Sonderbericht Analyse der Risiken im 
Zusammenhang mit einem 
ergebnisorientierten 
Ansatz für das Handeln der 
EU im Bereich Entwicklung 
und ZusammenarbeitDE 2015  Nr. 21
EUROPÄISCHER
RECHNUNGSHOF
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Analyse der Risiken im 
Zusammenhang mit einem 
ergebnisorientierten 
Ansatz für das Handeln der 
EU im Bereich Entwicklung 
und Zusammenarbeit
(gemäß Artikel 287 Absatz 4 Unterabsatz 2 AEUV)SonderberichtDE 2015  Nr. 21
02
 Prüferteam
Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Wirtschaftlichkeits- und Compliance-Prüfungen zu spezifi -
schen Haushaltsbereichen oder Managementthemen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der 
Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Compliance, 
die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche 
Interesse abwägt.
Zuständig für die Durchführung dieser Wirtschaftlichkeitsprüfung war Prüfungskammer III (spezialisiert auf die Ausgaben 
in den externen Politikbereichen) unter Vorsitz von Karel Pinxten, Mitglied des Hofes und berichterstattendes Mitglied für 
diesen Bericht. Die Prüfung stand unter der Leitung von Philippe Froidure, Direktor der Kammer III. Herr Froidure wurde 
unterstützt von Hubert Devillé, seinem Assistenten.
Von links nach rechts:  P . Froidure, K. Pinxten, H. Devillé.

03
 Inhalt
Ziffer
I-V Zusammenfassung
1-12 1. Einleitung
1-5 1.1. Warum es auf Ergebnisse ankommt
6 1.2. Was ist ein Ergebnis?
7-12 1.3. Der allgemeine Rahmen der EU für Ergebnisse im Bereich Entwicklung und Zusammenarbeit
13-19 2. Ergebnisorientierte Politik und regulatorischer Hintergrund
13-18 2.1. Politischer Hintergrund
14-15 2.1.1. Entwicklungsziele auf höchster Ebene
16-17 2.1.2. Hochrangige Foren zur Wirksamkeit der Entwicklungshilfe
18 2.1.3. Mitteilungen der EU
19 2.2. Rechtlicher und regulatorischer Hintergrund
20-22 3. Analyse des Hofes
23-79 4. Wesentliche Risikobereiche
24-38 4.1. Formulierung von Zielen und Indikatoren
24-26 4.1.1. Terminologie
27-31 4.1.2. Abstimmung und Kohärenz von Dokumenten
32-35 4.1.3. Festlegung von SMART-Zielen und klaren Indikatoren
36-38 4.1.4. Die Verpflichtung eines Partnerlandes zur Durchführung von Reformen als Ziel festlegen
39-46 4.2. Festlegung einer Ergebniskette
39-42 4.2.1. Verknüpfung von Maßnahmen und Ergebnissen durch eine klare logische Kette
43-46 4.2.2. Beitrag versus Zuordnung
47-50 4.3. Erhöhte Komplexität aufgrund der Berücksichtigung von Querschnittsthemen
04 Inhalt
51-57 4.4. Harmonisierung der Instrumente und Rahmen der Entwicklungspartner
51-53 4.4.1. Abstimmung mit den Ergebnisrahmen der Partnerländer
54-55 4.4.2. Harmonisierung der von den Akteuren im Bereich Entwicklung verwendeten Instrumente
56-57 4.4.3. Umgang mit dem Nebeneinander verschiedener Rechenschaftsstrukturen
58-61 4.5. Schwächen in der Evaluierung und Ergebnisberichterstattung
62-65 4.6. Datenkonsolidierung und -berichterstattung
66-68 4.7. Datenqualität
69-73 4.8. Haushaltsergebnis
74-79 4.9. Veränderungen des Kontextes von EU-Maßnahmen
74-77 4.9.1. Risikomanagement und Wahl der Umsetzungsmodalitäten
78-79 4.9.2. Äußere Faktoren
80-83 5. Schlussfolgerungen und Empfehlungen
80-82 5.1. Schlussfolgerungen
83 5.2. Empfehlungen
 Anhang  — Umfassender Evaluierungsrahmen für Budgethilfeevaluierungen
 Antworten der Kommission
05
 Zusammenfassung
I
Jedes Jahr stellt die EU Mittel in erheblichem Umfang 
für die Unterstützung der Entwicklung der ärmsten 
Länder der Welt bereit. Damit Entwicklungshilfe 
glaubwürdig ist, ist es von entscheidender Bedeutung, 
dass die mithilfe der eingesetzten Mittel erzielten 
Ergebnisse nachgewiesen werden können.
II
In jüngster Zeit besteht wieder verstärktes Interesse 
aufseiten des Europäischen Parlaments und des Rates, 
den Schwerpunkt der EU-Politik im Bereich Entwick -
lung und Zusammenarbeit weg von den Tätigkeiten 
hin zu Ergebnissen zu verlagern. Darüber hinaus 
veröffentlichte die Kommission im Dezember 2013 
eine Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen 
mit dem Titel  „Paving the way for an EU Development 
and Cooperation Results Framework “ (Schaffung der 
Voraussetzungen für einen Ergebnisrahmen der EU für 
Entwicklung und Zusammenarbeit) und präsentierte 
im März 2015 den dazugehörigen Rahmen, indem sie 
eine weitere Arbeitsunterlage der Kommissionsdienst -
stellen veröffentlichte, die den Titel  „Launching the 
EU International Cooperation and Development Results 
Framework “ (Einführung des internationalen Ergeb -
nisrahmens der EU für Entwicklung und Zusammen -
arbeit) trug.
III
Im Rahmen seiner Analyse ermittelte der Hof neun 
wesentliche Risikobereiche im Zusammenhang mit 
einem ergebnisorientierten Ansatz für das Handeln 
der EU im Bereich Entwicklung und Zusammenarbeit.IV
Die Analyse des Hofes ergab, dass diese Risikobereiche 
von der Kommission in zahlreichen verschiedenen 
Dokumenten richtig erkannt worden waren. Außer -
dem zeigte sie das Interesse, das derzeit an den von 
der Kommission ergriffenen Maßnahmen zur Einrich -
tung eines Ergebnisrahmens der EU für internationale 
Zusammenarbeit und Entwicklung besteht.
V
Dennoch bedarf es noch weiterer Maßnahmen, um 
das volle Potenzial der Initiativen der Kommission zur 
Verbesserung der Ergebnisse der EU im Bereich Ent -
wicklung und Zusammenarbeit zu nutzen. Vor diesem 
Hintergrund hat der Hof eine Reihe von Empfehlungen 
formuliert, denen die Kommission Rechnung tragen 
sollte.
06
 1. Einleitung
1.1. Warum es auf 
Ergebnisse ankommt
01 
Zur Unterstützung der Entwicklung der 
ärmsten Länder der Welt werden Mittel 
in erheblichem Umfang bereitgestellt. 
Unter Hinweis darauf, dass es keine 
einzelne Datenquelle zur Entwicklungs -
finanzierung gibt, schätzte die Kommis -
sion im Juli 2014, dass Entwicklungs -
ländern während des zehnjährigen 
Zeitraums ab 2002 kumulierte Mittel in 
Höhe von rund 2 171  Milliarden US-Dol -
lar zur Verfügung standen, einschließ -
lich inländischer und internationaler 
öffentlicher und privater Finanzmittel.
02 
Vor dem Hintergrund der Zusage, im 
Hinblick auf die öffentliche Entwick -
lungshilfe (ODA) das auf internationaler 
Ebene vereinbarte Ziel einer ODA-  
Quote von 0,7  % des BNE zu erreichen, 
betrugen 2013 die kollektiven Netto -
ausgaben der EU (einschließlich der 
Mitgliedstaaten) für ODA 56,5 Milliar -
den Euro, was einer ODA-Quote von 
0,43  % des kollektiven BNE der EU 
entspricht1.
03 
Die für Entwicklung und Zusammen -
arbeit im Zeitraum 2014-2020 vorge -
sehenen Beträge belaufen sich auf 
19 661  Millionen Euro aus dem Gesamt -
haushaltsplan der EU2 und 30 506  Mil-
lionen Euro für AKP-Länder aus dem 
Europäischen Entwicklungsfonds3.04 
Damit Entwicklungshilfe  – insbeson -
dere im Hinblick auf die verwendeten 
Instrumente und Methoden zur Bereit -
stellung der Hilfe und die betroffenen 
Fonds  – glaubwürdig ist, ist es von ent -
scheidender Bedeutung, dass die dank 
dieser Unterstützung erzielten Ergeb -
nisse nachgewiesen werden können.
05 
Öffentliche Rechenschaftspflicht ist ein 
weiterer wichtiger Punkt. In einem im 
Januar 2014 veröffentlichten Bericht 
wies das Europäische Parlament darauf 
hin, dass  „die tätigkeitsbezogene Auf -
stellung des Haushaltsplans nach wie 
vor das Grundprinzip bei der Erstellung 
des Haushaltsplans der Union darstellt“, 
und bedauerte, dass einige Vorschläge 
für den Programmplanungszeitraum 
2014-2020  „nach wie vor grundsätzlich 
inputorientiert (ausgabenorientiert) 
sind, weswegen der Schwerpunkt eher 
auf der Einhaltung von Rechtsvor -
schriften als auf der Erbringung von 
Leistungen liegt“. Darüber hinaus wies 
das Parlament darauf hin, dass der von 
der Kommission für den mehrjährigen 
Finanzrahmen 2014-2020 verwendete 
Leistungsrahmen die drei folgenden 
Kernelemente umfassen sollte4:
a) Verwirklichung der Programmziele 
(Ergebnisse);
b) wirtschaftliche Programmverwal -
tung durch die Kommission und die 
Mitgliedstaaten;
c) Beitrag der Programmergebnisse 
und der wirtschaftlichen Haushalts -
führung zu den wichtigsten Zielen 
der Union.1 SWD(2014) 235 final  – „EU 
Accountability Report 2014 on 
Financing for Development  – 
Review of progress by the EU 
and its Member States “ (Bericht 
über die Rechenschaftspflicht 
der EU im Bereich der 
Entwicklungsfinanzierung für 
2014  – Überprüfung der 
Fortschritte der EU und ihrer 
Mitgliedstaaten).
2 http://ec.europa.eu/budget/
mff/figures/index_
en.cfm#documents , 
Januar 2015.
3 Veröffentlichung der 
Kommission  „Mehrjähriger 
Finanzrahmen 2014-2020 und 
EU-Haushalt 2014 – Übersicht 
in Zahlen“.
4 Bericht über die Bewertung 
der Finanzen der Union auf 
der Grundlage der erzielten 
Ergebnisse: ein neues 
Instrument für die 
Kommission im Interesse eines 
verbesserten 
Entlastungsverfahrens  – A7-
0068/2014, 30. Januar 2014.
07 1. Einleitung
1.2. Was ist ein Ergebnis?
06 
Ein Ergebnis ist eine messbare Folge, 
die sich  – direkt oder indirekt  – aus ei -
ner Kausalbeziehung ergibt. Der ergeb -
nisorientierte Ansatz für Entwicklung 
und Zusammenarbeit beruht auf dem 
Grundsatz, dass der Schwerpunkt von 
Interventionen im Bereich Entwicklung 
und Zusammenarbeit auf dem Erzielen 
von Ergebnissen und weniger auf dem 
Tätigkeits- und Prozessmanagement 
liegen sollte. Ergebnisse werden meist 
in drei Kategorien unterteilt5:
a) Output: Was mithilfe der einer In -
tervention zugewiesenen Ressour -
cen erzeugt oder erreicht wird (z. B. 
Weiterbildungskurse für Arbeitslose, 
Straßenbau);b) Wirkung: Veränderung aufgrund 
der Implementierung einer Inter -
vention, die in der Regel in Bezie -
hung steht zu den Zielen dieser 
Intervention. Wirkungen können 
erwartet oder unerwartet, positiv 
oder negativ sein (z. B. Praktikan -
ten, die eine Arbeitsstelle finden; 
bessere Verkehrsanbindung eines 
Gebiets durch Bau einer Straße);
c) Auswirkungen: Längerfristige 
sozioökonomische Folgen, die 
einige Zeit nach Abschluss einer 
Intervention zu beobachten sind 
und sich entweder auf die an einer 
Intervention direkt Beteiligten oder 
auf indirekt Beteiligte auswirken 
können.Abbildung 1Begrifflichkeiten im Zusammenhang mit  „Ergebnissen“
Ergebnisse
Auswirkungen Outputs Wirkung InputsTätigkeiten/
Prozesse
1.3. Der allgemeine 
Rahmen der EU für 
Ergebnisse im Bereich 
Entwicklung und 
Zusammenarbeit
07 
Abgesehen von den bestehenden 
Mechanismen zur Messung von und 
Berichterstattung über Ergebnisse war 
eine bemerkenswerte Initiative der 
Kommission im Dezember 2013 die 
Erstellung der Arbeitsunterlage der 
Kommissionsdienststellen mit dem Titel  
„Paving the way for an EU Development and Cooperation Results Framework “ 
(Schaffung der Voraussetzungen für 
einen Ergebnisrahmen der EU für Ent -
wicklung und Zusammenarbeit). Ziel 
dieser Initiative war es,
die Verfahren darzulegen, welche 
die Kommission vorantreibt, um der 
Verpflichtung gemäß der  „Agenda 
für den Wandel“ nachzukommen, 
ihre Fähigkeit zur Überwachung und 
Meldung der operativen Ergebnisse zu 
verbessern, die durch die Umsetzung 
von EU-finanzierten Projekten und 
Programmen im Bereich der Entwick -
lungszusammenarbeit erzielt werden6.5 Für die Zwecke des 
vorliegenden Berichts 
verwendet der Hof für diese 
drei Ergebniskategorien die 
Terminologie, die auch im 
Rahmen der Finanzierungs -
instrumente für auswärtige 
Maßnahmen verwendet wird. 
In anderen EU-Dokumenten 
werden ähnliche Begriffe 
womöglich anders verwendet.
6 SWD(2013) 530 final vom 
10. Dezember 2013.
08 1. Einleitung
08 
In dieser Arbeitsunterlage der Kommis -
sionsdienststellen wurden die Schluss -
folgerungen einer von der Kommission 
2013 durchgeführten Studie berück -
sichtigt, in der die Erfahrungen von 
fünf Entwicklungsagenturen analysiert 
werden sollten, die bereits über einen 
eigenen Ergebnisrahmen verfügten. Die 
Arbeitsunterlage enthielt ein vorläu -
figes Konzept für die Ausarbeitung 
eines allgemeinen Rahmens der EU für 
Ergebnisse im Bereich Entwicklung und 
Zusammenarbeit. Dieser Rahmen wurde 
folgendermaßen beschrieben:
Ein Ergebnisrahmen ist ein Instrument, 
mit dessen Hilfe verschiedene Entwick -
lungspartner die im Hinblick auf stra -
tegische Entwicklungsziele erreichten 
Ergebnisse messen können. Der Ergeb -
nisrahmen kann als Darstellung der ver -
schiedenen Ergebnisebenen oder  -ket -
ten gesehen werden, die durch die 
Umsetzung einer bestimmten Strategie, 
eines bestimmten Programms oder eines 
bestimmten Projekts erwartet werden.
09 
Der Ergebnisrahmen der EU für Ent -
wicklung und Zusammenarbeit wird vor 
allem zwei Zwecken dienen: Zum einen 
soll er als Instrument der Rechenschafts -
pflicht die Interessenträger über die 
erzielten Ergebnisse informieren, zum 
anderen soll er als Verwaltungsinstru -
ment Leistungsdaten als Grundlage für 
Verwaltungsentscheidungen liefern.
10 
Im Juni 2014 wurde eine weitere Arbeits -
unterlage der Kommissionsdienststellen 
mit dem Ziel veröffentlicht, den Über -
wachungs-, Berichts- und Evaluierungs -
rahmen zum Ende des nächsten mehr -
jährigen Finanzrahmens zu beschreiben, 
der sich aus den Rechtsinstrumenten zur 
Unterstützung der nächsten Programm -
generation sowie der zusätzlichen Arbeit 
der Kommission zur Fertigstellung des 
Rahmens ergibt  – der „MORE-Rahmen“ (monitoring, reporting and evaluation fra -
mework ). Diese Arbeitsunterlage bietet 
für jeden Politikbereich eine Übersicht 
über die allgemeinen und spezifischen 
Ziele der Instrumente, die wesentlichen 
Indikatoren zu jedem Ziel, die Rege -
lungen für die Überwachung sowie die 
zeitlichen und inhaltlichen Vorgaben für 
Evaluierungen und Berichterstattung7.
11 
Im April 2014 äußerte das Europäische 
Parlament seine Unterstützung für  „die 
kontinuierlichen Bestrebungen der Kom -
mission, von einem inputgestützten zu 
einem leistungs- und wirkungsorientier -
ten Ansatz überzugehen“8. Im Mai 2014 
begrüßte der Rat die Arbeitsunterlage 
der Kommissionsdienststellen von 
Dezember 2013 mit dem Titel  „Paving the 
way for an EU Development and Coopera -
tion Results Framework “ (Schaffung der 
Voraussetzungen für einen Ergebnisrah -
men der EU für Entwicklung und Zusam -
menarbeit) und gab an, man sehe  „den 
Ergebnissen der Pilotphase im Hinblick 
auf eine rechtzeitige Fertigstellung des 
Ergebnisrahmens der EU für Entwicklung 
und Zusammenarbeit erwartungsvoll 
entgegen, sodass über die 2014 erziel -
ten Ergebnisse im ersten Halbjahr 2015 
Bericht erstattet werden kann“9.
12 
Im März 2015 veröffentlichte die Kom -
mission eine weitere Arbeitsunterlage 
der Kommissionsdienststellen mit dem 
Titel  „Launching the EU International 
Cooperation and Development Results Fra -
mework “ (Einführung des internationalen 
Ergebnisrahmens der EU für Entwicklung 
und Zusammenarbeit). Mit diesem Doku -
ment sollten die in der Arbeitsunterlage 
der Kommissionsdienststellen von 2013 
(siehe Ziffer 7) dargelegten Ansätze in 
operative Pläne der GD Internationa -
le Zusammenarbeit und Entwicklung 
umgesetzt werden, um ab 2015 jährlich 
darüber Bericht zu erstatten, wie die 
ausgegebenen Mittel zum Erreichen der 
politischen Ziele beitragen10.7 SWD(2014) 200 final vom 
26. Juni 2014  „Overview of the 
Monitoring, Reporting and 
Evaluation Frameworks for the 
MFF 2014-2020 Programmes  – 
Accompanying the document 
Report from the Commission to 
the European Parliament and 
the Council on the evaluation of 
the Union‘s finances based on 
the results achieved “ (Übersicht 
über die Überwachungs-, 
Berichts- und 
Evaluierungsrahmen für die 
Programme des MFR 2014-
2020  – Begleitdokument zum 
Bericht der Kommission an das 
Europäische Parlament und 
den Rat über die Evaluierung 
der Finanzen der Union auf 
der Grundlage der erzielten 
Ergebnisse).
8 Beschluss des Europäischen 
Parlaments vom 3. April 2014 
betreffend die Entlastung für 
die Ausführung des 
Gesamthaushaltsplans der 
Europäischen Union für das 
Haushaltsjahr 2012, 
Einzelplan III  – Kommission 
und Exekutivagenturen  – 
Ref. P7_TA-PROV(2014)0287, 
Abschnitt  
„Außenbeziehungen“, 
Ziffer 264.
9 „Schlussfolgerungen des Rates 
über einen Ergebnisrahmen 
der EU für Entwicklung und 
Zusammenarbeit“  – Sitzung 
des Rates der Europäischen 
Union Auswärtige 
Angelegenheiten 
(Entwicklung), 19.5.2014.
10 SWD(2015) 80 final vom 
26. März 2015.
09
 2. Ergebnisorientierte 
Politik und regulatorischer 
Hintergrund
2.1. Politischer 
Hintergrund
13 
Die Rolle der Kommission auf inter -
nationaler Bühne ist in Artikel 17 des 
Vertrags über die Europäische Union 
verankert. Die Kommission arbeitet in 
Fragen der Entwicklungszusammen -
arbeit insbesondere mit den Vereinten 
Nationen sowie der Organisation für 
wirtschaftliche Zusammenarbeit und 
Entwicklung (OECD) zusammen. In 
diesem Zusammenhang werden auf 
höchster Ebene Entwicklungsziele 
sowie Grundsätze für die Bereitstellung 
einer wirksameren Hilfe vereinbart11.
2.1.1. Entwicklungsziele auf 
höchster Ebene
14 
Im September 2000 verabschiedete  
die Generalversammlung der Vereinten 
Nationen die Millenniumserklärung der 
Vereinten Nationen, mit der sich deren 
Mitglieder zu einer neuen globalen 
Partnerschaft mit dem Ziel der Ver -
ringerung der extremen Armut sowie 
zu einer Reihe von befristeten Zielen 
verpflichteten  – diese Ziele, deren Frist 
das Jahr 2015 war, werden gemeinhin 
als Millenniumsentwicklungsziele 
(Millennium Development Goals , MDG) 
bezeichnet.
15 
Im Juni 2012 einigte sich die Rio+20-  
Konferenz darauf, einen Prozess zur 
Entwicklung einer Reihe von nachhal -
tigen Entwicklungszielen ( Sustainable 
Development Goals , SDG) in die Wege 
zu leiten, die auf den Millenniums -
entwicklungszielen aufbauen sollen12. 
