DE Amtsblatt der Europäischen Union C 254/1

STELLUNGNAHME Nr. 6/2011

(gemäß Artikel 325 AEUV)

zu dem geänderten Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 über die Untersuchungen des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF) und zur Aufhebung der Verordnung (Euratom) Nr. 1074/1999

2011/C 254/01

DER RECHNUNGSHOF DER EUROPÄISCHEN UNION —

gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 325 Absatz 4,

gestützt auf den geänderten Vorschlag der Kommission (1),

gestützt auf das beim Hof am 13. Mai 2011 eingegangene Ersuchen des Europäischen Parlaments um Stellungnahme zu dem vorgenannten Vorschlag —

HAT FOLGENDE STELLUNGNAHME ANGENOMMEN:

Einleitung

1. Das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF) wurde im Jahr 1999 errichtet (2). Das OLAF ist eine Generaldirektion der Kommission, die im Hinblick auf ihre Untersuchungsarbeit allerdings funktional unabhängig ist. Die Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 (3) (nachstehend „die OLAF-Verordnung“) weist dem Amt neben dem allgemeinen Ziel, einen Beitrag zum Schutz der finanziellen Interessen der Union zu leisten, zwei Hauptaufgaben zu: Durchführung von Verwaltungsuntersuchungen und Unterstützung der Mitgliedstaaten beim Schutz des Unionshaushalts vor Betrug, einschließlich eines Beitrags zur Planung und Entwicklung der Methoden zur Bekämpfung von Betrug und sonstigen rechtswidrigen Handlungen zum Nachteil der finanziellen Interessen der Union.

2. Überdies übertrug die Kommission dem OLAF die Aufgabe, Gesetzgebungsinitiativen mit dem Ziel der Betrugsbekämpfung vorzubereiten, sowie weitere operationelle Aufgaben der Kommission in Sachen Betrugsbekämpfung, einschließlich der Verwaltung von Förderprogrammen.

3. Für seine Untersuchungen zum Zwecke der Bekämpfung von Betrug, Korruption und sonstigen rechtswidrigen Handlungen zum Nachteil der finanziellen Interessen der Union kann sich das Amt nicht allein auf die OLAF-Verordnung stützen. Stets sind zusätzliche Rechtsgrundlagen erforderlich, um dem Amt die Befugnis zur Durchführung von Untersuchungsmaßnahmen in besonderen Fällen zu verleihen, und zwar sowohl bei externen Untersuchungen in den Mitgliedstaaten als auch bei internen Untersuchungen innerhalb der Organe, Einrichtungen, Ämter und Agenturen der EU (4).

4. Außerdem betraute die Kommission das OLAF damit, alle sonstigen Tatsachen oder Handlungen aufzudecken, die Verstöße gegen die EU-Vorschriften darstellen, einschließlich schwerer Verletzungen von Verpflichtungen durch Bedienstete, Beamte und Mitglieder der Organe und Einrichtungen der Union im Zusammenhang mit der Ausübung ihrer beruflichen Tätigkeit (5). Die OLAF-Verordnung ist nicht auf Fälle anwendbar, die keine Auswirkungen auf die finanziellen Interessen der Union haben. In diesen Fällen muss sich das OLAF auf Artikel 86 des Beamtenstatuts und/oder die von den Organen angenommenen internen Beschlüsse, in denen solche Untersuchungen vorgesehen sind, berufen.

5. Die Überarbeitung der OLAF-Verordnung ist seit 2003 ständig in der Diskussion (6). Der vorliegende geänderte Vorschlag ist der dritte Anlauf zur Änderung der OLAF-Verordnung. Zu den beiden vorangehenden Vorschlägen konnte kein Konsens erzielt werden (7). Als Grundlage für den dritten geänderten Vorschlag wurde im Juli 2010 ein Diskussionspapier zur Reform des OLAF (8) vorgelegt.

6. Ferner liegt ein Entwurf für einen geänderten Kommissionsbeschluss (9) vor, im dem der derzeitige Status des OLAF als Kommissionsdienststelle beibehalten wurde.

7. Den politischen Leitlinien des Kommissionspräsidenten (10), wonach dem Amt völlige Unabhängigkeit außerhalb der Kommission gewährt werden sollte, wurde nicht gefolgt (11). Ganz im Gegenteil werden im Entwurf des Kommissionsbeschlusses die Rolle der Kommission bei der Auswahl des Generaldirektors des OLAF gestärkt und die Befugnisse des Generaldirektors als Anstellungsbehörde für das Personal des Amtes eingeschränkt (12).

8. Die nachstehenden Bemerkungen tragen den Empfehlungen des Hofes in früheren Stellungnahmen (13) sowie den Feststellungen aufgrund der Prüfung des Amtes in seinem Sonderbericht Nr. 2/2011 Rechnung (14).

Allgemeine Bemerkungen

9. Der Hof stimmt mit der Kommission darin überein, dass es notwendig ist, die Effizienz, Wirksamkeit und Rechenschaftspflicht des OLAF unter Wahrung der Unabhängigkeit bei seiner Untersuchungstätigkeit zu erhöhen (15).

Notwendigkeit der Vereinfachung und Konsolidierung der Betrugsbekämpfungsvorschriften

10. Der Hof bedauert, dass die Kommission die wiederholte Empfehlung (16) des Hofes, die derzeit geltenden Betrugsbekämpfungsvorschriften zu vereinfachen und zu konsolidieren und die diesbezüglichen Schwachstellen in den Befugnissen und Verfahren des OLAF zu beheben (17), nicht befolgt hat. Eine solche Neufassung des Regelungsrahmens sollte sich auf die OLAF-Verordnung, die Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften (18) und die Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 des Rates betreffend die Kontrollen und Überprüfungen vor Ort durch die Kommission zum Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften vor Betrug und anderen Unregelmäßigkeiten (19) erstrecken.

