4. Die Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen zu der Bewertung stützt sich auf die dargelegten Erkenntnisse und das bei Gesprächen mit den Teilnehmerstaaten sowie im Verlauf der öffentlichen Konsultation gewonnene Feedback. Darüber hinaus werden in der Unterlage die Ergebnisse der Überprüfung des Katastrophenschutzverfahrens durch den Europäischen Rechnungshof (EuRH), der Bericht der Kommission über die Fortschritte und verbleibende Lücken im freiwilligen Pool sowie andere öffentlich zugängliche Berichte berücksichtigt. Die Kommission gelangt insgesamt zu dem Schluss, dass die Konzeption der externen Bewertung den Forschungsfragen angemessen und der methodische Ansatz zufriedenstellend ist. Es ist jedoch auf eine Beschränkung hinzuweisen, nämlich die begrenzte statistische Basis der externen Bewertung. Die meisten der vom Auftragnehmer im Verlauf der unabhängigen Bewertung erhobenen Daten sind qualitativer Natur und spiegeln die „Eindrücke“ der Beteiligten zur Leistungsfähigkeit des Katastrophenschutzverfahrens wider. Diese Beschränkung zeigt zudem, dass es notwendig ist, das Monitoringsystem zum Katastrophenschutzverfahren zu verbessern, insbesondere durch die Aufnahme zusätzlicher quantitativer Leistungsindikatoren (wie im kürzlich vorgelegten Bericht des Europäischen Rechnungshofs ausgeführt). In der externen Bewertung werden keine spezifischen Zusatzindikatoren vorgeschlagen, um diesen Mangel zu beheben. Trotz der Beschränkungen im Bereich der Datensammlung und Analyse liefert die Bewertung dennoch glaubhafte Ergebnisse. Der Bewertungsbericht enthält ausgewogene Schlussfolgerungen, und die logischen Folgen der Ergebnisse sind mit den vorhandenen Erkenntnissen verknüpft.

5. Bei der Bewertung wurden die fünf in den Leitlinien der Kommission für eine bessere Rechtsetzung vorgegebenen Pflichtkriterien betrachtet: 1) Relevanz, 2) Wirksamkeit, 3) Effizienz, 4) Kohärenz und 5) EU-Mehrwert. Als sechstes Kriterium wurde zusätzlich die Nachhaltigkeit in die Bewertung aufgenommen. Die wichtigsten Ergebnisse sind im Folgenden zusammengefasst.

6. Es gibt hinreichende Belege für die anhaltende Relevanz der Ziele des Katastrophenschutzverfahrens mit Blick auf den Bedarf in Europa. Die 2017 durchgeführte Eurobarometer-Umfrage zum Katastrophenschutz zeigt, dass die überwiegende Mehrheit der europäischen Bürger eine gemeinsame EU-Politik beim Katastrophenschutz unterstützt und der Meinung ist, dass die EU eine führende Rolle bei der Koordinierung der Katastrophenbewältigung in den betroffenen Ländern, ob in oder außerhalb Europas, spielen sollte. Die Kommission wurde in kürzlich verabschiedeten Entschließungen des Europäischen Parlaments ferner dazu aufgerufen, die Zusammenarbeit zwischen den europäischen Katastrophenschutzbehörden weiter zu unterstützen. Die konsultierten Akteure betonten außerdem die Flexibilität des Katastrophenschutzverfahrens, aufgrund derer in kürzester Zeit eine Anpassung vorgenommen und auf entstehende Krisen reagiert werden kann, die nicht in die Kategorie „klassischer“ Katastrophen fallen (wie der Ebola-Ausbruch in Westafrika oder die Migrationskrise in Europa). Die steigende Zahl und der zunehmende Umfang der Aktivierungen des Katastrophenschutzverfahrens außerhalb Europas erfordern jedoch die Herstellung eines angemessenen Gleichgewichts zwischen der Rolle des Verfahrens als Rahmen für die gegenseitige Hilfe unter europäischen Ländern nach Naturkatastrophen und von Menschen verursachten Katastrophen und der Entwicklung hin zu einem komplexeren Instrument, das in der Lage ist, vielschichtige Krisen mit globaler Reichweite zu bewältigen.