Im September 2013 bekräftigten die 
führenden Politiker der ganzen Welt ihr 
Bekenntnis zum Erreichen der MDG und 
beschlossen, im September 2015 einen 
Gipfel auf höchster Ebene abzuhalten, um neue Ziele auf der Grundlage der 
Errungenschaften der Millenniums -
entwicklungsziele zu verabschieden13. 
Weltweite Gespräche über eine breitere 
Agenda über 2015 hinaus finden derzeit 
im Rahmen verschiedener Prozesse statt. 
Ein Synthesebericht über die Post-2015-
Agenda für nachhaltige Entwicklung 
wurde im Dezember 2014 vom UN-  
Generalsekretär veröffentlicht14, 15.
2.1.2. Hochrangige Foren 
zur Wirksamkeit der 
Entwicklungshilfe
16 
Die Europäische Kommission und die 
Mitgliedstaaten der EU haben an meh -
reren Hochrangigen Foren zur Verbes -
serung der Wirksamkeit von Entwick -
lungshilfeprogrammen teilgenommen. 
Hierzu zählen:
a) die Erklärung von Rom über Harmo -
nisierung (2003);
b) die Erklärung von Paris über die 
Wirksamkeit der Entwicklungshilfe 
(2005);
c) der Aktionsplan von Accra (2008);
d) die Partnerschaft von Busan für eine 
wirksame Entwicklungszusammen -
arbeit (2011) und
e) das erste hochrangige Treffen in 
Mexiko der Globalen Partnerschaft 
für Wirksame Entwicklungszusam -
menarbeit zum Thema  „Building 
Towards an Inclusive Post-2015 
Development Agenda “ (Aufbau einer 
integrativen Post-2015-Entwick -
lungsagenda) (2014).11 http://ec.europa.eu/
europeaid/policies/
international-development-
dialogue_en .
12 Abschlussdokument der 
Rio+20-Konferenz  „The Future 
We Want “ (Die Zukunft, die wir 
wollen).
13 Vereinte Nationen  – General -
versammlung  – Integrierte 
und koordinierte Umsetzung 
und Weiterverfolgung der 
Ergebnisse der großen 
Konferenzen und Gipfeltreffen 
der Vereinten Nationen im 
Wirtschafts- und Sozialbereich 
und auf damit zusammenhän -
genden Gebieten  – Weiterver -
folgung des 
Millenniums-  Gipfels  – 
Ref. A/68/L.4.
14 Vereinte Nationen  – General -
versammlung  – Der Weg zu 
einem Leben in Würde bis 
2030: die Armut beenden, 
Menschenleben verändern 
und die Erde schützen  – Syn-
thesebericht des Generalse -
kretärs über die Post-2015-
Agenda für nachhaltige 
Entwicklung  – Ref. A/69/700.
15 Siehe auch COM(2015) 44 final 
vom 5. Februar 2015  „Eine 
globale Partnerschaft für 
Armutsbeseitigung und 
nachhaltige Entwicklung nach 
2015“.
10 2. Ergebnisorientierte Politik und 
regulatorischer Hintergrund
17 
Im Rahmen dieser Foren wurden ein 
Konsens zwischen den Gebern und 
Partnerländern erreicht und eine Reihe 
von Grundsätzen im Zusammenhang 
mit Entwicklungsergebnissen verein -
bart, darunter folgende:
a) Stärkung der Fähigkeit der Regie -
rungen von Partnerländern, eine 
größere Führungsrolle und mehr 
Eigenverantwortung für Entwick -
lungsergebnisse zu übernehmen;
b) Zusammenarbeit mit Partnerlän -
dern, um so weit wie möglich auf 
deren Rahmen für ergebnisorien -
tierte Berichterstattung und Über -
wachung aufzubauen;
c) Harmonisierung der Überwa -
chungs- und Berichterstattungs -
anforderungen der Geber;
d) Verbesserung der Verwaltung von 
Ergebnissen durch Geber und 
Partnerländer;
e) stärkere Konzentration auf 
Entwicklungsergebnisse.
2.1.3. Mitteilungen der EU
18 
Das Bekenntnis der Europäischen Union 
zu international vereinbarten Entwick -
lungszielen und zur Erhöhung der Wirk -
samkeit der Entwicklungshilfe wurde in 
mehreren öffentlichen Erklärungen und 
Mitteilungen dokumentiert. In all die -
sen Dokumenten wird auf die eine oder 
andere Weise auf die Bedeutung von Er -
gebnissen im Bereich Entwicklung und 
Zusammenarbeit hingewiesen:a) Gemeinsame Erklärung des Rates 
und der im Rat vereinigten Ver -
treter der Regierungen der Mit -
gliedstaaten, des Europäischen 
Parlaments und der Kommission 
zur Entwicklungspolitik der Euro -
päischen Union:  „Der Europäische 
Konsens“ (Ref. 14820/05 vom 
24. Februar 2006);
b) Unterstützung der Entwicklungs -
länder bei der Bewältigung der 
Krise (KOM(2009) 160 endgültig 
vom 8. April 2009);
c) Zwölfpunkte-Aktionsplan der 
EU zur Verwirklichung der 
Millenniums  entwicklungsziele 
(KOM(2010) 159 vom 21. April 2010);
d) Operativer Rahmen für die Wirk -
samkeit der Entwicklungshilfe  – 
Generalsekretariat des Rates 
(Ref. 18239/10 vom 11. Januar 2011);
e) Für eine EU-Entwicklungspolitik mit 
größerer Wirkung: Agenda für den 
Wandel (KOM(2011) 637 endgültig 
vom 13. Oktober 2011);
f) Ein menschenwürdiges Leben für 
alle: Beseitigung der Armut und Ge -
staltung einer nachhaltigen  Zukunft 
für die Welt (COM(2013) 92 final 
vom 27. Februar 2013);
g) Nach 2015: Auf dem Weg zu einem 
umfassenden und integrierten 
Konzept für die Finanzierung von 
Armutsbeseitigung und nachhal -
tiger Entwicklung (COM(2013) 531 
final vom 16. Juli 2013).
11 2. Ergebnisorientierte Politik und 
regulatorischer Hintergrund
2.2. Rechtlicher und regu -
latorischer Hintergrund
19 
Die wesentlichen Bestimmungen zur 
Rechenschaftspflicht für Ergebnisse und 
zur öffentlichen Finanzkontrolle16 finden 
sich im Vertrag über die Arbeitsweise 
der Europäischen Union (AEUV), in den 
Haushaltsordnungen für den Gesamt -
haushaltsplan der EU und den Europä -
ischen Entwicklungsfonds sowie in der 
Verordnung zur Festlegung gemeinsa -
mer Vorschriften und Verfahren für die 
Anwendung der Instrumente der Union 
für die Finanzierung des auswärtigen 
Handelns.
a) Im Vertrag über die Arbeitsweise der 
Europäischen Union ist vorgesehen, 
dass
i) die Kommission dem Europäi -
schen Parlament und dem Rat ei -
nen Evaluierungsbericht zu den 
Finanzen der Union vorlegt, der 
sich auf die erzielten Ergebnisse 
stützt (Artikel 318 Absatz 2), und
ii) der Rechnungshof jederzeit 
seine Bemerkungen vorlegen 
kann, insbesondere in Form von 
Sonderberichten (Artikel 287 
Absatz 4)17.
b) In der Haushaltsordnung für den 
Gesamthaushaltsplan der Union (die 
Haushaltsordnung) ist Folgendes 
vorgesehen18, 19:
i) Für alle vom Haushaltsplan 
abgedeckten Tätigkeitsbereiche 
müssen konkrete, messbare, er -
reichbare, sachgerechte und mit 
einem Datum versehene Ziele 
festgelegt werden. Die Verwirkli -
chung dieser Ziele wird mithilfe 
von nach Tätigkeitsbereichen 
festgelegten Leistungsindika -
toren kontrolliert (Artikel 30 
Absatz 3).
ii) Um die Beschlussfassung zu 
verbessern, müssen die Organe Ex-ante- und Ex-post-Bewertun -
gen bei allen Programmen und 
Tätigkeiten vornehmen, die mit 
erheblichen Ausgaben verbun -
den sind (Artikel 30 Absatz 4).
iii) Die Kommission muss dem 
Entwurf des Haushaltsplans eine 
Reihe von Dokumenten beifü -
gen. Hierzu zählen Tätigkeits -
übersichten mit Informationen 
über die Verwirklichung aller 
zuvor festgelegten konkreten, 
messbaren, erreichbaren, sach -
gerechten und mit einem Datum 
versehenen Ziele sowie über die 
mithilfe von Indikatoren gemes -
senen neuen Ziele (Artikel 38 
Absatz 3 Buchstabe e Ziffer i), 
eine ausführliche Begründung 
einschließlich einer Kosten-Nut -
zen-Analyse für die vorgeschla -
genen Änderungen der Höhe 
der Mittel (Artikel 38 Absatz 3 
Buchstabe e Ziffer ii) sowie eine 
Übersicht über die Bewertungs -
ergebnisse, wenn dies für Än -
derungen im Haushaltsplan von 
Belang ist (Artikel 38 Absatz 3 
Buchstabe e Ziffer v).
iv) Die bevollmächtigten Anwei -
sungsbefugten müssen dem 
jeweiligen Organ einen jährli -
chen Tätigkeitsbericht vorlegen, 
der Finanz- und Verwaltungs -
informationen sowie Kontroll -
ergebnisse enthält und in dem 
sie erklären, inwieweit sie die 
ihnen vorgegebenen Ziele 
realisiert haben, welche Risiken 
mit den Maßnahmen verbun -
den sind, wie sie die ihnen zur 
Verfügung gestellten Mittel ver -
wendet haben und wie effizient 
und wirksam die Systeme der in -
ternen Kontrolle sind (Artikel 66 
Absatz 9).
v) Die Sonderberichte des Rech -
nungshofes müssen unverzüg -
lich dem Europäischen Parla -
ment und dem Rat übermittelt 
werden (Artikel 163).16 Die Rechenschaftspflicht 
bezieht sich vorwiegend auf 
die demokratische Beaufsich -
tigung politischer Strategien 
und Tätigkeiten öffentlicher 
Stellen, während öffentliche 
Finanzkontrolle die Prüfung 
der Rechnungsführung und 
die Wirtschaftlichkeitsprüfung 
von politischen Strategien und 
entsprechenden öffentlichen 
Mitteln sowie deren 
Verknüpfung mit dem 
Rechenschaftsprozess betrifft. 
Siehe Bericht des Rechnungs -
hofes  „Lücken, Überschnei -
dungen und Herausforderun -
gen: eine Landscape-Analyse 
der EU-Regelungen zur 
Rechenschaftspflicht und zur 
öffentlichen Finanzkontrolle“, 
2014 ( http://eca.europa.eu ).
17 Siehe auch Artikel 163 der 
Haushaltsordnung.
18 Verordnung (EU, Euratom) 
Nr. 966/2012 des Europäischen 
Parlaments und des Rates vom 
25. Oktober 2012 über die 
Haushaltsordnung für den 
Gesamthaushaltsplan der 
Union und zur Aufhebung der 
Verordnung (EG, Euratom) 
Nr. 1605/2002 des Rates 
(ABl. L 298 vom 26.10.2012, 
S. 1).
19 Ähnliche Bestimmungen sind 
in den Finanzregelungen der 
Europäischen 
Entwicklungsfonds enthalten.
12
c) In der Verordnung zur Festlegung 
gemeinsamer Vorschriften und 
Verfahren für die Anwendung der 
Instrumente der Union für die 
Finanzierung des auswärtigen Han -
delns ist Folgendes vorgesehen20:
i) Finanzierungsbeschlüsse müs -
sen im Anhang eine Beschrei -
bung der einzelnen Aktionen 
umfassen, in der deren Ziele, 
die wichtigsten Tätigkeiten, 
die erwarteten Ergebnisse, die 
Methoden der Umsetzung, das 
Budget und ein vorläufiger Zeit -
plan, alle damit verbundenen 
flankierenden Maßnahmen so -
wie Regelungen für das Monito -
ring der Ergebnisse angegeben 
werden (Erwägungsgrund 5).
ii) Das auswärtige Handeln der 
Union im Rahmen der Instru -
mente muss dazu beitragen, 
dass eindeutige Ergebnisse 
(Leistungen, Wirkungen und 
Auswirkungen) bewirkt werden. 
Die Ergebnisse des auswärti -
gen Handelns der Union und 
die Wirksamkeit des jeweiligen 
Instruments müssen auf der 
Grundlage vorab festgelegter, 
klarer, transparenter und gege -
benenfalls länderspezifischer 
sowie messbarer Indikatoren 
überwacht und bewertet wer -
den (Erwägungsgrund 12).
iii) Die Aktionsprogramme müssen 
für jede Aktion die verfolgten 
Ziele, die erwarteten Ergebnisse 
und die wichtigsten Tätigkeiten 
angeben (Artikel 2).iv) Ab 2015 muss die Kommission 
dem Europäischen Parlament 
und dem Rat jedes Jahr einen 
Bericht über die Verwirklichung 
der Ziele jeder Verordnung 
anhand von Indikatoren, mit 
denen die erzielten Ergebnisse 
und die Wirksamkeit des jewei -
ligen Instruments gemessen 
werden, vorlegen. In diesem 
Bericht sind die Ergebnisse der 
finanziellen Hilfe der Union 
unter möglichst weitgehender 
Anwendung spezifischer, mess -
barer Indikatoren für ihre Rolle 
bei der Erreichung der Ziele 
der Instrumente zu bewerten 
(Artikel 13).20 Verordnung (EU) Nr. 236/2014 
des Europäischen Parlaments 
und des Rates vom 
11. März 2014 zur Festlegung 
gemeinsamer Vorschriften 
und Verfahren für die 
Anwendung der Instrumente 
der Union für die Finanzierung 
des auswärtigen Handelns 
(ABl. L 77 vom 15.3.2014, S. 95).2. Ergebnisorientierte Politik und 
regulatorischer Hintergrund
13
 3. Analyse des Hofes
20 
Das Ziel der Analyse des Hofes bestand 
darin, in einem einzigen Dokument 
darzulegen, welche Themen der Hof 
als Hauptrisikobereiche im Zusammen -
hang mit einem ergebnisorientierten 
Ansatz für das Handeln der EU im 
Be reich Entwicklung und Zusammenar -
beit erachtet. Zudem werden diese Risi -
ken auf der Grundlage der Erfahrungen, 
die der Hof durch seine Prüfungen im 
Bereich der außenpolitischen Maßnah -
men gewonnen hat, veranschaulicht. 
Dies ist insbesondere vor dem Hinter -
grund laufender Diskussionen zum 
Leistungsrahmen der Kommission (sie -
he Ziffer 5) sowie zur Umsetzung eines 
Ergebnisrahmens für das Handeln der 
EU im Bereich internationale Zusam -
menarbeit und Entwicklung relevant 
(siehe Ziffer 11).
21 
Im Mittelpunkt der Analyse des Hofes 
stand folgende Frage: Hat die Kom -
mission die wesentlichen Risiken eines 
ergebnisorientierten Ansatzes für 
Maßnahmen der EU im Bereich Entwick -
lung und Zusammenarbeit angemessen 
berücksichtigt?22 
Die Analysearbeit des Hofes fand zwi -
schen Oktober 2014 und Januar 2015 
statt. Sie umfasste die Durchsicht von 
Unterlagen von EU-Organen und ande -
rer wichtiger multilateraler und bilate -
raler Geber von Hilfen sowie Gespräche 
mit Bediensteten der EU-Kommission, 
einschließlich der EU-Delegation in 
Kambodscha, sowie mit Vertretern 
zweier internationaler Organisationen 
und mehrerer Durchführungsstellen. 
Des Weiteren wurden Sonderberichte 
des Hofes der letzten Jahre ausgewertet, 
um die wesentlichen Risikobereiche 
anhand konkreter Beispiele zu veran -
schaulichen. Die zeitliche Dimension 
von Entwicklungsmaßnahmen führt 
dazu, dass diese Beispiele sich mitunter 
auf Maßnahmen beziehen, die vor meh -
reren Jahren durchgeführt wurden.
14
 4. Wesentliche 
Risikobereiche
23 
Anhand seiner Analyse ermittelte der 
Hof neun wesentliche Risikobereiche, 
die im Folgenden ausführlich beschrie -
ben und veranschaulicht werden. Sie 
beziehen sich auf
a) die einheitliche Verwendung einer 
ergebnisorientierten Terminologie 
(Abschnitt 4.1);
b) die Festlegung einer klaren Ergeb -
niskette (Abschnitt 4.2);
c) eine erhöhte Komplexität aufgrund 
der Berücksichtigung von Quer -
schnittsthemen (Abschnitt 4.3);
d) die Harmonisierung der Instrumente 
und Rahmen der Entwicklungspart -
ner (Abschnitt 4.4);
e) die Ergebnisberichterstattung und 
Evaluierung (Abschnitt 4.5);
f) Datenkonsolidierung und Ergebnis -
übersicht (Abschnitt 4.6);
g) Datenqualität (Abschnitt 4.7);
h) die Schwerpunktlegung auf das 
Haushaltsergebnis (Abschnitt 4.8) 
sowie
i) Veränderungen des Kontextes von 
EU-Maßnahmen (Abschnitt 4.9).4.1. Formulierung von 
Zielen und Indikatoren
4.1.1. Terminologie
24 
Angesichts der Anzahl und Vielfalt der 
Parteien, die in die Umsetzung eines 
neuen EU-Rahmens für Entwicklung 
und Zusammenarbeit einbezogen oder 
daran beteiligt sind, ist es von ent -
scheidender Bedeutung, dass sie eine 
gemeinsame und einheitliche Termino -
logie verwenden können.
25 
Der Hof stellte jedoch fest, dass die 
ergebnisbezogene Terminologie nicht 
immer einheitlich verwendet wird 
 (siehe Kasten 1 ).
26 
Mangelnde Klarheit und Einheitlichkeit 
bei der Verwendung der Terminologie 
können zu Missverständnissen und Ver -
wirrung unter den Akteuren im Bereich 
der Entwicklung und Zusammenarbeit 
der EU führen, vor allem im Zusammen -
hang mit Evaluierungsmaßnahmen.
15 4. Wesentliche Risikobereiche
4.1.2. Abstimmung und 
Kohärenz von Dokumenten
27 
Ziele  – in Verbindung mit den dazuge -
hörigen Indikatoren  – werden leichter 
verstanden und mit einer größeren 
Wahrscheinlichkeit erreicht, wenn sie 
in sämtlichen zusammenhängenden 
Dokumenten klar und einheitlich for -
muliert werden.Beispiele für Probleme hinsichtlich der Terminologie
Während es in der Verordnung über gemeinsame Vorschriften und Verfahren für die Anwendung der Inst -
rumente der Union für die Finanzierung des auswärtigen Handelns21 heißt, die Ergebnisse erstreckten sich 
auf Outputs, Wirkungen und Auswirkungen (siehe Ziffer 19), wird im Managementplan 2014 von EuropeAid 
eine andere Kategorisierung verwendet, in der Wirkungen ( outcomes ) Ergebnisse ( results ) und Auswirkungen 
(impacts ) einschließen22.
Während in den Verordnungen von konkreten, messbaren, erreichbaren, sachgerechten und mit einem Datum 
versehenen ( specific, measurable, achievable, relevant, timed ) Zielen, den sogenannten SMART-Zielen, die Rede 
ist, wird im Handbuch von EuropeAid zur ergebnisorientierten Überwachung auf  „SMART OVIs “ verwiesen, wo -
bei „OVIs “ für  „objectively verifiable indicators “, also objektiv verifizierbare Indikatoren, steht; hier werden also 
Ziele und Indikatoren durcheinandergebracht. Ähnlich wurden im Haushaltsrundschreiben der Kommission für 
2014 die SMART-Bedingungen als die Mindestbedingungen bezeichnet, die von Zielen und Indikatoren erfüllt 
werden müssen23.
Während in den Verordnungen vorab festgelegte, klare, transparente und gegebenenfalls länderspezifische 
sowie messbare Indikatoren vorgesehen sind, werden bisweilen auch andere Qualitätskriterien verwendet. 
So ist etwa den Leitlinien von EuropeAid zur Budgethilfe von 2012 zu entnehmen24, dass es verschiedene 
Gruppen von Kriterien zur Bewertung der Qualität von Indikatoren gebe: SMART-Indikatoren seien spezifisch, 
messbar, erreichbar, realistisch und zeitgebunden. CREAM-Kriterien bezögen sich auf Indikatoren, die klar, 
relevant, wirtschaftlich, angemessen und kontrollierbar ( clear, relevant, economic, adequate, monitorable ) seien. 
Die Leitlinien von Eurostat in Bezug auf Indikatoren konzentrierten sich auf Logik, Relevanz, die Möglichkeit 
der Festlegung eines Ziels, die Häufigkeit der Datenerhebung, die Angemessenheit sowie die Möglichkeit 
der Abschätzung der Genauigkeit. RACER-Indikatoren bezögen sich auf Indikatoren, die relevant, anerkannt, 
glaubwürdig, leicht und robust ( relevant, accepted, credible, easy, robust ) sind.
21 Verordnung (EU) Nr. 236/2014.
22 Siehe beispielsweise Abschnitt 4.1.4 des Managementplans 2014 von EuropeAid zur Interventionslogik des Finanzierungsinstruments für die 
Entwicklungszusammenarbeit (DCI).
23 Europäische Kommission  – Budget circular for 2014  – Standing instructions  (Haushaltsrundschreiben für 2014  – Ständige Anweisungen), 14.12.2012.
