[pic] | KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN |

Brüssel, 20.12.2007

KOM(2007) 827 endgültig

BERICHT DER KOMMISSION

Umsetzung des Beschlusses des Rates vom 17. Oktober 2000 über Vereinbarungen für eine Zusammenarbeit zwischen den zentralen Meldestellen der Mitgliedstaaten beim Austausch von Informationen (2000/642/JI)

EINFÜHRUNG

Mit diesem Bericht soll festgestellt werden, ob die Mitgliedstaaten zur Unterstützung ihrer zentralen Meldestellen (FIU) einen Rahmen für die Zusammenarbeit geschaffen haben, wie im Beschluss des Rates 2000/642/JI (nachfolgend „der Beschluss“) festgelegt. FIU sind von zentraler Bedeutung für die Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung. Deshalb kommt es darauf an, ihre enge Zusammenarbeit zu fördern.

Mit dem auf Initiative Finnlands zustande gekommenen Beschluss soll die Zusammenarbeit zwischen den FIU der Mitgliedstaaten bei der Bekämpfung von Geldwäsche verbessert werden[1]. Er zielt darauf ab, Schwierigkeiten bei der Kommunikation und dem Informationsaustausch zwischen FIU mit unterschiedlichem Rechtsstatus (als Verwaltungs-, Justiz- oder Strafverfolgungsbehörden) zu beheben, indem eine direkte Kommunikation zwischen ihnen ermöglicht wird. Der Beschluss spiegelt die von der Egmont-Gruppe[2] vorgeschlagenen Normen und Grundsätze sowie die Empfehlungen der Financial Action Task Force („FATF“)[3] wider.

Auf europäischer Ebene wurde die Bedeutung der Zusammenarbeit zwischen den FIU auch in der EU-Strategie zur Bekämpfung der Terrorismusfinanzierung vom Dezember 2004[4] anerkannt. Dieser Bericht kommt auch deshalb zur rechten Zeit, weil die Dritte Geldwäscherichtlinie[5] viele Aspekte der in dem Beschluss dargelegten Aufgaben und der Zusammenarbeit der FIU bekräftigt hat und bis zum 15. Dezember 2007 in das nationale Recht der Mitgliedstaaten umgesetzt werden muss. Neben der Richtlinie gilt seit 15. Juni 2007 die Verordnung über die Überwachung von Barmitteln[6], die besagt, dass die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten ihren nationalen FIU die gemäß der Verordnung erlangten Informationen zur Verfügung stellen müssen. Schließlich entspricht die Konvention Nr. 198 des Europarates[7] den Bestimmungen des Beschlusses.

Da der von den FIU zu bewältigende Informationsumfang in den vergangenen Jahren gewachsen ist, muss die Zusammenarbeit auf europäischer Ebene intensiviert werden. Viele Mitgliedstaaten berichten über eine Zunahme der Zusammenarbeit auf europäischer und internationaler Ebene, so etwa die FIU Deutschland in ihrem Jahresbericht 2005[8]: „Im Jahr 2005 wurden insgesamt 657 Schriftverkehrsvorgänge in der FIU geführt. Das entspricht einer Steigerung zum Vorjahr um 8,4 %. Die Steigerungsquote von 2003 nach 2004 betrug 25 %.“

ZWECK DES BERICHTS UND BEWERTUNGSMETHODE

Gemäß Artikel 34 Absatz 2 Buchstabe c des Vertrags über die Europäische Union („EU-Vertrag“) dienen Beschlüsse des Rates auf dem Gebiet der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen nicht der Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten, sondern anderen Zwecken, die mit den Zielen des Titels VI des EU-Vertrags im Einklang stehen. Laut dem EU-Vertrag sind diese Beschlüsse des Rates für die Mitgliedstaaten verbindlich. Diese müssen gegebenenfalls ihre innerstaatlichen Vorschriften so ändern, dass sie mit dem Beschluss im Einklang stehen.

Die Mitgliedstaaten müssen dem Beschluss seit dem 17. Oktober 2003 nachkommen. Dies ergibt sich aus Artikel 9 Absatz 2, der besagt: „Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass sie … in vollem Umfang gemäß diesem Beschluss zusammenarbeiten können.“

In diesem im Beschluss nicht ausdrücklich vorgesehenen Bericht wird erstmals faktisch bewertet, ob die Mitgliedstaaten rechtliche und operationelle Rahmenbedingungen geschaffen haben, die eine Zusammenarbeit ihrer FIU gemäß dem Beschluss des Rates ermöglichen.

