Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem "Vorschlag für eine Richtlinie des Rates zur Gewährleistung einer effektiven Besteuerung von Zinserträgen innerhalb der Gemeinschaft"

(2002/C 48/13)

Der Rat beschloss am 30. August 2001, den Wirtschafts- und Sozialausschuss gemäß Artikel 262 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft um Stellungnahme zu dem vorgenannten Vorschlag zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Wirtschafts- und Währungsunion, wirtschaftlicher und sozialer Zusammenhalt nahm ihre Stellungnahme am 13. November 2001 an. Berichterstatter war Herr Ravoet.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 386. Plenartagung am 28. und 29. November 2001 (Sitzung vom 28. November) mit 117 Ja-Stimmen bei 3 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Der zu erörternde Richtlinienvorschlag soll eine effektive Besteuerung von Zinserträgen innerhalb der Gemeinschaft gewährleisten. Genauer gesagt soll er dafür sorgen, dass Zinszahlungen, die in einem Mitgliedstaat an einen wirtschaftlichen Eigentümer (natürliche Person) mit Wohnsitz in einem anderen Mitgliedstaat geleistet werden, gemäß dem nationalen Recht dieses Mitgliedstaats (nachstehend "Wohnsitzmitgliedstaat" genannt) effektiv besteuert werden können.

1.2. Der Richtlinienvorschlag soll den von der Kommission am 20. Mai 1998 veröffentlichten Vorschlag ersetzen, dessen Ziel darin bestand, ein Minimum an effektiver Besteuerung von Zinserträgen innerhalb der Gemeinschaft zu gewährleisten. Der Wirtschafts- und Sozialausschuss verabschiedete am 24. Februar 1999 eine Stellungnahme zu diesem Thema(1).

2. Allgemeiner Kontext

2.1. Entsprechend den Schlussfolgerungen des Rates "Wirtschaft und Finanzen" vom 1. Dezember 1997(2) ging der Richtlinienvorschlag von 1998 von dem "Koexistenzmodell" aus, dem zufolge es den einzelnen Mitgliedstaaten überlassen sein sollte, auf Zinszahlungen an in anderen Mitgliedstaaten ansässige natürliche Personen eine Quellensteuer anwenden oder den Wohnsitzmitgliedstaat des wirtschaftlichen Eigentümers zu informieren, um ihm die Besteuerung zu ermöglichen.

2.2. Nach der auf dem Europäischen Rat von Helsinki im Dezember 1999(3) erfolgten Annahme des Grundsatzes, dass "alle in einem Mitgliedstaat der Europäischen Union ansässigen Bürger sämtliche auf ihre gesamten Zinserträge anfallenden Steuern entrichten sollten", verständigten sich die Mitgliedstaaten auf dem Europäischen Rat von Santa Maria da Feira(4) darauf, dass das Endziel innerhalb der Europäischen Union in einem Informationsaustausch auf möglichst breiter Grundlage bestehen soll. Belgien, Luxemburg und Österreich wurde allerdings weiterhin die Möglichkeit eingeräumt, noch eine Zeit lang eine Quellenbesteuerung anzuwenden, sofern ein angemessener Teil des entsprechenden Steueraufkommens an den Wohnsitzmitgliedstaat des Empfängers der Zinszahlung abgetreten wird.

2.3. Gleichzeitig wurde vereinbart, dass Ratsvorsitz und Kommission unmittelbar nach Erzielung eines Einvernehmens über den wesentlichen Inhalt der Richtlinie Verhandlungen mit den Vereinigten Staaten und weiteren wichtigen Drittstaaten (Schweiz, Liechtenstein, Monaco, Andorra und San Marino) aufnehmen, um sich für den Erlass gleichwertiger Regelungen in diesen Staaten einzusetzen. Außerdem verpflichteten sich die betroffenen Mitgliedstaaten, gleichzeitig darauf hinzuwirken, dass dieselben Regelungen auch in allen diesbezüglich relevanten abhängigen oder assoziierten Gebieten (Kanalinseln, Isle of Man, abhängige oder assoziierte Gebiete in der Karibik) angenommen werden.

2.4. Den "wesentlichen Inhalt" der Richtlinie legte der Rat Wirtschaft und Finanzen am 26. und 27. November 2000 auf seiner Tagung in Brüssel fest(5).

2.5. Dieser neue Ansatz des Rates wurde von der Kommission unterstützt. Letztere beschloss in Anbetracht der Tatsache, dass sich der neue Ansatz deutlich von den bisherigen Grundsätzen abhebt, ihren Richtlinienvorschlag von 1998 zurückzuziehen. Der neue Richtlinienvorschlag, der die Bestandteile der zwischen den Mitgliedstaaten erzielten Einigung möglichst genau widerspiegeln soll, wurde am 18. Juli 2001 veröffentlicht.

3. Wesentlicher Inhalt des Kommissionsdokuments

3.1. Die Richtlinie soll eine effektive Besteuerung der Zinserträge gewährleisten, die von in der Gemeinschaft ansässigen Anlegern ("wirtschaftliche Eigentümer" der Erträge) in einem anderen Mitgliedstaat vereinnahmt werden. Sie lässt die innerstaatlichen Regelungen der Mitgliedstaaten über die Besteuerung von Zinserträgen unberührt.

3.2. Als "wirtschaftlicher Eigentümer" gilt jede natürliche Person, die eine Zinszahlung für sich selbst vereinnahmt. Im weiteren Sinne findet die Richtlinie auch dann Anwendung, wenn Zinszahlungen an bestimmte "Einrichtungen" geleistet werden, die keine juristischen Personen sind, nicht den allgemeinen Vorschriften für die Unternehmensbesteuerung unterliegen und auch keine Organismen für gemeinsame Anlagen in Wertpapieren (nachstehend "OGAW" genannt) sind (siehe Ziffer 3.6).

