Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem "9. Jahresbericht der Strukturfonds - 1997"

(1999/C 368/10)

Der Wirtschafts- und Sozialausschuß beschloß am 29. April 1999 gemäß Artikel 23 seiner Geschäftsordnung eine Stellungnahme zu dem vorgenannten Jahresbericht zu erarbeiten.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Wirtschafts- und Währungsunion, wirtschaftlicher und sozialer Zusammenhalt nahm ihre Stellungnahme am 29. September 1999 an. Berichterstatter war Herr Cal.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 367. Plenartagung vom 20. und 21. Oktober 1999 (Sitzung vom 20. Oktober) mit 80 gegen 1 Stimme bei 1 Stimmenthaltung folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Der von der Kommission vorgelegte Jahresbericht stützt sich auf die Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 des Rates, geändert durch die Verordnung (EWG) Nr. 2081/93, über die Reform der Strukturfonds. Gemäß Artikel 16 dieser Verordnung unterbreitet die Kommission vor dem 1. November eines jeden Jahres einen ausführlichen Bericht über die Fortschritte bei der Verwirkichung der Strukturfondsziele sowie über die Verwendung der im vorangegangenen Jahr gewährten Beihilfen. In Artikel 31 der Koordinierungsverordnung (EWG) Nr. 2082/93 wird aufgeführt, welche Themen der Jahresbericht im einzelnen behandeln muß, und außerdem wird festgelegt, daß die Kommission jedes Jahr "die auf europäischer Ebene organisierten Sozialpartner zur Strukturpolitik der Gemeinschaft konsultiert".

1.2. Gemäß dem o. g. Artikel 16 ist dieser Jahresbericht an den Rat, das Europäische Parlament und den Wirtschafts- und Sozialausschuß zu richten. Nach Erhalt des Kommissionsberichts äußert sich der Ausschuß alljährlich in einer Stellungnahme zu den ihm maßgeblich erscheinenden Aspekten. Obwohl der Ausschuß auf die in dem Bericht beschriebenen Aktionen keinen Einfluß mehr nehmen kann, da sie bereits abgeschlossen sind, hat sich dank seiner Stellungnahmen doch ein reger Meinungsaustausch mit der Kommission über konkrete Aspekte des Einsatzes der Strukturfonds entwickeln können. In den letzten Teil des Berichts wurde ein Kapitel "Interinstitutioneller Dialog" aufgenommen, in dem die Stellungnahmen des WSA und des Europäischen Parlaments sowie seit kurzem auch die des Ausschusses der Regionen erwähnt und kommentiert werden.

1.3. Ein deutliches Beispiel für den Einfluß dieses dynamischen Konsultationsprozesses ist die Einbeziehung der Wirtschafts- und Sozialpartner in den Strukturfondsprozeß gemäß Artikel 4 der 1993 revidierten Rahmenverordnung. In den ersten Jahren der Anwendung der Strukturfondsreform von 1988 hat der Ausschuß insbesondere in seinen Stellungnahmen zu den Jahresberichten immer wieder die Notwendigkeit unterstrichen, auf allen Ebenen und in allen Phasen des Prozesses die Einbeziehung der Sozialpartner vorzusehen. Mit Artikel 4 wird diesem Wunsch zwar nicht in vollem Umfang entsprochen, doch ermöglicht er seit 1994, daß die Sozialpartner in allen Mitgliedstaaten wie auch auf Gemeinschaftsebene - wenn auch in unterschiedlicher Form - einbezogen werden können.

1.4. Aus all diesen Gründen ist es unverständlich, daß die Kommission, wie das Sekretariat des WSA mitteilte, den Wirtschafts- und Sozialausschuß erstmals seit 1989 nicht mit dem Jahresbericht befassen wird. Dies zwang den Ausschuß, das Verfahren zur Erarbeitung einer Initiativstellungnahme einzuleiten, wodurch sich der Beginn der Arbeiten aufgrund der mit diesem Verfahren verbundenen administrativen, budgetären und arbeitstechnischen Schwierigkeiten erhebich verzögerte(1).