7. Eine Analyse zur Wirksamkeit des Katastrophenschutzverfahrens zeigte, dass bei jedem der spezifischen Ziele ermutigende Fortschritte erzielt wurden. Beim Erreichen der Ziele „Rahmen für die Katastrophenprävention“ (Ziel 1) und „Einsatzbereitschaft bei Katastrophen“ (Ziel 2) liegt das Katastrophenschutzverfahren gemäß den im Rechtsakt aufgeführten Indikatoren und den Aussagen der konsultierten Akteure voll im Plan. Die Katastrophenbewältigung (Ziel 3) erfolgte laut der überwiegenden Mehrheit der konsultierten Akteure zeitnah und wurde als wirksam eingestuft. Bei der externen Bewertung wurden – wie bei der Überprüfung des Katastrophenschutzverfahrens durch den Europäischen Rechnungshof – Beschränkungen im Hinblick auf kohärente und belastbare quantitative Daten (etwa zu den Bereichen Schnelligkeit, Kosten und Bedarfsanalyse) festgestellt, die andernfalls die sehr positiven Ansichten der Beteiligten zum Thema Katastrophenbewältigung hätten untermauern können. Die Stärkung des Bewusstseins und der Vorsorge der Öffentlichkeit in Bezug auf Katastrophen (Ziel 4) wurde von den beteiligten Akteuren, verglichen mit den anderen Zielen, etwas weniger positiv beurteilt. Allerdings ist zu sagen, dass die Herstellung einer direkten Verbindung zwischen dem Kenntnisstand der Unionsbürger über die Risiken in ihrer Region – dem in dem Beschluss formulierten Ziel – und den im Rahmen des Katastrophenschutzverfahrens unternommenen Maßnahmen nur schwer möglich wäre. Die Kommission ist sich jedoch im Klaren, dass zusätzliche Maßnahmen zur Erhöhung des Bewusstseins bei den Bürgern angesichts der sich wandelnden Gefahrenlandschaft in Europa relevant und zeitgemäß wären.

8. Die beteiligten Akteure beurteilten die Wirksamkeit des Katastrophenschutzverfahrens im Allgemeinen positiv. Die Kosten für Notfallmaßnahmen und für die mit der Durchführung des Beschlusses zum Katastrophenschutzverfahren einhergehenden Verwaltungskosten wurden von den meisten Teilnehmerstaaten als vertretbar angesehen. Bei der externen Bewertung wurde versucht, Kostenanalysen für vergleichbare Katastropheneinsätze durchzuführen (z. B. für Lufteinsätze zur Bekämpfung von Waldbränden, den Transport von Modulen und Sachleistungen usw.). Die so gewonnenen Erkenntnisse reichen allerdings nicht aus, um endgültige Schlussfolgerungen zu ziehen. Es wurde jedoch deutlich, dass es sinnvoll wäre, genauere Kostenanalysen durchzuführen und eventuell Eckwerte (oder eine Kostenspanne) für den Einsatz und Transport der im Rahmen des Katastrophenschutzverfahrens bereitgestellten Hilfen festzulegen.