3.3. Bei allen natürlichen Personen, die in den Genuss einer Zinszahlung kommen, wird bis zum Beweis des Gegenteils davon ausgegangen, dass sie diese Zahlung für sich selbst vereinnahmt haben. Der gegenteilige Fall kann vorliegen, wenn eine natürliche Person als Zahlstelle (siehe Ziffer 3.5 und 3.6) oder im Auftrag einer juristischen Person, eines OGAW oder einer anderen im Richtlinientext genannten Einrichtung handelt. Dies gilt auch dann, wenn eine natürliche Person im Auftrag einer anderen natürlichen Person handelt.

3.4. Identität und Wohnsitz eines jeden wirtschaftlichen Eigentümers müssen in angemessener Weise festgestellt werden. Die Richtlinie enthält diesbezüglich ausdrückliche Vorschriften in Form von Mindestanforderungen, die die Mitgliedstaaten erfuellen müssen. Außerdem wird unterschieden zwischen vertraglichen Beziehungen, die bereits vor dem Inkrafttreten der Richtlinie bestanden, und solchen, die erst nach diesem Zeitpunkt eingegangen werden. Bei der zuerst genannten Kategorie von Vertragsbeziehungen wird auf die Daten zurückgegriffen, die bereits auf der Grundlage der Vorschriften zur Verhinderung von Geldwäsche erhoben wurden. Für die zweite Kategorie werden besondere Vorschriften festgelegt.

3.5. Die Anwendung der Richtlinie obliegt der Zahlstelle. Somit hat der Wirtschaftsbeteiligte, der dem wirtschaftlichen Eigentümer Zinsen zahlt oder eine Zinszahlung zu dessen unmittelbaren Gunsten einzieht, auch die Auskünfte einzuholen bzw. den Quellensteuerabzug vorzunehmen. In den meisten Fällen ist dies ein Finanzinstitut. Erfolgt die Zinszahlung jedoch direkt durch den Schuldner, so gilt dieser als Zahlstelle.

3.6. Als Zahlstelle gelten auch alle Einrichtungen, die keine juristischen Personen sind, nicht den allgemeinen Vorschriften für die Unternehmensbesteuerung unterliegen und keine OGAW sind bzw. nicht als OGAW behandelt werden wollen. Diese Gleichstellung erfolgt dann, wenn Zinsen vereinnahmt werden oder deren Zahlung gefordert wird. Die Richtlinie ist daher genau zu diesem Zeitpunkt anzuwenden (System der "Zahlstelle beim Eingang der Zinsen"). Betroffen sind hier zumeist Einrichtungen, die keinen sehr strengen Kontrollen durch die Steuerbehörden unterliegen. Aufgrund der Tatsache, dass sie als Zahlstellen betrachtet werden, fallen sie in den Geltungsbereich der Richtlinie.

3.7. Der neue Text enthält außerdem eine Definition des Begriffs "Zinszahlung", die sich von den in den Mitgliedstaaten verwendeten Begriffsbestimmungen unterscheidet: Als "Zinszahlung" gelten nämlich Zinserträge aus Forderungen aller Art einschließlich derer, die im Zusammenhang mit Aufzinsungsanleihen und Nullkupon-Anleihen erzielt werden. Es handelt sich in diesem Falle um die Erträge, die zum Zeitpunkt des Verkaufs, der Rückzahlung oder der Einlösung der Forderung realisiert werden. Erfasst sind sämtliche Zinszahlungen innerhalb der Gemeinschaft, wobei es keine Rolle spielt, wo der Schuldner ansässig ist.

3.8. Diese Definition schließt die Erträge ein, die eindeutig aus Zinszahlungen stammen, die (auf der Grundlage des "Look-through-Ansatzes") durch OGAW, durch die unter Ziffer 3.6 erwähnten Einrichtungen (die als OGAW behandelt werden wollen) sowie durch Organismen für gemeinsame Anlagen außerhalb der Europäischen Union geleistet werden.

Der Ertrag aus dem Verkauf, der Rückzahlung oder der Abtretung von Aktien oder Anteilscheinen eines (einer) der vorstehend genannten OGAW, Einrichtungen oder Organismen, wenn diese mehr als 15 % ihres Vermögens (40 % während des siebenjährigen Übergangszeitraums) in Forderungen angelegt haben, fällt ebenfalls in den Geltungsbereich der Richtlinie. In diesem Fall werden entweder der Anteil der im Verkaufserlös enthaltenen Zinsen oder - wenn dieser Anteil nicht bekannt ist - der gesamte Betrag als Zinszahlung im Sinne der Richtlinie betrachtet.

3.9. In den Mitgliedstaaten, die sich für den Informationsaustausch entschieden haben, erfassen die Zahlstellen alle zweckdienlichen Daten über die Zinszahlungen und übermitteln sie der zuständigen Behörde ihres Staates.

3.10. Letztere übermittelt diese Daten den zuständigen Behörden des Wohnsitzmitgliedstaats. Diese Übermittlung erfolgt automatisch mindestens einmal pro Jahr innerhalb von sechs Monaten nach Ablauf des Jahres, in dem die Zinserträge vereinnahmt wurden.

3.11. Belgien, Luxemburg und Österreich erheben während eines Übergangszeitraums von sieben Jahren nach Inkrafttreten der Richtlinie eine Quellensteuer auf Zinserträge. Während dieses Zeitraums haben die drei Staaten weiterhin das Recht, den übrigen Mitgliedstaaten keine Information zu übermitteln, sind jedoch berechtigt, derartige Informationen zu erhalten.

In den ersten drei Jahren des Übergangszeitraums beträgt der Quellensteuersatz 15 %. In den verbleibenden vier Jahren wird eine Quellensteuer von 20 % erhoben.

