Sonderbericht Nr. 8/2001

über die Produktionserstattungen für Stärke aus Kartoffeln und Getreide und die Beihilfen für Kartoffelstärke, zusammen mit den Antworten der Kommission

(vorgelegt gemäß Artikel 248 Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags)

(2001/C 294/01)

INHALT

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ZUSAMMENFASSUNG

I. Die vorangehende Untersuchung des Hofes über die Produktionserstattungen(1) für Stärke aus Kartoffeln und Getreide bezog sich auf den Zeitraum 1986 - 1988. Der Hof hat die Funktionsweise dieser Regelung, die im Rahmen der Reform der gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) von 1992 geändert wurde, erneut untersucht. Dabei erweiterte er den Prüfungsbereich auf die spezifischen Maßnahmen zur direkten Unterstützung der Erzeugung von Kartoffelstärke. Im Jahre 1999 wurden in der EU 6,2 Millionen Tonnen Getreidestärke und 1,9 Millionen Tonnen Kartoffelstärke erzeugt. Im Jahre 2000 beliefen sich die Gesamtausgaben für Stärke auf rund 900 Millionen Euro, was 5,4 % der Gemeinschaftsausgaben für Ackerkulturen entspricht. Ohne Berücksichtigung der Hektarbeihilfen beliefen sich die genannten Ausgaben im Jahre 2000 auf rund 400 Millionen Euro; das entspricht weniger als 1 % der Gesamtausgaben des EAGFL-Garantie.

II. Wie vom Hof in seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1988 dargelegt, waren diese verschiedenen Zuschüsse eingeführt worden, weil die Stützungsregelung im Getreidesektor zur Folge hatte, dass der Gemeinschaftspreis für Getreide auf einem über dem Weltmarktpreis liegenden Niveau gehalten wurde.

III. Der Hof untersuchte die Erstattungs- und Direktbeihilferegelung des Zeitraums 1998 - 2000 in Deutschland, Frankreich und den Niederlanden. Diese Untersuchung ergab ein im Großen und Ganzen zufrieden stellendes Niveau der Verwaltungskontrollen. Es werden jedoch nach wie vor überwiegend Verwaltungskontrollen durchgeführt, die nicht genügend durch körperliche Kontrollen - insbesondere zur Sicherung der Zuverlässigkeit der Bestandsbuchführung - ergänzt werden. Die von den nationalen Kontrolleuren an Ort und Stelle in den Stärkeunternehmen durchgeführten Kontrollen sind von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat verschieden, da die Verordnungsbestimmungen unklar sind und die Kommission nicht genau festgelegt hat, welche Art von Überprüfungen vorzunehmen ist.

IV. Die übrigen Feststellungen des Hofes beziehen sich im Wesentlichen auf die Flexibilität der Berechnungsmethode für die Produktionserstattungen, auf die Begründetheit der Regelung zur spezifischen Überwachung modifizierter Stärke und die Schwierigkeiten bei der Durchführung dieser Regelung, auf das inhärente Risiko, dass die Kontingentierungsregelung für die Erzeugung von Stärkekartoffeln umgangen wird, sowie auf die Schwierigkeit einer den Marktgegebenheiten angepassten Verwaltung der Kontingente.

V. Die Kommission verfügt nicht über ein ausreichendes Informationssystem, anhand dessen sie beurteilen könnte, ob die wesentlichen Ziele der Regelung - insbesondere Gewährleistung der Wettbewerbsfähigkeit der stärkeverarbeitenden Industrie, Sicherung des Einkommens der mit den Direktbeihilfen unterstützten Landwirte und Ausgleich des strukturellen Nachteils der Kartoffelstärkeunternehmen - erreicht wurden.

STÄRKEMARKT

1. Getreidestärke und Kartoffelstärke sind Erstverarbeitungserzeugnisse, die für die meisten Verwendungszwecke austauschbar sind. Getreidestärke wird hauptsächlich aus Mais und Weizen, jedoch auch aus Gerste, Roggen und Reis gewonnen. Kartoffelstärke gewinnt man aus Kartoffeln und Maniok. Im Jahre 1999 erzeugte die EU rund 8,1 Millionen Tonnen Stärke (siehe Tabelle 1). Mit einer jährlichen Erzeugung von rund 30 Millionen Tonnen sind die Vereinigten Staaten der weltweit größte Getreidestärkeerzeuger. Kartoffelstärke wird fast ausschließlich in Nordeuropa, hauptsächlich in Deutschland, in den Niederlanden, in Frankreich und in Dänemark erzeugt. Die wichtigsten Absatzmärkte für diese Erzeugnisse sind die Nahrungsmittelindustrie, die chemische Industrie, die Papierindustrie und die Textilindustrie (siehe Abbildung 1).

Tabelle 1

Getreide- und Kartoffelstärke - Erzeugung und Verkauf in der EU

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Quelle:

Schätzungen der Europäischen Kommission, GD Landwirtschaft.

Abbildung 1

Verkauf von Stärke und Stärkefolgeerzeugnissen auf dem EU-Binnenmarkt im Jahre 1998

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Quelle:

Kommission, GD Landwirtschaft.

2. Zum Schutz des Gemeinschaftsmarktes, auf dem bereits mehr Stärke erzeugt wird als für die Selbstversorgung nötig, werden Zollabgaben in Höhe von ungefähr der Hälfte des Wertes des Erzeugnisses erhoben. Daher wird keine Stärke in die Gemeinschaft eingeführt, und für die Gemeinschaftsausfuhren von überschüssiger Stärke werden Ausfuhrerstattungen gewährt. Im Jahre 1999 führte die EU rund 1,7 Millionen Tonnen Getreide- und Kartoffelstärke aus (unverarbeitet oder in Form von Folge- oder Industrieerzeugnissen), was 21 % ihrer Erzeugung entspricht.

3. In der EU gibt es 75 Produktionsstandorte, darunter 23 Kartoffelstärkeunternehmen. Rund 10 Millionen Tonnen Getreide, fast 5 % der europäischen Getreideproduktion, werden zu Getreidestärke verarbeitet. Die Gesamtmenge der von fast 18000 Landwirten erzeugten Stärkekartoffeln wird zu Kartoffelstärke verarbeitet. Die Stärkekartoffelerzeuger erzeugen oft neben Stärkekartoffeln auch Zuckerrüben und Getreide.

DAS GEMEINSCHAFTSZIEL DER SICHERUNG DER WETTBEWERBSFÄHIGKEIT DER EUROPÄISCHEN STÄRKE

4. Ziel der Stützungsregelung für die Produktion von Getreide- und Kartoffelstärke ist die Gewährleistung der Wettbewerbsfähigkeit der stärkeverarbeitenden Nichtnahrungsmittelindustrie gegenüber externen Herstellern, die Waren in der EU absetzen können, für deren Herstellung sie Stärke verwendet haben, die sie auf dem Weltmarkt zu unter den Gemeinschaftspreisen liegenden Preisen eingekauft haben. Gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 1766/92 des Rates vom 30. Juni 1992 über die gemeinsame Marktorganisation (GMO) für Getreide(2) wird den Herstellern für Getreidestärke, Kartoffelstärke oder Folgeerzeugnisse, die zur Herstellung einiger nicht zur Ernährung bestimmter Erzeugnisse verwendet werden, für die keine oder nur sehr niedrige Einfuhrabgaben zu entrichten sind, eine Erstattung gewährt.

5. Rund ein Drittel der in der EU erzeugten, nicht für den Verzehr bestimmten Stärke wird in modifizierte Stärke umgewandelt. Da die modifizierte Stärke einen sehr großen Teil des Marktes ausmacht und insbesondere nicht geschützt ist, ist sie seit 1986 in dem Verzeichnis der für Produktionserstattungen infrage kommenden Erzeugnisse aufgeführt.

6. Die Regelung der Produktionserstattungen wird durch spezifische Maßnahmen für zur Verarbeitung in Stärkeunternehmen bestimmte Stärkekartoffeln abgerundet, da diese direkt mit Getreide, aus dem Stärke gewonnen wird, konkurrieren. Diese spezifischen Maßnahmen sehen vor, dass die Industrie den Stärkekartoffelerzeugern einen Mindestpreis zahlen muss, dass dieselben Erzeuger eine Direktbeihilfe der Gemeinschaft erhalten (vor dem Jahre 2000 41 % des Mindestpreises(3) und dass die Stärkeunternehmen eine Prämie erhalten, die damit begründet wird, dass Kartoffelstärkeunternehmen gegenüber Getreidestärkeunternehmen strukturell benachteiligt sind(4). Außerdem wurde zur Regulierung der Kartoffelstärkeerzeugung und der Haushaltsausgaben eine Kontingentierungsregelung eingerichtet. Die Stützungsmaßnahmen gelten nur für die im Rahmen eines Anbauvertrags erzeugten Kartoffelmengen.

