Außerhalb des Gesamthaushalts der Union stehen für die Entwicklungszusammenarbeit der EU mit der Gruppe der Staaten in Afrika, im karibischen Raum und im Pazifischen Ozean (AKP) im Rahmen des Partnerschaftsabkommens von Cotonou Finanzmittel aus dem Europäischen Entwicklungsfonds (EEF) zur Verfügung. Die Friedensfazilität für Afrika (APF) wurde 2003 im Rahmen des EEF eingerichtet und ist bis heute das Instrument, das am meisten zur Verknüpfung des Sicherheits- und des Entwicklungsaspekts beiträgt, u. a. auch durch Unterstützung militärischer Aktivitäten. Die Friedensfazilität für Afrika unterliegt jedoch einer ganzen Reihe von Beschränkungen, insbesondere durch ihren geografischen und ausschließlich regionalen Geltungsbereich. Dadurch kann diese Fazilität nicht global auf Länderebene genutzt werden kann.

Wenn wichtiger operativer Bedarf der Partner nicht gedeckt wird, erschwert dies die Verwirklichung wesentlicher Entwicklungsziele, wie die Förderung der Rahmenbedingungen für Frieden und Sicherheit. Ein besseres Funktionieren der militärischen Akteure und die Stärkung einer verantwortungsvollen Verwaltung des Sicherheitssektors, vor allem in fragilen Situationen und im Anschluss an Konflikte, tragen zu Frieden, Sicherheit und Stabilität und damit auch zur Verwirklichung der Ziele für nachhaltige Entwicklung (SDG) bei. Die fehlende Möglichkeit, den Kapazitätsaufbau im Sicherheitssektor (sowohl Ausrüstung und Ausbildung) zu finanzieren, erschwert den Partnern die Verwirklichung ihrer Entwicklungsziele.

In der Gemeinsamen Mitteilung Kapazitätsaufbau zur Förderung von Sicherheit und Entwicklung (JOIN(2015) 17 final)) wird analysiert, wie die EU den Aufbau von Kapazitäten der Partner besser unterstützen und somit ihren Beitrag zu Stabilität, Sicherheit und Entwicklung steigern könnte. In der Mitteilung wurde auf Defizite im Hinblick auf die Fähigkeit der EU zur Unterstützung der Partner beim Kapazitätsaufbau im Sicherheitssektor hingewiesen, auch wenn bereits eine Vielzahl von Maßnahmen gefördert wird, einschließlich im Bereich einer wirksamen Zivilverwaltung und der zivilen Aufsicht über das Sicherheitssystem. In der Gemeinsamen Mitteilung wird daher folgende Schlussfolgerung gezogen: „Dementsprechend gibt es derzeit kein EU-Haushaltsinstrument, das für die umfassende Finanzierung des Aufbaus von Sicherheitskapazitäten – und insbesondere von militärischen Kapazitäten – in Partnerländern konzipiert wäre“.

Die überarbeiteten OECD-DAC Leitlinien zur Berichterstattung über die öffentliche Entwicklungshilfe (ODA) im Bereich Frieden und Sicherheit schaffen größere Klarheit und sehen eine Erweiterung des Geltungsbereichs der ODA-Regeln in Bezug auf den Sicherheitssektor vor. In den Leitlinien wird an verschieden Grundsätzen festgehalten, so insbesondere an der in erster Linie zivilen Natur öffentlicher Entwicklungshilfe. Sie sehen aber auch vor, dass die Unterstützung des Militärs unter außergewöhnlichen und klar festgelegten Umständen als öffentliche Entwicklungshilfe anerkannt werden kann.

Die Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung der Vereinten Nationen (VN) und insbesondere das Ziel für nachhaltige Entwicklung (SDG) 16 zu „Frieden und Gerechtigkeit“ unterstreichen, wie wichtig es ist, friedliche und inklusive Gesellschaften zu fördern, allen Menschen Zugang zur Justiz zu ermöglichen und effektive, rechenschaftspflichtige und inklusive Institutionen auf allen Ebenen aufzubauen. In SDG 16 wird die Notwendigkeit hervorgehoben, die zuständigen nationalen Institutionen namentlich durch internationale Zusammenarbeit beim Kapazitätsaufbau auf allen Ebenen zu unterstützen. Insbesondere in fragilen und von Konflikten betroffenen Staaten wird die Ausrichtung von Investitionen an den Grundsätzen einer wirkungsvollen Entwicklungszusammenarbeit dazu beitragen, die Ursachen von Konflikten und fragiler Staatlichkeit anzugehen. Die EU unterstützt den „New Deal für die Zusammenarbeit mit fragilen Staaten“ und dessen Schwerpunktsetzung hinsichtlich des Zusammenhangs zwischen Entwicklung und Sicherheit.

