ANTWORTEN DER KOMMISSION AUF DEN SONDERBERICHT DES EUROPÄISCHEN RECHNUNGSHOFES „FEHLER BEI DEN AUSGABEN FÜR DIE ENTWICKLUNG DES LÄNDLICHEN RAUMS: WORIN LIEGEN DIE URSACHEN UND WAS WIRD ZU IHRER BESEITIGUNG UNTERNOMMEN?“ /* COM/2015/051 final */





ANTWORTEN DER KOMMISSION AUF DEN SONDERBERICHT DES EUROPÄISCHEN RECHNUNGSHOFES „FEHLER BEI DEN AUSGABEN FÜR DIE ENTWICKLUNG DES LÄNDLICHEN RAUMS: WORIN LIEGEN DIE URSACHEN UND WAS WIRD ZU IHRER BESEITIGUNG UNTERNOMMEN?“ ZUSAMMENFASSUNG II. Die Kommission begrüßt den Bericht des Hofes über die Analyse grundlegender Fehlerursachen, der die Ergebnisse der Zuverlässigkeitserklärungen der letzten drei Jahre zusammenfasst. Dieser Bericht bestätigt weitgehend die wichtigsten Schlussfolgerungen der Kommission in der Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen über die Bewertung der Fehlerursachen und Korrekturmaßnahmen in der Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums, die dem Europäischen Parlament und dem Rat im Juni 2013 vorgelegt wurde[1]. Der Hof vermeldet für den Zeitraum 2011–2013 eine durchschnittliche Fehlerquote von 8,2 % im Bereich der Entwicklung des ländlichen Raums. Dennoch stellt die Kommission einen leichten Fehlerrückgang beim ELER fest (von 8,4 % im Jahr 2011 auf 7,9 % im Jahr 2013). Diese Fehlerquote ist höher als die einzelnen Quoten, die der Hof jährlich in Kapitel 4 des Jahresberichts veröffentlicht hat. Das liegt daran, dass sich die vorliegende Analyse auf 461 von insgesamt 532 Vorgängen in den drei Jahren bezieht (einschließlich Gesundheits-, Umwelt- und Fischereipolitik), während die 71 in diesem Bericht nicht erfassten Vorgänge eine niedrigere durchschnittliche Fehlerquote aufweisen. Die Kommission stellt außerdem fest, dass der Hof die Stichprobe festlegt und die Fehlerquote jährlich auf der Ebene des gesamten Politikbereichs (Entwicklung des ländlichen Raums, Umwelt, Fischerei und Gesundheit) berechnet. Auf die Entwicklung des ländlichen Raums entfallen 90 % der Ausgaben in diesem Politikbereich, und sie ist generell anfälliger für Fehler als die anderen Teilbereiche. Eine wichtige Mitursache der hohen Fehlerquote war die Komplexität einiger Voraussetzungen für die Förderfähigkeit von Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums. III. Die Kommission geht seit 2012 gegen das Problem der hohen Fehlerquote vor, indem sie von den Mitgliedstaaten die Erarbeitung nationaler Aktionspläne verlangt und deren Umsetzung überwacht. Ausgehend von den gewonnenen Erfahrungen und den Empfehlungen des Rechnungshofes sind diese Aktionspläne im Laufe der Zeit verbessert worden. Es ist nicht immer damit zu rechnen, dass die erwarteten Ergebnisse schon nach kurzer Zeit zutage treten. Dies gilt vor allem für Maßnahmen, die im Zuge mehrjähriger Verpflichtungen durchgeführt werden. Doch die niedrigere Fehlerquote bei der Entwicklung des ländlichen Raums im Jahr 2013 zeugt davon, dass die gemeinsamen Bemühungen zur Senkung der Fehlerquoten mithilfe der Aktionspläne bereits erste Früchte tragen. Die Kommission wird die Umsetzung der Aktionspläne weiterhin sowohl durch Prüfungen als auch in operativer Hinsicht überwachen und dazu bilaterale Zusammenkünfte, Begleitausschüsse und jährliche Überprüfungssitzungen nutzen. V. Die Kommission hat auch bei ihren eigenen Prüfungen Schwachstellen bei der öffentlichen Auftragsvergabe festgestellt. Diesbezüglich wurden bereits erhebliche Finanzkorrekturen vorgenommen. Die öffentliche Auftragsvergabe gehört zu den zentralen Themen der Aktionspläne für den Bereich Entwicklung des ländlichen Raums. Es ist jedoch anzumerken, dass die Nichteinhaltung von Vergabevorschriften nicht zwangsläufig bedeutet, dass in den betreffenden Fällen sämtliche Ausgaben nicht förderfähig sind. Das Projekt als solches kann durchaus sein Ziel erreichen und einen echten Mehrwert hervorbringen. Für den Zeitraum 2014–2020 hat die Kommission einen Praxisleitfaden zur Vermeidung häufiger Fehler bei Projekten der Europäischen Struktur‑ und Investitionsfonds herausgegeben. Dieser Leitfaden wurde den Verwaltungsbehörden und Zahlstellen auf dem Fehlerquoten-Seminar im Oktober 2014 vorgestellt. VI. Erhebliche Schwachstellen bei der Maßnahme zur Unterstützung der Verarbeitung von Agrarerzeugnissen werden in den Konformitätsprüfverfahren weiterverfolgt. Zu vorsätzlichen Verstößen ist anzumerken, dass die Kommission derzeit eine Betrugsbekämpfungsstrategie umsetzt und dazu in mehreren Mitgliedstaaten spezielle Seminare durchführt. Die Kommission teilt diese Schlussfolgerung. Die Kommission wird fortfahren, den Mitgliedstaaten Empfehlungen und Leitlinien an die Hand zu geben und empfehlenswerte Verfahrensweisen bekannt zu machen, damit die Kontrollsysteme verbessert und Fehler vermieden werden können. Außerdem dürfen Zahlungen nur getätigt werden, wenn die Zahlstellen die in Anhang I der Verordnung (EU) Nr. 907/2014 (Programm 2014–2020) festgelegten Zulassungskriterien erfüllen. Die Kommissionsdienststellen überprüfen die Zulassung