Sonderbericht Fehler bei den Ausgaben 
für die Entwicklung des 
ländlichen Raums: Worin 
liegen die Ursachen und 
was wird zu ihrer 
Beseitigung 
unternommen?DE 2014  Nr. 23
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Fehler bei den Ausgaben 
für die Entwicklung 
des ländlichen Raums: 
Worin liegen die 
Ursachen und was wird 
zu ihrer Beseitigung 
unternommen?
(gemäß Artikel 287 Absatz 4 Unterabsatz 2 AEUV)SonderberichtDE 2014  Nr. 23
02
 Inhalt
Ziffer
 Glossar
I–XI Zusammenfassung
1–5 Einleitung
6–11 Prüfungsumfang und Prüfungsansatz
12–21 Arten und Häufigkeit der festgestellten Fehler
12–14 Gesamtüberblick
15–16 Investitionsmaßnahmen
17 Flächenbezogene Beihilfen
18–21 Unterschiede bei der finanziellen Durchführungsrate und der Fehlerquote zwischen Gruppen von 
Mitgliedstaaten
22–92 Bemerkungen
22–54 TEIL I – Worin liegen die Hauptursachen für die Fehlerquote bei Investitionsmaßnahmen?
23–29 Staatliche Stellen sind aufgrund der Nichteinhaltung von Vorschriften für die öffentliche Auftragsvergabe 
eine signifikante Fehlerquelle
30–38 Die Nichteinhaltung der Förderfähigkeitskriterien durch die Begünstigten hatte erhebliche Auswirkungen 
auf die Fehlerquote
39–45 Anzeichen dafür, dass private Begünstigte vorsätzlich Unregelmäßigkeiten verursacht haben könnten
46 – 54 Die Behörden der Mitgliedstaaten hätten Fehler bei Investitionsmaßnahmen aufdecken und korrigieren 
können
55– 69 TEIL II – Worin liegen die Hauptursachen für die Fehlerquote bei flächenbezogenen Beihilfen?
56– 65 Agrarumweltbeihilfe ist die fehlerträchtigste flächenbezogene Maßnahme
66–69 Zahlungen für benachteiligte Gebiete sind weniger stark mit Fehlern behaftet
03 Inhalt
70–92 TEIL III – Können diese Ursachen mit den Aktionsplänen der Mitgliedstaaten und dem neuen 
Rechtsrahmen der EU wirksam beseitigt werden?
71–81 Die von der Kommission initiierten Aktionspläne sind bei der Beseitigung der Fehlerursachen ein Schritt in 
die richtige Richtung
82–92 Der neue Rechtsrahmen der EU kann sich positiv auf die Beseitigung der Fehlerursachen auswirken
93–100 Schlussfolgerungen und Empfehlungen
 Anhang – Liste der Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums
 Antworten der Kommission
04
 Glossar
Agrarverpflichtung : Landwirtschaftliche Verfahren, zu deren Einhaltung sich der 
Antragsteller verpflichtet.
Entwicklungsprogramm für den ländlichen Raum : Das von einem Mitgliedstaat 
oder einer Region ausgearbeitete und von der Kommission genehmigte Dokument 
zur Planung und Überwachung der Umsetzung der Politik zur Entwicklung des 
ländlichen Raums. Es kann bis zu 46 verschiedene Maßnahmen und zusätzliche 
Teilmaßnahmen umfassen.
Fehlerquote : Die Fehlerquote eines jeden vorschriftswidrigen Vorgangs ist das 
Verhältnis zwischen Fehlerbetrag und gezahltem Gesamtbetrag. Die Berechnung der 
Gesamtfehlerquote ist in Kasten 1  erläutert.
Flächenbezogene Beihilfen : Beihilfen, die zur Förderung der nachhaltigen 
Bewirtschaftung landwirtschaftlicher Flächen gewährt werden. Die Beihilfen werden 
für jeden gemeldeten Hektar beihilfefähiger Fläche gezahlt.
Förderfähigkeitskriterien : Vorschriften, die eingehalten werden müssen, da 
andernfalls die beantragte Beihilfe nicht gezahlt oder gestrichen wird. Diese 
Vorschriften sollten dem gezielten Einsatz der begrenzten finanziellen Mittel dienen, 
damit die Ziele des Programms erreicht werden.
Geteilte Mittelverwaltung : Methode zur Ausführung des Haushaltsplans der EU, bei 
der den Mitgliedstaaten Haushaltsvollzugsaufgaben übertragen werden1. Zu diesem 
Zweck benennen die Behörden der Mitgliedstaaten die für die Verwaltung und 
Kontrolle der EU‑Mittel zuständigen Stellen, die der Kommission Bericht erstatten. Im 
vorliegenden Bericht handelt es sich bei diesen Stellen um die  „Zahlstellen“.
Investitionsmaßnahme : Unterstützung für materielle oder immaterielle 
Investitionen.
Kleine und mittlere Unternehmen (KMU) : Unternehmen mit weniger als 
250 Beschäftigten und einem Jahresumsatz von höchstens 50 Millionen Euro bzw. 
einer Jahresbilanzsumme von höchstens 43 Millionen Euro2.
Landwirtschaftliche Tätigkeit : Die Erzeugung, die Zucht oder der Anbau 
landwirtschaftlicher Erzeugnisse, einschließlich Ernten, Melken, Zucht von Tieren und 
Haltung von Tieren für landwirtschaftliche Zwecke, oder die Erhaltung von Flächen in 
gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand.
Maßnahme : Eine Beihilferegelung zur Umsetzung einer Politik. Für jede Maßnahme 
sind spezielle Vorschriften vorgesehen, die bei den förderfähigen Projekten oder 
Aktionen eingehalten werden müssen. Es gibt zwei Hauptarten von Maßnahmen: 
Investitionsmaßnahmen und flächenbezogene Beihilfen.
Mitnahmeeffekt : Die Tatsache, dass ein gefördertes Vorhaben ganz oder teilweise 
auch ohne eine Förderung aus öffentlichen Mitteln durchgeführt worden wäre.1 Artikel 59 der Verordnung (EU, 
Euratom) Nr. 966/2012 des 
Europäischen Parlaments und 
des Rates vom 25. Okto ‑
ber 2012 über die Haushalts ‑
ordnung für den Gesamthaus ‑
haltsplan der Union und zur 
Aufhebung der Verordnung 
(EG, Euratom) Nr. 1605/2002 
des Rates (ABl. L 298 vom 
26.10.2012, S. 1).
2 Empfehlung 2003/361/EG der 
Kommission vom 6. Mai 2003 
betreffend die Definition der 
Kleinstunternehmen sowie 
der kleinen und mittleren 
Unternehmen (ABl. L 124 vom 
20.5.2003, S. 36).
05 Glossar
Überregulierung : Unnötige und/oder unverhältnismäßige Vorschriften wie 
überzogene Beihilfevoraussetzungen.
Unregelmäßigkeit : Der Tatbestand der Unregelmäßigkeit ist bei jedem 
Verstoß gegen eine Gemeinschaftsbestimmung als Folge einer Handlung oder 
Unterlassung eines Wirtschaftsteilnehmers gegeben, die einen Schaden für 
den Gesamthaushaltsplan der Gemeinschaften oder die Haushalte, die von den 
Gemeinschaften verwaltet werden, bewirkt hat bzw. haben würde, sei es durch die 
Verminderung oder den Ausfall von Eigenmitteleinnahmen, die direkt für Rechnung 
der Gemeinschaften erhoben werden, sei es durch eine ungerechtfertigte Ausgabe3.
Vergabe öffentlicher Aufträge : Ausschreibungsverfahren, das öffentliche Stellen 
bei der Beschaffung von Waren, Bauleistungen und Dienstleistungen über einem 
gewissen Schwellenwert befolgen müssen. Ziel ist es, das wirtschaftlich günstigste 
Angebot zu ermitteln, indem ein ausreichender Wettbewerb zwischen den 
Lieferanten geschaffen wird, und sicherzustellen, dass die Aufträge fair, transparent 
und ohne Diskriminierung vergeben werden. Durch die Richtlinien 2004/18/EG 
und 2004/17/EG wird der Rechtsrahmen für die Vergabe öffentlicher Aufträge 
vorgegeben, der von den einzelstaatlichen Behörden umgesetzt werden muss.
Verwaltungsbehörde : Eine nationale oder regionale Stelle, die vom jeweiligen 
Mitgliedstaat mit der Verwaltung eines Entwicklungsprogramms für den ländlichen 
Raum (EPLR) beauftragt wird.
Verwaltungskontrollen : Von den Zahlstellen durchgeführte formalisierte und 
automatisierte Kontrollen aller Anträge, um zu überprüfen, ob die Bedingungen für 
die Gewährung der Beihilfe erfüllt sind. Es sollten alle Elemente kontrolliert werden, 
deren Überprüfung mit verwaltungstechnischen Mitteln möglich und angemessen ist.
Vor‑Ort‑Kontrollen : Von den Kontrolleuren der Zahlstelle durchgeführte 
Überprüfungen, mit denen die Einhaltung der geltenden Vorschriften 
kontrolliert wird und die einen Besuch im Betrieb des Antragstellers umfassen 
(z. B. Vor‑Ort‑Kontrollen des landwirtschaftlichen Betriebs, um die angemeldeten 
Parzellen zu vermessen und ihre Beihilfefähigkeit zu beurteilen). Bestimmte Aspekte, 
wie das Vorhandensein von Tieren, können nur vor Ort überprüft werden.
Zahlstelle : Die Stelle, die innerhalb eines Mitgliedstaats für die ordnungsgemäße 
Bemessung, Berechnung, Kontrolle und Auszahlung von Agrarbeihilfen zuständig ist. 
Ein Teil der Arbeit der Zahlstelle kann an andere Stellen delegiert werden.3 Artikel 1 Absatz 2 der 
Verordnung (EG, 
Euratom) Nr. 2988/95 des 
Rates vom 18. Dezember 1995 
über den Schutz der 
finanziellen Interessen der 
Gemeinschaften (ABl. L 312 
vom 23.12.1995, S. 1).
06
I
Die Europäische Union (EU) und die Mitgliedstaaten 
stellten im Programmplanungszeitraum 2007 ‑2013 über 
150 Milliarden Euro für die Politik zur Entwicklung des 
ländlichen Raums bereit. Der im Rahmen der geteilten 
Mittelverwaltung ausgeführte Gesamthaushalt entfiel 
zu nahezu gleichen Teilen auf Investitionsmaßnahmen 
(im Wesentlichen zur Unterstützung von Investitionen 
in materielle und immaterielle Vermögenswerte) und 
flächenbezogene Beihilfen (Ausgleichszahlungen, die 
Landwirten für ihre Anstrengungen im Zusammenhang 
mit der Ausübung bestimmter landwirtschaftlicher Tätig ‑
keiten gewährt werden).
II
Der Hof schätzt, dass die durchschnittliche Fehlerquote 
bei den in den vergangenen drei Jahren getätigten 
Ausgaben für die Entwicklung des ländlichen Raums 
bei 8,2  % lag4. Fehler im Rahmen von Investitionsmaß ‑
nahmen hatten einen Anteil von zwei Dritteln an dieser 
Fehlerquote, flächenbezogene Beihilfen einen Anteil 
von einem Drittel. Vor diesem Hintergrund geht es in 
diesem Sonderbericht darum, die Hauptursachen für 
die hohe Fehlerquote zu beschreiben und zu beurteilen, 
ob die ermittelten Ursachen mit den Vorkehrungen der 
Mitgliedstaaten und der Kommission künftig wirksam 
beseitigt werden können.
III
Der Hof gelangt zu dem Schluss, dass die Maßnahmen, 
die Kommission und Mitgliedstaaten zur Beseitigung 
der Hauptursachen der hohen Fehlerquote im Bereich 
der Entwicklung des ländlichen Raums getroffen haben, 
bedingt wirksam sind. Diese allgemeine Schlussfolge ‑
rung stützt sich im Wesentlichen auf die Einschätzung, 
dass mit den Aktionsplänen der Mitgliedstaaten trotz der 
Initiativen der Kommission die aufgedeckten Schwach ‑
stellen nicht systematisch angegangen wurden.
4 Die wahrscheinlichste Fehlerquote, die für den gesamten 
Politikbereich (Entwicklung des ländlichen Raums, Umwelt, Fischerei 
und Gesundheit) festgestellt wurde, lag bei 7,7  % für das 
Haushaltsjahr 2011, 7,9  % für das Haushaltsjahr 2012 und 6,7  % für das 
Haushaltsjahr 2013. Die Fehlerquote für die Entwicklung des 
ländlichen Raums ist für sich genommen höher als für die anderen 
Komponenten des Bereichs (siehe auch Fußnote 5 zu Ziffer 4, in der 
die entsprechenden Zahlen für die Entwicklung des ländlichen 
Raums angeführt sind).IV
Die Ursachen der Fehler wurden durch die Untersu ‑
chung der Stichprobe von 461 Zahlungen ermittelt, die 
während der Prüfungen der Rechtmäßigkeit und der 
Ordnungsmäßigkeit für die Jahre 2011, 2012 und 2013 
nach dem Zufallsprinzip ausgewählt wurden. Dieser erste 
Arbeitsschritt wurde durch Erkenntnisse ergänzt, die 
der Hof bei der Bewertung der in den Mitgliedstaaten 
bestehenden Kontrollsysteme gewonnen hat. In einem 
zweiten Schritt untersuchte der Hof die Aktionspläne 
von 10 der 27 Mitgliedstaaten und prüfte, ob mit ihnen 
die Ursachen der Fehler wirksam ermittelt wurden und 
Abhilfemaßnahmen vorgesehen waren. Abschließend 
wurde bewertet, wie sich der Rechtsrahmen der EU für 
den Programmplanungszeitraum 2014 ‑2020 auf die Feh ‑
lerursachen auswirken könnte.
V
Ein Achtel der Fehlerquote ist auf die Nichteinhaltung 
der für die Vergabe öffentlicher Aufträge geltenden 
Vorschriften zurückzuführen. Bei den Verstößen handelte 
es sich in erster Linie um die ungerechtfertigte direkte 
Vergabe von Aufträgen ohne Ausschreibungsverfahren, 
die fehlerhafte Anwendung der Auswahl ‑ und Vergabe ‑
kriterien oder die Ungleichbehandlung von Bietern. Feh ‑
lende Kenntnisse bei der Anwendung der für Vergabe ‑
verfahren geltenden Vorschriften und die Präferenz einer 
Zusammenarbeit mit bestimmten Lieferanten waren die 
Haupterklärungen für solche Fälle.
VI
Unbeabsichtigte Verstöße öffentlicher und privater 
Begünstigter gegen die Förderfähigkeitskriterien mach ‑
ten ein Viertel der Fehlerquote aus. Mutmaßlich vorsätz ‑
liche Verstöße privater Begünstigter trugen zu einem 
weiteren Achtel der Fehlerquote bei. Der Hof stellte fest, 
dass die Maßnahme zur Unterstützung der Verarbeitung 
von Agrarerzeugnissen am fehlerträchtigsten war, wohin ‑
gegen die Maßnahme zur Unterstützung der Erstnieder ‑
lassung von Junglandwirten nicht mit Förderfähigkeits ‑
fehlern behaftet war.Zusammenfassung
07
 Zusammenfassung
VII
Die meisten Fehler bei den Investitionsmaßnahmen 
(privater und öffentlicher Begünstigter) hätten von den 
Kontrollbehörden der Mitgliedstaaten aufgedeckt und 
korrigiert werden können und sollen. Die Kontrollsys ‑
teme sind mangelhaft, da die Kontrollen nicht umfassend 
sind und auf unzureichenden Informationen basieren.
VIII
Nahezu ein Drittel der Fehlerquote ist auf Fehler bei 
flächenbezogenen Beihilfen zurückzuführen, wobei die 
Nichteinhaltung der Agrarverpflichtungen die Haupt ‑ 
ursache war. Dafür gibt es drei Erklärungen: geringe 
Anreize für die Betriebsinhaber, die Vorschriften einzu ‑
halten, ein niedriger Kontrollsatz bei den Verpflichtungen 
und eine niedrige Sanktionsrate bei Nichteinhaltung. 
Die Ausgleichszahlungen für benachteiligte Gebiete, die 
ähnliche Merkmale wie die Maßnahme zur Unterstützung 
der Niederlassung von Junglandwirten aufweisen, sind 
dagegen weniger mit Fehlern behaftet.
IX
Die von der Kommission initiierten Aktionspläne sind 
bei der Beseitigung der Fehlerursachen ein Schritt in 
die richtige Richtung. Die von den Mitgliedstaaten 
umgesetzten Aktionspläne haben jedoch hauptsächlich 
reaktiven Charakter und sind nicht systematisch darauf 
ausgerichtet, die Probleme zu lösen, die für die Fehler 
in allen Mitgliedstaaten verantwortlich sind. Überdies 
fehlt es an vorbeugenden Maßnahmen, um weitverbrei ‑
teten Mängeln auf EU‑Ebene entgegenzuwirken. Der 
Rechtsrahmen der EU für den Programmplanungszeit ‑
raum 2014 ‑2020 ist ein potenzielles Mittel, um die Feh ‑
lerursachen zu beseitigen. Zwei derzeit laufende Phasen 
innerhalb des verordnungsrechtlichen Rahmens bieten 
jedoch das größte Potenzial, Fehler zu verringern: die 
Überprüfung und Genehmigung der Entwicklungspro ‑
gramme für den ländlichen Raum durch die Kommission 
und die Ausarbeitung der nationalen Rechtsvorschriften 
durch die Mitgliedstaaten.X
In diesem Bericht wird im Zusammenhang mit der 
Beseitigung der Fehlerursachen wiederholt festgestellt, 
dass ein angemessenes Verhältnis zwischen der Anzahl 
und Komplexität der Vorschriften – mit denen der Not ‑
wendigkeit, im Voraus festgelegte Ziele zu erreichen, 
Rechnung getragen wird – und der Notwendigkeit, die 
Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben 
sicherzustellen, gewahrt werden muss. Nach Ansicht des 
Hofes ist ein ausgewogenes Verhältnis zwischen die ‑
sen beiden Faktoren der Schlüssel für eine erfolgreiche 
Umsetzung der Politik zur Entwicklung des ländlichen 
Raums.
XI
Der Hof spricht folgende Empfehlungen aus:
a) Die Kommission sollte ihre bisherigen Korrektur ‑ 
maßnahmen vervollständigen, indem sie fortfährt, 
sich auf die grundlegenden Ursachen für Fehler bei 
den Ausgaben für die Entwicklung des ländlichen 
Raums zu konzentrieren. Diesbezüglich sollten die 
Mitgliedstaaten – sofern dies relevant ist – zu folgen ‑
den Aspekten präventive und korrektive Maßnahmen 
ergreifen: Verfahren zur Vergabe öffentlicher Auf ‑
träge, vorsätzliche Umgehung von Vorschriften und 
Agrarumweltzahlungen.
b) Die Kommission sollte die Durchführung der EPLR 
genau überwachen und bei ihren Konformitätsprü ‑
fungen die geltenden Regeln – einschließlich der 
auf nationaler Ebene verabschiedeten relevanten 
Vorschriften – berücksichtigen, um das Risiko zu 
verringern, dass sich die im Programmplanungszeit ‑
raum 2007 ‑2013 aufgetretenen Mängel und Fehler 
wiederholen.
c) Die Kommission und die Mitgliedstaaten sollten 
Folgendes analysieren:
i) inwieweit die Merkmale  „genauer abgegrenzter 
Geltungsbereich“,  „geringe Anzahl an Förder ‑
fähigkeitskriterien“ und  „Verwendung verein ‑
fachter Kostenoptionen“ bei der Gestaltung und 
Durchführung einer größeren Zahl von Förder ‑
maßnahmen übernommen werden können, 
ohne die Gesamtziele dieser Maßnahmen zu 
gefährden;
Zusammenfassung 08
ii) wie die Regelung für die Unterstützung von In ‑
vestitionen in die Verarbeitung von Agrarerzeug ‑
nissen unter Berücksichtigung der folgenden 
Aspekte verbessert werden kann:
 — tatsächlicher Bedarf dieses Sektors an 
öffentlichen Fördermitteln und Risiko von 
Mitnahmeeffekten;
 — Kategorien der begünstigten Zielgruppen: 
Landwirte, die eine vertikale Integration 
ihrer Betriebe erreichen wollen, oder Unter ‑
nehmen, in denen keine landwirtschaftliche 
Tätigkeit ausgeübt wird;
 — hohe Obergrenze für öffentliche Beihilfen, 
die einen Anreiz für Großunternehmen 
darstellt, da nur sie über die erforderlichen 
Kofinanzierungsmittel verfügen;
 — sämtliche Beihilfevoraussetzungen und 
Potenzial für ihre Umgehung;
 — größere Anstrengungen zur Verbesserung 
der Gestaltung und Durchführung von Ver ‑
waltungs ‑ und Vor‑Ort‑Kontrollen;
iii) die Maßnahme der Agrarumweltzahlungen, 
damit Verpflichtungen so weit wie möglich im 
Wege von Verwaltungskontrollen der Mitglied ‑
staaten überprüft werden können.
09
 Einleitung
01 
Die Europäische Union (EU) stellte im 
Programmplanungszeitraum 2007 ‑2013 
knapp 100 Milliarden Euro bereit, um 
die Ziele der Entwicklung des ländlichen 
Raums zu erreichen. Zusätzlich stellten 
die Mitgliedstaaten eigene Mittel in 
Höhe von 55 Milliarden Euro zur Kofinan ‑
zierung der EU‑Politik zur Entwicklung 
des ländlichen Raums bereit. Diese öf ‑
fentlichen Beihilfen werden im Rahmen 
der „geteilten Mittelverwaltung“ einge ‑
setzt (siehe Abbildung 1 ).
02 
Die Mitgliedstaaten stellten etwa die 
Hälfte der Haushaltsmittel zur Entwick ‑
lung des ländlichen Raums für die Un ‑
terstützung von Investitionsmaßnahmen  
bereit. Beispiele für solche Maßnahmen 
sind die Modernisierung landwirtschaft ‑
licher Betriebe, die Niederlassung von 
Junglandwirten oder die Verbesserung 
von Dienstleistungseinrichtungen zur 
Grundversorgung für die ländliche Be ‑
völkerung. Die andere Hälfte der Mittel 
wurde flächenbezogenen Beihilfen  zuge ‑
wiesen. Die umfangreichsten Maßnah ‑
men im Rahmen dieser Art von Beihilfen 
sind Zahlungen für Agrarumweltmaß ‑
nahmen und Ausgleichszahlungen für 
Landwirte in Gebieten mit naturbeding ‑
ten Nachteilen, z. B. in Berggebieten. Im 
Anhang  dieses Berichts sind alle Maß ‑
nahmen und ihre finanzielle Durchfüh ‑
rung aufgeführt.
03 
Die Jahresberichte des Hofes ab 2011 
enthalten spezifische Beurteilungen 
des Politikbereichs  „Entwicklung des 
ländlichen Raums, Umwelt, Fischerei und 
Gesundheit“, in dem die Ausgaben für 
die Entwicklung des ländlichen Raums 
etwa 90  % ausmachen. Diese Bewertun ‑
gen basieren auf den Ergebnissen der 
vom Hof durchgeführten Prüfungen 
hinsichtlich der Rechtmäßigkeit und Ord ‑
nungsmäßigkeit von Vorgängen sowie 
der Wirksamkeit von Kontrollsystemen.04 
Der Hof schätzt anhand einer repräsen ‑
tativen Stichprobe von Vorgängen, dass 
die durchschnittliche Fehlerquote bei 
den Ausgaben der vergangenen drei 
Jahre für die Entwicklung des ländlichen 
Raums für sich genommen bei 8,2  % lag 
(siehe auch Ziffer 8)5. Kasten 1  zeigt, wie 
die für die einzelnen Vorgänge aufge ‑
deckten Fälle von Nichteinhaltung der 
Vorschriften zum Zwecke der Berech ‑
nung der Fehlerquote quantifiziert 
werden.
