ARBEITSDOKUMENT DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN ZUSAMMENFASSUNG DER FOLGENABSCHÄTZUNG /* SEK/2011/0892 final */





1. Problembeschreibung 1.1. GFP hat Erwartungen nicht erfüllt Die aktuelle GFP wird ihrem Anspruch, eine nachhaltige Nutzung der lebenden Meeresschätze zu gewährleisten, nicht gerecht, auch nicht mithilfe der 2002 neu eingeführten Management-Tools: langfristige Bewirtschaftungspläne für eine nachhaltige Nutzung und Wiederauffüllung der Bestände und Regionalbeiräte zur Förderung des Austauschs der Beteiligten untereinander und des Dialogs mit der Kommission. Die verschiedenen Ursachen für diese Situation bedingen sich gegenseitig. Überkapazitäten sind der Hauptgrund für Überfischung. Mit Kürzungen der Quoten sollte Überfischung verhindert werden, tatsächlich aber entstanden noch mehr Überkapazitäten. Flottenüberkapazitäten sind verantwortlich für die schwache Wirtschaftsleistung des Fangsektors — aber diese schwache Wirtschaftsleistung verführt dazu, als kurzfristige Antwort auf rückläufige Einnahmen mehr zu fischen als erlaubt. Außerdem ist sie Grund für wiederholte Rufe der Wirtschaft nach öffentlichen Zuschüssen, was wiederum die Überkapazitäten stützt und bei der Festsetzung der TAC dazu führt, dass von den wissenschaftlichen Empfehlungen abgewichen wird. Unter Berücksichtigung dieser Wechselwirkungen lassen sich die Probleme wie folgt einordnen: · Hauptproblem der GFP ist der Mangel an ökologischer Nachhaltigkeit aufgrund von Überfischung. Alle übrigen Probleme reihen sich dahinter ein. Flottenüberkapazität, von den wissenschaftlichen Empfehlungen abweichende TAC und nicht priorisierte Zielsetzungen sind wesentliche Ursachen für die Überfischung. Weitere Faktoren sind der Grundsatz der relativen Stabilität, hohe Rückwurfquoten, mangelnde Einhaltung der Vorschriften und eine zu geringe Zahl wissenschaftlicher Gutachten. · Das zweite Problem ist die schwache Wirtschaftsleistung, insbesondere im Fangsektor. Viele Fangflotten sind unrentabel und reagieren anfällig auf ungünstige Veränderungen externer Faktoren (wie z. B. hohe Treibstoffpreise). · Drittes Problem ist das Fehlen sozialer Nachhaltigkeit, wiederum vorrangig im Fangsektor und in den von der Fischerei stark abhängigen Gebieten. Niedrige Löhne bei sehr gefährlicher Arbeit machen den Fangsektor zu einem wenig attraktiven Berufsfeld für kommende Generationen von Fischern. Als Folge ist die Beschäftigung, besonders im Fangsektor, in den letzten 15 Jahren in vielen fischereiabhängigen Gebieten zurückgegangen. · Viertens kennzeichnet die GFP ein äußerst komplexer Rechtsrahmen, der Mikro-Management begünstigt und die Umsetzung ökologischer Nachhaltigkeit verhindert. · Und auch die externe Dimension der GFP konnte die Erwartungen nicht erfüllen, weder bei der Durchsetzung ökologischer Nachhaltigkeit noch bei der Stärkung internationaler Regulierungsinstanzen. 1.2. Wen betrifft die GFP und was wird erwartet? Akteure || Beschreibung || Hauptinteressen EU-Fangsektor || EU-Schiffseigner und Besatzungen || Sicherung von Rentabilität und Existenzgrundlagen Abhängige Unternehmen & Gemeinden || Von der Fischerei abhängige Unternehmen und Gemeinden || Sicherung von Rentabilität und Existenzgrundlagen Verarbeitungssektor || Diejenigen, die in EU-Gewässern gefangene und eingeführte Rohwaren verarbeiten || Sicherung von Rentabilität und Existenzgrundlagen, gleichbleibende Versorgung mit Rohwaren Regulierungsinstanzen || Nationale, regionale und lokale Instanzen, die den Fischfang regeln || Schaffung eines effizienten, wirksamen und pratikablen Bewirtschaftungsrahmens unter bestmöglicher Berücksichtigung der unterschiedlichen Erfordernisse aller Akteure Forschungssektor || Wissenschaftliche Forschungseinrichtungen, die zur Bestandserhaltung und –bewirtschaftung beitragen || Beitrag zu einer wirksamen Bestandbewirtschaftungsregelung durch rechtzeitige Bereitstellung zuverlässiger Daten hoher Qualität Verbraucher || Diejenigen, die Fischereierzeugnisse verbrauchen || Verfügbarkeit, Preise, Qualität und Nährwert von Fischereierzeugnissen, mit unterschiedlich hohen Ansprüchen je nach Umweltbewußtsein Nicht-EU-Länder || Mit der EU-Flotte konkurrierender Fangsektor. Aquakulturproduzenten, Ausführer in die EU. Behörden in Drittländern, die Zahlungen im Rahmen partnerschaftlicher Fischereiabkommen erhalten || Divergierende Interessen zwischen denen, die die EU als wichtigen Ausfuhrmarkt und Einkommensquelle sehen, und eher handwerklichen lokalen Fischern, die in Nicht-EU-Fischereien mit der EU-Flotte um den Zugang zu lokalen Ressourcen konkurrieren müssen NGO, Zivilgesellschaft und EU-Bürger || NGO, die sich für nachhaltiges Fischereimanagement einsetzen Die breitere Öffentlichkeit mit Interesse an und Sorge um die Meeresumwelt und Fischereien || Erhaltung von Fischpopulationen, mariner Artenvielfalt und dem Freizeitwert von Meeren, Flüssen und Seen 1.3. Sollte überhaupt öffentlich eingegriffen werden? Fischfang steht für die „Tragödie des Gemeinguts“: im eigenen Interesse handelnde Personen neigen dazu, eine allen zur Verfügung stehende Ressource übermäßig auszubeuten und mit anderen um den Fang „ihres“ Anteils zu konkurrieren. Was ein Fischer heute fängt, kann ein anderer morgen nicht mehr fangen. Was anderen an Fisch entgeht oder Lebensräumen möglicherweise an Schaden zugefügt wird, sind nicht unbedingt Überlegungen, die Fischer bei ihren Fangentscheidungen anstellen. Ohne Regulierung der Zugangsrechte würden Populationen viel zu stark befischt, Bestände immer weiter dezimiert und ganze Fischereien schließlich ausgelöscht. Deshalb muss regulierend eingegriffen werden, und die Option „kein Tätigwerden der EU“ kommt nicht in Betracht. 2. Gründe für ein Tätigwerden der EU Nach Artikel 3 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) hat die EU im Bereich der Erhaltung der biologischen Meeresschätze im Rahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik ausschließliche Zuständigkeit. Für alle anderen Bereiche der GFP teilt sie ihre Zuständigkeit nach Artikel 4 Absatz 2 Buchstabe d AEUV mit den Mitgliedstaaten. Die GFP wurde zuletzt 2002 reformiert. Die Umsetzung erfolgte über die Verordnung (EG) Nr. 2371/2002 des Rates vom 20. Dezember 2002. Artikel 35 dieser Verordnung besagt, dass die Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat vor Ende 2012 Bericht über die Anwendung der Gemeinsamen Fischereipolitik in Bezug auf die Kapitel II [Bestandserhaltung und Nachhaltigkeit] und III [Anpassung der Fangkapazitäten] erstattet. Die Ergebnisse des Rechnungshof-Sonderberichts aus dem Jahr 2007 wie auch die eigene Wirkungseinschätzung zur GFP jedoch haben die Kommission veranlasst, diesen geforderten Bericht deutlich auszuweiten und eine gründliche Reform der GFP vorzuschlagen. 