Mitteilung der Kommission - Synthese der Jährlichen Tätigkeitsberichte 2002 der GDs und Dienste

1. Einführung

2. Überblick über die wichtigsten Arbeitsergebnisse der Dienste in 2002

3. Überblick über das Management und die Kontrolltätigkeit der Dienste in 2002

3.1. Managementfragen: wichtigste Errungenschaften

3.2. Internes Kontrollsystem: Verbesserungsbedarf

3.3. Vom Europäischen Rechnungshof sowie in den Berichten des Internen Prüfers und des Auditbegleitausschusses aufgeworfene Fragen

3.3.1. Empfehlungen des Europäischen Rechnungshofs

3.3.2. Bericht des Internen Prüfers

3.3.3. Bericht des Auditbegleitausschusses

4. Konsolidierung des Verfahrens zur Erstellung der Jahresberichte

4.1. Jahr 2001

4.2. Verbesserung der Methode

4.3. Jahr 2002

4.4. Erforderliche Verbesserungen

5. Laufende Arbeiten und neue erforderliche Abhilfemaßnahmen

5.1. Von den GDs und Diensten durchgeführte Abhilfemaßnahmen

5.2. Follow-up zu den Aktionsplänen in der Synthese 2001

5.3. In 2003 weiterzuführende laufende Arbeiten

5.3.1. Personalknappheit

5.3.2. Einziehungen

5.3.3. Geteilte Mittelverwaltung

5.3.4. Programme auf Kostenteilungsbasis

5.3.5. Durchführung des Legislativ- und Arbeitsprogramms in der Kommission

5.3.6. Der Dekonzentrationsprozess in den Außenbeziehungen

5.3.7. Rechnungsführungsrahmen und Informationssysteme der Kommission

5.3.8. Follow-up der Berichte der Internen Auditstellen

5.3.9. Follow-up der Arbeiten des OLAF

5.4. Neue Abhilfemaßnahmen

5.4.1. Interne Kontrollnormen in den Delegationen

5.4.2. Integration des EEF in den EG-Haushalt

5.4.3. Kontrollumfeld in Informationsrelais und Vertretungen

5.4.4. Umsetzung des Acquis in der erweiterten Union

5.4.5. Interne Kontrollnormen

5.4.6. Follow-up der Empfehlungen und der Aktionspläne

6. Schlussfolgerung

1. EINFÜHRUNG

Im Mai 2002 legten die Generaldirektoren und Dienstleiter ihren ersten Jährlichen Tätigkeitsbericht (nachstehend ,Jahresbericht" genannt) für das Jahr 2001 vor. Anschließend nahm die Kommission im Juli die erste Synthese der Jahresberichte an und übermittelte sie den anderen Institutionen. Die erste Berichtsrunde bestätigte, dass die Kommission der Managementverantwortung, der Rechenschaftspflicht und der Transparenz einen zunehmend hohen Stellenwert einräumt.

Die Kommission bezweckt mit der Synthese Folgendes:

* Die wichtigsten Arbeitsergebnisse der Kommissionsdienststellen präsentieren mit Schwerpunkt auf der Umsetzung der Jährlichen Strategieplanung für 2002.

* Bestandsaufnahme der Situation in den Generaldirektionen (nachstehend als GDs bezeichnet) und Diensten der Kommission.

* Die Fortschritte überwachen und ermitteln, wo Abhilfemaßnahmen erforderlich sind.

* Den anderen Institutionen hierüber Bericht erstatten.

Stützen kann die Kommission sich dabei hauptsächlich auf die Jahresberichte der Dienste sowie die Berichte des Auditbegleitausschusses, des Internen Prüfers und des Europäischen Rechnungshofs. Sie bewertet auch den Stand der Umsetzung der Reform und das Follow-up zur vorausgegangenen Synthese.

Insgesamt zeigt die Prüfung, dass die GDs und Dienste der Kommission 2002 gute Fortschritte erzielt haben. In einer Reihe von Punkten besteht jedoch weiterhin Verbesserungsbedarf:

* Die Erstellung der Jahresberichte, letztes Jahr zum ersten Mal vorgenommen und durch einige methodische Probleme beeinträchtigt, ist verfahrenstechnisch auf dem Weg der Konsolidierung.

* Die Auswertung der Situationsberichte der GDs und Dienste zeigt, dass in der Durchführung der Reform gute Fortschritte und in Bezug auf in der letztjährigen Synthese ermittelte Problempunkte Verbesserungen zu verzeichnen sind. Einige Anfangsschwierigkeiten sind jedoch noch nicht überwunden, und es gilt auch, die neuen Arbeitsmethoden noch besser zu verankern.

* Erforderliche Abhilfemaßnahmen wurden gezielt eingeleitet. In vielen Bereichen sind erste Auswirkungen erkennbar, doch wird in verschiedenen Fällen die Problembehebung tiefergreifende und zeitaufwändigere Maßnahmen erfordern.

2. ÜBERBLICK ÜBER DIE WICHTIGSTEN ARBEITSERGEBNISSE DER DIENSTE IN 2002

Dieser Abschnitt gibt einen Überblick über die von den GDs und Diensten realisierten Ziele, wobei der Schwerpunkt auf der Umsetzung der Jährlichen Strategieplanung (JSP) in 2002 liegt.

Das Jahr 2002 begann mit der Einführung von Euro-Banknoten und -Münzen in zwölf Mitgliedstaaten am 1. Januar und endete mit dem Beschluss auf der Tagung des Europäischen Rates in Kopenhagen, zehn neue Mitgliedstaaten in die Europäische Union aufzunehmen. Zwischen diesen beiden historischen Ereignissen lag eine Jahr, das geprägt war von Fortschritten und Errungenschaften in zahlreichen Bereichen der Gemeinschaftspolitik.

Für 2002 hatte sich die Kommission in ihrer Jährlichen Strategieplanung folgende Ziele gesetzt:

* Wichtigste Ziele in den Außenbeziehungen waren Stabilität, Frieden und Wohlstand. Die Fortschritte in der Integration mussten deshalb flankiert sein durch eine den Herausforderungen der Globalisierung gerecht werdende kohärente und umfassende Politik der Vertiefung der Beziehungen mit den Nachbarländern und -regionen. Die Erweiterung ging Hand in Hand mit einer Förderpolitik für den Mittelmeerraum. Die Entwicklungszusammenarbeit wurde intensiviert mit Schwerpunkt auf der Bekämpfung der Armut in den Entwicklungsländern.

* Innergemeinschaftlich hat die Kommission sich als Hauptziele gesetzt, die Sicherheit aller europäischen Bürger besser zu schützen und die wirtschaftliche Integration voranzubringen. Die wichtigsten Beiträge zur Realisierung eines qualitativen Sprungs in der wirtschaftlichen, sozialen und politischen Integration waren die Einführung einer Einheitswährung, die Förderung der nachhaltigen Entwicklung (die auch eine interne Dimension hat) und ein neuer Governance-Ansatz.

A. Erweiterung

* Der Prozess, der vor neun Jahren an gleicher Stelle begonnen hatte, wurde auf der Tagung des Europäischen Rates in Kopenhagen am 12./13. Dezember vollendet mit dem Abschluss der Beitritts verhandlungen mit zehn Ländern (Zypern, Estland, Ungarn, Lettland, Litauen, Malta, Polen, Tschechische Republik, Slowakei und Slowenien). Damit war der Weg bereitet für die größte Erweiterung in der Geschichte der Europäischen Union.

* Dieser Erfolg krönte die intensiven Verhandlungen, die parallel zu den Beitrittsvorbereitungen während des gesamten Jahres geführt wurden und sich auf die Arbeiten und Ergebnisse der vorausgegangenen Jahre stützten konnten. Der Durchbruch kam Ende Oktober, nachdem die Kommission ihre Berichte über die Fortschritte der einzelnen Kandidatenländer vorgelegt hatte. Auf dieser Grundlage konnten der Rat und anschließend der Europäische Rat auf seiner Tagung in Brüssel beschließen, die Verhandlungen mit zehn der dreizehn Beitrittskandidaten abzuschließen.

B. Mittelmeerraum

* Dem Barcelona-Prozess wurde neue Schwungkraft verliehen: Die Kommission unterbreitete konkrete Vorschläge zur Schaffung eines funktionsfähigen Europa-Mittelmeer-Binnenmarktes, zur Stärkung der Zusammenarbeit im Bereich Justiz und Inneres und zur Einrichtung einer Stiftung Europa-Mittelmeer zur Förderung des interkulturellen Austausches und der Umweltzusammenarbeit. Der Europäische Rat einigte sich in Barcelona auf die Einsetzung einer EUROPA-MITTELMEER-Investitionsagentur im Rahmen der EIB zur Ankurbelung der privatwirtschaftlichen Investitionen in der Region.

* Die Unterstützung des Stabilisierungs- und Assoziierungsprozesses im westlichen Balkanraum hat über die 2002 geleistete Finanzhilfe hinaus besondere Bedeutung, denn die Gemeinschaft leistet damit einen Beitrag zur progressiven Angleichung der Rechts- und Wirtschaftssysteme dieser Länder an diejenigen der Europäische Union.

C. Entwicklungszusammenarbeit

* Der Beitrag der Union zur Bekämpfung der Armut in der Welt konzentrierte sich in 2002 auf den Bereich Bildung und Gesundheit. Hierzu legt die Kommission Vorschläge für neue themenspezifische und sektorspezifische Strategien vor, insbesondere im Kampf gegen HIV/AIDS.

* Die Kommissionsbeiträge zur Monterrey-Konferenz waren die Basis für die Vereinbarung auf der Tagung des Europäischen Rates in Barcelona, den Beitrag zur Entwicklungszusammenarbeit bis 2006 auf bis zu 0,39% des BIP der Mitgliedstaaten anzuheben.

* Die Europäische Union bemühte sich um die Umsetzung der 2001 in Doha (Qatar) vereinbarten Agenda über eine neue Runde multilateraler Handelsverhandlungen im Rahmen der Welthandelsorganisation. Darin kommt zum Ausdruck, welch große Bedeutung die Union der stärkeren Einbindung der Entwicklungsländer in die Weltwirtschaft und den internationalen Handel beimisst.

D. Sicherheit

* Internationale Ereignisse haben der Kommission die Notwendigkeit vor Augen geführt, die Sicherheit der europäischen Bürger besser zu schützen. Sie unterbreitete eine Reihe konkreter Vorschläge für die Umsetzung der Tampere-Agenda zur Schaffung eines Europäischen Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts. EUROJUST wurde formell eingerichtet und der europäische Haftbefehl und der Rahmenbeschluss über den Terrorismus wurden gebilligt. Dies sind wichtige Schritte auf dem Weg zur Zusammenarbeit und zur gegenseitigen Anerkennung gerichtlicher Entscheidungen in Strafsachen.

* Auf Vorschlag der Kommission nahm der Rat Aktionspläne an zur Förderung einheitlicher Kontrollen an den Außengrenzen und zur Bekämpfung der illegalen Einwanderung.

* Weitere Schritte auf dem Weg zu einer europäischen Einwanderungs- und Asylpolitik wurden unternommen, z. B. durch einen Vorschlag zum unter bestimmten Bedingungen gewährten Aufenthaltsrecht für Drittstaatenangehörige und zur Einsetzung eines Ausschusses für Einwanderung und Asyl.

* Ein weiterer wichtiger Schritt zu mehr Sicherheit und Stabilität sind die 2002 erzielten Fortschritte bei der Klärung der problematischen Situation der russischen Enklave Kaliningrad in den Beziehungen mit künftigen Mitgliedstaaten der Europäischen Union.

