Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem "Vorschlag für eine Verordnung (EG) des Rates über die Anwendung der als Anreiz konzipierten Sonderregelungen zum Schutz der Arbeitnehmerrechte und zum Schutz der Umwelt gemäß Artikel 7 und 8 der Verordnungen (EG) Nr. 3281/94 und (EG) Nr. 1256/96 des Rates über ein Mehrjahresschema allgemeiner Zollpräferenzen für bestimmte gewerbliche Waren und landwirtschaftliche Erzeugnisse mit Ursprung in Entwicklungsländern" (98/C 73/15)

Der Rat beschloß am 14. November 1997, den Wirtschafts- und Sozialausschuß gemäß Artikel 198 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu dem vorgenannten Vorschlag zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Außenbeziehungen, Außenhandels- und Entwicklungspolitik nahm ihre Stellungnahme am 25. November 1997 an. Alleinberichterstatter war Herr Etty.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 350. Plenartagung am 10. Dezember 1997 mit 112 gegen 1 Stimme bei 11 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Allgemeine Bemerkungen

In seiner Stellungnahme zu dem "Vorschlag für eine Verordnung (EG) des Rates über ein mehrjähriges Schema allgemeiner Zollpräferenzen für bestimmte gewerbliche Waren mit Ursprung in Entwicklungsländern für den Zeitraum 1995-1997" und dem "Vorschlag für eine Verordnung (EG) des Rates zur Verlängerung der Verordnungen (EWG) Nr. 3833/90, (EWG) Nr. 3835/90 und (EWG) Nr. 3900/91 zur Anwendung allgemeiner Zollpräferenzen für bestimmte landwirtschaftliche Erzeugnisse mit Ursprung in Entwicklungsländern bis Ende 1995" (CES 1159/94) hatte der Wirtschafts- und Sozialausschuß bereits zum Ausdruck gebracht, daß er die als Anreiz konzipierten Sonderregelungen, die die Kommission nun in konkrete Vorschläge gekleidet hat, befürwortet. Der Ausschuß begrüßt die Vorschläge der Kommission nachdrücklich, weil mit ihrer Verwirklichung eine äußerst zweckdienliche und wirksame Rechtsgrundlage für positive Maßnahmen zur Förderung der Einhaltung von Arbeits- und Umweltnormen in APS-begünstigten Ländern zur Verfügung stuende.

2. Besondere Bemerkungen

2.1. Was die Maßnahmen betrifft, die zur Förderung der Einhaltung bestimmter internationaler Arbeitsnormen vorgeschlagen werden, so begrüßt der Ausschuß, daß die Kommission in den Artikeln 3, 4 und 5 sehr nachdrücklich klarstellt, daß die als Begünstigte in Frage kommenden Länder als Vorbedingung für die Inanspruchnahme der Sonderregelung nachweisen müssen, daß sowohl ihre Rechtsvorschriften als auch deren Umsetzung einen Rahmen bilden, der eine realistische Gewähr für die Vereinigungsfreiheit und die Abschaffung der Kinderarbeit bietet, und ebenso nachdrücklich auf die Wichtigkeit von strengen Kontrollen und Kooperationsverfahren, Stichproben und wirksamer technischer Hilfe zur Entwicklung geeigneter administrativer und technischer Überwachungsinfrastrukturen (Artikel 6 und 7) hinweist.

Der Ausschuß möchte in diesem Zusammenhang die Bedeutung der Bezugnahme auf die Berichte der zuständigen UN-Behörden in diesen Bereichen unterstreichen. Es sind dies der IAO-Ausschuß für Vereinigungsfreiheit, der Sachverständigenausschuß für die Anwendung der Übereinkommen und Empfehlungen der IAO und der für die Rechte des Kindes zuständige UN-Ausschuß.

2.2. Gleichwohl drückt der Ausschuß seine Sorge aus, daß die praktische Anwendung des neuen Anreizsystems die Vorteile des 1995 reformierten Gesamtsystems, nämlich seine Einfachheit, seine Transparenz und seine Verläßlichkeit wiederum einschränkt.

Nach mehreren Jahrzehnten der Zusammenarbeit mit den präferenzierten Ländern haben sich diese Faktoren als entscheidend für die Wirksamkeit dieser Fördermaßnahmen für den Handel herausgestellt.

Sie sollten in keiner Weise gefährdet werden.

