Sonderbericht Sind Finanzinstrumente 
im Bereich der 
Entwicklung des 
ländlichen Raums 
erfolgreich und 
vielversprechend?DE 2015  Nr. 05
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Printed in Luxembourg
Sind Finanzinstrumente 
im Bereich der 
Entwicklung des 
ländlichen Raums 
erfolgreich und 
vielversprechend?
(gemäß Artikel 287 Absatz 4 Unterabsatz 2 AEUV)SonderberichtDE 2015  Nr. 05
02
 Prüferteam
Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Wirtschaftlichkeits- und Compliance -Prüfungen zu spezifi -
schen Haushaltsbereichen oder Managementthemen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der 
Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Compliance, 
die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche 
Interesse abwägt.
Zuständig für die Durchführung dieser Wirtschaftlichkeitsprüfung war Prüfungskammer I (spezialisiert auf den Ausgaben -
bereich Bewahrung und Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen) unter Vorsitz von Frau Rasa Budbergytė, Mitglied 
des Hofes. Die Prüfung stand unter der Leitung von Kersti Kaljulaid, Mitglied des Hofes. Frau Kaljulaid wurde unterstützt 
von Peeter Lätti, Kabinettchef; Helder Faria Viegas, Referatsleiter; Bertrand Tanguy, Teamleiter; Jan Huth, stellvertreten -
der Teamleiter; Christine Kleinsasser, Prüferin; Ioannis Papadakis, Prüfer; Roberto Resegotti, Prüfer; Jolanta Zemailaite, 
Prüferin.
Von links nach rechts: J. Zemailaite, I. Papadakis, B. Tanguy, R. Resegotti, K. Kaljulaid, 
H. Faria Viegas, J. Huth, C. Kleinsasser.
03
 Inhalt
Ziffer
 Abkürzungen und Fachbegriffe
I–IX  Zusammenfassung
1–15  Einleitung
4 Frühere Prüfungen des Hofes
5–7 Argumente für Finanzinstrumente
8 Jüngste Entwicklungen
9–12  Finanzinstrumente im Bereich der Entwicklung des ländlichen Raums
13–15  Verwaltung der Finanzinstrumente im Bereich der Entwicklung des ländlichen Raums
16–20  Prüfungsumfang und Prüfungsansatz
21–95  Bemerkungen
21–50  Wurden die Finanzinstrumente im Programmplanungszeitraum 2007-2013 in angemessener Weise 
eingerichtet und mit Kapital ausgestattet?
22–29  Der Rahmen für die Programmplanung wurde nicht in zufriedenstellender Weise ausgearbeitet
30–40  Die Ausgabenvorschriften sind jedoch für die Mitgliedstaaten vorteilhaft
41–50  Erhebliche Überkapitalisierung der Finanzinstrumente
51–71  Erbrachten die Finanzinstrumente im Zeitraum 2007-2013 gute Leistungen?
53–61  Die Finanzinstrumente erbrachten hinsichtlich des revolvierenden Effekts unzureichende Leistungen
62–68  Eine Hebelwirkung tritt selten ein, und einige Fonds wurden zu spät eingerichtet
69–71  Im Rahmen der Begleitung von Finanzinstrumenten im Zeitraum 2007-2013 wurden nicht genug relevante 
Informationen über die erbrachten Leistungen vorgelegt
04 Inhalt
72–80  Gab es im Zeitraum 2007-2013 angemessene Bestimmungen für die Liquidation und den Ausstieg?
75–77  Der Abschluss war noch nicht gut vorbereitet worden, und die Bestimmungen wurden von den 
Mitgliedstaaten und der Kommission unterschiedlich ausgelegt
78–80  Mangelnde Klarheit in Bezug auf die Bestimmungen für den Ausstieg
81–95  Besteht innerhalb des Rechtsrahmens für den Zeitraum 2014-2020 das Potenzial für die 
Herbeiführung der notwendigen Verbesserungen im Hinblick auf Finanzinstrumente?
82 Es gibt im neuen Rechtsrahmen einige bemerkenswerte Verbesserungen, …
83–95  … doch bestimmte Hindernisse bestehen nach wie vor
96–103  Schlussfolgerungen und Empfehlungen
 Anhang I —  Schätzung der Überkapitalisierung der Garantiefonds zum 31. Dezember 2013 
anhand des Risikosatzes
 Anhang II  —  Überblick über die wichtigsten Mängel, die zu einer Minderung der Leistung der 
geprüften Finanzinstrumente führten
 Antworten der Kommission
05
 Abkürzungen und 
Fachbegriffe
Abkürzungen
ELER : Europäischer Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums
ESI-Fonds/ESIF : Europäische Struktur- und Investitionsfonds
EPLR : Entwicklungsprogramm für den ländlichen Raum
Fachbegriffe
Auszahlungsquote : Bei Kreditfonds bezeichnet dieser Begriff den Anteil des in den Fonds investierten Kapitals, 
der an Endempfänger ausgezahlt wird. Bei Garantiefonds bezeichnet der Begriff den Anteil des in den Fonds 
investierten Kapitals, der als Sicherheit für an Endempfänger vergebene Kredite dient.
Endempfänger : Person oder Einrichtung, die Unterstützung aus einem Finanzinstrument erhält.
Finanzierungsvereinbarung : Vereinbarung zwischen einem Mitgliedstaat (bzw. einer Verwaltungsbehörde) und 
einem Fondsverwalter, in der die Finanzierungsbedingungen festgelegt sind.
Fondsverwalter : Stelle, die für die Umsetzung einer Investitionsstrategie und die Verwaltung eines mit einem 
Finanzinstrument verbundenen Investitionsportfolios zuständig ist.
Garantie : Verpflichtung eines Dritten (Garantiegeber), die Schulden eines Kreditnehmers zu zahlen. Wenn der 
Kreditnehmer die Schulden nicht selbst zurückzahlen kann, haftet der Garantiegeber.
Garantiefonds : Garantiefonds leisten finanzielle Garantien für von landwirtschaftlichen Betrieben oder 
Organisationen beantragte Kredite und erleichtern es diesen somit, bei Banken eine Finanzierung zu erhalten. Sie 
werden als „revolvierende“ Fonds bezeichnet, da die Garantien bei Rückzahlung der Kredite einzelner Projekte 
freigegeben werden und neue Garantien vergeben werden können. Garantiefonds revolvieren durch einen 
Multiplikator des Fondskapitals.
Geteilte Mittelverwaltung : Eine Art der Ausführung des EU -Haushaltsplans. Als „geteilte“ Mittelverwaltung 
wird die Verwaltung EU -finanzierter Projekte durch nationale oder regionale Stellen (in diesem Bericht 
„Verwaltungsbehörden“) bezeichnet. Die Kommission hat Aufsichtspflichten.
Hebelwirkung : Die Hebelwirkung wird in diesem Bericht danach berechnet, wie viele Euro (öffentlicher und/oder 
privater) Mittel für jeden Euro öffentlicher Mittel (der EU und der Mitgliedstaaten) bereitgestellt wurden, um im 
Bereich landwirtschaftlicher Tätigkeiten als Garantie zu dienen oder ausgezahlt zu werden.
Kreditfonds : Fonds, die Mittel für Kredite für kleinere Projekte zur Unternehmensentwicklung bereitstellen. Sie 
werden als „revolvierende“ Fonds bezeichnet, da bei Rückzahlung der Kredite einzelner Projekte Mittel für neue 
Kredite zur Verfügung stehen.
06 Abkürzungen und Fachbegriffe
Liquidation : Bei Abschluss der EPLR am Ende des Programmplanungszeitraums auf den Fonds angewendetes 
Verfahren zur Bestimmung des für eine ELER -Kofinanzierung in Betracht kommenden Betrags.
Maßnahme : Eine Beihilferegelung zur Umsetzung einer Politik. Investitionsmaßnahmen  sind Maßnahmen, mit 
denen finanzielle Unterstützung für Investitionen in Maschinen und Anlagen, Gebäude und/oder andere Arbeiten 
bereitgestellt wird.
Outputs und Ergebnisse : Outputs sind unmittelbar im Wege der Finanzinstrumente ausgeführte Tätigkeiten. 
Beispielsweise ist die „Anzahl der vergebenen Garantien“ ein Output eines Garantiefonds. Ergebnisse sind die 
direkten Auswirkungen oder Veränderungen aufgrund der Durchführung eines Projekts. Beispielsweise ist der 
Erhalt eines Kredits von einer Bank ein „Ergebnis“ für die Endempfänger.
Programmplanungszeitraum : Von den Entwicklungsprogrammen für den ländlichen Raum abgedeckter Zeitraum.
Revolvierender Fonds : System, bei dem die für Finanzinstrumente aufgebrachten Mittel nach ihrer ersten 
Verwendung wiederverwendet werden bzw. „revolvieren“.
Risikosatz : Bei der Verwaltung eines bestimmten Garantiefonds als akzeptabel betrachtete Ausfallobergrenze. 
Beispielsweise beträgt der Risikosatz 1/5, wenn angenommen wird, dass es bei maximal 20 % der Garantien zu 
einem Ausfall kommen könnte.
Schwerpunkt : Ein kohärentes Bündel von Maßnahmen, die spezifische Zielsetzungen haben, welche sich direkt aus 
ihrer Umsetzung ergeben und zu einem oder mehreren der Ziele der Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums 
beitragen. Die Maßnahmen des Schwerpunkts 1 beispielsweise tragen zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit 
der Land- und Forstwirtschaft bei, wohingegen die Maßnahmen des Schwerpunkts 3 darauf abzielen, einen Beitrag 
zur Lebensqualität im ländlichen Raum und zur Diversifizierung der ländlichen Wirtschaft zu leisten.
Überkapitalisierung : Dieser Fall liegt vor, wenn der in das Kapital eines Finanzinstruments eingezahlte Betrag im 
Vergleich zu dem an die Endempfänger vergebenen Kredit- oder Garantiebetrag zu hoch ist.
Verwaltungsbehörde : Nationale oder regionale Stelle, die von einem Mitgliedstaat mit der Verwaltung eines 
Entwicklungsprogramms für den ländlichen Raum beauftragt wurde.
Wagniskapitalfonds : Gewinnorientierte private Fonds, die Kapital bereitstellen, in der Regel zugunsten von neuen 
Unternehmen mit erheblichem Potenzial und hohen Risiken.
Zahlstelle : Nationale oder regionale Stelle, die für die Bemessung, Berechnung und Auszahlung von Agrarbeihilfen 
zuständig ist.
07
 Zusammenfassung
I
Finanzinstrumente (bis 2014 „finanztechnische Maß -
nahmen“) wurden im Bereich Landwirtschaft erstmals 
im Programmplanungszeitraum 2000-2006 einge -
setzt – und dann auf den Zeitraum 2007-2013 verlän -
gert –, um Landwirten und kleinen landwirtschaftli -
chen Betrieben dabei zu helfen, private Finanzmittel 
für Investitionsprojekte im ländlichen Bereich heranzu -
ziehen. Mit diesen Instrumenten soll über Kreditfonds 
und Garantiefonds einerseits zusätzliches öffentliches 
und/oder privates Kapital mobilisiert (Hebelwirkung)  
und andererseits eine Wiederverwendung der 
ursprünglichen Mittelzuweisungen ermöglicht werden 
(revolvierender Faktor). Im Bereich der Entwicklung 
des ländlichen Raums leisteten die EU und die Mit -
gliedstaaten bis Ende 2013 einen Beitrag zu Finanz -
instrumenten in Höhe von rund 700 Millionen Euro.
II
Der Rechtsrahmen für Finanzinstrumente wurde auch 
für den Zeitraum 2014-2020 weiter verlängert, und die 
Kommission beabsichtigt, die Wirkung der EU -Mittel 
in diesem Zeitraum zu maximieren. Sie geht zudem 
davon aus, dass Finanzinstrumente in den kommen -
den Jahren verstärkt eingesetzt werden, und möchte, 
dass sich die Mitgliedstaaten verpflichten, den Einsatz 
dieser Instrumente in wichtigen Investitionsbereichen 
mindestens zu verdoppeln.
III
Im Zuge dieser Prüfung ging der Hof der Frage nach, 
ob Finanzinstrumente im Bereich der Entwicklung des 
ländlichen Raums erfolgreich waren und ob es wahr -
scheinlich ist, dass dies in Zukunft der Fall sein wird. 
Zu diesem Zweck untersuchte er, ob Finanzinstru -
mente im Programmplanungszeitraum 2007-2013 gut 
gestaltet und verwaltet worden waren und inwieweit 
sich die für den Zeitraum 2014-2020 eingeführten 
Änderungen voraussichtlich in erheblichem Maße 
auf die wichtigsten ermittelten Unzulänglichkeiten 
auswirken werden.IV
Insgesamt kam der Hof zu dem Schluss, dass Finanz -
instrumente im Bereich der Entwicklung des ländli -
chen Raums nicht erfolgreich waren und dass, auch 
wenn der Zeitraum 2014-2020 vielversprechendes 
Potenzial bietet, das Erreichen der gewünschten 
Wirkung eine große Herausforderung darstellen 
wird. Der Hof stellte fest, dass die Argumente für die 
Einrichtung von Finanzinstrumenten im Programm -
planungszeitraum 2007-2013 nicht klar waren und dass 
eine Überkapitalisierung dieser Instrumente stattge -
funden hatte. Insbesondere wurden die spezifischen 
Merkmale der Politik zur Entwicklung des ländlichen 
Raums im Rechtsrahmen nicht berücksichtigt, und der 
tatsächliche Bedarf war nicht bewertet worden.
V
Der Hof gelangte darüber hinaus zu der Schlussfol -
gerung, dass keine zuverlässigen quantifizierbaren 
Informationen vorlagen, um die Art der eingerichteten 
Finanzinstrumente zu begründen, die Nachfrage nach 
Finanzinstrumenten im Agrarbereich zu bestimmen 
und nachzuweisen, dass der für einen Fonds vorgese -
hene Kapitalbetrag angemessen war. Der Schätzung 
des Hofes zufolge belief sich die Überkapitalisierung 
der Garantiefonds Ende 2013 auf 370 Millionen Euro.
VI
Ferner gelangte der Hof zu der Schlussfolgerung, dass 
die Finanzinstrumente nicht wie erwartet funktioniert 
und ihren potenziellen Nutzen im Hinblick auf den 
revolvierenden Effekt und die Hebelwirkung daher 
nicht voll entfaltet hatten. Dies war teilweise auf Ver -
zögerungen beim Einsatz dieser Instrumente zurück -
zuführen (einschließlich der Tatsache, dass sie erst spät 
oder nicht zum günstigsten Zeitpunkt eingerichtet 
worden waren). Außerdem enthielt der Rechtsrahmen 
keine geeigneten Bestimmungen zur Verwirklichung 
des erwarteten Nutzens. Schließlich hatten weder 
Kommission noch Mitgliedstaaten angemessene 
Begleitsysteme eingeführt, um anhand zuverlässiger 
Daten aufzuzeigen, ob die Ziele mithilfe der Instru -
mente wirksam erreicht worden waren.
08 Zusammenfassung
VII
Zur Analyse des Hofes gehörte eine Prüfung der 
Strategien zur Liquidation und zum Ausstieg. Der Hof 
gelangt zu dem Schluss, dass es im Zeitraum 2007-
2013 keine präzisen Bestimmungen für die Berech -
nung des am Ende des Programmplanungszeitraums 
im Zusammenhang mit den Finanzinstrumenten zu 
zahlenden Restbetrags und für den Ausstieg gab, was 
hauptsächlich auf das Fehlen klarer diesbezüglicher 
Vorschriften und Leitlinien der Kommission zurückzu -
führen war.
VIII
Der Hof stellte fest, dass der Rechtsrahmen für den 
Zeitraum 2014-2020 das Potenzial für die Herbeifüh -
rung der notwendigen Verbesserungen bietet. Aller -
dings sind bestimmte den umfassenderen Einsatz von 
Finanzinstrumenten beeinträchtigende Hindernisse 
weiterhin vorhanden, und obwohl der neue Rechtsrah -
men neue spezifische Bestimmungen enthält, um das 
wiederkehrende Problem der Überkapitalisierung zu 
begrenzen, dürfte das Risiko nach wie vor bestehen. 
Außerdem wird zu wenig Gewicht auf die langfristigen 
Auswirkungen gelegt, und es besteht das Risiko, dass 
Finanzinstrumente weiterhin zu stark von Zuschüssen 
abhängen. Schließlich werden die zentralen leistungs -
bezogenen Themen Hebelwirkung und revolvierender 
Effekt nicht angemessen berücksichtigt.
IX
Der Hof spricht folgende Empfehlungen aus:
a) Die Kommission sollte
• verstärkte Anreize für die Mitgliedstaaten 
schaffen, Finanzinstrumente im Bereich der 
Entwicklung des ländlichen Raums einzurich -
ten, indem sie die Herausforderungen, spezi -
fischen Merkmale und Hindernisse in diesem 
Bereich ermittelt und die Mitgliedstaaten aktiv 
auffordert, diese Instrumente einzusetzen, wo 
dies angemessen ist;
• Leitlinien zur Verfügung stellen und die 
Qualität der obligatorischen, von den Mitglied -
staaten vorgenommenen Ex -ante -Bewertun -
gen, die als Hauptinstrument zur Vermeidung 
von Überkapitalisierung dienen sollen, aktiv 
fördern;• angemessene Standards und Zielvorgaben 
hinsichtlich der Hebelwirkung und des revol -
vierenden Effekts festlegen;
• rechtzeitig vor Abschluss des Programm -
planungszeitraums 2007-2013 für den Bereich 
der Entwicklung des ländlichen Raums präzise 
operationelle Durchführungsbestimmungen 
(einschließlich einer angemessenen Politik für 
den Ausstieg) vorlegen.
b) Die Kommission und die Mitgliedstaaten sollten 
klare Vorschriften für den Übergang zwischen den 
Programmplanungszeiträumen festlegen.
c) Die Mitgliedstaaten sollten
• in Betracht ziehen, einen bestimmten Anteil 
des ELER -Haushalts für Finanzinstrumente 
vorzusehen, und dafür sorgen, dass diese 
Instrumente in klar definierten Situationen 
attraktiver sind als Zuschüsse;
• den Risikosatz unter Zuhilfenahme angemes -
senen Fachwissens validieren, um Überkapita -
lisierung zu vermeiden;
• die neuen Rechtsvorschriften so umsetzen, 
dass größtmögliche Flexibilität sichergestellt 
ist, beispielsweise indem ein einziges Finanz -
instrument (sowohl für Kredite als auch für Ga -
rantien) eingerichtet wird, mit dem der Bedarf 
gedeckt werden kann;
• bei der Bewertung von Finanzierungsanträgen 
insbesondere die potenziellen Risiken in Bezug 
auf Mitnahme- oder Verdrängungseffekte be -
rücksichtigen, indem sie angemessene Indika -
toren verwenden. Wo diese Risiken bestehen, 
könnten Finanzinstrumente zur bevorzugten 
Option werden;
• untersuchen, wie Zuschüsse und Finanzinstru -
mente kombiniert werden können, um die Mit -
tel durch eine Optimierung von Hebelwirkung 
und revolvierendem Effekt so effizient wie 
möglich einzusetzen.
09
 Einleitung
01 
Finanzinstrumente (bis 2014 „finanztech -
nische Maßnahmen“) sind Haushalts-
instrumente der EU, mit denen es Be -
günstigten ermöglicht wird, Finanzmittel 
beispielsweise in Form von Krediten, 
Garantien oder Kapitalbeteiligungen zu 
erhalten. Von Zuschüssen unterscheiden 
sie sich hauptsächlich dadurch, dass sie 
rückzahlbar sind, wie in Abbildung 1  
dargestellt.
