DE Amtsblatt der Europäischen Union C 185/71

Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem „Rechtsrahmen für die Verbraucherpolitik“

(2006/C 185/13)

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss beschloss am 10. Februar 2005 gemäß Artikel 29 Absatz 2 der Geschäftsordnung, eine Stellungnahme zu folgendem Thema zu erarbeiten: „Rechtsrahmen für die Verbraucherpolitik“.

Die mit den Vorarbeiten beauftragte Fachgruppe Binnenmarkt, Produktion und Verbrauch nahm ihre Stellungnahme am 28. März 2006 an. Berichterstatter war Herr PEGADO LIZ.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 426. Plenartagung am 20./21. April 2005 (Sitzung vom 20. April) mit 45 gegen 26 Stimmen bei 2 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme:

1. Zusammenfassung

1.1 Die Politik jedweder Rechtsgemeinschaft muss auf einer Rechtsgrundlage beruhen, durch die die Grenzen der Zuständigkeit dieser Gemeinschaft und die Parameter ihres Handelns festgelegt sind. Die Europäische Union ist eine solche Rechtsgemeinschaft und muss folglich dieser Anforderung Genüge leisten.

1.2 Eine Rechtsgrundlage muss — wenn sie angemessen, operationell und wirksam sein soll — klar, präzise und eigenständig sein. Sie muss die Ziele, Grundprinzipien und Kriterien für die Durchführung der Politik enthalten, die diese Rechtsgemeinschaft zu gestalten beabsichtigt. Sie muss sämtliche Bereiche der Politik abdecken, für die sie konzipiert wurde.

1.3 Nach der Verabschiedung des Vertrags von Maastricht war die neue Rechtsgrundlage der Europäischen Union für Maßnahmen im Bereich der Verbraucherschutzpolitik Artikel 129a, der sich jedoch rasch als unzulängliche Ausgangsbasis für die Entwicklung einer eigenständigen Politik in diesem Bereich erwies.

1.4 Die mangelhafte Umsetzung dieser Rechtsgrundlage über die Jahre hinweg hat noch weiter untermauert, dass sie nicht als angemessenes und wirksames Fundament für die Förderung einer wirklichen Politik der Interessen der Verbraucher auf Gemeinschaftsebene taugt.

1.5 Die durch den neuen Artikel 153 des Vertrags von Amsterdam eingeführten Änderungen vermochten die genannten Mängel nicht zu beseitigen, und auch die im Hinblick auf die Verabschiedung der Europäischen Verfassung vorgeschlagenen Texte haben keine Abhilfe geschaffen.

1.6 Die Verbraucherpolitik ist ganz offenkundig eines der bürgernächsten Politikfelder. Sie ist imstande, die Zustimmung der Unionsbürger zum europäischen Ideal zu beeinflussen, sofern dieses ihren Bedürfnissen und Wünschen gerecht wird; dem war jedoch nicht immer so (1).

1.7 In den Leitlinien der Kommission im Bereich der Verbraucherschutzpolitik (2) bestätigt sich die — leider beunruhigende — Verschlechterung des Schutzes und der Förderung der Verbraucherinteressen. Diese Unzulänglichkeiten machen Überlegungen bezüglich der Rechtsgrundlage, die der Vertrag in dieser Frage enthält, noch stärker notwendig und vordringlich.

1.8 In dieser Stellungnahme werden derartige Überlegungen ausgeführt. Sie veranlassen den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss (EWSA) zu der Feststellung, dass — neben dem unentbehrlichen politischen Willen, die Politik zum Schutz der Verbraucherinteressen im Sinne einer gesteigerten Förderung der Teilnahme der Verbraucher und des Schutzes ihrer Interessen in allen Bereichen der Gemeinschaftspolitik voranzutreiben — eine grundlegende Untersuchung über die Neugestaltung des Rechtsrahmens für die Verbraucherschutzpolitik erforderlich ist.

1.9 Der EWSA ist dank der zahlreichen Beiträge vieler europäischer Rechtswissenschaftler, deren Sachverstand generell anerkannt wird, in der Lage, als Fazit einen Vorschlag für eine neue Rechtsgrundlage für die Verbraucherpolitik vorzulegen. Diese Rechtsgrundlage könnte entscheidend zu einer Verbesserung, einer Vereinfachung und sogar einer Verringerung der Rechtsvorschriften führen, insofern sie die Empfehlung an die Kommission, den Rat und die Mitgliedstaaten enthält, diesen Vorschlag im Zuge einer künftigen Überprüfung des Vertragstextes zu berücksichtigen.

2. Einleitung: Ziel der Initiativstellungnahme

2.1 Als der EWSA den Beschluss zur Ausarbeitung dieser Initiativstellungnahme fasste, wollte er damit zu eingehenden Überlegungen darüber anregen, auf welche Rechtsgrundlage die Verbraucherpolitik auf europäischer Ebene (d.h. Artikel 153 des EG-Vertrags) zu stützen sei, und zwar sowohl in Anbetracht des den einzelnen Mitgliedstaaten vorgelegten Verfassungstextes als auch des abgeleiteten Rechts. Er war ebenfalls bedacht, die von dieser Frage betroffenen Interessenvertreter sowie Experten auf dem Gebiet des gemeinschaftlichen Verbraucherrechts mit einzubeziehen.