Der Zusammenhang zwischen Sicherheit und Entwicklung wird sowohl auf europäischer als auch auf internationaler Ebene anerkannt. Bereits im Europäischen Konsens über die Entwicklungspolitik von 2005 wurde auf diesen Zusammenhang hingewiesen, der auch hinsichtlich der Maximierung der Wirksamkeit des auswärtigen Handelns der EU von zentraler Bedeutung ist. Die Unterstützung der Sicherheitssysteme von Partnerländern, als Teil eines umfassenderen Reformprozesses, der Staat und Bürgern eine wirkungsvolle und mit Rechenschaftspflicht verbundene Sicherheit gewährleistet, trägt zur Verwirklichung der EU-Ziele einer inklusiven und nachhaltigen Entwicklung, des Staatsaufbaus und der Rechtsstaatlichkeit bei. Die menschliche Sicherheit erfordert Konzepte, die den Menschen in den Mittelpunkt stellen und multisektoral, umfassend, kontextspezifisch und präventiv ausgerichtet sind. Dies gilt vor allem dann, wenn sich zeigt, dass ohne Sicherheit nur eingeschränkter Zugang zu jenen Menschen möglich ist, die in Konfliktsituationen am stärksten gefährdet sind, und effektive Ergebnisse der humanitären oder Entwicklungsmaßnahmen kaum zu erwarten sind.

Ziel des Legislativvorschlags ist die Einfügung eines neuen Artikels in Titel II der Verordnung (EU) Nr. 230/2014, damit die Hilfe der Union unter außergewöhnlichen Umständen für den Aufbau von Kapazitäten militärischer Akteure in Partnerländern verwendet werden kann, um zu einer nachhaltigen Entwicklung und insbesondere zur Verwirklichung friedlicher und inklusiver Gesellschaften beizutragen.

Die Modalitäten für die Überwachung und Evaluierung sind in den Artikeln 12 bzw. 13 der Verordnung (EU) Nr. 236/2014 festgelegt, die für alle EU-Finanzierungsinstrumente im Bereich der Außenbeziehungen gilt, d. h. auch für die bevorzugte Option IcSP. In dieser Verordnung sind auch Berichterstattungsmodalitäten festgelegt.

In der Folgenabschätzung wird die Schlussfolgerung gezogen, dass eine Änderung des Instruments, das zu Stabilität und Frieden beiträgt (IcSP), angesichts der Ziele, der zeitlichen Planung, des geografischen Geltungsbereichs und seiner Flexibilität beim Einsatz als Krisenbewältigungsinstrument die am besten geeignete und wirksamste kurzfristige Option wäre. In der Folgenabschätzung wird zudem dargelegt, dass eine weitergehende Umsetzung der CBSD-Initiative (d. h. Unterstützung des Militärs auch bei verteidigungsbezogenen Aufgaben) erfordern würde, ein aus Haushaltsmitteln finanziertes Instrument (für Entwicklungsaufgaben) mit einem anderen, eventuell außerbudgetären Mechanismus zu kombinieren.

Insgesamt fanden in den Antworten die drei Hauptgrundsätze der Initiative breite Unterstützung, d. h.: i) ein effektiver, rechtmäßiger und rechenschaftspflichtiger Sicherheitssektor könnte in Partnerstaaten zu Frieden, Sicherheit und nachhaltiger Entwicklung beitragen; ii) der Zusammenhang zwischen Sicherheit und Entwicklung sollte stärker in EU-Förderstrategien integriert werden, um besser zur nachhaltigen Entwicklung der Partnerstaaten beizutragen, und iii) die Stärkung des verantwortungsvollen Handelns, vor allem in fragilen Staaten und Ländern in der Post-Konflikt-Phase, wäre der Stabilität und der Verwirklichung der Ziele für nachhaltige Entwicklung förderlich.

