Sonderbericht Nr. 13/2003

über die Erzeugerbeihilfe für Baumwolle, zusammen mit den Antworten der Kommission

(Vorgelegt gemäß Artikel 248 Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags)

(2003/C 298/02)

INHALT

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ZUSAMMENFASSUNG

I. Dieser Bericht enthält die Feststellungen des Hofes aus einer Wirtschaftlichkeitsprüfung der Erzeugerbeihilferegelung für Baumwolle. Diese Beihilferegelung war zuletzt Anfang der 90er Jahre geprüft worden, und die zugehörigen Feststellungen waren in den Jahresberichten des Hofes zu den Haushaltsjahren 1992 und 1995 veröffentlicht worden.

II. Das allgemeine Ziel der Regelung besteht darin, die Baumwollerzeugung zu unterstützen und den betreffenden Erzeugern einen angemessenen Lebensstandard zu ermöglichen. Die Haupterzeugermitgliedstaaten sind Griechenland und Spanien. Ein geringer Anteil der Produktion entfällt auf Portugal.

III. Die Erzeugerbeihilfe wird den Entkörnungsunternehmen gewährt, die den Erzeugern einen Mindestpreis zu zahlen haben. Die Höhe der Beihilfe schwankt in Abhängigkeit von den Marktpreisen und den erzeugten Mengen. Mithilfe des angewandten Mechanismus zur Bestimmung der Beihilfehöhe soll den Entkörnungsunternehmen ein konstantes Einkommensniveau gesichert werden, das zur Deckung ihrer Betriebskosten ausreicht und die innerhalb der EU erzeugte Baumwolle preislich gegenüber Einfuhrerzeugnissen konkurrenzfähig macht. Beim Verkauf der Baumwolle an die Entkörnungsunternehmen erhalten die Erzeuger einen Betrag, der sich auf ungefähr das Zwei- bis Dreifache des Handelswerts der verkauften Baumwolle beläuft.

IV. Der Hof legt seine Prüfungsergebnisse unter zwei Hauptüberschriften vor:

- Verwaltung durch die Kommission,

- Bewertung der Kontrollsysteme in den wichtigsten Erzeugermitgliedstaaten.

V. Seit der Einführung der Regelung im Jahr 1981 ist das Jahresvolumen der Baumwollerzeugung in der EU von 0,3 Millionen Tonnen auf 1,7 Millionen Tonnen gestiegen. Dieser Anstieg ist dadurch bedingt, dass die Erzeugerbeihilfe für Baumwolle drei- bis viermal so hoch ist wie die Beihilfen für alternative Kulturpflanzen. Bei einem Vergleich der Bruttogewinnspannen für Baumwolle und Körnermais ergibt sich ein Verhältnis von etwa 1,5 zugunsten von Baumwolle. Rund ein Viertel des Produktionszuwachses ist auf den Beitritt Spaniens zur EWG im Jahr 1986 zurückzuführen.

VI. Im Jahr 1987 wurde ein Stabilisierungsmechanismus zur Kürzung der zu zahlenden Beihilfe bei Überschreitung der garantierten Hoechstmenge eingeführt.

VII. Im Jahr 2001 wurde die Erzeugerbeihilferegelung dahin gehend geändert, dass der Stabilisierungsmechanismus verschärft wurde, wodurch die zu zahlende Beihilfe sich drastisch verringert, sobald die Erzeugung bestimmte Schwellenwerte übersteigt.

VIII. Da die Erzeugung in Griechenland im Wirtschaftsjahr 2001/02 höher als erwartet ausfiel, wurde beantragt, eine bestimmte Erzeugungsmenge aus der Beihilferegelung herauszunehmen. Bei der Prüfung dieses Antrags ergaben sich zahlreiche Fragen bezüglich der beihilfefähigen Mengen und der bei der Bemessung der Sanktionen für über die garantierten Mengen hinaus erzeugte Mengen zugrunde zu legenden Mengen. Daraufhin wurden im Zuge einer Änderung der Verordnung Kriterien für die Ermittlung der betreffenden Mengen festgelegt, denn wenn die Erzeugung nicht beihilfefähiger Baumwolle unentdeckt bleibt, werden sämtliche Erzeuger im Rahmen des Stabilisierungsmechanismus mit einer höheren Sanktion belegt. Ein Kriterium für die Beihilfefähigkeit lautet, dass die Beihilfe nur für Mengen von Flächen zu zahlen ist, für die eine Meldung des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems (InVeKoS) über Baumwollanbau vorliegt. In der Praxis werden die nationalen Behörden in Griechenland bei der Entscheidung über die beihilfefähige Erzeugung durch Unzulänglichkeiten innerhalb von InVeKoS behindert. Darüber hinaus stimmen die Ergebnisse der von den Behörden vorgenommenen Kontrollen zur Ermittlung der für die Zwecke der Anwendung des Stabilisierungsmechanismus aus der Erzeugung auszuschließenden Mengen nicht mit den Ergebnissen von Kontrollen in Bezug auf einzelne Erzeuger zur Überprüfung der Flächenmeldungen überein. Durch die Unzulänglichkeiten innerhalb von InVeKoS in Griechenland wird die Fähigkeit der Kommission zur Überwachung der korrekten Anwendung des Stabilisierungsmechanismus beeinträchtigt. Die Kommission hat die Absicht bekundet, eine Änderung an der gegenwärtigen Regelung vorzunehmen, die ab dem am 1. September 2003 beginnenden Wirtschaftsjahr wirksam werden soll. Dieser Termin wurde nicht eingehalten, und die Kommission beabsichtigt nun, im Herbst 2003 dem Rat und dem Europäischen Parlament einen Reformvorschlag zu der Beihilferegelung für Baumwolle vorzulegen.

IX. Für den Fall, dass in einem Wirtschaftsjahr die gesamten Gemeinschaftsausgaben für die Beihilferegelung weniger als 770 Millionen Euro betragen, ist in der Verordnung unter bestimmten Voraussetzungen eine Erhöhung des Beihilfebetrags vorgesehen. In drei der sieben Wirtschaftsjahre 1995/96-2001/02 wurden die Erzeugerbeihilfen aufgrund dieser Bestimmung angehoben. Darüber hinaus schwächt diese Maßnahme die Wirkung des Stabilisierungsmechanismus ab und könnte als ein Bonus für die Erzeuger angesehen werden. Dabei kann keine Haushaltsneutralität gewährleistet werden, und die Ausgaben in den übrigen vier Jahren lagen über 770 Millionen Euro.

X. Innerhalb der Kommission fehlen Informationen über die möglichen negativen Auswirkungen der Baumwollerzeugung auf die Umwelt, und in den Baumwollanbaugebieten der Mitgliedstaaten findet keine ständige Überwachung der Umweltsituation statt.

XI. Die Kommission hat keinerlei Kenntnis von der Wirksamkeit des den Entkörnungsunternehmen gewährten Anreizes zur Verbesserung der Qualität der erzeugten Baumwolle. Der gezahlte Betrag stellt offensichtlich eine unnötige Ausgabe und eine zusätzliche Einkommensquelle dar, da er zu den auf dem Markt für bessere Qualität und höhere Erträge erzielten Zusatzeinkünften hinzukommt. Darüber hinaus hat die Kommission die Betriebskosten der Entkörnungsunternehmen nicht überprüft und besitzt somit keine Kenntnis darüber, ob ein Potenzial für die Senkung der Gemeinschaftsausgaben durch Änderung des den Entkörnungsunternehmen gezahlten Beihilfebetrags besteht.

XII. Während die Prüfung in Spanien keinen Anlass zu wesentlichen Bemerkungen gab, wurden in der Kontrolltätigkeit der griechischen Behörden in Bezug auf die Flächenmeldungen der Erzeuger schwerwiegende Unzulänglichkeiten festgestellt. Die Auswirkungen dieser Unzulänglichkeiten werden durch das Fehlen von Fortschritten bei der Umsetzung von InVeKoS in Griechenland noch verstärkt. Bezogen auf das Wirtschaftsjahr 2001/02 lagen nach Schätzungen der griechischen Behörden zu rund 10 % der Baumwollanbauflächen keine InVeKoS-Meldungen oder aber Meldungen über den Anbau einer anderen Kulturpflanze vor. Unter diesen Umständen und wenn diese Sachverhalte unentdeckt bleiben, erhalten die Erzeuger zweimal Beihilfen für dieselben Parzellen, einmal aufgrund der Flächenmeldungen für landwirtschaftliche Kulturpflanzen und einmal aufgrund der tatsächlichen Baumwollerzeugung.

XIII. Der Hof empfiehlt der Kommission, die Gelegenheit der vorgeschlagenen Reform zu nutzen, um die Schwachstellen in der derzeitigen Regelung zu beseitigen (fehlende Haushaltsneutralität, Attraktivität des Beihilfesatzes für die erzeugten Mengen und Auswirkungen der Baumwollerzeugung auf die Umwelt). Darüber hinaus empfiehlt der Hof der Kommission bezüglich der derzeitigen Regelung, die finanziellen Bedingungen für die Entkörnungsunternehmen zu überprüfen und die Wirksamkeit des Anreizes zur Qualitätsverbesserung zu untersuchen.

EINLEITUNG

1. Beim Beitritt Griechenlands zur EWG wurde eine Erzeugerbeihilferegelung für Baumwolle eingeführt(1), die erstmals für im Jahr 1981 geerntete Baumwolle zur Anwendung kam. Beim Beitritt Spaniens und Portugals zur EWG im Jahr 1986 wurde die Regelung ausgeweitet.

2. Im Jahr 2001 wurden die Durchführungsbestimmungen für die Regelung vereinfacht und in der Verordnung (EG) Nr. 1051/2001 des Rates(2) zusammengefasst. In der Verordnung (EG) Nr. 1591/2001 der Kommission(3) (in geänderter Fassung(4)) sind die Anwendungsvorschriften für die Erzeugerbeihilferegelung im Einzelnen dargelegt.

3. Das Gesamtziel der Regelung besteht darin, die Baumwollerzeugung in Gebieten der Gemeinschaft zu unterstützen, in denen sie für die Agrarwirtschaft von Bedeutung ist und den betreffenden Erzeugern einen angemessenen Lebensstandard ermöglicht(5).

Baumwollaussaat und -erzeugung

4. Baumwolle wird im Frühjahr ausgesät und im folgenden Herbst geerntet. Die Rohbaumwolle wird an Entkörnungsunternehmen geliefert, in denen in einem als Entkörnung bezeichneten Verfahren die Fasern von Körnern und sonstigem Abfallmaterial getrennt werden. Das Wirtschaftsjahr läuft vom 1. September bis 31. August.