24 Budget Support Guidelines  – Programming, Design and Management  – A modern approach to Budget Support  (Leitlinien für die Budgethilfe  – 
Programmplanung, Konzeption und Verwaltung  – Ein moderner Ansatz für Budgethilfe), September 2012.Kasten 1
16 4. Wesentliche Risikobereiche
28 
Ziele und Indikatoren für die Entwick -
lung und Zusammenarbeit der EU wer -
den in einer Vielzahl unterschiedlicher 
Dokumente festgelegt. Hierzu gehören
a) der Vertrag über die Arbeitsweise 
der Europäischen Union;
b) die Entwicklungsziele auf höchster 
Ebene (siehe Abschnitt 2.1.1);
c) Verordnungen über Instrumente für 
die Finanzierung des auswärtigen 
Handelns25;
d) die regionalen und länderbezoge -
nen Strategien sowie die indikativen 
Mehrjahresplanungsdokumente 
der Kommission;
e) jährliche Aktionsprogramme im An -
hang der Finanzierungsbeschlüsse 
der Kommission;
f) Finanzierungsvereinbarungen mit 
Partnerländern, Verwaltungs-/Bei -
tragsvereinbarungen mit internati -
onalen Organisationen, Finanzhilfe -
vereinbarungen und Verträge mit 
Nichtregierungsorganisationen und 
Dienstleistern;g) Tätigkeitsübersichten (oder Pro -
grammübersichten) als Teil des 
Haushaltsverfahrens;
h) Jährliche Managementpläne und 
Jährliche Tätigkeitsberichte der 
betroffenen Generaldirektionen der 
Kommission.
29 
Die Verwaltung all dieser Dokumente, 
für die ganz unterschiedliche Ins -
tanzen verantwortlich zeichnen und 
die verschiedenen Annahmezyklen 
und -verfahren unterliegen, führt 
zwangsläufig zu Anpassungen von 
Zielen und Indikatoren und in einigen 
Fällen zu Unstimmigkeiten. Vor diesem 
Hintergrund kam die Kommission 2014 
im Rahmen eines Pilotprojekts zur 
Ergebnisberichterstattung als Vorberei -
tung für den Ergebnisrahmen zu dem 
Schluss, dass dort, wo logische Rahmen 
sowohl auf Entscheidungs- als auch auf 
Vertragsebene existierten, die Kohärenz 
zwischen diesen Rahmen bestenfalls 
als „durchwachsen“ bezeichnet werden 
könne26.
30 
Im Rahmen früherer Prüfungen stellte 
der Hof auch Unstimmigkeiten zwischen 
Dokumenten zur Festlegung von Zielen 
und Indikatoren fest (siehe Kasten 2 ).
Beispiel für Unstimmigkeiten zwischen Dokumenten
„Die Jährlichen Tätigkeitsberichte beinhalten sieben Indikatoren für Zentralasien. Zwar sind diese Indikatoren 
von allgemeiner Bedeutung für den Erfolg der EU-Entwicklungshilfe in Zentralasien, sie unterscheiden sich 
jedoch von denen, die im Regionalen Strategiepapier und in den Richtprogrammen festgelegt sind; zudem 
sind sie nicht unmittelbar an die in der neuen Partnerschaftsstrategie des Rates für Zentralasien angestrebten 
Ziele geknüpft“27.
27 Sonderbericht Nr. 13/2013  „EU-Entwicklungshilfe für Zentralasien“, Ziffer 79 ( http://eca.europa.eu ).Kasten 225 ABl. L 77 vom 15.3.2014.
26 Ein logischer Rahmen ist ein 
Dokument, das einen 
Überblick über die Ziele, 
Tätigkeiten und Mittel eines 
Projekts bietet. Er beschreibt 
in der Regel kritische 
Annahmen, auf denen das 
Projekt basiert, und enthält 
Informationen dazu, wie das 
Projekt  – unter anderem 
mittels Indikatoren  – 
überwacht werden wird.
17 4. Wesentliche Risikobereiche
31 
Unstimmigkeiten in der Formulierung 
von Zielen und Indikatoren können 
zu Verwirrung darüber führen, was 
als Grundlage für die Bewertung des 
Erreichten dienen soll.
4.1.3. Festlegung von 
SMART-Zielen und klaren 
Indikatoren
32 
Die Festlegung von konkreten, mess -
baren, erreichbaren, sachgerechten 
und mit einem Datum versehenen 
(SMART-) Zielen stellt eine rechtliche 
Verpflichtung für alle Tätigkeiten der 
EU im Bereich Entwicklung und Zu -
sammenarbeit dar. Darüber hinaus 
sollten die Ergebnisse des auswärtigen 
Handelns der EU  – wozu Entwicklung 
und Zusammenarbeit zählen  – und die 
Wirksamkeit des jeweiligen Instruments 
auf der Grundlage vorab festgelegter, 
klarer, transparenter und gegebenenfalls 
länderspezifischer sowie messbarer 
Indikatoren überwacht und bewertet 
werden (siehe Ziffer 19)28.Abbildung 2Die Notwendigkeit von SMART-Zielen und klaren 
Indikatoren
Klare Indikatoren SMART-ZieleErgebnisseAuswirkungenWirkungOutputsTätigkeitenInput28 Im April 2014 forderte das 
Europäische Parlament die 
Annahme spezifischer, 
messbarer, erreichbarer, 
relevanter und rechtzeitiger 
Richtwerte für alle Programme 
in Rubrik 4  – Europa in der 
Welt – des mehrjährigen 
Finanzrahmens 2014-2020. 
Siehe Beschluss des 
Europäischen Parlaments vom 
3. April 2014 betreffend die 
Entlastung für die Ausführung 
des Gesamthaushaltsplans der 
Europäischen Union für das 
Haushaltsjahr 2012, Einzelplan 
III – Kommission und 
Exekutivagenturen  – Ref. P7_
TA-PROV(2014)0287.
18 4. Wesentliche Risikobereiche
33 
Bei früheren Prüfungen stellte der Hof 
oftmals fest, dass die festgelegten 
Ziele zu vage oder unrealistisch waren 
(siehe Kasten 3 ). Ebenso stellte der Hof 
häufig fest, dass Indikatoren fehlten 
oder unklar waren (siehe Kasten 4 ). 
Selbst wenn Indikatoren klar definiert 
sind, kann ihre Auslegung relativ sein 
und können ihre Werte je nachdem, in 
welchem Kontext sie verwendet wer -
den, erheblich voneinander abweichen 
(siehe Kasten 5 ).
34 
Die Kommission kam 2014 im Rahmen 
des Pilotprojekts zur Ergebnisbericht -
erstattung als Vorbereitung für den 
Ergebnisrahmen ebenfalls zu dem 
Schluss, dass in vielen Fällen, in denen 
logische Rahmen auf Entscheidungs- 
und Vertragsebene existierten, die Qua -
lität dieser Rahmen nicht gut war, d. h., 
die Ziele waren nicht SMART, und Indi -
katoren waren nicht gut definiert oder 
beruhten auf unklaren Datenquellen.35 
Ebenso wie einander widersprechende 
Regelungen unterminiert das Versäum -
nis, SMART-Ziele und klare Indikatoren 
festzulegen, die Leistungsüberwachung 
und Ergebnisbewertung, was der 
Rechenschaftspflicht sowie der öffent -
lichen Finanzkontrolle schadet. Ferner 
besteht die Gefahr, dass die Ergebnisse 
einer Intervention begrenzt sind, wenn 
deren Ziele nicht von Anfang an klar 
definiert sind.
Beispiele für zu vage oder unrealistische Ziele
„Eine klare Definition der Projektziele fehlt vor allem in Bezug auf die geplanten Anlagen, deren Betriebsum -
fang (Quantität und Qualität) und die Zielgruppen, denen die Projektergebnisse zugutekommen sollen. Das 
Fehlen klarer und quantifizierter Maßnahmen hinderte die Kommission ganz erheblich an der Überwachung 
des Fortschritts während der Projektdurchführung und später dann an der Messung und Kontrolle im Hinblick 
darauf, ob die erzielten Ergebnisse längerfristig Bestand hatten oder nicht (…).“29
„Mitunter sind die Ziele auch zu ehrgeizig, insbesondere im Fall von NRO-Projekten mit bescheidener Mittel -
ausstattung und einem relativ kurzen Durchführungszeitraum. Dies traf insbesondere auf NRO-Projekte zu, 
die aus der Nahrungsmittelfazilität finanziert wurden: Für ihre Durchführung blieben rund 20 Monate, was in 
der Praxis eher 15 Monaten entsprach, da die ersten Monate für Beschaffungsverfahren und andere Vorbe -
reitungsarbeiten benötigt wurden. In einigen Fällen beruhen die Maßnahmen auf unrealistischen Annahmen 
bezüglich der für eine erfolgreiche Umsetzung notwendigen Voraussetzungen, z. B. institutionelle und Ver -
waltungskapazitäten der nationalen oder lokalen Behörden, Qualität der ländlichen Infrastruktur oder Verfüg -
barkeit geeigneter Mitarbeiter (z. B. Ernährungsfachleute, Berater).“30
29 Sonderbericht Nr. 13/2012  „Entwicklungshilfe der Europäischen Union im Bereich Trinkwasser- und grundlegende Sanitärversorgung im 
Subsahara-Raum“, Ziffer 50 ( http://eca.europa.eu ).
30 Sonderbericht Nr. 1/2012  „Wirksamkeit der Entwicklungshilfe der Europäischen Union für Ernährungssicherheit in afrikanischen Ländern südlich 
der Sahara“, Ziffer 52 ( http://eca.europa.eu ).Kasten 3
19 4. Wesentliche Risikobereiche
4.1.4. Die Verpflichtung 
eines Partnerlandes zur 
Durchführung von Reformen 
als Ziel festlegen
36 
Damit die Ziele einer Maßnahme im 
Hinblick auf die Entwicklung von 
Bedeutung sind, sollten sie mit dem 
Erreichen eines Ergebnisses verknüpft 
werden, d. h. einer messbaren Verän -
derung, die eine Folge der fraglichen 
Maßnahme ist.Beispiel für die sich ändernde Relevanz von Indikatoren
Die EU leistet Kambodscha Budgethilfe für die Entwicklung seines Bildungssektors. In den letzten Jahren wur -
den die Abschlussprüfungen der 12. Jahrgangsstufe in Kambodscha durch Betrügereien und Korruption unter -
graben mit dem Ergebnis, dass die Erfolgsraten bei rund 80  % lagen. 2014 nahmen sich die kambodschanischen 
Behörden vor, Unregelmäßigkeiten in diesen Prüfungen zu verhindern und letztlich zu beseitigen, insbesondere 
indem in den Prüfungszentren Maßnahmen gegen Betrügereien eingeführt werden sollten. Bei einer ersten 
Prüfung im August 2014 lag die Erfolgsrate bei 25  %; eine Nachholprüfung im Oktober führte für das Jahr 2014 
zu einer Gesamterfolgsrate von 41  % der Kandidaten  – ungefähr die Hälfte der Rate von 2013. Auf den ersten 
Blick könnte die Veränderung dieses Indikators als Verschlechterung interpretiert werden; es kann jedoch auch 
als Ausdruck einer besseren Zuverlässigkeit und Glaubwürdigkeit der Prüfungen gesehen werden.Kasten 5Beispiele für fehlende oder unklare Indikatoren
„Die Finanzierungsvereinbarungen für die direkte Finanzhilfe im Rahmen von PEGASE sahen keine Erfolgs -
indikatoren vor, was es für den EAD, die Kommission und die Mitgliedstaaten schwer macht, die konkreten 
Ergebnisse der Hilfe zu bewerten (…). Da Erfolgsindikatoren fehlen, ist es außerdem schwieriger, Ergebnisse 
nachzuweisen, die es erlauben würden, neue Mittel zu mobilisieren. Darüber hinaus entspricht dies nicht der 
ausdrücklichen Anforderung der ENPI-Verordnung, wonach für alle Arten der ENPI-Hilfe Erfolgsindikatoren 
festzulegen sind, um die Überwachung zu ermöglichen.“31
„In Kirgisistan enthielt das Informationsprogramm über Ernährungssicherheit nur vage definierte Indikatoren, 
wie ‚die Informationen über Ernährungssicherheit gelten allgemein als präzise und aktuell‘, ‚eine angemessene 
Anzahl von Mitarbeitern wird ausgebildet‘ und ‚Verwendbarkeit von Ernteprognosen‘.“32
31 Sonderbericht Nr. 14/2013  „Direkte Finanzhilfe der Europäischen Union zugunsten der Palästinensischen Behörde“, Ziffer 31 ( http://eca.europa.eu ).
32 Sonderbericht Nr. 13/2013, Ziffer 52.Kasten 4
20 4. Wesentliche Risikobereiche
37 
In früheren Prüfungen stellte der Hof 
fest, dass die Ziele von EU-Maßnahmen 
bisweilen als eine von einem Partner -
land zu einem bestimmten Zeitpunkt 
einzugehende Verpflichtung formuliert 
sind. Allerdings kam es in einigen dieser 
Fälle vor, dass das erklärte Ziel zwar 
erreicht worden war, d. h., dass das 
Partnerland die erwartete Verpflichtung 
zwar offenbar eingegangen war, die 
Maßnahme dann im Laufe der Zeit je -
doch keine oder nur eine geringe nen -
nenswerte Wirkung zeigte; mit anderen 
Worten: Es wurde kein bedeutsames 
Ergebnis im Hinblick auf die Entwicklung 
erzielt (siehe Kasten 6 ).38 
Die Wirksamkeit der Maßnahmen 
der EU im Bereich Entwicklungshilfe 
und -zusammenarbeit kann beeinträch -
tigt werden, wenn das augenscheinliche 
Bekenntnis des Partnerlandes zum 
Erreichen von Ergebnissen als ausrei -
chende Bedingung für Zahlungen gilt, 
ohne dass weitere Nachweise darüber 
erbracht werden, dass tatsächlich 
bedeutsame Reformen umgesetzt 
werden.
Beispiel für eine Intervention, bei der das Bekenntnis des Partnerlandes zur 
Durchführung von Reformen zu keinen Entwicklungsergebnissen führte
„Die Kommission zahlte ihre Budgethilfe für Kirgisistan in drei Tranchen aus, wobei jeder Zahlung eine Beur -
teilung der Fortschritte in Bezug auf PFM-Ziele vorausgegangen war. Die Kommission stellte zwar fest, dass 
nur langsam Fortschritte erzielt worden waren, begründete die Auszahlung aller drei Tranchen jedoch vor 
allem damit, dass die kirgisische Regierung nach wie vor weitere Reformen unterstütze. Allerdings gab es 
keine eindeutigen Beweise für diese Einschätzung. Die Kommission stützt ihre Auszahlungsentscheidungen 
im Wesentlichen auf ihre Beurteilung von Reformzusagen der Partnerländer und nicht auf tatsächlich erzielte 
Fortschritte.“33
„Der Kommission gelang es nicht zu gewährleisten, dass die ägyptischen Behörden konkrete Maßnahmen 
ergriffen, um Probleme, die bei den Gesprächen im Unterausschuss angeschnitten worden waren, dann auch 
weiterzuverfolgen. Selbst wenn die aufgeworfenen Fragen am Ende der Sitzung als Themenpunkte in den 
Katalog der zu treffenden Maßnahmen aufgenommen wurden, wurden sie im Allgemeinen nicht umgesetzt. 
Im Jahr 2009 beinhaltete der Maßnahmenkatalog des Unterausschusses zum Beispiel den Punkt, Möglichkei -
ten auszuloten, die technische Hilfe der EU zu nutzen, um Ägypten über die Rechtsvorschriften der Mitglied -
staaten in Bezug auf Nichtregierungsorganisationen zu informieren. Dieser Punkt wurde nicht weiterverfolgt. 
(…) Die Kommission stellte keine Verbindung zwischen der in den Fortschrittsberichten geäußerten Kritik an 
Menschenrechtsverletzungen und einer möglichen Kürzung oder Aussetzung der EU-Hilfen her (…).“34
33 Sonderbericht Nr. 13/2013, Ziffer 57.
34 Sonderbericht Nr. 4/2013  „Die Zusammenarbeit der EU mit Ägypten im Bereich der verantwortungsvollen Staatsführung“, Ziffern 39 und 41 
(http://eca.europa.eu ).Kasten 6
21 4. Wesentliche Risikobereiche
4.2. Festlegung einer 
Ergebniskette
4.2.1. Verknüpfung 
von Maßnahmen und 
Ergebnissen durch eine klare 
logische Kette
39 
Um die erwarteten Ergebnisse zu erzie -
len, ist es erforderlich, geeignete Maß -
nahmen zu ermitteln und somit eine 
klare logische Verknüpfung zwischen 
Tätigkeiten, Outputs, Wirkung und Aus -
wirkungen herzustellen35, 36. Die Festle -
gung einer solchen logischen Kette ist 
zudem unabdingbar für den Nachweis, 
wie Interventionen der EU im Bereich 
Entwicklung und Zusammenarbeit zum 
Erreichen von Ergebnissen beitragen37.
40 
In einigen früheren Sonderberichten 
des Hofes und Evaluierungsberichten 
der Kommission wurde festgestellt, 
dass die Verknüpfung zwischen Maß -
nahme und Ergebnissen nicht immer 
klar ersichtlich war (siehe Kasten 7 ).
41 
Für einige Maßnahmen können 
 ergebnisbasierte Zahlungsbedingun -
gen in Finanzierungsvereinbarungen 
festgelegt werden, mit denen eine 
Zahlung unmittelbar an das Erreichen 
von Ergebnissen geknüpft wird und so 
Anreize für bessere Leistungen geschaf -
fen werden, indem vollständig erzielte 
Ergebnisse zur vollständigen Auszah -
lung und teilweise erzielte Ergebnisse 
zu Teilzahlungen führen38, 39. In früheren 
Prüfungen stellte der Hof bisweilen 
fest, dass eine derartige Verknüpfung 
entweder nicht existierte oder nicht 
durchgesetzt wurde (siehe Kasten 8 ).42 
Gibt es keine klare Verknüpfung 
zwischen Maßnahmen  – oder Bedin -
gungen für eine Zahlung  – und ihren 
angestrebten Ergebnissen, können 
die Ziele von Interventionen leicht 
aus den Augen verloren werden, was 
sich nachteilig auf die Wirksamkeit der 
Hilfe auswirkt; darüber hinaus wird 
die Fähig  keit der EU, zu den Ergebnis -
sen ihrer Maßnahmen Nachweise zu 
liefern und Rechenschaft abzulegen, 
untergraben. Ebenso können schein -
bar voneinander getrennte Strategien 
eng miteinander verknüpft sein40. Bei 
der Konzeption einer Maßnahme im 
Rahmen einer bestimmten politischen 
Strategie kann es vorkommen, dass ihre 
möglichen Ergebnisse im Hinblick auf 
andere Strategien nicht ausreichend 
berücksichtigt werden; beispielsweise 
könnte ein Projekt zum Erreichen von 
gesundheitsbezogenen Zielen wie der 
Bekämpfung von Malaria beitragen, 
während sich die erklärten Projektziele 
eigentlich nur auf die Verbesserung 
des Zugangs zu sauberem Trinkwasser 
beziehen.35 Gemäß der Study on Legal 
Instruments and Lessons Learned 
from the Evaluations Managed by 
the Joint Evaluation Unit  – Final 
Report Volume 1: Final Summary 
Report  (Studie zu rechtlichen 
Instrumenten und aus den durch 
das gemeinsame Evaluierungs -
referat verwalteten Evaluierungen 
gewonnenen Erkenntnissen  – Ab-
schlussbericht Teil 1: Zusammen -
fassender Abschlussbericht), 
Juli 2011, S. vi, ist die Formulierung 
klarer Logikketten von zentraler 
Bedeutung. Dies könne dadurch 
gefördert werden, dass unstruktu -
rierte Listen von Tätigkeiten sowie 
unklare Verknüpfungen zwischen 
Tätigkeiten, Outputs und deren 
geplanten Auswirkungen 
vermieden werden. Die Beziehun -
gen zwischen jedem einzelnen 
Schritt in der Kette sollten klar und 
logisch sein, um Logiklücken und  
„verwaiste“ Outputs oder 
Auswirkungen zu vermeiden.  – Ref. 
Evaluierung DEVCO 1292.
36 Eine ausführliche Erläuterung einer 
Ergebniskette findet sich im 
Results-based Management 
Handbook  (Handbuch für 
ergebnisorientierte Verwaltung) der 
Entwicklungsgruppe der Vereinten 
Nationen, Oktober 2011, S. 14.
37 Study on the uptake of learning from 
EuropeAid’s strategic evaluations into 
development policy and practice  
(Studie zur Umsetzung der 
Erkenntnisse von strategischen 
Evaluierungen von EuropeAid in der 
Entwicklungspolitik und -praxis), 
Abschlussbericht, Juni 2014, S. vii.
38 Europäische Kommission  – Budget 
Support Guidelines  – Executive 
Guide  – A modern approach to 
Budget support  (Leitlinien zur 
Budgethilfe  – Leitlinie für die 
Exekutive  – Ein moderner Ansatz 
für Budgethilfe), September 2012.
39 Siehe Gemeinsamer Standpunkt 
der EU für die vierte Tagung des 
Hochrangigen Forums zur 
Wirksamkeit der Entwicklungszu -
sammenarbeit (Busan, 29. Novem -
ber-1. Dezember 2011)  – Schlussfol -
gerungen des Rates  – 3124. Tagung 
des Rates Auswärtige Angelegen -
heiten, Brüssel, 14. November 2011:  
„Die EU fordert die Partnerländer 
und die Entwicklungspartner auf, 
verstärkt auf eine harmonisierte 
und ergebnisorientierte 
Konditionalität zu achten.“
40 Thematic evaluation of the European 
Commission support to the health 
sector  (Thematische Evaluierung 
der Unterstützung des Gesund -
heitssektors durch die Kommissi -
on) – Abschlussbericht  – Teil 1, 
August 2012. S. xiv.
