Stellungnahme zum Thema "Vierter Jahresbericht der Kommission über die Durchführung der Strukturfondsreform - 1992" (94/C 195/06)

Die Kommission beschloß am 29. November 1993, den Wirtschafts- und Sozialausschuß gemäß Artikel 198 des EWG-Vertrags um Stellungnahme zu folgendem Thema zu erarbeiten: "Vierter Jahresbericht der Kommission über die Durchführung der Strukturfondsreform - 1992".

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Regionale Entwicklung, Raumordnung und Städtebau nahm ihre Stellungnahme am 19. April an. Berichterstatter war Herr Little.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 315. Plenartagung (Sitzung vom 27. April 1994) einstimmig folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Die Kommission hat gemäß den Verordnungen des Rates (EWG) Nr. 2052/88 (Artikel 16) und Nr. 4253/88 (Artikel 31) ihren vierten Jahresbericht vorgelegt.

1.2. Seit der Reform der Strukturfonds im Jahre 1988 legte die Kommission bereits drei Jahresberichte und eine "Zwischenbilanz" [Dok. KOM(92) 84 vom 18. März 1992] vor, zu denen der Ausschuß Stellungnahmen abgab.

1.3. Der Bericht der Kommission über das Jahr 1992 entspricht dem bisherigen Muster, gestattet aber aufgrund des grösseren Zeitabstandes eine gründlichere Bewertung der Auswirkungen der Strukturfondsmaßnahmen. Im vorliegenden Bericht wird im allgemeinen weniger ausführlich auf die Durchführung eingegangen. So liegt der Schwerpunkt weniger als in früheren Berichten auf konkreten Angaben über die Art der gebilligten Unterstützung und die Inanspruchnahme der Mittel, was darauf zurückzuführen ist, daß am Ende des vorletzten Jahres der Programmplanungsphase in dieser Hinsicht zufriedenstellende Fortschritte verbucht werden können.

2. Durchführung der Reform im Jahre 1992

Im folgenden wird kurz auf einige im Kommissionsbericht beschriebene Aspekte der Durchführung im Jahre 1992 eingegangen.

2.1. Finanzielle Aspekte

1992 wurden für die 1988 festgelegten Strukturfondsziele Verpflichtungsermächtigungen in Höhe von 16 925 Mio. ECU ausgeführt, zu denen noch 1 046 Mio. ECU für die neuen Bundesländer kamen. Entsprechend der "Rahmenverordnung" aus dem Jahre 1988 werden sich die Verpflichtungsermächtigungen 1993 im Vergleich zu 1987 wie vorgesehen real verdoppeln.

Die ausgeführten Zahlungsermächtigungen beliefen sich 1993 auf 15 816 Mio. ECU plus 1 237 Mio. ECU für die neuen Bundesländer. Nach den ersten vier Jahren der Programmplanungsphase 1989-93 wurden knapp über Dreiviertel der im Rahmen der GFK vorgeschlagenen fünfjährigen Gesamtausgaben ausgeführt. Diese Ausgabenquote entspricht auch der Rahmenverordnung aus dem Jahre 1988.

2.1.1. Ziel 1

Die Ziel-1-Länder und Regionen ergriffen Maßnahmen, die ermöglichen sollen, die Gesamtheit der ursprünglich gewährten und verfügbaren Unterstützungen aufzubrauchen: so wurden die letzten operationellen Programme vorgelegt und angenommen und die Zeitpläne entsprechend geändert. Probleme gibt es allerdings nach wie vor in Italien, wo die Durchführung der GFK 1992 namentlich in bezug auf die Zahlungen noch mit Schwierigkeiten verbunden war.

Die 1991 für die neuen Bundesländer und Ostberlin verabschiedeten Zusatzprogramme konnten zum grössten Teil reibungslos abgewickelt werden. Das Ausmaß der Anträge auf Unterstützung machte es sogar erforderlich, für spätere Jahre vorgesehene Zahlungen auf 1992 vorzuverlegen.

Das in der Rahmenverordnung aus dem Jahre 1988 gesetzte Ziel, die Verpflichtungsermächtigungen des Jahres 1987 bis 1992 real zu verdoppeln, wurde ohne Schwierigkeiten erreicht.

