ARBEITSUNTERLAGE DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN ZUSAMMENFASSUNG DER FOLGENABSCHÄTZUNG Begleitunterlage zum Vorschlag für eine VERORDNUNG DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES über die ökologische/biologische Erzeugung und die Kennzeichnung von ökologischen/biologischen Erzeugnissen sowie zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. XXX/XXX des Europäischen Parlaments und des Rates [Verordnung über amtliche Kontrollen] und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 834/2007 des Rates /* SWD/2014/066 final */





1. Hintergrund Der Schwerpunkt dieser Folgenabschätzung liegt auf der Leistungsfähigkeit von Rechtsinstrumenten, insbesondere der Verordnung (EG) Nr. 834/2007 des Rates über die ökologische/biologische Produktion und die Kennzeichnung von ökologischen/biologischen Erzeugnissen[1] und der entsprechenden Durchführungsverordnungen sowie der Relevanz eines neuen Aktionsplans für ökologischen/biologischen Landbau in der EU. In der Verordnung (EG) Nr. 834/2007 hat der Rat eine Reihe von Punkten hervorgehoben, zu denen die Kommission im Mai 2012 einen Bericht[2] verabschiedet hat. Der Rat hat im Mai 2013 Schlussfolgerungen zu dem Bericht[3] angenommen, in denen er zu einem ehrgeizigen Ausbau des ökologischen/biologischen Landbaus und zur Überprüfung des derzeitigen Rechtsrahmens aufruft. In einem Sonderbericht des Europäischen Rechnungshofs[4] wurden eine Reihe von Schwächen im Kontrollsystem für die ökologische/biologische Produktion und Empfehlungen für Verbesserungen aufgezeigt. Die Überprüfung der Rechtsvorschriften für den ökologischen/biologischen Landbau ist Teil des regulatorischen Eignungs- und Leistungsprogramms (REFIT) der Kommission[5]. Die Folgenabschätzung wurde mit Unterstützung einer dienststellenübergreifenden Lenkungsgruppe in der Kommission durchgeführt. Die Analyse basiert auf Anhörungen von Sachverständigen und Organisationen, den Ergebnissen einer umfassenden öffentlichen Konsultation (beinahe 45 000 Antworten) und gezielten Konsultationen, insbesondere der Mitgliedstaaten und der Beratungsgruppe „Ökologischer Landbau“. 2. Problemstellung 2.1. Allgemeines Problem und dessen Ursachen Das übergeordnete Ziel des derzeitigen politischen und rechtlichen Rahmens in der EU ist es, eine nachhaltige Entwicklung der ökologischen/biologischen Produktion zu gewährleisten. Es wird davon ausgegangen, dass sich der ökologische/biologische Landbau entsprechend dem EU-Markt für ökologische/biologische Erzeugnisse entwickelt. Allerdings hat sich der Markt für ökologische/biologische Erzeugnisse zwischen 1999 und 2011 vervierfacht, wohingegen sich die ökologisch/biologisch bewirtschaftete Fläche in der EU im Zeitraum 2000-2010 lediglich verdoppelt hat. Die Differenz zwischen Erzeugung und Nachfrage in der EU wird durch Einfuhren gedeckt. Dies führt dazu, dass – den Erzeugern in der EU Chancen entgehen, – die Expansion des Marktes für ökologische/biologische Erzeugnisse gefährdet wird, – die Gefahr besteht, den ökologischen Nutzen des ökologischen/biologischen Landbaus zu beschränken. Eine unzureichende Umstellung auf ökologischen/biologischen Landbau ist das größte Hindernis bei der Entwicklung der ökologischen/biologischen Produktion in der EU. Speziell für die ökologische/biologische Landwirtschaft ausgewählte Pflanzensorten wären entscheidend, um die ökologische/biologische Produktion zu erhöhen, doch der derzeitige Rechtsrahmen behindert die Entwicklung der Herstellung von Betriebsmitteln, wie Saatgut, als ökologische/biologische