JAHRESBERICHT ÜBER DIE TÄTIGKEITEN IM RAHMEN DES SIEBTEN, ACHTEN UND NEUNTEN EUROPÄISCHEN ENTWICKLUNGSFONDS (EEF)

(2008/C 286/02)

Jahresbericht über die Tätigkeiten im Rahmen des siebten, achten und neunten Europäischen Entwicklungsfonds (EEF)

INHALT

1-5 Einleitung

6-13 Kapitel I — Ausführung des siebten, achten und neunten EEF

6-11 Finanzielle Ausführung

12-13 Jährlicher Bericht der Kommission über Haushaltsführung und Finanzmanagement der EEF

14-56 Kapitel II — Zuverlässigkeitserklärung des Rechnungshofs zu den EEF

I-XI Zuverlässigkeitserklärung des Rechnungshofs zum siebten, achten und neunten Europäischen Entwicklungsfonds (EEF) für das Haushaltsjahr 2007

14-50 Ausführungen zur Zuverlässigkeitserklärung

14-15 Umfang und Art der Prüfung

16-18 Zuverlässigkeit der Rechnungsführung

19-50 Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge

51-56 Schlussfolgerungen und Empfehlungen

BEMERKUNGEN DES HOFES ANTWORTEN DER KOMMISSION EINLEITUNG 1. Die Europäischen Entwicklungsfonds (EEF) beruhen auf internationalen Abkommen (1), die zwischen der Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten einerseits und Staaten in Afrika, im Karibischen Raum und im Pazifischen Ozean (AKP-Staaten) andererseits geschlossen wurden, sowie auf Beschlüssen des Rates über die Assoziierung von überseeischen Ländern und Gebieten (ÜLG). 1.-5. Der EEF ist das Hauptinstrument der Entwicklungshilfe der Europäischen Union für die AKP-Staaten. Obwohl die Kommission in vielen Punkten die Ansicht des Hofes teilt, möchte sie auf die mit der Verwaltung des Fonds verbundenen erhöhten Risiken hinweisen, da folgende Tatsachen zu berücksichtigen sind: — der bedeutende Umfang der Hilfen; — die schwache Verwaltungskapazität in einzelnen Partnerländern; — zahlreiche Probleme, einschließlich bedeutender Schwächen in der Regierungsführung, in den meisten Empfängerländern. Angesichts dieser Gegebenheiten hat die Kommission eine Kontrollstrategie auf verschiedenen Ebenen eingeführt, die die Überwachung durch Kontrolleure und Prüfer sowie Kontrollen durch die öffentlichen Auftraggeber, aber auch direkt durch die Delegationen und die zentralen Dienststellen der Kommission umfasst. Diese Kontrollstrategie muss selbstverständlich eine Risikobewertung berücksichtigen, ebenso jedoch ein gewisses Kosten-Nutzen-Verhältnis. Die Kommission ist der Ansicht, dass die von ihr getroffenen Vorkehrungen effizient sind und den festgesetzten Kriterien entsprechen. Entsprechend den Bemerkungen des Hofes und aus eigener Erfahrung heraus hat die Kommission diese Strategie in den vergangenen Jahren verfeinert und wird dies auch künftig tun. Der Bericht des Hofes sollte mit Bedachtnahme auf das Umfeld gelesen werden, in dem die Kommission arbeitet, und das mit dieser Tätigkeit einhergehende Risiko sollte entsprechend berücksichtigt werden. 2. Für die Verwaltung des überwiegenden Teils der EEF-Ausgaben ist die Kommission zuständig. Die Investitionsfazilität des EEF wird seit dem 1. April 2003 ganz von der Europäischen Investitionsbank (EIB) (2) verwaltet. Diese Fazilität fällt weder in den Erfassungsbereich der Zuverlässigkeitserklärung des Hofes noch des Entlastungsverfahrens des Europäischen Parlaments (3) (4). 3. Sobald die Programmierungsphase abgeschlossen ist, werden die EEF-Mittel in zwei Schritten mobilisiert. Die Kommission fasst nach Eingang eines entsprechenden Antrags eines AKP-Staates die Finanzierungsbeschlüsse (die als Mittelbindungen verbucht werden). Anschließend legen Kommission und AKP-Staat die Bedingungen für die Durchführung der Finanzierungsbeschlüsse fest, und zwar entweder durch den nationalen Anweisungsbefugten des jeweiligen Landes im Rahmen eines Finanzierungsabkommens oder durch die Kommission selbst. Der nationale Anweisungsbefugte schließt die Verträge ab (die als rechtliche Einzelverpflichtungen verbucht werden) und ordnet die Zahlungen an, die von der Kommission kontrolliert und ausgeführt werden. 4. Diese Art der Verwaltung besteht nicht im Bereich der Budgethilfen. Die Finanzierungsabkommen stellen eine rechtliche Verpflichtung dar und können zu Zahlungen führen, ohne dass rechtliche Einzelverpflichtungen einzugehen sind. Die Kommission nimmt — nachdem sie sich davon überzeugt hat, dass die Bedingungen des Abkommens von Cotonou und des Finanzierungsabkommens erfüllt sind — die erste Mittelüberweisung zugunsten des Haushalts des Empfängerlandes vor. Nach Überweisung gehen die Mittel in den Haushalt des AKP-Staates ein und werden nach den Rechtsvorschriften und Verfahren des Empfängerlandes verwendet und kontrolliert. Die Kommission bewertet gemeinsam mit den anderen wichtigsten internationalen Gebern die Fortschritte dieser Länder bei der Verwaltung der öffentlichen Finanzen und der Armutsbekämpfung. Bevor die Kommission weitere Zahlungen leistet, überzeugt sie sich davon, dass die im Finanzierungsabkommen festgelegten Bedingungen erfüllt wurden. 5. Innerhalb der Kommission ist das Amt für Zusammenarbeit EuropeAid (nachstehend EuropeAid genannt) für die Verwaltung der meisten EEF-Programme zuständig. Ein kleiner Teil der EEF-Projekte (5) betrifft die humanitäre Hilfe und wird von der Generaldirektion Humanitäre Hilfe (GD ECHO) verwaltet. KAPITEL I — AUSFÜHRUNG DES SIEBTEN, ACHTEN UND NEUNTEN EEF Finanzielle Ausführung 6. Nach Abschluss des sechsten EEF im Jahr 2006 wurden der siebte, achte und neunte EEF im Jahr 2007 gleichzeitig ausgeführt. Der siebte EEF soll im Jahr 2008 abgeschlossen werden. 7. An Beiträgen der Mitgliedstaaten gingen im Jahr 2007 insgesamt 2 679 Millionen Euro ein, wovon 39 Millionen Euro auf freiwillige Beiträge zur Friedensfazilität für Afrika im Rahmen der Zusammenarbeit zwischen den AKP-Staaten (6) entfallen. Im Jahresverlauf begann die Kommission, Beiträge im Rahmen des neunten EEF abzurufen, da die Beiträge des achten EEF voll ausgeschöpft waren. 8. Der zehnte EEF wird im Zeitraum 2008 bis 2013 gebunden werden und sieht für die AKP-Länder Gemeinschaftshilfen in Höhe von 21 966 Millionen Euro vor. Dies entspricht einem Anstieg um 62 % gegenüber der Mittelausstattung des neunten EEF. 6.-8. Gemäß den Erklärungen von Monterrey und Paris hat die Kommission 2007 ihre Bemühungen fortgesetzt, die Hilfe aufzustocken und ihre Wirksamkeit zu erhöhen. Wie schon 2006 war auch das Jahr 2007 sehr vorteilhaft für die Ausführung des EEF, da wiederum sehr hohe Ausführungsraten bei den Verträgen und bei den Zahlungen, eine deutliche Verringerung bei den alten oder ruhenden Mittelbindungen und Fortschritte in Richtung eines endgültigen Abschlusses des siebten EEF zu verzeichnen waren. Das Ziel zu Jahresende 2007 bestand darin, die gesamten Mittel des neunten EEF zu binden, was in der Ausführung von 15,9 Mrd. EUR über den Zeitraum 2003-2007 resultierte, das sind 100 % der Mittel des neunten EEF. Hierbei handelt es sich um den höchsten Betrag in der Geschichte der EEF. Hinsichtlich der Qualität hatte die Kommission 2006 die volle Abdeckung aller EEF-Finanzierungsvorschläge in der Projektfindungs- und Bewertungsphase durch die Qualitätssicherungsgruppe eingeführt; diese Vorgehensweise wurde auch 2007 angewendet. Die Kommission wird ihre Bemühungen zur Verbesserung der Ausführung des EEF fortsetzen und darauf achten, dass die diesbezüglichen Empfehlungen des Hofes umgesetzt werden. Die Mittelausstattung des zehnten EEF über 21 966 Mio. EUR (operationelle Mittel für die AKP-Staaten ohne die überseeischen Länder und Gebiete (ÜLG)) umfasst einen Zeitraum von sechs Jahren, gegenüber fünf Jahren beim neunten EEF (ursprünglicher Betrag, ohne Berücksichtigung der Übertragung der Restmittel der vorhergehenden EEF — siehe Punkt 9 — von 13 500 Mio. EUR). Zu Vergleichszwecken sollten die Mittel auf Jahresbasis umgerechnet werden, wodurch der nominelle Anstieg auf 35,6 % verringert wird. 9. Den Tabellen 1 und 2 ist die kumulierte Verwendung der von der Kommission verwalteten EEF-Mittel und die finanzielle Ausführung zu entnehmen. Aus den Abbildungen I und II gehen die kumulierten Mittel und der kumulierte Wert der Beschlüsse nach Interventionsbereichen hervor. Im Mai 2005 legte der Rat die Frist für die Bindung der Mittel des neunten EEF mit 31. Dezember 2007 (7) fest. Im Einklang mit dieser sogenannten „Verfallsklausel“ wurden praktisch alle Mittel des neunten EEF vor dieser Frist gebunden. Erreicht wurde dies über den deutlichen Anstieg (um 16,7 %) der globalen Mittelbindungen, die sich auf 3 172 Millionen Euro beliefen. Die Nettozahlungen stiegen um 4,1 % und beliefen sich auf 2 874 Millionen Euro. Damit blieben sie wegen Liquiditätsengpässen zum Jahresende etwas unter dem ursprünglichen Ziel. 9. Dies ist das erste Mal, dass die Mittel eines gesamten EEF vor dem Inkrafttreten des nächsten gebunden wurden. Als der neunte EEF im April 2003 in Kraft trat, waren fast 2 Mrd. EUR unter dem achten EEF noch nicht gebunden. 10. Infolgedessen erhöhte sich der noch zu zahlende Betrag von 10 281 Millionen Euro zum Jahresende 2006 auf 10 579 Millionen Euro zum Ende des Jahres 2007. Bezogen auf den insgesamt noch zu zahlenden Betrag handelte es sich bei 903 Millionen Euro um Mittel, die vor über fünf Jahren gebunden worden waren. Die globalen Mittelbindungen, zu denen in den zwei vergangenen Jahren keine rechtlichen Einzelverpflichtungen eingegangen oder Zahlungen geleistet wurden, sind jedoch erheblich zurückgegangen und beliefen sich zum Jahresende auf 100 Millionen Euro. Die Ausführungsrate, ausgedrückt als Verhältnis sämtlicher nicht verwendeter Mittel zu den jährlichen Zahlungen, blieb bei 3,7 Jahren konstant. 10. Die Leistung der Kommission war 2007 hervorragend, die Zahlungen stiegen um insgesamt 12 %, die Mittelbindungen um 9 % und der Anstieg der „RAL“ (noch abzuwickelnde Mittelbindungen) konnte auf 2,8 % beschränkt werden. Die Ausführungsrate von 3,7 Jahren entspricht der durchschnittlichen Projektlaufzeit. 11. Der Sektor soziale Infrastruktur, einschließlich Bildung, Gesundheit, Wasser und sanitäre Grundversorgung erhielt im Jahr 2007 mit 852 Millionen Euro (31 % der gesamten Zahlungen) die meisten EU-Mittel, gefolgt vom Sektor Verkehr, Kommunikation und Energie mit 799 Millionen Euro (28 %). Die im Sektor Warenhilfe und allgemeine Programmunterstützung (einschließlich Nahrungsmittelhilfe und Ernährungssicherung) insgesamt geleisteten Zahlungen beliefen sich auf 557 Millionen Euro, wovon 455 Millionen Euro (16 % der gesamten Zahlungen) im Wege allgemeiner Budgethilfeprogramme ausgezahlt wurden. Die Durchführung der Hilfe erfolgte weiterhin in enger Zusammenarbeit mit UN-Organisationen und Weltbank (306,5 Millionen Euro bzw. 10,7 % der Zahlungen). Jährlicher Bericht der Kommission über Haushaltsführung und Finanzmanagement der EEF 12. Gemäß der Finanzregelung für den neunten EEF (8) muss die Kommission jährlich einen Bericht über Haushaltsführung und Finanzmanagement der EEF vorlegen. Der Hof überprüfte diesen Bericht um zu beurteilen, ob er ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Zielverwirklichung, der Finanzlage sowie der Ereignisse enthält, die die im Lauf des Jahres durchgeführten Tätigkeiten nachhaltig beeinflusst haben. Diese Überprüfung umfasste die Verifizierung der Richtigkeit der vorgelegten Finanzdaten sowie die Weiterverfolgung der früheren Bemerkungen des Hofes und der Empfehlungen der Entlastungsbehörde. 13. Nach Ansicht des Hofes enthält der Bericht über Haushaltsführung und Finanzmanagement eine realitätsgetreue Darstellung der Verwirklichung der Ziele des Haushaltsjahrs, der Finanzlage sowie der Ereignisse, die die im Lauf des Jahres 2007 durchgeführten Tätigkeiten nachhaltig beeinflusst haben. Allerdings enthält die Zusammenfassung der Weiterverfolgung der Bemerkungen des Hofes durch die Kommission in einer Reihe von Fällen keine ausreichenden Angaben zu den getroffenen oder geplanten Maßnahmen; wie der Hof die Sachlage analysiert, ist Tabelle 4 zu entnehmen. Außerdem sind die von den AKP-Staaten vorgelegten Angaben zur Verwendung der Stabex-Mittel (9) und den Salden der bei Banken in den AKP-Staaten geführten Konten wegen der Komplexität des Instruments und begrenzten Kontrollen durch EuropeAid nach wie vor nicht zuverlässig. EuropeAid ist sich dessen bewusst und plante, in allen betroffenen AKP-Ländern im Jahr 2007 Prüfungen der Stabex-Mittel einzuleiten. Tatsächlich geprüft wurde jedoch nur in vier der 38 Empfängerländer. 13. Die Kommission misst den Empfehlungen des Hofes, die alle weiterverfolgt wurden, größte Bedeutung bei. Die Kommission ist der Ansicht, dass die Empfehlungen des Hofes angemessen befolgt wurden, wird jedoch künftig detailliertere Informationen übermitteln. Obwohl dies gemäß den Bestimmungen von Artikel 212 des Abkommens von Lomé IV nicht vorgesehen ist, hat die Kommission beschlossen, die Kontrolle der STABEX-Mittel durch die Durchführung von Audits zu verstärken. Von insgesamt 38 Empfängerländern hat es bei 10 im Jahr 2007 keinerlei Bewegung bei diesen Mitteln gegeben, und bei 14 wurde ein Audit entweder hinsichtlich der Verlässlichkeit der STABEX-Konten (8 Länder) oder hinsichtlich von Projekten, die mit STABEX-Mitteln finanziert wurden, durchgeführt (6 Länder).