2.1.2. Ziel 2

Für die in der ersten Programmplanungsphase beschlossenen Maßnahmen (1989-91) lag die Mittelbindungsrate zum 31. Dezember 1992 nahe bei 100 %, und es wurde damit gerechnet, daß die Mehrzahl der noch ausstehenden Zahlungen 1993 erfolgt.

Die Mehrzahl der operationellen Programme im Rahmen der für die zweite Programmplanungsphase beschlossenen GFK wurde von den Mitgliedstaaten Anfang 1992 vorgelegt. In diesem Jahr wurden Verpflichtungsermächtigungen in Höhe von 1 620 Mio. ECU ausgeführt, was 49 % der Unterstützung ausmacht, die im Rahmen der GFK für die Zweijahresphase geplant waren.

2.1.3. Ziele 3 und 4

Ende 1992 war die Durchführung der GFK für die erste Phase (1990-92) in bezug auf Mittelbindungen abgeschlossen.

Am 6. November 1992 wurden für Ziele der Kategorie 3 und 4 in Gebieten ausserhalb der Ziel-1-Regionen neun GFK für 1993 aufgestellt. Die neuen GFK mit einem Interventionsvolumen von 2,1 Mrd. ECU haben die gleichen Prioritäten wie bisher, sind aber gleichzeitig flexibler und umfassen auch Personen, die seit weniger als einem Jahr arbeitslos sind.

2.1.4. Ziel 5 a

Bei den Ziel-5a-Maßnahmen gab es 1992 keine bedeutenden Änderungen. Nach wie vor machten Mittelbindungen für Ausgleichszahlungen im Zusammenhang mit der Anpassung der Agrarstrukturen den grössten Einzelposten aus.

2.1.5. Ziel 5 b

Die sieben letzten operationellen Programme wurden 1992 genehmigt. Im Rahmen der insgesamt 73 genehmigten Programme beträgt die Gemeinschaftsunterstützung für den Zeitraum 1989-1993 2 607 Mio. ECU (zu Preisen von 1989). Die Durchführungsquote hat sich im Verlauf des Jahres beschleunigt, ist aber von Region zu Region unterschiedlich.

2.1.6. Gemeinschaftsinitiativen

Die operationellen Phasen der zwölf 1990 und 1991 genehmigten Gemeinschaftsinitiativen waren bis Dezember 1992 alle eingeleitet. Im Mai 1992 wurde eine neue Initiative unter der Bezeichnung "RETEX" beschlossen, um die Diversifizierung der Wirtschaftstätigkeiten in stark von der Textil- und Bekleidungsindustrie abhängigen Regionen zu beschleunigen. 1992 wurden im Rahmen dieser Initiativen Mittel in Höhe von 1 970 Mio. ECU gebunden.

2.2. Anwendung der Reformgrundsätze aus dem Jahre 1988

Die Kommission vermittelte in früheren Berichten im allgemeinen ein positives Bild von der Anwendung der Grundsätze für die Programmplanung, Konzentration und Partnerschaft, wogegen es sich als schwierig herausstellte, den Grundsatz der Zusätzlichkeit zu überprüfen. Die Kommission stellt fest, daß es 1992 keine neuen Erkenntnisse gab, die eine Änderung dieser Beurteilung erfordert hätten.

2.3. Bewertung der Auswirkungen der Gemeinschaftsinterventionen

Die Methoden zur Bewertung der Auswirkungen der Gemeinschaftsinterventionen im Rahmen der Strukturfonds wurden 1992 namentlich durch den Einsatz der im Bericht recht ausführlich beschriebenen "thematischen Bewertungen" erheblich ausgebaut. Die Kommission räumt ein, daß die Qualität der Ergebnisse, die bei der Bewertung der Auswirkungen von Gemeinschaftsinterventionen erzielt wurden, nicht immer den Erwartungen entsprach, meint aber, daß die thematischen Bewertungen dazu beigetragen haben, künftige Interventionsprioritäten aufzuzeigen.