In einem Schreiben vom 24. Mai 2006 und einem Erinnerungsschreiben vom 23. Oktober 2006 ersuchte die Kommission die damals 25 Mitgliedstaaten um Mitteilung ihrer Umsetzungsmaßnahmen. Auch Bulgarien und Rumänien wurden in einem Schreiben vom 24. Januar 2007 um deren Übermittlung gebeten. Bis Juni 2007 hatten 26 Mitgliedstaaten geantwortet. Lediglich Irland hat bislang nur eine vorläufige Antwort übermittelt. Dieser Bericht wurde auf der Grundlage der eingegangenen Antworten erstellt. Einige der Antworten waren wegen fehlender Erläuterungen zur Umsetzung unvollständig. Einige Mitgliedstaaten haben der Kommission nicht alle relevanten Umsetzungsvorschriften im Wortlaut übermittelt. Die faktische Bewertung und die sich daraus ergebenden Schlussfolgerungen beruhen daher teilweise auf unvollständigen Informationen.

Der Bericht befasst sich schwerpunktmäßig mit den rechtlichen Aspekten der Zusammenarbeit der FIU, daneben jedoch auch – soweit aufgrund der eingegangenen Antworten möglich – mit operationellen Fragen. Dieser doppelte Ansatz ist wichtig, weil die Zusammenarbeit zwischen den FIU von operationellen Aspekten bestimmt wird, die sich zum Teil gar nicht in Rechtsvorschriften erfassen lassen. Selbst wenn also das innerstaatliche Recht eines Mitgliedstaats den Vorgaben des Beschlusses entspricht, können immer noch echte operationelle Probleme unentdeckt bleiben. Dieser Dualismus von legislativer und operationeller Umsetzung hat die Bewertung komplex und schwierig gemacht, zumal sich die meisten Mitgliedstaaten in ihren Antworten auf die rechtlichen Aspekte konzentriert haben und der Wortlaut des Beschlusses in vielen Belangen Raum für Auslegungen lässt.

ÜBERBLICK ÜBER DIE ANTWORTEN DER MITGLIEDSTAATEN

Dieser Teil des Berichts befasst sich thematisch mit der Umsetzung konkreter Bestimmungen der Artikel 1–7 und 9 des Beschlusses[9]. Dabei wurden folgende Schwerpunkte ermittelt:

- Begriffsbestimmung der FIU

- Grundlage für den Informationsaustausch

- Modalitäten des Informationsaustauschs

- Datenschutz

Bereits an dieser Stelle sollte auf die Unterschiede zwischen den FIU der EU hingewiesen werden: Zwölf FIU (FR, SI, BE, CZ, IT, ES, LV, PL, MT, RO, EL, BG) sind Verwaltungsbehörden, elf FIU (DE, HU, UK, SE, SK, EE, AT, FI, LT, PT, IE) sind Strafverfolgungsbehörden und eine FIU (LU) ist eine Justizbehörde. Drei FIU (DK, CY, NL) können als Mischformen eingestuft werden.

BEGRIFFSBESTIMMUNG DER FIU

Artikel 2 Absatz 1 übernimmt im Wesentlichen die FIU-Definition der Egmont-Gruppe[10]; die Mitgliedstaaten werden also aufgefordert, dafür zu sorgen, dass ihre jeweilige FIU eine „zentrale nationale Stelle“ ist „mit der Aufgabe, … Finanzinformationen … entgegenzunehmen (und, soweit zulässig, um solche Informationen zu ersuchen), sie zu analysieren und sie an die zuständigen Behörden weiterzugeben.“ Diese Definition steht auch mit Artikel 21 der Dritten Geldwäscherichtlinie im Einklang. Die Mehrzahl der Mitgliedstaaten, insgesamt 18, hat die Rechtsvorschriften zur Errichtung ihrer FIU im Wortlaut übermittelt.

1. Eine zentrale nationale Stelle mit der Aufgabe, Informationen weiterzugeben – Artikel 2

Aus Sicht der Zusammenarbeit der FIU ist dies ein wichtiger Aspekt. Die FIU ist eine autonome oder innerhalb einer Organisation bestehende eigenständige Einheit, wodurch gewährleistet werden soll, dass die FIU der EU unmittelbar zusammenarbeiten und Informationen austauschen können. Die meisten Mitgliedstaaten haben diese Vorgabe erfüllt, in einigen Mitgliedstaaten (MT, RO, LV) ist die FIU sogar mit Rechtspersönlichkeit ausgestattet. Es sei darauf hingewiesen, dass in der betreffenden griechischen Rechtsvorschrift die Rede ist von einer Nationalen Behörde zur Bekämpfung der Geldwäsche und davon, dass der Minister durch Beschluss bestimmt, wo ihre Sitzungen stattfinden. In einigen Fällen (z. B. CZ, HU) fehlt es den Rechtsvorschriften an Eindeutigkeit, wenn die entsprechenden Funktionen und Aufgaben der gesamten Organisation, der die FIU angehört, und nicht der konkreten Stelle übertragen werden. Von UK, DK, EE, FI, BG, IE, IT, AT, ES, LU und SK wurden zu diesem Aspekt keine klaren Angaben gemacht.

