Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem "Vorschlag für eine Entscheidung des Rates über die Annahme eines mehrjährigen Aktionsplans der Gemeinschaft zur Förderung der sicheren Nutzung des Internet" () (98/C 214/08)

Der Rat beschloß am 26. Januar 1998, den Wirtschafts- und Sozialausschuß gemäß Artikel 130 Absatz 3 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu dem vorgenannten Vorschlag zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Industrie, Handel, Handwerk und Dienstleistungen nahm ihre Stellungnahme am 1. April 1998 an. Berichterstatterin war Frau Drijfhout-Zweijtzer.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 354. Plenartagung (Sitzung vom 29. April 1998) mit 116 gegen 1 Stimme bei 3 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Die Kommission anerkennt das große Potential des Internet auf wirtschaftlichem, sozialem, bildungsmäßigem und kulturellem Gebiet, macht jedoch zugleich darauf aufmerksam, daß auch kriminelle Organisationen sich des Internet bedienen können und in gewissem (wenn auch beschränktem) Umfang illegale und schädliche Informationen im Internet zu finden sind.

1.1.1. Illegale Inhalte werden immer gleich mit Kinderpornographie in Verbindung gebracht. Illegale Inhalte gehen aber viel weiter und beziehen sich auf eine große Vielfalt von Aspekten:

- Nationale Sicherheit (Anweisungen zur Herstellung von Bomben, illegale Drogenherstellung, terroristische Tätigkeiten);

- Jugendschutz (mißbräuchliche Formen der Werbung, Gewalt, Pornographie);

- Schutz der Menschenwürde (Anstiftung zum Rassenhaß oder Rassendiskriminierung);

- Sicherheit der Wirtschaft (Betrug, Anweisung zum Scheckkartenbetrug);

- Informationssicherheit (unerlaubtes Computerhakken);

- Schutz der Privatsphäre (unerlaubte Verbreitung persönlicher Daten, elektronische Belästigung);

- Schutz des guten Rufs (Verleumdung, ungesetzliche vergleichende Werbung);

- geistiges Eigentum [unerlaubte Verbreitung copyright-geschützer Werke (z. B. Software oder Musik)].

1.1.2. Als schädigende Inhalte sind sowohl solche Informationen einzustufen, die zwar erlaubt sind, deren Verbreitung aber beschränkt ist (z. B. nur für Erwachsene), als auch solche Inhalte, die bestimmte Benutzer beleidigen können.

1.2. Die Kommission ist zu Recht der Ansicht, daß neben einer aktiven Politik zur Förderung der sinnvollen Nutzung des Internet auch Maßnahmen erforderlich sind, um Mißbrauch des Internet zu negativen Zwecken zu begegnen.

1.3. Mit dem von der Kommission vorgeschlagenen Aktionsplan soll das Angebot an schädlichen und illegalen Informationen auf dem Internet eingedämmt werden. Da das Internet nur durch virtuelle Schlagbäume und Grenzpfähle im Zaum gehalten werden kann und die Mitgliedstaaten unterschiedliche Auffassungen darüber haben, was unter schädlichen bzw. illegalen Informationen zu verstehen ist, geht es hier um eine Thematik, die für ein europäisches Vorgehen geradezu prädestiniert ist. Der Aktionsplan ist denn auch als eine Ergänzung und ggf. Konsolidierung bereits ergriffener Maßnahmen und Initiativen in den verschiedenen Mitgliedstaaten zu verstehen.

2. Wesentlicher Inhalt der Kommissionsvorlage

2.1. Der Aktionsplan basiert auf drei politischen Zielsetzungen:

- Förderung der Selbstkontrolle (vor allem zur Bekämpfung illegaler Inhalte);

- Förderung von Klassifizierungs- und Kennzeichnungssystemen (zur Herausfilterung schädigender Inhalte);

- Aufklärung und Sensibilisierungsmaßnahmen (für Eltern, Lehrer und Kinder).

In verschiedenen Sitzungen und Treffen haben Rat, Parlament und die europäischen Regierungen ihre Unterstützung dieser politischen Ausrichtungen bekundet.

2.2. Für die Durchführung des Aktionsplans ist eine finanzielle Unterstützung seitens der Gemeinschaft (in Höhe von insgesamt 30 Millionen ECU für einen Zeitraum von vier Jahren) erforderlich.