11. Ohne eine solche Neufassung wird die Rechtssicherheit wegen der Koexistenz sich überschneidender, inkohärenter oder gar miteinander unvereinbarer Bestimmungen, die schwer verständlich und schwer anwendbar sind, untergraben (siehe auch Ziffern 22-24 und 35).

Notwendigkeit einer klaren Definition des Begriffs „finanzielle Interessen der Union“

12. Der Hof wiederholt seine Empfehlung (20), den Begriff „finanzielle Interessen der Union“, der Kernstück jeglicher Betrugsbekämpfungsvorschriften ist, klar zu definieren.

13. Außerdem verweist der Hof auf die Rechtsprechung des Gerichtshofs (21), der sich im Jahr 2003 gegen eine enge Auslegung des Begriffs „finanzielle Interessen“ auf der Grundlage der Definition des Begriffs „Unregelmäßigkeit“ in Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates aussprach. Die Kommission hat allerdings zu keinem Zeitpunkt einen Vorschlag zur Änderung der Verordnung im Lichte dieser Rechtsprechung vorgelegt.

14. Eine Änderung (22) der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates ist besonders wichtig im Zusammenhang mit der Bekämpfung des MwSt.-Betrugs (23). Diese Betrugsart stellt eine ernst zu nehmende Bedrohung nicht nur für die Haushalte der Mitgliedstaaten, sondern auch für die Erhebung der Eigenmittel der Union dar (24).

Notwendigkeit einer unabhängigen Kontrolle der Rechtmäßigkeit laufender Untersuchungen

15. Der Hof begrüßt den Vorschlag, Bestimmungen über Verfahrensgarantien einzuführen, und nimmt den Vorschlag bezüglich eines internen Überprüfungsverfahrens zur Kenntnis (siehe auch Ziffern 37-40). Der Hof bedauert allerdings, dass mit dem Vorschlag der Kommission das Ziel einer unabhängigen Kontrolle der Rechtmäßigkeit laufender Untersuchungsmaßnahmen nicht erreicht wird. Damit eine solche Kontrolle ihre Wirkung entfalten kann, muss sie von einer vom OLAF unabhängigen Stelle oder Person durchgeführt werden, die zur Abgabe verbindlicher Stellungnahmen befugt ist. Diese Kontrolle laufender Untersuchungsmaßnahmen ist besonders notwendig in Fällen, in denen die Betroffenen nicht darüber informiert sind, dass sie Gegenstand einer Untersuchung sind, um deren Vertraulichkeit zu wahren.

Notwendigkeit eines effektiven und gleichwertigen Schutzes der finanziellen Interessen

16. Der Hof weist darauf hin, dass der vormalige Artikel 280 Absatz 4 EGV in Artikel 325 Absatz 4 AEUV dahin gehend umformuliert wurde, dass das Europäische Parlament und der Rat nunmehr ausdrücklich dazu verpflichtet werden, die erforderlichen Maßnahmen zur Gewährleistung eines effektiven und gleichwertigen Schutzes der finanziellen Interessen der Union in allen Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union zu beschließen. Derzeit unterliegen die Untersuchungen des OLAF unterschiedlichen Bedingungen, die in einzelnen internen Beschlüssen der Organe, Einrichtungen sowie Ämtern und Agenturen der Union niedergelegt sind (25). Der Hof zeigt zwar Verständnis dafür, dass die spezifischen Gegebenheiten bestimmter Organe, Einrichtungen, Ämter und Agenturen der Union möglicherweise zu berücksichtigen sind, ist jedoch auch der Auffassung, dass solche internen Beschlüsse nicht unbedingt in allen Fällen zu rechtfertigen sind und unter Umständen dazu führen, dass die Reichweite der Untersuchungstätigkeit des OLAF eingeschränkt und damit der effektive und gleichwertige Schutz der finanziellen Interessen der Union gefährdet wird.

Notwendigkeit klarer Regeln für Untersuchungen bei schweren Verfehlungen in anderen als finanziellen Angelegenheiten

17. Da die OLAF-Verordnung auf Artikel 325 AEUV beruht, beschränkt sich ihr Geltungsbereich auf Untersuchungen von Unregelmäßigkeiten zum Nachteil der finanziellen Interessen der Union. Es bedarf klarer Regeln für die Untersuchung interner Fälle von schweren Verfehlungen, die sich nicht gegen die finanziellen Interessen der Union richten, sondern möglicherweise Disziplinar- und/oder Strafverfahren oder ein Verfahren vor dem Europäischen Gerichtshof nach sich ziehen. Die diesbezüglich bestehenden Rechtsvorschriften sind sehr knapp gehalten und gelten nur für Personal, das dem Beamtenstatut oder den Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten der Europäischen Union unterliegt (26). Nach Ansicht des Hofes sollte der Gesetzgeber prüfen, welche Optionen im Rahmen des Vertrags bestehen, um sicherzustellen, dass alle Fälle schwerer Verfehlungen sachgerecht untersucht werden.

Notwendigkeit knapper, klarer und stimmiger Formulierungen

18. Nach Ansicht des Hofes wird mit den Änderungen insgesamt nicht erreicht, dass die Bestimmungen der OLAF-Verordnung so knapp, klar und stimmig wie möglich formuliert sind. Ein Beispiel hierfür ist die Verwendung der Bezeichnungen „das Amt“ und „der Generaldirektor des Amtes“, die keiner besonderen Logik zu unterliegen scheint (27); eine zusätzliche Komplikation ergibt sich aus der Einführung spezifischer Bestimmungen für die Übertragung der Befugnisse des Generaldirektors auf andere Bedienstete des Amtes. Ein weiteres Beispiel ist die vage Formulierung des vorgeschlagenen neuen Artikels 4 Absatz 6, wonach das Amt zur Unterrichtung eines Organs, einer Einrichtung, eines Amtes oder einer Agentur von Fällen, in denen deren oberste Management- oder politische Ebene von einer Untersuchung betroffen ist, „auf geeignete alternative Informationskanäle zurück(greift)“.