3. Allgemeine Bemerkungen

3.1. Allgemeine Beurteiling des Jahresberichts

Der Ausschuß begrüsst den Bericht der Kommission, der eine ausführliche Analyse und sehr nützliche Daten bezueglich der Durchführung der Strukturfondsmaßnahmen im Jahr 1992 und der kumulativen Entwicklung seit der Strukturfondsreform 1988 liefert.

Der Ausschuß stellt erfreut fest, daß die Strukturfondsmöglichkeiten in finanzieller Hinsicht den Zielsetzungen entsprechen und daß Fortschritte bei der Umsetzung der Strukturfondsreform von 1988 erzielt werden.

3.2. Zeitpunkt der Veröffentlichung des Berichts

Nach der jüngsten umfassenden Überprüfung der Strukturfonds wurden im Juli 1993 endgültige Beschlüsse über den rechtlichen und administrativen Rahmen für die Arbeit der Strukturfonds in den Jahren von 1994-99 getroffen. Der Ausschuß bedauert, daß der Bericht 1992 nicht rechtzeitig vorlag, um vor der Annahme und dem Inkrafttreten der neuen Strukturfondsverordnungen geprüft werden zu können.

3.3. Frühere Stellungnahmen des Ausschusses

Erfreulicherweise hat die Kommission eine Reihe von Bemerkungen berücksichtigt, die der Ausschuß in seiner Stellungnahme zu dem Jahresbericht 1991 (Berichterstatter: Herr Quevedo Rojo) (1) vorgetragen hatte. Allerdings ist die Reaktion der Kommission bezueglich der Beteiligung der Wirtschafts- und Sozialpartner enttäuschend (sie auch Ziffer 4.1).

3.4. Hinweise für den Bericht 1993

3.4.1. Der Kommissionsbericht 1993, dem Abschlußjahr der Durchführung der Strukturfondsreform 1988, bietet sich an, aus den bisherigen Tätigkeiten Erfahrungswerte für 1994 und die Zeit danach abzuleiten. Im Hinblick darauf und unter Berücksichtigung der inzwischen geänderten Verordnungen schlägt der Ausschuß vor, in dem Bericht über das Abschlußjahr folgenden Aspekten Raum zu widmen:

- dem Grad der Koordinierung, der zwischen den regionalpolitischen Maßnahmen der einzelnen Mitgliedstaaten und den regionalpolitischen Maßnahmen der Gemeinschaft erreicht wurde; dies schließt beispielsweise auch Informationen über die Konvergenz geographischer Gebiete ein, die als förderfähig eingestuft wurden und so in den Genuß regionalpolitischer Maßnahmen der einzelnen Mitgliedstaaten und von Mitteln aus Gemeinschaftsfonds kommen können;

- der Beziehung zwischen regionalpolitischen Maßnahmen der Gemeinschaft und anderen Gemeinschaftsmaßnahmen: in Ziffer 4.4 wird auf die Auswirkungen für den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt eingegangen;

- den Umweltauswirkungen von im Rahmen der Strukturfonds durchgeführten Maßnahmen.

Informationen über solche Aspekte sollten den WSA und andere in die Lage versetzen, gründlicher darauf einzugehen, wie z.B. bei der Bewertung der Anwendung der Reformgrundsätze in Kapitel III des Jahresberichts 1992.

3.4.2. Die Auseinandersetzung mit einzelnen Aspekten sollte allerdings nicht auf Kosten derjenigen Teile des Berichts gehen, die die Bewertung der Auswirkungen und die Zusätzlichkeit - zwei Themen von besonderem Interesse - zum Gegenstand haben. Dieser Vorschlag steht nach Ansicht des Ausschusses nicht im Widerspruch zu dem begrüssenswerten Wunsch der Kommission, den Bericht insgesamt kürzer zu fassen.

3.4.3. Der Ausschuß begrüsst die erste positive Reaktion der Kommission auf seinen Vorschlag, am Dialog mit der Kommission über Aufbau und Darstellung künftiger Berichte beteiligt zu werden.

3.4.4. Einige der anderen Aspekte, auf die der Ausschuß in der nachfolgenden Ziffer 4 eingeht, sind auch im Hinblick auf die Berichte 1993 und danach wichtig.

