SONDERBERICHT Nr. 7/2006

über Investitionen zur Entwicklung des ländlichen Raums: ein wirksames Mittel zur Beseitigung der Probleme ländlicher Gebiete?

zusammen mit den Antworten der Kommission

(vorgelegt gemäß Artikel 248 Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags)

(2006/C 282/01)

INHALT

Glossar der begriffe und abkürzungen

Anhang I — Liste der in den Mitgliedstaaten geprüften Projekte

Anhang II — Definitionen für ländliche Gebiete — Bei der Prüfung verwendete Referenzkriterien

Anhang III — Beispiele für Ergebnisse und Auswirkungen der geprüften Projekte

Antworten der Kommission

GLOSSAR DER BEGRIFFE UND ABKÜRZUNGENBEGRIFFE Auswirkungen Längerfristige sozioökonomische Folgen, die einige Zeit nach Abschluss einer Intervention beobachtet werden können und sich entweder für die direkt an der Intervention Beteiligten oder für indirekt Beteiligte außerhalb des Interventionsfelds ergeben können. Diese können Gewinner oder Verlierer sein. Begünstigter Endempfänger einer EU-Zahlung. Ergebnis Unmittelbare Änderungen zugunsten der direkt Beteiligten während oder am Ende ihrer Beteiligung an einer Intervention (z. B. bessere Verkehrsanbindung eines Gebiets durch Bau einer Straße, effizientere Produktion in einem landwirtschaftlichen Betrieb). Leader Eine im Rahmen der Strukturfonds finanzierte Initiative, mit der Akteure im ländlichen Raum unterstützt werden sollen. NUTS Systematik der Gebietseinheiten für die Statistik, das einheitliche Klassifizierungssystem der EU im Hinblick auf die Erstellung von Regionalstatistiken. Dieses untergliedert jeden Mitgliedstaat in Regionen verschiedener Hierarchieebenen (die so genannten NUTS-Ebenen 1, 2 und 3 bzw. die LAU-Ebenen 1 und 2), die auf den nationalen Verwaltungseinheiten basieren. Output Mit den einer Intervention zugewiesenen Mitteln geschaffene Erzeugnisse oder erreichte Leistungen (z. B. von einem Landwirt erworbene landwirtschaftliche Geräte, in einem Dorf gebaute Straße). Städtisches Gebiet Geografisches Gebiet, das nicht die Merkmale eines ländlichen Gebiets aufweist. Für die Klassifizierung von Gebieten als ländlich oder städtisch gibt es verschiedene Typologien, die z. B. auf der Bevölkerungsdichte basieren. ABKÜRZUNGEN BIP Bruttoinlandsprodukt EAGFL Europäischer Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft ESPON Forschungsnetzwerk zur Beobachtung der europäischen Raumentwicklung GAP Gemeinsame Agrarpolitik LAU lokale Verwaltungseinheit OECD Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung OP operationelles Programm SWOT Stärken (strengths), Schwächen (weaknesses), Möglichkeiten (opportunities), Gefahren (threats)

ZUSAMMENFASSUNG

Aufgrund der Flexibilität der Verordnung über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums (allgemeine Ziele, mangelnde Festlegung von Prioritäten) und in Ermangelung einer klaren Strategie in den Programmen der Mitgliedstaaten ist nicht klar, zu welchem Ziel die Mittel beigetragen haben. Der Schwerpunkt der Programme der Mitgliedstaaten liegt im Wesentlichen auf dem Agrarsektor, wobei die Merkmale des unterstützten geografischen Gebiets nicht ausreichend berücksichtigt werden (Ziffern 16-28).

Es war nicht immer möglich, die Auswirkungen der Projekte zu ermitteln. War dies jedoch der Fall, so trugen insbesondere Synergien mit anderen Projekten und die Lage in einem ländlichen Gebiet zu einer erhöhten Wirksamkeit der Projekte bei (Ziffern 47-52). Schwachstellen wurden auch bei der Anwendung des Begleit- und Bewertungssystems festgestellt (Ziffern 53-63).

Insgesamt gelangt der Hof zu dem Ergebnis, dass sich die Wirksamkeit der Investitionen zur Entwicklung des ländlichen Raums nicht beurteilen lässt. Die Ziele sind zu allgemein, und es fehlen Strategien zur Umsetzung der Politik. Die beiden Hauptziele der Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums werden nicht in gleichem Maße erreicht. Um Abhilfe zu schaffen, sollte die Kommission zusammen mit den Mitgliedstaaten auf eine Erhöhung der Wirksamkeit dieser Politik hinarbeiten. In diesem Zusammenhang ist es u. a. wichtig, die Ziele klarzustellen und Grundsätze für eine wirksame Zielausrichtung zu entwickeln (Ziffern 64-69).

EINLEITUNG

Hintergrund

Dieser Sonderbericht enthält Bemerkungen zu folgenden Maßnahmen der Verordnung über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums (2) : „Investitionen in landwirtschaftlichen Betrieben“, „Verbesserung der Verarbeitung und Vermarktung landwirtschaftlicher Erzeugnisse“ und „Förderung der Anpassung und Entwicklung von ländlichen Gebieten“, auf die rund 40 % der verfügbaren Haushaltsmittel entfallen. Im Rahmen dieser Maßnahmen kann eine breite Palette von Projekten finanziert werden, die für die Zwecke dieser Prüfung als Investitionen zur Entwicklung des ländlichen Raums bezeichnet werden. Andere wichtige Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums, wie z. B. Agrarumweltmaßnahmen, Maßnahmen zugunsten benachteiligter Gebiete und Forstmaßnahmen, die auch darauf abzielen, die Probleme ländlicher Gebiete zu beseitigen, wurden in früheren Berichten behandelt (3) .

Beschreibung der Investitionen zur Entwicklung des ländlichen Raums

Rechtsgrundlage

Vor dem Jahr 2000 gehörten die Investitionen zu den Strukturfondsmaßnahmen, und ihre Zielsetzungen und die geltenden Bedingungen waren in besonderen Verordnungen definiert. Mit Investitionen in landwirtschaftlichen Betrieben und mit Beihilfen zur Verbesserung der Verarbeitung und Vermarktung landwirtschaftlicher Erzeugnisse sollte der Agrarsektor in der gesamten EU unterstützt werden, während die Maßnahmen zur Förderung der Anpassung und Entwicklung von ländlichen Gebieten spezifische Probleme dieser Gebiete angehen sollten.

Seit dem Jahr 2000 ist die Entwicklung des ländlichen Raums die „zweite Säule der GAP“ (4) . Umgesetzt wurde dies, indem die Investitionsmaßnahmen mit einer breiten Palette anderer Maßnahmen in einer einzigen Verordnung zusammengefasst wurden. In diese Politik wurden unter Beibehaltung der Strukturfondsziele die GAP-Ziele einbezogen. Es wurden nur wenige Bedingungen festgelegt und ab diesem Zeitpunkt alle Maßnahmen EU-weit durchgeführt. Das Ergebnis war eine dezentrale Politik, durch die den Mitgliedstaaten vielfältige Möglichkeiten zur Finanzierung nationaler oder regionaler Prioritäten eröffnet wurden.

Ziele

Tabelle 1

In der Verordnung über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums festgelegte Ziele für die Investitionsmaßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums

werden in die Maßnahmen zur Förderung der Entwicklung und strukturellen Anpassung der Regionen mit Entwicklungsrückstand integriert und flankieren die Maßnahmen zur Förderung der wirtschaftlichen und sozialen Umstellung der Regionen mit Strukturproblemen in den betreffenden Regionen unter Berücksichtigung des folgenden spezifischen Ziels: Die Gemeinschaft entwickelt und verfolgt weiterhin ihre Politik zur Stärkung ihres wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts, um eine harmonische Entwicklung der Gemeinschaft als Ganzes zu fördern. Die Gemeinschaft setzt sich insbesondere zum Ziel, die Unterschiede im Entwicklungsstand der verschiedenen Regionen und den Rückstand der am stärksten benachteiligten Gebiete oder Inseln, einschließlich der ländlichen Gebiete, zu verringern.

Außerdem sind in der Verordnung spezifische Ziele für zwei der Investitionsmaßnahmen festgelegt, die ebenfalls in Tabelle 1 aufgeführt sind. Die Investitionen in landwirtschaftlichen Betrieben tragen zur Verbesserung der landwirtschaftlichen Einkommen sowie der Lebens-, Arbeits- und Produktionsbedingungen bei. Die Investitionen zur Verbesserung der Verarbeitung und Vermarktung landwirtschaftlicher Erzeugnisse tragen zu einer Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit und der Wertschöpfung der Erzeugnisse bei.

