EUROPÄISCHE KOMMISSION Brüssel, den 11.10.2017 COM(2017) 590 final BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT über die Evaluierung der Europäischen Norm für die elektronische Rechnungsstellung gemäß der Richtlinie 2014/55/EU



1.Hintergrund Mit der Richtlinie 2014/55/EU über die elektronische Rechnungsstellung bei öffentlichen Aufträgen (im Folgenden „Richtlinie“) wird die Förderung der Nutzung der elektronischen Rechnungsstellung bei öffentlichen Aufträgen durch die Sicherstellung der semantischen Interoperabilität und die Verbesserung der Rechtssicherheit angestrebt. Sie wurde im Anschluss an einen von der Kommission geführten umfassenden Vorbereitungsprozess unter Beteiligung einer großen Zahl von Interessenträgern am 16. April 2014 vom Europäischen Parlament und dem Rat erlassen Nach der Richtlinie sind öffentliche Auftraggeber verpflichtet, elektronische Rechnungen, die der europäischen Norm (EN) für die elektronische Rechnungsstellung entsprechen, entgegenzunehmen und zu verarbeiten. In der Richtlinie ist ferner vorgesehen, dass die zuständigen Normungsorganisationen ein Verfahren zur Festlegung dieser Norm einleiten. Die Verpflichtung betrifft nur Rechnungen im Zusammenhang mit öffentlichen Aufträgen, die in den Geltungsbereich der EU-Richtlinien über die Vergabe öffentlicher Aufträge fallen. Da die EN zum Zeitpunkt des Erlasses noch nicht vorlag, wird der Kommission (in Artikel 3) die Verantwortung für das Testen der Norm vor deren Inkrafttreten in Bezug auf deren Praxistauglichkeit, Benutzerfreundlichkeit und etwaige Kosten für die Umsetzung für den Endnutzer übertragen. Die EN wurde vor Kurzem vom CEN angenommen und der vorliegende Bericht enthält die Ergebnisse der vorgenommenen Evaluierung. 2.Die Entwicklung der europäischen Norm für die elektronische Rechnungsstellung Entsprechend der Richtlinie erteilte die Kommission dem Europäischen Komitee für Normung (CEN) am 10. Dezember 2014 den Auftrag, die EN über elektronische Rechnungsstellung und die damit verbundenen Produkte zu entwickeln. In dem Auftrag erteilte die Kommission dem CEN insbesondere den Auftrag für folgende Aufgaben: -Entwicklung einer europäische Norm (EN) für das semantische Datenmodell der Kernelemente einer elektronischen Rechnung; -Festlegung einer begrenzten Anzahl von Syntaxen (Formaten) für Rechnungen, die mit der europäischen Norm voll und ganz übereinstimmen; -Entwicklung von Syntax-Vorgaben (d. h. Informationen darüber, wie die semantischen Datenmodelle in den Syntaxen (Formaten) der Liste dargestellt werden könnten) und ihre automatischen Validierungsartefakte; -Entwicklung von Leitfäden für die Interoperabilität elektronischer Rechnungen bei der Übermittlung; Berücksichtigung des Erfordernisses, dass die Authentizität der Herkunft und die inhaltliche Integrität der elektronischen Rechnung sicherzustellen ist; -Entwicklung von Leitlinien für die fakultative Verwendung einer Erweiterung durch den Branchen- oder den Landesabschnitt zusammen mit der europäischen Norm, einschließlich einer in der realen Umgebung einzusetzenden Methodik; -Prüfung der europäischen Norm auf ihre praktische Anwendbarkeit durch die Endnutzer. Zur Durchführung dieser Aufgaben setzte das CEN einen besonderen Technischen Ausschuss (TC434) und sechs Arbeitsgruppen (eine für jedes der oben angeführten Themen) ein. Der Technische Ausschuss besteht aus Sachverständigen für elektronische Rechnungsstellung von den nationalen Normungsorganisationen (NSO) in mehreren Mitgliedstaaten. Darüber hinaus waren private Sachverständige sowie