MITTEILUNG DER KOMMISSION Betrugssicherheit der Rechtsvorschriften und des Vertragsmanagements

INHALTSVERZEICHNIS

1. Teil 1: Die politische Bedeutung der Prävention für den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft Ziele und die Betrugsbekämpfung

1.1 Die Ziele dieser Mitteilung

1.2 Kontext

1.2.1 Die Verwaltungsreform der Kommission (Weißbuch)

1.2.2 Gesamtstrategie zum Schutz der finanziellen Interessen und zur Betrugsbekämpfung (Mitteilung der Kommission vom 28. Juni 2000)

1.3 Sachstand

1.4 Kurzfristige Perspektiven

2. Teil 2: In den Bereichen Gesetzgebung und Vertragsmanagement einzuführende Präventionsverfahren

2.1 Gesetzgebung

2.1.1 Ein besonderer Kooperationsprozess in vier Phasen

2.1.1.1 Erste Phase: Kriterien zur Vorabermittlung von Risikobereichen

2.1.1.2 Zweite Phase : Ermittlung besonders betrugsanfälliger Bereiche des Gemeinschaftsrechts

2.1.1.3 Dritte Phase : Ermittlung von Legislativentwürfen für Hochrisikobereiche, zu denen ein "Betrugssicherheitsgutachten" abzugeben ist

2.1.1.4 Vierte Phase : Konsultation OLAFs im Vorfeld

2.1.2 Dienstübergreifende Konsultation

2.1.3 Weiterbehandlung

2.2 Vertragswesen

2.2.1 Ziele: Einrichtung einer zentralen Datenbank über Verträge und Vertragsnehmer sowie Ausarbeitung von Standardverträgen

2.2.2 Maßnahmen zur Erreichung der Zielvorgaben

3. Teil 3: Ergänzende Instrumente sowie Präventivmaßnahmen

4. Schlussfolgerungen

Anhang

1. Teil 1: Die politische Bedeutung der Prävention für den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft Ziele und die Betrugsbekämpfung

1.1. Die Ziele dieser Mitteilung

Die vorliegende Mitteilung [1] ist ein Beitrag zur Verwirklichung der Ziele des Weißbuchs zur Verwaltungsreform der Kommission einerseits und des Konzepts für eine Gesamtstrategie im Bereich der Betrugsbekämpfung andererseits [2]. Es geht darum, eine Präventionskultur zu entwickeln und die Rechtsvorschriften so sicher zu gestalten, dass sie Betrug und sonstigen rechtswidrigen Handlungen keine Angriffsflächen bieten.

[1] Die vorliegende Mitteilung spiegelt die Arbeiten einer informellen dienstübergreifenden Gruppe wider, die auf Veranlassung der Task-Force "Verwaltungsreform" eingesetzt wurde. Dieser unter dem Vorsitz des OLAF stehenden Gruppe gehören Vertreter der genannten Task-Force, des Generalsekretariats sowie der GD AGRI, AUDIT (Finanzkontrolle), BUDG, EMPL, JAI, REGIO, RELEX und TAXUD an. Der Juristische Dienst ist ebenfalls beteiligt.

[2] Quelle: Weißbuch über die Verwaltungsreform, Teil II (Aktionsplan), Kapitel V « Audit, Finanzmanagement und Kontrolle », Abschnitt XXX « Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft », Dokument KOM(2000) 200 endgültig/2 vom 5.4.2000 und Mitteilung der Kommission « Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft - Betrugsbekämpfung / Konzept für eine Gesamtstrategie », Dokument KOM(2000) 358 endgültig vom 28.6.2000.

Prävention ist ein stetes Anliegen der Organe mit dem Ziel, die finanziellen Interessen der Gemeinschaft zu schützen. Die Verantwortung für die Prävention liegt in erster Linie bei den einzelnen Dienststellen der Kommission; das Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF) kann diesen Stellen fachliche Unterstützung bieten, ohne dass die dienstübergreifende Konsultation dadurch schwerfälliger wird. Das geplante Kooperationssystem ist gezielt auf die Entwürfe für neue Rechtsvorschriften auszurichten, die jene Bereiche der Gemeinschaftstätigkeit betreffen, die auf der Grundlage vorher festzulegender einheitlicher Kriterien als besonders anfällig für Betrug und sonstige Unregelmäßigkeiten eingestuft werden. Parallel dazu wird das Amt auch weiterhin die anderen Dienststellen unterstützen, wenn es im Rahmen seiner operativen Tätigkeiten Schwachstellen in den geltenden Rechtsvorschriften entdeckt.

Die gleichen Präventivmaßnahmen werden von der GD Haushalt in Abstimmung mit dem Amt im Bereich des Vertragsmanagements vorgenommen.

1.2. Kontext

1.2.1. Die Verwaltungsreform der Kommission (Weißbuch)

Im Rahmen der Verwaltungsreform schlägt die Kommission ein Bündel von Maßnahmen vor, damit das in der Kommission vorhandene Expertenwissen besser genutzt und somit die Prävention von Betrug und Unregelmäßigkeiten verbessert werden kann. Die Durchführung dieser Maßnahmen fügt sich zudem ein in einen Prozess, der einen Verhaltenswandel der Dienststellen bei der Planung ihrer Arbeit und der Festlegung von Prioritäten erfordert [3].

[3] "Maßnahmenbezogenes Management" (MBM bzw. engl. ABM - Activity Based Management) - Maßnahmen 12 bis 16 des Weißbuchs über die Verwaltungsreform - umfasst die Festlegung politischer Ziele, die Planung und Programmierung der Tätigkeiten, die Vorbereitung de Haushaltsplans und die Ressourcenallokation.