02 
Finanzinstrumente werden in fast allen 
wichtigen EU -Haushaltsbereichen ein -
gesetzt (in den internen Politikbereichen 
nach dem Prinzip der zentralen Mittel -
verwaltung durch die Kommission oder 
nach dem Prinzip der gemeinsamen Mittelverwaltung zusammen mit Finanz -
instituten, im Bereich der Kohäsionspoli -
tik und der Politik zur Entwicklung des 
ländlichen Raums im Wege der zwischen 
Kommission und Mitgliedstaaten ge -
teilten Mittelverwaltung sowie in den 
externen Politikbereichen1).
03 
Innerhalb der Bereiche mit geteilter 
Mittelverwaltung werden Finanzinstru -
mente hauptsächlich im Bereich der 
Kohäsionspolitik eingesetzt. In die -
sem Politikbereich gab es mehr als 
941 Finanz  instrumente, und die Unter -
stützung aus dem EU -Haushalt sowie 
die nationalen Beiträge beliefen sich 
Ende 2013 auf 14,3 Milliarden Euro2.1 Unter dem mehrjährigen 
Finanzrahmen 2007-2013 
wurde etwas mehr als 1 %  
des EU -Haushalts (13,6 Milliar -
den Euro) Finanzinstrumenten 
in den internen Politikberei -
chen und im Kohäsions -
bereich zugewiesen.
2 Bericht der Kommission mit 
einer Zusammenfassung der 
Daten über den bei der 
Finanzierung und Umsetzung 
der Finanzierungsinstrumente 
erzielten Fortschritt, über den 
die Verwaltungsbehörden 
gemäß Artikel 67 Absatz 2 
Buchstabe j der Verord -
nung (EG) Nr. 1083/2006 des 
Rates vom 11. Juli 2006 mit 
allgemeinen Bestimmungen 
über den Europäischen Fonds 
für regionale Entwicklung, den 
Europäischen Sozialfonds und 
den Kohäsionsfonds und zur 
Aufhebung der Verord -
nung (EG) Nr. 1260/1999 
(ABl. L 210 vom 31.7.2006, 
S. 25) berichten, Programm -
planungszeitraum 2007-2013, 
Stand: 31. Dezember 2013. 
Dokument vom 19. Septem -
ber 2014 mit der Referenz 
EGESIF_14-0033-00.
Zuschussregelungen im Vergleich zu Finanzinstrumenten
In den Fonds 
zurück-
/f_ließende 
MittelFINANZINSTRUMENTE ZUSCHUSSREGELUNGEN
ProjekteZuschüsse€€
EndempfängerFinanzinstrument
Die Mittel bleiben im UmlaufHaushaltsmittel
(EU/Mitgliedstaat/Region)Haushaltsmittel
(EU/Mitgliedstaat/Region)
€
Die Mittel werden einmal verausgabtAbbildung 1
Quelle: Interact, Financial Instruments in European Territorial Cooperation Programmes  (Finanzinstru -
mente im Rahmen der Programme für die europäische territoriale Zusammenarbeit), 2013.
10 Einleitung
Frühere Prüfungen des 
Hofes
04 
Bisher hat der Hof Finanzinstrumente 
überwiegend im Bereich der Kohäsions -
politik geprüft3. Das Europäische 
Parlament hat den Rechnungshof 
aufgefordert, dies in allen Politikberei -
chen entsprechend zu tun4. Mit dem 
vorliegenden Bericht wird dieser Auf -
forderung in Bezug auf den Bereich der 
Entwicklung des ländlichen Raums nach -
gekommen. In diesem Bereich belief sich 
der von den Mitgliedstaaten geleistete 
Beitrag zu Finanzinstrumenten bis 
Ende 2013 auf rund 700 Millionen Euro.Argumente für 
Finanzinstrumente
05 
In einer Zeit, in der öffentliche Haushalts -
mittel knapp sind, ist es von entschei -
dender Bedeutung, dass mit weniger 
öffentlichen Mitteln mehr Investitionen 
erreicht werden. Finanzinstrumente 
haben das Potenzial, die Nutzung der 
knappen öffentlichen Mittel zu verbes -
sern, indem bei gleichem Budget mehr 
Mittel für Investitionen bereitgestellt 
werden. Es wird erwartet, dass die den 
Fonds bei ihrer Einrichtung ursprüng -
lich zugewiesenen Finanzmittel wie -
derverwendet werden (revolvierender 
Faktor) und dass sie die Verwirklichung 
politischer Ziele verstärkt unterstützen, 
indem sie zusätzliches öffentliches oder 
privates Kapital mobilisieren (Hebelwir -
kung). Die Argumente für Finanzinstru -
mente sind in Kasten 1  aufgeführt.3 Siehe z. B. den Sonderbericht 
Nr. 2/2012 „Finanzinstrumente 
für KMU mit Kofinanzierung 
aus dem Europäischen Fonds 
für regionale Entwicklung“. 
Die wichtigste Schlussfolge -
rung lautet, dass „Wirksamkeit 
und Effizienz der Maßnahmen 
durch erhebliche Unzuläng -
lichkeiten beeinträchtigt 
wurden, was insbesondere auf 
die Unangemessenheit des 
derzeitigen verordnungs -
rechtlichen Rahmens für die 
Strukturfonds zurückzuführen 
war“ ( http://eca.europa.eu ).
4 Entschließung des Europäi -
schen Parlaments vom 
10. Mai 2012 mit den 
Bemerkungen, die integraler 
Bestandteil der Beschlüsse 
betreffend die Entlastung zur 
Ausführung des Gesamthaus -
haltsplans der Europäischen 
Union für das Haushalts -
jahr 2010, Einzelplan III – Kom -
mission und Exekutivagentu -
ren, sind, Punkt 20.
Die Argumente für Finanzinstrumente
„Beförderung von EU -Politikzielen“:  „Innovative Finanzierungsinstrumente befördern spezifische Ziele der 
EU-Politik, indem sie die nötigen Finanzierungsmittel für im EU -Interesse liegende Bereiche sichern (...). Sie 
zielen darauf ab, Marktversagen auszugleichen, das dazu führt, dass der Markt keine ausreichenden Mittel 
hierfür hergibt, z. B. weil der Privatsektor das Risiko für zu hoch hält.“5
„Anreiz für private Investitionen: Durch eine Zusammenarbeit mit dem Privatsektor bei innovativen Finanzie -
rungsinstrumenten kann die Wirkung des EU -Haushalts optimiert werden, um eine größere Zahl strategischer 
Investitionen zu verwirklichen und damit das Wachstumspotenzial der EU zu stärken.“6
„Multiplikatorwirkung des EU -Haushalts“: „Darüber hinaus wird über die Laufzeit des innovativen Finanzie -
rungsinstruments ein zusätzlicher Multiplikatoreffekt erzielt, wenn die Tilgungs- oder Zinszahlungen und 
Erträge aus einer Investition wieder für das Instrument verwendet werden können. Die Reichweite der Instru -
mente lässt sich durch einen solchen ‚revolvierenden‘ Charakter ganz beträchtlich steigern.“7
5 KOM(2011) 662 endgültig vom 19. Oktober 2011 „Ein Rahmen für die nächste Generation innovativer Finanzinstrumente – die EU -Beteiligungs- 
und Kreditfinanzierungsplattformen“.
6 KOM(2011) 500 endgültig vom 29. Juni 2011 „Ein Haushalt für ‚Europe 2020‘“.
7 KOM(2011) 662.Kasten 1
11 Einleitung
06 
Rat8 und Kommission erwarteten, dass 
der Einsatz von Finanzinstrumenten 
unter dem mehrjährigen Finanzrah -
men 2014-2020 im Vergleich zum Zeit -
raum 2007-2013 zunehmen würde.
07 
In seiner Entschließung betreffend die 
Entlastung für das Haushaltsjahr 20109 
stellte das Europäische Parlament fest, 
dass die Kommission eine vermehrte 
Nutzung von Finanzinstrumenten unter 
dem nächsten mehrjährigen Finanzrah -
men gefördert hatte10.
Jüngste Entwicklungen
08 
In ihrer kürzlich veröffentlichten Mit -
teilung „Eine Investitionsoffensive für 
Europa“11 bekundet die Kommission ihre 
Absicht, die Wirkung von EU -Mitteln zu 
maximieren. Sie fordert die Mitglied -
staaten daher auf, Finanzinstrumente 
in innovationsträchtigen Schlüsselbe -
reichen im Rahmen der ESI -Fonds12 im 
Programmplanungszeitraum 2014-2020 
sehr viel häufiger heranzuziehen, um 
insgesamt mindestens eine Verdoppe -
lung der Ausgaben zu erreichen. In die -
sem Zusammenhang empfiehlt sie auch 
bestimmte Prozentsätze als Zielwerte für 
den Einsatz der Finanzinstrumente13.Finanzinstrumente im 
Bereich der Entwicklung 
des ländlichen Raums
09 
Die EU -Politik zur Entwicklung des 
ländlichen Raums wird im Rahmen von 
Entwicklungsprogrammen für den länd -
lichen Raum (EPLR) umgesetzt. Jedes 
dieser Programme deckt einen Sieben -
jahreszeitraum ab. Finanzinstrumente 
sind seit dem Jahr 2000 Teil der Politik 
zur Entwicklung des ländlichen Raums.
10 
Die wichtigste Rechtsgrundlage für die -
sen Bereich ist im Programmplanungs -
zeitraum 2007-2013 die Verordnung 
(EG) Nr. 1974/2006 der Kommission14, in 
der drei Arten von Finanzinstrumenten 
vorgesehen waren: Wagniskapitalfonds, 
Garantiefonds und Kreditfonds. Tat -
sächlich richteten die Mitgliedstaaten 
von 2009-2014 elf Garantiefonds ein 
(in Bulgarien, Frankreich (Korsika), acht 
verschiedenen Regionen Italiens und 
Rumänien) sowie drei Kreditfonds (in 
Griechenland, Lettland und Litauen), 
aber keinen Wagniskapitalfonds (siehe 
Abbildung 2 ).8 Siehe z. B. Punkt 26 der 
Schlussfolgerungen des 
Europäischen Rates (Tagung 
vom 24./25. Oktober 2013) 
(EUCO 169/13): „Die Programm -
planungsverhandlungen über 
die Europäischen Struktur- und 
Investitionsfonds (ESIF) sollten 
genutzt werden, um im 
Zeitraum 2014-2020 eine 
erhebliche Aufstockung der 
gesamten Unterstützung 
durch die EU aus diesen Fonds 
für Finanzinstrumente mit 
Hebelwirkung, die KMU 
zugutekommen, zu erzielen, 
wobei die Unterstützung in 
Ländern mit einer nach wie  
vor schwierigen Situation 
zumindest verdoppelt werden 
sollte.“
9 Beschluss des Europäischen 
Parlaments vom 10. Mai 2012 
betreffend die Entlastung zur 
Ausführung des 
Gesamthaushaltsplans der 
Europäischen Union für das 
Haushaltsjahr 2010, Einzelplan 
III – Kom  mission 
(KOM(2011) 473 endgültig 
– C7-0256/2011 – 
2011/2201(DEC)) 
P7_TA(2012)0153.
10 KOM(2011) 662 endgültig, 
ebenda.
11 COM(2014) 903 final vom 
26. November 2014.
12 Europäischer Fonds für 
regionale Entwicklung, 
Europäischer Sozialfonds, 
Kohäsionsfonds, Europäischer 
Landwirtschaftsfonds für die 
Entwicklung des ländlichen 
Raums und Europäischer 
Meeres- und Fischereifonds.
13 Den Mitgliedstaaten wird 
empfohlen, wie folgt über 
Finanzinstrumente einen 
bestimmten Prozentsatz der in 
ihrer jeweiligen Partnerschafts -
vereinbarung festgelegten 
Zuweisung für jeden 
Schlüsselbereich bereitzustel -
len: 50 % im Bereich der 
Förderung von KMU, 20 % im 
Bereich der Verringerung des 
CO2-Ausstoßes, 10 % im Bereich 
der Informations- und 
Kommunikationstechnologie, 
10 % im Bereich des nachhalti -
gen Verkehrs, 5 % im Bereich 
der Förderung von Forschung, 
Entwicklung und Innovation 
und 5 % im Bereich der 
Umwelt- und 
Ressourceneffizienz.
14 Verordnung (EG) Nr. 1974/2006 
der Kommission vom 
12 Einleitung
Finanzinstrumente im Bereich der Entwicklung des ländlichen Raums im 
Programmplanungszeitraum 2007-2013Abbildung 2
Quelle: Informationen aus den einschlägigen Finanzierungsvereinbarungen.Mitgliedstaaten/Regionen, die Finanz-
instrumente eingerichtet haben
Korsika: GF (2012)Lettland: KF (2010)
Litauen: KF (2009)
Rumänien: GF (2010)
Bulgarien: GF (2011)
Griechenland: KF (2013)
Kalabrien: GF (2010)
Basilikata, Kampanien, Molise, Apulien, Sizilien: GF (2011) Latium: GF (2012)Umbrien: GF (2014)GF: Garantiefonds
KF: Kreditfonds(20XX): Datum der fondskapitalisierung
13 Einleitung
11 
Die Mitgliedstaaten richten Finanz -
instrumente auf Tätigkeiten im Rahmen 
der Schwerpunkte 1 und 3 der EPLR aus, 
die Maßnahmen wie beispielsweise die 
Modernisierung landwirtschaftlicher 
Betriebe, die Erhöhung der Wertschöp -
fung bei land- und forstwirtschaftlichen 
Erzeugnissen oder Unternehmens -
gründung und -entwicklung betreffen. 
Mit Garantiefonds werden finanzielle 
Garantien für von Betrieben oder 
Organisationen beantragte Kredite 
geleistet, um es diesen zu erleichtern, 
sich Finanzmittel von Banken zu be -
schaffen. Bei Rückzahlung der Kredite 
durch einzelne Projektträger werden 
die Garantien freigegeben, sodass neue 
Garantien vergeben werden können. Mit 
Kreditfonds werden Mittel für Kredite für Projekte zur Unternehmensentwick -
lung bereitgestellt. Bei Rückzahlung der 
Kredite einzelner Projekte stehen Mittel 
für neue Kredite zur Verfügung.
12 
Der Beitrag zu den Finanzinstrumen -
ten in Höhe von insgesamt 700 Milli -
onen Euro15 (siehe Ziffer 4) umfasste 
564 Millionen Euro an öffentlichen Mit -
teln, von denen rund 440 Millionen Euro 
von der EU bereitgestellt wurden. Die 
nach Mitgliedstaat aufgeschlüsselten 
Zuweisungen sind Abbildung 3  zu 
entnehmen.
Mittelausstattung der Finanzinstrumente Ende 2013Abbildung 3
Quelle: Daten aus den Unternehmensplänen, den einschlägigen jährlichen Zwischenberichten 2013 
und Berechnungen des Hofes.050100150200250300Millionen euro
Bulgarien
Frankreich (Korsika)GriechenlandItalien (Sizilien) Italien (Apulien) Italien (Latium)
Italien (Kampanien)Italien (Umbrien)Italien (Molise)Italien (Basilikata) Italien (Kalabrien)Lettland LitauenRumänien15. Dezember 2006 mit 
Durchführungsbestimmungen 
zur Verordnung (EG) 
Nr. 1698/2005 des Rates über 
die Förderung der Entwicklung 
des ländlichen Raums durch 
den Europäischen Landwirt -
schaftsfonds für die Entwick -
lung des ländlichen Raums 
(ELER) (ABl. L 368 vom 
23.12.2006, S. 15).
15 In diesem Betrag sind private 
Mittel in Höhe von 138 Millio -
nen Euro enthalten, die 
zusätzlich zu öffentlichen 
Mitteln in Höhe von 
115 Millionen Euro in den 
Kreditfonds in Griechenland 
eingezahlt wurden.
14 Einleitung
Verwaltung der 
Finanzinstrumente im 
Bereich der Entwicklung 
des ländlichen Raums
13 
Die Finanzinstrumente unterliegen der 
geteilten Verwaltung durch die Kommis -
sion und die Mitgliedstaaten. Die Kom -
mission beurteilt und genehmigt die von 
den Mitgliedstaaten erarbeiteten und 
vorgelegten EPLR. Die Mitgliedstaaten 
erlassen alle erforderlichen Rechts- und 
Verwaltungsvorschriften, um sicher -
zustellen, dass die Finanzinstrumente 
ordnungsgemäß funktionieren. Die 
vier wichtigsten Akteure in den Mitglied -
staaten sind die Verwaltungsbehörde (in 
der Regel das Landwirtschaftsministeri -
um), der Fondsverwalter, die Finanzinsti -
tute (z. B. Banken und Kreditinstitute) 
sowie die Endempfänger (z. B. landwirt -
schaftliche Betriebe oder nahrungsmit -
telverarbeitende Unternehmen).
14 
Die Verwaltungsbehörden gestalten 
und überwachen die Finanzinstru -
mente. Die Fondsverwalter müssen die Investitionsstrategie umsetzen und 
überprüfen, ob die angestrebten Ziele 
mithilfe der Investitionen tatsächlich 
erreicht werden. Die Finanzinstitute 
bewerten die wirtschaftliche Lebensfä -
higkeit der vorgestellten Projekte und 
analysieren die Kreditwürdigkeit der 
Endempfänger. Diese schließen (Kredit- 
oder Garantie-)Verträge mit den Fonds -
verwaltern und/oder Finanzinstituten 
ab. Die Endempfänger sind auch dafür 
zuständig, die Investitionen tatsächlich 
durchzuführen und im Einklang mit den 
Vertragsbestimmungen Rückzahlungen 
an die Finanzinstitute zu leisten.
15 
Die spezifischen Zuständigkeiten und 
Aufgaben der verschiedenen Akteure 
hängen auch von der Art des ver -
wendeten Finanzinstruments ab, da 
Kreditfonds anders funktionieren als 
Garantiefonds. Beispielsweise fließen bei 
Kreditfonds Geldströme ab, was bei Ga -
rantiefonds nicht der Fall ist – außer bei 
einem Zahlungsausfall des Empfängers.
Finanzinstrumente kurz gefasst
 οRückzahlbare Instrumente: Finanzmittel können im Programmbereich wiederverwendet werden. Der revolvie -
rende Effekt ist in Zeiten knapper öffentlicher Haushaltsmittel wichtig.
 οEin weiterer erwarteter zentraler Effekt besteht darin, dass zusätzliches privates Kapital zur Verwirklichung von 
EU-Politikzielen mobilisiert wird; dies wird als Hebelwirkung bezeichnet.
 οWenig Erfahrung und geringe Wesentlichkeit im Bereich der Entwicklung des ländlichen Raums, da Finanzinstru -
mente bisher vor allem im Kohäsionsbereich eingesetzt wurden.
 οEs werden vorwiegend Garantiefonds eingesetzt, doch wurden auch einige Kreditfonds eingerichtet.
 οSie unterliegen der geteilten Verwaltung durch die Kommission und die Mitgliedstaaten.
 οDie Kommission fördert den Einsatz von Finanzinstrumenten, doch bestehen bei der Umsetzung Schwierigkeiten 
und Risiken.
15
 Prüfungsumfang und 
Prüfungsansatz
16 
Das Ziel dieser Prüfung bestand darin, zu 
ermitteln, ob die im Rahmen der Politik 
zur Entwicklung des ländlichen Raums 
eingesetzten Finanzinstrumente im 
Programmplanungszeitraum 2007-2013 
gut gestaltet und verwaltet worden wa -
ren. Außerdem wurden die wichtigsten 
EU-Verordnungen für den Programm -
planungszeitraum für die Entwicklung 
des ländlichen Raums 2014-2020 kürzlich 
angenommen. Dies ermöglichte es dem 
Hof, der Frage nachzugehen, inwieweit 
es wahrscheinlich ist, dass sich die im 
neuen Rechtsrahmen eingeführten 
Änderungen in erheblichem Maße auf 
die wichtigsten im Rahmen der Prüfung 
ermittelten Unzulänglichkeiten auswirken 
werden.
