MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT, DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN über die Verbesserung der Gefahrenabwehr im Seeverkehr

(von der Kommission vorgelegt)

1. Einführung

Die jüngste Vergangenheit hat gezeigt, dass kein Land der Erde vor terroristischen Handlungen sicher ist. Zu solchen Akten, wie auch immer sie motiviert sein mögen, kann es an jedem Ort und zu jeder Zeit kommen. Auch die Seeschifffahrt ist hiervon nicht ausgenommen.

Dieser Sachverhalt ist für die Europäische Union leider nicht neu; viele ihrer Mitgliedstaaten haben eine ganze Reihe von Vorkehrungen zum Schutz ihrer Bürger und Verkehrsträger getroffen. Die Kommission selbst behandelte bereits in ihrem Weißbuch über die europäische Verkehrspolitik [1] die Frage der Sicherheit von Passagieren auf Kreuzfahrtschiffen in Europa. Nach ihrer Auffassung ist es an der Zeit, die Gefahrenabwehr innerhalb der gesamten Logistikkette des Seeverkehrs vom Lieferanten bis zum Verbraucher zu verbessern. Da eine Transportkette nur so sicher ist wie ihr schwächstes Glied, wird ein Konzept, das zugleich den Aspekt der Multimodalität berücksichtigt, die Gefahrenabwehr im gesamten Verkehrssektor verbessern helfen.

[1] KOM(2001) 370 vom 12. September 2001.

In der Mitteilung ,Auf dem Weg zu einem integrierten Grenzschutz an den Außengrenzen der EU-Mitgliedstaaten" [2] wurden bereits Arbeitsmethoden und Verfahren der Zusammenarbeit auf Unionsebene vorgeschlagen, die es den mit den Kontrollen an den Außengrenzen befassten Vollzugsbeamten ermöglichen, ihre operationellen Maßnahmen im Rahmen einer integrierten Strategie zu koordinieren und dabei den vielschichtigen Aspekten dieser Aufgabe Rechnung zu tragen. Die Mitteilung befasst sich vor allem mit dem Personenverkehr und stützt sich daher auf den Schengen-Besitzstand. Eine zweite Mitteilung, in der es um den Waren- und Güterverkehr jeglicher Art geht, wird folgen.

[2] KOM(2002) 233 vom 7. Mai 2002.

Die vorliegende Mitteilung behandelt zunächst ausschließlich die den Seeverkehr betreffenden Aspekte der Logistikkette.

1.1. Potenzielle Bedrohungen

Jedes Schiff kann zu einer Waffe oder einem Träger einer Massenvernichtungswaffe ,umfunktioniert" und auch für die Beförderung unzulässiger Ladungen missbraucht werden, sofern keine geeigneten Maßnahmen zur Gefahrenabwehr und Kontrolle ergriffen werden Ein Schiff kann insbesondere dann Gegenstand terroristischer Handlungen werden, wenn ein anderes Boot eingesetzt wird, oder wenn Terroristen sich bereits zuvor Zugang zum Schiff verschafft haben oder unter Anwendung von Gewalt an Bord gelangen. Fahrgastschiffe stellen aufgrund der hohen Zahl unmittelbar bedrohter Menschenleben besonders gefährdete Ziele dar. Aber auch Frachtschiffe sind nicht sicher, da sie als gefährliche Träger benutzt werden können. Die Art der an Bord bestimmter Schiffe befindlichen Gefahrgüter könnte Terroristen nach einer Möglichkeit suchen lassen, diese Ladungen beispielsweise in einem Hafen zur Explosion zu bringen - mit den leicht vorstellbaren Folgen für die Menschen und die Umwelt. Es kann auch nicht ausgeschlossen werden, dass nukleare, bakteriologische oder chemische Substanzen auf dem Seeweg eingeschmuggelt werden mit dem Ziel, sie gegen das Bestimmungsland der Ladung einzusetzen.

1.2. Anteil des Seeverkehrs am Wirtschaftsverkehr der Europäischen Union

Der Seeverkehr ist, wie die nachstehenden Zahlen verdeutlichen, für die Leistungsstärke der Gemeinschaft in Wirtschaft und Handel von großer Bedeutung. Um diese Stärke und das Vertrauen der Betreiber aufrechtzuerhalten und weiter auszubauen, muss die Gefahrenabwehr in diesen Bereichen unbedingt verbessert werden. Die notwendigen Anstrengungen zur Verbesserung der Gefahrenabwehr in Bezug auf Schiffe und Hafenanlagen in der Gemeinschaft sind vor dem Hintergrund des Stellenwerts zu betrachten, den die Flotte und der Seehandel in der Wirtschaft der Europäischen Union einnehmen (vgl. Abschnitte 1.3 und 1.4).

In absoluten Zahlen ausgedrückt erreichten die Ausfuhren 2001 einen Wert von etwa 981 Mrd. Euro und die Einfuhren von 1027 Mrd. Euro [3]. Für zwei Drittel der Welt ist die Europäische Union der wichtigste Handelspartner. Daher ist es eines der wichtigsten Ziele der EU-Handelspolitik, die Märkte - und die Grenzen - offen zu halten.

[3] Quelle: Europäische Kommission, GD TRADE.

Das Logistiksystem des Seeverkehrs der Europäischen Union, einschließlich Seegüterverkehr, Häfen und Hafendienste, ist an mehr als zwei Dritteln des gesamten Wirtschaftsverkehrs zwischen der Gemeinschaft und dem Rest der Welt beteiligt. Daher ist es wichtig, die Gefahrenabwehr im Seeverkehr zu verbessern, ohne die Wettbewerbsbedingungen zu beeinträchtigen, und dabei gleichzeitig den Handel zu fördern.

1.3. Schiffe unter der Flagge und unter der Kontrolle der Europäischen Union

Der Marktanteil der von europäischen Reedern kontrollierten Flotte an der Welttonnage lag in den letzten zehn Jahren bei rund 34 %.

Diese Flotte besteht aus etwa 8 800 Schiffen, darunter 1 966 Öltankschiffe, 1 702 Massengutfrachter, 1 104 Containerschiffe, 3 428 Frachtschiffe (konventioneller Art sowie Ro-Ro-Schiffe) und 685 Fahrgastschiffe [4]. Sie stellt ein Transportvolumen von über 257 Mio. Tonnen dar, darunter mehr als 3,15 Mio. TEU (Container). Bezogen auf die Tonnage sind 67 % dieser Flotte außerhalb der Europäischen Union registriert, wobei es kaum verwundert, dass ein erheblicher Teil der unter der Flagge Panamas, Liberias, der Bahamas, Zyperns und Maltas fahrenden Schiffe von Reedern und Betreibern aus der Europäischen Union kontrolliert wird. Über 4 200 Schiffe fahren unter der Flagge eines Mitgliedstaats der Europäischen Union; mit rund 102 Mio. Tonnen beträgt ihr Anteil an der Welttonnage 13 %. Auf ihnen sind 180 000 Seeleute beschäftigt, von denen etwa 40 % aus Drittstaaten stammen.

[4] Stand: 1. Januar 2001, Schiffe ab 1 000 BRZ. Quelle: Institute of Shipping Economics and Logisitics, Shipping Statistics 2001.

1.4. Die Häfen der Gemeinschaft

Die Europäische Union verfügt über 35 000 km Küste mit Hunderten von Seehäfen. In den europäischen Häfen werden jährlich rund 2 Mrd. Tonnen verschiedenster Güter abgefertigt, die sowohl für die europäische Wirtschaft als auch für den Handel mit den anderen Regionen der Welt von wesentlicher Bedeutung sind (feste Brennstoffe und Mineralölerzeugnisse, Industriegüter). Der Erdölhandel mit der Europäischen Union wird zu 90 % über den Seeweg abgewickelt, und an die 70 % der Erdöleinfuhren der Union werden an der bretonischen Küste entlang und durch den Ärmelkanal transportiert. Nach Seeverkehrsregionen aufgeteilt, stellte sich der Umschlag der EU-Häfen 1999 wie folgt dar (Angaben in Mio. Tonnen/km):

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Tabelle 1. Geschätzter Umschlag der EU-Häfen nach Regionen 1999 (in Mio. Tonnen/km) - GD TREN

Anhang 1 enthält eine Aufstellung der 25 wichtigsten Häfen, in Bezug auf das Verkehrsvolumen und den Umschlag in Tonnen im Zeitraum 1996-2000. Es ist hervorzuheben, dass die Hafendienste höchst unterschiedlicher Art sein können und sich die Häfen dieser Liste (hinsichtlich ihres Statuts, der Eigentumsverhältnisse, der Größe, der Funktionsweise und der geographischen Gegebenheiten) stark voneinander unterscheiden.

Eine strenge Einteilung in Hafentypen ist kaum möglich. Obwohl einige Häfen auf eine bestimmte Warenart spezialisiert sind, beispielsweise auf die Erdöl- und Chemieindustrie, die Automobilindustrie oder Fährdienste, stehen die meisten auch innerhalb des Hafengebietes für alle Aktivitäten offen.

Eine Zunahme des Seeverkehrs ist vor allem in Bezug auf den Einsatz von Containern, auf immer größere Schiffe, auf spezialisierte Hafenterminals und auf Fähren zu verzeichnen, die ,Inselhüpfer"-Dienste anbieten. Seit Anfang der 90er Jahre entstehen in allen genannten Seegebieten immer mehr neue Häfen, zentrale Zwischenlager, sogenannte ,Umschlag-Drehkreuze".