Im einzelnen sieht Maßnahme 94 folgendes vor: "Um das derzeitige System der Betrugssicherheit effizienter durchzusetzen, müssen die Dienststellen der Kommission bei Vorschlägen für neue Rechtsvorschriften, die sich möglicherweise auf den Gemeinschaftshaushalt auswirken, OLAF ihre Vorschlagsentwürfe für eine Risikoabschätzung während der Beratungen zwischen den Dienststellen vorlegen. Die Generaldirektion Haushalt wird von OLAF bei der Überprüfung der Vertragsmanagementsysteme der Kommission unterstützt (Standardverträge, zentrale Vertragsdatenbank, Managementinstrumente). OLAF berät ebenfalls während des gesamten Rechtssetzungsprozesses in Fragen der Betrugssicherheit."

1.2.2. Gesamtstrategie zum Schutz der finanziellen Interessen und zur Betrugsbekämpfung (Mitteilung der Kommission vom 28. Juni 2000)

In ihrer Gesamtstrategie präzisiert die Kommission die Ziele der Prävention: klare, leicht anwendbare und nachhaltig verbesserte Rechtsvorschriften, die die Gegebenheiten vor Ort sowie die laufende Bewertung der angetroffenen Schwierigkeiten berücksichtigen. Zur Umsetzung dieser Strategie schlägt die Kommission in ihrem Aktionsplan 2001-2003 vom 15. Mai 2001 [4] vor, dass die Dienststellen flexibel zusammenarbeiten und die Betrugsbekämpfungsexpertise bereits in einem sehr frühen Stadium der Konzeption der Rechtsvorschriften oder Maßnahmen in vollem Umfang genutzt wird.

[4] KOM(2001) 254 endg.

1.3. Sachstand

Zur Minimierung des Betrugsrisikos hat die Kommission einen Beschluss [5] angenommen, der vorsieht, dass die GD Finanzkontrolle systematisch vorab zu allen kontroll- und sanktionsrelevanten Agrarrechtsakten zu konsultieren ist ("48-Stunden-Verfahren"). Vor diesem Hintergrund wurde auch in allen anderen Bereichen [6] der Finanzbogen überarbeitet und durch einen Abschnitt mit den spezifischen Betrugsbekämpfungsvorschriften des betreffenden Legislativvorschlags (Punkt ° 9 des neuen Finanzbogen für Rechtsakte) ergänzt.

[5] E/478/90 vom 30/04/1990. Siehe auch Anlage, Punkt 1.1.

[6] Die Anwendung dieses Verfahrens im Rahmen der dienstübergreifenden Konsultation hat keine überzeugenden Ergebnisse gebracht, ein weiterer Grund, dieses Verfahren durch wirksamere Mechanismen zu ersetzen.

Gegenwärtig wird OLAF speziell im Rahmen der dienstübergreifenden Konsultationen zu sensitiven Dossiers gehört. Erfahrungsgemäß ist es jedoch nicht immer möglich, in den dienstübergreifenden Konsultationen angemessen zu reagieren; zudem werden sie häufig als ein Faktor betrachtet, der die Beschlussfassung verzögert. Der Finanzbogen ist ein wichtiges Instrument für die Analyse der Betrugssicherheit von Legislativentwürfen; in den dienstübergreifenden Konsultationen wird er allerdings nicht entsprechend ausgewertet.

Im Bereich Verträge suchen die Generaldirektionen nach Instrumenten, mit denen etwaigen Schwierigkeiten wirkungsvoll begegnet werden kann. Auch den Vertragsnehmern ist an Kohärenz und Rechtssicherheit, d.h. daran gelegen, dass nicht je nach Projekt andere Verfahren gelten. Die Orientierungen des Weißbuchs zur Verwaltungsreform gehen in diese Richtung.

1.4. Kurzfristige Perspektiven

Im Zuge der Durchführung der Verwaltungsreform und des Aktionsplans zur Umsetzung der Gesamtstrategie sollen alle Dienststellen der Kommission in die Präventivmaßnahmen zum Schutz der finanziellen Interessen eingebunden werden (neue Präventionskultur). Es gilt Synergien zu entwickeln, um die Präventionsexpertise der Kommission zu erweitern und die Dienststellen in die Lage zu versetzen, sich proaktiv zu verhalten. Ebenso soll das Amt die Generaldirektion Haushalt bei der Überprüfung der Vertragsmanagementsysteme unterstützen.

Im Bereich der Prävention stellen das Weißbuch über die Verwaltungsreform und die Gesamtstrategie auf die Aspekte "Gesetzgebung" [7] und "Vertragswesen" [8] ab. Im Vertragswesen ist die Ausarbeitung von Musterverträgen mit Standardklauseln denkbar; für die Gesetzgebung hingegen, die naturgemäß nicht repetitiv ist, muss also ein besonderes Verfahren für die Überprüfung der Betrugssicherheit vorgesehen werden. Zwischen beiden Aspekten besteht dennoch ein Zusammenhang: generell liegt einem Vertrag ein Rechtsakt zugrunde, so dass, wenn auf dieser Stufe präventiv gehandelt wird, sich dies auch auf bei der Aufstellung des Vertrags auswirkt.

[7] Unter "Gesetzgebung" ist jeder Akt und jede Maßnahme der Gemeinschaft von allgemeiner Tragweite zu verstehen (Verordnungen, einschließlich Durchführungsverordnungen, an die Mitgliedstaaten gerichtete Entscheidungen, Rahmenprogramme, Übereinkünfte und internationale Abkommen), der mit finanziellen Auswirkungen verbunden ist.

[8] Die GD Haushalt erarbeitet ein vollständiges Klassifizierungssystem im Rahmen der Maßnahme 74 des Weißbuchs zur Verwaltungsreform der Kommission und in Übereinstimmung mit dem Vorschlag zur Überarbeitung der Finanzverordnung. Es wird unterschieden zwischen: öffentlichen Aufträgen, die im Wege entgeltlicher Verträge zur Beschaffung von beweglichen und unbeweglichen Gütern, Bauleistungen oder Dienstleistungen vergeben werden (volle Finanzierung durch die Kommission) und Finanzhilfen, die als Zuwendungen in Form eines unmittelbaren Beitrags gewährt werden zur Finanzierung der Betriebskosten einer Einrichtung, die Ziele verfolgt, die von allgemeinem europäischem Interesse oder Teil einer Politik der Europäischen Union sind, oder einer Maßnahme, mit der die Verwirklichung eines solchen Ziels gefördert wird.