Erzeugnisse. Der Markt für ökologische/biologische Erzeugnisse, der auf dem Verbrauchervertrauen beruht, ist derzeit gefährdet. Die Vorschriften für die ökologische/biologische Produktion werden durch Ausnahmeregelungen und unklare Bestimmungen verwässert. Die Rechtsvorschriften enthalten keine Bestimmungen zu den Umweltauswirkungen während des gesamten Lebenszyklus der ökologischen/biologischen Produktion. Einige im Rahmen der geltenden Rechtsvorschriften zulässige Praktiken missachten die Forderung nach einem hohen Maß an Tierschutz in der ökologischen/biologischen Produktion. Die Entwicklung privater Regelungen führt zu einer Vielzahl von Logos, die mit dem EU-Öko/Bio-Siegel konkurrieren und die Verbraucher verwirren. Aufgrund von Mängeln im Kontrollsystem und bei der Einfuhrregelung kommt es zu Betrugsfällen. Ein fairer Wettbewerb zwischen den Erzeugern ist nicht gewährleistet, und der Binnenmarkt funktioniert nicht. Komplexe Vorschriften, beispielsweise für Betriebe mit paralleler konventioneller Erzeugung, werden nicht ordnungsgemäß umgesetzt und durchgesetzt. Die bestehenden Ausnahmeregelungen werden von einigen Mitgliedstaaten missbräuchlich ausgenutzt. Durch eine Fülle von Zertifizierungsvoraussetzungen, die für den Zugang zu bestimmten Märkten erforderlich sind, und unterschiedliche Vorgehensweisen der Mitgliedstaaten in Fällen, in denen Rückstände nichtzulässiger Substanzen in ökologischen/biologischen Erzeugnissen gefunden werden, wird das Funktionieren des Binnenmarkts beeinträchtigt. Gleich schwere Verstöße können in verschiedenen Mitgliedstaaten unterschiedliche Maßnahmen nach sich ziehen. Die Regelung zur Anerkennung von Kontrollstellen auf der Grundlage von Gleichwertigkeit heizt den Wettbewerb zwischen den Kontrollstellen an, was aus Sicht der EU-Erzeuger, denen zudem der Zugang zu Drittlandsmärkten erschwert wird, zu unfairem Wettbewerb führt. Das Ausmaß der unfairen Wettbewerbsbedingungen ließ sich nicht abschätzen. Die Rechtsvorschriften sind zu komplex und mit hohem Verwaltungsaufwand verbunden. Viele kleine Betriebe sind von der ökologischen/biologischen Landwirtschaft ausgeschlossen, weil die Zertifizierungskosten und der Verwaltungsaufwand zu hoch sind. Problembaum Nicht durch den Rechtsrahmen bedingte Faktoren sind kursiv gedruckt. 2.2. Basisszenario Die Entwicklung des EU-Angebots wird weiterhin beeinträchtigt sein, selbst wenn einige wirtschaftliche Hindernisse durch neue GAP-Instrumente beseitigt werden können. Das Verbrauchervertrauen wird voraussichtlich schweren Schaden nehmen, da die Vorschriften für die ökologische/biologische Produktion verwässert werden und gesellschaftliche Belange in diesen Vorschriften nicht umfassend berücksichtigt sind. Dies wird zur Schaffung neuer, mit dem EU-Siegel konkurrierender Regelungen und Logos führen. Es ist mit Betrugsfällen zu rechnen. Die Einfuhrregelung wird mit der Umsetzung einer ab 2014 für Kontrollstellen geltenden Durchsetzungsregelung noch komplexer werden. Die Hersteller ökologischer/biologischer Erzeugnisse werden vermehrt unfairem Wettbewerb ausgesetzt sein und das Funktionieren des Binnenmarkts wird gefährdet. Die Mitgliedstaaten der EU werden wahrscheinlich nicht die nötigen Ressourcen erhalten, um komplexe Vorschriften und Ausnahmeregelungen ordnungsgemäß anzuwenden. In Drittländern wird der Wettbewerb zwischen den Kontrollstellen zur Absenkung der Standards führen. 