17 
Die übergeordnete Prüfungsfrage 
lautete:
Sind Finanzinstrumente im Bereich 
der Entwicklung des ländlichen Raums 
erfolgreich und vielversprechend?
Im Einzelnen sollten die folgenden Prü -
fungsfragen beantwortet werden:
 - Wurden die Finanzinstrumente  
im Programmplanungszeit -
raum 2007-2013 in angemessener 
Weise eingerichtet und mit Kapital 
ausgestattet?
 - Erbrachten die Finanzinstrumente  
im Zeitraum 2007-2013 gute 
Leistungen?
 - Gab es im Zeitraum 2007-2013 an -
gemessene Bestimmungen für die 
Liquidation und den Ausstieg?
 - Besteht innerhalb des Rechts -
rahmens für den Zeitraum 2014-
2020 das Potenzial für die Her -
beiführung der notwendigen 
Verbesserungen im Hinblick auf 
Finanzinstrumente?18 
Der Hof legte Prüfungskriterien betreffend 
Gestaltung, Einsatz und Begleitung/Bewer -
tung von Finanzinstrumenten fest. Diese 
Kriterien wurden auf der Grundlage frühe -
rer Prüfungen des Hofes, von Rechtsgrund -
lagen, Kommissionsdokumenten und 
sonstigen Veröffentlichungen entwickelt. 
Zudem ließ sich der Hof von Experten der 
OECD16 hinsichtlich der Stichhaltigkeit und 
Anwendbarkeit dieser Prüfungskriterien 
beraten und nahm eine Durchsicht existie -
render Veröffentlichungen der OECD vor.
19 
Es wurden Prüfbesuche in Frankreich, Grie -
chenland, Litauen, Rumänien und Italien 
durchgeführt, um sicherzustellen, dass 
sowohl Garantie-17 als auch Kreditfonds18 
einbezogen wurden. In jedem Mitglied -
staat wurden Prüfungsnachweise zusam -
mengestellt und anhand der Prüfungskri -
terien durch Befragungen und die Analyse 
von Unterlagen und Daten untersucht. Im 
Rahmen von Aktenprüfungen sammelten 
und analysierten die Prüfer außerdem 
zusätzliche Informationen zu Finanzinstru -
menten, die von nicht besuchten Mitglied -
staaten oder Regionen (insbesondere Bul -
garien und Lettland) umgesetzt wurden. 
Des Weiteren führten sie Befragungen 
von Kommissionsbediensteten durch und 
analysierten einschlägige Unterlagen.
20 
Der Hof führte eine Umfrage bei einer 
Stichprobe von 37 Verwaltungsbehörden 
durch, von denen 32 im Zeitraum 2007-
2013 keine Finanzinstrumente im Bereich 
der Politik zur Entwicklung des ländlichen 
Raums eingesetzt hatten. Ende 2013 
hatten diese Verwaltungsbehörden rund 
90 % der ELER -Zahlungen für zentrale 
Investitionsmaßnahmen, in deren Rahmen 
Finanzinstrumente eingesetzt wurden, 
absorbiert19. Der Zweck dieser Umfrage 
bestand in erster Linie darin, die Gründe 
zu ermitteln, die in der Planungs- und Ge -
staltungsphase konkret dazu beigetragen 
hatten, dass kein(e) Finanzinstrument(e) 
eingerichtet wurde(n).16 Organisation für wirtschaftli -
che Zusammenarbeit und 
Entwicklung.
17 Frankreich (Korsika), Italien 
(Apulien und Sizilien) und 
Rumänien.
18 Griechenland und Litauen.
19 Maßnahme 121 (Modernisie -
rung landwirtschaftlicher 
Betriebe) und Maßnahme 123 
(Erhöhung der Wertschöpfung 
bei land- und forstwirtschaftli -
chen Erzeugnissen).
16
 Bemerkungen
Wurden die Finanzinstru -
mente im Programmpla -
nungszeitraum 2007-2013  
in angemessener Weise 
eingerichtet und mit  
Kapital ausgestattet?
21 
Um eine solide Grundlage für die Finanz -
instrumente zu bieten, war eine sorg -
fältige Vorbereitung des Programmpla -
nungszeitraums 2007-2013 erforderlich. 
Insbesondere mussten die spezifischen 
Merkmale der Politik zur Entwicklung 
des ländlichen Raums im für die Finanz -
instrumente geltenden Rechtsrahmen 
berücksichtigt werden. Außerdem muss -
te der tatsächliche Bedarf auf der Grund -
lage zuverlässiger quantifizierbarer Infor -
mationen bewertet werden, um die Art 
des erforderlichen Finanzinstruments 
zu begründen, die Marktnachfrage nach 
Unterstützung durch Finanzinstrumen -
te zu bestimmen und nachzuweisen, 
dass der für den Fonds vorgesehene 
Kapitalbetrag angemessen war. Der Hof 
überprüfte diese Hauptgestaltungs -
merkmale von Finanzinstrumenten des 
Programmplanungszeitraums 2007-2013.
Der Rahmen für die  
Programmplanung wurde 
nicht in zufriedenstellender 
Weise ausgearbeitet
22 
In diesem Abschnitt wird bewertet, ob 
im für die Finanzinstrumente geltenden 
Rechtsrahmen die spezifischen Merkma -
le der Politik zur Entwicklung des ländli -
chen Raums berücksichtigt wurden und 
ob eine tragfähige Bedarfsbewertung 
vorgenommen wurde. Darüber hinaus 
werden Informationen aus der Umfra -
ge unter Mitgliedstaaten zur geringen 
Nutzung von Finanzinstrumenten im 
Zeitraum 2007-2013 vorgelegt.Der Rechtsrahmen  2007-2013 
für Finanzinstrumente war nicht 
spezifisch auf den Bereich der 
Entwicklung des ländlichen 
Raums zugeschnitten
23 
Der Hof stellte fest, dass der Rechtsrah -
men 2007-2013 für Finanzinstrumente im 
Bereich der Entwicklung des ländlichen 
Raums vorwiegend von der Kohäsions -
politik beeinflusst war. Die Kommission 
war nicht in der Lage, nachzuweisen, 
dass sie bei der Gestaltung dieses 
Rahmens die spezifischen Merkmale 
der Entwicklung des ländlichen Raums 
bewertet und berücksichtigt hatte. 
Beispielsweise waren im Bereich der Ent -
wicklung des ländlichen Raums, anders 
als im Kohäsionsbereich, die meisten po -
tenziellen Begünstigten kleine landwirt -
schaftliche Betriebe, die an nicht rück -
zahlbare Zuschüsse gewöhnt waren, und 
die Projekte waren ebenfalls sehr klein. 
Außerdem verfügten die Verwaltungs -
behörden der Mitgliedstaaten nicht über 
ausreichende Erfahrung mit anderen 
Finanzierungsarten als Zuschüssen.
24 
Die Kommission hatte mit Finanzinstru -
menten im Bereich der Entwicklung des 
ländlichen Raums keine ausreichenden 
Erfahrungen gemacht, die ihr als Grund -
lage für den Programmplanungszeit -
raum 2007-2013 hätten dienen können. 
Zwar hatte im Programmplanungszeit -
raum 2000-2006 eine eigenständige 
Maßnahme für Finanzierungstechnik 
zur Verfügung gestanden, in der Praxis 
hatten aber nur Portugal und vier italie -
nische Regionen20 Finanzinstrumente 
eingerichtet. Die Maßnahme für Finan -
zierungstechnik war die am wenigsten 
eingesetzte Maßnahme.20 Basilikata, Kalabrien und 
Apulien (zulasten des 
EAGFL – Ausrichtung) und 
Marken (zulasten des 
EAGFL – Garantie).
17 Bemerkungen
Beispiele für die Ziele, die für Finanzinstrumente gesetzt wurden
In Griechenland wurden die im Zusammenhang mit der Einrichtung des Kreditfonds angestrebten Ziele im 
überarbeiteten EPLR nur in allgemeiner Form erwähnt. Dazu gehörten eine verbesserte Liquidität der End -
empfänger/Kreditnehmer, die Kreditvergabe von Banken zu günstigen Bedingungen zwecks Unterstützung 
des Unternehmertums sowie eine beschleunigte Inanspruchnahme der ELER -Mittel.
Mit dem litauischen EPLR wurde in Bezug auf den Kreditfonds angestrebt, für Investitionen, mit denen die in 
den Maßnahmen aufgezählten Ziele verfolgt wurden, einen Zugang zu Krediten zu verschaffen.
In Italien (Apulien und Sizilien) wurde bezüglich des Finanzinstruments das Ziel gesetzt, den Zugang landwirt -
schaftlicher Betriebe zu Krediten zu verbessern. In den EPLR wurden keine weiteren Ziele ausformuliert.
Zu den Zielen der Garantieprogramme im rumänischen EPLR gehörten ein verbesserter Zugang zu Krediten 
im Bereich der Entwicklung des ländlichen Raums sowie eine Steigerung des Interesses der Finanzinstitute an 
der ländlichen Wirtschaft und die Stärkung ihres Vertrauens in diesen Wirtschaftszweig.Kasten 225 
Im Rechtsrahmen 2007-2013 waren  
nur drei Arten von Instrumenten vorge -
sehen (siehe Ziffer 10), ohne dass dies 
erläutert wurde. Außerdem stellte der 
Hof unter Zugrundelegung der Veröf -
fentlichungen der OECD und der FAO21 
und im Rahmen seines Austauschs mit 
Experten der OECD sowie mit nationalen 
Behörden während der Besuche in den 
Mitgliedstaaten fest, dass im Agrarsektor 
de  facto andere Instrumente zur Anwen -
dung kamen, wie beispielsweise Finan -
zierung gegen Lagerscheine22.Die Ziele waren allgemein 
gehalten, und es fand keine klare 
Bewertung des tatsächlichen 
Bedarfs statt
26 
Die Mitgliedstaaten, die die Instrumente 
verwendeten, setzten keine konkreten 
und messbaren, sondern recht vage 
Ziele. Es wurde daher nicht als sinnvoll 
erachtet, sie heranzuziehen, um zu 
bewerten, ob die Kreditlücke verkleinert 
worden war. Beispiele für festgelegte 
Ziele sind Kasten 2  zu entnehmen.
27 
Die Bewertung des tatsächlichen Be -
darfs basierte nicht auf zuverlässigen 
quantifizierbaren Informationen, und 
es waren für keinen der Mitgliedstaa -
ten, die Finanzinstrumente eingeführt 
hatten, formelle Bewertungen des 
Finanzbedarfs verfügbar. Zwar waren 
Bewertungen des Finanzbedarfs in den 
Rechtsgrundlagen nicht ausdrücklich 
vorgeschrieben, doch gab es auch keine 
andere Art von Analyse mit ähnlicher Beweiskraft, wie etwa quantifizierte 
Informationen zum Bedarf und zur am 
besten geeigneten Art von Finanzinstru -
ment. Alle Programme berichteten ledig  - 
lich über fehlende Liquidität und die all -
gemeine Schwierigkeit, im Agrarsektor 
Zugang zu Krediten zu erhalten. Dieser 
Mangel bei der Anfangsbewertung des 
Bedarfs führte zu einer großen Zahl von 
überkapitalisierten Finanzinstrumenten 
(siehe Ziffer 43).21 Ernährungs- und Landwirt -
schaftsorganisation der 
Vereinten Nationen.
22 Lagerscheine werden als 
Nachweis dafür ausgegeben, 
dass bestimmte Waren in einer 
angegebenen Menge und 
Qualität von den im Lager-  
schein genannten Einlegern 
an bestimmten Orten einge-  
lagert wurden. Die Einleger 
können die Lagerscheine als 
Sicherheit verwenden, um 
Finanzmittel zu erhalten.
18 Bemerkungen
Finanzinstrumente wurden von 
den meisten Mitgliedstaaten nicht 
als n ützlich erachtet
28 
Durch die Umfrage des Hofes wurde 
bestätigt, dass die meisten Mitgliedstaa -
ten Finanzinstrumente nicht als nützlich 
erachteten23. Die Zweckmäßigkeit der 
Finanzinstrumente vor dem Hintergrund 
der Merkmale der meisten ELER -Be-
günstigten stellte für die Verwaltungs -
behörden ein zentrales Problem dar. Als 
Hauptgrund wurde angegeben, dass es 
an einer Nachfrage nach Finanzinstru -
menten mangelte, da die potenziellen 
Begünstigten mit diesen nicht vertraut 
und an Projektfinanzierungen im Wege 
von Zuschüssen gewöhnt waren.29 
Die folgende Tabelle belegt das be -
grenzte Interesse an Finanzinstrumenten 
im Programmplanungszeitraum 2007-
2013: Rund 1,5 % der im Rahmen der 
einschlägigen Schwerpunkte 1 und 3 im 
Bereich der Entwicklung des ländlichen 
Raums verausgabten ELER -Beträge wur -
den über Finanzinstrumente ausgezahlt 
(Tabelle 1 ).
Die Ausgabenvorschriften 
sind jedoch für die Mitglied -
staaten vorteilhaft
30 
Der Hof stellte fest, dass Finanzinstru -
mente für einige Mitgliedstaaten attrak -
tiv waren, da sie eine schnellere Veraus -
gabung der Mittel ermöglichten und 
somit dazu beitrugen, die Anwendung 
bestimmter Vorschriften in Bezug auf 
die Inanspruchnahme von EU -Mitteln zu 
erleichtern. Sie konnten zudem Einnah -
men (Zinsen) generieren.23 Die Hauptgründe lauteten wie 
folgt: Die spezifischen 
Merkmale der Entwicklung 
des ländlichen Raums sind im 
geltenden Rechtsrahmen 
nicht (oder nicht in angemes -
sener Weise) berücksichtigt; 
die Begünstigten, insbesonde -
re Landwirte, sind daran 
gewöhnt, Zuschüsse zu 
erhalten; in der Verwendung 
von Finanzinstrumenten 
wurden im Vergleich zu 
anderen Fördermaßnahmen 
keine ausreichenden Vorteile 
erkannt; eine Förderung durch 
Finanzinstrumente würde den 
charakteristischen Merkmalen 
gewöhnlicher ELER-Begüns -
tigter nicht entsprechen; im 
Bereich der Entwicklung des 
ländlichen Raums wurde kein 
Bedarf an oder keine Nach  - 
frage nach Finanzinstrumenten 
festgestellt.
In Finanzinstrumente eingezahlte ELER -Beträge als Anteil an den 
ELER -Gesamtausgaben
Betrag  
(Millionen  Euro)Prozentualer Anteil an den ELER‑Zahlungen für 
die Schwerpunkte 1 und 3 bis zum  
15. Oktober  2014 (einschließlich Vorschüsse)
Kumulierte gemeldete ELER‑Ausgaben für die Schwerpunkte  1 
und 3 (4. Quartal 2006 bis 3. Quartal 2014)1 32 767 100,00  %
Finanzinstrumente (verfügbarer maximaler ELER‑An ‑
teil am Fondskapital bis zur dritten vierteljährlichen 
Ausgabenerklärung  2014)2530 1,62  %Tabelle 1
1 Quelle: GD Landwirtschaft und ländliche Entwicklung – Anhang der Kurzmitteilung zu den Entwicklungsprogrammen für den ländlichen 
Raum – Ausschuss für die Entwicklung des ländlichen Raums – 19. November 2014.
2 Berechnung des Hofes auf der Grundlage der vierteljährlichen Ausgabenerklärungen.
19 Bemerkungen
Beiträge zu Finanzinstrumenten 
werden als getätigte Ausgaben 
behandelt
31 
Die Verordnung (EG) Nr. 1290/2005 
schreibt vor, dass die Kommission Zwi -
schenzahlungen leisten muss, um die 
für die Durchführung der Maßnahmen 
getätigten Ausgaben zu erstatten24. 
In der Verordnung (EG) Nr. 1974/2006 
der Kommission ist vorgesehen, dass 
die Erklärung der getätigten Ausgaben 
an die Kommission die mit der Einrich -
tung der Finanzinstrumente oder den 
Beiträgen hierzu zusammenhängenden 
Gesamtausgaben enthalten muss25. 
Diese Bestimmung ermöglichte es den 
Mitgliedstaaten, Ausgaben in höherem 
Umfang zu erklären, als sie tatsächlich 
getätigt wurden.
Zinserträge fallen den 
Mitgliedstaaten zu
32 
Durch die Rechtsvorschriften wird auch 
ermöglicht, dass von Anfang an der volle 
Betrag des Fondskapitals beantragt und 
an Finanzinstrumente ausgezahlt wird. 
Für die Mitgliedstaaten bestand hierfür 
ein Anreiz, da sie dann durch Investition 
des Fondskapitals Zinsen erzielen konn -
ten. Am besten wird dies am Beispiel 
Rumäniens deutlich. Hier wurde der vol -
le Betrag des Fondskapitals in einem ein -
zigen Beitrag gezahlt und auf nationalen 
Konten gehalten. Die Art des eingerich -
teten Finanzinstruments (Garantiefonds) 
und die niedrige Ausfallquote26 (weniger 
als 1 %) bedeuteten, dass der Mitglied -
staat den Großteil des Kapitals nicht 
tatsächlich ausgeben musste, sodass ein 
erheblicher Zinsertrag erzielt wurde. Bis 
Ende 2013 nahm Rumänien auf diese 
Weise insgesamt rund 50 Millionen Euro 
ein.Freigegebene Garantien 
kamen am Ende des 
Programmplanungszeitraums 
für eine EU -Kofinanzierung in 
Betracht
33 
An Endempfänger vergebene und  
dann an einen Fonds zurückgezahlte  
Kredite sowie zur Abdeckung von 
Krediten vergebene und dann freige -
gebene Garantien wurden am Ende des 
Programmplanungszeitraums als für 
eine ELER -Kofinanzierung in Betracht 
kommend eingestuft. Dies führte zu 
einer Situation, in der der jeweilige 
Mitgliedstaat Mittel behalten konnte, 
auch wenn diese letztlich nicht mehr 
mit einem Risiko behaftet waren (Kredit 
zurückgezahlt) oder niemals tatsächliche 
Kosten oder Geldströme entstanden 
waren (Garantien freigegeben). Zwar 
wird dies durch eine Durchführungs -
verordnung27 gestützt, doch betont der 
Hof, dass es nicht den Grundsätzen der 
Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung 
entspricht, wenn freigegebene Garantien 
als förderfähige Ausgaben betrachtet 
werden, obwohl bei ihnen nie tatsäch -
lich Geld verausgabt wurde (siehe auch 
die Ziffern 75-77).24 Artikel 26 der Verordnung (EG) 
Nr. 1290/2005 des Rates vom 
21. Juni 2005 über die 
Finanzierung der Gemeinsa -
men Agrarpolitik (ABl. L 209 
vom 11.8.2005, S. 1).
25 Artikel 52 Absatz 1 der 
Verordnung (EG) Nr. 1974/2006 
der Kommission.
26 Definiert als die von einem 
Ausfall betroffenen Garantie -
beträge im Vergleich zu den 
vergebenen Garantiebeträgen.
27 Verordnung (EG) Nr. 1974/2006 
der Kommission.
20 Bemerkungen
Finanzinstrumente so 
eingerichtet, dass öffentliche 
Mittel (Kredite/Garantien) zur 
Verausgabung öffentlicher Mittel 
(Zusch üsse) beitragen
34 
Finanzinstrumente wurden im Zeit -
raum 2007-2013 hauptsächlich dafür 
eingesetzt, ELER -Mittel freizugeben, 
doch wurden ihre Auswirkungen auf die 
Inanspruchnahme von Zuschüssen nicht 
immer durch die verfügbaren Daten 
bestätigt. Auch strukturelle Faktoren 
hemmten diese Auswirkungen (siehe 
Kasten 3 ).35 
Finanzinstrumente wurden so einge -
richtet, dass öffentliche Mittel (Kredite/
Garantien) zur Verausgabung anderer 
öffentlicher Mittel (Zuschüsse) beitragen 
konnten, anstatt eine Alternative zu Zu -
schüssen darzustellen. In Bezug auf alle 
im Zeitraum 2007-2013 von den besuch -
ten Mitgliedstaaten eingesetzten Finanz -
instrumente stellte der Hof fest, dass nur 
Antragsteller für Zuschüsse Zugang zu 
ihnen hatten (indirekter Zugang).