* Verschiedene weitere Vorschläge wurden vorgelegt, z. B. zur Verbesserung der Sicherheit im Verkehrswesen, in der Energieversorgung (einschließlich der nuklearen Sicherheit) und im Gesundheitswesen. Besondere Aufmerksamkeit wird hierbei der Verfügbarkeit von fachlich qualifiziertem Personal in bestimmten Spezialbereichen gelten müssen (siehe Maßnahme ,Humanressourcen" unter 5.3.1.).

E. Binnenmarkt und Einführung des Euro

* Die Euro-Banknoten und -Münzen wurden in 12 Mitgliedstaaten erfolgreich eingeführt. Gestützt auf die Verpflichtung zu einer soliden makroökonomischen Politik, fördert der Euro das Wachstum, die Wettbewerbsfähigkeit und die Beschäftigung. Die Euro-Einführung lenkt jedoch auch das Augenmerk auf die Änderungen, die noch vorzunehmen sind, soll Europa den vollen Nutzen aus dem Binnenmarkt ziehen. Dank der erfolgreichen Einführung des Euro ist die Wirtschafts- und Währungsunion zweifellos auf eine Stufe zu stellen mit anderen großen Errungenschaften des Europäischen Einigungswerkes, wie etwa der Verwirklichung der Zollunion in 1968 und des Binnenmarktes in 1992.

* Die Kommission leistete weiterhin ihren Beitrag zur Lissabonner Agenda, insbesondere in der Koordinierung der mittel- und langfristigen Politik. In mehreren Bereichen waren wesentliche Fortschritte zu verzeichnen, beispielsweise in der Gemeinschaftsstrategie für Gesundheit und Sicherheit am Arbeitsplatz, beim Engagement der Kommission für das lebenslange Lernen, in der Liberalisierung des Dienstleistungs- und Energiemarktes sowie bei der Reform des Regelungsrahmens im Bereich Telekommunikation. Ferner wurde ein Rechtsetzungsverfahren zur Integration der Eisenbahnmärkte in die Wege geleitet.

* Der Rat leistete der auf der Tagung des Europäischen Rates in Barcelona ausgesprochenen Aufforderung zur Einführung des Satellitennavigations programms Galileo Folge und erließ eine Verordnung zur Gründung des gemeinsamen Unternehmens Galileo.

* Das sechste Rahmenprogramm Forschung wurde angenommen und auf den Weg gebracht, und eine Debatte wurde eingeleitet über die Möglichkeiten der Realisierung des 3%-Ziels für die Forschungsinvestitionen in Europa, im Hinblick auf die Konsolidierung des Europäischen Forschungsraums.

* Programme zu eLearning und Erasmus Mundus wurden vorgeschlagen und ein politischer Rahmen für die Entwicklung der Informationsgesellschaft (eEuropa) wurde abgesteckt, der den Übergang Europas zu einer wissensbasierten Gesellschaft unterstützen soll.

F. Nachhaltige Entwicklung

* Die Kommission bemühte sich in 2002, die in der EU-Strategie zur nachhaltigen Entwicklung vereinbarten Grundsätze in konkrete Maßnahmen umzusetzen: Sie integrierte die Umweltdimension in den Lissabonner Prozess mit der erklärten Absicht, ein ausgewogenes Verhältnis herzustellen zwischen wirtschaftlicher Wettbewerbsfähigkeit, sozialer Eingliederung und Umweltschutz. Außerdem spielte die Kommission eine führende Rolle auf dem Weltgipfel in Johannesburg, auf dem sie gegen die Politik des Zauderns anging und um konkrete Verpflichtungen kämpfte.

* Das ebenfalls in 2002 verabschiedete 6. Umweltaktionsprogramm legt einen neuen Rahmen für die Entwicklung der Gemeinschaftspolitik in diesem Bereich für die nächsten Jahre fest.

* Mit dem Ziel, den Wohlstand und das Wohlergehen der europäischen Bürger zu sichern, ohne die Lebensqualität künftiger Generationen aufs Spiel zu setzen, bemühte sich die Kommission um die Ausweitung der offenen Koordinierungsmethode auf den Bereich der Rentenpolitik.

* Weitere Errungenschaften in 2002 waren die Schaffung des Amtes für Lebensmittelsicherheit, die Annahme der neuen verbraucherpolitischen Strategie für die Jahre 2002-2006 und die Annahme im Europäischen Parlament und im Rat eines Programms im Bereich der öffentlichen Gesundheit 2003-2008.

* Im Juli legte die Kommission einen Vorschlag zur Halbzeitüberprüfung der gemeinsamen Agrarpolitik vor; darin entwickelt sie insbesondere ein Konzept zur Verbesserung der gemeinsamen Marktorganisationen, zur Einführung einer einfacheren und dauerhafteren Direktförderung der Erzeuger sowie zur Konsolidierung und Stärkung der Entwicklung des ländlichen Raums (zweiter Pfeiler). Weiterhin wurde in 2002 die Reform der gemeinsamen Fischereipolitik beschlossen, die darauf abzielt, die nachhaltige Entwicklung dieses Bereichs sowohl in umwelt- als auch in wirtschaftspolitischer Hinsicht zu gewährleisten.

G. Governance

* Nach Veröffentlichung des Weißbuchs Europäisches Regieren im Juli 2001 nahm die Kommission im Juni 2002 einen Aktionsplan für eine bessere Rechtsetzung an, eine Mitteilung über Folgenabschätzung und ein Konsultationspapier über die Anhörung betroffener Parteien durch die Kommission. Ein zweites Paket nahm die Kommission im Dezember 2002 zu folgenden Themen an: bessere Rechtsetzung, einschließlich Vorschläge zu Komitologie, Agenturen, Dreiparteienverträgen, Vertragsverletzungen, Nutzung von Expertenwissen und Mindestnormen für öffentliche Anhörungen.

* Die Kommission setzte ihre bisher beispiellose Reform der Personalpolitik fort und übermittelte den anderen Institutionen einen Vorschlag zur Modernisierung des Statuts.

* Die Kommission verabschiedete detaillierte Durchführungsbestimmungen für die Anwendung der von Rat im Juni gebilligten neuen Haushalts ordnung. Mit dieser umfassenden Neugestaltung der Haushaltsordnung - ursprünglich im Jahr 1977 beschlossen und seitdem häufig abgeändert - wurden die Finanzbestimmungen für die Tätigkeit der EU grundlegend reformiert.

* Ferner präsentierte die Kommission in zwei Beiträgen zum Konvent ihre Vision von der Zukunft des europäischen Einigungswerks. Die am 4. Dezember dem Konvent von der Kommission vorgelegte Mitteilung schlägt verschiedene Änderungen am institutionellen System der Union und eine Vereinfachung des Beschlussfassungsverfahrens vor, unter Wahrung des Gleichgewichts zwischen Europäischem Parlament, Rat und Kommission. Sie befürwortet auch eine Stärkung der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik durch Einsetzung eines Sekretärs der Union, der Mitglied der Kommission und gegenüber dem Rat rechenschaftspflichtig sein soll. Und schließlich möchte die Kommission, dass diese Vorschläge in einen Verfassungsvertrag aufgenommen werden, der ebenfalls die im Dezember 2000 verkündete Charta der Grundrechte der Europäischen Union enthält.

Insgesamt zieht die Kommission für das Jahr 2002 eine positive Bilanz. Sie verweist besonders auf den erfolgreichen Abschluss der Erweiterungs verhandlungen und die Einführung der Euro-Banknoten und -Münzen in allen Mitgliedstaaten der Eurozone.

Dabei ist die Kommission sich bewusst, welche Herausforderungen vor ihr liegen: zum Beispiel die volle Umsetzung des Gemeinschafts-Acquis in den neuen Mitgliedstaaten mit dem Tag des Beitritts und die Notwendigkeit, in der Politik der nachhaltigen Entwicklung über die eher bescheidenen Ergebnisse des Johannesburger Gipfels hinauszugehen.

Was den Haushalt angeht, so wurden in 2002 von den insgesamt 99 Milliarden Euro bewilligter Mittel 97 Milliarden Euro gebunden. Die geleisteten Zahlungen erreichten 83 Milliarden Euro bei einer Gesamtsumme der Haushaltsmittel von 96 Milliarden Euro. Die Zahl der Buchungsbelege für den Haushaltsvollzug beträgt 526 000: etwa 90 000 Einziehungs anordnungen, mehr als 36 000 Mittelbindungen und nahezu 400 000 Zahlungsanträge.

3. ÜBERBLICK ÜBER DAS MANAGEMENT UND DIE KONTROLLTÄTIGKEIT DER DIENSTE IN 2002

Im Management wurden insgesamt Fortschritte erzielt, doch besteht in bestimmten Bereichen der internen Kontrolle noch Verbesserungsbedarf.

Deutliche Fortschritte wurden im Management der Kommission bis Ende 2002 in der Ausgestaltung und Anwendung der Instrumente und Verfahren erzielt. Vorangekommen ist man auch beim Abbau der Zahlungsrückstände, insbesondere der noch abzuwickelnden Verpflichtungen [1]. Möglich war dies nur dank erheblicher Anstrengungen aller betroffenen Dienste. Es ist jedoch zu betonen, dass zahlreiche der nachstehend beschriebenen reformbezogenen Instrumente erstmals im Jahr 2003 eingesetzt werden. Inwieweit sie wirksam sind und wie tiefgreifend die erforderlichen Änderungen der Arbeitsmethoden sind, wird die Bewertung der Erfahrungen in der Praxis zeigen (3.1.).

[1] Im Französischen: Reste à liquider (RAL).

Was die in 3.2. detaillierter behandelten internen Kontrollsysteme angeht, so wurden in der Umsetzung der zu Grunde liegenden Normen Fortschritte erzielt. Dennoch ist aus der Analyse die Notwendigkeit abzuleiten, sie noch besser in den Dienststellen der Kommission zu verankern: Durch eine Kombination verschiedener Maßnahmen - insbesondere eine Überprüfung des Personal- und Fortbildungsbedarfs, eine beschleunigte Umsetzung der grundlegenden Anforderungen für die interne Kontrolle und den Abschluss des kompletten Zyklus gründlicher Audits - sollen die Dienste in die Lage versetzt werden, sich auf die effiziente Realisierung der Kontrollziele zu konzentrieren (3.2.).

Und schließlich werden in Audits des Europäischen Rechnungshofs und des Internen Auditdiensts verschiedene Fragen aufgeworfen, die es zu prüfen gilt. Auch die Empfehlungen des Auditbegleitausschusses werden berücksichtigt (3.3.).

3.1. Managementfragen: wichtigste Errungenschaften

Im Bereich Humanressourcen:

- In 2002 hat die Kommission den anderen Institutionen einen Vorschlag unterbreitet zur Modernisierung des Statuts für Beamte und andere Bedienstete der Europäischen Institutionen. Politische Einigung mit dem Rat zu dem Vorschlag wurde am 19. Mai 2003 erzielt.

- Für die gesamte Belegschaft wurden Arbeitsplatzbeschreibungen formuliert, und es wurde ein ab 2003 anzuwendendes integriertes System für Beurteilungen und Beförderungen geschaffen.

- Klare Leitlinien zur systematischen Mobilität wurden formuliert; damit wurde der Grundsatz der regelmäßigen, aber freiwilligen Mobilität eingeführt.

- Eine zentrale Laufbahnberatungsstelle wurde geschaffen.

- Neue Fortbildungsleitlinien und eine Fortbildungsstrategie wurden angenommen. Sie beinhalten Maßnahmen, die dazu dienen, die Fortbildung des Personals enger auf die strategischen Ziele und die Werte der Kommission auszurichten.

