Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zum Thema "Bekämpfung des Steuerbetrugs im Binnenmarkt"

(2000/C 268/12)

Der Wirtschafts- und Sozialausschuss beschloss am 25. Februar 1999 gemäß Artikel 23 Absatz 3 der Geschäftsordnung, eine Stellungnahme zu dem vorgenannten Thema zu erarbeiten.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Binnenmarkt, Produktion und Verbrauch nahm ihre Stellungnahme am 7. Juni 2000 an. Berichterstatter war Herr Burani.

Der Wirtschafts- und Sozialausschuss verabschiedete auf seiner 374. Plenartagung am 13. Juli 2000 einstimmig folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Der Wirtschafts- und Sozialausschuss hat beschlossen, eine Untersuchung über Betrug zum Nachteil der Gemeinschaftsfinanzen durchzuführen; die Maßnahmen zur Bekämpfung solcher Betrugsfälle stellen - was die Dringlichkeit und den erforderlichen Mittelaufwand anlangt - eine der wichtigsten Fragen dar, deren sich die Kommission anzunehmen hat. Betrug - sowohl bei den indirekten und den Verbrauchsteuern als auch bei den verschiedenen Beihilfe- und Förderpolitiken - schädigt die Gemeinschaftsfinanzen, behindert oder verzerrt gleichzeitig aber auch das Funktionieren des Binnenmarktes, der auf Transparenz und freiem Wettbewerb beruht. Die vorliegende Studie beschränkt sich daher auf einige Aspekte, die einen Schaden für die Gemeinschaftsfinanzen und gleichzeitig eine Wettbewerbsverzerrung im Binnenmarkt darstellen. Die Analyse der umfangreichen Dokumentation - insbesondere des Berichts der UCLAF für 1997 und des zusammenfassenden Berichts an den Rat in Helsinki im Dezember 1999 - hat im übrigen die Notwendigkeit aufgezeigt, die Grundzüge einer europäischen Politik zur Bekämpfung des organisierten Verbrechens zu skizzieren. Der Ausschuss hält es für angebracht, seine diesbezüglichen Überlegungen zum Ausdruck zu bringen und sie der Kommission, dem Rat und dem Europäischen Parlament zu unterbreiten, um einen Beitrag zu den laufenden Beratungen über dieses Thema zu leisten.

1.2. Betrügereien lassen sich überall feststellen, wo die Aussicht besteht, zu Geld zu gelangen oder weniger zu zahlen. Dies ist, jenseits aller ethischen Erwägungen, leider eine Komponente des Wirtschaftslebens, deren vollständige Ausmerzung eine nahezu unmögliche Aufgabe ist. Die Regierungen setzen, auch wenn sie sich dieser Einschränkung bewusst sind, alles daran, dem Betrug vorzubeugen, ihn einzudämmen und zu bekämpfen, wozu sie gesetzgeberische, justitielle und Ermittlungsmaßnahmen ergreifen.

1.3. In der Vergangenheit konnte der Betrug - der im allgemeinen das Werk von Einzelpersonen war - als ein "physiologischer" Aspekt des Wirtschaftssystems angesehen werden, dessen Umfang gewöhnlich in umgekehrtem Verhältnis zur Durchsetzungskraft des Rechts- und Verwaltungssystems, zur Wirksamkeit der Kontrollen und zur abschreckenden Wirkung der Strafen stand. Diese Betrugsart ist nach wie vor innerhalb des Systems verbreitet und weist sogar eine gewisse steigende Tendenz auf: Dazu tragen die Schattenwirtschaft und die Verringerung der Kontrollen im Güterverkehr bei, in gewissem Maße - wie weiter unten ausgeführt wird - aber auch die Mängel in den Gemeinschaftsvorschriften und die mangelnde Koordinierung der einzelstaatlichen Rechtsakte. Insbesondere in den letzten zehn Jahren hat das Phänomen besorgniserregende "pathologische" Ausmaße angenommen, da die organisierte Kriminalität hier auf den Plan getreten ist.

1.4. Um die finanziellen Interessen der Gemeinschaft zu schützen, widmet die Kommission den vom organisierten Verbrechen begangenen Betrügereien besondere Aufmerksamkeit, ohne jedoch das Betrugsproblem als Ganzes aus dem Blick zu verlieren(1). Laut der Kommission betreffen die Tätigkeiten der organisierten Kriminalität sowohl die Einnahmen- als auch die Ausgabenseite. Die internationalen kriminellen Organisationen konzentrieren sich auf die Erzeugnisse, die einer hohen Steuer unterliegen (Zigaretten, Alkohol), auf hochwertige landwirtschaftliche Erzeugnisse bzw. auf Agrarerzeugnisse, deren Preis stark vom Weltmarktpreis abweicht, (Rindfleisch, Olivenöl, Butter) und auf Erzeugnisse aus Drittländern, für die Zollpräferenzregelungen gelten (Fischereierzeugnisse, Textilien, elektronische Geräte, Kraftfahrzeugmotoren).

1.5. Der WSA geht bei dieser Stellungnahme von denselben Prämissen, aber einem unterschiedlichen Blickwinkel aus: Betrug, insbesondere Steuerbetrug, ist nur eines der Felder, auf denen die organisierte Kriminalität tätig ist; ihre Aktivitäten sind sektorübergreifend und umfassen illegale Handlungen jeglicher Art: Drogen- und Waffenhandel, Organisation illegaler Einwanderung, Schmuggel, Prostitution, Fälschung von Geld und anderen Zahlungsmitteln, wobei die Erträge wiederum einer kriminellen Handlung, der Geldwäsche, zugeführt werden. Daraus folgt, dass die Betrugsbekämpfung kein Selbstzweck sein darf, sondern als eines der Instrumente zur Bekämpfung der organisierten Kriminalität betrachtet werden muss. Die Betrugsbekämpfung stellt mit anderen Worten nur einen Stein in einem Mosaik dar, bei dem die Ermittlungsbefunde zwar selbstverständlich zur Verfolgung einer einzelnen rechtswidrigen Handlung dienen können, darüber hinaus aber auch einen Beitrag zu einem umfassenden Bündel von Maßnahmen leisten müssen, mit denen das Übel an der Wurzel angegangen - und das heißt: die Kriminalität bekämpft - werden kann.

2. Organisation der Betrugsbekämpfung

2.1. Die Europäische Union verfügt nunmehr über eine eigene unabhängige Einrichtung (OLAF), die die Aufgaben der Task Force "Koordinierung der Betrugsbekämpfung" (UCLAF), einer Kommissionsdienststelle, übernommen hat. Der wesentliche und bedeutsame Unterschied zur UCLAF ist, dass OLAF hinsichtlich seiner operativen Tätigkeiten vollkommen unabhängig von den hierarchischen Strukturen der Kommission ist; seine Aufgabe ist es, Untersuchungen durchzuführen, die die Bekämpfung von Betrug zum Nachteil des Gemeinschaftshaushalts sowohl in den Mitgliedstaaten (externe Untersuchungen) als auch innerhalb der Organe und selbständigen Einrichtungen der Gemeinschaft (interne Untersuchungen) betreffen. Mit den externen Untersuchungen werden dem Amt die Befugnisse einer regelrechten Steuerfahndungsbehörde übertragen, deren Ermittlungen "in enger Zusammenarbeit zwischen den betreffenden Mitgliedstaaten, der Kommission und dem Amt"(2) vorbereitet und durchgeführt werden.

2.2. Die Interventionsmöglichkeiten von OLAF sind jedoch begrenzt: Diese Einrichtung wird - auch autonom, aber nicht unabhängig - nur tätig, wenn von einem Mitgliedstaat ein "Betrug" (und nicht lediglich eine "Unregelmäßigkeit") gemeldet wurde. Das Problem ist, dass die Mitgliedstaaten gehalten sind, alle Fälle von Unregelmäßigkeiten einschließlich vermuteter oder bereits nachgewiesener Betrugsfälle zu melden; aber noch nach dem Tätigwerden von OLAF haben die lokalen Justizbehörden die Befugnis zu entscheiden, ob es sich um eine Unregelmäßigkeit oder einen Betrug handelt. Europa fehlen somit direkte Interventionsmöglichkeiten zum Schutz seiner Finanzen: Nur die einzelstaatlichen Behörden sind zuständig. Das Interesse der Kommission besteht aber in jedem Fall darin, das ihr Zustehende einzutreiben, sowohl bei Betrugsfällen als auch bei einfachen Unregelmäßigkeiten.