2.1.1 Viele waren sich der derzeitigen mängelbehafteten Formulierung von Artikel 153 EGV bewusst und darin einig, dass diese Unzulänglichkeit der Grund ist, warum dieser Artikel in der Praxis nicht als Rechtsgrundlage des abgeleiteten Rechts auf dem Gebiet der Förderung der Rechte und Interessen der Verbraucher und der Entwicklung der Verbraucherpolitik in der Europäischen Union verwendet wurde. Der Verbraucherpolitik könnte es demnach nur nutzen, wenn sie mit einer geeigneten, praktikablen und effizienten Rechtsgrundlage ausgestattet würde.

2.2 Die europäischen Institutionen im Allgemeinen und die Organisationen der Zivilgesellschaft, die Verbraucherorganisationen und die Sozialpartner im Besonderen wären zweifellos die ersten, denen eine bessere Rechtsgrundlage der Verbraucherpolitik im Vertrag zugute käme.

2.2.1 Der EWSA als institutionelle Vertretung der organisierten Zivilgesellschaft wurde als idealer Ort angesehen, diese Aufgabe im Zeichen des Dialogs zwischen den Sozialpartnern und mit Unterstützung von Hochschulexperten auf diesem Gebiet zu übernehmen.

2.2.2 Der EWSA ist der Auffassung, dass die Verbraucherpolitik ganz offenkundig eines der bürgernächsten Politikfelder ist. Sie kann und muss die Zustimmung der Unionsbürger zum europäischen Ideal beeinflussen, sofern dieses ihren Bedürfnissen und Wünschen gerecht wird.

2.2.3 Der EWSA führte am 14. Oktober 2005 eine Anhörung zahlreicher Vertreter durch, die ihr Interesse in dem zu diesem Zweck erstellten Fragebogen bekundet hatten. Die bei dieser Gelegenheit zum Ausdruck gekommenen Meinungen und Vorschläge haben es ermöglicht, diese Stellungnahme auf ein solideres Fundament zu stellen. Der EWSA dankt an dieser Stelle allen, die die Erarbeitung dieses Textes ermöglicht haben (3).

3. Fragestellung: Eine Rechtsgrundlage für die Verbraucherpolitik

3.1 Die derzeitige Rechtsgrundlage für die Verbraucherschutzpolitik ist Artikel 153 unter Titel XIV „Verbraucherschutz“ des EG-Vertrags. Dort heißt es wie folgt: „1. Zur Förderung der Interessen der Verbraucher und zur Gewährleistung eines hohen Verbraucherschutzniveaus leistet die Gemeinschaft einen Beitrag zum Schutz der Gesundheit, der Sicherheit und der wirtschaftlichen Interessen der Verbraucher sowie zur Förderung ihres Rechtes auf Information, Erziehung und Bildung von Vereinigungen zur Wahrung ihrer Interessen. 2. Den Erfordernissen des Verbraucherschutzes wird bei der Festlegung und Durchführung der anderen Gemeinschaftspolitiken und -maßnahmen Rechnung getragen. 3. Die Gemeinschaft leistet einen Beitrag zur Erreichung der in Absatz 1 genannten Ziele durch a) Maßnahmen, die sie im Rahmen der Verwirklichung des Binnenmarkts nach Artikel 95 erlässt; b) Maßnahmen zur Unterstützung, Ergänzung und Überwachung der Politik der Mitgliedstaaten. 4. Der Rat beschließt gemäß dem Verfahren des Artikels 251 und nach Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses die Maßnahmen nach Absatz 3 Buchstabe b. 5. Die nach Absatz 4 beschlossenen Maßnahmen hindern die einzelnen Mitgliedstaaten nicht daran, strengere Schutzmaßnahmen beizubehalten oder zu ergreifen. Diese Maßnahmen müssen mit diesem Vertrag vereinbar sein. Sie werden von der Kommission mitgeteilt.“ (4)

3.2 Soll der Verbraucherschutz zu einem unter die Zuständigkeit der Europäischen Union fallenden Bereich gemacht werden, so muss er gemäß Artikel 5 des EU-Vertrags unbedingt Gegenstand einer spezifischen Vertragsbestimmung sein. In der konsolidierten Fassung des EU-Vertrags heißt es wie folgt: „Das Europäische Parlament, der Rat, die Kommission, der Gerichtshof und der Rechnungshof üben ihre Befugnisse nach Maßgabe und im Sinne der Verträge zur Gründung der Europäischen Gemeinschaften sowie der nachfolgenden Verträge und Akte zu deren Änderung oder Ergänzung einerseits und der übrigen Bestimmungen des vorliegenden Vertrags andererseits aus.“

3.3 Die Bedeutung dieser Bestimmung, wonach die Mitgliedstaaten die Befugnis haben, über die eigene Zuständigkeit zu entscheiden, muss deshalb unterstrichen werden, weil insbesondere Unzulänglichkeiten des Wortlauts — ein ungenauer oder widersprüchlicher Text — dazu führen können, dass die von den europäischen Institutionen kraft dieses Vertrags später erlassenen Bestimmungen ungültig sind.

