[pic] | KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN |

Brüssel, den 8.10.2009

KOM(2009) 514 endgültig

BERICHT DER KOMMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT

über die Durchführung der Makrofinanzhilfen für Drittländer im Jahr 2008 {SEK(2009) 1279}

BERICHT DER KOMMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT

über die Durchführung der Makrofinanzhilfen für Drittländer im Jahr 2008 {SEK(2009) 1279}

INHALTSVERZEICHNIS

BERICHT DER KOMMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT über die Durchführung der Makrofinanzhilfen für Drittländer im Jahr 2008 1

1. Einleitung 3

2. Überblick 3

2.1. Hintergrund 3

2.2. Makrofinanzhilfen im Jahr 2008 3

2.3. Zusammenfassung der jüngsten Maßnahmen in den Empfängerländern 4

2.3.1. Westbalkan 4

2.3.2. Östliche Nachbarschaftsländer 4

2.3.3. Mittelmeerländer 5

3. Geografische Verteilung und Evaluierung von Makrofinanzhilfen 5

3.1. Geografische Verteilung 5

3.2. Evaluierungen 6

3.2.1. Albanien 6

3.2.2. Serbien und Montenegro 6

4. Verbesserung der Haushaltsführung in den Empfängerländern: Operative Bewertungen 7

5. Anträge und künftige Vorschläge der Kommission 8

1. EINLEITUNG

Dieser Bericht vermittelt einen allgemeinen Überblick über die EU-Makrofinanzhilfetätigkeit in Drittländern und enthält Informationen über deren Geschichte, eine Zusammenfassung der Makrofinanzhilfen im Jahr 2008, Angaben zu den neuesten Makrofinanzhilfen in den Kandidaten-, potenziellen Kandidaten- und Nachbarschaftsländern sowie Statistiken zur Makrofinanzhilfetätigkeit seit 1990.

Ferner enthält der Bericht die Ergebnisse der 2008 durchgeführten Evaluierungen, die Aufschluss darüber geben sollen, wie sich Makrofinanzhilfen auf die einschlägigen Aspekte des wirtschaftlichen Stabilisierungsprozesses und die Durchführung von Strukturreformen in den Empfängerländern auswirken. Diesbezügliche Fortschritte zeigen auch, inwieweit die mit der EG-Makrofinanzhilfe verbundenen wirtschaftspolitischen Auflagen erfüllt wurden.

Entsprechend der Empfehlung des Rechnungshofs in seinem Sonderbericht vom März 2002 über die Verbesserung der Haushaltsführung in den Empfängerländern hat die Kommission außerdem seit 2004 mit Unterstützung eines Wirtschaftsprüfungsunternehmens in allen Empfängerländern operative Bewertungen der Finanzierungskreisläufe und -verfahren im Zusammenhang mit Makrofinanzhilfen durchgeführt. Die Ergebnisse dieser Bewertungen werden bei der Festlegung der Auflagen, an die die Durchführung der Makrofinanzhilfe geknüpft ist, gebührend berücksichtigt.

Der Bericht wird gemäß den Ratsbeschlüssen über Makrofinanzhilfen bzw. Makrosonderfinanzhilfen der Gemeinschaft für Drittländer vorgelegt und schließt sich an die entsprechenden Berichte der Vorjahre an. Parallel dazu wird ein ausführlicherer Bericht (Arbeitsdokument der Kommissionsdienststellen SEK (2009…)) mit Informationen zur Wirtschafts- und Finanzlage der Empfängerländer veröffentlicht.

2. Überblick

2.1. Hintergrund

Makrofinanzhilfen dienen zur Unterstützung der politischen und wirtschaftlichen Reformbemühungen der Empfängerländer und werden in Verbindung mit Hilfsprogrammen des IWF und der Weltbank durchgeführt. Makrofinanzhilfen werden nach bestimmten Grundsätzen vergeben, die der Rat in seinen Schlussfolgerungen vom 8. Oktober 2002 bekräftigt hat und die den außerordentlichen Charakter solcher Maßnahmen, ihre Komplementarität zu Hilfen der internationalen Finanzinstitutionen und ihre Bindung an makroökonomische Auflagen unterstreichen. In enger Abstimmung mit IWF und Weltbank werden mit den auf die jeweiligen länderspezifischen Bedürfnisse zugeschnittenen Makrofinanzhilfen der Gemeinschaft diverse Drittländer mit dem generellen Ziel unterstützt, die Finanzlage zu stabilisieren und marktwirtschaftliche Strukturen einzuführen.

2.2. Makrofinanzhilfen im Jahr 2008

Im Jahr 2008 wurde keine neue Makrofinanzhilfe vom Rat beschlossen.

