Stellungnahme Nr. 9/99

zum Vorschlag für eine Verordnung (EG) des Rates betreffend die Haushaltsdisziplin

(Vorgelegt gemäß Artikel 279 EG-Vertrag)

(1999/C 334/01)

DER RECHNUNGSHOF DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -

gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 279,

gestützt auf den Vorschlag für eine Verordnung des Rates betreffend die Haushaltsdisziplin vom 14. Juli 1999(1), durch welche die Entscheidung 94/729/EG des Rates aufgehoben und ersetzt werden soll,

gestützt auf das dem Rechnungshof am 21. September 1999 zugegangene Ersuchen des Rates um Stellungnahme zu diesem Vorschlag,

in Erwägung nachstehender Gründe:

Die Verstärkung der Haushaltsdisziplin sollte eine bessere Einhaltung der Grundsätze der wirtschaftlichen Haushaltsführung der Gemeinschaftsmittel bewirken.

Der Verordnungsvorschlag führt zu einer Abkopplung der Agrarleitlinie von der Finanziellen Vorausschau, indem ein zusätzlicher Handlungsspielraum gegenüber der Finanziellen Vorausschau geschaffen wird.

Die Einbeziehung der Ausgaben für die Entwicklung des ländlichen Raums in den EAGFL-Garantie bringt eine Änderung der Art der durch den Fonds zu finanzierenden Maßnahmen mit sich -

HAT DIE FOLGENDE STELLUNGNAHME ANGENOMMEN:

AGRARLEITLINIE

1. Obgleich mit der Agrarleitlinie lediglich eine Gesamtobergrenze für die Ausgaben festgesetzt werden soll, ist sie unnötig kompliziert in ihren Berechnungsmodalitäten und außerdem ungenau definiert.

Berechnungsmodalitäten

2. Die Agrarleitlinie wird derzeit nach einem äußerst komplizierten Verfahren unter Zugrundelegung der im Rahmen des Haushaltsjahres 1988 angefallenen Agrarausgaben berechnet. Dieses Verfahren wird in dem Verordnungsvorschlag beibehalten, wo lediglich in Artikel 3 die Bezugsgrundlage des Jahres 1995 theoretisch rekonstruiert wird. Dieses Verfahren sollte sinnvollerweise vereinfacht werden. Die Berechnungsgrundlage könnte aus der Gesamtheit der letzten bekannten, tatsächlich angefallenen Ausgaben im Rahmen des Teileinzelplans B1 (EAGFL-Garantie) des Haushaltsplans gebildet werden.

Inhalt der Leitlinie

3. Der Definition der Agrarleitlinie in Artikel 4 des Verordnungsvorschlags mangelt es an Präzision. Es wird unterschiedslos Bezug genommen auf die Ausgaben, die im Falle des Teileinzelplans B1 zu Lasten der Haushaltsansätze zu verbuchen sind, auf die Ausgaben in Verbindung mit den Beträgen der Finanziellen Vorausschau im Falle der Heranführungsmaßnahmen oder aber unmittelbar auf die von den in der Finanziellen Vorausschau für die Landwirtschaft verfügbaren Beitrittsbeträge. Außerdem haben die Bestimmungen von Artikel 4 Absatz 2 keinerlei Berechtigung, da die bereits im Teileinzelplan B1 erfaßte Wertberichtigung der Lagerbestände die Ausgaben zur Entwicklung des ländlichen Raums nicht betrifft.

EINDÄMMUNG DER AGRARAUSGABEN

4. Ziel der Haushaltsdisziplin ist es, die Einhaltung der Finanziellen Vorausschau zu gewährleisten. Mehrere Punkte bzw. Ungenauigkeiten des Verordnungsvorschlags stehen diesem Ziel jedoch entgegen.

Vielzahl der Obergrenzen

5. Der Verordnungsvorschlag verankert in Artikel 5 Absatz 3 eine spezifische Begrenzung der Mittel des Teileinzelplans B1 mittels fester Obergrenzen, die für die beiden Teilrubriken 1a und 1b der Finanziellen Vorausschau gelten. Die Beträge der Finanziellen Vorausschau, die den Mitteln für die Heranführungshilfen (Rubrik 7) und den für Erweiterung verfügbaren Mitteln für Zahlungen entsprechen, stellen ihrerseits Richtwerte dar. Die Agrarleitlinie hat sich dagegen zu einem wirklich unabhängigen Instrument entwickelt, das gegenüber der Finanziellen Vorausschau einen zusätzlichen Spielraum bietet(2), indem es eine Gesamtobergrenze für den Agrarbereich bildet.

6. Im Gegensatz zur Entscheidung 94/729/EG betreffend die Haushaltsdisziplin, in der die Rubrik 1 der Finanziellen Vorausschau ausdrücklich an die Agrarleitlinie geknüpft ist, wird durch den Verordnungsvorschlag somit eine Vielzahl an Obergrenzen geschaffen, was keineswegs zur Klärung des Begriffs der Haushaltsdisziplin beiträgt. Wie der Hof bereits in seiner Stellungnahme Nr. 10/98(3) betont hatte, bleibt die Gefahr der Überschreitung der Agrarleitlinie bestehen, da die Kommission weder die genaue Art der mit dem Beitritt verbundenen Ausgaben ermittelt noch deren Höhe bestimmt hat.