Vertreter von Behörden beteiligt. Diese umfassende Beteiligung vieler Interessenvertreter ist eine gute Garantie dafür, dass die EN den neuesten Entwicklungen des Marktes und dem Benutzerbedarf entspricht. Als Ergebnis dieses Verfahrens veröffentlichte das CEN die Norm und die Liste von Syntaxen am 28. Juni 2017 unter der Nummer EN 16931. Das wichtigste Ergebnis des Technischen Ausschusses ist die Norm selbst, die die Kernelemente der Rechnung enthält. Im März 2016 wurde eine öffentliche Anhörung mit allen nationalen Normungsorganisationen durchgeführt, zu der 600 Kommentare eingingen. Der Technische Ausschuss ging anschließend auf diese Kommentare ein und stellte den Entwurf der EN fertig, über den abgestimmt wurde. Die EN wurde von den nationalen Normungsorganisationen einstimmig angenommen. Über alle anderen Produkte wurde ebenfalls abgestimmt, wobei die letzte Abstimmung über die technischen Spezifikationen der Syntax-Vorgaben am 29. Juni 2017 abgeschlossen wurde. Ein weiterer wichtiger Arbeitsbereich hat mit den Syntaxen zu tun, die die Programmiersprachen repräsentieren, die zur praktischen Umsetzung der EN verwendet werden können. In der Richtlinie und auch im Auftrag der Kommission wurde vorgegeben, dass vom CEN eine „begrenzte Anzahl von Syntaxen“ festgelegt werden sollte, da mehrere Syntaxen als Format für die EN verwendet werden. Der Technische Ausschuss konnte die Zustimmung einer großen Mehrheit von Mitgliedern zu einer sehr begrenzten Zahl von Syntaxen, nämlich zwei, erreichen: UN/CEFACT CII (Cross Industry Invoice) und UBL 2.1. 3.Prüfung der Norm In Artikel 3 der Richtlinie 2014/55/EU ist festgelegt, dass vor der Einführung der europäischen Norm für die elektronische Rechnungsstellung in den Mitgliedstaaten deren praktische Anwendbarkeit ausreichend getestet werden sollte. Diese Beurteilung sollte im Zuge der Erarbeitung der Norm vorgenommen werden, wobei die Endnutzer eingebunden werden sollten. Insbesondere sollten die praktische Anwendbarkeit und die Benutzerfreundlichkeit geprüft und gezeigt werden, dass die Norm kosteneffizient ist und ohne unverhältnismäßig großen Aufwand umgesetzt werden kann.

Dieser Bericht enthält die Ergebnisse dieser Bewertung auf der Grundlage von zwei Hauptquellen: ·Dem CEN Technical Report der WG6 von TC434, „Test of the European standard with respect to its practical application for an end user“, der hauptsächlich der Prüfung der technischen Aspekte der Norm gewidmet ist. ·Einer ergänzenden Studie, die zwischen Ende März 2017 und Juli 2017 von einem externen Auftragnehmer (PWC) für die Kommission durchgeführt wurde. Der Schwerpunkt der Studie lag eher auf den praktischen Folgen für die Endnutzer und ist auf der Website der Kommission unter DG GROW/ Public procurement/ Studies verfügbar. 3.1Die Ergebnisse der CEN-Prüfung Im technischen Bericht wird die Prüfung der EN auf semantischer und Syntax-Ebene beschrieben. Er enthält ferner die Methodik und die Prüfung der Validierungsartefakte. Die Validierungsartefakte sind verbindlich vorgeschriebene Elemente und Regeln der EN in offenem Quellcode und stellen sicher, dass die Konformität einer Rechnung mit der EN automatisch überprüft werden kann. Der Bericht ist in drei Hauptabschnitte unterteilt: Der erste betrifft die semantische Prüfung, in der ein Überblick über die Methodik, die Prüfung und die Ergebnisse gegeben wird. Der zweite Abschnitt deckt Methodik, Prüfung und Ergebnisse der Syntax entsprechend ab. Der letzte Abschnitt hat zwei Unterkapitel, in denen die Prüfungen beschrieben werden, die