Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zu der "Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament 'Halbzeitbewertung der Gemeinsamen Agrarpolitik'"

(KOM(2002) 394 endg.)

(2003/C 85/19)

Die Kommission beschloss am 6. Dezember 2002 gemäß Artikel 262 des EG-Vertrags, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss um Stellungnahme zu dem vorgenannten Vorschlag zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Landwirtschaft, ländliche Entwicklung, Umweltschutz nahm ihre Stellungnahme am 14. November 2002 an. Berichterstatter war Herr Kienle.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 395. Plenartagung am 11. und 12. Dezember 2002 (Sitzung vom 11. Dezember) mit 82 Ja-Stimmen, gegen 3 Nein-Stimmen bei 10 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Vorbemerkungen

1.1. Die Diskussion um die Weiterentwicklung der Gemeinsamen Agrarpolitik der Europäischen Gemeinschaften ist weit über die wirtschaftlichen und sozialen Belange des landwirtschaftlichen Sektors hinaus von Bedeutung. Betroffen sind ebenso Aspekte der Lebensmittelsicherheit, der Ernährungssicherung und des Verbraucherschutzes. Die Landwirtschaft als bei weitem bedeutendster Landnutzer hat erhebliche Relevanz für den Umweltschutz und den Naturschutz. Hinzu kommt die Bedeutung der Landwirtschaft für die Entwicklung lebenswerter und vitaler ländlicher Räume.

1.2. Aufgabe der landwirtschaftlichen Betriebe ist es, im Sinne der Nachhaltigkeit und eines an Wettbewerbsfähigkeit und Multifunktionalität orientierten europäischen Landwirtschaftsmodells ökonomische, ökologische und soziale Aspekte zu erfuellen und auszugleichen. Ohne eine ökonomisch erfolgreiche Landwirtschaft sind viele der gesellschaftlichen Ziele, die an die Landwirtschaft herangetragen werden, nicht erfuellbar.

1.3. Es steht außer Frage, dass in den letzten Jahren eine in dieser Breite und Intensität bislang nicht gekannte kritische gesellschaftliche Auseinandersetzung mit der Landwirtschaft und der Agrarpolitik eingesetzt hat. Im Brennpunkt standen die Lebensmittelskandale und die daraus zu ziehenden Konsequenzen: Die Weiterentwicklung des europäischen Lebensmittelrechtes und der Aufbau von stufenübergreifenden Qualitätssicherungssystemen hat für die Landwirte wie für die gesamte Lebensmittelkette eine völlig neue Bedeutung erhalten. Diesen Herausforderungen stellen sich neuerdings Landwirte, Ernährungswirtschaft, Verbraucher und Politik in einem konstruktiven Geist.

1.4. Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss hat sich insbesondere mit seinen Initiativstellungnahmen "Zukunft der Gemeinsamen Agrarpolitik" vom 20. und 21. März 2002 sowie "Eine Politik zur Konsolidierung des europäischen Agrarmodells" vom 20. und 21. Oktober 2000 eingehend, aktuell und proaktiv mit der Gemeinsamen Agrarpolitik und dem Funktionieren der Agenda 2000 auseinandergesetzt. Als besonders wertvoll erwies sich hier die enge Zusammenarbeit mit dem Ausschuss für Landwirtschaft und ländliche Entwicklung des Europäischen Parlaments. Dem EWSA ging es nicht zuletzt darum, das verstärkte Interesse vieler Bürger und Organisationen dafür zu nutzen, um das Europäische Agrarmodell einer multifunktionalen Landwirtschaft dauerhaft politisch abzusichern. Folgende Stellungnahme zur Mitteilung der Kommission zur "Halbzeitbewertung der Gemeinsamen Agrarpolitik" ist von daher eine Fortschreibung der bisherigen Haltung des Ausschusses.

1.5. Die Übereinkunft des Brüsseler Gipfels am 24. und 25. Oktober 2002, die den Weg zur historischen Erweiterung der Europäischen Union nach Osten freigemacht und bereits jetzt Klarheit über den Finanzrahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik (für landwirtschaftliche Marktordnungen und Direktzahlungen) bis zum Jahr 2013 geschaffen hat, ändert nichts an dem Willen des EWSA, sich eingehend mit den in den "Mitteilungen" dargelegten Äußerungen und Vorschlägen der Kommission auseinander zu setzen.

2. Kernelemente der Kommissionsmitteilung vom 10. Juli 2002

2.1. In der Mitteilung verweist die Kommission auf das Mandat des Europäischen Rats von Berlin, wonach sie eine Halbzeitbewertung (Midterm Review) der Agenda 2000 vorzulegen hat. Die Ziele seien im wesentlichen die selben wie die vom Berlin-Gipfel und auch vom Europäischen Gipfel in Göteborg, insbesondere ein wettbewerbsfähiger Agrarsektor, umweltfreundliche Produktionsmethoden und Qualitätsprodukte, angemessener Lebensstandard und Einkommensstabilität der Landwirte, Erhaltung der Kulturlandschaften, Vereinfachung der Agrarpolitik sowie eine gesellschaftlich akzeptierte Rechtfertigung der Unterstützung für die Leistungen der Landwirte. Dabei lehnt die Kommission eine Abschaffung der Unterstützungen oder eine Renationalisierung der Gemeinsamen Agrarpolitik ab; ebenso lehnt sie es ab, dass sich die Landwirtschaft der EU auf eine passive Rolle beschränken sollte.

2.1.1. Nach der Vorstellung der Kommission sollen nach der Konsultation der Gemeinschaftsorgane und interessierten Parteien die Legislativvorschläge zur Jahreswende 2002/2003 vorgelegt werden.

