P6_TA(2006)0354

Abkommen mit den USA über die Verwendung von Fluggastdatensätzen

Empfehlung des Europäischen Parlaments an den Rat zu den Verhandlungen über ein Abkommen mit den Vereinigten Staaten von Amerika über die Verwendung von Fluggastdatensätzen (PNR) zur Verhütung und Bekämpfung von Terrorismus und grenzüberschreitender Kriminalität, einschließlich organisierter Kriminalität (2006/2193(INI))

Das Europäische Parlament,

- in Kenntnis des Entwurfs einer Empfehlung an den Rat von Sophia in 't Veld im Namen der ALDEFraktion zu dem Inhalt des Abkommens mit den Vereinigten Staaten von Amerika zur Verwendung von Fluggastdatensätzen (PNR) zur Verhütung und Bekämpfung von Terrorismus und grenzüberschreitender Kriminalität, einschließlich organisierter Kriminalität (B6-0382/2006),

- gestützt auf Artikel 114 Absatz 3 und Artikel 94 seiner Geschäftsordnung,

- in Kenntnis des Berichts des Ausschusses für bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres (A6-0252/2006),

A. unter Hinweis auf seine früheren Entschließungen zur Frage der Fluggastdatensätze (PNR) [1], zu der das Parlament von Anfang an folgende Auffassung vertreten hat:

- seine Bereitschaft zur Genehmigung des Zugangs von Behörden zu personenbezogenen Daten von Fluggästen im Interesse der Sicherheit, wenn dies zu Zwecken ihrer Identifizierung und Überprüfung anhand einer "Beobachtungsliste" gefährlicher Personen oder bekannter Verbrecher und Terroristen notwendig ist (wie dies in der Europäischen Union im Zusammenhang mit dem Schengener Durchführungsübereinkommen oder im Einklang mit der Richtlinie 2004/82/EG [2] gehandhabt wird, die Zugang zu Identifikationsdaten gewähren, die von Luftfahrtgesellschaften im Rahmen des Advanced-Passenger-Information-System (APIS) verwaltet werden),

- seine schwerwiegenden Bedenken in Bezug auf den systematischen Zugang von Behörden zu verhaltensbezogenen Daten — wie Kreditkartennummer, E-Mail-Adresse, Zugehörigkeit zu einer speziellen Gruppe, Informationen über Vielflieger (Frequent Flyer) — über normale Fluggäste (d.h. Personen, die im Empfängerland nicht als gefährlich oder kriminell registriert sind), nur um anhand eines theoretischen Schemas zu prüfen, ob ein solcher Fluggast eine potenzielle Bedrohung des Fluges, des Ziellands oder eines Transitlands darstellen könnte,

B. in dem Bewusstsein, dass ein systematischer Zugang zu so genannten verhaltensbezogenen Daten in der Europäischen Union zwar nicht akzeptabel ist, von anderen Ländern, darunter den USA, Kanada und Australien, zum Schutze ihrer inneren Sicherheit aber derzeit verlangt wird, jedoch unter Hinweis auf folgende Umstände:

- in Kanada und Australien sehen die innerstaatlichen Rechtsvorschriften einen Zugang zu Daten vor, der sachlich, zeitlich und mengenmäßig begrenzt ist und der Kontrolle einer Justizbehörde unterliegt, weshalb diese Systeme vom Parlament und von den nationalen Datenschutzstellen in der Europäischen Union für angemessen erachtet worden sind,

- in den USA gibt es auch nach langen Verhandlungen mit der Kommission und nach einigen Bekundungen des guten Willens in den so genannten Verpflichtungserklärungen immer noch keinen gesetzlich verankerten amerikanischen Datenschutz im Bereich des Luftverkehrs; daher sind alle PNR-Daten zugänglich, mit der einzigen Ausnahme "sensibler" Daten, und die Daten können noch jahrelang, nachdem die Sicherheitsüberprüfung durchgeführt wurde, aufbewahrt werden; außerdem gibt es keinen Rechtsschutz für Nichtamerikaner,

