[pic] | KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN |

Brüssel, 17.11.2008

KOM(2008) 751 endgültig

BERICHT DER KOMMISSION

Anzeiger für staatliche Beihilfen – Herbstausgabe 2008 –

INHALTSVERZEICHNIS

Zusammenfassung 4

Einleitung 12

Staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 87 EG-Vertrag 13

1. Teil I: Fortschritte bei der Umsetzung der EU-Strategie für Wachstum und Beschäftigung (Lissabon-Agenda) 15

2. Teil II: Vereinfachung der Beihilfevorschriften 22

2.1. Die Beihilfenkontrolle durch die Kommission 22

2.2. Ein neuer Rahmen für die Beihilfenkontrolle 23

2.3. Überarbeitete Vorschriften für staatliche Beihilfen 26

3. Teil III: Durchsetzung der Beihilfevorschriften 28

3.1. Rechtswidrige Beihilfen 28

3.2. Durchsetzung des Beihilferechts: Zusammenarbeit mit den Gerichten der Mitgliedstaaten 28

3.3. Rückforderung rechtswidriger Beihilfen 29

3.4. Nachträgliche Kontrolle 34

4. Teil IV: Tendenzen und Muster bei den Ausgaben für staatliche Beihilfen in den Mitgliedstaaten 35

4.1. Staatliche Beihilfen in absoluten und relativen Zahlen 35

4.2. Staatliche Beihilfen für horizontale Ziele von gemeinsamem Interesse 38

4.2.1. Entwicklung der Beihilfen mit horizontaler und sektoraler Zielsetzung 40

4.2.2. Staatliche Beihilfen für Forschung und Entwicklung und Innovation (FuEuI) 43

4.2.3. Staatliche Beihilfen für KMU einschließlich Risikokapital 45

4.2.4. Staatliche Umweltschutzbeihilfen 46

4.2.5. Staatliche Beihilfen zur Unterstützung von Regionalentwicklung und Kohäsion 47

4.2.6. Auf der Grundlage von Gruppenfreistellungsverordnungen gewährte staatliche Beihilfen 48

4.3. Beihilfen als Ausgleich für die Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse 51

4.4. Staatliche Beihilfen für bestimmte Sektoren 54

4.4.1. Staatliche Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten 54

4.4.2. Staatliche Beihilfen für den Schiffbau 55

4.4.3. Staatliche Beihilfen für die Stahlindustrie 55

4.4.4. Staatliche Beihilfen für die Kohleindustrie 56

4.4.5. Staatliche Beihilfen für den Verkehr 56

4.4.6. Staatliche Beihilfen für die Landwirtschaft 60

4.4.7. Staatliche Beihilfen für die Fischerei 60

4.5. Beihilfeinstrumente 61

5. Teil V: Staatliche Beihilfen in Verbindung mit der Finanzkrise 63

6. Teil VI: Entwicklungen in Beihilferecht und -politik 68

Zusätzliche Informationen zu staatlichen Beihilfen auf der Webseite 71

Erläuterungen zur Methode 72

Anhang: Statistische Tabellen 73

ZUSAMMENFASSUNG

Im Mittelpunkt der Herbstausgabe 2008 des Anzeigers für staatliche Beihilfen stehen die Beihilfesituation in den 27 Mitgliedstaaten im Jahr 2007 und die zugrunde liegenden Trends. In erster Linie sollen die Fortschritte der Mitgliedstaaten bei der Verwirklichung der Ziele von Lissabon und ihre Antwort auf die wiederholten Forderungen des Europäischen Rates nach „weniger und besser ausgerichteten Beihilfen“ bewertet werden. Des Weiteren wird ein Überblick über die jüngsten Beihilfefälle im Bankensektor gegeben, die Folge der Subprime-Krise waren. Der aktuelle Anzeiger gibt auch Aufschluss über die Fortschritte bei der Umsetzung des umfassenden und kohärenten Reformpakets für staatliche Beihilfen, für das 2005 mit dem „Aktionsplan Staatliche Beihilfen“ der Grundstein gelegt wurde.

Weniger und besser ausgerichtete staatliche Beihilfen

Reaktion auf den vom Rat geforderten Abbau staatlicher Beihilfen: Die Grundtendenz geht in den meisten Mitgliedstaaten weiter in Richtung Abbau oder Stabilisierung, …

Auf seiner Tagung vom März 2000 in Lissabon forderte der Europäische Rat die Kommission, den Rat und die Mitgliedstaaten auf, „ ihre Anstrengungen […] zur Verringerung der allgemeinen Höhe staatlicher Beihilfen fort[zu]setzen, indem der Nachdruck von der Förderung einzelner Unternehmen oder Sektoren auf Querschnittsaufgaben von gemeinschaftlichem Interesse, wie z. B. Beschäftigung, Regionalentwicklung, Umwelt und Ausbildung oder Forschung, verlagert wird. “ Der Europäische Rat hat seitdem wiederholt „weniger und besser ausgerichtete staatliche Beihilfen“ gefordert. Diese Ziele wurden auch in der Empfehlung der Kommission zu den Grundzügen der Wirtschaftspolitik 2005-2008 hervorgehoben. Zudem ist die Forderung nach weniger und besser ausgerichteten staatlichen Beihilfen einer der vier Grundsätze, auf denen das 2005 angelaufene Reformprogramm der Kommission für staatliche Beihilfen basiert.

Langfristig betrachtet lag die Gesamthöhe der staatlichen Beihilfen in den 80er Jahren bei rund 2 % des BIP, fiel dann in den 90er Jahren auf knapp 1 % und beträgt heute 0,5 bis 0,6 %. Der Rückgang der staatlichen Beihilfen lässt sich zum Teil durch die Schritte erklären, die seit Mitte der 80er Jahre unternommen wurden, um die Beihilfenkontrolle zu einer Schlüsselkomponente des Binnenmarktprogramms zu machen. Ferner ist er auf die allgemeine Erkenntnis zurückzuführen, dass hohe staatliche Beihilfen nicht nur den effizienten Einsatz der Ressourcen behindern, sondern auch eine geringere Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft insgesamt zur Folge haben. Die Beihilfendisziplin wurde in den 90er Jahren im Zusammenhang der WWU ausgeweitet und verstärkt und erhielt dann im Jahr 2000 durch die Tagung des Europäischen Rates in Lissabon und 2005 durch den „Aktionsplan Staatliche Beihilfen“ eine neue Dynamik. Ziel des daraufhin erstellten Reformpakets für staatliche Beihilfen ist es vor allem, die Beihilfen besser auszurichten und gleichzeitig die Verfälschung des Wettbewerbs auf ein Minimum zu beschränken, um das Funktionieren des Binnenmarkts zu gewährleisten.

Die von den Mitgliedstaaten gewährten staatlichen Beihilfen (ohne Schienenverkehr) beliefen sich 2007 auf insgesamt 65 Mrd. EUR bzw. 0,53 % des Bruttoinlandsprodukts (BIP) der EU. Die Beihilfen im Industrie- und Dienstleistungssektor betrugen 49 Mrd. EUR bzw. 0,40 % des BIP.

Kurzfristig betrachtet geht die Grundtendenz der Gesamtbeihilfen im Industrie- und Dienstleistungssektor in den meisten Mitgliedstaaten weiter in Richtung Abbau oder Stabilisierung. Bezogen auf das BIP gingen die staatlichen Beihilfen in der EU der 27 Mitgliedstaaten (EU-27) in einer Phase anhaltenden Wirtschaftswachstums um 15 % zurück, und zwar von 0,50 % des BIP im Zeitraum 2002-2004 auf 0,42 % des BIP im Zeitraum 2005-2007. Diese positive Entwicklung ist vor allem auf drei Faktoren zurückzuführen:

- Erstens haben die Mitgliedstaaten, wie in einer Phase wirtschaftlichen Wachstums zu erwarten, erheblich weniger Rettungs- und Umstrukturierungsbeihilfen gewährt. In absoluten Zahlen gingen die Rettungs- und Umstrukturierungsbeihilfen von durchschnittlich 6,8 Mrd. EUR pro Jahr im Zeitraum 2002-2004 auf 1,8 Mrd. EUR pro Jahr im Zeitraum 2005-2007 zurück. In diesem Zusammenhang sei darauf hingewiesen, dass zwar mehrere Mitgliedstaaten in den vergangenen sechs Jahren erhebliche Beträge für die Rettung von in Schwierigkeiten befindlichen Unternehmen bereitgestellt haben, dass aber die meisten Mitgliedstaaten relativ geringe und acht Mitgliedstaaten gar keine Rettungsbeihilfen gewährt haben.

- Zweitens wurden die staatlichen Beihilfen für den Kohlebergbau in den Berichtszeiträumen 2002-2004 und 2005-2007 kontinuierlich von durchschnittlich knapp 8 Mrd. EUR pro Jahr auf unter 4 Mrd. EUR pro Jahr gesenkt. Dieser Rückgang war vor allem in Polen, Frankreich und Deutschland, in geringerem Maße aber auch in Spanien zu beobachten.

- Drittens ist der Trend in Richtung Abbau in den EU-12-Mitgliedstaaten noch deutlicher. Die vor dem Beitritt eingegangenen Verpflichtungen und die nach dem Beitritt fortgesetzten Anstrengungen tragen gleichermaßen dazu bei, da die neuen Mitgliedstaaten ihre Beihilfestrategie und -praxis kontinuierlich an das Beihilferecht und die Beihilfepolitik der EU anpassen.

Die Entwicklung des Gesamtvolumens der staatlichen Beihilfen in der EU-27 ist jedoch nicht nur das Ergebnis allgemeiner strategischer Entscheidungen oder eines Kurswechsels in der Politik der Mitgliedstaaten, sondern wird auch durch eine relativ geringe Zahl großer Beihilfen beeinflusst (z. B. die deutsche Umstrukturierungsbeihilfe von insgesamt rund 8 Mrd. EUR für die Bankgesellschaft Berlin (BGB) 2001 und 2002, die Beihilfe von 4 Mrd. EUR für den polnischen Kohlebergbau 2003, die Beihilfe von 1,4 Mrd. EUR für das französische Unternehmen Alstom 2004, die Umstrukturierungsbeihilfe von 750 Mio. EUR für die BAWAG in Österreich 2006 sowie die Rettungsbeihilfe von 1,6 Mrd. EUR für Northern Rock im Vereinigten Königreich und das Beihilfepaket für die Umstrukturierung der Sachsen LB in Deutschland im Gesamtwert von 630 Mio. EUR 2007).

Es ist darauf hinzuweisen, dass sich die Zahlenangaben zu den staatlichen Beihilfen nur auf die Fälle beziehen, in denen die Kommission bis zum 30. Juni 2008 eine Entscheidung erlassen hat (und die bis Ende 2007 gewährte Beihilfen betreffen), nicht aber auf laufende Beihilfefälle.

… allerdings dürfte das Beihilfevolumen 2008 in einigen Mitgliedstaaten wegen der Bankenkrise und des allgemeinen wirtschaftlichen Abschwungs steigen

Infolge des derzeitigen wirtschaftlichen Abschwungs und insbesondere der Bankenkrise ist für das Jahr 2008 mit einem erheblich höheren Anteil von Rettungs- und Umstrukturierungsbeihilfen zu rechnen.

Die Kommission konnte die Rettungs- und Umstrukturierungsmaßnahmen für die in Schwierigkeiten geratenen Banken im Rahmen der geltenden Vorschriften schnell und effizient bearbeiten

Seit Beginn der gegenwärtigen Finanzkrise kündigen die Mitgliedstaaten Unterstützungsmaßnahmen für den Finanzsektor in bis dato unerreichter Höhe an, die von erhöhten (oder sogar unbegrenzten) Einlagengarantien über Garantien für Interbankenkredite, direkte Kapitalzuführungen und Teilverstaatlichung bis zu Rettungspaketen für einzelne Banken reichen. Eine Vielzahl dieser Unterstützungsmaßnahmen unterliegt der europäischen Beihilfenkontrolle, wobei der Kommission in dieser Situation eine zentrale Rolle zukommt. Durch Abstimmung ihrer Vorgehensweise haben Mitgliedstaaten und Kommission sichergestellt, dass umfangreiche Unterstützungsregelungen zugunsten des Finanzsektors im Einklang mit den Beihilfevorschriften des EG-Vertrags durchgeführt werden konnten. In Anbetracht der derzeitigen Lage des Finanzsektors und der großen Zahl von Anmeldungen war die Kommission gefordert, diese Fälle schnell zu bearbeiten, wobei sie gleichzeitig sicherstellen musste, dass die Maßnahmen verhältnismässig sind und keine unangemessenen Wettbewerbsverzerrungen nach sich ziehen. Der Kommission ist es gelungen, schnell auf die von den Mitgliedstaaten übermittelten Anmeldungen zu reagieren, und hat binnen kürzester Zeit – in einzelnen Fällen innerhalb von 24 Stunden – Regelungen genehmigt.

Auch wenn die Krise einer einzelnen Bank eine allgemeine Bankenkrise auslösen kann (und umgekehrt), unterscheiden sich Rettungsmaßnahmen für einzelne Banken beihilferechtlich grundlegend von Beihilferegelungen, die sich an den gesamten Finanzsektor richten. Die Kommission hat die einzelnen Rettungspakete zur Überwindung der Finanzkrise nach den Leitlinien für staatliche Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten geprüft. Die Kommission hat große Anstrengungen unternommen, um die angemeldeten Unterstützungsmaßnahmen (von denen einige nachstehend genannt sind) schnell, effizient und flexibel zu behandeln: Northern Rock (Anmeldung am 26. November 2007, Genehmigung am 5. Dezember 2007), West LB (Anmeldung am 27. März 2008, Genehmigung am 30. April 2008), Roskilde Bank (Anmeldung am 22. Juli 2008, Genehmigung am 31. Juli 2008) und Hypo Real Estate (Anmeldung am 30. September 2008, Genehmigung am 2. Oktober 2008). In komplizierteren Beihilfefällen wie dem der Sachsen LB, in denen eine förmliche Untersuchung eingeleitet werden musste, erließ die Kommission bereits binnen drei Monaten nach Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens eine endgültige Entscheidung.

Reaktion auf außergewöhnliche Umstände und systemische Risiken

Als sich die Krise im Oktober 2008 zuspitzte, veröffentlichte die Kommission eine Mitteilung[1], in der sie erläuterte, wie die Mitgliedstaaten ihre Finanzinstitute in der derzeitigen Krisensituation am besten unterstützen können, ohne gegen die EU-Vorschriften für staatliche Beihilfen zu verstoßen. Die Kommission weiß um die außergewöhnlichen Umstände und die systemischen Risiken einer Finanzkrise und berücksichtigt diese bei ihrer Prüfung der betreffenden Stützungsregelungen.

