Stellungnahme des Ausschusses der Regionen zu der "Mitteilung der Kommission 'Modernisierung der Arbeitsorganisation - den Wandel als Chance begreifen'"

(1999/C 374/08)

DER AUSSCHUSS DER REGIONEN,

gestützt auf die Stellungnahme des Ausschusses zu dem "Grünbuch: Eine neue Arbeitsorganisation im Geiste der Partnerschaft" (288/97 fin)(1),

gestützt auf die Stellungnahme des Ausschusses zu der "Mitteilung der Kommission: Sozialpolitisches Aktionsprogramm 1998-2000" (CdR 277/98 fin)(2),

gestützt auf die Stellungnahme des Ausschusses zu den Leitlinien für die Beschäftigungspolitik 1999 (CdR 279/98 fin)(3),

gestützt auf die Mitteilung der Kommission mit dem Titel "Modernisierung der Arbeitsorganisation - den Wandel als Chance begreifen" (KOM(1998) 592 endg.),

aufgrund des Beschlusses seines Präsidiums vom 15. Juli 1998, gemäß Artikel 198 c Absatz 4 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft zu dem eingangs genannten Thema eine Stellungnahme abzugeben und die Fachkommission 5 "Sozialpolitik, Gesundheitswesen, Verbraucherschutz, Forschung, Fremdenverkehr" mit der Erarbeitung dieser Stellungnahme zu beauftragen,

gestützt auf den von der Fachkommission 5 am 22. März 1999 angenommenen Stellungnahmeentwurf (CdR 48/99 rev. 1 Korr.) (Berichterstatterin: Frau Buron, FR - SPE);

verabschiedete auf seiner 30. Plenartagung am 15. und 16. September 1999 (Sitzung vom 16. September) einstimmig folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Der Ausschuß der Regionen bewertet die Mitteilung der Europäischen Kommission positiv, deren Ziel es ist, die Bildung von Partnerschaften zur Modernisierung der Arbeitsorganisation anzuregen und zu fördern. Die Kommission möchte, daß die Sozialpartner prüfen, wie am besten zu verfahren wäre, damit bei der Umsetzung des Pfeilers "Anpassungsfähigkeit" der beschäftigungspolitischen Leitlinien noch weitere Fortschritte erzielt werden können.

1.2. Der Ausschuß der Regionen erinnert daran, daß er in seiner Stellungnahme zu dem Grünbuch "Eine neue Arbeitsorganisation im Geiste der Partnerschaft" der Europäischen Kommission empfohlen hatte, die verschiedenen Funktionen zu berücksichtigen, die die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften als

- Arbeitgeber

- Katalysatoren für die lokale Entwicklung

- Verantwortliche für zahlreiche öffentliche Dienstleistungen innehaben.

Durch die Kombination dieser drei Funktionen unterscheiden sich die Gebietskörperschaften klar von Privatunternehmen. Sie müssen bei der Anpassung ihrer Arbeitsorganisation einer zweifachen Zielsetzung gerecht werden: Es gilt zum einen, ein Gleichgewicht zwischen Flexibilität und Sicherheit für die Arbeitnehmer in den kommunalen und regionalen Einrichtungen des öffentlichen Dienstes herzustellen, und zum anderen, die Aufrechterhaltung des öffentlichen Dienstes zu gewährleisten und sicherzustellen, daß die Bedürfnisse der Benutzer befriedigt werden.

2. Allgemeine Bemerkungen

2.1. Der Ausschuß der Regionen teilt die Überzeugung der Europäischen Kommission, daß die Lösungen für die Modernisierung der Arbeitsorganisation auf dem Wege von Verhandlungen zwischen den Sozialpartnern statt auf dem Rechtsetzungswege gefunden werden müssen, auch wenn es sich je nach der besonderen Lage in den einzelnen Mitgliedstaaten als erforderlich erweisen kann, auf den Rechtsrahmen zurückzugreifen. Da jeder Sektor ausgeprägte Besonderheiten aufweist, müssen neue arbeitsorganisatorische Lösungsansätze auf dieser Ebene erprobt werden.

