Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu:

- dem "Vorschlag für eine Verordnung (EG) des Rates zur Einführung eines Systems zur Kennzeichnung und Registrierung von Rindern", und - dem "Vorschlag für eine Verordnung (EG) des Rates über die Etikettierung von Rindfleisch und Rindfleischerzeugnissen" (97/C 66/21)

Der Rat beschloß am 17. Oktober 1996, den Wirtschafts- und Sozialausschuß gemäß Artikel 43 und 198 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu den vorgenannten Vorschlägen zu ersuchen.

Der Ausschuß beauftragte Herrn Strasser als Hauptberichterstatter mit der Vorbereitung der diesbezüglichen Arbeiten.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 340. Plenartagung am 27. und 28. November 1996 (Sitzung vom 27. November) mit 95 gegen 4 Stimmen bei 4 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Gründe für die Vertiefung der geltenden Vorschriften

1.1.1. Im gesamten Hoheitsgebiet der Europäischen Union, aber auch in einer Reihe von Drittländern, die traditionell Abnehmer europäischen Rindfleisches sind, kam es zu einer massiven Verunsicherung über die Produktsicherheit von europäischem Rindfleisch und Verarbeitungsprodukten daraus.

1.1.1.1. Dies führte in der Folge zu teilweise drastischen Absatzeinbrüchen in fast allen Mitgliedstaaten und einem Preisverfall, von dem die landwirtschaftlichen Betriebe in der Union sowie der Vieh- und Fleischhandel innerhalb der Union und in Drittländern wirtschaftlich stark betroffen sind.

1.1.1.2. Die vielfach unzureichende oder überhaupt fehlende Kennzeichnung von Herkunft und weiteren Hinweisen, die einen Rückschluß auf die Qualität zulassen, hat die Verunsicherung und den Verbrauchsrückgang noch verstärkt. Gerade bei einem so sensiblen Produkt wie Fleisch zeigt sich, daß der Begriff "Qualität" erweitert werden muß um eine Reihe von Kennzeichnungselementen. Die europäischen Verbraucher wollen letztendlich wissen, welches Produkt sie kaufen.

1.1.2. Von größter Wichtigkeit ist es, über eine rasche und vor allem klare Regelung der Kennzeichnung von Fleisch und Fleischwaren zu vermeiden, daß weiterhin der Vorwurf des "Versagens" an die Gemeinsame Agrarpolitik der Europäischen Union gerichtet wird. Die Gesamtheit der Maßnahmen für den Rindersektor wird in Frage gestellt, wenn nicht im gleichen Moment die Bedürfnisse nach sicheren Produkten erfuellt werden.

1.1.2.1. Die Rinderhalter der EU produzieren auf einem der weltweit höchsten Standards, was die Natürlichkeit der Produktion und die qualitativen Eigenschaften von Rindfleisch betrifft. Das muß auch in einer eindeutigen und nachvollziehbaren Kennzeichnung von Rindfleisch seinen Ausdruck finden.

1.1.2.2. Über den Anlaßfall hinaus gibt es eine Vielzahl von Anforderungen an die Produktsicherheit, denen bei der Erarbeitung eines neuen Kennzeichnungssystems zu entsprechen ist. Außerdem ist Bedacht zu nehmen auf die in den einzelnen Mitgliedstaaten sehr unterschiedlichen Traditionen, Formen des Handels und des Verkaufs von Rindfleisch.

1.1.3. Es existieren bereits eine Reihe einschlägiger EU-Vorschriften zur Kennzeichnung von Lebensmitteln. In der Vermarktung von Fleisch wurden diese jedoch nur wenig und unzureichend angewendet. Die notwendigen Fortschritte sind offensichtlich nur zu erreichen, wenn über Verordnungen eine verpflichtende Mindestkennzeichnung von Rindfleisch vorgeschrieben wird.

1.1.4. Die vorgeschlagene Vorgangsweise der Kommission ist nach Meinung des Ausschusses inkonsequent: Im Bereich der Tierkennzeichnung und der Nachvollziehbarkeit waren sehr weitgehende und teilweise aufwendige Änderungen auf verpflichtender Basis vorgelegt, während die Kennzeichnung von Fleisch auf dem Prinzip der Freiwilligkeit funktionieren soll. Die Begründung dafür scheint nicht schlüssig. Es ist zu befürchten, daß mit dieser Vorgangsweise die an sich unbestrittene Zielsetzung nicht erreicht werden kann.