Einstufung der Mittel für die Entwicklung des ländlichen Raums

7. Die Ausgaben für die Entwicklung des ländlichen Raums betreffen mehrjährige Maßnahmen, die in spezifische Programmplanungen der Strukturfonds oder Entwicklungspläne für den ländlichen Raum eingebunden sind(4). Gemäß Artikel 1 Absatz 4 der Haushaltsordnung müssen für solche Maßnahmen in den Haushaltsplan getrennte Mittel eingestellt werden, wobei die Verpflichtungsermächtigungen die Gesamtkosten der mehrjährigen Verpflichtungen decken müssen.

8. Im Entwurf des Haushaltsplans für das Jahr 2000 aber werden diese Ausgaben durch in Titel 4 des Teileinzelplans B2 eingesetzte nichtgetrennte Mittel gedeckt, und zwar lediglich in Höhe der Jahrestranchen der vorgesehenen Maßnahmen. Das gleiche gilt für die Teilrubrik 1b der Finanziellen Vorausschau, die - obgleich sie Mittel für Verpflichtungen ausweist - nicht die Gesamtkosten der Mehrjahresprogramme deckt.

9. Im Haushaltsplan 1999, wo gleichartige Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums im die Strukturausgaben betreffenden Teileinzelplan B2 ausgewiesen waren, überstiegen die Mittel für Verpflichtungen die Mittel für Zahlungen um etwa 80 %. Würde man dieses Verhältnis auf die Mittelansätze von Titel 4 des Haushaltsentwurfs für 2000 übertragen, wäre die Obergrenze der Teilrubrik 1b jetzt schon überschritten(5).

10. Das Nebeneinander obligatorischer und nichtobligatorischer Ausgaben in ein und derselben Rubrik der Finanziellen Vorausschau schafft ebenfalls unklare Verhältnisse, weil die Befugnisse des Europäischen Parlaments bei der Aufstellung des Haushaltsplans, die gemäß der Interinstitutionellen Vereinbarung ausdrücklich gewahrt bleiben, in bezug auf die nichtobligatorischen Ausgaben nicht außer acht gelassen werden können. Außerdem kommt durch die Aufnahme nichtobligatorischer Ausgaben in den Teileinzelplan B1 des Haushaltsplans (EAGFL-Garantie) für die entsprechenden Mittelübertragungen ein Beschluß des Rates(6) zur Anwendung und nicht ein Beschluß des Parlaments(7). Diese Unstimmigkeit sollte behoben werden.

ANPASSUNG DER AUSGABEN

11. Um die Einhaltung der Finanziellen Vorausschau sicherzustellen, sind im Verordnungsvorschlag eine Reihe von Maßnahmen vorgesehen, die im Verlauf des Haushaltsverfahrens bzw. bei der Ausführung der Ausgaben getroffen werden sollen. Die diesbezüglichen Bestimmungen der Artikel 5 und 6 sind verworren, da die Begriffe der Anpassung der Haushaltsansätze, der Aussetzung der globalen Vorauszahlungen und der Kürzung der Zahlungen ohne Unterschied miteinander vermengt werden.

12. Diese verschiedenen Maßnahmen laufen den Haushaltsgrundsätzen und der Haushaltsordnung zuwider, da durch sie von den Zahlstellen ordnungsgemäß getätigte zuschußfähige Ausgaben von der Gemeinschaftsfinanzierung ausgenommen werden. Außerdem werden die Mitgliedstaaten in unzulässiger Weise zur Vorfinanzierung der Ausgaben verpflichtet.

Haushaltsgrundsätze

13. Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans unterliegen einer Reihe grundlegender Vorschriften und Grundsätze:

- Aufgrund der Tatsache, daß es sich bei den Ausgaben des EAGFL-Garantie um obligatorische Ausgaben handelt(8), müssen für alle gemäß den einschlägigen Verordnungen von den Zahlstellen zu leistenden Agrarausgaben entsprechende Mittel in den Gesamthaushaltsplan eingesetzt werden.

- Gemäß dem Grundsatz der Jährlichkeit(9) sind diese Ausgaben zu Lasten des Haushaltsjahres zu verbuchen, auf das sie sich beziehen.

- Der Grundsatz der Spezialität(10) besagt, daß alle Mittelansätze für einen bestimmten Zweck vorzusehen sind, um jedwede Vermengung der verschiedenen Mittel bei ihrer Bewilligung und bei der Ausführung des Haushaltsplans zu vermeiden.