3.4 Es sollte an dieser Stelle hervorgehoben werden, dass der Gerichtshof in seinem Urteil vom 5. Oktober 2000 daran erinnert hat, dass ein auf der Grundlage von Artikel 100a EG-Vertrag (jetzt Artikel 95 EGV) erlassener Rechtsakt tatsächlich den Zweck haben muss, die Voraussetzungen für die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarktes zu verbessern. Wenn bereits die bloße Feststellung von Unterschieden zwischen den nationalen Vorschriften sowie die abstrakte Gefahr von Beeinträchtigungen der Grundfreiheiten oder Wettbewerbsverzerrungen genügen würden, um die Wahl von Artikel 100 a als Rechtsgrundlage zu rechtfertigen, so könnte der gerichtlichen Kontrolle hinsichtlich der Wahl der Rechtsgrundlage jede Wirksamkeit genommen werden (5).

3.5 Dieses Erfordernis einer klaren und unter einer internationalen Perspektive somit kontrollierbaren Rechtsgrundlage kann auf politischer Ebene auch als unbestreitbares konstitutionelles Signal für die Notwendigkeit einer Verbraucherschutzpolitik verstanden werden. Es sei hier auch daran erinnert, dass in der Einheitlichen Europäischen Akte vom 17./28. Februar 1986 die Unzulänglichkeit des Vertrags von Rom teilweise dadurch behoben wurde, dass ein ausschließlich dem Thema Umwelt gewidmeter Titel — bestehend aus den Artikeln 130 r bis 130 t (jetzt Artikel 174 bis 176 EGV) — aufgenommen wurde. Die in Artikel 175 verfolgten Ziele und die mit diesem Text festgelegten Kriterien für das Tätigwerden der Gemeinschaft im Umweltbereich haben offenbar die Einführung einer effizienten Gesamtheit einschlägiger Normen begünstigt.

3.5.1 Diesbezüglich geht aus der vergleichenden Lektüre der derzeitigen Artikel 175 und 153 des EG-Vertrags deutlich hervor, dass die Qualität der Rechtsgrundlage für ein späteres Tätigwerden entscheidend ist. Im Umweltbereich werden die Ziele klar und präzise dargelegt. In Artikel 175 werden zudem die Grundprinzipien für ein Tätigwerden der Gemeinschaft in diesem Bereich definiert. Schließlich sind auch die in Artikel 175 Absatz 3 definierten technischen Parameter Faktoren, die zu einer rationellen und zweckmäßigen Umsetzung der Umweltpolitik beitragen.

3.5.2 Es liegt auf der Hand, dass die Qualität der Rechtsgrundlage in dem Maße, wie der Gemeinschaftsgesetzgeber bei der Beurteilung der Angemessenheit der Maßnahmen, die er zu erlassen gedenkt, über einen Ermessensspielraum verfügt, von entscheidender Bedeutung ist, da sie die Möglichkeit eines offensichtlichen Irrtums oder Ermessensmissbrauchs oder eines Überschreitens der Grenzen des Ermessensspielsraums verringert (6).

4. Ist Artikel 153 EGV eine akzeptable Rechtsgrundlage einer Gemeinschaftspolitik für die europäischen Verbraucher?

4.1 Vor dem Hintergrund dieser Erkenntnisse ist festzustellen, dass der derzeitige Artikel 153 des EG-Vertrags keine Rechtsgrundlage mehr darstellt, die mit Blick auf die Ziele des Verbraucherschutzes ausreichende Garantien bietet.

4.2 Es sei daran erinnert, dass sich das europäische Verbraucherrecht im Wesentlichen gestützt auf Artikel 95 des EG-Vertrags entwickelt hat und den davon ausgehenden Impulsen für die Verwirklichung des Binnenmarkts einiges verdankt. Obwohl die Verbraucherschutzpolitik ein Querschnittsthema darstellt und an anderen Stellen des Vertrags ausdrücklich auf die Notwendigkeit der Berücksichtigung des Verbraucherschutzes verwiesen wird, herrscht generell die Meinung, dass Artikel 153 in seinem derzeitigen Wortlaut unzureichend ist.

4.3 Es ist ferner festzustellen, dass Maßnahmen zum Schutz der Verbraucher eigentlich nur in Ausnahmefällen auf Artikel 153 (bzw. früher Artikel 129a) gestützt wurden.

4.4 Zu dieser Kritik, die aus der Verbraucherpolitik ein Anhängsel der Regelungen für die Entwicklung des Binnenmarktes macht, kommen die Konsequenzen hinzu, die sich aus dem vorstehend erwähnten Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften vom 5. Oktober 2000 (7) ergeben. Die Ungewissheit, die insbesondere mit dieser Rechtsprechung verbunden ist, kann zur Folge haben, dass die Rechtsgrundlage bestimmter Richtlinien im Bereich des Verbraucherschutzes (Garantie, Versandhandel u.a.) insbesondere durch Vorabentscheidungen in Frage gestellt wird.

4.5 Zudem legt der derzeitige Text das Kriterium des „hohen Verbraucherschutzniveaus“ fest. Dieses hohe Verbraucherschutzniveau, wie es in Artikel 153 definiert ist, bewirkt nicht zwangsläufig, dass innerhalb der Mitgliedstaaten das Rechtssystem ermittelt wird, das die meisten Garantien bietet. Artikel 153 Absatz 5 ermöglicht es in einem solchen Fall, Rechtssysteme mit einer stärkeren Schutzwirkung anzuwenden, sofern diese mit dem Vertrag vereinbar sind.

4.5.1 Darüber hinaus ist die Definition eines „hohen Schutzniveaus“ alles andere als einfach. Die Parameter, die es dabei zu berücksichtigen gilt, werden in Artikel 153 nicht aufgeführt und können zu vielfältigen Interpretationsschwierigkeiten führen.