2.2. Die Vorschläge sehen eine weitere Absenkung der Preisstützung bei einigen Agrarmarktordnungen vor. Betroffen sind insbesondere Getreide und Reis. Dort soll die Intervention nach Auffassung der Kommission nur ein unteres und wenig genutztes Sicherheitsnetz darstellen. Im Gegenzug sollen Ausgleichszahlungen gewährt bzw. erhöht werden. Ferner beabsichtigt die Kommission die Abschaffung des monatlichen Reports bei Getreide ohne jeglichen Ausgleich. Die Kommission schlägt weiterhin die Abschaffung der Roggen-Intervention vor. Bei Hartweizen und Trockenfutter sollen die bisher gewährten produktionsgebundenen Beihilfen gekürzt bzw. auf eine Einkommensbeihilfe für die Landwirte umgestellt werden. Für die Schalenfrüchte schlägt die Kommission die Einführung eines Systems der permanenten Unterstützung mit festen Zahlungen vor, die von den Mitgliedstaaten bis zu einer bestimmten Obergrenze aufgestockt werden können. Für den Milchsektor stellt die Kommission lediglich vier unterschiedliche Optionen für künftige Entwicklungen vor. Bei Ölsaaten und Rindfleisch macht die Kommission keine direkten Vorschläge, jedoch sind für diese Produkte - wie auch für Milch - die Auswirkungen einer möglichen Entkoppelung und der Modulation äußerst relevant.

2.3. Die Kommission schlägt eine grundlegende Umstellung des bisherigen Systems der Preisausgleichszahlungen vor, die sogenannte Entkopplung. Betroffen sind insbesondere die Zahlungen für Ackerkulturen, die Tierprämien sowie ab 2005 die Ausgleichszahlungen für Milch. Die Ausgleichszahlungen sollen von ihrer heutigen Bemessungsgrundlage (z. B. je Tier oder je ha Anbaufläche) entkoppelt werden und als direkte Einkommensbeihilfe an den Landwirt (allgemeine betriebsbezogene Zahlung) gezahlt werden. Entsprechend dem Vorschlag der Kommission soll sich die Höhe dieser Betriebsprämien danach ausrichten, was der landwirtschaftliche Betrieb bisher an EU-Ausgleichszahlungen erhalten hat (historische Basis). Doch sollen alle Direktzahlungen künftig an die Erfuellung neuer Kriterien geknüpft werden. Damit werden sie neu definiert und gewissermaßen "umgekoppelt" (siehe 2.5).

2.4. Die Kommission möchte möglichst viele der bisher gewährten Ausgleichszahlungen auf eine allgemeine betriebsbezogene Zahlung umstellen, nämlich bei Ackerkulturen, Leguminosen, Stärkekartoffeln, Rindern, Milch (ab 2005) und Schafen. Weitgehende Veränderungen der Marktordnung schlägt die Kommission für Reis, Hartweizen und Trockenfutter vor. Derzeitige Produktionsquoten und Pflanzrechte sollen erhalten bleiben. Im Grundsatz will sich die Kommission davon leiten lassen, dass die Landwirte einen größeren Spielraum bei der Wahl ihrer Anbauprogramme erhalten. Bei der Flächenstilllegung sind allerdings weitere Verschärfungen vorgesehen; die Kommission schlägt die Einführung einer obligatorischen, langfristigen Flächenstilllegung (10 Jahre) vor.

2.4.1. Bei Abgabe, Verkauf oder Verpachtung von Betriebsflächen durch den Landwirt erfolgt eine anteilige Prämienübertragung an den neuen Bewirtschafter (Quasi-Flächenprämie). Die sogenannte Entkopplung der Ausgleichszahlungen von der Produktion soll nach dem Willen der Kommission grundsätzlich nicht zu einer Umverteilung der Zahlungen zwischen Betrieben, Produktionsrichtungen, Regionen oder Mitgliedstaaten genutzt werden, so dass die Landwirte die heutigen Zahlungen im Grundsatz weiter erhalten sollen. Die Mitgliedstaaten sollen jedoch die Möglichkeit erhalten, die Betriebsprämie zum Teil nach regionalen oder nationalen Durchschnittswerten zu bemessen.

2.5. Alle Direktzahlungen sollen künftig an die Erfuellung von Standards im Umwelt- und Tierschutz, in der Lebensmittelsicherheit sowie bei der Bewirtschaftung der Flächen gekoppelt werden (Cross Compliance). Die Direktzahlungen werden damit an die Einhaltung von Kriterien der "guten landwirtschaftlichen Praxis" geknüpft. Die Kommission will hierzu konkrete Vorschläge zur Definition eines gemeinschaftsweiten Rahmens für diese Standards vorlegen.

2.6. Weiterhin möchte die EU-Kommission die Einführung eines betrieblichen Berichtssystems über die Einhaltung von Umwelt-, Tierschutz-, Lebensmittelsicherheits- und Bewirtschaftungsstandards für die Betriebe verpflichtend machen, die jährlich mehr als 5000 EUR Direktzahlung erhalten (Farm Audit). Anstelle der heutigen konjunkturellen Flächenstilllegung soll eine verpflichtende zehnjährige Umwelt-Flächenstilllegung für Ackerflächen eingeführt werden. Da der Anbau von Energiepflanzen auf Stilllegungsflächen beendet werden soll, schlägt die EU-Kommission eine "CO2-Klimaschutz-Förderung" pro Hektar Anbaufläche vor.

