Maßnahmen zur Förderung der Einhaltung des PM10-Grenzwerts umfassen die schrittweise Einführung von Partikelfiltern zur Einhaltung der PM-Emissionsgrenzwerte für Personenkraftwagen (nach den Normen Euro 5 und 6 ) sowie die Emissionsminderung bei Feuerungsanlagen gemäß der Richtlinie über Industrieemissionen und der Richtlinie über mittelgroße Feuerungsanlagen. Obwohl die Anforderungen an die umweltgerechte Gestaltung von Festbrennstofföfen und kesseln , die auf EU-Ebene im Jahr 2015 angenommen wurden, erst nach 2020 gelten, wurden sie von einer Reihe von Mitgliedstaaten (z. B. Polen) bereits proaktiv vor Ablauf der Frist eingeführt, um die Emissionen von Feinstaub, flüchtigen organischen Verbindungen (VOC) und NOx zu reduzieren. Außerdem tragen diese umweltgerechte Gestaltung sowie ergänzende Rechtsvorschriften zur Verbesserung der Energieeffizienz (die Richtlinie über die Gesamtenergieeffizienz von Gebäuden von 2010, die Richtlinie zur Energieeffizienz von 2012 und die Verordnung über die Energieverbrauchskennzeichnung von 2017) durch Energieeinsparungen zu einer Reduzierung der Emission von Luftschadstoffen bei. Die kürzlich verabschiedeten Schlussfolgerungen zu den besten verfügbaren Techniken (BVT) für Großfeuerungsanlagen im Rahmen der Richtlinie über Industrieemissionen werden sich ebenfalls positiv auf die Emissionen von NOx, SO2 und Feinstaub auswirken. Da Wärme aus erneuerbaren Energiequellen jedoch noch immer überwiegend (zu 82 %) aus fester Biomasse erzeugt wird und da auch weiterhin ein großer Anteil des Energiemixes auf der Grundlage erneuerbarer Energiequellen in der EU auf Bioenergie entfallen wird , werden die Verbesserungen in der Emissionsbegrenzung möglicherweise in gewissem Umfang durch die größere Zahl von Emissionsquellen beeinträchtigt.

Emissionen von Stickstoffoxiden (NOx) aus Personenkraftwagen und leichten Nutzfahrzeugen mit Dieselmotor, die durchgängig deutlich über den in den Typgenehmigungen festgelegten Grenzwerten liegen, sind ein wichtiger Faktor für die Nichteinhaltung des NO2-Grenzwerts. Das neue EU-weite Prüfverfahren, das 2017 angenommen wurde und die Emissionen im praktischen Fahrbetrieb dieser Fahrzeuge realistisch wiedergibt, wird ebenso wie der Vorschlag der Kommission von 2016 für ein überarbeitetes Typgenehmigungssystem zu Fortschritten in diesem Bereich beitragen.

18 Mitgliedstaaten maßen Ozonkonzentrationen über dem EU-Zielwert – bis zu 30 % der städtischen EU-Bevölkerung lebten in Gebieten, in denen dieser Zielwert nicht eingehalten wurde, und der strengere WHO-Wert wurde sogar bei über 95 % der EU-Bevölkerung in Stadtgebieten überschritten.

Der Jahresgrenzwert für Stickstoffdioxid (NO2) wird in ganz Europa nach wie vor häufig überschritten. In 22 Mitgliedstaaten waren Konzentrationen über dem Grenzwert zu verzeichnen. (Der EU-Grenzwert und der WHO-Richtwert sind in diesem Fall identisch.) Betroffen waren bis zu 9 % der städtischen Bevölkerung.

Die EU-Grenzwerte für die Luftqualität werden jedoch häufig noch überschritten. Im Jahr 2015 waren bis zu 20 % der städtischen Bevölkerung in den 28 EU-Mitgliedstaaten Feinstaubbelastungen (PM10) ausgesetzt, die über dem EU-Tagesgrenzwert lagen. In Bezug auf Feinstaub mit kleineren Partikeln (PM2,5) waren bis zu 8 % der städtischen Bevölkerung Konzentrationen ausgesetzt, die den EU-Grenzwert von 25 µg/m3 überschritten, und über 82 % waren durch Konzentrationen belastet, die über dem (allerdings deutlich strengeren) WHO-Richtwert von 10 µg/m3 lagen.

