MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT, DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS über die Rolle des Zolls bei einer integrierten Verwaltung der Außengrenzen

Diese Mitteilung basiert auf der im Mai 2002 vorgelegten Kommissionsmitteilung: "Auf dem Weg zu einem integrierten Grenzschutz an den Außengrenzen der EU-Mitgliedstaaten" [1].

[1] KOM (2002) 233 endg. 7.5.2002.

Weitere Grundlagen sind die im Februar 2001 vorgelegte Kommissionsmitteilung über eine Strategie für die Zollunion [2] und die entsprechenden Schlussfolgerungen des Rates vom Juni 2001 [3]. Die Strategie für die Zollunion muss so weiterentwickelt werden, dass sie den zunehmenden Sicherheitsbedürfnissen gerecht wird. Der Zoll ist in erster Linie für die Warenkontrolle zuständig. Vor dem Hintergrund immer neuer Bedrohungen, die auch von den über die Grenzen verbrachten Waren ausgehen können, muss der Zoll jedoch auch im Rahmen der Sicherheitsaufgaben eine Hauptrolle übernehmen. Ob illegaler Warenhandel, ob Gefahr für Gesundheit und Umwelt oder ob ein Terroranschlag droht - die Gemeinschaft muss sich die Mittel geben, um Schutz und Sicherheit ihrer Bürger gewährleisten zu können.

[2] KOM (2001) 51 endg. 8.2.2001.

[3] ABl. C 171 vom 15.6.2001, S. 1

In dieser Mitteilung wird eine Rationalisierung der Zollkontrollen vorgeschlagen. Hierzu soll in enger Zusammenarbeit mit allen betroffenen Diensten ein gemeinsamer Ansatz für die Risiken im Warenhandel entwickelt und in einer gemeinsamen Struktur verankert werden. Die Vorschläge in dieser Mitteilung, nämlich Definition von Prioritäten für die Zollkontrollen, Entwicklung eines gemeinschaftlichen Konzepts für das Risikomanagement und Ermittlung der dafür erforderlichen Systeme, Ausrüstungs- und Betriebsmittel zielen darauf ab, dem Zoll und den anderen für die Verwaltung der Warenströme an der Außengrenze zuständigen Diensten die Mittel an die Hand zu geben, um gemeinsam die Gefahren für Schutz und Sicherheit der Gemeinschaft in allen ihren Formen bekämpfen zu können.

Die Mitteilung schließt mit der Feststellung, dass der in erster Linie für die Personenkontrolle zuständige Grenzschutz und die für die Warenkontrolle zuständigen Zollbehörden dem gemeinsamen Ziel zuarbeiten, dem Bürgern ein hohes Schutzniveau in einem Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts zu gewährleisten. Die Komplementarität und Zusammengehörigkeit ihrer Aufgaben bedeutet, dass die Synergien zwischen diesen beiden Diensten gefördert werden müssen, indem ihre Stärken ausgebaut und Mechanismen für eine verstärkte, wirksame Zusammenarbeit geschaffen werden.

INHALTSVERZEICHNIS

1. EINLEITUNG 43

2. DER ZOLL UND DIE SICHERHEIT: EINE ERSTE FESTSTELLUNG 45

3. DIE GRÖSSTEN SICHERHEITSBEDROHUNGEN FÜR DIE GEMEINSCHAFT 46

4. VERSTÄRKUNG DER WARENSICHERHEIT 47

4.1. Die traditionelle Rolle des Zolls bei der Warenkontrolle 47

4.2. Rationalisierung der Zollkontrollen an den Außengrenzen 48

4.3. Ein Rechts- und Finanzrahmen für die Sicherheitsaufgaben des Zolls 49

5. DIE WÜNSCHENSWERTEN VERBESSERUNGEN 51

5.1. Entwicklung eines gemeinsamen Risikokonzepts 51

5.2. Angemessenes Personal- und Sachausstattungsniveau 53

5.3. Erleichterungen für den Handel und Wahrung der Sicherheitsinteressen der EU 54

5.4. Möglichkeiten der Verantwortungsteilung 55

5.5. Verstärkte Zusammenarbeit mit den Drittländern 56

5.6. Maßnahmen zur Unterstützung der Erweiterung 56

6. SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN 56

1. EINLEITUNG

1.1 Im Dezember 2001 beauftragte der Europäische Rat von Laeken den Rat und die Kommission, "die Mechanismen für eine Zusammenarbeit zwischen den für die Kontrolle der Außengrenzen zuständigen Dienststellen festzulegen und die Voraussetzungen für die mögliche Schaffung eines Mechanismus oder gemeinsamer Dienststellen für die Kontrolle der Außengrenzen zu prüfen" [4]. Die Kommission hat daraufhin eine integrierte europäische Strategie für eine Verwaltung der Außengrenze entwickelt, die der Pluralität ihrer Dimensionen gerecht wird. Hauptziel dieser Strategie ist die Verbesserung der Sicherheit und aller an der Außengrenze durchgeführten Kontrollen bei gleichzeitiger Erleichterung des Reisens für die gutgläubig reisenden Menschen und des legalen grenzüberschreitenden Warenverkehrs.

[4] Schlussfolgerung Nr. 42 des Europäischen Rates von Laeken vom 14. und 15. Dezember 2001, S. 12.

1.2 Die Kommission hat im Mai 2002 eine Mitteilung über "Eine integrierte Verwaltung der Außengrenzen der EU-Mitgliedstaaten" [5] vorgelegt. Sie hat darin vor allem Fragen der Personenkontrolle behandelt und abschließend betont, dass eine wirksame gemeinsame Verwaltung der Außengrenzen der Europäischen Union nicht nur die Sicherheit der Bürger erhöhen, sondern sie auch in dem Gefühl bestärken wird, Teil eines gemeinsamen Raums und einer Schicksalsgemeinschaft zu sein. In dieser Mitteilung vom Mai 2002 hatte die Kommission einen weiteren Beitrag angekündigt, in dem sie sich auf die Warenkontrollen konzentrieren würde. Demgemäß enthält die hier vorgelegte Mitteilung Verbesserungsvorschläge für eine integrierte Verwaltung der Warenkontrollen und der Kontrollen ihrer Beförderungsmittel (einschließlich Gepäckstücken), unter Berücksichtigung der Bereiche, in denen die Tätigkeit des Zolls die von anderen Diensten durchgeführten Personenkontrollen unterstützt. Diese beiden Mitteilungen sind komplementär und stellen die ersten Schritte der globalen Strategie dar, die die Kommission für eine integrierte, wirksame Verwaltung der Außengrenzen vorschlägt. Gebraucht wird ein kohärenter Rahmen für gemeinsames Handeln auf EU-Ebene.

[5] KOM (2002) 233 endg., 7.5.2002.

1.3 Nach dem Auftrag des Europäischen Rates ist nicht nur zu prüfen, wie die Kontrollen durch mehr Zusammenarbeit der verschiedenen, an den Außengrenzen zuständigen Dienste verbessert werden können, sondern es ist auch zu fragen, ob die bisherigen Kontrollen die Sicherheit der Gemeinschaft und ihrer Bürger in ausreichendem Maße gewährleisten. Dabei ist "Sicherheit" in dieser Mitteilung im weitesten Sinne zu verstehen: allgemeine Bedrohungen der öffentlichen Sicherheit (kriminelle Vorhaben, drohende Terroranschläge u. a.), Bedrohungen, bei denen Waren eine Rolle spielen (z.B. Schmuggel oder illegaler Handel mit Schusswaffen, biologischen Erzeugnissen oder Sprengstoff) und die unmittelbaren Bedrohungen durch Waren, die eine Gesundheits- oder Umweltgefahr darstellen. Ob die Sicherheitsmaßnahmen nun im Rahmen des ersten oder des dritten "Pfeilers" ergriffen werden, sie sind komplementär, dienen denselben Zielen und müssen deshalb gemeinsam und im Geiste des im Vertrag von Amsterdam verankerten Bestrebens, einen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts zu schaffen, vorangetrieben werden.

1.4 Mit den bisherigen Warenkontrollen wird der Zoll den wachsenden Sicherheitsbedürfnissen nicht gerecht. Deshalb geht es in der hier vorgelegten Mitteilung um eine grundsätzliche Neuordnung der Bekämpfung der Sicherheitsbedrohungen ohne Einschränkung des legalen Handels. Vorgeschlagen wird die Rationalisierung der Zollkontrollen, gestützt auf eine mit den anderen zuständigen Diensten gemeinsam erarbeitete Definition der Mittel und Methoden für eine bessere Warenkontrolle. Die Empfehlungen zielen darauf ab, die Wirkung der von den verschiedenen Behörden durchgeführten Kontrollen zu maximieren, und dafür zu sorgen, dass die erforderlichen personellen und sachlichen Mittel tatsächlich bereitstehen. Die Verwirklichung dieser Vorschläge wird die Sicherheit der Bürger verbessern und sich auf Handel, Investitionen, Wachstum und damit auch auf die Beschäftigungslage in der Gemeinschaft positiv auswirken.

