KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN 
Brüssel, den 23.04.98 
KOM( 1998) 243 endg. 
BERICHT DER KOMMISSION 
AN DEN RAT, DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, 
DEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS 
UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN 
Soziale Sicherheit in Europa 1997 
— Zusammenfassung 

Soziale Sicherheit in Europa 1997•—Zusammenfassung 
Soziale Sicherheit in Europa 1997 
— Zusammenfassung 
Der politische Rahmen 
Der vorliegende dritte Bericht über Soziale Sicherheit 
in Europa beschäftigt sich mit den Fortschritten, die 
bei der Realisierung jener Ziele erreicht wurden, die der Rat 
in seiner Empfehlung über die Annäherung der Ziele und der 
Politiken im Bereich des sozialen Schutzes vom Juli 1992 
(92/442/EWG) festgelegt hat. Ferner aktualisiert dieser Be­
richt die Analysen der beiden vorhergehenden Ausgaben aus 
den Jahren 1993 und 1995. 
Zudem will der Bericht einen Beitrag zur jener Diskussion 
leisten, die die Kommission 1995 mit ihrer Mitteilung Die 
Zukunft des Sozialschutzes — ein Rahmen für eine europäi­
sche Debatte angestoßen hat. Im März 1997 hat die Kom­
mission mit einer weiteren Mitteilung mit dem Titel Moder­
nisierung und Verbesserung des Sozialschutzes Bilanz über 
die bisherige Diskussion gezogen und wichtige politische 
Konsequenzen herausgestellt. 
Der vorliegende Bericht ist auch im Zusammenhang mit den 
Anstrengungen der Mitgliedstaaten zur Konsolidierung der 
öffentlichen Finanzen zu sehen — wie sie in den Grundzü­
gen der Wirtschaftspolitik 1997 und in den beiden beim 
Europäischen Rat von Amsterdam angenommenen Ent­
schließungen über makroökonomische Stabilität, Wachstum 
und Beschäftigung dargelegt sind — sowie in Zusammen­
hang mit der Europäischen Beschäftigungsstrategie. Beim 
Luxemburger Beschäftigungsgipfel im November 1997 ha­
ben die Mitgliedstaaten die Vorschläge der Kommission für 
beschäftigungspolitische Leitlinien weitgehend bestätigt. 
Sie kamen überein, die Leistungs- und Ausbildungssysteme 
erforderlichenfalls zu überprüfen und so anzupassen, daß sie 
die Beschäftigungsfähigkeit aktiv verbessern. Auch bei der 
Durchsetzung der anderen Ziele der später angenommenen 
beschäftigungspolitischen Leitlinien 1998 — Entwicklung 
des Unternehmergeistes, Förderung der Anpassungsfähig­
keit der Unternehmen und ihrer Arbeitnehmer, Stärkung der 
Maßnahmen für Chancengleichheit — kommt der sozialen 
Sicherung eine bedeutende Rolle zu. Damit ist ein klarer 
Zusammenhang zwischen den Sozialschutzsystemen und 
der Europäischen Beschäftigungsstrategie hergestellt wor­
den. Die wichtigsten 
Ergebnisse in Zahlen 
Die Hauptergebnisse aus der Analyse der revidierten 
ESSPROS-Daten zum sozialen Schutz und der neuen 
ECHP-Daten stellen sich wie folgt dar: 
Höhe der Sozialausgaben: Die Ausgaben für den sozialen 
Schutz in der Union beliefen sich 1995 auf 28,5% des BIP. 
Dabei schwankte die Bandbreite der Aufwendungen jedoch 
von 20% des BIP in Irland über 21-22% in Griechenland, 
Spanien und Portugal bis hin zu reichlich 30% in Frankreich, 
den Niederlanden und den drei nordischen Ländern, wobei 
Spitzenreiter Schweden mit fast 36% ist. 
Struktur der Sozialausgaben: Mit 42,5% der Gesamtauf­
wendungen bzw. 12% des BIP (1995) stellen die Altersren­
ten den mit Abstand größten Posten der Sozialausgaben dar, 
gefolgt von den Kosten für das Gesundheitswesen, die bei 
etwa 22% der Gesamtausgaben in der Union wie auch in 
allen Mitgliedstaaten mit Ausnahme von Dänemark (nur 
14%) bzw. bei etwa 6% des BIP liegen. Die Transferleistun­
gen an Erwerbslose beliefen sich EU-weit auf lediglich 8% 
der Gesamtausgaben (knapp 2,5% des BIP). 
Anstieg der Sozialausgaben: Der Anstieg der Sozialausga­
ben hat sich in den letzten Jahren in den meisten Mitglied­
staaten verlangsamt. Zwar sind die Sozialausgaben zwi­
schen 1990 und 1995 überall in der Union rascher als das 
BIP gestiegen (um gut 2 Prozentpunkte), doch geht diese 
Entwicklung teilweise auf die Verlangsamung des BIP-
Wachstums während der konjunkturschwachen Zeit zurück. 
Von 1993 bis 1995 sind die Ausgaben dann nicht mehr 
schneller als das BIP in die Höhe gegangen, sondern blieben 
vielmehr in den meisten Ländern hinter dem BIP-Wachstum 
zurück. 
Finanzierungsquellen: Etwa 65% der in der Union für die 
soziale Sicherung benötigten Mittel werden über Beiträge 
der Arbeitgeber und der Anspruchsberechtigten finanziert, 
der überwiegende Rest stammt aus allgemeinen Steuermit­
teln. 1995 wurden von den Arbeitgebern allein ca. 40% der 
Gesamtmittel aufgebracht. 
1 -
Soziale Sicherheit in Europa 1997—Zusammenfassung 
Höhe der Arbeitslosenunterstützung: Nach den ECHP-Da­
ten erhielt ein nicht unerheblicher Teil der Arbeitslosen in 
einer Anzahl von Mitgliedstaaten 1993 überhaupt keine 
Arbeitslosenunterstützung, selbst wenn sie drei Monate oder 
länger ohne Arbeit waren. Bei denen, die eine Unterstützung 
erhielten, beliefen sich die monatlichen Leistungen auf 
knapp über 50% ihrer Nettoverdienste für die Monate, in 
denen sie Arbeit hatten, wobei die Bandbreite hier von 
60-65% in Dänemark, Frankreich und Irland bis hin zu nicht 
mehr als 25% in Griechenland und im Vereinigten König­
reich reichte. 
Linderung der Armut: Die Sozialtransfers (einschließlich 
der privaten Renten, doch ohne Sachleistungen wie medizi­
nische Betreuung) beliefen sich 1993 auf ca. 30% der Net­
toeinnahmen privater Haushalte in der Union. Für etwa 35% 
der Haushalte stellten sie die Haupteinkommensquelle dar. 
Ohne diese Übertragungen beliefe sich das Einkommen von 
fast 40% der Haushalte auf weniger als die Hälfte des natio­
nalen Durchschnittseinkommens (die gewöhnlich als Ar­
mutsschwelle angesetzt wird). Mit den Transfers lagen etwa 
17% der privaten Haushalte in der Union unterhalb dieser 
Schwelle. 
Jüngste politische 
Entwicklungen 
Die wirtschaftlichen und sozialen Rahmenbedingun­
gen, innerhalb derer die Sozialschutzsysteme der Mit­
gliedstaaten operieren, haben sich im Verlauf der letzten ein 
bis zwei Jahrzehnte wesentlich verändert (vgl. die Analyse 
in der Mitteilung der Kommission Modernisierung und Ver­
besserung des Sozialschutzes). Während der 90er Jahre hat 
niedriges Wirtschaftswachstum sowohl die Finanzierungs­
probleme im Bereich des Sozialschutzes in allen Teilen der 
Union verschärft als auch — im Verbund mit den demogra­
phischen und sozialen Trends — die Anzahl der Leistungs­
empfänger ansteigen lassen. Während Einkommenswah­
rung und Verhinderung von sozialer Ausgrenzung die 
grundlegenden Zielsetzungen der Sozialschutzsysteme blei­
ben, ist die heutige Politik doch darauf gerichtet, die Arbeits­
anreize zu stärken und die Beschäftigungs- und Anpassungs­
fähigkeit der Erwerbsbevölkerung zu verbessern. Die 
wichtigsten politischen Entwicklungen lassen sich wie folgt 
zusammenfassen: 
Strengere Anspruchsvoraussetzungen: In einer großen An­
zahl von Mitgliedstaaten sind die Anspruchsvoraussetzun­
gen strenger geworden bzw. die Anwartschaftszeiten verlän­
gert worden. 
Verstärkung der Arbeitsanreize: In mehreren Ländern sind 
Maßnahmen ergriffen worden, mit denen sichergestellt wer­
den soll, daß das Arbeitseinkommen stets höher ist als die Sozialleistung, sei es durch Gewährung von Steuervorteilen 
für Niedriglohnbezieher, durch Einführung von Arbeitneh­
merhilfen oder auch durch Absenkung der Leistungssätze. 
Übergang zu einer aktiveren Arbeitsmarktpolitik: Es wird 
allgemein anerkannt, daß die Gewährung von Leistungen zur 
Sicherung des Einkommens allein nicht ausreicht, um die 
Probleme der Arbeitslosigkeit und der sozialen Ausgren­
zung anzugehen. In den vom Rat angenommenen beschäfti­
gungspolitischen Leitlinien 1998 haben die Mitgliedstaaten 
darüberhinaus ihre Entschlossenheit bekundet, von passiven 
auf aktive Maßnahmen überzugehen, die die Beschäfti­
gungsfähigkeit der Arbeitslosen verbessern und diese bei der 
Suche nach Arbeitsmöglichkeiten unterstützen sollen. 
Erweiterung der Programme zur Schaffung von Arbeitsplät­
zen: In einer Anzahl von Mitgliedstaaten wird die Schaffung 
von Arbeitsplätzen durch selektive Senkungen bei den So­
zialbeiträgen wie auch durch direkte Subventionen geför­
dert. In den auf dem Luxemburger Beschäftigungsgipfel 
vereinbarten beschäftigungspolitischen Leitlinien haben 
sich die Mitgliedstaaten außerdem darauf festgelegt, die 
Möglichkeiten zur Schaffung von Arbeitsplätzen auf lokaler 
Ebene, im Sozialwesen und bei neuen Aktivitäten im Zusam­
menhang mit den vom Markt noch nicht befriedigten Be­
dürfnissen zu prüfen. 
Verminderung von Abhängigkeit und sozialer Ausgrenzung: 
Die allgemeine Tendenz in den Mindestsicherungs- bzw. 
Sozialhilfesystemen der Mitgliedstaaten besteht darin, die 
der Armut und der sozialen Ausgrenzung zugrundeliegen­
den Ursachen zu bekämpfen, die Abhängigkeit von der 
Sozialhilfe zu vemündera und alle Arbeitsfähigen zu ermun­
tern, Arbeitsmöglichkeiten zu suchen und zu nutzen. 
Hilfe für Behinderte: In vielen Mitgliedstaaten werden An­
strengungen unternommen, die Beschäftigungschancen von 
Behinderten durch Bekämpfung von Diskriminierung und 
durch Schaffung eines behindertengerechten Arbeitsumfel­
des zu verbessern und gleichzeitig die Anspruchsvorausset­
zungen für Leistungen anzuheben. 
Trendumkehr beim Vorruhestand: Überall in der Union hat 
es einen langfristigen Trend zum Vorruhestand gegeben, der 
die Sozialausgaben in die Höhe getrieben und die Wirtschaft 
vorzeitig der Qualifikationen beraubt hat, die die auf diese 
Weise aus ihrem Unternehmen ausgeschiedenen Mitarbeiter 
anzubieten haben. Bei den Frauen stand diesem Trend eine 
noch stärkere Tendenz zur Beteiligung am Erwerbsleben 
gegenüber, doch bei den Männern hat er dazu geführt, daß 
etwa die Hälfte der Männer zwischen 55 und 64 Jahren (d.h. 
in den meisten Ländern unterhalb des gesetzlichen Renten­
eintrittsalters) aus dem Erwerbsleben ausgeschieden sind. In 
einer Reihe von Mitgliedstaaten sind Maßnahmen getroffen 
worden, um dieser Entwicklung entgegenzuwirken — durch 
Verschärfung der Voraussetzungen für die Inanspruchnah-
-2-
Soziale Sicherheit in Europa 1997 — Zusammenfassung 
me von Vorruhestandsregelungen und/oder durch Absenken 
der Leistungssätze. 
Förderung des Teilruhestands: Es existieren Bemühungen 
(insbesondere in Deutschland, Frankreich, Österreich und 
Finnland), ältere Arbeitnehmer zur Nutzung von Teilruhe­
standsregelungen zu bewegen, indem ihnen im Gegenzug für 
eine Verkürzung ihrer Arbeitszeit ein Teilruhestandsgeld 
angeboten wird. Allerdings haben bisher außer in Frankreich 
nur sehr wenige Menschen von diesem Angebot Gebrauch 
gemacht. 
Anpassung an die Alterung der Bevölkerung: Die Reform 
der Rentensysteme, mit der die Kosten im Zusammenhang 
mit der Alterung der Bevölkerung begrenzt werden sollen, 
bleibt zentrales Thema der Politik. In zahlreichen Mitglied­
staaten wurde das gesetzliche Rentenalter, insbesondere für 
Frauen, heraufgesetzt, so daß es nunmehr in den meisten 
Fällen für Männer und Frauen einheitlich bei 65 Jahren liegt. 
Gleichzeitig haben eine Reihe von Mitgliedstaaten Maßnah­
men zur Senkung der Rentenhöhe in die Wege geleitet. 
Weiter besteht die Tendenz, die Rentenhöhe stärker von den 
im Laufe des Lebens eingezahlten Beiträgen abhängig zu 
machen, um so den Versicherungsaspekt des Systems zu 
stärken. Allerdings ist derzeit kaum eine allgemeine Ten­
denz der Abkehr vom Umlageverfahren zugunsten eines 
Kapitaldeckungssystems (d.h. die laufenden Beitragszah­
lungen nicht mehr zur Deckung heutiger Rentenansprüche 
zu verwenden, sondern zur Deckung zukünftiger Ansprü­
che) zu erkennen. Dennoch gewinnen Betriebsrenten und 
private Vorsorge verstärkt an Bedeutung. 
Kostendämpfung im Gesundheitswesen: Ein gemeinsames 
Element der Politik aller Mitgliedstaaten waren in den letz­
ten Jahren Maßnahmen zur Deckelung der Ausgaben des 
staatlichen Gesundheitswesens bzw. der gesetzlichen Kran­
kenkassen. Zwar ist auf diese Weise der Anteil der Ausgaben 
am BIP generell nicht weiter gestiegen, doch es werden jetzt 
auch kritische Stimmen laut, die sich besorgt über die Art 
und Weise einer solchen Rationierung von Mitteln und über 
die Effektivität des Mitteleinsatzes zeigen. 
In vielen Ländern wurden direkte Zuzahlungen für Medika­
mente und bestimmte Leistungen eingeführt bzw. erweitert, 
um das Kostenbewußtsein der Verbraucher zu stärken und 
eine Einschränkung ihres Verbrauchs zu befördern. Eine 
Anzahl von Mitgliedstaaten setzt dabei auf das Potential der 
Marktmechanismen, indem sie Anbieter und Verbraucher 
klarer voneinander trennen, beide zu einem stärker markt­
wirtschaftlich orientierten Verhalten motivieren und in eini­
gen Bereichen Spielräume für einen kontrollierten Wettbe­
werb schaffen. 
Bereitstellung von Langzeitpflege: Es gibt eine verbreitete 
Debatte darüber, wie der Pflegebedarf befriedigt werden — 
ob über Transfers oder die direkte Erbringung der Leistun­gen — und wie weit sich der Staat daran beteiligen soll. 
Insbesondere in den drei nordischen EU-Ländern sind die 
Sozialdienste gut entwickelt, auch wenn diese inzwischen 
ebenfalls zunehmend unter Kostendruck geraten. Ansonsten 
gibt es nur in einigen wenigen Mitgliedstaaten geeignete 
Maßnahmen, die dazu beitragen könnten, die Pflegekosten 
im Rahmen des Systems der Sozialversicherung zu decken. 
