Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem "Vorschlag für eine Verordnung des Rates zur Festlegung von Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines Asylantrags zuständig ist, den ein Staatsangehöriger eines dritten Landes in einem Mitgliedstaat gestellt hat"

(KOM(2001) 447 endg. - 2001/0182 (CNS))

(2002/C 125/08)

Der Rat beschloss am 30. August 2001, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss gemäß Artikel 262 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu dem vorgenannten Vorschlag zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Beschäftigung, Sozialfragen, Unionsbürgerschaft nahm ihre Stellungnahme am 27. Februar 2001 einstimmig an. Berichterstatter war Herr Sharma.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 389. Plenartagung am 20. und 21. März 2000 (Sitzung vom 20. März) mit 79 gegen 1 Stimme bei 3 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. In dem Kommissionsvorschlag für eine Ratsverordnung geht es um die Festlegung von Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines Asylantrags zuständig ist, den ein Staatsangehöriger eines dritten Landes in einem Mitgliedstaat gestellt hat.

1.2. Mit ihrem Vorschlag für eine Verordnung, die das Dubliner Übereinkommen ersetzen soll, bezweckt die Kommission nicht nur die Umsetzung von Artikel 63 Absatz 1 Nummer 1 Buchstabe a des EG-Vertrags. Vielmehr kommt sie damit auch der vom Europäischen Rat auf seiner Sondertagung in Tampere geäußerten Forderung nach, dass die Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines Asylantrags zuständig ist, auf "einer klaren und praktikablen Formel" beruhen müssen, die sich in den Kontext eines "gerechten und wirksamen" Asylverfahrens einfügt. Die Verordnung soll das Dubliner Übereinkommen in Gemeinschaftsrecht umsetzen.

1.3. Nachdem die Kommission zunächst einige Alternativlösungen geprüft hatte, beschloss sie, die (bisherigen) Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des für die Prüfung eines Asylantrags zuständigen Mitgliedstaats beizubehalten.

1.4. So gilt generell der Grundsatz, dass derjenige Mitgliedstaat für die Prüfung zuständig ist, der am stärksten an der Einreise des Asylbewerbers ins Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten oder seinem Aufenthalt in diesem Gebiet beteiligt war, wobei Ausnahmen möglich sind, um die Einheit von Familiengemeinschaften zu wahren. Wohlgemerkt findet das System zur Bestimmung des zuständigen Staates nur auf Personen Anwendung, die die Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft im Sinne des Genfer Abkommens vom 28. Juli 1951 beantragen, und erstreckt sich nicht auf die Formen des subsidiären Schutzes, die noch nicht harmonisiert wurden.

1.5. Der Verordnungsvorschlag zielt darauf ab sicherzustellen, dass jeder Asylbewerber effektiv Zugang zu den Verfahren zur Bestimmung der Flüchtlingseigenschaft hat, den Asylmissbrauch zu verhindern, Defizite des Dubliner Übereinkommens zu beseitigen und darin enthaltene Ungenauigkeiten zu korrigieren, das System den neuen Gegebenheiten infolge der bei der Schaffung eines Raums ohne Binnengrenzen erzielten Fortschritte anzupassen, eine möglichst zügige Bestimmung des zuständigen Staates zu ermöglichen und die Effizienz des Systems zu erhöhen.

1.6. Der Vorschlag beinhaltet mehrere Neuerungen:

neue Bestimmungen, die den Schwerpunkt darauf legen, dass jeder Mitgliedstaat gegenüber seinen Partnern in der Union den Fortbestand von Umständen zu verantworten hat, die den illegalen Aufenthalt in seinem Hoheitsgebiet ermöglichen, kürzere Verfahrensfristen, längere Fristen für die Durchführung von Überstellungen in den zuständigen Staat sowie Bestimmungen, die die Einheit der Familien von Asylbewerbern gewährleisten sollen.

2. Allgemeine Bemerkungen

2.1. Der Wirtschafts- und Sozialausschuss möchte, dass seine Stellungnahme zu diesem Verordnungsvorschlag im Zusammenhang mit zwei Stellungnahmen gesehen wird, die er früher zu diesem Themenbereich verabschiedet hat.

