EUROPÄISCHE KOMMISSION Brüssel, den 2.12.2015 SWD(2015) 265 final ARBEITSUNTERLAGE DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN



ZUSAMMENFASSUNG DER FOLGENABSCHÄTZUNG

Begleitunterlage zum Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Barrierefreiheitsanforderungen für Produkte und Dienstleistungen {COM(2015) 615 final}

{SWD(2015) 264 final}

{SWD(2015) 266 final}



ARBEITSUNTERLAGE DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN



ZUSAMMENFASSUNG DER FOLGENABSCHÄTZUNG

Begleitunterlage zum Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Barrierefreiheitsanforderungen für Produkte und Dienstleistungen 1.Problemstellung Die derzeitigen nationalen Barrierefreiheitsanforderungen für bestimmte Produkte und Dienstleistungen unterscheiden sich von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat – bisweilen sogar innerhalb eines Mitgliedstaats (wenn etwa Barrierefreiheitsanforderungen auf regionaler/lokaler Ebene vorgesehen sind). Dies führt zu einer Fragmentierung des Binnenmarkts, wodurch es für die Unternehmen aufwendiger wird, den Verbrauchern barrierefreie Produkte und Dienstleistungen zur Verfügung zu stellen. Nationale Barrierefreiheitsanforderungen unterscheiden sich hinsichtlich des Regelungsumfangs (Gegenstand und Zielgruppe), der Regelungstiefe und der technischen Details. Dieser unterschiedliche Regelungsumfang kann dazu führen, dass einige Mitgliedstaaten für bestimmte Produkte und Dienstleistungen detaillierte Vorschriften haben, andere hingegen überhaupt keine. Die derzeitigen Unterschiede in den nationalen Rechtsvorschriften dürften noch zunehmen, da sich die Mitgliedstaaten zur Umsetzung der allgemeinen Bestimmungen des Übereinkommens der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen, bei dem die EU Vertragspartei ist, verpflichtet haben. Die Mitgliedstaaten setzen diese Bestimmungen auf nationaler Ebene in unterschiedlicher Weise um. Derzeit gibt es keine EU-weite Koordinierung der nationalen Rechtsvorschriften zur Barrierefreiheit von Produkten und Dienstleistungen. Insbesondere gibt es keine gemeinsame Festlegung, wie Produkte und Dienstleistungen barrierefrei gemacht werden sollten. Einige EU-Vorschriften verlangen, dass bestimmte Produkte und Dienstleistungen barrierefrei sind, und implizieren, dass die Mitgliedstaaten Barrierefreiheitsanforderungen formulieren, um dieser Verpflichtung nachzukommen; in Ermangelung koordinierter Maßnahmen besteht indes das Risiko unterschiedlicher Ansätze und Anforderungen. Wirtschaftsakteure, die ihre Produkte oder Dienstleistungen in anderen Mitgliedstaaten anbieten möchten, werden unter Umständen mit zusätzlichen Kosten konfrontiert, weil sie sich mit den verschiedenen anzuwendenden Vorschriften vertraut machen und – was noch mehr ins Gewicht fällt – ihre Produkte/Dienstleistungen an spezifische nationale oder sogar regionale Marktanforderungen anpassen müssen. Dadurch können sie Skaleneffekte nicht optimal nutzen und auch von der Größe des Binnenmarkts nicht voll profitieren. Produkte und Dienstleistungen für eine begrenzte Verbraucherzahl sind teurer, da die Wirtschaftsakteure nicht von größeren Märkten profitieren können, die die fixen Kosten für eine barrierefreie Gestaltung absorbieren könnten. Eine besondere Belastung können die Kosten für die Anpassung von Produkten oder Dienstleistungen an unterschiedliche nationale Anforderungen für kleine und mittlere Unternehmen (KMU) darstellen. Die meisten Schwierigkeiten wurden in den Bereichen bauliche Umwelt, Verkehr und IKT, einschließlich des Web, gemeldet. Diese Bereiche sind im Hinblick auf die Barrierefreiheit von Dienstleistungen von entscheidender Bedeutung. Auf der Grundlage eines auf die Zuständigkeitsbereiche der EU abstellenden Screenings wurde mit einer in der Folgenabschätzung erläuterten Methode eine Prioritätenliste erstellt. Darin werden Produkte und Dienstleistungen aufgeführt, für die eine barrierefreie Gestaltung besonders wichtig ist, in Bereichen, in denen es die größte Abweichung zwischen den einschlägigen Rechtsvorschriften und die stärkste Marktsegmentierung gibt, oder in denen die Gefahr groß ist, dass es zu einem Auseinanderdriften der Vorschriften bzw. einer Fragmentierung kommt, mit entsprechenden Risiken für das Funktionieren des Binnenmarkts: Computer und Betriebssysteme; digitale Fernsehdienste und -geräte; Telefondienste und zugehörige Endgeräte; E-Books; Selbstbedienungsterminals (Geldautomaten, Fahrausweisautomaten und Check-in-Automaten); elektronischer Handel (E-Commerce); Bankdienstleistungen; Personenbeförderungsdienste im Luft-, Bus-, Schienen- und Schiffsverkehr; gastgewerbliche Dienstleistungen.