1.5. Dieser Umstand überrascht um so mehr, als das horizontale Thema dieses neunten Jahresberichts die Aktionen zugunsten der kleinen und mittleren Unternehmen sind - ein Sektor, der beim Ausschuß stark repräsentiert ist und für den er im Rahmen äußerst nützlicher Beiträge eingetreten ist, damit die spezifischen Interessen dieses Sektors von den verschiedenen Dienststellen der Kommission stärker berücksichtigt werden.

2. Der Jahresbericht 1997 über die Strukturfonds(2)

2.1. 1997 begann die zweite Phase des derzeitigen Programmplanungszeitraums und war das dritte Jahr seit der Revision der Verordnungen (1993). Nahezu alle Programme waren bereits genehmigt, einschließlich der Gemeinschaftsinitiativen. Am Jahresende waren 1026 Programme angelaufen, davon 580 im Rahmen der verschiedenen Ziele und 446 im Rahmen der Gemeinschaftsinitiativen.

2.2. Infolgedessen konnte der in den vorangegangenen Jahren verzeichnete Rückstand bei der Inanspruchnahme der Mittel aufgeholt werden, und es wurden Werte erreicht, die der finanziellen Vorausschau von Edinburgh entsprachen. Lediglich bei den Gemeinschaftsinitiativen war das Verhältnis zwischen Mittelbindungen und Zahlungen nach wie vor nicht zufriedenstellend.

2.3. Die neuen Ziel-2-Programme trugen der Priorität der Beschäftigungsförderung Rechnung, und es wurden ferner 89 "regionale und kommunale Beschäftigungsbündnisse" ins Leben gerufen.

2.4. Was die Verwaltung betrifft, so wurden 22 Arbeitsblätter erstellt, die die für eine Kofinanzierung der Fonds in Frage kommenden Ausgabenkategorien definieren.

2.5. Die thematischen Schwerpunkte des Berichts sind die Informationsgesellschaft, die städtische Entwicklung sowie die Wechselbeziehungen zwischen Regionalpolitik und Wettbewerbspolitik.

2.6. 1997 wurden auch die ersten Vorbereitungen für eine Reform der Regionalpolitik im Rahmen der Agenda 2000 getroffen.

2.7. Nachdem in den vorhergehenden Jahresberichten die Umweltdimension der Strukturfondsinterventionen (1995) und die technologische Entwicklung der Regionen (1996) als horizontale Themen behandelt wurden, stehen im Mittelpunkt des Jahresberichts 1997 die Aktionen zugunsten der KMU.

2.8. Nach Angaben des Berichts beschäftigen die KMU zwei Drittel aller Arbeitnehmer des Privatsektors, und sie sind mit 60 % am Gesamtumsatz der Europäischen Union beteiligt. Studien zufolge verfügen sie auch über das größte Wachstumspotential mit guten Voraussetzungen für die Schaffung neuer Arbeitsplätze.

2.9. Im Programmplanungszeitraum 1994-1999 sind 15-20 % der Gesamtmittel der Strukturfonds speziell für Maßnahmen zur Betreuung, Verbesserung des Produktionsapparats und der wirtschaftlichen Rahmenbedingungen der KMU bestimmt, wobei dieser Prozentsatz je nach Mitgliedstaat unterschiedlich ist und in einigen Mitgliedstaaten sogar 40 % erreicht.

2.10. Diese Finanzierungen schlagen sich in einer Vielfalt von Aktionen nieder: Investitionshilfen in Form von direkten Beihilfen oder von Maßnahmen des Finanzengineering, Finanzierung von Gewerbegebieten, Ausbildungsmaßnahmen, Beratungs- und Informationsdienste, Aktionen zur Entwicklung der FTE, Aktionen im Bereich der Informationsgesellschaft und Unterstützung der Internationalisierung.

2.11. In den am 30. Mai 1997 vorgelegten Leitlinien für die Anpassung der Ziel-1-Programme im Rahmen der Halbzeitprüfung sprach sich die Kommission dafür aus, die verfügbaren Mittel zu nutzen, um die KMU und die Initiativen für lokale Entwicklung und Beschäftigung zu unterstützen.

