Einführung

In einem europäischen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts muss alles getan werden, um wirksam gegen Kriminalität – insbesondere Terrorismus und schwere grenzüberschreitende Kriminalität – vorzugehen. In der Europäischen Sicherheitsagenda wird betont, wie wichtig es ist, die Maßnahmen der EU zum Informationsaustausch und zur operativen Zusammenarbeit zu maximieren.

Es ist wichtig, dass Informationen aus den Strafregistern zwischen den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten schnell und effizient ausgetauscht werden, wenn wir verhindern wollen, dass die einzelstaatlichen Gerichte Strafen allein auf der Grundlage von früheren Verurteilungen in nationalen Strafregistern festlegen, ohne Kenntnis von Verurteilungen zu haben, die in anderen Mitgliedstaaten ergangen sind, so dass es Straftätern möglich ist, ihrer eigenen Vergangenheit zu entfliehen, indem sie ihren Aufenthaltsort in der EU ständig ändern. Dem Rahmenbeschluss 2008/675/JI zufolge müssen die Mitgliedstaaten dafür sorgen, dass frühere Verurteilungen im Rahmen von Strafverfahren berücksichtigt werden.

Der Rahmenbeschluss 2009/315/JI des Rates über die Durchführung und den Inhalt des Austauschs von Informationen aus dem Strafregister zwischen den Mitgliedstaaten („Rahmenbeschluss“) zielt darauf ab, diese Mängel zu beheben, indem festgelegt wird, dass die Gerichte und Strafverfolgungsbehörden aller Mitgliedstaaten im vorgerichtlichen Stadium, im Strafverfahren und bei der Vollstreckung des Urteils auf Informationen über frühere Verurteilungen einer bestimmten Person durch Strafgerichte in der EU zurückgreifen können. Mit dem Rahmenbeschluss werden Urteilsmitgliedstaat und Herkunftsmitgliedstaat gewissen Pflichten auferlegt, die sicherstellen, dass jeder Mitgliedstaat in der Lage ist, auf Ersuchen eines anderen Mitgliedstaats umfassende und vollständige Auskünfte zu den Strafregistereinträgen seiner Staatsangehörigen zu geben. Der Rahmenbeschluss basiert darauf, dass jeder Mitgliedstaat alle Verurteilungen seiner Staatsangehörigen speichert – einschließlich der gegen seine Staatsangehörigen in anderen Mitgliedstaaten ergangenen Verurteilungen. Der Informationsaustausch erfolgt dezentral zwischen den Zentralbehörden, die die Mitgliedstaaten für die Zwecke eines Strafverfahrens oder für andere Zwecke im Einklang mit nationalem Recht benannt haben. Der Informationsaustausch trägt so zur Umsetzung des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung auf Urteile in Strafsachen bei und ermöglicht nationalen Behörden, Strafregistereinträge anzufordern, die für bestimmte Tätigkeiten von Belang sein könnten (z. B. bei einer Beschäftigung in der Kinderbetreuung).

Der Rahmenbeschluss hat eine Grundlage für ein computergestütztes System geschaffen, das eine raschere und leichtere Übermittlung von Informationen über strafrechtliche Verurteilungen ermöglicht. Das Europäische Strafregisterinformationssystem (ECRIS) wurde durch den Beschluss 2009/316/JI des Rates errichtet und ist seit April 2012 in Betrieb. Derzeit tauschen 25 Mitgliedstaaten über ECRIS Informationen aus . Bis Ende 2015 wurden jährlich mehr als 1,8 Mio. Mitteilungen ausgetauscht (einschließlich Mitteilungen, Auskunftsersuchen und Antworten auf Auskunftsersuchen). Durchschnittlich werden jeden Monat mehr als 24 000 Auskunftsersuchen gestellt, wobei es für mehr als 30 % einen Treffer gibt.

Bewertung der Umsetzung

Gemäß Artikel 13 des Rahmenbeschlusses haben 22 Mitgliedstaaten der Kommission mitgeteilt, dass sie den Rahmenbeschluss in nationales Recht umgesetzt haben: AT, BE, BG, CY, CZ, DE, EE, ES, FI, FR, HR, HU, LT, LU, LV, NL, PL, PT, SE, SI, SK und UK. Der vorliegende Bericht stützt sich auf die von diesen Mitgliedstaaten erlassenen Umsetzungsvorschriften. Daher bezieht sich der Begriff „alle Mitgliedstaaten“ im vorliegenden Bericht auf die Mitgliedstaaten, die ihre nationalen Umsetzungsmaßnahmen mitgeteilt haben.

Sechs Mitgliedstaaten (DK, EL, IE, IT, MT und RO) haben bislang keine einzelstaatlichen Maßnahmen zur Umsetzung der Verpflichtungen aus dem Rahmenbeschluss gemeldet, wenngleich fünf davon (DK, EL, IE, IT und RO) über das Europäische Strafregisterinformationssystem (ECRIS) Strafregisterinformationen austauschen.

