EUROPÄISCHE KOMMISSION Straßburg, den 22.11.2016 COM(2016) 723 final 2016/0359(COD) Vorschlag für eine RICHTLINIE DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES über präventive Restrukturierungsrahmen, die zweite Chance und Maßnahmen zur Steigerung der Effizienz von Restrukturierungs-, Insolvenz- und Entschuldungsverfahren und zur Änderung der Richtlinie 2012/30/EU (Text von Bedeutung für den EWR) {SWD(2016) 357 final}

{SWD(2016) 358 final}



BEGRÜNDUNG 1.KONTEXT DES VORSCHLAGS •Gründe und Ziele des Vorschlags Insolvenzvorschriften umfassen ein breites Spektrum von Maßnahmen: von einem frühzeitigen Eingreifen, bevor ein Unternehmen in ernste Schwierigkeiten gerät, über die rechtzeitige Restrukturierung zur Erhaltung rentabler Geschäftssparten und die Liquidation von Vermögenswerten als letztem Mittel zur Sanierung eines Unternehmens bis hin zur Gewährung einer zweiten Chance für redliche Unternehmer im Wege einer Entschuldung. Ein gut funktionierender Insolvenzrahmen für alle diese Maßnahmen ist ein wesentlicher Bestandteil eines guten Geschäftsumfelds, da er Handel und Investitionen fördert, zur Schaffung und Erhaltung von Arbeitsplätzen beiträgt und Volkswirtschaften hilft, wirtschaftliche Schocks, die in hohem Maße zu notleidenden Krediten und Arbeitslosigkeit führen, abzufedern. Dies sind allesamt Prioritäten der Europäischen Kommission. Insolvenzangelegenheiten haben eine erhebliche unionsweite Dimension. Infolge eines zunehmend vernetzten Binnenmarkts mit einer immer stärkeren digitalen Dimension sind nur sehr wenige Unternehmen rein national tätig, wenn man Aspekte wie Kundenbasis, Lieferkette, Umfang der Aktivitäten, Anleger und Kapitalbasis (um nur einige zu nennen) berücksichtigt. Zudem sind Insolvenzangelegenheiten abschreckend im Hinblick auf grenzüberschreitende Expansion und Investitionen. Viele Anleger nennen Unsicherheit in Bezug auf Insolvenzvorschriften oder das Risiko langwieriger oder komplexer Insolvenzverfahren in einem anderen Land als Hauptgrund dafür, dass sie außerhalb ihres eigenen Landes nicht investieren oder keine Geschäftsbeziehungen eingehen. Eine umfassendere Harmonisierung des Insolvenzrechts ist somit von wesentlicher Bedeutung für einen reibungslos funktionierenden Binnenmarkt und für eine echte Kapitalmarktunion. Aus diesem Grund wird dem Thema seit Langem auf EU-Ebene besondere Aufmerksamkeit gewidmet. Konvergentere Insolvenz- und Restrukturierungsverfahren würden zu mehr Rechtssicherheit für grenzübergreifende Anleger beitragen und wären einer frühzeitigen Restrukturierung rentabler Unternehmen, die sich in einer finanziellen Notlage befinden, förderlich. Ineffiziente und unterschiedliche Insolvenzvorschriften erschweren Anlegern eine Bewertung des Kreditrisikos, insbesondere bei der Erwägung grenzübergreifender Investitionen. Mehr grenzübergreifende Risikoteilung, stärkere und liquidere Kapitalmärkte sowie diversifizierte Finanzierungsquellen für Unternehmen in der EU werden die finanzielle Integration vertiefen, die Kosten des Zugangs zu Krediten senken und die Wettbewerbsfähigkeit der EU erhöhen. Restrukturierung und Insolvenz Heute hat die Hälfte aller Unternehmen in Europa eine Lebenszeit von weniger als fünf Jahren. Die Zahl der Unternehmensinsolvenzen ist seit dem Höhepunkt der Wirtschaftskrise im Jahr 2009 gestiegen und nach wie vor hoch, doch scheint sich die Tendenz nun umzukehren. In mehreren Mitgliedstaaten besteht die Tendenz, rentable Unternehmen in finanziellen Schwierigkeiten eher zu liquidieren als frühzeitig umzustrukturieren. In der EU gehen jährlich schätzungsweise 200 000 Unternehmen (d. h. 600 pro Tag) in Konkurs, was zu einem direkten Verlust von 1,7 Mio. Arbeitsplätzen pro Jahr führt. Bei einem Viertel dieser Fälle handelt es sich um grenzüberschreitende Insolvenzen mit Gläubigern und Schuldnern in mehr als einem EU-Mitgliedstaat. Ein erheblicher Prozentsatz von Unternehmen und damit verbundenen Arbeitsplätzen könnte gerettet werden, wenn in allen Mitgliedstaaten, in denen diese Unternehmen Niederlassungen, Vermögenswerte oder Gläubiger haben, präventive Restrukturierungsverfahren bestünden. Außerdem würde die Verfügbarkeit von rechtzeitigen präventiven Restrukturierungsverfahren sicherstellen, dass Maßnahmen ergriffen werden, bevor Unternehmen ihre Kredite nicht mehr bedienen können. Dies würde dazu beitragen, das Risiko zu verringern, dass Kredite bei Konjunkturabschwüngen zu notleidenden Krediten werden, wodurch die damit verbundenen negativen Auswirkungen auf den Finanzsektor verringert würden. Doch die grenzüberschreitende Dimension und die Kosten unterschiedlicher Insolvenzrahmen sind viel größer. Erstens bietet der Umstand, dass sich in der Lieferkette eines Gläubigers möglicherweise ausschließlich Lieferanten befinden, bei denen es sich um inländische Unternehmen handelt, noch keine Gewähr dafür, dass ein Lieferant, der sich in finanziellen Schwierigkeiten befindet und nicht gerettet werden kann, dennoch negative Auswirkungen haben und möglicherweise die Insolvenz des grenzüberschreitend tätigen Unternehmens hervorrufen kann. Die Auswirkungen dieser grenzüberschreitenden Insolvenzen können immens sein, da sie eher größere Unternehmen betreffen dürften. Zweitens könnten grenzüberschreitend tätige Gläubiger von manchen Unternehmen (vor allem KMU) es vorziehen, grenzüberschreitende Forderungen fallen zu lassen, weil deren Durchsetzung zu kostenaufwendig ist, z. B. wenn eine lokale Rechtsberatung erforderlich ist. Zudem dürften künftige Entwicklungen im Binnenmarkt dazu führen, dass mehr Unternehmen grenzüberschreitende Geschäfte machen und somit die Anzahl der Insolvenzen mit grenzübergreifender Wirkung zunimmt. Insbesondere innovative Unternehmen benötigen einen größeren Markt, um zu florieren und eine Insolvenz in den ersten fünf Jahren abzuwenden. Die Qualität der Restrukturierungs- und Insolvenzrahmen der Mitgliedstaaten wirkt sich unmittelbar auf die Beitreibungsrate von Gläubigern aus. Weltbank-Indikatoren deuten darauf hin, dass die Beitreibungsraten in der EU zwischen 30 % in Kroatien und Rumänien und 90 % in Belgien und Finnland schwanken. Die Beitreibungsraten sind in denjenigen Volkswirtschaften höher, in denen die Restrukturierung das gebräuchlichste Insolvenzverfahren ist. In solchen Volkswirtschaften können Gläubiger damit rechnen, durchschnittlich 83 % ihrer Forderungen beitreiben zu können, während die Beitreibungsrate in Liquidationsverfahren im Schnitt bei 57 % liegt. Diese Ergebnisse spiegeln einerseits auch wirtschaftliche Faktoren wie den Allgemeinzustand der Wirtschaft wider und unterstreichen andererseits, wie wichtig ein in ein stabiles institutionelles und kulturelles Umfeld eingebetteter umfassender Insolvenzrahmen für die Erzielung besserer Ergebnisse für die Gesellschaft ist. Die Elemente der präventiven Restrukturierungsverfahren, die sich auf die Wirksamkeit dieser Verfahren und folglich auf die Zahl der sanierten Unternehmen und deren langfristige Existenzfähigkeit auswirken, unterscheiden sich von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat erheblich. So sollte in einem wirksamen Rahmen festgeschrieben sein, dass ein Unternehmen in Schwierigkeiten so früh wie möglich Zugang zu präventiven Restrukturierungsmaßnahmen hat. In verschiedenen Mitgliedstaaten können Schuldner jedoch nicht mit ihren Gläubigern Schulden umstrukturieren, bevor sie tatsächlich zahlungsunfähig sind, oder aber es gelten sehr strenge oder kostspielige Zugangsbedingungen für sie. Die Voraussetzungen für eine Aussetzung einzelner Durchsetzungsmaßnahmen zur Förderung der Restrukturierungsverhandlungen sind ebenfalls sehr unterschiedlich: In einigen Ländern ist eine solche Aussetzung nicht möglich, in anderen wiederum besteht ein breites Spektrum an Fristen und Ausnahmen. Für den Fall, dass Restrukturierungspläne von Gläubigern angenommen werden, weisen die Vorschriften der Mitgliedstaaten große Unterschiede auf im Hinblick auf die Klassenbildung, die Möglichkeit einer Restrukturierung nur mit bestimmten Gläubigern, wobei die Rechte nicht betroffener Gläubiger unberührt bleiben, die erforderlichen Mehrheiten und die Voraussetzungen für die Bestätigung des Restrukturierungsplans durch eine Justiz- oder Verwaltungsbehörde. Auch im Hinblick auf den Schutz von neuen Finanzierungen und Zwischenfinanzierungen (von wesentlicher Bedeutung für den Erfolg von Restrukturierungsplänen) bestehen Unterschiede zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten; der Schutz reicht von einem Mindestschutz vor Insolvenzanfechtungsklagen bis zu einer Form des Vorrangs vor bestehenden Forderungen in anschließenden Insolvenzverfahren. Überdies reicht die Beteiligung von Justiz- oder Verwaltungsbehörden und von Restrukturierungsverwaltern, die von den Justiz- oder Verwaltungsbehörden bestellt werden, von einer minimalen bis hin zu einer vollständigen Beteiligung. Diese Unterschiede machen es praktisch unmöglich, einen Restrukturierungsplan für grenzüberschreitend tätige Gruppen von Unternehmen mit Tochtergesellschaften in mehr als zwei Mitgliedstaaten anzuwenden. Zweite Chance In vielen Mitgliedstaaten dauert es mehr als drei Jahre, bis zahlungsunfähige redliche Unternehmer eine Entschuldung gewährt bekommen und einen Neuanfang machen können. Aufgrund ineffizienter Rahmen für die zweite Chance bleiben Unternehmer in der Schuldenfalle gefangen, driften in die Schattenwirtschaft ab oder verlegen ihren Sitz in andere Länder, um von günstigeren Regelungen zu profitieren. Eine Verlegung ist für Gläubiger teuer; sie müssen das zusätzliche Risiko berücksichtigen, dass ein Unternehmer in einem anderen Land in kürzerer Zeit entschuldet werden könnte. Eine Verlegung ist auch für Unternehmer mit einer hohen wirtschaftlichen und menschlichen Belastung verbunden, da sie im Sinne der Verordnung (EU) Nr. 2015/848 über Insolvenzverfahren bereits für einen bestimmten Zeitraum in einem Mitgliedstaat niedergelassen sein müssen, bevor sie in diesem Mitgliedstaat eine Entschuldung beantragen können. Darüber hinaus haben kürzere Entschuldungsfristen erwiesenermaßen positive Auswirkungen auf Verbraucher und Anleger, da sie sich schneller wieder am Verbrauchs- und Investitionskreislauf beteiligen können. Dies wiederum fördert das Unternehmertum. Eine Entschuldung allein reicht in einigen Mitgliedstaaten womöglich nicht aus, um einem Unternehmer einen geschäftlichen Neustart zu ermöglichen, z. B. wenn der Konkurs mit einem Berufsverbot einhergeht, das für einen längeren Zeitraum verhängt wird, wobei unter Umständen nicht geprüft wird, ob der Unternehmer in gutem Glauben gehandelt hat. Um redlichen Unternehmern eine wirksame zweite Chance zu geben, sollten Verbote im Zusammenhang mit einer Überschuldung auch zeitlich begrenzt sein und spätestens mit Ablauf der Entschuldungsfrist außer Kraft treten. Im Zusammenhang mit der Überschuldung des Schuldners verwendete personenbezogene Daten sollten dem Zweck angemessen und erheblich sowie auf das für die Zwecke der Verarbeitung notwendige Maß beschränkt sein und in einer Form gespeichert werden, die die Identifizierung der betroffenen Personen nur so lange ermöglicht, wie es für die Zwecke, für die sie verarbeitet werden, erforderlich ist. Die Datenschutz-Grundverordnung, die die Richtlinie 95/46/EG ersetzen und ab dem 25. Mai 2018 gelten wird, präzisiert eingehender den Rechtsrahmen und die Anforderungen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten. Die Überschuldung natürlicher Personen ist ein erhebliches wirtschaftliches und soziales Problem. 11,4 % der europäischen Bürger sind permanent mit Zahlungen im Rückstand, oftmals für Rechnungen von Versorgungsunternehmen. Dies ist hauptsächlich auf ungünstige makroökonomische Bedingungen im Zusammenhang mit der Finanz- und Wirtschaftskrise (z. B. Arbeitslosigkeit) in Verbindung mit persönlichen Umstände (z. B. Scheidung, Krankheit) zurückzuführen. Nicht nur Unternehmer sind betroffen. Wenngleich Verbraucher im Rahmen der nationalen Insolvenzvorschriften weitgehend gleich behandelt werden, ist dies nicht in allen Mitgliedstaaten der Fall. Dies führt zu höheren Kosten für die Systeme der sozialen Sicherheit der Mitgliedstaaten und wirtschaftlichen Folgen wie rückläufiger Verbrauch, verringerte Erwerbstätigkeit und entgangene Wachstumschancen. Allgemeine Wirksamkeit von Restrukturierung, Insolvenz und zweiter Chance

