Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu der "Mitteilung der Kommission an den Rat, das Europäische Parlament, den Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen: Umweltvereinbarungen auf Gemeinschaftsebene im Rahmen des Aktionsplans 'Vereinfachung und Verbesserung des Regelungsumfelds'"

(KOM(2002) 412 endg.)

(2003/C 61/23)

Die Europäische Kommission beschloss am 18. Juli 2002, den Wirtschafts- und Sozialausschuss gemäß Artikel 262 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu der vorgenannten Mitteilung zu ersuchen.

Die mit den Vorarbeiten beauftragte Fachgruppe Landwirtschaft, ländliche Entwicklung, Umweltschutz nahm ihre Stellungnahme am 29. August 2002 an. Berichterstatter war Herr Gafo Fernández.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 393. Plenartagung am 18. und 19. September 2002 (Sitzung vom 18. September) mit 83 Stimmen bei 2 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Der Vorschlag der Kommission

1.1. In dieser Mitteilung werden die so genannten freiwilligen Umweltvereinbarungen auf Gemeinschaftsebene systematisiert, ihre Merkmale analysiert und die möglichen Formen der Anerkennung durch die EU-Institutionen als Ergänzung der konventionellen Rechtsetzung bewertet. Diese Mitteilung ist als Nachtrag zu einer einschlägigen Mitteilung aus dem Jahr 1996(1) aufzufassen, die sich auf freiwillige Umweltvereinbarungen auf nationaler Ebene bezieht und - vor allem in den Niederlanden und Deutschland - zu Hunderten einzelstaatlicher freiwilliger Umweltvereinbarungen geführt hat.

1.2. Die Mitteilung darf nicht gesondert, sondern muss zusammen mit den Mitteilungen vom 5. Juni 2002 zu den Themen "Vereinfachung und Verbesserung des Regelungsumfelds"(2) und "Folgenabschätzung"(3) untersucht werden. Sie steht auch im Zusammenhang mit den im Sechsten Umwelt-Aktionsprogramm der Europäischen Gemeinschaft vorgesehenen Maßnahmen.

In der Mitteilung sind die Mindestanforderungen festgelegt, die freiwillige Umweltvereinbarungen erfuellen müssen, damit von einem "Gemeinschaftsinteresse" (insbesondere von der Übereinstimmung mit den Maßnahmenschwerpunkten der Kommission) ausgegangen werden kann und eine bestimmte Form der Anerkennung durch die Gemeinschaft möglich ist. Es werden folgende Beurteilungskriterien genannt:

- kostengünstige Verwaltung

- Repräsentanz

- genau festgelegte, quantifizierte Ziele

- Einbeziehung der Zivilgesellschaft in ihre Erarbeitung

- Kontroll- und Informationssystem

- Umweltverträglichkeit

- Vereinbarkeit mit anderen Anreizen und Maßnahmen.

1.3. Für die Anerkennung durch die Gemeinschaftsinstitutionen werden zwei Verfahren vorgeschlagen:

1.3.1. Das so genannte "Instrument der Selbstregulierung" besteht darin, dass die Kommission durch eine förmliche Empfehlung oder einen bloßen Schriftwechsel die betreffende freiwillige Vereinbarung anerkennt. Durch diese Anerkennung ist aber keinesfalls ausgeschlossen, dass die Kommission zu einem späteren Zeitpunkt eine Rechtsvorschrift auf demselben Gebiet erarbeitet (insbesondere dann, wenn die freiwillige Vereinbarung die vorgesehenen Ziele nicht erreicht).

1.3.2. Das "Instrument der Koregulierung" beruht auf einer Richtlinie, die sich dadurch auszeichnet, dass sie auf die Festlegung von allgemeinen Zielen sowie eines Kontroll- und Informationssystems beschränkt ist und die Durchführungsbestimmungen auf der Basis einer vorherigen freiwilligen Vereinbarung ausklammert. Wie in der Mitteilung zum Thema "Vereinfachung und Verbesserung des Regelungsumfeldes" mit größerer Genauigkeit festgelegt wird, sollte das Instrument der Koregulierung dann eingesetzt werden, "(...) wenn flexible und/oder dringliche Maßnahmen erforderlich sind, soweit diese nicht einer einheitlichen Anwendung bedürfen und die Wettbewerbsbedingungen berühren".

