Die Überschreitung des Referenzwerts von 3 % des BIP im Jahr 2014 kann als Ausnahme eingestuft werden, da das Defizit im Jahr 2014 durch den Übergang zur Methodik des ESVG 2010 negativ beeinflusst wurde, insbesondere bei der Behandlung von Swapvereinbarungen. Das spezifische Konzept „VÜD-Defizit“, das im Rahmen des ESVG 95 bestand, wurde mit dem Übergang zum ESVG 2010 aufgegeben. Das im Rahmen des ESVG 95 definierte „VÜD-Defizit“ enthielt die Nettoauswirkungen von Zinsflüssen aus Swap- und Zinsausgleichsvereinbarungen. Seit der Einführung des ESVG 2010 im Jahr 2014 gibt es diese besondere Behandlung von Swapvereinbarungen in den VÜD-Statistiken nicht mehr; Swaps werden als auf Derivate gerichtete Finanztransaktionen und nicht als Zinsen behandelt. Infolgedessen wurde das Defizit für 2013 um 0,3 % des BIP nach oben korrigiert. Dies wurde zum Teil durch den Anstieg des nominalen BIP ausgeglichen, der sich aus der Umsetzung des ESVG 2010 ergab; Letztere führte zu einem Rückgang der Defizitquote um 0,1 Prozentpunkte des BIP. Finnland greift weiterhin auf die Swapvereinbarungen zurück; 2014 beliefen sich die Einnahmen daraus auf 0,3 % des BIP. Nach dem zuvor verwendeten Konzept wäre das Defizit 2014 unter dem Referenzwert von 3 % des BIP geblieben. Danach, also in den Jahren 2015-2016, können die Auswirkungen des Übergangs zum ESVG 2010 auf die Verbuchung von Swapvereinbarungen nicht als Ausnahme eingestuft werden, da diese Auswirkungen umfassend bekannt waren und in das Verfahren zur Haushaltserstellung einbezogen werden konnten.

Die bis zum 30. März 2015 gemeldeten und anschließend von Eurostat validierten Daten zeigen, dass das gesamtstaatliche Defizit Finnlands im Jahr 2014 bei 3,2 % des BIP und damit über dem Referenzwert von 3 % des BIP lag, während der Schuldenstand 59,3 % des BIP ausmachte und damit unter dem Referenzwert von 60 % des BIP lag. In seinem am 2. April 2015 vorgelegten Stabilitätsprogramm plant Finnland für das Jahr 2015 eine weitere Erhöhung des Defizits, und zwar auf 3,4 % des BIP; unter den im Vertrag festgelegten Referenzwert von 3 % des BIP soll das Defizit erst 2018 gebracht werden. Diese Projektionen basieren auf der Annahme einer unveränderten Politik in Erwartung der Bildung einer neuen Regierung nach den Parlamentswahlen vom 19. April. Auch der Frühjahrsprognose 2015 der Kommission zufolge wird das Defizit 2015 und 2016 weiterhin über 3 % betragen.

Mit diesem Bericht wird die vorherige Kommissionsbewertung der den Referenzwert überschreitenden Schuldenquote vom 27. Februar 2015 aktualisiert. In dem Bericht vom Februar wurde festgestellt, dass Finnland unter Berücksichtigung des Beitrags zu den Solidaritätsmaßnahmen das Schuldenstandskriterium erfüllt. Auf die Einhaltung des Defizitkriteriums wurde nicht im Einzelnen eingegangen, da die früheren Prognosen darauf hindeuteten, dass das Defizit unter dem Referenzwert von 3 % des BIP bleiben würde. Im aktuellen Bericht werden die Frühjahrsprognose 2015 der Kommission und eine Evaluierung der späteren Entwicklung berücksichtigt, um zu prüfen, ob nach Erwägung aller einschlägigen Faktoren gegebenenfalls weitere Schritte im Rahmen des VÜD erforderlich sind. In Abschnitt 2 des Berichts wird die Erfüllung des Defizitkriteriums geprüft. In Abschnitt 3 wird die Einhaltung des Schuldenstandskriteriums untersucht. Abschnitt 4 ist öffentlichen Investitionen und sonstigen einschlägigen Faktoren gewidmet.