Die Überprüfung der Luftqualitätspolitik der EU in den Jahren 2011-2013 führte im Dezember 2013 zur Verabschiedung des Maßnahmenpakets für Luftqualität. Dieses Paket umfasst eine Mitteilung über das Programm „Saubere Luft für Europa“ sowie drei Legislativvorschläge – zur Begrenzung der Emissionen aus mittelgroßen Feuerungsanlagen, angenommen als Richtlinie (EU) 2015/2193 („Richtlinie über mittelgroße Feuerungsanlagen“), zur Ratifizierung der im Jahr 2012 angenommenen Änderung des Göteborg-Protokolls zur Festsetzung von Emissionsreduktionen für 2020, angenommen als Beschluss (EU) 2017/1757 des Rates, und zur Festsetzung neuer nationaler Emissionsreduktionsverpflichtungen für 2030 in einer neuen Richtlinie über die Reduktion der Emissionen bestimmter Luftschadstoffe, angenommen als Richtlinie (EU) 2016/2284 („Richtlinie über nationale Emissionshöchstmengen“) .

Die Luftverschmutzung stellt in der EU immer noch ein gravierendes Problem für die Umwelt und für die Gesundheit der Bürger dar. Viele europäische Städte leiden unter schlechter Luftqualität, und die in der Richtlinie 2008/50/EG über die Luftqualität festgelegten Grenzwerte sowie in noch höherem Maße die von der Weltgesundheitsorganisation (WHO) empfohlenen Richtwerte werden überschritten. Nach Schätzungen der Europäischen Umweltagentur (EUA) waren im Jahr 2015 in der EU etwa 400 000 vorzeitige Todesfälle auf Luftverschmutzung zurückzuführen.

Der Anteil der von den einzelnen Mitgliedstaaten getragenen Durchführungskosten variiert ebenfalls. Dies ist auf verschiedene Faktoren zurückzuführen, unter anderem auf neue Vorschriften über Emissionsquellen und Änderungen in den Prognosen des nationalen Energiemixes für 2030 (insbesondere durch den vermehrten Einsatz von Kohle in einigen Mitgliedstaaten).

Unter Berücksichtigung der seit 2014 angenommenen zusätzlichen Vorschriften über Emissionsquellen reduzieren sich die Kosten für die Durchführung der Richtlinie über nationale Emissionshöchstmengen voraussichtlich weiter auf 960 Mio. EUR (oder 1,9 EUR je Person und Jahr). Zu einem erheblichen Anteil ist die Differenz auf die Durchführung der Bestimmungen über die umweltgerechte Gestaltung von Festbrennstofföfen und ‑kesseln in Privathaushalten zurückzuführen. Wenn die geschätzten Auswirkungen des zukünftigen EU-Rahmens für die Klima- und Energiepolitik bis 2030 ebenfalls berücksichtigt werden, ist ein weiterer Kostenrückgang (in erster Linie in der Energiebranche und in der Industrie) auf 540 Mio. EUR (d. h. 1,05 EUR je Person und Jahr) zu erwarten. Der Nutzen dürfte gegenüber den Kosten deutlich überwiegen: um einen Faktor zwischen 14 (konservative Schätzung) und 50.

In der Auswirkungsbewertung von 2013 wurde prognostiziert, dass die Emissionsreduktionsverpflichtungen der EU für 2020 (die 2012 bei der Überarbeitung des Göteborg-Protokolls festgesetzt wurden) durch die EU-Vorschriften erreicht würden, die zu dem Zeitpunkt bereits in Kraft waren. Die aktualisierte Analyse bestätigt dies für die EU-Ebene, für einzelne Mitgliedstaaten können sich aber unterschiedliche Auswirkungen ergeben, und je nach nationalen Bedingungen können weitere Maßnahmen erforderlich sein, um die Konformität zu gewährleisten.