14. Die Bestimmungen von Artikel 5 Absatz 7 und von Artikel 6 Absatz 6 des Verordnungsvorschlags tragen - unabhängig davon, ob sie die Haushaltsansätze, die Zahlungen oder die Vorschüsse betreffen - den folgenden Vorschriften und Grundsätzen nicht Rechnung:

- Bei den im Einklang mit den geltenden Rechtsvorschriften angefallenen Agrarausgaben, die aber über den Betrag der Rubrik 1a der Finanziellen Vorausschau hinausgehen, werden die Haushaltsansätze bzw. die Zahlungen gekürzt.

- Diese Mehrausgaben werden auf das folgende Haushaltsjahr übertragen.

- Die alleinige Kürzung der Einkommensbeihilfen läuft letztlich darauf hinaus, daß Überschreitungen bei anderen Haushaltslinien oder -kapiteln zu deren Lasten gehen.

15. Durch diese Verstöße gegen die Haushaltsvorschriften und -grundsätze mit dem Ziel, die Einhaltung des Betrags der Finanziellen Vorausschau zu gewährleisten, wird die rechtliche Pflicht zur Finanzierung zuschußfähiger Ausgaben unberechtigterweise der Einhaltung einer rein vereinbarungsgemäßen Hoechstgrenze untergeordnet. Die Verbuchung der nicht finanzierten Beträge zu Lasten des folgenden Haushaltsjahres birgt die Gefahr, daß sich diese Übertragung von Ausgaben zu einer ständigen Praxis mit kumulierendem Charakter entwickelt.

Verpflichtung zur Vorfinanzierung auf nationaler Ebene

16. Durch die Kürzung des Beteiligungsbetrags an den Einkommenshilfen zugunsten der Erzeuger wie auch die Aussetzung der monatlichen Vorauszahlungen aus dem EAGFL-Garantie wird den Mitgliedstaaten die Verpflichtung auferlegt, die entsprechenden, von den Zahlstellen an die Begünstigten ordnungsgemäß gezahlten Ausgaben vorzufinanzieren. Die Höhe der auf dem Spiel stehenden Beträge könnte eine starke zusätzliche finanzielle Belastung bedeuten.

17. Eine derartige Verpflichtung zur Vorfinanzierung läuft dem Titel VIII der Haushaltsordnung sowie der Verordnung Nr. 1258/99 zuwider, welche für den EAGFL-Garantie ein System von Vorauszahlungen durch die Kommission einrichten und daher eine Vorfinanzierung durch die Mitgliedstaaten mit Ausnahme der in Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1258/99 vorgesehenen buchungstechnischen Vorfinanzierung ausschließen.

18. Diese Verpflichtung zur Vorfinanzierung stellt, insofern als sie auf eine Art erzwungener Anleihe beim Mitgliedstaat hinausläuft, einen Verstoß gegen Artikel 268 Absatz 3 EG-Vertrag dar, welcher das Verbot der Finanzierung der Gemeinschaftsfinanzen durch Kreditaufnahme beinhaltet.

Währungsreserve

19. Artikel 8 des Verordnungsvorschlags sieht vor, daß die Währungsreserve zur Deckung der Differenzbeträge zwischen dem im Haushaltsplan veranschlagten Euro/Dollar-Umrechnungskurs für die Ausgaben im Zusammenhang mit den Ausfuhrerstattungen und dem effektiven Kurs bei ihrer Ausführung schrittweise verringert wird und dann ab 2003 ganz entfällt. Es verstößt gegen den Grundsatz der Vorsicht, die Abschaffung der Währungsreserve in Betracht zu ziehen, solange die Verhandlungen der Welthandelsorganisation die Beibehaltung der Ausfuhrerstattungen noch zulassen.

Diese Stellungnahme wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 28. Oktober 1999 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Jan O. KARLSSON

Präsident

(1) KOM(1999) 364 endg.

(2) Für das Haushaltsjahr 2000 in Höhe von rund 4000 Mio Euro.

(3) ABl. C 401 vom 22.12.1998.

(4) Diese Tatsache wird im Verordnungsvorschlag selbst eingeräumt (Artikel 6 Absatz 3), der eine Ad-hoc-Überwachung vorsieht, und ergibt sich zudem aus den Bestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 1257/99 des Rates vom 17. Mai 1999, ABl. L 160 vom 26.6.1999, S.80.

(5) Der Betrag der zusätzlichen Mittel für Verpflichtungen würde sich auf etwa 3000 Mio Euro belaufen, und die Obergrenze der Teilrubrik 1b wäre um rund 2000 Mio Euro überschritten.

(6) Artikel 104 der Haushaltsordnung bezüglich des Verfahrens der Mittelübertragung.

(7) Artikel 26 Absatz 5 Buchstabe b) der Haushaltsordnung.

(8) Artikel 272 des Vertrags; Artikel 1, 4 und 22 der Haushaltsordnung.

(9) Artikel 268, 271 und 272 des Vertrags; Artikel 1, 6 und 7 der Haushaltsordnung.

(10) Artikel 271 des Vertrags; Artikel 5, 19 und 26 des Haushaltsordnung.