mittels Ex-post-Prüfungen. VIII. Was die Frage der geringen Anreize für die Begünstigten zur Erfüllung von Agrarverpflichtungen angeht, so beruht die Förderung durch Agrarumweltprogramme auf freiwilligen, über die gesetzlichen Vorgaben hinausgehenden Verpflichtungen von Landwirten zur Erzielung eines Umweltnutzens und Bereitstellung öffentlicher Güter. Da die Agrarumweltzahlungen Entschädigungscharakter tragen (indem sie entstandene Kosten und Einkommensverluste abdecken), sind sofortige wirtschaftliche Vorteile für die Landwirte nicht zu erwarten. Auf längere Sicht allerdings sind wirtschaftliche Vorteile nicht auszuschließen. Zum „niedrigen“ Kontrollsatz bei den Verpflichtungen ist anzumerken, dass der Mitgliedstaat nach geltendem Recht den Anteil der vor Ort zu kontrollierenden Begünstigten erhöhen muss, wenn bei Vor-Ort-Kontrollen erhebliche Verstöße festgestellt werden. Die korrekte Anwendung dieser Vorschrift wird im Zuge der Konformitätsprüfungen der Kommission kontrolliert. Der Kontrollsatz bei Agrarverpflichtungen ist für die Verwaltungskontrollen mit 100 % und für die Vor-Ort-Kontrollen mit 5 % festgelegt. Die Kosten für Verwaltung und Kontrollen belaufen sich laut dem Jährlichen Tätigkeitsbericht 2013 auf 4 Mrd. EUR für die gesamte GAP. Deshalb sollte der Schwerpunkt nicht auf einer Erhöhung der Zahl der Kontrollen, sondern auf einer verbesserten Wirksamkeit liegen. Sanktionen im Falle von Verstößen müssen nach Auffassung der Kommission zwar verhältnismäßig, aber dennoch abschreckend sein. IX. Die Aufstellung der Aktionspläne wurde ausgehend von der Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen (2013) 244 als eine Präventivmaßnahme konzipiert, die sich auf eine Selbsteinschätzung der Mitgliedstaaten zu den grundlegenden Fehlerursachen stützt. Nach und nach kam eine reaktive Komponente hinzu, indem Prüfungsfeststellungen systematisch berücksichtigt und konkrete Korrekturmaßnahmen vorgeschlagen wurden. Die doppelte Perspektive (Prävention und Reaktion) ist nach wie vor kennzeichnend für diesen Prozess. Wie die letzte Aktualisierung der Aktionspläne zeigt, gehen fast 50 % der Maßnahmen auf konkrete Prüfungsfeststellungen des Hofes oder der Kommission zurück, während die andere Hälfte auf der Selbsteinschätzung der Mitgliedstaaten beruhte. Ein weiterer präventiver Ansatz zur Senkung des Fehlerrisikos ist die Ex-ante-Bewertung der Überprüfbarkeit und Kontrollierbarkeit aller Maßnahmen, die in den Programmen zur Entwicklung des ländlichen Raums 2014–2020 enthalten sind. X. Die Kommission ist ebenfalls der Auffassung, dass es darauf ankommt, ein angemessenes Verhältnis zwischen der Anzahl und Komplexität der Vorschriften einerseits und der Sicherstellung von Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben andererseits zu wahren. XI. a) Die Kommission akzeptiert die Empfehlung. Die vom Hof angeführten spezifischen Probleme sollten in den Aktionsplänen nur behandelt werden, wenn Schwachstellen ermittelt wurden. Die Kommission erkennt die Bedeutung einer Anleitung zu den drei grundlegenden Fehlerursachen und eines Austauschs empfehlenswerter Verfahrensweisen an. Dies wird über das Europäische Netzwerk für ländliche Entwicklung (ENRD) und die Seminare geschehen. Darüber hinaus hat die Kommission den Mitgliedstaaten bereits spezielle Leitlinien für die Vergabe öffentlicher Aufträge sowie für Agrar-Umwelt-Klimamaßnahmen zur Verfügung gestellt, die auch auf Doppelfinanzierungen eingehen. Das Problem der vorsätzlichen Umgehung von Vorschriften wird in der Betrugsbekämpfungsstrategie behandelt und ist Thema diesbezüglicher Seminare, die in mehreren Mitgliedstaaten organisiert werden. b) Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung. Sie bewertet derzeit die Kontrollierbarkeit und Überprüfbarkeit der neuen Programme und wird etwaige Schwachstellen im Rahmen der Begleitausschüsse und der jährlichen Überprüfungssitzungen mit den Verwaltungsbehörden zur Sprache bringen. Ferner werden die Prüfungsfeststellungen aufmerksam weiterverfolgt, um etwaige Fehlerquellen aufzudecken und zu korrigieren, die den einzelstaatlichen Durchführungsvorschriften zuzuschreiben sind, und gegebenenfalls unverzügliche Änderungen anzuordnen. Die Erkenntnisse aus der Umsetzung der Programme und der entsprechenden nationalen Vorschriften werden über das ENRD und spezielle Seminare zum Thema Fehlerquoten weitergegeben. c) Die Kommission akzeptiert die Empfehlung teilweise, da sie Umfang und Ergebnis einer solchen Untersuchung oder künftiger Politikentscheidungen der Gesetzgeber für den nächsten Programmplanungszeitraum nicht vorab beurteilen kann. Im Jahr 2017 wird die Kommission einen strategischen Bericht zum Fonds erarbeiten, der eine Zusammenfassung der jährlichen Fortschrittsberichte der Mitgliedstaaten enthält (Artikel 53 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013). Weiterhin werden die Kommission und die Mitgliedstaaten im Zuge der Überprüfung nach Artikel 21 