Strukturelle Schwierigkeiten bei der Erlangung von Zugang zu Krediten in Rumänien
Schätzungen der Zahlstelle zufolge konnten genehmigte Projekte, für die im Rahmen aller Investitionsmaß -
nahmen insgesamt 700 Millionen Euro eingesetzt werden sollten, letztlich nicht ausgeführt werden, da die 
potenziellen Begünstigten keinen Kredit erhalten oder keine Sicherheiten vorlegen konnten. Rund 69  % der 
Projektstreichungen bis Juni 2014 waren auf das Fehlen eines Kofinanzierungsanteils zurückzuführen. Auf -
grund von strukturellen Faktoren (wenig Interesse am Agrarsektor seitens der Banken, keine Bonitätsgeschichte, 
keine anderen angemessenen Sicherheiten, Projekte, die die Banken für wirtschaftlich nicht lebensfähig 
hielten) blieb die rumänische Kreditlücke trotz Finanzinstrument bestehen, und die Inanspruchnahme von mit 
Garantien verknüpften Zuschüssen war nach wie vor niedrig. Aus den verfügbaren Daten bis 31. März 2014 
geht hervor, dass von allen in Form von Zuschüssen getätigten Ausgaben rund 15 % durch eine Garantie aus 
dem EU -kofinanzierten Garantiefonds, der die zur Finanzierung der Projekte erforderlichen Kredite absicherte, 
gestützt wurden.Kasten 3
36 
Der Hof ermittelte spezifische Fälle in 
Italien (Apulien und Sizilien), Litauen und 
Rumänien, in denen der Gesamtbetrag 
des Zuschusses und des Finanzinstru -
ments entweder fast genauso hoch 
war wie der Betrag der förderfähigen 
Projektkosten, diesem Betrag vollstän -
dig entsprach oder sogar höher war 
als dieser. Daher bestand am Ende des 
Programmplanungszeitraums 2007-2013 
das Risiko, dass Projekte tatsächlich mit 
bis zu 100 % aus öffentlichen Mitteln 
finanziert wurden.37 
Im Bereich der Kohäsionspolitik wird 
dies explizit verhindert, da Finanzins -
trumente und Zuschüsse unabhängig 
voneinander operieren. Finanzinstru -
mente dürfen nicht die Kosten eines 
Projekts abdecken, das bereits durch 
einen Zuschuss gefördert wird.
21 Bemerkungen
In bestimmten Fällen haben 
Finanzinstrumente dazu 
beigetragen, die Anwendung der 
Regelung zur Aufhebung von 
Mittelbindungen abzuschwächen
38 
Die Verordnung (EG) Nr. 1290/2005 des 
Rates sieht einen Mechanismus vor, der 
Anreize zur finanziellen Durchführung 
von Programmen schaffen soll. Dazu 
gehört eine Vorschrift, die die Kommis -
sion verpflichtet, den Teil einer jährli -
chen Mittelbindung „aufzuheben“ (zu 
annullieren), der innerhalb eines Zeit -
raums von zwei Jahren nicht verwendet 
wurde (die sogenannte „n+2“-Regel28). 
Mit dieser Regel soll zu einer Beschleuni -
gung der Durchführung der Programme 
und zu einer wirtschaftlichen Haushalts -
führung beigetragen werden29. Der Hof 
hat bereits mehrfach auf das Risiko 
hingewiesen, dass Finanzinstrumente 
zur Umgehung dieser Regel beitragen 
könnten30.39 
Die Kommission erkennt dieses Risiko 
in Bezug auf einige Mitgliedstaaten 
ebenfalls an31. Der Hof stellte fest, dass 
ein solches Risiko zum Zeitpunkt der 
jeweiligen Fondseinrichtung in Bulgari -
en, Griechenland ( Kasten 4 ) und Italien 
(Sizilien) bestand.28 Artikel 29 der Verordnung (EG) 
Nr. 1290/2005 des Rates.
29 Jährlicher Tätigkeitsbe -
richt 2013 der GD Landwirt -
schaft und ländliche 
Entwicklung, Anhang 10, S. 158.
30 Jahresberichte des Hofes zu 
den Haushaltsjahren 2010 
(Ziffer 4.33) (ABl. C 326 vom 
10.11.2011) und 2012 (Ziffer 4.7) 
(ABl. C 331 vom 14.11.2013); 
Stellungnahme des Hofes 
Nr. 7/2011 zu dem Vorschlag für 
eine Verordnung des 
Europäischen Parlaments und 
des Rates mit gemeinsamen 
Bestimmungen über den 
Europäischen Fonds für 
regionale Entwicklung, den 
Europäischen Sozialfonds, den 
Kohäsionsfonds, den 
Europäischen Landwirtschafts -
fonds für die Entwicklung des 
ländlichen Raums und den 
Europäischen Meeres- und 
Fischereifonds, für die der 
Gemeinsame Strategische 
Rahmen gilt, sowie mit 
allgemeinen Bestimmungen 
über den Europäischen Fonds 
für regionale Entwicklung, den 
Europäischen Sozialfonds und 
den Kohäsionsfonds und zur 
Aufhebung der Verordnung 
(EG) Nr. 1083/2006 (Ziffer 49) 
(ABl. C 47 vom 17.2.2012); 
Sonderbericht Nr. 2/2012 
(Ziffer 54), Hofdokument (2014) 
„Landwirtschaft und Kohäsion: 
Überblick über die EU -Ausga -
ben im Zeitraum 2007-2013“ 
(Ziffer 21) ( http://eca.europa.eu ).
Situation bezüglich der „n+2“-Regel in Griechenland
In Griechenland wurden im Dezember 2013 öffentliche Mittel in Höhe von 115 Millionen Euro in einen Kredit -
fonds eingezahlt. Der Hof stellte fest, dass ein hohes Risiko bestand, dass die Einrichtung des Fonds auch dazu 
diente, die Anwendung der „n+2“-Regel zu begrenzen. Dies hatte folgende Gründe:
 οDer zugewiesene Betrag stellte einen erheblichen Anteil der verfügbaren Mittel dar32.
 οDie an die Endempfänger ausgezahlten Beträge waren unerheblich (siehe Kasten 5 ).
 οDas Aufhebungsrisiko war im Jahr 2013 erheblich.
32 Zwischen 10 % und 30 % der für die betroffenen Maßnahmen verfügbaren Haushaltsmittel.Kasten 4
22 Bemerkungen
40 
In drei der sieben Mitgliedstaaten, die im 
Programmplanungszeitraum 2007-2013 
Finanzinstrumente einrichteten, wurden 
diese also auch deshalb verwendet, 
um EU -Zahlungen aufzunehmen und 
zu halten, anstatt die offiziell mitge -
teilten Bedürfnisse und Ziele in Angriff 
zu nehmen. Da die Kommission diese 
Vorgehensweisen akzeptierte, stellte 
sie nicht sicher, dass die Grundsätze der 
Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung 
gewahrt worden waren33.Erhebliche Überkapitalisie -
rung der Finanzinstrumente
41 
Überkapitalisierung liegt vor, wenn der 
in das Kapital eines Finanzinstruments 
eingezahlte Betrag im Vergleich zum an 
die Endempfänger vergebenen Kredit- 
oder Garantiebetrag zu hoch ist.
42 
Aus Abbildung 4  geht hervor, dass der 
Prozess damit beginnt, den potenziel -
len Markt für das Finanzinstrument zu 
ermitteln. Anhand dieser Informationen 
wird eine Schätzung des Fondskapitals 
vorgenommen. Eine falsche Schätzung 
könnte zu einer Überkapitalisierung des 
Finanzinstruments führen:31 In ihrer Antwort auf den 
Jahresbericht des Hofes zum 
Haushaltsjahr 2012 räumt die 
Kommission ein, selbst 
festgestellt zu haben, „dass 
einige Mitgliedstaaten (…) 
Finanzierungsinstrumente in 
großem Umfang in Anspruch 
nehmen, was eine Verringe -
rung oder Vermeidung von 
Fördermittelverlusten nach 
der n+2-Regel bewirken kann“.
33 Artikel 9 Absatz 2 der 
Verordnung (EG) Nr. 1290/2005 
des Rates und Artikel 73 der 
Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 
des Rates vom 20. Septem -
ber 2005 über die Förderung 
der Entwicklung des 
ländlichen Raums durch den 
Europäischen Landwirt -
schaftsfonds für die 
Entwicklung des ländlichen 
Raums (ELER) (ABl. L 277 vom 
21.10.2005, S. 1).
Faktoren, die zur Überkapitalisierung beitragenAbbildung 4
Tätigkeit 
des Finanz-
instruments(Risikosatz nur für 
Garantiefonds)
(Revolvierender Eﬀekt 
des Garantiefonds)(Auszahlungsquote
des Kreditfonds)
Überkapitalisierung 
des Finanzinstru-
mentsÜberschätzung 
des FondskapitalsNachfrage nach dem 
FinanzinstrumentDen Endemp-
fängern zur 
Verfügung gestellte 
GarantienDen Endempfängern 
zur Verfügung 
gestellte Kredite
Tatsächlich ins 
Fondskapital 
eingezahlter 
BetragBetrag des 
FondskapitalsPotenzieller 
Markt für das 
Finanzinstrument
23 Bemerkungen
In der Regel ü berhöhter 
Fondskapitalbetrag
43 
Die Kommission beaufsichtigte den 
Prozess zur Bestimmung des Fondskapi -
talbetrags, der für die Finanzinstrumente 
zur Verfügung gestellt wurde. Trotz 
dieser Aufsicht stellte der Hof in Bulgari -
en, Griechenland, Italien (Basilikata und 
Sizilien), Litauen und Rumänien eine 
erhebliche Überkapitalisierung fest. Die 
Kommission ergriff nur im Fall Bulgariens 
konkrete Maßnahmen; diese führten zu 
einer Reduzierung des Fondskapitals. 
Beispiele für Überkapitalisierungen sind 
Kasten 5  zu entnehmen.Ein Grund f ür Überkapitalisierung 
besteht darin, dass eine fundierte 
Analyse der Nachfrage nach 
Finanzinstrumenten in den 
Mitgliedstaaten fehlt
44 
Der Hof stellte fest, dass die Mitglied -
staaten in Arbeitsunterlagen wie 
Unternehmensplänen versucht hatten, 
die Nachfrage nach eingerichteten 
Finanzinstrumenten zu schätzen, wobei 
sie sich jedoch auf grobe Schätzungen 
der Inanspruchnahme von Zuschüssen 
stützten. Ähnliche Mängel wurden bei 
allen in den Mitgliedstaaten geprüften 
Finanzinstrumenten festgestellt (siehe 
Ziffer 19), mit Ausnahme von Frankreich 
(Korsika). Aus den zur Aktenprüfung 
zusammengestellten Informationen 
geht hervor, dass ähnliche Mängel auch 
in Bulgarien bestanden. Kasten 6  enthält 
einige Beispiele.
Beispiele für Überkapitalisierungen von Finanzinstrumenten
In Griechenland wurden öffentliche Mittel in Höhe von 115 Millionen Euro für den Kreditfonds zur Verfügung 
gestellt. Dieser Betrag sollte im Zeitraum 2014-2015 verausgabt werden. Tatsächlich wurden bis November 2014 
nur 0,5 Millionen Euro an Endempfänger ausgezahlt.
In Litauen war ursprünglich ein Fondsvolumen von mehr als 130 Millionen Euro vorgesehen, doch tatsächlich 
betrug die maximale Mittelzuweisung nur 52 Millionen Euro. Ende 2013 wurde das Fondskapital auf 13,8 Milli -
onen Euro reduziert.
In Italien (Sizilien) wurden rund 38 Millionen Euro in den Garantiefonds eingezahlt. Dieser Betrag war viel zu 
hoch veranschlagt, denn die Ausschöpfung belief sich auf rund 5 Millionen Euro (siehe Ziffer 55).Kasten 5
24 Bemerkungen
45 
Der Hof stellte fest, dass die Attraktivität 
der Finanzinstrumente für potenzielle 
Endempfänger hauptsächlich von den 
Kosten des Kredits abhing, die ihrer -
seits auf den marktüblichen Zinssätzen 
beruhten. Dies lässt sich am Beispiel 
Litauens veranschaulichen: Die Zeiträu -
me, in denen tatsächlich Verträge mit 
Endempfängern abgeschlossen wurden, 
entsprachen größtenteils den Zeiträu -
men, in denen der Kreditfonds attraktive 
Zinssätze bot35. Dies veranschaulicht 
die Tatsache, dass die Nachfrage nach 
Finanzinstrumenten eingehend und 
über längere Zeiträume hinweg be -
wertet werden muss, da sie von einer 
Kombination inhärenter Umstände und 
Situationen und äußerer Entwicklungen 
abhängt.Ein weiterer Grund f ür die 
Überkapitalisierung von 
Garantiefonds: ungenaue 
Bestimmung der Risikosätze
46 
Bei Garantiefonds entspricht der Risiko -
satz der bei der Verwaltung des Fonds 
als akzeptabel betrachteten Ausfallober -
grenze. Wenn der mit dem Risikosatz 
multiplizierte Kapitalbetrag im Vergleich 
zu den an die Endempfänger vergebe -
nen Garantien zu hoch ist, liegt eine 
Überkapitalisierung vor.35 Zinssätze des Kreditfonds im 
Vergleich zu marktüblichen 
Zinssätzen.Beispiele für eine fehlende Analyse der Nachfrage nach Finanzinstrumenten
In Italien (Apulien und Sizilien) wurde nach dem Prinzip einer Schätzung der potenziellen Nachfrage nach Ga -
rantiefonds verfahren. Die potenzielle Nachfrage wurde auf jeweils rund 75 % (Apulien) bzw. 50 % (Sizilien) der 
Kredite geschätzt, von denen erwartet wurde, dass der Bankensektor sie zur Finanzierung der privaten Anteile 
von Projekten im Zusammenhang mit den betreffenden Investitionsmaßnahmen zur Verfügung stellen würde. 
Dies führte dazu, dass die geschätzte Nachfrage (312 Millionen Euro in Apulien und 120 Millionen Euro in Sizi -
lien) die tatsächliche Nachfrage bei Weitem überstieg. Die geschätzte Nachfrage nach Garantiefonds für nur 
zwei Regionen (Apulien und Sizilien) lag um 8 % höher als die Summe der vom Fondsverwalter bis Juli 2014 für 
das ganze Land zur Verfügung gestellten Garantien34.
In Bulgarien gingen die Behörden davon aus, dass 75  % der potenziellen Gesamtinvestitionen vom Garantie -
fonds abgedeckt werden würden. Die potenzielle Nachfrage nach Mitteln aus dem Garantiefonds wurde dann 
für den Zeitraum 2012-2015 auf rund 600 Millionen Euro beziffert. Dies war zwölfmal mehr als die tatsächliche 
Nachfrage bis Ende April 2014. Die Kommission überprüfte den Vorgang, ohne sich damit auseinanderzusetzen, 
dass die 75  %-Hypothese, auf der die Berechnungen beruhten, nicht untermauert wurde.
In Rumänien wurde kein Nachweis für eine Ex -ante -Analyse zur Bekräftigung der Schätzungen vorgelegt. Es 
wurde angegeben, dass sie auf Erfahrungen aus der Vergangenheit und auf dem Programm Sapard beruhten, 
ohne dass die Garantievolumina des vorhergehenden Zeitraums quantifiziert wurden.
34 Der Fondsverwalter (ISMEA) ist eine öffentliche Einrichtung, die dem Agrarsektor in Italien Informationen und Finanzdienstleistungen zur 
Verfügung stellt. Die Einrichtung verwaltet einen nationalen Garantiefonds und außerdem sechs regionale Garantiefonds, die aus dem ELER 
gefördert werden.Kasten 6
25 Bemerkungen
47 
Die Höhe des Risikosatzes hat erhebliche 
Auswirkungen auf den in einen Garan -
tiefonds einzuzahlenden Kapitalbetrag. 
Der verwendete Risikosatz muss an die 
Höhe der tatsächlich festgestellten Aus -
fallquote angepasst werden. Beispiels -
weise war in Rumänien die Ende 2013 
festgestellte Ausfallquote (weniger als 
1 %, siehe Ziffer 32) viel niedriger als die 
20 %-Obergrenze, die als Grundlage für 
die Kapitalisierung des Garantiefonds 
diente.
Geschätzte Überkapitalisierung 
der Garantiefonds
48 
Der Hof nahm auf der Grundlage der von 
den nationalen Behörden verwendeten 
Risikosätze eine Schätzung des Betrags 
der Überkapitalisierung bei Garantie -
fonds zum 31. Dezember 2013 vor. Aus 
den Berechnungen in Anhang I  geht 
hervor, dass der Gesamtbetrag der bis 
Ende 2013 vergebenen Garantien für alle 
im Zeitraum 2007-2013 eingesetzten Fi -
nanzinstrumente mit einem in die Fonds 
eingezahlten Kapital von insgesamt 
rund 50 Millionen Euro hätte abgedeckt 
werden können. Tatsächlich waren 
aber rund 420 Millionen Euro investiert 
worden. Dies zeigt, dass Ende 2013 eine 
massive Überkapitalisierung bestand: 
Die investierten Beträge waren achtmal 
höher als tatsächlich erforderlich.Es wurden auch Beispiele f ür 
vorsichtige Ansätze bei der 
Fondskapitalisierung festgestellt
49 
Obwohl die italienische Region Apulien 
die potenzielle Nachfrage überschätz -
te, verwendete sie einen vorsichtigen 
schrittweisen Ansatz und begrenzte 
die Zahlungen in den Fonds auf 20 % 
des geschätzten Fondskapitals, um 
eine Überkapitalisierung zu vermeiden. 
Wie sich erwiesen hat, entsprach diese 
Entscheidung in etwa den vergebenen 
Garantien (siehe Ziffer 55). Ein solcher 
Ansatz wurde auch in anderen italieni -
schen Regionen (Kampanien und Molise) 
verfolgt.
50 
Ähnliches wurde in Frankreich (Korsika) 
festgestellt. Nur die Hälfte des ursprüng -
lich vorgesehenen Fondskapitals wurde 
tatsächlich in den Fonds eingezahlt, 
entsprechend den vergebenen Garan -
tien. Dennoch lässt sich unter Berück -
sichtigung des Risikosatzes feststellen, 
dass die Finanzinstrumente in Italien 
(Apulien) und Frankreich (Korsika) auch 
mit einer weit geringeren Kapitalausstat -
tung voll funktionsfähig gewesen wären.
26 Bemerkungen
36 Siehe Ziffern 5.33-5.36: Laut 
den jüngsten Angaben der 
Kommission waren nur 37 % 
der 8,4 Milliarden Euro, die von 
2007 bis Ende 2012 in 
Finanzinstrumente eingezahlt 
wurden, tatsächlich an die 
Endempfänger ausgezahlt 
oder als Garantien an sie 
vergeben worden.Erbrachten die 
Finanzinstrumente im 
Zeitraum 2007-2013 gute 
Leistungen?
51 
Damit Finanzinstrumente gute Leis -
tungen erbringen, sollten bestimmte 
Voraussetzungen gegeben sein. Nur 
wenn ausreichende Mittel der Finanz -
instrumente die Endempfänger rechtzei -
tig erreichen, funktionieren die Instru -
mente wie erwartet und entfalten dann 
ihren vollständigen potenziellen Nutzen 
(revolvierender Effekt und Hebelwir -
kung). Vom EU -Rechtsrahmen sollte 
erwartet werden, dass er angemessene 
Bestimmungen zur Schaffung von Anrei -
zen für das Erreichen dieser Nutzeffekte 
enthält. Die rechtzeitige Einrichtung 
der Finanzinstrumente während des 
Programmplanungszeitraums sollte 
ebenfalls dazu beitragen, diese erwarte -
ten Vorteile zu erreichen. Zudem sollte 
es Begleitsysteme geben, die zuverläs -
sige Daten produzieren, damit beurteilt 
werden kann, ob die Instrumente ihre 
Ergebnisse erreichen.
