1. Einleitung

Die Staats- und Regierungschefs der EU haben sich am 7. März darauf geeinigt, alle Bestandteile des Fahrplans der Kommission "Zurück zu Schengen" als vorrangige Maßnahme voranzubringen, um die vorübergehenden Kontrollen an den Binnengrenzen zu beenden und vor Ende des Jahres einen normal funktionierenden Schengen-Raum wiederherzustellen. In der Mitteilung der Kommission sind eine Reihe von Maßnahmen im Einzelnen dargelegt, mit denen ein normal funktionierender Schengen-Raum wiederhergestellt, gleichzeitig jedoch die unter Druck geratenen Mitgliedstaaten uneingeschränkt unterstützt werden sollen. So werden insbesondere Maßnahmen zur Behebung der Mängel beim Management der EUAußengrenzen aufgeführt. Die Beseitigung dieser Mängel wird es ermöglichen, die ausnahmsweise wiedereingeführten Kontrollen an den Binnengrenzen aufzuheben. In dem Fahrplan wird aufgezeigt, wie die in den Schengen-Bestimmungen festgelegten Verfahren angewendet werden könnten, um das ordnungsgemäße Funktionieren des Schengen-Systems vor Ende des Jahres wiederherzustellen. Zu diesen Maßnahmen zählt die Vorlage eines Aktionsplans durch Griechenland für die Umsetzung der Empfehlungen des Rates zur Beseitigung der im Bereich des Grenzmanagements festgestellten Mängel. Der vorliegende Bericht stellt einen weiteren Schritt in diesem Verfahren dar: eine Bewertung des von den griechischen Behörden vorgelegten Aktionsplans durch die Kommission.

Das Verfahren

Mit der Verordnung (EU) Nr. 1053/2013 (im Folgenden "Verordnung") wird ein Evaluierungs- und Überwachungsmechanismus für die Überprüfung der Anwendung des Schengen-Besitzstands eingeführt. Auf der Grundlage dieses Mechanismus führen Teams, die sich aus Sachverständigen der Mitgliedstaaten und Frontex zusammensetzen und von der Kommission geleitet werden, regelmäßig – angekündigte und unangekündigte – Ortsbesichtigungen in den Mitgliedstaaten durch. Nach jeder Ortsbesichtigung wird ein Evaluierungsbericht erstellt. Werden in dem Bericht Mängel beim Außengrenzmanagement festgestellt, nimmt der Rat auf der Grundlage eines Vorschlags der Kommission Empfehlungen für Abhilfemaßnahmen an. Werden beim Außengrenzmanagement schwerwiegende Mängel festgestellt, kann die Kommission darüber hinaus dem evaluierten Mitgliedstaat empfehlen, bestimmte Maßnahmen zu ergreifen, um die Einhaltung der Empfehlung des Rates zu gewährleisten (Artikel 19b des Schengener Grenzkodex).

Damit der Evaluierungsmechanismus möglichst effizient ist und im Einklang mit Artikel 16 der Verordnung steht, legt der evaluierte Mitgliedstaat der Kommission und dem Rat innerhalb von drei Monaten nach Annahme der Ratsempfehlung einen Aktionsplan zur Beseitigung der festgestellten Mängel vor. Die Kommission sollte dem Rat innerhalb eines Monats nach Erhalt des Aktionsplans durch die Behörden des Mitgliedstaats ihre Bewertung der Angemessenheit des Aktionsplans vorlegen.

Die Anwendung des Verfahrens auf Griechenland

Nachdem die Anwendung des Schengen-Besitzstands im Bereich des Außengrenzmanagements im November 2015 evaluiert wurde, ist das Verfahren im Falle Griechenlands nun im Gange. Der Evaluierungsbericht, in dem auf der Grundlage der Ortsbesichtigungen schwerwiegende Mängel bei der Durchführung der Außengrenzkontrollen offengelegt wurden, ist von der Kommission am 2. Februar 2016 angenommen worden. Daraufhin nahm der Rat am 12. Februar 2016 eine Empfehlung für Abhilfemaßnahmen an. Da in dem Evaluierungsbericht schwerwiegende Mängel festgestellt wurden, nahm die Kommission zudem am 24. Februar 2016 einen Durchführungsbeschluss mit einer Empfehlung spezifischer von Griechenland zu ergreifender Maßnahmen an.

In der vorliegenden Mitteilung bewertet die Kommission die Angemessenheit des Aktionsplans, den die griechischen Behörden am 12. März 2016 zur Beseitigung der im Evaluierungsbericht festgestellten schwerwiegenden Mängel vorgelegt haben. Bei dieser Bewertung wird außerdem dem ersten Fortschrittsbericht über die Umsetzung der aufgrund des Artikels 19b Schengener Grenzkodex erfolgten Empfehlung durch die Kommission Rechnung getragen, den Griechenland der Kommission zusammen mit dem Aktionsplan am 12. März 2016 vorgelegt hat.

Da sich in Griechenland die Lage vor Ort ständig ändert, sind auch neue Entwicklungen wie die Umsetzung relevanter Aspekte des gemeinsamen Aktionsplans EUTürkei sowie die Durchführung und das Funktionieren des Hotspot-Konzepts in Griechenland, worüber regelmäßig in den Fortschrittsberichten der Kommission berichtet wird, berücksichtigt worden. Dementsprechend wird im vorliegenden Bericht die Angemessenheit des Aktionsplans der griechischen Behörden auf der Grundlage der gegenwärtig verfügbaren Fakten bewertet und der Bewertung des zweiten Berichts, der von den griechischen Behörden gemäß Artikel 16 Absatz 4 der Verordnung vorzulegen ist, nicht vorgegriffen.