1.1.5. Nach Auffassung des Ausschusses gibt es weitere Gründe, warum ein umfassendes Kennzeichnungssystem für Rinder und Rindfleisch notwendig ist. Der europäische Rindermarkt befindet sich seit einer Reihe von Jahren in einem empfindlichen Gleichgewicht: Der Verbrauch von Rindfleisch in der Union als maßgeblicher Parameter für das langfristige Funktionieren des Marktes ist seit Jahren eher rückläufig. Aufgrund des Rinderzyklus ist 1996 und in den kommenden Jahren wieder ein Ansteigen der Produktion zu erwarten.

1.1.6. Die im Rahmen der GATT-Uruguay-Runde eingegangenen Verpflichtungen beinhalten eine Reduktion der Erstattungen bzw. der gestützten Exportmengen und stellen ein zunehmend limitierendes Element in der Steuerung des Marktes dar. Die bilateral und einseitig von der Europäischen Union eingegangenen Verpflichtungen zum Import von lebenden Rindern (leichte und schwere Kälber, Nutzrinder von Höhenrassen) und Rindfleisch (High quality beef, Verarbeitungsrindfleisch) stellen ein wichtiges handelspolitisches Element für die Europäische Union dar und wirken zusätzlich erschwerend bei der Bewältigung der Schwierigkeiten auf dem Rindermarkt der Europäischen Union. Diese Problematik hat sich durch die BSE-Krise ohne Verschulden der Landwirte und der Fleischwirtschaft dramatisch verschärft.

1.1.7. Im Gegensatz zu anderen Vertrauens- und Absatzkrisen im Fleischsektor ist nach verschiedenen Prognosen aufgrund der Komplexität der BSE-Krise und der noch nicht ausreichend erforschten Zusammenhänge hinsichtlich seiner Übertragbarkeit auf den Menschen sowie der anhaltend kritischen Medienberichterstattung auch mittelfristig ein Sinken des Rindfleischverbrauchs bis zu 15 % des bisherigen Normalverbrauchs zu befürchten, wenn keine wirksamen Gegenmaßnahmen gesetzt werden.

1.1.8. Die Normalisierung des Konsums von Rindfleisch kann nur durch ein Bündel von Maßnahmen wieder erreicht werden:

Konsequente Tilgung der Ursachen von BSE;

Entfernung aller problematischen Tiere aus dem Markt;

Fortführung und Erweiterung der laufenden Forschungsprogramme;

rasche Verbesserung der Kennzeichnung bei Rindern und Rindfleisch und konsequente Umsetzung:

- Lückenlose Tierkennzeichnung;

- Verfolgbarkeit der Tiere im Handel und

- Anwendung sicherer Deklarationssysteme bei Rindfleisch im Lebensmitteleinzelhandel.

1.1.9. Der Ausschuß anerkennt daher prinzipiell die Bemühungen der Europäischen Kommission, durch die Vorlage von zwei Verordnungsvorschlägen rasch eine EU-weite Grundlage für die Verbesserung der Kennzeichnung von Rindern und der Etikettierung von Rindfleisch und Rindfleischerzeugnissen zu schaffen.

1.2. Unbestrittene Zielsetzungen

1.2.1. Der Rat der Landwirtschaftsminister sprach sich in seiner Sitzung im April sowie im September 1996 für die Einführung eines verbesserten Kennzeichnungssystems für Rinder und Rindfleisch aus.

1.2.2. Der Europäische Gewerkschaftsbund hat sich in seiner Stellungnahme vom 7. Juni 1996 eingehend mit den Folgen der BSE-Krise auseinandergesetzt und eine Reihe von Maßnahmen verlangt. Die Rückgewinnung des Vertrauens der Verbraucher ist ein besonderes Anliegen des EGB.