4. Besondere Bemerkungen

4.1. Partnerschaft und Beteiligung der Wirtschafts- und Sozialpartner

4.1.1. Schon seit mehreren Jahren weist der Ausschuß auf die konstruktive Rolle hin, die die Wirtschafts- und Sozialpartner in sämtlichen Stadien der Strukturfondsmaßnahmen übernehmenn können. Die Knappheit des diesbezueglichen Kapitels (3.3) ist insbesondere deshalb enttäuschend, da der Ausschuß in seiner bereits erwähnten Stellungnahme zum vorhergehenden Bericht (1) ausdrücklich für eine Bewertung der praktischen Beteiligung der Wirtschafts- und Sozialpartner innerhalb der einzelnen Mitgliedstaaten seit 1989 plädiert hatte. Der Ausschuß hat im übrigen selbst eine solche Bewertung vorgenommen und jüngst in einer Stellungnahme zusammengefasst (2). Diese Bewertung ist nützlich, kann aber keineswegs die unabhängige und umfassendere Untersuchung ersetzen, die die Kommission anstellen könnte.

4.1.2. In der erwähnten Initiativstellungnahme (Berichterstatter: Herr Masucci) (3) setzt sich der Ausschuß mit dem allgemeinen Thema der Beteiligung der Sozialpartner an der Regionalpolitik der Gemeinschaft auseinander. Neben einer ausführlichen Analyse des positiven Beitrags, den die wirtschaftlichen und sozialen Gruppen erbringen können, wird darin klar zum Ausdruck gebracht, daß sie sich damit keineswegs die Befugnisse der gewählten Entscheidungsträger aneignen wollen.

4.1.3. Die künftige Beteiligung der Wirtschafts- und Sozialpartner im Rahmen der "Partnerschaft" für die Durchführung der gemeinschaftlichen Strukturfondsaktionen wird in Artikel 4 der neuen Rahmenverordnung (EWG) Nr. 2081/93 dargelegt. Diese Partnerschaft erstreckt sich auf die Vorbereitung der gemeinschaftlichen Förderkonzepte sowie auf die Vorausbeurteilung, die Begleitung und die Ex-post-Bewertung der Aktionen. Der Wortlaut von Artikel 4 ist das Ergebnis eines im Rat erzielten Kompromisses; der ursprüngliche, von der Kommission vorgeschlagene Wortlaut war deutlicher und entsprach eher den Vorstellungen des Ausschusses.

4.1.4. Aus der endgültigen Formulierung von Artikel 4 leitet der Ausschuß (4) jedoch eine obligatorische Einbeziehung der Sozialpartner in das Konzept der Partnerschaft im Wege einer engen Konzertierung ab, wenn auch "nach Maßgabe der institutionellen Regeln und Praxis des Mitgliedstaats". Der Ausschuß hat auf die unzulängliche Lage in der Gemeinschaft hingewiesen und den neuen Artikel 4 begrüsst (5). Zum gegenwärtigen Zeitpunkt ist aber noch nicht bekannt, wie die neuen Regeln in den einzelnen Mitgliedstaaten angewandt werden, und es gibt erste Anzeichen dafür, daß die Mitwirkung der Sozialpartner in zumindest einem Mitgliedstaat (Irland) im Rahmen der neuen Vorschriften offensichtlich beschnitten worden ist. Die Kommission sollte die Anwendung der neuen Partnerschaftsregeln überwachen.

4.1.5. Im Zuge der Ausarbeitung dieser Stellungnahme begab sich die Studiengruppe zu einem Informationsbesuch nach Schottland und konnte sich vor Ort Erkenntnisse über Strukturfondsmaßnahmen einschließlich von Partnerschaftsregelungen verschaffen. In den Gesprächen wurde deutlich, daß die für den Programmzeitraum 1989 P1993 geltenden Partnerschaftsregelungen in erster Linie die Auswahl von Projekten und ihre Durchführung betrafen. Alle Seiten räumten ein, daß diese Vorkehrungen zu bürokratisch und umständlich waren.

