MITTEILUNG DER KOMMISSION

Leitfaden zu den Artikeln 34-36 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV)

(Text von Bedeutung für den EWR)

(2021/C 100/03)

VORWORT

Der langfristige Aktionsplan zur besseren Anwendung und Durchsetzung der Binnenmarktvorschriften (im Folgenden „Aktionsplan zur Durchsetzung“) (1), der im März 2020 angenommen wurde, stellt den Binnenmarkt und seine Durchsetzung in den Mittelpunkt. Um die Einhaltung der Vorschriften zu verbessern und eine Marktsegmentierung zu vermeiden, ist in der Maßnahme 1 des Aktionsplans zur Durchsetzung vorgesehen, dass die Kommission den nationalen Behörden und Interessenträgern spezifischere Orientierungshilfen bereitstellt. Der Plan sieht auch eine Aktualisierung des Leitfadens zur Anwendung der Artikel 34 bis 36 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) vor.

In diesem Kontext hat die Kommission den vorliegenden Leitfaden aktualisiert. Dieser Leitfaden soll die Anwendung der EU-Rechtsvorschriften über den freien Warenverkehr erleichtern, die Durchsetzung der Vorschriften verbessern und dazu beitragen, dass Unternehmen und Verbraucher in der EU in den Genuss der Vorteile kommen, die ihnen der Binnenmarkt für Waren bringen kann. Dadurch soll besser nachvollziehbar werden, wie die Artikel 34 bis 36 AEUV im Lichte der besonders relevanten Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union (EuGH) (im Folgenden „Gerichtshof“) in diesem Bereich zur Anwendung kommen. Der Leitfaden soll auch zu einer kohärenten Anwendung des Grundsatzes des freien Warenverkehrs im Binnenmarkt beitragen und helfen, verbleibende Hemmnisse zu beheben und keine neuen entstehen zu lassen.

Dieser Leitfaden baut auf der früheren Fassung aus dem Jahr 2009 (2) auf, berücksichtigt die einschlägige Rechtsprechung des EuGH der letzten elf Jahre und bietet somit einen umfassenden und aktuellen Überblick über die Anwendung der Artikel 34 bis 36 AEUV. Obwohl darin die einschlägige Rechtsprechung zusammengefasst und ergänzend kommentiert wird, kann jedoch kein Anspruch auf Vollständigkeit erhoben werden. Dieser Leitfaden ist kein rechtsverbindliches Dokument.

Die in diesem Leitfaden genannten EU-Rechtsvorschriften und Urteile sind in EUR-Lex (3) zu finden, die Urteile des Gerichtshofs sind auch auf der Website des EuGH (4) verfügbar.

INHALTSVERZEICHNIS

1. Die Rolle und die Bedeutung des freien Warenverkehrs im Binnenmarkt 41

2. Vertragsbestimmungen 41

3. Anwendungsbereich von Artikel 34 AEUV 42

3.1. Allgemeine Zulassungsbedingungen 42

3.1.1. Nicht harmonisierter Bereich 42

3.1.2. Definition des Begriffs „Waren“ 42

3.1.3. Adressaten 43

3.1.4. Aktive und passive Maßnahmen 44

3.2. Räumlicher Anwendungsbereich 45

3.3. Grenzüberschreitender Handel 45

3.4. Beschränkungen im Sinne des Artikels 34 AEUV 46

3.4.1. Mengenmäßige Beschränkungen 46

3.4.2. Maßnahmen gleicher Wirkung 46

3.4.2.1. Nutzungsbeschränkungen 47

3.4.2.2. Diskriminierende Verkaufsmodalitäten 48

3.5. Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung 49

4. Arten von Maßnahmen 51

4.1. Nationale Vorschriften im Zusammenhang mit Einfuhren (Einfuhrbewilligungen und Einfuhrkontrollen) 51

4.2. Verpflichtung, einen Vertreter zu benennen oder Lagerkapazitäten im Einfuhrmitgliedstaat bereitzustellen 51

4.3. Nationales Verbot von speziellen Erzeugnissen/Stoffen 52

4.4. Preisliche Maßnahmen 53

4.5. Genehmigungsverfahren 55

4.5.1. Typgenehmigung 55

4.5.2. Kraftfahrzeugzulassung 56

4.6. Werbebeschränkungen 56

4.7. Technische Vorschriften mit Anforderungen an die Aufmachung von Waren (Gewicht, Zusammensetzung, Aufmachung, Kennzeichnung, Form, Abmessungen, Verpackung) 57

4.8. Herkunftsangaben, Gütezeichen, Anreize zum Kauf inländischer Erzeugnisse 58

4.9. Beschränkungen des Fernabsatzes (Verkauf über das Internet, Versandhandel usw.) 59

4.10. Pfandpflichten 59

4.11. Kostenerstattungen und Paralleleinfuhren 60

4.12. Verpflichtung zur Verwendung der Landessprache 62

4.13. Beschränkungen der Einfuhr von Erzeugnissen für den persönlichen Gebrauch 62

5. Landwirtschaftliche Erzeugnisse 63

6. Ausfuhrbeschränkungen (Artikel 35 AEUV) 64

6.1. Definition des Begriffs „Ausfuhr“ 64

6.2. Mengenmäßige Beschränkungen und Maßnahmen gleicher Wirkung 64

7. Rechtfertigungsgründe für Handelsbeschränkungen 66

7.1. Artikel 36 AEUV 66

7.1.1. Öffentliche Sittlichkeit, Ordnung und Sicherheit 67

7.1.2. Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen, Tieren und Pflanzen (Vorsorgeprinzip) 68

7.1.3. Schutz des nationalen Kulturguts von künstlerischem, geschichtlichem oder archäologischem Wert 69

7.1.4. Schutz des gewerblichen und kommerziellen Eigentums 69

7.2. Zwingende Erfordernisse 71

7.2.1. Umweltschutz 72

7.2.2. Verbraucherschutz 73

7.2.3. Sonstige zwingende Erfordernisse 73

7.3. Prüfung der Verhältnismäßigkeit 74

7.4. Beweislast 76

8. Verhältnis zu anderen Freiheiten und Artikeln des Vertrags betreffend den freien Warenverkehr 76

8.1. Grundfreiheiten 76

8.1.1. Artikel 45 AEUV — Freizügigkeit der Arbeitnehmer 76

8.1.2. Artikel 49 und 56 AEUV — Niederlassungsfreiheit und freier Dienstleistungsverkehr 77

8.1.3. Artikel 63 AEUV und folgende — Freier Kapital- und Zahlungsverkehr 79

8.2. Weitere einschlägige Vertragsartikel 79

8.2.1. Artikel 18 AEUV — Nichtdiskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit 79

8.2.2. Artikel 28 und 30 AEUV — Zollunion 80

8.2.3. Artikel 37 AEUV — Staatliche Handelsmonopole 80

8.2.4. Artikel 107 AEUV — Staatliche Beihilfen 82

8.2.5. Artikel 110 AEUV — Steuerliche Vorschriften 83

8.2.6. Artikel 351 AEUV 84

9. Durchsetzung der sich aus Artikel 34 und 35 AEUV ergebenden Rechte 84

9.1. Unmittelbare Wirkungen — Durchsetzung durch Einzelne 84

9.2. SOLVIT 84

9.3. Vertragsverletzungsverfahren gemäß den Artikeln 258 und 260 AEUV 85

9.3.1. Vertragsverletzungsverfahren 85

9.3.2. Beschwerden 85

10. Einschlägige Instrumente des Sekundärrechts 86

10.1. Richtlinie (EU) 2015/1535 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. September 2015 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der technischen Vorschriften und der Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft 86

10.2. Verordnung (EU) 2019/515 — Verordnung über die gegenseitige Anerkennung 87

10.3. Verordnung (EG) Nr. 2679/98 — Die „Erdbeer-Verordnung“ 87

1. DIE ROLLE UND DIE BEDEUTUNG DES FREIEN WARENVERKEHRS IM BINNENMARKT

Der Binnenmarkt zählt zu den größten Errungenschaften der Europäischen Union. Er ist geradezu das Herzstück des europäischen Projekts, hat in den letzten Jahrzehnten das Wirtschaftswachstum angetrieben und für die europäischen Verbraucher und Unternehmen konkrete Verbesserungen gebracht. In einer Gesundheitskrise wie der COVID-19-Pandemie kommt einem gut funktionierenden Binnenmarkt noch größere Bedeutung zu. Er ermöglicht den freien Verkehr von Waren und stellt sicher, dass sie verfügbar und unionsweit für diejenigen, die sie am dringendsten benötigen, erhältlich sind.

Die Integrität des Binnenmarkts ist auch ein wichtiges Werkzeug zur Ankurbelung der gemeinsamen Erholung der Volkswirtschaften aller Mitgliedstaaten. In dieser Hinsicht kann der Binnenmarkt nicht nur den Bürgerinnen und Bürgern der EU eine größere Auswahl an Waren bieten, vielmehr erschließt er auch den Wirtschaftsbeteiligten in der EU einen großen Inlandsmarkt, was wiederum den Handel und den Wettbewerb anregt und die Effizienz steigert.

Der Binnenmarkt in seiner heutigen Form macht es möglich, dass Erzeugnisse in 27 Mitgliedstaaten der EU mit einer Gesamtbevölkerung von über 450 Millionen Einwohnern auf einfache Weise gekauft und verkauft werden können, und bietet den Verbraucherinnen und Verbrauchern ein reichhaltiges Warenangebot. Gleichzeitig wirkt sich der freie Warenverkehr positiv auf die Wirtschaft aus, da ca. 75 % des Intra-EU-Handels auf Waren entfallen. Mit dem Binnenmarkt können die Unternehmen in der EU eine solide Ausgangsbasis in einem offenen, vielfältigen und wettbewerbsorientierten Umfeld aufbauen. Diese Stärke wirkt sich positiv auf das Wachstum und die Schaffung von Arbeitsplätzen in der EU aus und sichert europäischen Unternehmen die Ressourcen, die sie benötigen, um auf dem globalen Markt erfolgreich zu sein. Ein reibungslos funktionierender Binnenmarkt für Waren ist daher eine unabdingbare Voraussetzung für den derzeitigen und künftigen Wohlstand der EU in einer globalisierten Wirtschaft. (5)

Aus rechtlicher Sicht war der Grundsatz des freien Warenverkehrs ein wichtiges Element bei der Schaffung und Weiterentwicklung des Binnenmarkts. In den Artikeln 34 bis 36 AEUV werden durch das Verbot ungerechtfertigter Beschränkungen des Intra-EU-Handels der Anwendungsbereich und die Inhalte des Grundsatzes des freien Warenverkehrs festgelegt. Diese sind aber nur in nicht harmonisierten Bereichen anwendbar.

Die Harmonisierungsvorschriften bestehen aus Verordnungen und Richtlinien der EU, die auf die Schaffung gemeinsamer, in allen Mitgliedstaaten anwendbarer Vorschriften abzielen. Verordnungen sind unmittelbar anwendbare, verbindliche Rechtsvorschriften, die in vollem Umfang in der gesamten EU angewandt werden müssen, Richtlinien dagegen legen nur ein Ziel fest, das von allen Mitgliedstaaten erreicht werden muss. Durch die Harmonisierung der Rechtsvorschriften wurde die Bedeutung des Binnenmarkts in vielen Bereichen präzisiert und damit ein konkreter Rahmen für den Grundsatz des freien Warenverkehrs für spezifische Erzeugnisse vorgegeben. Allerdings bleibt die grundlegende Funktion dieser im Vertrag festgeschriebenen Grundsätze als Fundament und Sicherheitsnetz für den Binnenmarkt unverändert bestehen.

Der freie Warenverkehr in der heutigen Form ist aus vielen Politikbereichen nicht wegzudenken und fügt sich nahtlos in einen verantwortungsbewussten Binnenmarkt ein, der einen einfachen Zugang zu hochwertigen Produkten und ein hohes Maß an Schutz anderer öffentlicher Interessen gewährleistet.

2. VERTRAGSBESTIMMUNGEN

Nachstehend sind die wichtigsten Vertragsbestimmungen über den freien Warenverkehr aufgeführt:

— Artikel 34 AEUV über die Einfuhren innerhalb der Union, der „mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen sowie alle Maßnahmen gleicher Wirkung ... zwischen den Mitgliedstaaten“ verbietet. Er lautet: „Mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen sowie alle Maßnahmen gleicher Wirkung sind zwischen den Mitgliedstaaten verboten.“

— Artikel 35 AEUV über die Ausfuhren von einem Mitgliedstaat in einen anderen, der „mengenmäßige Ausfuhrbeschränkungen sowie alle Maßnahmen gleicher Wirkung … zwischen den Mitgliedstaaten“ ebenso verbietet. Er lautet: „Mengenmäßige Ausfuhrbeschränkungen sowie alle Maßnahmen gleicher Wirkung sind zwischen den Mitgliedstaaten verboten.“

— Artikel 36 AEUV, der Ausnahmen von den in den Artikeln 34 und 35 AEUV festgeschriebenen Binnenmarktfreiheiten vorsieht, die aus bestimmten Gründen gerechtfertigt sind. Er lautet: „Die Bestimmungen der Artikel 34 und 35 stehen Einfuhr-, Ausfuhr- und Durchfuhrverboten oder -beschränkungen nicht entgegen, die aus Gründen der öffentlichen Sittlichkeit, Ordnung und Sicherheit, zum Schutze der Gesundheit und des Lebens von Menschen, Tieren oder Pflanzen, des nationalen Kulturguts von künstlerischem, geschichtlichem oder archäologischem Wert oder des gewerblichen und kommerziellen Eigentums gerechtfertigt sind. Diese Verbote oder Beschränkungen dürfen jedoch weder ein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung noch eine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten darstellen.“

Das Vertragskapitel über das Verbot von mengenmäßigen Beschränkungen zwischen den Mitgliedstaaten enthält in Artikel 37 AEUV zudem Vorschriften über die Umformung staatlicher Handelsmonopole. Eine kurze Beschreibung seiner Funktion, auch in Bezug auf die Artikel 34 bis 36 AEUV, findet sich in Kapitel 6 dieses Leitfadens, in dem auch auf andere Vertragsartikel eingegangen wird.

