SCHUTZ DER FINANZIELLEN INTERESSEN DER GEMEINSCHAFT UND BETRUGSBEKÄMPFUNG - JAHRESBERICHT 1998

(von der Kommission vorgelegt)

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INHALT

EINLEITUNG

1. Analysen und Statistiken

1.1. Betrug und andere Unregelmässigkeiten

1.2. Festgestellter und mutmaßlicher Betrug

1.3. Die Situation 1998

1.3.1. Von den Mitgliedstaaten mitgeteilte Unregelmässigkeiten

1.3.2. Fälle, in denen die UCLAF gemeinsam mit den Mitgliedstaaten Untersuchungen durchführt

1.4. Tendenzen

1.4.1. Mitteilungen der Mitgliedstaaten

1.4.1.1. Traditionelle Eigenmittel

1.4.1.2. Ausgaben des EAGFL-Garantie

1.4.1.3. Strukturausgaben

1.4.2. Fälle, in den die UCLAF Untersuchungen durchführt

1.4.2.1. Traditionelle Eigenmittel

1.4.2.2. Ausgaben des EAGFL-Garantie

1.4.2.3. Strukturausgaben

1.4.2.4. Direkte Ausgaben

1.5. Einziehung der ausstehenden Beträge

1.5.1. Traditionelle Eigenmittel

1.5.2. Ausgaben des EAGFL-Garantie

1.5.3. Strukturausgaben

2. Untersuchungen

2.1. Das organisierte Verbrechen (Tätigkeit der Task Groups)

2.1.1. Zigarettenschmuggel

2.1.2. Alkoholschmuggel

2.1.3. Olivenöl

2.2. Angriffe auf die Politik der Gemeinschaft in den einzelnen Haushaltsbereichen

2.2.1. Zollpräferenzregelungen (Eigenmittel)

2.2.1.1. Einfuhr von Kraftfahrzeugen

2.2.1.2. Einfuhr von Knoblauch aus China

2.2.1.3. Textilwaren aus China

2.2.1.4. Einfuhr von Thunfischkonserven aus der Türkei

2.2.2. Gemeinsame Agrarpolitik

2.2.2.1. Ausfuhr von Fleisch nach Jordanien

2.2.2.2. Weinausfuhren

2.2.2.3. Kartoffeln - Stärke

2.2.2.4. Milchquoten

2.2.3. Strukturpolitik

2.2.3.1. Finanzierung von Fortbildungsinstituten aus dem Europäischen Sozialfonds (ESF)

2.2.3.2. Europäischer Sozialfonds: Niederlande, Regionen "Rijnmond und Gelderland"

2.2.3.3. EAGFL-Ausrichtung

2.2.3.4. PIC LEADER I

2.2.3.5. Finanzinstrument für die Ausrichtung der Fischerei (FIAF) - Aquakultur - überhöhte Rechnungen für Aquakulturanlagen

2.2.4. Direkte Ausgaben

2.2.4.1. Berufsbildungsprogramm "LEONARDO DA VINCI"

2.2.4.2. Ausgaben für Forschung im Bereich der Telekommunikation

2.2.5. Untersuchungen mit internen Verbindungen

2.2.5.1. Vertrag über die Bewachung der Kommissionsgebäude

2.2.5.2. Mißbräuchliche Verwendung von Geldern für Entwicklungshilfeprogramme

2.3. Indirekte Steuern: Mehrwertsteuer

3. Wichtige Entwicklungen im Bereich des Schutzes der finanziellen Interessen der Gemeinschaften

3.1. Reform des gemeinschaftlichen Versandverfahrens

3.1.1. Legislativmaßnahmen : Durchführungsvorschriften zum gemeinschaftlichen Zollkodex und Übereinkommen über das gemeinsame Versandverfahren

3.1.2. Operative Maßnahmen

3.1.3. Das neue EDV-gestützte Versandverfahren - NCTS

3.2. Reform der Präferenzregelungen

3.3. Indirekte Steuern

3.4. Reform des Finanzmanagements (SEM 2000)

3.5. Corpus Juris

3.6. Vergleichende Analyse (Berichte gemäß Artikel 209a EGV)

4. Partnerschaftliche Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten

4.1. Die Initiativen der Mitgliedstaaten zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft

4.2. Artikel 280 EG-Vertrag und die gemeinsame Zuständigkeit der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten für den Schutz der Gemeinschaftsfinanzen

4.3. Zusammenarbeit der Justizbehörden

4.4. Schutz des Euro

4.4.1. Mitteilung der Kommission vom 22. Juli 1998

4.4.2. Informationsaustausch und Zusammenarbeit

4.5. Zusammenarbeit im Zollbereich

4.6. Fortbildungsmaßnahmen zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft

5. Partnerschaftliche Zusammenarbeit mit Drittländern

5.1. Die Heranführungsstrategie

5.2. Abkommen zwischen der Gemeinschaft und Drittländern über die gegenseitige Unterstützung

EINLEITUNG

Der zehnte Jahresbericht über den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften und die Betrugsbekämpfung wurde vor einem völlig anderen Hintergrund als in den Vorjahren ausgearbeitet: Nach der Veröffentlichung des ersten Berichts unabhängiger Sachverständiger am 15. März 1999 [1] trat die Kommission am 16. März 1999 geschlossen zurück. Sie hielt es unter diesen Umständen nicht für zweckmässig, den Jahresbericht zum üblichen Termin zu veröffentlichen. Ausserdem ist darauf hinzuweisen, daß der Bericht noch in der Amtszeit der Vorgängerkommission von der Task-Force "Koordinierung der Betrugsbekämpfung" (UCLAF) begonnen und nach Amtsantritt der Kommission Prodi durch das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF) vollendet wurde. Der Bericht spiegelt somit den Übergang von der alten zur neuen Kommission sowie von der alten Betrugsbekämpfungsstelle zum neugeschaffenen Amt wider.

[1] "Erster Bericht über Anschuldigungen betreffend Betrug, Mißmanagement und Nepotismus in der Europäischen Kommission".

Mit dem Jahresbericht für 1998 wird zum letzten Mal eine Bilanz der Tätigkeiten der Task-Force "Koordinierung der Betrugsbekämpfung" (UCLAF) gezogen. Denn am 28. April 1999 beschloß die Kommission, das in Bezug auf seine operationelle Tätigkeit unabhängige Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF) [2] zu errichten, das alle bisherigen Aufgaben der UCLAF übernommen hat. Durch das am 1. Juni 1999 in Kraft getretene neue Regelwerk [3] wurden die Kompetenzen des Amtes gestärkt und auf alle Tätigkeiten ausgeweitet, die den Schutz der Gemeinschaftsinteressen gegen vorschriftswidriges Verhalten, das mit administrativen oder strafrechtlichen Sanktionen geahndet werden kann, zum Ziel haben.

[2] Beschluß der Kommission 1999/352/EG, EGKS, Euratom, vom 28 April 1999 zur Errichtung des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF), ABl. L 136 vom 31 5 1999, S. 20.

[3] Das Regelwerk umfasst neben dem genannten Beschluß der Kommission insbesondere eine Verordnung (EG) des Rates und des Europäischen Parlements über die Untersuchungen des Amtes (OLAF) sowie eine Interinstitutionelle Vereinbarung über die internen Untersuchungen des Amtes (ABl. L 136 vom 31. 5. 1999).

Der Gemeinschaftshaushalt 1998 [4] belief sich auf 82,8 Mrd. Ecu (Ausführung der Mittel für Zahlungen). Finanziert wurde er aus traditionellen Eigenmitteln (14 Mrd. Ecu), MwSt-Eigenmitteln (33 Mrd. Ecu) und direkt abgeführten BSP-Eigenmitteln als Haupteinnahmequelle (35 Mrd. Ecu). Den grössten Ausgabenblock bildeten wie immer die Agrarausgaben (39,1 Mrd. Ecu, d.h. 47 % der gesamten Haushaltsausgaben). Auf die strukturpolitischen Maßnahmen entfielen 28,8 Mrd. Ecu (35 % des Gesamtvolumens) und auf die von der Kommission direkt verwalteten Mittel (Maßnahmen im Aussenbereich, Forschung und Entwicklung...usw.) 10,7 Mrd. Ecu (13 % des Gesamtvolumens, ohne Personal- und Verwaltungsausgaben).

[4] Quelle: Europaïsche Kommission, Haushaltsvademekum, Ausgabe 1999, SEK(1999) 1100.

Die Mitgliedstaaten und die Kommission müssen bei der Aufdeckung von Betrug und anderen Unregelmässigkeiten zum Nachteil der finanziellen Interessen der Gemeinschaften eng zusammenarbeiten. Die Verantwortung liegt dabei in erster Linie bei den Mitgliedstaaten, da sie es sind, die die traditionellen Eigenmittel für die Gemeinschaften erheben und etwa 80 % der Gemeinschaftsmittel verwalten. Auf der Grundlage der Begriffe "Unregelmässigkeit" und "Betrug" (letzterer beschreibt eine Unregelmässigkeit mit Elementen der Vorsätzlichkeit, und damit einen Straftatbestand) konnte erstmalig der Versuch unternommen werden, die Zahl der Fälle von Betrug zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts zu bestimmen. Dabei hat sich jedoch herausgestellt, daß die zur Analyse herangezogenen Meldungen der Mitgliedstaaten gegenwärtig nicht präzis und einheitlich genug sind, um detaillierte Statistiken erstellen zu können. Insgesamt kann jedoch davon ausgegangen werden, daß 20 % der gemeldeten "Unregelmässigkeiten" als "Betrug" zu qualifizieren sind.

Gleichwohl müssen die im ersten Kapitel aufgezeigten Tendenzen und Schwerpunkte mit Vorsicht interpretiert werden. So ist stets zu berücksichtigen, daß sich hinter der Meldung, die ein Mitgliedstaat in Erfuellung seiner Betrugsbekämpfungspflichten übermittelt, eine Unregelmässigkeit bzw. ein Betrugsfall verbergen kann, der sich - wie 1998 beim EAGFL - über mehrere Jahre erstreckt. Ausserdem kann eine kleine Zahl von Betrugsfällen die Statistik erheblich beeinflussen, ohne daß sich hieraus allgemeine Tendenzen ableiten ließen. Ausserdem beginnen die in den letzten Jahren durchgeführten Vor-Ort-Kontrollen Wirkung zu zeigen.

So waren die Kontrollen beispielsweise im Bereich der Eigenmittel 1997 besonders ergiebig: die von den Mitgliedstaaten gemeldeten sowie die im Rahmen gemeinsamer Kontrollen der UCLAF und der Mitgliedstaaten aufgedeckten Fälle ergaben zusammen ein Schadensvolumen von nahezu 1. Mrd. Ecu, das sind 6,6 % der für das genannte Jahr veranschlagten Eigenmitteleinnahmen (14 Mrd. Ecu) ; 1998 hingegen betrug das festgestellte Schadensvolumen nur noch die Hälfte dieses Betrags (538 Mrd. Ecu oder 3,8 % des unverändert gebliebenen Eigenmitteletats). Entscheidenden Einfluß auf die Statistiken 1997 hatte die Zigaretten-Betrugsfälle. Der für 1998 festzustellende signifikante Rückgang des dabei entstandenen finanziellen Schadens spiegelt die Erfolge wider, die bei der Bekämpfung dieser Schwarzmarktgeschäfte vor Ort in Spanien und Andorra erzielt wurden. So setzte die UCLAF in dem betreffenden Jahr zusammen mit den zuständigen nationalen Behörden weiter alle ihr zur Verfügung stehenden Mittel ein, damit die laufenden Untersuchungen abgeschlossen, die Schuldigen bestraft und die hinterzogenen Beträge eingefordert werden konnten.

Bei den Strukturfonds haben einige Mitgliedstaaten noch Schwierigkeiten, ihren Meldepflichten nachzukommen. So beläuft sich das Schadensvolumen der 1998 mitgeteilten Fälle von Betrug und Unregelmässigkeiten auf 42 Mio. Ecu gegenüber 57 Mio. Ecu im Jahr 1997. Andererseits hat die UCLAF in diesem Zeitraum weniger Fälle in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten behandelt, so daß das Schadensvolumen in diesen Fällen nur 7 Mio. Ecu gegenüber 60 Mio. Ecu im Jahre 1997 beträgt. Die globale Haushaltsinzidenz der Fälle von Betrug und Unregelmässigkeiten sank damit - bei einem mit 28 Mrd. gegenüber 26 Mrd. in etwa unverändertem Budget - von 0,45 % im Jahr 1997 auf 0,18 % im Jahre 1998. Beim Kohäsionsfonds sind keine Unregelmässigkeiten gemeldet worden. Dies lässt erklärt sich vermutlich damit erklären, daß nur vier Mitgliedstaaten aus diesem 1994 eingerichteten Fonds gefördert werden und diese die daraus finanzierten Projekte, die auf Jahresbasis abgewickelt werden, genauer überwachen [5].

[5] Griechenland, Irland, Portugal, Spanien.

In der Task-Force UCLAF führt ein Referat allein sämtliche Untersuchungen in den Bereichen Strukturfonds, direkte Ausgaben und Korruption (einschließlich Fälle, in die möglicherweise Beamte oder Bedienstete des Organs verwickelt sind). Dieses Referat hat im Laufe des Jahres 1998 diesen "internen" Fällen, die einen grösseren Arbeitsaufwand erfordern, absoluten Vorrang eingeräumt, was sich natürlich auf die Gesamtzahl der Untersuchungen ausgewirkt hat.

Im Bereich des EAGFL-Garantie ist die umgekehrte Entwicklung zu verzeichnen: Für 1997 wurde, bedingt durch Betrug und Unregelmässigkeiten, ein finanzieller Schaden in Höhe von 317 Mio. Ecu ermittelt; das entsprach 0,79 % der Mittel des Haushaltsjahres (über 40 Mrd. Ecu ). 1998 belaufen sich die Einbussen auf 420 Mio. Ecu, was - bei einem niedrigeren Ausgabenvolumen von 39,1 Mrd. Ecu - mehr als 1 % ausmacht. Diese Differenz erklärt sich dadurch, daß die Mitgliedstaaten 1998 einige neue Fälle von Unregelmässigkeiten mitgeteilt hatten, die erst nach mehrjährigen Ermittlungen aufgeklärt werden konnten.

Die aus dieser Untersuchungs- und Koordinierungstätigkeit gewonnenen Erkenntnisse haben die Durchführung bedeutender Maßnahmen im Bereich der Vorbeugung, ermöglicht. Dies gilt insbesondere hinsichtlich der Anpassung des Rechtsrahmens und der Verbesserung der Gemeinschaftsgesetzgebung, um diese entsprechend den von der Kommission im Rahmen der « SEM 2000 »-Initiative und der darin enthaltenen Empfehlung Nr. 7 [6] weniger betrugsanfällig zu gestalten :

[6] SEK(96) 1802/4, siehe Jahresbericht 1996, Kapitel 1, S.11.