Die übermäßig lange Dauer der Restrukturierungs-, Insolvenz- und Entschuldungsverfahren in verschiedenen Mitgliedstaaten ist maßgeblich dafür verantwortlich, dass in diesen Ländern niedrige Beitreibungsraten erzielt und Anleger von der Ausübung ihrer Geschäftstätigkeit abgeschreckt werden. In der Hälfte der Mitgliedstaaten dauern Insolvenzverfahren zwischen zwei und vier Jahre. Mit Ausnahme von drei Mitgliedstaaten hat sich die Dauer der Verfahren in den letzten vier Jahren nicht verbessert, in zwei Mitgliedstaaten hat sie im selben Zeitraum gar zugenommen. Besonders relevant für die Dauer der Verfahren sind der Grad der Spezialisierung der Richter und somit ihre Fähigkeit, Entscheidungen rasch zu treffen, die Professionalität der Verwalter im Bereich Restrukturierung, Insolvenz und zweite Chance sowie der Einsatz digitaler Kommunikationsmittel in diesen Verfahren. Spezialisierte Insolvenzverwalter und Richter sowie die Verfügbarkeit von digitalen Instrumenten können zu einer erheblichen Verringerung der Dauer der Verfahren, zur Senkung der Kosten und zur Verbesserung der Qualität der Unterstützung oder Aufsicht beitragen. Trotz verbesserter Konjunkturlage ist die Zahl notleidender Kredite, die in den meisten Mitgliedstaaten infolge der Wirtschaftskrise rasch gestiegen war, nach wie vor hoch. Hohe Zahlen notleidender Kredite wirken sich unmittelbar auf die Fähigkeit der Banken zur Förderung des Wachstums aus. In einigen Mitgliedstaaten hatten gezielte Reformen positive Auswirkungen. Die Widerstandsfähigkeit notleidender Kredite in der Europäischen Union zeigt jedoch, dass weitere Maßnahmen ergriffen werden müssen, um sicherzustellen, dass die negativen Rückkopplungen zwischen minderwertigen Vermögenswerten, rückständigen Kreditentwicklungen und geringem Wachstum nicht überhandnimmt. Maßnahmen zur Steigerung der Wirksamkeit der Rahmen für Restrukturierung, Insolvenz und zweite Chance würden dazu beitragen, notleidende Kredite effizient zu verwalten und die Anhäufung notleidender Kredite in den Bilanzen der Banken zu verringern. Sie würden außerdem zur Verbesserung des von Gläubigern zu erwartenden Restwerts beitragen, indem sie eine frühere und zügigere Restrukturierung oder Abwicklung für Schuldner in finanziellen Schwierigkeiten ermöglichen. Überdies könnte durch sie auch die künftige Anhäufung notleidender Kredite vermieden werden, da die Rückzahlung von Krediten, die nicht bedient werden, wirksamer durchgesetzt werden könnte. Die Verbesserung der rechtlichen Rahmenbedingungen der Durchsetzungsregelungen wird das Problem bestehender notleidender Kredite in Fällen, in denen das Vollstreckungsverfahren bereits begonnen hat, nicht vollständig lösen. Die Stärkung des Justizrahmens könnte jedoch dazu beitragen, die übrigen Schritte des Verfahrens zu beschleunigen. Auf diese Weise können Reformen der Insolvenzvorschriften andere laufende Reformen auf EU-Ebene im Bankensektor und in Bezug auf die Kapitalmärkte ergänzen. Ziel des Vorschlags Das Hauptziel des Vorschlags ist es, die wichtigsten Hindernisse für den freien Kapitalverkehr einzudämmen, die sich aus unterschiedlichen Restrukturierungs- und Insolvenzrahmen in den Mitgliedstaaten ergeben. In allen Mitgliedstaaten sollten wesentliche Grundsätze für wirksame Rahmen für präventive Restrukturierung und eine zweite Chance gelten und Maßnahmen vorgesehen sein, um alle Arten von Insolvenzverfahren effizienter zu machen, indem ihre Länge und die verbundenen Kosten reduziert und ihre Qualität verbessert wird. Entsprechende Rahmen tragen insbesondere dazu bei, mehr Investitionen und Beschäftigungsmöglichkeiten im Binnenmarkt zu schaffen, die Zahl unnötiger Liquidationen von rentablen Unternehmen zu verringern, den unnötigen Verlust von Arbeitsplätzen zu verhindern, der Anhäufung notleidender Kredite vorzubeugen, grenzüberschreitende Restrukturierungsmaßnahmen zu erleichtern und für redliche Unternehmen, denen die Chance auf einen Neuanfang gegeben werden soll, Kosten zu senken und mehr Möglichkeiten zu schaffen. Zusammen mit wesentlichen Grundsätzen sind gezieltere Vorschriften erforderlich, um Restrukturierungsrahmen effizienter zu gestalten. Vorschriften über die Sorgfaltspflicht von Führungskräften bei drohender Insolvenz spielen auch eine wichtige Rolle bei der Entwicklung einer Kultur der Unternehmenssanierung anstelle der Liquidation, da sie Anreize für eine frühzeitige Restrukturierung bieten, Fehlverhalten vorbeugen und vermeidbare Verluste für Gläubiger verhindern. Ebenso wichtig sind Vorschriften über Frühwarnsysteme. Mit dem Vorschlag erfolgt keine Harmonisierung zentraler Aspekte der Insolvenz wie Vorschriften über die Voraussetzungen für die Eröffnung eines Insolvenzverfahrens, eine gemeinsame Definition des Begriffs Insolvenz, Rangfolge der Forderungen und Insolvenzanfechtungsklagen. Obschon solche Vorschriften – wie von vielen Interessenträgern im Rahmen der öffentlichen Konsultation bestätigt – sachdienlich für die Erzielung einer umfassenden grenzübergreifenden Rechtssicherheit wären, scheint die aktuelle Vielfalt der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über Insolvenzverfahren zu groß und angesichts der zahlreichen Verbindungen zwischen Insolvenzrecht und damit zusammenhängenden Bereichen des nationalen Rechts wie Steuer-, Arbeits- und Sozialrecht nicht überbrückbar zu sein. Eine präskriptive Harmonisierung könnte weitreichende Änderungen des Handelsrechts, des Zivilrechts und des Gesellschaftsrechts erfordern, wohingegen flexible Bestimmungen möglicherweise nicht die gewünschten Änderungen herbeiführen. Außerdem sind die in der Mitteilung der Kommission vom Dezember 2012 genannten Vorschriften über die Anmeldung und Prüfung von Forderungen angesichts der durch die Verordnung über Insolvenzverfahren herbeigeführten Verbesserungen von recht geringer Bedeutung. Der Fokus dieses Vorschlags liegt vielmehr darauf, die wichtigsten Probleme anzugehen, die sich durch eine Harmonisierung leicht beheben ließen. Insolvenzverfahren müssen angepasst werden müssen, damit Schuldner in finanziellen Schwierigkeiten frühzeitig umstrukturieren können. Entsprechende Vorschriften müssen die Aufhebung der Insolvenzantragspflicht umfassen, wenn der Schuldner sich noch in einem formalen Restrukturierungsprozess befindet, da ansonsten das Stellen eines Insolvenzantrags verhindern kann, dass die Ziele der Umstrukturierung erreicht werden. Zudem müssen sie eine Regelung für Insolvenzanfechtungsklagen in Insolvenzverfahren enthalten, um Transaktionen zu schützen, die in gutem Glauben zwecks einer präventiven Restrukturierung des Schuldners vorgenommen wurden. Der Vorschlag umfasst auch insolvenzrelevante Maßnahmen mit direkten Auswirkungen auf die Länge der Verfahren, beispielsweise im Hinblick auf die Spezialisierung der Richter und die Professionalität der Verwalter, sowie Maßnahmen, die eine enge Verbindung zum präventiven Restrukturierungsrahmen aufweisen, beispielsweise zum Schutz neuer Finanzierungen vor Insolvenzanfechtungsklagen. Zur Förderung des Unternehmertums sollten Unternehmer und Führungskräfte nicht stigmatisiert werden, wenn redliche Geschäftspläne scheitern. Natürliche Personen sollten nicht davon abgehalten werden, eine unternehmerische Tätigkeit aufzunehmen, bzw. sollte ihnen eine zweite Chance nicht verwehrt werden. Schätzungen zufolge würden in ganz Europa drei Millionen Arbeitsplätze geschaffen, wenn redliche Unternehmer eine echte zweite Chance für einen geschäftlichen Neuanfang erhielten. Bei der Ausarbeitung des Vorschlags war die Kommission bemüht, ein angemessenes Gleichgewicht zwischen den Interessen der Schuldner und denen der Gläubiger herzustellen; so sind Garantien vorgesehen für den Fall, dass die vorgeschlagenen Maßnahmen möglicherweise negative Auswirkungen auf die Rechte der Parteien hätten. Mit dem Vorschlag soll vor allem eine Sanierungskultur in der EU gefördert werden. Die Vorschriften über die Restrukturierung von Unternehmen und die Rechte von Anteilseignern werden hauptsächlich zur „Prävention“, die Vorschriften über Abwendung, Insolvenzverwalter und Justiz- oder Verwaltungsbehörden zur „Beitreibung des Wertes“ und die Vorschriften über die zweite Chance zur „Entschuldung“ beitragen. Neben wirtschaftlichen Vorteilen werden auch positive soziale Auswirkungen festzustellen sein. In dem Vorschlag werden gemeinsame Ziele in Form von Grundsätzen oder – falls notwendig – von gezielten Vorschriften festgelegt. Der Vorschlag zielt darauf ab, die notwendige Kohärenz der Rahmen in der gesamten EU zu erreichen, und lässt den Mitgliedstaaten die Flexibilität, zur Verwirklichung der Ziele die Grundsätze und gezielten Vorschriften in einer Weise anzuwenden, die den jeweiligen nationalen Gegebenheiten Rechnung trägt. Dies ist besonders wichtig, da einige Mitgliedstaaten bereits über Elemente gut funktionierender Rahmen verfügen. Es geht nicht darum, in bewährte Verfahren einzugreifen, sondern darum, einen EU-weiten gemeinsamen Rahmen zu schaffen, um sowohl auf nationaler als auch auf grenzüberschreitender Ebene effiziente Verfahren für eine wirksame Restrukturierung und zweite Chance zu gewährleisten. Zur Förderung von Wachstum und Beschäftigung in Europa bedarf es einer stärkeren Sanierungskultur, die rentablen Unternehmen bei der Restrukturierung und Fortsetzung des Geschäftsbetriebs helfen, Unternehmen ohne Überlebenschance einer raschen Abwicklung zuführen und redlichen Unternehmern in einer Notlage eine zweite Chance geben soll. Dieser Vorschlag ist ein wichtiger Schritt auf dem Weg zu einem entsprechenden Wandel der Kultur. Institutioneller Hintergrund Im Jahr 2011 nahm das Europäische Parlament eine Entschließung zu Insolvenzverfahren an, die Empfehlungen für die Harmonisierung spezifischer Aspekte des materiellen Insolvenzrechts (einschließlich Restrukturierungen) und des Gesellschaftsrechts enthielt. Im selben Jahr rief der Rat die Mitgliedstaaten auf, die Entschuldungsfrist und das Entschuldungsverfahren für redliche Unternehmer nach einer Insolvenz bis 2013 auf maximal drei Jahre zu reduzieren. Vor diesem Hintergrund und angesichts der beträchtlichen Unterschiede zwischen den nationalen Insolvenzrahmen veröffentlichte die Europäische Kommission im Dezember 2012 eine Mitteilung, in der die Notwendigkeit eines schrittweisen Vorgehens in bestimmten Bereichen hervorgehoben wurde, in denen die Unterschiede zwischen den nationalen Insolvenzvorschriften das Funktionieren eines wirksamen Binnenmarktes behindern könnten. Die erste Maßnahme im Rahmen dieses Vorgehens war eine Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1346/2000. Dies erfolgte durch die Annahme der Verordnung (EU) Nr. 2015/848 über Insolvenzverfahren. Im Mittelpunkt dieser Verordnung stehen die Lösung von Kompetenzkonflikten und kollisionsrechtliche Lösungen in grenzüberschreitenden Insolvenzverfahren sowie die Anerkennung von Urteilen mit Insolvenzbezug in der EU. Durch die Verordnung wird das materielle Insolvenzrecht der Mitgliedstaaten nicht harmonisiert. In einem nächsten Schritt nahm die Kommission im Jahr 2014 die Empfehlung zu Restrukturierung und einer zweiten Chance an. Im Mittelpunkt der Empfehlung standen Restrukturierung und zweite Chance, da davon ausgegangen wurde, dass in diesen beiden Bereichen Maßnahmen auf EU-Ebene den größten Mehrwert bringen würden. In der Empfehlung wurden die Mitgliedstaaten aufgefordert, i) wirksame Vorinsolvenzverfahren einzuführen und somit bestandsfähigen Schuldnern bei der Restrukturierung und der Abwendung der Insolvenz zu helfen und ii) Vorschriften über eine zweite Chance für Unternehmer vorzusehen, die eine Entschuldung von Unternehmern in einem Zeitraum von höchstens drei Jahren nach der Insolvenz ermöglichen. Nach der Annahme der Empfehlung erfolgten in den Jahren 2015 und 2016 zwei Bewertungen ihrer Umsetzung. Die Überprüfungen ergaben, dass die Empfehlung zwar eine nützliche Richtschnur für Mitgliedstaaten sei, die Reformen im Bereich der Insolvenz durchführen, sie jedoch nicht die gewünschte Wirkung im Hinblick auf kohärente Änderungen in allen Mitgliedstaaten entfaltet habe, die eine Sanierung von Unternehmen in finanziellen Schwierigkeiten erleichtern und Unternehmern eine zweite Chance einräumen sollten. Dies war darauf zurückzuführen, dass sie in einer beträchtlichen Zahl von Mitgliedstaaten nur teilweise umgesetzt wurde, darunter auch in den Mitgliedstaaten, die Reformen auf den Weg gebracht hatten. In einigen Mitgliedstaaten ist es noch nicht möglich, ein Unternehmen umzustrukturieren, bevor es zahlungsunfähig ist. Zwar haben einige andere Mitgliedstaaten neue präventive Restrukturierungsverfahren eingeführt, doch unterscheiden sich diese in mehreren Aspekten von der Empfehlung. Im Hinblick auf die zweite Chance haben verschiedene Mitgliedstaaten seit der Annahme der Empfehlung erstmals eine Entschuldungsregelung für natürliche Personen eingeführt. Allerdings bestehen weiterhin große Unterschiede in Bezug auf die Länge der Entschuldungsfrist. Diese Unterschiede in den Rechtsrahmen der Mitgliedstaaten sorgen weiterhin für Rechtsunsicherheit, zusätzliche Kosten für Anleger bei der Bewertung ihrer Risiken, weniger entwickelte Kapitalmärkte und fortbestehende Hindernisse für die wirksame Restrukturierung rentabler Unternehmen in der EU, einschließlich grenzüberschreitend tätiger Unternehmensgruppen. Im Bericht der fünf Präsidenten („Five Presidents’Report“) vom 22. Juni 2015 zum Thema „Die Wirtschafts- und Währungsunion Europas vollenden“ wurde Insolvenzrecht als eines der bedeutendsten Hindernisse für die Integration der Kapitalmärkte im Euro-Währungsgebiet und darüber hinaus aufgeführt. In diesem Zusammenhang wurde im Aktionsplan zur Schaffung einer Kapitalmarktunion 2015 eine Gesetzgebungsinitiative im Bereich Unternehmensinsolvenzen angekündigt, mit Bestimmungen zu einer frühen Restrukturierung und zweiten Chance. Diese Initiative zielt auf die Beseitigung der wichtigsten Hindernisse für den freien Kapitalverkehr auf der Grundlage gut funktionierender nationaler Regelungen ab. Auch in der Strategie für den Binnenmarkt wird darauf hingewiesen, dass die Kommission redliche Unternehmer unterstützen und Rechtsvorschriften vorschlagen will, durch die sichergestellt wird, dass die Mitgliedstaaten ein regulatorisches Umfeld schaffen, das einen angemessenen Umgang mit Misserfolgen ermöglicht, ohne Unternehmern den Mut zu nehmen, wieder neue Ideen zu testen.

