STELLUNGNAHME Nr. 4/2020

(gemäß Artikel 287 Absatz 4 und Artikel 322 Absatz 1 Buchstabe a AEUV)

zu dem Vorschlag 2020/0101 (COD) für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 in Bezug auf außerordentliche zusätzliche Mittel und Durchführungsbestimmungen im Rahmen des Ziels „Investitionen in Wachstum und Beschäftigung“ zur Unterstützung der Krisenbewältigung im Zusammenhang mit der COVID-19-Pandemie und zur Vorbereitung einer grünen, digitalen und stabilen Erholung der Wirtschaft (REACT-EU) sowie zu dem geänderten Vorschlag 2018/0196 (COD) für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates mit gemeinsamen Bestimmungen für den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds Plus, den Kohäsionsfonds, den Fonds für einen gerechten Übergang und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds sowie mit Haushaltsvorschriften für diese Fonds und für den Asyl- und Migrationsfonds, den Fonds für die innere Sicherheit und das Instrument für Grenzmanagement und Visa

(2020/C 272/01)

INHALT

Ziffer Seite Einleitung… 1-4 2 Bewertung des Vorschlags COM(2020) 451 — REACT-EU… 5-21 3 Verwendung zusätzlicher Mittel zur Bewältigung der Krise… 6-9 3 Zuweisung der Mittel an die Mitgliedstaaten… 10-11 4 Programmierung der Mittel… 12-16 5 Überwachung und Evaluierung… 17-19 6 Betrugsrisiko… 20-21 7 Bewertung des Vorschlags COM(2020) 450 — Änderung der Dachverordnung 2021-2027… 22-29 7 Zeitliche Begrenzung der Maßnahmen… 24 7 Flexibilität bei der Haushaltsplanung… 25-26 8 Programmierung und Überwachung… 27-29 8 Abschließende Bemerkungen… 30-33 9 Anhang I — Vom Hof bis zum 13. Juli 2020 abgegebene Stellungnahmen, die für den die Kohäsionspolitik betreffenden Legislativvorschlag für den Programmplanungszeitraum 2021-2027 relevant sind… 10 Anhang II — Bis zum 13. Juli 2020 beim Hof eingegangene Ersuchen um Stellungnahme im Zusammenhang mit COVID-19… 11

Einleitung

1. Die COVID-19-Pandemie hat weiterhin tiefgreifende Auswirkungen auf das Leben der Bürgerinnen und Bürger. Die EU hat bereits eine Reihe von Maßnahmen zur Bewältigung der Krise ergriffen. Dazu gehören die — Eindämmung der Ausbreitung des Virus; — Bereitstellung medizinischer Ausrüstung; — Förderung der Forschung im Bereich Therapien und Impfstoffe; — Unterstützung von Arbeitsplätzen, Unternehmen und der Wirtschaft. Zum letztgenannten Punkt hat die EU das mit 750 Milliarden EUR dotierte Aufbauinstrument „Next Generation EU“ vorgeschlagen, das die Mitgliedstaaten in ihren Bemühungen unterstützen soll, die sozioökonomischen Auswirkungen der Pandemie so gering wie möglich zu halten und wieder zu einem nachhaltigen Wachstum zurückzufinden (1).

2. Gegenstand dieser Stellungnahme des Hofes sind zwei kürzlich im Bereich der Kohäsionspolitik vorgelegte Vorschläge, die beide die für Finanzierungen aus den Europäischen Struktur- und Investitionsfonds geltenden Rechtsvorschriften — die Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen (Dachverordnung) — betreffen: — Im Rahmen des Aufbauinstruments „Next Generation EU“ soll die Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 geändert werden, um in den Jahren 2020 bis 2022 zusätzliche 58 Milliarden EUR bereitzustellen (2). Dieser Vorschlag läuft unter der Bezeichnung REACT-EU — Aufbauhilfe für den Zusammenhalt und für die Gebiete Europas; — Durch eine Änderung des Vorschlags der Kommission für die Dachverordnung für den Zeitraum 2021-2027, der derzeit noch von der Rechtsetzungsbehörde erörtert wird, sollen Mechanismen vorgesehen werden, auf die schnell zurückgegriffen werden kann, sollten die EU in den kommenden Jahren weitere Schläge treffen (3).

3. Gemäß den für die Kommissionsvorschläge maßgeblichen Rechtsgrundlagen ist die Anhörung des Europäischen Rechnungshofs obligatorisch. Die förmlichen Ersuchen des Rates sind beim Hof am 8. Juni 2020 bzw. 10. Juni 2020 eingegangen, jene des Parlaments (für beide Vorschläge) am 9. Juni 2020. Die beiden Vorschläge der Kommission sind miteinander verknüpft, wie in der Begründung der einzelnen Vorschläge ausdrücklich betont wird. Aufgrund dieser Sachlage und der Notwendigkeit einer umgehenden Reaktion hat der Hof beschlossen, seine Stellungnahme zu beiden Vorschlägen in einem einzigen Dokument abzugeben. Mit diesem Dokument wird der Anhörungspflicht für beide Vorschläge Genüge getan. Die Ziffern 5-21 betreffen den REACT-EU-Vorschlag, die Ziffern 22-29 den geänderten Vorschlag für die Dachverordnung 2021-2027. Als Referenzdokumente sind im Anhang I sämtliche Stellungnahmen aufgeführt, die der Hof bis zum 13. Juli 2020 bezüglich des Programmplanungszeitraums 2021-2027 veröffentlicht hat.