2.2. Die erste dieser beiden ist die Stellungnahme des Ausschusses zu dem "Vorschlag der Kommission für eine Richtlinie des Rates über Mindestnormen für Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Zuerkennung oder Aberkennung der Flüchtlingseigenschaft"(1). In dieser Stellungnahme äußerte der Ausschuss folgende Auffassung: "Es darf nicht vergessen werden, dass es sich bei der Genfer Konvention um ein Instrument zum Schutz der Menschenrechte handelt. Indem in ihrer Präambel auf die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte von 1948 verwiesen wird, wird der Auffassung Nachdruck verliehen, dass der Schutz von Flüchtlingen als fester Bestandteil des Schutzes der Menschenrechte betrachtet werden muss und daher seine Wurzeln und seine Grundlage im Schutz der Würde und der Grundrechte aller Menschen hat."

2.3. Weiter heißt es dort: "Neben der oben angeführten Konvention sollte in dem Richtlinienvorschlag nach Auffassung des Ausschusses auch auf andere in diesem Bereich relevante internationale Übereinkommen verwiesen werden: die Europäische Menschenrechtskonvention, den Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte, den Internationalen Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte sowie das Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau."

2.4. Die zweite der beiden mitzurückbesichtigenden Stellungnahmen ist die Stellungnahme des Ausschusses zu der "Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament. Für ein gemeinsames Asylverfahren und einen unionsweit geltenden einheitlichen Status für die Personen, denen Asyl gewährt wird"(2). Dort vertrat der Ausschuss die Auffassung, dass "es angesichts der gesamten von der Kommission vorgeschlagenen Regelung selbstverständlich notwendig (ist), die Dubliner Konvention zu überprüfen und dabei folgende Erfordernisse zu berücksichtigen:

- Der gemeinsame Standpunkt vom 4. März 1996 muss - nachdem die Definition des Begriffs Verfolgung dahingehend geändert wurde, dass diese andere Urheber als den Staat haben kann - ein obligatorisches Rechtsinstrument werden, das den Begriff Flüchtling einheitlich auslegt;

- die Möglichkeit für den Asylbewerber, das Zielland seines Asylantrags zu wählen - unter Berücksichtigung der kulturellen und sozialen Überlegungen seiner Wahl, die für eine raschere Eingliederung entscheidend sind;

- garantiertes Recht auf Rechtsbeistand, Information und Berufung;

- Festlegung von Mindestaufnahmestandards;

- Abhilfe gegen extrem langwierige Transferverfahren und mangelnde Unterrichtung der Asylbewerber."

2.5. Mit dem Dubliner Übereinkommen wurden zwei Ziele verfolgt: Verringerung der Zahl der Mehrfach-Asylanträge (d. h. der von ein und derselben Person in mehreren Staaten gestellten Anträge) und Lösung des Problems der Abschiebung von Asylbewerbern von einem Mitgliedstaat zum anderen.

2.6. Wie die Erfahrung gezeigt hat, herrscht die allgemeine Auffassung, dass das Übereinkommen nicht so funktioniert, wie es sollte, und mehr Probleme schafft, als es löst. Der mit ihm verbundene Arbeits- und Kostenaufwand steht in keinem Verhältnis zu den mit ihm erzielten Erfolgen, da viele Asylbewerber abtauchen, bevor sie überstellt werden, wodurch die Flut der illegalen Einwanderer noch weiter anschwillt.

2.7. Nur in 6 % der Fälle gibt es eine Debatte darüber, welcher Mitgliedstaat für die Prüfung eines Asylantrags zuständig ist; zudem übernimmt in 95 % der Fälle der Mitgliedstaat, in dem der Asylantrag gestellt wird, dessen Prüfung. Das schwerfällige Verfahren des Dubliner Übereinkommens wird deshalb nur bei einem verschwindend geringen Teil der Asylanträge angewandt und hiervon werden nur 1,7 % tatsächlich an einen anderen als den Mitgliedstaat, in dem der jeweilige Antrag gestellt wurde, übermittelt. 1998 und 1999 kamen auf insgesamt 655000 Asylanträge faktisch nur 10998 Asylbewerber, die in einen anderen Mitgliedstaat abgeschoben wurden als den, in dem sie den Antrag gestellt hatten. Diese Zahlen zeigen, dass jährlich tatsächlich nur rund 5000 Menschen überstellt/zurückgeführt werden.