Aus bereits beschlossenen Makrofinanzhilfen wurden 25 Mio. EUR als Zuschuss an die Republik Moldau und 15 Mio. EUR ebenfalls als Zuschuss an Libanon ausgezahlt.

2.3. Zusammenfassung der jüngsten Maßnahmen in den Empfängerländern

2.3.1. Westbalkan

Kosovo

Einzige laufende Makrofinanzhilfemaßnahme im Westbalkan ist eine Makrosonderfinanzhilfe für das Kosovo (im Rahmen der Resolution 1244/99 des UN-Sicherheitsrats), die im November 2006 in Form eines Haushaltszuschusses von maximal 50 Mio. EUR vom Rat bewilligt wurde (Ratsbeschluss 2006/880/EG, ABl. L 339 vom 6.12.2006, S. 36). Da die Auflagen, die im Dezember 2007 in einem Memorandum of Understanding mit den Behörden für die Freigabe der Hilfe vereinbart wurden, nicht erfüllt wurden, konnte der volle Betrag von 50 Mio. EUR 2008 nicht ausgezahlt werden und steht damit noch aus. In einer Geberkonferenz, die am 11. Juli 2008 unter Vorsitz der Kommission zwecks finanzieller Unterstützung des Kosovo im Zeitraum 2008-2011 veranstaltet wurde, hat die Kommission jedoch eine bedingte Zusage über eine weitere Makrofinanzhilfe von bis zu 100 Mio. EUR abgegeben, die ebenfalls in Form von Haushaltszuschüssen gewährt werden soll.

Montenegro und Serbien

Am 2. Oktober 2008 erließ der Rat den Beschluss 2008/784/EG über die getrennte Haftung Montenegros und die proportionale Reduzierung der Haftung Serbiens für die dem Staatenbund Serbien und Montenegro (der ehemaligen Bundesrepublik Jugoslawien) mit den Beschlüssen 2001/549/EG und 2002/882/EG von der Gemeinschaft gewährten langfristigen Darlehen[1], womit die Kommission ermächtigt wurde, mit den Behörden Montenegros eine separate Darlehensvereinbarung zu unterzeichnen. Der Beschluss geht lediglich darauf zurück, dass Montenegro im Juni 2006 seine Unabhängigkeit erlangt hat und sich Serbien und Montenegro im Juli 2006 darauf verständigt haben, ihre Auslandsverbindlichkeiten untereinander aufzuteilen. Er schafft keinerlei neue Verpflichtung für die Gemeinschaft und hat keine Auswirkungen auf den Haushalt.

Nachdem die neue Darlehensvereinbarung mit Montenegro geschlossen und in Kraft getreten war, wurden die laufenden Verbindlichkeiten Serbiens durch einen Schriftwechsel zwischen der Kommission und Serbien entsprechend angepasst.

2.3.2. Östliche Nachbarschaftsländer

Republik Moldau

Die Durchführung des am 16. April 2007 vom Rat beschlossenen Makrofinanzhilfeprogramms im Gesamtumfang von 45 Mio. EUR wurde 2008 von der Kommission abgeschlossen. Die zweite und dritte Tranche in Höhe von 10 bzw. 15 Mio. EUR wurde im Juni bzw. Dezember 2008 freigegeben. Das Programm war Bestandteil des Finanzierungspakets zur Unterstützung der von Mai 2006 bis Mai 2009 laufenden Vereinbarung der Regierung mit dem IWF im Rahmen der Fazilität für Armutsbekämpfung und Wachstum (PRGF).

Georgien

Das im Januar 2006 beschlossene Programm im Gesamtumfang von 33,5 Mio. EUR in Form von Zuschüssen konnte nicht zum Abschluss gebracht werden. Im Jahr 2006 waren daraus insgesamt 23 Mio. EUR ausgezahlt worden. Die dritte und letzte Tranche konnte jedoch 2008 (wie schon 2007) nicht ausgezahlt werden, da eine der spezifischen Auflagen für die Freigabe der Mittel nicht erfüllt war: Das Gesetz über die Durchführung von externen Rechnungsprüfungen war nicht wie geplant vom Parlament verabschiedet worden. Die letzte Tranche wurde daher nicht ausgezahlt und mittlerweile ist das Programm abgelaufen. Gleichzeitig hat die Kommission auf einer Geberkonferenz im Oktober 2008 in Brüssel ein neues Makrofinanzhilfeprogramm für Georgien zugesagt, bei dem Zuschüsse von bis zu 46 Mio. EUR gewährt werden sollen. Die Zusage erfolgte im Rahmen der Bemühungen der internationalen Staatengemeinschaft, Georgien bei der Bewältigung der Folgen des Konflikts mit Russland vom August 2008 zu unterstützen.