2.3. Die ganze Frage bleibt komplex und problematisch: Der UCLAF-Bericht für 1998 zeigt auf, dass die Meldungen der Mitgliedstaaten nicht so präzise sind, dass von vornherein eine Unterscheidung zwischen einfachen Unregelmäßigkeiten und Betrugsfällen getroffen werden kann(3); für eine rechtskräftige Feststellung muss das Urteil der Justizbehörden des Mitgliedstaates abgewartet werden, ein Verfahren, das oft beträchtliche Zeit in Anspruch nehmen kann(4).

2.4. Nicht besser ist die Lage, wenn Mittel eingezogen werden sollen, die dem Gemeinschaftshaushalt zustehen: In allen Bereichen und Rubriken (traditionelle Eigenmittel, EAGFL usw.) verzeichnet OLAF jahrelange Verspätungen, alle Arten von Verzögerungen und oft - was deutlich ausgedrückt wird - "mangelnde Zusammenarbeit"(5). In dem Bericht wird sogar ausdrücklich(6) erklärt, es bestuenden berechtigte Zweifel an der Sorgfalt der Mitgliedstaaten: Allein im Bereich der Eigenmittel (der am bedeutendsten ist) haben von 1998 bis 1999 lediglich 7 Mitgliedstaaten insgesamt 44 Fälle nicht eintreibbarer Schulden gemeldet: völlig unplausible Angaben, die auf eine inakzeptable Nachlässigkeit, wenn nicht auf Schlimmeres, hindeuten.

2.5. Des weiteren liegt hinsichtlich der Einziehung von Beträgen, die dem Gemeinschaftshaushalt geschuldet werden, ein Beispiel aus dem Bereich EAGFL vor, das keines Kommentars bedarf: Von einem Gesamtschadensvolumen in Höhe von 1,651 Mrd. EUR, das bei den zwischen 1973 und 1994 - in 21 Jahren! - gelösten Fällen aufgedeckt wurde, war Ende 1998 die Hälfte (824 Mio.) noch nicht eingetrieben. Der dazu in dem Dokument enthaltene Kommentar ist gleichzeitig tadelnd und drohend: Einerseits wird aufgezeigt, dass die Aufforderungen an die Mitgliedstaaten, die Last der Vergangenheit abzuwerfen, folgenlos geblieben scheinen, und andererseits zeichnet sich die Notwendigkeit ab - wenn sich die Situation nicht ändert -, die Säumigen mit den geschuldeten Beträgen zu belasten, sofern die Nichteinziehbarkeit nicht bewiesen wird. Hierzu ist zu bemerken, dass die einzutreibenden Beträge dadurch überhöht ausfallen, weil Konkurse und Unternehmensauflösungen nicht rechtzeitig gemeldet werden: ein klares Beispiels für die Ineffizienz einiger Behörden.

2.6. Die in den obigen Ausführungen genannten Zahlen und Tatsachen sind noch aussagekräftiger, wenn man die Zahl der 1998 gemeldeten Unregelmäßigkeiten betrachtet: 5091 Fälle mit einem Gesamtschadensvolumen von 577 Mio. Euro, wovon mindestens 20 % (nach der Zahl der Fälle und dem Betrag) schon von vornherein als Betrugsfälle betrachtet werden können. Wenn zu den Betrugsfällen der Vergangenheit der Umfang der derzeitigen addiert und die Langsamkeit und Schwierigkeit der effektiven Einziehung der hinterzogenen Beträge berücksichtigt wird, ergibt sich das Bild eines Phänomens, das in seinen quantitativen und qualitativen Aspekten besorgniserregende Ausmaße annimmt.

2.7. Der WSA möchte eine Aufforderung an die Kommission und den Rat richten: Da der Bericht ein öffentliches Dokument ist, haben die Bürger Europas das Recht, im Detail zu erfahren, welche Länder ihren Pflichten nicht nachkommen und wie hoch die entsprechenden Beträge sind; das Europäische Parlament könnte die Frage erörtern und seine Befugnisse ausüben, um die Zahlungsmoral der Mitgliedstaaten gegenüber Europa zu verbessern; dies wäre ein notwendiger Schritt, um den Mitgliedstaaten Glaubwürdigkeit zu verleihen, wenn sie an die Moral der Bürger ihnen gegenüber appellieren.

2.8. Es scheint offensichtlich, dass die "externe" Tätigkeit des OLAF den gesamten Betrugsbereich abdecken muss, von wem auch immer die Betrugsfälle begangen werden; jedoch ist angesichts des Umfangs und der Häufigkeit der von kriminellen Vereinigungen begangenen Betrugshandlungen sowie in Anbetracht der von der Kommission geäußerten Besorgnis über diese Betrugsfälle anzunehmen, dass die größten Anstrengungen der Kommission auf diesen Bereich konzentriert werden. Dieser Eindruck wird bestätigt in dem Dokument "Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften - Betrugsbekämpfung - Arbeitsprogramm 1998/1999"(7). Das OLAF wäre somit als eine der Einrichtungen zur Bekämpfung der organisierten Kriminalität anzusehen, wenn es sich auch auf die Fragen im Zusammenhang mit dem Betrug zum Nachteil der Gemeinschaft beschränkt. Diese Feststellung, so banal sie auch erscheinen mag, veranlasst den WSA, eine Reihe von Überlegungen zur europäischen Verbrechensbekämpfungspolitik anzustellen, denen die folgenden Ziffern gelten.

2.9. Der Europäische Rat hatte auf seiner Tagung im Dezember 1996 in Dublin eine hochrangige Gruppe beauftragt, einen umfassenden Aktionsplan zur Bekämpfung der organisierten Kriminalität zusammen mit konkreten Empfehlungen und einem realistischen Zeitplan für die zu ergreifenden Maßnahmen auszuarbeiten. Die Gruppe legte einen Plan vor, der dreißig Maßnahmen umfaßt und am 28. April 1997 vom Rat in Amsterdam angenommen wurde(8). In diesem sehr ins einzelne gehenden Dokument wird eine Reihe koordinierter Maßnahmen zur Umsetzung äußerst strenger politischer Leitlinien dargelegt; diese Maßnahmen bilden zusammengenommen einen umfassenden Aktionsplan, der sich im wesentlichen auf die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten, dem Rat, der Kommission und Europol gründet. Das Dokument hatte nur einen Mangel: Die Umsetzungsfristen wurden darin zu optimistisch gesehen. Von den dreißig geplanten Maßnahmen sollte der überwiegende Teil bis Ende 1998 Umsetzung finden, und lediglich für zwei war eine Umsetzungsfrist bis Ende 1999 vorgesehen; doch bei nur sehr wenigen dieser Maßnahmen wurden die gesetzten Fristen eingehalten und die Umsetzung verwirklicht.

2.10. Das Dokument ist jedoch nach wie vor von großem Wert; unter anderem wird darin grundsätzlich festgehalten, dass "Steuerhinterziehung im Zusammenhang mit organisierter Kriminalität wie jede andere Form der organisierten Kriminalität zu behandeln" ist(9). Ferner hat der Rat mit dem Dokument bekräftigt, dass "Europol operative Befugnisse erhalten sollte", und beschlossen, dass "im Rahmen des Rates eine ständige multidisziplinäre Gruppe 'Organisierte Kriminalität' eingesetzt wird"; zudem hat er darin festgelegt, dass "jeder Mitgliedstaat ... zur Erleichterung der Kontakte mit den anderen Mitgliedstaaten, Europol und der Kommission über eine einzige Kontaktstelle verfügen" muss, "die den Zugang zu allen Strafverfolgungsbehörden ermöglicht". Das war 1997; über zwei Jahre später fordert der Europäische Rat in Tampere am 15. und 16. Oktober 1999 den Rat (Justiz und Inneres) auf, "für Europol die erforderliche Unterstützung und die notwendigen Mittel vorzusehen". Nun sind 30 Monate vergangen, ohne dass sich die Lage wesentlich geändert hätte.