In den Schlussfolgerungen des Rates vom Juli 2016 zu einem Fahrplan zur Vollendung der Bankenunion wurde hervorgehoben, wie wichtig die Arbeit der Kommission im Hinblick auf einen Gesetzgebungsvorschlag für eine Mindestharmonisierung auf dem Gebiet des Insolvenzrechts im Rahmen der Kapitalmarktunion (KMU) ist. Dabei wurde darauf hingewiesen, dass dieser Vorschlag auch zu den Bemühungen, das künftige Ausmaß notleidender Kredite zu verringern, beitragen könnte. Vor Kurzem hat die Kommission in ihrer Mitteilung „Kapitalmarktunion: die Reform rasch voranbringen“ bekräftigt, dass Unzulänglichkeiten und Unterschiede in den nationalen Insolvenzregelungen in der EU Rechtsunsicherheit schaffen, Gläubiger bei der Beitreibung ihrer Forderungen behindern und eine effiziente Restrukturierung rentabler Unternehmen erschweren, was auch für grenzübergreifende Konzerne gilt. •Kohärenz mit den bestehenden Vorschriften in diesem Bereich Verordnung über grenzüberschreitende Insolvenzverfahren Ab dem 26. Juni 2017 ersetzt die Verordnung (EU) Nr. 2015/848 die Verordnung (EG) Nr. 1346/2000 des Rates. Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2015/848 befasst sich mit Fragen der Zuständigkeit, des anwendbaren Rechts, der Anerkennung und Vollstreckung von Insolvenzentscheidungen sowie der Koordinierung grenzüberschreitender Insolvenzverfahren. Sie bestimmt das anwendbare Recht, d. h. die Restrukturierungs- und Insolvenzverfahren, die in den Mitgliedstaaten bereits bestehen, und stellt sicher, dass sie in der gesamten EU anerkannt werden. Sie umfasst auch viele Arten von Insolvenzverfahren, darunter Präventionsverfahren/Vorinsolvenzverfahren und bestimmte Privatinsolvenzverfahren, sofern sie bestimmte Voraussetzungen erfüllen (beispielsweise müssen Vorinsolvenzverfahren so früh wie möglich im Falle einer drohenden Insolvenz zur Verfügung stehen, alle Gläubiger oder einen wesentlichen Teil der Gläubiger des Schuldners einbeziehen und öffentlich sein). Die Mitgliedstaaten sind nach der Verordnung (EU) 2015/848 jedoch nicht verpflichtet, bestimmte Arten von Verfahren einzuführen oder sicherzustellen, dass ihre Verfahren präventive Restrukturierungen und die zweite Chance wirksam fördern. Der Vorschlag ergänzt daher die Verordnung (EU) 2015/848, indem die Mitgliedstaaten verpflichtet werden, sicherzustellen, dass ihre nationalen präventiven Restrukturierungsverfahren zumindest bestimmten Grundsätzen der Wirksamkeit genügen. Empfehlung für ein neues Konzept zum Umgang mit unternehmerischem Scheitern und Unternehmensinsolvenzen Die an die Mitgliedstaaten gerichtete Empfehlung hebt darauf ab, Mindestnormen festzulegen für: i) präventive Restrukturierungsverfahren, die Schuldner in finanziellen Schwierigkeiten in die Lage versetzen, ihr Unternehmen frühzeitig umzustrukturieren und so eine Insolvenz abzuwenden, und ii) eine Entschuldung von redlichen Unternehmern innerhalb festgesetzter Fristen als notwendige Voraussetzung, um diesen eine zweite Chance einzuräumen. Der Vorschlag stärkt die Empfehlung von 2014 und geht über ihren Anwendungsbereich hinaus, indem er zusätzlich gezielte Vorschriften zur Steigerung der Effizienz aller Arten von Verfahren, einschließlich Liquidationsverfahren, einführt. Rechtsrahmen für Finanzdienstleistungen Für Versicherungs- und Rückversicherungsunternehmen nach Artikel 13 Nummern 1 und 4 der Richtlinie 2009/138/EG, Kreditinstitute nach Artikel 4 Absatz 1 Nummer 1 der Verordnung (EG) Nr. 575/2013, Wertpapierfirmen und Organismen für gemeinsame Anlagen nach Artikel 4 Absatz 1 Nummern 2 und 7 der Verordnung (EG) Nr. 575/2013, zentrale Gegenparteien („CCP“) nach Artikel 2 Nummer 1 der Verordnung (EU) Nr. 648/2012, Zentralverwahrer nach Artikel 2 Nummer 1 der Verordnung (EU) Nr. 909/2014 und die in Artikel 1 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Richtlinie 2014/59/EU aufgeführten anderen Finanzinstitute und Unternehmen gelten besondere Regelungen. In Bezug auf solche Schuldner haben die nationalen Aufsichtsbehörden weitreichende Eingriffsbefugnisse; daher ist es angezeigt, sie aus den in diesem Vorschlag vorgesehenen präventiven Restrukturierungsverfahren auszunehmen. Der Vorschlag berührt auch nicht die Richtlinie 98/26/EG über die Wirksamkeit von Abrechnungen in Zahlungs- sowie Wertpapierliefer- und -abrechnungssystemen, die Richtlinie 2002/47/EG über Finanzsicherheiten und die Verordnung (EU) Nr. 648/2012 über OTC-Derivate, zentrale Gegenparteien und Transaktionsregister. Dies ist wichtig, um Überschneidungen zwischen diesen Instrumenten und dem vorliegenden Vorschlag zu vermeiden, die sich auf die Fähigkeit gesicherter Gläubiger auswirken würden, ihre von einer Kapitalgesellschaft geleistete Sicherheiten durchzusetzen, darunter Einschüsse für zentrale Gegenparteien (CCP) oder Zentralbanken bzw. die EZB oder zwischen einer nichtfinanziellen Kapitalgesellschaft und einem Finanzinstitut geschlossene Vereinbarungen über Finanzsicherheit. Ohne eine Ausnahme solcher Transaktionen von den Aussetzungsbestimmungen kann die Stabilität der Finanzmärkte beeinträchtigt werden. Richtlinien über den Schutz der Arbeitnehmer Die angemessene und rechtzeitige Unterrichtung und Anhörung der Arbeitnehmer erhöht die Wirksamkeit der Restrukturierungsprozesse. Durch eine Reihe von Richtlinien wird das Recht auf Unterrichtung und Anhörung vor einer Restrukturierung und/oder vor Massenentlassungen garantiert. Dieser Vorschlag lässt die Rechte, die durch die Richtlinien 98/59/EG, 2001/23/EG, 2002/14/EG, 2008/94/EG und 2009/38/EG garantiert werden, unberührt und gewährt den Arbeitnehmern darüber hinaus das Recht, über Restrukturierungspläne abzustimmen. Die Mitgliedstaaten sind aufgrund der Richtlinie 2008/94 gehalten, Garantieeinrichtungen zu schaffen, damit die Befriedigung der nicht erfüllten Ansprüche der Arbeitnehmer aus Arbeitsverträgen oder Arbeitsverhältnissen im Falle eines förmlichen Insolvenzverfahrens des Arbeitgebers sichergestellt ist. Die Mitgliedstaaten können den Anwendungsbereich dieser Garantieeinrichtungen auch auf andere Arten von Verfahren ausweiten, und der vorliegende Vorschlag kann den Mitgliedstaaten – ohne sie zu verpflichten – Anreize bieten, den Anwendungsbereich auf Restrukturierungsverfahren auszuweiten, sofern dies noch nicht vorgesehen ist. Der Vorschlag zielt darauf ab, dass in jedem Mitgliedstaat präventive Verfahren eingeführt werden, die den Schuldnern helfen sollen, eine Insolvenz abzuwenden. Schlagen Restrukturierungsmaßnahmen jedoch fehl und wird der Schuldner nach nationalem Recht zahlungsunfähig, so soll die Richtlinie 2008/94/EG entsprechend gelten. Dem Vorschlag zufolge sollten nichterfüllte Ansprüche der Arbeitnehmer im Sinne der Richtlinie 2008/94/EG grundsätzlich von einer Aussetzung der Durchsetzungsmaßnahmen befreit sein, die zur Folge hätte, dass die Arbeitnehmer diese Ansprüche vorübergehend nicht durchsetzen könnten, und zwar unabhängig davon, ob sie vor oder nach Gewährung der Aussetzung entstanden sind. Eine Aussetzung im Zusammenhang mit derartigen Ansprüchen sollte nur für die Beträge und für den Zeitraum zulässig sein, für die die Mitgliedstaaten die anderweitige Befriedigung dieser Ansprüche garantieren. Die Richtlinie 2001/23/EG zielt darauf ab, die Rechte der Arbeitnehmer beim Übergang von Unternehmen zu wahren. Gemäß dem Vorschlag kann eine Restrukturierung den Übergang eines Teils eines Unternehmens oder Betriebes umfassen. In diesen Fällen soll die Richtlinie 2001/23/EG und das durch sie garantierte Schutzniveau für Arbeitnehmer uneingeschränkt gelten und wird durch den vorliegenden Vorschlag nicht berührt. Umfasst eine Restrukturierung den Übergang eines Unternehmens- oder Betriebsteils, sollten die Arbeitnehmerrechte im Einklang mit der Richtlinie 2001/23/EG unbeschadet der in Artikel 5 Absatz 2 der genannten Richtlinie eingeräumten Möglichkeiten gewahrt werden. Nach Artikel 5 Absatz 2 der Richtlinie 2001/23/EG kann der Erwerber, wenn das Verfahren unter der Aufsicht einer zuständigen öffentlichen Stelle steht, von vor dem Übergang fälligen Verbindlichkeiten befreit werden, wenn die Arbeitnehmer eine Ausgleichszahlung erhalten, die nicht geringer ausfallen darf als eine Ausgleichszahlung, die sie aus dem bestehenden Garantiefonds für Arbeitnehmer erhalten würden. Überdies können die Arbeitsbedingungen im Einvernehmen mit den Arbeitnehmern geändert werden. Die Richtlinie 2002/14/EG begründet ein Recht auf ständige Unterrichtung und Anhörung der Arbeitnehmervertreter in den Unternehmen, einschließlich zu „Entscheidungen, die wesentliche Veränderungen der Arbeitsorganisation oder der Arbeitsverträge mit sich bringen können“. Ziel dieser Anhörungen ist, eine Einigung über entsprechende Entscheidungen herbeizuführen. Der Vorschlag lässt die in der Richtlinie 2002/14/EG garantierten Rechte unberührt. In Ergänzung und unbeschadet der Rechte der Arbeitnehmer auf Unterrichtung und Anhörung nach der Richtlinie 2002/14 wird den betroffenen Arbeitnehmern mit dem Vorschlag zudem das Recht gewährt, über einen Restrukturierungsplan abzustimmen. Für die Zwecke der Abstimmung über einen Restrukturierungsplan können die Mitgliedstaaten beschließen, Arbeiternehmer getrennt von anderen Gläubigern in eine eigene Klasse zu gruppieren.

