1.Einführung

Die Juncker-Kommission war bestrebt, die Dinge anders anzugehen. Mit einer klaren Ausrichtung auf zehn politische Prioritäten haben wir konkrete Ergebnisse bei jenen Fragen erzielt, die für die Europäerinnen und Europäer die größte Bedeutung haben. Demokratischer Wandel war eine dieser Prioritäten, und in der bisherigen Amtszeit haben wir die Grundsätze der besseren Rechtsetzung in den Mittelpunkt unserer Entscheidungsprozesse gerückt. Eine offenere und partizipativere faktengestützte Politik trägt nämlich maßgeblich dazu bei, das Handeln der EU stärker zu legitimieren. Wir haben unsere internen Arbeitsmethoden und Planungsprozesse so verändert, dass die bessere Rechtsetzung in allen Phasen des Planungs- und Programmierungszyklus Eingang gefunden hat und gestraffte jährliche Arbeitsprogramme vorgelegt werden.

Die Einführung der Grundsätze der besseren Rechtsetzung geht auf den Wunsch zurück, das europäische Regieren zu verbessern und eine nachhaltige Entwicklung in der Politik der Union zu verankern, indem wirtschaftliche, soziale und ökologische Auswirkungen im Zusammenhang betrachtet werden. Bei der besseren Rechtsetzung geht es darum, unsere Politik in jedem Aspekt so zu professionalisieren, dass sie den Anforderungen der Welt von heute weiterhin gerecht wird. Sie ist kein obskures bürokratisches Verfahren. Bessere Rechtsetzung heißt, Rechtsvorschriften zu erlassen, wenn dies zur Verwirklichung gemeinsamer Ziele erforderlich ist, die sich nur durch ein gemeinsames Vorgehen auf europäischer Ebene auf effiziente Weise erreichen lassen. Mit der besseren Rechtsetzung werden keine verborgenen Deregulierungsabsichten verfolgt. Bei der besseren Rechtsetzung sollen auch alternative Wege, zu Ergebnissen zu gelangen, Berücksichtigung finden, da Rechtsvorschriften nie Selbstzweck sein sollten. Ein Handeln auf EU-Ebene sollte immer einen Mehrwert gegenüber den Maßnahmen bringen, die auf nationaler, regionaler oder lokaler Ebene getroffen werden können.

Daher war die Kommission dort ambitioniert, wo es erforderlich war, und nahm sich zurück, wann immer dies möglich war. Wir waren bestrebt, bessere Ergebnisse für die Menschen und die Unternehmen zustande zu bringen, und bemühten uns um den Aufbau von Vertrauen in die Organe der Union. Zudem setzten wir uns dafür ein, dass die Bürger und Interessenträger aktiv mitgestalten, was die Union tut oder tun sollte bzw. was sie anders oder gar nicht mehr machen sollte. Mit der Einführung eines Rahmens für Transparenz, Rechenschaftspflicht und faktengestützte Entscheidungsfindung hat uns das Engagement der Kommission für eine bessere Rechtsetzung und die Umsetzung der im Mai 2015 angekündigten Schlüsselmaßnahmen der Verwirklichung dieser Ziele ein gutes Stück nähergebracht.

Kasten 1: Im Mai 2015 im Rahmen der besseren Rechtsetzung angekündigte Schlüsselmaßnahmen ·Eine stärkere Beteiligung der Interessenträger durch i) Möglichkeiten, während des gesamten Beschlussfassungsverfahrens – auch zu Entwürfen von delegierten Rechtsakten und Durchführungsrechtsakten – Feedback zu geben; ii) die Zusage, Konsultationen zu allen neuen Vorschlägen und Evaluierungen über einen Zeitraum von 12 Wochen durchzuführen; sowie (iii) ein neues webbasiertes gemeinsames Portal, über das sich alle Interessenträger über neue Initiativen informieren und ihre Meinung dazu kundtun können; ·integrierte Leitlinien und ein umfassendes Instrumentarium für die Kommissionsbediensteten geben darüber Aufschluss, wie die bessere Rechtsetzung im gesamten Beschlussfassungsverfahren anzuwenden ist; ·die Verpflichtung, bestehende Rechtsvorschriften zu evaluieren, bevor Änderungen vorgeschlagen werden (Grundsatz der vorherigen Evaluierung), wird bekräftigt; ·Einrichtung eines unabhängigen Ausschusses für Regulierungskontrolle, der die Qualität aller Folgenabschätzungen und wichtiger Evaluierungen überprüft und dem sieben nicht in die Politikgestaltung einbezogene in Vollzeit tätige Mitglieder angehören, wovon drei externe Sachverständige sind; ·eine neu eingegangene Verpflichtung‚ systematisch zu überprüfen, ob bei der Überarbeitung bestehender Rechtsvorschriften Vereinfachungen und mehr Effizienz erzielt werden können, ohne dass deren Zweck beeinträchtigt wird; ·eine REFIT-Plattform, die der Kommission Bottom-up-Unterstützung bei der oben genannten Aufgabe bietet; ·ein Vorschlag, auf dessen Grundlage am 13. April 2016 eine neue Interinstitutionelle Vereinbarung zwischen dem Europäischen Parlament, dem Rat der Europäischen Union und der Europäischen Kommission über bessere Rechtsetzung erlassen wurde.