HAUSHALTSAUSGABEN

7. Im Zeitraum 1997 bis 2000 schwankten die jährlichen Haushaltsausgaben für Produktionserstattungen für Getreide- und Kartoffelstärke zwischen 49,6 und 169,2 Millionen Euro. Die Höhe der Ausgaben wird unmittelbar durch die Schwankungen des Weltmarktpreises für Mais beeinflusst. Bei den jährlichen Ausgaben für Direktbeihilfen für Kartoffelstärke sind nur geringe Schwankungen zu verzeichnen - sie liegen im Durchschnitt bei rund 200 Millionen Euro. Im Jahre 2000 beliefen sich die Gesamtausgaben für Stärke, einschließlich der Ausfuhrerstattungen und der Hektarbeihilfen für Getreide, aus dem Stärke hergestellt wird, auf 898,5 Millionen Euro, was 5,4 % der auf die Ackerkulturen entfallenden Gemeinschaftsausgaben entspricht (siehe Tabelle 2). Ohne Berücksichtigung der Hektarbeihilfen beliefen sich die genannten Ausgaben im Jahre 2000 auf rund 400 Millionen Euro; das entspricht weniger als 1 % der Gesamtausgaben des EAGFL-Garantie.

Tabelle 2

Entwicklung der Ausgaben für Kartoffel- und Getreidestärke (1997 - 2000)

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n.v.: Angaben nicht verfügbar (im Eingliederungsplan wird nicht zwischen Ausgaben für Kartoffel- und Getreidestärke unterschieden).

Quelle:

Unterlagen zum EAGFL-Garantie; berücksichtigt wurden die bis zum 15. Oktober jedes Jahres getätigten Ausgaben.

PRÜFUNG DES HOFES

8. Die während der Prüfung geltende Regelung wurde im Rahmen der Reform der gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) von 1992 eingerichtet. Die vorangehende Untersuchung des Hofes zu den "Erstattungen für die Erzeugung und den Verbrauch von Stärke" bezog sich auf den Zeitraum 1986 - 1988(5). Die spezifische Stützungsregelung für Kartoffelstärke wurde vom Hof bisher noch nicht geprüft.

9. Der Hof untersuchte, inwieweit die Ziele der Regelung erreicht wurden. Außerdem prüfte er auf der Grundlage von in den Jahren 1998 bis 2000 in Deutschland, Frankreich und den Niederlanden getätigten Zahlungen die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge sowie die Funktion der in diesen Mitgliedstaaten eingerichteten Kontrollsysteme. Die drei besuchten Mitgliedstaaten erhalten zusammen rund 70 % der betreffenden Haushaltsausgaben.

PRODUKTIONSERSTATTUNGEN

Verwaltung durch die Kommission

Berechnungsmethode für die Erstattungen ermöglicht große Flexibilität

10. Der Produktionserstattungssatz wird monatlich(6) nach Anhörung des Verwaltungsausschusses für Getreide von der Kommission festgesetzt. Die Erstattung kann bei einer erheblichen Änderung des Mais- und/oder des Getreidepreises in der Gemeinschaft oder auf dem Weltmarkt während des Monats angepasst werden. Infolgedessen wurden im Jahre 1998 17, im Jahre 1999 13 und im Jahre 2000 21 verschiedene Erstattungsbeträge gezahlt. Da Mais bei der Getreidestärkegewinnung Referenzgetreide ist, wird die Erstattung insbesondere auf der Grundlage der Differenz zwischen dem Marktpreis für Mais in der Gemeinschaft und dem Weltmarktpreis berechnet. Wie nach dem Wortlaut der Verordnung (EWG) Nr. 1722/93 zulässig, berücksichtigt die Kommission bei den Berechnungen eine Reihe von Parametern, die sie für angemessen hält. Diese Parameter waren Gegenstand eines Arbeitsdokuments der Kommission, das im November 1997 vom Verwaltungsausschuss genehmigt und im Februar 1999 geändert wurde.

11. Der Hof hat eine Stichprobe von Unterlagen über die Festsetzung des Erstattungsbetrags seitens der Kommission untersucht. Die Kommission verwendet je nach Verfügbarkeit der Angaben über den Maispreis, die Transportkosten und die sonstigen Kosten in den einzelnen Zeiträumen mehr oder weniger erschöpfende Informationen. In einigen Fällen passt sie die in ihrem Arbeitsdokument festgelegte Standardberechnungsmethode entsprechend an. Die Flexibilität bei der Berechnung der Erstattung ist von der getreidestärke- oder kartoffelstärkeverarbeitenden Industrie heftig kritisiert worden. Die Industrie bedauert die mangelnde Transparenz der Methode sowie die Nichtvorhersehbarkeit des Erstattungsbetrags, die ihre Produktions- und Absatzplanung erschwert(7).

Fehlende Informationen über die Marktlage

12. Über die Entwicklung des Preises für Getreide- und Kartoffelstärke gibt es nur wenige Angaben, da für diese Erzeugnisse keine eigentliche weltweit als Bezugswert dienende Preisnotierung vorgenommen wird. Dies liegt insbesondere an der Vielfalt der für die Herstellung von Stärke verwendeten Rohstoffe mit einem jeweils eigenen Markt. Außerdem sind bei den Preisen je nach den Stärkearten (native oder modifizierte Stärke) erhebliche Schwankungen zu verzeichnen. Abbildung 2, die einer im Juli 1999 veröffentlichten Studie entnommen wurde(8), zeigt jedoch für den Zeitraum 1991 bis 1997 für die Papierindustrie(9) die Entwicklung der Differenz zwischen dem Stärkepreis auf dem amerikanischen Markt, der als Weltbezugswert betrachtet wird, und einem geschätzten Durchschnittspreis für Stärke auf dem europäischen Markt. Wie zu erkennen ist, bestand trotz der Produktionserstattungen außer zwischen April 1993 und April 1995 systematisch eine mehr oder weniger große Preisdifferenz zuungunsten der europäischen Industrie. Die maximal zu verzeichnende Differenz im Jahre 1996 machte ohne den Ausgleich rund 30 % des Kaufpreises für Stärke aus.

Abbildung 2

Kartoffel- und Getreidestärkepreis für die Papierindustrie in Europa und in der Welt und Auswirkung der Produktionserstattung

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Anmerkung:

Die Kurve "europäischer Preis ohne Zuschuss" wurde auf der Grundlage der von der Kommission erhaltenen Angaben hinzugefügt.

Quelle:

1999 veröffentlichter gemeinsamer Bericht der Europäischen Kommission und des Verbands der Europäischen Papierindustrie (CEPI): Competitiveness Study of the European Pulp, Paper and Board Manufacturing Industry 1998, S. 15.

13. Im Jahre 2000 beschloss die Kommission, ihre Politik im Bereich Stärke von einer unabhängigen Stelle bewerten zu lassen. Zum Zeitpunkt der Prüfung des Hofes waren die Ergebnisse dieser Bewertung noch nicht verfügbar.

Verwaltung durch die Mitgliedstaaten

Fortschritte bei den Verwaltungskontrollen durch die nationalen Behörden, doch Lücken bei den Kontrollen an Ort und Stelle

14. Vor Zahlung der Erstattung muss sich die zuständige Behörde des Mitgliedstaats davon überzeugen, dass die Stärke zur Herstellung der anerkannten Erzeugnisse in Übereinstimmung mit den Angaben auf der Erstattungsbescheinigung verwendet wurde. Dies geschieht in der Regel durch Verwaltungskontrollen, die jedoch im Bedarfsfall durch Sachkontrollen ergänzt werden müssen(10). Die Erstattung muss innerhalb von fünf Monaten nach dem Tag des Abschlusses der Kontrollen gezahlt werden(11).

