Sonderbericht Nr. 12/2001

über einige strukturpolitische Beschäftigungsmaßnahmen: Beschäftigungswirkung der EFRE-Zuschüsse und Maßnahmen des ESF zur Bekämpfung der Langzeitarbeitslosigkeit, zusammen mit den Antworten der Kommission

(vorgelegt gemäß Artikel 248 Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags)

(2001/C 334/01)

INHALT

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ABKÜRZUNGEN

GFK Gemeinschaftliches Förderkonzept

EPPD Einheitliches Programmplanungsdokument

EBPL Europäische beschäftigungspolitische Leitlinien

FDPMI Fonds de développement pour la petite et moyenne industrie (Entwicklungsfonds für die Klein- und mittelständische Industrie) (Frankreich)

EFRE Europäischer Fonds für regionale Entwicklung

ESF Europäischer Sozialfonds

FSI Fonds spécial d'implantation (Sonderfonds für die Unternehmensansiedlung) (Frankreich)

GBB Gemeinsamer Beschäftigungsbericht

MEANS Méthodes d'évaluation des actions de nature structurelle (Bewertungsmethoden für strukturpolitische Maßnahmen)

MSIF Merseyside Special Investment Fund (Sonderinvestitionsfonds für Merseyside) (Vereinigtes Königreich)

NAP Nationaler Aktionsplan für Beschäftigung

REP Regionalentwicklungsplan

KMU Klein- und mittelständische Unternehmen

OP Operationelles Programm

RIME Regime de Incentivo às Micro-Empresas (Fördermaßnahme für Kleinstunternehmen) (Portugal)

ZUSAMMENFASSUNG

I. Die Anhebung des Beschäftigungsniveaus ist ein zentrales Ziel der Europäischen Union. Der Hof analysierte die Rolle des Europäischen Sozialfonds (ESF) und des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) im Rahmen der europäischen Beschäftigungsstrategie. Darüber hinaus prüfte er, inwieweit der Beschäftigungsaspekt bei der Entwicklung von Bewertungsmethoden und bei der Umsetzung der Maßnahmen im Programmplanungszeitraum 1994 - 1999 berücksichtigt wurde, und zwar speziell bei den aus dem EFRE kofinanzierten Beihilfen für produktive Investitionen. Außerdem erstreckte sich die Prüfung des Hofes auf die Durchführung der Gemeinschaftsmaßnahmen zugunsten Langzeitarbeitsloser, die im Rahmen der Ziele 1 und 3 größtenteils aus dem ESF kofinanziert werden.

II. Bei seiner Prüfung stellte der Hof Ungereimtheiten zwischen der Beschäftigungsstrategie und den aus dem ESF und dem EFRE kofinanzierten Maßnahmen fest:

- Seit der Einführung der europäischen Beschäftigungsstrategie im Jahr 1997 stimmt der Zeitplan für die Programmplanung des ESF nicht mit dem Zeitplan für die Beschlussfassung im Rahmen der Beschäftigungsstrategie überein.

- Die Beschäftigungsstrategie ist in erster Linie auf Maßnahmen zur Verhütung der Arbeitslosigkeit ausgerichtet und berücksichtigt zu wenig die zur Bewältigung des Problems der Langzeitarbeitslosigkeit und der Dauerarbeitslosigkeit notwendigen Abhilfemaßnahmen.

- In den jährlich vom Rat ausgearbeiteten beschäftigungspolitischen Leitlinien wird der EFRE nicht ausdrücklich erwähnt, obgleich die Beschäftigungswirkung dieses Instruments durchaus beachtlich ist. Gleiches gilt mit wenigen Ausnahmen für die von den Mitgliedstaaten vorgelegten nationalen Aktionspläne (NAP) für Beschäftigung und die gemeinsamen Beschäftigungsberichte. Wegen der Außerachtlassung des EFRE im Gegensatz zum ESF bleiben einige Synergiemöglichkeiten ungenutzt.

- Es wurde ein Mangel an Koordination zwischen den aus dem EFRE und den aus dem ESF kofinanzierten Maßnahmen festgestellt, der insbesondere zum einen auf die unterschiedlichen rechtlichen Rahmenbedingungen, Organisationsstrukturen, Antrags- und Bewilligungsverfahren für die Zuschüsse und Zeitpläne für die Programmplanung und zum anderen auf die Vielzahl der Beteiligten zurückzuführen ist.

III. Die auf der Grundlage recht vager beschäftigungsbezogener Anweisungen der Kommission erstellten Regionalentwicklungspläne (REP), gemeinschaftlichen Förderkonzepte (GFK), einheitlichen Programmplanungsdokumente (EPPD) und operationellen Programme (OP) weisen mehrere Unzulänglichkeiten auf. Bei denjenigen, die sich auf die Ziele 1 und 3 beziehen, ist die Formulierung der Zielsetzungen, sei es in allgemeiner Hinsicht oder im Hinblick auf quantitative Zielgrößen, häufig unpräzise und umfasst nicht alle Bestandteile (Zahl der geschaffenen/erhaltenen Arbeitsplätze, befristete/Dauerarbeitsplätze, Beschäftigungsdauer, genaue Angaben zu spezifischen Zielgruppen usw.). Bezüglich der EPPD zu Ziel 2 für den Zeitraum 1997 - 1999 war eine gewisse Verbesserung gegenüber dem vorangegangenen Programmplanungszeitraum zu verzeichnen. Als Ausnahme enthalten die aus dem EFRE finanzierten Maßnahmen zur Förderung produktiver Investitionen spezifische Ziele hinsichtlich der Schaffung von Arbeitsplätzen. Die Maßnahmen zur Unterstützung von Infrastrukturmaßnahmen und zur Förderung der Entwicklung des endogenen Potenzials sowie die Zuschüsse zur Entwicklung der Humanressourcen, auf die zusammen beinahe 75 % der bereitgestellten Mittel entfallen, werden dagegen bewilligt, ohne dass in den GFK/EPPD/OP quantitative Ziele festgelegt sind.

IV. Bei den Halbzeitbewertungen traten Schwierigkeiten sowohl methodischer (Heterogenität der verwendeten Konzepte und Fehlen klarer Definitionen) als auch praktischer (insbesondere Fehlen oder mangelnde Zuverlässigkeit der erforderlichen Angaben) Art zutage; außerdem war es schwierig, in Fällen, in denen eine Zusammenfassung angezeigt gewesen wäre, die Ergebnisse zusammenzufassen. Insbesondere für Langzeitarbeitslose wurde in diesen Berichten ein gezielterer Ansatz empfohlen. Es besteht die Gefahr, dass bei den Ex-post-Bewertungen die gleichen Schwierigkeiten auftreten wie bei den Halbzeitbewertungen.

V. Entgegen den Leitlinien der Kommission (siehe Ziffer 31) lagen den vorgenommenen Programmänderungen im Bereich der aus dem EFRE kofinanzierten Maßnahmen nur in Ausnahmefällen Analysen hinsichtlich der Beschäftigungswirkung zugrunde.

VI. Die seit 1996 von der Kommission ergriffenen Initiativen, insbesondere die systematische Anwendung der MEANS-Methode(1), sowie die Einführung der in der Arbeitsunterlage der Kommission für den neuen Programmplanungszeitraum 2000 - 2006 vorgeschlagenen Konzepte dürften allerdings eine deutliche Verbesserung der Situation bewirken.

VII. Zu den Beihilfen für produktive Investitionen war Folgendes festzustellen:

a) In einigen Zuwendungsbescheiden wird nicht deutlich auf die Verpflichtung zur Berücksichtigung des Beschäftigungsaspekts hingewiesen, und diesem Aspekt wird nicht unbedingt der Stellenwert eingeräumt, der ihm im Entscheidungsprozess über die Kofinanzierung zukommen sollte.

b) Bei den Sanktionen im Fall der Nichterfuellung der Beschäftigungsauflagen gibt es Ausnahmen, die angesichts ihrer unpräzisen Formulierung eine kohärente Anwendung der Vorschriften vereiteln.

c) Die von den Mitgliedstaaten im Hinblick auf die Erhöhung der Nettobeschäftigungswirkung unternommenen Anstrengungen und angewandten Mechanismen zur Vermeidung von Mitnahme- und Verdrängungseffekten gestalten sich sehr unterschiedlich.

d) Wenngleich in den meisten der im Rahmen der geprüften EPPD/OP und Beihilferegelungen festgelegten Bestimmungen keine Unterstützung für in Schwierigkeiten befindliche Unternehmen zur Rettung von Arbeitsplätzen vorgesehen ist oder diesbezügliche Präzisierungen enthalten sind, haben die Prüfungen des Hofes gezeigt, dass der "defensive" Aspekt der Interventionen trotz allem sehr bedeutsam ist.

e) Die Informationen aus der Begleitung der beschäftigungsbezogenen Interventionen werden häufig unsachgemäß (insbesondere fehlerhaft oder unvollständig und ohne Definition der verwendeten Begriffe) erfasst, unzulänglich ausgewertet und zwischen den Regionen nicht vereinheitlicht. Auch die Angaben zu den Beschäftigungseffekten sind häufig unbefriedigend, da anhand der Begleitmechanismen die notwendigen Informationen noch nicht geliefert werden können.

f) Die Untersuchung der Begleitsysteme hat gezeigt, dass die Zahl der mithilfe kofinanzierter Vorhaben geschaffenen oder erhaltenen Arbeitsplätze nur selten systematisch und global überwacht wird. Die Datenbanken enthalten recht häufig nur Angaben zu den geschätzten Arbeitsplätzen.

g) Häufig enthalten die Datenbanken überhaupt keine Zahlen oder aber unzulänglich analysierte Zahlen über gerettete Arbeitsplätze, bzw. es wird nicht zwischen neu geschaffenen und erhaltenen Arbeitsplätzen differenziert.

h) Die Bewertung der Beschäftigungswirkung des EFRE ist kompliziert und wird womöglich sogar dadurch verzerrt, dass bei Kofinanzierung einer nationalen Beihilferegelung die nationalen Behörden entweder die Kofinanzierung für ein förderfähiges Vorhaben beantragen oder dieses vollständig aus nationalen Mitteln finanzieren können. Außerdem ermöglichen die Vorschriften für die Strukturfonds die Ersetzung problematischer Maßnahmen/Vorhaben durch andere Interventionen, um die Mittelausschöpfung zu gewährleisten.

i) Während mehrere Mitgliedstaaten Obergrenzen für Beihilfen je Arbeitsplatz festgelegt haben, ist dies in anderen Mitgliedstaaten nicht der Fall. Zudem variieren die festgelegten Obergrenzen je Arbeitsplatz stark (von 4882 Euro in Form eines Darlehens bis zu 511292 Euro in Form eines Zuschusses).

j) Die Dauer der Überwachungszeiträume zur Verhinderung, dass die Arbeitsplätze nach vollständiger Auszahlung der Beihilfe wieder gestrichen werden, variiert zwischen den einzelnen Beihilferegelungen erheblich, denn diesbezüglich wurde in keiner Rechtsvorschrift etwas festgelegt. Die neue Rahmenverordnung für die Strukturfonds(2) und die Leitlinien für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung(3) sehen vor, dass die Gewährung dieser Beihilfen von der Aufrechterhaltung der Investition und der geschaffenen Arbeitsplätze während eines Mindestzeitraums von fünf Jahren in dem betreffenden Fördergebiet abhängig gemacht wird. Es besteht jedoch insofern eine Unstimmigkeit zwischen der Verordnung und den Leitlinien, als für den Beginn dieses Zeitraums nicht derselbe Zeitpunkt zugrunde gelegt wird.

VIII. Was die ESF-Maßnahmen zur Bekämpfung der Langzeitarbeitslosigkeit betrifft, waren in den vergangenen Jahren zwar Verbesserungen hinsichtlich der Gesamtlage der Arbeitslosigkeit innerhalb der EU zu verzeichnen, doch die Langzeitarbeitslosigkeit ist diesem Trend nicht gefolgt.

a) Informationen über die Verwaltungs- und Kontrollsysteme für erfolgreiche Modell- und Demonstrationsvorhaben (Artikel 6 der Verordnung (EWG) Nr. 4255/88 des Rates in geänderter Fassung) wurden der Kommission und den Mitgliedstaaten nicht zur Verfügung gestellt; deshalb haben ähnliche Vorhaben nie in den Kernbereich des ESF Eingang gefunden.

b) Die Umsetzung der aus dem ESF kofinanzierten Maßnahmen zugunsten Langzeitarbeitsloser in den Mitgliedstaaten war durch das Fehlen einer klaren Definition der Zielgruppen und niedrige Priorität seitens der nationalen und regionalen Behörden sowie in den nationalen Rechts- und Verwaltungsvorschriften gekennzeichnet; dadurch entstanden Kosten aufgrund von Mitnahmeeffekten (siehe auch Ziffer VII bezüglich des EFRE) und Verzögerungen bei der Umsetzung.

IX. Der Hof spricht folgende Empfehlungen aus:

a) Die Kohärenz zwischen der Beschäftigungsstrategie einerseits und dem ESF und dem EFRE andererseits bedarf der Verbesserung.

b) Bei der Programmplanung sollten auf den verschiedenen Politik-, Programm- und Unterprogrammebenen kohärente Beschäftigungsziele festgelegt werden, um die Bewertung der Beschäftigungseffekte der Maßnahmen zu erleichtern.

c) Die Kommission sollte darauf achten, dass die Verpflichtung zur Berücksichtigung des Beschäftigungsaspekts im Kofinanzierungsprozess systematisch den ihr gebührenden Stellenwert erhält. Außerdem sollte sie die Notwendigkeit von Maßnahmen zur Verhinderung von Mitnahme- und Verdrängungseffekten berücksichtigen.

EINLEITUNG

Probleme im Zusammenhang mit der Beschäftigung und dem politischen Handeln

1. Seit fast 20 Jahren ist die durchschnittliche Arbeitslosenquote innerhalb der Europäischen Union (EU) praktisch nie unter die 8 %-Marke gesunken. Derzeit gibt es in der EU rund 14 Millionen Arbeitslose. Ferner ist das Beschäftigungsniveau bei einer Beschäftigungsquote von 62,1 %, bezogen auf die Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter, niedrig. Außerdem besteht innerhalb der EU ein erhebliches geografisches Ungleichgewicht bei der Verteilung von Arbeitslosigkeit und Beschäftigung. Die Arbeitslosenquoten variieren unter den Mitgliedstaaten zwischen 2 und 13,9 %, was einem Verhältnis von 1: 7 entspricht, und unter den Regionen zwischen 2,1 und 28,7 %, was einem Verhältnis von 1: 14 entspricht. Die Beschäftigungsquote in den einzelnen Mitgliedstaaten liegt zwischen 52,3 und 76,5 % (siehe Tabellen 1 und 2). In zahlreichen südlichen und peripher gelegenen Regionen sowie in vielen ehemaligen Industriegebieten der EU sind Beschäftigungsquoten von unter 50 % üblich.