Für die Überwindung der derzeitigen Finanzkrise sind staatliche Maßnahmen erforderlich, die sich von den herkömmlichen Maßnahmen zur Rettung und Umstrukturierung von in Schwierigkeiten befindlichen Finanzinstituten unterscheiden. Die derzeit von den Mitgliedstaaten ergriffenen Maßnahmen richten sich nicht an einzelne Banken in Schwierigkeiten, sondern an den gesamten Bankensektor. Mit den angekündigten Maßnahmen soll systemischen Risiken im Bankensektor begegnet werden. In ihrer diesbezüglichen Mitteilung räumt die Kommission ein, dass die Finanzmarktkrise als außergewöhnlicher Umstand zu betrachten ist und systemische Risiken birgt. Daher kann die Kommission Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe b EG-Vertrag anwenden. Diese Ausnahmeregelung zum allgemeinen Verbot staatlicher Beihilfen kann angewandt werden, wenn die staatlichen Beihilfen zur „Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben “ gewährt werden sollen. Im Oktober 2008 genehmigte die Kommission weitreichende Stützungsmaßnahmen, die von Irland, dem Vereinigten Königreich und Dänemark angemeldet worden waren. Die angemeldeten Regelungen beinhalteten eine Kombination von Erhöhung der Garantien für Bankeinlagen mit Garantien für Interbankenkredite und Kapitalzuführungen. Mehrere andere Mitgliedstaaten haben bereits ähnliche Regelungen angemeldet oder werden dies in absehbarer Zeit tun. Aber selbst im Falle außergewöhnlicher Umstände ist es Aufgabe der Kommission sicherzustellen, dass die betreffenden Regelungen mit den Beihilfevorschriften des EG-Vertrags übereinstimmen; gleichzeitig bemüht sie sich, flexibel und schnell auf das durch die Finanzkrise hervorgerufene systemische Risiko zu reagieren.

Staatliche Beihilfen in Zeiten des Konjunkturabschwungs

Die derzeitige Finanzkrise und der zu beobachtende Konjunkturrückgang beginnen sich in der Beschäftigungslage und den Auftragsbüchern der Unternehmen niederzuschlagen. Die Mitgliedstaaten sind sich einig, dass konzertierte Maßnahmen erforderlich sind, um die Krise zu bewältigen. Die Volkswirtschaften der Mitgliedstaaten sind zu eng miteinander verwoben, als dass kurzfristige Lösungen wie ein Subventionswettlauf zwischen den Mitgliedstaaten in Betracht kämen. Staatliche Unterstützung für europäische Unternehmen wird nur dann erfolgreich sein, wenn sie nachhaltig angelegt ist. Während eine verstärkte Förderung nachhaltiger Investitionen der europäischen Wirtschaft insgesamt zugute kommt, sollte dabei KMU, für die die Kapitalbeschaffung oft schwieriger ist als für andere Unternehmen, besondere Aufmerksamkeit geschenkt werden.

Die Kommission führt in ihrem jüngst erlassenen „Small Business Act“ eine große Zahl von Stützungsmaßnahmen zugunsten von KMU auf. Ferner ermutigt die jüngst von der Kommission vorgenommene Überarbeitung des EU-Beihilferechts die Mitgliedstaaten dazu, nachhaltige Investitionen zu unterstützen, womit wiederum ein konkreter Beitrag zur Lissabon-Strategie für Wachstum, Beschäftigung und Wettbewerbsfähigkeit geleistet wird. Im Interesse der KMU bietet die kürzlich erlassene Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung (AGFVO) den Mitgliedstaaten nun eine breite Palette von Maßnahmen, für die zudem der Verwaltungsaufwand erheblich reduziert wurde. Die Mitgliedstaaten können jetzt auch KMU den Zugang zur Finanzmitteln erleichtern und auf diese Weise der derzeitigen Finanz- und Wirtschaftskrise mit wirksamen Mitteln begegnen.

Die meisten Mitgliedstaaten haben positiv auf die Forderung des Rates nach besser ausgerichteten Beihilfen reagiert.

Gemäß den Verpflichtungen, die sie auf den verschiedenen Tagungen des Europäischen Rates eingegangen sind, haben die meisten Mitgliedstaaten die Verlagerung des Schwerpunkts von der Förderung einzelner Unternehmen oder Sektoren auf horizontale Ziele von gemeinschaftlichem Interesse fortgesetzt. In der EU-27 stieg der durchschnittliche Anteil der horizontalen Ziele an den Gesamtbeihilfen von 67 % im Zeitraum 2002-2004 auf 81 % im Zeitraum 2005-2007. Mitte der 90er Jahre hatte er noch bei rund 50 % gelegen. Auch wenn diese Entwicklung zu begrüßen ist, darf nicht verkannt werden, dass der Anstieg der horizontalen Beihilfen vor allem auf die zunehmenden Umweltsteuerbefreiungen zurückzuführen ist, von denen insbesondere energieintensive Wirtschaftszweige profitieren. Die Umweltschutzbeihilfen stiegen in den beiden Berichtszeiträumen um 3 Mrd. EUR (ihr Anteil an den Gesamtbeihilfen stieg um 8 Prozentpunkte auf 27 %); den größten Beitrag dazu leisteten Schweden (+ 1,4 Mrd. EUR) und Deutschland (+ 1,0 Mrd. EUR). Der Anteil der FuEuI-Beihilfen an den Gesamtbeilhilfen stieg ebenfalls stark (um 2,5 Prozentpunkte auf 13 %).

Die eindeutig positive Verlagerung auf horizontale Ziele ist in den EU-12-Mitgliedstaaten noch stärker ausgeprägt, da diese ihre Beihilfestrategie und -praxis kontinuierlich anpassen.

Vereinfachung des Beihilferechts

Reformpaket für staatliche Beihilfen: neue Vorschriften und ein neuer Rahmen für staatliche Beihilfen

Die Kommission kündigte im Juni 2005 im „Aktionsplan Staatliche Beihilfen“ an, dass sie die Behebung einiger Mängel in der Beihilfenpolitik angehen und staatliche Beihilfen damit gleichzeitig zu einem wirksamen politischen Werkzeug für Wachstum und Arbeitsplätze machen würde. Durch den Aktionsplan wurde die Überarbeitung fast aller Beihilfevorschriften und -verfahren angestoßen.

Die Reform des Beihilferechts basiert auf vier Grundsätzen:

- weniger und besser ausgerichtete staatliche Beihilfen,

- eine verfeinerte wirtschaftliche Betrachtungsweise,

- effizientere Verfahren, bessere Rechtsanwendung, größere Berechenbarkeit und mehr Transparenz,

- geteilte Verantwortung zwischen Kommission und Mitgliedstaaten.

Seit 2005 hat die Kommission eng mit den Mitgliedstaaten zusammengearbeitet, um diese Reformen umzusetzen. Wie in der Roadmap für den „Aktionsplan Staatliche Beihilfen“ vorgesehen, hat die Kommission viele Leitlinien, Gemeinschaftsrahmen und Mitteilungen überarbeitet. Dazu zählen die Entscheidung und die Leitlinien zu Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse, die überarbeiteten Leitlinien für Regionalbeihilfen, der neue Gemeinschaftsrahmen zu Forschung, Entwicklung und Innovation, die überarbeiteten Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Umweltschutzbeihilfen und die neue AGFVO.

Um die Verfahren und die Beschlussfassung zu beschleunigen und effizienter zu gestalten, hat die Kommission den Rahmen für ihre Beihilfenkontrolle grundlegend geändert. Der neue dreigliedrige Rahmen umfasst Gruppenfreistellung, Standardprüfung und eingehende Prüfung. Dies versetzt die Kommission in die Lage, sich auf die Beihilfen zu konzentrieren, die den Wettbewerb am stärksten verfälschen, und den Verwaltungsaufwand für Unternehmen und Mitgliedstaaten in weniger bedeutenden Fällen zu verringern.

In der Tat ist eine steigende Zahl von Beihilfemaßnahmen von einer vorherigen Prüfung durch die Kommission ausgenommen: Grundlage dafür ist die „De-minimis“-Verordnung oder die neue AGFVO. Diese Änderung beruht auf der Erkenntnis, dass solche Maßnahmen selten nennenswerte Auswirkungen auf den Wettbewerb auf Gemeinschaftsebene haben und daher ohne vorherige Anmeldung bei der Kommission durchgeführt werden können, sofern sie die Voraussetzungen der einschlägigen Rechtsinstrumente erfüllen. In diesem Zusammenhang zeigen die Änderungen des Beihilferahmens schon erste Wirkung. So war 2007 ein starker Anstieg des Anteils der GFVO-Beihilfen zu verzeichnen (65 % aller 2007 gewährten Beihilfen im Vergleich zu 40 % im Jahr 2002). Auch wenn sich dies noch nicht genauso stark auf die Ausgaben auswirkt, stieg 2007 der Anteil dieser GFVO-Beihilfen am Gesamtumfang doch auch deutlich (von 6 % 2006 auf 13 % 2007).

Durch einen nach Maßgabe der möglichen Auswirkungen der Beihilfen gestaffelten Prüfungsumfang gewährleistet der neue Rahmen eine strikte aber praktische Form der Beihilfenkontrolle in einer EU der 27 Mitgliedstaaten, in der es nicht möglich ist, jede angemeldete Beihilfemaßnahme zu prüfen. Zudem erleichtert und beschleunigt der neue Rahmen die Umsetzung der mit dem Gemeinsamen Markt vereinbaren Beihilfen wesentlich und schafft für die Mitgliedstaaten somit einen Anreiz, besser ausgerichtete Beihilfen einzusetzen, die zu Wachstum und Beschäftigung beitragen, vor allem im FuEuI- und Risikokapitalbereich. Überdies setzt der neue Rahmen bei der Kommission Ressourcen frei, um die Beihilfemaßnahmen, die den Wettbewerb am stärksten verfälschen, gründlicher zu prüfen. Diese Beihilfen werden eingehend und streng auf ihre Auswirkungen auf den Wettbewerb im Binnenmarkt geprüft.

In den letzten 18 Monaten wurden von den Mitgliedstaaten mehr als 1 700 Beihilfemaßnahmen auf der Grundlage einer Gruppenfreistellungsverordnung eingeführt.

Die Mitgliedstaaten nehmen die Gruppenfreistellungsverordnungen (GFVO) weiter in zunehmendem Maße in Anspruch. 2007 wurden mehr als 1 100 Maßnahmen auf der Grundlage einer GFVO eingeführt, mehr als doppelt so viele wie 2006. Diese Entwicklung hat sich in den ersten sechs Monaten 2008 mit weiteren 600 GFVO-Maßnahmen fortgesetzt. Insgesamt wurden seit Erlass der ersten GFVO im Jahr 2001 rund 3 400 GFVO-Maßnahmen eingeführt. Die Ausgaben für diese Maßnahmen stiegen entsprechend. 2007 gewährten die Mitgliedstaaten auf der Grundlage der vier GFVO für den Industrie- und Dienstleistungssektor Beihilfen von schätzungsweise 6,2 Mrd. EUR. 2006 hatten diese Ausgaben lediglich 3,2 Mrd. EUR betragen.

Zwar wurden in fast allen Mitgliedstaaten mehr GFVO-Maßnahmen eingeführt, der Umfang, in dem der einzelne Mitgliedstaat die mit der Gruppenfreistellung gebotenen Möglichkeiten nutzt, ist jedoch sehr unterschiedlich. Die im August 2008 in Kraft getretene neue AGFVO dürfte zu einer weiteren Zunahme der GFVO-Maßnahmen führen. In der neuen AGFVO sind die Bestimmungen von bislang fünf Verordnungen zusammengefasst und harmonisiert worden. Zudem werden mit der neuen Verordnung zusätzliche Kategorien von Beihilfen freigestellt. Die neue Verordnung gilt für KMU-Beihilfen, Forschungs-, Entwicklungs- und Innovationsbeihilfen, Regionalbeihilfen, Ausbildungs- und Beschäftigungsbeihilfen, Risikokapitalbeihilfen, Umweltschutzbeihilfen, Beihilfen zur Förderung des Unternehmertums wie Beihilfen für junge innovative Unternehmen, Beihilfen für neugegründete kleine Unternehmen in Fördergebieten und Beihilfen zur Bewältigung von Problemen, mit denen insbesondere UnternehmerInnen zu kämpfen haben (wie Zugang zu Kapital).

Parallel zum Anstieg der GFVO-Maßnahmen war ein deutlicher Rückgang der angemeldeten Maßnahmen für diese Beihilfearten zu verzeichnen, wodurch sich der Verwaltungsaufwand für Unternehmen und Mitgliedstaaten verringerte. Dies ist vor dem Hintergrund des anhaltenden Trends zu horizontalen Beihilfemaßnahmen zu sehen, die es den Mitgliedstaaten erlauben, auf der Grundlage genehmigter Regelungen Einzelbeihilfen zu gewähren, die nicht angemeldet werden müssen.

Durchsetzung des Beihilferechts

Effizientere Rückforderung von Beihilfen: 92 % der rechtswidrigen und mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbaren Beihilfen in Höhe von insgesamt 7 Mrd. EUR zurückgezahlt

Wirksamkeit und Zuverlässigkeit der Beihilfenkontrolle hängen von der ordnungsgemäßen Durchführung der Kommissionsentscheidungen ab. Daher kündigte die Kommission im „Aktionsplan Staatliche Beihilfen“ an, sie werde sich für eine zügigere und effizientere Vollstreckung von Rückforderungsentscheidungen einsetzen, um so die Gleichbehandlung aller Begünstigten zu gewährleisten. Die neuesten Zahlen zeigen, dass seit 2005 bedeutende Fortschritte erzielt wurden. Ende Juni 2008 gab es 47 offene Rückforderungsfälle gegenüber 93 Ende 2004. Der Gesamtbetrag der aufgrund der 126 Rückforderungsentscheidungen, die zwischen dem 1. Januar 2000 und dem 31. Dezember 2007 erlassen wurden, zurückzufordernden Beihilfen belief sich auf (mindestens) 9 Mrd. EUR. Am 31. Juni 2008 waren rechtswidrige und mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbare Beihilfen in Höhe von rund 7,1 Mrd. EUR zuzüglich 2,4 Mrd. EUR Zinsen zurückgezahlt. Neben den tatsächlich zurückgezahlten Beträgen wurden weitere 1,26 Mrd. EUR in Insolvenzverfahren „eingebüßt“. Damit wurden 92 % der rechtswidrigen und mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbaren Beihilfen tatsächlich zurückgezahlt; Ende 2004 waren es nur 25 % gewesen.