- die Reform des Versandverfahrens, deren Notwendigkeit sich aus den vor Ort getroffenen Feststellungen ergab, wurde 1998 gemäß dem von der Kommission 1995 angenommenen Aktionsplan fortgeführt ;

- ebenso die Reform der Präferenzregelungen, welche 1996 mit einer ersten Verbesserung des Allgemeinen Präferenzsystems eingeleitet worden war, wurde 1997 und 1998 in umfassenderer Form fortgeführt, insbesondere durch die Mitteilung der Kommission über die Verwaltung der Präferenzregelungen, die den Schwerpunkt auf das beträchtliche Risiko für Betrug und Unregelmässigkeiten in diesem Bereich legt. Dies führte Ende 1998 zur Einführung einer neuen Schutzklausel in das neue Schema des Allgemeinen Präferenzsystems, welche juristisch mit dem Schutz der finanziellen Interessen verbunden ist und es der Kommission ermöglicht, bei bedeutenden Betrugsfällen sowie Mängeln in der Verwaltungszusammenarbeit mit Drittstaaten rasch zu handeln. Diese Entwicklungen bilden ausserdem die Grundlage für die gegenwärtigen Arbeiten zur Schaffung eines horizontalen, für alle Präferenzabkommen bei Betrugsfällen anwendbaren Rechtsinstruments. Ein solches Instrument hatte die Kommission in der oben genannten Mitteilung gefordert ;

- ausserdem wurde das System der Finanzkorrekturen im Bereich der Strukturmaßnahmen im Sinne der im Bereich der Gemeinsamen Agrarpolitik bestehenden Regelung verstärkt. Vergleichbare Maßnahmen sind auch für den Bereich der traditionellen Eigenmittel vorgeschlagen worden ;

- durch verschieden Maßnahmen mit Präventivcharakter konnten ausserdem mehrere spezifische Bestimmungen im Bereich der gemeinsamen Agrarpolitik (Ausfuhrerstattungen, BSE, ...) verstärkt werden.

Über den rein finanziellen Aspekt des Schutzes der Gemeinschaftsinteressen hinaus, wurden 1998 wichtige Initiativen ergriffen, die ebenfalls erwähnt werden sollten.

Dazu gehören Maßnahmen zum Schutz der Gemeinschaftsinteressen vor kriminellen Machenschaften, ja sogar vor dem organisierten Verbrechen, das die Gemeinschaftsfinanzen als Angriffsobjekt ausgewählt hat und damit auch die Fundamente zentraler Bereiche der Gemeinschaftspolitik angreift, Volkswirtschaften gefährdet und die Glaubwürdigkeit des europäischen Aufbauwerks untergräbt. Diese kriminellen Verhaltensweisen erfordern ein angemessenes strafrechtliches Vorgehen, bei dem Gemeinschaftsrecht und innerstaatliches Recht zusammenwirken müssen, um den Straftätern Einhalt zu gebieten und eine Ausweitung ihrer Machenschaften zu verhindern.

Ausserdem erfordern die neuen Politiken der Union, wie die Verwirklichung der Wirtschafts- und Währungsunion mit der Einführung des Euro, die Einführung eines gemeinschaftlichen Schutzmechanismus gegen Geldfälschung. Ferner müssen die Beitrittskandidaten im Rahmen der Heranführungsstrategie bei der Einrichtung eines sowohl in organisatorischer als auch in operativer Hinsicht angemessenen Systems zum Schutz der Gemeinschaftsinteressen unterstützt werden.

Schließlich ist festzuhalten, daß die 1995 im Rahmen des Titel VI des Vertrages angenommenen Rechtsinstrumente zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften trotz wiederholter Aufforderungen des ECOFIN-Rates, des JI-Rates sowie des Europäischen Rates nach wie vor nicht ratifiziert worden sind. Hingegen sind die Instrumente, die zur selben Zeit im Rahmen des ersten Pfeilers angenommen wurden, inzwischen zur Anwendung gelangt.

1. Analysen und Statistiken

1.1. Betrug und andere Unregelmässigkeiten

Die Betrugsbekämpfung dient zum Schutz der finanziellen Interessen der Europäi schen Gemeinschaften (und damit der Interessen der europäischen Steuerzahler) vor rechtswidrigen Verhaltensweisen. Diese können verschiedenartig sein und reichen von der irrtümlichen Missachtung einer gemeinschaftsrechtlichen Norm bis zu vorsätzlichen, häufig von kriminellen Organisationen begangenen Straftaten.

Damit der Gemeinschaftshaushalt wirksam geschützt wird, umfassen die Rechtsinstrumente im Bereich der Betrugsbekämpfung sämtliche rechtswidrigen Verhaltensweisen von der einfachen "Unregelmässigkeit" bis zum organisierten "Betrug". Der viel weiter gefasste Begriff der "Unregelmässigkeit" wird im Gemeinschaftsrecht wie folgt definiert:

«Der Tatbestand der Unregelmässigkeit ist bei jedem Verstoß gegen eine Gemeinschaftsbestimmung als Folge einer Handlung oder Unterlassung eines Wirtschaftsteilnehmers gegeben, die einen Schaden für den Gesamthaushaltsplan der Gemeinschaften oder die Haushalte, die von den Gemeinschaften verwaltet werden, bewirkt hat bzw. haben würde, sei es durch die Verminderung oder den Ausfall von Eigenmitteleinnahmen, die direkt für Rechnung der Gemeinschaften erhoben werden, sei es durch eine ungerechtfertigte Ausgabe» [7].

[7] Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates (ABl. L 312 vom 23.12.1995).

Der Begriff "Betrug" wird hingegen für eine Verhaltensweise verwendet, die strafrechtlich geahndet wird, und ist wie folgt umschrieben:

«umfasst der Tatbestand des Betrugs zum Nachteil der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften

a) im Zusammenhang mit Ausgaben jede vorsätzliche Handlung oder Unterlassung betreffend

- die Verwendung oder Vorlage falscher, unrichtiger oder unvollständiger Erklärungen oder Unterlagen mit der Folge, daß Mittel aus dem Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften oder aus den Haushalten, die von den Europäischen Gemeinschaften oder in deren Auftrag verwaltet werden, unrechtmässig erlangt oder zurückbehalten werden;

- das Verschweigen einer Information unter Verletzung einer spezifischen Pflicht mit derselben Folge;

- die mißbräuchliche Verwendung solcher Mittel zu anderen Zwecken als denen, für die sie ursprünglich gewährt worden sind;

b) im Zusammenhang mit Einnahmen jede vorsätzliche Handlung oder Unterlassung betreffend

- die Verwendung oder Vorlage falscher, unrichtiger oder unvollständiger Erklärungen oder Unterlagen mit der Folge, daß Mittel aus dem Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften oder aus den Haushalten, die von den Europäischen Gemeinschaften oder in deren Auftrag verwaltet werden, rechtswidrig vermindert werden;

- das Verschweigen einer Information unter Verletzung einer spezifischen Pflicht mit derselben Folge;

- die mißbräuchliche Verwendung eines rechtmässig erlangten Vorteils mit derselben Folge» [8].

[8] Artikel 1 Absatz 1 des Übereinkommens über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften (ABl. C 316 vom 27.11.1995).

Entsprechend diesen Definitionen umfasst der allgemeine Begriff der "Unregel mässigkeit" auch den "Betrug", der sich jedoch von "anderen Unregelmässigkeiten" vor allem durch die Vorsätzlichkeit der Straftat und den Einsatz rechtswidriger Mittel unterscheidet und strafrechtlich verfolgt wird. Wenn der Tatbestand des Betrugs erfuellt ist, werden viel schärfere Strafverfolgungsmaßnahmen ergriffen und die Gerichte befasst, während bei anderen Unregelmässigkeiten vor allem auf einen finanziellen Ausgleich abgestellt wird.

Somit wäre es sicher hilfreich, im Bericht über die Tätigkeit der UCLAF den "Betrug" genauer von "anderen Unregelmässigkeiten" unterscheiden zu können. Die Angaben der Mitgliedstaaten sind dafür jedoch nicht hinreichend genau und zuverlässig. Selbst die Angaben zur "Art der Unregelmässigkeit" sind mit Vorsicht zu sehen.

- Die Vorgehensweise der zuständigen Behörden bei der Mitteilung von Fällen unterscheidet sich stark je nach Mitgliedstaat (der Anteil an als "Betrug" eingestuften "Unregelmässigkeiten" beträgt zwischen 0 und 76 %). Die ursprüngliche Zuordnung eines Sachverhalts kann davon abhängen, ob die Kontroll- oder Ermittlungsbehörde über strafrechtliche Kompetenzen verfügt [9].

[9] So wurden etwa die meisten von Italien mitgeteilten Fälle von der Guardia di Finanza aufgedeckt, die keine reine Verwaltungsbehörde ist.

- Wenn man sich nicht nur auf die "Art der Unregelmässigkeit", sondern auch auf die Beschreibung des modus operandi durch die Mitgliedstaaten bezieht, wird deutlich, daß eine grössere Zahl an Fällen insbesondere im Bereich der Eigenmittel tatsächlich als "Betrug" einzustufen wäre.

- Schließlich kann sich auch die juristische Beurteilung eines Sachverhalts im Laufe der Zeit ändern, und ein Fall, der zu Beginn der Ermittlungen als "Betrug" angesehen und auch als solcher mitgeteilt wurde, kann sich am Ende des Gerichtsverfahrens als einfache "Unregelmässigkeit" herausstellen und umgekehrt.

Für Fälle, die von der UCLAF in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten geprüft werden, wäre diese Unterscheidung aus folgenden Gründen jedoch nicht geeignet: erstens konzentriert sich die UCLAF bewusst auf komplexe, staatenübergreifende Fälle, sogenannte "schwere" Unregelmässigkeiten, die oft der organisierten Kriminalität zuzurechnen sind und von den Mitgliedstaaten nicht ohne Unterstützung durch die Gemeinschaft gehandhabt werden können; zweitens ist die UCLAF nicht zur Klärung der Frage befugt, ob mit einer Unregelmässigkeit ein Straftatbestand erfuellt wurde, da ihre Ermittlungen nur darauf abzielen, die Rechtswidrigkeit eines Vorgangs festzustellen, und es den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten überlassen bleibt, die betreffende Unregelmässigkeit strafrechtlich zu ahnden.

1.2. Festgestellter und mutmaßlicher Betrug

Eine vorsichtige Interpretation aller Sachverhaltselemente, über die UCLAF verfügt, lässt die Schätzung zu, daß in allen Haushaltsbereichen zusammengenommen einer aus fünf Fällen als "Betrug" einzustufen ist und die Anwendung strafrechtlicher Maßnahmen rechtfertigt [10]. Während "andere Unregelmässigkeiten" zumeist von einer Verwaltungsbehörde festgestellt werden können, obliegt es den Justizbehörden, d.h. im allgemeinen den Gerichten, darüber zu befinden, ob der Straftatbestand "Betrug" erfuellt wurde. Zwischen der Einleitung eines Strafverfahrens und dem Erlaß des Urteils kann ein beträchtlicher Zeitraum liegen.

[10] Zum Beispiel bei Fälschungsdelikten.

Darüber hinaus könnte die Bezeichnung einer von UCLAF geprüften Unregelmässig-keit als "Betrug" nur als Angabe für den Schweregrad des Falles dienen. Die UCLAF verfügt nur über die im Zuge der Ermittlungen in Erfahrung gebrachten Tatsachen und kann nur (etwa durch Koordinierung zwischen den Mitgliedstaaten) einen Beitrag zum Verfahren vor den nationalen Gerichten leisten. Wenn die Kommission einen Sachverhalt als "Betrug" einstuft, gilt dies somit nur vorläufig, bis die zuständigen nationalen Behörden darüber befinden. Die Mitgliedstaaten sollten diese Urteile in die förmliche Mitteilung aufgrund der jeweils anwendbaren sektoralen Regelung aufnehmen.

Dies gilt auch für die Angabe der Höhe des betreffenden Betrags. Insbesondere bei Betrugsdelikten können die Auswirkungen auf den Haushalt erst aufgrund des Gerichtsurteils genau festgestellt werden. Davor können nur mehr oder weniger exakte Schätzungen vorgenommen werden. Dies trifft besonders auf UCLAF-Ermittlungen zu, die ja gerade zur Feststellung des Sachverhalts im jeweiligen Kontext dienen. Der Betrag ergibt sich erst im Zuge der Ermittlungen [11].

[11] Diese Überlegungen können anhand des Falles von Zigarettenschmuggel verdeutlicht werden. Wenn bei einer Kontrolle eine bestimmte Menge an geschmuggelten Zigaretten sichergestellt wird, müssen die Ermittlungen auch eventuelle frührere betrügerische Tätigkeiten erfassen, die noch nicht aufgedeckt worden sind. Die Auswirkungen des Betrugs in finanzieller Hinsicht sind aufgrund aller rechtswidrigen Einfuhren und nicht nur aufgrund der gerade beschlagnahmten Menge an Zigaretten festzustellen.

Damit die tatsächlichen Auswirkungen von Betrug und anderen Unregelmässigkeiten genau festgestellt werden können, müssen sowohl die von den Mitgliedstaaten als Ergebnis ihrer Untersuchungen mitgeteilten Beträge, als auch die von der Kommis sion in offenen Fällen, zu denen sie von den Mitgliedstaaten noch keine förmliche Mitteilung erhalten hat, geschätzten Summen berücksichtigt werden. Wenn die Mitgliedstaaten ihrer Berichtspflicht nachkommen, können die geschätzten Auswirkungen von Fällen, die noch von der UCLAF geprüft werden, anhand der Mitteilungen der Mitgliedstaaten (oft für ein Folgejahr) bestätigt (oder korrigiert) werden.

1.3. Die Situation 1998

1.3.1. Von den Mitgliedstaaten mitgeteilte Unregelmässigkeiten

Für das Jahr 1998 haben die Mitgliedstaaten der Kommission 5 091 Unregelmässigkeiten, darunter auch mögliche Betrugsfälle, mit einem Schadensvolumen von insgesamt 577 Mio. ECU mitgeteilt. Eine erste Analyse der Mitteilungen zeigt, daß der Anteil der Fälle von Unregelmässigkeiten mit Betrugsverdacht über alle Haushaltsbereiche hinweg in etwa 20% sowohl hinsichtlich der Zahl der Fälle als auch des Schadensvolumens ausmacht.