4. Der Hof wurde um Abgabe einer Reihe von Stellungnahmen zu im Zusammenhang mit COVID-19 vorgeschlagenen Rechtsvorschriften ersucht (siehe Anhang II). Er veröffentlichte die erste davon am 15. April 2020 ( 4 ) ; die vorliegende Stellungnahme ist die zweite. Ziel ist es, den gesetzgebenden Organen die Prüfung der Kommissionsvorschläge zu erleichtern. Basierend auf seiner Erfahrung mit der Analyse von Legislativvorschlägen und der Bewertung der Einhaltung von Rechtsvorschriften und der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung hat der Hof einige allgemeine Grundsätze für die Verwendung von EU-Mitteln aufgestellt, die den gesetzgebenden Organen im besonderen Kontext der Ausarbeitung von COVID-19-bezogenen Maßnahmen/Notfallmaßnahmen nützlich sein können (siehe Kasten 1). Diese Grundsätze bilden den allgemeinen Rahmen für die Bewertung der Vorschläge durch den Hof. Kasten 1 Grundsätze für die Verwendung von EU-Mitteln in Notlagen 1) Relevanz : Eine klare Interventionslogik sollte darlegen, wie die Finanzierung einem Bedarf entspricht und aus welchem Grund der Mehrwert der EU-Unterstützung gerechtfertigt ist. 2) Ausrichtung : Um maximale Wirkung zu entfalten, sollte die Finanzierung auf die Bereiche und Empfänger mit dem größten Bedarf ausgerichtet werden. 3) Einfachheit : Die Unterstützung sollte ihre Ziele erreichen, aber einfach zu verwalten und mit möglichst wenig Aufwand für die Begünstigten verbunden sein. 4) Koordinierung : Die Unterstützung durch die EU sollte gut mit anderen EU-Regelungen und zwischen EU- und nationalen Fördermaßnahmen koordiniert werden. 5) Zeitpunkt : Die EU-Unterstützung sollte den Mitgliedstaaten und damit den Begünstigten rasch zur Verfügung stehen. Die Maßnahmen sollten nicht länger als erforderlich in Kraft sein. 6) Transparenz und Rechenschaftspflicht : Die Kommission und die Mitgliedstaaten sollten über die Verwendung der EU-Mittel Rechenschaft ablegen müssen. Die Nachverfolgung der Notfallmaßnahmen und somit die Wahrung der Transparenz kann schwierig sein, ist aber unerlässlich, um die Rechenschaftspflicht zu gewährleisten. 7) Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung (optimale Mittelverwendung) : Obwohl die Mitgliedstaaten die zusätzlichen Mittel nur innerhalb eines bestimmten Zeitraums ausgeben können, sollte deren optimale Verwendung Vorrang vor der Ausschöpfung haben. 8) Überwachung und Berichterstattung : Zur Erleichterung der Rechenschaftslegung sollten Überwachungsregelungen vorgesehen werden, die den Mittelbewirtschaftern genaue und zuverlässige Informationen liefern, sodass anhand praktischer Erfahrungswerte Verbesserungen vorgenommen werden können. 9) Evaluierung : Für die Entscheidungsfindung sollten Evaluierungen auf Ebene der Programme und der Politikbereiche herangezogen werden. Bleibt zu wenig Zeit für eine Ex-ante-Evaluierung, sollten Ex-post-Evaluierungen auf Ebene der Mitgliedstaaten vorgesehen werden, auf die die Kommission zurückgreifen kann. 10) Sensibilisierung für Betrug/Missbrauch : Eine im Rahmen von Notfallmaßnahmen gewährte EU-Unterstützung in erheblicher Höhe und die gleichzeitige Lockerung bestimmter abwicklungstechnischer Anforderungen gehen mit einem erhöhten Risiko von Unregelmäßigkeiten und Betrug einher. Alle an der Verwaltung öffentlicher Mittel beteiligten Stellen sollten diese Risiken besonders im Blick haben. Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Bewertung des Vorschlags COM(2020) 451 — REACT-EU

5. Mit diesem Vorschlag will die Kommission das gesamte Potenzial des EU-Haushalts ausschöpfen, um in den maßgeblichen ersten Jahren der Erholung Investitionen zu mobilisieren und finanzielle Unterstützung vorzuziehen. Der Hof geht in seiner Stellungnahme auf die folgenden Aspekte dieses Vorschlags ein: — Verwendung zusätzlicher Mittel zur Bewältigung der Krise; — Zuweisung der Mittel an die Mitgliedstaaten; — Programmierung der Mittel; — Überwachung und Evaluierung; — Betrugsrisiko.

Verwendung zusätzlicher Mittel zur Bewältigung der Krise

Kernpunkte: — Damit den Mitgliedstaaten rasch zusätzliche Mittel bereitgestellt werden können, müssen alle einschlägigen Rechtsvorschriften zügig angenommen werden. — Aufgrund der geringeren Ausschöpfungsquoten einiger Mitgliedstaaten besteht das Risiko, dass sie nicht in der Lage sind, die zusätzlichen Mittel wirksam zu verwenden.

6. Die 58 Milliarden EUR, die gemäß dem Vorschlag der Kommission im Rahmen von REACT-EU bereitgestellt werden sollen, ergänzen frühere Maßnahmen, die als unmittelbare Krisenreaktion auf die Auswirkungen der Pandemie aufgelegt wurden ( 5 ) . REACT-EU soll ein kurz- und mittelfristiges Krisenreaktionsinstrument bilden und die Grundlagen für den Aufschwung in der EU schaffen. Gemäß dem Vorschlag sollen im Rahmen von REACT-EU 5 Milliarden EUR noch im Jahr 2020 bereitgestellt werden. Der Großteil der neuen Mittel, nämlich 42 Milliarden EUR, soll im Jahr 2021 gebunden werden und eine letzte Tranche von 11 Milliarden EUR im Jahr 2022.

