ANTWORTEN DER KOMMISSION UND DES EAD ZUM SONDERBERICHT DES EUROPÄISCHEN RECHNUNGSHOFES „DIREKTE FINANZHILFE DER EUROPÄISCHEN UNION ZUGUNSTEN DER PALÄSTINENSISCHEN BEHÖRDE“ /* COM/2013/0852 final - 2013/ () */





ANTWORTEN DER KOMMISSION UND DES EAD ZUM SONDERBERICHT DES EUROPÄISCHEN RECHNUNGSHOFES „DIREKTE FINANZHILFE DER EUROPÄISCHEN UNION ZUGUNSTEN DER PALÄSTINENSISCHEN BEHÖRDE“ Zusammenfassung III. Ende 2011 leitete die Kommission ein Projekt zur Bedarfsanalyse und zur Ermittlung machbarer Vorhaben auf dem Gebiet der Reformen des öffentlichen Dienstes in Palästina ein. (Diese Bezeichnung lässt die Positionen zur Anerkennung Palästinas als Staat unberührt.) Auf Grundlage dieses Projekts wird in der zweiten Hälfte des Jahres 2013 umfassende, von der EU finanzierte Unterstützung der palästinensischen Behörde bei Reformen des öffentlichen Dienstes geleistet werden. Das EUREP wird eine enge Verknüpfung zwischen dieser Maßnahme und dem CSP-Programm sicherstellen und außerdem eine stärkere Einflussnahme auf den Dialog über Grundsatzfragen fördern. Darüber hinaus ist darauf hinzuweisen, dass sich die Kommission und der Europäische Auswärtige Dienst (EAD) aktiv um die Sicherstellung der Kooperation Israels bemüht haben. In verschiedenen Kontexten und Foren fanden zahlreiche Gespräche mit dem israelischen Verteidigungsministerium (COGAT) und verschiedenen Vertretern der israelischen Regierung statt. Bei Bedarf wurde auch die Delegation der EU in Tel Aviv einbezogen. Die Wirkung solcher Demarchen könnte durch einen kohärenteren und solideren Ansatz der Mitgliedstaaten in dieser Angelegenheit noch gesteigert werden. IV. Im Jahr 2011 bezog man die Notwendigkeit einer stärker wettbewerblichen Ausrichtung der Verfahren in die Überlegungen ein und leitete zu diesem Zweck ein internationales Ausschreibungsverfahren zur Vergabe von Ex-ante- und Ex-post-Prüfungsdienstleistungen bezüglich der Durchführung sämtlicher Programme der direkten Finanzhilfe (DFS) im Rahmen von PEGASE ein. Die Ankündigung der Ausschreibung wurde im August 2012 veröffentlicht und die neuen Verträge werden voraussichtlich bis Ende 2013 unterzeichnet sein. Bezüglich der Reformen des öffentlichen Dienstes wird auf Nummer III (Zusammenfassung) verwiesen. Die von der umfangreichen Unterstützung im Zusammenhang mit der direkten Finanzhilfe ausgehende Hebelwirkung des Dialogs über Grundsatzfragen auf Ebene der palästinensischen Behörde sollte nicht unterschätzt werden. V. Hier ist darauf hinzuweisen, dass Israel 2012 mehrere Monate lang der palästinensischen Behörde keine Einnahmen aus Zollabfertigungsverfahren, sogenannte „clearance revenues“ (d. h. indirekte Steuern auf importierte Güter, die von Israel im Namen der palästinensischen Behörde erhoben werden), überwies. Dieser Umstand war einer der Schlüsselfaktoren für die Verzögerungen bei den Gehaltszahlungen der palästinensischen Behörde. Nichtsdestotrotz sind seit Anfang 2013 Angestellte der Nachrichtenagentur WAFA, der Rundfunkanstalt PBS und des Religionsministeriums aus dem Verzeichnis der förderfähigen Begünstigten herausgenommen worden, so dass deren Zahl auf etwa 75 000 sank (gegenüber 84 000 zuvor). VI. Die Probleme im Zusammenhang mit den Beamten, die in Gaza nicht arbeiten konnten (beispielsweise aufgrund des Streiks gegen die Unterstützung der palästinensischen Behörde, seiner Dauer, seines Ausmaßes und seiner Auswirkungen sowie der Reaktionen der Hamas), gestalten sich in Anbetracht der Verhältnisse im Gaza-Streifen, unter denen eine objektive Überprüfung schwierig ist, komplex. Bei der direkten Finanzhilfe handelt es sich um ein von der palästinensischen Behörde betriebenes Programm. Die Kommission und der EAD bleiben ihrer Entscheidung zur politischen Unterstützung der palästinensischen Behörde (dem Kern des zukünftigen palästinensischen Staates) treu. Die palästinensische Behörde beschloss die Weiterzahlung der Gehälter an alle förderfähigen Arbeitnehmer sowohl im Westjordanland als auch im Gaza-Streifen, ungeachtet ihres ohnehin nur schwer zu klärenden Arbeitsstatus. Einige Beamte arbeiten in Gaza einfach deshalb nicht, weil sie von den de-facto herrschenden Behörden ausgesperrt werden. Andere arbeiten zwar, würden aber aus politischen Gründen offiziell angeben, dass sie nicht zur Arbeit gehen. Eine Entscheidung zur Einstellung der Beiträge zu den Gehaltszahlungen in Gaza ist politisch wahrscheinlich äußerst heikel. Die Kommission und der EAD sind der Auffassung, dass sie sich mit diesem Problem hinreichend auseinandergesetzt haben. Diese Frage ist bei der palästinensischen Behörde mehrfach auf höchster politischer Ebene zur Sprache gebracht worden und wird auch in künftigen Gesprächen im Mittelpunkt stehen. VII. Informationen über die Zusammenarbeit mit der Regierung Israels sind Nummer III (Zusammenfassung) zu entnehmen. Bemerkungen 27. In den EU-Aktionsplänen werden von der EU und der palästinensischen Behörde gemeinsam vereinbarte, vorrangige Ziele festgelegt. Einen indikativen Finanzrahmen beinhalten sie nicht. Ein neuer Aktionsplan „EU-Palästinensische Behörde“ wurde im März 2013 vom Rat genehmigt. Dieser neue Aktionsplan ist enger am Entwicklungshilfebedarf ausgerichtet (und umgekehrt) als sein vor der Einrichtung des PEGASE vereinbarter Vorgänger. 