BEMERKUNGEN DES HOFES ANTWORT DER KOMMISSION

EINLEITUNG

10.1. In diesem Kapitel, das drei Teile umfasst, liegt der Schwerpunkt auf der Wirtschaftlichkeit. Der erste Teil enthält die Bemerkungen des Hofes zu den Managementplänen (MP) und Jährlichen Tätigkeitsberichten (JTB) einiger Generaldirektoren der Kommission. Der zweite Teil betrifft den zweiten und dritten Evaluierungsbericht der Kommission (1), und im dritten Teil wird auf einige der wichtigsten Themen und Lehren für die Zukunft eingegangen, die sich aus den im Jahr 2012 vom Hof ausgearbeiteten Sonderberichten zu Fragen der Wirtschaftlichkeit ergeben (2). 10.1. Die Kommission schenkt der Leistungsmessung und -berichterstattung zunehmend mehr Beachtung. Die Erstellung von Leistungsberichten ist als Entwicklungsprozess zu sehen. Die Mitteilung „Managementbilanz der Kommission 2012 — Synthesebericht“ (COM(2013) 334 final vom 5.6.2013) führt eine Reihe von Initiativen auf, die das Leistungsmanagement innerhalb der Kommission weiter festigen sollen. Die stetige Entwicklung hin zu einer Leistungskultur wird ihre volle Wirkung erst in einigen Jahren entfalten, was zum Teil damit zusammenhängt, dass neue Statistik- und andere Tools entwickelt werden müssen.

10.2. Die Bewertung der Leistung erfolgt nach Maßgabe der Grundsätze der wirtschaftlichen Haushaltsführung (Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit) (3). Es ist von entscheidender Bedeutung, die Leistung während der gesamten Dauer einer öffentlichen Intervention zu messen, und zwar bezogen auf Input (für die Programmdurchführung erforderliche finanzielle, personelle, materielle, organisatorische oder regulative Mittel), Output (was im Rahmen des Programms erreicht werden soll), Ergebnisse (unmittelbare durch das Programm verursachte Veränderungen bei den direkt Beteiligten oder den direkten Empfängern) und Auswirkungen (längerfristige gesellschaftliche Veränderungen, die auf die EU-Maßnahme zurückzuführen sind).

10.3. In vielen Bereichen des EU-Haushalts gelten komplexe Rechtsrahmen und liegt der Schwerpunkt nicht genug auf der Leistung. Wenngleich im Zusammenhang mit den Vorschlägen für die neuen Verordnungen zum Gemeinsamen Strategischen Rahmen (GSR) und zur Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 behauptet wird, diese seien ergebnisorientiert, so sind sie doch grundsätzlich nach wie vor inputorientiert (ausgabenorientiert), weswegen der Schwerpunkt eher auf der Einhaltung von Rechtsvorschriften als auf der Erbringung von Leistungen liegt (4). Beispielsweise ist für die ländliche Entwicklung in der entsprechenden Verordnung eine Reihe disparater und weitreichender Ziele festgehalten, wobei aber weder die erwarteten Ergebnisse und Auswirkungen noch die relevanten Indikatoren angeführt werden (5). 10.3. Die neuen Verordnungen im Bereich der Gemeinsamen Agrarpolitik gewährleisten auch für die zweite Säule einen stärker leistungsorientierten Ansatz: — Der Verordnungsentwurf für den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums enthält zwar keine quantitativen Ziele auf EU-Ebene, schreibt jedoch vor, dass alle Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums auf die Erfüllung quantitativer Ziele ausgerichtet sein müssen, die sich streng an den Zielvorgaben in der Verordnung orientieren. Die Indikatoren, die zur Definition dieser Ziele zu verwenden sind, werden im Durchführungsrechtsakt festgelegt. — Darüber hinaus gilt für wichtige geplante Outputs gemäß der Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen ein Leistungsrahmen. Die Ergebnisorientierung ist auch ein wesentliches Merkmal der vorgeschlagenen Verordnungen für die europäischen Struktur- und Investitionsfonds. Einige Aspekte der anspruchsvollen und innovativen Vorschläge sind: — eine bessere Interventionslogik, die die von der Union festgelegten Ziele mit verbindlichen und präzisen Zielvorgaben der Mitgliedstaaten verknüpft, — erstmalige interventionsspezifische Ex-ante-Konditionalitäten zur Erhöhung der Wirksamkeit der Investitionen, — deutlich erweiterte makroökonomische Konditionalitäten, — ein neu gestaltetes Evaluierungskonzept, das sich auf die Planung, die Pflicht zur Evaluierung der Wirkungen jedes einzelnen Programmteils und den Einsatz neuer Methoden gründet, — ein verbindlicher Leistungsrahmen einschließlich leistungsgebundener Reserve.

10.4. Bei großen Teilen des EU-Haushalts, insbesondere beim Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) und bei den Fonds der Kohäsionspolitik (GSR), werden die innerhalb der Rubriken des mehrjährigen Finanzrahmens (MFF) (6) zulässigen maximalen Ausgabenbeträge in jährliche Mittelzuweisungen für die einzelnen Mitgliedstaaten aufgeteilt. Wie der Hof bereits in der Vergangenheit hervorgehoben hat, ist es eine Herausforderung, mit einer Regelung, bei der die Mittel im Vorfeld auf die Mitgliedstaaten aufgeteilt werden (7) und die Inanspruchnahme dieser Mittel ein implizites Ziel darstellt, qualitativ gute Ergebnisse zu erreichen (8). 10.4. Die neuen Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums werden unter dem Aspekt der Erfüllung quantitativer Ziele (die mit den Zielvorgaben der Verordnung in Verbindung stehen) konzipiert. Die Mittelzuweisung für die verschiedenen Maßnahmen erfolgt gemäß den jeweiligen Zielen, so dass zwischen den gesetzten Zielen und den dafür vorgesehenen Mitteln kein Ungleichgewicht herrscht. Die Kommission wird ferner eine leistungsgebundene Reserve einbehalten, die erst zu einem späteren Zeitpunkt der Programmdurchführung freigegeben wird, wenn die Verwaltungsbehörden nachweisen können, dass die Programme die vorgegebenen Etappenziele erreicht haben. Das vorrangige Ziel der Erfüllung der Zielvorgaben wird dadurch nachdrücklich unterstützt.

Die Mittelzuweisung nach Mitgliedstaaten ist zum Zweck der Programmplanung und insbesondere der Vorabquantifizierung der Ziele erforderlich, die ansonsten nicht möglich wäre. Die Mittel sollten auf die in den einzelnen Mitgliedstaaten anstehenden Bedürfnisse abgestimmt sein.

TEIL 1 — DIE BERICHTERSTATTUNG ÜBER DIE POLITISCHEN ERFOLGE IN DEN JÄHRLICHEN TÄTIGKEITSBERICHTEN HAT SICH WEITERENTWICKELT, IST ABER WEITERHIN VON BEGRENZTEM NUTZEN

Einleitung

10.5. Die bei der Ausführung des EU-Haushalts zur Anwendung kommenden verschiedenen Arten der Mittelverwaltung (9) und die unterschiedlichen Aufgaben der Generaldirektionen haben zur Folge, dass der Kommission unterschiedliche Rollen und Zuständigkeiten zukommen. Die Kommission sollte diesen Faktoren — neben anderen — Rechnung tragen, wenn sie in ihren MP Leistungsziele und Indikatoren festlegt und in ihren JTB diesbezüglich Bericht erstattet. 10.5. Die Kommissionsdienststellen wurden gebeten, in ihren Managementplänen unter Angabe der erwarteten Wirkungen und Ergebnisse Zielvorgaben festzulegen. Diese Vorgaben beziehen sich gewöhnlich auf gesellschaftliche Probleme, die auf unterschiedliche Weise, etwa durch finanzielle Unterstützung, den Erlass von Rechtsvorschriften oder die Rechtsdurchsetzung, behoben werden sollen. Derzeit wird über Wege der Transparenzerhöhung nachgedacht, etwa indem in den Managementplänen die Zuständigkeiten der Kommission im Rahmen ihrer operativen Tätigkeiten besser beschrieben werden.

10.6. Der Hof analysierte die im Zusammenhang mit den MP und JTB bestehenden Anforderungen an die Berichterstattung sowie die damit verbundenen Prozesse, einschließlich der zur Verfügung gestellten Orientierungshilfen. Er prüfte die MP und JTB (Teil 1) für das Jahr 2012 der Generaldirektion Wettbewerb (GD COMP), der Generaldirektion Mobilität und Verkehr (GD MOVE) sowie der Generaldirektion Maritime Angelegenheiten und Fischerei (GD MARE). Dabei ging er insbesondere der Frage nach, ob die JTB nützliche Informationen darüber liefern, welchen Beitrag die Generaldirektionen innerhalb des Jahres zu den politischen Erfolgen geleistet haben (10). Grundlage dieser Analyse waren die Anforderungen, die in der Haushaltsordnung, den Kommissionsnormen für die interne Kontrolle und den vom Generalsekretariat der Kommission und der Generaldirektion Haushalt (GD BUDG) herausgegebenen Anweisungen für die Ausarbeitung der MP und JTB festgelegt sind.

Die Berichterstattung über die politischen Erfolge muss verbessert werden

10.7. Gemäß der Haushaltsordnung muss die Kommission dem der Haushaltsbehörde vorzulegenden Entwurf des Haushaltsplans Tätigkeitsübersichten beifügen (11). Diese Tätigkeitsübersichten sollen für die verschiedenen Tätigkeiten sogenannte SMART-Ziele (12) vorsehen (mindestens ein Ziel pro Tätigkeit). Die Zielerreichung soll anhand von Indikatoren gemessen werden. Die in den Tätigkeitsübersichten aufgeführten Ziele und Indikatoren werden von den Generaldirektoren größtenteils direkt in ihre MP als Ziele übernommen.

10.8. Die Generaldirektoren sollen dann in Teil 1 ihrer JTB über die erzielten Ergebnisse Bericht erstatten sowie darüber, inwieweit diese Ergebnisse die angestrebten Auswirkungen hatten. Kommissionsweit betrachtet enthielten alle MP zusammengenommen rund 1 000 Ziele und etwa 3 000 Indikatoren (13).