2.7. Die seitherige freiwillige Modulation wird derzeit nur im Vereinigten Königreich angewendet, während sie in Frankreich ausgesetzt und in Portugal abgeschafft ist, in Deutschland allerdings ab 2003 vorgesehen ist. Die Kommission schlägt vor, ab 2004 eine "dynamische" Modulation für alle EU-Mitgliedstaaten verpflichtend einzuführen. Die Kommission sieht hierfür eine jährlich um drei Prozent ansteigende Kürzung der Direktzahlungen an die Landwirte vor. Der Hoechstsatz von 20 % würde danach im Jahre 2010 erreicht.

2.7.1. Freibeträge von 5000 EUR für die ersten beiden Vollzeit-Arbeitskräfte und 3000 EUR für jede weitere Vollzeit-Arbeitskraft führen der Kommission zufolge dazu, dass drei Viertel aller landwirtschaftlichen Betriebe in der EU von Kürzungen verschont bleiben. Der weitere Vorschlag einer Kappung der Direktzahlungen bei 300000 EUR je Betrieb (plus einem Freibetrag je Arbeitskraft) würde große landwirtschaftliche Betriebe treffen, was eine genaue Betrachtung der Folgen für die Betriebe, Arbeitsplätze und Regionen erforderlich macht.

2.7.2. Nach Aussage der EU-Kommission erfordert die Modulation im Grundsatz von den Mitgliedstaaten bis 2006 keine zusätzlichen nationalen Mittel zur Kofinanzierung, insbesondere weil der EU-Kofinanzierungssatz für Agrarumweltmaßnahmen (auch für die vorgeschlagenen Tierschutzmaßnahmen) um 10 Prozentpunkte angehoben werden soll.

2.8. Die durch die Modulation gekürzten Mittel sollen entsprechend den Vorschlägen der Kommission in den EU-Haushalt fließen und dann an die Mitgliedstaaten für ländliche Entwicklungsprogramme (Zweite Säule) neu verteilt werden. Die Neuverteilung soll nach Kriterien wie landwirtschaftlicher Nutzfläche, Arbeitskräfte und Wohlstandskriterien erfolgen. Hierdurch können sich finanzielle Verschiebungen zwischen den Mitgliedstaaten ergeben. Die oberhalb der betrieblichen Kappung von 300000 EUR zuzüglich der Freibeträge gekürzten Mittel sollen allerdings in den Mitgliedstaaten verbleiben können und dort für Maßnahmen der Zweiten Säule zur Verfügung stehen.

2.8.1. Im Rahmen der Zweiten Säule sollen neue Fördermaßnahmen angeboten werden, insbesondere auch die Förderung der Nahrungsmittelqualität. Landwirten, die an freiwilligen Qualitätssicherungs- und Zertifizierungsprogrammen teilnehmen, soll Unterstützung gewährt werden. Vermarktungsaktivitäten von Erzeugerzusammenschlüssen und ökologische Qualitätsprogramme sollen entsprechend gefördert werden.

2.8.2. Ferner möchte die Kommission die Landwirte unterstützen, die neuen Standards einzuhalten, die in den Bereichen Umwelt, Lebensmittelsicherheit, Tierschutz oder Bewirtschaftungsregeln gesetzt werden und im Rahmen einer EU-weiten Neudefinition der guten landwirtschaftlichen Praxis erfolgen sollen. Die Förderung soll maximal 5 Jahre lang degressiv gestaffelt erfolgen. Auch die Teilnahme an Farm Audits soll gefördert werden können.

2.8.3. Schließlich schlägt die Kommission eine Förderung von Tierschutzmaßnahmen nach dem Vorbild der Agrarumweltmaßnahmen vor. Sowohl bei Agrarumwelt- als auch bei Tierschutzmaßnahmen soll die EU-Kofinanzierung von bisher 50 % (75 % in Ziel-1-Gebieten) auf 60 % (85 % in Ziel-1-Gebieten) angehoben werden.

ALLGEMEINE BEMERKUNGEN

3. Zur Rolle des Midterm Review im Rahmen der Agenda 2000

3.1. Wie in der Einleitung ausgeführt, hat sich der EWSA bereits in seiner Initiativstellungnahme "Die Zukunft der Gemeinsamen Agrarpolitik"(1) mit vielen Fragestellungen befasst, die jetzt Gegenstand der Mitteilungen bzw. Vorschläge der Kommission zu der Halbzeitbewertung der GAP sind. Die Beurteilung des Geltungsbereichs der Agenda 2000-Beschlüsse und des Auftrags der Halbzeitbewertung (Midterm Review) erschien für den EWSA eindeutig: "Die Beschlüsse ... reichen bis Ende 2006. Lediglich durch den sogenannten Midterm Review können in den Jahren 2002 und 2003 kleinere Anpassungen an den bestehenden Verordnungen vorgenommen werden. Die Landwirtschaft kann sich damit bis Ende 2006 auf verlässliche Rahmenbedingungen berufen."

3.2. Auch jetzt vertritt der Ausschuss die Meinung, dass sich zum jetzigen Zeitpunkt aus den Prüfaufträgen des Berlin-Gipfels und der erwarteten Marktentwicklung bei den meisten Erzeugnissen keine Begründungen für eine weitreichende Reform der GAP ableiten lassen. Erinnerlich sind auch verschiedene frühere Aussagen des Agrarkommissars, dass die Halbzeitbewertung ein Review und eben keine Reform sei.

3.3. Nach den Beschlüssen des Berliner Gipfels vom März 1999 über die Agenda 2000 ist für die Jahre 2002/2003 eine Überprüfung in den Bereichen Getreide, Ölsaaten, Milch und ggf. auch Rindfleisch im Hinblick auf die Entwicklung der Märkte und der EU-Agrarausgaben vorgesehen. Eine Änderung der Finanzausstattung der EU-Agrarpolitik im Zuge des Midterm Review ist in der Agenda 2000 nicht vorgesehen. Die Programme zur ländlichen Entwicklung sollen 2003 einer Bewertung unterzogen werden.

