EMPFEHLUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT zur Ermächtigung der Kommission, an den Verhandlungen über ein internationales rechtsverbindliches Instrument zur Förderung und zum Schutz der Rechte und der Würde von Menschen mit Behinderungen mitzuwirken

BEGRÜNDUNG

Mit dieser Empfehlung an den Rat wird der Zweck verfolgt, die Kommission zu ermächtigen, im Zusammenhang mit den künftigen Sitzungen des UNO-Ad-hoc-Ausschusses, der ,Vorschläge für ein umfassendes internationales Übereinkommen zum Schutz und zur Förderung der Rechte und der Würde von Menschen mit Behinderungen prüfen" soll, Verhandlungen aufzunehmen und diese Verhandlungen im Namen der Europäischen Gemeinschaft zu führen. Die Zuständigkeit der Gemeinschaft beruht auf Artikel 13 EG-Vertrag, wonach die Gemeinschaft Initiativen zur Bekämpfung der Diskriminierung aus Gründen der Behinderung in Gang setzen kann. Die Gemeinschaft hat von diesen neuen Bestimmungen bereits Gebrauch gemacht, insbesondere in den Bereichen Beruf und Beschäftigung.

1. Hintergrund

Behindertenfragen sind bereits mehrfach in den Vereinten Nationen erörtert worden. In den siebziger Jahren waren zwei Erklärungen, die Erklärung über die Rechte der geistig Zurückgebliebenen [1] und die Erklärung über die Rechte der Behinderten [2] die ersten Rechtsinstrumente, in denen die Menschenrechte von Personen mit Behinderungen ausdrücklich anerkannt wurden. Obwohl diese Erklärungen wichtige Ausgangspunkte für eine Bewusstseinsbildung über die Rechte Behinderter darstellten, wurden sie kritisiert, weil sie auf veralteten medizinischen und wohlfahrtsstaatlichen Behinderungsmodellen gegründet waren.

[1] Verkündet durch Resolution 2856 (XXVI) der Vollversammlung vom 20. Dezember 1971, http://www.unhchr.ch/html/menu3/b/ m_mental.htm

[2] Verkündet durch Resolution 3447 (XXX) der Vollversammlung vom 9. Dezember 1975, http://www.unhchr.ch/html/menu3/b/ 72.htm

Zwei weitere Rechtsinstrumente in den späten 80er Jahren - den Grundsätzen für den Schutz von psychisch Kranken und die Verbesserung der psychiatrischen Versorgung [3] und den Rahmenbestimmungen für die Herstellung der Chancengleichheit für Behinderte [4] - legten den Schwerpunkt auf die Chancengleichheit. All diese Rechtsinstrumente sind dadurch von Nutzen gewesen, dass sie das Recht behinderter Menschen auf Unabhängigkeit und Selbstbestimmung ausdrücklich klarstellten und haben das Verständnis für die allgemeinen Menschenrechtsabkommen in bezug auf Menschen mit Behinderungen verbessert. Dessen ungeachtet sind diese Rechtsinstrumente sämtlich für die UNO-Mitgliedstaaten nicht verbindlich und enthalten keine Bestimmungen für eine Überwachung der Rechte behinderter Menschen.

[3] Resolution 46/119 der Vollversammlung, 46 UN. GVOP Beilage (Nr. 49) 189, UN-Dok. A/46/49 (1991).

[4] Angenommen durch die Vollversammlung der Vereinten Nationen, achtundvierzigste Sitzungsperiode, Resolution 48/96, Anhang, vom 20. Dezember 1993, http://www.un.org/esa/socdev/enable/ dissre00.htm.

In diesem Zusammenhang brachte im Dezember 2001 die mexikanische Regierung die UNO-Resolution 56/168 ein, die dazu aufforderte, ein Abkommen über die Menschenrechte Behinderter in Betracht zu ziehen und unverzüglich einen Ad-hoc-Ausschuss zu bilden. Dessen Aufgabe würde darin bestehen, ,Vorschläge für ein umfassendes internationales Übereinkommen zur Förderung und zum Schutz der Rechte und der Würde von Menschen mit Behinderungen zu prüfen". Diese Resolution wurde mit der Unterstützung des Dritten Ausschusses (Sozialfragen) von der UNO-Vollversammlung verabschiedet.

Daraufhin nahm die UNO-Kommission für soziale Entwicklung am 21. Februar 2002 eine Resolution an, in der die UNO-Resolution 56/168 für ein umfassendes internationales Übereinkommen zur Förderung und zum Schutz der Rechte und der Würde von Menschen mit Behinderungen begrüßt wird. Auf diese Resolution folgte Resolution 2002/61 [5], die am 26. April 2002 von der UNO-Menschenrechtskommission verabschiedet wurde. Im Folgenden trat der Ad-hoc-Ausschuss vom 29. Juli bis 9. August 2002 erstmals zusammen.