7. Voraussetzung für die rasche Bereitstellung zusätzlicher Mittel zur Stützung der EU-Wirtschaft ist nicht nur die zügige Annahme des REACT-EU-Vorschlags selbst, sondern auch die des geänderten Mehrjährigen Finanzrahmens (MFR) für 2014-2020 und des Eigenmittelbeschlusses, über die die neuen Mittel mobilisiert werden. Kommt es auch nur bei einem dieser Vorschläge zu Verzögerungen, könnte sich das Inkrafttreten von REACT-EU entsprechend verzögern.

8. denn eine überhastete Mittelausschöpfung [d. h. eine überhastete Verwendung der verfügbaren Mittel] kann dazu führen, dass nicht ausreichend auf eine optimale Mittelverwendung geachtet wird “ Die bisherige Erfahrung des Hofes zeigt, dass es nicht ausreicht, den Mitgliedstaaten Mittel bereitzustellen: Sie müssen auch über die nötige Zeit und Verwaltungskapazität verfügen, um sie sinnvoll einzusetzen. Wie der Hof bereits früher festgestellt hat, bestehen in der Phase am Ende eines Programmprogrammplanungszeitraums besondere Risiken, „ ( 6 ) . Der Hof weist insbesondere darauf hin, dass einige Mitgliedstaaten, die von der COVID-19-Pandemie wahrscheinlich am härtesten getroffen werden, auch zu den Mitgliedstaaten mit den niedrigsten Ausschöpfungsquoten im laufenden Programmplanungszeitraum gehören ( 7 ) . Die Kommission sieht in ihren Vorschlägen Maßnahmen zur Entlastung der Mitgliedstaaten vor: So sollen sie 50 % der zusätzlichen Mittel für 2020 sofort in Form einer Vorschusszahlung erhalten ( 8 ) . Dennoch bleibt das Risiko bestehen, dass einige Mitgliedstaaten nicht in der Lage sein könnten, die zusätzlichen Mittel auszugeben und eine optimale Mittelverwendung sicherzustellen ( 9 )

9. Die Kommission schlägt vor, die zusätzlichen Mittel in erster Linie durch Anleihen auf den Finanzmärkten aufzunehmen ( 10 ) . Anders als bei der traditionellen Finanzierung von EU-Ausgaben über Beiträge der Mitgliedstaaten fallen bei dieser Methode zusätzliche Kosten in Form von Zinsen an. Dieses Problem wird im REACT-EU-Vorschlag jedoch nicht unmittelbar behandelt und beschränkt sich auch nicht auf diesen Vorschlag. Deshalb geht der Hof in dieser Stellungnahme nicht darauf ein. Er wird sich ggf. zu einem späteren Zeitpunkt in einem getrennten Dokument mit dieser Problematik befassen.

Zuweisung der Mittel an die Mitgliedstaaten

Kernpunkt: Der Vorschlag sieht für die Zuweisung der zusätzlichen Mittel an die Mitgliedstaaten eine neue Methode vor, die durch die Verwendung nicht repräsentativer Arbeitslosenzahlen für die Berechnungen verzerrt werden könnte.

10. Wie der Hof bereits früher festgestellt hat ( 11 ) , beruht die Zuweisung der Kohäsionsmittel auf einer Reihe relativ komplizierter Verfahren, die verschiedenen wirtschaftlichen, sozialen und politischen Aspekten Rechnung tragen. Diese Zuweisungsverfahren gestalten sich in Krisenzeiten, in denen Mittel innerhalb knapper Fristen und unter sich rasch wandelnden Umständen bereitgestellt werden müssen, noch schwieriger. Der Hof stellt dazu fest, dass die Einführung einer Ad-hoc-Zuweisungsmethode für die zusätzlichen außerordentlichen Mittel vorgeschlagen wird sowie insbesondere die Aufnahme spezifischer Indikatoren und Überprüfungsmechanismen (neben den traditionell für die Kohäsion geltenden Kriterien), mit denen die relativen Auswirkungen der Krise auf die Volkswirtschaften (gemessen am BIP) und die Beschäftigung erfasst werden sollen ( 12 )

11. Die neuen Bestimmungen stehen im Einklang mit dem Ziel der Kommission, diejenigen Mitgliedstaaten zu unterstützen, „deren Wirtschaft am stärksten […] getroffen wurde und die größere Schwierigkeiten haben, sich von der Krise zu erholen […] “. Ob dieses Ziel erreicht wird, hängt von der Verwendung ausreichend aktueller Statistiken bei den Berechnungen ab. Bezugszeitraum für die Berechnung der Arbeitslosenquoten mit Blick auf die Zuweisungen der Jahre 2020 und 2021 (auf die 82 % der gesamten zusätzlichen Mittel entfallen) sind die Monate Juni bis August 2020. In den Mitgliedstaaten, in denen zu diesem Zeitpunkt noch befristete Arbeitsplatzerhaltungsmaßnahmen gelten, könnte das tatsächliche Ausmaß der Arbeitslosigkeit dadurch unterschätzt werden, da die Arbeitslosenquoten wahrscheinlich steigen, sobald die Maßnahmen auslaufen.

Programmierung der Mittel

Kernpunkte: — Durch die Verlängerung des Zeitraums, in dem Mittelbindungen vorgenommen werden können, wird die Fähigkeit der Mitgliedstaaten, die zusätzlichen Mittel im Einklang mit den Vorschriften und dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung auszugeben, noch stärker strapaziert. — Der Vorschlag sieht für die Verwaltung der neuen Mittel sinnvollerweise die Nutzung der bestehenden Strukturen für die Verwaltung der ESI-Fonds in den Mitgliedstaaten vor. — Die Mitgliedstaaten wären nicht verpflichtet darzulegen, wie sie die zusätzlichen Mittel koordinieren wollen, wodurch die Gefahr besteht, dass die EU-Unterstützung fragmentiert oder dupliziert wird.