10.9. Aufgrund seiner Analyse der MP und JTB der GD COMP, GD MOVE und GD MARE ermittelte der Hof die folgenden Hauptprobleme in Bezug auf die Berichterstattung über die innerhalb des Jahres erzielten politischen Erfolge: 10.9. Die Kommission ist der Ansicht, dass in den letzten Jahren erhebliche Fortschritte bei der Berichterstattung über die politischen Erfolge gemacht wurden und dass insbesondere die jährlichen Tätigkeitsberichte ihrer Generaldirektionen eine Menge nützlicher Informationen über die erzielten Ergebnisse und ihre gesellschaftlichen Auswirkungen enthalten.

a) Direkt aus übergeordneten politischen Dokumenten oder Legislativdokumenten übernommene Ziele sind häufig nicht zielgerichtet genug, um auf der Ebene der MP und JTB von Nutzen zu sein. a) Siehe Antwort der Kommission zu Ziffer 10.10.

b) Nur bei acht von 52 Zielen waren alle SMART-Kriterien erfüllt. b) Siehe Antwort der Kommission zu Ziffer 10.12.

c) Die Indikatoren für die Leistungsüberwachung müssen verbessert werden.

d) Die Evaluierungen waren keine nützliche Quelle für Nachweise zur Untermauerung der in den JTB erfolgten Berichterstattung über die politischen Erfolge. d) Verschiedene Evaluierungen haben als wichtige Informationsquelle zur Verwirklichung der in den jährlichen Tätigkeitsberichten vermeldeten politischen Ergebnisse beigetragen. Gleichwohl dienen nicht alle Evaluierungen den Zwecken des jährlichen Tätigkeitsberichts, da sie beispielsweise einen anderen Zeitraum abdecken als das Jahr, auf den sich der jährliche Tätigkeitsbericht bezieht.

Direkt aus übergeordneten politischen Dokumenten oder Legislativdokumenten übernommene Ziele sind häufig nicht zielgerichtet genug, um auf der Ebene der JTB und MP von Nutzen zu sein

10.10. Die Instruktionen der Kommission für die Ausarbeitung der Managementpläne 2012 sehen vor, dass die Generaldirektionen allgemeine Ziele, die mit Wirkungsindikatoren (langfristig) verbunden sind, und spezifische Ziele, die mit Ergebnisindikatoren (kurz-/mittelfristig) verbunden sind, definieren. Die in den MP und JTB verwendeten Ziele stammen häufig direkt aus Rechtstexten oder übergeordneten politischen Dokumenten. Die drei geprüften Generaldirektionen begründeten diese Vorgehensweise mit dem verbindlichen Charakter der betreffenden Dokumente. Auch wenn die in diesen Dokumenten aufgeführten Ziele insbesondere als Grundlage bei der Formulierung allgemeiner Ziele herangezogen werden sollen, so darf nicht außer Acht gelassen werden, dass diese Ziele in einem politischen Kontext verfasst wurden und häufig nicht zielgerichtet genug sind, um auf der GD-Ebene von Nutzen zu sein (siehe z. B. Kasten 10.1). Überdies wurde zwischen den allgemeinen und den spezifischen Zielen keine klare Verknüpfung hergestellt (GD COMP und GD MARE). Der Interne Auditdienst (IAS) gelangte kürzlich zu einer ähnlichen Schlussfolgerung, indem er darauf hinwies, dass einige JTB nicht genügend Informationen über die Verknüpfung zwischen den allgemeinen und spezifischen Zielen in den Managementplänen enthalten. 10.10. Gemäß den Anweisungen für die Ausarbeitung der Managementpläne müssen die allgemeinen Ziele mit den politischen Zielen der Kommission dadurch in Einklang gebracht werden, dass sie in den Managementplänen vertieft werden. Grund ist die Notwendigkeit, sicherzustellen, dass sich die Kommissionsdienststellen der Umsetzung der politischen Ziele und der Hauptprioritäten der Kommission widmen. Die Ziele sollten vornehmlich auf Wirkungen und Ergebnisse konzentriert sein, auch wenn diese gewöhnlich nur zum Teil auf die Maßnahmen der Kommissionsdienststellen zurückgehen. Die Ziele, die dazu dienen, die Rechenschaftspflicht der Kommission gegenüber der Öffentlichkeit zu gewährleisten, sind vornehmlich auf Wirkungen und Ergebnisse konzentriert, auch wenn diese gewöhnlich nur zum Teil auf die Maßnahmen der Kommissionsdienststellen zurückgehen, da sie auch durch externe Faktoren beeinflusst sind. Die Kommission wird prüfen, ob die Anweisungen für die Ausarbeitung der Managementpläne geändert werden müssen, um die Verknüpfung zwischen den allgemeinen und den spezifischen Zielen besser darzustellen. Siehe auch die Antwort der Kommission zu Kasten 10.1.

10.11. In den MP wird nicht klar erläutert, wie die geplanten Tätigkeiten auf den einzelnen Managementebenen — unter Berücksichtigung der Ressourcenzuweisung und der festgestellten Risiken — zur Verwirklichung der Ziele beitragen sollen. Dies schränkt den Nutzen der Berichterstattung über die politischen Erfolge in Teil 1 der JTB ein. Auch wenn die Ziele für den Politikbereich, in dem die jeweilige GD tätig ist, unter Umständen relevant sind, so sind sie nicht zielgerichtet genug, um ihr Erreichen im Zeitverlauf (beispielsweise anhand von Etappenzielen) überwachen zu können. 10.11. Die Kommission überlegt, wie die Beziehung zwischen der Tätigkeit der Dienststellen und den beabsichtigten Ergebnissen und Wirkungen in den Managementplänen besser dargestellt werden könnte. Die Kommission ist der Meinung, dass die Einhaltung der SMART-Kriterien ausreicht, um die Fortschritte bei der Verwirklichung der Ziele auf angemessene Weise zu überwachen. Hinzu kommt, dass sich die Wirkungen und Ergebnisse häufig nur über mehrere Jahre hinweg messen lassen.

Nur bei acht von 52 Zielen waren alle SMART-Kriterien erfüllt

10.12. Die Ziele der einzelnen GD sollen genau festgelegt und bei Bedarf aktualisiert werden. Sie sollen so formuliert sein, dass ihre Verwirklichung überwacht werden kann, d. h., es soll sich um SMART-Ziele handeln. Von den 52 vom Hof geprüften Zielen erfüllten jedoch nur acht alle SMART-Kriterien (Kasten 10.2 enthält ein Beispiel für ein solches Ziel). Die geprüften Ziele waren zwar für den jeweiligen Politikbereich, in dem die Generaldirektionen tätig waren, relevant, häufig jedoch nicht konkret, messbar und terminiert genug, um ihre Überwachung zu ermöglichen. 10.12. Bei der Bewertung, ob die SMART-Kriterien eingehalten werden, sollten die Angaben im Managementplan in ihrer Gesamtheit analysiert werden. Die Kommission ist sich im Klaren darüber, dass die Leistungsberichterstattung auf die tatsächlichen Bedürfnisse der beteiligten Akteure konzentriert und flexibel genug sein sollte, um die unterschiedlichen Tätigkeitsarten der Dienststellen zu reflektieren.

Ein den SMART-Kriterien entsprechendes Ziel Ein Ziel der GD MOVE ist die Verwirklichung des zentralen Verkehrsnetzes bis 2030. Dieses Ziel ist konkret, mit einem Datum versehen und sachgerecht. Die Messbarkeit dieses Ziels wird durch quantifizierte Angaben im MP und JTB gewährleistet (z. B. Beseitigung von fünf Engpässen auf zentralen Verkehrsachsen bis zum Jahr 2017).

Ein nicht den SMART-Kriterien entsprechendes Ziel Ein von der GD MOVE in ihrem MP 2012 festgelegtes Ziel ist die Förderung der modernen innerstädtischen Mobilität. Dieses Ziel entspricht nicht dem SMART-Ansatz, da es weder konkret (d. h. mit Angaben darüber, was geändert werden soll) noch messbar oder mit einem Datum versehen ist. Ein nicht den SMART-Kriterien entsprechendes Ziel Das Ziel der innerstädtischen Mobilität gilt als erfüllt, wenn die Zahl der Städte, die dem CIVITAS-Forum beitreten, bis 2015 auf 250 bis 270 ansteigt. Dem Leser stehen also alle erforderlichen Angaben zur Verfügung, und das Ziel kann in der Praxis als spezifisch, messbar, erreichbar, relevant und mit einem Zeitrahmen versehen, also als „SMART“, angesehen werden.

10.13. Etappenziele ermöglichen es zu überprüfen, ob die Entwicklungen im Hinblick auf das Erreichen eines langfristigen Ziels wie geplant voranschreiten. Langfristige Ziele sollen mit mittelfristigen oder jährlichen Etappenzielen verbunden sein. Die GD MARE formulierte in ihrem MP 2012 zwei Etappenziele, die bereits im Jahr 2011 erreicht wurden. Andere von der GD MARE vorgegebene Etappenziele waren im Hinblick auf die übergeordneten Ziele nicht unbedingt relevant. Die GD MOVE legte in ihrem MP 2012 für mit langfristigen Zukunftsvorgaben (2020 und 2050) verbundene Ziele vier Etappenziele fest. Allerdings wurden im JTB 2012 zu einer dieser Zukunftsvorgaben, die mit einem Etappenziel für 2012 verbunden war, ohne Nennung von Gründen keine Angaben gemacht. 10.13. Meilensteine ermöglichen lediglich die Messung, wie weit die ergriffenen Maßnahmen auf dem Weg zur Erreichung eines langfristigen Ziels vorangeschritten sind. Sie geben darüber Aufschluss, ob die Umsetzung wie geplant voranschreitet. Was die GD MOVE anbelangt, so wurden im Managementplan 2012 ein langfristiges Ziel (bis zum Jahr 2020) und ein Meilenstein für das Jahr 2010 für den Ergebnisindikator „Anteil erneuerbarer Energien im Verkehrssektor“ gesetzt. Allerdings wurden die Rechtsvorschriften, auf die sich der Meilenstein gründete, mit Wirkung vom 1. Januar 2012 aufgehoben, so dass im jährlichen Tätigkeitsbericht 2012 keine Berichterstattung mehr über den entsprechenden Indikator erfolgte. Die Kommission räumt ein, dass mit einer diesbezüglichen Erläuterung im jährlichen Tätigkeitsbericht hätte klargestellt werden können, warum der Stand des Meilensteins für 2010 zwar im Managementplan 2012, nicht jedoch im jährlichen Tätigkeitsbericht 2012 berücksichtigt wird.