3. ANWENDUNGSBEREICH VON ARTIKEL 34 AEUV

3.1. Allgemeine Zulassungsbedingungen

3.1.1. Nicht harmonisierter Bereich

Die Artikel 34-36 AEUV bilden zwar die Grundlage für den Grundsatz des freien Warenverkehrs, sind aber nicht die einzige Richtschnur für die Beurteilung der Frage, ob nationale Maßnahmen mit den Binnenmarktregeln vereinbar sind. Diese Vertragsartikel finden Anwendung, wenn ein bestimmtes Erzeugnis nicht oder nur zum Teil durch Harmonisierungsvorschriften der EU abgedeckt ist. Dies wäre der Fall, wenn die technischen Spezifikationen oder Verkaufsbedingungen eines bestimmten Erzeugnisses Gegenstand einer Harmonisierung durch auf EU-Ebene erlassene Richtlinien oder Verordnungen sind. Daher gilt grundsätzlich die Regel, dass bei Angelegenheiten, die Gegenstand einer umfassenden Harmonisierung auf EU-Ebene gewesen sind, jede damit zusammenhängende nationale Maßnahme im Lichte der Bestimmungen dieser Harmonisierungsmaßnahme und nicht im Lichte des Primärrechts zu prüfen ist. (6) Wird allerdings Sekundärrecht, das auf die Beseitigung von Hindernissen für den Binnenmarkt abzielt, nicht ordnungsgemäß umgesetzt, so können sich Einzelpersonen auf die Vertragsbestimmungen über den freien Warenverkehr berufen, um ihren Mitgliedstaat für einen Verstoß gegen EU-Recht haftbar zu machen. (7)

Kommt Sekundärrecht zur Anwendung, müssen daher alle diesbezüglichen nationalen Maßnahmen im Lichte der Harmonisierungsvorschriften bewertet werden. (8) Grund hierfür ist der Umstand, dass die Harmonisierungsvorschriften den Grundsatz des freien Warenverkehrs durch die Festlegung konkreter Rechte und Pflichten, die bei bestimmten Erzeugnissen zu beachten sind, präzisieren.

Dies veranschaulicht die Rechtssache C-292/12 Ragn-Sells betreffend bestimmte Auftragsunterlagen, die von einer Gemeinde im Rahmen eines Verfahrens zur Vergabe einer Dienstleistungskonzession für die Sammlung und den Transport von in ihrem Gebiet erzeugten Abfällen erstellt wurden. Der Gerichtshof hat festgestellt, dass bereits die Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates über die Verbringung von Abfällen (9) ein harmonisiertes System von Verfahren bereitstellen soll, mit denen der Umlauf von Abfällen begrenzt werden kann, um den Schutz der Umwelt sicherzustellen, sodass es nicht erforderlich sei, darüber hinaus zu prüfen, ob eine die Abfallverbringung betreffende nationale Maßnahme mit den Artikeln 34 bis 36 AEUV vereinbar sei. (10) Die Vertragsbestimmungen über den freien Warenverkehr sind auch nach jahrzehntelangen intensiven Bemühungen des EU-Gesetzgebers zur Schaffung eines Systems harmonisierter Vorschriften nicht überflüssig geworden und haben nach wie vor einen großen Anwendungsbereich. Es ist nicht ungewöhnlich, dass für bestimmte Gebiete überhaupt keine oder nur eine teilweise Harmonisierung erfolgt. Wenn keine Harmonisierungsvorschriften ermittelt werden können oder diese nicht erschöpfend sind, greifen die Artikel 34 bis 36 AEUV. In dieser Hinsicht gewährleisten die Vertragsartikel als eine Art Sicherheitsnetz, dass alle Handelshemmnisse innerhalb des Binnenmarkts auf ihre Vereinbarkeit mit dem EU-Recht hin geprüft werden.

3.1.2. Definition des Begriffs „Waren“

Die Artikel 34 und 35 AEUV umfassen Ein- und Ausfuhren von Waren und Erzeugnissen aller Art. Jede Ware, die einen wirtschaftlichen Wert hat, kann durch die Vertragsartikel abgedeckt sein: „Unter Waren im Sinne des Vertrages sind Erzeugnisse zu verstehen, die einen Geldwert haben und deshalb Gegenstand von Handelsgeschäften sein können“ (11).

In seiner Rechtsprechung hat sich der Gerichtshof der Europäischen Union mit der Qualifizierung bestimmter Erzeugnisse befasst. Kunstwerke sind z. B. als Waren zu betrachten. (12) Münzen, die nicht mehr in Umlauf sind, fallen wie Banknoten und Inhaberschecks unter die Definition des Begriffs Waren; (13) das gilt jedoch nicht für Sachspenden. (14) Müll stellt eine Ware dar, unabhängig davon, ob er recyclingfähig oder wiederverwertbar ist. (15) Elektrizität (16) und Erdgas (17) gelten ebenfalls als Waren, ebenso menschliches Blut, Plasma und daraus hergestellte Medizinprodukte (18).

Allerdings ist im Hinblick auf die im Vertrag verankerten Freiheiten eine rechtliche Unterscheidung zwischen Waren und Dienstleistungen erforderlich. (19) Während es sich beispielsweise bei Fisch eindeutig um eine Ware handelt, sind Fischereirechte und Angelgenehmigungen nicht notwendigerweise durch den Grundsatz des freien Warenverkehrs abgedeckt. Sie stellen eher Dienstleistungen im Sinne der Vertragsbestimmungen über den freien Dienstleistungsverkehr dar. (20) Wenn eine staatliche Maßnahme sowohl den freien Dienstleistungsverkehr als auch den freien Warenverkehr beeinträchtigt, kann der Gerichtshof die Maßnahme in Bezug auf beide Freiheiten prüfen. Beispielsweise hat der Gerichtshof in der Rechtssache C-591/17 Österreich/Deutschland betreffend eine Infrastrukturabgabe und eine Steuerentlastung bei der Kraftfahrzeugsteuer für in Deutschland zugelassene Fahrzeuge diese Maßnahme im Hinblick auf Artikel 34 AEUV und auf den freien Dienstleistungsverkehr nach Artikel 56 AEUV geprüft. Darüber hinaus betrachtete er den Fall auch in Bezug auf den Grundsatz des Verbots der Diskriminierung gemäß Artikel 18 AEUV und auf Artikel 92 AEUV, der ein Diskriminierungsverbot im Verkehrsbereich normiert. (21)

3.1.3. Adressaten

Die Artikel 34-36 AEUV beziehen sich auf die Maßnahmen, die von den Mitgliedstaaten getroffen werden. Die entsprechenden Bestimmungen wurden weit ausgelegt, sodass sie nicht nur für Regierungsbehörden, sondern auch für alle anderen Behörden eines Landes, einschließlich lokaler und regionaler Gebietskörperschaften (22), sowie für die Organe der Rechtsetzung, der Justiz und der öffentlichen Verwaltung eines Mitgliedstaats (23) verbindlich sind. Abgedeckt sind dadurch offensichtlich alle Maßnahmen, die von „Körperschaften des öffentlichen Rechts“ ergriffen werden. Darüber hinaus können die Artikel 34 bis 36 AEUV auf Maßnahmen nicht staatlicher Akteure oder anderer Körperschaften des privaten Rechts Anwendung finden, sofern sie bestimmte hoheitliche Aufgaben erfüllen oder ihre Tätigkeit auf andere Weise dem Staat zugerechnet werden kann. Die Maßnahmen einer Standesorganisation, der für den betreffenden Berufsstand ordnungsrechtliche und disziplinarische Befugnisse übertragen wurden, können tatsächlich in den Anwendungsbereich von Artikel 34 AEUV fallen. (24)

Gleiches gilt für Tätigkeiten von Körperschaften des privaten Rechts, die jedoch aufgrund eines Gesetzes errichtet wurden, die im Wesentlichen von der Regierung oder durch Pflichtbeiträge von Betrieben des betreffenden Wirtschaftszweigs finanziert werden und/oder deren Mitglieder von öffentlichen Verwaltungen benannt oder überwacht werden und die insofern dem Staat zugerechnet werden können. (25) In der Rechtssache Fra.bo befand der Gerichtshof, dass Artikel 34 AEUV horizontal für eine private Zertifizierungsstelle gelte. Die von dieser Stelle zertifizierten Erzeugnisse wurden von nationalen Behörden als mit dem nationalen Recht konform angesehen. Aufgrund dieser erworbenen Ermächtigung hatte die Zertifizierungsstelle de facto die Befugnis, den Zugang von Erzeugnissen, in diesem Fall Kupferfittings, zum deutschen Markt zu regeln. (26) Der Gerichtshof erkannte an, dass öffentliche Erklärungen eines Staatsvertreters, auch wenn sie keine rechtliche Verbindlichkeit besitzen, einem Mitgliedstaat zuzurechnen sind und insofern ein Hindernis für den freien Warenverkehr darstellen können.. Das könne insbesondere dann der Fall sein, wenn die Empfänger der Erklärungen annehmen dürfen, dass der Beamte die Äußerungen mit Amtsautorität macht. (27)

Auch wenn der Begriff „Mitgliedstaat“ weit ausgelegt worden ist, deckt er in der Regel rein private Maßnahmen, d. h. Maßnahmen von Privatpersonen oder Unternehmen, nicht ab, da diese dem Staat nicht zugerechnet werden können. In der Rechtssache C-265/95 Kommission/Frankreich beurteilte der Gerichtshof jedoch das Versäumnis Frankreichs, alle erforderlichen und angemessenen Maßnahmen zu ergreifen, um Sachbeschädigungen durch Privatpersonen, in diesem Fall französische Bauern, die importierte landwirtschaftliche Erzeugnisse zerstört hatten, als Verletzung des Artikels 34 AEUV in Verbindung mit Artikel 4 Absatz 3 AEUV. (28) Obwohl die Beschränkung durch Handlungen von Privatpersonen eingetreten war, wurde der Verstoß gegen EU-Recht einem Mitgliedstaat angelastet, weil dieser keine ausreichenden Maßnahmen zum Schutz des freien Warenverkehrs ergriffen hatte.

Artikel 34 AEUV wurde auch auf Maßnahmen der EU-Organe angewendet. Was die gerichtliche Nachprüfbarkeit angeht, so verfügt der EU-Gesetzgeber aber über einen weiten Ermessensspielraum. Folglich ist eine Maßnahme eines EU-Organs nur dann rechtswidrig, wenn die Maßnahme zur Erreichung des Ziels, das das zuständige Organ verfolgt, offensichtlich ungeeignet ist. (29)

3.1.4. Aktive und passive Maßnahmen

Die Geltendmachung von Artikel 34 AEUV bei nationalen Maßnahmen, die Beeinträchtigungen für den grenzüberschreitenden Handel schaffen, wird häufig als Verteidigungsrecht betrachtet und setzt notwendigerweise ein Tätigwerden seitens eines Staates voraus. Folglich handelt es sich bei den in den Anwendungsbereich von Artikel 34 AEUV fallenden Maßnahmen primär um verbindliche Rechtsvorschriften von Mitgliedstaaten. Doch auch nicht verbindliche Maßnahmen können einen Verstoß gegen Artikel 34 AEUV darstellen. (30) Dies ist der Fall, wenn eine Verwaltungspraxis, die zu einem Hemmnis für den freien Warenverkehr führen kann, sich hinreichend verfestigt hat und einen bestimmten Grad der Allgemeingültigkeit aufweist. (31)

Zu den Verwaltungsverfahren, die vom Gerichtshof als Maßnahmen gleicher Wirkung angesehen werden, gehören: die systematische und ihrer Art nach protektionistische und diskriminierende Ablehnung der Zulassung bestimmter Typen von Frankiermaschinen, (32) die systematische Einstufung von Erzeugnissen auf der Basis von Arzneipflanzen, die in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig als Nahrungsergänzungsmittel oder diätetische Erzeugnisse hergestellt oder in Verkehr gebracht worden sind, als Funktionsarzneimittel und — mangels Zulassung — ihre Rücknahme vom Markt, (33) die durchgängige Einstufung von Vitaminpräparaten, die in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig als Nahrungsergänzungsmittel hergestellt oder in Verkehr gebracht worden sind, als Arzneimittel, wenn ihr Vitamingehalt die dreifache empfohlene Tagesdosis überschreitet, (34) sowie die Forderung, dass angereicherte Lebensmittel, die in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig hergestellt und in Verkehr gebracht worden sind, in Dänemark nur dann vermarktet werden dürfen, wenn nachgewiesen wird, dass der betreffende Zusatz von Nährstoffen einem Bedürfnis der dänischen Bevölkerung entspricht. (35)

In Anbetracht der Verpflichtungen der Mitgliedstaaten nach Artikel 4 Absatz 3 AEUV, wonach sie alle geeigneten Maßnahmen zur Erfüllung ihrer Vertragsverpflichtungen treffen müssen, und der „nützlichen Wirkung“ des EU-Rechts hat der Gerichtshof festgestellt, dass nach Artikel 34 AEUV nicht nur Handlungen, sondern auch Unterlassungen von Staaten verboten sind. Dies ist möglicherweise dann der Fall, wenn ein Mitgliedstaat nicht die Maßnahmen trifft, die zur Beseitigung von Hemmnissen für den freien Warenverkehr erforderlich wären, wobei das konkrete Hemmnis auch durch Handlungen von Privatpersonen entstanden sein kann. In der Rechtssache C-265/95 wurde Frankreich für Aktionen von Landwirten verantwortlich gemacht, die die Einfuhren landwirtschaftlicher Erzeugnisse aus benachbarten Mitgliedstaaten beschränken wollten, indem sie Lastwagen mit solchen Erzeugnissen anhielten oder deren Ladung vernichteten. Die Untätigkeit der französischen Behörden bei diesen Aktionen wurde als Verstoß gegen Artikel 34 AEUV angesehen, da die Mitgliedstaaten verpflichtet sind, in ihrem Hoheitsgebiet den freien Warenverkehr zu gewährleisten, indem sie die erforderlichen und geeigneten Maßnahmen treffen, um jede Beschränkung aufgrund von Handlungen von Privatpersonen zu verhindern. (36)

Artikel 34 AEUV kann zudem eine Ergebnispflicht begründen. Gegen diese Pflicht wird verstoßen, wenn ein Mitgliedstaat wegen Untätigkeit oder unzureichender Tätigkeit die gesetzten Ziele nicht erreicht. In der Rechtssache C-309/02 befand der Gerichtshof beispielsweise in einer Vorabentscheidung, dass Deutschland gegen Artikel 34 AEUV verstoßen habe, indem nicht sichergestellt wurde, dass sich private Wirtschaftsteilnehmer tatsächlich an einem obligatorischen deutschen Rücknahmesystem für Einweggetränkeverpackungen beteiligen konnten. (37)

3.2. Räumlicher Anwendungsbereich

Die Verpflichtung zur Einhaltung der Bestimmungen gemäß Artikel 34-36 AEUV gilt für alle Mitgliedstaaten der EU. Darüber hinaus können die Vertragsbestimmungen auch für europäische Gebiete gelten, deren auswärtige Beziehungen von einem Mitgliedstaat wahrgenommen werden, sowie für von einem Mitgliedstaat abhängige oder anderweitig mit ihm assoziierte überseeische Gebiete. (38)

Der Anhang dieses Leitfadens enthält nähere Angaben zu den Gebieten, die in den Anwendungsbereich von Artikel 34 AEUV fallen.

