BEGRÜNDUNG

Am 5. Juli 2004 entschied der Rat gemäß Artikel 104 Absatz 6 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EGV), dass in Ungarn ein übermäßiges Defizit besteht. Am 24. Januar 2012 entschied der Rat gemäß Artikel 126 Absatz 8 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), dass Ungarn auf die jüngste Empfehlung des Rates gemäß Artikel 104 Absatz 7 des Vertrags vom 7. Juli 2009 hin keine wirksamen Maßnahmen getroffen hat.

Als Folgemaßnahme zum Ratsbeschluss vom 24. Januar 2012 und gemäß Artikel 126 Absatz 7 AEUV sowie Artikel 3 der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 des Rates sollte die Kommission am [6. März 2012] eine Empfehlung für eine neue Empfehlung des Rates im Hinblick auf die Beendigung des übermäßigen öffentlichen Defizits in Ungarn annehmen.

Empfehlung für

EMPFEHLUNG DES RATES

zur Beendigung des übermäßigen öffentlichen Defizits in Ungarn

DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION -

gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), insbesondere auf Artikel 126 Absatz 7,

auf Empfehlung der Europäischen Kommission,

in Erwägung nachstehender Gründe:

(1) Nach Artikel 126 AEUV haben die Mitgliedstaaten übermäßige öffentliche Defizite zu vermeiden.

(2) Der Stabilitäts- und Wachstumspakt beruht auf dem Ziel einer gesunden öffentlichen Finanzlage als Mittel zur Verbesserung der Voraussetzungen für Preisstabilität und ein kräftiges tragfähiges Wachstum, das der Schaffung von Arbeitsplätzen förderlich ist.

(3) Der Rat hat gemäß Artikel 104 Absatz 6 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EGV) am 5. Juli 2004 entschieden, dass in Ungarn ein übermäßiges Defizit besteht, und gemäß Artikel 104 Absatz 7 EGV Empfehlungen abgegeben mit dem Ziel, dieser Lage bis Ende 2008 abzuhelfen.

(4) Im Januar 2005 stellte der Rat gemäß Artikel 104 Absatz 8 EGV fest, dass seine Empfehlung in Ungarn keine wirksamen Maßnahmen ausgelöst hat, und gab im März 2005 eine weitere Empfehlung gemäß Artikel 104 Absatz 7 EGV ab, in der das Jahr 2008 als Frist für die Korrektur des übermäßigen Defizits bestätigt wurde. Im November 2005 stellte der Rat fest, dass Ungarn es zum zweiten Mal versäumt hatte, den Empfehlungen gemäß Artikel 104 Absatz 7 EGV Folge zu leisten. Deshalb richtete der Rat im Oktober 2006 eine dritte Empfehlung gemäß Artikel 104 Absatz 7 EGV an Ungarn und verschob darin die Frist für die Korrektur des übermäßigen Defizits auf das Jahr 2009. Im Juli 2009 schloss er, es könne davon ausgegangen werden, dass die ungarischen Behörden wirksame Maßnahmen ergriffen hätten, um den Empfehlungen vom Oktober 2006 nachzukommen. Angesichts des schweren Konjunkturrückgangs gab der Rat überarbeitete Empfehlungen gemäß Artikel 104 Absatz 7 EGV ab und setzte eine neue Frist für die Korrektur (2011). Am 27. Januar 2010 zog die Kommission den Schluss, dass Ungarn wirksame Maßnahmen getroffen habe, um den jüngsten Empfehlungen des Rates Folge zu leisten, warnte aber gleichzeitig vor erheblichen Risiken.