Im Zuge der im Jahr 2011 am Stabilitäts- und Wachstumspakt vorgenommenen Änderungen wurden die Anforderungen in Bezug auf den Schuldenstand den Anforderungen in Bezug auf das Defizit gleichgestellt, damit gewährleistet ist, dass die Schuldenquote in Ländern, in denen sie den Referenzwert von 60 % überschreitet, unter diesen Wert zurückgeführt wird (oder hinreichend rückläufig ist und sich diesem Wert nähert).

Nach Artikel 126 Absatz 2 AEUV prüft die Kommission die Einhaltung der Haushaltsdisziplin anhand von zwei Kriterien, nämlich daran, a) ob das Verhältnis des geplanten oder tatsächlichen öffentlichen Defizits zum Bruttoinlandsprodukt (BIP) den Referenzwert von 3 % überschreitet (es sei denn, dass entweder das Verhältnis erheblich und laufend zurückgegangen ist und einen Wert in der Nähe des Referenzwerts erreicht hat oder der Referenzwert nur ausnahmsweise und vorübergehend überschritten wird und das Verhältnis in der Nähe des Referenzwerts bleibt); und b) ob das Verhältnis des öffentlichen Schuldenstands zum BIP den Referenzwert von 60 % überschreitet (es sei denn, das Verhältnis ist hinreichend rückläufig und nähert sich rasch genug dem Referenzwert).

In Artikel 126 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) ist ein Verfahren bei einem übermäßigen Defizit („Defizitverfahren“, VÜD) vorgesehen. Dessen Einzelheiten regelt die zum Stabilitäts- und Wachstumspakt gehörende Verordnung (EG) Nr. 1467/97 des Rates über die Beschleunigung und Klärung des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit. Besondere Vorschriften für die dem Euro-Währungsgebiet angehörenden Mitgliedstaaten, die Gegenstand eines Defizitverfahrens sind, sind in der Verordnung (EU) Nr. 473/2013 festgelegt.

Konjunkturlage und Potenzialwachstum. Nachdem das reale finnische BIP 2009 um 8,3 % eingebrochen war, erholte sich das Land in den Jahren 2010 und 2011 schrittweise, geriet in den Jahren 2012-2014 jedoch erneut in die Rezession. 2014 sank das BIP marginal um 0,1 %. Die Wachstumsaussichten für 2015 und 2016 verbessern sich langsam (Tabelle 2). Die Krise hat das Potenzialwachstum Finnlands beeinträchtigt. Den von den Kommissionsdienststellen nach der vereinbarten Methode angestellten Schätzungen zufolge betrug das Wachstum des Produktionspotenzials über die letzten vier Jahre durchschnittlich 0 %; 2013 und 2014 lag es im negativen Bereich (-0,1 %). Verursacht wird der Rückgang des Produktionspotenzials durch rückläufige Arbeitseinsatzbeiträge und den geschätzten negativen Beitrag der Gesamtfaktorproduktivität, die die anhaltende Umstrukturierung der Wirtschaft widerspiegeln. Zudem nahm auch der positive Kapitalbeitrag in den Krisenjahren aufgrund geringer Investitionen ab. Insgesamt lag das reale BIP im Jahr 2014 5,5 % unter dem Stand von 2008, und das Produktionspotenzial stieg in diesem Zeitraum um nur 0,6 %. Der Rückgang des Potenzialwachstums hat negative Auswirkungen auf die Schuldentragfähigkeit.

