ARBEITSUNTERLAGE DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN

Zusammenfassung der Folgenabschätzung

Begleitunterlage zur

Mitteilung

Eine EU-Strategie zur Anpassung an den Klimawandel

1. Verfahren und Konsultation interessierter Kreise

Die Anpassungsstrategie der EU ist im Arbeitsprogramm der Kommission für 2013 enthalten[1]. Sie baut auf dem Weißbuch „Anpassung an den Klimawandel: Ein europäischer Aktionsrahmen“[2] auf. Die Generaldirektion Klimapolitik hat eine Folgenabschätzung ausgearbeitet, bei der sie sich auf die Empfehlungen des Ausschusses für Folgenabschätzung stützen konnte.

Die Vorarbeiten für den Bericht umfassten eine Konsultation der Lenkungsgruppe für Anpassung, der Vertreter der Mitgliedstaaten und der Interessengruppen angehören, eine öffentliche Online-Konsultation und verschiedene Workshops mit den Mitgliedstaaten und Interessenvertretern.

Die Interessenvertreter insgesamt befürworteten zusätzliche von der EU geförderte Maßnahmen zur Anpassung, waren sich aber auch dessen bewusst, dass die meisten Auswirkungen des Klimawandels lokal bewältigt werden müssen. Der Einbeziehung der Anpassungsproblematik in EU-Schlüsselinitiativen wird von allen Priorität zugewiesen; wichtig sind aber auch die Schaffung der richtigen Rahmenbedingungen, IT-Tools und EU-Mittel, die die wirksame Integration von Anpassungsfragen auf allen Ebenen der Verwaltung ermöglichen. Einige Mitgliedstaaten würden einen Rechtsakt der Union zur Förderung der Einführung einzelstaatlicher Anpassungsstrategien ablehnen.

2. Problemstellung, politischer Kontext und Subsidiarität

2.1. Hintergrund

Selbst wenn alle Treibhausgasemissionen heute eingestellt würden, würden wir immer noch erhebliche Veränderungen des Klimas erleben. Daher haben wir keine andere Wahl, als unvermeidbare Klimaauswirkungen und ihre wirtschaftlichen, ökologischen und sozialen Kosten zu bewältigen. Frühe Maßnahmen werden uns später Schadenskosten ersparen.

Das Management der Risiken des Klimawandels bedeutet, Klimaschutzmaßnahmen mit Anpassungsmaßnahmen zu verknüpfen, da die Ergebnisse der heutigen Klimaschutzmaßnahmen bestimmen, in welchem Umfang in der Zukunft Anpassung erforderlich wird. Gleichzeitig muss durch Klimaschutzmaßnahmen verhindert werden, dass die nachteiligen Folgen ein Ausmaß erreichen, das durch Anpassung nicht mehr bewältigt werden kann.

Anpassung an den Klimawandel ist eine horizontale Frage und betrifft alle Wirtschaftszweige, Umweltsysteme und Bürger, wenn auch in unterschiedlichem Maße. Wegen der Vielfalt Europas sind die Klimaauswirkungen und Vulnerabilitäten von Region zu Region unterschiedlich und auch auf lokaler Ebene sehr spezifisch.

2.2. Politischer Hintergrund

Das Weißbuch zur Anpassung von 2009 enthielt 33 Maßnahmen, von denen die meisten inzwischen umgesetzt wurden. Weitere Anstrengungen sind erforderlich, um Wissenslücken zu schließen und das Mainstreaming dort weiter zu stärken, wo die Anpassung verstärkt in wichtige Politikbereiche der EU einbezogen werden muss.

Bis Januar 2013 hatten 15 EU-Mitgliedstaaten eine Anpassungspolitik (Strategie und/oder Plan) angenommen. Obwohl diese Strategien und Aktionspläne zweifellos ein guter Ausgangspunkt für Anpassungsmaßnahmen sind, werden sie häufig nicht oder nur teilweise in konkrete Schritte umgesetzt.

Im Jahr 2011 legte die Kommission in ihrem Vorschlag für den nächsten mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) 2014-2020 Mainstreaming als den bevorzugten Ansatz des MFR fest, um den nötigen Beitrag zu einer CO2-armen und klimaresilienten Wirtschaft zu leisten[3].