(5) Am 24. Januar 2012 entschied der Rat gemäß Artikel 126 Absatz 8 AEUV, dass Ungarn auf seine Empfehlung gemäß Artikel 104 Absatz 7 des Vertrags vom Juli 2009 hin keine wirksamen Maßnahmen innerhalb der in dieser Empfehlung festgelegten Frist getroffen hat. Ungarn hat zwar 2011 den Referenzwert von nominal 3 % des BIP nicht überschritten, doch basierte dies nicht auf einer strukturellen und nachhaltigen Korrektur, sondern ist auf erhebliche einmalige Einnahmen zurückzuführen. Dies ging einher mit einer strukturellen Verschlechterung in den Jahren 2010 und 2011 um über 2 % des BIP, während eine kumulative Verbesserung der Haushaltslage um 0,5 % des BIP empfohlen worden war. Zudem führten die Behörden 2012 zwar strukturelle Maßnahmen durch, durch die die vorherige Verschlechterung weitgehend ausgeglichen werden sollte, doch werde der Referenzwert von 3 % des BIP 2012 erneut nur dank einmaliger Maßnahmen in Höhe von knapp 1 % des BIP erreicht. 2013 werde er überschritten. [Im Anschluss an diesen Ratsbeschluss beschloss der Rat [am 13. März] die Aussetzung eines Teils der Mittelbindungen aus dem Kohäsionsfond für 2013 für Ungarn (in Einklang mit Artikel 4 der Verordnung (EG) Nr. 1084/2006 des Rates).]

(6) Nach Artikel 126 Absatz 7 AEUV und Artikel 3 der (zum Stabilitäts- und Wachstumspakt gehörenden) Verordnung (EG) Nr. 1467/97 des Rates über die Beschleunigung und Klärung des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit hat der Rat außerdem Empfehlungen an den betreffenden Mitgliedstaat zu richten mit dem Ziel, dieser Lage innerhalb einer bestimmten Frist abzuhelfen. In der Empfehlung müssen dem betreffenden Mitgliedstaat eine Frist von höchstens sechs Monaten für die Ergreifung wirksamer Maßnahmen und eine Frist für die Korrektur des übermäßigen Defizits gesetzt werden, die in dem Jahr erreicht werden sollte, das auf die Feststellung eines übermäßigen Defizits folgt, sofern keine besonderen Umstände vorliegen. Bei der Entscheidung, ob besondere Umstände vorliegen, müssen „einschlägige Faktoren“ im Sinne von Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 berücksichtigt werden. Außerdem sollte der Rat in einer Empfehlung zur Korrektur eines übermäßigen Defizits das Erreichen jährlicher Haushaltsziele fordern, die – basierend auf der der Empfehlung zugrundeliegenden Prognose – mit einer jährlichen Mindestverbesserung des strukturellen Saldos, d. h. des konjunkturbereinigten Saldos ohne einmalige und sonstige befristete Maßnahmen, für die ein Richtwert von 0,5 % des BIP gilt, in Einklang stehen.

(7) Mit einem BIP-Wachstum von 1,3 % überwand die ungarische Wirtschaft 2010 die Rezession, wobei die Erholung wesentlich rascher verlief als von den Kommissionsdienststellen im Frühjahr 2009 (d. h. zum Zeitpunkt der Empfehlung des Rates) mit -0,3 % prognostiziert. Für 2011 wird von einem weiterhin moderaten Anstieg des BIP um 1,7 % ausgegangen, der nach wie vor ausschließlich auf der Zahlungsbilanz beruht. Im Laufe des Jahres 2011 verschlechterten sich die Wachstumsaussichten jedoch aufgrund der allgemeinen Schwächung des internationalen Umfelds, die sich auf verschiedene Bereiche auswirkte, und eines auch mit der politischen Unsicherheit verknüpften weiteren Rückgangs der Binnennachfrage. Die Zwischenprognose der Kommissionsdienststellen vom Februar 2012 geht daher von einem weiteren leichten Rückgang des BIP um 0,1 % aus, bevor es wieder ansteigen soll.

(8) Nach einem Defizit von 4,2 % des BIP im Jahr 2010 dürfte 2011 ein gesamtstaatlicher Überschuss erzielt werden, der sich jedoch ausschließlich aus erheblichen einmaligen Einnahmen in Höhe von fast 10 % des BIP in Verbindung mit der Übertragung von Vermögen aus privaten Pensionssystemen ergibt. Nach offiziellen Schätzungen im VÜD-Fortschrittsbericht vom Dezember 2011 wird für 2011 von einem Haushaltsüberschuss von 3,9 % des BIP ausgegangen. Unter Berücksichtigung der jüngsten Informationen über die unerwartet guten Haushaltsentwicklungen im Cash-flow-Bereich bei einigen Einnahmeposten sowie im Teilsektor der lokalen Gebietskörperschaften könnte der Überschuss sogar etwas höher ausfallen (etwa 4,1 % des BIP auf der Grundlage der aktualisierten Bewertung durch die Kommissionsdienststellen).