Die Investitionen zur Förderung der Anpassung und Entwicklung von ländlichen Gebieten werden gewöhnlich nach der diesbezüglichen Artikelnummer in der Verordnung als „Artikel-33-Investitionen“ bezeichnet. In dem Artikel ist festgelegt, dass für Maßnahmen im Zusammenhang mit landwirtschaftlichen Tätigkeiten und deren Umstellung sowie mit Tätigkeiten im ländlichen Raum, die nicht in den Geltungsbereich anderer Maßnahmen fallen, Beihilfen gewährt werden. Es folgt eine Reihe von Gedankenstrichen (eine Auflistung von Bereichen, die in diesem Bericht ebenfalls als Maßnahmen bezeichnet werden), für die keine Einzelheiten angegeben und keine spezifischen Ziele festgelegt werden. Infolgedessen kann im Rahmen dieser Maßnahme ein breites Spektrum von Projekten unterstützt werden.

Durchführung

Für die Verwaltung und Durchführung der Investitionsmaßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums sind die Kommission und die Mitgliedstaaten gemeinsam zuständig. In der Praxis heißt dies, dass die Mitgliedstaaten die Strategie und die Förderkriterien in ihren Programmen festlegen, die Projekte genehmigen und kontrollieren, die Zahlungen an die Begünstigten leisten und der Kommission Bericht erstatten. Aufgabe der Kommission ist es, sicherzustellen, dass die Programme, ihre Durchführung und die diesbezügliche Berichterstattung mit den Rechtsvorschriften in Einklang stehen.

Die potenziellen Begünstigten (Landwirte, Verarbeitungs- und Vermarktungsgesellschaften, lokale Behörden) reichen bei der Durchführungsstelle des betreffenden Mitgliedstaats einen Antrag ein. Erfüllt das Projekt die Voraussetzungen (Förderkriterien, verfügbare Mittel und in manchen Fällen Einstufungs- und Auswahlkriterien), wird es genehmigt, und der Begünstigte kann das Projekt durchführen. Nach Abschluss des Projekts stellt der Begünstigte bei der Zahlstelle des Mitgliedstaats einen Antrag auf Erstattung. Die Zahlstelle ersucht die Kommission in regelmäßigen Abständen um Erstattung der getätigten Ausgaben.

Prüfungsumfang und -ansatz

Prüfungsfragen

Prüfungsansatz

neun Prüfbesuche in den Mitgliedstaaten, die im Rahmen der Stichprobe von 300 Projekten zu den Mitgliedstaaten mit den meisten Zahlungen gehörten. Insgesamt wurden 31 Projekte geprüft, wobei in erster Linie die finanziell wichtigsten Maßnahmen betrachtet wurden. Eine Liste dieser Projekte und der betroffenen Maßnahmen ist in Anhang I aufgeführt. Die 31 Projekte wurden auf Ermessensgrundlage ausgewählt, um Projekte in Gebieten mit unterschiedlichem ländlichem Charakter einzubeziehen. Ziel war es außerdem, Beispiele für vorbildliche Verfahren zu ermitteln.

Folgende Mitgliedstaaten und Regionen wurden auf der Grundlage ihrer Größe in der Zufallsstichprobe für Prüfungen an Ort und Stelle ausgewählt. Außerhalb der Ziel-1-Regionen (7) : Frankreich (nationales Programm zur Entwicklung des ländlichen Raums), Deutschland (Niedersachsen), Italien (Emilia Romagna), Niederlande (nationales Programm zur Entwicklung des ländlichen Raums) und Spanien (Katalonien); innerhalb der Ziel-1-Regionen: Deutschland (Brandenburg), Italien (Kampanien), Portugal (Lisboa e Vale do Tejo) und Spanien (nationales operationelles Programm). Die Prüfbesuche fanden im Zeitraum Juni bis Oktober 2005 statt.

BEMERKUNGEN

Prüfungsfrage 1: Verfolgt die EU im Rahmen ihrer Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums eine klare Strategie und einen kohärenten Ansatz, und findet dies in den Programmen der Mitgliedstaaten angemessenen Ausdruck?

Klarheit der Strategie

Bemerkung 1Aufgrund der Flexibilität der Verordnung (allgemeine Ziele, mangelnde Festlegung von Prioritäten) und in Ermangelung einer klaren Strategie in den Programmen der Mitgliedstaaten ist nicht klar, zu welchem Ziel die Mittel beigetragen haben.

Ziel der Verordnung über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums ist es, einerseits zur Erreichung der Ziele der GAP und andererseits zum wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt beizutragen (siehe Ziffer 6). Zur Verwirklichung dieser Ziele ist in der Verordnung eine Reihe von Maßnahmen angegeben. Diesbezüglich sind in einigen Fällen spezifische Ziele festgelegt und in anderen nicht (siehe Tabelle 1). Es handelt sich um eine Mischung von Maßnahmen, mit denen Verbesserungen der Wettbewerbsfähigkeit der Landwirtschaft und Verbesserungen der Umwelt bzw. die ländlichen Gebiete unterstützt werden sollen. In der Verordnung ist nicht festgelegt, welche Maßnahme zu welchem Ziel beitragen sollte und in welchem Verhältnis die Ziele erreicht werden sollten.

Kasten 1Verfolgung verschiedener Ziele mit derselben MaßnahmeEine der Maßnahmen im spanischen Programm zur Verbesserung der Agrarstrukturen in Ziel-1-Gebieten ist Investitionen in landwirtschaftlichen Betrieben gewidmet. Das im Programm angeführte Ziel ist die Erhöhung der landwirtschaftlichen Einkommen und die Verbesserung der Lebens-, Arbeits- und Produktionsbedingungen. Bei der Prüfung wurde jedoch festgestellt, dass sich die tatsächlich erreichten Ziele je nach dem Standort der Investitionen voneinander unterschieden. In Gebieten mit einer produktiven Landwirtschaft trägt diese Maßnahme zum Ziel der Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der Landwirtschaft bei. In Berggebieten dagegen werden im Rahmen der Maßnahme kleine und nicht wettbewerbsfähige Betriebe unterstützt, um die Bevölkerung im ländlichen Raum zu stabilisieren. Im Rahmen des Programms werden diesen unterschiedlichen Zielen keine spezifischen Mittel zugewiesen. Es gibt keine spezifischen Zielsetzungen für die beiden mit dieser Maßnahme verfolgten unterschiedlichen Ziele, und es wird nicht überwacht, wie viel Geld jeweils für die verschiedenen Ziele oder in den verschiedenen Arten von Gebieten eingesetzt wird.Auf die Maßnahme „Bewirtschaftung der Wasserressourcen und Flurbereinigung“ entfallen 70 % der EAGFL-Beteiligung an dem portugiesischen Programm „Lisboa e Vale do Tejo“. Das in dem Programm angeführte Ziel lautet „Entwicklung einer modernen und wettbewerbsfähigen Landwirtschaft als Kernelement für die Entwicklung der ländlichen Gebiete“. Bei der Prüfung wurde jedoch festgestellt, dass im Rahmen der Maßnahme die Modernisierung von Bewässerungsnetzen in fruchtbaren Gebieten ebenso unterstützt wird wie der Bau von neuen Bewässerungsnetzen, der mit Flurbereinigungen und Infrastrukturmaßnahmen in Gebieten mit einer schwachen Agrarstruktur (sehr kleine Parzellen, veraltete Bewässerungssysteme) verbunden ist. Die Maßnahme hat zwei unterschiedliche Ziele: Erhöhung der Wettbewerbsfähigkeit hochproduktiver Gebiete und Stärkung der landwirtschaftlichen Tätigkeiten in ländlichen Gebieten, in denen eine Aufgabe dieser Tätigkeiten droht. In dem Programm ist nicht festgelegt, in welchem Verhältnis sich die Maßnahme auf das eine oder auf das andere Ziel beziehen soll. Auf ein einziges Projekt in einem dicht besiedelten Gebiet entfielen 29 % der Gesamtbeteiligung des EAGFL an dem Programm.Unklare ZieleUnter Flurbereinigung versteht man im Allgemeinen die Flurneuordnung zur Verbesserung der landwirtschaftlichen Strukturen und damit der Wirtschaftlichkeit der Betriebe. Im Rahmen des niederländischen Programms zur Entwicklung des ländlichen Raums ist diese unter einem Gedankenstrich von Artikel 33 aufgeführte Maßnahme die finanziell wichtigste Maßnahme. In Ermangelung einer detaillierten Beschreibung in der Verordnung über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums konnten die Niederlande diesen Gedankenstrich für den staatlichen Landerwerb mit dem Ziel der Naturentwicklung heranziehen. Dem von der Kommission genehmigten Programm zur Entwicklung des ländlichen Raums ist zu entnehmen, dass 87 Millionen Euro des diesem Gedankenstrich zugewiesenen Betrags zu dem Ziel „nachhaltige Landwirtschaft“ und 16 Millionen Euro zu dem Ziel „Natur und Landschaft“ beitragen sollten. Bei der Prüfung des Hofes zeigte sich jedoch, dass in Wirklichkeit 86 % der Mittel hauptsächlich für die Naturentwicklung und nur 14 % für eine nachhaltige Landwirtschaft eingesetzt wurden. Dies wird durch die Flexibilität der Verordnung möglich. Die Folge ist eine Politik, bei der nicht bekannt ist, zu welchem Ziel die Mittel beigetragen haben.