2. Die Schwere der strukturellen Probleme im Beschäftigungsbereich hat dieses Thema zunehmend zu einem zentralen Anliegen werden lassen, und anlässlich der Gipfeltagung des Europäischen Rates in Essen (Dezember 1994) wurden erstmals gemeinsame Leitlinien zur Verbesserung der Beschäftigungslage entwickelt. Auf der Tagung des Europäischen Rates in Amsterdam (1997) war dann beschlossen worden, in den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft einen neuen, der Beschäftigung gewidmeten Titel aufzunehmen (siehe auch Ziffer 6).

Tabelle 1

Von Eurostat harmonisierte Angaben zur Arbeitslosigkeit in der Europäischen Union nach Mitgliedstaaten

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Quelle:

Eurostat.

Tabelle 2

Von Eurostat harmonisierte Angaben zur Beschäftigungsquote in der Europäischen Union nach Mitgliedstaaten

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Quelle:

Eurostat.

Prüfungsumfang

3. Die Prüfung des Hofes erstreckt sich auf zwei Aspekte der strukturpolitischen Maßnahmen zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit: die Beschäftigungswirkung des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) und die Maßnahmen des Europäischen Sozialfonds (ESF) zur Bekämpfung der Langzeitarbeitslosigkeit.

4. Im Bereich des EFRE prüfte der Hof dessen Rolle im Rahmen der europäischen Beschäftigungsstrategie. Ferner wurde die Berücksichtigung des Beschäftigungsaspekts bei der Programmplanung, Organisation, Begleitung, Kontrolle und Bewertung im Rahmen der Interventionsformen zu Ziel 1 für den Programmplanungszeitraum 1994 - 1999 beleuchtet. Ein Teil der Prüfung bezog sich auf den Stellenwert des Beschäftigungsaspekts bei der Umsetzung der Beihilferegelungen für produktive Investitionen. Die Prüfungen fanden bei den Kommissionsdienststellen sowie in neun Mitgliedstaaten (Belgien, Deutschland, Griechenland, Spanien, Frankreich, Irland, Italien, Portugal und Vereinigtes Königreich) statt. In den ausgewählten Mitgliedstaaten/Regionen wurden 92 Vorhaben betreffend Unternehmensbeihilfen, die unter 13 verschiedene Beihilferegelungen für den produktiven Sektor fielen, teils nach Aktenlage (38) und teils vor Ort (54) geprüft.

5. Darüber hinaus prüfte der Hof 25 ESF-Vorhaben in fünf Mitgliedstaaten (Belgien, Deutschland, Griechenland, Spanien und Italien), die der Bekämpfung der Langzeitarbeitslosigkeit dienten, um die Wirksamkeit der Umsetzung der in den nationalen Aktionsplänen (NAP) für Beschäftigung vorgesehenen Maßnahmen zu bewerten. Zusätzlich wurden die Verwaltungssysteme der Kommission (GD Beschäftigung) untersucht, wobei besonderes Augenmerk auf die Mitwirkung der Kommission in den Begleitausschüssen und auf die Bewertungsberichte gerichtet wurde. Ferner wurde eine Auswahl gemäß Artikel 6 der ESF-Verordnung kofinanzierter innovativer Vorhaben geprüft, um festzustellen, inwieweit sie zur Entwicklung neuer Ansätze bei der Planung von ESF-Maßnahmen im Bereich der Langzeitarbeitslosigkeit beitrugen.

GEMEINSCHAFTLICHE BESCHÄFTIGUNGSPOLITIK

Europäische Beschäftigungsstrategie

6. Im Vertrag von Amsterdam wurde die Beschäftigung als eine bedeutende Herausforderung im europäischen Einigungsprozess definiert, indem sie als vorrangigste Aufgabe für alle Mitgliedstaaten der Europäischen Union anerkannt wurde. Danach sollte die Förderung der Beschäftigung eine Angelegenheit von gemeinsamem Interesse werden und bei der Festlegung und Durchführung aller Politiken und Maßnahmen auf nationaler und EU-Ebene berücksichtigt werden (Artikel 126 und 127 des EG-Vertrags).

7. Auf dem Sondergipfel des Europäischen Rates zum Thema Beschäftigung am 20. und 21. November 1997 in Luxemburg wurden die Grundsätze und Leitlinien der neuen europäischen Beschäftigungspolitik für die kommenden Jahre festgelegt. U. a. wurden die auf vier Säulen(4) ruhende europäische Beschäftigungsstrategie und 19 europäische beschäftigungspolitische Leitlinien (EBPL) verabschiedet. Dabei wurde der Grundsatz der Koordinierung der Beschäftigungspolitiken der Mitgliedstaaten im Hinblick auf die jährliche Umsetzung der EBPL (Artikel 128 des EG-Vertrags) festgelegt. Der auf dieser Gipfeltagung eingeleitete neue Koordinierungsansatz wird als "Luxemburg-Prozess" bezeichnet.

8. Bezüglich der Langzeitarbeitslosigkeit beschloss der Europäische Rat von Nizza im Dezember 2000 im Rahmen der Europäischen Sozialcharta über die "Bekämpfung der Langzeitarbeitslosigkeit durch Entwicklung aktiver Verhütungs- und Wiedereingliederungsstrategien, die auf der frühzeitigen Ermittlung der individuellen Bedürfnisse und auf der Verbesserung der Beschäftigungsfähigkeit aufbauen", und über die "Unterstützung der lokalen und der regionalen Dimensionen der Beschäftigungsstrategie in diesem Rahmen"(5).

9. Die wichtigsten Dokumente bei der Umsetzung dieses Prozesses sind

a) die nationalen Aktionspläne (NAP) für Beschäftigung,

b) der jährliche Bewertungsbericht über die Umsetzung der nationalen Aktionspläne und

c) der gemeinsame Beschäftigungsbericht (GBB).

Die nationalen Aktionspläne für Beschäftigung werden von den einzelnen Mitgliedstaaten zur Umsetzung der vom Rat verabschiedeten Leitlinien ausgearbeitet. Jeder Mitgliedstaat erstellt einen jährlichen Bewertungsbericht über die Umsetzung seines nationalen Aktionsplans. Die Kommission erstellt auf der Grundlage der 15 nationalen Bewertungsberichte den gemeinsamen Beschäftigungsbericht zur Ermittlung des Stands der Umsetzung der europäischen Beschäftigungsstrategie. Dieser gemeinsame Beschäftigungsbericht, der die Empfehlungen der Kommission und des Rates zur Beschäftigungspolitik der einzelnen Mitgliedstaaten und zu vorzunehmenden Reformen enthält, wird jedes Jahr zur Ausarbeitung der europäischen beschäftigungspolitischen Leitlinien verwendet.

10. Zur Kohärenz zwischen der europäischen Beschäftigungsstrategie und dem EFRE sowie dem ESF siehe Ziffern 17 - 18 und 91 - 98.

Politik zur Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts und Beschäftigung

11. Die Politik zur Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts (Artikel 158 bis 162 des EG-Vertrags) wird im Wege der verschiedenen Strukturfonds-Ziele (Ziele 1 bis 6 für den Programmplanungszeitraum 1994 - 1999)(6) betrieben. Mit den in diesem Rahmen durchgeführten strukturpolitischen Maßnahmen sollen die Entwicklungsunterschiede zwischen den einzelnen Gebieten, insbesondere hinsichtlich Investitionen, Beschäftigung und Arbeitslosigkeit, gemindert und bestimmte sozioökonomische Zielgruppen integriert werden.

12. Es gibt vier Arten von Instrumenten:

- Förderung produktiver Investitionen insbesondere durch Kofinanzierung von Beihilferegelungen für Unternehmen, wobei die Beschäftigungswirkung eines der Kriterien für die Beihilfegewährung bildet;

- Unterstützung von Infrastrukturmaßnahmen;

- Förderung der Entwicklung des endogenen Potenzials durch Beihilfen für Dienstleistungen für Unternehmen (Betriebsführung, Marktstudien und -forschung usw.), Finanzierung von Technologietransfers, Verbesserung des Zugangs zu den Kapitalmärkten, Direktbeihilfen für Investitionen, falls es keine Beihilferegelung gibt, und Durchführung kleinerer Infrastrukturvorhaben;

- Beihilfen zur Entwicklung der Humanressourcen.

Der EFRE ist die Hauptfinanzierungsquelle für die ersten drei Instrumente und beteiligt sich am letzten. Im Zeitraum 1994 - 1999 wurden rund 25 % der Gesamtmittelausstattung des EFRE (80 Milliarden Euro) für produktive Investitionen aufgewandt. Der ESF fördert hauptsächlich die Entwicklung der Humanressourcen, wobei sich die Gesamtmittelausstattung für den Zeitraum 1994 - 1999 auf 49 Milliarden Euro belief.

13. Wenngleich die meisten Ziele der strukturpolitischen Interventionen direkt oder indirekt mit der Beschäftigung verknüpft sind, hängt die tatsächliche Beschäftigungswirkung weitgehend von der Intensität und der Kombination der gewählten Instrumente ab, die nach Maßgabe der sozioökonomischen Lage der (Regionen der) Mitgliedstaaten und der Präferenzen der zuständigen Behörden variieren:

a) Einige Beschäftigungseffekte sind direkter Natur. Dies gilt für die Einstellungsbeihilfen und die Beihilfen für produktive Investitionen, die mit Auflagen bezüglich der Schaffung oder Erhaltung von Arbeitsplätzen verbunden sind. Im Fall der Beihilfen für produktive Investitionen hängen die direkten Beschäftigungseffekte von der Art der Investition, dem Wirtschaftssektor, der Art der bezuschussten Unternehmen sowie den mit diesen Beihilfen verbundenen Auflagen hinsichtlich der Schaffung von Arbeitsplätzen ab.

b) Andere Beschäftigungseffekte sind schwerer zu umreißen, weil sie indirekter Natur sind und erst mittel- oder langfristig sichtbar werden. Dies ist häufig der Fall bei Aus- und Fortbildungsmaßnahmen für Humanressourcen, die in erster Linie auf die Erhaltung oder Verbesserung der Beschäftigungsfähigkeit(7) der Begünstigten ausgerichtet sind. Auch die Expansion von Unternehmen infolge von Investitionen, die in erster Linie auf die Steigerung der Produktivität ausgerichtet sind, bewirkt häufig eher zeitlich versetzte positive Beschäftigungseffekte. Anhang 1 enthält ein Modell der Kausalzusammenhänge bei den Beschäftigungseffekten der vom EFRE betroffenen Instrumente.

Methodik zur Bewertung der Beschäftigungswirkung

14. Im Jahr 1996 stellte die Kommission fest, dass die von den Mitgliedstaaten im Rahmen der verschiedenen Pläne gelieferten Informationen in Ermangelung einer gemeinsamen Methode zur Bewertung der Beschäftigungswirkung "recht unterschiedlich sind und sich infolgedessen schlecht zu einer zusammenfassenden Aufbereitung eignen"(8). Als Reaktion auf dieses Problem hatte die Kommission eine Reihe von Studien in Auftrag gegeben und insbesondere in Verbindung mit dem Programm MEANS Dokumente vorgelegt, mit denen das Verständnis und die Zuordnung der Auswirkungen der Interventionen auf die Beschäftigung verbessert werden sollen(9).

15. Die vorgeschlagene Methode, die in der Tabelle in Anhang 2 schematisch dargestellt ist, besteht darin, zunächst den Bruttobeschäftigungseffekt einer Intervention und anschließend den Nettoeffekt sowie die Gesamtauswirkungen auf das Beschäftigungsangebot und die Auswirkungen auf die Arbeitslosigkeit festzustellen.

16. Wenngleich die meisten der Faktoren definiert sind, ist die von der Kommission vorgeschlagene Methode hinsichtlich ihrer Aufbereitung nicht hinreichend präzise, insbesondere bei der Ermittlung der Gesamteffekte auf das Beschäftigungsangebot und die Arbeitslosigkeit. Das Verdienst der Kommission besteht jedoch darin, eine Reihe bereits wohl bekannter Begriffe zu einem kohärenten Gesamtansatz verknüpft zu haben.

BESCHÄFTIGUNGSWIRKUNG DER EFRE-ZUSCHÜSSE

Europäische Beschäftigungsstrategie und EFRE

17. Im Rahmen der erstmals im Jahr 1998 angenommenen beschäftigungspolitischen Leitlinien(10) (siehe Ziffer 2), von denen einige Zielsetzungen(11) in sehr engem Bezug zum EFRE stehen, wurde nirgends auf die aus dem EFRE kofinanzierten Instrumente hingewiesen. Bei der jährlichen Überarbeitung der Leitlinien wurden diesbezüglich keine Änderungen vorgenommen. Ferner wird in den für das Jahr 2000 verabschiedeten Leitlinien der Beitrag des ESF zur Beschäftigungsstrategie während des neuen Programmplanungszeitraums hervorgehoben, wohingegen der EFRE nicht einmal erwähnt wird. Inzwischen ist dieses Problem im gemeinsamen Beschäftigungsbericht 2000(12) anerkannt worden.

18. Infolgedessen enthalten generell weder die NAP (siehe Ziffer III) noch die dazu von den Mitgliedstaaten vorgelegten Durchführungsberichte geplante Aktionen oder hinreichend ausführliche Informationen zum EFRE. Diese Feststellung gilt auch für die gemeinsamen Beschäftigungsberichte, obwohl darin die Notwendigkeit unterstrichen wird, die Infrastrukturinvestitionen zu erhöhen, den Klein- und mittelständischen Unternehmen (KMU) den Zugang zu Finanzierungsmöglichkeiten zu erleichtern und sich in neuen, zukunftsträchtigen Wirtschaftssektoren zu engagieren - lauter Ziele, die im Rahmen des EFRE bereits verfolgt werden. Wegen der fast vollständigen Außerachtlassung des EFRE bleiben erhebliche Synergiemöglichkeiten tatsächlich oder potenziell ungenutzt.

Koordinierung innerhalb der Kommission

19. Entsprechend ihrem Mandat ist die dienststellenübergreifende Arbeitsgruppe "Beschäftigung"(13) das Schlüsselinstrument zur Entwicklung und Umsetzung der Beschäftigungsstrategie innerhalb der Kommission. Die Analyse der durchgeführten Arbeiten zeigt jedoch, dass die Beschäftigungswirkung der (aus dem EFRE geförderten) Regionalentwicklung verstärkt werden könnte.