28. Ab 2014 wird die EU bei dem der Entwicklungshilfe gewidmeten Teil ihrer Finanzhilfe zu einem zweijährigen Programmplanungszyklus übergehen. Palästina ist einer der heikelsten Punkte im Gesamthaushalt für externe Finanzhilfe. Die Haushaltsbehörde hat in den letzten Jahren häufig den anfänglichen Vorschlag der Kommission erhöht. Die jährlich für Palästina verfügbaren Beträge sind erst sehr spät im Haushaltsverfahren mit einiger Sicherheit bekannt. Die unberechenbare politische Lage verlangt zudem von der Kommission und dem EAD Wachsamkeit und die Fähigkeit, bei Bedarf die Situation neu zu bewerten. Aus genau dem gleichen Grund planen nur sehr wenige Mitgliedstaaten Unterstützung für Palästina auf mehrjähriger Basis. Die EU-Strategie der endogenen Entwicklung wurde kürzlich in Zusammenarbeit mit Mitgliedstaaten und Vertretern vor Ort überarbeitet. 29. Die Kommission und der EAD sind der Auffassung, dass eine detaillierte Überprüfung des Mechanismus durch die im schriftlichen Verfahren vorgenommene Vorlage der Maßnahmen bei den Mitgliedstaaten nicht erschwert wird. Palästinaprogramme (insbesondere der PEGASE) wurden dem ENPI-Ausschuss bei mehreren Gelegenheiten zur Information vorgestellt. Die Mitgliedstaaten gaben im Allgemeinen ihre Zufriedenheit mit den angewendeten Verfahren zu erkennen, ließen sich aber nicht daran hindern, um weitere Klarstellungen zu bitten, wann immer sie dies für erforderlich erachteten. Die Kommission und der EAD sind der Auffassung, dass die nach der Militäroperation „Gegossenes Blei“ umgesetzte Einrichtung des Programms zum Wiederaufbau des Privatsektors in Gaza (PSRG) sowie die Anwendung der Prorammkomponenten „Unterstützung für wesentliche öffentliche Dienstleistungen (SEPS)“ und „Zahlungsrückstände“ beweisen, dass das Programm an Veränderungen im operativen Umfeld angepasst werden kann. Die Kommission und der EAD sind sich jedoch darüber im Klaren, dass diese Situation auf Dauer nicht tragbar ist und es in Anbetracht dessen, dass es in den letzten sieben Jahren für die Lage in Gaza zu keiner Lösung kam, nun an der Zeit ist, Anpassungen vorzunehmen. Dieses Problem wurde bei der palästinensischen Behörde in der Vergangenheit mehrmals zur Sprache gebracht. Um eine Lösung zu finden, bei der einerseits die vom Hof erhobenen Bedenken berücksichtigt, andererseits aber der palästinensischen Behörde die weitere Unterstützung ihrer Angestellten in Gaza ermöglicht wird, sind bereits Gespräche mit der palästinensischen Behörde aufgenommen worden. Die Kommission und der EAD halten an ihrer politischen Ansicht fest, dass die palästinensische Behörde die Unterstützung ihrer Arbeitnehmer in Gaza fortsetzen muss. Sie ist ein Schlüsselelement zur Wahrung der Einheit eines zukünftigen palästinensischen Staates und erlaubt der palästinensischen Behörde, ihre Position in Gaza aufrecht zu erhalten. Hier ist die Tatsache, dass die Kommission und der EAD diese Entscheidung in Anbetracht politischer Überlegungen trafen und umsetzten und dass die meisten Arbeitnehmer, die in Gaza nicht zur Arbeit erscheinen, tatsächlich daran gehindert werden, angemessen zu berücksichtigen. 30. Hier ist darauf hinzuweisen, dass mit Ausnahme des Vereinigten Königreichs, das nur 2008 einen Beitrag zum PEGASE leistete, kein anderer Geber für die direkte Finanzhilfe im Rahmen von PEGASE seine Unterstützung auf den Treuhandfonds der Weltbank verlagerte. Darüber hinaus zog PEGASE auch Mittel von Nichtmitgliedstaaten wie Japan und der Schweiz an. Der Rückgang der Gebermittel ist vor allem der Verschlechterung der Finanzlage der Mitgliedstaaten sowie einem gewissen Grad an Spendenmüdigkeit zuzuschreiben. Einige Mitgliedstaaten und andere Geber bevorzugen die Unterstützung von Entwicklungsprojekten (anstelle direkter Finanzhilfe), weil die Hilfe dort besser sichtbar wird. 31. Die Kommission erkennt an, dass der PEGASE derzeit keine Erfolgsindikatoren beinhaltet. Der EAD und die Kommission stützen sich in dieser Hinsicht auf die Indikatoren im Palästinensischen Reform- und Entwicklungsplan und im Palästinensischen Plan für nationale Entwicklung. Die in diesen Plänen gesetzten Prioritäten bildeten die Grundlage des PEGASE und werden dies auch weiterhin tun. Sie stellen zudem einen Konditionalitätsmaßstab dar. Die Kommission akzeptiert zudem die Einführung von Erfolgsindikatoren für PEGASE, in denen die besondere Lage der palästinensischen Behörde und die Besonderheiten des PEGASE-Programms berücksichtigt werden. Das Ziel der Gewährung der direkten Finanzhilfe über PEGASE besteht darin, der palästinensischen Behörde die Erfüllung ihrer bestehenden Verpflichtungen gegenüber ihrer Bevölkerung zu erlauben, soweit dies möglich ist. Hier eine bedeutende Qualitätsverbesserung zu erwarten ist angesichts der derzeitigen Finanzlage unrealistisch. Bei den Faktoren, von denen die Erreichung dieser Zielsetzungen abhängt, handelt es sich überwiegend um externe, von der palästinensischen Behörde nicht kontrollierbare Faktoren. Die direkte Finanzhilfe im Rahmen des PEGASE ist ein politisches Instrument, dessen letztendliches Ziel darin besteht, durch die Aufrechterhaltung grundlegender Lebensbedingungen für das palästinensische Volk die Tragfähigkeit der Zweistaatenlösung zu erhalten. Palästina ist kein unabhängiges Land, dessen Regierung zur Förderung eines bestimmten Ziels eine große Bandbreite an Ressourcen mobilisieren kann. Direkte Finanzhilfe ist kein klassisches Projekt, das sich nach der Projektzyklusmanagement-Methode (PCM) bewerten lässt. Die direkte Finanzhilfe ist darauf ausgelegt, der palästinensischen Behörde bei der Bewältigung eines langfristigen Problems zu helfen. Dabei erwartet man, dass die EU im Nahost- Friedensprozess einen Beitrag zur Zweistaatenlösung leistet, indem sie die Behörde am Leben erhält. 