2.3. Gleichzeitig bringt der Ausschuß jedoch auch sein Bedauern und seine Enttäuschung darüber zum Ausdruck, daß der Kommissionsvorschlag das neue Instrument auf die drei IAO-Übereinkommen über die Vereinigungsfreiheit und den Schutz des Vereinigungsrechts (Nr. 87), über das Vereinigungsrecht und das Recht zu Kollektivverhandlungen (Nr. 98) sowie über das Mindestalter (Nr. 138) beschränkt. Die Kommission rückt damit von ihren früheren, vom Ausschuß unterstützten Positionen in bezug auf internationale Arbeits- und Handelsnormen ab, die auch die IAO-Übereinkommen über Zwangsarbeit bzw. deren Abschaffung (Nr. 29 bzw. 105) sowie über Diskriminierung (Beschäftigung und Beruf) (Nr. 111) einschlossen. Diese drei Übereinkommen sind zusammen mit den Übereinkommen Nr. 87 und Nr. 98 als grundlegende Menschenrechtsübereinkommen der IAO zu betrachten. Die Kommission schenkt ihnen in dem hier zu erörternden Vorschlag keine Beachtung und begründet dies auch nicht. Der Ausschuß erkennt zwar an, daß das Problem der Zwangsarbeit bereits in Artikel 7 der bestehenden APS-Verordnungen angesprochen wird, ist aber dennoch der Ansicht, daß die Abschaffung der Zwangsarbeit mit der Gewährung zusätzlicher Präferenzen honoriert werden könnte.

2.4. Ein weiterer Punkt, der in diesem Zusammenhang der Klarstellung bedarf, ist die Tatsache, daß die Kommission das Mindestalter-Übereinkommen (Nr. 138) ohne irgendwelche Erläuterungen in ihren Vorschlag aufgenommen hat. Der Ausschuß möchte an dieser Stelle darauf hinweisen, daß er zwar einerseits voll und ganz damit einverstanden ist, daß das Problem der Kinderarbeit in der vorgeschlagenen Verordnung angesprochen werden sollte, es aber andererseits als bedauerlich empfindet, daß vier der fünfzehn EU-Mitgliedstaaten das IAO-Übereinkommen über das Mindestalter nicht ratifiziert haben. Der Ausschuß erinnert deshalb erneut daran, daß die Forderungen der EU in derartigen Fällen erheblich an Glaubwürdigkeit gewinnen würden, wenn alle EU-Mitgliedstaaten die Kriterien, die sie anderen auferlegen wollen, auch selbst erfuellten. Was das Übereinkommen Nr. 111 "Diskriminierung (Beschäftigung und Beruf)" betrifft, so weist der Ausschuß abermals darauf hin, daß drei Mitgliedstaaten (Irland, Luxemburg, Vereinigtes Königreich) dieses IAO-Instrument noch nicht ratifiziert haben. Der Ausschuß fordert die Kommission deshalb nachdrücklich auf, Konsultationen mit den Mitgliedstaaten aufzunehmen, denen es bisher nicht möglich war, das Übereinkommen Nr. 138 zu ratifizieren, um zu versuchen, die diesbezüglichen Hindernisse in absehbarer Zeit aus dem Wege zu räumen. Darüber hinaus hofft der Ausschuß, daß sich die EU-Mitgliedstaaten aktiv an der Ausarbeitung des neuen IAO-Übereinkommens über die ausbeuterischsten und gefährlichsten Formen der Kinderarbeit beteiligen werden, dessen Fertigstellung für 1999 vorgesehen ist, daß sie dieses Dokument möglichst rasch nach seiner Verabschiedung durch die Internationale Arbeitskonferenz ratifizieren werden, und daß der Rat es anschließend neben dem IAO-Übereinkommen Nr. 138 in das nun vorgeschlagene Instrument aufnehmen wird.

2.5. Was die zur Förderung der Einhaltung internationaler Umweltnormen vorgeschlagenen Maßnahmen betrifft, so hat der Ausschuß zwar Verständnis für die im Zusammenhang mit der Festlegung von Umweltschutzklauseln dargelegten Schwierigkeiten, erachtet derartige Anreize aber nach wie vor als wünschenswert, sofern sie praktikabel sind. Die Entscheidung der Kommission, die von der Internationalen Tropenholzorganisation (ITTO) aufgestellten Normen zum Maßstab zu machen, hält der Ausschuß für richtig.