3.12. In den vorgenannten Mitgliedstaaten müssen die wirtschaftlichen Eigentümer weiterhin die Möglichkeit haben, nicht mit der Quellensteuer belegt zu werden. Sie werden dann nur in ihrem Wohnsitzmitgliedstaat besteuert. Zu diesem Zweck muss in diesen drei Mitgliedstaaten dafür gesorgt werden, dass sowohl das unter Ziffer 3.9 genannte Verfahren (der "wirtschaftliche Eigentümer" ermächtigt in diesem Falle die Zahlstelle zur Unterrichtung der Steuerbehörden) angewendet als auch eine Bescheinigung durch die zuständige Behörde des Wohnsitzmitgliedstaats ausgestellt werden kann.

3.13. 75 % der Einnahmen aus der Quellenbesteuerung sind binnen sechs Monaten nach dem Ende des Steuerjahres an den jeweiligen Wohnsitzmitgliedstaat weiterzuleiten. Die restlichen 25 % behält der Mitgliedstaat, der die Quellensteuer erhoben hat.

3.14. Während des genannten Übergangszeitraums müssen die Wohnsitzmitgliedstaaten mittels einer geeigneten Verfahrensweise dafür sorgen, dass keine Doppelbesteuerung erfolgt.

3.15. Gemäß der so genannten Besitzstandsklausel sind Schuldverschreibungen und andere umlauffähige Schuldtitel, die vor dem 1. März 2001 begeben wurden oder bei denen die zugehörigen Emissionsprospekte vor diesem Datum genehmigt wurden, ebenso wie die durch sie generierten Zinserträge vom Anwendungsbereich der Richtlinie ausgenommen. Bei "Folgeemissionen" gelten besondere Vorschriften für die Tranchen, die am oder nach dem 1. März 2002 begeben werden. Wird eine Folgeemission von einer Regierung getätigt, so führt eine nach diesem Datum erfolgende Ausgabe neuer Tranchen dazu, dass die gesamte Emission in den Anwendungsbereich der Richtlinie fällt. Bei Emissionen anderer (privater) Emittenten werden hingegen nur die Tranchen von der Richtlinie erfasst, die am oder nach dem genannten Datum begeben werden. Diese Ausnahmebestimmungen gelten nur während des Übergangszeitraums von sieben Jahren (siehe Ziffer 3.11).

3.16. Während dieses Zeitraums können Belgien, Luxemburg und Österreich davon absehen, Zinserträge, die durch Emissionen internationaler Organismen generiert werden, mit einer Quellensteuer zu belegen, wenn dies zur Verletzung internationaler Verträge, die von diesen Mitgliedstaaten unterzeichnet wurden, führen könnte.

3.17. Den Mitgliedstaaten steht es frei, derartige Erträge mit weiteren (z. B. "schuldnerseitigen") Quellensteuern zu belegen. Diese Quellensteuern sind mit der in der Richtlinie vorgesehenen Quellensteuer vereinbar (siehe Ziffer 3.11).

3.18. Die Mitgliedstaaten müssen bis spätestens 1. Januar 2004 die zur Umsetzung der Richtlinie erforderlichen Maßnahmen ergreifen.

3.19. Die Kommission erstattet dem Rat alle drei Jahre über die Anwendung der Richtlinie Bericht und schlägt dabei die ggf. für notwendig erachteten Änderungen vor.

4. Allgemeine Bemerkungen

4.1. Der Wirtschafts- und Sozialausschuss hat sich bereits mehrmals zur Frage der grenzüberschreitenden Besteuerung von Zinserträgen innerhalb der Europäischen Union geäußert. Er verweist insbesondere auf die Stellungnahmen, die er zu den Themen "Direkte und indirekte Steuern"(6), "Die Steuern in der Europäischen Union - Bericht über die Entwicklung der Steuersysteme"(7) und zu dem vorangegangenen Richtlinienvorschlag(8) abgegeben hat.

4.2. Der Ausschuss stellt fest, dass alle Beteiligten seit der Veröffentlichung des vorangegangenen Richtlinienvorschlags im Jahre 1998 zahlreiche Anstrengungen in diesem Bereich unternommen haben. Der Europäische Rat, der Rat "Wirtschaft und Finanzen", die aufeinanderfolgenden Ratsvorsitze und die Kommission mit ihren Dienststellen haben alles Erdenkliche getan, um Fortschritte zu erzielen. Das mittlerweile Erreichte ist bemerkenswert.

4.3. Der zu erörternde Richtlinienvorschlag ist Teil eines Bündels von Steuermaßnahmen ("Steuerpaket"), auf das sich der Rat "Wirtschaft und Finanzen" am 1. Dezember 1997 verständigte. Er wird grundsätzlich zusammen mit dem Verhaltenskodex für die Unternehmensbesteuerung und einer gemeinschaftlichen Regelung für Zahlungen von Zinsen und Lizenzgebühren zwischen Unternehmen als ein untrennbares Ganzes betrachtet. Es wurde zudem vereinbart, die Maßnahmen in den verschiedenen Teilbereichen des "Steuerpakets" gleichzeitig in die Wege zu leiten und dabei das Ziel zu verfolgen, nach Möglichkeit bis spätestens 31. Dezember 2002 zu einer endgültigen Einigung über das gesamte "Paket" zu gelangen. Nach Ansicht des Ausschusses ist es sehr wichtig, dass dieser Gleichzeitigkeitsgrundsatz beim weiteren Vorgehen in den drei Teilbereichen des "Steuerpakets" gewahrt wird. Eine abgestimmte Vorgehensweise bei der Besteuerung von Zinserträgen innerhalb der Gemeinschaft ist zudem ein ganz entscheidender Faktor im Hinblick auf die Möglichkeit, weitere Integrationsprozess auf europäischer Ebene voranzubringen.

4.4. Im Übrigen sei darauf hingewiesen, dass zwei Mitgliedstaaten (Österreich und Luxemburg) erklärt haben, dass sie der Richtlinie über die Besteuerung von Zinserträgen nur unter der Voraussetzung zustimmen würden, dass eine verbindliche Entscheidung in Bezug auf die Aufhebung der 66 Maßnahmen getroffen werde, die im Zusammenhang mit der Anwendung des Verhaltenskodex in Betracht gezogen wurde(9).

