KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN 
Brüssel, den 10.02.1997 
KOM(97) 39 endg. 
BERICHT DER KOMMISSION AN DEN RAT 
fiber die finanzielle Beteiligung der Gemeinschaft an den Kontrollen der Beihilfen im Agrarsektor 
durch Fernerkundung 
gemäß Artikel 6 der Verordnung (EG) Nr. 165/94 

BERICHT DER KOMMISSION AN DEN RAT 
über die finanzielle Beteiligung der Gemeinschaft an den Kontrollen der Beihilfen im Agrarsektor 
durch Fernerkundung 
gemäß Artikel 6 der Verordnung (EG) Nr. 165/94 
1. Einleitung 
1.1 Die GAP-Reform 
1992 wurde mit der Verordnung (EWG) Nr. 1765/921 eine "Reform" der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) 
eingeleitet, die die wichtigsten landwirtschaftlichen Kulturpflanzen sowie bestimmte Futteranbauflächen betrifll 
und außerdem mit der Verpflichtung zur Stillegung eines Teils der landwirtschaftlichen Nutzfläche einhergeht. 
Mit der Reform wurde eine Reihe direkter hektarbezogener Beihilfen eingeführt, die sich 1996 auf rund 16,2 Mrd. 
ECU beliefen. 
1.2 Das integrierte Vcrwaltungs- und Konlrollsystem 
Mit den Verordnungen (EWG) Nr. 3508/92 des Rates2 und (EWG) Nr. 3887/92 der Kommission3 wurde ein 
integriertes Verwaltungs- und Kontrollsystem für die gemeinschaftlichen Beihilferegelungen geschaffen, das die 
Verwaltung der GAP-Reform sicherstellen sollte. Dieses System sieht für die Landwirte in allen Mitgliedstaaten 
eine einheitliche Regelung jährlich einzureichender Beihilfeanträge, eine informatisierte Datenbank, Systeme zur 
Identifizierung der gemeldeten landwirtschaftlichen Flächen und der Tiere sowie ein integriertes Kontrollsystem 
vor. 
In den Rechtsvorschriften sind zwei Arten von Kontrollen verankert: 
• die Verwaltungskontrollen, die anhand der Unterlagen und Datenbanken des integrierten Verwaltungs- und 
Kontrollsystems vorgenommen werden. Sämtliche Beihilfeanträge sind diesen Kontrollen unterworfen, die 
im vorliegenden Bericht nicht behandelt werden sollen; 
• die Kontrollen vor Ort, die sich auf eine Stichprobe von mindestens 5 % der Beihilfeanträge erstrecken, die 
nach in der Regelung vorgegebenen Kriterien zusammengestellt wird. 
1.3 Die Fernerkundung 
Bei den Vor-Ort-Kontrollen ist ausdrücklich die Möglichkeit der Fernerkundung vorgesehen (Artikel 8 Absatz 4 
der Verordnung (EWG) Nr. 3508/92), doch bleibt deren Einsatz dem Ermessen der Mitgliedstaaten überlassen. 
Die Alternative besteht in "konventionellen" Kontrollen in Form von Inspektionen vor Ort. Mit Ausnahme von 
Luxemburg und Österreich haben alle Mitgliedstaaten der Europäischen Union beschlossen, 1996 an den 
Kontrollen durch Fernerkundung teilzunehmen. 
Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 des Rates vom 30. Juni 1992 zur Einführung einer Stützungsregclung für 
Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen (ABl. Nr. L 181 vom 1.7.1992, S. 12». 
Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 des Rates vom 27. November 1992 zur Einführung eines integrierten 
Verwaltungs- und Kontrollsystems für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegclungen (ABl. Nr. L 355 
vom 5.12.1992, S. 1). 
Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 der Kommission vom 23. Dezember 1992 mit Durcruuhrungs-
bestimmungen zum integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftliche 
Beihilferegelungen (ABl. Nr. L 391 vom 31.12.1992, S. 36). 
Bei den Kontrollen durch Fernerkundung handelt es sich um vollwertige Vor-Ort-Kontrollen, denn schließlich 
werden dabei Informaüonen über die tatsächliche Nutzung landwirtschaftlicher Parzellen in dem betreffenden 
Wirtschaftsjahr ausgewertet. Diese Informaüonen gehen jedoch auf Luftaufnahmen oder Satellitendaten zurück, 
während sie bei konvenüonellen Kontrollen durch die Inspektion der jeweiligen Parzellen zusammengetragen 
werden. 
1.4 Vorgeschichte der Kontrollen durch Fernerkundung 
Die Grundtechniken für die Kontrollen durch Fernerkundung wurden von der Gemeinsamen Forschungsstelle 
(GFS) der Europäischen Kommission in Ispra (Italien) im Rahmen des "MARS-Pilotvorhabens" (Monitoring 
Agriculture by Remote Sensing) entwickelt, das der Rat 1988 genehmigt hatte. Dabei sollten Satellitenaufnahmen 
zur Erstellung von Agrarstatistiken auf europäischer Ebene herangezogen werden. 
1990 begann der EAGFL versuchsweise damit, auf rein statistischer Basis, also ohne Einzclkontrollcn der 
IxUidwirtc oder ihrer Parzellen, ein regionales Inventar der Hartwcizciianbauflächcn in Süditalicn und 
Mittclgricchcnland zu erstellen. 
Seit 1991, das heißt bereits vor der GAP-Reform, ging der EAGFL mit Hilfe der GFS über den rein statistischen 
Rahmen hinaus, um die Kontrolle gemeldeter Einzelparzellen zu testen. So wurden 1991 in Griechenland, 
Spanien, Frankreich und Italien die Beihilfeanträge bezüglich des Anbaus von Hartweizen, der fünfjährigen 
Flächenstillegung sowie der Rodung von Rebflächen und Baumwollanpflanzungen auf diese Weise kontrolliert. 
1992 nahmen 10 Mitgliedstaaten an den Kontrollen zweier neu eingeführter Maßnahmen teil, nämlich der 
vorübergehenden Flächenstillegung4 und der vorübergehenden Ölsaatenbeihilfe5. 
Somit war zum Zeitpunkt der GAP-Reform im Jahr 1993 das spezifische Kontrollinstrumcnt einsatzbereit, was 
zum einen die Annahme der Reform vereinfachte (bis dahin betraf die wichtigste Erfahrung mit flächenbezogenen 
Beihilfen Hartweizen, wo 1990 gravierende Probleme aufgedeckt worden waren), und zum anderen die 
Erwähnung dieser Technik in der Verordnung rechtfertigt. 
1.5 Die Kofinanzierung 
Seil 1970 gehen gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 729/706 die Vcrwaltungskostcn der Kontrollen zu Lasten der 
cinzclstaatlichcn Haushalte. Bei der Kontrolle durch Fernerkundung handelt es sich aber um eine noch recht neue 
und komplexe Technik, die anfangs zwangsläufig zu Mehrkosten führen mußte. Abweichend von der allgemeinen 
Regel sahen daher die Verordnungen (EWG) Nr. 2069/917 und (EWG) Nr. 615/928 der Kommission 
(Durcliführungsbesümmungen für die vorübergehende Flächenstillegung und die Ölsaatenbeihilfe) bereits die 
Möglichkeit vor, Kontrollen durch Fernerkundung aus dem Haushalt der Kommission zu finanzieren. Mit der 
Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 wurde diese Möglichkeit verlängert. 
Verordnung (EWG) Nr. 1703/91 des Rates vom 13. Juni 1991 zur Eiriführung einer Regelung zur 
vorübergehenden Flächenstillegung im Wirtschaftsjahr 1991/92 und zum Erlaß von Sondermaßnahmen für 
dieses Wirtschaftsjahr im Rahmen der Flächcnstillcgung nach der Verordnung (EWG) Nr. 797/85(ABl. Nr. 
L 162 vom 26.6.1991, S. 1). 
Verordnung (EWG) Nr. 3766/91 des Rates vom 12. Dezember 1991 zur Einführung einer 
Stützungsrcgelung für die Erzeuger von Sojabohnen, Raps- und Rübsensamen und Sonncnblumcnkcrncn 
(ABl. Nr. L 356 vom 24.12.1991, S. 17). 
Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 über die Finanzierung der gemeinsamen 
Agrarpolitik (ABl. Nr. L 94 vom 28.04.1970, S. 13). 
Verordnung (EWG) Nr. 2069/91 der Kommission vom 11. Juli 1991 mit Durchführungsvorschriften für die 
Regelung zur vorübergehenden Flächenstillegung im Wirtschaftsjahr 1991/92 (ABl. Nr. L 191 vom 
16.07.91, S. 19). 
Verordnung (EWG) Nr. 615/92 der Kommission vom 10. März 1992 mit Durchfülirungsbestimmungen zur 
Stützungsregelung für die Erzeuger von Sojabohnen, Raps- und Rübsensamen und Sonnenblumenkernen 
(ABl. Nr. L 67 vom 12.03.92, S. 11). 
Seit 1994 hat der Rat selbst mit der Ad-hoc-Verordnung (EG) Nr. 165/94<; für einen Zeitraum von fünf Jahren eine 
finanzielle Beteiligung an gemeinsam ausgearbeiteten Kontxollprogrammcn genehmigt. Die Durchführungs­
bestimmungen sind in der Verordnung (EG) Nr. 601/94 der Kommission10 enthalten. 
Bis 1994 wurden die Ausgaben zu 100 % aus dem Gemeinschaftshaushalt bestritten, derzeit übernimmt die 
Gemeinschaft noch bis einschließlich 1998 50% der Ausgaben. Ein gesondertes Budget (zusätzlich zur 
Kofinanzierung) ist insbesondere für den Erwerb von Aufnahmen bestimmt, der zentral von der Generaldirektion 
Landwirtschaft übernommen wurde, wie an späterer Stelle näher erläutert wird. Verwaltungsnebenkosten 
hingegen gehen in keinem Fall zu Lasten der Haushalts der EU, sondern fallen weiterhin unter die allgemeine 
Regel. 
Alle Mitgliedstaaten, die Kontrollen durch Fernerkundung durchführen, haben eine Kofinanzierung beantragt 
Italien und die Autonome Gemeinschaft Andalusien haben allerdings 1994 Kontrollen durch Luftaufnahmen 
vorgenommen, die nicht Teil des Programms waren und somit auch nicht kofinanziert wurden. 
2. Technische Beschreibung 
2.1 Allgemeiner Ablauf 
Die Landwirte müssen ihre jährlichen Beihilfeanträge in der in der Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 vorgesehenen 
Form und zu dem darin festgelegten Zeitpunkt einreichen - in der Regel, je nach Milglicdslaal, zwischen Ende 
März und dem 15. Mai. Mit Hilfe der Fernerkundung lassen sich die Anträge mit korrekten Angaben aussortieren, 
so daß sich die Vor-Ort-Kontrollen auf die übrigen Anträge und problematische Parzellen konzentrieren, wodurch 
sich Dauer und Kosten der Kontrollen reduzieren lassen. 
Zu diesem Zweck werden die zu unterschiedlichen Zeitpunkten des Wirtschaftsjahrs (je nacn lokalen 
Bedingungen) gemachten Satellitenaufnahmen oder Luftaufnahmen ausgewertet, um die auf den Aufnahmen 
abgebildeten landwirtschaftlichen Parzellen den von den I^andwirten gemeldeten Parzellen gegenüberzustellen 
und deren Fläche und Bcpflanzung zu validieren. Diese "Fotoauswertung" ist eine hochspezialisierte Tätigkeit. 
Aus diesem Grund ziehen die meisten Milgliedstaaten, die Kontrollen durch Fernerkundung vornehmen, für diese 
Arbeit externe Vertragsnchmcr heran. 
Der Vertragsnchmcr wird ausschließlich in den an diese Fotoauswertung geknüpften Phasen tätig, die vor- und 
nachgeschaltete Bearbeitung der Anträge bleibt weiterhin in den Händen der Verwaltung. Diese Verfahrenweise 
ist normalerweise für den Landwirt nicht zu erkennen, das heißt, bei seinen Kontakten mit der Verwaltung werden 
keine Dritten eingeschaltet. Der Vertragsnehmer wird keinesfalls mit der Festlegung etwaiger Strafen, Sanküonen 
oder finanzieller Folgen für den Landwirt betraut. 
Tabelle 1 enthält die wichtigsten Phasen mit dem entsprechenden Zeitplan. Dieser Zeitplan kann sich von 
Mitglicdstaat zu Milglicdslaal und sogar von Region zu Region unterscheiden. 
9 Verordnung (EG) Nr. 165 des Rates vom 24. Januar 1994 über die finanzielle Beteiligung der Gemeinschaft 
an den Kontrollen durch Fernerkundung sowie zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 (ABl. 
Nr. L 24 vom 29.1.1994, S. 6). 
Verordnung (EG) Nr. 601/94 der Kommission vom 17. März 1994 zur Durchführung der Verordnung (EG) 
Nr. 165/94 des Rates hinsichtlich der finanziellen Beteiligung der Gemeinschaft an den Kosten der 
Fernkontrolle der landwirtschaftlichen Flächen (ABl. Nr. L 76 vom 18.03.1994, S. 20). 
Tabelle 1. Hauptphasen 
Aufgaben Durchführungszcitraum 
Auswahl der zu kontrollierenden Flächen, Vorausschätzung des September-November 
benötigten Bildmaterials 
Ausschreibung, Auswahl des Vertragsnehmers, Unterzeichnung der Dezember-März 
Verträge 
Auswahl und verwaltungstechnische Bearbeitung der bei der April-Juni 
gewählten Kontrollstelle eingereichten Anträge; Übermittlung der 
Unterlagen an die Vcrtragnchmer 
Zusammenstellung der erforderlichen topographischen Unterlagen März-Juni 
oder GIS und Digitalisierung der Grenzen der gemeldeten 
landwirtschaftlichen Parzellen 
Erwerb einer Reihe von Satellitenaufnahmen (durch die Kommission) November, März, Mai, Juni, 
und/oder Luftaufnahmen (durch die Vertragsnehmer), Auswertung, (August) 
geometrische Korrekturen usw. 
Fotoausweitung der zu kontrollierenden Parzellen auf den Satelliten- Mai-August 
oder Luftaufnahmen 
Beurteilung der Anträge, Ausarbeitung und Übermittlung der Juni-August 
Ergebnisse 
Vor-Ort-Kontrollcn bei Anträgen, für die die Fernerkundung Juli-Oktober 
Unstimmigkeiten ergeben hat 
Bericht der Vertragsnchmcr an die Verwaltung und Erörterung der Oktober-November 
Ergebnisse 
2.2 Lastenheft 
Die Kommission führt jedes Jahr zusammen mit den Milgliedstaaten eine allgemeine Ausschreibung für die 
gesamte Union durch. Ein gemeinsam entworfenes Lastenheft enthält die zu erbringenden Leistungen. Die 
Ausschreibung und das Lastenheft werden im Oktober oder November veröffentlicht (1996: 22. November). 
2.3 Auswahl der Vertragsnehmer 
Die Verträge für die ersten Wirtschaftsjahre, in denen die Fernerkundung zur Kontrolle eingesetzt wurde (1990-
1992), waren direkt von der Kommission geschlossen worden. Seit 1993 wählt jeder Mitgliedstaat im 
Einvernehmen mit der Kommission den oder die Vertragsnehmer aus und unterzeichnet dann einen Vertrag nach 
Landesrecht. An diesen Vertrag ist der Anspruch auf eine Kofinanzierung geknüpft. 
2.4 Kontrolle mit Hilfe von Satellitenaufnahmen 
Die für die Kontrollen verwendbaren Bilder werden den Satelliten SPOT I, 2 und 3 mit einem Pixel" von 10 m 
(Schwarzweiß) und 20 m (Farbe) und dem Satelliten LANDSAT TM 5 (Pixelgröße 30 m) geliefert. 1997 wird der 
neue Satellit 1RS IC ein Pixel von 5,8 m in Schwarzweiß liefern. Die Schwarzweiß- oder Farbaufnahmen der 
verschiedenen Satelliten sind untereinander austauschbar. Zu jedem Gebiet werden jährlich 4 bis 5 solcher 
Aufnahmen erworben, um einen vollständigen Vegetationszyklus zu erfassen. 
