1.Einführung

Die EU ist fest dazu entschlossen, mit ihren Handelsabkommen Nachhaltigkeit zu fördern, damit das Wirtschaftswachstum mit dem Schutz der Menschenrechte, menschenwürdiger Arbeit, Klima und Umwelt einhergeht, wobei die Werte und Prioritäten der Union uneingeschränkt zu achten sind. Im derzeit von erhöhter Instabilität geprägten geopolitischen Kontext muss die EU als verlässlicher Partner ihr Engagement gegenüber Drittländern verstärken. Die Handelspolitik der EU bietet einen soliden Rahmen für die Zusammenarbeit mit Handelspartnern in handelsbezogenen Nachhaltigkeitsfragen. Dieser Ansatz beruht auf internationalen Arbeits- und Umweltvorschriften und wird in transparenten Verfahren unter Einbeziehung der Zivilgesellschaft verfolgt.

In dieser Mitteilung wird dargelegt, wie der Beitrag, den Handelsabkommen zur nachhaltigen Entwicklung leisten, weiter gestärkt werden kann. Alle modernen Handelsabkommen der EU enthalten bereits Kapitel über Handel und nachhaltige Entwicklung (Trade and Sustainable Development, im Folgenden „TSD“). Seit 2018 dient der 15 Punkte umfassende Aktionsplan als Richtschnur für ihre verstärkte Umsetzung und Durchsetzung. Im Juni 2021 leitete die Kommission eine eingehende Überprüfung ein, die darauf abzielt, dass mit Handelsabkommen insgesamt – und nicht nur mit ihren TSD-Kapiteln – besser dafür gesorgt wird, dass der nachhaltige Handel in Zusammenarbeit mit Handelspartnern und in Abstimmung mit anderen einschlägigen politischen Instrumenten der EU, einschließlich des europäischen Grünen Deals, gefördert wird.

Im Rahmen der Überprüfung hat die Kommission eine unabhängige Vergleichsstudie über die TSD-Praktiken in Handelsabkommen von Drittländern in Auftrag gegeben, in der bestätigt wurde, dass die EU mit ihren Handelsabkommen zu den Pionieren bei der Förderung der Nachhaltigkeit gehörte und ihr eine besondere Vorreiterrolle zukommt. Um ein möglichst breites Spektrum von Bürgern und Interessenträgern einzubinden, führte die Kommission darüber hinaus eine öffentliche Konsultation durch, zu der Unternehmen, Gewerkschaften, Umwelt- und Menschenrechtsgruppen sowie Sozialpartner zahlreiche Beiträge beisteuerten. Parallel dazu fand ein umfassender Meinungsaustausch mit den Mitgliedstaaten, dem Europäischen Parlament und dem Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss statt.

Auf der Grundlage der Beiträge und Empfehlungen, die während des gesamten TSD-Überprüfungsprozesses eingingen, hat die Kommission mehrere politische Prioritäten und zentrale Aktionspunkte erarbeitet, um den derzeitigen auf Engagement basierenden und in internationalen Rahmen und Standards verankerten TSD-Ansatz durch striktere Durchsetzungsvorschriften noch wirksamer zu gestalten. Der im Folgenden dargelegte neue Ansatz sieht eine vollwertige Einhaltungsphase und die Anwendung von Handelssanktionen in spezifischen und genau definierten Fällen vor.

2.Beitrag der EU-Handelsabkommen zur Agenda für nachhaltige Entwicklung

Handelsabkommen sind sowohl in der EU als auch in den Partnerländern ein wichtiger Motor für nachhaltiges Wachstum. Eine aktive Handelsagenda ist für den wirtschaftlichen Wohlstand und die Wettbewerbsfähigkeit Europas von entscheidender Bedeutung. Handelsabkommen tragen zur Schaffung von Arbeitsplätzen, zur Erweiterung der Märkte und zur Ankurbelung von Wirtschaftswachstum und Innovation bei. Da mit Handelsabkommen Marktzugangshindernisse beseitigt werden, wirken sie auch kostensenkend und erleichtern die Einführung und den Einsatz klimafreundlicher Technologien und damit verbundener Güter und Dienstleistungen, die zur Verringerung der Treibhausgasemissionen weltweit und zur Anpassung an den Klimawandel beitragen. Handelsabkommen leisten auch einen Beitrag zur Sicherung der Versorgung mit den erforderlichen Rohstoffen, einschließlich derjenigen, die für CO2-arme Technologien verwendet werden. Gleichzeitig kann sich der Welthandel auch auf das Klima, die biologische Vielfalt oder die Arbeitsbedingungen auswirken. Damit sich der offene Handel auch tatsächlich positiv auswirkt, müssen die Liberalisierung des Handels und die Förderung internationaler Arbeitsnormen mit entschlossenen Klima- und Umweltschutzmaßnahmen einhergehen. Handelsabkommen bieten als Instrumente einer privilegierten Partnerschaft eine Plattform für den politischen Dialog und die Zusammenarbeit mit Partnerländern auf dem Gebiet der Nachhaltigkeit. Dies ist von entscheidender Bedeutung, da globale Herausforderungen nur durch globale Zusammenarbeit bewältigt werden können.

