Dieser Aktionsplan beschreibt die Abfolge der erforderlichen Schritte hin zu einem einheitlichen europäischen Mehrwertsteuerraum. Es wird dargelegt, welche Maßnahmen sofort ergriffen werden müssen bzw. dringlich sind, um die Mehrwertsteuerlücke zu schließen und das Mehrwertsteuersystem an die digitale Wirtschaft und die Bedürfnisse der KMU anzupassen. Der Plan enthält zudem klare langfristige Leitlinien für das endgültige Mehrwertsteuersystem und die Mehrwertsteuersätze. Zu all diesen Fragen müssen jetzt Entscheidungen getroffen werden. Vor allem bedarf es politischer Führungskraft, um die tief verwurzelten Hindernisse zu überwinden, die den Fortschritt in der Vergangenheit blockiert haben, und um endlich die notwendigen Reformen zur Betrugsbekämpfung, zum Abbau administrativer Hürden und zur Verringerung der Regulierungskosten zu verabschieden und so die Bedingungen für Unternehmen in Europa zu verbessern.

Im Rahmen des derzeitigen Systems ist es zudem schwierig, innovativen Geschäftsmodellen und dem technologischen Fortschritt in der modernen digitalen Welt gerecht zu werden. Unterschiedliche Mehrwertsteuersätze für körperliche und digitale Gegenstände und Dienstleistungen entsprechen nicht mehr den heutigen Gegebenheiten. Die Mitgliedstaaten sehen sich darüber hinaus in der Festlegung der Steuersätze unangemessen eingeschränkt. Der Paradigmenwechsel der letzten Jahre hin zum Bestimmungslandprinzip erfordert eine eingehendere Reflektion über die sich daraus ergebenden Folgen für das Mehrwertsteuersystem und die EUVorschriften für Steuersätze.

Die Ausarbeitung und Annahme dieser grundlegenden Änderung in der Funktionsweise der Mehrwertsteuer wird einige Zeit in Anspruch nehmen. Parallel dazu wird die Kommission daher eine Reihe anderer Initiativen zur Bewältigung der Herausforderungen des Mehrwertsteuersystems vorlegen. Einige dieser Initiativen wurden bereits angekündigt; sie werden durch weitere Maßnahmen ergänzt, mit denen das Problem der Betrugsbekämpfung zügig angegangen werden soll.

Das gemeinsame Mehrwertsteuersystem ist ein Kernelement des EU-Binnenmarktes. Es hat Hemmnisse beseitigt, die den Wettbewerb verfälscht und den freien Warenverkehr eingeschränkt haben, und damit den Handel im Binnenmarkt erleichtert. Das Mehrwertsteuersystem ist in der EU zudem eine bedeutende und wachsende Quelle öffentlicher Einnahmen, die sich 2014 auf fast 1 Billion EUR beliefen, was 7 % des BIP der EU entspricht. Die Mehrwertsteuer ist schließlich auch eine Eigenmittelquelle der EU. Als umfassende Verbrauchsteuer ist sie eine der wachstumsfreundlichsten Formen der Besteuerung.

Insgesamt fallen für KMU aufgrund der Komplexität und Fragmentierung des Mehrwertsteuersystems in der EU proportional höhere Befolgungskosten an als für größere Unternehmen. Neben der neuen Binnenmarktstrategie bereitet die Kommission daher ein umfassendes Paket von Vereinfachungen für KMU vor, das ein günstiges Umfeld für ihr Wachstum und für den grenzüberschreitenden Geschäftsverkehr schaffen soll. Insbesondere soll die Sonderregelung für Kleinunternehmen überprüft werden. Dieses Paket wird im Jahr 2017 vorgelegt.

Ausweitung des Mechanismus der einzigen Anlaufstelle auf den Online-Verkauf von körperlichen Gegenständen an Endverbraucher durch Anbieter in EU- und Nicht-EU-Ländern;

Das derzeitige Mehrwertsteuersystem für den grenzüberschreitenden elektronischen Geschäftsverkehr ist kompliziert und sowohl für die Mitgliedstaaten als auch für Unternehmen kostspielig. Die durchschnittlichen Kosten für die Lieferung von Gegenständen in ein anderes EU-Land werden auf 8000 EUR jährlich geschätzt. Außerdem haben EUUnternehmen einen Wettbewerbsnachteil, da Anbieter aus Drittländern Gegenstände im Rahmen der Steuerbefreiung bei der Einfuhr von Kleinsendungen mehrwertsteuerfrei an Verbraucher in der EU liefern können (2015 wurden fast 150 Millionen Sendungen mehrwertsteuerfrei eingeführt). Aufgrund der Komplexität des Systems ist es für die Mitgliedstaaten zudem schwierig, die Einhaltung der Vorschriften sicherzustellen. Die entsprechenden Verluste werden auf ca. 3 Mrd. Euro jährlich geschätzt.