Das bemerkenswerteste Beispiel sind die in Österreich 
(1993) und in Deutschland (1995) eingeführten Regelungen, 
von denen erstere über allgemeine Steuern, letztere über 
Sozialbeiträge finanziert wird. 
Zielgerichteter Einsatz der Mittel: Der zielgerichtete Einsatz 
der Mittel zur Unterstützung der bedürftigsten Bevölke­
rungsgruppen rückt in allen Teilen der Union mehr und mehr 
in das politische Interesse. Ausdruck dafür sind häufigere — 
wenngleich in den meisten Fällen noch immer eher selten 
angewendete — Bedürftigkeitsprüfungen und die Erhebung 
von Steuern und/oder Sozialabgaben bei den Leistungsemp­
fängern. Vor dem Hintergrund des zunehmenden Wohl­
stands zahlreicher Rentnerhaushalte können derartige Maß­
nahmen durchaus geeignet sein, die Lasten der Finanzierung 
der sozialen Sicherung gerechter zu verteilen. 
-3-
Modernisierung des Sozialschutzes und Anpassung der Sozialschutzsysteme an den Wandel 
Modernisierung des Sozialschutzes 
und Anpassung der Sozialschutzsysteme 
an den Wandel 
Überall in der Europäischen Union 
stehen die Sozialschutzsysteme 
und ihre Reform ganz oben auf der 
politischen Tagesordnung. In der Mit­
teilung der Kommission Modernisie­
rung und Verbesserung des Sozial­
schutzes in der Europäischen Union 
(KOM(97)102) wird dargestellt, daß 
die finanziellen und operativen Struk­
turen der meisten Systeme bereits vor 
Jahrzehnten geschaffen worden sind, 
daß sich aber seitdem die wirtschaftli­
chen und sozialen Rahmenbedingun­
gen geändert haben und sich auch 
weiter ändern werden. Die Sozial­
schutzsysteme werden immer stärker 
in Anspruch genommen, während die 
zu ihrer Finanzierung bereitstehenden 
Mittel immer knapper werden. Ver­
schärft werden die Probleme noch 
durch den demographischen Alte­
rungsprozeß und den bevorstehenden 
Anstieg des Anteils der Bevölkerung 
im Rentenalter. Gemeinsames Ziel al­
ler Bemühungen um die Reform der 
Sozialschutzsysteme ist es, die Effek­
tivität der Systeme nachhaltig zu si­
chern und diese so zu gestalten, daß sie 
Wirtschaftswachstum und das Schaf­
fen neuer Arbeitsplätze fördern anstatt 
zu behindern, die Kosten der Sozialhil­
fe durch Begrenzung der Leistungen 
auf die wirklich bedürftigen Gruppen 
einzudämmen und eine aktivere Ar­
beitsmarktpolitik zu betreiben, die sich 
nicht auf die bloße Finanzierung von 
Arbeitslosigkeit beschränkt, sondern 
der Wiedereingliederung der Erwerbs­
losen in den Arbeitsmarkt dient. 
Diese neuen Schwerpunkte finden ih­
ren Niederschlag in den jüngsten Er­
klärungen des Europäischen Rates. Dieser hat in Dublin Ende 1996 die 
Notwendigkeit hervorgehoben, die 
Steuer- und Sozialschutzsysteme so zu 
gestalten, daß sie beschäftigungs­
freundlicher werden und wirksamer im 
Kampf gegen die Arbeitslosigkeit ein­
gesetzt werden können. Der Luxem­
burger Beschäftigungsgipfel Ende 
1997 sprach sich für einen aktiveren 
arbeitsmarktpolitischen Ansatz aus, 
der auf die Verbesserung der Beschäf­
tigungsfähigkeit von Erwerbslosen ab­
zielt. Der Rahmen für ein solches Kon-
zept ist in der oben erwähnten 
Mitteilung der Kommission sowie in 
den vom Rat verabschiedeten beschäf­
tigungspolitischen Leitlinien für 1998 
(ABl. Nr. C 30 vom 28. Januar 1998) 
abgesteckt. Die in dem zuletzt genann­
ten Dokument skizzierten Hauptak-
tionslinien — Verbesserung der Be­
schäftigungsfähigkeit, Entwicklung 
des Unternehmergeistes, Förderung 
der Anpassungsfähigkeit der Unter­
nehmen und ihrer Arbeitnehmer, Stär­
kung der Maßnahmen für Chancen­
gleichheit — sind sämtlich für die 
künftige Gestaltung der Sozialschutz­
systeme von Bedeutung. 
Der vorliegende Bericht konzentriert 
sich sehr stark auf die in der Mitteilung 
der Kommission und in den beschäfti­
gungspolitischen Leitlinien angespro­
chenen Themen, denen beim EU-wei­
ten Umbau der Sozialschutzsysteme 
ein hoher Stellenwert beigemessen 
wird. Sein besonderes Anliegen ist es, 
den Reformprozeß mit Hilfe von Un­
tersuchungen und Analysen zu diesen 
Veränderungsprozessen zu unterstüt­
zen und so ein besseres Verständnis 
der betreffenden Maßnahmen zu ent­wickeln. Teilweise wird dabei die 
Analyse der beiden vorangegangenen 
Berichte über Soziale Sicherheit in Eu­
ropa aus den Jahren 1993 und 1995 
aktualisiert. Wie seine beiden Vorläu­
fer beruht auch dieser Bericht auf einer 
Empfehlung des Rates vom Juli 1992 
(92/442/EWG) über die Annäherung 
der Ziele und der Politiken im Bereich 
des sozialen Schutzes. (Der vollständi­
ge Bericht wird in deutscher, engli­
scher und französischer Sprache 
veröffentlicht, die vorliegende zusam­
menfassende Darstellung seiner 
Hauptergebnisse liegt in allen 11 Ge­
meinschaftssprachen vor.) 
Der Bericht stützt sich weitgehend auf 
Zahlen, die im wesentlichen aus zwei 
neuen Datenquellen stammen, die ver­
gleichbare Angaben für alle Mitglied­
staaten enthalten: aus der überarbeite­
ten Fassung des Europäischen Systems 
der integrierten Statistiken über soziale 
Sicherheit (European System of Inte­
grated Social Protection Statistics — 
ESSPROS) — was die Ausgaben für 
die unterschiedlichen Bereiche des So­
zialschutzsystems und ihre Finanzie­
rungsmodalitäten anbelangt — sowie 
aus dem neuen Haushaltspanel der Eu­
ropäischen Gemeinschaft (ECHP). 
Letzteres bietet erstmalig vergleichba­
re Angaben zu den Einkommens- und 
Lebensverhältnissen in den Mitglied­
staaten, zur Verteilung der Leistungen 
auf die privaten Haushalte und zur 
Höhe der in den einzelnen Ländern 
gezahlten Einkommensbeihilfen. 
(Beide Datenquellen werden im tech­
nischen Anhang — Anmerkungen und 
Quellen — am Ende des vollständigen 
Berichts beschrieben und sollten ein-
4-
Modernisierung des Sozialschutzes und Anpassung der Sozialschutzsysteme an den Wandel 
gesehen werden, bevor politische 
Schlußfolgerungen aus den hier darge­
stellten Ergebnissen gezogen werden.) 
Aufbau des Berichts 
Am Anfang des Berichts steht eine 
Untersuchung zu den sich verän­
dernden Rahmenbedingungen, wobei 
der Schwerpunkt auf den wichtigsten 
demographischen, sozialen und wirt­
schaftlichen Entwicklungen liegt, die 
Einfluß auf den Bedarf an Soziallei­
stungen haben. Darauf folgt als zwei­
tes eine Analyse zur Höhe der Sozial­
ausgaben in den Mitgliedstaaten, zu 
deren Aufteilung auf die einzelnen 
Aufgabenbereiche sowie zum relati­
ven Stellenwert der verschiedenen 
Finanzierungsquellen. Drittens wird 
untersucht, welche Bedeutung So-
zialztransfers für das Einkommen pri­
vater Haushalte haben und welchen 
Beitrag sie zur Senkung des Einkom­
mensgefälles zwischen den Haushal­
ten leisten. Schließlich werden die 
wichtigsten Veränderungen in den So­
zialschutzsystemen der Mitgliedstaa­
ten, die sich in den letzten Jahren erge­
ben haben, vorgestellt. 
Vor diesem Hintergrund sollen vier 
Aspekte genauer betrachtet werden, 
die von besonderer politischer Bedeu­
tung sind. 
- die Funktionsweise der Arbeitslo­
senunterstützungssysteme, die in 
einer Reihe von Mitgliedstaaten 
derzeit so umgestaltet werden, daß 
sie mehr Anreize zur Arbeitsplatz­
suche bieten; 
- die Ruhestandsregelungen, insbe­
sondere mit Blick auf die Umkehr 
des Trends zum Vorruhestand; 
- Maßnahmen zur Eindämmung der 
Kostenlawine im Gesundheitswe­
sen bei Wahrung der Qualität der 
Leistungen; 
- die Langzeitbetreuung und -pflege 
von Menschen, die zu gebrechlich oder nicht in der Lage sind, ein ei­
genständiges Leben zu führen, 
und die neue Anforderungen an 
die Sozialsysteme stellen. 
Veränderte Rahmen­
bedingungen 
Einerseits erfreuen sich die europäi­
schen Volkswirtschaften eines 
noch nie gekannten Wohlstandes, und 
die Realeinkommen befinden sich — 
von einigen kurzen Unterbrechungen 
abgesehen — in einem kontinuierli­
chen Aufwärtstrend, andererseits stei­
gen die Ansprüche in noch schnelle­
rem Maße. Hinzu kommt, daß sich all 
dies in den letzten Jahren in einem 
makroökonomischen Rahmen ab­
spielt, in dem die Regierungen der mei­
sten Länder der Union der Eindäm­
mung des Kostenanstiegs und der 
Konsolidierung der öffentlichen Haus­
halte Priorität eingeräumt haben. (Die 
Analyse in Competitive Europe, in der 
die Situation in der EU mit den Erfah­
rungen in Irland und Neuseeland ver­
glichen wird, kann den Mitgliedstaaten 
bei der Entscheidung darüber helfen, 
wie öffentliche Haushalte und Sozial­
schutzsysteme am besten an diese neu­
en Rahmenbedingungen angepaßt 
werden könnten.) So dürfte die Abhän­
gigkeit von Sozialtransfers in den mei­
sten Mitgliedstaaten der Union trotz 
steigenden Wohlstandes den höchsten 
Stand in der Nachkriegsgeschichte er­
reicht haben. Diese auf den ersten 
Blick paradoxe Situation läßt sich auf 
das Zusammentreffen einer Reihe de­
mographischer, sozialer und wirt­
schaftlicher Entwicklungen zurück­
führen, durch die die Systeme der 
sozialen Sicherheit unter einen Druck 
geraten, für den sie ursprünglich nicht 
ausgelegt sind. 
Zunächst einmal ist der Anteil der 
Menschen, die das gesetzliche Renten­
alter (in den meisten Mitgliedstaaten 
65 Jahre) erreicht haben, im Verhältnis 
zur erwerbsfähigen Bevölkerung an­
gestiegen — eine Entwicklung, die 
sich in den nächsten Jahren in einem noch stärkerem Maße fortsetzen wird. 
So kamen 1986 in der Union (d.h. in 
den derzeitigen 15 Mitgliedstaaten) 
auf jeden über 65jährigen fünf Perso­
nen im Alter zwischen 15 und 64 Jah­
ren. Im Zuge der Alterung der Bevöl­
kerung lag dieses Verhältnis 1996 nur 
noch bei 1 zu etwa 4. Nach den jüng­
sten Prognosen wird es sich bis zum 
Jahre 2020 so entwickeln, daß in der 
Union einem über 65jährigen lediglich 
etwas mehr als drei Personen im er­
werbsfähigen Alter gegenüberstehen. 
Gleichzeitig ist die Zahl der aus dem 
Erwerbsleben ausgeschiedenen Män­
ner in der Altersgruppe zwischen 55 
und 64 Jahren deutlich angestiegen — 
von 43% (1986) auf nahezu 50% 
(1996) (der Anteil der Frauen ist im 
wesentlichen unverändert geblieben), 
vor allem wegen des langsamen Wirt­
schaftswachstums und der zu geringen 
Anzahl der netto geschaffenen zusätz­
lichen Arbeitsplätze. Wenn dieser 
Trend anhält, wird sich der Druck auf 
die Rentensysteme künftig noch in 
dem Maße verstärken, in dem der An­
teil der über 65jährigen an der Gesamt­
bevölkerung wächst. 
Überdies ist bereits heute ein Anstieg 
im Durchschnittsalter der Bevölke­
rungsgruppe über 65 Jahre zu ver­
zeichnen, wodurch das Gesundheits­
und Sozialwesen weiter unter Druck 
gerät (Schätzungen gehen davon aus, 
daß die Kosten für die medizinische 
Betreuung eines 65-74jährigen im 
Schnitt 2-2,5mal höher liegen als für 
einen unter 65jährigen. In der Alters­
gruppe der über 75jährigen belaufen 
sie sich sogar auf das 4- bis 5fache). 
Lag der Anteil der über 75jährigen in 
der Altersgruppe ab 65 Jahre 1996 
noch bei etwa 40%, so wird er Progno­
sen zufolge bis zum Jahr 2010 auf 47% 
ansteigen, was einem zahlenmäßigen 
Anstieg von 33% in nur 14 Jahren 
(oder einer durchschnittlichen jährli­
chen Zuwachsrate von etwa 2%) ent­
spricht. Wenngleich das Wachstum 
der EU-Gesamtbevölkerung in diesem 
Zeitraum bei lediglich 3% liegen dürf­
te, kommt auf das Gesundheitswesen 
eine um nahezu 10% höhere Belastung 
zu (in Gestalt des aufgrund der sich 
-5-
Modernisierung des Sozialschutzes und Anpassung der Sozialschutzsysteme an den Wandel 
abzeichnenden demographischen Ent­
wicklung ansteigenden Bedarfs an Ge­
sundheitsleistungen). Nach dem Jahr 
2010 wird bei voraussichtlich insge­
samt gleichbleibenden Bevölkerungs­
zahlen eine weitere Zunahme der Zahl 
der über 65jährigen — entsprechend 
einer Zunahme des Bedarfs an Ge­
sundheitsleistungen um rund 0,5% — 
erwartet. 
Zweitens sind die Arbeitslosenzahlen 
gegenüber den unmittelbaren Nach­
kriegsjahren deutlich angestiegen. 
Während der 50er und 60er und auch 
noch Anfang der 70er Jahre lag die 
durchschnittliche Arbeitslosenquote in 
der Gemeinschaft durchweg unter 3%, 
wohingegen sie sich seit 1982 kontinu­
ierlich oberhalb der 8%-Marke be­
wegt. Eine Ausnahme bildet dabei le-
diglich das Jahr 1990, wo sie 
geringfügig niedriger war. Ein erhebli­
cher Teil der Bevölkerung im erwerbs­
fähigen Alter war somit nicht erwerbs­
tätig. Daher konnten diese Personen 
auch nicht zur Erwirtschaftung jener 
Mittel beitragen, die für die Unterstüt­
zung der Menschen im Ruhestand be­
nötigt werden. Stattdessen wurde der 
Bedarf nach Sozialtransfers auf diese 
Weise erhöht. 
Zudem hat sich die durchschnittliche 
Dauer der Arbeitslosigkeit seit Mitte der 
70er Jahre erheblich verlängert. Mitte 
der 80er Jahre waren bereits mehr als 5 % 
der Erwerbspersonen in der Union — 
das sind mehr als die Hälfte der Arbeits­
losen insgesamt — ein Jahr oder länger 
ohne Arbeit. Wenngleich dieser Anteil 
angesichts der großen Zahl neu geschaf­
fener Arbeitsplätze bis Anfang der 90er 
Jahre etwas zurückging, lag er 1996 er­
neut bei etwa 5% der Erwerbspersonen. 
Nach den jüngsten Erhebungen sind 
über 8,5 Millionen Menschen in der 
Union von Langzeitarbeitslosigkeit be­
troffen, davon 60% — also fast 5,5 Mio. 
— bereits seit zwei Jahren oder länger. 