5. Innerhalb der EU wird Baumwolle fast ausschließlich in Griechenland und Spanien angebaut. Die Jahreserzeugung in den drei Wirtschaftsjahren 1999/2000 bis 2001/02 belief sich auf durchschnittlich 1,6 Millionen Tonnen, was einem Ertrag von 0,51 Millionen Tonnen entkörnter Baumwolle entspricht. Mit dieser Erzeugung wird der EU-Binnenbedarf zu rund 47 % gedeckt. Der übrige Bedarf wird durch zoll- und abgabenfreie Einfuhren in die Gemeinschaft gedeckt.

6. Die EU-Mitgliedstaaten erzeugen rund 3 % der Weltproduktion (schätzungsweise 19 Millionen Tonnen entkörnter Baumwolle), deren Haupterzeuger die USA, China und Indien sind.

Haushaltsmäßige Auswirkungen

7. Die Erzeugerbeihilfe für Baumwolle beläuft sich in Griechenland auf durchschnittlich 600 Millionen Euro und in Spanien auf 200 Millionen Euro und macht insgesamt fast 2 % des EAGFL-Haushalts aus.

Hauptmerkmale der Erzeugerbeihilferegelung

8. Gemäß der Verordnung(6) erhalten die Erzeuger von den Entkörnungsunternehmen einen Betrag (Mindestpreis(7), der über dem Handelswert der an die Entkörnungsunternehmen gelieferten nicht entkörnten Baumwolle liegt. Dies ist eine der Bedingungen in dem schriftlichen Vertrag über den Ankauf der Baumwolle durch die Entkörnungsunternehmen. Die Entkörnungsunternehmen sind zwar verpflichtet, den Mindestpreis für Baumwolle von Standardqualität zu zahlen, es steht ihnen jedoch frei, mehr zu bieten.

9. Die an die Entkörnungsunternehmen ausgezahlte Beihilfe entspricht der Differenz zwischen dem so genannten Zielpreis(8) (Mindestpreis plus 5 %(9)) und einem von der Kommission festgelegten Wert(10) für die von den Erzeugern angekaufte nicht entkörnte Baumwolle. Gemäß der Verordnung wird als Wert für die nicht entkörnte Baumwolle ein Prozentsatz des Marktpreises für entkörnte Baumwolle herangezogen, die eine Handelsware bildet und für die veröffentlichte Preise vorliegen.

10. Die Höhe der zu zahlenden Beihilfe ändert sich entsprechend den Schwankungen der Marktpreise für entkörnte Baumwolle. Bei niedrigen Marktpreisen erhöht sich die Beihilfe als Ausgleich und umgekehrt. Infolgedessen bleiben die Einkünfte der Entkörnungsunternehmen aus dem Verkauf entkörnter Baumwolle in Kombination mit den gewährten Beihilfen unabhängig vom Erzeugungsvolumen weitgehend konstant. Dadurch genießen die Entkörnungsunternehmen finanzielle Sicherheit, und die innerhalb der EU erzeugte Baumwolle ist preislich gegenüber Einfuhren konkurrenzfähig.

11. Für den Fall, dass in einem Wirtschaftsjahr die gesamten Haushaltsausgaben für die Beihilferegelung weniger als 770 Millionen Euro betragen, ist in der Verordnung(11) unter bestimmten Voraussetzungen(12) eine Erhöhung des Beihilfebetrags vorgesehen. Die Aufstockung der Beihilfe wird durch die damit verbundenen Bedingungen begrenzt, so dass die Gesamtausgaben der Gemeinschaft 770 Millionen Euro nicht überschreiten können. Diese Maßnahme, die bei der Beihilferegelung für Baumwolle einzigartig ist, schwächt die Wirkung des Stabilisierungsmechanismus ab, wenn die Weltmarktpreise relativ hoch sind, und könnte als ein Bonus für die Erzeuger angesehen werden. In drei der sieben Wirtschaftsjahre 1995/96-2001/02 wurden die Erzeugerbeihilfen aufgrund dieser Bestimmung angehoben (zu Einzelheiten siehe Tabelle 1). Bezogen auf die betreffenden drei Wirtschaftsjahre (1995/96, 1997/98 und 2000/01) wurden aufgrund dieser Bestimmung Beihilfen in einer Gesamthöhe von 260 Millionen Euro gezahlt.

12. Im Hinblick auf Umweltbelange werden die Mitgliedstaaten in der im Jahr 2001 erlassenen Verordnung zur Festlegung von Maßnahmen für den Baumwollsektor verpflichtet.

Tabelle 1

Den Erzeugern gezahlte Beträge

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13. Hauptsächlich zur Begrenzung der Gemeinschaftsausgaben, aber auch zur Eindämmung des steigenden Erzeugungsvolumens wurde 1987 ein Stabilisierungsmechanismus eingeführt, der eine Kürzung der zu zahlenden Beihilfen für die Gesamterzeugung bewirkt, sobald die garantierte Hoechstmenge (GHM) überschritten wird(13).

14. Im Jahr 1995 wurde die GHM auf 1,031 Millionen Tonnen angehoben, und der Richtpreis wurde proportional gesenkt, um diese Änderungen haushaltsneutral zu gestalten. Den Erzeugermitgliedstaaten wurden garantierte nationale Mengen (GNM) zugeteilt(14). Seither wird die Kürzung des Beihilfesatzes bei Überproduktion auf den Mitgliedstaat angewandt, in dem die Überproduktion stattfindet.

15. Infolge der Verschärfung des Stabilisierungsmechanismus im Jahr 2001(15) wird die zu zahlende Beihilfe progressiv gekürzt, wenn die Erzeugung in Spanien und Griechenland 1,5 Millionen Tonnen übersteigt. Der verschärfte Stabilisierungsmechanismus bewirkt, dass relativ geringe Produktionsmengen oberhalb dieses Schwellenwerts zu einem starken Rückgang der für die Gesamterzeugung zu zahlenden Beihilfe führen. Im Jahr 2001 wurde die garantierte Hoechstmenge nicht erhöht, und das Verfahren zur Bemessung der Sanktion für den Fall, dass die Erzeugung zwischen 1,031 Millionen Tonnen und 1,5 Millionen Tonnen beträgt, blieb unverändert. Abbildung 1 veranschaulicht die Wirkung des Stabilisierungsmechanismus und enthält einen Vergleich seiner Wirkung vor und nach seiner Verschärfung.

16. In jedem Jahr seit der Einführung des Stabilisierungsmechanismus im Jahr 1987 überstieg die Erzeugung die garantierten Hoechstmengen, und folglich wurden die den Erzeugern gewährten Beihilfen gekürzt.

17. Während die Weltmarktpreise mitunter schwanken, ist der den Erzeugern zu zahlende Mindestpreis in Höhe von 101 Euro/100 kg in der Regel drei- bis viermal so hoch wie der Wert der nicht entkörnten Baumwolle. Nach Anwendung des Stabilisierungsmechanismus sinkt der den Erzeugern gewährte Betrag auf das Zwei- bis Dreifache des Wertes der nicht entkörnten Baumwolle. Insgesamt gesehen steigt der den Erzeugern gewährte Betrag, bis die Erzeugung 1,5 Millionen Tonnen erreicht. Von da an ist der bezogene Gesamtbetrag rückläufig, da die für die Überproduktion verhängte Sanktion die für Mehrproduktion bezogenen Zusatzbeträge übersteigt (zu Einzelheiten siehe Tabelle 2).

Abbildung 1 - STABILISIERUNGSMECHANISMUS

Einfluss des Stabilisierungsmechanismus auf die Gemeinschaftsausgaben

(Wert nicht entkörnter Baumwolle = 250 EUR/Tonne)(16)

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Anmerkung:

Die Abbildung zeigt die Höhe der zu zahlenden Beihilfe bei unterschiedlichen Produktionsniveaus vor und nach der Änderung des Stabilisierungsmechanismus im Jahr 2001.

Bei einem Produktionsanstieg von 1,0 auf 1,3 Millionen Tonnen begrenzt der Stabilisierungsmechanismus den Ausgabenanstieg.

Sobald die Erzeugung 1,34 Millionen Tonnen übersteigt, bewirkt der Stabilisierungsmechanismus einen Rückgang des insgesamt zu zahlenden Beihilfebetrags.

Der Rückgang des zu zahlenden Beihilfebetrags fällt nach der mit der Verordnung (EG) Nr. 1051/2001 des Rates eingeführten Änderung deutlich stärker aus.

Tabelle 2

Vergleich der den Erzeugern gewährten Beihilfen vor und nach der Verschärfung des StabilisierungsmechanismusAnmerkung:

Der höchstmögliche Gesamtbetrag, den die Erzeuger beziehen können, wird bei einer Erzeugung von 1,5 Millionen Tonnen erzielt.

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Tabelle 3

Vergleich der zu zahlenden Beihilfe bei einem Wert der nicht entkörnten Baumwolle von 200, 250, 300 bzw. 350 EUR/Tonne

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Anmerkung:

Unabhängig von der Höhe des Marktpreises sind die Gemeinschaftsausgaben ab einem Produktionsvolumen von rund 1,3 Millionen EUR rückläufig.

18. Wie in den Ziffern 9, 10 und 13 dargelegt, werden die Gemeinschaftsausgaben unter Bezug auf den Mindestpreis, den die Entkörnungsunternehmen den Erzeugern zu zahlen haben, abzüglich der Anwendung des Stabilisierungsmechanismus und einer Bewertung der aufgekauften nicht entkörnten Baumwolle bestimmt. Die Gemeinschaftsausgaben werden rückläufig, wenn die progressive Sanktion für Überproduktion in Verbindung mit dem Anstieg des Gesamtwertes der nicht entkörnten Baumwolle den zusätzlichen Beihilfebetrag für Mehrproduktion übersteigt. Dies ist in der Regel der Fall, wenn die Erzeugungsmenge bei rund 1,3 Millionen Tonnen liegt (zu Einzelheiten siehe Tabelle 3).

19. Obgleich die Regelung erzeugungsbezogen ist, haben alle Baumwollanbauer der Gemeinschaft im Rahmen des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems (InVeKoS)(17) Meldungen über die Anbauflächen vorzulegen. Die Angaben aus diesen Meldungen werden zur Vorausschätzung der Produktionsmengen sowie zur Kontrolle der Existenz der an die Entkörnungsunternehmen liefernden Erzeuger und der Plausibilität der gelieferten Mengen herangezogen.