Richtlinie 2012/30/EU über Gesellschaftsrecht Nach Artikel 19 Absatz 1, Artikel 29, 34, 35, Artikel 40 Absatz 1 Buchstabe b, Artikel 41 Absatz 1 und Artikel 42 der Richtlinie 2012/30/EU muss die Hauptversammlung einberufen werden. Bei einer Erhöhung des gezeichneten Kapitals durch Bareinlagen müssen die Aktien nach Artikel 33 der Richtlinie vorzugsweise den Aktionären angeboten werden. Sowohl das Erfordernis der Einberufung der Hauptversammlung als auch die Vorzugsrechte könnten die Wirksamkeit der Annahme und Umsetzung des Restrukturierungsplans gefährden. Die Mitgliedstaaten müssen gemäß dem Vorschlag Ausnahmen von diesen Vorschriften des Gesellschaftsrechts vorsehen, und zwar in dem Umfang und für den Zeitraum, die erforderlich sind, um sicherzustellen, dass die Aktionäre die Restrukturierungsbemühungen nicht in missbräuchlicher Ausübung ihrer Rechte nach der Richtlinie 2012/30/EU behindern. Die Mitgliedstaaten müssen jedoch nicht von den gesellschaftsrechtlichen Vorschriften abweichen, sofern sie sicherstellen, dass die oben genannten Bestimmungen des Gesellschaftsrechts die Wirksamkeit des Restrukturierungsprozesses nicht gefährden können, oder wenn die Mitgliedstaaten über andere, gleichermaßen wirksame Instrumente verfügen, mit denen sie sicherstellen, dass die Aktionäre nicht auf unangemessene Weise die Annahme oder Umsetzung eines Restrukturierungsplans zur Wiederherstellung der Rentabilität des Unternehmens behindern. Vorschriften über staatliche Beihilfen Der Vorschlag lässt die Vorschriften über staatliche Beihilfen unberührt. Staatliche Gläubiger verzichten nicht auf ihre Forderungen, weswegen nicht davon ausgegangen werden kann, dass sie eine mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbare staatliche Beihilfen an Schuldner gewähren, nur weil sie an einem Restrukturierungsplan beteiligt sind, sofern sich die Restrukturierungsmaßnahmen auf staatliche Gläubiger in gleicher Weise wie auf private Gläubiger auswirken und sofern sich die staatlichen Gläubiger wie private Akteure einer Marktwirtschaft in einer vergleichbaren Situation verhalten. Dieser Vorschlag lässt auch die Vorschriften über die vollständige Rückforderung einer rechtswidrigen Beihilfe unberührt; vgl. dazu Rechtssache C-454/09, New Interline (Randnr. 36), und Rechtssache C-610/10, Magefesa (Randnr. 104). •Kohärenz mit der Politik der Union in anderen Bereichen Im Rahmen der im Aktionsplan zur Schaffung einer Kapitalmarktunion vom 30. September 2015 angekündigten Maßnahmen legt die Kommission aufbauend auf den Erfahrungen aus der Empfehlung von 2014 eine Gesetzgebungsinitiative im Bereich Unternehmensinsolvenzen mit Bestimmungen zu einer frühen Restrukturierung und zweiten Chance vor. Die Initiative soll auf gut funktionierenden nationalen Systemen aufbauen. Auch in der Strategie für den Binnenmarkt wurde angekündigt, dass die Kommission Unternehmer, di in gutem Glauben gehandelt haben, unterstützen und Rechtsvorschriften vorschlagen will, durch die sichergestellt wird, dass die Mitgliedstaaten ein regulatorisches Umfeld schaffen, das einen angemessenen Umgang mit Misserfolgen ermöglicht, ohne Unternehmern den Mut zu nehmen, neue Ideen zu testen. Die wirtschaftliche Bedeutung eines gut funktionierenden Insolvenzrahmens zeigt sich besonders im Finanzsektor im Umgang mit einer hohen privaten Verschuldung und einem hohen Anteil notleidender Kredite, die in einigen Mitgliedstaaten zu beobachten sind. In der umfassenden Bewertung der Europäischen Zentralbank von 2015 waren notleidende Kredite in Höhe von 980 Mrd. EUR im Bankensektor ausgewiesen. Solche Kredite belasten in erheblichem Maße die Fähigkeit der Banken, die Realwirtschaft in mehreren Mitgliedstaaten zu finanzieren. Banken als wichtigste Quelle für die Kreditvergabe an Unternehmen und Haushalte reagieren besonders sensibel auf ineffiziente Insolvenzrahmen. Gute Insolvenzrahmen könnten zur Behebung der Probleme beitragen, sind jedoch für sich genommen nicht in der Lage, alle Probleme von Banken mit belasteten Bilanzen zu lösen. Die Handhabung der Probleme im Zusammenhang mit Schuldenüberhang und notleidenden Krediten erfordert zusätzliche Strategien und allgemeine Bedingungen. Dem Papier nach gute Insolvenzrahmen liefern ohne eine entsprechende Justizinfrastruktur oder angemessene steuerpolitische Maßnahmen zur Gewährleistung der Finanzstabilität keine zufriedenstellenden Ergebnisse. Darüber hinaus könnten spezifische Maßnahmen zur Verringerung des Schuldenüberhangs erforderlich sein. Für Gläubiger beziehen sich diese Maßnahmen insbesondere auf die Bewertung der Vermögenswerte, die von der Aufsicht festgelegten Abwicklungsziele und die steuerliche Behandlung von Abschreibungen. Für Schuldner würde die Verfügbarkeit von Netzen der sozialen Sicherheit die Auswirkungen von entschiedeneren Abwicklungs- und Sanierungsstrategien, die von Gläubigern als notwendig erachtet werden, abschwächen. Der Vorschlag wird dazu beitragen, die Anhäufung notleidender Kredite zu vermeiden. In diesem Zusammenhang ist es zudem von entscheidender Bedeutung, dass zum einen Unternehmen eine einfachere Restrukturierung ermöglicht wird, damit sie schneller wieder rentabel werden und ihre Schulden begleichen, und dass zum anderen sichergestellt wird, dass Banken Vermögenswerte einziehen können, wenn bei Schuldnern keine Aussicht auf Wiederherstellung der Rentabilität besteht. Durch einen erfolgreichen Restrukturierungsplan werden notleidende Kredite in Kredite umgewandelt, die ein Unternehmen tatsächlich zurückzahlen kann. Bei einer Liquidation müssen gesicherte Gläubiger damit rechnen, dass sich der Wert ihrer Forderungen möglicherweise erheblich verringert. Bei einer Restrukturierung wiederum wird die Zahlungsunfähigkeit vermieden, wobei vertraglich geschuldete Beträge im Allgemeinen gezahlt werden und die Verhandlungen in den meisten Fällen nur die finanziellen Verbindlichkeiten betreffen. Die Daten zeigen, dass die höchsten Beitreibungsraten in Volkswirtschaften bestehen, in denen die Restrukturierung das geläufigste Insolvenzverfahren ist und dass 45 % der OECD-Länder am häufigsten auf die Restrukturierung zurückgreifen, um rentable Unternehmen zu sanieren. In diesen Volkswirtschaften liegt die durchschnittliche Beitreibungsquote bei 83 % gegenüber 57 % in Ländern, in denen die Liquidation das vorherrschende Insolvenzverfahren darstellt. Ein weiterer wichtiger Faktor für die Verbesserung der allgemeinen Beitreibungsraten und somit zur Steigerung des Restwerts etwaiger notleidender Kredite ist die zügige Abwicklung von Restrukturierungs- und Insolvenzfällen. Die unternehmerische – und möglicherweise private – Entschuldung wird auch dazu beitragen, Kredite, die ohnehin nicht bedient werden können, aus den Bilanzen der Kreditinstitute zu entfernen. Die Anzahl der Fälle kann auch reduziert werden, indem erfolgreiche Regelungen für die Umschuldung zwischen Schuldnern und Gläubigern entwickelt werden, in deren Rahmen es nur begrenzt oder gar nicht zur Einschaltung von Justiz- oder Verwaltungsbehörden oder zu gerichtlichen Verfahren kommen würde. Dieser Vorschlag ist jedoch nicht darauf ausgelegt, die Probleme der Banken im Zusammenhang mit der Durchsetzung von Kreditforderungen vollumfänglich zu lösen; dies gilt insbesondere für Probleme der Wirksamkeit der Durchsetzung, die zu Einschränkungen bei der Finanzierung der Realwirtschaft durch die Banken führen. Im Sinne der Mitteilung der Kommission „Auf dem Weg zur Vollendung der Bankenunion“ vom 24. November 2015 muss die Effizienz von Restrukturierungs- und Insolvenzverfahren verbessert werden. Die Kommission hat auch die nationalen Insolvenzrahmen im Zuge des Europäischen Semesters – des Rahmens für die wirtschaftspolitische Steuerung der EU – geprüft. Dabei ist sie zu dem Schluss gekommen, dass in einigen Mitgliedstaaten langwierige, ineffiziente und kostspielige Insolvenzverfahren nach der Krise zum unzureichenden Schuldenabbau im Privatsektor und zur Verschärfung des Schuldenüberhangs beigetragen haben. Zur Förderung des Wirtschaftswachstums und zur Bereitstellung qualitativ hochwertiger Dienstleistungen für Unternehmen und Bürger bedarf es transparenter öffentlicher Verwaltungen und wirksamer Justizsysteme, auch im Hinblick auf Insolvenzrahmen. In diesem Sinne wird die Kommission weiterhin gemeinsam mit den Mitgliedstaaten im Rahmen des Europäischen Semesters auf die Verbesserung der nationalen Justizsysteme hinarbeiten. Da gemeinsam vereinbarte Verfahren für die Datensammlung fehlen und sich die Daten selbst kaum länderübergreifend vergleichen lassen, ist es nicht möglich, sich ein vollständiges Bild von der Situation in den Mitgliedstaaten, insbesondere im Hinblick auf die Auswirkungen auf die Finanzinstitute, zu machen. Deshalb führt die Kommission – wie in ihrer Mitteilung „Kapitalmarktunion: die Reform rasch voranbringen“ angekündigt – eine Benchmarking-Überprüfung zum Thema Regelungen zur Durchsetzung von Kreditforderungen (einschließlich Insolvenzverfahren) durch, um sich ein genaues und verlässliches Bild davon zu machen, welche Erfahrungen Banken im Hinblick auf Fristen, Kosten und Beitreibung mit Kreditausfällen gemacht haben. Die Überprüfung leistet den Mitgliedstaaten Hilfestellung, die ihre Systeme effizienter und transparenter machen wollen. Die Kommission wird deshalb weiterhin Fragen prüfen, die nicht direkt in diesem Vorschlag behandelt werden. Die Stärkung und Konvergenz der Funktionsweise der nationalen Rahmen für Schuldenrestrukturierung, Durchsetzung von Kreditforderungen, Insolvenz und Entschuldung wird auch zum Funktionieren des Binnenmarktes, insbesondere die Kapitalmarktunion, beitragen. Die Konvergenz der Grundsätze und das Vertrauen in die wirksame Umsetzung dieser Grundsätze in den Mitgliedstaaten spielen eine entscheidende Rolle bei der Schaffung der Voraussetzungen, unter denen Gläubiger Schuldnern in anderen Mitgliedstaaten Kredite gewähren. Gläubiger werden von der grenzüberschreitenden Kreditvergabe absehen, wenn sie nicht darauf vertrauen, sich im Fall der Nichtzahlung schützen und gegebenenfalls Forderungen oder Sicherheiten beitreiben zu können. Durch die Festlegung gemeinsamer Grundsätze, durch die eine Angleichung der nationalen Restrukturierungs- und Insolvenzrahmen gefördert werden soll, leistet dieser Vorschlag einen weiteren Beitrag zur Umschuldung. Die privaten und geschäftlichen Schulden von Einzelunternehmern sind häufig eng miteinander verflochten: Unternehmer nehmen private Kredite für die Gründung und den Betrieb ihres Unternehmens auf, weil sie beispielsweise als Garantie für ihren Unternehmenskredit persönliche Vermögenswerte wie Autos nutzen, und natürliche Personen greifen auf Verbraucherkredite zurück, um Vermögenswerte für ihre berufliche Tätigkeit zu erwerben. Gemäß dem Vorschlag können gegebenenfalls beide Arten von Schulden konsolidiert werden, wenn sie Einzelpersonen im Rahmen ihrer unternehmerischen Tätigkeit entstehen. Gleichzeitig werden die Mitgliedstaaten im Vorschlag aufgefordert, die Anwendung der Entschuldungsgrundsätze auch auf natürliche Personen auszudehnen, die keine Unternehmer sind, d. h. auf Verbraucher. Viele Mitgliedstaaten haben in den letzten Jahren nationale Rechtsvorschriften über Verbraucherinsolvenz erlassen oder reformiert und dabei anerkannt, wie wichtig es ist, die Verbraucher in die Lage zu versetzen, ihre Schulden loszuwerden, und ihnen eine zweite Chance zu gewähren. Allerdings haben nicht alle Mitgliedstaaten solche Rechtsvorschriften, und die Entschuldungsfristen für überschuldete Verbraucher sind nach wie vor sehr lang. Den Verbrauchern zu helfen, sich wieder am wirtschaftlichen Ausgabenzyklus zu beteiligen, ist ein wichtiger Bestandteil gut funktionierender Finanzmärkte und Finanzdienstleistungen für Privatkunden. Die Kommission wird weiter verfolgen, wie die Mitgliedstaaten ihre nationalen Rahmen reformiert haben, und überwachen, wie sie diese besondere Bestimmung des Vorschlags zur zweiten Chance umsetzen, um die Situation der Überschuldung der Verbraucher zu überprüfen. 2.RECHTSGRUNDLAGE, SUBSIDIARITÄT UND VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT •Rechtsgrundlage Der Vorschlag stützt sich auf Artikel 53 und Artikel 114 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV). Der Vorschlag enthält eine umfassende Reihe von Grundsätzen und, wo notwendig, gezielte Vorschriften für einen wirksamen präventiven Restrukturierungsrahmen und eine zweite Chance. Er sieht auch Maßnahmen für effizientere Verfahren vor, darunter förmlichen Insolvenzverfahren (Liquidationsverfahren), mit dem Ziel, ihre Dauer zu verringern. Eine wirksame zweite Chance bedeutet auch eine Begrenzung der Dauer von Berufsverboten für überschuldete Unternehmer, damit diese nach Ablauf eines angemessenen Zeitraums wieder eine unternehmerische Tätigkeit aufnehmen und ausüben können.