Erfahrungsgemäß bieten zentral auf Kommissionsebene geführte Verhandlungen über den Erwerb der 
erforderlichen Satellitenaufnahmen Möglichkeiten, die einem einzelnen Mitgliedstaat verschlossen bleiben. 
Außerdem wird so verhindert, daß um die Programmierung der Satelliten ein wilder Konkurrenzkampf entbrennt 
(diese Koordinierung ist noch wichtiger, wenn die Kontrollverantwortung auf regionaler Ebene liegt). Ferner 
lassen sich so beträchtliche Preissenkungen erzielen. Aus diesen Gründen kauft der EAGFL die Aufnahmen, stellt 
Ein "Pixel" ist das kleinste auf dem Bild erkennbare Element. 
sie den Vertragsnehmern zur Verfügung (bleibt jedoch Eigentümer) und archiviert sie nach Vertragserfüllung in 
der GFS in Ispra. 
Die Zahl verfügbarer SateUiten und die zentrahsierte Verwaltung durch den EAGFL stellen sicher, daß für den 
überwiegenden Teil Europas die notwendigen optischen Bilder vorliegen. Selbst im Falle einer dichten 
Wolkendecke (das Risiko ist in Nordeuropa am höchsten), können Radarbilder der europäischen Satelliten ERS 1 
oder 2, auf die die Sonneneinstrahlung oder Bewölkung keinen Einfluß haben, die fehlenden optischen Bilder 
ersetzen und durchaus noch akzeptable Ergebnisse liefern. 
Anhand dieser Bilder lassen sich die Anträge für das laufende Jahr überprüfen, und in einigen Fällen kann 
festgestellt werden, ob sie im Hinblick auf die in der Regelung vorgegebenen Referenzzeiträume für eine Beihilfe 
in Betracht kommen. In diesem Fall wird anhand von Archivbildern, die aus den Katalogen der Bildanbieter 
ausgesucht werden, festgestellt, ob Flächen, die als mit Ackerkulturen bepflanzt gemeldet wurden, am 31. 
Dezember 1991 nicht als Dauerweiden, Dauerkulturen oder Wälder genutzt wurden oder nichtlandwirtschaft-
üchen Zwecken dienten (Artikel 9 der Verordnung (EWG) Nr. 1765/92). Diese Kontrolle ist allerdings nur dann 
möglich, wenn für den fraglichen Zeitraum wolkenfreie Archivbilder zur Verfügung stehen. 
2.5 Kontrollen mit Hilfe von Luftaufnahmen 
Inbesondere bei kleinen Parzellen werden manchmal Luftaufnahmen allein oder in Verbindung mit 
Satellitenbildern verwendet. Das Pixel dieser Photos beträgt im allgemeinen 1 oder 2 m. Die Aufnahme von 
Luftbildern kann flexibler und dezentralisierter gehandhabt werden als die Programmierung von Satelliten. Es 
wurde nicht als sinnvoll erachtet, die Kommission mit den Kaufverhandlungen und dem Erwerb dieser Bilder zu 
beauftragen. Ab 1999 sollten auch Satelliten in der Lage sein, Bilder mit einem Pixel von 1 m zu liefern, die dann 
die Luftaufnahmen ersetzen dürften. 
Luftaufnahmen sind in der Regel teurer als die entsprechenden Satcllitcnbildcr für die gleiche Fläche. Oft erweist 
es sich als schwierig, für ein Gebiet mehrere aufeinanderfolgende Luftaufnahmenreihen durchzuführen, unter 
anderem, weil deren Auswertung langwieriger ist. In den meisten Fällen wird nur eine einzige Aufnahme 
erworben, diese eine Fotografie gestattet es aber nicht, bestimmte Kulturen zu kontrollieren, die beispielsweise 
schon geerntet oder noch nicht ausgesät sind. In diesem Fall sind häufigere Kontrollbesuche vorzusehen, um die 
tatsächliche Bodennutzung nachzuprüfen, wobei dann aber meist die Notwendigkeit entfällt, die Flächen 
abzumessen. 
2.6 Entscheidungskriterien 
Wie bei allen Kontrolltcchnikcn besteht das Ziel der Kontrollen durch Fernerkundung darin festzustellen, ob für 
die kontrollierten Anträge ein Anspruch auf Beihilfe besteht. In unserem Fall wird diese Entscheidung in drei 
gesonderten Schritten getroffen: 
• Zuerst werden technische (flächenbezogene und prozentuale) Toleranzmargen angewandt, deren Werte 
entsprechend der eingesetzten Technik und nationalen Gegebenheiten festgelegt werden. Die Regelung sieht 
auf jeden Fall vor, daß die Mitgliedstaaten für die Bestimmung der Toleranzmargen zuständig sind. 
• Dem Kontrollsystem zufolge wird danach für die einzelnen "Kulturpflanzengruppen"12 und den Antrag 
berechnet, ob die durch die Fotoauswertung ermittelten Flächen mit denen des Beihilfcantrags überein­
stimmen. Bis 1995 wurden die Anträge in "genehmigt", "abgewiesen" und "unsicher" unterteilt. Seil 1996 
wird gesondert nach den Kriterien "genehmigt" oder "abgewiesen" sowie "vollständig" oder "unvollständig" 
geordnet. "Unvollständig" bedeutet, daß ein beträchtlicher Teil der von dem Antrag betroffen Räche nicht 
kontrolliert werden konnte, weil er sich außerhalb des Kontrollgebiets, unter einer Wolkendecke usw. 
befand. Ein genehmigter und unvollständiger Antrag gilt als nicht kontrolliert, doch kann ein Antrag auch 
nach einer Teilkontrolle abgewiesen werden. 
Eine "Kulturpflanzengruppe" setzt sich aus mehreren Kulturen (oder Bodennutzungsformen) zusammen, für 
die Beihilfen in gleicher Höhe gewährt werden (Getreide, Ölsaaten, Flächenstillegung, Hartweizen, 
Futtermittel usw.) 
• In den Fällen, in denen ein Antrag auf Basis der Fernerkundung abgelehnt werden müßte, tritt die 
Verwaltung erst mit dem Landwirt in Verbindung, bevor sie die beantragte Beihilfe je nach den 
festgestellten etwaigen Flächendifferenzen gemäß Artikel 9 der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 genehmigt, 
berichtigt, kürzt oder ablehnt. 
3. Abwicklung 
3.1 Entwicklung der Techniken 
Die Arbeitsmethoden wurden im Laufe der Zeit aufgrund der Erfahrung der Kommission oder auf Anregung der 
Mitgliedstaaten oder auch im Zuge des technischen Fortschritts verfeinert. Hier einige Beispiele: 
Erst 1992 und 1993 wurde eine angemessene Regelung erlassen (ausdrücklich vorgesehene Zentralisierung 
der Zuständigkeiten in den Bereichen Kontrolle und Fernerkundung). 
1993 wurden erstmals Radarbildcr verwendet. 
Ab 1994 wurde wahlweise die Möglichkeit der Verwendung von Luftaufnahmen (allein oder in Verbindung 
mit Satellitenbildern) vorgeschlagen. 
Ab 1994 wurde eine zweistufige Kontrolle (Aussaat im Herbst oder im Frühjahr) vorgeschlagen. 
Ab 1995 wurde versucht, bei der Einrichtimg des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems 
Syncrgiccffcklc zu erzielen. So wurden beispielsweise zwischen den beiden Tätigkeitsbereichen digitale 
Orthofotos oder digitale Dateien mit den Parzellengrenzen ausgetauscht. Die Kontrolle kann (wahlweise) auf 
andere Sektoren ausgedehnt werden: Ausgleichszahlungen für benachteiligte Gebiete, Maßnahmen für den 
Umweltschutz in der Landwirtschaft, Kontrolle der Weinbau- oder ölkartei usw. 
• Um eine möglichst hohe Qualität der Grunddaten zu gewährleisten, hat die Kommission die Orthobild-
Entzerrung gefördert, die seit 1996 allgemein verwendet wird. Auf diese Weise läßt sich die Präzision von 
Flächenmessungen erhöhen, und diese Orthofotos können im Rahmen des integrierten Verwaltungs- und 
Kontrollsystcms wieder verwendet werden (bzw. sie gingen wie in Irland oder Portugal daraus hervor). 