12. Die Kommission schlägt vor, die Frist für Mittelbindungen um zwei Jahre bis 2022 zu verlängern. Mitgliedstaaten, die sich dafür entscheiden, eine zusätzliche Unterstützung im Rahmen von REACT-EU in Anspruch zu nehmen, müssen ihre bestehenden operationellen Programme ändern oder neue Programme vorschlagen. Vorbehaltlich der rechtzeitigen Annahme des überarbeiteten MFR für 2014-2020 und des Eigenmittelbeschlusses müssten solche Änderungen im Jahr 2020 für die Tranchen 2020 und 2021 und erneut in den Jahren 2021/2022 für die Tranche 2022 vorbereitet und ausgehandelt werden. Diese Verhandlungen werden voraussichtlich gleichzeitig mit der Vorbereitung und Aushandlung der Programme für den Zeitraum 2021-2027 und der Durchführung der operationellen Programme für beide Programmzeiträume stattfinden. Dies wäre für alle Beteiligten eine große Herausforderung.

13. Abgesehen von der Gefahr, dass sich der Beginn des Zeitraums 2021-2027 weiter verzögert, wird die Zuweisung der Tranche 2022 den Mitgliedstaaten relativ wenig Zeit lassen, die neuen Mittel auszugeben, was wiederum mit der Gefahr verbunden ist, dass sie der Ausschöpfung der Mittel Vorrang vor deren optimaler Verwendung geben, weil ungenutzte Mittel verfallen („ use it or lose it “).

14. Im Vorschlag ist vorgesehen, dass die zusätzlichen Mittel von REACT-EU nur den Behörden zur Verfügung gestellt würden, die bereits bei bestehenden Programmen für diesen Zweck benannt wurden. Die Mittel würden im Rahmen der bestehenden operationellen Programme für den Zeitraum 2014-2020 unter getrennten Prioritätsachsen und/oder im Rahmen neuer spezifischer operationeller Programme programmiert werden. Außerdem würden sie unter ein neues übergreifendes thematisches Ziel fallen ( 13 ) . Vorbehaltlich der Verhandlungen zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten sind dies positive Elemente: Sie dürften die Programmplanung vereinfachen, eine solidere Begründung für die lokalen Ausgaben erleichtern und die Kommission bei der Verfolgung der Ausgaben unterstützen. Der Hof kam in der Vergangenheit zu dem Ergebnis, dass die operationellen Programme für 2014-2020 im Allgemeinen auf einer soliden Interventionslogik basierten ( 14 ) , und stellte fest, dass die Zweckbindung von Investitionen hilfreich ist, um die Rechenschaftspflicht gegenüber den Bürgerinnen und Bürgern der Union über die Mittelverwendung sicherzustellen ( 15 )

15. Der Hof nimmt jedoch zur Kenntnis, dass die Behörden gemäß dem Vorschlag nicht verpflichtet sind, Ausgaben unter speziellen Interventionscodes zu melden, auch nicht für neue im Vorschlag zugelassene Formen der Unterstützung, wie die Finanzierung des Betriebskapitals von KMU. Im Gegensatz dazu wurde im geänderten Kommissionsvorschlag für die Dachverordnung des Zeitraums 2021-2027 ein spezieller Interventionscode eingeführt (siehe Ziffer 28 weiter unten). Es ist nicht klar, warum für die REACT-EU-Änderung kein solcher Interventionscode vorgeschlagen wurde.

16. In dem Vorschlag werden die großen Bereiche genannt, in denen die neue Finanzierung eingesetzt werden sollte, wobei die Art der finanzierten Projekte jedoch im Ermessen der Mitgliedstaaten liegt ( 16 ) . Außerdem räumt der Vorschlag den Behörden einen erheblichen Spielraum bei der Übertragung von Zuweisungen zwischen Fonds und Investitionsarten ein ( 17 ) . Diese größere Flexibilität ist angesichts der COVID-19-Krise angemessen. Der Hof weist jedoch darauf hin, dass die Mitgliedstaaten gemäß dem Vorschlag nicht verpflichtet werden offenzulegen, wie sie die Interventionen über verschiedene operationelle Programme und Zeiträume hinweg koordinieren wollen, damit die finanzielle Unterstützung dorthin gelangt, wo sie am dringendsten benötigt wird. Ohne Koordinierung besteht die Gefahr, dass die EU-Unterstützung fragmentiert oder dupliziert wird, insbesondere in Mitgliedstaaten mit mehreren operationellen Programmen.

Überwachung und Evaluierung

Kernpunkte: — Das Fehlen verbindlicher gemeinsamer Indikatoren wird die Bewertung der Wirksamkeit auf EU-Ebene erschweren. — Eine spezifische Ex-post-Evaluierung zu den im Rahmen von REACT-EU zusätzlich bereitgestellten Finanzmitteln wird nicht vorgeschrieben, was die Fähigkeit der Kommission beschränkt, Lehren für künftige Krisen zu ziehen.