(9) Im Haushalt 2012 wird ein Defizit von 2,5 % des BIP angestrebt, das mithilfe einiger Konsolidierungspakete erreicht werden soll, die größtenteils bereits im Széll-Kálmán-Plan und in der Aktualisierung 2011 des Konvergenzprogramms angekündigt worden waren. Durch die Konsolidierung sollen zum einen die Auswirkungen der in der zweiten Jahreshälfte 2010 beschlossenen erheblichen Steuersenkungen (die sich auf etwas über 2 % des BIP beliefen) korrigiert und zum anderen eine außergewöhnliche Reserve (Kürzung von Eventualausgaben) in Höhe von 1,1 % des BIP gebildet werden. Zum Erreichen dieses Ziels sollen ferner einmalige Einnahmen aus befristeten Sondersteuern in Höhe von netto 0,7 % des BIP beitragen. Auf der Grundlage der jüngsten wirtschaftlichen und budgetären Entwicklungen wird in der aktualisierten Prognose der Kommissionsdienststellen davon ausgegangen, dass das Defizit bei 3 % des BIP und damit über dem offiziellen Ziel der ungarischen Regierung liegt. Dieses im Vergleich zum verabschiedeten Haushalt höhere Defizit reflektiert u. a. das um einen halben Prozentpunkt niedrigere Wachstum und die vorsichtigere Bewertung der Einnahmen- und Ausgabenentwicklung. Gleichzeitig wird dabei unterstellt, dass die außerordentlichen Reserven nicht verwendet (d. h. die Kürzungen der Eventualausgaben durchgeführt werden). Die aktualisierte Prognose der Kommissionsdienststellen von 3 % ist um 0,2 % des BIP höher als zum Zeitpunkt der Annahme der Ratsempfehlung gemäß Artikel 126 Absatz 8. Dies erklärt sich durch die Tatsache, dass der unerwartet hohe Basiseffekt (von 2011) nicht ausreicht, um die Auswirkungen der für 2012 weiter nach unten korrigierten Wirtschaftsaussichten auf den Haushalt und die Auswirkungen der höheren Anleiherenditen auszugleichen. Nach gängiger Praxis der haushaltspolitischen Überwachung in der EU können die neuen, von der Regierung am 21. Februar 2012 veröffentlichten Konsolidierungspläne im Umfang von 0,4 % des BIP nicht in die Prognose der Kommissionsdienststellen aufgenommen werden, da sie bislang noch nicht hinreichend belegt sind.

(10) 2013 wird das Defizit voraussichtlich wieder auf rund 3,6 % des BIP ansteigen (von 3 % des BIP) und damit über der Prognose der Kommissionsdienststellen von 3¼ % des BIP zum Zeitpunkt der Annahme des Ratsbeschlusses liegen, demzufolge Ungarn keine wirksamen Maßnahmen gemäß Artikel 126 Absatz 8 AEUV getroffen hat. Das höhere Defizit ist vor allem auf defizitsteigernde Entwicklungen zurückzuführen, die mit 0,4 % des BIP zu Buche schlagen (beispielsweise Steuerausfälle aufgrund der geringeren Wachstumsprognosen 2012), die auch zur höheren Defizitprognose für 2012 beitrugen. Darüber hinaus werden die Zinsausgaben 2013 stärker ansteigen als 2012 (um 0,1 % des BIP). Diese Effekte dürften nur teilweise (um ¼ % des BIP) durch andere Effekte wie den unerwartet niedrigen Finanzierungsbedarf der Zentralbank im Jahr 2013 ausgeglichen werden. Der Anstieg des Defizits gegenüber 2012 auf 3,6 % im Jahr 2013 rührt vor allem daher, dass sektorspezifische Abgaben mit einer Netto-Haushaltsauswirkung von 0,7 % des BIP 2013 auslaufen, höhere Schuldendienstausgaben in Höhe von ½ % des BIP anfallen und die Bemessungsgrundlage für die Einkommensteuer schrumpft, was sich mit 0,3 % des BIP auf den Haushalt auswirkt. Diese defizitsteigernden Effekte von insgesamt rund 1½ % des BIP werden voraussichtlich nur teilweise durch die weitere Umsetzung des Strukturreformprogramms im Rahmen des Széll-Kálmán-Plans, das Einsparungen in Höhe von 0,4 % des BIP bewirken soll, sowie weitere Einsparungen in Höhe von 0,4 % des BIP, etwa durch das nominale Einfrieren der Gehälter im öffentlichen Sektor, ausgeglichen. Schließlich dürfte der Haushalt leicht von der erwarteten wirtschaftlichen Erholung profitieren.