Konkret geht es darum, mit allen beteiligten Akteuren eine proaktive gemeinsame Arbeitsmethode zu praktizieren, um das vorhandene Expertenwissen in der geplanten Politik und in der Betrugsbekämpfung zu verknüpfen. Diese verschiedenen Expertiseebenen, die einander durch eine regelmäßige Bündelung der Expertise der horizontalen Dienststellen und der Betrugsbekämpfungsexpertise ergänzen, tragen zu einer wirksameren Prävention bei.

Zusätzlich zu seiner Expertise im Bereich Untersuchungen und Vorbereitung von Rechtsvorschriften, kann OLAF außerdem seine Analysekapazität [9] einbringen (das Syntheseblatt zu den Schwachstellen in den sektorspezifischen Rechtsvorschriften wird den Untersuchungsberichten beigefügt). Diese Berichte können dann ebenso ausgewertet werden wie die Berichte über die Missionen, die von den personell verstärkten Kontrolldienststellen der Generaldirektionen durchgeführt werden.

[9] Die Kommission beschloss im Jahre 1995, die die Untersuchungen vor Ort und die Konzipierung der Betrugsbekämpfungspolitik der Gemeinschaft betreffenden Tätigkeiten - auch über den Bereich des Schutzes der finanziellen Interessen (Zoll-, Handels-, Agrarpolitik usw.) hinaus - größtenteils in einer Dienststelle "Koordinierung der Maßnahmen zur Betrugsbekämpfung" (UCLAF) zusammenzulegen (Mitteilung vom 10.2.1995 über die Organisation der Betrugsbekämpfung). Der Beschluss der Kommission vom 28.4.1999 (ABl. L 136 vom 31.5.1999) zur Errichtung des OLAF regelt die allgemeinen Zuständigkeiten des Amtes.

Die dienstübergreifende Zusammenarbeit wird sich in mehreren einander ergänzenden Expertiseebenen organisieren und folgende Dienststellen umfassen:

* die federführenden Dienststellen (Rechtsvorschriften/Vertragswesen);

* die in den Generaldirektionen für die Kontrollen zuständigen Dienststellen (insbesondere Vor-Ort-Kontrollen bei den Begünstigten);

* "Horizontale" Generaldirektionen und Dienststellen der Kommission (GD Haushalt, Interner Auditdienst, Finanzkontrolle, Generalsekretariat, Juristischer Dienst), die entweder aufgrund der ihrer eigenen Kompetenzen oder ihrer Koordinierungstätigkeiten über besondere Kenntnisse verfügen, die umfassende Verbreitung finden sollten;

* OLAF, dem die Ausarbeitung und Umsetzung der Strategien zum Schutz der finanziellen Interessen und zur Betrugsbekämpfung obliegt.

Im Zuge der Reform sind die Verantwortlichkeiten der Generaldirektionen im Bereich der internen Kontrolle (Einhaltung der Beschlüsse der Kommission vom 13. Dezember 2000) klar definiert und die Befugnisse für Vor-Ort-Kontrollen zur Überprüfung der Einhaltung der Vorschriften verstärkt worden. Auch die Kontrollkapazitäten wurden ausgebaut und in den Generaldirektionen wurden interne Auditstellen eingerichtet. Diese Maßnahmen erlauben es ihnen, bei allen regelungsbezogenen Aspekten der Vor-Ort-Kontrollen diejenigen Faktoren zu identifizieren, die für die Vorbereitung der Legislativentwürfe entsprechend dem Arbeitsprogramm und den auf politischer Ebene festgelegten Prioritäten im Bereich der "Betrugssicherheit" relevant sind.

Ein innerhalb OLAF angesiedeltes Fachteam "Betrugssicherheit" soll präventiv Fälle von Betrug und Unregelmäßigkeiten insbesondere unter dem Aspekt der Schwachstellen bzw. Lücken in den Rechtsvorschriften analysieren. Die Ergebnisse dieser Analysen sollen den für die jeweiligen Sektoren zuständigen Generaldirektionen (siehe Ziff. 2.1.1.3.), und zwar sowohl den für die sektorspezifischen Rechtsvorschriften als auch den für Finanz- und Vertragsmanagement (Programme, Finanzhilfen) verantwortlichen Dienststellen sowie der GD Verwaltung und der GD Haushalt mitgeteilt werden.

2. Teil 2: In den Bereichen Gesetzgebung und Vertragsmanagement einzuführende Präventionsverfahren

2.1. Gesetzgebung

Die Prävention (Betrugssicherheit) soll auf die sensitivsten Gesetzesvorhaben beschränkt werden. Betrugsanfällige Bereiche der Gemeinschaftspolitik sollen anhand präziser Kriterien vorab ermittelt werden, damit die dienstübergreifende Konsultation nicht unnötig verzögert wird.

Nachstehend wird das besondere Kooperationsverfahren bei der Vorbereitung von Rechtsvorschriften erläutert, die eine Anhörung OLAFs im Vorfeld der dienstübergreifenden Konsultation erfordern.