Prüfung des Hofes

Vorangegangene Bemerkungen

20. Die Feststellungen aus den früheren Prüfungen des Hofes wurden in seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1992(18) und die Ergebnisse einer Weiterverfolgungsprüfung im Jahr 1996(19) veröffentlicht. Der Hof beanstandete die Anfälligkeit der Regelung für Unregelmäßigkeiten sowie Kontrollmängel und die Berücksichtigung fiktiver Mengen, für die Beihilfen gezahlt wurden (Griechenland). Diese Unzulänglichkeit wurde durch die Änderung der Verordnung im Jahr 1995 behoben, die eine Kürzung der beihilfefähigen Menge nicht entkörnter Baumwolle vorsieht, wenn der Ertrag an entkörnter Baumwolle unter dem Normwert von 32 % liegt(20). Unter diesen Umständen wird die Beihilfe auf der Grundlage der Menge nicht entkörnter Baumwolle gezahlt, aus der bei ordnungsgemäßer Qualität die entsprechende Menge an Fasern hätte gewonnen worden können. Durch die Verknüpfung der Mengen, für die Beihilfe gezahlt wird, mit dem Ertrag soll der Anreiz zur überhöhten Ausweisung oder Manipulation des Gewichts des Roherzeugnisses beseitigt werden.

21. Ferner beanstandete der Hof, dass der Stabilisierungsmechanismus keinen Anreiz zur Eindämmung der steigenden Erzeugung bot. In den Jahren ab 1995 stieg die Produktion weiter an.

Vorliegende Prüfung

22. Im Zuge dieser Prüfung, die sich auf die Jahre 1999-2002 erstreckte, bewertete der Hof die Zweckmäßigkeit der Verwaltung der Erzeugerbeihilfe für Baumwolle seitens der Kommission im Hinblick auf die beabsichtigten und unbeabsichtigten Auswirkungen der Maßnahme und die Vorschriften zur Durchführung der Regelung in Verbindung mit der Überwachung der Tätigkeiten in den Mitgliedstaaten.

23. Der Hof nahm Prüfbesuche bei den Kommissionsdienststellen, in vier der Hauptanbaugebiete Griechenlands(21) und in Andalusien (Spanien) vor. Dabei wurde das in den Mitgliedstaaten angewandte Kontrollsystem bewertet und die Einhaltung nationaler und gemeinschaftlicher Rechtsvorschriften untersucht. Prüfungsnachweise wurden durch die Überprüfung von Unterlagen und Aufzeichnungen, die Beobachtung des Anlieferungs- und Entkörnungsverfahrens in Verbindung mit den verschiedenen von Inspektoren in den Entkörnungsunternehmen vorgenommenen Kontrollen, die analytische Durchsicht von Angaben und Unterredungen mit den Hauptbeteiligten (Beamte der Kommission und der nationalen Behörden sowie Vertreter des Verbands der Entkörnungsunternehmen und Erzeugergemeinschaften) erlangt.

VERWALTUNG DURCH DIE KOMMISSION

Aus Erwägungen im Hinblick auf die Haushaltsdisziplin und Umweltbelange wurden Änderungen am Stabilisierungsmechanismus vorgenommen

24. Die Baumwollerzeugung in der EU nahm bis zum Jahr 2000 ständig zu. Die Jahresproduktion, die sich im Wirtschaftsjahr 1982/83 auf 330000 Tonnen belief, stieg auf mehr als 1,7 Millionen Tonnen an (siehe Tabelle 4). Diese Entwicklung war durch die relative Attraktivität der Erzeugerbeihilfe für Baumwolle im Vergleich zu Beihilfen für andere Kulturpflanzen, den Produktionsanstieg durch den Beitritt Spaniens zur EWG im Jahr 1986 und die Heraufsetzung der garantierten Hoechstmenge im Jahr 1995 bedingt. Ferner besteht dadurch, dass die Unterstützung auf den erzeugten Mengen beruht, für den einzelnen Erzeuger ein Anreiz, die im Rahmen der Regelung zu beziehenden Beträge durch möglichst große Produktionsmengen zu erhöhen(22). Die Angaben in Tabelle 5 zeigen, dass die Erzeugerbeihilfe für Baumwolle drei- bis viermal höher liegt als die Beihilfen für alternative Kulturpflanzen. Darüber hinaus wurde für die Jahre 1998-2000 ein Vergleich der bei der Baumwollerzeugung erzielten Gewinnspanne(23) mit der beim Anbau von Hartweizen und Körnermais erzielten Gewinnspanne in zwei der Baumwollanbaugebiete Griechenlands und im wichtigsten Baumwollanbaugebiet Spaniens angestellt. In beiden Fällen liegt die Spanne bei Baumwolle höher als bei den beiden anderen Kulturpflanzen. Beim Vergleich der Grundlagen für die Gewinnspanne für Baumwolle und Körnermais ergibt sich für die Jahre 1999-2000 ein Verhältnis von 1,5 zugunsten von Baumwolle.

25. Durch die Anwendung des Stabilisierungsmechanismus werden zwar die Gemeinschaftsausgaben angesichts der steigenden Erzeugung begrenzt, doch das Beihilfevolumen hängt auch vom Wert der von den Entkörnungsunternehmen angekauften nicht entkörnten Baumwolle ab. Bleiben die Marktpreise über einen längeren Zeitraum niedrig, erhöhen sich die Ausgaben. Tabelle 3 enthält einen Vergleich der zu zahlenden Beihilfen bei Marktpreisen zwischen 200 und 350 Euro pro Tonne. Bezogen auf die Wirtschaftsjahre 1995/96-2001/02 lagen die der Gemeinschaft im Zusammenhang mit der Unterstützung der Baumwollerzeugung entstandenen Kosten in den Wirtschaftsjahren 1996/97, 1998/99, 1999/2000 und 2001/02 über 770 Millionen Euro - siehe Tabelle 4.

26. Der Aufwärtstrend bei der Erzeugung hat auch Bedenken bezüglich der Auswirkungen von intensiver Bewirtschaftung, Monokulturanbau(24) sowie des Baumwollanbaus in dafür wenig geeigneten Gebieten auf die Umwelt(25) aufkommen lassen. Diese Bedenken kamen in einem 1999 von der Kommission vorgelegten Vorschlag für eine Verordnung des Rates(26) zum Ausdruck, in dem auf eine erhebliche Zunahme der Anbauflächen und des Produktionsvolumens hingewiesen wurde. Gemäß der im Jahr 2001 erlassenen Verordnung haben die Mitgliedstaaten die von ihnen für sinnvoll erachteten Umweltmaßnahmen zu treffen und der Kommission bis 31. Dezember 2004 einen Bericht über die Umweltsituation im Baumwollsektor und über die Auswirkungen der getroffenen nationalen Maßnahmen vorzulegen(27). Wenn diese Angaben vorliegen und ausgewertet sind, wird die Kommission in der Lage sein, fundiertere Entscheidungen bezüglich umweltverträglicher Produktionsmengen zu treffen.

27. Der Vorschlag der Kommission von 1999 bezog sich auch auf eine Überarbeitung des Stabilisierungsmechanismus dahin gehend, dass die Erzeugungsbeihilfe für Baumwolle etwas weniger attraktiv ausgefallen wäre(28) und die Gemeinschaftsausgaben zurückgegangen wären. Durch diese Änderung sollte die Möglichkeit eingeschränkt werden, dass die Ausgaben in Jahren, in denen die Marktpreise niedrig sind, den Referenzbetrag von 770 Millionen Euro übersteigen. Der Rat schloss sich dem Vorschlag nicht an und beschloss stattdessen eine Änderung des Stabilisierungsmechanismus, der zur Anwendung kommt, wenn die Erzeugung 1,5 Millionen Tonnen übersteigt(29). Bei Überschreitung dieser Schwelle bewirkt der geänderte Mechanismus, dass die Beihilfesätze stärker sinken als zuvor. Da die Erzeugung in den drei vorangegangenen Jahren bei durchschnittlich 1,6 Millionen Tonnen lag, war absehbar, dass der geänderte Stabilisierungsmechanismus gleich im ersten Jahr nach seinem Inkrafttreten zur Anwendung kommen würde.

Tabelle 4

Ausgaben zur Unterstützung der Baumwollerzeugung seit 1982

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Quelle:

Kommission GD Landwirtschaft/C/2001.

Tabelle 5

Vergleich der Erzeugerbeihilfe für Baumwolle mit den Beihilfen für alternative Kulturpflanzen

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Quelle:

Arbeitsunterlage der Kommission: Der Baumwollsektor in der Europäischen Union (SEK(2000) 1630 vom 5.10.2000).

Anmerkung:

a) In der Tabelle bleiben die Erzeugungskosten unberücksichtigt.

b) Die höhere Gewinnmarge in Andalusien gegenüber Griechenland ist durch höhere Durchschnittserträge in Spanien bedingt.

c) Durchschnittliche jährliche Beihilfe in den Jahren 1995-1999.

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Quelle:

Kommission - GD Landwirtschaft/G.3, März 2003.

Stabilisierungsmechanismus

28. Wenn die Erzeugung die genannten Schwellenwerte für die Anwendung des verschärften Stabilisierungsmechanismus erreicht (1138000 Tonnen im Falle Griechenlands und 362000 Tonnen im Falle Spaniens), wird der dem Erzeuger zu zahlende Mindestpreis um 24 % gekürzt (24,18 Euro/100 kg). Wenn die Erzeugung 1,7 Millionen Tonnen erreicht (Überschreitung der Schwellenwerte um 13 %), wird der Mindestpreis um 48 % gekürzt (48,28 Euro/100 kg), und wenn die Erzeugung 1,845 Millionen Tonnen erreicht (Überschreitung der Schwellenwerte um 23 %), wird die Erzeugerbeihilfe um 69 % gekürzt (70,07 Euro/100 kg). Während Marktpreise mitunter schwanken, geht bei diesem Strafsatz der Beihilfebetrag gegen null(30), und der dem Erzeuger zu zahlende Betrag entspricht dem Handelswert der Baumwolle.

