Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu der "Mitteilung der Kommission an den Rat, das Europäische Parlament, den Wirtschafts- und Sozialausschuss sowie an den Ausschuss der Regionen: Hin zu einer spezifischen Bodenschutzstrategie"

(KOM(2002) 179 endg.)

(2003/C 61/09)

Die Kommission beschloss am 12. April 2002, den Wirtschafts- und Sozialausschuss gemäß Artikel 175 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu der vorgenannten Mitteilung zu erarbeiten.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Landwirtschaft, ländliche Entwicklung, Umweltschutz nahm ihre Stellungnahme am 29. August 2002 an. Berichterstatter war Herr Nilsson.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 393. Plenartagung am 18./19. September 2002 (Sitzung vom 18. September) mit 139 Stimmen bei 1 Stimmenthaltung folgende Stellungnahme.

1. Zusammenfassung der Mitteilung der Kommission

1.1. Im Sechsten Umweltaktionsprogramm und in der Strategie für eine nachhaltige Entwicklung, beide 2001 von der Kommission vorlegt, wurde der Schutz der Böden vor Erosion und Kontamination als Ziel aufgestellt und darauf hingewiesen, dass Bodenverluste und der Rückgang der Fruchtbarkeit die Nutzbarkeit der Agrarflächen in Frage stellen. Mit der Vorlage dieser ersten Mitteilung(1) hat die Kommission nun einen Schritt hin zur Formulierung einer spezifischen Bodenschutzstrategie getan.

1.2. Die Mitteilung ist zugleich deskriptiv und maßnahmenorientiert. Es wird beschrieben, wie sowohl äußere Einfluesse als auch menschliche Tätigkeiten auf den Boden wirken, z. B. Erosion, Verlust der organischen Substanz, lokale und diffuse Bodenkontamination, Verdichtung, Rückgang der biologischen Vielfalt, Versalzung, Überschwemmungen und Erdrutsche.

1.3. Boden wird in diesem Zusammenhang als die oberste Schicht der Erdrinde definiert. Er erfuellt lebenswichtige Funktionen für alle Tätigkeiten des Menschen und für die Gesellschaft insgesamt. Der Boden spielt darüber hinaus eine zentrale Rolle für den Wasserschutz und den Austausch von Gasen mit der Atmosphäre.

1.4. Die Kommission setzt den Bodenschutz außerdem in Beziehung zu anderen Bereichen der Gemeinschaftspolitik, wie der Nitrat-Richtlinie und der Rahmenrichtlinie für Wasser, der Richtlinie über die Luftqualität, der gemeinsamen Agrarpolitik, der Verkehrspolitik und der Forschungspolitik.

1.5. Die Kommission stellt die Lage in den Beitrittsländern übersichtlich dar.

1.6. In den Schlussfolgerungen zu den Gefahren für den Boden wird in der Mitteilung festgestellt, dass die Verschlechterung der Böden durch Tätigkeiten des Menschen verursacht oder verschärft werde. Alle Länder seien davon betroffen, wenn auch in unterschiedlichem Maße und aus verschiedenen Gründen. Die negativen Tendenzen setzten sich fort, und Klimaänderungen verstärkten diese Effekte sogar eher.

1.7. Die Kommission unterscheidet in der Mitteilung zwischen dem Boden in der definierten Form und der Flächennutzung, die in einer 2003 erscheinenden gesonderten Mitteilung zur territorialen Dimension behandelt werden wird.

1.8. Des Weiteren räumt die Kommission ein, dass die Entwicklung einer EU-Strategie für den Bodenschutz einige Zeit in Anspruch nehmen werde. Die Ziele des Bodenschutzes müssten auch in andere Bereiche der Gemeinschaftspolitik integriert werden, haben jedoch auch eine lokale und regionale Dimension. Ab 2002 werde die Kommission verschiedene Umweltmaßnahmen vorschlagen, mit denen einer Bodenverunreinigung vorgebeugt werden solle, unter anderem Rechtsvorschriften für Bergbauabfälle sowie für Klärschlamm und Kompost. Spätestens im Juni 2004 will sie einen Bericht über die getroffenen technischen Maßnahmen und die zur Förderung des Bodenschutzes formulierten Legislativvorschläge und Initiativen vorlegen.

1.9. Ein wichtiger Bestandteil der Kommissionsmitteilung ist der Vorschlag, künftig ein Bodenüberwachungssystem einzurichten, um eine Informations- und Wissensbasis für neue Maßnahmen und Vorschläge zu schaffen. Auch hierfür soll der Kommission zufolge ein konkreter Vorschlag bis Juni 2004 auf dem Tisch liegen.

