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Brüssel, den 3.2.2010

KOM(2010) 24 endgültig

MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT

Bewertung der Maßnahmen, die Polen als Reaktion auf die Empfehlung des Rates mit dem Ziel, das übermäßige öffentliche Defizit zu beenden, getroffen hat

1. Die Anwendung des Stabilitäts- und Wachstumspakts in der derzeitigen Krise

Viele EU-Staaten sind derzeit mit einem gesamtstaatlichen Defizit oberhalb des im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) festgelegten Referenzwerts von 3 % des BIP konfrontiert. Der in vielen Fällen drastische Anstieg von Defizit und Schuldenstand muss vor dem Hintergrund der beispiellosen Weltfinanzkrise und des globalen Konjunkturrückgangs 2008/09 gesehen werden. Verschiedene Faktoren kommen hier zum Tragen. Erstens hat der Konjunkturrückgang geringere Steuereinnahmen und steigende Sozialausgaben (z. B. für Leistungen bei Arbeitslosigkeit) zur Folge. Zweitens hat die Kommission in Anerkennung der wichtigen Rolle, die der Haushaltspolitik in der aktuellen wirtschaftlichen Ausnahmesituation zukommt, in ihrem Europäischen Konjunkturprogramm vom November 2008, das im Dezember vom Europäischen Rat gebilligt wurde, budgetäre Impulse gefordert. Dem Programm zufolge sollen diese Impulse danach differenziert werden, in welcher Lage sich ein Mitgliedstaat im Hinblick auf die langfristige Tragfähigkeit seiner öffentlichen Finanzen und seine Wettbewerbsfähigkeit befindet. Schließlich haben mehrere Länder Maßnahmen zur Stabilisierung des Finanzsektors ergriffen, die sich zum Teil auf den Schuldenstand ausgewirkt haben bzw. die Gefahr künftig höherer Defizite und Schulden bergen, auch wenn die Kosten der staatlichen Konjunkturförderung möglicherweise zum Teil wieder hereingeholt werden können.

Nach dem Stabilitäts- und Wachstumspakt muss die Kommission das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit (Defizitverfahren) einleiten, wenn das Defizit eines Mitgliedstaats den Referenzwert von 3 % des BIP übersteigt. Mit den Änderungen am Stabilitäts- und Wachstumspakt von 2005 sollte vor allem sichergestellt werden, dass die wirtschaftliche und budgetäre Lage auf allen Stufen des Defizitverfahrens in vollem Umfang berücksichtigt wird. Auf diese Weise bietet der Stabilitäts- und Wachstumspakt einen Rahmen, der die Politik der Regierungen zur umgehenden Wiederherstellung einer soliden Haushaltsposition mit Rücksicht auf die Wirtschaftslage unterstützt und somit die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen sichert.

2. Das Defizitverfahren gegen Polen

Auf der Grundlage der Daten, die im April 2009 [1] von Polen gemeldet und anschließend von Eurostat [2] bestätigt wurden, und unter Berücksichtigung der Frühjahrsprognose 2009 der Kommissionsdienststellen hat die Kommission am 13. Mai 2009 [3] einen Bericht nach Artikel 104 Absatz 3 EGV über Polen angenommen. Am 28. Mai 2009 gab der Wirtschafts- und Finanzausschuss gemäß Artikel 104 Absatz 4 EGV eine Stellungnahme zum Bericht der Kommission ab.

Unter Berücksichtigung ihres eigenen Berichts nach Artikel 104 Absatz 3 EGV und der Stellungnahme des Wirtschafts- und Finanzausschusses nach Artikel 104 Absatz 4 EGV richtete die Kommission am 24. Juni 2009 ihre Stellungnahme gemäß Artikel 104 Absatz 5 EGV an den Rat, in der sie die Auffassung vertrat, dass in Polen ein übermäßiges Defizit bestand. Am 7. Juli 2009 entschied der Rat gemäß Artikel 104 Absatz 6 EGV auf Empfehlung der Kommission, dass in Polen ein übermäßiges Defizit besteht, und richtete ebenfalls auf Empfehlung der Kommission gemäß Artikel 104 Absatz 7 EGV Empfehlungen an Polen mit dem Ziel, das übermäßige öffentliche Defizit bis 2012 zu beenden. In seinen Empfehlungen setzte der Rat für das Ergreifen wirksamer Maßnahmen eine Frist bis zum 7. Januar 2010.