Ziel dieses Vorschlags ist es, Hindernisse für die Ausübung der Grundfreiheiten, etwa des freien Kapitalverkehrs oder der Niederlassungsfreiheit, zu beseitigen, die auf Unterschiede zwischen den nationalen Vorschriften und Verfahren für die präventive Restrukturierung, die Insolvenz und die zweite Chance zurückzuführen sind. Mit dem Vorschlag werden insbesondere vorab anfallende Mehrkosten für Anleger beseitigt, wenn sie das Risiko bewerten, dass Schuldner in einem oder mehreren Mitgliedstaaten in finanzielle Schwierigkeiten geraten, sowie spätere Kosten für die Restrukturierung von Unternehmen mit Niederlassungen, Gläubigern oder Vermögenswerten in anderen Mitgliedstaaten, besonders im Falle der Restrukturierung internationaler Unternehmensgruppen. Außerdem werden mit dem Vorschlag die zusätzliche Risikobewertung und die Mehrkosten für eine grenzüberschreitende Durchsetzung von Ansprüchen für Gläubiger überschuldeter Unternehmer beseitigt, die ihren Sitz in einen anderen Mitgliedstaat verlegen, um nach viel kürzerer Zeit eine zweite Chance zu erhalten. Ebenso entfallen zusätzliche Kosten für die Unternehmer selbst, die ihren Sitz in einen anderen Mitgliedstaat verlegen, um eine zweite Chance zu erhalten. Die Binnenmarktprobleme beschränken sich nicht auf rein grenzüberschreitende Situationen. Selbst rein nationale Insolvenzen können einen Dominoeffekt im Hinblick auf das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts haben. Grenzüberschreitend tätige Unternehmen haben in ihrer Lieferkette einige Lieferanten, die möglicherweise rein inländische Unternehmen sind. In Fällen, in denen ein Lieferant in finanzielle Schwierigkeiten gerät und nicht saniert werden kann, könnte dies schlimmstenfalls die Insolvenz des grenzüberschreitend tätigen Unternehmens auslösen. Ein ausschließlich auf grenzüberschreitende Insolvenzen beschränktes Instrument würde weder die Binnenmarktprobleme beseitigen, noch wäre es für Anleger möglich, im Voraus den grenzüberschreitenden oder innerstaatlichen Charakter künftiger potenzieller finanzieller Schwierigkeiten des Schuldners zu bestimmen. Der Vorschlag geht über Fragen der justiziellen Zusammenarbeit hinaus, wobei materiellrechtliche Mindestnormen festgelegt werden. Deshalb wäre es nicht angezeigt, Artikel 81 als Rechtsgrundlage zu verwenden. Mehrere Mitgliedstaaten haben selbstständig gehandelt und vor Kurzem neue Vorschriften zur Verbesserung des Rahmens für die präventive Restrukturierung und die zweite Chance erlassen oder mit den Vorarbeiten dazu begonnen. Diese nationalen Vorschriften unterscheiden sich dem Inhalt nach jedoch erheblich voneinander, sodass ein ungleiches Maß an Transparenz und Anlegerschutz besteht. Die Anleger können von grenzübergreifenden Investitionen abgehalten werden, da die damit verbundenen Kosten sehr viel höher sind als sie sein müssen. Wenn die EU nicht tätig wird, ist zu erwarten, dass andere Mitgliedstaaten, die bestehende Rahmen für die Restrukturierung und die zweite Chance reformieren oder erstmals entsprechende Rahmen einführen wollen, dieser gegenläufigen Entwicklung folgen werden. Mit diesem Vorschlag sollen unter anderem diese gegenläufigen Entwicklungen in der Gesetzgebung und die daraus resultierenden künftigen Hindernisse vermieden werden. •Subsidiarität In Anbetracht der erheblichen Unterschiede zwischen den nationalen Rahmen für die Restrukturierung und die zweite Chance in der EU und der fehlenden Angleichung der jüngsten Änderungen der nationalen Rechtsvorschriften ist es äußerst unwahrscheinlich, dass die einzelnen Mitgliedstaaten in der Lage wären, dafür zu sorgen, dass ihre Rechtsvorschriften mit den Insolvenzvorschriften der anderen Mitgliedstaaten kohärent sind. Im Zusammenhang mit der zweiten Chance muss zur Bewertung der Frage der Subsidiarität zwischen natürlichen Personen in ihrer Eigenschaft als Unternehmer einerseits und als Verbraucher andererseits unterschieden werden. Im Gegensatz zu Unternehmern, die ständig nach beliebigen (oftmals grenzüberschreitenden) Investitionsquellen suchen, neigen Verbraucher derzeit eher zu einer lokalen Finanzierung (Kredite von örtlichen Banken). Daher sollte das Problem der Überschuldung von Verbrauchern zunächst auf nationaler Ebene angegangen werden. In den Antworten auf das Grünbuch über Finanzdienstleistungen für Privatkunden gaben jedoch Branchenvertreter häufig Unterschiede in den nationalen Verbraucherinsolvenzvorschriften als Hindernis für die grenzüberschreitende Bereitstellung von Finanzprodukten für Privatkunden an. Die Mitgliedstaaten können deshalb erwägen, dieselben Entschuldungsgrundsätze auf alle natürlichen Personen, einschließlich Verbraucher, anzuwenden. Ein gut funktionierender EU-Binnenmarkt erfordert einen kohärenten Rahmen für die Restrukturierung und die zweite Chance, mit dem der grenzüberschreitenden Dimension von Unternehmen Rechnung getragen wird, da die Interaktion zwischen Unternehmen mit Sitz in verschiedenen Mitgliedstaaten immer verbreiteter ist. Der Mehrwert des Handelns auf EU-Ebene ergibt sich daher aus der Förderung grenzüberschreitender Investitionen in der EU, wobei sichergestellt werden soll, dass rentable Unternehmen in finanziellen Schwierigkeiten unabhängig von ihrem Standort im Binnenmarkt von einer breiteren Palette zugänglicher Instrumente zur Vermeidung ihrer Insolvenz profitieren können. Gleichzeitig werden für Unternehmer angemessene Entschuldungsfristen in ihren Mitgliedstaaten gelten. Dies könnte nicht von den Mitgliedstaaten allein erreicht werden. Darüber hinaus werden angemessene Garantien für grenzüberschreitend tätige Gläubiger und Anleger, die von einem Restrukturierungsprozess betroffen sind, positive wirtschaftliche Auswirkungen haben. Die vorgeschlagene Regelung schafft Rechtssicherheit für Gläubiger und Anleger, die an einer Kreditvergabe in anderen Mitgliedstaaten interessiert sind; aufgrund der verfügbaren erforderlichen Informationen werden sie fundierte Entscheidungen treffen können. Der Vorschlag wahrt den Grundsatz der Subsidiarität, da Maßnahmen nur vorgeschlagen werden, sofern und soweit die Mitgliedstaaten die Ziele nicht allein erreichen können. •Verhältnismäßigkeit Der Vorschlag ist darauf ausgelegt, den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu wahren. Die Mittel, auf die zurückgegriffen wird, sollen sicherstellen, dass der Binnenmarkt reibungslos funktioniert. Das künftige EU-Rechtsinstrument sollte gemeinsame Ziele und allgemeine Regeln enthalten, den Mitgliedstaaten jedoch gleichzeitig die Freiheit lassen zu entscheiden, wie diese Ziele erreicht werden sollen. •Wahl des Instruments und Grad der Harmonisierung Ein verbindliches Instrument in Form einer Richtlinie, mit der ein harmonisierter Mindestrahmen geschaffen wird, erscheint notwendig, um die politischen Ziele im Hinblick auf die Umstrukturierung, die Insolvenz und die zweite Chance zu erreichen. Mit der Empfehlung der Kommission von 2014 war es nicht gelungen sicherzustellen, dass die Mitgliedstaaten kohärent und entschlossen auf die darin festgestellten Probleme reagieren. Zudem wies die Kommission im Aktionsplan zur Schaffung einer Kapitalmarktunion und in der Binnenmarktstrategie noch auf Mängel in der Funktionsweise des EU-Binnenmarkts aufgrund der mangelnden Konvergenz der Insolvenzrahmen hin. Eine Richtlinie würde es den Mitgliedstaaten ermöglichen, flexibel darüber zu entscheiden, welches in ihrem nationalen Kontext die am besten geeigneten Mittel zur Umsetzung von Grundsätzen wie die Verfügbarkeit von Frühwarnsystemen und die Pflichten der Mitglieder der Unternehmensleitung bei drohender Insolvenz sind. Sie könnten auch detailliertere Vorschriften einführen, die zur Erreichung der Ziele des Vorschlags notwendig sind, etwa über die Höchstdauer der Aussetzung von Durchsetzungsmaßnahmen oder über Mehrheiten für die Annahme von Restrukturierungsplänen. Restrukturierung, Insolvenz und zweite Chance sind auf nationaler Ebene in hohem Maße reguliert und mit anderen Rechtsbereichen wie dem Gesellschaftsrecht, Arbeitsrecht, Steuerrecht und Beihilferecht verknüpft. Außerdem sind die Unterschiede in den nationalen Regelungen zu Restrukturierung, Insolvenz und zweiter Chance nicht nur auf unterschiedliche historische und wirtschaftliche Entwicklungen zurückzuführen, sondern auch auf unterschiedliche Konzepte zum Schutz sozialer Werte wie Arbeitnehmerrechte oder Recht auf Eigentum. Mindestnormen sind daher das am besten geeignete Mittel, um einen kohärenten Rahmen in allen Mitgliedstaaten zu gewährleisten, der es den Mitgliedstaaten zugleich ermöglicht, über die Bestimmungen der Richtlinie hinauszugehen. Beispielsweise können die Mitgliedstaaten neue Finanzierungen und Zwischenfinanzierungen in Restrukturierungsverfahren fördern, indem sie ihnen in späteren Liquidationsverfahren Vorrang gegenüber Forderungen einräumen, die vor der Restrukturierung bestanden. Die Mitgliedstaaten können auch Rahmen für die zweite Chance verbessern, indem sie ihren persönlichen Anwendungsbereich auf alle natürlichen Personen, einschließlich Verbraucher, ausdehnen. Zudem können die Mitgliedstaaten für eine Besserstellung der Arbeitnehmer zum Zeitpunkt der Annahme von Restrukturierungsplänen sorgen, indem sie vorgeben, dass die Arbeitnehmer getrennt von den anderen Gläubigern in eine eigene Klasse gruppiert werden müssen. 3.ERGEBNISSE DER EX-POST-BEWERTUNG, DER KONSULTATION DER INTERESSENTRÄGER UND DER FOLGENABSCHÄTZUNG •Ex-post-Bewertung/Eignungsprüfungen bestehender Rechtsvorschriften Der Vorschlag baut auf der Empfehlung der Kommission von 2014 für ein neues Konzept zum Umgang mit unternehmerischem Scheitern und Unternehmensinsolvenzen auf. In ihrer Bewertung kam die Kommission zu dem Schluss, dass der Empfehlung von einigen Mitgliedstaaten – darunter denjenigen, die im Rahmen des Europäischen Semesters insolvenzrelevante Empfehlungen erhalten hatten – nur teilweise Folge geleistet wurde. Selbst diejenigen Mitgliedstaaten, die die Empfehlung umgesetzt haben, gingen dabei selektiv vor, sodass nach wie vor erhebliche Unterschiede bestehen. Folglich hat die Empfehlung an sich nicht ausgereicht, um die Ziele der Konvergenz und der Verbesserung der Effizienz der Vorschriften über eine frühzeitige Umschuldung und eine zweite Chance zu erreichen. •Konsultation der Interessenträger Die Kommission führte ausführliche Konsultationen der Interessenträger durch. Auf eine öffentliche Online-Konsultation vom 23. März 2016 bis zum 14. Juni 2016 gingen mehr als 260 Beiträge aus 27 Mitgliedstaaten ein (insbesondere aus Deutschland, gefolgt vom Vereinigten Königreich, Belgien und Litauen). Es wurden Sondersitzungen mit Regierungsexperten aus den Mitgliedstaaten abgehalten. Eine eigens eingerichtete informelle Gruppe aus ausgewählten Interessenträgern mit einem besonderen Interesse an Fragen der Umschuldung, Insolvenz und zweiten Chance tagte dreimal im Jahr 2016. Schließlich fand am 11. Juli 2016 unter dem slowakischen Ratsvorsitz eine Konferenz zur Konvergenz der Insolvenzrahmen in der Europäischen Union statt. Die meisten Mitgliedstaaten unterstützten die Ziele der Kommission zur Verbesserung der Rahmen für die frühe Restrukturierung und die zweite Chance, hielten jedoch daran fest, dass sich die Harmonisierung wegen der komplexen Verflechtungen mit anderen Bereichen des Rechts wie dem Gesellschaftsrecht hauptsächlich auf die Ebene der Grundsätze beschränken sollte. Auf der Ebene der Interessenträger sprachen sich Unternehmensverbände, Berufsverbände, Finanzinstitute, Verbraucherorganisationen, Gewerkschaften und Wissenschaftler im Allgemeinen für harmonisierte Mindestvorschriften über Konzepte der frühen Restrukturierung und zweiten Chance aus und begrüßten die Idee eines effizienten und (kosten)wirksamen EU-Insolvenzrahmens zur Sanierung rentabler Unternehmen. Sie betonten ferner, dass ein ausgewogenes Konzept angestrebt werden sollte, das die Interessen aller Interessenträger wahrt und unverantwortlichem Handeln vorbeugt. Der Bankensektor und andere Interessenträger vertraten die Auffassung, dass etwaige EU-Vorschriften über die Entschuldung von Verbrauchern in einem separaten Instrument behandelt werden sollten. Das Europäische Parlament unterstützte eine Harmonisierung bestimmter Aspekte der Restrukturierung und sprach sich dafür aus, allen natürlichen Personen eine zweite Chance einzuräumen.