32. Im Einklang mit dem von der palästinensischen Behörde 2009 erstellten Zweijahresplan zur Staatsbildung, in dem eine Verringerung der Abhängigkeit von der Außenhilfe vorgesehen war, strebte der EAD (und vorher die GD RELEX) bei jeder Programmplanung eine Senkung des Anteils direkter Finanzhilfe an. Aufgrund der Bedrohungen für das Überleben der palästinensischen Behörde war aber eine drastische Senkung schlicht und einfach nicht möglich. Diese Fragen wurden auch im Rahmen der Sitzungen des Ad-hoc-Verbindungsausschusses (AHLC) zur Sprache gebracht. Unter den derzeitigen Umständen und in Anbetracht der politischen Lage entspricht die Möglichkeit zur Kürzung der Finanzmittel nicht der aktuellen Politik der EU. 34. Die Empfänger sind bekannt und werden Ex-ante und Ex-post-Überprüfungen unterzogen. Die Mittel werden auf Antrag der palästinensischen Behörde und nach der Übermittlung der erforderlichen Belege ausgezahlt. Diese Mittel laufen im Wesentlichen nur über ein Unterkonto der zentralen Finanzverwaltung, die mit einem „Zweischlüsselsystem“ zur Freigabe von Zahlungen arbeitet; d. h. sowohl die EU als auch die palästinensische Behörde müssen ihre Genehmigung erteilen. Aus diesem Grund ist das Korruptionsrisiko äußerst gering. Was das Risiko der Zerstörung von im Rahmen des Programms für den Privatsektor in Gaza (Gaza Private Sector Programme) durch die EU geförderter Infrastruktur betrifft, so war dieses Risiko bekannt. Die Kommission versucht zwar, dieses Risiko durch einen regelmäßigen Dialog mit dem israelischen Verteidigungsministerium (COGAT) möglichst gering zu halten, es muss aber akzeptiert werden. 35. Die Kommission und der EAD sind zu einer kritischen Prüfung der Kostenwirksamkeit von Kontrollen und deren Abwägung gegen die jeweils betroffenen Risiken bereit. 36. Im Jahr 2011 bezog man die Notwendigkeit einer stärker wettbewerblichen Ausrichtung der Verfahren in die Überlegungen ein und leitete zu diesem Zweck ein internationales Ausschreibungsverfahren zur Vergabe von Ex-ante- und Ex-post-Prüfungsdienstleistungen bezüglich der Durchführung sämtlicher Programme der direkten Finanzhilfe (DFS) im Rahmen von PEGASE ein. Die Ankündigung der Ausschreibung wurde im August 2012 veröffentlicht und die neuen Verträge werden voraussichtlich vor Ende 2013 unterzeichnet sein. Nach Artikel 168 Absatz 2 der Durchführungsbestimmungen zur Haushaltsordnung wurde ein direktes Verhandlungsverfahren beantragt und bewilligt, das zum damaligen Zeitpunkt hinreichend begründet war. 37. Die direkte Auftragsvergabe war nach den Durchführungsbestimmungen zur Haushaltsordnung gerechtfertigt. Auf besonderen Antrag des EUREP wurden für alle Vereinbarungen mit internationalen Organisationen zusätzliche Anforderungen eingeführt (Ausnahmen von den für internationale Organisationen geltenden, allgemeinen Vergabebedingungen), bei denen es insbesondere um zusätzliche Berichtspflichten, Prüfungen und die Überstellung der Ausrüstung ging. Das EUREP hat inzwischen die Umstellung von einer Beitragsvereinbarung auf einen einjährigen Dienstleistungsvertrag mit der internationalen Organisation abgeschlossen. Die gesamte Ausrüstung aus den vorhergehenden Vereinbarungen wurde der palästinensischen Behörde überstellt (mit Ausnahme der DFS-Datenbank). Diese Dienstleistungen werden 2014 Gegenstand einer beschränkten internationalen Ausschreibung sein. 38. Hier ist darauf hinzuweisen, dass die Überprüfungs- und Verwaltungsverfahren für die PDFS-Programme gerade überarbeitet werden. Regelungen zur Bezugsquellenfindung für die PEGASE-Datenbank und ihre Verwaltung befinden sich aktuell in Vorbereitung. 39. In Anbetracht der Größe des Projekts und des politisch sensiblen Charakters der Programmumsetzung entschied sich das EUREP damals bewusst gegen die Vergabe des Vertrags an ein örtliches Unternehmen. Im weiteren Zusammenhang mit der Bewertung der Überprüfungs- und Verwaltungsverfahren von PEGASE wurde eine internationale Ausschreibung der Ex-ante- und Ex-post-Prüfdienste bezüglich der Umsetzung sämtlicher Programme der direkten Finanzhilfe im Rahmen von PEGASE eingeleitet. Das Fehlen einer formellen Konditionalität ist zwar auf die einmaligen Umstände zurückzuführen, dies bedeutet aber nicht, dass keine Einflussnahme auf die palästinensische Behörde und somit keine Hebelwirkung besteht (siehe Ziffer 40). 40. Die direkte Finanzhilfe im Rahmen von PEGASE wird der palästinensischen Behörde ohne Konditionalität gewährt. Dies ist eine bewusste Entscheidung der Kommission, des EAD und der Mitgliedstaaten und entspricht ihren Zielen im Nahost-Friedensprozess. Der EAD und die Kommission stützen sich jedoch auf die Indikatoren im Palästinensischen Reform- und Entwicklungsplan und im Palästinensischen Plan für nationale Entwicklung. Die in diesen Plänen gesetzten Prioritäten bildeten als Konditionalitätsmaßstab die Grundlage des PEGASE und werden dies auch weiterhin tun. Dank dieses verlässlichen, beständigen Beitrags der EU besteht eine Hebelwirkung. Das EUREP arbeitet derzeit an einer Verstärkung der Hebelwirkung mit Hilfe des Dialogs über Grundsatzfragen. Dabei bedient es sich in Abstimmung mit interessierten Mitgliedstaaten der kürzlich gegründeten informellen Arbeitsgruppe zwischen EU und PEGASE. 