Die Modernisierung und Flexibilisierung des Arbeitsmarktes müssen auf jeden Fall in einen EU-weit gemeinsamen rechtlichen Rahmen eingebettet sein, der den Schutz der Arbeitnehmer in den verschiedenen Arbeitsmodellen gewährleistet.

2.2. Der Ausschuß der Regionen betont sein Engagement für die beschäftigungspolitischen Leitlinien, wie er es in seiner Stellungnahme zu den "Leitlinien für die Beschäftigungspolitik der Mitgliedstaaten 1999" zum Ausdruck gebracht hat. Er erinnert daran, daß die lokalen und regionalen Behörden, was die Anpassungsfähigkeit anlangt, zugleich eine Rolle als Sozialpartner zu spielen und als treibende Kraft bei der Bekämpfung der Arbeitslosigkeit mitzuwirken haben. Sie müssen nämlich die Anpassungsfähigkeit im Rahmen ihrer eigenen Dienststellen fördern, gleichzeitig aber auch in der Gebietskörperschaft insgesamt, wozu Ausbildungsgänge entwickelt werden müssen, die insbesondere auf die Bedürfnisse der schwächsten Gruppen abgestimmt sind. Die lokalen und regionalen Behörden ergänzen hier mit ihren Maßnahmen die Unternehmenspolitiken und bilden oftmals Partnerschaften, um die Anpassungsfähigkeit der Arbeitskräfte zu verbessern (insbesondere Programme zur Ausbildung und Wiedereingliederung ausgegrenzter Personen). Der Ausschuß der Regionen würde sich wünschen, daß die Europäische Kommission bei ihren weiteren Arbeiten zur Arbeitsorganisation und Anpassungsfähigkeit diesen Aspekt, der die Unterstützung der lokalen und regionalen Wirtschaft betrifft, berücksichtigt.

3. Besondere Bemerkungen

Einleitung der Mitteilung

3.1. Die Kommission hebt hervor, daß die Modernisierung der Arbeitsorganisation in engem Benehmen mit den Sozialpartnern erfolgen muß. Der Ausschuß der Regionen ersucht die Kommission, die lokalen und regionalen Behörden uneingeschränkt als Sozialpartner anzuerkennen, auch wenn diese Behörden in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union jeweils einen unterschiedlichen Status haben. So gibt es beim Arbeitgeberstatus je nach den Zuständigkeiten der Gebietskörperschaften und ihrer Rechtsstellung von einem Land zum anderen Abweichungen. Dennoch muß es allen lokalen und regionalen Behörden in Europa möglich sein, an der Modernisierung der Arbeitsorganisation mitzuwirken. Der Ausschuß der Regionen weist darauf hin, daß die lokalen und regionalen Behörden bereits an dem sektoriellen sozialen Dialog mitwirken. Der Ausschuß der Regionen ersucht die Europäische Kommission, diesen sozialen Dialog weiterhin zu unterstützen.

3.2. Die Kommission betont auch, daß bei dieser Zusammenarbeit zwischen den Sozialpartnern den Politiken Rechnung getragen werden muß, die in den Bereichen Wirtschaft und Beschäftigung verfolgt werden. Um hier - insbesondere auf beschäftigungspolitischem Gebiet - eine bessere Abstimmung zu erreichen, ersucht der Ausschuß der Regionen die Kommission, die lokalen und regionalen Behörden an der Ausarbeitung der europäischen Beschäftigungspolitiken und der Leitlinien zu beteiligen. Durch einen Dialog über diese Leitlinien, und namentlich über die Anpassungsfähigkeit, ließe sich eine erhöhte Kohärenz zwischen den Empfehlungen der Europäischen Kommission und den Maßnahmen der Gebietskörperschaften erreichen, die neben den Mitgliedstaaten wichtige Akteure bei der Bekämpfung der Arbeitslosigkeit sind.