Folglich war mindestens die Hälfte der 
Menschen, die in den letzten zehn Jahren 
und darüber hinaus einmal ihren Ar­
beitsplatz verloren hatten, auf Arbeitslo­
sengeld über einen längeren Zeitraum 
und gewiß auch in einem höheren Um­fang angewiesen als bei der Konzipie­
rung der Arbeitslosenversicherungssy­
steme angenommen, die ursprünglich 
für die Unterstützung von Menschen ge­
dacht waren, die vorübergehend arbeits­
los werden und nach kurzer Zeit wieder 
einen neuen Arbeitsplatz finden. Zudem 
verdeutlichen die Zahlen zur Langzeit­
arbeitslosigkeit noch nicht das Gesamt­
ausmaß der zunehmenden Abhängigkeit 
von Unterstützung. Bis vor kurzem wur­
den in einer Reihe von Mitgliedstaaten 
(insbesondere in den Niederlanden und 
im Vereinigten Königreich) auch immer 
mehr Männer über 50 Jahre vor allem 
deshalb für erwerbsunfähig erklärt, weil 
es ihnen nicht gelungen war, eine Ar­
beitsstelle zu finden. 
Die andere augenfällige Entwicklung 
im Bereich der Wirtschaft, die in die­
sem Zusammenhang von Interesse ist, 
betrifft die anhaltende kräftige Zunah­
me der Frauenerwerbstätigkeit. Dieser 
in den 60er und 70er Jahren zuerst im 
Norden der Union einsetzende Trend 
hat in den 80er Jahren auch auf die 
südlichen Mitgliedstaaten übergegrif­
fen. Während 1970 lediglich etwa 40% 
der Frauen im Alter zwischen 25 und 
54 Jahren in der Union einer Beschäf­
tigung nachgingen oder sich aktiv um 
eine solche bemühten, waren es Mitte 
der 80er Jahre 60% und 1996 bereits 
knapp 70%. In Spanien und Irland ist 
die Erwerbstätigkeitsquote der Frauen 
allein in den letzten zehn Jahren von 
knapp 40% auf 57% angestiegen. In­
folge dieser Entwicklung hat sich nicht 
nur der Bedarf an Sozialleistungen zur 
Betreuung von Kindern und älteren, 
gebrechlichen Eltern oder Großeltern 
verstärkt, sondern auch die Forderung 
nach einer stärkeren Individualisie­
rung der Rechte im Rahmen der So­
zialschutzsysteme und nach einer an­
gemessenen Berücksichtigung von 
Unterbrechungen der Erwerbstätigkeit 
bei der Berechnung des Leistungsan­
spruchs. 
Verstärkt wird dieser erhöhte Bedarf 
an Sozialleistungen noch durch die 
sich wandelnde Struktur der Haushal­
te, insbesondere durch die Zunahme 
von Einpersonenhaushalten und Einel­
ternfamilien, die mit dem Zerfall der Großfamilie einhergeht. So ist die 
durchschnittliche Haushaltsgröße in­
nerhalb von zehn Jahren, d.h. von 1986 
bis 1996, um 5% zurückgegangen. 
Wenngleich diese Entwicklung nahe­
zu überall in der Union zu beobachten 
ist, sind die Haushalte in den südlichen 
Mitgliedstaaten im Schnitt (mit jeweils 
2,5 Personen über 15 Jahre) nach wie 
vor größer als im Norden der Union 
(weniger als 2 Personen über 15 Jahre). 
Verantwortlich dafür ist in erster Linie 
der erhebliche Zuwachs an Einerwach­
senenhaushalten (d.h. mit nur einer 
Person über 15 Jahre), die im Norden 
der Union 1996 nahezu ein Viertel al­
ler Haushalte ausmachten, während 
sich ihr Anteil zehn Jahre zuvor noch 
auf knapp 20% belaufen hatte. 
In 8% der Einerwachsenenhaushalte 
lebten 1996 Kinder, in Belgien, Öster­
reich und dem Vereinigten Königreich 
sogar in über 12%. Bei den Erwachsenen 
handelte es sich dabei zumeist um allein­
erziehende Mütter, von denen viele in 
Teilen der Union erwerbslos und auf 
soziale Unterstützung angewiesen wa­
ren — wie z.B. im Vereinigten König­
reich, wo etwa zwei Drittel aller Allein­
erziehenden Sozialhilfe erhalten. 
Hinzu kommt noch, daß die Arbeitslo­
sen in der Union zum größten Teil ent­
weder allein leben oder aber in einem 
Haushalt, in dem die anderen Familien­
mitglieder ebenfalls ohne Beschäftigung 
sind, so daß sie auf keinerlei Erwerbsein­
kommen zurückgreifen können. Im Jah­
re 1996 mußten 15% der Haushalte in 
der Union mit einem Erwachsenen im 
erwerbsfähigen Alter ohne Brotverdie­
ner auskommen; in Belgien, Finnland 
und dem Vereinigten Königreich lag 
diese Zahl sogar bei 20% oder darüber 
und damit weit über der durchschnittli­
chen Arbeitslosenquote. Im Vereinigten 
Königreich ist der Prozentsatz der Haus­
halte, in denen keiner eine bezahlte Be­
schäftigung hat, trotz eines erheblichen 
Abbaus der Arbeitslosigkeit zwischen 
1986 und 1996 in die Höhe gegangen, 
und in Irland ist er ungeachtet einer noch 
stärkeren Arbeitsmarktbelebung unver­
ändert gebliebea 
Modernisierung des Sozialschutzes und Anpassungder"Sozialschutzsystemeariden Wandel 
Die wichtigsten Er­
gebnisse in Zahlen 
Höhe der 
Sozialausgaben 
Jede Bewertung des Umfangs des so­
zialen Schutzes in den europäischen 
Ländern und der dafür in Form von 
Sozialtransfers aufgewendeten Kosten 
bedarf sowohl einer Betrachtung der 
Einnahmen- als auch der Ausgabensei­
te der Konten des Sektors Staat. Dies 
liegt einmal daran, daß Sozialtransfers 
in einer Reihe von Mitgliedstaaten zu­
nehmend mit Steuern oder Sozialabga­
ben belegt werden, so daß ein Teil der 
Staatsaufwendungen wieder als Steu­
ern oder sonstige Einnahmen er­
scheint. Zum zweiten können Trans­
fers prinzipiell entweder über 
Steuervergünstigungen und -freibeträ-
ge oder aber über Beihilfezahlungen 
erfolgen und tauchen dann als geringe­
re Einnahmen, nicht aber als Ausgaben 
auf. Allerdings sind Schätzungen zum 
Umfang dieser sogenannten entgange­
nen Steuereinnahmen und der durch 
Steuern auf Sozialleistungen erzielten 
Einnahmen immer mit erheblichen 
Schwierigkeiten behaftet. 
Die Ausgaben für den sozialen Schutz 
(der gemäß der neuen ESSPROS-De-
finition die Transfers in Form von Geld- oder Sachleistungen für soziale 
Zwecke und die gesundheitliche Be­
treuung umfaßt) beliefen sich 1995 auf 
28,5% des BIP der Union. Allerdings 
weisen die entsprechenden Zahlen 
zwischen den einzelnen Mitgliedstaa­
ten sehr unterschiedliche Werte auf, 
die von 20% des BIP in Irland, 21% in 
Griechenland und Portugal und 22% in 
Spanien bis hin zu 30% bzw. darüber 
in Frankreich, den Niederlanden und 
den drei nordischen Mitgliedstaaten 
reichen, wobei Spitzenreiter Schwe­
den mit knapp 36% des BIP war 
(Schaubild 1). Für die übrigen Mit­
gliedstaaten lagen die Ausgaben bei 
knapp 30% des BIP in Belgien, 
Deutschland und Österreich, bei 
27,5% im Vereinigten Königreich und 
bei 24,5% in Italien. (Diese Zahlen 
sind wegen des neu eingeführten Klas­
sifikationssystems nur vorläufig und 
können sich ändern, sobald genauere 
Ergebnisse vorliegen — vgl. Anmer­
kungen und Quellen im Hauptbericht.) 
Die zahlenmäßigen Unterschiede zwi­
schen den Mitgliedstaaten spiegeln im 
wesentlichen das relative Wohlstands­
niveau — gemessen am Pro-Kopf-BIP 
— wider und sind damit Ausdruck der 
Fähigkeit der einzelnen Länder, die 
entsprechenden Ausgaben zu schul­
tern. Dennoch weisen sie auch auf eine 
unterschiedliche Gewichtung des so­
zialen Schutzes zwischen Ländern mit 
vergleichbarem Wohlstandsniveau 
hin. Dies wiederum hat seine Ursache zum Teil in spezifischen gesellschafts­
bedingten Gegebenheiten (z.B. in der 
Tendenz zur Frauenerwefbstätigkeit, 
die in den nordischen Ländern hoch 
und in Italien gering ist), in der Alters­
struktur der Bevölkerung und im Grad 
der Inanspruchnahme von privater 
Vorsorge (Private Renten erscheinen 
in den ESSPROS-Daten in unter­
schiedlicher Höhe —je nach dem Grad 
an sozialer Solidarität.) 
Allerdings sind Sozialleistungen in ei­
nigen Ländern — insbesondere dann, 
wenn diese einen hohen Anteil am BIP 
ausmachen — Steuer- und/oder sozial-
abgabenpflichtig, so daß ein Teil der 
vom Sektor Staat ausgereichten Mittel 
auf der Einkommenseite wieder auf­
taucht. Dazu kommt, daß dieser Teil 
seit einigen Jahren tendenziell 
ansteigt, da der Staat bemüht ist, einer­
seits die Mittel zielgerichteter den 
besonders bedürftigen Bevölkerungs­
gruppen zukommen zu lassen und an­
dererseits die Kosten für die soziale 
Sicherheit gleichmäßiger zu verteilen. 
Einer kürzlich veröffentlichten Studie 
zufolge (Net public social expenditu­
re", OECD, Labour Market und Social 
Policy Occasional Papers, Nr. 19) be­
laufen sich die auf Sozialleistungen er­
hobenen direkten Steuern und Sozial­
abgaben in den Niederlanden auf 
knapp 6%, in Schweden auf über 5%, 
in Dänemark auf 4% und in Deutsch­
land auf 2,5% des BIP, wohingegen 
Gesamtausgaben für den Sozialschutz nach 
Bereichen, 1995 
% des BIP 
IRL P GR E I L UK E14 D A B F NL FIN DK S 
Vorläufige Angaben für GR; es iegen Iceina Angaben zur Au »gaben struktur vor 2 Reale Zunahme der Sozialausgaben, 1990-1993 
und 1993-1995 
14 Jährt durchnittl. Veränderung in % 
(unter Anwendung eines BIP-Deflationieaingsfaktors) 
E NL S I DK FIN E13 F UK P D GR B A 
DK 1990-94 und 1994-95. OR S S keine Angaben vor 1993 
-7 
Modernisierung des Sozialschutzes und Anpassung der Sozialschutzsysteme an den Wandel 
diese Zahl im Vereinigten Königreich 
praktisch bei Null liegt. Unter Berück­
sichtigung der Einnahmen aus indirek­
ten Steuern, die beim Kauf von Waren 
und Leistungen mit diesen Transfers 
durch die Leistungsempfänger entste­
hen und bei denen es zwischen den 
einzelnen Ländern weniger Unter­
schiede gibt, vermindern sich die Net­
toausgaben für den sozialen Schutz auf 
ca. 27% des BIP in Schweden bzw. auf 
zwischen 23% und 25,5% des BIP in 
den anderen vier Ländern. Hier ergibt 
sich ein weit geringeres Gefälle als es 
in den oben genannten Bruttoaufwen­
dungen zum Ausdruck kommt. Legt 
man die Nettozahlen zugrunde, so ge­
hen die Schätzungen davon aus, daß 
der Anteil des aufgewendeten BIP im 
Vereinigten Königreich sogar etwas 
höher ist als in Deutschland und in den 
Niederlanden. 
Allerdings beziehen sich diese ohne­
hin erst vorläufigen Schätzwerte ledig­
lich auf ein Jahr und nur auf fünf Mit-
gliedstaaten (Eurostat plant im 
Rahmen von ESSPROS die Entwick­
lung spezieller Module zu den Auswir­
kungen von Steuern). Einen Eindruck 
vom relativen Stellenwert der sozialen 
Transfers vermitteln auch die ECHP-
Angaben zu den an die Haushalte aus­
gereichten Nettosozialleistungen. Als 
Sozialleistungen erfaßt werden dabei 
lediglich Geldleistungen, wohingegen 
Sachleistungen (z.B. medizinische Be­
treuung) unberücksichtigt bleiben. Al­
lerdings sind in den Angaben auch die 
privaten Renten enthalten. Diesen An­
gaben zufolge beliefen sich die Sozial­
transfers 1993 im Schnitt auf knapp 
30% des Nettoeinkommens privater 
Haushalte in der Union (in diesem Fall 
ohne Österreich, Finnland und Schwe­
den, die von ersten Welle des ECHP 
nicht erfaßt wurden). 
Diese Zahlen ergeben für die Unter­
schiede zwischen den Mitgliedstaaten 
ein anderes Bild als bei Zugrundele­
gung des Anteils der Bruttoausgaben 
am BIP. Nunmehr fuhren Belgien und 
Frankreich, bei denen soziale Trans­
fers über 36% des Nettohaushaltsein-
kommens ausmachen, das Feld an (ob­
wohl die Zahl für Frankreich leicht überbewertet ist, weil die Transfers un­
ter Einschluß der auf sie zu zahlenden 
relativ geringen Steuern gemessen 
werden), gefolgt von Italien, das bei 
den Ausgaben weit unter dem EU-
Durchschnitt liegt, mit knapp 33%. Im 
Mittelfeld liegt neben Dänemark und 
den Niederlanden auch Spanien, das 
ebenso wie Italien einen vergleichs­
weise geringen Anteil seines BIP für 
Sozialausgaben aufwendet. Unter dem 
EU-Durchschnitt rangieren Deutsch­
land, Irland, Luxemburg und das Ver­
einigte Königreich (mit etwa 27% des 
Nettoeinkommens), und die niedrig­
sten Werte wurden — ebenso wie auf 
der Ausgabenseite — für Griechen­
land und Portugal verzeichnet (mit 
25% bzw. 22%). 
Zur Zeit liegen noch keine zuverlässi­
gen Schätzungen zur Gesamthöhe der 
entgangenen Steuereinnahmen vor. 
Durch die Nichtberücksichtigung die­
ser Beträge kann sich bei einem Ver­
gleich der Mitgliedstaaten auf der 
Grundlage der ESSPROS- und der 
ECHP-Daten leicht ein schiefes Bild 
ergeben, wenngleich die zur Debatte 
stehenden Beträge in den meisten Fäl­
len vergleichsweise gering sein dürf­
ten (Allerdings gibt es Ausnahmen, 
wie z.B. im Falle des Vereinigten Kö­
nigreiches, das für Beiträge zu Privat­
rentenversicherungen bedeutende 
Steuervergünstigungen gewährt). 
Struktur der 
Sozialausgaben 
Mit 42,5% der Gesamtaufwendungen 
bzw. 12% des BIP (1995) stellen die 
Altersrenten den mit Abstand größten 
Posten der Sozialausgaben dar. Aller­
dings schwanken auch hier die entspre­
chenden Zahlen von über 60% für Ita­
lien (15,5% des BIP) — das damit 
absoluter Spitzenreiter unter den Mit­
gliedstaaten ist (auch wenn das Land 
hier einige Transfers mit einbezieht, 
die in anderen Ländern anderen Posten 
zugeordnet werden) — bis zu 32% in 
Finnland (10,5% des BIP) und nicht 
mehr als 25% in Irland (5% des BIP). 
Die Angabe für Irland ist zum Teil auf den geringen Anteil der Bevölkerung 
im Rentenalter zurückzuführen, wäh­
rend die für Italien im Gegenteil Aus­
druck der großen Zahl an Rentnern ist, 
zu denen noch zahlreiche Vorruhe­
ständler hinzukommen, die die Alters­
struktur noch ungünstiger gestalten. 
