Antwort der Kommission auf den Sonderbericht "Makrofinanzielle Hilfe und Strukturanpassungsfazilitäten"

(2002/C 65/04)

ZUSAMMENFASSUNG

I-II. Obgleich sie sich in einer Reihe von Aspekten ähneln, sind die MFH (Makrofinanzielle Hilfe) und die SAF (Strukturanpassungsfazilitäten) verschieden konzipiert und zur Deckung eines unterschiedlichen Bedarfs gedacht.

Die MFH ist ein außerordentliches Instrument (auf der Grundlage von Ad-hoc-Beschlüssen des Rates), das den Empfängerländern mit schwerwiegenden, aber in der Regel kurzfristigen makroökonomischen Ungleichgewichten (ernste Zahlungsbilanzschwierigkeiten und Finanzprobleme) helfen soll.

Die SAF im Rahmen von MEDA sind reguläre Instrumente der finanziellen Zusammenarbeit mit den Empfängerländern. Sie sind zur Deckung des längerfristigen Finanzbedarfs im Zusammenhang mit dem Entwicklungsprozess dieser Länder gedacht und werden im Rahmen der normalen Programmierung für alle gemäß der MEDA-Verordnung durchgeführten Maßnahmen beschlossen.

III. Der einer SAF zugewiesene Betrag berücksichtigt die zu Lasten der jeweiligen Maßnahme gehenden Kosten der Reformen; seit 2001 werden sie vollständiger belegt. Die Kommission führt eingehende Gespräche mit dem jeweiligen Land und den internationalen Finanzinstitutionen (IFI), insbesondere dem Internationalen Währungsfonds (IWF) und der Weltbank (WB), um sich abzustimmen und den tatsächlichen Bedarf des Landes zu beurteilen. Im Falle der SAF werden die Synergien mit der Weltbank als wichtig angesehen, entweder als parallel laufende Maßnahmen mit gleichen Auflagen (um die gemeinsame Hebelwirkung zu erhöhen und ein "Geber-Splitting" durch den Empfänger zu vermeiden) oder in Form selbständiger EU-Maßnahmen, die die Ziele der Assoziationsabkommen fördern, denen die Weltbank große Bedeutung beimisst.

Da die SAF die Reformprogramme der Mittelmeerpartner begleiten, ist ein genau festgelegter Zeitplan der Auszahlungen nicht erforderlich (die Tranchen werden erst bei Erfuellung der Bedingungen freigegeben). Grund hierfür ist, dass a) der Rhythmus der Reformen des Partnerlandes berücksichtigt werden sollte und b) die SAF nicht außerordentliche Instrumente sind, die zur sofortigen Finanzierung interner und externer Defizite eingesetzt werden sollen.

IV. Obgleich die vom Hof angeführten Schlussfolgerungen des Rates "Wirtschaft und Finanzen" inoffiziellen Charakter haben und nicht rechtsverbindlich sind, beachten die meisten MFH die Grundsätze. Es mag einige Ausnahmen geben, was angesichts der Art des Programms nicht unerwartet ist, doch sind diese bekannt und werden einer angemessenen Überprüfung unterzogen.

Die Koordinierung kann naturgemäß stets verbessert werden, aber in der Regel dürfte ein angemessenes Gleichgewicht zwischen der Koordinierung und den Aktionen bestehen.

V. Alle von diesen Hilfen betroffenen Länder werden regelmäßig der Überprüfung nach Artikel IV des IWF unterzogen, bei der der Haushaltsvollzug und die Qualität der Daten über die öffentlichen Finanzen geprüft und bewertet werden. Damit wird ein wesentlicher Beitrag zur Beurteilung der Qualität der Haushalts- und Rechnungsführungsverfahren geleistet.

VI. Für die Programme wird hochqualifiziertes und erfahrenes Personal eingesetzt, das Kontakte zu Fachleuten und unabhängigen Sachverständigen unterhält. Es ist angebracht, dass die Kommission eng mit den IFI zusammenarbeitet und dieselben Informationen verwendet, da in vielen Fällen die Ziele die gleichen sind. Die Mittelauszahlung kann auf eine Gesamtbewertung der Erreichung der gesetzten Ziele gestützt werden, wenngleich alle einschlägigen verfügbaren Informationen geprüft werden sollten, um zu einer angemessenen Schlussfolgerung zu gelangen. Manche Maßnahmen, die in einer ursprünglichen Vereinbarung unter Umständen nicht vorgesehen worden sind, können bei der Erreichung des Gesamtziels wichtig sein.

VII. Die Kommission erstellt einen Bericht, der über die Mindestanforderungen hinausgeht. Sie ist jedoch um eine kontinuierliche Verbesserung bemüht; dadurch, dass der Schwerpunkt auf die Bewertungen gelegt wird, dürfte der Bericht künftig durch Einzelheiten dieser Ergebnisse weiter verbessert werden.

VIII. Es werden systematische Anstrengungen unternommen, um eine angemessene Komplementarität mit den IWF/WB-Programmen zu gewährleisten. In der Regel wird der Einsatz der MFH und der SAF mit zusätzlichen Reformbemühungen verknüpft, die den Empfänger-Partnerländern abverlangt werden. Im Rahmen des Reformprozesses, der auch Output-Kriterien mit einbezieht, sind mehr Bewertungen vorgesehen. Durch sie dürfte eine bessere Beurteilung des zusätzlichen Nutzens der EU-Interventionen möglich sein.

Obgleich diese beiden Instrumente verschieden konzipiert sind und recht unterschiedliche Ziele verfolgen, sind Bemühungen im Gang, um die Kohärenz ihrer Durchführungsverfahren zu gewährleisten. Die Bemerkung des Hofes wird dabei berücksichtigt werden.