20. Die dienststellenübergreifende Arbeitsgruppe "Beschäftigung" arbeitete auch die Mitteilung der Kommission über die "Gemeinschaftspolitiken im Dienste der Beschäftigung" vom 1. März 2000(14) aus, in der erklärt wird, dass die Schaffung von Arbeitsplätzen im Rahmen der lokalen und regionalen Entwicklung aktiv zu unterstützen ist.

21. Die Programme zu den Zielen 1, 5b und 6 oder die übrigen Gemeinschaftsinitiativen sind darin ohne ersichtlichen Grund mit keinem Wort erwähnt, obwohl in diesem Rahmen ebenfalls erhebliche Mittel für Maßnahmen mit hohem Beschäftigungspotenzial zur Verfügung stehen. Infolgedessen liefert die Mitteilung der Kommission ein falsches Bild von der potenziellen Beschäftigungswirkung und dem Stellenwert der Beschäftigung im Rahmen der einzelnen Ziele.

Berücksichtigung des Beschäftigungsaspekts in den REP, GFK, EPPD und OP(15)

22. In den Rechtsvorschriften im Bereich der Politik zur Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts für die Programmplanungszeiträume 1989 - 1993 und 1994 - 1999 war nicht ausdrücklich vorgesehen, dass der EFRE vorrangig zur Erhaltung und Schaffung von Arbeitsplätzen (siehe die Artikel 1 und 2 der Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 in geänderter Fassung) beitragen sollte. Dennoch wird bei einigen Maßnahmen unmittelbar eine Beschäftigungswirkung angestrebt: So beteiligt sich der EFRE beispielsweise an der Finanzierung produktiver Investitionen zur Schaffung oder Erhaltung dauerhafter Arbeitsplätze. Außerdem wurde in den Strukturfonds-Verordnungen bei der Planung und Begleitung der verschiedenen Interventionsformen generell eine Analyse der Beschäftigungseffekte der Maßnahmen im Rahmen der regionalen Entwicklungs- oder Umstellungspläne verlangt (siehe die Artikel 8 bis 12 der Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 in geänderter Fassung sowie die Artikel 5, 6 und 8 der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 in geänderter Fassung).

23. Für den neuen Programmplanungszeitraum 2000 - 2006 ist ausdrücklich vorgesehen, dass der EFRE wie auch der ESF im Rahmen seines allgemeinen Auftrags u. a. zur Schaffung dauerhafter Arbeitsplätze beitragen soll. Außerdem hängt die Beteiligung des EFRE an der Finanzierung von Maßnahmen generell von der Erfuellung bestimmter Beschäftigungskriterien ab (siehe die Artikel 1 und 2 der Verordnung (EG) Nr. 1783/1999).

Ex-ante-Bewertung, Festlegung von Zielen und Definition von Indikatoren

REP, GFK, EPPD und OP des EFRE zu Ziel 1 (Programmplanungszeitraum 1994 - 1999)

24. Im September 1993 präsentierte und übersandte die GD Regionalpolitik den Mitgliedstaaten ein Arbeitsdokument, um den Rahmen für die Ex-ante-Bewertung als Grundlage für die Ausarbeitung der GFK, EPPD und OP festzulegen. Dieses Dokument ist jedoch hinsichtlich des Beschäftigungsaspekts recht vage formuliert.

25. Nicht alle der in den REP vorgesehenen Maßnahmen, die sich auf die Schaffung oder Erhaltung von Arbeitsplätzen auswirken, wurden unter dem Beschäftigungsgesichtspunkt globalen und vergleichenden Analysen im Hinblick auf Wirksamkeit, Effizienz, Komplementarität und Austauschbarkeit zur Optimierung des Verhältnisses von Angebot und Nachfrage in Bezug auf Arbeitsplätze unterzogen.

26. Die auf Betreiben der Kommission vorgenommenen Ex-ante-Bewertungen der REP liefern in der Regel eine Schätzung der Gesamtwirkung des REP auf die Beschäftigung, die sich entweder aus der Anwendung ökonometrischer Methoden(16) oder aus makroökonomischen oder Gesamthypothesen bezüglich der Entwicklung bestimmter endogener und exogener Faktoren ergibt, ohne dass komplexe Kausalzusammenhänge ermittelt und geschätzt worden wären. Bisweilen wird die Schätzung in keiner Weise erläutert. Außerdem beruht der Übergang vom REP zum GFK, insbesondere zur Berücksichtigung der Kürzung der Finanzmittel gegenüber dem im REP vorgesehenen Betrag, generell nicht auf ausdrücklichen Prioritäten hinsichtlich der Schaffung von Arbeitsplätzen.

27. Bei der Analyse der neun GFK und der 13 EPPD/OP traten folgende Unzulänglichkeiten zutage:

a) Die Formulierung der allgemeinen Ziele ist hinsichtlich der erwarteten Beschäftigungseffekte häufig unpräzise. Die in den GFK/EPPD aufgeführten Ziele sind im Wesentlichen wirtschaftlicher Art und zumeist sehr allgemein formuliert. Wenngleich die Themen auf der Ebene der Schwerpunkte, Unterschwerpunkte, Maßnahmen und Untermaßnahmen generell präziser formuliert sind (Strukturverbesserung, Diversifizierung, Aufwertung, Investitionsbeihilfe usw.) oder dort spezifische Sektoren genannt werden (Tourismus, Fischerei, Handel, Handwerk usw.), wird die Bezeichnung Beschäftigung selten oder in sehr vorsichtigen Formulierungen verwendet.

b) Auch die allgemeinen Beschäftigungsziele sind nicht systematisch quantifiziert. Darüber hinaus sind die erforderlichen Grundlagen zur Bestimmung geeigneter quantitativer Ziele in diesem Bereich generell nicht hinreichend solide. Ausnahmen bilden diesbezüglich das EPPD Merseyside (Vereinigtes Königreich), das auf einem Prognosemodell der lokalen Wirtschaft beruht, und das EPPD Valenciennes-Douai-Avesnes (Frankreich), in dem die extrapolierte Ausgangslage mit der nach der finanziellen Intervention erwarteten Situation verglichen wird.

c) Die Bezüge zwischen den allgemeinen Zielen (allgemeine Formulierung und quantitative Ziele) der GFK/EPPD/PO und der Zwischenziele der Schwerpunkte, Unterschwerpunkte, Maßnahmen und Untermaßnahmen sind nicht immer klar ersichtlich(17).

d) Die Festlegung beschäftigungsbezogener Zielgrößen für die verschiedenen Interventionen, Schwerpunkte, Unterschwerpunkte, Maßnahmen bzw. Untermaßnahmen hat nur punktuellen Charakter und beschränkt sich mit wenigen Ausnahmen auf die geschaffenen bzw. erhaltenen Bruttoarbeitsplätze. Von sieben der vom Hof geprüften OP/EPPD, zu denen Zielgrößen vorhanden waren (insgesamt 289210 zu schaffende Arbeitsplätze, 165000 zu erhaltende Arbeitsplätze und 24413 zu schaffende oder zu erhaltende Arbeitsplätze), enthielten nur drei auch Nettozielwerte. In den meisten Mitgliedstaaten ist dies hauptsächlich bei Interventionen zugunsten produktiver Investitionen der Fall.

e) Außer bei den Maßnahmen zur Förderung produktiver Investitionen ist die erwartete Beschäftigungswirkung nicht hinreichend präzise spezifiziert (Formulierung und quantitative Ziele). Obwohl auf die übrigen drei Instrumente fast 75 % der bereitgestellten Mittel entfallen (siehe Ziffer 14), wurde bisher keine nennenswerte Initiative ergriffen, um in die GFK/EPPD/OP quantitative Ziele aufzunehmen.

f) In den meisten Fällen gibt es keine Ziele für die Schaffung indirekter und befristeter Arbeitsstellen im Zusammenhang mit den Umsetzungsarbeiten (mit Ausnahme von Irland und Merseyside). Auch das Problem der zeitlichen Verteilung der Beschäftigungseffekte wird vernachlässigt. Außerdem wird fast nie die Senkung der Arbeitslosigkeit oder die Erhöhung der Erwerbsquote als eines der erwünschten Ziele genannt.

EPPD zu Ziel 2 (Programmplanungszeitraum 1997 - 1999)

28. In den EPPD zu Ziel 2 für den Zeitraum 1997 - 1999 konnten erhebliche Fortschritte bei der Quantifizierung der Ziele hinsichtlich der Beschäftigungseffekte festgestellt werden, wenngleich bei einigen wichtigen Bereichen und Maßnahmen noch Anstrengungen zur Quantifizierung notwendig sind.

29. Die angegebenen Methoden zur Festlegung und Zusammenfassung der Ziele sind nicht immer klar. Dennoch veröffentlichte die Kommission auf der Grundlage der verfügbaren Angaben eine Tabelle, in der insbesondere die erwartete Wirkung der EPPD zu Ziel 2 für den Zeitraum 1997 - 1999 auf die Schaffung befristeter Arbeitsstellen sowie auf die Schaffung oder Erhaltung von Dauerarbeitsplätzen ausgewiesen war (siehe Tabelle 3). Sie wies allerdings darauf hin, dass die Zahlenangaben noch verfeinert werden müssten (was nicht geschehen ist) und mit Vorsicht auszulegen seien(18).

Tabelle 3

Angestrebte Beschäftigungswirkung in den Mitgliedstaaten - EPPD zu Ziel 2 (1997 - 1999)

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Quelle:

Mitteilung der Kommission (KOM(97) 524 endg.) vom 14. November 1997, "Die neuen Regionalprogramme im Rahmen von Ziel 2 der Strukturpolitik der Gemeinschaft (1997 - 1999) - Hauptziel Schaffung von Arbeitsplätzen", Anhang 4, S. 58 (mit Erläuterungen zu einigen Ergebnissen auf der Grundlage der Prüfungen des Hofes - siehe Fußnoten 3 und 4).

30. Die erzielten Fortschritte sind ist in der nachstehenden Tabelle dargestellt:

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Anmerkung:

Bei 19 EPPD wurde in den Prognosen nicht zwischen Schaffung und Erhaltung von Arbeitsplätzen unterschieden.

Halbzeitbewertung - Programmänderungen

Anweisungen für Programmänderungen

31. Angesichts der erhöhten politischen Bedeutung der Beschäftigung hatte die Kommission im Jahr 1996 beschlossen, besondere Aufmerksamkeit auf die Halbzeitbewertung der Interventionen im Programmplanungszeitraum 1994 - 1999 zu verwenden. Dementsprechend legte sie im März 1996 eine Mitteilung über die strukturpolitischen Interventionen der Gemeinschaft und die Beschäftigung(19) vor und verabschiedete im Mai 1997 Leitlinien für die Prioritäten für die Anpassung der Strukturfonds-Programme bis 1999 mit Ausnahme von Ziel 2, zu dem neue Programme verabschiedet wurden, wobei in diesen Leitlinien dem Beschäftigungsaspekt eine konkrete Bedeutung beigemessen wird. Auf dieser Grundlage wollte sie ihrerseits bei vollständiger Einhaltung der Strukturfonds-Ziele die gebotenen politischen Initiativen ergreifen, um bei ihren verschiedenen Partnern die Verstärkung der Beschäftigungsintensität des Wirtschaftswachstums zu fördern. Die von der Kommission hierzu vorgesehene Hierarchie der Ziele ist in Tabelle 4 beschrieben.

Tabelle 4

Leitlinien der Kommission zur Kohäsionspolitik im Hinblick auf die Verstärkung der Beschäftigungswirkung des Wirtschaftswachstums im Programmplanungszeitraum 1994 - 1999

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Anmerkung:

Die Leitlinien A.1.a und B.3 gelten nicht für den EFRE.

32. Auf der Grundlage einer Untersuchung der Programmplanung für den Zeitraum 1994 - 1999 schlug die Kommission ferner, insbesondere den Begleitausschüssen(20), vor, zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit vorrangig die innerhalb der Programmplanung im Rahmen des EFRE verbleibenden Spielräume und Flexibilitätsmargen zu nutzen.

Mängel der Bewertungsansätze

33. Bei den Arbeiten traten Schwierigkeiten methodischer (insbesondere Heterogenität der verwendeten Begriffe und Fehlen klarer Definitionen) und praktischer Art (insbesondere Fehlen oder Unzuverlässigkeit der notwendigen Angaben) auf. Dadurch konnten in Fällen, in denen eine Zusammenfassung angezeigt gewesen wäre, die Ergebnisse nicht zusammengefasst werden. Aus keiner der Datenbanken, die auf zentraler Ebene in den Mitgliedstaaten oder bei der Europäischen Kommission bestehen, sind insbesondere die im Zuge der verschiedenen Beschäftigungsmaßnahmen erwarteten und erreichten Zielgrößen und Ergebnisse zu ersehen (siehe auch Ziffer 105 bezüglich des ESF). Einige Ausnahmen bestehen im Bereich der Beihilferegelungen für produktive Investitionen, bei denen mehr oder weniger strikte Auflagen für die Beschäftigungswirkung gelten. Deshalb betreffen häufig die einzigen verfügbaren Angaben zur Beschäftigungswirkung die Interventionen zugunsten des produktiven Umfelds. Durch das Fehlen von Angaben zur Beschäftigungswirkung wird insbesondere die Berücksichtigung der Leitlinie der Kommission erschwert, wonach jede Ausgabe im Rahmen der verschiedenen Interventionsformen in Bezug auf ihren Beitrag zur Erhaltung oder zur Schaffung von Arbeitsplätzen zu rechtfertigen sein muss.

34. Was den Ansatz zur Schätzung der Beschäftigungseffekte betrifft, ist zur Halbzeitbewertung eher eine Analyse hinsichtlich des Beihilfevolumens sowie der Zahl, Qualität und Dauerhaftigkeit der tatsächlich geschaffenen oder erhaltenen Arbeitsplätze erforderlich. Die entsprechende Methode, die in der Regel als Bottom-up-Ansatz bekannt ist und im Rahmen einiger Halbzeitbewertungen verwendet wird, besteht darin, an Ort und Stelle Angaben zu den Beschäftigungseffekten der einzelnen Vorhaben(21) zu sammeln und diese auf der Ebene der Maßnahmen, der Schwerpunkte und des Programms zusammenzufassen.

35. Diese Bottom-up-Methode ist recht aufwendig, da im Rahmen der Programme sehr viele Vorgänge anfallen und es zu Mehrfacherfassungen kommen kann(22). Außerdem arbeiten die für die Umsetzung der regionalen Interventionsformen zuständigen Behörden nach ihren eigenen Methoden; dadurch wird die Zusammenfassung der Bewertungsarbeiten auf regionaler, nationaler und EU-Ebene behindert.