2.2.1. Der Aktionsbereich 1 bezweckt die Schaffung eines sicheren Umfelds durch die finanzielle Unterstützung des Aufbaus eines europäischen Netzes von Meldestellen (Hotlines) und die Schaffung von Verhaltenskodizes und Leitlinien durch die Selbstkontrollorgane (insgesamt 5,6 Millionen ECU).

2.2.2. In Aktionsbereich 2 geht es um die Entwicklung von Filter- und Bewertungssystemen im Wege der Validierung und Vorführung der betreffenden Systeme (insgesamt 12,7 Millionen ECU).

2.2.3. Im Rahmen des Aktionsbereichs 3 sollen Sensibilisierungsmaßnahmen bei der breiten Öffentlichkeit und bei Lehrkräften gefördert werden, indem (einzelstaatspezifisches) Grundlagenmaterial zunächst erstellt und dann im Wege von Workshops, Präsentationen und über die bestehenden Medienkanäle (einschließlich des Internet) verbreitet werden soll. Der Mittelbedarf für diesen Aktionsbereich wird auf 9,4 Millionen ECU veranschlagt.

2.2.4. Aktionsbereich 4 betrifft unterstützende Maßnahmen (Rechtsfragen, Sitzungen und Bewertungen). Hierfür werden 2 Millionen ECU benötigt.

3. Bemerkungen des Ausschusses

3.1. Der Ausschuß ist im Grunde von dem Aktionsplan der Kommission sehr angetan. Er stellt im übrigen fest, daß mit den vorgesehenen Aktionen tatsächlich einem Übel abgeholfen werden soll. Eigentlich noch wichtiger ist jedoch, auf einen Mentalitätswandel hinzuwirken, so daß mißbräuchliche Verwendungszwecke zurückgehen. Der Ausschuß sieht jedoch ein, daß dies keine realistische Vorstellung ist.

3.1.1. Der Ausschuß hält es für sehr richtig, daß die Kommission in ihrem Aktionsplan zwischen illegalen und schädlichen Inhalten unterscheidet.

3.1.1.1. Was die Umsetzung in konkrete Maßnahmen anbelangt, muß der Ausschuß jedoch feststellen, daß illegalen Inhalten bezüglich der verschiedenen Schutzsphären wie etwa Schutz des geistigen Eigentums, Schutz der Menschenwürde, Schutz der Privatsphäre sowie Delikten auf dem Gebiet der nationalen und wirtschaftlichen Sicherheit nur sehr wenig Augenmerk geschenkt wird. Obwohl all diese Aspekte im Aktionsplan ausdrücklich der Rubrik "Illegale Inhalte" zugeordnet werden, werden für die Aktionslinien, die den Schutz der Jugendlichen zum Gegenstand haben (Sensibilisierungsmaßnahmen und die Entwicklung von Hilfsmitteln für die Benutzer) die meisten Finanzmittel vorgesehen: 20,1 Millionen ECU. Der Ausschuß hält dies für eine schwerwiegende Schwachstelle der Kommissionsvorlage (auf die er in seinen Schlußfolgerungen noch einmal zurückkommt).

3.1.1.2. Ferner unterschreibt der Ausschuß voll und ganz die Schlußfolgerung, daß zur Bekämpfung illegaler Inhalte der Schwerpunkt auf der Selbstkontrolle und der Strafverfolgung liegen muß.

3.2. Der Ausschuß fragt sich jedoch, ob zur Begegnung schädlicher Inhalte die Verfügbarkeit und Kenntnis von Hilfsmitteln, die einen Kontakt mit solchen Informationen verhindern, als Ansatz nicht zu eng ist. Der Ausschuß ist auf den ersten Blick nicht davon überzeugt, daß für die Lösung eines sozialen Problems die von der Kommission angeregte technologische Lösung effizient genug ist.

3.2.1. Ein technologisch ausgerichteter Ansatz birgt u.a. die Gefahr, daß Eltern und Lehrer nach Installierung eines Filtersystems glauben, daß sich ihre Kinder in einer sicheren Umgebung befinden und ohne weitere Aufsicht beim Umgang mit dem Internet sich selbst überlassen werden können, und sich auch überhaupt nicht klar machen, daß es eine ganz Reihe von Schwachstellen gibt, denen gerade Kindern sehr schnell auf die Spur kommen werden. Die Praxis zeigt nämlich sehr häufig, daß Kinder in Sachen Computer ihren Eltern und Lehrern überlegen sind. Deswegen fragt sich der Ausschuß denn auch, ob die Zielgruppen (Eltern und Lehrer) bei der Entwicklung dieses systematischen Konzepts in genügendem Maße beteiligt werden.