Wie jedoch in der hier untersuchten Mitteilung betont wird, werden "Umweltvereinbarungen (...) nicht mit der Kommission ausgehandelt", was ihren Inhalt und ihren Geltungsbereich sowie die Verfahren zur Überwachung und Verbreitung ihrer Ergebnisse betrifft.

2. Bemerkungen und Vorschläge

2.1. Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss hat sich stets dafür ausgesprochen, die Rechtsetzungsverfahren zu verbessern, um sie weniger komplex, flexibler und für die Unionsbürger leichter verständlich zu gestalten. Deshalb begrüßt er diese Mitteilung, die auf die leichtere Annahme freiwilliger Umweltvereinbarungen auf Gemeinschaftsebene abzielt und hofft, dass das Verfahren nach einer kurzen Überprüfungsphase auf andere wirtschaftliche und soziale Bereiche übertragen werden kann, und zwar als eine in bestimmten Fällen schnellere und flexiblere Alternative zur konventionellen Rechtsetzung.

2.2. Diese freiwilligen Vereinbarungen müssen prinzipiell immer über die gesetzlich vorgesehenen Mindeststandards hinausgehen. Dabei dürfen sie keinesfalls im Widerspruch zu den auf nationaler oder gemeinschaftlicher Ebene geltenden Mindestvorschriften stehen.

2.3. Der Ausschuss ist gleichwohl der Auffassung, dass diese Initiative unter bestimmten Gesichtspunkten zu verbessern ist, um sie für die eigentlichen Initiatoren der betreffenden freiwilligen Vereinbarungen zugänglicher, durchsichtiger und vor allem planbarer zu machen. Vor diesem Hintergrund sind die folgenden Bemerkungen zu verstehen, die zu einer Änderung der Zielrichtung des Textes führen sollen.

2.4. Der Begriff "Interessenvertreter" (stakeholder) muss genauer definiert werden. Obgleich der Begriff nach Auffassung des Ausschusses nicht allein auf die Industrie angewandt werden sollte, ist es unstrittig, dass zahlreiche freiwillige Vereinbarungen ihren Ursprung in der Industrie haben. Die Vertreter der Industrie sind per se die Akteure, die über die meisten Möglichkeiten verfügen, kurzfristig Maßnahmen auf Gemeinschaftsebene zu verwirklichen, welche sowohl ein ausreichendes Maß an Flächendeckung und damit Repräsentativität als auch natürlich einen zusätzlichen Nutzen im Sinne der Prioritäten der Kommission gewährleisten.

2.5. 1. Vorschlag: Bei der Bestimmung des Begriffs "Interessenvertreter" sollte eindeutig zwischen den Initiatoren einer freiwilligen Vereinbarung unterschieden werden, z. B. der Industrie, und ggf. sonstigen Organisationen der Zivilgesellschaft, die nur eine Rolle bei der Information der Öffentlichkeit über die Vereinbarungen spielen.

2.6. In der Mitteilung wird als Vorteil der freiwilligen Vereinbarungen für die Interessenvertreter lediglich die Tatsache erwähnt, dass diese Vereinbarungen eine Alternative zur konventionellen Rechtsetzung darstellen. Es gibt jedoch noch andere offenkundige Vorteile, z. B. die Förderung der Aufgeschlossenheit und des Engagements beim Umweltschutz bei Nutzern und der breiten Öffentlichkeit. Dies kann die Teilnahme eines Unternehmens an freiwilligen Vereinbarungen zur Erlangung eines Umweltzeichens oder eines EMAS-Zertifikats oder die Einbeziehung der betreffenden Vereinbarungen in die Jahresabschlussberichte des teilnehmenden Unternehmens bedeuten. Darüber hinaus wäre es denkbar, dass die Teilnahme eines Unternehmens an einer Umweltvereinbarung positiv bei der Qualifizierung in Ausschreibungen öffentlicher Bau- und Lieferaufträge berücksichtigt wird (vorausgesetzt, dass die von der betreffenden Vereinbarung berührten Umweltaspekte für die Auftragsvergabe von Bedeutung sind und dass die einschlägigen Richtlinien, die sich gegenwärtig in der Phase der endgültigen Genehmigung durch den Rat und das Europäische Parlament befinden, zur Anwendung gelangen).