Die FIU müssen für die Zusammenarbeit mit anderen FIU eindeutig zur „Weitergabe“ von Informationen befugt sein[11]. Diese Weitergabefunktion berührt eher den innerstaatlichen Rahmen, wenn die FIU nämlich Informationen an zuständige Behörden weitergibt; doch FIU müssen auch zur internationalen Informationsweitergabe befugt sein. In einigen Rechtsvorschriften (EL, NL, SE, CZ, HU, CY, PL, RO) ist eine Zusammenarbeit mit den ausländischen FIU vorgesehen, ohne allerdings die „Informationsweitergabe“ ausdrücklich als Funktion zu nennen. Einige Mitgliedstaaten (UK, DK, SK, EE, AT, ES, FI, BG, IE, LU, IT) haben diesbezüglich keine klaren Angaben gemacht.

2. Auf nationaler Ebene zusammengetragene einschlägige Informationen – Artikel 1 Absatz 1 und Artikel 2 Absatz 1

In welchem Umfang den FIU Informationen zur Verfügung zu stellen sind, ist im Beschluss relativ vage beschrieben. Lediglich Artikel 4 Absatz 2 enthält die sogenannte multidisziplinäre Vorgabe, wonach alle einschlägigen Verwaltungs- und Finanzinformationen und Daten der Ermittlungsbehörden auszutauschen sind. Mit der nachfolgenden Analyse soll daher ausschließlich anhand der eingegangenen Antworten ein besseres Verständnis dafür gewonnen werden, welche „einschlägigen Informationen“ gemäß Artikel 1 Absatz 1 innerhalb der FIU zusammengetragen werden, ohne den Umsetzungsstand der Mitgliedstaaten direkt zu bewerten. Eine wichtige Rolle spielen dabei die aus den Geldwäscherichtlinien erwachsenden Verpflichtungen. Außerdem ist es im Interesse einer effizienten Zusammenarbeit von wesentlicher Bedeutung, dass europäische FIU eine Vorstellung davon haben, welche Informationen in anderen europäischen FIU gesammelt werden.

Die Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten weisen große Unterschiede im Hinblick darauf auf, ob die FIU Zugang zu bestimmten Datenbanken haben oder von verschiedenen Behörden weitere Informationen anfordern können. Einige Mitgliedstaaten haben Vorschriften gemeldet, wonach polizeiliche Informationen zugänglich gemacht werden, während in anderen Fällen auch Zoll- oder Steuerbehörden (SE, DE) oder sogar verschiedene andere Stellen (BE, EL, LT, LV, PL, ES, MT, RO, CZ, FI, IT) Informationen zur Verfügung stellen. In manchen Fällen bleibt trotz der Ausweitung unklar, welche Behörden nun eigentlich Informationen zur Verfügung stellen, wenn etwa von „staatlichen Behörden“ (LV) oder „zuständigen Exekutivorganen“ (ES) die Rede ist. Keine konkreten Angaben haben in dieser Hinsicht HU, UK, LU, DK, SK, EE, AT, FR, NL, PT, IE und BG gemacht.

3. Einschlägige Informationen – Pflicht der Ermittlungsbehörden, den FIU Informationen zur Verfügung zu stellen – in Verbindung mit Artikel 4 Absatz 2

Einige Mitgliedstaaten haben der Kommission mitgeteilt, dass sie ihre Ermittlungsbehörden gesetzlich verpflichtet haben, den FIU Informationen zur Verfügung zu stellen. Diese Verpflichtung wird von DE, BE, MT, LT, PL, SE, CZ, IT und CY ausdrücklich erwähnt.

4. Einschlägige Informationen – Möglichkeit der FIU, von inländischen Bericht erstattenden Stellen weitere Informationen anzufordern – in Verbindung mit Artikel 4 Absatz 2

Da der Informationsaustausch zwischen FIU vertrauliche Finanzinformationen betrifft, ist es wichtig zu wissen, ob die FIU zusätzliche Informationen zu Meldungen über verdächtige Transaktionen von Finanzinstituten und anderen Bericht erstattenden Stellen anfordern dürfen. Viele Mitgliedstaaten (HU, FR, SI, SE, BE, EL, FI, EE, LT, NL, MT, RO, PL, LV, IT, DE) haben mitgeteilt, dass die FIU ihren Rechtsvorschriften zufolge berechtigt sind, weitere Daten von Finanzinstituten und anderen Bericht erstattenden Stellen anzufordern. Von UK, LU, DK, SK, AT, PT, IE, BG, ES, CZ und CY wurden zu diesem Aspekt keine klaren Angaben gemacht.

