Brüssel, den 16.2.2005

KOM(2005) 46 endgültig

MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND AN DEN RAT

Stärkung der Rechte von Reisenden in der Europäischen Union

BEGRÜNDUNG

INHALTSVERZEICHNIS

EINLEITUNG

I. ÜBERBLICK ÜBER RECHTSVORSCHRIFTEN UND AKTUELLE VORSCHLÄGE

1. Luftverkehr

2. Schienenverkehr

II. ENTWICKLUNG EINER POLITIK ZUR STÄRKUNG DER RECHTE VON REISENDEN

1. Besondere Maßnahmen zugunsten von Personen eingeschränkter Mobilität

2. Automatische Sofortleistungen bei Unterbrechung der Reise

3. Haftung für Tod oder körperliche Verletzung von Reisenden

4. Bearbeitung von Beschwerden und Rechtsmittel

5. Unterrichtung der Reisenden

6. Anspruch auf Beförderungsdokumente für die gesamte Reise

7. Fluggastrechte bei Konkurs des Luftfahrtunternehmens

8. Bewertung und Überwachung

SCHLUSSFOLGERUNGEN

Anhänge

EINLEITUNG

In den letzten 30 Jahren hat die Mobilität in Europa explosionsartig zugenommen. Für Millionen von Bürgern ist Reisen zu einer Realität, gar zu einem Recht geworden. Seit 1970 hat sich das Personenverkehrsvolumen mehr als verdoppelt (2,118 Mrd. Fahrgastkilometer im Jahr 1970 gegenüber 4,993 Mrd. Fahrgastkilometern 2002). Zur Erinnerung: Im Jahr 1970 legte jeder von uns im Durchschnitt pro Tag 17 Kilometer zurück, heute sind es 34 Kilometer. Für dieses Phänomen spielen eine Reihe von Faktoren eine Rolle, vor allem aber das Wirtschaftswachstum, sinkende Beförderungspreise und die Fortschritte bei der „Schaffung eines Raumes ohne Binnengrenzen“ (Artikel 2 des Vertrags über die Europäische Union). Die ersten Wirtschaftsbereiche, die hiervon profitierten, waren der Straßenverkehr (Güterbeförderung) und der Luftverkehr (Personenbeförderung).

Im Luftverkehrssektor haben sich eine Reihe von Veränderungen ereignet, u. a. das Auftreten von Billigfluganbietern, die Umstrukturierung der anderen Luftfahrtunternehmen, die Eröffnung neuer Strecken, die Verfügbarkeit von Informationen und der Verkauf von Flugtickets über das Internet in Verbindung mit einem generellen Preisrückgang. Dank der Schaffung eines Luftverkehrsbinnenmarkts können Millionen von Menschen Flugreisen unternehmen. Auch im Schienenverkehr wurden Forschritte erzielt, die insbesondere auf den interoperablen Strecken zu einer Zunahme des innergemeinschaftlichen Reiseverkehrs geführt haben. Die Öffnung der Seeverkehrsmärkte hat zu einem größeren Angebot an touristischen Zielgebieten zu immer günstigeren Preisen geführt.

Mit dem Wegfall der Grenzen und der Zunahme des Verkehrs wurden die Rechte der Reisenden jedoch nicht immer ausreichend geschützt. So ist festzustellen, dass die Reisenden, während ihre Zahl zugenommen hat, mitunter unangenehmen Situationen ausgesetzt sind, z. B. Annullierungen, Überbuchungen, Gepäckverlust, Verspätungen u. ä. Gleichzeitig sind sie aber auch einer Reihe sehr strenger Anforderungen (Kontrollen, Abfertigung, Buchung) unterworfen und müssen die Beförderungsleistung im Voraus bezahlen.

Freiwillige Vereinbarungen, wie etwa die von den Hauptakteuren des Luftverkehrssektors 2002 eingegangenen Verpflichtungen, spielen eine wichtige Rolle. Da es aber an Gemeinschaftsvorschriften fehlt, gelten für Reisende in bestimmten Problemsituationen eine Reihe einzelstaatlicher, nur wenig wirksamer Regelungen. Die Betroffenen genießen mitunter keinen effektiven Rechtsschutz und sind in einem ihnen eher fremden Umfeld, weit von zu Hause entfernt und darum bemüht, ihre Ansprüche in einer fremden Sprache geltend zu machen, strengen Anforderungen unterworfen. Für sie gibt es auch deshalb keine wirksame Hilfe, weil die verfügbaren Lösungen, insbesondere der Gang vor ein nationales Gericht, häufig viel Zeit in Anspruch nehmen, keinen sicheren Ausgang bieten und teuer sind. Dabei sollten Reisende überall in Europa einen Mindestschutz genießen. Dies ist ein Rechtsanspruch, den die Europäische Gemeinschaft, die für den freien Verkehr zuständig ist, zu unterstützen hat.

Vor diesem Hintergrund ist es beunruhigend, dass es auf europäischer Ebene für keinen Verkehrsträger eine Fahrgastvereinigung gibt, die die Rechte der Benutzer aller Verkehrsträger verteidigen und ihre Erwartungen artikulieren könnte.

Die Europäische Union stellt derzeit den Luftverkehr in den Mittelpunkt ihrer Bemühungen, zunächst durch eine neue Verordnung zur Nichtbeförderung. Darüber hinaus wurden weitere Texte für den Sektor verabschiedet, und die Kommission hat kürzlich eine Verordnung über den Schutz der Fahrgäste im grenzüberschreitenden Eisenbahnverkehr vorgeschlagen. Der Schutz der Benutzer der anderen Verkehrsträger steht weiterhin auf der Tagesordnung. Angesichts der Bedeutung des Sektors und der verbreiteten Inanspruchnahme dieser Verkehrsträger durch die europäischen Bürger[1] kann dieser Schutz aber nur auf Gemeinschaftsebene wirksam garantiert werden.

