STELLUNGNAHME Nr. 9/98 des Rechnungshofes der Europäischen Gemeinschaften zu dem Vorschlag für eine Verordnung (EG, EGKS, Euratom) des Rates zur Änderung der Haushaltsordnung vom 21. Dezember 1977 für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften (Vorschlag der Kommission - KOM(1998) 206 endg. vom 3. April 1998) (1999/C 7/01)

DER RECHNUNGSHOF DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -

gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 209,

gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl, insbesondere auf Artikel 78h,

gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft, insbesondere auf Artikel 183,

gestützt auf die Haushaltsordnung vom 21. Dezember 1977 für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften (1), zuletzt geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 2444/97 des Rates vom 22. September 1997 (2), insbesondere auf Artikel 140,

gestützt auf den Vorschlag der Kommission vom 3. April 1998 (3),

gestützt auf das dem Rechnungshof am 26. Mai 1998 zugegangene Ersuchen des Rates um Stellungnahme zu diesem Vorschlag,

in Erwägung nachstehender Gründe:

Die Verordnung, auf die im fünften Erwägungsgrund des Vorschlags hingewiesen wird und die zum Zeitpunkt seiner Veröffentlichung vom Rat noch nicht angenommen war, ist zwischenzeitlich verabschiedet worden (4).

Durch den Kommissionsvorschlag soll im Grunde drei deutlich voneinander unterschiedenen Ereignissen auf der Ebene der Haushaltsordnung Rechnung getragen werden; dabei handelt es sich erstens um die Einführung des Euro als einzige Währung bestimmter Mitgliedstaaten der Gemeinschaften, zweitens um die Abschaffung des gemeinsamen organisatorischen Unterbaus für den Wirtschafts- und Sozialausschuß und den Ausschuß der Regionen und drittens um die Annahme des Stabilitäts- und Wachstumspaktes, insbesondere des mit ihm einhergehenden Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit. Es gilt, jeden dieser drei Themenbereiche gesondert zu behandeln -

HAT DIE FOLGENDE STELLUNGNAHME ANGENOMMEN:

FOLGEN DER ABSCHAFFUNG DES GEMEINSAMEN ORGANISATORISCHEN UNTERBAUS FÜR DEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN

1. Mit Ratifizierung des Vertrags von Amsterdam wird das Protokoll Nr. 16 des Maastrichter Vertrags wegfallen, das einen gemeinsamen organisatorischen Unterbau für den Wirtschafts- und Sozialausschuß und den Ausschuß der Regionen vorsieht. In ihrem Vorschlag trägt die Kommission den Folgen dieses Wegfalls in richtiger Weise Rechnung.

2. Was den Zeitpunkt des Inkrafttretens der vorgeschlagenen Verordnung angeht, so ist der 1. Januar 1999 im Hinblick auf die Einführung des Euro und die Umsetzung des Stablitäts- und Wachstumspaktes der passende Zeitpunkt, da beides ausschließlich vom Übergang zur dritten Stufe der Wirtschafts- und Währungsunion abhängt, der zu diesem Datum stattfindet.

Was allerdings die Bestimmungen im Zusammenhang mit den Folgen des Wegfalls des gemeinsamen organisatorischen Unterbaus angeht, so sind die vorgeschlagenen Änderungen unmittelbar an das Inkrafttreten des Vertrags von Amsterdam geknüpft. All diese Bestimmungen können am 1. Januar 1999 in Kraft treten, es sei denn, der Vertrag von Amsterdam ist zu diesem Zeitpunkt nicht ratifiziert; dann müßten sie an dem 1. Januar des auf die Ratifizierung folgenden Jahres in Kraft treten.