(11) Nach den jüngsten Schätzungen der Kommissionsdienststellen wird sich der strukturelle Saldo, der sich in den Jahren 2010 und 2011 um 1½ % bzw. ½ % verschlechterte, im Jahr 2012 voraussichtlich um knapp 2 % verbessern. Für 2013 wird wieder mit einer Verschlechterung um ½ % des BIP gerechnet. Falls die Regierung die notwendigen Maßnahmen zum Erreichen ihrer haushaltspolitischen Ziele in den Jahren 2012 und 2013 ergreift, würde die strukturelle Verbesserung 2012 bei rund 2½ % des BIP im Jahr 2012 und 2013 bei ½ % des BIP liegen.

(12) Die vorstehend erläuterten Haushaltsaussichten könnten 2013 um mehr als ½ % des BIP verbessert werden, wenn die im Széll-Kálmán-Plan vorgesehenen Reformen in ausreichendem Maße spezifiziert und umgesetzt würden. Die am 21. Februar 2012 bekanntgegebenen weiteren Ausgabenkürzungen müssen konkrete Form annehmen, vor allem in Bezug auf die Kürzung der Zuschüsse für öffentliche Verkehrsbetriebe und Arzneimittel. Die geplante Einführung elektronischer Mautsysteme könnte dagegen zusätzliche Einnahmen mit sich bringen. Darüber hinaus könnte es für Ungarn im Hinblick auf eine dauerhafte Korrektur des übermäßigen Defizits von Nutzen sein, die Zahlung des allgemeinen Kindergelds zielgerichteter zu gestalten (möglicherweise in Verbindung mit den kürzlich eingeführten großzügigen Steuernachlässen für Familien), eine zentralisierte, wertbasierte Vermögensteuer einzuführen und die Progression der pauschalen Einkommensteuer zu verstärken. Letzteres wurde auch in der Empfehlung des Rates an Ungarn vom Juli 2011 im Rahmen des Europäischen Semesters behandelt.

(13) Nach einem Anstieg von 79,7 % des BIP im Jahr 2009 auf 81,3 % im Jahr 2010 ging der gesamtstaatliche Bruttoschuldenstand 2011 leicht auf 80,3 % des BIP zurück. Die leichte Verbesserung spiegelt den erheblichen Primärüberschuss von 8 % des BIP wider, der sich aus einmaligen Einnahmen aus der Vermögensübertragung der privaten Pensionssysteme ergab, durch die Verschlechterung des Wechselkurses allerdings weitgehend aufgezehrt wird. Angesichts der Defizitprognosen und basierend auf der technischen Annahme eines im Vergleich zu Ende 2011 stärkeren Wechselkurses sowie unter der Annahme einer weiteren Veräußerung des ehemaligen Vermögens der privaten Pensionsfonds in Höhe von 1 % des BIP dürfte der gesamtstaatliche Bruttoschuldenstand 2012 bei rund 76 % des BIP liegen. Für 2013 wird von einem erneuten Anstieg ausgegangen.