C. in der Erwägung, dass seit den schrecklichen Ereignissen des 11. September 2001 eine ganze Reihe von einzelnen Sicherheitsmaßnahmen weltweit eingeführt wurden, die oft die systematische Erhebung und Überwachung personenbezogener Daten aller Bürger umfassen, insbesondere Daten über Überweisungen sowie Telekommunikations- und Passagierdaten; in der Erwägung, dass sich die Lage des einzelnen Bürgers gegenüber dem Staat zu verschlechtern droht, da es keine kohärente EU-Sicherheitspolitik gibt,

D. unter Hinweis darauf, dass das Parlament vor dem Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften gegen den Beschluss 2004/496/EG des Rates [3] zu dem Abschluss eines auf der Grundlage der Entscheidung 2004/535/EG der Kommission [4] ausgehandelten Abkommens mit den USA Nichtigkeitsklage mit der Begründung erhoben hat, dass diesem Beschluss die Rechtsgrundlage und die Rechtsklarheit fehlt und dass die nach dem Abkommen zulässige Erhebung personenbezogener Daten im Verhältnis zur Notwendigkeit, die organisierte Kriminalität und den Terrorismus zu bekämpfen, unverhältnismäßig ist,

E. mit Genugtuung feststellend, dass der Gerichtshof den Beschluss 2004/496/EG des Rates und die Entscheidung 2004/535/EG der Kommission für nichtig erklärt hat [5],

F. in dem Bedauern, dass der Gerichtshof auf die Bedenken des Parlaments in Bezug auf die Rechtsstruktur des Abkommens und die Übereinstimmung seines Inhalts mit den Datenschutzgrundsätzen gemäß Artikel 8 der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) nicht eingegangen ist,

G. unter Berücksichtigung der Tatsache, dass der Gerichtshof festgestellt hat, dass der Beschluss 2004/496/EG des Rates nicht rechtsgültig auf der Grundlage von Artikel 95 des EG-Vertrags in Verbindung mit der Richtlinie 95/46/EG [6] erlassen werden konnte, da die Übermittlung von PNR-Daten an das US Bureau of Customs and Border Protection (CBP, Zoll- und Grenzschutzbehörde der USA) und ihre Nutzung durch das CBP Datenverarbeitungsvorgänge mit Bezug zur öffentlichen Sicherheit und zu staatlichem Handeln in Bereichen des Strafrechts betrifft, die nicht in den Anwendungsbereich der Richtlinie 95/46/EG und auch nicht unter die erste Säule fallen,

H. unter Berücksichtigung der geäußerten Bereitschaft der Kommission und des Rates, mit dem Parlament eng zusammenzuarbeiten, um sicherzustellen, dass dem Urteil des Gerichtshofs uneingeschränkt Folge geleistet wird; allerdings in dem Bedauern darüber, dass es der Rat versäumt hat, das Parlament in die laufenden Verhandlungen einzubeziehen;

I. unter Zustimmung zu der Stellungnahme der Artikel-29-Arbeitsgruppe vom 14. Juni 2006 [7] zu den Folgemaßnahmen im Anschluss an das Urteil des Gerichtshofs,

J. in der Erwägung, dass die Frage von so großer Bedeutung ist, dass die Europäische Union sich auf jeden Fall mit den Vereinigten Staaten auf ein angemessenes internationales Abkommen einigen sollte, in dem unter gebührender Berücksichtigung der Grundrechte Folgendes festgelegt wird:

a) welche Daten zu Identifizierungszwecken notwendig sind und systematisch auf automatisiertem Wege (APIS) übermittelt werden sollten und welche Daten im Zusammenhang mit dem "Verhalten" der Fluggäste im Einzelfall über Personen weitergegeben werden könnten, die aufgrund krimineller oder terroristischer Aktivitäten auf "Beobachtungslisten" für die öffentliche Sicherheit als "gefährlich" eingestuft wurden;

b) die Liste der schweren Verbrechen, aufgrund derer um zusätzliche Informationen nachgesucht werden kann,

c) die Liste der Behörden und Instanzen, die die Daten gemeinsam nutzen dürfen sowie die einzuhaltenden Datenschutzbestimmungen,

d) die Speicherfrist für die beiden Arten von Daten, wobei klar ist, dass Daten im Zusammenhang mit der Verhütung schwerer Verbrechen im Einklang mit den Abkommen zwischen der Europäischen Union und den Vereinigten Staaten über Rechtshilfe [8] und Auslieferung [9] ausgetauscht werden müssen,