3.3.1. Hinzu kommen Überprüfungsaufträge des Agrarrates in den Bereichen Zucker, Hopfen, Oliven, Tabak und Kleinerzeugerregelung.

3.4. Der Göteborger Gipfel vom Juni 2001 hat die GAP auf das Ziel der nachhaltigen Entwicklung verpflichtet. Es soll "mehr Gewicht auf die Förderung gesunder, qualitativ hochwertiger Erzeugnisse, umweltfreundlicher Produktionsmethoden - einschließlich der ökologischen Erzeugung -, nachwachsender Rohstoffe und des Schutzes der biologischen Vielfalt gelegt" werden. Allerdings hat der Göteborger Gipfel keine konkreten Prüfaufträge für den Midterm Review der Agenda 2000 festgelegt.

3.5. Nach Meinung des EWSA spiegeln sich die Reaktionen von Parteien, Verbänden und Medien nach der Veröffentlichung der Mitteilung zur Halbzeitbewertung - unabhängig von einer befürwortenden, ablehnenden oder differenzierten Haltung - in der Bewertung des Schuman-Instituts wider: "Die Reformen bedeuten die größte Änderung in der 45-jährigen Geschichte der Gemeinsamen Agrarpolitik" ("Reforms ... constitute the biggest change in the CAP's 45-year history"). Damit reichen die Vorschläge des Midterm Review deutlich über die Agenda 2000 hinaus. Für den EWSA ergibt sich daraus, dass sie insbesondere für eine Reform nach 2007 Impulse geben.

3.6. Deshalb hält der EWSA noch vor Erarbeitung der Legislativvorschläge eine gründliche und offene Diskussion über die Abwägung für erforderlich, welchen Stellenwert Stabilität und Verlässlichkeit der Politik für die europäischen Landwirte hat bzw. wie zwingend eine derart weitgehende Agrarreform zum jetzigen und damit vorgezogenen Zeitpunkt ist. Der EWSA hält es für dringend erforderlich, in alle Überlegungen und Reformvorschläge auch die möglichen Folgen für die Agrar- und Nahrungsmittelindustrie sowie die Genossenschaften einzubeziehen. Diese Diskussion ist auch deshalb erforderlich, weil die Agenda 2000 nicht nur den Handlungsrahmen für die Landwirte der Gemeinschaft, sondern auch die Grundlage für die anstehende Erweiterung der Gemeinschaft sowie für die Verhandlungen bei der Welthandelsorganisation WTO darstellt.

3.7. Der EWSA ist jedoch davon überzeugt, dass die Diskussion solange nicht vollständig geführt werden kann, als seitens der Kommission keine umfassenden Analysen über die Auswirkungen der Vorschläge vorgelegt werden. Für problematisch hält es der EWSA, wenn die Kommission bereits mit großem Nachdruck an den legislativen Texten gearbeitet hat, als die Stellungnahmen des Europäischen Parlaments, des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses und des Ausschusses der Regionen noch gar nicht vorliegen konnten.

4. Zu den Vorschlägen der Midterm Review

4.1. Die Zielsetzungen der Kommission werden zwar vom EWSA im Grundsatz unterstützt. Insbesondere die angestrebte Verankerung des Gedankens der Multifunktionalität innerhalb der gesamten Gemeinsamen Agrarpolitik wird vom EWSA gutgeheißen. Wichtig ist aber vor allem die Prüfung, ob und in welchem Umfang die von der Kommission vorgeschlagenen Maßnahmen tatsächlich der Zielerfuellung dienen und auf dem Wege zu einer multifunktionalen und wettbewerbsfähigen Landwirtschaft weiterführen. Dies ist umso wichtiger, als die mit der Midterm Review vorgeschlagenen Änderungen der agrarpolitischen Instrumente zu weit reichenden Veränderungen der europäischen Landwirtschaft führen würden.

4.1.1. Der EWSA verweist auf den vertieften Dialog mit der Kommission und dem Europäischen Parlament bei der Erarbeitung seiner Initiativstellungnahme "Die Zukunft der gemeinsamen Agrarpolitik". Darin stellte der Ausschuss Fragen von großer Relevanz für die Diskussion der Halbzeitbewertung, die jedoch bedauerlicherweise bis heute nicht ausreichend beantwortet worden sind. Um so mehr hält der Ausschuss weiterhin gründliche Analysen und Studien für erforderlich.

4.1.2. Auch bedauert der EWSA, dass die Kommission den Midterm Review nicht genutzt hat, um das Problem der zunehmenden Überalterung in der europäischen Landwirtschaft zu analysieren. In diesem Zusammenhang sei an die gemeinsame Erklärung von Europäischem Parlament, Wirtschafts- und Sozialausschuss und Ausschuss der Regionen vom 6. Dezember 2001 erinnert, wo gefordert wurde, "den Junglandwirten bei jeglicher Zukunftsplanung Priorität einzuräumen und im Zusammenhang mit der Halbzeitbilanz wirksame Sofortmaßnahmen zur Förderung und Unterstützung der Junglandwirte unverzüglich zu ergreifen." Der EWSA hofft auf entsprechende konkrete Maßnahmen bei der Vorlage der Legislativvorschläge.