1.5 Weiter werden in dieser Mitteilung alle Verbesserungen vorgeschlagen, die bei den gleich bei Überschreiten der Gemeinschaftsgrenze durchgeführten Kontrollen notwendig sind, um auch bei der Aufnahme neuer Mitgliedstaaten, die ja vom Beitritt an dafür sorgen müssen, dass gefährliche oder illegale Waren die Sicherheit der anderen Mitgliedstaaten der Gemeinschaft nicht aufs Spiel setzen, insgesamt die Sicherheit zu verbessern. Es sei hier unterstrichen, dass die meisten Sicherheitskontrollen im Gegensatz zu den Finanzkontrollen unbedingt an der Grenze selbst durchgeführt werden müssen.

1.6 Die hier vorgelegte Mitteilung entspricht den Orientierungen der Kommissionsmitteilung über eine Strategie für die Zollunion von Februar 2001 [6] und den sich darauf beziehenden Schlussfolgerungen des Rates vom Juni 2001 [7]. Diese Vorschläge werden weiterentwickelt, unter besserer Integrierung der Sicherheitsdimension.

[6] KOM (2001) 51 endg. 8.2.2001.

[7] ABl. C 171 vom 15.6.2001, S. 1

1.7 Diese Mitteilung stellt weder die Orientierungen und prioritären Tätigkeiten, die die Kommission zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft und zur Betrugsbekämpfung in ihrer Mitteilung KOM(2000) 358 endg. vom 28.6.2000 als Gesamtstrategie 2000-2005 festgelegt hat, noch die Maßnahmen der gegenseitigen Unterstützung der Zollbehörden in Frage, die auf der Verordnung (EG) Nr. 515/97 [8] und auf den mit Drittländern geschlossenen Protokollen und Abkommen über Amthilfe im Zollbereich basieren.

[8] Verordnung (EG) Nr. 515/97 des Rates vom 13. März 1997 über die gegenseitige Amtshilfe zwischen Verwaltungsbehörden der Mitgliedstaaten und die Zusammenarbeit dieser Behörden mit der Kommission im Hinblick auf die ordnungsgemäße Anwendung der Zoll- und der Agrarregelung (Amtsblatt L 082 vom 22.3.1997, S. 0001 - 0016)

Die Kommission fordert den Rat, das Europäische Parlament und den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss auf, die vorgeschlagenen Orientierungen zu erörtern und die unter Punkt 6 dieser Mitteilung vorgeschlagenen Maßnahmen zu unterstützen, um schnellstmöglich konkrete Vorschläge für ihre Umsetzung vorlegen zu können.

2. DER ZOLL UND DIE SICHERHEIT: EINE ERSTE FESTSTELLUNG

Die Tätigkeit des Zolls hat sich in der Gemeinschaft während der letzten Jahrzehnte typischerweise in Form von Kontrollen der Einhaltung aller einschlägigen Abgaben- und Handelsvorschriften entwickelt. Traditionsgemäß ist die Bekämpfung betrügerischer Tätigkeiten im Großen und Ganzen mit den Aufgaben der Überwachung des Warenverkehrs verknüpft. Erst in jüngster Zeit ist die Notwendigkeit, die Bürger vor gefährlichen oder risikobehafteten Gütern zu schützen, stärker in den Vordergrund gerückt. Auch die Arbeitsorganisation ist dieser Logik gefolgt, und die Gemeinschaftsinstrumente wie die Programme für die Zollmodernisierung wurden hauptsächlich dazu genutzt, die beste Arbeitspraxis bei der Kontrolle der Abgaben- und Handelsvorschriftentreue zu ermitteln.

Angesichts der zunehmenden Bedrohungen durch Gefahrgüter, organisierte Kriminalität und Terrororganisationen ist fraglich, ob die Gemeinschaft und ihre Bürger mit dem bisherigen Konzept an jedem Punkt der Außengrenze angemessenen Schutz genießen.

Die Kommission ist der Auffassung, dass diese Frage weitgehend negativ zu beantworten ist.

Gewiss lassen sich mit den gegenwärtigen Kontrollen die finanziellen Interessen der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten schützen, zumal der Zoll ein nachträglich festgestelltes Problem in diesem Bereich im Rahmen einer Nachprüfung bereinigt. Eine wirksame Bekämpfung und Verhütung terroristischer Machenschaften kann jedoch mit diesen Kontrollen nicht geleistet werden. Ebenso wenig reichen die derzeitigen Kontrollen aus, um ein hohes Niveau an Schutz gegen gefährliche oder schadhafte Waren sicherzustellen.

Jeder Mitgliedstaat ist in diesem Bereich aktiv, doch die Maßnahmen und Prioritäten sind von einem Mitgliedstaat zum anderen unterschiedlich. Dasselbe gilt für die Human- und Sachressourcen, die die Mitgliedstaaten in diesen Bereich investieren. Im gemeinschaftlichen Vergleich sind die Sicherheitskontrollen nicht harmonisiert, daher recht unterschiedlich und bei neuen Bedrohungen oft durch lange Reaktionszeiten gekennzeichnet. Ebenso unterschiedlich sind die entsprechenden Leistungen an den verschiedenen Orten des Zollgebiets: An manchen Stellen werden EDV-gestützte Risikomanagementsysteme errichtet und mit allen erforderlichen Humanressourcen und Ausrüstungen ausgestattet, an anderen führt der Mangel an Investitionen und modernen Systemen zu eher laschen Kontrollen.

Sicherheitspolitisch bedeutet dies, dass die Wahrscheinlichkeit eines rechtzeitigen Aufgriffs von Sprengstoff, einer biologischen Waffe oder sonstigen gefährlichen Ware jeweils völlig davon abhängt, wo genau diese Waren die Außengrenze der Gemeinschaft passieren. Mit der Erweiterung wird sich die riskante Unterschiedlichkeit der Grenzbehandlung weiter verschärfen. Es besteht also ein reeller Bedarf an Koordinierung dieser individuellen Ansätze, um so die besten nationalen Praktiken zur gemeinschaftlichen Norm machen zu können.

Diese Mitteilung gilt für alle Außengrenzen (Landgrenzen, Häfen, Flughäfen) der Gemeinschaft und berücksichtigt zugleich die Implikationen der bevorstehenden fünften Erweiterung.

Um eine integrierte und effiziente, gemeinsame Verwaltung der Außengrenzen der Europäischen Union zu gewährleisten, müssen rasche und pragmatische Lösungen gefunden und durch entschlossenes politisches und finanzielles Engagement abgestützt werden. Wenn dies nicht gelingt, läuft die Gemeinschaft Gefahr, zu einer leichten Zielscheibe für verbrecherische und terroristische Machenschaften zu werden.

Die derzeitigen Sicherheitskontrollen im Warenhandel sind so weit zu verbessern, bis sie ein hohes Schutzniveau gewährleisten, das an jedem Punkt der Außengrenze der Gemeinschaft gleich hoch sein muss.

Diese Mitteilung soll Denkanstöße für die Verstärkung der Sicherheit von Waren geben. Hierzu werden zunächst die wichtigsten Bedrohungen, denen es zu begegnen gilt, sowie die Schwächen der gegenwärtigen Systeme aufgezeigt und anschließend die Bereiche, die besondere Aufmerksamkeit erfordern, in den Vordergrund gerückt. Es wird dargelegt, was der Zoll tun muss, um die Lage zu verbessern, und wie die Zusammenarbeit mit den anderen für die Sicherheit von Waren zuständigen Diensten zu verstärken ist.

3. DIE GRÖSSTEN SICHERHEITSBEDROHUNGEN FÜR DIE GEMEINSCHAFT

Es gibt sehr unterschiedliche Bedrohungen für Schutz und Sicherheit der Gemeinschaft. Sie können in folgende Kategorien eingeteilt werden:

* Bedrohungen durch gewöhnliche Straftäter und Terroristen, entweder

- Unmittelbarer Art: wenn verbotene Waren wie Sprengstoff, atomare, biologische oder chemische Waffen vorsätzlich und mit verbrecherischer Absicht in das Zollgebiet verbracht werden, oder

- in mittelbarer Form, wenn ein illegaler Handel mit (Drogen, Zigaretten, Alkohol, nachgeahmten Waren) zur Versorgung oder Finanzierung (Geldwäsche) von Terrororganisationen oder organisiertem Verbrechen festzustellen ist.