22 4. Wesentliche Risikobereiche
Beispiele für eine unklare Verknüpfung von Maßnahmen mit Ergebnissen
Bei den 24 untersuchten Interventionen wird die ENP-Strategie klar als Dachstrategie benannt, unter der die 
Zusammenarbeit stattfindet. In den Programmplanungsdokumenten wird deutlich Bezug auf eines oder 
mehrere ENP-Ziele genommen, und die Interventionen stehen im Einklang mit den Strategiedokumenten. 
Allerdings wird in den geprüften Unterlagen weder aufgezeigt noch explizit erläutert, wie die Ziele durch die 
konkreten Interventionen erreicht werden sollen und wie die programmierten Interventionen zum Erzielen 
der Ergebnisse beitragen sollen41.
„In den Budgethilfeprogrammen für Malawi und Ruanda wird auf die Ziele der nationalen Armutsbekämp -
fungsstrategien sowie der sektorbezogenen Politiken und Programme verwiesen. Wie sie selbst zum Errei -
chen der Ziele der Regierungen beitragen sollen, wird darin nicht dargelegt.“42
41 Evaluation of the European Union’s Support to two European Neighbourhood Policy Regions (East and South)  (Evaluierung der Unterstützung der 
Europäischen Union für zwei Regionen der europäischen Nachbarschaftspolitik (Osten und Süden))  – Abschlussbericht  – Teil 1, Juni 2013, S. 24.
42 Sonderbericht Nr. 1/2012, Ziffer 53.Kasten 7
Beispiele für finanzielle Interventionen mit unwirksamen Zahlungsbedingungen
„Ein Ziel der beiden zielgerichteten Budgethilfeprogramme war es, zur Verbesserung des öffentlichen Finanz -
managements beizutragen. Im Rahmen der Programme wurde jedoch weder eine Verbindung zum Plan der 
Regierung zur Reform des öffentlichen Finanzmanagements hergestellt, noch wurden die Prioritäten aufge -
zeigt, die unterstützt werden sollten. Es ist nicht klar, wie derartige Programme ihre Zielvorgabe erreichen 
können, zumal die entsprechenden Mittel in einer einzigen festen Tranche und ohne leistungsbezogene 
Auflagen oder Vorgaben für den politischen Dialog ausgezahlt wurden.“43
„Bei Investitionsprojekten in die Straßeninfrastruktur setzt die Kommission Bedingungen in einer Weise ein, 
die den Partnerländern nur wenig Anreize für ihre Einhaltung liefern. Die festgelegten Bedingungen sind nicht 
rechtlich bindend, sondern erscheinen in den Finanzierungsvereinbarungen als ‚Begleitmaßnahmen‘, die vom 
Partnerland zu berücksichtigen sind. In der Praxis billigt die Kommission Bauaufträge zwischen den Partner -
ländern und Auftragnehmern in der Regel unabhängig davon, ob diese Begleitmaßnahmen getroffen wurden. 
Sie ist dann verpflichtet, die EEF-Mittel im Rahmen dieser Verträge auszuzahlen, und hat kaum Möglichkeiten, 
das Partnerland zur Einhaltung der Bedingungen zu zwingen.“44
43 Sonderbericht Nr. 9/2013  „Die Unterstützung der EU für verantwortungsvolle Staatsführung in der Demokratischen Republik Kongo“, Ziffer 65 
(http://eca.europa.eu ).
44 Sonderbericht Nr. 17/2012  „Beitrag des Europäischen Entwicklungsfonds (EEF) zu einem nachhaltigen Straßennetz in den afrikanischen Ländern 
südlich der Sahara“, Ziffer 27 ( http://eca.europa.eu ).Kasten 8
23 4. Wesentliche Risikobereiche
4.2.2. Beitrag versus 
Zuordnung
43 
Die Interventionen der EU im Bereich 
Entwicklung und Zusammenarbeit er -
folgen in einem komplizierten Kontext, 
in dem  – zusätzlich zur Intervention der 
EU – viele andere Geber und zahlreiche 
äußere Faktoren  – positiv wie nega -
tiv – zum Erreichen von Ergebnissen 
beitragen. Aus diesem Grund und 
um einen kausalen Zusammenhang 
zwischen dem Handeln der EU im 
Bereich Entwicklung und Zusammen -
arbeit und dessen Ergebnissen (siehe 
Abschnitt 4.2.1.) herzustellen, könn -
te es sinnvoll sein, die Stärke dieses 
Zusammenhangs, d. h., welcher Teil der 
Ergebnisse welcher Maßnahme der EU 
zugeordnet werden kann, zu bewerten.
44 
Wie die Kommission jedoch in ihrer Ar -
beitsunterlage der Kommissionsdienst -
stellen mit dem Titel  „Paving the way for 
an EU Development and Cooperation Re -
sults Framework “ (Schaffung der Voraus -
setzungen für einen Ergebnisrahmen 
der EU für Entwicklung und Zusammen -
arbeit) (siehe Ziffer 7) herausstellt, ist 
es schwierig, den Beitrag einer Ebene 
der Ergebnishierarchie zu der jeweils 
nächsten, d. h. von Output zu Wirkung 
und von Wirkung zu Auswirkungen, 
zu messen. So können in der Tat die 
Outputs einer Intervention für ge -
wöhnlich größtenteils der Intervention 
zugeordnet werden, was jedoch für die 
Wirkungen  – und noch weniger für die 
Auswirkungen  – häufig nicht der Fall ist, 
wie der Hof in einigen seiner Prüfungen 
feststellen konnte (siehe Kasten 9 ).45 
Im besonderen Fall von Interventionen 
im Bereich der Budgethilfe ist es nor -
malerweise nicht möglich, die Outputs 
zu ermitteln, was auf die Fungibilität 
der finanziellen Unterstützung der EU 
innerhalb des Haushalts des Partnerlan -
des zurückzuführen ist. In der Tat wird 
aus dem Haushalt des Partnerlandes 
die Entwicklungsstrategie des gesam -
ten Landes unterstützt, weshalb sich 
die Outputs von Interventionen der 
EU im Bereich Budgethilfe auf Ände -
rungen von staatlichen Strategien und 
Dienstleistungen beziehen; diese sind 
jedoch nicht die Folge des Budgethilfe -
programms alleine, sondern auch von 
verschiedenen anderen staatlichen 
Maßnahmen und Entscheidungen, 
anderen Außenhilfeprogrammen (…) 
sowie externen regierungsunabhängi -
gen Faktoren45. Dies wird im umfassen -
den Evaluierungsrahmen der OECD für 
Budgethilfeevaluierungen gut veran -
schaulicht (siehe Anhang ).
46 
Folglich kann es selbst in den Fäl -
len, in denen eine deutliche logische 
Verknüpfung zwischen Maßnahme 
und Ergebnissen hergestellt werden 
kann, schwierig  – wenn nicht unmög -
lich – sein, zu bewerten, welcher Teil 
der Ergebnisse Interventionen der EU 
zugeordnet werden kann und welcher 
auf Interventionen anderer Geber oder 
sonstige Faktoren zurückzuführen ist. 
Aus diesem Grund ist es sachdienlicher, 
von Beiträgen anstatt von Zuordnungen 
zu sprechen. Neben den technischen 
Aspekten betrifft dieses Thema auch 
die eher politische Frage der Eigenver -
antwortung für Ergebnisse. So kann es 
vorkommen, dass in Fällen, in denen 
viele Akteure  – darunter die EU, Partner- 
länder und andere Geber  – involviert 
sind, dieselben positiven Ergebnisse 
von mehreren unterschiedlichen Ak -
teuren beansprucht werden oder für 
negative Ergebnisse keine Verantwor -
tung übernommen wird.45 OECD  – DAC-Netzwerk 
Entwicklungsevaluierung  – 
Evaluating Budget Support 
Methodological Approach  
(Methodischer Ansatz zur 
Evaluierung von Budgethilfe), 
S. 11. Vgl. auch S. 12 zu den 
Wirkungen von Budgethilfe, 
wonach Wirkungen das 
Ergebnis des gesamten 
Bündels an politischen 
Maßnahmen, Strategien und 
Ausgabentätigkeiten der 
Regierung, der Reaktionen/
Antworten der einschlägigen 
Interessenträger auf 
Veränderungen der 
öffentlichen Politikgestaltung 
und Entscheidungen über 
Mittelzuweisungen sowie des 
Einflusses anderer externer 
Faktoren seien. Diese 
Wirkungen würden demnach 
nur teilweise durch die 
bereitgestellte Budgethilfe 
beeinflusst. Der kausale 
Zusammenhang zwischen der 
geleisteten Budgethilfe und 
den Wirkungen werde daher 
aufgrund anderer Einfluss -
faktoren (stark) verwässert.
24 4. Wesentliche Risikobereiche
Beispiel für Schwierigkeiten bei der Zuordnung von Ergebnissen zu einer 
Intervention der EU
„Der Hof kann nicht beurteilen, inwieweit die EU-Budgethilfeprogramme in Malawi und Ruanda zu den Ergeb -
nissen der Regierungsprogramme beigetragen haben, da dabei zahlreiche und komplexe Faktoren ins Spiel 
kommen (…).“46
46 Sonderbericht Nr. 1/2012, Ziffer 57.Kasten 9
4.3. Erhöhte Komplexität 
aufgrund der 
Berücksichtigung von 
Querschnittsthemen
47 
In ihrer Mitteilung  „Für eine EU-Ent -
wicklungspolitik mit größerer Wirkung: 
Agenda für den Wandel“ (siehe Zif -
fer 18) schlug die Kommission vor, die 
Maßnahmen der EU in jedem Partner -
land auf höchstens drei Bereiche zu 
fokussieren. Eine Ausrichtung der Inter -
ventionen der EU auf eine kleine Zahl 
von Bereichen könne deren Auswirkun -
gen und Hebelwirkungen steigern und 
dazu beitragen, dass die Hilfe der EU 
nicht nur für die Partnerländer, sondern 
auch für die Kommission und EU-Dele -
gationen gut zu verwalten bleibt47.
48 
Unterdessen müssen gemäß den 
Anweisungen der EU zur Erstellung 
mehrjähriger Programmplanungsdo -
kumente für den Programmplanungs -
zeitraum 2014-2020 bei den sektor -
politischen Verpflichtungen auch neun 
Querschnittsthemen berücksichtigt 
werden; diese umfassen die Förderung 
von Menschenrechten, Gleichstel -
lung der Geschlechter, Demokratie, 
verantwortungsvolle Staatsführung, 
Kinderrechte, Menschen mit Behinde -
rungen, indigene Bevölkerungsgrup -
pen, ökologische Nachhaltigkeit sowie 
die Bekämpfung von HIV/Aids48 (siehe 
Kasten 10 ).47 Gemeinsames Dokument von 
EAD und Kommission mit dem 
Titel  „Instructions for the 
programming of the 1 1th 
European Development Fund 
(EDF) and the Development 
Cooperation Instrument 
(DCI)  – 2014 -20“ (Anweisungen 
zur Programmplanung für den 
11. Europäischen 
Entwicklungsfonds (EEF) und 
das Instrument für 
Entwicklungszusammenarbeit 
(DCI)  – 2014-2020).
48 Siehe beispielsweise auch die 
Verordnung (EU) Nr. 233/2014 
zur Schaffung eines Finanzie- 
rungsinstruments für die 
Entwicklungszusammenarbeit, 
in der Folgendes festgelegt ist:  
„Bei allen Programmen 
werden die im Europäischen 
Konsens genannten 
Querschnittsthemen 
durchgängig berücksichtigt. 
Die [sic!] gilt gegebenenfalls 
auch für die Themen 
Konfliktverhütung, 
menschenwürdige Arbeit und 
Klimawandel.“ (Artikel 3).
25 4. Wesentliche Risikobereiche
49 
In früheren Evaluierungsberichten der 
Kommission wurden die Schwierigkei -
ten bei der durchgängigen Berücksich -
tigung des Themas Menschenrechte 
bei Entwicklungsmaßnahmen der EU 
herausgestellt (siehe Kasten 11 ).50 
Die durchgängige Berücksichtigung 
von Querschnittsthemen bei Interven -
tionen der EU kann die Prioritätenset -
zung im Hinblick auf die Ziele dieser 
Interventionen komplizierter machen. 
Die erhöhte Komplexität aufgrund der 
Berücksichtigung von Querschnitts -
themen in Programmen der EU stellt ein 
zusätzliches Risiko für das Erreichen von 
Ergebnissen und die Berichterstattung 
darüber dar.Abbildung 3Schwerpunktbereiche und Querschnittsthemen
Schwerpunktbereich 3 Schwerpunktbereich 2
Querschnittsthema 9Querschnittsthema 8Querschnittsthema 7Querschnittsthema 6Querschnittsthema 5Querschnittsthema 4Querschnittsthema 3Querschnittsthema 2Schwerpunktbereich 1
Querschnittsthema 1
Berücksichtigung von Querschnittsthemen in einem Programm  – das Beispiel 
Kambodscha
Im Mehrjahresrichtprogramm der Kommission für Kambodscha für den Zeitraum 2014-2020 sind drei Schwer -
punktbereiche vorgesehen: Landwirtschaft/Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen, Bildung/Fähigkeiten 
und verantwortungsvolle Staatsführung. Darüber hinaus ist die durchgängige Berücksichtigung mehrerer 
Querschnittsthemen vorgesehen, und zwar Gleichstellung der Geschlechter und Mitgestaltungsmacht der 
Frau, Ernährung, Umwelt sowie Informations- und Kommunikationstechnologien.Kasten 10
26 4. Wesentliche Risikobereiche
Beispiele für Schwierigkeiten bei der Behandlung von Querschnittsthemen  – das 
Thema Menschenrechte
Die EU ist bestrebt, auf Programmplanungsebene  – unter anderem bei regionalen Strategiepapieren, bilatera -
len Aktionsplänen sowie thematischen Programmen  – ihre Verpflichtung weiter umzusetzen und das Thema 
Menschenrechte durchgängig zu berücksichtigen. Menschenrechte und Demokratie sind in den Strategie -
dokumenten als Leitprinzipien verankert. Nichtsdestotrotz lässt sich eine  „Verwässerung“ der Demokratie- und 
Menschenrechtskomponente beobachten, je weiter sich der Zyklus  „nach unten“ bewegt, d. h. von umfang -
reichen politischen Zusagen über politische Rahmenvorgaben bis hinunter zur Programmplanung, Auswahl 
von Instrumenten, Zuteilung von Finanzmitteln und Auswahl von Projekten. Diese  „Verwässerung“ zeigt sich 
in verschiedener Form, unter anderem durch i) das Fehlen einer kohärenten Strategie, um Probleme durch 
konkrete Interventionen anzugehen, ii) die knappen Finanzmittel für damit zusammenhängende Demokratie- 
und Menschenrechtsaspekte in anderen thematisch wichtigen Bereichen und iii) die Tendenz, die Arbeit im 
Bereich der Menschenrechte auf thematische Instrumente zu beschränken49.
Die Analyse der Unterlagen zu sechs konkreten Bereichen, in denen die Europäische Kommission bestrebt war, 
das Thema Menschenrechte durchgängig zu berücksichtigen, zeigt eine  „Verwässerung“ der Menschenrechts -
komponente, je weiter sich der Zyklus  „nach unten“ bewegt (…). Verschlimmert wird all dies durch ein Fehlen 
selbst elementarer Systeme zur Überwachung und Bewertung im Hinblick auf die durchgängige Berücksichti -
gung dieses Aspekts. Diese Verwässerung steht in Zusammenhang mit politischem Widerstand aufseiten der 
Partnerländer, aber auch erheblichen internen Schwächen auf EU-Ebene, etwa geringe politische Hebelwirkung 
und widersprüchliche Entscheidungen im Hinblick auf die Stellung und das Gewicht von Menschenrechten im 
auswärtigen Handeln der EU. Die Schwierigkeiten der EU, Werte und Interessen in Einklang zu bringen, wurden 
durch die Medien sowie die Zivilgesellschaft ausgiebig dokumentiert und kritisiert. Der Arabische Frühling 
öffnete die Augen für die Grenzen des Modells  „Stabilität versus Menschenrechte“ und kann Perspektiven für 
ein ernsthafteres Konzept zur durchgängigen Berücksichtigung von Menschenrechten eröffnen50.
49 Evaluation of the European Union’s Support to two European Neighbourhood Policy Regions (East and South)  (Evaluierung der Unterstützung der 
Europäischen Union für zwei Regionen der europäischen Nachbarschaftspolitik (Osten und Süden))  – Abschlussbericht  – Teil 1, Juni 2013, S. 62.
50 Thematic evaluation of the European Commission support to respect of Human Rights and Fundamental Freedoms (including solidarity with victims of 
repression)  (Thematische Bewertung der Unterstützung der Europäischen Kommission für die Einhaltung von Menschenrechten und 
Grundfreiheiten (einschließlich der Solidarität mit Opfern von Repression))  – Abschlussbericht  – Teil 1, Dezember 2011, S. 15.Kasten 11
27 4. Wesentliche Risikobereiche
Beispiel für mangelnde Abstimmung mit dem Ergebnisrahmen eines Partnerlandes
Weit davon entfernt, einen unter der Leitung der Regierung stehenden, von Grund auf harmonisierten 
Rahmen zu bilden, hatte sich das  Performance Assessment Framework  (PAF) vielmehr zum Sammelbecken der 
individuellen Präferenzen und Anforderungen aller Entwicklungspartner entwickelt. (…) Die effektive Eigen -
verantwortung der Regierung war verloren gegangen, und der Bewertungsprozess des PAF wurde allenfalls zu 
einem verpflichtend vorgeschriebenen Prozess, der eingehalten werden musste, damit weiterhin Auszahlungen 
im Rahmen der Budgethilfe erfolgten (…). Parallel zu diesem Verlust an Eigenverantwortung und Engagement 
kam es zu einer erheblichen Erhöhung der Transaktionskosten im Zusammenhang mit dem jährlichen Bewer -
tungsprozess und dem dazugehörigen politischen Dialog. Diese Wahrnehmung wurde übereinstimmend von 
sämtlichen befragten einschlägigen Interessenträgern geäußert. Das zeigt sich am deutlichsten an der stetigen 
Zunahme der Zahl der Indikatoren im Rahmen des PAF52.
52 Joint Evaluation of Budget Support to Tanzania: lessons learned and recommendations for the future  (Gemeinsame Evaluierung der Budgethilfe für 
Tansania: gewonnene Erkenntnisse und Empfehlungen für die Zukunft)  – Abschlussbericht: Teil 1, 2013, Ziffern 74-75.Kasten 124.4. Harmonisierung der 
Instrumente und Rahmen 
der Entwicklungspartner
4.4.1. Abstimmung mit 
den Ergebnisrahmen der 
Partnerländer
51 
Entsprechend den auf Hochrangigen 
Foren vereinbarten Grundsätzen sollten 
sich Geber, einschließlich der EU, so 
weit wie möglich auf die Rahmen von 
Partnerländern für ergebnisorientierte 
Berichterstattung und Überwachung 
stützen (siehe Abschnitt 2.1.2). Insbe -
sondere sollten die Geber möglichst 
wenig Gebrauch von zusätzlichen Rah -
men machen und davon absehen, die 
Einführung von Leistungsindikatoren zu 
fordern, die nicht im Einklang mit den 
nationalen Entwicklungsstrategien der 
Länder stehen51.52 
Allerdings wurden in früheren Evalu -
ierungsberichten der Kommission 
Pro bleme im Zusammenhang mit 
der mangelnden Abstimmung zwi -
schen den jeweiligen Rahmen der 
Geber und Partnerländer festgestellt 
(siehe  Kasten 12 ).
53 
Wenn sich Partnerländer einer Vielfalt 
an von den unterschiedlichen Gebern 
auferlegten Berichterstattungspflichten 
und Zahlungsbedingungen auf ver -
schiedenen Ebenen gegenüberstellt 
sehen, so kann dies eine unzumutbare 
Belastung darstellen, die sich sowohl 
auf die Wirtschaftlichkeit als auch 
die Wirksamkeit der Hilfe nachteilig 
auswirkt.51 Die Partnerschaft von Busan 
für eine wirksame 
Entwicklungszusammenarbeit.
28 4. Wesentliche Risikobereiche
Beispiele für Probleme aufgrund mangelnder Harmonisierung der von den 
Entwicklungspartnern verwendeten Instrumente
„Das Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen (United Nations Development Programme  – UNDP) 
schätzt, dass es derzeit mehr als 50 internationale öffentliche Fonds, 45 CO2-Märkte und 6 000  Private-Equi -
ty-Fonds gibt, die jeweils mit eigenen Verwaltungsstrukturen Mittel zur Klimaschutzfinanzierung bereitstel -
len. Wie die Weltbank feststellt, droht eine derartige Fragmentierung die Wirksamkeit der Klimaschutzfinan -
zierung insgesamt zu mindern (…). Kommission und Mitgliedstaaten verwenden sowohl bilaterale als auch 
multilaterale Kanäle für die Auszahlung von Mitteln zur Klimaschutzfinanzierung. 2010 bedienten sie sich 
dabei nicht weniger als 22 multilateraler Kanäle.