- Ein Europäisches Amt für Personalauswahl wurde im Jahr 2002 eingerichtet. Es bietet Unterstützung bei der Auswahl der ersten Gruppe von Hilfskräften aus den neuen Mitgliedstaaten.

- Verfahrensregeln für Verwaltungsuntersuchungen und Disziplinar verfahren wurden angenommen, ein Untersuchungs- und Disziplinaramt (IDOC) wurde im Rahmen der Kommission eingerichtet und ein Beschluss zur Festlegung klarer Vorschriften für die Meldung von Missständen wurde verabschiedet.

- Die erste Serie von Sondermaßnahmen für das endgültige Ausscheiden von Beamten der Europäischen Gemeinschaften aus dem Dienst wurde beschlossen und durchgeführt.

Bereich Finanzmanagement:

- Die neue Haushaltsordnung und ihre Durchführungsbestimmungen wurden letztes Jahr angenommen; sie sind im Januar 2003 in Kraft getreten. Besondere Anstrengungen wurden unternommen zur Ausarbeitung und Umsetzung von Bestimmungen zur Wiedereinziehung zu Unrecht gezahlter Beträge.

- Alle Dienste bewerteten im Detail ihren Bereitschaftsstand, um zu ermitteln, inwieweit sie in der Lage sind, die Erfordernisse der neuen Haushaltsordnung in ihre routinemäßigen Arbeitsverrichtungen zu integrieren. In Einklang mit der neuen Haushaltsordnung wurde die Planung der Finanzabläufe abgeschlossen. Dies betrifft die Ex-ante-Überprüfung von Vorgängen und die ordnungsgemäße Aufgaben trennung. Neue und geänderte Formen von Verpflichtungen und Zahlungen wurden eingeführt.

- Die Verantwortlichkeit und Rechenschaftspflicht der bevollmächtigten Anweisungsbefugten wurde verdeutlicht und hervorgehoben. Die interne Kontrolle in den Diensten wurde verstärkt, denn dies ist eine der Voraussetzungen für die Abschaffung der zentralen Finanzkontrolle.

- Die Zahl der noch abzuwickelnden Verpflichtungen wurde in 2002 erheblich reduziert und soll noch weiter verringert werden.

Bereich Managementsysteme:

- Das Maßnahmenbezogene Management (ABM = Activity-Based Management) und der strategische Planungs- und Programmierungs zyklus wurden in 2002 voll operationell. In allen GDs und Diensten wurden einheitliche jährliche Managementpläne erstellt, die sich auf vergleichbare Managementinformationen über Prioritäten, zugewiesene Mittel, tätigkeitsbezogene Zielsetzungen und Indikatoren stützen. Der Managementplan deckt den gesamten Tätigkeitsbereich der Dienste ab und hilft ihnen, ihre Tätigkeiten, ihre Aktionen und ihren Ressourceneinsatz im Einklang mit ihrer Aufgabenbeschreibung und ihren Zielsetzungen zu planen und zu überwachen und darüber Bericht zu erstatten. Er liefert auch Input für die Jährliche Strategieplanung und den Haushalts vorentwurf. Seine Durchführung liefert das Material für die Erstellung der Jahresberichte.

- Wie bereits festgestellt, war 2002 auch das erste Jahr, in dem die Generaldirektoren und Dienstleiter ihren Jahresbericht und ihre Zuverlässigkeitserklärung abgaben.

- Das ABB (ABB = Activity-Based Budgeting) ist die wesentliche budgetäre Komponente des Maßnahmenbezogenen Managements. Im ganzen Jahr 2002 liefen Vorarbeiten für den Übergang zu einem vollwertigen ABB-Haushalt in 2004.

Eine Reihe wichtiger Reformmaßnahmen wurde 2002 gebilligt, doch werden die entscheidenden Durchführungsschritte erst 2003 eingeleitet. Dies gilt insbesondere für das Beurteilungssystem (CDR = Career Development Review) und die neue Haushaltsordnung. Eine große Herausforderung für das Finanzmanagement der Kommission wird schließlich auch die Modernisierung des Rechnungsführungs rahmens zum Zwecke der bis 2005 abzuschließenden progressiven Einführung der Periodenrechnung sein.

3.2. Internes Kontrollsystem: Verbesserungsbedarf

Der interne Kontrollrahmen der Kommission stützt sich auf 24 interne Kontrollnormen, die alle Aspekte des Managements in der Kommission abdecken. Für den Jahresbericht 2002 wurden die GDs und Dienste erneut aufgefordert, den Grad der Umsetzung dieser Normen selbst zu bewerten, bezogen auf die Mindestanforderungen, die ab dem 31. Dezember 2002 gelten. Diesen Selbstbewertungen lagen keine unabhängigen Audits zu Grunde, sondern von den GDs selbst vorgenommene Einschätzungen der Managementergebnisse, gestützt auf die verfügbaren Informationen und Erkenntnisse. In einigen Fällen sind natürlich möglicherweise dennoch unabhängige Audits zur Urteilsbildung herangezogen worden. Zusätzlich zur Berichterstattung über die Umsetzung der Normen mussten die GDs und Dienste eine Kurzbeschreibung des internen Kontroll- und Risikoumfelds abgeben, in dem sie tätig sind. Das Ziel dabei war, das Verständnis der Vorbehalte und anderer wichtiger Fragen zu vertiefen, die sich auf die in der jährlichen Erklärung zu übernehmende Gewähr auswirken könnten.

Kontrollumfeld:

Bedingt durch den anhaltend hohe Priorität humanressourcenbezogener Initiativen berichten die GDs und Dienste generell über erhebliche Fortschritte in der Umsetzung der Normen für Arbeitsplatzbeschreibungen und Beurteilungen (Normen 2 und 4). Zurückhaltender ist ihre Einschätzung bei den Normen zur Qualifikation des Personals und zur Mobilität (Norm 3) sowie zu den sicherheitsempfindlichen Aufgaben (Norm 5). Sorgen bereitet generell die Verfügbarkeit von Personal mit den erforderlichen Qualifikationen. Insbesondere verwiesen wird dabei auf die Bereiche Finanzen und Kerntechnik, in denen offenbar eine Mangel an entsprechend qualifiziertem Personal besteht. In beiden Bereichen hat die Kommission einen ganz spezifischen Bedarf.

Leistungs- und Risikobewertung:

Der berichtete Grad der Umsetzung der ABM-Kontrollnormen, insbesondere in Bezug auf die Erstellung der Jährlichen Managementpläne (Norm 9) und die Festsetzung von Zielvorgaben (Norm 7) spiegelt wider, welch große Fortschritte hier gemacht wurden und welch hohen Stellenwert die Prioritäten dieser Initiative haben. Dem gegenüberzustellen sind jedoch die vergleichsweise nur begrenzten Fortschritte in der Entwicklung von auf Leistungsindikatoren gestützten effizienten Überwachungssystemen. Hier besteht erheblicher Nachholbedarf zur Entwicklung aussagekräftiger Input- und Outputkriterien. In der Risikoanalyse und im Risikomanagement (Kontrollnorm 11) unternahmen die GDs und Dienste 2002 eine umfassende Bewertung des Vorbereitungsstands für die Durchführung der neuen Haushaltsordnung, gestützt auf die Ermittlung der Risiken und der erforderlichen Kontrollmaßnahmen. In verschiedenen GDs und Diensten waren zum Jahresende bestimmte obligatorische Kontrollen jedoch noch nicht etabliert. Die generell eher bescheidenen Fortschritte in diesem Bereich machen deutlich, dass die GDs und Dienste noch ein gutes Stück davon entfernt sind, über eine voll ausgebildete Risikomanagementkultur zu verfügen.

Information und Kommunikation:

Einer der in dieser Frage von den GDs und Diensten hauptsächlich angesprochenen Problempunkte ist die Verwendung der wesentlichen Leistungsindikatoren (Kontrollnorm 12). Hierzu gab die Hälfte der GDs und Dienste an, dass sie zumindest die Mindestanforderungen erfuellt haben, während laut Angaben der restlichen GDs die Umsetzung noch im Gange ist. Schwierigkeiten bereitet u. a. die Verwendung des IRMS (integrated ressource management system = System der integrierten Ressourcenverwaltung) als wirksames Management-Tool in der alltäglichen Praxis.

Größere Fortschritte verzeichnen die GDs und Dienste beim Posteintragungs- und Postablagesystem. Die große Mehrheit meldet, dass sie zumindest die Mindestanforderungen erfuellt hat. Dies zeigt, dass das Posteintragungssystem ADONIS weitgehend installiert ist, weist jedoch auch darauf hin, dass weitere Anstrengungen erforderlich sind, um ein voll funktionsfähiges Postablagesystem zu etablieren.

Kontrolltätigkeit:

Diese Grundkomponente des internen Kontrollsystems der GDs. umfasst alle routinemäßigen Kontrollen, die dem Management für alle Bereiche hinreichende Gewähr bieten sollen für die Realisierung der Zielsetzungen und das Risikomanagement. Dies beinhaltet so elementare Fragen wie die Aufgabentrennung, die Dokumentation der erforderlichen Kontrollen und die Überwachungsmaßnahmen, durch die das Management sicherstellt, dass die Kontrollen in der vorgesehenen Form durchgeführt werden. Schwächen im Bereich der Kontrolltätigkeit stehen oft in einer Wechselwirkung. Zum Beispiel kann es vorkommen, dass ein Mangel an ausreichend qualifiziertem Personal in seinen Auswirkungen noch potenziert wird durch unzureichende oder unklare Dokumentation der Erfordernisse und durch eine unzulängliche Überwachung des Gesamtprozesses durch das Management selbst. Zwar berichten die GDs und Dienste über signifikante Fortschritte in bestimmten Bereichen, vor allem bei der ordnungsgemäßen Aufgabentrennung in ihren Finanzabläufen, doch besteht bei dieser Kontrollkomponente insgesamt der größte Verbesserungsbedarf. Sie ist offensichtlich eine der Hauptursachen von Vorbehalten und anderer im Rahmen der Jahresberichte angesprochener Schwächen. Mehr als die Hälfte der GDs und Dienste erklärt, dass sie noch im Begriff seien, die Mindestnormen im Bereich der Überwachung zu implementieren. Nur eine Minderheit der GDs und Dienste meldet, dass sie zumindest die Mindestnormen über die Verfahrensdokumentation umgesetzt haben.

Audit und Bewertung:

Die GDs und Dienste melden kontinuierliche Fortschritte in der Schaffung solider Rahmenbedingungen für Audit und Bewertung. Dies beinhaltet das ordnungsgemäße Follow-up der Auditergebnisse, der festgestellten Kontrollschwächen und der Selbstbewertung. Während alle GDs und Dienste sich das Erfordernis weitgehend zu Eigen gemacht haben, dass das Management das Kontrollsystem, für das es verantwortlich ist, überprüfen muss, so besteht in bestimmten Bereichen, vor allen in den Delegationen und Vertretungen der Kommission, noch Nachholbedarf.

Schlussfolgerungen

Abschließend ist festzustellen, dass die internen Kontrollsysteme der Kommission sich noch in der Entwicklungsphase befinden. Die internen Kontrollnormen bilden die Grundlage für diese Systeme, und die GDs und Dienste haben in ihrem Jahresbericht in Form einer Selbstbewertung Bericht erstattet über die Fortschritte in der Einhaltung der Normen. Insgesamt ist ein größeres Verständnis dieser Fragen erkennbar, wobei sich insbesondere die Erkenntnis durchgesetzt hat, dass die interne Kontrolle sich nicht auf finanzielle Angelegenheiten beschränkt, wenn auch darauf hinzuweisen ist dass die finanziellen Angelegenheiten 2002 besondere Bedeutung erlangten durch den Prozess der Selbstbewertung des Bereitschaftstands für die Übernahme der neuen Haushaltsordnung. Generell werden weiterhin Fortschritte in der Normenumsetzung gemacht. Die Selbstbewertung, gekoppelt mit einer stärkeren Sensibilisierung für die Managementverantwortungen, und die berichteten Fortschritte in der Umsetzung der Normen sind zwar ein wichtiger Schritt vorwärts, an sich jedoch noch kein ausreichender Beweis dafür, dass die Kontrollsysteme den Risiken voll gerecht werden und wie beabsichtigt funktionieren.