Vor der Ratifizierung aber bildet der Vertrag von Amsterdam keine Rechtsgrundlage und kann damit nicht Ursache für eine Verordnung zur Änderung der Haushaltsordnung sein. Im übrigen hob die Kommission in ihrer Begründung hervor, daß dafür Sorge zu tragen ist, daß die Änderungsverordnung gleichzeitig mit dem Vertrag von Amsterdam in Kraft tritt. Ferner geht sie im zweiten Erwägungsgrund ihres Vorschlags davon aus, daß diese Rechtsgrundlage zum Zeitpunkt der Annahme der Verordnung des Rates bestehen wird, was noch nicht bestätigt werden kann. Die Kommission trug dem jedoch in Artikel 2 ihres Vorschlags nicht Rechnung.

Es gilt, die in Verbindung mit den beiden ersten Fragen und die in Verbindung mit der dritten Frage stehenden Bestimmungen voneinander zu trennen und zwei Vorschläge auszuarbeiten, da der Rat derzeit lediglich eine Verordnung erlassen kann, welche die Einführung des Euro und den Stabilitätspakt betrifft.

EINFÜHRUNG DES EURO

3. In Artikel 2 Absätze 1 und 3 der Verordnung (EG) Nr. 1103/97 des Rates vom 17. Juni 1997 über bestimmte Vorschriften im Zusammenhang mit der Einführung des Euro (5) heißt es: "Jede Bezugnahme in einem Rechtsinstrument auf den Ecu im Sinne des Artikels 109g des Vertrags (. . .) wird durch eine Bezugnahme auf den Euro zum Kurs von 1 Euro für 1 ECU ersetzt."

"Dieser Artikel gilt ab 1. Januar 1999", dem Zeitpunkt des Beginns der dritten Stufe der Wirtschafts- und Währungsunion.

Die Haushaltsordnung stellt ein "Rechtsinstrument" der Gemeinschaften im Sinne des Artikels 1 der Verordnung (EG) Nr. 1103/97 dar.

Es ist folglich erforderlich, jede Bezugnahme auf den Ecu in der Haushaltsordnung durch eine Bezugnahme auf den Euro zu ersetzen.

4. In Anbetracht der Tatsache aber, daß gewisse Mitgliedstaaten den Euro nicht einführen und überdies auch weiterhin den Währungen der Drittstaaten Rechnung getragen werden muß, gilt es, getrennte Formulierungen für die Bestimmungen festzulegen, welche die folgenden Punkte betreffen:

- den Euro,

- die Landeswährungen der Mitgliedstaaten, die den Euro nicht einführen werden,

- die Währungen der Drittstaaten.

Aus diesem Grund ist der vorgeschlagene Artikel 111 Absatz 3 geringfügig zu ändern.

In Artikel 11 Absatz 4 des Vorschlags, in dem die Modalitäten für die Umrechnung von einer Währung in eine andere behandelt werden, wurden die Währungen der Drittstaaten außer acht gelassen. Tatsächlich wäre es anhand einer weit einfacheren Formulierung dieses Absatzes möglich, alle Fälle abzudecken.

5. Ebenso ist in Artikel 35 in seiner vorgeschlagenen Fassung versäumt worden, den Euro zu erwähnen sowie vorzusehen, daß die Mitgliedstaaten, die den Euro eingeführt haben, über die Überweisungen zwischen dem Euro und den Landeswährungen der an der Eurozone nicht teilnehmenden Staaten unterrichtet werden. Außerdem wäre es wünschenswert, wenn alle Mitgliedstaaten von sämtlichen durch die Europäische Union vorgenommenen Überweisungen in Kenntnis gesetzt würden, anstatt lediglich den Mitgliedstaat zu informieren, dessen Währung betroffen ist.

6. Da die Anwendung der Tageskurse die Regel und die der monatlichen Wechselkurse die Ausnahme bleiben wird, ändert die Einführung des Euro nichts an der Notwendigkeit, die täglich auf den Devisenmärkten ermittelten Wechselkurse an jedem Tag bekanntzugeben, was ebenfalls im Interesse einer ordentlichen Informationspolitik liegt. Die derzeitigen Bestimmungen des Artikels 11 Absatz 3 Unterabsätze 2 und 3 sind nach ihrer entsprechenden Anpassung wieder in Kraft zu setzen.

