[pic] | KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN |

Brüssel, den 13.11.2007

KOM(2007) 696 endgültig

MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN RAT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN

Bericht über das Ergebnis der Überprüfung des EU-Rechtsrahmens für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste gemäß der Richtlinie 2002/21/EG und Zusammenfassung der Reformvorschläge 2007

MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN RAT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN

Bericht über das Ergebnis der Überprüfung des EU-Rechtsrahmens für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste gemäß der Richtlinie 2002/21/EG und Zusammenfassung der Reformvorschläge 2007

(Text von Bedeutung für den EWR)

1. Einleitung

Elektronische Kommunikationsnetze und -dienste sind für das wirtschaftliche und soziale Gefüge der Europäischen Union von grundlegender Bedeutung. Die breite Verfügbarkeit erschwinglicher und sicherer Breitbandkommunikationsnetze ist eine entscheidende Voraussetzung, um das Wachstums- und Beschäftigungspotenzial der Europäischen Union ausschöpfen zu können und damit das Kernziel der erneuerten Lissabon-Strategie zu erreichen. Im Rahmen dieser Strategie fördert die Kommission mit ihrer im Juni 2005 ins Leben gerufenen i2010-Initiative[1] eine offene und wettbewerbsfähige digitale Wirtschaft und ruft zur Schaffung eines europäischen Informationsraums auf. Als Hauptinstrument ist dazu eine Reform des EU-Rechtsrahmens für die elektronische Kommunikation vorgesehen.

Diese Reform wird eine wichtige Stütze der Überprüfung des Binnenmarktes sein, denn die elektronische Kommunikation kann ganz entscheidend zur Integration der Märkte beitragen, indem sie

- mehr spürbare Ergebnisse für die Bürger und für kleine Unternehmen hervorbringt,

- eine bessere Nutzung der Vorteile der Globalisierung ermöglicht,

- neue Wissens- und Innovationsperspektiven eröffnet,

- den sozial- und umweltpolitischen Aspekten ausdrücklich Rechnung trägt.

In dieser Mitteilung berichtet die Kommission über die Ergebnisse ihrer Überprüfung des Rechtsrahmens für die elektronische Kommunikation gemäß Artikel 25 der Richtlinie 2002/21/EG[2] und erläutert ihre wesentlichen Änderungsvorschläge (nachstehend die „Reformvorschläge 2007“). Weitere Einzelheiten finden sich in den Legislativvorschlägen der Kommission[3] und der zugehörigen Folgenabschätzung[4].

2. Ziele des Überprüfungs- und Konsultationsverfahrens

2.1 . Hintergrund und Ziele der Überprüfung

Der EU-Rechtsrahmen für die Telekommunikation wurde in den neunziger Jahren eingeführt, um die nationalen Märkte, die bis dahin von staatlichen Monopolen geprägt waren, für den Wettbewerb zu öffnen. Dieser Prozess fand seinen Höhepunkt in der Liberalisierung der nationalen Märkte im Jahr 1998. In einem weiteren Schritt wurde im Jahr 2002 das derzeit gültige Regelwerk verabschiedet, das der Konvergenz der Technologien Rechnung trägt und sämtliche Arten der „elektronischen Kommunikation“ umfasst. Das Regulierungsmodell des Rechtsrahmens aus dem Jahr 2002 sieht vor, dass die gemeinsamen Rechtsvorschriften im Wesentlichen von den nationalen Regulierungsbehörden (NRB) angewandt werden, die mit der Marktaufsicht betraut sind. Mit dem Rechtsrahmen von 2002 wird zudem der wettbewerbsrechtliche Begriff der Marktbeherrschung als Voraussetzung für eine Vorabregulierung eingeführt, um sicherzustellen, dass nur Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht einer Regulierung unterworfen werden.

In den Jahren 2006 und 2007 prüfte die Kommission, inwieweit der EU-Rechtsrahmen seinen Hauptzielen – Förderung des Wettbewerbs, Konsolidierung des Binnenmarktes und Wahrung der Bürgerinteressen – gerecht wird. Nach Ansicht der Kommission machen die technischen und wirtschaftlichen Entwicklungen eine umfassende Reform des Rechtsrahmens erforderlich: So hat sich zwar in einigen Bereichen der Wettbewerb verbessert, doch werden einige Schlüsselmärkte nach wie vor von einem oder mehreren Unternehmen beherrscht, und es gibt noch immer keinen Binnenmarkt für die elektronische Kommunikation. Hinzu kommt ein zunehmendes Auseinanderdriften der Regulierungsansätze in der erweiterten EU. Die Reformvorschläge 2007 der Kommission lassen sich daher den drei Schwerpunkten „Bessere Rechtsetzung“, „Vollendung des Binnenmarkts“ und „Zuwendung zu den Bürgern“ zuordnen.

i) Bessere Rechtsetzung für eine wettbewerbsfähige elektronische Kommunikation

Mit ihren Reformvorschlägen 2007 möchte die Kommission zunächst das Regulierungsumfeld vereinfachen und verbessern. Wo immer die Marktentwicklungen es zulassen, soll dazu das Ausmaß der Vorabregulierung eingeschränkt werden. Zudem soll das Verfahren der Marktüberprüfung vereinfacht werden. Eine bessere Regelung der Funkfrequenznutzung – durch Vereinfachung des Zugangs zu dieser wertvollen Ressource und ihrer Nutzung sowie eine marktorientierte Frequenzzuweisung – fördert darüber hinaus den Wettbewerb auf dem Gebiet der drahtlosen Technologien und setzt das wirtschaftliche Potenzial der Funkfrequenzen frei.