05 
Die beträchtliche Anzahl der Fälle von 
Verstößen gegen geltende Vorschrif ‑
ten, die in der hohen Fehlerquote zum 
Ausdruck kommt6, bedeutet, dass die 
betreffenden Mittel nicht vorschriftsge ‑
mäß verwendet wurden. Dies kann sich 
nachteilig auf das Erreichen der Ziele der 
Politik zur Entwicklung des ländlichen 
Raums auswirken (Verbesserung der 
Wettbewerbsfähigkeit der Land ‑ und 
Forstwirtschaft, Verbesserung der Um ‑
welt und der Landschaft, Verbesserung 
der Lebensqualität im ländlichen Raum 
und Förderung der Diversifizierung der 
Wirtschaftstätigkeit).5 Die Quote 8,2  % bildet den 
Durchschnitt für die drei Jahre, 
wobei die untere Grenze bei 
6,1 % und die obere Grenze 
bei 10,3  % liegt. Der Durch ‑
schnitt setzt sich zusammen 
aus den Quoten 8,4  % für 2011,  
8,3 % für 2012 und 7,9  % für 
2013.
6 Die Wesentlichkeitsschwelle 
des Hofes liegt bei 2  % der 
geprüften Ausgaben. Dies 
bedeutet, dass die insgesamt 
unter dieser Schwelle liegen ‑ 
den Fehler nach Einschätzung 
der Prüfer wahrscheinlich 
nicht wesentlich sind; mit 
anderen Worten, sie dürften 
die Nutzer der Finanzinforma ‑
tionen nicht beeinflussen.
10 Einleitung Abbildung  1Umsetzung der EU‑Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums im Rahmen der 
geteilten Mittelverwaltung
Auf Ebene der EU festgelegte Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums
(strategische Leitlinien der Gemeinschaft, Verordnung des Rates)
Strategische Programmplanung auf Ebene der Mitgliedstaaten(nationale Strategiepläne, Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum)
Durchführungsbestimmungen und -verfahren auf Ebene
der Mitgliedstaaten
(nationale oder regionale Rechtsvorschriften, Verfahren, Leitlinien)
Antragsphase (Mittel werden den Begünstigten zugewiesen)(zwischen den Begünstigten und den Mitgliedstaaten werden Verträge
geschlossen)
Phase der Umsetzung (die Begünstigten führen das Projektdurch/erfüllen die Verpﬂichtung)
(Verträge mit Dritten/landwirtschaftliche Verfahren)
Die Kommission zahlt den Koﬁnanzierungsbetrag der EU an
die Mitgliedstaaten aus
(Ausgabenerklärungen)Verordnungsrechtlicher Rahmen:
Gestützt auf die Verordnungen auf 
EU-Ebene erstellen die Mitgliedstaaten auf 
nationaler oder regionaler Ebene 
Entwicklungsprogramme für den 
ländlichen Raum, in denen sie eine Strategie vorgeben und die Maßnahmen 
vorschlagen, die sie durchführen möchten, 
um ihren ermittelten Erfordernissen 
Rechnung zu tragen. 
Für die Bereitstellung von Mitteln sind 
Förderfähigkeits- und/oder Auswahlkrite-rien anzuwenden, die in den Durchführungsbestimmungen der Mitgliedstaaten festgelegt sind.
Ausführung des Haushaltsplans:
Auf der Grundlage der mit den 
Mitgliedstaaten geschlossenen Finanzierungsverträge führen die Begünstigten die Projekte durch und 
legen Zahlungsanträge vor, um 
öﬀentliche Beihilfen entsprechend einem bestimmten Prozentsatz der entstande-nen förderfähigen Kosten zu erhalten.
Die Mitgliedstaaten überprüfen die 
angemessene Umsetzung des Projekts und die Richtigkeit des Zahlungsantrags und überweisen die öﬀentliche Beihilfe an die Begünstigten (einschließlich des Koﬁnanzierungsbetrags der EU).
Die Mitgliedstaaten legen der Kommis-
sion vierteljährlich Ausgabenerklärungen vor, um den Anteil der EU an der öﬀentlichen Beihilfe zurückzufordern. Nach Überprüfungen erstattet die Kommission dem Mitgliedstaat den gezahlten Koﬁnanzierungsbetrag der EU.Phase des Zahlungsantrags (die Mitgliedstaaten zahlen den Begünstigten 
nach Durchführung von Kontrollen öﬀentliche Beihilfen aus)
(Zahlungsanträge) 
Die Mitgliedstaaten fordern 
den Koﬁnanzierungsbetrag 
der EU von der Kommission 
zurückDie Begünstigten reichen 
Zahlungsanträge einDie Begünstigten führen 
die genehmigten 
Projekte durchDie Mitgliedstaaten rufen 
zur Einreichung von 
Projektvorschlägen aufVon den Mitgliedstaaten 
vorgeschlagen und von der 
Kommission genehmigtVon der Kommission 
vorgeschlagen und vom 
Rat gebilligt
11 Einleitung
Berechnung der Fehlerquote
Der Hof definiert als Fehler die Vorgänge (oder Teile davon), die nicht mit den durch Haushalt und Rechtsgrundlage 
genehmigten Zwecken in Einklang standen, nicht korrekt berechnet wurden und gegen die einschlägigen Vor ‑
schriften und Verordnungen verstießen.
Um zu beurteilen, ob ein Fehler aufgetreten ist, geht der Hof folgender Frage nach:  „Wäre der gezahlte Betrag oder 
der ausgewählte Auftragnehmer ein anderer gewesen, wenn die anzuwendenden Verfahren korrekt eingehalten 
worden wären?“
Wird diese Frage mit  „Ja“ beantwortet und kann gemessen werden, inwieweit der geprüfte Betrag mit Fehlern 
behaftet ist, wird der Geldwert des Fehlers wie folgt berechnet:
 οBei Investitionsmaßnahmen ist der Fehlerbetrag der Wert der Kostenposition, die als nicht förderfähig betrachtet 
wird.
 οBei der öffentlichen Auftragsvergabe gilt, dass sich die Nichteinhaltung der Verfahrensvorschriften des Vergabe ‑
rechts, die die Ziele des fairen Wettbewerbs und der Auftragsvergabe an den am besten qualifizierten Bieter beein ‑
trächtigt, auf den gesamten Wert der mit dem Auftrag verbundenen Zahlung auswirkt.
 οBei flächenbezogenen Beihilfen wird das von den Mitgliedstaaten angewandte System der Kürzungen genutzt, um 
die Verstöße gegen spezielle für den Landwirt geltende Verpflichtungen zu quantifizieren7. Der Fehlerbetrag umfasst 
auch Abweichungen bei den Flächen landwirtschaftlicher Parzellen, die durch Messungen mit GPS‑Geräten festge ‑
stellt werden.
Die Fehlerquote eines jeden vorschriftswidrigen Vorgangs ist das Verhältnis zwischen Fehlerbetrag und gezahl ‑
tem Gesamtbetrag. Diese Fehlerquoten werden anschließend auf den Betrag der geprüften Grundgesamtheit 
hochgerechnet.
7 Die Rechtsvorschriften der EU sehen vor, dass die Mitgliedstaaten Kürzungen vornehmen, wenn Begünstigte die tatsächliche Fläche oder die 
Anzahl der Tiere zu hoch angeben oder Verpflichtungen nicht einhalten.Kasten  1
12
 Prüfungsumfang und 
Prüfungsansatz
06 
In diesem Bericht werden die Hauptursa ‑
chen der hohen Fehlerquote im Bereich 
der Entwicklung des ländlichen Raums 
beschrieben. Ferner wird beurteilt, ob 
die ermittelten Ursachen mit den von 
den Mitgliedstaaten und der Kommis ‑
sion getroffenen Vorkehrungen künftig 
wirksam beseitigt werden können. Der 
Bericht enthält Informationen, die den 
Prüfern bis Ende September 2014, dem 
Zeitpunkt des Abschlusses der Prüfungs ‑
arbeit, vorgelegt wurden.
07 
Die übergeordnete Prüfungsfrage 
lautete:
Inwieweit haben Kommission und Mit ‑
gliedstaaten wirksame Maßnahmen 
ergriffen, um die Hauptursachen der 
hohen Fehlerquote im Bereich der 
Entwicklung des ländlichen Raums zu 
beseitigen?
Im Zuge der Prüfung sollten folgende 
Einzelfragen beantwortet werden:
 — Worin liegen die Hauptursachen für 
die Fehlerquote bei Investitionsmaß ‑
nahmen?
 — Worin liegen die Hauptursachen für 
die Fehlerquote bei flächenbezoge ‑
nen Beihilfen?
 — Können diese Ursachen mit den 
Aktionsplänen der Mitgliedstaaten 
und dem neuen Rechtsrahmen der 
EU wirksam beseitigt werden?08 
Um die ersten beiden Teilfragen beant ‑
worten zu können, analysierte der Hof 
die Ergebnisse der Stichprobe von Vor ‑
gängen, die während der Prüfungen der 
Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit 
für die Jahre 2011, 2012 und 2013 nach 
dem Zufallsprinzip ausgewählt worden 
waren. Die Berücksichtigung der Ergeb ‑
nisse von drei Jahren statt der eines 
Jahres ermöglicht eine genauere Analyse 
der Fehlerarten. Die Analyse umfasste 
die Überprüfung von 4618 Vorgängen, 
von denen 160 Auswirkungen auf die 
Fehlerquote hatten. Die Ermittlung der 
Fehlerursachen wurde durch Erkenntnis ‑
se ergänzt, die der Hof bei der Unter ‑
suchung der in den Mitgliedstaaten 
bestehenden Kontrollsysteme zwischen 
2011 und 2013 gewonnen hat.
09 
Die Kommission erklärte in ihrer Antwort 
auf den Jahresbericht 2012, dass für 
jeden der 27 Mitgliedstaaten umfang ‑
reiche Aktionspläne umgesetzt worden 
seien, um die Ursachen der Fehler zu 
ermitteln und geeignete Abhilfemaß ‑
nahmen zu entwickeln. Der Hof wählte 
zehn dieser Aktionspläne aus9 und 
untersuchte, ob sie auf die vom Hof, der 
Kommission und den Mitgliedstaaten 
selbst aufgedeckten Mängel abzielten. 
Zu dieser Aufgabe, die teilweise auf den 
Arbeiten für den Jahresbericht aufbaute, 
gehörten auch Gespräche mit den Län ‑
derreferenten der Kommission für die 
betreffenden Mitgliedstaaten.8 Von den 482 Vorgängen, auf 
die in den Jahresberichten für 
die Haushaltsjahre 2011, 2012 
und 2013 verwiesen wird, wur ‑ 
den 21 Vorgänge ausgenom ‑
men, da sie Zahlungen für den 
Abschluss der vorangegange ‑
nen Programmplanungszeit ‑
räume oder Zahlungen im 
Rahmen des Programms für 
die Heranführungshilfe 
darstellten.
9 Bulgarien, Dänemark, 
Deutschland  – 
Berlin‑Brandenburg, Spanien, 
Frankreich, Italien  – 
Lombardei, Lettland, Ungarn, 
Portugal und Rumänien.
13 Prüfungsumfang und Prüfungsansatz
10 
Zum Zeitpunkt der Annahme dieses 
Berichts waren die Verordnungen der 
EU für die Entwicklung des ländlichen 
Raums im neuen Programmplanungs ‑
zeitraum 2014 ‑2020 bereits angenom ‑
men. Daher konnten die Prüfer unter ‑
suchen, inwieweit sich die mit dem 
neuen Rechtsrahmen eingeführten 
Änderungen spürbar auf die Ursachen 
der Fehler auswirken könnten. Die Rah ‑
menvorschriften der Mitgliedstaaten für 
den neuen Programmplanungszeitraum 
waren noch in der Entwurfsphase und 
wurden in diesem Bericht daher nicht 
berücksichtigt.
11 
Im Mittelpunkt dieses Berichts steht 
die Einhaltung der geltenden Gesetze 
und sonstigen Rechtsvorschriften bei 
der Umsetzung der Entwicklung des 
ländlichen Raums; dabei geht es nur am 
Rande um Leistungsaspekte  – Sparsam ‑
keit, Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit. 
Diese Aspekte der wirtschaftlichen 
Haushaltsführung werden ausführlich 
in anderen Sonderberichten des Hofes 
behandelt.
14
 Arten und Häufigkeit der 
festgestellten Fehler
Gesamtüberblick
12 
Dieser Abschnitt enthält eine Analyse 
der Stichprobe der 461 geprüften Zahlun ‑ 
gen sowie der 160 Zahlungen, auf denen 
die durchschnittliche Fehlerquote von 
8,2 % basiert.
13 
Abbildung 2  zeigt, dass sich die Stich ‑
probe zu beinahe gleichen Teilen aus 
Vorgängen der beiden Hauptarten von 
Maßnahmen zusammensetzte. Es zeigt 
ferner, dass die Investitionsmaßnahmen 
einen größeren Anteil an der Fehlerquote 
hatten (etwa zwei Drittel) als die flächen ‑
bezogenen Beihilfen (etwa ein Drittel).14 
Wie Abbildung 1  zeigt, besteht der 
Rechtsrahmen aus zwei Ebenen: der 
EU‑Ebene, auf der die allgemeinen 
Anforderungen und Bedingungen 
festgelegt werden, und der Ebene der 
Mitgliedstaaten. Die Mitgliedstaaten 
setzen die Anforderungen der EU‑Ver ‑
ordnungen um und legen zusätzliche 
Bedingungen entsprechend ihren eige ‑
nen politischen Zielen fest. Im Hinblick 
auf die Art des Verstoßes gegen Rechts ‑
vorschriften stellte der Hof fest, dass 
lediglich 1,3 Prozentpunkte der Fehler ‑
quote auf die Nichteinhaltung direkt in 
den Verordnungen der EU enthaltener 
Bestimmungen zurückzuführen waren. 
Der größte Teil der Fehlerquote (6,9 Pro ‑
zentpunkte) ist auf Verstöße gegen 
Bedingungen zurückzuführen, die auf 
Ebene der Mitgliedstaaten festgelegt 
wurden.Abbildung  2Anteil der flächenbezogenen Beihilfen und der 
Investitionsmaßnahmen an der Stichprobe und der 
Fehlerquote
2475,7 %2142,5 %
Stichprobe FehlerquoteFlächenbezogene
Beihilfen
Investitionsmaßnahmen
15 Arten und Häufigkeit der festgestellten Fehler
Investitionsmaßnahmen
15 
Abbildung 3  enthält eine Aufschlüsse ‑
lung der Investitionsmaßnahmen nach 
den verschiedenen Arten von Begüns ‑
tigten. Wie sich erkennen lässt, waren 
staatliche Stellen für ein Viertel der 
Fehlerquote von 8,2  % verantwortlich. 
Es gibt zwei Hauptkategorien privater 
Begünstigter: Landwirte und Personen, 
die keine landwirtschaftliche Tätigkeit 
ausüben. Letztere stellten ein Fünftel 
der Stichprobe dar, hatten jedoch an der 
Fehlerquote bei Investitionsvorhaben 
einen Anteil von einem Drittel.16 
Bei Investitionsmaßnahmen waren 
die am weitesten verbreiteten Fehler 
Verstöße gegen Förderfähigkeitsbedin ‑
gungen, Anzeichen dafür, dass private 
Begünstigte möglicherweise vorsätzlich 
Unregelmäßigkeiten verursacht haben, 
und die Nichteinhaltung von Vorschrif ‑
ten für die öffentliche und die private 
Auftragsvergabe (siehe Abbildung 4 ). 
Investitionsvorhaben bestehen üblicher ‑
weise aus einer kleinen Anzahl einzelner 
hoher Kostenpositionen. Dies bedeutet, 
dass die Einstufung einzelner Kosten ‑
positionen als nicht förderfähig zu einer 
relativ hohen Fehlerquote im Verhältnis 
zur Gesamtzahlung führt. Sind die Pro ‑
jekte oder Begünstigten nicht förderfä ‑
hig, führt dies zudem dazu, dass für die 
geprüfte Zahlung eine Fehlerquote von 
100 % angewendet wird.Abbildung  3Anteil der verschiedenen Arten von Empfängern von 
Investitionsbeihilfen an der Stichprobe und an der 
Fehlerquote
106
1,6 %46
1,8 %95 2,3 %
Stichprobe FehlerquoteStaatliche Stellen
Private Begünstigte mit Ausnahme
von Landwirten
Landwirte
16 Arten und Häufigkeit der festgestellten Fehler Abbildung  4 Abbildung  5Aufschlüsselung des 5,7  %igen Anteils der Investitionsmaßnahmen an der 
Fehlerquote
Aufschlüsselung des 2,5  %igen Anteils der flächenbezogenen Beihilfe an der 
FehlerquoteMutmaßliche vorsätzliche
Unregelmäßigkeiten 1,1 %Private Auftragsvergabe 0,6 %Beihilfeobergrenze überschritten 0,5 %Sonstige 0,5 %
Öﬀentliche Auftragsvergabe 1,1 %
Förderfähigkeitskriterien -
öﬀentliche Begünstigte 0,9 %
Förderfähigkeitskriterien - private Begünstigte 1 %
Agrarverpﬂichtungen 0,9 %
Förderfähigkeitskriterien 0,9 %Sonstige 0,4 %
Flächendiﬀerenzen 0,3 %Flächenbezogene 
Beihilfen
17 
Bei den flächenbezogenen Beihilfen 
handelte es sich bei den meisten der 
festgestellten Unregelmäßigkeiten 
um die Nichteinhaltung von Agrarum ‑
weltverpflichtungen (Verpflichtungen 
im Zusammenhang mit Bodenbe ‑
wirtschaftung oder Betriebsführung), nicht förderfähige landwirtschaftliche 
Parzellen und Übererklärungen (siehe  
Abbildung 5 ). Die Fehler betreffen in 
der Regel einen beschränkten Bereich 
des landwirtschaftlichen Betriebs. Dies 
führt zu einer geringeren Fehlerquote 
pro Zahlung als im Fall der Investitions ‑
maßnahmen, bei denen sich Verstöße 
gegen die Förderfähigkeitsbestimmun ‑
gen auf einen größeren Teil der Zahlung 
auswirken.
17 Arten und Häufigkeit der festgestellten Fehler
Unterschiede bei  
der finanziellen 
Durchführungsrate  
und der Fehlerquote 
zwischen Gruppen von 
Mitgliedstaaten
18 
Die Haushaltsmittel für die Entwicklung 
des ländlichen Raums im Zeitraum 2007 ‑
2013 (siehe Ziffer 1) sind nach Mitglied ‑
staaten jährlich aufgeschlüsselt. Gemäß 
der Verordnung (EG) Nr. 1290/2005 des 
Rates10 ist die Kommission verpflichtet, 
den Teil einer jährlichen Mittelbindung, 
der nicht innerhalb von zwei Jahren 
nach dem Jahr der Mittelbindung ver ‑
wendet wurde, aufzuheben (bekannt als  
„n+2 ‑Regel“). Mit dieser Regel soll die 
Umsetzung von Programmen beschleu ‑
nigt werden.
19 
Der Hof hat die finanziellen Durchfüh ‑
rungsraten der Mitgliedstaaten (d. h. das 
Verhältnis von tatsächlichen kumulierten 
Zahlungen zu den geplanten Zahlungen) 
mit ihren Fehlerquoten verglichen. Um 
statistisch repräsentative Angaben zu 
erhalten, wurden die 27 Mitgliedstaaten, 
in denen für den Zeitraum 2007 ‑2013 
Entwicklungspläne für den ländlichen 
Raum bestanden, in drei Gruppen von 
neun Mitgliedstaaten in absteigender 
Reihenfolge ihrer finanziellen Ausfüh ‑
rungsraten zum 15. Oktober 2013 auf ‑
geteilt. Mit den verfügbaren Informati ‑
onen ist es nicht möglich, Ergebnisse zu 
einzelnen Mitgliedstaaten vorzulegen. 
Folgende Mitgliedstaaten sind in den 
drei Gruppen vertreten:
 — Höchste finanzielle Ausführungs ‑ 
rate: Belgien, Tschechische Republik, 
Estland, Irland, Lettland, Luxemburg, 
Österreich, Slowakei und Finnland. — Mittlere finanzielle Ausführungsrate: 
Deutschland, Frankreich, Litauen, 
Niederlande, Polen, Portugal, Slo ‑
wenien, Schweden und Vereinigtes 
Königreich.
 — Niedrigste finanzielle Ausführungs ‑
rate: Bulgarien, Dänemark, Grie ‑
chenland, Spanien, Italien, Zypern, 
Ungarn, Malta und Rumänien.
20 
Abbildung 6  enthält aggregierte Daten 
seit dem Beginn des Programmpla ‑
nungszeitraums (2007) bis zum Ende des 
Haushaltsjahres 201311; sie zeigen für die 
drei Gruppen von Mitgliedstaaten eine 
starke negative Korrelation zwischen 
finanziellen Durchführungsraten und 
Fehlerquoten. Die gleiche Analyse wurde 
für andere Zeitpunkte und getrennt nach 
Investitionsmaßnahmen und flächen ‑
bezogenen Beihilfen mit ähnlichen 
Ergebnissen durchgeführt. Die flächen ‑
bezogenen Beihilfen basieren jedoch 
meistens auf Mehrjahresverträgen, was 
zu relativ stabilen Ausführungsraten und 
Fehlerquoten führt. Die Korrelation ist 
bei Investitionsmaßnahmen, bei denen 
die Ausführungsraten niedriger und 
die Fehlerquoten höher sind, stärker 
ausgeprägt.
21 
Eine genaue Analyse der Korrelation zwi ‑
schen der finanziellen Ausführungsrate 
und der Fehlerquote war nicht Teil des 
Prüfungsumfangs.10 Artikel 29 der Verordnung 
(EG) Nr. 1290/2005 des Rates 
vom 21. Juni 2005 über die 
Finanzierung der 
Gemeinsamen Agrarpolitik 
(ABl. L 209 vom 11.8.2005, S. 1).
11 Die Mitgliedstaaten melden 
der Kommission ihre 
Ausgaben für die Entwicklung 
des ländlichen Raums, die im 
Zeitraum zwischen dem 1. Juli 
und dem 15. Oktober getätigt 
wurden, zum 10. November. 
Nach seiner Genehmigung 
wird der EU‑Beitrag im 
Dezember ausgezahlt. Die 
letzten in diese Prüfung 
einbezogenen Ausgaben 
wurden also bis 
15. Oktober 2013 getätigt.
18 Arten und Häufigkeit der festgestellten Fehler Abbildung  6Vergleich zwischen finanziellen Durchführungsraten und Fehlerquoten für die drei 
Gruppen von neun Mitgliedstaaten
83,0 %
72,3 %
57,5 %
3,6 %8,6 %10,0 %
0 %2 %4 %6 %8 %10 %12 %
0 %10 %20 %30 %40 %50 %60 %70 %80 %90 %
Fehlerquote
9 Mitgliedstaaten mit 
mittlerer ﬁnanzieller 
Durchführungsrate9 Mitgliedstaaten mit der 
höchsten ﬁnanziellen 
Durchführungsrate9 Mitgliedstaaten mit der 
niedrigsten ﬁnanziellen 
Durchführungsrate
19
 Bemerkungen
12 Richtlinie 2004/18/EG des 
Europäischen Parlaments und 
des Rates vom 31. März 2004 
über die Koordinierung der 
Verfahren zur Vergabe 
öffentlicher Bauaufträge, 
Lieferaufträge und 
Dienstleistungsaufträge 
(ABl. L 134 vom 30.4.2004, 
S. 114).
13 Verordnung (EU) Nr. 65/2011 
der Kommission vom 
27. Januar 2011 mit 
Durchführungsbestimmungen 
zur Verordnung 
(EG) Nr. 1698/2005 des Rates 
hinsichtlich der 
Kontrollverfahren und der 
Einhaltung anderweitiger 
Verpflichtungen bei 
Maßnahmen zur Förderung 
der Entwicklung des 
ländlichen Raums (ABl. L 25 
vom 28.1.2011, S. 8).TEIL I  – Worin liegen die 
Hauptursachen für die 
Fehlerquote bei 
Investitionsmaßnahmen?