Grünbuch

3.3. Der Ausschuß der Regionen nimmt mit Befriedigung zur Kenntnis, daß die Kommission das Grünbuch nicht als Grundlage für einen Rechtsakt benutzen will, durch den eine einheitliche Form der Arbeitsorganisation vorgeschrieben würde. Jedes Land und jeder Sektor hat nämlich seine eigenen Konsultierungsmodalitäten, und diese müssen eingehalten werden, damit den jeweiligen Besonderheiten der Arbeitsorganisation Rechnung getragen wird und Lösungen gefunden werden, die das Ergebnis von Verhandlungen und für die Arbeitnehmer annehmbar sind. Außerdem erlaubt es die ständige Entwicklung auf dem Gebiet der Arbeitsorganisation nicht, ein für allemal Vorschriften festzulegen, sondern sie verlangt im Gegenteil einen fortwährenden Anpassungsprozeß, und dies nicht zuletzt auch angesichts der Tatsache, daß das Arbeitsleben im öffentlichen wie im privaten Sektor mittlerweile durch Flexibilität nicht nur bei den Arbeitszeiten, sondern auch bei den einzelnen Berufsbildern gekennzeichnet ist.

3.4. Die Kommission unterstreicht, daß der Modernisierungsprozeß beschleunigt werden muß. Die lokalen und regionalen Behörden nehmen in der Praxis bereits Modernisierungen vor. Sie möchten die Möglichkeit zu einem Erfahrungsaustausch haben, um diese Prozesse vergleichen und von der Praxis der einschlägigen Behörden in den anderen Ländern lernen zu können Der Ausschuß der Regionen ersucht die Europäische Kommission, einen solchen Erfahrungsaustausch zu erleichtern und zu unterstützen.

3.5. Der Ausschuß der Regionen macht die Europäische Kommission darauf aufmerksam, daß die Begriffe Wettbewerbsfähigkeit und Produktivität für die lokalen und regionalen Behörden und für die Unternehmen jeweils unterschiedliche Bedeutung haben. Der lokale öffentliche Dienst steht im Mittelpunkt des Lebens des Gemeinwesens. Er hat den Benutzern zu dienen und muß Produktivität und Dienstleistung für die Bürger, Wettbewerbsfähigkeit und Aufrechterhaltung des öffentlichen Dienstes miteinander vereinbaren. So steht bei den lokalen und regionalen Gebietskörperschaften die Qualität und die Kontinuität der Dienstleistungen im Vordergrund, was insbesondere die täglichen Schalteröffnungszeiten betrifft (die in den letzten Jahren erheblich ausgeweitet wurden, um den Bedürfnissen einer möglichst großen Zahl von Bürgern mit sehr unterschiedlichen Arbeitszeiten gerecht werden zu können). Es ist also nicht nur ein Dialog zwischen den Arbeitgebern und den Gewerkschaften, sondern auch ein Dialog mit den Benutzern erforderlich.

3.6. Desgleichen haben die lokalen und regionalen Behörden in bezug auf die Vereinbarkeit von Familie und Beruf eine besondere Funktion wahrzunehmen. Als Arbeitgeber verfolgen sie oftmals eine Politik zur Förderung der Chancengleichheit oder nehmen sogar eine "positive Diskriminierung" bei der Besetzung leitender Positionen vor. Doch häufig liegt auch die Verantwortung dafür, daß die einschlägigen Dienstleistungen (Betreuung, Hilfe für Pflegebedürftige) für alle Arbeitgeber der jeweiligen Gebietskörperschaft erbracht werden, bei den lokalen und regionalen Behörden. Diese nehmen also auch hier eine doppelte Funktion wahr.

3.7. Der Ausschuß der Regionen hebt hervor, daß die lokalen und regionalen Behörden bereit sind, bei der Entwicklung eines neuen Arbeitsorganisationskonzepts eine zentrale Rolle zu übernehmen. Sie führen in der Praxis bereits Modernisierungen durch, verhandeln auf Sektorebene mit den zuständigen Gewerkschaften und setzen sich bewußt für den Wandel auf diesem Gebiet ein. Der Ausschuß der Regionen ersucht die Europäische Kommission, die Ergebnisse zu berücksichtigen, die diese kontinuierliche Arbeit der lokalen und regionalen Behörden zeitigt. Er schlägt insbesondere vor, den Konsultierungsprozeß, der mit dem Grünbuch auf den Weg gebracht wurde und mit der vorliegenden Mitteilung fortgeführt wird, auch in Zukunft fortzusetzen, und dies insbesondere mit dem Ziel, so zur Entwicklung der europäischen Politiken in der Frage der Anpassungsfähigkeit beizutragen.