Diese von den Mitgliedstaaten mitgeteilten Fälle verteilen sich wie folgt :

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(*) Der Anteil am Haushalt 1998, der auf die von den Mitgliedstaaten mitgeteilten Unregelmässigkeiten entfällt, ist nur ein Anhaltspunkt für die Grössenordnung, da einzelne Fälle auch mehrere zurückliegende Haushaltsjahre betreffen können (eine ein oder mehrere Jahre zurückliegende Unregelmässigkeit hat erst 1998 mitgeteilt werden können).

(**) Traditionelle Eigenmittel netto.

Eine Aufschlüsselung der Fälle auf die Mitgliedstaaten ist dem Anhang zu entnehmen (Tabellen 1 bis 4).

1.3.2. Fälle, in denen die UCLAF gemeinsam mit den Mitgliedstaaten Untersuchungen durchführt

Abgesehen von den von den Mitgliedstaaten mitgeteilten Fällen hat die UCLAF 1998 Untersuchungen in 227 neuen Fällen eingeleitet, in denen in der Regel Verdacht auf Betrug besteht. Hinzu kommt eine Anzahl von in den vorhergehenden Jahren neu aufgetretenen Fällen, in denen 1998 gezielt ermittelt wurde. Die mutmaßlichen Auswirkungen dieser neuen Fälle sowie die Feststellungen im Zusammenhang mit Fällen, in denen die Ermittlungen noch im Gang sind [12], belaufen sich auf rund 442 Mio. ECU.

[12] In den Fällen, in denen bereits in den Vorjahren eine Untersuchung eingeleitet wurde, werden nur diejenigen Beträge zusätzlich buchmässig erfasst, bei denen 1998 eine Entwicklung hinsichtlich des Schadensvolumens eingetreten ist, die über die ursprüngliche Schätzung hinausgeht (d.h. ungefähr dreissig Fälle, alle Bereiche insgesamt).

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(*) Der Anteil, der durch UCLAF im Jahre 1998 eingeleiteten Untersuchungen, am Haushalt ist nur ein Anhaltspunkt für die Grössenordnung, da einzelne Fälle auch mehrere zurückliegende Haushaltsjahre betreffen können ( eine im Jahr 1998 eingeleitete Untersuchung kann einen mehrere Jahre zurückliegenden Betrugsverdacht betreffen)

(**) Traditionelle Eigenmittel netto.

1.4. Tendenzen

Vergleicht man die Entwicklung der letzten Jahre, so ist eine gewisse Stabilisierung der Zahl der neuen Fälle und ihrer finanziellen Auswirkungen festzustellen. Dies gilt sowohl für die Betrugsfälle als auch für sonstige Unregelmässigkeiten.

1.4.1. Mitteilungen der Mitgliedstaaten [13]

[13] Die Schaubilder 1, 3 und 5 im Anhang zeigen die Entwicklung der Mitteilungen der Mitgliedstaaten seit 1995.

1.4.1.1. Traditionelle Eigenmittel

Die Zahl der von den Mitgliedstaaten aufgedeckten Betrugsfälle und sonstigen Unregelmässigkeiten weist beträchtliche Schwankungen auf. Nachdem sie 1997 ihren Hoechststand erreicht hatte, ist sie 1998 auf den Stand von 1995 zurückgegangen [14].

[14] Seit Mitte 1996 übermitteln die Mitgliedstaaten die Informationen über Betrugsfälle und andere Unregelmässigkeiten direkt an die Kommission mit Hilfe eines EDV-Programms (« OWNRES »). Die als Anlage beigefügte Grafik 1 gibt den Stand dieser elektronischen Mitteilungen (ursprüngliche Mitteilungen und Folgemitteilungen) am 4. Oktober 1999 wider. Diese Mitteilungen beziehen sich nicht nur auf das Jahr 1998, sondern, soweit eine Aktualisierung der ursprünglichen Mitteilung veranlasst war, auch auf die vorausgegangenen Jahre. Die Kommission hat die Mitgliedstaaten mehrfach aufgefordert, von sich aus eine Aktualisierung der Betrugsfälle und anderen Unregelmässigkeiten vorzunehmen, die sich auf den Zeitraum 1989 (dem Beginn der Mitteilungspflicht) bis 1996 beziehen, und dafür das neue elektronische Kommunikationsmittel zu verwenden. Man kann daher davon ausgehen, daß die Kommission in den nächsten Jahren schrittweise über genauere und verläßlichere Daten verfügen wird.

Während sich die Schadensbeträge in der Vergangenheit von Jahr zu Jahr erhöhten, ist 1998 ein gewisser Rückgang gegenüber den Vorjahren zu verzeichnen. Die von den Mitgliedstaaten für 1998 festgestellten und gemeldeten niedrigeren Beträge stehen jedoch nicht im Einklang mit den Ergebnissen der Untersuchungen, die die UCLAF in den vergangenen Jahren gemeinsam mit den Mitgliedstaaten durchgeführt hat. Allein bei Zigaretten wurden den Angaben der Mitgliedstaaten zufolge geschmuggelte Mengen im Wert von fast 5 Mrd. ECU beschlagnahmt (also 78% mehr als 1997), was einem Verlust von 118 Mio. ECU für den Gemeinschaftshaushalt entspricht.

Mit 16% der aufgedeckten Fälle und 12% des Gesamtschadensvolumens erweist sich der Bereich der Präferenzregelungen immer noch als besonders betrugsanfällig. Dagegen ist die Zahl der aufgedeckten Fälle - und insbesondere das Schadensvolumen - im Bereich des externen Versandverfahrens gegenüber den Vorjahren eindeutig rückläufig. Dies könnte damit zu erklären sein, daß dieser Art von Vorgängen besondere Beachtung geschenkt wird und das System der vorherigen Mitteilung [15] zum Einsatz gelangt.

[15] Vgl. Ziffer 0, Seite 56.

1.4.1.2. Ausgaben des EAGFL-Garantie

Die für das Jahr 1998 mitgeteilten 2 412 Fälle (Betrug und Unregelmässigkeiten) bedeuten einen Anstieg um fast 20% gegenüber 1997 und um fast 40% gegenüber 1995.

Nach einem beträchtlichen Rückgang der Schadensbeträge bei den Mitteilungen für den Zeitraum 1995-1997 ist das Gesamtschadensvolumen 1998 erneut gestiegen (+ 75%). Der Grund hierfür ist, daß Italien vier sehr schwere Fälle im Olivenölsektor (Verbrauchsbeihilfe) mitgeteilt hat, die sich auf einen mehrere Jahre umfassenden Zeitraum beziehen. Damit wird die Feststellung der Kommission bestätigt [16], daß sich die tatsächlichen finanziellen Auswirkungen der mitgeteilten Unregelmässigkeiten nicht bezogen auf ein einziges Haushaltsjahr ermitteln lassen, da sie weitgehend von dem (zufallsbedingten) Zeitpunkt der Aufdeckung der Unregelmässigkeiten abhängig sind.

[16] Vgl. insbesondere Jahresbericht 1994, Kapitel 6, Abschnitt 2.

Die von den Mitgliedstaaten festgestellten Unregelmässigkeiten betreffen nach wie vor in erster Linie Maßnahmen, die als Marktstützung zu bezeichnen sind. Der Anteil der Ausfuhrerstattungen ist verhältnismässig stabil geblieben. Am stärksten betroffen sind die Bereiche Olivenöl, Rindfleisch und Rinder sowie Milcherzeugnisse.

1.4.1.3. Strukturausgaben

Die Zahl der von den Mitgliedstaaten aufgedeckten und mitgeteilten Fälle nimmt weiter zu, was darauf hindeutet, daß die Kontrollsysteme immer effizienter werden. Allerdings sind Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten zu verzeichnen: Der von den Kommissionsdienststellen aufgedeckte Fall von grossangelegtem Betrug im Bereich des Sozialfonds in den Niederlanden [17] hat deutlich gemacht, welche Schwierigkeiten dieser Mitgliedstaat hat, der Meldepflicht nachzukommen. Generell hat dieser Mitgliedstaat im Haushaltsjahr 1998 nur drei Fälle von Unregelmässigkeiten, alle drei im Rahmen des EFRE, mitgeteilt.

[17] Vgl. Ziffer 0, Seite 33.

1998 bezieht sich etwa die Hälfte der gemeldeten Fälle - und Schadensbeträge - auf den Sozialfonds; 1997 entfielen auf diesen Fonds weniger als 40% der Fälle und der Schadensbeträge. Gemessen an der Haushaltsausstattung ist das Schadensvolumen der Betrugsfälle und Unregelmässigkeiten im Bereich des Sozialfonds (0,28%) und des EAGFL-Ausrichtung (0,23%) höher als im Bereich des Regionalfonds (0,11%) und des FIAF (0,12%).

1.4.2. Fälle, in den die UCLAF Untersuchungen durchführt [18]

[18] Die Schaubilder 2, 4, 6 und 7 im Anhang zeigen die Entwicklung der Fälle seit 1995, in denen die UCLAF in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten Untersuchungen eingeleitet hat.

Die UCLAF hat 1998 insgesamt 346 Untersuchungen in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten durchgeführt; sie erstrecken sich nicht nur auf die neuen Fälle des Jahres, sondern auch auf die Fälle, in denen bereits erste Schritte eingeleitet wurden. 132 Untersuchungen betrafen die Eigenmittel (Industrie-, Fischerei-, Agrar- und Textilerzeugnisse, Zigaretten), 135 den EAGFL-Garantie, 79 die Strukturmaßnahmen (Strukturfonds und Kohäsionsfonds) und die von der Kommission verwalteten direkten Ausgaben (« Forschung », Ausgaben zugunsten bestimmter Drittländer - Programme PHARE und TACIS, EEF-Ausgaben ...).

Ein Teil dieser Untersuchungen - 55 oder rund 16% der Gesamtzahl - wurde in Drittländern durchgeführt. Von den Humanressourcen her (Zahl der Bediensteten/Tag) machen sie jedoch fast 30% der operativen Tätigkeit aus.

Zu den Prioritäten der Kommission gehört die Bekämpfung der betrügerischen Praktiken organisierter Banden, ja der organisierten Kriminalität. Daher haben die spezialisierten Task-groups der Kommission (Zigaretten, Alkohol, Olivenöl...) 1998 ihre Tätigkeit in enger Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten fortgesetzt und intensiviert, um diesen grossen lukrativen Geschäften entgegenzuwirken und ihre Ausweitung zu verhindern. Deshalb wurden auch in den Tätigkeitsbereich der UCLAF - über den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft hinaus - andere Aktivitäten im Zusammenhang mit der organisierten Kriminalität wie die Bekämpfung des Handels mit nachgeahmten Erzeugnissen (Produktpiraterie) einbezogen.

Diese Fälle müssen strafrechtlich verfolgt werden, da nur dies eine abschreckende Wirkung gegenüber der organisierten Kriminalität haben kann, die von den Unterschieden zwischen den Rechtssystemen der Mitgliedstaaten profitiert.

1.4.2.1. Traditionelle Eigenmittel

Daß sich das Schadensvolumen 1998 gegenüber 1997 bei gleichzeitig steigender Zahl der Untersuchungen verringert hat, ist damit zu erklären, daß Schadensbeträge im Zusammenhang mit Fällen von schwerem Betrug in verschiedenen Tätigkeitsbereichen für ein bestimmtes Jahr buchmässig erfasst werden, während die diesbezueglichen Untersuchungen in dem (den) darauffolgenden Jahr(en) fortgesetzt werden. So wurden beispielsweise im Falle des über Montenegro laufenden Zigarettenschmuggels [19] die einschlägigen Untersuchungen 1998 fortgesetzt. Gleiches gilt für den Zigarettenschmuggel [20] über Andorra im Jahr 1997, gegen den im Rahmen der Intensivierung der Zusammenarbeit zwischen der EU und Andorra spezifische Maßnahmen getroffen wurden [21] .

[19] Vgl. Jahresbericht 1997, Kapitel 2, Ziffer 1.1.3, Seite 20.

[20] Vgl. Jahresbericht 1997, Kapitel 2, Ziffer 2.1.1.5, Seite 21.

[21] Vgl. Kapitel 2, Ziffer 0, Seite 22 ff.

1.4.2.2. Ausgaben des EAGFL-Garantie

Im Bereich des EAGFL-Garantie ist die Zahl der neuen Fälle, in denen 1998 eine Untersuchung eingeleitet wurde, genau so hoch wie 1996, höher als 1997, aber niedriger als 1995. Daran lässt sich ablesen, daß für die Ermittlungen in den grossen Fällen, in denen in den vergangenen Jahren Untersuchungen eingeleitet wurden, noch substantielle Ressourcen benötigt werden. Im Falle der Untersuchungen der UCLAF erreichten die Schadensbeträge 1997 ihr höchstes Niveau, während bei den Mitteilungen der Mitgliedstaaten das Gesamtschadensvolumen 1997 eindeutig niedriger war als in den Vorjahren und sogar im darauffolgenden Jahr. Daran zeigt sich, daß zwischen den Ergebnissen der von einem Mitgliedstaat allein durchgeführten Ermittlungen und den Ergebnissen einer von der UCLAF koordinierten multilateralen Untersuchung eine zeitliche Diskrepanz besteht.

Gegenstand der neuen Untersuchungen sind in erster Linie die Marktstützungsmaßnahmen, die Rindfleischausfuhr und der illegale Zuckerhandel sowie die Milchquoten.

1.4.2.3. Strukturausgaben

Die Fälle, in denen die UCLAF in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten eine Untersuchung eingeleitet hat, weisen nicht die gleiche Entwicklung wie die Mitteilungen der Mitgliedstaaten auf. Ihre Zahl hat sich ebenso wie das diesbezuegliche Schadensvolumen verringert. Jede zweite 1998 eingeleitete Untersuchung betrifft den Sozialfonds, während dieser Fonds 1997 weniger als 40% der Untersuchungen ausmachte (aber 1996 mehr als 50%). Die Zahl der in den Bereichen des EFRE und des EAGFL-Ausrichtung eingeleiteten neuen Untersuchungen ist gegenüber den Vorjahren eindeutig rückläufig.

Das Schadensvolumen in den Fällen, in denen die UCLAF eine Untersuchung durchführt, ist im Durchschnitt doppelt oder dreifach so hoch wie das Schadensvolumen in den von den Mitgliedstaaten mitgeteilten Fällen.

1.4.2.4. Direkte Ausgaben

Die Zahl der neuen Fälle, in denen eine Untersuchung eingeleitet wurde, ist gegenüber 1996 und 1997 zurückgegangen; das entsprechende Gesamtschadensvolumen ist ebenfalls eindeutig niedriger als 1997. Wie in den Vorjahren beziehen sich diese neuen Untersuchungen in erster Linie auf die Bereiche Forschung und Entwicklungshilfe.