Die in der Erklärung geforderten Gewährleistungen sind untrennbar verknüpft mit der Leistungsfähigkeit der Kontrollsysteme. Der zu Grunde liegende Kontrollrahmen und die Einhaltung der Kontrollnormen sind kein Selbstzweck, sondern die Basis für die Übernahme und Formulierung der Gewährleistungen für die Ordnungsmäßigkeit von Management und Kontrolle. Die GDs und Dienste haben nicht durchgehend eine eindeutige Verbindung hergestellt zwischen dem Inhalt von Vorbehalten und den geforderten Gewährleistungen.

3.3. Vom Europäischen Rechnungshof sowie in den Berichten des Internen Prüfers und des Auditbegleitausschusses aufgeworfene Fragen

3.3.1. Empfehlungen des Europäischen Rechnungshofs

Einige der Empfehlungen des Europäischen Rechnungshofs (ERH) in dessen Jahresbericht für das Finanzjahr 2001 haben Querschnittscharakter und sind deshalb in der vorliegenden Synthese anzusprechen.

ERH-Empfehlungen zur Reform wurden von der Kommission aufgegriffen. Im Einzelnen:

* Der ERH-Jahresbericht weist darauf hin, dass bis Ende Mai 2002 noch keine ausreichenden Fortschritte in der Entwicklung des neuen Rechnungsführungssystems erzielt worden waren (Punkt 9.8.). Hierzu wurde im Dezember 2002 (KOM(2002) 755) eine Mitteilung über die Modernisierung des Rechnungswesens angenommen. Die Kommission erkennt den Bedarf einer verstärkten Überwachung an (siehe 5.3.7.) und wird die für die Entlastung zuständige Behörde und den ERH regelmäßig über die erzielten Fortschritte informieren. Wenn das neue Rechnungsführungssystem etabliert ist, werden eine Reihe von im Bericht des Rechnungshofs angesprochener Probleme, z. B. die Schwierigkeit, die von den Finanzmittlern gehaltenen, noch nicht an die Empfänger ausgezahlten Beträge zu verfolgen (9.25. des ERH-Jahresberichts), für alle Zeit gelöst sein.

* Eine Reihe von Empfehlungen zur Erstellung der Jährlichen Tätigkeitsberichte wird befolgt: Der Zeitrahmen wird nach vorne verlegt (9.54. und 9.55. des ERH-Jahresberichts) und wird noch weiter vorzuziehen sein, sollen die in Artikel 60 Ziffer 7 der neugefassten Haushaltsordnung festgelegten Fristen eingehalten werden, was ab dem Haushaltsjahr 2003 erforderlich sein wird. Auf Bedenken in Bezug auf die Art der Vorbehalte und Bemerkungen (9.71. bis 9.91 und 9.97d des ERH-Jahresberichts) wird durch eine Spezifizierung der Leitlinien reagiert. Eine weitere methodische Feinabstimmung wird mit dem Jahresbericht 2003 vorgenommen (siehe 4.).

* Durch den Mangel an qualifiziertem Personal bedingte Schwierigkeiten, vom ERH in Punkt 9.65. seines Jahresberichts angesprochen, werden von der Kommission eingeräumt. Durchzuführende Abhilfemaßnahmen sind in 5.3.1. dargelegt.

* Auf die Bedenken des ERH in Bezug auf die Umsetzung der internen Kontrollnormen (Punkt 9.66. des ERH-Jahresberichts) wird zum Teil in 5.4.5. eingegangen.

* Um eine wirksamere Überwachung der Einziehung zu Unrecht ausgezahlter Mittel (9.67 des ERH-Jahresberichts) zu gewährleisten, wurden Maßnahmen eingeleitet, deren Anwendung aufmerksam überwacht wird. Verbesserungen am Einziehungsverfahren wurden bereits in 2002 und werden auch weiterhin vorgenommen, einschließlich DV-Entwicklungen und einer zusätzlichen Dokumentation der Verfahren. Auch wird in 2003 das Verfahren der Ausstellung von Lastschriftanzeigen dezentralisiert. Und schließlich hat der Interne Auditdienst Anfang 2003 ein Audit der Einziehungen abgeschlossen. Nach Prüfung durch den Auditbegleitausschuss wurde vereinbart, dass die Dienste Aktionspläne zum Follow-up der Einziehungsprobleme ausarbeiten und erforderlichenfalls in ihre jährlichen Managementpläne integrieren (siehe Maßnahme ,Einziehung" unter 5.3.2.).

* Der Rechnungshof hat auch empfohlen, die Organisation des Auditbegleitausschusses zu überdenken. Es sollen schlüssigere Regelungen getroffen werden für den Fall potenzieller Interessenkonflikte bei der Erörterung von Fragen, die dem Vorsitzenden oder einem anderen Ausschussmitglied unterstehende Dienststellen betreffen. Die verschiedenen in Erwägung gezogenen Maßnahmen werden den Bedenken des Rechnungshofs gerecht (siehe 3.3.3.).

* Die Kommission hat sich verpflichtet, durch entsprechende Maßnahmen Empfehlungen des Rechnungshofs zur Recht- und Ordnungsmäßigkeit von Transaktionen Folge zu leisten. Dies schließt die Verdeutlichung und Vereinfachung der Strukturfondsregelungen ein sowie die Umsetzung einer effizienten Auditstrategie für die Rahmenprogramme zur Forschung. Die auszuführenden Abhilfemaßnahmen sind in 5.3.3. und 5.3.4. dargelegt.

* Maßnahme 87 des Reform-Weißbuchs sieht vor, dass der IAS eine Serie gründlicher Audits vornimmt nach Abschluss der ersten Runde der Erstellung von Jährlichen Tätigkeitsberichten durch die GDs und der damit verbundenen Ausstellung von Zuverlässigkeitserklärungen durch die bevollmächtigten Anweisungsbefugten. Der IAS beabsichtigt, in seinem Jahresbericht 2003 die Qualität der internen Kontrollsysteme zusammenfassend zu bewerten.

3.3.2. Bericht des Internen Prüfers

Der Jahresbericht des Internen Auditdienstes (IAS = Internal Audit Service) spricht eine Reihe von Fragen an, die von der Kommission zu prüfen sind. Vor allem betrifft dies reformbedingte organisatorische Probleme in der Kommission, die einer Feinabstimmung und in einigen Fällen einer Klärung bedürfen.

* Die politische Überwachung der Rechnungsführungsreform: Sie wird sichergestellt durch eine regelmäßige Erörterung in der Kommission auf der Basis eines Briefing des Kollegiums durch das zuständige Kommissionsmitglied (siehe 5.3.7.).

* Die Verstärkung der Synergien innerhalb der Auditgemeinschaft der Kommission: Dies ist ein vom IAS vorgeschlagenes sinnvolles Vorhaben. Die Mitteilung ,Akteure im Bereich internes Audit und interne Kontrolle" bekräftigte ,dass der IAS den Auftrag hat, die Stellen für Internes Audit mit Auditnet zu unterstützen und insbesondere den Einsatz gemeinsamer Methoden, Instrumente und Techniken für die Auditarbeit in der Kommission zu fördern" [2] Der IAS sollte also in Abstimmung mit den betroffenen Akteuren sicherstellen, dass er seine zentrale koordinierende Rolle in vollem Umfang wahrnehmen kann.

[2] SEK(2003) 59/3 vom Januar 2003.

* Die Koordination dezentralisierter Verantwortlichkeiten in bestimmten Bereichen von Management und Kontrolle: Es sind noch größere Anstrengungen zu unternehmen, um den verschiedenen Management ebenen und der Gesamtbelegschaft die neu gestalteten Rahmen bedingungen für Management und Kontrolle in ihrer ganzen Tragweite zu vermitteln. Flankiert wird dies durch eine starke koordinierende Funktion des Generalsekretariats, ausgeübt über interne Governance-Instrumente, wie z. B. die Gruppe der Generaldirektoren, die Direktoren für Ressourcen, den dienstübergreifenden Koordinierungsausschuss und den ABM-Lenkungsausschuss,.

* Untermauerung der ressourcenbezogenen Beschlüsse durch Managementrisikobewertungen: Diese Frage ist zu prüfen. Die Kommission wird Überlegungen anstellen, wie die Risikobewertung so angelegt werden kann, dass sie in der Erstellung der Managementpläne und in den Mittelzuweisungen als Einflussfaktor stärker herausgestellt wird.

* Geteilte Mittelverwaltung: Der IAS hat vorgeschlagen, dass die GDs und Dienste angesichts der Mittelknappheit Präventivmaßnahmen gegenüber Abschlussaudits Vorrang einräumen. Ein solcher Versuch kann zwar in Bereichen mit der höchsten Risikoeinstufung unternommen werden, doch muss dennoch die Einhaltung der gesetzlichen Verpflichtung, die Programme erst nach einem ordnungsgemäßen Audit abzuschließen, höchste Priorität haben.

* Zuverlässigkeitserklärungen von Empfängerländern als Instrument, eine ausreichende Gewähr im Fall der geteilten oder zentralisierten Verwaltung zu erhalten: Dieser Lösungsansatz, der prima facie im Kontext der Außenhilfe nicht angemessen erscheint, wird im Bereich der geteilten Verwaltung dennoch weiter geprüft im Rahmen der mit dem Follow-up zu Maßnahme 12 der Synthese 2001 beauftragten Arbeitsgruppe (siehe 5.3.3.).

Ein Überblick über die Empfehlungen im Jahresbericht 2002 des Internen Auditdienstes findet sich in einer gesonderten Mitteilung an die Kommission.

3.3.3. Bericht des Auditbegleitausschusses

Der zweite Jahresbericht des Auditbegleitausschusses deckt den Zeitraum Mai 2002 bis April 2003 ab. Gemäß der Charta des Auditbegleitausschusses [3] enthält er eine Präsentation der Ausschusstätigkeit und eine Wertung des internen Kontrollsystems in der Kommission, gestützt auf die Arbeit des Internen Auditdienstes.

[3] SEK(2000) 1808/3, angenommen am 31.10. 2000.

Ausgehend von den wichtigsten Empfehlungen in dem Bericht, erscheinen folgende Fragen besonders bedeutungsvoll:

* Die Dienste sollten ihren Beitrag zu den Audits verbessern: Sie sollten schneller auf die Auditberichtsentwürfe reagieren und es dem Internen Auditdienst dadurch ermöglichen, die gegenwärtige durchschnittliche Auditdauer von mehr als einem Jahr so weit zu reduzieren, dass die Auditergebnisse nicht durch Verlust von Aktualitätsbezug an Relevanz einbüßen. Die geprüften Dienststellen sollten die ordnungsgemäße Umsetzung der vereinbarten Empfehlungen sicherstellen.