2.3. Welches sind die besonderen Probleme und der besondere Mehrwert der EU-Maßnahmen?

Es besteht die Möglichkeit, die Anpassungsmaßnahmen der EU zu verstärken, indem die folgenden Aufgaben angepackt werden:

Die EU kann durch Mehrwert und Größenvorteile beim Schließen von Wissenslücken und beim Wissensaustausch auf allen Ebenen dazu beitragen, dass fundierte Beschlüsse über die Anpassung an den Klimawandel getroffen.

Die EU kann nationale und/oder regionale Anpassungsmaßnahmen fördern, damit das gesamte Gebiet der EU erfasst wird.

Schließlich steht die EU bei der Einbeziehung der Anpassung in ihre eigenen politischen Maßnahmen und Finanzierungsprogramme in der Verantwortung.

3. Ziele

– Das allgemeine Ziel der EU-Anpassungsstrategie besteht darin, einen wirksamen Beitrag zu einem klimaresilienteren Europa zu leisten. Besonderes Augenmerk liegt auf grenzüberschreitenden Belangen und Sektoren, die auf EU-Ebene durch eine gemeinsame Politik eng miteinander verknüpft sind. Dies bedeutet, dass folgende Einzelziele zu verfolgen sind:

Besser fundierte Entscheidungsfindung: Die Anpassungsstrategie der EU sollte ein besseres Verständnis, dessen fördern, was Anpassung bedeutet, die Wissensbasis verbessern und erweitern und für eine breitere Weitergabe von anpassungsbezogenen Informationen sorgen.

Konkretes Ziel 1a: Bis 2020 sind die im Jahr 2013 ermittelten vorrangigen Wissenslücken geschlossen.

Konkretes Ziel 1b: Bis 2020 vereinfachen Kommunikationstools den Entscheidungsträgern, einschließlich Mitgliedstaaten, lokale Behörden und Unternehmen, den Zugang zu den verfügbaren Informationen über die Anpassung an den Klimawandel.

Verbesserung der Klimaresilienz des EU-Gebiets: Die Anpassungsstrategie der EU sollte Anpassungsmaßnahmen unterhalb der EU-Ebene fördern sowie den Austausch und die Koordinierung unterstützen und erleichtern. Dabei sollte die Strategie grenzüberschreitende Klimaauswirkungen und Anpassungsmaßnahmen berücksichtigen.

Konkretes Ziel 2a: Bis 2017 haben alle Mitgliedstaaten (eine) Anpassungsstrategie(n) angenommen, die erforderlichenfalls durch regionale oder lokale Anpassungsstrategien ergänzt wird.

Konkretes Ziel 2b: Bis 2020 haben Städte mit mehr als 150 000 Einwohnern eine Anpassungsstrategie festgelegt.

Verbesserung der Klimaresilienz von wichtigen vulnerablen Sektoren: Die Anpassungsstrategie der EU sollte Initiativen vorsehen, mit denen die Belange der Anpassung an den Klimawandel kohärent und umfassend in Sektoren, die auf EU-Ebene durch eine gemeinsame Politik eng miteinander verknüpft sind, integriert werden können.

Konkretes Ziel 3a: Bis 2020 werden Anpassungsbelange kohärent und umfassend in wichtige Politikbereiche der EU eingebunden.

Konkretes Ziel 3b: Bis 2020 werden neue Infrastrukturgroßprojekte klimaresilient sein.

4. Politikoptionen

Die Optionen umfassen ein breites Spektrum potenzieller Interventionsmittel, die von „weichen“ Maßnahmen bis zur Rechtsetzung reichen und auch eine direkte Intervention einschließen.

