Dieser Vorschlag führt grundsätzlich das in der EU-EHS-Richtlinie verankerte Konzept für die bestehenden Vorschriften für EHS-Sektoren weiter, trägt aber gleichzeitig neuen, weitergehenden Entwicklungen in der ICAO und besonders der Einigung über den GMBM Rechnung. Der Europäische Rat forderte ausdrücklich die Beibehaltung der derzeitigen Struktur des EU-EHS und legte Leitlinien für spezifische, für den Zeitraum 2021-2030 zu behandelnde Themen fest. Entsprechend den erhaltenen Leitlinien legte die Europäische Kommission im Juli 2015 einen Legislativvorschlag für die Überarbeitung des EU-EHS in Bezug auf ortsfeste Anlagen für die Zeit nach 2020 vor. Der Vorschlag befasste sich nicht mit Fragen im Zusammenhang mit der Einbeziehung des Luftverkehrs in das EU-EHS, da dies im Vorfeld der 39. ICAO-Versammlung im Oktober 2016 als unangemessen erachtet wurde. Im Einklang mit den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates führt der vorliegende Vorschlag zu den Emissionen aus dem Luftverkehr das Konzept für Emissionen aus EWR-internen Flügen im EU-EHS weiter. Dieser Vorschlag ergänzt die von der Kommission im Juli 2015 und im Rahmen des Mitentscheidungsverfahrens vorgeschlagene weitergehende Überprüfung des EU-EHS.

Im Oktober 2016 einigte sich die ICAO bei ihrer 39. Versammlung auf eine Entschließung über einen globalen marktbasierten Mechanismus (GMBM), der ab 2021 durch ein Ausgleichssystem (auch „Offsetting-System“) der Zunahme der Emissionen aus dem internationalen Luftverkehr weltweit entgegenwirken und es so ermöglichen soll, das angestrebte Ziel der Stabilisierung der Emissionen aus dem internationalen Luftverkehr auf dem Niveau von 2020 zu erreichen. In der ersten Phase des GMBM (2021-2026) ist die Teilnahme daran ausdrücklich freiwillig. Alle Länder mit bedeutendem Luftverkehrssektor sollten vom Beginn der zweiten Phase im Jahr 2027 an den GMBM anwenden. Die EU und ihre Mitgliedstaaten gaben ihre Absicht bekannt, den GMBM in der freiwilligen Phase anzuwenden. Während über das angestrebte Ziel und den grundlegenden Zweck des GMBM als Ausgleich Einvernehmen besteht, muss die ICAO eine Reihe wichtiger Bestandteile des GMBM, die für die Wirksamkeit und die Umweltintegrität beim Klimaschutz wesentlich sind, noch erarbeiten und beschließen, bevor der GMBM im Jahr 2021 zur Anwendung kommen kann. Jede Verzögerung bei der Einigung auf diese Bestandteile droht, den Einsatz des GMBM zu gefährden. Dadurch würde auch die Umsetzung in das nationale Recht der Staaten verzögert, was von erheblicher Bedeutung wäre, da der konkrete Einsatz des GMBM auf nationalen und regionalen Maßnahmen beruht.

Der Europäische Rat verabschiedete im Oktober 2014 den Rahmen für die Klima- und Energiepolitik bis 2030. Einer der Kernpunkte des Rahmens bis 2030 ist das verbindliche Ziel, die Treibhausgasemissionen in der EU insgesamt bis 2030 um mindestens 40 % unter die Werte von 1990 zu senken. Um dieses Ziel auf kosteneffiziente Weise zu erreichen, müssen die unter das EU-EHS fallenden Sektoren ihre Emissionen gegenüber 2005 um 43 % verringern, während die nicht unter das System fallenden Sektoren eine Senkung um 30 % gegenüber 2005 erreichen müssen. Dies ermöglichte es der EU, im Rahmen des Übereinkommens von Paris ihren Beitrag zu übermitteln, der als gesamtwirtschaftliche Verpflichtung gilt und die Emissionen aus dem Luftverkehr einbezieht. Die EU hat sich verpflichtet, in gebührendem Umfang zu dem Klimaziel des Übereinkommens von Paris, den Anstieg der Erdtemperatur deutlich unter 2 °C über dem vorindustriellen Niveau zu halten und die Anstrengungen fortzusetzen, ihn auf 1,5 °C zu begrenzen, sowie zu dem von der ICAO angestrebten Ziel, die weltweiten CO2-Nettoemissionen aus dem internationalen Luftverkehr auf dem Niveau von 2020 zu stabilisieren („CO2-neutrales Wachstum“ oder CNG 2020), beizutragen.