2.11. An dieser Stelle taucht die Frage auf, ob die bisher verfolgte Politik (oder besser "Politiken") in sich geschlossen war und auf einer einheitlichen Logik beruhte: Der Rat "Justiz" ist mit Europol zuständig für die Bekämpfung des organisierten Verbrechens, der Rat "Wirtschaft und Finanzen" befasst sich ebenfalls mit der Kriminalitätsbekämpfung, aber nur bei Betrugsfällen zum Nachteil der EG-Finanzen. Hinzu kommt, dass der Europäische Rat in Tampere unter den Prioritäten die "Jugend- und Drogenkriminalität sowie Kriminalität in den Städten" als Aufgaben von Europol aufzählt und dabei vergisst, dass andere Prioritäten von OLAF zum Ausdruck gebracht und vom Rat selbst gebilligt wurden. Es scheint offensichtlich, dass es zumindest potentiell Überschneidungen der Aufgabenbereiche, multiple und "leere" Prioritäten gibt und die Materie nicht auf zusammenhängende Weise geregelt wurde: So wird OLAF in keinem Dokument des Rates "Justiz" erwähnt, die Existenz von Europol in keinem Dokument des Rates "Wirtschaft und Finanzen". Weniger denn je ist von einer Zusammenarbeit zwischen den beiden Gremien, von Informationsaustausch und Aufgabenverteilung die Rede.

2.12. Wenn das OLAF - im begrenzten Rahmen seiner institutionellen Befugnisse - tatsächlich als polizeiliches Ermittlungsorgan fungieren soll, müsste es verpflichtet/berechtigt sein, mit den einzelstaatlichen Zentralstellen (die es übrigens in vielen Mitgliedstaaten noch nicht gibt) in Kontakt zu bleiben, und müsste es die Möglichkeit haben, bei allen Polizeidiensten, d.1 h. nicht nur den mit Finanzfragen befassten, um Auskünfte und Hilfe nachzusuchen. OLAF unternimmt aus eigener Initiative lobenswerte Versuche, die in diese Richtung gehen und in einigen Fällen auch erfolgreich waren. Aber die bestehenden Regelungen scheinen bestenfalls auf eine ausschließlich auf den Finanzbereich (Zolldienststellen, für die Mehrwertsteuer zuständige Stellen usw.) begrenzte strukturelle Zusammenarbeit mit den Ermittlungs- und Strafverfolgungsorganen abzuzielen. Die Kommission weist indes selbst auf die Verbindung zwischen Finanzkriminalität und den anderen Kriminalitätsformen hin; so hat die UCLAF 1997 mehr als fünfzig Vereinigungen ausfindig gemacht, die auch anderen kriminellen Tätigkeiten nachgehen(10).

2.13. Die Verbindungen zwischen den verschiedenen Aspekten des organisierten Verbrechens und die Notwendigkeit einer Koordinierung auf europäischer und nationaler Ebene zwischen den verschiedenen Ermittlungsbehörden liegen klar auf der Hand. Auf praktischer Ebene stößt die Durchführung konkreter und wirksamer Maßnahmen jedoch überall auf Hindernisse: die einzelstaatlichen Rechtsvorschriften, das Anliegen vieler Einrichtungen, ihre Vorrechte zu wahren, das Zögern der staatlichen Behörden, den Status quo zu ändern, weil sie politische Auswirkungen fürchten, usw. Im Ergebnis gehen bei der Bekämpfung des organisierten Verbrechens - ob es einen Betrug zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts darstellt oder nicht - wertvolle Jahre verloren. Zwar hat wohl jeder Mitgliedstaat gute Gründe für seine Langsamkeit und Ineffizienz; aber der europäische Bürger ist angesichts der Ausbreitung des organisierten Verbrechens und seines allmählichen Eindringens in viele Bereiche von Wirtschaft und Gesellschaft immer besorgter. Der WSA - der sich als Sprachrohr der Bürgergesellschaft insgesamt versteht - nimmt die Ergebnisse zur Kenntnis, die bisher von jenen erzielt worden sind, die vor Ort mit tausend Schwierigkeiten zu kämpfen haben, und spricht ihnen für ihre Arbeit größte Anerkennung aus. Er kommt jedoch nicht umhin, an die für die Zukunft Europas Verantwortlichen zu appellieren, alle Verzögerungen, Hindernisse und Ausdrucksformen des nationalen Egoismus konkret und so schnell wie möglich zu beseitigen.

2.14. Ohne für die Lösung der den Experten zur Genüge bekannten Probleme Patentrezepte anbieten zu wollen, sollte man sich von der Vorstellung einer umfassenden Verbrechensbekämpfung leiten lassen, die sich jedoch - daran sei nochmals erinnert - nicht allein auf die organisierte Kriminalität beschränken darf. In diesem Rahmen kommt OLAF nicht nur eine erstrangige Rolle zu, sondern seine Arbeit würde auch unterstützt und wäre wirksamer, wenn es die Möglichkeit hätte, in Verbindung mit anderen Ermittlungsorganen zu handeln. Der Rahmen sollte im übrigen nicht auf Europa beschränkt sein, da das Verbrechen keine Grenzen kennt: Erforderlich ist die Aushandlung einer strukturierten Zusammenarbeit mit Interpol und anderen Ermittlungsorganen der ganzen Welt. Man sollte hinzufügen - wenngleich dieses Thema in den Ermessensbereich jedes Mitgliedstaats fällt - dass der Nutzen einer systematischen Zusammenarbeit mit den lokalen Verwaltungs- und Polizeibehörden nicht immer gebührend beachtet wird. Auf "Mikroebene" ist die Einholung von Informationen vor Ort oft einfacher und billiger als Ermittlungen "von oben".

2.15. Die Perspektiven dürfen jedoch nicht zum Pessimismus verleiten: Es gibt Anzeichen dafür, dass verschiedene einzelstaatliche Behörden von sich aus den globalen Charakter dieses Phänomens und die Notwendigkeit einer strukturierten Zusammenarbeit erkennen. Ein Beispiel dafür ist die Unterzeichnung eines "Kooperationsprotokolls" zwischen OLAF und der italienischen Direzione Nazionale Antimafia (DNA) im Februar 2000, das vorsieht, dass die beiden Einrichtungen sich gegenseitig Informationen und Daten zur Verhütung, Ermittlung, zum Nachweis und zur Bekämpfung illegaler Tätigkeiten, aber auch zur Identifizierung und Einziehung illegaler Gewinne aus solchen Tätigkeiten übermitteln.

3. Der Rechtsrahmen

3.1. Was den Rechtsrahmen angeht, so sind eine Reihe von Übereinkommen, Protokollen und Regelungen vereinbart worden bzw. in Vorbereitung, die die gegenseitige Amtshilfe im zollrechtlichen und landwirtschaftlichen Bereich, den Schutz der finanziellen Interessen im Zusammenhang mit der Geldwäsche, die einschlägige justitielle Zusammenarbeit sowie die Frage eines gleichwertigen Schutzes auf strafrechtlichem Gebiet innerhalb der Europäischen Union betreffen. Grundsätzlich gibt es also einen tragfähigen Rechtsrahmen, mit dem auf europäischer Ebene die Mittel zum Schutz gegen Betrug gewährleistet sein sollten. Die wirkliche Lösung wäre jedoch die Schaffung eines europäischen strafrechtlichen Raums: eine Lösung, die die Aufgabe egoistischer nationaler Haltungen voraussetzt und auf der Einsicht beruht, dass die Interessen Europas Opfer wert sind.