In Bezug auf die neun geprüften Programme der Mitgliedstaaten stellte der Hof fest, dass eine klare Strategie fehlte. In einigen Programmen ist nicht eindeutig festgelegt, welche Ziele verfolgt werden und in welchem Verhältnis eine Maßnahme auf sie ausgerichtet ist. In anderen Programmen sind zwar Ziele festgelegt, doch werden Maßnahmen durchgeführt, mit denen andere Ziele erreicht werden. Dadurch werden strategische Entscheidungen undurchsichtig: Es ist nicht klar, wie viel Geld für welchen Zweck eingesetzt wird. Kasten 1 enthält entsprechende Beispiele.

Kohärenter Ansatz für die Entwicklung des ländlichen Raums

Bemerkung 2Der Schwerpunkt der Programme der Mitgliedstaaten liegt im Wesentlichen auf dem Agrarsektor, wobei die Merkmale des unterstützten geografischen Gebiets nicht ausreichend berücksichtigt werden.

Auf der Ebene der Mitgliedstaaten werden unter Zugrundelegung der in den Artikeln 33, 158 und 160 des EG-Vertrags festgelegten allgemeinen Ziele zwei Notwendigkeiten anerkannt. Erstens ist es notwendig, strukturelle Schwächen zu beseitigen, die Einkommensunterschiede zwischen ländlichen und städtischen Gebieten zu verringern, die Arbeitslosigkeit im ländlichen Raum zu reduzieren, die Wettbewerbsfähigkeit des Primärsektors zu verbessern und bessere wirtschaftliche Möglichkeiten in den ländlichen Gebieten zu fördern. Zweitens ist es wegen der durch mangelnde wirtschaftliche Möglichkeiten bedrohten Lebensfähigkeit und Vitalität vieler ländlicher Gemeinden notwendig, die Lebensfähigkeit solcher Gemeinden zu erhalten, neue Tätigkeiten zu unterstützen und die Erbringung ländlicher Dienstleistungen zu fördern. Im Übrigen werden die Mitgliedstaaten noch mit weiteren Herausforderungen konfrontiert, zu denen ein stärkeres Bewusstsein für Produktqualität, den Tierschutz und Umweltbelange gehört.

Um auf diese weit reichenden Bedürfnisse einzugehen, sind für ländliche Gebiete verschiedene gebietsbezogene Ansätze entwickelt worden. Diese Ansätze konzentrieren sich auf ein geografisches Gebiet und basieren auf einer sozioökonomischen Analyse sowie einer Strategie, die die verschiedenen Aspekte der ländlichen Entwicklung gliedert und ausdrücklich mit anderen Interventionen in diesem Bereich in Bezug setzt. Außerdem handelt es sich um integrierte Ansätze: Sie sind multisektoral und beziehen alle Akteure und Ressourcen des betreffenden Gebiets ein. Dadurch entstehen innerhalb eines Programms sowie zwischen verschiedenen in dem Gebiet durchgeführten Programmen größtmögliche Synergieeffekte.

In von der Kommission in Auftrag gegebenen unabhängigen Bewertungen in Bezug auf die Entwicklung des ländlichen Raums wird ein gebietsbezogener Ansatz empfohlen (8) . In ihrem dritten Bericht über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt gelangt die Kommission zu der Schlussfolgerung, dass viele Probleme ländlicher Gebiete territorialer Art sind (9) .

Die beiden Europäischen Konferenzen über ländliche Entwicklung in Cork (1996) und Salzburg (2003) bestätigten die Relevanz eines gebietsbezogenen Ansatzes. In Cork wurde betont, dass die Politik der ländlichen Entwicklung „multidisziplinär im Ansatz und multisektoral in der Durchführung sein und eine klare gebietsbezogene Dimension aufweisen“ muss (10) . In Salzburg hieß es: „Die Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums muss allen Einwohnern ländlicher Gebiete zugute kommen und so den Zusammenhalt fördern.“ (11) .

Außerdem liegt eine große Zahl von Studien über den gebietsbezogenen Ansatz für die Entwicklung des ländlichen Raums vor, in denen dieser Ansatz ebenfalls empfohlen wird. Bekannte Institute und Forscher, darunter die OECD und das ESPON, gelangen in ihren Studien zu dem Ergebnis, dass ein sektorbezogener Ansatz weniger wirksam ist als ein gebietsbezogener Ansatz.

Projekten in ländlichen Gebieten wird Vorrang eingeräumt, wodurch den Bedürfnissen dieser Gebiete entsprochen wird und Synergieeffekte mit anderen Investitionen in dem Gebiet geschaffen werden.

Vier der unter Artikel 33 fallenden Maßnahmen, mit denen der Mangel an Dienstleistungseinrichtungen zur Grundversorgung behoben und neue Tätigkeiten gefördert werden sollen, werden lediglich in ländlichen Gebieten durchgeführt. Auf diese Maßnahmen entfallen 24 % der EAGFL-Mittel.

Ziel der nach einem sektorbezogenen Ansatz durchgeführten Maßnahmen ist die Unterstützung wirtschaftlich lebensfähiger landwirtschaftlicher Betriebe und Verarbeitungsunternehmen. Auf diese Maßnahmen entfallen 23 % des EAGFL-Beitrags. Investitionen in den für die Erzeugung des jeweiligen Agrarerzeugnisses besonders geeigneten Gebieten wird Vorrang eingeräumt, und Investitionen in Berggebieten haben zusätzlichen Vorrang.

Kasten 2Elemente eines teilweise gebietsbezogenen Ansatzes im italienischen Programm für KampanienDas Programm für Kampanien umfasst folgende Elemente eines gebietsbezogenen Ansatzes: — Angemessene Beschreibung und Diagnose der Lage vor Ort. Im Programm werden zwei große Gebiete mit unterschiedlichen Problemen unterschieden: Gebiete mit intensiver Landwirtschaft und „ländliche Gebiete“. Letztere werden anhand verschiedener Kriterien definiert. Die Bevölkerungsdichte beträgt durchschnittlich 127 Ew./km2 gegenüber 1 239 Ew./km2 außerhalb dieser Gebiete; der Anteil der in der Landwirtschaft Beschäftigten beläuft sich auf 22 %, während er im restlichen Teil des regionalen Gebiets nur 6 % beträgt. — Ziel der nach einem sektorbezogenen Ansatz durchgeführten Maßnahmen ist die Unterstützung wirtschaftlich lebensfähiger landwirtschaftlicher Betriebe und Verarbeitungsunternehmen. Auf diese Maßnahmen entfallen 23 % des EAGFL-Beitrags. Investitionen in den für die Erzeugung des jeweiligen Agrarerzeugnisses besonders geeigneten Gebieten wird Vorrang eingeräumt, und Investitionen in Berggebieten haben zusätzlichen Vorrang. — Vier der unter Artikel 33 fallenden Maßnahmen, mit denen der Mangel an Dienstleistungseinrichtungen zur Grundversorgung behoben und neue Tätigkeiten gefördert werden sollen, werden lediglich in ländlichen Gebieten durchgeführt. Auf diese Maßnahmen entfallen 24 % der EAGFL-Mittel. — Projekten in ländlichen Gebieten wird Vorrang eingeräumt, wodurch den Bedürfnissen dieser Gebiete entsprochen wird und Synergieeffekte mit anderen Investitionen in dem Gebiet geschaffen werden.

Diese starke Konzentration auf die Landwirtschaft gefährdet die Erreichung eines der globalen Ziele der Verordnung: Verringerung der territorialen Ungleichgewichte. Bei einer angemessenen Mischung von gebietsbezogenen und sektorbezogenen Ansätzen würde dieses Risiko eingedämmt. Ein Fall, in dem es gelungen ist, sektorbezogene und gebietsbezogene Ansätze sinnvoll miteinander zu verknüpfen, wurde in Kampanien angetroffen (Kasten 2). Dies zeigt, dass die Anwendung eines gebietsbezogenen Ansatzes im Rahmen der EU-Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums durchaus möglich ist.