2. Allgemeine Bemerkungen

2.1. Der Boden ist eine Naturressource, die über einen langen Zeitraum entstanden ist. Er ist die Grundlage für die Erzeugung von Lebensmitteln, dient zur Besiedelung mit Städten und Dörfern, wird mit moderner Infrastruktur bebaut, mit Leitungssystemen, Verkehrswegen usw., und wird für verschiedenste andere Zwecke benutzt. Oft entstehen Zielkonflikte, wenn der Boden für einen anderen Zweck als bisher genutzt werden soll. Viele Mitgliedstaaten sehen in ihrem Recht Bestimmungen darüber vor, dass der Staat Boden aus Gründen des Gemeinnutzes enteignen kann. Der Schutz des Bodens betrifft somit sowohl den eigentlichen Boden mit seinen Eigenschaften als auch die Arten der Bodennutzung.

2.2. Für die Reinhaltung und den Schutz von Wasser und Luft hat die Europäische Union gemeinsame Strategien entwickelt, während gemeinsame langfristige Strategien für den Schutz des Bodens fehlen. In seiner Initiativstellungnahme zu der "Verwendung von Klärschlamm in der Landwirtschaft"(2) hat der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss angeregt, dass die EU eine Strategie für den Bodenschutz entwickelt.

2.3. Vor diesem Hintergrund begrüßt der Ausschuss die jetzt vorgelegte Mitteilung der Kommission für eine spezifische Bodenschutzstrategie und möchte diese Arbeit mit den folgenden Betrachtungen unterstützen.

2.4. Die Ereignisse der jüngsten Zeit mit extremen Niederschlagsmengen und Überschwemmungen in vielen europäischen Ländern verdeutlichen den Bedarf einer durchdachten Bodenschutzstrategie. Überschwemmungen werden häufig verschlimmert, weil ehemalige natürliche Überschwemmungsgebiete so verändert wurden, dass der Boden weniger Wasser aufnehmen kann oder weil die Flächennutzung geändert wurde. Dies muss besonders berücksichtigt werden, wenn die Europäische Union Strategien für den Bodenschutz und die Flächennutzung ausarbeitet.

3. Bemerkungen des EWSA zu der Mitteilung

3.1. Der Ausschuss ist der Ansicht, dass die von der Kommission erstellte Beschreibung der verschiedenen Gefahren, die die Bodengüte zu beeinträchtigen drohen, eine hinreichend gute Grundlage für die künftigen maßnahmenorientierten Vorschläge ist, die in der Mitteilung angekündigt werden.

3.2. Bei den einzelnen, in der Mitteilung dargelegten Gefahren wird nicht deutlich, welche nach Auffassung der Kommission eine Lösung auf Gemeinschaftsebene erfordern und warum eine gemeinsame Initiative erfolgversprechender als eine nationale ist. Eine Strategie für den künftigen Bodenschutz muss darauf aber eigentlich schon allein deswegen eingehen, damit diejenigen, die sich heute auf einzelstaatlicher Ebene um den Bodenschutz kümmern, Sinn und Zweck eines Tätigwerdens der Gemeinschaft verstehen.

3.3. Eine wissenschaftliche Definition der genauen Art von Bodenqualität, die anzustreben ist, ist schwierig und vielleicht auch gar nicht wichtig. Hingegen vermisst der Ausschuss eine Diskussion der übergreifenden Ziele, die für den Bodenschutz aufgestellt werden können, und geeigneter Ambitionen für die Arbeit. In der Mitteilung steht, dass der Boden vor verschiedenen Arten von Beeinträchtigungen zu schützen sei - aber sollen auch Böden, die bereits zerstört oder von Natur aus schlecht sind, verbessert werden? Damit will der Ausschuss nicht sagen, dass die Kommission auf den Hektar genau angeben soll, welche Böden welche Qualität haben sollen, sondern dass sie vielmehr Prioritäten für das künftige Handeln setzt. Eine solche Priorität wäre es zum Beispiel, zunächst die am stärksten belasteten Böden vor einer weiteren Verschlechterung zu bewahren. Eine europäische Strategie muss Aussagen darüber enthalten, worauf man bei der Bodengüte in Europa gemeinsam hinauswill.

3.4. Nach Ansicht der Kommission sind Erosion, Verlust an organischer Substanz und Bodenkontamination die drei wichtigsten Gefahren. In der Mitteilung wird jedoch keine Bewertung der verschiedenen Gefahren vorgenommen, die Anhaltspunkte für eine Gewichtung liefert, so dass dies weder richtig verneint noch bekräftigt werden kann. In eventuellen künftigen Arbeiten sollte die Kommission daher bewerten, in welchem Maße sich die einzelnen Gefahren auf Umwelt und Gesellschaft auswirken. Dies könnte z. B. durch die Angabe des gesamtwirtschaftlichen Werts der Bodenfunktionen, die geschädigt zu werden drohen, geschehen.