3.2. In der Praxis stellt sich die Lage allerdings ganz anders dar. Im Zeitraum 1995-1997 hat der Rat zum Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaft im Rahmen der dritten Säule zwei Übereinkommen und zwei Protokolle abgeschlossen. Mit diesen Vereinbarungen wird der Begriff "Betrug" rechtlich definiert und werden die Einzelheiten für die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission auf justitiellem Gebiet und bei Ermittlungen festgelegt. Der Europäische Rat hat auf seiner Tagung in Amsterdam beschlossen, dass die Mitgliedstaaten diese Texte bis Mitte 1998 ratifiziert haben müssen; im Sonderbericht Nr. 8/98 vom Juli 1998(11) wird mit unverhohlener Enttäuschung festgestellt: "Dieses Regelwerk wird erst nach Ratifizierung durch alle 15 Mitgliedstaaten wirksam, was bisher noch in keinem einzigen Mitgliedstaat geschehen ist". In letzter Zeit haben einige Mitgliedstaaten das Dokument ratifiziert, aber insgesamt hat sich die Lage nicht wesentlich gebessert.

3.3. Der WSA muss feststellen, dass die Lage in Wirklichkeit beklagenswert ist: Der Rat scheint sich in erster Linie dafür zu interessieren, welches Bild er in der Öffentlichkeit abgibt, und stellt Grundsätze für eine Zusammenarbeit und tadellose Programme zur Bekämpfung von Betrug und organisierter Kriminalität auf. Wenn es jedoch diese guten Vorsätze in die Praxis umzusetzen gilt, greifen die einzelstaatlichen Regierungen, Parlamente und Institutionen zu Vorbehalten und Ausweichmanövern; die Widerstände werden durch juristische Spitzfindigkeiten, zeitraubende gesetzgeberische und bürokratische Verfahren, angebliche organisatorische Hindernisse und vor allem unterschiedliche einzelstaatliche Rechtsvorschriften, die - von Lippenbekenntnissen abgesehen - anscheinend nur wenige ändern wollen, nur notdürftig verdeckt. All das hat sträfliche Verzögerungen bei den Bekämpfungsmaßnahmen zur Folge, und jeder verlorene Tag bedeutet hier eine Stärkung der Kräfte, die es zu bekämpfen gilt. Es ist dem WSA ein Anliegen, alle beteiligten Seiten auf diese untragbare Situation und ihre Verantwortung hinzuweisen, insbesondere die Kommission, die ihre Rolle als "Hüterin des Rechts" entschieden stärken und einschreiten sollte, um Verzögerungen zu bekämpfen, die oft den Eindruck regelrechter Verzögerungsmanöver wecken.

3.4. Ein Problem besonderer Art stellt die Heranführungsstrategie für die mittel- und osteuropäischen Beitrittsländer dar. Neben der Unterstützung für Schulungsmaßnahmen für das Verbrechensbekämpfungspersonal zielen die einschlägigen Tätigkeiten der Kommission darauf ab, dort die Voraussetzungen für einen Rechtsrahmen zu schaffen, der mit dem der Union in Einklang steht. Dies ist ein löbliches Unterfangen, doch scheinen sich bislang auf praktischer Ebene im allgemeinen keine zufriedenstellenden Ergebnisse abzuzeichnen. Wenn man sich die realen Gegebenheiten ansieht, lässt sich wohl nicht sagen, dass die finanziellen Betrügereien wirksam bekämpft werden und man sich stets überzeugt oder jedenfalls in wirksamer Weise um eine Zusammenarbeit bemüht. Neben den vereinbarten Beitrittskriterien sollte die Europäische Union auch die Lage der organisierten Kriminalität in den einzelnen Beitrittsländern und die Wirksamkeit ihrer Verbrechensbekämpfungsstruktur berücksichtigen. Eine der Maßnahmen zur Förderung des Beitritts sollte die Ausbildung des Personals sein; es geschieht bereits etwas in diesem Sinne, aber solche Initiativen müssen im Rahmen eines umfassenden Programms erfolgen und mit Finanzmitteln ausgestattet werden, die im Verhältnis zur Bedeutung der Initiative stehen.

3.5. In diesem Rahmen der Bekämpfung von Betrügereien zum Nachteil der Gemeinschaftsfinanzen, unabhängig davon, ob diese Betrügereien vom organisierten Verbrechen begangen werden oder nicht, stellt der Ausschuss des weiteren fest, dass einige Fortschritte bei der Zusammenarbeit der Justiz- und Ermittlungsbehörden erzielt werden könnten: Die Mitgliedstaaten sollten von ihren konservativen Haltungen, hinter denen sich nicht selten eine starrsinnige Verteidigung der nationalen Vorrechte versteckt, abrücken und die Kommission als unmittelbar betroffene Partei ansehen, die somit befugt wäre, selbständig, wenn auch in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten, Untersuchungen durchzuführen und vor Gericht als Kläger aufzutreten. Mit anderen Worten: man sollte sich - zumindest der grundsätzlichen Ausrichtung nach - an den US-amerikanischen Begriff des "federal crime" (Tatbestand, der gegen das Bundesrecht verstößt) anlehnen. Einer Lösung, die auf diesen Grundsätzen beruhte, scheint leider Artikel 280 EGV im Wege zu stehen, wo lediglich von einer "Zusammenarbeit" der Kommission mit den Mitgliedstaaten die Rede ist: eine schwache Formulierung, die sich im Angesicht der Tatsachen als wenig wirksam erweist. Die nächste Regierungskonferenz könnte diese Frage jedoch aufgreifen, sei es auch nur, um zu beweisen, dass es abgesehen von den einzelstaatlichen auch europäische Interessen gibt, deren Vertretung nicht allein in den Händen der einzelnen Mitgliedstaaten liegen kann.

4. Betrügerische Handlungen in den verschiedenen Bereichen

4.1. Verbrauchsteuern: Tabak und Alkohol

4.1.1. Der Betrug bei Tabakerzeugnissen, die den Verbrauchsteuern unterliegen, tritt im allgemeinen in Form von Schmuggel auf, und dieser wird von kriminellen Vereinigungen monopolisiert. Dabei handelt es sich um eine komplexe und verzweigte Aktivität, die erhebliche Ressourcen sowie Verbindungen in derselben Größenordnung wie bei multinationalen Konzernen erfordert. Ebenso aufwendig sind die Ressourcen - Personal, Geld und Ermittlungsstrukturen -, die die Mitgliedstaaten der Schmuggelbekämpfung widmen. Diese Ausführungen gelten auch für Alkohol, jedoch mit anderen Nuancen und unter Berücksichtigung des Umstands, dass der Schmuggel durch Einzelpersonen immer noch einen gewissen Anteil ausmacht. Es liegt auf der Hand - und die Kommission bestätigt das -, dass diese Betrugsfälle am stärksten in den Ländern mit dem höchsten Steuerniveau auftreten, und zwar unabhängig davon, wie wirksam die jeweiligen Bekämpfungs- und Vorbeugemaßnahmen sind.

4.1.2. Es wäre interessant zu erfahren, wieviel Kosten die Schmuggelbekämpfung und die dem Staat entgangenen Tabak- und Alkoholsteuern jedem einzelnen Mitgliedstaat verursachen im Vergleich zum Wert des sichergestellten Schmuggelguts und der eingetriebenen Abgaben; mit anderen Worten: wie hoch das Nettoaufkommen der Tabak- und Alkoholsteuern ist. Die Berechnung ist sicherlich kompliziert, rein rechnerisch vielleicht sogar unmöglich, da die Schmuggelbekämpfung nicht nur Tabak und Alkohol betrifft, sondern auch andere kriminelle Aktivitäten wie Waffen- und Drogenhandel, Einschleusen illegaler Einwanderer usw. Aber auch auf der Grundlage ungefährer Angaben könnte sich der eine oder andere Mitgliedstaat überlegen, ob es für die Staatsfinanzen vorteilhaft ist, die Verbrauchsteuern so hoch anzusetzen, dass ein Anreiz zum Schmuggel vorzugsweise in das eigene Land geschaffen wird. Auf den vorhersehbaren Einwand, durch die Verbrauchsteuern solle vor allem der Konsum von Alkohol und Tabak reduziert werden, kann leicht entgegnet werden, dass die Verbraucher ihren Konsum in Wirklichkeit nicht einschränken, sondern sich einfach auf dem Schwarzmarkt eindecken, der dadurch gefördert wird.