3.3. Kennzeichnung bietet zwar im allgemeinen große Vorteile bei der Katalogisierung und Indexierung von Informationen und kann deswegen die Übersichtlichkeit und Zugänglichkeit des Internet steigern, dies gilt aber gleichermaßen für wünschenswerte wie für unerwünschte Informationen. In diesem Zusammenhang macht der Ausschuß die Kommission denn darauf aufmerksam, daß Kennzeichnung in der Praxis auch genau das Gegenteil des angestrebten Effekts zeitigen kann. Denn es werden nicht nur unbedenkliche Informationen klassifiziert, sondern auch potentiell schädigende Medieninhalte wie etwa Pornographie katalogisiert. Wer gerade auf solche Inhalte aus ist, wird auf diese Weise viel leichter gerade diese schädliche Information im Internet finden können.

3.3.1. Diesbezüglich stellt der Ausschuß fest, daß - entgegen früherer Zusagen - z.Z. noch immer nur ein einziger maßgeblicher Anbieter von Browserprogrammen das sogenannte PICS-Filtersystem (Plattform für Internet Content Selection) -, auf dem die Kennzeichnung und Klassifizierungsinstrumente basieren - unterstützt (Microsoft Explorer). Andere Anbieter wie Netscape und das (europäische) System Opera unterstützen keine PICS-Filter. Ohne gesetzliche Verpflichtung werden - selbst wenn Netscape und Opera diesen Schritt vollziehen sollten - immer Programme auf dem Markt sein, die den Einsatz des PICS nicht unterstützen, so daß ein Kind diese Beschränkungen relativ einfach umgehen kann. Der Ausschuß sieht die Entwicklung von PICS als solche insgesamt nicht negativ, aber was den Anspruch von PICS betrifft, das Internet zu einer Umgebung zu machen, in der schädliche Inhalte keinen Platz mehr haben, hat der Ausschuß doch seine Zweifel.

3.4. Der Ausschuß teilt die Ansicht der Kommission, daß die kulturelle und gesellschaftliche Vielfalt als Folge der freien Meinungsäußerung ein hohes Gut ist, das in dem Bemühen um ein sicheres Internet keinen Schaden nehmen darf, und daß die letztliche Beurteilung, was schädlich ist und was nicht, bei der Person selbst liegen muß, u.a. in seiner Funktion als Erziehungsberechtigter. In diesem Zusammenhang macht der Ausschuß die Kommission darauf aufmerksam, daß (technisch gesehen) Hilfsmittel zur Filterung von Medieninhalten nicht nur von Erziehenden verwendet werden können, um ihre Kinder gegen schädliche Informationen zu schützen, sondern auch von Internet-Zugangsanbietern. Dies würde bedeuten, daß ein System, das als "user empowering" (d.h. benutzerentscheidungsorientiert) dargestellt wird, zu einem Kontrollinstrument geraten kann, das den Bürgern Wahlmöglichkeiten gerade aus der Hand nimmt.

3.5. Der Ausschuß macht die Kommission des weiteren darauf aufmerksam, daß das Internet mehr ist als World Wide Web. Für das sogenannte Chatten (elektronische Unterhaltung), aber auch für elektronische Post und für Newsgroups (Diskussionsforen) ist das PICS (Platform for Internet Content Selection) - auf dem die vorgesehenen Kodifizierungssysteme basieren - keine Lösung. Auf Kennzeichnung basierende Filtersysteme für eine sichere Kommunikation hält der Ausschuß denn auch nicht für eine realistische Option. Für wichtige Internet-Anwendungen wie das Chatten und die E-mail, die auch von Kindern benutzt werden, taugt das vorgeschlagene Konzept nicht.

3.6. Der Ausschuß weist die Kommission nachdrücklich auf die Möglichkeit der Sperrung als Alternative zur Kennzeichnung hin. Die Sperrung ist zwar eine viel grobmaschigere Maßnahme, aber deswegen nicht weniger effizient. Sperrprogramme erfordern keine Kennzeichnung seitens des Eigentümers oder Anbieters von Informationen, sondern basieren auf Drittanbietern, die zielgruppenspezifische Listen von unerwünschten Äußerungen liefern können. In den Vereinigten Staaten gibt es bereits zig Programme (wie Cybernanny, Surfpatrol usw.), die, wenn sie auf dem PC installiert sind, anhand dieser Listen alle lästigen Ausdrucksformen in Wort und Bild durch Pieptöne bzw. Karos ersetzen.