2.3. Prüfung des Subsidiaritätsprinzips Mit dieser Maßnahme wird die im Rahmen der GAP bestehende Regelung aktualisiert. Bei der Herstellung von und dem Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen und Lebensmitteln auf dem Binnenmarkt sowie der Wahrung der Integrität des Binnenmarktes handelt es sich um Zuständigkeiten, die die EU gemeinsam mit den Mitgliedstaaten wahrnimmt. Im Interesse einer reibungslosen Entwicklung des Binnenmarktes und einer einheitlichen Außenhandelspolitik ist eine EU-weite Regelung für ökologische/biologische Erzeugnisse effizienter als 28 unterschiedliche Regelungen. Hinsichtlich Ausnahmeregelungen und Fällen von Nichteinhaltung, in denen der Status des ökologischen/biologischen Erzeugnisses entzogen wird, bedarf es einer weiteren Harmonisierung. 3. Ziele 3.1. Spezifische Ziele · Beseitigung von Hindernissen für die Entwicklung der ökologischen/biologischen Produktion in der EU, · Verbesserung der Rechtsvorschriften zur Gewährleistung eines fairen Wettbewerbs und zur Verbesserung des Funktionierens des Binnenmarkts, · Aufrechterhaltung des Verbrauchervertrauens, · Vereinfachung. 3.2. Operative Ziele · Festlegung klarer und eindeutiger Erzeugungsvorschriften, · Einführung eines risikobasierten Kontrollsystems, · Harmonisierung der Verfahrensweise in Bezug auf Rückstände nichtzulässiger Substanzen in ökologischen/biologischen Erzeugnissen, · Vereinfachung von Verwaltungsvorschriften insbesondere für Kleinerzeuger, · Einführung eines einheitlichen und zuverlässigen Systems zur Anerkennung von Kontrollstellen in Drittländern, · Schaffung einer ausgewogenen Handelsregelung, · Vereinfachung von Kennzeichnungsvorschriften, · Integration neuer gesellschaftlicher Anliegen, · Verbesserung der Transparenz und der Informationen über den Sektor sowie den Handel mit ökologischen/biologischen Erzeugnissen. 4. Handlungsoptionen Die vorgeschlagenen Optionen, die auf unterschiedlichen langfristigen Visionen für die ökologische/biologische Landwirtschaft beruhen, wurden in enger Zusammenarbeit mit den Interessenträgern erarbeitet und berücksichtigen die Ergebnisse der öffentlichen Konsultation, die insbesondere den Wunsch der EU-Bürger zeigen, dass Umweltbelange umfassender berücksichtigt, Vorschriften stärker harmonisiert und verschärft und Ausnahmen aufgehoben werden. 4.1. Beschreibung der Optionen · Option 1: Verbesserung des Status quo Dies umfasst Rechtsvorschriften, · um den Anwendungsbereich und einige Erzeugungsvorschriften zu klären; · um die Etikettierungsvorschriften etwas zu vereinfachen; · um das Kontrollsystem zu verstärken (harmonisiertes Verfahren, wenn Rückstände nichtzulässiger Substanzen in ökologischen/biologischen Erzeugnissen gefunden werden; in eine webbasierte EU-Datenbank integrierte elektronische Zertifizierung; Klarstellung bezüglich der Zulassung von Kontrollstellen); · um die Einfuhrregelung zu beseitigen. Diese Maßnahmen, die als Mindestantwort auf die festgestellten Probleme angesehen werden, sind auch in allen anderen Optionen enthalten. · Option 1.A: 1 + Ende der möglichen Freistellung für den Einzelhandel · Option 2: Marktorientierte Option Diese Option zielt darauf ab, die erforderlichen Voraussetzungen zu schaffen, um aufgrund weniger strikter Vorschriften dynamisch auf weitere Marktentwicklungen reagieren zu können. Dies umfasst · Rechtsvorschriften, um seit langem bestehende, von den Mitgliedstaaten gewährte Ausnahmeregelungen als Bestimmungen in die EU-Verordnung aufzunehmen, sowie das Verfassen verständlicherer Erzeugungsvorschriften in einem eigenständigen Dokument; · einen Aktionsplan zur Festlegung einer Strategie für die ökologische/biologische Landwirtschaft, damit