Neue Bekanntmachung über die Durchsetzung des Beihilfenrechts durch die einzelstaatlichen Gerichte

Nach Auffassung der Kommission kann die Durchsetzung des Beihilferechts durch die einzelstaatlichen Gerichte einen wichtigen Beitrag zur Beihilfenkontrolle insgesamt leisten. Einzelstaatliche Gerichte können den Einzelnen in vielen Fällen gut gegen Verstöße gegen die Beihilfevorschriften schützen und Dritten rasch wirksamen Rechtsschutz bieten. Die Kommission hält es daher für notwendig, den Gerichten und potenziellen Klägern klare Hinweise zu den Fragen zu geben, die sich im Zusammenhang mit beihilfebezogenen Klagen auf einzelstaatlicher Ebene stellen können. Diese Hinweise werden sich auf die Rechtsprechung der Gemeinschaftsgerichte stützen und sich auf die Dritten zur Verfügung stehenden Rechtschutzinstrumente ebenso erstrecken wie auf verfahrensrechtliche Aspekte (z. B. Klagebefugnis), die Umstände, unter denen ein einzelstaatliches Gericht einstweilige Maßnahmen erlassen sollte, und die Voraussetzungen für die Erhebung von Schadenersatzklagen im Falle einer Verletzung der Beihilfevorschriften. Zudem möchte die Kommission ihre Zusammenarbeit mit den einzelstaatlichen Gerichten in Einzelfällen verstärken. Sie hofft, dieses Ziel zu erreichen, indem sie praxisnahe und nutzerfreundliche Formen der Zusammenarbeit anbietet, die sich an die entsprechenden Mechanismen im Bereich des Kartellrechts anlehnen. Zu diesem Zweck bereitet die Kommission derzeit eine neue Bekanntmachung über die Durchsetzung des Beihilferechts durch die einzelstaatlichen Gerichte vor. Die Kommission hat vor kurzem einen ersten Entwurf in die Anhörung gegeben und rechnet damit, die endgültige Fassung der Bekanntmachung Anfang 2009 veröffentlichen zu können.

Nachträgliche Kontrolle

Um dauerhaft die ordnungsgemäße Durchsetzung des Beihilferechts zu gewährleisten, das die Durchführung einer wachsenden Zahl von Beihilfemaßnahmen ohne vorherige Anmeldung erlaubt, hat die Kommission die nachträgliche Kontrolle dieser Maßnahmen verstärkt. Die GD Wettbewerb hat 2006 damit begonnen, sowohl genehmigte Beihilferegelungen als auch auf der Grundlage von GFVO eingeführte Maßnahmen stichprobenmäßig zu überprüfen. Auf der Grundlage der beim ersten Pilotprojekt gesammelten Erfahrungen wurden 2007 und 2008 ähnliche Stichprobenkontrollen durchgeführt. Die Ergebnisse der ersten beiden Kontrollprojekte zeigen, dass der Teil der Beihilfevorschriften, nach denen Beihilferegelungen genehmigt und die Mitgliedstaaten Beihilfemaßnahmen auf der Grundlage von GFVO erlassen können, insgesamt zufriedenstellend umgesetzt wird. Nur in einer Minderheit der Fälle sind materiell- bzw. verfahrensrechtliche Probleme (im Hinblick auf Transparenz, Berichterstattung, Schnelligkeit und Qualität der Antworten) zu beobachten.

EINLEITUNG

Im Mittelpunkt der Herbstausgabe 2008 des Anzeigers für staatliche Beihilfen stehen die Beihilfesituation in den 27 EU-Mitgliedstaaten im Jahr 2007 und die zugrunde liegenden Trends. In erster Linie sollen die Fortschritte der Mitgliedstaaten beim Erreichen der Ziele von Lissabon und ihre Reaktion auf die wiederholten Forderungen des Europäischen Rates nach „weniger und besser ausgerichteten Beihilfen“ bewertet werden. Des Weiteren wird ein Überblick über die jüngsten Beihilfefälle im Bankensektor, die Folge der Subprime-Krise waren, geliefert. Der aktuelle Anzeiger gibt auch Aufschluss über die Fortschritte bei der Umsetzung eines umfassenden und kohärenten Reformpakets für staatliche Beihilfen, für das der „Aktionsplan Staatliche Beihilfen“ 2005 den Grundstein legte.

Der Anzeiger ist in sechs Teile gegliedert. Teil I untersucht, in welchem Umfang die Mitgliedstaaten in den letzten 5 Jahren zur Strategie von Lissabon beigetragen haben. Teil II liefert einen Überblick über die neuen Beihilfevorschriften und die überarbeiteten Rahmenbedingungen für die Beihilfenkontrolle, die seit dem „Aktionsplan Staatliche Beihilfen“ 2005 eingeführt wurden. Teil III gibt Auskunft über die laufenden Bemühungen um eine Durchsetzung der EG-Beihilfevorschriften und die Rückforderung rechtswidriger Beihilfen. Detaillierte statistische Informationen und Analysen zur Höhe und Art der staatlichen Beihilfen, die von den einzelnen Mitgliedstaaten 2007 vergeben wurden, sind in Teil IV aufgeführt. Teil V gibt einen Überblick über die jüngsten Beihilfefälle im Bankensektor. Teil VI bietet eine Zusammenfassung der neuesten legislativen und beihilfepolitischen Entwicklungen.

Dieser Anzeiger sowie frühere Ausgaben können auf der Website der Generaldirektion Wettbewerb eingesehen werden. Eine Reihe von Schlüsselindikatoren und eine Auswahl an statistischen Informationen für alle EU-Mitgliedstaaten stehen ebenfalls zur Verfügung.

Die EFTA-Überwachungsbehörde (EÜB) veröffentlicht einen jährlichen Anzeiger zum Umfang der in Island, Liechtenstein und Norwegen gewährten staatlichen Beihilfen. Erstmals wurden auch Daten für diese Länder in Tabelle 1 (Anhang) aufgenommen.

STAATLICHE BEIHILFEN IM SINNE VON ARTIKEL 87 EG-VERTRAG

Der Anzeiger befasst sich mit staatlichen Beihilfen im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag[2], die von einem Mitgliedstaat gewährt wurden und Gegenstand einer abschließenden Entscheidung der Kommission waren oder auf der Grundlage einer Gruppenfreistellungsverordnung gewährt wurden.Demnach finden allgemeine Maßnahmen und staatliche Zuwendungen, die den Handel nicht beeinträchtigen und den Wettbewerb nicht verfälschen oder zu verfälschen drohen, keine Berücksichtigung, da sie nicht unter die Kontrollbefugnisse der Kommission fallen. So gelten z. B. allgemeine Steuervergünstigungen für Ausgaben im Bereich Forschung und Entwicklung nicht als staatliche Beihilfen, wenngleich sie möglicherweise in den Staatshaushalten der Mitgliedstaaten als öffentliche Förderung von Forschung und Entwicklung ausgewiesen werden. Beihilfen in Form von Ausgleichzahlungen für die Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse werden ebenfalls nicht im Anzeiger erfasst (siehe unten). Zuwendungen, die unter die „De-minimis“-Verordnung[3] fallen, sind ebenfalls ausgenommen, da sie nicht als staatliche Beihilfen gelten.

Bei einer staatlichen Beihilfe handelt es sich um eine staatliche Maßnahme zur Förderung einer bestimmten Wirtschaftstätigkeit. Dabei werden bestimmte Wirtschaftszweige oder Tätigkeiten vorteilhafter behandelt als andere. Beihilfen verzerren folglich den Wettbewerb, weil sie Unternehmen, die keine Beihilfe erhalten, gegenüber den geförderten Unternehmen benachteiligen. Um bestimmen zu können, ob eine Maßnahme eine staatliche Beihilfe darstellt oder nicht, ist daher zwischen dem Fall zu unterscheiden, dass die Zuwendung im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag auf einige Unternehmen oder einen Produktionszweig ausgerichtet ist, und dem Fall, dass die fragliche Maßnahme im gesamten Mitgliedstaat in gleicher Weise angewendet und die Wirtschaft als Ganzes gefördert werden soll. In letzterem Fall handelt es sicht nicht um eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag.

Dieser selektive Charakter unterscheidet somit Beihilfemaßnahmen von allgemeinen Maßnahmen zur Förderung der Wirtschaft. Bei den meisten landesweiten steuerlichen Maßnahmen dürfte es sich somit um allgemeine Maßnahmen handeln, da sie übergreifend für alle Unternehmen in allen Wirtschaftszweigen innerhalb eines Mitgliedstaats Anwendung finden. Die Unterscheidung ist jedoch nicht immer eindeutig. So kann eine Maßnahme, die für alle Wirtschaftszweige gilt, dennoch selektiv sein, wenn die Bewilligungsbehörde über einen gewissen Ermessensspielraum verfügt. Umgekehrt bedeutet die Tatsache, dass sich für manche Unternehmen aus einer Maßnahme ein größerer Vorteil ergibt, jedoch nicht zwangsläufig, dass eine Maßnahme als selektiv zu bewerten ist. Die Auslegung des Begriffs der Selektivität wurde im Lauf der Jahre anhand von zahlreichen Entscheidungen der Kommission und Gerichtsurteilen präzisiert. Einzelheiten zu den wichtigsten Fällen sind auf der Website der Kommission (http://ec.europa.eu/comm/competition/state_aid/register/) oder in neueren Jahresberichten über die Wettbewerbspolitik zu finden (http://ec.europa.eu/comm/competition/annual_reports/).

Die Unterscheidung zwischen einer Beihilfemaßnahme und einer allgemeinen Maßnahme zur Förderung der Wirtschaft sollte bei der Auslegung der Daten des Anzeigers stets berücksichtigt werden. So zeigen einige der ausführlichen statistischen Tabellen auf der Website, dass in manchen Mitgliedstaaten der Umfang der staatlichen Beihilfen für horizontale Ziele wie etwa die Beschäftigungsförderung zu- oder abgenommen hat. Dies muss nicht zwangsläufig bedeuten, dass die öffentlichen Ausgaben in diesem Bereich gestiegen oder gesunken sind. Der jeweilige Mitgliedstaat könnte stattdessen die Mittel für allgemeine Maßnahmen zur Förderung der Wirtschaft erhöht haben.

Ein weiterer wichtiger Bereich betrifft Beihilfen, mit denen ein Ausgleich für die Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse gewährt wird. Der Gerichtshof legte in seinem Urteil in der Sache Altmark[4] fest, dass ein Ausgleich für Unternehmen, die eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse erbringen, keine staatliche Beihilfe darstellt, sofern bestimmte Voraussetzungen erfüllt sind. Danach ist die Entscheidung, ob entsprechende Maßnahmen als Beihilfen einzustufen sind oder nicht, unter anderem davon abhängig, ob nach bestimmten Kriterien eine Ausschreibung durchgeführt wurde. Sämtliche Zuwendungen, mit denen ein Ausgleich für Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse erbracht wurde, erscheinen daher nicht im Anzeiger. In Fällen dagegen, in denen in Bezug auf die Erbringung einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse festgestellt wurde, dass es durch einen Teil der Beihilfe zu einer Überkompensierung gekommen ist – so etwa in der Sache Deutsche Post[5] –, wurde der entsprechende Betrag als Beihilfe aufgeführt.

Die vorstehenden Ausführungen gelten unbeschadet der Auslegung des Begriffs der staatlichen Beihilfe durch das Gericht erster Instanz und den Gerichtshof.

TEIL I: FORTSCHRITTE BEI DER UMSETZUNG DER EU-STRATEGIE FÜR WACHSTUM UND BESCHÄFTIGUNG (LISSABON-AGENDA)

Fortschritte der Mitgliedstaaten im Hinblick auf den Abbau und die gezieltere Gewährung von Beihilfen

Auf der Tagung des Europäischen Rates im März 2000 in Lissabon wurden Kommission, Rat und Mitgliedstaaten aufgefordert, „ durch die Verlagerung des Schwerpunktes von der Förderung einzelner Unternehmen oder Sektoren auf Querschnittsaufgaben von gemeinschaftlichem Interesse, wie z. B. Beschäftigung, Regionalentwicklung, Umwelt und Ausbildung oder Forschung, ihre Anstrengungen zur Verringerung der allgemeinen Höhe staatlicher Beihilfen fortsetzen. “ Der Europäische Rat hat wiederholt zu einer „Verringerung und gezielteren Gewährung der Beihilfen“ aufgerufen. Diese Ziele wurden auch in der Empfehlung der Kommission zu den Grundzügen der Wirtschaftspolitik 2005-2008[6] hervorgehoben. Zudem sind der Abbau und die gezieltere Gewährung von Beihilfen einer der vier Grundsätze, auf die sich das Reformprogramm stützt, das zusammen mit dem „Aktionsplan Staatliche Beihilfen“ im Jahr 2005 angelaufen ist.

Langfristig betrachtet ist das Gesamtvolumen an staatlichen Beihilfen kontinuierlich gesunken. So lag es in den 80er Jahren bei ca. 2 % des BIP, fiel in den 90er Jahren auf unter 1 % und beträgt heute 0,5 bis 0,6 % (Abbildung 1). Dieser Rückgang in Ausgaben für staatliche Beihilfen lässt sich zum Teil durch die ab Mitte der 80er Jahre unternommenen Bemühungen erklären, die Beihilfenkontrolle als Schlüsselkomponente des Binnenmarktprogramms zu etablieren. Ein weiterer Grund war die allgemeine Erkenntnis, dass umfangreiche staatliche Beihilfen nicht nur einen effizienten Einsatz von Ressourcen verhindern, sondern auch die gesamte Wirtschaft in ihrer Wettbewerbsfähigkeit einschränken. Die Beihilfendisziplin wurde daraufhin in den 90er Jahren im Rahmen der WWU ausgeweitet und verstärkt. Weitere neue Impulse kamen im Jahr 2000 vom Europäischen Rat in Lissabon und im Jahr 2005 vom „Aktionsplan Staatliche Beihilfen“. Das daraufhin erarbeitete Reformpaket für staatliche Beihilfen zielt hauptsächlich auf eine gezieltere Gewährung der Beihilfen ab, wobei gleichzeitig dafür Sorge getragen wird, dass mögliche Wettbewerbsverzerrungen auf ein Minimum beschränkt bleiben, damit der Binnenmarkt reibungslos funktionieren kann.

Abbildung 1: Entwicklung des Gesamtvolumens staatlicher Beihilfen in Prozent des BIP – EU, 1992-2007

[pic]

Anmerkung: Die Angaben beziehen sich nur auf Industrie und Dienstleistungen. Quelle: GD Wettbewerb.

Erläuterungen zur Methodik

Auf der Stockholmer Tagung des Europäischen Rates im Jahr 2001 sagten die Mitgliedstaaten zu, auf eine Verringerung des Anteils der staatlichen Beihilfen am BIP hinzuwirken. Indem die staatlichen Beihilfen als prozentualer Anteil am BIP gemessen werden, soll der allgemeinen Wirtschaftslage in dem jeweiligen Mitgliedstaat Rechnung getragen werden. Inwieweit die Mitgliedstaaten die Beihilfen abgebaut haben, kann entweder anhand des Anteils des Gesamtbeihilfevolumens am BIP im Zeitraum eines Jahres, d. h. anhand des Trends für 2006-2007, oder aber anhand der zugrunde liegenden Entwicklungen in den Zeiträumen 2002-2004 und 2005-2007 gemessen werden. Um jährliche Schwankungen und Auswirkungen aufgrund von Verzögerungen bei der Berichterstattung[7] weitgehend auszuschließen, wird hier die letztgenannte Methode bevorzugt.