Spezifische Bemerkungen

Priorität der Untersuchungstätigkeit als Kernaufgabe

19. Der Hof empfiehlt, mit einer neuen Formulierung von Artikel 1 der OLAF-Verordnung die Priorität der Untersuchungstätigkeit als Kernaufgabe des OLAF gegenüber sonstigen Aufgaben klar herauszustellen. Die Wirksamkeit des OLAF hängt entscheidend davon ab, dass es einen höheren Anteil seiner Ressourcen für Untersuchungsmaßnahmen einsetzt.

Notwendigkeit der Klarstellung von Schlüsselbegriffen

20. Der Hof begrüßt die Absicht, im vorgeschlagenen neuen Wortlaut von Artikel 2 eine Reihe von Schlüsselbegriffen zu bestimmen. Der Vorschlag ist allerdings unvollständig, da er sich auf die Begriffe „Verwaltungsuntersuchungen“, „Betroffener“ und „Beamtenstatut“ beschränkt. Definitionen — oder Verweise auf die einschlägigen Rechtsvorschriften, in denen die betreffenden Definitionen bereits niedergelegt sind (28) — zu anderen Grundbegriffen wie „Betrug“, „Korruption“, „schwere Straftat“, „Unregelmäßigkeit“, „zuständige Behörde des Mitgliedstaats“, „direkt betroffen“, „indirekt betroffen“, „Zeuge“, „Hinweisgeber“, „Gespräch“ und „Erklärung“ sollten ebenfalls aufgenommen werden. Außerdem sollte in der Verordnung definiert werden, was unter „Verwaltungsuntersuchungen der Mitgliedstaaten“ zu verstehen ist, und es sollten unterschiedliche Termini für Situationen verwendet werden, in denen die ursprünglichen Anschuldigungen gegen eine Person nicht erhärtet werden konnten (29).

21. Der Hof macht darauf aufmerksam, dass eine Unstimmigkeit zwischen der Definition des Begriffs „Verwaltungsuntersuchung“ im vorgeschlagenen Artikel 2 und dem vorgeschlagenen Wortlaut von Artikel 3 Absatz 2 besteht. Laut Artikel 2 beschränkt sich die Aufgabe des OLAF darauf, den Beweis für die Unregelmäßigkeit der untersuchten Tätigkeiten zu erbringen (30). Das Amt ist nicht verpflichtet festzustellen, ob eine Unregelmäßigkeit als Folge einer vorsätzlichen Handlung oder eines Versäumnisses eintrat. Gemäß Artikel 3 Absatz 2 soll das OLAF feststellen, ob ein Betrugs- oder Korruptionsdelikt oder jedwede sonstige rechtswidrige Handlung vorliegt. Dementsprechend müsste das OLAF die Einzelverantwortung natürlicher Personen, die den Organen, Einrichtungen, Ämtern und Agenturen der EU nicht angehören, für Handlungen untersuchen, die möglicherweise strafrechtliche Sanktionen nach sich ziehen.

Notwendigkeit von Änderungen der Verordnung (EG) Nr. 2185/96

22. Gemäß dem derzeitigen Artikel 3 der OLAF-Verordnung übt das Amt für die Zwecke seiner externen Untersuchungen die der Kommission durch die Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 übertragenen Befugnisse zur Durchführung von Kontrollen und Überprüfungen vor Ort bei Wirtschaftsteilnehmern aus. Mit dem vorgeschlagenen neuen Artikel 3 Absatz 2 und der vorgeschlagenen Änderung von Artikel 4 Absatz 3 wird die Möglichkeit der Anwendung der in der Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 festgelegten Verfahren auf eine Reihe von Situationen ausgeweitet, die in der genannten Verordnung nicht vorgesehen sind (31).

23. Gleichzeitig wird mit dem vorgeschlagenen neuen Artikel 3 Absatz 2 die Durchführung von Kontrollen und Überprüfungen vor Ort auf Fälle im Zusammenhang mit ungerechtfertigten Ausgaben beschränkt, während die Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 auch bei Unregelmäßigkeiten zum Nachteil von Einnahmen aus direkt für Rechnung der Union erhobenen Eigenmitteln Anwendung findet.

24. Da weder eine Neufassung der Betrugsbekämpfungsvorschriften (siehe Ziffer 11) noch irgendeine Änderung der Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 vorgeschlagen wird, ist für den Leser dieser Verordnung nicht klar ersichtlich, dass diese Verordnung auch für andere Zwecke und unter anderen als den darin beschriebenen Bedingungen gilt. Wie der Hof in seiner Stellungnahme Nr. 7/2006 (32) unterstrich, läuft dies der Interinstitutionellen Vereinbarung vom 22. Dezember 1998„Gemeinsame Leitlinien für die redaktionelle Qualität der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften“ zuwider, wonach bei der Abfassung von Rechtsakten zu berücksichtigen ist, auf welche Personen sie Anwendung finden sollen, um diesen die eindeutige Kenntnis ihrer Rechte und Pflichten zu ermöglichen (33). Kommt keine Einigung bezüglich einer Neufassung zustande, sollte die Kommission die folgerichtigen Änderungen von Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 in Übereinstimmung mit Ziffer 19 der Vereinbarung vorschlagen.

Verstärkung der Zusammenarbeit mit den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten

25. Der Hof weist darauf hin, dass die Mitgliedstaaten gemäß Artikel 4 Absatz 3 EUV alle geeigneten Maßnahmen allgemeiner oder besonderer Art zur Erfüllung der Verpflichtungen, die sich aus den Handlungen der Organe der Union ergeben, zu ergreifen haben. Der Hof nimmt den vorgeschlagenen neuen Artikel 3 Absatz 3 zur Kenntnis, mit dem gewährleistet werden soll, dass die Bediensteten des OLAF unter den gleichen Bedingungen wie die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten und unter Achtung der innerstaatlichen Rechtsvorschriften Zugang zu sämtlichen mit dem untersuchten Sachverhalt zusammenhängenden Informationen und Schriftstücken haben, die für eine wirksame und effiziente Durchführung der Kontrollen und Überprüfungen vor Ort erforderlich sind. Der Hof geht davon aus, dass diese Anforderung nicht nur für im Besitz von Wirtschaftsteilnehmern (34) befindliche Informationen und Schriftstücke, sondern auch für im Besitz der an der geteilten Verwaltung von Haushaltsmitteln der Union beteiligten Behörden und Stellen befindliche Informationen und Schriftstücke gilt.