* * *

Angesichts der besonderen Rolle der Gemeinschaft im Seehandel und dessen Bedeutung für die Lebensfähigkeit unserer Wirtschaft muss, in einer Situation zumindest der Unsicherheit in Bezug auf den Terrorismus, die Gefahrenabwehr im Seeverkehr auf globaler Ebene und insbesondere innerhalb der Europäischen Union unbedingt verbessert werden.

2. Maßnahmen auf internationaler Ebene, um der dringenden Notwendigkeit Rechnung zu tragen, die Gefahrenabwehr im Seeverkehr zu verbessern

Im Hinblick darauf wurden in jüngster Zeit die Arbeiten und die Initiativen sowohl im Rahmen der internationalen Organisationen und Gremien als auch auf regionaler Ebene intensiviert.

2.1. Im Rahmen der Internationalen Seeschifffahrtsorganisation (IMO)

Die Arbeiten zum Thema der Gefahrenabwehr im Seeverkehr wurden in der IMO im Februar 2002 aufgenommen. Sie wurden am 12. Dezember 2002 auf der Diplomatischen Konferenz der IMO durch Annahme einer Änderung des Internationalen Übereinkommens zum Schutz des menschlichen Lebens auf See (SOLAS - Safety Of Life At Sea) und eines Internationalen Code für die Gefahrenabwehr auf Schiffen und in Hafenanlagen (ISPS-Code - International Ship and Port Facility Security) abgeschlossen.

Im SOLAS-Übereinkommen waren nämlich bisher nur die Aspekte der technischen Sicherheit im Seeverkehr berücksichtigt. Durch die Änderung dieses Übereinkommens und durch den ISPS-Code soll nun dem Aspekt der Gefahrenabwehr im Seeverkehr in Bezug auf die Schifffahrt im eigentlichen Sinne und auf die Hafenanlagen Rechnung getragen werden [5].

[5] Als Hafenanlagen sind Anlagen zu verstehen, die die Schnittstelle zwischen Hafen und Schiff bilden.

Alle Änderungen des SOLAS-Übereinkommens und des Teils A des ISPS-Code haben verbindlichen Charakter; Teil B dieses Codes enthält Empfehlungen, zu deren Umsetzung die Mitgliedstaaten aufgefordert werden.

Diese Bestimmungen gelten für Fahrgastschiffe, für Frachtschiffe mit einer Bruttoraumzahl von 500 und darüber, für ortsbewegliche Offshore-Bohreinheiten sowie für Hafenanlagen für den internationalen Verkehr.

Die verbindlichen Vorschriften bilden einen unerlässlichen Rahmen für die Verbesserung der Gefahrenabwehr im Seeverkehr. Sie betreffen die Ausstattung der Schiffe mit einer unveränderlichen Schiffsidentifikationsnummer, einem automatischen Schiffsidentifizierungssystem (AIS), einem Gefahren-Alarmsystem, das im Falle einer feindlichen Handlung gegen das Schiff ein Alarmsignal verbreitet, sowie die Ausstellung eines lückenlosen Stammdatendokuments des Schiffes, eines echten Identifikationspapiers, anhand dessen sich die Geschichte des Schiffs zurückverfolgen lässt.

Weiter sehen sie ein Paket aktiver und passiver Maßnahmen zur Gefahrenabwehr vor, die in drei Stufen gestaffelt sind (normal, verstärkt, erhöht); welche dieser Stufen angesetzt wird, hängt von der Risikoanalyse ab. Daraus ergibt sich insbesondere die Verpflichtung, Verantwortliche für die Umsetzung der Gefahrenabwehrmaßnahmen (Beauftragte zur Gefahrenabwehr für das Schiff, im Unternehmen und in der Hafenanlage) zu benennen, unter Berücksichtigung der Risikoanalyse (Schiff und Hafenanlagen) Pläne zur Gefahrenabwehr zu erarbeiten, und ein Internationales Zeugnis über die Gefahrenabwehr an Bord eines Schiffes auszustellen. Zusätzlich dazu werden Maßnahmen zur Ausbildung des beteiligten Personals und Übungen durchgeführt.

Weiter kann, entsprechend der potentiellen Risiken für Bevölkerung, materielle Güter oder Umwelt, zwischen dem Schiff und der Hafenanlage, die es aufnimmt, eine Erklärung zur Risikobewertung vereinbart werden, in der die Verantwortlichkeiten beider Seiten im Einzelnen festgelegt werden. Außerdem kann ein Schiff in einem Hafen oder vor seinem Einlaufen in einen Hafen von den Behörden des Hafenstaates zum Zwecke der Gefahrenabwehr kontrolliert werden. Die Zuständigkeiten und Pflichten der verschiedenen Beteiligten (Vertragsregierungen, Unternehmen, Schiffskapitäne, Hafenanlagen) sind klar definiert.

Teil B des ISPS-Code enthält ein Paket sehr detaillierter Maßnahmen, die den verschiedenen Akteuren bei der Umsetzung der verbindlich vorgeschriebenen Maßnahmen als Anleitung dienen sollen. Hinsichtlich der Verantwortlichkeit der Vertragsstaaten brauchen diese vor allem Leitlinien für die Benennung der anerkannten Organisation zur Gefahrenabwehr (deren Aufgabe es ist, Dienstleistungen im Bereich der Gefahrenabwehr für Hafenanlagen und Schiffe zu erbringen) und der nationalen oder regionalen Verbindungsstellen für Fragen der Gefahrenabwehr im Seeverkehr, für die Handhabung der Gefahrenstufen und für den Informationsaustausch im Zusammenhang mit der Gefahrenabwehr. Dieser Teil des ISPS-Code enthält auch ausführliche Vorschläge, sowohl für die Schiffe als auch für die Hafenanlagen, in Bezug auf die Risikoanalyse und die zu erstellenden Pläne zur Gefahrenabwehr, sowie in Bezug auf die Ausbildung des Personals und auf Übungen. Unter anderem wird erläutert, wie und in welchen Fällen zwischen einem Schiff und der Hafenanlage, die es aufnimmt, eine Erklärung zur Risikobewertung zu vereinbaren ist.

2.2. Im Rahmen der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO)

Die Seeleute sind unmittelbar an der Beförderung von Waren im grenzüberschreitenden Verkehr (einschließlich gefährlicher Güter) und an der Beförderung von Fahrgästen beteiligt, und sie haben Zugang zu allen Hafenbereichen, auch dort, wo der Zugang beschränkt ist.

Aufgrund der besonderen Lebens- und Arbeitsbedingungen von Seeleuten hat die Internationale Arbeitsorganisation (IAO) zahlreiche Übereinkommen und Empfehlungen speziell im Hinblick auf Seeleute verabschiedet. Im Januar 2001 beschloss die IAO, für 2005 eine Tagung der Konferenz der Organisation einzuberufen, bei der es ausschließlich um Fragen des Seeverkehrs geht, um ein einheitliches Instrument zu verabschieden, in dem soweit wie möglich alle für den Seeverkehr geltenden Normen zusammengefasst werden sollen, die derzeit in etwa 50 Übereinkommen und Empfehlungen enthalten sind.

Dennoch wurde im März 2002 eine dringende Frage auf die Tagesordnung der 91. Tagung der Internationalen Arbeitskonferenz im Juni 2003 gesetzt, bei der es, im Zusammenhang mit der Änderung des Übereinkommens Nr. 108 von 1958 über Personalausweise für Seeleute, um ein sichereres System für die Identifizierung von Seeleuten ging.

Die Frage der Identifizierung von Seeleuten, die in den Zuständigkeitsbereich der IAO fällt, wird im Übrigen auch im Rahmen der Arbeiten der Internationalen Seeschifffahrtsorganisation zur Verbesserung der Gefahrenabwehr im Seeverkehr als wichtig eingestuft.

Die Seeleute müssten im Besitz eines Dokuments sein, dass eine ,eindeutige und überprüfbare" Identifizierung ermöglicht, d.h. es muss ,eindeutig" nachweisen, dass die Person, in deren Besitz das Dokument ist, identisch mit der Person ist, für die es ausgestellt wurde, und es muss durch eine Kontrolle der Echtheit des Dokuments in Bezug auf sein Original ,überprüfbar" sein.

2.3. Im Rahmen der Weltzollorganisation (WZO)

Der Rat der WZO nahm im Juni 2002 eine Entschließung zur Gefahrenabwehr und Erleichterung des Informationsaustauschs in der internationalen Logistikkette an. Innerhalb ihres Generalsekretariats wurde eine in fünf prioritäre Themenbereiche gegliederte Task Force [6] eingerichtet, die die entsprechenden Maßnahmen erarbeiten soll, um den internationalen Handel gegen terroristische Angriffe und die internationale Logistikkette gegen den Missbrauch zur illegalen Beförderung von Massenvernichtungswaffen für terroristische Ziele zu schützen.

[6] ,Rechts- und Verfahrensfragen", ,Handelsangelegenheiten und Beziehungen zu den anderen Organisationen", ,Aufbau von Kapazitäten", ,Umsetzung und Auskünfte", ,Förderung".