4.1.3. Bei der Bekämpfung von Zigaretten- und Alkoholschmuggel scheint die Zusammenarbeit zwischen UCLAF/OLAF und den nationalen Behörden (auch einiger Nichtmitgliedstaaten) große Erfolge gezeitigt zu haben. Abgesehen von diesen Erfolgen, die man nur begrüßen kann, zeichnen sich jedoch neue Gefahren ab, die insbesondere von der Mafia in den osteuropäischen Ländern herrühren, welche eng mit den Verbrechensorganisationen in den EG-Ländern zusammenarbeitet.

4.2. Landwirtschaftliche Erzeugnisse

4.2.1. Bei den landwirtschaftlichen Erzeugnissen nimmt der Betrug zu Lasten der öffentlichen Finanzen verschiedene Formen an, die sogar eine Gefahr für die Gesundheit der Verbraucher darstellen können (z. B. nicht zum menschlichen Verzehr geeignetes Milchpulver, verfälschtes Pflanzenöl, Rindfleisch verbotener Herkunft usw.). Wie aus den Berichten hervorgeht, sind betrügerische Handlungen weit verbreitet und schwer zu überwachen, vor allem weil der Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen einen großen Teil des innergemeinschaftlichen und internationalen Handels ausmacht. Außerdem werden Warenbewegungen, bei denen falsche oder gefälschte Dokumente verwendet werden, durch die effizienten und schnellen Transportmittel sowie durch die Abschaffung der Grenzkontrollen erleichtert.

4.2.2. Die Betrügereien bei landwirtschaftlichen Erzeugnissen können nicht immer der organisierten Kriminalität angelastet werden. Andererseits besteht kein Zweifel, dass auf diesem Gebiet ein einzelner Akteur allein keinen Betrug in großem Umfang begehen kann; neben Zwischenhändlern, Verkehrsunternehmern, Fälschern und zuweilen auch den Erzeugern sind daran notwendigerweise der Exporteur und der Importeur beteiligt. Daher drängt sich dem WSA die Frage auf, ob diese Art von Betrug - und dies gilt nicht nur für den Bereich der Agrarerzeugnisse - in den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften nicht systematisch als Werk einer kriminellen Vereinigung behandelt werden sollte. Die Kommission könnte sich diese Forderung zu eigen machen, um so auch Betrüger abzuschrecken, die nicht dem herkömmlichen kriminellen Milieu angehören.

4.2.3. Der WSA möchte eine zusätzliche, aber vielleicht nicht unerhebliche Überlegung vortragen. Betrachtet man die verschiedenen aufgedeckten Betrugsfälle, so tritt oftmals ein gemeinsamer Nenner zutage: Die Ware wird von einem Land in ein anderes verbracht, unter Verwendung falscher Dokumente eingelagert und sodann an verschiedene Orte versandt, ehe sie schließlich in dem Land ankommt, in dem sie zum Verbrauch bestimmt ist. Die Transportwege, die Lagerung, die Arbeit der Fälscher und die Beteiligung der Zwischenhändler, all das kostet Geld, und dies sind Kosten, die bei "ehrlich" in den Handel gebrachten Waren nicht entstehen. Wenn dessenungeachtet der Betrug noch einen verlockenden Gewinn abwirft - wobei freilich auch der Gewinn zu berücksichtigen ist, der durch die Verfälschung der Produkte entsteht -, so liegt der Schluss nahe, dass die Erzeugerpreise und die Verbraucherpreise bei den landwirtschaftlichen Erzeugnissen stark - vielleicht zu stark - voneinander abweichen. Es würde sich lohnen, dem weiter nachzugehen.

4.3. Zollpräferenzregelungen

4.3.1. Die Berichte der letzten Jahre zeigen eine Zunahme der Betrugsfälle unter Ausnutzung der Drittstaaten gewährten Vorzugszölle; dies geschieht sowohl durch falsche oder gefälschte Ursprungsangaben als auch durch Umgehung von Sozialvorschriften, Antidumping- oder Umweltschutzbestimmungen. Die von der Kommission aufgedeckten Fälle betreffen von ihr als "sensibel" bezeichnete Produkte wie Textilien, elektronische Produkte und Fischereierzeugnisse; man kann jedoch davon ausgehen, dass sich dieses Phänomen die allermeisten von den Abkommen abgedeckten Produkte erstreckt.

4.3.2. Die Kommission hebt hervor, dass diese Betrugsart zu nicht hinnehmbaren Wettbewerbsverzerrungen führt und die ehrlichen Wirtschaftssubjekte benachteiligt und dass die Interessen der Gemeinschaft nur durch die Koordinierung der Anstrengungen der Mitgliedstaaten und der begünstigten Länder mit Unterstützung der Kommission geschützt werden können. Die Lösung scheint zu einfach zu sein bzw. verschweigt einen Aspekt, den die Betroffenen wohl kennen (und der im übrigen auch aus den Berichten über aufgedeckte Fälle hervorgeht): Die Kontrollen des Exportlandes sind oft lückenhaft, bisweilen fehlen sie völlig. Das Kommissionsdokument(12) ist in dieser Hinsicht explizit: "Die Kommission hat zwar mit allen begünstigten Ländern, denen sie Zollpräferenzen gewährt, Bestimmungen über die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden ausgehandelt, jedes Land entscheidet jedoch auch weiterhin selbst über den rechtlichen Rahmen, in dem die Untersuchungen im Zusammenhang mit verdächtigen Vorgängen stattfinden. Beim Sammeln der Beweise hängen die mit den Untersuchungen beauftragten Beamten der Gemeinschaft in hohem Maße von externen Faktoren wie politischen oder wirtschaftlichen Interessen, der Effizienz des lokalen Rechtssystems sowie dem wirksamen Vorgehen und dem guten Willen der örtlichen Verwaltungsbehörden ab."

4.3.3. Die Kommission kann nicht so schwerwiegende Behauptungen aufstellen, ohne handfeste Beweise zu besitzen, die diese untermauern; der Ausschuss fordert daher nachdrücklich Strafmaßnahmen gegenüber Ländern zu treffen, denen Vorzugszölle gewährt werden und die dies ausnützen, um Betrügereien zu decken oder sie gar selbst zu begehen.

4.4. Betrugsfälle im Bereich der GAP

4.4.1. Der alarmierendste Aspekt in diesem Bereich ist, dass es in der GAP zahlreiche Fälle von Missbrauch gibt, in denen der Betrug auf viele verteilt ist und zahlreichen Beteiligten zugute kommt, die Unregelmäßigkeiten zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts begehen. Die aufgezeigten Fälle machen sicherlich nur einen kleinen Teil der wirklich vorkommenden aus; für eine wirksame Überwachung sind die uneingeschränkte Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten sowie direkte und effiziente einzelstaatliche Kontrollmaßnahmen erforderlich.

4.4.2. Es besteht nämlich der Eindruck, dass die Kontrolle durch die Mitgliedstaaten nicht immer effizient ist: Einerseits erfordert die hohe Zahl der Betrugsbeteiligten den Einsatz administrativer und statistischer Mittel sowie von Kontrolleuren vor Ort: Dies verursacht einen erheblichen und kostspieligen Mitteleinsatz. Andererseits ist dies ein aus politischer Sicht sensibler Sektor, und die Untersuchung der an die Öffentlichkeit gebrachten Fälle lässt den Schluss zu, dass die Behörden beim Ergreifen von Strafmaßnahmen bisweilen äußerst zurückhaltend vorgehen. Die Verhängung einer Geldstrafe erweist sich oft als schwierig und scheint jedenfalls nicht abschreckend genug zu sein: Die Kommission und der Rat müssten die Möglichkeit untersuchen, abschreckendere Maßnahmen zu ergreifen, die bis zum Ausschluss der Schuldigen von der Gewährung weiterer Beihilfen reichen können. Es stellt sich die grundlegende Frage, ob die Mittelantrags- und -gewährungsverfahren nicht geändert werden könnten, um Betrug zu erschweren: Die festgestellten Tatsachen sprechen dafür, dass heute keine große Begabung erforderlich ist, um die Regeln zu umgehen.