9. Die innere Kohärenz, also die Kohärenz innerhalb der einzelnen Säulen des Verfahrens, wurde in der externen Bewertung als zufriedenstellend angesehen. Mehrere bereichsübergreifende Maßnahmen des Verfahrens (gewonnene Erkenntnisse, beratende Einsätze, Begutachtungen, Austausch von Experten usw.) bilden ein integriertes Konzept der Prävention, Vorsorge und Bewältigung. Die äußere Kohärenz, also die Verbindung zwischen dem Katastrophenschutzverfahren und anderen Politikbereichen der Union, ist höher als beim vorhergehenden Rahmen (2007-2013). Dies wurde durch Gespräche mit Bediensteten zahlreicher Kommissionsdienststellen bekräftigt. Die Fokussierung auf die Ergebnisorientierung und auf Etappenziele wird als förderlich für eine wirksamere Zusammenarbeit gesehen, wobei die Auffassung herrscht, dass bessere Koordinierungsmechanismen in Betracht gezogen werden müssen, um die Synergien zwischen den Finanzierungsinstrumenten für Präventions- und Vorsorgemaßnahmen, etwa in den Nachbarschafts- und Heranführungsländern, zu verbessern. Was Bewältigungsmaßnahmen außerhalb Europas angeht, muss sorgfältig abgewogen werden, ob Katastropheneinsätze vorteilhafter sind als humanitäre Hilfe, da das Katastrophenschutzverfahren immer häufiger bei humanitären und komplexen Notsituationen aktiviert wird. In ähnlicher Weise wird eine bessere Abstimmung mit anderen externen EU-Maßnahmen (etwa der Entwicklungshilfe) und Instrumenten der EU als notwendig erachtet, da das Katastrophenschutzverfahren zunehmend außerhalb der EU eingesetzt wird (z. B. beim Ebola-Ausbruch, beim Erdbeben in Nepal und bei der Migrationskrise), wo eine Wechselwirkung zwischen wiederkehrenden Katastrophen und anderen Risikoursachen wie Konflikten und Instabilität bestehen könnte.

10. Die Existenz einer einzelnen europäischen „Zentralstelle“ für den Informationsaustausch und die Einsatzkoordinierung wird neben der Einführung gemeinsamer europäischer Standards für die Katastrophenbewältigungskapazitäten und gemeinsamer Leitlinien für die Risikobewertung, die dazu beigetragen haben, dass im Rahmen des Rechtsakts zum Katastrophenschutzverfahren eine Übersicht über die Risiken in der EU erstellt wurde, als Ursache für den hohen EU-Mehrwert in den Bereichen Bewältigung, Vorsorge und Prävention von Katastrophen angesehen. Die Erhöhung der EERC-Kapazitäten, die durch das Katastrophenschutzverfahren in Form eines „freiwilligen Pools“ bereitgestellt werden, und ihre bessere Vorhersehbarkeit waren nur durch koordinierte Anstrengungen auf EU-Ebene möglich. Über die kommenden Jahre dürfte die Einführung von Indikatoren, die eine angemessenere Beobachtung der Wirksamkeit und Effizienz des Katastrophenschutzverfahrens erlauben, weitere Belege liefern, die den Mehrwert von Katastrophenschutzmaßnahmen auf EU-Ebene verdeutlichen (und kommunizierbar machen).

11. Der Austausch von Wissen und Experten wird zusammen mit den Ausbildungsmaßnahmen als wesentlich für den Aufbau einer Gemeinschaft europäischer Katastrophenschutzfachkräfte angesehen, der letztlich dazu führt, dass das Katastrophenschutzverfahren einen nachhaltigen Beitrag zur Förderung von mehr Sicherheit und Widerstandsfähigkeit der Bevölkerungen leistet. Das Wissenszentrum für Katastrophenrisikomanagement (Disaster Risk Management Knowledge Centre) ist eine Online-Zentralstelle, die Ende 2015 in Betrieb genommen wurde, um den Wissensaustausch und den Kapazitätsaufbau in allen am Katastrophenschutzverfahren teilnehmenden Staaten zu fördern. Es gibt jedoch mehrere Herausforderungen auf Systemebene, die als zentral für die künftige Nachhaltigkeit des Beitrags gesehen werden, den das Katastrophenschutzverfahren leistet. Das Finanzierungsmodell muss überprüft werden, um die Verfügbarkeit der Kapazitäten im freiwilligen Pool zu gewährleisten, angepasst an den anhand von Risikoanalysen ermittelten Bedarf. Ferner muss eine wirksame Strategie eingeführt werden, um die personellen Kapazitäten für den Katastrophenschutz in Europa aufzubauen, und die Rolle der Privatwirtschaft bei der Durchführung von Maßnahmen im Rahmen des Katastrophenschutzverfahrens präzisiert werden. Um die Wirkung der Präventions- und Vorsorgeprojekte, die im Rahmen des Katastrophenschutzverfahrens finanziert werden, zu maximieren, sollten sich die Konzeption und Überwachung der Projekte an den Bedürfnissen der Endanwender orientieren. Ferner ist zu überlegen, die Wirkung der Projekte über einen längeren Zeitraum zu bewerten. Als Letztes muss die im Rahmen des Katastrophenschutzverfahrens geleistete Arbeit angesichts der wichtigen Rolle der regionalen und lokalen Katastrophenmanagementbehörden näher zu den Akteuren vor Ort hin verlagert werden, während die vorrangige Unterstützung der Rolle der nationalen Katastrophenschutzbehörden gilt. Auch der grenzüberschreitenden Prävention und Vorsorge ist gebührende Aufmerksamkeit zu widmen, damit die Risikomanagementverwaltung entlang der Kette europäischer, nationaler, regionaler und lokaler Behörden gestärkt werden kann.