(14) Die haushaltspolitischen Entwicklungen deuten auf Schwächen bei der finanzpolitischen Steuerung sowie der Transparenz der Haushaltsplanung und –durchführung hin. Nachdem der noch im Anfangsstadium befindliche vorherige finanzpolitische Kontrollrahmen in der zweiten Jahreshälfte 2010 effektiv geschwächt worden war, führten die Behörden in der neuen Verfassung (in Kraft seit 1. Januar 2012) Schlüsselelemente eines veränderten Aufbaus ein. Besonders hervorzuheben sind die Festsetzung der nominalen Schuldenstandsobergrenze auf 50 % des BIP (dies soll durch kontinuierliche Verringerung der derzeit hohen Schulden erreicht werden) und ein Vetorecht über den Haushalt, das dem umgestalteten Finanzrat eingeräumt wurde. Weitere Rechtsvorschriften zur Einführung der neuen operationellen numerischen Regeln auf zentralstaatlicher und lokaler Ebene sowie die Übereinkunft über die Führungsmodalitäten des Finanzrats wurden Ende 2011 im Rahmen eines „Kardinalgesetzes“ angenommen. Die neue numerische Regel legt offenbar weiterhin den Schwerpunkt zu stark auf den jährlichen Haushaltszyklus und ist einer mittelfristigen Haushaltsplanung, deren Stärkung der Rat in seiner Empfehlung vom Juli 2011 im Rahmen des Europäischen Semesters empfohlen hatte, nicht förderlich. In dieser länderspezifischen Empfehlung forderte der Rat Ungarn ferner auf, den analytischen Aufgabenbereich des Finanzrates zu erweitern und beispielsweise die Erstellung regelmäßiger makrofiskalischer Basisprognosen aufzunehmen, was auch nach der Annahme des Gesetzes zur wirtschaftlichen Stabilität im Dezember 2011 noch nicht gewährleistet ist.

(15) Die regelmäßige und fristgerechte Überwachung der Fortschritte bei der Umsetzung der Haushaltskonsolidierungsstrategie zur Korrektur des übermäßigen Defizits stützt sich auf Artikel 10a der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 des Rates, dem zufolge der betreffende Mitgliedstaat alle erforderlichen Informationen bereitzustellen hat. Diesem Aspekt sollte der Verpflichtung der ungarischen Regierung entsprechend in den Aktualisierungen des ungarischen Konvergenzprogramms ab 2012 sowie in den regelmäßigen halbjährlichen Fortschrittsberichten bis zum Ende des Defizitverfahrens ein eigenes Kapitel gewidmet werden.

(16) Maßnahmen zur Haushaltskonsolidierung sollten eine dauerhafte Verbesserung des gesamtstaatlichen Haushaltssaldos sicherstellen und gleichzeitig auf die Verbesserung der Qualität der öffentlichen Finanzen und die Erhöhung des Wachstumspotenzials der Wirtschaft gerichtet sein –

EMPFIEHLT:

(1) Die ungarischen Behörden sollten das derzeitige übermäßige Defizit 2012 beenden.

(2) Die ungarischen Behörden sollten das gesamtstaatliche Defizit in Einklang mit dem in Ungarns aktualisiertem Konvergenzprogramm vom 15. April 2011, das durch die Stellungnahme des Rates vom 12. Juli 2011 gebilligt wurde, dargelegten Mehrjahrespfad auf glaubhafte und nachhaltige Weise unter 3 % des BIP senken. Zu diesem Zweck sollten die ungarischen Behörden insbesondere

(a) gewährleisten, dass das für 2012 gesetzte Defizitziel von 2,5 % des BIP anstelle des auf dem makroökonomischen Rahmen basierenden, in der Zwischenprognose der Kommissionsdienststellen vom Februar 2012 erwarteten Ergebnisses von 3 % des BIP erreicht wird; dazu wäre zusätzlich zu den bereits vorgesehenen 1,9 % des BIP eine Konsolidierungsanstrengung von mindestens einem weiteren ½ % des BIP erforderlich. Dies sollte insbesondere durch eine weitere Spezifizierung und rigorose Umsetzung der im Széll-Kálmán-Plan und in der Konvergenzprogrammaktualisierung 2011 genannten defizitsenkenden Maßnahmen sowie gegebenenfalls die Annahme weiterer struktureller Konsolidierungsmaßnahmen geschehen. Eventuelle unerwartete Einnahmen einschließlich möglicher einmaliger Einnahmen, die aus der Verstaatlichung der privaten Rentenversicherung herrühren, zur Verbesserung des Gesamtsaldos verwenden;