3. Bewertung der Wirksamkeit der getroffenen Maßnahmen

Gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 [4] und dem geänderten Verhaltenskodex [5] wird davon ausgegangen, dass ein Mitgliedstaat dann wirksame Maßnahmen getroffen hat, wenn er in Einklang mit der Empfehlung nach Artikel 126 Absatz 7 gehandelt hat. Laut Verhaltenskodex sollte bei der Bewertung der Wirksamkeit der Maßnahmen insbesondere berücksichtigt werden, ob der betreffende Mitgliedstaat die ursprünglich vom Rat empfohlene jährliche Verbesserung des konjunkturbereinigten Saldos ohne Anrechnung einmaliger und sonstiger befristeter Maßnahmen erreicht hat. Sollte die festgestellte Anpassung geringer ausfallen als empfohlen, sollten die Gründe dafür sorgfältig untersucht werden. Im Falle mehrjähriger Anpassungen sollte die Bewertung sich laut dem Verhaltenskodex vor allem auf die Maßnahmen konzentrieren, die zur Gewährleistung einer angemessenen haushaltspolitischen Anpassung im Jahr nach der Feststellung des übermäßigen Defizits getroffen wurden.

In seiner Empfehlung gemäß Artikel 104 Absatz 7 EGV vom 7. Juli 2009 empfahl der Rat Polen, das übermäßige öffentliche Defizit bis 2012 auf glaubwürdige und nachhaltige Art und Weise zu beenden. Insbesondere empfahl der Rat den polnischen Behörden, a) die haushaltspolitischen Konjunkturmaßnahmen 2009 wie geplant umzusetzen, vor allem aber den öffentlichen Investitionsplan, und einen Nachtragshauhalt so zu strukturieren, dass eine weitere Verschlechterung der öffentlichen Finanzen vermieden wird; b) eine durchschnittliche jährliche haushaltspolitische Anstrengung von mindestens 1 ¼ Prozentpunkten des BIP ab 2010 zu gewährleisten; c) rasch die Einzelmaßnahmen festzulegen, die für eine Rückführung des Defizits bis 2012 unter den Referenzwert notwendig sind, sowie die Reformen, mit denen die laufenden Primärausgaben über die nächsten Jahren begrenzt werden sollen. Um die Risiken für die Haushaltskonsolidierung einzudämmen, müsste Polen dem Rat zufolge seinen mittelfristigen Haushaltsrahmen stärken, indem beispielsweise der Anstieg der laufenden Primärausgaben gesetzlich begrenzt und die Haushaltsausführung über das ganze Jahr besser überwacht werden. Der Rat setzte Polen eine Frist bis zum 7. Januar 2010, um wirksame Maßnahmen zu ergreifen, die für die Fortschritte bei der Korrektur des übermäßigen Defizits unabdingbar sind.

Polen ist das einzige EU-Land, das 2009 ein positives Wirtschaftswachstum verzeichnete. Das reale BIP dürfte um 1,7 % gestiegen sein, wohingegegen die Kommissionsdienststellen im Frühjahr 2009 noch einen Rückgang um 1,4 % prognostizierten. Diese positive Entwicklung ist das Ergebnis des Zusammentreffens einer Reihe günstiger Faktoren, wie solider Fundamentaldaten zu Beginn der Krise, eines gut kapitalisierten und nicht anfälligen Finanzsektors, des starken Charakters der polnischen Wirtschaft und der frühzeitigen Abwertung der Währung. Aus haushaltspolitischer Sicht ließen die Behörden den automatischen Stabilisatoren freien Lauf und entwarfen rasch ein auf die Investitionen ausgerichtetes Konjunkturprogramm. Das Gesamtvolumen der haushaltspolitischen Konjunkturmaßnahmen belief sich 2009 – gemessen an der Veränderung des strukturellen Saldos – auf rund 2 % des BIP. Gleichzeitig ergriffen die Behörden Maßnahmen, um den Anstieg des gesamtstaatlichen Defizits einzudämmen. Im Januar 2009, d.h. sechs Monate bevor der Rat seine Empfehlung gemäß Artikel 104 Absatz 7 veröffentlichte, verabschiedeten sie ein Konsolidierungspaket mit einer geschätzten Auswirkung von ¾ % des BIP auf den Haushalt. Unter anderem umfasste es Kürzungen bei den Verwaltungsausgaben und Steigerungen der Dividenden von Unternehmen im staatlichen Besitz. In der Folge verabschiedeten die Behörden am 17. Juli 2009, d. h. unmittelbar nach der Annahme einer Empfehlung des Rates an Polen mit dem Ziel, das übermäßige öffentliche Defizit zu beenden, einen Nachtragshaushalt mit weiteren Ausgabenkürzungen in Höhe von 0,2 % des BIP und um 0,4 % des BIP höheren Dividenden von Unternehmen im staatlichen Besitz. Trotz dieser Konsolidierungsmaßnahmen und erheblich besserer wirtschaftlicher Entwicklungen als noch zur Zeit der Abgabe der Ratsempfehlung erwartet dürfte das gesamtstaatliche Defizit 2009 voraussichtlich bei 7,2 % des BIP liegen, d. h leicht höher als die in der Frühjahrsprognose der Kommissionsdienststellen veranschlagten 6,6 % des BIP. Auch wenn die verfügbaren Daten keine genaue Bewertung der Gründe für das höhere Defizit zulassen, scheinen sie doch darauf hinzudeuten, dass es zumindest zum Teil aus einer höheren Kofinanzierung EU-unterstützter Projekte und der Tatsache herrührt, dass sich das höhere BIP-Wachstum nicht vollständig in höheren Einnahmen niedergeschlagen hat, da es vor der Krise zu einer ungünstigen Veränderung der Zusammensetzung des Wachstums und strukturellen Veränderungen im Steuersystem kam.

