Europäisches Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF)

OLAF-Überwachungsausschuss

Tätigkeitsbericht

Juli 2000-September 2001

(2001/C 365/01)

Mitglieder des OLAF-Überwachungsausschusses

Mireille DELMAS-MARTY

Vorsitzende (bis zum 9 .Oktober 2001)

Professorin an der Universität Panthéon-Sorbonne (Paris I)

Raymond KENDALL

Vorsitzender (ab dem 9. Oktober 2001)

Ehrengeneralsekretär von Europol

Edmondo BRUTI-LIBERATI

Stellvertretender Generalstaatsanwalt beim Berufungsgericht Mailand

Alfredo José DE SOUSA

Mitglied des Überwachungsausschusses seit dem 1. April 2001

Präsident des Rechnungshofes der Republik Portugal

Harald NOACK

Staatssekretär in der Landesregierung Nordrhein-Westfalens

INHALT

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EINLEITUNG

Der Überwachungsausschuss hat auch in diesem zweiten Jahr seine Sitzungen im Monatsrythmus abgehalten. So ist er zwischen Oktober 2000 und September 2001 zu zehn Sitzungen von jeweils drei halben Tagen zusammengekommen, auf denen er regelmäßig den Direktor des OLAF und seine Mitarbeiter gehört hat. Er hat während oder am Rande dieser Sitzungen nützliche Gespräche mit den Vertretern der Organe geführt, insbesondere mit der Präsidentin des Europäischen Parlaments und den Berichterstattern des Ausschusses für Haushaltskontrolle, mit den Vertretern des Ratsvorsitzes und des COREPER; mit Frau Schreyer und Herrn Vitorino, Mitglieder der Europäischen Kommission, mit dem Generalsekretär der Kommission, Herrn O'Sullivan, sowie mit Vertretern des Europäischen Rechnungshofs (zweimal). Die Einrichtung von Strukturen, die den neuen Aufgaben des OLAF angemessen sind, hat mehr Zeit in Anspruch genommen als ursprünglich geplant, so dass sich der Überwachungsausschuss intensiver als von ihm eigentlich erwünscht der Aufgabe widmen musste, die Autonomie des OLAF bei der Einführung neuer Strukturen und Methoden zu stärken. Nach dieser Übergangszeit wäre es angezeigt, dass der Ausschuss sein Augenmerk verstärkt auf die operative Tätigkeiten des Amtes richtet und sich uneingeschränkt der ihm mit dem Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 des Europäischen Parlaments und des Rates und Ratsverordnung (Euratom) Nr. 1074/1999(1) zugewiesenen Aufgabe - "die regelmäßige Kontrolle der Untersuchungstätigkeit des OLAF" widmet.

In seinem vorherigen Bericht hat der Ausschuss auf die Grenzen der neuen Strukturen und der vorgeschlagenen Änderungen hingewiesen (Kapitel 1.1.1. - ABl. C 360 vom 14.12.200). Heute, ein Jahr später, fällt seine Bilanz nuanciert aus, und zwar sowohl hinsichtlich der Grenzen der internen Organisation als auch der sich aus den Unklarheiten des Status des Amtes ergebenden Grenzen.

Was die Grenzen der internen Organisation betrifft, so stellt er fest, dass die von ihm gewünschten Verbesserungen (P2 und P4) schrittweise eingeführt werden. Die bereits im Sommer 2000 geplante Umstrukturierung des Amtes dahingehend, dass es die für seine neuen Aufgaben unverzichtbaren Mittel erhalten sollte, hat sich positiv auf die Transparenz der Untersuchungen ausgewirkt. So wurde zum 1. Januar 2001 auf eine Empfehlung des Rechnungshofs hin ein System zur Erfassung sämtlicher Vorgänge eingeführt. Außerdem wurde die Erstellung des "OLAF-Handbuchs" dazu genutzt, um im Zusammenhang mit den Untersuchungen einheitliche Vorgehensweisen festzuhalten. Das Handbuch wurde am 15. Februar 2001 vorgelegt. Schließlich werden seit dem Ende des ersten Halbjahres 2001 sämtliche Untersuchungsverfahren durch ein "case management system" verwaltet. Dieses wurde dem Überwachungsausschuss vorgestellt, der darauf hingewiesen hat, dass es immer wieder angepasst werden muss. Parallel zur Verbesserung der administrativen Transparenz des OLAF hat der Überwachungsausschuss seine Funktionsweise so geändert, dass er die nunmehr verfügbaren Materialien und Daten nutzen kann. Das OLAF legt nunmehr monatlich aktualisierte Übersichten mit den wichtigsten Informationen vor, die ihm gemäß Artikel 11 Absatz 7 der Verordnung Nr. 1073/1999 vorzulegen sind. Diese Übersichten ergänzen die Informationsvermerke über die seit mehr als neun Monaten andauernden Untersuchungen, die das Amt seit einem Jahr regelmäßig vorlegt, sowie die Informationen über die Vorgänge, die an nationale Justizbehörden abgegeben worden sind. Sie erlauben es dem Überwachungsausschuss festzustellen, welche Prioritäten er bei seinen Kontrollen setzen sollte. Der Überwachungsausschuss hat die Untersuchungstätigkeit des Amtes sowohl einer globalen Evaluierung (auf der Grundlage der Antworten des Amtes auf die von den Berichterstattern erstellten Fragebögen) als auch einer Einzelfallanalyse (Prüfung einzelner Vorgänge, gegebenenfalls ergänzt durch Gespräche in den Büros des OLAF) unterzogen.

Was die sich aus den Unklarheiten des Status ergebenden Grenzen betrifft, sind nur wenige und ungenügende Entwicklungen zu verzeichnen. Zur Verwaltungs- und Haushaltsautonomie des OLAF (Vorschlag P1): Rat und Parlament haben ihre früheren Stellungnahmen bekräftigt und in Entschließungen zum ersten Bericht des Ausschusses präzisiert. Aus den Gesprächen mit Frau Schreyer, dem für das OLAF zuständigen Mitglied der Kommission, und Herrn O'Sullivan, dem Generalsekretär der Kommission, ist hervorgegangen, dass die Kommission gewillt ist, die operative Unabhängigkeit des Amtes sicherzustellen und ihm die dazu erforderlichen Verwaltungsinstrumente an die Hand zu geben. Es wurde vereinbart, die Beziehungen zwischen dem OLAF und der Kommission in einem Verhaltenskodex zu regeln, damit die im ersten Bericht des Ausschusses aufgezeigten Unklarheiten der Rechtsstellung des OLAF konstruktiv ausgelegt werden. So hat die Kommission insbesondere bestätigt, dass sie die Dualität des Auftrags des OLAF, d. h. die Tatsache, dass es gesetzgebungsbezogene und operative Aufgaben hat, und die sich daraus möglicherweise ergebenden Synergieeffekte nutzen wird. In Bezug auf die Anwendung von Artikel 280 EG-Vertrag in allen Organen und Einrichtungen der Gemeinschaft, einschließlich auf die Mitglieder des Europäischen Parlaments (Vorschlag P3) sind keine Neuerungen eingetreten. Entscheidend werden die Urteile des Gerichts Erster Instanz sein. Zur Stärkung des Rechtsgrundlagen für den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Union (Vorschlag P5) haben Parlament und Kommission Initiativen im Bereich des Verfahrensrechts (schrittweise Einführung einer Europäischen Staatsanwaltschaft) und im Bereich des materiellen Rechts (Vorschlag für eine Richtlinie zum strafrechtlichen Schutz der finanziellen Interessen) eingebracht(2).

Die Schaffung von Eurojust mit dem Ziel einer besseren Zusammenarbeit wirft die Frage der Beziehungen zwischen dieser neuen Einrichtung und dem OLAF auf. Die in Nizza abgeschlossene Regierungskonferenz zur Reform der Institutionen hat die Kompetenzen von Eurojust nicht auf den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft ausgedehnt. Das OLAF ist also befugt, Kriminalität, die sich gegen die Europäische Union richtet, zu bekämpfen, während Eurojust für die Kriminalität in der EU zuständig ist. Somit fällt der Schutz der finanziellen Interessen mit all seinen Aspekten, einschließlich der gerichtlichen Folgemaßnahmen, in den Zuständigkeitsbereich des OLAF. Das gilt insbesondere für die Bekämpfung von Betrug, für die Korruption zum Nachteil des Gemeinschaftshaushalts und das Waschen von Erlösen aus diesen Straftaten. Die Beziehungen zwischen dem OLAF und Eurojust waren Gegenstand eines Treffens zwischen dem Überwachungsausschuss, dem für Justiz und Inneres zuständigen Kommissionsmitglied, Herrn Vitorino, und Herrn Brüner. Dabei wurde deutlich, dass die Kommission und das Amt bestrebt sein müssen, diese Beziehungen im Zeichen von Zusammenarbeit und Komplementarität zu gestalten(3).

Dieser Bericht soll eine möglichst umfassende Analyse und Bewertung bieten und wurde daher nach folgenden Schwerpunkten gegliedert:

Verwaltungs- und Haushaltsautonomie (Kapitel I)

Umstrukturierung (Kapitel II)

Beschreibung der Untersuchungstätigkeit (Kapitel III)

Evaluierung (Kapitel IV)

Schlussfolgerungen (Kapitel V).

KAPITEL I

VERWALTUNGS- UND HAUSHALTSAUTONOMIE

In seinem ersten Amtsjahr hatte der Ausschuss einen Großteil seiner Arbeit darauf ausgerichtet, die Verwirklichung der Verwaltungs- und Haushaltsautonomie des OLAF zu überwachen. Er hat dies in seinem ersten Tätigkeitsbericht geschildert. Darin stellte er stellte in diesem Zusammenhang fest, dass der Gesetzgeber zwar gewillt sei, die Untersuchungstätigkeit des OLAF vor jeglichem Druck und jeglicher Einflussnahme zu schützen, die über die Verwaltung und das Finanzmanagement ausgeübt werden könnten, andererseits aber diese Unabhängigkeit noch nicht realisiert sei. Seither sind weitere Entwicklungen eingetreten.

Für die Vorausschätzung des Bedarfs an Haushaltsmitteln sind dem Direktor des Amtes Befugnisse übertragen worden (Aufstellung des Haushaltsvoranschlags gestützt auf die Stellungnahmen des Ausschusses), die im Prinzip angemessen sind und dem Unabhängigkeitserfordernis genügen. Allerdings musste der Ausschuss auch in diesem Jahr aus Zeitgründen in seiner Stellungnahme lediglich die Vorschläge des Amtes zur Kenntnis nehmen, da der Haushaltsvoranschlag 2002 ihm nicht rechtzeitig vorgelegt werden konnte. Bei der Personalverwaltung war das Amt mit dem Problem konfrontiert, Mitarbeiter einstellen zu müssen, obwohl die Umstrukturierung noch im Gange war. Es ist sehr schwierig, Auswahlverfahren durchzuführen, wenn Funktionen, Qualifikationen, dienstliche Einstufung und statutäre Stellung des einzustellenden Personals nicht genau festliegen. Außerdem musste dem Umstand Rechnung getragen werden, dass eine Umstrukturierung immer mit einem tiefgreifenden Wandel der Methoden, der Organisation und der Arbeitsbeziehungen einhergeht. Der Ausschuss hat sich bei seinen Beratungen und Beschlüssen auf die Stellungnahmen der Organe zu seinem ersten Bericht gestützt. Der Rat hat den Überwachungsausschuss in seiner Entschließung vom 5. Dezember 2000(4) zu seinem ersten Tätigkeitsbericht ersucht "seine Aufgabe, die in der Begleitung und konstruktiven und kristitschen Unterstützung des OLAF besteht, weiterzuführen". (Punkt 15). Außerdem hebt er hervor, dass es notwendig sei, die Verwaltungs- und Haushaltsautonomie des OLAF zu stärken (Punkt 12), insbesondere was die Einstellungen betrifft (Punkt 14). Das Parlament hat den Wunsch geäußert, dass das OLAF auf der Grundlage der Befugnisse einer Anstellungsbehörde, die dem Direktor mit Artikel 6 des Beschlusses der Kommission vom 28. April 1999 der Kommission(5) übertragen worden sind, Verfahren zur Einstellung von mittleren Führungskräften durchführt. Auf seine Initiative hin hat die Haushaltsbehörde die Mittel für 76 der dem OLAF gewährten neuen Planstellen in die Reserve eingestellt, um sich vergewissern zu können, dass OLAF in seiner Einstellungspolitik die Zielvorgaben des Gesetzgebers beachtet und die Schwierigkeiten ausräumt, die sich durch die Übernahme der UCLAF-Mitarbeiter ergeben.

Schließlich hat ein Gedankenaustausch(6) zwischen dem Ausschuss und der Kommission zur Einsetzung eines beratenden Ausschusses für Ernennungen geführt, bei dessen Zusammensetzung der Status und die besonderen Merkmale des OLAF berücksichtigt wurden. Im Zuge dieses Gedankenaustauschs einigte man sich darauf, pragmatische Lösungen zu finden, um das OLAF-Vorhaben im Sinne des Gesetzgebers zu realisieren. Das Amt ist zwar verwaltungs- und haushaltsmäßig in der Kommission angesiedelt, doch so, dass es seine Untersuchungen in voller Unabhängigkeit durchführen kann: Die internen Vorschriften der Kommission sind nur insofern anwendbar, als sie die Unabhängigkeit des OLAF nicht beschneiden. In diesem Zusammenhang war es von Bedeutung, dass die Kommission sich bereit erklärt hat, die Probleme im Zusammenhang mit der Neuzuweisung des Personals zu regeln. Schließlich wurden Maßnahmen ergriffen, um der Empfehlung P2 im ersten Tätigkeitsbericht zum doppelten Auftrag des OLAF, nämlich der Durchführung von Untersuchungen und der Vorbereitung der legislativen und politischen Arbeit der Kommission, nachzukommen. Die neue interne Organisation des OLAF dürfte es ihm erlauben, diesen Doppelauftrag wahrzunehmen. Schließlich galt es, dem Parlament, das den Ausschuss um eine Stellungnahme gebeten hatte, zu bestätigen, dass die vom OLAF verfolgten Ziele auch tatsächlich dem Willen des Gesetzgebers entsprechen. In einer vom Haushaltsausschuss des Parlaments veranlassten Sitzung (13. Juni 2001) wurde festgestellt, dass der Umstrukturierungsprozess wieder in Gang gebracht werden könnte, wenn der Stellenplan neuausgerichtet und die Kommission sich verpflichten würde, die Umsetzung früherer UCLAF-Beamte zu unterstützen. Die Haushaltsbehörde hat daher im Rahmen eines Berichtigungshaushalts den Stellenplan des OLAF korrigiert und eine Verteilung der A- und B-Planstellen sowie der Dauer- und Zeitplanstellen vorgenommen, die dem Kompromiss entspricht, das zwischen dem Parlament und dem OLAF erzielt wurde. Nach Auffassung des Ausschusses ist die Umstrukturierung nunmehr unumkehrbar: im neuen Organisationsplan des OLAF sind die Bereiche Untersuchungen, Intelligence, Folgemaßnen und Rechtsberatung deutlich getrennt, und die Einstellungspolitik wird entsprechend angepasst werden müssen. Das OLAF hat bislang nach seinen eigenen Verfahren drei Direktoren eingestellt, und zwar jeweils für die Bereiche "Politik und Rechtsangelegenheiten", "Untersuchungen" und "Intelligence". Auch die meisten Richter bzw. Staatsanwälte des Referats "Rechtsberatung" wurden eingestellt. Die Umsetzung des früheren UCLAF-Personals ist im Gange und dürfte bis Oktober 2001 abgeschlossen sein.