Die Indikatoren für die Leistungsüberwachung müssen verbessert werden

10.14. Die Wahl der Indikatoren sollte auf Aspekten wie Relevanz, Messbarkeit und Verfügbarkeit zeitnaher und zuverlässiger Leistungsdaten beruhen. Die Indikatoren sollten nach Möglichkeit im Einklang mit den RACER-Kriterien (14) aufgestellt werden. Indikatoren, die Ergebnisse messen, auf welche die Generaldirektionen nur begrenzten Einfluss haben, sollten durch andere Indikatoren, welche die Tätigkeiten der Generaldirektionen direkt messen, ergänzt werden. 10.14. Die Indikatoren sollten für die Ziele, auf die sie sich beziehen, relevant sein. Bei wirkungs- oder ergebnisorientierten Zielen sind Indikatoren, die nur das direkte Ergebnis der GD messen, zu restriktiv, um die Fortschritte bei der Verwirklichung der Ziele angemessen überwachen zu können. Die Kommission ist der Ansicht, dass die alleinige Verwendung von Indikatoren, die ein direktes Ergebnis einer GD messen, zu restriktiv wäre und die Gesamttätigkeit der GD nicht angemessen erfassen würde.

10.15. Alle drei Generaldirektionen legten mindestens einen Leistungsindikator pro Ziel fest, der dem Management dabei helfen soll, die Fortschritte zu überwachen und zu bewerten und darüber Bericht zu erstatten. Eine Überprüfung von 15 Indikatoren (fünf pro GD) hat gezeigt, dass acht dieser Indikatoren sämtlichen RACER-Kriterien ausreichend entsprachen. Darüber hinaus ermittelte der Hof folgende Schwachstellen (siehe Kasten 10.3): 10.15. Die Kommission ist der Ansicht, dass die dargelegten Indikatoren generell nützliche Informationen über die Fortschritte im Bereich der Umsetzung der allgemeinen politischen Ziele der Kommission sowie der Leistungsüberwachung liefern.

a) Indikatoren, auf welche die Generaldirektionen keinen Einfluss haben (GD MARE, GD MOVE); a) Die Kommission ist der Ansicht, dass die Indikatoren wichtige Informationen für die Kommunikation mit externen Akteuren und für die allgemeine Ausrichtung der politischen Initiativen und Beschlüsse der Kommission liefern. Die direkte Wirkung einer politischen Initiative auf die Verwirklichung eines Ziels lässt sich häufig nur auf mittlere oder lange Sicht bewerten.

b) Indikatoren, die keine relevanten Informationen liefern (GD COMP) oder nicht mit quantifizierten Zielvorgaben verbunden sind (GD MARE und GD COMP), oder Indikatoren, die mit quantifizierten Vorgaben verbunden sind, die sich aber nicht messen lassen (GD MARE); b) Siehe Antwort zu Kasten 10.3.

c) mit Zielvorgaben verbundene Indikatoren, bei denen es keine klare Verknüpfung zwischen dem Indikator und der Zielvorgabe gibt oder bei denen die Zielvorgabe nicht aussagekräftig ist (GD MARE und GD MOVE). c) Die Kommission hält die dargelegten Indikatoren für nützlich. Sie räumt jedoch ein, dass in Bezug auf die genannten spezifischen Indikatoren genauer erläutert werden sollte, wann die Zielvorgaben erreicht sind, und wird versuchen, dies in Zukunft umzusetzen (siehe auch die Antwort zu Kasten 10.3).

GD MARE — Indikatoren, auf welche die GD keinen Einfluss hat Auf bestimmte Indikatoren hat die GD MARE keinen Einfluss, da sie von den Ergebnissen internationaler Handelsverhandlungen abhängen. Die GD MARE weist darauf hin, dass der Abschluss dieser Verhandlungen außerhalb ihrer Kontrolle liegt. GD MARE — Indikatoren, auf welche die GD keinen Einfluss hat Der Indikator zu internationalen Handelsverhandlungen gemäß ABB 1102 besitzt für die Messung der Fortschritte auf dieses spezifische Ziel hin Relevanz, da er das Ergebnis der Tätigkeit der GD anzeigt. Der Hinweis der GD MARE wurde im Einklang mit Teil 4 der Anweisungen der zentralen Dienststellen für die Ausarbeitung des Managementplans 2012 aufgenommen.

GD COMP — Keine relevanten Informationen Ein spezifisches Ziel ist die wirksame Ermittlung, Bestrafung, Abschreckung und Abhilfe in Bezug auf besonders wettbewerbsschädliche Praktiken durch Unternehmen, bei denen es nicht um Kartelle handelt. Das Erreichen dieses Ziels wird anhand eines Ergebnisindikators gemessen: Benchmark für die (erkennbaren) Vorteile für die Kunden, die sich aus den Kommissionsbeschlüssen zum Verbot wettbewerbswidriger Praktiken durch Unternehmen, bei denen es sich nicht um Kartelle handelt, sowie aus Kommissionsbeschlüssen ergeben, mit denen von Unternehmen angebotene Verpflichtungszusagen für bindend erklärt werden. Dieser Indikator wird anhand einer Berechnungsmethode der GD COMP definiert, die darauf abzielt, geschätzte Vorteile für die Kunden zu quantifizieren. Die GD COMP weist jedoch selbst darauf hin, dass dieser Indikator nicht die Fortschritte im Hinblick auf das Erreichen des Ziels misst. Infolgedessen ist das Ziel nicht mit einem Indikator verbunden. GD COMP — Keine relevanten Informationen Die Kommission räumt ein, dass die GD COMP derzeit nicht über einen Indikator für ihre Tätigkeit im Bereich wettbewerbsschädlicher Praktiken durch Unternehmen verfügt, bei denen es sich nicht um Kartelle handelt. Die Gründe dafür liegen in der Komplexität des Berechnungsverfahrens, da solche Fälle stark von den homogeneren Fällen etwa im Bereich horizontaler Zusammenschlüsse oder von Kartellen abweichen, die weniger komplexe Berechnungen erfordern, und im Ressourceneinsatz, die solch komplexere Berechnungen erfordern (Kosten-Nutzen-Verhältnis).

GD MOVE — Schwierigkeiten bei der Darstellung und Auslegung der Ergebnisse Für das allgemeine Ziel Modernisierung der Verkehrsinfrastruktur und deren intelligente Finanzierung hat die GD MOVE unter anderem folgenden Wirkungsindikator festgelegt: Verringerung der (durchschnittlichen) Reisezeit bei 30 vorrangigen TEN-V-Vorhaben aufgrund von aus EU-Mitteln finanzierten Verbesserungen bei der Infrastruktur, wobei die Zielvorgabe minus 20 % bis 2020 (im Vergleich zu 2011) lautet. Die Auswirkungen für die Bürger werden anhand quantitativer Angaben zur verringerten Reisezeit gemessen. Die Art und Weise, in der die aktuellsten verfügbaren Informationen im JTB 2012 dargestellt werden, ist jedoch nicht klar verständlich. So wird der aktuelle Stand bei diesem Indikator folgendermaßen beschrieben: St. Pölten-Wien: 40 Minuten; Unterinntal: 15 Minuten; Barcelona-Frankreich: 1 Stunde 40 Minuten. Es ist unklar, ob es sich bei diesen Zeitangaben um die im Jahr 2012 bereits erreichte durchschnittliche Reisezeit handelt oder um die bis 2020 angestrebte Verkürzung der durchschnittlichen Reisezeit. Zudem werden keine Angaben darüber gemacht, inwieweit das angestrebte Ziel einer Verringerung um 20 % erreicht wurde. Außerdem werden nur drei von 30 Werten angegeben. Ohne zusätzliche Erläuterungen lässt sich nicht feststellen, ob die anhand des Indikators gemessene Zielerreichung der Planung entspricht. GD MOVE — Indikator „Verringerung der Reisezeit“ Die Kommission hält den Indikator „Verringerung der Reisezeit“ für äußerst relevant und sehr nützlich, um zu bewerten, ob das Ziel der Modernisierung der Verkehrsinfrastruktur erreicht wurde. Sie räumt jedoch ein, dass die Fortschritte bei der Verringerung der Reisezeit bei 30 vorrangigen TEN-V-Vorhaben hätten genauer erläutert werden können, und wird versuchen, dies künftig zu tun. Auf den Strecken der drei aufgeführten vorrangigen Vorhaben wurde die Reisezeit im Jahr 2012 durch von der EU kofinanzierte Maßnahmen um 20 % bis 60 % verkürzt. Da bis 2020 Maßnahmen zu weiteren Abschnitten folgen werden, erwartet die Kommission, dass die einzelnen Ziele für sämtliche Strecken dieser vorrangigen Vorhaben erreicht werden, ebenso wie die Ziele anderer vorrangiger Vorhaben.

Die Evaluierungen waren keine nützliche Quelle für Nachweise zur Untermauerung der Berichterstattung über die politischen Erfolge in den JTB

10.16. Gemäß den Instruktionen der Kommission sollen die Evaluierungen und die in diesem Kontext durchgeführten Studien Informationen über die Ergebnisse und Auswirkungen liefern. Die JTB 2012 aller drei Generaldirektionen enthielten in Teil 1 Informationen zu den Evaluierungen, allerdings handelte es sich dabei nur um knappe Hinweise oder Fußnoten. Für jede der drei geprüften Generaldirektionen untersuchte der Hof fünf im Jahr 2012 oder davor abgeschlossene Evaluierungen. Dabei wurde deutlich, dass diese Evaluierungen nur begrenzt als Quelle für Informationen über die Ergebnisse und Auswirkungen herangezogen werden können. Dies lag in erster Linie daran, dass bei den Evaluierungen der Schwerpunkt eher auf operativen Fragen als auf der Leistung lag oder daran, dass die Kommission Zweifel an der Qualität der von den Behörden der Mitgliedstaaten übermittelten Informationen hatte. 10.16. Die Kommission nimmt die Feststellung des Rechnungshofs, dass sich die von diesem geprüften Evaluierungen mehr auf operative Aspekte als auf erzielte Ergebnisse bezogen, zur Kenntnis. Sie teilt die Auffassung, dass Evaluierungen Aufschlüsse über Ergebnisse und Auswirkungen liefern sollten, und erkennt an, dass der Evaluierungsschwerpunkt je nach Stand der Umsetzung des evaluierten Programms unterschiedlich sein kann. Die Kommission verweist auf den Evaluierungsbericht nach Artikel 318 AEUV, in dem zu sämtlichen Haushaltslinien des MFR Ergebnisse vorgestellt werden, die sich sowohl auf operative Aspekte der Frühphase der Programmumsetzung als auch auf die Auswirkungen, die Wirksamkeit und den auf EU-Ebene erzielten Zusatznutzen der Programme in einer späteren Phase der Umsetzung beziehen. Die Kommission wird künftig verstärkt darauf achten, dass in ihren Evaluierungen leistungsbezogene Aspekte behandelt werden und in den jährlichen Tätigkeitsberichten entsprechend darüber Bericht erstattet wird. Sie verweist auf vorliegende Evaluierungen, in denen bereits nützliche Informationen über politische Ergebnisse gegeben werden. Die Kommission ist der Auffassung, dass sie in den vergangenen Jahren erhebliche Fortschritte bei der Berichterstattung über politische Ergebnisse erzielt hat, und dass die jährlichen Tätigkeitsberichte ihrer Generaldirektionen viele nützliche Informationen über politische Ziele sowie über erreichte Ergebnisse und deren Auswirkungen auf die Gesellschaft enthalten. Für den nächsten MFR entwickelt die Kommission zurzeit einen stärkeren und kohärenteren Überwachungs-, Evaluierungs- und Berichterstattungsrahmen für EU-Finanzierungsprogramme. Der für das Jahr 2012 vorgelegte Bericht nach Artikel 318 AEUV enthält einen Aktionsplan. Die Kommission erinnert daran, dass die Informationen und Bewertungen, die die Kommission in ihren jährlichen Tätigkeitsberichten wird vorlegen können, ebenso wie ihre gesamte Berichterstattung zum nächsten MFR weitgehend von den sich auf die Leistungsmessung beziehenden Bestimmungen der vom Europäischen Parlament und vom Rat anzunehmende Rechtsakte zur Unterstützung der neuen Finanzierungsprogramme abhängen werden.