52 
Der Hof bewertete, ob diese Grund -
voraussetzungen für die Leistungs -
erbringung vorhanden waren, als die 
Finanzinstrumente im Programmpla -
nungszeitraum 2007-2013 eingesetzt 
wurden. Insgesamt stellte er fest, dass 
dies nicht der Fall war.Die Finanzinstrumente 
erbrachten hinsichtlich des 
revolvierenden Effekts unzu -
reichende Leistungen
53 
Im Jahresbericht des Hofes zum Haus -
haltsjahr 2013 wurde betont, dass im 
Kohäsionsbereich Endempfänger nur 
wenig Unterstützung durch Finanzin -
strumente erhalten36. Es wurde darauf 
hingewiesen, die Auszahlungsquoten 
seien „immer noch zu niedrig, um 
davon ausgehen zu können, dass alle 
verfügbaren Mittel zumindest einmal 
verwendet werden“. Im Zuge dieser 
Prüfung wurde bestätigt, dass dies auch 
der Situation im Bereich der Entwick -
lung des ländlichen Raums entspricht. 
Bis zum 31. Dezember 2013 wurden nur 
45 % des Fondskapitals der Finanzinstru -
mente (Kredit- und Garantiefonds) in 
Höhe von 700 Millionen Euro tatsächlich 
an Endempfänger als Kredite ausgezahlt 
oder als Garantien vergeben.
54 
Eine der wichtigsten Wirkungen, die von 
Finanzinstrumenten erwartet wer -
den kann, besteht im Erreichen eines 
revolvierenden Effekts. Es gibt aber 
keine Rechtsvorschriften bezüglich des 
Ausmaßes des revolvierenden Effekts, 
und unzureichende Auszahlungsquoten 
können dazu führen, dass sich revolvie -
rende Effekte verzögern. Im Zuge der 
Prüfung wurde dies auch für den Bereich 
der Entwicklung des ländlichen Raums 
bestätigt.
27 Bemerkungen
Die durch die Garantiefonds 
erreichten revolvierenden Effekte 
waren bis dato unzureichend
55 
Garantiefonds haben das Potenzial, 
durch eine Mehrfachnutzung des 
verfügbaren Kapitals einen Multiplika -
toreffekt zu erzielen. Dadurch ist es 
möglich, mehr Garantien bereitzustel -
len, als Kapital verfügbar ist. Die in den 
Mitgliedstaaten erreichte Multiplikator -
wirkung bzw. der revolvierende Effekt 
war aber unzureichend. Aus den Daten 
des Hofes geht hervor, dass sich dieser für die elf bestehenden Garantiefonds 
Ende 2013 auf 0,53 belief, wie Tabelle 2  
zu entnehmen ist.
56 
Der revolvierende Effekt für einige italie -
nische Garantiefonds (Basilikata, Kalabri -
en, Sizilien und Umbrien) war besonders 
niedrig. Nur bei drei der in Tabelle 2  
aufgeführten Garantiefonds (in Italien – 
Kampanien, Molise und Apulien) wurden 
mehr Garantien als Fondskapital verge -
ben, sodass nur ein geringer revolvieren -
der Effekt erreicht wurde.Tabelle 2Revolvierender Effekt der Garantiefonds
Mitgliedstaat/RegionBis zum 31.12.2013 
maximal in den Fonds 
eingezahlter Betrag 
(Millionen  Euro)
AEndempfängern insge ‑
samt garantierte Beträ ‑
ge bis zum 31.12.2013 
(Millionen  Euro)
BRevolvierender 
Effekt (Multiplikator; 
31.12.2013)
B/AProgrammierter maxi ‑
maler Multiplikator
Bulgarien 171,29 50,00 10,29 5
Frankreich (Korsika) 0,60 0,40 0,67 3
Italien (Sizilien) 37, 6 3 5,48 0,15 3 2
Italien (Apulien) 5,00 6,58 1,32 12,5 2
Italien (Latium) 2,50 0,92 0,37 12,5
Italien (Kampanien) 2,25 3,26 1,45 12,5
Italien (Umbrien) 4,80 0,00 0 3
Italien (Molise) 2,45 2,45 1,00 3
Italien (Basilikata) 14,86 1,70 0,11 3
Italien (Kalabrien) 10,00 1,68 0,17 2
Rumänien 220,00 177,17 0,81 5
INSGESAMT 473,80 249,64 0,53 ‑
1 Bis zum 30. April 2014 vergebene Garantien.
2 Die maximale Höhe des Multiplikators wurde sowohl in Apulien als auch in Sizilien auf 12,5 festgesetzt. Allerdings wurde der Fondskapitalbetrag in 
Apulien auf der Grundlage dieses Multiplikators ermittelt, während in Sizilien der Multiplikator 3 verwendet wurde.
Quelle: Daten aus den Unternehmensplänen, den einschlägigen jährlichen Zwischenberichten 2013 und Berechnung des Hofes.
28 Bemerkungen
57 
Bulgarien reduzierte das Fondskapital 
2013 um mehr als ein Viertel (von 171,29 
auf 121 Millionen Euro), und Rumänien 
reduzierte es 2014 um fast die Hälfte 
(von 220 auf 115 Millionen Euro). Ent -
sprechende Mittel des ELER wurden vom 
Garantiefonds zu den Zuschussanteilen 
der jeweiligen Investitionsmaßnahmen 
zurückübertragen. Diese Verringerun -
gen des Fondskapitals führten zu einer 
Steigerung der Multiplikatorwirkung/des 
revolvierenden Effekts.
58 
Unter Berücksichtigung dieser Verrin -
gerungen und auf der Grundlage einer 
Schätzung der in den ersten drei Quar -
talen des Jahres 2014 vergebenen 
Garantien ist festzustellen, dass bis zum 
30. September 2014 bei allen elf beste -
henden Garantiefonds keine Multipli -
katorwirkung erreicht wurde. Die Werte 
liegen noch immer weit unter den von 
den Mitgliedstaaten selbst angestrebten 
Multiplikatorwerten (siehe Tabelle 2 , 
letzte Spalte) und unter den Werten, die 
in Anhang I  wiedergegeben sind. Dies 
bedeutet, dass das in die Garantiefonds 
eingezahlte Kapital den Betrag der an End-  
empfänger vergebenen Garantien nach 
wie vor überschritt, sodass das Potenzial 
des Instruments gemindert wurde.Bei Kreditfonds ist der 
revolvierende Effekt ebenso 
niedrig
59 
Aus den Daten des Hofes geht hervor, 
dass sich die durchschnittliche Auszah -
lungsquote für die zwei aktiven Kre -
ditfonds Ende 2013 auf 0,75 belief, wie 
Tabelle 3  zu entnehmen ist.
60 
In Griechenland wurden bis Mitte 2014 
de facto keine Kredite vergeben. Betref -
fend Litauen und Lettland wird durch 
die Zahlen verschleiert, dass die Fonds 
nicht kontinuierlich zum Einsatz kamen. 
In Litauen war seit dem 1. Quartal 2012 
kein einziger Vertrag unterzeichnet 
worden (siehe Ziffer 45). Es wurden keine 
Anstrengungen unternommen, um die 
Fondsbedingungen an die Markter -
fordernisse anzupassen. Die Situation 
in Lettland war ähnlich: Seit Juni 2012 
waren keine neuen Kredite vergeben 
worden. Die Lösung in Litauen und 
Lettland bestand darin, das Fondka -
pital schrittweise zu reduzieren – um 
rund drei Viertel bzw. zwei Drittel bis 
Ende 2013. Diese Reduzierungspraxis 
wurde 2014 fortgesetzt.Tabelle 3Auszahlungsquote der Kreditfonds
Mitgliedstaat/RegionBis zum 31.12.2013 maximal in 
den Fonds eingezahlter Betrag 
(Millionen  Euro)Endempfängern insgesamt 
ausgezahlte Beträge bis zum 
31.12.2013 (Millionen  Euro)Auszahlungsquote auf der 
Grundlage des bis zum 31.12.2013 
maximal in den Fonds  
eingezahlten Betrags
Lettland137, 6 0228,25 0,75
Litauen 52,45 39,05 0,74
INSGESAMT 90,05 67,30 0,75
1 Unter Zugrundelegung des Wechselkurses der lettischen Zentralbank: 1 Euro = 0,702804 LVL.
2 Schätzung des Hofes auf der Grundlage der vierteljährlichen Erklärungen Lettlands einschließlich des 4. Quartals 2013.
Quelle: Daten aus den einschlägigen jährlichen Zwischenberichten 2013 und Berechnung des Hofes.
29 Bemerkungen
61 
Bei Kreditfonds kann der revolvierende 
Effekt erst dann eintreten, wenn ein Kre -
dit vom Endempfänger zurückgezahlt 
wurde. Bezüglich dieser Fonds ermittelte 
der Hof, dass sich bis Ende 2013 kein 
revolvierender Effekt einstellte.
Eine Hebelwirkung tritt 
selten ein, und einige Fonds 
wurden zu spät eingerichtet
62 
In ihrer Antwort auf den Jahresbericht 
des Hofes zum Haushaltsjahr 2013 
(Ziffer 5.36) betonte die Kommission 
die Beschränkungen eines einzelnen 
Indikators wie der Auszahlungsquote als 
Instrument zur Leistungsbewertung der 
Finanzinstrumente. Sie vertrat die Auf -
fassung, „dass sich die Leistungsbewer -
tung auch darauf konzentrieren sollte, 
welche Ergebnisse durch kofinanzierte 
Finanzierungsinstrumente erreicht wer -
den, einschließlich deren revolvierende 
Effekte und Hebelwirkungen“.
Eine Hebelwirkung tritt selten ein
63 
Finanzinstrumente sollen öffentlichen 
Fördermitteln eine Hebelwirkung verlei -
hen, indem sie Anreize für eine Beteili -
gung des Privatsektors schaffen. Wenn 
beispielsweise für jeden aus öffentlichen 
Quellen bereitgestellten Euro ein Euro 
an privaten Mitteln bereitgestellt wird, 
führt dies zu einer Verdoppelung des Be -
trags, der den Endempfängern zugute -
kommt. Es besteht aber keine rechtliche 
Verpflichtung, einen bestimmten Anteil 
privater Beteiligung (Hebelwirkung) zu 
erreichen.64 
Laut Artikel 223 der Anwendungsbe -
stimmungen für die Haushaltsordnung37 
stellen Finanzierungsinstrumente darauf 
ab, „eine Hebelwirkung des Beitrags der 
Union zu erreichen, indem eine Ge -
samtinvestition ausgelöst wird, die den 
Beitrag der Union übersteigt“. „Die He -
belwirkung der Unionsmittel entspricht 
dem Quotienten aus dem Finanzbetrag 
für förderfähige Endempfänger und 
dem Betrag des Unionsbeitrags“, heißt 
es weiter38. Allerdings wird im Rahmen 
dieses Konzepts im Zusammenhang 
mit dem ELER von den Mitgliedstaaten 
bereitgestellte normale öffentliche Ko -
finanzierung als Teil der Hebelwirkung 
betrachtet, auch wenn keinerlei private 
Finanzierungsmittel mobilisiert wurden.
65 
In der Dachverordnung39 wird die 
„erwartete Hebelwirkung“ definiert als 
„eine Schätzung der zusätzlichen öffent -
lichen und privaten Mittel, die durch das 
Finanzinstrument bis hinunter auf die 
Ebene des Endbegünstigten eventuell 
aufzubringen sind“.  Im Einklang mit 
diesem Konzept betrachtet der Hof im 
Rahmen dieser Wirtschaftlichkeitsprü -
fung die Hebelwirkung als die Menge 
der (öffentlichen und privaten) Mittel in 
Euro, die zur Finanzierung von Projekten 
zur Entwicklung des ländlichen Raums 
für jeden Euro öffentlicher Mittel (der 
EU und der Mitgliedstaaten) als Garantie 
bereitgestellt oder ausgezahlt wurden. 
Daher berechnete der Hof die Hebelwir -
kung40 wie folgt:
Finanzmittel für Endempfänger
Öffentliche Beiträge37 Verordnung (EU, Euratom) 
Nr. 966/2012 des Europäischen 
Parlaments und des Rates vom 
25. Oktober 2012 über die 
Haushaltsordnung für den 
Gesamthaushaltsplan der 
Union und zur Aufhebung der 
Verordnung (EG, Euratom) 
Nr. 1605/2002 des Rates (ABl. 
L 298 vom 26.10.2012, S. 1).
38 Delegierte Verordnung (EU) 
Nr. 1268/2012 der Kommission 
vom 29. Oktober 2012 über die 
Anwendungsbestimmungen 
für die Verordnung (EU, 
Euratom) Nr. 966/2012 des 
Europäischen Parlaments und 
des Rates über die Haushalts -
ordnung für den Gesamthaus -
haltsplan der Union (ABl. L 362 
vom 31.12.2012, S. 1).
39 Siehe Artikel 37 Absatz 2 der 
Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 
des Europäischen Parlaments 
und des Rates vom 17. Dezem -
ber 2013 mit gemeinsamen 
Bestimmungen über den 
Europäischen Fonds für 
regionale Entwicklung, den 
Europäischen Sozialfonds, den 
Kohäsionsfonds, den 
Europäischen Landwirt -
schaftsfonds für die 
Entwicklung des ländlichen 
Raums und den Europäischen 
Meeres- und Fischereifonds 
sowie mit allgemeinen 
Bestimmungen über den 
Europäischen Fonds für 
regionale Entwicklung, den 
Europäischen Sozialfonds, den 
Kohäsionsfonds und den 
Europäischen Meeres- und 
Fischereifonds und zur 
Aufhebung der Verordnung 
(EG) Nr. 1083/2006 des Rates 
(ABl. L 347 vom 20.12.2013, 
S. 320).
40 Siehe Sonderbericht 
Nr. 2/2012, Ziffer 102.
30 Bemerkungen
66 
Die Mitgliedstaaten haben wenig 
unternommen, um eine Hebelwirkung 
zu erreichen. Bei den Prüfbesuchen des 
Hofes zeigte sich, dass beispielsweise 
in Lettland, Litauen und Italien (Sizilien) 
keine solche Wirkung erreicht wurde, da 
durch den Einsatz der Finanzinstrumente 
kein zusätzliches privates Kapital für 
Projekte zur Entwicklung des ländlichen 
Raums mobilisiert wurde. Eine gewisse 
Hebelwirkung wurde in Frankreich 
(Korsika), Italien (Apulien) und Rumänien 
festgestellt. Sie betraf den Anteil der an 
Endempfänger vergebenen Kredite, der 
nicht durch Garantien abgedeckt war41.67 
Griechenland und Italien (Umbrien)42 
waren die einzigen Mitgliedstaaten, in 
denen die Fonds ausdrücklich angelegt 
wurden, um eine Hebelwirkung her -
beizuführen. In Griechenland wurde 
erwartet, dass eine gewisse Hebelwir -
kung erreicht würde, da zusätzlich zum 
öffentlichen Beitrag eine private Bank als 
Kofinanzierungspartner fungierte43. Tat -
sächlich allerdings wurde bis Mitte 2014 
keine derartige Wirkung erreicht, da kein 
Kredit vergeben worden war.41 Beispiel: Die Garantie in 
Frankreich (Korsika) deckt 65 % 
des Kredits ab; in Rumänien 
kann dieser Anteil bis zu 80 % 
betragen.
42 In Italien (Umbrien) ist dem 
Unternehmensplan eines nicht 
vor Ort geprüften Garantie -
fonds zu entnehmen, dass 
mindestens 20 % der 
Fondsmittel aus dem 
Privatsektor stammen müssen.
43 Das in den Kreditfonds 
investierte Gesamtkapital 
betrug 253,025 Millionen Euro. 
Davon belief sich der 
öffentliche Anteil auf 
115 Millionen Euro und der von 
der Piraeus Bank investierte 
private Anteil auf 
138,025 Millionen Euro.Kasten 7Schätzung der Hebelwirkung durch den Hof
Ausgehend von der Stichprobe der im Rahmen der Prüfung besuchten Mitgliedstaaten/Regionen, wurde die 
folgende Hebelwirkung festgestellt:
Korsika
(GF)Griechenland
(KF)Litauen
(KF)Apulien
(GF)Rumänien
(GF)Sizilien
(GF)
Hebelwirkung
(Betrag des vergebenen Kredits/  
ins Finanzinstrument eingezahltes Kapital)1,47Noch nicht 
erreichtn. z. 2,24 1,4110,28
1 In dieser Tabelle dient ein maximales Fondskapital in Höhe von 220 Millionen Euro als Berechnungsgrundlage.
Einige Finanzinstrumente wurden 
zu spät eingerichtet
68 
Mehrere Finanzinstrumente wurden 
erst spät eingerichtet, was ihre Leistung 
im Programmplanungszeitraum 2007-
2013 schwächte. Dies war in Frankreich 
(Korsika) (Juni 2012) und Bulgarien (Fe -
bruar 2012) der Fall, insbesondere aber 
in Griechenland und Italien (Kalabrien) 
(siehe Kasten 8 ).
31 Bemerkungen
44 Diese beiden Leistungsindika -
toren (Hebelwirkung und 
revolvierender Effekt) werden 
auch von der Kommission als 
relevant angesehen (siehe 
Ziffer 62).
45 Diese Listen enthielten auch 
Angaben zu den betroffenen 
Maßnahmen, zum Betrag der 
Kredite, zum Betrag der 
Garantien (falls zutreffend), zu 
den Währungen, zum 
aktuellen Stand der Kredite 
(Stand der Rückzahlung) usw.Im Rahmen der Begleitung 
von Finanzinstrumenten im 
Zeitraum 2007-2013 wurden 
nicht genug relevante Infor -
mationen über die erbrachten 
Leistungen vorgelegt
69 
Nach Ansicht des Hofes lässt sich die 
Leistung von Finanzinstrumenten an -
hand der folgenden Hauptindikatoren 
messen:
 - Hebelwirkung,
 - revolvierender Effekt44,
 - Ausfallquoten.
70 
Diese Indikatoren liefern leistungsbezo -
gene Informationen. Der Hof stellte fest, 
dass der Rechtsrahmen für die Entwick -
lung des ländlichen Raums keine spezi -
fischen Zielvorgaben oder Indikatoren 
enthielt, um Wirksamkeit und Wirkung der Finanzinstrumente zu messen, und 
dass die Mitgliedstaaten vor allem Aus -
zahlungsquoten überwachten. Die Mit -
gliedstaaten verfügten über vollständige 
Listen der betroffenen Endempfänger45, 
doch legten sie keine Leistungs- oder Er -
gebnisindikatoren fest, um die Leistung 
anhand der drei Kriterien (revolvierender 
Effekt, Hebelwirkung und Ausfallquote) 
zu überwachen.
71 
Der Hof ermittelte auch Fälle, in denen  
die der Kommission vorgelegten jähr -
lichen Zwischenberichte nicht immer 
vollständig oder zuverlässig waren 
(siehe Kasten 9 ).In Griechenland und Italien (Kalabrien) wurde die Leistung der Fonds aufgrund des 
Zeitpunkts ihres Einsatzes geschwächt
Die griechische Verwaltungsbehörde legte im Januar 2011 einen Vorschlag zur Einrichtung eines Kreditfonds 
vor, der von der Europäischen Kommission im Mai 2011 genehmigt wurde. Es wurde erwartet, dass mithilfe 
des Fonds eine Liquiditätsverbesserung für Investoren und Unternehmer im Agrarbereich erreicht würde. 