4.5. Der Ausschuss begrüßt den ihm zur Erörterung vorgelegten Richtlinienvorschlag. Die Entscheidung für einen letztendlich generellen Austausch von Informationen zwischen den Mitgliedstaaten wird es ermöglichen, auf die im Ausland vereinnahmten Zinserträge den gleichen Steuersatz anzuwenden, mit dem normalerweise auch das Einkommen des Anlegers besteuert wird. Auf diese Weise kann allen Wettbewerbsverzerrungen im Steuerbereich wirksam begegnet werden.

Der Ausschuss nimmt zur Kenntnis, dass der Richtlinienvorschlag Teil eines erheblich breiter angelegten Vorhabens, des so genannten Steuerpakets, ist, dass die drei Bestandteile dieses Pakets eng miteinander verknüpft sind und dass das einschlägige Vorgehen in den verschiedenen Teilbereichen zeitgleich erfolgen wird. Er nimmt ebenfalls die politischen Erklärungen zur Kenntnis, die einige Mitgliedstaaten abgegeben haben.

4.6. Der neue Richtlinienvorschlag ist im Anschluss an intensive Verhandlungen zwischen den Mitgliedstaaten, die im Wesentlichen im Rahmen des Europäischen Rates und des Rates "Wirtschaft und Finanzen" geführt wurden, zustande gekommen, und deren Ergebnisse spiegeln sich im Text wider. Da auf diese Weise ein politisches Gleichgewicht herbeigeführt werden konnte, hat der Ausschuss nicht die Absicht, den gemeinsamen Standpunkt, auf den sich die Mitgliedstaaten verständigt haben, in Frage zu stellen. Dies wäre auch umso weniger angebracht, als die zuvor unterbreiteten Vorschläge ebenfalls keine Ideallösung darstellten, sondern vielmehr bestimmte Gegensätze zwischen kapitaleinführenden und -ausführenden Mitgliedstaaten fortbestehen ließen und Probleme wie die Gefahr von Markt- und Kapitalverlagerungen (z. B. im Bereich der Euroschuldverschreibungen) nicht oder nur teilweise lösen konnten. Der Ausschuss beschränkt sich deshalb darauf, allgemeine Bemerkungen zu formulieren und die eher technisch gearteten Fragen zu erörtern.

4.7. Nach Ansicht des Ausschusses ist das Anliegen, die Wettbewerbsfähigkeit der EU-Finanzmärkte aufrechtzuerhalten, völlig zu Recht in der zwischen den Mitgliedstaaten erzielten Einigung berücksichtigt worden(10). Es muss verhindert werden, dass die Finanzplätze in eine nachteilige Lage geraten und infolgedessen Kapitalverlagerungen aus der EU drohen. Der Ausschuss schließt sich deshalb dem Standpunkt des Rates an, wonach dieser nur dann, wenn "hinreichende Zusicherungen hinsichtlich der Anwendung derselben Maßnahmen in den abhängigen oder assoziierten Gebieten bzw. gleichwertiger Maßnahmen in den genannten Drittländern gegeben worden sind, (...) auf der Grundlage eines Berichts spätestens bis 31. Dezember 2002 über die Annahme und Durchführung der Richtlinie beschließen (wird), und zwar einstimmig."(11) Nach Ansicht des Ausschusses ist dies ein eindeutiger und ganz entscheidender politischer Gesichtspunkt, der zum Zeitpunkt der endgültigen Entscheidung eine sehr wichtige, wenn nicht gar ausschlaggebende Rolle spielen muss.

4.8. Die vorgenannten Vereinbarungen erscheinen gleichermaßen wichtig, wenn es darum geht, die Steuervermeidung und/oder -hinterziehung durch in der Europäischen Union ansässige Personen zu bekämpfen und zu verhindern. Auch für den Schutz der Steuereinnahmen der Mitgliedstaaten sind sie von ganz entscheidender Bedeutung. Es wäre wirklich zu einfach, wenn die Steuerpflichtigen ihre Steuerzahlungen ganz erheblich senken oder gar völlig umgehen könnten, indem sie ihr Kapital aus der Europäischen Union und damit aus dem Anwendungsbereich der Richtlinie abzögen und in abhängige oder assoziierte Gebiete eines Mitgliedstaats oder an andere Finanzplätze, die sich häufig in unmittelbarer Nachbarschaft der EU befinden, transferierten.

4.9. Obwohl die Ausarbeitung der Richtlinie technisch gesehen gewiss kein leichtes Unterfangen ist, muss danach gestrebt werden, sie so transparent und einfach wie möglich zu gestalten. In der Begründung des zu erörternden Vorschlags wird mehrmals auf dieses Erfordernis und zudem auch auf die Notwendigkeit hingewiesen, die Belastungen für die Zahlstellen in vertretbaren Grenzen zu halten. Wird es der zu prüfende Richtlinienvorschlag nun aber tatsächlich ermöglichen, dieses Ziel zu erreichen? Wurde den vorstehend dargelegten Anliegen auch wirklich Rechnung getragen? Angesichts der Komplexität und der gegebenen Umsetzungsprobleme stellt sich die Frage, ob ausreichende Garantien dafür bestehen, dass die Anwendung der Vorschriften in der gesamten EU wettbewerbsneutral sein wird. Die Gefahr von Wettbewerbsverzerrungen muss nicht nur gegenüber den Drittstaaten, sondern auch innerhalb der EU ausgeschaltet werden. Im Hinblick darauf wäre es beispielsweise wünschenswert, den Zahlstellen in allen Mitgliedstaaten Listen zur Verfügung zu stellen, in denen die vom Anwendungsbereich der Richtlinie ausgenommenen Arten von juristischen Personen und Kategorien von Einrichtungen aufgeführt sind, deren Gewinne den allgemeinen Vorschriften der Unternehmensbesteuerung unterliegen (im Sinne von Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe b) des Richtlinienvorschlags).

