[pic] | KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN |

Brüssel, den 20.9.2006

SEK(2006) 1106

ARBEITSDOKUMENT DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN Begleitungsdokument zu dem Vorschlag für eine Verordnung des Rates zur Änderung der Verordnungen (EWG) Nr. 404/93, (EG) Nr. 1782/2003 und (EG) Nr. 247/2006 in Bezug auf den Bananensektor VORBEREITUNGEN FÜR EINE REFORM DER BEIHILFEREGELUNG FÜR DIE GEMEINSCHAFTLICHEN BANANENERZEUGER

Zusammenfassung des Berichts über die Folgenabschätzung

{KOM(2006) 489 final}{SEK(2006) 1107}

VORBEREITUNGEN FÜR EINE REFORM DER BEIHILFEREGELUNG FÜR DIE GEMEINSCHAFTLICHEN BANANENERZEUGER

Zusammenfassung des Berichts über die Folgenabschätzung

GRÜNDE FÜR EINE REFORM

Der Bananenmarkt der Gemeinschaft wird zu etwa 16% aus drei Gemeinschaftsregionen in äußerster Randlage beliefert: den Kanarischen Inseln, den Inseln Martinique und Guadeloupe sowie aus Madeira.

Die Beihilferegelung für die gemeinschaftlichen Bananenerzeuger wurde 1993 eingeführt, um die Folgen der Vereinheitlichung von zwölf einzelstaatlichen Regelungen (darunter stark protektionistischen Regelungen und solchen mit freiem Marktzugang) auszugleichen.

Im Vorfeld einer tief greifenden Änderung der Einfuhrregelung, die am 1. Januar 2006 in Kraft treten würde, und von bevorstehenden Ereignissen, die sich auf den präferenzbegünstigten Marktzugang auswirken würden (bevorstehender Abschluss der Doha-Verhandlungsrunde sowie der künftigen Wirtschaftspartnerschaftsabkommen (WPA) mit den AKP-Staaten), beschloss die Kommission, die Erzeugerbeihilferegelung im Rahmen der GAP-Reform und der Erneuerung der POSEI-Programme zu überprüfen. Die für die Aufrechterhaltung der Gemeinschaftserzeugung unverzichtbare Beihilferegelung steht nämlich mittlerweile mit der Entwicklung der GAP und der WTO-Bestimmungen über die Agrarförderung nicht mehr im Einklang:

- da sich Preisschwankungen automatisch auf den Beihilfebetrag niederschlagen, werden die Erzeuger künstlich von den Marktentwicklungen abgeschirmt, was der angestrebten Marktausrichtung zuwiderläuft und es zudem schwierig macht, die Haushaltsausgaben vorauszusagen;

- die Kopplung der Beihilfe an die vermarkteten Mengen wird als direkt den internationalen Handel verfälschend betrachtet;

- seit einigen Jahren führt der Mechanismus für die Zuweisung der Beihilfe, dem die Differenz zwischen einem pauschalen Referenzerlös und dem durchschnittlichen Erlös der Erzeuger zugrunde liegt, dazu, dass die Erzeuger der einzelnen Regionen einen unterschiedlichen Ausgleich erhalten.

LEITLINIEN FÜR DIE REFORM

Unter Berücksichtigung der Prioritäten der Gemeinschaftsstrategie für die nachhaltige Entwicklung und der Lissabon-Strategie, die sich in den Zielen der reformierten GAP, der Finanziellen Vorausschau und den internationalen Verpflichtungen widerspiegeln, sowie - wie im Vertrag gefordert – unter Berücksichtigung der besonderen Zwänge, denen die Regionen in äußerster Randlage unterliegen, sollten mit der Reform der Beihilferegelung folgende Ziele angestrebt werden:

- Aufrechterhaltung der landwirtschaftlichen Tätigkeit als einer Komponente für die nachhaltige Entwicklung der Bananen erzeugenden Regionen;