29. Im Wirtschaftsjahr 2001/02, dem ersten Anwendungsjahr der neuen Gemeinschafts- und nationalen Vorschriften, erreichte die Erzeugung in Griechenland 1,354 Millionen Tonnen, was eine 19%ige Überschreitung des Schwellenwertes für die Anwendung des verschärften Stabilisierungsmechanismus bedeutete. Daraufhin beantragten die griechischen Behörden bei der Kommission, die Erzeugung von insgesamt 206362 Tonnen aus der Regelung herauszunehmen und dafür weder Beihilfen zu gewähren noch sie bei der Bemessung der Höhe der auf den Beihilfesatz anzuwendenden Sanktion zu berücksichtigen. Diese Vorgehensweise war in den Verordnungen nicht vorgesehen. Die Kommission förderte dabei einige konzeptionelle Schwächen der Verordnungen zutage:

a) Es gab keine präzisen Vorschriften, ob die Gesamterzeugung oder nur die im Rahmen der Gemeinschaftsvorschriften erzeugten Mengen zur Bestimmung des Einflusses des Stabilisierungsmechanismus heranzuziehen sind.

b) Falls, wie bis dahin üblich, bei der Bemessung der Sanktionshöhe sämtliche erzeugten Mengen von einwandfreier und handelsüblicher Qualität zugrunde gelegt worden wären, hätte dies eine 58%ige Kürzung der den Erzeugern gewährten Beihilfe zur Folge gehabt, was weit über der in den Vorjahren angewandten Sanktionshöhe gelegen hätte(31). Nach Prüfung der von den griechischen Behörden übermittelten Angaben schloss die Kommission 144551 Tonnen von der Beihilferegelung aus, was eine 41%ige Kürzung des den Erzeugern gezahlten Mindestpreises zur Folge hatte.

c) Die Praxis der Einbeziehung der Gesamterzeugung bei der Bemessung der Sanktionshöhe stand im Widerspruch zu dem bei anderen landwirtschaftlichen Beihilferegelungen allgemein verfolgten Ansatz.

d) Es gab keine spezifische Frist für die Durchführung der Vor-Ort-Kontrollen in Bezug auf die von den Baumwollerzeugern vorgelegten Flächenmeldungen. Diese Kontrollen sind unwirksam, wenn sie nicht vorgenommen werden, solange die Pflanze noch im Boden ist. Die Feststellungen aus diesen Kontrollen sind notwendig, um eine Schlussfolgerung bezüglich der Zuverlässigkeit der Angaben zu Baumwollanbauflächen und zum voraussichtlichen Ertrag, den der einzelne Erzeuger erzielt und an das Entkörnungsunternehmen liefert, ziehen zu können.

30. Wegen dieser von der Kommission in diesem Einzelfall festgestellten Sachverhalte wurde die Verordnung im August 2002 dahin gehend geändert, dass die beihilfefähigen Mengen und die bei der Bemessung des Einflusses des Stabilisierungsmechanismus einzubeziehenden Mengen definiert wurden. Danach ist nur Baumwolle von einwandfreier und handelsüblicher Qualität, die von im Rahmen von InVeKoS erfassten Flächen und nicht von aus Umweltgründen ausgeschlossenen Flächen stammt, beihilfefähig und wird zur Bemessung der Sanktionshöhe herangezogen. Diese Bestimmungen kamen bei der Bemessung des Einflusses des Stabilisierungsmechanismus auf den Beihilfesatz für die griechische Produktion im Wirtschaftsjahr 2001/02 zur Anwendung und führten, wie vorstehend erwähnt, zur Kürzung des den Erzeugern gezahlten Mindestpreises um 41 %.

31. Im Jahr 2001 lag die Ist-Erzeugung in Griechenland erheblich höher als vorgesehen, und es bestand das Risiko, dass die Vorschussbeträge die letztendlich als geschuldet ermittelten Beträge übersteigen würden. Sobald diese Möglichkeit sich abzeichnete, wies die griechische Zahlstelle die Entkörnungsunternehmen an, für die über die für die einzelnen Erzeuger festgesetzten Schwellen hinaus angelieferte Baumwolle nur den Handelswert zu zahlen.

Schwierigkeiten bei der Überprüfung der Genauigkeit der Flächenmeldungen und bei der Ermittlung der beihilfefähigen Mengen

32. Zuvor waren Beihilfen für Mengen gezahlt worden, die vorschriftsmäßig bei den Entkörnungsunternehmen angeliefert wurden. Eine der Vorschriften lautete, dass der Erzeuger die Baumwollanbaufläche gemeldet haben musste. In der im Jahr 2002 geänderten Verordnung (deren Einführung durch die Notwendigkeit zur Klarstellung der Anspruchsvoraussetzungen begründet war) wird Baumwolle, die von einer nicht gemeldeten Fläche oder aber von einer aus Umweltgründen ausgeschlossenen Fläche stammt, ausdrücklich von der Beihilfegewährung ausgeschlossen. Baumwolle dieser Art lässt sich nicht mit absoluter Genauigkeit ermitteln, und die nationalen Behörden müssen entscheiden, welche Mengen im Rahmen der Beihilferegelung anerkannt werden und welche weitergehenden Kontrollen unterzogen werden sollten.

33. Im Laufe der Jahre haben die nationalen Behörden Plausibilitätsprüfungen in Bezug auf die angelieferten Mengen und die gemeldeten Flächen durchgeführt und Angaben zu den erzielten Erträgen gesammelt. Da es viele Gründe für Ertragsschwankungen geben kann - etwa Witterungsbedingungen, Anbaumethoden und angebaute Sorten -, obliegt es den nationalen Behörden, die unter normalen Umständen von den gemeldeten Flächen erzielten Erträge zu beurteilen. Durch Unzulänglichkeiten innerhalb von InVeKoS in Griechenland wird die Zuverlässigkeit des Systems als Quelle genauer und umfassender Informationen zur Untermauerung von Entscheidungen und als Instrument für weitergehende Kontrollen beeinträchtigt. Da es ferner in der Praxis unmöglich ist, den Ursprung sämtlicher bei den Entkörnungsunternehmen angelieferten Mengen zu überprüfen, besteht das Risiko, dass die Beihilfe für Mengen gezahlt wird, die von nicht gemeldeten oder aus Umweltgründen ausgeschlossenen Flächen stammen. Sofern diese nicht beihilfefähigen Mengen unentdeckt bleiben, werden durch die Anwendung höherer Sanktionen alle Erzeuger bestraft, die in gutem Glauben handeln.

34. Darüber hinaus haben die nationalen Behörden gemäß der Verordnung die Richtigkeit von mindestens 5 % der Flächenmeldungen im Wege von Vor-Ort-Kontrollen zu überprüfen, bei denen die tatsächliche Baumwollanbaufläche mit der gemeldeten Fläche verglichen wird(32). Bei diesen Kontrollen wird ermittelt, ob die kontrollierten Erzeuger wahrheitsgemäße Angaben zu den gemeldeten Flächen übermittelt haben. Bei den Vor-Ort-Kontrollen bleiben jedoch unter Umständen nicht gemeldete Baumwollanbauflächen unentdeckt.

35. Bei den im Jahr 2000 durchgeführten Vor-Ort-Kontrollen stellten die griechischen Behörden in mehr als 5000 geprüften Flächenmeldungen nur drei Unstimmigkeiten fest. Bei umfangreichen Kontrollen im Folgejahr wurde hingegen festgestellt, dass zu rund 10 % (44000 Hektar) der Gesamtanbaufläche entweder keine InVeKoS-Meldung oder eine Meldung über den Anbau einer anderen Kulturpflanze vorlag. In jenem Jahr (2001) legten 94000 Erzeuger Flächenmeldungen über Baumwollanbau auf insgesamt 379000 Hektar vor. Angesichts der Tatsache, dass die durchschnittliche Anbaufläche pro Erzeuger 4 Hektar betrug, ist zu vermuten, dass eine beträchtliche Anzahl von Erzeugern nicht ihre gesamte Baumwollanbaufläche für 2001 meldete. Die im Jahr 2001 in Griechenland durchgeführten umfangreichen Kontrollen bildeten die Grundlage für eine Verordnung der Kommission, mit der ein Teil der Baumwollerzeugung aus der Regelung herausgenommen wurde. Die betreffende Baumwolle stammte von Flächen, die gemäß Artikel 17 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1051/2001 des Rates(33) nicht beihilfefähig waren, oder von Flächen, für die keine InVeKoS-Meldung oder aber eine Meldung über den Anbau einer anderen Kulturpflanze vorlag. Dadurch verringerte sich die Sanktion für Überproduktion und erhöhte sich der Beihilfebetrag für die Erzeuger.

Die Finanzlage der Entkörnungsunternehmen im Rahmen der Beihilferegelung wurde im Hinblick auf die geänderten Umstände, insbesondere die steigenden Erzeugungsmengen, nicht überprüft

36. Gemäß der Verordnung(34) wird zur Bemessung der Höhe der Beihilfe der Wert der von den Entkörnungsunternehmen angekauften nicht entkörnten Baumwolle mit 20,6 % bis 24,4 % des international notierten Preises für entkörnte Baumwolle angesetzt. Der Mechanismus zur Festsetzung des an die Entkörnungsunternehmen gezahlten Beihilfebetrags ist so ausgelegt, dass das Entkörnungsunternehmen einen Handelsgewinn erzielt, der zur Deckung der zwischen 98,8 Euro und 125,5 Euro pro Tonne liegenden Entkörnungskosten ausreicht - zu näheren Einzelheiten siehe Tabelle 6.

37. Bis 1995 berechnete die Kommission die Entkörnungskosten und setzte den Wert der nicht entkörnten Baumwolle auf einem Niveau fest, das den Entkörnungsunternehmen hinreichend Mittel zur Deckung ihrer Betriebskosten verschaffte. Da sich diese Verfahrensweise jedoch als aufwendig erwies und Probleme bei der Beschaffung hinreichender und zuverlässiger Angaben auftraten, wurde ein vereinfachtes Verfahren eingeführt(35), in dessen Rahmen der Wert der nicht entkörnten Baumwolle nach dem historischen Verhältnis zwischen dem Marktpreis für entkörnte Baumwolle und dem von der Kommission für nicht entkörnte Baumwolle festgelegten Wert ermittelt wird.

38. Die Entkörnungskosten haben sich möglicherweise im Laufe der Zeit und mit steigendem Volumen verändert, doch die Kommission hat die den Entkörnungsunternehmen zugute kommende Förderung nicht vor dem Hintergrund der tatsächlichen Betriebskosten beleuchtet und ist somit nicht in der Lage zu beurteilen, ob sich die Gemeinschaftsausgaben möglicherweise durch Änderung der angewandten Prozentsätze senken ließen. Keines der im Zuge der Prüfung befragten Entkörnungsunternehmen äußerte Unzufriedenheit mit dem Mechanismus zur Bemessung des Wertes der nicht entkörnten Baumwolle.

Tabelle 6

Entkörnungsunternehmen gewährte Fördermittel

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Nicht alle Entkörnungsunternehmen differenzieren beim Baumwollankauf nach Qualität, und der Anreiz zur Qualitätsverbesserung ist offensichtlich nicht mehr als eine zusätzliche Einkommensquelle

39. In der Gemeinschaftsregelung wird eingeräumt, dass Baumwolle unterschiedlicher Qualität erzeugt werden kann, und verlangt, dass die Erzeuger entsprechend der Qualität des gelieferten Erzeugnisses bezahlt werden.