4.10. Eine weitere, während des Übergangszeitraums zu erfuellende Bedingung ist die Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen in den Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten, die sofort den Informationsaustausch praktizieren, und den drei Mitgliedstaaten, die davon ausgenommen sind, weil sie sich für das System der Quellenbesteuerung entschieden haben. Die Anwendungsprobleme der Zahlstellen können nämlich in den Staaten, die sich für die Quellenbesteuerung entschieden haben, erheblich weit reichendere Auswirkungen haben als in den übrigen Staaten, in denen die relevanten Daten zu erfassen sind.

4.11. Die Kommission hat ihrem Richtlinienvorschlag einen Folgenabschätzungsbogen hinzugefügt, in dem sie vor allem auf die eventuellen Auswirkungen auf die Unternehmen eingeht. Sie gelangt dabei fast immer zu positiven Ergebnissen. Wenn sie ein Risiko erkennt, stuft sie es entweder als so gering ein, dass es nicht beachtet werden muss, oder aber vertritt den Standpunkt, dass sie bereits ihr Möglichstes getan hat, um dieses Risiko zu mindern. Insbesondere hinsichtlich der Auswirkungen auf die Zahlstellen (vor allem die Kosten und sonstigen Belastungen) gibt sich die Kommission beschwichtigend, obwohl diesbezüglich vor allem im Finanzsektor ernste Besorgnis herrscht.

Der Ausschuss fragt sich, ob es nicht möglich wäre, im Wege einer Verfahrensoptimierung zu ausgewogeneren Folgenabschätzungsbögen zu gelangen. Eine von einer unabhängigen Einrichtung durchgeführte Untersuchung könnte der Objektivität und Glaubwürdigkeit der Schlussfolgerungen förderlich sein. Als Beispiel verweist der Ausschuss auf den Ansatz der Europäischen Zentralbank (EZB), die den Kreditinstituten der Euro-Zone zusätzliche statistische Auskunftspflichten auferlegen will. Die EZB versucht, die Auswirkungen ihrer Vorhaben mittels eines Verfahrens innerhalb des Euro-Systems (Einbeziehung der einzelstaatlichen Zentralbanken) und durch die Konsultierung des betroffenen Sektors zu evaluieren: Die Realisierbarkeit der Vorhaben wird unter anderem im Wege einer Tatsachenfeststellung geprüft, während die Kosten und sonstigen Belastungen, die sich u. a. für die Kreditinstitute ergeben, im Rahmen einer einschlägigen Bewertung ermittelt werden.

4.12. Ein genereller Informationsaustausch zwischen den Mitgliedstaaten, wie ihn die Kommission in ihrem Richtlinienvorschlag vorsieht, ist etwas völlig Neues. Seine Verwirklichung kann daher anfänglich einige Risiken mit sich bringen. Ohne die Bedeutung dieses Gesichtspunkts mindern zu wollen, erscheint es dem Ausschuss am wichtigsten, dass das konkret vorgeschlagene System anwendbar und ausführbar ist und mit einem vertretbaren Aufwand an Personal und Mitteln das erwartete Ergebnis liefert - sowohl für die einzelstaatlichen Stellen (in der Regel die Steuerbehörden) als auch für die Zahlstellen. Es muss folglich dafür gesorgt werden, dass das System sowohl effizient als auch technisch umsetzbar ist.

4.13. Bei der Prüfung der neuen Texte konnte der Ausschuss feststellen, dass sich die Zielsetzung durch den neuen Richtlinienvorschlag merklich geändert hat. Sie besteht nicht länger darin, "ein Minimum an effektiver Besteuerung von Zinserträgen innerhalb der Gemeinschaft zu gewährleisten", sondern fortan darin, eine Besteuerung dieser Erträge gemäß den Vorschriften des Wohnsitzmitgliedstaats des wirtschaftlichen Eigentümers zu gewährleisten.

Die Quellenbesteuerung ist in dem neuen Vorschlag in Kapitel III ("Übergangsbestimmungen") geregelt. In der Begründung und den Erwägungsgründen, die dem Richtlinientext vorangestellt sind, wird darauf hingewiesen, dass nur drei Mitgliedstaaten diese Art der Besteuerung während eines bestimmten Zeitraums anwenden dürfen, "damit sie mehr Zeit zur Anpassung ihrer Rechtsvorschriften (an das System des generellen Austauschs von Informationen) bekommen". Der Ausschuss wirft die Frage auf, welche Gründe die Kommission zu dieser neuen Betrachtungsweise veranlasst haben. In den drei Staaten, die sich für die Erhebung einer Quellenbesteuerung entschieden haben, besteht nämlich eine Schweigepflicht für das Bankgewerbe bzw. ein Bankgeheimnis in Steuersachen. Das Quellensteuersystem wird diesen Grundsätzen offenkundig am besten gerecht.

Auch wenn die Schlussfolgerung letztendlich in eine andere Richtung weist, hat die OECD noch in einer im letzten Jahr veröffentlichten Studie über die Verbesserung des Zugangs der Steuerverwaltungen zu Bankdaten(12) bekräftigt, wie wichtig die Schweigepflicht und das Bankgeheimnis in Steuersachen sind.

In dem neuen Richtlinienvorschlag geht die Kommission mit keinem Wort auf diese Grundsätze ein, deren Bedeutung sie offenbar schmälern will. Wie bereits vorstehend ausgeführt wurde, ist es jedoch von entscheidender Wichtigkeit, dass die Drittstaaten und die abhängigen oder assoziierten Gebiete zur gleichen Zeit Regelungen entwickeln, die sowohl inhaltlich als auch hinsichtlich ihrer Funktionsweise gleichwertig oder identisch sind. Offensichtlich ist es jedoch in einigen Fällen mehr als fraglich, ob mit den betreffenden Staaten und Gebieten eine Vereinbarung erzielt werden kann, wenn die Quellensteuerlösung von vornherein ausgeschlossen wird.