KAPITEL II — ZUVERLÄSSIGKEITSERKLÄRUNG DES RECHNUNGSHOFS ZU DEN EEF

Zuverlässigkeitserklärung des Rechnungshofs zum siebten, achten und neunten Europäischen Entwicklungsfonds (EEF) für das Haushaltsjahr 2007

I. Gemäß Artikel 248 EG-Vertrag prüfte der Hof a) die Jahresabschlüsse des siebten, achten und neunten Europäischen Entwicklungsfonds für das Haushaltsjahr 2007, die aus den konsolidierten Jahresabschlüssen (10) und den konsolidierten Übersichten über die finanzielle Ausführung des siebten, achten und neunten EEF bestehen, sowie b) die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge innerhalb des rechtlichen Rahmens der EEF für den Teil der EEF-Mittel, für dessen finanzielle Ausführung die Kommission zuständig ist (11). Verantwortung des Managements II. Im Einklang mit den Finanzregelungen für den siebten, achten und neunten EEF ist das Management (12) für die Erstellung und die den tatsächlichen Verhältnissen entsprechende Darstellung der Jahresabschlüsse der EEF sowie für die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge verantwortlich: a) Die Verantwortung des Managements für die Jahresabschlüsse der EEF umfasst die Konzeption, Umsetzung und Pflege interner Kontrollstrukturen, wie sie für die Erstellung und die den tatsächlichen Verhältnissen entsprechende Darstellung von Rechnungsabschlüssen angemessen sind, die keine wesentlichen Falschaussagen aufgrund von Betrug oder Fehlern enthalten, die Auswahl und Anwendung geeigneter Rechnungsführungsstrategien auf der Grundlage der vom EEF-Rechnungsführer festgelegten Rechnungsführungsvorschriften (13) sowie die Abgabe von Schätzungen bei der Abschlusserstellung, die unter den gegebenen Umständen angemessen sind. Die Kommission billigt die Jahresabschlüsse der EEF. b) Die Art und Weise, wie das Management seine Verantwortung für die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge wahrnimmt, hängt von dem für die Ausführung der EEF jeweils zur Anwendung kommenden Mittelbewirtschaftungsmodus ab. Bei der direkten zentralen Mittelverwaltung werden die Haushaltsvollzugsaufgaben von den Kommissionsdienststellen wahrgenommen. Bei der dezentralen Mittelverwaltung werden Haushaltsvollzugsaufgaben an Drittstaaten, bei der indirekten zentralen Mittelverwaltung an sonstige Stellen übertragen. Im Rahmen der gemeinsamen Verwaltung werden die Haushaltsvollzugsaufgaben von der Kommission gemeinsam mit internationalen Organisationen wahrgenommen. Die Haushaltsvollzugsaufgaben sind unter Einhaltung des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung wahrzunehmen und erfordern die Konzeption, Umsetzung und Pflege wirksamer und effizienter interner Kontrollstrukturen einschließlich einer angemessenen Aufsicht und geeigneter Maßnahmen zur Verhütung von Unregelmäßigkeiten und Betrug sowie gegebenenfalls rechtlicher Schritte zur Wiedereinziehung zu Unrecht gezahlter oder widerrechtlich verwendeter Mittel. Unabhängig vom Mittelbewirtschaftungsmodus trägt die Kommission die letzte Verantwortung für die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der den Abschlüssen der EEF zugrunde liegenden Vorgänge. Verantwortung des Prüfers III. Der Hof ist dafür verantwortlich, auf der Grundlage seiner Prüfung dem Europäischen Parlament und dem Rat eine Erklärung über die Zuverlässigkeit der Rechnungsführung sowie die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge vorzulegen. Er führte seine Prüfung gemäß den Richtlinien für die Finanzkontrolle und dem Pflichten- und Verhaltenskodex der INTOSAI sowie den internationalen Berufsgrundsätzen für Abschlussprüfer der IFAC durch, soweit diese im Kontext der EEF anwendbar sind. Aufgrund dieser Vorschriften ist der Hof verpflichtet, die Prüfung so zu planen und durchzuführen, dass er angemessene Gewähr dafür erlangt, dass die Jahresabschlüsse der EEF keine wesentlichen Falschaussagen enthalten und die zugrunde liegenden Vorgänge insgesamt rechtmäßig und ordnungsgemäß sind. IV. In dem in Ziffer III beschriebenen Umfeld beinhaltet eine Prüfung die Durchführung von Prüfungshandlungen zur Erlangung von Prüfungsnachweisen für die Beträge und Angaben in den konsolidierten Jahresabschlüssen sowie für die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge. Die gewählten Prüfungshandlungen liegen im Ermessen des Prüfers ebenso wie die Bewertung der Risiken wesentlicher Falschaussagen in den konsolidierten Jahresabschlüssen und wesentlicher Verstöße innerhalb der zugrunde liegenden Vorgänge gegen die Rechtsvorschriften der EEF aufgrund von Betrug oder Fehlern. Bei der Risikobewertung berücksichtigt der Prüfer die für die Erstellung und die den tatsächlichen Verhältnissen entsprechende Darstellung der konsolidierten Jahresabschlüsse relevanten internen Kontrollstrukturen sowie die zur Gewährleistung der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge eingerichteten Überwachungs- und Kontrollsysteme, um für die gegebenen Umstände geeignete Prüfungshandlungen zu konzipieren. Eine Prüfung in diesem Umfeld umfasst auch eine Bewertung der Zweckmäßigkeit der angewandten Rechnungsführungsstrategien und der Plausibilität der bei der Abschlusserstellung vorgenommenen Schätzungen sowie eine Bewertung der Gesamtdarstellung der konsolidierten Jahresabschlüsse und der Jährlichen Tätigkeitsberichte. V. Nach Ansicht des Hofes sind die erlangten Prüfungsnachweise als Grundlage für seine Zuverlässigkeitserklärung hinreichend und zweckmäßig.

Prüfungsurteil zur Zuverlässigkeit der Rechnungsführung

VI. Nach Ansicht des Hofes vermitteln die Jahresabschlüsse des siebten, achten und neunten EEF in allen wesentlichen Punkten ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Finanzlage der EEF zum 31. Dezember 2007 sowie der Ergebnisse ihrer Vorgänge und Cashflows für das abgeschlossene Haushaltsjahr im Einklang mit der Finanzregelung und den vom Rechnungsführer festgelegten Rechnungsführungsvorschriften. VII. Ohne das in Ziffer VI formulierte Prüfungsurteil einzuschränken, weist der Hof darauf hin, dass die Kommission die Stichhaltigkeit der Annahmen für die Schätzung der Rückstellung für entstandene Kosten nicht nachgewiesen hat. Aufgrund dieser Annahmen könnten die antizipativen Passiva zu niedrig und der Betrag der Garantien in den Erläuterungen zu den Jahresabschlüssen zu hoch ausgewiesen sein.

Prüfungsurteil zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge

VIII. Nach Ansicht des Hofes sind die den Einnahmen und Mittelbindungen des Haushaltsjahrs zugrunde liegenden Vorgänge, abgesehen von den Auswirkungen des in Ziffer IX beschriebenen Sachverhalts, insgesamt rechtmäßig und ordnungsgemäß. IX. Die Prüfung des Hofes ergab, dass die den Zahlungen zugrunde liegenden Vorgänge in wesentlichem Ausmaß mit Fehlern behaftet waren. X. Ohne das in Ziffer VIII formulierte Prüfungsurteil infrage zu stellen verweist der Hof auf das hohe treuhänderische Risiko bei Budgethilfen, das durch die von der Kommission angewandte „dynamische Auslegung“ der Auswahlkriterien entsteht, in deren Rahmen Budgethilfen gewährt werden, ohne dass die begünstigten Länder Mindeststandards einer zuverlässigen Verwaltung der öffentlichen Finanzen erfüllen. XI. Der Hof nimmt die von der Kommission an ihren Überwachungs- und Kontrollsystemen vorgenommenen Verbesserungen zur Kenntnis, betont jedoch, dass weitere Anstrengungen unternommen werden müssen, um einige wichtige Bestandteile der globalen Kontrollstrategie klar zu regeln und Konzeption und/oder Anwendung einiger Systeme zu verbessern.