5. Mitteilung an das Generalsekretariat des Rates (Artikel 2 Absatz 3)

Die Mitgliedstaaten müssen dem Generalsekretariat des Rates mitteilen, welche Stelle ihre FIU im Sinne dieses Artikels ist. Nur vier Mitgliedstaaten (DE, LU, IT, MT) gaben in ihrer Antwort an, dass sie dies getan haben oder dabei sind, dies zu tun.

GRUNDLAGE FÜR DEN INFORMATIONSAUSTAUSCH

Zweck des Informationsaustauschs ist es, die FIU in die Lage zu versetzen, Meldungen über verdächtige Transaktionen richtig zu analysieren.[12] 17 Mitgliedstaaten haben in ihren Antworten Rechtsvorschriften übermittelt, in denen das Recht und die Notwendigkeit der Zusammenarbeit mit ausländischen FIU verankert sind. Nur ES unterscheidet in seinen Rechtsvorschriften zwischen der Zusammenarbeit und dem Informationsaustausch der FIU auf EU-Ebene und auf internationaler Ebene. 18 Mitgliedstaaten haben in ihre Rechtsvorschriften konkrete Bestimmungen zum Informationsaustausch aufgenommen. In drei Mitgliedstaaten enthalten die Rechtsvorschriften Bestimmung zur Zusammenarbeit der FIU, offenbar jedoch nicht konkret zum Informationsaustausch (LT, NL, PT), während sich die Vorschriften in EL auf die internationale Zusammenarbeit allgemein und die Entgegennahme von Informationen durch die FIU zu beschränkten scheinen. Von DK, BG, IE und AT wurden zu diesem Aspekt keine konkreten Angaben gemacht.

6. Die FIU müssen in der Lage sein, „ unaufgefordert oder auf Ersuchen … alle verfügbaren Informationen …, die … von Belang sein können“, auszutauschen – Artikel 1 Absatz 2

Vier Mitgliedstaaten (HU, SI, LV, MT) verfügen über entsprechende Rechtsvorschriften, während vier weitere Mitgliedstaaten (FR, SE, CZ, CY) ausdrücklich erklären, dass sie Informationen sowohl unaufgefordert als auch auf Ersuchen austauschen, ohne dies jedoch durch entsprechende Rechtsvorschriften zu belegen.

7. Polizei-FIU dürfen Informationen übermitteln – Artikel 1 Absatz 3

Damit sind für FIU mit dem Rechtsstatus von Strafverfolgungsbehörden weniger strenge Vorgaben vorgesehen. Kein Mitgliedstaat hat zu diesem Artikel konkrete Angaben gemacht, die auf unterschiedliche Rechtsvorschriften für FIU mit dem Rechtsstatus von Strafverfolgungsbehörden im Gegensatz zu FIU mit einem anderen Rechtsstatus schließen lassen.

8. Wahrnehmung der Aufgaben der FIU darf nicht durch deren internen Status beeinträchtigt werden – Artikel 3

Die Wahl des Status ihrer jeweiligen FIU bleibt den Mitgliedstaaten überlassen, jedoch müssen die FIU in der Lage sein, ihre Aufgaben ordnungsgemäß wahrzunehmen. 23 Mitgliedstaaten haben Erklärungen oder Rechtsvorschriften übermittelt, wonach die Zusammenarbeit mit ausländischen FIU nicht von deren Status abhängt. In einigen Fällen fehlt es jedoch an Klarheit, wenn Polizeigesetze die Grundlage für die Zusammenarbeit bilden (z. B. AT, SK) und sich mangels eindeutiger Formulierungen im Gesetzestext schwer beurteilen lässt, ob die Vorschriften alle Arten von FIU betreffen. NL ist der einzige Mitgliedstaat, der in seinen Rechtsvorschriften ausdrücklich von ausländischen Regierungen bestimmte Polizei- und Nichtpolizei -Behörden mit vergleichbaren Aufgaben erwähnt. Von UK, DK, BG und IE wurden zu diesem Aspekt keine konkreten Angaben gemacht.