3.6.1. Zwischen Kennzeichnung und Sperrung besteht ein himmelweiter Unterschied, weil bei Kennzeichnung ein branchenweites Konzept erforderlich ist (alle Anbieter von Informationen müssen mitmachen), während bei Sperrprogrammen eine gezielte Innovationsstimulierung ausreicht. Bei diesen Sperrprogrammen kommt es vor allem auf die Stimulierung der Nachfrageseite (Eltern, Erzieher und Lehrer) an, während eine Kodifizierung nur bei einem branchenweiten angebotsseitigem Konzept Aussicht auf Erfolg hat. In Anbetracht der in den vorstehenden Ziffern 3.3 bis 3.5 ausgeführten Darlegungen verspricht sich der Ausschuß am meisten von Lösungen, die darauf abzielen, die Nachfrage nach brauchbaren Sperrprogrammen voranzutreiben.

3.6.2. Das Argument der Menschenrechtsorganisationen, daß die freie Meinungsäußerung durch Sperrsysteme eingeengt wird, hält der Ausschuß für realitätsfern, weil bei diesen Programmen nicht der Anbieter, sondern der Empfänger der entsprechenden Botschaft für den korrekten Einsatz der Filtervorrichtungen verantwortlich ist. Die Praxis (in den USA) zeigt, daß Erziehende, die eine sichere Umgebung für ihre Kinder brauchen, mit den Sperrprogrammen an sich recht gut zu Rande kommen. Der Ausschuß vermutet, daß die Unkenntnis dieser Lösungsmöglichkeit und die mangelnde Vertrautheit mit dem Medium wesentliche Gründe sind für das bislang geringe Interesse an solchen Sperrprogrammen in Europa.

3.7. Im Aktionsplan der Kommission vermißt der Ausschuß die Differenzierung zwischen offenen und geschlossenen Netzen. Durch den Bedarf der Bürger an qualitätsmäßig anspruchsvollen und leicht zugänglichen Informationen entwickelt sich ein Markt für auf der Internet-Technologie basierenden Netzen, die zwar Teil des Internet sind, aber nur einen sehr begrenzten Teil der auf dem Internet vorhandenen Informationen zugänglich machen. Was die Vielfalt und die Menge der verfügbaren Medieninhalte angeht, sind solche Mini-Internets somit mit dem weltweiten Internet überhaupt nicht vergleichbar.

3.7.1. Die Anbieter solcher großmaßstäblich angelegter "Mini-Internets" oder "Intranets" halten alles unter Kontrolle und können deswegen ihren Kunden eine garantierte Dienstleistungsqualität bieten, und zwar nicht nur in bezug auf Kapazität und Sicherheit, sondern auch hinsichtlich Übersichtlichkeit und Zuverlässigkeit der Information.

3.7.2. In solchen geschlossenen Netzen gibt es auch eine klare Trennung zwischen Informationsanbietern (Firmen) und Informationsnutzern (Kunden). Individuelle Nutzersites (Homepages) gibt es bei dieser Konstellation denn auch nicht. Deswegen sind solche Intranets natürlich auch leichter von illegalen und schädlichen Inhalten freizuhalten als das offene und weltweite Internet. Der Ausschuß nimmt an, daß solche geschlossenen Netze in zunehmendem Maße die Bedürfnisse der Bürger bezüglich eines sicheren Internets bedienen werden. Angesichts der Laufzeit des Aktionsplans fragt sich der Ausschuß, inwieweit die vorgeschlagenen Aktionsbereiche auf diese Entwicklung zugeschnitten sind.

4. Schlußfolgerung

4.1. Im Lichte der vorgeschlagenen Aktionsbereiche hat der Ausschuß bezüglich der ehrgeizigen Bestrebungen dieses Aktionsplans so seine Zweifel. Er hält es für äußerst unwahrscheinlich, daß die vorgeschlagenen Maßnahmen zeitgerecht zu einem sicheren Internet führen werden. Für eine wirklich sichere Umgebung wird jetzt und auch in Zukunft eine sehr strenge Selektion der Information bereits in der Zugangsphase erforderlich sein und bleiben. Für das weltweite Internet ist dies nach Ansicht des Ausschusses jedoch kein realistischer Ausgangspunkt.