Die mangelnde Koordinierung auf EU-Ebene bei der Umsetzung von Barrierefreiheitspflichten in Bereichen wie dem öffentlichen Auftragswesen und den europäischen Struktur- und Investitionsfonds ist ein weiteres Problem. In der gegenwärtigen Situation wird die grenzüberschreitende Beteiligung an öffentlichen Aufträgen eher gehemmt. Jüngste Studien zeigen, dass der Anteil grenzüberschreitender öffentlicher Aufträge sehr gering ist; die Unterschiede in den nationalen Rechtsvorschriften und die unterschiedliche Praxis, die die öffentlichen Auftraggeber auch im Hinblick auf Barrierefreiheit anwenden, stellen ein Hindernis für die grenzübergreifende Vergabe öffentlicher Aufträge dar. Dies kann bei europäischen Unternehmen zu Unsicherheit darüber führen, was genau die Anforderungen des öffentlichen Auftraggebers sind und wie man mit anderen Unternehmen, die ähnliche Produkte und Dienstleistungen anbieten, konkurrieren kann. Es ist davon auszugehen, dass die Unterschiede in den Rechtsvorschriften zur Barrierefreiheit und damit verbundene binnenmarktrechtliche Fragen in Bereichen wie öffentliche Aufträge und europäische Struktur- und Investitionsfonds zunehmen werden. Zwar sind Barrierefreiheitsanforderungen ein obligatorischer Bestandteil der neuen europäischen Rahmenregelungen, das einschlägige Unionsrecht definiert indes nicht, was Barrierefreiheit bedeutet und was sie beinhaltet, wodurch dies in nationalen oder sektorspezifischen Vorschriften festgelegt werden muss. Es muss erwähnt werden, dass EU-Mittel aus Programmen wie den europäischen Struktur- und Investitionsfonds oder der Fazilität „Connecting Europe“ häufig im Rahmen öffentlicher Aufträge vergeben werden. Ein Mangel an grenzüberschreitendem Wettbewerb aufgrund des Bestehens bzw. der Einführung unterschiedlicher Normen für die Barrierefreiheit im öffentlichen Auftragswesen wird sich voraussichtlich negativ auf die öffentlichen Haushalte auswirken, da von einem Anstieg der Preise auszugehen ist. 2.Subsidiaritätsanalyse Gemäß Artikel 114 AEUV ist die Europäische Union befugt, tätig zu werden, um die Bedingungen für die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarkts für barrierefreie Produkte und Dienstleistungen zu verbessern. Dieser Artikel ermöglicht es, Barrierefreiheitsanforderungen auf EU-Ebene zu harmonisieren und darüber hinaus Hindernisse abzubauen, die Wirtschaftsakteure davon abhalten, die Vorteile des Binnenmarkts uneingeschränkt zu nutzen. Die bestehenden Unterschiede in den Rechtsvorschriften über die Barrierefreiheit von Produkten und Dienstleistungen schaffen Rechtsunsicherheit und höhere Transaktionskosten und können überdies Unternehmen davon abhalten, in neue und innovativere barrierefreie Produkte und Dienstleistungen zu investieren. Diese Initiative berücksichtigt in vollem Umfang den Grundsatz der Subsidiarität, weil sie nur auf die Produkte und Dienstleistungen abstellt, bei denen es Hinweise auf mangelhaftes Funktionieren des Binnenmarkts gibt, und mithin ein Tätigwerden auf EU-Ebene notwendig ist – entweder weil unterschiedliche nationale Vorschriften ein tatsächliches Handelshindernis darstellen oder weil die betreffenden Produkte und Dienstleistungen bereits unter EU-Recht fallen. Da die Mitgliedstaaten dieses Problem nicht alleine lösen können, bedarf eines kohärenten Rechtsrahmens, der den freien Verkehr barrierefreier Produkte und Dienstleistungen im Binnenmarkt ermöglicht. Die Mitgliedstaaten wären weiterhin für die Regelung der Barrierefreiheitsanforderungen