Das Leistungsmanagement und die diesbezügliche Berichterstattung haben sich weiterentwickelt, und es wurden Korrekturmaßnahmen in die Wege geleitet, doch ist es noch zu früh, um deren Ergebnisse zu bewerten

10.17. Das Generalsekretariat und die GD BUDG spielen eine entscheidende Rolle bei der Bereitstellung jährlicher Anweisungen zur Struktur und zum Inhalt der JTB. Außerdem nehmen sie die Funktion eines zentralen Qualitätsmanagements (Unterstützung und Begleitung) für die von den einzelnen Generaldirektionen ausgearbeiteten JTB wahr. Im Jahr 2012 fanden im Rahmen der Qualitätskontrolle erstmals Diskussionen zu den Entwürfen von Teil 1 der JTB aller Generaldirektionen mit dem Generalsekretariat und der GD BUDG statt.

10.18. Der interne Auditdienst (IAS) gelangte im Anschluss an seine Prüfung des Prozesses zur Ausarbeitung der JTB zu der Schlussfolgerung, dass bei diesem Prozess der Schwerpunkt auf der Recht- und Ordnungsmäßigkeit liege, während der Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit im Zusammenhang mit den politischen Erfolgen nicht genügend Beachtung geschenkt werde. Als Reaktion auf diese Prüfung hat die Kommission im März 2013 einen Aktionsplan ausgearbeitet, um die wichtigsten Feststellungen anzugehen und eine Überarbeitung der Instruktionen in die Wege zu leiten. 10.18. Die Kommission wird die Anweisungen für die Ausarbeitung der jährlichen Tätigkeitsberichte überarbeiten. Dabei wird dafür gesorgt, dass der Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit im Zusammenhang mit den politischen Erfolgen Beachtung geschenkt wird.

10.19. Im Kontext der Verhandlungen zum mehrjährigen Finanzrahmen hat die Kommission einen gemeinsamen Leistungsrahmen für die Kommission und die nationalen Behörden vorgeschlagen, der auf gemeinsam vereinbarten Output- und Ergebnisindikatoren beruht.

TEIL 2 — EVALUIERUNGSBERICHT ZU DEN FINANZEN DER UNION AUF DER GRUNDLAGE DER ERZIELTEN ERGEBNISSE

10.20. Im November 2012 veröffentlichte die Kommission ihren zweiten und im Juni 2013 ihren dritten Evaluierungsbericht zu den Finanzen der Union auf der Grundlage der erzielten Ergebnisse (15). Gemäß dem Vertrag ist die Kommission zur Vorlage eines solchen Berichts verpflichtet, der zu den Nachweisen gehört, auf deren Grundlage das Parlament der Kommission jedes Jahr Entlastung in Bezug auf den Haushaltsplan erteilt (16).

10.21. In seinen Bemerkungen zum zweiten Evaluierungsbericht (17) stellte der Hof fest, dass die größere Reichweite eine Verbesserung gegenüber dem ersten Evaluierungsbericht darstellte. Zudem hielt der Hof fest, dass der Bericht gewisse Anhaltspunkte im Hinblick auf die Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit der Programme lieferte. Allerdings enthielt der Evaluierungsbericht keine ausreichenden, relevanten und zuverlässigen Nachweise darüber, was mit den EU-Politiken erreicht wurde, und war daher für die Zwecke, für die er im Rahmen des Entlastungsverfahrens bestimmt ist, ungeeignet. 10.21. Die Kommission bekräftigt erneut, dass sie die Absicht hat, den Bericht in Rücksprache mit der Entlastungsbehörde weiter zu verbessern. Die Kommission bekräftigt zudem, dass dies nur im Rahmen des neuen Leistungsrahmens möglich sein wird, der sich auf die Rechtsgrundlagen für den nächsten MFR gründen wird. Die bisherigen Bemerkungen des Rechnungshofs sind bei der Erstellung des diesjährigen Evaluierungsberichts soweit berücksichtigt worden, wie es im bestehenden Rahmen des MFR 2007-2013 möglich ist. Der diesjährige Bericht wurde am 26. Juni 2013 angenommen.

10.22. Der dritte Evaluierungsbericht weist gegenüber dem ersten und zweiten Evaluierungsbericht Verbesserungen auf, da mehr Informationsquellen herangezogen werden als nur die Evaluierungen, wie insbesondere die Sonderberichte des Hofes und die Empfehlungen des Internen Auditdienstes der Kommission. Außerdem werden darin einige verbesserungswürdige Bereiche ermittelt. Der Hof begrüßt diese Entwicklungen. Dennoch ist der Bericht noch nicht vollständig für die angestrebten Zwecke geeignet. 10.22. Die Kommission begrüßt die positiven Bemerkungen des Rechnungshofs zur Entwicklung des Evaluierungsberichts. Gleichwohl ist die Kommission der Auffassung, dass der Evaluierungsbericht erst zu einem späten Zeitpunkt des MFR, wenn die ersten Auswirkungen der Programme sichtbar werden, hinreichende, stichhaltige und zuverlässige — und somit vom Rechnungshof als brauchbar für das Entlastungsverfahren anzusehende — Informationen über die Ergebnisse der EU-Politik wird liefern können.

10.23. Der Hof stellt fest, dass sich die Kommission verpflichtet hat, im Jahr 2014 einen neuen Rahmen für die Leistungsberichterstattung vorzulegen und nimmt die Initiativen zur Kenntnis, die bereits unternommen wurden, um die Leistungsberichterstattung in den Kommissionsdienststellen zu verbessern. Darüber hinaus plant die Kommission a) die Leistungsberichterstattung in den Jährlichen Tätigkeitsberichten ihrer Generaldirektionen zu verbessern, b) die jährlichen Managementpläne und die jährlichen Tätigkeitsberichte stärker mit dem Evaluierungsbericht gemäß Artikel 318 zu verknüpfen, c) den Evaluierungsbericht gleichzeitig mit dem Synthesebericht anzunehmen. 10.23. Die Kommission wird ihre Dienststellen bezüglich der neuen Generation von Finanzierungsprogrammen, die im Rahmen des MFR 2014-2020 durchgeführt werden, anweisen, dem Leistungsrahmen dieser Programme in ihren Managementplänen für 2014 Rechnung zu tragen. Somit wird in den jährlichen Tätigkeitsberichten, die im März 2015 vorgelegt werden sollen, über die Leistungen Bericht erstattet werden können. Zusätzlich werden die jährlichen Tätigkeitsberichte der Generaldirektionen enger mit dem Evaluierungsbericht nach Artikel 318 AEUV verknüpft werden.

10.24. Schließlich ist festzuhalten, dass der dritte Evaluierungsbericht durch einen Aktionsplan zur Weiterentwicklung des Evaluierungsberichts gemäß Artikel 318 ergänzt wird. Der Hof erkennt diesen positiven Schritt an. Allerdings ist nicht klar, wie diese Aktionen in der Praxis aussehen werden. Insbesondere werden weder individuelle Zuständigkeiten noch Fristen für den Abschluss der betreffenden Aktionen genannt. Der Hof wird beobachten, inwieweit es der Kommission gelingt, den Aktionsplan umzusetzen und die im Hinblick auf künftige Evaluierungsberichte angekündigten Verbesserungen vorzunehmen und darüber Bericht erstatten. 10.24. Die Kommission begrüßt, dass der Rechnungshof den Aktionsplan als einen positiven Schritt verbucht. Sie erinnert daran, dass im diesjährigen Bericht darauf hingewiesen wird, dass der Aktionsplan so lange nur vorläufigen Charakter besitzt, bis die Rechtsakte, auf deren Grundlage die Finanzierungsprogramme im nächsten MFR unterstützt werden sollen, angenommen wurden. Dies ist auch der Grund dafür, dass bisher keine spezifischen individuellen Verantwortlichkeiten und Fertigstellungstermine festgelegt wurden.

TEIL 3 — ERGEBNISSE DER WIRTSCHAFTLICHKEITSPRÜFUNGEN DES HOFES

Einleitung

10.25. In den Sonderberichten des Hofes wird die Frage untersucht, ob die Ausgaben der Europäischen Union nach den Grundsätzen der wirtschaftlichen Haushaltsführung ausgeführt werden (siehe Ziffer 10.2). Bei der Auswahl der Themen seiner Sonderberichte (die spezifische Haushaltsbereiche oder Managementfragen betreffen) verfolgt der Hof das Ziel, eine maximale Wirkung zu erreichen, wobei er sich auf verschiedene Kriterien, wie Höhe der betroffenen Einnahmen oder Ausgaben (Wesentlichkeit), Risiken für die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung und Ausmaß des Interesses der betroffenen Kreise, stützt. Im Jahr 2012 hat der Hof 25 Sonderberichte angenommen (18), die in Anhang 10.1 aufgeführt werden.