Lediglich die Initiative „Leader“, die in die neue Verordnung aufgenommen wurde, verfolgt einen gebietsbezogenen Ansatz, und aufgrund ihrer multisektoralen Art weisen auch bestimmte Maßnahmen einige Elemente dieses Ansatzes auf. Die zur Verfügung stehenden Mittel sind jedoch beschränkt (der Mindestgemeinschaftsanteil für Leader beläuft sich für die EU der 15 auf 5 % und für die neuen Mitgliedstaaten auf 2,5 %; der Anteil für die multisektoralen Maßnahmen beträgt 10 %). Die von der Kommission vorgelegten ehrgeizigeren Vorschläge wurden reduziert (für die multisektoralen Maßnahmen von 15 % auf 10 %) oder abgelehnt (Leader-Reserve von 3 % der Haushaltsmittel für die Entwicklung des ländlichen Raums). Dies zeigt, dass in der Praxis keine große Bereitschaft besteht, vom sektorbezogenen zum gebietsbezogenen Ansatz überzugehen.

Prüfungsfrage 2: Entsprechen die für eine EU-Finanzierung ausgewählten Projekte Kriterien, die sicherstellen, dass optimal auf die Bedürfnisse der ländlichen Gebiete eingegangen wird?

Bedingungen und Auswahlverfahren

Bemerkung 3Es gibt nicht genügend konkrete Förderkriterien und wirksame Auswahlverfahren, um die Mittel gezielt zugunsten der geografischen Gebiete und Begünstigten mit dem größten Bedarf einzusetzen.

Sowohl im konsolidierten EG-Vertrag als auch in der Verordnung über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums wird der Begriff „ländliche Gebiete“ verwendet. Die Überschrift zu Artikel 33 lautet „Förderung der Anpassung und Entwicklung von ländlichen Gebieten“. Allerdings wird dies in der Verordnung nicht definiert, und die Mitgliedstaaten werden nicht verpflichtet, die Bedingungen festzulegen, die ländliche Gebiete erfüllen sollten (z. B. in ihren Programmen zur Entwicklung des ländlichen Raums). Der Hof stellte fest, dass drei der geprüften mitgliedstaatlichen Programme keine Definition ländlicher Gebiete enthielten, dass fünf eine Definition enthielten, die nicht angewandt wurde, und dass lediglich bei einem Programm (Kampanien) die in dem Programm enthaltene Definition ländlicher Gebiete tatsächlich angewandt wurde.

In der Verordnung wird ebenfalls nicht verlangt, dass die Mitgliedstaaten die Maßnahmen auf die Bedürfnisse der ländlichen Gebiete in ihren Programmen zuschneiden. Verwirklichen ließe sich dies durch Ermittlung der Gebiete mit dem größten Bedarf und anschließende Verteilung der Mittel auf die ländlichen Gebiete entsprechend dem jeweils für sie ermittelten Bedarfsniveau (spezifische Budgets, Staffelung der Beihilfesätze, Beschränkung der Maßnahmen auf bestimmte Gebiete usw.).

Im Allgemeinen sind die Mitgliedstaaten in ihren Programmen nicht so verfahren. Fast alle Maßnahmen werden im gesamten Programmgebiet angewandt, ohne dass das unterschiedliche Bedarfsniveau der ländlichen Gebiete berücksichtigt wird.

Selbst wenn ein Projekt die Bedingungen erfüllt, wird den Bedürfnissen der ländlichen Gebiete mit einigen Projekten besser entsprochen als mit anderen. Wenn z. B. ein Investitionsprojekt mehr Arbeitsplätze in ländlichen Gebieten schafft als ein anderes Projekt, so ist — davon ausgehend, dass ansonsten keine Unterschiede bestehen — das erste Projekt vorzuziehen. Überdies sind die verfügbaren Mittel beschränkt. Aus Wirksamkeitsgründen sollten die Mittel vorrangig dort eingesetzt werden, wo der größte Bedarf besteht.

In Niedersachsen trägt nur eines der fünf Auswahlkriterien für die Aufnahme eines Dorfes in das niedersächsische Programm zur „Dorferneuerung“ dem ländlichen Charakter eines Dorfes Rechnung. Eines dieser Kriterien ist die Finanzlage der Gemeinde: Sie muss über eine ausreichende Finanzkraft für eine zügige und wirksame Durchführung der Maßnahmen verfügen. Dadurch wird die Maßnahme auf Gemeinden in städtischen und nicht etwa ländlichen Gebieten zugeschnitten, da die Finanzlage ländlicher Gebiete gewöhnlich schwächer ist.

In Katalonien werden für die vorgeschlagenen Projekte im Rahmen der Verarbeitungs- und Vermarktungsmaßnahme Punkte vergeben, deren Höhe sich danach richtet, wann der Begünstigte zum letzten Mal eine Beihilfe erhalten hat. Mit diesem Kriterium soll erreicht werden, dass die Beihilfe auf eine größere Zahl von Begünstigten verteilt wird. Es dient nicht der Auswahl von Projekten, mit denen den Bedürfnissen der ländlichen Gebiete am besten entsprochen wird. In Frankreich bezieht sich bei der gleichen Maßnahme keines der Auswahlkriterien auf den Standort der Investition.

Kasten 3Beispiele für die unwirksame Anwendung von Einstufungs- und AuswahlverfahrenDie folgenden Fälle sind Beispiele für die Anwendung von Kriterien, die im Zusammenhang mit der Befriedigung der Bedürfnisse ländlicher Gebiete nicht relevant sind: — In Katalonien werden für die vorgeschlagenen Projekte im Rahmen der Verarbeitungs- und Vermarktungsmaßnahme Punkte vergeben, deren Höhe sich danach richtet, wann der Begünstigte zum letzten Mal eine Beihilfe erhalten hat. Mit diesem Kriterium soll erreicht werden, dass die Beihilfe auf eine größere Zahl von Begünstigten verteilt wird. Es dient nicht der Auswahl von Projekten, mit denen den Bedürfnissen der ländlichen Gebiete am besten entsprochen wird. In Frankreich bezieht sich bei der gleichen Maßnahme keines der Auswahlkriterien auf den Standort der Investition. — In Niedersachsen trägt nur eines der fünf Auswahlkriterien für die Aufnahme eines Dorfes in das niedersächsische Programm zur „Dorferneuerung“ dem ländlichen Charakter eines Dorfes Rechnung. Eines dieser Kriterien ist die Finanzlage der Gemeinde: Sie muss über eine ausreichende Finanzkraft für eine zügige und wirksame Durchführung der Maßnahmen verfügen. Dadurch wird die Maßnahme auf Gemeinden in städtischen und nicht etwa ländlichen Gebieten zugeschnitten, da die Finanzlage ländlicher Gebiete gewöhnlich schwächer ist.

Bei der Prüfung des Hofes wurde festgestellt, dass die Mitgliedstaaten im Allgemeinen keine wirksamen Verfahren anwenden, um diejenigen Projekte auszuwählen, die den Bedürfnissen der ländlichen Gebiete am besten entsprechen. Mehrere Mitgliedstaaten lassen Projekte nach dem Windhundprinzip („wer zuerst kommt, mahlt zuerst“) zu. In anderen Fällen haben Mitgliedstaaten Einstufungsverfahren eingerichtet, die nicht angewandt wurden oder zum Teil auf nicht relevanten Kriterien beruhten. Bei lediglich einem der neun geprüften Programme wurden wirksame Verfahren angewandt. Kasten 3 enthält einige Beispiele.

Kasten 4Konzentration der Beihilfen auf wirtschaftlich stärkere private und öffentliche BegünstigteIn der Region Emilia Romagna werden nur landwirtschaftliche Betriebe unterstützt, die pro Jahresarbeitseinheit über Mindesteinnahmen von rund 10 000 Euro in den benachteiligten Gebieten und rund 15 000 Euro in den nicht benachteiligten Gebieten verfügen. 50 % der Betriebe haben Einnahmen von weniger als 5 000 Euro. Dabei handelt es sich im Allgemeinen um kleine Betriebe. Auf 12 % der größten landwirtschaftlichen Betriebe der Region (Betriebe mit mehr als 20 ha) entfielen 41 % der Beihilfen.Die unter einem Gedankenstrich von Artikel 33 aufgeführte Maßnahme „Bewirtschaftung der landwirtschaftlichen Wasserressourcen“ ist im spanischen Programm zur Verbesserung der Agrarstrukturen in Ziel-1-Regionen die finanziell wichtigste Maßnahme. Der größte Teil der für diese Maßnahme bereitgestellten Mittel (76 %) wird für die Modernisierung bestehender Bewässerungsnetze eingesetzt. Bewässerte Flächen machen rund 12 % der Gesamtfläche der Ziel-1-Regionen aus und sind dichter besiedelt und wettbewerbsfähiger als nichtbewässerte Flächen. Diese Gebiete wurden besiedelt, weil bewässerte Flächen durchschnittlich sechsmal produktiver sind als nichtbewässerte Flächen. Dies hat dazu geführt, dass sich der größte Teil der Mittel auf 12 % der Flächen in den günstigsten Lagen konzentriert. Nur ein kleiner Anteil der Hilfe (rund 20 %) kam in Gebieten zum Einsatz, die als bevölkerungsschwache Gebiete definiert waren (weniger als 38,5 Ew./km2).