durchgeführt werden, um sicherzustellen, dass die EN für Zahlungen bzw. die automatische Verarbeitung geeignet ist. Während des Prüfverfahrens wurden keine größeren Probleme angesprochen, was darauf zurückzuführen sein dürfte, dass die für die EN zuständige CEN-Arbeitsgruppe bereits ihre eigene Qualitätsprüfung durchgeführt hatte. Die Prüfung wurde zudem parallel zur Entwicklung der EN durchgeführt, so dass Probleme gleichzeitig zur Sprache gebracht werden konnten, ohne dass sie sich in großer Zahl ansammelten. Auf semantischer Ebene verbesserte das Verfahren die EN tatsächlich, weil die daraus hervorgegangenen aktualisierten Definitionen und Verwendungshinweise den Anwendern und Endnutzern helfen werden, die Norm besser zu verstehen. Der Schwerpunkt der Prüfung der Syntax lag vor allem darauf, sicherzustellen, dass die Validierungsartefakte zur Überprüfung der Konformität geeignet waren und ferner auf den durch das CEN WS/BII-Projekt (CEN-Workshop „Business Interoperability Interfaces für die öffentliche Beschaffung in Europa“) gewonnenen Erfahrungen. Die Verfügbarkeit von Validierungsartefakten ist wesentlich für die Vereinfachung der praktischen Anwendbarkeit der EN für Anwender. 3.2Ergänzende Studie über die praktischen Auswirkungen für Endnutzer Zur Ergänzung der technischen Ergebnisse der CEN-Prüfung beschloss die Kommission, eine zusätzliche Studie durchzuführen, die von PWC durchgeführt wurde. Der Zweck der PWC-Studie war die Beurteilung der EN in Bezug auf die drei wichtigsten, in der Richtlinie 2014/55/EU aufgeführten Kriterien wie folgt: A.Praktische Anwendbarkeit: Dieses Kriterium bezieht sich auf Elemente wie Effektivität, Nützlichkeit und Eignung für einen bestimmten Zweck oder eine bestimmte Situation. B.Benutzerfreundlichkeit: Dieses Kriterium beinhaltet eine Beurteilung der Einfachheit der Anwendung und der Umsetzung der Norm, insbesondere unter Berücksichtigung bestehender Systeme, z. B. der Unternehmensressourcenplanung (ERP). C.Umsetzungskosten: Dieses Kriterium bezieht sich auf die von den Endnutzern (öffentliche Auftraggeber und ihre Lieferanten) zu tragenden Umsetzungskosten für die Normunterstützung, wobei alle festgelegten Szenarien abgedeckt werden. Die für die Studie verwendete Methodik begann mit der Festlegung einer Reihe unterschiedlicher Umsetzungsszenarien. Der endgültige Satz von Szenarien umfasste sechs Länder: Frankreich, Irland, Italien, die Niederlande, Norwegen und Polen. Diese Länder wurden für umfassende Analysen ausgewählt, um die Unterschiedlichkeit der Gegebenheiten in der EU widerzuspiegeln, wobei folgende Bereiche zugrunde gelegt wurden: ·Bereich 1: Niveau der (De-)Zentralisierung für die elektronische Rechnungsstellung auf nationaler Ebene

·Bereich 2: Entwicklungsstand der elektronischen Rechnungsstellung ·Bereich 3: Nutzung der elektronischen Rechnungsstellung Der Schwerpunkt der zweiten Phase dieses Projekts lag auf der Sammlung und Konsolidierung von Daten, die für die Beurteilung der EN erforderlich waren, sowie der Analyse dieser Daten. Die Studie baute auf den Testergebnissen des CEN-Berichts auf, die die praktische Anwendbarkeit (Zwecktauglichkeit) der EN aus technischer Perspektive beurteilte. Darüber hinaus wurden Daten mithilfe von theoretischer Forschung gesammelt. Diese Forschung wurde durchgeführt, um die vorhandenen Modelle der elektronischen Rechnungsstellung, die von ihnen angebotenen Fähigkeiten und Preismodelle klarzustellen. Schließlich wurden gezielte Befragungen der Mitgliedstaaten, regionaler Behörden sowie von Industrievertretern, Dienstleistern und Software-Verkäufern durchgeführt. Bei diesen Befragungen wurde den Vertretern ein vorher festgelegter Fragenkatalog vorgelegt. Die Sitzungen wurden aufgezeichnet, in Sitzungsprotokollen festgehalten und von den jeweiligen Vertretern genehmigt. 