Was die EFTA-Staaten, die Vertragsparteien des EWR-Abkommens sind, und die Türkei angeht, so gelten für den Warenverkehr zwischen diesen Ländern und den Mitgliedstaaten nicht die Bestimmungen des AEUV, sondern die Bestimmungen spezieller Übereinkommen. Für Erzeugnisse gemäß Artikel 8 Absatz 3 des EWR-Abkommens aus Island, Liechtenstein und Norwegen gilt daher gemäß Artikel 11 des EWR-Abkommens der freie Warenverkehr in der EU. Dasselbe trifft für Industrieerzeugnisse aus der Türkei gemäß den Artikeln 5 bis 7 des Beschlusses Nr. 1/95 des Assoziationsrates EG-Türkei über die Durchführung der Endphase der Zollunion zu. (39)

3.3. Grenzüberschreitender Handel

Der Anwendungsbereich von Artikel 34 AEUV ist auf Handelshemmnisse zwischen den Mitgliedstaaten beschränkt. Damit eine Rechtssache nach dieser Bestimmung beurteilt werden kann, ist daher ein grenzüberschreitendes Element erforderlich. Rein nationale Maßnahmen, die nur inländische Waren betreffen, fallen nicht in den Anwendungsbereich der Artikel 34-36 AEUV. Um das Kriterium des grenzüberschreitenden Charakters zu erfüllen, genügt es, dass die betreffende Maßnahme geeignet ist, den Handel innerhalb der Union mittelbar oder potenziell zu behindern. (40)

Theoretisch werden die Mitgliedstaaten durch das in den Vertragsbestimmungen festgelegte Erfordernis des grenzüberschreitenden Charakters nicht daran gehindert, ihre inländischen Erzeugnisse weniger günstig als Einfuhren zu behandeln („umgekehrte Diskriminierung“), obwohl dies in der Praxis eher unwahrscheinlich ist. Artikel 34 AEUV gilt zwar, wenn ein inländisches Erzeugnis wiedereingeführt wird oder wenn es den betreffenden Mitgliedstaat verlässt und danach wieder in diesen eingeführt wird (41), kommt aber nicht zur Anwendung, wenn die Wiedereinfuhr nur dazu dient, die nationalen Vorschriften zu umgehen (42).

Ein grenzüberschreitender Charakter kann auch vorliegen, wenn ein Erzeugnis im betreffenden Mitgliedstaat lediglich im Durchfuhrverkehr befördert wird. In diesem Zusammenhang bezieht sich Artikel 36 AEUV eindeutig auf Beschränkungen für Waren im Durchfuhrverkehr, die unter die Bestimmungen der Artikel 34 und 35 AEUV fallen.

Der Grundsatz des freien Warenverkehrs gilt für Erzeugnisse aus den Mitgliedstaaten und für Erzeugnisse aus Drittländern, die sich in den Mitgliedstaaten im freien Verkehr befinden. Nach Artikel 29 AEUV gelten Waren aus dritten Ländern als im freien Verkehr eines Mitgliedstaats befindlich, wenn die betreffenden Einfuhrförmlichkeiten erfüllt sowie die vorgeschriebenen Zölle erhoben worden sind. In der Rechtssache C-30/01 Kommission/Vereinigtes Königreich bestätigte der Gerichtshof, dass gemäß Artikel 29 Absatz 2 AEUV Maßnahmen, die zur Liberalisierung des innergemeinschaftlichen Handels getroffen werden, in gleicher Weise für aus den Mitgliedstaaten stammende Waren sowie für Waren aus dritten Ländern gelten. (43)

Nach ständiger Rechtsprechung entgeht eine nationale Maßnahme nicht allein deshalb dem Verbot gemäß den Artikeln 34-35 AEUV, weil die Beschränkung geringfügig ist und noch andere Möglichkeiten des Vertriebs bestehen. (44) Selbst wenn eine Maßnahme von relativ geringer wirtschaftlicher Bedeutung ist, nur für einen sehr begrenzten geografischen Teil des Hoheitsgebiets gilt (45) oder nur eine begrenzte Anzahl von Ein- bzw. Ausfuhren oder Wirtschaftsbeteiligten betrifft, kann sie eine verbotene Maßnahme gleicher Wirkung darstellen.

Staatliche Maßnahmen, deren beschränkende Wirkung auf den Handel zwischen den Mitgliedstaaten zu ungewiss und nur von mittelbarer Bedeutung ist, können davon jedoch ausgenommen sein. (46) Beispielsweise befand der Gerichtshof in der Rechtssache C-297/05, dass eine administrative Formalität der Niederlande zur Identifizierung von Fahrzeugen, die vor ihrer Zulassung in das Land eingeführt wurden, „nicht abschreckend auf die Einfuhr eines Fahrzeugs in die Niederlande wirken oder eine solche Einfuhr weniger interessant machen“ könne. (47) Somit fiel diese Maßnahme nicht in den Anwendungsbereich von Artikel 34 AEUV.

3.4. Beschränkungen im Sinne des Artikels 34 AEUV

3.4.1. Mengenmäßige Beschränkungen

Mengenmäßige Beschränkungen sind definiert als Maßnahmen, die die Einfuhr oder die Durchfuhr von Waren gänzlich oder teilweise untersagen. (48) Beispiele hierfür sind ein völliges Einfuhrverbot oder ein Quotensystem. (49) Anders ausgedrückt: mengenmäßige Beschränkungen greifen dann, wenn bestimmte Einfuhr- oder Ausfuhrgrenzen erreicht sind. In den Anwendungsbereich von Artikel 34 AEUV fallen allerdings nur nichttarifäre Kontingentierungen, da Zollkontingente durch Artikel 30 AEUV abgedeckt sind, der Ein- und Ausfuhrzölle oder Abgaben gleicher Wirkung verbietet.

Eine mengenmäßige Beschränkung kann auf einer gesetzlichen Regelung oder lediglich auf einer Verwaltungspraxis beruhen. Eine verdeckte oder verschleierte Form der Kontingentierung fällt daher ebenfalls unter Artikel 34 AEUV.

3.4.2. Maßnahmen gleicher Wirkung

Der Begriff „Maßnahmen gleicher Wirkung“ ist wesentlich weiter gefasst als der Begriff „mengenmäßige Beschränkungen“. Es ist zwar schwierig, eine genaue Trennlinie zwischen mengenmäßigen Beschränkungen und Maßnahmen gleicher Wirkung zu ziehen, was in der Praxis allerdings von geringer Bedeutung ist, da sich die Prüfungsmethodik für mengenmäßige Beschränkungen und Maßnahmen gleicher Wirkung im Allgemeinen nicht unterscheidet.

In der Rechtssache Dassonville legte der Gerichtshof die Bedeutung und den Umfang von Maßnahmen gleicher Wirkung folgendermaßen aus: (50)

„Jede Handelsregelung der Mitgliedstaaten, die geeignet ist, den innergemeinschaftlichen Handel unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potenziell zu behindern, ist als Maßnahme gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung anzusehen.“

Diese Definition wurde in der späteren Rechtsprechung mit leicht abweichenden Formulierungen bestätigt. So ist heute nur noch selten von „Handelsregelungen“ die Rede, da sich die Dassonville-Formel nicht auf Handelsregelungen beschränkt, sondern beispielsweise auch technische Regelungen und sogar nicht verbindliche Rechtsakte umfasst.

In der Rechtssache Dassonville hat der Gerichtshof hervorgehoben, das wichtigste Element, aufgrund dessen beurteilt werden könne, ob eine nationale Maßnahme unter Artikel 34 AEUV falle, sei ihre Wirkung („die geeignet ist, den innergemeinschaftlichen Handel unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potenziell zu behindern“) (51). Demzufolge ist ein diskriminierender Aspekt nicht mehr die Voraussetzung dafür, dass bei einer nationalen Maßnahme Artikel 34 AEUV zur Anwendung kommen kann.

Das Grundsatzurteil des Gerichtshofs in der Rechtssache Cassis de Dijon (52) bestätigte diesen Ansatz. Darin stellte der Gerichtshof fest, dass die Unterschiede zwischen den nationalen Vorschriften der Mitgliedstaaten Hindernisse für den Warenverkehr darstellen könnten, und bekräftigte damit, dass Artikel 34 AEUV auch auf nationale Maßnahmen anwendbar sei, die gleichermaßen für inländische und eingeführte Waren gelten. Wenn die Mitgliedstaaten in diesem Fall abweichende Regelungen erlassen, können sie nicht nur Artikel 36 AEUV, sondern auch zwingende Erfordernisse geltend machen; ein Grundsatz, der in diesem Urteil erstmals aufgestellt wurde.

Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass sich Artikel 34 AEUV auf nationale Maßnahmen erstreckt, die eingeführte Waren diskriminieren (sogenannte unterschiedlich anwendbare Maßnahmen), und auf nationale Maßnahmen, die scheinbar unterschiedslos für inländische und eingeführte Waren gelten, tatsächlich jedoch Einfuhren erschweren (sogenannte unterschiedslos anwendbare Maßnahmen). (53) Erschwert werden Einfuhren dadurch, dass die betreffenden Waren zwei Arten von Vorschriften erfüllen müssen: die Vorschriften des Herstellungsmitgliedstaats und diejenigen des Einfuhrmitgliedstaats.

Daher gelten inzwischen auch alle sonstigen Maßnahmen, die den Marktzugang behindern können, als Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung. (54) In diesem Zusammenhang hat der Gerichtshof in der Rechtssache Kommission/Spanien (55) festgestellt, dass aus der Rechtsprechung klar hervorgehe, dass auch eine Maßnahme, die nicht den Zweck oder die Wirkung habe, Erzeugnisse aus anderen Mitgliedstaaten weniger günstig zu behandeln, unter den Begriff einer Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung im Sinne des Artikels 34 AEUV falle, wenn sie den Zugang zum Markt eines Mitgliedstaats für Waren aus anderen Mitgliedstaaten behindere.

Der sogenannten Marktzugangsprüfung liegt die Annahme zugrunde, dass die Marktzugangsbedingungen für eingeführte Erzeugnisse in irgendeiner Form erschwert sind. Häufig beschäftigt sich der Gerichtshof schwerpunktmäßig mit der Frage, ob die betreffende Maßnahme möglicherweise erheblichen Einfluss auf das Verhalten der Verbraucher hat, indem sie den Kauf eines eingeführten Erzeugnisses unattraktiver macht. (56)

Daher ist die Definition von Maßnahmen gleicher Wirkung weit gefasst und verändert sich ständig. So hat der Gerichtshof in der Rechtssache C-591/17 Österreich/Deutschland beispielsweise festgestellt, dass eine Infrastrukturabgabe und eine Steuerentlastung bei der Kraftfahrzeugsteuer für in Deutschland zugelassene Fahrzeuge den Zugang für Waren aus anderen Mitgliedstaaten zum deutschen Markt beschränke und somit eine Beschränkung des freien Warenverkehrs darstelle. In seiner Entscheidung hat er darauf hingewiesen, dass die Infrastrukturabgabe, auch wenn sie nicht auf die beförderten Waren als solche erhoben werde, gleichwohl geeignet sei, den Marktzugang von Waren, die mit in einem anderen Mitgliedstaat als Deutschland zugelassenen Personenkraftwagen mit einem Gesamtgewicht von bis zu 3,5 t geliefert würden, zu beeinträchtigen. (57)

Ein weiteres Beispiel für den dynamischen Charakter des Begriffs einer Maßnahme gleicher Wirkung ist die Rechtssache C-573/12 Ålands Vindkraft, die eine nationale Förderregelung für grünen Strom betraf. Unter diesem Programm wurden Zertifikate nur an schwedische Erzeuger von grünem Strom erteilt, selbst wenn der von ihnen gelieferte oder genutzte Strom auch importierten Strom umfassen konnte. Nach Auffassung des Gerichtshofs könnten durch eine solche Regelung Einfuhren von (grünem) Strom aus anderen Mitgliedstaaten zumindest mittelbar und potenziell behindert werden. Der Gerichtshof wies darauf hin, dass das Versäumnis eines Mitgliedstaats, ausreichende Maßnahmen zur Beseitigung von Hemmnissen für den freien Warenverkehr zu treffen, den innergemeinschaftlichen Handel ebenso wie eine Handlung beeinträchtigen könne. Daher befand der Gerichtshof, dass die in Rede stehende Regelung eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung darstellte. (58)

3.4.2.1. Nutzungsbeschränkungen

In letzter Zeit wird in der Rechtsprechung des Gerichtshofs eine weitere Kategorie von Beschränkungen ausgearbeitet, nämlich Nutzungsbeschränkungen. Bei solchen Beschränkungen handelt es sich um nationale Regelungen, die den Verkauf eines Erzeugnisses erlauben, gleichzeitig aber in einem gewissen Umfang seine Nutzung einschränken. Nutzungsbeschränkungen können Beschränkungen im Hinblick auf den Zweck oder das Verfahren einer besonderen Nutzung, auf den Kontext oder den Zeitpunkt der Nutzung, den Umfang der Nutzung oder die Art der Nutzung sein. Unter bestimmten Umständen können solche Maßnahmen als Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung angesehen werden.