2.12. Um die Auswirkungen der Strukturfonds auf die KMU, zu denen sich auch der Rechnungshof geäußert hat, einer Bewertung zu unterziehen zu können, hat die Kommission eine Reihe von Untersuchungen in Auftrag geben, mit deren Ergebnissen jedoch erst Ende 1998 gerechnet wird.

3. Allgemeine Bemerkungen

3.1. Im zweiten Kapitel des Berichts werden die Ergebnisse der Aktionen für die einzelnen Ziele dargelegt, und zwar sowohl in bezug auf die Maßnahmen zugunsten der KMU, als auch auf die Gemeinschaftsinitiativen, die innovativen Aktionen, die Pilotprojekte und die technische Hilfe. Der zweite Teil dieses Kapitels enthält - getrennt nach Zielen und Gemeinschaftsinitiativen - eine zusammenfassende Darstellung die wichtigsten Ergebnisse nach Mitgliedstaaten, wobei die Aktionen zugunsten der KMU besonders hervorgehoben werden. Diese Darstellung wird durch die Übersichten über die finanzielle Abwicklung im Anhang zu dem Jahresbericht vervollständigt. Die Kommission hätte präzisieren müssen, welche Definition des KMU sie in den jeweiligen Kapiteln zugrunde gelegt hat, zumal bei den Debatten, die auf Gemeinschaftsebene über diese Frage geführt wurden, eine Reihe von Konzepten und Parametern für diese Definition herausgearbeitet wurden. Der Ausschuß hat sich bereits in verschiedenen Stellungnahmen(3) zu den Schwierigkeiten geäußert, die sich aus der Existenz unterschiedlicher Definitionen sowohl auf Gemeinschaftsebene als auch in den Mitgliedstaaten ergeben, sowie zu den Folgen für die Zuweisung der Finanzhilfen in diesem Sektor.

3.2. Das dritte Kapitel "Bewertung und Auswertung der Interventionen" enthält die Ergebnisse der Zwischenbewertungen für jedes einzelne Ziel sowie die thematischen und horizontalen Bewertungen und die Bewertung der Beschäftigungseffekte. So stellt die Kommission beispielsweise in bezug auf das Ziel 2 fest, daß den Ex-post-Schätzungen für den Zeitraum 1989-1993 zufolge 850000 Bruttoarbeitsplätze, d. h. 450000 Netto-Arbeitsplätze, geschaffen wurden. Die Kosten hierfür beliefen sich auf durchschnittlich 42000 ECU pro Netto-Arbeitsplatz (22000 ECU pro Brutto-Arbeitsplatz). Die Ex-ante-Schätzungen ergaben die Schaffung bzw. Erhaltung von 650000 Arbeitsplätzen im Zeitraum 1994-1996 und von 880000 Arbeitsplätzen im Zeitraum 1997-1999, d. h. Kosten von rund 11000 ECU pro Arbeitsplatz - Werte, die mit denen der vorangangenen Programmplanungsperiode nicht vergleichbar sind.

3.3. Im darauffolgenden Kapitel legt die Kommission die Ergebnisse der Ausführung des Haushaltsplans, der Finanzkontrolle und der Überprüfung der Zusätzlichkeit dar.

3.4. In Kapitel 5 wird die Koordinierung mit den anderen Finanzinstrumenten behandelt, d. h. mit dem Kohäsionsfonds, der Europäischen Investitionsbank, dem Europäischen Investitionsfonds, der EGKS, dem Finanzierungsmechanismus für den Europäischen Wirtschaftsaum, den Programmen für allgemeine und berufliche Bildung und dem Gemeinschaftszuschuß im Bereich der transeuropäischen Netze.

3.5. Im sechsten Kapitel untersucht die Kommission die Vereinbarkeit und Synergien mit anderen Gemeinschaftspolitiken, insbesondere mit der Beschäftigung und der Sozialpolitik, der Umwelt, der Förderung der Chancengleichheit von Männern und Frauen, der Forschung und technologischen Entwicklung, den transeuropäischen Netzen, dem Fremdenverkehr, der Kultur, der Wettbewerbspolitik, der Transparenz der öffentlichen Aufträge, der Gemeinsamen Agrarpolitik und der Fischereipolitik.