17. Wie bereits zuvor vom Hof betont, kann die Kommission die Wirksamkeit der EU-Investitionen nur dann messen und bewerten, wenn relevante, zuverlässige und zeitnahe Informationen über Outputs und Ergebnisse vorliegen und diese Informationen aggregiert werden können ( 18 ) . Der geänderte Vorschlag verpflichtet die Mitgliedstaaten zwar, Output- und Ergebnisindikatoren für Investitionen im Rahmen von REACT-EU festzulegen, es werden aber keine gemeinsamen Indikatoren auf EU-Ebene vorgegeben, mit denen auf COVID-19 zurückzuführende Maßnahmen erfasst werden ( 19 )

18. Die Kommission teilte dem Hof mit, sie habe die Absicht, den Mitgliedstaaten einen Satz gemeinsamer Indikatoren zu übermitteln. Diese Indikatoren wären nicht verbindlich und es stünde den Mitgliedstaaten frei, ihre eigenen programmspezifischen Indikatoren festzulegen. Der Hof hat in der Vergangenheit festgestellt, dass die den Mitgliedstaaten eröffnete Möglichkeit der Festlegung programmspezifischer Indikatoren im Zeitraum 2014-2020 zur Verwendung von rund 9 000 verschiedenen Indikatoren führte, was für Behörden und Begünstigte einen erheblichen Verwaltungsaufwand bedeutet ( 20 ) . Da gemeinsame, verbindliche und von allen Mitgliedstaaten verwendete Indikatoren fehlten, konnte zwar die Leistung auf OP-Ebene oder innerhalb von Regionen und Ländern bewertet werden, die Leistungsinformationen konnten jedoch nicht auf EU-Ebene aggregiert werden, was die Möglichkeiten einer Gesamtbewertung der Wirksamkeit und der Auswirkungen einschränkte. Der Hof schlug daher vor, die Leistungsinformationen auf das unbedingt Notwendige zu beschränken ( 21 ) . Im REACT-EU-Vorschlag wird dieser Punkt nicht behandelt.

19. Im Vorschlag ist vorgesehen, dass die Mitgliedstaaten mindestens eine Evaluierung der Wirksamkeit, der Effizienz und der Auswirkungen der finanziellen Unterstützung im Rahmen von REACT-EU vornehmen müssen ( 22 ) . Eine Bestimmung, wonach die Kommission eine Ex-post-Evaluierung speziell zu REACT-EU durchführen muss, ist nicht vorgesehen. Stattdessen werden REACT-EU-Mittel zusammen mit den übrigen Mitteln der ESI-Fonds im Rahmen der Standardanforderung der Dachverordnung für Evaluierungen bewertet ( 23 ) . Nach Ansicht des Hofes würden die Tatsache, dass REACT-EU eine Notfallhilfe darstellt, die Lockerung bestimmter abwicklungstechnischer Anforderungen, die neue Form der Finanzierung und die damit verbundenen erheblichen Beträge eine spezifische Ex-post-Evaluierung von REACT-EU rechtfertigen, damit Lehren für mögliche künftige Krisenreaktionen gezogen werden können. Er stellt fest, dass der Vorschlag Elemente enthält, die eine Ex-post-Evaluierung durch die Kommission erleichtern würden, wie z. B. ein spezifisches thematisches Ziel für die zusätzlichen Mittel.

Betrugsrisiko

Kernpunkt: Da im Rahmen von REACT-EU innerhalb eines kurzen Zeitraums erhebliche zusätzliche Mittel bereitgestellt werden, ist das Risiko von Unregelmäßigkeiten und Betrug höher und muss von allen Interessenträgern angegangen werden.

20. Über REACT-EU wird ein erheblicher Betrag an zusätzlichen Mitteln bereitgestellt, die in kurzer Zeit ausgegeben werden müssen. Dies erhöht den Druck auf die Kontrollsysteme. Die EU-Agentur für polizeiliche Zusammenarbeit, Europol, hat warnend darauf hingewiesen, dass wirtschaftliche Anreize wie die, die im Gefolge der COVID-19-Pandemie vorgeschlagen worden sind, ins Visier von Kriminellen geraten werden, die öffentliche Mittel in betrügerischer Absicht verwenden wollen ( 24 ) . In einem früheren Bericht ermittelte der Hof mehrere Mängel im Betrugsbekämpfungsprozess und forderte die Kommission und die Verwaltungsbehörden auf, die Aufdeckung von Betrug sowie die diesbezügliche Reaktion und die Koordinierung zwischen den Stellen der Mitgliedstaaten zu verstärken ( 25 )

21. Vor diesem Hintergrund begrüßt der Hof die von der Kommission bekundete Absicht, die Maßnahmen gegen Betrug und Unregelmäßigkeiten weiter zu verstärken ( 26 ) . Als Hüter der EU-Finanzen fordert er alle Beteiligten (die Kommission, die Mitgliedstaaten und ihre Behörden, das Europäische Parlament, die Europäische Staatsanwaltschaft, das OLAF, Europol und Eurojust) nachdrücklich auf, alles in ihrer Macht Stehende zu tun, um wirksame Betrugsbekämpfungsmaßnahmen zu ergreifen und anzuwenden, mit denen den neuen Risiken, die sich aus wirtschaftlichen Anreizen wie REACT-EU ergeben, begegnet wird.

Bewertung des Vorschlags COM(2020) 450 — Änderung der Dachverordnung 2021-2027

22. Am 29. Mai 2018 veröffentlichte die Kommission ihren Legislativvorschlag für die Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen (Dachverordnung) für den nächsten MFR 2021-2027. Dieser ursprüngliche Vorschlag war Gegenstand der Stellungnahme Nr. 6/2018 des Hofes ( 27 ) . Am 14. Januar 2020 veröffentlichte die Europäische Kommission einen Vorschlag zur Änderung ihres Legislativvorschlags vom 29. Mai 2018. Diese Änderung war Gegenstand der Stellungnahme Nr. 2/2020 des Hofes ( 28 )

23. Der jüngste Vorschlag, der Gegenstand dieser Stellungnahme ist, zielt darauf ab, die Fähigkeit der EU zu stärken, auf außergewöhnliche und ungewöhnliche Umstände zu reagieren, indem der Kommission nach einem Beschluss des Rates ( 29 ) vorübergehend die Möglichkeit zu einer schnelleren Reaktion gegeben wird, indem sie Maßnahmen im Wege von Durchführungsbeschlüssen ergreift. Dieser Vorschlag ist nicht auf eine mögliche Verschlechterung der COVID-19-Situation oder generell auf Notfälle im Bereich der öffentlichen Gesundheit beschränkt. Er würde für jede Situation gelten, die der Rat als Krise einstuft. In seiner Stellungnahme geht der Hof auf die folgenden Aspekte des Vorschlags ein: — zeitliche Begrenzung der Maßnahmen; — Flexibilität bei der Haushaltsplanung; — Programmierung und Überwachung.

