Aufgrund der Verordnung (EG) Nr. 116/2009 über die Ausfuhr von Kulturgütern („die Verordnung“) dürfen bestimmte Kulturgüter nur gegen Vorlage einer Ausfuhrgenehmigung aus dem Zollgebiet der Europäischen Union („EU“) ausgeführt werden, und es wird eine einheitliche Kontrolle der Ausfuhr dieser Güter an den Außengrenzen der Union sichergestellt. In Anhang I ist der sachliche Anwendungsbereich der Verordnung festgelegt, indem die Kategorien der ihr unterliegenden Kulturgüter aufgeführt werden und für die meisten dieser Kategorien zudem Mindestanforderungen im Hinblick auf Alter und/oder Wert definiert sind.

Der Bericht informiert außerdem über laufende Initiativen und zukünftige Herausforderungen, beispielsweise die Verbesserung der Zusammenarbeit zwischen den Behörden, die in den Mitgliedstaaten an der Durchführung der Verordnung mitwirken; das Herbeiführen einer einheitlichen Auslegung der Bestimmungen der Verordnung durch die Mitgliedstaaten, die Suche nach bewährten Verfahren, mit denen die zuständigen Behörden und der Zoll die Herkunft von Kulturgütern ermitteln können; und die Prüfung der technischen, finanziellen und rechtlichen Möglichkeiten zur Erteilung und Kontrolle von Ausfuhrgenehmigungen mit elektronischen Mitteln, beispielsweise durch die Entwicklung eines zentralen elektronischen Systems, das mit den nationalen Zollabfertigungssystemen verbunden ist, oder durch den Anschluss an ein solches System.

In der Verordnung sind einheitliche Regeln für die Kontrolle von Kulturgütern vorgesehen, die aus dem Zollgebiet der Union ausgeführt werden sollen, um zum einen den freien Verkehr innerhalb des Binnenmarktes zu gewährleisten und zum anderen das nationale Kulturgut der Mitgliedstaaten zu schützen. Diese Ziele wurden nach Einschätzung der Mitgliedstaaten durch die Verordnung im Großen und Ganzen erreicht. In manchen Bereichen wurde jedoch auch Verbesserungsbedarf festgestellt.

Eine weitere wichtige Ergänzung der Verordnung ist die jüngst verabschiedete Verordnung (EU) 2019/880 des Europäischen Parlaments und des Rates über das Verbringen und die Einfuhr von Kulturgütern . Dieses neue Instrument definiert die Vorschriften und Bedingungen für die vorübergehende oder dauerhafte Einfuhr von Kulturgütern in die Union, die in Drittländern geschaffen oder entdeckt wurden, sowie für die Durchfuhr derselben. Aufgrund ihres Bezugs zum Außenhandel beruhte die Typologie der Verordnung (EU) 2019/880 in erster Linie auf dem UNESCO-Übereinkommen über Maßnahmen zum Verbot und zur Verhütung der unzulässigen Einfuhr, Ausfuhr und Übereignung von Kulturgut aus dem Jahr 1970 .

Das auf EU-Ebene mit der Verordnung eingeführte System ergänzt andere Instrumente und Initiativen zum Schutz von Kulturgut. An erster Stelle ist hier die Richtlinie 2014/60/EU über die Rückgabe von unrechtmäßig aus dem Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats verbrachten Kulturgütern zu nennen. Diese Richtlinie regelt die Rückgabe kultureller Gegenstände, die von einem Mitgliedstaat als nationales Kulturgut von künstlerischem, geschichtlichem oder archäologischem Wert eingestuft wurden. Zu diesem Zweck müssen die zentralen Stellen, die in den Mitgliedstaaten für die Richtlinie zuständig sind, zusammenarbeiten und über das Binnenmarktinformationssystem („IMI“) Informationen über unrechtmäßig verbrachte Kulturgüter austauschen.