In unmittelbaren Gesprächen mit Vertretern der Zentralregierung wurde deutlich, daß die Regierung des Vereinigten Königreichs keinerlei Absicht hegt, nationale oder regionale Arbeitgebervertreter oder Gewerkschaftsvertreter als formelle "Partner" zur Mitarbeit im Rahmen der Arbeitsausschüsse der neuen GFK heranzuziehen. [Nach Ansicht der Regierung erfordert die spezifische Arbeit der verschiedenen Ausschüsse eine Mitwirkung von Vertretern der für die Durchführung zuständigen Stellen, die das erforderliche Know-how besitzen und über die wirtschaftliche Entwicklung vor Ort Bescheid wissen (allein für Schottland ist in der zweiten Programmplanungsphase die Durchführung von sieben GFK vorgesehen)]. Dagegen wurde bekannt, daß die Regierung bereits - in einem globaleren und informellen Rahmen - mit den nationalen bzw. regionalen Arbeitgeberverbänden und Gewerkschaften bestimmte Aspekte der Durchführung der Strukturfonds und in diesem Kontext insbesondere die Aufstellung neuer Regionalentwicklungspläne erörtert. Die Neuregelung hat gegenüber der bisher geuebten Praxis den erheblichen Vorteil, ein Verfahren zu bieten, das sich für eine Konsultation in strategischen Fragen und für eine Begleitung der Aktionen eignen könnte. Diese globaleren Vorkehrungen gehen allerdings nach Ansicht des Ausschusses nicht so weit, wie in Artikel 4 vorgesehen, und die offiziellen Partnerschaftsausschüsse genießen nach wie vor nicht genügend Unabhängigkeit.

4.1.6. Die Kommission sollte ihr Partnerschaftskonzept ausführlicher erläutern, und in ihren Jahresberichten baldmöglichst darauf eingehen, wie die Partnerschaften in den einzelnen Mitgliedstaaten umgesetzt werden, und die Übereinstimmung mit Artikel 4 der geänderten Rahmenverordnung bewerten.

4.2. Zusätzlichkeit

4.2.1. In der Neufassung der Koordinierungsverordnung vom Juli 1993 sind die Vorschriften betreffend die Festlegung der Zusätzlichkeit in der Hoffnung auf eine in der Praxis weniger problematische Überprüfung geändert worden. Als besonders vorteilhaft dürfte sich die Vorschrift erweisen, daß noch vor Aufstellung eines gemeinschaftlichen Förderkonzepts die Einzelheiten der Überprüfung der Zusätzlichkeit festgelegt und seitens des Mitgliedstaates die erforderlichen finanziellen Angaben zur Verfügung gestellt werden.

4.2.2. Das Prinzip der Zusätzlichkeit ist eine unabdingbare Voraussetzung für die erfolgreiche Durchführung der Strukturfondsmaßnahmen der EU. Nach Ansicht des Ausschusses ist die Einhaltung der in den Strukturfondsverordnungen festgelegten Vorschrift, daß die Mitgliedstaaten in allen betroffenen Gebieten ihre öffentlichen Strukturausgaben mindestens in der Höhe des vorangegangenen Programmplanungszeitraums aufrechterhalten müssen, unbedingt zu gewährleisten. Ferner sollte sorgfältig darauf geachtet werden, daß die Strukturfondsprioritäten auch weitgehend den Strukturausgaben der einzelnen Mitgliedstaaten entsprechen.

4.2.3. Der Ausschuß begrüsst die neuen Vorschriften und hofft gleichzeitig, daß die bisherigen Erfahrungen berücksichtigt werden und die derzeit von den Mitgliedstaaten bekundete Bereitschaft zur Zusammenarbeit in allen Fällen eine erfolgreiche Überprüfung ermöglichen wird.

4.3. Konzentration

Der Ausschuß hat wiederholt den mit der Reform von 1988 und in jüngerer Zeit mit den neuen Strukturfondsverordnungen und anderen Initiativen eingeführten Grundsatz der Mittelkonzentration unterstützt. Diesem bedeutenden Aspekt widmet die Kommission in ihrem Bericht 1992 nicht genügend Aufmerksamkeit. So wäre es beispielsweise interessant zu erfahren, ob der Grundsatz der Konzentration und auch andere Grundsätze eingehalten werden, wenn Mittel kurzfristig von einer Maßnahme auf eine andere Maßnahme umdisponiert werden.