Die Kommission hat sich dazu im Übrigen auch in ihrem Weißbuch über die europäische Verkehrspolitik[2] verpflichtet: „Die nächste Etappe besteht darin, die gemeinschaftlichen Maßnahmen zum Schutz der Reisenden, die andere Verkehrsträger benutzen, insbesondere Eisenbahn und Seeschifffahrt, im Rahmen des Möglichen auszuweiten. Es sind neue spezifische Maßnahmen, die die Benutzerrechte bei allen Verkehrsträgern betreffen, erforderlich, damit die Benutzern unabhängig vom benutzten Verkehrsmittel ihre Rechte kennen und sie diese durchsetzen können.“

Zu diesem Zweck werden zunächst die bereits verabschiedeten Maßnahmen sowie die in den EU-Organen zur Entscheidung anstehenden Vorschläge aufgeführt (Teil I) und anschließend mögliche neue Initiativen vorgestellt (Teil II).

I. ÜBERBLICK ÜBER RECHTSVORSCHRIFTEN UND AKTUELLE VORSCHLÄGE

In Bezug auf den Schutz der Reisenden ist der gemeinschaftliche Besitzstand auf den Luftverkehr beschränkt. Das Engagement der Gemeinschaft in diesem Bereich begann 1991 mit der Verabschiedung einer Rechtsvorschrift über Ausgleichsleistungen bei Nichtbeförderung im Luftverkehr. Durch eine Verordnung von 1997 über die Haftung von Luftfahrtunternehmen bei Unfällen im Luftverkehr wurde der Schutz von Flugreisenden ausgeweitet. Die Verordnung wurde 2002 geändert und durch eine weitere Verordnung über Versicherungsanforderungen an Luftfahrtunternehmen und Luftfahrzeugbetreiber ergänzt.

Der Vorschlag der Kommission von 2004 für eine Verordnung über die Rechte und Pflichten der Fahrgäste im grenzüberschreitenden Eisenbahnverkehr sieht eine Ausweitung dieser Politik auf den Eisenbahnsektor vor. Gegenstände des Vorschlags sind u. a. Ausgleichszahlungen und Leistungen bei Unterbrechung der Reise, die Haftung von Eisenbahnunternehmen bei Unfällen sowie die Rechte von Reisenden eingeschränkter Mobilität.

1. Luftverkehr

Die bestehende Verordnung schützt die Fluggäste in folgenden Fällen:

Nichtbeförderung, Annullierung oder große Verspätung von Flügen

Die Gründe für die Verabschiedung einer Verordnung über die Nichtbeförderung sind bekannt: Mit der Einführung computergesteuerter Buchungssysteme erhielten die Luftfahrtunternehmen die Möglichkeit, die Anzahl der akzeptierten Buchungen und der tatsächlich ausgestellten Flugscheine genau zu bestimmen, sie mit dem jeweiligen Sitzplatzangebot ihrer Flüge in Beziehung zu setzen und die Preise in Abhängigkeit von den noch verfügbaren Plätzen festzulegen (Ertragssteuerung).

Unter den Luftfahrtunternehmen wurde es zur allgemeinen Praxis, mehr Flugscheine zu verkaufen als Sitzplätze zur Verfügung stehen („Überbuchung“ bzw. „Overbooking“). Das Vorgehen der Unternehmen erklärt sich aus der Flexibilität bestimmter Flugscheine, die umgebucht oder sogar gegen Erstattung des Flugpreises storniert werden können. Um dem Risiko entgegenzuwirken, einen Sitzplatz, für den eine tatsächliche Nachfrage besteht, nicht zu verkaufen, kalkulieren die Unternehmen die Wahrscheinlichkeit mit ein, dass einige Fluggäste, obwohl sie einen Flugschein besitzen, nicht zur Abfertigung erscheinen.

Im Jahr 2002, als die Kommission ihren neuen Verordnungsvorschlag[3] vorlegte, wurde etwa 250 000 Fluggästen die Beförderung verweigert. Durch die Verordnung des europäischen Gesetzgebers wurde zwar keine etablierte Geschäftspraxis in Frage gestellt, doch erfordern die Tragweite des Problems, seine Bedeutung für die Gemeinschaft und die nicht von der Hand zu weisenden Unannehmlichkeiten, denen Tausende von Fluggästen jedes Jahr ausgesetzt sind, eine bessere Reglementierung dieser Praxis, um die Rechte der Bürger wirksam zu schützen.

Durch die am 17. Februar 2005 in Kraft tretende Verordnung, die eine wesentliche Erhöhung der Ausgleichsleistungen vorsieht, soll den betroffenen Fluggästen geholfen werden. Die Luftfahrtunternehmen müssen demnach den Fluggästen im Falle der Nichtbeförderung eine Ausgleichszahlung[4] leisten und ihnen bei der Gestaltung eines alternativen Reiseplans behilflich sein, indem sie ihnen die Wahl zwischen einem alternativen Flug und der Erstattung des Flugpreises lassen und die Kosten für Unterbringung und Mahlzeiten übernehmen. Festgelegt wurden folgende Ausgleichszahlungen:

250 € bei Flügen unter 1 500 km

400 € bei längeren Flügen innerhalb der EU und bei anderen Flügen zwischen 1 500 und 3 500 km

600 € bei Flügen über 3 500 km außerhalb der EU.

Der wichtigste Unterschied gegenüber der bisherigen Regelung besteht darin, dass nun auch Fluggäste, deren Flüge annulliert werden, vergleichbare Rechte genießen.

Beim Europäischen Gerichtshof ist derzeit eine Beschwerde der Luftfahrtunternehmen anhängig (Rechtssache C-344/04, IATA, European Low Fares Airline Association sowie Hapag-Lloyd Express), die sich gegen bestimmte Elemente der neuen Verordnung richtet, da sie möglicherweise gegen internationales Recht verstoßen. Auch kurz vor ihrem Inkrafttreten äußern die Unternehmen noch immer starke Vorbehalte gegen die neue Verordnung.