41. a) Ende 2011 leitete die Kommission ein Projekt zur Bedarfsanalyse und zur Ermittlung machbarer Vorhaben auf dem Gebiet der Reformen des öffentlichen Dienstes (CSR) in Palästina ein. Auf dieser Grundlage wird in der zweiten Hälfte des Jahres 2013 umfassende, von der EU finanzierte Unterstützung der palästinensischen Behörde bei Reformen des öffentlichen Dienstes geleistet werden. Das EUREP wird eine enge Verknüpfung zwischen dieser Maßnahme und dem CSP-Programm sicherstellen und darüber hinaus eine stärkere Einflussnahme auf den Dialog über Grundsatzfragen fördern. 42. Darüber hinaus ist darauf hinzuweisen, dass sich die Kommission und der Europäische Auswärtige Dienst (EAD) aktiv um die Sicherstellung der Kooperation Israels bemüht haben. Es fanden zahllose Gespräche mit dem israelischen Verteidigungsministerium statt. Im Rahmen der bilateralen Beziehungen zwischen der EU und Israel fanden verschiedene andere Gespräche statt, wobei die genannten Fragestellungen im Assoziationsausschuss, im Assoziationsrat und im politischen Dialog mit Israel zur Sprache gebracht wurden. Bei Bedarf wurde auch die Delegation der EU in Tel Aviv einbezogen. Die Wirkung solcher Demarchen könnte durch einen kohärenteren und solideren Ansatz der Mitgliedstaaten in dieser Angelegenheit gesteigert werden. Nichtsdestotrotz ist der Rat selbst von allgemeiner gehaltenen Schlussfolgerungen zu konkreter gefassten Schlussfolgerungen übergegangen (insbesondere im Mai 2012 und im Dezember 2012). 46. Die Kommission leitete Ende 2011 ein Projekt zur Bedarfsanalyse und zur Ermittlung machbarer Vorhaben auf dem Gebiet der Reformen des öffentlichen Dienstes (CSR) in Palästina ein. Auf dieser Grundlage wird in der zweiten Hälfte des Jahres 2013 umfassende, von der EU finanzierte Unterstützung der palästinensischen Behörde bei Reformen des öffentlichen Dienstes geleistet werden. Das EUREP wird eine enge Verknüpfung zwischen dieser Maßnahme und dem CSP-Programm sicherstellen und darüber hinaus eine stärkere Einflussnahme auf den Dialog über Grundsatzfragen fördern. 47. PEGASE ist ein besonderes Instrument, das zu dem Zweck geschaffen wurde, die Nachverfolgbarkeit der Mittel bis zum Endbegünstigten zweifelsfrei feststellen zu können. Die Mittel werden erst bereitgestellt, wenn zwischen EU und palästinensischer Behörde eine Einigung über die endgültige Liste der Endbegünstigten erzielt worden ist. Dieses Instrument wurde eingerichtet, um jedwede Umlenkung von Finanzmitteln der EU zu vermeiden. Aus diesem Grund sind die Kommission und der EAD der Meinung, dass die PEGASE-Mittel unter haushaltstechnischen Gesichtspunkten nicht fungibel sind. Was das Argument betrifft, dass PEGASE der palästinensischen Behörde ermöglichte, eigene Mittel einzusparen und anderen Zwecken zuzuführen, so bestreiten die Kommission und der EAD diese in der Praxis nicht nachweisbare Feststellung. Die Kommission und der EAD sind der Auffassung, dass es keine Nachweise dafür gibt, dass PEGASE zur Umlenkung von Mitteln in die Anwerbung von Sicherheitskräften führte. Hierfür wird ohnehin aus anderen Quellen Unterstützung geleistet. 48. Von Reformen abgesehen, ist Nachhaltigkeit eng mit den politischen Fortschritten bei der Aussöhnung und der Beendigung der Besetzung verknüpft. Ein Schlüsselelement der in jüngster Zeit zu beobachtenden Tatsache, „dass die palästinensische Behörde zunehmend Schwierigkeiten hat, die Löhne und Renten pünktlich auszuzahlen“, war die Aussetzung der Auszahlung der Einnahmen aus Zollabfertigungsverfahren („clearance revenues“) durch Israel. Mit diesem plötzlichen Einnahmenrückgang hatte die palästinensische Behörde nicht gerechnet. Die Finanzlage der Mitgliedstaaten sowie ein gewisser Grad an Spendenmüdigkeit spielten bei der Fähigkeit und Bereitschaft der Geber zur Reaktion auf diese Krise mit Gewissheit ebenfalls eine Rolle. Die palästinensische Behörde hoffte zu dieser Zeit auch, bei arabischen Gebern mehr Mittel einwerben zu können. 51. Hier ist darauf hinzuweisen, dass die Zahl der Empfänger von Barleistungen aufgrund verschiedener Faktoren seit 2010 gestiegen ist. Zu diesen Faktoren gehört unter anderen die Einführung des sogenannten „Cash Transfer Programme“ (CTP) für Bargeldtransfers im Jahr 2010 und seine anschließende flächendeckende Einführung in Gaza im Jahr 2011. (Das Programm bestand aus der Zusammenlegung des SSNRP- und des SHC-Programms und der Zertifizierung der Haushalte auf der Warteliste). Das Ziel der palästinensischen Behörde besteht in der Aufnahme von 120 000 Haushalten in das Programm. Dies entspricht der geschätzten Zahl der Haushalte in Palästina, die in extremer Armut leben. Auf der Ebene der Unterstützungsleistung bildet die Politik der „50 % Lückenüberbrückung“ die Grundlage für die Berechnung der finanziellen Unterstützung für förderfähige Haushalte Die Lücke ist die Differenz zwischen dem Sozialhilfesatz (Verbrauch) und der Schwelle für extreme Armut bei Haushalten. Mit der Barmittelkomponente des CTP wird Finanzhilfe zur Überbrückung von 50 % dieser Lücke bereitgestellt. Dieser Betrag bildet den Basissatz der Barleistung. Die Empfängerhaushalte haben gewöhnlich Zugang zu weiteren Einnahmequellen (Geldüberweisungen) und zusätzlichen oder ergänzenden Unterstützungsleistungen (beispielsweise Krankenversicherung und Sachleistungen), die die Barmittelkomponente ergänzen. 