1.5. Einziehung der ausstehenden Beträge

Die unter Ziffer 1.3 angegebenen Zahlen sollen Auskunft geben über die Gesamtauswirkungen der erwiesenen oder mutmaßlichen Betrugsfälle und sonstigen Unregelmässigkeiten. Berücksichtigt sind in diesen Zahlen somit auch gescheiterte Betrugsversuche und die dem Gemeinschaftshaushalt entstandenen Einbussen, die (insbesondere bei Schmuggel) nur in Form einer Extrapolation berechnet werden können. Dagegen ist die Einziehung eine Maßnahme zur Wiedergutmachung des Schadens, die sich auf die Fälle beschränkt, in denen der betreffende Wirtschaftsbeteiligte und die genauen noch ausstehenden Beträge ermittelt werden konnten.

1.5.1. Traditionelle Eigenmittel

Nach dem geltenden Gemeinschaftsrecht [22] ist die Erhebung der traditionnellen Eigenmittel Sache der Mitgliedstaaten. Diese haben alle erforderlichen Maßnahmen zu treffen, damit die Eigenmittel unter den bestmöglichen Bedingungen festgestellt, verbucht, eingezogen und der Gemeinschaft zur Verfügung gestellt werden.

[22] Beschluß 94/728/EG, Euratom des Rates vom 31. Oktober 1994 über das System der Eigenmittel der Europäischen Gemeinschaften (Abl. Nr. L 293 vom 12.11.1994) und Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89 des Rates vom 29. Mai 1989 (Abl. Nr. L 155 vom 7.6.1989).

Bei der Einziehung der Eigenmittel besteht das Hauptproblem darin, daß das Einziehungsverfahren erst eingeleitet werden kann, wenn die Ansprüche von der zuständigen Behörde des betreffenden Mitgliedstaates festgestellt worden sind. Dazu müssen insbesondere der fragliche Wirtschaftsbeteiligte ermittelt und die geschuldeten Abgaben genau berechnet werden. Im Falle von Schmuggel (beispielsweise von Zigaretten) ist es schwierig, ja unmöglich, die Abgaben, die bei der illegalen Einfuhr der inzwischen auf dem Markt abgesetzten Ware geschuldet wurden, nachträglich zu berechnen; wird die Ware bei der illegalen Einfuhr erfasst, so wird sie in der Regel vernichtet, und die Abgaben werden nicht erhoben.

In Fällen, in denen die Einfuhr von Waren unter nicht gerechtfertigter Anwendung einer Präferenzregelung erfolgt, stellt sich vor allem das Problem, daß die von den Mitgliedstaaten durchzuführenden Kontrollen unzulänglich sind und die Zusammenarbeit seitens der begünstigten Länder mit Verzögerung erfolgt oder ganz ausbleibt. Dies hat zur Folge, daß sich - auch in Fällen, in denen ein falscher Präferenzursprung effektiv festgestellt wird - die abgabenpflichtigen Einführer unter der alleinigen oder kombinierten Wirkung der für die Einziehung maßgeblichen Verjährungsfristen und aufgrund der durch die mangelnde Zusammenarbeit der begünstigten Länder bedingten Rechtsunsicherheit der Entrichtung der Zollschuld und einer etwaigen Strafverfolgung entziehen können.

In diesen Fällen und bei anderen Formen raffinierten Betrugs gut organisierter krimineller Vereinigungen ist es häufig nicht möglich, bei einem zahlungsfähigen Schuldner auch nur irgendeinen Betrag einzuziehen. Daher muß unbedingt gegen alle diese Organisationen vorgegangen werden.

Auch wenn die Beträge festgestellt sind, zeigt sich in der Praxis, daß die unter der Verantwortung der Mitgliedstaaten durchgeführten Verfahren zur Einziehung der Beträge häufig sehr langsam vorangehen. Diese Langsamkeit ist vor allem auf die Dauer der Verwaltungs- und der Gerichtsverfahren zurückzuführen. Ausserdem stellt die unterschiedliche Auslegung des Gemeinschaftsrechts durch die nationalen Verwaltungen ein Hindernis für eine gleichmässige Einziehung dieser Mittel dar.

Die Kommission ihrerseits überwacht die Einziehung unter anderem mit folgenden Instrumenten :

- die Erstellung eines zusammenfassenden Berichts über die Mitteilungen der Mitgliedstaaten über die von ihnen durchgeführten Kontrollen und deren Ergebnisse [23];

[23] Vgl. Zweiter zusammenfassender Bericht für das Haushaltsjahr 1997 [Dok. KOM (1999)110 endg. vom 12. März 1999].

- die statistische Analyse der Mitteilungen über Unregelmässigkeiten (genannt -Stichprobe A"), die eine Darstellung der allgemeinen Aspekte des Standes der Wiedereinziehung zum Gegenstand hat. Ein erster auf dieser Grundlage erstellter Bericht wurde der Haushaltsbehörde (Europäisches Parlament und Rat) im Jahr 1995 zugeleitet [24];

[24] « Bericht der Kommission über die Einziehung von traditionellen Eigenmitteln bei Betrugsfällen und Unregelmässigkeiten (Verfahren und Stichprobe A 94) », Dok. KOM(95) 398 endg. vom 6. September 1995. Ein zweiter Bericht ist für Ende 1999 vorgesehen.

- einer genaueren Prüfung der wichtigen Fälle, die im Rahmen eines Stichprobenverfahrens anhand objektiver Kriterien [25] oder im Hinblick auf die besondere Komplexität eines Falls ausgewählt werden.

[25] « Berichte über den Stand der Einziehung der traditionellen Eigenmittel bei Betrugsfällen und Unregelmässigkeiten (Stichproben B 94 und B 98) », Dok. KOM(97) 259 endg. vom 9. Juni 1997 und KOM(1999) 160 endg. vom 21. April 1999.

Der zusammenfassende Bericht bezieht sich auf sämtliche festgestellten Unregelmässigkeiten und damit verbundenen Schadensbeträge, ohne Berücksichtigung der Schwelle von 10 000 ECU, ab der eine Verpflichtung zur Mitteilung an die Kommission besteht [26]. Diesem Bericht zufolge lag die «Bruttöinziehungsquote» (Einziehung während des Jahres) in den Mitgliedstaaten 1997 durchschnittlich bei 23%. Dieser Satz entspricht der Einziehungsquote von 27%, die sich aus den förmlichen Mitteilungen der Mitgliedstaaten für das Jahr 1998 betreffend Fälle mit einem Schadensvolumen von über 10 000 ECU ergibt.

[26] Artikel 6 Absatz 4 der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89 des Rates.

Die finanzielle Überwachung der Betrugsfälle und sonstigen Unregelmässigkeiten, die Teil der Stichproben B94 und B98 sind [27], lässt eine beachtliche - aber immer noch unzureichende - Verbesserung der Einziehungseffizienz erkennen (der Satz erhöht sich von 2% auf 12%) sowie einen starken Rückgang des Anteils der verjährten Forderungen (von 12% auf 4%) erkennen. Allerdings weist die Einziehungsquote je nach Erzeugnis und Zollverfahren enorme Unterschiede auf. In zwei Fällen, in denen Textilerzeugnisse mit unzulässigen Präferenzbescheinigungen [28] vorschriftswidrig eingeführt wurden, beträgt die Einziehungsquote 55% bzw. 60%, was beweist, daß die Einziehung möglich ist, sofern eine effiziente Zusammenarbeit mit dem betreffenden Ursprungsland aufrechterhalten wird. Diese Feststellung wird durch einen anderen Fall bestätigt, in dem ebenfalls Textilerzeugnisse vorschriftswidrig eingeführt wurden [29]. In diesem letztgenannten Fall beläuft sich die Einziehungsquote auf 52%.

[27] Vgl. den bereits erwähnten Jahresbericht 1994, Kapitel 6, Abschnitt 2 (B94). 9 Fälle wurden ausgewählt (B98) ; sie wurden im Rahmen der Amtshilfe mitgeteilt und machen ein Gesamtschadensvolumen von 136 Mio. ECU aus.

[28] Aus Laos eingeführte Kleidungsstücke und aus Kambodscha eingeführte Textilerzeugnisse.

[29] Aus Bangladesch eingeführte Textilerzeugnisse; dieser Fall ist nicht Teil der Stichprobe B98.

Gemäß Artikel 17 Abs. 2 der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89 des Rates sind die Mitgliedstaaten nur dann nicht verpflichtet, die Eigenmittel an den Gemeinschaftshaushalt abzuführen, wenn die Einziehung aus nicht von ihnen zu vertretenden Gründen unmöglich war [30]. In den von ihnen vorzulegenden Jahresberichten nach Artikel 17 Abs. 3 der genannten Verordnung müssen die Mitgliedstaaten gegebenenfalls begründen, weshalb sie daran gehindert sind, die Eigenmittel dem Gemeinschaftshaushalt zur Verfügung zu stellen. Von 1989 bis 1998 haben 7 Mitgliedstaaten der Kommission insgesamt 44 Fälle gemeldet, die sie als « nicht wiedereinziehbar » einstuften. In Anbetracht dieser geringen Zahl von Fällen hegt die Kommission Zweifel, ob alle Mitgliedstaaten den ihnen obliegenden Verflichtungen in vollem Umfang nachkommen.

[30] Im Juli 1997 hat die Kommission einen Vorschlag zur Änderung der Verordnung Nr. 1552/89 unterbreitet, der dem Rat 1999 immer noch vorliegt; er zielt auf die Einführung eines Verfahrens ab, mit dem die Beträge systematischer und genauer ermittelt werden sollen, die einem Mitgliedstaat anzulasten sind, der nicht alle Einziehungsverpflichtungen eingehalten hat (Verfahren vom Typ «Rechnungsabschluß»).

Um die Effizienz der Verfahren zu erhöhen, hat die Kommission daher vorgeschlagen, einen verbindlichen zeitlichen Rahmen (Frist von 5 Jahren) einzuführen, innerhalb dessen die Mitgliedstaaten die nicht wieder einziehbaren Beträge aus ihrer Buchhaltung herausnehmen müssen [31].

[31] Der Vorschlag wurde dem Rat am 11. Mai 1999 vorgestellt.

1.5.2. Ausgaben des EAGFL-Garantie

Gemäß Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 729/70 des Rates gehen die finanziellen Auswirkungen der Betrugsfälle und sonstigen Unregelmässigkeiten, wenn keine vollständige Einziehung der fraglichen Beträge erfolgt, entweder zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts oder zu Lasten des betreffenden Mitgliedstaats, wenn dieser nicht alle seine Verpflichtungen erfuellt hat. Die Entscheidung, wer für den Verlust aufzukommen hat, wird im sogenannten Rechnungsabschlußverfahren getroffen.

Seit einigen Jahren ist die Kommission (Generaldirektion Landwirtschaft) im Benehmen mit den Mitgliedstaaten bestrebt, die «Altlast» abzubauen, d.h. die Beträge, die in den vor einigen Jahren mitgeteilten Fällen von Betrug und sonstigen Unregelmässigkeiten noch einzuziehen sind. Die Kommission räumt zwar ein, daß sich die Einziehungsverfahren als besonders langwierig erweisen können, ist jedoch der Ansicht, daß ein Zeitraum von vier Jahren ausreichen dürfte, um die erforderlichen Maßnahmen zu treffen und festzustellen, ob der fragliche Betrag tatsächlich eingezogen werden kann. Ist die Einziehung nach diesem Zeitraum von vier Jahren nicht eingeleitet und erweist sie sich als unmöglich, so muß die Kommission entscheiden, ob der Betrag zu Lasten des EAGFL geht (da die Einziehung aus nicht von dem betreffenden Mitgliedstaat zu vertretenden Gründen unmöglich ist) oder zu Lasten des Mitgliedstaats (da er nicht mit der erforderlichen Sorgfalt vorgegangen ist). Eine Ausnahme muß allerdings in den Fällen gemacht werden, in denen die Einziehungsanordnung einem Gericht vorliegt.

Es muß festgestellt werden, daß die Versuche der Kommission, die Mitgliedstaaten dazu anzuhalten, die «Altlast» abzubauen und die effektive Einziehungsquote zu erhöhen, noch nicht erfolgreich waren. Der Prozentsatz der nach den vier Jahren noch einzuziehenden Beträge (ohne Berücksichtigung der bei Gericht anhängigen Fälle) hat sich von 36% bei den vor 1994 mitgeteilten Fällen [32] auf 50 % bei den vor 1995 mitgeteilten Fällen erhöht. Von einem Gesamtschadensvolumen in Höhe von 1 651 Mio. ECU, das der Kommission von 1973 bis 1994 einschließlich gemeldet wurde, waren 1998 noch 824 Mio. ECU einzuziehen (ohne Berücksichtigung der Fälle vor Gericht).

[32] Vgl. Jahresbericht 1997, Tabelle 4.

Da die Mitgliedstaaten den Nachweis zu erbringen haben, daß sie mit der gebührenden Sorgfalt vorgegangen sind und alle erforderlichen Maßnahmen getroffen haben, um die tatsächliche Einziehung der fraglichen Beträge zu gewährleisten, wird die Kommission im Rahmen der bevorstehenden Rechnungsabschlussentscheidungen gezwungen sein, den Mitgliedstaaten beträchtliche Beträge anzulasten, wenn sie nicht den Nachweis erbringen können, daß die Einziehung objektiv unmöglich ist.

1.5.3. Strukturausgaben

Wie bei den übrigen Ausgaben sind die Mitteilungen der Mitgliedstaaten gemäß den Verordnungen (EG) Nr. 1681/94 und Nr. 1831/94 der Ausgangspunkt für die finanzielle Überwachung. Im Unterschied zur den übrigen Haushaltsbereichen sind die aus Gemeinschaftsmitteln kofinanzierten Einzelprojekte jedoch in der Regel Teil eines Mehrjahresprogramms, so daß die finanzielle Situation häufig spätestens im Rahmen der Abschlußzahlung für das betreffende Programm bereinigt werden kann. Infolgedessen kann der Stand der Einziehung erst nach Abschluß des betreffenden Programms beurteilt werden.

Nimmt man nur den Stand der Einziehung bei den abgeschlossenen operationellen Programmen oder insbesondere den Stand der aus dem ersten Rahmenprogramm 1988-1993 finanzierten Projekte, so ist festzustellen, daß von dem gemeldeten Betrag in Höhe von 123 Mio. ECU 44 Mio. ECU (rund 36%) eingezogen wurden. Allerdings teilen die Mitgliedstaaten nur sehr selten die Überwachungsmaßnahmen mit, die getroffen wurden, damit die finanziellen Auswirkungen der festgestellten Betrugsfälle und Unregelmässigkeiten beurteilt werden können. Die Mitgliedstaaten laufen daher Gefahr, daß die Kommission die ausstehenden Beträge systematisch zu hoch veranschlagt.