Tabelle1: Liste der für diese Folgenabschätzung in Betracht gezogenen Optionen

Problem || Ursache || Einzelziel || Konkretes Ziel || Optionen

Bereitstellung von Informationen und Leitlinien || Direkte Intervention || Regelungsansatz

Wissenslücken und Lücken beim Zugang zu Informationen || Nicht koordinierte Forschungstätigkeiten || Besser fundierte Entschei­dungen || Bis 2020 sollen die im Jahr 2013 ermittelten vorrangigen Wissenslücken geschlossen werden || 1a: Erarbeitung einer gemeinsamen Bewertung der Klimavulne­rabilität der EU || 1b: Erarbeitung einer Strategie für das Schließen von Wissenslücken ||

Unvollständige Instrumente für die Verbreitung von Wissen || Bis 2020 sollen Kommunikations­-instrumente den Entscheidungs­trägern die ver­füg­baren Informationen über die Anpassung an den Klimawandel zugänglich machen || Ic: Verbesserung der Plattform CLIMATE-ADAPT über die derzeitigen Leistungen hinaus || 1d: Unterstützung des Austauschs zwischen Wissenschaft und Politik im Bereich der Anpassungsmaß­nahmen || 1e: Vorschlag, die Einrichtung von nationalen Informations­plattformen zum Thema Anpassung zwingend vorzuschreiben

Lücken bei den Anpassungsmaß­nahmen unterhalb der EU-Ebene || Hindernisse wegen mangelnden Wissens, mangelnder Finanzmittel oder mangelnden politischen Willens Kein Berücksichtigung grenzüberschreitender Auswirkungen || Verbesse­rung der Klima­resilienz des EU-Gebiets || Bis 2017 haben alle Mitgliedstaaten eine Anpassungs­strategie erarbeitet; || 2a: Leitlinien für die Ausarbeitung einzelstaatlicher Anpassungs­strategien || 2b: Verwendung von Mitteln aus LIFE+ zur Unterstützung der Ausarbeitung von Anpassungs­strategien und für Leuchtturm­projekte zum Thema Anpassung an den Klimawandel || 2c: Vorschlag der Kommission über die Annahme einzelstaatlicher Anpassungs­strategien. Drei Unteroptionen: i/keine Rechtsetzung; ii/Rechtsetzung später; iii/Rechtsetzung jetzt

Bis 2020 haben alle Großstädte und Regionen eine Anpassungsstrategie angenommen || 2d: Unterstützung der UNISDR-Kampagne „Making Cities Resilient“ in EU-Städten || 2e: Einbeziehung der Anpassung in den Rahmen für den Konvent der Bürgermeister ||

Lücken bei der Umsetzung von Anpassungs­maßnahmen in Schlüssel­sektoren || Unvollständiges und inkohärentes Mainstreaming Finanz- und Informationshindernisse für klimaresiliente Investitions- und Unternehmensent­scheidungen || Verbes­serung der Klima­resilienz von wichtigen vulne­rablen Sekto­ren || Bis 2020 wird eine umfassende und kohärente Einbeziehung der Anpassung in die EU-Politik erreicht || 3a: Leitlinien für die Klimasicherung der Kohäsions­politik und der gemeinsamen Agrarpolitik || 3a: Auflistung der Mainstreaming-Prioritäten für die EU-Politikbereiche und Zusammenarbeit mit wichtigen Akteuren || 3c: Festlegung eines neuen Zeitplans für die Überarbeitung der wichtigsten EU-Rechtsvorschriften als Teil des Mainstreamings

Bis 2020 sind neue Infrastrukturgroß­projekte klimaresilient || 3d: Leitlinien für Projektent­wickler für die Klimasiche­rung gefährdeter Investitionen || 3e: Förderung der Einbeziehung von Anpassungs­aspekten in einschlägige Infrastruktur­normen || 3f: Vorschlag für verbindliche Anforderungen an die Klimaresilienz von Infrastruktur­projekten

5. Analyse der Folgen und Vergleich der Optionen

5.1. Die Optionen, die im Paket der bevorzugten politischen Maßnahmen enthalten sind, sind kursiv gedruckt

5.2. Optionen für die Förderung einer besser fundierten Entscheidungsfindung

Option 1a – Mit nur einer gemeinsamen Bewertung der Klimavulnerabilität wäre es nicht möglich, Nutzen aus der Vielfalt der derzeit verfügbaren Ansätze und Methoden zu ziehen, und spezielle Gegebenheiten würden nicht berücksichtigt.