Das Ziel der Verordnung besteht darin, im Rahmen des historisch geschaffenen Binnenmarkts, in dem alle inneren Grenzen zwischen den Mitgliedstaaten aufgehoben wurden, den freien Warenverkehr und den Schutz des nationalen Kulturguts als wesentliche Grundsätze in Einklang zu bringen.

Um die Einheitlichkeit des Vordrucks für die in der Verordnung vorgesehene Ausfuhrgenehmigung zu gewährleisten, waren die Einzelheiten der Ausstellung, Erteilung und Verwendung dieses Papiers zu regeln. In der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 1081/2012 sind drei Arten von Ausfuhrgenehmigungen (normale Genehmigungen, spezifische offene Genehmigungen und allgemeine offene Genehmigungen) sowie die Vorschriften für ihre Beantragung niedergelegt. Das nationale Recht bestimmter Mitgliedstaaten kann weitere Einschränkungen vorsehen, beispielsweise eine obligatorische Ausfuhrgenehmigung für Gegenstände, die als nationales Kulturgut eingestuft sind.

Die Altersgruppen, die in der Verordnung für bestimmte Kategorien von Kulturgütern festgelegt sind, werden im Allgemeinen als angemessen erachtet. Mögliche zukünftige Verbesserungen dieser Bestimmungen betreffen die Klarstellung des Mindestalters für Verkehrsmittel, das in einigen Fällen von 50 auf 70 Jahre angehoben werden könnte, sowie die Festlegung eines Mindestalters für die Kategorie Sammlungen, damit der Zoll nicht unnötigerweise eine große Anzahl von Artikeln aus heutiger Zeit kontrollieren muss.

Im Hinblick auf die in Anhang I aufgeführten Kategorien erwies sich die einheitliche Auslegung des Geltungsbereichs durch die Mitgliedstaaten bei einigen Kulturgütern als besonders schwierig, z. B bei Münzen, bei Sammlungen der Kategorie 13.b) im Gegensatz zu Einzelexemplaren und bei der Einstufung liturgischer Ikonen als Gemälde oder Bestandteile von Denkmälern ; außerdem waren sich die Mitgliedstaaten nicht einig, ob die Aufzählung bestimmter Arten von Gütern in der Kategorie 15.a) als vollständig oder indikativ aufzufassen ist.

Der Begriff Kulturgut wird in der Verordnung nicht definiert. Stattdessen werden in Anhang I 15 Kategorien von Gütern aufgeführt, die unter diesen Begriff fallen. Für die meisten dieser Kategorien werden ein Mindestalter und ein Mindestwert angegeben, ab dem für Kulturgüter keine Ausfuhrgenehmigung erforderlich ist. Allgemein wird dies als Kompromiss aufgefasst, der auf den in Artikel 1 des UNESCO-Übereinkommens von 1970 aufgeführten Kategorien basiert und um Alters- und Wertgrenzen ergänzt wurde. Anhang I wird gemeinhin als angemessener Rahmen erachtet.

Die Genehmigungen können nach der Erteilung vom Antragsteller zurückgegeben werden. In diesen Fällen sehen die meisten Mitgliedstaaten vor, dass die Rückgabe der Genehmigung als Widerruf registriert wird. Nach Angaben einer erheblichen Zahl von Mitgliedstaaten erfährt die zuständige Behörde nicht immer davon, dass eine Genehmigung innerhalb des Gültigkeitszeitraums nicht verwendet wird, da das Blatt Nummer 3 des Vordrucks in den meisten Fällen ohnehin nicht zurückgeschickt wird (siehe Punkt 3.8).

In etwa der Hälfte der Mitgliedstaaten gibt es gesetzliche Regelungen zur Rücknahme oder zum Widerruf bereits erteilter Genehmigungen, entweder in Form spezifischer Vorschriften für Kulturgüter oder im Rahmen des allgemeinen Verwaltungsrechts, nach dem ein Verwaltungsakt widerrufen werden kann, wenn er auf irreführenden oder falschen Angaben beruhte. Allerdings hat im Berichtszeitraum lediglich ein Mitgliedstaat (drei) Genehmigungen widerrufen.