MODALITÄTEN DES INFORMATIONSAUSTAUSCHS

Im Beschluss geht es an verschiedenen Stellen (Artikel 4, 6, 7, 9 Absatz 1) um die Modalitäten der jeweiligen Stufen des Informationsaustauschs. Elf Mitgliedstaaten (FR, UK, SI, CY, EE, AT, EL, LV, PL, PT, RO) betonen, dass sie beim Informationsaustausch im Wesentlichen die von der Egmont-Gruppe vorgeschlagenen Grundsätze[13] anwenden und somit die entsprechenden Vorgaben des Beschlusses erfüllen. Zwei Mitgliedstaaten (CZ, NL) betonen, dass sie eine kurze Beschreibung des Sachverhalts beifügen (Artikel 4 Absatz 1) .

9. Reaktion auf ein Ersuchen – Artikel 4 Absatz 2

Als Reaktion auf ein Ersuchen stellt die ersuchte FIU alle einschlägigen Informationen, einschließlich der verfügbaren Finanzinformationen und der erbetenen Daten der Ermittlungsbehörden zur Verfügung. Dies ist eine der Kernvorschriften des Beschlusses.

Neun Mitgliedstaaten (HU, FR, SE, ES, NL, BE, CZ, EE, UK) haben Erklärungen und Rechtsvorschriften übermittelt, die in gewissem Maße den Umfang der ausgetauschten Informationen darlegen, wobei jedoch nicht in jedem Fall genau angegeben ist, ob Finanzinformationen oder Daten von Ermittlungsbehörden ausgetauscht werden. Während einige von ihnen (HU, FR, BE, CZ, EE) betonen, dass sie auch Finanz- und Bankinformationen übermitteln, ist anzunehmen, dass andere damit Probleme haben. Es scheinen beträchtliche Unterschiede im Hinblick darauf zu bestehen, welche Informationen die einzelnen FIU übermitteln dürfen. Da jedoch der Begriff „alle einschlägigen Informationen“ im Beschluss nicht definiert ist, lässt sich nur schwer beurteilen, inwieweit die Mitgliedstaaten diesen wesentlichen Aspekt tatsächlich umgesetzt haben.

Der Grundsatz der Gegenseitigkeit ist keine Voraussetzung für den Informationsaustausch im Rahmen des Beschlusses, dennoch nehmen viele Mitgliedstaaten (FR, SI, BE, RO, CZ, PL) in ihren entsprechenden Gesetzen oder in der Praxis darauf Bezug. Andererseits erklärt EE ausdrücklich, dass es auf diesen Grundsatz verzichtet.

10. Fälle der Ablehnung – Artikel 4 Absatz 3

Artikel 4 Absatz 3 legt recht allgemein fest, in welchen Fällen FIU die Weitergabe von Informationen an ausländische FIU ablehnen dürfen. Fünf Mitgliedstaaten (HU, FR, ES, MT, NL) haben Angaben zu diesbezüglichen Vorschriften unterschiedlicher Art gemacht. Am häufigsten wird dabei auf Grundprinzipien wie die Souveränität oder die nationale Sicherheit und eine mögliche Beeinträchtigung von Strafermittlungen abgestellt. 22 Mitgliedstaaten haben zu diesem Aspekt keine konkreten Angaben gemacht.

11. Informationsaustausch ohne entsprechendes Ersuchen – Artikel 6

Die Mitgliedstaaten scheinen grundsätzlich nicht zwischen Informationen zu unterscheiden, die „auf Ersuchen“ oder unaufgeforderter übermittelt werden können.

12. Gesicherte Meldewege – Artikel 7

Der Beschluss verpflichtet die Mitgliedstaaten angesichts der Notwendigkeit eines sicheren Informationsaustausch zu gesicherten Meldewegen. In den Antworten werden im Wesentlichen folgende Meldewege aufgeführt: das Egmont Secure Web (für den gesicherten verschlüsselten Datenaustausch über das Internet), das FIU.NET (die computergestützte Plattform für den Informationsaustausch der FIU der EU) sowie Europol und Interpol für die FIU mit Rechtsstatus als Strafverfolgungsbehörden.

Elf Mitgliedstaaten (DE, FR, BE, CZ, SK, ES, EL, FI, LV, NL, PT) bestätigten ihre Beteiligung am Projekt FIU.NET, während SE und CY Mitglieder werden möchten und AT nicht teilnimmt. 15 Mitgliedstaaten (DE, UK, FR, SE, BE, CZ, SK, CY, AT, ES, EL, FI, LV, NL, PT) bestätigten, dass sie das Egmont Secure Web als Meldeweg nutzen.

13. Vereinbarungen – Art.7

In manchen Fällen tragen Vereinbarungen wesentlich zur Regelung des Informationsaustauschs zwischen FIU bei. Durch sie lassen sich die Bestimmungen des Beschlusses umsetzen, ohne neue Rechtsvorschriften zu erlassen.