2.6. Der Ausschuß begrüßt ferner den (in den Artikeln 3, 4, 10 und 11 enthaltenen) Vorschlag der Kommission, alle Anträge auf Anwendung der Sonderregelung im Amtsblatt der Gemeinschaft zu veröffentlichen, um allen Parteien, die sachkundig und im Besitz zweckdienlicher Informationen sind, die Möglichkeit zur Stellungnahme zu geben. Er begrüßt insbesondere, daß die Kommission in ihrer Begründung die Wichtigkeit des Dialogs mit den Organisationen (insbesondere mit der IAO, den nationalen und internationalen Arbeitnehmer- und Arbeitgeberorganisationen sowie sachkundigen NRO (Menschenrechte, Umweltfragen) einschließlich der Verbraucherverbände) anerkannt hat. Er schlägt vor, zusätzlich zu der in der Begründung genannten Beteiligung an der Informationsübermittlung auch dafür zu sorgen, daß die neuen Bestimmungen es den internationalen Arbeitnehmer- und Arbeitgeberorganisationen ermöglichen, an Reisen in die Länder teilzunehmen, in denen gewichtige Zweifel hinsichtlich der Achtung der Arbeitnehmerrechte bestehen. Dies erscheint dem Ausschuß angesichts der Rolle, die diese Organisationen im Rahmen der IAO-Kontrollmechanismen spielen, sowie der Erfahrungen, die sie dabei gewonnen haben, angebracht.

2.7. Der Ausschuß ist wie die Kommission der Meinung, daß die zusätzlichen Präferenzen mit ausreichend großen Spannen versehen werden müssen, damit ein echter Anreiz zur Einhaltung der Arbeits- und Umweltnormen besteht. Aus dem gleichen Grunde begrüßt er den Vorschlag, die zusätzlichen Anreize sogar für die Länder gelten zu lassen, die dem vom APS vorgesehenen Graduierungsmechanismus unterliegen. Was die voraussichtlichen Kosten derartiger Maßnahmen betrifft, so teilt der Ausschuß die Einschätzung der Kommission, daß die Gesamtbelastung für die EU angesichts der mangelnden Achtung, die viele APS-begünstigte Länder den Arbeitnehmerrechten und den Umweltschutzerfordernissen entgegenbringen, nicht übermäßig hoch ausfallen und sicherlich deutlich unter den 787,7 Millionen ECU liegen dürfte, die in dem Finanzbogen der Kommission, der dem Richtlinienvorschlag beiliegt, als theoretischer Hoechstwert genannt werden.

2.8. Der Ausschuß bedauert allerdings, daß die Kommission in der Begründung ihres Richtlinienvorschlags (von dem Vorschlag selbst ganz zu schweigen) mit keinem Wort auf die am wenigsten entwickelten Länder (LDC-Länder) eingeht. Da diesen Ländern bereits "Null-Tarife" eingeräumt werden, bestuende natürlich keine Möglichkeit, ihnen erweiterte Vorteile anzubieten. Dies könnte den Anwendungsbereich der neuen Bestimmungen deutlich reduzieren, weil für die LDC-Länder kein Anreiz bestuende, den Schutz der Arbeitnehmerrechte und der Umwelt zu verbessern. Der Ausschuß schlägt deshalb vor, diesen Ländern mit zusätzlichen Maßnahmen Anreize für die Achtung der Arbeitnehmerechte und den Schutz der Umwelt zu bieten. Insbesondere sollte das APS-Präferenzsystem in die Gespräche über die Möglichkeit einbezogen werden, die Entwicklungshilfe für die LDC-Länder aufzustocken. Der Ausschuß verweist in diesem Zusammenhang auch auf seine Stellungnahme zum Thema "Entwicklungshilfe, verantwortungsvolle Regierungsführung und Rolle der gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Interessengruppen" () und die in diesem Text erörterten Maßstäbe für die Beurteilung der Qualität der Regierungsführung.

2.9. Den Kommissionsvorschlägen bezüglich der Verfahren für die vollständige oder teilweise Aussetzung der Sonderregelung (Artikel 14) mangelt es ein wenig an Eindeutigkeit. Der Ausschuß schlägt vor, daß das Einspruchsverfahren so ablaufen sollte, daß alle Parteien, die ein legitimes Interesse an dem Fall haben (und zu denen auch die Vertreter wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Interessengruppen zählen), das Recht haben sollten, die Einleitung von Ermittlungen durch die Kommission vorzuschlagen. Damit sichergestellt ist, daß der neue Mechanismus gut funktioniert, schlägt der Ausschuß vor, daß ein Antrag automatisch zur Einleitung einer Untersuchung innerhalb der folgenden 30 Tage führen sollte, sofern keine triftigen Gründe vorgebracht werden können, die Zweifel an der Redlichkeit der betreffenden Beschwerde aufkommen lassen. Der Ausschuß ist ferner der Meinung, daß im Rahmen der Anti-Dumping-Verfahren dafür gesorgt werden sollte, daß vorübergehende Maßnahmen ergriffen werden können, mit denen die einem Land eingeräumten zusätzlichen APS-Präferenzen für die Dauer der Untersuchung ausgesetzt werden, weil die vorschriftsmäßige Abwicklung der einschlägigen Untersuchung einige Zeit in Anspruch nehmen könnte.