52. Den Zahlungsverzögerungen liegen verschiedene Faktoren zugrunde, über die das Sozialministerium bzw. das Finanzministerium keine Kontrolle hat; dies betrifft unter anderem: 1) die Verfügbarkeit von Barmitteln bzw. Liquidität in den Banken in Gaza und 2) die Verfügbarkeit von Haushaltsmitteln infolge der wiederkehrenden Finanzkrisen der palästinensischen Behörde (u. a. die Überweisung der Zollabfertigungseinnahmen durch Israel). Hier ist Folgendes zu bedenken: i) die Zahlungen für September 2011 und September 2012 wurden am 3. Oktober 2011 bzw. 6. Oktober 2012 abgewickelt, d.h. mit nur einwöchiger Verspätung gegenüber dem ursprünglichen Fälligkeitstermin (gewöhnlich das letzte Wochenende im September); ii) die erste vierteljährliche Zahlung im Jahr 2012 erfolgte aufgrund einer Knappheit an Barmitteln, vor allem israelischen Schekel (ILS) und US-Dollar (USD), bei den örtlichen Banken in Gaza (ausgelöst durch israelische Liquiditätseinschränkungen) Ende April 2012. Obgleich das Westjordanland hiervon nicht betroffen war, entschied sich die palästinensische Behörde aus politischen Gründen dafür, die Zahlung im Westjordanland nicht abzuwickeln, solange keine Gewissheit bestand, dass die Zahlung in Gaza wenn auch nicht gleichzeitig so zumindest kurz danach erfolgen würde. 53. Siehe Ziffer 31. 54. Die Probleme im Zusammenhang mit den Beamten, die in Gaza nicht arbeiten konnten (beispielsweise aufgrund des Streiks gegen die Unterstützung der palästinensischen Behörde, seiner Dauer, seines Ausmaßes und seiner Auswirkungen sowie der Reaktionen der Hamas), gestalten sich in Anbetracht der Verhältnisse im Gaza-Streifen, unter denen eine objektive Überprüfung schwierig ist, komplex. Bei der direkten Finanzhilfe handelt es sich um ein von der palästinensischen Behörde betriebenes Programm. Die Kommission leistet der palästinensischen Behörde (dem Kern des zukünftigen palästinensischen Staates) politische Unterstützung. Diese Behörde beschloss die Weiterzahlung der Gehälter an alle förderfähigen Arbeitnehmer sowohl im Westjordanland als auch im Gaza-Streifen, ungeachtet ihres ohnehin nur schwer zu klärenden Arbeitsstatus. Es sei daran erinnert, dass unter den Beamten, die in Gaza nicht zur Arbeit gehen, viele sind, die von den de-facto herrschenden Behörden ausgesperrt werden. Eine Entscheidung zur Einstellung der Beiträge zu den Gehaltszahlungen in Gaza ist politisch wahrscheinlich äußerst heikel. 55. Siehe die Stellungnahme zu Ziffer 54. 57. Die Empfänger sind bekannt und werden Ex-ante und Ex-post-Überprüfungen unterzogen. Die Mittel werden auf Antrag der palästinensischen Behörde und nach der Übermittlung der erforderlichen Belege ausgezahlt. Diese Mittel laufen im Wesentlichen nur über ein Unterkonto der zentralen Finanzverwaltung, die mit einem „Zweischlüsselsystem“ zur Freigabe von Zahlungen arbeitet; d. h. sowohl die EU als auch die palästinensische Behörde müssen ihre Genehmigung erteilen. 58. Siehe die Antwort zu Bemerkung 54. 59. Was die Verwendung von Brennstoff anstelle von Gas betrifft, so ist darauf hinzuweisen, dass dieses Problem durch externe Faktoren bestimmt wurde. Weder Israel noch Ägypten ließen die Ausfuhr von Gas nach Gaza zu, daher stand nur die Nutzung von Dieselbrennstoff zur Wahl. 60. Die Frage der Mehrwertsteuer und anderer Steuern auf Brennstofflieferungen im Verkehr mit Israel reicht viel weiter als PEGASE und gehört zu einem umfassenden Problemkreis in den Beziehungen zwischen der EU und Israel. Die Kommission unternahm Anstrengungen, um eine Befreiung von den Mehrwertsteuerzahlungen auf Brennstofflieferungen zu erwirken, die Gespräche verliefen aber erfolglos. Es zeigte sich, dass das Problem nur auf höchster politischer Ebene gelöst werden könnte. Die Kommission kann nach ihrer Auffassung für den Umstand, dass sie nicht feststellen konnte, wie die von ihr entrichteten Mehrwert- und Verbrauchssteuern von den Behörden – seien es nun die israelischen oder die palästinensischen – im Rahmen des Pariser Protokolls zu den Oslo-Abkommen verwendet werden, nicht kritisiert werden. Im Pariser Protokoll, dem die Kommission bzw. die EU nicht angehört, werden die Bedingungen für die Überweisung bestimmter Steuereinnahmen von Israel an die palästinensische Behörde festgelegt Dies war einer von mehreren Faktoren, die zur Einstellung der Finanzierung von Brennstofflieferungen durch die Kommission führte. 