3.6. Gemäß Artikel 31 der Koordinierungsverordnung enthalten die Jahresberichte unter anderem "das Verzeichnis der großen Vorhaben mit produktiven Investitionen, die gemäß Artikel 16 Absatz 2 unterstützt worden sind, mit einer kurzen Bewertung jedes Vorhabens". Im Jahresbericht 1997 hat sich die Kommission darauf beschränkt, in einem Anhang die Mittelbindungen und Zahlungen für diese "Großprojekte" aufzulisten, ohne zusätzliche Informationen zu geben. Dieses Problem wird sich in Zukunft insofern von allein lösen, als die Mitgliedstaaten aufgrund des neugefaßten Artikels 26 der Rahmenverordnung, der die Frage der Großprojekte regelt, verpflichtet sind, der Kommission im Vorfeld die relevanten Informationen zu übermitteln, während nach der geltenden Verordnung lediglich verlangt wird, daß dies "zu gegebener Zeit" geschieht.

3.7. Im letzten Kapitel werden die interinstitutionellen Beziehungen und der Dialog mit den Wirtschafts- und Sozialpartnern auf europäischer Ebene behandelt. In dem Abschnitt über den Wirtschafts- und Sozialausschuß fehlen Hinweise auf zentrale Aspekte der Tätigkeit des Ausschusses im Berichtszeitraum, so z. B. die aktive Beteiligung an dem Forum über die Kohäsion und seine Stellungnahmen zum ersten Bericht über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt und zur Agenda 2000 (verabschiedet im Oktober 1997). Dieses Versäumnis überrascht um so mehr, als der Ausschuß die einzige Institution ist, die sich zum ersten Bericht über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt geäußert hat, und seine Stellungnahme anläßlich des Forums über die Kohäsion weit verbreitet wurde. Ferner war er die erste Institution, die zur Agenda 2000 Stellung genommen hat.

4. Besondere Bemerkungen

4.1. Der neunte Jahresbericht der Strukturfonds (1997) wurde kurz nach seiner Veröffentlichung durch den Bericht der Kommission über die Halbzeitprüfung der Ziel-1- und Ziel-6-Programme ergänzt. Da diese Halbzeitbewertung wichtige Aspekte des Jahresberichts ergänzt und näher ausführt, wird sie in der vorliegenden Stellungnahme ebenfalls berücksichtigt.

4.1.1. Wie die Kommission in ihrem Bericht feststellt "ist das Hauptanliegen der GFK und der DPP die Verringerung der Disparitäten zwischen den Mitgliedstaaten im Hinblick auf das Pro-Kopf-Einkommen". Gleichzeitig ist es "aufgrund der Tatsache, daß die Beschäftigung als eine der wichtigsten Prioritäten in der EU herausgestellt wurde, zu einer Reihe von Anpassungen innerhalb der Programme" ... und "zu einer Umorientierung einzelner Ausbildungsmaßnahmen" gekommen. Diese Verwirrung, die bedauerlicherweise in den letzten Jahren zugenommen hat und vor deren Hintergrund die Effizienz des Einsatzes der Strukturfonds gemessen werden sollte, läßt keine genaue Bewertung zu. Wirksamkeit bemißt sich anhand der Ergebnisse im Verhältnis zu den angestrebten Zielen (Effizienz hingegen anhand der Ergebnisse im Verhältnis zu den eingesetzten Mitteln), und es ist nicht möglich, Ergebnisse anhand von Zielen zu messen, die keine waren.

4.1.2. Durch die Bewertung konnten die Verwalter und die Begleitausschüsse ihre Kenntnis der operationellen Programme verbessern, was die Halbzeitprüfung dieser Programm erleichterte und eine Verbesserung der Verwaltung ermöglichte. Was die Sozialpartner betrifft, so stellt die Kommission in ihrem Bericht fest, daß diese "ebenfalls in diesen Prozeß einbezogen waren, sofern sie in den Begleitausschüssen mitarbeiteten" Da dies aber sehr oft nach wie vor nicht der Fall ist, werden die Sozialpartner bei der Bewertung in keiner Weise einbezogen, was um so bedauerlicher ist, als diese über eine genaue Kenntnis der vor Ort laufenden Projekte verfügen und bei der Halbzeitprüfung einen außerordentlich nützlichen Beitrag hätten leisten können.

