3. Die Überprüfung bietet die Möglichkeit, die freiwillige Befolgung der Steuervorschriften zu fördern und damit dazu beizutragen, Einnahmenverluste aufgrund von Nichtbefolgung und Mehrwertsteuerbetrug zu verringern. Ist es für die KMU schon schwierig, die inländischen Mehrwertsteuerpflichten zu befolgen, so stellt die Befolgung der Mehrwertsteuerpflichten anderer Mitgliedstaaten beim grenzüberschreitenden Handel ein noch größeres Hindernis dar, da eine EU-weite Angleichung fehlt. Mit dem vereinfachten Registrierungs- und Zahlungssystem KEA (kleine einzige Anlaufstelle) wurden diese Probleme bei elektronischen Dienstleistungen für Endverbraucher (B2C) gelöst. Obwohl der Vorschlag zum elektronischen Handel die KEA auf alle B2C-Lieferungen ausweitet, besteht noch Bedarf an weiteren Verbesserungen.

Innerhalb der Mitgliedstaaten kommt es zu Verzerrungen, weil die vereinfachten Mehrwertsteuerpflichten grundsätzlich an die Anwendung der KMU-Steuerbefreiung geknüpft sind und nicht für KMU gelten, die die Steuerbefreiung nicht in Anspruch nehmen (weil sie den Umsatzschwellenwert überschritten oder sich für die normale Mehrwertsteuerregelung entschieden haben). Dies könnte zu einem „Schwellenwerteffekt“ führen, d. h. dazu, dass KMU ihr Wachstum drosseln, um den Schwellenwert für die KMU-Steuerbefreiung nicht zu überschreiten.

2. Das derzeitige System verzerrt den Wettbewerb sowohl auf den Inlands- als auch auf den EU-Märkten. Die KMU-Steuerbefreiung in einem Mitgliedstaat, die nur für dort ansässige Unternehmen gilt, wirkt sich negativ auf die Wettbewerbssituation derjenigen Unternehmen aus, die in anderen Mitgliedstaaten ansässig sind und denselben Markt beliefern. Dieses Problem dürfte sich mit der Umstellung auf die Besteuerung gemäß dem Bestimmungslandprinzip im Rahmen des vorgeschlagenen endgültigen Mehrwertsteuersystems noch verschärfen; viele KMU werden ihren Erwerbern möglicherweise einen anderen Mehrwertsteuersatz in Rechnung stellen müssen als denjenigen, der im Mitgliedstaat ihrer Niederlassung gilt. Der Grundsatz der Besteuerung gemäß dem Bestimmungslandprinzip besagt, dass die Mehrwertsteuer im Mitgliedstaat, in dem der Erwerber ansässig ist, erklärt und verrechnet werden muss („Bestimmungsmitgliedstaat“) und nicht im Mitgliedstaat, in dem das KMU ansässig ist („Ursprungsmitgliedstaat“). Das bedeutet, dass i) keine einheitlichen Wettbewerbsbedingungen für innerhalb der EU tätige KMU herrschen, und ii) KMU aufgrund der Mehrwertsteuerpflichten in anderen Mitgliedstaaten davon abgehalten werden, grenzüberschreitend zu agieren und die Chancen des Binnenmarkts auszuschöpfen.

1. Trotz der Tatsache, dass die Mitgliedstaaten KMU von der Mehrwertsteuer befreien können – eine Möglichkeit, die umfassend genutzt wird –, sind KMU aufgrund der Konzeption der KMU-Steuerbefreiung weiterhin mit unverhältnismäßig hohen Mehrwertsteuer-Befolgungskosten konfrontiert. Insbesondere grenzüberschreitend tätige KMU können die Steuerbefreiung für KMU nur in dem Mitgliedstaat in Anspruch nehmen, in dem sie ansässig sind. Die hohen Mehrwertsteuer-Befolgungskosten hängen auch mit den komplexen und vielfältigen Regelungen hinsichtlich der Mehrwertsteuerpflichten innerhalb der EU zusammen, die die KMU beim grenzüberschreitenden Handel beachten müssen.

