1. Einleitung

Der Schengen-Raum ist der weltweit größte Raum, in dem freier Personenverkehr gewährleistet ist. In ihm können über 400 Millionen EU-Bürger sowie Besucher ungehindert reisen und Waren und Dienstleistungen frei zirkulieren. Schengen gehört zu den wichtigsten Errungenschaften der europäischen Integration, und die Kommission ist gewillt, den freien Personenverkehr zu schützen und zu bewahren.

Die Kontrollfreiheit an den Binnengrenzen ist das Kernstück von Schengen. In einem Raum ohne Kontrollen an den Binnengrenzen sind grenzüberschreitende Bedrohungen für die öffentliche Ordnung oder die innere Sicherheit ein Thema, das uns alle angeht. Mit der Kontrollfreiheit an den Schengen-Binnengrenzen gingen stets unterschiedliche Maßnahmen einher, sei es in den Bereichen Außengrenzen, Visumpolitik, Schengener Informationssystem, Datenschutz, polizeiliche Zusammenarbeit, justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen und Drogenbekämpfung. In einem Raum, in dem der freie Personenverkehr gewährleistet ist, bleibt die Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen die Ausnahme. Sie sollte nur als letztes Mittel eingesetzt werden, für einen begrenzten Zeitraum und soweit dies erforderlich und verhältnismäßig ist, um den ermittelten schweren Bedrohungen für die öffentliche Ordnung oder die innere Sicherheit zu begegnen.

Seit seiner Schaffung ist der Schengen-Raum mit Herausforderungen und Bedrohungen unterschiedlicher Art konfrontiert gewesen. Die Stärke des Schengen-Systems liegt auch in seiner Lern- und Anpassungsfähigkeit. So wurde der Schengener Grenzkodex bereits mehrmals geändert, damit er auch weiterhin seinen Zweck erfüllt.

Der Druck durch die massiven irregulären Migrationsströme sowie die Zunahme von Terroranschlägen in mehreren Mitgliedstaaten haben Schwachstellen in der Schengen-Architektur offengelegt, die weitere Schritte notwendig machten. Die Kommission hat wichtige Abhilfemaßnahmen ergriffen, beispielsweise im Rahmen ihres Fahrplans „Zurück zu Schengen“. Im Bereich des Grenzmanagements und der Sicherung der gemeinsamen EU-Außengrenzen wurden rasch neue Weichen gestellt für ein Schengen-System, in dem die Mitgliedstaaten gemeinsam Verantwortung übernehmen und ihre Maßnahmen koordinieren. Zu erwähnen ist in diesem Zusammenhang insbesondere die Einrichtung der neuen Europäischen Agentur für die Grenz- und Küstenwache sowie die Einführung eines systematischen Datenbankabgleichs bei allen Personen, die die Außengrenzen überschreiten. Im Rahmen der Verwirklichung einer echten und wirksamen Sicherheitsunion konnten nachweisliche Fortschritte bei der Terrorismusbekämpfung erzielt werden. Auch der 2014 eingeführte, überarbeitete Schengen-Evaluierungsmechanismus ist zu einem wichtigen Instrument geworden, um Schwachstellen, u. a. in der in der Schengen-Architektur, zu ermitteln.

Nun ist es an der Zeit, die Ergebnisse der Maßnahmen zu bewerten, die die Europäische Union zur Bewältigung der Herausforderungen, mit denen der Schengen-Raum in den letzten beiden Jahren konfrontiert war, ergriffen hat. In ihrer Mitteilung zur Umsetzung der Europäischen Migrationsagenda, die am 27. September angenommen wurde, liefert die Kommission einen Überblick über die wichtigsten Erfolge und die größten Schwachstellen bei der Umsetzung der europäischen Migrationsagenda. Ferner zeigt sie auf, welche Maßnahmen vorrangig durchgeführt werden müssen, um die europäische Asyl- und Migrationspolitik effizienter, gerechter und stabiler zu gestalten. In der vorliegenden Mitteilung zieht die Kommission Schlussfolgerungen aus der Umsetzung des Fahrplans „Zurück zu Schengen“. Ferner macht sie Vorschläge, wie der Schengen-Raum künftig gestärkt werden kann, u. a. durch die Annahme einer Empfehlung zur besseren Anwendung der geltenden Regeln sowie eines Vorschlags zur Aktualisierung des Schengener Grenzkodexes vor dem Hintergrund der derzeitigen Herausforderungen für Europa.