In Artikel 5 der Durchführungsverordnung ist vorgeschrieben, dass Blatt Nummer 3 des Ausfuhrgenehmigungsvordrucks an die ausstellende Behörde zurückgeschickt werden muss, um zu bestätigen, dass die Ausfuhr tatsächlich unter Verwendung der Genehmigung stattgefunden hat; doch diese Vorschrift wird nur in 20 % der Fälle eingehalten.

Nur selten kam es vor, dass der Antragsteller auf Anforderung ergänzende Angaben zur Herkunft verweigerte und den Antrag daraufhin sofort zurückzog. In solchen Fällen lehnen die meisten Mitgliedstaaten den Antrag ab, setzen den Antragsteller in Kenntnis und informieren, sofern ein Verdacht auf unrechtmäßige Herkunft besteht, auch die zuständigen Strafverfolgungsbehörden.

Nur ein Mitgliedstaat gab auf dem Fragebogen an, dass er von der Möglichkeit Gebrauch gemacht habe, gemäß Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung keine Ausfuhrgenehmigung zu verlangen, wenn die Güter von archäologisch oder wissenschaftlich beschränktem Wert sind. Für diese Möglichkeit spricht in erster Linie, dass archäologische Gegenstände, die nicht unmittelbar aus Grabungen stammen, aufgrund des fehlenden archäologisch-historischen Kontexts von beschränktem wissenschaftlichem Wert sind.

Allgemeine offene Genehmigungen (Artikel 13 Durchführungsverordnung) können Museen oder anderen Einrichtungen zur regelmäßigen vorübergehenden Ausfuhr erteilt werden. Im Zeitraum 2014-2017 wurden 1501 allgemeine offene Genehmigungen erteilt (die jährlichen Daten sind Anhang 1, Tabelle 3 zu entnehmen). Auch die Gültigkeitsdauer dieser Genehmigungen ist auf fünf Jahre begrenzt. Die Mehrheit der Mitgliedstaaten, die solche Genehmigungen erteilen, wendet eine kürzere maximale Gültigkeitsdauer an. Diese richtet sich in der Regel nach dem Versicherungsschutz oder den Anforderungen der Leihgabe oder Ausstellung.

4.10 Verwendung elektronischer Systeme

Nur in einem Mitgliedstaat werden Ausfuhrgenehmigungen elektronisch ausgestellt. In einigen weiteren Mitgliedstaaten kann der Antrag auf elektronischem Wege ausgefüllt und eingereicht werden (z. B. über ein interaktives PDF-Formular im Internet), doch die Unterschrift und die anschließende Erteilung der Ausfuhrgenehmigung erfolgen nach wie vor auf Papier. Die Verwendung eines papierbasierten Systems ist weitgehend durch die Beschränkungen und Anforderungen bedingt, die in der Durchführungsverordnung für die Betrugsbekämpfung festgelegt sind. Einige Mitgliedstaaten möchten ein System für die elektronische Erteilung von Genehmigungen entwickeln und haben entsprechende Pläne aufgelegt. Insbesondere drei Mitgliedstaaten haben geprüft, ob ein gemeinsames System geschaffen werden kann, und sich mit Fragen des Datenschutzes und der Vertraulichkeit nationaler Berechtigungen auseinandergesetzt.

Siebzehn Mitgliedstaaten gaben an, dass sie die Entwicklung einer gemeinsamen elektronischen Datenbank oder eines Online-Dienstes auf EU-Ebene für die Ausstellung von Ausfuhrgenehmigungen für sinnvoll halten würden. Drei Mitgliedstaaten wandten sich dagegen, da sie es vorziehen, weiterhin ihre eigenen Datenbanken zu verwenden (die sowohl für nationale als auch für unionsweite Ausfuhrgenehmigungen geeignet sind), oder weil sie befürchten, dass das System durch unterschiedliche Auslegungen der Bestimmungen beeinträchtigt würde; zwei Mitgliedstaaten haben dazu keine Stellung bezogen. In jedem Fall würde die Umstellung auf ein elektronisches System eine Änderung der Durchführungsverordnung erfordern, in der für Ausfuhrgenehmigungen die Papierform vorgeschrieben ist.

