1. HINTERGRUND

Gemäß Artikel 395 der Richtlinie 2006/112/EG des Rates vom 28. November 2006 über das gemeinsame Mehrwertsteuersystem (im Folgenden die „MwSt-Richtlinie“) kann der Rat auf Vorschlag der Kommission einstimmig jeden Mitgliedstaat ermächtigen, von der genannten Richtlinie abweichende Sondermaßnahmen einzuführen, um die Mehrwertsteuererhebung zu vereinfachen oder Steuerhinterziehungen oder -umgehungen zu verhindern. Da dieses Verfahren Abweichungen von den allgemeinen Grundsätzen der Mehrwertsteuer vorsieht, sollten solche Abweichungen nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union (EuGH) verhältnismäßig und in ihrem Anwendungsbereich begrenzt sein.

Dänemark beantragte mit einem bei der Kommission am 10. Februar 2020 registrierten Schreiben die Ermächtigung, eine von Artikel 308 der MwSt-Richtlinie abweichende Regelung anzuwenden. Mit Schreiben vom 10. März 2020 setzte die Kommission die anderen Mitgliedstaaten gemäß Artikel 395 Absatz 2 der MwSt-Richtlinie über den Antrag Dänemarks in Kenntnis. Mit Schreiben vom 11. März 2020 teilte die Kommission Dänemark mit, dass sie über alle für die Beurteilung des Antrags erforderlichen Angaben verfügt.

Allgemein gilt im Rahmen der Sonderregelung für Reisbüros gemäß Artikel 308 der MwSt-Richtlinie als Steuerbemessungsgrundlage die Marge des Reisebüros, das heißt die Differenz zwischen dem vom Reisenden zu zahlenden Gesamtbetrag ohne Mehrwertsteuer und den tatsächlichen Kosten, die dem Reisebüro für die Lieferungen von Gegenständen und die Dienstleistungen anderer Steuerpflichtiger entstehen, soweit diese Umsätze dem Reisenden unmittelbar zugutekommen. Dänemark beabsichtigt, im Rahmen der beantragten abweichenden Regelung eine Vorschrift zur Berechnung der Kosten der Personenbeförderung zu erlassen, die bei der Berechnung der Gewinnspanne des Reisebüros zugrunde zu legen sind, wenn Parteien der Umsatzkette eng miteinander verbunden sind. Zugrunde gelegt werden soll dabei die Zahlung an das letzte Unternehmen in der Kette, das nicht eng mit dem Reisebüro verbunden ist.

2. DIE SONDERREGELUNG FÜR REISEBÜROS

Diese MwSt-Sonderregelung, die in Artikel 306 bis 310 der MwSt-Richtlinie festgelegt ist, wurde aufgrund der Besonderheiten der Branche eingeführt. Die von Reisebüros angebotenen Dienstleistungen bestehen in der Regel aus einem Paket von Dienstleistungen, die insbesondere von Dritten bezogene Beförderungs- und Unterbringungsleistungen umfassen. Die Reisebüros verkaufen diese Pakete (Pauschalreisen) dann in eigenem Namen an ihre Erwerber. Aufgrund der Komplexität und des Ortes der Erbringung der Dienstleistungen ist die Anwendung der üblichen Vorschriften über den Ort der Besteuerung, die Steuerbemessungsgrundlage und den Vorsteuerabzug besonders schwierig.

Gemäß Artikel 307 der MwSt-Richtlinie gelten alle vom Reisebüro zur Durchführung der Reise bewirkten Umsätze als einheitliche Dienstleistung. Steuerbemessungsgrundlage ist die Gewinnspanne, die das Reisebüro bei der Lieferung einer Pauschalreise erzielt. Darauf kann das Reisebüro keinen Vorsteuerabzug geltend machen. Als Ort der Besteuerung der vom Reisebüro erbrachten Leistung gilt der Ort, an dem das Reisebüro den Sitz seiner wirtschaftlichen Tätigkeit oder eine feste Niederlassung hat, von wo aus es die einheitliche Dienstleistung erbringt, oder – in Ermangelung eines solchen Sitzes oder einer solchen Niederlassung – der Ort, an dem der Reisebürounternehmer seinen Wohnsitz oder seinen gewöhnlichen Aufenthaltsort hat.

Mit der MwSt-Sonderregelung für Reisebüros werden zwei Ziele verfolgt:

a) die einfachere Anwendung der EU-Mehrwertsteuervorschriften für diese Lieferungen, um insbesondere zu vermeiden, dass ein Reisebüro sich in jedem Mitgliedstaat, in dem die von ihm erworbenen Dienstleistungen erbracht werden, für Mehrwertsteuerzwecke registrieren lassen muss;

b) die Gewährleistung, dass die Mehrwertsteuer für jeden einzelnen Bestandteil der einheitlichen Dienstleistung dem Mitgliedstaat des Endverbrauchs zufließt; d. h., die Mehrwertsteuer auf Dienstleistungen, die während der Reise erbracht werden (z. B. Hotelübernachtungen, Restaurant oder Beförderung), wird in dem Mitgliedstaat gezahlt, in dem der Reisende diese Dienstleistungen in Anspruch nimmt, und die Mehrwertsteuer auf die Marge des Reisebüros fließt dem Mitgliedstaat zu, in dem das Reisebüro niedergelassen ist.