2. Untersuchungen

Dieses Kapitel befasst sich mit einigen der wichtigsten Fälle, in denen die UCLAF Untersuchungen durchführte. Unabhängig von dem betroffenen Sektor und der jeweils gefährdeten Gemeinschaftspolitik waren zunächst Netze der organisierten Kriminalität Gegenstand dieser Nachforschungen. In den nachfolgenden Abschnitten wird näher auf bestimmte Untersuchungen zum Schutz der Gemeinschaftspolitik in ihrer Gesamtheit eingegangen. Hierzu gehört die Handelspolitik ebenso wie die Agrar- und die Strukturpolitik und die mit "direkten Ausgaben" verbundenen Maßnahmen, die nicht über die Mitgliedstaaten, sondern unmittelbar von den Kommissionsdienststellen durchgeführt werden. Einige dieser ausgabenwirksamen Maßnahmen beinhalten "interne" Aspekte. Hierbei wurden schwerwiegende Unregelmässigkeiten und Fälle von Mißwirtschaft innerhalb der Kommissionsdienststellen festgestellt. Der letzte Abschnitt des Kapitels ist den indirekten Steuern (Betrug bei MwSt. und Verbrauchsteuern) gewidmet.

2.1. Das organisierte Verbrechen (Tätigkeit der Task Groups)

In einigen Bereichen, in denen hohe illegale Gewinne zu erzielen sind, hat die Tätigkeit der auf bestimmte Waren (Zigaretten, Alkohol, Olivenöl usw.) spezialisierten Task Groups gezeigt, daß es bei enger Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten sowie einer effizienten Koordinierung auf Gemeinschaftsebene möglich ist, grossangelegten Schmuggel aufzudecken. Von entscheidender Bedeutung sind in diesem Zusammenhang auch die Präventivmaßnahmen auf Ebene der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten.

2.1.1. Zigarettenschmuggel

- Aktion Rana

Im Januar 1998 beschlagnahmten die spanischen Zollbehörden (SVA [33]) sieben Lastkraftwagen mit einer Ladung von insgesamt über 80 Millionen Zigaretten, die nach Spanien eingeschmuggelt werden sollten. In der Folge beschlagnahmte der SVA im Rahmen einer weiteren Aktion das Ro-Ro-Schiff Rana, da dieses Schiff benutzt worden war, um die geschmuggelten Zigaretten in einem kleinen Hafen der Region Barcelona abzuladen. Die im Rahmen der unionsweiten Amtshilfe durchgeführten Untersuchungen ergaben, daß die fraglichen Zigaretten aus verschiedenen US-Häfen kommend zunächst im griechischen Hafen Piräus verladen worden waren.

[33] Servicio de Vigilancia Aduanera.

Die spanischen Behörden ersuchten die Arbeitsgruppe "Zigaretten" der UCLAF um Unterstützung. Nach Kontakten mit dem für diesen Fall zuständigen spanischen Staatsanwalt führten die Bediensteten der Kommission Untersuchungen in Griechenland, Albanien und den Vereinigten Staaten durch. Im Zuge dieser Untersuchungen konnten sie nachweisen, daß die beschlagnahmten Zigaretten tatsächlich von den Vereinigten Staaten nach Griechenland ausgeführt worden waren und dort an Bord des Schiffes Rana geladen wurden, um sie nach Spanien einzuschmuggeln, ohne sie - wie von den Reedern behauptet - in Albanien legal abzuladen.

Im Zuge des Gerichtsverfahrens, das in Spanien stattfand, stellte sich heraus, daß die Kommission die entscheidenden Informationen und Beweise geliefert hatte. Die mit den Untersuchungen beauftragten UCLAF-Beamten legten dem spanischen Gericht die Beweise vor, in deren Besitz sie bei ihren Kontrollbesuchen gekommen waren. Die an dem Schmuggel Beteiligten wurden für schuldig erklärt und zu Geld- und Freiheitsstrafen verurteilt. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, daß die Zusammenarbeit zwischen der Kommission und den spanischen Justizbehörden so wie zwischen der Kommission und den anderen betroffenen Behörden des Königreichs Spanien und Griechenlands sehr effizient gewesen ist.

Die albanische Regierung hat vorzuegliche Amtshilfe geleistet. Und auch die Zusammenarbeit mit den amerikanischen Dienststellen hat hervorragend funktioniert. Das neue Amtshilfeabkommen für Zollangelegenheiten, das die Vereinigten Staaten und die Europäischen Gemeinschaften geschlossen hatten, hat also zum ersten Mal zu guten Ergebnissen geführt.

- Zigarettenschmuggel über Andorra

Die Kommission arbeitet seit einigen Jahren verstärkt mit mehreren nationalen Dienststellen zusammen, um gegen die auf die organisierte Kriminalität zurückzuführenden beträchtlichen Verluste zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts und der einzelstaatlichen Haushalte vorzugehen. Seit 1996 ist bekannt, daß Andorra eine wichtige Drehscheibe des Zigarettenschmuggels in die Europäische Union ist. Der Verlust an Einnahmen der Gemeinschaft (Eigenmittel) und der Mitgliedstaaten (Zölle) wird für 1997 insgesamt mit 400 Mio. ECU veranschlagt.

Im März 1998 führte die UCLAF eine erste Kontrollmission in Zusammenarbeit mit Vertretern der jeweils zuständigen Dienststellen Spaniens, Frankreichs, Irlands und des Vereinigten Königreichs durch. Bei den entsprechenden Nachforschungen zeigte sich, daß es in Andorra keine geeigneten Rechtsinstrumente zur Prävention und Bekämpfung von Betrug gibt.

Im November 1998 besuchten Kommissionsvertreter, unter anderem Beamte der UCLAF, die andorranische Regierung. Hierbei stellten sie fest, daß diese ihre Haltung, die sie gegenüber einer Delegation des Haushaltskontrollausschusses des Europäischen Parlaments im Juli 1998 bei deren Besuch vor Ort kundgetan hatte, inzwischen grundlegend geändert hat.

So hat die andorranische Regierung neue Rechtsvorschriften erlassen, damit der Schmuggel effizient bekämpft und das Protokoll über die Amtshilfe zwischen den Europäischen Gemeinschaften und Andorra [34] in vollem Umfang angewandt werden kann. Nach Schätzungen der UCLAF konnten dank dieser wirksameren Betrugsprävention 1998 Eigenmittelverluste der Gemeinschaft in Höhe von 75 Mio. ECU (Zölle) vermieden werden. Bei den Mitgliedstaaten werden die so vermiedenen Verluste an MwSt.- und Verbrauchsteuer-Einnahmen mit 300 Mio. ECU veranschlagt.

[34] Die Gesetze über Zollbetrug und die Kontrolle betrugsgefährdeter Waren wurden am 4.3.1999 im andorranischen Amtsblatt veröffentlicht. Das Gesetz zur Änderung des Strafgesetzbuchs, mit dem der Schmuggel zu einem Straftatbestand erklärt wurde, wurde am 7.7.1999 im andorranischen Amtsblatt veröffentlicht.

2.1.2. Alkoholschmuggel

Die auf diesen Bereich spezialisierte Arbeitsgruppe (Task Group "Alkohol") koordiniert seit Ende 1996 die internationalen Ermittlungen in Sachen Betrug mit Alkohol und alkoholischen Getränken. 1998 konnte sie nachweisen, daß mehrere gut organisierte Schmugglernetze bzw. kriminelle Vereinigungen, die bereits andere Gemeinschaftserzeugnisse umgeleitet hatten, sich nunmehr der illegalen Ausfuhr von Alkohol (Verfahren der innergemeinschaftlichen Beförderung von Alkohol und alkoholischen Getränken unter Steueraussetzung) in die Länder mit den höchsten Steuersätzen zugewandt haben.

In dem schwerwiegendsten Fall, mit dem sich die Task Group 1998 befasste, konnte die kriminelle Vereinigung zerschlagen werden, die dafür verantwortlich war, daß 1,5 Millionen Liter "reinen" Alkohols dem Verfahren der innergemeinschaftlichen Beförderung entzogen und in östliche Länder umgeleitet worden waren.

In einem weiteren Fall von grossangelegtem Betrug wurden 150 000 Liter "reinen" Alkohols und alkoholischer Getränke dem Verfahren der innergemeinschaftlichen Beförderung entzogen und in Nordeuropa auf den Markt gebracht.

In diesem Fall konnten mehrere Arten von Unregelmässigkeiten aufgedeckt werden. Erstens wurde festgestellt, daß Alkohol aus Italien in osteuropäische Länder mit begleitenden Verwaltungsdokumenten ausgeführt worden war, nach deren Stempeln zu urteilen der Alkohol die Gemeinschaft tatsächlich verlassen hatte. In Wirklichkeit wurde die Sendung dem Versandverfahren entzogen und in nordeuropäischen Ländern illegal auf den Markt gebracht. Diese Art von Schmuggel ist immer seltener anzutreffen, da die Zollfahndungsstellen relativ leicht feststellen können, wohin die Ware ausgeführt wird.

Zweitens wurden falsche Warenbezeichnungen verwendet. So wurde der Alkohol auf den Frachtpapieren als Tomatensosse oder "verschiedene Waren" deklariert. Die in der ursprünglichen Brennerei ausgestellten begleitenden Verwaltungsdokumente wurden mit einem falschen Stempel mit Namen und Steuernummer eines fiktiven Empfängers in einem anderen Mitgliedstaat versehen.

Drittens wurden Alkoholausfuhren simuliert. Nach den Erkenntnissen der UCLAF ist es möglich, daß beispielsweise unbeladene Lastkraftwagen von Italien nach Slowenien geschickt und die begleitenden Verwaltungsdokumente beim Grenzuebertritt abgestempelt wurden. Aufgrund dieser simulierten Ausfuhren verfügten die Beteiligten über nicht angemeldeten Alkohol, der in Nordeuropa auf dem Schwarzmarkt abgesetzt werden konnte. In diesem Fall koordinierte die UCLAF den Informationsaustausch und trug somit dazu bei, daß die verantwortlichen "Finanziers" der kriminellen Vereinigung, denen die Wäsche von Geld aus Betrugsdelikten zur Last gelegt wurde, in Slowenien festgenommen werden konnten.

Schließlich wurde die Task Group im November 1998 von den italienischen Dienststellen über eine zweite Untersuchung in Sachen Alkoholschmuggel im Vereinigten Königreich und in Irland informiert. Die Arbeitsgruppe beteiligte sich an den Ermittlungen in Italien, Frankreich, dem Vereinigten Königreich, Irland, Belgien und den Niederlanden. Auf diese Weise konnte eine kriminelle Vereinigung zerschlagen werden, die von Italien aus operierte und alkoholische Getränke vom Vereinigten Königreich in die Niederlande und Belgien ausführte und diese unter Verwendung von ihr selbst gefälschter italienischer Begleitdokumente später wieder ins Vereinigte Königreich und nach Irland einführte. Die laufenden Ermittlungen lassen darauf schließen, daß es bei diesem Betrug um rund 150.000 Liter "reinen" Alkohols geht.

2.1.3. Olivenöl

Unter dieser Überschrift wurde bereits im Jahresbericht 1997 [35] über einen Fall berichtet, der zeigt, welcher Betrugstechniken sich kriminelle Netze bedienen, um Haselnussöl aus der Türkei in die Europäische Union einzuführen, dieses dann mit Olivenöl zu vermischen und zu Unrecht Verbraucherbeihilfen der Gemeinschaft in Anspruch zu nehmen. [36] Das unter der Bezeichnung "Pflanzenöl" oder "Sonnenblumenöl" in verschiedene Häfen Nordeuropas verbrachte Haselnussöl war mit - zumeist französischen - Tankwagen in die Erzeugerländer von Olivenöl befördert worden.

[35] Kapitel 2, Ziff. 2.1.2.2, Seite 23.

[36] Verordnung (EG) Nr. 1638/98 des Rates vom 20. Juli 1998 zur Änderung der Verordnung Nr. 136/66/EWG über die Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für Fette (ABl. L 210 vom 28.7.1998).

Die Task Group "Olivenöl" setzte ihre Nachforschungen im Fall des mit Haselnuß- oder Sonnenblumenöl vermischten Olivenöls fort und konzentrierte sich nunmehr auf die spanischen Beteiligten an diesem Schmuggel. Nachdem die französische Zollfahndung sämtliche Transporte und Endempfänger identifiziert hatte, kam es 1998 zu neuen Entwicklungen in diesem Fall. Der Steuerdienst der spanischen Guardia Civil ermittelte gegen drei spanische Unternehmen, die zuvor als Empfänger des Haselnussöls identifiziert worden waren.

Diese Nachforschungen führten zu folgenden Erkenntnissen: Das Haselnussöl wurde nach seiner Zollabfertigung in Nordeuropa durch verschiedene Unternehmen, die ihren Sitz in Steueroasen hatten und von Schweizer Treuhandgesellschaften vertreten wurden, an eine Schweizer Firma verkauft, die es den drei spanischen Unternehmen als Olivenöl neu fakturierte. Hinter diesen drei Unternehmen stand ein und dieselbe Person, der Besitzer eines Produktionsbetriebs.

Der grösste Teil dieses Öls, der in der Bestandsbuchführung des spanischen Empfängers als "Tarragona-Öl" ausgewiesen war, wurde in dessen Betrieb im Verhältnis von 15 bis 50 % mit auf dem spanischen Markt erworbenen Olivenöl vermischt. Somit wies die Buchführung der drei spanischen Unternehmen keine besonderen Unstimmigkeiten auf, und es hatte den Anschein, als hätten diese Unternehmen noch nie Haselnuß- oder Sonnenblumenöl erworben oder erhalten.

Das Gemisch wurde dann an verschiedene spanische Produktions- und Abfuellbetriebe weiterverkauft, die es unter der Bezeichnung "Olivenöl" vermarkteten und hierfür zu Unrecht Gemeinschaftsmittel in Form von Verbraucherbeihilfen erhielten. Im Verlauf der umfassenden strafrechtlichen Ermittlungen gegen die Unternehmen, die Empfänger des Gemisches waren, konnten dreizehn Personen verhaftet werden.

Weitere Nachforschungen ergaben, daß hinter den wichtigsten an diesem Betrug beteiligten Unternehmen dieselbe Person stand.

Je nach der (zur Zeit ermittelten) endgültigen Menge vermarkteten verdünnten Olivenöls, die davon abhängt, welcher Anteil Haselnussöl dem Olivenöl beigemischt wurde, beläuft sich - so das Ergebnis der Untersuchungen - der Betrag der zu Unrecht gezahlten Verbraucherbeihilfen auf 8 bis 14 Mio. ECU. Die Hauptdrahtzieher dieses Schmuggels wurden festgenommen und vor Gericht gestellt.