10.26. In diesem Teil geht der Hof der Frage nach, welche Lehren aus seinen Sonderberichten 2012 gezogen werden können. Dabei legt er den Schwerpunkt auf drei Themen, die im Hinblick auf das Erreichen der mit der nächsten Generation von Ausgabenprogrammen angestrebten Ergebnisse und Auswirkungen wichtig sind: SMART-Ziele und geeignete Indikatoren für die Programme, zuverlässige und zeitnahe Daten zur Leistung der Programme sowie Nachhaltigkeit der aus EU-Mitteln finanzierten Projekte.

10.27. Diese Themen werden in unterschiedlichem Ausmaß auch in anderen aktuellen Veröffentlichungen des Hofes behandelt (19). Wie der Hof bereits in der Vergangenheit hervorgehoben hat, muss die Kommission, um feststellen zu können, ob mit den Ausgaben der Europäischen Union die erwünschten Ergebnisse und Auswirkungen erzielt werden, ihre Systeme der Berichterstattung und Rechenschaftslegung für den nächsten Programmplanungszeitraum überdenken und den Schwerpunkt nicht nur auf die Übereinstimmung mit den Vorschriften legen, sondern auch auf die erzielten Erfolge (Ergebnisse und Auswirkungen). Unverzichtbare Bestandteile eines solchen Systems der Berichterstattung und Rechenschaftslegung sind SMART-Ziele und geeignete Indikatoren sowie zuverlässige, zeitnahe Informationen. 10.27. Die Kommission stimmt der Auffassung zu, dass ihre Managementsysteme geeignet sein sollten, die durch EU-Ausgaben erzielten Erfolge und Ergebnisse zu messen, und dass es geeignete Follow-up- und Kontrollsysteme geben sollte, um verlässliche Informationen für die Berichterstattung über die Ergebnisse zu erhalten. Die Kommission arbeitet im Rahmen des bevorstehenden mehrjährigen Finanzrahmens 2014-2020 an der Weiterentwicklung ihres internen Managementsystems. Im Mittelpunkt stehen dabei der EU-Mehrwert, die Effizienz und Wirksamkeit sowie die Gesamtwirkung ihrer Ausgabenprogramme auf Wirtschaft und Gesellschaft. Die Kommission wird, gestützt auf die vom Gesetzgeber für den nächsten Programmplanungszeitraum vorgegebenen Rahmen für Ziele, Indikatoren, Monitoring und Evaluierung, eine neue Leistungskultur entwerfen und dadurch eine klare Grundlage für die jährliche Leistungsberichterstattung durch die Kommission schaffen. Die Kommission hat in ihre Vorschläge für die neuen, im Rahmen des mehrjährigen Finanzrahmens durchzuführenden Programme bereits mehrere Elemente aufgenommen, die einen fähigeren Leistungsrahmen schaffen sollen, der in Bezug auf die Verwirklichung der allgemeinen Ziele der verschiedenen Finanzhilfeprogramme stärker auf Effizienz und Wirksamkeit ausgerichtet ist. Dieser Leistungsrahmen wird sich auch auf die vorhandenen internen Steuerungsinstrumente auswirken.

Bei den Ausgabenprogrammen werden nicht durchgehend SMART-Ziele und damit verbundene geeignete Leistungsindikatoren verwendet

10.28. Die Haushaltsordnung sieht vor, dass für alle vom Haushaltsplan abgedeckten Tätigkeitsbereiche SMART-Ziele festgelegt werden, die mit Hilfe von Leistungsindikatoren kontrolliert werden (20). Dies würde es der Kommission und den Mitgliedstaaten erlauben, nicht nur am Ende, sondern auch an wichtigen Zwischenpunkten zu bewerten, ob die festgelegten Ziele verwirklicht wurden und die beabsichtigten Auswirkungen voraussichtlich erreicht werden.

10.29. In seinem Sonderbericht über die Integration von Drittstaatsangehörigen stellte der Hof fest, dass die Kommission aufgezeigt hat, dass es durchaus möglich ist, Indikatoren für den Output und die Wirkung geförderter Maßnahmen zu definieren (21). Zwar waren die geprüften Behörden in den Mitgliedstaaten aufgefordert, quantifizierbare Outputs aufzuführen, doch wurden nur für rund die Hälfte der geprüften Maßnahmen messbare Zielvorgaben gemacht. Darüber hinaus betrafen die meisten Zielvorgaben lediglich die Zahl der Projekte oder Teilnehmer, anstatt auch spezifischere Aspekte der Projekte wie z. B. die Erfolgsquote beim Erwerb von Qualifikationen zu messen. Der Hof gelangte zu der Schlussfolgerung, dass — wenngleich die Kommission ausführliche Leitlinien zu Indikatoren zur Verfügung gestellt hat — vier der fünf geprüften Mitgliedstaaten erhebliche Mängel bei der Aufnahme der SMART-Ziele in ihre Programme, der Einrichtung angemessener IT-Systeme für die Datenerhebung und/oder der Berichterstattung über die Erreichung der Ziele aufwiesen. Infolgedessen waren Kommission und Mitgliedstaaten in ihrer Fähigkeit zur Überwachung und Steuerung der Programme behindert. 10.29. Im Rahmen des Europäischen Fonds für die Integration von Drittstaatsangehörigen macht sich die Kommission mehrere Instrumente zur Überwachung der Länderprogramme zunutze, etwa regelmäßige Kontakte mit den Mitgliedstaaten sowie Zwischen- und Abschlussberichte über die Programmdurchführung. Die Mitgliedstaaten haben ferner nationale Evaluierungsberichte für den Zeitraum 2007-2010 auf der Grundlage gemeinsamer Indikatoren vorgelegt, die von der Kommission festgelegt wurden und die mit den Indikatoren der Mitgliedstaaten auf Projektebene vereinbar sind. Diese gemeinsamen Indikatoren dürften aussagekräftige Ergebnisse auf nationaler und europäischer Ebene liefern. In ihrem Vorschlag für eine Verordnung zur Einrichtung des Asyl- und Migrationsfonds vom 15.11.2011 (KOM(2011) 751) hat die Kommission die Einführung gemeinsamer verbindlicher Indikatoren vorgeschlagen, um die Länderprogramme effizient bewerten und verwalten zu können. Sie werden derzeit mit den teilnehmenden Mitgliedstaaten erörtert, insbesondere unter dem Aspekt, dass sie zahlenmäßig begrenzt sowie „SMART“ und realitätsbezogen sein und zuverlässige Daten liefern sollten.

10.30. Im Sonderbericht über die Reform der gemeinsamen Marktorganisation für Wein wird hervorgehoben, dass trotz der ausführlichen Anforderungen an die Informationen und der umfangreichen Informationen, die die Kommission von den Mitgliedstaaten hinsichtlich der Durchführung der einzelnen Maßnahmen erhält, die Überwachungsfunktion der Kommission, die auch eine Bewertung umfassen sollte, ob die Ziele der Reform erreicht werden, durch das Fehlen zentraler Leistungsindikatoren eingeschränkt war (22). 10.30. Die Frage, ob die Weinmarktreform aus dem Jahr 2008 ihr Ziel erreicht hat, wird von der Kommission anhand folgender Kriterien bewertet: (1) Regelmäßige Bewertung der Situation auf dem Weinmarkt a) anhand zentraler in den Verordnungen (EG) Nr. 555/2008 und (EG) Nr. 436/2009 aufgeführter Indikatoren (2) Regelmäßige Bewertung der Umsetzung der Weinpolitik durch die Mitgliedstaaten, etwa durch folgende Maßnahmen: a) Durchführung einer Studie über die Umsetzung der Reform im Jahr 2012, die eine eingehende und ausführliche Analyse zu verschiedenen Aspekten der gemeinsamen Marktorganisation für Wein erbrachte b) Was die Länderprogramme angeht, kam es 2013 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 555/2008 und zur Annahme von zwei Leitlinien durch die GD AGRI, die verdeutlichen sollen, wie die Maßnahmen auf nationaler Ebene umzusetzen sind. In den Leitlinien werden den Mitgliedstaaten zentrale Indikatoren zur Verwendung empfohlen (z. B. Auswahlkriterien, Bewertungskriterien, Wirkungsindikatoren usw.). Es sind dieselben Indikatoren, die die GD AGRI zur Evaluierung ihrer Maßnahmen verwendet. (3) Breitere Bewertung weinmarktrelevanter Fragen a) Die im Jahresverlauf 2012 erhobenen Daten wurden von der GD AGRI auch für die Erstellung des Berichts 2012 für den Rat und das Parlament verwendet, und zwar zusammen mit weiteren Indikatoren der Mitgliedstaaten mit Bezug zu den nationalen Stützungsprogrammen und zur Rodungsregelung. b) Die GD AGRI startet derzeit ein Projekt zur Neubewertung der Wettbewerbsfähigkeit von EU-Weinen, das bis Ende 2014 abgeschlossen sein soll. In der geplanten Ausschreibung sind eindeutige Indikatoren für das bevorstehende Projekt festgelegt. c) Die GD AGRI führt zudem eine Evaluierung in Bezug auf den Mehrwert geschützter Ursprungsbezeichnungen und geschützter geografischer Angaben durch. Auch hier werden noch eindeutige Indikatoren festgelegt.

10.31. Im Sonderbericht des Hofes über aus dem EFRE kofinanzierte Finanzinstrumente wird unterstrichen, dass die für den EFRE eingerichteten Standardüberwachungsinstrumente der Kohäsionspolitik unangemessen oder nicht auf Finanzinstrumente zugeschnitten sind. Sofern angemessene Überwachungs- und Informationssysteme vorhanden waren, waren diese kaum dafür geeignet, über die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung im Bereich der Fonds zu informieren und die Einhaltung dieses Grundsatzes zu überwachen (23). 10.31. Im Rahmen der Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 des Rates im Dezember 2011 wurden die Mitgliedstaaten zur förmlichen Berichterstattung über Finanzierungsinstrumente verpflichtet. Die Kommission erstellte 2012 auf dieser Grundlage einen zusammenfassenden Bericht, während die Kommissionsdienststellen für die Verwaltungsbehörden einen detaillierten Leitfaden über die Berichterstattung schufen. Darüber hinaus veröffentlichte die Kommission im Februar 2012 eine Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen zum Thema Finanzierungsinstrumente im Bereich der Kohäsionspolitik und nahm mit Hilfe des Expertennetzwerks für Evaluierung eine Bewertung der Verwendung von EFRE-Mitteln zur Unterstützung von Finanzinstrumenten vor. Die Anforderungen an die Berichterstattung werden im nächsten Programmplanungszeitraum weiter konsolidiert.