15. In den Unterlagen, die der Hof in den drei besuchten Mitgliedstaaten geprüft hat, wurden keine Unrichtigkeiten bei der Abrechnung der Zahlungen festgestellt. Die geltenden Verfahren wurden seit der letzten Untersuchung des Hofes verbessert und gewährleisten ein insgesamt zufrieden stellendes Verwaltungskontrollniveau.

16. Bei der Prüfung des Hofes wurden jedoch folgende Unzulänglichkeiten festgestellt:

a) In Frankreich werden fast ausschließlich Verwaltungskontrollen durchgeführt. Obwohl der Trockenmassegehalt und der Reinheitsgrad der Primärstärke wichtige Parameter für die Berechnung des Erstattungsbetrags darstellen, wird das in den nationalen Anweisungen vorgesehene Verfahren der Entnahme von Primärstärkeproben für die Laboranalyse nicht angewandt. Ebenso wenig finden chemische Analysen von Stichproben der Enderzeugnisse statt - mit Ausnahme der vom Zolllabor vor Erteilung der Zulassung durchgeführten Analysen(12).

b) In den drei besuchten Mitgliedstaaten legen die Marktteilnehmer zur Unterstützung ihrer Zahlungsanträge Auszüge aus ihrer Bestandsbuchführung vor. Kontrollen an Ort und Stelle, bei denen eine Abstimmung zwischen den Angaben in der Bestandsbuchführung und den tatsächlichen Beständen an Primärstärke oder Enderzeugnissen vorgenommen wird, finden nicht systematisch statt. Kohärenz und Zuverlässigkeit der Bestandsbuchführung lassen sich jedoch lediglich anhand solcher Abstimmungen überprüfen. In den Niederlanden meldete der Hof Zweifel an der Qualität der Bestandsbuchführung eines großen begünstigten Unternehmens an, da in einigen Auszügen aus dieser Bestandsbuchführung am Anfang und/oder am Ende des Verarbeitungszeitraums negative Bestände ausgewiesen waren.

c) In Übereinstimmung mit den Rechtsvorschriften erlaubt die in den Niederlanden geltende Regelung die Zahlung von Erstattungsvorschüssen vor Durchführung der Kontrollen seitens der nationalen Kontrollbehörde. Zum Zeitpunkt des Prüfbesuchs des Hofes wurden die nach der Durchführung der Kontrollen vorzunehmenden Berichtigungen der Zahlungsabrechnungen jedoch mit erheblichen Verzögerungen (von bis zu einem Jahr) verbucht.

Überwachung modifizierter Stärke überdenkenswert

17. Da modifizierte Stärke die Besonderheit aufweist, dass sie in Primärstärke zurückverwandelt werden kann, sieht Artikel 10 der Verordnung (EWG) Nr. 1722/93 eine vertiefte Kontrolle ihrer Herstellung und Verwendung vor, damit sichergestellt ist, dass modifizierte Stärke, für die eine Erstattung gezahlt wurde, nicht mit der Absicht, erneut eine Erstattung zu beziehen, in das Grunderzeugnis zurückverwandelt wird.

18. In seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1988 hielt der Hof die Kontrollvorkehrungen in Bezug auf den Endverbrauch von modifizierter Stärke für unzulänglich. Seine Kritik bezog sich sowohl auf die Art der von den Mitgliedstaaten akzeptierten Nachweise als auch auf das Überwachungsverfahren auf der Grundlage des Zollkontrolldokuments T5(13). Mit der am 1. Juli 1993 in Kraft getretenen Verordnung (EWG) Nr. 1722/93 wurde eine Nachweisregelung auf der Grundlage von vierteljährlichen Erklärungen der Hersteller an die zuständigen Behörden eingeführt und die Verpflichtung zur Verwendung der T5-Exemplare beibehalten, wenn das zu kontrollierende Erzeugnis innerhalb der Gemeinschaft gehandelt oder durch das Gebiet eines anderen Mitgliedstaats in ein Drittland ausgeführt wird.

19. Die Überwachung der Verwendung modifizierter Stärke ist jedoch nach wie vor wenig zuverlässig. Artikel 10 der Verordnung (EWG) Nr. 1722/93 wird in den Mitgliedstaaten nicht einheitlich angewandt, und es treten praktische Schwierigkeiten auf:

a) Die Überwachung des Erzeugnisses bis zur endgültigen Verwendung kann sich als völlig unmöglich erweisen, da die der Kontrolle unterworfene Ware - gegebenenfalls über zwischengeschaltete Stellen - auf eine Vielzahl von Endverbrauchern verteilt wird.

b) In einigen Mitgliedstaaten werden die Bestimmungen in Bezug auf die Verwendung der T5-Dokumente von den Marktteilnehmern nicht eingehalten.

c) Bei den Risikoanalysen sind je nach den für die Kontrollen zuständigen Stellen erhebliche Unterschiede festzustellen.

20. Bei der Untersuchung des Hofes erwiesen sich einige Punkte im Zusammenhang mit der Kontrolle von modifizierter Stärke als überdenkenswert. Bei Inkrafttreten der Regelung waren die Erstattungssätze im Vergleich zu den Kosten der Zurückverwandlung von modifizierter Stärke in Primärstärke sehr hoch (siehe Abbildung 3). Den nationalen Behörden zufolge ist das Risiko betrügerischer Zurückverwandlungen zurzeit gering, denn die Erstattungsbeträge liegen derzeit erheblich unter den Kosten für die Zurückverwandlung. Im Jahre 2000 erreichte der Produktionserstattungssatz eine Hoechstmarke von 41,44 Euro je Tonne, während sich die Kosten für die Zurückverwandlung modifizierter Stärke in Primärstärke den auf Anfrage des Hofes von der Industrie vorgenommenen Berechnungen zufolge im selben Zeitraum auf schätzungsweise 100 Euro je Tonne beliefen. Außerdem machen die nationalen Behörden geltend, der Kontrollbereich sei begrenzt, da nur wenige europäische Fabriken über geeignete Zurückverwandlungsanlagen verfügten.

Abbildung 3

Entwicklung der Erstattung für die Produktion von Stärke

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Quelle:

Kommission, GD Landwirtschaft.

DIREKTBEIHILFEN FÜR KARTOFFELSTÄRKE

Verwaltung durch die Kommission

Mangelnde Konsequenz der Kontingentverwaltung

21. Seit der Reform von 1992 erhalten die Stärkekartoffelerzeuger zusätzlich zum Mindestpreis eine Direktbeihilfe je Tonne Stärke. Um den Anstieg der Erzeugung in den Griff zu bekommen und ein Ausufern der Haushaltsausgaben zu verhindern, führte der Rat im Jahre 1994 eine Kontingentierungsregelung ein, nach der den Mitgliedstaaten Kontingente und den Stärkeunternehmen Unterkontingente zugeteilt werden.

22. Die Stärkeunternehmen verfügen bei der Verwaltung ihres Unterkontingents über eine gewisse Flexibilität, da sie die Möglichkeit haben, ihr Unterkontingent eines bestimmten Jahres durch Entnahme von bis zu 5 % aus dem Unterkontingent des folgenden Jahres aufzustocken. Diese Möglichkeit besteht jedoch nicht phasengleich mit den ggf. auftretenden witterungsabhängigen Produktionsschwankungen von bis zu 20 %.

23. Die im Jahre 1994 für die Zwölfergemeinschaft beschlossene Hoechstmenge von 1702000 Tonnen umfasste eine Reserve von 110000 Tonnen für Deutschland, die dieser Mitgliedstaat ab dem Wirtschaftsjahr 1996/97 in Anspruch zu nehmen hatte. In diesem Wirtschaftsjahr belief sich die zusätzliche Erzeugung auf 104554 Tonnen, was einer Produktionserhöhung von 17 % in Deutschland und von 6 % in der Zwölfergemeinschaft entsprach. Diese Zusatzerzeugung hatte mehr als zwei Jahre lang einen destabilisierenden Einfluss auf den europäischen Markt, bis die Industrie beschloss, die auf dem Markt angebotenen Mengen zu verringern (siehe Abbildung 4). Den an der Stärkeerzeugung beteiligten Akteuren zufolge sind die Stärkepreise in Europa erst seit dem Jahr 2000 wieder interessant.

24. Das 1994 festgelegte Kontingent umfasste ebenfalls 2000 Tonnen für Spanien, obwohl es in diesem Mitgliedstaat keine Stärkeindustrie gibt.