- Vereinbarkeit der Modalitäten der Erzeugerunterstützung mit der reformierten GAP und mit den Verpflichtungen im Rahmen der WTO;

- Stabilisierung und Voraussagbarkeit der Ausgaben für die Beihilferegelung;

- Aufrechterhaltung eines angemessenen Lebensstandards für die Erzeuger und Korrektur von Ungleichheiten im Stützungsniveau;

- Möglichkeit einer Ausrichtung der Gemeinschaftsbeihilfe unter Berücksichtigung der Entwicklungsperspektiven für die Landwirtschaft in den einzelnen Erzeugerregionen;

- Verringerung der von der Bananenerzeugung ausgehenden Umweltbelastung;

- Vereinfachung der Verwaltung der Erzeugerbeihilferegelung und bessere Kontrolle der Ausgaben.

Option EN UND REFERENZSZENARIEN

Es wurden drei Optionen ermittelt und bewertet: „Entkopplung“ , d.h. Ersetzung der Ausgleichsbeihilfen durch entkoppelte, anhand von historischen Referenzwerten festgesetzte Beihilfen entsprechend der reformierten GAP; das „Memorandum“ , das auf dem Vorschlag der wichtigsten gemeinschaftlichen Erzeugerländer basiert und feste Mittelansätze für die einzelnen Länder sowie die Gewährung von Beihilfen auf der Grundlage von historischen Referenzwerten vorsieht, wobei die Aufrechterhaltung eines Teils der Erzeugung zur Auflage gemacht wird; „POSEI“ mit einer Mittelübertragung von der Beihilferegelung auf die POSEI-Programme und dezentraler Festlegung der Beihilfearten und der Modalitäten ihrer Gewährung, so dass den Besonderheiten der einzelnen Erzeugerregionen Rechnung getragen werden kann. Für die Regionen auf dem Festland sollen nach dieser Option die Beihilfen in die Betriebsprämienregelung einbezogen werden. Neben diesen drei Optionen wurden auch zwei Referenzszenarien – „Status quo“ und „Liberalisierung“ – analysiert.

AUSWIRKUNGEN DER REFORM

Im Zeitraum 2009–2013 würden sich die Reformoptionen nur in begrenztem Maße auf den Markt auswirken. Die Optionen hätten erhebliche wirtschaftliche und soziale Auswirkungen auf die Erzeugerregionen und würden die Stabilität mancher ländlicher Gemeinden beeinflussen. Die Auswirkungen auf Drittländer hängen nicht direkt mit der Reform der Beihilferegelung zusammen. Die Umweltauswirkungen der verschiedenen Optionen sind ungewiss. Die Auswirkungen der Bananenerzeugung auf die Umwelt können im Rahmen jeder dieser Optionen verbessert werden.

Wirtschaftliche Auswirkungen

Die Optionen haben direkte Auswirkungen auf den Umfang der Gemeinschaftserzeugung. Die Entkopplung würde bis 2013 zu einem Rückgang der Erzeugung um 50% führen. Da ein Teil des Einkommens unabhängig von der Erzeugung gesichert wäre, würden die Erzeuger die „Verluste“, die durch die Erzeugung von unter den Grenzkosten verkauften Mengen entstehen, vermeiden wollen. Bei den Optionen Memorandum und POSEI würde die Erzeugung auf einem deutlich höheren Niveau verbleiben. Die entkoppelte Beihilfe wäre hinreichend attraktiv, um die Erzeuger zu veranlassen, die für den Erhalt der Beihilfe vorgeschriebene Mindestmenge (70% ihrer früheren Erzeugung) anzubieten. Die Änderungen beim Zollschutz werden anscheinend keine Auswirkungen auf die Erzeugung haben.

Die Einfuhren würden in allen Fällen zunehmen. Diese Zunahme würde sowohl durch die Senkung der Zölle als auch durch die Verringerung der Gemeinschaftserzeugung begünstigt, die durch Einfuhren ersetzt würde. Die Einfuhren würden im Fall der Entkopplung um 12% bis 14% und bei den Optionen POSEI und Memorandum um 8% bis 9% zunehmen. Die Optionen scheinen keine Auswirkungen auf die Verteilung der Einfuhren auf die verschiedenen Ursprünge zu haben, die vielmehr direkt von der Höhe des Zollschutzes beeinflusst wird.