sich dieser Sektor schnell weiterentwickeln kann. · Option 2.A: 2 + systematische Untersuchung ökologischer/biologischer Erzeugnisse auf unerwünschte Rückstände nichtzulässiger Substanzen · Option 3: Grundsatzorientierte Option Diese Option zielt darauf ab, den ökologischen/biologischen Landbau wieder auf seine Grundsätze auszurichten. Dies umfasst · Rechtsvorschriften, um die Vorschriften – insbesondere durch die Aufhebung von Ausnahmeregelungen – zu verschärfen, um den risikobasierten Ansatz des Kontrollsystems durch Streichung der jährlich vorgeschriebenen Überprüfung zu stärken und um in der Einfuhrregelung für Kontrollstellen die Gleichwertigkeitsregelung durch eine Durchsetzungsregelung zu ersetzen; · einen Aktionsplan zur Festlegung einer Strategie für den ökologischen/biologischen Landbau in der EU. Dieser beinhaltet Maßnahmen zur Überwindung technischer Probleme bei der Erzeugung sowie eine spezifische Ausfuhrpolitik. · Option 3.A: 3 + Pflicht zur Bewertung der Umweltbilanz von in der Verarbeitung und im Handel tätigen Unternehmen · Option 3.B: 3 + Gruppenzertifizierung 4.2. Fragen, zu denen der Rat einen Bericht der Kommission angefordert hat: · Die Notwendigkeit harmonisierter EU-Vorschriften für von Caterern aufbereitete Lebensmittel aus ökologischem/biologischen Anbau wurde nicht nachgewiesen. · Die GVO-Bestimmungen sollten unverändert bleiben, da sie auf einem Kosten-Nutzen-Gleichgewicht beruhen. · Das Funktionieren des Binnenmarktes wurde durch die gesamte Analyse ganzheitlich betrachtet. 4.3. Standpunkt der Interessenträger Die wichtigsten Interessenträger im Bereich der ökologischen/biologischen Landwirtschaft, IFOAM EU und COPA-COGECA, unterstützten zunächst Option 1, schwenkten dann aber auf Option 3 um. Option 3 wurde insbesondere von Via Campesina, Slow-Food-Organisationen und Tierschutzorganisationen unterstützt. Option 2 wurde im Wesentlichen von EuroCommerce unterstützt. 5. Bewertung der Auswirkungen der verschiedenen Handlungsoptionen Da es keine zuverlässigen Statistiken gibt, werden die Optionen im Wesentlichen qualitativ bewertet. 5.1. Optionen 1 und 1.A Die meisten Hindernisse für die Entwicklung der ökologischen/biologischen Produktion bleiben bestehen. Es wird mit keinerlei signifikanten Auswirkungen auf die Menge ökologischer/biologischer Erzeugnisse auf dem Markt gerechnet. Das Funktionieren des Binnenmarkts erfährt eine leichte Verbesserung, aber gleiche Ausgangsbedingungen für die Hersteller werden nicht erreicht, da die Ausnahmeregeln bestehen bleiben und die Gleichwertigkeitsregelung für die Anerkennung der Kontrollstellen weiterhin den Wettbewerb zwischen den Kontrollstellen anheizt. Das Verbrauchervertrauen wird gesteigert, allerdings nur kurzfristig, da die wichtigsten gesellschaftlichen Belange und Anliegen der Verbraucher nicht berücksichtigt werden. Das Betrugsrisiko wird durch die elektronische Zertifizierung verringert. Die Zahl der privaten Regelungen und Logos nimmt weiter zu. Bei Option 1.A wird das Betrugsrisiko voraussichtlich stärker verringert. 