Folgende Ergebnisse werden erwartet:

- Entwicklung eines Instruments zur Evaluierung der Bedürfnisse im Hinblick auf die Unterstützung der Zollbehörden bei der Festlegung von Verfahren zur Gefahrenabwehr in der Logistikkette;

- Zugang der Zollbehörden zu einer Datenbank der WZO über technische Überprüfungen und Detektionsausrüstung;

- Änderung des Übereinkommens der WZO von 1972 über Container;

- Hinsichtlich der genannten Task Force , und zwar bis Juni 2003:

- Revision des Datenmodells der WZO durch Aufnahme der wichtigsten Elemente, die es den Zollbehörden gestatten, Sendungen mit hohem Risikopotential aufzuspüren;

- Festlegung von Leitlinien, die es den Mitgliedern der WZO gestatten, eine Rechtsgrundlage für die Sammlung, die Übertragung und den Austausch von Zolldaten zu verabschieden, bei der der Vertraulichkeit dieser Daten Rechnung getragen wird;

- Erarbeitung von Leitlinien zur Förderung der Zusammenarbeit zwischen den Zollbehörden und den Unternehmen, um die Sicherheit in der Logistikkette zu erhöhen und die Abwicklung des internationalen Handels zu erleichtern.

2.4. Im Rahmen der G8

Beim Gipfel in KANANASKIS (26. und 27. Juni 2002) wurde das Thema sowohl hinsichtlich der Gefahrenabwehr im Seeverkehr im Allgemeinen als auch in Bezug auf Container im Besonderen aufgegriffen.

Die Mitglieder der G8 verständigten sich in diesem Zusammenhang auf eine Reihe gemeinsamer Aktionen zur Verbesserung der Sicherheit bei der Güterbeförderung bei gleichzeitiger Erleichterung des Handels. Die G8-Länder werden folgende Maßnahmen ergreifen:

- Gefahrenabwehr im Seeverkehr

Im Rahmen der Internationalen Seeschifffahrtsorganisation (IMO) Unterstützung der Änderung des Übereinkommens zum Schutz des menschlichen Lebens auf See (SOLAS-Übereinkommen) um:

- die Frist für die Installierung automatischer Identifizierungssysteme (AIS) auf bestimmten Schiffen auf Dezember 2004 zu verkürzen.

- Pläne zur Gefahrenabwehr und Beauftragte zur Gefahrenabwehr an Bord von Schiffen ab Juli 2004 verbindlich vorzuschreiben.

- ab Juli 2004 die Erstellung von Plänen zur Gefahrenabwehr und von Gutachten zur Risikobewertung für die Hafenanlagen in Häfen verbindlich vorzuschreiben, die von Schiffen auf internationaler Fahrt angelaufen werden.

- Höheres Schutzniveau für Container

- in Abstimmung mit den betroffenen internationalen Organisationen unverzüglich auf globaler Ebene ein System für die Erhöhung des Schutzniveaus von Containern zu erarbeiten und umzusetzen, um Container, die ein erhöhtes Risiko darstellen, zu identifizieren und zu überprüfen und ihre Unversehrtheit während des gesamten Transports sicherzustellen.

- in Zusammenarbeit mit den interessierten Ländern, die nicht Mitglied der G8 sind, Pilotprojekte als Modell für ein integriertes System der Gefahrenabwehr für Container zu entwickeln.

- unverzüglich, möglichst bis 2005, gemeinsame Normen für elektronische Zollanmeldungen einzuführen und sich im Rahmen der Weltzollorganisation (WZO) für die Anwendung der gleichen gemeinsamen Normen durch die Länder einzusetzen, die nicht Mitglied der G8 sind.

- im Rahmen der G8 und der WZO unverzüglich mit der Erarbeitung von Vorschriften in Bezug auf die Vorab-Übermittlung von Angaben zu den Containern auf elektronischem Weg zu beginnen; diese Angaben umfassen unter anderem Position und Versandbedingungen und sollen auf einer möglichst frühen Stufe der Logistikkette übermittelt werden.

Schließlich kamen die Mitglieder der G8 überein, im Rahmen der Vereinten Nationen und anderer zuständiger internationaler Organisationen ein wirksames und angemessenes System der Gefahrenabwehr für die Beförderung auf dem Landweg und die Verteilung gefährlicher Güter zu erarbeiten, die ein großes Risiko hinsichtlich der Gefahrenabwehr darstellen könnten.

Der Fortschritt der Arbeiten wird von den G8-Ländern alle sechs Monate bewertet.

2.5. Die amerikanischen Sicherheitsmaßnahmen

Nach den Ereignissen des 11. September 2001 haben die Vereinigten Staaten von Amerika einseitig Schutzmaßnahmen ergriffen, die häufig die Umsetzung von Bestimmungen vorwegnahmen, über die in den internationalen Gremien noch verhandelt wurde. Insbesondere im Bereich des Seeverkehrs gilt die Gefahrenabwehr als ,Angelegenheit der inneren Sicherheit".

Im Zuge der parlamentarischen Arbeiten wurden zahlreiche Initiativen ergriffen. Sie führten am 14. November 2002 zur Verabschiedung des ,Maritime Security Act of 2002" (S.1214) durch den Kongress. Dieser Rechtsakt wird, wenn er erst uneingeschränkt Anwendung findet, dem Seeverkehrsgewerbe umfangreiche Sicherheitsanforderungen auferlegen.

Darüber hinaus wird durch die Einrichtung eines großen Ministeriums für innere Sicherheit (Department of Homeland Security, in dem über zwanzig in diesem Bereich tätige Regierungsstellen zusammengefasst werden) am 1. März 2003 die Effizienz der verschiedenen derzeit mit der Gefahrenabwehr befassten Verwaltungen noch gesteigert.

In diesem Zusammenhang ist auf drei Arten von unlängst eingeführten Maßnahmen hinzuweisen, die den Seeverkehr betreffen.

Die Initiative zur Erhöhung des Schutzniveaus von Containern: Seit Mitte 2002 haben die Vereinigten Staaten die ,Container Security Initiative" (CSI) entwickelt, die zunächst in den zwanzig europäischen und asiatischen Häfen [7] Anwendung finden soll, über die der größte Teil des Container-Seehandels in die Vereinigten Staaten abgewickelt wird.

[7] Algéciras, Antwerpen, Bremerhaven, Busan, Felixtowe, Genua, Hamburg, Hong Kong, Kaohsiung, Kobe, La Spezia, Laem Chabang, Le Havre, Nagoya, Rotterdam, Shanghai, Shenzhen, Singapur, Tokyo, Yokohama.

Die wichtigsten Elemente dieser Initiative, die mit Unterstützung von Gruppen von ,Zollbeobachtern" umgesetzt wird, sind:

- Festlegung von Sicherheitskriterien, um Container mit hohem Risikopotential zu identifizieren;

- Vorheriges Screening der Container vor ihrer Ankunft in den Häfen der Vereinigten Staaten;

- Nutzung der technischen Möglichkeiten für das Screening von Containern, die ein hohes Risiko darstellen;

- Bereitstellung von Containern mit höherem Schutzniveau, die eine intelligente Wegverfolgung ermöglichen.

Der amerikanische Zoll hat bei den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten und der meisten betroffenen asiatischen Länder die Zusage erwirkt, sich an die entsprechenden Maßnahmen zu halten [8]. Auch andere Häfen schließen sich der ,Container Security Initiative" an [9]. Diese Vorschriften wurden leider in Unkenntnis des gemeinschaftlichen Besitzstands und ohne Rücksprache mit der Kommission erstellt und erlassen, die sich daraufhin genötigt sah, entsprechend den Bestimmungen des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft zu handeln.

[8] Am 13. Februar 2003 stand von der weiter vorn angeführten Liste lediglich für die Häfen Kaohsiung (Taiwan) und Laem Chabang (Thailand) die Unterzeichnung einer solchen Vereinbarung noch aus.

[9] So wurden am 13. Februar Vereinbarungen für Göteburg (Schweden), Klang und Tanjung Pelepas (Malaysia) geschlossen.

Die sogenannte ,24-Stunden-im-Voraus"-Regel: Im August 2002 kündigten die amerikanischen Zollbehörden eine Änderung ihres Zollkodex dahingehend an, dass die Beförderer ihnen ihre Ladeliste 24 Stunden vor der Verladung auf Schiffe vorlegen müssen, die in die Vereinigten Staaten auslaufen. Diese Angaben seien erforderlich, damit die amerikanischen Zollbehörden das Risiko abschätzen könnten, das für die Vereinigten Staaten bestimmte Container in Bezug auf eine terroristische Gefahr darstellen könnten. Diese neue Vorschrift gilt seit dem 2. Dezember 2002 und findet seit dem 2. Februar 2003 Anwendung.

Die vorgeschlagene Vorschrift zur Abschaffung von Visa, die aufgrund von Mannschaftslisten erstellt werden: Dieser vom US State Department vorgelegte Vorschlag sieht die Abschaffung von Visa aufgrund von Mannschaftslisten für Mannschaftsmitglieder auf ausländischen Schiffen vor, die Häfen in den USA anlaufen wollen. Bisher galt die Erteilung von Visa aufgrund von Mannschaftslisten als allgemein akzeptierte Praxis, auch wenn die USA eines der wenigen am Seeverkehr teilnehmenden Länder waren, die überhaupt ein Visum für die Mannschaftsmitglieder verlangten.