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 die Leistung der Programme für die Entwicklung des ländlichen Raums bewerten. Ausgehend von diesen und anderen Erkenntnissen (z. B. Prüfungsfeststellungen) wird die Kommission die Politikgestaltung und die eventuelle Notwendigkeit von Vorschlägen für den folgenden Programmplanungszeitraum beurteilen. Zum Ende des Programmplanungszeitraums wird die Kommission für jede Unterstützungsmaßnahme eine gründliche Analyse des weiteren Bedarfs vornehmen, wie es auch für den aktuellen Zeitraum geschehen ist. Die Kommission stimmt zu, dass nach Möglichkeit Verwaltungskontrollen genutzt werden sollten, weist aber darauf hin, dass dies bei Agrarumweltmaßnahmen in den meisten Fällen nicht machbar ist. EINLEITUNG 1. Die EU stellte 96 Mrd. EUR bereit, und von den Mitgliedstaaten wird ein Beitrag von 55 Mrd. EUR erwartet. 4. Der Hof vermeldet im Bereich der Entwicklung des ländlichen Raums für den Zeitraum 2011–2013 eine durchschnittliche Fehlerquote von 8,2 %. Dennoch stellt die Kommission einen leichten Fehlerrückgang beim ELER fest (von 8,4 % im Jahr 2011 auf 7,9 % im Jahr 2013). Diese Fehlerquote ist höher als die einzelnen Quoten, die der Hof jährlich in Kapitel 4 des Jahresberichts veröffentlicht hat. Das liegt daran, dass sich die vorliegende Analyse auf 461 von insgesamt 532 Vorgängen in den drei Jahren bezieht (einschließlich Gesundheits-, Umwelt- und Fischereipolitik), während die 71 in diesem Bericht nicht erfassten Vorgänge eine niedrigere durchschnittliche Fehlerquote aufweisen. Die Kommission stellt außerdem fest, dass der Hof die Stichprobe festlegt und die Fehlerquote auf der Ebene des gesamten Politikbereichs berechnet (Entwicklung des ländlichen Raums, Umwelt, Fischerei und Gesundheit). Auf die Entwicklung des ländlichen Raums entfallen 90 % der Ausgaben in diesem Politikbereich, und sie ist generell anfälliger für Fehler als die anderen Teilbereiche. Eine wichtige Mitursache der hohen Fehlerquote war die Komplexität einiger Voraussetzungen für die Förderfähigkeit von Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums. 5. Fehlerquoten bedeuten nicht zwangsläufig, dass Politikziele nicht erreicht werden. Eine solche Feststellung könnte nur getroffen werden, nachdem die Leistung der geförderten Vorhaben beurteilt wurde. Angesichts der ehrgeizigen politischen Ziele im Bereich der ländlichen Entwicklung ist einer gewisse Komplexität bei der praktischen Umsetzung unvermeidbar. Daher muss anerkannt werden, dass es sehr schwierig ist, die Fehlerquote auf 2 % oder weniger zu senken, ohne einen unangemessenen Kontrollaufwand zu untragbaren Kosten zu betreiben. ARTEN UND HÄUFIGKEIT DER FESTGESTELLTEN FEHLER 12. Zu den Arten der vom Hof festgestellten Fehler ist anzumerken, dass die Kommission bei ihren eigenen Prüfungen von Investitionsmaßnahmen und flächenbezogenen Beihilfen ähnliche Schwachstellen aufgedeckt hat wie der Rechnungshof. Den betroffenen Mitgliedstaaten wurden Finanzkorrekturen auferlegt (bzw. es werden derzeit Konformitätsabschlussverfahren im Hinblick auf die Vornahme solcher Korrekturen durchgeführt), um den EU-Haushalt zu schützen. Des Weiteren wurden die Mitgliedstaaten, bei denen Schwachstellen festgestellt wurden, zur Ergreifung von Abhilfemaßnahmen aufgefordert. 14. Die Politik der Entwicklung des ländlichen Raums wird über nationale und regionale Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums umgesetzt. Die meisten Fehler stehen in Bezug zu den spezifischen Bedingungen, die in diesen Programmen und anderen nationalen Vorschriften festgelegt sind. Diese sind für die Umsetzung der Politik notwendig, aber die Mitgliedstaaten stehen vor der Herausforderung, diese nationalen Vorschriften auf das zur Erreichung der Politikziele unbedingt notwendige Maß zu beschränken. Für den Programmplanungszeitraum 2014–2020 müssen alle Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums eine Ex-ante-Bewertung der Überprüfbarkeit und Kontrollierbarkeit der Maßnahmen enthalten, die von der Verwaltungsbehörde und der Zahlstelle gemeinsam durchzuführen ist. 26. Die Kommission hat auch bei ihren eigenen Prüfungen Schwachstellen bei den Verfahren für die Vergabe öffentlicher Aufträge festgestellt. Es wurden bereits entsprechende Finanzkorrekturen vorgenommen. Die Vergabe öffentlicher Aufträge gehört zu den zentralen Elementen der Aktionspläne im Bereich der Entwicklung des ländlichen Raums. Dabei ist jedoch anzumerken, dass die Nichteinhaltung von Vergabevorschriften nicht zwangsläufig bedeutet, dass in den betreffenden Fällen sämtliche Ausgaben nicht förderfähig sind. Das Projekt als solches kann durchaus sein Ziel erreichen und einen echten Mehrwert hervorbringen. Darüber hinaus beschloss die Kommission am 19. Dezember 2013 neue Leitlinien für die Festsetzung von Finanzkorrekturen, die bei Verstößen gegen die Vorschriften für die Vergabe öffentlicher Aufträge auf von der EU im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung finanzierte Ausgaben zur Anwendung kommen[2]. Diesen Leitlinien zufolge sind Verstöße gegen die Vorschriften für die Vergabe öffentlicher Aufträge nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beurteilen. Den Mitgliedstaaten wurde bereits ein Leitfaden zu den häufigsten Unregelmäßigkeiten bei der Verwaltung der Europäischen Struktur- und Investitionsfonds zur Verfügung gestellt (4. Fehlerquoten-Seminar, Oktober 2014). 