Entgegen der landläufigen Meinung, 
daß die hohe Arbeitslosigkeit die 
Hauptursache für hohe Sozialtransfers 
sei, beliefen sich in Wirklichkeit die 
Leistungen zur Unterstützung der Ar­
beitslosen 1995 EU^weit auf lediglich 
8% der Gesamtausgaben (knapp 2,5% 
des BIP); das ist weniger als für Lei­
stungen wegen Erwerbsunfähigkeit 
und nur geringfügig mehr als für 
Familienbeihilfen bereitgestellt wird. 
Lediglich in Belgien, Dänemark, 
Finnland und Schweden lagen die 
Ausgaben für Arbeitslosenunterstüt­
zung deutlich über 3% des BIP (d.h. 
jeweils bei etwa 4-5%). 
Allerdings sind diese Ausgaben als 
Gradmesser für die Belastung der So­
zialschutzsysteme durch die Arbeitslo­
sigkeit nur bedingt aussagekräftig. Ar­
beitslosigkeit verringert nicht nur das 
Aufkommen aus Steuern und Abga­
ben, sondern führt darüber hinaus zu 
höheren Ausgaben in anderen Berei­
chen. Auch ein Teil der Ausgaben für 
Leistungen wegen Erwerbsunfähig­
keit, für Wohnungsbeihilfen und zur 
Überwindung der sozialen Ausgren­
zung wird letztendlich durch die Ar­
beitslosigkeit — oder allgemeiner 
durch das Fehlen von Arbeitsplätzen 
— verursacht. Gleiches gilt für einen 
Großteil der Ausgaben für Vorruhe­
standsregelungen, die in etwa der 
Hälfte der Mitgliedstaaten unter den 
Altersrenten und nicht unter der Ar­
beitslosenunterstützung (wie von der 
ESSPROS-Klassifikation festgelegt) 
erfaßt werden. In den Niederlanden 
und im Vereinigten Königreich über­
stiegen die Ausgaben für Leistungen 
wegen Erwerbsunfähigkeit 1995 die 
Aufwendungen für Arbeitslosenunter­
stützung bei weitem (4,5% bzw. 3% 
des BIP). Zusätzlich gaben die EU-
Länder im Schnitt ein weiteres Prozent 
des BIP für Wohnungsbeihilfen und 
Maßnahmen zur Überwindung der so-
Modernisierung des Sozialschutzes und Anpassung der Sozialschutzsysteme an den Wandel 
zialen Ausgrenzung aus (Dänemark, 
Schweden und das Vereinigte König­
reich sogar mehr als 2% des BIP). 
Den zweitgrößten Posten bilden die 
Kosten für das Gesundheitswesen, die 
im EU-Durchschnitt bei etwa 22% der 
Gesamtausgaben (aus dem Rahmen 
fällt hier lediglich Dänemark mit nur 
14%) sowie bei 6% des BIP liegen, 
wobei sich der BIP-Anteil zwischen 
unter 5% in Dänemark und Italien und 
7,5% in Frankreich — weit über dem 
Wert aller anderen Mitgliedstaaten — 
bewegt. 
Anstieg der 
Sozialausgaben 
Insgesamt haben sich die Ausgaben für 
den sozialen Schutz innerhalb von fünf 
Jahren, d.h. von 1990 bis 1995, von 
knapp 26% auf 28,5% des BIP erhöht, 
wohingegen der Anstieg im Laufe der 
80er Jahre nur etwa 1 % des BIP (nach 
der alten ESSPROS-Definition) aus­
gemacht hatte. Von diesem Anstieg 
waren alle Mitgliedstaaten mit Aus­
nahme der Niederlande betroffen, die 
einen leichten Ausgabenrückgang ver­
buchen konnten. (Leider liegen keine 
Schätzwerte zu den Nettozuwächsen 
vor, die jedoch geringer ausgefallen 
sein dürften.) 
Allerdings ist dieser Anstieg in star­
kem Maße auf eine Verlangsamung 
des BIP-Wachstums zurückzuführen, 
dessen jährliche Zuwachsraten in den 
90er Jahren unter 1,5% gegenüber na­
hezu 2,5% in den 80er Jahren lagen. 
Zudem beschränkte sich der Anstieg 
der Sozialausgaben auf die konjunk­
turschwachen Jahre von 1990 bis 
1993, in denen das BIP mehr oder we­
niger stagnierte. In den beiden Folge­
jahren ging der Anteil der Sozialausga­
ben am BIP im EU-Durchschnitt 
zurück. Ein Anstieg war lediglich in 
Belgien, Deutschland und Österreich 
zu verzeichnen, in allen anderen Fällen 
kam es zu einem Rückgang. Diese Ent­
wicklung ist einerseits einer gewissen 
Erholung des BIP-Wachstums ge­
schuldet, ist aber andererseits auch Ausdruck einer nach 1993 einsetzen­
den deutlichen Verlangsamung des 
Wachstums im Sozialschutzsektor 
selbst, die teilweise im Zusammen­
hang mit der Stabilisierung der Ar­
beitslosenzahlen nach den Arbeits­
markteinbrüchen während der 
Rezession zu sehen ist. 
Real (d.h. inflationsbereinigt) sind die 
Sozialausgaben zwischen 1990 und 
1993 in der Union jährlich um etwa 
4,5% angestiegen, während beim BIP 
kaum ein Zuwachs zu verzeichnen 
war. In den beiden Folgejahren von 
1993 bis 1995 belief sich die jährliche 
Wachstumsrate auf 1,5% (Schaubild 
2). Lediglich in Belgien und in Irland 
(mit jährlichen BIP-Zuwachsraten von 
über 9%) wurde zwischen 1993 und 
1995 kein Rückgang des Wachstums 
bei den realen Ausgaben registriert. 
Selbst nach Herausnahme der Arbeits­
losenunterstützung, die in diesem Zeit­
raum real gesunken ist, waren die 
durchschnittlichen Zuwachsraten bei 
den Sozialausgaben nach 1993 noch 
halb so hoch wie in den drei vorange­
gangenen Jahren. 
Besonders stark war der Anstieg der 
Sozialausgaben zwischen 1990 und 
1995 (mit 6-7% des BIP) in Portugal, 
wo Anstrengungen unternommen wur­
den, die Sozialleistungen an das im 
Norden der Union übliche Niveau an­
zugleichen, und in Finnland, wo die 
Arbeitslosenzahlen dramatischer als 
anderswo in die Höhe schnellten. Im 
Gegensatz dazu war der Anteil der So­
zialausgaben am BIP in den Niederlan­
den leicht rückläufig, und in Irland und 
Italien lag der Aufwärtstrend (mit we­
niger als 1 % des BIP) weit unter dem 
Durchschnitt, wobei Irland sowohl 
beim BIP als auch bei den Sozialaus­
gaben hohe Wachstumsraten verzeich­
nete, während in Italien das Wachstum 
in beiden Fällen eher schleppend ver­
lief. 
Neben den Aufwendungen für die Ar­
beitslosenunterstützung sind in diesem 
Zeitraum insbesondere die Ausgaben 
für Altersrenten und medizinische Be­
treuung nach oben gegangen (+1% 
bzw. 0,5% des EU-weit erwirtschafte­ten BIP), was teilweise mit der Über­
alterung der Bevölkerung zusammen­
hängt. Allerdings war zwischen 1993 
und 1995 der Anteil des für medizini­
sche Leistungen aufgewendeten BEP in 
einer Reihe von Ländern rückläufig, 
während der Anteil der Altersrenten in 
den meisten Mitgliedstaaten anstieg, 
entweder im gleichen Maße wie das 
BEP selbst oder aber langsamer als die­
ses. 
Finanzierungsquellen 
Die Finanzierung des sozialen Schut­
zes bleibt ein zentrales Thema der po­
litischen Debatte. Im Rahmen der ver­
stärkten Bemühungen zur Schaffung 
von Arbeitsplätzen wird derzeit EU-
weit versucht, die Lohnnebenkosten zu 
senken. Dieses Ziel, das die Kommis­
sion 1993 in ihrem Weißbuch Wachs­
tum, Wettbewerbsfähigkeit und Be­
schäftigung vorgeschlagen hat, ist vom 
Europäischen Rat bei mehreren Gele­
genheiten — insbesondere beim Du­
bliner Gipfel Ende 1996 — sowie auch 
in den Ende 1997 angenommenen Be­
schäftigungsleitlinien bekräftigt wor­
den. Bisher gibt es jedoch wenig An­
zeichen dafür, daß die Belastung des 
Faktors Arbeit durch Steuern und So­
zialabgaben zurückgegangen ist. Es 
gibt hingegen Schätzungen, denen zu­
folge die Steuer- und Abgabenquote 
von 35% im Jahre 1981 auf 42% im 
Jahre 1995 angestiegen ist. (Der Euro­
päische Rat hat auf seinem Treffen 
Ende 1996 in Dublin eine "Gruppe für 
Steuerpolitik" eingesetzt, die zur Zeit 
Verbesserungen bei der EU-weiten 
Koordinierung der Steuerpolitiken dis­
kutiert.) 
Die Finanzmittel für den sozialen 
Schutz kommen in allen Mitgliedstaa­
ten zum Teil aus Beiträgen, die zumeist 
auf Einkommen aus Erwerbstätigkeit 
erhoben werden, zum Teil aus allge­
meinen Steuermitteln, obwohl in ein­
zelnen Ländern (insbesondere in Bel­
gien, Frankreich und Luxemburg) in 
den letzten Jahren spezielle "Sozial­
steuern" eingeführt worden sind, deren 
Aufkommen zweckgebunden zu ver-
Modernisierung des Sozialschutzes und Anpassung der Sozialschutzsysteme an den Wandel 
wenden ist. Nach den jüngsten Erhe­
bungen (für 1995) stammen noch im­
mer etwa 65% der Mittel in der Union 
aus Beiträgen, von denen 60% von der 
Arbeitgeberseite (freiwillige wie ge­
setzliche Beiträge) (d.h. 40% der Ge­
samtmittel) aufgebracht werden und 
30% aus Steuereinnahmen (fast aus­
schließlich aus allgemeinen Steuern) 
kommen. 
Welcher dieser beiden Hauptfinanzie­
rungsquellen der höhere Stellenwert 
beigemessen wird, ist von Land zu 
Land unterschiedlich und hängt mit der 
historischen Entwicklung des jeweili­
gen Systems zusammen. In den Mit­
gliedstaaten, in denen das System aus 
der Sozialversicherung für die Er­
werbstätigen hervorgegangen ist (Bis­
marck-System) — wie in den Benelux-
Ländern, in Deutschland, Frankreich 
und Österreich — kommen die Mittel 
auch heute noch zu mindestens zwei 
Dritteln aus Sozialbeiträgen (in Frank­
reich sind es sogar 77%). In den nordi­
schen Ländern, im Vereinigten König­
reich und in Irland, in denen das 
System ursprünglich auf die Unterstüt­
zung besonders bedürftiger Personen 
abzielte (Beveridge-System), sind So­
zialbeiträge zu weniger als der Hälfte 
an seiner Finanzierung beteiligt (40% 
oder weniger im Vereinigten König­
reich und in Irland und nicht mehr als 
23,5% in Dänemark). Im Süden der 
Union wird das Sozialschutzsystem in 
Griechenland, Spanien und Italien zu 
mindestens zwei Dritteln, in Portugal 
zu knapp 50% aus Sozialbeiträgen fi­
nanziert. 
In allen Ländern mit Ausnahme Däne­
marks und der Niederlande leisten die 
Arbeitgeber einen weitaus höheren Fi­
nanzierungsbeitrag als die Leistungs­
berechtigten. In Einklang mit den er­
klärten politischen Zielen ist in den 
90er Jahren jedoch eine gewisse Um­
strukturierung der Finanzierungsquel­
len erfolgt. EU-weit ist der Anteil der 
Arbeitgeberbeiträge innerhalb von 
fünf Jahren (zwischen 1990 und 1995) 
von 43% auf 39,5% gesunken, wäh­
rend die Beiträge der Versicherten von 
22,5% auf 23,5% gestiegen sind. Mit 
Ausnahme Dänemarks und der Nie­derlande, in denen die Arbeitgeberbei­
träge ohnehin relativ niedrig sind, so­
wie Belgiens betrifft dieser Umbau alle 
Mitgliedstaaten. Besonders einschnei­
dend ist er in Portugal und Finnland 
verlaufen, wo ein relativer Rückgang 
der Einnahmen aus Arbeitgeberbeiträ­
gen um etwa 20% zu verzeichnen ist. 
Im Verhältnis zu den Arbeitskosten 
sind die Arbeitgeberbeiträge jedoch 
nach den vorliegenden Daten zwi­
schen 1990 und 1995 EU-weit trotz 
ihrer Rückläufigkeit bei der Finanzie­
rung des Systems leicht angestiegen, 
während ihr Anteil am BIP praktisch 
unverändert geblieben ist. Obwohl 
staatlicherseits versucht worden ist, 
den Arbeitgeberanteil an der Finanzie­
rung des sozialen Schutzes etwas zu­
rückzufahren, ist dieses Ziel i.a. da­
durch konterkariert worden, daß die 
Ausgaben — und der Finanzierungs­
bedarf— schneller gewachsen sind als 
das BIP und damit schneller als-die 
Bemessungsgrundlage für das Steuer­
aufkommen. Der Anstieg des Anteils 
der Arbeitgeberbeiträge an den Ar­
beitskosten (also an der Lohnsumme 
insgesamt als Vergütung der Arbeit­
nehmer) war in allen Mitgliedstaaten, 
für die Daten vorliegen (d.h. ohne 
Griechenland, Luxemburg und 
Schweden), mit Ausnahme von Portu­
gal und Irland festzustellen. 
Die zweite große Entwicklung bei den 
Finanzierungsmodalitäten, wenn wir 
einmal die neuen Sozialsteuern außer 
acht lassen, die nur in sehr wenigen 
Ländern eine Rolle spielen (in Frank­
reich ist ihr Anteil an der Finanzierung 
zwischen 1990 und 1995 von 3,5% auf 
8% gestiegen), betrifft die zunehmen­
de Beteiligung der Altersrentner und 
anderer Leistungsempfänger an der 
Aufbringung der Mittel. Dahinter steht 
sowohl das steigende Realeinkommen 
der Rentner als auch der Wunsch, die 
Finanzierungslast gleichmäßiger auf 
die Schultern der gesamten Bevölke­
rung zu verteilen. Allerdings fällt diese 
Finanzierungsquelle nur in den Nie­
derlanden (8,5%) und in Deutschland 
(4%) wirklich ins Gewicht. Höhe der Arbeits­
losenunterstützung 
Die ECHP-Daten ermöglichen erstma­
lig einen EU-weiten Vergleich der tat­
sächlichen Leistungen, die von den Er­
werbslosen bezogen werden. (Bisher 
war man dabei auf Modellrechnungen 
angewiesen — vgl. Soziale Sicherheit 
in Europa, 1995, Kapitel 4 — die, auch 
wenn sie die Merkmale des jeweiligen 
Sozialschutz- und Steuersystems noch 
so gut erfassen mögen, nichts darüber 
aussagen, wie repräsentativ die Ergeb­
nisse sind.) Diese Daten legen den 
Schluß nahe, daß die von dem jeweili­
gen Sozialschutzsystem ausgehenden 
Anreize, sich aktiv um einen Arbeits­
platz zu bemühen, zwischen den ein­
zelnen Mitgliedstaaten sehr unter­
schiedlich ausgeprägt sind. Zunächst 
einmal erhielten in der Union 1993 
durchschnittlich etwa 25% der 25- bis 
64jährigen, die mindestens drei Mona­
te erwerbslos waren, überhaupt keine 
Arbeitslosenunterstützung, (womit al­
lerdings nicht ausgeschlossen ist, daß 
die betreffenden Personen andere Ar­
ten von Unterstützung erhalten haben, 
damit ihr Einkommen nicht unter eine 
Mindestschwelle fällt) Dieser Anteil 
schwankt allerdings zwischen 5% oder 
darunter in Belgien, Dänemark, 
Deutschland und im Vereinigten Kö­
nigreich bzw. nur leicht darüber in Ir­
land bis zu etwa zwei Dritteln in Grie­
chenland, Italien und Portugal. (Das 
ECHP enthält keine vergleichbaren 
Daten für die Niederlande, Österreich, 
Finnland und Schweden und nur unzu­
reichende Angaben für Luxemburg.) 