Zeitliche Begrenzung der Maßnahmen

Kernpunkt: In dem Vorschlag wird nicht festgelegt, wann die zusätzlichen Befugnisse, die der Kommission übertragen werden sollen, enden würden.

24. Aus dem Vorschlag geht nicht klar hervor, wann und unter welchen Umständen die vorübergehende Ermächtigung der Kommission enden würde. Wie vom Hof bereits früher angemerkt, sollten solche außergewöhnlichen Maßnahmen zeitlich begrenzt sein und nur so lange in Kraft bleiben, wie dies erforderlich ist ( 30 )

Flexibilität bei der Haushaltsplanung

Kernpunkt: In dem Vorschlag wird nicht begründet, warum die Senkung des Schwellenwerts für Vorhaben, die in Phasen aufgeteilt werden und über mehrere Durchführungszeiträume laufen können (von 10 Millionen EUR auf 5 Millionen EUR), nicht auf die befristeten Maßnahmen beschränkt ist.

25. Im geänderten Vorschlag für die Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen werden die Bedingungen für die Übertragung von Mittelzuweisungen zwischen Fonds präzisiert ( 31 ) . Der Hof begrüßt diese Klarstellung, die mit seiner ursprünglichen Stellungnahme zum Vorschlag für eine Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen im Einklang steht. Er weist erneut darauf hin, dass jede derartige Übertragung eine Reaktion auf die dringendsten Bedürfnisse darstellen sollte ( 32 )

26. Mit dem Vorschlag wird auch der Schwellenwert für Vorhaben, die in Phasen aufgeteilt werden und über mehrere Durchführungszeiträume laufen können, von 10 Millionen EUR auf 5 Millionen EUR gesenkt ( 33 ) . Dieses Element des Vorschlags würde den Mitgliedstaaten mehr Flexibilität bei der Finanzierung von Projekten einräumen und im Allgemeinen zur Mittelausschöpfung beitragen ( 34 ) . Die Maßnahme ist jedoch nicht auf die befristeten Maßnahmen beschränkt, die als Reaktion auf außergewöhnliche und ungewöhnliche Umstände vorgesehen sind, sondern könnte bei allen Projekten zur Anwendung kommen, unabhängig davon, ob eine Krisensituation besteht.

Programmierung und Überwachung

Kernpunkte: — Der Vorschlag enthält keine Bestimmungen zur Minderung des Risikos von Mitnahmeeffekten bei der nachträglichen Genehmigung von Projekten. — Mit dem Vorschlag werden verbesserte Bestimmungen für die Verfolgung der für die Bewältigung von Notlagen bereitgestellten Mittel eingeführt.

27. Der Vorschlag sieht spezifische Finanzierungsregelungen vor, die zur Bewältigung außergewöhnlicher und ungewöhnlicher Umstände beitragen sollen, einschließlich der Möglichkeit, einige Vorhaben nachträglich auszuwählen und zu finanzieren ( 35 ) . Der Hof hat in einem früheren Bericht festgestellt, dass die nachträgliche Finanzierung von Projekten das Risiko von Mitnahmeeffekten mit sich bringt und dass solche Projekte anfälliger für Fehler bezüglich der Einhaltung von Rechtsvorschriften sind ( 36 ) . Eine Alternative bestünde darin, die Möglichkeit der nachträglichen Finanzierung auf klar definierte Arten von Projekten zu beschränken, die für die außergewöhnlichen Umstände am relevantesten sind.

28. Mit dem Vorschlag werden spezielle Interventionscodes eingeführt, um die Kapitalzuschüsse für KMU und kritische Ausrüstung und Lieferungen, die zur Reaktion auf Notlagen notwendig sind, im Rahmen dieser befristeten Maßnahmen zu verfolgen ( 37 ) . Dies ist ein erster Schritt hin zu mehr Transparenz und eine begrüßenswerte Verbesserung gegenüber den Bestimmungen für den Zeitraum 2014-2020 ( 38 ) . Es könnte sinnvoll sein, im Vorschlag noch hinzuzufügen, dass — sollten diese Notfallmaßnahmen in einer künftigen Krise aktiviert werden — von der Kommission festgelegt wird, welche Vorhaben finanziert werden können, damit sichergestellt ist, dass die Mittel gezielt eingesetzt werden.

29. In dem Vorschlag wird nicht auf das Potenzial verwiesen, das mit der Festlegung gemeinsamer Leistungsindikatoren für Outputs und Ergebnisse durch die Kommission verbunden ist. Wie der Hof in seiner Stellungnahme zum REACT-EU-Vorschlag (siehe Ziffer 18 weiter oben) ausgeführt hat, würden gemeinsame Indikatoren es der Kommission ermöglichen, die finanzielle Unterstützung, die sie als Reaktion auf die außergewöhnlichen und ungewöhnlichen Umstände gewährt hat, nachzuverfolgen, und eine spätere Evaluierung erleichtern.