16 Mitgliedstaaten (DE, FR, SE, BE, EE, ES, EL, FI, LV, NL, PT, RO, PL, IT, MT, CZ) haben erklärt, dass sie derartige Vereinbarungen mit anderen Staaten geschlossen haben. Einige (DE, FR, SE, CZ, IT, MT, EE) geben an, dass sie von solchen Vereinbarungen nicht unbedingt Gebrauch machen müssen. In PL scheinen die Rechtsvorschriften eine Einschränkung zu enthalten, indem sie einen Informationsaustausch mit ausländischen Stellen „auf gegenseitiger Basis in der in bilateralen Vereinbarungen festgelegten Form“ vorsehen. Keine konkreten Angaben haben in dieser Hinsicht HU, UK, SI, LU, DK, SK, CY, AT, LT, BG und IE gemacht.

VERTRAULICHKEIT UND DATENSCHUTZ

Viele Mitgliedstaaten bestätigen, dass sie der Vertraulichkeit hohe Bedeutung beimessen und strenge nationale Datenschutzvorschriften anwenden. Das heißt, dass für die FIU die allgemeinen Datenschutzvorschriften gelten. Einige Mitgliedstaaten nehmen auch Bezug auf die EU-Datenschutzrichtlinie[14].

14. Verwendung der übermittelten Informationen – Artikel 5 Absätze 1–3

In einige Mitgliedstaaten (LU, MT, PL, CZ, HU, FR, ES, SI, FI, RO, LV) besteht eine allgemeine Vorschrift, wonach im Inland und/oder Ausland übermittelte Informationen zur Bekämpfung von Geldwäsche (und Terrorismusfinanzierung) verwendet werden sollen. Nur wenige Mitgliedstaaten (DE, SE, NL) geben an, dass die Informationen nur zu vereinbarten Zwecken genutzt werden dürfen und Einschränkungen anderer FIU beachtet werden müssen. 13 Mitgliedstaaten haben zu diesem Aspekt keine konkreten Angaben gemacht.

Um zu gewährleisten, dass einmal übermittelte Informationen tatsächlich für strafrechtliche Ermittlungen oder die Strafverfolgung im Bereich der Geldwäsche verwendet werden, sieht Artikel 5 Absatz 3 vor, dass der übermittelnde Mitgliedstaat seine Zustimmung zu dieser Verwendung nur aufgrund von Einschränkungen gemäß seinem innerstaatlichen Recht oder in den in Artikel 4 Absatz 3 genannten Fällen verweigern darf. Nur wenige Mitgliedstaaten (z. B. NL, DK) sind auf diesen Aspekt eingegangen und halten eine Prüfung durch bestimmte Behörden zur Übermittlung der Informationen für notwendig.

15. Unzugänglichkeit für andere Behörden, Dienststellen oder Abteilungen – Artikel 5 Absatz 4

LT, RO, CZ, BE, DE, NL, AT, LV, CY und EL haben Erklärungen oder Rechtsvorschriften übermittelt, wonach FIU-Daten für Dritte unzugänglich sind. Teilweise scheint unklar zu sein, was mit dem im Beschluss verwendeten Ausdruck „andere Behörden, Dienststellen oder Abteilungen“ gemeint ist. Es ist nicht ganz verständlich, wie die Erklärungen einiger Mitgliedstaaten (etwa SE, FI), wonach ihre FIU befugt sind, Informationen an andere Strafverfolgungsbehörden weiterzuleiten, oder die in den FIU aufbewahrten Daten (teilweise) der Polizei zugänglich sind, damit im Einklang stehen sollen. Darüber hinaus gelten die Datenschutzvorschriften offensichtlich in einigen Fällen (HU, UK) für die Organisation, der die FIU angehört, während jedoch keine spezifischen Vorschriften für die FIU selbst bestehen. Von LU, EE, IT, SK, PL, PT, BG und IE wurden zu diesem Aspekt keine konkreten Angaben gemacht. Unter diesen Umständen lässt sich nur schwer beurteilen, ob Artikel 5 Absatz 4 umgesetzt worden ist.

16. Übereinkommen des Europarats, gleiche Regeln für Vertraulichkeit und Datenschutz – Artikel 5 Absatz 5

Die Mitgliedstaaten haben nicht detailliert dargelegt, wie die Bestimmungen des Übereinkommens des Europarats von 1981[15] und der Empfehlung R(87) 15 von 1987[16], wie in Artikel 5 Absatz 5 gefordert, eingehalten werden.

Artikel 5 Absatz 5 besagt außerdem: „Für die übermittelten Informationen gelten in Bezug auf die Vertraulichkeit und den Schutz personenbezogener Daten … mindestens dieselben Regeln wie die, die gemäß den innerstaatlichen Rechtsvorschriften für die ersuchende zentrale Meldestelle gelten.“ Damit ist die Anerkennung des Rechts des anderen Mitgliedstaats vorgesehen.