36. Nur in dem in Merseyside (Vereinigtes Königreich) geprüften Fall wurde ein echtes System zur Verfolgung der Beschäftigungseffekte (direkte und indirekte Schaffung von Dauerarbeitsplätzen und direkte Schaffung von befristeten Arbeitsplätzen)(23) bei jedem einzelnen Vorhaben eingeführt und für die Halbzeitbewertung verwendet.

37. Da jedoch häufig die für eine Bottom-up-Analyse geeigneten Informationen nicht bzw. nicht in hinreichender Qualität vorliegen, sind in diesem Fall für die Halbzeitbewertung nur die Ergebnisse von Analysen nach einem deduktiven Ansatz, der auf der Überprüfung von Hypothesen zu Ursachen und Wirkung (auch als Top-down-Analysen bekannt) beruht, verfügbar. Diese Ergebnisse beruhen auf der Anwendung von makroökonomischen Modellen, Input-Output-Modellen, Simulationsstudien(24) oder Vergleichsmethoden, bei denen Investitionen Maßnahme für Maßnahme mithilfe von Verhältniszahlen, die auf der Grundlage wichtiger Aggregate der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung berechnet oder in den vorangegangenen Perioden beobachtet wurden, in Arbeitsplätze umgerechnet werden. Bei diesem Ansatz ist eine gewisse Fehlermarge unausweichlich(25).

38. Bei sämtlichen im Rahmen der makroökonomischen Bewertung verwendeten Modellen entstehen im Rahmen der GFK zu Ziel 1 Nettoarbeitsplätze (siehe Tabelle 5). Bei diesen Modellen werden außerdem die Beschäftigungseffekte der GFK differenziert behandelt: Einige Modelle gelangen zu dem Schluss, dass ein Beschäftigungswachstum bisweilen zu einem Rückgang der Arbeitslosigkeit führt; anderen Modellen zufolge ist das Beschäftigungswachstum im Wesentlichen im Dienstleistungssektor angesiedelt und geht mit einem Rückgang der Beschäftigung im Industriesektor einher, der teilweise durch eine Produktivitätssteigerung bedingt ist. In jedem Fall ist die Schätzung der Wachstums- und Beschäftigungseffekte anhand makroökonomischer Modelle nur bei umfangreichen Interventionen wie etwa den großen GFK zu Ziel 1 möglich(26).

Tabelle 5

Ergebnisse der Halbzeitbewertung - Prozentuale Abweichungen im Jahre 1999 gegenüber der Referenzsituation (d. h. Situation ohne GFK)

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Anmerkung:

Die Angabe zur Beschäftigung in Portugal entspricht dem Rückgang der Arbeitslosenquote in Prozentpunkten.

Quellen:

IFO-Institut (Deutschland), KEPE (Griechenland), Quasar (Spanien), ESRI (Irland), Ministero del Tesoro-Nucleo di Valutazione (Italien), CISEP (Portugal) und Mitteilung der Europäischen Kommission vom 7. Januar 1999, KOM(1998) 782 endg., Entwicklung einer Managementkultur durch Bewertung: Hin zu bewährten Praktiken, Halbzeitüberprüfung der Strukturinterventionen, Ziel-1- und Ziel-6-Programme (1994 - 1999), S. 15.

Programmänderungen

39. Einige Maßnahmen kamen wegen der geringen Mittelausschöpfung bei anderen Maßnahmen in den Genuss von Neuzuweisungen von Haushaltsmitteln, doch die sich dadurch ergebenden positiven und negativen Änderungen stützten sich nur in Ausnahmefällen auf vergleichende Kosten-Nutzen-Analysen unter besonderer Berücksichtigung der Beschäftigungseffekte der Maßnahmen, deren Mittelausstattung revidiert wurde. Außerdem kam es bei der Aufstockung bzw. Kürzung der Mittelausstattung spezifischer Maßnahmen selten zu einer Anpassung der Zielgrößen oder zu einer Änderung der zu erreichenden quantitativen Ziele. Weder in den verschiedenen Bewertungsberichten noch im Zuge der Programmänderungen wurde den Synergien zwischen gemeinschaftlichen und nationalen Beihilfen sowie zwischen den einzelnen Strukturfonds Rechnung getragen.

40. Im Fall der Region Merseyside (Vereinigtes Königreich) wurde die Messung und Bewertung der Beschäftigungseffekte der EFRE-Maßnahmen, auf die echte Anstrengungen (siehe Ziffer 36) verwendet wurden, zur Ausarbeitung von Programmänderungen genutzt(27).

Ex-post-Bewertung

41. Im Rahmen des Sonderberichts Nr. 15/98(28) wurden in Bezug auf den Zeitraum 1989 - 1993 erhebliche Mängel hinsichtlich der Ex-post-Bewertungen der GFK zu den Zielen 1 und 2 aufgezeigt. Einige dieser Beanstandungen treffen auch auf die Beschäftigungswirkung zu. Infolgedessen werden die betreffenden Unzulänglichkeiten womöglich ebenfalls die Ex-post-Bewertung des Programmplanungszeitraums 1994 - 1999 erschweren.

42. Ferner lässt sich der Beschäftigungseffekt einer Intervention nur selten am Programmende messen. Dementsprechend erscheint die Terminierung der Ex-post-Bewertungen schlecht auf die zeitliche Staffelung der Auswirkungen der Programmdurchführung abgestimmt.

Vorschläge zur Verbesserung der Bewertungen

43. Angesichts des lebhaften Interesses an der Bewertung der Beschäftigungswirkung gab die Europäische Kommission (GD Regionalpolitik) eine Studie ("Evaluating Structural Fund Employment Effects") in Auftrag, um die verschiedenen Bewertungsmaßnahmen in den Mitgliedstaaten untersuchen und vergleichen sowie Vorschläge zur Verbesserung und Vereinheitlichung der bestehenden Methoden unter besonderer Berücksichtigung des MEANS-Ansatzes (siehe Ziffer 14) ausarbeiten zu lassen. Der Schlussbericht zu dieser Studie wurde im Mai 2000 vorgelegt.

44. In dem Bericht wurden insbesondere folgende Empfehlungen ausgesprochen, die durch die Feststellungen des Hofes erhärtet werden:

- Es ist unerlässlich, geeignete Angaben zu sammeln, denn ohne diese sind die vorgeschlagenen Methoden bisweilen zu theoretisch und nicht praktikabel.

- Auf operationeller Ebene (Projektleitung und zwischengeschaltete Stellen) sind klarere Anweisungen erforderlich.

- Der Quantifizierung der geschaffenen und erhaltenen Arbeitsplätze, die Schlüsselelemente darstellen, sollte Vorrang eingeräumt werden außer in Bereichen, in denen ein großer Teil der Arbeitsplätze auf befristete oder Teilzeitstellen entfällt. Außerdem sollte der Beurteilung der Qualität der Arbeitsplätze ein höherer Stellenwert beigemessen werden.

- Die Zusammenfassung und Analyse der Angaben nach Wirtschaftssektoren und Unterregionen sind unverzichtbar, um den Beitrag der Strukturfonds zur Entwicklung der Regionen sowie zur Verringerung der Disparitäten zwischen den und innerhalb der Regionen klarer herausstellen zu können.

- Es müsste ein gemeinsamer Ansatz zur Bewertung der Beschäftigungseffekte sowohl des EFRE als auch des ESF ausgearbeitet werden, damit die Synergien berücksichtigt werden können, deren Vernachlässigung eine fehlerhafte und unvollständige Beurteilung der Lage zur Folge hat.

45. Die Lösungsvorschläge, denen sich der Hof anschließt und die auf eine Verbesserung der derzeitigen Praktiken abzielen, umfassen die Verwendung eines Formulars zur einheitlichen Erfassung der unabdingbaren Angaben zur Beschäftigungswirkung auf Projektebene sowie die Zusammenfassung und Integration der Angaben auf der Ebene der Maßnahmen, Schwerpunkte und Programme in einem EDV-System.

Berücksichtigung der Beschäftigungseffekte im Programmplanungszeitraum 2000 - 2006

46. Die Rechtsvorschriften für den neuen Programmplanungszeitraum sehen die Weiterentwicklung und Verbesserung der Begleit-, Kontroll- und Bewertungsverfahren vor, um einen wirksameren Einsatz der Strukturfonds-Mittel zu gewährleisten (insbesondere die Artikel 16 - 18 und 34 - 44 der Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 des Rates). In diesem Zusammenhang legte die Kommission ein Arbeitsdokument mit methodischen Hinweisen zu Indikatoren für die Begleitung und Bewertung vor. Zweck dieses Leitfadens ist es, die verwendete Terminologie zu präzisieren und die verschiedenen Begriffe in eine für die Begleitung und Bewertung von Strukturmaßnahmen geeignete Form umzusetzen, einen Bezugsrahmen gemäß der MEANS-Methodik vorzuschlagen sowie die Vielfalt der Begleitverfahren und -methoden im Zusammenhang mit den Indikatoren mit dem Kohärenzbedarf auf Gemeinschaftsebene in Einklang zu bringen, indem eine Reihe von Indikatoren für die Hauptbereiche der finanziellen Interventionen vorgeschlagen wird.

47. Wegen der strategischen Bedeutung der Beschäftigung hat die Kommission vorgeschlagen, für praktisch alle Interventionsbereiche des EFRE die Schüsselindikatoren "neue Arbeitsplätze" und "erhaltene Arbeitsplätze" zu verwenden.

48. Dieser Vorschlag der Kommission, in dem die wichtigsten Empfehlungen aus dem vorstehend erwähnten Bericht "Evaluating Structural Fund Employment Effects" aufgegriffen werden, entspricht jedoch nicht einer echten Verpflichtung. So ist beispielsweise vorgesehen, dass diese Informationen, die grundsätzlich auf Projektebene vorhanden sind, auf der Ebene der Maßnahmen und anschließend des Programms zusammengefasst werden. Mithilfe der anhand dieses Bottom-up-Ansatzes gewonnenen Informationen könnten insbesondere eine effiziente Begleitung sichergestellt und Datenbanken eingerichtet werden, die ein vollständigeres Bild von der Wirksamkeit der kofinanzierten Interventionen liefern.

Beihilfen für produktive Investitionen

Berücksichtigung des Beschäftigungsaspekts

Voraussetzungen für die Beihilfegewährung

49. Selbst wenn Beihilfen für produktive Investitionen an die Erfuellung von Kriterien betreffend die Erhaltung und Schaffung von Arbeitsplätzen geknüpft sind, werden mit diesen Beihilfen generell auch wirtschaftliche Produktivitäts- und Produktionsziele der Unternehmen unterstützt, die - zumindest vorübergehend - zu einem Rückgang des Faktors Arbeit führen können. In diesem Zusammenhang besteht auch das Risiko, dass die Schaffung oder Erhaltung von Arbeitsplätzen nicht ein ausdrückliches Ziel der für die Investition gewährten Finanzhilfe bildet. Somit ist es notwendig, die Förderungswürdigkeit der Vorhaben und den Betrag oder den Prozentsatz der Beihilfen von ausdrücklich bezeichneten Beschäftigungseffekten abhängig zu machen (siehe auch Artikel 1 der Verordnung (EWG) Nr. 4254/88 in geänderter Fassung).

50. So stellte der Hof beispielsweise fest, dass bei 9 der 13 in den Mitgliedstaaten vor Ort geprüften Beihilferegelungen vorgesehen ist, dass die Zuwendungsbescheide oder die abgeschlossenen Vereinbarungen eine Beschäftigungsklausel enthalten müssen. Bei vier der analysierten Beihilferegelungen enthalten die Rechtsgrundlagen keine klare Aussage zur Verpflichtung zur Berücksichtigung des Beschäftigungsaspekts. Der Stellenwert, der im Rahmen dieser Beihilferegelungen für produktive Investitionen der Beschäftigung eingeräumt wird, ist nicht klar erkennbar oder erscheint recht gering(29), denn die Schaffung oder Erhaltung von Arbeitsplätzen dient bisweilen eher als Indikator bei der Entscheidung über die Beihilfegewährung als ein Kriterium für die Förderungswürdigkeit.

Nichteinhaltung der Beschäftigungsklauseln

51. In Fällen, in denen bei der Entscheidung über die Beihilfegewährung die vorgesehenen Beschäftigungseffekte berücksichtigt werden, ergab die Prüfung, dass die Angaben der Investoren realistischer ausfallen, wenn für den Fall der Nichterfuellung Sanktionen vorgesehen sind. In gleicher Weise sind die Investoren tendenziell zurückhaltender, wenn sich eine Verringerung der Arbeitsplätze als notwendig erweist.

52. In den meisten Beihilferegelungen sind Ausnahmen von der Rückzahlungspflicht vorgesehen. Dadurch, dass die Ausnahmeregeln sehr allgemein formuliert sind, werden allerdings zum einen die kohärente Anwendung dieser Regeln wegen der Vielfalt der möglichen Probleme und zum anderen die Bewertung der Effizienz und der Wirksamkeit der kofinanzierten Vorhaben erschwert.

Mechanismen zur Steigerung der Nettobeschäftigungseffekte

53. Die Berücksichtigung von Mitnahme- und Verdrängungseffekten zur Erhöhung der Nettobeschäftigungseffekte variiert erheblich.

Mitnahmeeffekte

54. Nur in der Region Nord-Pas-de-Calais (Frankreich) werden eingehende Analysen in Bezug auf Mitnahmeeffekte vorgenommen, beispielsweise anhand von Indikatoren zur Bewertung der Fähigkeit zur Eigenfinanzierung der Investitionen, und auch berücksichtigt. In den meisten übrigen Mitgliedstaaten werden allerdings vor der Einreichung des Beihilfeantrags begonnene Investitionen nicht als beihilfefähig angesehen, weil davon ausgegangen wird, dass die Anreizwirkung der Beihilfen für das betreffende Vorhaben nicht klar erkennbar ist. Dies ist etwa in Portugal bei Vorhaben der Fall, die mehr als zwölf Monate vor der Einreichung des Beihilfeantrags in Gang gesetzt wurden oder zu diesem Zeitpunkt bereits abgeschlossen sind(30).

55. In mehreren Bewertungsberichten wurde das Problem der Mitnahmeeffekte angesprochen und analysiert. Die diesbezüglichen Schätzungen variieren jedoch zwischen einer vernachlässigbaren Größe und einem erheblichen Ausmaß (wobei zwei Drittel der Wirkung diesem Effekt zuzuschreiben wären). In den allermeisten Fällen wurde keinerlei Vorschlag gemacht, wie dieses Problem im Rahmen des Verfahrens der Beihilfebeantragung vermieden werden könnte. Außerdem wurde bisher nur in Ausnahmefällen (insbesondere in der Region Nord-Pas-de-Calais) eine Quantifizierung der negativen Wirkung auf die Bruttobeschäftigungseffekte vorgenommen.