2.10. Der Ausschuß interpretiert Artikel 14 Absatz 1, dem zufolge die vollständige oder teilweise Aussetzung von APS-Sonderregelungen "die Anwendung des Artikels 9 der Verordnungen (EG) Nr. 3281/94 und 1256/96 des Rates unberührt" läßt, dahingehend, daß sich diese Bestimmung in erster Linie auf "betrügerische Handlungen" bezieht. Der Ausschuß ist der Ansicht, daß die Bestimmung so gehandhabt werden sollte, daß alle Fälle, in denen sich die Behauptung, ein Erzeugnis sei unter Wahrung der Arbeitnehmerrechte und/oder der Umweltschutznormen hergestellt worden, als unwahr herausstellt, im Rahmen des APS als "betrügerische Handlung" angesehen werden sollten, so daß ein jedes Land, das sich im Anschluß an die Einräumung der zusätzlichen Präferenzen der Verletzung der Arbeitnehmerrechte in diesen Bereichen schuldig macht, nicht nur seine zusätzlichen APS-Präferenzen, sondern seinen gesamten zollfreien Zugang im Rahmen des APS einbüßt.

2.11. Der Ausschuß macht darauf aufmerksam, daß die Anstrengungen, die derzeit von den Regierungen, den Unternehmen, den Gewerkschaften und den NRO im Hinblick auf die Wahrung der Sozialnormen und Verhaltenskodizes für bestimmte Erzeugnisse unternommen werden und Arbeits- und Umweltnormen einschließen, die den für die neue Ratsrichtlinie vorgeschlagenen Standards ähneln, durch den länderorientierten Charakter der neuen Richtlinie beeinträchtigt werden könnten. Der Ausschuß hält den länderorientierten Ansatz zwar für den praktikabelsten Weg, bittet die Kommission aber dennoch darum, nach Wegen und Mitteln zu suchen, mit denen bei einer erfolgreichen Selbstregulierung davon abgesehen werden könnte, die in dem hier erörterten Vorschlag vorgesehene vollständige oder teilweise Aussetzung der Sonderregelungen zu verfügen, und darüber hinaus ein ergänzendes Verfahren zu konzipieren.

2.12. Angesichts der großen Zahl APS-begünstigter Länder könnte der Kommission ein beträchtlicher Arbeitsanfall ins Haus stehen, wenn alle Länder, die an dem neuen System interessiert sind, kurzfristig und mehr oder weniger gleichzeitig die Gewährung der Sonderregelungen beantragen. Sollte dieser Fall eintreten, weist der Ausschuß nichtsdestoweniger auf die Notwendigkeit eines vorsichtigen Vorgehens seitens der Kommission hin, damit ausreichend Zeit für die gebührende Beurteilung der Frage zur Verfügung steht, ob die neuen Bestimmungen in den als Begünstigte in Frage kommenden Ländern eingehalten werden. Der Ausschuß hält es deshalb auch für erforderlich, daß die Kommission prüft, wie viele ihrer Bediensteten derzeit mit APS-Tätigkeiten betraut sind und ggf. die Zahl der Personen, die im Bereich der APS-Überwachungsmechanismen tätig sind, aufstockt. Außerdem sollten die auf eine angemessene Ausbildung der betreffenden Personen abzielenden Maßnahmen intensiviert werden.

2.13. Schlußfolgernd empfiehlt der Ausschuß dem Rat nachdrücklich, den hier erörterten Richtlinienvorschlag der Kommission kurzfristig in seiner jetzigen Form zu verabschieden, legt aber gleichzeitig Wert darauf, daß seine vorstehenden Bemerkungen bei der praktischen Auslegung der neuen APS-Regelungen berücksichtigt werden. Er hofft, daß die Kommission ernsthaft erwägt, auch die grundlegenden IAO-Übereinkommen über Zwangsarbeit und Diskriminierung in das von ihr vorgeschlagene Instrument aufzunehmen. Auch das für 1999 vorgesehene neue IAO-Übereinkommen über Kinderarbeit sollte nach seiner Fertigstellung in der Verordnung berücksichtigt werden.

Brüssel, den 10. Dezember 1997.

Der Präsident des Wirtschafts- und SozialausschussesTom JENKINS

() ABl. C 287 vom 22.9.1997, S. 44.