2.2. Angriffe auf die Politik der Gemeinschaft in den einzelnen Haushaltsbereichen

Angriffe auf ihre Politik schaden der Gemeinschaft nicht nur finanziell, sie stellen auch deren Glaubwürdigkeit in Frage. Daher unternimmt die Kommission vor Ort Anstrengungen zum Schutz dieser Politik. Dies geschieht in enger Zusammenarbeit mit den zuständigen Dienststellen der Mitgliedstaaten, die ihrerseits über die notwendigen Mittel und insbesondere das erforderliche Personal verfügen, um die finanziellen Interessen der Gemeinschaft zu schützen.

2.2.1. Zollpräferenzregelungen (Eigenmittel)

Die Kommission ist bestrebt, das System der Handelspräferenzen der Gemeinschaft zu schützen. Besteht der Verdacht, daß eine Präferenzbehandlung zu Unrecht gewährt wurde, führt sie entsprechende Untersuchungen durch. Wie der Rechnungshof in seinen Jahresberichten bereits festgestellt hat, sind die Präferenzregelungen für Entwicklungsländer oder für sonstige begünstigte Länder für betrügerische Praktiken und Unregelmässigkeiten besonders anfällig. Die Kommission, die die Maßnahmen der Mitgliedstaaten koordinieren soll, organisiert in Drittländern insbesondere Untersuchungen der Gemeinschaft im Zuge der Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden und zu Kontrollzwecken. Diese Kontrollmissionen werden in Abstimmung und in enger Zusammenarbeit mit den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten durchgeführt. [37]

[37] Siehe Bericht des Rechnungshofs zum Haushaltsjahr 1994, ABl. C 303 vom 14.11.1995, Ziff. 1.21, Seite 26.

Der am weitesten verbreitete Verstoß besteht darin, daß falsche Angaben bezueglich des Präferenzursprungs von zur Einfuhr in die Gemeinschaft angemeldeten Waren gemacht werden und ungenaue Handelspapiere und/oder gefälschte Ursprungszeugnisse oder - dies ist am häufigsten der Fall - unberechtigterweise erhaltene Ursprungszeugnisse vorgelegt werden, die die Behörden der begünstigten Länder aufgrund falscher Erklärungen der Wirtschaftsbeteiligten ausgestellt haben.

In diesen Fällen werden langwierige und zugleich komplexe Nachforschungen durchgeführt, an denen mehrere Mitgliedstaaten und Drittländer beteiligt werden können.

Die Kommission hat zwar mit allen begünstigten Ländern, denen sie Zollpräferenzen gewährt, Bestimmungen über die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden ausgehandelt, jedes Land entscheidet jedoch auch weiterhin selbst über den rechtlichen Rahmen, in dem die Untersuchungen im Zusammenhang mit verdächtigen Vorgängen stattfinden. Beim Sammeln der Beweise hängen die mit den Untersuchungen beauftragten Beamten der Gemeinschaft in hohem Masse von externen Faktoren wie politischen oder wirtschaftlichen Interessen, der Effizienz des lokalen Rechtssystems sowie dem wirksamen Vorgehen und dem guten Willen der örtlichen Verwaltungsbehörden ab.

Daher hat die Kommission stets nachdrücklich darauf hingewiesen, daß die Einführer jederzeit die volle Verantwortung für die Richtigkeit der in ihrem Namen vorgenommenen Einfuhranmeldungen und somit auch die finanzielle Verantwortung für die zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts hinterzogenen Beträge tragen.

In den vergangenen Jahren haben die Nachforschungen der Kommissionsdienststellen und der Verwaltungsbehörden der Mitgliedstaaten ergeben, daß es zu beträchtlichen Verlusten mit steigender Tendenz kam.

2.2.1.1. Einfuhr von Kraftfahrzeugen

Im Zuge der Zusammenarbeit zwischen der Kommission (UCLAF) und den Zollbehörden der Mitgliedstaaten und Ungarns konnte festgestellt werden, daß ein japanischer Automobilhersteller bei der Einfuhr von 58.000 Kraftfahrzeugen in die Gemeinschaft falsche Ursprungserklärungen vorgelegt hatte, nach denen die Fahrzeuge aus Ungarn stammten. Auf diese Weise wurde die Entrichtung der fälligen Zölle (10 %) umgangen, wodurch der Gemeinschaft ein finanzieller Schaden in Höhe von 32 Mio. ECU entstanden ist.

Das Zollabkommen zwischen der Europäischen Gemeinschaft und Ungarn sieht nämlich vor, daß Kraftfahrzeuge aus diesem Land mit einem ungarischen Ursprungszeugnis zollfrei in die Gemeinschaft eingeführt werden dürfen, sofern der Wert der Bauteile ohne Ursprung in Ungarn oder der Europäischen Union 40 % des Werts der Endprodukte nicht übersteigt. Nun war aber der japanische Hersteller, der seine Produktion Ende 1993 nach Ungarn verlagert und nach und nach Aufträge an Zulieferer in Ungarn und in der Gemeinschaft vergeben hatte, dieser Forderung in den ersten Produktionsjahren nicht nachgekommen. Er beantragte also zu Unrecht bei der ungarischen Verwaltung die Ausstellung von Warenverkehrsbescheinigungen EUR.1, mit denen der ungarische Ursprung der Fahrzeuge nachgewiesen werden sollte.

Beim Bau der mit diesem Ursprung angemeldeten Fahrzeuge wurden in Wirklichkeit überwiegend japanische Teile verwendet. Die europäischen Einführer und die Tochterunternehmen des Konzerns haben also bei den zwischen 1994 und 1997 getätigten Einfuhren in 14 Mitgliedstaaten der Gemeinschaft die Zollfreiheit unzulässigerweise in Anspruch genommen. Der Betrug betraf die Mehrzahl der in diesem Zeitraum eingeführten Fahrzeuge, nämlich 58.000 von insgesamt 98.000 Fahrzeugen.

Die Mitgliedstaaten haben die Verfahren zur Beitreibung der von den Tochterunternehmen und Einführern geschuldeten Zölle eingeleitet. Der Betrug wurde gegen Ende der Untersuchungen festgestellt, die die UCLAF und die Zollbehörden der Mitgliedstaaten durchgeführt haben. Die Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 des Rates [38] betreffend die Kontrollen und Überprüfungen vor Ort durch die Kommission wurde bei einem deutschen Wirtschaftsbeteiligten angewandt. Hierbei wurde mit den Zollbehörden dieses Mitgliedstaats zusammengearbeitet. Die Kooperation mit den Zollbehörden Ungarns hat deutlich gezeigt, daß sich dieses Land engagiert auf den EU-Beitritt vorbereitet.

[38] ABl. L 292 vom 15.11.1996.

2.2.1.2. Einfuhr von Knoblauch aus China

1993 führte die Kommission ein Einfuhrlizenzsystem ein, um die Einfuhr von Knoblauch aus China zu kontrollieren. [39] Den Statistiken der Kommissionsdienststellen oder der Wirtschaft ist zu entnehmen, daß ab diesem Zeitpunkt bei der Einfuhr von Knoblauch aus einigen Drittländern, die vorher wenig (oder überhaupt keinen) Knoblauch in die Gemeinschaft ausgeführt hatten, ein plötzlicher Anstieg zu verzeichnen ist. Die fraglichen Drittländer wie der Iran, die Vereinigten Arabischen Emirate, später Malaysia und seit kurzem ausserdem Jordanien und Indien, liegen auf der Route, über die der Knoblauch von China aus versandt wird.

[39] Die derzeitige Schutzmaßnahme ist in der Verordnung (EG) Nr. 1137/98 vom 29.5.1998 (ABl. L 157 vom 30.5.1998) enthalten, nach der sich die Lizenzen für die Einfuhr von Knoblauch mit Ursprung in China (in den zwölf Monaten bis zum 31. Mai 1999) auf 12.000 Tonnen beschränken.

Die Kommission hatte den Verdacht, daß die Einfuhrbeschränkungen für chinesischen Knoblauch durch eine falsche Ursprungslandangabe umgangen wurden. Im Falle Malaysias beispielsweise haben die malaysischen Behörden gegenüber den Dienststellen der Kommission bestätigt, daß in diesem Land kein Knoblauch hergestellt wird.

Die UCLAF hat die insbesondere in den Niederlanden, Belgien und Italien durchgeführten Untersuchungen koordiniert. Nachforschungen in mehreren Mitgliedstaaten haben ergeben, daß alle fraglichen Sendungen tatsächlich in China verladen wurden. Den europäischen Einführern wurden falsche oder ungültige Papiere vorgelegt. Um etwaige Unregelmässigkeiten feststellen zu können, überwachen die Kommission und die Mitgliedstaaten in diesem Sektor weiterhin die Einfuhren aus Drittländern.

Von den portugiesischen Behörden wurden 260 Tonnen Knoblauch beschlagnahmt. In diesem Fall wird nun gegen einen niederländischen Einführer gerichtlich ermittelt. In Italien konnten aufgrund der Ermittlungen gegen die Einführer 1.100 Tonnen Knoblauch beschlagnahmt werden. Bei diesem Betrug geht es nicht um hinterzogene Zölle, denn für China und die betreffenden Drittländer gelten dieselben Zollsätze, sondern um eine Wettbewerbsverzerrung auf dem Knoblauchmarkt der Gemeinschaft. Präventivmaßnahmen wurden getroffen, um zu verhindern, daß erneut unzulässig grosse Mengen Knoblauch aus China auf den Markt der Union gelangen. Die Rechtsvorschriften wurden dahingehend angepasst, daß nunmehr bei Einfuhren aus bestimmten Ländern wie Malaysia, den Vereinigten Arabischen Emiraten und dem Iran Ursprungszeugnisse vorzulegen sind. Nach kurzer Zeit war ein beträchtlicher Rückgang bei den Knoblaucheinfuhren festzustellen.

2.2.1.3. Textilwaren aus China

In diesem Sektor haben die Unregelmässigkeiten in den vergangenen Jahren offensichtlich zugenommen.

Sie basieren auf falschen Erklärungen der Einführer hinsichtlich des Warenursprungs. Auf diese Weise wurden die mengenmässigen Beschränkungen (aufgrund der Bestimmungen über die Erteilung von Lizenzen für die Einfuhr in die Europäische Union) umgangen sowie Einfuhr- und Antidumpingzölle hinterzogen.

Die Beteiligten erlangen durch diese betrügerischen Praktiken mitunter entscheidende wirtschaftliche Vorteile: Zum einen führen sie Waren zollfrei oder mit ermässigtem Zollsatz ein, zum anderen umgehen sie die mengenmässigen Beschränkungen und verschaffen sich somit unmittelbare Vorteile gegenüber Wirtschaftsbeteiligten, die sich an die Regelungen halten.

Dies zeigt auch der Fall der über die Malediven umgeschlagenen chinesischen Textilwaren. Im Verlauf einer Kontrollmission der Gemeinschaft wurde festgestellt, daß eine Ladung von ca. 18,5 Millionen T-Shirts, die in die Europäische Union als Ware mit Ursprung auf den Malediven eingeführt worden waren, in Wirklichkeit nie auf dem Hoheitsgebiet der Malediven war. Spätere Untersuchungen, die Zollfahnder der UCLAF und der betroffenen Mitgliedstaaten in Zusammenarbeit mit Verwaltungsbehörden von Drittländern durchführten, ergaben, daß die fraglichen Textilwaren ursprünglich von der Volksrepublik China aus versandt worden waren. Die falsche Ursprungserklärung, nach der die Ware von den Malediven stammte, hatte zwei Auswirkungen: Zum einen wurde die Zollpräferenz zu Unrecht in Anspruch genommen, zum anderen wurden die in der Gemeinschaft geltenden Einfuhrkontingente für chinesische Textilwaren umgangen.

2.2.1.4. Einfuhr von Thunfischkonserven aus der Türkei [40]

[40] Siehe Jahresbericht 1996, Kapitel 3, Ziff. 3.2.2, Seite 34.

1998 gab es neue Hinweise darauf, daß der 1996 entdeckte Betrug wieder stattfand. Es deutete einiges darauf hin, daß der Schmuggel fortgesetzt wurde, so daß weitere Kontrollen erforderlich waren.

Die Kontrollmission, die die Gemeinschaft im Juni 1998 durchführte, bestätigte, daß die türkischen Ausführer trotz der 1996 gemachten Feststellungen ihre illegalen Aktivitäten fortsetzten. Bei der Überprüfung der Buchungsunterlagen, die den türkischen Behörden und den Beamten der Gemeinschaft als Nachweis für den Ursprung der ausgeführten Erzeugnisse vorgelegt wurden, stellte sich heraus, daß einige dieser Dokumente nicht den tatsächlichen Vorgängen entsprachen. Diese Schlußfolgerung wurde auch durch die Beweise bestätigt, die bei Nachforschungen in Frankreich und Spanien im Rahmen der Verordnung Nr. 2185/96 betreffend die Kontrollen und Überprüfungen vor Ort durch die Kommission gesammelt wurden. Die Mitgliedstaaten sind aufgefordert worden, die Beitreibungsverfahren einzuleiten und alle im Zusammenhang mit diesen Einfuhren erforderlichen Maßnahmen zu treffen.

2.2.2. Gemeinsame Agrarpolitik

2.2.2.1. Ausfuhr von Fleisch nach Jordanien

Bei der nachträglichen Kontrolle des Umfangs der Rindfleischausfuhren mit Erstattungen nach Jordanien war seit 1991 eine Zunahme des Exportvolumens zu verzeichnen, die in keinem Verhältnis zum inländischen Verbrauch stand. Da kein Amtshilfeabkommen mit Jordanien bestand und konkrete Beweise für etwaige Unregelmässigkeiten fehlten, war es nicht möglich, unverzueglich eine Untersuchung einzuleiten. Nachdem jedoch kürzlich beweiskräftige Informationen über den vermuteten Betrug bei der UCLAF eingegangen und den jordanischen Behörden unterbreitet worden waren, genehmigten diese offiziell die Durchführung einer Gemeinschaftskontrolle vor Ort.

Nach Zusammenstellung der erforderlichen Unterlagen aller betroffenen Mitgliedstaaten wurde im Februar/März 1998 eine Untersuchung vor Ort durchgeführt. Hierbei stellte sich heraus, daß rund 38.000 Tonnen Rindfleisch und 3.300 Tonnen Gefluegelfleisch, die beim Zoll angemeldet worden waren, nicht für den inländischen Verbrauch bestimmt waren. Die Nachweise über die Ankunft des Fleisches am Bestimmungsort, die den Zahlstellen vorgelegt wurden, um die Zahlung der Erstattungen zu erwirken, waren gefälscht oder inadäquat.

