BEGRÜNDUNG

1.KONTEXT DES VORSCHLAGS

•Gründe und Ziele des Vorschlags

Die vermehrte Nutzung von Flugreisen in den letzten Jahrzehnten und die zunehmende Größe der Flugzeuge durch effizienzorientierte Innovationen machen einen effizienteren Umgang mit den Fluggastströmen auf den Flughäfen erforderlich. Im Jahr 2019 verzeichnete die Internationale Zivilluftfahrt-Organisation (ICAO) weltweit 4,5 Milliarden Fluggäste im Linienflugverkehr; davon reisen jährlich mehr als eine halbe Milliarde Fluggäste in die Union ein oder aus der Union aus, was eine Belastung für ihre Luftaußengrenzen darstellt.

Die in der geltenden API-Richtlinie und in diesem Vorschlag vorgesehene Verarbeitung von vorab übermittelten Fluggastdaten (Advance Passenger Information – API) ist ein Instrument des Grenzmanagements, das durch eine einfachere und schnellere Abfertigung von Reisenden zur Wirksamkeit und Effizienz von Grenzübertrittskontrollen beiträgt, sowie ein Instrument zur Verhinderung illegaler Einwanderung. Bei den API-Daten handelt es sich um eine Reihe von Informationen zur Identität der Fluggäste, die in den Reisedokumenten enthalten sind und in Kombination mit den bei der Abfertigung erfassten Flugdaten an die Grenzbehörden des Bestimmungslandes übermittelt werden. Da diese Behörden die API-Daten vor der Ankunft eines Fluges empfangen, können sie die Reisenden im Einklang mit den geltenden Rechtsvorschriften vorab anhand von Risikoprofilen, Überwachungslisten und Datenbanken überprüfen; das beschleunigt die Grenzübertrittskontrollen bei Bona-fide-Reisenden und setzt mehr Ressourcen und Zeit für die Identifizierung von Reisenden, für die bei der Ankunft weitere Untersuchungen erforderlich sind, frei.

Die Einrichtung von Systemen für die Erhebung und Übermittlung von API-Daten folgt seit 2017 einem internationalen Standard im Rahmen des Abkommens über die internationale Zivilluftfahrt (Abkommen von Chicago). In der EU ist sie durch die API-Richtlinie geregelt. Durch diese Richtlinie sind die Fluggesellschaften verpflichtet, API-Daten auf Anfrage vor dem Start des Fluges an die Grenzbehörden des Ziellandes zu übermitteln. Die Mitgliedstaaten sind dadurch jedoch nicht verpflichtet, API-Daten von den Fluggesellschaften anzufordern, was zu Lücken und Unstimmigkeiten bei der Datenerhebung und ‑verwendung führt, da einige Mitgliedstaaten systematisch API-Daten erheben, während andere dies nicht tun. Es wird geschätzt, dass im Schnitt (alle Mitgliedstaaten zusammengenommen) für 65 % der ankommenden Flüge API-Daten erhoben werden. Unter diesen Umständen können Personen, die Kontrollen vermeiden möchten, leicht Routen umgehen, auf denen API-Daten konsequent erfasst werden, und stattdessen über Flugstrecken zu ihrem Ziel gelangen, auf denen API-Daten weniger häufig oder gar nicht verwendet werden.

Wie die jüngste Bewertung der API-Richtlinie gezeigt hat, werden die API-Daten selbst in den Mitgliedstaaten, in denen API-Daten angefordert werden, von den nationalen Behörden nicht immer konsequent verwendet. Anhand der API-Daten können Grenzschutzbeamte mittels Vorabkontrollen (Abfragen in den im Schengener Grenzkodex vorgesehenen Datenbanken) die Identität der Fluggäste und die Gültigkeit des verwendeten Reisedokuments überprüfen. Allerdings verwenden nicht alle Mitgliedstaaten die API-Daten für Vorabkontrollen mit den im Schengener Grenzkodex festgelegten Datenbanken. Irland, das sich nicht am Schengener Grenzkodex beteiligt, wendet ähnliche nationale Rechtsvorschriften an. Das wird sich durch die vorgeschlagene Verordnung nicht ändern.

