Gemeinsam für Beschäftigung und Wachstum: Die Rolle der nationalen Förderbanken im Rahmen der Investitionsoffensive für Europa

1. Einleitung: Die zentrale Rolle der nationalen Förderbanken bei der Umsetzung der Investitionsoffensive für Europa

Am 26. November 2014 hat die Kommission ihre Investitionsoffensive für Europa gestartet – ein koordiniertes, umfassendes Vorhaben, in dessen Rahmen innerhalb von drei Jahren mindestens 315 Mrd. EUR an zusätzlichen öffentlichen und privaten Investitionen für die Realwirtschaft mobilisiert werden sollen. Die Zuständigkeit für die Umsetzung liegt in erster Linie bei der Kommission und der EIB, die als strategische Partner zusammenarbeiten. Im Interesse einer maximalen Wirkung der Initiative in Bezug auf Investitionen, Wachstum und Beschäftigung ist jedoch eine Einbindung der nationalen Förderbanken („NFB“) erforderlich, das diese über spezifische Fachkompetenz verfügen und mit den Gegebenheiten vor Ort, der Unternehmenslandschaft und der Investorengemeinde sowie mit den nationalen Politiken und Strategien vertraut sind. Mitgliedstaaten, in denen es noch keine NFB gibt, sollten die Gründung einer NFB in Betracht ziehen. Für das Poolen der Ressourcen von EIB, NFB und privaten Investoren können Investitionsplattformen ebenfalls eine zentrale Rolle spielen. Die vorliegende Mitteilung soll Orientierungshilfen bieten und aufzeigen, was bei der Errichtung von Förderbanken und Plattformen zu berücksichtigen ist.

Bisher haben sich acht NFB (in Bulgarien, Frankreich, Deutschland, Italien, Luxemburg, Polen, der Slowakei und Spanien) verpflichtet, Kofinanzierungen für Projekte und Investitionsplattformen in einem Gesamtvolumen von bis zu 34 Mrd. EUR bereitzustellen.

Den NFB fällt eine wichtige Rolle als Katalysator für Langzeitfinanzierungen zu. In den vergangenen Jahren haben sie ihre Tätigkeiten verstärkt, um angesichts des notwendigen Prozesses des Fremdkapitalabbaus im Geschäftsbankensektor ein Gegengewicht zu schaffen. Darüber hinaus spielen sie eine wichtige Rolle bei der Implementierung von EU-Finanzierungsinstrumenten jenseits der Investitionsoffensive. Mehrere Mitgliedstaaten, in denen es zuvor keine NFB gab, haben beschlossen, eine solche zu gründen, andere ziehen die Gründung einer neuen NFB in Betracht.

Im Zuge der Konsultationen über das Grünbuch „Langfristige Finanzierung der europäischen Wirtschaft“ wurden Forderungen laut, die Synergien zwischen dem EU-Haushalt, der Europäischen Investitionsbank-Gruppe („EIB-Gruppe“) und den NFB in Politikbereichen wie Klimaschutz, Umwelt, Innovation, soziale Entwicklung und Entwicklung des Humankapitals besser zu nutzen. In Anbetracht der dringenden Notwendigkeit, Investitionen anzukurbeln, und eines zugleich begrenzten durchschnittlichen Haushaltsspielraums in Europa ist es wichtiger denn je, dass öffentliche Mittel optimal eingesetzt werden. Eine intelligentere Verwendung öffentlicher Mittel mit dem Ziel der Einbindung privater Akteure ist Kernstück der Investitionsoffensive für Europa. Entsprechend ist eine verstärkte Zusammenarbeit zwischen den NFB auf der einen Seite und Kommission und EIB-Gruppe auf der anderen eine wesentliche Voraussetzung für den Erfolg der Initiative. Dies hat auch seinen deutlichen Niederschlag in der Verordnung über den Europäischen Fonds für strategische Investitionen (EFSI) gefunden, die die Rechtsgrundlage für die erste Komponente der Investitionsoffensive bildet.

Die vorliegende Mitteilung enthält Orientierungshilfen für Mitgliedstaaten, die beabsichtigen, aufbauend auf bewährten Praktiken eine neue NFB zu errichten. Darüber hinaus werden einige Grundprinzipien formuliert, die für die Zusammenarbeit der NFB mit der EIB-Gruppe und der Kommission sowie für die Zusammenarbeit der NFB im Kontext der Investitionsoffensive, insbesondere im Rahmen von Investitionsplattformen, von Bedeutung sind. Ferner wird erläutert, in welcher Weise Beiträge der NFB zu Investitionsplattformen in den Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen erfasst werden sollten und wie Kofinanzierungen beihilferechtlich zu betrachten sind.