40. In Griechenland bezahlen nicht alle Entkörnungsunternehmen die Erzeuger nach Maßgabe der Qualität einzelner Partien, sondern bieten den Erzeugern lieber einen Preis, der für Baumwolle von überdurchschnittlicher Qualität gezahlt würde(36). Durch diese Praxis geht der Anreiz für die Erzeuger zur Anwendung von Anbau- und Erntemethoden, die die Lieferung von Baumwolle bester Qualität ermöglichen, verloren.

41. Darüber hinaus ist vorgesehen, dass die Beihilfe an das Entkörnungsunternehmen auf der Grundlage einer Menge gezahlt wird, die über der Liefermenge liegt, wenn die Qualität der entkörnten Baumwolle in dem betreffenden Jahr über der Norm liegt(37). Der prozentuale Mengenzuschlag beträgt höchstens 3,125 %(38), wird nach Abschluss der Entkörnung berechnet und beruht auf den Erträgen für das gesamte Wirtschaftsjahr. Die Kommission hat keine spezifische Kenntnis von der Wirksamkeit dieser Bestimmung bezüglich der Verbesserung der Qualität der erzeugten Baumwolle. Überdies ist in der Verordnung nicht vorgesehen, dass das Entkörnungsunternehmen diese Zusatzeinkünfte an die Erzeuger weiterzuleiten hat.

42. Wenngleich die Absicht der Qualitätsförderung durchaus begrüßenswert ist, bietet der Markt bereits in Form höherer Einkünfte einen Anreiz zur Verbesserung von Qualität und Menge der erzeugten Fasern. Aufgrund der bestehenden Beweislage entsteht der Eindruck, dass der gezahlte Anreiz zur Qualitätsverbesserung kaum mehr als eine zusätzliche Einkommensquelle für die Entkörnungsunternehmen darstellt.

BEWERTUNG DER KONTROLLSYSTEME IN DEN MITGLIEDSTAATEN

43. Im Zeitraum von Oktober 2001 bis Februar 2002 unterzog der Hof im Rahmen seiner Verpflichtung zur Abgabe einer Zuverlässigkeitserklärung zum Rechnungsabschluss der Kommission für das Haushaltsjahr 2001 die Erzeugerbeihilfe für Baumwolle einer besonderen Prüfung(39). Nur die Prüfung der Kontrolltätigkeit in Griechenland gab dem Hof Anlass zu wesentlichen Bemerkungen.

Nichtanwendung von Risikokriterien und unzulängliche Kontrollqualität in Griechenland

44. Mithilfe einer Schlüsselkontrolle wird die Existenz der Erzeuger und der Plausibilität der gelieferten Mengen anhand der Angaben aus den von den Erzeugern vorgelegten Flächenmeldungen geprüft. Voraussetzung für die Wirksamkeit dieser Kontrolle ist die korrekte Anwendung von InVeKoS in den Mitgliedstaaten. Diesbezüglich wurden in Griechenland zahlreiche Unzulänglichkeiten festgestellt. Da diese Unzulänglichkeiten weiterhin bestehen, werden die Beanstandungen des Hofes in seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 2001 nachstehend dargelegt.

45. In Griechenland werden bei rund 30 % der gemeldeten Parzellen Referenzangaben gemacht, die mit denen des InVeKoS nicht kompatibel sind. Daher kann die Fläche dieser Parzellen nicht bestätigt werden. Zudem erlauben die computergestützten Systeme, dass bei der Erfassung einzelner Parzellen mehrfach dieselben Referenznummern eingetragen werden.

46. Ferner erfolgte die Auswahl der zu kontrollierenden Stichprobe nicht anhand von Risikokriterien, und es gab keine klaren und ausführlichen Anweisungen zu Zeitrahmen und Methodik für die Vor-Ort-Kontrollen der von den Erzeugern vorgelegten Flächenmeldungen, und für das Wirtschaftsjahr 2000/01 wurden nur sehr wenige Abweichungen gemeldet (bei 0,05 % der kontrollierten Zahl). Die Fehlerquote von 0,05 % steht im Widerspruch zu den Prüfungsergebnissen, zu denen der Hof in Bezug auf die Richtigkeit der Flächenmeldungen für das Wirtschaftsjahr 2001/02 gelangt ist. Bei 16,7 % der geprüften Baumwollanbauflächenmeldungen wurden erhebliche (über den nationalen Toleranzmargen liegende) Abweichungen zwischen den gemeldeten und den für die Baumwollerzeugung genutzten Flächen festgestellt. Die Fehlerquote von 0,05 % stimmt auch nicht mit den Ergebnissen von Kontrollen der Behörden zur Ermittlung der aus der Erzeugung auszuschließenden Mengen für die Anwendung des Stabilisierungsmechanismus überein.

47. Wegen der erheblichen Diskrepanz zwischen der vorausgeschätzten und der tatsächlichen Erzeugung im Jahr 2001 stellten die griechischen Behörden Nachforschungen an, bei denen sich herausstellte, dass rund 10 % der Fläche, auf der im Jahr 2001 Baumwolle ausgesät worden war, entweder nicht in InVeKoS erfasst oder als für den Anbau einer anderen Kulturpflanze genutzt gemeldet worden war. Diese Feststellung lässt darauf schließen, dass die Erzeuger Beihilfeanträge für Kulturpflanzen für Flächen beantragen, auf denen sie Baumwolle anbauen. Unter diesen Umständen erhalten die Erzeuger, falls dies unentdeckt bleibt, zweimal EU-Beihilfen für dieselben Parzellen, einmal aufgrund der Meldung über den Anbau einer Kulturpflanze und einmal aufgrund der tatsächlichen Baumwollerzeugung. Hierdurch werden die Schwierigkeiten bei der Überwachung der EU-Beihilfezahlungen veranschaulicht, wenn das zugrunde liegende Integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem (InVeKoS) nicht ordnungsgemäß angewandt wird.

SCHLUSSFOLGERUNGEN

48. Bei seinen vorangegangenen Prüfungen beanstandete der Hof die Anfälligkeit der Regelung für Unregelmäßigkeiten und Kontrollmängel sowie die Berücksichtigung fiktiver Mengen (in Griechenland), für die Beihilfen gezahlt wurden. Im Zuge der Überarbeitung der Regelung seitens der Kommission im Jahr 1995 wurde diese Schwachstelle behoben (siehe Ziffer 20). Die Regelung weist allerdings weitere Unzulänglichkeiten auf.

Angewandter Mechanismus und seine Auswirkungen auf die Gemeinschaftsausgaben

49. Der Anstieg der Baumwollerzeugung in den vergangenen 20 Jahren von 0,3 Millionen Tonnen auf 1,7 Millionen Tonnen spiegelt die relative Attraktivität der Regelung im Vergleich zu den Beihilferegelungen für andere Kulturpflanzen wider: Die Erzeugerbeihilfe für Baumwolle beträgt das Drei- bis Vierfache der für alternative Kulturpflanzen gezahlten Beihilfen. Beim Vergleich der Bruttogewinnspanne pro Hektar ergibt sich ein Verhältnis von 1,5 zugunsten von Baumwolle. Der Produktionsanstieg ist zu rund einem Viertel auf den Beitritt Spaniens zur EWG im Jahr 1886 zurückzuführen (siehe Ziffer 24).

50. Ein im Jahr 1987 eingeführter Stabilisierungsmechanismus bewirkte eine Kürzung der zu zahlenden Beihilfe bei Überschreitung der garantierten Mengen. Da Schwankungen der Marktpreise sich allerdings auch im Beihilfesatz niederschlagen, hat die Kommission keinerlei Kontrolle über die endgültigen Ausgaben, und somit kann zu keinem Zeitpunkt Haushaltsneutralität gewährleistet werden (siehe Ziffer 25).

51. Bei niedrigen Marktpreisen werden die Kosten von der Gemeinschaft in Form einer Anhebung des Beihilfesatzes getragen. Hingegen werden in Jahren, in denen die Marktpreise und die Produktionsmengen hoch sind und die Gemeinschaftsausgaben somit unter 770 Millionen Euro liegen, den Erzeugern unter bestimmten Voraussetzungen zusätzliche Beihilfen gezahlt. Durch diese Maßnahme wird die Wirkung des Stabilisierungsmechanismus abgeschwächt (siehe Ziffern 11 und 25).

52. Die Gemeinschaftsunterstützung verschafft den Entkörnungsunternehmen zusammen mit den Verkaufserlösen ein konstantes Einkommen zur Deckung ihrer Betriebs- und Verwaltungskosten. Seit 1995 hat die Kommission nicht überprüft, inwieweit die den Entkörnungsunternehmen nach Auszahlung des Mindestpreises an die Erzeuger verbleibenden Mittel den ihnen tatsächlich entstandenen Kosten entsprechen, und ist somit nicht in der Lage zu beurteilen, ob ein Potenzial für die Senkung der Gemeinschaftsausgaben besteht (siehe Ziffern 36 und 37).

53. Wegen Unklarheiten in den Durchführungsbestimmungen für die Regelung wurden im Jahr 2002 Änderungen dahin gehend vorgenommen, dass nunmehr die beihilfefähigen Mengen und die bei der Bemessung der Sanktion für Überproduktion zugrunde zu legenden Mengen festgelegt sind (siehe Ziffern 29 und 30).

54. Gemäß den geänderten Bestimmungen darf die Beihilfe nur für Mengen gezahlt werden, die von Flächen stammen, für die eine InVeKoS-Meldung vorliegt, und nicht auf aus Umweltgründen ausgeschlossenen Flächen erzeugt wurden. Durch Unzulänglichkeiten in der Funktionsweise von InVeKoS wird die Fähigkeit der Kommission zur Überwachung der korrekten Anwendung des Stabilisierungsmechanismus beeinträchtigt. Kontrollen bezüglich des Ursprungs sämtlicher bei den Entkörnungsunternehmen angelieferter Mengen sind aus praktischen Gründen unmöglich. Aus den von den nationalen Behörden in den Jahren 2000 und 2001 durchgeführten Kontrollen geht hervor, dass Unterschiede in der Qualität der Prüfungstätigkeit bezüglich der Genauigkeit der Flächenmeldungen und der Beihilfefähigkeit der bei den Entkörnungsunternehmen angelieferten Mengen bestehen. Zur Feststellung der beihilfefähigen Mengen müssen die nationalen Behörden nach eigenem Ermessen die voraussichtlichen Erträge nicht entkörnter Baumwolle von den gemeldeten Flächen ermitteln. Da die Erträge aus vielerlei Gründen schwanken können, wurde die Fähigkeit der Kommission zur Überwachung dieses Aspekts der Regelung beeinträchtigt. Sofern die nicht beihilfefähigen Mengen unentdeckt bleiben, werden sämtliche Erzeuger unterschiedslos durch eine stärkere Kürzung des Mindestpreises bestraft (siehe Ziffern 32-34).