Beschäftigungsstrategie von Luxemburg

3.8. Der Ausschuß der Regionen beantragt erneut, daß die lokalen und regionalen Behörden an der Ausarbeitung der europäischen Beschäftigungspolitiken beteiligt werden und daß die Europäische Kommission eine wirkliche Partnerschafts- und Konsultierungsstruktur schafft. Die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften werden es sich zur Aufgabe machen, im Rahmen des sektoriellen sozialen Dialogs Partnerschaften zu errichten, sie werden aber auch auf Gebietsebene eine Katalysatorrolle wahrnehmen. In ihrem Rahmen findet nämlich ein Dialog mit den übrigen Partnern, den Dienstleistern und Unternehmen, statt, beispielsweise im Rahmen der Arbeitsämter, die sich damit befassen, die Anpassungsfähigkeit des Personals der Unternehmen auszubauen. Der Ausschuß der Regionen rät, die Arbeiten der Sachverständigengruppe, die sich mit der Entwicklung des Arbeitsrechts beschäftigt, fortzusetzen, und würde sich wünschen, mit dieser Gruppe einen Dialog über die Frage der Modernisierung des lokalen und regionalen öffentlichen Dienstes zu führen.

Ein Rahmen für künftige Maßnahmen

3.9. Der Ausschuß der Regionen weist darauf hin, daß der öffentliche Sektor auf lokaler und regionaler Ebene, wie oben dargelegt, sehr ausgeprägte Besonderheiten aufweist, und ersucht die Europäische Kommission, diese Besonderheiten zu berücksichtigen.

3.10. Der Ausschuß der Regionen erkennt an, daß für die Modernisierung der Arbeitsorganisation ein neues Konzept erforderlich ist, wie die Kommission hervorhebt. Der Ausschuß der Regionen möchte jedoch, daß die Kommission ihre Sicht dieses neuen Konzepts näher erläutert. Der Ausschuß der Regionen

- empfiehlt, dafür Sorge zu tragen, daß die Sozialpartner über die Mittel verfügen, sich auf europäischer Ebene über ihre Ziele und Methoden auszutauschen;

- betont, daß die Kommission sowohl den Subsidiaritätsgrundsatz als auch die Unabhängigkeit der Sozialpartner beachten muß;

- ersucht die Kommission ausdrücklich darum, die von den Sozialpartnern getroffenen Vereinbarungen in die Leitlinien aufzunehmen und allen von diesem Modernisierungsprozeß betroffenen Sozialpartnern die Möglichkeit zu geben, an der Neubestimmung der beschäftigungspolitischen Leitlinien mitzuwirken;

- möchte, daß die zentrale Rolle, die die Sozialpartner insgesamt sowohl auf sektorieller wie auf sektorübergreifender Ebene zu spielen haben, nicht nur anerkannt wird, sondern daß auch die nötigen Mittel bereitgestellt werden, damit sie diese Rolle ausfuellen können.

3.11. Ziele: Der Ausschuß der Regionen weist darauf hin, daß die Modernisierung der Arbeitsorganisation für den lokalen und regionalen öffentlichen Dienst in Zusammenhang mit dem allgemeineren Ziel zu sehen ist, die Dienstleistungen für die Gesamtheit der Bürger zu modernisieren und zu verbessern. Um den neuen Benutzerbedürfnissen gerecht zu werden, ist in zweierlei Hinsicht Flexibilität erforderlich:

- flexible Arbeitszeiten, um den Zugang zu den jeweiligen Dienststellen tagsüber und unter der Woche zu verbessern;

- Flexibilität hinsichtlich der Aufgaben, die wahrzunehmen sind, um den neuen Bedürfnissen bestimmter Benutzerkategorien gerecht zu werden: Hilfe für ausgegrenzte Personen, kulturelle und soziale Wiedereingliederung, Unterstützung für die Entwicklung neuer Tätigkeiten.