für diejenigen Produkte und Dienstleistungen zuständig, bei denen es keinen Hinweis auf ein mangelhaftes Funktionieren des Binnenmarkts gibt. Außerdem stünde diese Maßnahme im Einklang mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, da den Mitgliedstaaten Flexibilität bei der Frage eingeräumt wird, wie sie die EU-weiten Ziele erreichen möchten, und zudem eine schrittweise Umsetzung vorgesehen ist. Auch im Hinblick auf die Wirtschaftsakteure würde der genannte Grundsatz beachtet, indem bestimmte Schutzklauseln in Bezug auf die Verhältnismäßigkeit der Verpflichtungen vorgesehen werden. Die vorliegende Initiative steht im Einklang mit anderen EU- und internationalen Maßnahmen und hätte positive Auswirkungen auf einige der in der Charta der Grundrechte der Europäischen Union festgelegten Rechte. 3.Ziele der vorliegenden EU-Initiative Um der aktuellen und der potenziellen Fragmentierung des Binnenmarkts zu begegnen, werden mit dieser Initiative die folgenden allgemeinen Ziele verfolgt: Die Funktionsweise des Binnenmarkts für bestimmte barrierefreie Produkte und Dienstleistungen soll verbessert werden, wobei den Bedürfnissen der Unternehmen und der Verbraucher Rechnung zu tragen ist, und es soll ein Beitrag zur Umsetzung der Strategie Europa 2020, der Europäischen Strategie zugunsten von Menschen mit Behinderungen 2010-2020 und des Übereinkommens der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen geleistet werden. Zu den spezifischen Zielen gehören der Abbau von Hindernissen für den grenzüberschreitenden Handel und die Verstärkung des Wettbewerbs für ausgewählte barrierefreie Produkte und Dienstleistungen, auch im öffentlichen Auftragswesen. Die operativen Ziele sind, EU-weite Barrierefreiheitsanforderungen für ausgewählte Produkte und Dienstleistungen festzulegen, die auch bei der Umsetzung allgemeiner im EU-Recht festgelegter Barrierefreiheitsanforderungen zur Anwendung kämen (z. B. im EU-Vergaberecht), und die Durchsetzung der Barrierefreiheitsanforderungen zu verbessern. 4.Politikoptionen Fünf Politikoptionen wurden in einem frühen Stadium der Folgenabschätzung verworfen, weil sie entweder unrealistisch, zur Erreichung der Ziele ungeeignet oder unverhältnismäßig waren. Dabei ging es um folgende Maßnahmen: horizontaler Rahmen für alle relevanten Produkte und Dienstleistungen; Festlegung von Barrierefreiheitsanforderungen für sämtliche Websites des Privatsektors; Selbstregulierung durch die Wirtschaft; nur freiwillige europäische Normung; und Verordnung zur Festlegung gemeinsamer Barrierefreiheitsanforderungen in allen Mitgliedstaaten. Eine erste Prüfung zeigte, dass der Schwerpunkt dieser EU-Initiative auf ausgewählten prioritären Bereichen liegen sollte, in denen Hindernisse für das Funktionieren des Binnenmarkts zu beobachten waren und wahrscheinlich zunehmen würden, und bei denen ein Tätigwerden auf europäischer Ebene einen Mehrwert haben würde. Regulierende Eingriffe, die den Mitgliedstaaten im Hinblick auf die Umsetzung eine gewisse Flexibilität einräumen, sind offenbar die wirksamste Form der Intervention auf EU-Ebene, um die derzeitigen und zu erwartenden Probleme des Binnenmarkts zu bewältigen. Eine Richtlinie stünde insbesondere im Einklang mit dem Ansatz früherer Mitteilungen und Instrumente der Kommission und würde den freien Verkehr barrierefreier Produkte und Dienstleistungen gewährleisten, ohne über das Notwendige hinauszugehen. Die folgenden vier Optionen wurden einer eingehenderen Analyse unterzogen:

Option 1: Keine weiteren Maßnahmen auf EU-Ebene (Basisszenario). Option 2: Empfehlung der EU zur Festlegung gemeinsamer Barrierefreiheitsanforderungen für die ausgewählten Produkte und Dienstleistungen sowie im Bereich des öffentlichen Auftragswesens. Diese Option geht das Problem im Basisszenario dadurch an, dass Barrierefreiheitsanforderungen eingeführt werden, die auf eine festgelegte Liste von Produkten und Dienstleistungen sowie auf öffentliche Vergabeverfahren angewandt werden können. Option 3: Richtlinie der EU zur Festlegung gemeinsamer Barrierefreiheitsanforderungen für ausgewählte Produkte und Dienstleistungen sowie im Bereich des öffentlichen Auftragswesens (anwendbar auf Mitgliedstaaten, die Vorschriften zur Barrierefreiheit erlassen bzw. erlassen haben). Bei dieser Option sind die Mitgliedstaaten nicht verpflichtet, Vorschriften über Barrierefreiheitsanforderungen bis zu einem bestimmten Datum zu erlassen; wenn sie dies jedoch tun oder bereits getan haben, müssen sie die EU-Vorschriften einhalten, damit ein einheitliches Vorgehen auf dem Binnenmarkt sichergestellt ist. Alle Mitgliedstaaten müssen den freien Verkehr barrierefreier Produkte und Dienstleistungen gewährleisten, auch wenn sie keine Barrierefreiheitsvorschriften erlassen, und bei öffentlichen Vergabeverfahren die gemeinsamen Barrierefreiheitsanforderungen anwenden. Option 4: Richtlinie der EU zur Festlegung gemeinsamer Barrierefreiheitsanforderungen für ausgewählte Produkte und Dienstleistungen sowie im Bereich des öffentlichen Auftragswesens (sofort anwendbar auf alle Mitgliedstaaten). Diese Option sieht vor, dass alle Mitgliedstaaten, einschließlich derjenigen, die noch keine Rechtsvorschriften zur Barrierefreiheit erlassen haben, neue einschlägige Rechtsvorschriften im Einklang mit den vorgeschlagenen EU-Vorschriften erlassen. Dadurch würden die Vorschriften zur Barrierefreiheit in allen Mitgliedstaaten vollständig harmonisiert. 5.Folgenabschätzung Für jedes Produkt und jede Dienstleistung wurden gesonderte Folgenabschätzungen durchgeführt und es konnten jeweils unterschiedliche Politikoptionen zugrunde gelegt werden. Jede der vier Politikoptionen wurde anhand ihrer sozialen, wirtschaftlichen und ökologischen Auswirkungen und des Umfangs, in dem sie den politischen Zielen und den übergeordneten Zielen der EU entspricht, bewertet. Durch die Bewertungskriterien „Effektivität“ und „Effizienz“ wird berücksichtigt, inwiefern die Option den grenzüberschreitenden Handel mit den ausgewählten Produkten und Dienstleistungen, auch für den Bereich des öffentlichen Auftragswesens, verbessern würde und inwiefern sie den Wettbewerb bei den ausgewählten Produkten und Dienstleistungen zwischen den Unternehmen, auch bei öffentlichen Aufträgen, verstärken würde. Die wirtschaftlichen Auswirkungen wurden anhand der Kosten untersucht, die den Unternehmen durch die Befolgung der unterschiedlichen nationalen