4.1.3. Die Entwicklung der Humanressourcen ist einer der Bereiche, in denen im Rahmen der Halbzeitprüfung die meisten Änderungen vorgenommen wurden, wie auch aus dem neunten Jahresbericht hervorgeht. Zum einen findet ein rascher Wandel statt, der zu Anpassungen zwingt, und zum anderen sind viele Programme horizontal in einem "top-down"-Ansatz konzipiert. Da sie aber auf unterschiedliche wirtschaftliche und geographische Gegebenheiten angewandt werden, werden sie den Prioritäten auf lokaler Ebene wenig gerecht. Mit den regionalen und kommunalen Beschäftigungsbündnissen wurde eine positive Initiative ergriffen, die auch einem "bottom-up"-Ansatz folgen soll, doch scheinen sich kaum praktischen Auswirkungen bemerkbar zu machen, zumal nur in sehr begrenztem Umfang zusätzliche Mittel für diese neuen Initiativen zur Verfügung gestellt wurden.

4.1.4. Der Bericht über die Halbzeitprüfung geht nicht ausführlich genug auf die Fischerei ein und bietet keine Lösungen für die Probleme dieses Sektors an, der einer derjenigen mit den größten Rückständen, Unzulänglichkeiten und Schwierigkeiten zu sein scheint.

4.1.5. Ein Problem bei vielen operationellen Programmen und Gemeinschaftsinitiativen ist die Projektauswahl. Die Kommission spricht diese Frage in ihrem Bericht an, beschränkt sich dabei jedoch auf die Feststellung, daß selbst ausgeklügelte Punktesysteme keine ausreichende Garantie dafür bieten, daß die Wahl auf die besten Projekte fällt, da die Glaubwürdigkeit der gelieferten Angaben und Ergebnisprognosen nicht immer außer Frage steht. Der Ausschuß weist darauf hin, daß in vielen Fällen, die von den Sozialpartnern vorgeschlagenen Projekte nicht genügend unterstützt werden und hinter anderen Projekten zurückstehen müssen, die zum Erliegen kommen, sobald die Gemeinschaftshilfe ausbleibt.

4.2. Wiederum im Zusammenhang mit dem Jahresbericht unterstreicht der Ausschuß die Bedeutung des diesjährigen Schwerpunktthemas - die Aktionen zugunsten der KMU im Rahmen der Strukturfondsinterventionen. Diesbezüglich zeigt der Bericht die vielfältigen Initiativen auf. Der Beitrag der KMU zur Schaffung von Arbeitsplätzen ist allgemein anerkannt, was jedoch von dem System der Beihilfen, die häufig mit dem Ziel der Erhaltung von Arbeitsplätzen gewährt werden, nicht behauptet werden kann. Bewertungen, die in den Mitgliedstaaten durchgeführt wurden, haben ergeben, daß die Beihilfesysteme als solche nicht wirksam zur Schaffung von Arbeitsplätzen beitragen und Kosten verursachen, die in keinem Verhältnis zu den erzielten Ergebnissen stehen.

4.3. Der Ausschuß schlägt vor, die Einbeziehung der Wirtschafts- und Sozialpartner zum horizontalen Thema des Jahresberichts 1999 zu machen. In Artikel 4 der geltenden Rahmenerordnung wird die Bedeutung dieser Einbeziehung hervorgehoben, und in den neuen Verordnungen vom 21. Juni 1999 wird dieser Aspekt der Partnerschaft noch verstärkt. Im Rahmen der den nun laufenden Vorbereitungen für die nächste Programmplanungsperiode sollten unbedingt Inforationen zusammengetragen und nachahmenswerte Beispiele für eine Einbeziehung der Wirtschafts- und Sozialpartner gesammelt werden. Ferner sollten Fälle aufgezeigt werden, in denen Projekte von Sozialpartnern auf lokaler, regionaler, nationaler, grenzüberschreitender und gemeinschaftlicher Ebene verwaltet werden.