1.2.3. Der Wirtschafts- und Sozialausschuß hat in seiner Stellungnahme zum Thema "Krisenfaktor spongiforme Rinderenzephalopathie (BSE): Die weitreichenden Folgen für die Europäische Union" (), die Einführung eines "Tierpasses" als Grundlage für eine klare und ausführliche Information im Interesse der Verbraucher gefordert. Dazu gehören nach Auffassung des Ausschusses auch Maßnahmen seitens der Erzeugerorganisationen zur Förderung des Absatzes von eindeutig gekennzeichnetem und klassifiziertem Fleisch, die Sicherheit in bezug auf die Qualität, die Herkunft und den Handelswert der Produkte geben.

2. Vorschlag für eine Verordnung des Rates zur Einführung eines Systems zur Kennzeichnung und Registrierung von Rindern

2.1. Einleitende Bemerkungen

2.1.1. Die weitere Vereinheitlichung der Kennzeichnungsbestimmungen für Rinder ist grundsätzlich zu begrüßen. Es steht außer Zweifel, daß im Rahmen eines umfassenden Kennzeichnungssystems zunächst eine ausreichende Sicherheit bei der Kennzeichnung der Lebendtiere gegeben sein muß. Es muß allerdings auf die leichte Umsetzbarkeit von Systemen in den einzelnen Mitgliedstaaten Rücksicht genommen werden oder auch auf existierende Kennzeichnungssysteme. Eine Überforderung der Tierhalter und des Viehhandels muß vermieden werden, um die Akzeptanz des Systems von vornherein zu gewährleisten.

2.1.2. Vor dem Hintergrund des regen Handels mit lebenden Tieren im Binnenmarkt sowie mit Drittstaaten ist eine weitere Vereinheitlichung und Verbesserung der mitgeführten Dokumente über die geltende Richtlinie 92/102/EWG hinaus als notwendig anzusehen.

2.1.3. Es ist jedoch deutlich zu unterscheiden zwischen

- der vom Ausschuß unterstützten Verbesserung der Registrierung bei lebenden Rindern und Kennzeichnung von Rindfleisch, die zur Herstellung eines dauerhaften Verbrauchervertrauens und besserer Überwachung von Tierseuchen notwendig sind,

- und einer unnötigen Erhöhung des Verwaltungsaufwands und Verschärfung der Vorsichtsmaßnahmen im Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem, die keine relevante Funktion im Zusammenhang mit der Kennzeichnung von Fleisch hat.

2.2. Bemerkungen zu einzelnen Punkten

2.2.1. Der Ausschuß begrüßt den vorliegenden Entwurf in Form einer Verordnung. Der Ausschuß verweist jedoch darauf, daß damit eine wesentliche Neuerung für die Identifizierung und Registrierung von Nutztieren in landwirtschaftlichen Betrieben verbunden ist gegenüber den bisherigen Bestimmungen der Richtlinie 92/102/EWG. Trotzdem erscheint eine rasche und einheitliche Umsetzung der vorgeschlagenen Bestimmungen damit am ehesten gewährleistet.

2.2.2. Da die bereits jetzt gültige Verordnung schon einen wesentlichen Bestandteil des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems bildet, muß der Zeithorizont für eine Implementierung neuer Bestandteile so bemessen werden, daß im jeweiligen Mitgliedstaat der Inhalt zufriedenstellend umgesetzt werden kann. Bei dem in Aussicht genommenen System muß auch grundsätzlich darauf geachtet werden, daß eine für den landwirtschaftlichen Betrieb einfache Handhabung und geringe Kostenbelastung je Tier entsteht, ebenso wie auf die Aspekte einer tierschonenden Kennzeichnung bei doppelten Ohrmarken oder elektronischen Implantaten Rücksicht genommen werden sollte.

2.2.3. Der Ausschuß regt an, daß in der vorgeschlagenen Verordnung dieselben Begriffe wie in Richtlinie 92/102/EWG verwendet werden.

2.2.4. Eine Umstellung auf das System der "doppelten Ohrmarken" ist aus Gründen der sicheren und dauerhaften Kennzeichnung richtig. Ein gleitender Übergang sollte in der Form angestrebt werden, daß diese Verpflichtung zur doppelten Ohrmarke auf Tiere mit Geburt nach Inkrafttreten dieser Verordnung angewendet wird.

