wiedereingezogen wurden.

[13] Artikel 5 der Verordnung (EG) Nr. 885/2006 der Kommission vom 21. Juni 2006 mit Durchführungsvorschriften zur Verordnung (EG) Nr. 1290/2005 des Rates hinsichtlich der Zulassung der Zahlstellen und anderen Einrichtungen sowie des Rechnungsabschlusses für den EGFL und den ELER (ABl. L 171 vom 23.6.2006, S. 90).

[14] Schlüsselkontrollen sind die körperlichen und administrativen Kontrollen, die erforderlich sind, um die wesentlichen Elemente eines Antrags zu überprüfen, insbesondere die Existenz der Person, die den Antrag stellt, die Erzeugnismenge und die qualitativen Merkmale einschließlich der Einhaltung der Fristen, Ernteauflagen, Haltungszeiträume usw. Diese Schlüsselkontrollen werden vor Ort und durch Gegenkontrollen mit unabhängigen Daten wie den Liegenschaftsbüchern vorgenommen. Zusatzkontrollen sind die administrativen Maßnahmen, die erforderlich sind, um die Anträge korrekt zu bearbeiten, also beispielsweise die Überprüfung der Einhaltung der Einreichungsfristen, die Erkennung von Doppelbeantragungen, die Risikoanalyse, die Anwendung von Sanktionen und die angemessene Überwachung der Verfahren.

[15] Die Wiederholung einer Kontrolle bedeutet nicht, dass die bescheinigende Stelle diese Arbeit allein erledigen muss. Die zuständigen Abteilungen der Zahlstelle und deren Geräte müssten bei der Wiederholung einer zuvor durchgeführten Vor-Ort-Kontrolle ebenfalls hinzugezogen werden.

[16] Die Zuverlässigkeitserklärung ist gemäß Artikel 8 Absatz 1 Buchstabe c Ziffer iii der Verordnung (EG) Nr. 1290/2005 vorzulegen.

[17] Leitlinie Nr. 4 – Zuverlässigkeitserklärung des Leiters der Zahlstelle gemäß Artikel 8 Absatz 1 Buchstabe c Ziffer iii der Verordnung (EG) Nr. 1290/2005.

[18] Diese Beträge beziehen sich allerdings auf unterschiedliche vorangegangene Haushaltsjahre.

[19] Die zentrale Risikoanalyse für das Jahr 2008 (n) beruht auf den im Haushaltsjahr 2006 (n-2) getätigten Ausgaben.

[1001] Die Politikbereiche entsprechen den verschiedenen Ebenen der tätigkeitsbezogenen Budgetierung (ABB) der Generaldirektion Landwirtschaft und ländliche Entwicklung.

[1002] Dieser Prozentsatz unterscheidet sich von dem im Jährlichen Tätigkeitsbericht 2008 der Generaldirektion Landwirtschaft und ländliche Entwicklung der Kommission veröffentlichten Prozentsatz (54 %), weil der Hof sowohl bei den geprüften Beträgen als auch bei den Zahlungen die Bruttowerte verglich, während sich der Vergleich der Kommission auf die geprüften Bruttobeträge und die ausgezahlten Nettobeträge bezog.

[20] Artikel 31 Absatz 4 Buchstabe a der Verordnung (EG) Nr. 1290/2005.

[21] Artikel 31 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1290/2005.

[22] Leitlinien zur Berechnung der finanziellen Auswirkungen im Rahmen der Vorbereitung der Entscheidung über den Rechnungsabschluss des EAGFL-Garantie (Dokument VI/5330/97 vom 23.12.1997).

[23] Die Analyse beruht auf den Berichtigungen gemäß Anhang 2 des Dokuments VI/5330/97, in dem festgelegt ist, dass die Berichtigung auf der Grundlage eines Pauschalsatzes oder anhand anderer Methoden berechnet werden kann.

[24] Entscheidungen der Kommission vom 18. April 2007 (2007/243/EG), 3. Oktober 2007 (2007/647/EG), 20. Dezember 2007 (2008/68/EG), 19. April 2008 (2008/321/EG), 8. Juli 2008 (2008/582/EG) und 8. Dezember 2008 (2008/960/EG).

[25] Fußnote 14 enthält eine Definition von Schlüssel- und Zusatzkontrollen.