Die letzten Entscheidungen über die Freigabe der letzten Tranche von Haushaltsmitteln für 38 Planstellen und die Anpassung der Ausgabenvorausschätzungen des OLAF für 2002 werden auf der Grundlage einer vom Ausschuss vorgelegten Bewertung des Stands der Umstrukturierung im Oktober getroffen. Der Ausschuss betrachtet nunmehr die Übergangsphase als abgeschlossen und ist daher der Auffassung, dass er die Umstrukturierung des OLAF nicht mehr aktiv unterstützen muss - eine Aufgabe, bei der er Gefahr läuft, zwischen den Organen schlichten zu müssen.

KAPITEL II

UMSTRUKTURIERUNG

1. ORGANISATION

1.1. Neuordnung der Verwaltungsstrukturen

Der OLAF-Direktor hat den Untersuchungsausschuss regelmäßig über den jeweiligen Stand der Entwicklung der OLAF-Verwaltungsstrukturen unterrichtet. Entsprechend einem Beschluss vom September 2000 hatte der Direktor des Amtes in einer ersten Phase zwei Direktionen, und zwar die Direktion A für Rechtsangelegenheiten und Gesetzgebung zum Schutz der finanziellen Interessen sowie und die Direktion B für Untersuchungen und operative Aktivitäten eingerichtet. Außerdem wurden mehrere für Verwaltungsangelegenheiten und Kommunikation zuständige Referate dem Direktor unmittelbar unterstellt. Die zweite Phase wurde am 15. Juni 2001 mit einem weiteren Umstrukturierungsbeschluss eingeleitet. Es galt, den Beschluss vom September 2000 in drei wesentlichen Punkten zu ergänzen:

- Einrichtung einer dritten Direktion "Intelligence, operative Strategie und Informationstechnologie" (Direktion C),

- Änderungen in der Leitungsstruktur der Direktion "Untersuchungen und operative Aktivitäten" entsprechend dem Forderung des Gesetzgebers, den internen Untersuchungen Priorität einzuräumen. Zu diesem Zweck wurden die Untersuchungsbeauftragten in zwei Teams: "Interne Untersuchungen, direkte Ausgaben und Strukturmaßnahmen" sowie "Externe Untersuchungen und operative Aktivitäten" organisiert,

- in der Direktion A wurde gemäß der Maßnahme 96 des Weißbuchs zur Reform der Kommission, die auf eine effizientere Wiedereinziehung rechtsgrundlos gezahlter Mittel abstellt, ein Referat "Finanzielle Folgemaßnahmen/Wiedereinziehung" eingerichtet.

Parallel zu diesen Umstrukturierungen hat das OLAF einen Ausschuss für operative Aktivitäten und interne Untersuchungen eingesetzt, dem der Generaldirektor, der Direktor der Direktion "Ermittlungen", der Assistent für "operative Aktivitäten", die Berater der Direktion "Ermittlungen und Operative Aktivitäten" sowie die Leiter der Referate "Richter und Staatsanwälte, Juristische Unterstützung" und "Koordinierung der Ermittlerpools, technische Unterstützung" angehören. Dieser Ausschuss soll dazu beitragen, dass die Einleitung von Untersuchungen rationalisiert, ihre Überwachung verbessert und die Verfahren für die Erstellung der Berichte eingehalten werden.

Damit diese Umstrukturierungsbeschlüsse konkrete Formen annehmen können, sollte nunmehr dafür gesorgt werden, dass die entsprechenden Mitarbeiter eingestellt bzw. ernannt werden und die Untersuchungsbeauftragten, die Richter und Staatsanwälte sowie die "Intelligence"-Dienststellen systematisch bei jeder Untersuchung eng zusammenarbeiten.

1.2. Ausschüsse und Einstellungen

Die Einstellungsverfahren wurden in Gang gesetzt, kommen aber noch nicht voll zum Tragen.

1.2.1. Beratender Ausschuss für Ernennungen

Im Zusammenhang mit der Besetzung der drei Direktorenposten beim OLAF waren einige Probleme aufgetreten, die Gegenstand eines Meinungsaustauschs zwischen der Europäischen Kommission, dem Direktor des OLAF und dem Überwachungsausschuss waren. Eine Lösung, bei der Handlungsautonomie und Unabhängigkeit des Direktors gewahrt bleiben, wurde schließlich mit der Einsetzung eines beratenden Ausschusses für Ernennungen gefunden, dem unter dem Vorsitz des Generalsekretärs der Kommission Beamte des Rechnungshofs und des Gerichtshofs sowie ein Mitglied des Überwachungsausschusses und ein OLAF-Beamter angehörten. Im Wege dieses Verfahrens konnte der Direktor der Direktion A ernannt werden.

1.2.2. Ausleseausschuss

Für die Einstellung von zwei Direktoren auf Zeitplanstellen, die nicht anderen Kommissionsdienststellen zugewiesen werden sollen, wurde hingegen statt des Beratenden Ausschusses für Ernennungen ein OLAF-interner Ausleseausschuss unter dem Vorsitz eines Mitglieds des Überwachungsausschusses eingeschaltet. Mit diesem Verfahren konnten die Direktoren der Direktionen B (Ermittlungen und operative Aktivitäten) und C (Intelligence, operative Strategie und Informationstechnologie) eingestellt werden. Bei Annahme dieses Berichts hatten sie jedoch noch nicht ihr Amt angetreten.

1.2.3. Unabhängigkeit und Verantwortlichkeit der Beamten und der Zeitbediensten

Zwar regelt die Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 die Unabhängigkeit des Direktors des OLAF, doch für das OLAF-Personal insgesamt und insbesondere die Zeitbediensteten des OLAF gibt es keine spezifischen Regeln. Die Vorschriften des OLAF-Handbuchs hinsichtlich der Unabhängigkeit der Mitarbeiter (Ziff. 1.5.3) beziehen sich im wesentlichen auf deren Loyalität gegenüber dem Direktor und der Kommission und basieren auf dem Beamtenstatut sowie dem OLAF-Verhaltenkodex. Nach Ansicht des Überwachungsausschusses sollten Maßnahmen getroffen werden, um zu vermeiden, dass Druck auf die Beamten und Zeitbediensteten des OLAF ausgeübt und deren Unabhängigkeit bei den Untersuchungen dadurch angetastet wird. Generell wäre es sinnvoll, zur Gewährleistung der Unabhängigkeit der Bediensteten im Handbuch festzulegen, nach welchen Verfahren Mitarbeiter des OLAF, insbesondere im Rahmen der Ausübung ihrer Untersuchungsaufgaben bei Verletzung von Rechten Einzelner disziplinarisch und finanziell zur Verantwortung gezogen werden können.

1.3. Rolle der Richter und Staatsanwälte

Das OLAF hat bis Ende 2000 etwa 15 Richter und Staatsanwälte einstellen können, die im ersten Halbjahr 2001 nach und nach entweder dem Referat "Rechtsangelegenheiten" oder der Direktion "Ermittlungen und operative Aktivitäten" zugewiesen wurden. Diese Einstellungen entsprechen den vom Rat(7), vom Europäischen Parlament(8) und vom Überwachungsausschuss(9) erhobenen Forderungen. Gemäß dem OLAF-Handbuch können Richter und Staatsanwälte aus der Direktion "Gesetzgebung und Rechtsangelegenheiten" unter bestimmten Voraussetzungen zu Untersuchungen hinzugezogen werden, die unter der Verantwortung der Direktion "Ermittlungen und operative Aktivitäten" durchgeführt werden. Ziel dieses Referats ist es, die Richter und Staatsanwälte in die Untersuchungen sowie in die Kontakte zu den nationalen Justizbehörden, dem europäischen justiziellen Netz und Eurojust einzubeziehen. Außerdem soll das Referat innerhalb des Amtes juristische Unterstützung leisten, damit die Rechtmäßigkeit der Untersuchungen garantiert und die Wahrung der Grundrechte der Betroffenen gewährleistet wird sowie Nichtigkeitsklagen während der Gerichtsverfahren vermieden werden. Im Rahmen der im Verfahrenshandbuch festgelegten internen Vorschriften erfolgt die Einbindung des Referats auf drei Ebenen:

- Bei Untersuchungen können die Richter und Staatsanwälte jederzeit hinzugezogen werden. Sie können außerdem konsultiert werden, bevor über die etwaige Übergabe eines Falls an eine nationale oder Gemeinschaftsbehörde entschieden wird.

- Darüber hinaus werden sie im Rahmen von Koordinierungsverfahren konsultiert, bei denen auch Tätigkeiten in Drittländern vorgesehen sind.

- Im Rahmen der Amtshilfe können sie erforderlichenfalls auf Ersuchen von Verwaltungs- und Justizbehörden hinzugezogen werden.

Die einschlägigen Regeln des OLAF-Handbuchs müssen als vorläufig betrachtet und Rolle und Verantwortlichkeit dieses Referats präzisiert werden. Auch wenn grundsätzlich gilt, dass die Richter und Staatsanwälte insbesondere dann konsultiert werden, wenn Fälle an nationale Justizbehörden übergeben oder diese befasst werden sollen, so verbleibt die Zuständigkeit für die Kontakte zu diesen Behörden doch bei den Untersuchungsbeauftragten. Schon aus Effizienzgründen wäre es besser, die Richter und Staatsanwälte, die bekanntlich entsprechende Erfahrung mitbringen, stärker einzubinden. Dem Referat A.5 "Richter und Staatsanwälte, juristische Unterstützung" in der Direktion A sollten umgehend ein Richter und ein Staatsanwalt aus jedem Mitgliedstaat angehören. Da die Bediensteten, die als Richter oder Staatsanwalt tätig waren, auch Aufgaben in der Direktion "Ermittlungen und operative Aktivitäten" ausführen sollen, könnte sich ihre Zahl erhöhen. Da sie nicht Vertreter eines Mitgliedstaats sind, werden sie, wie im übrigen alle OLAF-Bediensteten, nach Verfahren und Modalitäten eingestellt, die darauf abstellen, ihre Unabhängigkeit zu garantieren.

1.4. Folgemaßnahmen und Wiedereinziehung

Der Direktor des OLAF hat in der Direktion A "Gesetzgebung und Rechtsangelegenheiten" ein Referat (A 4) eingerichtet(10), das die Wiedereinziehung von Mitteln überwachen soll. Dieser Beschluss fügt sich ein in die Maßnahme 96 des Weißbuchs zur Reform der Kommission (Effektivere Verwaltung der zu Unrecht gezahlten Mittel). Dieses Referat wird für die finanziellen Folgemaßnahmen in Fällen von Unregelmäßigkeiten zum Nachteil der von der Kommission direkt verwalteten Ausgaben aber auch für verwaltungs- und disziplinarrechtliche Folgemaßnahmen zuständig sein. Die Rolle des Referats im Bereich der gerichtlichen Folgemaßnahmen muss präzisiert werden(11). Der Überwachungsausschuss hat festgestellt, dass gegenwärtig Verhandlungen über den Abschluss dienstübergreifender Vereinbarungen zwischen dem OLAF und den Generaldirektionen der Kommission sowie mit anderen Organen und Einrichtungen stattfinden. Wichtig ist, dass das OLAF rasch ein klares Konzept für sämtliche Aspekte seiner Überwachungstätigkeit (administrative, finanzielle, disziplinar- und strafrechtliche Folgemaßnahmen, usw.) aufstellt und deren Rolle und Stellung in der Organisation des Amtes präzisiert.

1.5. Intelligence, Sammlung und Bewertung von Informationen

Der Überwachungsausschuss hat schon in einem sehr frühen Stadium darauf hingewiesen, dass es im OLAF keinen eigentlichen Intelligence-Dienst gibt, der Risikoanalysen durchführt sowie Informationen in Fällen von länderübergreifendem Betrug sammelt und analysiert. Diese Situation war insofern paradox, als die Kommission in zahlreiche, auch mit Drittstaaten abgeschlossene Abkommen über Zusammenarbeit oder den Austausch administrativer Informationen, insbesondere im Zollbereich, eingebunden war. Mit der Einstellung und bevorstehenden Ernennung des Direktors der Direktion "Intelligence" sollen beim Aufbau dieses neuen Dienstes zwei wichtige Ziele angestrebt werden. Es gilt,

- die Zusammenarbeit dieses neuen Dienstes mit den Direktionen A und B zu intensivieren;

- darauf zu achten, dass sich dessen Arbeit und die Arbeit der entsprechenden nationalen Dienststellen und der Kommission ergänzen.