27. Zu Tabelle 1: Rumänien: Der gemeldete Fehler wurde vom Hof in der Zuverlässigkeitserklärung 2012 festgestellt. Der Fehlerquoten-Aktionsplan Rumäniens enthält Maßnahmen zur Behebung von Schwachstellen bei Vergabeverfahren. Niederlande: Die Vergabevorschriften wurden von der Provinz 2012 rückwirkend zum 1. Januar 2010 zurückgezogen. Das hätte in diesem Fall nicht geschehen dürfen. Die Kommission geht dieser Angelegenheit gemeinsam mit dem Mitgliedstaat weiter nach. Deutschland (Brandenburg-Berlin): Da die letzten Verpflichtungen für Breitband 2012 möglich waren, konnten keine weiteren Präventiv‑ und Korrekturmaßnahmen durchgeführt werden. Für den Zeitraum 2014–2020 ist keine Breitbandförderung mehr vorgesehen. Kasten 2 ‑ Direkt an bestehende Lieferanten vergebene Aufträge Schweden hat Verstöße im Bereich „Vergabe öffentlicher Aufträge“ als grundlegende Fehlerursache benannt und entsprechende Korrektur- und Präventivmaßnahmen in seinen Aktionsplan zur Fehlerquotensenkung aufgenommen. 32. Die in Tabelle 2 aufgelisteten Schwachstellen werden in den jeweiligen Aktionsplänen zur Verbesserung des Verwaltungs- und Kontrollsystems behandelt. 35. Die Kommission ist ebenfalls der Auffassung, dass eine Vereinfachung nicht die Grundsätze der wirtschaftlichen Haushaltsführung einschränken sollte. Der neue Rechtsrahmen für die GAP 2014–2020 sieht Vereinfachungen vor, die die wirtschaftliche Haushaltsführung nicht beeinträchtigen (z. B. Pauschalzahlungen, Standardkosten). Gemäß Artikel 60 der Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 sind nur Ausgaben förderfähig, die nach Einreichung des Projektantrags getätigt wurden. Kasten 3 ‑ Beispiel für die Abschaffung eines wirksamen Förderfähigkeitskriteriums Diese Schwachstellen werden in den jeweiligen Aktionsplänen zur Verbesserung des Verwaltungs- und Kontrollsystems behandelt. Dies ist nach dem neuen Rechtsrahmen nicht mehr möglich. Siehe Antwort zu Ziffer 35. 38. Die Pauschalzahlungen entsprechen unter Umständen nicht den Politikzielen anderer Maßnahmen, wie es auch bei der Unterstützung von Junglandwirten der Fall ist. Deshalb muss bei einer Vereinfachung der Umsetzung ein angemessenes Verhältnis zwischen der Erreichung der Politikziele und einer wirtschaftlichen Haushaltsführung gewährleistet sein. Der Nutzen im Hinblick auf die Fehlerquotensenkung sollte nicht der einzige Faktor sein, der Berücksichtigung findet. 40. Die Kommission möchte darauf hinweisen, dass von den Mitgliedstaaten aufgedeckte und gemeldete betrügerische Ausgaben für die Entwicklung des ländlichen Raums 0,11 % ausmachen[3]. 43. Bei ihren eigenen Prüfungen stellte die Kommission auch Schwachstellen hinsichtlich der Überprüfung des Kriteriums „kleine und mittlere Unternehmen“ (KMU) sowie die Nichteinhaltung angemessener Verfahren für die private Auftragsvergabe fest. In diesen Fällen wurden den betroffenen Mitgliedstaaten Netto-Finanzkorrekturen auferlegt (bzw. es werden derzeit Konformitätsabschlussverfahren im Hinblick auf die Vornahme solcher Korrekturen durchgeführt), um den EU-Haushalt zu schützen. Ferner wurden die betroffenen Mitgliedstaaten zur Ergreifung von Abhilfemaßnahmen aufgefordert. Der aktuelle Rechtsrahmen 2014–2020 sieht keine Größenbeschränkungen im Hinblick auf Unternehmen vor, die Unterstützung für Investitionen in materielle Vermögenswerte beantragen können. Die Mitgliedstaaten können die Unterstützung gezielt spezifischen Begünstigten zukommen lassen, wobei die Ergebnisse einer SWOT-Analyse und Bedarfsabschätzung zu berücksichtigen sind. Diese weiteren Anforderungen müssen kontrollierbar und überprüfbar sein. 46. Im Zeitraum 2014–2020 werden vergleichbare Bestimmungen gelten. 48. Die Kommission teilt die Ansicht, dass die nationalen Behörden möglicherweise viele Fehler, die vom Hof festgestellt wurden, selbst hätten aufdecken können: Die GAP-Vorschriften stellen den Mitgliedstaaten alle Instrumente zur Verfügung, die benötigt werden, um die meisten Fehlerrisiken einzudämmen. Die Kommission wird den Mitgliedstaaten weiterhin mit Empfehlungen und Orientierungshilfen zur Seite stehen und bewährte Praktiken zur Verbesserung der Kontrollsysteme verbreiten, damit Fehler vermieden werden können. Kasten 5 ‑ Beispiele für Kontrollen mitgliedstaatlicher Behörden, die von unzureichender Qualität waren Diese Schwachstellen werden in den jeweiligen Aktionsplänen zur Verbesserung des Verwaltungs- und Kontrollsystems aufgegriffen. 51. Die Kommission hat bei ihren eigenen Prüfungen ebenfalls Schwachstellen bei der Durchführung von Verwaltungskontrollen festgestellt. Die betreffenden Mitgliedstaaten wurden zur Ergreifung von Abhilfemaßnahmen aufgefordert und gegebenenfalls mit Finanzkorrekturen belegt. 