[26] Dadurch, dass der Gerichtshof diese Methode als mit den zugrunde liegenden Rechtsvorschriften konform erklärt hat, wird diese Bemerkung nicht infrage gestellt. Der Gerichtshof hat bisher keine Zweifel an der Methode der Pauschalberichtigungen als solcher angemeldet, sondern lediglich untersucht, ob ihre Anwendung mit den Rechtsvorschriften in Einklang steht.

[27] Siehe Ziffer 28.2.1 des operativen Handbuchs der Kommission für Konformitätsprüfungen.

[28] Siehe Ziffern 82 und 83 der Entschließung des Europäischen Parlaments vom 23. April 2009 betreffend die Entlastung zur Ausführung des Gesamthaushaltsplans der Europäischen Union für das Haushaltsjahr 2007, Einzelplan III – Kommission (P6_TA(2009)0289):"82.bedauert, dass der Rechnungshof 2007 einmal mehr auf die dem Abschlusssystem zum Teil innewohnenden Beschränkungen verweist, unter anderem darauf, dass der Konformitätsabschluss rückwirkend erfolgt und sich auf mehrere Jahre bezieht und dass sich kein klarer Bezug zwischen den wiedereingezogenen Beträgen und den tatsächlichen Beträgen vorschriftswidriger Zahlungen herstellen lässt (Ziffer 5.47 des Jahresberichts 2007);83.vertritt die Ansicht, dass die Kommission nach mehreren Jahren mit den gleichen gravierenden Kritiken von Seiten des Rechnungshofs betreffend das gleiche Problem Maßnahmen zur Reform des Systems vorschlagen muss, damit es möglich wird, klare Bezüge zwischen den wiedereingezogenen Beträgen und den tatsächlichen Beträgen vorschriftswidriger Zahlungen herzustellen und soweit möglich sicherzustellen, dass die Kosten für die Finanzkorrekturen von den Endbegünstigten und nicht von den Steuerzahlern übernommen und die pauschalen Korrekturen den Mitgliedstaaten angelastet werden, die ihre Verpflichtungen nicht einhalten".

[29] Siehe Ziffer 19 der Entschließung des Europäischen Parlaments zur Reform des Rechnungsabschlussverfahrens (ABl. C 39 E vom 13.2.2004, S. 51).

[30] Siehe Ziffern 10-12 der Entschließung des Europäischen Parlaments vom 30. Januar 2003 zur Reform des Rechnungsabschlussverfahrens.

[31] Siehe Ziffer 5.58 des Jahresberichts des Hofes zum Haushaltsjahr 2008 (ABl. C 269 vom 10.11.2009) und Ziffer 5.47 des Jahresberichts des Hofes zum Haushaltsjahr 2007 (ABl. C 286 vom 10.11.2008).

[32] Siehe Ziffer 5.63 Buchstabe a des Jahresberichts des Hofes zum Haushaltsjahr 2006 (ABl. C 273 vom 15.11.2007).

[33] Siehe Ziffer 8 der Entschließung des Europäischen Parlaments zur Reform des Rechnungsabschlussverfahrens.

[34] Siehe Ziffer 1.28 des Jahresberichts des Hofes zum Haushaltsjahr 2007.

[35] Siehe Erläuterung 6.4.1.1 zu den Jahresabschlüssen in der Jahresrechnung der Europäischen Gemeinschaften für das Haushaltsjahr 2008.

[36] Siehe Erläuterung 5.3 zu den Jahresabschlüssen in der Jahresrechnung der Europäischen Gemeinschaften für das Haushaltsjahr 2008.

[37] Siehe Ziffer 4 in Kapitel 4 der Empfehlung des Rates über die Entlastung der Kommission für die Ausführung des Gesamthaushaltsplans der Europäischen Gemeinschaften für das Haushaltsjahr 2004.

[38] Siehe Erläuterung 6.2.1 zu den Jahresabschlüssen in der Jahresrechnung der Europäischen Gemeinschaften für das Haushaltsjahr 2008.

[39] Dadurch, dass von der Kommission aufgedeckte "wiederkehrende" Mängel die Anwendung höherer Sätze für Pauschalberichtigungen zur Folge haben, wird dieser Eindruck noch verstärkt.

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