Die Mehrwertsteuerrichtlinie enthält daher einige Bestimmungen, die die Belastung der KMU im Zusammenhang mit der Mehrwertsteuer verringern sollen. Diese Bestimmungen sind hauptsächlich in Titel XII Kapitel 1 der Richtlinie „Sonderregelung für Kleinunternehmen“ (im Folgenden „KMU-Regelung“) enthalten. Diese Sonderregelung erlaubt den Mitgliedstaaten, i) vereinfachte Modalitäten für die Besteuerung und die Steuererhebung anzuwenden und ii) KMU mit einem Jahresumsatz bis zu einem bestimmten Schwellenwert von der Besteuerung und vom Vorsteuerabzug auszunehmen (im Folgenden „KMU-Steuerbefreiung“). Vereinfachte Mehrwertsteuerpflichten gibt es in der Mehrwertsteuerrichtlinie auch außerhalb der KMU-Regelung. Diese Maßnahmen sind optional – die Mitgliedstaaten können sie anwenden und die Unternehmen können sie in Anspruch nehmen.

Die Überprüfung, auf der dieser Vorschlag aufbaut, stützt sich hauptsächlich auf die als Teil der Studie des Jahres 2017 über die KMU-Regelung durchgeführte Analyse. In dieser Studie wird bewertet, wie die derzeitigen Mehrwertsteuerbestimmungen für KMU in der Mehrwertsteuerrichtlinie auf Ebene der Mitgliedstaaten und der EU funktionieren. Es werden außerdem Optionen zur Überarbeitung der derzeitigen Bestimmungen entwickelt und die Auswirkungen dieser Optionen analysiert.

Bei der Vorbereitung des Vorschlags wurden die derzeitigen KMU-Bestimmungen in der Mehrwertsteuerrichtlinie bewertet. Die Bewertung, die in Anhang 8 der Folgenabschätzung zum vorliegenden Vorschlag zu finden ist, beruht insbesondere auf einer rückwirkenden Bewertung von Elementen des EU-Mehrwertsteuersystems durch eine externe Beratungsfirma im Jahr 2011 und auf einer von einer anderen externen Beratungsfirma im Jahr 2017 durchgeführten Studie über die KMU-Regelung.

Der Vorschlag steht im Einklang mit dem in Artikel 5 Absatz 3 des Vertrags über die Europäische Union niedergelegten Subsidiaritätsprinzip. Die festgestellten Hauptprobleme (hohe Befolgungskosten, Verzerrungseffekte usw.) gehen auf die Bestimmungen der derzeitigen Mehrwertsteuerrichtlinie zurück. Die Vereinfachung dieser Bestimmungen im Hinblick auf die Verringerung des Befolgungsaufwands für KMU erfordert, dass die Kommission einen Vorschlag zur Änderung der Mehrwertsteuerrichtlinie vorlegt. Die Mitgliedstaaten verfügen über sehr wenig Handlungsspielraum im Zusammenhang mit der Richtlinie. Daher wird mit dem Vorschlag eindeutig ein Mehrwert gegenüber dem erzielt, was auf Ebene der Mitgliedstaaten erreicht werden kann.

Der Vorschlag steht mit der Binnenmarktstrategie aus dem Jahr 2015 in Einklang, mit der die Kommission KMU und Start-up-Unternehmen unterstützen und zentrale Schwierigkeiten angehen wollte, mit denen KMU in allen Phasen ihres Lebenszyklus konfrontiert sind und die sie davon abhalten, die Vorteile des Binnenmarkts auszuschöpfen. Er deckt sich außerdem mit den EU-Maßnahmen für KMU, die in der Start-up-Mitteilung von 2016 und dem in der Small-Business-Act-Mitteilung von 2008 dargelegten Grundsatz „Vorfahrt für KMU in Europa“ dargelegt werden.

Die Überprüfung ist Teil des Mehrwertsteuer-Aktionsplans, in dem Möglichkeiten dargelegt werden, wie das Mehrwertsteuersystem modernisiert, d. h. einfacher, betrugssicherer und unternehmensfreundlicher gemacht werden kann. Der vorliegende Vorschlag ergänzt insbesondere zwei andere, auf den Mehrwertsteuer-Aktionsplan zurückgehende Gesetzgebungsinitiativen zur Umstellung auf die Besteuerung gemäß dem Bestimmungslandprinzip: i) den Vorschlag für den elektronischen Handel, der im Dezember 2016 angenommen wurde, und ii) den Vorschlag über das endgültige Mehrwertsteuersystem vom Oktober 2017. Er deckt sich außerdem mit den Mehrwertsteuervorschriften zum Ort der Dienstleistung bei Telekommunikationsdienstleistungen, Rundfunk- und Fernsehdienstleistungen und elektronischen Dienstleistungen, die 2015 in Kraft getreten sind.