(…) Es wurden keinerlei Versuche unternommen, die Vielzahl unterschiedlicher Klimaschutzfonds zu redu -
zieren, was mit einem ernsthaften Risiko von Effizienzeinbußen, unzulänglicher Verantwortung und einer 
Fragmentierung von Hilfen verbunden ist (…).“53
53 Sonderbericht Nr. 17/2013  „EU-Klimaschutzfinanzierung im Kontext der Außenhilfe“, Ziffern 57-58 und Ziffer 68 ( http://eca.europa.eu ).Kasten 134.4.2. Harmonisierung der 
von den Akteuren im Bereich 
Entwicklung verwendeten 
Instrumente
54 
In früheren Sonderberichten des Hofes 
wurden Probleme festgestellt, die auf 
den Mangel an Harmonisierung der von 
den Entwicklungspartnern verwende -
ten Instrumente zurückzuführen waren 
(siehe Kasten 13 ).55 
Mangelnde Harmonisierung der von 
den Entwicklungspartnern verwende -
ten Instrumente kann sich nachteilig 
auf die Wirksamkeit und Wirtschaftlich -
keit der Überwachung von Ergebnissen 
sowie die Berichterstattung darüber 
auswirken.
4.4.3. Umgang mit 
dem Nebeneinander 
verschiedener 
Rechenschaftsstrukturen
56 
Als Teil des Handelns der EU im Bereich 
Entwicklung und Zusammenarbeit 
überträgt die Europäische Kommission 
im Rahmen der indirekten Mittelverwal -
tung internationalen Organisationen 
gewisse Haushaltsvollzugsaufgaben54. 
Für diese Aufgaben basiert die Rechen -
schaftspflicht auf den Rechenschafts -
strukturen der jeweiligen Organisation, 
wozu auch Governance, Ergebnisrah -
men55 und externe Prüfungen zählen, 
sowie auf den eigenen Prüfungs- und 
Rechenschaftsbestimmungen der EU.57 
In früheren Berichten stellte der Hof 
fest, dass das Nebeneinander verschie -
dener Rechenschaftsstrukturen für 
Aufgaben im Rahmen der indirekten 
Mittelverwaltung mit internationalen 
Organisationen bisweilen zu Lücken in 
der Rechenschaftspflicht führte (siehe 
Kasten 14 ).54 Haushaltsordnung, Artikel 58  – 
Arten des Haushaltsvollzugs.
55 Siehe beispielsweise das 
Handbuch der 
Entwicklungsgruppe der 
Vereinten Nationen zur 
ergebnisbasierten 
Verwaltung, den integrierten 
Ergebnisrahmen des 
Bevölkerungsfonds der 
Vereinten Nationen oder das 
Handbuch des 
Entwicklungsprogramms der 
Vereinten Nationen über 
Planung, Überwachung und 
Evaluierung von 
Entwicklungsergebnissen.
29 4. Wesentliche Risikobereiche
Beispiel unterschiedlicher Rechenschaftsstrukturen  – Vereinte Nationen
„Obwohl die Kommission die Mittelbewirtschaftungssysteme ihrer UN-Partner (mithilfe eines aus vier Säulen 
bestehenden Analyseverfahrens) prüft, ist sie von UN-Berichten abhängig, durch die die praktische Funktions -
weise der Kontrollsysteme und die Erreichung der Ergebnisse bestätigt werden. Zum Zeitpunkt der Prüfung 
war es der Kommission noch nicht gelungen, von den Vereinten Nationen diesbezüglich ausreichende Infor -
mationen zu erhalten.“56
„(…) die Kommission [erhält] über die UN-Berichte nicht rechtzeitig ausreichende Informationen (…). Ein gro -
ßer Teil der Berichte wird nach wie vor zu spät vorgelegt; außerdem sind die Berichte nicht detailliert genug, 
und sie sind auf Tätigkeiten und nicht auf Ergebnisse ausgerichtet.“57
56 Landscape-Analyse 2014:  „Lücken, Überschneidungen und Herausforderungen: eine Landscape-Analyse der EU-Regelungen zur 
Rechenschaftspflicht und zur öffentlichen Finanzkontrolle“, Kasten 1 ( http://eca.europa.eu ).
57 Sonderbericht Nr. 3/2011  „Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit der über Organisationen der Vereinten Nationen in von Konflikten betroffenen 
Ländern bereitgestellten EU-Beiträge“, Ziffer IV ( http://eca.europa.eu ).Kasten 14
4.5. Schwächen in der 
Evaluierung und 
Ergebnisberichterstattung
58 
Die rechtlichen Bestimmungen für 
Ergebnisüberwachung, -evaluierung 
und -prüfung enthalten zwei verschie -
dene Arten von zeitlichen Vorgaben:
a) Periodische Zeitplanung : In 
Artikel 318 AEUV ist beispielsweise 
festgelegt, dass die Kommission 
jährlich einen Evaluierungsbericht 
zu den Finanzen der Union vorlegt, 
der sich auf die Ergebnisse stützt, 
die insbesondere in Bezug auf die 
Vorgaben erzielt wurden, die vom 
Europäischen Parlament und vom 
Rat im Zusammenhang mit dem 
jährlichen Entlastungsverfahren 
erteilt wurden.b) Maßnahmenbasierte Zeitpla -
nung : In Artikel 18 Absatz 3 der 
Anwendungsbestimmungen der 
Haushaltsordnung ist beispielswei -
se vorgesehen, dass die Ergebnisse 
von Mehrjahresprogrammen, bei 
denen Ressourcen von mehr als 
5 000  000  Euro eingesetzt werden, 
regelmäßig nach einem Zeitplan 
bewertet werden müssen, der es 
ermöglicht, die Bewertungsergeb -
nisse bei allen Beschlüssen über 
die Fortführung, Änderung oder 
Unterbrechung des Programms zu 
berücksichtigen.
59 
Der Hof stellte in früheren Prüfungsbe -
richten fest, dass in einigen Fällen das 
Erreichen der Ziele von Projekten oder 
Programmen nicht vor deren Abschluss 
bewertet werden konnte, wodurch die 
regelmäßige Bewertung der Verwirk -
lichung von Ergebnissen untergraben 
wurde (siehe Kasten 15 ).
30 4. Wesentliche Risikobereiche
60 
Darüber hinaus ermittelte der Hof 
Schwächen im Hinblick auf die recht -
zeitige Bereitstellung von Evaluierun -
gen, d. h., strategische Evaluierungen 
nahmen häufig wesentlich mehr Zeit in 
Anspruch als geplant, und Programm -
evaluierungen wurden bisweilen 
verschoben oder abgesagt58. In einer 
aktuellen von der Kommission in Auf -
trag gegebenen Studie wurden erheb -
liche Zäsuren zwischen Evaluierungen 
und Formulierung, Programmplanung, 
Überwachung und ergebnisorien -
tierter Verwaltung von politischen 
Strategien festgestellt. Insbesondere 
wurden  – im Hinblick auf die Berück -
sichtigung von Erkenntnissen  – ver-
passte Gelegenheiten festgestellt, in 
denen zuvor gewonnene Erkenntnisse 
nicht beachtet wurden, da Evaluie -
rungsergebnisse zeitlich nicht auf den Verwaltungsentscheidungsprozess 
abgestimmt waren oder sich zum Zeit -
punkt der Vorlage der Erkenntnisse der 
jeweilige Kontext geändert hatte59.
61 
Schwächen in der Zeitplanung von 
Ergebnisberichterstattung und Eva -
luierung können dazu führen, dass 
maßgebliches Wissen und gewonnene 
Erkenntnisse in Berichterstattungs- und 
Entscheidungsprozessen nicht berück -
sichtigt werden.Abbildung 4Der zeitliche Zyklus einer Maßnahme
Rechtsetzungs-
prozess
Identiﬁzierung
FormulierungWeiterverfolgung 
(einschließlich Bewertung)Programmplanung
Durchführung
(einschließlich Überwachung und 
Zwischenbewertung)58 Sonderbericht Nr. 18/2014  „Bei 
EuropeAid für die Evaluierung 
und das ergebnisorientierte 
Monitoring eingerichtete 
Systeme“, Ziffern 27-29 ( http://
eca.europa.eu ).
59 Study on the uptake of learning 
from EuropeAid’s strategic 
evaluations into development 
policy and practice  (Studie zur 
Umsetzung der Erkenntnisse 
von strategischen 
Evaluierungen von EuropeAid 
in der Entwicklungspolitik 
und -praxis)  – 
Abschlussbericht, Juni 2014, 
S. vii.
31 4. Wesentliche Risikobereiche
4.6. Datenkonsolidierung 
und -berichterstattung
62 
Zum Nachweis der durch Entwicklungs -
strategien der EU erzielten Ergebnisse 
müssen Daten über Ergebnisse, die 
durch Maßnahmen der EU im Bereich 
Entwicklung und Zusammenarbeit ver -
wirklicht werden, mithilfe von Informa -
tionssystemen gesammelt und konsoli -
diert und über geeignete Berichtswege 
präsentiert und verbreitet werden.
63 
Der Hof ermittelte jedoch in früheren 
Prüfungsberichten Probleme bezüglich 
der Fähigkeit der Informationssysteme 
von EuropeAid, ergebnisbezogene 
Daten zu sammeln (siehe Kasten 16 ). 
Ferner wies die Kommission 2014 dar -
auf hin, dass Datenerfassungssysteme 
und -werkzeuge weiter rationalisiert 
und weiterentwickelt werden müssten, 
um der EU zu ermöglichen, über Ergeb -
nisse Bericht zu erstatten61.64 
Daten über Tätigkeiten der EU im 
Bereich Entwicklungshilfe und Zusam -
menarbeit dienen als Grundlage für 
eine große Bandbreite von Berichten. 
Zu nennen sind hier vor allem:
a) der konsolidierte Jahresabschluss 
und der Bericht über die Haushalts -
führung und das Finanzmanage -
ment der Kommission62;
b) der Jährliche Tätigkeitsbericht von 
EuropeAid und der Synthesebericht 
der Kommission63;
c) die jährliche Berichterstattung  
für den OECD-Ausschuss für Ent -
wicklungshilfe (DAC) gemäß den 
DAC-Richtlinien64;
d) ein monatlicher Datenbeitrag zum 
Datenregister der IATI gemäß den 
IATI-Standards65;
e) der jährliche Evaluierungsbe -
richt zu den Finanzen der Union 
auf der Grundlage der erzielten 
Ergebnisse66;Beispiele für Ergebnisse, die erst nach Abschluss der betreffenden Maßnahme 
bewertet werden konnten
„Der Hof beurteilte die Wirksamkeit einer Stichprobe von 19 Projekten, indem er die in der Beitragsverein -
barung angegebenen Ziele den tatsächlichen Ergebnissen gegenüberstellte. (…) Aufgrund unzulänglicher 
Informationen war in den folgenden Fällen keine Ergebnisbewertung möglich: (…) Bei einem Großprojekt 
handelte es sich um einen Treuhandfonds, und die in der Beitragsvereinbarung genannten Ziele betrafen den 
Fonds als Ganzen und waren daher eher allgemein gehalten. Für die zugrunde liegenden Projekte wurden 
zwar konkretere Ziele festgelegt, doch kann keine klare Verbindung zwischen der Erreichung der Projektziele 
und den allgemeinen Zielen laut Beitragsvereinbarung hergestellt werden. Die Wirksamkeit lässt sich somit 
erst bei Abschluss des Fonds beurteilen, was zum Zeitpunkt der Prüfung noch nicht der Fall war.“60
60 Sonderbericht Nr. 3/2011, Ziffern 25 und 27 b.Kasten 15
61 SWD(2013) 530 final, S. 12.
62 Haushaltsordnung, 
insbesondere die Artikel 141 
und 142.
63 Haushaltsordnung, 
insbesondere Artikel 66 
Absatz 9.
64 „Converged statistical reporting 
directives for the creditor 
reporting system (CRS) and the 
annual DAC questionnaire “ 
(Zusammengefasste 
Richtlinien zum statistischen 
Meldeverfahren für das 
Creditor Reporting System 
(CRS) und den jährlichen 
DAC-Fragebogen) und 
Ergänzungen  – Referenz DCD/
DAC(2013)15/FINAL, 11.6.2013.
65 Website der International Aid 
Transparency Initiative ( www.
iatiregistry.org ).
66 Vertrag über die Arbeitsweise 
der Europäischen Union, 
Artikel 318.
32 4. Wesentliche Risikobereiche
Beispiele für Schwachstellen im Informationssystem von EuropeAid
„Wichtigstes Instrument der Kommission für die Berichterstattung zwischen den Delegationen und Europe -
Aid sind die Berichte über die Verwaltung der Außenhilfe (EAMR) (…). Sie enthalten aber hauptsächlich eine 
Beschreibung der erfolgten Tätigkeiten und etwaiger Durchführungsprobleme. Zudem decken sich die Infor -
mationen in diesen Berichten teilweise mit den Informationen im Informationssystem CRIS. Angaben über die 
tatsächlichen Ergebnisse der Hilfe, entweder in Form von Bewertungen durch die Delegationen selbst oder in 
Form der Berichterstattung über die Ergebnisse der nach Abschluss der Maßnahmen durchgeführten Evaluie -
rungen, finden sich dagegen kaum. (…).“69
„Ebenso wenig kann CRIS ohne Weiteres genutzt werden, um den für eine bestimmte Politik verausgabten 
oder aus einem bestimmten Finanzinstrument finanzierten Gesamtbetrag zu berechnen. So werden in der 
Liste der Bereiche, die verwendet wird, um Einträge aus vielen CRIS-Modulen einem bestimmten Bereich zu -
zuordnen, geografische Gebiete (zum Beispiel Asien), Finanzinstrumente (…) und themenspezifische Politiken 
(zum Beispiel Ernährungssicherheit) vermischt.
Aufgrund dessen gestaltet sich die Konsolidierung von Daten  – vor allem von Finanzdaten  – in CRIS zu Bericht -
erstattungszwecken besonders kompliziert. Diese Situation ist der Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit von 
CRIS als Berichterstattungs- und Verwaltungsinstrument abträglich.“70
69 Sonderbericht Nr. 1/2011  „Hat die Dekonzentration der Verwaltung der Außenhilfe von den zentralen Dienststellen der Kommission auf ihre 
Delegationen zu einer besseren Bereitstellung der Hilfe geführt?“, Ziffer 59 ( http://eca.europa.eu ).
70 Sonderbericht Nr. 5/2012  „Das Gemeinsame RELEX-Informationssystem (CRIS)“, Ziffern 40 und 41 ( http://eca.europa.eu ).Kasten 16f) der Jahresbericht über die Ent -
wicklungspolitik der Europäischen 
Union und die Umsetzung der 
Außenhilfe;
g) regelmäßige Aktualisierungen 
der Website  „EU Aid Explorer“ der 
Kommission67.65 
Derzeit konzentriert sich ein Großteil 
dieser Berichte auf Tätigkeiten, wo -
hingegen keiner von ihnen generell 
konsolidierte Daten über die durch 
diese Tätigkeiten erzielten Ergebnisse 
enthält68. Ein Mangel an konsolidierten 
Berichten und einer Übersicht über die 
durch EU-Hilfe erzielten Ergebnisse 
kann die Entscheidungsfindung und 
Rechenschaftspflicht beeinträchtigen.67 http://tr-aid.jrc.ec.europa.eu .
68 Vor allem der jährliche Bericht 
über die Bewertung der 
Finanzen der Union auf der 
Grundlage der erzielten 
Ergebnisse bietet kein klares 
Bild darüber, inwieweit die 
wichtigsten Ziele der Union 
erreicht wurden. Siehe Bericht 
über die Bewertung der 
Finanzen der Union auf der 
Grundlage der erzielten 
Ergebnisse: ein neues 
Instrument für die 
Kommission im Interesse eines 
verbesserten 
Entlastungsverfahrens  – A7-
0068/2014, 30.1.2014.
33 4. Wesentliche Risikobereiche
Beispiele von Schwächen bezüglich der Datenqualität
„Generell sind die von der Kommission verwendeten Indikatoren angemessen auf die Millenniums-Entwick -
lungsziele zugeschnitten, wobei Indikatoren für die Bildungsqualität jedoch kein ausreichender Stellenwert 
eingeräumt wird. Allerdings liefern die nationalen Managementinformationssysteme für den Bildungs -
bereich, auf die sich die Kommission stützt, nicht durchgängig ausreichende, zuverlässige und zeitnahe 
Informationen.“71
71 Sonderbericht Nr. 12/2010  „EU-Entwicklungshilfe für Grundbildung in afrikanischen Ländern südlich der Sahara und in Südasien“, Ziffer V  
(http://eca.europa.eu ).Kasten 174.7. Datenqualität
66 
Ergebnisüberwachung und -bewertung 
erfordern die Erhebung von hinreichen -
den, relevanten, zuverlässigen und 
aktuellen Daten. Entsprechend den in 
Hochrangigen Foren zur Wirksamkeit 
von Hilfe gemachten Zusagen (siehe 
Abschnitt 2.1.2) sollte sich die Daten -
sammlung so weit wie möglich auf die 
eigenen Rahmen von Partnerländern 
für ergebnisorientierte Berichterstat -
tung und Überwachung stützen.67 
Allerdings wurde in früheren Prüfun -
gen des Hofes und Evaluierungen der 
Kommission mitunter festgestellt, dass 
Datenquellen keine hinreichenden, re -
levanten, zuverlässigen und zeitnahen 
Informationen über Ergebnisse boten 
(siehe Kasten 17 ). Die Datenerfassung 
ist bisweilen kostspielig  – insbesondere 
im Fall von Volkszählungen  – und wird 
daher von Partnerländern nicht oft 
durchgeführt.
68 
Ein Mangel an hinreichenden, relevan -
ten, zuverlässigen und aktuellen Daten 
kann die Qualität und Zuverlässigkeit 
der Ergebnisberichterstattung erheb -
lich beeinträchtigen.
4.8. Haushaltsergebnis
69 
In früheren Jahren bestand ein gewisser 
Druck, die finanziellen Mittel für den 
Bereich Entwicklung und Zusammenar -
beit der EU aufzustocken, insbesondere 
vor dem Hintergrund der Verpflichtung, 
bis 2015 den international vereinbarten 
Zielwert einer ODA-Quote von 0,7  % 
des BNE zu erreichen72.72 „(…) die Mitgliedstaaten 
verpflichten sich, bis 2015 eine 
[ODA]-Quote von 0,7  % des 
BNE zu erreichen; diejenigen, 
die diese Zielquote bereits 
einhalten, verpflichten sich, sie 
nicht zu unterschreiten; die 
Mitgliedstaaten, die der EU 
nach 2002 beigetreten sind, 
werden sich bemühen, ihre 
Quote bis 2015 auf 0,33  % des 
BNE zu erhöhen“  – siehe 
Europäischer Rat vom 16. und 
17. Juni 2005 in Brüssel, 
Schlussfolgerungen des 
Vorsitzes  – Referenz 
10255/1/05 REV 1, Absatz 27.
34 4. Wesentliche Risikobereiche
70 
Gemäß Artikel 317 AEUV muss die Kom -
mission den Haushaltsplan gemäß der 
Haushaltsordnung und entsprechend 
dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit 
der Haushaltsführung ausführen. In Ar -
tikel 38 Absatz 3 der Haushaltsordnung 
ist festgelegt, dass die Kommission dem 
Entwurf des jährlichen Haushaltsplans 
unter anderem Informationen über die 
Vollzugsquoten bei der Tätigkeit des 
letzten Jahres und die Durchführungs -
quoten für das vorhergehende Jahr 
beifügen muss.
71 
Das Haushaltsergebnis kann als Ziel an 
sich gelten und wird mitunter auch als 
solches in den Managementplänen der 
Kommission benannt (siehe Kasten 18 ).
72 
Aus diesem Grund kann es zu einem 
Spannungsfeld zwischen der Notwen -
digkeit, den Haushaltsplan auszufüh -
ren, und dem Erfordernis, dies gemäß 
dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit 
der Haushaltsführung (Wirksamkeit, 
Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit) zu 
tun73. Vor allem sind Erfolge und Misser -
folge im Hinblick auf den Haushaltsvoll -
zug unmittelbarer sichtbar als Erfolge in 
Form von Leistungen (Ergebnisse). Aus 
diesem Grund kann die natürliche Ten -
denz bestehen, den Schwerpunkt eher 
auf den Haushaltsvollzug und weniger 
auf Ergebnisse zu legen, wie der Hof in 
seinem Jahresbericht über die Ausfüh -
rung des Haushaltsplans 2013 feststell -
te: „Bei der Verwendung der EU-Mittel 
standen im Programmplanungszeit -
raum 2007-2013 die Absorption (die 
Notwendigkeit der Inanspruchnahme) 
und die Einhaltung der Rechtsvorschrif -
ten und nicht eine gute Leistung im 
Vordergrund.“7473 
Eine Konzentration auf das Haushalts -
ergebnis als Zielsetzung kann der 
Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung 
sowie dem Erreichen von Ergebnissen 
abträglich sein.73 Eine Frage, die sich immer 
wieder stellt, ist die, wie sich 
der langfristige Charakter der 
Entwicklungszusammenar -
beit, der einen mehrjährigen 
Planungshorizont erfordert, 
mit der normalen Praxis der 
jährlich auslaufenden 
Mittelzuweisungen für 
Entwicklungshilfe vereinbaren 
lässt. In vielen Mitgliedslän -
dern des DAC müssen in 
einem bestimmten Haushalts -
jahr zugewiesene Haushalts -
mittel gemäß den allgemei -
nen staatlichen Verfahren im 
selben Jahr ausbezahlt 
werden oder zumindest 
innerhalb dieses Jahres 
gebunden und bald darauf 
ausgegeben werden. Folglich 
stehen die Verwalter von 
Hilfen in einigen Ländern 
unter erheblichem Druck, 
Mittel rasch zu binden und 
auszubezahlen, was dazu 
führt, dass die finanziellen 
Inputs von Entwicklungsmaß -
nahmen unangemessen stark 
betont und die erwünschten 
Wirkungen und tatsächlichen 
Ergebnisse vernachlässigt 
werden.  Siehe OECD  – Aus-
schuss für Entwicklungshilfe  – 
Managing aid: practices of DAC 
Member countries  (Verwaltung 
der Hilfe: die Praktiken der 
DAC-Mitgliedsländer)  – Refe -
renz DCD/DAC(2004)40.