Im Hinblick auf eine Eutrophierung machen sich diese Effekte nicht in gleicher Weise bemerkbar. Tatsächlich dient keine der seit 2014 angenommenen zusätzlichen EU-Vorschriften über Emissionsquellen der Senkung der NH3-Emissionen, und die positiven Nebeneffekte sind begrenzt. Daher führt die Lockerung der Anforderung an die NH3-Emissionssenkung zwischen dem Vorschlag der Kommission und der angenommenen Richtlinie über nationale Emissionshöchstwerte (von 25 % auf 19 %) dazu, dass sich die durch die Emissionssenkung bewirkte Verbesserung für Ökosysteme etwa im gleichen Maße verringert.

Der zweite Faktor besteht darin, dass Maßnahmen, die zur Senkung der Emissionen eines Schadstoffs eingeführt werden, auch positive Nebeneffekte für andere Schadstoffe mit sich bringen („Co-Control“). Ein Beispiel dafür ist die Begrenzung der landwirtschaftlichen Abfallverbrennung im Rahmen der GAP und gemäß Anhang III der Richtlinie über nationale Emissionshöchstmengen, mit der häufig eine Senkung der NH3-Emissionen erreicht werden soll, die aber auch zu verringerten Emissionen von Feinstaub und flüchtigen organischen Verbindungen führt. In vielen Fällen bewirken diese Synergieeffekte Kosteneinsparungen, in einigen anderen Fällen bringen sie aber in erster Linie gesundheitliche Vorteile mit sich. In welchem Umfang dieser Faktor sich auswirkt, hängt davon ab, welche Maßnahmen in den Mitgliedstaaten in der Praxis kombiniert werden.

Der erste ist die Wirkung der zusätzlichen Vorschriften über spezifische Emissionsquellen, die seit 2014 angenommen wurden. Die in der Richtlinie über mittelgroße Feuerungsanlagen von 2015 festgelegten Emissionsbegrenzungen gelten ab dem 20. Dezember 2018 für alle neuen Feuerungsanlagen und spätestens ab 2025 bzw. 2030 für bestehende Anlagen (je nach ihrer Größe). Die Durchführungsverordnungen über die umweltgerechte Gestaltung aus dem Jahr 2015 gelten für neue Festbrennstoffkessel, die ab dem 1. Januar 2020 verkauft werden, und für neue Festbrennstofföfen, die ab dem 1. Januar 2022 verkauft werden. Die Verordnung über nicht für den Straßenverkehr bestimmte mobile Maschinen und Geräte aus dem Jahr 2016 gilt für Motoren, die ab dem 1. Januar 2019, 2020 bzw. 2021 in Verkehr gebracht werden (je nach Motorklasse). Die Schlussfolgerungen zu den BVT für Großfeuerungsanlagen aus dem Jahr 2017 gelten ab dem 17. August 2017 für neue Anlagen und ab dem 17. August 2021 für alle bestehenden Anlagen. Das Maßnahmenpaket für Luftqualität von 2013 betonte den potenziellen Beitrag, den diese Initiativen bis zum Jahr 2030 leisten könnten, und die endgültigen Fassungen dieser Rechtsvorschriften wurden nun in der Analyse berücksichtigt. Eine kombinierte Beurteilung dieser Maßnahmen lässt den Schluss zu, dass bei vollständiger Erfüllung aller einschlägigen gesetzlichen Anforderungen bis zum Jahr 2030 sogar größere Emissionssenkungen zu erwarten sind, als zum Zeitpunkt der Annahme der Richtlinie über nationale Emissionshöchstmengen geschätzt.

2017 leitete die Kommission eine Zweckmäßigkeitsprüfung ein, um die bisherige Wirkung der Luftqualitätsrichtlinien zu untersuchen. Die Prüfung beruht auf der Analyse, die dem Programm für saubere Luft zugrunde liegt, und greift auf Erfahrungen in allen Mitgliedstaaten vorrangig im Zeitraum 2008-2018 zurück. Die Prüfung untersucht die Zweckmäßigkeit aller Bestimmungen der Richtlinien und insbesondere der Überwachungs- und Bewertungsmethoden, der Luftqualitätsstandards, der Bestimmungen über die Unterrichtung der Öffentlichkeit und des Ausmaßes, in dem die Richtlinien Maßnahmen zur Vermeidung oder Minderung schädlicher Auswirkungen unterstützt haben.