4.2. Das besondere Anliegen der Kommission, im Marktbereich die Funktion der Intervention - insbesondere bei Getreide - auf das Niveau eines Sicherheitsnetzes zurückzuführen, wurde bereits mit den in der Agenda 2000 enthaltenen Preissenkungen erreicht. Die öffentliche Lagerhaltung von Getreide wurde in den vergangenen Jahren drastisch reduziert. Deshalb bezweifelt der EWSA, dass die vorgeschlagene weitere Getreidepreissenkung um 5 % mit der Entwicklung der Weltmarktpreise begründet werden kann, zumal die Kommission selbst in ihren Prognosen von stabilen Weltmarktverhältnissen ausgeht. Der EWSA ist in Sorge, dass damit die Gemeinschaftspräferenz geschwächt und unterlaufen wird.

4.2.1. Anstelle der von der Kommission vorgeschlagenen ersatzlosen Abschaffung der Intervention bei Roggen hält der EWSA Übergangs- und Anschlussregelungen für unbedingt erforderlich, etwa durch das Erschließen von neuen Verwendungsmöglichkeiten z. B. durch eine vermehrte Verfütterung.

4.2.2. Hinsichtlich des Hartweizens befürchtet der Ausschuss, dass die Kommissionsvorschläge nicht zu der angekündigten Qualitätsverbesserung führen, sondern zu erheblichen Standortverlagerungen auf Kosten der Regionen mit geringeren Erträgen. Der Ausschuss empfiehlt daher, die derzeitige Prämie für herkömmliche Gebiete enger an strengere Qualitätskriterien zu knüpfen.

4.2.3. Der Ausschuss teilt die Auffassung der Kommission, zur Unterstützung der Erzeuger von Schalenfrüchten ein neues Instrument zu schaffen. Er ist jedoch der Ansicht, dass die vorgeschlagene Ausgleichszahlung nicht ausreicht, um gegenüber den Einfuhren aus Drittstaaten wettbewerbsfähig zu sein.

4.2.4. Auch vermisst der EWSA Vorschläge, wie die defizitäre Produktion von Eiweißpflanzen in der EU stärker an die Entwicklung der Nachfrage angepasst werden kann. Der EWSA hatte in einer vielbeachteten Initiativstellungnahme für einen neuen Anstoß für einen Gemeinschaftsplan Pflanzeneiweiß geworben(2). Durch die jüngst von der US-Regierung beschlossene massive Erhöhung der Preisstützung (sog. antizyklische Zahlung) der Sojabohnenproduktion besteht die Gefahr, dass die europäische Eiweiß- und Ölsaatenproduktion noch mehr in die Defensive gerät.

4.3. Der EWSA hat wiederholt seine positive Haltung gegenüber einer Stärkung der ländlichen Entwicklung durch die Zweite Säule der Gemeinsamen Agrarpolitik betont: Hierzu gehören insbesondere die einzel- und überbetriebliche Investitionsförderung, Agrarumweltmaßnahmen und die Ausgleichszulage für die von Natur benachteiligten Gebiete. Die Kommission verweist in ihrer Mitteilung auf einen Anteil von 16 % (EAGFL-Garantie und Ausrichtung), der ihr noch zu gering erscheint. Zu einer ausgewogenen Bewertung gehört jedoch auch das Hinzurechnen der nationalen Kofinanzierungsmittel und der nationalen Maßnahmen außerhalb der EU-Förderung. Es kann nicht bestritten werden, dass die Maßnahmen der Ersten Säule erhebliche Bedeutung für die Einkommen der Landwirte haben, wenngleich auch hier große betriebliche und regionale Unterschiede festzustellen sind.

4.3.1. Der EWSA sieht mit Sorge, dass neben der mangelnden finanziellen Ausstattung der Zweiten Säule die regional extrem ungleichmäßige finanzielle Ausstattung zum Problem wird. Bereits heute sind Wettbewerbsverzerrungen zwischen den Landwirten verschiedener Mitgliedstaaten und Regionen die Folge. Bei einem weiteren Ausbau der Zweiten Säule der GAP (durch die Modulation) muss daher sichergestellt werden, dass die EU-Mitgliedstaaten ein Mindestmaß an nationalen Kofinanzierungsmitteln bereitstellen. Ansonsten lässt sich der Anspruch der Zweiten Säule als Teil einer gemeinsamen europäischen Agrarpolitik nicht mehr rechtfertigen.

4.3.2. Der EWSA kann nicht nachvollziehen, warum ausgerechnet in den besonders bedürftigen Ziel-1-Gebieten offenbar weiterhin nur eine eingeschränkte Flexibilität bei der Verwendung von Modulationsmitteln gelten soll. Bislang wurden dort die meisten Maßnahmen für den ländlichen Raum aus dem EAGFL Abteilung Ausrichtung finanziert. Hier sollten von der Kommission Wege zur deutlichen Vereinfachung und Lösung dieses finanztechnischen Problems aufgezeigt werden.

4.3.3. Der Ausschuss legt Wert auf die Feststellung, dass die künftige Politik im Bereich der ländlichen Entwicklung sämtlichen Wirtschaftstätigkeiten des landwirtschaftlichen Bereiches wie der Bereiche der Dienstleistungen und des Handels, die viele Arbeitsplätze schaffen, sowie der Notwendigkeit in Umwelt und Raumentwicklung Rechnung tragen muss. Hierzu ist es nötig, die zweite Säule der Gemeinsamen Agrarpolitik zu stärken und die europäischen Struktur- und Sozialfonds stärker im Hinblick auf eine integrierte Politik zur Förderung des ländlichen Milieus zu entfalten, die das gesamte Spektrum des wirtschaftlichen und sozialen Lebens und die öffentlichen und privaten Dienste einbezieht.