26. Mit dem vorgeschlagenen neuen Artikel 3 Absatz 4 werden die Mitgliedstaaten verpflichtet, eine Koordinierungsstelle für die Betrugsbekämpfung zu benennen, die für eine wirksame Zusammenarbeit und einen wirksamen Informationsaustausch mit dem Amt sorgt. Wenngleich eine verbesserte Koordinierung begrüßenswert ist, wird eine solche Koordinierungsstelle alleine nicht ausreichen, um die Schwierigkeiten zu beheben, auf die OLAF bei der Durchführung von Kontrollen und Überprüfungen vor Ort im Bereich der direkten Ausgaben trifft. Das Problem in diesem spezifischen Bereich besteht darin, dass nicht alle Mitgliedstaaten mit den notwendigen Zuständigkeiten ausgestattete Behörden geschaffen oder benannt haben, um die Untersuchungsmaßnahmen des OLAF wirksam zu unterstützen (35). Der Hof regt an, den vorgeschlagenen neuen Artikel 3 Absatz 3 dahin gehend zu ändern, dass OLAF bei der Durchführung seiner Kontrollen und Überprüfungen von einer geeigneten Vollzugsbehörde unterstützt werden kann (36).

Klarstellung der Bedeutung des Beamtenstatuts für interne Untersuchungen

27. Angesichts der Bedeutung des Beamtenstatuts für interne Untersuchungen des OLAF empfiehlt der Hof eine Änderung von Artikel 4 zu internen Untersuchungen, um einen klaren Verweis auf das Beamtenstatut aufzunehmen. Gemäß Artikel 22a des Beamtenstatuts sind EU-Beamte verpflichtet, dem OLAF jeden faktischen Hinweis, der rechtswidrige Handlungen, einschließlich Betrug oder Korruption, vermuten lässt, zu übermitteln, und Anhang IX des Beamtenstatuts enthält Vorschriften für die Durchführung von Verwaltungsuntersuchungen im Hinblick auf ein Disziplinarverfahren.

Vermeidung von Missverständnissen bezüglich der Einleitung von Untersuchungen

28. Der vorgeschlagene Artikel 5 über die Einleitung von Untersuchungen enthält komplizierte Bestimmungen, die vage formuliert sind. Artikel 5 Absatz 1 könnte dahin gehend ausgelegt werden, dass es dem Amt freisteht, zu mutmaßlichen Betrugs- oder Korruptionsdelikten oder sonstigen rechtswidrigen Handlungen zum Nachteil der finanziellen Interessen innerhalb der Organe, Einrichtungen, Ämter und Agenturen der EU keine Untersuchungen einzuleiten, selbst wenn hinreichender Verdacht besteht.

29. Außerdem werden in Artikel 5 Absätze 4 und 5 Änderungen zur Ergänzung der in den Artikeln 22a und 22b des Beamtenstatuts vorgesehenen Verfahren in Fällen, in denen ein Bediensteter dem Amt Informationen zu einem mutmaßlichen Betrug oder einer mutmaßlichen Unregelmäßigkeit vorlegt, eingeführt. Aus Gründen der Klarheit wäre es zweckmäßiger, stattdessen entsprechende Änderungen des Beamtenstatuts vorzuschlagen, wobei auch zu berücksichtigen ist, dass der Geltungsbereich des Beamtenstatuts über den der OLAF-Verordnung hinausreicht (siehe Ziffer 4).

Beschleunigung der ersten Bewertung und der nachfolgenden Untersuchung von Fällen

30. Der Hof begrüßt den vorgeschlagenen neuen Wortlaut von Artikel 5 Absatz 4, wonach der Generaldirektor des Amtes binnen zwei Monaten nach Eingang eines von einem Organ, einer Einrichtung, einem Amt oder einer Agentur der Union oder von einem betroffenen Mitgliedstaat gestellten Ersuchens beim Amt zu beschließen hat, ob eine Untersuchung eingeleitet wird oder nicht. Der Hof empfiehlt, auch bei Fällen, in denen die erste Information dem Amt von anderen Quellen zugeleitet wird, eine Höchstdauer für die Bewertungen festzusetzen.

31. Gemäß dem neuen Wortlaut von Artikel 6 Absatz 6 hat das Amt, falls sich zeigt, dass eine Untersuchung nicht binnen 12 Monaten nach ihrer Einleitung abgeschlossen werden kann, dem Überwachungsausschuss alle sechs Monate mitzuteilen, welche Gründe dem Untersuchungsabschluss entgegenstehen; derzeit ist diese Information nur einmal nach neun Monaten zu übermitteln. Der Wortlaut der neuen Bestimmung ist nicht klar und könnte dahin gehend ausgelegt werden, dass der Überwachungsausschuss erstmals nach 18 Monaten zu unterrichten ist.

32. Zur wirksameren Behandlung des Problems der langen Dauer der Untersuchungen des OLAF (37) wäre es zweckmäßig, eine Standarddauer von 12 Monaten einzuführen, die nur auf Beschluss des Generaldirektors des Amtes nach Unterrichtung des Überwachungsausschusses um jeweils sechs Monate verlängerbar wäre (38).