5. Besondere Bemerkungen

5.1. Der Ausschuss stellt fest, dass der Vorschlag in verschiedenen Bereichen wichtige Fragen aufwirft. Er hat nicht die Absicht, sämtliche Ziele der vorgeschlagenen Vorschriften systematisch in Frage zu stellen, doch erscheint es ihm notwendig, die Probleme ins Blickfeld zu rücken, mit denen alle Akteure, die die Richtlinie anwenden müssen - namentlich die Zahlstellen -, konfrontiert sein werden.

5.2. Ein erstes Problem betrifft die Steuerbarkeit der Erträge der Organismen für gemeinsame Anlagen in Wertpapieren (OGAW), die mindestens 15 % ihres Portefeuilles (40 % während des Übergangszeitraums) in Forderungen angelegt haben(13). Diese Schwelle wurde festgelegt, damit diejenigen OGAW, die nur ergänzend in Forderungen anlegen und Vorkehrungen für den Fall eines Liquiditätsbedarfs treffen wollen, aus dem Anwendungsbereich ausgenommen werden. Wenn vermieden werden soll, dass nahezu alle OGAW von der Richtlinie erfasst werden, muss die Schwelle deutlich heraufgesetzt werden. Im Übrigen ist es für eine Zahlstelle, die nicht in direktem Kontakt mit einem OGAW steht, nicht einfach, sich ein Bild von dessen Investitionspolitik zu machen.

5.3. Außerdem stellt der Ausschuss hinsichtlich der von den OGAW ausgeschütteten Erträge fest, dass die für die Definition der betreffenden Erträge verwendete Terminologie nicht immer eindeutig ist und die Definition der Zinszahlung neben den eigentlichen Zinsen weitere Bestandteile umfasst, die außerhalb des mit der Richtlinie verfolgten Ziels liegen.

5.4. Es ist verständlich, dass zur Schließung einiger Schlupflöcher in der Richtlinie bestimmte "hybride" Einrichtungen(14) (die keine juristischen Personen sind, nicht den Vorschriften für die Besteuerung von Unternehmensgewinnen unterliegen und keine OGAW sind) in den Anwendungsbereich aufgenommen werden sollen. Dennoch ist die vorgeschlagene Lösung wenig praktikabel. Außerdem sind die Auflagen für die Akteure, die diesen Einrichtungen Zinsen zahlen, überzogen. Dies gilt insbesondere für die Verpflichtung, der einzelstaatlichen Behörde den Betrag der an diese Einrichtungen gezahlten Zinsen mitzuteilen.

5.5. Die Vorschriften für die Feststellung der Identität der wirtschaftlichen Eigentümer(15) sind weitreichender als die Vorschriften, die normalerweise im Rahmen der Geldwäsche-Bekämpfung festgelegt werden. Die zusätzliche Unterscheidung anhand des Zeitraums, in dem die vertraglichen Beziehungen eingegangen werden, stellt auf jeden Fall eine unnötige Komplizierung dar. Außerdem müsste deutlich zum Ausdruck gebracht werden, dass eine Zahlstelle nicht für die Richtigkeit der Feststellung des steuerlichen Wohnsitzes des wirtschaftlichen Eigentümers verantwortlich sein kann. Dies ist Aufgabe der Steuerbehörden. Im Übrigen können die Vorschriften betreffend die Personen, die im Besitz eines in einem Mitgliedstaat ausgestellten Passes sind und ihren steuerlichen Wohnsitz in einem Drittland haben, nicht angewendet werden, wenn der Drittstaat die Ausstellung einer Aufenthaltsbescheinigung verweigert.

5.6. In dem Text wird den Mitgliedstaaten die Möglichkeit eingeräumt, die Zinsen auf Jahresbasis umzurechnen und solcherart umgerechnete Zinsen als Zinszahlung zu behandeln(16). Es wird nicht angegeben, warum diese Vorschrift erlassen werden soll und welcher Zweck mit ihr verfolgt wird. Der Ausschuss hat den Eindruck, dass diese Vorschrift nicht durchführbar ist und lediglich dazu führen wird, dass Kapital in andere Mitgliedstaaten verlagert wird, die von dieser Möglichkeit keinen Gebrauch machen.

5.7. Mit der "Besitzstandsklausel"(17) wird eine Unterscheidung getroffen zwischen Wertpapieremissionen, die in den Anwendungsbereich der Richtlinie fallen, und solchen, die nicht von ihr erfasst werden. In der Praxis ist es alles andere als einfach, eine derartige Unterscheidung zu treffen, was vor allem für Emissionen außerhalb der EU gilt. Was die Folgeemissionen betrifft, so ist die Sonderregelung für Emissionen von Regierungen und damit verbundenen Einrichtungen nur dann praktikabel, wenn die Zahlstellen zusätzliche Informationen über die zuletzt genannte Kategorie von Emittenten erhalten.

5.8. Das Verfahren zur Vermeidung der Doppelbesteuerung kommt zur Anwendung, wenn der wirtschaftliche Eigentümer mit einer Quellensteuer belegt wurde, deren Betrag den der letztendlichen Steuerschuld in seinem Wohnsitzmitgliedstaat übersteigt. In dem Richtlinienvorschlag ist nicht eindeutig festgelegt, ob dieser Grundsatz auch dann anwendbar ist, wenn die Erträge im Wohnsitzmitgliedstaat steuerfrei sind. In diesem Punkt besteht somit Klarstellungsbedarf.

5.9. Bei einigen der im Richtlinientext vorgesehenen Verfahren ist danach zu unterscheiden, ob der Zeitraum vor bzw. nach dem Inkrafttreten der Richtlinie maßgeblich ist. Diese Bestimmungen sind somit rückwirkend anwendbar. Um diesen Nachteil zu vermeiden, müssen die geänderten Verfahren ab dem Zeitpunkt gelten, an dem die einzelstaatlichen Vorschriften zur Umsetzung der Richtlinie in Kraft treten.

