Zusammenfassung In Bezug auf die Effizienz des portugiesischen Justizsystems bestehen nach wie vor Herausforderungen, insbesondere bei den Verwaltungs- und Finanzgerichten. Um diese Herausforderungen anzugehen, hat die Regierung unter anderem die Schiedsstellen für Verwaltungsangelegenheiten verstärkt und Entlastungsteams eingerichtet. Außerdem sind Maßnahmen im Gange, um den Mangel an personellen Ressourcen zu beheben und in die Digitalisierung zu investieren. Nachdem wiederholt Bedenken hinsichtlich der Geschäftsverteilungspläne an den Gerichten geäußert wurden, unternimmt der Oberste Justizrat jetzt Schritte zur Verbesserung der Fallverwaltung durch ein transparenteres Zuweisungssystem. Derzeit laufen Initiativen zur Stärkung der Integrität des Justizsystems, insbesondere werden Verhaltenskodizes für Richter und Staatsanwälte erstellt. Die hierarchischen Beziehungen innerhalb der Staatsanwaltschaft sind weiterhin in der Diskussion. Mit dem Thema befasst sich derzeit das Oberste Verwaltungsgericht. Diskutiert werden auch Reformen des Strafverfahrensrechts, um eine zügigere Behandlung komplexer Fälle zu ermöglichen. Es ist wichtig, dass diese Punkte in Konsultation mit allen relevanten Interessenträgern behandelt und europäische Standards berücksichtigt werden. Zu der von der Regierung angenommenen Antikorruptionsstrategie 2020–2024 steht die Abstimmung im Parlament noch aus. Damit soll dem langjährigen Erfordernis, einen soliden Rahmen für die Korruptionsbekämpfung zu schaffen, Rechnung getragen werden. Die Regierung hat Maßnahmen vorgeschlagen, um eine effizientere Behandlung komplexer Korruptionsfälle zu gewährleisten. Die Bemühungen zur Verbesserung der Erfolgsbilanz bei Ermittlungen und Strafverfolgungen im Bereich Korruption werden zwar fortgesetzt, doch halten die Strafverfolgungsbehörden den Mangel an Ressourcen bei der Polizei und Staatsanwaltschaft für besorgniserregend. Mit einer neuen Änderung wurde die Reform des Vermögenserklärungssystems von 2019 abgeschlossen. Die Transparenzstelle, die mit der Überprüfung der Offenlegungen beauftragt wurde, ist jedoch noch nicht einsatzbereit. Während die im Jahr 2019 aktualisierten Vorschriften zur Regelung des „Drehtüreffekts“ noch umgesetzt werden müssen, wird derzeit im Parlament über eine neue Gesetzesvorlage zur Regelung von Lobbytätigkeiten beraten, und es gibt Pläne, die Gesetzgebung zu Hinweisgebern zu überarbeiten. Die dem Rat für Korruptionsprävention zugewiesenen Ressourcen sind nach wie vor begrenzt. Es wurde ein Antikorruptionsmechanismus geschaffen, um die Präventionskapazitäten zu stärken. Mehrere Empfehlungen auf nationaler Ebene hatten die im Rahmen der COVID-19-Pandemie bestehenden Korruptionsrisiken (einschließlich Interessenkonflikte) zum Gegenstand. Die Zuständigkeiten der Medienaufsichtsbehörde wurden im Einklang mit der überarbeiteten Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste erweitert und erstrecken sich nun auch auf Videoplattformen, Medienkompetenz und neue Melde- und Registrierungspflichten. Die Regierung hat medienspezifische Unterstützungsmaßnahmen ergriffen, um die Schwierigkeiten, die den Medien aufgrund der COVID-19-Pandemie entstanden sind, zu verringern. Der Rechtsrahmen gewährleistet den Schutz von Journalisten. Nichtsdestotrotz gab es Fälle von Drohungen gegen Journalisten und Einschränkungen ihrer beruflichen Tätigkeit, darunter einen Fall von Überwachung, mit dem Ziel, die Quellen von Journalisten zu ermitteln. Die Generalstaatsanwaltschaft hat hierzu eine Untersuchung eingeleitet, die vom Obersten Rat der Staatsanwaltschaft zu prüfen ist. Die Interessenträger weisen auch darauf hin, dass es an einer systematischen Erhebung von Daten über Drohungen oder Gewalt gegen Journalisten, insbesondere auf das Internet bezogen, mangelt. Es wurden Maßnahmen zur Verbesserung der Transparenz der Rechtsetzung und der Qualität der Gesetzgebung angenommen. Insbesondere zielt die neue Geschäftsordnung des Parlaments darauf ab, Interessenträger stärker in das Gesetzgebungsverfahren einzubeziehen. Die Ausübung der Notfallbefugnisse durch die Regierung während des mit der COVID-19-Pandemie verbundenen nationalen Ausnahmezustands unterlag der Genehmigung durch das Parlament und einer Ex-post-Kontrolle durch das Parlament, die Gerichte und den Bürgerbeauftragten. Die COVID-19-Pandemie und die Notfallmaßnahmen haben sich auf die Arbeit der zivilgesellschaftlichen Organisationen ausgewirkt, die besondere Unterstützung erhielten. Durch ein neues Gesetz über das Statut der Gemeinnützigkeit soll der Rechtsrahmen konsolidiert werden. Der Raum der Zivilgesellschaft wird zwar als offen angesehen, doch zeigen sich neue Herausforderungen, vor allem, da es Fälle von Feindseligkeiten und Druck gegenüber zivilgesellschaftlichen Organisationen und Menschenrechtsverteidigern gab.