Es existieren bereits glaubwürdige Verwaltungsmaßnahmen, die sich bei der Betrugsbekämpfung in vielen Mitgliedstaaten als effizient erwiesen haben. Deshalb ist die Kommission auch bereit, den betreffenden Mitgliedstaaten beim Aufbau ihrer Kapazitäten für Steuererhebung und Kontrollmaßnahmen zu helfen. Umfassende Reformprogramme, die auf einer eingehenden Analyse der Mehrwertsteuerlücke und der Betrugsmechanismen in diesen Mitgliedstaaten sowie auf bewährten Verfahren basieren, könnten rasch umgesetzt werden. Dies könnte mit finanzieller Unterstützung der Kommission und unter Inanspruchnahme des Fachwissens nationaler Steuerverwaltungen mit einer guten Bilanz in diesem Bereich geschehen. Ferner könnte Eurofisc bei der Durchführung von Risikoanalysen behilflich sein, und es wären gemeinsame Prüfungen möglich, für die sich nationale Steuerverwaltungen freiwillig melden könnten.

Die Kommission erkennt die Notwendigkeit an, konkrete und kurzfristige Lösungen zur Bekämpfung des Mehrwertsteuerbetrugs zu finden. Auch wenn die Ersuchen über die Möglichkeiten der derzeit geltenden Mehrwertsteuerrichtlinie hinausgehen und daher eine Änderung der Rechtsvorschriften erfordern würden, nimmt die Kommission diese Ersuchen sehr ernst und wird deren politische, rechtliche und wirtschaftliche Folgen gründlich prüfen, bevor sie ihre Schlussfolgerungen darlegt. Derartige Ausnahmeregelungen sollten das ordnungsgemäße Funktionieren des Binnenmarktes nicht unverhältnismäßig beeinträchtigen und würden im Rat Einstimmigkeit erfordern. Die Prüfung der Kommission wird eine ausführliche Analyse umfassen, damit eine gründliche und präzise Bewertung der Lage und der möglichen Auswirkungen der vorübergehenden Ausnahmeregelungen gewährleistet ist. Die möglichen Auswirkungen auf Unternehmen und Steuerverwaltungen, insbesondere in Bezug auf Anpassungskosten und die Betrugsverlagerung auf die Einzelhandelsebene oder in Nachbarländer, sind ein wichtiger Aspekt, den es zu berücksichtigen gilt.

Elektronischer Handel, partizipative Wirtschaft und andere neue Geschäftsformen sind in Bezug auf die Steuererhebung gleichermaßen eine Herausforderung und eine Chance. Dies gilt sowohl im Inland als auch grenzüberschreitend. Die Mitgliedstaaten müssen in Zusammenarbeit und mit Unterstützung der Kommission ermitteln, welche Verfahren sich bei der Bewältigung der Probleme bewährt haben, und diese austauschen. Neue Konzepte für die Steuererhebung könnten u. a. Folgendes umfassen: Neue Instrumente für die Berichterstattung, neue Instrumente für die Steuerprüfung oder die Festlegung neuer Funktionen für bestimmte Marktmittler.

Es ist an der Zeit, eine gemeinsame Agenda für die Steuerverwaltungen zu entwickeln, um Vertrauen zu bilden, Zusammenarbeit zu fördern und ihre Kapazitäten bei der Betrugsbekämpfung und der Anpassung an die wirtschaftlichen Entwicklungen zu stärken. Deshalb wird die Kommission

Es liegt in der Verantwortung der Steuerverwaltungen der Mitgliedstaaten, die Steuervorschriften durchzusetzen. Die Erhebung der Mehrwertsteuer und die Betrugsbekämpfung in einem globalen wirtschaftlichen Umfeld erfordert starke Steuerverwaltungen, die für die gegenseitige Amtshilfe geeignet ausgerüstet sind. In vielen Empfehlungen im Rahmen des Europäischen Semesters werden die Mitgliedstaaten aufgefordert, die Steuerehrlichkeit zu fördern und die Kapazitäten ihrer Steuerverwaltungen auszubauen. Daher sollten vermehrt bewährte Verfahren in diesem Bereich ausgetauscht und umgesetzt werden.