4.Ergebnis der Bewertung Nachfolgend wird im Einzelnen auf die drei in der Richtlinie aufgeführten Kriterien eingegangen. A.Praktische Anwendbarkeit Die praktische Anwendbarkeit der europäischen Norm für die elektronische Rechnungsstellung in Bezug auf ihre Zwecktauglichkeit wurde von den befragten Behörden der Mitgliedstaaten und Interessenträgern bestätigt. Es wurden keine größeren technischen Probleme festgestellt. Darüber hinaus wurde die EN einstimmig von allen nationalen Normungsorganisationen angenommen. Die EN für die elektronische Rechnungsstellung beruht auf vorhandenen, in Europa auf breiter Basis angenommenen internationalen Normen. Der Beschluss, die Zahl der Formate zur Umsetzung der semantischen Datenmodelle der Kernrechnung auf UBL 2.1 und UNCEFACT/CII zu begrenzen, wird zu einer weiteren Vereinfachung führen, da dies zwei sehr übliche Syntaxen sind, die bereits auf dem Markt verwendet werden. Die meisten der für diese Studie befragten öffentlichen Auftraggeber befürworten die Verwendung einer einzigen Syntax, UBL 2.1. B.Benutzerfreundlichkeit Durch Festlegung eines gemeinsamen Satzes von Informationselementen einer Rechnung, die die meisten Unternehmens- und Rechtsanforderungen abdeckt, ist das semantische Datenmodell der Kernelemente einer Rechnung von großem Wert für die Schaffung von benutzerfreundlichen und kosteneffizienten Systemen der elektronischen Rechnungsstellung. Die Rolle der ERP- und Software-Anbieter wird von zentralen, regionalen und lokalen Behörden für wesentlich gehalten. Insbesondere die native Umsetzung der EN in ihren Lösungen wird den Bedarf für Formatkonvertierung verringern und damit die Komplexität und die Kosten für die Endnutzer deutlich verringern. Die EN gilt als flexibel aufgrund der möglichen Verwendung optionaler Elemente, freier Textfelder und enthaltener Code-Listen. Dieser Vorteil kann jedoch zu einer übermäßigen Verbreitung von Core Invoice Usage Specifications (CIUS) und Erweiterungen führen. Die CIUS sind Spezifikationen, die den Anwendern dabei helfen sollen, für die Definition der IT-Systeme auf der Grundlage der EN praktische Lösungen zu finden. Die Verwendung von CIUS und Erweiterungen sollte überwacht und begrenzt werden, möglicherweise durch eine koordinierte europäische Initiative zur Sicherstellung der grenzüberschreitenden Interoperabilität. C.Mögliche Durchführungskosten Die Durchführungskosten der elektronischen Rechnungsstellung hängen in jedem Land weitgehend von den beiden Schlüsselvariablen ab: vom öffentlichen Sektor für die elektronische Rechnungsstellung ausgewählter Reifegrad und ausgewählte Architektur. Die Reife der elektronischen Rechnungsstellung auf nationaler Ebene wird vom Grad der Annahme im privaten und im öffentlichen Sektor, dem Vorhandensein eines wettbewerbsbestimmten Marktes für elektronische Rechnungsstellungsdienste und -lösungen und den organisatorischen und IT-Voraussetzungen bestimmt. Die Auswirkungen der EN in Bezug auf Kosten und Komplexität sind in der Regel in den Mitgliedstaaten mit hohem Reifegrad geringer. Sie sind in der Regel größer in den Mitgliedstaaten, in denen die elektronische Rechnungstellung wenig verbreitet, die Zahl der Lösungen und Dienstleistungserbringer begrenzt und die nationale IT-Infrastruktur nicht sehr weit entwickelt ist.