Im Rahmen der Überprüfung der Handelspolitik wurde die Unterstützung des grünen und gerechten Übergangs gemeinsam mit Offenheit und Durchsetzungsfähigkeit zu einer der Säulen der Handelspolitik der EU. Dies steht im Einklang mit dem europäischen Grünen Deal und der Mitteilung über menschenwürdige Arbeit weltweit , die die nachhaltige Entwicklung in den Mittelpunkt der Politikgestaltung und des politischen Handelns der EU stellen. Die Prioritäten und Ziele für eine nachhaltige Entwicklung werden im Einklang mit der Agenda 2030 der Vereinten Nationen und ihren 17 Zielen für die nachhaltige Entwicklung, dem Übereinkommen von Paris und anderen multilateralen Übereinkommen für den Schutz von Umweltstandards und Arbeitsnormen in allen Politikbereichen der EU durchgängig berücksichtigt. Diese multilateralen Übereinkommen sind zum globalen Rahmen für die internationale Zusammenarbeit und Maßnahmen im Bereich der nachhaltigen Entwicklung geworden und bieten auch eine Orientierungshilfe für die Verpflichtungen zur nachhaltigen Entwicklung in Handelsabkommen der EU.

Der wertebasierte TSD-Ansatz der EU verlangt von den Partnerländern umfassendere Verpflichtungen als dies bei Handelsabkommen anderer internationaler Akteure der Fall ist. Insbesondere erfordern die TSD-Kapitel der Handelsabkommen der EU die wirksame Umsetzung der Übereinkommen der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO) und der multilateralen Umweltübereinkommen (z. B. Übereinkommen von Paris und Übereinkommen über die biologische Vielfalt), die jede Vertragspartei ratifiziert hat. Die TSD-Kapitel in Handelsabkommen der EU verpflichten auch zur Einhaltung der grundlegenden Prinzipien der IAO, wie sie in der Erklärung der IAO über grundlegende Prinzipien und Rechte bei der Arbeit von 1998 niedergelegt sind. In diesem Zusammenhang begrüßt die Kommission die Anstrengungen der IAO und ihrer Mitglieder, diese grundlegenden Prinzipien zu stärken und auszuweiten, sowie die jüngst getroffene Entscheidung, Gesundheit und Sicherheit am Arbeitsplatz einzubeziehen, und sie vertritt die Ansicht, dass die TSD-Kapitel diese Entwicklungen ebenfalls angemessen widerspiegeln sollten. In den TSD-Kapiteln wird auch für die Ratifizierung der nicht ratifizierten grundlegenden IAO-Übereinkommen geworben; außerdem enthalten sie ein breites Spektrum von Verpflichtungen und Bestimmungen betreffend die Zusammenarbeit in Bereichen wie Arbeitnehmerrechte, sozialer Dialog, menschenwürdige Arbeitsbedingungen einschließlich Arbeitsaufsicht, nachhaltige Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen, Forstwirtschaft, Fischerei, Aquakultur, Meerespolitik und Förderung eines verantwortungsvollen unternehmerischen Handelns. Die Handelsabkommen der EU fördern neuerdings auch die Zusammenarbeit, um den Übergang zu einer kreislauforientierten und ressourceneffizienten Wirtschaft oder zu entwaldungsfreien Lieferketten ebenso voranzutreiben wie eine internationale Umwelt-Governance. In den jüngsten Handelsabkommen der EU sind auch Bestimmungen enthalten, die die einschlägigen Übereinkommen der Vereinten Nationen und der IAO zur Stärkung der wirtschaftlichen Stellung der Frau und der Gleichstellung der Geschlechter sowie die Förderung der auf die Verwirklichung dieser Ziele ausgerichtete Zusammenarbeit in internationalen Foren (z. B. WTO) betreffen.

Zusammenspiel mit anderen politischen Instrumenten

Die Handelsabkommen der EU sind keine eigenständigen Instrumente, die zur Förderung und Stärkung der Nachhaltigkeitsagenda der Union in den Beziehungen zu Drittländern dienen. Die darin enthaltenen TSD-Verpflichtungen spielen im Rahmen eines umfassenden Ansatzes mit einem breiteren Spektrum von politischen Instrumenten, multilateralen Bemühungen und Instrumenten der Entwicklungszusammenarbeit zusammen. Sie tragen zusammen mit den autonomen Instrumenten der EU dazu bei, die positiven Auswirkungen des Handels auf die nachhaltige Entwicklung bestmöglich zu nutzen und im Gegenzug für eine Eindämmung der negativen Auswirkungen zu sorgen.