Der Kampf gegen Netze der organisierten Kriminalität und gegen Mehrwertsteuerbetrug bei der Einfuhr erfordert auch die Beseitigung von Hindernissen für eine wirksame Zusammenarbeit zwischen Steuerverwaltungen, Zollbehörden, Strafverfolgungsbehörden und Finanzinstituten auf nationaler und EU-Ebene. In diesem Zusammenhang kommt der Annahme der Vorschläge der Kommission über den Schutz der finanziellen Interessen der EU in Bezug auf die Bekämpfung des EU-weiten Mehrwertsteuerbetrugs und dem Vorschlag zur Einrichtung einer Europäischen Staatsanwaltschaft eine wichtige Rolle zu.

Das derzeitige System, das seit 1993 in Kraft ist und als Übergangslösung gedacht war, teilt jeden grenzüberschreitenden Umsatz in eine steuerfreie grenzüberschreitende Lieferung und einen steuerpflichtigen grenzüberschreitenden Erwerb. Es funktioniert wie ein Zollsystem, verfügt jedoch nicht über entsprechenden Kontrollen, so dass es eine Ursache des grenzüberschreitenden Betrugs darstellt.

Der Tatbestand des Betrugs ist erfüllt, wenn ein Lieferer vorgibt, die Gegenstände in einen anderen Mitgliedstaat geliefert zu haben, sie aber tatsächlich mehrwertsteuerfrei dem Verbrauch vor Ort zugeführt werden oder wenn eine Partei eines grenzüberschreitenden Geschäftsvorgangs Gegenstände oder Dienstleistungen mehrwertsteuerfrei erwirbt, aber Mehrwertsteuer berechnet, ohne diese an die Steuerverwaltungen abzuführen, während ihr Kunde zum Steuerabzug berechtigt ist.

Es ist höchste Zeit, bei der Bekämpfung solcher Betrugsfälle nach einem einheitlichen Ansatz vorzugehen, der mit den Anforderungen des Binnenmarktes uneingeschränkt in Einklang steht. Auch die oben beschriebenen ehrgeizigen Verwaltungsmaßnahmen zur Schließung der Mehrwertsteuerlücke sind zwar hilfreich, aber allein nicht ausreichend, um grenzüberschreitenden Betrug zu unterbinden.

In einem robusten, einheitlichen europäischen Mehrwertsteuerraum würden grenzüberschreitende Umsätze wie inländische Umsätze behandelt, womit für die chronischen Schwachstellen des Systems endlich eine Lösung geboten wäre. Zudem würde die Verwaltung und Durchsetzung der Mehrwertsteuer durch eine engere Zusammenarbeit zwischen den Steuerverwaltungen zusammengeführt.

Im Anschluss an die Schlussfolgerungen des Rates vom Mai 2012 trat die Kommission in einen transparenten Dialog mit den Mitgliedstaaten und anderen Akteuren ein. Das Ziel bestand in einer eingehenden Prüfung der möglichen Optionen für die Umsetzung des Bestimmungslandprinzips im grenzüberschreitenden Handel zwischen Unternehmen (B2B) einschließlich der Umsetzung eines allgemeinen Reverse-Charge-Verfahrens.

Im Rahmen eines allgemeinen Reverse-Charge-Verfahrens wird die Mehrwertsteuer entlang der gesamten Wirtschaftskette „ausgesetzt“ und nur den Verbrauchern in Rechnung gestellt. Dies bedeutet, dass die gesamte Erhebung der Mehrwertsteuer auf die Einzelhandelsstufe verlagert wird. Einem solchen System wohnt nicht die Selbstkontrolle des derzeitigen Mehrwertsteuersystems inne (d. h. nach dem Grundsatz der fraktionierten Zahlung), die sicherstellt, dass eine kleine Anzahl relativ großer, zuverlässiger Steuerpflichtiger in der Wirtschaftskette den Großteil der Mehrwertsteuer abführt.

Außerdem können andere Arten von Betrug auftreten, wie z. B. Betrüger, die vorgeben, Steuerpflichtige zu sein, um für den Endverbrauch bestimmte Gegenstände mehrwertsteuerfrei zu erhalten. Daher ist das immanente Risiko erheblich, dass Betrug und unbesteuerter privater Verbrauch zunehmen, insbesondere in Anbetracht der hohen Mehrwertsteuersätze in den EU-Ländern (bis zu 27 %).

Die Kommission kam daher infolge dieses Dialogs zu dem Schluss, dass es für die EU als Ganzes die beste Option wäre, B2B-Lieferungen von Gegenständen innerhalb der EU genauso zu besteuern wie inländische Lieferungen, da damit die gravierende Schwachstelle der Übergangsregelungen behoben würde und zugleich die zugrunde liegenden Merkmale des Mehrwertsteuersystems nicht berührt würden.