2.2.5. Aus dem Artikel 3 ist nicht ersichtlich, welchen weiteren Parteien - über die Kommission und die zuständigen Behörden hinaus - ein Zugang zu den Informationen aus dem System gewährt werden soll. Wenn das Vertrauen der Verbraucher wiederhergestellt werden soll, dann muß den Verbraucherverbänden, denen dieses Vertrauen entgegengebracht wird, Gelegenheit gegeben werden, die in dem System enthaltenen Informationen zu prüfen, ohne daß der Datenschutz dadurch in Frage gestellt wird. Die Auslegung der Worte "besonders von Belang" soll nicht als Vorwand dafür dienen, die Verbraucherverbände auszuklammern.

2.2.6. Die Einführung eines verpflichtenden Tierpasses für jedes Tier und der Aufbau von informatisierten Datenbanken, wie sie Artikel 3 vorsieht, stellen einen wichtigen Schritt für die Verfolgbarkeit eines Tieres dar.

2.2.6.1. Es muß gewährleistet sein, jedes Tier laufend rückverfolgen zu können. Im Zusammenhang mit Artikel 5 Ziffer 3 der Verordnung wird vom Ausschuß jedoch nicht für notwendig erachtet, daß

- sowohl in der zentralen Datenbank jede "Umsetzung" des Tieres sofort zu melden ist und zugreifbar sein muß und das Verzeichnis alle Umsetzungen eines Tieres ab seinem Geburtsbetrieb zu erhalten hat,

- als auch der Tierpaß alle diese Informationen jederzeit gewährleisten soll.

Es wäre daher zu prüfen, ob im Sinn einer Verminderung des Verwaltungsaufwandes nicht auch das erforderliche Ziel erreicht wird, wenn nach der Geburt lediglich im Tierpaß jede Tierbewegung festgehalten wird und erst wieder die Schlachtung oder die Verbringung des Tieres in einen anderen Mitgliedstaat oder in ein Drittland an die zentrale Datenbank zu melden ist.

2.2.7. Die Kennzeichnung eines Tieres innerhalb von 30 Tagen bzw. vor dem ersten Inverkehrbringen - wie bisher - müßte ausreichend sein für dieses System.

2.2.8. Die in Artikel 6 vorgesehene Ausstellung eines Rinderpasses durch die zuständige Behörde innerhalb von sieben Tagen nach Meldung der Geburt des Tieres durch den Halter wird in der praktischen Umsetzung zu Schwierigkeiten führen, weil viele Kälber teilweise schon früher vermarktet werden.

Die Aktivierung der Tierpässe soll auch unter Aufsicht der zuständigen Behörden vom Tierhalter selbst möglich sein. Die Fristen für Mitteilungen an die zuständigen Behörden über Umstände gemäß Artikel 7 müssen entsprechend den Erfordernissen einer praktikablen Umsetzung festgelegt werden.

3. Verordnung über die Etikettierung von Rindfleisch und Rindfleischerzeugnissen

3.1. Einleitung

3.1.1. Der vorliegende Entwurf einer Verordnung über die Etikettierung von Rindfleisch und Rindfleischerzeugnissen wird grundsätzlich befürwortet. Die Verbraucher wollen in zunehmenden Ausmaß nicht nur über die Herkunft, sondern auch über die Art der Haltung, der Fütterung oder umweltrelevante Aspekte informiert werden. Der Ausschuß ist der Meinung, daß damit einem Informationsbedürfnis vieler Verbraucher entsprochen werden kann und ein wichtiger Beitrag für die Wiederherstellung des Vertrauens der Verbraucher in europäisches Rindfleisch gefördert wird.

3.1.2. In dieser krisenhaften Situation hat sich gezeigt, daß überall dort, wo der Verbraucher aufgrund von bestehenden Markenprogrammen mit nachvollziehbarer regionaler Kennzeichnung mehr Vertrauen haben konnte, die Absatzeinbrüche geringer als auf den übrigen Märkten waren. Auch dort, wo ein besonderes Vertrauensverhältnis zwischen dem Verbraucher und dem Metzger aufgrund einer besonders persönlichen Beratung und umfassender Informationen über Rindfleisch schon bisher bestanden hat, konnten allfällige Verbrauchsrückgänge rasch wieder ausgeglichen werden.