22 
In diesem Abschnitt werden die Ursachen 
der Fehler bei Investitionsmaßnahmen 
untersucht, die zwei Drittel der Fehler ‑
quote ausmachen (siehe  Abbildung 2 ). 
Der Hof stellte fest, dass die Art des Be ‑ 
günstigten und die Art der Maßnahme 
die wichtigsten Faktoren für die Fehler ‑
quote waren. Einige Maßnahmen waren 
fehlerträchtiger, während bei anderen 
kaum Fehler auftraten.
Staatliche Stellen sind 
aufgrund der Nichteinhal ‑
tung von Vorschriften für 
die öffentliche Auftrags ‑
vergabe eine signifikante 
Fehlerquelle
23 
Die wichtigsten Ziele der Beihilfen,  
die öffentliche Stellen für Maßnahmen 
zur Entwicklung des ländlichen Raums 
erhalten, sind die Verbesserung der Le ‑
bensqualität in ländlichen Gebieten, die 
Verbesserung und der Ausbau der land ‑
wirtschaftlichen Infrastruktur und die 
Wiederherstellung des forstwirtschaft ‑
lichen Potenzials. Auf Maßnahmen zur 
Förderung dieser Ziele entfielen etwa 
ein Viertel der gesamten Investitionsaus ‑ 
gaben. Darüber hinaus können bis zu 
4 % der gesamten Haushaltsmittel für 
die Entwicklung des ländlichen Raums 
von den Verwaltungsbehörden für  „tech ‑
nische Hilfe“ eingesetzt werden, um 
Vorbereitungs ‑, Verwaltungs ‑, Überwa ‑
chungs ‑, Bewertungs ‑, Informations ‑ und 
Kontrolltätigkeiten zu finanzieren, die im 
Rahmen der Entwicklungsprogramme 
für den ländlichen Raum durchgeführt 
werden.24 
Bei den meisten geprüften öffentlichen 
Stellen handelte es sich um Gemeinden 
oder Gemeindeverbände. Der Hof prüfte 
ferner zentrale, regionale und kommuna ‑
le Behörden (einschließlich Zahlstellen) 
sowie sonstige staatliche Einrichtungen 
wie Bewässerungskonsortien.
25 
Gemäß der Richtlinie 2004/18/EG12 müs ‑
sen Mitgliedstaaten öffentliche Stellen 
verpflichten, bei der Vergabe von Aufträ ‑
gen öffentliche Ausschreibungsverfah ‑
ren durchzuführen. Ausnahmen sind nur 
in begründeten Fällen zugelassen (z. B. 
bei dringlichen, zwingenden Gründen 
im Zusammenhang mit nicht vorausseh ‑
baren Ereignissen). In der Verordnung 
(EU) Nr. 65/2011 der Kommission13 ist 
festgelegt, dass bei Investitionsvorhaben 
die geltenden einzelstaatlichen Vorschrif ‑ 
ten für die öffentliche Auftragsvergabe 
eingehalten werden müssen.
26 
Fehler bei Verfahren zur Vergabe öf ‑
fentlicher Aufträge machen ein Achtel 
der durchschnittlichen Fehlerquote im 
Bereich der Entwicklung des ländlichen 
Raums aus. Diese Zahl schließt nur Fälle 
ein, bei denen schwerwiegende Verstöße 
gegen die Vorschriften für die Vergabe 
öffentlicher Aufträge die Auswahl des 
Zuschlagsempfängers beeinflussten.
20 Bemerkungen
27 
Unter den vielen geltenden Vorschrif ‑
ten hatten lediglich drei Kategorien 
schwerwiegender Verstöße gegen die 
Vergabevorschriften diese erheblichen 
Auswirkungen auf die Fehlerquote 
(siehe  Tabelle 1 ).28 
Der Hof ermittelte zwei Hauptgründe, 
die die Verstöße gegen die Vorschriften 
für die öffentliche Auftragsvergabe er ‑
klären könnten. Erstens werden ländli ‑
che Infrastrukturprojekte gewöhnlich 
von kleinen Gemeinden umgesetzt, 
die häufig wenig Erfahrung mit der 
Durchführung von Vergabeverfahren 
haben und nicht über ausgebildetes und 
erfahrenes Personal verfügen. Während 
des Ausschreibungsverfahrens stellen 
die nationalen Behörden keine ausführli ‑
chen Anleitungen bereit.Tabelle  1 Verstoß gegen die Vorschriften für die Vergabe 
öffentlicher AufträgeBeispiel
Ungerechtfertigte direkte Vergabe ohne AusschreibungDer Begünstigte im Rahmen eines Investitionsvorhabens, eine Gemeinde in den Niederlanden, 
stimmte der Durchführung eines Ausschreibungsverfahrens zu und übertrug die Durchführung 
des Vorhabens einer Stiftung. In der Vereinbarung mit der Stiftung wurde das Vergabeverfah -
ren festgelegt und spezifiziert, dass ein Ausschreibungsverfahren durchgeführt und auf einer 
speziellen Website veröffentlicht werden sollte.
Drei Wochen nach Unterzeichnung der Vereinbarung beschloss der Vorstand der Stiftung je-  
doch, ein direktes Vergabeverfahren durchzuführen, ohne dies auf der eigens eingerichteten 
Website zu veröffentlichen.
Falsche Anwendung von Auswahl- und VergabekriterienIn Deutschland (Brandenburg -Berlin) führte eine Gemeinde ein Ausschreibungsverfahren zur 
Auswahl eines Anbieters von Breitband -Internet durch.
Bei der Bewertung der Angebote verwendete die Gemeinde andere als die in der Ausschrei -
bungsbekanntmachung veröffentlichten Vergabekriterien, und an dem anschließend statt -
findenden Verhandlungsverfahren durften nur zwei der Bieter teilnehmen. Am Ende des 
Verfahrens entschied sich die Gemeinde nicht für das wirtschaftlichste Angebot.
Ungleichbehandlung der BieterIn Rumänien erhielt eine ländliche Gemeinde Fördermittel für ein Investitionsvorhaben, zu 
dem ein Wasserversorgungsnetz, ein Abwassersystem, die Verbesserung kommunaler Straßen 
und ein Gemeindezentrum gehörten.
Sieben  Bieter reichten Angebote für den öffentlichen Bauauftrag ein; der Begünstigte lehnte 
fünf davon mit der Begründung ab, sie erfüllten nicht die Anforderungen. Der Hof stellte fest, 
dass der erfolgreiche Bieter ebenfalls zwei der Anforderungen, die als Gründe für die Ablehnung 
der anderen Angebote genannt worden waren, nicht erfüllt hatte.
21 Bemerkungen
14 Artikel 71 der Verordnung 
(EG) Nr. 1698/2005 des Rates 
vom 20. September 2005 über 
die Förderung der Entwicklung 
des ländlichen Raums durch 
den Europäischen 
Landwirtschaftsfonds für die 
Entwicklung des ländlichen 
Raums (ELER) (ABl. L 277 vom 
21.10.2005, S. 1).29 
Zweitens entstehen Fehler auch 
dadurch, dass einige Begünstigte mit 
bestimmten Auftragnehmern zu ‑
sammenarbeiten wollen und daher 
die Aufträge direkt ohne Veröffentli ‑
chung einer Bekanntmachung oder 
Aufforderung zur Einreichung von 
Angeboten anderer potenzieller Bieter 
vergeben. In 80  % dieser Fälle war der Zuschlagsempfänger ein Bieter, der 
dem Begünstigten bereits zuvor ähnli ‑
che Güter oder Dienstleistungen gelie ‑
fert hatte (siehe Kasten 2 ). Die Zahlstel ‑
len haben dies bei keiner Gelegenheit 
beanstandet, obwohl die grundlegen ‑
den Vergabeprinzipien der Transparenz, 
Objektivität, Nichtdiskriminierung und 
angemessenen Offenlegung nicht ein ‑
gehalten worden waren.
Direkt an bestehende Lieferanten vergebene Aufträge
In Schweden führte eine regionale Verwaltungsstelle ein Vorhaben durch, das unter die Maßnahme  „Infrastruktur 
im Zusammenhang mit der Entwicklung und Anpassung der Land ‑ und Forstwirtschaft“ fiel. Das geprüfte Vorhaben 
war die Fortsetzung eines vorherigen Projekts.
Die schwedischen Vorschriften für die öffentliche Auftragsvergabe sehen vor, dass Verträge nur direkt vergeben 
werden dürfen, wenn außergewöhnliche Umstände vorliegen oder wenn der Wert des Auftrags eine bestimmte 
Grenze nicht übersteigt; in diesem Fall muss der öffentliche Auftraggeber mindestens drei Angebote einholen.
Der Begünstigte hielt diese Vorschriften nicht ein und vergab drei Aufträge direkt, nachdem er in jedem Fall ledig ‑
lich ein Angebot erhalten hatte, nämlich von den Unternehmen, die die gleichen Dienstleistungen beim vorange ‑
gangenen Vorhaben erbracht hatten.Kasten  2
Die Nichteinhaltung der 
Förderfähigkeitskriterien 
durch die Begünstigten hatte 
erhebliche Auswirkungen auf 
die Fehlerquote
30 
Gemäß der Verordnung des Rates über 
die Förderung der Entwicklung des länd ‑
lichen Raums14 sind Ausgaben nur dann 
zuschussfähig, wenn sie in Überein ‑
stimmung mit den auf nationaler Ebene 
festgelegten Regeln für die Zuschuss ‑
fähigkeit und Auswahlkriterien getätigt 
wurden. Die Mitgliedstaaten müssen 
diese Regeln und Kriterien festlegen, 
um begrenzte Finanzmittel auf Gebiete, 
Vorhaben und Begünstigte auszurichten, 
die den größten Beitrag zu den Zielen 
des Programms leisten.31 
Verstöße gegen die Förderfähigkeit 
machten bei der Entwicklung des ländli ‑
chen Raums ein Viertel der Fehlerquote 
aus, wobei private und staatliche Emp ‑
fänger den gleichen Anteil hatten. Der 
Hof deckte eine Vielzahl von Verstößen 
gegen die Förderfähigkeit auf, in denen 
das breite Spektrum der Investitions ‑
maßnahmen und die große Zahl der für 
sie in den Mitgliedstaaten geltenden 
Durchführungsbestimmungen und Krite ‑
rien zum Ausdruck kommen.
22 Bemerkungen
32 
Verstöße gegen die Förderfähigkeit kön ‑
nen auf der Ebene des Begünstigten, des 
Vorhabens und der einzelnen Kostenpo ‑
sitionen vorkommen. Tabelle 2  enthält 
Beispiele für derartige Fälle. Tabelle  2 Ebene des Verstoßes Beispiel
BegünstigterIn Spanien müssen Unternehmen, um Beihilfen für Investitionen in Verarbeitungsanlagen 
für Agrarerzeugnisse erhalten zu können, weniger als 750  Personen beschäftigen oder einen 
Jahresumsatz von weniger als 200  Millionen  Euro erzielen. Die Zahlen der Unternehmen, die die 
jeweiligen Betriebe kontrollieren (bis zum letzten begünstigten Eigentümer), müssen ebenfalls 
berücksichtigt werden, wenn die Einhaltung dieser Schwellenwerte überprüft wird.
Ein Begünstigter reichte ein Vorhaben zur Erweiterung seiner Produktionsanlagen ein. In den 
Antrag nahm er lediglich Daten für die Hälfte der Unternehmen auf, die Teil des Konzerns waren. 
Anhand dieser unvollständigen Angaben erklärte der Begünstigte, die Obergrenzen im Hinblick 
auf die Angestellten und den Gesamtumsatz würden nicht überschritten.
Der Hof berechnete die Indikatoren unter Einbeziehung der Daten für alle Unternehmen des Kon -
zerns neu und stellte fest, dass beide Obergrenzen nicht überschritten wurden. Der Begünstigte 
war somit nicht förderfähig.
ProjektIn Polen erhielten mehrere Landwirte Beihilfen für die Gründung einer Erzeugergruppierung, 
die Agrarerzeugnisse von ihren Mitgliedern kauft und anschließend an Dritte weiterverkauft 
(um bessere Preise zu erzielen, als sie jeder einzelne Landwirt ansonsten erhalten hätte).
Eine der Bedingungen für den Erhalt der Beihilfe bestand darin, dass die Erzeugergruppierung 
die Erzeugnisse an Dritte verkaufen musste.
Der Hof stellte fest, dass der einzige Kunde der Erzeugergruppierung ein anderes Unternehmen 
war, das denselben Landwirten gehörte. Das geprüfte Projekt war daher nicht förderfähig.
Einzelne KostenpositionenIn Portugal reichte ein Begünstigter ein Projekt zur Anpflanzung von Olivenbäumen ein. 
Eine der Bedingungen für die Zuschussfähigkeit der Ausgaben bestand darin, dass sie nach 
Einreichung des Projektantrags getätigt wurden (um Mitnahmeeffekte zu verhindern und 
sicherzustellen, dass nur die Landwirte Beihilfe erhielten, die sie wirklich benötigten).
Bei der Überprüfung des Zahlungsantrags fand der Hof Kostenpositionen in Höhe von mehr als 
10 % des geltend gemachten Betrags, die vor dem Zeitpunkt der Beantragung der Förderung 
angefallen waren. Diese Ausgaben waren daher nicht zuschussfähig.
33 
Die Mitgliedstaaten setzten die An ‑
forderungen der EU und ihre eigenen 
politischen Ziele mittels nationaler 
und regionaler Rechtsvorschriften um; 
dazu gehörten in der Regel Entwick ‑
lungsprogramme für den ländlichen 
Raum, Durchführungsbestimmungen, 
Verfahrenshandbücher und Leitlinien für Antragsteller. Dies hatte eine be ‑
trächtliche Anzahl geltender Regeln und 
Vorschriften zur Folge. Nach Ansicht des 
Hofes sind solche Regeln jedoch häufig 
erforderlich, um sicherzustellen, dass 
öffentliche Mittel für das Erreichen poli ‑
tischer Ziele verwendet und die Grund ‑
sätze der wirtschaftlichen Haushaltsfüh ‑
rung eingehalten werden.
23 Bemerkungen
34 
Der Hof vertritt die Auffassung, dass 
die Regeln bei den geprüften Vorhaben 
nicht unnötig komplex waren und keine 
ungerechtfertigten Anforderungen an 
Begünstigte und Behörden der Mitglied ‑
staaten enthielten. Es wurden zwar eini ‑
ge wenige Beispiele für Überregulierung 
gefunden, doch hatten diese nur geringe 
Auswirkungen auf die Fehlerquote.
35 
Es besteht die Gefahr, dass Mitgliedstaa ‑
ten wirksame Vorschriften abschaffen, 
um Fehler zu verhindern. Wirksame 
Vorschriften sind wichtig, um die Ziele 
der Politik zu erreichen. Nach Ansicht 
des Hofes sollte eine Vereinfachung 
die Grundsätze der wirtschaftlichen 
Haushaltsführung nicht einschränken. 
Beispielsweise ist die im nachstehenden 
Fall beschriebene ursprüngliche por ‑
tugiesische Vorschrift (siehe Kasten 3 ) 
ein wirksames Mittel, um Investitionen 
auszuschließen, die auch ohne eine 
öffentliche Beihilfe getätigt worden 
wären. Wenn Investitionen ohnehin 
getätigt worden wären, so waren öf ‑
fentliche Fördermittel nicht erforderlich. 
Der Hof hat bereits in mehreren Sonder ‑
berichten beanstandet, dass Ausgaben 
vor der Einreichung des Antrags zu ‑
schussfähig sind, und empfohlen, dass 
Ausgaben erst nach der Genehmigung des Beihilfeantrags zuschussfähig sein 
sollten. Im betreffenden Fall bestünde 
die Lösung zur Vermeidung von Fehlern 
daher nicht darin, dass der Mitglied ‑
staat eine wirksame Regel abschafft, 
sondern darin, dass er Fehler durch eine 
bessere Kontrolle der Zahlungsanträge 
vermeidet.
Bei der Maßnahme  
„Niederlassung von 
Junglandwirten“ wurden 
keine Förderfähigkeitsfehler 
festgestellt
36 
Zur Stichprobe der 461 geprüften Vor ‑
haben gehörten 20 Projekte im Rahmen 
der Maßnahme  „Niederlassung von 
Junglandwirten“. Diese Beihilfe wird 
Personen unter 40 Jahren gewährt, die 
erstmals einen landwirtschaftlichen Be ‑
trieb erwerben. Die Beihilfe wird in Form 
eines maximalen Pauschalbetrags in 
Höhe von 70 000  Euro bereitgestellt, um 
diese Landwirte bei der Niederlassung 
und bei der Entwicklung ihrer Betrie ‑
be zu unterstützen. Die Begünstigten 
können die Fördermittel für den Erwerb 
von Land, Gebäuden, Ausrüstungen und 
Tieren sowie zur Deckung des Betriebs ‑
kapitalbedarfs verwenden.
Beispiel für die Abschaffung eines wirksamen Förderfähigkeitskriteriums
In Portugal galten Investitionen, die vor der Einreichung eines Beihilfeantrags getätigt wurden, zu Beginn des 
Programmplanungszeitraums im Jahr 2007 als nicht zuschussfähig. Die Stichprobe der geprüften Fälle enthielt zwei 
Fälle, in denen diese Regel für bestimmte Kostenpositionen nicht eingehalten wurde, wodurch die betreffende 
Ausgabe nicht zuschussfähig war.
Die einzelstaatlichen Bestimmungen wurden 2011 geändert. Vor der Einreichung des Beihilfeantrags getätigte Aus ‑
gaben gelten nun als zuschussfähig.Kasten  3
24 Bemerkungen
37 
Neben den grundlegenden Beihilfe ‑
fähigkeitsbedingungen (Alter unter 40 
Jahren und erstmalige Niederlassung 
in einem landwirtschaftlichen Betrieb) 
enthält die Verordnung des Rates15 zwei 
weitere Bedingungen. Die Begünstigten 
müssen über eine ausreichende beruf ‑
liche Qualifikation verfügen und einen 
Betriebsverbesserungsplan vorlegen. Für 
die 20 geprüften Vorhaben legten die 
Mitgliedstaaten eine geringe Anzahl de ‑
taillierter Anforderungen fest. Beispiels ‑
weise mussten die Landwirte innerhalb 
von drei Jahren durch eine Fortbildung 
angemessene Fertigkeiten und Kom ‑
petenzen erwerben sowie einen ver ‑
einfachten Betriebsverbesserungsplan 
erstellen und befolgen, in dem sie die 
Ausgangssituation des landwirtschaftli ‑
chen Betriebs und spezifische Zwischen ‑ 
und Endziele für die Entwicklung der 
Tätigkeiten beschreiben mussten.
38 
Es wurden zwar gewisse Verfahrensmän ‑
gel und bedenkliche Punkte im Hinblick 
auf die wirtschaftliche Haushaltsführung 
festgestellt, doch ermittelte der Hof im 
Zusammenhang mit der Art und Weise, 
in der Junglandwirte ihre Vorhaben 
vorbereitet und durchgeführt hatten, 
keine Rechtmäßigkeits ‑ und Ordnungs ‑
mäßigkeitsfehler. Nach Ansicht des 
Hofes ist dies auf die geringe Anzahl 
detaillierter Anforderungen, den genau 
abgegrenzten Geltungsbereich und 
die Verwendung von Pauschalzahlun ‑
gen zurückzuführen. Natürlich müssen 
bei Regelungen wie dieser auch ein 
gutes Kosten‑Nutzen‑Verhältnis und 
eine wirtschaftliche Haushaltsführung 
nachgewiesen werden; dies geht jedoch 
über den Rahmen dieses Berichts hinaus. 
Das Beispiel zeigt allerdings, dass sich 
die relative Einfachheit einer Regelung 
auf den Umfang der Unregelmäßigkeiten 
auswirkt.Anzeichen dafür, dass pri ‑
vate Begünstigte vorsätzlich 
Unregelmäßigkeiten verur ‑
sacht haben könnten
39 
In der Verordnung (EU) Nr. 65/2011 der 
Kommission heißt es, dass, wenn festge ‑
stellt wird, dass ein Begünstigter vorsätz ‑
lich falsche Angaben gemacht hat, das 
betreffende Vorhaben von der Stützung 
ausgeschlossen wird und bereits für das 
Vorhaben gezahlte Beträge zurückgefor ‑
dert werden16.
40 
Betrug kann sich in einer oder mehre ‑
ren der folgenden Verfahrensweisen 
äußern17:
 — Verwendung oder Vorlage unrichti ‑
ger oder unvollständiger Erklärun ‑
gen oder Unterlagen mit der Folge, 
dass Mittel aus dem Haushaltsplan 
der EU oder aus den Haushalten, die 
von der EU oder in deren Auftrag 
verwaltet werden, unrechtmäßig 
ausgezahlt werden;
 — Verschweigen der geforderten Infor ‑
mationen mit derselben Folge;
 — missbräuchliche Verwendung von 
Mitteln zu anderen Zwecken als de ‑
nen, für die sie ursprünglich gewährt 
wurden.
41 
Bei 4  % der geprüften privaten Investi ‑
tionsvorhaben (sechs von 152) fand der 
Hof Anzeichen dafür, dass Begünstigte 
möglicherweise vorsätzlich Unregelmä ‑
ßigkeiten verursacht haben. Diese Fälle 
machen ein Achtel der durchschnittli ‑
chen Fehlerquote im Bereich der Ent ‑
wicklung des ländlichen Raums aus.15 Artikel 22 der Verordnung 
(EG) Nr. 1698/2005 des Rates.
16 Artikel 4 Absatz 8 und 
Artikel 30 Absatz 2 der 
Verordnung (EU) Nr. 65/2011 
der Kommission.
17 Der Begriff Betrug, wie er im 
Gemeinschaftsrecht 
verwendet wird, ist in Artikel 1 
des Rechtsakts des Rates vom 
26. Juli 1995 über die 
Ausarbeitung des 
Übereinkommens über den 
Schutz der finanziellen 
Interessen der Europäischen 
Gemeinschaften definiert.
25 Bemerkungen
42 
Der Hof meldet alle Fälle, in denen es 
Anzeichen für vorsätzliche Unregel ‑
mäßigkeiten gibt, dem OLAF für eine 
weitere Untersuchung und geeignete 
Folgemaßnahmen. Kasten 4  enthält ein 
Beispiel.
Die Maßnahme zur Unter ‑
stützung von Investitionen in 
Einrichtungen zur Verarbeitung 
von Lebensmitteln gibt am 
meisten Anlass zu Besorgnis
43 
Die Maßnahme zur Entwicklung des 
ländlichen Raums mit dem Titel  „Erhö ‑
hung der Wertschöpfung bei land ‑ und 
forstwirtschaftlichen Erzeugnissen“ trug 
am stärksten zur Fehlerquote bei Privat ‑
investitionen bei. Die Maßnahme zielt 
auf kleine und mittlere Unternehmen 
(KMU) ab und dient der Finanzierung 
von Investitionen in Einrichtungen für 
die Verarbeitung von Primärerzeugnis ‑
sen. Zu diesen Einrichtungen gehören 
Kellereien, Getreidemühlen sowie Verar ‑
beitungs ‑ und Verpackungsanlagen für 
Obst und Gemüse.44 
Von den 19 Vorhaben, die zu dieser 
Maßnahme geprüft wurden, waren zehn 
mit Fehlern behaftet (drei davon wurden 
dem OLAF gemeldet). Die wichtigsten 
Mängel waren die Nichtbeachtung des 
KMU‑Kriteriums und die Nichteinhaltung 
der angemessenen Verfahren für die 
private Auftragsvergabe. Die öffentliche 
Beihilfe im Rahmen dieser Maßnahme 
beläuft sich normalerweise auf mehrere 
Millionen Euro pro Vorhaben. Vor diesem 
Hintergrund besteht ein starker Anreiz 
für Antragsteller, die Vorschriften zu 
umgehen, um Beihilfen zu erhalten.