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2.1.1. Ein besonderer Kooperationsprozess in vier Phasen

2.1.1.1. Erste Phase: Kriterien zur Vorabermittlung von Risikobereichen

Die Betrugsanfälligkeit der einzelnen Bereiche der Gemeinschaftspolitik ist sehr unterschiedlich. Um den Grad des Risikos bestimmen zu können, müssen vorab eine Reihe von Kriterien festgelegt werden. OLAF wird sich dazu auf die Ergebnisse seiner operativen Arbeit und auf vorhandene Unterlagen (Betrugsbekämpfungs-Jahresberichte, Untersuchungsberichte, Prüfberichte der anderen operativen Generaldirektionen der Kommission und Berichte des Rechnungshofs) stützen, um nach Maßgabe bestimmter Indikatoren (Zahl der durchgeführten Kontrollen und Untersuchungen, Kontrollen auf der Grundlage von Risikoanalysen, Zahl der aufgedeckten Betrugsfälle) vorzunehmen. Das Amt soll bereits in diesem Stadium direkt mit den betreffenden Generaldirektionen Verbindung aufnehmen können. Dadurch wird es ihm möglich sein, eigene Kriterien (für Einnahmen und Ausgaben) aufzustellen, um unter den "sensitivsten Bereichen" gezielt diejenigen ermitteln zu können, die auf ihre "Betrugssicherheit" hin überprüft werden müssen.

2.1.1.2. Zweite Phase : Ermittlung besonders betrugsanfälliger Bereiche des Gemeinschaftsrechts

Die Kriterien und die ersten Ergebnisse der Ermittlung von Risikobereichen, die aus der vom OLAF in Verbindung mit den beteiligten Dienststellen durchgeführten Analyse hervorgehen, sollen von einer besonderen Arbeitsgruppe validiert werden. OLAF führt den Vorsitz in dieser Gruppe, der Vertreter des Generalsekretariats, des Juristischen Dienstes, der GD Haushalt, der GD Finanzkontrolle und des Internen Auditdienstes sowie Vertreter einer kleinen Zahl operativer Generaldirektionen angehören, die wegen ihrer Erfahrung in Fragen der Risikoanalyse, umso mehr, als ihr Arbeitsbereich als potentiell risikoreich anzusehen ist, und im Hinblick auf eine gewisse Repräsentativität hinsichtlich der verschiedenen Ausgabenkategorien vom Generaldirektor OLAFs zur Teilnahme eingeladen werden. Diejenigen Generaldirektionen, die nicht in der Gruppe vertreten sind, nehmen jedoch aufgrund der Einstufung ihres Tätigkeitsfeldes als Hochrisikobereich an den Arbeiten teil und werden auf die gleiche Art und Weise wie die Mitglieder der Gruppe bei der Auswahl der Hochrisikobereiche beteiligt, welche in einem gemeinsamen Beschluß angenommen werden.

2.1.1.3. Dritte Phase : Ermittlung von Legislativentwürfen für Hochrisikobereiche, zu denen ein "Betrugssicherheitsgutachten" abzugeben ist

Dieses Gutachten soll im Dialog zwischen OLAF - unter Einschaltung der besonderen Arbeitsgruppe - und den federführenden Generaldirektionen, die zu diesem Zweck einen Verbindungsbediensteten als Ansprechpartner des Amtes und der Gruppe benennen müssen.

Die Legislativentwürfe, zu denen OLAF im Vorfeld der Beschlussfassung zu konsultieren ist, sollen auf der Grundlage des Arbeitsprogramms der Kommission und der Jahrespläne der Generaldirektionen einvernehmlich mit jeder einzelnen Generaldirektion ausgewählt werden. Der Beschluss, das Amt nicht zu einem von der Gruppe als "konsultationspflichtig" ausgewählten Entwurf zu konsultieren, erfolgt unter der ausschließlichen Verantwortung der Generaldirektion, die den Entwurf erstellt hat.

Nach Abschluss dieser Phase wird OLAF die beteiligten Dienststellen auffordern, es zu den von der Gruppe ermittelten Entwürfen zu konsultieren.

2.1.1.4. Vierte Phase : Konsultation OLAFs im Vorfeld

Die federführenden Generaldirektionen sollen OLAF bereits in einem möglichst frühen Stadium in die Vorbereitung des von der besonderen Arbeitsgruppe ermittelten Legislativentwurfs einbeziehen, indem man OLAF einen Gesetzgebungsvorentwurf vorab übermittelt.

Die betreffende Generaldirektion soll dann erste Kontakte zum Fachteam "Betrugssicherheit" des Amtes aufnehmen. OLAF soll bereits in den ersten Phasen der Ausarbeitung Entwurfs an der Bewertung der Betrugssicherheit der Texte und einer etwaigen redaktionellen Bearbeitung von Betrugsbekämpfungsvorschriften mitwirken, falls sich die Einfügung derartiger Vorschriften in diesem Kontext als erforderlich und angemessen erweist. Erzielen das Amt und die federführende Generaldirektion aus welchen Gründen auch immer kein Einvernehmen über Vorschriften zur Gewährleistung der Betrugssicherheit, kann die dienstübergreifende Konsultation dennoch eingeleitet werden. OLAF und die betreffenden Generaldirektionen werden in diesem Rahmen ihre jeweiligen Standpunkte geltend machen, die einer Bewertung unterzogen werden. Die endgültige Entscheidung trifft erforderlichenfalls das Kollegium.

Unbeschadet der Schlussfolgerungen, die im Rahmen der zweiten und dritten Phase des Verfahrens gezogen werden, und der Grundsätze des Follow-up gemäß Punkt 2.1.3, müssen die Generaldirektoren angehalten werden, OLAF vorab zu jedem neuen sensitiven Entwurf zu konsultieren, der aus einem Hochrisikobereich stammt, der in der ursprünglichen Einstufung nicht vorgesehen war, sowie zu jedem besonders sensitiven Entwurf, der aus einem Bereich stammt, der als Bereich von mittlerem Risiko angesehen wird.