Option 1b – „Erarbeitung einer Strategie für das Schließen von Wissenslücken“ setzt eine Zusammenarbeit mit Interessenvertretern voraus, um die Prioritäten für die Anpassungsforschung für die nächsten sieben Jahre zu ermitteln. Eine derartige Strategie wird die Schaffung von Wissen, insbesondere unter dem Gesichtspunkt bestehender politischer Erfordernisse auf nationaler oder sektoraler Ebene, stärken. Und sie gestattet es, die bestehenden Fonds besser zu straffen.

Option 1c – „Förderung des Austauschs zwischen der Plattform CLIMATE-ADAPT und anderen Datenbanken“ trägt zu einer besseren Entscheidungsfindung bei, da sie sicherstellt, dass Informationen insbesondere im Hinblick auf besseres Datenmanagement und die Integration von Daten und Dienstleistungen weitergegeben werden. Für die Endnutzer werden Effizienzgewinne erwartet, da sie eine einzige Anlaufstelle haben werden, wenn Climate-ADAPT in Europa die zentrale Stelle für Informationen über die Anpassung wird.

Option 1d – „Unterstützung des Austauschs zwischen Wissenschaft und Politik“ dient der besseren Wissensverbreitung. Sie ermöglicht einen engen Austausch zwischen den Mitgliedstaaten, der Kommission und den Interessenvertretern, was den Aufbau von Kapazitäten stärken und einen Beitrag zu einem besseren Verständnis der Anpassung leisten kann.

Option 1e — „Obligatorische nationale Anpassungsportale“ hätte nur begrenzte Auswirkungen gegenüber der Option, keine zusätzlichen Maßnahmen zu treffen.

5.3. Optionen zur Förderung der Anpassung unterhalb der EU-Ebene

Option 2a – „EU-Leitlinien für die Ausarbeitung von Anpassungsstrategien“ dürfte jedem Mitgliedstaat Kosteneinsparungen ermöglichen, da hier verschiedene Instrumente und Informationsquellen zu allen Fragen angeboten werden, die bei der Erarbeitung von Anpassungsstrategien beantwortet werden müssen. Präventive Maßnahmen werden die Bewältigungskapazität steigern und die potenziellen Schadenskosten verringern. Die Leitlinien als solche räumen jedoch nicht alle Hindernisse für eine wirksame Anpassung aus, wie z. B. die finanziellen Zwänge, mit denen die Mitgliedstaaten oder regionalen Behörden bei der Erarbeitung von Anpassungsstrategien konfrontiert werden.

Option 2b — „Nutzung von LIFE+“ wird unmittelbar zu zusätzlichen Anpassungsmaßnahmen beitragen, da dadurch der Erfahrungsaustausch zwischen Mitgliedstaaten und die Unterstützung von Anpassungsstrategien erleichtert werden. Durch die Ermittlung und Förderung wichtiger Sektor- und grenzübergreifender Leuchtturmprojekte stellt diese Option auch eine besser fundierte Entscheidungsfindung sicher.

Option 2c — „Vorschlag der Kommission über die Annahme von Anpassungsstrategien“: Die Wirksamkeit, Effizienz und Kohärenz der drei Ansätze bei dieser Option — keine Rechtsetzung, Rechtsetzung später oder Rechtsetzung jetzt — muss in Verbindung mit der Umsetzung der oben dargelegten Option 2a — Leitlinien — und Option 2b – siehe oben – betrachtet werden.

Der Ansatz „keine Rechtsetzung“ ist die Fortschreibung des im Weißbuch aus dem Jahr 2009 dargelegten Ansatzes. Seine zusätzliche Wirksamkeit wird als gering eingeschätzt.

Der Ansatz „Rechtsetzung später“ gibt den Mitgliedstaaten die Möglichkeit, die Leitlinien und LIFE+-Mittel bei der Konzeption ihrer Anpassungsstrategie zu nutzen und gleichzeitig politische Impulse für Anpassungsmaßnahmen zu geben, namentlich zur Beschleunigung des Verfahrens in den Mitgliedstaaten, die derzeit Anpassungsmaßnahmen durchführen. Es besteht die Gefahr, dass für diejenigen Mitgliedstaaten, die auf dem Gebiet der Anpassung nichts unternehmen, die politischen Anreize nicht ausreichen, um jetzt auf diesem Gebiet aktiv zu werden.