Die nachstehende Abbildung 2a stellt den Anteil der Emissionssenkungen dar, die a) durch die vor 2014 angenommenen Basisvorschriften, b) durch die seit 2014 angenommenen zusätzlichen Vorschriften, c) durch weitere Maßnahmen, die zur Erfüllung der Emissionsreduktionsanforderungen gemäß der Richtlinie über nationale Emissionshöchstmengen erforderlich sind, und d) durch „Co-Control“-Maßnahmen (siehe Abschnitt 3.1) erreicht werden. Die „Co-Control“-Maßnahmen mit den deutlichsten positiven Nebeneffekten sind a) das Verbot der landwirtschaftlichen Abfallverbrennung gemäß Anhang III der Richtlinie über nationale Emissionshöchstmengen (Senkung der PM2.5-, VOC, NH3- sowie CO- und CH4-Emissionen), b) die Minderung der Emissionen von Holzöfen nach Standards der umweltgerechten Gestaltung (Senkung der PM2.5-, VOC-, NOx- und NH3- sowie CO- und CH4-Emissionen) und c) die Minderung der Emissionen aus Kohleöfen, ebenfalls aufgrund der umweltgerechten Gestaltung (Senkung der PM2.5-, VOC-, SO2- und NOx-Emissionen).

Die Analyse bestätigt weitgehend die Wirksamkeit des Konzepts des ursprünglichen Vorschlags. Für SO2 und NOx werden durch die 2013 bereits wirksamen Vorschriften starke Emissionssenkungen erreicht. Die wichtigste Wirkung der Emissionsreduktionsverpflichtungen besteht darin, diese Senkungen zu konsolidieren und zu gewährleisten, dass Änderungen der Tätigkeit (z. B. vermehrter Einsatz von Kohle in einigen Mitgliedstaaten) die Gesamtsenkung nicht beeinträchtigen. Für Feinstaub (PM) und flüchtige organische Verbindungen (VOC) sind die Auswirkungen der Richtlinie über nationale Emissionshöchstmengen und der seit 2014 angenommenen zusätzlichen Vorschriften deutlich stärker. Dies deutet darauf hin, dass durch die früheren Vorschriften nur geringere Emissionssenkungen erreicht wurden.

Abbildung 2a: Beiträge zur Erfüllung der Emissionsreduktionsanforderungen durch (i) die vor 2014 angenommenen Basisvorschriften, (ii) die nach 2014 angenommenen Legislativmaßnahmen, (iii) weitere Maßnahmen, die zur Erfüllung der Emissionsreduktionsanforderungen erforderlich sind, und (iv) positive Nebeneffekte von Maßnahmen, die zur Senkung anderer Emissionen bestimmt sind: SO2, NOx, VOC und PM2,5



Anders gestaltet sich die Entwicklung bei NH

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(siehe Abbildung 2b). Die Emissionssenkungen müssen fast ausschließlich durch die Richtlinie über nationale Emissionshöchstmengen erreicht werden, und die Vorschriften über Emissionsquellen in den Basisvorschriften vor 2014 wie in den seitdem angenommenen zusätzlichen Maßnahmen tragen wenig dazu bei.

Abbildung 2b: Beiträge zur Erfüllung der Emissionsreduktionsanforderungen für NH3 durch (i) die vor 2014 angenommenen Basisvorschriften, (ii) die nach 2014 angenommenen Legislativmaßnahmen, (iii) weitere Maßnahmen, die zur Erfüllung der Emissionsreduktionsanforderungen erforderlich sind, und (iv) positive Nebeneffekte von Maßnahmen, die zur Senkung anderer Emissionen bestimmt sind