2.7. 2. Vorschlag - Umweltzeichen: Zu den Kriterien, die es bei der Gewährung eines Umweltzeichens oder eines EMAS-Zertifikats zu berücksichtigen gilt, sollte die Teilnahme des betreffenden Unternehmens an einer freiwilligen Vereinbarung auf Gemeinschaftsebene zählen.

2.8. 3. Vorschlag - Berücksichtigung bei der öffentlichen Auftragsvergabe: In den Richtlinien über öffentliche Bau- und Dienstleistungsaufträge, die sich derzeit in der Phase der endgültigen Genehmigung durch den Rat und das Europäische Parlament befinden, sollten Kriterien für die positive Berücksichtigung von Umweltvereinbarungen im Rahmen der öffentlichen Auftragsvergabe festgelegt werden.

2.9. Es ist erforderlich, eine bessere Unterscheidung der verschiedenen freiwilligen Vereinbarungen auf geltende Rechtsvorschriften zum selben Thema zu treffen. Einige freiwillige Vereinbarungen zielen auf Fortschritte von allgemeinem Charakter ab, während andere auf Probleme in bestimmten Wirtschaftszweigen ausgerichtet sind, für die noch keine Rechtsvorschriften existieren und die Kommission in unmittelbarer Zukunft auch keine Rechtsvorschriften zu erarbeiten beabsichtigt (wie die Kommission in ihrer Mitteilung festlegt, reicht eine solche Absicht aus, um die Vereinbarung a priori für ungültig zu erklären). Schließlich gibt es noch Vereinbarungen, die sich zwar auf Aspekte beziehen, die bereits Gegenstand von Rechtsvorschriften sind, die aber die praktische Anwendbarkeit dieser Vorschriften verbessern.

2.10. 4. Vorschlag - Modalitäten der Anerkennung: Die Kriterien für die Anerkennung der Umweltvereinbarung sollten wie folgt miteinander verknüpft werden:

- Schriftwechsel zwischen der Europäischen Kommission und den Initiatoren der freiwilligen Vereinbarung. Ein solcher Schriftwechsel sollte in den Fällen stattfinden, in denen es keine geltende Rechtsvorschriften gibt und die Kommission nicht die Absicht hat, in nächster Zukunft einen einschlägigen Rechtsakt zu erarbeiten. Diese Form der Anerkennung wirkt sich weder auf die Gewährung eines Umweltzeichens bzw. eines EMAS-Zertifikats noch auf die Bevorzugung bei der Vergabe öffentlicher Aufträge aus.

- Förmliche Anerkennung einer freiwilligen Vereinbarung durch die Kommission. Die förmliche Anerkennung sollte in den Fällen erfolgen, in denen die Kommission sämtliche Anforderungen für erfuellt hält (dies schließt die Möglichkeit des - zumindest befristeten - Ersatzes einer geltenden Rechtsvorschrift ein). Diese Form der Anerkennung könnte sich - entsprechend den festgelegten Modalitäten - auf die Gewährung des Umweltzeichens bzw. des EMAS-Zertifikats oder auf die Bevorzugung bei der Vergabe öffentlicher Aufträge auswirken.

- Koregulierung: Das Instrument der Koregulierung sollte in den Fällen angewandt werden, in denen es bereits geltende Rechtsvorschriften gibt. Es sollte zur Flexibilisierung und Verbesserung der Anwendung dieser Rechtvorschriften auf nationaler Ebene dienen. Es sollte für freiwillige Vereinbarungen eingesetzt werden, die bereits Gegenstand einer förmlichen Empfehlung der Kommission waren und in der festgestellt wurde, dass diese Vereinbarungen die vorgeschlagenen Ziele nicht hinreichend erreicht haben.