2.1.2. Dienstübergreifende Konsultation

Die dienstübergreifende Konsultation (gemäß Artikel 21 der Geschäftsordnung der Kommission) gibt OLAF die Möglichkeit, sich in allen einschlägigen Fällen einzuschalten, falls ihm betrugsanfällige Legislativentwürfe nicht im Vorfeld vorgelegt wurden und sich auf Hochrisikobereiche beziehen (siehe 2.1.1.3). Das Amt kann sich dabei auch zu Entwürfen für Hochrisikobereiche äußern, die als nicht sensitiv beurteilt wurden, falls dies nicht vorab im Rahmen des spezifischen Konsultationsverfahrens des Amtes (ein Verfahren, das von der betroffenen operativen GD auf eigene Initiative hin jederzeit durchgeführt werden kann) geschehen ist. Sie soll auch als letzter Filter die Gewähr bieten, dass OLAF ordnungemäß konsultiert worden ist (siehe 2.1.1.4.). Das Musterformblatt für die dienstübergreifende Konsultation kann gegebenenfalls dahingehend angepasst werden, dass - sofern eine Konsultation von OLAF im Vorfeld erforderlich ist - dies entsprechend vermerkt wird.

2.1.3. Follow-up

OLAF und die besondere Arbeitsgruppe behalten sich die Möglichkeit vor, jederzeit die Kriterien und Elemente zur Ermittlung von Hochrisikobereichen zu überprüfen, die Liste dieser Bereiche in Zusammenarbeit mit den betreffenden Generaldirektionen zu ändern (Hinzufügung bzw. Streichung von Bereichen insbesondere nach Maßgabe der Entwicklung der Gemeinschaftspolitiken und -kompetenzen sowie der Betrugsanfälligkeit bestimmter Rechtsvorschriften), und eine regelmäßige Bewertung der Legislativplanung der Generaldirektionen vorzunehmen.

Die zuständigen Generaldirektionen müssen dafür Sorge tragen, dass die Vorschläge der Kommission, die dem Gesetzgeber gemäß den üblichen internen Beschlussfassungsverfahren vorgelegt werden, hinsichtlich der Betrugssicherheit weiterverfolgt werden. Die eigentlichen Betrugsbekämpfungsvorschriften dürfen in den Verhandlungen nach Möglichkeit nicht angetastet werden.

Die Kommission wird in ihren Jahresbericht zur Betrugsbekämpfung ein Kapitel über die Ergebnisse des besonderen Verfahrens "Betrugssicherheit" aufnehmen.

2.2. Vertragswesen

Im Bereich des Vertragsmanagements ist das Ziel der Prävention von Betrug und Unregelmäßigkeiten bisher auf zwei Ebenen verfolgt worden:

- auf zentraler Ebene wurde für jede Vertragskategorie eine Harmonisierung der Bestimmungen und Verfahren in den Bereichen Auftragsvergabe und Finanzhilfen in Angriff genommen [10]: Erstellung von Standardverträgen und -vereinbarungen für alle Kommissionsdienststellen, Veröffentlichung von Leitfäden und Leitlinien (Vade-mecum, Rundschreiben).

[10] Was den allgemeinen Rechtsrahmen betrifft, so wird noch einmal darauf hingewiesen, dass die vorgeschlagene Neufassung der Haushaltsordnung und ihrer Durchführungsbestimmungen beide Kategorien erfasst [Dok. KOM(2000) 461 endgültig vom 26.7.2000].

- auf Ebene der Dienststellen (für Vertragsmanagement zuständige Dienststellen) wurden verschiedene Instrumente nur für die Verfasser-Dienststellen entwickelt worden. Einige dieser Instrumente, wie die von der Kommission genehmigten, d. h. juristisch abgesicherten Standardverträge oder die lokalen Datenbanken (mit oder ohne SINCOM-Schnittstelle), sind von besonderem Interesse.

Es bedarf indessen weiterer Maßnahmen, bei denen auf bewährte Praktiken zurückgegriffen und darauf geachtet werden sollte, dass das gesamte Spektrum des Vertragswesens in kohärenter Weise abgedeckt wird.

2.2.1. Ziele: Einrichtung einer zentralen Datenbank über Verträge und Vertragsnehmer sowie Ausarbeitung von Standardverträgen

Die Maßnahmen 73 und 74 des Weißbuchs sehen zwei wesentliche Aufgaben vor: Aufstellung Standardverträge durch die Kommission [11] und Einrichtung einer zentralen Datenbank über Verträge und Vertragsnehmer.

[11] Die Standardverträge, die bereits für externe Unterstützung eingeführt wurden, könnten als Model für diesen Zweck dienen.

Diese in erster Linie der Prävention und Abschreckung dienenden Maßnahmen bezwecken insbesondere

- eine Vereinheitlichung und inhaltliche Abstimmung auf der Grundlage der besten fachlichen Praktiken und Modelle, die eine ganzheitliche Auftragsvergabepolitik der Kommission ermöglicht. Diese umfasst die Bestandsaufnahme aller Standardverträge und gegenwärtig verwendeten Klauseln, die Aufstellung einer Vertragstypologie, die Ausarbeitung von "Universalklauseln", die Konsolidierung und Ergänzung der Leitlinien für die Dienststellen, die Verstärkung der bestehenden Standardverträge sowie gegebenenfalls die Ausarbeitung neuer Standardverträge.

Bei diesen Arbeiten ist mit großer Präzision vorzugehen. Dies gilt besonders für die verwendeten Bezeichnungen (Einheitlichkeit), die Änderung der Klauseln (Vermeidung von Widersprüchen, Eindeutigkeit) und die allgemeine Gestaltung der Standardverträge;

- eine zentrale Datenerfassung, die allen Kommissionsdienststellen Zugriff auf die gleichen Werkzeuge gibt. Die zentrale Datenbank (,Interactive Contract Network database": ICON DB) ermöglicht so allen Kommissionsdienststellen einen raschen Zugriff über das Intranet auf die für sie interessanten Informationen - und dies (wie bei den Delegationen) unabhängig von ihrem geografischen Standort.