57. Die Kommission bei ihrer eigenen Prüfungen ebenfalls Schwachstellen bei der Einhaltung der Agrarumweltverpflichtungen festgestellt, und die betroffenen Mitgliedstaaten wurden zur Ergreifung von Abhilfemaßnahmen aufgefordert. Darüber hinaus wurden den betreffenden Mitgliedstaaten gegebenenfalls Finanzkorrekturen auferlegt. Kasten 7 ‑ Beispiele für die Nichteinhaltung einfacher Agrarumweltverpflichtungen Die Mängel in Malta sind zum großen Teil darauf zurückzuführen, dass Begünstigte der Agrarumweltförderung ihre Verpflichtungen nicht einhalten. Die maltesische Verwaltung hat viele zielgerichtete Informationskampagnen durchgeführt und für bestimmte Begünstigte persönliche Schulungen angeboten. 59. Die Förderung durch Agrarumweltprogramme beruht auf freiwilligen, über die gesetzlichen Anforderungen hinausgehenden Verpflichtungen von Landwirten zur Erzielung eines Umweltnutzens und Bereitstellung öffentlicher Güter. Da die Agrarumweltzahlungen Entschädigungscharakter tragen (indem sie entstandene Kosten und Einkommensverluste abdecken), sind sofortige wirtschaftliche Vorteile für die Landwirte nicht zu erwarten. Auf längere Sicht allerdings sind wirtschaftliche Vorteile nicht auszuschließen. 62. Zum „niedrigen“ Kontrollsatz bei Agrarumweltverpflichtungen ist anzumerken, dass der Mitgliedstaat nach geltendem Recht den Anteil der vor Ort zu kontrollierenden Begünstigten erhöhen muss, wenn bei Vor-Ort-Kontrollen im Zusammenhang mit einer bestimmten Beihilferegelung oder Stützungsmaßnahme oder in einem bestimmten Gebiet oder Teilgebiet erhebliche Verstöße festgestellt werden. Je nach Mitgliedstaat und Maßnahme könnte der tatsächliche Kontrollsatz bei Vor-Ort-Kontrollen über 5 % liegen. Die korrekte Anwendung dieser Regelung wird im Zuge der Konformitätsprüfungen der Kommission kontrolliert. Bei der Vor-Ort-Kontrolle muss die Einhaltung aller Förderfähigkeitskriterien, Verpflichtungen und sonstigen Auflagen überprüft werden. Ist dies zum Zeitpunkt der Vor-Ort-Kontrolle nicht in allen Fällen möglich, muss ein zweiter Besuch organisiert werden. 63. Nach den geltenden Rechtsvorschriften erstrecken sich die Verwaltungskontrollen auf alle Elemente, die im Rahmen von Verwaltungskontrollen überprüft werden können und sinnvollerweise überprüft werden sollten (was auch die Einhaltung von Agrarumweltverpflichtungen einschließt). Bei ihren Konformitätsprüfungen untersucht die Kommission auch, ob die Kontrollen nicht nur vor Ort, sondern auch mit verwaltungstechnischen Mitteln durchgeführt werden könnten. Gegebenenfalls ergehen Empfehlungen an die Mitgliedstaaten und werden Finanzkorrekturen vorgenommen. Zudem enthält der neue Rechtsrahmen für die GAP 2014–2020 Bestimmungen, wonach die Mitgliedstaaten sicherstellen müssen, dass alle von ihnen vorgesehenen Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums überprüfbar und kontrollierbar sind. Das Programm für die Entwicklung des ländlichen Raums muss eine Ex-ante-Bewertung der Überprüfbarkeit und Kontrollierbarkeit der Maßnahmen beinhalten. 64. Die Kommission ist der Ansicht, dass Sanktionen bei Verstößen zwar verhältnismäßig sein, aber weiterhin abschreckend bleiben müssen. Nach dem neuen Rechtsrahmen müssen bei der Berechnung von Kürzungen auch Wiederholungen berücksichtigt werden. Es ist Sache der Mitgliedstaaten, die konkrete Anwendung der in den Rechtsakten enthaltenen Kriterien sowie die entsprechenden konkreten Sätze und Beträge festzulegen. 65. Bei gravierenden Verstößen gegen die Verpflichtungen ist der Begünstigte im Jahr der Feststellung und im darauffolgenden Jahr von der Unterstützung auszuschließen. Kasten 10 - Zusätzliche Förderfähigkeitsbedingungen der Mitgliedstaaten bei Zahlungen für benachteiligte Gebiete Diese Schwachstellen werden in den jeweiligen Aktionsplänen zur Verbesserung des Verwaltungs- und Kontrollsystems aufgegriffen. 74. Die Kommission geht seit 2012 gegen das Problem der hohen Fehlerquote vor, indem sie von den Mitgliedstaaten die Erarbeitung nationaler Aktionspläne verlangt und deren Umsetzung überwacht. Ausgehend von den gewonnenen Erfahrungen und den Empfehlungen des Rechnungshofes sind diese Aktionspläne im Laufe der Zeit verbessert worden. Es ist nicht immer damit zu rechnen, dass die erwarteten Ergebnisse schon nach kurzer Zeit zutage treten. Dies gilt vor allem für Maßnahmen, die im Zuge mehrjähriger Verpflichtungen durchgeführt werden. Doch die niedrigere Fehlerquote bei der Entwicklung des ländlichen Raums im Jahr 2013 zeugt davon, dass die gemeinsamen Bemühungen zur Senkung der Fehlerquoten mithilfe der Aktionspläne bereits erste Früchte tragen. Die Kommission wird die Umsetzung der Aktionspläne weiterhin sowohl durch Prüfungen als auch in operativer Hinsicht überwachen und dazu bilaterale Zusammenkünfte, Begleitausschüsse und jährliche Überprüfungssitzungen nutzen. 