3.1.3. Der Ausschuß stellt mit Überraschung und großem Bedauern fest, daß im Vorschlag der Kommission keine obligatorische Kennzeichnung der Herkunft für Rindfleisch vorgesehen ist. Die bisherigen Vorschläge zur Bewältigung der Krise, aber auch die technischen Möglichkeiten erlauben die generelle Einführung eines verpflichtenden Systems der Herkunftskennzeichnung. Nur die Einführung eines Systems der obligatorischen Kennzeichnung wäre konsequent angesichts der Anstrengungen zur Verbesserung der Kennzeichnung und Registrierung bei lebenden Rindern.

3.1.4. Es wird zu sehr vereinfacht, wenn der Verbraucher allein durch seine Kaufentscheidung die Entwicklung bestimmen soll, in welchem Ausmaß die Kennzeichnung letztlich erfolgt. Es besteht die Gefahr, daß bei fakultativer Teilnahme an der Kennzeichnung die Bereitschaft der Beteiligten am Markt aufgrund der zu erfuellenden Auflagen eher reduziert wird. Wenn eine verpflichtende Einführung nicht gelingt, so ist die langfristige Sicherung des Vertrauens nicht gewährleistet.

3.1.5. Aufgrund fehlender Kennzeichnungssysteme, die die Identität zwischen Tier und Karkasse sichern, wird gemäß der vorliegenden Fassung die Kennzeichnung von qualitativen Merkmalen wie Herkunft, Fütterung usw. eher abnehmen.

3.1.6. Entsprechend dieser Ausgangslage vertritt der Ausschuß die Meinung, daß der vorliegende Vorschlag der Europäischen Kommission auf eine neue Zielsetzung ausgerichtet werden sollte:

- generelle Verpflichtung zur Kennzeichnung der Karkassen;

- bei frischem Rindfleisch eine bis zum Endverbraucher durchgehend verpflichtende Kennzeichnung.

3.1.6.1. Großer Wert ist auf einfache Systeme zu legen, die in der Umsetzung einer verpflichtenden Kennzeichnung bei Frischfleisch überschaubar sind, den Wirtschaftsbeteiligten keine zusätzlichen Kosten aufbürden und allen Unternehmern am Markt, insbesondere auch den Metzgern, eine Teilnahme an diesem System ohne große Belastungen ermöglichen. Der Ausschuß spricht sich dabei für eine generelle Verpflichtung zur Kennzeichnung der Karkassen aus. So wäre auch für eine fakultative Kennzeichnung von Erzeugnissen bereits ein wesentlicher Fortschritt erreicht.

3.1.6.2. Damit wäre bei Frischfleisch die wesentliche Grundlage dafür geschaffen, daß auch für den Verkauf an Ort und Stelle ohne erhebliche Schwierigkeiten eine verpflichtende Kennzeichnung möglich ist. Beim Verkauf von nicht verpacktem Fleisch und Teilstücken kann dann die Kennzeichnung anders aussehen als bei verpacktem Fleisch, wo eine Etikettierung kein Problem darstellen kann.

3.1.6.3. Der Ausschuß vertritt die Auffassung, daß bei Verarbeitungserzeugnissen aus Rindfleisch die Kennzeichnung fakultativ sein könnte. Durch eine Verpflichtung zur Kennzeichnung der Karkassen würde für eine fakultative Kennzeichnung von Verarbeitungserzeugnissen ebenfalls eine wichtige Voraussetzung geschaffen.

3.1.6.4. Für das Vertrauen der Verbraucher in ein derartiges System ist es notwendig, daß zumindest stichprobenartige Kontrollen durch die Behörden oder andere unabhängige Kontrollinstanzen erfolgen.

3.1.6.5. Der Ausschuß vertritt die Meinung, daß bei frischem Fleisch eine Beschränkung auf einige wenige wichtige Informationen erfolgen sollte, um eine Akzeptanz zu erreichen:

- Ursprungs- und Herkunftsland sowie die Identität des Tieres;

- Kategorie (Ochs, Kalbin usw.);

- Schlachtbetrieb.