Die verschiedenen Reformoptionen haben keinen Einfluss auf die Entwicklung der Einfuhrpreise, die direkt den Entwicklungen bei den Einfuhren und beim Zollschutz folgen.

Die verschiedenen Reformoptionen haben keinen Einfluss auf die Entwicklung des Verbrauchs. Der Verbrauch nimmt in dem Maße zu, in dem die Preise infolge der steigenden Einfuhren sinken, und wird auch von der Entwicklung des Außenschutzes beeinflusst.

Zu den wesentlichen Elementen jeder der drei Optionen gehört ein fester Mittelansatz, der für die Beihilfen verfügbar ist. Bei jeder Option würde die Mittelgesamtausstattung auf den Beihilfen basieren, die den Bananenerzeugern in der EU während eines historischen Mehrjahreszeitraums im Schnitt gewährt wurden.

Die Reformoptionen wirken sich auch auf die durch die Einfuhrzölle gewonnenen Mittel aus. Diese steigen in dem Maße, in dem der Rückgang der Gemeinschaftserzeugung durch Einfuhren ausgeglichen wird ( Entkopplung und POSEI / Memorandum ), und verringern sich mit der Senkung der Zölle.

Regionale Auswirkungen

Die regionalen Auswirkungen eines Rückgangs der Bananenerzeugung wären proportional zur Bedeutung, die diese Kulturpflanze in den einzelnen Erzeugerregionen hat. Die Aufrechterhaltung der Erzeugung erscheint für die Landwirtschaft von Martinique unverzichtbar, für die der Kanarischen Inseln und von Guadeloupe relativ wichtig und für die von Madeira weniger wichtig.

Angesichts der Besonderheiten dieser Regionen stellten die konsultierten Sachverständigen fest, dass die Möglichkeiten für eine Diversifizierung innerhalb und außerhalb der Landwirtschaft begrenzt sind.

Außerdem wiesen sie darauf hin, dass die Versendung von Bananen nach dem Festland indirekt Auswirkungen auf die Reduzierung der Kosten des Seefrachtverkehrs von und nach den Inseln hat und dass die Plantagen für die Erhaltung der Landschaft in Regionen mit einem hohen touristischen Potenzial von Bedeutung sind.

Die Sachverständigen bejahen somit die Notwendigkeit, die Landwirtschaft schrittweise auf die lokalen Märkte umzuorientieren und im ländlichen Raum zusätzliche, die Landwirtschaft ergänzende Tätigkeiten zu entwickeln. Bei der Umsetzung dieser gemeinsamen Leitlinien müssten differenzierte Ziele und Strategien angewendet werden, die dem Potenzial und den Besonderheiten jeder Region Rechnung tragen.

Soziale Auswirkungen

Der Bananenanbau erfordert eine hohe Zahl landwirtschaftlicher Arbeitskräfte . Innerhalb derselben Erzeugerregion kann die Zahl der Arbeiter von 0,8 JAE/ha (auf den in der Ebene liegenden Plantagen im Süden der Kanarischen Inseln) bis 1,4 JAE/ha (auf den in Hanglage und auf unebenem Gelände befindlichen Plantagen im Norden der Inseln) reichen.

Insgesamt stellt der Bananensektor in den drei Erzeugerregionen in äußerster Randlage direkt und indirekt 30 000 Vollzeitarbeitsplätze. Aufgrund der Mehrfachtätigkeit mancher Landwirte und der in bestimmten Regionen betriebenen Mischkultur werden diese Vollzeitäquivalente de facto von einer höheren Anzahl Personen besetzt.