Mängel in Bezug auf die Relevanz, Zuverlässigkeit und Zeitnähe der Leistungsdaten

10.32. Die Messung und Bewertung der Zielerreichung ist jedoch nur sinnvoll, wenn sie auf relevanten, zuverlässigen und zeitnahen Informationen beruht. Bei der Schaffung eines soliden Leistungsmanagement- und Berichterstattungssystems muss die Kommission besonders auf die Zuverlässigkeit und Zeitnähe der von ihr selbst generierten oder von Mitgliedstaaten und anderen Akteuren gelieferten Leistungsdaten achten. Einige im Jahr 2012 veröffentlichten Sonderberichte des Hofes enthalten Beispiele für die mangelnde Qualität von Daten, die in den folgenden Absätzen aufgegriffen werden. 10.32. In Bezug auf Programme mit direkter Verwaltung sollte die Kommission gemäß ihrer Legislativvorschläge für die nächsten Finanzhilfeprogramme in der Lage sein, zeitnahe und zuverlässige Informationen für die Leistungsberichterstattung sicherzustellen. Bei Programmen mit indirekter Verwaltung ist die Kommission darauf angewiesen, dass die Mitgliedstaaten sowie andere Akteure gewillt und in der Lage sind, geeignete, zeitnahe, zuverlässige und vergleichbare Daten bereitzustellen. Beim derzeitigen Rechtsrahmen ist dies nicht für alle Programme auf zusammenfassende Weise möglich. Für Programme mit geteilter Mittelverwaltung hat die Kommission dem Gesetzgeber verschiedene zentrale Anforderungen an die Systemkonzeption vorgeschlagen, um im Rahmen der künftigen, nach 2013 geltenden Verordnungen Informationen über die Ergebnisse zu erhalten. Die Verantwortung dafür, dass die betreffenden Systeme vollständige und genaue Angaben zu den Ergebnissen liefern, liegt nach der Kompetenzverteilung im Bereich der geteilten Verwaltung bei den Mitgliedstaaten.

10.33. Bei seiner Prüfung zur „Ausrichtung der Beihilfen für die Modernisierung landwirtschaftlicher Betriebe auf bestimmte Ziele“ stellte der Hof fest, dass der als Instrument für die Mitgliedstaaten und die Kommission gedachte gemeinsame Begleitungs- und Bewertungsrahmen keine relevanten Daten für die Überwachung der Ergebnisse lieferte, die mit den eingesetzten Mitteln erreicht wurden. Die festgelegten Indikatoren erlaubten es nicht, die im Hinblick auf das Erreichen der EU-Prioritäten erzielten Fortschritte zu überwachen. Die Daten waren von geringer Zuverlässigkeit und ermöglichten keinen Vergleich zwischen den Mitgliedstaaten (und/oder Regionen) (24). In einem anderen Bericht stellte der Hof signifikante Schwachstellen bei der Berichterstattung durch die Mitgliedstaaten fest, was dazu führte, dass die Kommission nicht in allen Fällen bewerten konnte, ob die Ziele der EU-Abfallpolitik von den Mitgliedstaaten tatsächlich erreicht wurden. Die Kommission kontrollierte zwar die Kohärenz der erhaltenen Zahlen, nahm aber keine Bewertung ihrer Zuverlässigkeit vor (25). 10.33. Die Kommission ist der Ansicht, dass der gemeinsame Begleitungs- und Bewertungsrahmen ein relevantes und integriertes System von Indikatoren darstellt, das gemeinsam von der Kommission und den Mitgliedstaaten erarbeitet wurde, um die Ziele der genannten Maßnahme zu erfassen. Es ist das erste Mal, dass ein umfassendes, wenn auch komplexes Begleitungs- und Bewertungssystem für die ländliche Entwicklung auf EU-Ebene eingeführt wurde. In dem System sind alle Maßnahmen vereint, die bei der Bewertung, ob die EU-Prioritäten angemessen in Angriff genommen werden, betrachtet werden sollten. Maßnahme 121 sollte im Kontext des Ziels der Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit bewertet werden. Die derzeitigen „Learning by Doing“-Erfahrungen zeigen, dass es schwierig ist, Ergebnisindikatoren in diesem Bereich zu definieren. Die Kommission, die Mitgliedstaaten und die verschiedenen Akteure haben viel Arbeit in die kontinuierliche Verbesserung der Methodik, Zuverlässigkeit und Vergleichbarkeit investiert. Diese Erfahrungen werden auch in das künftige Begleitungs- und Bewertungssystem eingehen.

10.34. Mängel in den Berichterstattungssystemen können auch die Zuverlässigkeit der Informationen beeinträchtigen. Die Prüfung des Gemeinsamen Relex-Informationssystems (CRIS) — das von der Kommission zur Unterstützung der finanziellen und operativen Aspekte der Verwaltung von Maßnahmen im Außenbereich eingerichtete Informationssystem - machte Probleme bei der Integrität der CRIS-Daten deutlich. So stellte der Hof fest, dass bei Einträgen Angaben fehlten, ungültig oder nicht aktuell waren. Dadurch wurden die Zuverlässigkeit sowie die Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit des Systems als Managementinstrument beeinträchtigt (26). 10.34. Es sind Bemühungen im Gange, die aufgeführten Mängel zu beseitigen, allerdings fehlen im CRIS weder finanzielle noch andere wesentliche Angaben. Zusätzlich zu den bei der CRIS-Prüfung erwähnten Fortschritten im Bereich der Datenqualität (Ernennung von Dateneigentümern, Einsetzung eines Datenqualitätsteams und Einrichtung eines Datenqualitätsmanagements) wurden kürzlich folgende Projekte auf den Weg gebracht: — Rationalisierung der geografischen Codes, — Verbesserung der CRIS-Nutzerschnittstelle auf Grundlage der Auswertung von Kodierungsfehlern, — verschiedene Bereinigungsmaßnahmen infolge der Prüfungsergebnisse, Überwachungsverfahren und Berichte. Diese Projekte sind Teil eines neu definierten Masterplans im Bereich der Datenqualität, der Maßnahmen wie Datenbereinigung, Verbesserung des Informationssystems, Überwachung und Kontrolle, Nutzerdokumentation und Schulungen umfasst.

10.35. Die Prüfung von Direktbeihilfen für Mutterkühe sowie Mutterschafe und Ziegen zeigte ebenfalls, dass die Überwachung der Leistungsindikatoren in den meisten Mitgliedstaaten unzureichend war, da kein Ad-hoc-Leistungsüberwachungssystem zur Messung der Ergebnisse und Wirkungen der geprüften Regelungen eingerichtet worden war und die Begriffe „Erzeugung“ und „Versorgung der Verarbeitungsindustrie“ von jedem Mitgliedstaat anders ausgelegt wurden. Zusätzlich wurde die Überwachung durch die Kommission dadurch behindert, dass es kein angemessenes Instrument gab, das einen globalen Überblick über die aus verschiedenen Quellen verfügbaren Beihilfen liefern würde. Überdies konnten wegen der schnellen Abfolge der jüngsten GAP-Reformen nicht immer rechtzeitig präzise quantitative Beurteilungen vorgelegt werden (27). 10.35. Der Gesetzgeber ist der Meinung, dass die genannten Begriffe besser auf nationaler Ebene definiert werden können. Die Kommission hat einen Gesamtüberblick über die Situation in der EU, was die verschiedenen gekoppelten Stützungsmaßnahmen in den Tiersektoren angeht. Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, die Kommission in periodischen Abständen über die Zahl der Tiere und die Beträge der gekoppelten Zahlungen für Mutterkühe, Schafe und Ziegen sowie die gekoppelten Zahlungen gemäß Artikel 68 wie auch gemäß den ergänzenden nationalen Direktzahlungen, die in den 2004 und 2007 beigetretenen Mitgliedstaaten eingerichtet wurden, zu unterrichten. Bezüglich der sozialen, wirtschaftlichen und ökologischen Auswirkungen der Programme ist die Kommission der Ansicht, dass dies eher eine Frage der Evaluierung denn der Überwachung ist. Bei der Entscheidungsfindung über die anstehende Reform gründet die Kommission ihre Vorschläge auf eine Folgenabschätzung, die sich auf verschiedene Informationsquellen, quantitative Analysen sowie qualitative und quantitative Daten aus Schriftquellen und öffentlichen Konsultationen stützt. Eine dieser Informationsquellen sind Evaluierungsberichte. Zukunftsblickend sieht der Vorschlag der Kommission für die Gemeinsame Agrarpolitik bis 2020 die Einrichtung eines gemeinsamen Begleitungs- und Bewertungsrahmens mit dem Ziel vor, die Erfolge der Gemeinsamen Agrarpolitik, einschließlich der Maßnahmen der ersten und der zweiten Säule, zu messen.

10.36. Bei der Berichterstattung über die Leistungsdaten war Zeitnähe ein Thema, wie die Mängel bei der Erhebung und Aufzeichnung der Begleitdaten für aus dem Europäischen Sozialfonds getätigte Ausgaben für ältere Arbeitnehmer deutlich gemacht haben. Der fehlende Zugang zu zuverlässigen, überprüfbaren und zeitnahen Leistungsdaten und Bewertungen zu den verschiedenen Maßnahmen erschwerte es, zu Schlussfolgerungen für die aktuelle und künftige Entscheidungsfindung zu gelangen (28). 10.36. Der derzeitige Rechtsrahmen für den ESF schreibt vor, dass Daten auf Ebene der Prioritätsachsen und nicht auf der weit präziseren Ebene der Zielgruppen zu erheben sind. Die vorgeschlagene Linie wäre nur schwer umzusetzen (etwa da die meisten Projekte de facto auf viele unterschiedliche Zielgruppen ausgerichtet sind). Außerdem würde sie den Mitgliedstaaten und Mittelempfängern hohe Lasten aufbürden und beträchtliche Kosten verursachen. Informationen über die Ergebnisse und insbesondere die Wirkungen lassen sich durch Evaluierungen gewinnen. Die Evaluierung der Unterstützung lebenslangen Lernens durch den ESF, die im Juli 2012 abgeschlossen wurde, war beispielsweise unter anderem auf ältere Arbeitnehmer fokussiert. Die Kommission glaubt, dass die Daten, die aus solchen Evaluierungen resultieren, unerlässlich sind und Schlussfolgerungen über die Wirksamkeit von ESF-Interventionen erlauben. Gleichwohl gesteht die Kommission zu, dass Verbesserungen möglich sind. Aus diesem Grund versucht sie, mit dem neuen Legislativpaket eine Reihe von Schwachstellen, die bei den Überwachungs- und Evaluierungsmodalitäten festgestellt wurden, im bevorstehenden Programmplanungszeitraum 2014-2020 zu beheben.