Die Kommission wird in allen Fällen dafür Sorge tragen, dass die Gründe für die Genehmigung des Verzichts auf die Erfuellung bestimmter Bedingungen angemessen belegt werden.

Dies ist im Rahmen der allgemeinen Reform vorgesehen.

EINLEITUNG

4. Die makrofinanzielle Hilfe (MFH) ist ein außerordentliches Instrument (auf der Grundlage von Ad-hoc-Beschlüssen des Rates), das den Empfängerländern helfen soll, mit hauptsächlich kurzfristigen makroökonomischen Ungleichgewichten fertig zu werden.

Im Gegensatz dazu sind die Strukturanpassungsfazilitäten (SAF) ein Standardinstrument der wirtschaftlichen Zusammenarbeit, das die Empfängerländer während eines längeren Zeitraums bei ihren Reformbemühungen unterstützen soll.

AUFBAU DER PROGRAMME

19. Im Rahmen der Reform der Verwaltung der Außenhilfen plant die Kommission die Erstellung eines Verfahrenshandbuchs sowie eine spezifische Schulung zu diesem Handbuch.

Nach Ansicht der Kommission ist in den für die Verwaltung dieser Instrumente zuständigen Dienststellen ein angemessenes Fachwissen vorhanden, um eine wirksame Bewertung der mit ihrem Einsatz verbundenen Leistungskriterien zu gewährleisten.

20. Der einer SAF zugewiesene Betrag berücksichtigt die Kosten der zu Lasten der jeweiligen Maßnahme gehenden Reformen; seit 2001 werden sie vollständiger belegt.

21. Dank der Länderstrategiepapiere 2000-2006 und der Dreijahres-Richtprogramme 2000-2002 ist es den Kommissionsdienststellen gelungen, mittelfristig die Einführung der SAF-Maßnahmen zu strukturieren. Dadurch können Jahr für Jahr die für die Modernisierung des Landes erforderlichen Reformen in einem Rahmen, der die Kohärenz der EU-Unterstützungsmaßnahmen gewährleistet, vorangetrieben werden.

23. Siehe Antwort zu Ziffer 53.

24. Dass sich die Weltbank zurückgezogen hat, ist zum Teil auf die Wirtschaftslage in Libanon zurückzuführen. Die Aufrechterhaltung der SAF war Gegenstand einer sehr engen Abstimmung mit dem IWF und der WB. Der IWF und die WB wünschten nachdrücklich, dass die Kommission ihre Maßnahme aufrechterhält, damit über sie Druck auf die Reformpolitik in Libanon ausgeübt werden kann.

Die Konsultationen nach Artikel IV wurden zwar verzögert, doch konnte der IWF, der die Lage in Libanon laufend verfolgte, die Kommission über alle erforderlichen Entwicklungen informieren.

Da die Bedingungen der ersten Tranche erfuellt waren, konnten unter anderem die MwSt., das Kernstück der Steuerreform in Libanon, vorbereitet und sodann die Verhandlungen über das Assoziationsabkommen wieder in Gang gebracht werden. Daher war die Auszahlung der Tranche gerechtfertigt, auch wenn wir Wert darauf legten, mit Schreiben des zuständigen Kommissionsmitglieds an den Finanzminister vom 28. Juli 2000 unsere schwerwiegenden Bedenken wegen der makroökonomischen Situation zum Ausdruck bringen.

Die Kommission hat sich für eine unverbindliche Formulierung entschieden, um klarzumachen, dass sie ihre Beurteilungsfreiheit gegenüber dem IWF wahrt.

25. Im Falle der SAF werden die Synergien mit der Weltbank als wichtig angesehen, entweder a) in Form parallel laufender Maßnahmen mit gleichen Bedingungen, um die gemeinsame Hebelwirkung zu erhöhen und ein "Geber-Splitting" durch den Empfänger zu vermeiden oder b) in Form selbständiger EU-Maßnahmen, die mit denen der Weltbank nicht unvereinbar sind, aber die Ziele der Assoziationsabkommen fördern, denen die Weltbank große Bedeutung beimisst.

26. In jedem der vom Hof angesprochenen Fälle hat die Kommission durchaus die Sachverständigen der Weltbank konsultiert, die sie an ihrem gesamten Fachwissen in den sozialen Bereichen haben teilhaben lassen. Ganz allgemein konnten die Kommissionsdienststellen durch diesen Dialog die Art der unter die Programme fallenden Maßnahmen ausgewogen gestalten.

27. Nur in Sonderfällen wurden die Bedingungen der zweiten Tranche offen gelassen; seit Januar 2001 hat die Kommission jedoch in keiner SAF-Vereinbarung irgendwelche Bedingungen im Zusammenhang mit den zweiten Tranchen offen gelassen.

28. Die vom Hof angeführten Schlussfolgerungen des Rates "Wirtschaft und Finanzen" auf seiner informellen Tagung in Genval liefern eine allgemeine Orientierung für die Planung und Umsetzung der MFH. Wegen seines Ad-hoc-Charakters legt jedoch jeder Beschluss über makrofinanzielle Hilfe oder Sonderfinanzhilfe aufs Neue die Grundsätze und Bedingungen der Durchführung des entsprechenden Hilfepakets fest.

30. Die Gründe für den Vorschlag der Kommission, einschließlich einer Bewertung der Faktoren, die eine finanzielle Intervention der Gemeinschaft rechtfertigen, sind generell in der Begründung zu dem Vorschlag der Kommission niedergelegt. Das Bestehen einer restlichen Außenfinanzierungslücke in der Zahlungsbilanz des Empfängerlandes (nach Berücksichtigung der Finanzierung aus Mitteln der internationalen Finanzinstitutionen) ist eine wichtige, nicht aber hinreichende Bedingung, damit diese Art von Hilfe in die Wege geleitet wird.