3. DER ANTRAG

Dänemark beantragt gemäß Artikel 395 der MwSt-Richtlinie, dass der Rat es auf Vorschlag der Kommission ermächtigt, eine von Artikel 308 der genannten Richtlinie abweichende Sondermaßnahme einzuführen, was die Bestimmung der Steuerbemessungsgrundlage im Rahmen der Sonderregelung für Reisebüros in Fällen angeht, in denen die Parteien, die an den vom Reisebüro bewirkten Umsätzen beteiligt sind, eng miteinander verbunden sind. In diesen Fällen gilt nicht die Zahlung an den eng verbundenen Steuerpflichtigen, sondern die Zahlung an das letzte Unternehmen in der Umsatzkette, das nicht eng mit dem Reisebüro verbunden ist, als Kosten der Personenbeförderung, die für die Berechnung der Marge des Reisebüros zugrunde zu legen sind.

Dänemark führt an, dass die Einführung der Sondermaßnahme notwendig ist, um Steuerbetrug im Reisebürosektor zu bekämpfen. Mehrere Reisebüros hätten ihre Mehrwertsteuerzahlungen gesenkt, indem sie Tochtergesellschaften gründeten, die Flugtickets von Fluggesellschaften erwerben und diese dann zu einem künstlich hohen Preis an das Reisebüro verkaufen. Dadurch sinke die Marge des Reisebüros und folglich auch die Steuerbemessungsgrundlage. Die Tochtergesellschaft hingegen erwirtschafte ungewöhnlich hohe Gewinnspannen. In Dänemark fielen der Kauf und Verkauf von internationalen Flugtickets jedoch unter die Personenbeförderung, die mit dem Nullsatz besteuert wird. Aus diesem Grund müsse die Tochtergesellschaft für diese Käufe und Verkäufe keine Mehrwertsteuer anmelden oder abführen.

Die dänische Steuerbehörde schätzt, dass der Mehrwertsteuerausfall aufgrund dieser Praxis von 3,5 Mio. DKK im Jahr 2014 auf 25 Mio. DKK im Jahr 2017 gestiegen ist. Diese Verluste würden in den kommenden Jahren voraussichtlich weiter zunehmen. Außerdem verschaffe diese missbräuchliche Praxis den Reisebüros, die sie bereits nutzten, einen Wettbewerbsvorteil und zwinge andere Reisebüros zur Anwendung derselben missbräuchlichen Praxis, wenn sie wettbewerbsfähig bleiben wollen.

Würde Dänemark festlegen, dass die Zahlung an das letzte Unternehmen in der Umsatzkette, das nicht eng mit dem Reisebüro verbunden ist, für die Berechnung der Marge des Reisebüros herangezogen wird, könnte es diese missbräuchliche Praxis im Reisebürosektor unterbinden.

4. DIE AUFFASSUNG DER KOMMISSION

Erhält die Kommission Anträge nach Artikel 395 der MwSt-Richtlinie, prüft sie, ob die Grundvoraussetzungen für eine Ermächtigung erfüllt sind, d. h., ob die beantragte Sondermaßnahme die Verfahren für die Steuerpflichtigen und/oder die Steuerverwaltung vereinfacht oder bestimmte Formen der Steuerhinterziehung bzw. ‑umgehung verhindert. Die Kommission geht dabei stets mit Bedacht vor und legt strenge Maßstäbe an, um sicherzustellen, dass die Ausnahmeregelungen erforderlich, verhältnismäßig und in ihrem Anwendungsbereich begrenzt sind und das allgemeine MwSt-System nicht untergraben.

Jede Abweichung von der Sonderregelung für Reisebüros darf daher nicht mehr als ein letztes Mittel und eine Notmaßnahme sein und muss Garantien im Hinblick auf die Notwendigkeit und den Ausnahmecharakter der Regelung enthalten.

Aus dem Antrag geht hervor, dass die Maßnahme darauf abzielt, eine missbräuchliche Praxis zu unterbinden, mit der die Marge herabgesetzt wird, die als Steuerbemessungsgrundlage für die unter die Sonderregelung für Reisebüros fallenden Umsätze dient. Diese Praxis wird durch den Umstand ermöglicht, dass Lieferungen von internationalen Flugtickets in Dänemark mit dem Nullsatz besteuert werden und daher auf diese Lieferungen keine Mehrwertsteuer anfällt. Anders gesagt fallen diese Lieferungen in Dänemark nicht unter die Sonderregelung für Reisebüros. Die Kommissionsdienststellen stimmen der Einschätzung, der zufolge diese Lieferungen nicht unter die Sonderregelung für Reisebüros fallen und dass für sie daher die Steuerbefreiung für die Personenbeförderung gilt, nicht zu.