ii) Vollendung des Binnenmarktes im Bereich der elektronischen Kommunikation

Der derzeitige Rechtsrahmen lässt den nationalen Regulierungsbehörden (NRB) bei der Umsetzung der Rechtsvorschriften einen erheblichen Ermessensspielraum. Trotz der Koordinierungsbemühungen der Gruppe der europäischen Regulierungsstellen (ERG), einem Forum der nationalen Regulierungsbehörden, ist die Sichtweise dieser Behörden jedoch nach wie vor weitgehend auf das eigene Land beschränkt. Die Folgen sind aufsichtsrechtliche Unvereinbarkeiten und Wettbewerbsverfälschungen, die die Entwicklung eines europäischen Binnenmarkts behindern, in dem Unternehmen nahtlos grenzüberschreitend tätig werden und Privat- und Geschäftskunden unabhängig von ihrem Standort vergleichbare Kommunikationsdienste nutzen können. Die Kommission schlägt daher vor, eine unabhängige europäischen Behörde für die Märkte der elektronischen Kommunikation einzurichten, um aufbauend auf den gebündelten Erkenntnissen der NRB die bestehenden Koordinierungsmechanismen zu verbessern. Gleichzeitig schlägt die Kommission vor, die Unabhängigkeit und die Durchsetzungsbefugnisse der nationalen Behörden zu stärken. Dies soll eine EU-weit einheitliche (De-)Regulierung unter der Aufsicht der Kommission gewährleisten und einheitliche Rahmenbedingungen für alle Betreiber im Binnenmarkt sicherstellen.

iii) Zuwendung zu den Bürgern

Ein sich rasch änderndes Marktumfeld erfordert neue Maßnahmen, um den Verbraucherschutz und die Nutzerrechte zu wahren und zu stärken und um sicherzustellen, dass die Vorteile eines dynamischen und zunehmend grenzüberschreitenden Kommunikationsmarkts den Verbrauchern in vollem Umfang zugute kommen. Die Vorschläge der Kommission zielen insbesondere darauf ab, die Sicherheit und den Datenschutz zu erhöhen, die Übertragung von Rufnummern schneller und effizienter zu machen sowie eine hohe Dienstqualität und einen ungehinderten Zugang zu digitalen und online verfügbaren Inhalten sicherzustellen. Ferner soll die Zugänglichkeit elektronischer Kommunikationsdienste für behinderte und ältere Nutzer und Menschen mit besonderen Bedürfnissen verbessert werden.

2.2 . Konsultationsverfahren

Die Konsultation fand in zwei Phasen statt: Die erste Phase begann Ende 2005 mit einer Aufforderung zur Einreichung von Stellungnahmen („call for input“) , zu der rund 160 schriftliche Stellungnahmen[5] eingingen. Diese Stellungnahmen wurden in der Mitteilung der Kommission zur Überprüfung des Rechtsrahmens vom Juni 2006[6], dem zugehörigen Arbeitsdokument der Kommissionsdienststellen und der Folgenabschätzung berücksichtigt. Mit diesen Dokumenten leitete die Kommission die zweite Phase der Konsultation ein, die bis Oktober 2006 andauerte und in deren Rahmen ein öffentlicher Workshop stattfand.

Ingesamt gingen 224 Antworten aus EU-Mitgliedstaaten und anderen Ländern ein[7]. 52 Branchenverbände, 12 Berufsverbände und Gewerkschaften, 15 Nutzerverbände sowie 18 EU-Mitgliedstaaten und die ERG, in der die 27 NRB vertreten sind, legten schriftliche Stellungnahmen vor. Aufbauend auf der Stellungnahme der ERG führte die Kommission von November 2006 bis Februar 2007 einen Dialog über Regulierungsmaßnahmen durch, um im Geiste einer besseren Rechtsetzung Möglichkeiten zur Verringerung aufsichtsrechtlicher Unvereinbarkeiten und Hindernisse für den Binnenmarkt zu erörtern[8].

3. BESSERE RECHTSETZUNG FÜR EINE WETTBEWERBSFÄHIGE ELEKTRONISCHE KOMMUNIKATION

3.1 . Neuausrichtung der Vorabregulierung auf verbleibende Wettbewerbsprobleme

Hintergrund und Ziele

Während der letzten zehn Jahre hat der EU-Rechtsrahmen maßgeblich dazu beigetragen, die nationalen Telekommunikationsmärkte für den Wettbewerb zu öffnen, Investitionen und Innovationen neuer und etablierter Marktteilnehmer zu fördern und die Auswahl für Geschäfts- und Privatkunden zu vergrößern[9]. In ihrer Mitteilung vom Juni 2006 zog die Kommission daher das Fazit, dass die allgemeinen Grundsätze des EU-Rechtsrahmens ausgewogen sind und Investitionen fördern.

Nach dem EU-Rechtsrahmen werden Märkte, die für eine Vorabregulierung in Betracht kommen, in einer Empfehlung der Kommission[10] aufgeführt. Diese Empfehlung ist ein wichtiger Ausgangspunkt für die Marktanalysen der NRB, in denen die Notwendigkeit einer Vorabregulierung geprüft wird. Die NRB sind verpflichtet, die Ergebnisse dieser Marktanalysen der Kommission zu übermitteln. Der Rechtsrahmen sieht die Aufhebung der Vorabverpflichtungen vor, sobald sich in einem Markt ein wirksamer Wettbewerb eingestellt hat.