Drei Rechtssachen können in diesem Zusammenhang genannt werden. Der erste Fall, die Rechtssache Kommission/Portugal (59), betraf ein portugiesisches Gesetz, durch das die Befestigung von farbigen Folien an den Scheiben von Kraftfahrzeugen verboten wurde. Die Kommission brachte vor, potenzielle Interessenten, Händler oder Privatpersonen würden solche Folien in dem Wissen, dass sie sie nicht auf den Scheiben von Kraftfahrzeugen befestigen dürften, nicht kaufen. (60) Der Gerichtshof scheint dieser Argumentation gefolgt zu sein und stellte Folgendes fest: „Potenzielle Interessenten, Händler oder Privatpersonen haben in dem Wissen, dass es verboten ist, solche Folien an der Windschutzscheibe und den Scheiben bei den Sitzen der Kraftfahrzeuginsassen zu befestigen, praktisch kein Interesse daran, sie zu kaufen.“ (61) Folglich gelangte der Gerichtshof zu der Auffassung, dass Portugal gegen seine Verpflichtungen aus dem Artikel 34 AEUV verstoßen hat.

Der zweite Fall betraf die Rechtssache Kommission/Italien (62), in der zu prüfen war, ob Italien durch die Aufrechterhaltung von Vorschriften, die das Ziehen von Anhängern durch Krafträder verboten, gegen seine Verpflichtungen nach Artikel 34 AEUV verstoßen habe. In Bezug auf die eigens für Krafträder konzipierten Anhänger vertrat der Gerichtshof die Auffassung, dass die Möglichkeiten, diese anders als zusammen mit Krafträdern zu verwenden, gering seien, da Verbraucher, die wüssten, dass sie ihr Kraftrad nicht mit einem eigens dafür konzipierten Anhänger verwenden dürften, praktisch kein Interesse daran hätten, einen solchen Anhänger zu kaufen. (63) Daher verstieß das fragliche Verbot gegen Artikel 34 AEUV.

Die Rechtssache Mickelsson und Roos (64) schließlich betraf ein Vorabentscheidungsersuchen, in dem die Frage vorgelegt wurde, ob Artikel 34 und 36 AEUV schwedischen Vorschriften über die Benutzung von Wassermotorrädern entgegenstehen. Nach schwedischen Vorschriften ist die Benutzung von Wassermotorrädern außerhalb von Wasserstraßen, die nicht als öffentlichen Wasserstraßen gelten, und von Wasserflächen, für die von der örtlichen Behörde eine Genehmigung erteilt wurde, verboten und wird mit einer Geldbuße geahndet. Der Gerichtshof stellte fest, dass solche Vorschriften, wenn sie dazu führen sollten, die Benutzer von Wassermotorrädern daran zu hindern, von diesen den ihnen eigenen und wesensimmanenten Gebrauch zu machen oder deren Nutzung stark zu behindern, zur Folge hätten, dass der Zugang dieser Erzeugnisse zum fraglichen nationalen Markt behindert wird. Da die tatsächlichen Möglichkeiten, Wassermotorräder in Schweden zu benutzen, nur unbedeutend seien, stellten die nationalen Vorschriften Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung dar. (65) Allerdings befand der Gerichtshof, dass die nationalen Vorschriften sich möglicherweise mit dem Schutz der Umwelt rechtfertigen ließen, wenn bestimmte weitere Anforderungen erfüllt seien. (66) In der Rechtssache Sandström hat der Gerichtshof die Bedingungen weiter präzisiert, unter denen ein Verbot der Benutzung eines Wassermotorrads außerhalb bestimmter ausgewiesener Wasserstraßen zulässig ist. (67)

Wie bereits erläutert, richtet sich die Beurteilung von Nutzungsbeschränkungen auch nach der Marktzugangsprüfung. Neben den Marktauswirkungen einer Maßnahme bewertet der Gerichtshof auch die möglichen Auswirkungen auf das Verbraucherverhalten. Zusammenfassend lässt sich sagen, dass Maßnahmen, die ein vollständiges Verbot der Verwendung eines bestimmten Erzeugnisses auferlegen, sodass dessen Verwendung für die spezifischen und inhärenten Zwecke, für die es bestimmt ist, verhindert werden oder seine Nutzung stark eingeschränkt wird, in den Anwendungsbereich von Artikel 34 AEUV fallen.

3.4.2.2. Diskriminierende Verkaufsmodalitäten

Fast zwanzig Jahre nach dem Urteil in der Rechtssache Dassonville hielt es der Gerichtshof für erforderlich, seine Rechtsprechung in Bezug auf den Anwendungsbereich von „Maßnahmen gleicher Wirkung“ gemäß Artikel 34 AEUV zu überarbeiten. So hat der Gerichtshof in seinem Grundsatzurteil in der Rechtssache Keck und Mithouard betreffend französische Rechtsvorschriften, die den Wiederverkauf zum Verlustpreis verboten, den Begriff der Verkaufsmodalitäten geprägt. (68) Er stellte fest, dass „die Anwendung nationaler Bestimmungen, die bestimmte Verkaufsmodalitäten beschränken oder verbieten, auf Erzeugnisse aus anderen Mitgliedstaaten nicht geeignet [sei], den Handel zwischen den Mitgliedstaaten im Sinne des Urteils Dassonville [...] unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potenziell zu behindern, sofern

1. diese Bestimmungen für alle betroffenen Wirtschaftsteilnehmer gelten, die ihre Tätigkeit im Inland ausüben, und sofern

2. sie den Absatz der inländischen Erzeugnisse und der Erzeugnisse aus anderen Mitgliedstaaten rechtlich wie tatsächlich in der gleichen Weise berühren.“ (69)

Vorschriften, denen Waren entsprechen müssen, werden auch weiterhin gemäß dem Urteil in der Rechtssache Cassis de Dijon behandelt und fallen daher per se in den Anwendungsbereich von Artikel 34 AEUV. Dagegen gilt für Verkaufsmodalitäten Artikel 34 AEUV nur, wenn derjenige, der einen Verstoß geltend macht, nachweisen kann, dass sie Erzeugnisse aufgrund ihrer Herkunft diskriminieren, sei es rechtlich oder tatsächlich.

In der Rechtssache C-591/17 Republik Österreich beschrieb der Gerichtshof Verkaufsmodalitäten als nationale Vorschriften, die „die Art und Weise regeln, in der Waren vermarktet werden können“. (70) Dementsprechend umfassen Verkaufsmodalitäten Maßnahmen, die sich auf die Voraussetzungen und Methoden des Absatzes (siehe Abschnitt 4.6) (71), den Zeitpunkt des Warenverkaufs (72), den Ort des Warenverkaufs oder auf Beschränkungen hinsichtlich der Frage, wer die Waren verkaufen darf (73), sowie in einigen Fällen auf Maßnahmen der Produktpreisgestaltung (siehe Abschnitt 4.4) (74) beziehen. Vergleichsweise ist einfacher nachvollziehbar, welche Arten von Maßnahmen sich auf die Merkmale von Erzeugnissen beziehen, als welche Arten von Maßnahmen Verkaufsmodalitäten darstellen. Maßnahmen, die die Merkmale eines Erzeugnisses betreffen, könnten sich beispielsweise auf dessen Form, Abmessungen, Gewicht, Zusammensetzung, Aufmachung oder Kennzeichnung beziehen (siehe Abschnitt 4.7).

Als Beispiel sei angeführt, dass der Gerichtshof in der Rechtssache Alfa Vita (75) befand, dass eine nationale Regelung, die den Verkauf von „Bake-off“-Erzeugnissen von denselben Erfordernissen abhängig mache, wie sie für das vollständige Verfahren der Herstellung und des Inverkehrbringens von herkömmlichem Brot und herkömmlichen Backwaren gelten, gegen Artikel 34 AEUV verstoße und nicht als Verkaufsmodalität angesehen werden könne. Der Gerichtshof kam zu dem Schluss, dass, wenn von den Verkäufern von „Bake-off“-Erzeugnissen verlangt werde, sämtliche Anforderungen zu erfüllen, die für herkömmliche Bäckereien gelten, die Besonderheit dieser Erzeugnisse nicht berücksichtigt würden und zusätzliche und damit das Inverkehrbringen erschwerende Kosten entstünden. (76)

Bestimmte Verfahren bzw. Verpflichtungen, die sich nicht auf ein Erzeugnis oder dessen Verpackung beziehen, können als Verkaufsmodalitäten betrachtet werden, wie sich in der Rechtssache Sapod Audic/Eco-Emballages (77) gezeigt hat. Die betreffende nationale Maßnahme sah vor, dass jeder Hersteller oder jeder Importeur verpflichtet ist, für die Beseitigung aller seiner Verpackungsabfälle zu sorgen oder hierzu beizutragen. Der Gerichtshof wies darauf hin, dass die Bestimmung lediglich „eine allgemeine Pflicht zur Identifizierung der Verpackungen enthält, die von einem anerkannten Unternehmen zum Zweck ihrer Beseitigung behandelt werden“ (78). Der Gerichtshof vertrat daher folgende Auffassung: „In diesem Fall bezieht sich die in der nationalen Bestimmung statuierte Pflicht nicht als solche auf das Erzeugnis oder seine Verpackung und betrifft daher für sich genommen nicht die Anforderungen, denen Erzeugnisse etwa hinsichtlich ihrer Beschriftung oder ihrer Verpackung genügen müssen.“ (79) Folglich könnte sie als eine Verkaufsmodalität angesehen werden.

Zusammenfassend lässt sich sagen, dass Verkaufsmodalitäten Maßnahmen sind, die sich eher auf den Vertrieb eines Erzeugnisses als auf dessen Merkmale beziehen (80) und die nicht in den Anwendungsbereich von Artikel 34 AEUV fallen, wenn sie die beiden in dem oben beschriebenen Urteil in der Rechtssache Keck genannten Bedingungen erfüllen.

3.5. Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung

Technische Hindernisse für den freien Warenverkehr können vorliegen, wenn die Behörden eines Mitgliedstaats nationale Regelungen anwenden, in denen Anforderungen für Erzeugnisse festgelegt werden, die in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig in Verkehr gebracht wurden. Waren, die in einem anderen Mitgliedstaat rechtmäßig in Verkehr gebracht werden, sind Waren oder Waren desselben Typs, die den in diesem Mitgliedstaat geltenden einschlägigen Vorschriften entsprechen oder keinen derartigen Vorschriften in diesem Mitgliedstaat unterliegen und Endnutzern in diesem Mitgliedstaat zur Verfügung gestellt werden. Wenn durch nationale Vorschriften das Sekundärrecht der EU nicht umgesetzt wird, stellen sie technische Hindernisse dar, auf die die Artikel 34 und 36 AEUV auch dann anwendbar sind, wenn diese Vorschriften unterschiedslos für alle Erzeugnisse gelten.

Durch die Rechtsprechung des Gerichtshofs wurde der Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung geschaffen. Im Urteil in der Rechtssache Cassis de Dijon (81) stellte der Gerichtshof fest, dass bei nicht vorhandener Harmonisierung nationale Vorschriften, die Anforderungen (wie z. B. in Bezug auf Bezeichnung, Form, Größe, Gewicht, Zusammensetzung, Aufmachung, Etikettierung, Verpackung) festlegen, denen Waren aus anderen Mitgliedstaaten, in denen diese Waren rechtmäßig hergestellt und in Verkehr gebracht wurden, genügen müssen, Hindernisse für den freien Warenverkehr darstellen und nach Artikel 34 AEUV verbotene Maßnahmen sind.

Nach dem Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung sollte ein Unternehmen, wenn es ein Erzeugnis in einem Mitgliedstaat rechtmäßig und unter Einhaltung der geltenden nationalen technischen Vorschriften dieses Mitgliedstaats verkauft, dieses Erzeugnis auch in anderen Mitgliedstaaten verkaufen dürfen, ohne es an die nationalen Vorschriften der einführenden Mitgliedstaaten anpassen zu müssen.

Daher dürfen die Bestimmungsmitgliedstaaten das Inverkehrbringen von Waren, die auf EU-Ebene nicht harmonisiert sind und die in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig in Verkehr gebracht wurden, grundsätzlich selbst dann nicht beschränken oder ablehnen, wenn sie nach technischen und qualitätsbezogenen Vorschriften hergestellt wurden, die von den für inländische Erzeugnisse bestehenden Bestimmungen abweichen. Dasselbe gilt, wenn es im Ursprungsmitgliedstaat keine technischen Vorschriften für dieses Erzeugnis gibt.

Der Grundsatz gilt jedoch nicht absolut: Eine Einschränkung kann durch einen Zweck gerechtfertigt sein, der im Allgemeininteresse liegt.

Daher sollte die gegenseitige Anerkennung nicht zu einer Herabsetzung der Gesundheits-, Umwelt- oder Sicherheitsstandards oder zu einer Einschränkung der Marktüberwachungskapazitäten der nationalen Behörden führen; vielmehr geht es darum, sorgfältig zwischen dem freien Warenverkehr und dem öffentlichen Interesse abzuwägen. Die Mitgliedstaaten müssen den Grundsatz nur befolgen, wenn die legitimen Interessen, die durch die anwendbare nationale Vorschrift abgedeckt werden, angemessen geschützt sind.

Ausnahmen von der Freiheit des Warenverkehrs müssen eng ausgelegt werden. (82) Hindernisse sind nur dann akzeptabel, wenn die nationalen Maßnahmen erforderlich sind, um zwingenden Erfordernissen oder einem der in Artikel 36 AEUV aufgeführten Interessen Rechnung zu tragen, und wenn sie in einem angemessenen Verhältnis zu dem verfolgten berechtigten Ziel stehen. Dies wird in einem kürzlich ergangenen Urteil des Gerichtshofs, das sich auf die Verweigerung der Anerkennung bestimmter Punzen bezieht, gut zusammengefasst:

„So sind Hemmnisse für den freien Warenverkehr, die sich in Ermangelung einer Harmonisierung der nationalen Rechtsvorschriften daraus ergeben, dass von einem Mitgliedstaat auf Waren aus anderen Mitgliedstaaten, die dort rechtmäßig hergestellt und in den Verkehr gebracht worden sind, Vorschriften über die Voraussetzungen, denen diese Waren entsprechend müssen, angewandt werden, auch wenn diese Vorschriften unterschiedslos für alle Erzeugnisse gelten, nach Art. 34 AEUV verbotene Maßnahmen gleicher Wirkung, sofern sich die Anwendung dieser Vorschriften nicht durch einen Zweck rechtfertigen lässt, der im Allgemeininteresse liegt und den Erfordernissen des freien Warenverkehrs vorgeht.“ (83)

In der gleichen Rechtssache stellte der Gerichtshof auch fest, dass der Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung auf den Handel innerhalb der Union mit aus Drittländern stammenden Waren, die sich im freien Verkehr befinden, nicht angewandt werden kann, wenn diese Waren nicht vor ihrer Ausfuhr in einen anderen Mitgliedstaat als denjenigen, in dem sie sich im freien Verkehr befinden, im Gebiet eines Mitgliedstaats rechtmäßig in Verkehr gebracht worden sind. (84)

Zusammenfassend lässt sich also sagen, dass Ausnahmen vom Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung, der im nicht harmonisierten Bereich gilt, möglich sind.