(b) erforderliche zusätzliche strukturelle Maßnahmen ergreifen, um zu gewährleisten, dass das Defizit, das 2013 dem makroökonomischen Rahmen in der Zwischenprognose der Kommissionsdienststellen vom Februar 2012 zufolge voraussichtlich um 0,6 % über dem laut AEUV geltenden Referenzwert von 3 % des BIP liegen wird, auch nach dem erwarteten und empfohlenen vollständigen Auslaufen der einmaligen Einnahmen in Höhe von knapp 1 % des BIP unter diesen Referenzwert bleibt. Zu diesen Maßnahmen könnten eine weitere Spezifizierung und Umsetzung der im Széll-Kálmán-Plan enthaltenen Strukturreformen zählen;

(c) in die nächsten Haushalte zusätzlich zu der im Gesetz über die öffentlichen Finanzen vorgeschriebenen allgemeinen Reserve ausreichende Reserven einstellen, um zu gewährleisten, dass die Haushaltsziele auch im Fall unvorgesehener Ereignisse erreicht werden.

(3) Die vorstehend genannte Haushaltsanpassung sollte dazu beitragen, die öffentliche Bruttoschuldenquote auf einen Abwärtspfad zu bringen. Vor allem sollte gewährleistet werden, dass im Hinblick auf die Einhaltung des Richtwertes für die Schuldenverringerung in Einklang mit Artikel 2 Absatz 1a der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 in den drei Jahren ab der Korrektur des übermäßigen Defizits ausreichende Fortschritte erzielt werden.

(4) Wie vom Rat im Juli 2011 empfohlen, sollten die ungarischen Behörden die wichtigsten verfassungsmäßigen Haushaltsregeln durch Anpassung des Kardinalgesetzes zur wirtschaftlichen Stabilität in die Tat umsetzen. Die numerischen Regeln sollten sicherstellen, dass das Haushaltsverfahren in einen verbindlichen mittelfristigen Rahmen eingebunden ist, und der analytische Aufgabenbereich des Finanzrates sollte erweitert werden.

(5) Der Rat setzt Ungarn eine Frist bis zum [13. September 2012], um wirksame Maßnahmen zu ergreifen und darzulegen, welche Maßnahmen erforderlich sind, um Fortschritte bei der dauerhaften Korrektur des übermäßigen Defizits zu erzielen. Bei der Beurteilung der Wirksamkeit der Maßnahmen wird berücksichtigt, wie sich die Wirtschaftslage im Vergleich zu den aktualisierten Aussichten entwickelt hat, die in der der Kommissionsempfehlung für diese Empfehlung des Rates beigefügten Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen dargelegt wird.

Der Verpflichtung Ungarns sollten die ungarischen Behörden in den Konvergenzprogrammaktualisierungen ab 2012, und in den regelmäßigen halbjährlichen Fortschrittsberichten bis zum Ende des Defizitverfahrens in einem eigenen Kapitel über die Fortschritte bei der Umsetzung dieser Empfehlungen Bericht erstatten.

Der Rat hebt außerdem hervor, wie wichtig die Erreichung des mittelfristigen Ziels im Hinblick auf die Gewährleistung der Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen bzw. auf rasche Fortschritte beim Erreichen dieser Tragfähigkeit ist. Er fordert die ungarischen Behörden daher auf, die notwendigen strukturellen Anstrengungen zu unternehmen, um für 2013 angestrebte Defizit von 2,2 % des BIP auf eine Weise zu erreichen, die gewährleistet, dass das mittelfristige Ziel – derzeit ein struktureller Saldo von -1,5 % des BIP – ebenso wie die dauerhafte Korrektur des übermäßigen Defizits erreicht wird.

Diese Empfehlung ist an Ungarn gerichtet.

Geschehen zu Brüssel am

Im Namen des Rates

Der Präsident