Der erwartete zusätzliche Nutzen der Maßnahmen der Gemeinschaft ergibt sich aus der Art der makrofinanziellen Hilfe. Die Hilfe wird in der Regel den Partner-Drittländern zur Verfügung gestellt, die in geographisch dichter Nähe zur EU liegen und wichtige politische und wirtschaftliche Verbindungen zu ihr aufrechterhalten. Diese Art von Hilfe ergänzt die von den jeweiligen IFI gewährte Finanzierung; ihre Ziele stehen daher im Einklang mit den von diesen Institutionen und dem Empfängerland vereinbarten Zielen. Die wirtschaftspolitischen Bedingungen (insbesondere für die Strukturreform), die mit der Umsetzung der Hilfe verbunden sind, orientieren sich auch an dem in den Assoziations- bzw. Kooperationsabkommen festgelegten Zeitplan der wirtschaftlichen Zusammenarbeit zwischen der EU und dem Empfängerland.

31. Die Kommission hat Vorschläge für makrofinanzielle Hilfe vorgelegt, wenn ein restlicher Außenfinanzierungsbedarf bestand, der über den hinausging, der von den IFI gedeckt werden konnte.

Die Merkmale der Sonderfinanzhilfe für Armenien, Georgien und Tadschikistan ähnelten denen, die für andere Finanzhilfeprogramme gelten, insbesondere:

- Das jeweilige Land muss seinen externen finanziellen Verpflichtungen gegenüber der Gemeinschaft nachgekommen sein, bevor es in den Genuss eines neuen Finanzhilfepakets gelangen kann;

- ein Zuschusselement ist durch die außerordentlich schwierige wirtschaftliche und soziale Lage in diesen Ländern und ihre begrenzte Fähigkeit zur Erfuellung des Schuldendienstes wie in Albanien, Kosovo oder Bosnien-Herzegowina gerechtfertigt;

- die Zuschusszahlungen werden nur geleistet, sofern die Empfängerländer die makroökonomischen und die Strukturreformbedingungen erfuellt haben.

Der beantragte Abbau der Nettoschuldnerposition Armeniens, Georgiens und Tadschikistans sollte die Schuldendienstverpflichtungen dieser einkommensschwachen Länder erleichtern.

33. Die Durchführung der makrofinanziellen Hilfe muss in einen größeren Zusammenhang gestellt werden.

Anfang der 90er Jahre, in den ersten Jahren des Übergangs von einer zentralen Planwirtschaft zur Marktwirtschaft, der sich in den meisten mittel- und osteuropäischen Länder vollzog, gelangten viele dieser Länder in den Genuss eines einmaligen Hilfepakets (Ungarn, Tschechische Republik, Slowakische Republik, baltische Staaten). Die Tatsache, dass die makrofinanzielle Hilfe wiederholt einer begrenzten Zahl von ost- und südosteuropäischen Ländern gewährt wurde (insbesondere Rumänien, Bulgarien und Ukraine), beweist, dass der Übergangsprozess zur Marktwirtschaft in manchen Fällen komplex und diskontinuierlich war. Wegen der schwierigen politischen Verhältnisse wurden die notwendigen Strukturreformen in einigen Ländern mit Verzögerung oder unvollständig durchgeführt, und es sind außergewöhnliche Ereignisse wieder eingetreten.

35. Von der geographischen Nähe her können Armenien und Georgien in vieler Hinsicht als europäische NUS angesehen werden. Mit dem möglichen Beitritt der Türkei werden sie sogar unmittelbare Nachbarn der EU wie Belarus, Ukraine und Moldawien. Sie sind von strategischem Interesse für die Gemeinschaft, da ihre makroökonomische und politische Stabilität für eine angemessene Energieversorgung Europas über die Erdöl- und Erdgaskorridore, die es mit Zentralasien verbinden, entscheidend ist. Diese Länder sind über ihre Partnerschafts- und Kooperationsabkommen und wichtige Programme wie Traceca und Inogate durch besondere Beziehungen mit der Europäischen Union verbunden. Im Falle Tadschikistans liegen die Dinge etwas anders, aber die Stabilität des Landes ist für die Stabilität Zentralasiens und das ordnungsgemäße Funktionieren der Erdöl- und Erdgaskorridore ebenfalls von wesentlicher Bedeutung.

Obgleich es in manchen der betreffenden Länder anerkanntermaßen weiterer Fortschritte auf dem Gebiet der Menschenrechte bedarf, ist die Kommission der Ansicht, dass die politischen Bedingungen bisher eingehalten worden sind und kein Land mit einer zweifelhaften Bilanz in Bezug auf die demokratischen Grundsätze und die Menschenrechte derzeit von einem aktiven MFH-Programm profitiert.

38. Die Gemeinschaftshilfe wird in der Regel zu einem bestimmten Zeitpunkt beschlossen und auf der Grundlage des geschätzten durchschnittlichen Restfinanzierungsbedarfs der Zahlungsbilanz des Empfängerlandes im Rahmen eines IWF-gestützten Programms gebunden. Die Auszahlung erfolgt, wenn die Bedingungen dieser Hilfe erfuellt sind, im Prinzip während der Laufzeit des Programms, aber unabhängig vom tatsächlichen Zahlungsbilanzbedarf (der während des Zeitraums ständig schwankt) im Zeitpunkt der Auszahlung (es sei denn, es treten unerwartete Ereignisse ein, das Programm wird unterbrochen oder es wurde von Anfang an ausdrücklich eine Neubewertung der externen Finanzlage vorgesehen). Dies ist der einzige praktische Weg, um die Finanzhilfe dieser Art abzuwickeln, und dieser Ansatz wurde von allen größeren offiziellen Gebern übernommen.