2.8. Der Ausschuss zieht hieraus den Schluss, dass mit dieser Verordnung die Hauptbestandteile des doch sehr unvollkommenen Dubliner Übereinkommen in das Gemeinschaftsrecht übernommen werden. Selbst nach den von der Kommission vorgeschlagenen Verbesserungen werden wir so über keine klare, funktionierende, wirksame, gerechte und menschliche Verordnung verfügen.

2.9. Der Ausschuss sieht allerdings ein, dass es durchaus politische Zwänge geben kann, die es gegenwärtig angezeigt erscheinen lassen, zu dieser Verordnung zu greifen. Er nimmt zur Kenntnis, dass mehr Gewicht auf das Prinzip gelegt wird, dass ein Mitgliedstaat für die illegal in sein Hoheitsgebiet Einreisenden und die sich seit langer Zeit illegal darin aufhaltenden Personen verantwortlich ist. Der Ausschuss begrüßt es ferner, dass der Einheit der Familie größere, wenn auch nicht so große Bedeutung wie in den Vorschlägen der Kommission betreffend die Familienzusammenführung beigemessen wird. Schließlich begrüßt er die viel kürzeren Verfahrensfristen, die hoffentlich zu einem rascheren Befinden über Asylanträge führen werden.

3. Besondere Bemerkungen

3.1. Artikel 3

Artikel 3 geht auf die Kriterien zur Bestimmung des Mitgliedstaats ein, der für die Prüfung eines Asylantrags zuständig ist. Es fällt auf, dass in diesem Artikel im Gegensatz zum Dubliner Übereinkommen die internationalen Verpflichtungen der Mitgliedstaaten nicht erwähnt werden. Der Ausschuss legt Wert darauf, dass die Mitgliedstaaten, wenn sie Asylanträge prüfen, an ihre völkerrechtlichen Verpflichtungen, beispielsweise im Rahmen der Europäischen Menschenrechtskonvention oder des UN-Übereinkommens gegen Folter, erinnert werden.

3.2. Artikel 6

Artikel 6 befasst sich mit der Lage unbegleiteter Minderjähriger. Es wird vorgeschlagen, dass der Mitgliedstaat, in dem sich ein Familienangehöriger aufhält, der das Sorgerecht übernehmen kann, für die Prüfung des Asylantrags zuständig sein soll. Der Ausschuss sieht ein, dass die Bearbeitung eines Asylantrags eines unbegleiteten Minderjährigen viele Probleme aufwerfen kann und dass die Definition von Personen, die das Sorgerecht für den Minderjährigen übernehmen können, zu dessen Wohl und im Interesse einer zügigen Abwicklung des Verfahrens nicht unnötig eng gefasst sein sollte. Die von der Kommission vorgeschlagene Definition schließt Großeltern, Onkel und Tanten sowie erwachsene Geschwister aus, die alle ebenso geeignet sein könnten, das Sorgerecht für das Kind zu übernehmen. Deshalb schlägt der Ausschuss vor, die Definition des Familienangehörigen zum Wohl des Minderjährigen weiter zu fassen und von einem Familienangehörigen oder anderen Verwandten, der das Sorgerecht für den Minderjährigen übernehmen kann und will, zu sprechen.

3.3. Artikel 16

Artikel 16 geht auf Fälle ein, in denen ein Mitgliedstaat die Kriterien der Familienzusammenführung berücksichtigen kann, wenn es darum geht zu bestimmen, wo ein Asylantrag einer auf Unterstützung angewiesenen Person bearbeitet werden soll. In dem Verordnungsvorschlag heißt es: "In den nicht in der Verordnung vorgesehenen Fällen halten die Mitgliedstaaten eine räumliche Annäherung des Asylbewerbers an einen Familienangehörigen, der sich im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats aufhält, für hinreichend begründet, wenn die betreffenden Personen wegen Schwangerschaft oder Mutterschaft oder wegen des gesundheitlichen Zustands oder hohen Alters auf die Unterstützung der anderen Person angewiesen sind." Der Ausschuss schlägt vor, auch hier die Definition auszudehnen und von einem Familienangehörigen oder anderen Verwandten zu sprechen.