3.Schlussfolgerungen

12. Die Kommission gelangt unter Berücksichtigung der in dem Bericht über die externe Bewertung geschilderten Erkenntnisse, ihrer eigenen Beurteilung der vorgelegten qualitativen und quantitativen Belege sowie der bei Einsätzen gesammelten Erfahrungen und gewonnenen Erkenntnisse zu dem Gesamturteil, dass das Katastrophenschutzverfahren bei der Verwirklichung der in dem Beschluss genannten spezifischen und allgemeinen Ziele auf einem guten Weg ist. Im betrachteten Zeitraum 2014-2016 wurden bei der Leistungsfähigkeit des Katastrophenschutzverfahrens in allen drei Bereichen (Prävention/Vorsorge/Bewältigung) ermutigende Resultate erzielt, zudem wird die Leistungsfähigkeit von den teilnehmenden Staaten und den wichtigsten Akteuren positiv beurteilt. In der Bewertung wurde aber auch auf mehrere Herausforderungen hingewiesen, deren unverzügliche Lösung die im Rahmen des Katastrophenschutzverfahrens unternommenen Maßnahmen noch wirkungsvoller machen könnte. Diese Aspekte werden in der beigefügten Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen durch (die im Folgenden zusammengefassten) Empfehlungen zu den Präventions-, Vorsorge- und Bewältigungsmaßnahmen im Rahmen des Katastrophenschutzverfahrens im Detail behandelt. Ein allgemeiner Bereich, der als verbesserungswürdig ausgemacht wurde, ist die Stärkung des Rahmens für die Ergebnisüberwachung – einschließlich der Verbesserung der Messbarkeit durch die mögliche Einführung quantitativer Indikatoren und Ausgangswerte –, um stärkeres Augenmerk auf die Wirkung im Zeitverlauf zu legen.

3.1Prävention

13. Stärkere Fokussierung der jährlichen Präventions- (und Vorsorge)projekte, die jedes Jahr im Rahmen des Katastrophenschutzverfahrens finanziert werden. Im Rahmen des im Jahr 2000 angelaufenen Programms wurde eine Vielzahl von Projekten finanziert, ohne dass deren Ergebnisse immer genutzt wurden. Aufgrund der relativ geringen Finanzmittel (zwischen 2014 und 2016 wurden durchschnittlich 470 000 EUR an EU-Geldern eingesetzt) müssen die Projekte an den Bedürfnissen der Endnutzer orientiert sein, Maßnahmen enthalten, die eine Hochskalierung der Ergebnisse ermöglichen, und größere Wirkungen entfalten. Ferner sollte das Zusammenspiel zwischen dem Katastrophenschutzverfahren und der EU-Agenda zur Anpassung an den Klimawandel verbessert werden.

14. Bessere Darstellung der Verbindungen zwischen den Präventions- (und Vorsorge)projekten im Rahmen des Katastrophenschutzverfahrens und breiter angelegten EU-Programmen (z. B. dem Kohäsionsfonds, dem Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, der Europäischen Investitionsbank usw.) in der Folge der Arbeiten, die mit der Förderung des Wissenszentrums für Katastrophenrisikomanagement begonnen haben. Eine stärker strategisch ausgerichtete Verbindung zu Programmen dieser Art könnte dabei helfen, die Übernahme der Projektergebnisse zu optimieren und zusätzliche technische und finanzielle Ressourcen zu mobilisieren, um bedeutsamere Ergebnisse im Bereich der Prävention zu erzielen.