4.4. Bewertung der Auswirkungen der Strukturfondsmaßnahmen

Der Ausschuß begrüsst, daß die Kommission in Kapitel III Teil 2 ihres Berichts so ausführlich auf die Bewertung der Gemeinschaftsinterventionen eingeht. Angesichts der fast unmöglichen volkswirtschaftlichen Quantifizierung der Effizienz der Interventionen sind die zur Veranschaulichung der Auswirkungen gewählten thematischen und sonstigen technischen Bewertungen höchst sinnvoll. Der Ausschuß empfiehlt der Kommission, weitere Fallstudien durchzuführen, um die Auswirkungen in einem breiteren Spektrum von Fällen zu zeigen. Langfristig würden die Auswirkungen von Strukturfondsmaßnahmen am wirkungsvollsten dadurch demonstriert, daß sie schließlich überfluessig würden.

4.5. Auswirkungen anderer Politiken

4.5.1. Der Ausschuß begrüsst nachdrücklich, daß die Kommission der neuen Koordinierungsverordnung zufolge und im Einklang mit dem Vertrag von Maastricht in einem Dreijahresbericht eine Bilanz über die bei der Verwirklichung des grundlegenden Ziels der Strukturfonds, d.h. des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts, erzielten Fortschritte ziehen muß. In diesem Bericht ist der Beitrag der Strukturfonds zu analysieren und sollen entsprechende Vorschläge in bezug auf andere Gemeinschaftspolitiken, die sich auf den Zusammenhalt auswirken, unterbreitet werden. Der Ausschuß geht davon aus, daß er zu diesem Dreijahresbericht zu gegebener Zeit gehört werden wird.

4.5.2. Wie der Ausschuß schon früher betont hat, mag sich die Regionalpolitik zwar auf die regionale Entwicklung konzentrieren, doch hängt letztere nicht ausschließlich von der Regionalpolitik ab. Der äusserst begrüssenswerte Dreijahresbericht dürfte daher eine oft wiederholte Forderung erfuellen.

4.6. Auswirkungen auf Regionen innerhalb der Mitgliedstaaten

4.6.1. Der Ausschuß hat schon früher auf die Vergrösserung des wirtschaftlichen Abstands zwischen Regionen innerhalb einzelner Mitgliedstaaten hingewiesen, und er findet es enttäuschend, daß dem Bericht nicht zu entnehmen ist, ob sich diese Entwicklung aufgrund der Gemeinschaftsinterventionen verbessert oder weiter verschlechtert hat.

4.6.2. Das Ausmaß der Koordination zwischen gemeinschaftlichen Maßnahmen und regional- und anderen politischen Maßnahmen einzelner Mitgliedstaaten könnte durchaus für eine Verbesserung wie auch für eine Verschlechterung der Regionalentwicklung von Bedeutung sein, doch geht der Bericht darauf nicht ein. Der Ausschuß fordert die Kommission auf, Daten über die regionalen Auswirkungen von Gemeinschaftsausgaben für regionalpolitische Maßnahmen in den einzelnen Mitgliedstaaten zu liefern. Noch nützlicher wäre ein Vergleich dieser Ausgabenstruktur mit den Ausgabenstrukturen der einzelnen Mitgliedstaaten.

4.7. Inanspruchnahme von Investitionsbeihilfen im Rahmen von Ziel 5 (a)

4.7.1. Ausgleichszahlungen für Landwirte in benachteiligten Gebieten machen nach wie vor den grössten Teil der Mittelbindungen unter Ziel 5 (a) aus.

4.7.2. Die begrenzte Inanspruchnahme von Investitionsbeihilfen dürfte auf Unsicherheit im Zusammenhang mit der GAP-Reform und dem Ausgang der GATT-Verhandlungen zurückzuführen sein. Es steht zu hoffen, daß Investitionen künftig eine wirksamere und dynamischere Rolle zukommt.

Geschehen zu Brüssel am 27. April 1994.

Der Präsident

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Susanne TIEMANN

(1) ABl. Nr. C 161 vom 14. 6. 1993, S. 46-50.

(2) ABl. Nr. C 127 vom 7. 5. 1994.