Beispiel für Anzeichen für eine vorsätzliche Unregelmäßigkeit
Ein Begünstigter beantragte eine Beihilfe im Rahmen einer Investitionsmaßnahme, bei der gemäß den Vorschriften 
der Erwerb gebrauchter Ausrüstung nicht zuschussfähig war. Bei der Einreichung des Zahlungsantrags erklärte der 
Begünstigte, die zum Vorhaben gehörende Ausrüstung sei neu von einem Händler erworben worden.
Bei der Vor‑Ort‑Kontrolle fanden die Prüfer des Hofes Nachweise, die nahelegten, dass die Maschine nicht neu 
gekauft worden war. Den Prüfern wurden anschließend Unterlagen Dritter vorgelegt, die bestätigten, dass die Aus ‑
rüstung gebraucht erworben worden war.
Die Ausgaben wurden als nicht zuschussfähig eingestuft, und der Fall wurde an das OLAF weitergeleitet.Kasten  4
26 Bemerkungen
45 
Überdies hat der Hof kürzlich über zahl ‑
reiche Mängel bei der Umsetzung dieser 
Maßnahme berichtet, die deren Effizienz 
und Wirksamkeit beim Erreichen ihrer 
politischen Ziele erheblich beeinträch ‑
tigt haben18.
Die Behörden der Mitglied ‑
staaten hätten Fehler bei 
Investitionsmaßnahmen 
aufdecken und korrigieren 
können
46 
Gemäß der Verordnung (EU) Nr. 65/2011 
der Kommission müssen die Mitglied ‑
staaten ein Kontrollsystem einrichten, 
das gewährleistet, dass alle erforder ‑
lichen Kontrollen durchgeführt wer ‑
den, um feststellen zu können, ob die 
Voraussetzungen für die Gewährung 
der Beihilfe eingehalten werden. In der 
Verordnung ist festgelegt, wie diese 
Kontrollen durchgeführt werden müs ‑
sen, wobei auch vorgegeben wird, was 
überprüft werden sollte, wie die Stich ‑
proben ausgewählt werden sollten und 
welcher Mindestkontrollsatz für jede Art 
von Beihilfe erreicht werden sollte.
47 
Verwaltungskontrollen müssen bei 
allen Anträgen auf Fördermittel und 
allen Zahlungsanträgen vorgenommen 
werden und zumindest einen Besuch 
des geförderten Vorhabens oder des 
Investitionsstandorts umfassen, um die 
Durchführung der Investition zu über ‑
prüfen. Darüber hinaus müssen jährliche 
Vor‑Ort‑Kontrollen bei einer Stichprobe 
von Vorhaben durchgeführt werden, 
auf die mindestens 5  % der getätigten 
Ausgaben entfallen.48 
Nach Ansicht des Hofes hätten die 
Mitgliedstaaten aufgrund der folgenden 
zwei Tatsachen die meisten Fehler bei 
Investitionsmaßnahmen verhindern 
können und sollen.
49 
Erstens standen den Behörden der 
Mitgliedstaaten die für die Aufdeckung 
und Beseitigung der Fehler erforderlichen 
Informationen zur Verfügung, doch wur ‑
den diese in vielen Fällen nicht genutzt 
oder nicht angefordert. Folgende typi ‑
sche Fälle wurden beobachtet:
 — Die Informationen waren in den vom 
Begünstigten eingereichten Unter ‑
lagen enthalten (z. B. Datum von 
Rechnungen), wurden jedoch von 
der Zahlstelle nicht genutzt.
 — Die Informationen lagen auf Ebene 
der Begünstigten vor (z. B. Rech ‑
nungsführungsunterlagen), die 
Zahlstelle hatte sie jedoch nicht 
angefordert.
 — Die Informationen lagen auf Ebene 
Dritter vor (z. B. Aktionärsstruktur 
der begünstigten Unternehmen), 
wurden von der Zahlstelle jedoch 
nicht angefordert.
50 
Zweitens waren die Kontrollen der 
 mitgliedstaatlichen Behörden nicht voll ‑
ständig. Beispiele dafür sind Kasten 5  zu 
entnehmen.18 Sonderbericht Nr. 1/2013  
„Haben sich die EU‑Beihilfen 
für die nahrungsmittelverar ‑
beitende Industrie im Hinblick 
auf eine Erhöhung der 
Wertschöpfung bei landwirt ‑
schaftlichen Erzeugnissen als 
wirksam und effizient 
erwiesen?“.
27 Bemerkungen
51 
Die vom Hof durchgeführten System ‑
prüfungen bestätigen, dass die Qualität 
der Kontrollen durch die Mitgliedstaaten 
unzureichend ist. Der Hof hat in den 
vergangenen drei Jahren die Qualität 
wesentlicher Aspekte der Überwa ‑
chungs ‑ und Kontrollsysteme für Inves ‑
titionsmaßnahmen bei 14 Zahlstellen in 
13 Mitgliedstaaten19 bewertet. Bei keiner 
Zahlstelle wurden die vorhandenen 
Systeme in Bezug auf Verwaltungskon ‑
trollen als wirksam eingestuft, und nur 
fünf wurden im Hinblick auf ihre Syste ‑
me für Vor‑Ort‑Kontrollen für wirksam 
befunden.52 
Bei Investitionsmaßnahmen treten die 
meisten Fehler in der Anfangsphase der 
Beihilfebeantragung und der anschlie ‑
ßenden Phase der Auftragsvergabe auf. 
Die Überprüfung der Beihilfeanträge ist 
ein komplexes und häufig zeitaufwändi ‑
ges Verfahren.Beispiele für Kontrollen mitgliedstaatlicher Behörden, die von unzureichender 
Qualität waren
In Polen wurde ein im Rahmen der Maßnahme für technische Hilfe (siehe Ziffer 23) kofinanzierter Auftrag direkt 
vergeben, ohne dass die vorgeschriebene Ausschreibung durchgeführt wurde. Der Hof stellte fest, dass die vor ‑
geschriebenen Kontrollen nicht durchgeführt wurden, da die Zahlstelle nicht überprüfte, ob bei den Vorhaben für 
technische Hilfe die Vorschriften für die öffentliche Auftragsvergabe eingehalten wurden.
In Rumänien nahm die Zahlstelle Überprüfungen des Zahlungsantrags vor, den der Begünstigte für ein Vorhaben 
für landwirtschaftliche Beratungsdienste eingereicht hatte. Der Kontrollbericht der Zahlstelle zeigte, dass die Diffe ‑
renz zwischen dem vom Begünstigten geltend gemachten und dem von der Zahlstelle bewilligten Betrag bei über 
3 % lag. Die Zahlstelle verhängte nicht die für diese Fälle vorgeschriebene Sanktion, da eine entsprechende Kontrol ‑
le bei dieser Maßnahme nicht durchgeführt wurde.
In Spanien wurden die Kosten für durchgeführte Bauarbeiten mit Kopien der Rechnungen des Auftragnehmers 
und Kopien von Zahlungsnachweisen belegt. Diese Rechnungen zeigten, dass der Auftragnehmer auf den Gesamt ‑
wert der Rechnungen einen Preisnachlass von 5  % gewährt hatte. Die Zahlungsnachweise zeigten ferner, dass der 
Begünstigte die Rechnungen nicht in voller Höhe bezahlt, sondern 5  % Preisnachlass abgezogen hatte. Obwohl die 
Zahlstelle die Rechnungen und Zahlungsnachweise geprüft hatte, wurden die Ausgaben in voller Höhe ohne Abzug 
von 5  % Preisnachlass, d. h. der Ausgaben, die der Begünstigte nicht getätigt hatte, genehmigt.
In Schweden hielt eine regionale Verwaltungsstelle die für die Auftragsvergabe geltenden Vorschriften nicht ein 
(siehe Kasten 2 ). Der Hof stellte fest, dass die Zahlstelle die Aufgabe der Genehmigung von Beihilfe ‑ und Zahlungs ‑
anträgen für das geprüfte Vorhaben der betreffenden regionalen Verwaltungsstelle übertragen hatte. Gleichzeitig 
erhielt die Stelle die Beihilfe als Begünstigter. Die regionale Verwaltungsstelle hatte die Einhaltung der nationalen 
Vorschriften für die öffentliche Auftragsvergabe nicht im Zuge der Verwaltungskontrollen geprüft.Kasten  5
19 Siehe Anhang 4.2 der 
Jahresberichte des Hofes für 
die Haushaltsjahre 2011, 2012 
und 2013.
28 Bemerkungen
53 
Der Hof stellt fest, dass die in dieser 
Phase auftretenden Schwierigkeiten 
möglicherweise zum Teil auf ineffizi ‑
ente Verfahrensweisen der Zahlstellen 
zurückzuführen sind. Die Zahlstellen 
nehmen gewöhnlich sämtliche Über ‑
prüfungen der Beihilfeanträge vor, auch 
wenn an einer bestimmten Stelle des 
Überprüfungsverfahrens deutlich wird, 
dass der Antrag nicht für eine Förde ‑
rung infrage kommt. Die Zeit, die dafür 
aufgewendet wird, die Überprüfungen 
fortzusetzen, nachdem die fehlende För ‑
derfähigkeit festgestellt wurde, ist daher 
eine Ursache von Ineffizienz.54 
Angesichts begrenzter Finanzmittel, 
vor allem am Ende des Programmpla ‑
nungszeitraums, ist es möglich, dass 
lediglich ein kleiner Teil der Beihilfean ‑
träge kofinanziert werden kann (die 
Anträge, für die beim Auswahlverfahren 
die meisten Punkte vergeben wurden). 
Einige Zahlstellen unterziehen jedoch 
alle eingereichten Anträge sämtlichen 
Überprüfungen, auch wenn viele der 
förderfähigen Vorhaben keine Beihilfe 
erhalten, weil sie nicht genügend Punkte 
im Auswahlverfahren erhalten haben. 
In diesem Zusammenhang wendet die 
Zahlstelle für die italienische Region 
Sizilien ein effizientes Verfahren an, das 
in Kasten 6  beschrieben ist.
Beispiel für ein empfehlenswertes Verfahren bei der Bewertung von 
Beihilfeanträgen
In Sizilien (Italien) werden Anträge auf Beihilfe in zwei Phasen bewertet.
In der ersten Phase werden alle Anträge einer begrenzten Zahl von Kontrollen unterzogen; die Ergebnisse werden 
anschließend in einem vorläufigen Auswahlbericht veröffentlicht. Die Vorhaben werden in absteigender Reihenfol ‑
ge nach der Anzahl der für sie vergebenen Punkte ausgewählt, bis der Gesamtwert der ausgewählten Vorhaben die 
Höhe der zugewiesenen Haushaltsmittel erreicht.
In der zweiten Phase werden vollständige Überprüfungen nur bei den Vorhaben vorgenommen, die das vorläufige 
Auswahlverfahren bestanden haben. Werden unter diesen Vorhaben nicht förderfähige Vorhaben gefunden, wer ‑
den diese durch die ursprünglich nicht ausgewählten Vorhaben mit der höchsten Punktzahl ersetzt.Kasten  6
29 Bemerkungen
TEIL II  – Worin liegen die 
Hauptursachen für die 
Fehlerquote bei 
flächenbezogenen 
Beihilfen?
55 
In diesem Abschnitt werden die Ur ‑
sachen für Fehler bei flächenbezoge ‑
nen Beihilfen untersucht. Obwohl der 
Gesamthaushalt gleichmäßig zwischen 
Investitionsmaßnahmen und flächen ‑
bezogenen Beihilfen aufgeteilt ist, lag 
der Anteil Letzterer an der Fehlerquote 
bei lediglich einem Drittel (siehe  Abbil -
dung 2 ). Am stärksten wirkte sich die 
Nichteinhaltung der Agrarumweltver ‑
pflichtungen auf die Fehlerquote aus,   
im Gegensatz zu den Beihilfen für be ‑
nachteiligte Gebiete.
Agrarumweltbeihilfe ist die 
fehlerträchtigste flächenbe ‑
zogene Maßnahme
56 
Agrarumweltzahlungen werden Land ‑
wirten gewährt, die freiwillig bestimm ‑
te Verpflichtungen übernehmen, um 
ökologische Ziele zu erreichen. Mit den 
Zahlungen sollen zusätzliche Kosten und 
Einkommensverluste infolge umwelt ‑
verträglicher Produktionsmethoden, 
die in einem Zeitraum von fünf bis 
sieben Jahren angewendet werden, 
gedeckt werden. Die Agrarumwelt ‑
maßnahme ist die finanziell bedeut ‑
samste Maßnahme zur Entwicklung 
des ländlichen Raums. Ihr wurden etwa 
20 Milliarden Euro zugewiesen (ein 
Fünftel des gesamten Haushalts für die 
Entwicklung des ländlichen Raums im 
Programmplanungszeitraum 2007 ‑2013).57 
Verstöße gegen Agrarumweltverpflich ‑
tungen machten ein Achtel der Gesamt ‑
fehlerquote aus. Fehler waren in erster 
Linie die Folge der Nichteinhaltung 
einfacher Verpflichtungen (siehe  Kas -
ten 7 ), die jedoch das Erreichen des an ‑
gestrebten Umweltnutzens beträchtlich 
behinderten.
30 Bemerkungen
Beispiele für die Nichteinhaltung einfacher AgrarumweltverpflichtungenKasten  7
Quelle:  Europäischer Rechnungshof.
 Quelle:  Europäischer Rechnungshof.
 Quelle:  Europäischer Rechnungshof.In den Niederlanden schloss ein Landwirt einen Vertrag im 
Rahmen der Maßnahme  „Botanische Grünlandränder“.
Von den drei Verpflichtungen bezog sich eine auf Ausbag ‑
gerarbeiten (zum Schutz der Artenvielfalt war es untersagt, 
den Wiesenrand mit dem Schlamm zu bedecken, der aus 
den Wasserkanälen ausgebaggert wird).
Bei der Vor‑Ort‑Kontrolle stellte der Hof fest, dass der ausge ‑
hobene Schlamm, statt gleichmäßig verteilt zu werden, auf 
einem zwei Meter breiten Streifen Land von über 4 000  Me ‑
tern Länge entlang dem Kanal abgelagert worden war.
Im Vereinigten Königreich (England) erhielt ein Landwirt 
eine Beihilfe für Dauergrünland mit sehr geringem Input 
(z. B. Dünger). Eine der Auflagen war das Vermeiden von 
Überweidung, um das Wachstum, die Qualität und die Viel ‑
falt der Vegetation nicht zu beeinträchtigen.
Der Hof stellte fest, dass ein Teil der Parzelle infolge von 
Überweidung geschädigt war.
In Malta verpflichtete sich ein Landwirt, auf einem Streifen 
von mindestens einem Meter Breite entlang von Zäunen 
keine Kulturpflanzen anzubauen und den Bereich nicht zu 
bebauen, zu pflügen, zu düngen und zu spritzen. Ziel dieser 
Verpflichtung war die Erhaltung der biologischen Vielfalt.
Der Hof stellte fest, dass der Begünstigte die Auflage auf 
keiner der Parzellen erfüllte, für die diese Verpflichtung galt.
31 Bemerkungen
58 
Nach Ansicht des Hofes gibt es drei 
Gründe, die zusammengenommen 
die Fehlerquote bei den Agrarum ‑
weltmaßnahmen erklären. Sie sind in 
Abbildung 7 grafisch dargestellt und 
in den folgenden Abschnitten genauer 
erläutert.
Die Einhaltung der 
Verpflichtungen hat für den 
Landwirt keine unmittelbare 
positive Wirkung
59 
Die Kosten der Einhaltung von Verpflich ‑
tungen und/oder die Einkommensver ‑
luste, die durch die geringeren Erträge 
aufgrund der Verwendung umweltver ‑
träglicherer Techniken entstehen, sind 
für die Landwirte eine direkte Belastung. 
In den meisten Fällen werden diese 
Anstrengungen jedoch nicht durch unmittelbare positive Auswirkungen 
für den Betrieb belohnt. Daher sind die 
Landwirte weniger geneigt, die Vor ‑
schriften einzuhalten, wenn es keine di ‑
rekte unmittelbare Beziehung zwischen 
den übernommenen Verpflichtungen 
und den Ergebnissen für ihre landwirt ‑
schaftliche Tätigkeit gibt.
60 
Dies war bei 13 der 17 aufgedeckten 
Fehler der Fall; hier bestand der mit den 
Maßnahmen erzielte Nutzen in einem 
weitreichenden, langfristigen Umwelt ‑
nutzen (wie beispielsweise Schutz der 
biologischen Vielfalt).Abbildung  7Gründe für die Fehlerquote bei Agrarumweltzahlungen
Geringer Anreiz, 
Vorschriften einzuhalten
Niedrige 
SanktionsrateNiedriger 
Kontrollsatz
32 Bemerkungen
61 
Eine mangelnde Kenntnis der Verpflich ‑
tungen war nach Feststellungen des 
Hofes keine stichhaltige Erklärung für die 
Mehrzahl der Verstöße von Landwirten. 
Vor Unterzeichnung einer Verpflichtung 
wird den Landwirten eine genaue Liste 
der Bedingungen vorgelegt, die sie 
erfüllen müssen. Ferner handelte es sich 
in 13 der 17 Fälle um Fehler von Großbe ‑
trieben mit umfassendem Wissen und 
Ressourcen. Die Landwirte bewirtschaf ‑
teten eine Fläche von über 50 Hektar und 
bezogen ihr Haupteinkommen aus der 
Landwirtschaft.
Niedriger Kontrollsatz bei 
Agrarumweltverpflichtungen
62 
Die Mitgliedstaaten überprüfen die 
Einhaltung der meisten Agrarumweltver ‑
pflichtungen lediglich bei Vor‑Ort‑Kon ‑
trollen, die anhand einer Stichprobe von 
5 % aller Beihilfeempfänger vorgenom ‑
men werden. Damit ist es wahrschein ‑
lich, dass ein Landwirt im Durchschnitt 
alle 20 Jahre einer solchen Kontrolle 
unterzogen wird. Zudem können nicht 
alle Verpflichtungen zu jedem beliebi ‑
gen Zeitpunkt des Jahres kontrolliert 
werden. Dadurch verringern sich der 
Kontrollumfang und die Möglichkeiten, Verstöße aufzudecken. Der geringe 
Kontrollsatz bei den Verpflichtungen ist 
ein weiterer Grund für die festgestellte 
Fehlerquote.
63 
Unter den 17 Fällen, in denen Fehler 
festgestellt wurden, ermittelte der 
Hof acht Fälle, bei denen die Über ‑
prüfung von Verpflichtungen anstatt 
durch Vor‑Ort‑Kontrollen mithilfe von 
Verwaltungskontrollen hätte durchge ‑
führt werden können (siehe Beispiel in 
Kasten 8 ). Durch eine solche Änderung 
des Verfahrens hätten die Behörden der 
Mitgliedstaaten die Fehler im Zuge von 
Verwaltungskontrollen korrigieren und 
aufdecken können, da diese Kontrollen 
bei 100  % aller Begünstigten stattfin ‑
den. Dies wäre besonders für Kontrol ‑
len sinnvoll, die anhand von Belegen 
durchgeführt werden, etwa Tätigkeits ‑
verzeichnissen der Landwirte (Düngung, 
Beweidung, Mähen von Gras) und von 
Dritten ausgestellten Bescheinigungen.
Beispiel für eine Agrarumweltverpflichtung, die durch Verwaltungskontrollen 
hätte überprüft werden können
In Estland bestand eine Verpflichtung im Rahmen der Maßnahme darin, dass der Landwirt mindestens eine Boden ‑
probe pro fünf Hektar seines Landes nehmen und einem zugelassenen Labor zur Untersuchung des Säuregrads 
und des Phosphor ‑ und Kaliumgehalts des Bodens übermitteln sollte. Die Bestimmungen sahen vor, dass die Labor ‑
ergebnisse im Betrieb aufbewahrt und den Kontrolleuren bei Vor‑Ort‑Kontrollen vorgelegt werden mussten.
Bei der Vor‑Ort‑Kontrolle durch die Prüfer des Hofes legte der Landwirt die Laborergebnisse zu neun entnomme ‑
nen Bodenproben vor. Bei Nachrechnung wurde festgestellt, dass der Landwirt aufgrund der Fläche der Parzellen 
13 statt nur neun Proben hätte entnehmen müssen. Dieser Verstoß gegen die Verpflichtungen hätte durch Verwal ‑
tungskontrollen festgestellt werden können.Kasten  8
33 Bemerkungen
Das System der Kürzungen und 
Sanktionen hat keine starke 
abschreckende Wirkung
64 
Die Mitgliedstaaten wenden ein pro ‑
portionales System von Kürzungen und 
Sanktionen an, das ausgehend vom 
Schweregrad, vom Ausmaß und von der 
Dauer des Verstoßes normalerweise zu 
einer teilweisen Kürzung der geleisteten 
Zahlung führt. Beispielsweise wurde in 
dem in Kasten 8  beschriebenen Fall eine 
5 %ige Kürzung wegen Nichteinhaltung 
der Verpflichtung vorgenommen. Land ‑
wirte gehen nicht das Risiko ein, wegen 
Nichteinhaltung eigenes Geld zu ver ‑
lieren, sondern laufen lediglich Gefahr, 
den Betrag zurückzahlen zu müssen, der 
ihnen bereits ausgezahlt wurde. In Ex ‑
tremfällen, in denen Landwirte keine der 
eingegangenen Verpflichtungen erfüllt 
haben und die Zahlstelle beschließt, die 
gesamte geleistete Zahlung wieder ein ‑
zuziehen, befänden sich die Landwirte 
in der gleichen Lage, in der sie ohne die 
Übernahme der Verpflichtung gewesen 
wären.65 
In diesem Zusammenhang zeigt die 
Häufigkeit der Fehler (17 von 121 ge ‑
prüften Zahlungen), dass das System 
der Kürzung von Zahlungen im Falle der 
Nichteinhaltung lediglich eine begrenzte 
abschreckende Wirkung auf Landwirte 
hat (siehe Beispiel in  Kasten 9 ).
Zahlungen für benachteiligte 
Gebiete sind weniger stark 
mit Fehlern behaftet
66 
Mit Zahlungen an Landwirte in Bergge ‑
bieten und anderen Gebieten mit natur ‑
bedingten Nachteilen (die zusammen 
gemeinhin als  „benachteiligte Gebiete“ 
bezeichnet werden) wird den betreffen ‑
den Landwirten ein Ausgleich verschafft, 
damit sie ihre landwirtschaftliche Tätig ‑
keit in diesen Gebieten fortsetzen. Diese 
Maßnahmen zur Entwicklung des länd ‑
lichen Raums zielen auf die nachhaltige 
Nutzung landwirtschaftlicher Flächen ab 
und tragen somit zur Verbesserung der 
Umwelt und der Landschaft bei.
Geringe finanzielle Konsequenzen eines Verstoßes
Im Vereinigten Königreich übernahm ein Landwirt die vertragliche Verpflichtung, Heidepflanzen auf saurem Grün ‑
land anzupflanzen. Es gab lediglich zwei Verpflichtungen im Rahmen der Maßnahme: die Verringerung der Besatz ‑
dichte (Anzahl der weidenden Tiere pro Hektar) und das Verbot der Beweidung zwischen Oktober und März.
Der Hof besuchte den Betrieb im Oktober und stellte fest, dass noch Tiere auf den Parzellen weideten. Die finanziel ‑
le Konsequenz für den Landwirt war eine Kürzung der Zahlung um 3  %.Kasten  9
34 Bemerkungen
67 
Die Auswirkungen der 78 geprüften 
 Zahlungen für benachteiligte Gebie ‑
te auf die Gesamtfehlerquote wären 
geringfügig gewesen, gäbe es nicht 
zwei Fälle, in denen Fehler wegen 
Nichteinhaltung zusätzlicher, von den 
betroffenen Mitgliedstaaten aufge ‑
stellter Förderfähigkeitsbedingungen 
festgestellt wurden (siehe  Kasten 10 ). 