Nach Artikel 126 Absatz 3 AEUV wird im Bericht der Kommission bei der Feststellung, ob der Verstoß gegen das Kriterium die Einleitung eines Defizitverfahrens in Bezug auf den jeweiligen Mitgliedstaat erforderlich macht, „berücksichtigt, ob das öffentliche Defizit die öffentlichen Ausgaben für Investitionen übertrifft; berücksichtigt werden ferner alle sonstigen einschlägigen Faktoren, einschließlich der mittelfristigen Wirtschafts- und Haushaltslage des Mitgliedstaats“. Diese Faktoren werden in Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 des Rates weiter erläutert, dem zufolge „die Kommission […] allen sonstigen Faktoren gebührende Beachtung [schenkt], die aus Sicht des betreffenden Mitgliedstaats von Bedeutung sind, um die Überschreitung des Referenzwerts qualitativ in umfassender Weise zu beurteilen, und die der Mitgliedstaat der Kommission und dem Rat vorgelegt hat“.

Konjunkturbereinigt dürfte Finnlands gesamtstaatlicher Schuldenstand 2015 unter 60 % liegen, den Referenzwert 2016 aber überschreiten. Während sich in ähnlicher Weise die Überschreitung des Referenzwertes 2015 durch Solidaritätsmaßnahmen in Höhe von 2,9 % des BIP erklärt, trifft dies im Jahr 2016 nicht mehr in vollem Umfang zu.

Die gesamtstaatliche Bruttoschuldenquote ist aufgrund von Defiziten (wegen sinkender Einnahmen infolge des schweren Konjunkturabschwungs bei gleichbleibend hohen Ausgaben) und von Bestandsanpassungen in den vergangenen Jahren rasch gestiegen, nämlich von 32,7 % des BIP im Jahr 2008 auf 59,3 % im Jahr 2014. Das Defizit und die Bestandsanpassungen trugen in diesem Zeitraum etwa in gleichem Maße zum Wachstum des nominalen Schuldenstands bei.

Tabelle 2: Makroökonomische und budgetäre Entwicklungen a

Diese negativen konjunkturellen Entwicklungen hatten erhebliche Auswirkungen auf das Defizit und die Schuldenquote; künftig ist jedoch mit einem Wirtschaftswachstum über dem Potenzialwachstum zu rechnen. Kommission und nationale Behörden stellten übereinstimmend fest, dass die Schuldenquote im Jahr 2015 bei einer Konjunkturbereinigung für die letzten drei Jahre unterhalb des im Vertrag festgesetzten Referenzwerts bleiben würde; 2016 wäre dies jedoch nicht mehr der Fall. Ausgehend von der Frühjahrsprognose der Kommissionsdienststellen dürfte die konjunkturbereinigte Schuldenquote im Jahr 2015 57,1 % des BIP und im Jahr 2016 61,3 % des BIP erreichen (Tabelle 3).

Tabelle 3. Defizit und Schuldenstand des Gesamtstaats (in % des BIP)



Jüngste Strukturreformen. Im Jahr 2013 hat Finnland ein breit angelegtes strukturpolitisches Programm zur Verbesserung der Wachstumsbedingungen und zur Reduzierung der Tragfähigkeitslücke auf den Weg gebracht. Die Regierung plante Maßnahmen, um Folgendes zu erreichen: ausgeglichener Haushalt auf kommunaler Ebene, Steigerung der Effizienz des öffentlichen Sektors, Verlängerung des Erwerbslebens um zwei Jahre und Verbesserung von Wettbewerb und Wettbewerbsfähigkeit.

Der wichtigste Schritt im Rahmen des strukturpolitischen Programms ist eine Vereinbarung über eine Rentenreform, die die Sozialpartner im September 2014 geschlossen haben. Durch die Reform wird, wie vom Rat im Juli 2014 empfohlen, das Renteneintrittsalter an die Lebenserwartung geknüpft. Nachdem das Parlament die Rechtsvorschriften voraussichtlich 2015 annehmen wird, soll die Reform ab 2017 umgesetzt werden. Nach Aussage der nationalen Behörden wird sich die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen durch die Reform um rund 1 % des BIP verbessern, die Auswirkungen auf den Haushalt werden jedoch nicht vor 2017 zu spüren sein. Eine Entscheidung bezüglich des Ausbaus von Leistungen für Arbeitslose, die kurz vor der Rente stehen („Arbeitslosigkeitstunnel“), wurde bisher noch nicht getroffen.