Einige Mitgliedstaaten haben Rechtsvorschriften gemeldet, wonach die Übermittlung von Informationen an ausländische FIU an die Bedingung geknüpft ist, dass die ausländische FIU derselben Geheimhaltungsstufe unterliegt (BE, MT, RO) oder an dasselbe Berufsgeheimnis gebunden ist (FR, ES), wie sie das innerstaatliche Recht des übermittelten Mitgliedstaats vorschreibt, oder über ein reguliertes Datenschutzsystem verfügen muss (SI). Diese Bestimmungen mögen für die internationale Zusammenarbeit gelten, mit den in Artikel 5 Absatz 5 enthaltenen Vorgaben für die Zusammenarbeit innerhalb der EU stehen sie jedoch offenbar nicht ganz im Einklang. Ferner ist zu berücksichtigen, dass das Berufsgeheimnis nur einen Teilaspekt des Begriffs „Vertraulichkeit“ ausmacht.

SCHLUSSFOLGERUNGEN

Das legislative und regulatorische Umfeld für die Zusammenarbeit der europäischen FIU muss die Vertrauensbildung fördern. Dieser Bericht gibt einen ersten Aufschluss darüber, inwieweit die Mitgliedstaaten den Beschluss zur Zusammenarbeit der FIU umgesetzt haben. Er bestätigt die Vielfalt der Organisationsformen europäischer FIU und der Arten der ihnen zugänglichen Informationen sowie die unterschiedlichen Regelungen zum Informationsaustausch.

Aufgrund der verfügbaren Informationen konzentriert sich der Bericht im Wesentlichen auf die legislative und weniger auf die operationelle Seite der Zusammenarbeit. Doch auch die operationellen Aspekte sind äußerst wichtig, denn selbst wenn das Recht im Einklang mit dem Beschluss steht, kann die Praxis ganz anders aussehen. Die Mitgliedstaaten haben im Allgemeinen in ihren Rechtsvorschriften nicht zwischen der Zusammenarbeit auf EU-Ebene und der internationalen Zusammenarbeit unterschieden.

Rein rechtlich betrachtet haben die meisten Mitgliedstaaten das Gros der wichtigsten Vorschriften des Beschlusses umgesetzt: Rechtsvorschriften regeln die Aufgaben der FIU und die Zusammenarbeit mit FIU mit einem anderen Rechtsstatus. Im Hinblick auf den Rechtsrahmen für Datenschutzaspekte im Zusammenhang mit FIU scheint es jedoch an Klarheit zu mangeln. Der ganze Bereich des Datenschutzes wird übersichtlicher werden, wenn der Vorschlag für einen Rahmenbeschluss über den Datenschutz im Rahmen der Strafverfolgung förmlich angenommen[17] und von den Mitgliedstaaten umgesetzt wird. In diesem Zusammenhang wird zu prüfen sein, ob ergänzende Maßnahmen erforderlich sind. Möglicherweise wird es auch notwendig sein, das allgemeine Wissen über die für FIU geltenden einschlägigen Datenschutzvorschriften zu verbessern. Außerdem könnte die Erarbeitung von Leitlinien angedacht werden.

Mehr Fragen stellen sich jedoch im Hinblick auf die praktische Umsetzung von Artikel 4 Absatz 2 des Beschlusses, da viele FIU, die Verwaltungsbehörden sind, polizeiliche Informationen entweder gar nicht oder nur mit langer Verzögerung übermitteln können. Manche FIU, die Strafverfolgungsbehörden sind, können unter Umständen wichtige Informationen aus ihren Datenbanken nicht an Verwaltungsbehörden übermitteln. Viele Schwierigkeiten sind auf die fehlende Verständigung darüber, zu welchen Informationen FIU Zugang haben und welche „einschlägigen Informationen“ ausgetauscht werden sollen, zurückzuführen. Diese mangelnde Klarheit kann zu Missverständnissen führen.

Daher wird vorgeschlagen, dass die FIU der EU zunächst bewährte Verfahren im Zusammenhang mit Informationen, die den FIU auf nationaler Ebene zugänglich sind, ermitteln. Außerdem sei betont, dass der Zugang zu zusätzlichen Finanzinformationen und die Möglichkeit ihres Austauschs für eine effiziente Arbeit der FIU unerlässlich sind.

Da die Modalitäten des Informationsaustauschs offenbar eher auf operationeller Ebene umgesetzt werden, lässt sich der genaue Umsetzungsstand anhand der eingegangen Antworten kaum feststellen. Es wäre zu erwägen, ob zur Erleichterung des Informationsaustauschs auf EU-Ebene und Anregung der multilateralen Zusammenarbeit eine Mustervereinbarung zwischen europäischen FIU unterstützt werden könnte.