(1) Als allgemeine Regel gilt, dass für in einem Mitgliedstaat rechtmäßig in Verkehr gebrachte Erzeugnisse das Recht auf freien Warenverkehr in Anspruch genommen werden kann.

(2) Die allgemeine Regel gilt nicht, wenn der Bestimmungsmitgliedstaat nachweisen kann, dass er aus den in Artikel 36 AEUV aufgeführten Gründen oder wegen der zwingenden Erfordernisse, die in der Rechtsprechung des Gerichtshofs definiert sind, vorbehaltlich der Einhaltung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit seine eigenen technischen Vorschriften für die betreffenden Erzeugnisse erlassen muss.

Ab dem 19. April 2020 gilt die neue Verordnung (EU) 2019/515 des Europäischen Parlaments und des Rates über die gegenseitige Anerkennung von Waren, die in einem anderen Mitgliedstaat rechtmäßig in Verkehr gebracht worden sind (85). Sie ersetzt die Verordnung (EG) Nr. 764/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates zur Festlegung von Verfahren im Zusammenhang mit der Anwendung bestimmter nationaler technischer Vorschriften für Produkte, die in einem anderen Mitgliedstaat rechtmäßig in Verkehr gebracht worden sind (86).

4. ARTEN VON MAßNAHMEN

Maßnahmen gleicher Wirkung nach Artikel 34 AEUV können sich sehr vielfältig darstellen und ausgestaltet sein. Zuweilen sind dies recht offenkundige Maßnahmen, die auf die Einfuhren abzielen oder eine Vorzugsbehandlung inländischer Erzeugnisse ermöglichen, während es sich bei anderen wiederum um unerwartete Nebenwirkungen handelt, die sich aus allgemeinen politischen Entscheidungen ergeben. In den letzten Jahrzehnten sind in der Rechtsprechung und in der praktischen Anwendung der Artikel 34 bis 36 AEUV in Vertragsverletzungsverfahren verschiedene Arten von Maßnahmen wiederholt in Erscheinung getreten. Einige davon werden nachfolgend beschrieben.

4.1. Nationale Vorschriften im Zusammenhang mit Einfuhren (Einfuhrbewilligungen und Einfuhrkontrollen)

Nationale Maßnahmen, die unmittelbar die Einfuhr von Erzeugnissen aus anderen Mitgliedstaaten betreffen, können die Importe erschweren und werden daher regelmäßig als Maßnahmen gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen angesehen, die gegen Artikel 34 AEUV verstoßen. Ein anschauliches Beispiel ist die Verpflichtung zur Erlangung einer Einfuhrbewilligung vor der Einfuhr von Erzeugnissen. Da förmliche Verfahren dieser Art zu Verzögerungen führen können, kann eine solche Verpflichtung Artikel 34 AEUV zuwiderlaufen, auch wenn die Bewilligungen automatisch erteilt werden und der betreffende Mitgliedstaat sich das Recht auf Nichterteilung einer Bewilligung angeblich nicht vorbehält. (87)

Kontrollen wie veterinärrechtliche, gesundheitsrechtliche, pflanzenschutzrechtliche und sonstige Kontrollen, einschließlich zollamtlicher Prüfungen von Einfuhren (und Ausfuhren), gelten als Maßnahmen gleicher Wirkung im Sinne der Artikel 34 und 35. (88) Durch solche Kontrollen können Einfuhren oder Ausfuhren durch die mit den Verfahren verbundenen Verzögerungen und durch die zusätzlichen Beförderungskosten, die dem Wirtschaftsbeteiligten möglicherweise entstehen, erschwert oder verteuert werden.

Mit der Errichtung des Binnenmarktes am 1. Januar 1993 wurden die ständigen Grenzkontrollen bei der Beförderung von Waren im Wesentlichen abgeschafft. Seitdem dürfen die Mitgliedstaaten an ihren Grenzen keine Kontrollen mehr durchführen, es sei denn, diese sind Teil allgemeiner Kontrollen, die in gleichem Umfang im nationalen Hoheitsgebiet vorgenommen werden, und/oder es handelt sich um Stichprobenkontrollen. Unabhängig vom Ort ihrer Durchführung gelten solche Kontrollen, wenn sie bei eingeführten Waren systematisch durchgeführt werden, dennoch als Maßnahmen gleicher Wirkung. (89) Sie sind nur ausnahmsweise unter ganz bestimmten Voraussetzungen gerechtfertigt. (90)

4.2. Verpflichtung, einen Vertreter zu benennen oder Lagerkapazitäten im Einfuhrmitgliedstaat bereitzustellen

Die Verpflichtung eines Importeurs, im Bestimmungsmitgliedstaat der Waren über einen Geschäftssitz zu verfügen, betrachtete der Gerichtshof als unmittelbaren Verstoß gegen die den freien Warenverkehr im Binnenmarkt betreffenden Artikel. Nach Auffassung des Gerichtshofs wird dadurch, dass Unternehmen mit Sitz in einem anderen Mitgliedstaat die Kosten für die Niederlassung eines Vertreters im Einfuhrmitgliedstaat auferlegt werden, insbesondere kleinen und mittleren Unternehmen der Zugang zum Markt dieses Mitgliedstaats erschwert, ja sogar unmöglich gemacht. (91) Auch eine Verpflichtung, im Einfuhrmitgliedstaat einen Vertreter oder einen Beauftragten zu benennen oder eine Zweigniederlassung, ein Büro oder ein Warenlager einzurichten, verstößt generell gegen Artikel 34 AEUV.

Einige Mitgliedstaaten haben versucht, solche Forderungen mit dem Argument zu rechtfertigen, dass nur so die ordnungsgemäße Durchführung der nationalen Bestimmungen zum Schutze des öffentlichen Interesses, einschließlich der Bestimmungen über die strafrechtliche Verantwortlichkeit, sichergestellt werden könne. Dieses Argument wies der Gerichtshof zurück. Er vertrat die Auffassung, dass jeder Mitgliedstaat zwar das Recht habe, in seinem Hoheitsgebiet angemessene Maßnahmen zum Schutz der öffentlichen Ordnung zu ergreifen, diese Maßnahmen aber nur gerechtfertigt seien, wenn bestimmte Voraussetzungen erfüllt seien; es müsse nachgewiesen werden, dass die Maßnahmen aus berechtigten Gründen des Allgemeininteresses notwendig seien und dass dies nicht durch Mittel erreicht werden könne, die den freien Warenverkehr weniger beschränkten. (92) Der Gerichtshof argumentierte wie folgt: „Selbst wenn die strafrechtlichen Sanktionen die Wirkung haben können, von strafbarem Verhalten abzuschrecken, ist diese Wirkung weder gewiss noch wird sie ... allein durch die Tatsache verstärkt, dass sich jemand als sein rechtlicher Vertreter im Inland befindet.“ (93) Aus diesem Grund sei das Erfordernis der Niederlassung eines Vertreters im Inland nicht geeignet, beim angestrebten Schutz des Allgemeininteresses zusätzliche Sicherheiten zu bieten, die eine Ausnahme vom Verbot des Artikels 34 AEUV hinreichend rechtfertigen könnten.

Nationale Vorschriften betreffend die Lagerung eingeführter Erzeugnisse können ebenfalls gegen Artikel 34 AEUV verstoßen, wenn diese Maßnahmen die eingeführten Erzeugnisse im Vergleich zu den inländischen Erzeugnissen diskriminieren. Hierzu gehören auch Vorschriften, die nur die Lagerung eingeführter Erzeugnisse verbieten, beschränken oder vorschreiben. Eine nationale Maßnahme, nach der eingeführter Branntwein aus Wein mindestens sechs Monate lang gelagert werden muss, um für bestimmte Qualitätsbezeichnungen infrage zu kommen, hielt der Gerichtshof für eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung. (94)

Ähnliche Hemmnisse für den Warenverkehr können durch nationale Vorschriften geschaffen werden, die die Nutzung von Lagerkapazitäten ganz oder teilweise auf inländische Erzeugnisse beschränken oder die Lagerung eingeführter Erzeugnisse an bestimmte Bedingungen knüpfen, die sich von denjenigen für inländische Erzeugnisse unterscheiden und schwerer zu erfüllen sind. Folglich kann eine nationale Maßnahme, die die Lagerung von im Inland hergestellten Erzeugnissen fördert, eine Beschränkung des freien Warenverkehrs im Sinne des Artikels 34 AEUV darstellen.

4.3. Nationales Verbot von speziellen Erzeugnissen/Stoffen

Ein Verbot des Inverkehrbringens eines speziellen Erzeugnisses oder Stoffes ist die restriktivste Maßnahme, die ein Mitgliedstaat im Hinblick auf den freien Warenverkehr treffen kann. Die meisten von nationalen Verboten betroffenen Erzeugnisse sind Nahrungsmittel, beispielsweise Vitamine und sonstige Nahrungsergänzungsmittel, (95) und chemische Stoffe (96).

Als Rechtfertigung für solche strengen Maßnahmen führen die Mitgliedstaaten in der Regel den Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen, Tieren und Pflanzen im Rahmen von Artikel 36 AEUV sowie die zwingenden Erfordernisse an, die der Gerichtshof in seiner Rechtsprechung wie etwa im Hinblick auf den Umweltschutz definierte. Diese Rechtfertigungsgründe werden oftmals miteinander kombiniert. Ein Mitgliedstaat, der ein nationales Verbot gegen ein Erzeugnis bzw. einen Stoff verhängt, muss nachweisen, dass die Maßnahme erforderlich ist und gegebenenfalls dass das Inverkehrbringen der betreffenden Waren eine ernsthafte Gefahr etwa für die öffentliche Gesundheit darstellt und dass diese Regelung dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspricht. (97) Zu belegen ist dies unter anderem anhand jeglicher sachdienlicher technischer, wissenschaftliche, statistischer und ernährungsspezifischer Daten. (98) In der Rechtssache Humanplasma zielte die Beschränkung zwar darauf ab, die Qualität und Sicherheit von Blut und Blutbestandteilen und somit den Schutz der öffentlichen Gesundheit sicherzustellen, doch es wurde festgestellt, dass die Maßnahme über das hinausgehe, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich sei. (99)

Zudem obliegt es dem betreffenden Mitgliedstaat zu beweisen, dass das geltend gemachte Ziel nicht durch andere Mittel erreicht werden kann, die auf den Handel innerhalb der EU eine weniger beschränkende Wirkung haben. (100) So vertrat beispielsweise der Gerichtshof in einer Rechtssache betreffend ein von Frankreich verhängtes Verbot, Getränken Koffein über einem bestimmten Grenzwert zuzusetzen, folgende Auffassung: „Eine geeignete Kennzeichnung, mit der die Verbraucher über die Art, die Inhaltsstoffe und die Eigenschaften der angereicherten Lebensmittel informiert werden, könnte es den Verbrauchern, für die der übermäßige Konsum eines diesen Lebensmitteln zugesetzten Nährstoffs eine Gefahr darstellen könnte, ermöglichen, selbst über deren Verwendung zu entscheiden“ (101). Der Gerichtshof gelangte daher zu dem Schluss, dass das Verbot, Koffein über einem bestimmten Grenzwert zuzusetzen, nicht die am wenigsten beschränkende verfügbare Maßnahme und somit nicht erforderlich sei, um das Ziel des Verbraucherschutzes zu erreichen.

Die Rechtssache Dänische Vitamine (102) betraf die dänische Verwaltungspraxis, nach der die Anreicherung von Nahrungsmitteln mit Vitaminen und Mineralstoffen verboten ist, wenn nicht nachgewiesen wird, dass der betreffende Zusatz einem Bedürfnis der dänischen Bevölkerung entspricht. Der Gerichtshof räumte anfangs ein, es sei Sache Dänemarks, unter Beachtung der Anwendbarkeit des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit zu bestimmen, in welchem Umfang es den Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen gewährleisten wolle. Der Gerichtshof merkte aber auch an, die dänischen Behörden hätten „in jedem Einzelfall im Licht der Ernährungsgewohnheiten und unter Berücksichtigung der Ergebnisse der internationalen wissenschaftlichen Forschung darzulegen, dass ihre Regelung zum wirksamen Schutz der erfassten Interessen erforderlich ist“ und insbesondere, dass „die Vermarktung der in Frage stehenden Erzeugnisse eine tatsächliche Gefahr für die öffentliche Gesundheit darstellt“ (103). Letztendlich kam der Gerichtshof zu dem Schluss, dass die Maßnahme nicht durch eine „tatsächliche Gefahr für die öffentliche Gesundheit“ gerechtfertigt gewesen sei, die eine eingehende Prüfung der Auswirkungen des Zusatzes von Mineralstoffen und Vitaminen zu Lebensmitteln in jedem Einzelfall erfordert hätte. (104)

Generell legt der Gerichtshof Maßnahmen dieser Art restriktiv aus. In Bereichen, in denen über die Auswirkungen eines bestimmten Erzeugnisses oder eines bestimmten Stoffes, beispielsweise auf die öffentliche Gesundheit oder die Umwelt, keine wissenschaftliche Gewissheit besteht, ist es für den Gerichtshof allerdings weit schwieriger, solche Verbote abzuweisen. (105) In solchen Fällen spielt auch das sogenannte Vorsorgeprinzip bei der Bewertung des Falls durch den Gerichtshof eine wichtige Rolle. (106)

In manchen Fällen, bei denen der Schutz der öffentlichen Gesundheit betroffen ist, verbieten Mitgliedstaaten den Zusatz eines in einem anderen Mitgliedstaat zugelassenen Erzeugnisses oder Stoffes nicht vollständig, sondern verlangen lediglich eine vorherige Genehmigung für dessen Zusatz. In solchen Fällen sind die Verpflichtungen der Mitgliedstaaten aus dem EU-Recht nur dann erfüllt, wenn die Genehmigungsverfahren zugänglich sind und innerhalb eines angemessenen Zeitfensters abgeschlossen werden können und wenn das Verbot eines Erzeugnisses vor den nationalen Gerichten angefochten werden kann. Dieses Verfahren muss in einem für die nationalen Behörden des Mitgliedstaats verbindlichen Rechtsakt mit allgemeiner Geltung ausdrücklich vorgesehen sein. Die Merkmale dieses „vereinfachten Verfahrens“ legte der Gerichtshof in der Rechtssache C-344/90 (107) fest.