* Die Risiken für Gesundheit und Sicherheit der Verbraucher:

Gesundheitsrisiken: Besorgnisse wegen Bedrohungen der biologischen Sicherheit, z. B. durch die unerlaubte Einfuhr kontaminierter Erzeugnisse (wie beispielsweise die Ausbreitung des Rinderwahnsinns in manchen Fällen auf die Einfuhr verseuchten Fleisches zurückzuführen war) oder die unerlaubte Einfuhr von Erzeugnissen neuerer wissenschaftlicher Entwicklungen wie GVO. Als Verbrauchsgüter gehören auch Suchtstoffe, Anabolika und andere Dopingmittel zu dieser Kategorie.

Risiken in Verbindung mit gefährlichen Produkten: Hierzu gehören bestimmte nachgeahmte oder den gemeinschaftlichen Sicherheitsnormen nicht entsprechende Erzeugnisse wie bestimmte Arznei- und Nahrungsmittel oder bestimmte Gebrauchsgegenstände (Feuerzeuge, Ersatzteile...).

* Umwelt- und Gesundheitsrisiken: Solche bestehen, wenn z.B. vom Aussterben bedrohte Tier- und Pflanzenarten, radioaktive Stoffe oder kranke Tiere illegal über die Grenze verbracht werden.

Risiken für die öffentliche Sicherheit: z.B. aus dem illegalen Waffen- oder Rauschgifthandel.

Um die Gesellschaft der Gemeinschaft gegen diese zunehmenden Sicherheitsbedrohungen aus vorsätzlichen Angriffen und sonstigen Gefahren zu schützen, müssen wir uns stärker auf die Warenkontrollen konzentrieren.

In Bezug auf die Personenkontrollen, die in erster Linie vom Grenzschutz, oft in enger Zusammenarbeit mit dem Zoll, geleistet werden, sind bereits Verbesserungen vorgeschlagen worden. Doch zur wirksamen Bekämpfung von Kriminalität, Terrorismus und jeder anderen echten Sicherheitsbedrohung reichen Personenkontrollen nicht aus. Die Risiken in Zusammenhang mit Waffen, radioaktiven Substanzen, Sprengstoff, verseuchtem Fleisch, nicht zugelassenen Arzneimitteln usw. sind generell im grenzüberschreitenden Warenverkehr einzudämmen. Die rund 100.000 Zollbeamten der Europäischen Union [9] haben hier eine wichtige Rolle zu erfuellen und müssen dazu eng mit den anderen in der Grenzkontrolle tätigen Diensten zusammenarbeiten, vor allem mit der Polizei.

[9] Die Zahl mag hoch scheinen, doch sie umfasst die Bediensteten aus sämtlichen Bereichen, für die der Zoll zuständig ist und die von einem Mitgliedstaat zum anderen sehr unterschiedlich sein können (Steuerwesen, Zollverwaltung, nationale Sonderaufgaben...).

4. VERSTÄRKUNG DER WARENSICHERHEIT

4.1 Die traditionelle Rolle des Zolls bei der Warenkontrolle

Die hauptsächlich für die Personenkontrolle an den Grenzen zuständigen Dienste werden gelegentlich von den Zollbehörden unterstützt. Durch die Informationen, die durch Routinekontrollen von Reisenden und Fahrzeugen oder auch nur durch die Anwesenheit an den Grenzen gewonnen werden, dienen oft dazu, gewisse Verbindungen transnationaler Kriminalität aufzudecken, bisweilen in Zusammenarbeit mit anderen Strafverfolgungsbehörden.

Bei den Warenkontrollen allerdings verfügt nur der Zoll über ein genügend breit angelegtes und fortgeschrittenes Know-how für die Durchführung von adäquaten Sicherheitskontrollen.

Der Zoll hat durch lange Erfahrung mit der Kontrolle des gesamten rechtmäßigen Handels ein enges Netz von Kontakten mit den Wirtschaftsbeteiligten aufgebaut und sich weitreichende Kenntnisse der verschiedensten Waren erworben. Mit diesem Wissen und diesen Kontakten hat der Zoll Zugang zu Informationen, die es ihm ermöglichen, illegale oder mit hohem Risiko behaftete Vorgänge schneller zu erkennen und besser zu bekämpfen. Über diesen privilegierten Zugang hinaus ist der Zoll an allen Grenzstellen, einschließlich den internationalen Häfen und Flughäfen, und oft sogar in den Betrieben der Wirtschaftsbeteiligten vertreten. Er ist damit die einzige Instanz, die im Stande ist, die diversen Warenbeförderungen in die Gemeinschaft, aus der Gemeinschaft und sogar auch innerhalb der Gemeinschaft zu verfolgen. Diese Zuständigkeiten werden sowohl beim Grenzübergang und bei der Zollabfertigung als auch beim schlichten Warenverkehr, gleichgültig ob dabei Land-, Wasser- oder Luftverkehrsmittel eingesetzt werden, wahrgenommen. Diese Trümpfe gilt es zu nutzen, um die Warensicherheit zu erhöhen.

Der Zoll spielt eine zentrale Rolle bei der Kontrolle der legalen Waren und kann dadurch auch illegale Waren besser erkennen. Tatsächlich verfügen die Zollverwaltungen über bestimmte Erkenntnisse und haben ihre Instrumente zur gegenseitigen Unterstützung und Zusammenarbeit entwickelt; [10] Durch seine bloße Präsenz an den Grenzen ist er auch zur Aufdeckung illegaler Vorgänge außerhalb der Warenabfertigung geradezu vorbestimmt. Er muss dem gemäß mit allen Mitteln ausgestattet sein, die notwendig sind, um eine enge und wirksame Zusammenarbeit und Koordinierung mit den anderen für die Sicherheit an den Grenzen zuständigen Diensten gewährleisten zu können. Tatsächlich verfügen die Zollverwaltungen über bestimmt Erkenntnisse und haben ; die Polizei und anderen Dienste besitzen andere Systeme und Informationsquellen (z.B. Fahndungssysteme, mit denen verdächtige Personen oder Straftäter aufgegriffen werden können). Verstärktes Teilen all dieser Erkenntnisse wäre ein Schlüsselfaktor für die Aufdeckung der verschiedensten Vergehen unter Wahrung der Befugnisse jedes Dienstes. Zugleich würden dadurch die Synergiewirkungen zwischen den Diensten verstärkt.

[10] Verordnung (EG) Nr. 515/97 des Rates vom 13. März 1997 über die gegenseitige Amtshilfe zwischen Verwaltungsbehörden der Mitgliedstaaten und die Zusammenarbeit dieser Behörden mit der Kommission im Hinblick auf die ordnungsgemäße Anwendung der Zoll- und der Agrarregelung, ABl. L 82 vom 22.3.1997; Übereinkommen aufgrund von Artikel K.3 des Vertrags über die Europäische Union über gegenseitige Amtshilfe und Zusammenarbeit der Zollverwaltungen, ABl. C 24 vom 23.1.1998.

Soll der Zoll diese Aufgabe übernehmen können, so müssen die Aufgabenverteilung insgesamt neu durchdacht und vor allem die Kontrollen an den Außengrenzen rationalisiert werden. Dies ist der springende Punkt, zumal die neuen Mitgliedstaaten das gemeinschaftliche Zollrecht gleich nach ihrem Beitritt anwenden müssen. Auch der Schengen-Besitzstand wird für sie zwar gleich mit dem Beitritt anwendbar, doch werden die Kontrollen an den Binnengrenzen zu den neuen Mitgliedstaaten erst nach einem entsprechenden Beschluss des Rates aufgehoben.

4.2 Rationalisierung der Zollkontrollen an den Außengrenzen

Grundsätzlich führen die Mitgliedstaaten die Zollkontrollen gemäß den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften durch, aber oft wird die Prioritätenordnung von nationalen Interessen bestimmt. Dies bewirkt je nach Standort im Zollgebiet unterschiedliche Schutzniveaus und -normen, besonders bei den Sicherheitskontrollen, für die es bisher kein einheitliches gemeinschaftliches Konzept gibt. Wo die Kontrollen nicht so streng sind, wird der illegale Warenhandel begünstigt. Dies muss sich ändern. Die Sicherheit der Außengrenzen ist auf möglichst einheitlichem Niveau zu garantieren, indem Sicherheitskontrollen bestimmt werden, die allen Mitgliedstaaten gemeinsam sind, schon weil sie in Zukunft weitgehend von neuen Mitgliedstaaten durchgeführt werden müssen, die ebenfalls ihre eigenen nationalen Prioritäten mitbringen.

In diesem Zusammenhang ist nicht zu vergessen, dass die mit der Verwaltung der Außengrenze beauftragten Mitgliedstaaten für die Sicherheit in der ganzen Gemeinschaft und nicht nur in ihrem eigenen Land verantwortlich sind. Es liegt daher im gemeinschaftlichen Interesse, dafür zu sorgen, dass die größten Sicherheitsrisiken rechtzeitig und an jedem Punkt der Außengrenze in gleicher Weise angegangen werden.