Umwelt

55. Die Baumwollerzeugung kann sich negativ auf die Umwelt auswirken, und die betreffenden Mitgliedstaaten sollten die von ihnen für zweckmäßig erachteten Maßnahmen zur Regelung der Nutzung von Flächen zur Baumwollerzeugung festlegen und umsetzen. Derzeit liegen keinerlei Angaben über die Anwendung dieser Vorschrift vor, da sie von der Kommission nicht fortlaufend überwacht wird. Gemäß der Verordnung haben die Mitgliedstaaten der Kommission bis zum 31. Dezember 2004 einen Bericht über die Umweltsituation im Baumwollsektor und über die Auswirkungen der getroffenen Maßnahmen vorzulegen (siehe Ziffer 26).

Qualitätsförderung

56. Die Regelung trägt insofern zur Förderung der Qualität der Baumwolle bei, als die den Erzeugern gezahlten Beträge nach Maßgabe der Qualität des angelieferten Erzeugnisses angepasst werden können. In Griechenland zahlen nicht alle Entkörnungsunternehmen unterschiedliche Beträge für unterschiedliche Qualität, wodurch der Anreiz zur Erzeugung von Baumwolle bestmöglicher Qualität verloren geht. Außerdem hat die Kommission keinerlei Kenntnis von der Wirksamkeit des Qualitätsanreizes für die Entkörnungsunternehmen. Dieser Anreiz kommt zu den auf dem Markt bei besserer Qualität und höheren Erträgen erzielten Zusatzeinkünften hinzu (siehe Ziffern 39-42).

Kontrollsysteme

57. Bei seiner Prüfung der Kontrolltätigkeit in den Mitgliedstaaten stellte der Hof anhaltende schwerwiegende Mängel in Griechenland fest, insbesondere bezüglich der Kontrolle der von den Baumwollerzeugern gemeldeten Flächen (siehe Ziffern 43-47).

EMPFEHLUNGEN

58. Der Hof empfiehlt der Kommission, bei der Formulierung ihrer Reformvorschläge die Gelegenheit zur Behebung der in der derzeitigen Regelung festgestellten Schwachstellen zu nutzen. Der Hof empfiehlt der Kommission insbesondere,

a) die Einführung eines Mechanismus zu erwägen, der Haushaltsneutralität gewährleistet und die Wirkung des Stabilisierungsmechanismus nicht abschwächt;

b) die relative Attraktivität der Erzeugerbeihilfe für Baumwolle und den Einfluss der Beihilfe auf die erzeugten Mengen zu berücksichtigen;

c) Angaben zu den negativen Folgen der Baumwollerzeugung für die Umwelt zu beschaffen.

59. Bezüglich der derzeitigen Regelung empfiehlt der Hof der Kommission,

a) dafür zu sorgen, dass die Kontrollen in den Mitgliedstaaten zur Ermittlung der Beihilfefähigkeit transparent und fundiert sind und konsequent angewandt werden;

b) die finanziellen Bedingungen für die Entkörnungsunternehmen zu beleuchten;

c) die Wirksamkeit des Anreizes zur Verbesserung der Qualität der erzeugten Baumwolle zu überprüfen.

Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 24. und 25. September 2003 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Juan Manuel Fabra Vallés

Präsident

(1) Protokoll Nr. 4 im Anhang zur Akte über den Beitritt Griechenlands 1979, ABl. L 291 vom 19.11.1979, S. 174.

(2) Verordnung (EG) Nr. 1051/2001 des Rates vom 22. Mai 2001, ABl. L 148 vom 1.6.2001, S. 3.

(3) Verordnung (EG) Nr. 1591/2001 der Kommission vom 2. August 2001, ABl. L 210 vom 3.8.2001, S. 10.

(4) Verordnung (EG) Nr. 1486/2002 der Kommission vom 19. August 2002, ABl. L 223 vom 20.8.2002, S. 3.

(5) Protokoll Nr. 4 im Anhang zur Akte über den Beitritt Griechenlands 1979, ABl. L 291 vom 19.11.1979, S. 174.

(6) Verordnung (EG) Nr. 1051/2001 des Rates, mit der die Verordnungen (EWG) Nr. 1964/87 und (EG) Nr. 1554/95 ersetzt wurden.

(7) Verordnung (EG) Nr. 1051/2001 des Rates, Artikel 2. Der Mindestpreis wird vom Rat festgesetzt und beträgt derzeit 100,99 Euro/100 kg nicht entkörnter Baumwolle.

(8) Verordnung (EG) Nr. 1051/2001 der Kommission, Artikel 2. Der Zielpreis wird ebenfalls vom Rat festgesetzt und beträgt derzeit 106,30 Euro/100 kg nicht entkörnter Baumwolle.

(9) Ein 5%iger Differenzbetrag zwischen dem Mindestpreis und dem Zielpreis wird den Entkörnungsunternehmen zur Deckung ihrer Verwaltungskosten im Zusammenhang mit der Beihilferegelung gezahlt.

(10) Verordnung (EG) Nr. 1591/2001 der Kommission, Artikel 2.

(11) Verordnung (EG) Nr. 1051/2001 des Rates, Artikel 8.

(12) Voraussetzung ist, dass der Stabilisierungsmechanismus angewandt wurde, dass der für die Festlegung des zu zahlenden Beihilfebetrags ermittelte gewogene Durchschnittspreis für nicht entkörnte Baumwolle über 302 Euro pro Tonne beträgt, dass die Erzeuger insgesamt nicht mehr als den Mindestpreis erhalten können und dass die aufgestockte Beihilfe nicht über dem Beihilfebetrag liegt, der zu zahlen wäre, wenn die garantierte Hoechstmenge auf 1120 Millionen Tonnen heraufgesetzt würde.

(13) Für jedes der Wirtschaftsjahre 1992/93-1994/95 wurde die GHM auf 701000 Tonnen festgesetzt.

(14) Verordnung (EG) Nr. 1553/95 des Rates vom 29. Juni 1995, ABl. L 148 vom 30.6.1995, S. 45, Artikel 2. Die GHM wurde auf 1031000 Tonnen heraufgesetzt, und Spanien wurde eine GNM in Höhe von 249000 Tonnen und Griechenland eine GNM in Höhe von 782000 Tonnen zugewiesen. Bei Überschreitung dieser Mengen wird der Zielpreis um 50 % des Prozentsatzes gekürzt, um den die GNM überschritten wurde.

(15) Verordnung (EG) Nr. 1051/2001 des Rates, Artikel 7.

(16) Es wurde ein Wert von 250 EUR angesetzt, da dies dem Durchschnittswert der nicht entkörnten Baumwolle in den fünf Wirtschaftsjahren 1997/98-2001/02 entspricht.

(17) Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 des Rates vom 27. November 1992, ABl. L 355 vom 5.12.1992, S. 1.

(18) ABl. C 309 vom 16.11.1993, S. 1.

(19) ABl. C 340 vom 12.11.1996, S. 1.

(20) In Artikel 3 der Verordnung (EG) Nr. 1051/2001 des Rates wird die Standardqualität nicht entkörnter Baumwolle so definiert, dass sie einen Feuchtigkeitsgehalt von 10 % und einen Gehalt an Fremdbestandteilen von 3 % aufweist und so beschaffen ist, dass nach ihrer Entkörnung Fasern der Qualität Nr. 5 mit einer Länge von 28 mm gewonnen werden können.

(21) In den Bezirken (Nomoi) Karditsa, Larisa, Rodopi und Evros.

(22) Diese Aussage gilt bis zu einer Produktion von 1,5 Millionen Tonnen. Von da an ist der Gesamtbetrag, den die Erzeuger erhalten, rückläufig, weil die verhängte Sanktion für Mehrproduktion über die garantierten Hoechstmengen hinaus die zusätzliche Beihilfe für die Mehrproduktion übersteigt.

(23) Die Gewinnspanne ist definiert als Gesamtproduktion zuzüglich Subventionen abzüglich Vorleistungen (Saatgut, Dünger, Pflanzenschutz, Treibstoff, Wasser, Unterhalt, Energie, Leiharbeitskräfte und sonstige Direktkosten), Abschreibungen, Löhne, Mieten und Zinsen.

(24) Monokulturanbau über längere Zeit kann zur Auslaugung der Böden und zur Erschöpfung der Wasservorräte führen.

(25) Bei der Baumwollerzeugung werden Wasser, Chemikalien (Bodendesinfektionsmittel, Wachstumsregulatoren, Herbizide, Pestizide, Entlaubungsmittel), Düngemittel und Kunststoffe (Mulch und Chemikalienbehälter) eingesetzt.

(26) KOM(1999) 492 endg.

(27) Verordnung (EG) Nr. 1051/2001 des Rates, Artikel 17.

(28) Es wurde vorgeschlagen, die Kürzung des Zielpreises von 50 % auf 60 % des Prozentsatzes, um den die GNM überschritten wurde, zu erhöhen, wodurch die Gemeinschaftsausgaben schätzungsweise um jährlich 75 Millionen Euro zurückgehen würden.

(29) Verordnung (EG) Nr. 1051/2001 des Rates, Artikel 7 Absatz 4. Überschreitet die Gesamterzeugung 1,5 Millionen Tonnen (Griechenland 1138000, Spanien 362000), so wird die Kürzung des Zielpreises von 50 % des Satzes, um den die GNM überschritten wurde, für jede zusätzliche Tranche von 20000 Tonnen um 2 Prozentpunkte erhöht (Griechenland 15170, Spanien 4830).

(30) Die Beihilfe besteht aus dem Zielpreis in Höhe von 101 Euro abzüglich der Sanktion (in diesem Beispiel 70 Euro) und des Wertes der nicht entkörnten Baumwolle.

(31) In den vier vorangegangenen Jahren bestand die Sanktion in einer durchschnittlich 29%igen Kürzung des den griechischen Erzeugern gezahlten Mindestpreises.

(32) Verordnung (EG) Nr. 1591/2001 der Kommission, Artikel 13 Absatz 1 Buchstabe a).

(33) Gemäß Artikel 17 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1051/2001 können die Mitgliedstaaten die Flächen, für die die Erzeugerbeihilfe für nicht entkörnte Baumwolle gezahlt werden kann, aufgrund objektiver umweltbezogener Kriterien beschränken.