Viele Märkte, insbesondere im Bereich der Festnetztelefonie und in den meisten Ländern auch im Bereich der Breitbandtechnik, werden noch immer von den etablierten Betreibern beherrscht. So liegt der durchschnittliche Marktanteil der etablierten Betreiber in der Festnetztelefonie bei 65,8 %[11] und beim Breitbandzugang meist über 55 % und oft sogar über 65 %[12]. In den Mobilfunkmärkten hat sich die Zahl der Betreiber – mit wenigen Ausnahmen – kaum geändert, auch wenn sich ein Trend zur Konsolidierung abzeichnet.

Ausgehend von den mit diesem System in den letzten vier Jahre gesammelten Erfahrungen (über 600 Notifizierungen) schlug die Kommission im Juni 2006 eine Vereinfachung der Mitteilungsverfahren sowie die Aufhebung der Mitteilungspflicht für die meisten Endkundenmärkte vor, da ihrer Ansicht nach eine wirksame Regulierung der Vorleistungsmärkte auch für den Schutz der Endverbraucher ausreicht.

In der Folgenabschätzung vom Juni 2006 wurde darüber hinaus erörtert, welche Möglichkeiten bestehen, um die Zugangsnetze und die von den Betreibern angebotenen Dienste voneinander zu trennen. Die Wirkung einer solchen funktionalen Trennung ist inzwischen im Vereinigten Königreich deutlicher geworden, so dass nunmehr in Italien, Schweden und Polen ähnliche Maßnahmen im Gespräch sind. Wettbewerbsprobleme sind gewöhnlich die Folge hartnäckiger Engpässe in den Zugangsnetzen, die von vertikal integrierten etablierten Netzbetreibern beherrscht werden, sowie der dauerhaften Schwierigkeit, Gleichbehandlungsinstrumente wirksam einzusetzen.

Durch den Übergang zu so genannten „Zugangsnetzen der nächsten Generation“ könnte sich die Bedeutung von Größen- und Diversifikationsvorteilen erhöhen und somit die Reproduzierbarkeit der Infrastruktur verringern. Es muss allerdings auch abgeschätzt werden, welche Auswirkungen verhaltensorientierte oder strukturelle Abhilfemaßnahmen auf neue Investitionen sowohl der etablierten Betreiber als auch der Markteinsteiger wie auch auf das Wohl der Verbraucher haben, bevor derartige Maßnahmen getroffen werden.

Ergebnisse der öffentlichen Konsultation

Markteinsteiger sowie die Mitgliedstaaten und deren NRB bestärkten die Kommission in ihrer Ansicht, dass der derzeitige EU-Rechtsrahmen Wettbewerb und Investitionen fördert, und lehnten die Forderung einiger etablierter Betreiber nach einem zeitweiligen „Regulierungsverzicht“ ab. Es bestand ein breites Einvernehmen darüber, dass der Einsatz neuer Technologien nicht automatisch zu einem neuen Markt führt und der marktorientierte Ansatz des Rechtsrahmens es durchaus ermöglicht, Investitionsrisiken angemessen zu berücksichtigen. Insbesondere die NRB forderten eine funktionale Trennung als zusätzliches Mittel zur Behebung hartnäckiger Wettbewerbsprobleme.

Die Vorschläge zur Straffung der Mitteilungsverfahren stießen bei den meisten Interessengruppen auf Zustimmung.

Die in der Empfehlung vorgeschlagene Verringerung der Zahl der Märkte wurde von etablierten Betreiber begrüßt, während Markteinsteiger und Verbraucher sowie eine Reihe von NRB Vorbehalte äußerten.

Einige etablierte Marktteilnehmer und NRB regten an, dass die Kommission aufsichtsrechtliche Leitlinien für innerstaatliche geographische Märkte erarbeiten solle.

Strategievorschläge – Neuausrichtung der Regulierung auf verbleibende Wettbewerbsprobleme

1. Erste umfangreiche Deregulierung der Branche

Die Kommission hat ihre Empfehlung über relevante Märkte überarbeitet, um das Ausmaß der Vorabregulierung einzuschränken. Die Zahl der Märkte wird von 18 auf 7 verringert.

Die Kommission wird ihre Aufsicht über diejenigen Märkte verstärken, in denen noch kein wirksamer Wettbewerb herrscht. Darüber hinaus wird sie die für die Wettbewerbsfähigkeit Europas entscheidenden Märkte, insbesondere im Bereich des Breitbandzugangs, genau beobachten.

2. Rationalisierung und Vereinfachung der Marktüberprüfungsverfahren

Die Legislativvorschläge würden eine Vereinfachung der Mitteilungspflichten im Rahmen des Marktüberprüfungssystems erlauben.

3. Funktionale Trennung als Mittel der NRB zur Behebung hartnäckiger Wettbewerbsprobleme

Die Legislativvorschläge geben den NRB das zusätzliche Mittel einer funktionalen Trennung – d. h. der obligatorischen Trennung von Tätigkeiten ohne Veräußerung von Vermögenswerten – zur Hand, das in Ausnahmefällen unter der Aufsicht der Kommission eingesetzt werden kann.

4. Vorgaben der Kommission

Zur Erhöhung der Rechtssicherheit in der Branche wird die Kommission bis Sommer 2008 Vorgaben für die Anwendung des Rechtsrahmens auf bestimmte Aspekte der Investitionen in den Glasfaserausbau der Ortsnetze veröffentlichen. Die Kommission wird darüber hinaus die Möglichkeit prüfen, Vorgaben für andere Bereiche, insbesondere für die Abgrenzung innerstaatlicher geografischer Märkte, zu erarbeiten.