Innerhalb der vom Gemeinschaftsrecht vorgesehenen Grenzen [12] wird es somit möglich sein, den Hintergrund eines potentiellen Vertragsnehmers der Kommission vor Unterzeichnung eines Vertrages als einzelnes Rechtsgebilde oder, falls bereits erfasst, seine Zuverlässigkeit aufgrund seiner bisherigen oder laufenden vertraglichen Beziehungen mit der Kommission zu prüfen (Ausfälle durch Konkurs, grobe Verschuldung, Gefahr der Doppelfinanzierung usw.). Mit der Neufassung der Haushaltsordnung kommt hier noch die Prüfung auf Interessenskonflikte sowie Betrugs- und Korruptionsdelikte hinzu, begleitet von der Möglichkeit, unzuverlässige Vertragsnehmer für einen Zeitraum von bis zu 5 Jahren von der Auftragsvergabe auszuschließen.

[12] Verordnung (EG) Nr. 45/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. Dezember 2000 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten durch die Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft und zum freien Datenverkehr (ABl. L 8 vom 12.1.2001).

Somit können die Erfahrungen, die eine Generaldirektion mit einem bestimmten Vertragsnehmer gemacht hat, einer anderen Generaldirektion zugute kommen;

- eine gute Verfolgbarkeit und verstärkte Kontrolle der Vertragsnehmer und der Vertragsvorgänge. Auch hierbei wird es die zentrale Datenbank erlauben, die vertraglichen Informationen je Vertragspartner zusammenzufassen und die Entwicklung seiner Beziehungen zur Kommission zu verfolgen, seien es Tatsachen die sich auf den Vertragspartner beziehen (z.B. Änderung des Firmennamens) oder auf jeden der Verträge (Zusatzklauseln, Bankgarantien).

Insbesondere wird es somit auch möglich sein, die Verbindung zwischen einem Vertragsnehmer und einem bestimmten Bankkonto zu überprüfen [13]. Diese Daten werden künftig gespeichert und können dann mit den Daten eines jeden Vertrags abgeglichen werden, da die entsprechenden Standardverträge durchgängig eine Klausel enthalten werden, die die Angabe des Bankkontos vorschreibt. Sämtliche Vertragsunterlagen werden künftig elektronisch eingelesen und zentral gespeichert. In Fällen, in denen Betrug vermutet wird, kann sich dies als überaus nützlich erweisen;

[13] Verordnung (EG) Nr. 1687/2001 der Kommission vom 21. August 2001 zur Änderung der Verordnung Nr. 3418/93 der Kommission vom 9. Dezember 1993 mit Durchführungsbestimmungen zu einigen Vorschriften der Haushaltsordnung vom 21. Dezember 1977 (ABl. L 228 vom 24.8.2001, Seite 8, Artikel 81a).

- größere finanzielle und rechtliche Sicherheit: Die Ziele und die Ergebnisvorgaben eines Vertrags sowie die diesbezüglichen Mittel müssen jeweils genau festgelegt werden, um Fehlentwicklungen zu vermeiden.

Bei schlechter Ausführung bzw. teilweiser Nichtausführung der Vertragsbestimmungen muß die Kommission in der Lage sein, wirksame, vertraglich festgelegte Maßnahmen zu ergreifen: Aussetzung der Zahlungen, Inanspruchnahme der finanziellen Garantien, Rückforderungen mit Ausdehnung des Anwendungsbereiches von Artikel 256 des EG-Vertrages und Rückgriff, soweit möglich, auf ein Kompensationsverfahren, Geldstrafen und als letztes Mittel die Vertragsauflösung sowie die Aufnahme Gerichtsstandsklauseln, die der Kommission erlauben, ihre Rechte wirksam zu verteidigen. [14]

[14] Siehe Neufassung der Haushaltsordnung was Märkte und Subventionen betrifft. Das gegenwärtige Frühwarnsystem wird auf diesem Weg gestärkt (Aktion 95 des Weißbuches über die Verwaltungsreform der Kommission).

Neben der Verstärkung der Standardverträge wird die zentrale Datenbank der Verträge und der Vertragspartner bei aufgedeckten Problemen auch insofern von großem Nutzen sein, als sie es ermöglicht, sämtliche Konten von Vertragsnehmern unverzüglich mitzuteilen. Alle Dienststellen der Kommission werden unverzüglich darüber in Kenntnis gesetzt, was ihnen eine rasche und den jeweiligen Umständen angemessene Reaktion ermöglicht.

2.2.2. Maßnahmen zur Erreichung der Zielvorgaben

Die angestrebten Ziele (Aufstellung einheitlicher Standardverträge und Einrichtung einer zentralen Datenbank über Verträge und Vertragsnehmer für die Kommissionsdienststellen) sollen schrittweise verwirklicht werden.

Zunächst ist vorgesehen, daß die bestehenden Standardverträge von der GD Haushalt in Zusammenarbeit mit dem Amt für Betrugsbekämpfung, dem Juristischen Dienst und den zuständigen Dienststellen der Kommission insbesondere auf dem Wege über das Korrespondentennetz der Finanzstellen überprüft, aktualisiert und ergänzt werden. Dabei werden das künftige, für Betrugssicherheitsfragen zuständige Fachteam des Amts für Betrugsbekämpfung und der Juristische Dienst bereits in jener sehr frühen Prozessphase hinzugezogen, in der es darum geht, rechtlich eindeutige Bestimmungen zum Schutz der finanziellen Interessen sowohl der Gemeinschaft als auch der Begünstigten auszuarbeiten. Dafür müssen die Vertragsklauseln so (um)formuliert werden, daß jedwede Doppeldeutigkeit ausgeschlossen ist. Sämtliche Verträge werden künftig Standardklauseln über rechtskräftige Kontrollen und Sanktionen enthalten, die auf einen verstärkten Schutz der finanziellen Interessen abstellen. Ferner werden auch neu Vertragstypen vorgeschlagen (Dienstleistungs- und Lieferungsverträge). Zu diesen neuen Standardverträgen wird anschließend eine dienststellenübergreifende Konsultation erfolgen, um eine solide und einvernehmliche Basis sicherzustellen.