Die API-Richtlinie gibt nur begrenzte Kriterien für die Erhebung, Übermittlung und Verarbeitung von API-Daten vor, was die Abdeckung der Flüge für die Datenerhebung, die zu erfassenden Datenelemente oder die Mittel zur Datenerfassung betrifft, wobei die Entwicklungen in internationalen Standards und Leitlinien für die Erhebung von API-Daten nicht berücksichtigt werden. Dadurch kommt es zu sehr unterschiedlichen Vorgehensweisen, die nicht nur die Wirksamkeit und Effizienz der Grenzübertrittskontrollen beeinträchtigen, sondern auch eine zusätzliche Belastung für die Fluggesellschaften darstellen, die je nach den Strecken, auf denen sie Fluggäste befördern, und dem Mitgliedstaat, der API-Daten beantragt, unterschiedliche Anforderungen erfüllen müssen.Wenn die Erhebung und Übermittlung von API-Daten an diese internationalen API-Datenstandards angepasst werden, kann die Einhaltung der API-Anforderungen durch die Luftverkehrsbranche gewährleistet werden. Die API-Daten können nur wirksam verwendet werden, wenn die Daten korrekt, vollständig und aktuell sind. Identitätsdaten sollten zuverlässig sein und verifiziert werden, was derzeit manchmal nicht der Fall ist, sodass die Gegenkontrollen in den Datenbanken zu keinen verlässlichen operativen Ergebnissen führen. Da die Online-Abfertigung in den letzten 20 Jahren zu einer gängigen Praxis geworden ist, werden die API-Daten aus einem Reisedokument von den Fluggästen zunehmend manuell übertragen oder „selbst deklariert“. Unvollständige, fehlerhafte oder veraltete API-Daten, die an die nationalen Behörden übermittelt werden, können zu Schlupflöchern bei den von den Grenzbehörden durchführbaren Arten von Kontrollen führen und sich letztlich auf Reisende auswirken, die womöglich zu Unrecht und unnötigerweise kontrolliert werden. Die Sicherstellung einer ausreichenden Qualität bei den erhobenen API-Daten hängt eng mit den Mitteln zusammen, die die Fluggesellschaften einsetzen, um sicherzugehen, dass die erfassten API-Daten den in den Reisedokumenten angezeigten Informationen entsprechen. Der derzeitige API-Rechtsrahmen schreibt nicht vor, durch welche Mittel die API-Daten von Reisenden zu erheben sind. Im Unterschied zu den manuell übertragenen Informationen führt eine automatisierte Erhebung der Daten zu weniger Qualitätsproblemen und zu einer wirksameren und effizienteren Verwendung von API-Daten; auch lässt sich dadurch der Zeitaufwand der zuständigen Grenzbehörden bei ihrer Interaktion mit den Beförderungsunternehmen verringern.

Daher bietet die Überarbeitung des derzeitigen Rechtsrahmens für die Erhebung und Übermittlung von API-Daten die Gelegenheit, das Außengrenzenmanagement und die Bekämpfung der illegalen Einwanderung zu verbessern. Dadurch wird sichergestellt, dass jede Person, die mit dem Flugzeug aus einem Drittstaat oder einem nicht an der vorgeschlagenen Verordnung teilnehmenden Mitgliedstaat in die Union einreist (genauer gesagt in die Staaten, die am Schengen-Raum ohne Kontrollen an den Binnengrenzen (im Folgenden „Schengen-Raum“) teilnehmen, sowie Irland), d. h. Drittstaatsangehörige, Staatenlose und EU-Bürger, vor ihrer Ankunft einer Vorabkontrolle anhand von API-Daten unterzogen werden können, und dass die Mitgliedstaaten für die Zwecke der Kontrollen an den Außengrenzen und der Bekämpfung der illegalen Einwanderung einheitliche Kriterien für die Erhebung und die Übermittlung dieser Daten anwenden. Indem die Abfertigung der Fluggastströme auf den Flughäfen erleichtert und die Grenzübertrittskontrollen beschleunigt werden, trägt dieser Vorschlag dazu bei, dass jeder Fluggast im Einklang mit den geltenden Rechtsvorschriften systematisch und effizient überprüft werden kann.