3.2 . Frequenzverwaltung in Europa – Gründe für eine Reform

Hintergrund und Ziele

Infolge der rasanten Entwicklung der drahtlosen Technologien und der zunehmenden Nachfrage nach höheren Bandbreiten, insbesondere für mobile und tragbare Anwendungen, hat sich die Bedeutung des Funkfrequenzzugangs für die Wirtschaft und die gesamte Gesellschaft drastisch erhöht. Nach Schätzungen beläuft sich das Marktvolumen der elektronischen Kommunikationsdienste, die auf der Nutzung von Funkfrequenzen beruhen, in der EU bereits auf 250 Mrd. EUR[13]. Im Hinblick auf die Förderung der Innovation und Wettbewerbsfähigkeit hat der Europäische Rat daher in seinen Schlussfolgerungen[14] folgenden Maßnahmen eine unmittelbare Priorität eingeräumt: Entwicklung von Frequenzzuweisungsmodellen, die alle Zielvorgaben erfüllen, schneller Ausbau fortschrittlicher Mobilfunkdienste sowie ein koordiniertes Konzept für die Nutzung der zusätzlichen Frequenzen, die durch die Digitalumstellung frei werden.

Das Europäische Parlament hat zudem die Notwendigkeit einer effizienten Nutzung der Funkfrequenzen durch alle Beteiligten unterstrichen und auf das Erfordernis hingewiesen, Frequenzen EU-weit zu harmonisieren und zu starre regulatorische Anforderungen zu beseitigen. Es hat außerdem erklärt, dass dabei soziale, kulturelle und politische Erwägungen im Einklang mit Artikel 151 Absatz 4 EG-Vertrag berücksichtigt werden müssen[15].

In diesem sich schnell ändernden Umfeld hat das derzeitige Frequenzverwaltungssystem seine Grenzen errecht, da die Entscheidungen über die Frequenznutzung vorwiegend von Behörden getroffen und die verfügbaren Technologien und Dienstleistungen dadurch oft eingeschränkt werden. Während nationale Grenzen für eine optimale Nutzung von Funkfrequenzen zunehmend an Bedeutung verlieren, erhöht der derzeitige uneinheitliche Frequenzverwaltungsansatz die Kosten, verringert die Marktchancen der Frequenznutzer und verzögert den Einsatz innovativer Anwendungen und Dienste. In unveränderter Form würde dieses System das Wachstums- und Innovationspotenzial drahtloser Technologien in Europa beschränken. Dies gilt insbesondere im Zusammenhang mit dem gegenwärtigen Übergang vom analogen zum digitalen Fernsehen und dem damit verbundenen Zugewinn einer großen Anzahl von Frequenzen im wichtigsten Teil des Funkfrequenzspektrums. Diese könnten für neue Anwendungen sowohl im Rundfunkbereich (z. B. für mobiles Fernsehen) als auch für andere Anwendungen wie z. B. die drahtlose Breitbandkommunikation genutzt werden.

Der Zugang zur Breitbandkommunikation kann in Form von Produktivitätssteigerungen und gesellschaftlichen Auswirkungen eine erhebliche Bedeutung für die Wettbewerbsfähigkeit und den Zusammenhalt in der Europäischen Union haben[16]. Drahtloser Netzzugang ist einer der aussichtsreichsten Wege zur Überwindung der „Breitbandkluft“ und der „digitalen Kluft“, insbesondere in abgelegenen und ländlichen Gebieten[17].

Die allgemeinen Grundsätze der EU-Strategie für eine zukunftsgerichtete Frequenzpolitik wurden von der Kommission in einer Reihe von Mitteilungen[18] dargelegt und von den Mitgliedstaaten und den meisten Interessengruppen begrüßt[19]. Die Kommission schlug daher in ihrer Mitteilung vom Juni 2006 eine Reform der Frequenzverwaltung vor, um folgende Ziele zu erreichen:

- Beseitigung unnötiger Beschränkungen der Frequenznutzung durch Stärkung der Grundsätze der Technologieneutralität (d. h. der Möglichkeit, in einem Frequenzbereich beliebige Technologien zu nutzen) und der Dienstneutralität (der Möglichkeit, Frequenzen für beliebige elektronische Kommunikationsdienste zu nutzen);

- verbesserter Zugang zu den Frequenzen durch Freigabe weiterer Frequenzen für die lizenzfreie Nutzung und die Möglichkeit zur Übertragung exklusiver Nutzungsrechte in ausgewählten Frequenzbändern (Frequenzhandel);

- Einführung eines effizienteren und besser koordinierten Verfahrens für die Genehmigung von Systemen mit gesamteuropäischer oder klar grenzüberschreitender Bedeutung.

Ergebnisse der öffentlichen Konsultation

Die öffentliche Konsultation ergab ein breites Einvernehmen der Interessengruppen, insbesondere der Mobilfunkbetreiber und der Drahtlosbranche, in Bezug auf den Grundsatz der Dienstneutralität. Einige Rundfunkveranstalter und Betreiber terrestrischer Sendenetze äußerten jedoch Bedenken hinsichtlich möglicher Auswirkungen auf ihre bestehenden Rechte.

Die meisten Interessengruppen standen darüber hinaus dem Grundsatz der Technologieneutralität positiv gegenüber und begrüßten die schrittweise Aufhebung technischer Beschränkungen. Zwar äußerten zahlreiche Interessenvertreter Bedenken hinsichtlich des Umgangs mit funktechnischen Störungen, insbesondere im Zusammenhang mit lizenzfreien Frequenzen; es wurde jedoch darauf hingewiesen, dass dieses Problem vermutlich in Kürze technisch zu lösen sei.