4.6 Somit ergibt sich heute vor dem Hintergrund der nachstehenden Überlegungen die Notwendigkeit einer Neufassung der Rechtsgrundlage.

4.6.1 Die Verbraucherschutzpolitik muss zu den eigenen Zuständigkeiten der EU gehören, statt eine bloße Ergänzung der Politik der Mitgliedstaaten zu sein. Es passt nicht recht zusammen, vom Verbraucherschutz zu sagen, er könne zur Verbesserung des Binnenmarktes beitragen, und ihn in der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten zu belassen.

4.6.2 Gesundheit, Sicherheit und die wirtschaftlichen Interessen der Verbraucher werden als Bereiche dargestellt, in denen die Europäische Union ihren Beitrag leisten muss. Es wäre zweckmäßiger, sie eher als Ziele zu betrachten, die auf jeden Fall erweitert werden sollten. Sind ferner die wirtschaftlichen Interessen die einzigen Verbraucherinteressen, die es zu berücksichtigen gilt? Zwischen der Förderung dieser Interessen und dem Beitrag zu ihrem Schutz besteht offenbar ein mehr als augenfälliger Widerspruch.

4.6.3 Das Recht auf Information, Erziehung und Bildung von Vereinigungen zur Wahrung dieser Interessen sind Prinzipien, die als Grundregeln für die Gestaltung der Politik der EU anerkannt werden sollten.

4.6.4 Die Kriterien, die zur Festlegung des hohen Schutzniveaus herangezogen werden müssen, sind nicht festgelegt, und man sollte sie daher im Vertrag selbst erwähnen.

4.6.5 Überlegungen hinsichtlich eines Verbraucherschutzes mit eigenständiger Rechtsgrundlage sollten von der Priorität, die der Gemeinschaftspolitik sowohl inhaltlich als auch formell zuerkannt werden muss, geleitet sein. Das Prinzip der doppelten Subsidiarität ist eine offenkundige Einschränkung, die sowohl auf europäischer als auch auf einzelstaatlicher Ebene jede Politik zum Ausbau des Verbraucherschutzes lähmt. Die in Artikel 153 enthaltene doppelte Subsidiarität muss unter diesen Bedingungen natürlich aufgegeben werden.

4.6.6 Die Rechtsgrundlage im Vertrag sollte auch Teil eines Ansatzes sein, wonach der Verbraucher nicht nur geschützt oder verteidigt wird, sondern aktiv handelt. Der Verbraucher ist ein Bürger, der bei den Wahlmöglichkeiten, die ihm die Gesellschaft bietet, ein offenkundiges Mitspracherecht haben und gehört werden muss.

4.6.7 Es sollte auch geprüft werden, ob den Verbrauchervereinigungen — als den von den Rechtsakten der Europäischen Union betroffenen repräsentativen Gruppen — in den Vertragsbestimmungen über den Zugang zum Gerichtshof nicht ein direktes Anrufungsrecht gewährt werden sollte.

4.6.8 Hinzuzufügen ist, dass der Text in seinem derzeitigen Wortlaut auf einem restriktiven Konzept des Verbraucherschutzes beruht, das praktisch nur die Vorteile der Information in den Mittelpunkt stellt.

5. Ziele, Grundsätze und Kriterien für die Festlegung einer Rechtsgrundlage für die Verbraucherpolitik

5.1 Welche Kriterien müssen generell herangezogen werden, um die Qualität einer Rechtsgrundlage in einem Vertrag zu bestimmen? Aus den oben aufgeführten Elementen geht hervor, dass die Rechtsgrundlage — klar und präzise sein muss, — die im Rahmen der definierten Politik gesetzten Ziele, die Grundprinzipien dieser Politik und die Umsetzungskriterien enthalten muss, — eigenständig sein muss. Diese verschiedenen Merkmale sind von zentraler Bedeutung, wenn man die genannten Schwierigkeiten beseitigen will.

5.2 Darüber hinaus können in dem Bemühen um eine Nuancierung der Rechtsgrundlage auch Randfragen mit aufgenommen werden. So sollten Wahlmöglichkeiten bezüglich der Qualität der Harmonisierung ins Auge gefasst werden. Von der Kommission wird zum Beispiel die Politik der maximalen bzw. vollkommenen Harmonisierung unterstützt. Es muss zudem sichergestellt werden, dass das gewählte Schutzniveau auch wirklich ein hohes Schutzniveau ist, da ansonsten die Gefahr besteht, dass sich die maximale oder Vollharmonisierung zu Lasten der Verbraucherinteressen entwickelt.

5.3 Mit dem vorgeschlagenen Text soll Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe t des Vertrags dahingehend geändert werden, dass die Politik der Förderung und des Schutzes der Verbraucherinteressen im gleichen Atemzug mit den von den Institutionen verfolgten Zielen genannt wird.