Da für die neuen Mitgliedstaaten (EU-12) keine vergleichbaren Daten über Transport und Landwirtschaft für den Zeitraum vor ihrem Beitritt zur Union verfügbar sind, können keine Schlüsse zur langfristigen Entwicklung im Bereich staatliche Beihilfen gezogen werden. Die grundlegende Tendenz wurde daher anhand der Daten für das Gesamtvolumen der Beihilfen im Industrie- und Dienstleistungssektor (d. h. gesamte staatliche Beihilfen ohne Landwirtschaft, Fischerei und Verkehr) ermittelt.

Einige Beihilferegelungen können allerdings nicht quantitativ erfasst werden und daher nicht in die Zahlen des Beihilfeanzeigers[8] einfließen. Auch wenn es sich dabei nur um wenige Maßnahmen handelt, führen diese doch oftmals zu erheblichen Wettbewerbsverzerrungen und wirken sich auf das Gesamtvolumen der staatlichen Beihilfen aus. Als Beispiel seien die in der Vergangenheit von staatlicher Seite gewährten unbegrenzten staatlichen Garantien für die Electricité de France (EDF) und die deutschen Landesbanken angeführt. Ein weiteres Beispiel ist die Beihilfe für France Telecom, bei der ein Teil wertmäßig gar nicht erfasst werden konnte[9], während der andere Teil möglicherweise zu niedrig angesetzt wurde[10].

Das Gesamtvolumen staatlicher Beihilfen im Industrie- und Dienstleistungssektor geht in den meisten Mitgliedstaaten tendenziell nach wie vor in Richtung Abbau oder Stabilisierung (Abbildung 2). Im Verhältnis zum BIP gingen die staatlichen Beihilfen für die EU-27 während einer Phase anhaltenden Wirtschaftswachstums um 15 % zurück und zwar von 0,50 % 2002 bis 2004 auf 0,42 % 2005 bis 2007. Die von den Mitgliedstaaten bereitgestellten staatlichen Beihilfen[11] betrugen im Jahr 2007 insgesamt 65 Mrd. EUR, bzw. 0,53 % des Bruttoinlandsprodukts der EU. Die Beihilfen zugunsten des Industrie- und Dienstleistungssektors beliefen sich auf 49 Mrd. EUR, bzw. 0,40 % des EU-weiten Bruttoinlandsprodukts. Tabelle 1 im Anhang enthält eine Übersicht über die wesentlichen Kennzahlen der einzelnen Mitgliedstaaten.

Abbildung 2: Entwicklung der staatlichen Beihilfen zugunsten des Industrie- und Dienstleistungssektors in Prozent des EU-weiten Bruttoinlandsprodukts, 2002-2004 und 2005-2007

[pic]

Anmerkung: Die Mitgliedstaaten sind nach dem Anteil des Gesamtvolumens der staatlichen Beihilfen am BIP für den Zeitraum 2005-2007 in aufsteigender Reihenfolge aufgeführt. Die Daten betreffen alle staatlichen Beihilfen im Sinne des Artikels 87 Absatz 1 EG-Vertrag, die von den Mitgliedstaaten gewährt und von der Kommission geprüft wurden. Quelle: GD Wettbewerb.

Dieser positiven Entwicklung liegen hauptsächlich drei Faktoren zu Grunde:

- Die Mitgliedstaaten haben erwartungsgemäß in einer Zeit Wirtschaftswachstums erheblich weniger Rettungs- und Umstrukturierungsbeihilfen bereitgestellt. Während zwischen 2002 und 2004 12 % aller staatlichen Beihilfen zugunsten angeschlagener Unternehmen gewährt wurden, waren es für den Zeitraum zwischen 2005 bis 2007 nur noch 4 %. Die Rettungs- und Umstrukturierungsbeihilfen wurden in absoluten Zahlen von durchschnittlich 6,8 Mrd. EUR pro Jahr auf 1,8 Mrd. EUR pro Jahr gesenkt (Abbildung 8). Aufgrund des jüngsten Konjunktur-Abschwungs, der besonders den Bankensektor betrifft, dürften die Rettungs- und Umstrukturierungsbeihilfen für das Jahr 2008 erheblich höher ausfallen. Schon im Jahr 2007 erhielten sowohl Northern Rock[12] (Vereinigtes Königreich) als auch die Sachsen LB[13] (Deutschland) umfangreiche Rettungs- und Umstrukturierungsbeihilfen. In diesem Zusammenhang ist von besonderem Interesse, dass einige Mitgliedstaaten in den vergangenen sechs Jahren erhebliche Beträge für Rettungsbeihilfen bereitgestellt haben, um schwächelnde Unternehmen finanziell zu unterstützen, während die meisten Mitgliedstaaten relativ niedrige Beihilfen und acht Mitgliedstaaten gar keine Beihilfen gewährt haben (siehe Abschnitt 4.5.1).

- Die staatlichen Beihilfen wurden in den beiden Berichtszeiträumen für den Kohlebergbau kontinuierlich von durchschnittlich knapp unter 8 Mrd. EUR pro Jahr auf weniger als 4 Mrd. EUR pro Jahr reduziert. Dies gilt insbesondere für Polen, Frankreich und Deutschland sowie zu einem geringeren Maße für Spanien.

- Dieser Abwärtstrend ist in den EU-12-Staaten noch stärker ausgeprägt. Mit den im Rahmen der Heranführungshilfe eingegangenen Verpflichtungen und ihren weiteren Anstrengungen nach dem Beitritt ist es den neuen Mitgliedstaaten gelungen, die Beihilfestrategien und -praktiken an die Anforderungen der EU-Beihilfevorschriften und -politik anzupassen.

Die Entwicklung des Gesamtvolumens der staatlichen Beihilfen der EU-27 ist jedoch nicht nur das Ergebnis der zahlreichen strategischen Optionen oder eines Kurswechsels im Rahmen der einzelstaatlichen Politik, sondern ist auch durch eine relativ kleine Zahl wichtiger Fälle beeinflusst (z. B. Umstrukturierungsbeihilfe zugunsten der Bankgesellschaft Berlin (BGB) in Deutschland, die sich 2001 und 2002 auf rund 8 Mrd. EUR belief; 4 Mrd. EUR für den polnischen Kohlesektor im Jahr 2003; 1,4 Mrd. EUR für das französische Unternehmen Alstom im Jahr 2004, die 2006 gewährte Umstrukturierungsbeihilfe von 750 Mio. EUR für die BAWAG in Österreich, 1,6 Mrd. EUR[14] Rettungsbeihilfe für Northern Rock im Vereinigten Königreich und ein Beihilfepaket von 630 Mio. EUR zur Umstrukturierung der Sachsen LB in Deutschland).

Hinter dem EU-weiten Durchschnittswert für die im Industrie- und Dienstleistungssektor gewährten staatlichen Beihilfen als prozentualer Anteil des BIP verbergen sich jedoch erhebliche Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten. Der deutlichste Rückgang ist in den fünf EU-12-Staaten Tschechische Republik, Zypern, Rumänien, Polen und Malta zu beobachten, was hauptsächlich auf das Auslaufen der Heranführungsmaßnahmen zurückzuführen ist, sowie in Polen auf den Abbau der Beihilfen für die Kohleindustrie. In der Gruppe der EU-15 wurde auch in Deutschland, Dänemark und Spanien ein deutlicher Rückgang verzeichnet. In Deutschland ist dieser Rückgang nicht nur durch den o. g. BGB -Fall, sondern auch durch die verringerten Beihilfen für die Kohleindustrie und eine drastische Verringerung der Umweltschutzbeihilfen im Jahr 2007 zu erklären. Während der Rückgang in Dänemark auf die geringeren Ausgaben für mehrere Umweltschutzbeihilfen zurückzuführen ist, beruht er in Spanien auf den verringerten Ausgaben für die Kohleindustrie. Auch in Frankreich wurden die staatlichen Beihilfen für die Kohleindustrie drastisch gesenkt, gleichzeitig aber wurden die horizontalen Beihilfen, insbesondere für die Bereiche Beschäftigung, Regionalentwicklung und FuEuI, im Gegenzug erhöht.

Demgegenüber ist in zwei Mitgliedstaaten der prozentuale Anteil der staatlichen Beihilfen am BIP in den beiden Berichtszeiträumen erheblich gestiegen. In Schweden liegt dieser Anstieg in erhöhten Umweltschutzbeihilfen begründet, während in Österreich die Umstrukturierungsbeihilfe für die BAWAG für den Anstieg des Gesamtvolumens der staatlichen Beihilfen verantwortlich ist.

Unterdessen haben die meisten Mitgliedstaaten, wie auf den verschiedenen Tagungen des Europäischen Rates zugesagt, die Ausrichtung der staatlichen Beihilfen auf horizontale Ziele von gemeinsamem Interesse fortgesetzt. In der EU-27 stieg der durchschnittliche Anteil der horizontalen Ziele in Bezug auf die Gesamtbeihilfe von 67 % (2002 bis 2004) auf 81 % (2005 bis 2007). Mitte der 90er Jahre lag der durchschnittliche Anteil der horizontalen Beihilfen bei ca. 50 %. Der Aufwärtstrend resultiert größtenteils aus dem erheblichen Anstieg der Umweltschutzbeihilfen (+ 8 Prozentpunkte bzw. 3 Mrd. EUR), dies gilt insbesondere für Schweden (+ 1,4 Mrd. EUR) und Deutschland (+ 1 Mrd. EUR). Der Anstieg wäre allerdings noch weitaus größer gewesen, wenn Deutschland nicht im Zeitraum von 2006 bis 2007 die Ausgaben für staatliche Umweltschutzbeihilfen (um 2,5 Mrd. EUR) drastisch gesenkt hätte (siehe Abschnitt 4.2.4). Der Anteil der FuEuI-Beihilfen am Gesamtbeihilfevolumen ist ebenfalls stark gestiegen (+ 2,4 Prozentpunkte). Aufschlussreich sind diesbezüglich Abbildung 3 und Abschnitt 4.2, in dem unter anderem die verschiedenen Ziele, Wirtschaftszweige und die von den Mitgliedstaaten bevorzugt angewandten Instrumente ausführlich erläutert werden.

Abbildung 3: Anteil der horizontalen Beihilfen am Gesamtbeihilfevolumen – Entwicklung von 2002 bis 2007

[pic]

Anmerkung: Die Mitgliedstaaten sind nach dem prozentualen Anteil der horizontalen Beihilfen am Gesamtbeihilfevolumen in absteigender Reihenfolge aufgeführt. Die Angaben beziehen sich nur auf Industrie und Dienstleistungen. Quelle: GD Wettbewerb.

TEIL II: VEREINFACHUNG DER BEIHILFEVORSCHRIFTEN

Die Beihilfenkontrolle durch die Kommission

Die ausschließliche Zuständigkeit für die Prüfung der Vereinbarkeit von staatlichen Beihilfen mit dem EG-Vertrag liegt bei der Kommission. Dementsprechend sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, alle Beihilfemaßnahmen vor ihrer Durchführung bei der Kommission anzumelden[15], sofern sie nicht unter eine Gruppenfreistellungsverordnung oder die „De-minimis“-Verordnung[16] fallen. 2007 meldeten die Mitgliedstaaten 778 Beihilfemaßnahmen an: Davon betrafen 53 % den Industrie- und Dienstleistungssektor, 33 % die Landwirtschaft, 8 % den Verkehrssektor und 6 % die Fischerei. Italien meldete die meisten Beihilfen an (117). Damit entfielen auf Italien 15 % aller Anmeldungen. Es folgte Deutschland mit 13 %, Spanien mit 12 %, Frankreich mit 9 % und das Vereinigte Königreich mit 6 %. Die Zahl der Anmeldungen pro Wirtschaftszweig, Jahr und Mitgliedstaat sind den Tabellen auf der Website zu entnehmen.

Aufgrund der jüngsten EU-Erweiterungen 2004 und 2007 und des Beginns eines neuen Programmierungszeitraums für die EU-Strukturfonds 2007 gibt die Zahl der jährlichen Anmeldungen in den vergangenen Jahren keinen klaren Aufschluss über die zugrunde liegenden Tendenzen. Für einen künftigen Rückgang der Anmeldungen spricht jedoch auch die Zusage der Kommission, die Gewährung von Beihilfen durch Gruppenfreistellungsverordnungen zu erleichtern und ihre Kontrollen auf die Beihilfen zu konzentrieren, die den Wettbewerb am stärksten verzerren. In diesem Zusammenhang ist ein deutlicher Anstieg der auf der Grundlage von Gruppenfreistellungsverordnungen eingeführten Beihilfemaßnahmen (nachstehend auch GFVO-Verordnungen genannt) im Jahr 2007 zu verzeichnen (siehe Abschnitte 2.2 und 4.2.6). Die Kommission befasst sich nicht nur mit angemeldeten Beihilfemaßnahmen, sondern eröffnet auch Beihilfeverfahren aufgrund von Beschwerden[17] oder von Amts wegen. 2007 leitete die Kommission die Prüfung von 78 solcher „nicht angemeldeten“ Beihilfemaßnahmen ein.

Die Mehrheit (92 %) aller Beihilfemaßnahmen wird nach dem Vorprüfverfahren genehmigt, wobei die entsprechenden Entscheidungen zwei bis vier Monate nach der Anmeldung erlassen werden sollte. Bei den 629 im Jahr 2007 erlassenen abschließenden Beihilfeentscheidungen[18] bewertete die Kommission im Vorprüfverfahren 87 % der untersuchten Maßnahmen als mit den Vorschriften über staatliche Beihilfen vereinbar und stufte 5 % nicht als Beihilfen ein. Hat die Kommission Zweifel, ob bestimmte Beihilfemaßnahmen mit den geltenden Vorschriften vereinbar sind, so leitet sie ein förmliches Prüfverfahren ein, das Dritten und allen Mitgliedstaaten Gelegenheit zur Stellungnahme bietet. Nach Abschluss des Verfahrens erlässt die Kommission entweder eine Positiventscheidung, eine mit Auflagen verbundene Entscheidung oder eine Entscheidung, nach der die betreffende Maßnahme nicht als Beihilfe einzustufen ist (weitere 3 % aller Entscheidungen), oder aber eine Negativentscheidung, weil sie festgestellt hat, dass die betreffende Beihilfe mit den Beihilfevorschriften und folglich mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar ist (5 % aller Entscheidungen, davon 3 % mit Rückforderung und 2 % ohne Rückforderung).[19]

Bei zahlreichen Beihilfefällen werden wettbewerbsrechtliche Bedenken in beiderseitigem Einvernehmen während des Vorprüfverfahrens ausgeräumt, so dass die Kommission das Vorhaben ohne eine eingehende Prüfung genehmigen kann. Dies ist ein wichtiger, aber oft unterschätzter Aspekt der Beihilfenkontrolle der Kommission.