3.4. Artikel 18 Absatz 1

In Artikel 18 geht es um die Frist, innerhalb der ein anderer Mitgliedstaat um Übernahme der Prüfung eines Asylantrags ersucht werden kann. Es wird vorgeschlagen, dass ein Asylantrag innerhalb von höchstens 65 Arbeitstagen an einen anderen Mitgliedstaat zu übermitteln ist. Dieser Zeitraum ist nach Ansicht des Ausschusses im Falle von Asylanträgen unbegleiteter Asylbewerber zu kurz. Er schlägt deshalb vor, die 65 Arbeitstage-Frist zunächst auszusetzen und erst anlaufen zu lassen, wenn folgenden Bedingungen erfuellt sind:

- wenn die Bewertung der Eignung eines Familienangehörigen oder anderen Verwandten als Sorgeberechtigter für das Kind abgeschlossen ist

- und - nötigenfalls - nachdem das Ergebnis des Zulässigkeitsverfahrens im Zusammenhang mit dem Asylantrag eines Familienangehörigen oder anderen Verwandten vorliegt.

3.5. Artikel 20

Dieser Artikel sieht die Möglichkeit vor, gegen eine Entscheidung, die einen Asylantrag für unzulässig befindet, Rechtsbehelf einzulegen. Die Einlegung des Rechtsbehelfs hat jedoch keine aufschiebende Wirkung, denn "da die Überstellung in einen anderen Mitgliedstaat nicht die Gefahr eines groben oder schwer wiedergutzumachenden Schadens für die betreffende Person birgt, ist es nicht erforderlich, dass deren Durchführung bis zum Abschluss des Streitverfahrens ausgesetzt wird". Der Ausschuss kann diese Begründung nicht akzeptieren, da es für einen Asylbewerber äußerst schwierig ist, mit Rechtsanwälten Kontakt zu halten, die den Rechtsbehelf für sie einlegen müssten. Die meisten Asylbewerber leben von der Hand in den Mund und dürften sich Auslandsgespräche u. ä. kaum leisten können.

4. Fazit

4.1. Der Ausschuss begrüßt zwar die in dem Verordnungsentwurf vorgeschlagenen Verbesserungen des Dubliner Übereinkommens, vertritt jedoch nach wie vor den Standpunkt, dass erst die Harmonisierung der Asylverfahren, der Aufnahmebedingungen, der Auslegung des Flüchtlingsbegriffs und anderer komplementärer Formen des Schutzes erfolgen sollte, bevor eine Regelung dafür getroffen wird, wie die Zuständigkeiten für die Prüfung von Asylanträgen unter den Mitgliedstaaten aufzuteilen sind. Seines Erachtens würden durch eine solche Harmonisierung "die Faktoren an Bedeutung verlieren, die Asylbewerber bei der Wahl des Mitgliedstaats, in dem sie ihren Antrag stellen, beeinflussen könnten". Ohne Harmonisierung der einschlägigen Rechtsvorschriften und Verfahren kann keine Regelung der Zuständigkeit für die Prüfung von Asylanträgen einigermaßen funktionieren.

4.2. Der Europäische Rat von Tampere hat sowohl die Bedeutung, die die Europäische Union wie auch die einzelnen Mitgliedstaaten der Achtung des Rechts auf Asyl beimessen, als auch die Bereitschaft, den Personen Sicherheiten zu bieten, die in der Europäischen Union Schutz suchen oder Zugang zu ihr wünschen, bekräftigt.

4.3. Das Recht auf Asyl ist in der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte enthalten. Es wird durch eine Regelung untergraben, die die Bestimmung der Zuständigkeit für die Prüfung von Asylanträgen an die Zuständigkeit für Zuwanderungskontrollen knüpft. Eine solche Regelung ermutigt die Staaten dazu, durch immer vielfältigere Kontrollmaßnahmen Asylbewerber davon abzuhalten, jemals ihr Hoheitsgebiet zu betreten.

4.4. Die vorgeschlagene Verordnung ist dem Schutz der Rechte auf nationaler Ebene alles andere als förderlich; vielmehr untergräbt sie diese Rechte. Sie veranlasst die Mitgliedstaaten dazu, ihre Grenzen nach außen zu verlagern und repressive Maßnahmen gegen diejenigen zu ergreifen, die in ihr Hoheitsgebiet einwandern möchten, was die Asylsuchenden dazu zwingt, sich in die Hände von kriminellen? organisierten Menschenhändlern zu begeben.

Brüssel, den 20. März 2002.

Der Präsident

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Göke Frerichs

(1) ABl. C 193 vom 10.7.2001, Ziffer 2.1.1.1 und 2.1.2.

(2) ABl. C 260 vom 17.9.2001, Ziffer 2.3.4.3.