18. September 2008 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA Präsident

Europäischer Rechnungshof 12, rue Alcide De Gasperi, L-1615 Luxemburg

Ausführungen zur Zuverlässigkeitserklärung Umfang und Art der Prüfung 14. Anhand der Arbeiten zur Ermittlung der Zuverlässigkeit der Rechnungsführung der EEF sollen genügend zweckmäßige beweiskräftige Anhaltspunkte gesammelt werden, um beurteilen zu können, inwieweit die Einnahmen, Ausgaben, Vermögenswerte und Schulden vorschriftsgemäß erfasst wurden und der Jahresabschluss ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Finanzlage am Jahresende vermittelt. Die in den Ziffern VI und VII der Zuverlässigkeitserklärung vorgebrachten Bemerkungen zur Zuverlässigkeit der Rechnungsführung stützen sich auf eine Prüfung der konsolidierten Jahresabschlüsse (14) sowie der konsolidierten Übersichten über die finanzielle Ausführung des siebten, achten und neunten EEF (15). Die Prüfung umfasste eine angemessene Bandbreite von Prüfungshandlungen, mit denen stichprobenweise Nachweise zu den Beträgen und Angaben untersucht werden konnten. Sie beinhaltete auch eine Bewertung der angewandten Rechnungsführungsgrundsätze und signifikanter Berechnungen auf Leitungsebene sowie der Gesamtdarstellung der konsolidierten Abschlüsse. 15. Die in den Ziffern VIII-XI der Zuverlässigkeitserklärung vorgebrachten Bemerkungen zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge stützen sich auf: a) eine Beurteilung der Überwachungs- und Kontrollsysteme bei den zentralen Dienststellen von EuropeAid und in fünf Delegationen (Ghana, Guinea-Bissau, Niger, Madagaskar und Sudan), die für sechs Länder zuständig sind; b) eine Überprüfung einer statistisch ausgewählten Stichprobe von Vorgängen aus allen Bereichen (außer Budgethilfen) in jeder geprüften Delegation. Insgesamt wurden 90 Zahlungen und 15 rechtliche Einzelverpflichtungen geprüft; c) eine Prüfung von 30 Zahlungen und 15 Mittelbindungen, die im Bereich der Budgethilfen statistisch ausgewählt wurden. Diese Auswahl entspricht 46,0 % bzw. 62,1 % der insgesamt gezahlten Budgethilfen bzw. der Mittelbindungen. Die Untersuchung erfolgte in Form einer Aktenprüfung sowie bei acht Zahlungen in Form einer weitergehenden Analyse in vier der besuchten Länder (Ghana, Guinea-Bissau, Niger und Madagaskar); d) eine Prüfung von 30 statistisch ausgewählten Zahlungen, die von den zentralen Dienststellen von EuropeAid bewilligt wurden; e) eine Überprüfung von 30 statistisch ausgewählten Vorgängen, die von den zentralen Dienststellen von EuropeAid bereits einer Ex-post-Kontrolle unterzogen worden waren; f) eine Prüfung von 30 statistisch ausgewählten Mittelbindungen; g) eine Analyse des Jährlichen Tätigkeitsberichts und der Erklärung des Generaldirektors von EuropeAid sowie des zur Ausarbeitung dieser Dokumente führenden Prozesses. Zuverlässigkeit der Rechnungsführung 16. Wie der Hof bereits in seinem EEF-Jahresbericht zum Haushaltsjahr 2006 (16) festgestellt hat, verfügt das derzeit für den EEF verwendete Rechnungsführungssystem nicht über alle Komponenten, die für eine effiziente und effektive Erstellung von Wirtschaftsinformationen nach den Grundsätzen der periodengerechten Rechnungsführung nötig sind. Die Übertragung der Daten der Kassenbuchführung in nach den Grundsätzen der Periodenrechnung erstellte Jahresabschlüsse für den EEF erfordert eine umfangreiche manuelle Bearbeitung mit entsprechend erhöhtem Fehlerrisiko. Außerdem können die finanziellen Auswirkungen von Wechselkursschwankungen vom Rechnungsführungssystem nicht gesondert ermittelt werden und deren manuelle Erhebung ist ebenfalls nicht möglich (17). Die Einbeziehung des EEF in das von der Kommission für die Ausgaben aus dem Haushaltsplan bereits genutzte Rechnungsführungssystem war ursprünglich für 2006 geplant, wurde wegen technischer Schwierigkeiten aber wiederholt aufgeschoben und soll nun Anfang 2009 vorgenommen werden. 16. Die Einführung eines neuen Rechnungsführungssystems ab 2009 wird bestehende Beschränkungen aufheben. Die händische Eingabe ist strengen Kontrollen unterworfen, um Risiken möglichst zu reduzieren. Das derzeitige EEF-Rechnungsführungssystem ermittelt die finanzielle Auswirkung von Wechselkursschwankungen nicht, das Nettoergebnis für das Haushaltsjahr 2007 enthält jedoch die durch Wechselkursdifferenzen entstandenen Gewinne und Verluste. Zudem werden nur 9 % der Zahlungen in Währungen durchgeführt, die Wechselkursschwankungen unterworfen sind. Daher ist die Kommission nicht der Ansicht, dass diese potenziellen Kursdifferenzen in Hinblick auf alle Konten von Bedeutung sind. 17. Die Jahresabschlüsse enthalten eine Rückstellung für die im Berichtszeitraum entstandenen Kosten, zu denen bis Jahresende noch keine Rechnungen eingegangen sind. Diese Rückstellung wird auf der Grundlage einiger Annahmen statistisch geschätzt und beträgt 2 087 Millionen Euro bzw. 83 % der Gesamtverbindlichkeiten. Wie der Hof in seinem EEF-Jahresbericht zum Haushaltsjahr 2006 bemerkte (18), wurde die Stichhaltigkeit der Annahme einer linearen Entwicklung der Projektausgaben von der Kommission nicht nachgewiesen. Die Analyse des Hofes (19) legt nahe, dass die antizipativen Passiva bei der von EuropeAid angewandten Methode möglicherweise zu niedrig ausgewiesen werden. Die Auswirkungen auf die konsolidierte Vermögensübersicht zum Jahresende 2007 können jedoch nicht beziffert werden. 17. Die Kommission hat im Jahr 2007 ihren Ansatz für die Berechnung der Rückstellung weiter verfeinert und verbessert, indem sie für jede Vertragsart (Finanzhilfen, Bau-, Dienstleistungs- oder Lieferauftrag) eine spezielle Durchführungsquote angewendet hat. Eine gesonderte Prüfung jedes Vertrags (mehr als 8 000 laufende Verträge) würde — gemessen an dem aktuell angewendeten mathematischen Ansatz — zu einem unverhältnismäßigen Arbeitsaufwand führen. Die Kommission beabsichtigt, eine Studie in Auftrag zu geben, um die in diesem Ansatz verwendeten Kriterien zu verschärfen. 18. Die in der Erläuterung 1.4 zu den Jahresabschlüssen ausgewiesenen Garantien beliefen sich Ende 2007 auf 1 004 Millionen Euro. Der Hof stellte fest, dass dieser Betrag um 4,1 % zu hoch angesetzt ist. 18. Im Laufe des Jahres 2007 hat die Kommission große Anstrengungen unternommen, um die Qualität der im Rechnungsführungssystem erfassten Informationen zu verbessern. Während der Arbeiten zur Erstellung des Jahresabschlusses wurden zusätzliche Prüfungen und Korrekturen vorgenommen. Daher ist die Auswirkung auf den Jahresabschluss sehr gering und wird als nicht von Bedeutung angesehen. Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge Vertiefte Prüfungen der Vorgänge Mittelbindungen für Projekte 19. Gemäß dem Abkommen von Cotonou (20) sind Finanzierungsabkommen zwischen der Kommission und dem/den betreffenden AKP-Staat(en) binnen 60 Tagen nach dem Beschluss der Kommission abzufassen. Die Prüfung des Hofes ergab, dass eine erhebliche Anzahl von Finanzierungsabkommen (acht der 30 geprüften Kommissionsbeschlüsse) von den Empfängerländern nicht innerhalb dieser Frist unterzeichnet wurden. 19. Die Kommission und die Empfängerländer haben die im Cotonou-Abkommen festgelegte 60-Tage-Regel nicht verletzt, da diese Regel die Abfassung von Finanzierungsabkommen betrifft und nicht deren Unterzeichnung. Das letztmögliche Datum der Unterzeichnung der Finanzierungsabkommen ist der 31. Dezember des Jahres n + 1, wobei n für das Jahr steht, in dem die Mittelbindung der Kommission genehmigt wurde (Artikel 54 Absatz 2 der Finanzregelung für den neunten EEF). In sorgfältiger Verwaltungspraxis fasst die Kommission nicht nur fast alle Finanzierungsabkommen innerhalb der 60 Tage nach ihrem Beschluss ab, sondern unterzeichnet sie auch. 20. Eine hohe Fehlerhäufigkeit (fünf Fehler bei vier der 15 geprüften rechtlichen Einzelverpflichtungen) wurde bei den für Ausschreibungen und Aufträge rechtlich vorgeschriebenen Bankgarantien festgestellt. Bei einer rechtlichen Einzelverpflichtung lag eine Abweichung von den Ausschreibungsregeln vor, obwohl die rechtliche Voraussetzung dafür nicht erfüllt war. 20. Die Kommission ist der Ansicht, dass kein finanzielles Risiko besteht, da keine Zahlung vor dem Erhalt der Bankgarantie erfolgt. Was die Abweichung betrifft, ist die Kommission der Ansicht, dass sie durch äußerste Dringlichkeit gerechtfertigt war. Zahlungen für Projekte 21. Bei zwei von elf ausgewählten Zahlungen an UN-Organisationen war eine umfassende Prüfung der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit nicht möglich, weil der Hof von den betreffenden UN-Organisationen (21) die Belegunterlagen nicht erhalten konnte. Dem Hof ist es somit nicht möglich, die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit dieser Vorgänge zu beurteilen. Der Hof weist ferner darauf hin, dass die Prüfung weiterer Vorgänge bei den UN durch mangelnde Kooperation der UN-Organisationen erschwert und letztlich erst durch das rechtzeitige Eingreifen der Kommission möglich wurde. 21. Die Kommission unterstützt die Forderung des Hofes völlig, die notwendigen Belege von den UN-Organisationen zu erhalten — dieser Grundsatz ist auch in dem Rahmenabkommen über die Zusammenarbeit im Finanz- und Verwaltungsbereich (FAFA) klar enthalten. Sobald die Kommission vom Hof über die diesbezüglichen Schwierigkeiten informiert worden war, kontaktierte sie ihre Ansprechpartner bei den VN, um eine Lösung zu finden und dem Hof die gewünschten Informationen zu übermitteln. 22. Die vom Hof durchgeführte Prüfung der von den Delegationen und den zentralen Dienststellen von EuropeAid genehmigten Zahlungen ergab eine wesentliche Fehlerquote (27 Fehler bei 24 der 120 geprüften Vorgänge) mit Auswirkungen auf den Betrag der geprüften zugrunde liegenden Vorgänge. Diese Fehler sind größtenteils schwerwiegend (22) und betreffen hautpsächlich folgende Aspekte: — die Zuschussfähigkeit der Ausgaben, etwa aufgrund von Zahlungen außerhalb des zulässigen Zeitraums, Zahlung der MwSt, über das genehmigte Budget hinausgehende Zahlungen und Zahlungen für vertraglich nicht vorgesehene Ausgabenarten (17 Fehler bei 15 der 120 geprüften Vorgänge); — Vorfinanzierungsbeträge, die abgerechnet wurden, obwohl die Ausgaben noch nicht entstanden waren (sechs Fehler bei sechs der 120 geprüften Vorgänge); — Zahlung falscher Beträge aufgrund von Berechnungsfehlern, Zahlungen für gemeldete Mengen, die nicht den tatsächlichen Mengen entsprachen, und Nichterfüllung der technischen Anforderungen für Bauarbeiten (drei Fehler bei drei der 120 geprüften Vorgänge). 22. Das von der Kommission eingerichtete Kontrollsystem zur Überprüfung der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben stützt sich auf die Arbeit externer Prüfer und Kontrolleure sowie auf interne Kontrollen. Die Kommission erkennt an, dass dieses System ein gewisses Restrisiko für Fehler beinhaltet. Da es jedoch wegen der für solche Kontrollmaßnahmen anfallenden Kosten unmöglich ist, sämtliche Transaktionen zu überprüfen, wird die Kommission ihr auf dem Kosten/Nutzen-Verhältnis basierendes System, das Ergebnisse von angemessener Zuverlässigkeit liefert, weiter verbessern. 