2.11. Nach Auffassung des Ausschusses ist der zusätzliche Nutzen einer potenziellen freiwilligen Vereinbarung für die Umwelt - die die Kriterien der Repräsentanz und der Effizienz des Kontroll- und Informationssystems erfuellt - in Rechnung zu stellen. Außerdem sollten die drei verfügbaren Instrumente angepasst werden, um zu ermöglichen, dass die Entwicklung von freiwilligen Vereinbarungen auf Gemeinschaftsebene sowohl für die Interessenvertreter als auch für die Bürger von Vorteil ist.

2.12. 5. Vorschlag - Kriterien der internen Funktionsweise freiwilliger Vereinbarungen: Als notwendige Kriterien für die Anerkennung freiwilliger Vereinbarungen sollten eine gerechte Arbeitsverteilung und ein internes System zur Disziplinierung der Teilnehmer, die in schwerwiegender und wiederholter Weise dagegen verstoßen haben, festgeschrieben werden.

2.13. In Bezug auf Vorschläge für freiwillige Vereinbarungen ist das Kriterium der kostengünstigen Verwaltung als restriktiv zu streichen, während die Kriterien Kontrolle und Öffentlichmachung der Ergebnisse forciert werden sollten. Auf diese Weise würde die interne Verwaltung freiwilliger Vereinbarungen automatisiert. Dadurch wäre auch die externe Bewertung ihrer Einhaltung am besten gewährleistet (gleichzeitig würde die Arbeit der Gemeinschaftsinstitutionen, der Kommission und möglicherweise der Europäischen Umweltagentur, auf ein Mindestmaß reduziert).

2.14. 6. Vorschlag - Genehmigungskriterien: Es sollte dringend eine Empfehlung des Europäischen Parlaments und des Rates erarbeitet werden, die genau und ausführlich die Kriterien definiert, die freiwillige Vereinbarungen für ihre Genehmigung erfuellen müssen, z. B. hinsichtlich der Überwachung der Ziele, ihrer Überprüfung durch eine anerkannte unabhängige Einrichtung, der Information über ihre Ergebnisse (dies gilt insbesondere für freiwillige Vereinbarungen, die Gegenstand einer förmlichen Empfehlung oder der Koregulierung sind). Ferner sollte nachdrücklich gefordert werden, dass die Vereinbarungen ohne Unterstützung von außen verwaltet werden, so dass ihre Überprüfung durch die Gemeinschaftsinstitutionen entfallen kann.

2.15. Es ist notwendig, offen zu legen, inwieweit freiwillige Vereinbarungen mit den Wettbewerbsvorschriften der Gemeinschaft vereinbar sind, da mit bestimmten freiwilligen Vereinbarungen gemeinsame Maßnahmen einhergehen können, z. B. was technologische Themen oder den Austausch von vertraulichen oder für die Allgemeinheit bestimmten Informationen angeht. Damit dürften, wie in der Mitteilung festgestellt wird, letztlich auch steuerliche Vorteile verbunden sein. Deshalb ist es wichtig, dass in diesen Vereinbarungen die "Leitlinien zur Anwendung von Artikel 81 EG-Vertrag auf Vereinbarungen über horizontale Zusammenarbeit(4)" beachtet werden.

2.16. 7. Vorschlag - Verhältnis zum Wettbewerbsrecht der Gemeinschaft: Die Kommission sollte darauf drängen, dass diese Vereinbarungen den vorgenannten Leitlinien entsprechen, damit sie (im Rahmen der sektoriellen oder internen Verhandlungen) in Einklang mit dem Wettbewerbsrecht der Gemeinschaft stehen. Dadurch sollte jedoch nicht ausgeschlossen werden, dass die Kommission im Falle eines offenkundigen Verstoßes gegen die Wettbewerbsbestimmungen entsprechende Maßnahmen ergreifen kann.