Im lokalen öffentlichen Dienst ist die Modernisierung stärker als anderswo mit dem Arbeitsplatzproblem verknüpft: Der Sparzwang bei den öffentlichen Haushalten schränkt zwar die Möglichkeiten für die Schaffung von Arbeitsplätzen im öffentlichen Dienst ein, doch stellt ein leistungsstarker öffentlicher Dienst vor Ort einen mächtigen Motor für die Schaffung von Arbeitsplätzen in den lokalen Gemeinwesen dar. Die Anpassungsfähigkeit der Arbeitskräfte im lokalen öffentlichen Dienst wird auch Auswirkungen auf die anderen Leitlinien haben:

- Die Gründung von Unternehmen wird gefördert, indem neuen Unternehmern und den schwächsten Bevölkerungsgruppen bei der Gründung von Unternehmen geholfen wird (beispielsweise Unterstützung bestimmter ethnischer Gruppen sowie von jungen Leuten und Frauen);

- die Chancengleichheit wird gefördert, indem den Frauen unterstützende Dienstleistungen geboten werden, die ihnen eine berufliche Tätigkeit ermöglichen.

3.12. Auch wenn der lokale öffentliche Dienst in mehreren Mitgliedstaaten, was die Arbeitsverträge anlangt, starke Besonderheiten aufweist, ist doch eine weitere Entwicklung des vertraglichen Rahmens erforderlich; dabei sind die Flexibilität und die Ausbildung zu fördern, und gleichzeitig muß eine langfristige Sicherheit, wie sie für die Aufrechterhaltung des öffentlichen Dienstes nötig ist, gewährleistet werden.

3.13. Neue Technologien: Der lokale öffentliche Dienst ist von der Einführung dieser Technologien in zweierlei Hinsicht betroffen, einmal in bezug auf seine interne Organisation und zum anderen in bezug auf die Dienstleistungen für die Bürger. Dank der Einführung der neuen Technologien können die Dienstleistungen für die Benutzer dezentralisiert und Bevölkerungsgruppen oder Randgebiete erreicht werden, die Anspruch auf die gleiche Dienstleistungsqualität haben wie die städtische Bevölkerung. Der Ausschuß der Regionen ersucht die Kommission, die soziale Funktion der neuen Technologien bei ihren Arbeiten stärker zu berücksichtigen.

3.14. Chancengleichheit: Der lokale öffentliche Dienst ist traditionell ein Bereich mit einem hohen Anteil von weiblichen Arbeitskräften. Die lokalen und regionalen Behörden möchten jedoch den Zugang von Frauen zu höheren und leitenden Positionen sowie Unternehmensgründungen durch Frauen fördern.

3.15. Rolle der Mitgliedstaaten: Mit Bezug auf die beschäftigungspolitischen Leitlinien und die nationalen Pläne ersucht der Ausschuß der Regionen die Kommission, die lokale und regionale Dimension in die künftigen Leitlinien einzubeziehen. Dies wird einen Dialog zwischen den drei Ebenen ermöglichen, die am meisten für die Schaffung von Arbeitsplätzen tun können:

- der lokalen/regionalen Ebene, auf der die Initiativen zur Schaffung von Arbeitsplätzen umgesetzt werden;

- der einzelstaatlichen und in einigen Fällen der regionalen Ebene, auf der die Initiativen durch geeignete Anpassungen des Rechtsrahmens unterstützt werden können;

- der europäischen Ebene, auf der weiterhin entsprechende Anstöße gegeben werden müssen und der Erfahrungsaustausch gefördert werden muß.

Dauerhafte positive Auswirkungen auf die Beschäftigungslage und die Lebensqualität werden sich nur durch Maßnahmen erreichen lassen, die zwischen diesen drei Ebenen koordiniert und konzertiert werden.