2.6. Die Maßnahmen der Gemeinschaft

Die Gefahrenabwehr im Seeverkehr gehört zu den Anliegen der Kommission, und dies war schon vor dem 11. September 2001 so, wie es das Verkehrsweißbuch zeigt, in dem bereits darauf hingewiesen wurde, dass die Sicherheit der Fahrgäste auf Kreuzfahrten in Europa erhöht werden muss.

Daher haben die Dienststellen der Kommission uneingeschränkt die Initiative der Internationalen Seeschifffahrtsorganisation (IMO) unterstützt, in diesem Rahmen die Frage der Gefahrenabwehr im Seeverkehr aufzugreifen.

Die Europäische Union braucht vor dem Hintergrund eines globalen wirtschaftlichen Kontextes globale Lösungen für die Gefahrenabwehr. Daher fördert und unterstützt die Kommission jede Arbeit auf internationaler Ebene, die greifbare und schnelle Ergebnisse bringt. Der Dialog innerhalb der IMO, wie auch in anderen internationalen Gremien (G7/G8, IAO, WZO) und mit den Partnern, die die gleiche Sorge teilen, muss also fortgesetzt werden. Die Kommission hat sich dazu für einen pluridisziplinären Ansatz entschieden (Verkehr, Zoll, Immigration, Handel, internationale Politik,...) sowohl bei den Treffen mit den internationalen Partnern wie den Vereinigten Staaten als auch bei der unerlässlichen Koordinierung mit den Mitgliedstaaten im Rahmen der Arbeiten in Bezug auf die Gefahrenabwehr im Seeverkehr in den internationalen Organisationen (IMO, IAO, WZO). In diesem Zusammenhang hat die Kommission sehr dazu beigetragen, die Positionen der Mitgliedstaaten innerhalb der Internationalen Seeschifffahrtsorganisation zu koordinieren. Diese reagierten auf diese Initiative äußerst positiv und legten mehrere gemeinsame Textvorschläge vor, um zu Vorschriften im Bereich der Gefahrenabwehr im Seeverkehr zu kommen, die realistisch, wirksam und anwendbar sind.

Dagegen wird sich die Kommission jeder einseitigen Maßnahme widersetzen, die sich nicht nur nachteilig auf den internationalen Handel auswirken, sondern auch unvollständig sein oder den Zielen der Gefahrenabwehr entgegenstehen könnte, die globale Lösungen erfordert.

In diesem Zusammenhang ist die Vorstellung, dass das Risiko wirksam bekämpft wird, wenn man das Problem nur in den großen Häfen und nur in Bezug auf den Transport mit Containern angeht, mit großer Vorsicht zu behandeln. Die so unvermittelt erlassene oben erwähnte 24-Stunden-Regel trägt zwar dazu bei, die für die Gewährleistung der Sicherheit und auch für andere Bereiche erforderliche Transparenz durchzusetzen, birgt aber unter diesem Aspekt auch Risiken, und zwar sowohl nach innen, denn sie regelt nicht, was aus den Containern wird, die sie während des 24-Stunden-Zeitraums schützen will, als auch nach außen, denn sie bedroht die kleinen Betreiber, die weder die Zeit noch die Ressourcen haben, sich wirtschaftlich darauf einzustellen.

Angesichts dieser Situation und der unterschiedlichen Reaktionen der Mitgliedstaaten auf die amerikanischen Forderungen hat der Rat der Kommission am 18. März 2003 das Mandat erteilt, in den Bereichen, die unter die Zuständigkeit der Gemeinschaft fallen, mit den amerikanischen Zollbehörden ein Abkommen zwischen der Gemeinschaft und den Vereinigten Staaten über die Entwicklung eines Systems für die Kontrolle der Ausfuhren auszuhandeln, in dem auch der Notwendigkeit Rechnung getragen wird, den internationalen Handel mit Containern sicherer zu gestalten. Ein solches Abkommen sollte Vorrang vor den bilateralen Vereinbarungen haben, die bisher zwischen einigen Mitgliedstaaten und den amerikanischen Zollbehörden geschlossen wurden. Es wird sich auf die Grundsätze der Gegenseitigkeit und Nichtdiskriminierung stützen, die für den gesamten Handel zwischen der Gemeinschaft und den Vereinigten Staaten gelten. Langfristig dürfte dieses Abkommen eine gemeinsame Kontrolle der Umsetzung von Maßnahmen ermöglichen, die gemeinsam ausgearbeitet wurden. Diese Zusammenarbeit steht selbstverständlich auch allen anderen internationalen Partnern offen. In diesem Zusammenhang ist anzumerken, dass die Gemeinschaft ein Pilotprojekt zur Informatisierung der Zollkontrollen bei der Ausfuhr eingeleitet hat, insbesondere in den Fällen, in denen die Ausfuhrzollstelle und die Stelle, an der die Waren das Gebiet der Gemeinschaft verlassen, in zwei verschiedenen Mitgliedstaaten liegen.

Die Kommission kann nicht zulassen, dass die Frage der Gefahrenabwehr im Seeverkehr zu einem unlauteren Wettbewerb zwischen den Häfen beiträgt, vor allem nicht innerhalb der Gemeinschaft. Für eine integrierte Überwachung der Grenzen sind gemeinsame Standards der Gefahrenabwehr und gemeinsame Kriterien für die Grenzkontrollen erforderlich. Wie bereits in der Einleitung gesagt ist die Kette der Gefahrenabwehr so sicher wie ihr schwächstes Glied. Diese Kontrollen müssen daher von allen Seiten durchgeführt werden und sollten den Grad der Effizienz, der derzeit im Welthandel erreicht ist, so wenig wie möglich beeinträchtigen, wenn nicht sogar steigern. Daher kommt dem Aspekt der Gegenseitigkeit eine ebenso große Bedeutung zu, da es auch um die Sicherheit der Europäischen Union gegen äußere Eingriffe geht, und dabei kann das Risiko von jedem beliebigen Abgangsort, in den Vereinigten Staaten oder in einem anderen Drittland, ausgehen. Die Gemeinschaft muss sich daher vergewissern, dass die Schiffe aus Drittländern, die ihre Häfen anlaufen wollen, hinsichtlich der Gefahrenabwehr unter angemessenen Bedingungen betrieben werden. Dies ist eines der Ziele des Verordnungsvorschlags, der mit dieser Mitteilung vorgelegt wird.

Es ist darauf hinzuweisen, dass die Sondierungsstellungnahme zum Thema ,Verkehrssicherheit" (CES 1156/2002), die der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss auf seiner Vollversammlung am 23. und 24. Oktober 2002 abgab, die Analyse der Kommission sowohl hinsichtlich der Problematik als auch hinsichtlich der Lösungen unterstützt.

Die Dienststellen der Kommission haben darüber hinaus eine Studie eingeleitet, um die Folgen einer Verbesserung der Gefahrenabwehr im Seeverkehr abzuschätzen. Andere Arbeiten laufen bereits im Rahmen eines pluridisziplinären Ansatzes der Kommission in Bezug auf die sicherheitsrelevanten Aspekte. Sie betreffen im Zollbereich die Gefahrenabwehr an den Außengrenzen. Im Übrigen hat der Rat die Kommission aufgefordert, eine Durchführbarkeitsstudie zu den Kontrollen an den Seegrenzen zu erstellen. Ziel dieser Studie ist eine Verbesserung der Kontrollen und der Überwachung an den Seegrenzen im Hinblick auf den Kampf gegen die illegale Zuwanderung auf dem Seeweg. Die geplanten Maßnahmen sind selbstverständlich unter Berücksichtigung des multisektoralen Kontextes (Aspekte beispielsweise der Bereiche Gefahrenabwehr, Sicherheit der Schifffahrt und der Fahrgäste, Steuern, Handel und Gesundheit) zu prüfen.

Die bereits erwähnte Mitteilung KOM (2002) 233 umfasst weiter einen Vorschlag in Bezug auf PROSECUR, ein Verfahren, durch das je nach Art der vorliegenden Angaben und der ermittelten Risiken direkte Verbindungen und ein direkter Austausch zwischen den Hafenbehörden, den Zollbehörden und den für die Personenkontrollen an den Außengrenzen zuständigen Behörden hergestellt werden soll.

Im Rahmen des Plans für den Grenzschutz an den Außengrenzen (in dem ein großer Teil der in KOM (2002) 233 enthaltenen Vorschläge umgesetzt wird) wird zur Zeit ein gemeinsames Modell für die Risikoanalyse erarbeitet. Dieses Modell ist zwar ursprünglich für den Grenzschutz an den Außengrenzen gedacht, könnte jedoch auch zur Entwicklung ähnlicher Modelle für die Verbesserung der Gefahrenabwehr im Seeverkehr beitragen (und umgekehrt).

3. Gefahrenabwehr im Seeverkehr: eine Herausforderung in Bezug auf Effizienz, Kohärenz und gegenseitige Anerkennung

Die Berücksichtigung des Aspektes der Gefahrenabwehr im Seeverkehr darf nicht zu einer Inflation unverhältnismäßiger und unangemessen teurer Maßnahmen führen, bei denen sich alle Seiten gegenseitig überbieten wollen, und die nicht halten, was sie versprechen.