75. Die Befugnisse der Kommission wurden mit der neuen GAP-Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 gestärkt. Gemäß Artikel 41 Absatz 2 können Zwischenzahlungen an den Mitgliedstaat ausgesetzt oder gekürzt werden, wenn festgestellt wird, dass Schlüsselelemente des einzelstaatlichen Kontrollsystems nicht wirksam sind, oder wenn die erforderlichen Abhilfemaßnahmen nicht durchgeführt wurden. Artikel 36 Absatz 7 sieht die Unterbrechung der Zwischenzahlungen als ein Instrument vor, das im Falle von Bedenken hinsichtlich der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit von Zahlungen eine rasche Reaktion ermöglicht. Des Weiteren muss jede Zahlstelle, zu der im jährlichen Tätigkeitsbericht der GD AGRI Vorbehalte geäußert werden, unverzüglich handeln, um Finanzkorrekturen zu vermeiden. Die Kommission ist der Ansicht, dass Sanktionen für Verstöße verhältnismäßig sein, aber weiterhin abschreckend bleiben müssen. 76. Bei den jüngsten Aktualisierungen der Aktionspläne (September 2014) erfolgte eine systematische Einbeziehung der Prüfungsfeststellungen. Die Mitgliedstaaten mussten die Prüfungsfeststellungen des Hofes und der Kommission in wesentlich größerem Umfang berücksichtigen. So bezogen sich 46 % der von den Mitgliedstaaten vorgelegten Maßnahmen auf konkrete Prüfungsfeststellungen, von denen 50 % aus den Berichten des Hofes stammten. Ferner ist darauf hinzuweisen, dass alle wesentlichen vom Hof gemeldeten Fälle von der Kommission weiterverfolgt werden, gegebenenfalls auch über Konformitätsverfahren. 77. Im Rahmen der dritten Aktualisierung der Aktionspläne im September 2014 wurden die Mitgliedstaaten aufgefordert, Überwachungsindikatoren und die letzten bekannten Ergebnisse zu übermitteln, um die Effizienz der Maßnahmen zu verbessern. 78. Bislang fanden vier gemeinsame Sitzungen des Ausschusses für den Landwirtschaftsfonds und des Ausschusses für die Entwicklung des ländlichen Raums statt, die ausschließlich dem Thema Fehlerquoten gewidmet waren (die Seminare). So entwickelte sich ein Prozess der systematischen Weitergabe empfehlenswerter und innovativer Verfahrensweisen. Außerdem ist anzumerken, dass ein Austausch bewährter Verfahren nicht nur im Rahmen der Seminare und der Tätigkeit des ENDR stattfindet, sondern auch bei den formellen Sitzungen des Ausschusses für die Entwicklung des ländlichen Raums und auf den drei jährlichen Treffen der Direktoren der Zahlstellen aller Mitgliedstaaten. Ab 2015 wird auch das Europäische Netzwerk für die Entwicklung des ländlichen Raums (ENRD) als Instrument für die Weitergabe empfehlenswerter Verfahrensweisen im Zeitraum 2014–2020 fungieren. Das ENRD wird spezielle Veranstaltungen organisieren, einschlägige Informationen verbreiten und die Beteiligten in Sensibilisierungsinitiativen einbeziehen. 79. Die Kommission sorgt für einen regelmäßigen Austausch mit den Mitgliedstaaten zur Fehlerquoten-Problematik und hat umfassende Anleitungen zu Maßnahmen der Entwicklung des ländlichen Raums und dazugehörigen horizontalen Themen (z. B. vereinfachte Kostenoptionen, Vorschriften für die Vergabe öffentlicher Aufträge) zur Verfügung gestellt. Insbesondere wurden in der Arbeitsunterlage SWD (2013) 244 zu Fehlerquoten im Bereich der Entwicklung des ländlichen Raums eine Reihe gemeinsamer grundlegender Fehlerursachen herausgestellt, die alle Mitgliedstaaten betreffen könnten. Letztlich ist es dann Aufgabe der Mitgliedstaaten, konkret vorhandene Fehlerursachen zu ermitteln und angemessene Abhilfemaßnahmen festzulegen. 80. Durch Prüfungsfeststellungen belegte Unzulänglichkeiten werden von der Kommission weiterverfolgt, und die Mitgliedstaaten werden systematisch aufgefordert, sie in den Aktionsplänen aufzugreifen. 81. Die Mitgliedstaaten haben eine (präventive) Ex-ante-Bewertung der Überprüfbarkeit und Kontrollierbarkeit der Maßnahmen durchgeführt und zugleich die Prüfungsfeststellungen stärker berücksichtigt, wodurch die Aktionspläne nunmehr wirksamer gestaltet werden können, wie die Aktualisierung von 2014 gezeigt hat. 90. Die vom Hof angeführte Änderung wurde eingeführt, weil die Kosten der Anwendung verwaltungsrechtlicher Sanktionen für kleine Beträge gemessen an den Nutzeffekten unverhältnismäßig sein könnten, wodurch die wirtschaftliche Haushaltsführung gefährdet wäre. 91. Die Kommission ist sich der Bedeutung der nachfolgenden Etappen des Rechtsetzungsprozesses voll und ganz bewusst. Diesbezüglich wurden die Verantwortlichkeiten der Mitgliedstaaten erweitert, indem sowohl die Verwaltungsbehörden als auch die Zahlstellen eine Ex-ante-Bewertung der Überprüfbarkeit und Kontrollierbarkeit der geplanten Maßnahmen vornehmen müssen. Darüber hinaus verfügt die Kommission jetzt über stärkere Präventivinstrumente wie Aussetzungen und Unterbrechungen, die eine abschreckende Wirkung im Hinblick auf Fehler haben dürften. Wie der Hof in seinem Sonderbericht bestätigt, hat eine Überregulierung (zusätzliche und ungerechtfertigte nationale/regionale Vorschriften) lediglich geringe Auswirkungen auf die Fehlerquote. 