Die öffentliche Konsultation brachte eine wachsende Zustimmung zum Frequenzhandel ans Licht. Die meisten Mitgliedstaaten, Branchenverbände und Unternehmen unterstützten diesen Vorschlag, wenngleich darauf hingewiesen wurde, dass die Hortung von Frequenzen zu vermeiden sei. Die Gegenposition wurde vor allem von terrestrischen Fernsehveranstaltern und einigen Mitgliedstaaten vertreten, die Bedenken äußerten, dass sich dieser Handel negativ auf den Rundfunk auswirken könne.

Strategievorschlag – Funkfrequenzen

5. Vereinfachung des Zugangs zu Funkfrequenzen und Beseitigung unnötiger Beschränkungen der Frequenznutzung

Die Legislativvorschläge der Kommission stärken die Grundsätze der Technologie- und Dienstneutralität und sehen einen Mechanismus zur Auswahl von Frequenzbändern vor, die für den EU-weiten Handel mit Frequenznutzungsrechten (Frequenzhandel) freigegeben werden können. Die Vorschläge sehen außerdem aufsichtsrechtliche Bestimmungen vor, mit denen die lizenzfreie Frequenznutzung ausgebaut und eine bessere Koordinierung der Bedingungen für Frequenznutzungsgenehmigungen erreicht werden soll.

Die Vorschläge tragen dem strategischen Ziel Rechnung, Größenvorteile zu erzielen. Sie sollen jedoch auch dazu beitragen, funktechnische Störungen zu vermeiden und Ziele von allgemeinem Interesse zu verwirklichen, beispielsweise den sozialen und regionalen Zusammenhalt zu steigern, aber auch Leben zu schützen, eine ineffiziente Frequenznutzung zu verhindern sowie die kulturelle und sprachliche Vielfalt und den Pluralismus der Medien zu fördern.

4. Der Binnenmarkt für die Elektronische Kommunikation

4.1 . Hintergrund und Ziele

In den letzten Jahren haben technische und wirtschaftliche Entwicklungen neue Möglichkeiten eröffnet, elektronische Kommunikationsdienste über die geografischen Grenzen einzelner Mitgliedstaaten hinaus zu nutzen. Bereits heute besteht ein Geschäftsinteresse daran, satellitengestützte persönliche Kommunikationssysteme sowie Mobilfunksysteme an Bord von Flugzeugen und Schiffen über Ländergrenzen hinweg einzusetzen. Darüber hinaus erfordern wichtige Dienste wie mobile Breitbanddienste und die Sprachtelefonie über das Internet („Voice-over-IP“) kohärente aufsichtsrechtliche Rahmenbedingungen, um ihr Potenzial im gesamten Binnenmarkt vollständig entfalten zu können.

Dennoch gibt es trotz des Wettbewerbsdrucks, der von anderen Wirtschaftsräumen ausgeht, noch immer keinen europäischen Binnenmarkt für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste. Die Anwendung der EU-Regeln mit Hilfe von 27 verschiedenen nationalen Regulierungssystemen hat zwei entscheidende Nachteile zur Folge: die künstliche Segmentierung in einzelstaatliche Märkte und einen generellen Mangel an Einheitlichkeit bei der Anwendung der EU-Rechtsvorschriften.

Im Hinblick auf den fehlenden Binnenmarkt hat die Kommission in ihren Konsultationsdokumenten des Jahres 2006 eine Reihe von Vorschlägen unterbreitet. Diese zielen darauf ab,

i) durch eine verstärkte Aufsicht der Kommission über die von den NRB getroffenen Abhilfemaßnahmen eine effizientere und einheitlichere Regulierung in der EU zu erreichen,

ii) durch eine größere Unabhängigkeit und erweiterte Befugnisse der nationalen Behörden für effizientere und schnellere Durchsetzungsmechanismen zu sorgen,

iii) ein einfacheres Verfahren für die Auswahl und Zulassung von Betreibern einzuführen, die gemeinschaftsweite Dienste erbringen,

iv) die Zusammenarbeit zwischen den NRB und der Kommission institutionell zu stärken.

4.2 . Ergebnisse der öffentlichen Konsultation

Zahlreiche Interessengruppen äußerten sich besorgt über die uneinheitliche Anwendung des derzeitigen Rechtsrahmens in den verschiedenen Ländern. Diese verhindere, dass die Vorteile des Binnenmarkts voll zum Tragen kommen. Einige forderten eine stärkere Regulierung auf EU-Ebene. Insbesondere die Unternehmen, jedoch auch Verbraucherverbände merkten an, dass es noch immer keinen Binnenmarkt und einheitliche Rahmenbedingungen für Unternehmen und Nutzer im Bereich der elektronischen Kommunikation gebe. Ferner wiesen die Interessengruppen auf die beschränkte Handlungsfähigkeit der ERG hin, die trotz einiger Bemühungen in den Jahren 2006 und 2007 nur eine lockere Koordinierung der Regulierungsbehörden ermögliche. Während die Mitgliedstaaten Vorbehalte äußerten, weitere Befugnisse an die Kommission „abzutreten“, sprachen sich mehrere Branchenvertreter (vor allem Markteinsteiger, jedoch auch einige etablierte Unternehmen) für eine institutionelle Reform der ERG aus oder forderten eine stärkere Rolle der Kommission. Dadurch sollen Entscheidungen nach dem „Prinzip des kleinsten gemeinsamen Nenners“ vermieden werden, die nach Ansicht mancher Interessenvertreter bei einem Regulierungsmechanismus, der das Einvernehmen von 27 NRB voraussetzt, unvermeidlich sind.