4.4. Die Kommission will die Einnahmen aus der dynamischen Modulation, d. h. aus den am Ende um 20 Prozent gekürzten Direktzahlungen nach objektiven Kriterien (Agrarfläche, landwirtschaftliche Erwerbstätige, Wohlstandskriterien) an die Mitgliedstaaten zurückverteilen. Unklar ist bislang, wie diese Kriterien konkret aussehen und zu welchen finanziellen Wirkungen dies führen wird. Gleiches gilt für Verschiebungen zwischen den Regionen und den heutigen Mitgliedstaaten.

4.4.1. Der EWSA verweist darauf, dass Kürzungen der Direktzahlungen und Umverlagerungen in die Zweite Säule zu einem erheblichen Druck auf die landwirtschaftlichen Einkommen führen werden und Anpassungen der Betriebe erforderlich machen. Die Vorschläge zur Modulation sollten im Hinblick auf die Beschlüsse des Brüsseler Gipfels vom 24. und 25. Oktober 2002 geprüft werden. Da die vorgeschlagenen betrieblichen Freibeträge und Obergrenzen in ihrer bisherigen Form keinen sinnvollen Bezug zu betriebsgrößenbedingten Effekten z. B. der Kostendegression und der Arbeitsproduktivität haben, sollten alternative Lösungen erarbeitet werden.

4.5. Die ökonomischen und agrarstrukturellen Wirkungen einer völligen Entkopplung der Ausgleichszahlungen von der Produktion sind noch kaum überschaubar. Zweifellos kann die Entkopplung zu einer größeren Entscheidungsfreiheit in der Anbauplanung der Landwirte führen, was zu begrüßen wäre. Doch ist darauf zu verweisen, dass die vorgeschlagenen Restriktionen bei der Flächenstilllegung diese Entscheidungsfreiheit bereits wieder deutlich einengen. Auch sollen nach den Vorschlägen verschiedene produktspezifische Prämien beibehalten werden (z. B. Flächenprämien bei Reis, Hartweizen sowie nachwachsenden Rohstoffen). Vergleichbares gilt für die Rinder- und Mutterkuhhaltung.

4.5.1. Der EWSA befürchtet, dass die Entkopplung auch weitreichende Rückwirkungen auf die Politik der Angebotssteuerung (z. B. Produktionsquoten und Prämienplafonds) hat. Der EWSA hatte zuletzt betont, dass Mengenregulative eine wichtige Aufgabenstellung haben können, um eine nachhaltige Landbewirtschaftung, nicht zuletzt auf benachteiligten und Grünlandstandorten, zu sichern. Umso bedauerlicher ist, dass die Kommission auch hierzu bisher keine Projektionen vorgelegt hat.

4.5.2. Ungeklärt ist die Wirkung der Entkopplung auf die pflanzliche Erzeugung. So könnte es dazu kommen, dass künftig Flächen aus der Produktion herausfallen, bei denen die variablen Kosten über den Markterlösen liegen. Eine solche Entwicklung stuende sicherlich im Widerspruch zu dem Ziel der Erhaltung einer flächendeckenden Landbewirtschaftung. Auch in der Tierhaltung stellt sich die Frage, ob nach einer vollen Entkopplung noch ein hinreichender wirtschaftlicher Anreiz etwa zur Bullenmast und zur Mutterkuhhaltung gegeben ist. Leider gibt die Kommission in ihren Vorschlägen keinen Hinweis darauf, wie sie mit dieser Problemstellung umgehen möchte.

4.5.3. Der EWSA verweist darauf, dass die Auswirkungen der Entkopplung auf den Boden- und Pachtmarkt nur schwer absehbar sind. 41 % der landwirtschaftlich genutzten Flächen in der EU - bei erheblichen regionalen Unterschieden - sind gepachtet. Es stellt sich die Frage, ob für diese Flächen stärkere Mitnahmeeffekte durch die Verpächter zu erwarten sind. Die Aufteilung der betriebsbezogenen Direktzahlungen auf die Fläche kann in Abhängigkeit von der Betriebsstruktur zu äußerst großen Unterschieden in der Zahlung je Hektar führen. Dadurch könnten unerwünschte Nebeneffekte bei der individuellen Boden- und Pachtpreisbildung bis hin zum Brachfallen von Flächen entstehen. Auch ist vorauszusehen, dass sich die Entkopplung erschwerend auf die Betriebsübergaben an Junglandwirte auswirken würde.

4.5.4. Der EWSA gibt auch zu bedenken, dass sich mit der Einführung der von der Kommission vorgeschlagenen Betriebsprämie Wettbewerbsverzerrungen ergeben könnten, wenn Landwirte die Direktzahlungen dazu nutzen, um sich anderen Marktbereichen ohne Preisstützung zuzuwenden.

4.5.5. Die mit dem Vorschlag zur Entkopplung der Direktzahlungen verbundene große Spannbreite in der Zahlung je Hektar Betriebsfläche wird nach Einschätzung des EWSA zu einer kritischen Diskussion innerhalb der Landwirtschaft und ebenso in der Gesellschaft führen, verbunden mit Forderungen nach einer Umverteilung oder Nivellierung dieser Zahlungen. Jedenfalls kann der EWSA der von der Kommission geäußerten Erwartung nicht ohne Weiteres folgen, dass eine Entkopplung der Direktzahlungen auf Dauer deren Akzeptanz in der Öffentlichkeit bewahren bzw. steigern könne. Der EWSA hält eine eingehende Reflektion für erforderlich, ob die aufgeworfenen Fragen nicht zu einem zusätzlichen öffentlichen Infragestellen der Direktzahlungen führen. Die Stimmen sollten ernst genommen werden, die in dieser Systemänderung den "Einstieg in den Ausstieg" aus den Direktzahlungen und damit aus der Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik befürchten.