Das Amt für Betrugsbekämpfung wird die ihm vorliegenden Informationen über Betrugsfälle und Unregelmäßigkeiten im Zusammenhang mit entgeltlichen Verträgen oder Bezuschussungsbeschlüssen (beispielsweise Untersuchungs- oder Analyseergebnisse) unabhängig von ihrer Form und in den vom Gemeinschaftsrecht vorgesehenen Grenzen weiterverbreiten. Die Informationen werden in die Datenbank über die Verträge und Vertragsnehmer eingespeist und stehen dann allen Kommissionsdienststellen zur Verfügung.

3. Teil 3: Ergänzende Instrumente sowie Präventivmaßnahmen

Um die Entwicklung einer Präventionskultur zu fördern, werden die Maßnahmen zur Erhöhung der Betrugssicherheit von Sensibilisierungs- bzw. Schulungsmaßnahmen für die Dienststellen flankiert, die gewährleisten sollen, daß sich letztere stets der durch die Komplexität ihrer Texte bedingten Betrugsrisiken bzw. der Betrugsanfälligkeit ihrer Rechtsvorschläge bewusst sind. Im Bereich des Vertragsmanagements werden so den mittelverwaltenden Stellen (beispielsweise durch Aktualisierung der bestehenden Rundschreiben) genaue Leitlinien an die Hand gegeben werden können.

Das Amt für Betrugsbekämpfung wird gemeinsam mit der zuständigen Arbeitsgruppe entsprechende Sensibilisierungsmaßnahmen durchführen und zu diesem Zweck ein Handbuch erstellen, das an alle beteiligten Dienststellen innerhalb des ersten Halbjahres 2002 verteilt und zudem auf den Intranet-Seiten der GD Haushalt und des Amts für Betrugsbekämpfung veröffentlicht wird. Das Amt wird das Handbuch in Zusammenarbeit mit der zuständigen Arbeitsgruppe regelmäßig aktualisieren.

Im Rahmen seiner finanziellen Möglichkeiten wird sich das Amt ferner an der Ausarbeitung von Schulungsmodulen beteiligen, die von den mit der Betrugsbekämpfung befassten Dienststellen initiiert worden ist.

4. Schlussfolgerungen

Die unter Punkt 2.1 und 2.2. beschriebenen Maßnahmen sollen eine bessere Prävention gewährleisten und so die Arbeit der operativen und der mittelverwaltenden Generaldirektionen im Rahmen der finanziellen Möglichkeiten erleichtern. Sie sollen ferner das Amt für Betrugsbekämpfung in die Lage versetzen, sich unter optimalen Voraussetzungen in die Arbeiten zur Verstärkung der Betrugssicherheit von Rechtsvorschriften und Verträgen einzubringen. Nach Maßgabe der finanziellen Möglichkeiten wird dazu im Amt für Betrugsbekämpfung ein Fachteam zu Fragen der Betrugssicherheit von Rechtsvorschriften eingesetzt, dem Rechtssachverständige sowie Experten für operationelle Fragen und "Intelligence"-Spezialisten angehören.

*

Anhang: Praktiken und Ergebnisse

1. Praktiken

1.1. Im Jahre 1990 unternahm die Kommission eine verfahrenstechnische Initiative, die auf Anweisung der Kommission von der UCLAF vorbereitet wurde und darauf abstellte, Rechtstexte vor ihrer Annahme auf ihre Betrugssicherheit zu prüfen ("48-Stunden-Verfahren" [15]). Die Direktion "Finanzkontrolle" wurde seinerzeit angewiesen, dieses Verfahren einzuführen. Anlass für die Initiative war eine entsprechende Aufforderung des Europäischen Parlaments. Nachfolgend nahm die Kommission einen überarbeiteten Standard-Finanzbogen für neue Legislativvorschläge an, der einen Abschnitt mit den spezifischen Betrugsbekämpfungsbestimmungen des betreffenden Vorschlags bzw. Angaben darüber enthielt, wie der Vorschlag diesen Kriterien entsprach (Punkt 9 des neuen Finanzbogens für Rechtsvorschläge).

[15] Die Bezeichnung für dieses Verfahren geht zurück auf die für die Prüfung vorgesehene Frist.

1.2. Gleichzeitig suchten kommissionsintern mehrere Arbeitsgruppen nach Möglichkeiten für eine Vereinfachung der sektorbezogenen Vorschriften ("Lachaux"-Gruppe im Landwirtschaftsbereich, Entwicklung neuer Kontrolltechniken wie Fernerkundung oder Finanzprüfung, Vereinheitlichung der Zollvorschriften, Reform des Versandverfahrens usw.).

1.3. In den Bereichen Landwirtschaft, Zoll und Handel wurde im Jahre 1978 ein Sonderdienst [16] geschaffen, der die einschlägigen Rechtsvorschriften insbesondere auf ihre Kontrollierbarkeit prüfte. Er hatte die Aufgabe, in diesem Rahmen die zolltechnischen Aspekte der Gemeinschaftspolitik zu koordinieren. In erster Linie ging es dabei darum, bereits bei der Ausarbeitung von Rechtsvorschriften vorbeugend tätig zu werden und die Verwaltungszusammenarbeit zwischen den zuständigen Stellen der Mitgliedstaaten und denen der Kommission zu verstärken. Dabei wurden gute Fortschritte erzielt, die die Zoll-, Finanz- und Agrarbehörden, die um diesbezügliche Unterstützung gebeten hatten, auch insofern zufrieden stellte, als der Rat die Kommission und die Mitgliedstaaten wiederholt aufgefordert hatte, die Abstimmung zwischen allen Stellen, die von der Ausarbeitung und Anwendung der Agrarmarktregelungen betroffen waren, zu verbessern [17] und dafür Sorge zu tragen, daß die gemeinschaftlichen Regelungen, mit deren Durchführung die Zolldienststellen beauftragt waren, ohne übermäßige Schwierigkeiten angewendet werden konnten [18]. So wirkten die betreffenden Sachverständigen bereits in den frühen Stadien der Ausarbeitung neuer Rechtsvorschriften mit, entwarfen geeignete Bestimmungen und wiesen bei den Erörterungen und Verhandlungen in den einschlägigen Sachverständigengruppen und Verwaltungsausschüssen ihre Berechtigung nach.