Dies zeigt das Dilemma, dass Förderfä ‑
higkeitsbedingungen zwar erforderlich 
sind, damit die Mittel ordnungsgemäß 
verwendet werden, zugleich aber das 
Fehlerrisiko erhöhen können.
68 
Die relativ niedrige Fehlerquote ist auf 
die Hauptmerkmale der betreffenden 
Maßnahmen zurückzuführen:
 — kleine Zahl detaillierter Förderfähig ‑
keitsbedingungen: die Fläche muss 
in einem ausgewiesenen Gebiet 
liegen, das von den Mitgliedstaaten 
festgelegt und von der Kommission 
genehmigt wurde, und muss sich 
in gutem landwirtschaftlichen und 
ökologischen Zustand befinden; — degressive Pauschalzahlungen pro 
Hektar: dies bedeutet, dass größere 
Betriebe geringere Zahlungen für 
Flächen erhalten, die eine bestimm ‑
te Schwelle überschreiten, und sich 
mögliche Flächendifferenzen bei 
diesen Betrieben nur geringfügig 
auswirken.
69 
Der Hof stellt fest, dass sich die niedrige 
Fehlerquote bei der Investitionsmaßnah ‑
me „Niederlassung von Junglandwirten“ 
ebenfalls mit diesen Merkmalen erklären 
lässt, nämlich geringe Zahl detaillierter 
Anforderungen, genau abgegrenzter 
Geltungsbereich und Verwendung von 
Pauschalzahlungen.
Zusätzliche Förderfähigkeitsbedingungen der Mitgliedstaaten bei Zahlungen für 
benachteiligte Gebiete
In Italien und Portugal war die Förderfähigkeit von Weideflächen in Berggebieten an die Bedingung geknüpft, dass 
der Begünstigte eine Mindestzahl von Tieren besaß. Bei den Vor‑Ort‑Kontrollen stellte der Hof fest, dass die betrof ‑
fenen Landwirte nicht die erforderliche Anzahl von Tieren hielten und die Weideflächen daher nicht für Beihilfen in 
Betracht kamen.
Diese beiden Fälle stellten den überwiegenden Teil der Fehlerquote bei Zahlungen für benachteiligte Gebiete dar.Kasten  10
35 Bemerkungen
TEIL III  – Können   
diese Ursachen mit  
den Aktionsplänen der 
Mitgliedstaaten und dem 
neuen Rechtsrahmen der 
EU wirksam beseitigt 
werden?
70 
Die Kommission und die Mitgliedstaaten 
haben Maßnahmen ergriffen, um die Ur ‑ 
sachen für die Fehler bei der Entwicklung 
des ländlichen Raums zu beseitigen. In 
diesem Abschnitt wird untersucht, ob die 
Aussicht besteht, dass die beiden wich ‑
tigsten Maßnahmen  – die Aktionspläne 
und der Rechtsrahmen der EU  – wirksam 
sein werden.
Die von der Kommission 
 initiierten Aktionspläne 
sind bei der Beseitigung der 
Fehler  ursachen ein Schritt in 
die richtige Richtung
71 
Die Ausgaben für die Entwicklung des 
ländlichen Raums unterliegen der 
geteilten Mittelverwaltung durch die 
Mitgliedstaaten und die Kommission20. 
Gemäß dem Subsidiaritätsprinzip sind 
die Mitgliedstaaten für die Umsetzung 
der Entwicklungsprogramme für den 
ländlichen Raum auf der geeigneten Ge ‑
bietsebene und unter Beachtung ihres 
institutionellen Systems zuständig. Die 
Kommission ist für die Überwachung der 
Mitgliedstaaten zuständig, um sicher ‑ 
zustellen, dass diese ihre Aufgaben 
wahrnehmen.
72 
Im Fall einer anhaltend hohen Fehler ‑
quote bei der Durchführung ermittelt 
die Kommission21 die Schwachstellen der 
Kontrollsysteme, analysiert Kosten und 
Nutzen möglicher Korrekturmaßnahmen 
und schlägt geeignete Maßnahmen vor. 
Wenn Schwachstellen einen Vorbehalt 
in der Zuverlässigkeitserklärung des Generaldirektors zur Folge haben, muss 
die Kommission die Informationen im 
Jährlichen Tätigkeitsbericht analysieren 
und einen Aktionsplan vorlegen. Dies 
war bei den Ausgaben für die Entwick ‑
lung des ländlichen Raums seit 2011 der 
Fall.
73 
Vor diesem Hintergrund forderte die 
Kommission im Bemühen um eine Sen ‑
kung der Fehlerquote bei den Ausgaben 
für die Entwicklung des ländlichen 
Raums alle Mitgliedstaaten auf, einen 
dreigliedrigen Aktionsplan auszuarbei ‑
ten, um die Fehlerursachen zu ermitteln, 
gezielte Korrekturmaßnahmen zur Ver ‑
ringerung der Fehler zu ergreifen und 
die Präventivmaßnahmen zur Senkung 
des Risikos eines Auftretens von Fehlern 
zu verstärken.
Die Aktionspläne sind 
noch kein voll ausgereiftes 
Instrument zur Beseitigung der 
Fehlerursachen
74 
Der Umfang und die Qualität der Aktions ‑
pläne unterschieden sich von Mitglied ‑
staat zu Mitgliedstaat beträchtlich. Der 
Hof stellte fest, dass zwei Aktionspläne 
(Deutschland  – Berlin‑Brandenburg – und 
Ungarn) von vergleichsweise schlechter 
Qualität waren, weil sie wenige Aktionen 
vorsahen und das Erfolgspotenzial für die 
Beseitigung der Fehlerursachen gering 
war. Zwei Aktionspläne (Italien – Lombar ‑
dei – und Rumänien) waren dagegen von 
vergleichsweise guter Qualität, weil sie 
zahlreiche Aktionen vorsahen und das 
Erfolgspotenzial für die Beseitigung der 
Fehlerursachen hoch war. Wie nachste ‑
hend erläutert, sind hauptsächlich drei 
Schwachstellen für diese unterschiedlich 
starke potenzielle Wirksamkeit der Akti ‑
onspläne verantwortlich.20 Verordnung (EG) Nr. 1290/2005 
des Rates.
21 Verordnung 
(EU, Euratom) Nr. 966/2012.
36 Bemerkungen
75 
Erstens haben die Mitgliedstaaten ihre 
Aufgabe, die Fehler zu ermitteln und 
Korrekturmaßnahmen vorzuschlagen, 
nicht wahrgenommen. Aktionspläne 
unterliegen einem formellen Überwa ‑
chungs ‑ und Weiterverfolgungsver ‑
fahren. Führen die Mitgliedstaaten die 
vorgeschlagenen Maßnahmen nicht 
durch, können Zahlungen unterbrochen, 
ausgesetzt oder gekürzt und Finanz ‑
korrekturen vorgenommen werden. 
Die Aktionspläne wurden im Rahmen 
eines iterativen Prozesses ausgearbei ‑
tet; zum Zeitpunkt des Abschlusses der Prüfungsarbeit fand eine vierte Aktuali ‑
sierung statt. Die Kommission übermit ‑
telte zu Beginn eine nicht erschöpfende 
Liste von Fehlerursachen. Allerdings 
wurden nicht alle diese Ursachen von 
den Mitgliedstaaten angegangen  – und 
wenn sie angegangen wurden, war das 
Potenzial, die Fehlerursachen mit den 
eingeleiteten Aktionen zu beseitigen, 
zuweilen gering (siehe Kasten 11 ). 
Anschließend wurden die Aktionspläne 
schrittweise entsprechend den Auffor ‑
derungen der Kommission verbessert.
Beispiel für eine vorgeschlagene Maßnahme zur Senkung der Fehlerquote
Das System der Kürzungen und Sanktionen war eine der potenziellen Fehlerursachen bei den flächenbezogenen 
Beihilfen. Das Problem wurde von der Kommission festgestellt und von den Mitgliedstaaten angegangen. Das 
System wurde als nicht verhältnismäßig betrachtet (in einigen Fällen nahmen die Mitgliedstaaten eine 100  %ige 
Kürzung der Zahlung vor, auch wenn lediglich gegen eine von mehreren Verpflichtungen verstoßen worden war).
Der Hof teilt die Ansicht, dass Anpassungen beim System der Kürzungen und Sanktionen sicherstellen sollten, dass 
jedes System den Grad der Nichterfüllung des angestrebten Umweltziels angemessen widerspiegelt.
Allerdings wird durch eine Verringerung der verhängten Sanktionen zwar die Fehlerquote gesenkt, jedoch wer ‑
den dadurch nicht die zugrunde liegenden Verstöße und ihre möglicherweise nachteiligen Folgen für die Umwelt 
beseitigt. Insofern müssen die Sanktionen eine wirksame Abschreckung sein, damit die Landwirte nicht gegen ihre 
Verpflichtungen verstoßen. Dies wurde in dem in  Kasten 9  dargestellten Fall nicht erreicht.Kasten  11
22 Die Kommission führt in den 
Mitgliedstaaten Konformitäts ‑
prüfungen durch, um zu 
kontrollieren, ob die Ausgaben 
in Übereinstimmung mit den 
geltenden Bestimmungen 
getätigt wurden. Die Prüfung 
wird in Abhängigkeit von den 
festgestellten Fehlern mit oder 
ohne Finanzkorrekturen 
abgeschlossen. Die durch ‑
schnittliche Dauer der 2013 
abgeschlossenen Konformi ‑
tätsprüfungsverfahren lag bei 
36 Monaten.76 
Zweitens gingen vier der zehn geprüf ‑
ten Aktionspläne nicht gezielt auf die 
Prüfungsfeststellungen der Kommission 
und des Hofes ein. Die Mitgliedstaaten 
berücksichtigten nicht alle Mängel, die 
die Prüfer der Kommission bis zum Ab ‑
schluss der Konformitätsprüfungsverfah ‑
ren gemeldet hatten; dies bedeutet, dass 
Fehlerursachen wahrscheinlich auch im 
nächsten Zeitraum bestehen bleiben22.
37 Bemerkungen
Empfehlenswerte Verfahrensweisen bei der Entwicklung konkreter gezielter 
Maßnahmen
In Bulgarien erhalten Landwirte SMS‑Nachrichten von der Zahlstelle, die sie über zeitgebundene Verpflichtungen 
informieren (Zeiträume, in denen bestimmte Verfahrensweisen verboten sind).
In der Lombardei in Italien werden Landwirte schriftlich über Flächendifferenzen zwischen der im vorangegange ‑
nen Wirtschaftsjahr angegebenen Fläche und der Fläche, die sich aus der Aktualisierung des Systems zur Identifi ‑
zierung landwirtschaftlicher Parzellen (IT‑System zur Identifizierung der Lage und der Fläche landwirtschaftlicher 
Parzellen) ergibt, unterrichtet.
In Rumänien erhielt die Zahlstelle uneingeschränkten und kostenlosen Zugang zum Handelsregister, das die Infor ‑
mationen zur Überprüfung des KMU‑Status enthält.Kasten  1277 
Drittens wurde die Mehrzahl der vorge ‑
schlagenen Maßnahmen sehr allgemein 
gehalten. Die meisten Mitgliedstaaten 
schlagen allgemeine Lösungen wie die 
Aktualisierung von Verfahrenshand ‑
büchern oder die Durchführung von 
Schulungen vor. Beispielsweise bestand 
eine wiederholt vorgeschlagene Lösung 
im Zusammenhang mit der öffentlichen 
Auftragsvergabe darin, Schulungsmaß ‑
nahmen für Kontrolleure und Begünstig ‑
te zu den geltenden Vergabevorschriften 
durchzuführen. In den Aktionsplänen 
wird jedoch nicht analysiert, gegen wel ‑
che Vorschriften am ehesten verstoßen 
wurde und wieso dies der Fall war. In die ‑
sem Zusammenhang besteht die Gefahr, 
dass die Wirksamkeit der vorgeschlage ‑
nen Maßnahmen untergraben wird.
78 
Der Hof fand jedoch auch Beispiele für 
empfehlenswerte Verfahrensweisen bei 
der Entwicklung geeigneter Antworten 
auf die festgestellten Probleme (siehe  
Kasten 12 ). Die Kommission veranstaltet 
zweimal jährlich Seminare mit Vertre ‑
tern aus allen Mitgliedstaaten, um den Stand der Umsetzung der Aktionspläne 
zu erörtern, Erfahrungen auszutauschen 
und empfehlenswerte Verfahrensweisen 
bekannt zu machen.
Der Verhinderung 
weitverbreiteter Mängel auf 
EU‑Ebene wird nicht genügend 
Aufmerksamkeit geschenkt
79 
In den Aktionsplänen werden die 
Mängel behandelt, die konkret in 
jedem Mitgliedstaat aufgedeckt wur ‑
den. Sie enthalten keine Maßnahmen 
zur Verhinderung von Mängeln, die in 
anderen Ländern festgestellt wurden. 
Die Kommission hat die Mitgliedstaa ‑
ten nicht aufgefordert, systematisch 
die gravierendsten weitverbreiteten 
Unzulänglichkeiten anzugehen, die auf 
EU‑Ebene vorgefunden wurden, wie  z. B. 
die Nichteinhaltung der Vorschriften 
für die Vergabe öffentlicher Aufträge, 
vorsätzliche Unregelmäßigkeiten und 
unzureichende Verwaltungskontrollen 
der Agrarumweltverpflichtungen.
38 Bemerkungen
80 
Der Hof prüfte zehn Aktionspläne, um 
zu untersuchen, ob sie Maßnahmen zur 
Beseitigung weitverbreiteter Unzuläng ‑
lichkeiten enthielten. Dies war nicht der 
Fall. Drei Mitgliedstaaten sahen keine 
Maßnahmen im Bereich der öffentlichen 
Auftragsvergabe vor, drei taten dies in 
allgemeiner Form, während lediglich 
zwei (Lettland und Rumänien) genaue 
Checklisten erarbeiteten. Der Hof stellte 
fest, dass Verstöße gegen Agrarumwelt ‑
verpflichtungen durch Verwaltungs ‑
kontrollen aufgedeckt werden könnten 
(siehe Ziffer 63), jedoch lediglich ein 
Mitgliedstaat (Spanien) diese Frage in 
seinem Aktionsplan, und dies nur für 
sieben von 17 Regionen, behandelte. Die 
Aufdeckung vorsätzlicher Unregelmäßig ‑
keiten war nur in einem Aktionsplan 
vorgesehen (Rumänien).
81 
In diesem Zusammenhang sind Aktions ‑
pläne ein Schritt in die richtige Richtung, 
haben aber hauptsächlich reaktiven Cha ‑
rakter. Die Tatsache, dass die Mitglied ‑
staaten EU‑weite Probleme, die sie als 
sie nicht betreffend betrachteten, nicht 
berücksichtigten, schränkt die künftige 
Wirksamkeit dieser Pläne ein.
Der neue Rechtsrahmen   
der EU kann sich positiv auf 
die Beseitigung der Fehler ‑
ursachen auswirken
82 
Der Programmplanungszeitraum 2014 ‑
2020 für die Entwicklung des ländlichen 
Raums wird als Teil der reformierten Ge ‑
meinsamen Agrarpolitik umgesetzt, die 
durch ein Paket von vier Grundverord ‑
nungen23 und die damit verbundenen 
delegierten Rechtsakte und Durchfüh ‑
rungsrechtsakte24 eingeführt wurde.83 
In Ausübung seiner in den Verträgen 
verankerten Rolle veröffentlichte der Hof 
im Jahr 2012 die Stellungnahme Nr. 1/2012 
zu einigen Vorschlägen für Verordnungen 
in Bezug auf die Gemeinsame Agrarpolitik 
für den Zeitraum 2014 ‑202025. Während 
in der Stellungnahme Nr. 1/2012  – haupt ‑
sächlich aus Sicht der wirtschaftlichen 
Haushaltsführung  – Standpunkte zu allen 
Aspekten der Gemeinsamen Agrarpolitik 
vorgebracht wurden, werden in diesem 
Sonderbericht lediglich die voraussichtli ‑
chen Auswirkungen der neuen Rechtsvor ‑
schriften auf die Ursachen von Rechtmä ‑
ßigkeits ‑ und Ordnungsmäßigkeitsfehlern 
im Bereich der Entwicklung des ländlichen 
Raums behandelt.
Das neue Legislativpaket enthält 
Komponenten, mit denen die 
Fehlerursachen beseitigt werden 
könnten
84 
Mit dem neuen Rechtsrahmen wird das 
Konzept der Ex‑ante‑Konditionalität ein ‑
geführt. Dies bezeichnet einen konkreten 
vorab exakt definierten entscheidenden 
Faktor, der eine Voraussetzung für die 
wirksame und effiziente Verwirklichung 
eines spezifischen Ziels darstellt, einen 
unmittelbaren und echten Bezug zur 
Verwirklichung dieses Ziels aufweist und 
sich hierauf unmittelbar auswirkt26. Die 
Vergabe öffentlicher Aufträge ist eine der 
allgemeinen Ex‑ante‑Konditionalitäten in 
den Rechtsvorschriften, wonach für die 
effiziente Anwendung der EU‑Vorschriften 
über die Vergabe öffentlicher Aufträge 
geeignete Vorkehrungen vorhanden sein 
müssen, um sicherzustellen, dass die Auf ‑
tragsvergabeverfahren transparent sind, 
die eingebundenen Mitarbeiter ausgebil ‑
det und die relevanten Informationen an 
sie verbreitet werden. Der Hof begrüßt 
diese Fokussierung auf die Einhaltung der 
geltenden Vorschriften für die öffentliche 
Auftragsvergabe, die im Programmpla ‑
nungszeitraum 2007 ‑2013 als eine der 
entscheidenden Fehlerquellen ermittelt 
wurden.23 http://ec.europa.eu/
agriculture/cap‑post ‑2013/
legislation/index_de.htm .
24 http://ec.europa.eu/
agriculture/cap‑post ‑2013/
implementation/
index_de.htm .
25 http://www.eca.europa.eu/
Lists/ECADocuments/
OP12_01/OP12_01_DE.PDF .
26 Artikel 2 Absatz 33 der 
Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 
des Europäischen Parlaments 
und des Rates vom 
17. Dezember 2013 mit 
gemeinsamen Bestimmungen 
über den Europäischen Fonds 
für regionale Entwicklung, den 
Europäischen Sozialfonds, den 
Kohäsionsfonds, den 
Europäischen Landwirtschafts ‑
fonds für die Entwicklung des 
ländlichen Raums und den 
Europäischen Meeres ‑ und 
Fischereifonds sowie mit 
allgemeinen Bestimmungen 
über den Europäischen Fonds 
für regionale Entwicklung, den 
Europäischen Sozialfonds, den 
Kohäsionsfonds und den 
Europäischen Meeres ‑ und 
Fischereifonds und zur 
Auf hebung der Verordnung 
(EG) Nr. 1083/2006 des Rates 
(ABl. L 347 vom 20.12.2013, 
S. 320).
39 Bemerkungen
85 
Auch wenn dies bereits durch die 
allgemeinen Kontrollgrundsätze für 
den Programmplanungszeitraum 2007 ‑
2013 abgedeckt war, wird in den neuen 
Rechtsvorschriften die Überprüfbarkeit 
und Kontrollierbarkeit der Maßnahmen27 
hervorgehoben. Gemäß den neuen 
Bestimmungen müssen die Mitgliedstaa ‑
ten sicherstellen, dass alle Maßnahmen 
zur Entwicklung des ländlichen Raums 
sowohl ex ante, bevor sie tatsächlich 
umgesetzt werden, als auch später, 
während der Durchführung, überprüfbar 
und kontrollierbar sind. Nach Ansicht 
des Hofes kann dieser Ansatz in zweierlei 
Hinsicht dazu beitragen, die Fehlerquote 
zu senken; erstens, indem ermöglicht 
wird, Förderfähigkeitskriterien und 
andere Verpflichtungen genauer festzu ‑
legen, damit sie von den Begünstigten 
besser verstanden und eingehalten 
werden können, zweitens, indem Kon ‑
trollverfahren besser gestaltet werden, 
um sicherzustellen, dass diese Kriterien 
wirksam überprüft werden können.
86 
Die Methoden für die Feststellung und 
Erstattung der den Begünstigten ent ‑
standenen Kosten werden in den neuen 
Rechtsvorschriften ebenfalls verbessert. 
Neben der üblichen Methode der Er ‑
stattung auf der Grundlage der förder ‑
fähigen Kosten, die den Begünstigten 
tatsächlich entstanden sind und von ih ‑
nen getragen wurden, werden im neuen 
Rechtsrahmen alternative Methoden wie 
Standardkosten, Pauschalzahlungen und 
Pauschalsätze der Erstattung gleichge ‑
stellt. Der Hof ist der Auffassung, dass 
die Verwendung dieser vereinfachten 
Kostenmethoden wahrscheinlich für 
alle Beteiligten von Vorteil sein wird, da 
die Verwaltungsformalitäten verringert 
und Fehler im Zusammenhang mit der 
Vorbereitung und Überprüfung von 
Zahlungsanträgen anhand von Rechnun ‑
gen und Zahlungsunterlagen begrenzt 
werden können.87 
Die zugelassenen Zahlstellen werden 
zusätzliche Kriterien im Hinblick auf 
Betrug erfüllen müssen. Während 
die Auflage beibehalten wurde, dass 
Kontrollen Elemente zur Verhinderung 
und Aufdeckung von Betrug umfassen 
sollten, wird in zwei neuen Bestimmun ‑
gen die Rolle der Zahlstellen in diesem 
Zusammenhang hervorgehoben: Zur 
Schulung der Mitarbeiter sollte auch die 
Sensibilisierung für Betrug gehören, und 
die Überwachungstätigkeiten sollten 
Verfahren zur Verhinderung und Aufde ‑
ckung von Betrug einschließen. Diese 
Entwicklungen dürften den Zahlstellen 
dabei helfen, ihre Wirksamkeit bei der 
Verhinderung und Aufdeckung betrüge ‑
rischer Handlungen zu verbessern.
88 
Die im Programmplanungszeitraum 
2007 ‑2013 bestehende  „n+2 ‑Regel“ 
(siehe Ziffer 18) wurde gelockert und in 
eine  „n+3 ‑Regel“ umgewandelt28, mit 
der die Mitgliedstaaten ein weiteres Jahr 
Zeit haben, die zugewiesenen Haushalts ‑
mittel auszugeben. Dies könnte das 
Missverhältnis zwischen dem Druck zur 
Mittelausgabe, dem die Mitgliedstaaten 
ausgesetzt sind, und der Notwendigkeit, 
eine ordnungsgemäße Verwendung der 
Mittel entsprechend den Grundsätzen 
der wirtschaftlichen Haushaltsführung 
sicherzustellen, verringern.
89 
Generell galt, dass es sich bei den 
Begünstigten von Beihilfen für Investitio ‑
nen in die Lebensmittelverarbeitung um 
kleine und mittlere Unternehmen han ‑
deln musste (siehe Ziffer 43). Im neuen 
Rechtsrahmen wird dieses Förderfähig ‑
keitskriterium, das eine der wichtigsten 
Ursachen für Fehler bei dieser Art von 
Investitionen war, gestrichen. Dieser Vor ‑
schlag könnte sich positiv auf die Sen ‑
kung der Fehlerquote auswirken, jedoch 
nachteilige Folgen für die Wirksamkeit 
der Politik haben (siehe Ziffer 35).27 Artikel 62 der Verordnung 
(EU) Nr. 1305/2013 des 
Europäischen Parlaments und 
des Rates vom 17. Dezem ‑
ber 2013 über die Förderung 
der ländlichen Entwicklung 
durch den Europäischen 
Landwirtschaftsfonds für die 
Entwicklung des ländlichen 
Raums (ELER) und zur 
Aufhebung der Verordnung 
(EG) Nr. 1698/2005 (ABl. L 347 
vom 20.12.2013, S. 487).