Hinter dieser Gesamtzahl stehen unterschiedliche Situationen, von denen die Auswirkungen eines Rückgangs der Erzeugung abhängen. Ein Teil der Betriebe sind spezialisierte Betriebe, die Lohnarbeitskräfte beschäftigen, während andere neben Bananen weitere Kulturen anbauen und vor allem auf Familienarbeitskräfte zurückgreifen.

Die Arbeitskräfte auf den Plantagen sind in der Regel niedrig qualifiziert und zum Teil relativ alt. Die Umschulungsmöglichkeiten im Hinblick auf eine Beschäftigung im Dienstleistungssektor, der in den drei Erzeugerregionen drei Viertel aller Arbeitsplätze stellt, werden dadurch stark begrenzt.

Mittelfristig gibt es nach Auffassung der konsultierten Sachverständigen für die landwirtschaftlichen Arbeitskräfte im Bananensektor keine realistische alternative Beschäftigung. Durch jeden Rückgang der Erzeugung würde sich somit die ohnehin heikle Beschäftigungslage in den wichtigsten Erzeugerregionen weiter verschärfen.

Drittländer

Die Reform der Beihilferegelung hätte keine direkten Auswirkungen auf die Ausfuhrerlöse und die Situation der Erzeugerdrittländer. Allerdings zwingt der Kampf um Marktanteile die Unternehmen zur Reduzierung ihrer Gewinnspannen und wirkt sich auf die Arbeitsbedingungen auf manchen Plantagen aus, wodurch die Bemühungen zum Schutz der Umwelt zunichte gemacht werden könnten. Um diesen Auswirkungen vorzubeugen, schlagen einige der konsultierten Parteien vor, 1) einen Teil der durch die Anhebung des Zollsatzes gewonnenen zusätzlichen Mittel zur Förderung nachhaltigerer Produktionsverfahren zu verwenden und 2) eine internationale Plattform für den Dialog zwischen den Akteuren des Sektors zu finanzieren. Wenngleich mit der Erhöhung der Zolleinnahmen technisch gesehen noch keine verbesserten Möglichkeiten für die Finanzierung solcher Ausgaben entstehen, sind diese Vorschläge aus Sicht des europäischen Steuerzahlers durchaus einleuchtend.

Es wurden mehrere Bereiche ermittelt, in denen die gemeinschaftlichen Bananenerzeuger und die Erzeuger aus Drittländern zusammenarbeiten könnten. Die Koordinierung zwischen den regionalpolitischen und entwicklungspolitischen Instrumenten bleibt jedoch problematisch.

Umweltauswirkungen

Die gegenwärtige Bananenerzeugung hat eine schmale genetische Basis, so dass die Bananenpflanzen sehr empfindlich sind. Der ausgedehnte Einsatz von Pestiziden erhöht die Resistenz von Parasiten und die Notwendigkeit einer Behandlung. Dies bedeutet eine Gefahr für die Gesundheit der Arbeitskräfte, die Biodiversität, die Böden und das Grundwasser.

Trotz eines sehr viel geringeren Einsatzes von Pestiziden sind auch die gemeinschaftlichen Erzeugerregionen nicht frei von Kontaminationsproblemen. Auf den Antillen konnte die eingesetzte Pestizidmenge dank der Einführung integrierter Anbausysteme innerhalb von acht Jahren um die Hälfte gesenkt werden, ohne dass die Erzeugung und die Rentabilität dadurch zurückgegangen wären.

Bei einer Anhörung von Umweltsachverständigen wurde ein Aktionsplan vorgelegt, der weitere Fortschritte in diese Richtung ermöglichen soll. Im Plan sind Maßnahmen vorgesehen, mit denen über einen Zeitraum von fünf Jahren innovative Anbausysteme und resistentere Arten, die eine drastische Verringerung oder gar die vollständige Aufgabe des Pestizideinsatzes gestatten könnten, entwickelt, für die großmaßstäbliche Anwendung angepasst und auf alle betroffenen Gemeinschaftsregionen übertragen werden sollen. In einigen Gebieten könnte die Umsetzung des Plans auch den Übergang zur Erzeugung von Öko-Bananen fördern. Die Gemeinschaftserzeugung, die kaum 1% der Welterzeugung ausmacht, könnte dann als Beispiel dienen, das andere zur Nachahmung anregen würde. Von der Übergangsunterstützung abgesehen, die die Erzeuger für den Übergang zu einer integrierten Erzeugung erhalten würden, hängt deren langfristiger Fortbestand auch von realistischen Perspektiven für eine Marktdifferenzierung ab, in deren Zuge mit integrierten Anbaumethoden erzeugte Bananen einen höheren Marktwert erzielen würden.