Würde nun ein Legislativvorschlag mit der Annahme der Leitlinien und Finanzierungsmöglichkeiten im Rahmen von LIFE+ kombiniert, so könnte dies die Wahrscheinlichkeit erhöhen, dass alle Mitgliedstaaten bis 2017 eine Anpassungsstrategie aufgestellt haben. Allerdings haben einige Mitgliedstaaten den Einsatz eines Rechtsinstruments mit der Begründung abgelehnt, legislative Ansätze wären voreilig, da viele von ihnen bereits an Arbeitsprogrammen arbeiten und in ihrem Hoheitsgebiet Maßnahmen treffen.

Von Option 2d — „Förderung der UNISDR-Kampagne zur Förderung der Klimaresilienz von Städten“ wird hinsichtlich der Förderung von Anpassungsmaßnahmen in allen Städten in der EU weniger Wirksamkeit erwartet als von Option 2e — „Berücksichtigung der Anpassung beim Konvent der Bürgermeister“. Letzteres wird bei der Suche von Synergien mit Klimaschutzzielen dazu beitragen, die Klimaresilienz auf lokaler Ebene zu steigern. In Bezug auf Selbstverpflichtungen zur Verringerung des Treibhausgasausstoßes hat sich die Wirksamkeit der Initiative „Bürgermeisterkonvent“ bereits erwiesen.

5.4. Optionen zur Förderung der Anpassung in wichtigen Wirtschaftszweigen

Option 3a — „Leitlinien für die Klimasicherung der GAP und der Kohäsionspolitik“ erleichtert die Einbindung von Belangen der Klimaanpassung an den Klimawandel in operationelle Programme und in Programme und Projekte zur Entwicklung des ländlichen Raums im Einklang mit den Vorschlägen der Kommission für den nächsten mehrjährigen Finanzrahmen. Sie wird dazu beitragen, die Klimaresilienz wichtiger vulnerabler Sektoren wie Landwirtschaft, Forstwirtschaft, Energie, Verkehr und Bauwesen zu stärken. Um voll wirksam zu sein, muss dieser Ansatz durch zusätzliche Anstrengungen der Verwaltungsbehörden auf regionaler oder lokaler Ebene und der Kommission zum Aufbau von Kapazitäten ergänzt werden.

Option 3b — „Auflistung der Mainstreaming-Prioritäten und Zusammenarbeit mit Interessenvertretern“ hilft die Bereiche und Sektoren zu ermitteln, in denen weiteres Mainstreaming notwendig ist, wie Gesundheitswesen, Energie, Verkehr, Versicherungen, Infrastruktur, Fischerei, Handel, Fremdenverkehr, Bildung und Sozialpolitik. Eine engere Zusammenarbeit mit dem Finanz- und Versicherungssektor wird stärker für Anpassungsbelange sensibilisieren und dazu beitragen, anpassungsrelevante Informationen zu übermitteln.

Option 3c — „Ein neuer Zeitplan für die Überarbeitung einiger grundlegender EU-Rechtsvorschriften“ kann wegen ihres politischen Charakters wohl nur mit Schwierigkeiten verwirklicht werden. Darüber hinaus haben die Entwicklungen im Bereich der Wasserpolitik in der EU gezeigt, dass freiwillige Maßnahmen der Notwendigkeit vorgreifen können, die Überarbeitung von Rechtsvorschriften zeitlich vorzuziehen.

– Option 3d — „Leitlinien für Projektentwickler“ und Option 3e — „Einbeziehung von Anpassungsbelangen in Konstruktionsnormen“ sind erste wichtige Schritte zur Steigerung der Klimaresilienz wichtiger Infrastrukturinvestitionen. Die Einbeziehung des Klimawandels in CEN-CENELEC-Normen wird nur wirksam sein, wenn Normen schließlich geändert werden, um die potenziellen Auswirkungen des Klimawandels widerzuspiegeln. Dies erfordert Zeit und mehr Zusammenarbeit mit Interessenvertretern der betroffenen Sektoren. Wegen der Unsicherheit bei der Erstellung von Klimamodellen und des potenziellen Mangels an Daten/Informationen über Klimaauswirkungen bei einzelnen Projekten ist Option 3e — „Verbindliches Konzept“ in der Praxis schwierig umzusetzen.