Abschließende Bemerkungen

30. Nach dem Ausbruch von COVID-19 hat die Kommission an mehreren Fronten Maßnahmen ergriffen. So mobilisierte sie zusätzliche Mittel, gewährte den Mitgliedstaaten im laufenden Programmplanungszeitraum 2014-2020 mehr Flexibilität und regte neue Initiativen und Änderungen der vorgeschlagenen Rechtsvorschriften und Finanzierungen für den nächsten Programmplanungszeitraum (2021-2027) an. All diese Maßnahmen sind zu begrüßen, müssen aber, um wirksam zu sein, auf EU-Ebene und auf nationaler Ebene gut koordiniert werden. Ein Überblick über die verschiedenen Maßnahmen wäre für die Mitgliedstaaten hilfreich und würde ihnen Orientierung dahin gehend bieten, welche verschiedenen Formen der Unterstützung für die Bewältigung der verschiedenen Auswirkungen der Krise verfügbar sind.

31. Der REACT-EU-Vorschlag zielt darauf ab, den Mitgliedstaaten kurz- und mittelfristig zusätzliche Unterstützung zu gewähren, indem eine Reihe außerordentlicher Maßnahmen eingeführt werden, die die rasche Bereitstellung zusätzlicher Ressourcen ermöglichen sollen. Unvermeidlich bleibt jedoch ein Spannungsverhältnis zwischen dem Ziel, die finanziellen Mittel so rasch wie möglich für den Einsatz durch die Mitgliedstaaten bereitzustellen, und den Zielsetzungen, die Mittel dort zur Verfügung zu stellen, wo sie am dringendsten benötigt werden, und dafür zu sorgen, dass sie dabei möglichst die größte Wirkung entfalten. Der Vorschlag sieht vor, dass Mittel im Rahmen von REACT-EU innerhalb der etablierten Strukturen programmiert werden müssen — ein sinnvoller, pragmatischer Gedanke. Er räumt den Mitgliedstaaten jedoch einen Ermessensspielraum hinsichtlich der Verwendung der Mittel ein und enthält keine näheren Angaben dazu, wie REACT-EU mit anderen EU-Instrumenten und nationalen Regelungen koordiniert werden soll.

32. Der geänderte Vorschlag für den Zeitraum 2021-2027 sieht ein rasches Handeln der Kommission im Falle künftiger unbestimmter außergewöhnlicher Umstände vor. Eine Reihe von Aspekten der Verwaltung von EU-Mitteln, die der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung förderlich sind, werden darin nicht ausgeführt. Daher wird die Kommission möglicherweise nicht umhinkommen, später noch ergänzende Rechtvorschriften in Bezug auf Krisensituationen vorzusehen, wenn derartige Situationen eintreten.

33. Der Hof versteht die Notwendigkeit einer raschen Reaktion zur Unterstützung der Mitgliedstaaten bei ihren Bemühungen zur Abfederung der Folgen von COVID-19 und die Gründe für die vorgeschlagenen Maßnahmen, die Gegenstand dieser Stellungnahme sind. Er stellt fest, dass die Vorschläge, insbesondere der REACT-EU-Vorschlag, das Betrugsrisiko erhöhen, was den Bürgerinnen und Bürgern der EU große Sorge bereitet. In diesem Zusammenhang wiederholt er seine bereits in der Vergangenheit geäußerte Auffassung, dass Flexibilität und Reaktionsfähigkeit nicht auf Kosten der öffentlichen Rechenschaftspflicht und Leistung gehen sollten ( 39 ) , da dies möglicherweise auch das Vertrauen der EU-Bürgerinnen und -Bürger in die Organe der Union beeinträchtigen würde.

Diese Stellungnahme wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 13. Juli 2020 in Luxemburg angenommen. Für den Rechnungshof Klaus-Heiner LEHNE Präsident

(1) Mitteilung der Kommission „Der EU-Haushalt als Motor für den Europäischen Aufbauplan“ (COM(2020) 442 final vom 27.5.2020).

(2) Vorschlag der Europäischen Kommission für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 in Bezug auf außerordentliche zusätzliche Mittel und Durchführungsbestimmungen im Rahmen des Ziels „Investitionen in Wachstum und Beschäftigung“ zur Unterstützung der Krisenbewältigung im Zusammenhang mit der COVID-19-Pandemie und zur Vorbereitung einer grünen, digitalen und stabilen Erholung der Wirtschaft (REACT-EU) (COM(2020) 451 final).

(3) Geänderter Vorschlag der Europäischen Kommission für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates mit gemeinsamen Bestimmungen für den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds Plus, den Kohäsionsfonds, den Fonds für einen gerechten Übergang und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds sowie mit Haushaltsvorschriften für diese Fonds und für den Asyl- und Migrationsfonds, den Fonds für die innere Sicherheit und das Instrument für Grenzmanagement und Visa (COM(2020) 450 final).

(4) Stellungnahme Nr. 3/2020 zu dem Vorschlag 2020/0054(COD) für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 und der Verordnung (EU) Nr. 1301/2013 im Hinblick auf spezifische Maßnahmen zur Einführung einer außerordentlichen Flexibilität beim Einsatz der europäischen Struktur- und Investitionsfonds als Reaktion auf den Ausbruch von COVID-19.

(5) Investitionsinitiative zur Bewältigung der Coronavirus-Krise (CRII) und Investitionsinitiative Plus zur Bewältigung der Coronavirus-Krise (CRII+).

(6) Ziffer 82 des Sonderberichts Nr. 17/2018 „Die Maßnahmen der Kommission und der Mitgliedstaaten während der letzten Jahre der Programme 2007-2013 halfen gegen niedrige Mittelausschöpfung, waren jedoch nicht ausreichend ergebnisorientiert“.

(7) „EU overview of implementation by country — total cost of selection and spending as % of planned (bullet chart)“, siehe https://cohesiondata.ec.europa.eu/overview.