Parallel dazu ergriffen die Behörden 2009 wichtige Maßnahmen zum Ausbau des haushaltspolitischen Rahmens. So verschärften sie die bestehende Verschuldungsbestimmung, indem sie zusätzliche Vorschriften zur Art der Maßnahmen einführten, die unmittelbar zu ergreifen sind, wenn die Schwelle von 55 % der staatlichen Schulden überschritten wird. Der Planungshorizont für den Staatshaushalt wurde von drei auf vier Jahre verlängert. Zur Erhöhung der Transparenz der öffentlichen Abschlüsse wurde die Zentralregierung in bestimmter Weise umgebildet. Die Einführung des auf Ergebnissen basierenden Budgetierungs-Systems wurde kontinuierlich fortgesetzt. Schließlich stellten die Behörden Überlegungen zur Einführung von Ausgaberegeln im Jahr 2010 an, die die künftige Konsolidierung weiter erleichtern sollen.

Laut der Herbstprognose 2009 der Kommissionsdienststellen ist der Haushalt für 2010 mit einer leichten Verschlechterung des strukturellen Saldos 2010 vereinbar. Der Haushalt sieht einen spürbaren Anstieg der öffentlichen Investitionen und auch in Zukunft das weitere freie Spiel der automatischen Stabilisatoren vor, die angesichts der großzügigen Indexierungsregeln einen spürbaren Anstieg bei den Sozialleistungen bewirken werden. Gleichzeitig umfasst er ein nominales Einfrieren der öffentlichen Löhne und Gehälter - d. h. die Gesamtvergütung im öffentlichen Sektor stiege 2010 um weniger als 1 % -, den nominalen Abbau der sonstigen laufenden Ausgaben und eine Anhebung der Steuern auf Zigaretten und Heizöl. Von großer Bedeutung ist es, dass sich der Haushalt auf vorsichtige makroökonomische Annahmen gründet. Das Realwachstum war zunächst mit 1,2 % angesetzt worden. Jüngsten Informationen zufolge dürfte der Satz aber wahrscheinlich bei über 2 % liegen und die Inflation wurde mit 1 % veranschlagt. Dies dürfte 2010 zu angenehmen Überraschungen auf der Einnahmenseite führen.

In einem Schreiben vom 7. Januar 2010 an Kommissionsmitglied Almunia übermittelte Finanzminister Rostowski einen Plan zur haushaltspolitischen Konsolidierung für den Zeitraum 2010-2012. Zu den dort angekündigten wesentlichen Maßnahmen zählte eine allmähliche Anhebung und Angleichung der Rentenaltersgrenze für Männer und Frauen auf 67 Jahre, die Einbeziehung des Personals in Uniform in das allgemeine Sozialversicherungssystem und eine Ausweitung der Steuerbemessungsgrundlage (einige bestimmte Berufsgruppen werden Steuerregistrierkassen zu verwenden haben) sowie darüber hinaus eine Beschleunigung der für 2010 vorgesehenen Privatisierungen. [6]