Daher muss zunächst eine realistische Analyse der Risiken vorgenommen werden. Diese muss regelmäßig neu bewertet werden, damit letztendlich Maßnahmen zur Gefahrenabwehr verabschiedet werden, die angesichts des internationalen Umfelds erforderlich und gleichzeitig bezahlbar sind. Jedes Instrument zur Gefahrenabwehr umfasst ständige Maßnahmen, wie die Erstellung von Plänen, die Benennung zuständiger Behörden oder die Einführung bestimmter Technologien, aber es enthält auch variable Vorkehrungen, die erst im Rahmen einer vernünftigen Risikoabschätzung getroffen werden, wenn die Situation es erfordert. Häufig verschlingen diese zusätzlichen Maßnahmen riesige Ressourcen aller Art, und ihr Einsatz muss daher wohl überlegt werden. Dies ist der Ansatz für die Maßnahmen, die die Internationale Seeschifffahrtsorganisation beschlossen hat.

Der Aspekt der ,Gefahrenabwehr" muss im Seeverkehrsbereich in allen Phasen von Vorgängen berücksichtigt werden. Diesem Aspekt wurde bisher nicht allzu viel Aufmerksamkeit geschenkt, er muss jedoch von jetzt an in realistischer Weise, ohne Überreaktion, Teil einer Denkweise werden, die allen Maßnahmen zugrunde liegt. Es ist beispielsweise offensichtlich, dass, vor allem in den größten Häfen der Gemeinschaft, in denen der Strom der Container nicht abreißt, auch mit Hilfe von Röntgengeräten (Scannern) nicht alle Container überprüft werden können. Dagegen erscheint es ebenso unannehmbar, dass künftig die Angabe zum Inhalt dieser Container lauten könnte ,said to contain..." (Inhalt angeblich...). In Zukunft muss für mehr Klarheit und Transparenz gesorgt werden, und zwar auf allen Stufen der Logistikkette. Dazu müssen die Fortschritte der Technologie und eine bessere Organisation sowie eine größere Bereitschaft zur Übernahme von Verantwortung beitragen. Dies ist der Preis, der für eine sichere Beförderung von Gütern und für den Fluss des internationalen Handels zu zahlen ist.

Weiter muss darauf hingewiesen werden, dass die Maßnahmen zur Verbesserung der Gefahrenabwehr im Seeverkehr nicht nur Mehrkosten verursachen werden. Sie werden sicherlich auch positive Auswirkungen haben, beispielsweise auf den Schutz der Hafenarbeiter, der Seeleute und der Fahrgäste, die Sicherheit der Versorgung mit strategisch wichtigen Gütern, aber auch in indirekter Weise für die Bekämpfung aller Arten von Schmuggel, die Besteuerung und die Sicherung der Transportwege. Diese Maßnahmen werden nämlich aufgrund der durchgeführten Kontrollen eine abschreckende Wirkung haben und zur Bekämpfung von illegalem Handel und von Betrug beitragen [10]. Außerdem würde die neue Transparenz der Transaktionen sicherlich gestatten, sie langfristig zugunsten aller effizienten und ehrlichen Betreiber besser zu organisieren und zu programmieren.

[10] Die Installation von Scannern für Container im Hafen Rotterdam beispielsweise hat 15 Mio. EUR gekostet, durch ihren Einsatz wurden jedoch in einem Jahr 88 Mio. EUR an Zoll- und Steuerabgaben eingenommen, obwohl im Schnitt nur zwei Prozent der Container einer solchen Kontrolle unterzogen werden.

3.1. Die Einführung von Maßnahmen zur Gefahrenabwehr im Seeverkehr

Es handelt sich hier um Maßnahmen, die am 12. Dezember 2002 anlässlich der Diplomatischen Konferenz der Internationalen Seeschifffahrtsorganisation verabschiedet wurden. Sie gelten für Schiffe, Seeschifffahrtsunternehmen und Hafenanlagen. Diese Maßnahmen zur Gefahrenabwehr müssen so schnell wie möglich umgesetzt werden und in jedem Fall ab 1. Juli 2004 Anwendung finden. Die Gemeinschaft, deren Mitgliedstaaten Vertragsparteien des geänderten SOLAS-Übereinkommens und des ISPS-Code sind, muss dabei unbedingt als treibende Kraft wirken und die von der IMO angenommenen Vorschriften uneingeschränkt anwenden.

3.1.1. Der internationale Seeverkehr

Dies ist der Bereich, in dem die genannten Vorschriften Anwendung finden. Die Prävention und die Bekämpfung terroristischer Akte gegen den Seeverkehr erfordern Maßnahmen zur Gefahrenabwehr, für deren Durchführung im Wesentlichen die Vertragsregierungen zuständig sind. Dennoch muss ihre einheitliche Anwendung in der Gemeinschaft sichergestellt werden, damit das Qualitäts- und Effizienzniveau unseres internationalen Handels aufrechterhalten und ein unlauterer Wettbewerb zwischen den Häfen verhindert wird.

Die wirksame Anwendung der Maßnahmen zur Gefahrenabwehr im Seeverkehr erfordert eine intensive Vorbereitung seitens der verschiedenen beteiligten Parteien (Seeschifffahrtsunternehmen, Hafenbehörden), aber auch seitens der Vertragsstaaten, die im Wesentlichen die Verantwortung tragen. Ohne im Einzelnen auf die Maßnahmen zurückzukommen, die unter 2.1 erläutert werden, ist zu unterstreichen, dass die Regierungen bis Juni 2004 zahlreiche Aktionen abgeschlossen haben müssen. Insbesondere müssen Vorschriften erlassen werden zur Festlegung der drei Gefahrenstufen und der Bedingungen, unter denen sie gelten, zur Genehmigung der erforderlichen Gutachten zur Risikobewertung der Hafenanlagen, zur Erstellung der Liste der Hafenanlagen, für die ein Beauftragter zur Gefahrenabwehr zu benennen und ein Plan zur Gefahrenabwehr auszuarbeiten ist, zur Validierung dieses Plans zur Gefahrenabwehr sowie aller entsprechenden Pläne für die ihrer Gerichtsbarkeit unterstehenden Schiffe, zur Erteilung der Zeugnisse über die Gefahrenabwehr an Bord dieser Schiffe, und zur Festlegung der zu organisierenden Kontrollmaßnahmen.

Die Seeschifffahrtsunternehmen ihrerseits müssen vor allem ihre Beauftragten zur Gefahrenabwehr und die ihrer Schiffe benennen, die Gutachten zur Risikobewertung der Schiffe erstellen und ihre Pläne zur Gefahrenabwehr ausarbeiten sowie die Schiffe mit den technischen Mitteln (AIS, Alarmsysteme, Identifikationsnummer) ausstatten, die in den neuen IMO-Bestimmungen vorgesehen sind.

Die Kommission weist darauf hin, dass sie darüber hinaus beabsichtigt, die technologische Forschung in Bezug auf Anwendungen des Satelliten-Funknavigationssystems (GALILEO und GPS) zu unterstützen und zu fördern, mit deren Hilfe es im Rahmen einer wirksamen Funk-Telekommunikationspolitik möglich wäre, nicht nur die Gefahrenabwehr, sondern auch die Sicherheit sowie die Schifffahrt und das Management in diesem Bereich zu verbessern.

***

Sämtliche Änderungen des SOLAS-Übereinkommens und des Teils A des ISPS-Code haben verbindlichen Charakter, sind jedoch zum Teil auslegungsbedürftig oder können angepasst werden; Teil B dieses Codes enthält Empfehlungen, zu deren Umsetzung die Mitgliedstaaten aufgefordert werden.

Die Kommission hält es daher für unerlässlich, eine Grundlage für eine einheitliche Auslegung und Anwendung dieser Bestimmungen sowie für ihre Kontrolle durch die Gemeinschaft zu schaffen, um die besten Voraussetzungen dafür zu gewährleisten, dass die Mitgliedstaaten diese Bestimmungen fristgerecht zur Anwendung bringen; außerdem sollen so in der gesamten Europäischen Union gleiche Ausgangsbedingungen für den Zugang zu den Märkten und für ihre Kontrolle sowie für Aktivitäten im Seeverkehr geschaffen werden.

Aus den gleichen Gründen ist die Kommission der Ansicht, dass bestimmte Vorschriften mit Empfehlungscharakter des Teils B des ISPS-Code verbindlich gemacht werden sollten, um zum einen das angestrebte Sicherheitsniveau anzuheben und zum anderen unterschiedliche Auslegungen von einem Mitgliedstaat zum anderen zu vermeiden.

Schließlich ist anzumerken, dass sich einige Bestimmungen der Änderung des SOLAS-Übereinkommens vom Dezember 2002 auf Instrumente auswirken, die bereits im Regelwerk der Gemeinschaft enthalten sind. Es handelt sich dabei um Vorschriften in Bezug auf das automatische Schiffsidentifizierungssystem (AIS), auf die Schiffsidentifikationsnummer und auf das lückenlose Stammdatendokument von Schiffen.

3.1.2. Sonderfälle: innergemeinschaftlicher Seeverkehr und Häfen, die nur gelegentlich in den internationalen Seeverkehr einbezogen werden

Einer der unumstößlichen Grundsätze der Politik der Gemeinschaft im Bereich des Seeverkehrs ist die Förderung der Diversifizierung der Verkehrsträger, um Engpässe, d.h. die Sättigung bestimmter Verkehrsträger (insbesondere des Straßenverkehrs) zu vermeiden. In diesem Zusammenhang kommt dem Seeverkehr zwischen Mitgliedstaaten und innerhalb eines Mitgliedstaats besonders große Bedeutung zu. Die Flexibilität, die er bietet, sollte also erhalten werden.