Verdrängungseffekte

56. Eine Investition sollte nicht kofinanziert werden, wenn sie nur zur Verdrängung bei Konkurrenzunternehmen bestehender Arbeitsplätze und/oder zu einer Destabilisierung der lokalen und regionalen Märkte führt. Sie sollte vielmehr positive Auswirkungen auf die Entwicklung der betreffenden Förderregion entfalten, insbesondere indem sie zur Schaffung von Nettoarbeitsplätzen beiträgt (siehe auch Ziffern 122 - 124 bezüglich des ESF). Bei der Entscheidung über die Beihilfegewährung sollte somit vor allem das echte Potenzial der Unternehmen zur Erweiterung ihres Marktanteils außerhalb der Förderregion berücksichtigt werden(31). Bei mehreren Vorhaben im Bereich des Handwerks, des traditionellen lokalen Handels, des lokalen Basisdienstleistungsgewerbes wie Restaurants, Imbissstuben und Diskotheken wurde allerdings festgestellt, dass beträchtliche Verdrängungseffekte entstehen(32).

57. In mehreren Mitgliedstaaten werden jedoch die Verdrängungseffekte nicht analysiert (Griechenland, Spanien, Italien). In anderen Mitgliedstaaten wurden Negativlisten mit Sektoren, die von jeglicher Beihilfegewährung ausgeschlossen sind, (Belgien und Vereinigtes Königreich) oder Positivlisten (Portugal und Deutschland) mit förderungswürdigen strategischen Sektoren eingeführt, ohne dass allerdings die Verdrängungseffekte der spezifischen Vorhaben berücksichtigt wurden(33).

Rettung von Unternehmen zur Erhaltung der Arbeitsplätze

58. Die meisten EPPD/OP und vom Hof geprüften Beihilferegelungen sehen keine Beihilfen für in Schwierigkeiten befindliche Unternehmen vor, um Arbeitsplätze zu retten, bzw. enthalten diesbezüglich keine klaren Bestimmungen(34). Nur in zwei Mitgliedstaaten (Deutschland und Griechenland) ist klar festgelegt, dass für diesen Zweck Zuschüsse gewährt werden können. Bei den Prüfungen des Hofes hat sich allerdings gezeigt, dass diesem "defensiven" Aspekt der Interventionen - d. h. auf die Erhaltung in Schwierigkeiten befindlicher Unternehmen und der betroffenen Arbeitsplätze abzielend - in den übrigen Mitgliedstaaten häufig ein sehr hoher Stellenwert eingeräumt wird(35).

Begleitung

Unzulänglichkeiten der Begleitstrukturen

59. Die sich aus der Durchführung und Begleitung der Programme ergebenden beschäftigungsbezogenen Angaben stellen eine wichtige Quelle dar, werden jedoch häufig unzulänglich erfasst (insbesondere fehlerhafte oder unvollständige Erfassung und fehlende Definition der verwendeten Begriffe), unzulänglich ausgewertet und zwischen den Regionen nicht vereinheitlicht. Somit sind die Angaben zu den Beschäftigungseffekten häufig unbefriedigend, weil die Begleitstrukturen noch nicht hinreichend entwickelt sind, um die notwendigen Informationen zu liefern.

60. In einigen Fällen ist in den zur finanziellen Überwachung eingerichteten Datenbanken die Erfassung von Angaben zur Stellensituation nicht vorgesehen oder nicht möglich. Außerdem ist in den im Rahmen nationaler Beihilferegelungen eingerichteten Datenbanken oder Systemen nicht immer die Ausweisung der von den aus dem EFRE kofinanzierten Investitionen ausgehenden Beschäftigungseffekte vorgesehen(36).

61. Darüber hinaus enthalten die Datenbanken bisweilen die Gesamtzahl der im Rahmen eines spezifischen Vorhabens geschaffenen Arbeitsplätze, wenngleich mithilfe der EFRE-Beihilfen mitunter nur ein geringer Teil der Investitionen oder des Gesamtvolumens der gewährten Beihilfen kofinanziert wurde(37).

Abweichungen zwischen Soll- und Ist-Werten

62. Die Prüfung der Begleitinstrumente hat gezeigt, dass die Zahl der mithilfe der kofinanzierten Vorhaben tatsächlich geschaffenen oder erhaltenen Arbeitsplätze nur selten einer systematischen Gesamtüberwachung unterzogen wird. Die bestehenden Datenbanken enthalten recht systematisch Angaben zur Gesamtzahl der in den Beihilfeanträgen, Zuwendungsbescheiden oder Vereinbarungen veranschlagten Arbeitsplätze, wenngleich die verwendeten Berechnungsmethoden selten klar beschrieben sind. Es liegen jedoch keine Angaben zu den tatsächlich besetzten Stellen vor, die von den Vorausschätzungen abweichen können. Somit beruht das rechnerische Gesamtergebnis auf den Prognosen der Projektträger und nicht auf Ist-Zahlen.

63. Bei seinen Prüfungen stellte der Hof fest, dass nur bei 13 der 92 geprüften Vorhaben die Zahl der tatsächlich geschaffenen oder erhaltenen Arbeitsplätze den Soll-Werten entsprach. Bei 43 Vorhaben waren negative Abweichungen zu verzeichnen, und bei 27 Vorhaben ergaben sich positive Abweichungen zwischen der Ist-Zahl und den Unterlagen, die als Grundlage für die Beihilfegewährung dienten(38). Auf diese Weise wurden rund 14 % der bei der Beihilfegewährung vorgesehenen 15524,5 Arbeitsplätze nicht realisiert.

64. Diese Feststellung zeigt, dass es notwendig ist, in den Statistiken klar nach Soll-Werten und tatsächlich geschaffenen oder erhaltenen Arbeitsplätzen zu unterscheiden(39). Darüber hinaus würde die Einrichtung eines Systems zur regelmäßigen Sammlung von Informationen bei den Beihilfeempfängern eine periodische Unterrichtung der mit der Verwaltung betrauten Stellen über den Stand der Durchführung der Vorhaben und über die tatsächlich geschaffenen und/oder erhaltenen Arbeitsplätze ermöglichen.

65. Die in Frankreich und Italien erstellten Referenztabellen, in denen die Anzahl der geschaffenen oder erhaltenen Arbeitsplätze insbesondere anhand von Art und Höhe der getätigten Investitionen geschätzt wird, sind kein Ersatz für einen projektbezogenen Ansatz, da die Zahlen wegen der großen Vielfalt der kofinanzierten Maßnahmen nur einen begrenzten Aussagewert haben.

Probleme in Bezug auf erhaltene Arbeitsplätze

66. In den Arbeitsplatzstatistiken wird nicht zwischen geschaffenen und erhaltenen Arbeitsplätzen differenziert. Somit beschränkt man sich in den meisten Fällen darauf, die ursprüngliche Belegschaft, die am Projektende vorhandene Belegschaft und die geschaffenen Arbeitsplätze zu nennen. Die Arbeitsplätze, die wegzufallen drohten und dank der Beihilfegewährung erhalten werden konnten, werden hingegen nicht aufgeführt, und sämtliche Arbeitsplätze, die zum Zeitpunkt der Beihilfebeantragung bestanden, werden häufig als erhaltene Arbeitsplätze angesehen(40). Bei den Prüfungen an Ort und Stelle wurde jedoch in mehreren Fällen festgestellt, dass die aufgeführten Arbeitsplätze ohne die Beihilfegewährung nicht wegzufallen drohten. Außerdem wurde bei dieser Gelegenheit deutlich, dass die Statistiken Angaben zu geretteten Arbeitsplätzen in Unternehmen umfassten, die in Konkurs gegangen waren oder ihre Zahlungen eingestellt hatten.

Konsequenzen der Flexibilität der Programme

67. Die Bewertung der Beschäftigungswirkung der EFRE-Beihilfen wird dadurch beeinflusst, dass die nationalen Behörden bei Kofinanzierung einer nationalen Beihilferegelung die Wahl haben, entweder die Kofinanzierung eines förderfähigen Vorhabens zu beantragen oder dieses vollständig aus nationalen Mitteln zu finanzieren. Außerdem ist es aufgrund der Vorschriften für die Strukturfonds möglich, während der Durchführung kofinanzierte Vorhaben durch andere förderfähige Vorhaben zu ersetzen. Eine solche Wahlmöglichkeit oder ein Austausch kann natürlich die Bewertung der Wirksamkeit des kofinanzierten Programms - positiv oder negativ - beeinflussen, wenn die betreffenden Vorhaben durch Unterschiede hinsichtlich der bereitgestellten Zuschüsse und/oder der festgestellten Beschäftigungseffekte gekennzeichnet sind, und die Beurteilung der Wirksamkeit einer Beihilferegelung verfälschen.

68. Darüber hinaus werden Änderungen in der Programmplanung häufig beschlossen, um die Ausschöpfung der bereitgestellten Gemeinschaftsmittel sicherzustellen, und weniger im Hinblick auf die Wirkung der Maßnahmen, einschließlich der Beschäftigungseffekte (siehe Ziffer 39). Derartige Fälle von Programmänderungsentscheidungen auf Projektebene(41) wurden in mehreren Mitgliedstaaten festgestellt; ebenso wie bei der Streichung wichtiger Maßnahmen aus der gemeinschaftlichen Programmplanung in Portugal(42) und Irland(43) blieb dabei die Beschäftigungswirkung dieser Maßnahmen praktisch unberücksichtigt.

Beihilfen pro Arbeitsplatz

69. Während mehrere Mitgliedstaaten Bestimmungen über Hoechstbeihilfen pro Arbeitsplatz eingeführt haben, haben andere Mitgliedstaaten keinerlei Obergrenzen für die zu gewährenden Beträge festgelegt. Dies ist vorteilhaft bei kapitalintensiven Vorhaben mit einer relativ geringen Beschäftigungswirkung. Die festgelegten Obergrenzen pro geschaffenen Arbeitsplatz bewegen sich allerdings zwischen 4882 Euro, die vom MSIF (Vereinigtes Königreich) als Darlehen gewährt werden, und 511292 Euro, die im Rahmen der Gemeinschaftsaufgabe in Deutschland als Zuschuss gewährt werden. Ein einziger Mitgliedstaat (Deutschland) hat einen Hoechstbetrag von 255646 Euro pro erhaltenen Arbeitsplatz vorgesehen.

70. Auch auf der Ebene der geprüften Vorhaben erscheinen die pro geschaffenen/erhaltenen Arbeitsplatz genehmigten Beihilfen sehr unterschiedlich. Je nach Vorhaben liegen die Beihilfen pro Arbeitsplatz zwischen 1000 Euro in Form eines Darlehens und 600000 Euro in Form eines Zuschusses ohne offenkundigen Zusammenhang mit dem Wirtschaftssektor oder der Zielsetzung der Vorhaben(44).

71. Überdies sind die für die Berechnung der Kosten eines Arbeitsplatzes oder der pro Arbeitsplatz gezahlten Beihilfen verwendeten Definitionen häufig nicht transparent oder sehr unterschiedlich (Gesamtkosten der Investition, zuschussfähige Gesamtkosten, Summe der gezahlten öffentlichen Zuschüsse, Summe der gezahlten gemeinschaftlichen Zuschüsse usw.).

Dauerhaftigkeit der Arbeitsplätze

72. Zur Erzielung dauerhafter positiver Effekte auf den Arbeitsmarkt müssen die geschaffenen oder erhaltenen Arbeitsplätze mittel- oder langfristig angelegt sein (siehe auch Ziffer 124 bezüglich des ESF). Bei der Analyse der Bestimmungen der kofinanzierten Beihilferegelungen, die dazu beitragen sollen, dass die Arbeitsplätze nicht nach der vollständigen Auszahlung der gewährten Beihilfen gestrichen werden, zeigte sich, dass es erhebliche Unterschiede hinsichtlich der vorgesehenen Überwachungszeiträume(45) gab, wobei in der Gemeinschaftsregelung für die Programmplanungszeiträume 1989 - 1993 und 1994 - 1999 diesbezüglich keinerlei Bestimmung vorgesehen war.

73. Mitunter war keinerlei Überwachungsfrist hinsichtlich des Bestehens der geschaffenen oder erhaltenen Arbeitsplätze nach dem Ende der Durchführungsphase der Vorhaben vorgesehen. Außerdem zeigte die Prüfung des Hofes die Notwendigkeit von Ex-ante- und Ex-post-Analysen in Bezug auf die Dauerhaftigkeit(46) auf.

74. Bei den übrigen kofinanzierten Beihilferegelungen reicht der Überwachungszeitraum von zwei Jahren (FSI in Frankreich) bis zu acht Jahren (Gemeinschaftsaufgabe in Deutschland) nach Abschluss der Investitionen(47).

75. Angesichts dieser unterschiedlichen Rahmenbedingungen wird in Artikel 30 Absatz 4 der neuen Verordnung mit allgemeinen Bestimmungen über die Strukturfonds (Verordnung (EG) Nr. 1260/1999) verlangt, dass die Mitgliedstaaten sich vergewissern, dass die Beteiligung der Fonds an einer Operation nur dann fortgeführt wird, wenn innerhalb von fünf Jahren ab der Entscheidung der zuständigen nationalen Behörde keine erhebliche Veränderung erfolgt ist, die ihre Durchführungsbedingungen beeinträchtigt oder die einem Unternehmen einen ungerechtfertigten Vorteil verschafft und die darauf zurückzuführen ist, dass der Standort einer Produktionstätigkeit aufgegeben worden ist oder sich geändert hat. Diese Bestimmung wurde insbesondere eingeführt, um zu vermeiden, dass ein Unternehmen eine Beihilferegelung in Anspruch nehmen kann, ohne die Absicht zu haben, sich langfristig in dem Fördergebiet niederzulassen (erstreckt sich jedoch nicht auf den Fall, dass eine Produktionstätigkeit von einem nicht bezuschussten Standort an einen anderen Standort in einem Fördergebiet mit dem alleinigen Ziel verlagert wird, Zuschüsse zu beziehen, und auch nicht auf den Fall, dass Arbeitsplätze durch eine Verringerung der Produktionstätigkeit oder eine Produktivitätssteigerung abgebaut werden).

76. Die Tatsache, dass der Überwachungszeitraum am Tag der Entscheidung beginnt, erweist sich womöglich als wenig zweckmäßig, da der Zeitraum für die Durchführung der Investition, in deren Rahmen die Arbeitsplätze geschaffen werden sollen, recht lang sein kann. So ist beispielsweise bei manchen Beihilferegelungen vorgesehen, dass die Beschäftigungsziele erst einige Jahre nach Abschluss des Investitionsprogramms erreicht werden(48). Somit wäre eine Änderung dieser Bestimmungen notwendig.