•Einholung und Nutzung von Expertenwissen Die Expertengruppe für Restrukturierung und Insolvenzrecht hielt zwischen Januar und Juli 2016 sechs Sitzungen ab. Es wurde eine umfassende vergleichende Rechtsstudie zum materiellen Insolvenzrecht in allen Mitgliedstaaten durchgeführt, um alle Bereiche zu ermitteln, in denen Unterschiede in den nationalen Rechtsvorschriften Hindernisse für den Binnenmarkt darstellen könnten. Ebenso wurde eine Wirtschaftsstudie zu den Auswirkungen von Mindestnormen im Bereich Restrukturierung, Insolvenz und zweite Chance durchgeführt. •Folgenabschätzung Die folgenden vorrangigen Optionen wurden in Erwägung gezogen: Option 1: Beibehaltung des Status quo (Basisszenario) Option 2: Einrichtung eines vollständig harmonisierten präventiven Restrukturierungsverfahrens und eines Rahmens für die zweite Chance Option 3: Einführung einer alternativen, fakultativen EU-Regelung für Restrukturierung und zweite Chance Option 4: Einrichtung eines harmonisierten rechtlichen Mindestrahmens im Bereich Restrukturierung und zweite Chance für Unternehmer Die gewählte Option im Rahmen der Folgenabschätzung ist die Einführung eines harmonisierten rechtlichen Mindestrahmens für die Restrukturierung und die zweite Chance für Unternehmer, der eine nicht verbindliche Bestimmung über eine zweite Chance für Verbraucher enthält und die Verfahren effizienter machen soll. Die bevorzugte Option bietet folgende Vorteile: (i) effiziente Möglichkeiten für eine frühzeitige Restrukturierung; (ii) Verbesserung der Verhandlungsaussichten, indem dem Schuldner über die Aussetzung der Vollstreckungsmaßnahmen (Moratorium) eine „Atempause“ gewährt wird; (iii) Erleichterung der Fortsetzung der Geschäftstätigkeit eines Schuldners während der Restrukturierung; (iv) Verhinderung, dass eine Minderheit ablehnender Gläubiger und Anteilseigner den Erfolg der Restrukturierungsbemühungen gefährdet, bei gleichzeitiger Wahrung ihrer Interessen; (v) Verbesserung der Erfolgsaussichten von Restrukturierungsplänen; (vi) Verringerung der Kosten und der Dauer von Restrukturierungsverfahren; (vii) Ermöglichung der Entschuldung von überschuldeten Unternehmern innerhalb einer angemessenen Frist von drei Jahren; (viii) Steigerung der Wirksamkeit von Restrukturierung, Insolvenz und zweiter Chance. Die bevorzugte Option wird zur Verringerung der Hindernisse für grenzüberschreitende Investitionen beitragen. Sie führt dazu, dass mehr rentable Unternehmen als derzeit saniert werden, da in der Minderheit befindliche Gläubiger nicht in der Lage sein werden, den Verhandlungsprozess in der Hoffnung zu destabilisieren, dass sie beispielsweise durch die Erzwingung einer frühzeitigen Beitreibung ihrer Schulden einen bestimmten kommerziellen Vorteil erwirken. Effiziente präventive Verfahren können dazu beitragen, das Auftreten notleidender Kredite bei Konjunkturabschwüngen einzudämmen und gleichzeitig eine hohe Beitreibungsrate bei Krediten zu gewährleisten, deren Wert vermindert ist. Die bevorzugte Option dürfte zu höheren Beitreibungsraten führen, die sich wiederum in geringeren Kreditaufnahmekosten niederschlagen. Die bevorzugte Option wird die Kosten senken und die Chancen für natürliche Personen (Unternehmer) auf einen Neuanfang erhöhen. Die Kosten der Vorabbewertung von Investitionsrisiken werden sinken und die Beitreibungsraten in Insolvenzverfahren werden sich verbessern. Je mehr sich die Regelungen für die Restrukturierung angleichen, desto geringer fallen die Kosten für Rechtsberatung aus, die in Anspruch genommen wird, um die Anwendung verschiedener nationaler Restrukturierungs- und Insolvenzrahmen zu vermeiden. Die bevorzugte Option fördert auch die Selbstständigkeit, da die Verringerung der Entschuldungsfristen zu einer Erhöhung der Selbstständigenquote führt. Die bevorzugte Option begünstigt zudem Verbrauch und Wachstum. Die bevorzugte Option bedeutet, dass einigen Mitgliedstaaten Kosten entstehen bei der Änderung ihrer Rahmen für Restrukturierung und zweite Chance. Einige Mitgliedstaaten müssen ein präventives Verfahren einführen oder ein gemäß Anhang A der Insolvenzverordnung bereits mitgeteiltes Verfahren anpassen. Einige Änderungen des Gesellschaftsrechts können erforderlich sein, um die Bestimmungen über die Position der Anteilseigner im Restrukturierungsverfahren umzusetzen. •Effizienz der Rechtsetzung und Vereinfachung

Die bevorzugte Option wird die Hindernisse für die grenzüberschreitende Kreditvergabe an KMU reduzieren: Im Zuge einer effizienten Restrukturierung können KMU als Gläubiger höhere Beitreibungsraten erzielen, als wenn der Schuldner Insolvenz anmelden würde. Dies ist darauf zurückzuführen, dass die Beitreibungsraten der Gläubiger in der Regel höher sind, wenn der Insolvenz und Restrukturierungsrahmen eine frühzeitige und effiziente Restrukturierung rentabler Unternehmen und eine rasche Abwicklung unrentabler Unternehmen ermöglicht. Als Schuldner haben KMU Zugang zu Frühwarnsystemen, die dazu führen sollten, dass mehr Restrukturierungen frühzeitig eingeleitet werden. Insbesondere KMU werden auch von Mustern für Restrukturierungspläne profitieren, die auf nationaler Ebene entwickelt werden, da es Schuldnern hierdurch leichter fallen wird, Restrukturierungspläne mit den entsprechenden Angaben auszuarbeiten. Durch die Förderung eines flexibleren Restrukturierungsrahmens und besserer Voraussetzungen für einen Neustart nach einem Scheitern lassen sich die Konkursrate von Unternehmen sowie die negativen Auswirkungen von betreffenden Insolvenzen in der Lieferkette verringern. Einfachere Entschuldungsvoraussetzungen tragen zudem zu höheren Gründungsraten bei Unternehmen bei. Die Steigerung der Effizienz der Restrukturierungs-, Insolvenz- und Entschuldungsverfahren und insbesondere die Digitalisierung aller Insolvenzverfahren werden helfen, die Dauer der Verfahren zu verringern und sie effizienter zu gestalten, was sich in niedrigeren Restrukturierungskosten und höheren Beitreibungsraten für die Gläubiger niederschlagen wird. •Grundrechte Recht auf unternehmerische Freiheit und Berufsfreiheit und Recht zu arbeiten (Artikel 16 bzw. 15 der Charta der Grundrechte): Diese Rechte sind garantiert. Schuldner in finanziellen Schwierigkeiten können ihren Betrieb während der Restrukturierungsverhandlungen fortsetzen und behalten die volle oder zumindest teilweise Kontrolle über ihre Vermögenswerte und Geschäfte. Überschuldete Unternehmer erhalten nach einer vollen Entschuldung die Chance auf einen Neustart. Eigentumsrecht und Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf und ein unparteiisches Gericht (Artikel 17 bzw. 47 der Charta der Grundrechte): Obschon bestimmte Teile des Verfahrens diese Rechte berühren können, sind sie notwendig und angemessen, um eine zügige Umsetzung der Restrukturierungspläne zu erleichtern, mit denen die Rentabilität der Schuldner wiederhergestellt werden kann. Es wurden in jedem Fall angemessene Garantien eingeführt, um sicherzustellen, dass die berechtigten Interessen der Parteien vor Missbrauch geschützt sind. Recht auf Unterrichtung und Anhörung der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer im Unternehmen (Artikel 27 der Charta der Grundrechte): Die vorgeschlagenen Maßnahmen wirken sich positiv auf diese Rechte aus, da der Vorschlag das bestehende Unionsrecht in diesem Bereich nicht berührt und darüber hinaus für die betroffenen Arbeitnehmer ein Recht auf Abstimmung über Restrukturierungspläne vorsieht. Recht auf Kollektivverhandlungen und Kollektivmaßnahmen (Artikel 28 der Charta der Grundrechte): Der Vorschlag berührt nicht das Recht von Arbeitnehmern und Arbeitgebern oder ihren jeweiligen Organisationen, im Einklang mit dem Unionsrecht und den nationalen Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten Tarifverträge auf den geeigneten Ebenen auszuhandeln und zu schließen sowie bei Interessenkonflikten Kollektivmaßnahmen zur Verteidigung ihrer Interessen, einschließlich Streiks, zu ergreifen. 4.AUSWIRKUNGEN AUF DEN HAUSHALT Der Vorschlag hat keine Auswirkungen auf den EU-Haushalt. Die Kosten der Durchführung und Umsetzung der Richtlinie werden vollständig durch die bewilligten Haushaltsmittel für das Programm „Justiz“ abgedeckt. Die Kosten für die Erstellung eines Durchführungsberichts fünf Jahre nach Geltungsbeginn der Richtlinie und danach alle sieben Jahre werden durch die Mittelausstattung der Instrumente im Politikbereich „Justiz und Verbraucher“ für die fraglichen Jahre gedeckt. 5.WEITERE ANGABEN •Durchführungspläne sowie Monitoring-, Bewertungs- und Berichterstattungsmodalitäten Die Kommission wird die Durchführung der Richtlinie in den Mitgliedstaaten durch Folgendes fördern: Unterstützung bei der Umsetzung; Organisation von zwei Workshops zur Umsetzung und von Veranstaltungen zur vorläufigen Bestandsaufnahme; Abhalten bilateraler Sitzungen, auch auf Antrag der Mitgliedstaaten; Bereitstellung von Mustern für die Mitgliedstaaten zur Mitteilung nationaler Umsetzungsmaßnahmen. Zudem werden die Mitgliedstaaten aufgefordert, bestimmte Durchführungsmaßnahmen zu ergreifen, beispielsweise Bezeichnung einer eigens eingerichteten Kontaktstelle, Mitteilung aller nationalen Umsetzungsmaßnahmen sowie Sensibilisierungsmaßnahmen. Um die Überwachung und Anwendung der Vorschriften sicherzustellen, sind die Mitgliedstaaten aufgrund des Vorschlags verpflichtet, auf der Grundlage einer Standardmethode Daten über Indikatoren wie Zahl der eingeleiteten Verfahren für jede Art von Verfahren (Restrukturierung, Insolvenz, zweite Chance), Dauer, Ergebnis der Verfahren, Verwaltungskosten der Verfahren, Beitreibungsraten und Erfolg dieser Verfahren zu erheben. Die Daten werden nach Größe und Art der Schuldner aufgeschlüsselt, sodass die Wirksamkeit der Verfahren der Mitgliedstaaten objektiv beurteilt werden kann. Die Mitgliedstaaten sind gehalten, der Kommission jährlich Daten zu übermitteln. Die Funktionsweise der Richtlinie wird erstmals fünf Jahre nach ihrem Inkrafttreten und danach alle sieben Jahre überprüft. •Ausführliche Erläuterung einzelner Bestimmungen des Vorschlags

Die Richtlinie ist in drei Hauptteile gegliedert: „Präventive Restrukturierungsrahmen“ (Titel II), „Zweite Chance für Unternehmer“ (Titel III) und „Maßnahmen zur Steigerung der Effizienz von Restrukturierung, Insolvenz und zweiter Chance“ (Titel IV). Die Titel I, IV, V und VI haben einen horizontalen Anwendungsbereich. Titel I – Allgemeine Bestimmungen: Dieser Abschnitt enthält Bestimmungen über den sachlichen und persönlichen Anwendungsbereich, verschiedene Definitionen und eine Bestimmung über die Verfügbarkeit von Frühwarnsystemen für Schuldner, seien es juristische Personen oder natürliche Personen, die einer gewerblichen, geschäftlichen oder freiberuflichen Tätigkeit nachgehen (Unternehmer). Obwohl die Bestimmungen des Titels III auf Unternehmer beschränkt sind, ist ausdrücklich festgelegt, dass die Mitgliedstaaten diese Bestimmungen auf alle natürlichen Personen ausdehnen können, um eine einheitliche Behandlung privater Schulden zu gewährleisten. Einige Mitgliedstaaten unterscheiden nicht zwischen Schulden, die im Rahmen einer geschäftlichen Tätigkeit entstanden sind, und Schulden, die außerhalb einer solchen Tätigkeit entstanden sind. Diese Richtlinie enthält keine Bestimmung, der zufolge eine derartige Unterscheidung anzustreben oder angemessen wäre. In der Richtlinie werden die Mitgliedstaaten aufgefordert, dieselben Grundsätze zur zweiten Chance auf alle natürlichen Personen anzuwenden. Titel II – Präventive Restrukturierungsrahmen: Es werden gemeinsame zentrale Elemente für präventive Restrukturierungsrahmen eingeführt, um Schuldnern in finanziellen Schwierigkeiten – seien es juristische oder natürliche Personen – einen wirksamen Zugang zu Verfahren zu gewähren, mit denen eine frühzeitige Aushandlung von Restrukturierungsplänen, die Annahme durch die Gläubiger und eine etwaige Bestätigung durch eine Justiz- oder Verwaltungsbehörde erleichtert werden. Artikel 4: Präventive Restrukturierungsrahmen können aus einem oder mehreren Verfahren oder Maßnahmen bestehen, sofern der Schuldner alle darin aufgeführten Elemente kombinieren kann, um einen Restrukturierungsplan wirksam auszuhandeln und anzunehmen. Artikel 5: Der Schuldner sollte die Kontrolle über seine Vermögenswerte und Geschäfte behalten. Restrukturierungsverwalter können eine Rolle spielen, sollten aber nicht in jedem Fall durch eine Justiz- oder Verwaltungsbehörde bestellt werden. Artikel 6 und 7: Diese Artikel ermöglichen die Durchführung von Verhandlungen und den Schutz vor unnachgiebigen Gläubigern („Hold-out“-Gläubigern) vor. Der Schuldner sollte Zugang zu einer Aussetzung einzelner Durchsetzungsmaßnahmen haben. Bedenken, dass Gläubigerinteressen durch die Aussetzung beeinträchtigt werden könnten, wird durch Bestimmungen über die Dauer der Aussetzung, die Voraussetzungen für ihre Verlängerung und die Bedingungen für die Aufhebung der Aussetzung entgegengewirkt. Nicht erfüllte Ansprüche der Arbeitnehmer sind