(8) Vorgeschlagener neuer Artikel 92b Absatz 7 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 (COM(2020) 451 final).

(9) Empfehlung 4 des Sonderberichts Nr. 17/2018.

(10) Neuer Artikel 3b Absatz 1 Buchstabe a des geänderten Vorschlags der Europäischen Kommission für einen Beschluss des Rates über das Eigenmittelsystem der Europäischen Union (COM(2020) 445 final vom 28.5.2020).

(11) Schnellanalyse Nr. 03/2019 „Zuweisung der kohäsionspolitischen Mittel für 2021-2027 an die Mitgliedstaaten“.

(12) Anhang VIIa, Absatz 1 Buchstabe a Ziffer i, Buchstabe b Ziffer ii und Buchstabe c Ziffer ii der geänderten Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 (COM(2020) 451 final).

(13) Vorgeschlagener neuer Artikel 92b, Absätze 8 und 10 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 (COM(2020) 451 final).

(14) Ziffern 81-83 des Sonderberichts Nr. 2/2017 „Die Verhandlungen der Kommission über die Partnerschaftsvereinbarungen und Programme der Kohäsionspolitik 2014-2020“.

(15) Ziffer 11 der Stellungnahme Nr. 3/2020 zu dem Vorschlag 2020/0054 (COD) für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 und der Verordnung (EU) Nr. 1301/2013 im Hinblick auf spezifische Maßnahmen zur Einführung einer außerordentlichen Flexibilität beim Einsatz der europäischen Struktur- und Investitionsfonds als Reaktion auf den Ausbruch von COVID-19.

(16) Vorgeschlagener neuer Artikel 92b Absatz 8 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 (COM(2020) 451 final).

(17) Vorgeschlagener neuer Artikel 92b Absatz 5 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 (COM(2020) 451 final).

(18) Ziffern 40 und 48 des Themenpapiers zur Leistungserbringung in der Kohäsionspolitik, Juni 2019.

(19) Erwägungsgrund 14 der vorgeschlagenen Änderung der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 (COM(2020) 451 final).

(20) Ziffer 107, Ziffern 110-113 und Abbildungen 11 und 13 des Sonderberichts Nr. 2/2017.

(21) Ziffer 49 des Themenpapiers zur Leistungserbringung in der Kohäsionspolitik, Juni 2019.

(22) Vorgeschlagener neuer Artikel 92b Absatz 11 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 (COM(2020) 451 final).

(23) Artikel 57 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 mit gemeinsamen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds, den Kohäsionsfonds, den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds sowie mit allgemeinen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds, den Kohäsionsfonds und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds (ABl. L 347 vom 20.12.2013, S. 320).

(24) Europol, „Europol launches the European Financial and Economic Crime Centre“, Pressemitteilung (in englischer Sprache) vom 5.6.2020, abrufbar unter https://www.europol.europa.eu/newsroom/news/europol-launches-european-financial-and-economic-crime-centre.

(25) Ziffer 79 und Empfehlungen des Sonderberichts Nr. 6/2019 „Bekämpfung von Betrug bei den EU-Kohäsionsausgaben: Verwaltungsbehörden müssen Aufdeckung, Reaktion und Koordinierung verstärken“.

(26) „Der EU-Haushalt als Motor für den Europäischen Aufbauplan“ (COM(2020) 442 final vom 27.5.2020).

(27) Stellungnahme Nr. 6/2018 zu dem Vorschlag der Kommission vom 29. Mai 2018 für eine Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen (COM(2018) 375 final).

(28) Stellungnahme Nr. 2/2020 (gemäß Artikel 287 Absatz 4 und Artikel 322 Absatz 1 Buchstabe a AEUV) zu dem geänderten Vorschlag der Kommission vom 14. Januar 2020 für die Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen (COM(2020) 23 final).

(29) Vorgeschlagener neuer Artikel 15a, COM(2020) 450 final.

(30) Ziffer 12 der Stellungnahme Nr. 3/2020.

(31) Vorgeschlagener neuer Artikel 21, COM(2020) 450 final.

(32) Ziffern 27-28 und Empfehlung 2 der Stellungnahme Nr. 6/2018.

(33) Vorgeschlagener neuer Artikel 111 Absatz 1 Buchstabe b, COM(2020) 450 final.

(34) Ziffer 62 des Sonderberichts Nr. 17/2018.

(35) Vorgeschlagener neuer Artikel 15a, COM(2020) 450 final.

(36) Ziffern 63-69 des Sonderberichts Nr. 17/2018.

(37) Vorgeschlagene neue Änderung in Anhang I, Tabelle 1: „Code 023a Finanzierung von Betriebskapital in KMU in Form von Finanzhilfen zur Reaktion auf die Notlage“ und „Code 095a Zur Reaktion auf die Notlage notwendige kritische Ausrüstung und Lieferungen“ (COM(2020) 450 final).

(38) Vorschlag der Europäischen Kommission COM(2020) 138 final (Verfahren 2020/0054 (COD)) für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 und der Verordnung (EU) Nr. 1301/2013 im Hinblick auf spezifische Maßnahmen zur Einführung einer außerordentlichen Flexibilität beim Einsatz der europäischen Struktur- und Investitionsfonds als Reaktion auf den Ausbruch von COVID-19 und geänderter Vorschlag der Europäischen Kommission für die Dachverordnung 2021-2027 (COM(2020) 450 final).

(39) Ziffer 14 der Stellungnahme Nr. 3/2020 und Ziffer 14 der Landscape-Analyse „Lücken, Überschneidungen und Herausforderungen: eine Landscape-Analyse der EU-Regelungen zur Rechenschaftspflicht und zur öffentlichen Finanzkontrolle“, 2014.