Die Optionen für eine Reform der Beihilferegelung würden die Perspektiven für eine Verringerung der Umweltauswirkungen des Bananenanbaus nur indirekt beeinflussen.

Seit der Reform der GAP sehen die Bestimmungen für die Gewährung von Direktbeihilfen die Bindung an Umweltauflagen vor, und dies obwohl die Regionen in äußerster Randlage aus der Betriebsprämienregelung ausgeschlossen sind. Die Auflagenbindung würde somit auch bei den drei Reformoptionen weiterhin gelten. Bei der Option POSEI müsste der Umweltaspekt zudem ausdrücklich in den zur Genehmigung erforderlichen Vorstudien behandelt werden.

Auch die Möglichkeit, im Rahmen der Entwicklung des ländlichen Raums oder im Rahmen anderer Gemeinschaftsinstrumente für die Entwicklung und Durchführung von Agrarumweltmaßnahmen Zahlungen zu erhalten, wäre bei allen Reformoptionen weiterhin gegeben.

Bananenplantagen sind ein Element, das generell zur landschaftlichen Schönheit der Erzeugerregionen beiträgt. Angesichts der mit einer Diversifizierung der Landwirtschaft verbundenen Probleme könnte die Aufgabe des Bananenanbaus auch die Aufgabe der Landwirtschaft zugunsten anderer Formen der Flächennutzung bedeuten.

ZUSAMMENFASSUNG DER VOR- UND NACHTEILE

Die Aufrechterhaltung der landwirtschaftlichen Tätigkeit und der Beschäftigung in der Landwirtschaft als Komponenten für die nachhaltige Entwicklung der Regionen in äußerster Randlage wäre bei der Option Entkopplung , die die Aufgabe des größten Teils der Erzeugung nach sich ziehen würde, ernsthaft gefährdet. Im Fall von Bananen würde auch der Sinn der Entkopplung, der darin besteht, den Erzeugern die Möglichkeit zu geben, den Anbau an den Marktchancen statt an der Höhe der Subventionen auszurichten, ernsthaft in Frage gestellt, da andere Anbaukulturen von der Entkopplung ausgeschlossen wären.

In Bezug auf die Aufrechterhaltung der landwirtschaftlichen Tätigkeit hätten die beiden anderen Reformoptionen weniger einschneidende Folgen. Die Erzeugung würde um etwa ein Drittel ihres derzeitigen Umfangs zurückgehen. Dieser Rückgang dürfte vor allem in den Gebieten erfolgen, in denen die Wirtschaftstätigkeit in hohem Maße vom Bananenanbau abhängig ist, wobei hinzukommt, dass eine Diversifizierung und Umstellung, sofern deren Möglichkeit besteht, offenbar erhebliche Anstrengungen erfordert. Möglichkeiten für eine Diversifizierung und Umstellung sind aber, so begrenzt sie auch sein mögen, vorhanden. Analysen zufolge sind hierzu differenzierte Strategien erforderlich, die aber von gemeinsamen Orientierungspunkten ausgehen müssen: Neuausrichtung auf die lokalen Märkte; Bemühen um eine bessere Integration der nachgelagerten Verarbeitungsstufen, mit denen ein größerer Teil des Mehrwerts erzielt wird; Entwicklung von Tätigkeiten im ländlichen Raum, die die Landwirtschaft ergänzen. In diesem Zusammenhang zeichnet sich die Option POSEI vor der Option Memorandum dadurch aus, dass sie den einzelnen Regionen mehr Flexibilität bietet.