5.10. Außerdem sollte den Zahlstellen zwischen der Veröffentlichung der einzelstaatlichen Vorschriften und deren Inkrafttreten ausreichend Zeit für die Anpassung ihrer internen Systeme (vor allem im IT-Bereich) gelassen werden. In Anbetracht der Auswirkungen der Richtlinie sollte dieser Zeitraum mindestens ein Jahr betragen. Die derzeitige Fassung des Vorschlags enthält keine einschlägigen Festlegungen. Am besten wäre es, wenn das Inkrafttreten dieser Bestimmungen und der Übergang zur endgültigen Regelung mit dem Beginn eines neuen Kalenderjahres zusammenfielen.

5.11. Der Ausschuss stellt ferner fest, dass einige andere Erträge nicht in den Anwendungsbereich der Richtlinie fallen, wie beispielsweise Erträge aus bestimmten Versicherungsleistungen. Derzeit besteht ein nicht unerhebliches Interesse an diesen Produkten, die zumeist einen bestimmten Umfang an biometrischen Risiken decken, gleichzeitig aber im Kern mit den in der Richtlinie genannten Anlagen in Forderungen verknüpft oder gleichzusetzen sind. Die einzige einschlägige Bezugnahme in den Erwägungsgründen der Richtlinie ("Der Anwendungsbereich dieser Richtlinie sollte auf die Besteuerung von Zinserträgen aus Forderungen beschränkt werden, so dass Fragen im Zusammenhang mit der Besteuerung von Renten und Versicherungsleistungen unberührt bleiben.")(18) ist angesichts der Tatsache, dass auch Anteilsrechte und Aktien von OGAW erfasst werden, wenig überzeugend. Zudem vertritt die Kommission in ihrer unlängst veröffentlichten Mitteilung über die Beseitigung der steuerlichen Hemmnisse für die grenzüberschreitende betriebliche Altersversorgung(19) die Ansicht, dass der Austausch von Informationen das beste Mittel zum Schutz der Steuereinnahmen der Mitgliedstaaten darstellt, was auch in dem hier erörterten Richtlinienvorschlag vorgeschlagen wird.

5.12. Ein weiteres Problem besteht in der Festlegung der Grundlage für die Anwendung der Richtlinie auf Zinszahlungen bei Verkauf, Rückzahlung oder Einlösung von Forderungen. Dies ist umso wichtiger, als ein System für den Informationsaustausch, wie es im Richtlinienvorschlag vorgesehen ist, nie zuvor in einer derartigen Größenordnung angewandt wurde. Außerdem sollte nicht nur gegenüber den Drittstaaten (siehe Ziffer 4.7), sondern auch innerhalb der Union nach dem Grundsatz des "level playing field" verfahren werden.

Für die vorgenannten Fälle ist grundsätzlich vorgesehen, dass die Erträge anteilig für den Zeitraum erfasst werden, während dessen der wirtschaftliche Eigentümer die betreffende Forderung hält. Ausdrücklich erwähnt ist diese anteilige Erfassung allerdings nur für den Fall der Quellenbesteuerung(20).

Der Ausschuss wirft diesbezüglich die Frage auf, ob nicht generell nach diesem Grundsatz verfahren werden sollte, d. h. auch in den Fällen, in denen das Verfahren des Informationsaustauschs angewendet wird.

Gemäß dem Text des Richtlinienvorschlags(21) kann sich die Auskunftserteilung in diesen Fällen nämlich auf den Betrag der gezahlten Zinsen beziehen.

Dieser Aspekt ist insofern wichtig, als es in Ermangelung eindeutiger Vorschriften für diesen Bereich zu relativ großen Abweichungen bei der Festlegung der Grundlagen für die Anwendung der Richtlinie kommen könnte. Dies wäre beispielsweise der Fall, wenn ein Aufzinsungspapier nach einer bestimmten Haltefrist abgetreten wird (Nullkupon-Anleihen, kapitalisierende OGAW usw.). In Anbetracht des Ziels der Richtlinie, für deren Umsetzung die Festlegung der Anwendungsgrundlage von grundlegender Bedeutung ist, wäre der Standpunkt, dieses Problem müsse nicht im Rahmen der Richtlinie geregelt werden, kein überzeugendes Argument. Abweichungen zwischen den Mitgliedstaaten könnten sich im Übrigen als Störfaktoren erweisen (siehe Ziffer 4.9).

Die gleichen Probleme könnten auch dann auftreten, wenn die Erträge auf Fremdwährungen lauteten. Der Richtlinienvorschlag enthält keine Umrechnungsvorschriften. Auch hier muss eine klare und eindeutige Lösung gefunden werden.

6. Schlussfolgerungen

6.1. Der Ausschuss begrüßt den Richtlinienvorschlag, dessen Endziel der Austausch von Informationen zwischen den Mitgliedstaaten ist. Der verfolgte Ansatz ermöglicht eine korrekte Besteuerung des wirtschaftlichen Eigentümers, verhindert einen unlauteren Steuerwettbewerb zwischen den Mitgliedstaaten und trägt zu einer gerechten Verteilung der Steuereinnahmen bei.

6.2. Der Ausschuss stellt erfreut fest, dass sich alle Beteiligten in letzter Zeit intensiv um eine Lösung der einschlägigen Probleme bemüht haben. Der in dieser Stellungnahme erörterte Vorschlag stellt einen Kompromiss dar, der den gemeinsamen Standpunkt der Mitgliedstaaten zum Ausdruck bringt.

6.3. Der Ausschuss betrachtet es als wünschenswert, dass die Arbeiten auf der Grundlage der vereinbarten "zeitlichen Parallelität" fortgesetzt werden, damit innerhalb der gesetzten Frist (d. h. vor Ende 2002) eine endgültige Vereinbarung über die verschiedenen Bestandteile des "Steuerpakets" vom 1. Dezember 1997 erzielt wird, das neben dem hier erörterten Richtlinienentwurf auch den Verhaltenskodex für die Unternehmensbesteuerung und die gemeinschaftliche Steuerregelung für Zahlungen von Zinsen und Lizenzgebühren zwischen Unternehmen umfasst.