Wir legten Mitteilungen über die in den vergangenen Jahren erzielten Ergebnisse und seit 2017 jährliche Berichte über die Verringerung von Belastungen vor.

Abbildung 1: Überblick über die Maßnahmen zur besseren Rechtsetzung (2015-2018)

·2018 wurden über 70 % der öffentlichen Konsultationen in alle Amtssprachen übersetzt. ·Bei über drei Viertel der Folgenabschätzungen zu Vorschlägen zur Überarbeitung von Rechtsvorschriften wird der Grundsatz der vorherigen Evaluierung eingehalten.

Nun ist es an der Zeit, hinsichtlich der Funktionsweise der einschlägigen Instrumente und Verfahren eine Bestandsaufnahme vorzunehmen. Dabei soll ermittelt werden, was gut funktioniert, was problematisch ist und welche Lehren vor allem gezogen werden können. Insgesamt ist die Botschaft ermutigend: Die bessere Rechtsetzung führte zu einer Verbesserung der Art und Weise, wie Politik gestaltet wird, und sollte weiterhin das Kernelement unserer Arbeitsmethoden für die Zukunft bilden. Da allerdings noch Spielraum für Verbesserungen besteht, haben wir Bereiche ermittelt, die in einer breiter angelegten Debatte über künftige Verbesserungen ausgelotet werden sollten. Wie diese ausfallen, wird von noch stärkeren gemeinsamen Anstrengungen aller Akteure abhängen, die in die Gestaltung und Umsetzung politischer Lösungen eingebunden sind.

Im Rahmen dieser Bestandsaufnahme haben wir die Fachliteratur gesichtet, öffentliche Konsultationen durchgeführt und die Meinungen der anderen Organe und Einrichtungen sowie der Dienststellen der Kommission eingeholt, die bessere Rechtsetzung zu einem Bestandteil ihrer täglichen Arbeit gemacht haben. Außerdem fanden die Schlussfolgerungen der Taskforce für Subsidiarität, Verhältnismäßigkeit und „Weniger, aber effizienteres Handeln“ (im Folgenden „Taskforce“) und die von der Kommission als Reaktion darauf eingegangenen Verpflichtungen Berücksichtigung.

Wir möchten den Beiträgen der Interessenträger zur Bestandsaufnahme, die ausführliches Feedback dazu lieferten, wie bessere Rechtsetzung derzeit funktioniert, entsprechend Rechnung tragen. Die Einzelheiten der Ergebnisse der Bestandsaufnahme werden in der beigefügten Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen dargelegt. In dieser Mitteilung werden zunächst die möglichen allgemeinen Erkenntnisse hervorgehoben, bevor auf einige spezifische Bereiche der besseren Rechtsetzung eingegangen wird, in denen weitere Verbesserungen erzielbar sind.

2.Allgemeine Erkenntnisse

Es wird allgemein anerkannt wird, dass seit 2015 bereichsübergreifend Fortschritte erzielt wurden. In vielen Bereichen wird gleichermaßen gefordert, dass bessere Rechtsetzung als fester Bestandteil der Arbeitsweise der Kommission beibehalten werden muss und dabei dauerhaft weitere Verbesserungen in der Zukunft angestrebt werden.

Diese Ansicht geht über spezifische Einzelanliegen hinaus und wird von allen Interessenträgergruppen weitgehend geteilt. Dieser Umstand steht im Gegensatz zu den vormals stärker polarisierten Standpunkten und spiegelt den umfassenden und ausgewogenen Charakter des Systems der Kommission für bessere Rechtsetzung wider. Nach Ansicht der befragten Kommissionsbediensteten stehen die richtigen Instrumente und Grundsätze der besseren Rechtsetzung zur Verfügung. Die Mitarbeiter lieferten viele nützliche Anregungen, die wiederum in unsere Überlegungen darüber einfließen werden, wie sich die Instrumente der besseren Rechtsetzung und ihre Nutzung künftig verbessern lassen. Aus einer Veröffentlichung geht auch hervor, dass die Fachwelt das stärkere Bekenntnis der Kommission zu einer faktengestützten Politikgestaltung und die in ihren Leitlinien zur besseren Rechtsetzung und dem diesbezüglichen Instrumentarium angebotene Hilfestellung ebenso begrüßt wie den Grundsatz der vorherigen Evaluierung und die deutlich erweiterten Möglichkeiten zur Mitgestaltung der EU-Politik. Schließlich zeigt auch eine vergleichende Bewertung der einschlägigen Systeme in den OECD-Mitgliedstaaten aus dem Jahr 2018, dass die 2015 durchgeführten Reformen der Kommission zu erheblichen Verbesserungen geführt haben. Generell rangiert die Regulierungspolitik der Kommission jetzt in der OECD im Spitzenfeld.