Stärkung der Verfahrensgarantien

33. Der vorgeschlagene Artikel 7a Absatz 2 zu Verfahrensgarantien enthält Regeln für die Befragung von Zeugen und Betroffenen. Es sollte klargestellt werden, dass die befragte Person das Recht hat, die Zustimmung zu dem vom Amt erstellten Gesprächsprotokoll zu verweigern. Ferner sollte ausdrücklich festgelegt werden, ob Personen, die den Organen, Einrichtungen, Ämtern und Agenturen nicht angehören, verpflichtet sind, der Einladung des OLAF zu einem Gespräch Folge zu leisten oder das Protokoll eines solchen Gesprächs zu unterzeichnen. Außerdem sollten die zu befragenden Personen vor der Aufnahme von Erklärungen im Zusammenhang mit Kontrollen vor Ort über ihre Rechte aufgeklärt werden und Zugang zu dem vom Amt erstellten Protokoll über die von ihnen abgegebenen Erklärungen erhalten.

34. Nach Ansicht des Hofes sollten in dem vorgeschlagenen Artikel 7a Absatz 4 keine Ausnahmen von der Regel zugelassen werden, dass sich der Betroffene in einem Gespräch mit den Untersuchungsbeauftragten des Amtes in einer EU-Amtssprache seiner Wahl äußern kann.

35. Der Hof weist darauf hin, dass der vorgeschlagene Wortlaut von Artikel 7a Absatz 4 einen verstärkten Rückgriff auf die Option ermöglicht, der Pflicht, dem Betroffenen Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben, erst zu einem späteren Zeitpunkt nachzukommen. Dem vorgeschlagenen Wortlaut zufolge kann der Generaldirektor einen solchen Beschluss fassen, wenn zwei Voraussetzungen erfüllt sind: In einem Fall ist der Rückgriff auf in die Zuständigkeit einer nationalen Justizbehörde fallende Untersuchungsmittel erforderlich und „muss aus untersuchungstechnischen Gründen absolute Vertraulichkeit gewahrt werden“. Diese Formulierung läuft Artikel 1 Absatz 2 von Anhang IX des Beamtenstatuts zuwider, der diesbezüglich insofern eine restriktivere Handhabung vorsieht, als der Rückgriff auf diese Option auf „Fälle, in denen (…) absolute Geheimhaltung gewahrt werden muss,“ beschränkt ist.

36. Hat das OLAF einmal von der Option der Anhörung zu einem späteren Zeitpunkt Gebrauch gemacht, haben die Untersuchungsbeauftragten häufig keine Möglichkeit, den Betroffenen Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben, solange die Verfahren einer nationalen Justizbehörde andauern. Infolgedessen kann das OLAF den Fall nicht abschließen, selbst wenn es keine weiteren Untersuchungsmaßnahmen mehr durchzuführen braucht. Da derartige Situationen nicht mit der in Artikel 6 Absatz 5 der OLAF-Verordnung verankerten Bestimmung in Einklang steht, wonach die Untersuchungen ohne Unterbrechung durchzuführen sind, sollten für derartige Fälle geeignete Bestimmungen erlassen werden.

Internes Überprüfungsverfahren

37. Im neuen Artikel 7b ist ein internes Überprüfungsverfahren bezüglich der Einhaltung der Verfahrensgarantien seitens der Untersuchungsbeauftragten des Amtes vorgesehen, das von jeder von einer Untersuchung des OLAF betroffenen natürlichen Person beantragt werden kann. Dabei ist vorgesehen, dass der/die mit dem Überprüfungsverfahren befasste(n) OLAF-Bedienstete(n) von niemandem Anweisungen entgegennimmt/entgegennehmen und den Überwachungsausschuss in Kenntnis setzt/setzen, wenn er/sie der Meinung ist/sind, dass eine vom Generaldirektor getroffene Maßnahme sein/ihre Unabhängigkeit antastet.

38. Nach Ansicht des Hofes ist allerdings die erforderliche völlige Unabhängigkeit der Position nicht gewährleistet, da die Überprüfungsbeauftragten weiterhin hierarchisch dem Generaldirektor unterstellt sind. Außerdem ist nicht klar, ob und wann der Überwachungsausschuss Kopien der an den Generaldirektor gerichteten Stellungnahme des Überprüfungsbeauftragten und des dem Betroffenen übermittelten mit Gründen versehenen Antwortschreibens erhält.

39. Das vorgeschlagene Überprüfungsverfahren würde nur auf Antrag eines Betroffenen eingeleitet. Es käme nicht in Fällen zur Anwendung, in denen die Betroffenen nicht wissen, dass sie Gegenstand einer Untersuchung des OLAF sind, da sie erst zu einem späteren Zeitpunkt davon in Kenntnis gesetzt werden, um die Vertraulichkeit der Untersuchung zu wahren.

40. Stattdessen regt der Hof an, die Funktion eines Überprüfungsbeauftragten einzurichten. Dieser sollte weder vom Generaldirektor ernannt werden noch ihm hierarchisch unterstellt sein. Der Überprüfungsbeauftragte sollte nicht nur verbindliche Stellungnahmen auf Antrag von Betroffenen abzugeben haben, sondern auch befugt sein, derartige Stellungnahmen in allen Fällen abzugeben, in denen der Generaldirektor beabsichtigt, Informationen an die nationalen Justizbehörden weiterzuleiten, oder in denen Untersuchungen seit mehr als zwei Jahren laufen. Hierzu sollte der Überprüfungsbeauftragte über uneingeschränkten Zugang zu den einschlägigen Fallakten des OLAF verfügen. Seine Stellungnahmen sollte er sowohl an den Generaldirektor als auch an den Überwachungsausschuss richten.

Zusammenarbeit mit Eurojust, Europol und internationalen Organisationen

41. Mit dem vorgeschlagenen Artikel 10a werden Bestimmungen über die Zusammenarbeit des Amtes mit Eurojust, Europol und internationalen Organisationen eingeführt. Auf die Pflichten des OLAF bezüglich der Unterrichtung von Eurojust über mutmaßliche schwere Straftaten in Form eines Betrugs- oder eines Korruptionsdelikts oder einer sonstigen rechtswidrigen Handlung wird nur vage eingegangen. Der Hof empfiehlt, objektive Kriterien zur Bestimmung geeigneter Fälle für die Zusammenarbeit einzuführen, wie sie derzeit bereits in der „praktischen Vereinbarung über die Zusammenarbeit zwischen Eurojust und OLAF“ (39) vorliegen.