23. Die meisten Fehler hätten von den Anweisungsbefugten vor der Abrechnung von Vorfinanzierungsbeträgen oder Genehmigung von Zahlungen verhütet oder aufgedeckt und behoben werden müssen. Andere Fehler kamen durch unzulängliche Kontrollen seitens der Kontrolleure oder Prüfer zustande. Dies deutet auf Schwachstellen in den Überwachungs- und Kontrollsystemen hin (siehe Ziffern 32-47). Obwohl mit den von der Kommission geplanten Prüfungen möglicherweise noch einige Fehler aufgedeckt und behoben werden, ist von einer erheblichen Restfehlerquote auszugehen (siehe Ziffer 39). 23. Die meisten aufgedeckten Fälle betreffen entweder Zahlungen, die auf der Grundlage eines vom Projektträger erstellten Prüf- und Abrechnungsberichts durchgeführt wurden, oder Abrechnungen von Vorschüssen, die später zu korrigieren gewesen wären. 24. Die Prüfung des Hofes ergab außerdem andere wiederkehrende Fehler, die sich auf den Betrag der zugrunde liegenden Vorgänge auswirken können. Diese Fehler betreffen hauptsächlich die rechtlich vorgeschriebenen Bankgarantien und die Erfordernisse für Ausschreibungen und Auftragsvergabe (16 Fehler bei 15 der 120 geprüften Vorgänge). Fehler ohne Auswirkungen auf den Betrag der zugrunde liegenden Vorgänge wurden ebenfalls festgestellt, etwa verfrühte Zahlungen, fehlende Sichtbarkeit der finanziellen Unterstützung aus dem EEF und Zurechnung der Ausgaben zum falschen Leistungsprogramm (sechs Fehler bei sechs der 120 geprüften Vorgänge). 24. Zwei Fälle betreffen die Verlängerung von Garantien für Verträge am Ende der Laufzeit. Daher war das Restrisiko gleich null. In allen anderen Fällen wurden nach der Vertragsunterzeichnung Garantien geleistet, und es wurde vor Erhalt der Garantien keine Auszahlung getätigt. Daher hat es kein finanzielles Risiko gegeben. Die Kommission hat im April 2008 Leitlinien der EU für die Sichtbarkeit im Bereich der Außenhilfe veröffentlicht. Mittelbindungen für Budgethilfen 25. Gemäß dem Abkommen von Cotonou werden direkte Haushaltszuschüsse (Budgethilfen) gewährt, sofern die Verwaltung der öffentlichen Ausgaben hinreichend transparent, verantwortungsvoll und effizient ist (23). Die Kommission legt diese Bedingung dynamisch aus (24). Sie vertritt die Auffassung, dass das Vorhandensein von Schwachstellen bei der Verwaltung der öffentlichen Finanzen zum Zeitpunkt des Finanzierungsbeschlusses nicht bedeuten muss, dass kein Budgethilfeprogramm eingeleitet wird, sofern der Wille zu Reformen da ist und die geplanten Reformen als zufriedenstellend beurteilt werden. Das Europäische Parlament stellte die von der Kommission praktizierte dynamische Auslegung der Auswahlkriterien für die Haushaltszuschüsse infrage und wies darauf hin, dass Haushaltszuschüsse nur den Ländern gewährt werden sollten, die bereits Mindeststandards einer zuverlässigen Verwaltung der öffentlichen Finanzen erfüllen (25). 25. Die Kommission ist sich dessen bewusst, dass das Europäische Parlament, wie in den Bemerkungen des Hofes festgehalten, die „dynamische Auslegung“ in seiner Überprüfung der Folgemaßnahmen der Entlastungsempfehlungen für 2006 infrage gestellt hat. Die Kommission ist dennoch der Ansicht, dass dieser Ansatz auf Länderbasis nützlich und angemessen ist, da er es ihr ermöglicht, die Verbesserungen in den Systemen der öffentlichen Finanzverwaltung (PFM) besser zu unterstützen, und damit die allgemeine Entwicklungsauswirkung der Budgethilfe für den Empfänger verstärkt. Abgesehen von der methodischen Schwierigkeit würde die Festlegung von für alle Länder geltenden Ex-ante-Leistungsbewertungskriterien die Fähigkeit der Kommission verringern, Reformen der öffentlichen Finanzverwaltung sowohl in den Fällen zu unterstützen, in denen die Kriterien nicht eingehalten werden, als auch in den Fällen, in denen sie eingehalten werden. Der Ansatz der Kommission zielt daher auf eine umfassende diagnostische Überprüfung nach der Methode der „Rechenschaftspflicht bei den öffentlichen Ausgaben und Finanzen“ (PEFA), das Vorhandensein einer glaubwürdigen und wirksamen Reformstrategie und die Überwachung ihrer zufriedenstellenden Umsetzung ab. Daher verwendet die EK wie die meisten Geber (einschließlich der Bretton-Woods-Institutionen) die PFM-Ausgangsdiagnose als Grundlage, auf der der Fortschritt bei der Umsetzung der Reformstrategie gemessen wird. Während die Kommission anerkennt, dass ihre Bewertung des Reformfortschritts in der Verwaltung der öffentlichen Finanzen strukturierter und formalisierter werden muss, stellt sie fest, dass es ihr durch die Verfügbarkeit von immer mehr PEFA-Bewertungen möglich sein wird, ihre Bewertung der Situation eines Landes und seine Fortschrittsgeschwindigkeit auf bessere Grundlagen zu stellen. Schließlich erinnert die Kommission daran, dass die Förderfähigkeit in allen Programmphasen überprüft wird und dass die Kommission im speziellen Fall von Ländern in schwierigen Situationen die daraus folgenden Risiken auf die Weise verwaltet, dass sie das Vorhandensein eines IWF-Programms für so grundlegende Fragen wie Verwaltung der Kassenmittel und Kontrollen durch das Finanzministerium verlangt. 26. Die Prüfung des Hofes ergab, dass bei fünf der 15 geprüften Mittelbindungen (26) Budgethilfen AKP-Staaten gewährt wurden, in denen die im Abkommen von Cotonou für die Gewährung von Budgethilfen festgelegten Voraussetzungen, wonach die Verwaltung der öffentlichen Ausgaben hinreichend transparent, verantwortungsvoll und effizient sein muss, nicht erfüllt sind. Der Hof stellte schwerwiegende Mängel bei der internen Kontrolle des Haushalts, den Rechungsführungssystemen, dem öffentlichen Beschaffungswesen und den Maßnahmen zur Korruptionsbekämpfung fest. Besonders besorgniserregend sind die Unfähigkeit, geprüfte Rechnungsabschlüsse rechtzeitig vorzulegen sowie die mangelnde Wirksamkeit der externen Kontrolle, was aber, wie der Hof bereits hervorgehoben hat, unverzichtbare Voraussetzungen für Transparenz und Rechenschaftspflicht sind. Unter diesen Umständen Budgethilfen zu gewähren ist mit einem sehr hohen treuhänderischen Risiko verbunden. In seinem EEF-Jahresbericht zum Haushaltsjahr 2006 (27) empfahl der Hof, die Einhaltung des Abkommens von Cotonou anhand von Mindestanforderungen zu messen. Diese Empfehlung wurde nicht aufgegriffen. 26. Die Kommission stimmt der Bewertung des Hofes hinsichtlich der vier angeführten Länder nicht zu. Wie in Absatz 25 angegeben, wurden alle Mittelbindungen in diesen in schwierigen Situationen befindlichen Staaten aufgrund einer Evaluierung durchgeführt, die ausreichenden Fortschritt in den Systemen der Verwaltung der öffentlichen Finanzen feststellte und durch IWF-Schätzungen unterstützt wurde. Die betreffenden Länder haben weiterhin Fortschritte in der öffentlichen Finanzverwaltung zu verzeichnen und auch zukünftig Anspruch auf Budgethilfe. Die Kommission hat die Empfehlung des Hofes nicht als eine Aufforderung zur Einführung von Mindeststandards für alle Länder verstanden, und, wie bereits in Absatz 25 ausgeführt, sieht dies auch nicht als angemessen an. Im Jahr 2007 hat die Kommission weiterhin den dynamischen Ansatz verfolgt, den sie als den geeigneten ansieht. Die Maßnahmen zur Korruptionsbekämpfung werden im Zusammenhang mit den Finanzierungsabkommen (FA) analysiert und im Rahmen der PFM-Jahresberichte der Delegationen überwacht. 27. In mehreren Fällen (sieben der 33 geprüften Finanzierungsabkommen) waren die Bestimmungen der Finanzierungsabkommen über Budgethilfen unvollständig oder unklar; entweder fehlten die generellen Bedingungen für Budgethilfen oder die Berechnungsmethode für die Auszahlungsbeträge war unklar definiert oder es wurde auf von der Regierung eingegangene Verpflichtungen verwiesen, ohne Nennung von Fälligkeitsterminen sowie Konsequenzen im Falle der Nichterfüllung. 27. Die Kommission weist in allen ihren Finanzierungsabkommen und Beurteilungen von Tranchenauszahlungen auf die rechtliche Gültigkeit des Abkommens von Cotonou hin. Die Kommission erkennt jedoch an, dass es anzustreben ist, die Bedingungen für den Bezug der Finanzhilfen in den Finanzierungsabkommen und ihren allgemeinen Bedingungen gemäß den „Guidelines on the Programming, Design and Management of GBS (General Budget Support)“ (Leitlinien zur Programmierung, Konzeption und Verwaltung allgemeiner Budgethilfen) ausdrücklich zu erwähnen. Die Kommission wird sich daher um eine Verbesserung der Qualität ihrer Finanzierungsabkommen im zehnten EEF bemühen. Hinsichtlich der Festsetzung eines Datums für die Bewertung der Auszahlungsbedingungen handelt es sich im Finanzierungsabkommen um einen rein vorläufigen Zeitplan. Budgethilfezahlungen 28. Die vom Hof durchgeführte Prüfung von Budgethilfezahlungen ergab eine wesentliche Fehlerquote (vier Fehler bei vier der 30 geprüften Zahlungen) mit Auswirkungen auf den Betrag der geprüften zugrunde liegenden Vorgänge. Die ermittelten Fälle betreffen Berechnungen von Auszahlungsbeträgen auf der Grundlage einer positiven Schlussfolgerung bezüglich des Fortschritts bei der Verwaltung der öffentlichen Finanzen, die sich nicht mit der zugrunde liegenden Bewertung der Sachlage deckt und die Verwendung einer im Finanzierungsabkommen nicht vorgesehenen Berechnungsmethode. In drei anderen Fällen wurden Zahlungen geleistet, obwohl keine aktuellen Berichte über die Verwaltung der öffentlichen Finanzen vorlagen. Somit besteht ein gewisses Risiko, dass die Voraussetzungen für die Zuschussfähigkeit nicht erfüllt waren. 28. In jedem der vom Hof angeführten vier Fälle bemühte sich die Kommission um eine sachgerechte Entscheidung auf der Grundlage einer mit Gründen versehenen Auslegung der Bestimmungen der jeweiligen Finanzierungsabkommen. In zwei der drei Fälle (Botsuana und Namibia) waren Berichte über die Situation der Verwaltung der öffentlichen Finanzen gemäß den Leitlinien zu Budgethilfen vorhanden, und die Förderfähigkeit wurde unter Beweis gestellt. Im Falle von Neukaledonien (2007BS-EE16) handelt es sich bei den vom Hof erwähnten Mittelbindungen um Begleitmaßnahmen und nicht um Auszahlungsbedingungen. 29. Bei einer erheblichen Anzahl von Fällen (sechs der 30 geprüften Zahlungen) wies die Kommission nicht in einer strukturierten und förmlichen Art und Weise nach, dass die Zahlungsvoraussetzungen im Hinblick auf die Verwaltung der öffentlichen Finanzen erfüllt waren. Festgestellt wurden u. a. folgende Sachverhalte: unangemessen optimistische oder auf veralteten bzw. ungeeigneten Angaben beruhende Fortschrittsbewertungen, durch die zugrunde liegenden Informationen nicht untermauerte Schlussfolgerungen, Zugrundelegung von Prognosen anstatt bereits eingetretener Ereignisse und Fehlbewertung von Indikatoren. 