4.4.3. Die Bestätigung des oben Gesagten liefert ein Sonderfall im Agrarbereich, der EAGFL-Abteilung Ausrichtung. Die hier festgestellten Betrugsfälle werden nicht so sehr wegen ihrer quantitativen Relevanz erwähnt, sondern hauptsächlich, weil sie den Beweis dafür darstellen, dass überall da Betrugsfälle auftreten, wo unangemessene Verfahren angewandt werden. Im Jahresbericht 1997 der Kommission(13) heißt es, eine Überprüfung aller vom EAGFL, Abteilung Ausrichtung, finanzierten Projekte habe ergeben, dass systematisch gefälschte Papiere, überhöhte oder fiktive Rechnungen ausgestellt werden. Daraus sei zu schließen, dass die Schwachstellen der von den Kommissionsdienststellen angewandten Verfahren diesen Betrugsfällen Vorschub geleistet hätten. Nach Ansicht des Ausschusses ist diese Aussage emblematisch und muss auf viele andere Bereiche ausgedehnt werden: Erforderlich ist somit eine gründliche Überprüfung der Verfahren und Kontrollen in jedem Bereich, in dem EG-Mittel, gleich aus welchem Grund, gewährt werden.

4.5. Die Mehrwertsteuer (MWSt)

4.5.1. Die MWSt ist wohl die auf allen Ebenen am stärksten hinterzogene Steuer: von Einzelpersonen (Hinterziehung minimalen Ausmaßes), Unternehmen (unabhängig von ihrer Größe) sowie auf systematische Weise und mit hochentwickelten Methoden vom organisierten Verbrechen. Darüber hinaus ist der große Bereich der Schattenwirtschaft zu berücksichtigen, die von Natur aus jeglicher Steuerpflicht ausweicht. Zu dem Schaden, der den Gemeinschaftsfinanzen dadurch entsteht, kommt noch der doppelte Schaden für die Mitgliedstaaten, was den ihnen zustehenden MWSt-Anteil und die damit fast systematisch verbundene Hinterziehung direkter Steuern betrifft. Eine Quantifizierung der MWSt-Hinterziehung ist fast unmöglich, sie hat jedoch eine nicht zu vernachlässigende Nebenwirkung: Alle Statistiken über das BSP, den innergemeinschaftlichen und internationalen Handel Europas sind als verfälscht zu betrachten, da keine gesicherten Angaben über das wirkliche Ausmaß der genannten Phänomene vorhanden sind. Die MWSt-Hinterziehung ist somit nach Ausmaß und Wert bei weitem der wichtigste und dem Binnenmarkt am stärksten schadende Betrugsfall.

4.5.2. Zu den steuerlichen Mindereinnahmen durch Steuerhinterziehung sind die Kosten von Kontrollen und Strafmaßnahmen hinzuzurechnen, die in allen Mitgliedstaaten erhebliche Mittel verschlingen; die Ergebnisse sind jedoch nur schwer zu beziffern, da keine quantitativen Angaben über das Ausmaß des Phänomens des Steuerbetrugs insgesamt vorliegen. Einige Statistiken sind jedoch aussagekräftig: Einem Bericht der Kommission zufolge(14) gibt es in Europa 24 Millionen Mehrwertsteuerpflichtige, die jährlich etwa 100 Mio. MWSt-Erklärungen einreichen. Jeder davon reicht also durchschnittlich vier MWSt-Erklärungen pro Jahr ein (wobei es sich wohl um zusammenfassende Erklärungen über bestimmte Zeiträume und nicht um Einzelvorgänge handelt). Den Finanzbehörden stehen für die MWSt-Kontrolle etwa 30000 Beschäftigte zur Verfügung: Dem Bericht zufolge wären 40 Jahre erforderlich, um die Erklärungen eines jeden MWSt-Pflichtigen zu prüfen; derzeit werden die Informationen zwar gesammelt und aufgehoben, aber aus Mangel an Ressourcen nicht für die Kontrolle verwendet.

4.5.3. Zum innergemeinschaftlichen Handel erarbeitet der Ausschuss z. Z. eine eigene Stellungnahme. An dieser Stelle ist zu bemerken, dass die Aufhebung der Kontrollen an den EU-Binnengrenzen sicher das Ausmaß der Steuerflucht vergrößert hat, das zuvor schon erheblich war, als noch Kontrollen bestanden; ein weiterer Faktor ist die ständige Zunahme des Strassen-, Schienen- und Schiffsverkehrs. Abgesehen von Kontrollmaßnahmen vor Ort haben die Kommission und die Mitgliedstaaten die Verwaltungs- und Statistikkontrollen erheblich verbessert und fortschrittliche Informatik- und Verbundsysteme zwischen den jeweiligen einzelstaatlichen Datensammlungsnetzen eingeführt. Die Verwaltungskontroll- und Informationsaustauschsysteme, die im allgemeinen alle Arten des Steuerbetrugs umfassen, werden unter Ziffer 5.1 bis 5.3 erörtert (s. unten). Trotz der durchgeführten Maßnahmen besteht jedoch der Eindruck, dass das Problem der MWSt-Hinterziehung alles andere als gelöst ist.

4.5.4. Die MWSt-Übergangsregelung sollte den Kommissionsvorschlägen zufolge in eine endgültige Regelung verwandelt werden, die die MWSt-Erhebung im Produktherkunftsland und eine anschließende Aufteilung auf die Bestimmungsländer vorsieht. Der WSA hat dieses Projekt in einer früheren Stellungnahme erörtert(15). Unter dem alleinigen Aspekt der Betrugsbekämpfung (d. h. abgesehen von sonstigen Erwägungen) hätte das System nach der nicht von allen geteilten Ansicht einiger den Vorteil, die (an der Quelle vorgenommenen) Kontrollen zu erleichtern, würde jedoch die mit Schwarzarbeit und der Schattenwirtschaft verbundene Hinterziehung nicht verhindern.

4.5.5. Die Bekämpfung der MWSt-Hinterziehung bleibt somit ein ungelöstes Problem, und die bisher getroffenen Maßnahmen haben sich keinesfalls als eine Lösung erwiesen. Die bisher verfolgten Politiken sollten wohl energisch und vorurteilslos überprüft werden, ohne der Illusion zu verfallen, dass "Wundermittel" gefunden werden können. Eine solche Überprüfung könnte auf der Feststellung basieren, dass die Abschaffung der Grenzkontrollen zwar dazu beigetragen hat, dass die Bürger eine "sichtbare" Vorstellung von einem endlich erreichten Binnenmarkt gewinnen, dass jedoch dadurch die Mitgliedstaaten ein wirkungsvolles Kontroll- und Abschreckungsmittel verloren haben.

4.5.6. Daher sollten vermehrt Kontrollen vor Ort durchgeführt werden; dies erfolgt heute eher selten und unregelmäßig, teils aufgrund des Personalabbaus bei Zoll und Grenzschutz, teils wohl auch aufgrund des Anliegens, keine Hemmnisse und Verzögerungen im Waren- und Personenverkehr zu schaffen. Daher müssen einige früher bewährte Strategien neu konzipiert und an die heutigen Erfordernisse angepasst werden: Schaffung geeigneter Orte für die Warenkontrolle beim Strassentransport, zügige Kontrollverfahren im Eisenbahn- und Flugverkehr und v. a. Einsatz ausreichenden Personals und geeigneter Technologien, um häufige Kontrollen von Waren durchzuführen, die transportiert oder eingelagert werden. Die herkömmlichen Kontrollmethoden sind natürlich nur schwer anwendbar, aber Innovationen wie der heute bereits an den italienischen Autobahnmautstellen eingesetzte "Telepass" auf den Güterverkehr verdienen vielleicht, dass man sich näher mit ihnen beschäftigt.

4.5.7. Die Kosten der Kontrollen, die zu Lasten der Mitgliedstaaten gehen, sollten jedoch bei der Betrugsbekämpfung kein Hindernis sein. Es müsste untersucht werden, aus welchen Gründen die physische Gefährdung des Kontrollpersonals bei Steuerbetrugsfällen besonders hoch ist und wie die Gewalt auf verschiedenen Ebenen bekämpft werden könnte. Die Mitgliedstaaten müssen für die Sicherheit des Personals größere Anstrengungen unternehmen und mehr Mittel aufwenden.