Abbildung 4

Entwicklung der Kartoffelstärkeerzeugung und des Kartoffelstärkekontingents in der EU

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Quelle:

Kommission, GD Landwirtschaft.

Tabelle 3

Entwicklung der Stärkekontingente in den einzelnen Mitgliedstaaten

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Quelle:

Verordnung (EWG) Nr. 1868/94 und spätere Änderungen.

25. Bei der dreijährlichen Überprüfung der Kontingente im Jahre 1997 wurden keine Kontingentänderungen vorgenommen. Im Rahmen des Reformwerks Agenda 2000 wurden die Kontingente für die Wirtschaftsjahre 2000/01 und 2001/02 herabgesetzt (siehe Tabelle 3).

Inhärentes Risiko der Kontingentierungsregelung

26. Die Kontingentierungsregelung für die Stärkeerzeugung birgt ein erhebliches inhärentes Risiko, nämlich die betrügerische Übertragung der überschüssigen Erzeugung eines Mitgliedstaates auf einen anderen Mitgliedstaat mit defizitärer Erzeugung. Im Jahre 1998 brachte eine UCLAF-Untersuchung die rechtswidrige Übertragung von 20000 Tonnen Kartoffeln von den Niederlanden auf Deutschland zutage. Die zu Unrecht bezogenen Beihilfen beliefen sich auf 1,5 Millionen Euro. Die Rechtsvorschriften sehen für den Fall, dass Stärkeunternehmen nicht durch Anbauverträge abgedeckte Kartoffelmengen annehmen, die Verhängung äußerst strenger Sanktionen vor(14).

Bestimmung der Stärkemengen auf der Grundlage einer veralteten Umrechnungstabelle

27. In den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften(15) sind der Mindestpreis, die Zahlungen an die Erzeuger und die Prämie an die Stärkeunternehmen je Tonne Stärke festgesetzt, die aus den von den Landwirten gelieferten Kartoffeln gewonnen wird. Diese Beträge werden entsprechend dem anhand einer Stichprobe bestimmten Stärkegehalt nach einer in den Rechtsvorschriften festgelegten Methode angepasst(16). Abbildung 5 zeigt die Beträge, die den Landwirten und Stärkeunternehmen je gelieferter Tonne Kartoffeln entsprechend ihrem auf der Grundlage der Verordnung berechneten Stärkegehalt im Zeitraum 1993/94 bis 1999/2000 gezahlt wurden(17). In dem Schaubild lässt sich bei einem theoretischen Stärkegehalt von 19,7 % ein Abknicken der Kurve erkennen. Die Begründung für diesen Wendepunkt liegt darin, dass den Rechtsvorschriften zufolge ein Teil der in den Kartoffeln enthaltenen Stärke nicht extrahiert werden kann (siehe Abbildung 6).

28. Die für alle Berechnungen verwendete Umrechnungstabelle(18) wurde von den europäischen Stärkeunternehmen bereits vor der Einführung des Mindestpreises im Rahmen der ersten GMO für Getreide im Jahre 1966 verwendet. Bei der letzten Anpassung der auf das Wirtschaftsjahr 1982/83 zurückgehenden Umrechnungstabelle(19) wurde das Prinzip beibehalten, sie um den Wendepunkt herum aufzubauen. Seitdem haben die Stärkeunternehmen technologische Fortschritte erzielt, und außerdem wurden die Stärkekartoffelsorten verbessert. Da größere Stärkemengen gewonnen werden, als sich aus der Anwendung der Rechtsvorschriften ergibt, erzielen die Stärkeunternehmen einen "Erzeugungsüberschuss", der nicht auf ihr Unterkontingent angerechnet und für den keine Zahlung vorgenommen wird. In den besuchten Mitgliedstaaten liegt der Überschuss je nach Stärkeunternehmen zwischen 2 und 10 %(20).

Abbildung 5

Mindestpreis und Ausgleichszahlung für Kartoffelerzeuger und Prämie für Stärkeerzeuger bis 1999/2000

(vor der Reform im Rahmen der Agenda 2000)

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Quelle:

Anhang II der Verordnung (EG) Nr. 97/95 der Kommission.

Abbildung 6

Nicht extrahierbarer Stärkeanteil gemäß Anhang II der Verordnung (EG) Nr. 97/95

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Anmerkung:

Bei einem theoretischen Stärkegehalt zwischen 13 und 19,7 % gehen schätzungsweise 6,5 % der in den Kartoffeln enthaltenen Stärke während des Extraktionsverfahrens verloren. Ab 19,7 % nimmt dieser Verlust zu.

Quelle:

Anhang II der Verordnung (EG) Nr. 97/95 der Kommission.

Keine Bewertung der Auswirkung der den Landwirten gezahlten Direktbeihilfen

29. Die Festsetzung des Mindestpreises und der Direktbeihilfe für die Stärkekartoffelerzeuger ist gänzlich vom Interventionspreis und von den Direktbeihilfen für Getreide abhängig. Der Kommission liegt keine Studie oder Analyse vor, anhand deren sich überprüfen ließe, dass die Beihilfen an die europäischen Kartoffelerzeuger dazu beitragen, ihnen einen angemessenen Lebensstandard zu gewährleisten.

Beihilfe für die Kartoffelstärkeunternehmen beruht nicht auf ausreichend zuverlässigen Managementinformationen

30. In einem Erwägungsgrund der Verordnung, durch die diese Beihilfe eingeführt wurde, wird als Begründung angeführt, für die Maisstärkeindustrie ergäben sich insbesondere aufgrund der bei der Herstellung von Stärke aus Mais gewonnenen Nebenerzeugnisse wachsende Vorteile(21). Die im Jahre 1978 nach der großen Dürre von 1976 eingeführte Beihilfe wurde bis heute beibehalten. Die Prämie wurde ebenfalls mit den jahreszeitlichen Schwankungen bei der Kartoffelstärkeerzeugung und mit umweltspezifischen Einschränkungen begründet. Ursprünglich belief sie sich auf 10 ECU je Tonne Stärke; im Jahre 1979(22) stieg sie auf 16,93 ECU und im Jahre 1982 auf 18,68 ECU an. Nach der Anpassung des grünen Kurses belief sich dieser Betrag im Jahre 1995 auf 22,25 ECU.

31. Nach Angaben der Vertreter der Kartoffelstärkeindustrie schlägt der strukturelle Nachteil der Kartoffelstärkeunternehmen gegenüber den Getreidestärkeunternehmen mit weit mehr als 22,25 Euro je Tonne erzeugter Stärke zu Buche. Im Jahre 1996 gab der Verband der Kartoffelstärkeunternehmen der Europäischen Union beim Wirtschaftsinstitut für Agrarforschung der Niederlande eine Wirtschaftsstudie in Auftrag. Dem Institut zufolge machte der strukturelle Nachteil der Kartoffelstärke- gegenüber der Maisstärkeindustrie im Jahre 1995 81 Euro je Tonne Stärke aus. Die Studie wurde im Jahre 2001 aktualisiert: Danach belief sich die Differenz im Jahre 2000 auf 84 Euro je Tonne(23).

Verwaltung durch die Mitgliedstaaten

Einige Schwachstellen bei den Vor-Ort-Kontrollen der Mitgliedstaaten

32. Jeder Mitgliedstaat führt eine Kontrollregelung vor Ort ein, anhand deren die tatsächliche Durchführung der Maßnahmen, aus denen sich ein Anspruch auf die Prämie ergibt, und die Einhaltung des jedem Stärkeunternehmen zugeteilten Unterkontingents überwacht wird. Die Kontrollen erstrecken sich auf alle Maßnahmen des Verarbeitungsvorgangs, die mindestens 10 % der dem Stärkeunternehmen gelieferten Kartoffeln betreffen(24). Die Kontrolleure haben Zugang zu allen Angaben des Unternehmens.

33. Die Mitgliedstaaten legen die Verordnungsbestimmungen unterschiedlich aus. Grund dafür ist die mangelnde Klarheit des Wortlauts der Verordnung und das Fehlen von Anweisungen der Kommission, in denen die durchzuführenden Kontrollen genau festgelegt werden. In den drei besuchten Mitgliedstaaten werden hohe Personalkosten verursachende Kontrollen durchgeführt, die wesentlich mehr als 10 % der Lieferungen betreffen, doch ist die Qualität dieser Kontrollen sehr unterschiedlich.