Zum zweiten beliefen sich bei denen, 
die Arbeitslosenunterstützung erhiel­
ten, die monatlichen Leistungen im 
Schnitt auf knapp über 50% der Netto­
verdienste für die Monate, in denen sie 
gearbeitet haben (entweder vor Eintre­
ten der Arbeitslosigkeit oder nach de­
ren Ende), wobei die Bandbreite hier 
von mehr als 75% in Portugal (wo al­
lerdings nur ein Drittel der Erwerbslo­
sen überhaupt eine Leistung erhält) 
und etwa 60 — 65% in Dänemark, 
Frankreich und Irland bis hin zu nicht 
mehr als 25% in Griechenland und im 
10-
Modernisierung des Sozialschutzes und Anpassung der Sozialschutzsysteme an den Wandel 
Vereinigten Königreich reicht (Schau­
bild 3). Die Leistungen in Belgien und 
in Deutschland bewegten sich in der 
Nähe des Durchschnittswertes, in Spa­
nien knapp darüber, in Italien darunter. 
(Dabei sei noch einmal darauf hinge­
wiesen, daß sich diese Zahlen aus­
schließlich auf die Arbeitslosenunter­
stützung beziehen und daß die 
Betroffenen möglicherweise noch an­
dere Transferleistungen beziehen, die 
die Höhe der Sozialleistungen relativ 
zum Arbeitseinkommen beeinflussen 
können — vgl. Kapitel 4 des vollstän­
digen Berichts) 
Zum dritten war der Anteil derjenigen 
Erwerbslosen, die Leistungen in Höhe 
von 80% oder mehr ihres Nettover­
dienstes erhielten (wobei vorausge­
setzt wird, daß die durchschnittlichen 
Monatseinkommen, wie sie sich aus 
den ECHP-Daten errechnen, für das 
Entgelt stehen, das die Betroffenen für 
die Tätigkeit erhalten, die sie nach dem 
Ende der Arbeitslosigkeit ausüben), in 
den meisten der erfaßten Mitgliedstaa­
ten relativ gering. (Bei den Männern 
etwa 20% oder darunter in 8 der 10 
Länder, alle außer Irland und Portugal, 
und unter 6% in Griechenland und Ita­
lien; bei den Frauen etwa 20% oder 
darunter in 7 der Länder, dagegen al­
lerdings etwa ein Drittel in Deutsch­
land und Frankreich und die Hälfte in 
Dänemark.) Diese Zahlen müssen mit einer gewis­
sen Vorsicht interpretiert werden, da in 
einer Anzahl von Ländern, wo Arbeits­
losenunterstützung nur in geringer 
Höhe gezahlt wird (insbesondere im 
Vereinigten Königreich), Erwerbslose 
einen Anspruch auch auf verschiedene 
Sachleistungen (z.B. Wohnungsbeihil­
fen) zur Aufbesserung ihres Einkom­
mens haben, die in den ECHP-Daten 
nicht erscheinen. (Es kommt also auch 
auf den Charakter der Daten an — vgl. 
dazu die Erläuterungen in Kapitel 4 
sowie die Anmerkungen und Quellen 
im vollständigen Bericht) Dennoch 
dürften solche zusätzlichen Leistun­
gen, auch wenn sie beachtlich sind, das 
Gesamtbild nicht wesentlich verän­
dern, zum Teil schon deswegen nicht, 
weil sie vielfach auch an Beschäftigte 
in Niedriglohngruppen gezahlt wer­
den, in die die meisten Erwerbslosen 
bei Rückkehr in das Arbeitsleben kom­
men. (Aus den ECHP-Daten geht her­
vor, daß der Monatsverdienst der Per­
sonen, die während eines Teils des 
Jahres 1993 arbeitslos waren, in den 
meisten Fällen deutlich unter dem 
Durchschnitt lag — vgl. Kapitel 4 des 
vollständigen Berichts) 
Linderung der Armut 
Angesichts der immer knapperen 
Haushaltsmittel für Sozialausgaben 
sind alle Mitgliedstaaten zunehmend bestrebt, die verfügbaren Mittel so ef­
fektiv wie möglich zu verteilen. An­
hand der ECHP-Angaben zum Ein­
kommen privater Haushalte läßt sich 
feststellen, in welchem Umfang die 
Transfers den Ärmsten der Gesell­
schaft zugute kommen und damit tat­
sächlich zur Linderung der relativen 
Armut und zum Abbau des Einkom­
mensgefälles beitragen. Es muß aller­
dings in diesem Zusammenhang 
betont werden, daß für die Sozial­
schutzsysteme Armutsbekämpfung 
nur eines von mehreren Zielen dar­
stellt. 
Nach dem ECHP machten die Sozial­
transfers (einschließlich der privaten 
Renten) — wie bereits ausgeführt — 
1993 etwa 30% des Nettoeinkommens 
der privaten Haushalte in der Union 
aus. Für ungefähr 37% der Haushalte 
stellten sie die Haupteinkommens­
quelle dar. Ohne diese Unterstützung 
hätten fast 40% mit einem Einkommen 
leben müssen, das unter der Hälfte des 
nationalen Durchschnittseinkommens 
liegt (ein Maß, das gewöhnlich als In­
dikator der relativen Armut dient und 
das im Dezember 1984 vom Minister­
rat als Arbeitsdefinition festgelegt 
worden ist), viele davon hätten über­
haupt kein Einkommen gehabt. Dabei 
ist der Anteil der betroffenen Haushal­
te in allen Ländern relativ ähnlich: in 
Belgien, Irland und dem Vereinigten 
Königreich sind es etwa 42% und in 
Dänemark, Deutschland, Griechen-
Durchschnittlicher Ersatzwert von Arbeitslosen­
geld für Männer und Frauen im Alter von 25 bis 
64 Jahren, 1993 
Lohnersatzleistung/Verdienst (%) 
(fur leistungsemptanger, die länger als 3 Monate arbeitslos waren und über einen Vonat in 
Beschäftigung) 
GR UK I E10 D Umfang der Sozialtransfers und Auswirkung auf 
Haushalte mit einem Nettoeinkommen von 
weniger als 50 % des Durchschnitts, 1993 
% Haushalte % Nettoeinkommen 
9 vor den Transfers 
• nach den Transfers 
" D Transfers als Anteil am Nettoeinkommen {%) 
GR E UK E12 
11 
Modernisierung des Sozialschutzes und Anpassung der Sozial Schutzsysteme an den Wandet 
land, Luxemburg und den Niederlan­
den 36-37% (Schaubild 4). 
Mit den Sozialtransfers und nach Steu­
ern hatten EU-weit durchschnittlich 
etwa 17% der Haushalte ein Einkom­
men, das unter 50% des nationalen 
Durchschnittseinkommens liegt. Auf­
geschlüsselt nach Ländern, waren es 
im Vereinigten Königreich, in Irland 
und Griechenland mehr als 20%, in 
Portugal ca. 29%, in Spanien, Frank­
reich und Italien zwischen 15 und 19% 
(entspricht etwa dem Durchschnitts­
wert der Union), in den Benelux-Län-
dern und in Deutschland 13-14% und 
in Dänemark weniger als 9%. Am 
stärksten verhinderten die Transfers 
ein Absinken des Haushaltseinkom­
mens unter die 50%-Marke in Belgien 
und Dänemark (in 29% der Fälle), wo­
bei Dänemark dafür relativ weniger 
Transfers (30% des Nettohaushaltsein-
kommens) benötigte als Belgien 
(37%). Auch in Frankreich und in den 
Niederlanden war ein relativ hoher Ef­
fekt (von 24-25 Prozentpunkten) zu 
verzeichnen. Allerdings benötigte 
Frankreich (selbst unter Berücksichti­
gung der oben erwähnten Überbewer­
tung seiner Transfers) dafür dieselben 
Transfermittel wie Belgien, und die 
Niederlande lagen bei der Höhe der 
Transfermittel mit Dänemark gleich 
auf. 
Im Gegensatz dazu vermieden die 
Transfermittel in Griechenland nur in 
14% und in Portugal lediglich in gut 
10% der Fälle ein Absinken unter die 
Armutsschwelle. Gemessen am Um­
fang der Sozialtransfers (25% des Net­
toeinkommen privater Haushalte in 
Griechenland, 22% in Portugal), war 
der erzielte Effekt bei der Linderung 
der Armut in beiden Ländern sehr ähn­
lich. Auch scheinen die Transfers in 
beiden Ländern nicht so zielgerichtet 
den ärmsten Mitgliedern der Gesell­
schaft zugute zu kommen wie das in 
anderen Mitgliedstaaten der Fall ist. 
(Etwa 70% der Transfers gehen in 
Haushalte, die vor Transfer über weni­
ger als die Hälfte des Durchschnitts­
einkommens verfügen — die entspre­
chende Zahl für die EU insgesamt liegt 
bei 77%). In den übrigen EU-Mitgliedstaaten lag 
der erzielte Effekt zwischen 20-23 
Prozentpunkten, wenngleich hinsicht­
lich der Hohe der jeweils erforderli­
chen Transfermittel auch hier Unter­
schiede bestehen. So war der 
Transferaufwand z.B. in Italien höher 
als in Deutschland (23 im Vergleich zu 
20 Prozentpunkten). 
Die vergleichsweise geringe Wirkung 
der sozialen Transfers auf die Einkom­
mensverteilung in Griechenland und 
Portugal geht auch auf deren ungleiche 
Verteilung auf die Haushalte zurück, 
von denen einige beachtliche Beträge, 
andere hingegen verhältnismäßig we­
nig erhalten. Dies gilt vor allem für die 
Altersrenten, die den Löwenanteil an 
den Transfers bilden, aber auch — wie 
z.B. in Italien — für sonstige Übertra­
gungen (z.B. Arbeitslosengeld, Fami­
lienbeihilfen usw.). Von den sonstigen 
Übertragungen flössen EU-weit 19% 
in die 17% der Haushalte, die nach 
Transfer mit lediglich 50% des Durch­
schnittseinkommens auskommen 
mußten, und 37% in die 30% der Haus­
halte, deren Einkommen weniger als 
65% des Durchschnittseinkommens 
betrug. 
Bei den Renten hingegen gingen 19% 
der Transfers an die 15 % der Haushalte 
in der Union, die nach Transfer über 
das l,5fache des Durchschnittsein­
kommens verfügen konnten (28% an 
16-17% der Haushalte dieser Katego­
rie in Griechenland und Portugal, 25% 
an 13% der Haushalte in Frankreich 
und 29% an 15% der Haushalte in den 
Niederlanden). Allerdings gibt es auch 
vier Länder — Belgien, Irland, Lu­
xemburg und vor allem Dänemark -, in 
denen die Altersrenten unproportional 
vor allem Haushalten mit niedrigerem 
Einkommen zugute kamen. 
Jüngste politische 
Entwicklungen 
Die Reaktionen der Mitgliedstaa­
ten auf die beschriebenen Aus­
gabentrends weisen gemeinsame Merkmale auf. Sie suchen zum einen 
nach Möglichkeiten, den weiteren An­
stieg der Ausgaben einzudämmen, und 
betreiben zum anderen eine aktivere 
Arbeitsmarktpolitik, um die Zahl der 
von Sozialtransfers abhängigen Perso­
nen zu verringern. Diese Politik war 
zentrales Anliegen vieler Reformen 
der jüngsten Zeit, die das Ziel hatten, 
von passiven Maßnahmen der Sozial­
hilfe zu einer aktiven Politik, mit der 
Erwerbslose zur Aufnahme einer be­
zahlten Beschäftigung veranlaßt wer­
den, zu gelangen. Dies geschieht über 
eine Verstärkung der Anreize für die 
Aufnahme einer Arbeit und über Hilfe 
zur Teilnahme der Betroffenen am ge­
sellschaftlichen und am Erwerbsleben. 
Es sind demzufolge Maßnahmen ge­
troffen worden, die die Beschäfti­
gungsfähigkeit der Erwerbslosen 
verbessern, den Zugang zu Bildungs­
maßnahmen sowie zur Berufsberatung 
erleichtern und den Betroffenen bei der 
Suche nach einem Arbeitsplatz helfen 
sollen. 
Diese Maßnahmen beschränken sich 
nicht auf die als arbeitslos gemeldeten 
Personen, sondern sind auf weitere, 
von Langzeitunterstützung lebende 
Gruppen, d.h. besonders Behinderte 
(soweit diese grundsätzlich arbeitsfä­
hig sind und auch erwerbstätig sein 
wollen), Alleinerziehende und Vorru-
heständler, ausgedehnt worden. Ziel 
ist nicht nur, die Zahl der auf Sozialhil­
fe angewiesenen Personen zu verrin­
gern und Kosten einzusparen, sondern 
auch den Kampf gegen soziale Aus­
grenzung zu führen, indem den Betrof­
fenen geholfen wird, einen sinnvolle­
ren Platz in der Gesellschaft zu finden, 
und ihnen eine Chance gegeben wird, 
auch selbst einen Beitrag zum Allge­
meinwohl zu leisten. 
Wichtige Impulse für diese Entwick­
lung sind auch vom steigenden Durch­
schnittsalter der Bevölkerung ausge­
gangen, wobei auch der auf den 
überproportional hohen Anteil älterer 
Personen zurückzuführende Kosten­
anstieg im Gesundheitswesen zuneh­
mend in den Mittelpunkt des Interesses 
gerückt ist. Dies gilt ebenso für Alter-
12-
Modernisierung des Sozialschutzes und Anpassung der Sozialschutzsysteme an den Wandel 
nativen bei der Pflege von Personen 
mit langfristigem Betreuungsbedarf. 
An der Reaktion auf diese neuen Bela­
stungen des Systems läßt sich die in der 
Union vorherrschende Haltung gegen­
über dem Sozialschutz ablesen. Zwar 
liegt das Hauptgewicht auf größtmög­
licher Kostendämpfung und Ausga-
benverringerung, doch wird das Prin­
zip der Erhaltung eines umfassenden 
Systems zum Schutz aller Bedürftigen 
nicht in Frage gestellt. Ungeachtet des­
sen verstärkt sich die Debatte über die 
Frage, wie weit der Bogen der Sozial­
systeme gespannt und welche Risiken 
abgedeckt werden sollen. Hauptpunkt 
aber ist die Frage, wo die Verantwor­
tung des Staates enden und die des 
einzelnen beginnen soll. 
Gleichzeitig gehen die Bemühungen 
verstärkt in Richtung einer aktiven Ar­
beitsmarktpolitik und der notwendigen 
Unterstützung beschäftigungsfördern-
der Maßnahmen, deren Hauptleitlinien 
von den Mitgliedstaaten auf dem Lu­
xemburger Beschäftigungsgipfel ver­
einbart worden sind. 
Verschärfung 
der Anspruchs­
voraussetzungen 
In mehreren Mitgliedstaaten (so vor 
allem in den Niederlanden und in 
Schweden) sind die Anspruchsvoraus­
setzungen seit 1993 (dem Jahr, auf das 
sich die obige Analyse bezieht) ver­
schärft worden, während in anderen 
Ländern (Spanien, Österreich und 
Finnland) die Anwartschaftszeiten 
verlängert worden sind. Es ist auch zu 
einer Absenkung der Sätze gekom­
men, so in Deutschland und Finnland, 
im letztgenannten Land durch die Auf­
hebung der Indexierung in den Jahren 
1995 und 1996. Andererseits wurden 
in Schweden, wo zuvor ein Satz von 
90% gegolten hatte, nach der Absen­
kung von 80% auf 75% im Jahre 1996 
ein Jahr darauf wieder 80% eingeführt. In einigen Mitgliedstaaten ist auch der 
Anspruchszeitraum für Versiche­
rungsleistungen verkürzt worden: im 
Vereinigten Königreich mit der Ein­
führung der Zulage für Arbeitsuchen­
de (Job Seeker's Allowance) 1996 von 
einem Jahr auf nur noch sechs Monate 
(danach erfolgt die Zahlung erst nach 
einer Bedürftigkeitsprüfung), in Däne­
mark 1995 von neun auf sieben Jahre 
und 1996 auf fünf Jahre, obwohl das 
Niveau dort weiterhin mit zu den höch­
sten in der Union gehört (in den ver­
gangenen drei Jahren wurden jedoch 
verstärkt Bemühungen unternommen, 
die Arbeitslosen in aktive Programme 
einzubinden). Ab 1996 können in Bel­
gien die Leistungen eingestellt wer­
den, wenn der Betreffende l,5mal län­
ger als im regionalen Durchschnitt 
üblich arbeitslos ist (zuvor galt der 
Wert doppelt so langer Arbeitslosig­
keit). 