Anforderungen an die Barrierefreiheit von Produkten und Dienstleistungen im Basisszenario entstehen, sowie anhand der potenziellen Einsparungen bei den einzelnen Optionen, die sich aus der Harmonisierung der Vorschriften auf EU-Ebene ergeben. Bei der Prüfung der möglichen Auswirkungen auf verschiedene soziale Gruppen wurde besonderes Augenmerk auf ältere Verbraucher und Verbraucher mit Behinderungen gelegt. Ein wesentlicher Bestandteil der Folgenabschätzung war die Prüfung der Auswirkungen der einzelnen Optionen auf die Grundrechte; diese potenziellen Auswirkungen wurden daher während des gesamten Verfahrens bewertet. Darüber hinaus wurde eine spezifische Bewertung der Auswirkungen auf KMU und Kleinstunternehmen („KMU-Test“) durchgeführt, u. a. durch Anhörung eines KMU-Panels. Unterschiede in den nationalen Barrierefreiheitsanforderungen verursachen KMU wegen ihrer Größe und ihrer begrenzten Ressourcen unverhältnismäßige Schwierigkeiten. KMU würden daher voraussichtlich besonders von der Beseitigung der Unterschiede bei den Barrierefreiheitsanforderungen profitieren. Die Folgenabschätzung ergab keine Notwendigkeit für spezifische Maßnahmen für KMU. 5.1. Bewertung von Option 1 Wenn keine weiteren Maßnahmen ergriffen werden, werden die ermittelten Probleme voraussichtlich zunehmen, da eine steigende Zahl von Mitgliedstaaten nicht harmonisierte Barrierefreiheitsanforderungen einführt, um ihren Verpflichtungen im Rahmen des Übereinkommens der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen nachzukommen. Auf der Grundlage einer Reihe von Annahmen – u. a. Marktvolumen, Anteil des grenzüberschreitenden Handels und Anteil der Entwicklungskosten – wurde eine monetäre Bewertung der im Jahr 2020 erwarteten Marktlage durchgeführt. Die jährlichen Gesamtkosten für das Basisszenario werden demnach auf etwa 20 Mrd. EUR im Jahr 2020 geschätzt. Da die Beibehaltung des Status quo keine spezifischen Änderungen in Bezug auf Investitionen oder Verwaltungslasten mit sich bringen würde, werden die entsprechenden Kosten bei dieser Option mit null veranschlagt. 5.2. Bewertung von Option 2 Aufgrund ihres nicht bindenden Charakters würde diese Option wahrscheinlich nur in einer begrenzten Zahl von Mitgliedstaaten umgesetzt – in Abhängigkeit von den betreffenden Produkten und Dienstleistungen. Auf der Grundlage von Berechnungen, die für jeden relevanten Markt durchgeführt wurden und die veranschaulichen, dass die zusätzlichen Kosten im Zusammenhang mit der Barrierefreiheit bisweilen nur einen Bruchteil der anfänglichen Kosten ausmachen, wird für diese Option von jährlichen Gesamtkosten in Höhe von 16 Mrd. EUR ausgegangen, was einer Kosteneinsparung von 20 % im Vergleich zum Basisszenario entspricht. Der Verwaltungsaufwand, der dadurch entsteht, dass Unternehmen über die Barrierefreiheit ihrer Produkte informieren müssen, beliefe sich auf etwa 20 Mio. EUR. 5.3. Bewertung von Option 3