Die landwirtschaftlichen Bereiche, in denen die vorgeschriebenen NH3-Emissionssenkungen erreicht wurden, sind in der nachstehenden Abbildung 3 dargestellt. In vielen Mitgliedstaaten wurde festgestellt, dass Maßnahmen zur Senkung der Emissionen aus der Anwendung mineralischer Düngemittel, speziell Harnstoff, kosteneffizient sind. Die Richtlinie über nationale Emissionshöchstmengen verbietet die Anwendung von Harnstoff nicht vollständig, da es tragfähige Optionen für die Anwendung gibt, darunter die Ausbringung zu einem optimierten Zeitpunkt und in optimierter Menge, die Verwendung kommerziell erhältlicher Ureasehemmstoffe oder die Umstellung auf andere mineralische Düngemittel mit geringerer NH3-Freisetzung (z. B. Ammoniumnitrat). Ein erheblicher Anteil der Emissionssenkung kann durch das Wirtschaftsdünger-Management in Schweine- und Geflügelhaltungsbetrieben erreicht werden, und die kürzlich veröffentlichten BVT-Schlussfolgerungen für die Intensivhaltung oder aufzucht von Geflügel oder Schweinen (die in der Analyse noch nicht berücksichtigt wurden) können zur Erreichung der vorgeschriebenen Emissionssenkungen beitragen. Maßnahmen des Wirtschaftsdünger-Managements, die darüber hinausgehen, sind ebenfalls häufig kosteneffizient, und ein vereinfachtes Programm für das Wirtschaftsdünger-Management auf BVT-Basis, z. B. auf Grundlage der Erfahrungen mit der Richtlinie über Industrieemissionen, würde die Durchführung erheblich unterstützen. Synergieeffekte mit der Durchführung einschlägiger EU-Rechtsvorschriften, z. B. der Nitratrichtlinie 91/676/EWG, sollten ebenfalls weiter dadurch verstärkt werden, dass Mitgliedstaaten dazu angeregt werden, integrierte Managementmaßnahmen zur Vermeidung von Emissionen in die Luft, in Wasser und in den Boden einzuführen.

Abbildung 3: Weitere Senkungen der NH3-Emissionen zur Erfüllung der Emissionsreduktionsanforderungen bis 2030, die über die Basisvorschriften von 2017 hinausgehen, nach landwirtschaftlichen Sektoren

3.2.4.Branchenspezifische und makroökonomische Auswirkungen

Die wirtschaftlichen Auswirkungen der Regulierung der Luftverschmutzung gehen über die in den Abschnitten 3.1 und 3.2.2 beschriebenen direkten Vorteile und Kosten hinaus. Erstens schafft die Einführung von Technologien zur Schadstoffsenkung eine zusätzliche Nachfrage für die Branchen, die diese Emissionsminderungsprodukte anbieten. Zweitens können die mit der Emissionsminderung verbundenen Kosten die Wettbewerbsfähigkeit von Branchen beeinträchtigen, die auf dem internationalen Markt tätig sind. Drittens können Auswirkungen auf die Produktionsleistung in einer Branche zu weitergehenden Auswirkungen auf die gesamte Wirtschaft führen, indem sie die Nachfrage nach Zwischenerzeugnissen und Arbeitsleistungen beeinflussen. Letzteres führt auch zu Änderungen in den Bereichen Beschäftigung und Einkommen und beeinflusst damit das verfügbare Einkommen und das Wohlergehen von Haushalten.

Um diese indirekten Wirkungen zu berücksichtigen, wurden die makroökonomischen und branchenspezifischen Auswirkungen der Erfüllung der Verpflichtungen für 2030 berechnet (anhand des Modells JRC-GEM-E3). Diese wurden in der nachstehenden Tabelle 2 zusammengestellt und entsprechen ungefähr den Wirkungen, die in der dem Vorschlag der Kommission für die Richtlinie über nationale Emissionshöchstmengen beigefügten Auswirkungsbewertung von 2013 ermittelt worden waren: Die Kosten für die Erfüllung der Emissionsreduktionsverpflichtungen für 2030 werden durch die Nutzen in den Bereichen Gesundheit und Landwirtschaft (verringerter Krankenstand und verbesserte Anbauerträge) mehr als wettgemacht, sodass eine leicht positive Entwicklung des BIP erreicht wird. Branchen, die einen erheblichen Anteil der Kosten tragen, (z. B. die Landwirtschaft) verzeichnen eine leichte Ertragssteigerung, während in Branchen, die von der gesteigerten Nachfrage nach Emissionsminderungsprodukten profitieren, (z. B. elektrische Produkte, Warenbeförderung und andere Ausrüstungsgüter) die Produktion steigt.