74 Jahresbericht des 
Europäischen 
Rechnungshofes zum 
Haushaltsjahr 2013, 
Ziffer 10.56 (ABl. C 398 vom 
12.11.2014).
35 4. Wesentliche Risikobereiche
Beispiel für ein Haushaltsvollzugsziel
Im Managementplan von EuropeAid für 2014 ist für den Europäischen Entwicklungsfonds (EEF) in Afrika 
folgendes Ziel festgelegt75: Grad des Haushaltsvollzugs  – Beibehaltung eines hohen Grades des Haushalts -
vollzugs einschließlich Budgethilfezahlungen.
Der Managementplan von EuropeAid enthält darüber hinaus für andere externe Finanzierungsinstrumente 
als den EEF einen Anhang mit dem Titel  „Sound financial management and effective use of EC resources “ (Wirt -
schaftliche Haushaltsführung und wirksame Verwendung von EG-Mitteln), in dem mehrere Indikatoren und 
Zielwerte für die Ausführung des Haushaltsplans aufgeführt sind:
Indikator Zielwert (2014)
1 Ausführung der ursprünglichen jährlichen finanziellen Vorausschau: Zahlungen 90 % bis 110  %
2 Ausführung der jährlichen finanziellen Vorausschau für Verträge 90 % bis 110  %
3 Ausführung der jährlichen finanziellen Vorausschau für Beschlüsse 90 % bis 110  %
75 Managementplan 2014  – Generaldirektion für Entwicklung und Zusammenarbeit  – EuropeAid.Kasten 18
4.9. Veränderungen des 
Kontextes der 
EU-Maßnahmen
4.9.1. Risikomanagement 
und Wahl der 
Umsetzungsmodalitäten
74 
Die Maßnahmen der EU im Bereich 
Entwicklung und Zusammenarbeit wer -
den in zahlreichen Ländern mit jeweils 
unterschiedlichem Entwicklungsstand 
durchgeführt; in vielen dieser Länder 
herrschen kritische soziale, politische 
oder humanitäre Bedingungen oder 
sogar eine prekäre Sicherheitslage. Die 
Wahl einer bestimmten Modalität für 
die Umsetzung der Hilfe, um die Ziele 
einer Maßnahme zu erreichen, sollte 
darauf basieren, inwieweit zu erwarten 
ist, dass die gewählte Modalität ange -
sichts des Kontextes der Maßnahme 
auf wirksame und wirtschaftliche Weise 
zu Ergebnissen führt. In einigen Fällen 
kann die Wahl einer Umsetzungsmo -
dalität, die scheinbar mehr Risiken mit sich bringt als andere Modalitäten, 
bisweilen darauf zurückzuführen sein, 
dass von dieser Modalität bessere oder 
schnellere Ergebnisse erwartet werden.
36 4. Wesentliche Risikobereiche
75 
Das Beispiel der Budgethilfe veran -
schaulicht diese Situation: Während 
Budgethilfe als Mittel verstanden wer -
den kann, das eine besser vorhersehba -
re Bereitstellung umfangreicher Hilfen 
als der herkömmliche Projektansatz 
ermöglicht, wird sie häufig Ländern 
mit unzulänglichen Systemen für die 
Verwaltung der öffentlichen Finanzen 
gewährt. Da die im Rahmen von Bud -
gethilfemaßnahmen bereitgestellten 
Mittel mit anderen Haushaltsmitteln 
des Empfängerlands verschmelzen 
(was auch als  „Fungibilität“ der Mit -
tel bezeichnet wird), wirken sich 
Schwachstellen bei der Verwaltung der 
öffentlichen Finanzen  – einschließlich 
Betrugs- und Korruptionsrisiken  – auch 
auf diese Mittel aus76. Darüber hinaus 
können die mittels Budgethilfe erziel -
ten Ergebnisse und die Nachhaltigkeit 
dieser Ergebnisse im Falle politischer 
Instabilität im Partnerland  – beispiels -
weise durch Miss  achtung des Prinzips 
der verantwortungsvollen Staatsfüh -
rung, erhebliche wirtschaftliche und 
soziale Probleme oder Menschen -
rechtsfragen  – gefährdet werden. Die 
Entscheidung über die Bereitstellung von EU-Budgethilfe sollte daher auf 
Einzelfallbasis getroffen und auf einer 
Bewertung der erwarteten Vorteile und 
möglichen Risiken beruhen77.
76 
In früheren Prüfungsberichten stellte 
der Hof mitunter fest, dass der Wahl 
einer Modalität für die Umsetzung der 
Hilfe keine angemessene Analyse der 
damit verbundenen Risiken in Bezug 
auf die erwarteten Vorteile vorausge -
gangen war (siehe Kasten 19 ).
77 
Wird im Zuge der Wahl von Umset -
zungsmodalitäten kein Vergleich der 
erwarteten Vorteile mit den möglichen 
Nachteilen vorgenommen, kann dies 
dazu führen, dass die falsche Modalität 
gewählt wird oder EU-Haushaltsmittel 
unangemessen hohen Risiken ausge -
setzt werden.
Beispiele fehlender Risikoanalysen für die jeweils ausgewählte 
Umsetzungsmodalität
„(…) die Kommission (…) weist (…) vor der Entscheidung, mit einer UN-Organisation zusammenzuarbeiten, 
nicht überzeugend nach, dass sie untersucht hat, ob die Vorteile eventuelle Nachteile aufwiegen. Entschei -
dungen zugunsten einer UN-Organisation stützen sich nicht auf ausreichende Nachweise dafür, dass dieser 
Ansatz wirtschaftlicher und wirksamer ist als andere Wege der Erbringung der Hilfe.“78
78 Sonderbericht Nr. 15/2009, Ziffer III.Kasten 1976 Jahresbericht des 
Europäischen 
Rechnungshofes zum 
Haushaltsjahr 2011, Ziffer 7.10 
(ABl. C 344 vom 12.11.2012).
77 KOM(2011) 638 endgültig vom 
13. Oktober 2011  „Der künftige 
Ansatz für die EU-Budgethilfe 
an Drittstaaten“.
37 4. Wesentliche Risikobereiche
4.9.2. Äußere Faktoren
78 
Die meisten Maßnahmen der EU im 
Bereich Entwicklung und Zusammen -
arbeit werden so geplant, dass sie über 
einen Zeitraum von mehreren Jahren 
zu Ergebnissen führen. Während dieser 
Zeit können Maßnahmen erheblichen 
Veränderungen oder Instabilität unter -
liegen, und zwar insbesondere in Bezug 
auf
a) den politischen oder wirtschaft -
lichen Kontext auf der Ebene der 
Partnerländer  – dies war beispiels -
weise der Fall in Ägypten79, der 
Demokratischen Republik Kongo80 
und Palästina81 – oder auf Projekt -
ebene (siehe Kasten 20 );b) den Entwicklungskontext im 
Zusammenhang mit Naturkata -
strophen, z. B. in Haiti im Janu -
ar 2010, als die Hauptstadt und ihre 
Umgebung von einem Erdbeben 
der Stärke 7,0 auf der Richterskala 
erschüttert wurden82;
c) die Systeme zur Verwaltung und 
Kontrolle der EU-Hilfe (siehe 
Kasten 21 ).
79 
Solche Veränderungen des Kontextes 
der EU-Maßnahmen im Bereich Ent -
wicklung und Zusammenarbeit können 
es schwierig machen, auf kohärente 
und sinnvolle Weise Ergebnisse nach -
zuvollziehen und darüber Bericht zu 
erstatten.79 Sonderbericht Nr. 4/2013.
80 Sonderbericht Nr. 9/2013.
81 Sonderbericht Nr. 14/2013.
82 Sonderbericht Nr. 13/2014  
„Rehabilitationshilfe der EU 
nach dem Erdbeben in Haiti“ 
(http://eca.europa.eu ).
Beispiel für Instabilität im wirtschaftlichen Kontext eines Projekts
In Kambodscha finanzierte die Kommission ein Projekt zur Förderung der Gewinnung von Energie aus Abfall 
in Reismühlen. In den letzten Jahren wurden in Kambodscha jedoch umfangreiche Investitionen in größere 
und effizientere Reismühlen getätigt, die zu einer Vervierfachung der Kapazitäten zwischen 2009 und 2013 
führten83. Nun rechnet man damit, dass die meisten Reismühlen leistungsstärkere Systeme benötigen als die, 
die ursprünglich für eine Förderung im Rahmen des Projekts vorgesehen waren, und zwar zu deutlich höheren 
Kosten. Aus diesem Grund haben die ursprünglichen Ziele des Projekts ein Stück weit an Relevanz verloren 
und werden voraussichtlich nicht wie anfangs geplant erreicht.
83 Bericht der Weltbank zur Handelsentwicklung  – Turning Cambodia into a leading rice exporter  (Kambodscha zu einem führenden Reisexporteur 
machen), September 2013.Kasten 20
Beispiele für Änderungen in Verwaltungs- und Kontrollsystemen
Am 1. Januar 2015 wurden die  „Unterstützungsgruppe für die Ukraine“ und die Direktion  „Nachbarschaft“ 
von EuropeAid in die Generaldirektion Nachbarschaftspolitik und Erweiterungsverhandlungen, GD NEAR, 
(ehemals Generaldirektion Erweiterung, GD ELARG) verlagert84. Dies wird sowohl die geografische Abdeckung 
des Ergebnisrahmens von EuropeAid als auch die Art beeinflussen, wie Ergebnisse der Nachbarschaftspolitik 
überwacht und gemeldet werden.
84 Protokoll der 2104. Sitzung der Kommission am Mittwoch, dem 5.11.2014  – PV(2014) 2104.Kasten 21
38
 5. Schlussfolgerungen und 
Empfehlungen
5.1. Schlussfolgerungen
80 
Auf der Grundlage seiner Analyse 
ermittelte der Hof neun wesentliche 
Risikobereiche im Zusammenhang mit 
einem ergebnisorientierten Ansatz für 
das Handeln der EU im Bereich Entwick -
lung und Zusammenarbeit.
a) Wird ergebnisbezogene Termino -
logie nicht einheitlich verwendet 
oder keine logische Kette zwischen 
Maßnahmen, Outputs, Wirkungen 
und Auswirkungen hergestellt, 
kann dies zu Verwirrung führen und 
die Bewertung des Erreichten un -
tergraben (Abschnitte 4.1 und 4.2).
b) Eine erhöhte Komplexität aufgrund 
der Berücksichtigung von Quer -
schnittsthemen in Programmen der 
EU stellt ein zusätzliches Risiko für 
das Erreichen von Ergebnissen und 
die Berichterstattung darüber dar 
(Abschnitt 4.3).
c) Die mangelnde Harmonisierung der 
Instrumente zur Hilfeleistung, Er -
gebnisrahmen und Rechenschafts -
strukturen der Entwicklungspart -
ner kann zu Effizienzeinbußen 
und Rechenschaftslücken führen 
(Abschnitt 4.4).
d) Schwächen in der Evaluierung und 
Ergebnisberichterstattung können 
dazu führen, dass maßgebliches 
Wissen und gewonnene Erkennt -
nisse in Berichterstattungs- und 
Entscheidungsprozessen nicht be -
rücksichtigt werden (Abschnitt 4.5).
e) Ein Mangel an konsolidierten 
Berichten oder einer Übersicht 
über die durch EU-Hilfe erzielten 
Ergebnisse kann die Entscheidungs -
findung und Rechenschaftspflicht 
beeinträchtigen (Abschnitt 4.6).f) Ein Mangel an hinreichenden, rele -
vanten, zuverlässigen und aktuellen 
Daten kann die Qualität und Zuver -
lässigkeit der Ergebnisberichterstat -
tung erheblich beeinträchtigen 
(Abschnitt 4.7).
g) Eine Konzentration auf das Haus -
haltsergebnis als Zielsetzung kann 
der Wirtschaftlichkeit der Haus -
haltsführung sowie dem Erreichen 
von Ergebnissen abträglich sein 
(Abschnitt 4.8).
h) Veränderungen des Kontextes von 
Maßnahmen können die Verwirk -
lichung oder die Nachhaltigkeit 
von Ergebnissen untergraben 
und es schwierig machen, die 
erzielten Ergebnisse zu bewerten 
(Abschnitt 4.9).
81 
Die Analyse des Hofes ergab, dass diese 
Risikobereiche von der Kommission 
in zahlreichen verschiedenen Doku -
menten richtig erkannt worden waren. 
Außerdem zeigte sie das Interesse, das 
derzeit an den von der Kommission 
ergriffenen Maßnahmen zur Einrich -
tung eines Ergebnisrahmens der EU für 
internationale Entwicklung und Zusam -
menarbeit besteht.
82 
Dennoch bedarf es noch weiterer 
Maßnahmen, um das volle Potenzial der 
Initiativen der Kommission für bessere 
Ergebnisse der EU im Bereich Entwick -
lung und Zusammenarbeit zu nutzen.
39 5. Schlussfolgerungen und Empfehlungen
5.2. Empfehlungen
83 
Um die ermittelten Risiken abzuschwä -
chen, spricht der Hof folgende Empfeh -
lungen aus.
Empfehlung 1 –  
Verbesserung der 
Leitlinien zur Verwendung 
der Terminologie und 
Formulierung von Zielen 
und Indikatoren
Die Kommission sollte ihre Leitlinien 
verbessern, um für eine einheitliche 
Begrifflichkeit im Zusammenhang mit 
Ergebnissen (Outputs, Wirkungen, 
Auswirkungen) zu sorgen, und ge -
gebenenfalls SMART-Ziele und klare 
Indikatoren für ihre Interventionen auf 
sämtlichen Ebenen formulieren.
Empfehlung 2 –  
Herstellung einer klaren 
Verknüpfung zwischen 
Maßnahmen und 
erwarteten Ergebnissen
Die Kommission sollte mithilfe ihrer 
internen Leitlinien, praktischen Werk -
zeuge und Prozesse zur Projektfor -
mulierung und -überwachung sicher -
stellen, dass eine klare Verknüpfung 
zwischen Maßnahmen und erwarteten 
Ergebnissen hergestellt wird, unter an -
derem auch bei Querschnittsthemen.Empfehlung 3 –  
Verbesserung des 
Informationssystems 
zur Berichterstattung 
über Ergebnisse und 
gewonnene Erkenntnisse
Die Kommission sollte ihr Informations -
system verbessern, um in der Lage 
zu sein, die Ergebnisse ihrer Inter -
ventionen wirksam zu konsolidieren 
und darüber Bericht zu erstatten. 
Ergänzend dazu sollten Maßnahmen 
ergriffen werden, die es der Kommis -
sion ermöglichen, im Rahmen ihrer 
Evaluierungstätigkeiten nützliche 
Erkenntnisse für spätere Rechtsetzung, 
Programmplanung oder Maßnahmen -
konzeption in den betroffenen Berei -
chen zu ermitteln.
Empfehlung 4 –  
Gewährleistung der 
Verfügbarkeit und Qualität 
von Daten
Die Kommission sollte im Rahmen all 
ihrer Interventionen die Verfügbarkeit 
und Qualität von Daten bewerten und 
bestrebt sein, ausreichende, relevante, 
zuverlässige und aktuelle Daten über 
erzielte Ergebnisse zu erlangen. Dies 
sollte sich auch in ihren Systemen und 
Leitlinien widerspiegeln.
Empfehlung 5 –  
Bewertung der mit einer 
Umsetzungsmodalität 
verbundenen Risiken 
vor der Bindung von 
Finanzmitteln
Vor der Bindung ihrer Finanzmittel und 
im Zuge der Erwägung der erwarteten 
Ergebnisse sollte die Kommission auch 
die Risiken bewerten, die mit ihrer Wahl 
einer bestimmten Umsetzungsmodali -
tät einhergehen.
40 5. Schlussfolgerungen und Empfehlungen
Dieser Bericht wurde von Kammer III unter Vorsitz von Herrn Karel PINXTEN, 
Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 17. November 2015 in 
Luxemburg angenommen.
 Für den Rechnungshof
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Präsident

41
EXTERNE FAKTOREN, KONTEXTBEZOGENE MERKMALE UND FEEDBACK-PROZESSESTAATLICHE POLITIK & AUSGABENTÄTIGKEIT (STRATEGIE)
Inputs für die staatliche Politik & Ausgabentätigkeit 
3. Erzielte Outputs. 
Verbesserungen in Bezug 
auf öffentliche Politik, 
öffentliche Einrichtungen, 
öffentliche Ausgaben und 
die Erbringung öffentlicher 
Dienstleistungen4. Wirkungen. Positive 
Reaktionen von Begüns -
tigten  – Dienstleistungs -
nutzer und Wirtschafts -
teilnehmer  – auf 
Politikmanagement und 
Dienstleistungserbringung 
aufseiten des Staates.5. Auswirkungen. 
Nachhaltiges und in -
tegratives Wachstum 
& Verringerung der 
Armut1a. Inputs durch Allgemei -
ne Budgethilfe/Sektorbe -
zogene Budgethilfe 
2a. Direkte Outputs.
Verbesserung der Beziehung 
zwischen Außenhilfe und 
dem Staatshaushalt sowie 
politischen Prozessen
–  Übertragung von 
Mitteln auf den Staats -
haushalt auf Grundlage 
zuvor vereinbarter  
Bedingungen
–  Politischer Dialog und 
Leistungsindikatoren
–  Aktivitäten zum Aufbau 
von Kapazitäten ein -
schließlich technischer 
Unterstützung–  Größeres Volumen und hö -
herer Anteil der Außenhilfe, 
die über den Staatshaushalt 
bereitgestellt wird
–  Größeres Volumen und hö -
herer Anteil der für diskreti -
onäre Ausgaben verfügbaren 
Haushaltsmittel.
–  Bessere Vorhersagbarkeit der 
Auszahlung externer Mittel
–  Politischer Dialog, Bedin -
gungen und Aktivitäten für 
technische Hilfe/Aufbau von 
Kapazitäten besser koordi -
niert und besser geeignet 
für Umsetzung staatlicher 
Strategien
–  Außenhilfe insgesamt 
(einschließlich Budgethilfe) 
besser harmonisiert und 
auf staatliche Politik und 
Systeme ausgerichtet
–  Verringerte Transaktions -
kosten für Bereitstellung 
von Hilfe–  Verbessertes gesamtwirt -
schaftliches und haushalts -
politisches Management 
(etwa in Bezug auf Fiskal-, 
Geld- und Handelspolitik 
sowie Strategien zum 
Wirtschaftswachstum)
–  Erhöhung der Quantität 
und Qualität der vom 
öffentlichen Sektor 
bereitgestellten Güter und 
Dienstleistungen
–  Stärkung des öffentlichen 
Finanzmanagements und 
der Beschaffungssysteme 
(Transparenz, Finanzdiszi -
plin, Kontrolle, allokative 
und operative Effizienz)
–  Verbesserte Gestaltung 
öffentlicher Politik und 
Durchführungsverfahren
–  Gestärkte öffentliche 
Einrichtungen
–  Stärkere Verknüpfungen 
zwischen Regierung und 
Kontrollorganen im Hin -
blick auf Entwicklung und 
Genehmigung politischer 
Strategien, finanzielle 
und nicht finanzielle 
Rechenschaftspflicht und 
Haushaltskontrolle
–  Sonstige Verbesserungen 
in Bezug auf Staatsführung 
(z. B. stärkere Dezentrali -
sierung, Umsetzung 
der Rechtsstaatlichkeit, 
Menschenrechte)–  Erhöhter Verbrauch an 
vom öffentlichen Sektor 
bereitgestellten Gütern 
und Dienstleistungen 
und daraus resultierende 
Vorteile
–  Größeres Vertrauen sei -
tens der Wirtschaft und 
erhöhte Investitions- 
und Produktionstätig -
keit des Privatsektors
–  Verbesserte Wettbe -
werbsfähigkeit der 
Wirtschaft
–  Größeres Vertrauen 
der Bevölkerung in 
die Leistungen der 
Regierung, insbesondere 
in Bezug auf Staats -
führung, öffentliches 
Finanzmanagement und 
Dienstleistungserbrin -
gung–  Förderung eines 
nachhaltigen und 
integrativen Wirt -
schaftswachstums
–  Geringere einkom -
mensabhängige & 
einkommensunab -
hängige Armut
–  Befähigung & sozi -
ale Eingliederung 
armer Menschen 
und benachteiligter 
Gruppen (ein -
schließlich Frauen)
–  Sonstige Punkte 
gemäß den spe -
zifischen Partner -
schaftsrahmen 
und -prioritäten 
(z. B. Verbesserungen 
bei Demokratie, 
Menschenrechten, 
Umweltschutz )
 
 
1b. Verschiedene  
staatliche Inputs2b. Sonstige Effekte durch 
verschiedene staatliche Inputs 
– xxxx -  Inländische Einkommensfi -
nanzierung und inländische 
politische Inputs
1c. Inputs sonstiger 
Außenhilfeprogramme2c. Sonstige Effekte durch 
sonstige Außenhilfe
– xxxx– xxxx
–  Verschiedene Merkmale der  
„Eintrittsbedingungen“
– Gesamtrahmen der Hilfe
– Bestehende Lernprozesse und  
    Werkzeuge–  Fähigkeit der Regierung zur Umsetzung von 
Reformen
– Stärke des politischen Reformwillens– Kapazitäten des staatlichen Sektors
–  Beschaffenheit der Nachfrage nach 
staatlichen Dienstleistungen
–  Stärke der inländischen 
Rechenschaftspflicht– Weltweite wirtschaftliche Entwicklung
– Ausländische Kapitalzuflüsse
–  Reaktionen auf sich ändernde 
AnreizinstrumenteAnhang AnhangUmfassender Evaluierungsrahmen für Budgethilfeevaluierungen
Quelle:  OECD  – DAC-Netzwerk Entwicklungsevaluierung  – Evaluating Budget Support Methodological Approach  (Methodischer Ansatz zur 
Evaluierung von Budgethilfe).