77. In den von der Kommission im März 1998 gebilligten Leitlinien für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung(49) ist zwecks Förderung der regionalen Entwicklung und Verringerung der negativen Auswirkungen etwaiger Verlagerungen vorgesehen, dass die Gewährung dieser Beihilfen an die Aufrechterhaltung der Investition und der geschaffenen Arbeitsplätze während eines Mindestzeitraums von fünf Jahren in der benachteiligten Region geknüpft ist. Es sei darauf hingewiesen, dass die Leitlinien sich ausschließlich auf die geschaffenen Arbeitsplätze beziehen und dabei die im Zuge von Beihilfen für produktive Investitionen erhaltenen Arbeitsplätze vernachlässigt werden. Somit sind die beiden in zwei unterschiedlichen Verordnungen vorgesehenen Überwachungszeiträume nicht kohärent, weil ihr Ausgangspunkt nicht derselbe ist.

MASSNAHMEN DES EUROPÄISCHEN SOZIALFONDS (ESF) ZUR BEKÄMPFUNG DER LANGZEITARBEITSLOSIGKEIT

78. In diesem Teil des Berichts werden aus dem ESF finanzierte spezifische Maßnahmen behandelt, die gezielt auf das Problem der Langzeitarbeitslosigkeit ausgerichtet sind(50).

Langzeitarbeitslosigkeit

79. Die Zielgruppe der Langzeitarbeitslosen war von der Kommission und den Mitgliedstaaten bereits als eine politisch heikle Population identifiziert worden, der besonders schwer zu einer Wiederbeschäftigung zu verhelfen ist. Eingedenk dieser Priorität verfasste die Kommission ab der ersten Reform der Strukturfonds spezifische Leitlinien für die Interventionen des ESF in diesem Bereich(51).

80. Wenngleich sich die Lage im Bereich der Langzeitarbeitslosigkeit in den letzten Jahren allgemein gebessert hat, ist sie trotz der Ausgaben der Mitgliedstaaten und der Europäischen Union zu ihrer Senkung weiterhin recht hoch. Der Anteil der Langzeitarbeitslosen an der erwerbstätigen Bevölkerung (siehe Tabelle 6) war bis 1998 in den meisten Mitgliedstaaten konstant oder nahm zu. Erst im Laufe des Jahres 1999 war ein gewisser Rückgang zu beobachten. Bezogen auf die erwerbstätige Gesamtbevölkerung hat Spanien die höchste Langzeitarbeitslosenquote (7,3 %), dahinter liegen Italien (6,9 %) und Belgien (5 %). In einigen Mitgliedstaaten sind die Langzeitarbeitslosenquoten in der Gruppe der unter 25-Jährigen höher (z. B. 18,8 % in Italien) (siehe Tabelle 6).

81. Wie aus Tabelle 7 hervorgeht, lag im Jahr 1999 der Anteil der Langzeitarbeitslosen an der Gesamtzahl der Arbeitslosen in Italien bei 61,4 %, in Belgien bei 60,5 % und in drei weiteren Ländern (Griechenland, Deutschland und Irland) über 50 %. In sieben Mitgliedstaaten (Belgien, Deutschland, Griechenland, Frankreich, Luxemburg, Österreich und Schweden) ist ein tendenzieller Anstieg des Anteils der Langzeitarbeitslosen an der Gesamtzahl der Arbeitslosen zu verzeichnen. Aus Tabelle 8 ist die Zahl der Langzeitarbeitslosen in den Mitgliedstaaten der EU zu ersehen.

82. Eine weitere Kenngröße ist der Anteil der Dauerarbeitslosen (mehr als zwei Jahre arbeitslos) an der Gesamtzahl der Langzeitarbeitslosen. Diese Zielgruppe weist ein erhöhtes Risiko in Bezug auf soziale Ausgrenzung und Rückzug vom Arbeitsmarkt auf. Die höchsten Anteile waren in Italien und Belgien zu verzeichnen, wo drei Viertel der Langzeitarbeitslosen seit mehr als zwei Jahren arbeitslos waren. Im Vereinigten Königreich, in Spanien, Deutschland und Irland liegt der diesbezügliche Anteil über 60 % (siehe Tabelle 8). Dem GBB 1999(52) zufolge lag die Zahl der seit mehr als zwei Jahren Arbeitslosen im Jahr 1998 höher als im Jahr 1994 (5,2 Millionen gegenüber 4,8 Millionen).

83. Die Bekämpfung der Langzeitarbeitslosigkeit war eines der Hauptziele der Programme im Rahmen des GFK 2(53). Die auf die Bekämpfung der Langzeitarbeitslosigkeit ausgerichteten Maßnahmen umfassen eine breite Palette unterschiedlicher Aktionen (Ausbildung, Einstellungsbeihilfen, Beratung usw.). Ziel 3 ist das Hauptinstrument zur Bekämpfung der Langzeitarbeitslosigkeit. Die Ziele 1, 2 und 6 umfassen ebenfalls Maßnahmen zur Bekämpfung der Langzeitarbeitslosigkeit, wenngleich die Verknüpfungen zwischen den Maßnahmen zur Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung, der Arbeitslosigkeit im Allgemeinen und der Langzeitarbeitslosigkeit nicht unbedingt deutlich werden. Auch der Aktionsbereich INTEGRA(54) der gemeinschaftlichen Beschäftigungsinitiative bietet Unterstützung für Arbeitslose, einschließlich Langzeitarbeitsloser.

84. Die im Rahmen von Ziel 3 finanzierten Maßnahmen zur Wiedereingliederung in die Arbeitswelt gliedern sich in zwei große Kategorien:

- berufliche Ausbildungs- und Beratungsmaßnahmen (Angebotsseite),

- Entwicklung von Unterstützungs-, Ausbildungs- und Beschäftigungsmodellen sowie Einstellungsbeihilfen (Nachfrageseite).

85. Gemäß Artikel 1 Absatz 1 Buchstabe a) der Verordnung (EWG) Nr. 4255/88 des Rates, geändert durch die Verordnung (EWG) Nr. 2084/93 vom 20. Juli 1993 über den ESF 1994 - 1999(55), sollten die Interventionen des ESF im Rahmen von Ziel 3 schwerpunktmäßig auf die Unterstützung Arbeitsloser und der Langzeitarbeitslosigkeit ausgesetzter Personen abzielen und durch Ausbildung, Orientierung und Beratung oder durch Einstellungsbeihilfen für ihre Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt sorgen. In der neuen ESF-Verordnung(56) (Artikel 2 und 3) wird der Langzeitarbeitslosigkeit ein ähnlicher Stellenwert eingeräumt.

Tabelle 6

Jährliche Angaben zum Anteil der Langzeitarbeitslosen (1 Jahr oder länger) an der erwerbstätigen Bevölkerung nach Alter

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Quelle:

Eurostat New Cronos 5/2000.

Tabelle 7

Anteil der Langzeitarbeitslosen an der Arbeitslosengesamtquote

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Quelle:

Eurostat New Cronos 5/2000.

Tabelle 8

Arbeitslosigkeit nach Dauer

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Quelle:

Eurostat New Cronos 5/2000.

Finanzielle und haushaltstechnische Gesichtspunkte

86. Der Hauptteil der Hilfen aus dem ESF an die Mitgliedstaaten zur Bekämpfung der Langzeitarbeitslosigkeit wird für Programme und Vorhaben innerhalb der operationellen Programme (OP) im Rahmen verschiedener Ziele (1 bis 6) sowie für Gemeinschaftsinitiativen und Modellvorhaben gewährt. Die ESF-Interventionen erfolgen hauptsächlich in den Bereichen Berufsbildung, Einstellungsbeihilfen, Berufsberatung und Orientierungsaktivitäten sowie im Rahmen der Vorhaben nach Artikel 6 (innovative Maßnahmen).

87. Für den Zeitraum 1994 - 1999 war für den ESF ein Ausgabenvolumen von rund 48 Milliarden Euro(57) veranschlagt. Auf Ziel 3, das spezifisch auf die Bekämpfung der Langzeitarbeitslosigkeit ausgerichtet ist, entfielen 13 Milliarden Euro, d. h. 28 % der ESF-Mittel. Auf die Maßnahmen zur Bekämpfung der Langzeitarbeitslosigkeit innerhalb von Ziel 3 entfielen 5,6 Milliarden Euro, d. h. mehr als 40 % der Mittelausstattung für Ziel 3. Die Einstellungsbeihilfen im Rahmen von Ziel 3 beliefen sich auf 2,1 Milliarden Euro. Spezifische Angaben zu den im Rahmen der Ziele 1, 2 und 6 aufgewandten Beträgen zur Bekämpfung der Langzeitarbeitslosigkeit und für Einstellungsbeihilfen sind nicht ohne weiteres verfügbar. Angaben der Kommission zu sieben bzw. acht Mitgliedstaaten zufolge entfielen allerdings auf die Maßnahmen zur Bekämpfung der Langzeitarbeitslosigkeit im Rahmen von Ziel 1 2,8 Milliarden Euro und auf Einstellungsbeihilfen 3,6 Milliarden Euro, was bezogen auf die vorhandenen Angaben 19 % bzw. 18,5 % der betreffenden Mittelausstattung entspricht (siehe Tabelle 9). Für die Kommission ist es schwierig, ein Gesamtbild der tatsächlich durchgeführten Maßnahmen und getätigten Ausgaben zur Bekämpfung der Langzeitarbeitslosigkeit auf der Ebene der Europäischen Union zu liefern, da die Verwaltung nicht nach politischen Zielen oder Zielgruppen erfolgt.

88. Die "Angebotsseite" umfasst Initiativen zur Verbesserung der Beschäftigungsaussichten für Langzeitarbeitslose durch Verbesserung ihrer Fähigkeiten und ihrer Motivation. Hierauf entfallen rund 74 % der ESF- Ausgaben(58). Die "Nachfrageseite", auf die rund 21 % der Ausgaben entfallen, umfasst hauptsächlich Initiativen zur Erhöhung der Nachfrage nach Arbeitskräften. Bei einigen Initiativen geschieht dies direkt durch Zuschüsse oder anderweitige Anreize für Arbeitgeber.

89. Die Einstellungsbeihilfe richtet sich an heterogene Zielgruppen, denn in den meisten Mitgliedstaaten gibt es keine spezifischen Maßnahmen, die ausschließlich auf Langzeitarbeitslose ausgerichtet sind. Diese Zielgruppe umfasst vielmehr alle Arbeitslosen, unabhängig von der Dauer ihrer Arbeitslosigkeit, sowie von Langzeitarbeitslosigkeit bedrohte Personen.

90. Auf der Grundlage von Artikel 6 der geänderten Verordnung (EWG) Nr. 4255/88 wurden Modell- und Demonstrationsvorhaben zur Bekämpfung der Langzeitarbeitslosigkeit finanziert. Die Gesamtmittelausstattung für die Vorhaben nach Artikel 6 für den Programmplanungszeitraum 1994 - 1999 betrug rund 150 Millionen Euro.

Tabelle 9

Ausgaben des ESF im Zeitraum 1994-1999

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Quelle:

- Kommission 06/2000.

- Die Strukturfonds im Jahr 1996.

- Achter Jahresbericht.

Verwaltung der Politiken und Maßnahmen durch die Kommission

Europäische Beschäftigungsstrategie und ESF-Maßnahmen

91. Im Zusammenhang mit der europäischen Beschäftigungsstrategie bildet die Langzeitarbeitslosigkeit einen wichtigen Bestandteil der beschäftigungspolitischen Leitlinien. Die Kommissionsdienststellen, insbesondere die GD Beschäftigung, haben die von den einzelnen Mitgliedstaaten übermittelten nationalen Aktionspläne zu analysieren und zu bewerten. Die Bewertungen zu den vergangenen drei Jahren (gemeinsamer Beschäftigungsbericht 1998, 1999 und 2000) ergeben, dass die Langzeitarbeitslosigkeit zwar im Zeitraum 1996 - 2000 (von 6,3 % auf 4,5 %) zurückging, der Anteil der Langzeitarbeitslosen jedoch weiterhin hoch ist (± 45,2 % der Gesamtzahl der Arbeitslosen im Jahr 2000).

92. Die derzeitige, auf den vier Säulen Beschäftigungsfähigkeit, Unternehmergeist, Anpassungsfähigkeit und Chancengleichheit ruhende Struktur der Leitlinien (siehe auch Ziffer 7) liefert die Grundlage für einen integrierten mehrjährigen Beschäftigungsansatz. Zur Senkung der Langzeitarbeitslosigkeit sollen die Mitgliedstaaten insbesondere über die Säulen Beschäftigungsfähigkeit und Unternehmergeist auf Verhütung und Beschäftigungsfähigkeit ausgerichtete Strategien entwickeln(59).

93. In der ESF-Verordnung und in der derzeitigen Struktur der beschäftigungspolitischen Leitlinien wird dem Mechanismus der Einstellungsbeihilfen keine spezifische Rolle beigemessen, obgleich diese Art von Maßnahmen aus dem ESF kofinanziert wird und die Einstellungsbeihilfen ein Schlüsselinstrument zur Bekämpfung der Langzeitarbeitslosigkeit darstellen.

94. Gemäß den Leitlinien zur Säule Beschäftigungsfähigkeit (sowohl für 1998 als auch für 1999) sollen Verhütungsmaßnahmen mit Maßnahmen zur Förderung der Wiedereinstellung Arbeitsloser kombiniert werden, bevor sie zu Langzeitarbeitslosen werden (Verhütungsansatz). Diese Verhütungsmaßnahmen werden jedoch nicht hinreichend mit anderen Maßnahmen wie etwa Einstellungsbeihilfen zur Förderung der Wiederbeschäftigung Langzeitarbeitsloser kombiniert, so dass das zentrale Problem der Absorbierung der Altbestände an Langzeitarbeitslosen ungelöst bleibt (Abhilfemaßnahmen).

95. Der Untermenge der Dauerarbeitslosen wird in der derzeitigen viergliedrigen Säulenstruktur der beschäftigungspolitischen Leitlinien nicht gesondert Rechnung getragen. Diese Zielgruppe ist am schwersten in den Arbeitsmarkt wiedereinzugliedern, da es einer optimalen Koordination von Ausbildungsmaßnahmen und Einstellungsbeihilfen in Verbindung mit hohen Anreizen für den Privatsektor bedarf, um soziale Ausgrenzung und Rückzug vom Arbeitsmarkt zu vermeiden. Das Fehlen spezifisch auf diese Zielgruppe ausgerichteter politischer Strategien und Maßnahmen hat nicht zur Verbesserung ihrer Lage auf dem Arbeitsmarkt beigetragen.