Tatsächlich nahm der Kreditfonds seine Tätigkeit erst im Januar 2014 auf. Im spezifischen Kontext einer akuten 
Wirtschaftskrise, die nach Angaben der nationalen Behörden die Erklärung für die Verzögerungen darstellte, 
wurde der Kreditfonds erst zwei Jahre vor Ende des Programmplanungszeitraums (Ende 2015) eingesetzt. Dies 
schwächte die Leistung, die er im Gesamtzeitraum 2007-2013 erbrachte.
Der Hof stellte fest, dass in Italien (Kalabrien) zwischen dem Zeitpunkt, zu dem ein Fonds verwaltungstech -
nisch eingerichtet und das Fondskapital eingezahlt wurde, und dem Zeitpunkt, zu dem die ersten Garantien 
vergeben wurden, ein großer Abstand lag. Der Garantiefonds wurde 2010 eingerichtet, doch die ersten Ga -
rantien wurden erst 2013 vergeben.Kasten 8
32 Bemerkungen
Gab es im Zeitraum 2007-
2013 angemessene 
Bestimmungen für die 
Liquidation und den 
Ausstieg?
72 
Die Verwaltung von Finanzinstrumenten 
entspricht weder auf der Ebene der 
mitgliedstaatlichen Verwaltungen noch 
auf Endempfängerebene dem üblichen 
System der Zuschussverwaltung. Die Fi -
nanzinstrumente bedurften einer völlig 
neuen Architektur in den Mitgliedstaa -
ten, insbesondere, um den Artikeln 50 
bis 52 der Verordnung (EG) Nr. 1974/2006 
zu entsprechen. Die Hauptmerkmale 
dieser spezifischen Architektur für Fi -
nanzinstrumente sind die Strategien zur 
Liquidation und zum Ausstieg.
73 
Außerdem ist in den Rechtsgrundla -
gen für den Bereich der Entwicklung 
des ländlichen Raums vorgeschrieben, 
dass in wichtigen Unterlagen (Unter -
nehmensplänen und Finanzierungs -
vereinbarungen) Strategien zur Liqui -
dation und zum Ausstieg enthalten sein müssen. Daher sollten für die 
Liquidation der Finanzinstrumente am 
Ende des Programmplanungszeitraums 
(31. Dezember 2015) klare Vorschriften 
vorhanden sein, und es sollten Bestim -
mungen festgelegt werden, um zu 
verhindern, dass verbleibende Mittel 
für andere Zwecke als das ursprünglich 
mit der EPLR -Maßnahme verfolgte Ziel 
zur Entwicklung des ländlichen Raums 
eingesetzt werden. Sie sollten auch 
nur zugunsten von Einzelunternehmen 
verwendet werden. Schließlich sollte 
die Kommission den Mitgliedstaaten 
Leitlinien an die Hand geben, um ihren 
Verwaltungsaufwand zu verringern, und 
es sollte ein angemessenes Risikoma -
nagementsystem eingeführt werden, 
um spezifischen mit Finanzinstrumenten 
verbundenen Risiken (etwa im Zusam -
menhang mit dem Schutz öffentlicher 
Mittel) entgegenzuwirken.
74 
Der Hof bewertete die von Mitglied -
staaten und Kommission zur Einhal -
tung dieser Anforderungen verfolgten 
Ansätze und stellte fest, dass sowohl 
klare Vorschriften als auch Leitlinien der 
Kommission fehlten.Berichterstattung nicht vollständig und zuverlässig
Rumänien schloss die Beträge für nicht förderfähige Garantien ein (siehe auch Kasten 10 ) und meldete Ga -
rantien, die annulliert worden waren, ohne dass Kredite vergeben worden waren. Rumänien meldete auch 
Garantien, die nicht in Kraft getreten waren, da die Garantieprovision von den Endempfängern nicht gezahlt 
worden war.
Litauen schloss Kredite ein, die nie in Kraft getreten waren, da die Verträge aufgehoben wurden, und Frank -
reich (Korsika) meldete Daten, die den zertifizierten Informationen in der Datenbank des Fondsverwalters 
nicht entsprachen.Kasten 9
33 Bemerkungen
Der Abschluss war noch nicht 
gut vorbereitet worden, und 
die Bestimmungen wurden 
von den Mitgliedstaaten und 
der Kommission unterschied -
lich ausgelegt
75 
Die Programme werden am Ende des 
Programmplanungszeitraums für die 
Entwicklung des ländlichen Raums   
2007-2013 abgeschlossen. In diesem 
Zusammenhang wird ermittelt, welche 
mit Finanzinstrumenten verbundenen 
Ausgaben förderfähig sind und welche 
Beträge die Mitgliedstaaten dement -
sprechend behalten können (als Rest -
beträge der ursprünglichen Zahlungen 
für Finanzinstrumente) (siehe Ziffer 33). 
Außerdem wird entschieden, welche 
Bestimmungen bezüglich Ausstieg 
und Liquidation in Kraft treten. Der Hof 
stellte fest, dass dieser entscheidende 
Vorgang weder von den Mitgliedstaaten 
noch von der Kommission sorgfältig 
vorbereitet worden war.
76 
Im Programmplanungszeitraum 2007-
2013 haben Kommission und Mitglied -
staaten die einschlägigen Vorschriften 
für Finanzinstrumente in unterschiedli -
cher Weise ausgelegt, insbesondere im 
Fall von Garantiefonds. In den Rechts -
vorschriften werden zwei Kategorien 
von Garantien als förderfähig betrachtet: 
freigegebene und laufende Garantien. 
Die Kommission gab an, dass alle frei -
gegebenen Garantien beim Abschluss 
förderfähig sind. Laut Kommission sind 
laufende Garantien nicht vollständig 
förderfähig, sondern es muss beim Ab -
schluss ein „Risikosatz“ auf sie angewen -
det werden, was zu einer Verringerung 
der Beträge führt, die die Mitgliedstaaten 
behalten können.77 
Der Hof stellte fest, dass der Ansatz 
der GD Landwirtschaft und ländliche 
Entwicklung in diesem Punkt mit der 
Auslegung im Leitfaden der GD Regio -
nalpolitik und Stadtentwicklung über -
einstimmte, diese Auslegung jedoch 
nicht durch den Wortlaut der Rechtsvor -
schriften gestützt wird. Die im Rahmen 
der Prüfung besuchten Mitgliedstaaten 
legten diese Vorschriften unterschiedlich 
aus. Italien war der Auffassung, diesen 
Satz auf alle (freigegebenen und laufen -
den) Garantien anwenden zu müssen, 
während Frankreich (Korsika) und Rumä -
nien keinerlei Satz anwenden wollten.
Mangelnde Klarheit in Bezug 
auf die Bestimmungen für 
den Ausstieg
78 
Derzeit bestehen für die Mitgliedstaaten 
keine präzisen Bestimmungen in Bezug 
auf den Ausstieg und die Liquidation. 
Die EU -Vorschriften zur Entwicklung 
des ländlichen Raums sehen lediglich 
vor, dass Mittel, die nach dem für das 
Entwicklungsprogramm für den ländli -
chen Raum geltenden Endtermin für die 
Förderfähigkeit in das Vorhaben zurück -
geführt werden, von den Mitgliedstaa -
ten zugunsten von Einzelunternehmen 
verwendet werden müssen. Alle im 
Rahmen der Prüfung besuchten Mit -
gliedstaaten waren der Auffassung, dass 
die Zukunft aller geprüften Fonds noch 
ungewiss war: Es war nicht klar, ob, wie 
lange und zu welchem Zweck die Fonds 
weitergeführt würden.
34 Bemerkungen
79 
Der Auslegung der Kommission zufolge46 
können Einzelunternehmen außerhalb 
des Bereichs der Entwicklung des länd -
lichen Raums und des Agrarsektors För -
dermittel erhalten, doch war keine klare 
Definition dieser Einzelunternehmen 
verfügbar. Nach Auffassung des Hofes 
besteht das Risiko, dass ursprünglich im 
Bereich der Entwicklung des ländlichen 
Raums für potenzielle Begünstigte der 
Agrarpolitik vorgesehene Ressourcen in 
Sektoren übertragen werden, die nicht 
mit der Entwicklung des ländlichen 
Raums in Zusammenhang stehen.
80 
Schließlich stellte der Hof fest, dass die 
Kommission nicht beabsichtigte, die Ein -
haltung dieser Bestimmung im Zeitraum 
nach dem Abschluss zu überwachen, um 
sicherzustellen, dass das Finanzierungs -
kapital und die rückfließenden Mittel von 
den Mitgliedstaaten mittel- und langfris -
tig nicht für andere Zwecke als zuguns -
ten von Einzelunternehmen eingesetzt 
werden.
Besteht innerhalb des 
Rechtsrahmens für den 
Zeitraum 2014-2020 das 
Potenzial für die 
Herbeiführung der 
notwendigen 
Verbesserungen im 
Hinblick auf 
Finanzinstrumente?
81 
Ein neuer Rechtsrahmen für die Politik in 
den Bereichen Soziales, Fischerei, Kohäs -
ion und Entwicklung des ländlichen 
Raums im Zeitraum 2014-2020 wurde 
Ende 2013 angenommen. Im Einklang 
mit der Haushaltsordnung47 sind in der 
Dachverordnung für den Zeitraum 2014-
2020 für Fälle der geteilten Mittelver -
waltung Grundsätze vorgesehen, die 
in allen Bereichen eingehalten werden 
müssen, wenn es um Finanzinstrumente geht. Der Hof bewertete, inwiefern diese 
rechtlichen Änderungen die Leistung 
der Finanzinstrumente im Bereich der 
Entwicklung des ländlichen Raums stei -
gern könnten.
Es gibt im neuen Rechtsrah -
men einige bemerkenswerte 
Verbesserungen, ...
82 
Der Hof stellte fest, dass der Rechts -
rahmen für Finanzinstrumente be -
stimmte Verbesserungen beinhaltet, 
insbesondere:
 - verpflichtende Ex -ante -Bewer -
tungen für alle Instrumente, was 
u. a. zu einer besseren Schätzung 
des erforderlichen Fondskapitals 
führen soll;
 - zeitlich gestaffelte Zahlungen, die 
mit dem Stand der tatsächlichen 
Auszahlungen an die Endempfän -
ger der Kreditfonds verknüpft sind, 
oder bei Garantiefonds mit der tat -
sächlichen Inanspruchnahme. Dies 
soll das Überkapitalisierungsrisiko 
verringern;
 - die Möglichkeit, auf verschiede -
nen Ebenen (national, regional, 
transnational oder grenzübergrei -
fend) unterschiedliche Arten von 
Finanzinstrumenten einzurichten, 
z. B. im Wege von Dachfonds (Hol -
dingfonds48), spezifischen maß -
geschneiderten oder Standard -
instrumenten (beides von den 
Mitgliedstaaten einzurichten) oder 
im Wege von Beiträgen zu Instru -
menten auf EU -Ebene;
 - von Anfang an verpflichtende Be -
richterstattung, u. a. zu einer Reihe 
von Indikatoren, die mit der Haus -
haltsordnung verknüpft sind49.46 Stellungnahme des Rechtsre -
ferats der GD Landwirtschaft 
und ländliche Entwicklung in 
einem Vermerk an die Prüfer 
vom 8. Oktober 2014.
47 Artikel 139 Absatz 5 der 
Verordnung (EU, Euratom) 
Nr. 966/2012.
48 Fonds, die eingerichtet 
werden, um Finanzmittel in 
Wagniskapitalfonds, 
Garantiefonds, Kreditfonds 
oder Fonds bzw. andere 
Anreizsysteme zu investieren, 
die Kredite, Garantien für 
rückzahlbare Investitionen 
oder entsprechende 
Instrumente bereitstellen.
49 Beispielsweise müssen die 
Verwaltungsbehörden als 
Anhang zum jährlichen 
Zwischenbericht einen 
speziellen Bericht über 
Vorhaben vorlegen, in denen 
Finanzinstrumente zum 
Einsatz kommen. Durch eine 
Reihe von Elementen 
(Hebelwirkung, Leistung) soll 
die Berichterstattung mit der 
Haushaltsordnung in Einklang 
gebracht werden. Bezüglich 
des ELER stellt diese 
Berichterstattung eine 
Neuerung dar.
35 Bemerkungen
... doch bestimmte Hinder -
nisse bestehen nach wie vor
83 
Der Hof ermittelte ein nach wie vor be -
stehendes Überkapitalisierungsrisiko für 
Finanzinstrumente. Außerdem wurden 
die Voraussetzungen, die zur Sicherstel -
lung ihrer langfristigen Auswirkungen 
erforderlich sind, immer noch nicht 
geschaffen. Der Hof stellte auch fest, 
dass leistungsbezogene Themen im 
EU-Rechtsrahmen für 2014-2020 immer 
noch nicht angemessen berücksichtigt 
werden und dass das Risiko besteht, 
dass Finanzinstrumente weiterhin in zu 
starkem Maße von Zuschussregelungen 
abhängen.
Eine Überschätzung des 
erforderlichen Kapitals und darauf 
folgend eine Überkapitalisierung 
der Fonds sind Risiken, die nach 
wie vor bestehen
84 
Die neue Bestimmung zu zeitlich gestaf -
felten Zahlungen (Artikel 41 der Dach -
verordnung) sieht vor, dass Zahlungen 
aus dem Haushalt des ELER ins Fonds-
kapital von der Ausgabentätigkeit der Fi -
nanzinstrumente abhängen. Möglicher -
weise wird die Überkapitalisierung durch 
diese Bestimmung eingeschränkt, es besteht jedoch immer noch das Risiko, 
dass dies für eine Lösung des Problems, 
dass Mittel in Fonds „geparkt“ werden50, 
um die Anwendung der Regelung zur 
Aufhebung von Mittelbindungen zu 
umgehen, nicht ausreicht.
85 
Einer der wichtigsten Zwecke der neuen 
obligatorischen Ex -ante -Bewertung 
besteht darin, zu quantifizieren, in 
welchem Umfang Mittel für Finanz -
instrumente gebunden werden sollten. 
Die Qualität dieser Bewertung ist daher 
von entscheidender Bedeutung, da sie 
direkte finanzielle Auswirkungen hat. 
Die geltenden Rechtsvorschriften sehen 
nicht vor, dass die Kommission diese 
Qualität überprüfen muss.
86 
Den Erfahrungen aus dem Zeit -
raum 2007-2013 zufolge besteht das Risi -
ko, dass die neue Bestimmung zu zeitlich 
gestaffelten Zahlungen möglicherweise 
nicht ausreicht, um sicherzustellen, dass 
die Fonds nicht zu groß werden – insbe -
sondere, wenn die Ex -ante -Bewertun -
gen nicht angemessen sind. Der Betrag 
der ersten 25  %-Tranche51 hängt vom 
im Rahmen der einschlägigen Finanzie -
rungsvereinbarung für das Finanzinstru -
ment gebundenen Betrag ab (siehe 
Tabelle 4 ).Tabelle 4Potenzielle Auswirkungen zeitlich gestaffelter Zahlungen (Millionen Euro)
Betrag der im Rahmen der ein ‑
schlägigen Finanzierungsver ‑
einbarung geplanten Mittelbin ‑
dung für das Finanzinstrument Zwischenzah ‑
lung, die einer 
25 % ‑Obergrenze 
unterliegtMultiplikatorIn Form von 
Garantien be ‑
reitzustellender 
HöchstbetragZuletzt als 
Garantien 
vergebene 
BeträgeAls Prozent ‑
satz des 
Höchst ‑ 
betrags 
Bulgarien 121,00 30,25 5 151,25 50 33,0  %
Italien (Apulien) 25,00 6,25 12,5 78,125 6,6 8,5 %
Italien (Sizilien) 39,50 9,875 12,5 123,44 5,5 4,4 %50 In Italien (Sizilien) beispiels -
weise wurden kontinuierlich 
Garantien geleistet, doch 
wurde insgesamt nur ein 
geringer Anteil des Kapitals 
tatsächlich verwendet. Der 
Garantiefonds funktionierte 
also als Fonds, in dem Mittel 
„geparkt“ wurden.
51 Gemäß der Dachverordnung 
darf jeder im Rahmen des 
Programms an das Finanz -
instrument gezahlte Betrag 
höchstens 25 % des Gesamt -
betrags der für das Finanz -
instrument festgelegten 
Programmbeiträge betragen.
36 Bemerkungen
Das Risiko, dass 
Finanzinstrumente zu spät 
eingerichtet werden, bleibt 
bestehen
87 
Der rechtzeitige Einsatz eines Finanz -
instruments zu einem frühen Zeitpunkt 
im Programmplanungszeitraum ist eine 
Grundvoraussetzung für die Förderung 
seiner Leistung im Verlauf des gesam -
ten Programmplanungszeitraums. Der 
Hof ist der Auffassung, dass die Art und 
Weise, in der im Dezember 2015 der 
Rechnungsabschluss der derzeitigen 
Finanzinstrumente durchgeführt wird, 
Auswirkungen darauf haben wird, ob 
und wie unter dem neuen Rechtsrah -
men Finanzinstrumente eingerichtet 
werden. Da bis zum 1. Dezember 2014 
keine EPLR genehmigt und keine Ex -an-
te-Bewertungen für die neuen Finanz -
instrumente abgeschlossen worden 
waren, bestand insgesamt ein hohes 
Risiko, dass diese erst ab 2016 eingesetzt 
würden und dass somit die Zeitspanne, 
in der sie funktionsfähig sein könnten, 
reduziert würde.
Risiko, dass die langfristigen 
Auswirkungen unzureichend 
berücksichtigt werden
88 
Der Hof stellte fest, dass einige Mitglied -
staaten wie beispielsweise Litauen und 
Lettland Finanzinstrumente einsetzten, 
um auf punktuelle Schwierigkeiten zu 
reagieren, die durch die Wirtschafts- 
und Finanzkrise hervorgerufen worden 
waren. Allerdings stellten die Fonds ihre 
Tätigkeit ein, als sich die Lage an den 
Finanzmärkten dieser Staaten verbessert 
hatte (siehe Ziffern 45 und 60). Wenn 
durch rückzahlbare Instrumente dieser 
Art erhebliche Auswirkungen erreicht 
werden sollen, müssen sie jedoch über 
einen langen Zeitraum hinweg aktiv 
sein. In Korsika waren die Garantien auf 
60 Monate beschränkt, auch wenn der 
Kredit über einen längeren Zeitraum lief. In ihrer kürzlich veröffentlichen 
Mitteilung (siehe Ziffer 8) betonte die 
Kommission auch die Notwendigkeit, 
langfristiges Wachstum angemessen zu 
berücksichtigen und langfristige Investi -
tionsprojekte zu fördern.
89 
Nach Auffassung des Hofes besteht 
eine Voraussetzung für eine langfristige 
Tätigkeit der Finanzinstrumente darin, 
dass klare Übergangsregeln zwischen 
Programmplanungszeiträumen festge -
legt wurden, um Unterbrechungen zu 
vermeiden, die mit der Verwaltung der 
Programmplanungszyklen zusammen -
hängen. Der neue Rechtsrahmen enthält 
keine dahin gehende Bestimmung.
Hebelwirkung und revolvierender 
Effekt: leistungsbezogene Themen 
nicht angemessen ber ücksichtigt
90 
Der Hof stellte fest, dass die Leistung im 
Zeitraum 2007-2013 nicht überwacht wur -
de (siehe Ziffern 69-70). Es lagen daher 
keine nützlichen Informationen vor, die in 
ein Verfahren zur Erfahrungsauswertung 
für den nächsten Programmplanungs -
zeitraum hätten einfließen können.