34. Es werden zwar zahlreiche Kontrollen zur Überprüfung der Richtigkeit der Zahlungen vorgenommen, doch wird eine leicht anzuwendende Schlüsselkontrolle in keinem der besuchten Mitgliedstaaten durchgeführt: die Analyse der Entwicklung des Erzeugungsüberschusses über einen bestimmten Zeitraum. Der Erzeugungsüberschuss (je nach Stärkeunternehmen 2 % bis 10 %) ist der Unterschied zwischen der tatsächlichen Stärkeerzeugung und der gemäß der Gemeinschaftsverordnung berechneten theoretischen Erzeugung. Diese Analyse ist von wesentlicher Bedeutung für die Aufdeckung etwaiger nicht gemeldeter Kartoffellieferungen, wenn ein Stärkeunternehmen sein Unterkontingent ausgeschöpft hat.

35. In den Niederlanden ist die Unabhängigkeit der Kontrollen nicht gewährleistet, da sie von einer Stiftung durchgeführt werden, die vom einzigen Stärkeunternehmen des Landes finanziert wird. Durch die allgemeine Überwachung seitens des AID (Allgemeiner Inspektionsdienst unter der Zuständigkeit des Landwirtschaftsministeriums) wird dieser Schwachpunkt nicht beseitigt.

Vollständige Zahlung des Mindestpreises nicht immer gewährleistet

36. Die Direktzahlungen an die Erzeuger und an die Stärkeunternehmen sind an die Bedingung geknüpft, dass die Stärkeunternehmen den Erzeugern einen Mindestpreis zahlen. Mit einigen der in den besuchten Mitgliedstaaten beobachteten Verfahren wird gegen den Grundsatz der Zahlung des den Kartoffelerzeugern verordnungsrechtlich garantierten Mindestpreises verstoßen:

a) Bei einem deutschen Stärkeunternehmen müssen die Lieferer, die nicht Anteilseigner des Unternehmens sind, ein Lieferrecht erwerben, das rund 4 % des Mindestpreises ausmacht.

b) In den Niederlanden wird die Zahlung des Mindestpreises systematisch verschoben, indem die meisten Landwirte dem Stärkeunternehmen zinslose Darlehen gewähren.

Arbeiten der Kommission im Rahmen des Rechnungsabschlusses

37. In den Jahren 1995 und 1996 führte die Kommission in mehreren Mitgliedstaaten im Rahmen ihrer Arbeiten für den Rechnungsabschluss 1993 bis 1995 Prüfbesuche durch. Die Kommission äußerte keinerlei Vorbehalt gegenüber der Organisation der Kontrollen in den Niederlanden (Unabhängigkeit der Kontrollen, siehe Ziffer 35) und ging auch mit keinerlei Bemerkung auf die Berechnung des Mindestpreises ein (siehe Ziffer 36).

SCHLUSSFOLGERUNG

38. Bei der Untersuchung des Hofes wurden einige Unzulänglichkeiten oder Schwierigkeiten bei der Durchführung der Gemeinschaftsregelungen zur Stützung der stärkeverarbeitenden Industrie sowie der spezifischen Maßnahmen zur Unterstützung des Kartoffelstärkesektors aufgedeckt. Die Begünstigten mögen zwar der Ansicht sein, dass die Beihilferegelung ihre Ziele - insbesondere hinsichtlich der Wettbewerbsfähigkeit - nicht in vollem Umfang erreicht, stellen jedoch ihre Bestandteile und ihre Funktionsweise nicht infrage.

39. Die Höhe der an die stärkeverarbeitende Industrie gezahlten Produktionserstattungen ist dadurch bedingt, dass die Gemeinschaftspreise für Mais über den Weltmarktpreisen liegen. Ziel der im Rahmen der Agenda 2000 durchgeführten Reform war die mittelfristige Angleichung der Gemeinschaftspreise für Getreide an die Weltmarktpreise. Bei Erreichung dieses Ziels würden die Beihilfen für die stärkeverarbeitende Industrie automatisch entfallen.

EMPFEHLUNGEN

40. In Bezug auf die Produktionserstattungsregelung für Getreide- und Kartoffelstärke empfiehlt der Hof Folgendes:

a) Die Kommission sollte die Möglichkeiten einer klareren und vorhersehbareren Berechnung der Erstattungssätze prüfen (siehe Ziffer 11). Außerdem sollte eine etwaige Vereinfachung der Regelung in Betracht gezogen werden.

b) Die Kommission sollte eine Methode entwickeln, anhand deren sie beurteilen kann, ob die Regelung in Bezug auf die Wettbewerbsfähigkeit der Gemeinschaftsindustrie zu zufrieden stellenden Ergebnissen führt (siehe Ziffer 12).

c) Die Kommission sollte die Mitgliedstaaten auffordern, die während der Untersuchung festgestellten Schwachstellen bei den Kontrollen zu beseitigen (siehe Ziffer 16).

d) Die Kommission sollte angesichts der Schwierigkeiten bei der Anwendung der verordnungsrechtlichen Bestimmungen für die Kontrolle von modifizierter Stärke eine Beurteilung dieser Bestimmungen vornehmen. Sie sollte die Kontrollregelung untersuchen, um ihre Funktionsweise zu berichtigen und einen anderen Ansatz prüfen, bei dem lediglich in den Unternehmen, die über die Anlagen für eine Zurückverwandlung verfügen, vertiefte Kontrollen der Rechnungsführung durchgeführt würden (siehe Ziffern 18 bis 20).

41. Hinsichtlich der Direktbeihilfen für die Erzeugung und Verarbeitung von Stärkekartoffeln wird Folgendes empfohlen:

a) Die Kommission sollte prüfen, ob eine Anpassung des Spielraums von 5 %, der den Stärkeunternehmen bei der Verwaltung ihrer Unterkontingente eingeräumt wird, angezeigt erscheint. Außerdem sollte sie dafür sorgen, dass die Entwicklung der Kontingente mit der Aufnahmekapazität des Marktes in Einklang steht (siehe Ziffern 22 bis 25).

b) Die Kommission sollte die verordnungsrechtlich festgesetzte Methode der Berechnung des Stärkegehalts der Kartoffeln bewerten, da diese Berechnung alle gezahlten Beträge unmittelbar bedingt. Bei der Bewertung sollte der allgemeine technische Stand in den derzeitigen und in den künftigen Mitgliedstaaten berücksichtigt werden (siehe Ziffer 28). Wichtig ist außerdem, dass die Kommission bei den Stärkeunternehmen Angaben zur tatsächlichen Erzeugung von erstattungsberechtigter Stärke einholt.

c) Die Kommission sollte die Auswirkungen der Regelung der Direktbeihilfen auf die Einkommen der betroffenen Landwirte dokumentieren und analysieren (siehe Ziffer 29).

d) Die Kommission sollte einschlägige Informationen zusammenstellen, die eine Messung des strukturellen Nachteils der Kartoffelstärkeunternehmen ermöglichen (siehe Ziffer 30).

e) Die Kommission sollte einige Verordnungsbestimmungen zu den Kontrollen in den Mitgliedstaaten klarer fassen (siehe Ziffern 33 und 35) und eine Überwachung der Erzeugungsüberschüsse der Stärkeunternehmen durch die Mitgliedstaaten empfehlen (siehe Ziffer 34).

f) Die Kommission sollte die betroffenen Mitgliedstaaten auffordern, die vom Hof festgestellten Regelwidrigkeiten in Bezug auf die Einhaltung des den Landwirten von den Stärkeunternehmen zu zahlenden Mindestpreises zu beseitigen (siehe Ziffer 36).

Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 11. und 12. Juli 2001 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Jan O. Karlsson

Präsident

(1) In den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften für Getreide- und Kartoffelstärke bezieht sich der Begriff "Produktionserstattungen" auf die an die Industrie gezahlten Beihilfen für die Verwendung von Getreide- oder Kartoffelstärke bei der Herstellung bestimmter Waren.

(2) ABl. L 181 vom 1.7.1992, S. 21.

(3) Durch die Reform im Rahmen der Agenda 2000 erhöht sich dieser Prozentsatz auf 51 % für das Wirtschaftsjahr 2000/2001 und auf 62 % ab dem Wirtschaftsjahr 2001/2002.