2.3.3. Mittelmeerländer

Libanon

Im Dezember 2008 gab die Kommission die erste Zuschusstranche in Höhe von 15 Mio. EUR aus dem am 10. Dezember 2007 bewilligten Makrofinanzhilfeprogramm frei. Das Programm umfasst einen Zuschuss in Höhe von 30 Mio. EUR und ein Darlehen über 50 Mio. EUR, die beide in jeweils zwei Tranchen ausgezahlt werden sollen. Die Zahlung der ersten Darlehenstranche (25 Mio. EUR) erfolgte schließlich Anfang Juni 2009. Die zweite Tranche soll noch vor Jahresende 2009 freigegeben werden, wenn die entsprechenden Auflagen erfüllt sind.

3. Geogra FISCHE VERTEILUNG UND EVALUIERUNG VON MAKROFINANZHILFEN

3.1. Geografische Verteilung

Die Makrofinanzhilfen der Gemeinschaft sollen die makroökonomische Stabilisierung der Empfängerländer unterstützen und ihre Zahlungsbilanzsituation (und Haushaltslage) entschärfen. Sie leisten auch einen sehr wichtigen Beitrag zur Unterstützung von Strukturreformen. Am höchsten war das Volumen der beschlossenen und ausgezahlten Makrofinanzhilfen in den ersten Jahren, als die mittel- und osteuropäischen Länder den Übergang zu demokratischen und marktwirtschaftlichen Systemen bewältigen mussten.

Mit den Jahren hat sich die Zahl der Länder, die eine solche Unterstützung durch die Gemeinschaft erhalten, erhöht, da immer mehr an die EU angrenzende Länder in Zahlungsbilanzschwierigkeiten gerieten und sich zu wirtschaftlichen Reformprogrammen verpflichteten. Dadurch hat sich die geografische Verteilung gegenüber den ersten Jahren, als die Empfänger meist mittel- und osteuropäische Länder waren, verschoben. Seit dem Jahr 2000 sind Makrofinanzhilfen ausschließlich den westlichen Balkanstaaten (73 % der Beschlüsse von 2000 bis 2008) und den NUS-Ländern gewährt worden. Einzige Ausnahme war der Makrofinanzhilfebeschluss des Rates von 2007 zugunsten Libanons.

3.2. Evaluierungen

Die Kommission hat ein Evaluierungsprogramm durchgeführt, um zu ermitteln, wie sich die Makrofinanzhilfen in den einzelnen Empfängerländern ausgewirkt haben. Die Analysen werden von externen Beratern durchgeführt, die im Wege einer offenen Ausschreibung unter Aufsicht eines Lenkungsausschusses ausgewählt wurden. Seit 2004 wurden insgesamt 7 Evaluierungen durchgeführt. Im Jahr 2008 wurden zwei Evaluierungen für Albanien sowie Serbien und Montenegro abgeschlossen, die zu folgenden Ergebnissen führten:

3.2.1. Albanien

Die Evaluierung erstreckte sich auf die Makrofinanzhilfe, die Albanien im Zeitraum April 2004 bis Juli 2006 zur Verfügung gestellt wurde. Sie umfasste ein Darlehen über 9 Mio. EUR und einen Zuschuss in Höhe von 16 Mio. EUR, der in zwei Tranchen ausgezahlt wurde.

Der Nettoeffekt auf die makroökonomische Stabilisierung ergab sich aus den direkten Auswirkungen der höheren Haushaltsmittel in den Jahren 2006 und 2007 und den indirekten Auswirkungen, die daraus entstanden, dass die Löhne im öffentlichen Sektor über den Bankensektor ausgezahlt wurden und dies eine Ausweitung der Kreditfazilitäten zur Folge hatte. Die Gesamtwirkung auf das BIP-Wachstum im Zeitraum 2004-2008 dürfte 0,1 bis 0,6 % ausmachen. Gleichzeitig ist die Inflation etwas gestiegen und der Lek minimal schwächer geworden.

Die Evaluierung kam zu dem Schluss, dass die Makrofinanzhilfe eine sehr begrenzte, aber positive Auswirkung auf die mittel- und langfristigen Zahlungsbilanzaussichten Albaniens hatte. Gewisse positive Wirkungen können auf einen geringen direkten Wachstumseffekt im Zeitraum 2004-2008 zurückgeführt werden. Die Auswirkungen der Makrofinanzhilfe auf andere Aspekte der Zahlungsbilanzlage sind zu vernachlässigen.