Es gibt noch einige andere wichtige Entscheidungen der Kommission zu bestehenden Beihilfen, wie etwa solche, die einen Mitgliedstaat zur Rücknahme einer unbeschränkten Garantie veranlassen, für die das Beihilfeelement nicht ohne Weiteres bestimmt werden kann. Dies betrifft zwar nur eine begrenzte Zahl von Maßnahmen, die Wettbewerbsverzerrung ist oftmals jedoch erheblich, wie etwa im Fall der unbeschränkten staatlichen Bürgschaften, die in der Vergangenheit der Electricité de France (EDF) und den deutschen Landesbanken gewährt wurden. Die Kommission forderte daher die Mitgliedstaaten auf, diese wettbewerbsverzerrende Förderung einzustellen oder auslaufen zu lassen. Gleichermaßen hat die Kommission Ungarn und Polen im ersten Halbjahr 2008 aufgefordert, von der Gewährung von Beihilfen im Rahmen langfristiger Stromabnahmevereinbarungen (PPAs) abzusehen, da sie angesichts der fallspezifischen Gegebenheiten rechtswidrige und nicht mit dem Gemeinsamen Markt zu vereinbarende Beihilfen für die Stromerzeuger darstellen. Dies bedeutet einen wesentlichen Schritt für die Liberalisierung des Elektrizitätsmarkts in diesen Ländern.

Ein neuer Rahmen für die Beihilfenkontrolle

Die Kommission kündigte im Juni 2005 im „Aktionsplan Staatliche Beihilfen“[20] an, dass sie die Behebung einiger Mängel in der Beihilfenpolitik angehen und staatliche Beihilfen damit gleichzeitig zu einem wirksamen politischen Werkzeug für Wachstum und Arbeitsplätze machen würde. Durch den Aktionsplan wurde die Überarbeitung fast aller Beihilfebestimmungen und -verfahren angestoßen.

Die Reform des Beihilferechts basiert auf vier Grundsätzen:

- weniger und besser ausgerichtete staatliche Beihilfen;

- eine verfeinerte wirtschaftliche Betrachtungsweise;

- effizientere Verfahren, bessere Rechtsanwendung, größere Berechenbarkeit und mehr Transparenz;

- geteilte Verantwortung zwischen Kommission und Mitgliedstaaten.

Um die Verfahren und die Beschlussfassung zu beschleunigen und effizienter zu gestalten, hat die Kommission den Rahmen für ihre Beihilfenkontrolle grundlegend geändert. So hat sie den verschiedenen Beihilfemaßnahmen ein Kontrollniveau zugeordnet, das jeweils ihre möglichen Auswirkungen auf Wettbewerb und Handel widerspiegelt.

Der neue dreigliedrige Rahmen ist umfasst Gruppenfreistellung, Standardprüfung und eingehende Prüfung.

Eine steigende Anzahl von Beihilfemaßnahmen ist von einer vorherigen Prüfung durch die Kommission ausgenommen. Grundlage dafür ist die „De-minimis“-Verordnung[21] oder die neue Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung (AGFVO)[22] (siehe neue Rechtsvorschriften in Teil VI). Diese Änderung beruht auf der Erkenntnis, dass solche Maßnahmen selten nennenswerte Auswirkungen auf den Wettbewerb auf Gemeinschaftsebene haben und daher ohne vorherige Anmeldung bei der Kommission durchgeführt werden können, sofern sie die Voraussetzungen der entsprechenden Rechtsinstrumente erfüllen. Im Falle von Beihilfemaßnahmen, die vor der Durchführung weiterhin von der Kommission geprüft werden müssen, haben die Mitgliedstaaten die Möglichkeit Beihilferegelungen anzumelden. Nachdem eine Regelung genehmigt wurde, kann der Mitgliedstaat grundsätzlich Einzelbeihilfen ohne vorherige Anmeldung bei der Kommission gewähren. Nur umfangreiche Einzelbeihilfen, die auf der Grundlage von Beihilferegelungen gewährt werden und bestimmte Höchstbeträge überschreiten, und Einzelbeihilfen, die ausserhalb einer Beihilferegelung gewährt werden,(auch „Ad-hoc“-Beihilfen genannt), müssen einzeln angemeldet werden. Die meisten dieser Beihilfen werden nur einer Standardprüfung und nicht einer eingehenden wirtschaftlichen Prüfung unterzogen.

Der neue Rahmen kann am Beispiel der Umweltschutzbeihilfen veranschaulicht werden. Die neue AGFVO befreit Umweltschutzbeihilfen auf verschiedene Weise von der Anmeldepflicht und damit vom Genehmigungsverfahren[23]. Umweltschutzbeihilfen, die angemeldet werden, unterliegen den Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen, die im Januar 2008 angenommen wurden.[24] Diese sehen eine Standardprüfung (Randnummer 38 und Kapitel 3) und eine eingehende Prüfung (Randnummer 39 und Kapitel 5) vor. In Abschnitt 4.2.2 dieses Anzeigers sind weitere Informationen zur eingehenden Prüfung im Bereich FuEuI-Beihilfen enthalten.

Abbildungen 4a und 4b: Tendenz bei den Beihilfetypen (Zahl und Umfang)

[pic]

[pic]

Quelle: GD Wettbewerb. Die Angaben beziehen sich nur auf den Industrie- und Dienstleistungssektor. Anmerkung: Die „Zahl der Beihilfen“ basiert auf der Zahl der von der Kommission im jeweiligen Jahr erlassenen Entscheidungen mit Ausnahme der GFVO-Beihilfen. Hier beziehen sich die Angaben auf die von den Mitgliedsstaaten angegebene Zahl der Beihilfen. Aufgrund der Unterschiede in der Bezeichnung von Beihilfemaßnahmen wurden die Daten der 12 neuen Mitgliedstaaten aus der Zeit vor dem Beitritt nicht einbezogen. Dies hat keine wesentlichen Auswirkungen auf die Grafik.

Abbildung 4a veranschaulicht die Tendenz bei der Zahl der Beihilfemaßnahmen pro Typ (Einzelbeihilfen, Beihilferegelungen oder GFVO-Beihilfen), während Abbildung 4b denselben Überblick in Bezug auf die Ausgaben für Beihilfemassnahmen gibt. Ein Vergleich zwischen den beiden Grafiken zeigt beispielsweise, dass die angemeldeten Beihilferegelungen 2007 zwar nur knapp 25 % aller Beihilfemaßnahmen ausmachten, die nach diesen Regelungen gewährten Beihilfen aber fast 80 % des Gesamtausgabenumfangs entsprechen.

Die Daten zeigen auch, dass die Zahl der Beihilfemaßnahmen, die einer Einzelprüfung unterzogen werden, relativ gering ist und 2007 nur 10 % aller Beihilfemaßnahmen darstellte. Dieser Anteil ist seit längerem vergleichsweise stabil. Wesentlich höher lag er im Hinblick auf den Beihilfenumfang nur 2002, was hauptsächlich auf die Rettungsbeihilfe für die Bankgesellschaft Berlin in Deutschland zurückzuführen ist. Die derzeitige Bankenkrise wird 2008 mit großer Wahrscheinlichkeit zu einem Anstieg des Anteils der Einzelbeihilfen führen.

Die Änderungen des Beihilferahmens zeigen schon erste Wirkung. So war 2007 ein starker Anstieg des Anteils der GFVO-Beihilfen zu verzeichnen (65 % aller 2007 gewährten Beihilfen im Vergleich zu 40 % im Jahr 2002). Auch wenn sich dies noch nicht genauso stark im Hinblick auf den Umfang auswirkt, stieg 2007 der Anteil dieser GFVO-Beihilfen am Gesamtumfang doch auch deutlich (von 6 % 2006 auf 13 % 2007).

Wie schon in früheren Ausgaben des Anzeigers dargelegt, gibt es dreierlei Gründe für den Anstieg der GFVO-Beihilfen.[25] Erstens begann 2007 ein neuer Programmierungszeitraum für die EU-Strukturfonds (gültig bis 2013) und führte zu zahlreichen neuen GFVO-Maßnahmen, da viele Beihilfemaßnahmen mit Strukturfondsmitteln kofinanziert werden. Zweitens ist ein starker Anstieg bei der Zahl der GFVO-Beihilfemaßnahmen im Landwirtschaftssektor zu verzeichnen. Drittens stellte die Kommission fest, dass von der neuen Möglichkeit der Gruppenfreistellung von regionalen Investitionsbeihilfen reger Gebrauch gemacht wird. Während die erste Erklärung nur punktueller Natur ist, deuten die beiden anderen einen dauerhaften Trend zu GFVO-Beihilfen an.

Durch einen nach Maßgabe der möglichen Auswirkungen der Beihilfen gestaffelten Prüfungsumfang gewährleistet der neue Beihilferahmen eine strikte aber praktische Form der Beihilfenkontrolle in einer EU der 27 Mitgliedstaaten, in der es nicht möglich ist, jede angemeldete Beihilfemaßnahme zu prüfen. Zudem erleichtert und beschleunigt der neue Rahmen die Umsetzung der mit dem Gemeinsamen Markt zu vereinbarenden Beihilfen wesentlich und schafft für die Mitgliedstaaten somit einen Anreiz, besser ausgerichtete Beihilfen einzusetzen, die zu Wachstum und Beschäftigung beitragen, vor allem im FuEuI- und Risikokapitalbereich. Überdies setzt der neue Rahmen bei der Kommission Ressourcen frei, um die Beihilfemaßnahmen, die den Wettbewerb möglicherweise am stärksten verzerren, gründlicher zu prüfen.

Überarbeitete Vorschriften für staatliche Beihilfen

Seit 2005 hat die Kommission eng mit den Mitgliedstaaten zusammengearbeitet, um diese Reformen umzusetzen. Wie in der Roadmap für den „Aktionsplan Staatliche Beihilfen“[26] vorgesehen, hat die Europäische Kommission viele Leitlinien, Gemeinschaftsrahmen und Mitteilungen überarbeitet. Dazu zählen die Entscheidung und die Leitlinien zu Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse, die revidierten Leitlinien für Regionalbeihilfen, der neue Gemeinschaftsrahmen für Forschungs-, Entwicklungs- und Innovationsbeihilfen, die revidierten Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Umweltschutzbeihilfen und die neue Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung (siehe Anhang, Tabelle 2).

TEIL III: DURCHSETZUNG DER BEIHILFEVORSCHRIFTEN

Rechtswidrige Beihilfen

Gemäß Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag müssen die Mitgliedstaaten Beihilfemaßnahmen nicht nur vorab bei der Kommission anmelden, sondern auch das Ergebnis der Prüfung durch die Kommission abwarten, bevor sie die angemeldeten Maßnahmen durchführen. Kommt ein Mitgliedstaat einer dieser beiden Verpflichtungen nicht nach, so wird die Beihilfemaßnahme als „rechtswidrig“ eingestuft.

In den sieben Jahren von 2000 bis 2006 erließ die Kommission 608 Entscheidungen über rechtswidrige Beihilfen. Rund 200 weitere einschlägige Beihilfefälle werden derzeit noch von der Kommission geprüft. Entsprechende Verfahren leitet die Kommission entweder aufgrund einer Beschwerde oder aber von Amts wegen ein. In diesen Zahlenangaben sind auch die Maßnahmen berücksichtigt, die die betreffenden Mitgliedstaaten zwar angemeldet, aber vor Erlass der abschließenden Kommissionsentscheidung bereits ganz oder teilweise durchgeführt haben (d. h. die Fälle, in denen das Durchführungsverbot missachtet wurde).

Im Berichtszeitraum musste die Kommission in 25,6 % der Fälle rechtswidriger Beihilfen „eingreifen“, indem sie Negativentscheidungen über mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbare Beihilfemaßnahmen (24,0 %) bzw. mit Auflagen verbundene Entscheidungen (1,6 %) erließ. Ein Eingreifen in dieser Form – zumindest in Bezug auf Teile der rechtswidrig von den betreffenden Mitgliedstaaten durchgeführten Beihilfen – ist damit ungefähr zehnmal häufiger erforderlich, als dies bei angemeldeten Beihilfemaßnahmen der Fall ist (2,7 %). Der Anteil der Fälle, in denen die Kommission in dieser Weise eingreifen muss (25,6 %), schwankt erheblich von Sektor zu Sektor und beläuft sich auf 37 % aller Fälle rechtswidriger Beihilfen in den Sektoren Industrie und Dienstleistungen, gefolgt von Verkehr und Kohle (17 %), Landwirtschaft (9 %) und Fischerei (5 %).

Auf dieses Thema wurde in der Frühjahrsausgabe 2007 des Beihilfenanzeigers[27] näher eingegangen.

Durchsetzung des Beihilferechts: Zusammenarbeit mit den Gerichten der Mitgliedstaaten

Nach Auffassung der Kommission kann die Durchsetzung des Beihilferechts durch die einzelstaatlichen Gerichte einen wichtigen Beitrag zur Beihilfenkontrolle insgesamt leisten. Einzelstaatliche Gerichte können den Einzelnen in vielen Fällen gut gegen Verstöße gegen die Beihilfevorschriften schützen und Dritten rasch wirksamen Rechtsschutz bieten.

Die 2006 in Auftrag gegebene Studie über die Durchsetzung des Beihilferechts durch die einzelstaatlichen Gerichte[28] ergab, dass zwar die einzelstaatlichen Gerichte insgesamt sehr viel häufiger mit beihilfebezogenen Rechtsstreitigkeiten befasst wurden, dass aber nur ein geringer Teil der Gerichtsverfahren speziell zur Erwirkung der Beachtung der Beihilfevorschriften angestrengt wurde.

Die Kommission hält es daher für notwendig, den einzelstaatlichen Gerichten und potenziellen Klägern klare Hinweise zu den Fragen zu geben, die sich im Zusammenhang mit beihilfebezogenen Klagen auf einzelstaatlicher Ebene stellen können. Diese Hinweise werden sich auf die Rechtsprechung der Gemeinschaftsgerichte stützen und sich auf die Dritten zur Verfügung stehenden Rechtsschutzinstrumente ebenso erstrecken wie auf verfahrensrechtliche Aspekte (z. B. Klagebefugnis), die Umstände, unter denen ein einzelstaatliches Gericht einstweilige Maßnahmen erlassen sollte, und die Voraussetzungen für die Erhebung von Schadenersatzklagen im Falle einer Verletzung der Beihilfevorschriften.