Im Jahr 2008 war die EU Vorreiter bei der Bekämpfung der THG-Emissionen aus dem Luftverkehr, indem sie Flüge zwischen Flughäfen innerhalb des Europäischen Wirtschaftsraums (im Folgenden „EWR-interne Flüge“) und Flüge zwischen im Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) gelegenen Flughäfen und Flughäfen in Drittländern („EWR-externe Flüge“) in das Emissionshandelssystem der EU (EU-EHS) einbezog. Dies trug wesentlich dazu bei, die Zustimmung der Internationalen Zivilluftfahrtorganisation (ICAO) zum Übergang zu einem globalen marktbasierten Mechanismus für den internationalen Luftverkehr zu erlangen, der 2013 eingeleitet wurde. Darüber hinaus konnte so der Luftverkehr zu dem Klimaschutzziel der EU beitragen, die Emissionen bis 2020 um 20 % gegenüber den Werten von 1990 zu verringern. In Erwartung der Zustimmung der ICAO und zur Förderung der Entwicklung eines globalen Mechanismus zur Regulierung der Emissionen aus dem internationalen Luftverkehr im Rahmen der ICAO schränkte die EU befristet auf 2016 den Anwendungsbereich des EU-EHS auf EWR-interne Flüge ein. Sie wartete das Ergebnis der ICAO-Versammlung ab, um den Anwendungsbereich in Bezug auf EWR-externe Flüge zu überprüfen. Ohne Änderung der EU-EHS-Richtlinie gilt ab 2017 automatisch wieder der volle Anwendungsbereich des EU-EHS.

Die Emissionen von Treibhausgasen (THG) aus Luftverkehrstätigkeiten steigen erheblich an. Werden keine zusätzlichen Maßnahmen getroffen, so werden sich die Emissionen von Kohlendioxid (CO2) aus dem internationalen Luftverkehr bis 2050 gegenüber 2010 beinahe vervierfachen. Mehrere Untersuchungen haben deutlich gemacht, dass technische und betriebliche Maßnahmen, wie CO2-Emissionsnormen für Flugzeuge oder der Einsatz von nachhaltigen Biokraftstoffen, allein nicht ausreichen, um die Emissionen aus dem Luftverkehr zu begrenzen, weswegen marktbasierte Maßnahmen getroffen werden müssen, um den Anstieg zu bremsen. Der starke Anstieg von THG-Emissionen aus dem Luftverkehr droht, die in der EU und weltweit unternommenen Anstrengungen zur Bekämpfung des Klimawandels zu untergraben.

Wege der grenzüberschreitenden Wirkungen des Klimawandels und der Tatsache, dass der Luftverkehr überwiegend transnational ist, ist es effizienter, auf EU-Ebene und, soweit möglich, auf globaler Ebene zu handeln, als wenn jeder Mitgliedstaat für sich tätig wird. Maßnahmen auf EU-Ebene sind am wirksamsten, um die EU-weiten und die internationalen Klimaziele der EU zu erreichen und die harmonisierte Anwendung des GMBM in der EU sicherzustellen. Auf dieses Weise kann ein angemessener Beitrag des Luftverkehrssektors zur Minderung der Auswirkungen des Klimawandels gesichert und gleichzeitig die internationale Wettbewerbsfähigkeit des Luftverkehrssektors der EU gewahrt werden, während auf dem EU-Binnenmarkt weiterhin für gleiche Wettbewerbsbedingungen gesorgt wird.

•Verhältnismäßigkeit

Dieser Vorschlag entspricht dem Prinzip der Verhältnismäßigkeit, da er nicht über das hinausgeht, was erforderlich ist, um die Zielvorgaben der EU für die THG-Verringerung bis 2020 und 2030 kosteneffizient zu verwirklichen und gleichzeitig das reibungslose Funktionieren des Binnenmarktes sicherzustellen und die Vervollständigung der Vorschriften für die Anwendung des GMBM zu erleichtern.