Außerdem wurde bei der Prüfung das Risiko ermittelt, dass die besser informierten, besser organisierten und reicheren Begünstigten leichteren Zugang zu den EU-Mitteln erhalten. Bei den Investitionsmaßnahmen werden die finanzierten Projekte von Privatpersonen und Gemeinden vorgeschlagen, die einen Teil der Investition kofinanzieren müssen. In einigen Fällen war festzustellen, dass sich die Beihilfen auf die Begünstigten und Gebiete mit höherer wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit und nicht etwa auf die ländlicheren Gebiete konzentrierten. In den Kästen 3 und 4 werden Fälle angeführt, in denen die regionalen Ungleichgewichte eher zu- als abnahmen.

Mitnahmeeffekte

Bemerkung 4Durch das Fehlen einer wirksamen Zielausrichtung erhöht sich außerdem das Risiko von Mitnahmeeffekten, die die Wirksamkeit der Hilfe verringern.

Mitnahmeeffekte entstehen, wenn eine Investition auch ohne die Unterstützung getätigt worden wäre. In solchen Fällen hätten sich die Auswirkungen, wie z. B. Wachstum des Unternehmens oder Schaffung von Arbeitsplätzen, ohnehin eingestellt. Die Unterstützung von Investitionen ist dann am wirksamsten, wenn die Investition ansonsten nicht durchgeführt worden wäre und die gewünschten Folgen dann nicht eingetreten wären. Ein gewisses Maß an Mitnahmeeffekten ist jedoch als unvermeidlich anzusehen, da die Begünstigten bereit sein müssen, Investitionsprojekte durchzuführen.

Kasten 5Beispiele für MitnahmeeffekteEs wurden Vor-Ort-Prüfungen bei zwei Landwirten durchgeführt, die Beihilfen für Projekte im Rahmen der Maßnahme „Investitionen in landwirtschaftlichen Betrieben“ in der Region Emilia Romagna erhielten. Beide Landwirte gaben an, dass sie die Investitionen auch ohne die öffentliche Unterstützung durchgeführt hätten. Außerdem verfügten beide Landwirte über ausreichende finanzielle Mittel und beschlossen die Durchführung zusätzlicher (nicht von der EU kofinanzierter) Investitionen, die in einem Fall das Fünffache des Betrags des unterstützten Projekts und in dem anderen Fall die Hälfte des Betrags des unterstützten Projekts erreichten.In Katalonien wurden bis zum Jahr 2005 für die Maßnahme „Verbesserung der Verarbeitung und Vermarktung landwirtschaftlicher Erzeugnisse“ keine Prioritätskriterien angewandt, und alle förderfähigen Anträge wurden kofinanziert. Da die Mittel für eine Kofinanzierung zu dem im Programm zur Entwicklung des ländlichen Raums vorgesehenen öffentlichen Kofinanzierungssatz nicht ausreichten, wurde dieser Satz erheblich reduziert, so dass er durchschnittlich 15 % betrug. Dadurch erhöhte sich die Wahrscheinlichkeit von Mitnahmeeffekten, denn die Begünstigten mussten 85 % selbst finanzieren. Bei zwei der drei besuchten Unternehmen wiesen die Jahresabschlüsse für die Jahre nach Beendigung des von der EU kofinanzierten Projekts zusätzliche Investitionen dieser Unternehmen aus, bei denen höhere Beträge als bei den von der EU kofinanzierten Investitionen verausgabt wurden.

Die Kommission räumt ein, dass Mitnahmeeffekte auftreten (14) . Dies hat sich auch bei der Prüfung des Hofes bestätigt (siehe die Beispiele in Kasten 5). Über ein hohes Maß an Mitnahmeeffekten wird auch in unabhängigen Bewertungen berichtet.

Zur Veranschaulichung sei auf die Investitionen in landwirtschaftlichen Betrieben in der belgischen Region Flandern verwiesen, wo nahezu die Hälfte der landwirtschaftlichen Betriebe ausgeschlossen wurde, weil die Betriebe die Bedingung der Wirtschaftlichkeit nicht erfüllen. Konkret sah diese Bedingung für jeden Vollzeitarbeitnehmer ein Einkommen von mindestens 21 577 Euro vor. Die Bewerter des Programms gelangten zu der Schlussfolgerung, dass dadurch Betriebe ausgeschlossen wurden, die Unterstützung benötigten und bei denen die Mitnahmeeffekte geringer waren.

Prüfungsfrage 3: Sind die Projekte in ländlichen Gebieten durchgeführt worden und haben sie Wirkung gezeigt?

Standort der Projekte

Bemerkung 5Ein erheblicher Teil der Ausgaben wird in Gebieten getätigt, die keinen überwiegend ländlichen Charakter haben, so dass für ländliche Gebiete geringere Beträge zur Verfügung stehen.

Wurde das Gebiet im vorangehenden Programmplanungszeitraum (1994-1999) als ländlich eingestuft? In diesem Zeitraum wurden die unter Artikel 33 fallenden Maßnahmen außerhalb der Ziel-1-Regionen nur in bestimmten Gebieten, den so genannten „Ziel-5b-Gebieten“, durchgeführt, die bestimmte Kriterien hinsichtlich ihres ländlichen Charakters erfüllen und von der Kommission genehmigt werden mussten;

Der Kommission liegen nur wenige Informationen darüber vor, wo die Ergebnisse und Wirkungen der Investitionen zur Entwicklung des ländlichen Raums erzielt wurden (siehe Ziffer 61). Der Hof zog eine repräsentative Stichprobe von 300 EAGFL-Projekten und ordnete ihre Standorte je nach dem ländlichen Charakter in unterschiedliche Kategorien ein. Hierzu verwendete er vier der besten unabhängigen Referenzkriterien, für die Daten vorliegen, nach denen alle Gebiete des EU-Territoriums als städtische oder ländliche Gebiete klassifiziert werden können. Folgende Referenzkriterien wurden verwendet (weitere Einzelheiten sind in Anhang II aufgeführt):

Tabelle 2 enthält die Analyseergebnisse im Hinblick auf die Klassifizierung der 300 Investitionen nach Maßgabe der einzelnen Referenzkriterien. Wie zu erkennen ist, wurden für die Regionen außerhalb von Ziel 1 je nach der verwendeten Typologie zwischen 29 % (OECD) und 55 % (ehemaliges Ziel 5b) der Ausgaben in nichtländlichen Gebieten getätigt. Bei den Ziel-1-Regionen wurden zwischen 9 % (OECD) und 22 % (nationale Definition) der Unterstützung zur Entwicklung des ländlichen Raums in nichtländlichen Gebieten geleistet.

Tabelle 2

Standort der Investitionen zur Entwicklung des ländlichen Raums in einer repräsentativen Stichprobe von 300 EAGFL-Projekten

Im Vergleich zum vorangehenden Programmplanungszeitraum (1994-1999) gingen die Beihilfen für Investitionen zur Entwicklung des ländlichen Raums (ehemaliges Ziel 5b) in absoluten Zahlen um 50 % (rund 1 500 Millionen Euro) und in relativen Zahlen um 70 % zurück (15) , obwohl die für die Entwicklung des ländlichen Raums bereitgestellten Haushaltsmittel erheblich aufgestockt wurden. Dies veranschaulicht, dass die — der Verordnung nicht zuwiderlaufende — mangelnde Prioritätensetzung zugunsten ländlicher Gebiete dazu geführt hat, dass für diese Gebiete weniger Mittel verfügbar waren.

Außerdem wurde in Bezug auf die 300 Projekte die Bevölkerungsdichte analysiert. Für jede Stichprobenpopulation ist in der nachstehenden Tabelle die durchschnittliche Bevölkerungsdichte des Investitionsgebiets angegeben (LAU 2 ist die „niedrigste“ Verwaltungsebene, z. B. die Gemeindeebene, während NUTS 3 für das größere Verwaltungsgebiet steht, z. B. für Provinzen). Bei allen Arten von geprüften Investitionsmaßnahmen liegt die Bevölkerungsdichte sowohl bei den LAU-2- als auch bei den NUTS-3-Gebieten durchschnittlich über dem europäischen Durchschnitt von 120 Ew./km2. Die Zahlen für die Ziel-1-Regionen sollten mit der durchschnittlichen Bevölkerungsdichte für diese Regionen (81 Ew./km2) verglichen werden.