I.Justizsystem

Das portugiesische Justizsystem verfügt über ein Gerichtssystem, das das Verfassungsgericht, den Obersten Gerichtshof und die Gerichte erster und zweiter Instanz, das Oberste Verwaltungsgericht, die Verwaltungs- und Finanzgerichte erster und zweiter Instanz sowie den Rechnungshof umfasst. Der Oberste Justizrat (Conselho Superior da Magistratura), der Oberste Rat der Verwaltungs- und Finanzgerichte (Conselho Superior dos Tribunais Adminstrativos e Fiscais) und der Oberste Rat der Staatsanwaltschaft (Conselho Superior do Ministério Público) üben die Disziplinargewalt gegen die betreffenden Richter und Staatsanwälte aus und sind mit entsprechenden leitenden Funktionen betraut. Darüber hinaus sind sie für die Ernennung, Versetzung und Beförderung von Richtern und Staatsanwälten zuständig. Richter und Staatsanwälte werden von dem für sie jeweils zuständigen Rat im Anschluss an ein allgemeines Auswahlverfahren und entsprechend den Leistungen ernannt, die in den obligatorischen Ausbildungskursen des Zentrums für juristische Studien erreicht wurden. Die Staatsanwaltschaft ist von der Judikative unabhängig und arbeitet autonom im Verhältnis zur Exekutive. Sie verfügt über ein eigenes Verwaltungssystem, in dem die Generalstaatsanwaltschaft das höchste Organ ist. Portugal ist an der Europäischen Staatsanwaltschaft beteiligt. Die Rechtsanwaltskammer ist eine unabhängige juristische Person des öffentlichen Rechts und nimmt in Ausübung ihrer hoheitlichen Befugnisse Regulierungsaufgaben wahr.

Unabhängigkeit

Die wahrgenommene Unabhängigkeit der Justiz liegt in Portugal im Bereich durchschnittlich bis gering, wobei in den letzten fünf Jahren keine eindeutige Tendenz festgestellt wurde. Im Jahr 2021 war die wahrgenommene Unabhängigkeit der Justiz unter den Unternehmen rückläufig (nur 39 % bezeichneten sie als „eher gut“ oder „sehr gut“), und sie wird als gering eingestuft. In der breiten Öffentlichkeit verbesserte sich die wahrgenommene Unabhängigkeit der Justiz, blieb aber durchschnittlich: 48 % sind der Ansicht, dass sie „eher gut“ oder „sehr gut“ sei. Dies stellt eine Umkehr des seit 2018 verzeichneten rückläufigen Trends dar.