•Wahl des Instruments

Dieser Vorschlag für eine Verordnung knüpft an die Verordnung (EU) Nr. 421/2014 an, die im Anschluss an die ICAO-Versammlung von 2013 verabschiedet wurde. Wie bei der Verordnung (EU) Nr. 421/2014 ist es wichtig, dass das Europäische Parlament und der Rat diesen Vorschlag zügig annehmen, damit er seine Wirkung entfalten kann, wenn die nächsten Erfüllungsverpflichtungen im Rahmen des EU-EHS im März und April 2018 fällig werden. Ohne Änderung gilt wieder der ursprüngliche Anwendungsbereich des EHS. Infolgedessen sollte dieser Vorschlag spätestens Anfang 2018 vom Europäischen Parlament und vom Rat angenommen werden und in Kraft treten, um den Luftfahrzeugbetreibern Rechtssicherheit und Klarheit zu verschaffen, die ansonsten bis zum 30. April 2018 Zertifikate für ihre Gesamtemissionen aus Flügen von und nach Drittländern abgeben müssten, wie dies in der Richtlinie 2003/87/EG vorgesehen ist.

Angesichts der knappen Zeit dürfte das Ziel dieses Vorschlags am besten durch eine Verordnung zu erreichen sein. Eine Verordnung gilt unmittelbar in den Mitgliedstaaten und ist in allen Teilen verbindlich. Sie ist daher das beste Mittel, um eine rechtzeitige, einheitliche Anwendung der Änderungen vor Ablauf der Compliance-Fristen für das Jahr 2017 (März und April 2018) zu erreichen.

3.ERGEBNISSE DER EX-POST-BEWERTUNG, DER KONSULTATION DER INTERESSENTRÄGER UND DER FOLGENABSCHÄTZUNG

•Ex-post-Bewertung/Eignungsprüfungen bestehender Rechtsvorschriften

Bei der Überprüfung des EU-EHS für den Zeitraum 2021-2030 war eine Bewertung der geltenden EU-EHS-Richtlinie Teil der Folgenabschätzung und floss in die Bewertung der Politikoptionen ein. Das EU-EHS für den Luftverkehr wurde keiner speziellen Ex-post-Bewertung oder Eignungsprüfung unterzogen, da es nie mit seinem vollen Anwendungsbereich, wie er ursprünglich konzipiert war, eingesetzt wurde. Der Anwendungsbereich des EU-EHS für den Luftverkehr wurde auf der Grundlage eingehender Bewertungen geändert, bei denen die im Zusammenhang mit den ursprünglich geplanten Maßnahmen vorgebrachten Bedenken und Widerstände berücksichtigt wurden, während gleichzeitig die Gleichbehandlung aller Betreiber auf denselben Routen aufrechterhalten wurde. In der Folgenabschätzung von 2013 zum Vorschlag der Verordnung (EU) Nr. 421/2014 und auch in der Folgenabschätzung zum vorliegenden Vorschlag in Verbindung mit den von der Kommission erstellten Berichten über den CO2-Markt und den ICAO-Aktionsplänen der EU, die die Kommission der ICAO vorlegt, werden die Wirksamkeit und das Funktionieren der EU-EHS-Richtlinie in Bezug auf den Luftverkehr beurteilt und bewertet. Dies gilt als hinreichend, was einen rückwirkenden Bewertungsbericht und eine Eignungsprüfung für die luftverkehrsspezifischen Bestimmungen der EU-EHS-Richtlinie anbelangt.

•Konsultation der Interessenträger

Mit Blick auf die Überarbeitung des EU-EHS im Anschluss an die ICAO-Versammlung von 2016 fand in den zwölf Wochen vom 7. März bis zum 30. Mai 2016 eine Online-Konsultation der Öffentlichkeit statt. Insgesamt stimmten die meisten Gruppen von Interessenträgern dem zu, dass ehrgeizige Ziele für die Verringerung der Emissionen aus dem internationalen Luftverkehr vereinbart werden sollten und dass marktbasierte Mechanismen geeignete Instrumente sind, um diese Emissionen zu senken. Die Meinungen darüber, wie hoch die Ziele gesteckt werden sollten und wie der Mechanismus zur Emissionsminderung konkret aussehen sollte, waren geteilt. Einige Interessenträger vertraten die Auffassung, das EU-EHS solle nach 2017 weiterhin mit dem derzeitigen EWR-internen Anwendungsbereich gelten, während andere meinten, es sollte wieder in vollem Umfang (also auch auf Flüge von und nach Drittländern) angewendet werden. Die Optionen für das EU-EHS für die Zeit nach 2020 sollten nach Meinung vieler Befragter vom Ambitionsniveau, der Art, dem Geltungsbereich und der Umweltintegrität/-wirksamkeit der Vereinbarung abhängen, die von der ICAO-Versammlung von 2016 getroffen wurde. Die Kommission wird weiterhin konstruktive bilaterale und multilaterale Kontakte zu Interessenträgern und Drittländern unterhalten.