28 Artikel 38 Absatz 1 der 
Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 
des Europäischen Parlaments 
und des Rates vom 
17. Dezember 2013 über die 
Finanzierung, die Verwaltung 
und das Kontrollsystem der 
Gemeinsamen Agrarpolitik 
und zur Aufhebung der 
Verordnungen (EWG)   
Nr. 352/78, (EG) Nr. 165/94, (EG) 
Nr. 2799/98, (EG) Nr. 814/2000, 
(EG) Nr. 1290/2005 und (EG) 
Nr. 485/2008 des Rates 
(ABl. L 347 vom 20.12.2013, 
S. 549).
40 Bemerkungen
90 
Im Programmplanungszeitraum 2007 ‑
201329 wurde im Fall, dass zwischen dem 
vom Begünstigten beantragten und 
dem von der Zahlstelle für förderfähig 
erklärten Betrag eine Differenz von mehr 
als 3  % lag, eine Sanktion in Höhe dieser 
Differenz verhängt. Mit diesem System 
sollen Begünstigte davon abgehalten 
werden, Anträge für nicht förderfähige 
Ausgaben zu stellen. Im neuen Rechts ‑
rahmen30 wurde die Schwelle für die Ver ‑
hängung der Sanktion auf 10  % erhöht. 
Durch diese Änderung dürfte die ab ‑
schreckende Wirkung der Bestimmung 
eingeschränkt werden, was dazu führen 
könnte, dass in die Zahlungsanträge eine 
größere Zahl nicht förderfähiger Ausga ‑
ben aufgenommen wird.
Direkte Bestimmungen der 
EU‑Verordnungen waren nicht 
die größte Fehlerquelle
91 
Wie vorstehend dargelegt, dürfte der 
neue Rechtsrahmen der EU zur Senkung 
der Fehlerquote beitragen. Verstärkte 
Aufmerksamkeit muss nun den nach ‑
folgenden Etappen des Rechtsetzungs ‑
prozesses auf Ebene der Mitgliedstaaten 
gelten, da die meisten Fehler bei der 
Umsetzung spezifischer Bestimmungen 
in den Rechtsvorschriften der Mitglied ‑
staaten auftreten (siehe Ziffer 14).
92 
Da die Rechtsvorschriften der Mit ‑
gliedstaaten noch nicht verabschiedet 
wurden (siehe Ziffer 10), konnten keine 
weiteren Erkenntnisse im Hinblick auf 
mögliche Auswirkungen der geänderten 
Vorschriften auf die Fehlerquote gewon ‑
nen werden.29 Artikel 30 Absatz 1 der 
Verordnung (EU) Nr. 65/2011 
der Kommission.
30 Artikel 63 Absatz 1 der 
Durchführungsverordnung 
(EU) Nr. 809/2014 der 
Kommission vom 17. Juli 2014 
mit Durchführungsbestim ‑
mungen zur Verordnung (EU) 
Nr. 1306/2013 des 
Europäischen Parlaments und 
des Rates hinsichtlich des 
integrierten Verwaltungs ‑ und 
Kontrollsystems, der 
Maßnahmen zur Entwicklung 
des ländlichen Raums und der 
Cross‑Compliance (ABl. L 227 
vom 31.7.2014, S. 69).
41
 Schlussfolgerungen 
und Empfehlungen
93 
Der Hof gelangt zu dem Schluss, dass 
die Maßnahmen, die Kommission und 
Mitgliedstaaten zur Beseitigung der 
Hauptursachen der hohen Fehlerquote 
im Bereich der Entwicklung des ländli ‑
chen Raums getroffen haben, bedingt 
wirksam sind. Diese allgemeine Schluss ‑
folgerung stützt sich im Wesentlichen 
auf die Einschätzung, dass mit den 
Aktionsplänen der Mitgliedstaaten trotz 
der Initiativen der Kommission die auf ‑
gedeckten Schwachstellen nicht syste ‑
matisch angegangen wurden.
94 
Um die Ursachen für Fehler bei den 
Ausgaben für die Entwicklung des 
ländlichen Raums aufzudecken, unter ‑
suchte der Hof während der Prüfungen 
der Rechtmäßigkeit und der Ordnungs ‑
mäßigkeit in den Jahren 2011, 2012 und 
2013 eine Stichprobe von nach dem 
Zufallsprinzip ausgewählten Vorgängen. 
Die Ergebnisse zeigten, dass trotz glei ‑
cher Ausgabenanteile zwei Drittel der 
Fehlerquote auf Investitionsmaßnahmen 
und nur ein Drittel auf flächenbezogene 
Beihilfen entfielen (siehe Ziffern 12 ‑21).
95 
Bei den Investitionsmaßnahmen lassen 
sich die Fehlerursachen auf zwei Ebenen 
ermitteln (siehe Ziffern 22 ‑54):
 — Im Hinblick auf die Begünstigten 
waren die Hauptursachen für die 
Nichteinhaltung von Bestimmun ‑
gen mit der öffentlichen Auftrags ‑
vergabe, den Förderkriterien für 
öffentliche und private Begünstigte 
und mutmaßlichen betrügerischen 
Handlungen privater Begünstigter 
verbunden. — Im Hinblick auf die Zahlstellen 
kommt der Hof zu dem Schluss, dass 
die meisten Fehler bei Verwaltungs ‑
kontrollen und Vor‑Ort‑Kontrollen 
hätten vermieden werden können 
und sollen.
96 
Bei den flächenbezogenen Beihilfen  
lässt sich die Fehlerquote auf drei Fakto ‑
ren zurückführen: geringe Anreize für die 
Begünstigten, die Agrarverpflichtungen 
zu erfüllen, ein niedriger Kontrollsatz bei 
Agrarverpflichtungen und eine wenig 
abschreckende Wirkung des Sanktions ‑
systems (siehe Ziffern 55 ‑69).
97 
Als Reaktion auf die hohe Fehlerquote 
im Bereich der Entwicklung des ländli ‑
chen Raums forderte die Kommission 
die Mitgliedstaaten auf, Aktionspläne 
zur Vermeidung und Beseitigung der 
Fehlerursachen auszuarbeiten. Dies ist 
zwar eine positive Entwicklung, doch 
haben die Aktionspläne im Wesentlichen 
reaktiven Charakter, und die Probleme, 
die in allen Mitgliedstaaten zu den 
Fehlern geführt haben, werden nicht 
systematisch angegangen. Insbesondere 
fehlt es an vorbeugenden Maßnahmen 
zur Beseitigung weitverbreiteter Mängel 
auf EU‑Ebene (siehe Ziffern 70 ‑81).
42 Schlussfolgerungen und Empfehlungen
Empfehlung 1
Die Kommission sollte ihre bisherigen 
Korrekturmaßnahmen vervollständigen, 
indem sie fortfährt, sich auf die grund ‑
legenden Ursachen für Fehler bei den 
Ausgaben für die Entwicklung des länd ‑
lichen Raums zu konzentrieren. Diesbe ‑
züglich sollten die Mitgliedstaaten die 
folgenden präventiven und korrektiven 
Maßnahmen ergreifen, sofern dies rele ‑
vant ist:
Öffentliche Auftragsvergabe
• Bei der Anwendung des Konzepts 
der Ex‑ante‑Konditionalität (siehe 
Ziffer 84) sollten die Mitgliedstaaten 
für die Begünstigten genaue Leitlini ‑
en zur Anwendung der Vorschriften 
für die öffentliche Auftragsvergabe 
ausarbeiten und ihnen bereitstel ‑
len. Die auf die Überwachung der 
Einhaltung der Vorschriften für die 
öffentliche Auftragsvergabe spe ‑
zialisierten nationalen Behörden 
sollten in diesen Prozess einbezogen 
werden. Der Schwerpunkt sollte auf 
den drei häufigsten Regelverstößen 
liegen: ungerechtfertigte direkte 
Vergabe ohne ordnungsgemäße 
Ausschreibung, falsche Anwendung 
von Auswahl ‑ und Vergabekriterien, 
Ungleichbehandlung der Bieter.
Vorsätzliche Umgehung von Vorschriften
• Die Mitgliedstaaten sollten anhand 
der speziellen Förderfähigkeits ‑ und 
Auswahlkriterien in ihren Entwick ‑
lungsprogrammen für den ländlichen 
Raum Leitlinien festlegen, die ihren 
Kontrolleuren dabei helfen, Indikato ‑
ren für mutmaßliche betrügerische 
Handlungen festzulegen.Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen
• Die Mitgliedstaaten sollten den 
Umfang ihrer Verwaltungskontrollen 
erweitern und Verpflichtungen ein ‑
beziehen, die anhand von Belegen 
kontrolliert werden können und die 
derzeit lediglich im Rahmen der Vor‑  
Ort‑Kontrollen von 5  % der Ausgaben 
überprüft werden. Darüber hinaus 
sollte das System der Kürzungen und 
Sanktionen so konzipiert werden, 
dass es auf potenzielle Regelverletzer 
abschreckend wirkt.
98 
Der EU‑Rechtsrahmen für den Zeit ‑
raum 2014 ‑2020 wurde angenommen 
und stellt ein potenzielles Mittel zur 
Beseitigung von Fehlerursachen dar. 
Zwei derzeit laufende Phasen bieten 
allerdings das größte Potenzial, Fehler 
zu verringern: die Überprüfung und Ge ‑
nehmigung von Entwicklungsprogram ‑
men für den ländlichen Raum durch die 
Kommission und die Ausarbeitung der 
nationalen Rechtsvorschriften durch die 
Mitgliedstaaten (Ziffern 82 ‑92).
Empfehlung 2
Die Kommission sollte die Durchfüh ‑ 
rung der EPLR genau überwachen und 
bei ihren Konformitätsprüfungen die 
geltenden Regeln  – einschließlich der 
auf nationaler Ebene verabschiedeten 
relevanten Vorschriften  – berücksichti ‑
gen, um das Risiko zu verringern, dass 
sich die im Programmplanungszeitraum 
2007 ‑2013 aufgetretenen Mängel und 
Fehler wiederholen.
43 Schlussfolgerungen und Empfehlungen
99 
Der Hof hat ermittelt, dass eine Investi ‑
tionsmaßnahme („Niederlassung von 
Junglandwirten“, siehe Ziffern 36 ‑38) 
und zwei flächenbezogene Maßnahmen 
(„Zahlungen für benachteiligte Gebiete“, 
siehe Ziffern 66 ‑69) geringe Fehlerquo ‑
ten aufwiesen. Diese Maßnahmen haben 
drei Hauptmerkmale: genau abgegrenz ‑
ter Geltungsbereich, geringe Anzahl an 
Anforderungen und Verwendung von 
Pauschalzahlungen. Der Hof stellte fest, 
dass eine andere Investitionsmaßnahme, 
mit der Investitionen in die Verarbeitung 
von Agrarerzeugnissen unterstützt wer ‑
den, am fehlerträchtigsten war. Mehr 
als die Hälfte der geprüften Vorhaben 
wies Fehler auf, ein Drittel davon war 
auf mutmaßliche betrügerische Hand ‑
lungen zurückzuführen. Der Hof hat die 
Wirksamkeit dieser Maßnahme in einem 
früheren Sonderbericht bemängelt.
Empfehlung 3
Die Kommission und die Mitgliedstaaten 
sollten Folgendes analysieren:
• inwieweit die Merkmale  „genauer 
abgegrenzter Geltungsbereich“,  
„geringe Anzahl an Förderfähigkeits ‑
kriterien“ und  „Verwendung ver ‑
einfachter Kostenoptionen“ bei der 
Gestaltung und Durchführung einer 
größeren Zahl von Fördermaßnah ‑
men übernommen werden können, 
ohne die Gesamtziele dieser Maß ‑
nahmen zu gefährden;• wie die Regelung für die Unter ‑
stützung von Investitionen in die 
Verarbeitung von Agrarerzeugnissen 
unter Berücksichtigung der folgen ‑
den Aspekte verbessert werden 
kann:
— tatsächlicher Bedarf dieses 
Sektors an öffentlichen För ‑
dermitteln und Risiko von 
Mitnahmeeffekten;
— Kategorien der begünstigten 
Zielgruppen: Landwirte, die 
eine vertikale Integration ihrer 
Betriebe erreichen wollen, oder 
Unternehmen, in denen keine 
landwirtschaftliche Tätigkeit 
ausgeübt wird;
— hohe Obergrenze für öffentliche 
Beihilfen, die einen Anreiz für 
Großunternehmen darstellt, da 
nur sie über die erforderlichen 
Kofinanzierungsmittel verfügen;
— sämtliche Beihilfevorausset ‑
zungen und Potenzial für ihre 
Umgehung;
— größere Anstrengungen zur Ver ‑
besserung der Gestaltung und 
Durchführung von Verwaltungs ‑ 
und Vor‑Ort‑Kontrollen;
• die Maßnahme der Agrarumwelt ‑
zahlungen, damit Verpflichtungen 
so weit wie möglich im Wege von 
Verwaltungskontrollen der Mitglied ‑
staaten überprüft werden können.
44 Schlussfolgerungen und Empfehlungen
100  
Im Zusammenhang mit der Verringe ‑
rung der Fehlerursachen wird in diesem 
Bericht wiederholt festgestellt (siehe Zif ‑
fern 33 ‑35, Ziffer 38, Ziffer 67, Ziffern 88 ‑ 
90, Kasten 3  und Kasten 11 ), dass ein 
angemessenes Verhältnis zwischen der 
Anzahl und Komplexität der Vorschrif ‑
ten – mit denen der Notwendigkeit, im 
Voraus festgelegte Ziele zu erreichen, Rechnung getragen wird  – und der  
Notwendigkeit, die Rechtmäßigkeit  
und Ordnungsmäßigkeit der Ausga  ‑ 
ben sicherzustellen, gewahrt werden 
muss. Nach Ansicht des Hofes ist ein  
ausgewogenes Verhältnis zwischen  
diesen beiden Faktoren der Schlüssel  
für eine erfolgreiche Umsetzung der 
Politik zur Entwicklung des ländlichen 
Raums.
Dieser Bericht wurde von Kammer I unter Vorsitz von Frau Rasa BUDBERGYTĖ, 
Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 17. Dezember 2014 in Luxemburg 
angenommen.
 Für den Rechnungshof
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Präsident
45
 Anhang
Liste der Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums
Investitionsmaßnahmen
Maßnahme Ausgaben1 (Euro) Geprüfte Vorgänge
Modernisierung landwirtschaftlicher Betriebe 8 204 333 653 53
Dienstleistungseinrichtungen zur Grundversorgung für die ländliche Wirtschaft und Bevölkerung 1 965 164 204 24
Niederlassung von Junglandwirten 2 096 198 537 20
Dorferneuerung und -entwicklung 2 300 229 913 20
Erhöhung der Wertschöpfung der land- und forstwirtschaftlichen Erzeugnisse 2 990 722 693 19
Umsetzung der lokalen Entwicklungsstrategien. Lebensqualität/Diversifizierung 1 707 595 920 17
Infrastruktur im Zusammenhang mit der Entwicklung und Anpassung der Land- und Forstwirtschaft 2 355 539 793 15
Vorruhestand 2 051 938 167 13
Unternehmensgründung und -entwicklung 881 435 718 9
Erhaltung und Verbesserung des ländlichen Erbes 682 545 431 8
Wiederaufbau des forstwirtschaftlichen Potenzials und Einführung vorbeugender Aktionen 963 189 776 5
Technische Hilfe 763 706 346 4
Diversifizierung hin zu nichtlandwirtschaftlichen Tätigkeiten 714 070  708 4
Berufsbildungs- und Informationsmaßnahmen 518 543  051 4
Förderung des Fremdenverkehrs 482 748 900 4
Wiederaufbau von durch Naturkatastrophen geschädigtem landwirtschaftlichem Produktions -
potenzial sowie geeignete vorbeugende Aktionen348 644 877 4
Zusammenarbeit bei der Entwicklung neuer Produkte, Verfahren und Technologien in der Land- 
und Ernährungswirtschaft sowie im Forstsektor113 588 163 4
Betreiben einer lokalen Aktionsgruppe, Kompetenzentwicklung und Sensibilisierung in dem 
betreffenden Gebiet545 795 172 3
Betriebe, die sich infolge der Reform einer gemeinsamen Marktorganisation im Umstrukturierungs -
prozess befinden146 941 744 3
Umsetzung der lokalen Entwicklungsstrategien. Wettbewerbsfähigkeit 145 665 094 3
Erstaufforstung landwirtschaftlicher Flächen (Anlegungskosten) 1 226 065 54522
Nichtproduktive Investitionen im Zusammenhang mit Wäldern 379 677 940 2
Semisubsistenz-Betriebe 609 703  070 1
Nichtproduktive Investitionen im Zusammenhang mit Agrarumweltverpflichtungen oder Natura 2000 315 192 539 1
Erzeugergemeinschaften 152 989 100 1
Inanspruchnahme von Beratungsdiensten 89 316 108 1
Teilnahme der Landwirte an Lebensmittelqualitätsregelungen 65 390 549 1
Aufbau von Betriebsführungs-, Vertretungs- und Beratungsdiensten 24 853 320 1
1 Kumulierte Zahlungen an die Mitgliedstaaten seit dem Beginn des Programmplanungszeitraums (2007) bis zum Ende des Haushaltsjahrs 2013 
(15. Oktober 2013), wie in der Datenbank SFC der Kommission erfasst.
2 Unter  „Erstaufforstung landwirtschaftlicher Flächen“ fallen Ausgaben für Anlegungskosten (Investitionen für die Vorbereitung der Fläche und der 
Pflanzung) und flächenbezogene Beihilfen (Unterhaltung und Ausgleich). In der Ausgabenerklärung an die Kommission wird keine Unterscheidung 
vorgenommen.Anhang
46 Anhang
Investitionsmaßnahmen
Maßnahme Ausgaben1 (Euro) Geprüfte Vorgänge
Erbringung von Beratungsdienstleistungen in der Landwirtschaft in Bulgarien und Rumänien 7 136 945 1
Verbesserung des wirtschaftlichen Wertes der Wälder 211 138 607 0
Erstaufforstung nichtlandwirtschaftlicher Flächen (Anlegungskosten) 111 889  830 0
Kompetenzentwicklung, Förderveranstaltungen und Umsetzung lokaler Entwicklungsstrategien 73 558 357 0
Informations- und Absatzförderungsmaßnahmen 66 792  678 0
Einhaltung von auf Gemeinschaftsvorschriften beruhenden Normen 59 547 670 0
Bildungs- und Informationsmaßnahmen 58 573 586 0
Durchführung von Kooperationsprojekten 46 980  838 0
Umsetzung der lokalen Entwicklungsstrategien. Umweltschutz/Landbewirtschaftung 21 311 569 0
Ersteinrichtung von Agrarforstsystemen auf landwirtschaftlichen Flächen 536 880 0
Insgesamt 33 499 252 991 247
Flächenbezogene Beihilfen
Maßnahme Ausgaben1 (Euro) Geprüfte Vorgänge
Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen 18 616 040 063 121
Zahlungen für naturbedingte Nachteile zugunsten von Landwirten in Berggebieten 6 267 068 345 43
Zahlungen für naturbedingte Nachteile zugunsten von Landwirten in Gebieten, die nicht  
Berggebiete sind6 357 074 251 35
Zahlungen für Tierschutzmaßnahmen 409 206 501 8
Erstaufforstung landwirtschaftlicher Flächen (jährliche Zahlung während eines Zeitraums von fünf 
Jahren für Unterhaltungskosten oder Ausgleich von Einkommensverlusten während eines Zeitraums 
von 15 Jahren)1 226 065 54526
Zahlungen im Rahmen von Natura 2000 und Zahlungen im Zusammenhang mit der Richtlinie 
2000/60/EG165 985 883 1
Zahlungen für Waldumweltmaßnahmen 40 496 635 0
Zahlungen im Rahmen von Natura 2000 33 193  755 0
Ergänzungen zu Direktzahlungen für Bulgarien und Rumänien 436 997  683 0
Insgesamt 33 552 128 661 214
1 Kumulierte Zahlungen an die Mitgliedstaaten seit dem Beginn des Programmplanungszeitraums (2007) bis zum Ende des Haushaltsjahrs 2013 
(15. Oktober 2013), wie in der Datenbank SFC der Kommission erfasst.
2 Unter  „Erstaufforstung landwirtschaftlicher Flächen“ fallen Ausgaben für Anlegungskosten (Investitionen für die Vorbereitung der Fläche und der 
Pflanzung) und flächenbezogene Beihilfen (Unterhaltung und Ausgleich). In der Ausgabenerklärung an die Kommission wird keine Unterscheidung 
vorgenommen.Anhang
47
III
Die Kommission geht seit 2012 gegen das Problem der 
hohen Fehlerquote vor, indem sie von den Mitgliedstaa ‑
ten die Erarbeitung nationaler Aktionspläne verlangt 
und deren Umsetzung überwacht. Ausgehend von den 
gewonnenen Erfahrungen und den Empfehlungen des 
Rechnungshofes sind diese Aktionspläne im Laufe der 
Zeit verbessert worden.
Es ist nicht immer damit zu rechnen, dass die erwarteten 
Ergebnisse schon nach kurzer Zeit zutage treten. Dies 
gilt vor allem für Maßnahmen, die im Zuge mehrjähriger 
Verpflichtungen durchgeführt werden. Doch die nied ‑
rigere Fehlerquote bei der Entwicklung des ländlichen 
Raums im Jahr 2013 zeugt davon, dass die gemeinsamen 
Bemühungen zur Senkung der Fehlerquoten mithilfe der 
Aktionspläne bereits erste Früchte tragen.
Die Kommission wird die Umsetzung der Aktionspläne 
weiterhin sowohl durch Prüfungen als auch in operativer 
Hinsicht überwachen und dazu bilaterale Zusammen ‑
künfte, Begleitausschüsse und jährliche Überprüfungs ‑
sitzungen nutzen.
V
Die Kommission hat auch bei ihren eigenen Prüfungen 
Schwachstellen bei der öffentlichen Auftragsvergabe 
festgestellt. Diesbezüglich wurden bereits erhebliche 
Finanzkorrekturen vorgenommen.
Die öffentliche Auftragsvergabe gehört zu den zentralen 
Themen der Aktionspläne für den Bereich Entwicklung 
des ländlichen Raums.
Es ist jedoch anzumerken, dass die Nichteinhaltung von 
Vergabevorschriften nicht zwangsläufig bedeutet, dass 
in den betreffenden Fällen sämtliche Ausgaben nicht för  ‑ 
derfähig sind. Das Projekt als solches kann durchaus  
sein Ziel erreichen und einen echten Mehrwert hervor  ‑ 
bringen.Zusammenfassung
II
Die Kommission begrüßt den Bericht des Hofes über 
die Analyse grundlegender Fehlerursachen, der die 
Ergebnisse der Zuverlässigkeitserklärungen der letzten 
drei Jahre zusammenfasst. Dieser Bericht bestätigt 
weitgehend die wichtigsten Schlussfolgerungen der 
Kommission in der Arbeitsunterlage der Kommissions ‑
dienststellen über die Bewertung der Fehlerursachen 
und Korrekturmaßnahmen in der Politik zur Entwicklung 
des ländlichen Raums, die dem Europäischen Parlament 
und dem Rat im Juni 2013 vorgelegt wurde1.
Der Hof vermeldet für den Zeitraum 2011 ‑2013 eine 
durchschnittliche Fehlerquote von 8,2  % im Bereich der 
Entwicklung des ländlichen Raums. Dennoch stellt die 
Kommission einen leichten Fehlerrückgang beim ELER 
fest (von 8,4  % im Jahr 2011 auf 7,9  % im Jahr 2013).
Diese Fehlerquote ist höher als die einzelnen Quoten, 
die der Hof jährlich in Kapitel 4 des Jahresberichts 
veröffentlicht hat. Das liegt daran, dass sich die vorlie ‑
gende Analyse auf 461 von insgesamt 532 Vorgängen 
in den drei Jahren bezieht (einschließlich Gesundheits ‑, 
Umwelt ‑ und Fischereipolitik), während die 71 in diesem 
Bericht nicht erfassten Vorgänge eine niedrigere durch ‑
schnittliche Fehlerquote aufweisen. Die Kommission 
stellt außerdem fest, dass der Hof die Stichprobe festlegt 
und die Fehlerquote jährlich auf der Ebene des gesam ‑
ten Politikbereichs (Entwicklung des ländlichen Raums, 
Umwelt, Fischerei und Gesundheit) berechnet.