e) die Rolle der Luftfahrtgesellschaften, der computergesteuerten Buchungssysteme oder der privaten Organisationen (z.B. SITA und AMADEUS) bei der Übermittlung von Fluggastdaten und die in Erwägung gezogenen Mittel (APIS, PNR usw.) zum Schutz der öffentlichen Sicherheit,

f) die Garantien, die den Fluggästen geboten werden, damit sie die Daten, die sie betreffen, korrigieren oder im Falle einer Diskrepanz zwischen den Daten in einem Reisevertrag und den Daten in Ausweisen, Visa, Reisepässen und anderen amtlichen Dokumenten eine Erklärung abgeben können,

g) die Verantwortung der Luftfahrtgesellschaften gegenüber Fluggästen und Behörden bei Fehlern, die bei der Abschrift oder der Verschlüsselung gemacht wurden, und im Zusammenhang mit dem Schutz der verarbeiteten Daten,

h) das Recht, sich an eine unabhängige Instanz zu wenden, und Mechanismen zur Inanspruchnahme von Rechtsbehelfen im Falle des Verstoßes gegen die Rechte der Fluggäste,

i) das Erfordernis, Artikel 6 Buchstabe d der Verordnung (EWG) Nr. 2299/89 vom 24. Juli 1989 über einen Verhaltenskodex im Zusammenhang mit computergesteuerten Buchungssystemen [10] strikt einzuhalten, nach dem persönliche Informationen nur mit vorheriger Zustimmung des Fluggastes übertragen werden dürfen;

1. richtet folgende Empfehlungen an den Rat:

Allgemeine Grundsätze

a) empfiehlt, Rechtslücken auf europäischer Ebene ab 1. Oktober 2006 bei der Übermittlung von Fluggastdatensätzen zu vermeiden und zu gewährleisten, dass die Rechte und Freiheiten der Fluggäste noch stärker als bisher im Rahmen der einseitigen Verpflichtungserklärungen der amerikanischen Regierung geschützt werden;

b) empfiehlt, bei neuen Abkommen in diesem Bereich die EG-Grundsätze zum Datenschutz gemäß Artikel 8 EMRK zu berücksichtigen;

In Bezug auf den Verhandlungsprozess:

c) empfiehlt, nach Maßgabe der Zeitvorgaben Folgendes auszuhandeln:

- ein neues kurzfristiges internationales Abkommen, das den Zeitraum vom 1. Oktober 2006 bis November 2007 abdeckt (dieser Zeitraum wurde ursprünglich von dem Abkommen zwischen den Vereinigten Staaten und der Europäischen Gemeinschaft abgedeckt, das Gegenstand des Urteils des Gerichtshofs ist);

- mittel- bis langfristig auf der Ebene der Internationalen Zivilluftfahrt-Organisation (ICAO) eine kohärentere Vorgehensweise für den Austausch von Fluggastdatensätzen, damit sowohl die Sicherheit des Luftverkehrs als auch die Achtung der Menschenrechte weltweit gewährleistet ist;

d) empfiehlt, den Vorsitz zu beauftragen, unter Mitwirkung der Kommission das Parlament über die Verhandlungen über das Abkommen zu unterrichten und Vertreter des zuständigen Ausschusses als Beobachter in den Dialog mit der amerikanischen Regierung einzubeziehen;

In Bezug auf den Inhalt des kurzfristigen Abkommens:

e) empfiehlt, zunächst die Defizite, die bei der ersten von den Vereinigten Staaten und der Europäischen Union gemeinsam durchgeführten Überprüfung des Abkommens [11] festgestellt wurden, zu beheben und die Empfehlungen des europäischen Datenschutzbeauftragten und der Artikel-29-Arbeitsgruppe [12] zu berücksichtigen;

f) empfiehlt, den Inhalt der Verpflichtungserklärungen in den Korpus des Abkommens aufzunehmen, damit diese rechtsverbindlich werden und dadurch die beiden Vertragsparteien entsprechende Rechtsvorschriften erarbeiten oder bestehende Rechtsvorschriften abändern müssen und die Justiz Personen, die von dem Abkommen erfasst werden, schützen muss;

g) empfiehlt, als Nachweis des guten Willens seitens der amerikanischen Regierung die Zusagen, die nach über zwei Jahren nach Inkrafttreten des Abkommens immer noch nicht vollständig umgesetzt sind, unverzüglich wie folgt in das neue Abkommen aufzunehmen:

- den Grundsatz der Zweckbindung, der zuvor in der Verpflichtungserklärung Nr. 3 vorgesehen war, damit verhaltensbezogene Daten nicht zur Überprüfung von Wirtschaftskriminalität oder zur Verhütung der Vogelgrippe verwendet werden dürfen; eine solche Zweckbindung sollte ebenfalls für die Weiterleitung dieser Daten gelten;

- die Umstellung auf ein PUSH-System (gemäß der Verpflichtungserklärung Nr. 13) wie im Falle der EG-Abkommen mit Kanada und Australien, da alle technischen Auflagen erfüllt sind und dies bereits umgesetzt wird, z.B. durch die SITA;

- die Bereitstellung von Informationen über die PNR-Bestimmungen an die Fluggäste und die Einführung ordnungsgemäßer gerichtlicher Beschwerdeverfahren, wie in den Verpflichtungserklärungen Nr. 36-42 und den PNR-Abkommen mit Kanada und Australien vorgesehen;

- die Notwendigkeit, für angemessene Anweisungen und Schulungsmaßnahmen für das Personal zu sorgen, das mit den Daten umgeht, und die Notwendigkeit, die IT-Systeme zu sichern;

- die jährliche gemeinsame Überprüfung gemäß der Verpflichtungserklärung Nr. 43, die auch wirklich jährlich in Zusammenarbeit mit den nationalen Datenschutzstellen durchgeführt und vollständig veröffentlicht werden sollte und nicht nur eine Bewertung der Umsetzung der Verpflichtungserklärungen, sondern auch der Ergebnisse des Abkommens hinsichtlich der Ausmerzung des Terrorismus und des Verbrechens enthalten sollte;

In Bezug auf den Inhalt des mittelfristigen Abkommens:

h) empfiehlt, die Europäische Union mit einem klaren Rechtsrahmen auszustatten, und zwar indem der Vorschlag für einen Rahmenbeschluss über Datenschutz vordringlich angenommen wird;

i) empfiehlt, eine künstliche Aufteilung zwischen den Säulen durch die Schaffung eines konsistenten säulenübergreifenden Rahmens für den Datenschutz in der Union im Wege der Aktivierung der so genannten Passerelle-Klausel nach Artikel 42 EU-Vertrag zu vermeiden, um zu gewährleisten, dass das neue Abkommen unter Einbeziehung des Parlaments geschlossen und vom Gerichtshof überprüft werden kann;

j) empfiehlt, die Daten, um die ersucht werden kann, mengenmäßig zu begrenzen und sensible Daten gemäß Artikel 8 der Richtlinie 95/46/EG an der Quelle zu filtern; weist darauf hin, dass die Luftfahrtgesellschaften nur die Daten übermitteln müssen, über die sie verfügen, so dass das CBP in der Praxis selten alle 34 angeforderten Datenkategorien erhält; zieht die Schlussfolgerung, dass für die Zwecke des Abkommens, nämlich Verhütung und Bekämpfung von Terrorismus und grenzüberschreitender Kriminalität, einschließlich organisierter Kriminalität, sogar APIS-Daten ausreichen würden; fordert den Vorsitz des Rates und die Kommission auf, diese Frage in den Verhandlungen aufzuwerfen;

2. wiederholt seine frühere Forderung, dass das neue Abkommen den europäischen Fluggästen das gleiche Datenschutzniveau sichern sollte wie das, welches die Bürger der Vereinigten Staaten genießen;

3. weist mit Nachdruck auf seinen früheren Standpunkt hin, dass die Europäische Union die indirekte Schaffung eines europäischen PNR-Systems durch die Übermittlung einschlägiger Daten durch das CBP an Polizei und Gerichte in den Mitgliedstaaten vermeiden sollte; ist der Auffassung, dass die systematische Erhebung von Daten normaler Fluggäste außerhalb des Rahmens eines Gerichtsverfahrens oder polizeilicher Ermittlungen in der Europäischen Union weiterhin verboten bleiben sollte und dass Daten erforderlichenfalls in Übereinstimmung mit den geltenden Abkommen zwischen der Europäischen Union und den Vereinigten Staaten über Rechtshilfe und Auslieferung ausgetauscht werden sollten;