3.5. Für eine richtige Einschätzung der verschiedenen Gefahren ist es ebenfalls wichtig, eine Zeitperspektive in die Betrachtung mit einzubeziehen, was in der Mitteilung nicht geschehen ist. Eine zeitbezogene Sicht würde es erlauben, nicht nur den jetzigen Zustand der Böden zu bewerten, sondern auch einzuschätzen, über welche Zeiträume eine Verbesserung oder Verschlechterung der Böden wirkt und welche Folgen dies langfristig hat. Möglicherweise sind die heutigen Kenntnisse über Bodenschäden und deren Folgen zu lückenhaft für eine Komplettanalyse, aber in den Bereichen, wo dies möglich ist, wäre eine solche Betrachtung zweckmäßig. Es kann gut sein, dass die von der Kommission als prioritär erkannten Gefahren die wichtigsten sind, aber in manchen Gegenden können eventuell andere Gefahren eine wesentlich größere Rolle spielen: so stellt z. B. die Versauerung von Waldgebieten eine Gefahr für die Bodenfruchtbarkeit in Nordeuropa dar, während Waldbrände in Südeuropa die Erosion verschlimmern.

3.6. Als tragendes Element der Bodenstrategie schlägt die Kommission ein Überwachungssystem sowie eine Standardisierung der bestehenden nationalen Systeme vor. Die Mitteilung enthält jedoch keine Aussagen dazu, welche Gefahren für den Boden am besten auf Gemeinschaftsebene anzugehen sind und wie Initiativen der EU in diesem Fall aussehen sollen. Ohne eine genaue Angabe des Gegenstands und der Gründe einer Überwachung besteht die Gefahr, dass das System wirkungslos bleibt. Es ist davon auszugehen, dass der Bodenschutz in den Beitrittsländern von mindestens ebenso großer Bedeutung wie in der Fünfzehnergemeinschaft ist, wahrscheinlich sogar von noch größerer. Daher ist es wichtig, dass auch die Beitrittsländer von dem Überwachungssystem und den konkreten Maßnahmenvorschlägen, die die Kommission vorlegen will, erfasst werden.

3.7. Der Ausschuss stellt fest, dass bereits verschiedene Arbeiten auf Gemeinschaftsebene bestehen, die mit dem Bodenschutz zusammenhängen, wie die Wasserrichtlinie oder die künftigen Rechtsvorschriften über Klärschlamm und Kompost. Auch für diese Bereiche lässt sich die Notwendigkeit eines gemeinsamen Überwachungssystems und standardisierter Methoden der Datenerhebung begründen. Der Ausschuss befürwortet daher die Ausarbeitung von Vorschlägen für den Aufbau eines solchen Systems. Er geht davon aus, dass in einem künftigen Vorschlag für ein gemeinsames Überwachungssystem sorgfältig bedacht wird, auf welche Weise die bestehenden einzelstaatlichen Systeme am besten einbezogen werden können.

3.8. Im Sinne eines wirksameren Bodenschutzes muss die Bodenstrategie des Weiteren Ausbildungs- und Informationsmaßnahmen umfassen, um das Verständnis und das Bewusstsein dafür zu verbessern, wie sich die einzelnen Arten der Bodennutzung auf den Boden auswirken. Zum Thema Bodenverschmutzung veröffentlichte der Ausschuss eine Stellungnahme(3) zu dem Vorschlag der Kommission über die "Umwelthaftung betreffend die Vermeidung von Umweltschäden und die Sanierung der Umwelt"(4). Hierin schlägt die Kommission u. a. einen europäischen Rechtsrahmen vor mit dem Ziel einer Haftung bei Flächenschaden durch Bodenverschmutzung.

Dazu wäre eine strafrechtliche Ahndung von Verstößen gegen geltende Rechtsvorschriften zum Schutz des Bodens zu erwägen.

3.9. Die Kommission macht deutlich, dass sich der Boden von der Luft und vom Wasser u. a. dadurch unterscheidet, dass eindeutiger zu vermitteln ist, ob eine natürliche oder juristische Person Eigentümer des Bodens ist. Dies impliziert, dass bei Bodenschädigungen grundsätzlich zwei verschiedene Typen zu unterscheiden sind.