93. Die Kommission geht seit 2012 gegen das Problem der hohen Fehlerquote vor, indem sie von den Mitgliedstaaten die Erarbeitung nationaler Aktionspläne verlangt und deren Umsetzung überwacht. Ausgehend von den gewonnenen Erfahrungen und den Empfehlungen des Rechnungshofes sind diese Aktionspläne im Laufe der Zeit verbessert worden. Es ist nicht immer damit zu rechnen, dass die erwarteten Ergebnisse schon nach kurzer Zeit zutage treten. Dies gilt vor allem für Maßnahmen, die im Zuge mehrjähriger Verpflichtungen durchgeführt werden. Doch die niedrigere Fehlerquote im Bereich der Entwicklung des ländlichen Raums im Jahr 2013 zeugt davon, dass die gemeinsamen Bemühungen zur Senkung der Fehlerquoten mithilfe der Aktionspläne bereits erste Früchte tragen. Die Kommission wird die Umsetzung der Aktionspläne weiterhin sowohl durch Prüfungen als auch in operativer Hinsicht überwachen und dazu bilaterale Zusammenkünfte, Begleitausschüsse und jährliche Überprüfungssitzungen nutzen. 95. Erster Gedankenstrich: Die Kommission hat auch bei ihren eigenen Prüfungen Schwachstellen bei der öffentlichen Auftragsvergabe festgestellt. Es wurden bereits erhebliche Finanzkorrekturen vorgenommen. Die Vergabe öffentlicher Aufträge gehört zu den zentralen Elementen der Aktionspläne im Bereich der Entwicklung des ländlichen Raums. Dabei ist jedoch anzumerken, dass die Nichteinhaltung von Vergabevorschriften nicht zwangsläufig bedeutet, dass in den betreffenden Fällen sämtliche Ausgaben nicht förderfähig sind. Das Projekt als solches kann durchaus sein Ziel erreichen und einen echten Mehrwert hervorbringen. Zweiter Gedankenstrich: Die Kommission teilt diese Schlussfolgerung. Die Kommission wird auch in Zukunft den Mitgliedstaaten Empfehlungen und Leitlinien an die Hand geben und empfehlenswerte Verfahrensweisen bekannt machen, damit die Kontrollsysteme verbessert und Fehler vermieden werden können. Ferner dürfen Zahlungen nur getätigt werden, wenn die Zahlstellen die in Anhang I der Verordnung (EU) Nr. 907/2014 (Programm 2014–2020) festgelegten Zulassungskriterien erfüllen. Die Kommissionsdienststellen überprüfen die Zulassung mittels Ex-post-Prüfungen. 96. Was die Frage der geringen Anreize für die Begünstigten zur Erfüllung von Agrarverpflichtungen angeht, so beruht die Förderung durch Agrarumweltprogramme auf freiwilligen, über die gesetzlichen Vorgaben hinausgehenden Verpflichtungen der Landwirte zur Erzielung eines Umweltnutzens und Bereitstellung öffentlicher Güter. Da die Agrarumweltzahlungen Entschädigungscharakter tragen (indem sie entstandene Kosten und Einkommensverluste abdecken), sind sofortige wirtschaftliche Vorteile für die Landwirte nicht zu erwarten. Auf längere Sicht allerdings sind wirtschaftliche Vorteile nicht auszuschließen. Zum „niedrigen“ Kontrollsatz bei den Verpflichtungen ist anzumerken, dass der Mitgliedstaat nach geltendem Recht den Anteil der vor Ort zu kontrollierenden Begünstigten erhöhen muss, wenn bei Vor-Ort-Kontrollen erhebliche Verstöße festgestellt werden. Die korrekte Anwendung dieser Vorschrift wird im Zuge der Konformitätsprüfungen der Kommission kontrolliert. Der Kontrollsatz bei Agrarverpflichtungen ist für die Verwaltungskontrollen mit 100 % und für die Vor-Ort-Kontrollen mit 5 % festgelegt. Die Kosten für Verwaltung und Kontrollen belaufen sich laut dem Jährlichen Tätigkeitsbericht 2013 auf 4 Mrd. EUR für die gesamte GAP. Deshalb sollte der Schwerpunkt nicht auf einer Erhöhung der Zahl der Kontrollen, sondern auf einer verbesserten Wirksamkeit liegen. Sanktionen für Verstöße müssen nach Auffassung der Kommission verhältnismäßig, aber dennoch abschreckend sein. 97. Die Aufstellung der Aktionspläne wurde ausgehend von der Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen (2013) 244 als eine Präventivmaßnahme konzipiert, die sich auf eine Selbsteinschätzung der Mitgliedstaaten zu den grundlegenden Fehlerursachen stützt. Nach und nach kam eine reaktive Komponente hinzu, indem Prüfungsfeststellungen systematisch berücksichtigt und konkrete Korrekturmaßnahmen vorgeschlagen wurden. Die doppelte Perspektive (Prävention und Reaktion) ist nach wie kennzeichnend für diesen Prozess. Wie die letzte Aktualisierung der Aktionspläne zeigt, gehen fast 50 % der Maßnahmen auf konkrete Prüfungsfeststellungen des Hofes oder der Kommission zurück, während die andere Hälfte auf der Selbsteinschätzung der Mitgliedstaaten beruhte. Ein weiterer präventiver Ansatz zur Senkung des Fehlerrisikos ist die Ex-ante-Bewertung der Überprüfbarkeit und Kontrollierbarkeit aller Maßnahmen, die in den Programmen zur Entwicklung des ländlichen Raums 2014–2020 enthalten sind. Empfehlung 1 Die Kommission akzeptiert die Empfehlung. Die vom Hof angeführten speziellen Probleme sollten in den Aktionsplänen nur aufgegriffen werden, wenn Schwachstellen ermittelt wurden. Die Kommission erkennt die Bedeutung einer Anleitung zu den drei grundlegenden Fehlerursachen und eines Austauschs empfehlenswerter Verfahrensweisen an. Dies wird über