In Artikel 1 Nummern 1 bis 7, 13, 17, 19 und 20 werden einige Änderungen vorgeschlagen, die Aktualisierungen, technische Anpassungen und Bezugnahmen auf die Steuerbefreiung für KMU in anderen Bestimmungen der Mehrwertsteuerrichtlinie betreffen.

(3)Einführung eines Übergangszeitraums, in dem Kleinunternehmen, die vorübergehend den Schwellenwert für die Steuerbefreiung überschreiten, die Steuerbefreiung weiterhin in Anspruch nehmen können;

(1)Öffnung der Steuerbefreiung für Kleinunternehmen für alle infrage kommenden Unternehmen in der EU, unabhängig davon, ob sie in dem Mitgliedstaat, in dem die Mehrwertsteuer erhoben wird und die Steuerbefreiung zur Verfügung steht, ansässig sind oder nicht;

Der Vorschlag dient den REFIT-bezogenen Zielen hinsichtlich i) der Verringerung der mit der Mehrwertsteuer in Zusammenhang stehenden Belastung der KMU und der Steuerbehörden sowie ii) der Verringerung von Wettbewerbsverzerrungen auf EU-Ebene, damit die KMU die Vorteile des Binnenmarkts voll ausschöpfen können. Insbesondere die Befolgungskosten für die KMU dürften sich im Rahmen dieser Initiative im Vergleich zu dem in der Folgenabschätzung dargelegten Basisszenario um 18 % verringern (56,1 Mrd. EUR jährlich im Vergleich zu derzeit 68 Mrd. EUR jährlich). Auch die grenzüberschreitenden Handelstätigkeiten von KMU innerhalb der EU werden voraussichtlich um 13,5 % zunehmen. Der Vorschlag dürfte auch positive Auswirkungen auf die freiwillige Befolgung der Rechtsvorschriften und die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen haben. Die Abschnitte 6 und 7 der Folgenabschätzung zum vorliegenden Vorschlag enthalten weitere Einzelheiten.

Diese Initiative ist Teil des REFIT-Programms. Gemäß dem Arbeitsprogramm der Kommission, in dem die neuen Initiativen für 2017 dargelegt werden, wurde die KMU-Überprüfung in die Kommissionspriorität „Ein vertiefter und fairerer Binnenmarkt mit gestärkter industrieller Basis“ aufgenommen.

Der Ausschuss für Regulierungskontrolle prüfte die Folgenabschätzung zu dem Vorschlag am 13. September 2017. Der Ausschuss gab eine befürwortende Stellungnahme zum Vorschlag ab und machte einige Empfehlungen, die aufgegriffen wurden. Die Stellungnahme des Ausschusses, die Empfehlungen und eine Erläuterung, inwiefern diese Berücksichtigung gefunden haben, sind in Anhang I der Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen zu diesem Vorschlag enthalten.

In Artikel 1 Nummer 8 wird ein neuer Artikel 280a eingefügt, um Begriffsbestimmungen für mehrere Konzepte festzulegen, die für die Anwendung der Bestimmungen der Sonderregelung nach Titel XII Kapitel 1 der Mehrwertsteuerrichtlinie erforderlich sind.

Die Begriffsbestimmung von „Kleinunternehmen“ trägt dazu bei, diese Bestimmungen klarzustellen und die Rechtssicherheit für Steuerpflichtige zu erhöhen. Abgedeckt wären alle Unternehmen, deren Jahresumsatz in der Union im Binnenmarkt 2 000 000 EUR nicht übersteigt. Im Hinblick auf ihre mehrwertsteuerliche Behandlung erlaubt die Einführung dieser Begriffsbestimmung Vereinfachungsmaßnahmen für Unternehmen, die wirtschaftlich gesehen als klein gelten, obwohl ihr Umsatz den Schwellenwert für die Steuerbefreiung übersteigt. Die umfangreichere Kategorie der Kleinunternehmen umfasst daher von der Mehrwertsteuer befreite Unternehmen sowie Unternehmen, die für eine Steuerbefreiung in Frage kommen, sich jedoch für die Anwendung der normalen Vorschriften entschieden haben, oder deren Umsatz den Schwellenwert für die Steuerbefreiung übersteigt und auf die daher die normalen Vorschriften angewandt werden.