4.4. Preisliche Maßnahmen

Der Vertrag enthält zwar keine gesonderten Bestimmungen zu nationalen Regelungen für Preiskontrollen. Der Gerichtshof hat jedoch Artikel 34 AEUV bereits mehrfach auch auf nationale Regelungen für Preiskontrollen angewandt.

Solche Regelungen decken eine Reihe von Maßnahmen ab: Mindest- und Höchstpreise, Einfrieren von Preisen, minimale und maximale Gewinnspannen sowie Preisbindung auf Einzelhandelsebene.

Mindestpreise: Die Festsetzung eines Mindestpreises kann, auch wenn er unterschiedslos für inländische und eingeführte Erzeugnisse gilt, Einfuhren dadurch beschränken, dass sich deren niedrigerer Gestehungspreis im Einzelhandelspreis nicht niederschlagen kann. Dies hindert Importeure, ihren Wettbewerbsvorteil zu nutzen, sodass eine Maßnahme gleicher Wirkung gemäß Artikel 34 AEUV vorliegt, da der Verbraucher aus diesem Preis keinen Vorteil ziehen kann. (108) Mindestpreise können jedoch auf EU-Ebene reguliert werden, z. B. im Hinblick auf nationale Rechtsvorschriften zur Festsetzung von Mindestpreisen für Tabak; in diesem Zusammenhang sei auf die Richtlinie 2011/64/EU des Rates vom 21. Juni 2011 über die Struktur und die Sätze der Verbrauchsteuern auf Tabakwaren (109) verwiesen.

In der Rechtssache C-221/15 Colruyt, die die Preisfestsetzung für Tabakwaren in Belgien betraf, stellte der Gerichtshof fest, dass Artikel 34 AEUV einer nationalen Regelung nicht entgegensteht, die es Einzelhändlern verbietet, Tabakwaren zu einem Einheitspreis zu verkaufen, der unter dem Preis liegt, den der Hersteller oder der Importeur auf dem an den Waren angebrachten Steuerzeichen angegeben hat, soweit dieser Preis von Letzteren frei bestimmt worden ist. (110) Hier sah der Gerichtshof die Mindestpreise für Tabakwaren als eine bestimmte Verkaufsmodalität an, die für alle betroffenen Wirtschaftsteilnehmer gelten, die ihre Tätigkeit im Inland ausüben ... [und] nicht geeignet [ist], den Zugang zum belgischen Markt für Tabakwaren aus einem anderen Mitgliedstaat zu versperren oder ihn stärker zu behindern, als sie dies für inländische Tabakwaren tut.

In der Rechtssache Scotch Whisky Association prüfte das Gericht, ob die schottische Regierung durch ihre Vorgabe von Mindestpreisen pro Alkoholeinheit gegen Artikel 34 AEUV verstoßen hat. Die Maßnahmen zielten darauf ab, sehr billigen Alkohol vom Markt zu verdrängen, wobei als Rechtfertigungsgrund der Schutz der öffentlichen Gesundheit angeführt wurde. Der Gerichtshof gelangte zu dem Schluss, dass die nationale Regelung verhindere, „dass sich niedrigere Gestehungskosten eingeführter Erzeugnisse im Endverkaufspreis niederschlagen können“, und sie somit eine Maßnahme mit gleicher Wirkung darstelle. (111)

Höchstpreise: Vor der Rechtssache Keck vertrat der Gerichtshof die Ansicht, ein unterschiedslos für inländische und für eingeführte Erzeugnisse geltender Höchstpreis stelle zwar als solcher noch keine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung dar, er könne aber eine solche Wirkung entfalten, wenn er auf einem Niveau festgesetzt werde, das den Absatz der eingeführten Erzeugnisse entweder unmöglich macht oder gegenüber dem Absatz entsprechender inländischer Erzeugnisse erschwert. Ein Höchstpreis kann jeden Wettbewerbsvorteil eingeführter Waren zunichtemachen und/oder, wenn er zu niedrig angesetzt wird, die von einem Importeur zu tragenden Transportkosten nicht abdecken. (112)

Einfrieren von Preisen: Ebenso vertrat der Gerichtshof in seiner Rechtsprechung vor dem Urteil in der Rechtssache Keck (siehe Abschnitt 3.4.2.2) die Auffassung, dass Preisstopps, die für inländische und für eingeführte Erzeugnisse gleichermaßen gelten, nicht per se Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung darstellten. Allerdings könnten sie de facto eine solche Wirkung entfalten, wenn der Absatz eingeführter Erzeugnisse aufgrund des festgesetzten Preises entweder unmöglich gemacht oder gegenüber inländischen Erzeugnissen erschwert werde. (113) Dies sei beispielsweise der Fall, wenn Importeure eingeführte Erzeugnisse nur mit Verlusten verkaufen können.

Minimale und maximale Gewinnspannen: Dabei handelt es sich um Handelsspannen, die auf einen bestimmten Betrag und nicht als Prozentsatz der Gestehungskosten festgelegt werden. Nach der Rechtsprechung des EuGH vor dem Urteil in der Rechtssache Keck stellten diese nicht notwendigerweise Maßnahmen gleicher Wirkung im Sinne des Artikels 34 AEUV dar. Gleiches würde für eine feste Einzelhandelsgewinnspanne gelten, die einen Anteil des vom Hersteller frei bestimmten Einzelhandelspreises bildet, was zumindest dann der Fall ist, wenn sie den Einzelhändlern eine angemessene Vergütung ermöglicht. Allerdings fällt eine auf einen einheitlichen Betrag festgesetzte maximale Gewinnspanne, die sowohl für inländische als auch für eingeführte Erzeugnisse gilt und die Einfuhrkosten nicht berücksichtigt, in den Anwendungsbereich von Artikel 34 AEUV. (114)

Seit der Rechtssache Keck hat der Gerichtshof, wie es scheint, nationale Regelungen für Preiskontrollen häufig als „Verkaufsmodalitäten“ eingestuft. (115) Als solche können sie außerhalb des Anwendungsbereichs von Artikel 34 AEUV liegen, sofern bestimmte Bedingungen erfüllt sind. Dass es sich bei „Preiskontrollen“ um „Verkaufsmodalitäten“ handelt, wird durch die Rechtssache Belgapom bestätigt, in der das Urteil erging, dass die belgischen Rechtsvorschriften, die Verlustverkäufe und Verkäufe mit sehr geringen Gewinnspannen verbieten, nicht in den Anwendungsbereich von Artikel 34 AEUV fallen. (116)

In der neueren Rechtssache LIBRO stellte der Gerichtshof jedoch zunächst fest, dass eine Preisfestsetzungsregelung, die Importeuren deutschsprachiger Bücher untersagt, einen vom Verleger festgesetzten bzw. empfohlenen Letztverkaufspreis zu unterschreiten, als eine bestimmte Verkaufsmodalität im Sinne des Urteils Keck anzusehen sei. Er kam jedoch zu dem Schluss, dass es sich dabei de facto um eine Maßnahme gleicher Wirkung handele, da sie eine unterschiedliche Regelung treffe, die bewirke, dass Erzeugnisse aus anderen Mitgliedstaaten weniger günstig behandelt würden. (117)

In der Rechtssache Deutsche Parkinson Vereinigung prüfte der Gerichtshof eine Preisfestsetzungsregelung für die Abgabe verschreibungspflichtiger Humanarzneimittel durch Apotheken nach dem Kriterium des Marktzugangs, ohne sich in seinem Urteil ausdrücklich auf die Rechtssache Keck zu beziehen. Der Gerichtshof verglich die Auswirkungen der in Deutschland und in anderen Mitgliedstaaten eingeführten Preisfestsetzungsregelungen und befand schließlich, dass diese Regelung eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung darstelle. (118) Der Gerichtshof befand, dass Versandapotheken nur begrenzt fähig sind, mit traditionellen Apotheken hinsichtlich des Dienstleistungsangebots zu konkurrieren, und dass sie daher hauptsächlich über den Preis konkurrieren und somit von Preisfestsetzungsregelungen stärker betroffen sind. Bei seiner Bewertung verwies der Gerichtshof auf die Rechtssache DocMorris, die deutsche Rechtsvorschriften betraf, durch die der Verkauf von Arzneimitteln außerhalb von Apotheken und somit im Internet verboten wurde, bei der er sich auf das Urteil in der Rechtssache Keck stützte. (119)

Wie oben angeführt, kam der Gerichtshof in der Rechtssache Scotch Whisky Association, ohne ausdrücklich auf das Urteil in der Rechtssache Keck zu verweisen, zu dem Schluss, dass eine Mindestpreisregelung nach dem Kriterium des Marktzugangs eine Maßnahme gleicher Wirkung darstelle. Er argumentierte, dass die „die im Ausgangsverfahren streitige Regelung allein deshalb, weil sie verhindert, dass sich niedrigere Gestehungskosten eingeführter Erzeugnisse im Endverkaufspreis niederschlagen können, geeignet [ist], ... den Zugang ... zu erschweren“. (120)

4.5. Genehmigungsverfahren

Nationale Regelungen, die das Inverkehrbringen von Erzeugnissen von einer vorherigen Genehmigung abhängig machen, beschränken den Zugang zum Markt des Einfuhrmitgliedstaats und werden daher als Maßnahmen gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung im Sinne des Artikels 34 AEUV betrachtet. (121) Der Gerichtshof hat eine Reihe von Bedingungen definiert, unter denen eine vorherige Genehmigung gerechtfertigt sein kann: (122)

— Sie muss auf objektiven, nicht diskriminierenden und vorher bekannten Kriterien beruhen, sodass dem Ermessen der nationalen Behörden Grenzen gesetzt werden, die seine missbräuchliche Ausübung verhindern.

— Die Maßnahme sollte nicht im Wesentlichen dazu dienen, erneut Kontrollen vorzunehmen, die bereits im Rahmen anderer Verfahren, in demselben oder in einem anderen Mitgliedstaat durchgeführt worden sind.

— Ein vorgeschaltetes Genehmigungsverfahren ist nur dann erforderlich, wenn eine nachträgliche Kontrolle als zu spät erachtet werden muss, um tatsächlich Wirksamkeit zu entfalten und das verfolgte Ziel zu erreichen.

— Das Verfahren darf nicht so gestaltet sein, dass die fraglichen Wirtschaftsbeteiligten wegen seiner Dauer oder der unverhältnismäßigen mit ihm verbundenen Kosten von der Weiterbetreibung ihres Vorhabens abgehalten werden.

— Das Verfahren darf keine technischen Analysen erfordern, wenn diese bereits in einem anderen Mitgliedstaat durchgeführt wurden und die betreffenden Ergebnisse vorliegen. (123)

4.5.1. Typgenehmigung

In den Zulassungsanforderungen sind die rechtlichen, technischen und sicherheitsspezifischen Bedingungen festgelegt, die ein Erzeugnis erfüllen muss. Zulassungen sind daher nicht nur in einem bestimmten Industriezweig, sondern für unterschiedlichste Erzeugnisse wie etwa Schiffsausrüstung, Mobiltelefone, Personenkraftwagen und medizin-technische Einrichtungen erforderlich.

In der Regel müssen die Zulassungsanforderungen erfüllt sein, bevor ein Erzeugnis in Verkehr gebracht werden darf. Die Erfüllung der Zulassungsanforderungen wird oftmals durch eine auf dem Erzeugnis angebrachte entsprechende Kennzeichnung untermauert. So bestätigt beispielsweise die CE-Kennzeichnung die Übereinstimmung mit den geltenden europäischen Anforderungen entweder aufgrund einer Eigenerklärung des Herstellers oder aufgrund der Zertifizierung durch eine dritte Stelle.

Während die gemeinsamen EU-weiten Zulassungsanforderungen generell das Inverkehrbringen von Erzeugnissen im Binnenmarkt erleichtern, kann der Warenhandel durch nationale Zulassungen in nicht harmonisierten Bereichen behindert werden. Darüber hinaus erschweren es abweichende Produktnormen den Herstellern, ein und dasselbe Erzeugnis in verschiedenen Mitgliedstaaten in Verkehr zu bringen, und sie können zu höheren Kosten führen. Das Erfordernis, vor dem Inverkehrbringen eines Erzeugnisses eine nationale Zulassung zu erhalten, stellt daher eine Maßnahme gleicher Wirkung dar. (124)

Aus Gründen der Gesundheit oder der Sicherheit kann ein Mitgliedstaat berechtigt sein zu verlangen, dass ein Erzeugnis, das bereits in einem anderen Mitgliedstaat zugelassen wurde, erneut einem Prüf- und Zulassungsverfahren unterzogen wird. Der Einfuhrmitgliedstaat muss in solchen Fällen allerdings die in dem Ausfuhrmitgliedstaat bzw. den Ausfuhrmitgliedstaaten durchgeführten Prüfungen bzw. Kontrollen berücksichtigen, wenn sie gleichwertige Garantien oder einen gleichwertigen Schutz bieten. (125)

In der Rechtssache Kommission/Portugal (126) wurde einem Unternehmen die erforderliche Genehmigung für den Einbau von eingeführten Polyäthylenrohren mit der Begründung versagt, diese Rohre seien von der nationalen Prüfstelle nicht zugelassen worden. Die nicht anerkannten Bescheinigungen des Unternehmens waren von einem italienischen Prüfinstitut ausgestellt worden. Der Gerichtshof vertrat die Auffassung, die Behörden — in diesem Fall die portugiesischen Behörden — seien verpflichtet, die von Zertifizierungsstellen aus anderen Mitgliedstaaten ausgestellten Bescheinigungen zu berücksichtigen, insbesondere wenn diese Stellen vom betreffenden Mitgliedstaat hierfür zugelassen worden seien. Sofern den portugiesischen Behörden keine ausreichenden Informationen zur Überprüfung der Bescheinigungen vorgelegen wären, hätten sie dieses Material von den Behörden des Ausfuhrmitgliedstaats erbitten können. Von der nationalen Stelle, bei der ein Antrag auf Zulassung oder Anerkennung eines Erzeugnisses gestellt wird, werde ein proaktives Verhalten verlangt.