[16] Beschluss der Kommission vom 15.2.1978 - SEK(78) 513 - über die Umstrukturierung des Dienstes Verwaltung der Zollunion.

[17] Vgl. Entschließung vom 23.11.1976, ABl. C 287 vom 4.12.1976.

[18] Vgl. Entschließung vom 27.6.1974, ABl. C 79 vom 8.7.1974.

1.4. Am 16.10.1996 nahm die Kommission im Rahmen ihrer Initiative für eine wirtschaftliche und effiziente Haushaltsführung (SEM 2000) eine Empfehlung (Nr. 7 SEM 2000) über die Betrugssicherheit von Rechtsvorschriften an, die sich mit der Prävention von Betrug und Unregelmäßigkeiten befasste. Ende 1996 wurde auf Betreiben der GD XX und der UCLAF mit der Umsetzung der Empfehlung begonnen. Ziel war, in den anweisungsbefugten Dienststellen das Bewusstsein für die bestehenden Betrugsrisiken zu schärfen und insbesondere durch eine verstärkte Zusammenarbeit zwischen den zuständigen Stellen eine beständige Wachsamkeit bei Planern wie Anweisungsbefugten in bezug auf die aus der Erfahrung bekannten und absehbaren Risiken zu erzeugen.

Dabei wurden zwar gewisse Erfolge erzielt (insbesondere bei den Strukturmaßnahmen, siehe nachfolgenden Abschnitt 2), doch das Unterfangen konnte nicht zu Ende geführt werden, und der in Empfehlung Nr. 7 vorgeschlagene Aktionsplan wurde nie verwirklicht.

2. Wichtigste Ergebnisse im Präventivbereich

2.1. Strukturmaßnahmen

Vereinfachung der Struktur der Rechtsvorschriften über die Verwaltung der Strukturfondsmittel durch eine allgemeine Verordnung (Verordnung (EG) Nr. 1260/99 des Rates mit allgemeinen Bestimmungen über die Strukturfonds), in der die wichtigsten Grundsätze für die verschiedenen Strukturfonds (Ziele, Programmierungsmethoden, Finanzmanagement, Evaluierung und Kontrolle) festgelegt werden, durch einzelne Fondsverordnungen, die den jeweiligen Interventionsbereich festlegen, durch neue Durchführungsverordnungen zu Fragen der Verwaltung und Kontrolle der Verfahren (Verordnung Nr. 438/2001 der Kommission) sowie durch Vornahme von Finanzkorrekturen (Verordnung Nr. 448/2001 der Kommission).

Was den Schutz der finanziellen Interessen und die Betrugssicherheit anbelangt, so wird in der neuen allgemeinen Verordnung und auch in den Durchführungsverordnungen eindeutig festgelegt, daß die Kontrolle, die Prävention, die Aufdeckung und die Bereinigung von individuellen und systematischen Unregelmäßigkeiten in erster Linie Aufgabe der Mitgliedstaaten ist. Zudem wird in den Verordnungen vorgesehen, daß bei Versagen der Verwaltungs- und Kontrollsysteme Finanzkorrekturen vorgenommen werden können.

2.2. Landwirtschaft

Annahme eines neuen Finanzrahmens einschließlich einer neuen Rechtsvorschrift über die Finanzierung der GAP (Verordnung (EG) Nr. 1258/99 des Rates über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik), die die wiederholt geänderte einschlägige Verordnung aus dem Jahre 1970 ablöste. Durch die Verordnung (EG) Nr. 1663/95 wurde das Rechnungsabschlussverfahren des EAGFL, Abteilung Garantie eingeführt; ein ähnliches Verfahren wird für das SAPARD-Programm für beitrittswillige Länder Ost- und Mitteleuropas eingeführt werden. Parallel zu diesen Änderungen wurden die meisten sektorspezifischen Vorschriften (z.B. für landwirtschaftliche Kulturpflanzen, Milch und Milcherzeugnisse oder die gemeinsame Marktorganisation für Wein) neu gefasst.

Ferner wurden die wichtigsten Durchführungsverordnungen (beispielsweise über die Ausfuhrerstattungen) überarbeitet.

2.3. Zoll

Insbesondere durch die Verordnung (EG) Nr. 955/1999 des Europäischen Parlaments und des Rates sowie durch die Verordnung (EG) Nr. 2787/2000 der Kommission mit ergänzenden Durchführungsvorschriften zum Zollkodex wurden der Zollkodex und die Versandverfahren reformiert, um sowohl die Risiken für die Nutzer der Versandverfahren als auch die Risiken in Verbindung mit den betreffenden Waren zu mindern. Ferner wurde die Verordnung (EG) Nr. 2700/2000 des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung des Zollkodex erlassen, um die elektronische Zollanmeldung zu erleichtern und die Zollverfahren mit wirtschaftlicher Bedeutung zu modernisieren und zu vereinfachen.

2.4. Direkte Ausgaben

Eine Arbeitsgruppe, die prüfen sollte, inwieweit Bestimmungen über gemeinschaftliche verwaltungsrechtliche Sanktionen in die geltenden Vorschriften für die direkten Ausgaben aufgenommen werden könnten, arbeitete im Zeitraum 1996-1998 entsprechende Leitlinien aus, doch diese fanden nicht die Zustimmung des Rates.

Im Rahmen der Maßnahmen 74 und 95 des Weißbuchs der Kommission zur Verwaltungsreform sind für diesen Bereich neue Maßnahmen zur Verbesserung der Verwaltung vorgesehen.

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