Das System für die Zuweisung von Rechtssachen an den Gerichten wurde einer Prüfung durch den Obersten Justizrat unterzogen, der Maßnahmen zur Verbesserung der Transparenz erlassen hat. Obwohl die Zuweisung von Rechtssachen elektronisch über ein System, das nach dem Zufallsprinzip arbeitet, erfolgt, ist eine manuelle Zuweisung in Ausnahmefällen möglich. Um bei den Fällen, die manuell zugewiesen werden, für Transparenz zu sorgen und Unregelmäßigkeiten zu verhindern, erließ der Oberste Justizrat die Verordnung Nr. 269/2021, in der die Grundsätze, Kriterien, Anforderungen und Verfahren für Änderungen, Einschränkungen oder Aussetzungen der Verteilung von Rechtssachen vor Gerichten festgelegt sind. Die neue Verordnung zielt im Einklang mit den europäischen Standards darauf ab, die Grundsätze des gesetzlichen Richters, der Rechtmäßigkeit, des Verbots der Verweisung des Falls sowie der Unabhängigkeit und Unparteilichkeit der Gerichte sicherzustellen. Wie im Bericht über die Rechtsstaatlichkeit 2020 erwähnt, veranlassten Vorwürfe über Unregelmäßigkeiten bei der zufälligen Zuweisung von Fällen an den Gerichten den Obersten Justizrat dazu, Untersuchungen zu möglichen Unregelmäßigkeiten durchzuführen. Im Juli 2020, nachdem Fälle von manuellen Zuweisungen an Berufungsgerichte des Zeitraums von 2017 bis 2020 untersucht wurden, befand der Oberste Justizrat, dass keine Beweise für eine ungerechtfertigte manuelle Zuweisung vorliegen, und schloss die Untersuchung ohne Disziplinarverfahren ab. Nach einer Untersuchung, bei der in drei Fällen Unregelmäßigkeiten bei der Zuweisung von Rechtssachen vor das Berufungsgericht in Lissabon mit Hinweisen auf Amtsmissbrauch festgestellt wurden, beschloss der Oberste Justizrat jedoch, Disziplinarverfahren gegen die Richter, darunter den vorsitzenden Richter und den ehemaligen vorsitzenden Richter dieses Gerichts, einzuleiten. Nachdem neue Bedenken hinsichtlich der Zuweisung von Rechtssachen am Zentralen Ermittlungsgericht für Strafsachen in Lissabon aufkamen, ordnete der Oberste Justizrat im April 2021 eine neue Untersuchung an, die keine Hinweise auf das Vorliegen von Disziplinarverstößen ergab.

Initiativen zur Stärkung der Integrität des Justizsystems sind im Gange. Im Statut der Staatsanwaltschaft und im Statut der Richter sind Vorschriften über die für Staatsanwälte und Richter geltenden Pflichten und Unvereinbarkeiten enthalten. Gemäß dem jeweiligen Statut sind der Oberste Justizrat und der Oberste Rat der Staatsanwaltschaft für die Kontrolle der Einkommens- und Vermögenserklärungen von Richtern und Staatsanwälten sowie für die Genehmigung der dafür notwendigen Rechtsinstrumente zuständig. Dementsprechend erließ der Oberste Justizrat am 12. Januar 2021 eine Verordnung über Erklärungspflichten. Der Oberste Rat der Staatsanwaltschaft hat am 20. Oktober 2020 ebenfalls ein Projekt für einen Verhaltenskodex genehmigt, das Gegenstand einer öffentlichen Konsultation war. Die endgültige Fassung des Verhaltenskodex wurde noch nicht angenommen. Ein Verhaltenskodex für Richter der Verwaltungs- und Steuergerichtsbarkeit, mit dem ein Rahmen ethischer Standards, Grundsätze und Pflichten für die Ausübung der richterlichen Aufgaben und die Einhaltung der Verpflichtungen bei Einkommenserklärungen, Interessenkonflikten und Angelegenheiten in Bezug auf institutionelle Angebote und Bewirtungsleistungen festgelegt werden soll, muss gleichfalls noch vom Obersten Rat der Verwaltungs- und Finanzgerichte genehmigt werden. Der Oberste Rat der Verwaltungs- und Finanzgerichte hat ferner ein Projekt für eine Verordnung über die Meldepflichten von Richtern der Verwaltungs- und Steuergerichtsbarkeit in Bezug auf Einkünfte, Vermögenswerte, Interessen, Unvereinbarkeiten und Hindernisse sowie Verfahren und Inspektionen genehmigt. Darüber hinaus legte der Berufsverband der Richter im November 2020 ein umfassendes Paket aus Vorschlägen zur Stärkung der Transparenz und Integrität des Justizsystems vor, das unter anderem verbesserte Meldewege sowohl für Bürger als auch für Richter, insbesondere in Fällen von ungebührlicher Einflussnahme oder diesbezüglichen Versuchen, vorsieht. Der Oberste Justizrat hat sich bisher nicht mit den Vorschlägen des Berufsverbands der Richter befasst.