5.4 Der vorgeschlagene Artikel 153 untergliedert sich in drei Teile:

5.4.1 Er enthält eine Auflistung der Ziele der Europäischen Union im Bereich des Verbrauchs. Es sind dies traditionelle Ziele. Dennoch sollten einige ihrer Besonderheiten hervorgehoben werden: — Die Förderung des Rechts auf Information, Erziehung und Bildung von Vereinigungen zur Wahrung und Vertretung der Interessen der Verbraucher, insbesondere durch die Anerkennung der individuellen und kollektiven Rechte in diesem Bereich, stellt eine Neuerung dar. Sie bringt zwar deutlich zum Ausdruck, dass Verfahren für Verbandsklagen eingerichtet werden müssen, aber auch, dass die Modalitäten für eine kollektive Einbeziehung der Verbraucher in die Gestaltung der sie betreffenden Vorschriften geregelt werden müssen. — Der Schutz der Gesundheit und Sicherheit der Verbraucher ist natürlich ein traditionelles Thema, das als eines der Ziele des Vertrags festgeschrieben werden muss. — Die Förderung der rechtlichen, wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Interessen der Verbraucher schließlich ist offenkundig ein neues Element. Hier wird der Verbraucher als gesellschaftlicher Akteur statt als einfacher Nutzer von Produkten und Dienstleistungen gesehen. Erst nach der Anerkennung dieser Förderung können Maßnahmen — insbesondere im Bereich der nachhaltigen Entwicklung — erarbeitet werden. In gleicher Linie ist auch eine Politik zu erarbeiten, bei der die Förderung der Verbraucherinteressen eng mit der Achtung der Umwelt verknüpft ist.

5.4.2 In Stadium der Formulierung von Artikel 153 können folgende Grundsätze bekräftigt werden: — Grundsatz der Vorbeugung; — Grundsatz der effizienten Wiedergutmachung; — Grundsatz der Entwicklung eines nachhaltigen Verbrauchs; — Grundsatz, wonach der Verursacher zahlt; — Grundsatz der Teilhabe. Diese fünf Grundsätze sind notwendige Voraussetzungen, um die oben angesprochene Politik verwirklichen zu können.

5.4.3 Der vorgeschlagene Text erinnert auf traditionelle Weise daran, dass die Erfordernisse, die hier auf einer eigenständigen Basis fußen, auch bei der Entwicklung anderer Politikfelder der EU nicht mehr unberücksichtigt gelassen werden dürfen.

5.4.4 Vor allem bei der Entwicklung dieser Maßnahmen müssen bestimmte Parameter in Betracht gezogen werden. Im Rahmen des Konzepts des hohen Schutzniveaus sind insbesondere die zur Verfügung stehenden wirtschaftlichen und sozialen Daten zu berücksichtigen, mit denen sich das Verhalten der Verbraucher beim Kauf und der Nutzung von Gütern und Dienstleistungen auf dem Markt genau definieren lässt. Darüber hinaus muss auch die ausdrückliche Anerkennung von Verbandsklagen festgeschrieben werden.

5.4.5 In Artikel 153a wird in seiner hier vorgeschlagenen Form festgelegt, welche Politik vom Rat verfolgt werden muss. Eine der erörterten Fragen ist die der direkten Wirkung von Richtlinien. Die vorgeschlagene Lösung lautet dahingehend, dass Verordnungen als Harmonisierungstechnik der Vorzug gegeben werden sollte, wodurch die aktuelle Debatte über die Wirkung von Richtlinien denn auch hinfällig wird. So entsteht eine flexible Formel, die es den Mitgliedstaaten ermöglicht, Stellung zu beziehen, wenn sie Schutzmaßnahmen beibehalten oder erlassen wollen. Diese Lösung begünstigt die maximale Harmonisierung, die jedoch einer Beurteilung von Fall zu Fall unterliegt.

5.4.6 Schließlich enthält der Text von Artikel 153 eine Neuerung in dem Sinne, dass er die Verbrauchervereinigungen nach Maßgabe von Artikel 230 des Vertrags zu Adressaten macht. Mit anderen Worten: Gegen die Gemeinschaftsakte, in denen die Bestimmungen dieses Vertrags verletzt werden, kann von den Verbrauchervereinigungen unmittelbar vor dem Gerichtshof Klage erhoben werden.

6. Fazit: Vorschlag für eine neue Rechtsgrundlage

In Anbetracht obiger Ausführungen wird der Vorschlag wie folgt formuliert:

Artikel 153

„1. Die Politik der Gemeinschaft im Bereich Verbraucherfragen gewährleistet die Erreichung der folgenden Ziele: — Förderung des Rechtes auf Information, Erziehung, Teilhabe, Bildung von Vereinigungen zur Verteidigung und Vertretung der Interessen der Verbraucher, insbesondere durch die Anerkennung der individuellen und kollektiven Rechte in diesen Bereichen; — Schutz der Gesundheit und der Sicherheit der Verbraucher; — Förderung der rechtlichen, wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Interessen der Verbraucher. 2. Die Politik der Gemeinschaft im Bereich des Verbraucherschutzes zielt auf das höchste Schutzniveau ab. Sie beruht auf den folgenden Grundsätzen: — Grundsatz der Vorbeugung; — Grundsatz der effizienten Wiedergutmachung von Verletzungen der individuellen und kollektiven Rechte und Interessen der Verbraucher; — Grundsatz, wonach der Verursacher zahlt; — Grundsatz der Entwicklung einer Politik des nachhaltigen Verbrauchs und Schutzes; — Grundsatz der Teilhabe der Verbraucher an der Ausarbeitung und Anwendung der Vorschriften über Instanzen, die ihre Interessen vertreten. 3. Den Erfordernissen des Verbraucherschutzes wird bei der Festlegung und Durchführung der anderen Gemeinschaftspolitiken und -maßnahmen Rechnung getragen. 4. Bei der Erarbeitung ihrer Verbraucherschutzpolitik berücksichtigt die Gemeinschaft — ein hohes Schutzniveau, das den Verbrauchern in den Mitgliedstaaten zuerkannt wird; — die verfügbaren wirtschaftlichen und sozialen Daten in Bezug auf den Erwerb und die Nutzung der auf dem Markt angebotenen Produkte und Dienstleistungen; — die Effizienz des Klagerechts im Falle einer Beeinträchtigung der Rechte oder Interessen der Verbraucher, insbesondere durch die Anerkennung von Verbandsklagen.