Generell fallen die in den derzeitigen Politiken vorgesehenen haushaltspolitischen Anstrengungen – die sicherlich zu würdigen sind – für den Zeitraum 2010-2012 wesentlich geringer aus als vom Rat im Juli 2009 empfohlen (3 ¾ Prozentpunkte des BIP für diesen Zeitraum). Auch wenn die Verbesserung der Wirtschaftsaussichten seit der Frühjahrsprognose 2009 der Kommissionsdienststellen bedeuten kann, dass eine geringere strukturelle haushaltspolitische Anstrengung zur Korrektur des übermäßigen Defizits bis 2012 ausreichend sein kann, erfordert doch die Rückführung des gesamtstaatlichen Defizits unter die 3 %-Marke des BIP bis 2012 eine Intensivierung der haushaltspolitischen Anstrengungen in den Jahren 2011 und 2012. Der Erfolg der Strategie der Behörden bedingt also eine sehr rigorose Umsetzung des Haushalts im Jahr 2010, um die strikte Einhaltung der Ausgabenziele und die Zuführung außerordentlicher Einnahmen zur Defizitsenkung zu gewährleisten, so wie auch die Konsolidierungsbemühungen in den Haushalten 2011 und 2012 weit über die derzeit geplanten hinaus gehen müssen.

4. Schlussfolgerungen

Aus den derzeitigen Informationen geht hervor, dass Polen Maßnahmen zur Korrektur des übermäßigen Defizits innerhalb der vom Rat gesetzten Fristen ergriffen hat. Insbesondere haben die polnischen Behörden

· die haushaltspolitischen Konjunkturmaßnahmen 2009 wie geplant umgesetzt, vor allem aber den öffentlichen Investitionsplan, so wie sie auch Maßnahmen zur Vermeidung eines übermäßigen Anstiegs des gesamtstaatlichen Defizits ergriffen haben;

· für 2010 einen auf vorsichtigen makroökonomischen Annahmen gestützten Haushalt eingeführt, der auch defiziteindämmende Maßnahmen enthält, und die ersten Punkte eines haushaltspolitischen Konsolidierungsprogramms für den Zeitraum 2010-2012 angekündigt;

· den haushaltspolitischen Rahmen gestärkt und Arbeiten zur Einführung von Ausgaberegeln in die Wege geleitet, die die Konsolidierung in den kommenden Jahren erleichtern dürften.

Die haushaltspolitische Strategie der polnischen Behörden ist jedoch mit beträchtlichen Risiken behaftet. Selbst unter Berücksichtigung der besseren Wachstumsaussichten werden weitere erhebliche Konsolidierungsmaßnahmen erforderlich sein, um das Defizit bis 2012 wieder unter die 3 %-Marke zu führen. Vor diesem Hintergrund sollten neue Konjunkturmaßnahmen vermieden und der Haushalt 2010 rigoros umgesetzt werden, so wie auch außerordentliche Einnahmen auf die Defizitsenkung verwendet werden sollten und zusätzliche Konsolidierungsmaßnahmen für die kommenden Jahre auszuarbeiten sind.

In Anbetracht der vorstehenden Bewertung ist die Kommission der Auffassung, dass im Defizitverfahren gegen Polen derzeit keine weiteren Schritte erforderlich sind. Die Kommission empfiehlt die sofortige Umsetzung der geplanten Maßnahmen und wird die Haushaltsentwicklungen in Polen im Sinne des Vertrages sowie des Stabilitäts- und Wachstumspakts aufmerksam verfolgen.

Gegenüberstellung zentraler makroökonomischer und budgetärer Projektionen

| | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 |

Reales BIP (Veränderung in %) | KOM-Prognose Herbst 2009 | 6,8 | 5,0 | 1,2 | 1,8 | 3,2 |

| KOM-Prognose Frühjahr 2009 | 6,6 | 4,8 | −1,4 | 0,8 | k.A. |

| Nationale Prognose | 6,8 | 5,0 | 1,7 | 2,62 | k.A |

Produktionslücke (% des BIP-Potenzials) | KOM-Prognose Herbst 2009 | 2,6 | 2,6 | −0,4 | −2,2 | −2,3 |