(4) Der strukturelle Nachteil ist auf umweltspezifische Einschränkungen zurückzuführen sowie darauf, dass Kartoffeln nur begrenzt haltbar sind. Die Kartoffelstärkeunternehmen verfügen nur sechs bis acht Monate im Jahr über die nötigen Rohstoffe, während die Getreidestärkeunternehmen das ganze Jahr über in Betrieb sein können.

(5) Jahresbericht des Hofes zum Haushaltsjahr 1988 (ABl. C 312 vom 12.12.1989, S. 73).

(6) Artikel 3 der Verordnung (EWG) Nr. 1722/93 der Kommission vom 30. Juni 1993 (ABl. L 159 vom 1.7.1993, S. 112).

(7) Quellen: Association des amidonneries de céréales de l'Union européenne (AAC), Union des syndicats des industries des produits amylacés et de leurs dérivés (USIPA), Confederation of European paper industries (CEPI), Committee of the European Starch Potato Producers' Unions (CESPU), Union des féculeries européennes (UFE).

(8) "Competitiveness Study of the European Pulp, Paper and Board Manufacturing Industry 1998", gemeinsame Studie der Europäischen Kommission (GD Industrie) und des Verbands der Europäischen Papierindustrie (CEPI), Brüssel 1999.

(9) Die Papierindustrie verbraucht etwa 15 % der europäischen Getreide- und Kartoffelstärkeerzeugung.

(10) Artikel 9 Absatz 3 der Verordnung (EWG) Nr. 1722/93.

(11) Artikel 11 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1722/93.

(12) Gemäß Artikel 4 der Verordnung (EWG) Nr. 1722/93 sind nur die von den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten anerkannten Hersteller berechtigt, eine Erstattung zu beantragen.

(13) Die Waren begleitendes Papier, mit dem überprüft wird, ob die Waren der vorgesehenen Verwendung und/oder Bestimmung zugeführt worden sind (Artikel 471 ff. der Verordnung (EWG) Nr. 2454/93 der Kommission vom 2. Juli 1993 mit Durchführungsvorschriften zu der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften (ABl. L 253 vom 11.10.1993).

(14) Artikel 13 Absatz 4 der Verordnung (EG) Nr. 97/95 (ABl. L 16 vom 24.1.1995, S. 3). Gemäß diesem Artikel kann die Sanktion so weit gehen, dass das Stärkeunternehmen in zwei aufeinander folgenden Wirtschaftsjahren von sämtlichen Prämienzahlungen ausgeschlossen wird.

(15) Verordnung (EG) Nr. 97/95 der Kommission vom 17. Januar 1995 (ABl. L 16 vom 24.1.1995, S. 3).

(16) Anhang II der Verordnung (EG) Nr. 97/95.

(17) Im Rahmen des Reformwerks Agenda 2000 wird der Mindestpreis in zwei Schritten gekürzt. Diese Kürzung wurde durch eine Erhöhung der Zahlung an die Kartoffelerzeuger zu 75 % ausgeglichen.

(18) Tabelle, aus der das Verhältnis zwischen dem Unterwassergewicht einer Stichprobe Kartoffeln und dem theoretischen Stärkegehalt dieser Stichprobe hervorgeht.

(19) Verordnung (EWG) Nr. 2293/82 der Kommission vom 19. August 1982 (ABl. L 245 vom 20.8.1982, S. 47).

(20) Es ist jedoch anzumerken, dass die Stärkeunternehmen in den neuen deutschen Ländern zu Beginn der 90er Jahre eine Unterproduktion von bis zu 15 % verzeichneten.

(21) Dritter Erwägungsgrund der Verordnung (EWG) Nr. 1127/78 des Rates vom 22. Mai 1978 (ABl. L 142 vom 30.5.1978, S. 24).

(22) Verordnung (EWG) Nr. 1555/79 des Rates vom 24. Juli 1979 (ABl. L 188 vom 26.7.1979, S. 12).

(23) "The economic position of potato starch after Agenda 2000", Agricultural Economics Research Institute LEI-DLO, Den Haag, Niederlande, 18.6.2001.

(24) Artikel 13 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 97/95 (ABl. L 16 vom 24.1.1995, S. 3).

Antworten der kommission

ZUSAMMENFASSUNG

I. Den Kommentaren des Rechnungshofs entnimmt die Kommission insbesondere in der Schlussfolgerung, dass die Umsetzung dieser Regelung nach Auffassung des Rechnungshofs im Großen und Ganzen keine besonderen Schwierigkeiten macht. Der Rechnungshof hat einige Mängel aufgezeigt, die abgesehen von dem Problem in einem Mitgliedstaat wohl nicht besonders schwerwiegend sind. Aber jede Regelung ist verbesserungsfähig, und natürlich wird die Kommission die Mitgliedstaaten auf die Schlussfolgerung des Rechnungshofs in diesem Bericht hinweisen.

II. Die Kommission bestätigt, dass die Beihilfen für den Stärkesektor an die Preispolitik im Getreidesektor gekoppelt sind. Sie möchte aber auch auf einen speziellen Aspekt hinweisen, nämlich die Produktionserstattungen zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit stärkehaltiger Erzeugnisse in der Gemeinschaft gegenüber Erzeugnissen, die als Bestandteil nicht geschützter Produkte im Non-Food-Sektor (wie Papier und Pappe oder Produkte der organischen Chemie) importiert werden.

III. Im Rahmen des Rechnungsabschlusses wurden 1996 Kontrollbesuche für die Haushaltsjahre 1994 und 1995 durchgeführt. Nach dem neuen Rechnungsabschlussverfahren und der Risikobewertung aller Ausgaben des EAGFL-Garantie wurden, da die 1996 vorgenommenen Revisionen keine größeren Probleme aufgedeckt haben, seitdem keine weiteren Kontrollen durch einen Rechnungsabschluss vorgenommen. Mit den vorhandenen Mitteln kann der Rechnungsabschluss, wie im jährlichen Arbeitsplan erläutert wird, ohnehin nicht jedes der oben genannten Systeme erfassen. Deshalb stützt sich die für den Rechnungsabschluss zuständige Stelle auf sektorbezogene Schreiben des Rechnungshofs, die analysiert und dann unter Bezugnahme auf Artikel 8 der Verordnung (EG) Nr. 1663/95 an die Mitgliedstaaten geschickt werden.

IV. Hinsichtlich der Einhaltung der Kartoffelstärkeproduktion im Rahmen der Kontingentierung will die Kommission die vom Rechnungshof aufgezeigten Risiken bei der Marktüberwachung und bei der Verwaltung der Kontrollen insbesondere über die Anbauverträge beseitigen.

V. Die Kommission überprüft regelmäßig die Situation in dem Sektor und konsultiert die zuständigen Dienststellen der Mitgliedstaaten und die entsprechenden Fachleute. Außerdem hat die GD AGRI im Rahmen der systematischen Evaluierung der Agrarpolitik für einzelne Sektoren in ihrem Programm für das Jahr 2000 eine Studie zur "Evaluierung der Gemeinschaftspolitik für Stärke und stärkehaltige Produkte" angekündigt. Darin soll vor allem untersucht werden:

- zum einen die Wirksamkeit und Effizienz der Maßnahmen für Stärke und stärkehaltige Erzeugnisse mit den Produktions- und Ausfuhrerstattungen sowie die spezifischen Maßnahmen für den Kartoffelstärkesektor mit der Prämie für Stärkeunternehmen und den Produktionskontingenten;

- zum andern das landwirtschaftliche Einkommen und die Entwicklung der betroffenen Regionen.

Die Ergebnisse der Studie sollen Ende 2001 vorliegen. Verschiedene Elemente, die zurzeit erarbeitet werden, könnten hilfreich sein bei der Vorbereitung des Berichts, den die Kommission dem Rat entsprechend der Verordnung (EG) Nr. 1868/94 spätestens am 31. Oktober 2001 vorlegen wird. Darin geht es um die Zuteilung des Kontingents für Kartoffelstärke in der Gemeinschaft, gegebenenfalls ergänzt durch geeignete Vorschläge.

PRODUKTIONSERSTATTUNGEN

Verwaltung durch die Kommission

Berechnungsmethode für die Erstattungen ermöglicht große Flexibilität

11. Alle Elemente zur Berechnung der Erstattung werden im Verwaltungsausschuss wöchentlich ausgegeben. Die Methode ermöglicht es, bei einem erheblichen Anstieg eine Obergrenze für das Niveau der Inlandspreise vorzusehen, um insbesondere zu verhindern, dass die Tendenz zur Preissteigerung noch verstärkt wird, und so zur Begrenzung der Haushaltsausgaben beizutragen.