Die Verfahren müssen verstärkt werden, damit die operativen, rechtlichen und statistischen Informationen, die dem Amt zugehen, sortiert, strukturiert, überprüft, nutzbar gemacht und gegebenenfalls an die Mitgliedstaaten weitergegeben werden können(12). Der Direktion C "Intelligence" fällt unter anderem die wichtige Aufgabe zu, die Grundlagen für das OLAF-Arbeitsprogramm zu erarbeiten, das dem Überwachungsausschuss gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 zur Prüfung vorzulegen ist.

2. METHODEN

2.1. Verwaltung der Vorgänge: "case management system" und Anzeiger

Um Informationen über die Ermittlungstätigkeit liefern zu können, hat das Amt dafür gesorgt, dass die Dossiers nunmehr mit der gebotenen Transparenz verwaltet werden. Das System IRENE, dessen Unzulänglichkeiten der Rechnungshof in seinem Bericht Nr. 8/98(13) aufgezeigt hat, wurde als Registrierungssystem eingesetzt. Es hatte nicht nur technische Mängel, sondern wurde auch überhaupt nicht systematisch genutzt, denn seine Handhabung war wegen seines allzu ambitionierten Zuschnitts (Speicherung der von den Mitgliedstaaten gemeldeten Fälle, Verwaltung der UCLAF-Dossiers, Intelligence- und Analyseinstrument) zu umständlich und zu stark sektorbezogen. Außerdem gab es keine einheitlichen und präzisen Regeln, wie Dossiers zu registrieren, Dokumente, Vermerke und Berichte zu klassifizieren und Vorgänge zu verwalten waren. Im Herbst 2000 hat der Überwachungsausschuss darum gebeten, dass im Sinne einer transparenten Verwaltung der Vorgänge, sämtliche Dossiers registriert und ihm die monatlich aktualisierten Anzeiger zur Information vorgelegt werden. Nach einer umfassenden Aktualisierung der Datenbank IRENE wurde Anfang 2001 mit der systematischen und vollständigen Registrierung der Dossiers begonnen. Es wurde beschlossen, das gesamte System in ein neues System zur Verwaltung der Fälle (case management system - CMS) zu überführen. Dieses System vermittelt einen vollständigen dynamischen Überblick über alle Dossiers und dient als Quelle für die Informationen, die dem Überwachungsausschuss in Form von Anzeigern übermittelt werden. Vor der Überführung der Datenbank IRENE in das CMS hat das OLAF ein Bestandsverzeichnis aller Dateien erstellt und zwecks Validierung überprüft. Die neue CMS-Datenbank ist seit Mai 2001 operationell, muss jedoch noch in folgenden Punkten verbessert werden:

- Verbesserung der Informationen über die den nationalen Justizbehörden übermittelten Dossiers und über die Ersuchen der nationalen Behörden um juristische Unterstützung

- Verbesserung der Informationen über die strafrechtlichen, disziplinarrechtlichen und finanziellen Folgemaßnahmen zu den Dossiers

- Nutzung der Möglichkeiten der CMS-Datenbank in den Bereichen Analyse und Intelligence.

Die Verwaltung der Vorgänge war bisher nicht einheitlich strukturiert. Es gab keine allgemeinen Vorschriften für die Klassifizierung der Dokumente, Vermerke und Berichte; die vertraulichen Aktenunterlagen sind im allgemeinen nicht klar gekennzeichnet (kein Verzeichnis der Schriftstücke, keine Quellenangaben, keine Datums- und Inhaltsangaben). Dieses Fehlen von Klassifizierungsregeln sowie die heterogene Präsentation der Dossiers konnte sich, wenn die Dossiers an die Strafverfolgungsbehörden der Mitgliedstaaten übermittelt wurden, als kontraproduktiv erweisen.

2.2. Das OLAF-Handbuch

Seit dem 15. Februar 2001 sind die Verfahren des OLAF in einem Handbuch präzisiert, das auf Initiative des OLAF-Direktors erstellt wurde. Grundlage des Handbuchs sind die für das OLAF maßgeblichen Verordnungen. Es soll zur Verbesserung und Standardisierung der Arbeitsmethoden und Verfahren im Sinne einer - sowohl intern als auch extern - größeren Transparenz beitragen. Mit diesem Handbuch wird erstmals ein fester Rahmen abgesteckt, innerhalb dessen die OLAF-Sachbearbeiter und -Untersuchungsbeauftragten ihre Entscheidungen treffen müssen. Die im Wege dieses Handbuchs vorgenommene Harmonisierung der Verfahrensvorschriften trägt zwar zu einem einheitlicheren Vorgehen der Dienststellen bei, regelt jedoch nicht alle Schwierigkeiten, mit denen die Untersuchungsbeauftragten konfrontiert sein können. Grundsätzlich sind bei der Durchführung der Untersuchungen die Bestimmungen des Vertrags, insbesondere das Protokoll über die Vorrechte und Befreiungen, das Statut der Beamten der Europäischen Gemeinschaften sowie weitere Vorschriften, die sich aus dem Gemeinschaftsrecht oder aus autonomen Entscheidungen der Organe ergeben, zu beachten. Der Gemeinschaftsgesetzgeber hat in diesem Zusammenhang eine Reihe grundlegender Pflichten festgeschrieben.

Erstens ist dem OLAF die sowohl hinsichtlich der Verteidigungsrechte als auch der Verjährung(14) entscheidende Verpflichtung zugewiesen, die von einer Untersuchung betroffenen Personen zu unterrichten [Verordnung (EG) Nr. 1073/1999]. Zweitens dürfen keine Namen enthaltenden Schlussfolgerungen gezogen werden, bevor nicht das OLAF den Betroffenen Gelegenheit gegeben hat, sich zu allen sie betreffenden Tatsachen zu äußern (vgl. Artikel 4 des Beschlusses 1999/396/EG, EGKS, Euratom der Kommission vom 2. Juni 1999 über die Bedingungen und Modalitäten der internen Untersuchungen zur Bekämpfung von Betrug, Korruption und sonstigen rechtswidrigen Handlungen zum Nachteil der Interessen der Gemeinschaften uns Artikel 4 des Beschlusses 1999/394/EG, Euratom des Rates vom 25. Mai 1999 über die Bedingungen und Modalitäten der internen Untersuchungen zu Bekämpfung von Betrug, Korruption und sonstigen rechtswidrigen Handlungen zum Nachteil der Interessen der Gemeinschaften). Das Handbuch schreibt den Grundsatz fest, dass von einer Untersuchung betroffene Personen zu unterrichten sind und sieht einen sehr restriktiven Konsultationsprozess vor. Dem Betroffenen wird lediglich eine Zusammenfassung des Dossiers zur Kenntnis gebracht; er kann also nicht Einsicht in alle ihn betreffenden enthaltenen Unterlagen nehmen. Der Überwachungsausschuss ist mit den Beschwerden zweier Personen befasst worden, die Gegenstand einer Untersuchung waren und nach deren Auffassung die individuellen Rechte insofern nicht gewährleistet waren, als sie keine umfassende Einsicht in das Dossier erhalten hatten. Um die Beachtung der Rechte der Betroffen und somit die Einhaltung der Rechtmäßigkeit der Verfahren vollständig zu gewährleisten, ist jedem Betroffenen, dessen Dossier nicht nationalen Strafverfolgungsbehörden oder einer europäischen Disziplinarbehörde übergeben wurde, ein Recht auf Zugang zu allen Unterlagen im Dossier zuzuerkennen. Drittens sind die Untersuchungsbeauftragten bei Abschluss einer Untersuchung verpflichtet, Betroffene innerhalb einer angemessenen Frist davon zu unterrichten, wenn das gegen sie eingeleitete Verfahren eingestellt wird. Im OLAF-Handbuch ist nicht deutlich genug präzisiert, dass der Betroffene vom Direktor informiert werden muss. Diese Lücke gilt es zu schließen. Das Recht eines Betroffenen auf Unterrichtung über die Einstellung einer gegen ihn eingeleiteten Untersuchung muss garantiert werden. Außerdem sollte auch im OLAF-Handbuch darauf hingewiesen werden, dass ein Betroffener Anspruch auf ein umfassendes und zügige Untersuchungsverfahren hat.

2.3. Beziehungen zur Kommission - Verhaltenskodex für die Beziehungen zwischen dem OLAF und der Kommission - Vereinbarungen

Es müssen Regeln für die Zusammenarbeit aufgestellt werden, in denen präzisiert wird, wie die funktionelle Unabhängigkeit des Amtes gewahrt und vermieden werden soll, dass die Kommission auf die Aufgaben einwirkt, die das Amt als ein bei ihr angesiedelter Dienst wahrnimmt. Nach einem Gespräch mit dem Generalsekretär der Kommission, der diese Initiative unterstützt hat, haben der Überwachungsausschuss und der Generaldirektor in mehreren Arbeitssitzungen den Entwurf eines Verhaltenskodexes mit Regeln für die Zusammenarbeit zwischen dem OLAF und der Europäischen Kommission geprüft. Diese Zusammenarbeit kann im Wesentlichen unter drei Aspekten analysiert werden: Rechte und Pflichten des OLAF und der Kommission, Organisation der dienststellenübergreifenden Arbeit, Führung und Verwaltung des Amtes. Diese Initiative kann dazu beitragen, die Beziehungen zwischen dem Amt und der Kommission zu klären und somit die Unabhängigkeit des OLAF als Untersuchungsbehörde zu verdeutlichen. Folgende Punkte sollten geprüft werden:

- Beziehungen des OLAF zum Generalsekretariat und zu den an der Tätigkeit des Amtes interessierten Generaldirektionen (insbesondere in Bezug auf die Folgemaßnahmen zu finanziellen Unregelmäßigkeiten bei den Strukturfonds)(15);

- Beziehungen des OLAF zu den Anweisungsbefugten und den Rechnungsführern im Zusammenhang mit der Wiedereinziehung von Mitteln;

- Verknüpfung der internen Untersuchungen des Amtes mit den Verwaltungs- und den Disziplinarverfahren der Kommission;

- Bedingungen und Pflichten der gegenseitigen Information bei Untersuchungen.

In diesem Zusammenhang hat der Ausschuss auch zur Kenntnis genommen, dass der Generaldirektor des Amtes und der Direktor des Internen Auditdienstes der Kommission eine Vereinbarung schließen wollten, in der die Regeln für ihre Zusammenarbeit geklärt bzw. bekräftigt werden sollen. Diese Vereinbarung soll Kompetenzüberschneidungen vermeiden helfen.

KAPITEL III

UNTERSUCHUNGEN

Der Begriff Untersuchung gemäß Artikel 2, 3 und 4 der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 umfasst sämtliche Kontrollen, Überprüfungen und sonstige Maßnahmen, die dazu dienen,

- Betrug, Korruption und sonstige rechtswidrige Handlungen zum Nachteil der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaft zu bekämpfen;

- Zu diesem Zweck schwerwiegende Handlungen im Zusammenhang mit der Ausübung der beruflichen Tätigkeit aufzudecken, die eine Verletzung der Pflichten der Beamten und Bediensteten der Gemeinschaften, die disziplinarisch und gegebenenfalls strafrechtlich geahndet werden kann, oder eine Verletzung der analogen Pflichten der Mitglieder der Organe und Einrichtungen, der Leiter der Ämter und Agenturen und der Mitglieder des Personals der Organe, Einrichtungen, Ämter und Agenturen, die nicht dem Statut unterliegen, darstellen können.

Die Untersuchungen stützen sich auf vielfältige Informationsquellen: Informationen der spezialisierten Dienststellen des Mitgliedstaaten, der Organe und Einrichtungen, Korrespondenz und Anrufe über das gebührenfreie Telefon, Informationen von Hinweisgebern oder Artikel in den Printmedien.

1. ERSTE ANALYSE VON DOKUMENTEN UND INFORMATIONEN

Alle Informationen über Betrugshandlungen werden systematisch in dem beim OLAF verwendeten Postregistriersystem (Adonis) erfasst. Die im OLAF-Handbuch niedergelegten Regeln sollen normalerweise dazu beitragen, dass die eingegangenen Informationen umgehend bewertet werden. Eine erste Bewertung ist demnach binnen 5 Tagen vorzunehmen. Nach dieser Erstbewertung durch einen Beamten, der nicht mit der Untersuchung beauftragt werden sollte, hat der Ausschuss für operative Aktivitäten eine Stellungnahme zu der Bewertung und somit auch dazu abzugeben, welche Folgemaßnahmen zu dieser Erstinformation zu treffen sind. Der Ausschuss für operative Aktivitäten, dem der Generaldirektor, der Direktor der Direktion Ermittlungen, die Sektorberater und die Leiter der Referate A 5 (Richter und Staatsanwälte) und B 1 (technische Unterstützung) angehören, tritt wöchentlich zusammen. Er unterbreitet dem Direktor des OLAF einen förmlichen Beschluss zur Einleitung der betreffenden Untersuchung. Nach Ansicht des Überwachungsausschusses wirft diese erste Phase der Analyse von Unterlagen und Informationen eine Reihe von Schwierigkeiten sowie Grundsatzfragen auf.

Zunächst ist anzumerken, dass dem Ausschuss kein Vertreter der Direktion C "Intelligence, operative Strategie, Informationstechnologie" angehört. Dies mag darauf zurückzuführen sein, dass die Direktion C bei Vorlage des Handbuchs zum Zeitpunkt der Vorlage des Handbuchs noch nicht eingerichtet war. Dies muss geändert werden, denn Informationen können nur dann angemessen bewertet und Folgemaßnahmen nur dann beschlossen werden, wenn auch die in der Direktion "Intelligence" im Prinzip vorhandenen Informationen Berücksichtigung finden. Zudem dürfte auch die Einbindung des verantwortlichen Leiters des Referats A 5 ("Richter und Staatsanwälte") in der Direktion A dazu beitragen, dass die Informationen, die den Ausgangspunkt für die Einleitung einer Untersuchung bilden, besser bewertet werden.