6. Auswertung

Für die Anpassung an den Klimawandel sind Beiträge aus FuE-Programmen erforderlich, und zwar jetzt, damit die derzeitigen Auswirkungen des Klimawandels bewältigt, aber auch kurz- und mittelfristige Pläne aufgestellt und Entscheidungen getroffen werden können. Zusätzliche Anstrengungen bei der Koordinierung der Schaffung und Verbreitung von Wissen (Optionen 1b und 1d) werden dazu führen, dass die EU-Mittel, die für Forschungsarbeiten auf dem Gebiet der Klimaanpassung zur Verfügung gestellt werden, wesentlich effizienter eingesetzt werden. So werden Wissenslücken rascher geschlossen und die Entscheidungsfindung erleichtert. Durch die Umsetzung der Option 1c wird die Plattform Climate-ADAPT die Hauptquelle für Informationen über Klimaanpassung in Europa. Anpassungsentscheidungen werden besser fundiert sein und sich positiv auf die Klimaresilienz der Wirtschaft-, Sozial- und Umweltsysteme auswirken.

Die Bereitstellung von Förderinstrumenten für die Erarbeitung von Anpassungsstrategien in allen Mitgliedstaaten bedeutet, dass die grundlegenden Instrumente zur Stärkung der Klimaresilienz Europas vorhanden sind, dass eine Mindestbewertung der Risiken und Vulnerabilitäten durchgeführt wird und dass Anpassungsmaßnahmen für das gesamte Gebiet der EU geplant werden. Mangelnde Akzeptanz dürfte der Entscheidung für einen Legislativvorschlag derzeit wohl im Wege stehen. Die Kombination von Leitlinien (Option 2a) und Finanzierungsmöglichkeiten im Rahmen von LIFE+ (Option 2b) können den Mitgliedstaaten, die bereit sind, im Sinne der Anpassung an den Klimawandel aktiv zu werden und besonders denjenigen, die bereits mit der Ausarbeitung ihres Anpassungsrahmens begonnen haben, die notwendige Unterstützung an die Hand geben. Die Überprüfung der Anpassungsstrategie wird bei der Entscheidung helfen, ob ein Rechtsinstrument eingesetzt werden sollte, um die Einhaltung der allgemeinen Ziele der EU-Anpassungsstrategie zu erleichtern. Die EU wird außerdem lokale und regionale Maßnahmen unterstützen und den Erfahrungsaustausch und den Einsatz innovativer Lösungen durch grenz- und sektorübergreifende Demonstrationsprojekte, insbesondere in den am stärksten gefährdeten Gebieten und Sektoren, erleichtern. Die entscheidende Rolle, die den Städten bei der Anpassung an den Klimawandel zufällt, wird ebenfalls betont, und die EU wird einen Beitrag zur Förderung und Erleichterung der Anpassung auf lokaler Ebene (Option 2d) leisten.

Bis 2020 werden alle bis dahin überarbeiteten relevanten EU-Politikbereiche auch die Belange der Klimaanpassung umfassen, und die Kommission wird einen Dialog mit den wichtigsten Interessenvertretern führen, um sicherzustellen, dass auch ohne Überarbeitung Anpassungsbelange einbezogen werden (Option 3b). Darüber hinaus werden klimaresiliente Investitionen namentlich in den Bereichen Landwirtschaft, Energie, Verkehr und Gebäudeinfrastruktur mit EU-Mitteln gefördert werden (Optionen 3c und 3e), was zu einer nachhaltigen und klimaresilienten EU-Wirtschaft (Option 3a) beiträgt. Weitere Interaktionen mit der Versicherungs- und Finanzbranche werden bewirken, dass der Markt effizienter funktioniert, und so die Anpassungskapazität von EU-Unternehmen stärken.

7. Überwachung und Bewertung

Eine Überprüfung der EU-Anpassungsstrategie ist für 2018 angesetzt; hier wird bewertet, ob zusätzliche Maßnahmen erforderlich sind, um die Ziele der Strategie zu erreichen.

[1] COM(2012) 629 final, Band 2/2.

[2] KOM (2009) 147 endg.

[3] http://ec.europa.eu/budget/reform/commission-proposals-for-the-multiannual-financial-framework-2014-2020/index_en.htm.