das Europäische Netzwerk für ländliche Entwicklung und durch die Seminare geschehen. Darüber hinaus hat die Kommission den Mitgliedstaaten bereits spezielle Leitlinien für die Vergabe öffentlicher Aufträge sowie für Agrar-Umwelt-Klimamaßnahmen zur Verfügung gestellt, die auch auf Doppelfinanzierungen eingehen. Das Problem der vorsätzlichen Umgehung von Vorschriften wird in der Betrugsbekämpfungsstrategie behandelt und ist Thema diesbezüglicher Seminare, die in mehreren Mitgliedstaaten organisiert werden. Öffentliche Auftragsvergabe Die Empfehlung ist an die Mitgliedstaaten gerichtet. Die Kommission weist jedoch darauf hin, dass sie für den Zeitraum 2014–2020 einen Praxisleitfaden zur Vermeidung häufiger Fehler bei Projekten der Europäischen Struktur- und Investitionsfonds herausgegeben hat. Dieser Leitfaden wurde den Verwaltungsbehörden und Zahlstellen auf dem Seminar zu Fehlerquoten im Oktober 2014 vorgestellt. Vorsätzliche Umgehung von Vorschriften Die Kommission stimmt der Empfehlung zu, die an die Mitgliedstaaten gerichtet ist. Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen Die Kommission stimmt der Empfehlung zu, die an die Mitgliedstaaten gerichtet ist, und weist darauf hin, dass sie bei ihren Konformitätsprüfungen systematisch kontrolliert, ob zusätzlich zu den Vor-Ort-Kontrollen auch Verwaltungskontrollen durchgeführt werden könnten. Wenn das der Fall ist, ergehen Empfehlungen an die Mitgliedstaaten, den Umfang der Verwaltungskontrollen zu erweitern, und es werden Finanzkorrekturen vorgenommen. Darüber hinaus enthält der neue Rechtsrahmen für die GAP 2014–2020 Bestimmungen, wonach die Mitgliedstaaten sicherstellen müssen, dass alle vorgesehenen Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums überprüfbar und kontrollierbar sind. Alle Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums müssen eine Ex-ante-Bewertung der Überprüfbarkeit und Kontrollierbarkeit der Maßnahmen enthalten, was auch für Maßnahmen, Vorhaben und konkrete Verpflichtungen im Agrarumwelt- und Klimabereich gilt. Fallen diese Kontrollen nicht zufriedenstellend aus, muss das Programm für die Entwicklung des ländlichen Raums entsprechend geändert werden (Artikel 62 der Verordnung Nr. 1305/2013). Weiterhin ist bei einem gravierenden Verstoß gegen Verpflichtungen oder gegen Förderfähigkeitskriterien eine Streichung der Unterstützung sowie der Ausschluss des Begünstigten von der Unterstützung im Jahr der Feststellung und im darauffolgenden Jahr vorgesehen. Sanktionen für Verstöße müssen nach Ansicht der Kommission verhältnismäßig sein, aber weiterhin abschreckend bleiben. Empfehlung 2 Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung. Sie ist derzeit dabei, die Kontrollierbarkeit und Überprüfbarkeit der neuen Programme zu bewerten, und wird etwaige Schwachstellen im Rahmen der Begleitausschüsse und der jährlichen Überwachungssitzungen mit den Verwaltungsbehörden zur Sprache bringen. Ferner werden die Prüfungsfeststellungen aufmerksam weiterverfolgt, um etwaige Fehlerquellen aufzudecken und zu korrigieren, die den einzelstaatlichen Durchführungsvorschriften zuzuschreiben sind, und gegebenenfalls unverzügliche Änderungen anzuordnen. Die Erkenntnisse aus der Umsetzung der Programme und der entsprechenden nationalen Vorschriften werden über das ENRD und spezielle Seminare zum Thema Fehlerquoten weitergegeben. Empfehlung 3 Die Kommission akzeptiert die Empfehlung teilweise, da sie Umfang und Ergebnis einer solchen Untersuchung oder künftiger Politikentscheidungen der Gesetzgeber für den nächsten Programmplanungszeitraum nicht vorab beurteilen kann. Im Jahr 2017 wird die Kommission einen strategischen Bericht zum Fonds erarbeiten, der eine Zusammenfassung der jährlichen Fortschrittsberichte der Mitgliedstaaten enthält (Artikel 53 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013). Außerdem werden die Kommission und die Mitgliedstaaten im Zuge der Überprüfung nach Artikel 21 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 die Leistung der Programme für die Entwicklung des ländlichen Raums kontrollieren. Ausgehend von diesen und anderen Erkenntnissen (z. B. Prüfungsfeststellungen) wird die Kommission die Politikgestaltung und die eventuelle Notwendigkeit von Vorschlägen für den folgenden Programmplanungszeitraum bewerten. Zum Ende des Programmplanungszeitraums wird die Kommission für jede Unterstützungsmaßnahme eine gründliche Analyse des weiteren Bedarfs vornehmen, wie es auch für den aktuellen Zeitraum geschehen ist. Letzter Aufzählungspunkt: Die Kommission stimmt zu, dass nach Möglichkeit Verwaltungskontrollen genutzt werden sollten, weist aber darauf hin, dass dies bei Agrarumweltmaßnahmen in den meisten Fällen nicht machbar ist. [1] SWD(2013) 244 vom 27. Juni 2013. [2] Beschluss der Kommission C(2013) 9527. [3] Bericht der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat: Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Union – Betrugsbekämpfung Jahresbericht 2013, COM(2014) 474 final.