Schutz der Fluggäste bei Unfällen

Die Einführung einer modernen Regelung über die Haftung von Luftfahrtunternehmen bei Unfällen ist eine der wichtigen Errungenschaften der Gemeinschaft. Die Fluggäste erhielten damit auf den internationalen sowie den Inlandsflügen der Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft einen erheblich besseren Schutz als im Rahmen des bestehenden internationalen Übereinkommens (Warschauer Abkommen)[5]. Durch diese Gemeinschaftsinitiative wurde die internationale Gemeinschaft veranlasst, mit dem 1999 unterzeichneten Übereinkommen von Montreal eine neue internationale Vereinbarung auszuhandeln, der auch die Gemeinschaft beigetreten ist. Das neue Übereinkommen trat für die Gemeinschaft am 28. Juni 2004 in Kraft, zeitgleich mit der neuen Verordnung, die die Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft zur Erfüllung der Bestimmungen des Übereinkommens von Montreal über die Haftung für Schäden der Fluggäste und an deren Reisegepäck verpflichtet[6]. Die Fluggäste von Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft werden somit umfassend geschützt, und zwar sowohl auf internationalen als auch auf Inlandsflügen unabhängig von ihrem Zielort.

Versicherungsanforderungen an Luftfahrtunternehmen und Luftfahrzeugbetreiber

Die einschlägigen internationalen Vereinbarungen (Übereinkommen von Montreal und Rom von 1999 bzw. 1952) verpflichten die Luftfahrtunternehmen zwar, sich zur Deckung ihrer Haftung angemessen zu versichern, bieten aber entweder keinen genau definierten Schutz oder finden in der Gemeinschaft keine Anwendung.

Auch die Gemeinschaftsvorschriften über die Haftung von Luftfahrtunternehmen (Verordnung (EG) Nr. 2027/97 des Rates über die Haftung von Luftfahrtunternehmen bei Unfällen in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 889/2002) enthalten in Bezug auf den erforderlichen Versicherungsschutz keine hinreichend genauen Angaben.

Vor diesem Hintergrund und unter dem Eindruck der Terroranschläge vom 11. September 2001 in den USA sowie angesichts des fehlenden Versicherungsschutzes für Schäden an Fluggästen und Dritten infolge der Entwicklungen auf dem Luftfahrtversicherungsmarkt unmittelbar nach den Attentaten hat die Gemeinschaft 2004 eine präzisere Verordnung über Versicherungsanforderungen an Luftfahrtunternehmen und Luftfahrzeugbetreiber verabschiedet, die Mindestanforderungen an den Versicherungsschutz für Schäden enthält, die Fluggästen, an Gepäck, an Post, an Fracht und Dritten entstehen können[7]. Kernstück dieser am 30. April 2005 in Kraft tretenden Rechtsvorschrift sind die im Vergleich zu den internationalen Übereinkommen wesentlich höheren Mindestdeckungssummen, die sowohl in Bezug auf die allgemeinen Risiken als auch die Risiken von Krieg und Terrorismus der marktüblichen Praxis entsprechen.

Unterrichtung der Fluggäste

Mit dem Ziel einer – von den Luftfahrtunternehmen häufig vorenthaltenen – besseren Information der Fluggäste hat die Kommission vor vier Jahren die erste Fassung einer Charta veröffentlicht, in der die den Fluggästen laut Gemeinschaftsrecht zustehenden Rechte beschrieben werden. Diese Charta ist inzwischen in den meisten Flughäfen der Europäischen Union ausgehängt.

Die Gemeinschaft hat eine Reihe nützlicher Rechte in Bezug auf die Fluggastinformation geschaffen, damit die Fluggäste bei der Wahl ihrer Flüge oder Reisen unterstützt werden und feststellen können, welche Leistungen sie im Einzelnen buchen und bezahlen. Die Verordnungen über computergesteuerte Buchungssysteme[8] stellen sicher, dass Fluggäste, die sich über einen Flug erkundigen oder eine Buchung vornehmen, sachliche und genaue Informationen erhalten. Gemäß der Richtlinie über Pauschalreisen[9] haben Flugreisende, die an einer in der Europäischen Union gebuchten Pauschalreise teilnehmen (d. h. Reisen, die neben der Beförderung noch weitere Leistungen wie Hotelunterbringung, Ausflüge, Mietwagen etc. beinhalten), Anspruch auf eindeutige und genaue Informationen des Veranstalters über ihre Reise.

2. Schienenverkehr

Neben dem Luftverkehrssektor hat die Kommission auch im Eisenbahnverkehr Maßnahmen zum Schutz der Reisenden unternommen. Mit Ausnahme der Hochgeschwindigkeitszüge hat der grenzüberschreitende Schienenpersonenverkehr in den letzten Jahrzehnten erhebliche Marktanteile eingebüßt. In mehreren nationalen Untersuchungen wurden als Ursachen dieser Abkehr vom Verkehrsmittel Eisenbahn mangelnde Pünktlichkeit und unzureichende Informationen festgestellt.

Die von der Kommission im März 2004 vorgeschlagene Verordnung[10] ist folgenden Themen gewidmet: Mindestanforderungen hinsichtlich der Information von Fahrgästen im grenzüberschreitenden Eisenbahnverkehr vor und während der Reise, Fahrtunterbrechungen, einzuhaltende Regeln bei Verspätungen, Bearbeitung von Beschwerden sowie Betreuung von Personen eingeschränkter Mobilität. Für die Beilegung von Streitfällen sieht der Verordnungsvorschlag die Schaffung unabhängiger Stellen vor.

Der Vorschlag enthält außerdem eine Haftungsregelung für Eisenbahnunternehmen bei Unfällen, die über die Anforderungen des Übereinkommens über den internationalen Eisenbahnverkehr (COTIF) hinausgeht. Darüber hinaus wird von den Eisenbahnunternehmen ein Versicherungsschutz gefordert, der sicherstellt, dass sie die sich aus dem Vorschlag ergebenden Verpflichtungen erfüllen können.

Der Vorschlag der Kommission verlangt von den Eisenbahnunternehmen die Festlegung von Qualitätskriterien für grenzüberschreitende Verkehrsdienste sowie die Einführung eines Qualitätsmanagements[11]. Dies könnte als Grundlage für ein gemeinschaftliches Meldesystem zur Bewertung der Leistungsfähigkeit der Eisenbahnunternehmen dienen.