4.5.2. Kraftfahrzeugzulassung

In der Regel erfolgt das Verfahren der Zulassung eines Kraftfahrzeugs nach den Rechtsvorschriften der Union in drei Schritten. Zunächst müssen die technischen Merkmale des Kraftfahrzeugs genehmigt werden, in den meisten Fällen über die EG-Typgenehmigung. Manche Fahrzeugarten unterliegen aber nach wie vor nationalen Genehmigungsvorschriften. Als nächstes wird im Rahmen der technischen Überwachung bei Gebrauchtwagen überprüft, ob sich das Fahrzeug zum Zeitpunkt der Zulassung in einwandfreiem technischem Zustand befindet. Schließlich wird das Kraftfahrzeug zugelassen, wodurch der Betrieb im Straßenverkehr genehmigt wird sowie die Identifizierung des betreffenden Kraftfahrzeugs und die Zuteilung eines amtlichen Kennzeichens vorgenommen werden.

Der Gerichtshof hat sich auch mit der Weigerung befasst, ein Fahrzeug zuzulassen, dessen Lenkanlage, einschließlich der Einbauposition des Lenkrads, auf der rechten Seite angebracht war. In den Rechtssachen C-61/12 und C-639/11 stellte er fest, dass eine solche Regelung eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung darstelle, soweit sie bewirke, dass der Zugang zum Markt für Fahrzeuge mit rechtsseitiger Lenkanlage, die in einem anderen Mitgliedstaat rechtmäßig hergestellt und in Verkehr gebracht worden sind, behindert wird. Nach Auffassung des Gerichtshofs ist eine solche Anforderung nicht erforderlich, um das Ziel der Verkehrssicherheit zu erreichen. (127)

4.6. Werbebeschränkungen

Die Werbung spielt eine entscheidende Rolle für den Markteintritt, insbesondere wenn es um Erzeugnisse geht, die in einem anderen Mitgliedstaat rechtmäßig in Verkehr gebracht worden sind. Die wichtige Rolle, die die Werbung beim Zugang eines Erzeugnisses aus einem Mitgliedstaat zu einem neuen Markt in einem anderen Mitgliedstaat spielt, haben auch die Generalanwälte (128) und der Gerichtshof (129) anerkannt. Das Ziel und die Wirkung von Werbung bestehen u. a. darin, die Verbraucher zum Markenwechsel oder zum Kauf neuer Erzeugnisse zu bewegen.

Vor dem Urteil in der Rechtssache Keck (siehe Abschnitt 3.4.2.2) hatte der Gerichtshof häufig befunden, dass nationale Maßnahmen zur Beschränkung der Werbung in den Anwendungsbereich von Artikel 34 AEUV fielen. Um einen solchen Fall handelte es sich in der Rechtssache Oosthoek betreffend das Verbot des Anbietens von Zugaben als Mittel zur Absatzförderung. Der Gerichtshof vertrat diesbezüglich folgende Auffassung: „Eine Regelung, die bestimmte Formen der Werbung und bestimmte Methoden der Absatzförderung beschränkt oder verbietet, kann — obwohl sie die Einfuhren nicht unmittelbar regelt — geeignet sein, das Einfuhrvolumen zu beschränken, weil sie die Absatzmöglichkeiten für die eingeführten Erzeugnisse beeinträchtigt“. (130) Es scheint jedoch, als habe der Gerichtshof seit dem Urteil in der Rechtssache Keck in manchen Fällen einen anderen Ansatz verfolgt (der Werbebeschränkungen als Verkaufsmodalitäten behandelt). Dennoch werden werbungsbezogene Maßnahmen, die auf den ersten Blick zur Kategorie der Verkaufsmodalitäten gehören, wie Vorschriften zu Erzeugnissen behandelt, wenn sich erweist, dass sie sich auf die Anforderungen auswirken, die die Waren erfüllen müssen. (131)

Der Gerichtshof verfolgt also heute eher den Ansatz, dass Beschränkungen für Werbung und Verkaufsförderung als Verkaufsmodalitäten anzusehen sind und, sofern sie nicht diskriminierend sind, nicht in den Anwendungsbereich von Artikel 34 AEUV fallen. (132) Ist die betreffende Maßnahme jedoch diskriminierend, greift Artikel 34 AEUV. Nationale Maßnahmen zur Beschränkung von Werbung, die den Absatz von Waren aus anderen Mitgliedstaaten gegenüber dem Absatz inländischer Waren erschweren, können daher eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung darstellen. Der Gerichtshof hat darüber hinaus beispielsweise die Auffassung vertreten, dass ein „absolutes Verbot der auf die Merkmale eines Erzeugnisses gestützten Werbung“ (133) den Marktzugang für Erzeugnisse aus anderen Mitgliedstaaten stärker behindern könne als für inländische Erzeugnisse, mit denen die Verbraucher vertrauter sind. (134)

Wie oben erläutert, scheint der Gerichtshof den Umfang der Beschränkung an das Kriterium der Diskriminierung zu knüpfen. Mit anderen Worten heißt dies, dass im Fall eines vollständigen Verbots davon ausgegangen wird, dass dieses stärkere Auswirkungen auf eingeführte Erzeugnisse haben (135) und dass eine teilweise Beschränkung sich auf inländische und eingeführte Erzeugnisse gleichermaßen auswirken kann. (136) In den Rechtssachen Dior (137) und Gourmet (138) war der Gerichtshof allerdings der Ansicht, Werbeverbote würden Einfuhren nicht zwangsläufig stärker beeinträchtigen als inländische Waren.

Der Gerichtshof hat darüber hinaus betont, dass Beschränkungen der Internet-Werbung den Absatz von inländischen Waren, in diesem Fall von inländischen Arzneimitteln, nicht in der gleichen Weise beeinträchtige wie den Absatz von Arzneimitteln aus anderen Mitgliedstaaten (Rechtssache C-322/01 Deutscher Apothekerverband). Daher können sie daher eine Verletzung von Artikel 34 AEUV darstellen.

4.7. Technische Vorschriften mit Anforderungen an die Aufmachung von Waren (Gewicht, Zusammensetzung, Aufmachung, Kennzeichnung, Form, Abmessungen, Verpackung)

Erfordernisse, die eingeführte Erzeugnisse im Hinblick auf Form, Abmessungen, Gewicht, Zusammensetzung, Präsentation, Identifizierung oder Aufmachung erfüllen müssen, können einen Hersteller oder Importeur zwingen, die betreffenden Erzeugnisse den geltenden Vorschriften des Mitgliedstaats, in dem sie in den Verkehr gebracht werden, beispielsweise durch ihre Umetikettierung anzupassen. (139) In seinem Urteil in der Rechtssache 27/80 Fietje (140) sah der Gerichtshof es als eine durch Artikel 34 AEUV verbotene Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung an, wenn ein Mitgliedstaat eine Vorschrift, die den Verkauf bestimmter alkoholischer Getränke unter einer anderen als der durch die nationalen Rechtsvorschriften vorgeschriebenen Bezeichnung verbietet, in der Weise auch auf die aus anderen Mitgliedstaaten eingeführten Getränke anwendet, dass das Etikett geändert werden muss, mit dem das eingeführte Getränk im Ausfuhrmitgliedstaat rechtmäßig in Verkehr gebracht wird.

Da Anforderungen an die Aufmachung von Waren in direktem Zusammenhang mit dem Erzeugnis selbst stehen, werden sie nicht als Verkaufsmodalitäten angesehen. Vielmehr gelten sie als Maßnahmen gleicher Wirkung im Sinne des Artikels 34 AEUV. (141)

Folgende Maßnahmen wurden beispielsweise als Verstoß gegen Artikel 34 AEUV eingestuft:

— Ein striktes Erfordernis, dass nicht harmonisierte Bauprodukte mit einer CE-Kennzeichnung versehen werden müssen (142)

— Das Erfordernis, Margarine nur in würfelförmiger Verpackung in den Verkehr zu bringen, um sie von Butter unterscheiden zu können (143)

— Das Verbot eines Mitgliedstaats, Edelmetallarbeiten ohne den vorgeschriebenen (amtlichen) Prägestempel in den Verkehr zu bringen (144)

— Das Verbot des Inverkehrbringens von über Versandhandel und Online-Verkäufe vertriebenen Videos und DVDs, die keine Angabe über die Altersfreigabe tragen, die auf einer Einstufungsentscheidung durch die zuständigen Stellen des Einfuhrmitgliedstaats beruht (145)

4.8. Herkunftsangaben, Gütezeichen, Anreize zum Kauf inländischer Erzeugnisse

Nationale Vorschriften, die die Angabe der Herkunft des Erzeugnisses auf dem Erzeugnis oder seinem Etikett vorschreiben, stellen eine Maßnahme gleicher Wirkung dar, die gegen Artikel 34 AEUV verstößt.

Der Gerichtshof hat entschieden, dass nationale Vorschriften über eine obligatorische Angabe des Ursprungs die Verbraucher dazu anregen können, inländische Erzeugnisse zum Nachteil gleichwertiger Erzeugnisse aus anderen Mitgliedstaaten zu kaufen. (146) Nach Ansicht des Gerichtshofs führen solche Vorschriften dazu, dass der Absatz ähnlicher Waren, die in einem anderen Mitgliedstaat erzeugt wurden, erschwert wird, wodurch die gegenseitige wirtschaftliche Durchdringung in der Europäischen Union verlangsamt wird, indem sie den Verkauf von Waren, die aufgrund einer Arbeitsteilung zwischen Mitgliedstaaten erzeugt wurden, behindern. (147) Der Gerichtshof hob auch hervor, dass es im wirtschaftlichen Interesse eines Wirtschaftsbeteiligten liegen kann, die Herkunft seiner Waren anzugeben, ohne dazu verpflichtet zu sein. In diesem Fall können Verbraucher gegen falsche oder irreführende Herkunftsbezeichnungen durch ein Verbot solcher Verhaltensweisen geschützt werden. (148)

Der Gerichtshof vertrat ebenso die Auffassung, dass im nationalen Recht verankerte Gütezeichen mit Bezug auf die Herkunft des Erzeugnisses ähnliche Auswirkungen haben können. Auch der Umstand, dass ein bestimmtes Gütezeichen fakultativ sei, nehme diesem nicht den Charakter eines Handelshemmnisses, da seine Verwendung den Absatz der fraglichen Erzeugnisse gegenüber den Erzeugnissen, die davon nicht profitieren, begünstige oder begünstigen könne. (149)

Der Gerichtshof befand, dass die Mitgliedstaaten befugt seien, für in ihrem Hoheitsgebiet vermarktete landwirtschaftliche Erzeugnisse Qualitätsregelungen festzulegen und die Verwendung von Qualitätsbezeichnungen von der Einhaltung dieser Regelungen abhängig zu machen. Diese Regelungen und Bezeichnungen könnten jedoch nicht an die Auflage geknüpft werden, dass das Verfahren zur Herstellung der fraglichen Erzeugnisse im Inland stattfinde, sondern nur an das Vorliegen der objektiven inneren Merkmale, die den Erzeugnissen die gesetzlich vorgeschriebene Qualität verleihen. (150) Solche Regelungen müssen daher für jeden Erzeuger in der Union und für jeden sonstigen potenziellen Wirtschaftsbeteiligten der Union, dessen Erzeugnisse die Anforderungen erfüllen, zugänglich sein. Auflagen, die den Zugang zu diesem Zeichen für Erzeugnisse aus anderen Mitgliedstaaten behindern, sollten vermieden werden, da sie den Vertrieb von Erzeugnissen inländischen Ursprungs — zum Nachteil eingeführter Erzeugnisse — erleichtern können. (151)

Der Gerichtshof akzeptierte in nationalem Recht verankerte Qualitätsregelungen, wenn sie die Einfuhr von Erzeugnissen aus anderen Mitgliedstaaten unter den Bezeichnungen, die sie trügen, gestatteten, selbst dann, wenn diese den nach den nationalen Rechtsvorschriften vorgesehenen Bezeichnungen ähnlich, vergleichbar oder gleich seien. (152)

Eine von den Behörden eines Mitgliedstaats durchgeführte Werbekampagne, die auf Güte- oder/und Herkunftszeichen abzielt, stellt ebenfalls eine Maßnahme gleicher Wirkung nach Artikel 34 AEUV dar. Der bekannteste Fall eines solchen Anreizes zum Kauf inländischer Erzeugnisse war die Rechtssache Buy Irish (153), die eine groß angelegte Kampagne betraf, in der für den Kauf inländischer Waren geworben wurde. Der Gerichtshof vertrat auch die Auffassung, dass eine Regelung, die auf die Förderung des Absatzes von Erzeugnissen abzielt, die in einem bestimmten Land oder in einer bestimmten Region hergestellt wurden, Verbraucher dazu veranlassen kann, anstelle eingeführter Erzeugnisse solche Erzeugnisse zu kaufen. (154)

4.9. Beschränkungen des Fernabsatzes (Verkauf über das Internet, Versandhandel usw.)

Durch den Fortschritt der Informations- und Kommunikationstechnologien werden Waren auf dem Binnenmarkt in zunehmendem Ausmaß über das Internet verkauft. Daher nahm die Zahl der vor den Gerichtshof gebrachten Rechtssachen zu, die Internetgeschäfte zum Gegenstand haben, bei denen Waren aus einem Mitgliedstaat in einen anderen geliefert wurden.

Die dem Gerichtshof in der Rechtssache DocMorris (155) zur Vorabentscheidung vorgelegten Fragen gingen auf ein nationales Verfahren zurück, das den Verkauf von Humanarzneimitteln über das Internet in einen anderen Mitgliedstaat als denjenigen, in dem DocMorris ansässig war, betraf. Nach deutschem Recht war damals der Versandhandel mit Arzneimitteln, die nur durch Apotheken abgegeben werden durften, verboten.

Die erste Frage des vorlegenden Gerichts war, ob ein Verstoß gegen Artikel 34 AEUV vorliege, wenn die gewerbsmäßige Einfuhr von zugelassenen Arzneimitteln, die in dem betreffenden Mitgliedstaat ausschließlich in Apotheken verkauft werden dürfen, über in anderen Mitgliedstaaten zugelassene Apotheken im Wege des Versandhandels aufgrund individueller, über das Internet aufgegebener Bestellungen untersagt ist.