• Seit 1996 können die technischen Tolcranzmargcn auf die Parzelle statt auf die Kulturpflanzcngruppc 
angewandt werden, wodurch sich die Entschcidungskritiercn denjenigen annähern, die für konventionelle 
Kontrollen gelten. 
3.2 Arbeitsaufwand 
Das Interesse an der Fernerkundung ist in den Mitgliedstaaten stetig gestiegen, wie der Anzahl kontrollierter 
Flächen und Anträge in Tabelle 2 zu entnehmen ist. 
Tabelle 2 - Umfang der kofinanzierten Fernerkundung 
Mitgliedstaaten und 
Anzahl Verträge 
1996 
Belgien (1) 
Dänemark (2) 
Deutschland (2) 
Griechenland (2) 
Spanien (2) 
Finnland (1) 
Frankreich (2) 
Irland (1) 
Italien (1) 
Niederlande (1) 
Portugal (2) 
Schweden (1) 
Vereinigtes 
Königreich (1) 
Insgesamt 1996 Anzahl ausgewählter 
Flächen 
Satelliten­
aufnahmen 
0 
4 
13 
6 
12 
4 
9 
2 
21 
4 
5 
4 
6 
90 nur 
Luftauf­
nahmen 
3 
0 
0 
0 
8 
0 
3 
0 
18 
0 
8 
0 
0 
40 Anzahl kontrollierter Anträge (1996) 
nur 
Satelliten­
aufnahmen 
0 
3 052 
1514 
3 602 
15 367 
0 
4 112 
0 
0 
3 110 
3 543 
0 
2 249 
36 549 nur 
Luftauf­
nahmen 
2 007 
0 
0 
0 
921 
0 
1466 
0 
37 851 
0 
7 001 
0 
0 
49 246 Satelliten-
und Luft­
aufnahmen 
0 
0 
1391 
700 
1660 
4 177 
0 
2 045 
20 500 
0 
0 
2 621 
0 
33 094 Anträge 
insgesamt 
2 007 
3 052 
2 905 
4 302 
17 948 
4 177 
5 578 
2 045 
58 351 
3 110 
10 544 
2 621 
2 249 
118 889 
Insgesamt 1995 
Insgesamt 1994 
Insgesamt 1993 
Insgesamt 1992 86 
56 
44 
30 21 
20 
0 
0 46 910 
32 833 
24 502 
14 712 38 832 
24 431 
0 
0 14 456 
9 382 
10 172 
0 100 198 
69 811 
34 674 
14 712 
Jedes Jahr reichen die Landwirte rund 3,06 Mio. Anträge ein. Davon müssen mindestens 5 % vor Ort kontrolliert 
werden. Italien hat 1996 8,4% der Anträge kontrolliert statt nur 5%. Werden bei der Berechnung des 
Durchschnitts die zusätzlichen Kontrollen außer Acht gelassen, so beträgt der Anteil der Fernerkundung an 
diesem Mindestkontrollsatz 63 %. 
3.3 Der Erwerb der Bilder 
Für die in Tabelle 2 genannten Kontrollflächen sind in Tabelle 3 die von der Kommission erworbenen Bilder nach 
der Herkunft aufgeschlüsselt: 
Tabelle 3 - Erwerb von Bildern zwischen 1994 und 1996 
1996 
Ï995 
1994 SPOT 
390 
340 
232 LANDSAT TM 
127 
155 
90 ERS (Radar) 
33 
6 
7 Insgesamt 
550 
501 
379 
3.4 Allgemeine Ergebnisse 
In der nachstehenden Tabelle sind die allgemeinen Ergebnisse der Jahre 1993 bis 1996 nach Dossiers 
aufgeschlüsselt Die "unsicheren" und die "unvollständigen" Anträge sind nicht vollständig deckungsgleich. Die 
angegebenen Gesamtzahlen decken sich nicht mit der Zahl der kontrollierten Anträge (siehe Tabelle 2), weil in 
einigen Fällen die Ergebnisse zu den Anträgen nicht vorlagen. 
Tabelle 4 - Ergebnisse der Kontrollen zwischen 1993 und 1996 
1996 (teilweise) genehmigt 
vollständig 
41492 in% 
72,57 abgewiesen, 
vollständig 
oder 
unvollständig 
13 766 in% 
24,08 genehmigt, 
unvollständig 
1914 in% 
3,35 INSGESAMT 
57 172 
1995 
1994 
1993 genehmigt 
35 737 
24 969 
21462 in% 
57,64 
58,31 
65,38 abgewiesen 
18 557 
11956 
7 658 in% 
29,93 
27,92 
23,33 ungewiß 
7 706 
5 896 
3 709 in% 
12,43 
13,77 
11,30 INSGESAMT 
62 000 
42 821 
32 829 
4. Erörterung 
4.1 Analyse der Ergebnisse der Fernerkundung 
1996 konnten mit Hilfe der Fotoauswertung durchschnittlich rund 73 % der Anträge genehmigt werden. 23 % der 
Anträge waren vollständig kontrolliert und wurden abgelehnt, 1 % war unvollständig kontrolliert und wurde 
abgelehnt und 3 % waren unvollständig kontrolliert und wurden genehmigt. Das Verhältnis zwischen 
genehmigten und abgelehnten Anträgen unterscheidet sich von Mitglicdstaat zu Milglicdstaal und hängt vor allem 
von der Qualität der Anträge und des den Landwirten verfügbaren Katasters und weniger vom Anteil der 
Bctrugsfälle ab, der vor allem auf lokaler Ebene sehr unterschiedlich ist. 1996 lag der Anteil der genehmigten 
Anträge je nach Mitgliedstaat zwischen 60 % und 93 % (1995: 45 - 96 %). 
Bei einem aufgrund der Fernerkundung beschlossenen Kontrollbesuch weiß der Kontrolleur, welche Parzellen und 
welche Kulturpflanzengruppen zur Ablehnung geführt haben, und kann seine Kontrollen entsprechend darauf 
konzentrieren. In der Regel sind nur wenige Parzellen je Antrag von einer solchen Kontrolle betroffen, weshalb 
die Kontrollzeit beschränkt ist, umso mehr, als einige Ablehnungen ausschließlich die Bodennutzung betreffen 
und somit eine Abmessung der Parzelle überflüssig ist Die Kontrolle wird auch durch die Unterlagen erleichtert, 
die der Vertragsnehmer bereitstellt (Auszüge aus Karten und Bildern) und die die vom Vertragsnehmer 
aufgedeckten Probleme illustrieren. Dies gilt vor allem in den Fällen, in denen die Referenzkartographie veraltet 
ist. 
4.2 Qualitätskonü-olle 
Neben der internen Qualitätssicherung, die von jedem Vertragsnehmer verlangt wird, sind die Arbeiten der 
Vertragsnehmer einer doppelten Kontrolle unterworfen. Zum einen überprüft die Kommission (GFS in Ispra 
zusammen mit der GD VI) im Interesse der Mitgliedstaaten und mit deren Einverständnis anhand einer von den 
Vcrtragsnehmern erhaltenen Datenstichprobe, ob die Arbeiten ordnungsgemäß durchgeführt wurden. Zum 
anderen überprüfen die Mitglicdslaaten an Ort und Stelle eine Stichprobenauswahl genehmigter und abgelehnter 
Anträge, um festzustellen, ob die Entscheidungskrilerien korrekt angewandt wurden, und um den Anteil der von 
der Fernerkundung nicht aufgedeckten Anomalien einzuschätzen. Für dieses Verfahren bieten die konventionellen 
Kontrollen kein Äquivalent. Es soll die Anpassung der verschiedenen Kontrollmethoden und deren Kombination 
gewährleisten, damit diese sich gegenseitig ergänzen und nicht miteinander konkurrieren. 
1995 führte die GFS erste Tests bei Daten von drei Vertragsnehmem durch. 1996 überprüfen ein Subunternehmer 
der GFS und zum Teil die GFS selbst 11 von 18 Vertragsnehmem. Diese Kontrollen werden aus Mitteln der GFS 
finanziert. Je nach dem, wann die zu kontrollierenden Daten nach Ispra übermittelt winden, werden die ersten 
Kontrollergebnisse Ende 1996, der Rest Anfang 1997 vorliegen. 