Zumeist hinterlegte der inländische Einführer bei der Zollstelle den Entwurf einer Einfuhranmeldung, um eine Registriernummer zu erhalten; unmittelbar danach beantragte er die Annullierung des laufenden Verfahrens und ließ ein Papier über die Wiederausfuhr im Versandverfahren ausstellen. Somit wurde kein Zoll erhoben, und die europäischen Ausführer erhielten als Nachweis für die Ankunft der Ware unverzueglich ein Doppel des annullierten Papiers, obwohl die Zollpapiere keine die endgültige Annahme bestätigende Unterschrift trugen.

In anderen Fällen wurde von vornherein eine Versandanmeldung ausgestellt. Auf Antrag der Ausführer stellten zugelassene internationale Überwachungsgesellschaften eine Bescheinigung über die Abfertigung zum inländischen Verbrauch aus, in der mit genauen Angaben auf die Versandanmeldung verwiesen wird, ohne daß Zweifel an der Art und Bedeutung dieses Dokuments aufkommen konnten.

In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, daß die zuständigen Beamten der jordanischen Zollverwaltung Wirtschaftsbeteiligten gewöhnlich eine Bescheinigung über die Erfuellung der Einfuhrförmlichkeiten ausstellen, sofern das Zollabfertigungsverfahren abgeschlossen ist und die Zölle entrichtet worden sind. Natürlich haben die Ausführer von dieser Möglichkeit nie Gebrauch gemacht.

Bei allen fraglichen Vorgängen (von zwei Ausnahmen abgesehen) war die endgültige Bestimmung der Waren der Irak. Um das Embargo zu umgehen, nahmen die Wirtschaftsbeteiligten eine Scheinverzollung in Jordanien vor, damit ihnen Erstattungen gezahlt wurden. Der Betrag der von den Ausführern aufgrund dieser Vorgänge zu Unrecht bezogenen Erstattungen beläuft sich auf rund 65 Mio. ECU.

2.2.2.2. Weinausfuhren [41]

[41] Vgl. Jahresbericht 1996, Kapitel 3 Ziffer 3.1.6, Seite 32.

Die Untersuchungen im Fall der fiktiven Weinausfuhren nach osteuropäischen Ländern wurden auf alle Ausfuhren von italienischem Wein im losen Gebinde ausgedehnt, für die in der Zeit von 1992 bis 1995 Anträge auf Ausfuhrerstattungen eingereicht worden waren. Sie sind inzwischen abgeschlossen.

Bei Kontrollbesuchen in mehreren Mitgliedstaaten (Frankreich, Griechenland und Italien) und Drittländern (Slowenien, Kroatien, Rumänien, Mazedonien [42] und Rußland) konnte festgestellt werden, daß ein grosser Teil des ausgeführten Weins (80 %) an den Bestimmungsorten nicht ordnungsgemäß in den freien Verkehr gebracht worden war. Der Wein war mit falschen Begleitpapieren oder unrichtigen Bescheinigungen nach dem Verfahren der vorübergehenden Verwendung eingeführt und anschließend wiederausgeführt oder anschließend wieder eingeschmuggelt worden.

[42] Erstattungen für Ausfuhren nach diesen Ländern sind durch die Verordnung (EG) Nr. 213/94 der Kommission vom 31. Januar 1994 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 2137/93 hinsichtlich der im Weinsektor zu gewährenden Ausfuhrerstattungen (ABl. L 27 vom 1.2.1994) aufgehoben worden.

Ein weiterer Teil des Weins (10 %) wurde nie in den Bestimmungshäfen entladen, sondern in die Schweiz als Bestimmungsland weitergeleitet, für das keine Ausfuhrerstattungen gewährt werden. Mit dem Antrag auf Ausfuhrerstattungen wurden falsche Nachweise über die Abfertigung zum freien Verkehr eingereicht.

Der restliche Wein (10 %) stellte sich als ein Ersatzprodukt heraus, dessen Beschaffenheit keinen Anspruch auf Ausfuhrerstattungen begründete.

Diese Unregelmässigkeiten betreffen 80 % aller italienischen Weinausfuhren, d.h. 350.000 Hektoliter. Darin verwickelt sind vier Unternehmen, darunter zwei mit unmittelbaren Verbindungen zur organisierten Kriminalität. Verfahren zur Beitreibung unrechtmässig gewährter Ausfuhrerstattungen in Höhe von 6,5 Millionen ECU sind eingeleitet worden.

In dieser Angelegenheit dürfte demnächst ein Urteil gegen die darin verwickelten Unternehmen ergehen. Die Kommission arbeitet mit den Justizbehörden zusammen. Die Ermittler der UCLAF sind vom Gericht, bei dem dieser Fall anhängig ist, als Zeugen der Anklage gehört worden. Die bei den Kontrollbesuchen in den Drittländern beschafften Unterlagen und die Erklärungen sind in den Gerichtsverfahren als Beweismittel der Anklage zugelassen worden.

2.2.2.3. Kartoffeln - Stärke

Nach den Ende 1997 vorliegenden Berichten über den Stärkemarkt wiesen die Niederlande als traditionell bedeutender Stärkeerzeuger einen Überschuß von rund 200.000 t zur Stärkeerzeugung bestimmter Kartoffeln auf. Die verarbeitende Industrie konnte diese Kartoffelmenge nicht mehr abnehmen, weil das niederländische Kontingent bereits ausgeschöpft war.

Anfang 1998 erfuhr die UCLAF, daß dieser Kartoffelüberschuß vom niederländischen Markt offenbar verschwunden war, so daß der Verdacht entstand, daß bestimmte Mengen auf den deutschen Markt verbracht worden waren, auf dem ein Kartoffelmangel herrschte.

Aufgrund dieses Sachverhalts setzte sich die Kommission mit Deutschland in Verbindung. Die UCLAF begann in Zusammenarbeit mit den deutschen Stellen Untersuchungen in der deutschen Stärkeindustrie.

Die Ermittler stellten mehrere Unregelmässigkeiten fest und konnten den Nachweis erbringen, daß grosse Mengen zur Stärkeherstellung bestimmter Kartoffeln niederländischen Ursprungs tatsächlich nach Deutschland verbracht, an deutsche Unternehmen geliefert und zu Stärke verarbeitet worden waren, wofür die Gemeinschaft eine Unterstützung gewährte.

Eine unrechtmässig gewährte Unterstützung von 1,5 Millionen ECU ist von den deutschen Stellen bereits wieder eingezogen worden. Die gemeinsamen Untersuchungen der UCLAF und den deutschen Stellen sind noch im Gange. Die zu Unrecht gewährten Unterstützungen und die Bußgelder nach der Verordnung (EWG) Nr. 97/95 der Kommission [43] dürften sich zusammen auf mehrere Millionen ECU belaufen.

[43] Verordnung (EG) Nr. 97/95 der Kommission vom 17.1.1995 mit den Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EWG) Nr. 1766/92 des Rates hinsichtlich des Mindestpreises und des den Kartoffelerzeugern zu zahlenden Ausgleichsbetrags sowie zur Verordnung (EG) Nr. 1868/94 des Rates zur Einführung einer Kontingentierungsregelung für die Kartoffelstärkeerzeugung (ABl. L 16 vom 24.1.1995).

2.2.2.4. Milchquoten

Die UCLAF ermittelte gemeinsam mit einer britischen Stelle (Intervention Board) gegen ein Unternehmen mit Sitz in Nordirland wegen verdächtiger Verkäufe von Milch und Milcherzeugnissen an ein Tochterunternehmen dieses Unternehmens in der Republik Irland und nahm eine Buch- und Belegprüfung des Milchverkaufs vor. Die vergleichende Analyse ergab Diskrepanzen im angegebenen Fettgehalt beträchtlicher Sahnemengen, die im Zeitraum 1995-1997 verkauft worden waren.

Ergänzende Nachprüfungen bei der Tochtergesellschaft in der Republik Irland ergaben, daß der Fettgehalt der eingeführten Milch systematisch zu niedrig angegeben und daher die dem Gemeinschaftshaushalt zustehende Steuer nicht entrichtet worden war. Das nordirische Unternehmen gab einen zu hohen Fettgehalt der Sahnelieferungen an. Auf diese Weise konnte es im Milch-Fettgehalt-Verhältnis zusätzliche Fettgehaltmengen verbergen und eine Aufdeckung des Betrugs bei Nachprüfungen vermeiden, bei denen nur der Ein- und Ausgang des Fettanteils kontrolliert wurde.

Als die UCLAF und das irische Landwirtschaftsministerium die Bücher des Erzeugerunternehmens sorgfältig überprüften, stellte sich heraus, daß der Fettgehalt der Milch in den Wirtschaftsjahren 1995-1996 und 1996-1997 zu niedrig angegeben worden war, wodurch ein Schaden von 2,2 Millionen ECU zum Nachteil des Gemeinschaftshaushalts entstand. Diesen Betrag hat das betreffende Unternehmen im Mai 1998 bezahlt.

2.2.3. Strukturpolitik

2.2.3.1. Finanzierung von Fortbildungsinstituten aus dem Europäischen Sozialfonds (ESF)

Nach Genehmigung der britischen Behörden nahm ein Fortbildungsinstitut im Zeitraum 1994-1996 an zehn Vorhaben teil, die mit insgesamt 2,1 Millionen ECU aus dem ESF gefördert wurden.

Nachdem das Institut den Verdacht erweckt hatte, sich nicht ordnungsgemäß verhalten und die Gelder mißbräuchlich verwendet zu haben, überprüfte die UCLAF mit Unterstützung der zuständigen Stellen des betreffenden Mitgliedstaats alle Fortbildungsmaßnahmen dieses Instituts.

Die UCLAF stellte vor allem fest, daß die Gelder des ESF-Fonds mißbräuchlich verwendet worden waren, da weder der Inhalt noch die Teilnehmer der ESF-Lehrgänge von den übrigen Lehrgängen des Instituts unterschieden werden konnten. Die Lehrgangsteilnehmer waren nach dem Zufallsprinzip aus der Datenbank des Instituts ausgewählt worden, wovon nicht einmal die betreffenden Abteilungen etwas wussten. Letzten Endes war kein einziger ESF-Lehrgang ermittelt worden.

Die Kommission leitete die Verwaltungsverfahren nach Artikel 24 der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 des Rates [44] ein, um die Beteiligung zu streichen bzw. zu kürzen und die unrechtmässig gezahlten Beträge wiedereinzuziehen. Das Vereinigte Königreich wurde aufgefordert, die Kriterien für die Genehmigung solcher Vorhaben insbesondere dann zu überprüfen, wenn aufgrund der Art des Instituts die ESF-Lehrgänge nicht eindeutig von den übrigen Lehrgängen unterschieden werden können. Überprüft werden muß auch die Art und Weise, wie britische Stellen die ESF-Lehrgänge kontrollieren. Diese Kontrolle wird auf insgesamt zwanzig weitere Institute im Vereinigten Königreich ausgedehnt, bei denen es zu den gleichen Unregelmässigkeiten gekommen sein kann.

[44] ABl. L 374 vom 31.12.1988, Seiten 1-14.

Dieser Fall veranschaulicht deutlich, daß die Mitgliedstaaten die einzelnen Phasen von Vorhaben, die aus den Strukturfonds finanziert werden, sorgfältig prüfen müssen. Die Kommission muß eingreifen, wenn sich diese Kontrollen als unzureichend erweisen.

2.2.3.2. Europäischer Sozialfonds: Niederlande, Regionen "Rijnmond und Gelderland"

1998 kontrollierte die Kommission aus dem Europäischen Sozialfonds kofinanzierte Berufsbildungsmaßnahmen in den Regionen Rijnmond und Gelderland und deckte dabei Unregelmässigkeiten auf.

Nach Analyse des Sachverhalts dehnte die Kommission die Finanzkontrolle auf weitere Vorhaben aus und ersuchte die Niederlande, alle Maßnahmen zu überprüfen, die in diesen Regionen kofinanziert worden waren.

Die zusätzlichen Kontrollen haben ergeben, daß es in grösserem Umfang zu Unregelmässigkeiten gekommen ist (die Ausgaben, der Finanzierungsanteil niederländischer Stellen und die Zahl der Unterrichtsstunden waren zu hoch angegeben) und daß es im niederländischen Kontrollsystem Schwachstellen gibt.

Die Verfahren nach Artikel 24 der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 des Rates über die Kürzung, Aussetzung und Streichung der Beteiligung in Höhe von rund 2,5 Millionen ECU nehmen ihren Gang.

Die niederländischen Stellen haben der Kommission zugesagt, unverzueglich dafür zu sorgen, daß ihr nicht nur die im Bereich des ESF, sondern auch in allen anderen Bereichen der Strukturpolitik festgestellten Unregelmässigkeiten entsprechend der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 in der Fassung der Verordnungen (EWG) Nr. 2082/93 [45] und (EG) Nr. 1681/94 mitgeteilt werden.

[45] ABl L 193 vom 31.7.1993.

Ausserdem wurden gerichtliche Schritte eingeleitet.

2.2.3.3. EAGFL-Ausrichtung

Die 1997 eingeleiteten Untersuchungen im Falle der nach Artikel 8 der Verordnung (EWG) Nr. 4256/88 des Rates [46] im Rahmen des EAGFL-Ausrichtung finanzierten Pilot- und den Demonstrationsvorhaben sind immer noch nicht abgeschlossen und auf weitere Vorhaben ausgedehnt worden.

[46] ABl. L 374 vom 31.12.1988, Seiten 25-28.

Sie bestätigten Erkenntnisse aus früheren Untersuchungen, daß es eine Reihe von Unternehmen gibt, die über identische Inhaber oder Geschäftsführer miteinander verbunden sind. Unter ihnen befinden sich mehrere Offshore-Unternehmen, die bei der Genehmigung der Vorhaben zu dem alleinigen Zweck gegründet wurden, sich Gemeinschaftsgelder für praktisch nicht erbrachte Leistungen zu erschleichen. Die betreffenden Gelder wurden zwischen den einzelnen Unternehmen so lange hin- und hergeschoben, bis ein Teil schließlich verschwunden war.

Dieser Zahlungsverkehr beruht auf vielen fiktiven Rechnungen, die sich diese Unternehmen gegenseitig ausgestellt hatten, ohne daß es vorherige Vereinbarungen oder Verträge gegeben hätte und ohne daß manchmal selbst die praktischen und/oder fachlichen Voraussetzungen für die Durchführung solcher Vorhaben vorhanden gewesen wären. Den von der Kommission erwarteten privaten Kofinanzierungsanteil gab es nicht. Nur ein kleiner Teil der Ausgaben konnte tatsächlich nachgewiesen werden. Die zu diesen Organisationen gehörenden Unternehmen haben systematisch Fälschungen vorgenommen, überhöhte Rechnungen ausgestellt und einander nicht erbrachte Leistungen berechnet. Auch die Offshore-Lobbyunternehmen, die als Vermittler zwischen den Zuschussempfängern und der Kommission auftraten, sind in diesen Betrugsfall verwickelt.