von der Aussetzung ausgenommen, sofern die Mitgliedstaaten nicht für einen anderweitigen angemessenen Schutz sorgen. Der Schuldner sollte außerdem nicht verpflichtet oder genötigt sein, während der Aussetzung eine andere Art von Insolvenzverfahren, insbesondere ein Liquidationsverfahren, zu eröffnen, damit er seiner Geschäftstätigkeit weiterhin nachgehen kann. Er sollte sich zudem darauf verlassen können, dass Verträge mit Zulieferern und anderen Gläubigern weiterhin erfüllt werden, sofern er seinen Verpflichtungen aus diesen Verträgen nachkommt. Artikel 8: Dieser Artikel sieht ein Mindestmaß an verbindlichen Informationen vor, die in Restrukturierungsplänen enthalten sein müssen. Die Mitgliedstaaten können zusätzliche verbindliche Informationen verlangen, sofern dies nicht eine unverhältnismäßige Belastung für Schuldner darstellt. Die Mitgliedstaaten sollten Online-Muster für Restrukturierungspläne mit praktischen Hinweisen zu ihrer Verwendung entwickeln. Artikel 9: Dieser Artikel sieht die Annahme von Restrukturierungsplänen durch betroffene Gläubiger oder Klassen von Gläubigern vor. Wenn Gläubiger mit unterschiedlichen Interessen betroffen sind, sollten sie auch in unterschiedlichen Klassen behandelt werden. Zumindest sollten gesicherte Gläubiger stets getrennt von ungesicherten Gläubigern behandelt werden. Die Mitgliedstaaten können darüber hinaus festlegen, dass Arbeitnehmer getrennt von anderen Gläubigern in einer eigenen Klasse behandelt werden. Artikel 10: In diesem Artikel werden die Fälle aufgeführt, in denen ein Restrukturierungsplan von einer Justiz- oder Verwaltungsbehörde bestätigt werden muss, damit er verbindlich wird, und die Voraussetzungen für eine solche Bestätigung genannt. Artikel 11: Dieser Artikel enthält die Bedingungen, die erfüllt sein müssen, um zu gewährleisten, dass ein Restrukturierungsplan, der nicht von allen Klassen von Gläubigern genehmigt wurde, dennoch von einer Justiz- oder Verwaltungsbehörde bestätigt wird. Artikel 12: In diesem Artikel wird der Grundsatz niedergelegt, dass es Aktionären und anderen Anteilseignern nicht erlaubt sein sollte, die Annahme von Restrukturierungsplänen für ein rentables Unternehmen zu behindern, sofern ihre berechtigten Interessen geschützt werden. Artikel 13: Dieser Artikel enthält Bewertungsvorschriften darüber, wann und wie die Wertermittlung erfolgen muss, um einen angemessenen Schutz für ablehnende Parteien sicherzustellen. Artikel 14: Dieser Artikel behandelt die Wirkung von Restrukturierungsplänen auf betroffene und nicht betroffene Parteien. Artikel 15: In diesem Artikel werden Mindestvorschriften für Rechtsbehelfe als Garantien zum Schutz der berechtigten Interessen der Parteien festgelegt, wobei zugleich sichergestellt wird, dass diese Garantien keine aufschiebende Wirkung in Bezug auf die Bestätigung oder Durchführung von Restrukturierungsplänen haben. Artikel 16 und 17: Diese Artikel sehen einen Mindestschutz für neue Finanzierungen, die für die Durchführung eines Restrukturierungsplans notwendig sind, für Zwischenfinanzierungen, die der Aufrechterhaltung des Geschäftsbetriebs während der Restrukturierungsverhandlungen dienen, und für sonstige Transaktionen vor, die in engem Zusammenhang mit einem Restrukturierungsplan stehen. Artikel 18: Nach diesem Artikel müssen die Mitgliedstaaten besondere Vorschriften mit Pflichten für die Unternehmensleitung bei einer drohenden Insolvenz erlassen, die Anreize für eine frühzeitige Restrukturierung rentabler Unternehmen bieten. Titel III – Zweite Chance für Unternehmer: Es werden Mindestvorschriften über die Entschuldung überschuldeter Unternehmen eingeführt, auf deren Grundlage Unternehmern eine zweite Chance gewährt werden soll. Die Mitgliedstaaten können über diesen Mindestschutz hinausgehen, indem sie eine noch günstigere Behandlung von Unternehmern zulassen, beispielsweise durch Vorschriften über den Zugang zu Finanzmitteln für Unternehmer im zweiten Anlauf. Artikel 19: In diesem Artikel wird der Grundsatz niedergelegt, dass überschuldete Unternehmer einen effektiven Zugang zu einer vollen Entschuldung haben sollten, ohne einen Mindestbetrag oder einen bestimmten Prozentsatz der Schulden zurückzahlen zu müssen. Artikel 20: Unternehmer sollten nach höchstens drei Jahren in vollem Umfang entschuldet werden können, ohne dass ein neuer Antrag bei einer Justiz- oder Verwaltungsbehörde gestellt werden muss. Der Beginn des Dreijahreszeitraums ist unterschiedlich und hängt davon ab, ob der Unternehmer im Rahmen eines Tilgungsplans Zahlungen an Gläubiger leistet oder das Verfahren lediglich die Veräußerung von Vermögenswerten vorsieht. Artikel 22 enthält Einschränkungen in Bezug auf eine kurze Entschuldungsfrist.

Artikel 21: Berufsverbote für Unternehmer, die mit deren Überschuldung zusammenhängen, sollten kurz ausfallen, um den Unternehmern eine wirksame zweite Chance einzuräumen. Es sollten die Einschränkungen nach Artikel 22 gelten. Artikel 22: Dieser Artikel lässt den Mitgliedstaaten einen großen Ermessensspielraum bei der Festlegung von Einschränkungen in Bezug auf den Zugang zu Entschuldung und auf Entschuldungsfristen, sofern diese Einschränkungen klar festgelegt und zum Schutz eines allgemeinen Interesses erforderlich sind. Artikel 23: Da geschäftliche und private Schulden häufig miteinander verflochten sind, sollten die Mitgliedstaaten versuchen, gegebenenfalls die gesonderten Verfahren im Interesse eines wirksamen Zugangs zu einer zweiten Chance für Unternehmer zu konsolidieren. Titel IV – Maßnahmen zur Steigerung der Effizienz von Restrukturierung, Insolvenz und zweiter Chance: Diese Bestimmungen gelten nicht nur für präventive Restrukturierungsverfahren und Entschuldungsverfahren, sondern auch für Insolvenzverfahren. Artikel 24: Nach diesem Artikel haben die Mitgliedstaaten dafür zu sorgen, dass die Mitglieder der Justiz und anderer zuständiger Behörden im Bereich Restrukturierung, Insolvenz und zweite Chance angemessen geschult und spezialisiert sind. Artikel 25: Nach diesem Artikel müssen die Mitgliedstaaten die Aus- und Weiterbildung sowie die Entwicklung von Verhaltenskodizes für Verwalter im Bereich Restrukturierung, Insolvenz und zweite Chance fördern. Artikel 26: Dieser Artikel enthält Mindestnormen für die Bestellung, Beaufsichtigung und Vergütung von Verwaltern im Bereich Restrukturierung, Insolvenz und zweite Chance. Artikel 27: Dieser Artikel befasst sich mit dem Einsatz elektronischer Kommunikationsmittel im Kontext von Restrukturierung, Insolvenz und zweiter Chance. Titel V – Monitoring von Restrukturierungs-, Insolvenz- und Entschuldungsverfahren Dieser Abschnitt enthält Mindestvorschriften über die Datenerhebung durch die Mitgliedstaaten und die Übermittlung dieser Daten an die Kommission unter Verwendung eines Standard-Datenübermittlungsformulars. Titel VI – Schlussbestimmungen: Dieser Abschnitt enthält Bestimmungen zum Verhältnis der Richtlinie zu anderen Unionsinstrumenten, zur Überprüfung der Anwendung der Richtlinie, zum Inkrafttreten und zum Geltungsbeginn.



2016/0359 (COD) Vorschlag für eine RICHTLINIE DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES über präventive Restrukturierungsrahmen, die zweite Chance und Maßnahmen zur Steigerung der Effizienz von Restrukturierungs-, Insolvenz- und Entschuldungsverfahren und zur Änderung der Richtlinie 2012/30/EU (Text von Bedeutung für den EWR) DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION – gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf die Artikel 53 und 114, auf Vorschlag der Europäischen Kommission, nach Zuleitung des Entwurfs des Gesetzgebungsakts an die nationalen Parlamente,

nach Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses, nach Stellungnahme des Ausschusses der Regionen, gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren, in Erwägung nachstehender Gründe: (1)Ziel dieser Richtlinie ist es, Hindernisse für die Ausübung der Grundfreiheiten, etwa des freien Kapitalverkehrs oder der Niederlassungsfreiheit, zu beseitigen, die auf Unterschiede zwischen den nationalen Vorschriften und Verfahren für die präventive Restrukturierung, die Insolvenz und die zweite Chance zurückzuführen sind. Solche Hindernisse sollen mit dieser Richtlinie beseitigt werden, indem sichergestellt wird, dass rentable Unternehmen in finanziellen Schwierigkeiten Zugang zu wirksamen nationalen präventiven Restrukturierungsrahmen haben, die es ihnen ermöglichen, ihren Betrieb fortzusetzen, dass redliche überschuldete Unternehmer im Anschluss an eine volle Entschuldung nach einer angemessenen Frist eine zweite Chance haben und dass die Wirksamkeit von Restrukturierungs-, Insolvenz- und Entschuldungsverfahren, insbesondere durch Verkürzung ihrer Dauer, erhöht wird. (2)Durch eine Änderung der Zusammensetzung, der Bedingungen oder der Struktur der Vermögenswerte und Verbindlichkeiten oder der Kapitalstruktur, einschließlich des Verkaufs von Vermögenswerten oder Geschäftsbereichen, sollte die Restrukturierung Unternehmen in finanziellen Schwierigkeiten in die Lage versetzen, ihre Geschäftstätigkeit ganz oder teilweise fortzusetzen. Präventive Restrukturierungsrahmen sollten es den Unternehmen vor allem ermöglichen, sich frühzeitig zu restrukturieren und ihre Insolvenz abzuwenden. Diese Rahmen sollten einen möglichst hohen Gesamtwert für die Gläubiger, die Anteilseigner und die Wirtschaft insgesamt sichern und einen unnötigen Verlust von Arbeitsplätzen, Fachkenntnissen und Kompetenzen verhindern. Darüber hinaus sollten sie einer Anhäufung notleidender Kredite vorbeugen. Im Restrukturierungsprozess sollten die Rechte aller Beteiligten geschützt werden. Gleichzeitig sollten unrentable Unternehmen ohne Überlebenschance so schnell wie möglich abgewickelt werden. (3)Zwischen den Mitgliedstaaten bestehen Unterschiede in der Bandbreite der Verfahren, die Schuldnern in finanziellen Schwierigkeiten zur Verfügung stehen, um ihr Unternehmen zu restrukturieren. In einigen Mitgliedstaaten ist das Spektrum der Verfahren insofern begrenzt, als die Unternehmen erst relativ spät, im Rahmen von Insolvenzverfahren, eine Restrukturierung vornehmen können. In anderen Mitgliedstaaten ist eine Restrukturierung zwar früher möglich, jedoch sind die dafür zur Verfügung stehenden Verfahren nicht so wirksam, wie sie sein könnten, oder sie sind sehr förmlich und beschränken insbesondere die Nutzung außergerichtlicher Verfahren. Auch bei den nationalen Vorschriften, die Unternehmern eine zweite Chance bieten, vor allem indem ihnen die im Rahmen ihrer Geschäftstätigkeit aufgelaufenen Schulden erlassen werden, bestehen zwischen den Mitgliedstaaten Unterschiede in der Länge der Entschuldungsfrist und den Bedingungen für die Gewährung einer Entschuldung. (4)In vielen Mitgliedstaaten dauert es mehr als drei Jahre, bis zahlungsunfähige redliche Unternehmer sich entschulden und einen Neuanfang machen können. Aufgrund ineffizienter Rahmen für eine zweite Chance müssen Unternehmer ihren Sitz in andere Länder verlegen, wenn sie innerhalb eines angemessenen Zeitraums einen Neubeginn wagen wollen, was sowohl für ihre Gläubiger als auch für die Schuldner selbst mit einem erheblichen Mehraufwand verbunden ist. Lange Berufsverbote, die häufig mit einem zur Entschuldung führenden Verfahren einhergehen, verursachen Hindernisse für die Freiheit, eine selbstständige unternehmerische Tätigkeit aufzunehmen und auszuüben. (5)Die übermäßig lange Dauer der Restrukturierungs-, Insolvenz- und Entschuldungsverfahren in verschiedenen Mitgliedstaaten ist maßgeblich dafür verantwortlich, dass in diesen Ländern niedrige Beitreibungsraten erzielt und Anleger von der Ausübung ihrer Geschäftstätigkeit abgeschreckt werden. (6)All diese Unterschiede schlagen sich in Mehrkosten für Anleger nieder, wenn sie das Risiko bewerten, dass Schuldner in einem oder mehreren Mitgliedstaaten in finanzielle Schwierigkeiten geraten, sowie in den Kosten für die Restrukturierung von Unternehmen mit Niederlassungen, Gläubigern oder Vermögenswerten in anderen Mitgliedstaaten, was im Falle der Restrukturierung internationaler Unternehmensgruppen besonders deutlich wird. Viele Anleger nennen Unsicherheit in Bezug auf Insolvenzvorschriften oder das Risiko langwieriger oder komplexer Insolvenzverfahren in einem anderen Land als Hauptgrund dafür, dass sie außerhalb ihres eigenen Landes nicht investieren oder sich nicht auf eine Geschäftsbeziehung mit einem ausländischen Partner einlassen. (7)Diese Unterschiede führen zu ungleichen Bedingungen beim Zugang zu Krediten und zu ungleichen Beitreibungsraten in den Mitgliedstaaten. Eine stärkere Harmonisierung im Bereich Restrukturierung, Insolvenz und zweite Chance ist daher für einen reibungslos funktionierenden Binnenmarkt im Allgemeinen und für eine funktionierende Kapitalmarktunion im Besonderen unerlässlich. (8)Die zusätzliche Risikobewertung und die Mehrkosten für eine grenzüberschreitende Durchsetzung von Ansprüchen für Gläubiger überschuldeter Unternehmer, die ihren Sitz in einen