Darüber hinaus impliziert die Stärkung des Schengen-System auch eine engere Zusammenarbeit in Sicherheitsfragen sowie Vertrauensbildung unter den meisten Mitgliedstaaten. Wie von Präsident Juncker in seiner Rede zur Lage der Union 2017 gefordert, müssen wir, wenn wir den Schutz unserer Außengrenzen verstärken wollen, Rumänien und Bulgarien unverzüglich den Schengen-Raum öffnen. Gleiches gilt für Kroatien, sobald das Land alle Kriterien erfüllt.

2. Der Schengenraum – eine Bestandsaufnahme

In einem Raum ohne Kontrollen an den Binnengrenzen darf die vorübergehende Wiedereinführung solcher Kontrollen nur unter außergewöhnlichen Umständen beschlossen werden, um auf Situationen zu reagieren, die eine ernsthafte Bedrohung für die öffentliche Ordnung oder die innere Sicherheit dieses Raums, Teilen davon oder eines oder mehrerer Mitgliedstaaten darstellen. Im Großen und Ganzen machen die Mitgliedstaaten von dieser Maßnahme auf verantwortungsvolle Weise Gebrauch. Simuliert man die Kosten einer Abkehr von Schengen, so wird klar, dass diese Entscheidung die Wirtschaft in jedem Fall teuer zu stehen käme.

Massenzustrom und sekundäre Migrationsbewegungen über die östliche Mittelmeerroute

2015 sah sich die Europäische Union mit einem beispiellosen Zustrom von Migranten und in der Folge mit Sekundärbewegungen von nicht registrierten, irregulären Migranten konfrontiert. Angesichts dieser Situation führten mehrere der betroffenen Mitgliedstaaten im Einklang mit den Schengen-Vorschriften vorübergehende Kontrollen an ihren Binnengrenzen ein. Da in mehreren Mitgliedstaaten aufgrund der Sekundärbewegungen irregulärer Migranten weiterhin eine Bedrohung für die öffentliche Ordnung oder die innere Sicherheit bestand, leitete die Kommission erstmals das besondere Verfahren nach Artikel 29 des Schengener Grenzkodexes ein. Dies war eine der Maßnahmen, die die Kommission in ihrer Mitteilung vom 4. März 2016 über einen Fahrplan zurück zu einem normal funktionierenden Schengen-Raum aufgezeigt hatte. Der Rückgriff auf das Verfahren nach Artikel 29 ist unter außergewöhnlichen Umständen möglich, wenn die im Rahmen einer Schengen-Evaluierung festgestellten Mängel beim Außengrenzmanagement das Funktionieren des gesamten Schengen-Raums gefährden. Am 12. Mai 2016 sprach der Rat auf der Grundlage eines Vorschlags der Kommission die Empfehlung aus, dass die fünf von der Sekundärmigration aus Griechenland am stärksten betroffenen Mitgliedstaaten an bestimmten Abschnitten ihrer Binnengrenzen wieder Kontrollen einführen sollten. Trotz einer allmählichen Verbesserung der Lage hielt der Druck auf die fünf betroffenen Mitgliedstaaten an und rechtfertigte daher weitere Verlängerungen der Binnengrenzkontrollen. Am 11. Mai 2017 gestattete der Rat diesen fünf Mitgliedstaaten zum dritten und letzten Mal im Rahmen dieses Verfahrens eine Verlängerung der Kontrollen bis zum 11. November 2017.

Diese Binnengrenzkontrollen wurden an strenge Bedingungen geknüpft: Zum einen wurden die Kontrollen nur an den von der Sekundärmigration aus Griechenland am stärksten betroffenen Abschnitten der Binnengrenzen wiedereingeführt. Zum anderen mussten die fünf betroffenen Schengen-Staaten der Kommission monatlich über die durchgeführten Grenzkontrollen und ihre Ergebnisse Bericht erstatten. Dank dieser Berichte konnte die Kommission die Lage genau verfolgen, um sicherzustellen, dass die Kontrollen nicht über den vom Rat festgelegten Rahmen hinausgingen. Bei jeder nachfolgenden Verlängerung der ursprünglichen Empfehlung vom 12. Mai 2016 wies der Rat erneut darauf hin, dass Grenzkontrollen nur ein letztes Mittel sein dürfen und die Mitgliedstaaten stattdessen alternative Maßnahmen wie intensivere Polizeikontrollen im Grenzgebiet ergreifen sollten, um der ernsthaften Bedrohung für die öffentliche Ordnung oder die innere Sicherheit zu begegnen.