6.4. Der Ausschuss teilt die Sorgen, die in Bezug auf die notwendige Wahrung der Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Finanzplätze und Märkte zum Ausdruck gebracht wurden, ohne jede Einschränkung. In diesem Zusammenhang ist es von ganz entscheidender Bedeutung, dass die Union im Voraus ausreichende Garantien dafür erhält, dass die gleichen Maßnahmen in den abhängigen und assoziierten Gebieten ergriffen werden und gleichwertige Vorschriften in bestimmten benachbarten und/oder wichtigen Finanzplätzen umgesetzt werden. Im Hinblick auf die Bekämpfung der Steuervermeidung und/oder -hinterziehung durch in der Europäischen Union ansässige Personen sind derartige Vereinbarungen ebenfalls von Bedeutung.

Vor diesem Hintergrund begrüßt der Ausschuss den am 16. Oktober 2001 in Luxemburg gefassten Beschluss des Rates "Wirtschaft und Finanzen", der ein Mandat für Verhandlungen mit den sechs Drittstaaten einschließt, die hinsichtlich der Besteuerung von Zinserträgen eine Schlüsselrolle spielen (USA, Schweiz, Liechtenstein, Monaco, Andorra und San Marino). Mit diesen Verhandlungen soll dafür gesorgt werden, dass die genannten Staaten Maßnahmen beschließen, die den innerhalb der Gemeinschaft angewandten Regeln entsprechen(22).

6.5. Der Richtlinienvorschlag muss nach Ansicht des Ausschusses einfach und effizient gestaltet werden. Der Ausschuss fordert daher alle Beteiligten auf, die derzeitige Fassung des Vorschlags einer eingehenden und kritischen Prüfung zu unterziehen, sie in allen verbesserungswürdigen Punkten zu überarbeiten und gleichzeitig zu versuchen, die Kosten für die Umsetzung des Vorschlags so niedrig wie möglich zu halten. Die Behörden müssen ebenso wie die Zahlstellen der ihnen obliegenden Verantwortung gerecht werden.

Der Ausschuss ist zudem der Meinung, dass der Vorschlag für eine Richtlinie zur Besteuerung von Zinserträgen einen möglichst kohärenten und breiten Anwendungsbereich abdecken muss. Da die im Text enthaltene Definition des Begriffs "Zinsen" bereits die Zinserträge einschließt, die direkt aus Forderungen und indirekt über Anlagen in bestimmte OGAW realisiert werden, ist nach Ansicht des Ausschusses auch die Frage zu prüfen, ob in diese Begriffsbestimmung nicht auch andere Anlagen einbezogen werden sollten, mit denen auf indirektem Wege Zinserträge erzielt werden können, wie es beispielsweise bei einigen Versicherungsprodukten der Fall ist.

6.6. Der Ausschuss betrachtet es als unabdingbar, die Zahlstellen angesichts der entscheidenden Rolle, die ihnen bei der wirksamen Umsetzung der einschlägigen Maßnahmen zufällt, so eng wie möglich in deren weitere Ausgestaltung einzubinden. Im Hinblick darauf fordert er die Kommission auf, über die Optimierung der Verfahren, mit denen die Auswirkungen der vorgeschlagenen Vorschriften beurteilt werden können, nachzudenken und diesen Überlegungen konkrete Schritte folgen zu lassen.

Brüssel, den 28. November 2001.

Der Präsident

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Göke Frerichs

(1) ABl. C 116 vom 28.4.1999, S. 18.

(2) ABl. C 2 vom 6.1.1998, S. 1.

(3) Schlussfolgerungen des Vorsitzes (Europäischer Rat von Helsinki, 10. und 11. Dezember 1999); Pressemitteilung Nr. 00300/1/99 vom 11. Dezember 1999, veröffentlicht auf der Website des Rates der Europäischen Union (http://ue.eu.int).

(4) Anlage IV zu den Schlussfolgerungen des Vorsitzes (Europäischer Rat von Santa Maria da Feira, 19. und 20. Juni 2000); Pressemitteilung Nr. 200/1/00 vom 19. Juni 2000, veröffentlicht auf der Website des Rates der Europäischen Union.

(5) Schlussfolgerungen des Rates Wirtschaft und Finanzen vom 26. und 27. November 2000; Pressemitteilung Nr. 13861/00 (Presse 453) vom 26. November 2000, veröffentlicht auf der Website des Rates der Europäischen Union.

(6) ABl. C 82 vom 19.3.1996.

(7) ABl. C 296 vom 29.9.1997.

(8) ABl. C 212 vom 28.4.1999.

(9) Schlussfolgerungen des Rates Wirtschaft und Finanzen (Brüssel, 26. und 27. November 2000); Pressemitteilung Nr. 13 861/60.

(10) Siehe vorstehend unter Ziffer 2.8.

(11) Schlussfolgerungen des Vorsitzes (Europäischer Rat von Santa Maria da Feira, 19. und 20. Juni 2000).

(12) Dokument des Ausschusses für Steuerfragen der OECD zum Thema "Improving access to bank information for tax purposes" (Dok. DAFFE/CFA (2000)4/FINAL vom 12. April 2000).

(13) Siehe Artikel 6 Absatz 1, 2, 3, 6, 7 und 8 sowie die vorstehende Ziffer 3.8.

(14) Siehe Artikel 4.2 sowie die vorstehende Ziffer 3.6.

(15) Siehe Artikel 3 sowie die vorstehende Ziffer 3.4.

(16) Siehe Artikel 6 Absatz 5.

(17) Siehe Erwägungsgrund 15 und die vorstehende Ziffer 3.15.

(18) Erwägungsgrund (15).

(19) KOM(2001) 214 endg.

(20) Artikel 11 Absatz 3.

(21) Artikel 8 Absatz 2.

(22) Tagung des Rates "Wirtschaft und Finanzen" vom 16. Oktober 2001 in Luxemburg.