42
Arbeitsunterlage außerdem auf den neuen Ergebnis -
rahmen als eines der Instrumente für die Überwachung 
und Berichterstattung im Zusammenhang mit der 
Umsetzung des MFR hingewiesen.
3. Unsere Überprüfung
22
Die Art der vom Hof durchgeführten Überprüfung 
bringt es mit sich, dass die angeführten Beispiele 
manchmal Maßnahmen betreffen, die vor etlichen 
Jahren durchgeführt wurden. Dies gilt insbesondere für 
die Beispiele, die mehrjährige Programmplanungsdoku -
mente (Strategiepapiere oder Richtprogramme) betref -
fen – hier weist die Kommission darauf hin, dass sie in 
den Programmplanungsdokumenten für den Zeitraum 
2014-2020 systematisch Indikatoren eingeführt hat – 
sowie für die Beispiele im Bereich der Budgethilfe, in 
dem einige Risiken durch die Annahme überarbeiteter 
Leitlinien im Jahr 2012 behoben wurden.
Im Zusammenhang mit einigen Beispielen verweist 
die Kommission außerdem auf ihre Antworten zu den 
betreffenden Sonderberichten des Hofes sowie auf ihre 
zusätzlichen Antworten zu den Bemerkungen des Hofes 
im vorliegenden Bericht; damit sollen Aspekte hervor -
gehoben werden, die sie im Rahmen ihrer Antwort auf 
diese Bemerkungen für besonders wichtig erachtet.
4. Wesentliche Risikobereiche
26
Die Kommission ist sich bewusst und stimmt mit dem 
Hof darin überein, dass eine einheitliche Verwendung 
der Terminologie sichergestellt werden muss. In 
der Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen 
vom 26. März 2015 mit dem Titel  „Launching the EU 
International Cooperation and Development Results 
Framework“ (Einführung des internationalen Ergebnis -
rahmens der EU für Entwicklung und Zusammenarbeit) 
werden im Einklang mit der international gebräuchli -
chen ergebnisbezogenen Terminologie des OECD-Aus -
schusses für Entwicklungshilfe (DAC) die Begriffe 
Input-Output-Wirkung-Auswirkungen verwendet. Dies 
entspricht auch der Terminologie, die im Zusammen -
hang mit den Finanzierungsinstrumenten 2014-2020 
verwendet wird. Dieselbe Terminologie wird in der 
(seit dem 1. Januar 2015 geltenden) neuen Vorlage für 
Maßnahmendokumente und im neuen Handbuch für Zusammenfassung
III
Die Art der vom Hof durchgeführten Überprüfung bringt 
es mit sich, dass die angeführten Beispiele manchmal 
Maßnahmen betreffen, die vor etlichen Jahren durchge -
führt wurden. Dies gilt insbesondere für die Beispiele im 
Bereich der Budgethilfe, in dem einige Risiken durch die 
Annahme überarbeiteter Leitlinien für die Budgethilfe 
im Jahr 2012 behoben wurden (siehe die Antworten zu 
einigen der nachstehenden Kästen), sowie für die Bei -
spiele, die mehrjährige Programmplanungsdokumente 
(Strategiepapiere oder Richtprogramme) betreffen. 
Hier weist die Kommission darauf hin, dass sie in den 
Programmplanungsdokumenten für den Zeitraum 2014-
2020 systematisch Indikatoren eingeführt hat.
1. Einleitung
07
Der Ergebnisrahmen ist eines der Instrumente für die 
Berichterstattung über Ergebnisse auf der Ebene der 
Outputs und der direkten Wirkung. Evaluierungen 
ermöglichen ein Urteil über die logische Kausalkette 
zwischen den verschiedenen Ergebnisebenen bis 
hinauf zu den Auswirkungen und dem Erreichen der  
„strategischen Entwicklungsziele“ auf Länder- oder 
globaler Ebene. Darüber hinaus wurden mehrere Initia -
tiven zur Verbesserung des gesamten Monitoring- und 
Evaluierungssystems ergriffen, um den ergebnisorien -
tierten Ansatz der Kommission zu verbessern.
10
Die Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen 
zum  „MORE-Rahmen“ beschreibt die verschiedenen 
Rahmen, die für die Überwachung und Evaluierung 
der Umsetzung des Mehrjährigen Finanzrahmens 
(MFR) sowie für die Berichterstattung darüber zur Ver -
fügung stehen. Sie beschreibt, welche Festlegungen 
in Bezug auf Ziele und Indikatoren in den Rechtsakten 
zur Schaffung der Finanzierungsinstrumente für den 
Zeitraum 2014-2020 getroffen wurden und welche 
ergänzenden Bestimmungen in den haushaltsbezo -
genen Programmübersichten für die Jahre 2014 und 
2015 enthalten sind; außerdem werden die Überwa -
chungs-, Berichts- und Evaluierungsinstrumente in 
den jährlichen Managementmentplänen und den 
jährlichen Tätigkeitsberichten beschrieben. Was die 
Instrumente für die Außenhilfe betrifft, so wird in der Antworten der  
Kommission
Antworten der Kommission 43
29
Die Kommission stimmt mit dem Hof darin überein, 
dass die Vielfalt der Dokumente das Risiko von Un -
stimmigkeiten erhöht. In Anbetracht dessen, dass die 
Dokumente in verschiedenen Phasen der Politikent -
wicklung und des Projekt- und Programmverwaltungs -
zyklus (einschließlich der Programmplanungsphase) 
angenommen werden, bleibt es nicht aus, dass bei der 
Umsetzung Anpassungen vorgenommen und unter -
schiedliche Schwerpunkte gesetzt werden müssen.
Die Kommission hat Maßnahmen ergriffen, um die vom 
Hof erwähnten Risiken zu mindern. Im Rahmen der Pro -
grammplanung für 2014-2020 wurden die länderbezoge -
nen, regionalen und thematischen Programmplanungs -
dokumente systematisch überprüft, um sicherzustellen, 
dass die erwarteten Ergebnisse und die Indikatoren von 
angemessener Qualität (das heißt messbar) sind und 
ihre Anzahl überschaubar ist (siehe die Programmpla -
nungsdokumente unter http://eeas.europa.eu/around/
index_de.htm ).
Die Überarbeitung der Vorlage für die Maßnahmendo -
kumente (die seit dem 1. Januar 2015 zu verwenden ist) 
und die noch fortdauernde Überarbeitung der damit 
verbundenen Dokumente der Gruppe für Qualitätsför -
derung innerhalb der Kommission soll sicherstellen, dass 
die Maßnahmendokumente angemessene Angaben zu 
erwarteten Ergebnissen und Indikatoren enthalten.
Darüber hinaus arbeiten die Dienststellen der Kommis -
sion an der Verbesserung des Monitoring- und Evaluie -
rungssystems, was auch Spielraum für möglicherweise 
erforderliche Anpassungen bei der Durchführung der 
Maßnahmen sowie Flexibilität bei der Umsetzung 
solcher Anpassungen an sich verändernde Rahmenbe -
dingungen und Strategien in den jeweiligen Ländern 
einschließt.
32
Die Kommission hat bereits Maßnahmen ergriffen, um 
die vom Hof erwähnten Risiken zu mindern. Siehe die 
Antwort der Kommission zu Ziffer 29.
Kasten 4
Gemäß der im Sonderbericht Nr. 14/2013 des Hofes 
enthaltenen Empfehlung 2 zur Ausarbeitung von Leis -
tungsindikatoren hat die Kommission einen ergebnis -
orientierten Rahmen entwickelt, der Indikatoren zur 
Überwachung der Fortschritte der Palästinensischen 
Behörde bei ihren Reformbemühungen enthält.das ergebnisorientierte Monitoring (ROM) („Handbook 
on ROM reviews and support to end-of-project results 
reporting“) vom März 2015 angewendet.
Kasten 1
Die im jährlichen Managementplan von EuropeAid 
verwendete Terminologie entspricht den allgemeinen 
Anweisungen des Generalsekretariats der Kommission 
und der Generaldirektion Haushalt für die Erstellung 
von Managementplänen durch die Generaldirektionen 
und Dienststellen der Kommission.
Das Risiko, das in dem Beispiel in Kasten 1 beschrieben 
wird, betrifft die Terminologie im Handbuch für das 
ergebnisorientierte Monitoring (ROM), das sich auf das 
im Frühjahr 2014 ausgelaufene vorige ROM-System 
bezog. Dieses wurde durch ein neues System ersetzt, 
und im Frühjahr 2015 wurde ein neues Handbuch für 
das ergebnisorientierte Monitoring eingeführt, das 
keine solchen Verweise mehr enthält und das in vollem 
Umfang mit der international gebräuchlichen Termino -
logie übereinstimmt, bei der sich die SMART-Katego -
rien auf Ziele und nicht auf Indikatoren beziehen. Die 
Kommission wird das nächste Haushaltsrundschreiben 
entsprechend ändern.
Außerdem beabsichtigt die Kommission, die Formulie -
rungen und Anweisungen in Bezug auf die Ziele und 
Indikatoren im Rahmen des Haushaltsrundschreibens 
zu präzisieren.
Die Kommission teilt die Ansicht, dass die Ziele und 
die erwarteten Ergebnisse so weit wie möglich den 
SMART-Kriterien entsprechen sollten, doch ist sie 
zugleich der Auffassung, dass dies in vielen Fällen nicht 
leicht umzusetzen ist. Dies gilt insbesondere dann, 
wenn die erwarteten Ergebnisse auf angemessene 
Weise nur qualitativ und nicht quantitativ gemessen 
werden können, was unter anderem bei den Ergebnis -
sen allgemeiner Strategien oder Finanzierungsinstru -
mente der Fall ist.
Gemeinsame Ergebnisrahmen konzentrieren sich, wie 
in der Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen  
„Launching the EU International Cooperation and 
Development Results Framework“ erwähnt, naturge -
mäß auf quantitative Ergebnisse. Die im Ergebnisrah -
men der EU festgelegten Indikatoren berücksichtigen 
daher so weit wie möglich RACER-Kriterien („relevant, 
anerkannt, glaubwürdig, leicht und robust“), wie in den 
vom Hof angeführten Eurostat-Leitlinien für Indikatoren 
dargelegt.
Antworten der Kommission 44
In ihrer Antwort auf die Feststellungen des Hofes 
stellte die Kommission außerdem fest:  „Zu unterschei -
den sind einerseits die Kriterien für die Gewährung 
von Budgethilfe, die einen umfassenden Ansatz 
erfordern, der sich auf Glaubwürdigkeit und positive 
Umsetzung stützt, die naturgemäß allgemeiner Art 
sind, und andererseits die besonderen Bedingungen 
für die variablen Tranchen, die eindeutig und spe -
zifisch sein müssen. (...) Die Geldgeber müssen sich 
der Komplexität von Reformen bewusst sein und 
vernünftigere, besser geordnete Ziele definieren. So 
ist beispielsweise die PFM-Reform in beiden Ländern, 
die Budgethilfe erhalten (Kirgisistan und Ägypten), 
langsamer vorangekommen als erwartet. Die anfäng -
lichen Pläne zur Reform des PFM, die überwiegend 
von externen Geldgebern aufgestellt wurden, waren 
viel zu ambitioniert und haben den Bedarf an lokalen 
Kapazitäten für ihre Umsetzung unterschätzt. Deshalb 
wurden PFM-Reformpläne und Aktionspläne geändert 
und an die Realität angepasst, und es wurde zusätzli -
che technische Hilfe gewährt.“
Der Fall ist daher eher ein Beispiel für übertrieben 
ehrgeizige Ziele. Es muss außerdem betont werden, 
dass die Reform des Systems der öffentlichen Finanz -
verwaltung ein langwieriger Prozess ist. Innerhalb der 
dreijährigen Laufzeit einer Maßnahme lassen sich nur 
sehr begrenzt Ergebnisse nachweisen.
Was den Fall Ägyptens betrifft, so handelt es sich hier 
eher nicht um ein Beispiel, bei dem es darum geht, die 
Verpflichtung eines Partnerlandes zur Durchführung 
von Reformen als Ziel festzulegen (siehe die Über -
schrift des Abschnitts 4.1.4). Vielmehr geht es im Sinne 
der Leitlinien für die Budgethilfe von 2012 darum, dass 
Auszahlungen an Vorbedingungen geknüpft werden, 
die mit wesentlichen Themen wie den Menschenrech -
ten in Zusammenhang stehen.
Gemäß den Schlussfolgerungen des Rates vom 
August 2013/Februar 2014 und den Empfehlungen 
des Hofes hat die Kommission ihre Hilfe auf sozioöko -
nomische Interventionen und die Unterstützung der 
Zivilgesellschaft konzentriert.
Seit 2011 gibt es keine neuen Budgethilfemaßnahmen 
mehr für Ägypten, und seit 2012 werden aus den fünf 
laufenden Budgethilfemaßnahmen keine Auszahlun -
gen mehr vorgenommen.Der in Zusammenarbeit mit der Weltbank und mit an -
deren EU-Mitgliedstaaten im Rahmen der lokalen Ent -
wicklungsstrategie der EU ausgearbeitete ergebnis -
orientierte Rahmen wurde mit der Palästinensischen 
Behörde in einer am 25. März 2015 unterzeichneten 
Absichtserklärung vereinbart. Die in der Pilotphase 
abgedeckten Bereiche umfassen makroökonomische/
fiskalische Indikatoren, die öffentliche Finanzverwal -
tung (PFM), die Reform der öffentlichen Verwaltung 
(einschließlich Maßnahmen zur Wiedereingliederung 
von nicht beschäftigten Beamten im Gazastreifen),  
Bildung, Gesundheit und Sozialschutz. Eine Bewer -
tung der Pilotphase ist für Ende 2015/Anfang 2016 
vorgesehen, und weitere Bereiche könnten in der 
nächsten Phase berücksichtigt werden. Die obigen 
Ausführungen zeigen, dass Indikatoren festgelegt 
wurden, was im Einklang mit der ENPI-Verordnung 
steht.
Kasten 5
Die Kommission betrachtet den Fall als ein Beispiel für 
eine Situation, in der sie letztlich das Verständnis des 
Indikators an die spezifischen örtlichen Rahmenbedin -
gungen anpassen und die entsprechende Änderung 
der Zielvorgabe für den Indikator akzeptieren musste. 
Das Beispiel zeigt, wie wichtig ständige Wachsamkeit 
für solche Situationen ist, doch handelt es sich hierbei 
um ein Risiko, das die Kommission nicht anders als auf 
die beschriebene Weise bewältigen kann.
38
Institutionelle Reformen sind ein langwieriger und 
schwieriger Prozess, und es kann nachhaltiger sein, die 
Regierung eines Partnerlandes Schritt für Schritt auf 
diesem Weg zu begleiten, als eine auf schnelle Erfolge 
ausgerichtete Vorgehensweise zu verfolgen. Siehe 
Antwort zu Kasten 6.
Kasten 6
Die Kommission weist darauf hin, dass die genannten 
Zahlungen (vom Juni 2008, Dezember 2010 und Juli 
2011) der Annahme der neuen Strategie für Budget -
hilfe, in deren Rahmen eine strengere Prüfung der 
Förderkriterien, insbesondere des PFM-Kriteriums, 
eingeführt wurde, erheblich vorausgehen. Das Risiko, 
das durch dieses Beispiel verdeutlicht werden soll, 
wird durch die Anwendung der 2012 herausgegebe -
nen Leitlinien für die Budgethilfe gemindert.
Antworten der Kommission 45
46
Die Beiträge der EU zu den Entwicklungsergebnissen 
eines Landes werden künftig als  „Unterstützung für 
Länderergebnisse“ („country results supported“) 
gemeldet, was die Entscheidung für einen beitrags -
orientierten Ansatz darstellt (siehe die Arbeitsunter -
lage der Kommissionsdienststellen vom März 2015 
mit dem Titel  „Launching the EU International Coope -
ration and Development Results Framework“). Zur 
Quantifizierung eines solchen Beitrags kommen zwei 
Methoden in Betracht, die beide derzeit von Gebern 
verwendet werden:
– der „Gesamtansatz“, bei dem die von der EU 
gemeinsam mit dem Partnerland und anderen 
Gebern erzielten Ergebnisse insgesamt und nicht 
dem Finanzierungsanteil der EU zugeordnete 
Ergebnisse gemeldet werden;
– der „proportionale Ansatz“, bei dem die ge -
meldeten Ergebnisse dem Anteil der EU-Mittel 
an den insgesamt zur Verfügung stehenden 
Finanzierungs  mitteln entsprechen. Bei diesem 
Ansatz werden die Ergebnisse von Projekten und 
Programmen als Pro-rata-Anteil entsprechend der 
Höhe der von der EU bereitgestellten finanziellen 
Inputs berechnet. Die Berichterstattung geht hier -
bei implizit von einer direkten kausalen Verknüp -
fung zwischen den bereitgestellten Finanzmitteln 
und den erzielten Ergebnissen aus.
Auf aggregierter Ebene muss man sich, wie im Fall der 
Berichterstattung auf der Basis des neuen Ergebnis -
rahmens, für eine Methode entscheiden. Da die für die 
Berechnung proportionaler Ergebnisse erforderlichen 
detaillierten Haushaltsangaben über die von anderen 
Entwicklungsakteuren, einschließlich der Regierungen 
der Partnerländer, bereitgestellten Inputs nicht immer 
leicht zu erhalten sind, hat sich die Kommission für die 
Berichterstattung nach dem Gesamtansatz entschie -
den. Dieser Ansatz stellt derzeit die einzig realistische 
Möglichkeit dar, um über gemeinsam erzielte Ergeb -
nisse Bericht zu erstatten. Wie in der Arbeitsunterlage 
der Kommissionsdienststellen vom März 2015 eben -
falls dargelegt wurde, ist der Gesamtansatz auch unter 
dem Aspekt der Wirksamkeit der Hilfe als geeigneter 
anzusehen, da er ein starkes Gewicht auf die Eigenver -
antwortung der Länder legt.Kasten 7  – Zweiter Gedankenstrich
Die Budgethilfemaßnahmen in Malawi und Ruanda 
datieren aus der Zeit vor 2010 und gehen somit der 
Einführung der neuen Strategie für Budgethilfe mit 
ihrem strengeren Ansatz in Bezug auf die Klarstellung 
des Zusammenhangs zwischen den durch die EU 
finanzierten Maßnahmen und den nationalen Strate -
gien erheblich voraus.
Das Risiko, das durch dieses Beispiel verdeutlicht wer -
den soll, wird durch die Anwendung der 2012 heraus -
gegebenen Leitlinien verringert.
Kasten 8
Bei den Interventionen handelte es sich um gezielte 
Sonderbudgethilfen zur makroökonomischen Stabi -
lisierung des Landes mit dem allgemeinen Ziel, die 
Demokratische Republik Kongo in der Wirtschafts- 
und Nahrungsmittelkrise zu stützen. Die Ergebnisana -
lyse muss folglich in diesem Zusammenhang gesehen 
werden.
Der Reformplan für das öffentliche Finanzmanage -
ment, auf den sich der Hof bezieht, wurde durchaus 
in der Finanzierungsvereinbarung erwähnt, und seine 
Erstellung war einer der Meilensteine zur Bewertung 
der Fortschritte.
Auch feste Tranchen sind an Förderkriterien gebun -
den, d. h., sie sind leistungsbezogen. Die Auszahlungs -
bedingungen waren somit an Ziele wie etwa Ver -
besserungen beim öffentlichen Finanzmanagement 
geknüpft.
Antworten der Kommission 46
60
Die Kommission hat bereits Schritte eingeleitet, um 
die Bewertungen zu verbessern:
– Ausarbeitung und Veröffentlichung einer  „Bewer -
tungsstrategie für die Entwicklungszusammen -
arbeit der Europäischen Union“ (2014);
– Verbesserung der Qualität der Planung, Durch -
führung und Überwachung der Evaluierung von 
Projekten und Programmen (laufend);
– stärkere Beteiligung des Managements an strate -
gischen Evaluierungen bereits in der Anlaufphase 
(laufend) und
– Anwendung des Prinzips  „zuerst evaluie -
ren“ gemäß der Mitteilung der Kommission 
COM(2013) 686 final.
Kasten 15
Die Kommission ist nicht der Auffassung, dass dieser 
Fall ein Beispiel für Schwächen bei der Ergebnisbe -
richterstattung oder der Evaluierung der Maßnahme 
insgesamt darstellt; die Wirksamkeit der Maßnahme 
kann definitionsgemäß erst bei oder nach Abschluss 
aller Komponenten oder Teilprojekte bewertet 
werden.