In einigen Fällen kann der Beschluss, eine Untersuchung einzuleiten, d. h. ausschließlich administrative Untersuchungsinstrumente einzusetzen, ergebnislos bleiben. Nur eine Anrufung der Justizbehörden, die über Verfahrensregeln und effizientere Zwangsmittel verfügen, lassen sich Tatsachenelemente feststellen, die eine straf- oder disziplinarrechtliche Verfolgung begründen können. Die strafrechtliche Dimension des geprüften Falls (Einschaltung der Justizbehörden) sollte daher bereits bei der Analyse der Informationen erwogen werden, die zur Einleitung der Untersuchung geführt haben(16). Im übrigen wird die im OLAF-Handbuch vorgegebene Frist von 5 Tagen für die Bewertung der eingegangen Informationen häufig überschritten. Es stellt sich somit die Frage, ob das OLAF diese Norm, die es sich selbst vorgegeben hat, nicht überprüfen und eine realistischere Frist festsetzen sollte.

2. BESCHLUSS ZUR EINLEITUNG EINER UNTERSUCHUNG UND WAHL DER FORM

Seit dem 1. Juni 2000 werden alle Untersuchungen durch einen Beschluss des Direktors des OLAF eingeleitet, den dieser entweder auf eigene Initiative, auf Antrag einer nationalen Behörde oder auf Antrag eines Organs oder einer Einrichtung der Europäischen Gemeinschaften fasst. Der Direktor leitet die Untersuchungen. Der Beschluss des Direktors, eine Untersuchung einzuleiten, ist eine wichtige Handlung, die Wirkungen sowohl gegenüber der gegebenenfalls betroffenen Person als auch gegenüber dem mit dem Dossier befassten Untersuchungsbeauftragten entfaltet. Dieser Beschluss sollte daher sehr bald nach der Bewertung der erhaltenen Informationen ergehen und Art und Ausmaß der zu untersuchenden Tatsachen klar bezeichnen. So können ohne vorherigen Beschluss vorgenommene Untersuchungshandlungen für nicht erklärt werden, da allein der Direktor rechtlich befugt ist, zu bestimmen, ob und in welchen Fällen eine Untersuchung eingeleitet wird [siehe Artikel 5 der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999]. Ein Beschluss zur Einleitung einer Untersuchung, der vage formuliert ist, böte den Betroffen Gelegenheit, das Verfahren ganz oder teilweise anzufechten. Angesichts der zentralen Bedeutung, die einem präzis formulierten Beschluss zukommt (genaue Beschreibung der Art und des Ausmaßes des Untersuchungsgegenstands), sollte nach Auffassung des Überwachungsausschusses zunächst das Referat "Richter und Staatsanwälte" eine Stellungnahme abgeben, bevor der Direktor befasst wird. Darin könnte das Referat sich dazu äußern, welche Form der Untersuchung zu wählen ist, und ob insbesondere Fälle mit eindeutiger strafrechtlicher Dimension den nationalen Justizbehörden sofort übergeben werden sollten. Das OLAF hätte dann die Aufgabe, die nationalen Justizbehörden zu unterstützen und gegebenenfalls die Entwicklung des Dossiers zu überwachen.

3. VERLAUF UND ERGEBNIS DER UNTERSUCHUNGEN

3.1. Interne Untersuchungen

Die zuvor von der UCLAF und jetzt vom OLAF durchgeführten internen Untersuchungen waren bzw. sind durch verschiedene Rechtsvorschriften geregelt. Bis zu dem Beschluss der Kommission vom 14. Juli 1998 gab es kein Instrument, das die Bedingungen für die Durchführung interner Untersuchungen in den Organen und Einrichtungen der Europäischen Union wirklich regelte. Die Untersuchungen erfolgten allein auf der Grundlage der geltenden horizontalen und sektoralen Rechtsvorschriften. Auch in den spezifisch für die UCLAF erlassenen Verordnungen wie der Ratsverordnung (EG, Euratom) Nr. 2185/96 sind keine Bestimmungen über interne Untersuchungen festgeschrieben worden. Bestimmte Untersuchungshandlungen bedurften der vorherigen Genehmigung durch den Generalsekretär der Kommission. Am 14. Juli 1998 hat die Kommission einen Beschluss zur Regelung der internen Untersuchungen erlassen, dem am 9. Dezember 1998 die entsprechenden Durchführungsbestimmungen folgten. Seit dem 1. Juli 1999 werden die OLAF-Untersuchungen durch die Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 sowie durch die Beschlüsse geregelt, die jedes Organ dazu annimmt. Mit diesen verschiedenen Rechtsinstrumenten wurde schrittweise eine Untersuchungsmethode gestaltet. Seit dem 1. Juli 1999 hat sich die Untersuchungstätigkeit ausgeweitet. Dafür gibt es drei Gründe:

- Ausweitung der Untersuchungsbefugnisse des OLAF auf alle Organe und Einrichtungen, Agenturen und Ämter;

- Rechtliche Verpflichtung aller Beamten und Bediensteten, ihnen zur Kenntnis gelangte Fälle zu melden;

- Ausweitung der Untersuchungsbefugnis des OLAF auf andere als Haushaltsdelikte; die Zahl der Fälle ist dadurch seit dem 1. Juli 1999 gestiegen.

Nach den vom OLAF übermittelten Daten hat es sich bis zum 1. Juli 2001 mit insgesamt 92 internen Untersuchungsfällen befasst. Die Berichterstatter des Überwachungsausschusses haben mehrere Dossiers geprüft und dabei generell festgestellt, dass die OLAF-Dienststellen sehr vage formulierte Tatbestände anführen, was das Verständnis des betreffenden Falls mitunter erschwert. Wird ein Verstoß gegen Finanzvorschriften, Statutsbestimmungen oder das Strafrecht vermutet, sollte der Sachverhalt, den die OLAF-Bediensteten zu untersuchen haben, je nach Fall soweit wie möglich unter einen in den strafrechtlichen, disziplinarrechtlichen oder finanzrechtlichen Normen festgeschriebenen Tatbestand eingeordnet werden. Im Interesse einer transparenteren und strukturierteren Darstellung der Dossiers sollten genau umschriebene Tatbestände entweder auf der Grundlage des Strafrechts des für eine etwaige Strafverfolgung zuständigen Mitgliedstaats, oder des Statuts der Beamten der Europäischen Gemeinschaften (bei Disziplinarvergehen) oder der Finanzvorschriften der Gemeinschaften (bei Handlungen zum Nachteil der finanziellen Interessen) angeführt werden. Einzelheiten zu den bei der UCLAF/dem OLAF registrierten 92 internen Untersuchungen sind der Übersicht zu entnehmen. Da die von den OLAF-Dienststellen angeführten Tatbestände nicht einheitlich geregelt sind, kann die Aufschlüsselung geringfügige Ungenauigkeiten aufweisen, was jedoch keinen Einfluss auf die Grunddaten in der Übersicht hat. Fünfzehn Dossiers, die zu Untersuchungen führten, wurden von den anderen Organen und Einrichtungen übermittelt. In 78 Fällen hat das OLAF Untersuchungen aufgenommen.

Interne Untersuchungen

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

C = Korruption,

CI = Interessenkonflikt, IG: Einmischung; IP: Persönliche Interessen,

E = Betrug,

F = Begünstigung,

FP = Urkundenfälschung,

MM = Verstoß gegen Managementregeln,

MP = Verstoß gegen Vergaberegeln,

SP = Verletzung des Berufsgeheimnisses,

ST = Verstoß gegen das Statut,

TI = Einflussnahme,

UA = Missbrauch,

V = Diebstahl.

Im Zuge der gegenwärtig laufenden Untersuchungen sind in 26 Fällen die Justizbehörden eingeschaltet worden, mit einem positiven Ergebnis in 2 Fällen. In 9 Fällen wurde das Verfahren eingestellt. Die Disziplinarbehörden wurden mit 18 Fällen befasst, mit positivem Ergebnis in 5 und negativem Ergebnis in 4 Fällen. Die Prüfung der Fälle interner Untersuchungen hat ergeben, dass dabei mehrere Arten von Schwierigkeiten auftreten, die deren Legitimität und Glaubwürdigkeit beeinträchtigen können. In erster Linie müssen Untersuchungen zügig, d. h. innerhalb der in Artikel 11 Absatz 7 der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 festgelegten Frist von 9 Monaten durchgeführt werden. Wie der Überwachungsausschuss festgestellt hat, wurde bei 58 der 92 Untersuchungen die vom Gemeinschaftsgesetzgeber festgesetzte Frist von 9 Monaten überschritten. Begründet wurde dies häufig mit "Personalmangel" (bei den Untersuchungsbeauftragten) und "fehlenden Prioritäten". Künftig sollte diese Frist grundsätzlich eingehalten werden, und zwar sowohl aus Gründen der Effizienz der Untersuchung als auch im Interesse der Betroffenen. Das OLAF hat den internen Untersuchungen Priorität eingeräumt. Es hat zu diesem Zweck eine Struktur geschaffen und sie mit den erforderlichen Ressourcen ausgestattet.

3.2. Externe Untersuchungen

Um Betrug besser bekämpfen zu können, übt das OLAF die Befugnis zur Durchführung externer Untersuchungen aus, die ihr mit der Verordnung betreffend die Kontrollen und Überprüfungen vor Ort durch die Kommission zum Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften vor Betrug und anderen Unregelmäßigkeiten [Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96] übertragen worden ist(17). Das OLAF übt diese Befugnis außerdem im Rahmen von Kooperationsabkommen in Drittländern aus. Im Rahmen seiner Aufgabe, externe Untersuchungen durchzuführen, nimmt das Amt auch die in der Verordnung über den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften (Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95) sowie in allen sonstigen Sektorregelungen vorgesehenen Kontrollen und Überprüfungen vor.

Das Verfahren der sogenannten "autonomen" Kontrollen gemäß der Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 sollte effizienter genutzt werden. Die jeweiligen Fälle von Betrug und Unregelmäßigkeiten werden praktisch fast alle in enger Zusammenarbeit zwischen dem OLAF und den nationalen Ermittlungsbehörden aufgedeckt. In diesem Fall ersucht das Amt die Mitgliedstaaten, Ermittlungen einzuleiten, die dann unter deren Verantwortung nach innerstaatlichem Recht durchgeführt werden. Das Amt wirkt an den Untersuchungen mit. Untersuchungen können auch darin bestehen, dass eine enge Koordinierung stattfindet oder die Ermittlungen der Mitgliedstaaten unterstützt werden. Im Falle der "Koordinierung" werden den Mitgliedstaaten die auf Gemeinschaftsebene gesammelten Informationen zur Verfügung gestellt und die operativen Aktivitäten der Behörden der Mitgliedstaaten mit deren Zustimmung gezielt ausgerichtet. Nahezu alle Fälle, die komplizierte Betrugsmechanismen aufweisen, erfordern differenzierte Maßnahmen (gemeinsame Kontrolle, Koordinierung, Unterstützung der Strafverfolgungsbehörden), die die OLAF-Untersuchungsbeauftragten auf der Grundlage der bestehenden Rechtsgrundlagen entsprechend dem spezifischen Bedarf des betroffenen Mitgliedstaats oder Nicht-Mitgliedstaats gleichzeitig oder nacheinander ergreifen können. Nach Angaben des OLAF waren zum 31. Mai 2001 im CMS (case management system) 2343 Dossiers "Externe Untersuchungen" registriert. Die OLAF-Dienststellen waren nicht in der Lage, dem Überwachungsausschuss präzise Angaben darüber vorzulegen, welche konkreten Ermittlungsergebnisse auf der Ebene der Mitgliedstaaten und der Nicht-Mitgliedstaaten in den Fällen erzielt worden sind, in denen entweder Koordinierungs- bzw. Unterstützungsmaßnahmen oder eigene Kontrollen des OLAF durchführt wurden. Das Amt hat zudem auch keine nach beiden Tätigkeitsarten aufgeschlüsselten Angaben vorgelegt.

Insbesondere existierten seinerzeit keine Informationen über die aufgrund dieser Ermittlungen verhängten Verwaltungsstrafen, die Art der in den betroffenen Mitgliedstaaten bzw. Nicht-Mitgliedstaaten eingeleiteten Strafverfolgungsmaßnahmen, Verurteilungen oder Beitreibungen. Derartige Informationen sind nicht systematisch gesammelt worden. Die Maßnahmen des OLAF in diesem Bereich dürften einmal durch die Schaffung eines Bereichs "Folgemaßnahmen", in den die Richter und Staatsanwälte hinsichtlich der strafrechtlichen Folgemaßnahmen eingebunden werden sollen, und zum andern durch die Weiterentwicklung der CMS-Datenbank Fortschritte zeitigen. Die Diskrepanzen hinsichtlich der Abschlussrate bei den Dossiers sind auf die Kompliziertheit und die jeweilige Zahl der Fälle in den betreffenden Bereichen zurückzuführen. Einige OLAF-Dienststellen waren außerdem längere Zeit personell unterbesetzt, was sich natürlich entsprechend ausgewirkt hat.

Die vom Direktor des OLAF angekündigte Öffnung ist - was die externen und die internen Untersuchungen betrifft - anscheinend noch nicht voll realisiert worden, da sie trotz im offiziellen Stellenplan aufgeführter Ermittlerpools nach wie vor sektorbezogen durchgeführt werden. Die dem OLAF-Direktor eingeräumte Möglichkeit, Ermittlungsspezialisten auf Vertragsbasis und nicht als Beamte einzustellen wird dazu beitragen, dass das OLAF künftig über ein Team polyvalenter Ermittler verfügt. Angesichts der Komplexität des für die Untersuchungstätigkeiten maßgeblichen Rechtsrahmens (Gemeinschaftsrecht und Strafrecht der Mitgliedstaaten), muss die Bildung einer Gruppe polyvalenter Untersuchungsbeauftragter angestrebt werden, deren Mitglieder fähig sind, in multidisziplinären Teams zu arbeiten. Dies setzt voraus, dass neben den Untersuchungsbeauftragten, die aus den Ermittlungsbehörden der Mitgliedstaaten (Zoll-, Steuer-, Polizeibehörden) kommen, Richter und Staatsanwalte eingestellt werden. Der Direktor des Amtes hat in den Arbeitssitzungen mit dem Ausschuss mitgeteilt, dass er die Umstrukturierung des OLAF in diesem Sinne fortsetzen will.