Von wesentlicher Bedeutung ist der Ausbau der operationellen Zusammenarbeit zwischen europäischen FIU. Dazu könnten die im Rahmen der FIU-Plattform[18] der EU geleistete Arbeit und ein gut vorbereitetes FIU.NET-Projekt für eine effiziente operationelle Zusammenarbeit beitragen. Die im Rahmen der FIU-Plattform geleistete Arbeit ist als wertvoller Ausgangspunkt zu betrachten.

Möglicherweise wäre auch zu erwägen, ob der Beschluss unter Einbeziehung der Bekämpfung der Terrorismusfinanzierung aktualisiert werden und dieselben Vorgaben für alle FIU, unabhängig von ihrem Rechtsstatus, enthalten sollte.

[1] Wenngleich sich der Beschluss nur auf die Zusammenarbeit bei der Bekämpfung der Geldwäsche bezieht, erstreckt sich die Zusammenarbeit der FIU in der Praxis auch auf die Bekämpfung der Terrorismusfinanzierung. So haben 12 Mitgliedstaaten berichtet, dass ihre FIU auch für die Bekämpfung der Terrorismusfinanzierung zuständig sind.

[2] Die Egmont-Gruppe ist die Koordinierungsstelle der internationalen Gruppe zentraler Meldestellen. Sie wurde 1995 zur Unterstützung und Verbesserung der internationalen Zusammenarbeit bei der Bekämpfung der Geldwäsche und später auch der Terrorismusfinanzierung gebildet. Alle zentralen Meldestellen der EU gehören der Egmont-Gruppe an.

[3] Die FATF entwickelt grundlegende internationale Standards für die Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung und hat in ihren Empfehlungen 26, 30, 32 und 40 die wichtigsten Vorgaben für FIU ausgearbeitet.

[4] „Die Bekämpfung der Terrorismusfinanzierung“, Ratsdokument 16089/04 vom 14. Dezember 2004

[5] Richtlinie 2005/60/EG zur Verhinderung der Nutzung des Finanzsystems zum Zwecke der Geldwäsche und der Terrorismusfinanzierung

[6] Verordnung (EG) Nr. 1889/2005 über die Überwachung von Barmitteln, die in die Gemeinschaft oder aus der Gemeinschaft verbracht werden

[7] Konvention (Nr. 198) des Europarates über Geldwäsche, Terrorismusfinanzierung sowie Ermittlung, Beschlagnahme und Einziehung von Erträgen aus Straftaten

[8] www.bka.de/profil/zentralstellen/geldwaesche/pdf/fiu_jahresbericht_2005.pdf

[9] Zur Umsetzung von Artikel 8 haben fünf Mitgliedstaaten Angaben gemacht. Das Vereinigte Königreich hat sich zur Umsetzung von Artikel 10 geäußert.

[10] Von der Plenarsitzung der Egmont-Gruppe 1996 angenommene und im Juni 2004 geänderte Definition.

[11] Der vorliegende Bericht befasst sich ausschließlich mit der Kernfunktion der Informationsweitergabe im Rahmen der Zusammenarbeit der FIU, nicht jedoch mit dem Aspekt der Weitergabe von Informationen an Strafverfolgungsbehörden und andere zuständige Stellen wie etwa Aufsichtsbehörden.

[12] Es sei darauf hingewiesen, dass Informationen zwischen FIU stets aufgrund von Verdachtsmomenten ausgetauscht werden und somit keine Überschneidung mit anderen Formen oder Kanälen der europäischen Zusammenarbeit (z. B. Europol) besteht.

[13] Principles for Information Exchange between FIUs for ML and TF cases [Grundsätze für den Informationsaustausch zwischen FIU für Fälle von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung] , Den Haag, 13. Juni 2001

[14] Richtlinie 95/46/EC vom 24. Oktober 1995 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr, ABl. L 281 vom 23.11.1995

[15] Übereinkommen Nr. 108 zum Schutz des Menschen bei der automatischen Verarbeitung personenbezogener Daten (von 1981)

[16] Empfehlung R(87) 15 vom 15. September 1987 über die Nutzung personenbezogener Daten im Polizeibereich

[17] Auf der Tagung des Rates Justiz und Inneres vom 8. und 9. November 2007 wurde eine politische Einigung zu diesem Vorschlag erzielt.

[18] Die von der Kommission 2006 zur Erörterung der Umsetzung der für FIU relevanten Dritten Geldwäscherichtlinie eingerichtete informelle FIU-Plattform.