Für eine höchstmögliche Rationalisierung mit Prioritäten und effektiver Sicherheit bei optimaler Ressourcenverwaltung wäre eine vollständige Neuorganisation der Tätigkeit des Zolls erforderlich.

In diesem Zusammenhang ist zwischen den beiden kategorisch verschiedenen Aufträgen, denen die Aufgaben des Zolls im Einzelnen zuzuordnen sind, zu unterscheiden:

* dem steuer- und handelspolitischen Auftrag, demzufolge auf nationaler und gemeinschaftlicher Ebene wirtschaftliche und finanzielle Interessen zu wahren sind;

* dem sicherheitspolitischen Auftrag, kraft dessen die europäische Gesellschaft geschützt werden muss.

Unter den sich auf diese beiden Kategorien beziehenden Risiken sind diejenigen zu ermitteln, die eine Kontrolle noch vor Überschreiten der Außengrenze erfordern. Für die übrigen, ebenfalls bedeutsamen Risiken ist eine Kontrolle an anderen Orten vorzusehen, solange dies keine Zunahme der Betrügereien bewirkt. Das Ziel bestuende darin, an den Grenzzollstellen die Kontrollen der größten Risiken zu bündeln, deren Unterlassung unwiderrufliche Folgen verursachen könnte, wenn die Waren einmal die Grenze passiert haben.

Die Kontrollen, die der Zoll im steuer- und handelspolitischen Auftrag durchführt, können dagegen in vielen Fällen auch an grenzferne Stellen verlegt werden. Durch Vereinfachung und Modernisierung der Zollverfahren - wie in der Mitteilung über den e-Zoll aufgezeigt - könnte auch verstärkter Gebrauch von der elektronischen Übermittlung der Kontrolldaten gemacht werden, und zwar in einer Weise, die den Schutz der gemeinschaftlichen und nationalen Interessen auf hohem Niveau sichert und keine neuen Betrugrisiken schafft. Damit würde auch genauer eingegrenzt, welche der Kontrollen für Steuern und Handelspolitik weiterhin an den Grenzübergängen selbst durchgeführt werden müssten. Durch die Rationalisierung dieser Kontrollen würden z.B. die langen Warteschlangen an den Grenzübergängen vermieden.

Ein Großteil der auf Schutz und Sicherheit der EG abzielenden Kontrollen dagegen kann nur an den Grenzen durchgeführt werden: Sprengstoff, verseuchte Nahrungsmittel, radioaktive Substanzen usw. dürfen die Grenzen der EG nicht ohne Kontrolle und Erfassung passieren. Es ist daher genau zu ermitteln, welche Kontrollen keine ausreichenden Garantien bieten, wenn sie in Binnenzollstellen durchgeführt werden, damit sie an den Grenzen konzentriert werden können.

Von politischer Seite muss klar und unmissverständlich festgelegt werden, welches die Prioritäten unter den Risiken und damit für die unbedingt von den Grenzzollstellen durchzuführenden Kontrollen sind. Darüber hinaus ist durch Erlass geeigneter Rechts- und Verwaltungsvorschriften sowie finanziell die Grundlage dafür zu schaffen, dass der Zoll diese Rationalisierung der Kontrollen durchziehen kann.

4.3 Ein Rechts- und Finanzrahmen für die Sicherheitsaufgaben des Zolls

Für eine globale Strategie, die auf verstärkte Wirksamkeit der integrierten Verwaltung der Außengrenzen abzielt, müssen die Kontrollen - gleich ob sie im gemeinschaftlichen oder im nationalen Auftrag erfolgen - in ihrer Gesamtheit durchdacht werden. Die bis heute gebräuchliche willkürliche Unterscheidung zwischen Kontrollen des ersten und Kontrollen des dritten Pfeilers verfehlt das gesteckte Ziel, das da lautet: Gewährleistung eines hohen Schutzniveaus an allen Stellen der Außengrenze ohne Beeinträchtigung des legitimen Handels. Auf lange Sicht dürfte diese Unterscheidung hinfällig werden. Das Engagement des Konvents für die Zukunft der EU dagegen scheint sich durchaus in diese Richtung zu bewegen. Ohne jedoch den Ergebnissen des Konvents vorgreifen zu wollen, müssen schon jetzt die vorhandenen Instrumente genutzt werden, um den Zoll bei der Wahrnehmung der Sicherheitsaufgaben zu stärken.

Tatsächlich gebraucht der Zoll für seine Warenkontrollen zweierlei Art von Logik. Die erste ist eine Logik der Überwachung, sie ergibt sich aus der Anwendung der Zollverfahren. Die andere ist die Logik der Ermittlungen; sie zielt darauf ab, Betrug zu verhindern bzw. zu bekämpfen, und kann daher eine Hilfe zur Selektion der Kontrollen oder eine Zusatzinformation sein, mit deren Hilfe Risiken aufgedeckt werden, die den Kontrollen entgangen waren. Beide Logiken sind in ihrer Anwendung verbesserungsbedürftig.

Im Zuge der Verfahrensüberwachung ist zum einen die einheitliche Anwendung der gemeinschaftlichen Rechtsbestimmungen einschließlich der von ihnen vorgesehenen Beschränkungen und Verbote zu gewährleisten. Zum anderen sind die Kontrollen zu harmonisieren, die sich aus nationalen Maßnahmen ergeben und deren je nach Mitgliedstaat unterschiedliche Anwendung für die Sicherheit der ganzen Gemeinschaft abträglich ist. Ein gemeinschaftlich entwickeltes, gemeinsames Konzept für die Kontrollen und ihre Durchführung wird die Sicherheit der ganzen Gemeinschaft stärken. Dabei kann durchaus an nationalen Risikoprioritäten festgehalten werden, sofern die für die Sicherheit aller Mitgliedstaaten grundlegenden Kontrollen überlegt verteilt und überall an den Außengrenzen in gleicher Art und Weise durchgeführt werden.

Bei den Ermittlungen des Zolls variieren die Befugnisse der Behörden stark von einem Mitgliedstaat zum anderen. Ermittlungsbefugnisse sind jedoch das logische Pendant zu den Aufgaben der Zollkontrolle und für eine wirksame Betrugsbekämpfung von der Fahndung bis zur Betrugsfeststellung unerlässlich. Befugnisse, Mandat und Aufgaben des Zolls müssen demnach nach einem für alle Mitgliedstaaten gemeinsamen Konzept gestaltet werden. Dazu gehört auch eine Verstärkung der Synergien mit der Polizei. Die Rolle des Zolls als "Polizei für Waren" ist deutlicher zu formulieren. Der Zoll muss sich aktiv an den polizeilichen Fahndungen zur Identifizierung oder Wiederauffindung möglicher Betrüger beteiligen; es geht um dieselben Ziele. Durch Zusammenlegung der polizeilichen mit den zollamtlichen Erkenntnissen (die sich häufig ergänzen), der Erfahrungen und der besonderen Stärken jedes dieser beiden Dienste werden die Fahndung, die Ermittlung und die Feststellung der Verstöße verbessert.

Zugleich wird die Gemeinschaft eine noch engere Zusammenarbeit zwischen den beteiligten Diensten, eine stärkere Annäherung der Arbeitsmethoden, einen weiteren Abgleich der einschlägigen Informationen und den Aufbau interdisziplinärer Netze fördern müssen. Dazu gehören die Entwicklung, Errichtung und verstärkte Nutzung von (bestehenden oder noch zu schaffenden) Systemen zur Speicherung, Verarbeitung und zum gesicherten Austausch von Daten.

Die Einführung dieser Verbesserungen erfordert eine Erweiterung und Anpassung des bestehenden gesetzgeberischen Rahmens. Zum einen muss der Anwendungsbereich der Rechtstexte auf die Befugnisse und Aufgaben des Zolls ausgedehnt werden. Und zum anderen müssen die bestehenden zollrechtlichen Bestimmungen um die Sicherheitsbelange erweitert werden. So ist der Zollkodex beispielsweise vor allem auf die abgaben- und handelspolitischen Aufgaben des Zolls ausgerichtet, während Sicherheitsaspekte nur am Rande auftreten. Er muss angepasst werden, damit beispielsweise Instrumente wie das Risikomanagement oder die Maßnahmen zur Erleichterung des Handels künftig auch den Sicherheitsanliegen Rechnung tragen.

Schließlich ist festzustellen, dass es bis zum heutigen Tag keine wirkliche gemeinschaftliche Politik für eine den Kontrollbedürfnissen entsprechende Ausstattung gibt. Dieser Mangel könnte sich in einer erweiterten Gemeinschaft noch verschärfen. Es wäre also zweckmäßig, hier geeignete finanzielle Lösungen [11] zu prüfen und dabei insbesondere die Möglichkeiten der Gemeinschaftsfonds (Strukturfonds u. a.) auszuloten, wobei gleichzeitig darauf zu achten ist, dass nicht zu viele Maßnahmen kumuliert werden.