4. ABSCHLUSS DER UNTERSUCHUNG

Die OLAF-Dienststellen sind gehalten, nach Abschluss der Untersuchung

- unter der Verantwortung des OLAF-Direktors einen Bericht zu erstellen, der im Prinzip den Verfahrenvorschriften des betreffenden Mitgliedstaats genügen muss,

- dem Direktor des OLAF einen Beschluss zur Einstellung der Untersuchung zwecks Unterzeichnung zu unterbreiten.

4.1. Der Untersuchungsbericht

Der mit Empfehlungen des Direktors zu versehende Untersuchungsbericht ist den zuständigen Verwaltungs- oder Justizbehörden zu übermitteln. Die Grundverordnung bestimmt für den Fall, dass ein Organ oder eine Einrichtung der Empfehlung des Direktors nicht folgt, dass der Überwachungsausschuss unterrichtet wird. Dem Ausschuss ist für das abgelaufene Jahr kein derartiger Fall mitgeteilt worden. Wie der Ausschuss feststellen konnte, ist im Bereich Zoll kein Bericht an die Justizbehörden übermittelt worden, da dies nach Ansicht der OLAF-Dienststellen den zuständigen Stellen der Mitgliedstaaten obliegt. Der Direktor des Amtes ist indessen befugt, den Justizbehörden seinen Bericht zu übergeben. Im Falle interner Untersuchungen geht der entsprechende Bericht dem Organ oder der betreffenden Einrichtung zu. Der Betroffene wird davon in Kenntnis gesetzt. Die administrativen, disziplinarrechtlichen oder finanziellen Folgemaßnahmen fallen in die Zuständigkeit der befassten Organe und Einrichtungen.

4.2. Beschluss über den Abschluss der Untersuchung

Der Beschluss, eine Untersuchung abzuschließen, ist keine reine Formsache. Er muss sich auf den gesamten Sachverhalt erstrecken, der Gegenstand der Untersuchung war. Mit diesem Beschluss, der ausdrücklich auf diesen Sachverhalt Bezug nimmt, wird der Untersuchungsbeauftragte von seinem Auftrag entbunden. Der Beschluss ist den Betroffenen außerdem innerhalb einer angemessenen Frist nach Abschluss der Untersuchung mitzuteilen. Die redaktionelle Qualität der Beschlüsse über den Abschluss einer Untersuchung könnte verbessert werden, wenn das Referat "Richter und Staatsanwälte" eine Stellungnahme zu diesen Beschlüssen abzugeben hätte.

KAPITEL IV

BEWERTUNG

Artikel 11 Absatz 7 der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 bestimmt, dass der Direktor des OLAF dem Überwachungsausschuss jedes Jahr das Programm der Tätigkeiten des Amtes übermittelt. Der Überwachungsausschuss hat in Artikel 21 Absatz 1 seiner Geschäftsordnung vorgesehen, dass er die Durchführung dieses Arbeitsprogramms in seinem Tätigkeitsbericht bewertet. Obwohl das OLAF kein eigentliches Arbeitsprogramm vorgelegt hat, konnte der Überwachungsausschuss die Informationen, insbesondere die Anzeiger, die Ergebnisse der Besuche vor Ort, die Fragebogen, die internen Gutachten der Richter und Staatsanwälte sowie die von der Direktion B zu einer Reihe von Dossiers erstellten Informationsblätter sammeln, so dass er eine teilweise Bewertung der Tätigkeiten des Amtes vornehmen kann. So kann er einige charakteristische Merkmale der bisherigen Praxis, die Tendenzen der vom OLAF sowohl bei den internen als auch bei den externen Untersuchungen angestrebten Entwicklung sowie eine Reihe von Problemen aufzeigen, die beiden Tätigkeiten gemeinsam sind.

1. VORGEHENSWEISE DES OLAF BEI INTERNEN UNTERSUCHUNGEN

Wegen der besonderen Bedeutung, die den internen Untersuchungen in der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 beigemessen wird, hat der Überwachungsausschuss die Initiative des OLAF-Direktors begrüßt, das Referat "Richter und Staatsanwälte, juristische Unterstützung" zu beauftragen, jede einzelne interne Untersuchung einer Prüfung zu unterziehen und eine Zusammenfassung der betreffenden Informationsblätter zu erstellen. Diese Arbeiten waren für die hier vorgenommene Bewertung sehr nützlich. Quantitativ betrachtet, macht die Zahl der seit der Einrichtung der UCLAF durchgeführten internen Untersuchungen (92) nur einen geringen Prozentsatz der Gesamtzahl der Untersuchungen der UCLAF/des OLAF aus. Doch ihre Zahl steigt rasch. Außerdem sind sie mit größeren Verantwortlichkeiten verbunden und erfordern daher im Prinzip größere Ressourcen. So ist insbesondere der Prozentsatz der den Justizbehörden übermittelten Dossiers für interne Untersuchungen (17 %) deutlich höher als der für externe Untersuchungen. Die wichtigsten Bemerkungen zu dieser Untersuchungstätigkeit sind indessen qualitativer Art. Sie betreffen die Art und die Ziele der Untersuchung: nur selten wird bereits von Anfang an in Betracht gezogen, dass die Untersuchungen des OLAF zu straf- oder disziplinarrechtlichen Verfahren führen können.

1.1. Wesen der internen Untersuchungen

Die im ersten Tätigkeitsbericht des Ausschusses herausgestellte Diskrepanz zwischen dem verwaltungsrechtlichen Status des OLAF und der häufig strafrechtlichen Bestimmung seiner Untersuchungen, auf die der Überwachungsausschuss in seinem ersten Tätigkeitsbericht hingewiesen hat, wurde in den verschiedenen Analysen der internen Untersuchungstätigkeit besonders eindringlich illustriert. Untersuchungsgegenstand und Untersuchungshandlungen belegen deutlich, wie wenig Klarheit darüber besteht, dass die Untersuchungsverfahren entsprechend den angestrebten Ergebnissen durchzuführen sind.

1.1.1. Untersuchungsgegenstand

Sehr häufig wurden die Dossiers trotz ihrer offenkundig strafrechtlichen Dimension so behandelt, als ob dieser Aspekt zweitrangig bzw. inexistent wäre. Die Verfahrenshandlungen, die dazu dienen, straf- oder disziplinarrechtlich relevante Tatsachen im Hinblick auf die Einleitung entsprechender Verfahren aufzudecken und festzustellen, beschränken sich häufig auf die Suche nach Verwaltungsunterlagen und werden durch die Sammlung und Bewertung von Informationen sowie die Unterstützung der Justizbehörden Unterstützung verdrängt. Nun verlieren aber diese Tätigkeiten, denen sowohl im Vorfeld des eigentlichen Untersuchungsverfahrens als auch in der Anschlussphase wesentliche Bedeutung zukommt, weitgehend an Effizienz, wenn sie Teil der Untersuchung selbst sind. Die derzeit geplante Umstrukturierung des OLAF stellt auf eine deutliche Trennung dieser Tätigkeiten bei gleichzeitiger enger Zusammenarbeit der zuständigen Dienste ab. Das Handbuch sollte in diesem Sinne ergänzt werden.

1.1.2. Untersuchungshandlungen

Nach dem Dokument des Referats "Richter und Staatsanwälte" stammt ein wesentlicher Teil der im Rahmen von Untersuchungen erhaltenen Informationen aus Briefen und anonymen Anrufen, aus den Printmedien und von Hinweisgebern. All diese Informationsquellen sind im allgemeinen der Evaluierungsphase und der "Intelligence-Funktion" zuzuordnen. Für die Untersuchung selbst stellen sie allein kein Beweiselement im Hinblick auf eine etwaige strafrechtliche Verfolgung dar. Derartige Informationen dürfen nur dann zur Einleitung einer Untersuchung führen, wenn sie durch Beweiselemente gestützt werden. Hingegen wird viel zu selten auf Befragungen von Zeugen oder Betroffenen zurückgegriffen, und wenn das geschieht, dann häufig unter Bedingungen, die die Gültigkeit dieser Befragungen ganz oder teilweise in Frage stellen. Wie der Überwachungsausschuss feststellen konnte, haben die Betroffenen in ihren an den Ausschuss gerichteten Beschwerden häufig auf diesen Schwachpunkt hingewiesen. Es wird daher empfohlen, dass das OLAF im Zuge seiner Untersuchungen systematischer Befragungen vornimmt und die Befragungsprotokolle so erstellt, dass sie gültig sind. Das OLAF-Handbuch ist hier mit Unterstützung des Referats "Richter und Staatsanwälte" entsprechend zu präzisieren und zu ergänzen.

1.2. Ziele der internen Untersuchungen

Erwägungsgrund 10 der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 besagt, dass "sich die Schlussfolgerungen aus einer Untersuchung nur auf beweiskräftige Tatsachen gründen dürfen". Gemäß Artikel 1 Absatz 3 dienen die internen Untersuchungen dazu "schwerwiegende Handlungen im Zusammenhang mit der Ausübung der beruflichen Tätigkeit aufzudecken, die eine Verletzung der Verpflichtungen der Beamten und Bediensteten der Gemeinschaften, die disziplinarisch und gegebenenfalls strafrechtlich geahndet werden kann (...) darstellen können". Die grundsätzlichen Ziele einer internen Untersuchung sind also in der OLAF-Grundverordnung genau festgelegt. In der Praxis jedoch ist der Umstand, dass eine Untersuchung zu Straf- oder Disziplinarverfahren führen kann, bis zur Einrichtung des Referats "Richter und Staatsanwälte" nicht hinreichend berücksichtigt worden. Das Amt ist nicht für eigene Zwecke tätig. Ziel einer Untersuchung ist es, Tatsachen festzustellen, die entweder von den europäischen Behörden oder den Justizbehörden der Mitgliedstaaten unter Wahrung der Grundrechte und -prinzipien herangezogen werden. Die vagen Zielformulierungen haben dazu geführt, dass das OLAF zögert, seine neue Aufgabe innerhalb der Organe und Einrichtungen zu übernehmen.

1.2.1. Wahrnehmung der neuen Aufgabe innerhalb der Organe und Einrichtungen

Besonders auffallend war die Zurückhaltung des OLAF in einigen konkreten Fällen. Aufgrund juristischer Anfechtungen, die zu einer Klage gegen die EZB und die EIB geführt haben, hat das Amt darauf verzichtet, eine Untersuchung in der EIB einzuleiten; die Untersuchung beim Wirtschafts- und Sozialausschuss wurde erst zwei Jahre, nachdem Rat und Parlament sie bei der UCLAF(18) beantragt hatten, eingeleitet. Die Dauer der beim Europäischen Parlament eingeleiteten Untersuchungen überschreitet ohne ersichtlichen Grund die vorgeschriebene Frist von 9 Monaten. Nach wie vor ist nicht geklärt, wie die kommissionsinternen Untersuchungen mit den Disziplinarverfahren und den Verwaltungsuntersuchungen zu verknüpfen sind(19). Diese Frage sollte rasch entsprechend den im Verhaltenskodex aufgeführten Grundsätzen(20) sowie gegebenenfalls im Rahmen der Vereinbarung mit dem Amt für Untersuchungen und Disziplin oder allen sonstigen Dienststellen geregelt werden, die gleichartige Untersuchungsaufgaben im Bereich des Schutzes der finanziellen Interessen wahrnehmen. Die Einstellung von Bediensteten, die über Erfahrung im Bereich der Strafverfahren verfügen und mit den bereits diensttuenden Untersuchungsbeauftragten sowie den neu eingestellten spezialisierten Mitarbeitern zusammenarbeiten, hat sich bereits insofern positiv ausgewirkt, als sich die Qualität der Untersuchungsberichte verbessert hat und ihre disziplinar- oder strafrechtliche Finalität stärker berücksichtigt wird.

1.2.2. Beschwerden

Der Überwachungsausschuss hat im zweiten Jahr seiner Tätigkeit fünf Beschwerden erhalten, die Handlungen der UCLAF bzw. des OLAF im Rahmen interner Untersuchungen betreffen. Entsprechend den Grundsätzen, die er bereits zu Beginn seiner Tätigkeit dargelegt hatte, erklärte er sich gemäß den Artikeln 11 und 14 der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 nicht dafür zuständig, diese Beschwerden als Einzelbeschwerden zu prüfen und leitete diese an den Direktor des OLAF weiter. Er hat jedoch die Beschwerdepunkte informationshalber zur Kenntnis genommen, um seine Bewertung der Untersuchungstätigkeit abzustützen. Diese Informationen haben seine Analyse der Untersuchungspraxis des OLAF ergänzt und belegen, dass die durch Artikel 14 der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 eingeführte Kontrolle der Rechtmäßigkeit unzureichend ist. Die in diesem Artikel vorgesehene Prüfung der Beschwerden durch den Direktor garantiert, so wie das Verfahren strukturiert ist, insofern keine Objektivität, als sie - wie bei allen Verwaltungsbeschwerden - durch den für die angefochtene Handlung Verantwortlichen bzw. unter seiner Verantwortung erfolgt. Die Kontrolle der Prüfung dieser Beschwerden durch das Gericht erster Instanz ist, wie bereits im ersten Tätigkeitsbericht vermerkt, völlig unzureichend, da sie erst nachträglich geschieht. Das hat sich zudem dadurch bestätigt, dass einer der Beschwerdeführer sich an den Bürgerbeauftragten gewandt hat. Der Überwachungsausschuss möchte daher noch einmal seine Auffassung bekräftigen, dass ...eine Justizbehörde laufend alle Tätigkeiten des OLAF überwachen und insbesondere die im Verlauf der Untersuchungen getroffenen Maßnahmen zur Einschränkung der individuellen Rechte genehmigen bzw. anordnen sowie deren Ausführung und Objektivität kontrollieren sollte... (Erster Tätigkeitsbericht)

2. VORGEHENSWEISE DES OLAF BEI EXTERNEN UNTERSUCHUNGEN

Die Tätigkeit des OLAF in diesem Bereich umfasst einerseits die von ihm unmittelbar durchgeführten administrativen Untersuchungen und andererseits Koordinierungsmaßnahmen und Unterstützungsmaßnahmen im Zusammenhang mit Ermittlungen der Mitgliedstaaten Dem Überwachungsausschuss liegen zwar keine Statistiken vor, doch scheint die administrative Untersuchung sowohl im Bereich der Strukturfonds als auch bei den direkten Ausgaben das bevorzugte Verfahren zu sein. Auch im Agrarsektor werden derartige Untersuchungen im Zusammenhang mit den gemeinsamen Marktorganisationen durchgeführt.