Artikel 153a

1. Der Rat kann nach dem Verfahren von Artikel 251 und nach Anhörung des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses geeignete Vorkehrungen treffen, um zur Verwirklichung der in Artikel 153 Absatz 1 genannten Ziele beizutragen; diese Maßnahmen sind Gegenstand einer regelmäßigen Überprüfung, mit der gewährleistet werden soll, dass sie auch weiterhin ein hohes Verbraucherschutzniveau sicherstellen.

2. Die nach Absatz 1 anzuwendenden Harmonisierungsmaßnahmen hindern die einzelnen Mitgliedstaaten nicht daran, strengere Schutzmaßnahmen beizubehalten oder zu ergreifen. Diese Maßnahmen müssen mit diesem Vertrag vereinbar sein. Sie werden der Kommission mitgeteilt.

3. Die Kommission beschließt binnen sechs Monaten nach der Mitteilung nach Absatz 2, die betreffende einzelstaatliche Maßnahme abzulehnen, nachdem sie geprüft hat, ob diese das Funktionieren des Binnenmarkts behindert. Trifft die Kommission innerhalb dieser Frist keine Entscheidung, so gilt die Maßnahme als angenommen, außer wenn es aufgrund des schwierigen Sachverhalts geboten ist, die Frist bis auf höchstens ein Jahr zu verlängern. In diesem Fall wird dies dem Mitgliedstaat innerhalb der ersten Sechsmonatsfrist mitgeteilt.

4. Die Kommission stellt in enger Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten sicher, dass die beschlossenen Maßnahmen zum Schutz der Rechte und Interessen der Verbraucher tatsächlich umgesetzt werden. Insbesondere ist jeder Mitgliedstaat verpflichtet, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um

a) bei Verstößen gegen Maßnahmen, die Verpflichtungen oder Verbote für den Verbraucherschutz umfassen, wirksame, verhältnismäßige und abschreckende Sanktionen aufzuerlegen und anzuwenden;

b) solche Verstöße abzustellen;

c) vereinfachte gerichtliche und außergerichtliche Verfahren zur Vorbeugung und Wiedergutmachung bei Verletzung der Rechte und Interessen der Verbraucher und einen gerechten Ausgleich des erlittenen Schadens vorzusehen.

5. Die Verbrauchervereinigungen, die nach dem innerstaatlichen Recht der Mitgliedstaaten oder durch die Europäische Kommission ordnungsgemäß anerkannt sind, gelten im Sinne von Artikel 230 des Vertrags als Adressaten der Maßnahmen, die gemäß diesem Artikel sowie Artikel 153 ergriffen wurden.“

Brüssel, den 20. April 2006 Die Präsidentin des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses Anne-Marie SIGMUND

(1) Der EWSA hat hierauf insbesondere in seiner Stellungnahme zum Thema „Die Verbraucherpolitik nach der EU-Erweiterung“ (veröffentlicht im ABl. C 221 vom 8.9.2005) aufmerksam gemacht, und auch das Europäische Parlament hat dies in seinem Bericht über die Förderung und den Schutz von Verbraucherinteressen in den neuen Mitgliedstaaten (Berichterstatter: Herr KRISTENSEN, PE 359.904/02-00) anerkannt. Des Weiteren könnte eine derartige Berücksichtigung durch die Entwicklung zusätzlicher Ansätze für Selbstregulierung, Koregulierung und alternative Streitbeilegungsmöglichkeiten besser gewährleistet werden.

(2) Dies geht eindeutig hervor aus der neuen Richtlinie 2005/29/EG vom 11. Mai 2005 über unlautere Geschäftspraktiken (ABl. L 149 vom 11.6.2005), dem Aktionsprogramm der Gemeinschaft in den Bereichen Gesundheit und Verbraucherschutz (2007-2013) (KOM(2005) 115 endg.) und dem Rückzug des Vorschlags für eine Verordnung über Verkaufsförderung im Binnenmarkt (KOM(2005) 462 endg. vom 27.9.2005).

(3) An der Anhörung am 14. Oktober 2005 nahmen teil: Carlos ALMARAZ (UNICE), Professor Thierry BOURGOIGNIE (Université du Québec in Montreal), Nuria RODRÍGUEZ (BEUC - Bureau Européen des Unions de Consommateurs), Denis LABATUT und Kalliopi SPYRIDAKI (UGAL - Union of Groups of Independant Retailers of Europe), Jon-Andreas LANGE (Forbrukerradet - Norwegischer Verbraucherrat), William VIDONJA (CEA), Patrick VON BRAUNMÜHL (VZBV – Verbraucherzentrale Bundesverband) und Hubert J.J. VAN BREEMEN (VNO-NVW).