3.1.6.6. Darüber hinaus soll die Verwendung weiterer fakultativer Kennzeichnungselemente möglich sein, hier sind vor allem Markenfleischprogramme zu nennen (insbesondere Programme mit regionaler Herkunftsgarantie von bodenständigen Rassen oder "kontrolliertes Ursprungsgebiet") und weitere Angaben gemäß Artikel 5 des Kommissionsvorschlages (wie z. B. Fütterungsmethoden, Weidefütterung usw.).

3.1.7. Der flexible Ansatz im Umfang der Kennzeichnung, der gewählt wurde und der auf die Bedürfnisse in einzelnen Mitgliedstaaten anwendbar ist und zur Objektivierung der Produktinformation bei Rindfleisch beiträgt, sowie die Spezifikation (besser: Zulassung) durch die nationalen zuständigen Behörden sollte beibehalten werden.

3.1.8. Auch die Einbeziehung von Importen aus Drittstaaten stellt einen wichtigen Ansatz dar und wird positiv beurteilt.

3.2. Bemerkungen zu einzelnen Punkten

3.2.1. Größte Bedeutung kommt einer genauen Begriffsbestimmung des Wortes "Etikettierung" zu. In Artikel 1 wird Bezug genommen auf den Begriffsinhalt "Rindfleisch oder Rindfleischerzeugnisse an der Verkaufsstätte detailliert etikettieren", in Artikel 2 der Begriffsumfang für "Etikett" ausgedehnt auf die "Information, die der Verbraucher an der Verkaufsstätte erhält". Es wird angeregt, daß der Begriff der "Etikettierung" klar definiert wird.

3.2.1.1. Der Ausschuß geht davon aus, daß gemäß der zugrunde liegenden Richtlinie zur Etikettierung von Lebensmitteln (RL 79/112/EWG) der umfassendere Begriffsinhalt maßgeblich ist: Unter dem Begriff der "Etikettierung" ist nach Ansicht des Ausschusses die Ankündigung für ein bestimmtes Produkt, die Auspreisung bzw. die Kennzeichnung am Ort des Verkaufs im Sinne der RL 84/450/EWG über die Angleichung der Vorschriften über irreführende Werbung zu verstehen.

3.2.2. Es wäre im Rahmen der Durchführungsbestimmungen zu klären, wie weit die in Artikel 3 Ziffer 1 zweiter Gedankenstrich angeführten Maßnahmen zur Gewährleistung der Genauigkeit der Angaben festgehalten werden müssen für die Spezifikation durch die zuständige Behörde. Es ist von Bedeutung, die Kennzeichnungsvorschriften wirksam durchzusetzen, ohne daß dadurch unnötige Mehrkosten entstehen. Es ist außerdem von großer Bedeutung, daß die in diesem Bereich verfügbaren Mittel zum größten Teil für die Durchführung der Kontrollen vor Ort investiert werden, um sicherzustellen, daß die Händler ihre schriftlichen Erklärungen auch in die Tat umsetzen.

3.2.3. Die Überkontrolle der Herkunftskennzeichnungssysteme durch eine staatlich autorisierte unabhängige Kontrollstelle wird auf jeden Fall für notwendig erachtet.

3.2.4. Es sollte über die in diesem Artikel angeführten Kennzeichnungsmerkmale hinaus auch die Zulassung bestimmter Marken oder Gütezeichen ermöglicht werden, die einer Summe der genannten Eigenschaften entsprechen.

3.2.5. Die in Artikel 7 erwähnten Sanktionsmaßnahmen (Entziehung der Anerkennung oder Vorschreiben zusätzlicher Bedingungen) sollten durch wirksame Instrumente auf nationaler Ebene, insbesondere für den obligatorischen Teil der Kennzeichnung, ergänzbar sein, um Mißbrauch und Irreführung der Verbraucher vorzubeugen.

Brüssel, den 27. November 1996.

Der Präsident des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Tom JENKINS

() ABl. Nr. C 295 vom 7. 10. 1996.