Hingegen wird im Bereich der Eigenmittel (Zollbetrug) sowie zum Teil auch im Agrarsektor auf Koordinierungs- und Unterstützungsmaßnahmen zurückgegriffen. Die externen Untersuchungen des OLAF stoßen unter anderem auf folgende Schwierigkeiten im Zusammenhang mit:

- der Kenntnis und der Einhaltung der innerstaatlichen Verfahren,

- den unzureichende Informationen über die Folgemaßnahmen zu den Untersuchungsberichten,

- dem Fehlen klarer Regeln für die Übermittlung von Informationen und Untersuchungsberichten an die nationalen Behörden

- den Fristen für die Übermittlung der untersuchungsrelevanten Unterlagen durch die nationalen oder Drittstaatsbehörden. Dies hat mitunter eine Überschreitung der Neunmonatsfrist, insbesondere bei Ermittlungen im Zollbereich, zur Folge.

2.1. Kenntnis und Einhaltung der innerstaatlichen Verfahren

Generell stellt sich bei den Untersuchungen des Amtes das Problem, dass es schwierig ist, alle innerstaatlichen Verfahrensvorschriften zu kennen. Das Amt sollte daher seine Expertise im Bereich der Untersuchungen verbessern und zu diesem Zweck Gruppen polyvalenter Untersuchungsbeauftragter bilden, die in multidisziplinären Teams arbeiten können. Auch sollten insbesondere Leitfäden mit Erläuterungen zu den innerstaatlichen Verfahrensvorschriften erstellt werden.

2.2. Follow-up zu den Untersuchungsberichten

Das Amt wird nicht hinreichend darüber informiert, welche Folgemaßnahmen die Mitgliedstaaten sowie die Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft zu den Untersuchungsberichten ergreifen. Nach der Gemeinschaftsregelung sind die Mitgliedstaaten jedoch verpflichtet, die Kommission über Verwaltungs- und Gerichtsentscheidungen, (...) mit denen die Nichteinhaltung der Zoll- oder der Agrarregelung geahndet wird, mitzuteilen (Artikel 49 der Verordnung (EG) Nr. 515/97). Nach wie vor aber weist diese Informationsübermittlung zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission Lücken auf. Das Amt sollte seine Tätigkeit im Bereich der Sammlung von Informationen über die Folgemaßnahmen zu seinen eigenen Berichten ausbauen. Gegenwärtig liegen dem Amt keine zuverlässigen Informationen darüber vor, welche administrativen oder finanziellen Folgemaßnahmen zu seinen Berichten getroffen wurden.

2.3. Übermittlung der Untersuchungsberichte an die nationalen Behörden

Die Übermittlung von Untersuchungsberichten an die nationalen Justizbehörden ist nicht klar geregelt. Das Amt ist der Ansicht, dass bei Untersuchungen im Rahmen der "Koordinierung-Unterstützung" die Verantwortung für die Übermittlung des OLAF-Untersuchungsberichts an die Justizbehörden den nationalen Verwaltungsbehörden obliegt, denen das OLAF seinen eigenen Bericht zugeleitet hat. Dies erklärt, weshalb beispielsweise im Zollbereich, in dem die bedeutendsten Betrugsfälle zum Nachteil des Gemeinschaftshaushalts verzeichnet werden, das Amt keinen Bericht an die betreffenden nationalen Justizbehörden übermittelt hat, obgleich der länderübergreifende Charakter der festgestellten Betrugsfälle auch eine länderübergreifende Behandlung der Dossiers erfordern würde.

Das Amt ist nur teilweise über einige straf- bzw. zivilrechtliche Urteile informiert, die im Zusammenhang mit seinen Untersuchungen ergangen sind, obwohl die Untersuchungsbeauftragten bei einigen gerichtlichen Ermittlungen eingeschaltet werden: Sie leisten beispielsweise technische Unterstützung bei der Vorbereitung und Ausführung internationaler Rechtshilfeersuchen oder nehmen als Zeugen am Prozess teil. Es sollte darauf hingewirkt werden, dass die Übermittlung der Berichte an die Justizbehörden systematischer erfolgt und die Kapazität des Amtes zur Überwachung der gerichtlichen Folgemaßnahmen verbessert wird.

3. BEI BEIDEN UNTERSUCHUNGSARTEN AUFTRETENDE SCHWIERIGKEITEN

Bei der Analyse der Dossiers wurden auch Schwierigkeiten herausgestellt, die nicht durch die Art der Untersuchung, sondern durch die derzeitige Situation des OLAF bedingt sind. Hinzu kommt dass, trotz genauer Zielvorgaben, die Organisation und die daraus resultierenden Arbeitsmethoden noch nicht stabilisiert sind bzw. noch nicht entsprechende Wirkung zeitigen konnten. Das OLAF hat daher begonnen, Überlegungen über die inhaltliche Ausgestaltung seiner Zusammenarbeit mit den nationalen Behörden und die Notwendigkeit einer zielgerichteten Führung der Untersuchungen anzustellen. Die konkrete Umsetzung dieser Überlegungen steht jedoch noch aus.

3.1. Beziehungen zu den nationalen Behörden

Die weiter oben angesprochenen unscharfen Wesensmerkmale der OLAF-Untersuchungen wirken sich selbstredend auf die Beziehungen zu den nationalen Behörden aus. Insoweit eine OLAF-Untersuchung die ganz Palette zwischen Informationssammlung bis hin zur Koordinierung nationaler Ermittlungen abdecken kann, muss festgelegt werden, unter welchen Umständen und in welcher Form die Tätigkeit des OLAF den nationalen Ermittlungen vorangeht oder diese begleitet.

3.1.1. Gerichtliche Folgemaßnahmen zu den OLAF-Untersuchungen

Im Prinzip findet das im OLAF-Handbuch beschriebene Untersuchungsverfahren vor der Übermittlung eines Vorgangs an die nationalen Behörden statt (auch wenn das Amt gemäß Artikel 10 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 ..."den zuständigen Behörden der betreffenden Mitgliedstaaten jederzeit Informationen übermitteln... kann, die es im Laufe externer Untersuchungen erlangt hat."). Obwohl der größte Teil der OLAF-Dossiers strafrechtliche Elemente aufweist, wurde nur ganz wenige Untersuchungsberichte (Artikel 9) oder Informationen (Artikel 10) an die nationalen Justizbehörden übermittelt. Die Gründe dafür werden in den Akten nicht klar dargelegt. Nach Ansicht des Überwachungsausschusses kann die verzögerte Übermittlung der Dossiers die Justizbehörden dazu veranlassen, die übermittelten Elemente als unzureichend zu betrachten. Im übrigen ist es ohne Zweifel auch auf die Überlastung der Gerichte und ihre eigenen Prioritäten sowie auf die Besonderheiten des innerstaatlichen Rechts zurückzuführen, dass die Justizbehörden den übermittelten Fällen kaum ein großes Interesse entgegenbringen. In einem Einzelfall wurden für die Untätigkeit der nationalen Justizbehörde folgende Gründe angeführt (in der Reihenfolge ihrer Bedeutung):

- der betreffende Mitgliedstaat verfügt nicht über genügend Ressourcen und das Dossier genießt keine Priorität;

- keine Rechtssicherheit hinsichtlich der örtlichen Zuständigkeit und der Tatbestände;

- nicht hinreichend untermauertes Dossiers;

Bei den Untersuchungen, die zur Übermittlung eines Berichts oder von Informationen an die nationalen Justizbehörden geführt haben, hat der Überwachungsausschuss festgestellt, dass u. a. nicht die richtige Justizbehörde gewählt und das jeweilige Dossier nicht termingerecht übermittelt wurde. In einigen Fällen hat die Einschaltung der UCLAF/des OLAF weder zu einer harmonischen Zusammenarbeit der beteiligten nationalen Behörden noch dazu geführt, dass alle Möglichkeiten des innerstaatlichen Rechts ausgeschöpft wurden. Die Umstrukturierung und Neuordnung der OLAF-Dienststellen müsste dazu beitragen, dass die Qualität der übermittelten Dossiers verbessert und deren Übermittlung beschleunigt wird. Infolgedessen sollten auch die von internen Untersuchungen besonders betroffenen Mitgliedstaaten den jeweiligen Dossiers Priorität einräumen und die entsprechenden Ressourcen dafür bereitstellen.

3.1.2. Mitwirkung des OLAF bei nationalen Ermittlungen

Die dem Überwachungsausschuss vorliegenden Informationen(21) zeigen, dass die Art und Weise, wie sich die Mitwirkung des OLAF an nationalen Ermittlungen gestaltet, offenbar unabhängig ist vom Stand des Verfahrens im Amt, d. h. davon, ob die eigentliche Untersuchung oder ob die Follow-up-Phase läuft, obwohl es sich um rechtlich unterschiedliche Situationen handelt. Das Handbuch dürfte hier insoweit eine Verbesserung bringen, als es in Situationen, bei denen es sich nicht um den rechtlichen Rahmen einer Untersuchung handelt, die Mitwirkung der Richter und Staatsanwälte vorsieht. Allerdings kommen die einschlägigen Vorschriften gegenwärtig noch nicht zum Tragen. Zwar wird bei der Einleitung einer Untersuchung verfahrenstechnisch nunmehr unterschieden zwischen internen und externen Untersuchungen sowie Koordinierungs- und Unterstützungsmaßnahmen, doch haben sich in der Praxis bisher noch keine grundlegenden Änderungen vollzogen; hinzu kommt insbesondere, dass die Richter und Staatsanwälte diese Beziehungen nicht mitgestalten. Solange nicht präzisiert wird, auf welche Art und Weise das OLAF bei nationalen Ermittlungen mitwirken kann, ist es schwierig, in diesem Bereich Regeln aufzustellen und einzelnen Dienststellen ihre Zuständigkeiten zuzuweisen. Als eine der ersten Maßnahmen, mit denen die nach dem Amtsantritt der stellvertretenden Direktoren des OLAF durchzuführende Umstrukturierung konkret umgesetzt werden soll, gilt es also diese Zusammenarbeit inhaltlich auszuformulieren.

3.2. Formulierung einer Untersuchungspolitik: die Intelligence

Bis zum Inkrafttreten der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 gab es keine wirkliche Untersuchungspolitik, die sich auf objektive und transparente Kriterien stützte. Die in Umrissen erkennbaren Orientierungen resultierten aus der abgeschotteten Struktur. So waren die Ressourcen recht gleichmäßig auf die einzelnen Bereiche verteilt, die die gesamten haushaltsfinanzierten Tätigkeiten abdeckten. Jeder Bereich entwickelte seine Aktivitäten nach seinen besonderen Merkmalen. Das OLAF erwägt nunmehr die Einführung einer Untersuchungspolitik, die vom horizontalen Referat im Arbeitsprogramm formuliert werden und die Beiträge der Dienststellen, insbesondere der neuen Direktion "Intelligence" berücksichtigen soll. Bis vor kurzem folgte die Untersuchungstätigkeit weder einem festen Arbeitsprogramm noch gründete sie auf einer Untersuchungspolitik. Der Beschluss, ein bzw. kein Verfahren einzuleiten wird mehr nach punktuellen Kriterien denn aufgrund einer festen Untersuchungspolitik gefasst. Im Berichtszeitraum wurden diese Beschlüsse auf der Grundlage der Bewertung eines Untersuchungsbeauftragten gefasst, der auf den von Betrug betroffenen Bereich spezialisiert ist. Insofern bestand die Gefahr, dass subjektive Kriterien angewandt wurden, zumal der Bewertende anschließend durchaus mit der Untersuchung beauftragt werden konnte. Seit einigen Monaten wird der endgültige Beschluss von einem Untersuchungsausschuss gefasst, in dem das Referat "Richter und Staatsanwälte" vertreten ist. Dies könnte zu einer gewissen Harmonisierung der Vorgehensweisen führen. Der Überwachungsausschuss hat indessen weder feststellen können, wie die Beschlüsse begründet wurden, noch konnte er ein kohärentes Vorgehen erkennen. Hingegen hat er festgestellt, dass die Evaluierungsphase unlängst noch die im OLAF-Handbuch vorgesehenen Fristen überschritten hat, was vielleicht darauf zurückzuführen ist, dass es keine klaren Kriterien gibt.

Auch bei der Prüfung der Begründungen für die Überschreitung der in Artikel 11 Absatz 7 der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 vorgesehenen Untersuchungsdauer ist ebenfalls festzustellen, dass für die Einleitung von Untersuchungen keine Kriterien und Prioritäten vorgegeben werden. Eine nicht unerhebliche Zahl von Fristüberschreitungen wurde mit "nicht prioritär bzw. 'fehlende Mittel'" begründet. Wenn neun Monate nach dem Beschluss zur Einleitung einer Untersuchung festgestellt wird, dass die Angelegenheit keine Priorität genießt, so ist das ein Beleg dafür, dass dem Aspekt der Priorität, der im Übrigen nicht ohne weiteres definierbar ist, bei der Beschlussfassung nicht Rechnung getragen wurde. Auch der Ablauf der Untersuchungen zeigt deutlich, dass die strafrechtliche oder disziplinarrechtliche Finalität nicht berücksichtigt wird und keine Prioritäten gesetzt werden.