In einigen Stellungnahmen wurde ferner darauf hingewiesen, dass der derzeitige Ansatz für die Auswahl und Zulassung von Betreibern Größenvorteile verhindere, die für die Entwicklung neuer Dienste aber erforderlich wären. Insbesondere in Bezug auf (potenziell) gemeinschaftsweite Dienste sei es sinnvoll, die Vergabe von Nutzungsrechten für Funkfrequenzen und Rufnummern einheitlich zu regeln.

Die überwältigende Mehrheit der Mitgliedstaaten und der neuen Marktteilnehmer unterstützte den Vorschlag, die Durchsetzungsbefugnisse der nationalen Behörden zu stärken, während die etablierten Marktteilnehmer und der Verband der Mobilfunkbetreiber dies ablehnten.

Strategievorschläge – Binnenmarkt

6. Stärkung der Unabhängigkeit und Durchsetzungsbefugnisse der nationalen Behörden

Diese trägt zu einer wirksameren und schnelleren Umsetzung des Rechtsrahmens bei.

7. Vollendung des Binnenmarkts durch Einrichtung einer unabhängigen europäischen Behörde für die Märkte der elektronischen Kommunikation

Die Kommission schlägt vor, eine unabhängige europäische Behörde für die Märkte der elektronischen Kommunikation einzurichten, in der die derzeit in der ERG vertretenen NRB zusammenarbeiten sollen. Die Behörde soll die Kommission beraten, hätte den klaren Auftrag, zur Förderung des Binnenmarktes beizutragen und müsste sich gegenüber dem Europäischen Parlament verantworten. Die neue Behörde würde somit die lockere Zusammenarbeit der NRB innerhalb der ERG durch ein effizienteres System mit mehr Befugnissen und größerer Verantwortlichkeit ersetzen.

Die neue Behörde würde

- für eine kohärentere und einheitlichere Anwendung der EU-Rechtsvorschriften sorgen, indem sie die Sachkenntnis der nationalen Regulierungsbehörden im Gemeinschaftssystem bündelt,

- die Kommission auf anderen mit der elektronischen Kommunikation verbundenen Gebieten, etwa bei Untersuchungen länderübergreifender Märkte und der Auswahl von Anbietern grenzüberschreitender Dienste, unterstützen,

- als Anlaufstelle für Firmen fungieren, die Nutzungsrechte für Funkfrequenzen und Rufnummern erwerben möchten, um grenzüberschreitende Dienste in der EU anzubieten,

- die Aufgaben der Europäischen Agentur für Netz- und Informationssicherheit (ENISA) übernehmen und als Fachzentrum für Fragen der Informationssicherheit auf europäischer Ebene fungieren.

8. Verstärkte Aufsicht der Kommission über die Abhilfemaßnahmen der NRB, um eine größere Einheitlichkeit zu gewährleisten

Die Legislativvorschläge erweitern die Aufsichtsbefugnisse der Kommission in Bezug auf die im Rahmen der Marktüberprüfung von den NRB vorgeschlagenen Maßnahmen. Dies soll in enger Zusammenarbeit mit der neuen europäischen Behörde geschehen und zu einer einheitlicheren, effizienteren und schnelleren Anwendung dieser Verpflichtungen in der gesamten EU beitragen.

9. Größere technische Harmonisierung in einer Reihe von Schlüsselbereichen

Zur Verringerung von Unterschieden bei der Umsetzung des Rechtsrahmens soll die Kommission ermächtigt werden, auf der Grundlage der Erfahrungen der neuen Behörde technische Harmonisierungsmaßnahmen zu treffen. Dies betrifft etwa die Kostenrechnungsmethoden, die Umsetzung der Nummernübertragbarkeit, den Verbraucherschutz und die Zugänglichkeit elektronischer Kommunikationsdienste und -geräte für behinderte Endnutzer.

5. Zuwendung zu den Bürgern

5.1 . Nutzerrechte und Verbraucherschutz

Hintergrund und Ziele

Der technologische Wandel und der verstärkte Wettbewerb haben bereits erste Wirkungen in Form einer größeren Auswahl und eines besseren Preis-Leistungsverhältnisses für die Bürger gezeigt. Es kann jedoch noch mehr getan werden, damit die Vorteile eines Binnenmarkts für die elektronische Kommunikation den Verbrauchern in vollem Umfang zugute kommen.

In ihrer Mitteilung vom Juni 2006 nannte die Kommission die folgenden vier Hauptänderungsbereiche:

- Transparenz und Veröffentlichung von Informationen für die Nutzer;

- verbesserte Zugangsmöglichkeiten für behinderte Nutzer;

- Notdienste und Zugang zu „112“-Notrufdiensten;

- Mindeststandards für den grundlegenden Netzzugang und die Dienstqualität („Netzneutralität“).

Außerdem sollen bereits von der Kommission angesprochene langfristige Fragen wie das Konzept und der Umfang des Universaldienstes[20] in einer für das Jahr 2008 vorgesehenen Mitteilung der Kommission behandelt werden.