Ein solches System der Besteuerung von grenzüberschreitenden Lieferungen gewährleistet eine einheitliche Behandlung von inländischen und grenzüberschreitenden Lieferungen entlang der gesamten Erzeugungs- und Vertriebskette und stellt die grundlegenden Merkmale der Mehrwertsteuer, d. h. das System der fraktionierten Zahlung mit seiner ihm innewohnenden Selbstkontrolle, im grenzüberschreitenden Handel wieder her.

Demzufolge sollte diese Neuerung den grenzüberschreitenden Steuerbetrug in der EU um rund 40 Mrd. EUR pro Jahr (80 %) verringern. Der Zwischen- und Endverbrauch der Gegenstände wird weiter an dem Ort besteuert, an den die Gegenstände geliefert werden, denn dieser ist ein zuverlässiger Anhaltspunkt für den Ort des Verbrauchs. Ein solches objektives Kriterium würde Steuerpflichtigen Steuerplanung oder Betrug erschweren. Auch können die Steuerverwaltungen dadurch Ressourcen auf andere Herausforderungen konzentrieren.

Im Zusammenhang mit dieser Umstellung werden einige wichtige Vereinfachungen eingeführt. So wird etwa die einzige Anlaufstelle, die bereits für Telekommunikations-, Rundfunk- und elektronische Dienstleistungen besteht und für alle Umsätze des elektronischen Geschäftsverkehrs eingeführt werden soll, noch umfassender umgesetzt und neu ausgerichtet, so dass die Möglichkeiten der digitalen Technologien zur Vereinfachung, Vereinheitlichung und Modernisierung der Prozesse zur Gänze genutzt werden können. Unternehmen müssen sich künftig nur in den Mitgliedstaaten, in denen sie ansässig sind, für Mehrwertsteuerzwecke registrieren lassen. Insgesamt sollten die Unternehmen durchschnittlich etwa 1 Mrd. EUR einsparen können.

Ein solches System erfordert mehr Vertrauen und Zusammenarbeit zwischen den Steuerverwaltungen, da sich der Mitgliedstaat, in den die Gegenstände geliefert werden, bei der Erhebung der Mehrwertsteuer auf den grenzüberschreitenden Umsatz auf den Ursprungsmitgliedstaat verlassen müsste. Die zwischen den Steuerverwaltungen bestehenden Effizienzunterschiede bei der Erhebung der Mehrwertsteuer und der Betrugsbekämpfung müssten nach oben angeglichen werden. Ein solches System würde auch erhebliche Veränderungen für Unternehmen bedeuten. Es wäre daher schrittweise einzuführen, um einen reibungslosen Übergang für die Wirtschaft sicherzustellen und die Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten und ihre Verwaltungskapazitäten zu stärken. Das System sollte ferner benutzerfreundlich sein und von den neuesten digitalen Technologien Gebrauch machen.

In einem ersten Gesetzgebungsschritt wird der Grundsatz der Besteuerung grenzüberschreitender Lieferungen wiederhergestellt und die einzige Anlaufstelle auch für grenzüberschreitende B2B-Lieferungen von Gegenständen eingeführt. Vorschriftsmäßig handelnde Unternehmen, denen von den jeweiligen Steuerverwaltungen Bescheinigungen ausgestellt werden, auch KMU, wären weiter für in anderen EU-Ländern gekaufte Gegenstände mehrwertsteuerpflichtig. Da vorschriftsmäßig handelnde Unternehmen die überwältigende Mehrheit der an grenzüberschreitenden Umsätzen beteiligten Steuerpflichtigen ausmachen, würde dies zu einer deutlichen Verringerung der Mehrwertsteuerbeträge, die über die einzige Anlaufstelle abzuwickeln sind, führen und den Unternehmen die Umstellung erleichtern.

In einem zweiten Gesetzgebungsschritt würden alle grenzüberschreitenden Umsätze erfasst werden, so dass alle Lieferungen von Gegenständen und Dienstleistungen im Binnenmarkt in derselben Weise behandelt werden, egal, ob sie im Inland oder grenzüberschreitend getätigt werden. Dabei würde es eines deutlichen qualitativen Sprungs bei der Zusammenarbeit und den gemeinsamen Durchsetzungsinstrumenten bedürfen, um wechselseitiges Vertrauen zwischen den Steuerverwaltungen zu gewährleisten. Ein erster Schritt zur Erreichung dieses Ziels ist die Intensivierung der Zusammenarbeit im Rahmen von Eurofisc und die Stärkung der Kapazitäten der Steuerverwaltungen. Erst wenn die Mitgliedstaaten der Auffassung sind, dass der qualitative Sprung erreicht wurde, kann das endgültige System vollständig umgesetzt werden.