* Der Interne Auditdienst sollte seine Arbeitsmethoden in Absprache mit den anderen internen Prüfern verbessern und so gewährleisten, dass diese Methoden gut verankert und den Beteiligten vertraut sind. Er sollte die jüngste Praxis fortsetzen, den Schwerpunkt seiner Audits auf Fragen der Einhaltung, Effizienz und Wirksamkeit legen. Der zeitliche Rahmen der Audits sollte dabei sicherstellen, dass die Ergebnisse und Empfehlungen nicht an Aussagekraft verlieren. Er sollte sich auch weiterhin darum bemühen, seine Erkenntnisse durch unanfechtbare Belege zu untermauern. Auf diese Weise kann mit den geprüften Dienststellen Einvernehmen erzielt und die Akzeptanz von Empfehlungen verbessert werden. Die Führungsebenen der Kommission heben hervor, dass sie zur Bewertung der Fortschritte in der internen Kontrolle Informationen über den Grad der Einhaltung benötigen. Die Empfehlungen sollten eindeutiger prioririsiert sein, nachdrücklich auf die Risiken der Nichteinhaltung aufmerksam machen und auf potenzielle zusätzliche Kosten verweisen, um den geprüften Dienststellen eine geregelte Übernahme zu ermöglichen. Und schließlich sollte der Interne Prüfer im Interesse einer Verbesserung der Audit-Performance in der gesamten Kommission ohne Verzögerungen ein operationelles System für das Follow-up der Empfehlungen etablieren und seine Arbeit enger mit den Internen Auditstellen abstimmen.

* Der Auditbegleitausschuss sollte sich durch Auswertung der Arbeit der internen und externen Prüfer einen Überblick über die internen Kontrollsysteme verschaffen können. Was die eigene Arbeitsorganisation angeht, so wird der Auditbegleitausschuss seine Zusammensetzung und Funktion beibehalten, künftig aber häufiger zusammentreten und engere Kontakte mit dem Europäischen Rechnungshof unterhalten. Wie bisher wird das für den Haushalt zuständige Kommissionsmitglied den Vorsitz im Ausschuss an ein anderes Mitglied abgeben, wenn ihm unterstehende Dienststellen Gegenstand von Audits sind. Dieser Grundsatz gilt auch für alle anderen Mitglieder. Ab 2004 wird ein zweites externes Mitglied dem Ausschuss angehören, um die fachliche Basis zu stärken. Und schließlich wird das Sekretariat des Auditbegleitausschusses im Generalsekretariat angesiedelt.

4. KONSOLIDIERUNG DES VERFAHRENS ZUR ERSTELLUNG DER JAHRESBERICHTE

4.1. Jahr 2001

Die Erstellung der ersten Jahresberichte für das Jahr 2001 war ein Pilotversuch. Die neuen Konzepte und Methoden erwiesen sich als ein wirkungsvolles Instrument, die Transparenz und Rechenschaftslegung zu stärken. Entsprechend positiv war die Reaktion der externen Stakeholder, z. B. des Rechnungshofs. Die ersten Berichte wiesen jedoch eine Reihe von Schwachstellen auf. So war zum Beispiel unklar, welchen Inhalt und welche Bedeutung und welche konkreten Auswirkungen die Vorbehalte haben. Generell wurde erklärt, dass die Methodik klarer zu definieren sei.

4.2. Verbesserung der Methode

Die Kommission hat aus diesem Pilotversuch Lehren gezogen und den Empfehlungen des Rechnungshofs und des Internen Prüfers Rechnung getragen. Dank der Nutzung der in der ersten Berichtsrunde gewonnenen Erfahrung zeigen sich die Berichte 2002 in mehrerer Hinsicht methodisch verbessert.

* Verschiedene Teile des Jahresberichts wurden erweitert und neue Teile wurden angefügt: Z. B. die Darstellung des Follow-up der vorausgegangenen Empfehlungen des Internen Auditdienstes und des Europäischen Rechnungshofs und des Follow-up der Aktionspläne der Jahresberichte und der Synthese 2001.

* In einer im Januar angenommenen Mitteilung [4] wurde der Geltungsbereich der Erklärungen und Vorbehalte klarer definiert (Festlegung der Erheblichkeitsschwelle, d. h. der Bedeutungsschwelle, bei deren Überschreiten ein Mangel als Vorbehalt gilt).

[4] Kom(2003) 28 vom 21.01.2003.

* Der Vorlage der Jahresberichte und Erklärungen ging ein Peer-Review der potenziellen Vorbehalte voraus. Das Peer-Review fördert den einheitlichen Gebrauch der Vorbehalte.

4.3. Jahr 2002

Die Analyse der Jahresberichte 2002 zeigt qualitative Verbesserungen in Verständnis und Kohärenz.

* Einige der letztjährigen Vorbehalte werden dieses Jahr in Form von Bemerkungen vorgebracht. Dies ist die Folge der Klärung des Geltungsbereichs und der Kriterien für die beiden Instrumente.

* Die meisten der erneut geäußerten Vorbehalte betreffen die Beherrschung der Risiken, die der geteilten bzw. dezentralisierten Verwaltung eigen sind (siehe Maßnahme ,Geteilte Verwaltung" unter 5.3.3.), die Gefahr überhöhter Zahlungen im Rahmen von Verträgen und Beihilfen, die auf der Erstattung der tatsächlichen Kosten basieren (siehe Maßnahme ,Kofinanzierung" unter 5.3.4.), und den Mangel an fachlich qualifiziertem Personal, z. B. in Bereichen wie Finanzmanagement, Audits, nukleare Sicherheit und sprachliche Dienstleistungen (siehe Maßnahme ,Humanressourcen" unter 5.3.1.).

* Gegenstand von Bemerkungen sind hauptsächlich die unzureichende Umsetzung der internen Kontrollnormen (siehe Maßnahme ,Interne Kontrollnormen" unter 5.4.5.), die Personalknappheit und Probleme des Finanzmanagements. In einigen Fällen betreffen sie Fragen, bei denen es um Ursachenbehebung geht. Die betroffenen Dienste sollten deshalb spezifische Aktionspläne ausarbeiten, soweit die darin vorgesehenen Maßnahmen von den Generaldirektionen durchgeführt werden können (siehe Maßnahme ,Follow-up der Dienste" unter 5.4.6.).

4.4. Erforderliche Verbesserungen

Während die Sensibilisierung für die Rechenschaftspflicht jetzt in der ganzen Kommission als gegeben gelten kann, sind dennoch weitere Anstrengungen zu unternehmen, um die Qualität des Gesamtprozesses auf allen Ebenen in den GDs und Diensten zu verbessern, insbesondere in Bezug auf folgende aus dem Jahresbericht zu entnehmende Fragen:

- Vorbehalte sollten stets schlüssig belegt werden.

- Die Auswirkungen von Vorbehalten auf die in der Erklärung geforderten spezifischen Gewährleistungen sollten stets hinreichend verdeutlicht werden.

- Das Kriterium der Erheblichkeit, d. h. die Bewertung einer Frage als einen "Vorbehalt" begründend, sollte stets plausibel erläutert werden.

- Es sollte stets der vereinbarte einheitliche Wortlaut für die Erklärung verwendet werden.

- Vorbehalte aus dem Vorjahr sollten nicht übernommen werden, um lediglich über den neuesten Stand zu berichten, ohne Berücksichtigung der Auswirkungen auf die Gewährleistungen.

Die erforderlichen Klärungen werden in die Leitlinien für die Erstellung der Jahresberichte für 2003 eingehen, unter Einbeziehung der aus den Jahresberichten 2002 zu entnehmenden Best Practice.

5. LAUFENDE ARBEITEN UND NEUE ERFORDERLICHE ABHILFEMAßNAHMEN

Die Analyse der von den GDs und Diensten letztes Jahr getroffenen Abhilfemaßnahmen und der von der Kommission gebilligte Aktionsplan zeigen, dass die ermittelten Probleme entschlossen angegangen werden.

Hierzu sei Folgendes vermerkt: Da 2001 das erste Jahr der Berichterstattung war, wurden zahlreiche Fragen aufgeworfen, die zum Teil schon längere Zeit zur Lösung anstanden. Es ist deshalb verständlich, wenn dieses Jahr in der Kommission nur eine begrenzte Anzahl neuer Fragen aufgeworfen wird, denn die Klärung einiger der letztjährigen Probleme wird in Anbetracht deren Komplexität längere Zeit in Anspruch nehmen.

Im Nachstehenden wird deshalb in aktualisierter Form dargestellt, wie die GDs und Dienste bei den auf ihrer Ebene getroffenen Abhilfemaßnahmen verfahren sind (5.1.), und welche Fragen in der letztjährigen Synthese aufgeworfen wurden und zum Teil dieses Jahr erneut aufgeworfen werden. Dabei werden die gelösten und auf dem Weg der Lösung befindlichen Probleme rekapituliert (5.2.), und zu weiteren wichtigen Problemen wird ein Situationsbericht abgegeben (5.3.). Schließlich wird eine Reihe neuer Probleme aufgeführt, die Verbesserungen oder Abhilfemaßnahmen erfordern (5.4.).

5.1. Von den GDs und Diensten durchgeführte Abhilfemaßnahmen

Alle GDs und Dienste berichten über Aktionspläne zur Durchführung von Abhilfemaßnahmen in Bezug auf frühere Vorbehalte und Bemerkungen (soweit sie gemacht wurden). Die Auswirkungen dieser Maßnahmen waren jedoch Ende 2002 nicht in ihrer vollen Tragweite erkennbar; einige werden erst ab dem Berichtsjahr 2003 Früchte tragen.

Die erfolgreiche Durchführung von Aktionsplänen erfordert eine laufende Überwachung und die Zuweisung ausreichender Mittel über die Managementpläne. In dieser Hinsicht sind Verbesserungen vonnöten: Nicht in allen GDs und Diensten haben die Aktionspläne den erforderlichen Niederschlag in den Managementplänen gefunden.

5.2. Follow-up zu den Aktionsplänen in der Synthese 2001

Die letztjährige erste Synthese enthielt einen Aktionsplan, dessen Durchführung zufriedenstellende Ergebnisse gebracht hat.

* Verschiedene Maßnahmen im Bereich Management und Kontrolle wurden erfolgreich abgeschlossen, wie etwa die Bewertung des Vorbereitungsstands für das Inkrafttreten der neuen Haushaltsordnung (Maßnahme 11), die Gestaltung und Dokumentierung der Finanzabläufe (9), die Stärkung der Koordinationsmechanismen in der Kommission (6), die Definition der Verantwortlichkeiten der entscheidenden Akteure in den Bereichen Audit und Kontrolle (13) und die Finanzmanagement-Schulung (15).

* Auch in anderen Bereichen wurden Maßnahmen durchgeführt: Die Methodik und die Leitlinien zur der Jahresberichte wurden überarbeitete (10, siehe auch 4.2.); im Juni 2003 wurde eine Mitteilung über die Rolle der Generaldirektoren in der geteilten Verwaltung angenommen (12) und Maßnahmen zur nuklearen Sicherheit wurden ausgearbeitet (3).

* Darüber hinaus wurde eine Reihe von Aktionen eingeleitet, deren Zeitplan für die Lösung des jeweiligen Problems sich jedoch über mehrere Jahre erstreckt. Dies gilt zum Beispiel für die Modernisierung des Rechnungsführungsrahmens (16 und 17) und für den Aktionsplan Interoperabilität (7).

* Einige Optimierungs- bzw. Abhilfemaßnahmen in Bezug auf letztes Jahr ermittelte und angegangene Probleme sind zu aktualisieren und/oder erfordern eine neue Maßnahme: zum Beispiel gilt dies für Fragen der geteilten Verwaltung (12) und der Kofinanzierung (1). In den folgenden Abschnitten wird über den Stand derartiger modifizierter laufender Aktionen berichtet; erforderlichenfalls schließt dies eine Aktualisierung von Abhilfemaßnahmen ein.