Ergebnisse der öffentlichen Konsultation

Während die Verbraucher und Behindertenverbände die Vorschläge der Kommission auf allen Gebieten begrüßten, argumentierten viele Betreiber, dass verbindliche Maßnahmen die Innovationsfähigkeit beeinträchtigen könnten, und sprachen sich für eine Selbstregulierung aus. Die Gerätehersteller und Softwareunternehmen standen einer verstärkten EU-weiten Harmonisierung positiv gegenüber. Die meisten Mitgliedstaaten befürworteten die Vorschläge in den Bereichen barrierefreier Zugang („eAccessibility“) , Informationstransparenz und Dienstqualität. Auch die ERG begrüßte die Vorschläge in Bezug auf die Informationstransparenz, Angaben über den Anruferstandort und Barrierefreiheit.

Strategievorschläge – Verbraucherschutz

10. Aktualisierung und Stärkung der allgemeinen Verbraucherschutzbestimmungen des Rechtsrahmens

Die Legislativvorschläge sehen folgende Maßnahmen vor:

- verbesserte Informationstransparenz der Dienstleister gegenüber den Verbrauchern, auch hinsichtlich der Geschäftsbedingungen und Tarife;

- Festlegung einer Frist von einem Arbeitstag für die Rufnummernübertragung nach einem Wechsel des Festnetz- oder Mobilfunkanbieters;

- verbesserte Umsetzung der unter der Nummer „112“ erreichbaren Notdienste in der EU, insbesondere durch eine effizientere Übermittlung der Angaben zum Anruferstandort;

- Ermächtigung der NRB, anhand gemeinschaftsweiter Normen Mindestqualitätsanforderungen festzulegen.

11. Aktualisierung und Verschärfung der Bestimmungen für den barrierefreien Zugang und die Rechte behinderter Nutzer

Die Legislativvorschläge sehen folgende Maßnahmen vor:

- Erleichterung des Zugangs zu „112“-Notdiensten für behinderte Nutzer;

- Verschärfung bestehender Bestimmungen, um sicherzustellen, dass behinderte und ältere Nutzer und Menschen mit besonderen Bedürfnissen Zugang zu elektronischen Kommunikationsdienste haben.

5.2 . Datenschutz und Sicherheit

Hintergrund und Ziele

Eines der Hauptziele des Rechtsrahmens ist es, die Verbraucherinteressen in der EU zu wahren. Dazu ist unter anderem ein umfassender Schutz der personenbezogenen Daten und der Privatsphäre sicherzustellen und die Integrität und Sicherheit der öffentlichen Kommunikationsnetze zu gewährleisten. Angesichts der wachsenden Zahl elektronischer Bedrohungen in den letzten Jahren, etwa durch Viren, unerbetene Werbung ( „Spam“ ), Spähsoftware ( „Spyware“ ) und das Ausspionieren persönlicher Zugangsdaten ( „Phishing“ ), sind diese Ziele heute wichtiger denn je.

Die Konsultationsdokumente vom Juni 2006 enthielten eine Reihe von Vorschlägen zur Stärkung der Sicherheitsbestimmungen des Rechtsrahmens. Diese Änderungen sollen die Robustheit derzeitiger Netze und Systeme verbessern, indem sie Rechtsvorschriften ergänzen, die bestimmte Handlungen kriminalisieren[21], und die Sicherheit personenbezogener Daten in der elektronischen Kommunikation erhöhen.

Ergebnisse der öffentlichen Konsultation

Die öffentliche Konsultation ergab eine vorsichtige Unterstützung der Vorschläge durch die Mitgliedstaaten. Einige Netzbetreiber und Dienstleister äußerten jedoch Bedenken wegen möglicher Folgekosten. Die Verbraucherorganisationen begrüßten die Vorschläge, während die Datenschutzbehörden weitergehende Maßnahmen forderten.

Strategievorschlag – Datenschutz und Sicherheit

12. Erhöhung der Sicherheit der Netze und Dienste sowie des Datenschutzes

Mit den Legislativvorschlägen verfolgt die Kommission unter anderem die folgenden Ziele:

- Gewährleistung, dass die Verbraucher informiert werden, wenn personenbezogene Daten infolge von Verstößen gegen die Netzsicherheit preisgegeben werden;

- mehr Verantwortung der Betreiber und NRB für die Sicherheit und Integrität aller elektronischen Kommunikationsnetze und -dienste;

- größere Umsetzungs- und Durchsetzungsbefugnisse der zuständigen Behörden, insbesondere im Kampf gegen „Spam“;

- Klärung der Anwendbarkeit von EU-Rechtsvorschriften auf Datenerfassungs- und Identifizierungsgeräte, die öffentliche elektronische Netze nutzen.

Die Erfüllung dieser Ziele wird durch die Eingliederung der ENISA in die neue Behörde für die Märkte der elektronischen Kommunikation erleichtert.

6. FAZIT

Mit der Reform 2007 des EU-Rechtsrahmens schlägt die Kommission vor, die EU-Rechtsvorschriften an die technische und wirtschaftliche Entwicklung anzupassen.

Im Rahmen ihrer Bemühungen um eine bessere Rechtsetzung plant die Kommission, die Zahl der Märkte, die für eine Vorabregulierung in Betracht kommen, von 18 auf 7 zu reduzieren und damit einen ersten großen Schritt hin zu einer Deregulierung der Branche zu machen. Gleichzeitig beabsichtigt die Kommission, den Wettbewerb auf den verbleibenden Problemmärkten anzukurbeln und dazu unter anderem das neue Instrument der funktionalen Trennung einzuführen.