Zudem möchte die Kommission ihre Zusammenarbeit mit den Gerichten der Mitgliedstaaten in Einzelfällen verstärken. Dazu beabsichtigt sie, den einzelstaatlichen Richtern praxisnahe und nutzerfreundliche Formen der Zusammenarbeit anzubieten, die sich an die entsprechenden Mechanismen im Bereich des Kartellrechts anlehnen[29].

Mit dieser Zielsetzung bereitet die Kommission derzeit eine neue Bekanntmachung über die Durchsetzung des Beihilferechts durch die einzelstaatlichen Gerichte vor. Diese neue Bekanntmachung soll die entsprechende Bekanntmachung aus dem Jahr 1995[30] ersetzen und soweit wie möglich die gleiche Reichweite haben wie die einschlägigen Regeln im Kartellbereich. Die Kommission hat vor kurzem einen ersten Entwurf zur Konsultation gestellt und rechnet damit, die endgültige Fassung der Bekanntmachung Anfang 2009 veröffentlichen zu können.

Rückforderung rechtswidriger Beihilfen

Die Kommission hat in ihrem „Aktionsplan Staatliche Beihilfen“ betont, dass die Wirksamkeit und Zuverlässigkeit der Beihilfenkontrolle von der ordnungsgemäßen Durchführung der Kommissionsentscheidungen abhängt. Daher kündigte sie im Aktionsplan an, sie werde sich für eine zügigere und effizientere Durchführung von Rückforderungsentscheidungen einsetzen, um so die Gleichbehandlung aller Begünstigten zu gewährleisten.

Die neuesten Zahlen zeigen, dass seit der Annahme des Aktionsplans im Jahr 2005 bedeutende Fortschritte bei der Umsetzung von Rückforderungsentscheidungen der Kommission erzielt wurden. Ende Juni 2008 gab es nur noch 47 offene Rückforderungsfälle gegenüber 93 am Ende des Jahres 2004. Diese Fortschritte bei der Durchführung der Kommissionsentscheidungen dürften zu einer besseren Einhaltung des Beihilferechts auf Seiten der Mitgliedstaaten beitragen.

Im ersten Halbjahr 2008 wurden 10 offene Rückforderungsfälle abgeschlossen und sieben neue Rückforderungsentscheidungen erlassen, während in drei Fällen das Verfahren wieder aufgenommen wurde. Spanien war der Mitgliedstaat, in dem am 30. Juni 2008 die meisten Rückzahlungen ausstanden (14 offene Rückforderungsfälle, was 30 % aller Fälle in der EU insgesamt entspricht); dabei ist allerdings zu berücksichtigen, dass neun dieser Fälle baskische Steuerregelungen betreffen, derentwegen die Kommission Vertragsverletzungsverfahren gegenüber Spanien eingeleitet hat, weil das Land den einschlägigen Entscheidungen und dem entsprechenden Urteil des Gerichtshofes nicht nachgekommen ist. Italien verzeichnete 12 offene Rückforderungsfälle, gefolgt von Deutschland (7) und Frankreich (4). Im ersten Halbjahr 2008 erließ die Kommission erstmals Rückforderungsentscheidungen gegenüber Österreich, Ungarn und Rumänien. An dieser Stelle sei darauf hingewiesen, dass in 14 der 27 Mitgliedstaaten keinerlei Rückzahlungen ausstanden.

In Tabelle 3 sind die Beihilfebeträge aufgeführt, die gemäß den 126 seit dem Jahr 2000 erlassenen Rückforderungsentscheidungen zurückzuzahlen sind. Bei 118 dieser Entscheidungen gibt es relativ genaue Angaben zu den fraglichen Beihilfebeträgen. Danach beläuft sich der Gesamtbetrag der Beihilfen, die aufgrund von zwischen dem 1. Januar 2000 und dem 30. Juni 2008 erlassenen Entscheidungen zurückzufordern sind, auf mindestens 9 Mrd. EUR.

Verfahren der Rückforderung

In Artikel 14 Absatz 1 der Verfahrensverordnung[31] heißt es: „In Negativentscheidungen hinsichtlich rechtswidriger Beihilfen entscheidet die Kommission, dass der betreffende Mitgliedstaat alle notwendigen Maßnahmen ergreift, um die Beihilfe vom Empfänger zurückzufordern.“[32] Nach diesem Artikel ist die Kommission verpflichtet, die Rückforderung rechtswidriger und mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbarer Beihilfen anzuordnen, außer wenn dies gegen einen allgemeinen Grundsatz des Gemeinschaftsrechts verstoßen würde. Der EuGH hat wiederholt festgestellt, dass die Rückforderung darauf abzielt, die Marktsituation vor Gewährung der Beihilfe wiederherzustellen. Letzteres ist erforderlich, um gemäß Artikel 3 Buchstabe g EG-Vertrag die Aufrechterhaltung fairer Rahmenbedingungen im Binnenmarkt zu gewährleisten. Nach Auffassung des EuGH ist die frühere Lage wiederhergestellt, wenn die rechtswidrige und mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbare Beihilfe vom Empfänger zurückgezahlt wurde, denn durch diese Rückzahlung verliert der Empfänger den Vorteil, den er auf dem Markt gegenüber seinen Mitbewerbern besaß[33]. Damit sämtliche mit der rechtswidrigen Beihilfe verbundenen finanziellen Vorteile beseitigt werden, sind auf die rechtswidrig gewährten Beträge Zinsen zu erheben. Diese Zinsen müssen dem finanziellen Vorteil entsprechen, der daraus erwächst, dass die betreffenden Beträge während eines bestimmten Zeitraums zinslos zur Verfügung standen[34].

Gemäß Artikel 14 Absatz 3 der Verfahrensverordnung „erfolgt die Rückforderung [rechtswidriger und mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbarer Beihilfen] unverzüglich und nach den Verfahren des betreffenden Mitgliedstaats, sofern hierdurch die sofortige und tatsächliche Vollstreckung [sic] der Kommissionsentscheidung ermöglicht wird“. Im Gemeinschaftsrecht ist nicht geregelt, welches Organ eines Mitgliedstaates für die Umsetzung einer Rückforderungsentscheidung zuständig ist. Dies ist im Recht der einzelnen Mitgliedstaaten festzulegen. Die Rückforderung ist grundsätzlich Sache der Behörde, die die Beihilfe gewährt hat. Daher ist unter Umständen eine Vielzahl gesamtstaatlicher, regionaler und örtlicher Behörden sowie öffentlicher Einrichtungen an der Rückforderung beteiligt. Die staatlichen Mittel sind deshalb an die Behörde zurückzuzahlen, die die Beihilfe gewährt hat.

Von den 9 Mrd. EUR, die gemäß den seit 2000 erlassenen Entscheidungen zurückzufordern sind, wurden bis Ende Juni 2008 rund 7,1 Mrd. EUR an rechtswidrigen und mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbaren Beihilfen zuzüglich Zinsen in Höhe von 2,4 Mrd. EUR zurückgezahlt. Neben den tatsächlich zurückgezahlten Beträgen wurden weitere 1,26 Mrd. EUR rechtswidriger und mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbarer Beihilfen in Insolvenzverfahren „eingebüßt“[35]. Damit wurden 92 % der rechtswidrigen und mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbaren Beihilfen faktisch zurückgezahlt (siehe Abbildung 5). Entsprechend hat sich der Prozentsatz der rechtswidrigen und mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbaren staatlichen Beihilfen, die noch zurückzuzahlen sind, von 75 % Ende 2004 auf 8 % am Ende des ersten Halbjahres 2008 verringert.

Außerdem hat die Kommission seit 1999 12 Rückforderungsentscheidungen im Bereich der Landwirtschaft erlassen, bei denen die Rückzahlung in 9 Fällen noch nicht abgeschlossen ist. Derzeit sind noch Beihilfen im Wert von rund 1 Mrd. EUR zurückzuzahlen. Im Fischereisektor wurden 2004 zwei Rückforderungsentscheidungen gegenüber Frankreich erlassen (genaue Beihilfebeträge nicht bekannt) und 2007 drei Rückforderungsentscheidungen gegenüber dem Vereinigten Königreich. Der Gesamtbetrag belief sich auf weniger als 1 Mio. EUR und betraf zu einem großen Teil De-minimis-Beihilfen, die nicht zurückgezahlt werden müssen.

Abbildung 5: Rückzahlung rechtswidriger und mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbarer staatlicher Beihilfen – Stand: 30. Juni 2008

[pic]

Anmerkung: Erfasst sind alle Rückforderungsentscheidungen, die zwischen dem 1. Januar 2000 und dem 30. Juni 2008 erlassen wurden und bei denen die betreffenden Beihilfebeträge bekannt sind. Die angegebenen zurückgezahlten Beihilfebeträge umfassen keine Zinsen. Die Angaben betreffen nur den Industrie- und den Dienstleistungssektor. Quelle: GD Wettbewerb.

Die Rückforderung rechtswidriger Beihilfen ist nach wie vor ein langwieriger Prozess: In 24 der 47 Fälle offener Rückforderungen wurde die entsprechende Entscheidung vor mehr als vier Jahren erlassen, in sechs Fällen sogar vor mehr als acht Jahren. Es wurden und werden weiterhin beträchtliche Anstrengungen zur Umsetzung der ältesten Rückforderungsentscheidungen unternommen.

Ein weiterer wichtiger Schritt zur Gewährleistung einer besseren Durchführung von Rückforderungsentscheidungen war die Annahme der Bekanntmachung über die Umsetzung von Rückforderungsentscheidungen im Oktober 2007. In der Bekanntmachung wird betont, dass die Kommission und die Mitgliedstaaten bei der Durchsetzung von Beihilfeentscheidungen gemeinsam gefordert sind. Ferner wird darin ein Überblick über die durch die Rechtsprechung der Gemeinschaftsgerichte bestätigten Grundsätze für die Rückforderung staatlicher Beihilfen gegeben und die Aufgabenverteilung zwischen Kommission und Mitgliedstaaten in Rückforderungsverfahren festgelegt.

Die Kommission verfolgt die Umsetzung von Rückforderungsentscheidungen in den Mitgliedstaaten inzwischen sehr genau. Gegenüber Mitgliedstaaten, die nicht alle ihnen zur Verfügung stehenden Maßnahmen zur Durchführung dieser Entscheidungen ergreifen, verfolgt die Kommission einen strikten Kurs und hat bereits systematisch Vertragsverletzungsverfahren gemäß Artikel 88 Absatz 2, Artikel 226 und Artikel 228 Absatz 2 EG-Vertrag gegen solche Mitgliedstaaten eingeleitet. Auf der Website der GD Wettbewerb kann ein vollständiges Verzeichnis dieser Fälle aufgerufen werden.

Nachträgliche Kontrolle

Um dauerhaft die ordnungsgemäße Durchsetzung des Beihilferechts zu gewährleisten, das die Durchführung einer wachsenden Zahl von Beihilfemaßnahmen ohne vorherige Anmeldung erlaubt, hat die Kommission im Einklang mit dem „Aktionsplan Staatliche Beihilfen“[36] die nachträgliche Kontrolle der entsprechenden Maßnahmen verstärkt.

Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Mitgliedstaaten verstärkt auf – zuvor genehmigte – Beihilferegelungen und unter Gruppenfreistellungsverordnungen (GFVO – siehe Abschnitte 2.2 und 4.2.6) fallende Maßnahmen zurückgreifen, um horizontale politische Ziele zu erreichen. Dieser Trend dürfte nach dem kürzlich erfolgten Inkrafttreten der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung (siehe Teil VI) anhalten.

Daher hat die GD Wettbewerb 2006 erstmals sowohl genehmigte Beihilferegelungen als auch auf der Grundlage von Gruppenfreistellungsverordnungen eingeführte Maßnahmen stichprobenmäßig geprüft. Auf der Grundlage der bei diesem ersten Pilotprojekt gesammelten Erfahrungen wurden 2007 und 2008 ähnliche Stichprobenkontrollen durchgeführt.

Mit diesen drei Kontrollmaßnahmen zusammen hat die GD Wettbewerb die wichtigsten Arten von Beihilfen zu einem großen Teil abgedeckt. Konkret handelte es sich dabei um spezifische Beihilfemaßnahmen, die insbesondere auf folgender Grundlage durchgeführt wurden: Gruppenfreistellungsverordnung für KMU-, Ausbildungs-, Beschäftigungs- bzw. Regionalbeihilfen, FuEuI-Gemeinschaftsrahmen, Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen und Leitlinien für Rettungs- und Umstrukturierungsbeihilfen. Die Kontrollen erstreckten sich sowohl auf Beihilferegelungen als auch auf wichtige Einzelentscheidungen, die auf der Grundlage dieser Regelungen getroffen wurden. Die GD Wettbewerb hat ihre Kontrollen inzwischen auf die Beihilfemaßnahmen aller 27 Mitgliedstaaten ausgeweitet und gewährleistet damit eine ausgewogene geografische Abdeckung.

Die Ergebnisse der 2006 und 2007 durchgeführten Kontrollen zeigen, dass der Teil der Beihilfevorschriften, denen zufolge Beihilferegelungen genehmigt und die Mitgliedstaaten Beihilfemaßnahmen auf der Grundlage von Gruppenfreistellungsverordnungen durchführen können, insgesamt zufriedenstellend angewandt wird. Nur in einer Minderheit von Fällen treten materiell- bzw. verfahrensrechtliche Probleme (im Hinblick auf Transparenz, Berichterstattung, Schnelligkeit und Qualität der Antworten) auf. Die Fälle, in denen bislang keine angemessene Lösung gefunden werden konnte, werden noch eingehender geprüft. Abschließend ist festzustellen, dass die Mitgliedstaaten ausnahmslos mit der Kommission zusammenarbeiten, auch wenn viele von ihnen die angeforderten Informationen in der Vergangenheit nur mit erheblichen Verzögerungen übermittelten.

TEIL IV: TENDENZEN UND MUSTER BEI DEN AUSGABEN FÜR STAATLICHE BEIHILFEN IN DEN MITGLIEDSTAATEN

Staatliche Beihilfen in absoluten und relativen Zahlen

2007 gewährten die Mitgliedstaaten staatliche Beihilfen in einer Gesamthöhe[37] von rund 65 Mrd. EUR. In absoluten Zahlen gewährte Deutschland die meisten Beihilfen (16,2 Mrd. EUR), gefolgt von Frankreich (9,8 Mrd. EUR), dem Vereinigten Königreich (6,2 Mrd. EUR), Spanien (5,4 Mrd. EUR) und Italien (5,1 Mrd. EUR).