(34) Verordnung (EG) Nr. 1591/2001 der Kommission, Artikel 2 Absatz 2.

(35) Verordnung (EG) Nr. 1554/95 des Rates vom 29. Juni 1995, Artikel 3, ABl. L 148 vom 30.6.1995, S. 48.

(36) Einige Entkörnungsunternehmen vertreten die Ansicht, dass, da nicht entkörnte Baumwolle in loser Schüttung verarbeitet wird, für sie kein Anreiz besteht, spezifische Qualitätsmerkmale einzelner Partien zu bewerten und für jede angelieferte Partie einen geringfügig anderen Preis zu ermitteln und an die Erzeuger auszuzahlen.

(37) Verordnung (EG) Nr. 1051/2001 des Rates, Artikel 15.

(38) Jedes Jahr wird für beide Erzeugermitgliedstaaten die Menge, auf deren Grundlage die Beihilfe gezahlt wird, um rund 3 % heraufgesetzt, was nahe am geltenden Hoechstsatz liegt. Bei Zugrundelegung eines durchschnittlichen Beihilfesatzes in Höhe von 500 Euro/Tonne liegt der den Entkörnungsunternehmen aufgrund dieser Vorschrift gezahlte Betrag in der Größenordnung von 25 Millionen Euro pro Jahr.

(39) ABl. C 295 vom 28.11.2002, S. 1.

Antworten der Kommission

ZUSAMMENFASSUNG

IX. Bei einer auf Ausgleichszahlungen basierenden Regelung hängen die Ausgaben definitionsgemäß zumindest teilweise von den Weltmarktpreisen ab, so dass die vom Hof angesprochene Haushaltsneutralität nicht gewährleistet werden kann.

Diese Bestimmung ist integraler Bestandteil des Stabilisierungsmechanismus und sieht vor, dass die Förderung weniger stark gekürzt wird, wenn die Ausgaben unter 770 Mio. EUR bleiben.

X. Seit 2001 treffen die Mitgliedstaaten gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1051/2001 des Rates nationale Umweltmaßnahmen, die von den Kommissionsdienststellen geprüft wurden.

Die Auswertung dieser Umweltmaßnahmen und der Bericht, den die Mitgliedstaaten bis Ende 2004 vorlegen müssen, dürften der Kommission weitere Informationen über die Umweltsituation im Baumwollsektor liefern.

XI. Nach Auffassung der Kommission ist die Tatsache, dass die Ausbeute an entkörnter Baumwolle in der Regel über dem Normwert von 32 % liegen, ein Indiz für die Wirksamkeit der Bestimmungen zur Qualitätsverbesserung.

Die Qualitätsprämien sind bei den Weltmarktpreisen für entkörnte Baumwolle verhältnismäßig gering und dürften den Entkörnungsbetrieben angesichts der Höhe dieser Weltmarktpreise keine nennenswerten zusätzliche Einnahmequelle verschaffen.

Die Kommission hat bereits versucht, die Betriebskosten der Entkörnungsunternehmen zu prüfen, aber die Gespräche mit den Mitgliedstaaten haben wegen der sehr unterschiedlichen Ergebnisse keine endgültigen Schlussfolgerungen zugelassen. Der Rat hat deshalb im Rahmen der Reform von 1995 beschlossen, den Weltmarktpreis für nicht entkörnte Baumwolle anhand des in der Vergangenheit festgestellten Verhältnisses zwischen dem Weltmarktpreis für entkörnte und dem für nicht entkörnte Baumwolle zu ermitteln; dabei wurden die Entkörnungskosten berücksichtigt.

XII. Die Probleme, die es beim InVeKoS und insbesondere beim LPIS und den entsprechenden Kontrollen in Griechenland gegeben hat, sind den Kommissionsdienststellen durchaus bekannt und werden im Rahmen des Rechungsabschlusses im Zusammenhang mit den Flächenzahlungen und den anderen Beihilferegelungen sehr genau geprüft.

Dies gilt auch für die unvollständige Meldung der griechischen Baumwollanbauflächen. Ein Grund hierfür ist neben den mit der Anwendung des InVeKoS in Griechenland zusammenhängenden Problemen auch darin zu suchen, dass die griechischen Umweltmaßnahmen erst unlängst eingeführt wurden und einige Erzeuger versuchen, sie zu umgehen, die außerdem die Bedeutung des Zusammenhangs zwischen den produzierten Mengen (nach denen sich die Beihilfe richtet) und den entsprechenden Anbauflächen unterschätzt haben.

XIII. Die Kommission wird bei der Erarbeitung ihrer Reformvorschläge die vom Hof angesprochenen Unzulänglichkeiten berücksichtigen. Außerdem wird sie der Tatsache Rechnung tragen, dass die jetzige Regelung sehr kompliziert ist und mit der jüngsten Entwicklung der GAP nicht im Einklang steht.

EINLEITUNG

11. Diese Bestimmung ist integraler Bestandteil des Stabilisierungsmechanismus und sieht vor, dass die Förderung weniger stark gekürzt wird, wenn die Ausgaben unter 770 Mio. EUR bleiben.

17. Sowohl die Ausgaben der Gemeinschaft als auch der den Erzeugern gezahlte Betrag sind in erster Linie abhängig von den erzeugten Mengen.

20. Die 1995 eingeführten Änderungsvorschriften enthielten mehrere Maßnahmen zur Verbesserung der Verwaltung. Insbesondere sind hier zu nennen:

- die Aufteilung der Garantiehöchstmenge auf nationale Garantiemengen, um die Erzeuger in den einzelnen Erzeugermitgliedstaaten stärker in die Verantwortung einzubeziehen,

- die Anhebung der Garantiehöchstmengen in Verbindung mit einer proportionalen Senkung der Ziel und der Mindestpreise, um diese Mengen unter Wahrung der Haushaltsneutralität an die gemeldete durchschnittliche Erzeugung anzupassen,

- die Streichung der speziellen Regelung für die Kleinerzeuger, die ihrem eigentlichen Zweck nicht gerecht wurde,

- wie vom Hof erwähnt, eine Bestimmung zur Verknüpfung der beihilfefähigen Mengen mit den erzielten Erträgen.

Im Jahr 2001 wurde der Stabilisierungsmechanismus dahin gehend gestärkt, dass die zu zahlende Beihilfe ab einer erzeugten Menge von über 1,5 Mio. Tonnen stärker gekürzt wird. Die Wirkung besteht darin, dass schon eine geringe Überschreitung dieses Schwellenwerts eine deutliche Kürzung der Beihilfe für die gesamte Erzeugung zur Folge hat.

VERWALTUNG DURCH DIE KOMMISSION

24. 1995 wurde die Garantiehöchstmenge angehoben und der Zielpreis zwecks Wahrung der Haushaltsneutralität entsprechend gesenkt.

25. Bei einer auf Ausgleichszahlungszahlungen basierenden Regelung hängen die Ausgaben definitionsgemäß zumindest teilweise von den Weltmarktpreisen ab.

26. Bis 2000 verfügte die Kommission nur über begrenzte Befugnisse, um genaue Umweltmaßnahmen für den Baumwollanbau vorzuschreiben, da Baumwolle weder im Anhang der Verordnungen (EG) Nr. 1259/1999 des Rates noch in der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 des Rates aufgeführt war.

Seit 2001 haben die Mitgliedstaaten gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1051/2002 einzelstaatliche Umweltmaßnahmen erlassen, die von den Kommissionsdienststellen geprüft wurden.

Nach der Auswertung dieser einzelstaatlichen Maßnahmen und des Berichts, den die Mitgliedstaaten bis Ende 2004 vorlegen müssen, werden der Kommission weitere Informationen über die Umweltsituation im Baumwollsektor vorliegen.

28. Die in den Erzeugermitgliedstaaten im Rahmen des Stabilisierungsmechanismus angewendeten Sanktionen sind fast ausschließlich von der Erzeugung des betreffenden Mitgliedstaates abhängig. Deshalb sind die Sanktionen in denjenigen Mitgliedstaaten höher, die am stärksten zu der Überproduktion beitragen.

29. Nachdem die Kommission die von Griechenland übermittelten Zahlen genau geprüft und die Rechtmäßigkeit der Aufschlüsselung der 206362 Tonnen bewertet hat, hat sie folgende Maßnahmen getroffen:

- 6376 Tonnen wurden nicht berücksichtigt, weil sie nicht von einwandfreier handelsüblicher Qualität waren;

- 61811 Tonnen wurden in die tatsächliche Erzeugung einbezogen, die restlichen 138175 Tonnen wurden ausgeschlossen.

a) Nach derselben Auslegung der Rechtstexte wurden umgehend präzisere Vorschriften zu der Frage erlassen, welche Erzeugung beihilfefähig ist und welche beim Stabilisierungsmechanismus berücksichtigt werden muss; diese Vorschriften traten ab dem Wirtschaftsjahr 2002/03 in Kraft.

d) Seit dem Wirtschafsjahr 2002/03 gibt es eine Frist für den Abschluss der Vor-Ort-Kontrollen der Flächenmeldungen. Diese Frist wurde auf den 15. November festgesetzt, liegt also kurz vor dem Zeitpunkt, zu dem die Neuschätzung der Erzeugung vorgelegt werden muss.

Die Risiken, die sich aus unzureichenden Vor-Ort-Kontrollen der Baumwollanbauflächen für den EAGFL ergeben könnten, werden beim Rechnungsabschluss berücksichtigt. So wurden und werden erforderlichenfalls auch weiterhin entsprechende finanzielle Berichtigungen vorgenommen.

33-35. Die Bemerkungen des Hofes beziehen sich im Wesentlichen auf die Unzulänglichkeiten des griechischen Kontrollsystems. Diese Unzulänglichkeiten sind den Kommissionsdienststellen bestens bekannt. Die Risiken, die sich für den EAGFL aus der mangelhaften Anwendung des InVeKoS und des Systems zur Verwaltung und Kontrolle von Baumwolle in Griechenland ergeben, werden beim Rechnungsabschluss berücksichtigt. So wurden und werden erforderlichenfalls auch weiterhin entsprechende finanzielle Berichtigungen vorgenommen.

Die Kommissionsdienststellen haben ebenfalls festgestellt, dass das Verfahren, mit dem festgelegt wird, bei welchen Antragstellern in Griechenland Vor-Ort-Kontrollen vorgenommen werden, mit Risiken behaftet ist. Diese Risiken werden zurzeit im Rahmen des laufenden Rechnungsabschlussverfahrens geprüft.