7. In Artikel 11 Absatz 4 des Vorschlags wird der Grundsatz aufgestellt, nach dem die Umrechnungen zwischen dem Euro und den Landeswährungen der Mitgliedstaaten, die den Euro nicht eingeführt haben, grundsätzlich zum Tageskurs erfolgen. Weiter heißt es, daß von diesem Grundsatz nur in "außergewöhnlichen" Fällen, die in den Durchführungsbestimmungen zur Haushaltsordnung abschließend aufgeführt werden, abgewichen werden darf. In ihrer derzeit geltenden Fassung werden in den Durchführungsbestimmungen aber die Eigenmittel nicht zu den Ausnahmen gezählt, obwohl auf sie auch weiterhin die monatlichen Kurse angewandt werden. Es ist schwer einzusehen, daß eine Ausnahme, die sich auf die gesamten Eigenmittel bezieht, einen "außergewöhnlichen Fall" bilden soll. Daher wäre es besser, diese Lücke in der Haushaltsordnung selbst zu schließen, als die Durchführungsbestimmungen ergänzen zu wollen.

FOLGEN DES STABILITÄTS- UND WACHSTUMSPAKTES

8. Laut dem vom Europäischen Rat in Dublin am 13. und 14. Dezember 1996 in groben Zügen umrissenen und vom Europäischen Rat in Amsterdam am 16. und 17. Juni 1997 genauer beschriebenen Stabilitäts- und Wachstumspakt (SWP) spricht der Ministerrat, wenn er "entscheidet", daß ein Mitglied ein übermäßiges Defizit aufweist, an den betreffenden Mitgliedstaat Empfehlungen aus. Werden aufgrund dessen keine wirksamen Maßnahmen ergriffen, so setzt der Rat den Mitgliedstaat mit der Maßgabe in Verzug, Maßnahmen zum Defizitabbau zu treffen. Wird dem nicht Folge geleistet, verhängt der Ministerrat Sanktionen gegen den betreffenden Mitgliedstaat, die in der Regel aus einer oder mehreren aufeinanderfolgenden unverzinslichen Einlagen bestehen, die vom Ministerrat in einfache Geldbußen umgewandelt werden, wenn innerhalb einer bestimmten Frist das übermäßige Defizit nicht behoben wurde. Wurden demgegenüber Fortschritte bei der Korrektur des übermäßigen Defizits erzielt, hebt der Ministerrat die vorher verhängten Sanktionen auf. Dies gilt nicht für Geldbußen, da diese nicht erstattungsfähig sind.

Die Bestimmungen über die Inverzugsetzung und die Sanktionen finden nur auf jene Mitgliedstaaten Anwendung, die an der Eurozone teilnehmen.

9. Der von der Kommission vorgelegte Vorschlag zur Änderung der Haushaltsordnung zielt darauf ab, die konkreten Modalitäten der finanz- und haushaltspolitischen Umsetzung des SWP zu präzisieren. Das im Vorschlag entwickelte System läßt sich wie folgt zusammenfassen:

- Sobald die Sanktion endgültig feststeht und vom Gerichtshof nicht mehr aufgehoben werden kann, wird sie unter einer zu diesem Zweck eingerichteten Haushaltslinie des Einnahmenteils als Einnahme verbucht.

- Entsprechend werden unter einer zu diesem Zweck eingerichteten Haushaltslinie des Ausgabenteils in gleicher Höhe Verpflichtungs- und Zahlungsermächtigungen eingesetzt.

Diese Einnahmen und Ausgaben werden damit schlicht und einfach in den Haushaltsplan einbezogen. Es handelt sich um ein System von Ausgaben aufgrund zweckgebundener Einnahmen.