Angesichts des weitgefassten Geltungsbereichs der Entwicklungszusammenarbeit ist die Finanzierung des Kapazitätsaufbaus (Ausbildung und Ausrüstung) im Sicherheitssektor auf der Grundlage der Artikel 209 und 212 AEUV nicht per se allein deshalb ausgeschlossen, weil die Hilfe militärischen Akteuren zugute käme. Unter Berücksichtigung der Ziele der Entwicklungszusammenarbeit der Union, d. h. der Leistung eines Beitrags zur Verwirklichung einer nachhaltigen Entwicklung in den Entwicklungsländern, ist eine Finanzierung militärischer Akteure unter außergewöhnlichen Umständen möglich (siehe auch Punkt 5 der nachstehenden detaillierten Erläuterungen).

•Ausführliche Erläuterung einzelner Bestimmungen des Vorschlags

In diesem Abschnitt werden die wichtigsten neuen Bestimmungen der vorgeschlagenen Verordnung zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 230/214 zur Schaffung eines Instruments, das zu Stabilität und Frieden beiträgt, genauer erläutert.

(1)Gegenstand und Ziele (Artikel 1, Titel I, Allgemeine Bestimmungen)

Ziel der Änderung des Artikels 1 Absatz 2 ist es, in den Geltungsbereich der Verordnung auch Hilfe für Akteure des Sicherheitssektors, einschließlich militärischer Akteure, aufzunehmen. Die Hilfe kann unter den nachstehend erläuterten (siehe Punkt 2) außergewöhnlichen Umständen im Rahmen einer umfassenderen Reform des Sicherheitssektors bzw. im Rahmen des Kapazitätsaufbaus zur Förderung von Sicherheit und Entwicklung im Einklang mit dem übergeordneten Ziel der Verwirklichung einer nachhaltigen Entwicklung geleistet werden.

(2)Kapazitätsaufbau zur Förderung von Sicherheit und Entwicklung (Artikel 3a, Titel II, Arten der Unionshilfe)

Der vorgeschlagene Artikel 3a sieht in Absatz 1 vor, dass die Hilfe der Union unter außergewöhnlichen Umständen für den Aufbau von Kapazitäten militärischer Akteure in Partnerländern verwendet werden kann, um einen Beitrag zu einer nachhaltigen Entwicklung und insbesondere zur Verwirklichung stabiler, friedlicher und inklusiver Gesellschaften zu leisten. Die Verwirklichung stabiler, friedlicher und inklusiver Gesellschaften nimmt auf das Ziel für nachhaltige Entwicklung (SDG) 16 zu „Frieden und Gerechtigkeit“ Bezug, das unterstreicht, wie wichtig es ist, friedliche und inklusive Gesellschaften zu fördern, allen Menschen Zugang zur Justiz ermöglichen und effektive, rechenschaftspflichtige und inklusive Institutionen auf allen Ebenen aufzubauen. In SDG 16 wird die Notwendigkeit hervorgehoben, die zuständigen nationalen Institutionen namentlich durch internationale Zusammenarbeit beim Kapazitätsaufbau auf allen Ebenen zur Verhütung von Gewalt und zur Bekämpfung von Terrorismus und Kriminalität zu unterstützen, insbesondere in den Entwicklungsländern. Die in Absatz 1 genannten außergewöhnlichen Umstände werden in Absatz 3 des neuen Artikels 3a genauer definiert.

In Artikel 3a Absatz 2 ist aufgeführt, welche Arten von Maßnahmen unterstützt werden können, d. h.: Programme für den Kapazitätsaufbau zur Förderung von Sicherheit und Entwicklung (einschließlich Schulungen, Betreuung und Beratung) sowie die Bereitstellung von Ausrüstung, die Verbesserung der Infrastruktur und die Erbringung anderer Dienstleistungen.