[5] http://www.unhchr.ch/huridocda/ huridoca.nsf/(symbol)/E.CN.4.RES.2002.61.EN?opendocument.

2. Merkmale des geplanten rechtsverbindlichen instruments

Auf Form und Inhalt des geplanten Instruments ist bisher noch nicht eingegangen worden. Diese Fragen werden diskutiert, mehrere Optionen kommen in Frage.

Es besteht mit Sicherheit ein zunehmender Konsens darüber, dass ein rechtsverbindliches Instrument zur Behindertenthematik die Überwachung der Behindertenrechte durch die Vertragsüberwachungsgremien im Rahmen der sechs grundlegenden Menschenrechts abkommen ergänzen und verstärken müsste.

Darüber hinaus müsste das rechtsverbindliche UNO-Instrument zur maßgerechten Anwendung der Menschenrechte auf Behinderte beitragen. Ein solches Instrument würde nicht in erster Linie neue Rechte begründen, sondern bestehende internationale Verpflichtungen auf diesem Gebiet klarstellen und sichtbar machen. Es würde darüber hinaus auch als deutliches Signal von der und an die internationale Gemeinschaft gewertet und als politischer Katalysator und erzieherisches Instrument bei einem Wandel der Art und Weise dienen, wie Behinderte von ihren Rechten Gebrauch machen.

Im Hinblick auf das oben Gesagte und ohne einer Sachdiskussion vorzugreifen, geht es bei der derzeitigen Debatte darum, sicherzustellen, dass Behinderte beim Zugang zum gesamten Spektrum der bestehenden Menschenrechte oder bei der Ausübung dieser Rechte keine Diskriminierung erfahren.

Eine wichtige Handhabe bei der Umsetzung des Gleichbehandlungsgebots bietet das Nichtdiskriminierungsprinzip. Der gleichberechtigte Zugang zu den Menschenrechten kann dadurch garantiert werden, dass sichergestellt wird, dass Behinderte nicht wegen ihrer Behinderung diskriminiert werden. Das rechtsverbindliche Instrument soll Behinderte beim Zugang zu und der Inanspruchnahme von Menschenrechten vor ungerechter Diskriminierung schützen.

Nichtdiskriminierung und gleichberechtigte Nutzung aller Menschenrechte durch Behinderte sind derzeit das beherrschende, ja entscheidende Thema bei der Aufgabe, die Einstellung zu Behinderung und Behinderten weltweit zu verändern. Die Nichtdiskriminierung ist untrennbar mit dem Gleichbehandlungsprinzip verbunden und umfasst sowohl die direkte als auch die indirekte Diskriminierung.

3. Zuständigkeit der Gemeinschaft

Der durch den Amsterdamer Vertrag eingeführte Artikel 13 des EG-Vertrags [6] überträgt der Gemeinschaft die Zuständigkeit für geeignete Maßnahmen - im Rahmen ihrer Befugnisse - zur Bekämpfung der Diskriminierung u. a. aus Gründen einer Behinderung.

[6] Artikel 13: Unbeschadet der sonstigen Bestimmungen dieses Vertrags kann der Rat im Rahmen der durch den Vertrag auf die Gemeinschaft übertragenen Zuständigkeiten auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Europäischen Parlaments einstimmig geeignete Vorkehrungen treffen, um Diskriminierungen aus Gründen des Geschlechts, der Rasse, der ethnischen Herkunft, der Religion oder der Weltanschauung, einer Behinderung, des Alters oder der sexuellen Ausrichtung zu bekämpfen.

Aufgrund dieser Zuständigkeit hat der Rat am 27. November 2000 die Richtlinie 2000/78/EG [7] ,Festlegung eines allgemeinen Rahmens für die Verwirklichung der Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf" verabschiedet. Die Richtlinie verbietet jegliche - direkte oder indirekte - Diskriminierung aus Gründen der Religion oder der Weltanschauung, einer Behinderung, des Alters oder der sexuellen Ausrichtung [8]. Zum Thema Behinderung räumt die Richtlinie ein, dass es als Diskriminierung gelten kann, wenn der Arbeitgeber es unterlässt, angemessene Vorkehrungen am Arbeitsplatz zu treffen. Praktisch gesehen können solche Vorkehrungen die behindertengerechte Gestaltung des Arbeitsplatzes etwa durch Bereitstellung geeigneter Räumlichkeiten und Ausrüstung, durch entsprechende Arbeitszeitgestaltung und Aufgabenzuweisung oder das Angebot von Schulungs- und Integrationsmöglichkeiten umfassen, um den Zugang Behinderter zur Beschäftigung zu erleichtern.

[7] ABl. L 303 vom 2.12.2000, S. 16.

[8] Die Diskriminierung aus Gründen des Geschlechts, der Rasse und der ethnischen Herkunft wird in anderen Richtlinien behandelt.