4.3 Zuverlässigkeit der Ergebnisse 
Die Zuverlässigkeil der Fernerkundung läßt sich anhand der Ergebnisse der Qualitätskontrolle der GFS (bisher 
liegen nur vorläufige Angaben vor) oder der Ergebnisse der Vor-Ort-Besuche beurteilen, die die Mitgliedstaaten 
den Vertragsnehmem übermittelt haben und die in dessen Bericht aufgenommen werden. Derzeit liegen nur für 
1995 und 1996 aussagekräftige Teilergebnisse vor. Die Zusammenstellung dieser Angaben ist recht heikel, da die 
Beurteilung zum Teil subjektiv ist, zahlreiche Fälle vorliegen, die sich nicht eindeutig einstufen lassen, und die oft 
recht knappen standortbezogenen Auskünfte von den lokalen Behörden eingeholt werden müssen und zum Teil 
schwierig auszulegen sind. 
• Von 12 294 Anträgen, die 1995 abgewiesen worden waren und vor Ort überprüft wurden, wurden die 
Unregelmäßigkeiten bei 42 % bestätigt. 1996 lag dieser Anteil bei 61 % (Teilergebnis aufgrund von 2 545 
Anträgen). Dies gibt Grund zu der Annahme, daß der Filter ausreichend selektiv wird, da er bei Anträgen, die 
hätten genehmigt werden sollen, nicht allzu häufig "falschen Alarm" auslöst. 
• Überprüft werden muß auch, ob der Filter alle Anträge abfängt die Unregelmäßigkeiten aufweisen, das heißt, 
ob Anträge genehmigt wurden, die hätten abgewiesen werden müssen. Dies konnte nicht systematisch 
nachgeprüft werden, da nur wenige Daten vorliegen, nämlich für 1995 die Daten von vier Vertragsnehmem 
und für 1996 (vorläufig) die Daten von dreien. Von 421 Anträgen, die 1995 genehmigt worden waren, wiesen 
71 Unregelmäßigkeiten auf (vor allem bei zwei Vertragsnehmem). 1996 wurden bei 24 von 198 Anträgen 
Unregelmäßigkeiten aufgedeckt. Diese aufgrund einer sehr kleinen Stichprobe gewonnenen Zahlen erwecken 
den Anschein, daß die übermittelten Ergebnisse nicht richtig ausgelegt oder der Begriff der "Unregel­
mäßigkeiten" anders aufgefaßt wurden. Diese hohen Anteile wurden übrigens bei den Qualitätskontrollen der 
GFS nicht bestätigt. Um diesen Aspekt zu klären, wurde daher den Mitgliedstaaten nun empfohlen, eine 
Mindestzahl der genehmigten Anträge vor Ort zu überprüfen. Anzumerken wäre auch, daß bestimmte 
Unregelmäßigkeiten durch die Femerkundung nicht ermittelt werden können und sollen. Dabei handelt es sich 
beispielsweise um unterschiedliche Weizen- oder Rapssorten oder die Pflege von stillgelegten Flächen, womit 
sich einige Abweichungen erklären lassen. 
• Schließlich haben die Vertragsnehmer der Verwaltung rund 25 % der erhaltenen Anträge vor der Bearbeitung 
mit der Bitte um zusätzliche Auskünfte oder Korrekturen zurückgesandt, wovon ihnen 21 % wieder 
übermittelt wurden (Durchschnitt 1995-1996). Einige dieser Anträge wurden zweifellos ein zweites Mal nach 
der Fotoauslcgung abgewiesen, weshalb die "berichtigten" und die "abgewiesenen" Anträge nicht addiert 
werden können. Andere wiederum konnten sicherlich genehmigt werden, nachdem offensichtliche Irrtümer 
berichtigt oder die Unterlagen ergänzt worden waren. Die 4% der Anträge wiederum, die nicht der 
Fotoauslegung unterzogen wurden, waren wohl Gegenstand von Kontrollbesuchen, weshalb sie nicht auf die 
Fernerkundung angerechnet wurden. Unter diesen Gesichtspunkten ist die Femerkundung sicherlich ebenso 
wirksam wie die konventionellen Kontrollen, wenn nicht sogar wirksamer. 
5. Kosten der Fernerkundung 
5.1 Kosten für die Mitglicdslaalcn 
In den nachstehenden Tabellen 5 und 6 sind die Stückkosten der Femerkundung für Satelhtenkontrollen und 
Luftaufnahmen gesondert aufgeführt. Diese Kosten sind in den einzelnen Mitgliedstaaten sehr unterschiedlich, 
was auf die Zahl der kontrollierten Anträge, die Größe der betreffenden Anbaufläche und ihre Komplexität (Zahl 
der Parzellen) zurückzuführen ist. Bei den Zahlen für 1996 handelt es sich, außer bei der Zahl der kontrollierten 
Anträge, außerdem um vorläufige Zahlen. 
Festzustellen ist, daß diese Kosten ständig sinken, was der Verbesserung der Technik und der Kompetenz der 
Vertragsnehmer ebenso zuzuschreiben ist wie dem zunehmenden Umfang der kontrollierten Anträge und den seit 
kurzem verfügbaren Datenbasen des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems. Bei den Luftaufnahmen ist 
keine solche regelmäßige Entwicklung festzustellen. Hier entfällt der Löwenanteil auf Italien (siehe Tabelle 2). 
Italien hat nämlich im Laufe der Jahre sehr verschiedene Techniken in sehr unterschiedlichen Bereichen 
eingesetzt. 1994 und 1995 wurden nur oberflächliche Kontrollen durch Femerkundung vorgenommen, auf die 
stets eine Nachprüfung bei den Landwirten folgte, zu der die Gemeinschaft keinen Beitrag leistete. 1996 zog allein 
10 
die auf Wunsch der Kommission allgemein eingeführte Orthobild-Entzerrung zu Mehrkosten von rund 29 ECU je 
Antrag. 
Tabelle 5 - Entwicklung der Kosten der Fernerkundung durch Satelliten, einschließlich Bilder, ohne MwSt 
1996 
(vorläufig) 
1995 
1994 
1993 Anzahl 
Anträge 
69 643 
53 388 
42 269 
34 674 Anzahl 
Parzellen 
1 023 771 
797 067 
472 975 
331 567 Fläche in 
ha 
2 929 454 
2 498 218 
1471363 
937 055 Gesamtkosten 
in ECU 
11320 188 
9 720 793 
8 779 903 
8 806 351 ECU je 
Antrag 
162,55 
182,08 
207,71 
253,98 ECU je 
Parzelle 
11,06 
12,20 
18,56 
26,56 ECU je 
Hektar 
3,86 
3,89 
5,97 
9,40 
Tabelle 6 - Entwicklung der Kosten der Fernerkundung durch Luftaufnahmen ohne MwSt 
1996 
(vorläufig) 
1995 
1994 Anzahl 
Anträge 
50 146 
46 810 
27 426 Anzahl 
Parzellen 
719 236 
553 169 
285 386 Fläche in 
ha 
769 110 
700 953 
313 864 Gesamtkosten 
in ECU 
7 154 987 
4 427 547 
2 465 382 ECU je 
Antrag 
142,68 
94,59 
89,89 ECU je 
Parzelle 
9,95 
8,00 
8,64 ECU je 
Hektar 
9,30 
6,32 
7,85 
In den angegebenen Kosten sind die Bilder oder Luftaufnahmen sowie sämüiche Bezüge (Anteile der 
Mitglicdstaaten und des EAGFL) der Vertragsnchmcr für die Auswertung dieser Bilder und der Anträge, die 
Fotoauswertung und die Bereitstellung der Ergebnisse inbegriffen. 