•Einholung und Nutzung von Expertenwissen

Für umfassende, globale Prognosen der THG-Emissionen wurden bei dieser Folgenabschätzung der „Emissions Gap Report“ des Umweltprogramms der Vereinten Nationen von 2015 (Bericht über die Emissionslücke) und der 5. Sachstandsbericht des Zwischenstaatlichen Ausschusses für Klimaänderungen (IPCC) herangezogen. Für umfassende THG-Prognosen der EU wurden die Berichte der Europäischen Umweltagentur zugrunde gelegt. Die Untersuchung stützte sich auf die einschlägigen Daten aus den ICAO-Umweltberichten, namentlich in Bezug auf die Emissionen und die Vorausschätzungen der Emissionen aus dem internationalen Luftverkehr sowie auf das Potenzial für Emissionssenkungen des internationalen Luftverkehrs durch technische und betriebliche Maßnahmen. Für die zugrunde liegende ökonometrische Modellierung und Analyse wurden die Daten zum geschätzten Wachstum des Luftverkehrssektors aus dem ICAO-Umweltbericht herangezogen.

•Folgenabschätzung

In der Folgenabschätzung wurden verschiedene Optionen für die Zeit vor 2020 und die Zeit ab 2021 untersucht. Für die Zeit vor 2020 wurden die Beibehaltung der EWR-internen Anwendung und eine Alternative, die sämtliche im EWR abgehenden Flüge umfasst, bewertet und dem Basisszenario (vollständige Anwendung) gegenübergestellt. Für die Zeit nach 2020 lag allen Optionen die Prämisse zugrunde, dass der GMBM alle Flüge von und nach Drittländern erfasst. Eine Option beruhte auf der Annahme, dass EWR-interne Emissionen durch den GMBM ausgeglichen werden, während bei einer anderen die EU-EHS-Verpflichtungen für EWR-interne Flüge weiter galten. Bei dazwischen liegenden Optionen wurde angenommen, dass das EU-EHS in Bezug auf EWR-interne Flüge geändert wurde, um entweder das System an den GMBM anzugleichen (wobei das EU-EHS nach einem Ausgleichsansatz funktionieren würde) oder um beide Systeme zu kombinieren (wobei im EU-EHS die Emissionen erfasst würden, die nicht in den GMBM einbezogen wären).

Aus der Folgenabschätzung ging hervor, dass die Beibehaltung des derzeitigen, EWR-internen Anwendungsbereichs des EU-EHS für den Zeitraum 2017-2020 die geeignetste Option wäre und den erwarteten Beitrag des Luftverkehrs zum Klimaziel für 2020 leisten würde. Sie würde auch von Drittländern begrüßt und gäbe der ICAO Impulse, um die noch offenen Vorschriften aufzustellen, die für die Anwendung des GMBM notwendig sind. Dies ließe sich bei sehr geringen Verwaltungskosten bewerkstelligen, da das System bereits besteht und von allen beachtet wird. Die globale Klimaschutzwirkung auf die Emissionen des Sektors würde maximiert, wenn die tatsächliche Anwendung des GMBM ab 2021, wie erwartet, erleichtert würde.

In der Folgenabschätzung wurden außerdem verschiedene Optionen für die Zeit nach 2020 geprüft und aufgezeigt, ob und wie sie zur Erfüllung der Klimaziele der EU für 2030 beitragen würden. Da allerdings die konkrete Anwendung des GMBM weiterhin mit Unsicherheiten behaftet ist, gilt in diesem Stadium ein Beschluss über die Regelung nach 2020 als verfrüht. Die EU ist jedoch darauf vorbereitet, den Sachstand rechtzeitig vor dem erwarteten Anlaufen des GMBM zu prüfen.

•Effizienz der Rechtsetzung und Vereinfachung

Um den kleinsten Luftfahrzeugbetreibern die Verwaltung zu erleichtern, sollte die Ausnahme für nichtgewerbliche Betreiber, die weniger als 1000 Tonnen CO2 jährlich verursachen, für weitere 10 Jahre gelten.

•Grundrechte