Durch einen besseren Schutz der Reisenden im Eisenbahnverkehr und gleichzeitige Verbesserung der Dienstleistungsqualität ist es möglich, den Trend der schrumpfenden Marktanteile im Eisenbahnpersonenverkehr umzukehren und das Ziel einer Erhöhung der Marktanteile des Schienenverkehrs insgesamt zu verwirklichen. Die mangelnde Bereitschaft des Eisenbahnsektors, den Reisenden freiwillig mehr Rechte einzuräumen, macht deutlich, dass einseitige Verpflichtungen nicht geeignet sind, die aktuelle Lage zu verbessern. Allerdings ist darauf hinzuweisen, dass bestimmte Unternehmen (z. B. Thalys) entsprechende Entschädigungsregelungen eingeführt haben. Andererseits werden aber Streitigkeiten, die vor nationalen Gerichten ausgetragen werden, auch durch die Selbstverpflichtungen der Unternehmen nicht gelöst.

II. ENTWICKLUNG EINER POLITIK ZUR STÄRKUNG DER RECHTE VON REISENDEN

Anhand der bereits beschlossenen und der vorgeschlagenen Maßnahmen können die Rechte benannt werden, die im Gemeinschaftsrecht unabhängig vom benutzten Verkehrsmittel verankert sein sollten:

Besondere Maßnahmen zugunsten von Personen eingeschränkter Mobilität

Automatische Sofortleistungen bei Unterbrechung der Reise

Haftung für Tod oder körperliche Verletzung von Reisenden

Bearbeitung von Beschwerden und Rechtsmittel

Unterrichtung der Reisenden

Sonstige Maßnahmen.

1. Besondere Maßnahmen zugunsten von Personen eingeschränkter Mobilität

Eine Politik zur Stärkung der Fahrgastrechte muss besondere Maßnahmen zugunsten von Personen eingeschränkter Mobilität vorsehen. Der Zugang zu Verkehrsmitteln ist für eine aktive Teilnahme am Wirtschafts- und Sozialleben häufig notwendig. Fehlt dieser Zugang, so kann dies die Integration vieler Bürger mit eingeschränkter Mobilität ernsthaft beeinträchtigen. Mit 45 Millionen liegt der Anteil der Bürger, die in ihrer Mobilität eingeschränkt sind, bei etwa 10 % der europäischen Bevölkerung[12]. Dies sind nicht nur Menschen mit einer Körperbehinderung, sondern auch Personen, die wegen ihres Alters, geistiger Behinderung, Krankheit u. ä. nicht ohne Betreuung reisen können. Die Zahl dieser Menschen wird durch die Bevölkerungsalterung gewiss steigen und der Stellenwert ihrer Bedürfnisse stets an Bedeutung zunehmen.

Personen eingeschränkter Mobilität sollten gerecht behandelt werden – die Kommission hat in dieser Beziehung zahlreiche Beschwerden erhalten. Diesen Personen sollte unabhängig von ihrem Zielort und dem gewählten Verkehrsträger eine angemessene Betreuung garantiert werden, damit sie in der gesamten EU mit dem notwendigen Vertrauen reisen können. Ihnen sollte niemals eine Beförderung oder Buchung wegen ihrer eingeschränkten Mobilität verweigert werden. Sie sollten darüber hinaus in Flughäfen, Bahnhöfen und Häfen sowie an Bord des jeweiligen Verkehrsmittels unentgeltlich die von ihnen benötigten Betreuungsleistungen erhalten.

Wie oben bereits erwähnt, enthält der Verordnungsvorschlag über die Rechte von Fahrgästen im grenzüberschreitenden Eisenbahnverkehr besondere Bestimmungen zur Verbesserung der Zugänglichkeit dieser Verkehrsdienste für Personen eingeschränkter Mobilität. Diese haben demnach Anspruch auf Zugang zu diesen Verkehrsdiensten, den ihnen das Eisenbahnunternehmen oder der Reiseveranstalter nicht verweigern darf. Ferner enthält der Vorschlag Anforderungen in Bezug auf Betreuungsleistungen zur Erleichterung des Ein-, Aus- und Umsteigens in Bahnhöfen. Darüber hinaus werden die Eisenbahnunternehmen verpflichtet, vor der Reise vollständige und den gesamten Reiseverlauf umfassende Informationen über die Zugänglichkeit für Personen eingeschränkter Mobilität bereitzustellen. Die Leistungsfähigkeit der Eisenbahnunternehmen in diesem Bereich ist eines von sieben Kriterien zur Bewertung der Dienstleistungsqualität, für die ein entsprechendes Qualitätsmanagement eingerichtet werden muss.

Im Luftverkehr wurden der Kommission Fälle gemeldet, in denen Behinderte, darunter auch Kinder, ihnen zustehende Dienste nicht in Anspruch nehmen konnten. Bei der Anhörung der beteiligten Parteien sprach sich eine breite Mehrheit für eine Gemeinschaftsvorschrift aus[13]. Der beigefügte Verordnungsvorschlag soll vor allem für Gleichbehandlung sorgen und es den Verkehrsunternehmen bzw. Reiseveranstaltern unmöglich machen, Personen wegen ihrer mangelnden Mobilität (außer aus berechtigten Sicherheitsgründen) die Beförderung zu verweigern. Ferner verpflichtet der Vorschlag die Flughafenbetreiber und Luftfahrtunternehmen, auf Flughäfen bzw. an Bord des Flugzeugs unentgeltlich die erforderlichen Betreuungsleistungen zu erbringen. Die Verordnung gilt für Reisen, deren Ausgangs-, Ziel- oder Transitflughafen sich in einem Mitgliedstaat der EU befindet.

Die Kommission legt hiermit den Vorschlag einer Verordnung über die Rechte von Flugreisenden eingeschränkter Mobilität vor. Sie will ferner prüfen, wie auch im Seeverkehr und grenzüberschreitenden Reisebusverkehr die Rechte von Reisenden eingeschränkter Mobilität geschützt werden können.