| KOM-Prognose Frühjahr 2009 | 3,4 | 3,5 | −1,5 | −3,8 | k.A. |

| Nationale Prognose | k.A. | k.A. | k.A. | k.A. | k.A. |

Gesamtstaatlicher Haushaltssaldo (% des BIP) | KOM-Prognose Herbst 2009 | −1,9 | −3,6 | −6,4 | −7,5 | −7,6 |

| KOM-Prognose Frühjahr 2009 | −1,9 | −3,9 | −6,6 | −7,3 | k.A. |

| Nationale Prognose | −1,9 | −3,6 | −7,23 | k.A. | k.A. |

Primärsaldo (% des BIP) | KOM-Prognose Herbst 2009 | 0,4 | −1,4 | −3,8 | −4,6 | −4,6 |

| KOM-Prognose Frühjahr 2009 | 0,4 | −1,7 | −3,7 | −4,3 | k.A. |

| Nationale Prognose | 0,4 | −1,4 | k.A. | k.A. | k.A. |

Konjunkturbereinigter Saldo (% des BIP) | KOM-Prognose Herbst 2009 | −2,9 | −4,7 | −6,3 | −6,6 | −6,7 |

| KOM-Prognose Frühjahr 2009 | −3,2 | −5,3 | −6,0 | −5,8 | k.A. |

| Nationale Prognose | k.A. | k.A. | k.A. | k.A. | k.A. |

Struktureller Haushaltssaldo1 (% des BIP) | KOM-Prognose Herbst 2009 | −2,9 | −4,7 | −6,4 | −6,6 | −6,7 |

| KOM-Prognose Frühjahr 2009 | −3,2 | −5,3 | −6,0 | −5,6 | k.A. |

| Nationale Prognose | k.A. | k.A. | k.A. | k.A. | k.A. |

Öffentlicher Bruttoschuldenstand (% des BIP) | KOM-Prognose Herbst 2009 | 45,0 | 47,2 | 51,7 | 57,0 | 61,3 |

| KOM-Prognose Frühjahr 2009 | 44,9 | 47,1 | 53,6 | 59,7 | k.A. |

| Nationale Prognose | 45,0 | 47,2 | k.A. | k.A. | k.A. |

1 Konjunkturbereinigter Saldo ohne Anrechnung einmaliger und sonstiger befristeter Maßnahmen.

2 Jüngste verfügbare Informationen aus dem Schreiben des Finanzministers Rostowski an Kommissionsmitglied Almunia vom 7. Januar 2010.

3 „Plan zur Entwicklung und Konsolidierung der Finanzen” vom 29. Januar 2010.

Quellen: Herbstprognose 2009 der Kommissionsdienststellen; Haushaltsentwurf für 2010 (September 2009) Haushaltspolitische Meldung vom Oktober 2009; Schreiben von Finanzminister Rostowski an Kommissionsmitglied Almunia vom 7. Januar 2010.

[1] Gemäß der Verordnung (EG) Nr. 3605/93 des Rates müssen die Mitgliedstaaten der Kommission zweimal jährlich die Höhe des tatsächlichen und des geplanten öffentlichen Defizits und Schuldenstands mitteilen. Die jüngste Datenmitteilung Polens ist abrufbar unter: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/government_finance _statistics/procedure/edp_notification_tables.

[2] Siehe Eurostat-Pressemitteilung Nr. 56 vom 22. April 2009.

[3] Alle Dokumente zum Defizitverfahren gegen Polen sind abrufbar unter: http://ec.europa.eu/economy_finance/sgp/deficit/countries/poland_en.htm.

[4] ABl. L 209 vom 2.8.1997, S. 6.

[5] „Spezifikationen für die Umsetzung des Stabilitäts- und Wachstumspakts sowie Leitlinien zu Inhalt und Form der Stabilitäts- und Konvergenzprogramme“, am 10. November 2009 vom Rat „Wirtschaft und Finanzen“ gebilligt.

[6] Am 29. Januar 2010 legte der Premierminister einen „Plan zur Entwicklung und Konsolidierung der Finanzen” vor. Zu den Hauptmaßnahmen zählte eine Reform der Leistungen bei Erwerbsunfähigkeit, die Einbeziehung des Personals in Uniform in das allgemeine Sozialversicherungssystem, die Senkung der Mehrwertsteuer-Rückerstattungen (für Firmenwagen und Heizöl) sowie eine Ausweitung der Steuerbemessungsgrundlage (einige bestimmte Berufsgruppen werden Steuerregistrierkassen zu verwenden haben).

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