3.9.1. Beim ersten geht es um die herkömmliche Umweltwirkung, bei der ein Akteur durch den Eintrag von Schadstoffen usw. Schäden verursacht, die ihn selbst nicht direkt betreffen, wohl aber den Bodeneigentümer.

3.9.2. Der zweite Typ betrifft Situationen, in denen ein Eigentümer eine Verschlechterung (oder Verbesserung) seines eigenen Bodens verursacht. Dabei kann es sich um Boden handeln, der für die biologische Erzeugung verwendet wird (z. B. Ackerboden oder Wald). Der Boden kann auch zur Bebauung z. B. mit Industrie, Verkehrswegen usw. genutzt werden, wo eine Schädigung den Bodennutzer nicht in seiner Produktion beeinträchtigt.

3.9.3. Bei der schrittweisen Umsetzung der Bodenstrategie in Maßnahmen müssen diese grundsätzlichen Unterschiede zwischen den einzelnen Bodentypen und Eigentumsverhältnissen beachtet werden.

3.10. Die Kommission führt aus, dass die Böden durch die Tätigkeit des Menschen immer stärker belastet würden und sich die Bodengüte verschlechtere. Es sollte aber ebenfalls auf die Verbesserungen, die sich z. B. durch einen wesentlich geringeren Eintrag von Metallen und weniger sauren Regen ergeben haben, sowie darauf hingewiesen werden, dass der Ackerboden vielerorts von guter Qualität ist. Es ist beileibe nicht so, dass bei allen Ackerböden durchweg nur eine Verschlechterung festzustellen ist.

3.11. Eine zutreffende Beschreibung der Auswirkungen der Landwirtschaft findet sich im ersten Absatz von Ziffer 8.1.2, wo die Kommission feststellt, dass "bestimmte Anbaumethoden zu einem Qualitätsverlust der Böden führen, während andere sich positiv auf ihren Schutz auswirken". Für die Landwirtschaft selbst ist der Bodenschutz ein selbstverständlicher Teil der Bodennutzung; sie ist daher mehr ein aktives Element des Bodenschutzes als eine Gefahr.

3.12. Die Kommission ist der Ansicht, dass die Ausbringung von Klärschlamm keine Probleme aufwerfen dürfte, sofern Kontaminierungen vorgebeugt wird, und dass die Ausbringung auf landwirtschaftlichen Flächen zu den möglichen Verwendungszwecken gehört. Der Ausschuss hat hier jedoch erhebliche Bedenken. Das große Problem bei Klärschlamm ist gerade seine starke Kontamination. Der Ausschuss hat bereits bei früherer Gelegenheit eine geänderte Richtlinie mit verschärften Grenzwerten angemahnt, die die Kommission für 2003 in Aussicht gestellt hat. Der Ausschuss hält diese Verzögerung für bedauerlich.

4. Schlussfolgerungen

4.1. Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss begrüßt die Mitteilung der Kommission als einen ersten Schritt hin zu einer europäischen Bodenschutzstrategie. Zur weiteren Arbeit hat er jedoch folgendes zu bemerken:

- Es fehlt eine begründete Darlegung der verschiedenen Arten von Maßnahmen, die am besten auf Gemeinschaftsebene durchgeführt werden können.

- Auch eine strategische Diskussion über geeignete Ambitionen und damit über die Ziele, die für die europäischen Böden aufgestellt werden können, fehlt.

- Künftige Aktionsvorschläge müssen auf einer Bewertung der jeweiligen Gefahren in den verschiedenen Regionen Europas einschließlich der Beitrittsländer basieren.

- Auszuarbeitende Vorschläge für ein Überwachungssystem müssen mit laufenden Arbeiten verknüpft werden, damit sie besser motiviert sind, und bestehenden einzelstaatlichen Überwachungssystemen angemessen Rechnung tragen.

- Künftige konkrete Vorschläge für einen besseren Bodenschutz müssen auch Maßnahmen in den Bereichen Ausbildung und Information sowie geeignete Sanktionen umfassen.

- Im Unterschied zur Luft und zum Wasser, die bewegliche Elemente sind, hat der Boden einen Eigentümer; die Eigentümerrechte sind in der Strategie zu berücksichtigen.

- Eine nuancierte Beschreibung der Gefahrenlage ist in allen Fällen wichtig dafür, dass die Initiative von allen Akteuren mitgetragen werden kann.

Brüssel, den 18. September 2002.

Der Präsident

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Göke Frerichs

(1) KOM(2002) 179 endg.

(2) CES 1199/2000, ABl. C 14 vom 16.1.2001, S. 141-150.

(3) ABl. C 241 vom 7.10.2002.

(4) KOM(2002) 17 endg.