39. Wie Anhang 2.1 zu dem Bericht der Kommission an das Parlament und den Rat über die Durchführung der Finanzhilfen im Jahr 2000 (KOM(2001) 288 endg.) zu entnehmen ist, macht die Gemeinschaftshilfe für Bulgarien in den Jahren 1999/2000 rund 50 % der insgesamt für dieses Land bereitgestellten bilateralen Hilfe aus (siehe auch die Antwort zu Ziffer 38).

40. Nach Auffassung der Kommission hat die UNMIK bei der Schaffung eines makroökonomischen Rahmens unter sehr schwierigen Umständen besonders gute Fortschritte erzielt. Dazu gehörte zum Beispiel die Errichtung einer Zentralen Finanzbehörde, die die Steueraufsicht und die Schaffung einer Steuerbasis gewährleistet. Deshalb war nach Ansicht der Kommission die Freigabe der zweiten Zahlung gerechtfertigt.

Diese positive Einschätzung wurde untermauert durch die positive Bewertung des wirtschaftlichen Umbaus des Kosovo seitens der IFI und anderer internationaler Einrichtungen. Wie bei ihrer Beschlussfassung angemessen, berücksichtigte die Kommission auch den Außenfinanzierungsbedarf und die Dringlichkeit. Das Büro der Europäischen Agentur für Wiederaufbau in Pristina war nicht dafür zuständig zu ermitteln, ob die notwendigen Bedingungen für die Freigabe der zweiten Zahlung erfuellt worden waren. Es wurde für angemessen erachtet, die makrofinanzielle Hilfe abzuwickeln, wenn die speziell an sie geknüpften Bedingungen erfuellt waren, anstatt Quer-Konditionalitäten einzuführen und damit Gefahr zu laufen, dass die Fortschritte im Bereich des Wirtschaftsrahmens und der Basisversorgung für das Kosovo ins Stocken geraten.

41. Bei Ausbruch der Kosovo-Krise beschloss die Kommission, Albanien eine sofortige Budgethilfe (einen Zuschuss) von bis zu 67 Mio. EUR zu gewähren, um dem Land zu helfen, mit der Präsenz einer größeren Zahl von Flüchtlingen fertig zu werden. Obgleich letztlich nur 33 Mio. EUR ausgezahlt wurden, da die Flüchtlinge rascher als angenommen zurückkehrten, beschloss Albanien dann, von der bereits genehmigten Hilfe in Form von Darlehen nicht Gebrauch zu machen. Diese Hilfe ist nicht mehr geplant und könnte, wie die Kommission einräumt, gestrichen werden.

43. Es kann sein, dass die MFH auf der Grundlage politischer Auflagen mitunter allgemein formuliert werden muss, damit komplexe Verhältnisse berücksichtigt werden können und ein Beurteilungsspielraum verbleibt.

Zu den beiden Beispielen möchte die Kommission folgendes bemerken:

- Im Falle des Kosovo haben die UNMIK, die Europäische Kommission und die Weltbank auf der zweiten Geberkonferenz vom 17. November 1999 detaillierte Programme und Unterlagen vorgelegt. In diesen Dokumenten wurden prioritäre Bereiche aufgezeigt, für die Regelungsrahmen festgelegt werden mussten (z. B. Energie, Wasser- und Abfallwirtschaft, Verkehr, Telekommunikation usw.). Die Ergebnisse können anhand der vorbereitenden Dokumente (z. B. Weißbuch über die Entwicklung des Privatsektors), der Verordnungsentwürfe (die innerhalb der Gemeinsamen Interimsverwaltungsstruktur (JIAS) verteilt oder der Rechtsabteilung übermittelt wurden) oder der angenommenen Verordnungen beurteilt werden.

- Die im Falle der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien erwähnte Bedingung orientierte sich am Aktionsplan der Weltbank zur Überprüfung der öffentlichen Ausgaben und der Institutionen. In diesem Aktionsplan werden gewisse Schritte aufgezeigt, die zu unternehmen sind, aber keine sehr spezifischen Angaben über den einzuhaltenden Zeitplan gemacht (da der größte Teil des Zeitplans sich auf die Schaffung der Beamtenagentur bezog). Daher wurde es für zweckmäßig erachtet, die Bedingung allgemein zu formulieren und den Aktionsplan der WB für die Beurteilung heranzuziehen, ob die Behörden "deutliche Fortschritte ..." erzielt hatten.

44. Alle Bedingungen in Verbindung mit dem makrofinanziellen Darlehen von 1999 für Rumänien waren wesentliche Aspekte, die in den Stellungnahmen und regelmäßigen Berichten der Kommission von 1997, 1998 und 1999 herausgestellt wurden.

45. Im Zeitpunkt der Maßnahme sah sich Montenegro mit einem sehr komplexen und schwierigen externen Umfeld konfrontiert und stand am Beginn einer Übergangszeit, die den Aufbau der Institutionen und die Modernisierung der Verwaltung beinhaltete. Die Hilfe musste aus politischen, wirtschaftlichen und finanziellen Gründen umgehend abgewickelt werden. Vor diesem Hintergrund wurde beschlossen, die übliche Mindestzeitspanne zwischen den Auszahlungen von drei auf zwei Monate zu verkürzen. Die Strukturreformauflagen in Verbindung mit der Auszahlung konzentrierten sich auf den Haushaltsbereich, insbesondere eine größere Steuer- und Haushaltstransparenz, einen Bereich, in dem es für möglich erachtet wurde, dass die Behörden binnen zwei Monaten zufriedenstellende Fortschritte erzielen.