Klarstellung der Rolle des Überwachungsausschusses

42. Was die vorgeschlagenen Änderungen von Artikel 11 bezüglich des Überwachungsausschusses betrifft, begrüßt der Hof den Vorschlag, dass der Ausschuss künftig das Funktionieren der Informationsübermittlung zwischen dem Amt und den Organen, Einrichtungen, Ämtern und Agenturen überwacht. Der Hof empfiehlt, die Überwachungstätigkeit des Ausschusses auch auf den Informationsaustausch zwischen dem Amt und den Behörden der Mitgliedstaaten, einschließlich des Informationsaustauschs über Eurojust, auszuweiten.

43. Dem vorgeschlagenen neuen Artikel 11 Absatz 1 zufolge läge es nahezu ausschließlich im Ermessen des Generaldirektors des Amtes, wieweit der Überwachungsausschuss Zugang zu Informationen über Untersuchungen und zu Fallakten des OLAF erhält. Der Hof empfiehlt klarzustellen, dass der Ausschuss Zugang zu den Fallakten des OLAF benötigt, um Sachverhalte aufdecken zu können, die die Unabhängigkeit des Amtes beeinträchtigen.

44. Zur Stärkung der unabhängigen Rolle des Überwachungsausschusses empfiehlt der Hof, im vorgeschlagenen Artikel 11 Absatz 6 klarzustellen, dass das Sekretariat des Ausschusses ausschließlich gemäß den Anweisungen des Ausschusses und unabhängig vom OLAF handelt und nicht vom Generaldirektor ernannt werden oder diesem hierarchisch unterstellt sein darf (40).

45. Der Hof empfiehlt, das Urteil des Gerichts erster Instanz von Juli 2008 (41) zu berücksichtigen, demzufolge eine wichtige Funktion des Überwachungsausschusses darin besteht, die Rechte der Personen zu schützen, die von Untersuchungen des OLAF betroffen sind. Der Hof weist darauf hin, dass die diesbezügliche Rolle des Ausschusses möglicherweise beschnitten wird, da der Generaldirektor des OLAF gemäß dem vorgeschlagenen neuen Artikel 11 Absatz 7 nicht mehr (42) verpflichtet ist, den Ausschuss im Vorfeld über die Fälle zu unterrichten, die die Übermittlung von Informationen an die Justizbehörden eines Mitgliedstaats erfordern. Nach Ansicht des Hofes könnte diese Lücke durch die Einführung der Funktion eines Überprüfungsbeauftragten kompensiert werden, der dem Ausschuss berichtet (siehe Ziffer 40).

Das „Meinungsaustauschverfahren“ untergräbt möglicherweise die Unabhängigkeit der Untersuchungstätigkeit

46. Mit dem vorgeschlagenen neuen Artikel 11a wird ein regelmäßiger Meinungsaustausch auf politischer Ebene eingeführt, um die Untersuchungspolitik des Amtes zu erörtern; gleichzeitig wird das Amt in Artikel 11a Absatz 4 dazu verpflichtet, „geeignete Folgemaßnahmen zu den im Rahmen des Meinungsaustauschs geäußerten Standpunkten (zu ergreifen)“. Ein solches Verfahren könnte als Eingriff in die Unabhängigkeit des Generaldirektors bei der Ermittlung und Festlegung der Untersuchungsprioritäten des Amtes aufgefasst werden (43). Außerdem könnte ein solches Verfahren womöglich de facto die Funktion eines Präsidialorgans des Amtes übernehmen, ohne dass die Zuständigkeiten der Teilnehmer und die prozeduralen Rahmenbedingungen klar festgelegt wären.

47. Falls mit dem vorgeschlagenen neuen Artikel 11a eine stärkere Beteiligung aller Organe am Funktionieren des Amtes erreicht werden soll, wäre die Umwandlung des OLAF in ein interinstitutionelles Amt (44) eine bessere Option. Eine solche Lösung entspräche auch den Änderungen aufgrund von Artikel 325 AEUV bezüglich eines effizienten und gleichwertigen Schutzes der finanziellen Interessen der Union in allen Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union.

Klarstellung der Rolle des Generaldirektors

48. Der Hof sieht keinen triftigen Grund für den Vorschlag der Kommission, aus dem derzeitigen Artikel 12 Absatz 3 die Verpflichtung zur Berichterstattung an den Rechnungshof über die Ergebnisse der vom Amt durchgeführten Untersuchungen zu streichen.

49. Der Hof nimmt den vorgeschlagenen neuen Artikel 12 Absatz 5 zur Kenntnis, mit dem der Generaldirektor ermächtigt wird, die Ausübung bestimmter ihm obliegender Aufgaben, insbesondere Beschlüsse zur Einleitung von Untersuchungen oder Befugnisse zur Leitung von Untersuchungen, an andere Bedienstete des Amtes zu delegieren. Der Hof macht auf das Risiko aufmerksam, dass der Vorschlag zur Verwässerung der Kernzuständigkeiten des Generaldirektors führen könnte.

50. Gemäß dem vorgeschlagenen neuen Artikel 12 Absatz 6 wird der Generaldirektor von einem „internen Gremium“ unterstützt, das er bei der Untersuchungseinleitung, vor dem Untersuchungsabschluss und wann immer er es für angebracht hält, zu Rate zieht. Der Hof macht auf das Risiko aufmerksam, dass ein solches Konsultationsverfahren den Generaldirektor in Notsituationen daran hindern könnte, rasch zu handeln.

Diese Stellungnahme wurde von Kammer IV unter Vorsitz von Herrn Igors LUDBORŽS, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 12. Juli 2011 in Luxemburg angenommen. Für den Rechnungshof Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA Präsident

(1) KOM(2011) 135 endg. vom 17. März 2011 — Geänderter Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 über die Untersuchungen des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF) und zur Aufhebung der Verordnung (Euratom) Nr. 1074/1999.