5Auf dem Weg zu einem moderneren Ansatz für die Festsetzung der Mehrwertsteuersätze

Die Mehrwertsteuerrichtlinie enthält allgemeine Vorschriften über die Freiheiten der Mitgliedstaaten bei der Festsetzung der Mehrwertsteuersätze. Diese Vorschriften sollten vor allem die Neutralität, Einfachheit und Praktikabilität des Mehrwertsteuersystems gewährleisten. Die Gesetzgeber entschieden sich für einen standardisierten Mehrwertsteuersatz auf alle steuerpflichtigen Lieferungen von Gegenständen und Dienstleistungen als Regelfall und wählten einen Mindestsatz von 15 %. Für bestimmte Gegenstände und Dienstleistungen, die in der Mehrwertsteuerrichtlinie aufgeführt sind, gestatteten sie zwei ermäßigte Steuersätze in Höhe von 5 % oder mehr. Aufgrund von „Stillhalte-Ausnahmeregelungen“ sind zudem in einigen Mitgliedstaaten eine Reihe von ermäßigten Sätzen zulässig, die auch unter 5 % liegen können.

Die derzeitigen Vorschriften werden jedoch den technologischen und wirtschaftlichen Entwicklungen nicht vollständig gerecht. Dies trifft etwa auf elektronische Bücher und Zeitungen zu, denen die ermäßigten Sätze für physische Veröffentlichungen nicht zugutekommen. Diese Frage wird im Rahmen der Strategie für einen digitalen Binnenmarkt angegangen.

Darüber hinaus wurde bei der Konzeption dieser Vorschriften vor mehr als zwei Jahrzehnten von dem Ziel ausgegangen, später auf der Grundlage des Ursprungslandprinzips zu einem endgültigen Mehrwertsteuersystem zu gelangen. Seitdem hat sich die Mehrwertsteuer zunehmend zu einem auf dem Bestimmungslandprinzip basierenden System entwickelt. Die Vorschriften über die Steuersätze wurden jedoch nie an diese Entwicklung angepasst, die eine größere Vielfalt der Mehrwertsteuersätze ermöglicht. Zwar können unterschiedliche Mehrwertsteuersätze das Funktionieren des Binnenmarktes auch in einem System beeinträchtigen, in dem die Verbraucher die Grenze überqueren, um Gegenstände und Dienstleistungen zu erwerben. Abgesehen davon aber ziehen Anbieter – anders als in einem auf dem Ursprungslandprinzip beruhenden System – keinen größeren Nutzen daraus, in einem Mitgliedstaat mit niedrigerem Steuersatz ansässig zu sein, so dass das Störpotenzial unterschiedlicher Mehrwertsteuersätze für das Funktionieren des Binnenmarktes geringer ist.

Die Vorschriften der Mehrwertsteuerrichtlinie sollen das Funktionieren des Binnenmarktes schützen und Wettbewerbsverzerrungen vorbeugen. Die Kommission verweist darauf, dass nach dem Subsidiaritätsprinzip die EU nur tätig werden kann, sofern und soweit bestimmte Ziele auf Ebene der Mitgliedstaaten nicht ausreichend verwirklicht werden und daher besser auf Ebene der Europäischen Union umgesetzt werden können. Aufgrund der derzeitigen Vorschriften ist es für die Mitgliedstaaten zeitaufwändig und schwierig, ermäßigte Sätze in neuen Bereichen anzuwenden, da alle Beschlüsse einstimmig gefasst werden müssen. Deshalb erscheint die Mehrwertsteuerrichtlinie zunehmend überholt, etwa in Bezug auf Produkte, für die der technische Fortschritt eine wichtige Rolle spielt.

Gravierender ist jedoch, dass die Mitgliedstaaten angesichts der langen Fristen für die Annahme von Änderungen der EU-Rechtsvorschriften gegen diese Vorschriften verstoßen. Bisher musste die Kommission mehr als 40 Vertragsverletzungsverfahren gegen mehr als zwei Drittel der Mitgliedstaaten eröffnen. Eine Reform, die den Mitgliedstaaten mehr Freiheiten bietet, würde es ihnen erlauben, gewünschte steuerpolitische Entscheidungen schneller zu treffen, und der EU zudem unnötige Rechtsstreitigkeiten ersparen.