Dabei entfielen auf die Sektoren verarbeitendes Gewerbe und Dienstleistungen 45 Mrd. EUR, Landwirtschaft und Fischerei 13,2 Mrd. EUR, Kohlebergbau 3,4 Mrd. EUR, Verkehr (ohne Schienenverkehr) 2,4 Mrd. EUR und auf die sonstigen Sektoren des nichtverarbeitenden Gewerbes[38] 1,0 Mrd. EUR (Abbildung 6). Bei der Wahl der Förderschwerpunkte weisen die Mitgliedstaaten erhebliche Unterschiede auf. Der Anteil der Beihilfen für das verarbeitende Gewerbe und den Dienstleistungssektor an den Gesamtbeihilfen lag 2007 in Belgien, Dänemark, Portugal, der Slowakei, Schweden und der Tschechischen Republik jeweils bei über 80 %. Auf Landwirtschaft und Fischerei entfielen in den 12 neuen Mitgliedstaaten (EU-12)[39] im Durchschnitt 40 % der Gesamtbeihilfen, mehr als doppelt so viel wie im Durchschnitt der 15 alten Mitgliedstaaten (EU-15). In Spanien (15 %) und Deutschland (14 %) ging ein verhältnismäßig hoher Anteil der Beihilfen an den Kohlebergbau.

Abbildung 6: Staatliche Beihilfen insgesamt nach Sektoren, EU-27, 2007

[pic]

Anmerkung: Die Daten betreffen alle staatlichen Beihilfen im Sinne des Artikels 87 Absatz 1 EG-Vertrag, die von den Mitgliedstaaten gewährt und von der Kommission geprüft wurden. Erfasst sind alle Sektoren mit Ausnahme des Schienenverkehrs. Quelle: GD Wettbewerb, GD Energie und Verkehr, GD Landwirtschaft und GD Maritime Angelegenheiten und Fischerei

Staatliche Beihilfen als prozentualer Anteil am BIP

Relativ, bezogen auf das Bruttoinlandsprodukt (BIP) der EU, sank der Anteil der staatlichen Beihilfen 2007 auf unter 0,53 %. Hinter diesem Durchschnittswert verbergen sich jedoch erhebliche Unterschiede zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten. Der Anteil der Gesamtbeihilfen am BIP reicht von 0,4 % und weniger in neun Mitgliedstaaten, zu denen Italien und das Vereinigte Königreich gehören, bis zu 1 % und mehr in fünf EU-12-Mitgliedstaaten und Finnland. Der hohe Anteil kann für Bulgarien, Lettland, Rumänien und Finnland mit den relativ hohen Beträgen der Agrarbeihilfen erklärt werden, auf die zwischen 70 % und 90 % der Beihilfen in diesen Mitgliedstaaten entfallen. Im Falle Ungarns und Maltas hat er seine Ursache in erster Linie in den Heranführungsmaßnahmen, die jedoch entweder im Rahmen von Übergangsvereinbarungen auslaufen oder befristet sind. Auch Schweden (0,9 % des BIP) liegt deutlich über dem EU-Durchschnitt, dies ist jedoch auf den hohen Anteil der Umweltschutzbeihilfen zurückzuführen, die rund 80 % der gesamten schwedischen Beihilfen ausmachen (Abbildung 7).

Abbildung 7: Staatliche Beihilfen insgesamt als prozentualer Anteil am BIP, 2007

[pic]

Anmerkung: Die Mitgliedstaaten sind nach dem Anteil des Gesamtbetrags der Beihilfen am BIP in aufsteigender Reihenfolge aufgeführt. Die Daten betreffen alle staatlichen Beihilfen im Sinne des Artikels 87 Absatz 1 EG-Vertrag, die von den Mitgliedstaaten gewährt und von der Kommission geprüft wurden. Erfasst sind alle Sektoren mit Ausnahme des Schienenverkehrs. Quelle: GD Wettbewerb, GD Energie und Verkehr, GD Landwirtschaft und GD Maritime Angelegenheiten und Fischerei

Wegen der Besonderheiten der Agrar- und Fischereibeihilfen lohnt es sich, die Gesamtbeihilfen ohne diese Wirtschaftszweige (d. h. die Gesamtbeihilfen im Industrie- und Dienstleistungssektor) zu betrachten. Dies führt zu einer ganz anderen Reihenfolge der Mitgliedstaaten. Beispielsweise liegen Bulgarien (0,09 %), Rumänien (0,24 %) und Finnland (0,35 %) beim prozentualen Anteil der Beihilfen im Industrie- und Dienstleistungssektor am BIP unter dem EU-Durchschnitt (0,40 %).

Die Grundtendenz beim Volumen der staatlichen Beihilfen im Industrie- und Dienstleistungssektor geht in den meisten Mitgliedstaaten nach wie vor in Richtung Abbau oder Stabilisierung. Siehe Teil I.

Staatliche Beihilfen für horizontale Ziele von gemeinsamem Interesse

Staatliche Beihilfen mit horizontaler Zielsetzung, also Beihilfen, die sich nicht auf einzelne Wirtschaftszweige beschränken, gelten in der Regel als besser für den Ausgleich eines Marktversagens geeignet und somit als weniger wettbewerbsverzerrend als sektorale und Ad-hoc-Beihilfen. Zu den wichtigsten horizontalen Zielen staatlicher Beihilfen gehören FuEuI, Umweltschutz, Energieeinsparungen, KMU-Förderung, Schaffung von Arbeitsplätzen, Ausbildungsförderung und regionale wirtschaftliche Entwicklung. Wegen datentechnischer Zwänge[40] werden die horizontalen Ziele in diesem Abschnitt auf der Grundlage der Gesamtbeihilfen im Industrie- und Dienstleistungssektor betrachtet.

In 22 Mitgliedstaaten waren mindestens drei Viertel aller 2007 gewährten Beihilfen für horizontale Ziele von gemeinsamem Interesse bestimmt.

Im Durchschnitt waren 2007 80 % aller Beihilfen im Industrie- und Dienstleistungssektor auf horizontale Ziele ausgerichtet. Dieser Anteil hatte sich 2004 auf 74 % und Mitte der 90er Jahre auf 50 % belaufen. Auch wenn diese Entwicklung zu begrüßen ist, darf nicht verkannt werden, dass der Anstieg der horizontalen Beihilfen vor allem auf die zunehmenden Steuerbefreiungen für Umweltschutzmaßnahmen und Energieeinsparungen zurückzuführen ist, von denen insbesondere energieintensive Wirtschaftszweige profitieren.

Mit den übrigen 20 % wurden einzelne Sektoren gefördert[41]: Finanzdienstleistungen (9 %), Kohlebergbau (7 %), verarbeitendes Gewerbe und andere Dienstleistungen (3 %) sowie sonstige Sektoren des nichtverarbeitenden Gewerbes (1 %). Bei der Interpretation dieser Zahlen ist jedoch zu berücksichtigen, dass sich der Beihilfebetrag bei einigen Maßnahmen nicht beziffern lässt (siehe Abschnitt 2.1). Außerdem erscheint das Volumen der sektoralen und Einzelbeihilfen niedriger, als es in Wirklichkeit ist, da sich die Entscheidungen der Kommission, denen ein Verfahren wegen rechtswidriger Beihilfen vorausgeht[42], in der Regel auf Beihilfen beziehen, die bereits Jahre früher gewährt wurden und ad hoc vergebene Beihilfen an einzelne Unternehmen umfassen. Wenn die Kommission ihre Entscheidung erlässt, werden zwar die Daten für alle Jahre im Nachhinein angepasst, das Beihilfevolumen ist jedoch insgesamt zu niedrig angesetzt.

In 17 Mitgliedstaaten waren rund 90 % aller im Jahr 2007 gewährten Beihilfen für horizontale Ziele bestimmt (Abbildung 3). Bei einer anderen Gruppe von fünf Mitgliedstaaten (Deutschland, Spanien, Irland, Slowakei, Slowenien) betrug der Anteil der horizontalen Beihilfen zwischen 70 % und 85 %, während in den fünf übrigen Mitgliedstaaten ein erheblich niedrigerer Anteil auf diese Beihilfeart entfiel: Vereinigtes Königreich (62 %), Ungarn (53 %), Rumänien (36 %), Portugal (10 %) und Malta (4 %). Der niedrige Anteil der horizontalen Beihilfen (und somit der relativ hohe Anteil der sektoralen Beihilfen) in Malta lässt sich durch eine Steuervergünstigung nach dem Unternehmensförderungsgesetz erklären[43], während er in Portugal auf eine (auslaufende) umfassende steuerliche Regionalbeihilferegelung für Madeira zurückzuführen ist, die in der Praxis einer beschränkten Zahl von Wirtschaftszweigen zugute kommt. In Rumänien wird ein erheblicher Teil der Beihilfen nach wie vor dem verarbeitenden Gewerbe und dem Bergbau gewährt, während Ungarn einen großen Teil der Beihilfen weiter in Form einer Steuerbefreiungsregelung für Investitionen gewährt. Der Anteil der horizontalen Beihilfen, der im Vereinigten Königreich stets bei rund 90 % gelegen hatte, ging 2007 wegen des Beihilfepakets zur Rettung von Northern Rock zurück.

Große Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten bei den Anteilen der Beihilfen für die verschiedenen horizontalen Ziele

Bei einem Vergleich zwischen den Mitgliedsstaaten ist zu berücksichtigen, dass die Beihilfemaßnahmen nach dem Hauptziel eingestuft werden, dem sie zum Zeitpunkt der Genehmigung dienten, und nicht nach den Endbegünstigten der Beihilfe. Trotz der Probleme bei der statistischen Bemessung geben die Daten Aufschluss über die Präferenzen der Mitgliedstaaten im Hinblick auf die einzelnen horizontalen Ziele. Der größte Anteil der Beihilfen war ausschließlich für Umweltschutz- und Energiesparmaßnahmen bestimmt (25 % der gesamten staatlichen Beihilfen für den Industrie- und Dienstleistungssektor), die besonders intensiv von den nordischen Ländern (Schweden mit 85% der Gesamtbeihilfen, Finnland mit 41 % und Dänemark mit 32 %), den Niederlanden (mit 58 %), Österreich (mit 49 %), Deutschland (mit 41 %) und dem Vereinigten Königreich (mit 26 %) gefördert wurden. Demgegenüber lag der Durchschnitt für die EU-12-Mitgliedstaaten bei 2 %.

An zweiter Stelle der wichtigsten horizontalen Ziele lag die Regionalentwicklung (20 % der Gesamtbeihilfen), die vor allem von den EU-12- und den südlichen Mitgliedstaaten gefördert wurde (86 % der Gesamtbeihilfen in Griechenland, 60 % in Bulgarien, 58 % in Lettland, 52 % in der Slowakei, 41 % in Spanien, 39 % in der Tschechischen Republik und 36 % in Frankreich). Weitere 15 % der Beihilfen wurden für FuEuI-Projekte gewährt, in erster Linie von Luxemburg (38 %), Bulgarien (30 %), Belgien (29 %), Frankreich (29 %), Finnland (26 %), Estland (25 %), Österreich (25 %) und der Tschechischen Republik (24 %).

In geringerem Maße wurden unterstützt: KMU (9 % der Gesamtbeihilfen)[44], Beschäftigung (5 %), Kultur und Erhaltung des kulturellen Erbes (3 %), Risikokapital (1 %), Ausbildung (1 %) und andere horizontale Ziele (1 %), u. a. Handel und Internationalisierung und Bewältigung von Naturkatastrophen.

In den EU-12-Mitgliedstaaten verteilen sich die relativen Anteile der Ziele ganz anders, hier entfallen auf Umweltschutz und Energieeinsparungen lediglich 2 % der Gesamtbeihilfen. Das wichtigste Beihilfeziel in diesen Mitgliedstaaten ist die Regionalentwicklung (28 % der Gesamtbeihilfen im Industrie- und Dienstleistungssektor), gefolgt von Beschäftigung (18 %), KMU (11 %) und FuEuI (8 %). Grund für den relativ hohen Anteil der Beschäftigungsbeihilfen in den EU-12-Mitgliedstaaten ist vor allem eine auf der Grundlage einer GFVO erlassene polnische Regelung zugunsten Behinderter[45].

Entwicklung der Beihilfen mit horizontaler und sektoraler Zielsetzung

Wie in Teil I dargelegt, haben die Mitgliedstaaten ihre Beihilfen weiter auf horizontale Ziele ausgerichtet. Der Aufwärtstrend war fast ausschließlich das Ergebnis einer erheblichen Aufstockung der Beihilfen für Umweltschutz- und Energiesparmaßnahmen in Verbindung mit einem Rückgang der sektoralen Beihilfen (Abbildungen 8 und 9). Besonders deutlich war dieser Rückgang in der Tschechischen Republik, die noch 2003 Umstrukturierungsbeihilfen in Höhe von 2 Mrd. EUR für den Bankensektor gewährte, und in Deutschland ( BGB -Beihilfen 2001 und 2002).

Abbildung 8: Entwicklung des Beihilfevolumens nach Hauptzielen, EU-27, 2002-2007

[pic]

Anmerkung: Die Angaben betreffen nur den Industrie- und Dienstleistungssektor. Quelle: GD Wettbewerb

Diese eindeutig positive Entwicklung war in den meisten Mitgliedstaaten zu beobachten, wenn auch in unterschiedlichem Ausmaß. Alle EU-12-Mitgliedstaaten richten ihre Beihilfen schrittweise auf horizontale Ziele aus: der durchschnittliche Anteil der horizontalen Ziele an den Gesamtbeihilfen stieg zwischen den Zeiträumen 2002-2004 und 2005-2007 von 30 % auf 67 %. Besonders stark nahmen die horizontalen Beihilfen in der Tschechischen Republik (+ 84 Punkte), Litauen (+ 74 Punkte), Polen (+ 63 Punkte) und Zypern (+ 38 Punkte) zu. Für den beachtlichen Anstieg in diesen Mitgliedstaaten ist hauptsächlich die Aufstockung der Regionalbeihilfen (Tschechische Republik, Litauen, Polen), der Beschäftigungsbeihilfen (Polen), der KMU-Beihilfen (Litauen) und der FuEuI-Beihilfen (Tschechische Republik) verantwortlich. Im Falle Zyperns ist dies auf das Außerkrafttreten einer wichtigen Steuerbefreiungsregelung zur Förderung der sektoralen Entwicklung[46], auf die die Hälfte der Gesamtbeihilfen in Zypern entfiel, in Verbindung mit einem erheblichen Anstieg der Kulturförderung (+ 24 %) zurückzuführen. Die zwei EU-15-Mitgliedstaaten mit einem erheblich höheren Anteil horizontaler Beihilfen waren Irland (+ 18 Punkte) und Deutschland (+ 16 Punkte). Irland gab mehr für die KMU- (+ 12 Punkte) und die Kulturförderung (+ 6 Punkte) aus, während der Anstieg in Deutschland weitgehend durch eine Verlagerung des Schwerpunkts auf den Umweltschutz (+ 13 Punkte) bedingt war. Auch in Litauen (+ 22 Punkte), Belgien (+ 17 Punkte) und den Niederlanden (+ 12 Punkte) stieg der Anteil der Umweltbeihilfen.