4.4. Im Zusammenhang mit den Rückschlüssen, die aus dem Jahresbericht für den nächsten Programmplanungszeitraum zu ziehen sind, unterstreicht der Ausschuß die Bedeutung von Ziel 4 (industrielle Wandlungsprozesse) sowie die Notwendigkeit, diese Perspektive aufrechtzuerhalten. Der Jahresbericht sagt sehr wenig über die Ziele 3 und 4 aus, und die von den Sozialpartnern und Behörden gewonnenen Erfahrungen sollten weitere Verbreitung finden, um in der nächsten Programmplanungsperiode genutzt werden zu können. Insbesondere dürfen die Maßnahmen zur Abschwächung der Folgen der durch die Informationsgesellschaft bzw. die Wissensgesellschaft im allgemeinen herbeigeführten Wandlungsprozesse nicht nur den Jugendlichen zugute kommen - so wichtig dies auch ist -, sondern sie müssen auch auf die bereits Erwerbstätigen ausgedehnt werden.

4.5. Im nächsten Programmplanungszeitraum darf in den Bemühungen um eine Koordinierung der Aktionen der verschiedenen Strukturfonds mit denen der anderen Finanzinstrumente auf keinen Fall nachgelassen werden, sondern diese Bemühungen müssen im Gegenteil verstärkt werden. Für die Fondsverwalter ist es möglicherweise einfacher, eine begrenzte Zahl nationaler Programme aufzustellen, an die die verschiedenen Projekte dann anzupassen wären. Was jedoch die Aktivitäten vor Ort betrifft, so ist die Vereinfachung nach wie vor das wichtigste Anliegen. Es sollte mehr Raum für den "bottom-up"-Ansatz geschaffen werden, und die Koordinierung der Fonds muß dort erfolgen, wo dafür die größte Notwendigkeit besteht, nämlich vor Ort, und nicht, wo dies am einfachsten ist, sprich auf dem Papier.

4.6. In Zukunft gilt zu vermeiden, was in der Vergangenheit allzu oft geschah, nämlich daß die aus den Mitteln eines anderen Fonds finanzierten Projekte nicht auch durch angemessene Maßnahmen zur beruflichen Weiterbildung der in derselben Region lebenden Männer und Frauen flankiert wurden. Einer Koordinierung des Europäischen Sozialfonds mit den übrigen Fonds ist um so mehr Bedeutung beizumessen, als mit der Jahrtausendwende die Qualifikation der Humanressourcen der Schlüssel zu den Herausforderungen der künftigen Gesellschaft wird. In diesem Zusammenhang ist es bedauerlich, daß die in der Vergangenheit erzielten bescheidenen Fortschritte in Richtung auf eine Koordinierung innerhalb der Ziel-1-Regionen im kommenden Programmplanungszeitaum nicht auch auf die neuen Ziel-2-Regionen übertragen werden, weder vom EAGFL (Abteilung Garantie) noch vom Europäischen Sozialfonds.

Brüssel, den 20. Oktober 1999.

Die Präsidentin

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) Um Mißverständnisse dieser Art in Zukunft zu vermeiden, ist klarzustellen, daß der Ausschuß in den Fällen, in denen ihm gemäß einer Verordnung des Rates Jahresberichte zu Gemeinschaftspolitiken zu übermitteln sind, zu denen er gehört werden muß, die Möglichkeit hat, eine Stellungnahme zu erarbeiten, ohne diese als "Initiativstellungnahme" deklarieren zu müssen, wie dies auch das Europäische Parlament und der Ausschuß der Regionen tun.

(2) Bemerkungen auf der Grundlage der allgemeinen Zusammenfassung am Anfang des Berichts.

(3) Siehe insbesondere die Stellungnahme zu dem "Dritten Jahresbericht über das Europäische Beobachtungsnetz für KMU", ABl. C 82 vom 19.3.1996, S. 5 (CES 1448/95 - IND/551).