3.2.2. Serbien und Montenegro

Die Evaluierung erstreckte sich auf die Makrofinanzhilfe, die Serbien und Montenegro im Zeitraum November 2002 bis Februar 2006 zur Verfügung gestellt wurde.

Die Makrofinanzhilfe ermöglichte eine etwas expansivere makroökonomische Politik, wodurch sich die Wachstumsentwicklung geringfügig verbesserte. Die direkten kurzfristigen Auswirkungen der Makrofinanzhilfe auf die Gesamtwirtschaft waren jedoch sehr gering, was vor allem auf ihren vergleichsweise geringen Umfang zurückzuführen war. Makrofinanzhilfen könnten potenziell erheblichere Auswirkungen auf die mittelfristigen makroökonomischen Aussichten haben, wenn sie zu einer Beschleunigung der Strukturreformen führen.

Die Evaluierung kam zu dem Schluss, dass die Makrofinanzhilfe einen positiven Beitrag zu den mittel- bis langfristigen Zahlungsbilanzaussichten geleistet hat, wenngleich der Nettoeffekt begrenzt und indirekt sein dürfte. Die Wirkung der Makrofinanzhilfe ergab sich dabei offenbar vor allem über die Umsetzung von Strukturreformen und eine insgesamt bessere Wirtschaftsführung.

Die Evaluierung der Makrofinanzhilfeprogramme für Georgien und die Republik Moldau sind noch nicht abgeschlossen; die Abschlussberichte dürften im dritten Quartal 2009 vorgelegt werden. Zusätzlich wurde beschlossen, eine Meta-Evaluierung der Gesamtwirkung der Makrofinanzhilfetätigkeit durchzuführen. Die ersten Ergebnisse dürften in der zweiten Jahreshälfte 2009 vorliegen.

4. Verbesserung der Haushaltsführung in den Empfängerländern: Operative Bewertungen

Im Jahr 2008 wurde eine operative Follow-up-Bewertung (im Kosovo) durchgeführt. Im Zeitraum 2004 bis 2007 wurden in Ländern, denen eine Makrofinanzhilfe gewährt wurde, insgesamt sieben operative Bewertungen vorgenommen (Albanien, Armenien, Serbien-Montenegro, Bosnien und Herzegowina, Georgien und Kosovo). Die Arbeitsprogramme der operativen Bewertungen werden jeweils in Zusammenarbeit mit einer Beraterfirma unter Berücksichtigung der Informationen aufgestellt, die in den Berichten anderer Geber, insbesondere den PEFA-Berichten, enthalten sind. In Follow-up-Missionen (Albanien, Armenien, Tadschikistan, Georgien und Kosovo) wurde untersucht, welche Verbesserungen im Anschluss an die ersten Missionen in den nationalen Verwaltungen erzielt wurden.

Der Schwerpunkt der Prüfungen liegt einerseits auf der Unabhängigkeit der Zentralbanken sowie der Funktionsweise ihrer Rechnungslegungsabteilungen und andererseits auf dem Haushaltsprozess, der Funktionsweise der öffentlichen Kassen sowie der Innenrevision, der Personal- und der IT-Abteilung des Finanzministeriums. Die Funktionsweise externer Prüfungsinstanzen wird ebenfalls beurteilt, um die Effizienz der Kontrollen bewerten zu können.

Die Schlussfolgerungen der operativen Bewertungen werden den nationalen Behörden übermittelt, die zu den in den Berichten enthaltenen Analysen Stellung nehmen können.

Die Bewertungen kamen bei allen Ländern zu dem Schluss, dass wirksame Rahmenbedingungen für eine solide Finanzverwaltung vorhanden sind. Grundlage waren die Analysen der Berater, die allerdings darauf hinwiesen, dass in verschiedenen Punkten noch Verbesserungsbedarf bestehe. Zu den größten Schwachstellen, die bei den Finanzministerien festgestellt wurden, gehören das Fehlen einer zentralisierten Kassenführung, geeigneter Rechnungslegungssysteme und schriftlich festgelegter Verfahren sowie die unzulänglichen Ausschreibungsverfahren. Alle Ministerien müssen ihre Kapazitäten für die interne Kontrolle ausbauen, indem sie ausgebildete Rechnungsprüfer einstellen und spezielle Fortbildungsmaßnahmen durchführen. In einigen Fällen waren die Abteilungen für gesamtwirtschaftliche Prognosen ihrer Aufgabe offenbar nicht gewachsen, und die Unabhängigkeit externer Rechnungsprüfer wurde als unzureichend angesehen.