Der Gerichtshof sah diese nationale Beschränkung zunächst als Verkaufsmodalität an, die jedoch einen Verstoß gegen Artikel 34 darstellen könne, wenn sie diskriminierend sei. In Einklang mit der Rechtssache De Agostini (Bedeutung der Werbung für den Verkauf des betreffenden Erzeugnisses) (156) hob der Gerichtshof zunächst die Bedeutung des Internets für den Verkauf eines Erzeugnisses hervor. Danach erklärte er, dass solch ein generelles Verbot Apotheken, die außerhalb Deutschlands ansässig seien, stärker beeinträchtige als Apotheken in Deutschland. Die Maßnahme stellte somit einen Verstoß gegen Artikel 34 AEUV dar.

Der Gerichtshof vertrat konkret die Auffassung, dass für nicht in Deutschland ansässige Apotheken das Internet ein wichtigeres Mittel darstellen könne, um „unmittelbaren Zugang“ zum deutschen Markt zu erlangen. (157) Der Gerichtshof erklärte, ein Verbot, das sich auf außerhalb Deutschlands ansässige Apotheken stärker auswirke, könne geeignet sein, den Marktzugang für Waren aus anderen Mitgliedstaaten stärker zu behindern als für inländische Erzeugnisse.

In der Rechtssache Ker-Optika (158), die eine nationale Regelung betraf, die den Verkauf von Kontaktlinsen ausschließlich in Fachgeschäften für medizinische Hilfsmittel zuließ, bestätigte der Gerichtshof, dass die nationale Maßnahme aufgrund des Verbots des Online-Verkaufs und des Verbots der späteren Kontaktlinsenlieferungen an Kunden gegen die Richtlinie 2000/31/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (159) und die Artikel 34 bis 36 AEUV verstieß.

Das aktuellere Urteil in der Rechtssache Visnapuu bezog sich auf das finnische Alkoholgesetz, wonach ein in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassener Verkäufer eine besondere Einzelhandelsgenehmigung benötigt, um alkoholische Getränke zum Zwecke des Einzelhandelsverkaufs dieser Getränke an in Finnland ansässige Verbraucher einzuführen. Der Gerichtshof stellte fest, dass das Erfordernis einer Einzelhandelsgenehmigung für die Einfuhr alkoholischer Getränke in anderen Mitgliedstaaten niedergelassene Händler daran hindere, alkoholische Getränke frei nach Finnland einzuführen, und somit eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung im Sinne des Artikels 34 AEUV darstelle. Darüber hinaus stellte er jedoch fest, dass die Artikel 34 AEUV und 36 AEUV einer solchen Regelung nicht entgegenstehen, sofern diese geeignet sei, die Erreichung des Ziels des Schutzes der Gesundheit und der öffentlichen Ordnung sicherzustellen. (160)

4.10. Pfandpflichten

Pfand- und Rücknahmesysteme, insbesondere im Getränkesektor, haben in den vergangenen Jahrzehnten im Hinblick auf das Umweltrecht und die Binnenmarktregeln für Diskussionen gesorgt. Solche Systeme machen es Wirtschaftsbeteiligten, die in mehreren Ländern tätig sind, oftmals schwer, das gleiche Erzeugnis in der gleichen Verpackung in verschiedenen Ländern zu vertreiben. Die Hersteller und Importeure müssen stattdessen die Verpackung an die Erfordernisse der einzelnen Mitgliedstaaten anpassen, was in der Regel Mehrkosten verursacht. Der Effekt solcher Systeme, nämlich die Abschottung der Märkte, läuft der Idee eines wirklichen Binnenmarkts häufig zuwider. Nationale Anforderungen dieser Art werden deshalb als Handelshemmnis im Sinne des Artikels 34 AEUV angesehen. Allerdings können Pfandsysteme aus Gründen des Umweltschutzes gerechtfertigt sein.

In zwei Urteilen zur deutschen Pfandpflicht für Einwegverpackungen von Getränken bestätigte der Gerichtshof in den frühen 2000er-Jahren, dass die Mitgliedstaaten nach dem EU-Recht berechtigt sind, zwischen einem Pfand- und Rücknahmesystem, einem flächendeckenden Sammel- und Verwertungssystem für gebrauchte Verkaufsverpackungen und einer Kombination beider Systeme zu wählen. (161)

Heute sind Pfandsysteme zum Teil durch Harmonisierungsvorschriften abgedeckt, nämlich die Richtlinie 94/62/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Dezember 1994 über Verpackungen und Verpackungsabfälle (162). Doch auch 2020 gibt es kein unionsweites Pfandsystem. Wenn eine nationale Bestimmung nicht in den Anwendungsbereich der einschlägigen Richtlinien fällt, muss ihre Vereinbarkeit mit den Artikeln 34 bis 36 AEUV geprüft werden.

4.11. Kostenerstattungen und Paralleleinfuhren

Kostenerstattungen: Das EU-Recht berührt nicht die Befugnis der Mitgliedstaaten, ihre Systeme der sozialen Sicherheit auszugestalten. (163) Da dieser Bereich auf EU-Ebene nicht harmonisiert ist, legen die Mitgliedstaaten per Gesetz fest, unter welchen Umständen Sozialversicherungsleistungen gewährt werden. Solche Gesetze können sich aber auf die Möglichkeiten des Inverkehrbringens von Erzeugnissen und somit auf die Einfuhrmöglichkeiten auswirken. Daraus folgt, dass eine nationale Regelung über die Erstattung von Arzneimitteln deren Einfuhr beeinträchtigen kann.

Des Weiteren ist dem Urteil in der Rechtssache Duphar zu entnehmen, dass nationale Regelungen über die Erstattung von Arzneimitteln im Rahmen des nationalen Krankenversicherungssystems unter bestimmten Voraussetzungen mit Artikel 34 AEUV vereinbar sind. Die Auswahl der erstattungsfähigen und der auszuschließenden Arzneimittel darf keine Diskriminierung aufgrund des Ursprungs der Erzeugnisse begünstigen und muss auf objektiven und überprüfbaren Kriterien beruhen. Es muss auch möglich sein, die Liste der erstattungsfähigen Arzneimittel jederzeit zu ändern, wenn die Einhaltung der betreffenden Kriterien dies verlangt. Die „objektiven und überprüfbaren Kriterien“, auf die der Gerichtshof verweist, können beispielsweise darauf beruhen, dass auf dem Markt andere, billigere Erzeugnisse mit gleicher therapeutischer Wirkung erhältlich sind, dass die betreffenden Erzeugnisse ohne ärztliche Verordnung frei gehandelt werden oder dass Erzeugnisse aus Gründen arzneimitteltherapeutischer Art, die durch den Schutz der öffentlichen Gesundheit gerechtfertigt sind, von der Kostenerstattung ausgeschlossen werden.

Die Verfahrensregeln für nationale Entscheidungen über die Kostenerstattung sind in der Richtlinie 89/105/EWG des Rates betreffend die Transparenz von Maßnahmen zur Regelung der Preisfestsetzung bei Arzneimitteln für den menschlichen Gebrauch und ihre Einbeziehung in die staatlichen Krankenversicherungssysteme (164) niedergelegt.

In der Rechtssache Decker (165) befand der Gerichtshof, dass eine nationale Regelung, wonach die Kostenübernahme für medizinische Erzeugnisse von der vorherigen Genehmigung des Trägers des betreffenden Mitgliedstaats abhängig gemacht werde, wenn diese Erzeugnisse in einem anderen Mitgliedstaat erworben werden, eine Beschränkung des freien Warenverkehrs im Sinne des Artikels 34 AEUV darstelle. Da in diesem Fall die Regelung Sozialversicherte dazu veranlasst, diese Erzeugnisse im Inland und nicht in einem anderen Mitgliedstaat zu erwerben, sei sie geeignet, die Einfuhr von Erzeugnissen in andere Mitgliedstaaten zu hemmen.

Paralleleinfuhren: Parallelhandel mit Erzeugnissen ist im Binnenmarkt eine rechtmäßige Handelsform. Er ist insofern „parallel“, als er Erzeugnisse betrifft, die der Beschreibung nach mit den Erzeugnissen identisch sind, die über die Vertriebsnetze der Hersteller oder der Erstlieferanten in Verkehr gebracht werden, aber aus unterschiedlichen Chargen stammen, erfolgt jedoch außerhalb dieser Netze (bzw. oft neben diesen). Parallelhandel ist oftmals eine Folge von Preisunterschieden (z. B. bei Arzneimitteln (166) oder Pestiziden (167), wenn Mitgliedstaaten die Preise für auf ihren jeweiligen Märkten verkaufte Erzeugnisse festsetzen oder durch andere Mittel kontrollieren). Prinzipiell sorgt der Parallelhandel für einen gesunden Wettbewerb und für Preissenkungen für die Verbraucher; zudem ist er die unmittelbare Folge der Einführung des Binnenmarkts, der den freien Warenverkehr garantiert und die Abschottung der nationalen Märkte verhindert. (168)

Die Sicherheit und das erstmalige Inverkehrbringen von Arzneimitteln sind zwar durch EU-Rechtsvorschriften geregelt, die rechtlichen Grundsätze des Parallelhandels leiten sich aber aus den Urteilen des Gerichtshofs ab, die auf den Vertragsbestimmungen über den freien Warenverkehr basieren. (169)

Von Parallelimporteuren kann nicht verlangt werden, dass sie dieselben Anforderungen erfüllen, die für Wirtschaftsbeteiligte gelten, die zum ersten Mal eine Genehmigung für das Inverkehrbringen beantragen, sofern der Schutz der menschlichen Gesundheit nicht gefährdet wird. (170) Wenn die zuständigen Behörden des Bestimmungsmitgliedstaats als Ergebnis des erstmaligen Inverkehrbringens eines Erzeugnisses in diesem Mitgliedstaat bereits über die erforderlichen Informationen im Hinblick auf den Schutz der öffentlichen Gesundheit verfügen, ist für ein parallel eingeführtes Erzeugnis eine Genehmigung erforderlich, die nach einem „vereinfachten“ Verfahren (verglichen mit dem Verfahren der Genehmigung des erstmaligen Inverkehrbringens des Erzeugnisses) erteilt wird, vorausgesetzt:

— das Inverkehrbringen des eingeführten Erzeugnisses wurde im Herkunftsmitgliedstaat genehmigt, und zwar ungeachtet des Ablaufs dieser Genehmigung, insbesondere wenn die Referenzgenehmigung aus anderen Gründen als dem Schutz der öffentlichen Gesundheit abläuft, d. h. ausschließlich auf Wunsch des Inhabers der Referenzgenehmigung (171), und

— das eingeführte Erzeugnis ist weitgehend identisch mit dem Erzeugnis, dessen Inverkehrbringen im Bestimmungsmitgliedstaat bereits genehmigt wurde, was bedeutet, dass die beiden Erzeugnisse nicht in allen Punkten übereinstimmen müssen, zumindest jedoch nach der gleichen Formel und unter Verwendung des gleichen Wirkstoffs hergestellt worden und überdies die gleichen therapeutischen Wirkungen haben müssen. (172) Die Ablehnung einer Genehmigung für das Inverkehrbringen kann daher nicht mit dem Schutz der öffentlichen Gesundheit gerechtfertigt werden, wenn sie allein darauf beruht, dass die beiden Arzneimittel nicht denselben Ursprung haben. (173)

Darüber hinaus können nationale Behörden die Erteilung einer Paralleleinfuhrlizenz nicht allein aus Gründen verweigern, die mit dem Fehlen von Unterlagen in Bezug auf das parallel einzuführende Arzneimittel zusammenhängen, wenn sie über legislative und administrative Mittel verfügen, um sich die betreffenden Unterlagen zu verschaffen. (174) Ebenso wenig können sie im Falle von Tierarzneimitteln denjenigen eine Paralleleinfuhrlizenz verweigern, die eine Einfuhr zwecks Verwendung in ihrem eigenen Viehzuchtbetrieb wünschen. (175)

Zudem ist zwischen Parallelhandel und Wiedereinfuhr zu unterscheiden. So bedeutet Wiedereinfuhr im Fall von Arzneimitteln beispielsweise, dass Arzneimittel in einen Mitgliedstaat, in dem sie zugelassen sind, eingeführt werden, nachdem sie eine Apotheke in einem anderen Mitgliedstaat bei einem Großhändler im Einfuhrmitgliedstaat erworben hat. In dieser Hinsicht vertrat der Gerichtshof die Auffassung, dass ein in einem Mitgliedstaat hergestelltes Erzeugnis, das ausgeführt und anschließend in diesen Staat wieder eingeführt wird, ebenso ein eingeführtes Erzeugnis wie ein in einem anderen Mitgliedstaat hergestelltes Erzeugnis darstellt. (176) Der Gerichtshof wies jedoch darauf hin, dass dies nicht gilt, wenn die betreffenden Erzeugnisse allein zum Zweck ihrer Wiedereinfuhr ausgeführt worden sind, um eine gesetzliche Regelung wie die im Ausgangsfall fragliche zu umgehen. (177)

4.12. Verpflichtung zur Verwendung der Landessprache

Sprachliche Anforderungen in nicht harmonisierten Bereichen können ebenfalls eine Beschränkung des Intra-EU-Handels darstellen, wenn sie zu einer zusätzlichen Belastung für Erzeugnisse aus anderen Mitgliedstaaten führen. Sie können daher nach Artikel 34 AEUV verboten werden, wenn Erzeugnisse aus anderen Mitgliedstaaten umetikettiert werden müssen, weil dadurch zusätzliche Kosten entstehen. (178) In manchen Fällen kann es allerdings erforderlich sein, die Landessprache zu verwenden, um sicherzustellen, dass die Verbraucher die Informationen zu dem betreffenden Erzeugnis verstehen. (179)

In seinem Urteil in der Rechtssache Yannick Geffroy (180) vertrat der Gerichtshof die Auffassung, dass Artikel 34 AEUV dahin gehend ausgelegt werden muss, dass er „einer nationalen Regelung ... [entgegensteht], die die Verwendung einer bestimmten Sprache für die Etikettierung von Lebensmitteln vorschreibt, ohne die Möglichkeit vorzusehen, eine andere für den Käufer leicht verständliche Sprache zu verwenden oder die Unterrichtung des Käufers durch andere Maßnahmen zu gewährleisten“.

Hinsichtlich der Festlegung der für den Verbraucher leicht verständlichen Sprache erklärte der Gerichtshof in der Rechtssache Piageme (181),