2.17. So wie sie in der Mitteilung festgelegt sind, führen die künftigen Verfahren, die die Beteiligung des Europäischen Parlaments und des Rates an der nichtlegislativen Phase einer förmlichen Empfehlung vorsehen, zu großen Schwierigkeiten und hohen Kosten, so dass sich das Kosten-Nutzen-Verhältnis für die Initiatoren einer freiwilligen Vereinbarung als ungünstig erweisen kann. Diese Tatsache mag den positiven Absichten, die die Kommission in ihrer Mitteilung zum Ausdruck bringt, abträglich sein.

2.18. 8. Vorschlag - Methode der schriftlichen Anerkennung: Im Falle freiwilliger Vereinbarungen, die letztlich nur auf die schriftliche Bestätigung ihrer Existenz durch die Kommission (d. h. durch einen entsprechenden Schriftwechsel) abzielen, kann das Informationskriterium bereits durch die Veröffentlichung des Entwurfs im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften oder im Internet als erfuellt gelten. Dadurch wird die Möglichkeit geboten, Anregungen zu dem betreffenden Entwurf zu geben. Diese Anregungen können dann auf freiwilliger Basis von den Initiatoren der Vereinbarungen umgesetzt werden. Die übrigen Anforderungen sollten jedoch genauso erfuellt werden wie bei den freiwilligen Vereinbarungen, die Gegenstand einer förmlichen Empfehlung sind.

2.19. 9. Vorschlag - Methode der förmlichen Empfehlung: Bei freiwilligen Vereinbarungen, die Gegenstand einer Empfehlung der Kommission sind, sollte das Informationskriterium wie im zuvor beschriebenen Fall erfuellt werden. Die Kommission muss jedoch darüber unterrichtet werden, welche Anregungen eingegangen sind und warum diese in der letzten Fassung der freiwilligen Vereinbarung berücksichtigt bzw. nicht berücksichtigt wurden. Die Kommission sollte die eingegangenen Bemerkungen und ihre Berücksichtigung bzw. Nichtberücksichtigung im endgültigen Vorschlag beurteilen, bevor sie sich für eine förmliche Empfehlung entscheidet. Hierdurch würde - zumindest teilweise - wettgemacht, dass freiwillige Vereinbarungen nicht mit der Kommission ausgehandelt werden, bevor sie genehmigt werden. Der Ausschuss hält es nicht für notwendig, dass das Europäische Parlament und der Rat an der Genehmigung der Vereinbarungen beteiligt werden, da deren Anerkennung keine unmittelbaren rechtlichen Folgen hat. Vielmehr sollte die Genehmigung ausschließlich der Kommission obliegen.

2.20. 10. Vorschlag - Methode der Koregulierung: Bei freiwilligen Vereinbarungen, die im Rahmen der Koregulierung (unter Beteiligung des Europäischen Parlaments und des Rates) erarbeitet werden, müssen, sobald der Vorschlag für eine Rechtsvorschrift (naturgemäß eine Richtlinie) vorgelegt wird, die Aspekte festgelegt sein, die durch diese Rechtsvorschrift unmittelbar geregelt werden, sowie die Aspekte, in denen eine freiwillige Vereinbarung der Interessenvertreter erforderlich ist, um bestimmte Maßnahmen zur Erreichung der in der Richtlinie vorgesehenen Ziele durchzuführen. Da die Vereinbarungen auf Freiwilligkeit beruhen, wäre es angezeigt, ergänzende Maßnahmen für solche Fälle vorzusehen, in denen die direkten Adressaten der Richtlinie nicht bereit sind, an der freiwilligen Vereinbarung auf Gemeinschaftsebene teilzunehmen.

Brüssel, den 18. September 2002.

Der Präsident

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Göke Frerichs

(1) KOM(96) 561 endg.

(2) KOM(2002) 278 endg.

(3) KOM(2002) 276 endg.

(4) ABl. C 3 vom 6.1.2001, S. 2.