10. Die von der Kommission in ihrer Begründung entwickelte Argumentation kam im eigentlichen Vorschlag in nicht voll zufriedenstellender Weise zum Tragen:

a) Der vorgeschlagenen Lösung mangelt es in einiger Hinsicht an Transparenz, da der deutliche und vollständige Ausweis aller im Zuge der Umsetzung des SWP ausgelösten Mittel- und Wertbewegungen nicht allein durch die Verbuchung im Haushaltsplan erreicht werden kann.

b) Ferner weist die zugunsten der vorgeschlagenen Lösung geltend gemachte Haushaltsneutralität, d. h. der strikte Ausgleich zwischen Einnahmen und Ausgaben (Ausgaben eher als Mittel, wie dies die Kommission vorsieht), im vorgeschlagenen System Unsicherheiten auf, die hauptsächlich auf die Probleme im Zusammenhang mit dem Zinsertrag aufgrund der Einlagen zurückzuführen sind (Ziffern 15 und 16).

11. Die empfohlene Lösung läßt sich schwerlich mit einigen finanzpolitischen Erwägungen und Grundsätzen allgemeiner Art in Einklang bringen.

a) Der Gesamthaushalt ist der Haushalt der "Europäischen Union", die sich aus allen Mitgliedstaaten zusammensetzt. Demgegenüber betrifft das Finanzinstrument des SWP lediglich die an der Eurozone teilnehmenden Mitgliedstaaten.

b) Planung und Ausführung des Gesamthaushaltsplans sowie die Rechnungsführung über den Haushaltsvollzug erfolgen auf Jahresbasis. Weder die Einlagen noch die Geldbußen und auch nicht die Rückzahlungen an die Mitgliedstaaten, die kein übermäßiges Defizit aufweisen, können aber auf einer solchen Basis geplant, ausgeführt und verbucht werden.

c) Die Gemeinschaftsausgaben entsprechen Politiken, die auf der Durchführung von Programmen und Maßnahmen beruhen. Auch wenn der Haushaltsplan jährlich aufgestellt wird, steht er im kontinuierlichen Zusammenhang von Zielsetzungen, die in der Regel den Jahresrahmen überschreiten. Im Gegensatz hierzu entsprechen die durch die Umsetzung des SWP verursachten Finanzströme keiner fortlaufenden Ausgabenpolitik, sondern würden Spitzen darstellen, die den Haushaltsbetrag in unbeständiger und außergewöhnlicher Weise aufblähen würden. Diese gelegentlichen Erhöhungen würden das Bild der Entwicklung des Gesamthaushaltsvolumens beeinträchtigen.

12. In ihrer Begründung behauptet die Kommission, das System sei haushaltsneutral, da die Erfassung der von den Mitgliedstaaten mit übermäßigem Defizit als Sanktion überwiesenen Beträge im Einnahmenteil zur Einsetzung von Mitteln gleicher Höhe im Ausgabenteil führt. Der neu vorgeschlagene Artikel 126a soll diesem Ausgleich formell konkreten Gehalt verleihen. Im Ausgabenteil wären die eingesetzten Mittel zur Deckung "der in Artikel 16 der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 des Rates vorgesehenen Zahlungen", d. h. der zugunsten der Mitgliedstaaten ohne übermäßiges Defizit zu leistenden Rückzahlungen der Geldbußen und Zinsen, bestimmt. Im Einnahmenteil hingegen würde "der Ertrag jeder Sanktion, die der Rat (. . .) auferlegt", d. h. nach Abschnitt 4 der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 die Einlagen und Geldbußen, erfaßt.

13. Daher sollten im Einnahmenteil, auf den in Artikel 126a des Vorschlags Bezug genommen wird, die Worte "jeder Sanktion" durch die Worte "der Geldbußen sowie der Zinsen aus den Einlagen und Geldbußen" ersetzt werden.