65
Die Kommission wird 2015 ihren ersten konsolidierten 
Ergebnisbericht über die im Rahmen der internatio -
nalen Entwicklungszusammenarbeit der EU bereitge -
stellte Hilfe vorlegen. Dies wird in Form eines Ergän -
zungsberichts zum Jahresbericht geschehen.
Kasten 16  – Dritter Gedankenstrich
Verbesserte Überwachungs- und Berichtssysteme und 
die Einführung eines operationellen Informationsma -
nagementsystems (das auch CRIS ersetzt) werden den 
Einsatz von Informationssystemen zur Berichterstat -
tung, insbesondere zur Ergebnisberichterstattung, im 
Rahmen von EuropeAid erheblich voranbringen.Kasten 9
Ob eine im Rahmen eines Budgethilfeprogramms 
unterstützte nationale Strategie zu bestimmten wohl -
definierten Ergebnissen auf Länderebene beigetragen 
hat, kann durchaus allgemein beurteilt werden; es ist 
jedoch nicht möglich, den Finanzhilfen der EU einen 
bestimmten Anteil des Ergebnisses zuzuordnen.
Kasten 11
Das Beispiel in Kasten 11 befasst sich weniger mit 
der zunehmenden Komplexität infolge der Einbezie -
hung von Querschnittsthemen und den zusätzlichen 
Risiken, die dies sowohl für die Festlegung geeigneter 
Ziele und Indikatoren als auch für die Messung ent -
sprechender Ergebnisse mit sich bringt, als vielmehr 
mit der ungenügenden Berücksichtigung der Men -
schenrechtsperspektive in Programmen.
Kasten 14  – Zweiter Gedankenstrich
Im Jahr 2015 hat die Kommission in die allgemeinen 
Bedingungen der Verwaltungsvereinbarung mit der 
Weltbank sowie in die allgemeinen Bedingungen der  
„PAGODA“-Vereinbarung, die alle der Säulenbewer -
tung unterliegenden Organisationen, einschließlich 
der UN-Organisationen, erfasst, spezielle Vorschriften 
für die Ergebnisberichterstattung durch die Umset -
zungspartner der EU eingeführt. Dies sollte sicher -
stellen, dass die von den Umsetzungspartnern der 
EU vorgelegten Fortschritts- und Abschlussberichte 
künftig mehr Ergebnisdaten enthalten.
59
Der Umstand, dass in bestimmten Fällen aufgrund der 
Art eines Projekts oder Programms dessen Ergebnisse 
erst bei Abschluss des Projekts oder Programms ermit -
telt und gemeldet werden können und eine regelmä -
ßige Bewertung des Erfolgs somit nicht möglich ist, 
bedeutet nicht notwendigerweise eine Schwächung 
der Ergebnisberichterstattung. In solchen Fällen kön -
nen Meilensteine oder Richtwerte festgelegt werden, 
anhand derer verfolgt werden kann, ob sich das Pro -
jekt oder Programm auf einem guten Weg befindet, 
die Ergebnisse wirksam zu erreichen.
Antworten der Kommission 47
75
Die Kommission hat für die Budgethilfeprogramme 
einen Rahmen für das Risikomanagement (RMF) 
entwickelt, mit dessen Hilfe wesentliche Risiken 
ermittelt und gemindert werden sollen. Der RMF wird 
bei der Entscheidungsfindung durch den internen 
Lenkungsausschuss für Budgethilfe berücksichtigt, 
insbesondere wenn es um verbesserte Regierungsfüh -
rung geht. Die mithilfe des RMF gewonnenen Infor -
mationen fließen systematisch in den auf strategischer 
Ebene geführten politischen Dialog mit den Partner -
ländern ein und tragen zur Fokussierung auf Schlüs -
selthemen bei. Der RMF dient dazu, den erwarteten 
Nutzen, wie er im Maßnahmendokument beschrieben 
ist, gegen die ermittelten Risiken abzuwägen und 
Maßnahmen zur Risikominderung vorzuschlagen.
Eine interne Analyse (Budgethilfebericht 2013 und 
2014) zeigt, dass sich in Ländern, die EU-Budgethilfen 
erhalten, das öffentliche Finanzmanagement verbes -
sert und sie bessere PFM-Leistungen aufweisen als 
Empfängerländer, die keine Budgethilfen erhalten.
Das Risiko, das durch dieses Beispiel verdeutlicht wer -
den soll, wird durch die Anwendung der 2012 heraus -
gegebenen Leitlinien für die Budgethilfe verringert.
Kasten 19
Im Jahr 2015 hat die Kommission beschlossen, die 
Entscheidung, ob sie mit einer internationalen Organi -
sation als Umsetzungspartner zusammenarbeitet oder 
nicht, auf Einzelfallbasis einer verstärkten vorherigen 
Abwägung zu unterziehen.
Kasten 20
Die Kommission erkennt an, dass Änderungen im 
politischen und ökonomischen Umfeld Risiken für das 
Erreichen der angestrebten Ergebnisse bergen. Derar -
tige Risiken sind der Grund, warum die Kontextanalyse 
ein wichtiger Bestandteil des von den Kommissions -
dienststellen und EU-Delegationen angewandten 
Standardverfahrens für die Projektfindung und -kon -
zeption im Zuge der Vorbereitung von Projekten und 
Programmen ist.Kasten 17
Die Schwächen der nationalen Datensammlungs- und 
Informationsmanagementsysteme in den Ländern, in 
denen die EU Hilfe bereitstellt, sind ein dem Entwick -
lungsstand der betreffenden Länder geschuldetes 
inhärentes Problem, das regelmäßig von allen Gebern 
beklagt wird. Dieses Problem kann dauerhaft nur 
durch den Aufbau geeigneter nationaler statistischer 
Systeme gelöst werden. Gemildert wird dieser Risiko -
faktor seitens der EU durch die Bereitstellung sekto -
raler und anderer Unterstützung. Eine befriedigende 
Lösung dieses Problems kann jedoch nur erreicht wer -
den, wenn das Land und die Gebergemeinschaft lang -
fristig gemeinsame Anstrengungen unternehmen.
72
Im MFR 2014-2020 wurden einige neue Merkmale ein -
geführt, die insbesondere die Leistung der Ausgaben -
programme steigern sollen. Darauf aufbauend ver -
folgt die Kommission unter Führung der für Haushalt 
und Personal zuständigen Vizepräsidentin Kristalina 
Georgieva eine Initiative, die eine stärkere Ausrichtung 
des EU-Haushalts auf Ergebnisse anstatt auf Ausgaben 
anstrebt. Ziel ist es, die Bedingungen für eine weitere 
Stärkung der Haushaltsleistung zu schaffen, und zwar 
sowohl in Bezug auf die Programmergebnisse als auch 
in Bezug auf die wirtschaftliche Verwaltung der Mittel 
im Rahmen eines ausgewogenen, umfassenden Ansat -
zes. Dadurch soll das Risiko gemindert werden, dass der 
Ausführung des Haushaltsplans mehr Aufmerksamkeit 
gewidmet wird als den Programmergebnissen, den 
Ausgabenbereichen, den Methoden zur Maximierung 
der Haushaltsergebnisse und der strengen Anwen -
dung kostenwirksamer Kontrollen für eine bessere 
Einhaltung der Vorschriften.
73
Die Kommission begegnet diesem Risiko durch eine 
auf mehrere Jahre ausgelegte Programmplanung, 
eine auf 24 Monate ausgelegte Planung der Durch -
führung der einzelnen Maßnahmen sowie durch den 
Prozess der Qualitätsförderung innerhalb der dafür 
zuständigen Arbeitsgruppe der Kommission. Diese 
Maßnahmen werden durch weitere Schritte wie etwa 
den künftigen Ergebnisrahmen der EU ergänzt. Siehe 
auch die Antwort zu Ziffer 29.
Antworten der Kommission 48
5. Schlussfolgerungen und Empfehlungen
80 a)
Die Kommissionsdienststellen haben auf verschie -
denen Ebenen daran gearbeitet, eine einheitliche 
Terminologie sicherzustellen: durch die Erstellung 
von Leitlinien zu sektoralen Indikatoren im Jahr 2013, 
durch die seit dem 1. Januar 2015 anzuwendende 
Vorlage für Maßnahmendokumente und die entspre -
chenden Leitlinien sowie durch den neuen Ergebnis -
rahmen für die internationale Entwicklungszusam -
menarbeit und die entsprechenden Anweisungen und 
Leitlinien für die Berichterstattung auf der Grundlage 
des Ergebnisrahmens.
Die Kommissionsdienststellen bemühen sich des 
Weiteren darum, die Unterstützung für die interne 
Qualitätssicherung bei den einzelnen Maßnahmen -
dokumenten im Hinblick auf diese Aspekte zu stärken, 
die die Kommission für die Überwachung und Bericht -
erstattung in Bezug auf Umsetzung, Leistung und 
Ergebnisse sowie für die Evaluierung der Maßnahmen 
für wichtig erachtet.
Alle diese Instrumente stehen außerdem in Einklang 
mit der Terminologie in den Grundverordnungen, 
die den Regelungsrahmen für die EU-Außenhilfe 
darstellen.
Die Kommission teilt die Auffassung, dass die Herstel -
lung  „einer klaren logischen Kette“ von den Inputs 
bis zu den Auswirkungen von größter Bedeutung 
auf Projektebene ist. Die Einführung der Vorlage für 
Maßnahmendokumente, die seit dem 1. Januar 2015 
anzuwenden ist, trägt dem Rechnung. Auf strategi -
scher oder politischer Ebene eine klare logische Kette 
herzustellen spiegelt jedoch niemals die Komplexität 
des Entwicklungskontextes wider. In der internationa -
len Evaluierungsfachwelt wird die Verwendung eines 
linearen logischen Rahmens auf der strategischen/
politischen Ebene daher zunehmend infrage gestellt.
80 b)
Die Berücksichtigung von Querschnittsthemen stellt 
in der Tat erhebliche Herausforderungen an die ange -
messene Formulierung der spezifischen Ziele und 
Ergebnisse solcher Maßnahmen sowie an die Samm -
lung entsprechender Daten zur Überwachung der 
Umsetzung der Maßnahmen.Um Anpassungen an unvorhergesehene Änderungen 
des Hilfskontextes vornehmen zu können, wird in der 
Umsetzungsphase ein gewisses Maß an Flexibilität 
benötigt. Dies wurde durch die im Juli 2014 einge -
führte Vereinfachung der entsprechenden Vorschriften 
und Verfahren sichergestellt. Diese Vereinfachungs -
maßnahmen umfassten Änderungen in Bezug auf die 
Verwendung von Indikatoren, sodass Modifikationen 
bestimmter Prioritäten oder in Bezug auf die Samm -
lung und Verfügbarkeit von Daten berücksichtigt 
werden können.
Allerdings kann nicht ausgeschlossen werden, dass 
die ursprünglichen Ziele eines Projekts nicht erreicht 
werden können, in welchem Fall sie an die geänder -
ten Bedingungen und Umstände angepasst werden 
müssen.
Kasten 21
Die Neugliederung vom Januar 2015 wird sich als 
solche weder auf die Definition der Ziele noch auf das 
Erreichen der entsprechenden Ergebnisse im Rahmen 
spezifischer Maßnahmen auswirken.
Die Kommission wird ungeachtet ihrer internen 
Verwaltungsorganisation und im Einklang mit den 
Bestimmungen der gemeinsamen Durchführungs -
verordnung, die auch die ENI-Länder erfasst, (insbe -
sondere gemäß den Artikeln 12 und 13) ihren Ver -
pflichtungen zur Überwachung der Durchführung der 
Projekte und zur Berichterstattung gegenüber den 
Mitgliedstaaten, dem Europäischen Parlament und 
anderen Einrichtungen der EU nachkommen.
Die Kommission wird außerdem gemäß den Schluss -
folgerungen des Rates Nr. 9145/15 vom 26.5.2015 über 
die Länder der Europäischen Nachbarschaft berichten 
und dazu ebenfalls den Ergebnisrahmen verwenden. 
Im Rahmen des neuen Systems für das ergebnisorien -
tierte Monitoring (ROM) wurde ein spezielles Instru -
ment für die Unterstützung der  „Ergebnisberichter -
stattung bei Projektende“ eingerichtet. Es soll helfen, 
die Ergebnisdaten nach Projektende zu konsolidieren, 
insbesondere in Bezug auf die auf dem vereinbarten 
Ergebnisrahmen beruhenden Indikatoren.
Was die Evaluierung betrifft, so verfügt die GD Nach -
barschaftspolitik und Erweiterungsverhandlungen 
(GD NEAR) über eine eigene Evaluierungsstelle, die 
seit 2015 sowohl für die Regionen der Nachbarschaft 
als auch für die Erweiterungsregionen zuständig ist.
Antworten der Kommission 49
All diese Instrumente stehen in Einklang mit der in 
den Grundverordnungen verwendeten Terminologie.
Die Kommissionsdienststellen bemühen sich des 
Weiteren darum, im Rahmen der internen Qualitäts -
sicherung bei den einzelnen Maßnahmendokumen -
ten die Unterstützung für diese Aspekte zu stärken. 
Darüber hinaus werden sie weiter daran arbeiten, ihre 
allgemei  nen Leitlinien zum Projekt- und Programm -
management sowie die Module für Personalschulun -
gen in diesem Bereich zu verbessern.
Empfehlung 2
Die Kommission stimmt der Empfehlung zu.
Sie hat in den vergangenen zwei Jahren verschiedene 
Maßnahmen zur Stärkung ihrer entsprechenden Sys -
teme, Leitlinien und Verfahren entwickelt. Siehe auch 
die Antwort zu Empfehlung 1.
Die Kommission teilt die Auffassung (siehe die Ant -
wort zu Ziffer 80 Buchstabe a), dass die Herstellung  
„einer klaren logischen Kette“ von den Inputs bis zu 
den Auswirkungen von größter Bedeutung auf Pro -
jektebene ist.
Empfehlung 3
Die Kommission stimmt der Empfehlung zu.
Die derzeit laufenden Bemühungen zur Verbesse -
rung des gesamten Monitoring- und Evaluierungs -
systems werden auch die Fähigkeit der Kommission 
stärken, Erkenntnisse zu ermitteln (siehe die Antwor -
ten der Kommission zum Sonderbericht des Hofes 
Nr. 18/2014).
Was insbesondere das Informationssystem betrifft, so 
hat die Kommission vor der Entwicklung der ersten 
Module ihres neuen operationellen Informationssys -
tems, welches künftig auch die Berichterstattung über 
Ergebnisse umfassen soll, ein vorläufiges System ein -
gerichtet, das für den ersten Ergebnisbericht 2015 eine 
konsolidierte Ergebnisberichterstattung sicherstellt.80 c)
Das Risiko von Effizienzeinbußen und Rechenschafts -
lücken, auf das der Hof verweist, scheint am stärksten 
die Länderebene zu betreffen. Dies zeigt, wie wichtig 
es ist, einen Ansatz zu verfolgen, bei dem sich die 
Geber nicht nur untereinander abstimmen, sondern 
bei dem die Geber eine Harmonisierung mit den 
Systemen/Strategien/Ergebnisrahmen der Partnerlän -
der anstreben. Darauf hat der Hof bereits in Ziffer 17 
Buchstaben a und b hingewiesen.
Durch die Verwendung dieses Ansatzes im Rahmen 
der Mehrjahresprogrammplanung 2014-2020 hat 
die Kommission bereits wichtige Anstrengungen 
unternommen, um gemäß den Verpflichtungen von 
Busan zur Steigerung der Wirksamkeit der Hilfe eine 
größtmögliche Ausrichtung auf die Strategien und 
Rahmen der Länder zu erreichen. Denselben Ansatz 
hat die Kommission auch bei der Einrichtung des 
neuen gemeinsamen Ergebnisrahmens verfolgt. Auf 
Länderebene unterstützt die Kommission zusammen 
mit anderen Gebern die Festlegung ländereigener 
Ergebnisrahmen und betrachtet die gemeinsame 
Programmierung mit den EU-Mitgliedstaaten als eines 
der Mittel, um solche Rahmen zu fördern.
80 h)
Veränderungen des Kontextes von Maßnahmen kön -
nen zu Änderungen bei den verwendeten Indikatoren 
oder den ursprünglichen Zielvorgaben führen.
Empfehlung 1
Die Kommission stimmt der Empfehlung zu und 
hat bereits Anstrengungen unternommen, um eine 
einheitliche Terminologie sicherzustellen: durch die 
Erstellung von Leitlinien zu sektoralen Indikatoren im 
Jahr 2013, durch die seit dem 1. Januar 2015 anzuwen -
dende Vorlage für Maßnahmendokumente und die 
entsprechenden Leitlinien sowie durch den neuen 
Ergebnisrahmen für die internationale Entwicklungs -
zusammenarbeit und die entsprechenden Anweisun -
gen und Leitlinien für die Berichterstattung auf der 
Grundlage des Ergebnisrahmens.
Antworten der Kommission 50
Im Vorgriff auf das neue System und in Einklang mit 
einer der Empfehlungen des Hofes im Sonderbericht 
Nr. 18/2014 zu Evaluierungen und zum ergebnisorien -
tierten Monitoring befindet sich die Kommission in der 
letzten Phase der Entwicklung eines speziellen Infor -
mationsmanagementmoduls für Evaluierungen. Dieses 
Modul wird voraussichtlich in der ersten Jahreshälfte 
2016 in Betrieb gehen und die Fähigkeit der Kommis -
sion verbessern, die im Hinblick auf die verschiedenen 
Zwecke relevanten Erkenntnisse zu ermitteln.
Empfehlung 4
Die Kommission stimmt der Empfehlung zu. Wie in  
der Antwort zu Empfehlung 1 erwähnt, hat sie ihre 
diesbezüglichen Bemühungen bereits intensiviert.
Empfehlung 5
Die Kommission stimmt der Empfehlung zu.
Die Umsetzung der Empfehlung erfolgt im Rahmen 
der allgemeinen Bewertung der mit einer Maßnahme 
verbundenen Risiken (z. B. Wahl einer bestimmten 
Umsetzungsmodalität, siehe auch Abschnitt 2  „Risiken 
und Annahmen“ der seit dem 1. Januar 2015 anzuwen -
denden Vorlage des Maßnahmendokuments).
Die Kommission hat für die Budgethilfeprogramme 
einen Rahmen für das Risikomanagement (RMF) ent -
wickelt, mit dessen Hilfe wesentliche Risiken ermittelt 
und gemindert werden sollen. Der RMF wird bei der 
Entscheidungsfindung durch den internen Lenkungs -
ausschuss für Budgethilfe berücksichtigt, insbesondere 
wenn es um verbesserte Regierungsführung geht. Die 
mithilfe des Rahmens gewonnenen Informationen 
fließen auf strategischer Ebene systematisch in den 
politischen Dialog mit den Partnerländern ein. Der 
RMF dient dazu, den erwarteten Nutzen der geplanten 
Maßnahme abzuwägen, Risiken zu ermitteln und Maß -
nahmen zur Risikominderung vorzuschlagen.
Eine interne Analyse (Budgethilfebericht 2013 und 
2014) zeigt, dass sich in Ländern, die EU-Budgethilfen 
erhalten, das öffentliche Finanzmanagement verbes -
sert und sie bessere PFM-Leistungen aufweisen als 
Empfängerländer, die keine Budgethilfen erhalten.
Im Jahr 2015 hat die Kommission beschlossen, die 
Entscheidung, ob sie mit einer internationalen Organi -
sation als Umsetzungspartner zusammenarbeitet oder 
nicht, auf Einzelfallbasis einer verstärkten vorherigen 
Abwägung zu unterziehen.
Kostenlose Veröﬀentlichungen:
  Einzelexemplar:  
über EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  mehrere Exemplare/Poster/Karten:  
bei den Vertretungen der Europäischen Union (http://ec.europa.eu/represent_de.htm),  
bei den Delegationen in Ländern außerhalb der Europäischen Union  
(http://eeas.europa.eu/delegations/index_de.htm),  
über den Dienst Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_de.htm)  
oder unter der gebührenfreien Rufnummer 00 800 6 7 8 9 10 11 (*).
(*)  Sie erhalten die bereitgestellten Informationen kostenlos, und in den meisten Fällen entstehen auch keine  
Gesprächsgebühren (außer bei bestimmten Telefonanbietern sowie für Gespräche aus Telefonzellen oder Hotels).
Kostenp/f_lichtige Veröﬀentlichungen: über EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).WO ERHALTE ICH EU-VERÖFFENTLICHUNGEN?
Im Rahmen seiner Analyse ermittelte der Hof neun 
wesentliche Risikobereiche im Zusammenhang mit einem 
ergebnisorientierten Ansatz f ür das Handeln der EU im 
Bereich Entwicklung und Zusammenarbeit.
Die Analyse des Hofes ergab, dass diese Risikobereiche 
von der Kommission richtig erkannt worden waren. 
Außerdem zeigte sie das Interesse, das derzeit an den von 
der Kommission ergriffenen Maßnahmen zur 
Verbesserung der Ergebnisse der EU im Bereich 
Entwicklung und Zusammenarbeit besteht.
Dennoch bedarf es noch weiterer Maßnahmen, um das 
volle Potenzial dieser Initiativen zu nutzen. Vor diesem 
Hintergrund hat der Hof eine Reihe von Empfehlungen 
formuliert.
EUROPÄISCHER
RECHNUNGSHOF