Wie in dem Beschluss des Rates klargestellt wurde, war der Zweimonatszeitraum jedoch ein Minimum, und die Hilfe konnte auf jeden Fall erst ausgezahlt werden, wenn die Bedingungen erfuellt waren. Die tatsächliche Auszahlung der zweiten Tranche erfolgte vier Monate nach der ersten Tranche, gerade weil die Bedingungen nicht zufriedenstellend erfuellt worden waren.

BEURTEILUNG DER HAUSHALTS- UND RECHNUNGSFÜHRUNGSVERFAHREN DER PARTNERLÄNDER

47. Die MEDA-Länder werden jährlich der Überprüfung nach Artikel IV des IWF unterzogen, bei der der Haushaltsvollzug und die Qualität der Daten über die öffentlichen Finanzen geprüft und bewertet werden. Wenn die Kommission keine spezifische Bewertung dieser Themen vorgenommen hat, so deshalb, weil sie sich eng mit der Weltbank, die Überprüfungen der öffentlichen Ausgaben in der Region durchführt, und mit dem IWF, einschließlich seiner Steuerabteilung, für alle steuerlichen Aspekte abstimmt. Damit wird ein wesentlicher Beitrag zur Beurteilung der Qualität der Haushalts- und Rechnungsführungsverfahren geleistet.

48. In dem zur Zeit in Ausarbeitung befindlichen Leitfaden für Budgethilfeverfahren heißt es, dass die Beurteilung der öffentlichen Finanzen einer der wichtigsten Schritte bei der Vorbereitung einer Budgethilfemaßnahme ist.

49. Wenn die makrofinanzielle Hilfe für ihren üblichen Zweck der Verstärkung der externen Reserven des Landes verwendet wird, steht eine genaue Überwachung des nationalen Haushalts des Empfängerlandes nicht im Vordergrund. Es wird nicht erwartet, dass die Regierung das an die Zentralbank gezahlte Geld in Anspruch nimmt, da eine Erhöhung der externen Reserven nicht automatisch in eine Erhöhung des Zentralbankkredits für die Regierung umgesetzt wird. Die Überwachung der quantitativen Ziele des IWF ist in dieser Hinsicht eine ausreichende Garantie.

Wenn die makrofinanzielle Hilfe direkt an den nationalen Haushalt gezahlt wird (z. B. Kosovo, Montenegro), ist es angebracht, diesen Haushalt zu überwachen. In dieser Hinsicht haben die Kommissionsdienststellen von der globalen Haushaltsüberwachung profitiert, die von den IFI, vom EU-Pfeiler der UN-Verwaltung im Kosovo und von einem Berater in Montenegro durchgeführt wurde.

50. Die Kommission räumt ein, dass die gewonnenen Erkenntnisse gebührend berücksichtigt werden sollten. Sie räumt ferner ein, dass die Beurteilung der Qualität der Verwaltung der öffentlichen Finanzen in Ländern, denen eine Budgethilfe gewährt wird, wichtig ist - ein in dem IAD-Bericht hervorgehobener wesentlicher Punkt. Die Kommission spricht sich mit den Gebern, einschließlich der WB und des IWF, über die Beurteilung der Verwaltung der öffentlichen Finanzen ab.

ÜBERWACHUNG VON MFH UND SAF

51. Für die MFH gibt es interne Vorschriften und Verfahren, obgleich sie nicht immer streng formalisiert sind. Der informelle Charakter solcher Vorschriften und Verfahren ergibt sich aus dem Sondercharakter des Instruments.

Die Verantwortung für die Abwicklung der makrofinanziellen Hilfe liegt bei den geographischen Referaten, aber der für die Koordinierung der Finanzhilfe zuständige Berater überwacht alle Maßnahmen und gewährleistet die Gesamtkohärenz.

53. Die Kommissionsdienststellen, einschließlich der Delegationen, überwachen regelmäßig die wirtschaftliche und politische Entwicklung der Empfängerländer.

Die Kommission verstärkt im Zuge der Durchführung ihres Programms zur Verlagerung von Personal in die Delegationen ihre Fähigkeit, die politischen und wirtschaftlichen Bedingungen in den Empfängerländern zu überwachen.

55. Die Kommission stimmt sich nun unter Wahrung ihrer Beurteilungsfreiheit systematisch mit der Weltbank ab.

56. Die Begründung der SAF (die die Reformprogramme der Mittelmeerpartner begleiten) erfordert nicht die Festlegung eines Zeitplans für die Auszahlungen. Die Tranchen werden erst ausgezahlt, wenn die Bedingungen erfuellt sind. Der Rhythmus der Reformen des Partnerlandes sollte eingehalten werden. Es ist darauf hinzuweisen, dass die SAF nicht außerordentliche Instrumente zur Deckung eines kurzfristigen dringenden Außenfinanzierungsbedarfs sind.

58. Wie in der Vereinbarung (Memorandum of Understanding) zur Festlegung der Auszahlungsbedingungen vorgesehen, genehmigte die jordanische Regierung den Entwurf eines Wettbewerbsgesetzes, der den Bemerkungen der GD Wettbewerb Rechnung trägt. Dieser Entwurf wurde 1997 von der Regierung im Parlament eingebracht. Seither haben die parlamentarischen Ausschüsse den Entwurf erörtert und ihn mehrmals mit der Bitte um Änderungen an die Regierung zurückverwiesen. Leider lehnte das Parlament im April 2001 das Gesetz ab. Abschließend ist zu sagen, dass der Gesprächspartner der Kommission, die jordanische Regierung, die in der Vereinbarung festgelegten Bedingungen uneingeschränkt erfuellt hat.