Bis zum Ende der Amtszeit der derzeitigen Kommission soll die EU über ein ehrgeiziges Paket zusätzlicher autonomer Instrumente zur Förderung des nachhaltigen Handels verfügen. Im Jahr 2021 legte die Kommission einen Vorschlag zur Schaffung eines CO2-Grenzausgleichssystems vor, um die Verlagerung von CO2-Emissionen zu verhindern und die Wirksamkeit globaler Klimaschutzmaßnahmen zu stärken ; zudem präsentierte sie einen Vorschlag über entwaldungsfreie Erzeugnisse, um die Anstrengungen zur Bekämpfung von Entwaldung und Waldschädigung zu intensivieren . Im selben Jahr hat die Kommission eine Strategie mit einem ehrgeizigen und umfassenden Maßnahmenpaket angenommen, das dazu beitragen soll, mehr Mittel in die Finanzierung des Übergangs zu einer nachhaltigen Wirtschaft zu lenken. Anfang 2022 legte die Kommission einen Vorschlag betreffend die Sorgfaltspflichten von Unternehmen im Hinblick auf Nachhaltigkeit vor, um ein nachhaltiges und verantwortungsvolles unternehmerisches Handeln in allen globalen Wertschöpfungsketten zu fördern. Ferner hat sie einen Vorschlag für einen Rahmen angenommen, der darauf abzielt, alle in der Union in Verkehr gebrachten Waren stärker auf ökologische Nachhaltigkeit und die Kreislaufwirtschaft auszurichten. Wie in der Mitteilung über menschenwürdige Arbeit weltweit angekündigt, wird die Kommission im Laufe dieses Jahres auch eine neue Gesetzesinitiative vorlegen, mit der das Inverkehrbringen von Produkten, die in Zwangsarbeit hergestellt wurden, in der EU wirksam verboten werden soll.

In ihrem Vorschlag für eine neue EU-Verordnung über das Allgemeine Präferenzsystem hat die Kommission für einen größeren Beitrag des Systems zur Förderung einer nachhaltigen Entwicklung – unter anderem durch die Hinzufügung einer Reihe internationaler Instrumente in den Bereichen Menschenrechte, verantwortungsvolle Staatsführung, Arbeits- und Umweltschutz – gesorgt. Darunter waren das Übereinkommen von Paris, das Übereinkommen der Vereinten Nationen gegen die grenzüberschreitende organisierte Kriminalität und zwei neue IAO-Übereinkommen; abgedeckt wird auch die geordnete internationale Migration, die zur nachhaltigen Entwicklung beiträgt. Auch soll dem Vorschlag zufolge die Ausfuhr von durch international verbotene Kinderarbeit und Zwangsarbeit hergestellten Waren einen Grund für eine mögliche Rücknahme von Handelspräferenzen darstellen.

Auf multilateraler Ebene hat die EU kürzlich drei plurilaterale WTO-Initiativen zu Handel und ökologischer Nachhaltigkeit, Kunststoffverschmutzung und Handel mit nachhaltigen Kunststoffen sowie die Reform der Subventionierung fossiler Brennstoffe mitgetragen. Auf der 12. WTO-Ministerkonferenz kam der EU eine Schlüsselrolle beim Abschluss des ersten multilateralen Übereinkommens über Fischereisubventionen zu, mit dem schädliche Fischereisubventionen eingedämmt werden, wobei die ökologische Nachhaltigkeit im Mittelpunkt steht. Die EU wird sich weiterhin dafür einsetzen, dass die Subventionsdisziplin bis zur nächsten Ministerkonferenz ausgeweitet wird. Außerdem hat sich die EU aktiv an der Schaffung der Klimakoalition der Handelsminister beteiligt, von der weitere politische Impulse für den Aufbau einer positiven Handels- und Klimaagenda, insbesondere im Rahmen der WTO, ausgehen werden. Die EU beabsichtigt, im Zuge der WTO-Reform den Dialog über das Zusammenspiel von Handel und menschenwürdiger Arbeit zu fördern, unter anderem durch die Kooperation zwischen WTO und IAO. In der OECD setzt sich die EU dafür ein, die Vorschriften für öffentliche Exportkredite zu ändern, um sie mit den Klimazielen in Einklang zu bringen. Darüber hinaus erwirkte die EU erfolgreich ein Verbot von Kohlekraftwerken ohne CO2-Abscheidung.

All diese handelsbezogenen politischen Instrumente und Initiativen sind Teil einer umfassenden Antwort auf globale Nachhaltigkeitsanliegen und sind mit den Handelsabkommen untrennbar verbunden.

3.Eine neue politische Ausrichtung in Handelsabkommen im Sinne einer nachhaltigen Entwicklung

Die TSD-Überprüfung hat ergeben, dass das TSD-Modell der EU stimmig ist, aber zugleich auch Verbesserungsbedarf in sechs prioritären Politikbereichen aufgezeigt, die sich wie folgt zusammenfassen lassen: 1) Notwendigkeit einer proaktiveren Zusammenarbeit mit Partnern; 2) Ausbau des länderspezifischen Ansatzes; 3) durchgängige Berücksichtigung der Nachhaltigkeit über das TSD-Kapitel in Handelsabkommen hinaus; 4) verstärkte Überwachung der Umsetzung der TSD-Verpflichtungen; 5) Stärkung der Rolle der Zivilgesellschaft und 6) verbesserte Durchsetzung durch die Anwendung von Handelssanktionen als letztes Mittel.