Das System der hierarchischen Weisungen an Staatsanwälte wird gerichtlich geprüft. Wie im Bericht über die Rechtsstaatlichkeit 2020 erwähnt, enthält das im Jahr 2020 in Kraft getretene neue Statut der Staatsanwaltschaft Bestimmungen, mit denen die Grenzen des hierarchischen Eingreifens in Strafverfahren klargestellt werden sollen. Im November 2020 wurde durch eine neue verbindliche Richtlinie des Generalstaatsanwalts die Möglichkeit geschaffen, einem nachgeordneten Staatsanwalt in einem Strafverfahren konkrete Anweisungen zu erteilen. Gemäß der neuen Richtlinie sollen solche Anweisungen stets schriftlich in die entsprechende Verwaltungsakte eingetragen werden, und es besteht die Möglichkeit, Anweisungen abzulehnen. Interessenträger im Justizwesen äußerten Bedenken darüber, dass diese Richtlinie in die interne Autonomie der Staatsanwälte eingreifen und in direktem Widerspruch zu den Bestimmungen des Statuts der Staatsanwaltschaft stehen könnte. Nach einer vom Berufsverband der Staatsanwälte erhobenen Klage ist derzeit ein Verfahren vor dem Obersten Verwaltungsgericht anhängig.

Gegenwärtig werden Reformen des Strafverfahrenssystems erörtert, um eine zügigere Behandlung komplexer Strafsachen zu ermöglichen. Hinsichtlich von Strafsachen, die als sehr komplex gelten, wurde zur Diskussion gestellt, ob die Strafverfahrensvorschriften geändert werden müssen, um eine zügigere Behandlung solcher Fälle zu ermöglichen. Es gab komplexe Fälle, darunter vor allem Korruptionsfälle auf hoher Ebene, bei denen Verzögerungen in der Untersuchungs- und Ermittlungsphase eine Verjährung der Straftaten zur Folge hatten und die Anklage fallengelassen wurde. Die Interessenträger äußerten Bedenken, dass der wahrgenommene Mangel an Kapazitäten des Justizsystems für die Bearbeitung prominenter Fälle dazu führen könnte, dass das System in der Öffentlichkeit negativ wahrgenommen wird. In diesem Zusammenhang werden mehrere Vorschläge zur Änderung der Strafverfahrensvorschriften erörtert. Insbesondere schlug die Regierung dem Parlament im Mai 2021 Maßnahmen zur Verbesserung der Effizienz der Strafverfolgung und der Strafprozesse vor. Unter anderem wären individuelle Verfahrensmaßnahmen und die Aushandlung der Höchststrafe in der Hauptverhandlung vorbehaltlich eines vollumfänglichen Geständnisses möglich. Darüber hinaus wird auch über die gerichtliche Organisation der Ermittlungsgerichte für Strafsachen und insbesondere des Zentralen Ermittlungsgerichts für Strafsachen diskutiert. Derzeit ist dieses Fachgericht, das nur mit zwei Richtern besetzt ist, für die Ermittlung in Fällen komplexer oder organisierter Verbrechen, einschließlich Korruption, zuständig und seine rechtliche Zuständigkeit erstreckt sich auf das gesamte Staatsgebiet. Vornehmlich stellen seine breit gefächerten Kompetenzen und die begrenzten Ressourcen an Richtern eine Quelle der Kritik dar. Der Oberste Justizrat kündigte am 4. Mai 2021 diesbezüglich an, Änderungen der derzeitigen Organisation und Struktur des Zentralen Ermittlungsgerichts für Strafsachen zu befürworten, ohne jedoch die Möglichkeit einer Erhöhung der Zahl der Richter vorzusehen. Der Oberste Justizrat wird der Regierung diesbezüglich einen förmlichen Vorschlag vorlegen. Am 17. Juni 2021 verabschiedete die Regierung einen Gesetzesentwurf, der dem Parlament vorgelegt wird. Dieser enthält den Vorschlag, das Ermittlungsgericht für Strafsachen in Lissabon aufzulösen und seine Befugnisse in das Zentrale Ermittlungsgericht für Strafsachen zu integrieren. Die vorgeschlagene Maßnahme sieht vor, die Anzahl der Richter, die dem Zentralen Ermittlungsgericht für Strafsachen zugewiesen sind, zu erhöhen (von bisher zwei auf neun), um eine Rationalisierung der Ressourcen zu gewährleisten und die Bekämpfung der Wirtschafts- und Finanzkriminalität zu verbessern. Zu beachten ist, dass die Rechtsreformen in Konsultation mit allen einschlägigen Interessenträgern durchgeführt werden und die einschlägigen europäischen Standards berücksichtigt werden.