Aus diesem Grund sollten nach Ansicht der Kommission die alternativen Vorschriften zur Gefahrenabwehr, die in der Änderung des SOLAS-Übereinkommens vorgesehen sind, auch für den innergemeinschaftlichen Seeverkehr gelten. Sie fordert daher die Mitgliedstaaten auf, untereinander bi- oder multilaterale Abkommen zu schließen, wie es in den Änderungen des SOLAS-Übereinkommens [11]vorgesehen ist, insbesondere dort, wo dies zur Förderung des innergemeinschaftlichen Linien-Kurzstreckenseeverkehrs erforderlich ist. Wenn von dieser Möglichkeit innerhalb der Gemeinschaft Gebrauch gemacht werden sollte, sollten jedoch die Hafenanlagen für den innergemeinschaftlichen Verkehr und diejenigen, die im Verkehr mit Drittländern genutzt werden, klar unterschieden werden und unterschiedliche Anforderungen erfuellen.

[11] Regel 11 (Abweichende Vereinbarungen für die Gefahrenabwehr) des Kapitels XI-2 des SOLAS-Übereinkommens

Bei Häfen, die nur gelegentlich im internationalen Verkehr angelaufen werden, erscheint es unnötigerweise kostenträchtig, ihnen ständig die in den oben genannten internationalen Instrumenten vorgesehenen Maßnahmen aufzuerlegen. Eine zeitweise, aber wirksame Anwendung dieser Maßnahmen im Falle einzelner Operationen im internationalen Verkehr erscheint flexibler und wirtschaftlicher. Daher ist die Kommission der Ansicht, dass innerhalb der Gemeinschaft - ad hoc und von Fall zu Fall - die in der Änderung des SOLAS-Übereinkommens vorgesehenen Flexibilitätsbestimmungen [12] geltend gemacht werden sollten, um den Aufwand auf das unbedingt erforderliche Maß zu beschränken.

[12] Regel 2, Ziffer 2 (Anwendungsbereich für Hafenanlagen, in denen gelegentlich Schiffe der internationalen Seefahrt bedient werden) des Kapitels XI-2 des SOLAS-Übereinkommens

3.1.3. Kreuzfahrtschiffe

Die Arbeiten der IMO im Bereich der Gefahrenabwehr sehen keine speziellen Maßnahmen für Kreuzfahrtschiffe vor. Die Kommission vertritt jedoch die Ansicht, und hat dies auch bereits in ihrem Verkehrsweißbuch zum Ausdruck gebracht, das ihnen besondere Beachtung geschenkt werden sollte. Angesichts der Art ihrer Fahrten und der großen Zahl von Fahrgästen, die sie an Bord haben, könnten sie genauso wie andere Massenverkehrsmittel zum Ziel für terroristische Handlungen werden. Es ist daher zunächst erforderlich, dass der Zugang an Bord dieser Schiffe strenger kontrolliert wird; dies gilt sowohl für Personen als auch für ihre Habe und für alle Versorgungsgüter für das Schiff. In diesem Zusammenhang verdienen ganz besonders die Vorschriften erwähnt zu werden, die für die Aufnahme von Fahrgästen durch Kreuzfahrtschiffe im Hafen von Genua erlassen wurden und die sich offenbar an den Praktiken im Luftverkehr orientieren. Die Kommission hat 2002 eine Studie über die Verbesserung der Sicherheitsbedingungen für Fahrgäste auf Kreuzfahrtschiffen in den Mittelmeerhäfen der Europäischen Union finanziert. Die Ergebnisse dieser und einer weiteren, umfangreicheren Studie über die gesamte Sicherheitsproblematik von Häfen, die noch nicht abgeschlossen ist, werden zum Teil die Grundlage für eine künftige Gesetzesinitiative zur Gefahrenabwehr in den Häfen bilden. Die Frage der Kontrolle von Fahrgästen von Kreuzfahrtschiffen und gegebenenfalls ihrer Besatzung könnte vor allem im Rahmen der Neufassung der einschlägigen Texte, insbesondere des Gemeinsamen Handbuchs für die Außengrenzen, geprüft werden.

Schließlich müssen Interventionsmaßnahmen im Falle feindlicher Handlungen gegen solche Schiffe auf See vorgesehen werden. Einige Mitgliedstaaten haben sich darauf bereits vorbereitet. Solches Know-how sollte innerhalb der Europäischen Union verbreitet werden, und es müssten Interventionsszenarien entwickelt werden. Die Kommission ruft daher zu einer engeren Zusammenarbeit zwischen allen Mitgliedstaaten in Bezug auf Maßnahmen zur Terrorismusbekämpfung [13] auf See im Falle feindlicher Handlungen gegen Schiffe der Gemeinschaft auf, insbesondere solche, die unmittelbar Kreuzfahrtschiffe oder Fahrgastschiffe oder indirekt europäische Häfen zum Ziel haben.

[13] Rahmenbeschluss des Rates vom 13. Juni 2002 zur Terrorismusbekämpfung (2002/475/JAI, ABl. L 164).

3.1.4. Schiffe im nationalen Verkehr

Damit ein Instrument der Gefahrenabwehr wirksam ist, muss es so allgemein wie möglich angelegt sein. Die amerikanische Küstenwache beherzigt diesen Grundsatz umfassend, denn es ist beabsichtigt, zum einen alle neuen Regeln der IMO im Bereich der Gefahrenabwehr auf alle Schiffe anzuwenden, die amerikanische Gewässer befahren, auch im nationalen Verkehr, und zum anderen den gesamten Teil B des ISPS-Code verbindlich vorzuschreiben.

Die Kommission glaubt nicht, dass derart umfassende Maßnahmen für die Gemeinschaft erforderlich sind. Dagegen hält sie es für unerlässlich, bestimmte Vorschriften auf den nationalen Seeverkehr anzuwenden, um das globale Ziel der Gefahrenabwehr im Seeverkehr zu erreichen. Ihrer Ansicht nach müssen diese Maßnahmen in allen Mitgliedstaaten in einheitlicher Weise ergriffen werden, um gleiche Chancen für den Marktzugang aufrechtzuerhalten. Dabei ist die Verhältnismäßigkeit der anzuwendenden Maßnahmen gegenüber den potentiellen Risiken zu beachten. Außerdem ist die Beförderung von Fahrgästen als Priorität zu betrachten, da hier die Folgen einer vorsätzlichen kriminellen Handlung hinsichtlich der gefährdeten Menschenleben am schwersten wiegen. Dennoch darf dies keine zu große Einschränkung für die Liniendienste im Seeverkehr darstellen, sofern das angestrebte allgemeine Sicherheitsniveau nicht beeinträchtigt wird.

3.2. Gefahrenabwehr in den Häfen der Gemeinschaft

Die Arbeiten im Rahmen der IMO zur Gefahrenabwehr im Seeverkehr beschränken sich auf Schiffe und Hafenanlagen, die die Schnittstelle Schiff/Hafen bilden [14]. Über diese Schnittstellenfunktion hinaus ist der Hafen der Ort, an dem sich die Personen- und Güterströme vom Meer und aus dem Landesinnern kreuzen. Hier treffen sich Arbeiter ganz unterschiedlicher Herkunft mit ganz unterschiedlichen Tätigkeiten, die alle für das reibungslose Funktionieren des Handelsverkehrs unverzichtbar sind.

[14] Die Diplomatische Konferenz der IMO hat am 12. Dezember 2002 der IAO ein Mandat übertragen, gemeinsam mit der IMO einen Leitfaden guter Praktiken zu erstellen, der alle Aspekte der Gefahrenabwehr in Häfen abdeckt. Es wäre wünschenswert, diese gute Praxis über die Seeleute hinaus auf die Hafenarbeiter sowie auf alle Beschäftigten auszuweiten, die gelegentlich in der Hafenzone tätig sind.

Daher ist die Kommission, ohne eine nicht greifbare und einigermaßen virtuelle Kategorisierung vorzunehmen, der Ansicht, dass bestimmte vernünftige Praktiken im Bereich der Gefahrenabwehr allgemein angewandt werden sollten, unter Berücksichtigung einer genauen Analyse der Risiken, der örtlichen Gegebenheiten und der Aktivitäten in jedem Hafen.

In diesem Zusammenhang sind bereits einige Eckdaten deutlich. Die Ströme von Waren, Fahrgästen und Hafenarbeitern, die in den Häfen mit unterschiedlichen Verkehrsmitteln ankommen, müssen ermittelt und aufgesplittet werden, damit sie nicht ins Stocken geraten, und gleichzeitig müssen scharfe Sicherheitskontrollen erleichtert werden. Es müssen, entsprechend der Empfindlichkeit oder Gefährlichkeit der Anlagen, die sie beherbergen (beispielsweise Ladebereiche, Lagerzonen für empfindliche oder gefährliche Güter) reservierte Bereiche mit eingeschränktem Zugang eingerichtet werden [15].

[15] In diesen Bereichen könnten insbesondere die Jahresberichte des thematischen Netzes SIT (Safe Intermodal Transport), das für den Zeitraum 2003-2006 von der Kommission finanziert wird, Lösungsansätze liefern.