5.2. Optionen 2 und 2.A Nur wenige Hindernisse für die Entwicklung der ökologischen/biologischen Produktion werden beseitigt. Die Aufnahme von Ausnahmen als dauerhafte Regeln in die Rechtsvorschriften führt zu mehr Flexibilität und zu Beginn des Zeitraums zu einer höheren Zahl von Umstellungen auf ökologischen/biologischen Landbau. Die an die Erzeuger gezahlten Preise sinken, insbesondere wegen des starken Wettbewerbs durch Einfuhren. Der Sektor wird immer weniger attraktiv. Durch die Aufnahme von Ausnahmen als dauerhafte Regeln, die für alle Erzeuger gleichermaßen gelten, werden fairere Wettbewerbsbedingungen auf dem Binnenmarkt geschaffen. Allerdings sind die Wettbewerbsbedingungen gegenüber Einfuhrerzeugnissen weiterhin unfair. Das Verbrauchervertrauen nimmt voraussichtlich schweren Schaden, da die Erzeugungsvorschriften verwässert werden und eine Vielzahl neuer Regelungen und Logos entstehen, was zu weiterer Verwirrung führt. Aufgrund der weniger strengen Erzeugungsvorschriften sind Drittländer zurückhaltender, die EU als gleichwertig anzuerkennen, und einige der mit Drittländern geschlossenen Abkommen/Vereinbarungen können in Frage gestellt werden. Option 2.A führt zu einem größeren Verbrauchervertrauen, bringt aber auch erhebliche Kosten für die Erzeuger mit sich. 5.3. Option 3 Zahlreiche Hindernisse für die Entwicklung der ökologischen/biologischen Produktion werden beseitigt. Betriebe, die ökologischen/biologischen Landbau betreiben und die dafür geltenden Grundsätze in vollem Umfang beachten (ohne Nutzung von Ausnahmeregelungen) sind eher geneigt, in dem Sektor zu verbleiben. Durch die Beseitigung von Ausnahmeregelungen werden ökologische/biologische Betriebsmittel, insbesondere Küken und Saatgut aus ökologischer/biologischer Erzeugung, gefördert. Die Konkurrenz durch eingeführte Erzeugnisse dürfte zurückgehen. Durch die Aufhebung von Ausnahmeregelungen und die im Rahmen der Regelung für Kontrollstellen erfolgende Anwendung der Durchsetzungsregelung durch Erzeuger aus Drittländern entstehen fairere Wettbewerbsbedingungen. Das Verbrauchervertrauen wird dank strengerer Vorschriften gestärkt. Es können weniger private Regelungen und Logos mit dem EU-Öko/Bio-Siegel konkurrieren. Höhere Erzeugungskosten könnten zu einem Anstieg der Verbraucherpreise für ökologische/biologische Erzeugnisse führen, wodurch sie für Verbraucher mit niedrigerem Einkommen weniger erschwinglich werden könnten. Dies würde zu einem – allerdings nur auf kurze Sicht bestehenden – Rückgang der Nachfrage führen. Bestehende Gleichwertigkeitsregelungen mit anerkannten Ländern müssen überprüft werden, um gleiche Wettbewerbsbedingungen für die Hersteller in der EU zu gewährleisten. Option 3.A stärkt das Verbrauchervertrauen, da Umweltbelange berücksichtigt werden. Sie wirkt sich positiv auf die Umwelt aus, bringt jedoch höheren Verwaltungsaufwand für verarbeitende Betriebe und Händler mit sich. Durch Option 3.B werden zusätzliche Hindernisse für die Entwicklung der ökologischen/biologischen Produktion in der EU beseitigt. 5.4. Vereinfachung Bei allen Optionen würde aufgrund klarerer Bestimmungen zu Anwendungsbereich, Erzeugungsvorschriften, Kennzeichnung und Kontrolle eine Vereinfachung erzielt. Unwirksame Vorschriften würden vor allem bei den Optionen 3, 3.A und 3.B beseitigt (Ende gemischter Betriebe und Verstärkung des risikobasierten Ansatzes bei Kontrollen). Bei den Optionen 2, 2.A, 3, 3.A und 3.B würden Entscheidungen über mögliche Ausnahmen vereinfacht. Die Durchsetzungsregelung für Kontrollstellen wäre einfacher zu verwalten als die Gleichwertigkeitsregelung (3, 3.A und 3.B). Eine Vereinfachung für Kleinerzeuger wird durch geeignetere und spezifischere Anforderungen an das Führen von Registern für ökologische/biologische Betriebe (alle Optionen) und Gruppenzertifizierung (3.B) erreicht. Die Befreiung von Kontrollen wäre nicht mit den Anforderungen an die Produktzertifizierung vereinbar. In den derzeitigen Rechtsvorschriften sind 135 mit Verwaltungskosten einhergehende Informationspflichten vorgesehen, davon 