Ferner gibt es zwei neue Begriffsbestimmungen für den Umsatz, die die Anwendung der nationalen Schwellenwerte für die Steuerbefreiung („Jahresumsatz im Mitgliedstaat“) und der Bedingung für nicht ansässige Kleinunternehmen („Jahresumsatz in der Union“) erleichtern sollen.

Die Nummern 9, 10 und 16 des Artikels 1 enthalten Änderungen aufgrund der Abschaffung der degressiven Steuerermäßigungen, die als kompliziert und wenig hilfreich bei der Verringerung des Befolgungsaufwands von Kleinunternehmen angesehen werden. Sie sollten daher abgeschafft werden.

Artikel 1 Nummer 11 enthält eine Änderung des Artikels 283 Absatz 1 hinsichtlich des Ausschlusses nicht ansässiger Unternehmen von der Steuerbefreiung. Diese Änderung ist erforderlich, um die Steuerbefreiung auf Unternehmen in der EU auszuweiten, die nicht in dem Mitgliedstaat ansässig sind, in dem sie mehrwertsteuerpflichtige Lieferungen bewirken.

Artikel 1 Nummer 12 enthält eine Änderung von Artikel 284, in der der neue Geltungsbereich der Steuerbefreiung für Kleinunternehmen definiert wird, die für die Mitgliedstaaten optional bleibt. Mitgliedstaaten, die sich dafür entscheiden, die Steuerbefreiung für KMU anzuwenden, haben die Möglichkeit, die Höhe ihres Schwellenwerts gemäß ihren jeweiligen wirtschaftlichen und rechtlichen Rahmenbedingungen festzulegen. Um jedoch sicherzustellen, dass der Geltungsbereich der Steuerbefreiung auf die kleinsten Unternehmen beschränkt ist und mögliche Verzerrungseffekte der Steuerbefreiung zu begrenzen, wird in der Mehrwertsteuerrichtlinie eine Obergrenze für die Steuerbefreiung festgelegt, die für alle Mitgliedstaaten gilt. Die Steuerbefreiung wird für alle infrage kommenden Unternehmen in der EU verfügbar sein, unabhängig davon, ob sie in dem Mitgliedstaat ansässig sind, in dem sie mehrwertsteuerpflichtige Lieferungen bewirken.

Jedes Kleinunternehmen, das die Steuerbefreiung in einem Mitgliedstaat, in dem es nicht ansässig ist, in Anspruch nimmt, muss zwei Bedingungen erfüllen: i) der Jahresumsatz in dem betreffenden Mitgliedstaat („Jahresumsatz im Mitgliedstaat“) darf den dort geltenden Schwellenwert für die Steuerbefreiung nicht überschreiten, und ii) der Gesamtumsatz im Binnenmarkt („Jahresumsatz in der Union“) darf 100 000 EUR nicht übersteigen. Durch die zuletzt genannte Bedingung soll Missbrauch durch größere Unternehmen verhindert werden, die ohne einen Schwellenwert für den Gesamtumsatz in der EU die Steuerbefreiung für KMU in mehreren Mitgliedstaaten in Anspruch nehmen könnten (z. B. wenn ihr Umsatz in den einzelnen Mitgliedstaaten unterhalb des geltenden Schwellenwerts für die Steuerbefreiung von KMU liegt), obwohl ihr Gesamtumsatz hoch ist.

Um die Einhaltung der Bedingungen für die Steuerbefreiung wirksam zu kontrollieren, muss der Mitgliedstaat, in dem ein Unternehmen, das die Steuerbefreiung in anderen Mitgliedstaaten in Anspruch nimmt, ansässig ist, alle einschlägigen Informationen über dessen Umsatz erheben. Nimmt ein Kleinunternehmen die Steuerbefreiung in anderen Mitgliedstaaten als in dem Mitgliedstaat, in dem es ansässig ist, in Anspruch, so muss der Mitgliedstaat der Niederlassung daher sicherstellen, dass die Jahresumsätze des Kleinunternehmens in der Union und im Mitgliedstaat genau gemeldet werden, und die Steuerbehörden der anderen betroffenen Mitgliedstaaten informieren, in denen das Kleinunternehmen Lieferungen bewirkt und Dienstleistungen erbringt.