Auch bei den Kontrollen am Eingang der Hafenzone ist eine Rationalisierung anzustreben, insbesondere im Güterverkehr. Die Vielzahl der zuständigen Verwaltungen verkompliziert die Vorgänge, verlangsamt die Verkehrsströme und trägt zu Irrtümern oder Auslassungen insbesondere bei den Sicherheitskontrollen bei. Für die Kontrolle der Güter sind die Zollbehörden die zuständige Instanz, die am besten geeignet ist, solche Kontrollen durchzuführen und die Kontrollen, die durch andere nationale Verwaltungen delegiert wurden, zu koordinieren. Die Kommission befürwortet die Einführung eines ,Ein-Schalter"-Systems, an dem die verschiedenen beteiligten Behörden vertreten sind und an dem die verschiedenen Kontrollen durchgeführt werden. Nachdem sie diesen Schalter passiert haben, sind jeder Fahrgast und jede Ware als sicher zu betrachten und können an Bord gehen beziehungsweise verladen werden.

Es ist ein stärkerer Austausch guter Praktiken zwischen den Häfen der Gemeinschaft anzustreben. Hier könnte die Zoll-Kontaktgruppe RALPH als Beispiel dienen. Diese Gruppe setzt sich aus hochrangigen Verantwortlichen aus dem Zollbereich einiger der größten nordeuropäischen Häfen [16]zusammen. Diese treffen regelmäßig zusammen, um Maßnahmen festzulegen, die für Gleichbehandlung bei den Zollkontrollen sorgen. Eine ähnliche Gruppe, ODYSUD, gibt es für die Häfen in Südeuropa [17].

[16] Rotterdam, Antwerpen, Felixstowe, Hamburg und Le Havre.

[17] Barcelona, Leixoes, Piräus, Marseille, Triest und Koper.

Was die Seeleute angeht, so ist die Kommission der Ansicht, dass die laufenden Arbeiten bei der IAO im Hinblick auf die Erteilung sicherheitsüberprüfter Personalausweise einen Fortschritt sowohl in Bezug auf die Gefahrenabwehr als auch in Bezug auf die Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen dieses Personals darstellen.

3.3. Verbesserung der Gefahrenabwehr in der gesamten Logistikkette

Die Gefahrenabwehr im Seeverkehr hängt in hohem Maße von der Sicherheit der anderen Verkehrsträger ab, über die er versorgt wird. Jede Kette ist immer nur so sicher wie ihr schwächstes Glied. Dies gilt besonders für die Beförderung von Seefracht, wo die Volumina dermaßen groß sind, dass die Waren am Eingang der Hafenzone nur stichprobenweise kontrolliert werden können. Diese Stichproben beruhen auf der Risikoanalyse und auf der Auswertung der Unterlagen und der Angaben. Auch in diesem Zusammenhang ist auf die wichtige Rolle hinzuweisen, die den Zollbehörden bei der Kontrolle der Waren in der gesamten internationalen Logistikkette zukommt. Dies gilt insbesondere für Container. Es ist daher von größter Wichtigkeit, dass ab Beginn des Versandvorgangs von Seefracht, das heißt schon ab dem Lager des ersten Lieferers, sowohl diese Waren als auch die an ihrer Handhabung Beteiligten (Lieferer und Transportunternehmer) und ihre jeweiligen Verantwortlichkeiten identifiziert werden können. Dieses Verfahren ist während der gesamten Beförderung bis zum Hafen beizubehalten, insbesondere wenn Waren zugeladen werden.

Dies wird bisher nur unzureichend so gehandhabt. Die derzeitige Praxis (beispielsweise: Manifest, Versiegelung der Container, deren Unversehrtheit gesichert werden muss, Zuladungen in letzter Minute) stellen eher Hindernisse für die Gefahrenabwehr dar, wie besonders die bereits erwähnte Praxis des ,said to contain" zeigt.

Daher unterstützt die Kommission den Ansatz der G8 in Bezug auf das Schutzniveau von Containern. Sie geht sogar noch weiter und vertritt die Ansicht, dass jede technische Lösung gefördert werden sollte, die es ermöglicht, Container zu bauen, die sicher sind und auf intelligente Weise verfolgt werden können, und ihren Einsatz auf alle Verkehrsträger auszuweiten [18]. Die jüngste Initiative zur Einrichtung einer informatisierten Zollbehörde [19]zielt so darauf ab, eine technische Lösung einzuführen, die alle Beteiligten der Waren-Logistikkette im gleichen informatisierten Überwachungssystem zusammenfasst. Eine solche allgemeine Verbreitung hätte mehrere Vorteile: erhöhte Sicherheit in der gesamten Transportkette, da in Echtzeit Angaben über die Art der beförderten Waren sowie über die verschiedenen Akteure und ihre Verantwortlichkeiten abgefragt werden könnten. Davon kann durchaus eine Steigerung der Qualität und der Effizienz der Transportkette, die Einschränkung ihrer Nutzung zu illegalen Zwecken und ein Rückgang der Diebstähle während des Transports erwartet werden. Außerdem müsste das Management der Containerparks vereinfacht und rentabilisiert werden, so dass jeder Container für jeden Bestimmungsort und jeden Verkehrsträger eingesetzt werden könnte [20]. Es erscheint daher unumgänglich, langfristig überall diesen Containertyp einzusetzen, sowohl aus unbestreitbaren Gründen der Sicherheit als auch, um alle möglichen Unterschiede zwischen den verschiedenen Verkehrsträgern zu vermeiden [21]. Damit könnte auch gleichzeitig der Notwendigkeit Rechnung getragen werden, die die Container ohne Zeitverlust abzufertigen und die Gefahrenabwehr bei der Umladung [22] in den Häfen zu gewährleisten, wo besondere Aufmerksamkeit erforderlich ist, an der es beim jetzigen Stand der Dinge hinsichtlich der Gefahrenabwehr häufig mangelt.

[18] In diesem Zusammenhang ist auf das Projekt SIMTAG (Safe and Secure Intermodal Transport Across the Globe) im Rahmen des Fünften Forschungsrahmenprogramms hinzuweisen, in dem ein großer Teil dieser Anforderungen auf technischer Ebene erfaßt wird.

[19] Die Mitteilung der Kommission über ein vereinfachtes und informatisiertes Umfeld für den Zoll wird zur Zeit ausgearbeitet.

[20] Wäre demgegenüber die Nutzung ,intelligenter" Container auf den internationalen Verkehr beschränkt, würde dies nicht nur zu einem Sicherheitsdefizit bei den übrigen Verkehrsarten, sondern darüber hinaus auch zu unnötigen Kosten für Lagerung- und Leertransport der sogenannten ,internationalen" Container führen (für 2001 wird geschätzt, dass 21,7 % der insgesamt beförderten Conainer leer waren - Quelle: Policy Research Corporation).. Es ist allerdings darauf hinzuweisen, dass Mindestvorschriften im Bereich der menschlichen Ernährung und der Tiernahrung einzuhalten sind, um Verunreinigungen zu vermeiden, und dass hier durchaus spezielle Container die beste Lösung wären.

[21] Die Kommission wird diesen Ansatz in einem Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über intermodale Ladeeinheiten vetreten, den sie in Kürze vorlegen wird.

[22] ,transhipment"

3.4. Kontrolle und Management der Gefahrenabwehr im Seeverkehr

In den neuen Normen der IMO sind bestimmte Verantwortlichkeiten im Bereich der Gefahrenabwehr eindeutig festgelegt, insbesondere die der Vertragsregierungen und der Seeverkehrsunternehmen. Dennoch gibt es in der Domäne des Seeverkehrs noch immer einige undurchsichtige oder sehr komplexe Bereiche, die eine optimale Gefahrenabwehr behindern.

Nach Ansicht der Kommission ist eine größere Transparenz in Bezug auf die Feststellung der Betreiber der Schiffe erforderlich. Sie merkt dazu an, dass der Seeverkehrsausschuss der OECD im Juli 2002 damit begonnen hat, eine Liste von Praktiken zu erstellen, die zur Undurchsichtigkeit in diesem Bereich beitragen können.

Im Übrigen wäre es sinnvoll, dass die Mitgliedstaaten sämtlich einen pluridisziplinären Ansatz verfolgen, wie es innerhalb der Kommission bereits der Fall ist, um alle Aspekte im Zusammenhang mit der Gefahrenabwehr im Seeverkehr abzudecken. Der Kommission ist sehr wohl bewusst, dass alle Mitgliedstaaten ihre historischen, kulturellen und praktischen Gründe für unterschiedliche Verwaltungs- und Wirtschaftssysteme im Seeverkehrs- und Hafenbereich haben, insbesondere hinsichtlich der Kontrollbehörden. Ohne dies in Frage zu stellen strebt die Kommission vor allem an, dass sowohl auf nationaler als auch auf gemeinschaftlicher Ebene klare und verständliche Verfahren für die Gefahrenabwehr im Seeverkehr festgelegt werden.

Hinsichtlich der Anwendung der Maßnahmen zur Gefahrenabwehr im Hafenbereich befürwortet die Kommission die Einführung eines ,Ein-Schalter"-Systems, wie unter Punkt 32 beschrieben.