In Artikel 3a Absatz 3 sind die in Absatz 1 genannten außergewöhnlichen Umstände, unter denen Hilfe geleistet werden kann, genauer beschrieben. Absatz 3 Buchstabe a und Buchstabe b sind kumulativ zu lesen. Nach Absatz 3 Buchstabe a dürfen militärische Akteure nur dann finanziert werden, wenn die Voraussetzungen für die angemessene Verwirklichung der Ziele der Union nach der Verordnung (EU) Nr. 230/2014 nicht durch Rückgriff auf nichtmilitärische Akteure erfüllt werden können und wenn sich das Ziel, stabile, friedliche und inklusive Gesellschaften zu verwirklichen, nicht erreichen lässt, weil die Existenz funktionierender Staatsorgane ernsthaft bedroht ist oder weil die Staatsorgane diese ernsthafte Bedrohung nicht mehr bewältigen können (z. B. aufgrund ihres Zusammenbruchs). Nach Absatz 3 Buchstabe b muss zwischen der internationalen Gemeinschaft bzw. der Europäischen Union und dem betroffenen Land Konsens darüber bestehen, dass der Sicherheitssektor, und insbesondere das Militär, entscheidend für Stabilität, Frieden und Entwicklung ist, insbesondere in Krisensituationen und fragilen Kontexten. Dies kann in Form einer Resolution des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen bzw. in Form eines Programmierungsdokuments erfolgen, das zwischen Union und anderen internationalen Partnern vereinbart wurde (z. B. Pakt für Somalia), oder durch Engagement der Union nach Titel V EUV.

In Artikel 3a Absatz 4 sind die Beschränkungen aufgeführt, denen die Hilfe der Union nach diesem neuen Artikel unterliegt. Ausgeschlossen von der Hilfe sind: laufende militärische Ausgaben, die Beschaffung von Waffen und Munition sowie Ausbildung, die ausschließlich einen Beitrag zu den Kampfkapazitäten der Streitkräfte leisten soll.

Artikel 3a Absatz 5 enthält die allgemeinen Grundsätze, die bei der Hilfe nach diesem Artikel beachtet werden müssen: Eigenverantwortung des Partnerlandes sowie die Notwendigkeit, die erforderlichen Elemente und bewährten Vorgehensweisen für die Gewährleistung der mittel- und langfristigen Nachhaltigkeit zu entwickeln und die Rechtsstaatlichkeit und anerkannte völkerrechtliche Grundsätze zu fördern.

Nach Artikel 3a Absatz 6 müssen im Zusammenhang mit den Hilfsmaßnahmen, die nach dem neuen Artikel durchgeführt werden, Risikobewertungs-, Überwachungs- und Evaluierungsverfahren festgelegt werden.

(3)Außerordentliche Maßnahmen und Interimsprogramme (Artikel 7, Titel III, Programmierung und Durchführung)

Artikel 7 Absatz 1 wird geändert, um einen Querverweis auf Artikel 3a aufzunehmen und zu präzisieren, dass die Hilfe der Union nach Artikel 3a in Form von außerordentlichen Hilfsmaßnahmen und Interimsprogrammen geleistet werden kann.

(4)Thematische Strategiepapiere und Mehrjahresrichtprogramme (Artikel 8, Titel III, Programmierung und Durchführung)

Artikel 8 Absatz 1 wird geändert, um einen Querverweis auf den Artikel 3a aufzunehmen und zu präzisieren, dass die Hilfe der Union nach Artikel 3a in Form von thematischen Strategiepapieren geleistet werden kann.

(5)Menschenrechte (Artikel 10, Titel III, Programmierung und Durchführung)

Artikel 10 Absatz 1 wird geändert, um die Verpflichtung, wonach Hilfsmaßnahmen in Übereinstimmung mit dem Völkerrecht, einschließlich des humanitären Völkerrechts, durchgeführt werden müssen, auf Hilfsmaßnahmen für den Kapazitätsaufbau zur Förderung von Sicherheit und Entwicklung (CBSD) im Rahmen des vorgeschlagenen neuen Artikels 3a auszudehnen.

(6)Finanzausstattung (Artikel 13 Titel IV, Schlussbestimmungen)

Mit Artikel 13 Absatz 1 wird die Finanzausstattung für die Durchführung der Verordnung um 100 000 000 EUR aufgestockt, sodass die Finanzausstattung des IcSP 2 438 719 000 EUR beträgt. Die Aufteilung nach Artikel 13 Absatz 3 bleibt unverändert, damit CBSD-bezogene Maßnahmen im Rahmen verschiedener Artikel durchgeführt und aus verschiedenen Haushaltslinien finanziert werden können.