3. Ziele der GFP 3.1. Zielsetzung laut Vertrag Die Ziele der GFP sind in Artikel 3 und 4 jeweils Buchstabe d sowie in Artikel 38 und 39 AEUV vorgegeben. Ebenfalls von Belang ist Artikel 11, demzufolge die Erfordernisse des Umweltschutzes bei der Festlegung und Durchführung der Politiken und Maßnahmen der EU - insbesondere zur Förderung einer nachhaltigen Entwicklung - einbezogen werden müssen. In Artikel 39 sind für die Agrarpolitik und damit auch für die GFP folgende Ziele genannt: · die Produktivität der Landwirtschaft [und Landwirtschaft ist im Vertrag immer auch Bezug auf die Fischerei] durch Förderung des technischen Fortschritts, Rationalisierung der landwirtschaftlichen Erzeugung und den bestmöglichen Einsatz der Produktionsfaktoren, insbesondere der Arbeitskräfte, zu steigern; · auf diese Weise der landwirtschaftlichen Bevölkerung, insbesondere durch Erhöhung des Pro-Kopf-Einkommens der in der Landwirtschaft tätigen Personen, eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten; · die Märkte zu stabilisieren; · die Versorgung sicherzustellen; · für die Belieferung der Verbraucher zu angemessenen Preisen Sorge zu tragen. Diese identischen Ziele wie für die Gemeinsame Agrarpolitik müssen im spezifischen Kontext des Fischereisektors betrachtet werden. 3.2. Allgemeine Ziele der Reform Die überarbeitete GFP setzt im Hinblick auf die Nutzung der Fischereiressourcen auf ökologische, wirtschaftliche und soziale Nachhaltigkeit. Aus rechtlicher Sicht sind alle drei Ziele gleichbedeutend und lassen sich nicht unabhängig voneinander verwirklichen. Allerdings ist ökologische Nachhaltigkeit der Schlüssel zu einer erfolgreichen GFP. Die Folgenabschätzung bestätigt, dass „ohne eine deutliche Verbesserung der Bestandslage wirtschaftliche und soziale Nachhaltigkeit nur begrenzt erreichbar sind“. In der Problembeschreibung wurde die schlechte Lage zahlreicher Bestände angesprochen. Gelöst werden kann dieses Problem nur durch die Anpassung des fischereilichen Drucks im Sinne einer nachhaltigen Befischung. 3.2.1. Ökologische Nachhaltigkeit Ökologische Nachhaltigkeit bedeutet, dass Bestände in einem Umfang genutzt werden, der ihre Reproduktion und damit ihre künftige Nutzung nicht gefährdet. Das entspricht einer Befischungsintensität auf dem Niveau des höchstmöglichen Dauerertrags (MSY – maximum sustainable yield), wobei „diese Werte für dezimierte Bestände dringend und möglichst nicht später als 2015 erreicht werden sollten“. Mit Erreichen ökologischer Nachhaltigkeit wird gleichzeitig die Verpflichtung aus der Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie erfüllt, bis 2020 einen guten Umweltzustand der Meeresgewässer herzustellen. Ökologische Nachhaltigkeit setzt voraus, dass (a) Überfischung kurzfristig gestoppt wird; (b) Überkapazitäten und Rückwürfe so weit wie möglich reduziert werden; (c) ein Beschlussfassungssystem existiert, das langfristig orientiert und flexibel ist und an lokale Bedingungen angepasst werden kann; (d) die Wirtschaft angehalten wird, mehr Verantwortung für Erfolge und Misserfolge zu übernehmen und die Vorschriften einzuhalten; (e) deutlich mehr wissenschaftliche Gutachten und Wirtschaftsdaten verfügbar sein müssen. 3.2.2. Wirtschaftliche Nachhaltigkeit Wirtschaftliche Nachhaltigkeit bedeutet, dass Fangflotten gewinnbringend und auf lange Sicht rentabel operieren. Das Gleiche gilt für die Fischverarbeitung, für vor- und nachgelagerte Tätigkeiten und für die Aquakultur - im Rahmen der Grenzen einer ökologischen Nachhaltigkeit sowie im Kontext eines wettbewerbsorientierten Weltmarktes und sich ändernder Verbrauchergewohnheiten. 