4.5.8. Der Ausschuss möchte schließlich eine Erwägung anfügen, die streng genommen nicht zum Thema dieser Stellungnahme gehört. Wenn die MWSt die am stärksten hinterzogene Steuer ist, wird das wohl einen Grund haben: Abgesehen von den erforderlichen Änderungen des Steuersystems drängt sich die Frage auf, ob nicht der Besteuerungsmechanismus überdacht werden sollte. Der Ausschuss kann und will keine Lösungen aufzeigen; aber die bisher gewählten Lösungen haben sich als so "schwach" erwiesen, dass sie absolut unzumutbar sind.

5. Informationssysteme für Kontrolle und Strafverfolgung

5.1. Im Informatikbereich bestehen verschiedene Informations- und/oder Kommunikationssysteme:

- SID (Zollinformationssystem): bestimmt für Zolldienststellen und den Handel mit Agrarprodukten, den "zuständigen Dienststellen" der Mitgliedstaaten zugänglich unter Wahrung der Vertraulichkeit der Informationen und des Schutzes personenbezogener Daten;

- SCENT/SID: E-mail-System für Zollermittlungsdienste, Häfen und Flughäfen: dient dem Informationsaustausch, nicht der Sammlung von Daten. Die rein administrativen Informationen werden im SID nur so lange aufbewahrt, wie sie operativen Zwecken dienen;

- SCENT/fiscal: wie das vorgenannte System, jedoch für Vorgänge bezüglich MWSt und Verbrauchsteuern;

- NCTS (neues EDV-gestütztes Versandverfahren): für Versandvorgänge; wird derzeit aufgebaut;

- EWS (Frühwarnsystem): für vorbeugenden Informationsaustausch über den Transitverkehr.

5.2. Diesen Systemen ist folgendes gemein: sie sind nicht allen für Ermittlung und Strafverfolgung zuständigen Einrichtungen zugänglich und legen großen - nach dem Dafürhalten des WSA zu großen und kontraproduktiven - Wert auf den Schutz personenbezogener Daten. Dieser Schutz hat für ehrliche Bürger sowie hinsichtlich des Datenzugangs für Dritte zwar einen Sinn, nicht jedoch gegenüber Behörden, die Verbrechen bekämpfen sollen und ohnehin gehalten sind, die Vertraulichkeit der Daten zu wahren. Es besteht der Eindruck, dass das Argument des Datenschutzes allzu leichtfertig und oberflächlich vorgebracht wird.

5.3. Jedes der bestehenden Systeme hat innerhalb des Sektors, für den es bestimmt ist, sicherlich seine Daseinsberechtigung, es fehlt jedoch nach Ansicht des Ausschusses eine Gesamtsicht des Problems. Wenn Betrugsfälle, die zu Lasten der Gemeinschafts- (und Staats-)finanzen gehen, bekämpft und Informationssysteme zur Prävention und Repression eingesetzt werden sollen, muss das Problem auch an der Wurzel gepackt werden, indem Betrüger, Steuerhinterzieher u. ä. in jedem Bereich, in dem sie operieren, ausfindig gemacht und gestellt werden. Mit anderen Worten: Der gefährlichste und folgenschwerste Betrug ist der von kriminellen Organisationen begangene, die oft in allen Sektoren tätig sind, nicht nur im Steuerbereich; das Hauptziel der Bekämpfung ist somit die Ausschaltung der Kriminellen, nicht die Verfolgung einzelner Straftaten. Dies bedeutet nicht, dass kleine und große, von einzelnen begangene Betrugsfälle vernachlässigt werden sollen; vielmehr bietet ein Verbund zwischen den Systemen und der Zugang aller autorisierten Stellen zu ihnen größere Erfolgschancen. Wenn ein Betrugsfall von einer Einzelperson begangen wird, kann keine "Deckung" durch eine Organisation genutzt werden.

6. Zusammenarbeit zwischen gemeinschaftlichen und staatlichen Behörden

6.1. Die Zusammenarbeit zwischen gemeinschaftlichen und staatlichen Behörden desselben Sektors ist daher erforderlich, aber nicht ausreichend; nötig ist auch eine enge und vorbehaltlose Zusammenarbeit mit der Kriminalpolizei und den Ermittlungsbehörden auf gemeinschaftlicher (und möglichst auch internationaler) Ebene. Dieses Prinzip ist sicher nicht neu: Es wurde in den Berichten der Kommission wiederholt angeführt, in denen im übrigen das zugrunde liegende Dokument, der unter Ziffer 2.3 (s. o.) genannte Aktionsplan des Rates, nicht erwähnt wird; darin wird unter Ziffer 12 "betont, dass es auf einzelstaatlicher Ebene einer engeren Zusammenarbeit zwischen den Steuerbehörden und den Strafverfolgungsbehörden" bedarf, während unter Ziffer 10 bekräftigt wird, "dass Europol operative Befugnisse erhalten sollte" und "möglichst rasch die Möglichkeit erhalten" sollte, bei der Konzentration und dem Austausch von Informationen (zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission) als Mittler zu fungieren.

6.2. Der Grundsatz der erforderlichen Einheitlichkeit (oder Koordinierung) der Maßnahmen zwischen den Steuer-, Zoll- und Polizeibehörden auf staatlicher wie europäischer Ebene stellt eine politische Vorgabe des Rates dar, wie auf der Ratstagung der Justiz- und Innenminister am 4. Oktober 1999 bestätigt wurde; dieser Grundsatz scheint jedoch in einigen Mitgliedstaaten noch zu wenig befolgt zu werden, denn einige Mitgliedstaaten scheinen nicht zu verstehen, wie dringend es wäre, den Worten Taten folgen zu lassen. In dem im Dokument von 1997 enthaltenen "Aktionsplan" Nr. 2 heißt es, die Mitgliedstaaten und die Kommission sollten - sofern eine solche Vorkehrung nicht bereits existiert - ein Datensammlungs- und -analysesystem schaffen oder festlegen, das eine Gesamtsicht der Situation des organisierten Verbrechens liefert, und die Strafverfolgungsbehörden bei ihrer Bekämpfung des organisierten Verbrechens unterstützen. Diese Maßnahme, für die die Mitgliedstaaten, der Rat, Europol und die Kommission gemeinsam verantwortlich sind, war für Mitte 1998 vorgesehen; auf der Ratstagung im Oktober 1999 wurde sie aufgegriffen und unter den noch zu erreichenden Zielen aufgeführt.

6.3. Im übrigen wird im Aktionsprogramm des Rates eine "Gesamtsicht" gefordert, jedoch vergessen, die (zum Zeitpunkt seiner Abfassung bestehende, inzwischen in OLAF umgewandelte) UCLAF als eine der mit der Verbrechensbekämpfung befasste Einrichtung zu erwähnen; bezeichnend ist, dass im Gründungsdokument von OLAF die Beziehungen/Zusammenarbeit mit Europol oder den Einrichtungen zur Bekämpfung der Geldwäsche nicht ausdrücklich genannt werden. Hier scheint in einigen Kreisen die traditionelle Mentalität der Polizeidienststellen fortzubestehen, die schon immer eine Trennlinie zwischen "gewöhnlicher" und "Finanz"kriminalität gezogen haben, wobei letztere den Steuerbetrug im weiten Sinn umfasst und die beiden Bereiche als "Hoheitsgebiete" verschiedener, voneinander getrennter staatlicher Einrichtungen betrachtet werden.

7. Schlussfolgerungen

7.1. Es braucht nicht wiederholt zu werden, welch große Schäden der Betrug dem Binnenmarkt zufügt: Wettbewerbsverzerrung, Fehlen verlässlicher Daten, Präsenz skrupelloser Akteure ohne jegliche Geschäftsmoral auf dem Markt. Die Ausschaltung - oder realistischerweise zumindest die Beschränkung auf ein verträgliches Maß - des Betrugs stellt ein Anliegen dar, dem sich die Kommission zwar aus voller Überzeugung widmet, jedoch oft mit Maßnahmen, die den Eindruck erwecken, nicht auf das eigentliche und wichtigste Ziel - nämlich das Problem durch die Bekämpfung des organisierten Verbrechens unmittelbar an der Wurzel zu packen, ohne dabei den anderen Aspekt, die Betrugsfälle durch Einzelpersonen zu vergessen - hin koordiniert worden zu sein. Vor allem müsste die Kommission ihre Interessen - die im Endeffekt die Interessen der europäischen Bürger sind - allen, erforderlichenfalls auch den Mitgliedstaaten gegenüber entschlossener und unnachgiebiger verteidigen. In praktischer Hinsicht gibt es bei der Betrugsbekämpfungsstrategie ein ausgewogenes Verhältnis zwischen den Erfordernissen eines freien Binnenmarktes und jenen des Schutzes der finanziellen Interessen Europas zu finden.