3.16. Rolle der Europäischen Union: Der Ausschuß der Regionen ersucht die Kommission also ausdrücklich darum, in die Sachverständigengruppe, die zur Unterstützung der einzelstaatlichen und lokalen Initiativen eingesetzt wurde, Vertreter der Gebietskörperschaften aufzunehmen. Der Ausschuß der Regionen begrüßt, daß die Kommission "die Ermittlung und den Austausch vorbildlicher Praktiken, die Förderung der Zusammenarbeit und die Unterstützung rückständiger Sektoren und Regionen" ausbauen will; er hält es aber für absolut unerläßlich, daß die lokalen und regionalen Behörden an den einschlägigen Überlegungen beteiligt werden. Der Ausschuß der Regionen erinnert daran, daß er selbst eine lokale Beschäftigungsinitiative eingeleitet hat, mit der dafür Sorge getragen werden soll, daß sich die lokale/regionale Ebene für die Leitlinien einsetzt, und er ruft die Kommission auf, diese Initiative in ihre Strategie einzubeziehen.

3.17. In vielen Mitgliedstaaten sind die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften mehr oder weniger für Bereiche zuständig, für die in anderen Mitgliedstaaten Privatunternehmen zuständig sind. Diese Behörden müßten, was die Projektfinanzierung angeht, eine Gleichbehandlung erfahren.

Die Strukturfonds müßten dazu genutzt werden, Bildungsprojekte, Vorhaben zur Verbesserung der Kenntnisse und Fähigkeiten und andere ähnliche Vorhaben im Rahmen der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften sowie entsprechende Vorhaben von Privatunternehmen zu unterstützen.

Die Kommission hat auf Wunsch des Europäischen Rates von Luxemburg eine hochrangige Sachverständigengruppe eingesetzt, die den in der Europäischen Union zu erwartenden industriellen Wandel untersuchen soll.

Es wäre eine ähnliche Gruppe erforderlich, um zu ermitteln, welcher Wandel beim öffentlichen Dienst in der Europäischen Gemeinschaft eintreten wird.

4. Schlußfolgerungen: Die nächsten Schritte

4.1. Der Ausschuß der Regionen begrüßt den Aufruf der Kommission zur Mobilisierung der Sozialpartner und wird diese Strategie mit ganzem Nachdruck unterstützen.

4.2. Der Ausschuß der Regionen ist von der Entwicklung der Leitlinien in besonderem Maße betroffen und ersucht darum, daß der Europäische Rat auf seiner Tagung in Helsinki die lokale und regionale Dimension berücksichtigt. Er wird die Kommission bei allen ihren Schritten in diese Richtung unterstützen.

4.3. Der Ausschuß der Regionen würde sich wünschen, daß die Kommission diesen Konsultierungsprozeß auch auf Fragen im Zusammenhang mit der Arbeitsorganisation wie Telearbeit, Informationsgesellschaft, berufliche Bildung und der Einbeziehung der Arbeitnehmer in die Unternehmensorganisation ausdehnt.

4.4. Der Ausschuß der Regionen ersucht die Kommission, bei den nächsten Schritten eine Reihe besonderer Probleme zu berücksichtigen, die einen tiefgreifenden Einfluß auf die Arbeitsorganisation ausüben werden:

- das zunehmende Alter der Bevölkerung, das Art und Umfang des Arbeitskräftepotentials und die neuen Dienstleistungsbedürfnisse beeinflussen wird;

- die Entwicklung der Ziele und der Politiken auf dem Gebiet des sozialen Schutzes, durch deren notwendige Modernisierung Lebensstandard und Lebensqualität der Arbeitnehmer nicht gefährdet werden dürfen.

Brüssel, den 16. September 1999.

Der Präsident

des Ausschusses der Regionen

Manfred DAMMEYER

(1) ABl. C 64 vom 27.2.1998, S. 85.

(2) ABl. C 93 vom 6.4.1999, S. 56.

(3) ABl. C 51 vom 22.2.1999, S. 59-62.