4.5.6. Der EWSA vertritt die Auffassung, dass die völlige Entkopplung und Zusammenfassung der Direktzahlungen in eine einzige Betriebsprämie weder einer multifunktionalen Landwirtschaft (europäisches Modell der Landwirtschaft) noch einer nachhaltigen Absicherung der Direktzahlungen gerecht werden können. Deshalb schlägt der EWSA vor, andere Möglichkeiten einer Weiterentwicklung der Direktzahlungen einer genauen Prüfung zu unterziehen, wie dies bereits in der Initiativstellungnahme "Die Zukunft der GAP" angeregt wurde. In diese Überprüfung sollte auch ein Beihilfensystem einbezogen werden, welches sich aus einer allgemeinen Basisförderung (z. B. flächenbezogen) und produktbezogenen Elementen zusammensetzen könnte. Dies würde in besonderer Weise die Erfordernisse einer wettbewerbsfähigen und zugleich umweltgerechten Landwirtschaft reflektieren.

4.5.7. Der EWSA stellt fest, dass der Vorschlag der Kommission, anstelle der bisherigen rotierenden Flächenstilllegung eine zehnjährige obligatorische Flächenstilllegung einzuführen, in der Praxis auf große Schwierigkeiten und Unverständnis stößt. Deshalb sollte der Vorschlag noch einmal eingehend überprüft werden.

4.6. Der EWSA hat bereits an anderer Stelle (siehe 2.3) vermerkt, dass es sich bei den Vorschlägen zur Entkopplung in Wirklichkeit um eine Neudefinition bzw. "Umkoppelung" handelt, da die Direktzahlungen künftig an die Erfuellung bestimmter Standards in der Bewirtschaftung der Flächen, im Umwelt- und Tierschutz und in der Lebensmittelsicherheit geknüpft werden (Cross Compliance). Eine tatsächliche Beurteilung wird für den EWSA erst möglich, wenn die Kommission ihre näheren Vorstellungen über den Umfang und das Kontrollverfahren der Cross-Compliance-Bestimmungen vorgelegt hat.

4.6.1. Der EWSA sieht auf der einen Seite das Erfordernis eines ordentlichen Verwendungsnachweises der Finanzmittel aus dem EAGFL. Auf der anderen Seite sollte eine erneute erhebliche Ausweitung der Kontrollbürokratie seitens der Landwirte und Behörden in den Mitgliedstaaten unbedingt vermieden werden.

4.6.2. Der EWSA verweist darauf, dass bisher nur dann Umweltbeihilfen (Agrarumweltprogramme) an die Landwirte gewährt werden, soweit die Standards der guten fachlichen Praxis übertroffen werden. Mit den Vorschlägen der Kommission zur Festsetzung von Cross-Compliance-Bedingungen werden die ohnehin vorhandenen Abgrenzungsprobleme bei der Honorierung von Umweltleistungen der Landwirtschaft wohl noch schwieriger. Der EWSA fordert, dass die Umweltkriterien klar und eindeutig sind und in der gesamten EU einheitlich angewandt werden. Der EWSA hält insbesondere Lösungen für jene Standards der Gemeinschaft für notwendig, die (bei offenen Märkten) oberhalb der internationalen Standards liegen. Dies ist solange notwendig, wie die in der EU bestehenden Umweltkriterien nicht auch der verlangte Standard bei Importen von Nahrungsmitteln sind. Der EWSA hält aus Gründen des Wettbewerbs eine nur auf fünf Jahre angelegte befristete Förderung (z. B. beim Tierschutz) für nicht ausreichend.

4.7. Der Vorschlag für ein gemeinschaftsweites Farm-Audit ist sehr weitreichend, jedoch für eine ernsthafte Beurteilung noch viel zu unkonkret. Der EWSA plädiert aber jetzt schon dafür, dass solche Berichtssysteme auf freiwilliger Basis angeboten werden, möglichst an vorhandene Dokumentationen anknüpfen bzw. diese integrieren und den Landwirten einen Nutzen im Betriebsmanagement verschaffen. Gerade aufgrund der Erfahrungen mit Agrarumweltprogrammen plädiert der EWSA nachdrücklich dafür, anstelle von Kontroll- und Berichtssystemen lieber ein flächendeckendes Anreizsystem zu entwickeln.

5. Zum weiteren politischen Ringen um die Reform der GAP

5.1. Bei allen Reformüberlegungen hält es der EWSA für dringlich, die Möglichkeiten und Grenzen in der Anpassung der landwirtschaftlichen Betriebe an eine geänderte Agrarpolitik aufmerksam zu betrachten. In vielen europäischen Regionen wird die anhaltende Abwanderung junger Menschen aus der Landwirtschaft mit großer Sorge registriert. Auch im Sinne der Multifunktionalität der Landwirtschaft ist die Frage der Existenzfähigkeit landwirtschaftlicher Betriebe an benachteiligten Standorten - besonders auch auf Grünland - von kardinaler Bedeutung. Dabei ist nicht zu übersehen, dass trotz der Gewährung der Ausgleichszulage für benachteiligte Gebiete die Einkommen der Landwirte in diesen Regionen deutlich niedriger liegen. Deshalb sollten hier die Förderinstrumente weiterentwickelt werden, aber auch das Eigeninteresse der Regionen an der Sicherung landwirtschaftlicher Arbeitsplätze und die Schaffung alternativer Erwerbsmöglichkeiten angeregt werden. Der EWSA findet diese Gedanken in der Erklärung des Europäischen Rats vom 24. und 25. Oktober 2002 - insbesondere mit Verweis auf die Schlussfolgerungen des Luxemburg-Gipfels von 1997 - reflektiert, denen zufolge die multifunktionale Landwirtschaft in allen Gebieten Europas aufrechterhalten werden muss.