61. Die Kommission empfahl der palästinensischen Behörde bereits vor 2012 eine Bewertung der öffentlichen Ausgaben und der finanziellen Rechenschaftspflicht (PEFA). Im November 2011 verständigte man sich im Finanzministerium der palästinensischen Behörde auf technischer Ebene im Grundsatz auf die Durchführung einer PEFA. Die EU plante, einen Teil dieser Bewertung zu finanzieren. Die palästinensische Behörde beschloss aber später, die Bewertung zu verschieben. Im März 2013 wurde eine PEFA-Bewertung in die Wege geleitet. Im Juni 2013 wurde der PEFA-Bericht dem Finanzministerium offiziell übermittelt und dort im gleichen Monat akzeptiert. Am 2. September 2013 wurde der Bericht veröffentlicht. Die EU trug durch die Finanzierung eines Sachverständigen zu dieser von der Weltbank geführten Bewertung bei. Neben den PEFA-Bewertungen fanden noch andere Bewertungen des öffentlichen Finanzmanagements der palästinensischen Behörden statt. Der IWF führte im April 2008, April 2009, Dezember 2009, Oktober 2010, Januar 2012 und Januar 2013 Fortschrittsbewertungen für das öffentliche Finanzmanagement der palästinensischen Behörde durch. Darüber hinaus schließen die Berichte der Mitarbeiter des IWF auf den zweimal jährlich stattfindenden Sitzungen des Ad-hoc-Verbindungsausschusses auch Bewertungen der Reformen des öffentlichen Finanzmanagements der palästinensischen Behörde ein. 62. Die Kommission befasst sich in ihrer Arbeit auch weiterhin mit dem Problemkreis des öffentlichen Finanzmanagements. Im März 2013 begann eine von der Weltbank geleitete PEFA-Bewertung. Der Bericht wurde dem Finanzministerium im Juni 2013 offiziell übermittelt. Solange es keinen funktionierenden Palästinensischen Autonomierat gibt, gestaltet sich jede Form legislativer Kontrolle schwierig. Der Bericht wurde vom Ministerium noch im gleichen Monat akzeptiert und am 2. September 2013 veröffentlicht. 63. b) Im September 2012 wurde im Bericht über das ergebnisorientierte Monitoring auf Folgendes hingewiesen: „the project suffered delays during its first half of implementation for several reasons (long assessment needs studies, reshaping of activities, a low level of knowledge of English for trainees and a lack of translators). Most of these problems have been solved during the first part of 2012“. [Das Projekt wurde in der ersten Hälfte seiner Umsetzung aus verschiedenen Gründen (lange Untersuchungen zur Bedarfsermittlung, Neugestaltung der Tätigkeiten, geringe Englischkenntnisse bei Auszubildenden und Mangel an Übersetzern) durch Verzögerungen beeinträchtigt. Die meisten dieser Probleme wurden in der ersten Jahreshälfte 2012 gelöst.] Zu dieser Zeit stufte der Projektbegleiter die Effizienz und Wirksamkeit der Projektdurchführung als „gut“ ein. 66. Die Rückzahlungen wurden vorschriftsgemäß durchgeführt. Das Hauptanliegen bestand darin, durch die Rückführung überfälliger Zahlungsrückstände an den Privatsektor der Wirtschaft neuen Schwung zu verleihen. Bevor Zahlungen erfolgten, wurden die offenen Rückstände den obligatorischen Prüfungen unterzogen. Kasten 2 - Rückerstattung der Mehrwertsteuer an ein Luxushotel in Gaza Die Rückzahlung wurde vorschriftsgemäß durchgeführt. Hier ist darauf hinzuweisen, dass die diesem Unternehmen rückerstatteten Rückstände über einen Zeitraum von über sieben Jahren, d. h. vom Dezember 2000 bis zum Januar 2008, aufgelaufen waren. Der Umstand, dass das Hotel im Oktober 2012 nur sehr beschränkt in Betrieb war, ist auf die Lage in Gaza und die weiterhin bestehende Blockade zurückzuführen. 67. Mit der Unterstützung des Kraftwerks in Gaza sollte einer besonderen Notlage begegnet werden; Nachhaltigkeit war nicht das Ziel. Als die palästinensische Behörde einen anderen Ansatz vorschlug, wurde diese Komponente des PEGASE nicht mehr finanziert. 68. Ein Schlüsselelement der in jüngster Zeit zu beobachtenden Tatsache, „dass die palästinensische Behörde zunehmend Schwierigkeiten hat, die Löhne und Renten pünktlich auszuzahlen“, war die Aussetzung der Auszahlung der Einnahmen aus Zollabfertigungsverfahren („clearance revenues“) durch Israel. Die Finanzlage der Mitgliedstaaten sowie ein gewisser Grad an Spendenmüdigkeit spielten bei der Fähigkeit der Geber zur Reaktion auf diese Krise ebenfalls eine Rolle. Die palästinensische Behörde hoffte zu dieser Zeit auch, bei arabischen Gebern mehr Mittel einwerben zu können. 70. Darüber hinaus ist darauf hinzuweisen, dass sich die Kommission und der Europäische Auswärtige Dienst (EAD) aktiv um die Sicherstellung der Kooperation Israels bemüht haben. Es fanden zahllose Gespräche mit dem israelischen Verteidigungsministerium statt. Bei Bedarf wurde auch die Delegation der EU in Tel Aviv einbezogen. Die Wirkung solcher Demarchen könnte durch einen kohärenteren und solideren Ansatz der Mitgliedstaaten in dieser Angelegenheit gesteigert werden. b) Zusätzlich zu etwa 3,5 Mio. EUR aus dem Ernährungssicherungsprogramm wurden erhebliche Summen aus der Mittelzuweisung für 2012 (7 Mio. EUR) der Zone C gewidmet. Mittels Erweiterung des Programms für den Privatsektor in Gaza auf das Westjordanland wird PEGASE darüber hinaus in Zone C Mittel zur Verfügung stellen. Besonderes Gewicht wird dabei auf die von den Sperranlagen, Zerstörungen durch die israelische Armee und Siedlergewalt betroffenen Landwirte und Gemeinden gelegt. Das Problem der Zone C steht auf der politischen Tagesordnung ganz oben. Es wurde mehrmals im Politischen und Sicherheitspolitischen Komitee (PSK) erörtert und die Delegation der EU in Tel Aviv unternahm bereits im Dezember 2011 eine Demarche der EU zu dieser Frage. Auch im neuen Aktionsplan gehört die Zone C zu den vorrangigen Zielen. SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN 74. Nachhaltigkeit lässt sich nur durch