96. Der Zeitplan für die Ausarbeitung der beschäftigungspolitischen Leitlinien, in deren Rahmen die Ausarbeitung der NAP mit den Mitgliedstaaten koordiniert werden soll, stimmt nicht mit der jährlichen Finanzplanung des ESF überein. Die Mitgliedstaaten werden erst im November des Vorjahres über die neuen Leitlinien und die Empfehlungen des Rates für das kommende Jahr in Kenntnis gesetzt. Dadurch bleibt ihnen sehr wenig Zeit (von November bis Januar), um die ESF-Interventionen erforderlichenfalls an diese Empfehlungen anzupassen.

97. Die Umsetzung der in den nationalen Aktionsplänen formulierten Grundsätze in den bestehenden Programmen gestaltet sich in den einzelnen Mitgliedstaaten recht unterschiedlich. Bei einer Analyse der Sitzungsprotokolle der Begleitausschüsse zu Programmen in sechs Mitgliedstaaten (Belgien, Deutschland, Spanien, Frankreich, Italien und Vereinigtes Königreich) zeigte sich, dass nur in Spanien und Frankreich konkrete Maßnahmen aus dem nationalen Aktionsplan in die laufenden Programme übernommen worden waren. In Italien wurde beschlossen, die im nationalen Aktionsplan formulierte Strategie im folgenden Programmplanungszeitraum umzusetzen. Im Vereinigten Königreich eröffnete der Begleitausschuss für Ziel 3 eine Debatte mit allen Mitgliedern über die Art und Weise der Integration dieser Strategie in die Programme. In Belgien wurde die Neuausrichtung der Programme in den Begleitausschüssen überhaupt nicht erörtert.

98. Nur wenige Mitgliedstaaten liefern ausführliche Angaben zur Art und Weise, wie die beschäftigungspolitischen Leitlinien oder die nationalen Aktionspläne aus dem ESF unterstützt werden (was auch durch den gemeinsamen Beschäftigungsbericht 1999, S. 40, bestätigt wird). Insbesondere die Tatsache, dass der Schwerpunkt auf Verhütungsmaßnahmen liegt und weder die Population der Dauerarbeitslosen noch das wichtige Instrument der Einstellungsbeihilfen in den Leitlinien ausdrücklich erwähnt wird, zeigt, dass das Problem der Senkung des derzeitigen Niveaus der Langzeitarbeitslosigkeit im Rahmen der europäischen Beschäftigungsstrategie nicht hinreichend behandelt wird.

Finanzielle Abwicklung der operationellen Programme

99. Gemäß den geänderten Verordnungen (EWG) Nr. 2052/88 und (EWG) Nr. 4253/88 wirkt die Kommission auf mehreren Ebenen an der Programmverwaltung mit:

a) Sie sorgt für die Koordinierung der Tätigkeiten (Artikel 1 der geänderten Verordnung (EWG) Nr. 4253/88).

b) Sie ist in den Begleitausschüssen vertreten (Artikel 25 der geänderten Verordnung (EWG) Nr. 4253/88). Sie bestätigt Änderungen an den Finanzierungsplänen innerhalb von 20 Arbeitstagen nach Eingang der entsprechenden Mitteilung.

c) Sie sollte gemäß Artikel 26 der geänderten Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 und den in den gemeinschaftlichen Förderkonzepten vorgesehenen Leitlinien für Bewertungen Halbzeit- und Ex-post-Bewertungen vornehmen.

100. Zur Überprüfung, ob diese Vorgaben eingehalten werden, untersuchte der Hof Änderungen in der Finanzplanung bei einer Reihe ausgewählter operationeller Programme (9).

101. Was die Koordinierung der Maßnahmen und die Mitwirkung der Kommission in den Begleitausschüssen betrifft, stellte der Hof fest, dass die Mitgliedstaaten bei der Bekämpfung der Langzeitarbeitslosigkeit unterschiedliche Prioritäten setzten, insbesondere hinsichtlich des Einsatzes von Einstellungsbeihilfen(60).

102. Wenngleich die Begleitausschüsse in den Mitgliedstaaten zur Vornahme derartiger Änderungen befugt sind, sollte die Kommission durch ihre Anwesenheit in diesen Ausschüssen unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Arbeitsmarktlage in den Mitgliedstaaten für eine gewisse Vereinheitlichung der Strategien sorgen.

103. Bei der Prüfung zeigte sich, dass die Frist von 20 Arbeitstagen, innerhalb deren die Kommission den Änderungsantrag eines Begleitausschusses bestätigen sollte (Artikel 25 Absatz 5 der geänderten Verordnung (EWG) Nr. 4253/88), in der Regel nicht eingehalten wurde.

Bewertungsberichte

104. Der Hof analysierte in Bezug auf den Kernbereich des ESF eine Reihe von Bewertungsberichten - Ex-ante-, Halbzeit- und Ex-post-Berichte -, die in sieben Mitgliedstaaten im Zeitraum 1994 - 2000 zu im Zeitraum 1990 - 1998 durchgeführten Vorhaben erstellt wurden. Ziel dieser Analysen war es, die wichtigsten Schlussfolgerungen zu den vom ESF zugunsten Langzeitarbeitsloser getroffenen Maßnahmen zu ziehen, ihre Zweckmäßigkeit für die Neuausrichtung der Verwaltung des ESF in den letzten Jahren des Programmplanungszeitraums 1994 - 1999 zu beurteilen und zu ermitteln, welche Lehren im Hinblick auf die Reform für den Zeitraum 2000 - 2006 zu ziehen sind. Die daraus gewonnenen Erkenntnisse lauten wie folgt:

- Die Formulare für die Übermittlung noch ausstehender Angaben zu den Anträgen auf Abschlusszahlung sind nicht für andere als Ausbildungsmaßnahmen geeignet (z. B. Einstellungsbeihilfen).

- Das Begleitsystem ist sehr oberflächlich.

- Die Indikatoren sind nicht für alle Arten von Maßnahmen geeignet.

- Die Ergebnisse lassen sich nicht zusammenfassen und vergleichen.

- Die Maßnahmen werden in der Praxis recht selten gezielt ausgerichtet.

- Die Wirkung der ESF-Maßnahmen ist gering, und es gibt keine gezielte Ausrichtung, die einen über den Gesamteinsatz hinausgehenden Zusatznutzen erzeugen würde.

- Die aus dem ESF kofinanzierten Maßnahmen zeigen kaum eine makroökonomische Wirkung(61) und kaum Nebeneffekte, die zur Beurteilung der direkten Auswirkungen notwendig sind.

105. Bei seiner Untersuchung dieser Berichte konnte der Hof in der Regel weder die spezifische Strategie zugunsten Langzeitarbeitsloser noch die Zusammensetzung dieser Zielgruppe ermitteln. Ferner gab es keinen thematischen Ansatz zur Beurteilung der Zielgruppe.

106. Was die Wirkung der Maßnahmen betrifft, so haben die Bewertungen gezeigt, dass die Auswirkungen mit zwei Ausnahmen nicht sehr bedeutsam waren: zum einen, wenn die Ausbildung auf eine eng umrissene Zielgruppe ausgerichtet ist und mit den Strategien von Unternehmen übereinstimmt, die Praktikanten beschäftigen, und zum anderen, wenn die Ausbildungsmaßnahmen mit Einstellungsbeihilfen kombiniert werden. Ferner wurde eine Stagnation bei der Zahl der Dauerarbeitslosen beobachtet. Es besteht ein harter Kern von Arbeitslosen, die schwerwiegendende Probleme haben, in die Arbeitswelt zurückzukehren, und die möglicherweise ganz aus dem Arbeitsmarkt herausfallen.

107. Die wichtigsten in den Berichten formulierten Empfehlungen lauten wie folgt:

- Den Langzeitarbeitslosen, insbesondere den Dauerarbeitslosen, sollte eine höhere Priorität beigemessen werden.

- Die Maßnahmen sollten zugunsten von nicht mehr auf dem Arbeitsmarkt befindlichen Personen angepasst werden.

- Der Gesamtansatz "Wege zur Wiedereingliederung" sollte gefördert werden: Betreuung, Orientierung, Begleitung, vorbereitende Ausbildung, berufliche Ausbildung, Hilfen beim Berufseinstieg, insbesondere für die am stärksten Benachteiligten.

- Zur Verbesserung der Planung sollten die Maßnahmen gezielter ausgerichtet werden, wodurch der Zusatznutzen bezogen auf den Gesamteinsatz gesteigert werden kann. Außerdem sollte die Strategie in die operationellen Programme integriert werden.

- Die Auswahlkriterien für Begünstigte und auch die Begleitsysteme bedürfen der Verbesserung.

- Die Ergebnisse sollten mithilfe geeigneter, operationeller Indikatoren standardisiert werden(62).

108. Die Ergebnisse dieser Bewertungen wurden bei Änderungen in der Programmplanung nicht hinreichend berücksichtigt (siehe auch Ziffern 100 - 104 zu den Begleitausschüssen und zu Änderungen in der Finanzplanung sowie Ziffer 39 bezüglich des EFRE).

109. Was die Indikatoren betrifft, so stellt der Hof, wie dies auch in den Bewertungen der Fall ist, fest, dass im gemeinsamen Bericht über die nationalen Aktionspläne für 1999 auf die Notwendigkeit gezielterer und zweckmäßigerer Indikatoren hingewiesen wird, um Bewertungen nach Zielgruppen vornehmen zu können und die Ansätze der Mitgliedstaaten in diesem Bereich zu vereinheitlichen.

Prüfung von Vorhaben gemäß Artikel 6

110. In Artikel 6 der geänderten Verordnung (EWG) Nr. 4255/88 des Rates sind die Ziele und Bedingungen für die Finanzierung von Modell- und Demonstrationsvorhaben festgelegt. Im Gegensatz zu den üblichen aus dem ESF finanzierten Vorhaben (ESF-Studien) müssen sie innovativ sein, Erfahrungs- und Wissensaustausch umfassen und auf Initiative der Kommission durchgeführt werden.

111. Bei seinen Besuchen bei der Kommission wählte der Hof eine Reihe von Vorhaben (7) zugunsten Langzeitarbeitsloser aus und prüfte sie im Hinblick auf ihren Beitrag zur Entwicklung neuer, innovativer Ansätze zur Bekämpfung der Langzeitarbeitslosigkeit.

112. Es fehlt ein zuverlässiges Verwaltungssystem, und die Vorhaben sind nicht sachgerecht einzelnen Zielgruppen zugeordnet. Wegen unzulänglicher Verwaltungsverfahren kam es bei den meisten geprüften Vorhaben zu erheblichen Verzögerungen bei der Durchführung. In den meisten Fällen gab es keine konsequente Weiterverfolgung seitens der Kommission, und in einigen Fällen standen Zahlungen vier Jahre nach den effektiven Abschlussterminen noch immer aus. Entscheidungen über die Verlängerung der Fristen für die Durchführung der Vorhaben wurden verspätet getroffen, und die Verlängerungen wurden in allen Fällen rückwirkend gewährt.

113. Dadurch, dass es kein Verfahren gab, mit dem die Kommission diese Vorhaben nach ihrer Durchführung hätte weiterverfolgen können, um ihre kurz- und langfristigen Auswirkungen zu ermitteln, und es auch keinen Gesamtbericht über die Bewertung der Vorhaben nach Artikel 6 gab, entgingen der Kommission wertvolle Informationen über die Effizienz dieser Vorhaben. Durch das Fehlen politischer Vorgaben für die Verbreitung der Ergebnisse der Vorhaben werden etwaige positive Auswirkungen der Vorhaben geschmälert; ferner läuft dieser Sachverhalt Artikel 6 Absatz 2 Buchstabe b) der geänderten Verordnung (EWG) Nr. 4255/88 hinsichtlich des Erfahrungsaustauschs zuwider.

114. Wegen dieser Unzulänglichkeiten wurde keines der geprüften Vorhaben in den Kernbereich des ESF übernommen. Das Fazit lautet, dass die Vorhaben nach Artikel 6 nicht zur Verwirklichung der Ziele der Verordnung, insbesondere zur Förderung neuer Ansätze zur Bekämpfung der Langzeitarbeitslosigkeit, beigetragen haben.

115. Die Vorhaben nach Artikel 6 wurden insgesamt nicht so weiterverfolgt, dass Lehren daraus gezogen werden könnten, die zur Bekämpfung der Langzeitarbeitslosigkeit durch den Einsatz von Instrumenten aus dem Kernbereich des ESF beitragen könnten.

Verwaltung in den Mitgliedstaaten

116. Die nachstehenden Ausführungen vermitteln einen Überblick über die gemeinsamen Probleme, die in Bezug auf die Programmverwaltung in den Mitgliedstaaten festgestellt wurden.

Vage Definition des Begriffs "langzeitarbeitslos"

117. Zur Ermittlung der Effizienz der Beschäftigungsstrategien der EU zur Bekämpfung der Langzeitarbeitslosigkeit ist es wichtig, dass die Mitgliedstaaten den Begriff der Langzeitarbeitslosigkeit richtig interpretieren, insbesondere bei Maßnahmen, die gezielt auf die Finanzierung von Aktionen zugunsten dieser Zielgruppe ausgerichtet sind.

118. Bei mehreren operationellen Programmen waren die spezifischen Maßnahmen für Langzeitarbeitslose nicht Personen vorbehalten, die seit mehr als zwölf Monaten arbeitslos waren, sondern richteten sich auch an Personen, bei denen es so aussah, als würden sie bald zu den Langzeitarbeitslosen zählen ("von Langzeitarbeitslosigkeit bedrohte Personen")(63). Durch die fehlende Differenzierung zwischen diesen Zielgruppen wird die Aussagekraft der statistischen Angaben über die Wirkung der Programme auf die Langzeitarbeitslosigkeit geschmälert.

Niedrige Priorität von Langzeitarbeitslosen und Einstellungsbeihilfen

119. In mehreren Mitgliedstaaten bestand eine Diskrepanz zwischen dem Anteil der Langzeitarbeitslosen an der Gesamtzahl der Arbeitslosen und dem Anteil der Mittel innerhalb der operationellen Programme, die für Maßnahmen zugunsten Langzeitarbeitsloser verwendet wurden. In einigen Mitgliedstaten waren keine unterschiedlichen Sätze für Leistungen zugunsten Langzeitarbeitsloser und sonstiger Arbeitsloser vorgesehen(64).