In Italien, Portugal und Spanien sind staatsanwaltschaftliche Ermittlungen seit 1997 im Gange. Im Zusammenhang mit weiteren Vorhaben hat die Kommission 1998 nach Artikel 8 der Verordnung Nr. 4256/88 die französischen Justizbehörden eingeschaltet.

Ausserdem hat die UCLAF nach Artikel 209 A des EG-Vertrags [47] die zuständigen Staatsanwälte der fünf befassten Staatsanwaltschaften zu einer Sitzung eingeladen, um sie über den Gang der Verfahren zu unterrichten und die Ermittlungen zu koordinieren.

[47] Artikel 280 des am 1. Mai 1999 in Kraft getretenen Vertrags von Amsterdam.

Ferner wurde festgestellt, daß bestimmte Netze von Unternehmen nicht nur Fördermittel für diese Vorhaben, sondern auch für Forschungsvorhaben erhalten hatten und die italienischen Justizbehörden eingeschaltet werden mussten.

Eine der mit diesen Betrugsfällen befassten Staatsanwaltschaften hat bereits Anklage erhoben.

Im übrigen hat die Kommission das Verfahren nach Artikel 24 der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 des Rates eingeleitet, um die entsprechenden Beschlüsse aufzuheben und die unrechtmässig bezahlten Beträge zurückzufordern, sobald die Ermittlungsergebnisse dies rechtfertigen. Zu diesem Zweck hat die Kommission für 20 Vorhaben, welche Gegenstand der oben erwähnten gerichtlichen Verfahren sind, 19 Entscheidungen zur Einstellung der finanziellen Unterstützung und zur Wiedereinziehung eines Gesamtbetrags von 10 683 525 ECU getroffen.

2.2.3.4. PIC LEADER I

Aufgrund von Erkenntnissen, die bei den Untersuchungen nach Artikel 8 der Verordnung Nr. 4256/88 gewonnen und von der UCLAF im Fall der aus Mitteln der Gemeinschaftsinitiative LEADER I [48] finanzierten italienischen Vorhaben ausgewertet wurden, leitete die Kommission weitere Untersuchungen ein.

[48] Gemeinschaftsinitiativen sind strukturpolitische Instrumente der Gemeinschaft. Die 1989 geschaffene Initiative LEADER I dient der Förderung von Vorhaben zur Entwicklung des ländlichen Raumes, die von örtlichen Partnern konzipiert und verwaltet werden und das Schwergewicht auf innovatorische, demonstrative und übertragbare Maßnahmen legen.

Mit diesen Untersuchungen sollte vor allem überprüft werden, ob es bei der Vergabe von Mitteln für ein Vorhaben nach Artikel 8 und bei der Finanzierung von Vorhaben aus dem "PIC LEADER I"-Programm zu Überschneidungen gekommen war.

Beim Kontrollbesuch wurden massive Unstimmigkeiten aufgedeckt. Ein grosser Teil der abgerechneten Kosten bestanden in Wirklichkeit aus Betriebskosten des Trägers. Die Programmverwaltung und die privaten Interessen wurden nicht deutlich getrennt. Die Verträge mit den Empfängern der Zuschüsse für mehrere Maßnahmen und Aktionen waren ausserhalb des zuschußfähigen Zeitraums unterzeichnet worden. All diese Maßnahmen und Aktionen sind daher nicht förderfähig.

Infolge der Streichung zahlreicher Aktionen ist die Erfolgsquote äusserst gering. Werden die Betriebskosten, die immateriellen Vorhaben und die Studien ausser acht gelassen, ist der Anteil der tatsächlich durchgeführten Maßnahmen gegenüber dem ursprünglichen Programm äusserst gering. Aus dem "PIC LEADER I"-Programm waren 2 Millionen ECU bereitgestellt worden.

2.2.3.5. Finanzinstrument für die Ausrichtung der Fischerei (FIAF) - Aquakultur - überhöhte Rechnungen für Aquakulturanlagen

Die UCLAF hat aufgrund von Informationen der Kommission über Vorhaben, die im Rahmen der Verordnung (EWG) Nr. 3699/93 (EWG) des Rates [49] über Investitionsbeihilfen im Bereich der Aquakultur (FIAF) gefördert wurden, Untersuchungen aufgenommen.

[49] Verordnung (EWG) Nr. 3699/93 des Rates vom 21.12.1993 über die Kriterien und die Bedingungen für die Strukturmaßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Fischerei und Aquakultur sowie der Verarbeitung und Vermarktung der entsprechenden Erzeugnisse (ABl. L 346 vom 13.12.1993).

Hier handelte es sich um Vorhaben, die von Griechenland eingereicht wurden und zu 34 % von der Gemeinschaft, zu 11,3 % vom Mitgliedstaat und im übrigen von privaten Geldgebern finanziert werden sollten.

Nach den Untersuchungen der Kommission waren für Aquakulturanlagen, die aus einem zweiten Mitgliedstaat (Irland) stammten, überhöhte Rechnungen ausgestellt worden. Der Lieferant hatte für fünf dieser Vorhaben insgesamt über 2.287.000 ECU in Rechnung gestellt.

Von diesem Lieferanten wurden im erstgenannten Mitgliedstaat und in einem dritten Mitgliedstaat auch Rechnungen für weitere Vorhaben entdeckt, die aus FIAF-Mitteln kofinanziert worden waren. Bei den noch laufenden Untersuchungen soll festgestellt werden, welche Beträge mißbräuchlich verwendet wurden.

Diese Vorgehensweise wurde, wie die Untersuchungen ausserdem ergaben, durch den Lieferanten mittels eines (in den offiziellen Unterlagen nicht erwähnten) Vertreters im Mitgliedstaat der Zuschussempfänger initiiert. Alle Beteiligten, der Lieferant und die Zuschussempfänger, kamen auf ihre Kosten, denn der eine fand Abnehmer für seine Produkte und die anderen ließen sich den vollen Betrag der überhöhten Rechnungen von der Gemeinschaft oder dem eigenen Land bezahlen.

In diesem Fall hat sich erneut erwiesen, daß auch bei den Strukturfonds ein Betrugsfall, der in einem Mitgliedstaat seinen Ausgang nimmt, den Anstoß zu Untersuchungen in anderen Mitgliedstaaten geben kann. Diese Untersuchungen zeigen, daß es in einem Wirtschaftszweig, in dem Unternehmen mit einheimischem Tätigkeitsbereich von der Gemeinschaft kofinanzierte Investitionszuschüsse erhalten können, zu Affären kommen kann, die dem ersten Anschein nach einen einzigen Mitgliedstaat betreffen, aber Verzweigungen in mehrere Mitgliedstaaten aufweisen können.

2.2.4. Direkte Ausgaben

Direkte Ausgaben kommen den Empfängern in Form von Subventionen oder im Rahmen von Verträgen zugute, die von der Kommission direkt verwaltet und kontrolliert werden. 1998 entfielen auf sie rund 13 % der Gemeinschaftsausgaben. Es war dieser Ausgabenbereich, der in den Organen der Gemeinschaft und in der Öffentlichkeit den Anstoß zu umfangreichen Diskussionen gegeben hatte. Da die Mitgliedstaaten an der Verwaltung dieser Ausgaben nicht unmittelbar beteiligt sind, haben die Organe der Gemeinschaft die Aufgabe, Betrugsfälle und Unregelmässigkeiten zu verfolgen. Der Rechnungshof und die Kommission arbeiten daher zusammen. Vom Rechnungshof aufgedeckte Unregelmässigkeiten werden aufgrund einer Vereinbarung mit der Kommission systematisch der UCLAF gemeldet.

Bekanntlich hat die UCLAF in den Kommissionsdienststellen mehrere Fälle schwerwiegender Unregelmässigkeiten und mißbräuchlicher Verwendung von Gemeinschaftsgeldern aufgedeckt [50]. Das Europäische Parlament brachte die Unregelmässigkeiten bei der Verwaltung von Gemeinschaftsprogrammen wie ECHO und LEONARDO auf politischer Ebene zur Sprache.

[50] Vgl. Ziffer. 0.

2.2.4.1. Berufsbildungsprogramm "LEONARDO DA VINCI"

1995 verabschiedete die Europäische Kommission das "LEONARDO DA VINCI"-Programm zur Förderung von Berufsbildungsmaßnahmen der Mitgliedstaaten.

Nach einer Ausschreibung hat die Kommission einem belgischen Büro für verwaltungstechnische Unterstützung (BTU) die Verwaltung dieses Programms für einen Betrag von jährlich rund 7 Millionen ECU übertragen.

1997 und 1998 stellte die Kommission bei Kontrollen fest, daß in diesem Büro nicht nur die Zahlungsvorgänge, sondern auch die Berufsbildungsmaßnahmen so oberflächlich kontrolliert worden waren, daß Unregelmässigkeiten in diesem Büro möglich waren.

Die Kontrollen der Kommission ergaben ausserdem Unregelmässigkeiten in diesem Büro.

Nach einer umfassenden Prüfung übergab die UCLAF vier Fälle von Unregelmässigkeiten mit strafrechtlich zu ahnenden Handlungen an die belgischen Justizbehörden, die inzwischen ein Ermittlungsverfahren eingeleitet haben.

2.2.4.2. Ausgaben für Forschung im Bereich der Telekommunikation

Aufgrund von Bemerkungen des Europäischen Rechnungshofes an das zuständige Kommissionsmitglied überprüfte die Kommission eine Reihe von Verträgen, die zwei griechische Unternehmensgruppen mit der Kommission geschlossen hatten.

Die Kommission stellte fest, daß beide Gruppen, die sich im wesentlichen aus mittelständischen Unternehmen zusammensetzten, eine erhebliche Zahl von Verträgen auf verschiedenen Rechtsgrundlagen mit mehreren Generaldirektionen der Kommission geschlossen hatten.

Die erste Gruppe, die aus zwei kleinen griechischen Unternehmen bestand, ist an 17 Verträgen beteiligt. Dabei handelt es sich vor allem um Forschungsverträge, die auf drei verschiedenen Rechtsgrundlagen mit drei verschiedenen Generaldirektionen auf Kostenteilungsbasis geschlossen wurden und der Gemeinschaft Mehrkosten von über 4 Millionen ECU verursacht haben.

Die zweite Gruppe, die aus drei kleinen Unternehmen besteht, davon zwei mit Sitz in Griechenland und eines mit Sitz in Belgien, beteiligte bzw. beteiligt sich derzeit an 21 Forschungsverträgen, die auf zwei Rechtsgrundlagen mit vier verschiedenen Generaldirektionen auf Kostenteilungsbasis geschlossen wurden, und an sieben weiteren Verträgen im Rahmen des PACT-Programms [51] und des "LEONARDO"-Programms [52]. Diese Vorhaben kosteten die Gemeinschaft insgesamt über 6 Millionen ECU.

[51] Beschluß 93/45/EWG des Rates (ABl. L 16 vom 25.1.1993, Seite 55).

[52] Beschluß 94/819/EG des Rates (ABl. L 340 vom 29.12.1994, Seite 8).

Nach den Untersuchungen, welche die Kommission in Begleitung von Vertretern griechischer Stellen bei beiden Gruppen durchführten, hatten beide Gruppen systematisch überhöhte Kosten abgerechnet.

Obwohl beide Gruppen keine beweiskräftigen Abrechnungen oder Bankauszuege vorgelegt hatten, konnte doch festgestellt werden, daß die abgerechneten Arbeits- und Gemeinkosten in keinem Verhältnis zu den tatsächlichen Kosten standen. So waren bei der ersten Gruppe die abgerechneten Arbeitskosten im Durchschnitt fünf mal höher als die tatsächlichen Gehälter der Direktoren und Angestellten. Die zweite Gruppe hatte Mittel, die für andere Partner bestimmter Vorhaben gedacht waren, unerlaubterweise für sich behalten.

Die fehlende Vorlage beweiskräftiger Unterlagen rechtfertigt zusätzliche Ermittlungen der griechischen Stellen wegen etwaiger Steuerhinterziehung. Die Kommission hat ihre vertraglichen Beziehungen mit beiden griechischen Unternehmensgruppen inzwischen beendet und betreibt die Rückforderung der unrechtmässig gezahlten Beträge.

2.2.5. Untersuchungen mit internen Verbindungen

Nach mehreren Untersuchungen im Bereich der von der Kommission direkt verwalteten Ausgaben prüfte die UCLAF mehrere Fälle, in denen der ernsthafte Verdacht auf schwerwiegende Unregelmässigkeiten bestand. In einigen dieser Fälle bestanden interne Verbindungen. Die Kommission änderte mit ihrem Beschluß vom 14. Juli 1998 über Untersuchungen der UCLAF das Verfahren derartiger Untersuchungen [53].

[53] Vgl. Dok. C (1998) 2049/5 vom 13.7.1998.

2.2.5.1. Vertrag über die Bewachung der Kommissionsgebäude

Die UCLAF ging Anschuldigungen nach, die im August 1997 in der belgischen Presse gegen bestimmte Personen wegen der Vergabe des Auftrags für die Bewachung der Kommissionsgebäude im Zeitraum 1992-1997 erhoben worden waren. Die Untersuchungen, welche die UCLAF in Verbindung mit der Finanzkontrolle der Kommission eingeleitet hatte, führten zur Feststellung einer Reihe von nicht regelkonformen Praktiken.

Der Auftrag (80 Millionen ECU für 5 Jahre) wurde ausgeschrieben und nach Stellungnahme des Vergabebeirates als Garanten für die Ordnungsmässigkeit der Verfahren für Verträge der Kommission vergeben.

Die ersten Untersuchungen in der Kommission, insbesondere im Sicherheitsbüro (BDS), der für den Abschluß und die Anwendung dieses Vertrags zuständigen Dienststelle, haben ergeben, daß die kommissionsinternen Verfahrensvorschriften übertreten worden waren:

- Zusatzverträge in Form von Anhängen mit Klauseln, die dem von den zuständigen Kommissionsdienststellen (Vergabebeirat und Finanzkontrolle) genehmigten Vertrag widersprechen;

- vorschriftswidrige Beschäftigung von externem Personal für Verwaltungsaufgaben des Sicherheitsbüros.

Im Zuge der weiteren Untersuchungen bei dem erfolgreichen Bieter wurden schließlich Unregelm