Tabelle 3

Durchschnittliche Bevölkerungsdichte in den Gebieten mit Investitionen zur Entwicklung des ländlichen Raums bei einer repräsentativen Stichprobe von 300 EAGFL-Projekten

Ergebnisse und Auswirkungen der an Ort und Stelle geprüften Projekte

Bemerkung 6Es war nicht immer möglich, die Auswirkungen der Projekte zu ermitteln. War dies jedoch der Fall, so trugen insbesondere Synergien mit anderen Projekten und die Lage in einem ländlichen Gebiet zu einer erhöhten Wirksamkeit der Projekte bei.

Im Rahmen der Analyse der bei den Besuchen in den Mitgliedstaaten geprüften 31 Projekte wurde folgender Frage nachgegangen: „Welche Ergebnisse hatten die Projekte, und welche Hauptvariablen waren dafür bestimmend?“ Die im Folgenden abgedruckten Fotos vermitteln einen Eindruck von vier der geprüften Projekte. Anhang III enthält eine genauere Beschreibung dieser Projekte, die zur Veranschaulichung der folgenden Feststellungen dienen. Die nachstehend dargelegten Ergebnisse können nicht extrapoliert werden, da es sich um eine Ermessensstichprobe handelte, in die auch Beispiele für vorbildliche Verfahren aufgenommen werden sollten.

Feststellung 1: Die Auswirkungen (Ergebnisse und Wirkungen) können nicht immer ermittelt werden

Feststellung 2: Die Wirksamkeit der Projekte ist größer, wenn Synergieeffekte zum Tragen kommen

Bei 20 geprüften Projekten wurden Synergieeffekte festgestellt. Dies bedeutet, dass die Projekte nicht isoliert, sondern in Verbindung mit anderen Projekten durchgeführt wurden. In der Regel beruhte dies darauf, dass die Projekte in ein umfassenderes Konzept — etwa eine lokale Entwicklungsstrategie — eingebunden waren (z. B. zur Dorfentwicklung oder zur Förderung des Fremdenverkehrs). Bei den elf übrigen Projekten (18) konnten keine Synergieeffekte ermittelt werden. Der Hof stellte fest, dass isolierte Projekte, die mit keinen anderen Projekten in Verbindung standen, geringere Auswirkungen hatten und weniger wirksam waren.

Feststellung 3: Standort und Auswirkungen in ländlichen Gebieten

Bei 19 geprüften Projekten bildeten die Ergebnisse und Auswirkungen einen positiven Beitrag zur Entwicklung der ländlichen Gebiete. Bei den zwölf übrigen Projekten stellte der Hof jedoch keinen solchen positiven Beitrag fest: In sechs Fällen wurden nur geringe oder gar keine Auswirkungen festgestellt (siehe Ziffer 48), und in sechs anderen Fällen (20) fanden die Maßnahmen in einer Stadt oder in einem nichtländlichen Gebiet statt. Dadurch ergibt sich eine wesentlich geringere Auswirkung auf die Entwicklung des ländlichen Raums, d. h., die Probleme der ländlichen Gebiete werden nicht wirksam angegangen.

Prüfungsfrage 4: Werden Output, Ergebnisse und Auswirkungen angemessen begleitet und bewertet?

Allgemeiner Rahmen und Anwendung des Begleit- und Bewertungssystems

Bemerkung 7Die Anwendung des Begleit- und Bewertungssystems durch die Kommission und die Mitgliedstaaten liefert keine angemessenen und zuverlässigen Angaben über Output, Ergebnisse und Auswirkungen der Investitionen zur Entwicklung des ländlichen Raums.

Die Gestaltung des Begleit- und Bewertungssystems ist in der Rechtsgrundlage geregelt. So ist z. B. vorgesehen, dass in den Programmen zur Entwicklung des ländlichen Raums die operativen Zielvorgaben und die erwarteten Auswirkungen angegeben werden. Wenn möglich, sollten diese Angaben für die Begleitung und für die Einschätzungen im Rahmen der Bewertung quantifiziert werden.

Für die Begleitung werden die Mitgliedstaaten in der Rechtsgrundlage dazu verpflichtet, der Kommission jährliche Lageberichte vorzulegen, die den Stand der Durchführung der Maßnahmen, bezogen auf die jeweiligen Ziele, beinhalten. Hierzu sollten soweit wie möglich die gemeinsamen Indikatoren verwendet werden, die in den von der Kommission erstellten Leitlinien definiert sind. Auf der Grundlage der von den Mitgliedstaaten gemeldeten gemeinsamen Indikatoren arbeitet die Kommission in regelmäßigen Abständen einen Synthesebericht aus.

In Bezug auf Artikel 33 stellte die Kommission wegen des breiten Spektrums unterschiedlicher Projekttypen keine relevanten gemeinsamen Outputindikatoren auf. Es wird nicht darüber berichtet, was tatsächlich finanziert wird.

Diese Schwachstellen wirken sich in der Folge auf die jährlichen Lageberichte der Mitgliedstaaten aus, in denen die Daten gemeldet werden. Die gemeinsamen Indikatoren dieser Berichte bilden die Grundlage für die zusammenfassenden Berichte der Kommission über „Begleitdaten zur Entwicklung des ländlichen Raums in der EU“, die vom Rat „Landwirtschaft“ angefordert wurden. Der letzte Bericht, der sich auf die Jahre 2001-2003 bezieht, wurde im Mai 2005 erstellt. Sein Schwerpunkt liegt auf der finanziellen Durchführung, und es werden nur wenige Begleitdaten über Output und Ergebnisse vorgelegt. Der Bericht ist nicht vollständig, da Daten über die Ziel-1-Regionen nicht verfügbar waren. Ein Vergleich mit dem Jahr 2000 ist nicht möglich, da die Kommission im Jahr 2001 die Indikatoren änderte und aktualisierte Zahlen für das Jahr 2000 nur zum Teil verfügbar sind.

Die in Ziffer 58 aufgeführten Schwachstellen beeinträchtigen auch die Bewertungsberichte. Ein zusätzliches Problem im Zusammenhang mit den Bewertungen ist die geringe Relevanz der „gemeinsamen Bewertungsfragen“. Hierbei handelt es sich um eine Reihe von Bewertungsfragen, Kriterien und Indikatoren, die von der Kommission ausgearbeitet wurden und in der Rechtsgrundlage vorgeschrieben sind. Bei der Prüfung des Hofes wurde festgestellt, dass die meisten Fragen von den Bewertungssachverständigen nicht beantwortet werden, da die Fragen, Kriterien und Indikatoren größtenteils nicht relevant sind. Ist dies doch der Fall, werden die Daten nicht gemeldet oder können nicht quantifiziert werden.

Seit einigen Jahren stützt sich der Kommissionsansatz in Bezug auf die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung auf die Verfahren des tätigkeitsbezogenen Managements. Dies führt auf globaler Ebene zu Indikatoren über den Output und die Auswirkungen der Entwicklung des ländlichen Raums. Diese Indikatoren geben jedoch keinen Aufschluss darüber, was finanziert und was erreicht wurde. Die Outputindikatoren beschreiben die erwarteten Tätigkeiten der Kommission, und der einzige für die Investitionsmaßnahmen relevante Wirkungsindikator ist die Angabe über die Ausgaben für die Entwicklung des ländlichen Raums im Verhältnis zu den Gesamtausgaben des EAGFL.

Die Anwendung des Begleit- und Bewertungssystems hat dazu geführt, dass die Berichterstattung kein zuverlässiges Bild von Output, Ergebnissen und Wirkungen der Investitionen zur Entwicklung des ländlichen Raums liefert. Es ist nicht klar, was finanziert wurde (Output), was erreicht wurde (Ergebnisse und Auswirkungen) und wie dies zur Beseitigung der Probleme der ländlichen Gebiete beigetragen hat.

SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN

Der Hof stellte fest, dass für die Beantwortung der Frage, ob Investitionsmaßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums ein wirksames Mittel zur Beseitigung der Probleme ländlicher Gebiete sind, wichtige Informationen fehlten. So konnte nicht beurteilt werden, welche Mittel zur Erreichung welches Ziels beigetragen hatten. Die Nichtverfügbarkeit dieser Informationen ist zum Teil darauf zurückzuführen, dass die Verordnung über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums ein breites Spektrum an Maßnahmen mit allgemeinen Zielsetzungen anbietet. Außerdem waren in den Programmen der Mitgliedstaaten keine klaren Strategien für die Beseitigung der Probleme ländlicher Gebiete festgelegt (siehe Ziffern 16-18).