Verstärkung der 
Arbeitsanreize 
Leistungseinschnitte und eine Ver­
schärfung der Anspruchskriterien stel­
len bereits in sich einen verstärkten 
Anreiz dar, Arbeitsmöglichkeiten zu 
suchen und zu nutzen. In einer Reihe 
von Ländern wurden überdies Maß­
nahmen ergriffen, um den Weg aus der 
Arbeitslosigkeit attraktiver oder über­
haupt begehbar zu machen. Arbeitneh­
merhilfen zur Er-nigreich 1996 ein Pilotprogramm für 
Niedriglohnbezieher ohne Kinder. 
In beiden Ländern hat sich die Zahl der 
Begünstigten von Arbeitnehmerhilfen 
in der jüngsten Vergangenheit durch 
Anhebung des als Anspruchs Voraus­
setzung geltenden Einkommensni­
veaus erhöht. Dabei waren speziell Al­
leinerziehende die Zielgruppe, für die 
1997 in Irland eine neue Art der Unter­
stützungszahlung eingeführt wurde. 
Im Vereinigten Königreich wurde 
kürzlich eine Unterstützung bei der 
Kinderbetreuung für Familien (auch 
für Einelternfamilien) von Beziehern 
von Niedriglöhnen eingeführt. Hier 
wie auch in anderen Ländern wurden 
die Erwerbslosen auf die Aufnahme 
einer Teilzeitbeschäftigung orientiert, 
teilweise unter dem Gesichtspunkt ei­
ner besseren Vorbereitung auf eine 
Vollzeitbeschäftigung. Die eingesetz­
ten Instrumente reichten von der Ge­
währung des Anspruchs auf Arbeitslo­
senunterstützung (in Belgien) bis zum 
Recht des teilweisen Weiterbezugs der 
Arbeitslosenunterstützung (im Verei­
nigten Königreich). Ähnliche Effekte 
wie mit den Arbeitnehmerhilfen sind 
auch durch die Gewährung spezieller 
Steuervorteile für Niedriglohnbezie­
her zu erreichen. (So sind z.B. in Finn­
land die Einkommensteuern für Nied­
riglohnbezieher gesenkt worden — 
eine Regelung, die mit steigendem 
Einkommen wieder entfällt) 
höhung des Net­
tolohns, auch 
von Niedrig­
lohnbeziehern, 
bestehen derzeit 
nur im Vereinig­
ten Königreich 
(z.B. Family 
Credit) und in Ir­
land (Family In­
come Supple­
ment). Nachdem 
die Zahlung zu­
nächst nur an 
Personen mit 
Kindern erfolg­
te, begann im 
Vereinigten Kö-Ausgaben für aktive und passive 
arbeitsmarktpolitische Maßnahmen in der Union, 
1990-1996 
% des BIP % der Erwerbsbevölkerung 
ArDeilslosenquoIe 
- 13 
Modernisierung des Sozialschutzes und Anpassung der Sozialschutzsysteme an den Wandel 
Übergang zu 
einer aktiveren 
Arbeitsmarktpolitik 
Veränderungen in den Systemen der 
Arbeitslosenunterstützung werden 
meist durch Maßnahmen flankiert, die 
auf eine Erhöhung der Beschäfti­
gungsfähigkeit der Erwerbslosen und 
auf Hilfe bei der Arbeitsplatzsuche zie­
len, so z.B. über eine Verbesserung der 
Qualifikationen durch Bildungsmaß­
nahmen entsprechend den Erfordernis­
sen des Arbeitsmarktes sowie über Be­
ratung bei der Arbeitsuche und bei der 
Vorbereitung auf Vorstellungsgesprä­
che. Freilich gestaltet sich der Über­
gang von passiven zu aktiven Maßnah­
men in der Arbeitsmarktpolitik 
besonders in Zeiten hoher Arbeitslo­
sigkeit nicht einfach. Angesichts der 
bestehenden Haushaltszwänge sind 
dazu eine Änderung der Ausgaben­
struktur und eine Reform der Sozial­
schutz- und Steuersysteme notwendig, 
um die Wirksamkeit der eingesetzten 
Mittel zu optimieren. Obwohl die Not­
wendigkeit, von passiven zu aktiven 
arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen 
überzugehen, von den Mitgliedstaaten 
auf dem Essener Gipfel Ende 1994 be­
tont wurde und auf nachfolgenden 
Treffen mehrfach bekräftigt, hat sich 
diese politische Absicht bisher in den 
arbeitsmarktpolitischen Statistiken nur 
verhalten niedergeschlagen. Zwischen 
1990 und 1996 verzeichnete die Union 
insgesamt nur einen geringen Anstieg 
bei den Ausgaben für aktive im Ver­
gleich zu passiven Maßnahmen, der 
ausschließlich in den Zeitraum seit der 
Stabilisierung der Arbeitslosenzahlen 
im Jahre 1994 fällt (Schaubild 5). Die 
Mitgliedstaaten haben deshalb ihre 
Entschlossenheit zu einer derartigen 
Veränderung ihrer Arbeits marktpoli-
tik in den auf dem Luxemburger Be­
schäftigungsgipfel vereinbarten be­
schäftigungspolitischen Leitlinien 
erneut unterstrichen. 
In einer Reihe von Mitgliedstaaten wer­
den ernsthafte Anstrengungen zur Ver­
besserung der Verknüpfung von Ein-
kommensbeihilfen mit Maßnahmen zur Integration Erwerbsloser in den ersten 
Arbeitsmarkt ergriffen. Wie bereits er­
wähnt, hat Dänemark 1995 Schritte ein­
geleitet, mit denen sichergestellt werden 
soll, daß alle Personen, die zwei Jahre 
lang arbeitslos sind, ein Arbeitsplatzan­
gebot erhalten oder eine Schulungsmaß­
nahme absolvieren. Dies scheint ein 
wichtiger Faktor bei der Verringerung 
der Arbeitslosigkeit gewesen zu sein, die 
nach den jüngsten Erhebungen gegen­
über 1994 von über 8% auf unter 6% 
gefallen ist. Gleichzeitig haben unter 
25jährige, die über eine unzureichende 
allgemeine oder berufliche Bildung ver­
fügen, ein Recht auf eine mindestens 
18monatige Schulung, sofern sie sechs 
Monate lang arbeitslos waren. Sie verlie­
ren jedoch ihren Anspruch auf Arbeits­
losenunterstützung, wenn sie ein akzep­
tables Angebot für eine Stelle oder eine 
Schulung ablehnen. In Schweden wurde 
1996 ein neues Programm aufgelegt, in 
dem die Erstellung individueller Ak­
tionspläne für Arbeitsuchende vorgese­
hen ist Danach können sie ein Jahr lang 
für eine Weiterbildungsmaßnahme frei­
gestellt werden, während die Arbeitslo­
senunterstützung praktisch weiterläuft. 
Im Vereinigten Königreich besteht ein 
wichtiges Element der 1996 eingeführ­
ten Zulage für Arbeitsuchende darin, daß 
der Arbeitslose einen Vertrag abschließ­
en muß, in dem die von ihm beabsichtig­
ten Schritte zur Arbeitsuche und die Hil­
fe, die er dazu in Anspruch nehmen 
kann, festgelegt sind. 
In diesen Programmen spiegelt sich die 
Bedeutung wider, die der Unterstüt­
zung Arbeitsloser bei der Arbeitsuche 
sowie ihrer Teilnahme an Ausbil-
dungs- bzw. Umschulungsmaßnah­
men zunehmend beigemessen wird. 
Die Bedeutung solcher Maßnahmen 
wurde auf dem Luxemburger Beschäf­
tigungsgipfel unterstrichen und findet 
ihren gebührenden Ausdruck auch in 
den von den Mitgliedstaaten verein­
barten beschäftigungspolitischen Leit­
linien, in denen gefordert wird, daß 
- allen Jugendlichen ein Neuanfang 
in Form einer Ausbildung, einer 
Umschulung, einer Berufserfah­
rung, eines Arbeitsplatzes oder 
einer anderen die Beschäftigungs­fähigkeit fördernden Maßnahme 
ermöglicht wird, ehe sie sechs 
Monate lang arbeitslos sind; 
- den arbeitslosen Erwachsenen 
durch eines der vorgenannten Mit­
tel oder genereller durch individu­
elle Betreuung in Form von 
Berufsberatung ebenfalls ein Neu­
anfang ermöglicht wird, ehe sie 
zwölf Monate lang arbeitslos sind. 
Trotz der anerkannten Bedeutung von 
Ausbildung und Umschulung befindet 
sich derzeit jedoch nur eine kleine 
Minderheit der Arbeitslosen in der 
Union in Schulungsmaßnahmen — 
eine Situation, auf deren Verbesserung 
sich die Mitgliedstaaten in den be­
schäftigungspolitischen Leitlinien 
festgelegt haben (mit der konkreten 
Zielvorgabe, den Anteil auf 20% zu 
erhöhen). 
Erweiterung der 
Programme zur Schaf­
fung von Arbeitsplätzen 
In mehreren Mitgliedstaaten wird der­
zeit über Programme zur Schaffung 
von Arbeitsplätzen debattiert. Aller­
dings muß jede Bewertung der Kosten­
wirksamkeit solcher Programme nicht 
nur die direkte Wirkung der getroffe­
nen Maßnahmen auf die Beschäfti­
gungssituation in Rechnung stellen, 
sondern auch entstehende Substitu­
tionseffekte (Arbeitgeber entlassen 
Beschäftigte und ersetzen sie durch 
subventionierte Arbeitskräfte) sowie 
Mitnahmeeffekte (Arbeitgeber decken 
einen ohnehin bestehenden Personal­
bedarf mit subventionierten Kräften). 
In einer Anzahl von Mitgliedstaaten 
wird die Schaffung von Arbeitsplätzen 
durch selektive Senkungen beim Ar­
beitgeberanteil an den Sozialversiche­
rungsbeiträgen sowie durch direkte 
Subventionen gefördert. In Belgien er­
halten Arbeitgeber, die für Jugendliche 
und Langzeitarbeitslose Arbeitsplätze 
in für die Gesellschaft nützlichen Be­
reichen (Smets-Jobs") schaffen, drei 
14-
Modernisierung des Sozialschutzes und Anpassung der Sozialschutzsysteme an den Wandel 
Jahre lang umfangreiche Beihilfen und 
sind zudem von der Beitragspflicht zur 
Sozialversicherung völlig freigestellt. 
Im Vereinigten Königreich brauchen 
Arbeitgeber, die Personen einstellen, 
die zwei oder mehr Jahre arbeitslos 
waren, ein Jahr lang keinen Beitrag zur 
Sozialversicherung zu bezahlen, wäh­
rend in Frankreich die Einstellung von 
Langzeitarbeitslosen sowohl direkt als 
auch durch Nachlässe bei der Sozial­
versicherungspflicht unterstützt wird. 
Die neue französische Regierung leitet 
die Mittel, die bisher in eine Reihe von 
Beschäftigungsbeihilfen fließen, jetzt 
in die Finanzierung von Plänen zur 
Schaffung von 700 000 Arbeitsplätzen 
für Jugendliche mit Mindestlohn um. 
In einem allgemeineren Sinne haben 
die Mitgliedstaaten auf dem Luxem­
burger Beschäftigungsgipfel die po­
tentielle Bedeutung der Schaffung von 
Arbeitsplätzen auf lokaler Ebene, im 
Sozialwesen und bei neuen Aktivitäten 
im Zusammenhang mit den vom Markt 
noch nicht befriedigten Bedürfnissen 
(z.B. im Umweltsektor) erkannt. Sie 
haben in den beschäftigungspoliti­
schen Leitlinien die Prüfung von Maß­
nahmen vereinbart, mit denen diese 
Möglichkeiten genutzt sowie Hinder­
nisse festgestellt und, wo immer mög­
lich, beseitigt werden sollen. 
Verminderung von 
Abhängigkeit und 
sozialer Ausgrenzung 
In allen Mitgliedstaaten besteht für 
Personen, die aus dem einen oder an­
deren Grund keiner Arbeit nachgehen 
können, Anspruch auf Sozialhilfe, 
wenngleich in einigen Ländern, insbe­
sondere im südlichen Teil der Union, 
ein Mindesteinkommen nicht generell 
gesichert ist. In Italien gibt es eine po­
litische Diskussion zu der Frage, ob 
das regional organisierte, auf einer Be­
dürftigkeitsprüfung bestehende Min­
desteinkommensystem durch eine na­
tionale Regelung ersetzt und die 
Ansprüche von der Familiengröße ab­
hängig gemacht werden sollen, wie dies im Onofri-Bericht empfohlen 
wird. In Portugal wurde 1997 eine 
Mindesteinkommensgarantie einge­
führt, die nicht allein die Leistung von 
Sozialhilfe beinhaltet, sondern auch 
Maßnahmen zur besseren Integration 
der Leistungsempfänger in die Gesell­
schaft enthält. Dieser Initiative lagen 
die Erfahrungen mit den in anderen 
Ländern seit längerem laufenden Re­
gelungen zugrunde, bei denen sich So­
zialtransfers allein als nicht ausrei­
chend erwiesen haben, um das 
Problem der Marginalisierung und der 
sozialen Ausgrenzung zu überwinden. 
So gilt für die Union insgesamt die 
Tendenz, die Armut und sozialer Aus­
grenzung zugrundeliegenden Ursa­
chen zu bekämpfen und auf Dauer kei­
ne Sozialhilfesysteme bestehen zu 
lassen, die zu einer ständigen Teilung 
der Gesellschaft in Personen fuhren, 
die zu ihrer Wohlfahrt beitragen, und 
solchen, die dies nicht tun. Dabei soll 
insbesondere Leistungsempfängern 
die Möglichkeit gegeben werden, in 
größerem Maße für sich selbst aufzu­
kommen. Hierzu können sie als Vorbe­
reitung auf die Arbeitsuche bestimmte 
Angebote nutzen, zu denen nicht nur 
Schulungsmaßnahmen und Berufsbe­
ratung zählen, sondern auch Wohn­
raumangebote und ausreichende Ge-
sundheits- und Sozialleistungen, wie 
z.B. die Bereitstellung von Kinderta­
gesstätten. 
In Dänemark können Bezieher von So­
zialhilfe ab 1998 eine begonnene Aus­
bildung fortsetzen oder sich Weiterbil-
dungsangeboten anschließen. 
Sozialhilfeempfänger in Deutschland 
sollen verstärkt in aktive Arbeits­
marktprogramme aufgenommen wer­
den, und im Vereinigten Königreich 
hat die neue Regierung ein Programm 
zur Förderung der Beschäftigung von 
Sozialhilfeempfängern vorgelegt, mit 
dem die Zahl der Leistungsempfänger 
verringert werden soll ("Welfare to 
Work"). Zielgruppe dieses zuletzt ge­
nannten Programms sind insbesondere 
Jugendliche, Langzeitarbeitslose, Be­
hinderte und Alleinerziehende. Mit 
Wirkung ab Oktober 1998 haben alle 
Alleinerziehenden, die eine Arbeit auf­nehmen wollen, einen Anspruch auf 
persönliche Beratung durch die Ar­
beitsvermittlungsstellen und auf Un­
terstützung bei der Kinderbetreuung. 
Im Gegenzug werden jedoch für neue 
Antragsteller die bislang üblichen Zu­
satzleistungen für Alleinerziehende 
entfallen, so daß die Höhe der Leistun­
gen für alle Gruppen mit Kindern 
gleich ist. Auch in den Niederlanden 
sind für den Bezug von Sozialhilfe 
strengere Verfahrensweisen einge­
führt worden. So müssen sich Lei­
stungsbezieher aktiv um einen Ar­
beitsplatz bemühen und jedes 
geeignete Arbeitsplatzangebot anneh­
men, sofern sie nicht alleinerziehend 
sind und Kinder unter fünf Jahren ha­
ben. Von den Sozialhilfeempfängern 
in Luxemburg — vorausgesetzt, sie 
sind noch keine 50 Jahre alt und nicht 
behindert — wird gefordert, alle ande­
ren Möglichkeiten zur Verbesserung 
der eigenen Lage ausgeschöpft zu ha­
ben und sich aktiv um Arbeit zu bemü­
hen. 