In mehreren Fällen war die Nachhaltigkeit der EU-Projekte gefährdet

10.37. Eine öffentliche Intervention sollte idealerweise nachhaltig sein, d. h., der Schwerpunkt sollte nicht nur auf dem kurzfristigen Output liegen, sondern es sollten auch dann noch Ergebnisse erbracht und Auswirkungen erzielt werden, wenn die externe Finanzierung beendet wurde. Nachhaltigkeit sollte daher bei der Gestaltung eines Programms und/oder Projekts ein wichtiger Faktor sein. Dabei sollten Fragen wie finanzielle Nachhaltigkeit, technische Nachhaltigkeit und institutionelle Kapazitäten sowie deren Verflechtung beachtet werden.

10.38. In acht Berichten des Jahres 2012 war Nachhaltigkeit ein Thema. Fünf dieser acht Berichte betrafen Unterstützung für nicht zur EU gehörende Länder und Gebiete. Bei den anderen drei Berichten ging es um Nachhaltigkeit von im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung finanzierten Projekten, was ein Hinweis darauf ist, dass dieses Thema auch außerhalb des Bereichs der Entwicklungshilfe relevant ist. In sechs der acht Berichte wurde das Risiko hervorgehoben, dass die Projekte eingestellt werden und die Vorteile nicht mehr bestehen könnten, wenn die Unterstützung nicht fortgesetzt wird (29).

10.39. Im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung sind in erster Linie die Behörden der Mitgliedstaaten für die Auswahl von Projekten, die finanziell nachhaltig sind, zuständig. Die vom Hof durchgeführte Prüfung der von der EU gewährten Unterstützung im Hinblick auf die Umsetzung der Hygienevorschriften in Schlachthöfen hat gezeigt, dass ein Ziel die Nachhaltigkeit der Projekte war, da die finanzierten Projekte nach Abschluss der Investition während eines Mindestzeitraums von fünf Jahren auf dem angestrebten Tätigkeitsniveau weiterlaufen sollten. Bei der Prüfung wurden aber in jedem der fünf geprüften Mitgliedstaaten Fälle aufgedeckt, in denen entweder die Wirtschaftstätigkeit nicht während des Mindestzeitraums von fünf Jahren aufrechterhalten oder das angestrebte Tätigkeitsniveau nicht erreicht wurde. Dadurch wurden die Auswirkungen der Mittel zur Unterstützung von Schlachthöfen bei der Einhaltung der Hygienevorschriften abgeschwächt (30). 10.39. Die Auswirkungen der finanzierten Investitionen auf die Einhaltung der neuen Hygienevorschriften waren Gegenstand von Ex-post-Evaluierungen der SAPARD-Programme in acht der 2004 beigetretenen begünstigten Ländern. Im zusammenfassenden Bericht zu diesen von unabhängigen Gutachtern durchgeführten Evaluierungen heißt es in Kapitel 4.2.1 über die Einhaltung der bestehenden EU-Standards und -Rechtsvorschriften, dass die größte Wirkung in den Bereichen Hygiene, Gesundheits- und Veterinärbedingungen und Umwelt erzielt wurde. Der veröffentlichte Bericht ist unter folgender Adresse abrufbar: http://ec.europa.eu/agriculture/evaluation/rural-development-reports/index_de.htm

10.40. Die Prüfung des Hofes der Entwicklungshilfe im Bereich Trinkwasser und grundlegende Sanitärversorgung im Subsahara-Raum ergab, dass die geprüften Projekte aus technischer Sicht nachhaltig waren: Im Allgemeinen wurde der Verwendung von Standardtechnologien und vor Ort verfügbaren Materialien der Vorzug gegeben. Bei den meisten Projekten werden Ergebnisse und Nutzen aber nur dann mittel- und langfristig von Bestand sein, wenn es gelingt, nicht auf Abgaben gestützte Einnahmen zu sichern. Trotz umfassender Managementverfahren ließ die Kommission für die Nachhaltigkeit wichtige Aspekte außer Acht (31). 10.40. Um institutionelle Nachhaltigkeit zu erzielen, unterstützt die Kommission umfangreiche Kapazitätserweiterungen und Schulungsmaßnahmen, die Wassernutzergemeinschaften und lokale Behörden in die Lage versetzen sollen, als Besitzer, Verwalter und Betreiber der Anlagen zu fungieren, gelegentlich mit Unterstützung der Privatwirtschaft. Darüber hinaus engagiert sich die Kommission im Rahmen von Sektorreformprogrammen auf Länderebene, um die Entwicklung geeigneter Sektormaßnahmen und eines institutionellen Rahmens zu unterstützen, bei dem dezentrale Strukturen aufgebaut werden, um den lokalen Akteuren langfristig zu helfen. Damit die Wasserwirtschaft eine finanziell nachhaltige Grundlage erhält, ist ein angemessenes Gleichgewicht zwischen Abgaben, Transfers und Steuern nötig. Die meisten Länder können die Betriebskosten nicht allein durch Abgaben finanzieren. Dies gilt in Europa und mehr noch in den Ländern südlich der Sahara, in denen die Projekte zumeist auf die am stärksten benachteiligten Gruppen mit nur beschränkter Zahlungsfähigkeit ausgerichtet sind. Die Kommission unterstützt daher die Entwicklung von Sozialtarifen und sorgt gleichzeitig durch den sektoralen Dialog mit den begünstigten Ländern für finanzielle Nachhaltigkeit im gesamten Sektor.

10.41. Im Zuge der Prüfung der Revitalisierung von Brachflächen zeigte sich, dass alle vom Hof geprüften Projekte einige der Schlüsselmerkmale hatten, die als bewährte Vorgehensweisen im Hinblick auf die Gewährleistung von Nachhaltigkeit und langfristiger Wirkung betrachtet werden (32). Beispielsweise waren einige Flächen strategisch günstig gelegen und hatten Anschluss an trimodale Verkehrsnetze (Straßen-, Schienen- und Wasserwege), und alle Flächen verfügten über angemessene Anbindung an Infrastrukturen in den Bereichen Verkehr, Wasser- und Abwasserversorgung, Informations- und Kommunikationstechnologie. 10.41. Die Kommission begrüßt die Analyse des Rechnungshofs.

10.42. Auch wenn die Interventionen finanziell und technisch nachhaltig sind, sind die Ergebnisse unter Umständen nicht nachhaltig, wenn die Begünstigten nicht eingebunden werden und Eigenverantwortung übernehmen oder wenn die institutionellen Kapazitäten nicht ausreichen.

10.43. Sowohl aus dem Instrument für Heranführungshilfe als auch im Rahmen der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik gewährt die EU dem Kosovo Unterstützung für die Verbesserung der Rechtsstaatlichkeit. Dass die kosovarischen Behörden die Stärkung der Rechtsstaatlichkeit politisch unterstützen, ist eine entscheidende Vorbedingung für die Nachhaltigkeit der Ergebnisse. Ob sich aber die nationalen Behörden für die Rechtsstaatlichkeit einsetzen, ist eine offene Frage. Allgemein ist die Nachhaltigkeit der durch die Hilfe erzielten Ergebnisse durch einen Mangel an politischem Willen, die unzureichende finanzielle Leistungsfähigkeit und den begrenzten Einfluss der Zivilgesellschaft bedroht (33). 10.43. Die Kommission und der EAD teilen die Bewertung des Rechnungshofs. Sie versuchen, die festgestellten Schwächen, wie vom Rechnungshof empfohlen, durch einen verstärkten politischen Dialog, etwa mit der Zivilgesellschaft, sowie durch eine bessere Koordinierung und Synchronisierung der europapolitischen Ziele, Instrumente und Unterstützungsmaßnahmen zu beseitigen. Dies dürfte dazu beitragen, die Effizienz, Wirksamkeit und Nachhaltigkeit der EU-Maßnahmen zu erhöhen.

10.44. Auch bei der Prüfung der Hilfsmaßnahmen der Europäischen Union für die türkisch-zyprische Gemeinschaft wurde offenbar, dass die Nachhaltigkeit der Projekte wegen der begrenzten Verwaltungskapazitäten, der verspäteten Verabschiedung der einschlägigen Vorschriften sowie der Ungewissheit bezüglich der künftigen Finanzierung infrage steht (34). 10.44. Die Kommission hat Maßnahmen in das Programm 2012 und den Programmentwurf 2013 aufgenommen, um den Abschluss und die Nachhaltigkeit bestehender Projekte zu gewährleisten. Dazu zählen fortgesetzte Schulungs- und Unterstützungsmaßnahmen zur Einrichtung von Betriebs- und Verwaltungssystemen sowie ergänzende Investitionen, die sicherstellen sollen, dass die türkisch-zyprische Gemeinschaft für die Übernahme und den Betrieb neuer Anlagen angemessen ausgestattet ist. Neuinvestitionen werden mit äußerster Vorsicht angegangen und in einigen Bereichen bis zur Ergreifung von Effizienzmaßnahmen durch die türkisch-zyprische Gemeinschaft ausgesetzt. Durch die verspätete Verabschiedung der einschlägigen Vorschriften und Gesetzestexte durch die türkisch-zyprische Gemeinschaft sieht der Rechnungshof die Nachhaltigkeit gefährdet. In solchen Fällen hält die Kommission die türkisch-zyprische Gemeinschaft zur Fortführung ihrer Arbeit an und leistet in einschlägigen Bereichen Unterstützung. Um die Ungewissheit bezüglich der künftigen Finanzierung zu beenden, hat die Kommission im Rahmen des mehrjährigen Finanzrahmens 2014-2020 einen auf mehrere Jahre angelegten Vorschlag vorgelegt. Dies dürfte für ein stabileres Finanzierungsniveau für Vorhaben im Rahmen der Unterstützungsverordnung sorgen.

SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN

Schlussfolgerungen

10.45. [In vielen Bereichen des EU-Haushalts gelten komplexe Rechtsrahmen und liegt der Schwerpunkt nicht genug auf der Leistung. Es besteht die Gefahr, dass die Vorschläge für die neuen Verordnungen zum Gemeinsamen Strategischen Rahmen (GSR) und zur Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 grundsätzlich nach wie vor inputorientiert (ausgabenorientiert) sind, weswegen der Schwerpunkt eher auf der Einhaltung von Rechtsvorschriften als auf der Erbringung von Leistungen liegt (siehe Ziffern 10.3-10.4). 10.45. Die Kommission teilt die Auffassung des Rechnungshofs, dass der geltende legislative Rahmen komplex und nicht genügend auf den Leistungsaspekt ausgerichtet ist. Deshalb hat sich die Kommission nach Kräften darum bemüht, dass ihre Vorschläge für die neue Generation von Programmen des MFR 2014-2020 einen starken Leistungsrahmen enthalten, der sich auf eine klare Definition von SMART-Zielen gründet und auf geeignete Indikatoren zurückgreift, welche eine Berichterstattung sowohl über die Outputs als auch über die Ergebnisse und Auswirkungen von Ausgabenprogrammen ermöglichen. Die Kommission hofft sehr, dass im laufenden Legislativverfahren zwischen dem Europäischen Parlament und dem Rat zur endgültigen Annahme der Rechtsgrundlagen an diesem Rahmen festgehalten wird. Die neuen GAP-Verordnungen enthalten wichtige neue Elemente zur Sicherstellung eines stärker ergebnisorientierten Ansatzes (siehe Antwort zu Punkt 10.3): — Mit den neuen Direktzahlungen sollen spezifische Bedürfnisse gedeckt und Ziele in Angriff genommen werden (umweltpolitische Ziele, junge Landwirte, Gebiete mit naturgegebenen Einschränkungen usw.). — Der Entwurf der ELER-Verordnung sieht vor, dass jedes Programm für ländliche Entwicklung auf die Verwirklichung quantifizierter, eng mit den Zielen der Verordnung verbundener Ziele ausgerichtet sein muss. Wenn ein Programm für ländliche Entwicklung die vorgegebenen Meilensteine nicht erreicht, wird die betreffende leistungsgebundene Reserve nicht freigegeben (siehe Antwort zu Punkt 10.4). Auch in den vorgeschlagenen Verordnungen zum Europäischen Struktur- bzw. Investitionsfonds ist ein ergebnisorientiertes Vorgehen als zentraler Aspekt festgeschrieben worden. Die anspruchsvollen und innovativen Vorschläge sehen insbesondere Folgendes vor: — eine bessere Interventionslogik, die die von der Union festgelegten Ziele mit verbindlichen und präzisen Zielvorgaben der Mitgliedstaaten verknüpft, — erstmalige interventionsspezifische Ex-ante-Konditionalitäten zur Erhöhung der Wirksamkeit der Investitionen, — deutlich erweiterte makroökonomische Konditionalitäten, — ein neu gestaltetes Evaluierungskonzept, das sich auf die Planung, die Pflicht zur Evaluierung der Wirkungen jedes einzelnen Programmteils und den Einsatz neuer Methoden gründet, — ein verbindlicher Leistungsrahmen einschließlich leistungsgebundener Reserve.

10.46. Im Kontext der Verhandlungen zum mehrjährigen Finanzrahmen hat die Kommission einen gemeinsamen Leistungsrahmen für die Kommission und die nationalen Behörden auf der Grundlage gemeinsam vereinbarter Output- und Ergebnisindikatoren vorgeschlagen. Ein wichtiger Faktor für künftige Erfolge in diesem Bereich ist jedoch die erfolgreiche Umsetzung durch die Kommission und die Mitgliedstaaten (siehe Ziffer 10.19). 10.46. Die Kommission weist darauf hin, dass bei allen Programmen, die im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung durchgeführt werden, die Verantwortung für die Umsetzung des gemeinsamen Leistungsrahmens in erster Linie bei den Mitgliedstaaten liegt, die ja für die tägliche Verwaltung der Programme, für deren Überwachung und für die Berichterstattung über die Ergebnisse zuständig sind.

10.47. Die Analyse der JTB der drei Generaldirektionen führt zu der Schlussfolgerung, dass sich die Berichterstattung über die politischen Erfolge in den JTB weiterentwickelt hat, aber weiterhin von begrenztem Nutzen ist. Der Hof hat festgestellt, dass die Hauptprobleme Schwachstellen bei den Zielen und Indikatoren betreffen (siehe Ziffern 10.9-10.16). Die diesjährigen Bemerkungen decken sich mit denen, die der Hof in den einschlägigen Kapiteln der Jahresberichte zu den beiden letzten Haushaltsjahren vorgebracht hat. 10.47. Die Kommission ist der Ansicht, dass in den letzten Jahren erhebliche Fortschritte bei der Berichterstattung über die politischen Erfolge gemacht wurden und dass insbesondere die jährlichen Tätigkeitsberichte ihrer Generaldirektionen eine Menge nützlicher Informationen über die politischen Ziele sowie die erzielten Ergebnisse und ihre gesellschaftlichen Auswirkungen enthalten. Die dargelegten Indikatoren liefern generell nützliche Informationen über die Fortschritte im Bereich der Umsetzung der allgemeinen politischen Ziele der Kommission sowie der Leistungsüberwachung.

10.48. Der Evaluierungsbericht gemäß Artikel 318 ist nach wie vor in Entwicklung und genügt noch nicht den im Rahmen des Entlastungsverfahrens beabsichtigten Zwecken. Der Hof erkennt die von der Kommission eingegangene Verpflichtung an, die Leistungskultur innerhalb der Kommission weiter zu stärken und ein tragfähiges und zuverlässiges System des Leistungsmanagements und der Leistungsberichterstattung zu fördern. In diesem Zusammenhang wird die Kommission 2014 ein neues Rahmenwerk für die Leistungsberichterstattung für den nächsten mehrjährigen Finanzrahmen vorlegen. Außerdem hat die Kommission Initiativen ergriffen, um die Leistungsberichterstattung ihrer Dienststellen für den Rest des laufenden Programmplanungszeitraums zu stärken und zu straffen (siehe Ziffern 10.20-10.24). 10.48. Die Kommission räumt ein, dass der Bericht ein ständig in der Weiterentwicklung befindlicher Prozess ist, der jedes Jahr schwerpunktmäßig darauf abstellt, Verbesserungsmöglichkeiten für das folgende Jahr aufzuzeigen. Sie bezweifelt allerdings, dass der Bericht im Rahmen des Entlastungsverfahrens bereits zu einem früheren Zeitpunkt als in der Spätphase des MFR als zuverlässiger Nachweis für den Erfolg der EU-Politik dienen kann.

10.49. Wie bereits in früheren Jahren hat der Hof bei seinen Wirtschaftlichkeitsprüfungen, deren Ergebnisse in den Sonderberichten 2012 veröffentlicht wurden, Schwachstellen in der Gesamtheit des Managementzyklus festgestellt. In Bezug auf die drei in diesem Jahr untersuchten Bereiche deckte der Hof folgende Schwachstellen bei zentralen Elementen des Leistungsmanagement- und Berichterstattungssystems auf: Bei den Ausgabenprogrammen werden nicht durchgehend SMART-Ziele und geeignete Indikatoren verwendet, Qualität und Zeitnähe der Leistungsdaten sind mangelhaft, und die Nachhaltigkeit der aus EU-Mitteln finanzierten Projekte ist häufig nicht gewährleistet. Diese Probleme müssen angegangen werden, wenn die angestrebten Ergebnisse und Auswirkungen bei der nächsten Generation von Ausgabenprogrammen erreicht werden sollen (siehe Ziffern 10.25-10.44).

Empfehlungen

10.50. Anhang 10.2 zeigt das Ergebnis der vom Hof durchgeführten Analyse der Fortschritte, die bei der Umsetzung seiner im Jahresbericht zum Haushaltsjahr 2010 ausgesprochenen Empfehlungen erzielt wurden. Im Jahresbericht 2010 (Kapitel 8) legte der Hof sechs Empfehlungen vor. Alle sechs Empfehlungen wurden teilweise umgesetzt. Diese Bewertung der Fortschritte basiert auf folgenden Elementen: 10.50.

a) den auf zentraler Ebene vorgenommenen Verbesserungen der Orientierungshilfen und des Qualitätsmanagements (beispielsweise verbesserte Instruktionen für die Ausarbeitung der MP 2013 und verbesserte Qualitätskontrolle bei Teil 1 der JTB 2012),

b) den erheblichen Schwachstellen, die die geprüften JTB nach wie vor aufweisen, b) Die Kommission ist weiter bemüht, die jährlichen Tätigkeitsberichte zu verbessern. Diese sollen künftig — weitere Elemente im Bereich des Leistungsmanagements enthalten: die Festlegung von Zielen, Leistungsindikatoren und entsprechenden Zielvorgaben auf Ebene der einzelnen Programme, — die Berichterstattung darüber vertiefen, wie die finanziellen und personellen Ressourcen zur Erfüllung der vom Kollegium vorgegebenen politischen Ziele eingesetzt wurden und wie durch die Maßnahmen ein Mehrwert auf EU-Ebene entstanden ist, — das interne Peer-Review-Verfahren zu den jährlichen Tätigkeitsberichten stärken, unter anderem dadurch, dass Leistungsdaten stärker in den Mittelpunkt gerückt werden.

c) den in den Sonderberichten des Hofes aufgezeigten Schwachstellen.

10.51. Aufgrund dieser Analyse und der Feststellungen und Schlussfolgerungen für 2012 empfiehlt der Hof Folgendes: 10.51.

— Empfehlung 1: Die Kommission und der Gesetzgeber sollten sicherstellen, dass im nächsten Programmplanungszeitraum (2014-2020) der Schwerpunkt auf der Leistung liegt. Voraussetzung dafür ist die Festlegung einer begrenzten Anzahl von mit relevanten Indikatoren verbundenen, ausreichend spezifischen Zielen sowie von angestrebten Ergebnissen und Auswirkungen in den sektorspezifischen Verordnungen oder in anderer verbindlicher Form. Die Vorschläge der Kommission für im Rahmen des nächsten mehrjährigen Finanzrahmens durchzuführende Programme sind auf die Umsetzung zentraler politischer Prioritäten und das Thema Leistung fokussiert. Sie enthalten Aspekte eines verbesserten Leistungsrahmens, und zwar in Form von Vorgaben zu Zielen und Indikatoren, Überwachungsmodalitäten sowie Anforderungen an die Evaluierung und Berichterstattung. Allerdings sind nach dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren der Rat und das Europäische Parlament letzten Endes für den Erlass der Basisrechtsakte zuständig.