* In einigen Fällen schließlich waren positive Auswirkungen bereits bei der Erstellung der Jahresberichte 2002 erkennbar (z.B. die Verbesserung in der Jahresberichts-Methodik und die Klärung der Rolle und der Zuständigkeiten der Akteure in den Bereichen Kontrolle und Audit). In vielen Fällen werden die Abhilfemaßnahmen jedoch erst ab der Berichtsrunde 2003 Früchte tragen; in Abhängigkeit von der Art des Problems und dem vereinbarten Zeitplan kann dies auch erst später eintreten.

5.3. In 2003 weiterzuführende laufende Arbeiten

5.3.1. Personalknappheit

Wie in 2001 erklärt eine Reihe von Generaldirektoren und Dienstleitern in ihrem Jährlichen Tätigkeitsbericht 2002, dass Personalknappheit sie daran gehindert habe, bestimmte Ziele für 2002 zu realisieren. Der Bericht des Internen Prüfers spricht von einer strukturellen Personalknappheit. In diesem Kontext sollte anerkannt werden, dass die GDs und Dienste seit einigen Jahren Personal für prioritäre Maßnahmen abstellen, ohne in ihrem immer höhere Anforderungen stellenden Kerngeschäft die Aufgabenerfuellung zurückzuschrauben. Ungeachtet der Tatsache, dass in 2002 zusätzliche Auswahlverfahren abgehalten wurden und ungeachtet der den Diensten eingeräumten Möglichkeit, Planstellen so lange mit Zeitbediensteten zu besetzen, bis die Ergebnisse der Auswahlverfahren vorliegen, wird auf folgende Probleme hingewiesen:

- Die Personalausstattung reicht nicht aus, um die volle Umsetzung des Acquis in der erweiterten Union sicherzustellen.

- Es fehlt oder mangelt an Personal mit dem richtigen beruflichen Profil und der Fachkenntnis für spezifische Arbeitsaufgaben, insbesondere in den Bereichen Finanzmanagement und Audit, nukleare Sicherheit sowie in Bezug auf das Sprachenprofil oder sonstiges Spezialwissen.

Maßnahme ,Humanressourcen"

A. Die GDs und Dienste werden aufgefordert, ab 2004 im Jährlichen Managementplan eine Rangfolge ihrer Tätigkeiten aufzustellen. In ihrer internen Ressourcenaufteilung sind sie angehalten, die speziell mit der internen Kontrolle und mit Audits befassten Referate ausreichend mit Personal auszustatten. Weiterhin werden der Generaldirektor und das zuständige Kommissionsmitglied in Übereinstimmung mit dem Verhaltenskodex für Kommissionsmitglieder und Dienststellen festlegen, welche Maßnahmen entfallen können. Demgemäss könnten, gestützt auf eine umfassende Bewertung der Managementrisiken, Ressourcen zu anderen Dienststellen zur Durchführung prioritären Initiativen verlagert werden, insbesondere zu solchen, die zur Realisierung der strategischen Ziele der Kommission beitragen. Die Ergebnisse werden in die Jährliche Strategieplanung der Kommission eingehen.

B. Darüber hinaus sollen die GDs ihren Fortbildungsbedarf und Personalbedarf zur Besetzung freier Stellen im Finanzmanagement, in der internen Kontrolle und im Audit ermitteln und der Generaldirektion Personal und Verwaltung bis September 2003 mitteilen. Gestützt auf diese Bedarfsermittlung sowie den strategischen Fortbildungsrahmen und die individuellen Fortbildungspläne wird die Generaldirektion Personal und Verwaltung prüfen, inwieweit ein Qualifikationsdefizit besteht. Eine vor Ende 2003 vorzulegende Mitteilung an die Kommission wird berichten über die Situation, die getroffenen Maßnahmen und die zur Verbesserung des Niveaus der spezifischen fachlichen Qualifikation (z. B. in den Bereichen Finanzmanagement und Kontrolle) vorgeschlagenen Schritte.

5.3.2. Einziehungen

Ungeachtet des bereits bestehenden Instrumentariums ist die Einziehung zu Unrecht ausgezahlter Mittel nach wie vor ein stark risikobelasteter Bereich in vielen Dienststellen der Kommission. Die Generaldirektion Haushalt wird die Abtragung der Einziehungsaltlast überwachen und hierzu jedem bevollmächtigten Anweisungsbefugten vierteljährlich einen Bericht übermitteln, in dem die Anzahl, der Betrag und das Alter der unter seine Zuständigkeit fallenden offenen Einziehungsanordnungen aufgeführt ist. Angegeben sind darin auch die zugehörigen Fortschrittsindikatoren und eine Aufforderung, erforderliche einschlägige Verbesserungen and den DV-Systemen vorzunehmen. Der Anweisungsbefugte seinerseits sollte für eine effiziente interne Überwachung der Einziehung der zurückzuzahlenden Beträge und der abzuwickelnden Mittelbindungen Sorge tragen. Der Interne Auditdienst sollte sicherstellen, dass die entsprechenden Audit-Empfehlungen von den betroffenen GDs und Diensten befolgt werden.

Maßnahme ,Einziehungen"

A. Die Einziehung von bei direkten Ausgaben zurückzuzahlenden Beträgen ist im jährlichen Managementplan jedes bevollmächtigten Anweisungsbefugten zu behandeln, gestützt auf geeignete Leistungsindikatoren. Seinem jährlichen Tätigkeitsbericht wird der jeweils letzte oben genannte vierteljährliche Haushaltsbericht beigefügt.

B. Die Generaldirektion Haushalt wird im Überwachungsprozess zur Abwicklung der Einziehungsaltlast federführend sein. Zu diesem Zweck wird sie Leistungsindikatoren (auf Dienststellen- und Kommissions ebene) und Informationssysteme entwickeln, die den Anweisungs befugten regelmäßig zuverlässige Statistiken/Indikatoren liefern und für die gesamte Kommission einen Überblick über die Gesamtleistung und Effizienz bieten.

C. Der Interne Auditdienst sollte bei allen Anweisungsbefugten zu gegebener Zeit nachhalten, inwieweit die dienststellenspezifischen Empfehlungen umgesetzt werden. Dies sollte im Rahmen der Managementpläne oder spezifischen Aktionspläne geschehen, ohne dass in naher Zukunft Bedarf an einem weiteren IAS-Sonderaudit zu Einziehungen entsteht.

5.3.3. Geteilte Mittelverwaltung

Die Angaben in den Jahresberichten 2002 zu dieser Frage lassen auf ein tieferes Verständnis der geteilten Verwaltung schließen. Einige in die geteilte Verwaltung einbezogene GDs haben jedoch in ihre Erklärungen Vorbehalte aufgenommen, weil es dem Rechtsrahmen zu diesem Zeitpunkt an den geeigneten Instrumenten und Verfahren mangelte, die es erlaubt hätten, eine ausreichende Gewähr dafür zu übernehmen, dass die Management- und Kontrollsysteme in den Mitgliedstaaten ordnungsgemäß funktionieren. Ähnliche Fragen wurden auch vergangenes Jahr aufgeworfen.

Vorbehalte in Verbindung mit der geteilten Verwaltung beziehen sich auf den Kontrollumfang in den GDs und Diensten sowie auf die Ergebnisse der von der Generaldirektion durchgeführten Prüfungen und Audits der Mitgliedstaaten. In einigen Fällen werden Vorbehalte aufgenommen, weil GDs die Analyse ihrer Systembeschreibungen noch nicht abgeschlossen haben. In anderen Fällen ist die Systemanalyse zwar abgeschlossen, aber noch nicht bewertet, und auch die Ex-post-Audits stehen noch aus. In einigen wenigen Fällen ist der Anlass für Vorbehalte, dass GDs nach Überprüfung der Kontrollsysteme von Mitgliedstaaten Schwachstellen in den Staaten ausgemacht haben - ungeachtet der Tatsache, dass die finanziellen Konsequenzen durch finanzielle Berichtigungen auf der Grundlage von Ex-post-Kontrollen durch die GDs korrigiert werden.

Die Vielfalt der Auditpraktiken in der Kommission und in den Mitgliedstaaten verlangt nach einer methodischen Vereinheitlichung, um die Durchschlagskraft, Effizienz und Vergleichbarkeit zu verbessern.

Maßnahme ,Geteilte Verwaltung"

A. An Maßnahme 12 in der letztjährigen Synthese [5] anknüpfend wurde eine dienststellenübergreifende Gruppe mit dem Auftrag eingesetzt, verschiedene Verfahrensmöglichkeiten zu prüfen, einschließlich der Abgabe von Zuverlässigkeitserklärungen und von Ex-ante-Offen legungserklärungen durch die Mitgliedstaaten, der Zusammenlegung der Zahlstellen für das Bescheinigungsverfahren, der Kontrolle des Bescheinigungsverfahrens in den Mitgliedstaaten und der Erarbeitung von Mindeststandards für die Risikoanalyse in Verbindung mit neuen oder geänderten Rechtsvorschriften. Diese Gruppe wird von der Generaldirektion BUDG koordiniert, unterstützt durch die General direktionen AGRI, REGIO, EMPL, FISH, JAI, ELARG, SG, SJ und IAS. Da es sich um eine mehrjähriges Vorhaben handelt, dürft ein erste Zwischenbericht vor Ende 2003 vorliegen. Dieser Bericht wird den vorläufigen Ergebnissen der im nächsten Absatz genannten rechtlichen Analyse Rechnung tragen.

[5] Siehe Mitteilung C(2003) 1830/2 vom 18.06.2003.

B. Man wird konkrete Schritte unternehmen, um die Vereinheitlichung der Auditmethoden und -prozesse der in die geteilte Mittelverwaltung einbezogenen GDs und Dienste zu fördern. Besondere Aufmerksamkeit wird dabei der Entwicklung einheitlicher Normen gelten, unter Berücksichtigung der Best Practice, sowie der ergänzenden Kontroll- und Auditverfahren auf Gemeinschaftsebene und nationaler Ebene und auch der Qualitätssicherungsprotokolle mit den Mitgliedstaaten. Zu diesem Zweck wird die Generaldirektion REGIO zusammen mit den anderen operativen GDs und mit Unterstützung des Internen Auditdienstes bis März 2004 eine Mitteilung ausarbeiten.

C. Auch der Juristische Dienst wird eine rechtliche Analyse der Aufteilung der Zuständigkeiten für die Mittelverwaltung zwischen der Kommission und den gegenwärtigen und künftigen Mitgliedstaaten vornehmen. Auf dieser Grundlage wird die Kommission Empfehlungen unterbreiten zur eindeutigen Abgrenzung der Verantwortungen der Mitgliedstaaten und der Kommission in der geteilten Verwaltung. Entsprechende Vorschläge wird bis März 2004 die GD REGIO ausarbeiten, in Abstimmung mit dem Generalsekretariat und den anderen Generaldirektionen mit Strukturfonds-Zuständigkeiten.

5.3.4. Programme auf Kostenteilungsbasis

Bereich Forschung

Für den gesamten Bereich der Forschung wurden Vorbehalte in Bezug auf die Verwaltung und Kontrolle von Verträgen auf Kostenteilungsbasis im Rahmen des 5. Rahmenprogramms aufgenommen. Im Rahmen dieses Systems erstattet die Gemeinschaft die angefallenen erstattungsfähigen Kosten gemäß den Erklärungen der Empfänger. Da die Kommission diese Kosten vor der Auszahlungs genehmigung nicht vollständig und exakt überprüfen kann, besteht die Gefahr, dass überhöhte Beträge gezahlt werden. Nur ein vollständiges Finanzaudit kann zuverlässig und genau ermitteln, ob die Kosten korrekt veranschlagt wurden.