Die Optionen Memorandum und POSEI werden, indem sie das Beihilfeniveau, das für den Ausgleich der Benachteiligungen der extrem abgelegenen Regionen unabdingbar ist, aufrechterhalten, ohne es aber direkt an die erzeugten Mengen zu koppeln, bis zu einem gewissen Grad dem Ziel einer Ausrichtung am Markt gerecht. Bei der Option POSEI wären die Chancen, dieses Ziel zu erreichen, größer, wenngleich es aufgrund ihres fakultativen Charakters hierfür keine Garantie geben kann.

Was das Ziel anbelangt, den Gemeinschaftshaushalt vor Instabilitätsrisiken zu schützen, so ist bei sämtlichen Optionen (sieht man von der im Memorandum vorgeschlagenen Revisionsklausel ab) ein solches Risiko ausgeschlossen, da vorab ein konstantes Beihilfevolumen festgesetzt wird. Durch Anwendung des von den Erzeugerländern vorgeschlagenen Schlüssels für die Verteilung auf die einzelnen Erzeugerregionen werden zudem bei allen Optionen die derzeitigen Unterschiede im Stützungsniveau abgebaut.

In Bezug auf die angestrebte Sicherung des Einkommens der Landwirte scheint auf den ersten Blick die Option Entkopplung die eindeutigste Verbesserung zu bieten. Das Einkommen wäre gesichert, und die Erzeuger hätten nicht länger die Kosten zu tragen, die durch die Erzeugung von unter den Grenzkosten verkauften Mengen entstehen. Könnte dann aber noch von Landwirten gesprochen werden, wo doch der größte Teil der Bananenbauern sich entschließen würde, aus dem Beruf auszuscheiden? Mit der Option POSEI könnte das Ziel besser erreicht werden, indem die Behörden die Möglichkeit erhalten, den Konflikt zwischen kurzfristigen Zwängen und der Notwendigkeit einer wirtschaftlich sinnvollen Diversifizierung der Tätigkeiten aus nächster Nähe zu steuern.

Die Notwendigkeit der Erhaltung der Umwelt findet bei sämtlichen Reformoptionen Berücksichtigung, was auf die systematische Art und Weise zurückzuführen ist, mit der dieses Ziel in die verschiedenen Stützungsformen im Rahmen der GAP einbezogen ist. Die Beihilfen wären bei allen Reformoptionen weiterhin an Umweltauflagen gebunden. Für Umweltschutzbemühungen, die über die gute landwirtschaftliche Praxis hinausgehen, würde über die im Rahmen der Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums durchgeführten Agrarumweltmaßnahmen weiterhin eine Gemeinschaftsunterstützung gewährt. Allerdings bietet die Option POSEI bessere Möglichkeiten, die Maßnahmen zum Schutz und zur Verbesserung der Umwelt aufeinander abzustimmen. Durch den drastischen Rückgang der Erzeugung, den die Entkopplung zur Folge hätte, würde sich die Belastung der Umwelt und der natürlichen Ressourcen automatisch verringern. Der größte Teil der derzeitigen Bananenanbauflächen dürfte einer nicht landwirtschaftlichen Nutzung zugeführt werden, deren Auswirkungen auf die natürlichen Ressourcen, die Umwelt, die Biodiversität und die Landschaft sich im Voraus nicht abschätzen lassen.

In Bezug auf das Ziel einer Vereinfachung der Verwaltung und einer besseren Kontrolle der Beihilfen bietet jede der Optionen (mit Ausnahme der Option Memorandum ) diesbezügliche Möglichkeiten, doch fallen die Unterschiede nicht entscheidend ins Gewicht.

Nach Analyse der verschiedenen Optionen und unter Berücksichtigung aller Bewertungskriterien entspricht die Option POSEI alles in allem den Reformleitlinien am besten.