4. schlägt vor, dass bis Ende 2006 ein Dialog zwischen der Europäischen Union, den Vereinigten Staaten, Kanada und Australien eingeleitet wird, an dem Vertreter der Parlamente teilnehmen, mit Blick auf die gemeinsame Vorbereitung der für 2007 vorgesehenen Überprüfung und die Schaffung eines weltweit geltenden Standards für die Übermittlung von Fluggastdatensätzen, wenn dies als notwendig erachtet wird;

5. empfiehlt nachdrücklich, dass das Parlament mit dem Kongress der Vereinigten Staaten als demokratische repräsentative Institutionen der betroffenen Bürger zu diesem Thema eine gemeinsame Sitzung organisiert, um einen Dialog über die Bekämpfung des Terrorismus und ihre Auswirkungen auf die bürgerlichen Freiheiten und die Menschenrechte einzuleiten;

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* *

6. beauftragt seinen Präsidenten, diese Empfehlung dem Rat und, zur Information, der Kommission zu übermitteln.

[1] Entschließung vom 13. März 2003 zur Übermittlung personenbezogener Daten durch Luftfahrtgesellschaften bei transatlantischen Flügen (ABl. C 61 E vom 10.3.2004, S. 381), Entschließung vom 9. Oktober 2003 zur Weitergabe personenbezogener Daten durch Fluggesellschaften bei Transatlantikflügen: Stand der Verhandlungen mit den USA (ABl. C 81 E vom 31.3.2004, S. 105) und Entschließung vom 31. März 2004 zu dem Entwurf einer Entscheidung der Kommission über die Angemessenheit des Schutzes personenbezogener Daten, die in den Fluggastdatensätzen (PNR) enthalten sind, welche dem United Bureau of Customs and Border Protection (Zoll- und Grenzschutzbehörde der Vereinigten Staaten) übermittelt werden (ABl. C 103 E vom 29.4.2004, S. 665).

[2] Richtlinie 2004/82/EG des Rates vom 29. April 2004 über die Verpflichtung von Beförderungsunternehmen, Angaben über die beförderten Personen zu übermitteln (ABl. L 261 vom 6.8.2004, S. 24).

[3] Beschluss 2004/496/EG des Rates vom 17. Mai 2004 über den Abschluss eines Abkommens zwischen der Europäischen Gemeinschaft und den Vereinigten Staaten von Amerika über die Verarbeitung von Fluggastdatensätzen und deren Übermittlung durch die Fluggesellschaften an das Bureau of Customs and Border Protection des United States Department of Homeland Security (ABl. L 183 vom 20.5.2004, S. 83).

[4] Entscheidung 2004/535/EG der Kommission vom 14. Mai 2004 über die Angemessenheit des Schutzes der personenbezogenen Daten, die in den Passenger Name Records enthalten sind, welche dem United States Bureau of Customs and Border Protection übermittelt werden (ABl. L 235 vom 6.7.2004, S. 11).

[5] Urteil vom 30. Mai 2006 in den verbundenen Rechtssachen C-317/04 und C-318/04.

[6] Richtlinie 95/46/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. Oktober 1995 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr (ABl. L 281 vom 23.11.1995, S. 31).

[7] Stellungnahme 5/2006 zum Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 30. Mai 2006 in den verbundenen Rechtssachen C-317/04 und C-318/04 zur Übermittlung von Fluggastdaten an die Vereinigten Staaten (siehe http:// ec.europa.eu/justice_home/fsj/privacy/workinggroup/wpdocs/2006_en.htm).

[8] ABl. L 181 vom 19.7.2003, S. 34.

[9] ABl. L 181 vom 19.7.2003, S. 27.

[10] ABl. L 220 vom 29.7.1989, S. 1.

[11] Gemeinsame Überprüfung der Umsetzung der in der Entscheidung 2004/535/EG der Kommission vom 14. Mai 2004 (redaktionell überarbeitete Fassung vom 12.12.2005) enthaltenen Verpflichtungserklärung durch das U.S. Bureau of Customs and Border Protection.

[12] Siehe: http://ec.europa.eu/justice_home/fsj/privacy/workinggroup/wpdocs/2006_en.htm.

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