Schon in seinem ersten Tätigkeitsbericht hatte der Überwachungsausschuss eingehend dargelegt, dass es eine proaktive Untersuchungspolitik festzulegen und durchzuführen gilt. Er hat dies in seinem Vorschlag P4 (1. Gedankenstrich) und als Kernpunkt seiner Empfehlungen für die Umstrukturierung des Amtes formuliert. Die Direktion C, dessen Direktor in Kürze seine Amtsgeschäfte aufnehmen dürfte, wird sich zunächst der Aufgabe zu widmen haben, auf der Grundlage der Sammlung und der Analyse aller verfügbaren Informationen über das wirtschaftliche und kriminologische Umfeld des Betrugs zu Lasten der finanziellen Interessen der Union sowie unter Berücksichtigung der verfügbaren Ressourcen und der Verteilung der Kompetenzen zwischen den Mitgliedstaaten und der Union entsprechende Kriterien aufzustellen. Der derzeitige OLAF-Aktionsplan wurde zu einem Zeitpunkt aufgestellt, da zwar der Übergang von der UCLAF zum OLAF nahezu vollzogen war, die Umstrukturierung jedoch erst begonnen hatte. Er konzentriert sich folglich auf die Ziele der Umstrukturierung und die Legislativtätigkeit. Daher soll unter Mitwirkung der Direktion "Intelligence" und der Direktion "Ermittlungen und operative Aktivitäten" so bald wie möglich ein echtes Arbeitsprogramm ausgearbeitet werden, damit das OLAF kohärent und effizient arbeiten kann.

KAPITEL V

SCHLUSSFOLGERUNGEN

Dieser Tätigkeitsbericht, der den Zeitraum von Juli 2000 bis September 2001 erfasst, markiert das Ende einer langen Zeit des Übergangs von der UCLAF zum OLAF und den Beginn einer grundlegenden Reform der Arbeitsmethoden, die das OLAF in die Lage versetzen soll, die ihm vom Gesetzgeber zugewiesenen Aufgaben tatsächlich wahrzunehmen. Diese zweifache Bilanz prägt die Vorschläge des Überwachungsausschusses.

1. ENDE DES ÜBERGANGS VON DER UCLAF ZUM OLAF

Der Überwachungsausschuss hat sich, bevor er diesen Bericht fertig stellte, vergewissert, dass die alte UCLAF-Struktur, die für eine weitgehend administrative Untersuchungstätigkeit geeignet war, durch eine neue Struktur ersetzt worden ist, die es dem OLAF erlaubt, die operative - disziplinar- oder strafrechtliche - Dimension der Untersuchungen auszugestalten, die Rechte des Einzelnen und die Verfahrenserfordernisse im Zusammenhang mit den Untersuchungen zu beachten und eine umfassende Untersuchungspolitik zu konzipieren und umzusetzen. Der Ausschuss hat festgestellt, dass am Ende des Berichtszeitraums wichtige und wahrscheinlich unumkehrbare Maßnahmen getroffen wurden, um die alten Strukturen durch neue zu ersetzen und die Erarbeitung eines echten Arbeitsprogramms, wie in Artikel 11 Absatz 7 der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 vorgesehen, zu ermöglichen.

1.1. Abschaffung der alten Strukturen

Die Verwaltung der Untersuchungen, bislang durch Abschottung, mangelnde Durchsichtigkeit und ein gewisses Maß an Willkür gekennzeichnet, dürfte sich dank der bisherigen personalpolitischen Maßnahmen (Einstellung neuer leitender Bediensteter und Einrichtung eines Referats von Richtern und Staatsanwälten) sowie methodischer Erneuerungen (transparentere Verwaltung) verbessern.

- Personal: die neuen leitenden Bediensteten, die auf der Grundlage gezielter Auswahlverfahren eingestellt wurden, werden entscheidend zur Umsetzung der neuen durch den Direktor des Amtes definierten "OLAF-Kultur" - Zusammenarbeit zwischen den Bediensteten und zwischen den Referaten, Kommunikation und Transparenz - beitragen. Die Bereiche Untersuchungen, Intelligence, Folgemaßnahmen und Rechtsberatung wurden organisatorisch getrennt. Es gilt nunmehr, die Zusammenarbeit zwischen den jeweiligen Referaten zu gestalten.

Das Referat "Richter und Staatsanwälte und juristische Unterstützung", das unlängst seine Arbeit gemeinsam mit den Untersuchungsbeauftragten aufgenommen hat, wird im Rahmen des derzeit rechtlich Möglichen durch seine Expertise auf dem Gebiet des Strafrechts und der Strafprozessordnung der 15 Mitgliedstaaten zur Legitimität der Untersuchungen beitragen.

- Die Methoden: Es sind bereits beträchtliche Anstrengungen unternommen worden, um die Verwaltung transparenter zu gestalten. Alle OLAF-Vorgänge werden nunmehr ordnungsgemäß registriert, und über die Einleitung einer Untersuchung wird in der Regel binnen vier Wochen nach Registrierung des Vorgangs entschieden. Somit ist das OLAF einer der wichtigsten Empfehlungen des Rechnungshofs in seinem Sonderbericht 8/98 nachgekommen(22).

Außerdem werden dem Ausschuss die wesentlichen Informationen übermittelt, die er braucht, um die Untersuchungstätigkeit regelmäßig kontrollieren zu können. Seit Dezember 2000 legt ihm das Amt Übersichten vor, die mit Hilfe der zunächst in der Datenbank IRENE und dann im CMS-System gespeicherten Daten erstellt werden, sodass die für die Weiterverfolgung der Fälle und die Verwaltung unverzichtbare Transparenz gewährleistet ist. Im Zuge der ersten Fassungen des OLAF-Handbuchs und des CMS-Systems wurden die Vorgehensweisen und Verfahren des Amtes endlich rationalisiert und präzisiert.

1.2. Eine proaktive Verwaltung

Weil das Amt wegen seiner von Abschottung und mangelnder Transparenz gekennzeichneten Verwaltung bislang keine echte Untersuchungspolitik verfolgen konnte, hat es Überlegungen über die Strukturen angestellt, die für eine proaktive Verwaltung in Zusammenarbeit mit den anderen Dienststellen des Amtes erforderlich sind. Was die internen Untersuchungen betrifft, so müsste es nunmehr möglich sein, dieser organ- und einrichtungsübergreifenden Tätigkeit die vom Gesetzgeber gewünschte Sichtbarkeit zu verleihen. Außerdem wird für eine größere Effizienz und Legitimität dieser Untersuchungen, die unter der alleinigen Verantwortung des OLAF durchgeführt werden, zu sorgen sein. Das OLAF will außerdem seine Beziehungen zu den innerstaatlichen Behörden verbessern, indem es auf der Grundlage einer Bestandsaufnahme der operativen Tätigkeiten und insbesondere der externen Untersuchungen eine "Diensteplattform" einrichtet. Schließlich läuft derzeit eine Untersuchung über die straf-, disziplinar- und verwaltungsrechtlichen sowie die finanziellen Folgemaßnahmen (Wiedereinziehungen/Rückforderungen).

2. EINE ECHTE REFORM DER VERFAHRENSWEISEN

Die vom Ausschuss hervorgehobenen Unklarheiten hinsichtlich des institutionellen Status des OLAF und der Bedingungen für die Legitimität der Untersuchungen sind noch nicht alle beseitigt. Das Amt und die Organe akzeptieren nunmehr, dass diese Unklarheiten beachtet und gegebenenfalls sogar genutzt werden müssen, damit nicht das gesamte OLAF-Vorhaben blockiert wird, wobei allerdings jeder davon ausgeht, dass es sich hier um ein Provisorium handelt und weiterhin nach dauerhafteren Lösungen gesucht werden muss. Der lange Übergang von der UCLAF zum OLAF wurde also für weitergehende Überlegungen über die organisatorischen und methodischen Neuerungen genutzt, die im Amt erforderlich sind. Diese Überlegungen sind abgeschlossen, so dass nunmehr konkrete Maßnahmen, sei es im Zusammenhang mit dem institutionellen Status des OLAF, sei es zur Verbesserung der Legitimität und Effizienz der Untersuchungen, eingeleitet werden können.

2.1. Die Stellung des OLAF im institutionellen Gefüge

Der Überwachungsausschuss hat, nachdem er in seinem ersten Tätigkeitsbericht zu diesem Thema Bemerkungen und Empfehlungen ausgesprochen hatte, seine Kontakte zu den Organen fortgesetzt, um eine konstruktive Auslegung der Rechtstexte zu fördern, deren Unklarheiten, insbesondere in Bezug auf die institutionellen Befugnisse und den Status des OLAF, er herausgestellt hatte. Das Amt ist dabei, sich die Instrumente an die Hand zu geben, die es ihm erlauben, seine Beziehungen zu den Organen und allen anderen Beteiligten, einschließlich seiner Kommunikationspolitik, transparent zu gestalten. In dem Entwurf des Verhaltenskodexes für die Beziehungen zwischen dem OLAF und der Kommission, der auf eine Initiative des Generalsekretärs der Kommission und des Überwachungsausschusses zurückgeht, werden die praktischen Probleme dargelegt, die sich aus dem besonderen Status des OLAF ergeben, und Lösungen aufgezeigt, die sowohl die operative Unabhängigkeit beachten als auch eine effiziente Verwaltung ermöglichen. Ziel der Leitlinien für die Kommunikationspolitik des OLAF ist, durch genaue Darlegung der Pflichten und Einschränkungen, denen das OLAF in dieser Hinsicht unterliegt, ein Vertrauensverhältnis zu den Organen aufzubauen. Gegenstand dieser Leitlinien sind ausschließlich die Beziehungen des OLAF zu den Organen, nicht also die - von dieser interinstitutionellen Aufgabe nicht erfassten - Beziehungen zur Öffentlichkeit. Beide Arten von Beziehungen sollten allerdings der gleichen Logik gehorchen, wobei allerdings die gravierendsten Unklarheiten nur durch gerichtliche Beschlüsse und gegebenenfalls durch weitere Rechtsakte endgültig beseitigt werden können. In den Klagen der Kommission gegen die EIB, die EZB und 71 EP-Abgeordnete vor dem Gericht Erster Instanz werden diese Probleme zur Sprache gebracht. Die beiden Banken und die 71 Abgeordneten stützen sich auf die Schwachstellen der Rechtsvorschriften, um deren Unanwendbarkeit einzuklagen. Das Urteil des Gerichts Erster Instanz wird die Tragweite der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 und die Frage, ob sie unmittelbar anwendbar ist, klären.

2.2. Die Legitimität und Effizienz der Untersuchungen

Der Überwachungsausschuss kann, zwei Jahre nach seiner Einrichtung und nachdem ein transparentes Verwaltungssystem eingeführt worden ist, beurteilen, welches die Mängel der derzeitigen Funktionsweise des OLAF hinsichtlich der Legitimität und der Effizienz seiner Untersuchungstätigkeit sind. Zugleich stellt er fest, dass das Bewusstsein dieser Mängel einerseits das Amt veranlasst hat, Maßnahmen zu ergreifen, die, wenn sie auch nur vorläufige Teillösungen darstellen, die Probleme beheben können, andererseits in den Organen die Diskussion über die notwendige Vollendung des Systems zum Schutz der finanziellen Interessen der EU neubelebt hat.

Nach einer langen Übergangszeit, die insofern unvermeidbar war, als beschlossen worden ist, die gesamte alte UCLAF-Struktur zu übernehmen, hat der Direktor des Amtes eine interne Umstrukturierung auf den Weg gebracht. Dabei hat er sich von Orientierungen leiten lassen, die darauf abstellen, dass die Untersuchungen gezielt und unter Berücksichtigung ihres Zwecks - disziplinar-, verwaltungs- oder strafrechtliches Verfahren - durchgeführt werden. Entsprechend diesen Orientierungen wurden leitende Bedienstete eingestellt, die bereits dazu beitragen, die neue Struktur zu vollenden. Das Referat "Richter und Staatsanwälte" fügt sich schrittweise, gemeinsam mit den Untersuchungsbeauftragten, die zuvor bereits im Amt arbeiteten, in den Prozess der Verwaltung der Untersuchungen ein. Die Richter bzw. Staatsanwälte haben zunächst eine Analyse der internen Untersuchungen vorgenommen, was vor der Umstrukturierung dieses Tätigkeitsbereichs erforderlich war. Es ist geplant, dass sie eine - unter Berücksichtigung der Anzahl Vorgänge - ähnliche Arbeit für die externen Untersuchungen leisten.

Was das institutionelle Umfeld betrifft, so haben die Organe die vom Überwachungsausschuss in seinem ersten Bericht festgestellten Defizite hinsichtlich der gerichtlichen Kontrolle in Initiativen berücksichtigt, die bereits veröffentlicht oder noch in Ausarbeitung sind. Der Umstand, dass sich die Legitimitäts- und Effizienzfrage am dringlichsten bei den internen Untersuchungen stellte, hat den Gesetzgeber veranlasst, sowohl in der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 als auch in der Interinstitutionellen Vereinbarung besondere Bestimmungen für diese Untersuchungen vorzusehen. Der Überwachungsausschuss hat in seinem ersten Tätigkeitsbericht die Auffassung vertreten, dass die - nachträglich vom Gericht Erster Instanz ausgeübte - Kontrolle der Rechtmäßigkeit völlig unzureichend ist. So hat er denn auch die Forderung des Parlaments nach einer gerichtlichen Instanz unterstützt, die die ständige Überwachung des OLAF auf diesem Gebiet übernehmen sollte. Der Ausschuss hat insbesondere darauf hingewiesen, dass diese Gerichtsinstanz befugt sein sollte, im Laufe der Untersuchungen Maßnahmen zur Einschränkung der individuellen Rechte zu beschließen oder zu genehmigen, deren Umsetzung und Objektivität zu kontrollieren und zu überprüfen, ob die Untersuchungshandlungen nicht gegen die Betrugsbekämpfungsvorschriften verstoßen. Auf Wunsch des Parlaments hat der Überwachungsausschuss eine Stellungnahme abgegeben, in der er analysiert, inwieweit die Schaffung einer Europäischen Staatsanwaltschaft, die nur für die internen Untersuchungen zuständig wäre, die Verwaltung dieser Untersuchungen berühren würde. Nachdem der Überwachungsausschuss in seinen Stellungnahmen Nr. 5/1999 und Nr. 2/2000 die sich auf die Empfehlung im Bericht der unabhängigen Sachverständigen berufende Forderung des Parlaments unterstützt hat, schrittweise eine Europäische Strafverfolgungsbehörde zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft einzurichten, hat er in einer weiteren Stellungnahme(23) die Auffassung vertreten, dass die Lücken des derzeitigen Rechtsrahmens unbedingt geschlossen werden müssen, denn sie sind einem wirksamen Handeln des OLAF abträglich. Ferner führt er darin aus, dass dieses Problem zunächst durch die Schaffung einer unabhängigen, für interne Untersuchungen zuständigen europäischen Staatsanwaltschaft gelöst werden könnte, die über ein Statut verfügt, in dem ihre Rechten und Pflichten festgelegt sind, und beauftragt wäre, gemeinsame europäische Regeln anzuwenden, die sich an die 1996 eingeleiteten Arbeiten der Sachverständigen des Corpus-Juris-Projekts anlehnen könnten (Fassung 1997 und Fassung 2000).