4.11 Sanktionen und andere Maßnahmen

Laut der Verordnung müssen die Mitgliedstaaten für den Fall eines Verstoßes gegen die Bestimmungen Sanktionen festlegen, die wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sind. In den meisten Fällen können Verstöße sowohl verwaltungs- als auch strafrechtlich mit Bußgeldern oder Freiheitsstrafen (im Durchschnitt höchstens 2,5 Jahre) geahndet werden.

Darüber hinaus haben einige Mitgliedstaaten weitere Maßnahmen eingeführt, beispielsweise die Beschlagnahmung der betreffenden Kulturgüter; Vorkehrungen mit Bezug auf die Einfuhr von Kulturgütern aus Drittländern und von Terrorgruppen oder Kriegsparteien gehandelte Kulturgüter; die Pflicht für Kunsthändler zur Buchführung über ihre Lager und Transaktionen sowie Bußgelder für das Versäumnis, die Wiedereinführung eines unter einer vorübergehenden Genehmigung ausgeführten Kulturguts anzuzeigen.

4.12 Zusammenarbeit von Behörden

In allen Mitgliedstaaten obliegt es in erster Linie der Zollbehörde, beim Grenzübertritt zu kontrollieren, ob eine ordnungsgemäße Ausfuhrgenehmigung vorliegt. In einigen Fällen wird der Zoll bei der Wahrnehmung dieser Aufgaben von der Polizei und/oder anderen Grenzsicherungs- oder Steuerbehörden unterstützt.

Zwar schreibt die Verordnung im Einzelnen keine Verfahren für die administrative Zusammenarbeit vor, doch der Austausch zwischen den Durchführungsbehörden wurde für die Steigerung ihres Erfolgs als unabdingbar erkannt, insbesondere dann, wenn ein anderer Mitgliedstaat als derjenige, dessen kulturellem Erbe das Kulturgut entstammt, um die Erteilung einer Ausfuhrgenehmigung ersucht wird.

Oftmals kommt keine Zusammenarbeit zwischen den zuständigen Behörden verschiedener Mitgliedstaaten zustande. Nur wenige wenden sich an die Behörde eines anderen Mitgliedstaats, um Informationen über die nationale Gesetzgebung einzuholen, zu prüfen, ob ein Gegenstand als nationales Kulturgut eingestuft ist, sich nach seiner genauen Herkunft zu erkundigen oder die Echtheit dort ausgestellter Bescheinigungen bestätigen zu lassen. Die meisten zuständigen Behörden hatten sich während des Berichtszeitraums nicht mit denjenigen anderer Mitgliedstaaten in Verbindung gesetzt, einige wenige hatten zwischen fünf- und zwanzigmal Kontakt aufgenommen.

Bei der „zuständigen Behörde“, die für die Erteilung der Ausfuhrlizenzen verantwortlich ist, handelt es sich in den meisten – jedoch nicht in allen – Fällen um das nationale Ministerium für Kultur. Etwa ein Viertel der Mitgliedstaaten, die den Fragebogen ausfüllten, haben mehr als eine auf den Schutz des nationalen Kulturerbes spezialisierte Stelle mit dieser Aufgabe betraut, manchmal in Abhängigkeit von der Kategorie des jeweiligen Kulturguts, z. B. „archäologische Gegenstände“ oder „historische Archive“. In zwei föderal aufgebauten Mitgliedstaaten sind diese Stellen dezentralisiert. Einige wenige Mitgliedstaaten beziehen darüber hinaus weitere staatliche Einrichtungen mit einschlägigen Fachkompetenzen in die Erteilung von Ausfuhrgenehmigungen ein, z. B. die Nationalbibliothek, das nationale Museum oder das Umweltministerium.