Abbildung 9: Entwicklung des Anteils der Hauptziele in Prozent der Gesamtbeihilfen (2005-2007 im Vergleich zu 2002-2004)

[pic]

Quelle: Die Angaben betreffen nur den Industrie- und Dienstleistungssektor. GD Wettbewerb

Demgegenüber ging der Anteil der horizontalen Beihilfen an den Gesamtbeihilfen in Österreich aufgrund der hohen Umstrukturierungsbeihilfe, die 2006 der BAWAG [47] gewährt wurde, um 21 Punkte zurück. In Italien sank ihr Anteil wegen einer großen Beihilfe zur Deckung verlorene Kosten im Energiesektor[48] um 12 Punkte. Auch im Vereinigten Königreich war ein Rückgang um 12 Punkte zu verzeichnen, und zwar infolge der Rettungsbeihilfe für Northern Rock[49].

Staatliche Beihilfen für Forschung und Entwicklung und Innovation (FuEuI)

Gesamtausgaben für FuE

Investitionen in Forschung und Entwicklung (FuE) tragen maßgeblich dazu bei, die Wettbewerbsfähigkeit der EU-Wirtschaft zu stärken und nachhaltiges Wachstum zu gewährleisten. Der Europäische Rat würdigte dies 2002 auf seiner Tagung in Barcelona, indem er eine Steigerung der FuE-Ausgaben auf 3 % des BIP bis 2010 als Ziel formulierte. Zwei Drittel dieser Ausgaben sollten von der Privatwirtschaft und ein Drittel vom Staat finanziert werden. Aus den Zahlen für 2007 geht hervor, dass die Höhe der FuE-Investitionen die in Barcelona gesetzten Ziele verfehlt. Für die EU als Ganzes erreichten die FuE-Investitionen insgesamt 1,84 % des BIP, wobei sich die öffentliche FuE-Finanzierung auf 0,63 % des BIP belief. Schweden und Finnland sind die einzigen Mitgliedstaaten, die mit 3,73 % bzw. 3,37 % die 3-Prozent-Marke überschritten. Die öffentliche FuE-Finanzierung ist in Dänemark, Deutschland, Frankreich, Österreich, Finnland und Schweden am höchsten, alle sechs Mitgliedstaaten liegen über dem EU-Durchschnitt. Die bislang schleppende Entwicklung der FuE-Investitionen lässt eindeutig darauf schließen, dass die europäische Wirtschaft das Barcelona-Ziel bei Zugrundelegung der gegenwärtigen Wachstumsrate bis 2010 nicht erreichen wird. Die FuE-Investitionen müssen also schneller steigen und neue Impulse erhalten.

Staatliche Beihilfen für Forschung, Entwicklung und Innovation (FuEuI)

Um FuEuI-Aktivitäten zu finanzieren und dadurch überhaupt erst in Gang zu setzen, steht den Regierungen der Mitgliedstaaten eine breite Palette von Maßnahmen zur Verfügung, deren Umfang und Zusammensetzung im einzelnen vom einzelstaatlichen Kontext abhängen und mitbestimmend für den Policy-Mix sind. Diese öffentlichen Maßnahmen können staatliche Beihilfen beinhalten, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen den Wettbewerb verfälschen könnten. Unter gewissen Umständen können Beihilfen aber die beste Möglichkeit sein, um Anreize für zusätzliche private FuEuI-Investitionen zu schaffen. Die Kommission bemüht sich daher, durch Anwendung des FuEuI-Gemeinschaftsrahmens ein Gleichgewicht herzustellen und eine größtmögliche Förderung von FuEuI bei möglichst geringen Wettbewerbsverfälschungen zu gewährleisten.

EU-weit beliefen sich die Ausgaben für staatliche FuEuI-Beihilfen 2007 auf 7,2 Mrd. EUR. Dies ist ein relativ geringer Teil der öffentlichen FuE-Finanzierung, wobei zwischen den Mitgliedstaaten erhebliche Unterschiede bestehen (Abbildung 10). Die staatlichen FuEuI-Beihilfen machten 2007 0,06 % des BIP aus, die öffentliche FuE-Finanzierung insgesamt dagegen 0,63 % des BIP. 2007 gewährten fünf Mitgliedstaaten mehr FuEuI-Beihilfen als der Durchschnitt: die Tschechische Republik (0,14 % des BIP), Frankreich (0,11 %), Deutschland (0,09 %), Finnland (0,09 %) und Österreich (0,08 %). Für die Union als Ganzes blieb die Höhe der FuE-Beihilfen zwischen 2001 und 2005 weitgehend konstant, stieg dann aber 2006 und 2007 leicht an.

Der neue Gemeinschaftsrahmen für staatliche Beihilfen für FuEuI[50], der am 1. Januar 2007 in Kraft getreten ist, folgt insofern der Logik des „Aktionsplans Staatliche Beihilfen“, als er zum einen neue Beihilfearten für Innovationszwecke zulässt und zum anderen eine differenziertere wirtschaftliche Betrachtungsweise für große Beihilfesummen vorsieht. Die Mitgliedstaaten mussten ihre bestehenden Beihilferegelungen bis Ende 2007 anpassen, um sie mit dem neuen Gemeinschaftsrahmen in Einklang zu bringen. Große Aufmerksamkeit gilt im Gemeinschaftsrahmen den Bedürfnissen von KMU, da ein Marktversagen diese am stärksten trifft. Er bietet jedoch auch zahlreiche Möglichkeiten für die Förderung großer Unternehmen, sofern diese wirklich erforderlich und gerechtfertigt ist.

Abbildung 10: Öffentliche Ausgaben für FuE in Prozent des BIP, 2007

[pic]

Anmerkung : Die Zahlen für die öffentlichen FuE-Ausgaben sind nicht direkt mit den Daten für die Ausgaben für die staatlichen Beihilfen vergleichbar, da i) die Quelle eine andere ist und ii) für viele Länder keine Angaben für 2007 vorliegen. Die Abbildung vermittelt jedoch einen Eindruck vom ungefähren Anteil der staatlichen Beihilfen an den gesamten öffentlichen FuE-Ausgaben. Hinweis : Während das Diagramm selbst die öffentlichen Ausgaben für FuE zeigt, gibt die Zahl neben jedem horizontalen Balken die (öffentlichen und privaten) Gesamtausgaben für FuE in Prozent des BIP an. Dies zeigt Fortschritte bei der Verwirklichung des Barcelona-Ziels von 3 % des BIP. Quelle: GD Wettbewerb und Eurostat

Alle am 1. Januar 2007 anhängigen und alle nach diesem Zeitpunkt eingegangenen Anmeldungen wurden nach dem neuen Gemeinschaftsrahmens geprüft. Bis zum 30. Juni 2008 hatte die Kommission 110 Beihilferegelungen und Ad-hoc-Beihilfen für FuEuI auf der Grundlage des neuen Gemeinschaftsrahmens genehmigt. Rund 20 dieser Regelungen betrafen Innovationsbeihilfen und nutzten so die neuen Möglichkeiten, die der Gemeinschaftsrahmen bietet.

Ferner hatte die Kommission bis zum 30. Juni 2008 in 13 umfangreichen Einzelbeihilfen[51], in denen es um die Anwendung genehmigter FuEuI-Beihilferegelungen ging, eine eingehende Würdigung vorgenommen und abschließende Entscheidungen erlassen; die förmliche Untersuchung von zwei weiteren großen Einzelbeihilfen ist noch nicht abgeschlossen. Im Rahmen der eingehenden Würdigung wird geprüft, ob ein Marktversagen vorliegt und ob die Beihilfe ein geeignetes Mittel ist, um dieses Marktversagen zu beheben; es wird untersucht, ob die Beihilfe einen Anreizeffekt hat, ob sie für die Realisierung des geförderten Projekts erforderlich ist und ob sie verhältnismäßig ist; darüber hinaus werden die wettbewerbsverfälschenden Auswirkungen der Beihilfe und ihre voraussichtlichen Auswirkungen auf den Handel untersucht und anschließend die positiven und die negativen Auswirkungen gegen das Interesse der Gemeinschaft abgewogen. Es liegt auf der Hand, dass eine solche Würdigung sowohl für den betreffenden Mitgliedstaat als auch für die Kommission aufwändiger ist als die eher summarische Prüfung nach dem früheren Gemeinschaftsrahmen[52]. Die bisherige Erfahrung zeigt jedoch, dass die Kommission in etwa die gleiche Zeit benötigt, um zu einer Entscheidung über eine angemeldete Beihilfemaßnahme zu gelangen, wie auf der Grundlage des früheren Gemeinschaftsrahmens. Knapp die Hälfte der angemeldeten Beihilfemaßnahmen wurden innerhalb von sechs Monaten genehmigt. Für rund 30 % der Fälle wurde mehr Zeit benötigt, vor allem weil die Kommission um zusätzliche Informationen ersuchen musste, die in der ursprünglichen Anmeldung fehlten. In diesem Zusammenhang arbeitet die Kommission nach wie vor eng mit den Mitgliedstaaten zusammen, um die Verfahren zu straffen und zu verkürzen.

Staatliche Beihilfen für KMU einschließlich Risikokapital

Die neue AGFVO ist eine wichtige und wirksame Ergänzung des von der Kommission im Juni 2008 erlassenen „Small Business Act“[53]. Er ermöglicht es den Mitgliedstaaten, KMU in verschiedenen Phasen ihrer Entwicklung zu unterstützen. Alle unter die Verordnung fallenden 26 Kategorien von Beihilfen können KMU gewährt werden. Soweit auch Großunternehmen für diese Beihilfen in Betracht kommen, können KMU durch höhere Beihilfeintensitäten stärker gefördert werden. So enthält die AGFVO eine Reihe von Innovationsmaßnahmen, zum Beispiel Beihilfen für junge innovative Unternehmen, Beihilfen für Innovationsberatungsdienste und Beihilfen für die Einstellung hochqualifizierten Personals. Dank dieser Beihilfen können KMU in einem Umfeld schärferer internationaler Konkurrenz wettbewerbsfähiger werden und wachsen, indem sie das Schwergewicht ihrer Tätigkeit auf innovative Produkte und Verfahren verlagern.

Zwischen dem Inkrafttreten der Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen zur Förderung von Risikokapitalinvestitionen in KMU[54] und dem 30. Juni 2008 hat die Kommission 30 Risikokapitalmaßnahmen genehmigt. Diese umfassten Finanzmittel, Regelungen oder steuerliche Maßnahmen, die der Erhöhung des Eigenkapitals von KMU dienten. Zwei Drittel der Maßnahmen hatten ein Budget von unter 50 Mio. EUR, das während der Laufzeit der betreffenden Maßnahme – im Durchschnitt fünf bis sieben Jahre – auszugeben war. Zwei Maßnahmen waren mit mehr als 100 Mio. EUR ausgestattet. Deutschland meldete 10 Maßnahmen, Italien 4 Maßnahmen und das Vereinigte Königreich 3 Maßnahmen an.

Staatliche Umweltschutzbeihilfen

Mit dem Klimawandel- und Energiepaket der Kommission vom Januar 2008 wurde eine Reihe von Zielen für das Jahr 2020[55] umgesetzt: Verringerung der CO2-Emissionen um 20 %, Anteil erneuerbarer Energien am Energieverbrauch der EU von 20 % und Erhöhung der Energieeffizienz um 20 %. Das Paket enthält einen Policy-Mix von Regelungen, unter anderem die neuen Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Umweltschutzbeihilfen [56]. Diese wurden inzwischen durch die im Juli 2008 erlassene neue AGFVO ergänzt, die besondere Bestimmungen über den Umweltschutz enthält.

Während der sieben Jahre (2001-2007), in denen die früheren Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen in Kraft waren, erließ die Kommission rund 350 Entscheidungen. In den allermeisten Fällen (98 %) genehmigte die Kommission die Maßnahmen ohne förmliches Prüfverfahren, da sie die betreffenden Beihilfen als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar ansah. Zwar blieb in diesem Zeitraum die Zahl der neuen Umweltbeihilfemaßnahmen in den meisten Mitgliedstaaten relativ konstant, die Gesamtausgaben für den Umweltschutz stiegen jedoch von 7 Mrd. EUR im Jahre 2001 auf 12 Mrd. EUR in 2007. Relativ gesehen entfiel auf Umweltbeihilfen im Zeitraum 2005-2007 ein Anteil von 0,11 % des BIP der EU-27 gegenüber 0,09 % im Zeitraum 2002-2004. Hinter diesem Durchschnittswert verbergen sich jedoch erhebliche Unterschiede zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten. Im Zeitraum 2005-2007 waren Schweden (0,77 % des BIP) und Deutschland (0,30 %) die größten Umweltbeihilfengeber, gefolgt von Dänemark, Österreich, den Niederlanden und Finnland, die ebenfalls über dem EU-Durchschnitt lagen. Die Ausgaben für Umweltbeihilfen erreichten im Vereinigten Königreich gut die Hälfte des EU-Durchschnitts, während sie in Belgien, Slowenien und Litauen knapp darunter blieben. Alle anderen Mitgliedstaaten, darunter Spanien, Frankreich und Italien, gewährten − gemessen am BIP − Beihilfen von weniger als einem Viertel des EU-27-Durchschnitts. Die größten Beihilfegeber, Deutschland und Schweden, wo jeweils ein großer Teil der Umweltbeihilfen auf Steuerbefreiungen entfällt, haben starken Einfluss auf die Gesamthöhe der Ausgaben für Umweltbeihilfemaßnahmen in der EU. Eine CO2-Steuerermäßigung für die Industrie und eine Befreiung von der Energiesteuer auf Strom führten ab 2003 zu einem beachtlichen Anstieg der Beihilfeausgaben in Schweden. In Deutschland stiegen die Ausgaben bis 2006 infolge der Verlängerung verschiedener Befreiungen von der deutschen Ökosteuer auf Strom und Mineralöl im Jahr 2002 kontinuierlich. Nach Änderungen zu diesen Steuerbefreiungen gingen die Ausgaben für Umweltbeihilfemaßnahmen 2007 um 2,5 Mrd. EUR auf 5,8 Mrd. EUR zurück.

Bei der Analyse der Ausgaben für staatliche Umweltbeihilfen ist der Tatsache Rechnung zu tragen, dass bisher ein Großteil der Beihilfen in Form von Umweltsteuerbefreiungen gewährt wurde[57], die in der Regel energieintensiven Unternehmen, darunter auch erhebliche Umweltschäden verursachenden Unternehmen, gewährt wurden und akzeptiert werden mussten, damit bestimmte Umweltsteuern eingeführt werden konnten. Die staatlichen Umweltschutzbeihilfen waren das Schwerpunktthema der Frühjahrsausgabe 2008 des Beihilfenanzeigers[58].

Staatliche Beihilfen zur Unterstützung von Regionalentwicklung und Kohäsion

Die Leitlinien der Kommission für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung 2007-2013[59] (RAG 2007), in de