5.2 Ausgaben des EAGFL 
Der EAGFL kauft die Bilder und bezahlt sie. Bis 1994 hat er die Vertragskosten vollständig übernommen, seither 
steuert er bis zu 50 % bei. Diese Ausgaben sind in Tabelle 7 zusammengefaßt Sie lassen sich nicht unmittelbar 
mit den Tabellen 5 und 6 vergleichen, da für einige Ausgaben keine Kofinanzierung beantragt oder genehmigt 
wurde (Siehe Punkt 5.3) und einige Kontrollen durch Femerkundung (z.B. Weinbau- und Ölkartci) über den 
Polinnen der Tabellen 5 und 6 hinausgehen. Außerdem wurden einige zusätzliche Aktionen im Zusammenhang 
mit der Fernerkundung clrcnfalls aus diesen Mitteln finanziert, wie: 
• eine Studie über die Präzision der Vermessung der Grenzen landwirtschaftlicher Parzellen (ein Vertrag 
1992): 31 560 ECU; 
• eine Studie über die automatische Segmentierung der Grenzen von Parzellen mit Hilfe von Satellitenbildern 
(3 Verträge 1992-1993): 101 910 ECU; 
• eine Studie über den Einsatz von Radarbildern anstelle optischer Bilder (ein Vertrag 1993): 26 230 ECU; 
die Entwicklung (nach einer offenen Ausschreibung) eines Programms für Kontrollen durch Fernerkundung 
und die Erprobung dieses Programms durch drei erfahrene Vertragsnchmcr (1993: 82 800 ECU, 1994: 372 
729 ECU und 1995: 223 506 ECU). Dieses Programm (CACHOO) wird derzeit in Dänemark, Finnland und 
Portugal sowie - zwecks Qualitätskontrolle - in der GFS eingesetzt. 
Tabelle 7 - Ausgaben des EAGFL fur die Fernerkundung in ECU 
Jahr 
1990 (100 %) 
1991(100 %) 
1992 (100 %) 
1993 (100 %) 
1994(100%) 
1995(50%) 
1996 (50% vorl.) 
Insgesamt 1990-
1996 Bilder (100 %) 
138 718 
73 286 
437 022 
1 059 482 
1 184 134 
I 367 966 
1 408 662 
5 669 270 Kontrollen 
584 500 
713 931 
4 142 227 
7 577 104 
8 314 638 
7 000 000 
9 653 150 
37 985 549 Sonstige Verträge 
0 
0 
31560 
210 940 
372 729 
223 506 
0 
838 735 Insgesamt 
723 218 
787 217 
4 610 809 
8 847 526 
9 871 501 
8 591 472 
11 061812 
44 493 554 
Bei Annahme der Verordnung (EG) Nr. 165/94 sah der Finanzbogen Ausgaben von 20 Mio. jährlich bis 1998 vor 
(die mit der Beitrittsaktc 1994 auf 21,5 Mio. angehoben wurden). Diesem Betrag lagen die damaligen Daten 
zugrunde: 6 Millionen Anträge, von denen 5 % kontrolliert werden mußten, geschätzte Stückkoslcn 200 ECU, 
zwei Drittel wurden mit Hilfe der Fernerkundung bearbeitet Nach den heute vorliegenden Daten kann diese 
Schätzung nach unten berichtigt werden. Angesicht der jüngsten Ausdehnung des Anwendungsbereichs von 
Kontrollen durch Femerkundung und des gleichzeitigen Rückgangs der Stückkosten scheint heute ein jährlicher 
Betrag von 15 Mio. ECU angemessen. 
5.3 Verteilungsschlüssel 
Den aufeinanderfolgenden Bestimmungen zur Kofinanzierung zufolge sollten die verfügbaren Mittel nach einem 
Verteilungsschlüssel auf die Mitgliedstaaten aufgeteilt werden, der im Anhang der Verordnungen (EWG) 
Nr. 3887/92 und (EG) Nr. 165/94 enthalten war. Bisher mußte diese Einschränkung lediglich 1993 angewandt 
werden. Tatsächlich übertrafen in den anderen Jahren die verfügbaren Mittel die Anträge der Milgliedstaaten auf 
Fördermittel. 1993 hat Griechenland seinen Kofinanzicrungsantrag nicht bestätigt. 1995 konnte dem italienischen 
Antrag nur zu 48 % slatt /.u 50 % stattgegeben werden, da Italien zwar im Einvernehmen mit der Konimission ein 
Programm mit zusätzlichen Kontrollen durchgeführt hatte, die Angaben, anhand deren die Kommission die 
notwendigen zusätzlichen Mittel binden konnte, aber nicht rechtzeitig übermittelte. 
6. Kosten und Effizienz 
6.1 Erhebung der Kommission 
1996 hat der EAGFL mit Unterstützung der GFS eine Koslen-Wirksamkeils-Analyse eingeleitet, der drei 
Datenquellen zugrunde liegen: die Berichte der Vertragsnehmer für die Femerkundung (1993-1995), die 
Jahresberichte der Mitglicdstaalcn über die Einrichtung des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems (1993-
1995) und ein an die Mitgliedstaaten gerichteter Fragebogen bezüglich des Jahres 1995, der sich mit den die 
Femerkundung ergänzenden Kontrollen und den konventionellen Kontrollen befaßte. Sieben Mitglicdstaaten und 
vier deutsche Bundesländer waren bereit, den Fragebogen zu beantworten; zu zwei weiteren Mitgliedstaatcn lag 
der Kommission bereits ein Teil der Informationen vor (Kosten). Der Umfang der verfügbaren Daten ist gewaltig, 
doch sind ihre Auslegung und Vergleiche zum Teil recht schwierig. 
Die ersten Ergebnisse weisen fiir die zugrundcgclcglcn Kriterien in den einzelnen Mitglicdstaaten recht 
unterschiedlich Situationen aus und zeigen, daß einige staatliche Verwaltungen Schwierigkeiten haben, die Kosten 
der konventionellen Kontrollen und deren Zusammensetzung zu berechnen. Die Kommission will vermeiden, daß 
einige Antworten der Fragebögen falsch ausgelegt werden. Da sich aufgrund der Einführung des integrierten 
Verwaltungs- 'snd Kontrollsystcms die Sachlage rasch weiterentwickelt - und in der Regel verbessert -, ist es oft 
nicht angeme^n, die Berichte verschiedener Jahre zu vergleichen. Die Kommission schlägt daher vor, die 
Ergebnisse für ï 996 in diese Analyse miteinzubeziehen, diese zu validieren und sie in den kommenden Monaten 
mit den Mitglicdstaaten zu erörtern, bevor endgültige Schlußfolgerungen gezogen werden. 
12 
Diese Ergänzungen dürften es den Mitgliedstaaten erleichtern, nach 1998 (falls die Kofinanzierung eingestellt 
wird) ihre Wahl zu treffen, sie sollen aber auch der Kommission helfen, ihren Standpunkt im Hinblick auf diese 
Frist besser zu definieren. 
6.2 Rentabilität der Kontrollen 
Wird die Zahl der kontrollierten Anträge zugrundegelegt so sind ungeachtet der jeweiligen Effizienz der 
Kontrollen den Bruttozahlcn der Mitglicdstaaten zufolge Kontrollen durch Fernerkundung (einschließlich aller 
Nebenkosten und der MwSt.) in Dänemark, Italien, den Niederlanden, einem deutschen Bundesland (Sachsen), 
Schweden (nur 19%) und Portugal (globale Schätzung der Verwaltung) kostengünstiger als die konventionellen 
Kontrollen. In Spanien und Griechenland bestand 1995 nur noch ein geringer und 1996 überhaupt kein 
Preisunterschied zwischen den beiden Verfahren. In Frankreich, dem Vereinigten Königreich und mehreren 
deutschen Ländern ist die Femerkundung teurer. Für die übrigen Mitgliedstaaten hegen keine Angaben zu den 
konventionellen Kontrollen vor. 
Die Femerkundung wird vorwiegend für große Rächen betreffende Anträge eingesetzt (im allgemeinen das 1,5-
bis 6fache der Durchschnittsfläche des integrierter Verwaltungs- und Kontrollsystems). Wenn sich die Rentabilität 
im Verhältnis zu den kontrollierten Flächen berechnen ließe, so würde in den meisten Fällen die Femerkundung 
günstiger abschneiden. Da allerdings zu den konventionell kontrollierten Flächen keine Angaben vorliegen, ist 
eine solche Gewichtung fraglich. 