29. Die Kommission stimmt zu, dass es notwendig ist, die Einhaltung der Zahlungsbedingungen im Zusammenhang mit der Verwaltung der öffentlichen Finanzen auf strukturierte und formalisierte Weise nachzuweisen. Das vorrangige Instrument zur Beurteilung eines PFM-Systems ist die PEFA-Bewertung, die durch weitere Informationen über die jüngsten Fortschritte bei den Reformen der Verwaltung der öffentlichen Finanzen (oft in Abstimmung mit anderen Entwicklungspartnern) ergänzt wird. Bei einer Auszahlung wird die Kommission ihre Entscheidung auf alle verfügbaren Informationen stützen. Zusätzlich werden die Delegationen aufgefordert, einen PFM-Jahresbericht mit Informationen über jüngste und geplante Reformen vorzulegen. Die Kommission stimmt jedoch zu, dass die Delegationen bei einigen der angeführten Zahlungen ihre Entscheidungsgrundlagen ausführlicher darlegen hätten können. Was die Bemerkung zu unangemessen optimistischen Fortschrittsbewertungen betrifft, so berücksichtigt die Kommission den Fortschritt im Bereich der Verwaltung der öffentlichen Finanzen, glaubhaftes und einschlägiges Engagement hinsichtlich zukünftiger Reformen, die Ergebnisse des Dialogs mit Partnerländern und Entwicklungspartnern und das Vorhandensein zusätzlicher Unterstützung. Daher zieht die Kommission den erzielten Fortschritt, das politische Engagement zu Reformen und die verbleibenden Bereiche von Interesse gleichermaßen in Betracht, um zu einer sachgerechten Entscheidung zu gelangen. Tätigkeitsbericht des Generaldirektors von EuropeAid 30. Im Tätigkeitsbericht des Generaldirektors von EuropeAid werden die politischen Erfolge, die Managementleistung der Dienste sowie die wichtigsten Ergebnisse der Kontrollen aufgeführt. Desgleichen wird dargelegt, wie die Kommission die Empfehlungen des Rechnungshofs, des Internen Auditdienstes und der internen Auditstelle von EuropeAid weiterverfolgt hat. 31. Der Tätigkeitsbericht enthält spezifische Indikatoren zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit (28). Die Indikatoren umfassen allerdings keine Finanzinformationen, wie etwa den Umfang der Prüfungen, die durch die verschiedenen Kontrollen aufgedeckten Fehlerquoten, den Betrag der ausgestellten Einziehungsanordnungen sowie die tatsächlich eingezogenen Beträge. Deshalb ist unklar, auf welche Grundlage der Generaldirektor von EuropeAid sich stützt, wenn er erklärt, mit angemessener Sicherheit feststellen zu können, dass die angewandten Kontrollverfahren die erforderliche Gewähr für die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge geliefert haben. Die Prüfung des Hofes ergab eine wesentliche Fehlerquote und Unzulänglichkeiten in den Überwachungs- und Kontrollsystemen. 31. Der Tätigkeitsbericht 2007 von EuropeAid und seine Anhänge enthalten Indikatoren zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit, wie zum Beispiel die Ergebnisse von Ex-post-Prüfungen und die Umsetzung der jährlichen Prüfungspläne. Die Ergebnisse von Rückforderungen durch Dienststellen von EuropeAid sowie anderer Kontrollen lagen dem Generaldirektor vor. Die Erklärung zur angemessenen Sicherheit, die der Generaldirektor abgibt, ist nicht mechanisch von einem einzigen Indikator abgeleitet. Die Erklärung stützt sich auf eine Anzahl von Elementen, zum Beispiel: regelmäßige Management-Kontrollen, Ergebnisse regelmäßiger Bewertungen der Funktionsweise interner Kontrollen, regelmäßige Berichte der nachgeordnet bevollmächtigten Anweisungsbefugten, Umsetzung der aus den Empfehlungen verschiedener Kontrollorgane abgeleiteten Aktionspläne, Ergebnisse von Ex-post-Kontrollen. Überwachungs- und Kontrollsysteme Globale Kontrollstrategie 32. Im Anschluss an den Aktionsplan der Kommission für einen integrierten internen Kontrollrahmen und der Empfehlung des Hofes (29) zur Erstellung der globalen Kontrollstrategie von EuropeAid wurden die wichtigsten Verwaltungs- und Kontrollsysteme in Mustern für die interne Kontrolle (Internal Control Templates) beschrieben, die im Tätigkeitsbericht des Generaldirektors von EuropeAid enthalten sind. Dies stellt zwar einen spürbaren Fortschritt dar, lässt jedoch nach wie vor wichtige Elemente vermissen, wie etwa Schlüsselindikatoren zur Untermauerung des angestrebten Sicherheitsgrads, die Abdeckung bestimmter Kontrollen und die Koordinierung von Ex-ante- und Ex-post-Kontrollen. 32. EuropeAid ist entschlossen, die Präsentation dieser Elemente seiner Kontrollstrategie zu verbessern. 33. Die Anzahl der Kommissionsmitarbeiter im Verhältnis zur Höhe der Mittelbindungen ist rückläufig (30). Hinzu kommt, dass trotz der geplanten erheblichen Aufstockung der Mittelbindungen im Rahmen des 10. EEF keine spürbare Erhöhung des Personalbestands vorgesehen ist. Der effiziente Einsatz des Personals ist zweifelsohne ein legitimes Anliegen, birgt aber auch das Risiko, dass eine zu dünne Personaldecke oder ungünstige Verteilung der Mitarbeiter bzw. das Fehlen bestimmter Fähigkeiten und Kenntnisse die Qualität der Kontrollen, Überprüfungen und Überwachungstätigkeiten beeinträchtigt. Das Europäische Parlament hat Bedenken in dieser Hinsicht geäußert (31). Außerdem entsteht wegen der Ausweitung der Budgethilfen im Rahmen des EEF Bedarf an spezifischen Fähigkeiten und Kenntnissen. Der Hof weist in diesem Zusammenhang auf die Empfehlung der internen Auditstelle von EuropeAid hin, wonach für die Budgethilfen eine Personalstrategie mit Angabe der Ziele in Bezug auf Anzahl sowie Fähigkeiten und Kenntnisse der zuständigen Mitarbeiter ausgearbeitet werden sollte. 33. Die Kommission stimmt dem Hof zu, dass ein angemessener Personaleinsatz, sowohl was die Anzahl als auch die Qualifikationen betrifft, eine Herausforderung darstellt. Durchführungseinrichtungen 34. Der Hof stellte fest, dass für kleine Einheiten, die Leistungsprogramme verwalten (32), und Begünstigte von Finanzhilfevereinbarungen vielfach unzulängliche interne Kontrollsysteme typisch sind. Diese Einheiten verfügen beispielsweise häufig nicht über ein geeignetes Rechnungsführungssystem für die Erfassung der Projektausgaben. Darüber hinaus bleiben bei den von Durchführungseinrichtungen in Auftrag gegebenen Prüfungen Aspekte, die die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge beeinträchtigen, häufig unentdeckt. 34. Um die Qualität der internen Kontrollsysteme der Verwaltungseinheiten zu verbessern, hat die Kommission spezielle Handbücher ausgearbeitet und führt regelmäßig Schulungen durch (22 Länder im Jahr 2007); sie fasst auch die Möglichkeit ins Auge, allgemeine Hilfsmittel zur Buchhaltungs- und Finanzverwaltung zu entwickeln. Seit Februar 2006 sind die Bestimmungen hinsichtlich der Ausgabenüberprüfung Bestandteil der Finanzierungsabkommen (Anhang VII). Diese Bestimmungen legen die Reichweite der Methodik fest, die der von der Empfängerorganisation beauftragte Prüfer anwenden muss, und tragen zur Verbesserung der Prüfungen bei. Kontrolleure 35. Bei großen Bau-, Liefer- oder Dienstleistungsaufträgen wird ein externer Kontrolleur benannt, der die Ausführung des Auftrags leitet und/oder überwacht. In einigen Fällen machte die Prüfung des Hofes deutlich, dass die Qualität der von den Kontrolleuren durchgeführten Überprüfungen mangelhaft war und dies die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge beeinträchtigte. 35. Die Kommission hat ihre Delegationen beauftragt, die Kontrolle der Arbeit der Kontrolleure zu verstärken. Sie wird die Möglichkeit prüfen, ein Qualitätssicherungsinstrument einzuführen, das sicherstellt, dass die von den Kontrolleuren durchgeführten Überprüfungen den Verpflichtungen der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Transaktionen entsprechen und dass die Effizienz der Aufsichtstätigkeiten erhöht wird. AKP-Staaten 36. Die Kommission hat weitere Anstrengungen zur Stärkung der Kapazitäten in den Verwaltungen der nationalen Anweisungsbefugten unternommen, indem sie technische Hilfe, Ausrüstung und Schulungen zur Verfügung stellte, um ihnen die wirksame Kontrolle der EEF-Ausgaben zu ermöglichen. Das fehlende Engagement der AKP-Staaten bedeutet aber in vielen Fällen, dass sich die Delegationen nur bedingt auf die Zuverlässigkeit der von den Verwaltungen der nationalen Anweisungsbefugten durchgeführten Kontrollen stützen können, weshalb die Mitarbeiter der Delegationen mehr Arbeitsaufwand betreiben müssen, um die Zweckmäßigkeit der Kontrollen gewährleisten zu können. 36. Die Kommission setzt ihre Unterstützungs- und Schulungsbemühungen fort. Im Jahr 2007 wurden 1 430 Teilnehmer aus 22 AKP-Staaten umfassend in den Finanz- und Vertragsverfahren des EEF geschult. Anweisungsbefugte in den Delegationen und bei den zentralen Dienststellen von EuropeAid 37. Der Hof stellte fest, dass die Qualität der von den Anweisungsbefugten vorgenommenen Kontrollen mitunter unzulänglich war, insbesondere bei Abrechnungen von Vorfinanzierungsbeträgen und der Prüfung von Ausgabenbelegen, einschließlich der Arbeiten und Ergebnisse von Prüfern sowie bei der Weiterverfolgung von Prüfungsfeststellungen. Hinzu kommt eine zu geringe Präsenz der Delegationsbediensteten vor Ort (um z. B. die Arbeit der Kontrolleure zu überwachen). 37. Um die Einhaltung der Bestimmungen der Haushaltsordnung bei der Ausgabenfeststellung durch den zuständigen Anweisungsbefugten zu gewährleisten, verwendet die Kommission standardisierte Haushaltsabläufe und Prüflisten für jeden Vorgang; dies trägt zur Harmonisierung und zur Qualität der durchgeführten Vorgänge bei. Die Kommission wird den Anweisungsbefugten die Grundsätze der Abrechnung von Vorfinanzierungen ins Gedächtnis rufen. Was die Weiterverfolgung von Prüfungsfeststellungen betrifft, so achten die zuständigen Anweisungsbefugten auf die Ausstellung von Einziehungsanordnungen, wenn dies notwendig ist. 38. Von den Delegationen und den zentralen Dienststellen von EuropeAid veranlasste und privaten Wirtschaftsprüfungsgesellschaften übertragene Ausgabenprüfungen bilden ein zentrales Element der Überwachungs- und Kontrollsysteme der Kommission und sollen zur Erlangung der Zuverlässigkeitsgewähr für die EEF-Ausgaben beitragen. 39. Der jährliche Prüfungsplan sieht Pflichtprüfungen und Prüfungen auf der Grundlage von Risikoanalysen vor. Die Risikoanalysen sind unzureichend dokumentiert, weshalb nicht klar ist, nach welchem Verfahren die Risikoanalyse erstellt und ob dieses Verfahren von den Delegationen kohärent angewandt wird. Die Umsetzung des jährlichen Prüfungsplans ist, insbesondere bei den Delegationen, insgesamt gering: 55 % aller geplanten Prüfungen werden im Jahresverlauf eingeleitet, die übrigen werden aufgeschoben bzw. mitunter gestrichen. Dies ist zum Teil auf die begrenzte Kapazität der Delegationen in Bezug auf Organisation und Weiterverfolgung von Prüfungen zurückzuführen. Selbst wenn die Prüfungen eingeleitet wurden, ist deren Durchführungszyklus langwierig, und Schlussberichte werden lange nach Entstehung der Ausgaben vorgelegt. Diese Systemschwächen führen dazu, dass der erreichbare Gesamtzuverlässigkeitsgrad geringer ist als ursprünglich geplant. 