[11] Dazu gehört auch die Möglichkeit, die von den Mitgliedstaaten als Gebühren für die Erhebung der traditionellen Eigenmittel einbehaltenen 25 % der Abgaben künftig zur Finanzierung der Betrugsbekämpfung und des Schutzes der finanziellen Interessen der Gemeinschaften zu verwenden, wie dies seit Inkrafttreten des Beschlusses Nr. 2000/597 des Rates vom 29.9.2000 vorgesehen ist.

Diese Sicherheitsdimension muss sich also in allen rechtlichen, finanziellen und zollpolitischen Mitteln sowie in den Arbeitsmethoden widerspiegeln. Hierbei kann die Kommission eine wichtige Rolle übernehmen. Nicht indem sie die Mitgliedstaaten ersetzt, sondern indem sie sie im Sinne der Subsidiarität über eine verstärkte Koordinierung ermutigt, sich gemeinsam dafür einzusetzen, dass die gemeinsamen Ziele erreicht werden.

5. DIE WÜNSCHENSWERTEN VERBESSERUNGEN

5.1 Entwicklung eines gemeinsamen Risikokonzepts

Unumgänglicher Ausgangspunkt ist die Rationalisierung von Ansatz und Methoden des Risikomanagements. Dazu muss als erstes eine Entscheidung getroffen werden zwischen den Kontrollen, die ohne eine Eskalation der Risiken, die mit ihnen eingedämmt werden sollen, verlagert werden können, und denen, die unter allen Umständen an den Grenzen selbst durchgeführt werden müssen. Damit soll gewährleistet werden, dass diejenigen Kontrollen, die für die Sicherheit der Gemeinschaft unbedingt erforderlich sind, vorrangig behandelt werden und dass diese Kontrollen dort durchgeführt werden, wo sie am wirksamsten sind.

Der Rahmen, der demgemäß für ein gemeinsames Risikokonzept an der Außengrenze notwendig ist, muss folgendermaßen beschaffen sein:

* gemeinsam

* rationalisiert

* informatisiert

* umfassend

Gemeinsam

Die Kontrollen, die aus Sicherheitsgründen weiterhin an den Grenzen selbst durchzuführen sind, sind in der Reihenfolge ihrer Priorität festzulegen. Alle beteiligten Dienste (Zoll, Polizei, Verbraucherschutz, Gesundheitsämter, Umweltschutzbehörden) müssen diese Prioritäten sowie die ihnen jeweils entsprechenden Risikoprofile gemeinsam erarbeiten. Anhand dieser Profile sind als nächstes aus den bei allen beteiligten Diensten verfügbaren Daten diejenigen auszuwählen, die für die Analyse der Risiken am ergiebigsten sind. Gewisse Fortschritte hat die Gemeinschaft in diesem Bereich bereits erzielt, ohne dass sie jedoch genügend koordiniert wurden. Ein einheitlicher organisatorischer Rahmen, der die Gesamtheit dieser Dienste zusammenbringt, erweist sich zunehmend als unentbehrlich, um die verschiedenen Anstrengungen wirksam zu koordinieren und um klar erkennen zu können, welche Verbesserungen oder Innovationen sich aufdrängen.

In ihrer Mitteilung vom Mai 2002 schlug die Kommission die Einrichtung einer gemeinsamen Instanz für die Praktiker an den Außengrenzen vor, die die Verantwortlichen aller für die Sicherheit an den Außengrenzen zuständigen Dienste zusammenführt und Aufgaben der Steuerung und Konzeptentwicklung übernähme [12].

[12] Diese Instanz sollte "als "Kopf" der gemeinsamen Politik für den Schutz der Außengrenzen die gemeinsame und integrierte Risikobewertung übernehmen, außerdem als "Dirigent" die operativen Maßnahmen vor Ort, insbesondere in Krisensituationen, koordinieren und leiten und schließlich "als Manager und Stratege" für eine größere Konvergenz der nationalen Politiken auf dem Gebiet des Personalwesens und der Ausstattung sorgen und insbesondere in Krisensituationen oder wenn es aufgrund der Gefahrenabschätzung erforderlich ist, "eine Art von Inspektionsbefugnis" ausüben". KOM (2002) 233, S. 14.

Innerhalb dieser Instanz (sofern sie sich interdisziplinär ausrichtet) oder einer anderen, noch zu definierenden Organisationsstruktur müssten die Zollverwaltungen für alle Fragen der Kontrolle von Waren des legalen und des illegalen Handels in Zusammenarbeit mit den anderen Behörden zuständig sein. Aufgrund der Politiken, die auf gemeinschaftlicher Ebene von der Gruppe für Zollpolitik angenommen wurden, und in Synergie mit den Arbeiten der anderen Gruppen könnten sodann zollbezogen bestimmte Leitlinien geprüft werden. Auf diese Weise könnte die Tätigkeit dieser Instanz gegebenenfalls über den Geltungsbereich des in der genannten Mitteilung vorgeschlagenen Artikels 66 hinausgehen und sich also nicht auf die Aspekte beschränken, die mit der Freizügigkeit der Personen zusammenhängen.

Rationalisiert

Alle warenbezogenen Daten wären von den Zollbeteiligten zu übermitteln, so dass eine erste Risikoselektion aufgrund der gemeinsamen Profile stattfinden könnte. Bestimmte Angaben wären zwingend vor Ankunft der Waren zu übermitteln. Der Zoll würde die erforderlichen Daten also zentralisieren und die Zahl der derzeitigen Kommunikationswege reduzieren. Das Fachwissen des Zolls in den Bereichen Waren und Handel würde den anderen Diensten zur Verfügung gestellt, ohne in die jeweiligen Befugnisse einzugreifen. Dabei würden die Zolldienste Risikomeldungen stets unverzüglich an die jeweils zuständigen Dienste weiterleiten, so dass diese die erforderlichen Maßnahmen ergreifen könnten.

Es entstuende also ein einzigen Kanal für die Informationsübertragung und anschließende -verarbeitung anhand der von sämtlichen beteiligten Diensten erstellten Risikoprofile. Dies böte den doppelten Vorteil, sowohl den für die Sicherheit der künftigen Außengrenze der Union erforderlichen organisatorischen Rahmen klar zu umreißen, als auch die von den Wirtschaftsteilnehmern zu erfuellenden Verwaltungsförmlichkeiten zu vereinfachen, schon indem die Mehrfachübermittlung der gleichen Angaben an verschiedene Dienste weitgehend entfiele und ein einheitliches Format für die Informationsübermittlung gewährleistet würde.

Dazu müssten effiziente, zügige Datenübertragungssysteme zwischen dem Zoll und den anderen zuständigen Diensten gewährleistet sein. In der Mitteilung KOM (2002) 233 wurde die Errichtung des Sicherheitsverfahrens PROSECUR (PROcédure de SECURité) vorgeschlagen, das von den Praktikern an der Außengrenze aufzubauen wäre, um den raschen Informationstransfer zwischen den für die Sicherheit der Außengrenze zuständigen Stellen zu gewährleisten. Die Zollbehörden und die anderen in dieser Instanz vertretenen, für die Durchführung von Zollvorschriften zuständigen Behörden wären für den Abgleich dieser Verfahren des Wareninformationsaustauschs zuständig, wobei sie sich vorrangig bemühen, bestehende Informationssysteme (wie den TARIC, das Betrugsbekämpfungsnetz AFIS und das Zollinformationssystem ZIS) anzupassen [13].

[13] Verordnung (EG) Nr. 515/97 des Rates vom 13. März 1997, ABl. L 82 vom 22.3.1997; Übereinkommen über den Einsatz der Informationstechnologie im Zollbereich vom 26. Juli 1995, ABl. C 316 vom 27.11.1995.

Diese Arbeit müsste in ein globales Konzept eingebunden werden, damit alle Mittel, die von der Art der Informationen und den festgestellten Risiken her dem Aufbau direkter Beziehungen und Austauschmöglichkeiten zwischen den für den Schutz der Außengrenze zuständigen Stellen dienen können, auch tatsächlich bereitgestellt werden.

Informatisiert

Wichtig ist nicht nur, dass die Daten überhaupt verfügbar sind, sondern auch, dass dies im richtigen Format, zum richtigen Zeitpunkt und am richtigen Ort der Fall ist. Für eine zügige Risikobewertung bei sehr großen Warenströmen müssen die Daten in elektronischem Format verfügbar sein. Bisher ist dies nicht für alle beim Zoll eingehenden Daten der Fall. In einigen Mitgliedstaaten existieren die Angaben der Zollanmeldung in elektronischer Form, können jedoch nicht immer rasch an die Stelle übermittelt werden, für die sie am nützlichsten wären; in anderen erfolgt die Informationsübermittlung (insbesondere im Fall der Ausfuhrdaten) überhaupt ausschließlich von Hand. Für eine frühzeitige Risikobewertung unerlässliche Informationsquellen wie z. B. Warenmanifeste liegen noch seltener in elektronischem Format vor.