In den Programmen der Mitgliedstaaten, mit denen die Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums umgesetzt werden, konzentrieren sich die Beihilfen im Wesentlichen auf den Agrarsektor und bleiben daher stark auf eines der globalen Ziele der Verordnung ausgerichtet, die Leistung eines Beitrags zur Erreichung der Ziele der GAP. Diese starke Konzentration auf die Landwirtschaft gefährdet die Erreichung des anderen globalen Ziels der Verordnung (Leistung eines Beitrags zum wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt ländlicher Gebiete), für das ein gebietsbezogener Ansatz, wie er bei anderen Strukturfonds angewandt wird, am besten geeignet wäre (siehe Ziffern 19-26).

Die Kommission sollte dafür sorgen, dass die Mittel in den Programmen der Mitgliedstaaten aus Wirksamkeitsgründen vorrangig dort eingesetzt werden, wo der Bedarf am größten ist. Für eine solche Prioritätensetzung wäre eine klarere Ermittlung der Gebiete und Begünstigten mit dem größten Bedarf von Nutzen.

In der Verordnung wird nicht definiert, was unter ländlichen Gebieten zu verstehen ist, und nicht festgelegt, welche Bedingungen diese Gebiete erfüllen sollten. Die Mitgliedstaaten sind nicht verpflichtet, die ländlichen Gebiete in ihren Programmen zur Entwicklung des ländlichen Raums auszuweisen. Es gibt nicht genügend konkrete Kriterien und wirksame Auswahlverfahren, um die Mittel gezielt zugunsten der geografischen Gebiete und Begünstigten mit dem größten Bedarf einzusetzen (siehe Ziffern 29-34).

Die Kommission sollte bei der Genehmigung der Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums sicherstellen, dass die Mitgliedstaaten unter Angabe von Gründen eindeutig angegeben haben, in welchen Gebieten die Investitionen am stärksten benötigt werden.

Hinsichtlich der Ergebnisse und Wirkungen der an Ort und Stelle geprüften Projekte wurde festgestellt, dass eine Ermittlung der Auswirkungen schwierig ist, dass sich jedoch Faktoren wie die Synergie mit anderen Projekten und die Lage in einem ländlichen Gebiet positiv auf die Wirksamkeit auswirkten (siehe Ziffern 47-53).

Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 28. Juni 2006 in Luxemburg angenommen.

(1) Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe (ABl. L 270 vom 21.10.2003, S. 1), Artikel 10.

(2) Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) und zur Änderung bzw. Aufhebung bestimmter Verordnungen (ABl. L 160 vom 26.6.1999, S. 80).

(3) Sonderbericht Nr. 3/2005 (ABl. C 279 vom 11.11.2005), Sonderbericht Nr. 4/2003 (ABl. C 151 vom 27.6.2003) und Sonderbericht Nr. 9/2004 (ABl. C 67 vom 18.3.2005).

(4) Unter die erste Säule der GAP fallen die Beihilfen, die Landwirten in Form von Direktzahlungen gewährt werden.

(5) Artikel 1 der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999.

(6) Artikel 4, 25 und 33 der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999.

(7) NUTS-2-Regionen mit Entwicklungsrückstand. Darunter versteht man Regionen mit einem Pro-Kopf-BIP, das unter 75 % des Gemeinschaftsdurchschnitts liegt.

(8) Ex-post-Bewertung der Ziel-5b-Programme für den Zeitraum 1994-1999, August 2003; zusammenfassender Bericht über die Halbzeitbewertungen 2000-2006, Februar 2006.

(9) Eine neue Partnerschaft für die Kohäsion — Dritter Bericht über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt, Februar 2004, S. 29.

(10) Schlussfolgerungen der Europäischen Konferenz über ländliche Entwicklung in Cork vom 7. bis 9. November 1996.

(11) Schlussfolgerungen der zweiten Europäischen Konferenz über ländliche Entwicklung in Salzburg vom 12. bis 14. November 2003.

(12) Wenn beispielsweise eine Diagnose der Probleme verschiedener Gebietsteile in die Programme aufgenommen wurde, so ist dies eine Diagnose auf allgemeiner Ebene. Es wird nicht darauf hingewiesen, welches konkrete ländliche Gebiet welches Problem hat. Außerdem wird die Beschreibung der Probleme/Bedürfnisse nicht dafür verwendet, die Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums an die Bedürfnisse verschiedener Gebiete anzupassen.

(13) Newsletter der Kommission „Beschäftigung und Wachstum durch ländliche Entwicklung“, 2005.

(14) Generaldirektion Landwirtschaft und ländliche Entwicklung — Fact Sheet — Neue Perspektiven für die Entwicklung des ländlichen Raums in der EU, S. 7.

(15) Quelle: Analyse der Rechnungsführungsdaten der Kommission durch den Hof.

(16) Projekte 1-5, 7-9, 16, 18, 19, 22, 23, 30 und 31 (siehe Anhang I).

(17) Projekte 12, 15, 17, 20, 26 und 27 (siehe Anhang I).

(18) Projekte 1, 2, 3, 4, 7, 8, 9, 12, 17, 20 und 31 (siehe Anhang I).

(19) Projekte 5, 6, 7, 8, 9, 10 und 11 (siehe Anhang I).

(20) Projekte 7, 8, 11, 18, 24 und 25 (siehe Anhang I).

Bewässerung in einem landwirtschaftlichen Gebiet, das in unmittelbarer Nähe der Stadt Castellón de la Plana liegt

Bei der OECD-Klassifizierung wird zwischen drei Klassen unterschieden: NUTS-3-Gebiete werden als städtisch bezeichnet, wenn weniger als 15 % ihrer Bevölkerung in LAU-2-Gebieten mit einer Bevölkerungsdichte von weniger als 150 Ew./km2 leben. Ein NUTS-3-Gebiet ist relativ ländlich, wenn 15-50 % seiner Bevölkerung in LAU-2-Gebieten mit einer Bevölkerungsdichte von weniger als 150 Ew./km2 leben, und ländlich, wenn dies auf mehr als 50 % der Einwohner zutrifft.

Der Schwerpunkt des Schlussberichts des ESPON-Projekts 1.1.2 „Urban-rural relations in Europe“ liegt darauf, ob die Unterscheidung „Stadt-Land“ sinnvoll ist, wie und nach welchen Kriterien diese Unterscheidung vorgenommen werden sollte und ob dies für die Politikgestaltung genutzt werden kann. In dem Bericht wird anhand der Merkmale städtisch-ländlich eine Typologie der Regionen in Europa ausgearbeitet. Der ESPON-Typologie liegen zwei Hauptdimensionen zugrunde: der Grad des städtischen Einflusses und der Grad des menschlichen Eingriffs. Der städtische Einfluss wird entsprechend der Bevölkerungsdichte und dem Status des dominanten städtischen Zentrums jedes einzelnen NUTS-3-Gebiets definiert. Der Grad des menschlichen Eingriffs wird gemessen am relativen Anteil der Landbedeckung gemäß den wichtigsten Landbedeckungsklassen des CORINE-Datensatzes. Bei diesen Hauptklassen handelt es sich um bebaute Flächen, landwirtschaftliche Flächen und natürliche Restflächen. Für die Zwecke der Prüfung wird die erste Klasse (Typ 1 „starker städtischer Einfluss, starker menschlicher Eingriff“) als städtisch betrachtet, die Klassen 2 bis 5 als Mischform und Klasse 6 als ländlich.

Mit dem Inkrafttreten der Verordnung über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums am 1. Januar 2000 wurde die Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 (1) aufgehoben. In Artikel 1 Absatz 5 der letztgenannten Verordnung ist festgelegt, dass Ziel 5b der „Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums“ gewidmet ist. Im Übrigen ist in Artikel 11 festgelegt, dass die förderungswürdigen Gebiete im Rahmen des Ziels 5b unter Berücksichtigung insbesondere ihres ländlichen Charakters aufgrund der Zahl der in der Landwirtschaft beschäftigten Personen, ihres wirtschaftlichen und landwirtschaftlichen Entwicklungsgrades, ihrer Randlage sowie ihrer Anpassungsfähigkeit in Bezug auf die Entwicklung des Agrarsektors — insbesondere im Hinblick auf die Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik — ausgewählt werden. Für den Programmplanungszeitraum 1994-1999 genehmigte die Kommission nach Maßgabe dieser Kriterien die Förderungswürdigkeit von 83 Gebieten. Damit bezogen sich die Ziel-5b-Programme auf 26 % des EU-Territoriums und 9 % der EU-Bevölkerung.