80 für Marktbeteiligte (je nach der Art der Tätigkeit), 41 für nationale Verwaltungen und 11 für Kontrollstellen. Die belastendsten Verpflichtungen für die Mitgliedstaaten sind die Bereitstellung statistischer Daten, der Bericht über die Zulassung nicht-ökologischen/nicht-biologischen Saatguts, die Veröffentlichung aktueller Listen der Marktbeteiligten; für die Marktbeteiligten sind es das Aufbewahren von Nachweisen über den Einsatz von (zugelassenen) Pflanzenschutz- und Düngemitteln sowie über das (mögliche) Nebeneinander von ökologischer/biologischer und konventioneller Erzeugung, spezifische Haltungsbücher und Kontrollvereinbarungen. Bei den Optionen 1 und 1.A blieben die Verwaltungskosten unverändert hoch, wohingegen bei den Optionen 2, 2.A, 3, 3.A und 3.B aufgrund der Beendigung von Ausnahmeregelungen und geringerer Buchhaltungs- und Berichterstattungspflichten 34 bzw. 37 Informationspflichten wegfallen und somit erhebliche Einsparungen erzielt würden. 6. Gegenüberstellung der Optionen und Fazit 6.1. Gegenüberstellung der Auswirkungen der Optionen || Optionen || 1 || 1.A || 2 || 2.A || 3 || 3.A || 3.B Sozio-ökono-mische Auswir-kungen || Markt-entwicklung || + || ++ || ++ || +++ || ++ || +++ || ++ Ökologisch bewirtschaftete Flächen und Anzahl der landwirtschaft-lichen Betriebe || + || + || ++ || ++ || ++ || ++ || +++ Beschäftigung in ökologischen/ biologischen Betrieben || + || + || ++ || ++ || ++ || ++ || +++ Betriebs-einkommen || 0 || 0 || - || + || + || + || + Einbindung von kleinen land-wirtschaftlichen Betrieben || - || - || -- || --- || 0 || 0 || +++ Entwicklung des ländlichen Raums || + || + || + || + || ++ || ++ || +++ Verarbeitende Betriebe || + || + || ++ || ++ || ++ || ++ || ++ Einführer || + || + || +++ || ++ || + || + || + Bereich der „ökologischen/ biologischen Betriebsmittel“ || 0 || 0 || --- || --- || +++ || +++ || +++ Umwelt || Artenvielfalt, Wasserqualität, Bodenqualität || + || + || + || ++ || ++ || ++ || +++ Tierschutz || 0 || 0 || - || - || ++ || ++ || ++ 6.2. Gegenüberstellung des Potenzials der einzelnen Optionen, die spezifischen Ziele der Reform zu erreichen: Optionen || Beseitigung von Hindernissen für die Entwicklung der ökologischen/biologischen Produktion in der EU || Verbesserung der Rechtsvorschriften zur Gewährleistung eines fairen Wettbewerbs und zur Verbesserung der Funktionsweise des Binnenmarkts || Wahrung des Verbrauchervertrauens in ökologische/ biologische Erzeugnisse Option 1 || 0 || + || + Option 1.A || 0 || + || + Option 2 || + || ++ || ++ Option 2.A || + || ++ || +++ Option 3 || ++ || +++ || +++ Option 3.A || ++ || +++ || +++ Option 3.B || +++ || +++ || ++ Aus dieser Bewertung ergibt sich, dass die spezifischen Ziele am besten durch Option 3.B oder 3.A, gefolgt von den Optionen 3, 2.A und 2 erreicht werden. 7. Überwachung der Politik · Ergebnisindikatoren (GAP): Anteil der ökologisch/biologisch bewirtschafteten Fläche an der gesamten landwirtschaftlichen Nutzfläche; Anteil der ökologisch/biologisch betriebenen tierischen Produktion an der gesamten tierischen Produktion; · Wirkungsindikatoren (GAP): ökologisch/biologisch bewirtschaftete Fläche; Anzahl der zertifizierten ökologischen/biologischen Betriebe; · Zusätzliche Indikatoren für Tiere, pflanzliche Erzeugung und Verarbeitung, Ausnahmeregelungen, Bekanntheit des EU-Öko/Bio-Siegels. [1] ABl. L 189 vom 20.7.2007, S. 1. [2] COM(2012) 212 final. [3] http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/agricult/137076.pdf [4] Sonderbericht Nr. 9/2012 vom 26. Juni 2012. [5] COM(2012) 746 final.