2. Automatische Sofortleistungen bei Unterbrechung der Reise

Wird ein Verkehrsdienst wegen Verspätung, Annullierung oder Nichtbeförderung unterbrochen, so sollten die Reisenden aller Verkehrsträger automatisch Anspruch auf bestimmte Leistungen erhalten, um den Schwierigkeiten zu begegnen, denen sie situationsbedingt ausgesetzt sind. Sie können zwar stets gerichtliche Schritte gegen das Verkehrsunternehmen unternehmen, doch sind diese zeit- und kostenaufwändig und deshalb nur selten erfolgreich. In jedem Fall bieten Monate später unternommene Schritte dieser Art keine Lösung für die im Moment des Geschehens aufgetretenen Schwierigkeiten. Sie ersetzen nämlich weder eine Ersatzbeförderung – im Fall einer Annullierung – noch eine Hotelunterbringung, wenn die Reise wegen Verspätung erst am folgenden Tag fortgesetzt werden konnte.

In solchen Fällen, z. B. Nichtbeförderung und Annullierung, könnte ein angemessener Schutz etwa in einem finanziellen Ausgleich bestehen, entsprechend der für den Luftverkehr beschlossenen und für den Eisenbahnverkehr vorgeschlagenen Regelung. Dies käme nicht nur unmittelbar den Reisenden zugute, sondern indirekt auch der Dienstleistungsqualität, weil die Unternehmen davon abgehalten würden, Reisenden die Beförderung zu verweigern oder Verkehrsdienste ohne Vorankündigung zu annullieren.

Einige Seeschifffahrtsunternehmen beabsichtigen bereits, derartige Lösungen auf freiwilliger Basis anzubieten, doch wäre eine gemeinschaftsweite Einführung wünschenswert. Auch die Reisenden im grenzüberschreitenden Omnibusverkehr sollten bei Unterbrechung ihrer Reise nach Möglichkeit einen gleichwertigen Schutz erhalten wie die Reisenden anderer Verkehrsträger.

Unter Berücksichtigung der von den Seeschifffahrtsunternehmen angebotenen Lösungen wird die Kommission die Möglichkeit von Ausgleichs- und Betreuungsleistungen bei Reiseunterbrechungen im See- und im grenzüberschreitenden Reisebusverkehr prüfen.

3. Haftung für Tod oder körperliche Verletzung von Reisenden

Das Gemeinschaftsrecht sollte für Tod oder körperliche Verletzung von Reisenden nach einem Unfall eine hohe Mindestversicherungssumme garantieren, und zwar für alle Verkehrsträger sowohl im Inlands- als auch im grenzüberschreitenden Verkehr, wobei den der Gemeinschaft aus internationalen Übereinkommen erwachsenden Verpflichtungen Rechnung zu tragen ist.

Des Weiteren ist dafür zu sorgen, dass die Verkehrsunternehmen ihren finanziellen Verpflichtungen nachkommen können, wodurch der Abschluss einer entsprechenden Versicherung notwendig wird. Die Verkehrsunternehmen sind zwar in der Regel gegen mögliche körperliche Schäden, die ihre Fahrgäste und Dritte erleiden, versichert, doch weichen die nationalen Anforderungen erheblich voneinander ab. Mit Ausnahme des Luftverkehrs ist ein in allen Situationen ausreichender und einheitlicher Versicherungsschutz nicht gewährleistet.

Das Athener Übereinkommen von 1974 über die Beförderung von Reisenden und ihrem Gepäck auf See wurde vor zwei Jahren mit dem Abschluss eines neuen Protokolls über die Haftung geändert. Nach Ansicht der Kommission kann das Athener Protokoll von 2002 als Grundlage für neue Gemeinschaftsvorschriften dienen. Die Kommission hat bereits den raschen Beitritt der Gemeinschaft und ihrer Mitgliedstaaten zu dem Protokoll vorgeschlagen[14]. Die Instrumente des Protokolls gelten allerdings nicht für nationale Verkehrsdienste allein. Ihr Anwendungsbereich müsste somit auf den gesamten Seeverkehr in der Gemeinschaft ausgeweitet werden.

Die Kommission wird die Möglichkeit einer einheitlichen Haftpflichtversicherung für Tod oder körperliche Verletzung von Reisenden im Seeverkehr, unabhängig von der geführten Flagge, prüfen.

Hinsichtlich der Haftung gibt es kein internationales Übereinkommen, das die Fahrgäste im Reisebusverkehr in besonderer Weise schützt. Bei Schadenersatzansprüchen für Tod oder körperliche Verletzung von Reisenden[15] sehen sich die Betroffenen mit unterschiedlichen nationalen Vorschriften konfrontiert und wissen nicht, welches Gericht für sie zuständig ist. Darüber hinaus muss geprüft werden, ob die Verkehrsunternehmen im Hinblick auf eventuelle Schadenersatzansprüche ausreichend versichert sind.

Die Kommission wird prüfen, wie im grenzüberschreitenden Reisebusverkehr ein angemessener Mindestversicherungsschutz sowie eine einheitliche Haftungsregelung garantiert werden können.

4. Bearbeitung von Beschwerden und Rechtsmittel

Nachdem die Reisenden sich ihrer Rechte bewusst geworden sind, sollten diese auch problemlos wahrgenommen werden können. Es obliegt den Mitgliedstaaten, entsprechende Beschwerdeverfahren einzurichten. Die Gemeinschaft kann ihrerseits sicherstellen, dass die Mitgliedstaaten geeignete Sanktionen vorsehen und die Zuständigkeiten für die Anwendung der Rechtsvorschriften sowie für die Bearbeitung der Beschwerden eindeutig zuweisen, damit die Reisenden wissen, an wen sie sich zu wenden haben. Durch die Benennung der entsprechenden Stellen durch die Mitgliedstaaten, wie sie für den Luftverkehrs- und den Eisenbahnsektor bereits vorgesehen ist, wird es für die Bürger einfacher, ihre Rechte geltend zu machen.