Um eine rasche, zügige Datenverarbeitung gewährleisten zu können, muss die elektronische Datenübertragung aufm Weg zur Regel werden. Dazu gehört, dass die Verwendung des elektronischen Formats den Wirtschaftsteilnehmern zur Pflicht gemacht wird, mit einer gewissen Flexibilitätsmarge für KMU und Privatpersonen, und dass alle erforderlichen Zolldatenbanken auf gemeinschaftlichern und/oder nationaler Ebene errichtet werden.

Umfassend

Ein gemeines Konzept für das Risikomanagement kann nur sinnvoll sein, wenn es sich auf ein gemeinsames Konzept für die Kontrollen stützen kann, die zur Ermittlung risikobehafteter Waren notwendig sind. Es geht also darum festzulegen, was für Kontrollen notwendig sind. Ebenso muss es für die konkreten Einzelheiten - wo und durch wen und mit welchen Spezialausrüstungen diese Kontrollen durchzuführen sind - Normen geben.

Mit diesem gemeinsamen rationalisierten, informatisierten und umfassenden Konzept wäre die Voraussetzung dafür gegeben, die Sicherheit der Gemeinschaft zu erhöhen und gleichzeitig dafür zu sorgen, dass die wichtigsten Risiken an jedem Punkt der Außengrenze mit derselben Priorität und in gleicher Art und Weise angegangen werden. Da jedoch ein Restrisiko nie ganz ausgeschlossen werden kann, gilt es ebenfalls Maßnahmen vorzusehen, um Gefahren zu begegnen, die der Wachsamkeit des Zoll möglicherweise entgangen sind. Der Kenntnisstand des Zolls in Bezug auf Identifizierung und Verfolgung der Warenströme muss an jedem Ort (an den Grenz- und an den Binnenzollstellen) und in allen Zweigen oder Tätigkeitsbereichen, in denen er der Sicherheit der Gemeinschaft förderlich ist, genutzt werden. Insbesondere aus diesem Grund muss die Aufgabe des Zolls als "Warenpolizei" klarer benannt werden. Der Zoll muss sich an den Ermittlungen beteiligen, die durchgeführt werden, um möglichen Betrügern auf die Spur zu kommen oder sie zu fassen. Die auf diese Weise entstehenden Synergien zwischen Zoll und Polizei kämen auch einer frühzeitigen Feststellung von Betrugstendenzen zugute, so dass auch die Betrugsverhütung besser gewährleistet wäre.

5.2 Angemessenes Personal- und Sachausstattungsniveau

Damit die erforderlichen Kontrollen wirklich durchgeführt werden können, muss unbedingt eine angemessene Personal- und Sachausstattung gewährleistet sein. Die Frage, ob die den Außengrenzen zugewiesenen Ressourcen und Ausrüstungen ausreichen, ist von gemeinschaftlichem Interesse. Die Außengrenzen gehen ja nicht mehr nur das jeweils geografisch unmittelbar betroffene Land an, sondern alle Mitgliedstaaten der Gemeinschaft. Daher müssen wir den tatsächlichen Bedarf unter Berücksichtigung der nationalen und gemeinschaftlichen Parameter gemeinsam ermitteln. Dabei ist Folgendes zu unterstreichen:

* Zunächst ist an jeder Kontrollstelle dafür zu sorgen, dass die erforderliche Mindestausstattung (wie Scanner, Strahlungsdetektoren...) jederzeit verfügbar ist. Das zu erreichende Ausstattungsniveau ließe sich durch ein Inventar der vorhandenen/noch erforderlichen Gegenstände bestimmen. Zur Vermeidung unverhältnismäßiger Ausgaben müssten sich einige Grenzzollstellen auf bestimmte, nur mit teuren Sonderausrüstungen mögliche Warenkontrollen spezialisieren. So ließen sich die Ausrüstungskosten besser verteilen, und auch die notwendigen Fachkenntnisse würden auf diese Stellen konzentriert. Dabei wäre allerdings auch darauf zu achten, dass dem rechtstreuen Handel damit keine neuen nichttariflichen Hemmnisse entstehen (z. B. durch erhöhte Transportkosten, wenn Waren zu von den Bestimmungsstellen entfernten Spezialzollstellen gebracht werden müssen).

* Des Weiteren wären die Möglichkeiten zur Bildung schneller Eingrifftrupps für unvorhersehbare Risiken zu sondieren. Soll ein hohes Sicherheitsniveau überall an der Außengrenze gewährleistet sein, so müssen wir in der Lage sein, auch auf unvorhergesehene Gefahren und Risiken, egal wo sie auftreten, rasch zu reagieren. Eine Art "europäisches Reservekorps", das zu jedem Zeitpunkt und an jedem Ort mobilisiert werden könnte, wäre die richtige Antwort. Auch könnten Niveau und Art der Außengrenzkontrollen über ein solches Instrument, mit dem hochspezialisierte Facheinheiten rasch mobilisiert würden, einander angenähert werden. Dabei könnten diese Trupps zunächst beratenden Status erhalten und gegebenenfalls später offizialisiert werden.

Es sei darauf hingewiesen, dass die Mitgliedstaaten zwar für die Nutzung und die Finanzierung der Ressourcen zuständig sind, die Kommission jedoch durchaus die Koordinierung zwischen den Mitgliedstaaten, die Identifizierung geeigneter Mittel und die Suche nach gemeinschaftlichen Lösungen, soweit diese wünschenswert und möglich sind, fördern kann.

5.3 Erleichterungen für den Handel und Wahrung der Sicherheitsinteressen der EU

Wenn die Zielsetzung dieser Mitteilung darin besteht, dass die Sicherheitsaufgaben des Zolls neu gedacht und verstärkt werden, so folgt daraus nicht, dass seine anderen Aufgaben nebensächlich würden.

Besonders im wirtschaftlichen Bereich spielt der Zoll eine wichtige Rolle, denn er trägt zur reibungslosen Abwicklung des legalen Handels bei. Mit aufwändigen Verwaltungsförmlichkeiten, schwerfälligen Zollverfahren und einer physischen Kontrolle jeder einzelnen Ware, die über die Grenzen verbracht wird, würde der Zoll im Handel mit der Gemeinschaft zum Bremsklotz. Dies ist jedoch weder sein Auftrag, noch seine Absicht. Im Gegenteil, der Zoll muss sich letztlich wirtschaftlich positiv auswirken! Deshalb wurden viele Maßnahmen ergriffen, die den Handel erleichtern, insbesondere durch Beschleunigung und Vereinfachung der Zollverfahren und der Kontrollen des legalen Handels. Rechtsinstrumente wie die Mitteilung über eine Strategie für die Zollunion vom Februar 2001, das Programm "Zoll 2002" und die Maßnahmen der Zollzusammenarbeit mit den Drittländern haben dazu viel beigetragen. Deshalb sei an dieser Stelle noch einmal ihre Bedeutung hervorgehoben und festgestellt, dass sie fortgesetzt werden müssen, und dass dabei das richtige Gleichgewicht zwischen einem wirksamen Schutz der Gemeinschaft und ihrer Bürger und einer Erleichterung des legalen Handels gefunden werden muss.

Als Beispiel für die Handelserleichterung sei die Vereinfachung der Zollförmlichkeiten genannt. Konkret werden diese Erleichterungen jedoch bis heute in erster Linie nach Abwägung der Steuer- und Handelsrisiken gewährt.

Darüber hinaus müssen wir uns auch mit der Frage der Sicherheit des Verkehrssektors befassen. Die Erleichterungen werden generell denjenigen Beteiligten (Einführern oder Ausführern) gewährt, die der Zoll kennt und die die erforderlichen Sicherheiten bieten. Außer beim Versandverfahren gibt es zum gegenwärtigen Zeitpunkt jedoch überhaupt keine Gewähr für die Rechtstreue zwischengeschalteter Beteiligter (Spediteure...). Es ist sicherheitspolitisch kaum sinnvoll, einem Hersteller, der die notwendige Gewähr bietet, Erleichterungen zu bewilligen, wenn sein Spediteur nicht ebenso vertrauenswürdig ist.