15. Stärkere Kopplung von Präventions- und Vorsorge-/Bewältigungsmaßnahmen. Diese Empfehlung, die schon 2014 bei der Ex-post-Evaluierung des vorhergehenden Verfahrens für den Katastrophenschutz (2007-2013) gegeben wurde, ist auch noch bei Halbzeit des Verfahrens 2014-2020 relevant. Die Notwendigkeit, die Bewältigungskapazitäten auf die wichtigsten Risiken in Europa und globale Notsituationen abzustimmen, wird die zentrale Aufgabe sein, um die Relevanz des Katastrophenschutzverfahrens auf Dauer zu gewährleisten. In dem Dokument „Overview of Risks in the EU“ wird darauf hingewiesen, dass vorausschauende Bewertungen zunehmend „sich abzeichnenden“ Risiken Rechnung tragen müssen (etwa stufenweise auftretenden Risiken wie technischen Katastrophen infolge von Naturereignissen und des Verlusts kritischer Infrastrukturen, Atom- und Industrieunfällen aufgrund des gestiegenen Risikos von Terrorismus und Cyberattacken usw.). Ein leistungsbasiertes Herangehen an Risikobewertungen könnte dazu beitragen, das Augenmerk über die erwarteten materiellen Schäden an Infrastrukturanlagen hinaus auf lebenswichtige Leistungen im Nachgang zu einer Katastrophe zu legen, um die Notfallplanung und die Bewältigungsmaßnahmen der Katastrophenschutzbehörden zu verbessern.

3.2Vorsorge

16. Überprüfung der Kapazitätsziele für den freiwilligen Pool anhand eines faktengestützten Modells. Die im Durchführungsbeschluss für das Katastrophenschutzverfahren festgelegten Kapazitätsziele für Module und andere Einsatzmittel zur Katastrophenbewältigung sollten im Hinblick auf wichtige/kritische Risiken, denen sich Europa oder andere begünstigte Länder gegenübersehen, überprüft und entsprechend priorisiert werden. Es müssen Kapazitätsziele für die verschiedenen Expertenprofile definiert werden (die derzeit nicht im Beschluss festgelegt sind), um eine genauere Übersicht über die technischen Ressourcen und Defizite in Europa zu erhalten. Der Dialog mit den teilnehmenden Staaten muss verstärkt werden, um alle nationalen Kapazitäten zu erfassen, einschließlich derer, die nicht im freiwilligen Pool registriert sind, die jedoch im Rahmen des Katastrophenschutzverfahrens eingesetzt werden können. In gleicher Weise sollte die räumliche Verteilung (natürlicher und durch Menschen verursachter) Risiken inner- und außerhalb Europas die Grundlage für die geografische Verteilung bestimmter Bewältigungskapazitäten bilden, wobei zu gewährleisten ist, dass angemessene Hilfe im Rahmen des Katastrophenschutzverfahrens zur Verfügung steht, wo immer sie gebraucht wird.

17. Neubewertung des Anreizsystems für die Zusammenführung von Einsatzmitteln im freiwilligen Pool, gestützt auf die gewonnenen Erkenntnisse und andere, einsatzbasierte Einsichten. Zu den Anreizen, die nötig sind, damit Katastrophen im Rahmen des Katastrophenschutzverfahrens besser bewältig werden können, zählen unter anderem die Höhe der Kofinanzierung für den Einsatz der Kapazitäten im freiwilligen Pool oder für die Mobilisierung von Pufferkapazitäten (insbesondere außerhalb der EU), die Unterstützung multinationaler Module und Bewältigungskapazitäten sowie eine Kranken- und Haftpflichtversicherung für die eingesetzten Experten. Darüber hinaus muss der Verwaltungsaufwand für die Registrierung und Zertifizierung von Modulen weiter gesenkt werden – ein Thema, dem sich die Kommission gerade widmet, indem sie den Planungsprozess für Übungen und für die Zertifizierung und Registrierung der Einsatzmittel im freiwilligen Pool strafft und stimmiger gestaltet.