59. Es trifft zu, dass in der Regel ein Konsens zwischen der Kommission und dem IWF/der WB über die Fortschritte beim Anpassungs- und Reformprozess der Empfängerländer besteht. Die Beschlüsse der Kommission über die Auszahlung der makrofinanziellen Hilfe und der SAF werden jedoch unabhängig gefasst.

60. Gemäß den Ratsbeschlüssen über die Genehmigung der makrofinanziellen Hilfe ist die Kommission im Benehmen mit dem WFA und in Abstimmung mit dem IWF dafür zuständig, die Bedingungen der makrofinanziellen Hilfe mit den Behörden der Empfängerländer zu vereinbaren und zu überprüfen, dass diese Bedingungen erfuellt worden sind. Die Kommission ist in allen Fällen bestrebt, die Gründe für den Verzicht auf die Erfuellung der Bedingungen uneingeschränkt zu belegen. Der gleiche Ansatz gilt für die SAF (siehe auch Ziffer 74).

BERICHTERSTATTUNG UND BEWERTUNG

61-62. Alle seit 2000 genehmigten SAF enthalten eine Finanzvorschrift für die Durchführung einer unabhängigen abschließenden Bewertung der Programme. Die Bemerkung des Hofes zu dem vom Empfängerland vorzulegenden Bericht wird bei den laufenden und künftigen Programmen berücksichtigt.

62. Eine Bewertung der Unterstützung der makroökonomischen Politik ist für 2004-2005 geplant. Es ist nicht geplant, auch die MFH zu erfassen. Sobald der Evaluierungsbericht abgeschlossen ist, wird er auf der Website der Kommission zur Verfügung gestellt.

63. In jüngster Zeit wurden beträchtliche Fortschritte erzielt: So nahm die Kommission den Bericht über die Durchführung der Finanzhilfen im Jahr 2000 am 1. Juni 2001 an (KOM(2001) 288).

64.-65. Die in dem Jahresbericht enthaltene Strukturreformanalyse entspricht weitgehend den mit den Empfängerländern vereinbarten politischen Auflagen. In Anbetracht der Sensitivität und des vertraulichen Charakters der in den Vereinbarungen (Memoranda of Understanding) mit den Regierungen der Empfängerländer vereinbarten Reformen wird in der Regel nicht ausdrücklich ein Zusammenhang zwischen unserer Analyse und den mit den Maßnahmen verknüpften präzisen Auflagen hergestellt.

Die Kommission plant, ab 2003 unabhängige Bewertungen der MFH-Programme einzuleiten.

SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN

66. Die Kommission teilt die Ansichten des Hofes, sie sondiert derzeit, wie diese politischen Instrumente im Hinblick auf eine größere Kohärenz und Effizienz am besten strukturiert und eingesetzt werden können.

67. Wie unter Ziffer 30 erwähnt, wird die MFH in der Regel geographisch nah gelegenen Partnerländern mit engen wirtschaftlichen und politischen Verbindungen zur EU zur Verfügung gestellt. Sie ergänzt die von den jeweiligen IFI gewährte Finanzierung; ihre Ziele stimmen daher mit den von diesen Einrichtungen und dem Empfängerland vereinbarten Zielen überein. Allerdings orientieren sich die wirtschaftspolitischen Bedingungen (insbesondere für die Strukturreform), die mit der Umsetzung der Hilfe verknüpft sind, auch an dem in den Assoziations- bzw. Kooperationsabkommen festgelegten Zeitplan der wirtschaftlichen Zusammenarbeit zwischen der EU und dem Empfängerland.

68. Im Falle der SAF werden systematisch Synergien mit der Weltbank angestrebt, entweder a) in Form parallel laufender Maßnahmen mit gleichen Auflagen, um die gemeinsame Hebelwirkung zu erhöhen und ein "Geber-Splitting" durch den Empfänger zu vermeiden, oder b) in Form selbständiger EU-Maßnahmen, die mit denen der Weltbank nicht unvereinbar sind, aber die Ziele der Assoziationsabkommen fördern, denen die Weltbank große Bedeutung beimisst.

Im Falle der MFH werden die Gründe für eine gesonderte EU-Aktion ausdrücklich in der Begründung zu den jeweiligen Ratsbeschlüssen dargelegt und stets Kohärenz mit den anderen EU-Instrumenten angestrebt (siehe Antwort zu Ziffer 30).

69. Die MFH und die SAF haben unterschiedliche Zielsetzungen, da sie auf die Deckung eines unterschiedlichen Bedarfs abstellen, wenngleich gewisse operative Elemente ähnlich sind, wie der Hof festgestellt hat.

70. Die Kommission möchte während der gesamten Dauer ihrer Maßnahmen ihren Ansatz nach Möglichkeit harmonisieren, gleichzeitig aber eine ausreichende Flexibilität gewährleisten, um den verschiedenen Anforderungen zu genügen.

73. Im Falle der SAF berücksichtigt der Leitfaden für Budgethilfe, der derzeit von AIDCO ausgearbeitet wird, verschiedene Empfehlungen des Hofes. Siehe auch die Antworten zu den Ziffern 60 und 74.

74. Die Kommission arbeitet auf die Erstellung eines systematischeren Bündels von Vorschriften und Verfahren hin, die für die Finanzinstrumente mit makroökonomischen Auswirkungen gelten sollten. Bei Instrumenten wie der MFH und der SAF unterliegt der Einsatz in der Regel der zufriedenstellenden Erfuellung der politischen Auflagen. Es kann sein, dass diese Art von Konditionalität mitunter allgemein formuliert werden muss, damit komplexe Verhältnisse berücksichtigt werden können. Häufig ist es nicht nur notwendig, sondern auch produktiv, einen Beurteilungsspielraum zu belassen.