14. Wenn die Einlage gemäß Artikel 16 der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 nicht als Einnahme und deren eventuelle Rückzahlung an den "rehabilitierten" Mitgliedstaat nicht als Ausgabe betrachtet werden darf, so verbleiben doch immerhin Kassenmittelbewegungen, die zu erfassen und auf transparente und deutliche Art und Weise als zum SWP zugehörig kenntlich zu machen sind.

15. Welchem Bestimmungszweck werden die Zinsen aus einer Einlage oder einer Geldbuße, die gemäß dem vorgeschlagenen Artikel 28a Gegenstand eines Aufhebungsbeschlusses des Gerichtshofs sind, zugeführt? Nach Artikel 28a werden "die Einnahmen aus Geldbußen, Zwangsgeldern und Sanktionen, die von der Kommission oder vom Rat (. . .) verhängt werden, sowie gegebenenfalls entstandene Zinsen", nicht endgültig als Haushaltseinnahmen verbucht, solange die entsprechenden Entscheidungen durch den Gerichtshof aufgehoben werden können. Hieraus muß man schließen, daß im Fall einer Aufhebung der Sanktion durch den Gerichtshof die Zinsen nicht als Einnahmen verbucht werden, weil sie dem zu Unrecht sanktionierten Mitgliedstaat rücküberwiesen werden. Eine ausdrückliche Bestimmung würde die diesbezüglich bestehenden Zweifel ausräumen.

16. Um den Vorschlag in seiner derzeitigen Fassung zu verbessern, empfiehlt der Rechnungshof eine Lösung, die ihm geeignet erscheint, eine bessere Transparenz herzustellen:

- Es wird eine Anlage zum Haushaltsplan geschaffen, die auch Teil der Haushaltsrechnung sein wird und aus der sämtliche durch den SWP verursachte Mittelbewegungen ersichtlich sein sollen. In dieser Anlage werden einerseits die Einnahmen und Ausgaben und andererseits diejenigen Kassenmittelbewegungen erfaßt, die keine Haushaltseinnahmen und -ausgaben darstellen.

- Die Zinserträge aus den Einlagen und Geldbußen würden in jedem Fall in das System einbezogen, doch würde sich ihre buchmäßige Behandlung je nach Art der Finanzströme unterscheiden.

17. Die vom SWP-System verursachten Kassenmittelbewegungen hätten Auswirkungen auf die Rechnungslegung der jährlichen konsolidierten Vermögensübersicht der Union. Sie müßten in der Vermögensübersicht eindeutig ausgewiesen sein.

18. Die Kommission schlägt vor, die Bestimmungen über die Haushaltsstruktur in einen neuen Abschnitt Ia des Titels XI der Haushaltsordnung einzufügen. Die Art der gemäß Verordnung (EG) Nr. 1467/97 verhängten Sanktionen entspricht nicht den in Titel XI geregelten Vorgängen, der den Sonderbestimmungen für die finanzielle Beteiligung von Dritten oder verschiedenen Organisationen an Tätigkeiten der Gemeinschaft gewidmet ist. Infolgedessen empfiehlt der Hof, die fraglichen Bestimmungen als Artikel 132a unter einem neuen Titel XIa mit der Überschrift "Sonderbestimmungen für die in Abschnitt 4 der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 des Rates vorgesehenen Sanktionen" in die Haushaltsordnung aufzunehmen.

Diese Stellungnahme wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 22. Oktober 1998 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Bernhard FRIEDMANN

Präsident

(1) ABl. L 356 vom 31.12.1977, S. 1.

(2) ABl. L 340 vom 11.12.1997, S. 1.

(3) Dokument KOM(1998) 206 endg. und ABl. C 149 vom 15.5.1998, S. 21.

(4) Verordnung (EG) Nr. 974/98 des Rates vom 3. Mai 1998 über die Einführung des Euro, ABl. L 139 vom 11.5.1998, S. 1.

(5) ABl. L 162 vom 19.6.1997, S. 1.