Auf die Entwicklung des ländlichen Raums entfallen 
90 % der Ausgaben in diesem Politikbereich, und sie ist 
generell anfälliger für Fehler als die anderen Teilberei ‑
che. Eine wichtige Mitursache der hohen Fehlerquote 
war die Komplexität einiger Voraussetzungen für die 
Förderfähig keit von Maßnahmen zur Entwicklung des 
ländlichen Raums.
1 SWD(2013) 244 vom 27. Juni 2013.Antworten der  
Kommission
Antworten der Kommission 48
VIII
Was die Frage der geringen Anreize für die Begünstig ‑
ten zur Erfüllung von Agrarverpflichtungen angeht, so 
beruht die Förderung durch Agrarumweltprogramme 
auf freiwilligen, über die gesetzlichen Vorgaben hinaus ‑
gehenden Verpflichtungen von Landwirten zur Erzielung 
eines Umweltnutzens und Bereitstellung öffentlicher 
Güter. Da die Agrarumweltzahlungen Entschädigungs ‑
charakter tragen (indem sie entstandene Kosten und 
Einkommensverluste abdecken), sind sofortige wirt ‑
schaftliche Vorteile für die Landwirte nicht zu erwarten. 
Auf längere Sicht allerdings sind wirtschaftliche Vorteile 
nicht auszuschließen.
Zum  „niedrigen“ Kontrollsatz bei den Verpflichtungen 
ist anzumerken, dass der Mitgliedstaat nach geltendem 
Recht den Anteil der vor Ort zu kontrollierenden Begüns ‑
tigten erhöhen muss, wenn bei Vor‑Ort‑Kontrollen 
erhebliche Verstöße festgestellt werden. Die korrekte 
Anwendung dieser Vorschrift wird im Zuge der Konfor ‑
mitätsprüfungen der Kommission kontrolliert.
Der Kontrollsatz bei Agrarverpflichtungen ist für die Ver ‑
waltungskontrollen mit 100  % und für die Vor‑Ort‑Kon ‑
trollen mit 5  % festgelegt. Die Kosten für Verwaltung und 
Kontrollen belaufen sich laut dem Jährlichen Tätigkeits ‑
bericht 2013 auf 4 Mrd. EUR für die gesamte GAP . Deshalb 
sollte der Schwerpunkt nicht auf einer Erhöhung der Zahl 
der Kontrollen, sondern auf einer verbesserten Wirksam ‑
keit liegen.
Sanktionen im Falle von Verstößen müssen nach Auf ‑
fassung der Kommission zwar verhältnismäßig, aber 
dennoch abschreckend sein.Für den Zeitraum 2014 ‑2020 hat die Kommission einen 
Praxisleitfaden zur Vermeidung häufiger Fehler bei Pro ‑
jekten der Europäischen Struktur‑ und Investitionsfonds 
herausgegeben. Dieser Leitfaden wurde den Verwaltungs ‑
behörden und Zahlstellen auf dem Fehlerquoten‑Seminar 
im Oktober 2014 vorgestellt.
VI
Erhebliche Schwachstellen bei der Maßnahme zur Unter ‑
stützung der Verarbeitung von Agrarerzeugnissen werden 
in den Konformitätsprüfverfahren weiterverfolgt.
Zu vorsätzlichen Verstößen ist anzumerken, dass die 
Kommission derzeit eine Betrugsbekämpfungsstrategie 
umsetzt und dazu in mehreren Mitgliedstaaten spezielle 
Seminare durchführt.
Die Kommission teilt diese Schlussfolgerung.
Die Kommission wird fortfahren, den Mitgliedstaaten 
Empfehlungen und Leitlinien an die Hand zu geben und 
empfehlenswerte Verfahrensweisen bekannt zu machen, 
damit die Kontrollsysteme verbessert und Fehler vermie ‑
den werden können.
Außerdem dürfen Zahlungen nur getätigt werden,  
wenn die Zahlstellen die in Anhang I der Verordnung (EU) 
Nr. 907/2014 (Programm 2014 ‑2020) festgelegten Zulas ‑
sungskriterien erfüllen. Die Kommissionsdienststellen 
überprüfen die Zulassung mittels Ex‑post‑Prüfungen.
Antworten der Kommission 49
Darüber hinaus hat die Kommission den Mitgliedstaaten 
bereits spezielle Leitlinien für die Vergabe öffentlicher 
Aufträge sowie für Agrar‑Umwelt‑Klimamaßnahmen zur 
Verfügung gestellt, die auch auf Doppelfinanzierungen 
eingehen.
Das Problem der vorsätzlichen Umgehung von Vorschrif ‑
ten wird in der Betrugsbekämpfungsstrategie behandelt 
und ist Thema diesbezüglicher Seminare, die in mehreren 
Mitgliedstaaten organisiert werden.
XI b)
Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung. Sie bewer ‑
tet derzeit die Kontrollierbarkeit und Überprüfbarkeit der  
neuen Programme und wird etwaige Schwachstellen im  
Rahmen der Begleitausschüsse und der jährlichen Über ‑
prüfungssitzungen mit den Verwaltungsbehörden zur 
Sprache bringen.
Ferner werden die Prüfungsfeststellungen aufmerksam 
weiterverfolgt, um etwaige Fehlerquellen aufzudecken 
und zu korrigieren, die den einzelstaatlichen Durchfüh ‑
rungsvorschriften zuzuschreiben sind, und gegebenen ‑
falls unverzügliche Änderungen anzuordnen.
Die Erkenntnisse aus der Umsetzung der Programme und 
der entsprechenden nationalen Vorschriften werden über 
das ENRD und spezielle Seminare zum Thema Fehlerquo ‑
ten weitergegeben.
XI c)
Die Kommission akzeptiert die Empfehlung teilweise,  
da sie Umfang und Ergebnis einer solchen Untersuchung 
oder künftiger Politikentscheidungen der Gesetzgeber für 
den nächsten Programmplanungszeitraum nicht vorab 
beurteilen kann.IX
Die Aufstellung der Aktionspläne wurde ausgehend 
von der Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen 
(2013) 244 als eine Präventivmaßnahme konzipiert, die 
sich auf eine Selbsteinschätzung der Mitgliedstaaten 
zu den grundlegenden Fehlerursachen stützt. Nach 
und nach kam eine reaktive Komponente hinzu, indem 
Prüfungsfeststellungen systematisch berücksichtigt und 
konkrete Korrekturmaßnahmen vorgeschlagen wurden. 
Die doppelte Perspektive (Prävention und Reaktion) ist 
nach wie vor kennzeichnend für diesen Prozess. Wie die 
letzte Aktualisierung der Aktionspläne zeigt, gehen fast 
50 % der Maßnahmen auf konkrete Prüfungsfeststellun ‑
gen des Hofes oder der Kommission zurück, während die 
andere Hälfte auf der Selbsteinschätzung der Mitglied ‑
staaten beruhte.
Ein weiterer präventiver Ansatz zur Senkung des Fehler ‑
risikos ist die Ex‑ante‑Bewertung der Überprüfbarkeit und 
Kontrollierbarkeit aller Maßnahmen, die in den Program ‑
men zur Entwicklung des ländlichen Raums 2014 ‑2020 
enthalten sind.
X
Die Kommission ist ebenfalls der Auffassung, dass es  
darauf ankommt, ein angemessenes Verhältnis zwischen 
der Anzahl und Komplexität der Vorschriften einerseits 
und der Sicherstellung von Rechtmäßigkeit und Ord ‑
nungsmäßigkeit der Ausgaben andererseits zu wahren.
XI a)
Die Kommission akzeptiert die Empfehlung. Die vom 
Hof angeführten spezifischen Probleme sollten in den 
Aktionsplänen nur behandelt werden, wenn Schwach ‑
stellen ermittelt wurden. Die Kommission erkennt die 
Bedeutung einer Anleitung zu den drei grundlegenden 
Fehlerursachen und eines Austauschs empfehlenswerter 
Verfahrensweisen an. Dies wird über das Europäische 
Netzwerk für ländliche Entwicklung (ENRD) und die 
Seminare geschehen.
Antworten der Kommission 50
Diese Fehlerquote ist höher als die einzelnen Quoten, die 
der Hof jährlich in Kapitel 4 des Jahresberichts veröffent ‑
licht hat. Das liegt daran, dass sich die vorliegende Analyse 
auf 461 von insgesamt 532 Vorgängen in den drei Jahren 
bezieht (einschließlich Gesundheits ‑, Umwelt ‑ und Fische ‑
reipolitik), während die 71 in diesem Bericht nicht erfass ‑
ten Vorgänge eine niedrigere durchschnittliche Fehler ‑
quote aufweisen. Die Kommission stellt außerdem fest, 
dass der Hof die Stichprobe festlegt und die Fehlerquote 
auf der Ebene des gesamten Politikbereichs berechnet 
(Entwicklung des ländlichen Raums, Umwelt, Fischerei 
und Gesundheit).
Auf die Entwicklung des ländlichen Raums entfallen 
90 % der Ausgaben in diesem Politikbereich, und sie ist 
generell anfälliger für Fehler als die anderen Teilbereiche. 
Eine wichtige Mitursache der hohen Fehlerquote war die 
Komplexität einiger Voraussetzungen für die Förderfä ‑
higkeit von Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen 
Raums.
05
Fehlerquoten bedeuten nicht zwangsläufig, dass Poli ‑
tikziele nicht erreicht werden. Eine solche Feststellung 
könnte nur getroffen werden, nachdem die Leistung der 
geförderten Vorhaben beurteilt wurde. Angesichts der 
ehrgeizigen politischen Ziele im Bereich der ländlichen 
Entwicklung ist eine gewisse Komplexität bei der prakti ‑
schen Umsetzung unvermeidbar. Daher muss anerkannt 
werden, dass es sehr schwierig ist, die Fehlerquote 
auf 2  % oder weniger zu senken, ohne einen unange ‑
messenen Kontrollaufwand zu untragbaren Kosten zu 
betreiben.Im Jahr 2017 wird die Kommission einen strategischen 
Bericht zum Fonds erarbeiten, der eine Zusammen ‑
fassung der jährlichen Fortschrittsberichte der Mit ‑
gliedstaaten enthält (Artikel 53 der Verordnung (EU) 
Nr. 1303/2013). Weiterhin werden die Kommission und 
die Mitgliedstaaten im Zuge der Überprüfung nach Arti ‑
kel 21 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 die Leistung der 
Programme für die Entwicklung des ländlichen Raums 
bewerten. Ausgehend von diesen und anderen Erkennt ‑
nissen (z. B. Prüfungsfeststellungen) wird die Kommission 
die Politikgestaltung und die eventuelle Notwendigkeit 
von Vorschlägen für den folgenden Programmplanungs ‑
zeitraum beurteilen.
Zum Ende des Programmplanungszeitraums wird die 
Kommission für jede Unterstützungsmaßnahme eine 
gründliche Analyse des weiteren Bedarfs vornehmen, 
wie es auch für den aktuellen Zeitraum geschehen ist.
Die Kommission stimmt zu, dass nach Möglichkeit Verwal ‑
tungskontrollen genutzt werden sollten, weist aber darauf 
hin, dass dies bei Agrarumweltmaßnahmen in den meis ‑
ten Fällen nicht machbar ist.
Einleitung
01
Die EU stellte 96 Mrd. EUR bereit, und von den Mitglied ‑
staaten wird ein Beitrag von 55 Mrd. EUR erwartet.
04
Der Hof vermeldet im Bereich der Entwicklung des 
ländlichen Raums für den Zeitraum 2011 ‑2013 eine durch ‑
schnittliche Fehlerquote von 8,2  %. Dennoch stellt die 
Kommission einen leichten Fehlerrückgang beim ELER 
fest (von 8,4  % im Jahr 2011 auf 7,9  % im Jahr 2013).
Antworten der Kommission 51
Die Vergabe öffentlicher Aufträge gehört zu den zentralen 
Elementen der Aktionspläne im Bereich der Entwicklung 
des ländlichen Raums.
Dabei ist jedoch anzumerken, dass die Nichteinhaltung 
von Vergabevorschriften nicht zwangsläufig bedeutet, 
dass in den betreffenden Fällen sämtliche Ausgaben 
nicht förderfähig sind. Das Projekt als solches kann durch ‑  
aus sein Ziel erreichen und einen echten Mehrwert her ‑ 
 vorbringen.
Darüber hinaus beschloss die Kommission am 19. Dezem ‑
ber 2013 neue Leitlinien für die Festsetzung von Finanz ‑
korrekturen, die bei Verstößen gegen die Vorschriften 
für die Vergabe öffentlicher Aufträge auf von der EU 
im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung finanzierte 
Ausgaben zur Anwendung kommen2. Diesen Leitlinien 
zufolge sind Verstöße gegen die Vorschriften für die 
Vergabe öffentlicher Aufträge nach dem Grundsatz der 
Verhältnismäßigkeit zu beurteilen.
Den Mitgliedstaaten wurde bereits ein Leitfaden zu den 
häufigsten Unregelmäßigkeiten bei der Verwaltung der 
Europäischen Struktur ‑ und Investitionsfonds zur Verfü ‑
gung gestellt (4. Fehlerquoten‑Seminar, Oktober 2014).
27
Zu Tabelle 1:
Rumänien : Der gemeldete Fehler wurde vom Hof in der 
Zuverlässigkeitserklärung 2012 festgestellt. Der Fehler ‑
quoten‑Aktionsplan Rumäniens enthält Maßnahmen zur 
Behebung von Schwachstellen bei Vergabeverfahren.
Niederlande : Die Vergabevorschriften wurden von der 
Provinz 2012 rückwirkend zum 1. Januar 2010 zurückge ‑
zogen. Das hätte in diesem Fall nicht geschehen dürfen. 
Die Kommission geht dieser Angelegenheit gemeinsam 
mit dem Mitgliedstaat weiter nach.
Deutschland (Brandenburg -Berlin) : Da die letzten Ver ‑
pflichtungen für Breitband 2012 möglich waren, konnten 
keine weiteren Präventiv‑ und Korrekturmaßnahmen 
durchgeführt werden. Für den Zeitraum 2014 ‑2020 ist 
keine Breitbandförderung mehr vorgesehen.
2 Beschluss der Kommission C(2013) 9527.Arten und Häufigkeit der festgestellten Fehler
12
Zu den Arten der vom Hof festgestellten Fehler ist anzu ‑
merken, dass die Kommission bei ihren eigenen Prüfun ‑
gen von Investitionsmaßnahmen und flächenbezogenen 
Beihilfen ähnliche Schwachstellen aufgedeckt hat wie 
der Rechnungshof. Den betroffenen Mitgliedstaaten 
wurden Finanzkorrekturen auferlegt (bzw. es werden 
derzeit Konformitätsabschlussverfahren im Hinblick auf 
die Vornahme solcher Korrekturen durchgeführt), um 
den EU‑Haushalt zu schützen. Des Weiteren wurden 
die Mitgliedstaaten, bei denen Schwachstellen festge ‑
stellt wurden, zur Ergreifung von Abhilfemaßnahmen 
aufgefordert.
14
Die Politik der Entwicklung des ländlichen Raums wird 
über nationale und regionale Programme zur Entwick ‑
lung des ländlichen Raums umgesetzt. Die meisten Feh ‑
ler stehen in Bezug zu den spezifischen Bedingungen, 
die in diesen Programmen und anderen nationalen Vor ‑
schriften festgelegt sind. Diese sind für die Umsetzung 
der Politik notwendig, aber die Mitgliedstaaten stehen 
vor der Herausforderung, diese nationalen Vorschriften 
auf das zur Erreichung der Politikziele unbedingt not ‑
wendige Maß zu beschränken.
Für den Programmplanungszeitraum 2014 ‑2020 müssen 
alle Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums 
eine Ex‑ante‑Bewertung der Überprüfbarkeit und Kon ‑
trollierbarkeit der Maßnahmen enthalten, die von der 
Verwaltungsbehörde und der Zahlstelle gemeinsam 
durchzuführen ist.
Bemerkungen
26
Die Kommission hat auch bei ihren eigenen Prüfungen 
Schwachstellen bei den Verfahren für die Vergabe öffent ‑
licher Aufträge festgestellt. Es wurden bereits entspre ‑
chen de Finanzkorrekturen vorgenommen.
Antworten der Kommission 52
40
Die Kommission möchte darauf hinweisen, dass von den 
Mitgliedstaaten aufgedeckte und gemeldete betrügeri ‑
sche Ausgaben für die Entwicklung des ländlichen Raums 
0,11 % ausmachen3.
43
Bei ihren eigenen Prüfungen stellte die Kommission auch 
Schwachstellen hinsichtlich der Überprüfung des Kriteri ‑
ums  „kleine und mittlere Unternehmen“ (KMU) sowie die 
Nichteinhaltung angemessener Verfahren für die private 
Auftragsvergabe fest. In diesen Fällen wurden den betrof ‑
fenen Mitgliedstaaten Netto‑Finanzkorrekturen auferlegt 
(bzw. es werden derzeit Konformitätsabschlussverfahren 
im Hinblick auf die Vornahme solcher Korrekturen durch ‑
geführt), um den EU‑Haushalt zu schützen. Ferner wurden 
die betroffenen Mitgliedstaaten zur Ergreifung von Abhilfe ‑ 
maßnahmen aufgefordert.
Der aktuelle Rechtsrahmen 2014 ‑2020 sieht keine Größen ‑
beschränkungen im Hinblick auf Unternehmen vor, die 
Unterstützung für Investitionen in materielle Vermögens ‑
werte beantragen können. Die Mitgliedstaaten können die 
Unterstützung gezielt spezifischen Begünstigten zukom ‑
men lassen, wobei die Ergebnisse einer SWOT‑Analyse 
und Bedarfsabschätzung zu berücksichtigen sind. Diese 
weiteren Anforderungen müssen kontrollierbar und über ‑
prüfbar sein.
46
Im Zeitraum 2014 ‑2020 werden vergleichbare Bestimmun ‑
gen gelten.
48
Die Kommission teilt die Ansicht, dass die nationalen Behör ‑
den möglicherweise viele Fehler, die vom Hof festgestellt 
wurden, selbst hätten aufdecken können: Die GAP‑Vorschrif ‑
ten stellen den Mitgliedstaaten alle Instrumente zur Verfü ‑
gung, die benötigt werden, um die meisten Fehlerrisiken 
einzudämmen.
Die Kommission wird den Mitgliedstaaten weiterhin mit 
Empfehlungen und Orientierungshilfen zur Seite stehen 
und bewährte Praktiken zur Verbesserung der Kontrollsys ‑
teme verbreiten, damit Fehler vermieden werden können.
3  Bericht der Kommission an das Europäische Parlament und den 
Rat: Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Union – 
Betrugsbekämpfung Jahresbericht 2013, COM(2014) 474 final.Kasten  2
Schweden hat Verstöße im Bereich  „Vergabe öffentli  ‑
cher Aufträge“ als grundlegende Fehlerursache benannt 
und entsprechende Korrektur ‑ und Präventivmaßnah ‑
men in seinen Aktionsplan zur Fehlerquotensenkung 
aufgenommen.
32
Die in Tabelle 2 aufgelisteten Schwachstellen werden 
in den jeweiligen Aktionsplänen zur Verbesserung des 
Verwaltungs ‑ und Kontrollsystems behandelt.
35
Die Kommission ist ebenfalls der Auffassung, dass eine 
Vereinfachung nicht die Grundsätze der wirtschaftlichen 
Haushaltsführung einschränken sollte.
Der neue Rechtsrahmen für die GAP 2014 ‑2020 sieht 
Vereinfachungen vor, die die wirtschaftliche Haushalts ‑
führung nicht beeinträchtigen (z. B. Pauschalzahlungen, 
Standardkosten). Gemäß Artikel 60 der Verordnung (EU) 
Nr. 1305/2013 sind nur Ausgaben förderfähig, die nach 
Einreichung des Projektantrags getätigt wurden.
Kasten  3
Diese Schwachstellen werden in den jeweiligen Aktions ‑
plänen zur Verbesserung des Verwaltungs ‑ und Kontroll ‑
systems behandelt.
Dies ist nach dem neuen Rechtsrahmen nicht mehr mög ‑
lich. Siehe Antwort zu Ziffer 35.
38
Die Pauschalzahlungen entsprechen unter Umständen 
nicht den Politikzielen anderer Maßnahmen, wie es auch 
bei der Unterstützung von Junglandwirten der Fall ist. 
Deshalb muss bei einer Vereinfachung der Umsetzung 
ein angemessenes Verhältnis zwischen der Erreichung 
der Politikziele und einer wirtschaftlichen Haushaltsfüh ‑
rung gewährleistet sein. Der Nutzen im Hinblick auf die 
Fehlerquotensenkung sollte nicht der einzige Faktor sein, 
der Berücksichtigung findet.
Antworten der Kommission 53
62
Zum  „niedrigen“ Kontrollsatz bei Agrarumweltverpflich ‑
tungen ist anzumerken, dass der Mitgliedstaat nach gel ‑
tendem Recht den Anteil der vor Ort zu kontrollierenden 
Begünstigten erhöhen muss, wenn bei Vor‑Ort‑Kontrollen 
im Zusammenhang mit einer bestimmten Beihilferegelung 
oder Stützungsmaßnahme oder in einem bestimmten 
Gebiet oder Teilgebiet erhebliche Verstöße festgestellt 
werden.
Je nach Mitgliedstaat und Maßnahme könnte der tatsäch ‑
liche Kontrollsatz bei Vor‑Ort‑Kontrollen über 5  % liegen. 
Die korrekte Anwendung dieser Regelung wird im Zuge 
der Konformitätsprüfungen der Kommission kontrolliert.
Bei der Vor‑Ort‑Kontrolle muss die Einhaltung aller 
Förderfähigkeitskriterien, Verpflichtungen und sonstigen 
Auflagen überprüft werden. Ist dies zum Zeitpunkt der 
Vor‑Ort‑Kontrolle nicht in allen Fällen möglich, muss ein 
zweiter Besuch organisiert werden.
63
Nach den geltenden Rechtsvorschriften erstrecken sich 
die Verwaltungskontrollen auf alle Elemente, die im 
Rahmen von Verwaltungskontrollen überprüft werden 
können und sinnvollerweise überprüft werden sollten 
(was auch die Einhaltung von Agrarumweltverpflichtun ‑
gen einschließt).
Bei ihren Konformitätsprüfungen untersucht die Kommis ‑
sion auch, ob die Kontrollen nicht nur vor Ort, sondern 
auch mit verwaltungstechnischen Mitteln durchgeführt 
werden könnten. Gegebenenfalls ergehen Empfehlungen 
an die Mitgliedstaaten und werden Finanzkorrekturen 
vorgenommen.
Zudem enthält der neue Rechtsrahmen für die GAP 
2014 ‑2020 Bestimmungen, wonach die Mitgliedstaaten 
sicherstellen müssen, dass alle von ihnen vorgesehenen 
Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums 
überprüfbar und kontrollierbar sind. Das Programm für 
die Entwicklung des ländlichen Raums muss eine Ex‑an ‑
te‑Bewertung der Überprüfbarkeit und Kontrollierbarkeit 
der Maßnahmen beinhalten.Kasten 5 
Diese Schwachstellen werden in den jeweiligen Aktions ‑
plänen zur Verbesserung des Verwaltungs ‑ und Kontroll ‑
systems aufgegriffen.
51
Die Kommission hat bei ihren eigenen Prüfungen eben ‑
falls Schwachstellen bei der Durchführung von Verwal ‑
tungskontrollen festgestellt. Die betreffenden Mitglied ‑
staaten wurden zur Ergreifung von Abhilfemaßnahmen 
aufgefordert und gegebenenfalls mit Finanzkorrekturen 
belegt.