Die Auswirkungen der EN hängen auch vom nationalen Recht, der nationalen Politik und den damit zusammenhängenden Anforderungen ab. Die Regierungen werden von der Festlegung einer Strategie zur Umsetzung der Richtlinie 2014/55/EU (von der Mindesteinhaltung der Richtlinie bis hin zur vollen Automatisierung des Rechnungsstellungsverfahrens) und der Planung einer nationalen Einführung profitieren. Mehrere Länder haben positive Erfahrungen mit derartigen Strategien gemacht. Die Nutzung der elektronischen Rechnungsstellung für Lieferanten des öffentlichen Sektors kann verlangt werden, einschließlich der Nutzung spezifischer Formate. Zwei unterschiedliche Architekturen für die elektronische Rechnungsstellung bei der öffentlichen Auftragsvergabe können festgelegt werden und sind in den meisten Mitgliedstaaten bereits eingeführt, nämlich: ·eine Zentralstelle (oder eine Kombination mehrerer Stellen), die alle elektronischen Rechnungen von Lieferanten empfängt und sie an die einschlägigen Auftraggeber/öffentlichen Auftraggeber weiterleitet (zentralisiertes System) oder ·ein dezentrales System, bei dem die elektronischen Rechnungen von den Lieferanten direkt an den jeweiligen Auftraggeber/öffentlichen Auftraggeber geschickt werden müssen (dezentrales System). Mitgliedstaaten mit einem hohen Reifegrad bei der elektronischen Rechnungsstellung sind durch hohe Annahmequoten, ein wettbewerbsfreudiges Umfeld für elektronische Rechnungsstellungsdienste und weit fortgeschrittene organisatorische oder IT-Voraussetzungen gekennzeichnet. Mitgliedstaaten mit einer reifen und dezentralisierten Architektur für die elektronische Rechnungsstellung werden darauf vertrauen, dass die Erbringer von Dienstleistungen und Lösungen in der elektronischen Rechnungsstellung ihre Systeme so modernisieren, dass sie die EN unterstützen und öffentlichen und privaten Einheiten unterschiedlichster Größen wettbewerbsfähige Lösungen anbieten. In diesem Szenario dürften die Auswirkungen der Umsetzung der EN je nach Situation gering oder relativ gering sein. Die Kosten für die Modernisierung der Systeme werden von den Dienstleistern und somit den Endnutzern getragen (öffentliche Auftraggeber und deren Lieferanten). Sie werden gering sein, wenn die Dienstleister nach Normen liefern, die bereits an die EN angeglichen sind, während sie im entgegengesetzten Fall entsprechend höher sein werden. Alle für die Studie befragten ERP-Anbieter und Dienstleister auf dem Gebiet der elektronischen Rechnungsstellung gaben an, dass sie basierend auf der Marktnachfrage Lösungen anbieten werden, die der EN entsprechen. Die Umsetzungskosten der EN werden jedoch steigen, wenn auf nationaler und sektoraler Ebene eine große Zahl von Erweiterungen verwendet wird und dadurch die Vorteile einer gemeinsamen Norm deutlich verringert werden. In Mitgliedstaaten mit einer reifen und dezentralisierten Architektur für die elektronische Rechnungsstellung werden die Folgen der EN für die Endnutzer in der Regel gering sein. Jede zur Unterstützung der EN erforderliche Änderung und die damit verbundenen Kosten werden vor allem von den Einheiten getragen, die das zentrale elektronische Rechnungsstellungssystem verwalten. In Frankreich beispielsweise beruht das seit Januar 2017 vorhandene System Chorus Pro auf der Umsetzung einer gemeinsamen Lösung für alle Lieferanten (öffentlich wie privat) des öffentlichen Bereichs. Die EN wird sich nicht auf (kleine) öffentliche Verwaltungen auswirken, da Chorus Pro für Verwaltungen oder Lieferanten kostenlos zur Verfügung gestellt wird. Die EN berührt auch die KMU nicht, da sie weiterhin PDF-Rechnungen an öffentliche Verwaltungen schicken können. Kleine öffentliche Auftraggeber werden über das Ausmaß der Investitionen und der Prozessautomatisierung der Dienstleistungen und Lösungen der elektronischen Rechnungsstellung entscheiden, die sie verwenden werden, basierend auf den nationalen Anforderungen und ihrem Geschäftsszenario. Die Kosten für den Erwerb der EN vom CEN sind relativ gering, doch die kostenlose Verfügbarkeit von Informationen durch CEF und CEN im Zusammenhang mit der europäischen