Zuzüglich zu den allgemeinen Kosten der Tabellen 5 und 6 muß die Verwaltung die Kosten für die Bearbeitung 
und Vorbereitung der Anträge vor und nach deren Übermittlung an den Vertragsnehmer, den etwaigen Erwerb 
von Hilfsdaten (beispielsweise den Vertragsnehmem zur Verfügung gestellte Flurkatasterpläne) und die 
Überprüfung abgewiesener Anträge vor Ort berechnen. Schließlich geht die auf den Vertragspreis erhobene 
Mehrwertsteuer in der Regel zu Lasten der zuständigen Verwaltung, was bei den konventionellen Kontrollen nicht 
der Fall ist. 
Für 1995 und 1996 wurde ein globaler Vergleich (gewogenes Mittel) des Preises der konventionellen Kontrollen 
und der Kontrollen vor und nach der Femerkundung vorgenommen. Diese Elemente sind in Tabelle 8 
aufgeschlüsselt 
Tabelle 8 - Vergleich der Stuckkosten der Kontrollen in ECU 
Kosten je Antrag (ECU) 
Verwaltungstcchnischc 
Vorbereitung der Anträge 
Vertrag Femerkundung ohne 
MwSt. 
Von der Kommission 
bereitgestellte Bilder 
Kontrollbesuche 
MwSt. auf die Ferner­
kundungsverträge 
Gesamtkosten Anträge 
Mittlerer Kofinanzie­
rungsbetrag Durchschnitt Ferner­
kundung (1995, 8 MS) 
24 
173 
24 
34 
29 
284 
86 Durchschnitt Ferner­
kundung (1996, 8 MS) 
24 
164 
21 
34 
28 
271 
82 Durchschnitt 
konventionelle 
Kontrollen (1995,9 MS) 
31 
0 
0 
198 
0 
229 
0 
Den in Tabelle 8 zusammengestellten Angaben der Mitgliedstaaten zufolge, die für 1995 Daten zur Verfügung 
gestellt haben, ist in diesen Mitgliedstaaten die Kontrolle durch Femerkundung einschließlich Mehrwertsteuer im 
Durchschnitt teurer, doch läßt sich dieser Preisunterschied durch die Kofinanzierung ausgleichen. Ein Vergleich 
der Zahlen dieser Mitgliedstaaten zu Femerkundung (1996) und Kontrollbesuchen (1995) bestätigt diesen 
13 
Ausgleich. Allerdings verbergen sich hinter diesen Durchschnittswerten je nach Mitglicdstaat sehr 
unterschiedhehe Gegebenheiten: 1995 lagen die Kosten für die Femerkundung bei 160 bis 714 ECU je Antrag, die 
Kosten für Kontrollbesuche bei 132 bis 933 ECU je Antrag. Die Fläche, auf die sich die kontrollierten Anträgen 
im Durchschnitt beziehen, hegt je nach Mitgliedstaat zwischen 4 und 201 ha. 
6.3. Vergleich der Effizienz der Kontrollen 
Soll die Effizienz der Kontrollen anhand der erteilten Sanktionen oder der aufgedeckten Unregelmäßigkeiten 
verglichen werden, stehen lediglich die von den Mitgliedstaaten übermittelten Statistiken zur Zahl der Anträge zur 
Verfügung. Diese Zahlen betreffen die Kontrollbesuche nach der Femerkundung oder die konventionellen 
Kontrollen (in den Berichten im Rahmen des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems übermittelte 
Angaben). 
Werden diese Angaben unbereinigt gegenübergestellt, entsteht der Eindruck, daß mit Hilfe der Femerkundung seit 
drei Jahren (1993-1995) fast immer weniger problematische Anträge aufgedeckt wurden als mit konventionellen 
Kontrollen (in der Regel zwei- bis viermal weniger, je nach Mitgliedstaat). Werden allerdings die vor der 
Femerkundung an die Verwaltung zurückgeschickten Anträge (siehe Punkt 4.3) berücksichtigt, verringert sich 
diese Differenz, ja, der Vergleich der Zahl der ermittelten problematischen Anträge könnte sogar zugunsten der 
Femerkundung ausfallen. Auch bei einem Vergleich der Flächen, für die Strafen verhängt werden, könnten die 
Ergebnisse günstiger für die Femerkundung ausfallen, mit der größere Flächen kontrolliert und die einzelnen 
Anträge eingehender überprüft werden. Ferner werden bei der Femerkundung eher kleinere Unregelmäßigkeiten 
übersehen, was sich jedoch kaum auf die Flächen auswirkt, für die wirklich Strafen verhängt werden. 
Trotzdem gilt weiterhin, daß die Risikoanalyse bei der Femerkundung weniger flexibel ist (nach Gebieten 
zusammengefaßte Kontrollen, während bei konventionellen Kontrollen Einzelanträge in den Mittelpunkt gestellt 
werden können), und sich die einzelnen Arten der Vor-Ort-Kontrollen von der Sache her unterscheiden: die 
konventionellen Kontrollen können sich mit Detailfragen befassen oder über Satelüt nicht erkennbare 
Gegebenheiten überprüfen (z. B. Hartweizen- oder Rapssorten, Pflege stillgelegter Flächen usw). Außerdem lassen 
sie aufgrund näherer Auskünfte der Landwirte Berichtigungen zu und bieten die Möglichkeit, anläßlich eines 
Kontrollbcsiichs auch die Anzahl der Tiere zu überprüfen. 
6.4 Bewertung der konventionellen Vor-Ort-Kontrollen 
Der Kosten-Wirksamkeits-Analyse liegt notwendigerweise ein Vergleich mit den herkömmlichen Kontrollen 
zugrunde. Mit den Berichten im Rahmen des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems erhält die 
Kommission statistische Aufstellungen der durchgeführten Kontrollen und ihrer Ergebnisse, doch liegen ihr nur 
wenige Angaben dazu vor, in welcher Form diese Kontrollen durchgeführt werden, welche Meßverfahren 
angewandt werden oder welche Toleranzmargen gelten. Tatsächlich sind die konventionellen Kontrollen dadurch 
gekennzeichnet, daß sie sich von von einem Land zum anderen, aber auch von einem Antrag zum anderen stark 
unterscheiden. 
In der Praxis sind die herkömmlichen Kontrollen durch logistische Zwänge (zurückzulegende Strecken, von den 
Kontrolleuren geforderte Leistung) sowie die dem Landwirt zumutbare Dauer einer "Routinekontrolle" beschränkt. 
Aus diesen Gründen wird von den Mitgliedstaaten eine durchschnittliche Kontrolldauer von einem Tag gemeldet. 
Infolgedessen sind die Kontrolleure außer in Ausnahmefällen (kleine Anträge) materiell nicht in der Lage, alle 
Parzellen zu besuchen und sie abzuschreiten, um zumindest annähernd deren Fläche zu ermitteln. 
In Anbetracht der Fixzeiten (vorherige Kontakte und Kontrolle der Unterlagen, Handhabung der Karten im Sitz 
des Betriebs) werden nach realistischen Schätzungen in den meisten Mitgliedslaaten bei konventionellen 
Kontrollen lediglich zwischen 15 % und 40 % der landwirtschaftlichen Flächen wirklich kontrolliert. 
Außer in den Fällen, in denen ein festgestelltes Problem eine umfassendere Kontrolle erforderlich macht, trifft der 
Kontrolleur in der Praxis eine Stichprobenauswahl der Parzellen, die er bei seiner Routinekontrolle überprüft. 
Diese Auswahl kann sich zwar je nach den aufgedeckten Unregelmäßigkeiten oder der Intuition des Kontrolleurs 
als sehr effizient erweisen, nichtsdestoweniger kann sie aber durch den kontrollierten Landwirt oder äußere 
Zwänge (Zugang, Wegstrecken usw.) beeinflußt werden. 
14 
In gewisser Weise sind die konventionellen Kontrollen stets durch die verfügbaren Mittel beschränkt, während die 
Kontrolle durch Femerkundung, die durch ein äußerst umfassendes Lastenheft bestimmt wird, zu einer 
homogeneren und objektiveren Behandlung zwingt, auch wenn sie in mancher Hinsicht weniger präzise ist. 