57
Die Kommission hat bei ihren eigenen Prüfungen 
ebenfalls Schwachstellen bei der Einhaltung der Agrar ‑
umweltverpflichtungen festgestellt, und die betroffenen 
Mitgliedstaaten wurden zur Ergreifung von Abhilfemaß ‑
nahmen aufgefordert. Darüber hinaus wurden den 
betreffenden Mitgliedstaaten gegebenenfalls Finanz ‑
korrekturen auferlegt.
Kasten 7 
Die Mängel in Malta sind zum großen Teil darauf zurück ‑
zuführen, dass Begünstigte der Agrarumweltförderung 
ihre Verpflichtungen nicht einhalten. Die maltesische 
Verwaltung hat viele zielgerichtete Informationskam ‑
pagnen durchgeführt und für bestimmte Begünstigte 
persönliche Schulungen angeboten.
59
Die Förderung durch Agrarumweltprogramme beruht 
auf freiwilligen, über die gesetzlichen Anforderungen 
hinausgehenden Verpflichtungen von Landwirten zur 
Erzielung eines Umweltnutzens und Bereitstellung öf ‑
fentlicher Güter. Da die Agrarumweltzahlungen Entschä ‑
digungscharakter tragen (indem sie entstandene Kosten 
und Einkommensverluste abdecken), sind sofortige wirt ‑
schaftliche Vorteile für die Landwirte nicht zu erwarten. 
Auf längere Sicht allerdings sind wirtschaftliche Vorteile 
nicht auszuschließen.
Antworten der Kommission 54
Die Kommission wird die Umsetzung der Aktionspläne 
weiterhin sowohl durch Prüfungen als auch in operativer 
Hinsicht überwachen und dazu bilaterale Zusammenkünf ‑
 te, Begleitausschüsse und jährliche Überprüfungssitzun ‑
gen nutzen.
75
Die Befugnisse der Kommission wurden mit der neuen 
GAP‑Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 gestärkt. Gemäß 
Artikel 41 Absatz 2 können Zwischenzahlungen an den 
Mitgliedstaat ausgesetzt oder gekürzt werden, wenn 
festgestellt wird, dass Schlüsselelemente des einzelstaat ‑
lichen Kontrollsystems nicht wirksam sind, oder wenn die 
erforderlichen Abhilfemaßnahmen nicht durchgeführt 
wurden. Artikel 36 Absatz 7 sieht die Unterbrechung 
der Zwischenzahlungen als ein Instrument vor, das im 
Falle von Bedenken hinsichtlich der Rechtmäßigkeit und 
Ordnungsmäßigkeit von Zahlungen eine rasche Reaktion 
ermöglicht.
Des Weiteren muss jede Zahlstelle, zu der im jährlichen 
Tätigkeitsbericht der GD AGRI Vorbehalte geäußert wer ‑
den, unverzüglich handeln, um Finanzkorrekturen zu  
vermeiden.
Die Kommission ist der Ansicht, dass Sanktionen für Ver ‑
stöße verhältnismäßig sein, aber weiterhin abschreckend 
bleiben müssen.
76
Bei den jüngsten Aktualisierungen der Aktionspläne 
(September 2014) erfolgte eine systematische Einbezie ‑
hung der Prüfungsfeststellungen. Die Mitgliedstaaten 
mussten die Prüfungsfeststellungen des Hofes und der 
Kommission in wesentlich größerem Umfang berücksich ‑
tigen. So bezogen sich 46  % der von den Mitgliedstaaten 
vorgelegten Maßnahmen auf konkrete Prüfungsfeststel ‑
lungen, von denen 50  % aus den Berichten des Hofes 
stammten.
Ferner ist darauf hinzuweisen, dass alle wesentlichen  
vom Hof gemeldeten Fälle von der Kommission 
weiterverfolgt werden, gegebenenfalls auch über 
Konformitätsverfahren.64
Die Kommission ist der Ansicht, dass Sanktionen bei 
Verstößen zwar verhältnismäßig sein, aber weiterhin 
abschreckend bleiben müssen.
Nach dem neuen Rechtsrahmen müssen bei der Berech ‑
nung von Kürzungen auch Wiederholungen berücksich ‑
tigt werden. Es ist Sache der Mitgliedstaaten, die konkrete 
Anwendung der in den Rechtsakten enthaltenen Kriterien 
sowie die entsprechenden konkreten Sätze und Beträge 
festzulegen.
65
Bei gravierenden Verstößen gegen die Verpflichtungen  
ist der Begünstigte im Jahr der Feststellung und im darauf ‑
folgenden Jahr von der Unterstützung auszuschließen.
Kasten 10
Diese Schwachstellen werden in den jeweiligen Aktions ‑
plänen zur Verbesserung des Verwaltungs ‑ und Kontroll ‑
systems aufgegriffen.
74
Die Kommission geht seit 2012 gegen das Problem der 
hohen Fehlerquote vor, indem sie von den Mitgliedstaa ‑
ten die Erarbeitung nationaler Aktionspläne verlangt 
und deren Umsetzung überwacht. Ausgehend von den 
gewonnenen Erfahrungen und den Empfehlungen des 
Rechnungshofes sind diese Aktionspläne im Laufe der 
Zeit verbessert worden.
Es ist nicht immer damit zu rechnen, dass die erwarteten 
Ergebnisse schon nach kurzer Zeit zutage treten. Dies 
gilt vor allem für Maßnahmen, die im Zuge mehrjähriger 
Verpflichtungen durchgeführt werden. Doch die nied ‑
rigere Fehlerquote bei der Entwicklung des ländlichen 
Raums im Jahr 2013 zeugt davon, dass die gemeinsamen 
Bemühungen zur Senkung der Fehlerquoten mithilfe der 
Aktionspläne bereits erste Früchte tragen.
Antworten der Kommission 55
80
Durch Prüfungsfeststellungen belegte Unzulänglichkei ‑
ten werden von der Kommission weiterverfolgt, und die 
Mitgliedstaaten werden systematisch aufgefordert, sie in 
den Aktionsplänen aufzugreifen.
81
Die Mitgliedstaaten haben eine (präventive) Ex‑ante‑Be ‑
wertung der Überprüfbarkeit und Kontrollierbarkeit der 
Maßnahmen durchgeführt und zugleich die Prüfungs ‑
feststellungen stärker berücksichtigt, wodurch die Akti ‑
onspläne nunmehr wirksamer gestaltet werden können, 
wie die Aktualisierung von 2014 gezeigt hat.
90
Die vom Hof angeführte Änderung wurde eingeführt, 
weil die Kosten der Anwendung verwaltungsrechtlicher 
Sanktionen für kleine Beträge gemessen an den Nutz ‑
effekten unverhältnismäßig sein könnten, wodurch die 
wirtschaftliche Haushaltsführung gefährdet wäre.
91
Die Kommission ist sich der Bedeutung der nachfolgen ‑
den Etappen des Rechtsetzungsprozesses voll und ganz 
bewusst. Diesbezüglich wurden die Verantwortlichkeiten 
der Mitgliedstaaten erweitert, indem sowohl die Verwal ‑
tungsbehörden als auch die Zahlstellen eine Ex‑ante‑Be ‑
wertung der Überprüfbarkeit und Kontrollierbarkeit der 
geplanten Maßnahmen vornehmen müssen. Darüber 
hinaus verfügt die Kommission jetzt über stärkere Präven ‑
tivinstrumente wie Aussetzungen und Unterbrechungen, 
die eine abschreckende Wirkung im Hinblick auf Fehler 
haben dürften.
Wie der Hof in seinem Sonderbericht bestätigt, hat eine 
Überregulierung (zusätzliche und ungerechtfertigte nati ‑
onale/regionale Vorschriften) lediglich geringe Auswirkun ‑
gen auf die Fehlerquote.77
Im Rahmen der dritten Aktualisierung der Aktionspläne 
im September 2014 wurden die Mitgliedstaaten auf ‑
gefordert, Überwachungsindikatoren und die letzten 
bekannten Ergebnisse zu übermitteln, um die Effizienz 
der Maßnahmen zu verbessern.
78
Bislang fanden vier gemeinsame Sitzungen des Aus ‑
schusses für den Landwirtschaftsfonds und des Aus ‑
schusses für die Entwicklung des ländlichen Raums statt, 
die ausschließlich dem Thema Fehlerquoten gewidmet 
waren (die Seminare). So entwickelte sich ein Prozess 
der systematischen Weitergabe empfehlenswerter und 
innovativer Verfahrensweisen. Außerdem ist anzumer ‑
ken, dass ein Austausch bewährter Verfahren nicht nur 
im Rahmen der Seminare und der Tätigkeit des ENDR 
stattfindet, sondern auch bei den formellen Sitzungen 
des Ausschusses für die Entwicklung des ländlichen 
Raums und auf den drei jährlichen Treffen der Direktoren 
der Zahlstellen aller Mitgliedstaaten.
Ab 2015 wird auch das Europäische Netzwerk für die Ent ‑
wicklung des ländlichen Raums (ENRD) als Instrument für 
die Weitergabe empfehlenswerter Verfahrensweisen im 
Zeitraum 2014 ‑2020 fungieren. Das ENRD wird spezielle 
Veranstaltungen organisieren, einschlägige Informationen 
verbreiten und die Beteiligten in Sensibilisierungsinitiati ‑
ven einbeziehen.
79
Die Kommission sorgt für einen regelmäßigen Austausch 
mit den Mitgliedstaaten zur Fehlerquoten‑Problematik 
und hat umfassende Anleitungen zu Maßnahmen der 
Entwicklung des ländlichen Raums und dazugehörigen 
horizontalen Themen (z. B. vereinfachte Kostenoptionen, 
Vorschriften für die Vergabe öffentlicher Aufträge) zur Ver ‑
fügung gestellt.
Insbesondere wurde in der Arbeitsunterlage 
SWD(2013) 244 zu Fehlerquoten im Bereich der Entwick ‑
lung des ländlichen Raums eine Reihe gemeinsamer 
grundlegender Fehlerursachen herausgestellt, die alle 
Mitgliedstaaten betreffen könnten. Letztlich ist es dann 
Aufgabe der Mitgliedstaaten, konkret vorhandene Fehler ‑
ursachen zu ermitteln und angemessene Abhilfemaßnah ‑
men festzulegen.
Antworten der Kommission 56
95 – Zweiter Gedankenstrich
Die Kommission teilt diese Schlussfolgerung.
Die Kommission wird auch in Zukunft den Mitgliedstaa ‑
ten Empfehlungen und Leitlinien an die Hand geben und 
emp fehlenswerte Verfahrensweisen bekannt machen, 
damit die Kontrollsysteme verbessert und Fehler vermie ‑
den werden können.
Ferner dürfen Zahlungen nur getätigt werden, wenn 
die Zahlstellen die in Anhang I der Verordnung (EU) 
Nr. 907/2014 (Programm 2014 ‑2020) festgelegten Zulas ‑
sungskriterien erfüllen. Die Kommissionsdienststellen 
überprüfen die Zulassung mittels Ex‑post‑Prüfungen.
96
Was die Frage der geringen Anreize für die Begünstig ‑
ten zur Erfüllung von Agrarverpflichtungen angeht, so 
beruht die Förderung durch Agrarumweltprogramme 
auf freiwilligen, über die gesetzlichen Vorgaben hinaus ‑
gehenden Verpflichtungen der Landwirte zur Erzielung 
eines Umweltnutzens und Bereitstellung öffentlicher 
Güter. Da die Agrarumweltzahlungen Entschädigungs ‑
charakter tragen (indem sie entstandene Kosten und 
Einkommensverluste abdecken), sind sofortige wirt ‑
schaftliche Vorteile für die Landwirte nicht zu erwarten. 
Auf längere Sicht allerdings sind wirtschaftliche Vorteile 
nicht auszuschließen.
Zum  „niedrigen“ Kontrollsatz bei den Verpflichtungen 
ist anzumerken, dass der Mitgliedstaat nach geltendem 
Recht den Anteil der vor Ort zu kontrollierenden Begüns ‑
tigten erhöhen muss, wenn bei Vor‑Ort‑Kontrollen 
erhebliche Verstöße festgestellt werden. Die korrekte 
Anwendung dieser Vorschrift wird im Zuge der Konfor ‑
mitätsprüfungen der Kommission kontrolliert.
Der Kontrollsatz bei Agrarverpflichtungen ist für die Ver ‑
waltungskontrollen mit 100  % und für die Vor‑Ort‑Kon ‑
trollen mit 5  % festgelegt. Die Kosten für Verwaltung und 
Kontrollen belaufen sich laut dem Jährlichen Tätigkeits ‑
bericht 2013 auf 4 Mrd. EUR für die gesamte GAP . Deshalb 
sollte der Schwerpunkt nicht auf einer Erhöhung der Zahl 
der Kontrollen, sondern auf einer verbesserten Wirksam ‑
keit liegen.
Sanktionen für Verstöße müssen nach Auffassung der 
Kommission verhältnismäßig, aber dennoch abschre ‑
ckend sein.Schlussfolgerungen und Empfehlungen
93
Die Kommission geht seit 2012 gegen das Problem der 
hohen Fehlerquote vor, indem sie von den Mitgliedstaa ‑
ten die Erarbeitung nationaler Aktionspläne verlangt 
und deren Umsetzung überwacht. Ausgehend von den 
gewonnenen Erfahrungen und den Empfehlungen des 
Rechnungshofes sind diese Aktionspläne im Laufe der 
Zeit verbessert worden.
Es ist nicht immer damit zu rechnen, dass die erwarteten 
Ergebnisse schon nach kurzer Zeit zutage treten. Dies gilt 
vor allem für Maßnahmen, die im Zuge mehrjähriger Ver ‑
pflichtungen durchgeführt werden. Doch die niedrigere 
Fehlerquote im Bereich der Entwicklung des ländlichen 
Raums im Jahr 2013 zeugt davon, dass die gemeinsamen 
Bemühungen zur Senkung der Fehlerquoten mithilfe der 
Aktionspläne bereits erste Früchte tragen.
Die Kommission wird die Umsetzung der Aktionspläne 
weiterhin sowohl durch Prüfungen als auch in operativer 
Hinsicht überwachen und dazu bilaterale Zusammenkünf ‑
 te, Begleitausschüsse und jährliche Überprüfungssitzun ‑
gen nutzen.
95 – Erster Gedankenstrich
Die Kommission hat auch bei ihren eigenen Prüfungen 
Schwachstellen bei der öffentlichen Auftragsvergabe 
festgestellt. Es wurden bereits erhebliche Finanzkorrek ‑
turen vorgenommen.
Die Vergabe öffentlicher Aufträge gehört zu den zentralen 
Elementen der Aktionspläne im Bereich der Entwicklung 
des ländlichen Raums.
Dabei ist jedoch anzumerken, dass die Nichteinhaltung 
von Vergabevorschriften nicht zwangsläufig bedeutet, 
dass in den betreffenden Fällen sämtliche Ausgaben 
nicht förderfähig sind. Das Projekt als solches kann 
durchaus sein Ziel erreichen und einen echten Mehrwert 
hervorbringen.
Antworten der Kommission 57
Empfehlung 1  – Öffentliche 
Auftragsvergabe
Die Empfehlung ist an die Mitgliedstaaten gerichtet.
Die Kommission weist jedoch darauf hin, dass sie für den 
Zeitraum 2014 ‑2020 einen Praxisleitfaden zur Vermeidung 
häufiger Fehler bei Projekten der Europäischen Struktur ‑ 
und Investitionsfonds herausgegeben hat. Dieser Leitfa ‑
den wurde den Verwaltungsbehörden und Zahlstellen 
auf dem Seminar zu Fehlerquoten im Oktober 2014 
vorgestellt.
Empfehlung 1  – Vorsätzliche Umgehung 
von Vorschriften
Die Kommission stimmt der Empfehlung zu, die an die 
Mitgliedstaaten gerichtet ist.
Empfehlung 1  – Zahlungen für 
Agrarumweltmaßnahmen
Die Kommission stimmt der Empfehlung zu, die an 
die Mitgliedstaaten gerichtet ist, und weist darauf hin, 
dass sie bei ihren Konformitätsprüfungen systematisch 
kontrolliert, ob zusätzlich zu den Vor‑Ort‑Kontrollen auch 
Verwaltungskontrollen durchgeführt werden könnten. 
Wenn das der Fall ist, ergehen Empfehlungen an die 
Mit gliedstaaten, den Umfang der Verwaltungskontrol ‑
len zu erweitern, und es werden Finanzkorrekturen 
vorgenommen.
Darüber hinaus enthält der neue Rechtsrahmen für die 
GAP 2014 ‑2020 Bestimmungen, wonach die Mitglied ‑
staaten sicherstellen müssen, dass alle vorgesehenen 
Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums 
überprüfbar und kontrollierbar sind.
Alle Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums 
müssen eine Ex‑ante‑Bewertung der Überprüfbarkeit 
und Kontrollierbarkeit der Maßnahmen enthalten, was 
auch für Maßnahmen, Vorhaben und konkrete Verpflich ‑
tungen im Agrarumwelt ‑ und Klimabereich gilt. Fallen 
diese Kontrollen nicht zufriedenstellend aus, muss das 
Programm für die Entwicklung des ländlichen Raums 
entsprechend geändert werden (Artikel 62 der Verord ‑
nung Nr. 1305/2013). Weiterhin ist bei einem gravieren ‑
den Verstoß gegen Verpflichtungen oder gegen Förder ‑
fähigkeitskriterien eine Streichung der Unterstützung 
sowie der Ausschluss des Begünstigten von der Unter ‑
stützung im Jahr der Feststellung und im darauffolgen ‑
den Jahr vorgesehen.97
Die Aufstellung der Aktionspläne wurde ausgehend 
von der Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen 
(2013) 244 als eine Präventivmaßnahme konzipiert, die 
sich auf eine Selbsteinschätzung der Mitgliedstaaten 
zu den grundlegenden Fehlerursachen stützt. Nach 
und nach kam eine reaktive Komponente hinzu, indem 
Prüfungsfeststellungen systematisch berücksichtigt und 
konkrete Korrekturmaßnahmen vorgeschlagen wurden. 
Die doppelte Perspektive (Prävention und Reaktion) ist 
nach wie vor kennzeichnend für diesen Prozess. Wie die 
letzte Aktualisierung der Aktionspläne zeigt, gehen fast 
50 % der Maßnahmen auf konkrete Prüfungsfeststellun ‑
gen des Hofes oder der Kommission zurück, während die 
andere Hälfte auf der Selbsteinschätzung der Mitglied ‑
staaten beruhte.
Ein weiterer präventiver Ansatz zur Senkung des Fehler ‑
risikos ist die Ex‑ante‑Bewertung der Überprüfbarkeit und 
Kontrollierbarkeit aller Maßnahmen, die in den Program ‑
men zur Entwicklung des ländlichen Raums 2014–2020 
enthalten sind.
Empfehlung 1
Die Kommission akzeptiert die Empfehlung. Die vom Hof 
angeführten speziellen Probleme sollten in den Aktions ‑
plänen nur aufgegriffen werden, wenn Schwachstellen 
ermittelt wurden.
Die Kommission erkennt die Bedeutung einer Anleitung 
zu den drei grundlegenden Fehlerursachen und eines 
Austauschs empfehlenswerter Verfahrensweisen an. 
Dies wird über das Europäische Netzwerk für ländliche 
Entwicklung und durch die Seminare geschehen.
Darüber hinaus hat die Kommission den Mitgliedstaaten 
bereits spezielle Leitlinien für die Vergabe öffentlicher 
Aufträge sowie für Agrar‑Umwelt‑Klimamaßnahmen zur 
Verfügung gestellt, die auch auf Doppelfinanzierungen 
eingehen. Das Problem der vorsätzlichen Umgehung von 
Vorschriften wird in der Betrugsbekämpfungsstrategie 
behandelt und ist Thema diesbezüglicher Seminare, die in 
mehreren Mitgliedstaaten organisiert werden.
Antworten der Kommission 58
Im Jahr 2017 wird die Kommission einen strategischen 
Bericht zum Fonds erarbeiten, der eine Zusammenfassung 
der jährlichen Fortschrittsberichte der Mitgliedstaaten 
enthält (Artikel 53 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013). 
Außerdem werden die Kommission und die Mitgliedstaa ‑
ten im Zuge der Überprüfung nach Artikel 21 der Verord ‑
nung (EU) Nr. 1303/2013 die Leistung der Programme 
für die Entwicklung des ländlichen Raums kontrollieren. 
Ausgehend von diesen und anderen Erkenntnissen 
(z. B. Prüfungsfeststellungen) wird die Kommission die 
Politikgestaltung und die eventuelle Notwendigkeit von 
Vorschlägen für den folgenden Programmplanungszeit ‑
raum bewerten.
Zum Ende des Programmplanungszeitraums wird die 
Kommission für jede Unterstützungsmaßnahme eine 
gründliche Analyse des weiteren Bedarfs vornehmen, 
wie es auch für den aktuellen Zeitraum geschehen ist.
Empfehlung 3  – Letzter Aufzählungspunkt
Die Kommission stimmt zu, dass nach Möglichkeit Ver ‑
waltungskontrollen genutzt werden sollten, weist aber 
darauf hin, dass dies bei Agrarumweltmaßnahmen in den 
meisten Fällen nicht machbar ist.Sanktionen für Verstöße müssen nach Ansicht der Kom ‑
mission verhältnismäßig sein, aber weiterhin abschre ‑
ckend bleiben.
Empfehlung 2
Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung. Sie ist 
derzeit dabei, die Kontrollierbarkeit und Überprüfbarkeit 
der neuen Programme zu bewerten, und wird etwaige 
Schwachstellen im Rahmen der Begleitausschüsse und 
der jährlichen Überwachungssitzungen mit den Verwal ‑
tungsbehörden zur Sprache bringen.
Ferner werden die Prüfungsfeststellungen aufmerksam 
weiterverfolgt, um etwaige Fehlerquellen aufzudecken 
und zu korrigieren, die den einzelstaatlichen Durchfüh ‑
rungsvorschriften zuzuschreiben sind, und gegebenen ‑
falls unverzügliche Änderungen anzuordnen.
Die Erkenntnisse aus der Umsetzung der Programme 
und der entsprechenden nationalen Vorschriften werden 
über das ENRD und spezielle Seminare zum Thema Fehler ‑
quoten weitergegeben.
Empfehlung 3
Die Kommission akzeptiert die Empfehlung teilweise, da 
sie Umfang und Ergebnis einer solchen Untersuchung 
oder künftiger Politikentscheidungen der Gesetzgeber 
für den nächsten Programmplanungszeitraum nicht 
vorab beurteilen kann.
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QJ‑AB‑14‑024‑DE‑N ISSN 1977 ‑5644Nach Schätzung des Hofes belief sich die 
durchschnittliche Fehlerquote bei den  
Ausgaben f ür die Entwicklung des ländlichen 
Raums in den letzten drei Jahren auf 8,2  %.  
Die Kontrollbehörden der Mitgliedstaaten 
deckten die Fehler nicht auf, da ihre Kontrollen 
nicht umfassend sind und auf unzureichenden 
Informationen basieren. Zu den Hauptursachen 
der Fehler gehören die Nichteinhaltung der 
öffentlichen Vergabevorschriften, mutmaßlich 
vorsätzliche Verstöße privater Beg ünstigter 
sowie die Nichteinhaltung der 
Agrarverpflichtungen bei flächenbezogenen 
Beihilfen. Die Maßnahmen, die Kommission und 
Mitgliedstaaten zur Beseitigung der 
Hauptursachen der hohen Fehlerquote im 
Bereich der Entwicklung des ländlichen Raums 
getroffen haben, sind nur bedingt wirksam. Der 
Hof legt eine Reihe spezifischer Empfehlungen 
für korrektive und präventive Maßnahmen vor, 
um den weitverbreiteten Mängeln auf EU -Ebene 
entgegenzuwirken.
EUROPÄISCHER
RECHNUNGSHOF