Im Hinblick auf die Zusammenarbeit zwischen Zoll und zuständigen Behörden innerhalb desselben Mitgliedstaats bestätigen die meisten Mitgliedstaaten, dass die in die Durchführung der Verordnung einbezogenen nationalen Behörden hinreichend und effektiv zusammenarbeiten, wenngleich einige noch Verbesserungspotenzial sehen. Eine erhebliche Anzahl von Mitgliedstaaten gibt an, dass Maßnahmen ergriffen wurden, um die Zusammenarbeit zwischen den nationalen Behörden zu verbessern, z. B. durch Absichtserklärungen, regelmäßige gemeinsame Sitzungen oder gemeinsame Referenz- bzw. nationale Verfahrensleitfäden, die in Schulungen für die Bediensteten der betreffenden nationalen Behörden verwendet werden können oder bereits eingesetzt wurden.

Im Hinblick auf die Zusammenarbeit mit anderen nationalen Stellen oder Einrichtungen wurden in etwa der Hälfte der Mitgliedstaaten Kooperationsvereinbarungen mit der nationalen Polizei, anderen Strafverfolgungsbehörden, Staatsanwaltschaften oder sonstigen Stellen unterzeichnet.

In einigen Mitgliedstaaten arbeiten der Zoll oder die zuständigen Behörden auch mit Behörden von Drittländern oder internationalen Organisationen und Einrichtungen zusammen, die mit der Bekämpfung des illegalen Handels mit Kulturgütern befasst sind, z. B. Interpol, die Weltzollorganisation (WZO) und Europol.

Sechzehn Mitgliedstaaten haben gezielte gemeinsame Aktionen gegen illegalen Handel mit anderen Behörden oder Organisationen koordiniert und/oder daran teilgenommen; Beispiele sind die Operation Pandora I (November 2016) und Pandora II (November 2017), die in Zusammenarbeit mit Interpol, Europol, der UNESCO und dem WZO durchgeführt wurden, sowie die gemeinsamen Operationen COLOSSEUM und ODYSSEUS in Zusammenarbeit mit dem Regionalen Verbindungsbüro der Weltzollorganisation für Westeuropa, Interpol, dem Europäischen Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF), der Generaldirektion Steuern und Zollunion der Europäischen Kommission (TAXUD), dem Internationalen Museumsrat, dem Ministerium für Kulturgüter in Italien und der italienischen „Guardia di Finanza“.

Wenn dem Zoll eine Sendung verdächtig erscheint, nimmt er den Gegenstand für gewöhnlich in Verwahrung und setzt sich mit der zuständigen Behörde in Verbindung, die in den meisten Fällen gemeinsam mit der Polizei und der Staatsanwaltschaft dem mutmaßlichen Gesetzesverstoß nachgeht. Wenn sich bestätigt, dass das Kulturgut nicht ausgeführt werden darf, wird es beschlagnahmt (dieser Beschluss wird in einigen Fällen von der zuständigen Behörde des Mitgliedstaats getroffen).

4.13 Sachmittel und Personal

Der für die Durchführung der Verordnung erforderliche Bedarf an Sachmitteln und Personal ist im Berichtszeitraum in den meisten Mitgliedstaaten konstant geblieben. In einigen wenigen Mitgliedstaaten werden für die Erteilung von Ausfuhrgenehmigungen etwas mehr Kulturexperten benötigt – wenngleich bisweilen schwer zu beurteilen ist, ob der erhöhte Bedarf auf Ausfuhrgenehmigungen der Union oder des jeweiligen Mitgliedstaats zurückzuführen ist; zwei Mitgliedstaaten gaben auf Befragung an, dass ihre Dienste personell chronisch unterbesetzt sind.

5.Schlussfolgerungen und offene Fragen

Den Rückmeldungen der Mitgliedstaaten für den Berichtszeitraum 2014-2017 ist zu entnehmen, dass die Verordnung ihren vorgesehenen Zweck gut erfüllt und als wichtiges Rechtsinstrument zum Schutz des kulturellen Erbes der Mitgliedstaaten wahrgenommen wird.