anderen Mitgliedstaat verlegen, um nach viel kürzerer Zeit eine zweite Chance zu erhalten, sollten ebenfalls beseitigt werden. Die Mehrkosten für Unternehmer, die sich aus der Notwendigkeit ergeben, ihren Sitz in einen anderen Mitgliedstaat zu verlegen, um eine zweite Chance zu erhalten, sollten verringert werden. Darüber hinaus unterdrücken die Hindernisse, die durch lange Berufsverbote im Zusammenhang mit der Überschuldung eines Unternehmers verursacht werden, das Unternehmertum. (9)Die Hindernisse für die Ausübung der Grundfreiheiten beschränken sich nicht auf rein grenzüberschreitende Situationen. In einem zunehmend vernetzten Binnenmarkt – in dem der freie Verkehr von Waren, Dienstleistungen und Kapital sowie die Freizügigkeit der Arbeitnehmer gilt – mit einer immer stärkeren digitalen Dimension sind nur sehr wenige Unternehmen rein national tätig, wenn man alle relevanten Aspekte wie Kundenstamm, Lieferkette, Tätigkeitsbereich, Anleger und Kapitalbasis berücksichtigt. Selbst rein nationale Insolvenzen können durch den sogenannten Dominoeffekt Auswirkungen auf das Funktionieren des Binnenmarkts haben, wenn die Insolvenz eines Unternehmens weitere Insolvenzen in der Lieferkette auslöst. (10)Die Verordnung (EU) 2015/848 des Europäischen Parlaments und des Rates befasst sich mit Fragen der Zuständigkeit, der Anerkennung und Vollstreckung, des anwendbaren Rechts und der Zusammenarbeit in grenzüberschreitenden Insolvenzverfahren sowie der Vernetzung von Insolvenzregistern. Ihr Anwendungsbereich umfasst präventive Verfahren, die die Rettung wirtschaftlich bestandsfähiger Schuldner fördern, sowie Verfahren, die Unternehmern eine zweite Chance bieten. Die Unterschiede zwischen diesen Verfahren im nationalen Recht werden in der Verordnung (EU) 2015/848 jedoch nicht behandelt. Zudem würde ein ausschließlich auf grenzüberschreitende Insolvenzen beschränktes Instrument weder alle Hindernisse für den freien Verkehr beseitigen, noch wäre es für Anleger möglich, im Voraus den grenzüberschreitenden oder innerstaatlichen Charakter künftiger potenzieller finanzieller Schwierigkeiten des Schuldners zu bestimmen. Deshalb ist es notwendig, über Fragen der justiziellen Zusammenarbeit hinauszugehen und materiellrechtliche Mindeststandards festzulegen. (11)Die Restrukturierungskosten müssen sowohl für Schuldner als auch für Gläubiger gesenkt werden. Deshalb sollten die Unterschiede, die eine frühzeitige Restrukturierung rentabler Unternehmen in finanziellen Schwierigkeiten und die Möglichkeit einer zweiten Chance für redliche Unternehmer behindern, verringert werden. Dies dürfte zu mehr Transparenz, Rechtssicherheit und Berechenbarkeit in der Union führen, die Rendite für alle Arten von Gläubigern und Anlegern maximieren und grenzüberschreitende Investitionen fördern. Mehr Kohärenz dürfte außerdem die Restrukturierung von Unternehmensgruppen unabhängig vom Standort der Mitglieder der Gruppe in der Union erleichtern. (12)Die Beseitigung der Hindernisse für eine wirksame Restrukturierung rentabler Unternehmen in finanziellen Schwierigkeiten trägt dazu bei, den Verlust von Arbeitsplätzen und Verluste für Gläubiger in der Lieferkette zu minimieren, erhält Know-how und Kompetenzen und kommt damit der Wirtschaft insgesamt zugute. Die Erleichterung einer zweiten Chance für Unternehmer verhindert deren Ausschluss vom Arbeitsmarkt und versetzt sie in die Lage, ihre unternehmerische Tätigkeit unter Berücksichtigung der aus den gesammelten Erfahrungen gezogenen Lehren wiederaufzunehmen. Außerdem würde eine Verkürzung der Restrukturierungsverfahren zu höheren Beitreibungsraten für die Gläubiger führen, da das Unternehmen mit der Zeit in der Regel nur weiter an Wert verliert. Des Weiteren würden effiziente Insolvenzrahmen eine bessere Bewertung der mit Kreditvergabe- und Kreditaufnahmeentscheidungen verbundenen Risiken und eine reibungslose Anpassung für überschuldete Unternehmen ermöglichen, wodurch sich die wirtschaftlichen und sozialen Kosten beim Schuldenabbau minimieren ließen. (13)Vor allem kleine und mittlere Unternehmen dürften von einem kohärenteren Ansatz auf Unionsebene profitieren, da sie nicht über die notwendigen Ressourcen verfügen, um hohe Restrukturierungskosten zu tragen und um die in einigen Mitgliedstaaten effizienteren Restrukturierungsverfahren zu nutzen. Da kleine und mittlere Unternehmen, insbesondere wenn sie sich in finanziellen Schwierigkeiten befinden, häufig nicht die Mittel haben, um professionelle Beratung in Anspruch zu nehmen, sollten Frühwarnsysteme eingerichtet werden, die den Schuldner alarmieren, wenn dringend gehandelt werden muss. Um solchen Unternehmen bei einer kostengünstigen Restrukturierung zu helfen, sollten auch Muster für Restrukturierungspläne auf nationaler Ebene entwickelt und online verfügbar gemacht werden. Die Schuldner sollten diese Muster verwenden und an ihre eigenen Erfordernisse und die Besonderheiten ihres Unternehmens anpassen können. (14)Es ist angezeigt, bestimmte Schuldner vom Anwendungsbereich dieser Richtlinie auszunehmen, nämlich Versicherungsunternehmen und Rückversicherungsunternehmen im Sinne des Artikels 13 Nummer 1 beziehungsweise 4 der Richtlinie 2009/138/EG des Europäischen Parlaments und des Rates, Kreditinstitute im Sinne des Artikels 4 Absatz 1 Nummer 1 der Verordnung (EU) Nr. 575/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates, Wertpapierfirmen und Organismen für gemeinsame Anlagen im Sinne des Artikels 4 Absatz 1 Nummer 2 beziehungsweise 7 der Verordnung (EU) Nr. 575/2013, CCP (zentrale Gegenparteien) im Sinne des Artikels 2 Nummer 1 der Verordnung (EU) Nr. 648/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates, Zentralverwahrer im Sinne des Artikels 2 Absatz 1 Nummer 1 der Verordnung (EU) Nr. 909/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates sowie andere Finanzinstitute und Unternehmen, die in Artikel 1 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Richtlinie 2014/59/EU des Europäischen Parlaments und des Rates aufgeführt sind. Für diese Unternehmen gelten besondere Regelungen, und die nationalen Aufsichtsbehörden haben weitreichende Eingriffsbefugnisse. (15)Die Überschuldung von Verbrauchern ist wirtschaftlich und sozial äußerst bedenklich und steht mit dem Abbau des Schuldenüberhangs in engem Zusammenhang. Zudem ist es häufig nicht möglich, klar zwischen den Konsumenten- und den Geschäftsschulden eines Unternehmers zu unterscheiden. Eine Regelung über eine zweite Chance für Unternehmer wäre nicht wirksam, wenn der Unternehmer getrennte Verfahren mit unterschiedlichen Zugangsvoraussetzungen und Entschuldungsfristen durchlaufen müsste, um sich von seinen geschäftlichen und seinen privaten Schulden zu befreien. Diese Richtlinie enthält zwar keine verbindlichen Vorschriften über die Überschuldung von Verbrauchern, die Mitgliedstaaten sollten jedoch aus den genannten Gründen die Möglichkeit haben, die Entschuldungsbestimmungen auf Verbraucher anzuwenden. (16)Je früher der Schuldner seine finanziellen Schwierigkeiten erkennen und geeignete Maßnahmen treffen kann, desto höher die Wahrscheinlichkeit, dass eine drohende Insolvenz abgewendet wird, beziehungsweise – im Falle eines Unternehmens mit dauerhaft verminderter Rentabilität – desto geordneter und effizienter der Abwicklungsprozess. Deshalb sollten klare Informationen über die zur Verfügung stehenden präventiven Restrukturierungsverfahren sowie Frühwarnsysteme vorgesehen werden, die für Schuldner einen Anreiz bieten, bei beginnenden finanziellen Schwierigkeiten frühzeitig zu handeln. Zu den möglichen Frühwarnmechanismen sollten Buchführungs- und Überwachungspflichten des Schuldners oder der Geschäftsleitung des Schuldners sowie Berichtspflichten im Rahmen von Kreditverträgen gehören. Darüber hinaus könnten für Dritte, die über relevante Informationen verfügen, zum Beispiel Wirtschaftsprüfer, Steuerbehörden oder Sozialversicherungsträger, nach nationalem Recht Anreize oder Pflichten geschaffen werden, auf negative Entwicklungen aufmerksam zu machen.

(17)Schuldnern sollte ein Restrukturierungsrahmen zur Verfügung stehen, der es ihnen ermöglicht, ihre finanziellen Schwierigkeiten frühzeitig anzugehen, wenn es sich als wahrscheinlich erweist, dass ihre Insolvenz abgewendet und die Fortsetzung ihrer Geschäftstätigkeit gesichert werden kann. Ein Restrukturierungsrahmen sollte zur Verfügung stehen, bevor ein Schuldner nach nationalem Recht insolvent wird, das heißt, bevor der Schuldner die Voraussetzungen für die Eröffnung eines Gesamtverfahrens erfüllt, das die Insolvenz des Schuldners voraussetzt und in der Regel den vollständigen Vermögensbeschlag gegen den Schuldner sowie die Bestellung eines Verwalters zur Folge hat. Eine Rentabilitätsprüfung sollte daher nicht zur Vorbedingung für die Aufnahme von Verhandlungen und für die Gewährung einer Aussetzung von Durchsetzungsmaßnahmen gemacht werden. Vielmehr sollte die Rentabilität des Unternehmens in den meisten Fällen von den betroffenen Gläubigern geprüft werden, die mehrheitlich einigen Anpassungen ihrer Ansprüche zustimmen. Um jedoch einen Missbrauch der Verfahren zu verhindern, sollten die finanziellen Schwierigkeiten des Schuldners einer drohenden Insolvenz entsprechen, und der Restrukturierungsplan sollte die Insolvenz des Schuldners abwenden und die Rentabilität des Unternehmens sichern können. (18)Zur Förderung der Effizienz und zur Verringerung von Verzögerungen und Kosten sollten die nationalen präventiven Restrukturierungsrahmen flexible Verfahren umfassen, in denen die Beteiligung von Justiz- oder Verwaltungsbehörden auf die Fälle beschränkt wird, in denen dies erforderlich und angemessen ist, um die Interessen der Gläubiger und anderer wahrscheinlich betroffener Beteiligter zu wahren. Um unnötige Kosten zu vermeiden und dem vorbeugenden Charakter des Verfahrens Rechnung zu tragen, sollten die Schuldner grundsätzlich die Kontrolle über ihre Vermögenswerte und den täglichen Betrieb ihres Unternehmens behalten. Die Bestellung eines Restrukturierungsverwalters, bei dem es sich um einen Mediator zur Unterstützung der Verhandlungen über einen Restrukturierungsplan oder um einen Insolvenzverwalter zur Überwachung der Maßnahmen des Schuldners handeln kann, sollte nicht in jedem Fall zwingend sein, sondern im Einzelfall je nach den Umständen des Falles und den besonderen Erfordernissen des Schuldners erfolgen. Ferner sollte für die Einleitung des Restrukturierungsprozesses nicht unbedingt ein Gerichtsbeschluss erforderlich sein; sie kann formlos erfolgen, solange keine Rechte Dritter berührt sind. Dennoch sollte ein gewisses Maß an Aufsicht gewährleistet sein, wenn dies notwendig ist, um die berechtigten Interessen eines oder mehrerer Gläubiger oder eines anderen Beteiligten zu wahren. Dies kann insbesondere der Fall sein, wenn die Justiz- oder Verwaltungsbehörde eine allgemeine Aussetzung einzelner Durchsetzungsmaßnahmen gewährt oder wenn es notwendig erscheint, einen Restrukturierungsplan gegen ablehnende Gläubigerklassen durchzusetzen. (19)Ein Schuldner sollte bei der Justiz- oder Verwaltungsbehörde eine vorübergehende Aussetzung einzelner Durchsetzungsmaßnahmen beantragen können, durch die auch die Verpflichtung zur Beantragung der Eröffnung eines Insolvenzverfahrens ausgesetzt werden sollte, wenn diese Maßnahmen die Verhandlungen beeinträchtigen und die Aussichten auf eine Restrukturierung des Unternehmens des Schuldners mindern könnten. Die Aussetzung der Durchsetzung könnte allgemein gelten und alle Gläubiger betreffen oder gezielt gegenüber einzelnen Gläubigern gewährt werden. Um einen fairen Ausgleich zwischen den Rechten des Schuldners und der Gläubiger sicherzustellen, sollte die Aussetzung für höchstens vier Monate gewährt werden. Für komplexe Restrukturierungen wird jedoch möglicherweise mehr Zeit benötigt. Die Mitgliedstaaten können entscheiden, dass die Justiz- oder Verwaltungsbehörde die Frist in diesen Fällen verlängern kann, sofern nachgewiesen ist, dass die Verhandlungen über den Restrukturierungsplan vorankommen und dass die Gläubiger nicht in unangemessener Weise beeinträchtigt werden. Falls weitere Verlängerungen gewährt werden, sollte die Justiz- oder Verwaltungsbehörde davon überzeugt sein, dass die Annahme eines Restrukturierungsplans sehr wahrscheinlich ist. Die Mitgliedstaaten sollten sicherstellen, dass Anträge auf Verlängerung der ursprünglichen Dauer der Aussetzung innerhalb einer angemessenen Frist gestellt werden, damit die Justiz oder Verwaltungsbehörden rechtzeitig entscheiden können. Wenn die Justiz- oder Verwaltungsbehörde keine Entscheidung über die Verlängerung trifft, bevor die Aussetzung der Durchsetzung endet, sollte die Aussetzung an dem Tag außer Kraft treten, an dem die Aussetzungsfrist abläuft. Im Interesse der Rechtssicherheit sollte die Gesamtdauer der Aussetzung auf zwölf Monate begrenzt werden. (20)Um sicherzustellen, dass den Gläubigern kein Nachteil entsteht, sollte die Aussetzung nicht gewährt beziehungsweise – falls sie gew