18. Entwicklung eines stärker am Bedarf orientierten, effizienten Konzepts für die Ausbildungs- und Übungsprogramme. Durch die Verlagerung des Augenmerks von Outputs (d. h. der Zahl ausgebildeter Personen) hin zu Kompetenzen lässt sich der für Einsätze benötigte Bedarf besser decken. Dieses Thema wird derzeit von der Kommission in ihrem anstehenden strategischen Rahmen für Ausbildungen und Übungen behandelt, dessen Schwerpunkt auf Kompetenzen liegt. Ferner wird ein robuster Rahmen für die Bewertung der durchgeführten Ausbildungskurse und der ausgebildeten Personen als Priorität gesehen, damit – orientiert am Bedarf vor Ort – die besten vorhandenen technischen Ressourcen eingesetzt werden können. Ähnliche Überlegungen wurden auch zu den Übungen geäußert. Daneben könnte das Kosten-Nutzen-Verhältnis durch die Betrachtung unterschiedlicher Durchführungsmodelle für „Grundlehrgänge“ wie den Einführungskurs zum Katastrophenschutzverfahren der Union (Union Civil Protection Mechanism Introduction Course, CMI), die an ein breites Publikum gerichtet sind, sowie für Speziallehrgänge bzw. Kurse für Fortgeschrittene (z. B. Einsatztraining, Bewertungen, Schulung von medizinischem Personal usw.), die auf genau definierte Expertengruppen abzielen, verbessert werden. Schließlich sollte der strategische Rahmen für Ausbildungen und Übungen dem Bedarf Rechnung tragen, der durch neu aufkommende und sich entwickelnde Bedrohungen entsteht, beispielsweise Gefahren durch chemische, biologische, radiologische und nukleare Stoffe sowie Risiken für kritische Infrastrukturen oder Terroranschlägen, wobei eine Überschneidung mit bestehenden, von der EU geförderten Schulungsinitiativen zu vermeiden ist.

19. Ausweitung transnationaler Frühwarnplattformen auf Seiten der Endanwender, etwa des Europäischen Waldbrandinformationssystems (EFFIS) und des Europäischen Hochwasserwarnsystems (EFAS). Diese Systeme bieten einen enormen Mehrwert für die EU, da sie eine Konsolidierung nationaler Daten in europaweiten Prognoseinstrumenten ermöglichen, die die Notfallmanager im Zentrum für die Koordination von Notfallmaßnahmen und in den teilnehmenden Staaten bei der Entscheidungsfindung unterstützen. Die Aufstockung der Gruppe von Endanwendern würde bei der Vervollständigung der Technologieplattform helfen und es Experten aus den teilnehmenden Staaten erlauben, die Leistungsfähigkeit der Frühwarnsysteme und der Einsätze zur Katastrophenbewältigung zu bewerten, um die Praxis zu verbessern. Diese Entwicklung würde die Relevanz der Instrumente für alle Länder in Europa unabhängig vom Ausmaß ihrer Vorsorge erhöhen.

3.3Bewältigung

20. Förderung einer ständigen Erhebung quantitativer Daten und Durchführung systematischer Analysen zu Katastropheneinsätzen, um die zukünftige Leistungsfähigkeit zu verbessern. Dies könnte dazu beitragen, Basisdaten oder Eckwerte (untere/obere Grenzwerte oder eine Spanne) für die Bereiche Geschwindigkeit und Kosten festzulegen, um einen Vergleich von Notfallmaßnahmen zu ermöglichen und die Effizienz von Katastropheneinsätzen zu verbessern. Darüber hinaus müssen bei Hilfeersuchen regelmäßig Bedarfsanalysen in einem stärker standardisierten Format zur Verfügung gestellt werden.