39. Die Verfahren für die Risikoanalyse sind genau in den praktischen Leitlinien für den jährlichen Prüfungsplan und die Risikoanalyse festgehalten. Die Kommission stimmt zu, dass das Dokumentationsverfahren der Risikoanalyse verbessert werden sollte. Der jährliche Prüfungsplan gibt die durchzuführenden Prüfungen an, die normalerweise an die Überprüfung von Projektausgaben gebunden sind. Manche Prüfungen werden im selben Jahr begonnen und abgeschlossen (n + 1), manche jedoch im folgenden Jahr (n + 2); dies hängt von der Umsetzungsgeschwindigkeit des Projekts/Programms und dem Prüfungsverfahren selbst ab. Dies führt zu Anpassungen im ursprünglichen Plan, und für jede abgesagte oder aufgeschobene Prüfung wird eine hinreichende Rechtfertigung verlangt. Dies bedeutet nicht automatisch, dass alle Prüfungen, die während des Jahres nicht beginnen, verschoben werden. Die Durchführungsrate des jährlichen Prüfungsplans für 2007 betrug durch diese Anpassungen 77 %. Dies entspricht den Plänen der Vorjahre, die über zwei Jahre laufen. Die Zuverlässigkeit ist dadurch gewährleistet, dass keine Zahlungen, die Gegenstand einer Prüfung sind, durchgeführt werden, bevor die Ergebnisse dieser Prüfungen eingegangen und berücksichtigt worden sind. 40. Die Kommission hat im Bereich der Prüfungen einen großen Schritt vorwärts gemacht, indem sie im Oktober 2007 für sämtliche Prüfungen geltende neue Aufgabenbeschreibungen vorgelegt hat. Da diese Aufgabenbeschreibungen erst seit Kurzem gelten, muss sich ihre Wirkung noch entfalten, es gibt aber positive Anzeichen dafür, dass sie eine einheitlichere Berichterstattung der Prüfer ermöglichen, insbesondere in Bezug auf die Form des abgegebenen Prüfungsurteils und die angewandte Wesentlichkeitsschwelle. Überwachung durch die zentralen Dienststellen von EuropeAid 41. Das wichtigste Instrument zur Überwachung der Delegationen sind die von ihnen halbjährlich erstellten Managementberichte über die Außenhilfe (External Assistance Management Reports (EAMR)). Diese Berichte stellen eine periodische Information dar, mithilfe derer die dekonzentrierten Delegationen den zentralen Dienststellen von EuropeAid die wichtigsten Informationen über die interne Organisation, die Projektdurchführung und die externen Prüfungen zukommen lassen können. In der Folge geben die zentralen Dienststellen von EuropeAid den Delegationen Feedback. Zu den von den Delegationen regelmäßig gemeldeten Problemen gehören der Mangel an Kapazitäten und Ressourcen in den Verwaltungen der nationalen Anweisungsbefugten (siehe Ziffer 36) sowie die Personalknappheit (siehe Ziffer 33). 42. Es gibt keine zentralisierten Managementinformationen über den Umfang und die Ergebnisse der von den Delegationen im Jahr 2007 veranlassten Prüfungen. Der aus diesen Prüfungen ableitbare Grad an Sicherheit bleibt infolgedessen deutlich hinter dem mit einem soliden Managementinformationssystem erzielbaren Grad zurück. Die Handhabung des vorhandenen computergestützten Systems, CRIS-Audit, wurde im Hinblick auf die ab Januar 2008 obligatorische Nutzung vereinfacht. Da dieses System erst seit Kurzem genutzt wird, lässt sich seine Wirksamkeit noch nicht beurteilen, doch gibt es positive Anzeichen dafür, dass es sich als zweckmäßiges Instrument für die Überwachung der Fortschritte erweisen wird. Allerdings müssen noch einige Verbesserungen vorgenommen werden, damit es möglich wird, die Prüfungsabdeckung der Ausgaben zu beurteilen und das System für die Zusammenstellung, Analyse und Weiterverfolgung der Prüfungsfeststellungen und Empfehlungen im Hinblick auf eine laufende Bewertung der Sachverhalte und die Ergreifung rascher und rechtzeitiger ggf. erforderlicher Maßnahmen zu nutzen. 42. EuropeAid hat ein zweckmäßiges Instrumentarium zur Durchführung von Prüfungen entwickelt, das sowohl für die Qualitätskontrolle als auch für die Konsolidierung und Nutzung der systematischen Prüfungsergebnisse eingesetzt werden kann. Die Planung und Weiterverfolgung von Prüfungsergebnissen werden sowohl von den Delegationen als auch den zentralen Dienststellen gewährleistet. Es werden keine Zahlungen, die Gegenstand einer Prüfung sind, angewiesen, bevor die Ergebnisse dieser Prüfungen eingegangen und berücksichtigt worden sind. Die Ergebnisse vorhergegangener Prüfungen werden bei der Erstellung des jährlichen Prüfungsplans berücksichtigt. EuropeAid verfolgt die Umsetzung des jährlichen Prüfungsplans der zentralen Dienststellen und führt seit 2005 eine Überprüfung der während des Jahres ausgestellten Prüfungsberichte durch. Ziel dieser Überprüfung ist es, zur Überwachung der Prüfungstätigkeiten in den zentralen Dienststellen und den Delegationen beizutragen und das Prüfungssystem weiter zu verbessern, das sich unter anderem auf die Grundlage einer Analyse der Typologie der Prüfungsergebnisse stützt. 43. Seit Jahren werden von den zentralen Dienststellen von EuropeAid veranlasste Prüfungen einer strengen Kontrolle unterzogen. Zudem wird jährlich ein Synthesebericht ausgearbeitet, in dem Prüfungsergebnisse zusammengestellt werden, was zu eventuell erforderlichen Systemverbesserungen beitragen soll. Im Jahr 2007 wurde ein ähnliches Verfahren für die von den Delegationen in Auftrag gegebenen Prüfungen, die die Mehrheit der Prüfungen bilden, durchgeführt. Die angewandte Vorgehensweise ist methodisch und deckt die zentralen Bereiche ab, wie etwa die Einhaltung der Aufgabenbeschreibungen. Der erstellte Bericht enthielt viele Fakten zu Zahlen und zur Einstufung der Prüfungsergebnisse. Überprüfung durch die zentralen Dienststellen von EuropeAid 44. Im Rahmen ihrer Überprüfungsmaßnahmen führen die zentralen Dienststellen von EuropeAid Kontrollbesuche zur Überprüfung des Funktionierens der internen Kontrollsysteme der Delegationen durch, nehmen Ex-post-Kontrollen von Vorgängen vor und veranlassen externe Prüfungen. 45. Im Jahr 2007 führten die zentralen Dienststellen von EuropeAid einen Kontrollbesuch in einer Delegation durch, um die Einrichtung und das Funktionieren der Überwachungs- und Kontrollsysteme zu prüfen. Der Besuch war gut aufgebaut und führte zu praktischen Empfehlungen im Hinblick auf die Verbesserung der Kontrollsysteme. Allerdings wurde nur dieser eine Kontrollbesuch durchgeführt. Im Jahr 2007 war EuropeAid dabei, eine standardisierte Methode für derartige Besuche zu entwickeln. In diesem Zusammenhang wurden zwei Pilotbesuche durchgeführt, bei denen operative Fragen und nicht das Funktionieren der Überwachungs- und Kontrollsysteme im Vordergrund standen. 45. EuropeAid hat im März 2008 eine standardisierte Methode für diese Besuche entwickelt. 46. Das von EuropeAid angewandte System für die Ex-post-Kontrolle der Vorgänge bildet einen wirksamen Mechanismus zur Ermittlung von Fehlern im Zusammenhang mit formalen Aspekten der Vorgänge. Bei der Aufdeckung von Fehlern mit Auswirkungen auf die Höhe der Zahlungen erweist es sich allerdings als weniger wirksam. Wie im Jahresbericht zum Haushaltsjahr 2006 erwähnt, können die Ex-post-Kontrollen der Vorgänge deshalb nur bedingt zur Gewährleistung der Gesamtzuverlässigkeit der Systeme und Verfahren sowie zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge beitragen. Die vom Hof vorgenommene Überprüfung einer Stichprobe von Vorgängen, die einer Ex-post-Kontrolle unterzogen worden waren, ergab, dass die Kontrollen mitunter nicht ordnungsgemäß dokumentiert worden waren, einige Fehler unentdeckt blieben und die Feststellungen nicht immer so rasch weiterverfolgt wurden, wie dies möglich gewesen wäre. 46. Die Einrichtung eines Ex-post-Kontrollsystems für Vorgänge fußt ebenso wie die Definition seiner Merkmale auf der Bewertung des Restrisikos und der Interaktion mit den anderen Komponenten des Kontrollsystems. Ex-post-Kontrollen von Vorgängen bieten eine zusätzliche Gewähr für die Bewertung der Elemente, die Gegenstand dieser Kontrollen sind. Dazu gehören Zahlungen, Einziehungen und Abrechnungen von Vorfinanzierungen durch die Kommission. Die Kontrolle jedes Vorgangs zieht eine systematische Überprüfung der anwendbaren Vertragsbedingungen nach sich. Die Dokumentation, die für jede Art der ausgewählten Vorgänge erforderlich ist, wird im Ex-post-Kontrollhandbuch für die Vorgänge genau angeführt. 47. Die von den zentralen Dienststellen von EuropeAid veranlassten risikoorientierten Prüfungen lassen eine hohe Fehlerquote erkennen. Die Dokumentation der Risikoanalysen reicht nicht aus, um nachzuweisen, dass EuropeAid alle besonders risikobehafteten Bereiche zur Prüfung ausgewählt hat. 47. Die Kommission stimmt zu, dass das Dokumentationsverfahren der Risikoanalyse verbessert werden sollte. Interne Prüfung 48. Hauptziel der internen Auditstelle von EuropeAid ist eine Beurteilung und Bewertung des internen Kontrollsystems. Die Stelle nimmt ihre Aufgabe wirksam wahr. Der Hof stellt allerdings fest, dass die interne Auditstelle bei ihrer Risikoanalyse das von EuropeAid geführte Register zur Risikoerfassung nicht ausreichend einbezieht und das Prüfungsprogramm nicht flexibel genug konzipiert ist, um eine im Zeitverlauf erfolgte Änderung des beobachteten Risikos berücksichtigen zu können. Im Jahr 2007 schloss die interne Auditstelle Prüfungen in folgenden Bereichen ab: Budgethilfen, gemeinsame Mittel und Treuhandfonds (pool and trust funds); Verfahren zur Risikoermittlung; ausgewählte Normen für die interne Kontrolle in ausgewählten Delegationen und Risikomanagement in den Delegationen sowie eine Reihe von Weiterverfolgungsprüfungen. Die Schlussfolgerungen der internen Auditstelle stimmen im Allgemeinen mit den Feststellungen des Hofes überein. 48. Die Risikoanalyse der Internen Auditstelle ist die Grundlage für ihren eigenen jährlichen Prüfungsplan. Zusätzlich werden die Risiken im Risikoregister von EuropeAid in Zusammenhang mit der Auswirkung betrachtet, die sie auf den zu prüfenden Bereich haben. Während das Risikoregister der Internen Auditstelle einen Bereich als risikoreich einstuft, scheint dieser Bereich im Prüfungsplan für ein bestimmtes Jahr möglicherweise nicht auf, da der Geschäftsprozess sich noch nicht im Arbeitsablauf der GD oder dem Managementzyklus für bestimmte Programme befindet. Das Risikoregister der Internen Auditstelle wird mehrmals pro Jahr aktualisiert, um eventuelle Änderungen der Risikoumgebung von EuropeAid zu berücksichtigen. 49. Der Interne Auditdienst der Kommission prüfte die Ex-post-Kontrolltätigkeiten (33) bei EuropeAid. Seine Schlussfolgerungen untermauern die Feststellungen des Hofes zur globalen Kontrollstrategie (siehe Ziffer 32) sowie zur Planung und Überwachung der Prüfungen (siehe Ziffern 38 und 42). 49. Die Prüfung durch den Internen Auditdienst wurde zu einem Zeitpunkt durchgeführt, als eine formalisierte Kontrollstrategie vorbereitet wurde. Seine Schlussfolgerungen konnten die später erfolgten Entwicklungen nicht berücksichtigen. 50. Der Interne Auditdienst führte bei EuropeAid ferner eine abschließende Weiterverfolgungsprüfung der für Nichtregierungsorganisationen bereitgestellten Mittel durch; außerdem prüfte er die Förderfähigkeit der Kosten nach Maßgabe des mit den Vereinten Nationen abgeschlossenen Rahmenabkommens über die Zusammenarbeit im Finanz- und Verwaltungsbereich (FAFA). Bei dieser letztgenannten Prüfung gelangte er zu der Schlussfolgerung, dass das Konzept des FAFA zwar angemessen ist, die Kontrollmechanismen aber sowohl auf der Ebene der Projekte als auch auch auf der Ebene der Partner wirksamer und stärker angewandt werden müssen, indem etwa Zahlungen verstärkt kontrolliert werden und anhand der Prüfbesuche eine angemessene Abdeckung gewährleistet wird (34). 