91 
Im neuen Rechtsrahmen ist nach wie vor 
keine obligatorische private Beteiligung 
(Hebelwirkung) vorgeschrieben, und in 
den neuen Rechtsgrundlagen werden 
keine angemessenen Zielvorgaben ge -
macht oder Daten zur Berechnung von 
Indikatoren für die Hebelwirkung be -
reitgestellt. Der Hof ist der Auffassung, 
dass sich das Konzept der Hebelwirkung, 
so wie es in Ziffer 64 beschrieben ist, 
für Finanzinstrumente im Bereich der 
Entwicklung des ländlichen Raums im 
Programmplanungszeitraum 2014-2020 
nicht eignet52.52 Artikel 59 Absatz 2 der 
Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 
des Europäischen Parlaments 
und des Rates vom 17. Dezem -
ber 2013 über die Förderung 
der ländlichen Entwicklung 
durch den Europäischen 
Landwirtschaftsfonds für die 
Entwicklung des ländlichen 
Raums (ELER) und zur 
Aufhebung der Verordnung 
(EG) Nr. 1698/2005 (ABl. L 347 
vom 20.12.2013, S. 487): „Die 
ELER -Beteiligung wird auf der 
Grundlage der förderfähigen 
öffentlichen Ausgaben 
berechnet.“
37 Bemerkungen
92 
Außerdem sieht der neue Rechtsrahmen 
keine vertraglich verbindlichen Mindest -
zeiträume vor, in denen Mittel revolvie -
ren. Gemäß Artikel 45 der Dachverord -
nung müssen die an Finanzinstrumente 
zurückgezahlten Mittel während eines 
Zeitraums von mindestens acht Jahren 
im Einklang mit den Zielen des Pro -
gramms bzw. der Programme eingesetzt 
werden. Zwar ist die Festlegung eines 
solchen Mindestzeitraums zu begrüßen, 
doch ermöglicht die Bestimmung eine 
Verringerung des Fondskapitals und 
eine Wiederverwendung dieser Mittel 
aus Finanzinstrumenten als Zuschüsse. 
Somit wird der Vorteil, den das revolvie -
rende System bietet, begrenzt.
Es besteht das Risiko, 
dass die Abhängigkeit der 
Finanzinstrumente von 
Zusch üssen im Zeitraum   
2014-2020 bestehen bleibt
93 
Im Rahmen früherer Prüfungen des 
Hofes im Bereich der ländlichen Ent -
wicklung53 wurden Probleme bezüglich 
der Art und Weise festgestellt, wie 
Zuschüsse für Investitionsmaßnahmen 
verwaltet worden waren. Häufig lagen 
Mitnahme- oder Verdrängungseffekte 
und Mängel in den Auswahlverfahren 
vor. Die Maßnahme zur Förderung von 
Investitionen im Bereich der Verarbei -
tung landwirtschaftlicher Erzeugnisse 
erwies sich als die fehlerträchtigste 
Maßnahme54. Da im Zusammenhang 
mit Finanzinstrumenten bei der Bewer -
tung der Lebensfähigkeit von Projekten 
zusätzliche Fachkenntnisse zum Tragen 
kommen (siehe Ziffer 14), haben diese 
Instrumente das Potenzial, die in Bezug 
auf die Verwendung von Zuschüssen 
ermittelten Risiken zu mindern.94 
Ein Endempfänger, der die Förderfähig -
keits- und Auswahlkriterien bezüglich 
des Zugangs zu einem Finanzinstrument 
erfüllt, kann einen direkten Antrag stel -
len, ohne einen Antrag im Zusammen -
hang mit den Zuschussregelungen ein -
reichen zu müssen. Dies bedeutet einen 
direkten Zugang zu Finanzinstrumenten. 
Im Gegensatz zu der für den Programm -
planungszeitraum 2007-2013 ermittelten 
Lage (siehe Ziffern 34-35) erweitert ein 
direkter Zugang den Interventionsbe -
reich der Finanzinstrumente und somit 
auch ihre potenziellen Auswirkungen.
95 
Laut einem Kommissionsleitfaden55 für 
den Programmplanungszeitraum 2014-
2020 stellt die Möglichkeit des direkten 
Zugangs zu Finanzinstrumenten eine 
der wichtigsten Änderungen zwischen 
den beiden Programmplanungszeit -
räumen dar. Der Hof ist allerdings der 
Auffassung, dass die Umstellung vom 
indirekten zum direkten Zugang nicht 
auf den neuen Rechtsrahmen zurück -
geführt werden kann, da in den für den 
Zeitraum 2007-2013 geltenden Rechts -
grundlagen56 ein indirekter Zugang 
nicht vorgeschrieben war. Der Ansatz 
im Kohäsionsbereich schließt direkten 
Zugang ein, und die GD Regionalpolitik 
und Stadtentwicklung hat Regeln dafür 
festgelegt, wie Finanzinstrumente und 
Zuschüsse kombiniert werden können. 
Die GD AGRI ergriff im Zeitraum 2007-
2013 keine ähnlichen Maßnahmen (siehe 
Ziffer 37).53 Siehe z. B. Sonderbericht 
Nr. 8/2012 „Ausrichtung der 
Beihilfen für die Modernisie -
rung landwirtschaftlicher 
Betriebe auf bestimmte Ziele“; 
Sonderbericht Nr. 1/2013 
„Haben sich die EU -Beihilfen 
für die nahrungsmittelverar -
beitende Industrie im Hinblick 
auf eine Erhöhung der 
Wertschöpfung bei landwirt -
schaftlichen Erzeugnissen als 
wirksam und effizient 
erwiesen?“ und Sonderbericht 
Nr. 6/2013 „Haben die 
Mitgliedstaaten und die 
Kommission die Mittel für die 
Maßnahmen zur Diversifizie -
rung der ländlichen Wirtschaft 
effizient eingesetzt?“  
(http://eca.europa.eu ).
54 Sonderbericht Nr. 23/2014 
„Fehler bei den Ausgaben für 
die Entwicklung des 
ländlichen Raums: Worin 
liegen die Ursachen und was 
wird zu ihrer Beseitigung 
unternommen?“  
(http://eca.europa.eu ).
55 Europäische Kommission; 
Financial instruments in ESIF 
programmes 2014-2020, a short 
reference guide for Managing 
Authorities  (Finanzinstrumente 
in ESIF -Programmen 2014-
2020, ein kurzer Leitfaden für 
Verwaltungsbehörden), 
2.7. 2014.
56 Verordnung (EG) 
Nr. 1698/2005 des Rates und 
Verordnung (EG) Nr. 1974/2006 
der Kommission.
38
 Schlussfolgerungen und 
Empfehlungen
96 
Insgesamt kam der Hof zu dem Schluss, 
dass Finanzinstrumente im Bereich der 
Entwicklung des ländlichen Raums nicht 
erfolgreich waren57 und dass, auch wenn 
der Zeitraum 2014-2020 vielversprechen -
des Potenzial bietet, das Erreichen der 
gewünschten Wirkung eine große Her -
ausforderung darstellen wird. Offenbar 
wurden die spezifischen Merkmale der 
Politik zur Entwicklung des ländlichen 
Raums nicht angemessen berücksichtigt, 
und auch der tatsächliche Bedarf wurde 
nicht bewertet. Der Hof stellte daher 
fest, dass der potenzielle Nutzen einer 
Abkehr von einer Kultur der Abhängig -
keit von Zuschüssen („ grant dependency 
culture “)58 durch den tatsächlichen 
Einsatz von Finanzinstrumenten im 
Zeitraum 2007-2013 nicht nachgewiesen 
worden war.
97 
Der Hof stellte fest, dass der Rechts -
rahmen für den Zeitraum 2014-2020 
das Potenzial für die Herbeiführung der 
notwendigen Verbesserungen bietet. 
Allerdings bleiben bestimmte den um -
fassenderen Einsatz von Finanzinstru -
menten beeinträchtigende Hindernisse 
bestehen. Obwohl spezifische neue Be -
stimmungen eingeführt wurden, um das 
wiederkehrende Problem der Überka -
pitalisierung zu begrenzen, besteht das 
Risiko nach wie vor. Schließlich sind die 
zentralen leistungsbezogenen Themen 
Hebelwirkung und revolvierender Effekt 
noch nicht angemessen berücksichtigt 
worden (siehe Ziffern 81-95).
98 
Der Hof stellte fest, dass die Argumente 
für die Einrichtung von Finanzinstru -
menten im Programmplanungszeit -
raum 2007-2013 nicht klar waren und 
dass eine Überkapitalisierung dieser 
Instrumente stattgefunden hatte (siehe 
Ziffern 21-50). Die Nachfrage nach 
Finanzinstrumenten im Zeitraum 2007-
2013 war besonders niedrig, und es 
wird daher notwendig sein, in den kommenden Jahren spezifische Anrei -
ze für ihre Verwendung zu schaffen. 
Im Zeitraum 2007-2013 gab es nicht 
mehr wie im Zeitraum 2000-2006 eine 
eigenständige Maßnahme für „Finanzie -
rungstechnik“, und Finanzinstrumente 
konnten lediglich im Rahmen bestimm -
ter Investitionsmaßnahmen zum Einsatz 
kommen. Die Möglichkeit, die Finanz -
instrumente entweder als Teil einer In -
vestitionsmaßnahme oder als eigenstän -
dige Maßnahme einzurichten, führt zu 
größerer Flexibilität bei der Verwaltung 
der investierten Mittel, während gleich -
zeitig die Verknüpfung mit Zuschüssen 
abgeschwächt wird. Im Rechtsrahmen 
für 2014-2020 ist diese Möglichkeit eben -
falls nicht vorgesehen.
Empfehlung 1
Um den Mitgliedstaaten verstärkte 
Anreize zu bieten, Finanzinstrumente im 
Bereich der Entwicklung des ländlichen 
Raums einzurichten, sollte die Kom -
mission ermitteln, welche Herausfor -
derungen, spezifischen Merkmale und 
Hindernisse diesen Bereich kennzeich -
nen, und die Mitgliedstaaten aktiv auf -
fordern, diese Instrumente einzusetzen, 
wo dies angemessen ist. Um die Nach -
frage anzuregen, könnten die Mitglied -
staaten einen bestimmten Anteil des 
ELER -Haushalts für Finanzinstrumente 
vorsehen und dafür sorgen, dass diese 
Instrumente in klar definierten Situatio -
nen attraktiver sind als Zuschüsse.
99 
Die Überkapitalisierung von Finanz -
instrumenten war im Zeitraum 2007-
2013 ein wiederkehrendes Problem, das 
zu einem überschüssigen Betrag in Höhe 
von 370 Millionen Euro führte (siehe Zif -
fer 48). Zwar wurden im Rechtsrahmen 
für den Zeitraum 2014-2020 spezifische 
Bestimmungen (obligatorische Ex -ante - 
Bewertungen, zeitlich gestaffelte Zah -
lungen) eingeführt, um dieses Problem 
zu begrenzen, doch dürfte das Problem 
nach wie vor bestehen.57 Siehe auch Anhang II  des 
vorliegenden Berichts.
58 Europäische Kommission; 
Financial instruments in ESIF 
programmes 2014-2020, a short 
reference guide for Managing 
Authorities  (Finanzinstrumente 
in ESIF -Programmen 2014-
2020, ein kurzes Referenz -
dokument für Verwaltungs -
behörden), 2.7.2014.
39 Bemerkungen
Empfehlung 2
Die Kommission sollte im Bereich der 
Entwicklung des ländlichen Raums 
Leitlinien zur Verfügung stellen und 
die Qualität der obligatorischen Ex -an-
te-Bewertungen der Finanzinstrumen -
te, die als Hauptinstrument zur Vermei -
dung von Überkapitalisierung dienen 
sollen, aktiv fördern. Außerdem sollte 
der verwendete Risikosatz von den 
Mitgliedstaaten unter Zuhilfenahme 
angemessenen Fachwissens validiert 
werden.
100  
Die Finanzinstrumente erbrachten im 
Programmplanungszeitraum 2007-2013 
eine unzureichende Leistung (siehe 
Ziffern 70-71). Die Leistung war hinsicht -
lich der Erzeugung eines revolvieren -
den Effekts und einer Hebelwirkung 
zur Mobilisierung zusätzlicher privater 
Mittel für die Politik zur Entwicklung des 
ländlichen Raums unzureichend. Das 
Berichterstattungsverfahren war nicht 
so gestaltet, dass die Tätigkeiten der 
Finanz  instrumente umfassend darge -
stellt und relevante Informationen zur 
erbrachten Leistung vorgelegt würden. 
Daher ist die Kommission ihren Auf -
sichtspflichten im Rahmen der geteilten 
Mittelverwaltung nicht angemessen 
nachgekommen. Allerdings haben die 
im Rechtsrahmen für den Zeitraum 2014-
2020 eingeführten Verbesserungen das 
Potenzial, die wichtigsten Mängel in der 
Berichterstattung zu beheben (siehe 
Ziffer 82).
Empfehlung 3
Um die Wirksamkeit der Finanzinstru -
mente im Bereich der Entwicklung des 
ländlichen Raums zu steigern, sollte 
die Kommission für den Programm -
planungszeitraum 2014-2020 ange -
messene Standards und Zielvorgaben 
hinsichtlich der Hebelwirkung und des 
revolvierenden Effekts festlegen.101  
Finanzinstrumente müssen über längere 
Zeiträume hinweg funktionieren, um 
ihre volle Wirkung zu entfalten. Der 
Hof stellte fest, dass dieser Aspekt nur 
unzureichend beachtet worden war. 
Beispielsweise dienten Kreditfonds dazu, 
ein kurzfristig aufgetretenes Problem – 
mangelnde Liquidität – im Kontext der 
jüngsten Wirtschaftskrise zu lösen. Diese 
Fonds hatten daher trotz des erheblichen 
Verwaltungsaufwands, der zu ihrer Ein -
richtung erforderlich gewesen war, nur 
eine begrenzte Laufzeit.
Empfehlung 4
Um die langfristigen Auswirkungen 
von Finanzinstrumenten zu fördern, 
sollten Kommission und Mitglied -
staaten klare Vorschriften für den 
Übergang zwischen den Programm -
planungszeiträumen festlegen. Die 
Mitgliedstaaten sollten die neuen 
Rechtsvorschriften so umsetzen, dass 
größtmögliche Flexibilität sicherge -
stellt ist. In diesem Zusammenhang 
könnte die Kommission die Mitglied -
staaten auffordern, ein einziges Finanz- 
 instrument einzurichten, das sowohl 
Kredite als auch Garantien vergeben 
kann, um Tätigkeit und kritische Masse 
des Instruments zu steigern.
102  
Im Rahmen früherer Prüfungen des 
Hofes im Bereich der Entwicklung des 
ländlichen Raums wurden Probleme 
(Mitnahme- und Verdrängungseffekte 
und Mängel in den Auswahlverfahren) 
bei der Verwaltung der Zuschüsse für 
Investitionsmaßnahmen festgestellt (sie -
he Ziffer 93). Finanzinstrumente haben 
das Potenzial, die im Zusammenhang 
mit der Verwendung von Zuschüssen 
ermittelten Risiken zu mindern.
40 Bemerkungen
Empfehlung 5
Die Mitgliedstaaten sollten bei der 
Bewertung von Finanzierungsanträgen 
insbesondere die potenziellen Mit -
nahme- oder Verdrängungseffekte 
berücksichtigen. Dazu sollten sie ange -
messene Indikatoren wie Rendite und 
Cashflow -Prognosen verwenden. Für 
förderfähige Tätigkeiten, bei denen 
ein besonders hohes Risiko in Bezug 
auf Mitnahme-/Verdrängungseffekte 
besteht, könnten Finanzinstrumente 
zur bevorzugten Option werden. Die 
Mitgliedstaaten sollten untersuchen, 
wie Zuschüsse und Finanzinstrumente 
kombiniert werden können, um die 
Mittel durch eine Optimierung von 
Hebelwirkung/revolvierendem Effekt 
so effizient wie möglich einzusetzen.103  
Schließlich gelangt der Hof zu dem 
Schluss, dass es im Zeitraum 2007-2013 
keine präzisen Bestimmungen für die 
Berechnung des am Ende des Pro -
grammplanungszeitraums im Zusam -
menhang mit den Finanzinstrumenten 
zu zahlenden Restbetrags und für den 
Ausstieg gab, was hauptsächlich auf das 
Fehlen klarer diesbezüglicher Vorschrif -
ten der Kommission zurückzuführen war 
(siehe Ziffern 72-80).
Empfehlung 6
Die Kommission sollte rechtzeitig vor 
dem 2015 erfolgenden Abschluss des 
Programmplanungszeitraums 2007-
2013 operationelle Durchführungsbe -
stimmungen vorlegen, die auch die 
Politik für den Ausstieg beinhalten.
Dieser Bericht wurde von Kammer I unter Vorsitz von Frau Rasa BUDBERGYTĖ, 
Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 25. März 2015 in Luxemburg 
angenommen.
 Für den Rechnungshof
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA  
 Präsident

41
Schätzung der Überkapitalisierung der Garantiefonds zum 31. Dezember 2013 
anhand des Risikosatzes
Bis zum 31.12.2013 
in den Fonds ein ‑
gezahlter Betrag 
(Euro)Betrag der bis 
zum 31.12.2013 an 
Endempfänger ver ‑
gebenen Garantien 
(Euro)Höchste 
erwartete 
AusfallquoteZur Bestimmung 
des in den Fonds 
eingezahlten Be ‑
trags verwendeter 
Risikosatz (1/x)Geschätzte Über ‑
kapitalisierung des 
Fonds (Euro)
Bulgarien 121 000  000,00 50 006  000,00 20,0% 5,0 110 998 800,00
Frankreich (Korsika) 600  000,00 403 795,00 33,3% 3,0 465 401,67
Italien (Sizilien) 37 628  950,00 5 485 210,23 33,3% 3,0 35 800 546,59
Italien (Apulien) 5 000  000,00 6 585 275,50 8,0% 12,5 4 473 177 ,96
Italien (Latium) 2 500  000,00 920 105,60 8,0% 12,5 2 426  391,55
Italien (Kampanien) 2 250  000,00 3 262  536,52 8,0% 12,5 1 988 997 ,08
Italien (Umbrien) 4 800  000,00 0,00 33,3% 3,0 4 800  000,00
Italien (Molise) 2 450  000,00 2 451  400,00 33,3% 3,0 1 632 866,67
Italien (Basilikata) 14 860  000,00 1 699 990,00 33,3% 3,0 14 293  336,67
Italien (Kalabrien) 10 000  000,00 1 678  400,00 50,0% 2,0 9 160 800,00
Rumänien 220 000  000,00 177 173  471,00 20,0% 5,0 184 565 305,80
Insgesamt 421  088  950,00 249 666 183,85   370  605  623,98
Erforderliches Kapital 
(Euro)50 483 326,02
(Faktor der) Überkapitalisierung 8,34
Quelle: Prüfungsfeststellungen des Hofes.Anhang IAnhänge
42 Anhänge
Überblick über die wichtigsten Mängel, die zu einer Minderung der Leistung der 
geprüften Finanzinstrumente führten
Frankreich 
(Korsika)Italien 
RumänienGriechen ‑
land Litauen 
Apulien Sizilien
Art GF GF GF GF KF KF
Späte Einrichtung M M
Überschätzung der Nachfrage M M M M M M
Risikosatz zu niedrig (für GF) M M n. z. n. z.
Übermäßige Kapitalausstattungen M M M M
Geringe Auszahlungsquote M M M
Unzureichender revolvierender Effekt M M M M M M
Unzureichende Hebelwirkung M M M M M M
Keine Berichterstattung über die Leistung M M M M M M
GF: Garantiefonds; KF: Kreditfonds; n. z.: nicht zutreffend.
M: Mangel festgestellt.
Quelle: Prüfungsfeststellungen des Hofes.Anhang II
43
Finanzinstrumenten zu beachten sind und in die Finan -
zierungsvereinbarung Eingang finden sollten. 