Norm und ihren Nebenprodukten gilt als wichtig. Mitgliedstaaten mit geringer Reife in Bezug auf die elektronische Rechnungsstellung, die eine dezentralisierte Architektur annehmen, werden sich Herausforderungen bezüglich der Verbreitung und Umsetzung der EN gegenübersehen. Dies kann jedoch gemildert werden durch die Bereitstellung von klaren Anleitungen und Regeln durch die Regierung, etwa bezüglich der Verwendung von Normen. Darüber hinaus werden Sensibilisierung, Interessenvertretung, hochrangiges Sponsoring, Schulung, Kompetenzzentren und gemeinsame Dienste eine wichtige Rolle bei der Förderung der Verwendung der EN spielen. Bei diesem Szenario dürften die Auswirkungen der EN und die damit verbundenen Kosten erheblich sein. Sofern die öffentlichen Auftraggeber sich nicht dafür entscheiden, gemeinsame Dienste zu nutzen, die die Kosten erheblich verringern und bündeln, oder eine Politik der gemeinsamen Nutzung und Wiederverwendung zu betreiben, wird es Auswirkungen auf ihren Haushalt geben. In Mitgliedstaaten mit geringer Reife, die sich für die Einführung eines zentralisierten Systems der elektronischen Rechnungsstellung entscheiden, werden die Auswirkungen der EN von den nationalen Anforderungen und dem Bereitschaftsgrad im öffentlichen und im privaten Sektor abhängen. Länder, die die Verwendung von bereits an die EN angeglichenen Normen verlangen, werden keine größeren technischen Änderungen vornehmen müssen. Ist der Bereitschaftsgrad hoch, wird die Annahme der elektronischen Rechnungsstellung entsprechend steigen. Das zentralisierte System wird die öffentlichen Auftraggeber unterstützen und dazu in die Lage versetzen; Lieferanten dagegen werden sich auf kommerzielle Betreiber stützen und in einigen Fällen werden kostenlose Dienste für eine begrenzte Zahl von Rechnungen angeboten werden. Um diese Vorteile realisieren zu können, sind jedoch gewisse Investitionen der zentralen Behörden erforderlich, damit ein solches zentrales System eingerichtet werden kann. 5.Auswirkungen auf bestimmte Interessenträger Auswirkungen auf kleine öffentliche Auftraggeber Die Befragungen von regionalen und lokalen Behörden zeigen, dass: ·Die Verwendung von Normen ist wesentlich für lokale Behörden, um die Kosten zu reduzieren. ·Die gängigste Art der Umsetzung der EN dürfte die Modernisierung der ERP-Systeme (Unternehmensplanung) sein, die die Norm nativ unterstützen. ·Solange Erweiterungen vermieden werden können, dürfte die Umsetzung der EN für alle öffentlichen Verwaltungen kostengünstig sein. Es wird daher angenommen, dass die Vorteile der Vereinfachung von Zahlungsverfahren die begrenzten Umsetzungskosten ausgleichen. Wie bereits erwähnt, gilt die Richtlinie 2014/55/EU nur für Aufträge mit einem Wert über den EU-Schwellenwerten, wodurch die Zahl der unter diese Verpflichtung fallenden kleinen öffentlichen Auftraggeber begrenzt wird. Generell bleibt es jedem öffentlichen Auftraggeber überlassen, das Automatisierungsniveau und den EDV-Entwicklungsstand ihrer Systeme sowie die Investitionen, die sie zu tätigen bereit sind, festzulegen. Dies wird auf ihrem Geschäftsszenario sowie auf nationalen Anforderungen beruhen. Die von CEF Telecom zur Verfügung gestellten Finanzmittel gelten als nützliches Instrument zur Unterstützung der Umsetzung der EN. Auswirkungen auf KMU Es gibt keine Verpflichtung aufgrund der Richtlinie, dass private Parteien die elektronische Rechnungsstellung nutzen müssen, obwohl nationale Vorschriften die Verwendung verbindlich machen können. Falls sie jedoch beschließen, die elektronische Rechnungsstellung bei der Vergabe öffentlicher Aufträge zu nutzen, wird die EN positive Auswirkungen auf KMU haben, weil sie öffentliche Verwaltungen in unterschiedlichen Ländern daran hindert, unterschiedliche Spezifikationen für die elektronische Rechnungsstellung vorzugeben. In einigen Mitgliedstaaten werden Dienste der elektronischen Rechnungsstellung den KMU für eine begrenzte Anzahl von elektronischen Rechnungen kostenlos angeboten. In Italien stellen die Handelskammern einen solchen Dienst bereit, der auch die elektronische Archivierung umfasst.