50. Seit dem Abschluss der Prüfungen zum FAFA durch den Internen Auditdienst, die im Jahre 2006 und zu Jahresbeginn 2007 durchgeführt wurden, hat EuropeAid bedeutende Fortschritte zu verzeichnen: — Die Überprüfung, inwieweit die Agenturen der Vereinten Nationen (VN) die international anerkannten Normen erfüllen, wurde durchgeführt (97 % Deckungsgrad); — parallel zum Anstieg der Beiträge der Kommission an die VN ist die Zahl der VN-Überprüfungsbesuche stark angestiegen (39 im Jahr 2007 gegenüber 7 in den Jahren 2005-2006); — die Planung dieser Überprüfungen erfolgt jährlich; — ihre Ergebnisse werden konsolidiert; — die Kommission und die VN haben gemeinsame Richtlinien zur Berichterstattung unterzeichnet, um diese zu verbessern. Schlussfolgerungen und Empfehlungen 51. Auf der Grundlage seiner Prüfungen gelangt der Hof zu der Schlussfolgerung, dass die Jahresabschlüsse des EEF für das am 31. Dezember 2007 endende Haushaltsjahr in allen wesentlichen Punkten zuverlässig sind. Dennoch verweist der Hof auf seine in Ziffer 17 vorgebrachte Bemerkung zur Rückstellung für entstandene Kosten. 52. Auf der Grundlage seiner Prüfungen gelangt der Hof außerdem zu folgenden Schlussfolgerungen: a) Abgesehen von den Auswirkungen der in den Ziffern 19, 20 und 27 dargelegten Sachverhalte weisen die den Einnahmen und Mittelbindungen der EEF zugrunde liegenden Vorgänge keine wesentlichen Fehler auf. Der Hof verweist zudem auf das hohe treuhänderische Risiko bei den in den Ziffern 25 und 26 dargelegten Fällen. b) Die den Zahlungen der EEF zugrunde liegenden Vorgänge sind in erheblichem Maße mit Fehlern behaftet. 53. Die Bewertung der Verwaltungs- und Kontrollsysteme für die Europäischen Entwicklungsfonds durch den Hof ergab, dass diese Systeme bedingt wirksam sind. Tabelle 3 enthält eine Übersicht über die Bewertung der Überwachungs- und Kontrollsysteme von EuropeAid durch den Hof (35). 53. Im Anbetracht der ihr zur Verfügung stehenden materiellen, finanziellen und personellen Ressourcen ist die Kommission der Ansicht, dass sie Kontrollsysteme eingerichtet hat, die eine angemessene Sicherheit gewährleisten. 54. EuropeAid arbeitete weiterhin an der Behebung bestimmter Mängel, die der Hof in früheren Jahresberichten aufgezeigt hat. EuropeAid hat neue Aufgabenbeschreibungen für Prüfungen ausgearbeitet und ein Managementinformationssystem (CRIS-Audit) zu Umfang und Ergebnissen der Prüfungen eingerichtet. Der Hof begrüßt die von EuropeAid unternommenen Anstrengungen zur Ausarbeitung einer Kontrollstrategie, auch wenn bei einigen wichtigen Bestandteilen nach wie vor Unklarheiten bestehen, insbesondere in Bezug auf die Abdeckung bestimmter Kontrollen, die Koordinierung von Ex-ante- und Ex-post-Kontrollen sowie die Schlüsselindikatoren zur Untermauerung der vom Generaldirektor zu liefernden Gesamtzuverlässigkeitsgewähr. 54. Die Kommission begrüßt die Anerkennung der in den letzten Jahren erzielten Fortschritte durch den Hof. 55. Weitere Anstrengungen sind notwendig, um Konzeption und/oder Umsetzung einiger Systeme zu verbessern. Die folgenden Empfehlungen sind vor diesem Hintergrund zu sehen: 55. a) Die Kontrollstrategie von EuropeAid sollte sowohl Schlüsselindikatoren zur Untermauerung des vom Generaldirektor zu liefernden Sicherheitsgrads enthalten als auch die Abdeckung bestimmter Kontrollen, die Koordinierung von Ex-ante- und Ex-post-Kontrollen und die benötigten Personalressourcen. a) EuropeAid ist entschlossen, die Präsentation dieser Elemente seiner Kontrollstrategie zu verbessern. b) In einer Überprüfung sollte bewertet werden, ob die zentralen Dienststellen von EuropeAid und die Delegationen über die für die Gewährleistung der Qualität der Kontrollen benötigten Personalressourcen in entsprechender Zahl und mit entsprechenden Qualifikationen verfügen. b) Die Kommission stimmt dem Hof zu, dass ein angemessener Personaleinsatz, sowohl was die Anzahl als auch die Qualifikationen betrifft, eine Herausforderung darstellt, und ist bereit, eine Überprüfung durchzuführen. c) Das Management von Durchführungseinrichtungen sollte besser unterstützt werden, etwa durch stärkere Präsenz von Delegationsbediensteten vor Ort, Stärkung von Rechnungsführungssystemen und Schulungsmaßnahmen, vor allem bei Projekten, die mittels Leistungsprogrammen durchgeführt werden. c) EuropeAid wird mehrere Instrumente zur Verbesserung des Managements von Projektträgern entwickeln und neue Bestimmungen für die Prüfung der Kostenvoranschläge für neue Programme einführen. d) Bei den von den Delegationen vor Genehmigung der Zahlungen durchgeführten Kontrollen sollten die Zahlungsanträge genauer geprüft und stärker auf das tatsächliche Vorhandensein, die Zuschussfähigkeit und die Richtigkeit der Ausgaben geachtet werden. Die Qualität der Arbeiten der Kontrolleure und Prüfer sollte besser überwacht werden. d) Um die Einhaltung der Bestimmungen der Haushaltsordnung bei der Ausgabenfeststellung durch den zuständigen Anweisungsbefugten zu gewährleisten, verwendet die Kommission standardisierte Haushaltsabläufe und Prüflisten für jeden Vorgang; dies trägt zur Harmonisierung und zur Qualität der durchgeführten Vorgänge bei. e) Durch die Einführung von CRIS-Audit sollte es möglich sein, den Prüfungsumfang und die Prüfungsergebnisse zu überwachen. Qualitative Informationen zu den ausgesprochenen Empfehlungen und den aufgrund der Feststellungen vorzunehmenden Verbesserungen sind unbedingt erforderlich, damit die mit der Vergabe von Prüfungen letztlich angestrebten Ziele erreicht werden. e) Die Einführung des neuen CRIS-Audit-Moduls am 1. Januar 2008, mit dem die zu prüfende Vertragssumme mit dem geprüften Betrag verbunden wird, wird die Berechnung der Prüfungsabdeckung sowie die Analyse der Prüfungsergebnisse nach der Typologie erleichtern. Die Kommission stimmt der Empfehlung des Hofes zu und stellt jährliche Prüfungsergebnisse zur Analyse zusammen, um aus Fehlern zu lernen und geeignete Verbesserungen einzuführen. f) Bei Ex-post-Kontrollen von Vorgängen sollten die Belege genauer kontrolliert werden, um sicherzugehen, dass die Vorgänge nicht mit Förderfähigkeitsfehlern oder Fehlern im Zusammenhang mit dem tatsächlichen Vorhandensein behaftet sind. Außerdem sollte überprüft werden, ob die vor der Genehmigung der Zahlung durchgeführten Kontrollen angemessen waren. f) Die Kommission arbeitet ständig an der Verbesserung ihres Systems und wird dem Problem der Belege für Kostenvoranschläge für Programme besondere Aufmerksamkeit widmen. g) Die standardisierte Methode für Kontrollbesuche sollte fertiggestellt und die Anzahl der entsprechenden Besuche erhöht werden. Bei der neuen Methode sollte das Hauptaugenmerk weiterhin auf der Prüfung der Einrichtung und Funktionsweise der Überwachungs- und Kontrollsysteme liegen. g) EuropeAid hat im März 2008 eine standardisierte Methode für diese Besuche entwickelt, und die Zahl der Überwachungsbesuche soll erhöht werden. 56. Bei den Budgethilfen sollten folgende Empfehlungen berücksichtigt werden: 56. a) Die Einhaltung des Abkommens von Cotonou sollte anhand von Mindestanforderungen — etwa der Verfügbarkeit rechtzeitig veröffentlichter und geprüfter Rechnungsabschlüsse — gemessen werden, die vor der Gewährung von Budgethilfen zu erfüllen sind. a) Wie bereits in Absatz 25 ausgeführt, sieht die Kommission die PFM-Ausgangsdiagnose und das Reformprogramm als Teil des dynamischen Ansatzes als Grundlage an, auf der der Fortschritt auf Länderbasis gemessen wird. Sie sieht die Festsetzung von gemeinsamen Mindestanforderungen, die für alle Länder einheitlich angewendet werden, als unangemessen an. b) Die verwendeten Leistungsindikatoren sollten klare Anhaltspunkte für etwaige Fortschritte bei der Verwaltung der öffentlichen Finanzen liefern. Dies ließe sich über verstärkten Einsatz von Indikatoren bewerkstelligen, die die Ergebnisentwicklung im Zeitverlauf messen in Verbindung mit der Verwendung von Ablaufindikatoren für einmalige Vorkommnisse. b) Im Vergleich zu anderen Sektoren ist es schwieriger und komplizierter, Ergebnisindikatoren für die Verwaltung der öffentlichen Finanzen zu definieren. Die Kommission bevorzugt dennoch die Verwendung von Ergebnisindikatoren, falls solche vorhanden sind, um die Wirkung von Reformen zu messen, verwendet aber auch verlaufsorientierte Indikatoren und Maßnahmen, um den Fortschritt bei der Umsetzung eines Reformprogramms zu überwachen. c) Im Hinblick auf eine strukturierte Darstellung ihrer Schlussfolgerungen zu den Fortschritten bei der Verwaltung der öffentlichen Finanzen sollte die Kommission sicherstellen, dass die den Auszahlungsentscheidungen zugrunde liegenden Angaben zuverlässig sind und sich stärker auf eine Beurteilung bereits eingetretener Ereignisse als auf Prognosen stützen. c) Bei der Bewertung der Förderfähigkeit berücksichtigt die Kommission eine Mischung aus in der Vergangenheit erzielten Ergebnissen und künftigen Verpflichtungen. Zugleich stimmt die Kommission zu, dass bei der Bewertung von Auszahlungen das Augenmerk auf erbrachte Leistungen gelegt werden sollte. d) EuropeAid sollte sicherstellen, dass die Verwaltung der öffentlichen Finanzen vor Einleitung eines Budgethilfeprogramms klar und umfassend bewertet wird und der Empfängerstaat zur Behebung sämtlicher erheblicher Schwachpunkte innerhalb einer überschaubaren Zeitspanne über ein glaubwürdiges und zweckdienliches Reformprogramm verfügt. d) Die Kommission stimmt zu, dass die Systeme der Verwaltung der öffentlichen Finanzen vor der Gewährung von Budgethilfe bewertet werden müssen, und zieht es vor, eine solche Bewertung im Rahmen der PEFA durchzuführen. Es wird erwartet, dass die PEFA-Bewertungen in allen Ländern, die Budgethilfe aus dem EEF erhalten, vor Jahresende 2008 abgeschlossen sind. In den meisten Fällen haben die Regierungen bereits Reformprogramme für die Verwaltung der öffentlichen Finanzen eingerichtet, die je nach den Ergebnissen der Bewertungen angepasst werden müssen. Wenn neue Programme erstellt werden müssen, muss die Kommission davon überzeugt sein, dass die Regierung sich zur Entwicklung und Umsetzung von Reformmaßnahmen der Verwaltung der öffentlichen Finanzen verpflichtet, bevor Budgethilfe gewährt wird. e) Die Qualität der Finanzierungsabkommen sollte verbessert werden durch Aufnahme grundsätzlich geltender allgemeiner Bedingungen, eindeutiger Klauseln und klarer Auflagen für Fortschritte bei der Verwaltung der öffentlichen Finanzen. e) Die Kommission wird danach streben, die Finanzierungsabkommen mit Allgemeinen Bedingungen zu versehen und die Bewertung der Berechtigung zum Erhalt von Unterstützung für die Verwaltung der öffentlichen Finanzen in strukturierter und formalisierter Art und Weise durchzuführen. Die speziellen PFM-Leistungsindikatoren innerhalb der variablen Tranchen müssen klar und präzise sein, damit der Fortschritt im Zeitverlauf gemessen werden kann. f) In Anbetracht der zunehmenden Bedeutung der Budgethilfen sollte auf der Grundlage einer Analyse der für ihre Verwaltung benötigten Fähigkeiten und Kenntnisse eine Personalpolitik ausgearbeitet werden. f) Zusätzlich zur Berücksichtigung der besonderen Voraussetzungen für Budgethilfeprogramme bei der Einstellung von Personal führen die zuständigen Kommissionsdienststellen zahlreiche Schulungen für EK-Bedienstete von Delegationen und den zentralen Dienststellen zu bestimmten mit der Budgethilfe verbundenen Themen (Kurse zur Verwaltung der öffentlichen Finanzen, zu Makroökonomie, Leistungsmessung, sektorspezifische Kurse usw.) durch.