Gestützt auf Maßnahme 1 in der Synthese aus dem Vorjahr hat die Kommission am 10. Januar 2003 einen gemeinsamen Aktionsplan verabschiedet, mit dessen Durchführung bereits begonnen wurde. Er umfasst Folgendes: Die Verwaltung dieser Verträge in den GDs und Diensten wird stärker vereinheitlicht, die Überprüfung der Kostenangaben wird wirksamer gestaltet und das Fehlerrisiko wird vermindert. Der Zeitrahmen für die entsprechenden Maßnahmen geht zum Teil über das Jahr 2003 hinaus.

Verschiedene GDs haben zur Risikominderung zusätzliche Abhilfemaßnahmen getroffen (z. B. Einführung von Prüfbescheinigungen, Ausweitung der Ex-post-Audits, engere Kommunikation mit den Empfängern, Begrenzung der Anzahl alter Verträge mit weniger abgesicherten Bestimmungen). Vollständig eliminieren lässt sich das Risiko jedoch nicht. Der Ausschluss aller Risiken würde ein für die Kommission zu kostenaufwändiges lückenloses Audit aller Projekte erfordern.

Kofinanzierungsprogramme im Allgemeinen

Das Risiko ungenauer Kostenangaben beschränkt sich nicht auf den Bereich der Forschung, sondern betrifft alle Systeme, bei denen die tatsächlichen erstattungsfähigen Kosten vergütet werden (z. B. andere Finanzbeihilfen). Es sind weitere Maßnahmen erforderlich, um auch diese anderen Bereiche abzudecken, in denen kofinanzierte Programme anfallen.

Maßnahme ,Kofinanzierung"

Eine vom Generalsekretariat mit Unterstützung durch die Generaldirektion BUDG geleitete dienststellenübergreifende Arbeitsgruppe, die alle mit Kofinanzierungsprogrammen befassten Generaldirektionen einbezieht, wird bis Ende 2003 die Möglichkeit prüfen, Pauschalelemente in die Beihilfen einzubringen. Das zugehörige Kontrollverfahren sollte sich nach Möglichkeit auf zu entwickelnde gemeinsame Normen für das Risikomanagement sowie die Kosten- und Nutzenanalyse stützen, ohne die Möglichkeit von Stichproben auszuschließen.

5.3.5. Durchführung des Legislativ- und Arbeitsprogramms in der Kommission

Im Jahr 2001 leitete die Kommission eine neue Programmplanungsrunde ein mit Schwerpunkt auf Initiativen und Vorschlägen in Verbindung mit strategischen Prioritäten. Die Ergebnisse im Jahr 2002 waren positiv. Gestützt auf Maßnahme 6 in der letztjährigen Synthese schuf die Kommission in 2002 die erforderlichen Mechanismen, um die Durchführung des Arbeitsprogramms zu begleiten und flexible Lösungen für die anzugehenden Probleme zu finden.

Maßnahme ,Durchführung des Arbeitsprogramms"

Das Generalsekretariat wird die Durchführung des Legislativ- und Arbeitsprogramms 2003 noch aufmerksamer überwachen: das Europäische Parlament wird im Jahr 2004 erneuert, was sich auf den Stand der Durchführung auswirken wird.

5.3.6. Der Dekonzentrationsprozess in den Außenbeziehungen

Ein Prozess der Verlagerung des Projektmanagements zu den Delegationen war Bestandteil einer im März 2000 eingeleiteten Reform der Außenhilfe [6]. Dieser Prozess fußt auf dem Prinzip, dass alles, was vor Ort besser verwaltet werden kann, nicht von Brüssel aus verwaltet werden sollte.

[6] Siehe SEK(2000) 814/5.

Wie in der Synthese der Jahresberichte 2001 angekündigt, sollte dieses Jahr eine erweiterte Prüfung vorgenommen werden unter besonderer Berücksichtigung folgender Aspekte:

- Das Matching der Humanressourcen mit den erweiterten Zuständigkeiten in den von der Dezentralisierung betroffen Delegationen

- Der den Erfordernissen der ordnungsgemäßen Verwaltung der Außenhilfe angemessene Einsatz des Personals in den zentralen Stellen und den Delegationen.

- Die Zuständigkeit für bestimmte Verwaltungsausgaben könnte den Delegationen übertragen werden.

Maßnahme ,Dekonzentration"

Die mit Außenbeziehungen befassten GDs werden unter Leitung der Generaldirektion Außenbeziehungen und in Abstimmung mit dem Generalsekretariat, der Generaldirektion Haushalt und der General direktion Personal und Verwaltung bis Ende 2003 eine Mitteilung ausarbeiten, in der die Ergebnisse der Dekonzentration unter besonderer Berücksichtigung der vorgenannten Fragen bewertet werden. Der Ressourcenbedarf für diesen Aktionsplan wird im Rahmen der Jährlichen Strategieplanung für 2005 geprüft.

5.3.7. Rechnungsführungsrahmen und Informationssysteme der Kommission

Die von der Generaldirektion Haushalt vorgebrachten Vorbehalte betreffen in erster Linie die Frage der Periodenrechnung (accrual accounting) und in zweiter Linie die Kohärenz zwischen den verschiedenen Sincom2-Subsystemen.

Was die Periodenabgrenzung angeht, so spiegeln die Finanzausweise nicht in vollem Umfang die finanzielle Situation der Gemeinschaften wider. Dies sollte bis 2005 endgültig korrigiert werden, denn von diesem Zeitpunkt an sind im Einklang mit der neuen Haushaltsordnung und dem von der Kommission am 17. Dezember 2002 gebilligten Modernisierungsvorhaben die Finanzausweise nach einem integrierten System und nach dem Prinzip der Periodenrechnung zu erstellen. Bis dahin wird die Generaldirektion Haushalt sich weiterhin bemühen, durch Hinzuziehen anerkannter Experten in öffentlichen Finanzen das System der Periodenrechnung optimal zu bestalten.

In Bezug auf die verschiedenen Sincom2-Subsysteme betrifft der Vorbehalt zwei Aspekte: Das erste Problem steht in Verbindung mit der Systemarchitektur. Sie bedingt eine Redundanz verschiedener Daten im Informationssystem, die ihrerseits die Gefahr eines Mangels an Kohärenz in den zum einen den Anweisungsbefugten und zum anderen den zentralen Diensten vorgelegten Informationen beinhaltet. Eine dauerhafte Lösung wird nur die Änderung der Systemarchitektur bringen, wie sie im bereits genannten Modernisierungsprojekt vorgesehen ist. Dank des von der Generaldirektion Haushalt durchgeführten Abstimmungsverfahrens ist dennoch die Kohärenz der Daten für 2002 sichergestellt. Das zweite Problem betrifft die Sicherheit der Systeme und insbesondere die Zugangsrechte. Eine alle Subsysteme einschließende Sicherheitspolitik steht noch aus.

Maßnahme ,Rechnungsführungsrahmen und Informationssysteme"

Die Kommission wird weiterhin regelmäßig über die Fortschritte in diesem Bereich unterrichtet.

5.3.8. Follow-up der Berichte der Internen Auditstellen (IAC = Internal Audit Capabilities)

Die Frage des Follow-up und der Übermittlung der Auditberichte der Internen Auditstellen ist insbesondere dann von Bedeutung, wenn derartige Berichte Fragen ansprechen, die sich auf andere Dienste oder auf den Ruf der Kommission auswirken können. Generell ist darauf hinzuweisen, dass es für die Kommissionsmitglieder wichtig ist, über die Ergebnisse von Audits und Kontrollen in den Diensten, für die sie zuständig sind, regelmäßig informiert zu werden.

Maßnahme ,Follow-up von Auditberichten"

Mindestens zweimal jährlich informieren die Generaldirektoren das zuständige Kommissionsmitglied über die Arbeit ihrer Internen Auditstellen, über deren Ergebnisse und die geplanten oder eingeleiteten Abhilfemaßnahmen. Diese Information sollte auch alle wichtigen Fragen beinhalten, die sich aus der Arbeit des Internen Auditdienstes, des Europäischen Rechnungshofs und des OLAF sowie aus den Ex-Post-Kontrollen der GD ergeben. Zwischenzeitlich sind derartige Informationen vom Generaldirektor vorzulegen, wann immer er dies für angemessen erachtet.

5.3.9. Follow-up der Arbeiten des OLAF

OLAF, das für die Betrugsbekämpfung und damit für den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft zuständige Amt, hat eine Sonderstellung: strukturell ist es ein Dienst der Kommission, verfügt jedoch über eine operative Unabhängigkeit und eine gewisse haushalts- und verwaltungstechnische Autonomie. Unbeschadet der Unabhängigkeit des OLAF benötigt die Kommission Informationen über die wichtigsten dem Amt gemeldeten Fälle, um entsprechende Maßnahmen einleiten zu können.

Maßnahme ,Follow-up der OLAF-Arbeiten"

A. Meldet der Generaldirektor dem OLAF einen Einzelfall oder handelt es sich um ein Problem, das er für ausreichend wichtig erachtet, so informiert er das zuständige Kommissionsmitglied.

B. Bis September 2003 wird ein Verhaltenskodex ausgearbeitet zur Verbesserung des Informationsflusses zwischen dem OLAF und der Kommission.

5.4. Neue Abhilfemaßnahmen

Abhilfemaßnahmen auf Kommissionsebene sind auch in Bezug auf eine Reihe anderer in 2002 aufgetauchter Probleme einzuleiten.

5.4.1. Interne Kontrollnormen in den Delegationen

Verschiedene Berichte und Erklärungen, die von den mit den Außenbeziehungen befassten Generaldirektoren unterzeichnet wurden, offenbaren die Notwendigkeit, den Stand der Umsetzung der internen Kontrollnormen in den Delegationen zu überprüfen, insbesondere was die Verwaltung der administrativen Ausgaben angeht.

- Die Generaldirektion Außenbeziehungen sollte in Abstimmung mit den anderen mit Außenbeziehungen befassten GDs und mit Unterstützung der Generaldirektion Haushalt einen gemeinsamen Aktionsplan erarbeiten, der dazu dient, an das Umfeld, in dem Delegationen agieren, angepasste interne Kontrollnormen zu implementieren. Ein Schwerpunkt sollte dabei der Selbstbewertungsprozess in den Delegationen sein.

Maßnahme ,Interne Kontrollen in den Delegationen": Eine Arbeitsgruppe unter dem Vorsitz der Generaldirektion RELEX wird mit Unterstützung der Generaldirektion Haushalt einen Aktionsplan für die mit Außenbeziehungen befassten Dienste erarbeiten. Zweck dieses Planes wird es sein, den internen Kontrollrahmen zu etablieren und den Selbstbewertungsprozess in den Delegationen weiterzuentwickeln.

5.4.2. Integration des EEF in den EG-Haushalt

Der Europäische Entwicklungsfonds ist ein außerbudgetäres Instrument. Finanziert wird er durch direkte Beiträge der Mitgliedstaaten. Seine Verwaltungskomponenten regulatorischer Rahmen, Rechnungsführungs system und Entscheidungsfindungsprozesse sind unabhängig vom und anders geartet als die entsprechenden Elemente im Gemeinschaftshaushalt. In Anbetracht des Auslaufens des 9. EEF und der Notwendigkeit, mit den AKP-Ländern für die Zeit nach 2005 eine neue Mittelzuweisung auszuhandeln, sowie der anstehenden Ausarbeitung der neuen finanziellen Vorausschau ist für die Kommission jetzt der richtige Zeitpunkt gekommen, in einer neuen Mitteilung die Vor- und Nachteile einer Integration des EEF in den Gemeinschaftshaushalt einander gegenüberzustellen. Bis dahin sollte nach Inkrafttreten der neuen Haushaltsordnung für den 9. EEF bis Januar 2005 das EEF-Rechnungsführungssystem periodengerecht ausgelegt werden. Eine Arbeitsgruppe der Generaldirektionen BUDG und AIDCO wird prüfen, welche Möglichkeiten bestehen, die EEF-Rechnungsführung in das künftige Rechnungsführungssystem der Kommission zu integrieren.