(2) Beschluss 1999/352/EG, EGKS, Euratom der Kommission vom 28. April 1999 zur Errichtung des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF) (ABl. L 136 vom 31.5.1999, S. 20).

(3) Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Mai 1999 über die Untersuchungen des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF) (ABl. L 136 vom 31.5.1999, S. 1). Die Bestimmungen der Verordnung (Euratom) Nr. 1074/1999 entsprechen denen der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999, wurden aber aufgrund einer anderen Rechtsgrundlage (Artikel 203 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft) angenommen.

(4) Zu den wichtigsten Rechtsvorschriften siehe den Anhang zu dieser Stellungnahme.

(5) Siehe Artikel 2 des Beschlusses 1999/352/EG, EGKS, Euratom der Kommission.

(6) Siehe Bericht der Kommission über die Bewertung der Tätigkeiten des OLAF, KOM(2003) 154 endg. vom 2. April 2003.

(7) Der erste Vorschlag wurde im Februar 2004 vorgelegt (siehe KOM(2004) 103 endg. vom 10. Februar 2004) und im März 2007 zurückgezogen. Der zweite Vorschlag wurde im Mai 2006 vorgelegt (siehe KOM(2006) 244 endg. vom 24. Mai 2006) und wird nun durch den dem Hof zur Stellungnahme vorliegenden geänderten Vorschlag ersetzt.

(8) SEK(2010) 859 vom 6. Juli 2010.

(9) Vorentwurf eines Beschlusses der Kommission zur Änderung ihres Beschlusses 1999/352/EG, EGKS, Euratom vom 28. April 1999 zur Errichtung des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung, SEK(2011) 343 endg. vom 17. März 2011.

(10) „(…) ich erwarte noch weitere Schritte, beispielsweise bei der Mittelbewirtschaftung. Nachdem das OLAF nun richtig etabliert ist, sollte es von der Kommission völlig unabhängig werden.“ Siehe S. 37 der politischen Leitlinien für die nächste Kommission von Präsident Barroso vom 28. Oktober 2009, http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/president/pdf/press_20090903_de.pdf.

(11) In seiner Aufgabenbeschreibung vom 27. November 2009 ersuchte Präsident Barroso das für Steuern und Zollunion, Audit und Betrugsbekämpfung zuständige Kommissionsmitglied darum, das OLAF als völlig unabhängigen Dienst außerhalb der Kommission einzurichten. Siehe http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/mission_letters/pdf/semeta_taxation_en.pdf.

(12) Soweit dies für die Wahrung der Unabhängigkeit des Amtes erforderlich ist (vgl. den vorgeschlagenen neuen Artikel 6 Absatz 1 des Beschlusses).

(13) Stellungnahme Nr. 8/2005 zu einem Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die gegenseitige Amtshilfe zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft gegen Betrug und sonstige rechtswidrige Handlungen (ABl. C 313 vom 9.12.2005, S. 1) und Stellungnahme Nr. 7/2006 zu dem Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 über die Untersuchungen des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF) (ABl. C 8 vom 12.1.2007, S. 1).

(14) Weiterverfolgung des Sonderberichts Nr. 1/2005 zur Verwaltung des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung, http://eca.europa.eu/portal/page/portal/publications/auditreportsandopinions.

(15) Siehe insbesondere die Erwägungsgründe Nr. 2, 5, 7, 9, 11 und 19 des geänderten Vorschlags und den Vermerk IP/11/321 der Kommission vom 17. März 2011, der eine Zusammenfassung des geänderten Vorschlags enthält.

(16) Siehe Ziffer 36 der Stellungnahme Nr. 8/2005, Ziffer 5 der Stellungnahme Nr. 7/2006, Ziffer 112 des Sonderberichts Nr. 8/2007 (ABl. C 20 vom 25.1.2008, S. 1) und Ziffer 71 (Folgeempfehlung 3) des Sonderberichts Nr. 2/2011, http://eca.europa.eu/portal/page/portal/publications/auditreportsandopinions.

(17) Das Europäische Parlament griff die Empfehlung des Rechnungshofs bereits im Jahr 2006 auf (siehe Ziffern 28-32 der Entschließung des Europäischen Parlaments zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften und zur Betrugsbekämpfung — Jahresbericht 2004 vom 15. Juni 2006 (P6_TA(2006)0277) (ABl. C 300 E vom 9.12.2006, S. 508). Der Rat hat sich ebenfalls für eine Zusammenführung der Rechtsinstrumente zur Betrugsbekämpfung in einem einheitlichen Regelungsrahmen ausgesprochen (siehe Abschnitt 6 der Schlussfolgerungen des Rates zur Reform des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung, die vom Rat am 6. Dezember 2010 angenommen wurden, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/EN/genaff/118236.pdf).

(18) ABl. L 312 vom 23.12.1995, S. 1.

(19) ABl. L 292 vom 15.11.1996, S. 2.

(20) Siehe Ziffer 38 der Stellungnahme Nr. 8/2005.

(21) Randnrn. 82 bis 95 des Urteils des Gerichtshofs vom 10. Juli 2003 in der Rechtssache C-11/00 Kommission der Europäischen Gemeinschaften gegen Europäische Zentralbank (ABl. C 213 vom 6.9.2003, S. 1).

(22) Sofern die Angelegenheit nicht durch eine Neufassung der Betrugsbekämpfungsvorschriften geregelt wird.

(23) Die MwSt.-Einnahmen sind ein Teil der Eigenmittel der EU. Die in der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates enthaltene Definition des Begriffs „Unregelmäßigkeit“ deckt allerdings MwSt.-Betrug nicht ab, denn sie erstreckt sich lediglich auf Verstöße, die direkt für Rechnung der Gemeinschaften erhobene Eigenmittel betreffen.