3.2.3. Soziale Nachhaltigkeit Soziale Nachhaltigkeit bedeutet, dass Beschäftigungsmöglichkeiten in der Fischerei und in damit verbundenen Tätigkeiten wieder attraktiv werden, dass die verfügbaren Arbeitsplätze den von der Fischerei Abhängigen einen angemessenen Lebensstandard sichern und dass Fischereigemeinden überleben können. Soziale Nachhaltigkeit in diesen Bereichen erfordert neben dem Fischfang auch die wirtschaftliche Diversifizierung in andere maritime Betätigungsfelder. 3.2.4. Weitere Ziele: Vereinfachung und Verringerung des Verwaltungsaufwands Mit der Reform der GFP sollte auch zum allgemeinen EU-Ziel des Bürokratieabbaus beigetragen werden. Vereinfachung bedeutet eine Verringerung der Zahl der Rechtsvorschriften und ihrer Komplexität sowie Zusammenführung aller öffentlichen Fördermittel in einem Finanzierungsinstrument. Was den Verwaltungsaufwand anbelangt, so gibt die Reform kein neues, quantifiziertes Makroziel vor, da die aktuellen Kommissionsregelungen auf diesem Gebiet nur noch bis Ende 2012 gelten. 4. politische Optionen Option Status Quo (SQ) wäre die Fortführung der derzeitigen GFP unter Berücksichtigung jüngerer Rechtsakte und insbesondere der langfristigen Bewirtschaftungspläne, die zur Verabschiedung anstehen, der Kontrollverordnung und der IUU-Verordnung. Die SQ-Option entspricht der Situation der GFP im Januar 2013. Sie dient als Bezugspunkt für alle Reformoptionen. Option 1 setzt auf die Verwirklichung ökologischer Nachhaltigkeit innerhalb eines flexiblem Zeitrahmens mit Begrenzung der kurzfristig nachteiligen wirtschaftlichen und sozialen Auswirkungen. Sie beinhaltet im Wesentlichen folgende Maßnahmen: a) Umstellung auf Fmsy so rasch wie möglich, aber mit TAC-Reduzierungen um höchstens - 25 % von einem Jahr zum nächsten (wie bei den jetzigen Mehrjahresplänen). Für einige Bestände wird Fmsy daraufhin erst nach 2015 (aber nicht später als 2020) erreicht werden; b) Regel der "wertvollsten" Art für gemischte Fischereien; c) Vergabe übertragbarer Einzelrechte (Individual Transferable Rights - ITR) zum Abbau der Überkapazitäten. ITR wären für industrielle Fangflotten obligatorisch und für die Kleinfischerei fakultativ und würden über einen Zeitraum von vier Jahren eingeführt. Die Übertragbarkeit ist jeweils nur innerhalb eines Mitgliedstaats möglich; d) Konzentration öffentlicher Finanzhilfen auf die Reform; Flottenzuschüsse (Prioritätsachse 1 der laufenden EFF-Programmplanung) werden eingestellt; e) klare Ausrichtung der GMO auf Vermarktung, Absatzwerbung und Marktdifferenzierung für lokale Erzeugnisse; f) Kosten für Fanglizenzen im Rahmen partnerschaftlicher Fischereiabkommen werden schrittweise von den Schiffseignern übernommen. Option 2 setzt auf die Verwirklichung ökologischer Nachhaltigkeit ohne flexiblen Zeitrahmen. Ziel ist die Durchsetzung ökologischer Nachhaltigkeit bis 2015 unabhängig von kurzfristig nachteiligen wirtschaftlichen und sozialen Auswirkungen. Dabei wird außerdem davon ausgegangen, dass in dieser kurzen Zeit genügend wissenschaftliche Gutachten erstellt werden können. Sie beinhaltet im Wesentlichen folgende Maßnahmen: a) Umstellung auf Fmsy binnen vier Jahren nach Reformbeginn; b) Regel der "am stärksten gefährdeten" Art für gemischte Fischereien; c) Vergabe von ITR zum Abbau der Überkapazitäten, Übertragbarkeit nur innerhalb der Mitgliedstaaten; d) öffentliche Zuschüsse eingestellt, GMO geändert und e) schrittweises Auslaufen partnerschaftlicher Fischereiabkommen. Option 