Qualität

Die dem Justizsystem zugewiesenen personellen Ressourcen wurden aufgestockt, dennoch gibt es weiterhin Bedenken. Im Dezember 2020 wurden Einstellungsverfahren für 40 Richter und 65 Staatsanwälte eingeleitet. Die Interessenträger melden jedoch nach wie vor ein erhebliches Defizit an Richtern und Staatsanwälten. Angaben der Finanz- und Verwaltungsgerichte zufolge liegt die Gesamtzahl der Richter an den erstinstanzlichen Finanz- und Verwaltungsgerichten nach wie vor deutlich unter dem im Rechtsrahmen festgelegten Niveau (über 13 % der Stellen sind unbesetzt). Ende 2019 waren elf Stellen für das Amt der Berufungsrichter an den Verwaltungs- und Finanzgerichten unbesetzt. Das Einstellungsverfahren für die Schaffung von Beraterkabinetten zur Unterstützung von Richtern, das seit mehreren Jahren anhängig war, wurde im Dezember 2020 eingeleitet. Die ersten Beraterkabinette sollen im September 2021 bereit stehen, wobei die Berater technische Unterstützung und Fachwissen in den Bereichen Recht, Psychologie, Rechnungslegung, Finanzen und Wirtschaft bieten. Diese Kabinette werden jedoch nur in erstinstanzlichen Gerichten eingerichtet. Die Interessenträger weisen darauf hin, dass es sie auch bei den Verwaltungs- und Finanzgerichten geben müsste, wo es zu längeren Entscheidungsfristen und höherem Rückstau bei Fällen kommt und in einer Vielzahl von Fällen technisches Fachwissen benötigt wird. Auch wird die Einstellung technischer Berater zur Unterstützung der Staatsanwälte von der Staatsanwaltschaft vorbereitet. Aufgrund von Budgetbeschränkungen konnte jedoch das Einstellungsverfahren nicht weiterentwickelt werden.