Anzumerken ist, dass die Einhaltung der Methode keine absolute Garantie bietet und dass die Kommission in Ausnahmefällen auch andere Regeln anwenden könnte. Die Kommission nimmt die Anträge der Industrie zur Kenntnis, aber sie weist darauf hin, dass sie bei der Festlegung der Erstattungen die Realität des Marktes und die Haushaltsbeschränkungen berücksichtigen muss.

Fehlende Informationen über die Marktlage

12. Vorbehalte gibt es hinsichtlich der Schlussfolgerungen aus der Erläuterung Nr. 2:

Es gibt keine repräsentativen Notierungen für Stärke und Stärkederivate. Die Kommission ist aber nicht der Meinung, dass ein systematischer Preisunterschied zuungunsten der europäischen Industrie besteht. Durch die Produktions- wie auch die Ausfuhrerstattung sollen Unterschiede in den Rohstoffkosten ausgeglichen werden und nicht die Unterschiede in den Kosten des Endprodukts Stärke. Die Produktionserstattung deckt die Differenz zwischen den europäischen Preisen (frachtfrei) für Mais und den cif-Weltmarktpreisen für Mais (vor allem aus den USA): die Inlandspreise in den USA sind um den Betrag niedriger, der den Transportkosten von den USA nach Europa entspricht. Die Produktionserstattung soll die Wettbewerbsfähigkeit der aus Kartoffelstärke hergestellten Produkte, für die der Rohstoff zu Gemeinschaftspreisen verwendet wird, gegenüber den Importerzeugnissen sichern, für die der Rohstoff zu Weltmarktpreisen bezogen wird. Ihre Funktion ist es nicht, die Preise für Stärke aus der Gemeinschaft an die Weltmarktpreise anzugleichen.

13. Im Rahmen der systematischen Evaluierung der Agrarpolitik für einzelne Sektoren hat die GD AGRI in ihrem Programm für das Jahr 2000 eine Studie zur "Evaluierung der Gemeinschaftspolitik für Stärke und stärkehaltige Produkte" angekündigt. Darin soll vor allem untersucht werden:

- zum einen die Wirksamkeit und Effizienz der Maßnahmen für Stärke und stärkehaltige Erzeugnisse mit den Produktions- und Ausfuhrerstattungen sowie die spezifischen Maßnahmen für den Kartoffelstärkesektor mit der Prämie für Stärkeunternehmen und den Produktionskontingenten;

- zum andern das landwirtschaftliche Einkommen und die Entwicklung der betroffenen Regionen.

Die Ergebnisse der Studie sollen Ende 2001 vorliegen. Verschiedene Elemente der laufenden Studie könnten hilfreich sein bei der Verwaltung des Sektors und der Vorbereitung des Berichts, den die Kommission dem Rat entsprechend der Verordnung (EWG) Nr. 1868/94 Ende Oktober 2001 vorlegen wird. Darin geht es um die Zuteilung des Kontingents für Kartoffelstärke in der Gemeinschaft, gegebenenfalls ergänzt durch geeignete Vorschläge.

Verwaltung durch die Mitgliedstaaten

Fortschritte bei den Verwaltungskontrollen durch die nationalen Behörden, doch Lücken bei den Kontrollen an Ort und Stelle

16. Nach Artikel 9 der Verordnung (EWG) Nr. 1722/93 sind die Mitgliedstaaten nicht verpflichtet, systematisch Sachkontrollen vorzunehmen. Der Rechnungshof weist unter Ziffer 14 darauf hin, dass in der Verordnung Verwaltungskontrollen vorgesehen sind, die durch Sachkontrollen unterstützt werden sollen, wenn es notwendig ist. Wann Sachkontrollen notwendig sind, müssen die zuständigen nationalen Behörden entscheiden.

a) Nach Maßgabe dieser Verordnung überzeugt sich die zuständige Behörde vor der Zahlung davon, dass die Stärke zur Herstellung der anerkannten Erzeugnisse in Übereinstimmung mit den Angaben auf der Bescheinigung verwendet wurde. Dies geschieht in der Regel durch Verwaltungskontrollen, die aber im Bedarfsfall durch Sachkontrollen und gegebenenfalls durch eine Analyse ergänzt werden.

b) Die Bestandsbuchführung des Großunternehmens in den Niederlanden wird nicht nur im Zusammenhang mit der Produktionserstattung für Stärke kontrolliert, sondern auch im Rahmen der Verordnung (EWG) Nr. 4045/89. Die Kommission wird die Ausführungen des Rechnungshofs analysieren und gegebenenfalls entsprechende Maßnahmen einleiten.

c) Der Kommission liegen Informationen vor, wonach die Niederlande die Gegebenheiten in ihrem Land nach der Revision durch den Rechnungshof geändert haben.

Überwachung modifizierter Stärke überdenkenswert

17.- 18. Schon 1987 wurde eine Erhöhung der zu leistenden Sicherheit (105 % des Erstattungsbetrages) beschlossen, die erst freigegeben wird, wenn die geforderten Nachweise erbracht sind, und 1988 die Einführung einer Kontrolle mit dem Formblatt T5 für Produkte im innergemeinschaftlichen Handel. Mit der Verordnung (EWG) Nr. 1722/93 wurde die Regelung durch ein Nachweissystem anhand von Erklärungen ersetzt, die in jedem Quartal abzugeben sind (vgl. Rechnungshof, Ziffer 18). Davon ausgenommen sind der innergemeinschaftliche Handel und die Ausfuhr über einen Mitgliedstaat. 1998 wurden die Voraussetzungen für die Freigabe der besonderen Kaution präzisiert (Beschreibung der Hauptanforderung und Festlegung der Fristen für die Verarbeitung bzw. den Export).

Die Problematik der erneuten Verarbeitung von modifizierter Stärke wurde in dem Bericht über einen Kontrollbesuch zum Rechnungsabschluss in Frankreich vom 30. Juni 1995 angesprochen. Es wurde festgestellt, dass die Kontrollverfahren in Frankreich keine ausreichenden Garantien boten, um die doppelte Auszahlung von Beihilfen zu vermeiden. Allerdings gab es keinen Hinweis darauf, dass so etwas tatsächlich vorgekommen ist. Finanzielle Korrekturen wurden nicht vorgeschlagen.

19. Da die Kommission weiß, dass Missbrauch und Unregelmäßigkeiten möglich sind, führt sie regelmäßig Überprüfungen und einen Meinungsaustausch mit den Mitgliedstaaten und Fachleuten über die Anwendung von Sondermaßnahmen für modifizierte Stärke durch. Einige Regelungen wurden angepasst. So müssen u. a. die Hersteller eine Erklärung über die ordnungsgemäße Verwendung des Produkts abgeben, die von dem Mitgliedstaat bestätigt und kontrolliert wird.

20. Die Kommission weiß, dass die Gefahr einer missbräuchlichen Verwendung von modifizierter Stärke zurzeit geringer ist wegen des niedrigeren Betrags der Produktionserstattung. Sie ist bereit, die geltenden Voraussetzungen und gegebenenfalls die Vorschriften der Verordnung (EWG) Nr. 1722/93 zu überprüfen.

DIREKTBEIHILFEN FÜR KARTOFFELSTÄRKE

Verwaltung durch die Kommission

Mangelnde Konsequenz der Kontingentverwaltung

22. Durch ein Kontingentierungssystem soll in erster Linie die Produktion begrenzt werden. Bei den Beratungen im Rat wurde dennoch eine Flexibilität von 5 % über das gewährte Kontingent hinaus gebilligt, die aber vom folgenden Kontingent abzuziehen ist.

Eine größere Flexibilität des Systems birgt die Gefahr, dass vor allem im ersten Anwendungsjahr die Stärkeproduktion ansteigt, was zu einer Erhöhung der Haushaltsausgaben führen würde.

24. In der Sitzung des Rates, in der über die Stärkeregelung entschieden wurde, berichtete Spanien über die bescheidene Stärkeproduktion im eigenen Land. Der Rat hat deshalb ein Kontingent von 2000 Tonnen gewährt, das nicht im Rahmen der Regelung produziert wird.