Hilfe für Behinderte 
In allen Teilen der Union wird ver­
sucht, die Anzahl der Bezieher von 
Erwerbsunfähigkeitsleistungen mit 
Hilfe strengerer Erwerbsunfähigkeits­
kriterien zu verringern. Im Vereinigten 
Königreich soll in ärztlichen Untersu­
chungen, bei denen strenge Maßstäbe 
zur Anwendung kommen, nach 28 
Wochen Leistungsbezug die Eignung 
der betreffenden Person für eine belie­
bige Arbeit und nicht nur für die zuvor 
ausgeübte Tätigkeit festgestellt wer­
den. Ähnlich ist die Situation in 
Deutschland, wo der Leistungsan­
spruch von der generellen Erwerbsun­
fähigkeit abhängt. In den Niederlanden 
ist die finanzielle Verantwortlichkeit 
für Erwerbsunfähigkeitsleistungen auf 
die Arbeitgeber übertragen worden, 
deren Beitragssätze nun — zum Teil 
— danach differenziert werden, wie­
viele ihrer Beschäftigten Erwerbsunfä­
higkeitsleistungen beanspruchen — 
eine Maßnahme, die zum einen auf 
eine Verbesserung von Sicherheit und 
Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz 
-15 
Modernisierung des Sozialschutzes und Anpassung der Sozialschutzsysteme an den Wandel 
und zum anderen auf die Weiterbe­
schäftigung behinderter Arbeitnehmer 
orientiert. Verbunden wurde dies mit 
verstärkten Bemühungen zur Unter­
stützung Behinderter, die nicht grund­
sätzlich erwerbsunfähig sind und 
arbeiten wollen und denen die Arbeits­
uche mit Hilfe aktiver Beschäftigungs­
programme erleichtert werden soll. 
Auch in Finnland und Österreich hat 
sich der Schwerpunkt der Maßnahmen 
von Sozialhilfe auf Rehabilitation ver­
lagert, wobei die Berechtigung des 
Leistungsanspruchs in bestimmten 
Abständen erneut überprüft werden 
muß. 
Mit den Arbeitsanreizen und den ent­
sprechenden Hilfen für Behinderte 
gingen generell gesetzgeberische 
Maßnahmen gegen ihre Diskriminie­
rung am Arbeitsplatz und für den Zu­
gang zu Waren, Dienstleistungen und 
Einrichtungen unterschiedlicher Art 
sowie für die Schaffung eines behin­
dertengerechten Umfeldes, vor allem 
am Arbeitsplatz, einher. So haben 
sämtliche Mitgliedstaaten 1993 bei der 
UNO für die Annahme der Standard 
Rules of Equality of Opportunity for 
Disabled People gestimmt. Dazu ist 
anzumerken, daß solche Maßnahmen 
zwar die Chancengleichheit verbes­
sern, jedoch lediglich zu zusätzlicher 
Konkurrenz auf dem Arbeitsmarkt 
führen, auf dem Behinderte stets das 
Nachsehen haben werden, wenn es nicht gleichzeitig zu einem ausreichen­
den Beschäftigungswachstum kommt. 
Trendumkehr beim 
Vorruhestand 
Die Verschärfung der Erwerbsunfä­
higkeitsregelungen, bei denen vielfach 
auch über 50jährige im Falle des Ar­
beitsplatzverlustes einen Leistungsan­
spruch hatten, ist Teil der neuen 
Haltung gegenüber älteren Arbeitneh­
mern, die ermutigt werden sollen, län­
ger in Beschäftigung zu bleiben und 
nicht in den Vorruhestand zu gehen 
(außer in der Landwirtschaft, wo diese 
Praxis gemäß Verordnung 2079/92 
nach wie vor gefördert wird). Sie ist 
auch als Reaktion auf den Umstand zu 
sehen, daß 1996 beinahe die Hälfte der 
Männer im Alter zwischen 55 und 64 
Jahren nicht mehr erwerbstätig war 
(Schaubild 6). Angesichts des Man­
gels an Arbeitsplätzen besteht aber nun 
ein Zielkonflikt insofern als mehr älte­
re Beschäftigte in Beschäftigung blei­
ben sollen, während gleichzeitig die 
Notwendigkeit besteht, die Arbeitslo­
sigkeit zu senken. (Allerdings kann 
dieser Konflikt dadurch aufgelöst wer­
den, daß — und dies ist die befriedi­
gendere Lösung — die Politik, wie 
dies in den beschäftigungspolitischen 
Leitlinien geschieht, ihr Hauptaugen­
merk auf die Erwerbstätigen- anstatt 
auf die Arbeitslosenquote richtet.) 
6 Nicht mehr berufstätige Männer im Alter von 55 
bis 64 Jahren, 1986 und 1996 
% Bevölkerung der Altersgruppe 
S IRL UK P DK GR E D E15 I A NL FIN F L B In Erweiterung 
der bereits ge­
nannten Beispie­
le ließe sich noch 
anfügen, daß in 
Schweden po­
tentielle Vorru­
heständler neu­
erdings ihre 
Erwerbsunfähig 
keit nachweisen 
müssen, was 
praktisch darauf 
hinausläuft, daß 
aus dem Vorru-
hestandsgeld 
eine Leistung 
wegen Erwerbs­unfähigkeit wird. Zugleich wurde der 
Basissatz gesenkt. Auch in Deutsch­
land und Österreich sind die An­
spruchsvoraussetzungen verschärft 
und die Höhe der Vorruhestandsgelder 
abgesenkt worden. In Österreich wur­
de die Mindestbeitragszeit überdies 
von 35 Jahren auf 37,5 Jahre verlän­
gert. Belgien hat 1997 bei den Renten 
mit der schrittweisen Verlängerung 
des als Anspruchsvoraussetzung gel­
tenden Beitragszeitraums von 20 Jah­
ren auf 35 Jahre begonnen und parallel 
dazu die Sozialbeiträge für das Vorru-
hestaridsgeld erhöht. In Spanien ist in 
Fällen freiwilliger Frühverrentung vor 
dem Erreichen des 65. Lebensjahres 
jetzt ein Malus eingeführt worden, 
während Griechenland das Vorruhe­
standsgeld reduziert hat. 
In Österreich sieht das neue Bonus-
Malus-System vor, daß Arbeitgeber, 
die ältere Arbeitnehmer einstellen, in 
ihrem Anteil zur Arbeitslosenversi­
cherung bessergestellt werden. Umge­
kehrt wird bei Kündigung eines älteren 
Arbeitnehmers ein Malus als Einmal­
zahlung fällig. 
Förderung des 
Teilruhestands 
Eine Möglichkeit zur Entschärfung 
des Widerspruchs zwischen der länge­
ren Beschäftigungsdauer älterer Ar­
beitnehmer und der Reduzierung der 
Arbeitslosigkeit besteht darin, unter 
Arbeitnehmern, die sich dem Renten­
alter nähern, verstärkt für Teilzeitar­
beit zu werben. Dies kann den Betrof­
fenen den Übergang in den Ruhestand 
erleichtern, während deren Erfahrun­
gen und deren Fachwissen gleichzeitig 
länger genutzt werden können. In einer 
Reihe von Mitgliedstaaten sind in den 
vergangenen Jahren zu diesem Zweck 
bereits Teilrenten eingeführt worden. 
Es gibt aber auch Länder, in denen 
älteren Arbeitnehmern die Teilzeitop­
tion erschwert wird. (Im Vereinigten 
Königreich ist beispielsweise bei Be­
zug einer Betriebsrente die Weiterbe­
schäftigung durch denselben Arbeitge­
ber nicht möglich.) 
16 
Modernisierung des Sozialschutzes und Anpassung der Sozialschutzsysteme an den Wandel 
In Österreich besteht seit 1993 ein 
Teilruhestandssystem, in dessen Rah­
men die persönliche Arbeitszeit ver­
kürzt und die reguläre Rente anteil­
mäßig in Anspruch genommen werden 
kann. Von dieser Möglichkeit haben 
allerdings bisher nur wenige Gebrauch 
gemacht, da der eigentliche Vorruhe­
stand attraktiver zu sein scheint. In 
Finnland besteht seit Ende der 80er 
Jahre eine ähnliche Regelung, von der 
bisher ebenso kaum Gebrauch ge­
macht wird. In Deutschland wurde 
kürzlich parallel zur Einschränkung 
der Vorruhestandsregelung die Mög­
lichkeit eröffnet, ab dem 55. Lebens­
jahr Teilruhestand in Anspruch zu neh­
men. Die Möglichkeit, eine Teilrente 
mit einem Teillohn zu kombinieren, ist 
auch in Luxemburg gegeben, wenn­
gleich auch hier bisher nur wenige da­
von Gebrauch machen. Mehr Erfolg ist 
in diesem Zusammenhang Frankreich 
beschieden, wo der Teilruhestand seit 
1993 als Ersatz für den (vollen) Vorru-
hestand angesehen wird und wo die 
Zahl derjenigen, die sich für den Teil­
ruhestand entscheiden, weiter ange­
stiegen ist (1995 auf 27 000 Personen) 
— während beim Vorruhestand die 
Zahl der Interessenten rückläufig ist. 
Anpassung 
an die Alterung 
der Bevölkerung 
Die Reform der Rentensysteme, 
mit der die Kosten des künftig 
steigenden Anteils der Bevölkerung 
im Rentenalter aufgefangen oder, um 
es genauer zu sagen, die sich daraus 
ergebende Einkommensumverteilung 
geregelt werden soll, ist in allen Län­
dern zu einem zentralen Anliegen der 
Politik geworden. (Die Rentenrefor­
men, insbesondere in Italien, Schwe­
den und Frankreich, sind ausführlich in 
Soziale Sicherheit in Europa, 1995, 
Kapitel 2, beschrieben. Ferner ist eine 
allgemeine ökonomische Analyse von 
Rentenreformen und der Zukunft des 
Sozialstaates kürzlich in European 
Economy, Reports and Studies, 4/1997, erschienen.) Allgemein be­
stand die Reaktion darin, sowohl aus 
Kosten- als auch aus Gleichstellungs­
gründen das gesetzliche Rentenalter 
der Frauen auf das der Männer anzuhe­
ben, so geschehen in Deutschland, 
Griechenland, Portugal, im Vereinig­
ten Königreich und vor kurzem auch in 
Belgien und Österreich. In diesen Län­
dern wie auch in den meisten übrigen 
Staaten wird das gesetzliche Rentenal­
ter einheitlich auf 65 Jahre festgesetzt. 
In steigendem Maße geschieht dies je­
doch über eine Verknüpfung mit der 
Beitragsbilanz des Versicherten, so 
daß der Rentenanspruch stärker an die 
im Laufe des Erwerbslebens geleiste­
ten Beiträge gekoppelt und der Versi­
cherungscharakter des Systems betont 
wird. 
Durch veränderte Berechnungsfor­
meln ist in einer Reihe von Ländern 
außerdem die reale Höhe der Rente im 
Vergleich zum vorherigen Verdienst 
abgesenkt worden. Frankreich, Portu­
gal, Österreich und Finnland haben die 
Rentenanwartschaftszeit erhöht und 
die Anpassung der Renten an die Infla­
tionsentwicklung ungünstiger gestal­
tet. Dies ist auch in Spanien, Deutsch­
land (durch die Umstellung der 
Berechnungsgrundlage von Brutto­
auf Nettoverdienst) und Schweden 
(wo für die Dauer des übermäßigen 
Haushaltsdefizits keine volle Indexie-
rung der Rente mehr erfolgt) gesche­
hen. 
In anderen Ländern ist die Höhe der 
Rente direkter abgesenkt worden. So 
hat Griechenland den Zusatzrentensatz 
im Verhältnis zum Verdienst verrin­
gert und für die zur Auszahlung gelan­
genden Beträge Höchstgrenzen festge­
setzt, was zu einer Zunahme der Zahl 
der Rentner mit sehr niedrigem Ein­
kommen und 1996 zur Einführung ei­
nes von einem Bedürftigkeitsnachweis 
abhängigen Zuschlags geführt hat. Ei­
nen ähnlichen Zuschlag gibt es seit 
kurzem auch in Spanien, wo die An­
wartschaftszeit für den Bezug einer 
Vollrente verlängert und der Koeffi­
zient für den Verdienst vermindert 
worden ist. In Deutschland tritt ab 
1999 eine Reform in Kraft, die einen sog. "demographischen Faktor" in die 
Formel für Rentenanpassungen ein­
baut, mit dem die steigende Lebenser­
wartung der Rentner berücksichtigt 
und die Eckrente von 70% des vorhe­
rigen Nettoverdienstes bis zum Jahre 
2030 auf 64% abgesenkt werden soll. 
Gleichzeitig wird das Renteneintritts­
alter angehoben. 
Eine allgemeine Abkehr vom Umlage-
verfahren und Zuwendung zum Kapi­
taldeckungsverfahren (d.h. von Beiträ­
gen zur Deckung gegenwärtiger zur 
Deckung künftiger Rentenansprüche) ist 
bislang nicht zu erkennen. Allerdings 
nimmt auch die Bedeutung von Be­
triebsrenten und privater Vorsorge zu. 
Auf diese Weise können Grundrenten 
ergänzt und der Staat im Hinblick auf 
seine künftigen Finanzierungsverpflich-
tungen bis zu einem gewissen Grad ent­
lastet werden. Wie in dem von der Kom-
mission kürzlich herausgegebenen 
Grünbuch Zusätzliche Altersversorgung 
im Binnenmarkt (KOM(97) 283) festge­
stellt wird, erfordert die weitere Ausdeh­
nung solcher Zusatzversorgungspro­
gramme einen geeigneten EU-weiten 
Rahmen. Im Grünbuch heißt es ebenso, 
daß Voraussetzung für die Beibehaltung 
der Umlageverfahren weitere Reformen 
der Rentensysteme sind. Obwohl eine 
Umkehr des Trends zur Frühverrentung 
die Finanzierungsprobleme mildern 
kann, ist es doch eher unwahrscheinlich, 
daß sie sie vollständig löst. Diesbezüg­
lich ist festzustellen, daß in Zukunft ver­
stärkt definierte Beitragssysteme zur 
Anwendung kommen, bei denen die 
Rentenhöhe von den im Verlauf des Er­
werbslebens eingezahlten Beiträgen ab­
hängig ist und die Kluft zwischen dem 
Umlageverfahren und dem Kapitaldek-
kungsverfahren somit etwas verringert 
wird. 
Die beiden einzigen Länder in der 
Union, in denen Kapitaldeckungsver­
fahren eine größere Rolle spielen, sind 
die Niederlande und das Vereinigte 
Königreich. Vor allem in letzterem, wo 
die staatliche Grundrente niedriger ist 
als in den meisten anderen Mitglied­
staaten, haben zwei Drittel der Rentner 
eine Betriebsrente oder eine Rente 
aus einem privaten Altersversor-
17 
Modernisierung des Sozialschutzes und Anpassung der Sozialschutzsysteme an den Wandel 
gungssystem. Der Staat konzentriert 
sich auf die Fürsorge für die Einkom­
mensschwächeren und überläßt die 
Verwaltung der Rentenkassen im 
wesentlichen privaten Versicherungs­
gesellschaften. In jüngster Zeit hat sich 
die Politik verstärkt der Straffung der 
Vorschriften für diese Kassen gewid­
met, um deren Mißbrauch und den ir­
reführenden Verkauf privater Versi­
cherungen zu verhindern. 
Es ist nicht klar, ob Kapitaldeckungs-
verfahren besser geeignet sind, das mit 
den demographischen Entwicklungen 
verbundene Problem bei den Sozial­
transfers zu lösen. Letzten Endes hängt 
die Sicherung des Transfers von Mit­
teln von den Erwerbstätigen zu den 
Rentnern unabhängig vom verwende­
ten Verfahren im wesentlichen von der 
Höhe der für die Verteilung verfügba­
ren Einnahmen und somit vom Wirt­
schaftswachstum im entsprechenden 
Zeitraum ab. 