4.1.1. Auch die Möglichkeit einer Kennzeichnung und einer darauf aufbauenden Klassifizierung aller über Internet erreichbaren Informationen erscheint dem Ausschuß in der Praxis unmöglich. Da außerdem Kommunikation (Chatten, E-mail, Newsgroups) sich einfach nicht klassifizieren läßt, hält der Ausschuß wenig von der Idee, auf Kennzeichnung gestützte Filtersysteme aktiv zu fördern (Aktionsbereich 2).

4.2. Deswegen schlägt der Ausschuß vor, den Aktionsplan in seiner praktischen Ausgestaltung auf die Bekämpfung illegaler Informationen (Aktionsbereich 1) im Wege der Selbstkontrolle und Strafverfolgung zu beschränken und die Entwicklung von Hilfsmitteln zur Bekämpfung schädigender Informationen (Aktionsbereich 2) weniger stark in den Vordergrund zu stellen.

4.2.1. Was diesen letztgenannten Bereich (Entwicklung von Filter- und Bewertungssystemen) anbelangt, nimmt der Ausschuß an, daß sich ein gesunder Marktmechanismus einstellen wird und auf kommerzieller Basis Sperrprogramme entwickelt und angeboten werden. Bei Eltern und Lehren gibt es nämlich offensichtlich eine wachsende Nachfrage nach Vorrichtungen zur Herausfilterung von Material, das als für Jugendliche ungeeignet angesehen wird. Dies gilt sicher dann, wenn diese Einrichtungen von den Eltern und Lehrern selbst problemlos auf dem PC installiert werden können. Der Ausschuß fordert die Kommission nachdrücklich auf, im Rahmen des Aktionsbereichs 2 Forschungs- und Entwicklungsarbeiten zumal auf diesem Gebiet zu fördern, wobei bestehende Systeme einbezogen werden könnten.

4.2.1.1. Den Aktionsbereich 3 (Erstellung von mitgliedstaatspezifischem Grundlagenmaterial und dessen Verbreitung) hält der Ausschuß hingegen wiederum für äußerst wichtig. Eltern und Lehrer können gar nicht genug darauf aufmerksam gemacht werden, daß sie auch in Sachen Internet eine Überwachungsund Erziehungsfunktion haben.

4.2.1.2. Die Bedeutung dieses Aktionsbereichs beschränkt sich übrigens nicht auf den Jugendschutzaspekt. Alle (künftigen) Benutzer können davon profitieren.

4.2.1.3. Für sehr wesentlich hält der Ausschuß, daß in dieser Aktionslinie der Austausch von (guten) Erfahrungen (beispielsweise zwischen Bildungsstätten, Verbraucherorganisationen usw.) aufgenommen wurde.

4.2.2. Da der Ausschuß die Einrichtung eines europäischen Netzes von Meldestellen (Hotlines) nachdrücklich unterstützt, sollte die praktische Ausgestaltung dieser Idee im Rahmen des Aktionsplans etwas anspruchsvoller sein, als dies mit den 5,6 Millionen ECU machbar ist, die für den Aktionsbereich 1 ausgewiesen werden. Die Einrichtung eines europäischen Hotline-Netzes erfordert gewaltige Anstrengungen einer ganzen Palette betroffener Seiten und außerdem eine sorgfältige Abstimmung mit der Staatsanwaltschaft, die auch nach Ansicht des Ausschusses in erster Linie für den Schutz der Bürger und die Strafverfolgung zuständig ist.

4.2.2.1. Deswegen schlägt der Ausschuß auch vor, einen maßgeblichen Teil der für den Aktionsbereich 2 eingesetzten Mittel für die Einrichtung und Aufrechterhaltung dieser Hotlines zu reservieren und auf eine entsprechende Zusammenarbeit mit den betroffenen staatlichen Stellen zu achten.

4.3. Der Ausschuß ist schließlich der Ansicht, daß Ansprechstellen für Verbraucher-belange notwendig sind, um angesichts der zu erwartenden Vielfalt der Dienste, Diensteanbieter und Netzbetreiber einheitliche und wirksame Vertretungsinstanzen zu schaffen. Erforderlich ist, den Verbraucherschutz zu stärken, indem bei den Regulierungsbehörden für Telekommunikation auf Verbraucherfragen spezialisierte Juristen eingestellt werden.

Brüssel, den 29. April 1998.

Der Präsident des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Tom JENKINS

() ABl. C 48 vom 13.2.1998, S. 8.