Wird daher als wichtigstes Kriterium eine auf einheitlichen und objektiven Kontrollen beruhende Effizienz 
zugrunde gelegt, so ist die Fernerkundung in den meisten Mitgliedstaaten vorteilhafter. 
7. Fazit 
Die Femerkundung ist nun ausgereift; ihre Zuverlässigkeit, ihre Berechtigung und ihre Grundlagen werden nicht 
mehr in Frage gestellt. Das Volumen der mit Hilfe der Femerkundung bearbeiteten Anträge übersteigt das der 
entsprechenden konventionellen Kontrollen. Die Technik konnte ohne größere Schwierigkeiten unter der Aufsicht 
von dreizehn einzclstaatlichcn Verwaltungen an zahlreiche Vertragsnchmcr weitergegeben werden. 
Die Kommission hat die Kontrollen durch Fernerkundung bevorzugt gefördert und kofinanziert, da sie ihrer 
Ansicht nach eine Reihe von Vorzügen bieten: die bei der heiklen Phase der Einrichtung des integrierten 
Verwaltungs- und Kontrollsystems notwendige abschreckende Wirkung, die Tatsache, daß zu jedem kontrollierten 
Antrag vollständige Unterlagen vorliegen und im Falle späterer Einwände auf frühere Vorgänge zurückgegriffen 
werden kann, die intensive Reflexion über die Kontrolltechniken und schließlich immer deutlichere 
Synergieeffekte mit den am weitesten fortgeschrittenen Aspekten des integrierten Verwaltungs- und 
Kontrollsystem. 
Allerdings mußten die Bcnutzcrmitgliedstaaten auch einige Nachteile in Kauf nehmen. Die technischen Grenzen 
hinsichtlich der Ermittlung bestimmter Kulturen, der Mindestgröße der Parzellen oder der Bewölkung sind 
bekannt, doch kann beispielsweise durch Luftaufnahmen oder Radarbilder Abhilfe geschaffen werden. Außerdem 
wird die Verwaltung dadurch kompliziert, daß Vertragsnehmer eingeschaltet und die Anträge nach Standorten 
zusammengefaßt werden müssen; dies zieht auch eine regional unausgewogene Verteilung der Kontrollbesuche 
nach sich. Schließlich ist der Zeitplan für die Kontrollen recht knapp bemessen, so daß es oft zu Verzögerurigen 
kommt. Dennoch gelingt es manchen Vertragsnehmem nun, die Hauptarbeiten innerhalb von drei, teilweise sogar 
von zwei Monaten abzuschließen. 
Dadurch, daß die Kommission die Mitglicdstaaten zur Nutzung der Fernerkundung angehalten hat, wurden 
möglicherweise deren Kompetenzen auf die Kommission übertragen. Nun hat sich die Entwicklung umgekehrt, 
und die Kompetenzen werden an die Mitglicdstaaten zurückgegeben, die zahlreiche Verbesserungen 
vorgeschlagen haben, wie die Nutzung von Luftaufnahmen, zweistufige Kontrollen, Anwendung von 
Toleranzmargen auf die Parzelle, Schulung im Hinblick auf die Femerkundung usw. 
Andererseits stellt diese Unterstützung eine wichtige Quelle für Unterlagen dar und bietet die Möglichkeit, 
aufgetretene Probleme zu verfolgen und die Qualität der Meldungen und der einzelstaatlichen integrierten 
Verwaltungs- und Kontrollsysteme zu beurteilen. Mit Hilfe der Kofinanzierung hat die Kommission im Bereich 
der Kontrollen durch Femerkundung eine gewisse Transparenz zwischen den Mitgliedstaaten geschaffen. 
Infolgedessen liegt hier ein Instrument vor, das qualitativ hochwertige und ordnungsgemäße Vor-Ort-Kontrollen 
sowie die Gleichbehandlung aller Betroffen gewährleistet. 
Eine solche stringente Handhabung sollte auch bei den konventionellen Vor-Ort-Kontrollen verlangt werden, 
deren Durchführung sehr viel stärker variiert. Allerdings könnte dies zu einer Steigerung der Kosten der 
konventionellen Vor-Ort-Kontrollen führen, wodurch die Kosten-Wirksamkeits-Bilanz der beiden Kontrollformen 
ausgeglichen würde. 
8. Schluß 
Nachstehend führt die Kornmission ihre vorläufigen Schlußfolgerungen auf, die sie im Lichte der in Kürze 
verfügbaren Informationen verfeinem will. Bei diesen Informationen handelt es sich um den endgültigen Bericht 
über die Kosten-Wirksamkeits-Analyse, die Analyse der vollständigen Ergebnisse der 1996 und gegebenenfalls 
1997 vorgenommenen Kontrollen und die auf den Qualitätskontrollen beruhenden Empfehlungen der GFS 
15 
1. Die Kommission schlägt vor, die Verordnung (EWG) Nr. 165/94 vollständig bis zum Ende ihrer Gültigkeit 
anzuwenden. Infolgedessen wird sie bei der Haushaltsbehörde die für die Kofinanzierung im Jahre 1998 
erforderlichen Mittel beantragen. 
2. Wird strikt der Grundsatz angewandt, daß die Mitgliedstaaten voll verantwortlich sind, so wird es 
wünschenswert, daß die Kommission nach 1998 die Kofinanzierung der Femerkundung einstellt und die 
Mitgliedstaaten aufgrund ihrer eigenen Kosten-Wirksamkeits-Analyse entscheiden, welche Techniken sie 
einsetzen wollen. 
3. Derzeit scheint es unerläßlich, daß die Kommission auch nach 1998 die Bereitstellung der Satellitenbilder 
übernimmt. Dadurch lassen sich die derzeitige Versorgungssicherheit und weiterhin günstige Preise 
gewährleisten und vermeiden, daß zwischen benachbarten Kontrollgebieten ein Konkurrenzkampf entfacht 
wird Auf den Erwerb der Satcllitenbilder entfallen weniger als 10 % der Gesamtkosten der Kontrolle durch 
Femerkundung. Die Bilder sowie das entsprechende Begleitmaterial könnten auf unterschiedliche Weise 
zugänglich gemacht werden, nämlich entweder unmittelbar bei der GD VI oder bei der GFS oder aber im 
Rahmen eines mit einem Anbieter von Satellitcnbildcm geschlossenen Vertrags. 
4. Femer könnte die Kommission auch ohne Kofinanzierung weiterhin die Mitgliedstaaten unterstützen, die 
dies wünschen, und zwar entweder in Form einer rein technischen Hilfe seitens der GFS oder in Form einer 
technisch-verwaltungstechnischen Hilfe, die von der GD VI und der GFS gemeinsam geleistet wird. Diese 
Unterstützung könnte außerdem in der Form erfolgen, daß auch nach 1998 eine externe und unabhängige 
Qualitätskontrolle nach Modalitäten vorgenommen wird, die von den beteiligten Mitgliedstaaten bestimmt 
werden. 
5. Schließlich scheint es angezeigt, bestimmte Arten der Kofinanzierung zu 50 % für solche Mitgliedstaaten 
aufrechtzuerhalten, die ihr integriertes Verwaltungs- und Kontrollsyslcm auf der Grundlage eines 
bestehenden Flurkatasters eingerichtet haben und nun dieses System verbessern wollen, indem sie ein 
geeigneteres Kataster bzw. ein Kataster schaffen, das sich auf dem neuesten Stand befindet, oder indem sie 
Verbindungen zu anderen Melde- oder Kontrollsyslcmen aufbauen (z.B. Weinbau- oder ölkartei). Dies ist 
zum einen durch die Bedeutung gerechtfertigt, die der Qualität von Meldcsystemen und Systemen zur 
Identifizierung von Parzellen bei allen Verwaltungskontrollen (denen sämtliche Angaben unterzogen 
werden müssen) zukommt, zum anderen aber auch durch die Mehrjährigkeit einer solchen Investition 
(mindestens 5 Jahre). 
16 
ISSN 0254-1467 
KOM(97) 39 endg. 
DOKUMENTE 
DE 03 15 
Katalognummer : CB-CO-97-036-DE-C 
ISBN 92-78-15497-0 
Amt für amtliche Veröffentlichungen der Europäischen Gemeinschaften 
L-2985 Luxemburg 
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