Kostendämpfung im 
Gesundheitswesen 
Im Zusammenhang mit dem steigen­
den Durchschnittsalter der Bevölke­
rung sowie der schwierigen Lage der 
öffentlichen Haushalte richtet sich das 
Augenmerk der Politik auch auf die 
Gesundheitsfürsorge, bei der sich die 
Nachfrage aufgrund realer Einkom­
menszuwächse und des höheren Stan­
des der medizinischen Technik rasch 
erhöht. Am verbreitetsten in den Mit­
gliedstaaten ist die Reaktion, die Aus­
gaben bei vom Staat verwalteten Lei­
stungen auf direktem Wege zu 
begrenzen bzw. den Kostenanstieg mit 
der Einführung von Kappungsgrenzen 
zu stoppen, sofern die Verwaltung 
über die Krankenversicherung erfolgt. 
Zwar ist auf diese Weise in den vergan­
genen Jahren der Anteil der Ausgaben 
am BIP nicht weiter gestiegen, doch 
stellen sich bereits neue grundsätzliche 
Fragen, insbesondere die nach einer 
möglichst günstigen Ausgabenvertei­
lung im Interesse der Gesellschaft als 
Ganzes sowie nach einer effizienten Nutzung der zur Verfügung stehenden 
Ressourcen. 
Weitere Fragen grundsätzlicher Art 
stellen sich nach dem Verhältnis zwi­
schen öffentlichem Gesundheitswesen 
und privaten Anbietern in diesem Be­
reich, nach einer möglichen Beschrän­
kung des erstgenannten Bereichs auf 
die Grundversorgung (und wie diese 
gegebenenfalls zu definieren ist) sowie 
nach der Tragweite all dessen für das 
Versorgungsangebot im Vergleich zur 
Nachfrage (und der Möglichkeit des 
Angebots eher kosmetischer Behand­
lungsformen anstelle tatsächlich not­
wendiger Behandlung). Fragen nach 
der Zulässigkeit der Begrenzung des 
Angebots an Leistungen (und Arbeits­
plätzen) auf ein Niveau unterhalb des­
sen, wofür die Menschen bereit sind 
aufzukommen, müssen ebenso beant­
wortet werden wie umgekehrt die Fra­
ge, inwieweit der Verbraucher bei ei­
nem Thema dieses Ranges, bei dem 
jedoch ein schwerwiegendes Informa­
tionsdefizit besteht, zu vernünftigen 
Entscheidungen in der Lage ist. 
In den meisten Mitgliedstaaten ist die 
Tendenz erkennbar, die Vorteile des 
Marktes zu nutzen und zugleich die 
Kontrolle über das Angebot zu behal­
ten. Den Menschen wird dabei durch 
die Beteiligung bzw. die höhere Betei­
ligung an den Kosten für Arzneimittel 
und bestimmte Behandlungen (Zuzah-
lung) nahegelegt, den Verbrauch ein­
zuschränken und sparsamere Alterna­
tiven zu nutzen. In Deutschland 
beispielsweise sind zur Abwendung 
weiter steigender Sozialbeiträge die 
Zuzahlungen kräftig angehoben wor­
den, wobei ausdrücklich eine Verbin­
dung zwischen diesen beiden Elemen-
ten hergestellt wurde, um die 
Krankenkassen zur Beibehaltung ihrer 
Beitragssätze, zu mehr Effizienz und 
zu einem wirksameren Vorgehen in 
den mit den Leistungsanbietern (Kas­
senärzte und Krankenhäuser) über die 
entsprechenden Bedingungen geführ­
ten Verhandlungen zu veranlassen. 
Der Erfolg einer Maßnahme wie der 
Einführung von Markt- bzw. Pseudo-
marktmechanismen in den Ländern hängt zum Teil vom Bestehen eines 
tatsächlichen Wettbewerbs zwischen 
den Krankenkassen wie im Fall 
Deutschlands oder zwischen den Ärz­
ten in Ländern mit staatlichem Ge­
sundheitssystem ab. Sollen die Preise 
den gewünschten Zweck erfüllen, muß 
der Verbraucher zudem die Wahl zwi­
schen mehreren Angeboten haben. Da­
mit der Wettbewerb zwischen den An­
bietern voll zur Geltung kommen kann 
und Impulse für Effizienzverbesserun­
gen erzeugt werden, sollte bei der Aus­
handlung der Leistung auch die Posi­
tion der Verbraucher gestärkt werden. 
In beiden Bereichen sind dem Wettbe­
werb in der Praxis zumeist natürliche 
Grenzen gesetzt, die auf die lokale Be­
grenztheit des Angebots sowie auf die 
Ausnutzung von Größenvorteilen 
(economies of scale") zurückzuführen 
sind. Häufig wird diese Tendenz 
staatlicherseits noch verstärkt, um bei-
spielsweise die Schließung von 
Behandlungszentren in einem be­
stimmten Gebiet zu verhindern. 
Dementsprechend haben Versuche zur 
Einführung von Marktmechanismen 
im allgemeinen noch nicht zu den er­
warteten Effizienzverbesserungen ge­
führt. Ausnahmslos alle Regierungen 
der EU-Mitgliedstaaten zögern, die 
Ausgabenkontrolle aus der Hand zu 
geben und sie den Kräften des Marktes 
zu überlassen. In Ländern, in denen 
dies versucht worden ist, scheinen al­
lerdings gewisse Vorteile erkennbar, 
ohne daß es zu einer nennenswerten 
Absenkung des Leistungsniveaus ge­
kommen wäre. Die Vorteile ergeben 
sich aus einer deutlicheren Unterschei­
dung zwischen Abnehmer und Anbie­
ter, dem größeren Kostenbewußtsein, 
der Erfassung und Bereitstellung um­
fangreicherer Informationen zu den 
Kosten und von detaillierteren Verträ­
gen zum Leistungsangebot. 
Für das Vereinigte Königreich z.B. zei­
gen die Indikatoren seit der Inangriff­
nahme der Reformen 1991 einen leich­
ten Produktivitätsanstieg. In Italien und 
Spanien scheinen die klare Unterschei­
dung zwischen Abnehmer und Anbieter 
und in Italien die Zuweisung der finan­
ziellen und organisatorischen Verant-
-18-
Modernisierung des Sozialschutzes und Anpassung der Sozialschutzsysteme an den Wandel 
wortung an die Regionen zu Verbesse­
rungen bei der Verwaltung sowie zu ein­
deutigeren vertraglichen Vereinbarun­
gen zwischen beiden Seiten geführt zu 
haben. Nachdem in den Niederlanden 
vor kurzem ein System eingeführt wor­
den ist, bei dem die Zahlungen an die 
Krankenkassen auf Pro-Kopf-Basis ent­
sprechend einer vorherigen Kostenab­
schätzung unter Berücksichtigung der 
Mitghederstruktur erfolgen und die Ko­
sten nicht mehr im nachhinein erstattet 
werden, entfaltet sich der Wettbewerb 
inzwischen in bezug auf Honorare und 
Kosten, was bei einer teilweisen Aufhe­
bung der Kontrollen auch zu verstärktem 
Wettbewerb zwischen den Anbietern 
und zu Effizienzverbesserungen in die­
sem Bereich fuhren kann. 
Die Niederlande haben außerdem den 
innovativen Schritt getan, das öffentli­
che Gesundheitswesen auf Heilverfah­
ren der Grundversorgung" (sowie 
Langzeitbehandlungsformen) zu be­
schränken und sonstige Therapien 
(Wohlstandsversorgung") dem privaten 
Sektor und individuellen Vereinbarun­
gen zu überlassen. Das Kriterium für die 
letztgenannte Behandlungsform (medi­
zinisch nicht erforderlich, aber er­
schwinglich) hat jedoch bei der prakti­
schen Anwendung zu Problemen 
geführt (nicht zuletzt aufgrund der un­
vermeidlich subjektiven Auslegung der 
Begriffe), so daß bislang kaum Leistun­
gen aus dem staatlichen Gesundheitswe­
sen ausgegliedert worden sind. 
Bereitstellung von 
Langzeitpflege 
Schätzungsweise 10% der über 75jäh­
rigen benötigen in der Union Betreu­
ung rund um die Uhr, weitere 25% 
Teilzeitbetreuung. Die derzeit starke 
Zunahme dieser Altersgruppe lenkt die 
Aufmerksamkeit in den Mitgliedstaa­
ten zunehmend auf die Frage, wie die­
ser steigende Bedarf befriedigt werden 
soll: durch das Sozialschutzsystem, 
was entweder über Transfers oder die 
direkte Erbringung der Leistungen 
denkbar ist, in beiden Fällen aber eine 
Erhöhung der Steuern und/oder der Sozialabgaben bedeutet, oder aber 
über private Vorkehrungen, wobei 
dann aber — unabhängig davon, ob im 
Einzelfall eine private Versicherung 
besteht oder nicht — eine ungleiche 
Belastung in Kauf genommen werden 
muß. 
Zum Teil ist die Debatte durch die 1995 
erfolgte Einführung der Pflegeversiche­
rung in Deutschland in Gang gesetzt 
worden, die beitragsfinanziert (für die 
Arbeitgeber kompensiert durch den 
Wegfall eines Feiertages) ist. An­
spruchsberechtigt sind sowohl zu Hause 
als auch in Einrichtungen betreute Per­
sonen. Im Vereinigten Königreich und 
in Irland gibt es Zulagen für Pflegeper­
sonen bereits seit längerem, auch wenn 
sie im Vereinigten Königreich als relativ 
geringer Pauschalbetrag gezahlt werden 
und nur für Personen gelten, die die Pfle­
ge praktisch als VoHzeittätigkeit aus­
üben. In Irland muß für die Zahlung der 
Zulage ein Bedürftigkeitsnachweis er­
bracht werden. In Österreich gibt es ein 
Bundespflegegeld, das von den Regio­
nen verwaltet, jedoch aus dem allgemei­
nen Steueraufkommen finanziert wird. 
Es wird seit 1993 an Personen mit einem 
Pflegebedarf von monatlich mindestens 
50 Stunden gezahlt, wobei sich die Sätze 
nach dem ärztlicherseits als notwendig 
festgestellten Pflegeaufwand richten. 
Die Pflegegeldbezieher in Österreich 
können über die Verwendung des Gel­
des selbst entscheiden (größtenteils 
werden die Mittel für die private Pflege 
in der Familie ausgegeben). Durch die 
steigende Arbeitslosigkeit wird jedoch 
immer häufiger gefordert, die Leistun­
gen mit Beschäftigungszielen zu 
koppeln und sie zur Schaffung von 
Nachfrage nach institutionalisierten 
Sozialdiensten zu nutzen. Dies ent­
spricht im wesentlichen dem in den 
skandinavischen Ländern gewählten 
Ansatz, wo zwischen Gesundheits­
und Sozialleistungen, die beide allen 
frei zur Verfügung stehen, kaum unter­
schieden wird und wo es im Bereich 
dieser Leistungen im Verhältnis zur 
Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter 
wesentlich mehr Arbeitsplätze gibt als 
im übrigen Europa (in Dänemark und 
Schweden sind es mehr als doppelt soviele). Allerdings haben auch hier 
die knapper werdenden Mittel zu Aus­
gabenkürzungen geführt und die Frage 
nach den finanziellen Möglichkeiten 
einer Aufrechterhaltung umfassender 
sozialer Leistungen immer lauter wer­
den lassen. 
In Luxemburg wurde 1996 eine Geset­
zesvorlage über die Eiriführung einer 
Abhängigkeitspflichtversicherung" 
veröffentlicht, mit der die Unterstüt­
zung Pflegebedürftiger gesichert wer­
den soll und deren Finanzierung 
gleichmäßig über Sozialversiche­
rungsbeiträge und allgemeine Steuern 
erfolgt. 
Zielgerichteter 
Einsatz der Mittel 
Das doppelte Anliegen der gegenwär­
tigen Bemühungen im Bereich Sozial­
schutz lautet in allen Ländern der 
Union: Kostendämpfung und Verrin­
gerung der Abhängigkeit von Sozial­
leistungen. Ein Weg, diesem AnHegen 
gerecht zu werden, ist die Erhöhung 
der Effizienz der Mittel durch aktivere 
Maßnahmen und durch zielgerichteten 
Einsatz der Mittel zugunsten der be­
sonders bedürftigen Bevölkerungs­
gruppen. In den südlichen Mitglied­
staaten geht dies mit Anstrengungen 
einher, Defizite beim Sozialschutz ab­
zubauen und die Hilfen gerechter ein­
zusetzen. In den nördlichen Mitglied­
staaten konzentriert sich die Debatte 
auf den Umfang des Sozialschutzes. 
Grundsätzlich besteht Konsens über 
die Beibehaltung des universellen 
Charakters des sozialen Schutzes für 
alle, doch schließt dies nicht aus, daß 
die Verantwortung in bestimmten Be­
reichen vom Staat auf den einzelnen 
bzw. den privaten Sektor verlagert 
wird. 
Privatisierung in dem Sinne, daß der pri­
vate, auf Gewinne orientierte Sektor in 
die Erbringung von Sozialschutzleistun­
gen eingebunden wird, hat in den mei­
sten Ländern noch keine wesentlichen 
Fortschritte gemacht, und es gibt auch 
kaum Anzeichen dafür, daß — vom Be-
19-
Modernisierung des Sozialschutzes und Anpassung der Sozialschutzsysteme an den Wandel 
reich der zusätzlichen Altersversorgung 
einmal abgesehen — in absehbarer Zeit 
mit einer spürbaren Zunahme zu rech­
nen ist Andererseits zeichnet sich im­
mer mehr die Tendenz ab, den Sozial­
schutz auf die wirklich Bedürftigen zu 
konzentrieren, entweder durch Vermin­
derung der Transfers für Personen mit 
relativ hohem Einkommen, durch Fest­
legung von Kappungsgrenzen oder 
durch Erhebung von Steuern und/oder 
Sozialabgaben auf die Leistungen und 
durch häufigere Bedürftigkeitsprüfun-
gen. Dies dient nicht nur dem Ziel, den 
Nettogewinn aus Transferzahlungen 
von den Gruppen am oberen Ende der 
Einkommensskala zu jenen am unteren 
Ende umzulenken, sondern auch dazu, 
die Lasten der Finanzierung auf breitere 
Schultern zu verteilen ein Anliegen, das 
angesichts der Mittel, über die Rentner 
heute vielfach verfügen, nicht unange­
messen erscheint. 
Obwohl die Ausgaben für Leistungen 
gegen Bedürftigkeitsnachweis überall 
in der Union (außer in den Niederlan­
den) angestiegen sind, belief sich ihr 
Anteil 1995 nur erst auf 11% der Ge­
samtaufwendungen—gegenüber 10% 
im Jahre 1990. Oberhalb der 10%-
Marke lag diese Zahl lediglich in Ir­
land (34% der Gesamtaufwendungen), 
im Vereinigten Königreich (23%) und 
in Spanien (13,5%). Dazu kommt, daß 
ein großer Teil dieses Anstiegs auf ver­
änderte Rahmenbedingungen — so 
z.B. die Zunahme der Langzeitarbeits­
losigkeit und der Zahl der Personen, 
die keinen Anspruch auf Sozialversi­
cherungsleistungen haben—und nicht 
so sehr auf Veränderungen der Politik 
als solcher zurückgeht. Bei der Ar­
beitslosenunterstützung mußte 1995 in 
Irland bei 75% (hohe Jugend- und 
Langzeitarbeitslosigkeit), im Verei­
nigten Königreich bei 50%, in den Nie­
derlanden bei 40% und in Spanien und 
Portugal bei 25% aller Übertragungen 
ein Bedürftigkeitsnachweis beige­
bracht werden. 
-20 

ISSN 0254-1467 
KOM(98) 243 endg. 
DOKUMENTE 
DE 05 06 17 
Kataloanummer : CB-CO-98-264-DE-C 
ISBN 92-78-35262-4 
Amt für amtliche Veröffentlichungen der Europäischen Gemeinschaften 
L-29S5 Luxemburg 
_ZM-