3 setzt auf die Verwirklichung ökologischer Nachhaltigkeit innerhalb eines bestimmten Zeitrahmens mit Begrenzung negativer sozialer Auswirkungen auf ein Mindestmaß. Bei dieser Option werden die kurzfristig nachteiligen Auswirkungen auf ein Mindestmaß begrenzt, indem dem Sektor mehr Zeit gelassen wird, Fmsy zu erreichen und auf ITR umzustellen. Sie beinhaltet im Wesentlichen folgende Maßnahmen: a) Umstellung auf Fmsy so rasch wie möglich, aber mit TAC-Reduzierungen um höchstens - 15 % von einem Jahr zum nächsten, so dass Fmsy für deutlich mehr Bestände erst gegen Ende des Zeitraums erreicht würde; b) Regel der "wertvollsten" Art für gemischte Fischereien; c) Vergabe von ITR wie bei Option 1, aber mit längerer Übergangsphase; d) Konzentration öffentlicher Finanzhilfen auf die Reform, aber stärkere Berücksichtigung sozialer Fragen; e) begrenzte Überarbeitung der GMO, einige Möglichkeiten der Marktintervention bleiben erhalten. Option 4 setzt auf die Verwirklichung ökologischer Nachhaltigkeit innerhalb eines bestimmten Zeitrahmens mit Begrenzung der kurzfristig nachteiligen wirtschaftlichen und sozialen Auswirkungen, aber ohne EU-weit vorgeschriebene ITR. Diese Option gleicht Option 1, doch ohne verbindliche Einführung von ITR zum Abbau der Überkapazitäten. Es bleibt den Mitgliedstaaten freigestellt, auf diese Möglichkeit zurückzukommen. Zwei weitere Optionen wurden ebenfalls geprüft: Option 1a entspricht Option 1, übernimmt aber für gemischte Fischereien die Regel der "am stärksten gefährdeten" Art von Option 2. Option 2a entspricht Option 2, begrenzt aber die jährlichen TAC-Reduzierungen auf höchstens - 25 % wie in Option 1. 5. Prüfung der Optionen Die angewendete Methodik beruht auf a) messbaren Zielwerten und b) einer Reihe von Wirkungsindikatoren zur Erfassung der Fortschritte bei der Verwirklichung der Ziele. Zusätzliche Indikatoren wurden herangezogen, um die Art der Entscheidungsfindung, den Verwaltungsaufwand und die Vereinfachung zu erfassen. Die Indikatorgrößen wurden für 2012, 2017 und 2022 errechnet (2020 für die Umweltleistung) und die Werte miteinander verglichen. Die Folgenabschätzung beinhaltet quantitave wie auch qualitative Analysen. 5.1. Ökologische Nachhaltigkeit Zur Verwirklichung ökologischer Nachhaltigkeit sind alle Reformoptionen deutlich besser geeignet als die SQ-Option. Kurz- und langfristig scheint Option 2 die besten Ergebnisse zu versprechen. Aufgrund der sehr kurzen Zeit jedoch, die für die Ausarbeitung der erforderlichen wissenschaftlichen Gutachten bleibt, ist die Realisierbarkeit fraglich. Option 1a schneidet am besten ab. Auch die Optionen 1, 2a und 3 liefern gute Ergebnisse, fallen jedoch hinter Option 1a zurück, insbesondere im Zeitraum bis 2020. Der fehlende Abbau der Überkapazitäten in Option 4 senkt deren Umweltleistung beträchtlich. Option 1a hat durch die Verbindung von optimaler Umweltleistung, der Berücksichtigung der „am stärksten gefährdeten“ Art bei gemischter Fischerei, vorgeschriebenen ITR und Regionalisierungsbemühungen das größte Potenzial, nicht gewollte Fänge zu reduzieren. Die Regel der „wertvollsten“ Art in Option 1 begrenzt deren Potenzial, Rückwürfe einzuschränken. Die SQ-Option und Option 4 ergeben kurz- und langfristig die größten Fangflotten. Optionen 1 und 3 bewirken den größten Flottenabbau. 