Demnach muss das gesamte bisher gültige Konzept der "Erleichterungen" darauf geprüft werden, ob ihre Gewährung jeweils auch vom Standpunkt der Sicherheitserwägungen her vertretbar ist. Dies bedeutet zwangsläufig eine vermehrte Sicherung der gesamten Lieferkette. Da auch die Weltzollorganisation zurzeit mit diesen Fragen befasst ist, wäre es zweckmäßig, die Überlegungen im Sinne einer harmonisierten Durchführung zu koordinieren.

5.4 Möglichkeiten der Verantwortungsteilung

Mit verschiedenen Initiativen wurde das Konzept einer auf verschiedene Handelspartner "verteilten Kontrollverantwortlichkeit" in die Praxis umgesetzt. So wurde zuletzt von amerikanischer Seite für den Aspekt der Containersicherheit vorgeschlagen, dass die Partner einander Daten über die von einem Land ins nächste beförderten Waren zur Verfügung stellen, um mit hohem Risiko behaftete Vorgänge besser ermitteln zu können. Für die Verstärkung der internationalen Sicherheit ist dies ein interessanter Vorschlag, doch auf europäischer Ebene lassen sich die gewünschten Ergebnisse nur durch enge Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten sowie gegebenenfalls den beteiligten Drittländern erreichen.

Für die europäische Ebene ist festzuhalten, dass Kontrollen im Allgemeinen leichter im Land der Ausfuhr als beim Eingang der Waren durchgeführt werden können. Ein konsequentes Vorgehen nach diesem Grundsatz würde bedeuten, dass Informationen von der Stelle aus weitergeleitet würden, an der sie am leichtesten erhältlich und am vollständigsten sind, um die für den legalen Handel geltenden Zollverfahren zu beschleunigen, ohne Sicherheitsinteressen zu verletzen. Das Ergebnis wäre ein Zeit- und Effizienzgewinn.

Die Gemeinschaft müsste diesen Grundsatz der geteilten Verantwortung insbesondere fördern mit ihren Nachbarländern, die an ihrer Außengrenze liegen, und den Ländern, in denen ihre wichtigsten Luft- und Seeverkehrsverbindungen beginnen oder enden.

Selbstverständlich würde dieses Prinzip der geteilten Verantwortung auch für die Gemeinschaft selbst gelten, die z.B. die Kontrolle ihrer Ausfuhren in Eigenverantwortung zu übernehmen hätte. Bisher konzentrieren sich die gemeinschaftlichen Kontrollen in der Tat vor allem auf die Einfuhren, während die Ausfuhrkontrollen vergleichsweise schwach entwickelt sind. Die Gemeinschaft ist eine wichtige Handelszone; sie muss sich selbst schützen, aber sie muss auch den Rest der Welt, insbesondere die besonders anfälligen Entwicklungsländer, gegen etwaige strafbare oder kriminelle Absichten ihrer eigenen Bürger wie zum Beispiel verbotene Ausfuhr gefährlicher oder illegaler chemischer Stoffe) schützen. Ausfuhrkontrollen sind ein wichtiges Mittel zur Wahrung von Sicherheit und dürfen deshalb nicht vernachlässigt werden. Durch Zuweisung bestimmter Ausfuhrkontrollaufgaben an die Binnenzollstellen würde die Gemeinschaft ihrer Verantwortung besser gerecht, ohne die Außengrenzstellen weiter mit Kontrollaufgaben zu überlasten. Durch elektronische Übertragung der erforderlichen Daten könnten die Grenzzollstellen jederzeit nachprüfen, ob die vorgeschriebenen Kontrollen tatsächlich durchgeführt wurden und gegebenenfalls besondere Kontrollen, die nur mit Sonderausrüstung oder besonders teurer Ausrüstung durchgeführt werden können, von den dafür spezialisierten Grenzzollstellen nachholen lassen.

5.5 Verstärkte Zusammenarbeit mit den Drittländern

Eine effiziente, integrierte Verwaltung der Außengrenze erfordert eine globale Politik der Zusammenarbeit mit den Drittländern.

Einerseits ist zur effizienten Überwachung der gemeinsamen Grenzen eine enge Zusammenarbeit mit den angrenzenden Ländern unerlässlich. Die bestehenden regionalen Initiativen müssen fortgesetzt und erweitert werden. [14] Außerdem ist die Entwicklung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit sowohl für die Sicherheit als auch für die reibungslose Verwaltung der Grenzen, bei der die Grenzzollstellen vor allem Übergangsstellen sein müssen, unerlässlich, wie die Kommission in ihrer Mitteilung an den Rat und das Europäische Parlament: « Größeres Europa - Nachbarschaft: ein neuer Rahmen für die Beziehungen der EU zu ihren östlichen und südlichen Nachbarn » [15] vorausgesehen hat.

[14] Wie beispielsweise der Prozess von Imatra, der 1999 mit den Maßnahmen im Rahmen der "Ostsee-Zollkonferenz" im Rahmen des Ostseerates eingeleitete wurde.

[15] KOM(2003) 104 endgültig vom 11.03.2003

Andererseits sind, was die anderen Drittländer betrifft, ebenfalls die bestehende Zusammenarbeit zu verstärken und die Abkommen den beiderseitigen Bedürfnissen des jeweiligen Landes oder der geografischen Einheiten und der Gemeinschaft anzupassen. Zahlreiche Anstrengungen in diesem Sinne wurden bereits unternommen; sie müssen fortgesetzt und laufend an die neuen Bedürfnisse angepasst werden.

5.6 Maßnahmen zur Unterstützung der Erweiterung

Die Aufnahme neuer Mitgliedstaaten im selben Zeitpunkt, in dem neue Länder der WTO beitreten, wird zum Anstieg des Handels, aber auch zu mehr Möglichkeiten für Verbrecher führen.

Spezifische zusätzliche Maßnahmen zur Unterstützung der neuen Mitgliedstaaten könnten für die Phase vor dem effektiven Beitritt ins Auge gefasst werden, um ihnen die Möglichkeit zu geben, wirklich von den besten Praktiken im Zoll zu profitieren, beispielsweise durch Bildung "gemeinsamer Trupps". Diese Trupps wären aus Zollbediensteten der Mitgliedstaaten und der Beitrittsländer zusammensetzen und würden sich auf Wunsch der letzteren um bestimmte technische Aufgaben kümmern. Dies könnte auch im Rahmen des Programm zur Modernisierung des Zolls "Zoll 2007" geschehen.

6. SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN

Kurz vor der bevorstehenden Erweiterung und in Anbetracht der zunehmenden Sicherheitsbesorgnisse muss die Gemeinschaft ihre Außengrenzen mit allem ausstatten, was erforderlich ist, um Schutz und Sicherheit ihrer Bürger gewährleisten zu können. Dabei kommt dem Zoll, der durch die Kontrolle der Waren für die Sicherheit und die wirtschaftliche Entwicklung der Gemeinschaft zuständig ist, eine zentrale Verantwortung zu. Die Kontrolltätigkeit und die Arbeitsmethoden des Zolls müssen neu geordnet werden, so dass die Gemeinschaft und ihre Bürger wirksam gegen verbrecherische und terroristische Machenschaften geschützt werden. Diese Neuordnung muss innerhalb eines allgemeinen, integrierten Rahmens für das Außengrenzmanagement erfolgen, was neue organisatorische Strukturen, aber auch neue Mechanismen der Zusammenarbeit und engen Koordinierung zwischen den beteiligten Dienststellen bedeutet.

Um diesem Konzept zum Erfolg zu verhelfen, muss die Kommission sich bemühen, unter Wahrung der Befugnisse der Mitgliedstaaten als Katalysator des Wandels und zündender Funke für die Dynamik der Koordinierung zu agieren. Die ergriffenen Maßnahmen können nur dann die gewünschten Ergebnisse zeigen, wenn sie in der ganzen Gemeinschaft verwirklicht werden. Sie erfordern finanzielle Zusagen, insbesondere auf gemeinschaftlicher Ebene.

Die Kommission fordert den Rat, das Europäische Parlament und den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss auf, die vorgeschlagenen Leitlinien zu erörtern und die nachstehend entwickelten Maßnahmenvorschläge zu unterstützen, damit sie so schnell wie möglich durch konkrete Vorschläge umgesetzt werden können.

Empfohlen werden folgende Leitlinien:

I. Rationalisierung der Zollkontrollaufgaben an den Grenzstellen

1.1 Aufteilung der Zollaufgaben auf Grenz- und Binnenzollstellen:

- nach Festlegung und Auswahl der vorrangig zu behandelnden Risiken;

- unter Entwicklung von Kontrollmethoden, die eine solche Aufteilung ermöglichen (z.B. Entwicklung eines koordinierten Konzepts nachträglicher Audits) und

- durch Anpassung der den Wirtschaftsteilnehmern gewährten Erleichterungen, so dass auch sie den Sicherheitsanforderungen und -kriterien entsprechen.