120. Der Mechanismus der Einstellungsbeihilfen wurde nur in einem der fünf Mitgliedstaaten in nennenswertem Umfang genutzt(65), obwohl die Wirkung dieses Instruments zur Senkung der Langzeitarbeitslosigkeit recht beachtlich ist.

121. In einem Mitgliedstaat wurde der Mechanismus der Einstellungsbeihilfen für Langzeitarbeitslose ohne jegliche Ex-ante- oder Ex-post-Bewertung eingeführt und wieder abgeschafft(66).

Einsatz von Einstellungsbeihilfen

122. Wenngleich die absolute Zahl der mithilfe von Einstellungsbeihilfen geschaffenen Arbeitsplätzen recht beachtlich war, ergibt sich aus den nachstehenden Ausführungen, dass der Nettoeffekt auf die Schaffung von Arbeitsplätzen durch eine Verbesserung der rechtlichen und administrativen Rahmenbedingungen in den Mitgliedstaaten noch gesteigert werden könnte (siehe auch Ziffer 56 bezüglich des EFRE).

123. Bei einigen Regelungen über Einstellungsbeihilfen besteht für die Empfängerfirmen keine rechtliche Verpflichtung zur Erhöhung der Gesamtzahl der Beschäftigten. Dadurch kann eine Einstellungsbeihilfe für Beschäftigte gezahlt werden, die ohnehin eingestellt worden wären(67) (siehe auch Ziffer 54 bezüglich des EFRE).

124. Unzulänglichkeiten wurden auch in den Bestimmungen über die Schaffung dauerhafter Arbeitsplätze festgestellt, da in den Beihilferegelungen im Gegenzug zu den gewährten Beihilfen keine vertragliche Mindestbeschäftigungsdauer verlangt wird(68). Außerdem ist die Überwachung der Sanktionen für die Nichteinhaltung der vertraglichen Mindestbeschäftigungsdauer bisweilen zu bürokratisch und hält die Arbeitgeber somit von der Beantragung solcher Beihilfen ab(69).

125. Dadurch, dass die meisten Mitgliedstaaten keine spezifischen Bedingungen für die Art der mithilfe der Einstellungsbeihilfen zu schaffenden Arbeitsplätze festlegen, kommt es bisweilen zu Mitnahmeeffekten(70) (siehe auch Ziffer 72 bezüglich des EFRE).

SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN

EFRE

126. Wenngleich das Beschäftigungsziel eine große politische Herausforderung darstellt, lässt sich die Zahl der mithilfe der EFRE-Beihilfen geschaffenen oder erhaltenen Arbeitsplätze nicht ohne weiteres präzise ermitteln. Das Hauptziel der aus dem EFRE geförderten Regionalpolitik bestand nämlich in der tiefgreifenden Änderung der Produktionsstrukturen in den benachteiligten Regionen. Diese Strukturänderungen gehen jedoch - zumindest kurz- und/oder mittelfristig - nicht immer mit einer Erhöhung der verfügbaren Arbeitsplätze einher. Darüber hinaus sind bei der Beurteilung der mithilfe der EFRE-Zuschüsse erzielten Beschäftigungseffekte zum einen die Wechselwirkungen mit anderen nationalen und gemeinschaftlichen Maßnahmen und zum anderen die Auswirkungen der allgemeinen Konjunkturentwicklung zu berücksichtigen, wobei der Anteil der der jeweiligen Maßnahme zuzuschreibenden Wirkung nur schwer zu umreißen ist. Außerdem ist die Zuverlässigkeit sowohl der Soll- als auch der Ist-Angaben zu den geschaffenen oder erhaltenen Arbeitsplätzen nicht immer gewährleistet.

127. Die in den REP/GFK/EPPD/OP genannten Ziele und Zielgrößen hinsichtlich der Beschäftigung sind häufig unpräzise in Bezug auf die erwarteten Auswirkungen. Somit ist zweifelhaft, ob die Beschäftigungsentwicklung eine so strategische Bedeutung hat, wie sie in zahlreichen politischen Entscheidungen über die Durchführung (der Interventionen) des EFRE zum Ausdruck kommt und in dem durch den Vertrag von Amsterdam geänderten EG-Vertrag verlangt wird.

128. Was die Bewertung der Beschäftigungseffekte betrifft, können die makroökonomischen Methoden nicht direkt die gewünschten Indikatoren liefern. Außerdem wird die Zusammenfassung der Angaben durch die Vielfalt der auf der Ebene der Vorhaben und Maßnahmen geübten Praktiken erschwert. Aus diesen Gründen empfiehlt der Hof der Kommission, ihre seit 1996 unternommenen Anstrengungen zur Vereinheitlichung der Bewertungsmodalitäten, Einrichtung eines gemeinsamen Rahmens auf der Grundlage der MEANS-Methode und verstärkten Berücksichtigung des Beschäftigungsaspekts im Rahmen des neuen Programmplanungszeitraums 2000 - 2006 fortzusetzen.

129. In diesem Zusammenhang würden die verschiedenen Top-down-Ansätze einen Gesamtüberblick über die geschaffenen und erhaltenen Arbeitsplätze liefern, der insbesondere für die Ex-ante-Bewertung nützlich wäre. Die Verwendung dieser Methoden muss jedoch durch die Verwendung des Bottom-up-Ansatzes anhand der bei den einzelnen kofinanzierten Investitionen festgestellten Beschäftigungseffekte von der Antragsbearbeitung bis zum endgültigen Abschluss der Vorhaben unter Berücksichtigung des Aspekts der Dauerhaftigkeit ergänzt werden. Anhand dieser Bruttoangaben sollte auch durch Analyse der Mitnahme- und Verdrängungs-/Substitutionseffekte je nach Spezifizität der Vorhaben die Nettowirkung errechnet werden.

130. Die Datenbanken über die Beihilfen für produktive Investitionen sind derzeit nicht zuverlässig und eignen sich nicht zur Analyse der mit den EFRE-Zuschüssen erzielten Beschäftigungswirkung. Sie liefern jedoch Daten zu den Indikatoren für die Begleitung und Bewertung der gemeinschaftlichen Interventionen. Da die Begleitung und Bewertung der Programme verbundene Verfahren sind, ist auf allen Ebenen der Durchführung (Antragsbearbeitung, administrative und finanzielle Abwicklung, technische Begleitung, Kontrollen bei Abschluss der Investitionen, Analyse des Nachhaltigkeitsaspekts und Abschluss des Vorgangs) darauf zu achten, dass zuverlässige und vollständige Angaben vorliegen, die im Bewertungsprozess verwendet werden können. Die bestmögliche Auswertung der verfügbaren internen Informationen stellt somit ein vorrangiges Ziel dar. Die Bewertung ist nicht als eine punktuelle Tätigkeit anzusehen, sondern erfordert kontinuierliche Anstrengungen, die insbesondere eine systematische Abstimmung der Berichte mit den statistischen Quellen und den Begünstigten voraussetzen.

131. Die bisher fehlende Einbeziehung des EFRE in die Beschäftigungsstrategie könnte erhebliche Synergieeffekte bewirken und dürfte zu einer Verbesserung der quantitativen und qualitativen Indikatoren sowie der Systeme zur Sammlung von Daten zur Bewertung der Wirkung beitragen. Dadurch würden die mit der Programmverwaltung befassten Stellen eine bessere Grundlage für die Messung der erzielten Fortschritte auf dem Weg zur Erreichung der Beschäftigungsziele erhalten, und der Vertrag, der die Europäische Union mit der Förderung eines hohen Beschäftigungsniveaus beauftragt, würde eingehalten.

ESF

132. Während der vergangenen zehn Jahre haben die Kommission und die Mitgliedstaaten erhebliche Anstrengungen auf rechtlicher, administrativer und finanzieller Ebene unternommen, um die Situation zu verbessern. Gegen Ende der 90er-Jahre war eine gewisse Besserung des Gesamtstands der Arbeitslosigkeit zu beobachten, doch die Fortschritte im Bereich der Langzeitarbeitslosigkeit waren bedauerlicherweise langsamer.

133. Die Kommission war nicht in der Lage, ein Gesamtbild der tatsächlich getätigten Ausgaben zur Bekämpfung der Langzeitarbeitslosigkeit auf der Ebene der Europäischen Union zu liefern, da die Verwaltung nicht nach politischen Zielen oder Zielgruppen erfolgt.

134. Der Hof stellte Unstimmigkeiten zwischen der europäischen Beschäftigungsstrategie und den ESF-Maßnahmen fest:

- fehlende Kohärenz zwischen der ESF-Verordnung (die den Einstellungsbeihilfen eine spezifische Rolle zuweist) und der Struktur der beschäftigungspolitischen Leitlinien, in der dem Mechanismus der Einstellungsbeihilfen keine spezifische Rolle zukommt;

- fehlende Kohärenz zwischen den zur Säule Beschäftigungsfähigkeit gehörenden Leitlinien hinsichtlich des Einsatzes einer Kombination aus Verhütungsansatz und tatsächlicher Absorbierung der Langzeitarbeitslosen (Abhilfemaßnahmen). Die Verhütungsmaßnahmen wurden nicht hinreichend mit den Abhilfemaßnahmen kombiniert;

- fehlende Kohärenz zwischen dem Zeitplan für die Programmplanung des ESF und dem Zeitplan für die Beschlussfassung im Rahmen der europäischen Beschäftigungsstrategie;

- da nur wenige Mitgliedstaaten ausführliche Angaben darüber liefern, wie der ESF die Umsetzung der europäischen Leitlinien oder der NAP unterstützt, sind womöglich nicht alle Bestandteile der Leitlinien in der Palette der ESF-Interventionen vertreten.

135. Die Einstellungsbeihilfen haben sich als ein wichtiges Instrument zur Schaffung von Dauerarbeitsplätzen - für Langzeitarbeitslose - erwiesen, da Ausbildungsmaßnahmen allein häufig nicht ausreichen. Der Hof stellte fest, dass trotz der Empfehlungen in den Bewertungen der Trend bei der Umsetzung von OP eher zu einem geringeren als zu einem vermehrten Einsatz von Einstellungsbeihilfen geht.

136. Die Prüfungsfeststellungen des Hofes bezüglich der Unzulänglichkeiten bei der Planung der Maßnahmen und insbesondere des Fehlens geeigneter Indikatoren werden auch durch die Ergebnisse der Bewertungen und die Empfehlungen des Rates bestätigt, wie sie im gemeinsamen Beschäftigungsbericht 1999 festgehalten sind.

137. Außerdem ist es notwendig, die Verwaltung des Mechanismus der Einstellungsbeihilfen und der damit zusammenhängenden Maßnahmen auf Kommissionsebene und in den Mitgliedstaaten zu verbessern. Darüber hinaus hat der Hof in einem Sonderbericht zur Jugendarbeitslosigkeit(71) bereits auf die Notwendigkeit klarerer Definitionen, einer gezielteren Ausrichtung der Maßnahmen anhand geeigneter Indikatoren, einer rigoroseren Arbeitsweise der Begleitausschüsse in Verbindung mit klareren und gezielteren strategischen Leitlinien hingewiesen.

138. Informationen über die Verwaltungs- und Kontrollsysteme für erfolgreiche Modell- und Demonstrationsvorhaben (Artikel 6 der Verordnung (EWG) Nr. 2089/93 des Rates) wurden der Kommission und den Mitgliedstaaten nicht zur Verfügung gestellt; deshalb haben ähnliche Vorhaben nie in den Kernbereich der ESF-Maßnahmen Eingang gefunden.

139. Die Umsetzung der aus dem ESF kofinanzierten Maßnahmen zugunsten Langzeitarbeitsloser in den Mitgliedstaaten war durch das Fehlen einer klaren Definition der Zielgruppen und niedrige Priorität seitens der nationalen und regionalen Behörden sowie in den nationalen Rechts- und Verwaltungsvorschriften gekennzeichnet; dadurch entstanden Kosten aufgrund von Mitnahmeeffekten und Verzögerungen bei der Umsetzung.

140. Die Empfehlungen des Hofes lauten wie folgt:

- Im Rahmen der Beschäftigungsmaßnahmen sollte ein ausgewogeneres Verhältnis zwischen "Verhütungsmaßnahmen" und "Abhilfemaßnahmen" hergestellt werden.

- Spezifische Maßnahmen wie die Vorhaben nach Artikel 6 im Rahmen des ESF sollten künftig gezielter ausgerichtet werden; außerdem sollte sorgfältiger überlegt werden, wie sie in die Umsetzung von Standardmaßnahmen eingebunden werden können.

- Die Kommission sollte dafür sorgen, dass vorangegangene Bewertungsberichte bei Änderungen der Programmplanung gebührend berücksichtigt werden.

- Die Verwaltungsverfahren sind klarer zu gestalten und zu vereinfachen.

Allgemeine Empfehlungen

141. Der Hof empfiehlt eine Verbesserung der Kohärenz zwischen der Beschäftigungsstrategie einerseits und dem ESF und dem EFRE andererseits. In diesem Zusammenhang sollte stärker auf Synergien zwischen den aus dem ESF und dem EFRE kofinanzierten Maßnahmen geachtet werden.

142. Auf den verschiedenen Ebenen der Politiken, Programme und Unterprogramme sollten kohärente Beschäftigungsziele festgelegt werden. Dadurch ließe sich auch die Wirksamkeit der noch zu unternehmenden Anstrengungen im Bereich der Ex-ante-, Halbzeit- und Ex-post-Bewertung erhöhen. Es ist insbesondere bei allen Interventionen (bzw. Bündeln von Interventionen) notwendig, zum einen die Techniken zur Sammlung der Angaben zu den direkten und indirekten Beschäftigungseffekten der Maßnahmen und zum anderen die Methoden zur Zusammenfassung auf den verschiedenen Ebenen der Vorhaben, Maßnahmen, Schwerpunkte und Interventionen zu vereinheitlichen. Gleichzeitig sollten die betreffenden Indikatoren so beschaffen sein, dass die Wirkungszusammenhänge zwischen den einzelnen Ebenen möglichst klar erkennbar werden.

143. Die Kommission sollte darauf achten, dass die Verpflichtung zur Berücksichtigung des Beschäftigungsaspekts im Kofinanzierungsprozess systematisch den ihr gebührenden Stellenwert erhält. Außerdem sollte sie die notwendigen Maßnahmen zur Verbesserung der nationalen Mechanismen zur Verhinderung von Mitnahme- und Verdrängungseffekten und zur Verstärkung der diesbezüglichen Anstrengungen ergreifen. Gleiches gilt für die notwendigen Überwachungszeiträume zur Gewährleistung der Dauerhaftigkeit der geschaffenen oder erhaltenen Arbeitsplätze.

Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 19. Juli 2001 in Luxemburg angen