ANHANG III

BEISPIELE FÜR ERGEBNISSE UND AUSWIRKUNGEN DER GEPRÜFTEN PROJEKTE

Punkt 1 — Die Auswirkungen können nicht immer ermittelt werden

In Brandenburg wurde im Rahmen der unter Artikel 33 fallenden Maßnahme „Dorferneuerung und -entwicklung sowie Schutz und Erhaltung des ländlichen Kulturerbes“ ein 31,5 Meter hoher Stahlturm errichtet, der einen Panoramablick über den Senftenberger See und dessen Umgebung ermöglicht (siehe auch Foto 1). Der Turm ist eine zusätzliche Attraktion für die Gegend, nach Meinung der Prüfer jedoch kein unbedingt erforderliches Projekt. Auch ohne seine Errichtung wäre der Besucherzustrom wahrscheinlich im Wesentlichen gleich gewesen. Es gibt keinen Nachweis dafür, dass dieses Projekt — mit Kosten in Höhe von rund 380 000 Euro — einen wirksamen Beitrag zur Entwicklung des ländlichen Gebiets leistet. Die für die Verwaltung des Parks zuständigen Stellen konnten Statistiken mit Zahlen zu den Übernachtungs- und Tagesgästen vorlegen. Die Errichtung des Turms hat sich auf diese Zahlen nicht spürbar ausgewirkt, und jeder Trend könnte ebenso gut auf andere Faktoren zurückzuführen sein. Die Ergebnisse und die Wirkung des Turm-Projekts lassen sich somit nur sehr schwer bestimmen und quantifizieren, und es ist noch zu früh für eine Beurteilung seiner mittel- und langfristigen Auswirkungen.

Punkt 2 — Die Projekte sind wirksamer, wenn Synergien auftreten

Beispiel 1: Synergie mit anderen Instrumenten und Zielen im Rahmen einer breiter angelegten Strategie

Dieses Projekt in den Niederlanden betraf den staatlichen Erwerb landwirtschaftlicher Nutzflächen im Rahmen der unter Artikel 33 fallenden Maßnahme „Flurbereinigung“ (siehe auch Foto 2). Bei diesem Projekt waren die Parzellen in den sechziger Jahren für Bauzwecke von der Gemeinde angekauft worden, wurden jedoch nun (mit EU-Kofinanzierung) vom Staat für die Naturentwicklung und nicht für die Urbanisierung erworben. Gleichzeitig wurden in dieser Gegend andere von der EU kofinanzierte Projekte durchgeführt, was zur Folge hatte, dass beide Hauptziele des Programms zur Entwicklung des ländlichen Raums erreicht wurden: Naturentwicklung und nachhaltige Entwicklung der Landwirtschaft. Außerdem bot das Gebiet, in dem das Projekt durchgeführt wurde, Wassersportmöglichkeiten und zwischen den angekauften Flurstücken und der Stadt Zaanstadt befand sich ein von der EU kofinanzierter Radweg in Bau. Das Projekt fügte sich überdies in eine breiter angelegte nationale und provinzielle Planungsstrategie und in detaillierte Raumordnungspläne ein. Dies ist besonders für das Naturentwicklungsziel relevant, denn beispielsweise der Artenschutz erfordert Interventionen, die über die Einzelprojektebene hinausgehen.

Beispiel 2: Synergie mit anderen Projekten im Rahmen einer breiter angelegten Strategie

Im Rahmen der unter Artikel 33 fallenden Maßnahme „Dorferneuerung und -entwicklung sowie Schutz und Erhaltung des ländlichen Kulturerbes“ wurde die Dorfmitte von Kirchwahlingen (Deutschland) modernisiert (siehe auch Foto 3). Dabei wurden ein Parkplatz für Kirchenbesucher und andere Besucher gebaut, der Straßenbelag erneuert, um den Regenwasserabfluss zu verbessern und Überschwemmungen zu vermeiden, ein Wendeplatz für landwirtschaftliche Versorgungsfahrzeuge geschaffen, ortstypische Zäune repariert und Bänke aufgestellt. Dadurch wurde der Wert des Dorfes gesteigert, das sich für kulturelle Ereignisse und den Fremdenverkehr geöffnet hat. Dies hat sogar Menschen veranlasst, sich wieder dort niederzulassen. Durch die Einbindung dieses Projekts in einen breiter angelegten Dorferneuerungsplan wurde sichergestellt, dass eine Reihe sachverständiger örtlicher Personen am Planungsverfahren, einschließlich der Erstellung einer Prioritätenliste, beteiligt war und dass für dieses Dorf die dringlichsten Projekte ausgewählt wurden. Als Ergänzung zu diesem Projekt fanden zwei andere eng damit verbundene öffentliche Projekte und ein privates Projekt statt, die ebenfalls im Dorferneuerungsplan ausgewiesen waren. Außerdem war das Projekt Teil eines weiter gefassten Konzepts von (insgesamt) 15 Dorferneuerungsplänen der drei örtlichen Samtgemeinden. Das betroffene Dorf befindet sich in einem ländlichen Raum, der vom Problem der Abwanderung betroffen war und über eine relativ schwache Infrastruktur verfügte. Das Dorf war dabei, seine Identität zu verlieren. Die Wirkung dieses Projekts war aus diesen Gründen umso größer.

Punkt 3 — Lage in einem nichtländlichen Gebiet

Bei einem der im Rahmen der Bewässerungsmaßnahme in Spanien geprüften Projekte belief sich die Gesamtinvestition auf 9,9 Millionen Euro, von denen 2,4 Millionen Euro als Kofinanzierungsmittel aus dem EAGFL bereitgestellt wurden. Es handelt sich um ein Bewässerungsprojekt in einem landwirtschaftlichen Gebiet in unmittelbarer Nähe von Castellón de la Plana. In diesem landwirtschaftlichen Gebiet und in seiner Umgebung gibt es keine kleinen Dörfer, und die Landwirte, denen das Projekt zugute kommt, leben in Castellón.

Mitten durch die bewässerten landwirtschaftlichen Nutzflächen führt eine Schnellstraße, die von der Stadt Castellón zum gleichnamigen, etwa 5 km entfernten Hafen führt. Zwischen den landwirtschaftlichen Flächen und dem Mittelmeer befinden sich hauptsächlich bebaute Flächen. Castellón de la Plana hat rund 147 000 Einwohner und eine Bevölkerungsdichte von 1 346 Ew./km2. Die Stadt ist eines der Zentren der spanischen Zitrusfruchterzeugung, da sie in einem fruchtbaren Gebiet liegt. Sie ist ein wichtiges Wirtschaftszentrum mit einer bedeutenden petrochemischen Industrie, der Herstellung keramischer Fliesen und der Fischerei als Hauptwirtschaftszweigen.

Castellón de la Plana ist eine der 29 spanischen Städte, die im Rahmen der von der EU kofinanzierten Gemeinschaftsinitiative URBAN I unterstützt wurden. Die Gemeinschaftsinitiative URBAN ist ein Instrument der Kohäsionspolitik der EU, das der Erneuerung städtischer Gebiete und krisenbetroffener Stadtviertel gewidmet ist.

Das Projekt betrifft die Modernisierung eines Bewässerungsnetzes in einem Gebiet mit einer Fläche von 895 Hektar. Dabei wurden die vorhandenen Betonwasserleitungen durch ein System mit Pumpen und unterirdischen Rohrleitungen ersetzt (siehe auch Foto 4). Hauptergebnisse sind eine erhebliche Senkung des Wasserverbrauchs, eine höhere Wirtschaftlichkeit der Landwirtschaft in diesem Gebiet, eine quantitative und qualitative Verbesserung der Produktion und damit die Erhaltung der vorhandenen Nebenerwerbslandwirtschaft („consolidar la agricultura a tiempo parcial“).

Die Ergebnisse dieses Projekts tragen zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der Landwirtschaft und zum Umweltschutz bei (Wassereinsparung). Sie werden jedoch in einem Gebiet erzielt, das in mehrfacher Hinsicht zu den wettbewerbsfähigsten und am besten gestellten Teilen der Ziel-1-Gebiete Spaniens zählt. Die Stadt Castellón de la Plana und die landwirtschaftlichen Gebiete in ihrer Nähe leiden nicht unter den für ländliche Gebiete typischen Problemen (Bevölkerungsrückgang, hoher Anteil der in der Landwirtschaft Beschäftigten usw.). Unter objektiven Gesichtspunkten können die Gebiete nicht als ländlich betrachtet werden. Durch die Finanzierung solcher Projekte wird kein Beitrag zur Anpassung und Entwicklung ländlicher Gebiete geleistet.