5.2. Wirtschaftliche Nachhaltigkeit Die SQ-Option führt nicht zu wirtschaftlicher Nachhaltigkeit. Option 1 und auch 1a schneiden kurz- und langfristig am besten ab. Option 2 liefert etwas bessere Ergebnisse als die Optionen 2a und 3. Option 4 schneidet aufgrund der nicht abgebauten Überkapazitäten deutlich schlechter ab. Soweit der Verarbeitungssektor von eingeführten Rohwaren abhängt, bleibt er unberührt. Für die Verarbeitung lokal angelandeter Fänge liefern die Optionen 1 und 1a kurz- und langfristig die besten Ergebnisse. Für vor- und nachgelagerte Tätigkeiten schneidet, je nach Flottengröße, die SQ-Option am besten ab, gefolgt von Option 4. 5.3. Soziale Nachhaltigkeit Sämtliche Optionen bedeuten einen erheblichen Beschäftigungsrückgang im Fangsektor. Aufgrund des geringeren Flottenabbaus ist dieser Rückgang bei der SQ-Option relativ am geringsten, eng gefolgt von Option 4. Betrachtet man jedoch die Löhne, dann schneidet die SQ-Option sehr schlecht ab, Option 1 (und 1a) dagegen sehr gut. Die Koppelung von Arbeitsplätzen und Löhnen lässt Option 1 (und 1a) am besten dastehen. 5.4. Vereinfachung und Verwaltungsaufwand Jede Option bringt mehr Vereinfachung als der Status Quo. Die regionalen Ansätze der Optionen 1 (und 1a), 2 (und 2a) und 4 dürften eine weitere Vereinfachung der GFP bewirken. Bei den Verwaltungskosten verursachen wissenschaftliche Gutachten und Wirtschaftsdaten, die eingeholt werden müssen, ein größeres Plus. Die Einführung von ITR wäre für die Mitgliedstaaten und die EU mit einem gewissen Verwaltungsaufwand verbunden, wobei ein Teil der Kosten wahrscheinlich an den Sektor weitergereicht werden könnte. Das Auslaufen der Fischereiabkommen bzw. die Übernahme der Zugangskosten durch die Schiffseigner würde die Verwaltungskosten auf EU-Ebene senken. Alles in allem wäre die SQ-Option die günstigste, gefolgt von Option 4, da etwaige ITR-Kosten wegfallen. Die teuerste Lösung aufgrund der notwendigen wissenschaftlichen Gutachten zu den am stärksten gefährdeten Beständen wäre Option 1a. 5.5. Externe Dimension Am besten schneidet Option 1 (und 1a) ab. 6. Vergleich der Optionen: beste leistung(en) Schaubild 1 —Optionen im Vergleich. EU-Ebene 2017 Schaubild 2 — Optionen im Vergleich. EU-Ebene 2022 Insgesamt (Berücksichtigung aller Aspekte) schneiden Optionen 1 und 1a am besten ab. Eine Studie, die in vier von der Fischerei abhängigen Regionen durchgeführt wurde (Bretagne, Galicien, Sizilien und Schottland), bestätigt dieses Ergebnis auf regionaler Ebene. Auch für die externe Dimension der GFP liefert Option 1 (und 1a) das beste Ergebnis. 7. Begleitung und Bewertung Die jährlichen Fortschritte werden für das Ziel Fmsy anhand wissenschaftlicher Gutachten und für die wirtschaftliche und soziale Nachhaltigkeit anhand entsprechender Wirtschafts- und Sozialdaten, die die Mitgliedstaaten übermitteln, beurteilt. Da es einige Zeit in Anspruch nehmen wird, bis die reformierte GFP zu greifbaren Ergebnissen führt, sollte eine erste Bewertung in Form einer Halbzeitüberprüfung voraussichtlich für 2017 vorgenommen werden, für das auch die Modellrechnungen erstellt wurden. Bei der Prüfung sollten die projizierten Werte den tatsächliche Größen folgender Indikatoren gegenübergestellt werden: · Ökologische Auswirkungen: Bestände auf Fmsy-Niveau, Flottengröße und Entwicklung bei den ITR · Wirtschaftliche Auswirkungen: Einkommen, Bruttowertschöpfung, Einkünfte/kostendeckende Einkünfte und Nettogewinnspanne · Soziale Auswirkungen: Beschäftigung (VZÄ) and Löhne (Besatzung) je VZÄ Die Zahlen für 2017 dürften 2019 vorliegen. Die Bewertung sollte daher 2019 durchgeführt werden.