(1) Das Abkommen von Yaundé I wurde 1964 geschlossen. Das jüngste Abkommen (Cotonou) wurde am 23. Juni 2000 geschlossen und am 25. Juni 2005 in Luxemburg überarbeitet.

(2) Beim neunten EEF belief sich die ursprüngliche Mittelausstattung auf 13 800 Millionen Euro, wovon 2 200 Millionen Euro in die Verantwortung der EIB fallen.

(3) Finanzregelung vom 27. März 2003 für den neunten EEF, Artikel 96, 103 und 112 (ABl. L 83 vom 1.4.2003, S. 1); in seiner Stellungnahme Nr. 12/2002 zum Entwurf der Finanzregelung (ABl. C 12 vom 17.1.2003) hat der Hof darauf hingewiesen, dass diese Bestimmungen die Entlastungsbefugnisse des Europäischen Parlaments einschränken.

(4) Die Prüfung dieser Operationen durch den Hof ist in einer zwischen der EIB, der Kommission und dem Hof geschlossenen Dreiervereinbarung (Artikel 112 der oben erwähnten Finanzregelung vom 27. März 2003 für den neunten EEF) geregelt.

(5) Im Wert von 0,8 % der im Jahr 2007 geleisteten Zahlungen.

(6) Beschluss Nr. 2/2007 des AKP-EG-Ministerrats vom 25. Mai 2007 (ABl. L 175 vom 5.7.2007, S. 35).

(7) Beschluss 2005/446/EG der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten (ABl. L 156 vom 18.6.2005, S. 19) in der durch den Beschluss 2007/792/EG vom 26. November 2007 geänderten Fassung (ABl. L 320 vom 6.12.2007, S. 31).

(8) Artikel 96 und 102.

(9) Das Finanzvolumen des Programms Stabex, das stufenweise auslaufen soll, ist rückläufig. Ende 2007 befanden sich noch rund 100 Millionen Euro (gegenüber 192 Millionen Euro am Ende des Jahres 2006) auf allein von der Kommission kontrollierten Sicherheitskonten in Europa. Ziel der Kommission ist die Auszahlung dieser Mittel bis zum 31. Dezember 2010, sofern alle Auszahlungsvoraussetzungen erfüllt sind.

(10) Die konsolidierten Jahresabschlüsse umfassen die Vermögensübersicht, die Übersicht über das wirtschaftliche Ergebnis, die Cashflow-Tabelle sowie die Tabelle der Forderungen der Europäischen Entwicklungsfonds. Die Jahresabschlüsse und die Informationen der EIB werden nicht durch die vorliegende Zuverlässigkeitserklärung abgedeckt (siehe Fußnote 11).

(11) Gemäß Artikel 1 und Artikel 103 Absatz 3 der Finanzregelung für den neunten EEF deckt diese Zuverlässigkeitserklärung nicht den von der EIB unter ihrer Verantwortung verwalteten Teil der Mittel des neunten EEF ab.

(12) Auf der Ebene der Kommission umfasst das Management die Mitglieder des Organs, die bevollmächtigten und nachgeordnet bevollmächtigten Anweisungsbefugten, den Rechnungsführer sowie die Leiter der Finanz-, Prüfungs- oder Kontrollreferate. Auf der Ebene der Empfängerstaaten umfasst das Management die nationalen Anweisungsbefugten, die Rechnungsführer, die Bediensteten der beauftragten Zahlstellen sowie die Leiter der Durchführungseinrichtungen.

(13) Die vom EEF-Rechnungsführer festgelegten Rechnungsführungsvorschriften beruhen auf den vom Internationalen Wirtschaftsprüferverband (International Federation of Accountants — IFAC) herausgegebenen internationalen Normen des öffentlichen Rechnungswesens (International Public Sector Accounting Standards — IPSAS) oder im Falle von Vorgängen, für die keine IPSAS-Normen vorliegen, auf den einschlägigen internationalen Rechnungsführungsgrundsätzen (International Accounting Standards — IAS) bzw. den vom internationalen Ausschuss für Rechnungsführungsgrundsätze (International Accounting Standards Board) herausgegebenen internationalen Bilanzierungsgrundsätzen (International Financial Reporting Standards — IFRS). Im Einklang mit der Finanzregelung werden die konsolidierten Jahresabschlüsse für das Haushaltsjahr 2007 auf der Grundlage dieser vom EEF-Rechnungsführer erlassenen Rechnungsführungsvorschriften erstellt, mit denen die Grundsätze der periodengerechten Rechnungsführung an das spezifische Gemeinschaftsumfeld angepasst werden, während die konsolidierten Übersichten über die Ausführung der EEF weiterhin in erster Linie auf Kassenvorgängen beruhen.

(14) Siehe Artikel 100 der Finanzregelung vom 27. März 2003 für den neunten EEF: Die Jahresabschlüsse umfassen die Vermögensübersicht, die Übersicht über das wirtschaftliche Ergebnis, die Cashflow-Tabelle sowie die Tabelle der Forderungen des EEF.

(15) Siehe Artikel 101 der Finanzregelung vom 27. März 2003 für den neunten EEF: Die Übersichten über die finanzielle Ausführung umfassen Tabellen, aus denen die Mittelausstattung, die Mittelbindungen und die Zahlungen hervorgehen.

(16) Ziffer 15 (ABl. C 259 vom 31.10.2007).

(17) Gemäß IPSAS 4 — Auswirkungen von Änderungen der Wechselkurse — sind die finanziellen Auswirkungen von Wechselkursschwankungen auszuweisen.

(18) Ziffer 17.

(19) Da keine ausreichenden Informationen zur Situation am Jahresende 2007 verfügbar waren, untersuchte der Hof die Stichhaltigkeit der Methode, indem er die Rückstellung zum 31. Dezember 2006 anhand einer Stichprobe von 60 statistisch ausgewählten Einzelverträgen zu 18 Projekten in 13 AKP-Staaten prüfte.

(20) Artikel 17, Ziffer 2 in Anhang 4.

(21) Weltbevölkerungsfonds und Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen.

(22) Der Hof stuft Fehler als „schwerwiegend“ ein, wenn die Fehlerquote 2 % übersteigt.

(23) Artikel 61 Ziffer 2 Buchstabe a.

(24) Siehe Ziffern 28 und 29 des Sonderberichts Nr. 2/2005 über die aus dem EEF an die AKP-Staaten gezahlten Haushaltszuschüsse (ABl. C 249 vom 7.10.2005).

(25) Bericht des Europäischen Parlaments vom 22. April 2008: Entlastung zur Ausführung des Haushaltsplans des sechsten, siebten, achten und neunten Europäischen Entwicklungsfonds für das Haushaltsjahr 2006, Ziffer 32.

(26) Die fünf Mittelbindungen betreffen Burundi, die zentralafrikanische Republik, Guinea-Bissau und Haiti. Die Mittelbindungen für Budgethilfen zugunsten dieser Länder beliefen sich im Jahr 2007 auf 83,7 Millionen Euro bzw. 24,9 % der Mittelbindungen für Budgethilfen.

(27) Ziffer 55.

(28) Jährlicher Tätigkeitsbericht von EuropeAid 2007, Seite 57.

(29) Siehe Stellungnahme Nr. 2/2004 des Rechnungshofes der Europäischen Gemeinschaften zum Modell der „Einzigen Prüfung“ (und Vorschlag für einen Internen Kontrollrahmen der Gemeinschaft) (ABl. C 107 vom 30.4.2004), Jahresbericht über die Tätigkeiten im Rahmen des sechsten, siebten, achten und neunten Europäischen Entwicklungsfonds für das Haushaltsjahr 2005 (ABl. C 263 vom 31.10.2006, S. 205, Ziffer 40) und Jahresbericht über die Tätigkeiten im Rahmen des sechsten, siebten, achten und neunten Europäischen Entwicklungsfonds für das Haushaltsjahr 2006, Ziffer 54.

(30) 4,8 Mitarbeiter pro gebundene 10 Millionen Euro im Jahr 2004 gegenüber 4,2 Mitarbeitern im Jahr 2007.

(31) Entschließung des Europäischen Parlaments vom 24. April 2007 mit den Bemerkungen, die integraler Bestandteil des Beschlusses betreffend die Entlastung zur Ausführung des Haushaltsplans des sechsten, siebten, achten und neunten Europäischen Entwicklungsfonds für das Haushaltsjahr 2005 sind (ABl. C 74 E vom 20.3.2008) und Entschließung des Europäischen Parlaments vom 22. April 2008 mit den Bemerkungen, die integraler Bestandteil des Beschlusses betreffend die Entlastung zur Ausführung des Haushaltsplans des sechsten, siebten, achten und neunten Europäischen Entwicklungsfonds für das Haushaltsjahr 2006 sind.

(32) Staatliche oder halbstaatliche Einrichtungen oder Dienststellen der betreffenden Staaten oder die für die Durchführung der Maßnahme zuständige juristische Person.

(33) Ex-post-Kontrollen von Vorgängen und Prüfungen der Rechnungsführung.

(34) Jahresbericht an die Entlastungsbehörde über die im Jahr 2007 durchgeführten internen Prüfungen (vorgelegt von der Kommission (SEK(2008) 2361 endg. vom 30.7.2008)).

(35) Die Bewertung der Überwachungs- und Kontrollsysteme der GD Humanitäre Hilfe ist Kapitel 8 (Außenhilfe, Entwicklung und Erweiterung) des Jahresberichts des Rechnungshofs über die Ausführung des Haushaltsplans zum Haushaltsjahr 2007 zu entnehmen.