(24) Siehe Sonderbericht Nr. 8/2007 über die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden auf dem Gebiet der Mehrwertsteuer (ABl. C 20 vom 25.1.2008, S. 1).

(25) Siehe Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999.

(26) Siehe Artikel 86 Absatz 2 des Beamtenstatuts.

(27) In der derzeit geltenden Verordnung wird ausgehend von der Annahme, dass der Generaldirektor sämtliche dem Amt übertragenen Entscheidungsbefugnisse innehat, unterschieden zwischen Situationen, in denen der Generaldirektor seine Befugnisse an andere Bedienstete des Amtes delegieren darf, und Situationen, in denen der Generaldirektor seine Befugnisse nicht delegieren darf. Siehe in diesem Zusammenhang auch den Empfehlungsentwurf des Europäischen Bürgerbeauftragten vom 9. Dezember 2010 im Rahmen seiner Untersuchung zu der gegen das OLAF gerichteten Beschwerde 856/2008/BEH, Ziffern 92-104.

(28) Sofern es nicht zu einer Neufassung der Betrugsbekämpfungsvorschriften kommt.

(29) Siehe Ziffer 35 des Sonderberichts Nr. 2/2011.

(30) Gemäß Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates ist der Tatbestand der Unregelmäßigkeit bei jedem Verstoß gegen eine Gemeinschaftsbestimmung als Folge einer Handlung oder Unterlassung eines Wirtschaftsteilnehmers gegeben, die einen Schaden für den Gesamthaushaltsplan der Gemeinschaften oder die Haushalte, die von den Gemeinschaften verwaltet werden, bewirkt hat bzw. haben würde, sei es durch die Verminderung oder den Ausfall von Eigenmitteleinnahmen, die direkt für Rechnung der Gemeinschaften erhoben werden, sei es durch eine ungerechtfertigte Ausgabe.

(31) Beispielsweise Beschaffung einschlägiger Nachweise für die Zwecke interner Untersuchungen.

(32) Siehe Ziffer 5.

(33) Siehe Ziffer 3 der Vereinbarung. In Ziffer 16 heißt es weiter, dass in Rechtsakten Bezugnahmen auf andere Rechtsakte so weit wie möglich vermieden werden sollen (ABl. C 73 vom 17.3.1999, S. 1).

(34) Für Wirtschaftsteilnehmer besteht bereits eine ähnliche Bestimmung in Artikel 7 der Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96.

(35) Siehe Ziffern 40-42 des Sonderberichts Nr. 2/2011.

(36) Eine ähnliche Bestimmung besteht in Artikel 20 der Verordnung (EG) Nr. 1/2003 des Rates vom 16. Dezember 2002 zur Durchführung der in den Artikeln 81 und 82 des Vertrags niedergelegten Wettbewerbsregeln (ABl. L 1 vom 4.1.2003, S. 1).

(37) Gemäß Artikel 41 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union hat jede Person ein Recht darauf, dass ihre Angelegenheiten von den Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union innerhalb einer angemessenen Frist behandelt werden.

(38) Die Kommission schlug ein solches Verfahren in ihrer Antwort zu Ziffer 80 des Sonderberichts Nr. 1/2005 zur Verwaltung des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF) (ABl. C 202 vom 18.8.2005, S. 1) vor. Siehe auch Ziffer 27 des Sonderberichts Nr. 2/2011.

(39) Gemäß Ziffer 5 der Vereinbarung muss das OLAF zur Bestimmung geeigneter Fälle für die Zusammenarbeit Eurojust unverzüglich über jeden Fall informieren, der die justizielle Zusammenarbeit zwischen den zuständigen nationalen Behörden zweier oder mehrerer Mitgliedstaaten direkt impliziert, oder über jeden Fall, der einen Mitgliedstaat und die Gemeinschaft betrifft (ABl. C 314 vom 9.12.2008, S. 3).

(40) Hierfür bestehen verschiedene Optionen, siehe beispielsweise Beschluss Nr. 235/2008/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. März 2008 zur Einsetzung eines Europäischen Beratungsgremiums für die Statistische Governance (ABl. L 73 vom 15.3.2008, S. 17). Gemäß Artikel 4 Absatz 4 des Beschlusses wird dieses zur Stärkung der Unabhängigkeit, Integrität und Rechenschaftspflicht eingesetzte hochrangige Beratungsgremium durch ein Sekretariat unterstützt, das von der Kommission bereitgestellt wird, aber unabhängig von ihr handelt.

(41) Rechtssache T-48/05 Franchet und Byk gegen Kommission vom 8. Juli 2008 (ABl. C 209 vom 15.8.2008, S. 44).

(42) Derzeit heißt es in Artikel 11 Absatz 7 der OLAF-Verordnung, dass der Direktor des Amtes den Ausschuss über „die Fälle, die die Übermittlung von Informationen an die Justizbehörden eines Mitgliedstaats erfordern“, unterrichtet. Das Gericht erster Instanz befand in Randnr. 168 seines Urteils in der Rechtssache T-48/05: „Unbestreitbar soll somit das Erfordernis, diesen Ausschuss vor der Übermittlung von Informationen an nationale Justizbehörden zu befassen, den Betroffenen Rechte verleihen.“

(43) Siehe Leitsatz Nr. 3 aus der am 6. November 1997 vom Ministerkomitee des Europarats angenommenen Entschließung Nr. (97)/24 über die 20 Leitsätze für die Korruptionsbekämpfung, https://wcd.coe.int/wcd/ViewDoc.jsp?id=593789&.

(44) Als Beispiel für ein solches interinstitutionelles Amt siehe den Beschluss über die Errichtung des Amtes für Personalauswahl (EPSO) (Beschluss 2002/620/EG des Europäischen Parlaments, des Rates, der Kommission, des Gerichtshofs, des Rechnungshofs, des Wirtschafts- und Sozialausschusses, des Ausschusses der Regionen und des Europäischen Bürgerbeauftragten vom 25. Juli 2002 (ABl. L 197 vom 26.7.2002, S. 53)).