Die Mitgliedstaaten sind bei der Umsetzung des Rahmenbeschlusses in nationales Recht auf verschiedene Art und Weise vorgegangen. AT, BG, CZ, DE, FR, HU, SE und SK haben zahlreiche nationale Rechtsakte geändert. EE, NL, PL und PT haben ihre nationalen Strafregistergesetze geändert. Zusätzlich zu diesen Änderungen haben FI und BE gesonderte Durchführungsrechtsakte angenommen oder vorgeschlagen. ES und LU haben nur einen gesonderten Durchführungsrechtsakt erlassen. HR, LT und LV haben neue Rechtsvorschriften zu Strafregistern allgemein und einige spezifische abgeleitete Rechtsakte angenommen. Zwei Mitgliedstaaten haben neue Rechtsvorschriften mit einem weiter gefassten Anwendungsbereich angenommen (SI: ein Gesetz über die internationale Zusammenarbeit in Strafsachen; UK: ein Gesetz über Strafrecht und Datenschutz). CY hat den Wortlaut des Rahmenbeschlusseses direkt in nationales Recht übernommen.

Gemäß Artikel 10 Absatz 3 des Protokolls (Nr. 36) zum Vertrag über die Europäische Union und zum Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union über die Übergangsbestimmungen gelten die Befugnisse der Kommission nach Artikel 258 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union uneingeschränkt ab 1. Dezember 2014. Seit diesem Datum ist die Kommission befugt, Vertragsverletzungsverfahren gegen Mitgliedstaaten einzuleiten, die einen Rahmenbeschluss nicht oder nicht vollständig umgesetzt haben.

1. Begriffsbestimmung „Verurteilung“

Gemäß Artikel 2 Buchstabe a des Rahmenbeschlusses bezeichnet der Ausdruck „Verurteilung“ ausschließlich die rechtskräftige Entscheidung eines Strafgerichts gegen eine natürliche Person im Zusammenhang mit einer Straftat, sofern diese Entscheidungen in das Strafregister des Urteilsstaats eingetragen werden. Das „Strafregister“ ist das nationale Register, in das diese Verurteilungen eingetragen werden; Die Mitgliedstaaten können mehrere Register führen. Sie können nach Maßgabe von Artikel 12 Absatz 5 des Rahmenbeschlusses in bilateralen oder multilateralen Übereinkünften einen weiter gefassten Austausch von Informationen vereinbaren.

Einige Mitgliedstaaten (AT, CY, CZ, FI, PL, PT, SK und UK) haben die Begriffsbestimmung des Rahmenbeschlusses übernommen; im Fall von BG und HU lässt sie sich aus dem allgemeinen Kontext der Regelung ableiten. Eine beträchtliche Anzahl von Mitgliedstaaten (BE, DE, EE, HR, LU, NL, SE und SI) scheint den Begriff „Verurteilung“ weiterzufassen und sich nicht ausschließlich auf Entscheidungen von Strafgerichten zu beschränken. NL beispielsweise möchte auch Entscheidungen eines Staatsanwalts und in einigen Fällen justizielle Daten über Ermittlungen oder laufende Fälle austauschen. Mehrere Mitgliedstaaten (ES, FR, LT und LV) haben keine explizite Definition dessen vorgelegt, was sie unter „Verurteilung“ im Sinne des Rahmenbeschlusses verstehen.

2. Zentralbehörde

In 17 Mitgliedstaaten (BE, BG, CZ, DE, EE, EL, ES, FI, FR, HR, IT, LU, NL, PL, PT, SI und SK) sind die Strafregister dem Ministerium für Justiz unterstellt und in 11 Mitgliedstaaten (AT, CY, DK, HU, IE, LT, LV, MT, RO, SE und UK) ist das Innenministerium zuständig. Im Falle der Zuständigkeit des jeweiligen Ministeriums für Justiz haben die meisten Mitgliedstaaten ihre für das Strafregister zuständige Behörde als Zentralbehörde im Sinne des Rahmenbeschlusses benannt; LU und SK benannten die Generalstaatsanwaltschaft. Die Mitgliedstaaten mit Zuständigkeit des jeweiligen Innenministeriums haben die entsprechenden Polizeiressorts benannt. Im Einklang mit Artikel 3 Absatz 1 des Rahmenbeschlusses gaben zwei Mitgliedstaaten mehr als nur eine Zentralbehörde auf nationaler Ebene an: vier im Falle von CY und zwei im Falle von CZ.

3. Pflichten des Urteilsmitgliedstaats

3.1 Erfassung der Staatsangehörigkeit der verurteilten Person

Gemäß Artikel 4 Absatz 1 des Rahmenbeschlusses sorgt jeder Mitgliedstaat dafür, dass in allen Verurteilungen von Staatsangehörigen aus anderen Mitgliedstaaten Informationen über die Staatsangehörigkeit oder die Staatsangehörigkeiten der verurteilten Person bei der Erfassung in seinem Strafregister festgehalten werden. Andernfalls kann der Urteilsmitgliedstaat die Informationen nicht dem Herkunftsmitgliedstaat der Person übermitteln und der Grundsatz der zentralen Erfassung der Informationen an einem Ort bliebe ohne Wirkung.