politische Fortschritte bei der Aussöhnung und der Beendigung der Besetzung gewährleisten. Diese beiden Problemkreise, d. h, die Reform und die israelischen Maßnahmen, haben eine große Bedeutung und die Kommission sowie der EAD begegnen diesen Problemstellungen wie folgt: Ende 2011 leitete die Kommission ein Projekt zur Bedarfsanalyse und zur Ermittlung machbarer Vorhaben auf dem Gebiet der Reformen des öffentlichen Dienstes (CSR) in Palästina ein. Auf dieser Grundlage wird in der zweiten Hälfte des Jahres 2013 umfassende, von der EU finanzierte Unterstützung der palästinensischen Behörde bei Reformen des öffentlichen Dienstes geleistet werden. Das EUREP wird eine enge Verknüpfung zwischen dieser Maßnahme und dem CSP-Programm sicherstellen und darüber hinaus eine stärkere Einflussnahme auf den Dialog über Grundsatzfragen fördern. Die Kommission und der Europäische Auswärtige Dienst (EAD) haben sich aktiv um die Sicherstellung der Kooperation Israels bemüht. Es fanden zahllose Gespräche mit dem israelischen Verteidigungsministerium statt. Im Rahmen der bilateralen Beziehungen zwischen der EU und Israel und seitens der Delegation der EU in Tel Aviv fanden (auf unterschiedlichen Ebenen und in verschiedenen Foren) zahlreiche Gespräche mit Israel statt. Die Wirkung solcher Demarchen könnte durch einen kohärenteren und solideren Ansatz der Mitgliedstaaten in dieser Angelegenheit gesteigert werden. 75. Die Kommission stimmt der Festlegung von Erfolgsindikatoren zu. Dabei ist jedoch zu berücksichtigen, dass viele leistungsbeeinflussende Faktoren extern sind und sich der Kontrolle der palästinensischen Behörde entziehen. Palästina ist kein unabhängiges Land, dessen Regierung sich zur Erreichung bestimmter Ziele einer großen Bandbreite an Ressourcen bedienen kann. Die direkte Finanzhilfe im Rahmen des PEGASE ist ein politisches Instrument, dessen Ziel darin besteht, durch die Aufrechterhaltung grundlegender Lebensbedingungen für das palästinensische Volk die Tragfähigkeit der Zweistaatenlösung zu erhalten. Dass es an Gebermitteln für Finanzierungen im Rahmen des PEGASE fehlt, ist eher auf Spendenmüdigkeit oder die wirtschaftliche Lage zurückzuführen und weniger auf eine bewusste Entscheidung gegen die Nutzung des PEGASE. Wie bereits gesagt, bevorzugen manche Geber die Unterstützung von Entwicklungsprojekten (anstelle direkter Finanzhilfe), weil die Hilfe dort besser sichtbar wird. 76. Nach Artikel 168 Absatz 2 der Durchführungsbestimmungen zur Haushaltsordnung wurde ein direktes Verhandlungsverfahren beantragt und bewilligt, das zum damaligen Zeitpunkt hinreichend begründet war. Hier ist darauf hinzuweisen, dass die Überprüfungs- und Verwaltungsverfahren für die PDFS-Programme gerade überarbeitet werden. (Siehe Ziffer 38). Im Jahr 2011 bezog man die Notwendigkeit einer stärker wettbewerblichen Ausrichtung der Verfahren in die Überlegungen ein und leitete zu diesem Zweck ein internationales Ausschreibungsverfahren zur Vergabe von Ex-ante- und Ex-post-Prüfungsdienstleistungen bezüglich der Durchführung sämtlicher Programme der direkten Finanzhilfe (DFS) im Rahmen von PEGASE ein. Die Ankündigung der Ausschreibung wurde im August 2012 veröffentlicht und die neuen Verträge werden voraussichtlich bis Ende 2013 unterzeichnet sein. Im Jahr 2014 wird ein Dienstleistungsvertrag für die Verwaltung und Durchführung des Programms ausgeschrieben werden (siehe Ziffer 37). 77. Ende 2011 leitete die Kommission ein Projekt zur Bedarfsanalyse und zur Ermittlung machbarer Vorhaben auf dem Gebiet der Reformen des öffentlichen Dienstes (CSR) in Palästina ein. Auf dieser Grundlage wird in der zweiten Hälfte des Jahres 2013 umfassende, von der EU finanzierte Unterstützung der palästinensischen Behörde bei Reformen des öffentlichen Dienstes geleistet werden. Das EUREP wird eine enge Verknüpfung zwischen dieser Maßnahme und dem CSP-Programm sicherstellen und darüber hinaus eine stärkere Einflussnahme auf den Dialog über Grundsatzfragen fördern. 78. Die Probleme im Zusammenhang mit den Beamten, die in Gaza nicht arbeiten konnten, gestalten sich in Anbetracht der Verhältnisse im Gaza-Streifen, unter denen eine objektive Überprüfung schwierig ist, komplex. Bei der direkten Finanzhilfe handelt es sich um ein von der palästinensischen Behörde betriebenes Programm. Die Kommission leistet der palästinensischen Behörde (dem Kern des zukünftigen palästinensischen Staates) politische Unterstützung. Diese Behörde beschloss die Weiterzahlung der Gehälter an alle förderfähigen Arbeitnehmer sowohl im Westjordanland als auch im Gaza-Streifen, ungeachtet ihres ohnehin nur schwer zu klärenden Arbeitsstatus. Es sei daran erinnert, dass unter den Beamten, die in Gaza nicht zur Arbeit gehen, viele sind, die von den de-facto herrschenden Behörden ausgesperrt werden. Eine Entscheidung zur Einstellung der Beiträge zu den Gehaltszahlungen in Gaza ist politisch wahrscheinlich äußerst heikel. Die Frage der Mehrwertsteuer und anderer Steuern auf Brennstofflieferungen im Verkehr mit Israel reicht viel weiter als PEGASE und gehört zu einem umfassenden Problemkreis in den Beziehungen zwischen der EU und Israel. Die Kommission unternahm Anstrengungen, um eine Befreiung von den Mehrwertsteuerzahlungen auf Brennstofflieferungen zu erwirken, die Gespräche verliefen aber erfolglos. Offenbar kann dieses Problem nur auf höchster politischer Ebene gelöst werden. Die Kommission kann nach ihrer Auffassung für den Umstand, dass sie nicht feststellen konnte, wie die von ihr entrichteten Mehrwert- und Verbrauchssteuern von den Behörden – seien es nun die israelischen oder die palästinensischen – im Rahmen des Pariser Protokolls zu den Oslo-Abkommen verwendet werden, nicht kritisiert werden. Im Pariser Protokoll, dem die Kommission bzw. die EU nicht angehört, werden die Bedingungen für die Überweisung bestimmter Steuereinnahmen von Israel an die palästinensische Behörde festgelegt Dies war einer von mehreren Faktoren, die zur Einstellung der Finanzierung von Brennstofflieferungen durch die Kommission führte. 