2. Errichtung nationaler Förderbanken

2.1 Gründe für die Errichtung nationaler Förderbanken

Für die Zwecke dieser Mitteilung sind NFB gemäß Artikel 2 Absatz 3 der EFSI-Verordnung juristische Personen, die im Rahmen ihrer gewerblichen Tätigkeit Finanzierungstätigkeiten ausüben und denen von einem Mitgliedstaat oder einer Einrichtung eines Mitgliedstaats auf zentraler, regionaler oder lokaler Ebene ein Auftrag zur Durchführung von Entwicklungs- oder Fördertätigkeiten erteilt wurde. Diese Definition erfasst verschiedenste Formen von NFB, die je nach Bedarfslage des Landes spezifische Förderprodukte anbieten. Die Entscheidung über die Errichtung einer NFB sowie über deren Zuschnitt und Form obliegt den einzelnen Mitgliedstaaten.

Der wichtigste wirtschaftliche Grund für die Errichtung einer Förderbank ist der Umstand, dass Marktversagen zu einem stärkeren Investitionsrückgang und damit auch zu einer stärkeren Verlangsamung des Wachstums als wirtschaftlich vertretbar führen kann und dass eine im öffentlichen Auftrag handelnde Einrichtung besser in der Lage ist, ein solches Marktversagen zu überwinden, als private Wirtschaftsteilnehmer.

Ein Marktversagen kann resultieren aus i) Informationsasymmetrien, ii) Externalitäten oder iii) Marktmacht (schwacher Wettbewerb). Ein Marktversagen wirkt sich sowohl auf die Investitionsnachfrage als auch auf das Investitionsangebot aus. Typische Beispiele sind i) Kreditbeschränkungen und hohe Rentabilitätsanforderungen angesichts der hohen Transaktionskosten, die den Banken im Zusammenhang mit der Ermittlung tragfähiger Investitionsvorhaben (z. B. im KMU-Sektor) entstehen, ii) unzureichende Investitionen in Projekte in Bereichen wie Forschung und Entwicklung, Infrastruktur, Bildung und Umwelt, in denen die Vorteile von Investitionen auch den Wettbewerbern zugutekommen können, und iii) die Unterversorgung mit Finanzdienstleistungen als Folge einer Marktkonzentration aufgrund von Unternehmenszusammenschlüssen, Marktaustritten von Wettbewerbern oder anderen Hindernissen für einen wirksamen Wettbewerb. Eine spezifische Externalität im EU-Kontext ist die verstärkte Marktintegration, die durch grenzüberschreitende Projekte gefördert wird.

Einige Fälle von Marktversagen können durch Förderbanken oder mithilfe anderer Interventionsmechanismen angegangen werden. So kann eine Förderbank in Bereichen, die von einem Marktversagen betroffen sind, für eine bessere Versorgung mit Investitionsmitteln sorgen. Strukturpolitische Maßnahmen hingegen kommen eher als Hebel bei rentablen Projekten in Betracht (z. B. Erhöhung der Rechtssicherheit, Straffung der Verwaltungsverfahren oder Senkung der Faktorkosten). Deshalb ist die Agenda für Regulierungs- und Strukturreformen integraler Bestandteil der Investitionsoffensive. Die Errichtung einer NFB ist jedoch kein Ersatz für notwendige Reformen.

Auf nationaler Ebene nehmen verschiedene öffentliche Einrichtungen entsprechende Aufgaben wahr. Zu den größten zählen die Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW, Deutschland), Bpifrance (Frankreich), die Caisse des Dépôts et Consignations (CDC, Frankreich), die Cassa Depositi e Prestiti (CDP, Italien), das Instituto de Crédito Oficial (ICO, Spanien) und die kürzlich gegründeten Green Investment Bank und British Business Bank (Vereinigtes Königreich). Sie stellen Finanzierungen für Schlüsselsektoren bereit und investieren in innovative, umweltfreundliche und soziale Projekte in Bereichen, in denen ein Marktversagen festgestellt wurde. Auch in Portugal, Irland, Griechenland und Lettland wurden unlängst NFB geschaffen.

2.2 Leitprinzipien für die Errichtung nationaler Förderbanken

Durch die Korrektur von Marktversagen können NFB zur Wohlstandsförderung beitragen. Allerdings bedarf es geeigneter politischer Maßnahmen, mit denen etwaige negative Nebenwirkungen der NFB-Tätigkeiten verhindert werden. Mögliche negative Nebenwirkungen sind

Verluste, die den als Garantiegeber auftretenden Regierungen aus der Übernahme unzureichend abgesicherter Risiken erwachsen;

Fehlallokationen von Investitionen aufgrund politischer Einflussnahme;

die Aufrechterhaltung ineffizienter Marktstrukturen und die Stützung von Wirtschaftszweigen mit Überkapazitäten oder von Unternehmen, die sich in finanziellen Schwierigkeiten befinden;