In Artikel 5 der Richtlinie heißt es: ,Um die Anwendung des Gleichbehandlungsgrundsatzes auf Menschen mit Behinderung zu gewährleisten, sind angemessene Vorkehrungen zu treffen. Das bedeutet, dass der Arbeitgeber die geeigneten und im konkreten Fall erforderlichen Maßnahmen ergreift, um den Menschen mit Behinderung den Zugang zur Beschäftigung, die Ausübung eines Berufes, den beruflichen Aufstieg und die Teilnahme an Aus- und Weiterbildungsmaßnahmen zu ermöglichen, es sei denn, diese Maßnahmen würden den Arbeitgeber unverhältnismäßig belasten. Diese Belastung ist nicht unverhältnismäßig, wenn sie durch geltende Maßnahmen im Rahmen der Behindertenpolitik des Mitgliedstaats ausreichend kompensiert wird".

Die Pflicht zur behindertengerechten Gestaltung des Arbeitsplatzes bedeutet nicht, ,besondere Maßnahmen" für Behinderte vorzusehen, sondern zielt ab auf die Beseitigung von Barrieren, wo dies angemessen ist. Es kommt dabei weniger darauf an, dass Behinderte die gleichen Ergebnisse wie nicht Behinderte erzielen, sondern es soll lediglich gewährleistet sein, dass Menschen mit Behinderungen die gleichen Chancen zur Erzielung dieser Ergebnisse eingeräumt werden. Mit der Forderung der behindertengerechten Gestaltung will die Richtlinie den gleichberechtigten Zugang zu den in der Richtlinie verankerten Rechten und deren gleiche effektive Inanspruchnahme gewährleisten.

Ausgehend von dieser ersten Inanspruchnahme des Artikels 13 des Vertrags hält es die Kommission für wichtig, dass die Europäische Gemeinschaft auf internationaler Ebene ihre Gesamtstrategie zur Behindertenfrage bekräftigt, deren Kernsubstanz das gemeinsame Engagement aller Mitgliedstaaten zur Bekämpfung dieser Diskriminierung ist. Die Kommission hat daher die Absicht, im Namen der Europäischen Gemeinschaft aktiv an einem künftigen rechtsverbindlichen UN-Instrument zur Förderung und zum Schutz der Rechte und der Würde der Menschen mit Behinderungen mitzuwirken und unter Beachtung der Verantwortlichkeiten und Kompetenzen der Mitgliedstaaten während des Verhandlungsverlaufs eng mit ihnen zusammenzuarbeiten. Eine entsprechende Zusammenarbeit wird auch mit künftigen Mitgliedstaaten im Rahmen von Übergangsregelungen für den Zeitraum zwischen der Unterzeichnung des Beitrittsvertrags und dem Beitrittstermin herbeigeführt, damit diese Länder schrittweise in die Gemeinschaftspolitiken einbezogen und an der Erschließung neuer Besitzstände teilhaben können.

4. Bei der Aushandlung eines rechtsverbindlichen Instruments zu berücksichtigende Faktoren

ANGESICHTS DIESES SACHVERHALTS EMPFIEHLT DIE KOMMISSION, DER RAT MÖGE BESCHLIEßEN:

a) Dass sich die Europäische Gemeinschaft an den Verhandlungen über ein rechtsverbindliches Instrument zur Förderung und zum Schutz der Rechte und der Würde von Menschen mit Behinderungen in dem UNO-Forum beteiligt,

b) dass - da gemäß dem Vertrag die Kommission diese Verhandlungen im Namen der Europäischen Gemeinschaft führt - ein Sonderausschuss eingesetzt wird, um sie dabei zu unterstützen,

c) dass die in der Anlage beigefügten Verhandlungsanweisungen erteilt werden.

ANLAGE

Verhandlungsanweisungen

1. Die Kommission stellt sicher, dass die Bestimmungen des künftigen rechtsverbindlichen Instruments zur Förderung und zum Schutz der Rechte und Würde von Menschen mit Behinderungen im Einklang stehen mit dem einschlägigen Gemeinschaftsrecht, insbesondere der Richtlinie 2000/78/EG des Rates zur Festlegung eines allgemeinen Rahmens für die Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf, mit internationalen Verpflichtungen und mit den Zielen anderer Politiken der Gemeinschaft.

2. Die Kommission stellt sicher, dass der Entwurf des rechtsverbindlichen Instruments Bestimmungen enthält, wonach die Gemeinschaft Vertragspartei des Instruments werden kann.

3. Die Kommission erstattet dem Rat über das Ergebnis der Verhandlungen bzw. ggf. auch jederzeit während der Verhandlungen Bericht.

4. Die Kommission berücksichtigt auch die Belange und Anliegen der Bewerberländer in diesem Zusammenhang.