1.2 Sicherung der logistischen Lieferkette, insbesondere durch Entwicklung weiterer/Verbesserung vorhandener Techniken zur Verfolgung der Waren und der Verkehrsmittel, mit denen diese Waren befördert werden.

II. Entwicklung eines gemeinsamen Konzepts für die von Waren ausgehenden Risiken und Nutzung dieses Konzepts durch einen gemeinsamen Konzertierungs- und Kooperationsmechanismus

2.1 Die Zollbehörden müssten den Rahmen für die Behandlung der von den Waren ausgehenden Risiken an den Außengrenzen in Zusammenarbeit mit den anderen betroffenen Diensten steuern, verfolgen und laufend anpassen, wofür Folgendes erforderlich ist:

- Bestimmung, Identifizierung und Abwägung der auf Gemeinschaftsebene vorrangig zu behandelnden gemeinsamen Risiken;

- Entwicklung gemeinsamer Risikoprofile, die im Rahmen einer noch zu bestimmenden organisatorischen Struktur nach den jeweiligen Ergebnissen laufend aktualisiert würden;

- gemeinschaftliche Festlegung der Art von Kontrollen, die nach Risikoselektion durchzuführen sind, und Entwicklung entsprechender Kontrollnormen.

2.2 Gewährleistung, dass alle nach den gemeinsamen Risikoprofilen benötigten Angaben über die Waren von den Wirtschaftsteilnehmern über einen einzigen Übertragungskanal an den gemeinschaftlichen Zoll weitergeleitet werden:

- diese Daten müssen in jedem Fall elektronische übermittelt werden;

- bestimmte, hierfür eigens ausgewählte Daten müssten in jedem Fall vor Eingang der Waren, innerhalb einer zu vereinbarenden Frist, übermittelt werden.

2.3 Einrichtung einer Datenbank und Aufbau von Systemen zur Speicherung, Verarbeitung und zum Austausch der erforderlichen Daten, wobei:

- eine solche Datenbank unbedingt für alle Zollverwaltungen der Mitgliedstaaten zugänglich sein muss, egal ob sie auf der Ebene der Kommission zentralisiert oder auf der Ebene der Mitgliedstaaten dezentralisiert betrieben würde;

- die Mitgliedstaaten sich verpflichten müssten, informatisierte Systeme der Risikoselektion zu errichten, mit denen die auf Gemeinschaftsebene definierten Risikoprofile ergänzend zu den nationalen Risikoprofilen integriert werden könnten:

- eine rasche und effiziente Übertragung der vom Zoll gesammelten Informationen über die Waren an die anderen zuständigen Behörden zu gewährleisten und Systeme für einen gezielten Nachrichtenaustausch zwischen allen diesen Diensten zu errichten (oder der Abgleich zwischen den bestehenden Systemen auszubauen) wären.

III. Gewährleistung einer angemessenen Personal- und Sachmittelausstattung an den Außengrenzen

3.1 Sorgen dafür, dass die zur Gewährleistung eines hohen Sicherheitsniveaus an den Außengrenzen erforderlichen Ressourcen bereitgestellt werden. Dies bedeutet:

- dass die Mitgliedstaaten Verfügbarkeit und Ausbildung der notwendigen Zollbediensteten sicherstellen; was die Ausbildung betrifft, so könnte hilfsweise auch das Programm "Zoll 2007" in Anspruch genommen werden;

- dass die erforderliche Mindestausstattung (auf gemeinschaftlicher Ebene) definiert und (auf nationaler Ebene) gewährleistet wird;

- dass im Rahmen der durch die Verträge gebotenen Möglichkeiten der Spielraum des Gemeinschaftshaushalts ausgelotet wird, besonders was die Finanzierung der Ausrüstung betrifft;

- dass diejenigen Situationen ermittelt werden, in denen gesteigerte Synergien mit anderen Diensten an den Grenzen oder eine Konzentration teurer Zollrausrüstungen an spezialisierten Grenzzollstellen Skaleneinsparungen bewirken könnten.

3.2 Erwägung spezifischer Aktionen, schon in der Phase vor dem Beitritt, damit die künftigen Mitgliedstaaten wirklich von den besten Praktiken im Zoll profitieren können, zum Beispiel durch Bildung "gemeinsamer Trupps", die aus Zollbediensteten der bisherigen und der künftigen Mitgliedstaaten zusammenzusetzen wäre und auf Wunsch der letzteren spezifische Aufgaben zu übernehmen hätten.

3.3 Als nächstes wäre die Bildung rascher, mobiler Einsatztrupps für unvorhersehbare Risiken zu erwägen. Dies könnte in Form einer Liste mit Kontaktstellen für jeden Mitgliedstaat sowie mit spezialisierten Reservebediensteten geschehen, die auf Antrag eines der betroffenen Staaten rasch mobilisiert werden können. Auf diese Weise würde ein unverhältnismäßiger finanzieller und/oder gesetzgeberischer Aufwand vermieden. Später wäre im Rahmen der Gespräche über die Bildung eines europäischen Grenzschutzkorps auch die Einrichtung interdisziplinärer, auf die Abwehr bestimmter Risiken spezialisierter Sondereinheiten zu erwägen.

3.4 Auf Gemeinschaftsebene und gestützt auf die nationalen und gemeinschaftlichen Erfahrungen die für die Sicherheit der Außengrenzen besten Arbeitsmethoden ermitteln, weiterentwickeln und generell zur Anwendung bringen.

3.5 Gemeinsame Aus- und Fortbildungsmaßnahmen entwickeln und einen organisatorischen Rahmen für die Ausbildung im Bereich Warenkontrolle beim Außengrenzmanagement aufstellen.

IV. Durch geeignete Rechts- und Verwaltungsvorschriften die Sicherheitsdimension der Zollaufgaben festschreiben.

4.1 Geltungsbereich der Rechtsinstrumente auf die Aufgaben und Befugnisse des Zolls ausdehnen.

4.2 Anpassung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften, insbesondere des Zollkodex und seiner Durchführungsvorschriften, so dass die Entwicklungen im Bereich des Risikomanagement, die Sicherheitskriterien bei der Gewährung von Erleichterungen am Zoll Beteiligter und eine bessere Verfolgung der Lieferkette integriert würden, wobei darauf zu achten wäre, dass die Maßnahmen den einschlägigen internationalen Normen entsprächen, keine restriktiven Wirkungen auf den Handel hätten und es zu keinem Missverhältnis zwischen den Zielen und den eingesetzten Mitteln käme.

4.3 Förderung von Abkommen über im beiderseitigen Interesse geteilte Verantwortungen mit den angrenzenden Ländern sowie den Ländern, in denen die wichtigsten See- und Luftfahrtverbindungen beginnen oder enden. Dazu gehört auch die Ermittlung risikoreicher Warenbewegungen schon bei ihrem Ursprung in den jeweiligen Drittländern oder -gebieten und damit auch das Bemühen um eine in Bezug auf Zeit- und Infrastrukturaufwand sparsame, die grenzübergreifende Zusammenarbeit begünstigende Organisation der Kontrollen.

4.4 Anpassung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften, insbesondere des Zollkodex und seiner Durchführungsvorschriften, an die Entwicklungen beim Risikomanagement, die erforderlichen Sicherheitskriterien bei der Gewährung von Erleichterungen und die Erfordernisse einer besseren Überwachung der Lieferkette.

4.5 Verstärkung und Ausbau der Zusammenarbeit mit den Drittländern.

V. Verstärkte Zusammenarbeit mit der Polizei, dem Grenzschutz und den übrigen Behörden an den Außengrenzen.

5.1 Ausbau der operationellen Zusammenarbeit sowie des Informationsaustauschs aller auf gemeinschaftlicher und auf nationaler Ebene mit der Überwachung der Außengrenzen beauftragten Dienste, insbesondere dem Grenzschutz, den Gesundheits-, Veterinär-, Umwelt- und sonstigen Behörden, wo immer sich Überschneidungen in den Aufgaben und im Auftrag ergeben.

5.2 Schaffung von Strukturen der Zusammenarbeit/Koordinierung zwischen den wichtigsten für die Überwachung der Außengrenzen an den Grenzstellen zuständigen Dienste.

5.3 In Anbetracht der Interdependenz von Zoll und Polizei sowie der Komplementarität der Informationen, zu denen sie Zugang haben, müssen die Synergien zwischen ihnen stärker genutzt werden: Indem die Polizei den Zoll an ihren Ermittlungen zur Suche, Identifizierung und Verfolgung der in den Handel mit illegalen Waren verwickelten Personen aktiv beteiligt (und umgekehrt), indem gemeinsame Mechanismen zum Austausch und Abgleich von Informationen vorgesehen werden, die die Identifizierung von Betrügern und Betrugstendenzen erleichtern können, und indem eine systematische Zusammenarbeit zwischen diesen Diensten gewährleistet wird.