Tabelle 2: Auswirkungen der Erfüllung der Emissionsreduktionsverpflichtungen für 2030 auf BIP und branchenspezifische Produktionsleistung – Quelle: JRC-GEM-E3

Benchmark* umfasst seit 2014 angenommene Vorschriften über Emissionsquellen? Nein Nein Ja Ja Ja Ja das Klima- und Energiepaket ? Nein Nein Nein Nein Ja Ja Nutzen für Gesundheit und Anbauerträge berücksichtigt? Nein Ja Nein Ja Nein Ja BIP -0,010 0,006 -0,005 0,006 -0,002 0,006 Landwirtschaft -0,09 -0,04 -0,05 -0,07 -0,07 -0,05 Energie 0,01 0,03 0,01 0,02 0,01 0,02 Energieintensive Industrien 0,00 0,02 0,00 0,02 0,00 0,02 Sonstige Industrien 0,01 0,03 0,01 0,02 0,00 0,02 Dienstleistungen 0,00 0,01 0,00 0,01 0,00 0,01

* Die Werte geben den prozentualen Unterschied gegenüber der jeweiligen Benchmark für 2030 an.

3.2.5.EU-Finanzierungsquellen für die Förderung der Luftqualität

Es sind EU-Mittel in beträchtlicher Höhe verfügbar, unter anderem in Bereichen wie Verkehr, Energie, Landwirtschaft und Industrie, in denen die Umweltschutzanforderungen berücksichtigt werden sollten. Im Rahmen der Europäischen Struktur- und Investitionsfonds könnte insbesondere die Finanzierung im Zusammenhang mit den thematischen Zielen Nr. 4 (Verringerung der CO2-Emissionen in der Wirtschaft – 45 Mrd. EUR), Nr. 6 (Umweltschutz und Ressourceneffizienz – 63 Mrd. EUR) und Nr. 7 (Netzinfrastruktur in den Bereichen Verkehr und Energie – 58 Mrd. EUR) mobilisiert werden. Eine kürzlich durchgeführte Studie enthält eine vorläufige Schätzung, nach der im Rahmen des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), des Kohäsionsfonds und des Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) etwa 76 Mrd. EUR für Maßnahmen zugewiesen wurden, die ausschließlich oder teilweise zur Verbesserung der Luftqualität beitragen. In kleinerem Maßstab bietet der EFRE auch Finanzierungsmöglichkeiten für Innovationen im Rahmen regionaler oder nationaler Strategien für intelligente Spezialisierung, von denen einige für die Verbesserung der Luftqualität eingesetzt werden können.

Im Rahmen der Fazilität „Connecting Europe“ (CEF) stehen 32 Mrd. EUR aus dem EU-Haushalt 2014-2020 für die Kofinanzierung von Verkehrs- und Energieprojekten in den EU-Mitgliedstaaten zur Verfügung. Davon wurden etwa 9 Mrd. EUR – in erster Linie aus der Säule „Verkehr“ – Projekten zugewiesen, die zur Verbesserung der Luftqualität beitragen können. Im Bereich Forschung und Innovation könnten bis zu 12 Mrd. EUR im Rahmen von Horizont 2020 zu Emissionssenkungen und zur Verbesserung der Luftqualität beitragen. Das Programm LIFE unterstützt Pilot- und Demonstrationsprojekte sowie integrierte Projekte für die Durchführung von Plänen zur Verbesserung der Luftqualität. Schätzungen zufolge stehen im Zeitraum 2014-2020 etwa 300 Mio. EUR für Projekte mit direkten oder indirekten Auswirkungen auf die Luft zur Verfügung. Es wird geschätzt, dass etwa 30 % (etwa 95 Mrd. EUR) der insgesamt in Anspruch genommenen Mittel (315 Mrd. EUR) für Darlehen und Finanzinstrumente im Rahmen des Europäischen Fonds für strategische Investitionen (EFSI) für Projekte genutzt werden, die sich auf die Luftqualität auswirken, zum Beispiel in den Bereichen Energie und Verkehr, und die Europäische Investitionsbank bietet weitere Finanzierungsmöglichkeiten.

Die finanziellen Bestimmungen der Richtlinie über nationale Emissionshöchstmengen (Artikel 7 und Artikel 11 Absatz 1 Buchstabe c) sollen eine bessere Einbeziehung der Luftqualität in allgemeine Maßnahmen und eine wirksamere Nutzung von Finanzmitteln für die Luftqualität fördern. Die Mitgliedstaaten werden ermutigt, die verfügbaren Finanzmittel weitestgehend auszuschöpfen.