79. Einzelheiten zur PEFA-Bewertung sind der Antwort zu Ziffer 61 zu entnehmen. 80. Die Kommission und der EAD stimmen einer Überarbeitung des PEGASE-Mechanismus zu und werden den Empfehlungen des Hofes dabei Rechnung tragen. Der EAD und die Kommission überarbeiten den PEGASE-Mechanismus regelmäßig unter Berücksichtigung der vor Ort eingetretenen Veränderungen (beispielsweise der PSRG-Komponente nach der Militäroperation „Gegossenes Blei“ und in jüngster Zeit der Programmkomponente für Krankenhäuser in Ostjerusalem). Die Kommission ist aber ausdrücklich nicht der Meinung, dass eine „umfangreiche“ Überarbeitung von PEGASE vorgenommen werden muss. a) Die Kommission und der EAD stimmen dieser bereits teilweise umgesetzten Empfehlung zu. Der neue Aktionsplan (AP) für Palästina ist der erste einer neuen Generation von Aktionsplänen, die seit der Überarbeitung der ENP ausgehandelt wurden. Er beinhaltet zwischen der EU und der palästinensischen Behörde gemeinsam vereinbarte, vorrangige Ziele, die erreicht werden müssen. Der Text des Plans ist enger am Entwicklungshilfebedarf ausgerichtet (und umgekehrt) als dies bei seinem vor der Einrichtung des PEGASE vereinbarten Vorgänger der Fall war. b) Die Kommission und der EAD stimmen dieser Empfehlung teilweise zu. Ab 2014 wird die EU bei dem der Entwicklungshilfe gewidmeten Teil ihrer Finanzhilfe zu einem zweijährigen Programmplanungszyklus übergehen. Das PEGASE-Programm war anfänglich nicht als Teil dieser mehrjährigen Programmplanung vorgesehen worden, die Kommission und der EAD werden aber ihre Haltung überdenken. Die Kommission und der EAD bleiben in diesem Punkt zwar bei ihren Vorbehalten, sind aber bereit, Schritte zur möglichst weitgehenden Umsetzung dieser Empfehlung zu unternehmen. c) Die Kommission und der EAD stimmen dieser Empfehlung zu. In den vom Hof erwähnten Bereichen werden für den PEGASE Erfolgsindikatoren eingeführt werden (siehe unsere Stellungnahmen zu Ziffer 31). 82. a) Die Kommission stimmt dieser Empfehlung zu. Ein wettbewerbliches Vergabeverfahren ist im Gange. Im Jahr 2011 bezog man die Notwendigkeit einer stärker wettbewerblichen Ausrichtung der Verfahren in die Überlegungen ein und leitete zu diesem Zweck ein internationales Ausschreibungsverfahren zur Vergabe von Ex-ante- und Ex-post-Prüfungsdienstleistungen bezüglich der Durchführung sämtlicher Programme der direkten Finanzhilfe (DFS) im Rahmen von PEGASE ein. Die Ankündigung der Ausschreibung wurde im August 2012 veröffentlicht und die neuen Verträge werden voraussichtlich bis Ende 2013 unterzeichnet sein. 2014 wird ein Dienstleistungsvertrag zur Vergabe ausgeschrieben werden (siehe Ziffer 37). b) Die Kommission stimmt dieser Empfehlung zu und wird laufende Pläne zur Vereinfachung des Verwaltungssystems der direkten Finanzhilfe im Rahmen von PEGASE weiterverfolgen. Das EUREP ist jetzt für die Verwaltung der PEGASE-Datenbank verantwortlich. Die Datenbank wurde Anfang Oktober 2013 in das EUREP-Gebäude verlegt. 83. Die Kommission und der EAD stimmen dieser Empfehlung nicht zu. Hinsichtlich der Konditionalität verweisen wir auf unsere Antwort zu Ziffer 40. Für die Reformen des öffentlichen Dienstes wurde 2011 eine Bedarfsanalyse in die Wege geleitet. Die Unterstützung für die palästinensische Behörde wird 2013 auf dieser Grundlage geleistet werden. Das EUREP wird eine enge Verknüpfung zwischen dieser Maßnahme und dem CSP-Programm sicherstellen und darüber hinaus eine stärkere Einflussnahme auf den Dialog über Grundsatzfragen fördern. Der EAD und die Kommission berücksichtigen darüber hinaus die Umsetzung des Palästinensischen Reform- und Entwicklungsplans und des Palästinensischen Plans für nationale Entwicklung. Die in diesen Plänen gesetzten Prioritäten bildeten als Konditionalitätsmaßstab die Grundlage des PEGASE und werden dies auch weiterhin tun. Im März 2013 wurde eine PEFA-Bewertung in die Wege geleitet. Im Juni 2013 wurde der PEFA-Bericht dem Finanzministerium offiziell übermittelt und dort im gleichen Monat akzeptiert. Am 2. September 2013 wurde der Bericht veröffentlicht. Die EU trug durch die Finanzierung eines Sachverständigen zu dieser von der Weltbank geführten Bewertung bei. 84. Die Kommission und der EAD stimmen dieser Empfehlung nur teilweise zu. Die Kommission und der EAD erklären sich aber bereit, mit der palästinensischen Behörde Gespräche über die Finanzierung der Gehälter und Renten in Gaza mit dem Ziel aufzunehmen, eine Vereinbarung zu treffen, in der die Bedenken des Hofes berücksichtigt werden. 85. Die Kommission stimmt dieser Empfehlung zu.