Artikel 1 Nummer 14 enthält eine Änderung des Artikels 288, um klarzustellen, welche Umsätze für die Berechnung des Jahresumsatzes berücksichtigt werden müssen und als Grundlage für die Anwendung der Steuerbefreiung für Kleinunternehmen dienen.

In Artikel 1 Nummer 15 wird ein neuer Artikel 288a eingefügt, der einen Übergangszeitraum für Kleinunternehmen vorsieht, die die Steuerbefreiung für KMU in Anspruch nehmen, deren Umsatz jedoch den Schwellenwert für die Steuerbefreiung in einem bestimmten Jahr übersteigt. Diese Unternehmen dürfen weiterhin die Steuerbefreiung für KMU für das betreffende Jahr in Anspruch nehmen, sofern ihr Umsatz in dem betreffenden Jahr den geltenden Schwellenwert für KMU nicht um mehr als 50 % übersteigt. Die Bestimmung enthält zwei Endpunkte für diesen Übergangszeitraum, die einen Schutz vor einem Missbrauch dieser Maßnahme bieten: in Bezug auf die Dauer (1 Jahr) und den Umsatz (Überschreitung des geltenden Schwellenwerts für die Steuerbefreiung um mehr als 50 %).

In Artikel 1 Nummer 18 wird ein neuer Abschnitt 2a zu Vereinfachungsmaßnahmen für von der Steuer befreiten und nicht von der Steuer befreiten Unternehmen eingeführt. Mit dem neuen Unterabsatz 1 werden einige vereinfachte Pflichten für von der Steuer befreite Unternehmen in das System der Steuerbefreiung aufgenommen (Registrierung, Rechnungstellung, Aufzeichnung und Mehrwertsteuererklärungen). Darüber hinaus dürfen die Mitgliedstaaten Kleinunternehmen weiterhin von anderen in den Artikeln 213 bis 271 genannten Verpflichtungen befreien.

Der neue Unterabsatz 2 enthält einige vereinfachte Pflichten für Kleinunternehmen, die die Steuerbefreiung für KMU nicht in Anspruch nehmen. Bei solchen Unternehmen könnte es sich sowohl um Unternehmen handeln, die für eine Steuerbefreiung in Frage kommen, aber sich für eine Besteuerung gemäß den allgemeinen Vorschriften entschieden haben, als auch um Unternehmen, deren Umsatz über dem Schwellenwert für die Steuerbefreiung, aber unterhalb von 2 000 000 EUR liegt, d. h. die im Sinne der neuen Begriffsbestimmung als Kleinunternehmen gelten. Da von der Steuer befreite Unternehmen keinen Vorsteuerabzug vornehmen können, würde die Steuerbefreiung nicht wirklich auf die Bedenken aller in Frage kommenden Unternehmen eingehen. Insbesondere kleine Unternehmen, die Gegenstände an andere Steuerpflichtige liefern bzw. Dienstleistungen für andere Steuerpflichtige erbringen, ziehen unter Umständen die Besteuerung gemäß den allgemeinen Vorschriften vor. Die Verringerung der Mehrwertsteuer-Befolgungskosten für solche Unternehmen hängt daher nicht so sehr mit der Steuerbefreiung an sich, als mit der Vereinfachung ihrer Mehrwertsteuerpflichten zusammen.

Die Mitgliedstaaten sollten daher außerdem eine Reihe vereinfachter Mehrwertsteuerpflichten für nicht von der Steuer befreite Kleinunternehmen festlegen. Hierzu könnten die vereinfachte Registrierung, die vereinfachte Aufzeichnung und längere Steuerzeiträume gehören, was dazu führen würde, dass weniger häufig Mehrwertsteuererklärungen abgegeben werden müssten. Nicht von der Steuer befreite Kleinunternehmen sollten sich auch für die Anwendung normaler Steuerzeiträume entscheiden dürfen.

2018/0006 (CNS)

Vorschlag für eine

RICHTLINIE DES RATES

zur Änderung der Richtlinie 2006/112/EG über das gemeinsame Mehrwertsteuersystem in Bezug auf die Sonderregelung für Kleinunternehmen

DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION —

gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 113,

auf Vorschlag der Europäischen Kommission,