Aus der Bestandsaufnahme geht eindeutig hervor, dass die bessere Rechtsetzung Wertschätzung erfährt und ihre Beibehaltung und Optimierung gefordert wird. Für die bessere Rechtsetzung sprechen jetzt sogar noch gewichtigere Gründe als in der Vergangenheit. In einer „postfaktischen“ Welt, in der Desinformation, soziale Medien als Resonanzraum und unverhohlene Propaganda das Gefüge der demokratischen Debatte und der wissenschaftlichen Autorität untergraben, ist faktengestützte Politik weder bloß eine Priorität vergangener Zeiten noch aktuell gepflegte professionelle Praxis. Sie ist mehr denn je ein zwingendes Erfordernis für die Zukunft.

Die Instrumente der besseren Rechtsetzung werden in einer in ständigem Wandel begriffenen Welt angewendet, in der sich die politischen Herausforderungen und Prioritäten ununterbrochen weiterentwickeln. Es ist wichtiger denn je, dass wir die Klimaziele und die UN-Nachhaltigkeitsziele erfüllen. Gleichzeitig geht der technologische Wandel immer rascher vonstatten. In dieser zunehmend komplexen Welt kommt es noch stärker darauf an, die bereichsübergreifenden Auswirkungen zu verstehen und die Chancen zu erkennen, die sich für Synergien bei der Entwicklung und Umsetzung geeigneter politischer Antworten während des gesamten, von der Evaluierung bis zur Umsetzung reichenden Beschlussfassungsverfahrens auftun. So gilt es beispielsweise, für eine Regulierung zu sorgen, durch die Innovation gefördert und zugleich in den Dienst von Umwelt, Wirtschaft und EU-Bürgern gestellt wird, oder die digitale Dimension unserer Rechtsetzung weiter voranzubringen. Einige Veränderungen werden eine Herausforderung für die Art und Weise darstellen, in der wir Politik gestalten und unsere Vorschläge mit aus Evaluierungen und Folgenabschätzungen stammenden Fakten untermauern.

Die Grundsätze der besseren Rechtsetzung sollten fester Bestandteil der institutionellen Kultur jeder Behörde sein, die mit der Art von Aufgaben betraut ist, die die Europäische Kommission zu erfüllen hat. Wie die Ergebnisse der Bestandsaufnahme, insbesondere die Mitarbeiterbefragungen, eindeutig belegen, ist es in den vergangenen Jahren in der Kommission zu einem derartigen Kulturwandel gekommen. Diese Veränderung ist aber noch nicht unumkehrbar. Damit dieser Weg wirklich konsequent verfolgt wird, muss die Europäische Kommission die bessere Rechtsetzung und ihre Bedeutung intern und extern noch einige Zeit in den Vordergrund rücken.

Instrumente und Verfahren der besseren Rechtsetzung sollen die Entscheidungsfindung unterstützen, diese aber nicht ersetzen. Sie sollen in erster Linie eine optimale Grundlage für zeitnahe und fundierte Entscheidungen bieten. Dies lässt sich in der Praxis – aufgrund der ständig neuen und dringlichen politischen Erfordernisse sowie der langen Vorlaufzeiten von Verfahren der besseren Rechtsetzung – zuweilen nur schwer umsetzen. Konkret waren einige Anpassungen der Verfahren der besseren Rechtsetzung sowie einige diesbezügliche Ausnahmen notwendig, was realistischerweise auch in Zukunft der Fall sein wird. Die Kommission ist bestrebt, Ausnahmen von den allgemeinen Regeln über eine verpflichtende Evaluierung, öffentliche Konsultation und Folgenabschätzung auf ein Mindestmaß zu beschränken, Ausnahmen klar und transparent nach außen zu rechtfertigen sowie alles in ihrer Macht Stehende zu tun, um den Grundsätzen der besseren Rechtsetzung unter den jeweiligen Umständen soweit möglich gerecht zu werden. Wie aus der Bestandsaufnahme hervorgeht, ist dies im Allgemeinen, wenn auch nicht immer der Fall gewesen. Es gilt, die Aspekte der besseren Rechtsetzung einer Initiative nach Möglichkeit einzuplanen und besser zu vermitteln.

Die Praktiken der besseren Rechtsetzung gibt es nicht umsonst. Finanzielle und personelle Mittel müssen bereitgestellt werden, und es braucht angesichts der formalen Erfordernisse des Prozesses mehr Zeit, bis eine Initiative zur Annahme vorliegt. Dieser Aufwand ist durch die damit verbundenen Vorteile gerechtfertigt und trägt nicht zuletzt dazu bei, dass die gesetzgebenden Organe raschere und fundiertere Entscheidungen über die Vorschläge der Kommission treffen. Die Kosten müssen allerdings verhältnismäßig bleiben. Die Ergebnisse der Bestandsaufnahme zeigen auf, wie sich Verfahren der besseren Rechtsetzung effizienter gestalten lassen, ohne den damit verfolgten Zwecken Abbruch zu tun. Wir müssen die Erfahrungen und die Fachkompetenz sowohl der Mitarbeiter der gesamten Kommission als auch des Ausschusses für Regulierungskontrolle mehr als bisher anerkennen, miteinander teilen und nutzen.