Inhärentes Risiko der Kontingentierungsregelung

26. Die Umgehung von Kontingenten im Stärkesektor war Gegenstand einer Untersuchung durch UCLAF-OLAF im Wirtschaftsjahr 1998/99. Die Kontrollen haben gezeigt, dass die in den Niederlanden erzeugten Kartoffelmengen vorschriftswidrig über Zwischenhändler in Deutschland verkauft wurden. Die Gesamtsumme, die nach Verhängung der Sanktionen zurückgefordert werden muss, beläuft sich auf 6,2 Millionen Euro. Noch ist die Sache nicht abgeschlossen.

Bestimmung der Stärkemengen auf der Grundlage einer veralteten Umrechnungstabelle

28. Der Mindestpreis und die Zahlung an den Erzeuger sowie die Prämie für das Stärkeunternehmen werden anhand der Umrechnungstabelle (Stärketabelle) ermittelt, mit der der Stärkegehalt der Kartoffeln bestimmt werden kann. Die Tabelle aus dem Jahr 1975 wurde 1982 geändert. Es trifft zu, dass sich einige Abweichungen von der tatsächlichen Produktion ergeben können, bedingt durch den Stärkegehalt der Kartoffeln oder die erzielte Stärkegewinnung, da der technologische Fortschritt noch nicht berücksichtigt ist. Die geltende Stärketabelle wurde aber regelmäßig anhand neuer Daten (Mindestpreise, Ausgleichszahlungen usw.) aktualisiert. Außerdem gibt es für zusätzliche Mengen keine Unterstützung aus der Stärkeregelung (keine Prämie oder Zahlung an den Erzeuger). Mit diesen Aspekten befasst sich die laufende Evaluierungsstudie (siehe Ziffer 13).

Keine Bewertung der Auswirkung der den Landwirten gezahlten Direktbeihilfen

29. Die Mitgliedstaaten, in denen Kartoffelstärke hergestellt wird, betrachten den Sektor als beherrschende Kultur in den Erzeugerregionen. Die geltende Regelung soll den Landwirten ein angemessenes Einkommen sichern, das im Rahmen der laufenden Studie evaluiert wird (siehe Ziffer 13).

Beihilfe für die Kartoffelstärkeunternehmen beruht nicht auf ausreichend zuverlässigen Managementinformationen

30. Die Prämie für Stärkehersteller wird gewährt für die Produktion im Rahmen der Kontingentregelung gemäß Artikel 5 der Verordnung (EG) Nr. 1868/94 des Rates, um besondere Strukturschwächen im Stärkesektor auszugleichen wie die kurze Saison, die wenigen verwertbaren Nebenprodukte und die Kosten der Abwasserbeseitigung. Die Kommission hat schon früher festgestellt, dass die geeignete Höhe der Prämie schwer zu quantifizieren ist und dass ihr je nach Region und Struktur der Fabriken ganz unterschiedliche Informationen dazu vorliegen. Fest steht aber, dass sich die wirtschaftliche Verbindung zum Getreidestärkesektor nicht grundlegend geändert hat. Die Kommission wird alle diese Aspekte im Rahmen der laufenden Studie prüfen (siehe Ziffer 13).

31. Der Rat hat die Prämie in Höhe von 22,25 Euro pro Tonne Stärke genehmigt.

Die Kommission äußert sich nicht zur Validität der genannten Studie. Die Höhe der Prämie ist Gegenstand der laufenden Evaluierung (siehe Ziffer 13).

Verwaltung durch die Mitgliedstaaten

Einige Schwachstellen bei den Vor-Ort-Kontrollen der Mitgliedstaaten

33. Der zu kontrollierende Prozentsatz ist in Artikel 13 der Verordnung (EG) Nr. 97/95 der Kommission genau festgelegt, ebenso wie das allgemeine Ziel der Kontrolle. Auch hier entscheiden die nationalen Behörden über das Kontrollverfahren. Es ist nicht ausgeschlossen, dass Abweichungen auftreten könnten, die sich aber nicht bewerten lassen, weil diese Regelung seit 1996 beim Rechnungsabschluss nicht mehr kontrolliert wird.

34. Die Kommission stimmt dem Rechnungshof zu, dass die Erträge geschätzt werden müssen, um Liefermengen über die den Stärkeunternehmen gewährten Teilquoten hinaus festzulegen. Hierüber wird zurzeit in den Dienststellen der Kommission beraten.

Vollständige Zahlung des Mindestpreises nicht immer gewährleistet

36.- 37. a) Die Zahlung von Mindestpreisen an die Erzeuger von Stärkekartoffeln durch die Industrie wird als ein wichtiges Kontrollelement angesehen. Die Senkung des Mindestpreises um 4 % wegen einer Lieferabgabe in Deutschland ist möglicherweise nicht akzeptabel. Die Kommission wird diese Frage weiter prüfen.

b) Die Kommission wird die Rechtmäßigkeit dieser Praxis untersuchen.

Arbeiten der Kommission im Rahmen des Rechnungsabschlusses

37. Die Angelegenheit der Niederlande wurde im Rahmen des Rechnungsabschlusses im Kontrollbericht von 1996 aufgegriffen. Der Bericht kam zu dem Ergebnis, dass die Situation zu dem Zeitpunkt akzeptabel war.

SCHLUSSFOLGERUNG

38. Den Kommentaren des Rechnungshofs insbesondere in der Schlussfolgerung entnimmt die Kommission, dass die Umsetzung dieses Systems nach Auffassung des Rechnungshofs im Großen und Ganzen keine besonderen Schwierigkeiten macht. Der Rechnungshof hat einige Mängel aufgezeigt, die abgesehen von dem Problem in einem Mitgliedstaat wohl nicht besonders schwerwiegend sind. Aber jede Regelung ist verbesserungsfähig, und natürlich wird die Kommission die Mitgliedstaaten auf die Schlussfolgerung des Rechnungshofs in diesem Bericht hinweisen.

EMPFEHLUNGEN

40. a) Die Kommission wird die Möglichkeiten einer Vereinfachung der Regelung prüfen, soweit diese gerechtfertigt sind.

b) Die Kommission wird die Berechnungsmethode für die Erstattungen weiter prüfen, da es keine repräsentativen Notierungen für Stärke und Stärkederivate gibt. Dieser Aspekt wird in der unter Ziffer 13 angekündigten Studie aufgegriffen.

c) Die Kommission bezieht sich auf die Anmerkungen unter Ziffer 16, aber sie wird die Mitgliedstaaten über die Bedenken des Rechnungshofs unterrichten.

d) Die Kommission stellt fest, dass die Gefahr einer missbräuchlichen Verwendung von modifizierter Stärke zurzeit geringer ist wegen der niedrigeren Produktionserstattung. Sie ist bereit, die geltenden Voraussetzungen zu überprüfen.

41. a) Die Flexibilität von 5 % wurde vom Rat nach langen Diskussionen eingeführt. Die Kommission beabsichtigt zurzeit nicht, eine Erhöhung vorzuschlagen, um die Produktion nicht anzukurbeln und den Haushalt nicht zusätzlich zu belasten.

b) Dieser Aspekt wird mit den potenziellen Auswirkungen im Rahmen der laufenden Evaluierung geprüft (siehe Ziffer 13). Die zuständigen Dienststellen der Kommission sind damit befasst.

c) Die Kommission will den Landwirten ein angemessenes Einkommen sichern. Dazu soll auch die laufende Studie beitragen (siehe Ziffer 13).

d) Die Kommission bemüht sich, Einzelheiten über die strukturellen Benachteiligungen von Kartoffelstärkefabriken gegenüber den Getreidestärkeerzeugern zusammenzutragen. Die Prämie für Kartoffelstärkefabriken ist Gegenstand der laufenden Studie (siehe Ziffer 13).

e) Die nationalen Behörden sind für die Festlegung des Kontrollverfahrens zuständig, wobei der Rahmen durch die Verordnung (EG) Nr. 97/95 vorgegeben ist (siehe Ziffer 33).

Die Kommission stimmt dem Rechnungshof zu, dass die Erträge geschätzt werden müssen, um Liefermengen über die den Stärkeunternehmen gewährten Teilquoten hinaus festzulegen. Hierüber wird zurzeit in den Dienststellen der Kommission beraten.

f) Die Preisminderung um 4 % wegen einer Lieferabgabe muss eingehender geprüft werden.