Wie bereits erwähnt, nehmen Gerichtsverfahren meist viel Zeit und Geld in Anspruch. Daher sind außergerichtliche Verfahren für die Beilegung von Streitfällen vorteilhaft: Sie sind weniger zeit- und kostenaufwändig, bieten Transparenz und können flexibel gehandhabt werden. Die Kommission hat sich für die außergerichtliche Beilegung von Streitfällen stark gemacht. Sie hat zwei Empfehlungen über die für solche Fälle geltenden Grundsätze[16] verabschiedet und ein europäisches Netz einzelstaatlicher Einrichtungen geschaffen, durch das der Zugang zu den Verfahren zur Beilegung grenzübergreifender Streitfälle vereinfacht werden soll[17]. Darüber hinaus werden demnächst das Europäische Netz für die außergerichtliche Streitbeilegung (EEJ-Netz) und das Netz der europäischen Verbraucherzentren (Euroguichets) zusammengeführt. Mit den neu geschaffenen Einrichtungen erhalten die Verbraucher in der EU eine einheitliche Anlaufstelle, die von allgemeinen Informationen bis zur Beilegung von Streitfällen einen umfassenden Dienst anbietet.

5. Unterrichtung der Reisenden

5.1 Identität des ausführenden Beförderungsunternehmens

Ein vorrangiges Recht der Reisenden ist es, beim Kauf ihres Beförderungsscheins die Identität des die Reise tatsächlich durchführenden Unternehmens zu erfahren. Ungenaue Angaben über die Identität des ausführenden Luftfahrtunternehmens hindern die Fluggäste an einer fundierten Auswahl des Unternehmens, mit dem sie fliegen wollen. Die Fluggäste müssen aber nicht nur die Identität des den Flug durchführenden Luftfahrtunternehmens kennen, sondern auch die Gewissheit haben, dass sämtliche die Sicherheit der Luftfahrtunternehmen und damit auch sie selbst betreffenden Informationen schnell und effizient zwischen den Staaten ausgetauscht werden, damit diese bei einem Verstoß die erforderlichen Schutzmaßnahmen und gegebenenfalls Verbote erlassen können. Dies ist nach dem Flugzeugunglück des Unternehmens Flash Airlines am 3. Januar 2004 auf tragische Weise deutlich geworden. Der beigefügte Verordnungsvorschlag zielt vor allem darauf ab,

dass Fluggäste bei Abschluss des Beförderungsvertrags über die Identität des ausführenden Luftfahrtunternehmens unterrichtet werden, aber auch gegebenenfalls danach, wenn das ausführende Luftfahrtunternehmen vor dem Abflug gewechselt wird;

die Informationen über die Sicherheit von Luftfahrtunternehmen transparenter zu gestalten und für eine angemessene Bekanntgabe dieser Informationen zu sorgen. Die Mitgliedstaaten müssen ihre Informationen über die Sicherheit der die Flughäfen ihres Hoheitsgebiets nutzenden Luftfahrtunternehmen veröffentlichen und untereinander austauschen.

Die Kommission legt hiermit den Vorschlag einer Verordnung über die Unterrichtung von Fluggästen über die Identität des ausführenden Luftfahrtunternehmens sowie den Austausch sicherheitsrelevanter Informationen zwischen den Mitgliedstaaten vor. Die Kommission wird außerdem prüfen, inwieweit die Bereitstellung dieser Informationen dazu beiträgt, einen angemessenen Schutz der Fluggäste zu gewährleisten.

5.2 Anspruch auf vergleichende Informationen

Mit Hilfe eines Bewertungsverfahrens und entsprechender Leistungsindikatoren könnte ein Informationssystem geschaffen werden, das Angaben über die Qualität der von den Unternehmen angebotenen Dienstleistungen enthält. Die Ergebnisse dieser Vergleiche sollten veröffentlicht und weit verbreitet werden. Die Verkehrsunternehmen erhielten so einen Anreiz, ihre Leistungen zu verbessern, da die Kunden aufgrund der verfügbaren Informationen eine Auswahl treffen könnten.

Für den Luftverkehr hat die Kommission bereits ein System von Qualitätsindikatoren entwickelt, das den Fluggästen Zugang zu wichtigen Informationen über die Dienstleistungsqualität geben und es ihnen ermöglichen wird, die Leistungen der verschiedenen Luftfahrtunternehmen einfach und schnell miteinander zu vergleichen. Ausschlaggebend für die Qualitätsindikatoren sind Verspätungen, Nichtbeförderung, Annullierungen und Mängel bei der Gepäckbeförderung (Anhang 2 enthält ein Beispiel der geforderten Angaben). Die Kommission hat ein Pilotprojekt gestartet, bei dem Luftfahrtunternehmen freiwillig entsprechende Informationen zur Verfügung stellen. Das Echo war allerdings enttäuschend.

Die Kommission wird verstärkt mit der Luftfahrtindustrie zusammenarbeiten, um das Pilotverfahren zu verbessern und den Beteiligungsgrad zu erhöhen. Sollten die Schwierigkeiten fortbestehen, so wird sie die Möglichkeit eines Rechtsakts prüfen, der die Luftfahrtunternehmen dazu verpflichtet, die für die Veröffentlichung von Berichten notwendigen Informationen zu liefern, anhand derer die Qualität ihrer Dienstleistungen verglichen werden kann.

5.3 Das Recht, seine Rechte zu kennen

Neue Fahrgastrechte sind nur dann sinnvoll, wenn die Reisenden darüber aufgeklärt werden. Nur so können diese Rechte auch in Anspruch genommen werden, was bei fehlender Kenntnis nicht der Fall ist. Die Aufklärung der Reisenden über ihre Rechte ist daher von größter Wichtigkeit und muss verbessert werden. Der Aushang dieser Rechte in den Räumlichkeiten der Dienstleister, in Reisebüros sowie Bahnhöfen und Flughäfen ist diesem Ziel zuträglich.

Die Kommission wird ihre Informationskampagne zur Bekanntmachung der im Gemeinschaftsrecht verankerten Rechte fortsetzen. Sie hat die Charta der Fluggastrechte aktualisiert und darin die neuen Verordnungen über Ausgleichs- und Unterstützungsleistungen für Fluggäste im Fall der Nichtbeförderung und bei Annullierung oder großer Verspätung von Flügen sowie über die Haftung von Luftfahrtunternehmen berücksichtigt (siehe Anhang 1).

Analog dazu wird die Kommission eine Charta der Rechte und Pflichten der Fahrgäste im Eisenbahnverkehr veröffentlichen, sobald die entsprechende Verordnung verabschiedet ist. Die Charta wird in den großen Bahnhöfen und Fahrkartenverkaufsstellen der Eisenbahn in der Europäischen Union ausgehängt.