5.2. Mit der Agenda 2000 wurde die finanzielle Ausstattung des EU-Agrarhaushaltes begrenzt. Dabei wurde in den letzten Jahren sowohl die Agrarleitlinie als auch die Obergrenze der Berliner Finanzbeschlüsse bei weitem unterschritten. Es erfolgten regelmäßig erhebliche Rückfluesse von im EU-Agrarhaushalt nicht ausgeschöpften Finanzmittel an die nationalen Haushalte. Bekanntermaßen wird bei jedem Reformschritt der GAP von den Mitgliedstaaten außerordentlich sensibel verfolgt, wie sich hierdurch ihre Nettozahler- oder Nettoempfängerposition verändern könnte. Der EWSA bekräftigt seine Überzeugung, dass die Aufrechterhaltung des europäischen Agrarmodells (Multifunktionalität) und seine Ausdehnung auf die neuen Mitgliedstaaten eine ausreichende und verlässliche Finanzierung voraussetzt. Alle Reformschritte müssen daher auf ihre Finanzierbarkeit innerhalb des neuen Finanzrahmens geprüft werden.

5.3. Zu den externen Einflussfaktoren für die weitere Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik zählt in besonderem Maße der Fortgang der WTO-Verhandlungen. Der EWSA empfiehlt der Kommission, ihre bisherige Position einer Verknüpfung der klassischen Handelsthemen (Abbau von Exportstützung, interner Stützung und verbesserter Marktzugang) weiter beharrlich mit den sogenannten nicht handelsbezogenen Anliegen zu verknüpfen und den Ausbau entsprechender internationaler Institutionen voranzutreiben. Diese betreffen zum Beispiel den vorsorgenden Verbraucherschutz und internationale Umwelt- und Tierschutzstandards. Der EWSA ist besorgt, dass die Vorschläge zur Midterm Review den Eindruck erwecken könnten, die EU habe das Konzept der "blue box" bereits aufgegeben. Keineswegs sollte die Kommission vorschnelle Zugeständnisse machen.

5.3.1. Die Ankündigung der Kommission, die neue Farm Bill der Vereinigten Staaten von Amerika und deren Auswirkungen auf die Weltagrarmärkte zu prüfen, ist in den Mitteilungen der Kommission zur Halbzeitbewertung nicht erkennbar umgesetzt. Dies ist umso bedauerlicher, als die US-Agrarpolitik die Farm Bill 1996-2002, die auf eine weitgehende Entkopplung und Liberalisierung setzte, als falschen Weg angesehen hat und mit der neuen Farm Bill wieder verstärkt auf Markt- und Preisstützung setzt.

5.4. Der Bericht der Kommission zum Midterm Review enthält nur am Rande Vorschläge zur Verbesserung der internationalen Wettbewerbsposition der EU-Landwirtschaft. Vor allem die von der Kommission als "green-box" fähig benannte Entkopplung der Direktzahlungen führt nicht zu einer verbesserten Konkurrenzfähigkeit der europäischen Agrarerzeugnisse auf den internationalen Märkten. Der EWSA hält daher eine weitergehende Analyse und Projektion der Kommissionsvorschläge im Hinblick auf die Sicherung der globalen Marktposition der EU-Landwirtschaft für erforderlich.

5.5. Häufig wird in der Öffentlichkeit davon gesprochen, eine weitreichende Agrarreform sei wegen der EU-Osterweiterung (und insbesondere wegen des zusätzlichen Finanzbedarfes für die Direktzahlungen) unausweichlich. Bisher ist die Kommission dem entgegen getreten und hat argumentiert, Erweiterung und innere Reform der GAP müssten getrennt voneinander behandelt werden. Wenn sich die Kommission von ihrer bisherigen Haltung abkehrt, so hält es der EWSA für zwingend geboten, Beitrittskandidatenländer in die Konsultationen über die Halbzeitbewertung einzubeziehen. Eine Zwischenreform unter Ausschluss der bereits in zwei Jahren beitretenden Staaten würde deren Akzeptanz automatisch in Frage stellen und den Beitrittsprozess erschweren.

5.6. Nach Einschätzung des EWSA erfordert zumindest ein Teil der vorgeschlagenen Maßnahmen, insbesondere eine Entkopplung der Direktzahlungen, einen erheblichen Aufwand und Zeitbedarf in der praktischen Umsetzung in den Mitgliedstaaten. Aus den Mitteilungen geht nicht hervor, für welche Maßnahmen welche konkreten Umsetzungszeitpunkte vorgesehen sind. Dies erscheint aber für die weitere Diskussion der Vorschläge zur Halbzeitbewertung von besonderer Wichtigkeit. Nach Meinung des EWSA kann eine Veränderung des Systems der Direktzahlungen nur unter der Berücksichtigung der Marktordnungen für Rindfleisch und Milch erfolgen. Die Anschlussregelung an die Agenda 2000 (also eine "Agenda 2007") sollte angesichts der großen Komplexität und weitreichenden Konsequenzen äußerst sorgfältig vorbereitet und diskutiert werden.

Brüssel, den 11. Dezember 2002.

Der Präsident

des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses

Roger Briesch

(1) ABl. C 125 vom 27.5.2002, S. 87-99.

(2) ABl. C 80 vom 3.4.2002, S. 26-34.