Andererseits scheint es nur langsame Fortschritte zu geben, wenn es darum geht, die Aufgaben und Pflichten der lokalen Behörden einzuschränken – eine Maßnahme, die zum Ausgleich der Haushalte auf kommunaler Ebene beitragen sollte. Reformen des Sozial- und Gesundheitssystems wurden verschoben und benötigen weitere Vorbereitungen. Maßnahmen zur Senkung der strukturellen Arbeitslosigkeit und zur Verlängerung des Erwerbslebens, indem junge Leute ermutigt werden, früher in das Arbeitsleben einzutreten, haben bisher keine klaren Ergebnisse gezeigt.

Die neue Regierung muss ihre Ziele und Absichten im Hinblick auf die Strukturreformen noch klarer definieren.

4.2.Mittelfristige Entwicklung des öffentlichen Haushalts

Strukturelles Defizit und Haushaltskonsolidierung

Finnlands Gesamtdefizit lag im Jahr 2014 über 3 % des BIP; der im Stabilitätsprogramm der scheidenden Regierung dargelegten Vorausschätzung und Planung zufolge dürfte dies (in der Annahme einer unveränderten Politik) auch noch bis zum Jahr 2017 der Fall sein. Nach der geltenden Prognose der Kommissionsdienststellen hat Finnland sein mittelfristiges Haushaltsziel (ein strukturelles Defizit von 0,5 % des BIP) im Jahr 2013 erreicht. Finnland hat sein mittelfristiges Haushaltsziel im Jahr 2013 angepasst: So wurde das vorherige Ziel eines strukturellen Überschusses von 0,5 % des BIP auf das weniger anspruchsvolle Ziel eines strukturellen Defizits in derselben Höhe gesenkt.

Die gesamtstaatliche Ausgabenquote ist in den vergangenen Jahren deutlich gestiegen. Während sie im Zeitraum 2006-2010 durchschnittlich 50,6 % betrug, erreichte sie 2014 58,7 % und wird der Frühjahrsprognose 2015 der Kommission zufolge in den Jahren 2015 und 2016 ungefähr auf demselben Stand bleiben. Im Jahr 2014 war die Ausgabenquote die höchste in der EU.

Da Finnland sein mittelfristiges Haushaltsziel zu Beginn des Jahres 2014 erreicht hatte und die Wirtschaft sich in der Rezession befand, war im Jahr 2014 keine Anpassung in Richtung auf das mittelfristige Haushaltsziel erforderlich. Finnland hat sich jedoch offenbar vom mittelfristigen Haushaltsziel um 0,8 % des BIP entfernt, was auf der Grundlage des strukturellen Saldos eine erhebliche Abweichung darstellt. Der Ausgabenrichtwert wird hingegen mit einer positiven Marge von 0,3 % des BIP eingehalten. Insgesamt kann ein Teil der Verschlechterung des strukturellen Saldos (von 1/4 % des BIP) auf die hinter den Erwartungen zurückbleibende Inflation zurückgeführt werden, so dass die Anpassung in Richtung auf das mittelfristige Haushaltsziel im Jahr 2014 nicht wesentlich von den Vorgaben abgewichen zu sein scheint. Da die Inflation geringer ausfiel als bei der Aufstellung des Haushaltsplans angenommen, fielen die Einnahmen niedriger aus als veranschlagt, was sich in einer Verschlechterung des strukturellen Saldos niederschlägt.