In der Mitteilung der Kommission "Zurück zu Schengen – ein Fahrplan" werden das oben beschriebene Verfahren und die bisher unternommenen Schritte erläutert. Dort wird ausgeführt, dass, falls der Migrationsdruck und die festgestellten Mängel bei den Kontrollen an den Außengrenzen über den 12. Mai hinaus Bestand hätten, die Kommission dem Rat einen Vorschlag nach Artikel 26 Absatz 2 des Schengener Grenzkodexes unterbreiten müsste, in dem ein kohärentes unionsweites Vorgehen bei den Binnengrenzkontrollen empfohlen wird, bis die Strukturschwächen bei der Außengrenzkontrolle weitgehend oder ganz behoben sind. Die Kommission bestätigt, dass sie auf diese Möglichkeit vorbereitet sein wird und unverzüglich handeln würde.

In einem auf Artikel 26 des Schengener Grenzkodexes gestützten Vorschlag würde die Kommission lediglich Kontrollen an jenen Binnengrenzabschnitten vorschlagen, an denen sie eine notwendige und verhältnismäßige Maßnahme gegen die festgestellte ernsthafte Bedrohung der öffentlichen Ordnung oder der inneren Sicherheit darstellen würden. Jede empfohlene Grenzkontrolle wäre ferner befristet und dürfte höchstens so lange dauern, wie es die anvisierte Bedrohung rechtfertigt. Wie weiter in der Mitteilung der Kommission "Zurück zu Schengen – ein Fahrplan" erläutert wird, sollte – sofern die Gesamtlage es zulässt – das Ziel sein, sämtliche Binnengrenzkontrollen im Schengen-Raum binnen sechs Monaten nach ihrer Einführung, d. h. bis Mitte November 2016, aufzuheben.

Abschließend sollte angesichts des Vorstehenden darauf hingewiesen werden, dass der Rückgriff auf Artikel 26 des Schengener Grenzkodexes eine Schutzmaßnahme ist, die das Funktionieren des Schengen-Raums insgesamt gewährleisten soll. Sein Zweck ist es nicht, Mitgliedstaaten zu sanktionieren oder aus dem Schengen-Raum auszuschließen.

2. Allgemeine Bewertung

Der von den griechischen Behörden vorgelegte Aktionsplan nimmt auf die Empfehlung des Rates, aber auch – soweit erforderlich – auf die Empfehlung der Kommission Bezug. Es werden die bereits ergriffenen und die zur Umsetzung dieser Empfehlungen geplanten Abhilfemaßnahmen vorgestellt.

In der Empfehlung des Rates werden 49 Punkte zu den Themen Registrierungsverfahren, Grenzüberwachung, Risikoanalyse, internationale Zusammenarbeit, Humanressourcen und Schulung, Grenzkontrollverfahren sowie Infrastruktur und Ausrüstung aufgelistet. Der Rat empfahl ferner allgemein, dass Griechenland geeignete Maßnahmen ergreift, um sicherzustellen, dass an sämtlichen Außengrenzen Griechenlands im Einklang mit dem Schengen-Besitzstand stehende Kontrollen der Außengrenzen vorgenommen werden, so dass das Funktionieren des Schengen-Raums nicht gefährdet wird.

Der Rat wies darauf hin, dass ein hinreichendes Identifizierungs- und Registrierungsverfahren und geeignete Aufnahmebedingungen unabdingbar sind, weil die nachfolgende Sekundärmigration in andere Mitgliedstaaten ein Risiko für das Funktionieren des gesamten Schengen-Raums darstellt und bereits mehrere Mitgliedstaaten zur Wiedereinführung vorübergehender Grenzkontrollen an ihren Binnengrenzen veranlasst hat. Weiter führte er aus, dass es daher wichtig ist, die festgestellten Mängel so rasch wie möglich zu beheben, und empfahl in dieser Hinsicht die vorrangige Umsetzung bestimmter Empfehlungen.

Was nun die Angemessenheit des von den griechischen Behörden vorgelegten Aktionsplans im Hinblick auf Inhalt, zeitliche Planung und Finanzierung der vorgeschlagenen Maßnahmen betrifft, so ist die Kommission der Auffassung, dass für einige Maßnahmen noch zusätzliche Angaben und/oder Erläuterungen erforderlich sind, um die fristgerechte Weiterverfolgung und Umsetzung der vorgeschlagenen Maßnahmen ordnungsgemäß bewerten und überwachen zu können. Diese Elemente sind außerdem erforderlich, um das Europäische Parlament und den Rat gemäß Artikel 16 Absatz 6 der Verordnung umfassend zu unterrichten.

In Kapitel 3 der vorliegenden Mitteilung wird ein Überblick über die Abhilfemaßnahmen gegeben, für die die Kommission noch weitere Angaben oder Klarstellungen zum Inhalt benötigt.

Zur zeitlichen Planung, Finanzierung und Zuständigkeit für die Durchführung der verschiedenen Maßnahmen generell wird folgende allgemeine Bewertung vorgenommen.