Maßnahmen zur Verbesserung der Qualität des Justizsystems, insbesondere im Hinblick auf die Digitalisierung, werden weiter umgesetzt. Die Mittel für Informations- und Kommunikationstechnologien im Justizwesen wurden 2021 um 23,4 % aufgestockt, und es wurde ein spezieller Fonds zur Unterstützung von Projekten zur Modernisierung des Justizsystems eingerichtet, der mit 5,1 Mio. EUR ausgestattet ist. Auch die Zahl der Videokonferenzsysteme an den Gerichten hat sich infolge der zunehmenden Zahl von verfahrensrechtlichen Prüfungen, die aus der Ferne durchgeführt werden, erhöht. Die Verfahrensvorschriften ermöglichen bereits bei einer beträchtlichen Anzahl von Verfahrenshandlungen in Zivil-, Handels-, Verwaltungs- und Strafsachen den Einsatz digitaler Technologien bei Gericht. Das Programm „Justiça + Próxima“ zur Modernisierung des Justizsystems wurde in den Jahren 2020 und 2021 ebenfalls fortgesetzt. Die im Projekt „Tribunal +“ vorgesehenen Maßnahmen zur Verwaltungsvereinfachung und Optimierung der administrativen Abläufe wurden zudem auf mehr Gerichte ausgeweitet, und es wird davon ausgegangen, dass sich die Zahl der einbezogenen ordentlichen Gerichte, wie der Gerichte mit allgemeiner Zuständigkeit und der sogenannten bürgernahen Gerichte, bis Ende 2021 auf 300 belaufen wird. Das Projekt „Tribunal + 360º“, mit dem die vollständige Digitalisierung und ein papierloses System, auch in Bezug auf die Vorlage von Beweismitteln, in den Gerichten umgesetzt werden soll, befindet sich immer noch in der Vorbereitungsphase. Im Rahmen des nationalen Aufbau- und Resilienzplans hat Portugal die Reform „Digitaler Wandel im Justizbereich“ vorgelegt, die sich auf die Verbesserung des Einsatzes digitaler Instrumente im Justizsystem konzentrieren wird, wobei ein besonderer Schwerpunkt auf den Verwaltungs- und Finanzgerichten liegen soll. Portugal hat außerdem einen Antrag auf technische Unterstützung für ein Projekt gestellt, mit dessen Hilfe das Justizministerium die Agenda der nutzerorientierten Modernisierung der Justiz und die Entwicklung wichtiger politischer Strategien voranbringen soll.

Die COVID-19-Pandemie hatte geringfügige Auswirkungen auf das Funktionieren des Justizsystems. Im März 2020 wurden die Fristen in nicht dringenden Fällen vor Gericht ausgesetzt und nicht dringende Rechtsakte vertagt. Dem Obersten Justizrat zufolge haben die ordentlichen Gerichte jedoch den Rückstand gut bewältigt, und die Abschlussquote ist im Laufe des Jahres 2020 stabil geblieben. Die Maßnahmen, die bereits während des ersten Notstands eingeführt wurden, waren weiterhin in Kraft, wie etwa ein am 19. März 2020 eingeführtes Gesetz, mit dem eine Ausnahmeregelung für Gerichtsverfahren eingeführt wurde. Das Gesetz sieht vor, dass die Vernehmung von Zeugen und die Vernehmung vor Gericht mit physischer Anwesenheit stattfinden soll, wobei die Empfehlungen des Gesundheitsministeriums zum Schutz der Gesundheit einzuhalten sind. Ein Vorschlag des Parlaments zur Änderung des Gesetzes, um die Nutzung von Fernkommunikationssystemen zu ermöglichen, die von den Gerichten für Sorgfaltspflichten aktiviert werden, die eine physische Anwesenheit der Parteien erfordern, steht noch aus.

Effizienz

Bei der Effizienz des Justizsystems wurden Verbesserungen verzeichnet, doch stehen die Verwaltungs- und Finanzgerichte noch immer vor Herausforderungen. Portugal erzielte weiterhin Verbesserungen in Bezug auf die Effizienz des Justizsystems, insbesondere in Zivil- und Handelssachen, bei denen die Dispositionszeit in erster Instanz stetig reduziert werden konnte. Die Tendenz zum Abbau von Rückständen in Zivil- und Handelssachen wurde ebenfalls fortgesetzt. In Verwaltungssachen bleibt die Dispositionszeit jedoch trotz eines kontinuierlichen Rückgangs in den letzten Jahren und einer positiven Abschlussquote hoch, und beträgt sowohl in erster als auch in zweiter Instanz über 840 Tage. Die Zahl der in erster Instanz anhängigen Verwaltungssachen ist zwar ebenfalls leicht zurückgegangen, doch ist sie nach wie vor vergleichsweise hoch. Dieses Problem wurde auch in einer länderspezifischen Empfehlung im Rahmen des Europäischen Semesters 2020 behandelt‚ in der es um die Notwendigkeit ging, die Effizienz der Finanz- und Verwaltungsgerichte zu verbessern.