36. Mangels internationaler Notierungen für nicht entkörnte Baumwolle wird der Preis auf Basis der Weltmarktpreise für entkörnte Baumwolle festgesetzt, wobei das in der Vergangenheit festgestellte Verhältnis zwischen diesen beiden Preisen zugrunde gelegt wird. Bei diesem Preisverhältnis sind die Entkörnungskosten berücksichtigt und fließen dementsprechend in die Berechnung der Weltmarktpreise für nicht entkörnte Baumwolle indirekt mit ein.

38. Die Kommission hat bereits versucht, die Betriebskosten der Entkörnungsunternehmen zu überprüfen, aber die Gespräche mit den Mitgliedstaaten haben wegen der sehr unterschiedlichen Ergebnisse keine Schlussfolgerungen zugelassen. Der Rat hat deshalb im Rahmen der Reform von 1995 beschlossen, den Weltmarktpreis für nicht entkörnte Baumwolle anhand des in der Vergangenheit festgestellten Verhältnisses zwischen dem Weltmarktpreis für entkörnte und dem für nicht entkörnte Baumwolle zu ermitteln; dabei wurden die Entkörnungskosten berücksichtigt.

40. Nach der Beihilferegelung wird der Preis entsprechend der Qualität der gelieferten Baumwolle angepasst. Diese Anpassung erfolgt im gegenseitigen Einvernehmen auf Basis der Proben, die bei der Lieferung entnommen werden müssen, und betrifft jede Partie nicht entkörnter Baumwolle. Hierdurch soll der Einzelerzeuger einen Anreiz erhalten, Baumwolle besser Qualität zu liefern.

Bei den von der Kommission im Rahmen des Rechnungsabschlusses durchgeführten Audits ergaben sich keine Anhaltspunkte dafür, dass die geltende Regelung ihr Ziel, einen Anreiz zur Qualitätsverbesserung zu schaffen, nicht erreicht hat.

41. Nicht entkörnte Baumwolle besserer Qualität ergibt eine höhere Ausbeute an entkörnter Baumwolle, aber die genaue Menge lässt sich erst nach dem Entkörnungsvorgang ermitteln. Nach der Regelung darf die beihilfefähige Menge dadurch um höchstens 3,125 %, steigen, während die Kürzung im Falle einer durch die schlechte Qualität der nicht entkörnten Baumwolle bedingten geringeren Ausbeute unbegrenzt ist. Die Tatsache, dass die Ausbeute an entkörnter Baumwolle in der Regel über dem Normwert von 32 % liegt, bedeutet, dass die gelieferte nicht entkörnte Baumwolle im Allgemeinen von guter Qualität ist. Der hiermit für die Entkörnungsunternehmen geschaffene Anreiz ermöglicht es diesen, mehr als den Mindestpreis zu zahlen, was sie normalerweise auch tun.

42. Die Qualitätsprämien sind bei den Weltmarktpreisen für entkörnte Baumwolle verhältnismäßig gering und dürften den Entkörnungsbetrieben angesichts der Höhe dieser Preise keine nennenswerte zusätzliche Einnahmequelle verschaffen.

BEWERTUNG DER KONTROLLSYSTEME IN DEN MITGLIEDSTAATEN

45. Die Probleme im Zusammenhang mit den Unzulänglichkeiten bei der Anwendung des InVeKoS und insbesondere des Systems zur Identifizierung der landwirtschaftlich genutzten Parzellen (LPIS) in Griechenland sind den Kommissionsdienststellen durchaus bekannt.

Die sich daraus für den EAGFL ergebenden Risiken werden beim Rechnungsabschluss sowohl für die flächenbezogenen Beihilfen als auch für die anderen Beihilferegelungen berücksichtigt. In Bezug auf die Erzeugerbeihilfe für Baumwolle laufen derzeit mehrere Verfahren.

46. Die Kommission erkennt die vom Hof angesprochenen Mängel bei den Vor-Ort-Kontrollen der Baumwollanbauflächen uneingeschränkt an. Sie entsprechen weitgehend den Sachverhalten, auf die sie in ihren Berichten wiederholt hingewiesen hat.

47. Die Tatsache, dass Erzeuger den Anbau einer beihilfefähigen Kultur auf Flächen melden, auf denen in Wirklichkeit Baumwolle angebaut wird, verursacht ein Risiko in Bezug auf die flächenbezogenen Zahlungen; dieses Risiko wird beim Rechnungsabschluss berücksichtigt.

Die Fragen im Zusammenhang mit der GMO für Baumwolle werden von den Kommissionsdienststellen im Rahmen der laufenden Rechnungsabschlussverfahren geprüft.

SCHLUSSFOLGERUNGEN

50. Bei einer auf Ausgleichzahlungen basierenden Regelung sind die Ausgaben definitionsgemäß zumindest teilweise von den Weltmarktpreisen abhängig, so dass die vom Hof angesprochene Haushaltsneutralität nicht gewährleistet werden kann. Mit der Reform von 2001 wurde der Stabilisierungsmechanismus dahin gehend gestärkt, dass beschleunigte Sanktionen bezüglich der gewährten Beihilfen auferlegt werden, wenn die Erzeugung den Schwellenwert von 1500000 Tonnen überschreitet; dies kann in bestimmten Fällen zu erheblichen Ausgabensenkungen führen.

51. Diese Bestimmung ist integraler Bestandteil des Stabilisierungsmechanismus und sieht vor, dass die Förderung weniger stark gekürzt wird, wenn die Ausgaben unter 770 Mio. EUR bleiben.

52. Die Kommission hat bereits versucht, die Betriebskosten der Entkörnungsunternehmen zu prüfen, aber die Gespräche mit den Mitgliedstaaten haben wegen der sehr unterschiedlichen Ergebnisse keine Schlussfolgerungen zugelassen. Deshalb hat der Rat im Rahmen der Reform von 1995 beschlossen, den Weltmarktpreis von nicht entkörnter Baumwolle anhand des in der Vergangenheit festgestellten Verhältnisses zwischen dem Weltmarktpreis für entkörnte und dem für nicht entkörnte Baumwolle zu ermitteln; dabei wurden die Entkörnungskosten berücksichtigt.

54. Nach Auffassung der Kommission wird seit der Änderung der Vorschriften im Jahr 2002 der Begriff der beihilfefähigen Erzeugung klarer definiert, ohne dass dadurch die Fähigkeit zur Verwaltung der Regelung geschwächt worden wäre. Die vom Hof beschriebenen Unzulänglichkeiten beim InVeKoS und bei den Kontrollen der Baumwollerzeugung in Griechenland entsprechen weitgehend denen, die die Kommissionsdienststellen beim Rechnungsabschluss bereits festgestellt haben. Daher wurden und werden erforderlichenfalls auch weiterhin entsprechende finanzielle Berichtigungen vorgenommen.

55. Bis zum Jahr 2000 verfügte die Kommission nur über begrenzte Befugnisse, um genaue Umweltbestimmungen vorzuschreiben, da der Baumwollanbau weder im Anhang der Verordnungen (EG) Nr. 1259/1999 des Rates noch in der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 des Rates aufgeführt war.

Seit 2001 haben die Mitgliedstaaten gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1051/2001 des Rates Umweltmaßnahmen erlassen, die von den Kommissionsdienststellen geprüft wurden.

Die Auswertung dieser Umweltmaßnahmen und der Bericht, den die Mitgliedstaaten bis Ende 2004 vorlegen müssen, dürften der Kommission weitere Informationen über die Umweltsituation im Baumwollsektor liefern.

56. Die Regelung sieht vor, dass der Preis in gegenseitigem Einvernehmen zwischen dem Entkörnungsunternehmen und dem Erzeuger für jede einzelne Partie der gelieferten nicht entkörnten Baumwolle entsprechend der Qualität angepasst werden kann. Dies bietet den einzelnen Erzeugern einen Anreiz, landwirtschaftliche Verfahren zur Verbesserung der Baumwollqualität anzuwenden. Aus nicht entkörnte Baumwolle besserer Qualität lässt sich eine größere Menge an entkörnter Baumwolle gewinnen, diese kann aber erst nach dem Entkörnungsprozess ermittelt werden. Die Tatsache, dass die Ausbeute an entkörnter Baumwolle in der Regel höher ist als der Normwert von 32 %, bedeutet, dass die gelieferte nicht entkörnte Baumwolle im Allgemeinen von guter Qualität war. Auf dem Weltmarkt sind die Qualitätsprämien für entkörnte Baumwolle relativ gering, so dass der Qualitätsanreiz den Entkörnungsunternehmen die Möglichkeit gibt, den Erzeugern mehr als den Mindestpreis zu zahlen, was sie in der Regel auch tun.

Bei den von den Kommissionsdienststellen im Rahmen des Rechnungsabschlusses durchgeführten Audits konnte nicht schlüssig nachgewiesen werden, dass die derzeitige Regelung ihr Ziel, Anreize zur Qualitätsverbesserung zu schaffen, nicht erreicht hat.

57. Wie bereits zu den Ziffern 42-46 erklärt, sind die vom Hof festgestellten Unzulänglichkeiten in Bezug auf die Flächenmeldungen und die Kontrolle der landwirtschaftlich genutzten Flächen in Griechenland von der Kommission bereits bei früheren Audits bemerkt worden. Die hieraus erwachsenden Risiken werden besonders genau geprüft und im Rahmen des Rechnungsabschlusses sowohl für die flächenbezogenen Beihilfen als auch für die anderen Beihilferegelungen, wie z. B. die Erzeugerbeihilfe für Baumwolle, berücksichtigt.

EMPFEHLUNGEN

58. a) und b) Die Kommission wird die vom Hof angesprochenen Unzulänglichkeiten bei der Erarbeitung ihrer Reformvorschläge berücksichtigen. Außerdem wird sie der Tatsache Rechnung tragen, dass die derzeitige Regelung sehr kompliziert ist und mit den jüngsten Entwicklungen der GAP nicht im Einklang steht.

c) Die Kommission sammelt bereits alle Angaben, von denen sie Kenntnis hat.

59. a) Die Kommissionsdienststellen akzeptieren die Empfehlung des Hofes und werden auch weiterhin überprüfen, ob die Kontrollen vorschriftsmäßig und gleichmäßig durchgeführt werden.

b) Die Kommission hat bereits versucht, die Betriebskosten der Entkörnungsunternehmen zu prüfen, die Gespräche mit den Mitgliedstaaten haben jedoch wegen der sehr unterschiedlichen Ergebnisse keine Schlussfolgerungen zugelassen.

c) Nach Auffassung der Kommission ist die Tatsache, dass die Ausbeute an entkörnter Baumwolle in der Regel über dem Normwert von 32 % liegt, ein Indiz dafür, dass die Vorschriften betreffend die Qualitätsverbesserung wirksam sind.