Maßnahme ,EEF": Gestützt auf die Ergebnisse der derzeit laufenden Analysen wird die Kommission eine Mitteilung ausarbeiten über die Opportunität einer Integration des EEF in den EG-Haushalt im Zuge der Ausarbeitung der künftigen finanziellen Vorausschau.

5.4.3. Kontrollumfeld in Informationsrelais und Vertretungen

Der Jahresbericht 2002 der Generaldirektion PRESS enthält zwei Vorbehalte zu grundsätzlichen Schwächen der internen Kontrolle in Netzen und Vertretungen.

Maßnahme ,PRESS" A: Die Generaldirektion PRESS wird mit technischer Unterstützung der Generaldirektion BUDG bis März 2004 das Kontrollumfeld prüfen, die Hauptschwächen ermitteln und Lösungen vorschlagen. Der Schwerpunkt wird dabei auf den Informationsrelais und den Netzen sowie dem Management- und Kontrollumfeld in den Vertretungen liegen. Hilfreich dürfte hier auch das gegenwärtig vom Internen Prüfer durchgeführte eingehende Audit der GD PRESS sein.

Maßnahme ,PRESS" B: Zur Durchführung des Beschlusses der Kommission vom Dezember 2002, wird eine Arbeitsgruppe unter dem Vorsitz des Stellvertretenden Generalsekretärs mit der Aufgabe eingesetzt, die Durchführbarkeit einer Integration der Vertretungen in den Mitgliedstaaten in die Rotationsmodelle der Generaldirektion Außenbeziehungen zu prüfen.

5.4.4. Umsetzung des Acquis in der erweiterten Union

Vom ersten Tag des Beitritts an muss der Gemeinschafts-Acquis in der erweiterten Union voll umgesetzt werden. Voraussetzung hierfür ist, dass die Rechtstexte in den Amtssprachen der neuen Mitgliedstaaten bis zum 1. Mai vorliegen und damit die Anwendung der einschlägigen Bestimmungen sichergestellt ist. Die zuständigen GDs werden in übereinstimmung mit den üblichen Verfahren die Umsetzung und Anwendung des Acquis durch die Mitgliedstaaten der EU beaufsichtigen, ab Mai 2004 auch die der neuen Mitgliedstaaten. Dabei wird der Schwerpunkt auf den Rechtsvorschriften zum Binnenmarkt und auf bestimmten Einzelaspekten liegen, wie zum Beispiel der Lebensmittelüberwachung, der nuklearen Sicherheit, den Kontrollen an den Außengrenzen und der Überwachung der Umwelt.

Maßnahme ,Gemeinschafts-Acquis" A: Der Juristische Dienst wird in Zusammenarbeit mit der GD Erweiterung und mit Unterstützung des Amts für Veröffentlichungen die Fortschritte der neuen Mitgliedstaaten in der Umsetzung des Acquis überwachen und für das Acquis-Verzeichnis einen geeigneten Aktualisierungsmechanismus entwickeln. Er wird ab September 2003 regelmäßig über die Fortschritte Bericht erstatten.

Maßnahme ,Gemeinschafts-Acquis" B: Das Generalsekretariat wird ein Verfahren zur Beaufsichtigung der Acquis-Umsetzung entwickeln. Den Schwerpunkt wird es dabei auf die komplexesten Bestimmungen legen. Dies dürfte die Kommission in die Lage versetzen unter Hinzuziehung der Ergebnisse des im Oktober 2003 anzunehmenden überwachungsberichts, zu gegebener Zeit die erforderlichen Maßnahmen einzuleiten.

5.4.5. Interne Kontrollnormen

Wie in 3.2. dargelegt, haben die GDs und Dienste in 2002 ihre Bemühungen zur Umsetzung der internen Kontrollnormen fortgesetzt. Die Einhaltung der Anforderungen hat sich verbessert, doch wird allgemein anerkannt, dass die volle Umsetzung aller grundlegenden Anforderungen weitere Fortschritte voraussetzt. Die Kommission fordert alle GDs und Dienste auf, den noch ausstehenden Maßnahmen Vorrang einzuräumen, um bis Ende 2003 einen ausreichenden Umsetzungsgrad zu garantieren.

Der Zentrale Finanzdienst unterstützt die Dienste in der Umsetzung der internen Kontrollnormen durch Sensibilisierung, Entwicklung von Instrumentarien und Methoden und Schulungsmaßnahmen. Die ist ein wichtiger Beitrag, um sicherzustellen, dass die Dienste in ihrer Selbstbewertung der internen Kontrolle ihre Situation realitätsgetreu darstellen. Der Zentrale Finanzdienst wird in einem Jahresbericht einen Überblick über die internen Kontrollsysteme der Kommission geben, aufgeschlüsselt nach Generaldirektionen und Diensten; dieser Bericht wird im April jedes Jahres vorgelegt und jeweils im Oktober aktualisiert. Der Überblick wird eine der wesentlichen Referenzen für die Erstellung der Synthese sein, neben den anderen Audit- und Kontrollberichten.

Dabei gilt es, die bisher gewonnene Erfahrung in der Umsetzung der Normen zu nutzen und deren Akzeptanz in den GDs und Diensten zu verbessern, wobei gleichzeitig sicherzustellen ist, dass die Normen die international anerkannte Best Practice widerspiegeln.

Maßnahme ,Interne Kontrollnormen": Alle GDs und Dienste werden einen Aktionsplan erarbeiten, der bezweckt, dass bis Ende 2003 die grundlegenden Anforderungen erfuellt sind. Das heißt, die angemessen Umsetzung dieser grundlegenden Anforderungen wird bis zum 31. Dezember 2003 abgeschlossen sein. Die Dienste werden aufgefordert, bis Ende September 2003 zu melden, ob sie in der Lage sind, die Frist 31. Dezember einzuhalten. Dienste, die sich außer Stande erklären, diese Frist einzuhalten, können entsprechende Unterstützungsleistungen in Anspruch nehmen

5.4.6. Follow-up der Empfehlungen und der Aktionspläne

Die GDs und Dienste sollten gewährleisten, dass das Follow-up zur Behebung festgestellter Management- und Kontrollschwächen seinen vollen Niederschlag in den Managementplänen findet und ohne Verzögerung durchgeführt wird. Dies gilt insbesondere für externe und interne Auditempfehlungen sowie für in der vorliegenden Synthese und von den GDs und Diensten in deren Jahresberichten 2002 aufgeführte Abhilfemaßnahmen zur Abstellung von Mängeln, die Gegenstand ihrer Vorbehalte sind. Die Jahresberichte 2002 enthalten auch eine beträchtliche Anzahl von Bemerkungen, bei denen die zu Grunde liegenden Probleme nach Möglichkeit von den betroffenen Diensten selbst durch gezielte Maßnahmen behoben werden sollten.

Entsprechende Maßnahme sollten in die laufenden Jährlichen Managementplan mit einem entsprechenden Zeitplan integriert und regelmäßig daraufhin überwacht, ob die angestrebten Ergebnisse erreicht werden. Die jeweiligen Kommissare müssen sich vergewissern, dass die betroffenen Generaldirektoren in ihrem Zuständigkeitsbereich die vorgesehenen Maßnahmen eingeleitet haben.

Maßnahme ,Follow-up durch die Dienste": Die GDs und Dienste werden die erforderlichen Aktionspläne in ihren Managementplan integrieren und deren Durchführung regelmäßig überwachen.

6. SCHLUSSFOLGERUNG

2002 ist das zweite Jahr, in dem Jahresberichte und Erklärungen erstellt werden. Beide sind wichtige Elemente der Reform. Die Kommission hat - wie im vorliegenden Bericht erläutert - ihre Lehren aus den Erfahrungen des ersten Jahres gezogen und für das Jahr 2002 die Instrumente der Managementverantwortung und der Transparenz verfeinert. Diese Änderung der Managementkultur verlangt erhebliche Anstrengungen vom gesamten Personal und stellt noch deutlicher heraus, welch hohe Risiken der Kommissionstätigkeit innewohnen.

Um der Bedeutung des zweiten Berichtsrunde voll gerecht zu werden und die seit dem letzten Jahr gemachten Fortschritte hervorzuheben, ist auf den vielfältigen Charakter der Jahresberichte hinzuweisen. Sie sind

* ein Instrument der Rechenschaftslegung, dessen die Generaldirektoren und Dienstleiter sich in ihrem jeweiligen Managementbereich in Bezug auf das jeweilige Berichtsjahr bedienen;

* ein Instrument des Wandels sowohl in den Verfahren als auch in den Ergebnissen; es dient auch dazu, Schwächen und Risiken auszumachen in der Gegenüberstellung mit den gesteckten Zielen und angestrebten Ergebnissen; die zielgenaue Ermittlung dieser Schwächen und Risiken beschleunigt die Entwicklung von Abhilfemaßnahmen;

* ein Instrument, das nicht nur bei den Beamten in leitender Funktion, sondern in der gesamten Belegschaft die Bereitschaft fördern soll, sich die Zielsetzungen sowie die Management- und Kontrollverfahren zu Eigen zu machen.

Zu würdigen an dieser Stelle sind auch die positiven Auswirkungen der Einführung der Jahresberichte und Erklärungen:

- Das Wesen dieses Prozesses geht über die bloße Umsetzung einer vorgegebenen Reformagenda hinaus: Er soll Probleme ans Tageslicht bringen und er hält dazu an, Mängel, die Abhilfemaßnahmen erfordern, in vollem Umfang offen zu legen.

- Dies kommt einem kulturellen Wandel gleich: die größere Transparenz in Bezug auf sowohl Stärken als auch Schwächen wirkt sich durchgehend positiv aus. Unter diesem Aspekt wird dem Führungspersonal und der ganzen Belegschaft stärker bewusst gemacht, dass - neben den ausdrücklich benannten Verantwortlichkeiten einzelner Akteure - alle Belegschaftsmitglieder in Verwaltung und Kontrolle eine Funktion zu erfuellen haben.

- Das Verfahren ist ein Mittel, die Situation in den GDs und Diensten global zu bewerten, die in diesem Rahmen Verantwortung für ihre Arbeitsergebnisse übernehmen und Abhilfemaßnahmen erfordernde Probleme ermitteln. In Verbindung mit den Fortschritten im Management versetzt dies die Kommission in die Lage, die ergebnisorientierte Umsetzung ihrer politischen Strategie zu konsolidieren.

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ZUSAMMENSTELLUNG DER MAßNAHMEN IN DER SYNTHESE

Die nachstehende Tabelle gibt einen Überblick über alle Aufgaben und Maßnahmen in der vorliegenden Synthese

INTERNE KONTROLLEN

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

FINANZMANAGEMENT

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AUDIT

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MAßNAHMENBEZOGENES MANAGEMENT / STRATEGISCHE PLANUNG UND PROGRAMMIERUNG

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JAHRESBERICHTSMETHODIK

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

ACQUIS

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Folgemaßnahmen zum Aktionsplan der Synthese der Jährlichen Tätigkeitsberichte 2001

A) Politische Querschnittsfragen

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

B) Durchführung der Reform

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

C) HorizontalES management

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>