Aus diesem Grund erfordert die Überprüfung der zufrieden stellenden Erfuellung der mit der MFH und der SAF verknüpften Bedingungen eine sachverständige und umfassende Bewertung des makroökonomischen Anpassungs- und Strukturreformprogramms des Landes.

75. Die Kommission ist völlig damit einverstanden, dass der Hof die Qualität der Haushaltsverfahren und die Wichtigkeit der Transparenz in den Vordergrund stellt.

76. Die Kommission möchte die Überwachung des Finanzmanagements in den Empfängerländern weiter verstärken.

Die Kommission unterhält enge Arbeitsbeziehungen zum IWF und zur WB, doch ist die EG nicht Mitglied dieser Institutionen. Eine Beteiligung der Kommission an den Arbeiten dieser Institutionen kann daher mit institutionellen Sachzwängen verbunden sein.

78. Die Kommission prüft derzeit die Möglichkeiten, die Bewertungsverfahren für die MFH zu verbessern, und zwar insbesondere durch Finanzierung der Bewertungen ab 2003. Die jährliche Berichterstattung der Kommission an den Rat und das Parlament über die Durchführung der MFH sowie jede künftige Bewertung dieser Art von Hilfe müssen die Sensitivität und den vertraulichen Charakter der zwischen der Kommission und den Empfängerländern vereinbarten politischen Maßnahmen als Bedingungen für die Auszahlung der Hilfe gebührend berücksichtigen.

Im Falle der SAF leitet die Kommission bereits in der Vorbereitungsphase der Maßnahmen die Analyse der Durchführbarkeit und der Auswirkungen des durch eine SAF unterstützten Reformprozesses ein. Außerdem sieht sie seit 2001 systematisch die Bewertung der SAF vor.

ANHANG 3:

ERFÜLLUNG DER BEDINGUNGEN

Kosovo

1. Im Falle des Kosovo war die Ermittlung der Bedingungen wegen der außergewöhnlichen Umstände und der schwierigen Lage vor Ort besonders heikel. Gleichwohl war die Kommission nach ihrem Prüfbesuch im Juni 2000 überzeugt, dass die Fortschritte der UNMIK bei der Erfuellung der Bedingungen ausreichten, um eine Auszahlung zu erlauben.

Für den Kosovo-Haushalt erforderten die Auflagen nicht eine Haushaltskonsolidierung, sondern eine verstärkte Steuerbeitreibung und eine bessere Ausgabenkontrolle. Die UNMIK hatte in diesen Bereichen Fortschritte erzielt und wurde hierfür von der internationalen Gemeinschaft gelobt (Sitzung der Lenkungsgruppe auf Arbeitsebene vom 20. Juni 2000).

Wie der Hof einräumt (Fußnote 15), liegen dem Beschluss der UNMIK, die an der Quelle einbehaltene Lohnsteuer nicht einzuführen, wichtige soziale und wirtschaftliche Gründe ("ernsthafte Bedenken hinsichtlich der Gleichbehandlung") zugrunde. Die Kommission stimmte dieser Auffassung zu und akzeptierte daher diesen Beschluss.

In Bezug auf die Selbstfinanzierung hatte die UNMIK nach Auffassung der Kommission beträchtliche Fortschritte auf dem Weg zu einem größeren aus inländischen Quellen finanzierten Teil des Haushalts erzielt: In den vier haushaltsmäßig erfassten Monaten des Jahres 1999 (September-Dezember) war rund ein Drittel der laufenden Ausgaben durch Eigenmittel gedeckt worden, wenn auch in einem gesonderten Haushaltsrahmen. Im Jahr 2000 sah der Haushaltsplan eine Außenfinanzierung von rund 50 % oder 220 Mio. DEM vor, während der Haushaltsplan de facto mit einem Kassenmittelüberschuss von 46 Mio. DEM abgeschlossen wurde, davon stammten 38 Mio. DEM aus inländischen Einnahmen. Der Haushaltsplan 2001 sieht eine weitere (absolute und relative) Kürzung der Außenfinanzierung vor.

Bulgarien

2. Wie vorstehend erwähnt, belässt die Kommission bei der Formulierung der politischen Auflagen stets einen Beurteilungsspielraum.

Die Kommission ist der Auffassung, dass die namentliche Bezeichnung einzelner Unternehmen bei politischer Konditionalität in manchen Fällen notwendig sein kann, um Mindestfortschritte beim Privatisierungsprozess, insbesondere von Großbanken und sonstigen staatseigenen Unternehmen, zu gewährleisten. Das Argument, dass sich dies unter Umständen auf den Verkaufspreis auswirkt, trifft nur zu, wenn die Konditionalität publik gemacht wird, was bei den mit der makrofinanziellen Hilfe verknüpften Bedingungen nicht der Fall ist. Festzuhalten ist, dass der Verkauf von "Biochim" auch ausdrücklich Teil der IWF/WB-Konditionalität war.

3. Bei der Freigabe der zweiten Tranche konnte die Kommission überprüfen, dass ein neues Gesetz über Umweltverträglichkeitsstudien vom Umweltministerium ausgearbeitet wurde, um die Übereinstimmung mit der EU-Richtlinie über Umweltverträglichkeitsstudien zu gewährleisten. Die von den bulgarischen Behörden erhaltenen Zusicherungen bezüglich der Annahme dieses neuen Gesetzes wurden für ausreichend erachtet.

4. Die Kommission war der Auffassung, dass die Bedingung in Bezug auf die Ziele der makrofinanziellen Hilfe hinlänglich erfuellt sei. Die vollständige Übereinstimmung mit dem Besitzstand der Gemeinschaft, die für die EU-Mitgliedschaft erforderlich ist und in den regelmäßigen Berichten überprüft wird, ist eine wesentlich anspruchsvollere Forderung und wurde in der Vereinbarung (Memorandum of Understanding) nicht verlangt.