Für das Jahr 2015 beläuft sich die erforderliche Anpassung des strukturellen Saldos auf 0,1 % des BIP. Der Frühjahrsprognose der Kommission 2015 zufolge dürfte sich der strukturelle Saldo im Jahr 2015 statt dessen um 0,2 % des BIP verschlechtern. Auf der Grundlage der Berechnung der durchschnittlichen Veränderung des strukturellen Saldos im Zeitraum 2014-2015 würde Finnland den Grenzwert einer (erheblichen) Abweichung von 0,25 % überschreiten. Dahingegen erhöht sich die positive Marge in Bezug auf den Ausgabenrichtwert im Jahr 2015 auf 0,5 % des BIP. Insgesamt besteht das Risiko einer erheblichen Abweichung vom Anpassungspfad in Richtung auf das mittelfristige Haushaltsziel im Jahr 2015.

Auf der Grundlage der Kommissionsprognose würde die erforderliche Anpassung für das Jahr 2016 (in der Annahme einer unveränderten Politik) bei 0,5 % des BIP liegen, da das Wachstum des Landes über dem Potenzial liegen und die Schuldenquote über 60 % des BIP betragen würde. Der Ausgabenrichtwert würde mit einer negativen Abweichung von - 0,4 % des BIP gegenüber der Vorgabe nicht länger erfüllt. Die Abweichung auf der Grundlage des strukturellen Saldos würde - 0,9 % des BIP betragen und auch in den kommenden beiden Jahren erheblich sein. Aus der Gesamtbewertung geht hervor, dass im Jahr 2016 das Risiko einer erheblichen Abweichung vom Anpassungspfad in Richtung auf das mittelfristige Haushaltsziel besteht.

Dem Stabilitätsprogramm 2015 zufolge ist in den Jahren 2015 und 2016 mit einer weiteren Verschlechterung des strukturellen Saldos zu rechnen, die auch auf eine erhebliche Abweichung vom erforderlichen Anpassungspfad hindeutet. Dem Programm zufolge würde das mittelfristige Haushaltsziel bis 2019 nicht erreicht werden.

Eine gewisse Abweichung vom Anpassungspfad in Richtung auf das mittelfristige Haushaltsziel war bereits bei der Bewertung des Stabilitätsprogramms 2014 festgestellt worden. Die Regierung hat keine Maßnahmen getroffen, um den länderspezifischen Empfehlungen 2014 nachzukommen, denen zufolge sie im Zeitraum 2014/2015 Maßnahmen ergreifen sollte, um die sich abzeichnende Lücke gegenüber dem mittelfristigen Haushaltsziel zu verringern und die Einhaltung des Ziels im Jahr 2015 zu gewährleisten.

Öffentliche Ausgaben und Investitionen

Die als Anteil am BIP ausgedrückten öffentlichen Investitionen sind seit Beginn der Krise gestiegen. Im Jahr 2008 beliefen sich die Bruttoanlageinvestitionen der öffentlichen Hand auf 3,6 % des BIP. Im Jahr 2013 erreichten sie einen Stand von 4,2 % des BIP, um 2014 leicht auf 4,1 % des BIP zurückzugehen. Dem Stabilitätsprogramm zufolge werden für die Jahre 2015 und 2016 Investitionen in Höhe von 4,3 % des BIP erwartet. Während des gesamten Zeitraums liegt die gesamtstaatliche Defizitquote sowohl insgesamt als auch strukturell niedriger als die staatliche Investitionsquote. Insgesamt zählen die gesamtstaatlichen Investitionen im Verhältnis zum BIP zu den höchsten im Euro-Währungsgebiet.

Seit 2012 verzeichnet Finnland ein gesamtstaatliches Primärdefizit. Dem Stabilitätsprogramm zufolge wird auch für 2015 und 2016 ein Primärdefizit erwartet. Die Zinsausgaben sind stabil geblieben, weil der für die Staatsschulden entrichtete effektive Zinssatz in den letzten Jahren erheblich zurückgegangen ist. Die Zinsaufwendungen als prozentualer Anteil des BIP dürften im Prognosezeitraum sinken.