Die Kommission wird nach Verabschiedung der diesbezüglichen Verordnung eine Charta der Rechte und Pflichten der Fahrgäste im Eisenbahnverkehr veröffentlichen.

5.4 Recht auf Echtzeit-Transparenz

Schließlich sollten auch angemessene Echtzeitinformationen über Verkehrsstörungen (Verspätungen, Annullierungen, Fahrplanänderungen usw.) angeboten werden. Verläuft eine Reise nämlich nicht wie vorgesehen, so werden die Reisenden häufig im Unklaren gelassen, obwohl Annullierungen oder Verspätungen eher hingenommen werden, wenn zuvor rasch und umfassend darüber informiert wurde. Tatsächlich aber werden die Reisenden in Flughäfen, Bahnhöfen und Häfen häufig weder über den Grund der Störung noch über den Zeitpunkt unterrichtet, zu dem der normale Dienst voraussichtlich wieder aufgenommen wird. Die Bereitstellung klarer und vollständiger Echtzeitinformationen vor und während der Reise sollte zur allgemeinen Praxis werden. In allen großen Flughäfen, Bahnhöfen und Häfen sollte es eine zentrale Stelle geben, in der die Informationen über Verkehrsunterbrechungen sofort erfasst und den Reisenden mitgeteilt werden.

Unter Berücksichtigung des Subsidiaritätsprinzips hält die Kommission eine gesetzliche Regelung in diesem Bereich jedoch nicht für angebracht. Vielmehr obliegt es den zuständigen Behörden und den Verkehrsunternehmen, für eine angemessene Echtzeitinformation der Reisenden zu sorgen.

6. Anspruch auf Beförderungsdokumente für die gesamte Reise

Auf den Abschnitten ein und derselben Reise sollten verschiedene Verkehrsträger einfach miteinander kombiniert werden können. Die traditionelle Aufteilung des Verkehrs in verschiedene Sektoren steht dieser Intermodalität jedoch im Wege. Häufig werden Reisende davon abgehalten, verschiedene Verkehrsmittel zu kombinieren, da sie beispielsweise keine genügenden Informationen oder entsprechenden Beförderungsdokumente erhalten. In Deutschland und in der Schweiz gibt es jedoch bereits die ersten integrierten Fahr-/Flugscheinsysteme. Auch die Kunden des kombinierten Verkehrsdienstes Thalys – Air France erwerben ihre Beförderungsdokumente in einem einzigen Geschäftsvorgang. Bereits im Weißbuch über die europäische Verkehrspolitik bis 2010 heißt es: „Die Einführung von Beförderungsdokumenten für die gesamte Reise […] muss gefördert werden, damit der Übergang zwischen Netzen oder Verkehrsträgern erleichtert wird.“ In einem kürzlich vorgelegten Sachverständigenbericht[18] werden technische Wege aufgezeigt, wie noch weitere Fortschritte erzielt und die Möglichkeiten integrierter Fahr-/Flugscheinsysteme erheblich ausgeweitet werden können.

Die Kommission wird die Vertreter der Luftfahrt- und der Eisenbahnunternehmen zusammenbringen, um von ihnen eine freiwillige Zusage zur Schaffung integrierter Fahr-/Flugscheinsysteme zu erhalten.

7. Fluggastrechte bei Konkurs des Luftfahrtunternehmens

Wird ein Luftfahrtunternehmen zahlungsunfähig, so verlieren Reisende unter Umständen mehr als bei einem Konkurs anderer Unternehmen, da sie eventuell Vorauszahlungen in erheblicher Höhe geleistet haben und weit von zu Hause entfernt allein zurechtkommen müssen. Sie müssen dann ein neues Rückflugticket kaufen, wahrscheinlich zu einem höheren Preis als ihren ursprünglichen Flugschein.

Pauschalreisende werden bereits durch die Richtlinie 90/314/EWG über Pauschalreisen[19] geschützt, die Reiseveranstalter zum Nachweis ausreichender Garantien verpflichtet, um im Fall der Zahlungsunfähigkeit die Rückerstattung der gezahlten Beträge bzw. die Rückreise der Kunden zu gewährleisten. Die Kommission lässt derzeit eine Studie über den Schutz der anderen Fluggäste gegen den Konkurs von Luftfahrtunternehmen durchführen, deren Ergebnisse Mitte 2005 vorliegen sollen. Darin wird zunächst untersucht, in welchem Maße die Fluggäste von einem Konkurs betroffen sind, um anschließend verschiedene Schutzmöglichkeiten gegeneinander abzuwägen.

Im Anschluss an diese Studie wird die Kommission zusammen mit der Wirtschaft die Möglichkeiten für eine Stärkung der Fluggastrechte bei Konkurs des Luftfahrtunternehmens prüfen.

8. Bewertung und Überwachung

Die Gemeinschaftspolitik zum Schutz der Reisenden sollte den aktuellen Entwicklungen Rechnung tragen. Um festzustellen, ob neben den in dieser Mitteilung angekündigten Maßnahmen noch weitere Initiativen notwendig sind, wird die Kommission für alle Verkehrsträger eine Untersuchung über die Entwicklungen hinsichtlich der Kundenerwartungen, der Dienstleistungsqualität und der Behandlung der Reisenden durchführen lassen. Außerdem müssen die im Luftverkehrs- und im Eisenbahnsektor eingegangenen Selbstverpflichtungen auf ihre Ergebnisse hin untersucht werden, damit die Qualität der Dienstleistungen für die Reisenden verbessert werden kann. Die Kommission wird die Luftfahrtunternehmen, Flughafenbetreiber und Eisenbahnunternehmen auffordern, den aktuellen Stand der Einhaltung ihrer Selbstverpflichtungen zu untersuchen und entsprechende Konformitätsberichte zu erstellen.

Die Kommission wird eine Untersuchung über die Entwicklungen hinsichtlich der Kundenerwartungen, der Dienstleistungsqualität und der Behandlung der Reisenden durchführen lassen und die Luftfahrtunternehmen, Flughafenbetreiber und Eisenbahnunternehmen auffordern, eine Untersuchung über die Einhaltung ihrer Selbstverpflichtungen zur Verbesserung der Dienstleistungsqualität vorzulegen.