Zur Verbesserung der öffentlichen Finanzverwaltung der Empfängerländer wurden den nationalen Behörden Empfehlungen zur Behebung von Schwachstellen übermittelt. Einige dieser Empfehlungen gelten als vorrangige Maßnahmen, die vor einer Auszahlung erfüllt sein müssen. Dies gilt etwa für die Stärkung der Abteilung für interne Kontrolle innerhalb der Finanzministerien oder die Übernahme von Mindestanforderungen für die Trennung von Aufgaben wie Rechnungslegung, Anweisungs- und Auszahlungsbefugnis.

Vier Jahre nach Anlauf dieser operativen Bewertungen konnte die Kommission trotz der Verzögerungen bei der Umsetzung einiger der geforderten Veränderungen in den Empfängerländern echte Verbesserungen auf allen Ebenen der öffentlichen Finanzverwaltung feststellen.

5. Anträge und künftige Vorschläge der Kommission

Aufgrund der weltweiten Wirtschafts- und Finanzkrise sind viele Heranführungs- und Nachbarschaftsländer mit einem Konjunkturrückgang und einer Verschlechterung ihrer Haushaltslage konfrontiert; in allen diesen Ländern ist eine erhebliche Finanzierungslücke entstanden. Der IWF ist die wichstigste Einrichtung, die diesen Ländern bei der Bewältigung der Folgen dieser Wirtschaftskrise hilft, zumal seine Mittel, unter anderem mit einem beachtlichen Beitrag der EU-Mitgliedstaaten, erheblich aufgestockt worden sind. Auch wenn der IWF bei der Krisenbewältigung in den Nachbarländern der Europäischen Union eine führende Rolle spielen wird, werden die Finanzmittel, die er bereitstellt, möglicherweise doch nicht ausreichen, um den gesamten Außenfinanzierungsbedarf dieser Länder zu decken. Vor diesem Hintergrund könnten Makrofinanzhilfen der EU wirtschaftliche Stabilität und Reformen in dieser eng mit der EU verbundenen Region unterstützen, indem sie dazu beitragen, die Außenfinanzierungslücke zu verringern und die Lage bei den Währungsreserven der Heranführungs- und Nachbarschaftsländer zu entschärfen.

Mehrere Heranführungs- und Nachbarschaftsländer haben eine Makrofinanzhilfe der EU beantragt. Von den Heranführungsländern haben Serbien, Bosnien und Herzegowina sowie Montenegro in den letzten Monaten formell oder informell um Makrofinanzhilfe ersucht. Weitere Anträge aus den Ländern des westlichen Balkans sind nicht auszuschließen. Von den Nachbarschaftsländern haben Georgien, die Ukraine, Armenien sowie zuletzt Belarus und die Republik Moldau um Makrofinanzhilfe ersucht. Schließlich sind auch Länder, die nicht zur unmittelbaren Nachbarschaft der EU zählen, wegen einer Makrofinanzhilfe an die Kommission herangetreten: Kirgisistan und Tadschikistan. Auch das von der weltweiten Finanzkrise besonders schwer betroffene Island (Zusammenbruch des Wechselkurses und des Bankensystem) hat um eine Makrofinanzhilfe der EU ersucht. Die Kommission prüft diese Anträge und dürfte - im Laufe von 2009 - förmliche Vorschläge für neue Makrofinanzhilfebeschlüsse zugunsten mehrerer der genannten Länder vorlegen.

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(a) Nettobetrag unter Berücksichtigung von (b) und bei der Ukraine eines neuen Darlehens von 110 Mio.EUR bei gleichzeitiger Annullierung von 92 Mio.EUR aus dem 1998 beschlossen Darlehen über 150 Mio. EUR |

(b) Zuschuss von 15 Mio. EUR und gleichzeitige Annulllierung des 2000 beschlossenen Darlehens über 15 Mio. EUR. |

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N.B.: Angaben für 2000 einschließlich Auszahlungen an Bosnien, ehem. jugoslawische Republik Mazedonien und Montenegro, die aus technischen Gründen Anfang Januar 2001 erfolgt sind. | | | | | | | | | | | | | | | | | |Angaben für 2001 einschließlich Auszahlungen an ehem. jugoslawische Republik Mazedonien und Tadschikistan, die aus technischen Gründen Anfang Januar 2002 erfolgt sind. | | | | | | | | | | | | | | | | | | |Angaben für 2002 einschließlich Auszahlungen für Bosnien und Tadschikistan, die aus technischen Gründen Anfang 2003 erfolgt sind. | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | [pic]

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[1] ABl. L 269 vom 10.10.2008, S. 8.