7.2. Ferner ist der Ausschuss der Auffassung, dass die Hauptschuld bei den Mitgliedstaaten liegt, die auf ihrem Hoheitsgebiet die Verbrechensbekämpfungspolitiken koordinieren müssten, was eine Voraussetzung für eine effiziente und entschlossene Zusammenarbeit auf europäischer Ebene darstellt. Die größten Schwierigkeiten bei der Verfolgung einer globalen Politik scheinen im übrigen auf Ebene des Rates zu liegen: der Rat "Wirtschaft und Finanzen" beschäftigt sich weiterhin mit der Betrugsbekämpfung (unabhängig davon, ob der Betrug vom organisierten Verbrechen ausgeht), der Rat "Justiz und Inneres" hingegen mit der Prävention und Eindämmung des organisierten Verbrechens, als wären diese beiden Aspekte nicht die zwei Seiten ein und desselben Phänomens. Der Europäische Rat hingegen beschäftigt sich v. a. mit der Verbrechensbekämpfung, beharrt jedoch weiterhin auf der erforderlichen Zusammenarbeit zwischen und mit den Mitgliedstaaten und vergisst dabei, einen Mechanismus der Zusammenarbeit zwischen den vom Rat selbst eingesetzten Gremien zu schaffen.

7.3. Bei der vom WSA vorgenommenen Untersuchung der Lage wurde nicht das Problem von "Nachahmungen und Produkt- und Dienstleistungspiraterie" behandelt, das schon Gegenstand einer Stellungnahme war(16), und ebensowenig die Geldwäsche, ein umfassenderes Thema, das unlängst in ebenfalls einer eigenen Stellungnahme des WSA behandelt worden ist(17). An dieser Stelle soll lediglich daran erinnert werden, dass die Geldwäsche sehr oft die Endphase darstellt, in der die Erlöse aus kriminellen Tätigkeiten aller Art zusammenfließen, und dass das Aufdecken von Geldwäschern den Ausgangspunkt für die Identifizierung krimineller Vereinigungen aller Art bilden kann, einschließlich derer, die den Gemeinschaftsfinanzen schaden. Daher müssen strukturierte Verbindungen zwischen OLAF und den für Geldwäsche zuständigen Ermittlungsbehörden geschaffen werden.

7.4. Des weiteren sei auf einen Aspekt verwiesen, der in diesem Dokument nicht behandelt wird, da er schon Gegenstand einer früheren Stellungnahme des Ausschusses war(18), jedoch keineswegs von zweitrangiger Bedeutung ist: Die Betrugsbekämpfung kann einen erheblichen Beitrag zur Eindämmung der Schwarzarbeit leisten; diese wird in diesem Zusammenhang nicht nur als Schädigung der einzelstaatlichen und gemeinschaftlichen Finanzen verstanden, sondern auch als Element der Wettbewerbsverzerrung im Binnenmarkt und paradoxerweise der Vernichtung von Arbeitsplätzen.

7.5. Bei der Vorlage dieser Stellungnahme, die im wesentlichen auf die Bekämpfung von Betrugsfällen durch das organisierte Verbrechen ausgerichtet ist, vergisst der WSA jedoch nicht, dass viele Betrugsfälle auch von Einzelpersonen und Unternehmen begangen werden: Auch diese müssen mit der gleichen Entschlossenheit bekämpft werden. Im übrigen muss einerseits eine weitreichende und langfristige Aktivität entwickelt werden, um die Bürger an ihre Bürgerpflicht zu erinnern, und andererseits müssen die zu treffenden spezifischen Maßnahmen an den Kosten und Nachteilen bemessen werden, die die Betrugsfälle für die ehrlichen Wirtschaftssubjekte verursachen. Der Binnenmarkt darf nicht zu einem "Polizeistaat" werden, aber er braucht einfache und vernünftige Regeln, wirksame, aber nicht schikanöse Kontrollen sowie neues Vertrauen in die Institutionen.

7.6. Der Ausschuss empfiehlt daher politische Maßnahmen in folgenden Bereichen:

- Einforderung von Außenständen säumiger Mitgliedstaaten (s. o., Ziffer 2.5);

- öffentliche Bekanntgabe der säumigen Mitgliedstaaten und ihrer Außenstände (2.7);

- Ausstattung von Europol mit operativen Befugnissen, der nötigen Unterstützung und der erforderlichen Mittel (2.10);

- Ergreifen praktischer Maßnahmen zur unverzüglichen Behebung der Zahlungsverzögerungen, Hindernisse und Ausdrucksformen nationaler Egoismen (2.13);

- Aushandlung einer strukturierten Verbindung zwischen OLAF einerseits und Interpol andererseits sowie mit anderen Ermittlungsbehörden weltweit (2.14);

- Schaffung eines europäischen strafrechtlichen Raums (3.1);

- Stärkung der Rolle der Kommission als "Hüterin des Rechts" (3.3);

- Beobachtung der Lage des organisierten Verbrechens in den einzelnen Beitrittsländern und der Wirksamkeit ihrer Verbrechensbekämpfungsstruktur (3.4);

- Zusammenarbeit der Justiz- und Ermittlungsbehörden nach dem Vorbild des US-amerikanischen Begriffs "federal crime" (3.5).

Des weiteren empfiehlt der Ausschuss konkrete Maßnahmen in Bereichen wie Verbrauchsteuern auf Tabak und Alkohol, Agrarprodukte, Zollpräferenzregelungen, GAP, MWSt und den Informationssystemen für Kontrolle und Strafverfolgung.

Brüssel, den 13. Juli 2000.

Die Präsidentin

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) KOM(1998) 276 endg. vom 6.5.1998, "Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft - Betrugsbekämpfung" - Jahresbericht 1997, Einleitung. Dieser Gedanke wird im Jahresbericht 1998 (KOM(1999) 590 endg.) vom 17. Dezember 1999 mehrfach bekräftigt.

(2) Siehe KOM(1998) 717 endg. - 98/0329 (CNS) vom 1. Dezember 1998, Begründung, Ziffer 5.

(3) s. Bericht, Ziff. 1.1.

(4) s. Bericht, Ziff. 1.2.

(5) s. Bericht 1998, Ziff. 1.5.1.

(6) s. Bericht 1998, Ziff. 1.5.1.

(7) KOM(1998) 278 endg. vom 6. Mai 1998.

(8) Aktionsplan zur Bekämpfung der organisierten Kriminalität, ABl. C 251 vom 15.8.97.

(9) Siehe a.a.O., Teil II, politische Leitlinien, Ziffer 12.

(10) Siehe KOM(1998) 276 endg. vom 6.5.1998, Ziffer 2.1, S. 14.

(11) Sonderbericht Nr. 8/98 über die mit der Betrugsbekämpfung befassten Dienststellen der Kommission, ABl. C 230 vom 22.7.1998.

(12) KOM(1999) 590, Ziffer 2.2.1.

(13) A.a.O. KOM(1998) 276 endg. vom 6.5.1998, Ziffer 2.2.3.2, S. 30.

(14) Bericht der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament - Dritter Bericht gemäß Artikel 14 über die Anwendung der Verordnung (EWG) Nr. 218/92 des Rates vom 27. Januar 1992 über die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden auf dem Gebiet der indirekten Besteuerung (MwSt) (KOM(2000) 28 endg.) vom 28 1 2000, Ziff. 5.5.

(15) ABl. C 296 vom 29.9.1997.

(16) ABl. C 116 vom 28.4.1999.

(17) ABl. C 75 vom 15.3.2000.

(18) Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses (CES 63/99) zu der "Mitteilung der Kommission zur nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit" (KOM(1998) 219 endg.), ABl. C 101 vom 12.4.1999.