Auch die Kommission hat wichtige Maßnahmen ergriffen, um die Legitimität und Effizienz der OLAF-Untersuchungen zu verbessern. Nachdem ihr - vom Überwachungsausschuss unterstützter - Vorschlag, auf der Grundlage des Vertrags eine Europäische Strafverfolgungsbehörde zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft zu schaffen, abgelehnt worden ist, hat sie mit der Vorbereitung eines einschlägigen Grünbuchs begonnen, um alle interessierten Kreise zu konsultieren. Sie wird in diesem Rahmen ihre Überlegungen fortsetzen, wie die Europäische Strafverfolgungsbehörde, sobald sie im EG-Vertrag verankert ist - in abgeleitetem Recht realisiert werden kann. Außerdem hat die Kommission dem Parlament und dem Rat einen Vorschlag für eine Richtlinie(24) unterbreitet, mit der auf Gemeinschaftsebene Grundsätze eines Strafverfolgungssystems zum Schutz der finanziellen Interessen der EU festgeschrieben werden sollen: Definition der Straftatbestände (Betrug - Bestechung/Bestechlichkeit - Geldwäsche); Pflicht der Mitgliedstaaten, diese Straftatbestände und entsprechende Strafen in ihrem Recht vorzusehen. Die Annahme dieser Bestimmungen, die zunächst im Rahmen des Übereinkommens vom 26. Juli 1995 und seiner Protokolle erfolgen sollte, wird auf der Grundlage von Artikel 280 Absatz 4 EG-Vertrag erfolgen, da sich die Ratifizierung der Instrumente des dritten Pfeilers durch die Mitgliedstaaten verzögert hat.

All diese Maßnahmen und Initiativen sind geeignete Lösungen für das zentrale Problem der Legitimität und Effizienz der OLAF-Untersuchungen. Der Überwachungsausschuss hat sie - auf Wunsch des OLAF-Direktors oder der Organe - unterstützt. Sie sind insoweit komplementär, als sie einzelne Etappen der Realisierung einer schlüssigen Strategie zum Schutz der finanziellen Interessen der EU sind, die, wie aus dem Bericht der unabhängigen Sachverständigen(25) hervorgeht, nur in dem Maße verwirklicht werden kann, wie der Rechtsrahmen es erlaubt.

3. VORSCHLAEGE

Der Überwachungsausschuss unterstützt die vom OLAF geplanten Maßnahmen zur Festigung seiner Haushalts- und Verwaltungsautonomie (interne Vorschriften, spezifische Strukturen) und zur Anpassung der Verwaltung der Untersuchungen an die Weiterentwicklung seiner Methoden (Handbuch, CMS-System). Der Ausschuss ist der Auffassung, dass die Empfehlungen, die er im ersten Tätigkeitsbericht an die Organe gerichtet hat, im Wesentlichen Gehör gefunden haben (siehe Kapitel I).

Die interne Umstrukturierung des OLAF erfolgt derzeit entsprechend den Orientierungen des ersten Tätigkeitsberichts. Der Überwachungsausschuss billigt die bereits ergriffenen Maßnahmen und empfiehlt, ihre weitere Umsetzung voranzutreiben, damit die Wirkungen bald beurteilt werden können. Das gilt insbesondere für

- die Konzipierung und Umsetzung einer proaktiven und reaktiven Untersuchungspolitik: Einbeziehung der Direktion "Intelligence" und des "execution office" in die Ausarbeitung des Arbeitsprogramms, die Festlegung der Prioritäten und der Kriterien für die Auswahl der Dossiers sowie in die konkrete Erfuellung dieser Aufgaben,

- die Einbeziehung des Referats "Richter/Staatsanwälte" in den Untersuchungsprozess (von der Entscheidung, eine Untersuchung einzuleiten, bis hin zu den Folgemaßnahmen) und Festlegung seiner Zuständigkeiten im OLAF-Handbuch,

- die größere Sichtbarkeit des Aufgabenschwerpunkts "interne Untersuchungen": Berücksichtigung des besonderen Auftrags, der ausschließlichen Zuständigkeit und der erweiterten Kompetenzen des OLAF auf dem Gebiet der organinternen Untersuchungen; Einrichtung einer genau definierten Struktur mit dem notwendigen qualifizierten Personal auf dem Gebiet der Korruptionsbekämpfung, der Finanzkriminalität und des öffentlichen Auftragswesens,

- die Präzisierung des Auftrags des OLAF auf dem Gebiet der externen Untersuchungen und der Zusammenarbeit mit den einzelstaatlichen Behörden: Einrichtung einer entsprechenden Struktur und Einstellung von qualifiziertem Personal (auf der Grundlage einer bereits in Angriff genommenen Bestandsaufnahme).

Die Vorschläge des Ausschusses zur institutionellen Stellung des OLAF ergänzen die bereits ergriffenen Maßnahmen:

P1: Koordinierung der Maßnahmen zur Stärkung der Legitimität und Effizienz der OLAF-Untersuchungen

Die Maßnahmen zur Stärkung der Legitimität und Effizienz der OLAF-Untersuchungen - interne Neuorganisation, Staatsanwalt für interne Untersuchungen, Europäische Strafverfolgungsbehörde; strafrechtlicher Schutz der finanziellen Interessen - haben alle das gleiche Ziel und sind komplementär zu gestalten.

P2: Anwendung in den Organen und Einrichtungen der Bestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 über die Pflicht zur Zusammenarbeit

Die Organe sollten Artikel 7 der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 (Unterrichtungspflicht) systematischer anwenden. Jede Verzögerung bei der Mitteilung von Informationen kann Verjährungen zur Folge haben(26). Außerdem sollte das OLAF von jeder internen Untersuchung informiert werden, die unter seine Zuständigkeit fallende Tatbestände betrifft, und zwar auch dann, wenn das betreffende Organ der Auffassung ist, eine OLAF-Untersuchung erübrige sich. Generell sollten die Überlegungen über die Verknüpfung der OLAF-Untersuchungen mit den internen Verfahren der Organe (administrative Untersuchungen, Disziplinarverfahren usw.) fortgesetzt werden.

P3: Ergänzung der Vorschriften zur Stärkung der Unabhängigkeit des OLAF

Die Beziehungen zwischen dem OLAF und der Kommission sind auf der Grundlage einer konstruktiven Auslegung des Doppelauftrags des OLAF in einem Entwurf für einen Verhaltenskodex definiert worden. Diese Definitionen müssen nicht nur praktisch, sondern auch durch Regelungen umgesetzt werden. Die Organe sollte daher die notwendigen Reformen des Beamtenstatuts und der Haushaltsordnung vorantreiben.

P4: Transparente Informationspolitik des OLAF gegenüber den Organen

Die Leitlinien für die Kommunikationspolitik des OLAF müssten zu transparenten und berechenbaren Beziehungen zu den Organen auf diesem Gebiet beitragen. Das OLAF muss auf der Grundlage dieser Leitlinien in einen Dialog mit den Organen treten.

Der Überwachungsausschuss stellt nach seinem zweiten Tätigkeitsjahr fest, dass die mit der Verordnung vom 25. Mai 1999 eingeführte Regelung nicht nur zur dringend erforderlichen Verbesserung des Schutzes der finanziellen Interessen der EU beiträgt, sondern auch, weil sie die Bündelung operativer und legislativer Funktionen ermöglicht,, durchaus praktikabel ist, sofern alle Beteiligten die unvermeidlichen Unklarheiten konstruktiv angehen. Es sind wichtige Maßnahmen ergriffen worden: transparentere Verwaltung, Einstellung von qualifizierten Führungskräften und Einrichtung eines Referats von Richtern und Staatsanwälten. Damit dürfte das Amt in der Lage sein, rasch eine kohärente Untersuchungspolitik zu entwickeln, seine Zusammenarbeit mit den einzelstaatlichen Behörden im Rahmen einer "Diensteplattform" zu gestalten, innerhalb der Organe und Einrichtungen interne Untersuchungen durchzuführen und schließlich das finanzielle sowie verwaltungs-, disziplinar- und strafrechtliche Follow-up seiner Untersuchungen zu gewährleisten.

Die Organe und Einrichtungen haben ihre Überlegungen zu den strukturellen Problemen, die der Überwachungsausschuss in seinem ersten Tätigkeitsbericht aufgezeigt hatte, fortgesetzt, ohne dass sich die Prämissen grundsätzlich geändert hätten(27). Die Annahme gemeinsamer materiell- und verfahrensrechtlicher Regeln und die Schaffung einer Europäischen Strafverfolgungsbehörde, deren Zuständigkeit sich auf den EU-Raum erstreckt, ist nach wie vor die einzig denkbare Möglichkeit, diese Probleme zu lösen. Die Initiativen zur Umsetzung der Verhandlungsergebnisse der Regierungskonferenz von Nizza haben den Überlegungen neue Impulse verliehen. Das von der Kommission geplante Grünbuch über den "strafrechtlichen Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften und die Einrichtung einer Europäischen Staatsanwaltschaft" wird einen umfassenden Dialog zwischen den Organen und Einrichtungen und allen interessierten Kreisen ermöglichen. Im Zuge der Festlegung der Aufgaben von Eurojust dürften die Synergieeffekte, die diese Einrichtung und das OLAF erzielen können, aufgezeigt werden. Kurzfristig dürften die geplante interne Umstrukturierung des OLAF, der Vorschlag für eine Richtlinie zum strafrechtlichen Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft und gegebenenfalls die Einrichtung einer Europäischen Staatsanwaltschaft für die internen Untersuchungen schrittweise zur Einführung einer ständigen justiziellen Steuerung der OLAF-Untersuchungen beitragen.

(1) Aus praktischen Gründen wird in diesem Bericht nur auf die Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 Bezug genommen.

(2) Siehe Punkt V.2.

(3) Schreiben an Herrn Vitorino vom 1. Mai 2001.

(4) Siehe Anhang II.

(5) Ziff. 5 und 6 der Entschließung.

(6) Sitzungen vom 7. und 8. November 2000 sowie vom 16. und 17. Januar 2001.

(7) Entschließung des Rates vom 5. Dezember 2000.

(8) Entschließung A5-0116/200 des Europäischen Parlaments vom 16. Mai 2000. Entschließung A5-0376/2000 des Europäischen Parlaments vom 13. Dezember 2000.

(9) Bericht des Überwachungsausschusses für das Jahr 2000.

(10) Beschluss vom Juni 2001.

(11) Siehe dazu außerdem Ziff. 4.6, 4.7, 4.11, 4.19 und 4.20 des Sonderberichts Nr. 8/98 des Rechnungshofs über die mit Betrugsbekämpfung befassten Dienststellen der Kommission, insbesondere die Einheit für die Koordinierung der Betrugsverhütung (UCLAF).

(12) Siehe dazu außerdem Ziff. 2.18 des Sonderberichts Nr. 8/98 des Europäischen Rechnungshofs über die mit Betrugsbekämpfung befassten Dienststellen der Kommission, insbesondere die Einheit für die Koordinierung der Betrugsverhütung (UCLAF).

(13) Siehe dazu außerdem Ziff. 3.8 bis 3.10 sowie 3.13 bis 3.18 des Sonderberichts Nr. 8/98 des Europäischen Rechnungshofs über die mit Betrugsbekämpfung befassten Dienststellen der Kommission, insbesondere die Einheit für die Koordinierung der Betrugsverhütung (UCLAF).

(14) Siehe Artikel 3 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 (ABl. L 36 vom 10.2.1998, S. 16).

(15) Siehe dazu Sonderbericht Nr. 8/2001 des Rechnungshofs.

(16) Siehe dazu außerdem Ziff. 3.8 des Sonderberichts des Europäischen Rechnungshofs über die mit Betrugsbekämpfung befassten Dienststellen der Kommission insbesondere die Einheit für die Koordinierung der Betrugsverhütung (UCLAF).

(17) Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 des Rates vom 11. November 1996 betreffend die Kontrollen und Überprüfungen vor Ort durch die Kommission zum Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften vor Betrug und anderen Unregelmäßigkeiten (ABl. L 292 vom 15.11.1996, S. 2).

(18) Das OLAF verfügt erst seit Inkrafttreten der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 und dem internen Beschluss des Organs bzw. der Einrichtung über derartige Kompetenzen.

(19) Vorschlag P3 im ersten Tätigkeitsbericht.

(20) Entwurf vom 15.7.2001, S. 29.

(21) Statistische Angaben in den vom OLAF zu Einzelfällen erstellten Anzeigern und Informationsblättern. Gegenwärtig liegt keine Gesamtanalyse zu den internen Untersuchungen vor. Die Analyse für die externen Untersuchungen ist noch nicht abgeschlossen.

(22) Sonderbericht des Europäischen Rechnungshofs Nr. 8/98 zu den für Betrugsbekämpfung zuständigen Dienststellen der Kommission, insbesondere der UCLAF (Ziff. 3.8 bis 3.12 sowie 3.13 bis 3.18).

(23) Stellungnahme Nr. 3/2001.

(24) KOM(2001) 272 endg.

(25) Ausschuss unabhängiger Sachverständiger, Zweiter Bericht über die Reform der Kommission, Ziff. 5.13 und 5.14.

(26) Vgl. Artikel 5 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95, sowie Kapitel III - 3.1 Interne Untersuchungen.

(27) Die Frage nach dem Geltungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 in den Organen und Einrichtungen bleibt offen, bis das Gericht Erster Instanz seine Urteile in den Rechtssachen, die die EZB, die EIB und die 71 EP-Abgeordneten betreffen, abgegeben hat.

ANLAGE I

STELLUNGNAHME Nr. 3/2001

zur etwaigen Einsetzung eines für die internen Untersuchungen zuständigen europäischen Staatsanwalts

Das Parlament hat den Wun