Die Kommission schlägt darüber hinaus einen entscheidenden Schritt auf dem Weg zu einem europäischen Binnenmarkt vor, um es Unternehmen und Verbrauchern zu ermöglichen, elektronische Kommunikationsmittel nahtlos über Grenzen hinweg anzubieten und zu nutzen. Die Schwächen der Verwaltung des elektronischen Kommunikationssektors durch 27 verschiedene nationale Regulierungssysteme werden immer deutlicher und beeinträchtigen Europas Wettbewerbsfähigkeit. Die Kommission schlägt daher vor, durch Einrichtung einer unabhängigen europäischen Behörde für die Märkte der elektronischen Kommunikation, die gemeinsam mit der Kommission gleiche aufsichtsrechtliche Bedingungen in ganz Europa sicherstellen und die Kompetenzen Europas auf dem Gebiet der Netz- und Informationssicherheit erweitern soll, den Binnenmarkt unter aufsichtsrechtlichen Gesichtspunkten zu vollenden.

Ein weiteres wichtiges Ziel der Kommission ist die Stärkung der Verbraucherrechte. Dazu ist unter anderem sicherzustellen, dass die Verbraucher angesichts des größeren Angebots besser über Geschäftsbedingungen und Tarife informiert werden und ihre Anbieter leichter wechseln können.

Mit ihren Reformvorschlägen 2007 geht die Kommission zudem auf das Problem der Funkfrequenzverwaltung ein, das sie als eine der Kernschwächen des derzeitigen EU-Rechtsrahmens betrachtet, und schlägt Reformen zur Förderung der Innovation und der Investitionen in drahtlose Technologien vor.

Die elektronische Kommunikation ist für die europäische Wirtschaft insgesamt von grundlegender Bedeutung. Ein funktionierender Binnenmarkt ist der wichtigste Trumpf Europas, um sich im weltweiten Wettbewerb durchzusetzen. Europa hat keine Zeit zu verlieren. Nach Ansicht der Kommission sollten die Reformvorschläge 2007 daher noch vor Ende 2009 in Kraft treten.

[1] KOM(2005) 229.

[2] ABl. L 108 vom 24.4.2002, S. 33.

[3] KOM(2007) 697, KOM(2007) 698, KOM(2007) 699.

[4] SEK(2007) 1472.

[5] http://ec.europa.eu/information_society/policy/ecomm/info_centre/documentation/public_consult/review/

[6] KOM(2006) 334.

[7] http://ec.europa.eu/information_society/policy/ecomm/info_centre/documentation/public_consult/review_2/

[8] Das Schreiben der Kommissarin Reding an die ERG vom 30.11.2006, die Antwort der ERG und die gemeinsame Erklärung der Kommissarin Reding und des ERG Vorsitzenden Viola vom 27.2.2007 sind abrufbar unter: http://erg.eu.int/whatsnew/.

[9] Weitere Nachweise und quantitative Daten sind in der zugehörigen Folgenabschätzung enthalten.

[10] Empfehlung der Kommission über relevante Produkt- und Dienstmärkte des elektronischen Kommunikationssektors, die aufgrund der Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste für eine Vorabregulierung in Betracht kommen (ABl. L 114 vom 8.5.2003, S. 45).

[11] Kommission, 12. Bericht: Elektronische Kommunikation in Europa – Regulierung und Märkte 2006, Anhang 2, S. 13. Die Angaben beziehen sich auf den Einzelhandelsumsatz mit allen Anrufarten in den Ländern der EU-25, Dezember 2005.

[12] Ibid. Anhang 2, S. 66. Angaben für die EU-25, Oktober 2006, einschließlich Wiederverkauf.

[13] Siehe die Mitteilung der Kommission „Ausschöpfung der digitalen Dividende in Europa: ein gemeinsames Konzept für die Nutzung der durch die Digitalumstellung frei werdenden Frequenzen - KOM(2007) 700.

[14] Europäischer Rat (Brüssel, 14./15.Dezember 2006), Schlussfolgerungen des Vorsitzes, 16879/1/06, Rev. 1.

[15] Entschließung des Europäischen Parlaments (P6_TA-PROV(2007)0041) unter:http://ec.europa.eu/information_society/policy/radio_spectrum/docs/ep_dr_res_spectrum_14_02.pdf.

[16] Breitbandtechnik ist die grundlegende Infrastruktur der wissensgestützten Wirtschaft und hat als der Faktor, der für die Hälfte der in den letzten 10 Jahren in modernen Volkswirtschaften realisierten Produktivitätsgewinne ausschlaggebend war, einen erheblichen Beitrag zum wirtschaftlichen Erfolg der IKT geleistet.

[17] In den Ländern der EU-25 verfügen durchschnittlich mehr als 90 % der Stadtbewohner über Breitbandzugang, bei der ländlichen Bevölkerung sind es jedoch nur 71 % (Schätzungen der Kommission, Januar 2007).

[18] KOM(2005) 411, KOM(2005) 400, KOM(2005) 461.

[19] Siehe insbesondere die Stellungnahmen der Gruppe für Frequenzpolitik zur digitalen Dividende, zum Frequenzhandel und zur Politik für den Drahtloszugang zu elektronischen Kommunikationsdiensten (Wireless Access Policy for Electronic Communications Services (WAPECS) ); abrufbar unter http://rspg.ec.europa.eu.

[20] Siehe die beiden Mitteilungen zur Überprüfung des Umfangs des Universaldienstes - KOM(2005) 203 und KOM(2006) 163.

[21] Rahmenbeschluss 2005/222/JHA des Rates über Angriffe auf Informationssysteme (ABl. L 69 vom 16.3.2005, S. 67).