Darüber hinaus haben folgende Personen in Beantwortung des Fragebogens, der an einige Dutzend Juristen und Hochschulexperten in Europa übersandt wurde, schriftliche Bemerkungen übermittelt: Professeur Thierry BOURGOIGNIE (Université du Québec in Montreal), Professor Jean CALAIS-AULOY (Faculté de Droit et des Sciences Economiques de Montpellier), Stephen Crampton (Which?), Professor Mário FROTA (APDC - Associação Portuguesa de Direito do Consumo), Cornelia KUTTERER (BEUC - Bureau Européen des Unions de Consommateurs), Jon-Andreas LANGE (Forbrukerradet - Norwegischer Verbraucherrat), René-Claude MÄDER (CLCV - Consommation, Logement et Cadre de Vie), Professor Stephen WEATHERILL (ECLG), Professor Hans MICKLITZ (Institut für Europäisches Wirtschafts-und Verbraucherrecht e.V. Universität Bamberg), Gaëlle PATETTA (UFC - Que Choisir?), Professor Norbert REICH (Universität Bremen, Fachbereich Rechtswissenschaften), UNICE und Euro Commerce.

(4) Außer auf diesem Artikel beruht die Verbraucherpolitik auf verschiedenen weiteren Bestimmungen des EU-Vertrags, insbesondere auf dem Vorsatz der Mitgliedstaaten in der Präambel, „den wirtschaftlichen und sozialen Fortschritt ihrer Völker unter Berücksichtigung des Grundsatzes der nachhaltigen Entwicklung und im Rahmen der Verwirklichung des Binnenmarkts zu fördern“ und „eine gemeinsame Unionsbürgerschaft für die Staatsangehörigen ihrer Länder einzuführen“, auf den Bestimmungen in Artikel 2 und 6 des EU-Vertrags sowie auf den Bestimmungen in Artikel 2, Artikel 3 Absatz 1 Buchst. t, Artikel 17 Absatz 2, Artikel 33 Absatz 1 Buchst. e, Artikel 34 Absatz 2 Unterabsatz 2, Artikel 75 Absatz 3 Unterabsatz 2, Artikel 81 Absatz 3 und Artikel 87 Absatz 2 Buchst. a des EG-Vertrags in der sich aus dem Vertrag von Nizza ergebenden Fassung.

(5) Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften, 5. Oktober 2000, Bundesrepublik Deutschland gegen Europäisches Parlament und Rat der Europäischen Union, Rechtssache C-376/98, Slg. 2000, I-8419, insbesondere Rndn. 76-89.

(6) Vgl. hierzu Urteil des Gerichtshofes vom 20. Oktober 1977, S.A. Roquette Frères gegen französischen Staat, Slg. 1977, S. 1835.

(7) C-376/98, Slg. 2000, I-8419, Bundesrepublik Deutschland gegen Europäisches Parlament und Rat der Europäischen Union.