SCHLUSSFOLGERUNGEN

Die Kommission fordert das Europäische Parlament und den Rat auf, den Vorschlag einer Verordnung vom März 2004 über die Rechte und Pflichten der Fahrgäste im grenzüberschreitenden Eisenbahnverkehr rasch zu verabschieden und die dieser Mitteilung beigefügten Verordnungsvorschläge über die Rechte von Flugreisenden eingeschränkter Mobilität sowie über die Unterrichtung von Fluggästen über die Identität des ausführenden Luftfahrtunternehmens im Hinblick auf ihre Verabschiedung zu prüfen.

Gemäß ihrer im Verkehrsweißbuch eingegangenen Verpflichtung wird die Kommission 2005 nach Durchführung einer entsprechenden Folgenabschätzung prüfen, wie die Rechte der Benutzer der anderen Verkehrsträger am besten gestärkt und geschützt werden können.

ANHANG 1

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ANHANG 2

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Nichtbeförderung

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[1] Bei der Eisenbahn liegt das Verkehrsvolumen in der EU-25 bei 346 Mrd. Fahrgastkilometern/Jahr. Im europäischen Fahrgastschiffverkehr wurden laut Eurostat 383 Mio. Passagiere befördert. Auch der Omnibusverkehr ist mit durchschnittlich 485 Mrd. Fahrgastkilometern von herausragender Bedeutung.

[2] Die europäische Verkehrspolitik bis 2010: Weichenstellungen für die Zukunft - KOM(2001) 370 vom 12.9.2001.

[3] Verordnung (EG) Nr. 261/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Februar 2004 über eine gemeinsame Regelung für Ausgleichs- und Unterstützungsleistungen für Fluggäste im Fall der Nichtbeförderung und bei Annullierung oder großer Verspätung von Flügen und zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 295/91 - ABl. L 46 vom 17.2.2004.

[4] Je nach Länge der Flugstrecke 250, 400 oder 600 ¬ gegenüber 150 Je nach Länge der Flugstrecke 250, 400 oder 600 € gegenüber 150 bzw. 300 € nach der alten Verordnung.

[5] Verordnung (EG) Nr. 2027/97 des Rates vom 9. Oktober 1997 über die Haftung von Luftfahrtunternehmen bei Unfällen - ABl. L 285 vom 17.10.1997.

[6] Verordnung (EG) Nr. 889/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Mai 2002 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 2027/97 des Rates über die Haftung von Luftfahrtunternehmen bei Unfällen - ABl. L 140 vom 30.5.2002.

[7] Verordnung (EG) Nr. 785/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. April 2004 über Versicherungsanforderungen an Luftfahrtunternehmen und Luftfahrzeugbetreiber - ABl. L 138 vom 30.4.2004.

[8] Verordnung (EWG) Nr. 2299/89 des Rates vom 24. Juli 1989 über einen Verhaltenskodex im Zusammenhang mit computergesteuerten Buchungssystemen, geändert durch die Verordnung (EWG) Nr. 3089/93 des Rates vom 29. Oktober 1993 sowie die Verordnung (EG) Nr. 323/1999 des Rates vom 8. Februar 1999 - ABl. L 220 vom 29.7.1989, L 37 vom 25.1.1995 und L 40 vom 13.2.1999.

[9] Richtlinie 90/314/EWG des Rates vom 13. Juni 1990 über Pauschalreisen - ABl. L 158 vom 23.6.1990.

[10] Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Rechte und Pflichten der Fahrgäste im grenzüberschreitenden Eisenbahnverkehr - KOM(2004) 143 vom 3.3.2004.

[11] Information und Fahrscheine; Pünktlichkeit grenzüberschreitender Verkehrsdienste, allgemeine Grundsätze zur Bewältigung von Störungen; Streichung grenzüberschreitender Verkehrsdienste; Sauberkeit der Fahrzeuge und Bahnhofseinrichtungen (Luftqualität in den Abteilen, Hygiene der sanitären Anlagen usw.); Umfragen über die Zufriedenheit der Kunden; Beschwerdebearbeitung, Erstattungen und Ausgleich für die Nichteinhaltung des Qualitätsniveaus; Betreuung von Personen eingeschränkter Mobilität.

[12] „Auf dem Weg zu einem Europa ohne Hindernisse für Menschen mit Behinderungen“ - KOM(2000) 284 vom 12.5.2000.

[13] „Verträge zwischen den Fluggesellschaften und ihren Fluggästen“, Konsultationspapier der Generaldirektion Energie und Verkehr, 21.6.2002. Das Konsultationspapier mit Antworten und einer detaillierten Zusammenfassung der Stellungnahmen ist im Internet unter folgender Adresse abrufbar: http://europa.eu.int/comm/transport/air/rights/consult_contract_en.htm.

[14] Vorschlag für einen Beschluss des Rates über den Abschluss durch die Europäische Gemeinschaft des Protokolls von 2002 zum Athener Übereinkommen von 1974.

[15] Nach Angaben von Eurostat kommen in Europa pro Jahr durchschnittlich 100 Menschen bei Unfällen im grenzüberschreitenden Reisebusverkehr ums Leben.

[16] Empfehlung 98/257/EG der Kommission vom 30. März 1998 über die Grundsätze für Einrichtungen, die für die außergerichtliche Beilegung von Verbraucherrechtsstreitigkeiten zuständig sind - ABl. L 115 vom 17.4.1998; Empfehlung 2001/310/EG der Kommission vom 4. April 2001 über die Grundsätze für an der einvernehmlichen Beilegung von Verbraucherrechtsstreitigkeiten beteiligte außergerichtliche Einrichtungen - ABl. L 109 vom 19.4.2001.

[17] Siehe http://europa.eu.int/comm/consumers/redress/index_de.htm.

[18] Siehe http://europa.eu.int/comm/transport/intermodality/raiff/index_en.htm.

[19] Richtlinie 90/314/EWG des Rates vom 13. Juni 1990 über Pauschalreisen - ABl. L 158 vom 23.6.1990, S. 59.