5. In der Vereinbarung mit den bulgarischen Behörden hieß es, dass die Hilfe in zwei Tranchen ausgezahlt würde. Die Bedingungen für die Freigabe der zweiten Tranche wurden im zweiten Halbjahr 1998 sehr weitgehend erfuellt. Im Juni 1998 wurde die Möglichkeit einer Aufspaltung der zweiten Tranche effektiv in Betracht gezogen. Das Verfahren verzögerte sich jedoch wegen Schwierigkeiten mit verschiedenen EU-Mitgliedstaaten, die durch die Schuldenproblematik bedingt waren. Die volle Zahlung wurde erst im Dezember 1998 geleistet, nachdem die Kommission sich davon überzeugt hatte, dass die Bedingungen angemessen erfuellt waren.

Montenegro

6. Hauptaufgabe des Beraters war, die montenegrinische Regierung im Bereich der Haushalts- bzw. Steuerreform zu unterstützen und den Behörden zu helfen, die wirtschaftspolitischen Bedingungen dieser Hilfe zu erfuellen. Bei der Wahrnehmung seiner Aufgaben versorgte der Sachverständige die Kommission natürlich mit nützlichen Informationen, die ihr die Überwachung der Hilfe erleichterten. Die Kommission setzte ihre eigene Überwachung und Bewertung der Hilfe im Wege regelmäßiger Kontakte und einer Bewertungsmission im Dezember 2000 fort.

Der Berater erledigte seine Aufgaben zufriedenstellend, berücksichtigt man insbesondere die kurze Zeit seines Einsatzes und das seinerzeit schwierige Umfeld. Insbesondere verhalf er dem montenegrinischen Finanzministerium zu deutlichen Fortschritten auf dem Weg zu einer größeren Haushaltstransparenz und einer Verbesserung der Haushaltsverfahren. Die Kommission erwartete nicht, dass er sich klar für oder gegen eine Auszahlungsentscheidung aussprach, da dies ihres Erachtens in ihre eigene Zuständigkeit fiel.

Die Kommission führte Anfang Dezember 2000 einen Prüfbesuch durch, um ihre Bewertung der Konditionalität vorzunehmen. Zu diesem Zeitpunkt befand sich auch der Berater in Podgorica, und die Kommission hatte Gelegenheit, den Entwurf seines Abschlussberichts zu prüfen, der zu Beginn des Prüfbesuchs vorlag. Die Konsultation des Wirtschafts- und Finanzausschusses beruhte auf der eigenen Bewertung der Kommission und den Schlussfolgerungen in dem Entwurf des Abschlussberichts.

Bei ihrem Prüfbesuch im Dezember 2000 stellte die Kommission fest, dass die Fortschritte in manchen Bereichen nicht zufrieden stellend waren. Sie warnte daher die montenegrinischen Behörden, dass ohne weitere deutliche Fortschritte in diesen Bereichen eine Auszahlung der zweiten Tranche nicht möglich sei. Die Kommission gab auch die Maßnahmen näher an, die zu treffen waren, schwächte aber in keiner Weise die in der Vereinbarung (Memorandum of Understanding) festgelegten Bedingungen ab. Außerdem mussten die Bedingungen eingehender erläutert werden, da die Informationen über einige Aspekte der Situation vor Ort und der Umweltpolitik bei der Formulierung der Bedingungen unvollständig gewesen waren

Tunesien

a) Veräußerung von fünf Unternehmen: Die gemeinsame Bewertungsmission von Weltbank/AEB/Kommission sah diese Bedingung als erfuellt an, da die Börsenkonjunktur äußerst ungünstig war; unter diesen Umständen konnte die Veräußerung der verbleibenden drei Unternehmen nicht mit Recht verlangt werden. Die Tunesier lieferten im Gegenzug einen Veräußerungszeitplan, der über das hinausging, was verlangt wurde. Es trifft zu, dass rückblickend das technische Verfahren des Verzichts auf die Erfuellung der Bedingungen in diesem Fall transparenter gewesen wäre, aber der Leiter der Mission (Weltbank) hielt es nicht für notwendig, und dieses Verfahren gibt es bei der Kommission nicht.

b) Fünf von 35 Bedingungen der zweiten Tranche wurden teilweise erfuellt. Dies spiegelte sich in dem Dossier wider, das dem Generaldirektor und anschließend der Finanzkontrolle zur Genehmigung vorgelegt wurde. Mathematisch hatte man es demnach mit einer Erfuellung zu über 85 % zu tun.

Da die Bedingungen nie 100%ig erfuellt werden, die Erfuellung bestimmter Auflagen eindeutig über das hinaus ging, was verlangt wurde, und die Tunesier Garantien für die vollständige Erfuellung der verbleibenden Bedingungen leisteten, gaben die Entscheidungsträger grünes Licht für die Auszahlung, sofern die endgültige Akquisition der Mittel (Gegenzeichnung) auf Grund der Feststellung der vollständigen Erfuellung erfolgt. Dieser Fall wird nicht wieder eintreten, da das Gegenzeichnungsverfahren abgeschafft wurde. Niemand konnte zu diesem Zeitpunkt wissen, dass es sechs Monate in Anspruch nehmen würde. Es versteht sich von selbst, dass die Kommission die Satzung der tunesischen Zentralbank nicht ändern kann.

Dieses Programm wurde insbesondere in Bezug auf die Koordinierung der Geldgeber und die Leistung des Privatisierungsprogramms für vorbildlich erachtet.