ANHANG I zur Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses Folgende Änderungsanträge wurden im Verlauf der Debatte abgelehnt, hatten jedoch jeweils mindestens ein Viertel der abgegebenen Stimmen als Ja-Stimmen auf sich vereinigt: Ziffer 1.3 Den ganzen Absatz streichen. Begründung Ziffer 1.3 enthält die klare Aussage, dass sich „Artikel 129a [des Vertrags von Maastricht] rasch als unzulängliche Ausgangsbasis für die Entwicklung einer eigenständigen Politik in diesem Bereich erwies“. Diese harte Kritik ist jedoch keineswegs belegt. Abstimmungsergebnis Ja-Stimmen: 23 Nein-Stimmen: 39 Stimmenthaltungen: 5 Ziffer 1.4 Den ganzen Absatz streichen. Begründung Ziffer 1.4 enthält die klare Aussage, „Die mangelhafte Umsetzung dieser Rechtsgrundlage über die Jahre hinweg [habe] noch weiter untermauert, dass sie nicht als angemessenes und wirksames Fundament für die Förderung einer wirklichen Politik der Interessen der Verbraucher auf Gemeinschaftsebene taugt.“ Diese harte Kritik ist jedoch keineswegs belegt. Abstimmungsergebnis Ja-Stimmen: 23 Nein-Stimmen: 39 Stimmenthaltungen: 5 Ziffer 1.5 Den ganzen Absatz streichen. Begründung Ziffer 1.5 enthält die klare Aussage, „Die durch den neuen Artikel 153 des Vertrags von Amsterdam eingeführten Änderungen vermochten die genannten Mängel nicht zu beseitigen, und auch die im Hinblick auf die Verabschiedung der Europäischen Verfassung vorgeschlagenen Texte haben keine Abhilfe geschafft.“ Diese harte Kritik ist jedoch keineswegs belegt. Abstimmungsergebnis Ja-Stimmen: 23 Nein-Stimmen: 39 Stimmenthaltungen: 5 Ziffer 4.6.1 Ziffer ersatzlos streichen. Begründung Durch diese Ziffer, mit der die Verbraucherschutzpolitik zu einer Zuständigkeit der EU gemacht werden soll, würde der Erlass geeigneterer Vorschriften für die Verbraucher in den Mitgliedstaaten unmöglich gemacht. Abstimmungsergebnis Ja-Stimmen: 26 Nein-Stimmen: 35 Stimmenthaltungen: 8 Ziffer 4.6.7 Text streichen. Begründung Es ist nicht wünschenswert, dass die Verbrauchervereinigungen über ein direktes Anrufungsrecht beim Gerichtshof verfügen, da dann alle Interessenverbände dies im Namen ihrer Mitglieder fordern könnten. Ein derartiges Recht könnte inakzeptable Situationen zur Folge haben, wie sie in den Vereinigten Staaten als „class actions“ bekannt sind. Abstimmungsergebnis Ja-Stimmen: 30 Nein-Stimmen: 38 Stimmenthaltungen: 4 Ziffer 5.4.1 Folgenden Wortlaut streichen: — „Die Förderung des Rechts auf Information, Erziehung und Bildung von Vereinigungen zur Wahrung und Vertretung der Interessen der Verbraucher, insbesondere durch die Anerkennung der individuellen und kollektiven Rechte in diesem Bereich, stellt eine Neuerung dar. Sie bringt zwar deutlich zum Ausdruck, dass Verfahren für Verbandsklagen eingerichtet werden müssen, aber auch, dass die Modalitäten für eine kollektive Einbeziehung der Verbraucher in die Gestaltung der sie betreffenden Vorschriften geregelt werden müssen.“ Begründung Es ist nicht wünschenswert, dass die Verbrauchervereinigungen über ein direktes Anrufungsrecht beim Gerichtshof verfügen, da dann alle Interessenverbände dies im Namen ihrer Mitglieder fordern könnten. Ein derartiges Recht könnte inakzeptable Situationen zur Folge haben, wie sie in den Vereinigten Staaten als „class actions“ bekannt sind. Abstimmungsergebnis Ja-Stimmen: 30 Nein-Stimmen: 40 Stimmenthaltungen: 3 Ziffer 5.4.4 Letzten Satz streichen: „Vor allem bei der Entwicklung dieser Maßnahmen müssen bestimmte Parameter in Betracht gezogen werden. Im Rahmen des Konzepts des hohen Schutzniveaus sind insbesondere die zur Verfügung stehenden wirtschaftlichen und sozialen Daten zu berücksichtigen, mit denen sich das Verhalten der Verbraucher beim Kauf und der Nutzung von Gütern und Dienstleistungen auf dem Markt genau definieren lässt. Darüber hinaus muss auch die ausdrückliche Anerkennung von Verbandsklagen festgeschrieben werden.“ Begründung Es ist nicht wünschenswert, dass die Verbrauchervereinigungen über ein direktes Anrufungsrecht beim Gerichtshof verfügen, da dann alle Interessenverbände dies im Namen ihrer Mitglieder fordern könnten. Ein derartiges Recht könnte inakzeptable Situationen zur Folge haben, wie sie in den Vereinigten Staaten als „class actions“ bekannt sind. Abstimmungsergebnis Ja-Stimmen: 27 Nein-Stimmen: 42 Stimmenthaltungen: 4 Ziffer 5.4.6 Text streichen. Begründung Es ist nicht wünschenswert, dass die Verbrauchervereinigungen über ein direktes Anrufungsrecht beim Gerichtshof verfügen, da dann alle Interessenverbände dies im Namen ihrer Mitglieder fordern könnten. Ein derartiges Recht könnte inakzeptable Situationen zur Folge haben, wie sie in den Vereinigten Staaten als „class actions“ bekannt sind. Abstimmungsergebnis Ja-Stimmen: 26 Nein-Stimmen: 44 Stimmenthaltungen: 2 Ziffer 6 Den ganzen Absatz streichen. Begründung Ziffer 6 enthält einen ehrgeizigen „Vorschlag für eine neue Rechtsgrundlage“ der Verbraucherschutzpolitik. Wie bezüglich Ziffer 1.3, 1.4 und 1.5 ausgeführt, fehlt es in der Stellungnahme an Belegen dafür, dass solche Änderungen erforderlich sind. Statt eines ausführlichen Änderungsvorschlags zur derzeitigen Rechtsgrundlage der Verbraucherpolitik sollte die Stellungnahme durch wirkliche Argumente gestärkt werden, die aufzeigen, warum die neue Rechtsgrundlage bei der nächsten Revision des Vertragstextes prioritär sein sollte. Abstimmungsergebnis Ja-Stimmen: 23 Nein-Stimmen: 39 Stimmenthaltungen: 5 Artikel 153 In Absatz 4 den letzten Spiegelstrich streichen: die Effizienz des Klagerechts im Falle einer Beeinträchtigung der Rechte oder Interessen der Verbraucher, insbesondere durch die Anerkennung von Verbandsklagen. Begründung Es ist nicht wünschenswert, dass die Verbrauchervereinigungen über ein direktes Anrufungsrecht beim Gerichtshof verfügen, da dann alle Interessenverbände dies im Namen ihrer Mitglieder fordern könnten. Ein derartiges Recht könnte inakzeptable Situationen zur Folge haben, wie sie in den Vereinigten Staaten als „class actions“ bekannt sind. Abstimmungsergebnis Ja-Stimmen: 27 Nein-Stimmen: 44 Stimmenthaltungen: 2 Artikel 153a Ziffer 4 ersatzlos streichen. Begründung Durch diesen Text würde die Verbraucherpolitik den Regeln des Binnenmarktes unterworfen. Dies widerspricht dem Tenor der restlichen Stellungnahme. Abstimmungsergebnis Ja-Stimmen: 27 Nein-Stimmen: 34 Stimmenthaltungen: 14