Durch die Änderung des SOLAS-Übereinkommens und den ISPS-Code wird den Vertragsregierungen große Verantwortung übertragen. In Teil B des Code wird die Benennung einer nationalen Verbindungsstelle empfohlen, die für Fragen der Gefahrenabwehr im Seeverkehr auf nationaler Ebene zuständig ist und den Kontakt mit den Verbindungsstellen der anderen Vertragsregierungen aufrechterhält. Die Kommission hält die Benennung solcher Verbindungsstellen, die die einzige für die Gefahrenabwehr für Schiffe und Hafenanlagen zuständige nationale Behörde sind, in den Mitgliedstaaten für unerlässlich. Gleichermaßen erscheint eine ,Hafen-Behörde zur Gefahrenabwehr" unerlässlich, die für jeden Hafen der Gemeinschaft die Anwendung der Maßnahmen zur Gefahrenabwehr für Schiffe und Hafenanlagen koordiniert.

Der beiliegende Verordnungsvorschlag enthält daher entsprechende Bestimmungen, mit deren Hilfe die Durchführung der weiter oben beschriebenen Maßnahmen zur Gefahrenabwehr auf Gemeinschaftsebene kontrolliert und die Rolle der Europäischen Agentur für die Sicherheit des Seeverkehrs in diesem Bereich festgelegt werden soll.

3.5. Versicherungsbedingungen und Risiken des Seeverkehrs

Im Versicherungssektor neigt man noch immer dazu, das mit terroristischen Akten verbundene Risiko im Bereich des Seeverkehrs als Risiko im Zusammenhang mit kriegerischen oder bewaffneten Auseinandersetzungen zu betrachten. Das Terrorismusrisiko ist jedoch überall präsent und lässt sich nicht auf bestimmte geographische Zonen beschränken, wie das im Falle der mit dem Krieg verbundenen Risiken und in gewissem Maße bei den Risiken der Piraterie möglich ist. Der Versicherungssektor sollte also wohl seine Deckungshöchstgrenzen überprüfen und diese unterschiedlichen Risikotypen aufsplitten; dabei sollte der vom Vertragnehmer, der sich in als gefährlich anerkannten Zonen bewegt, tatsächlich anerkannte Risikobegriff zugrundegelegt werden. Die Kommission wird im Laufe des Jahres 2003 die möglichen Folgen der Verstärkung der Gefahrenabwehr im Seeverkehr auf den Versicherungssektor prüfen, um für eine bessere Deckung des Risikos für die Betreiber und die Kunden des Seeverkehrs zu sorgen. Sie wird untersuchen, ob es sinnvoll ist, in diesem Bereich Maßnahmen vorzuschlagen, die die in dem im Oktober 2002 vorgelegten Richtlinienvorschlag zur Entschädigung für Opfer von Straftaten [23]enthaltenen ergänzen.

[23] KOM(2002) 562 endg. vom 16.10.2002.

3.6. Gegenseitige Anerkennung auf internationaler Ebene

Die Umsetzung der genannten Maßnahmen, die sich sowohl aus den internationalen Instrumenten als auch aus den Initiativen auf der Ebene der Europäischen Union ergeben, muss den Ansprüchen der Partner der Gemeinschaft im Hinblick darauf genügen, dass sie für alle Seiten das höchstmögliche Maß an Sicherheit für den Seeverkehr gewährleisten. Die Europäische Union muss daher davon ausgehen können, dass die Drittländer im Handelsverkehr auch das gleiche Niveau der Gefahrenabwehr gewährleisten, bevor sie eine gegenseitige Anerkennung vereinbart, die die Gleichbehandlung nach sich zieht. Es müsste insbesondere geprüft werden, wie den am wenigsten entwickelten Ländern dabei geholfen werden kann, gleichwertige Standards der Gefahrenabwehr zu erreichen [24]. Dies ist derzeit nur im Rahmen einer Zusammenarbeit vorstellbar, die alle Länder umfasst, die am internationalen Seeverkehr beteiligt sind. Allerdings geht es hier um die Lebensfähigkeit der Handelsströme und die Sicherheit der Bevölkerung der Europäischen Union. Die Kommission wird daher die Einrichtung einer Partnerschaft auf der Grundlage der gegenseitigen Anerkennung der Sicherheits- und Kontrollmaßnahmen mit allen ihren internationalen Partnern befürworten, unter anderem mit den Vereinigten Staaten, um zu einem harmonischen und sicheren Fluss des Handels im Seeverkehr beizutragen.

[24] In der Entschließung Nr. 5, die die Diplomatische Konferenz der IMO am 12. Dezember 2002 angenommen hat, wird zu einer solchen Hilfe für diese Länder sowie zu technischer Zusammenarbeit mit ihnen aufgerufen.

4. Schlussfolgerungen

Die Kommission vertritt die Ansicht, dass ein kohärentes und gemeinsames Vorgehen der Gemeinschaft erforderlich ist, um die Gefahrenabwehr im Seeverkehr zu verbessern. Die Arbeiten in den internationalen Organisationen sollten auch weiterhin mit vorangetrieben werden, doch ist es angemessen, die in diesem Rahmen erlassenen Bestimmungen so schnell wie möglich umzusetzen; unter anderem die erforderlichen Maßnahmen zur Gefahrenabwehr festzulegen, die in den künftigen internationalen Übereinkommen nicht berücksichtigt sind; und auf internationaler Ebene die gegenseitige Anerkennung der erlassenen Vorschriften zu gewährleisten, um das Risiko von Wettbewerbsverzerrungen im Handel auszuschalten. In diesem Sinne sind, auf der Grundlage eines vom Rat erteilten Mandates, Verhandlungen mit den Vereinigten Staaten sowie mit den wichtigsten Handelspartnern der Gemeinschaft, insbesondere mit China und Russland, zu führen. Schließlich müssen Kohärenz und wirksame Umsetzung der verabschiedeten Maßnahmen kontrolliert werden, um die Glaubwürdigkeit der Gemeinschaft in dieser Sache sicherzustellen.

Da jedoch auch eine Verstärkung der Maßnahmen zur Gefahrenabwehr, selbst in Verbindung mit angemessenen Sicherheitsmaßnahmen, nie jedes Risiko von Unfällen aufgrund von Fahrlässigkeit oder Vorsatz vollständig ausschließen kann, sollten die derzeitigen Maßnahmen überdacht werden, um die Folgen solcher Unfälle in Grenzen zu halten. Um den Schaden von Unfällen - unabhängig von ihrer Ursache - für die Bevölkerung und für die Umwelt zu begrenzen, wird die Kommission daher die Möglichkeit prüfen, Vorschriften zu erlassen, um zu gewährleisten, dass die Bevölkerung über ein Mindestmaß an Information über das Verhalten bei Unfällen verfügt. In diesem Zusammenhang wird die Kommission ebenfalls gemeinsam mit den Mitgliedstaaten prüfen, ob sichergestellt werden muss, dass im Voraus Notfallpläne vorgesehen und regelmäßig getestet werden, damit im Bedarfsfall eine optimale Organisation der Hilfe gewährleistet ist.

Auf legislativer Ebene wird die Kommission folgende Schritte unternehmen:

- Sie legt, gleichzeitig mit dieser Mitteilung, einen Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Verbesserung der Gefahrenabwehr auf Schiffen und in Hafenanlagen vor, die das Kapitel XI-2 des SOLAS-Übereinkommens der IMO und den ISPS-Code umsetzt, schafft eine Grundlage für die Auslegung und einheitliche Anwendung dieser Bestimmungen sowie für ihre Kontrolle durch die Gemeinschaft, und weitet einen Teil der Bestimmungen auf den nationalen Seeverkehr aus.

- Sie wird, in Absprache mit den Mitgliedstaaten, die Arbeiten der Internationalen Arbeitsorganisation in Bezug auf die Verbesserung sicherer Ausweispapiere für Seeleute unterstützen. Sie wird, sofern erforderlich, im Anschluss an die für Juni 2003 vorgesehne Annahme des Textes durch die Internationale Arbeitsorganisation, im zweiten Halbjahr 2003 eine entsprechende Gesetzesinitiative vorsehen.

- Da derzeit auf internationaler Ebene keine Regelung für Maßnahmen zur Gefahrenabwehr besteht, die für sämtliche Hafenzonen gelten, behält sich die Kommission vor, im Laufe des Jahres 2003 einen Richtlinienvorschlag vorzulegen, in dem zusätzliche Maßnahmen zur Gefahrenabwehr festgelegt werden, die in den Häfen der Gemeinschaft Anwendung finden.

ANHANG 1

Hafenverkehr - wichtigste Seehäfen der EU

Größtes Hafenverkehrsaufkommen nach Gesamtfrachtaufkommen 2000 / 1996 (Mio. Tonnen)

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Quelle: Institute of shipping economics and logistics, BREMEN - Shipping Statistics Yearbook 2001

ANHANG 2

Die fünfzehn wichtigsten Häfen der Europäischen Union im Jahr 2000

für den Containerverkehr

(in Mio. Transporteinheiten - TEU-)

Rotterdam // 6,27

Hamburg // 4,24

Antwerpen // 4,08

Felixstowe // 2,80

Bremerhaven // 2,71

Gioia Tauro // 2,65

Algeciras // 2,01

Genua // 1,50

Le Havre // 1,46

Barcelona // 1,38

Valencia // 1,30

Piräus // 1,15

Southampton // 1,06

Zeebrugge // 0,96

La Spezia // 0,91

Quelle: Lloyds List Special Report, September 26, 2001 und Policy Research Corporation