Die Verpflichtung zur Durchführung einer angemessenen 
Ex-ante -Bewertung der voraussichtlichen Verluste war 
2011 für kofinanzierte ELER -Vorhaben eingeführt worden, 
die Mittel aus Garantiefonds umfassen3. Hinsichtlich des 
Programmplanungszeitraums 2014-2020 ist die Durchfüh -
rung einer Ex -ante -Bewertung verpflichtend für sämtliche 
Vorhaben vorgeschrieben, die durch den ELER kofinan -
zierte Finanzinstrumente umfassen4. In den Rechtsvor -
schriften sind Anreize für die Mitgliedstaaten vorgesehen, 
damit sie Finanzinstrumente nutzen, und ihnen wird die 
Möglichkeit geboten, diese auf der Grundlage von sofort 
nutzbaren Modellen wie standardisierten Instrumenten 
unmittelbar in die Wege zu leiten. Die Kommission gibt 
den Mitgliedstaaten und Interessenträgern zudem die 
erforderlichen Leitlinien an die Hand und wird daran auch 
für den Rest des Zeitraums 2014-2020 festhalten.
V
Garantiefonds müssen eine bestimmte Liquidität aufwei -
sen, damit die Investitionen in Unternehmen reibungslos 
vonstattengehen können.
Nach einer aktualisierten Bewertung des Bedarfs durch 
die Mitgliedstaaten und der Vorbereitung des Abschlus -
ses der Garantiefonds wurde der Betrag zum Ende des 
Jahres 2014 auf 362,69 Mio. EUR reduziert.
VI
Die aus dem ELER geförderten Finanzinstrumente wurden 
im Einklang mit den EU -Rechtsvorschriften innerhalb der 
gesetzlich zulässigen Frist eingerichtet.
Die Kommission möchte daran erinnern, dass die Ent -
wicklung des ländlichen Raums im Rahmen der geteilten 
Mittelverwaltung erfolgt, wobei die Mitgliedstaaten die 
umfassende Verantwortung für die Begleitung der Vor -
haben tragen.
Die Kommission stellt fest, dass sie im Hinblick auf den 
Zeitraum 2007-2013 anhand der vorliegenden Berichte 
wichtige Informationen zu den bestehenden Finanzinstru -
menten zusammengetragen hat. Darüber hinaus ist für den 
Programmplanungszeitraum 2014-2020 eine umfassende 
Berichterstattung zu den Finanzinstrumenten vorgesehen5. 
3 Verordnung (EU) Nr. 679/2011 der Kommission vom 14. Juli 2011.
4 Artikel 37 Absatz 2 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013.
5 Artikel 46 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013.Zusammenfassung
I
Zwar zählt die Mobilisierung von Privatkapital zu der Art 
von Mehrwert, die mit Finanzinstrumenten assoziiert wird, 
dennoch wird in den EU -Rechtsvorschriften1 im Bereich der 
Entwicklung des ländlichen Raums im Zeitraum 2007-2013 
keine ausdrückliche Verbindung zwischen finanztechni -
schen Maßnahmen und privaten Finanzmitteln hergestellt.
III
Die Kommission stellt fest, dass der Programmplanungs -
zeitraum 2014-2020 gerade erst angelaufen ist und die 
Mehrzahl der ESIF -Programme, darunter die EPLR, noch 
nicht angenommen wurde. Zudem können Finanzinstru -
mente von den Mitgliedstaaten zu einem beliebigen 
Zeitpunkt während des Programmplanungszeitraums 
eingerichtet werden.
IV
Die Kommission erläutert, dass im Zeitraum 2007-2013 
von sieben Mitgliedstaaten Finanzinstrumente eingesetzt 
wurden, was eine beträchtliche Verbesserung gegenüber 
dem Zeitraum 2000-2006 darstellt, als sie von lediglich 
zwei Mitgliedstaaten genutzt worden waren.
Im Rechtsrahmen der EU für den Programmplanungszeit -
raum 2007-2013 ist im Hinblick auf die Durchführung von 
Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums ein 
hohes Maß an Flexibilität vorgesehen. Die Kommission 
ist der Ansicht, dass die spezifischen Merkmale der Politik 
zur Entwicklung des ländlichen Raums im Rechtsrahmen 
für den Zeitraum 2007-2013 berücksichtigt werden und 
dass sich dieser Umstand in den aus dem ELER geförder -
ten Finanzinstrumenten widerspiegelt. In der Verordnung 
(EG) Nr. 1698/2005 des Rates und der Verordnung (EG) 
Nr. 1974/2006 der Kommission sind Umfang und Gebiete 
von Interventionen im Rahmen des ELER, einschließlich 
spezifischer Fördermaßnahmen, festgelegt2. Für jede 
Maßnahme zur Entwicklung des ländlichen Raums gelten 
verschiedene Förderfähigkeitsregeln und - vorschriften, 
die bei den im Rahmen der Maßnahme eingerichteten
1 Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des Rates und Verordnung (EG) 
Nr. 1974/2006 der Kommission.
2 Zum Beispiel Beihilfen für Investitionen zur Modernisierung 
landwirtschaftlicher Betriebe, zur Erhöhung der Wertschöpfung 
bei land- und forstwirtschaftlichen Erzeugnissen, Unterstützung 
der Gründung und Entwicklung von Kleinstunternehmen im 
ländlichen Raum, Diversifizierung hin zu nichtlandwirtschaftlichen 
Tätigkeiten, Dorferneuerung usw.Antworten der  
Kommission
Antworten der Kommission 44
Die Frage der Überkapitalisierung wird in den 
Bestimmungen von Artikel 41 der Verordnung (EU) 
Nr. 1303/2013 thematisiert, in dem zeitlich gestaffelte 
Zahlungen auf der Grundlage der tatsächlichen Auszah -
lungen als allgemeine Regel für sämtliche Finanzinstru -
mente im Zeitraum 2014-2020 vorgesehen sind.
Die zentralen leistungsbezogenen Themen werden, wie in 
Artikel 46 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 vorgesehen, im 
Rahmen der Begleitung von Finanzinstrumenten, die durch 
die ESIF gefördert werden, berücksichtigt. Ferner verweist 
die Kommission auf vier Leistungsindikatoren, die in Arti -
kel 12 der Verordnung (EU) Nr. 480/2014 verankert sind.
Um auf eine stärkere Inanspruchnahme von Finanzinstru -
menten hinzuwirken, baute die Kommission zudem ihre 
Zusammenarbeit mit der Europäischen Investitionsbank 
(EIB) im Bereich Landwirtschaft und Entwicklung des 
ländlichen Raums aus und unterzeichnete am 14. Juli 
2014 eine Absichtserklärung7. Im Rahmen dieser Zusam -
menarbeit können auch die Erfahrungen und das Wissen 
der EIB -Gruppe auf dem Gebiet der Finanzinstrumente 
genutzt und auf die Entwicklung des ländlichen Raums 
angewendet werden.
Ferner rief die Kommission den „Fi -Compass“ ins Leben, 
eine Plattform für umfassende technische Unterstützung, 
die Kommission, Mitgliedstaaten und Interessenträgern 
Orientierungshilfe in Methodikfragen und Unterstützung 
bei Sensibilisierungsmaßnahmen im Bereich der Finanzins -
trumente, die im Zeitraum 2014-2020 aus den ESIF gefördert 
werden, bieten soll8. Im Rahmen des Arbeitsprogramms von 
„Fi-Compass“ sind auch ELER -spezifische Produkte geplant.
IX a) Erster Aufzählungspunkt
Die Kommission akzeptiert, dass sie die mit der Einrich -
tung von Finanzinstrumenten im Rahmen des ELER ver -
bundenen Herausforderungen, spezifischen Merkmale 
und Hindernisse ermitteln sollte.
Eine solche Analyse wird im Rahmen der Aktivitäten von 
„Fi-Compass“ stattfinden, einer Plattform für umfassende 
technische Unterstützung, die Kommission, Mitglied -
staaten und Interessenträgern Orientierungshilfe bei 
Methodikfragen und Unterstützung bei Sensibilisie -
rungsmaßnahmen im Bereich der Finanzinstrumente, die 
im Zeitraum 2014-2020 aus den ESIF gefördert werden, 
bieten soll9.
7 Siehe Erklärung 14/225 vom 14.7.2014.
8 Weitere Informationen unter: http://www.fi -compass.eu .
9 Weitere Informationen unter: http://www.fi -compass.eu .Die Kommission ist der Ansicht, dass die Bewertung 
der Vorzüge von Finanzinstrumenten auch unter dem 
Gesichtspunkt der Finanzkrise vorgenommen werden 
sollte, die den Zugang zu Finanzmitteln in einigen Mit -
gliedstaaten beeinträchtigt.
VII
Die Kommission stellt fest, dass die Zuständigkeit dafür, 
dass einzelne Vorhaben im Einklang mit den geltenden 
Rechtsvorschriften durchgeführt werden, bei den natio -
nalen Behörden liegt. Die Kommission nimmt im Rahmen 
ihrer Auditbesuche eine Bewertung von Problemen im 
Zusammenhang mit Finanzinstrumenten vor.
Nach den geltenden EU -Rechtsvorschriften für den Zeit -
raum 2007-2013 sind die Liquidations- und Ausstiegsvor -
kehrungen durch die Verwaltungsbehörde gemeinsam 
mit dem Fondsverwalter in der Finanzierungsverein -
barung festzulegen, wobei sicherzustellen ist, dass die 
entsprechenden Bestimmungen angemessene Berück -
sichtigung finden.
Im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung und im 
Einklang mit dem Subsidiaritätsgrundsatz muss sich die 
Kommission davon überzeugen, dass die Mitgliedstaaten 
angemessene Verwaltungs- und Kontrollsysteme einge -
richtet haben.
Für den Zeitraum 2007-2013 stellte die Kommission 
jedem Mitgliedstaat, der dies wünschte, entsprechende 
Leitlinien zur Verfügung. Die Leitlinien für den Abschluss 
der Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum 
für den Zeitraum 2007-2013 wurden 2015 angenommen6. 
Die Einhaltung der Rechtsvorschriften und der Leitlinien 
wird im Rahmen des Rechnungsabschlussverfahrens 
überprüft.
Die Kommission wird für den Zeitraum 2014-2020 stärker 
konsolidierte und verbesserte Leitlinien zur Verfügung 
stellen.
VIII
Die Kommission vertritt die Ansicht, dass der  
neue Rechtsrahmen für den Programmplanungszeit -
raum 2014-2020 den vom Rechnungshof geäußerten 
Bedenken ausreichend Rechnung trägt.
6 C(2015) 1399 final vom 5.3.2015.
Antworten der Kommission 45
IX b)
Die Kommission stimmt dieser Empfehlung zu, die der -
zeit umgesetzt wird.
Die Vorschriften für den Übergang wurden für den Zeit -
raum 2007-2013 angenommen.
Was den Zeitraum 2014-2020 anbelangt, so werden 
Gespräche mit den Mitgliedstaaten stattfinden, sobald 
der Abschluss des Zeitraums 2014-2020 ansteht und 
entsprechende Vorschriften für den Übergang festgelegt 
werden müssen.
IX c)
Diese Empfehlung ist an die Mitgliedstaaten gerichtet.
Einleitung
05
In den Rechtsvorschriften der EU für den Zeitraum 2007-
2013 ist die Wiederverwendung der für die Einrichtung 
von Finanzinstrumenten ursprünglich zugewiesenen 
Mittel nicht verpflichtend vorgesehen. Nicht verwendete 
Ressourcen können umprogrammiert und für andere 
Formen der Unterstützung eingesetzt werden.
06
Die Kommission stellt fest, dass der Programmplanungs -
zeitraum 2014-2020 gerade erst angelaufen ist und die 
Mehrzahl der ESIF -Programme, darunter die EPLR, noch 
nicht angenommen wurde. Zudem können Finanzinstru -
mente von den Mitgliedstaaten zu einem beliebigen 
Zeitpunkt während des Programmplanungszeitraums 
eingerichtet werden.
12
Nach einer aktualisierten Bewertung des Bedarfs durch 
die Mitgliedstaaten und der Vorbereitung des Abschlus -
ses der Garantiefonds wurde der Betrag zum Ende des 
Jahres 2014 auf 362,69 Mio. EUR reduziert.IX a) Zweiter Aufzählungspunkt
Die Kommission stimmt dieser Empfehlung zu, die 
bereits teilweise umgesetzt wird.
Im Rahmen der ESIF -Plattform für technische Unterstüt -
zung „Fi -Compass“ werden allgemeine und fondsspezi -
fische Leitlinien zu Ex -ante -Bewertungen angeboten. Sie 
erstrecken sich auch auf den gesamten ELER sowie spezi -
fische Sektoren wie die Land- und die Forstwirtschaft.
IX a) Dritter Aufzählungspunkt
Die Kommission stimmt dieser Empfehlung zu, die 
bereits teilweise umgesetzt wird.
Die Kommission hat Standardmodelle für Kredit- und 
Garantiefonds im Bereich der Entwicklung des ländli -
chen Raums erarbeitet. Im Rahmen der ESIF -Plattform 
für technische Unterstützung „Fi -Compass“ prüft sie 
aktuell Möglichkeiten für ein weiteres Modell, das z. B. 
im Bereich Energieeffizienz und erneuerbare Ener -
gien genutzt werden kann und dessen Vorstellung für 
Ende 2015 geplant ist.
Was die Zusammenarbeit mit der EIB -Gruppe betrifft, so 
unterzeichnete die Kommission eine spezielle Absichts -
erklärung zur Zusammenarbeit im Bereich der Land -
wirtschaft und der Entwicklung des ländlichen Raums, 
wobei geplant ist, dass die EIB den Mitgliedstaaten ein 
spezifisches und im Rahmen des ELER umzusetzendes 
Finanzinstrument anbieten wird. Für den 23. März 2015 
ist bereits eine Veranstaltung speziell zu dieser Absichts -
erklärung geplant.
IX a) Vierter Aufzählungspunkt
Die Kommission stimmt dieser Empfehlung insoweit zu, 
als die Vorschriften für den Abschluss der Entwicklungs -
programme für den ländlichen Raum für den Zeit -
raum 2007-201310 in ihre Zuständigkeit fallen.
Die Kommission stellt fest, dass die Erarbeitung der kon -
kreten operativen Durchführungsvorschriften für jede 
der finanztechnischen Maßnahmen, einschließlich einer 
angemessenen Strategie für den Ausstieg, gemäß den 
geltenden Rechtsvorschriften für den Zeitraum 2007-
2013 in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fällt.
10 C(2015) 1399 final vom 5.3.2015.
Antworten der Kommission 46
23
Die Kommission ist der Auffassung, dass sie die spe -
zifischen Merkmale der Entwicklung des ländlichen 
Raums bei der Gestaltung des Rechtsrahmens für den 
Zeitraum 2007-2013 angemessen bewertet und berück -
sichtigt hat. So werden insbesondere in der Verordnung 
(EG) Nr. 1698/2005 über 30 verschiedene Maßnahmen 
aufgeführt, die auf eine klar definierte Gruppe von 
Begünstigten ausgerichtet sind, ferner sind darin die 
Förderfähigkeitskriterien sowie die spezifischen Anforde -
rungen festgelegt, die bei den aus dem ELER geförderten 
Finanzinstrumenten einzuhalten sind. Diese Aspekte 
werden in den Bestimmungen der Durchführungsver -
ordnung (EG) Nr. 1974/2006 weiter präzisiert.
Siehe auch die Antwort zu Ziffer 21.
Die Kommission stellt fest, dass es sich bei den Begüns -
tigten im Bereich der Entwicklung des ländlichen Raums 
um landwirtschaftliche Betriebe aller Größen handelt. 
Die kleinbäuerliche Landwirtschaft in der EU weist unter -
schiedliche Dimensionen und je nach Land, Region und/
oder Teilsektor spezifische Merkmale auf. Gleichzeitig 
gibt es außer Landwirten noch weitere Begünstigte im 
Bereich der Entwicklung des ländlichen Raums.
Grundsätzlich wird die Landwirtschaft nicht durch die 
Kohäsionspolitik unterstützt, die sich jedoch ähnlich wie 
die Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums auf 
zahlreiche nichtlandwirtschaftliche Kleinst- und Klein -
betriebe erstreckt.
26
Im Rechtsrahmen der EU für den Programmplanungs -
zeitraum 2007-2013 ist im Hinblick auf die Durchführung 
von Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums 
ein hohes Maß an Flexibilität vorgesehen. Die Kommis -
sion vertritt in diesem Zusammenhang die Ansicht, 
dass der Bedarf und die Möglichkeiten ausreichend klar 
beschrieben wurden, sodass eine angemessene Pro -
grammplanung der Finanzinstrumente möglich war. Bei 
der Billigung von EPLR oder von deren Änderungen ana -
lysiert die Kommission, inwiefern die entsprechenden 
Programme und Maßnahmen den strategischen Leitlinien 
der EU und den jeweiligen nationalen Strategieplänen 
entsprechen und ob die einschlägigen Rechtsvorschriften 
eingehalten werden.13
Nach dem Grundsatz der Subsidiarität und der geteil -
ten Mittelverwaltung liegen die Einrichtung von 
Finanzinstru menten, ihr Einsatz und die Bewertung 
des Bedarfs in der Verantwortung der Mitgliedstaaten. 
Dies schließt den Erlass sämtlicher Rechts- und Verwal -
tungsvorschriften auf nationaler und regionaler Ebene, 
einschließlich Finanzierungsvereinbarungen, ein.
Die Kommission begleitet die Umsetzung der EPLR durch 
die Mitgliedstaaten und überprüft in diesem Zusammen -
hang, wie die Mitgliedstaaten die aus dem ELER geför -
derten Finanzinstrumente einsetzen.
Die Kommission stellt fest, dass Zahlstellen im Zusam -
menhang mit der Politik zur Entwicklung des ländlichen 
Raums und deren Umsetzung eine wichtige Rolle spielen.
Prüfungsumfang und Prüfungsansatz
20
Die Kommission führt aus, dass Finanzinstrumente im 
Bereich der Entwicklung des ländlichen Raums auch für 
andere Investitionsmaßnahmen genutzt werden können, 
z. B. Maßnahme 311 (Diversifizierung hin zu nichtland -
wirtschaftlichen Tätigkeiten), Maßnahme 312 (Gründung 
und Entwicklung von Kleinstunternehmen im ländlichen 
Raum), Maßnahme 313 (Förderung des Fremdenverkehr 
im ländlichen Raum), Maßnahme 321 (Dienstleistungs -
einrichtungen zur Grundversorgung und Infrastruktur) 
usw. Die Unterstützung im Rahmen von LEADER sollte 
ebenfalls berücksichtigt werden.
Bemerkungen
21
Gegenüber dem Zeitraum 2000-2006 wurden die für den 
Zeitraum 2007-2013 geltenden Vorschriften für Finanz -
instrumente im Bereich der Entwicklung des ländlichen 
Raums wesentlich verbessert.
22
Die Kommission ist der Ansicht, dass die zum Abschluss 
durchgeführten elektronischen Erhebungen keinen voll -
ständigen Aufschluss darüber geben, weshalb zu Beginn 
des Programmplanungszeitraums keine Finanzinstru -
men  te eingerichtet wurden.
Antworten der Kommission 47
27
Die Verpflichtung zur Durchführung einer Ex -ante -Be-
wertung der voraussichtlichen Verluste war 2011 für kofi -
nanzierte ELER -Vorhaben eingeführt worden, die Mittel 
aus Garantiefonds umfassen11. Bei derartigen Ex -ante -Be-
wertungen müssen die aktuellen Marktpraktiken bei 
ähnlichen Vorhaben für die jeweiligen Investitionsarten 
und den Markt, für die bzw. den der Garantiefonds ein -
gerichtet werden soll, berücksichtigt werden.
Hinsichtlich des Programmplanungszeitraums 2014-2020 
ist die Durchführung einer Ex -ante -Bewertung, deren 
Inhalt gesetzlich festgelegt ist, für sämtliche Vorhaben 
verpflichtend vorgeschrieben, die durch den ELER kofi -
nanzierte Finanzinstrumente umfassen12.
Im Zeitraum 2007-2013 waren potenzielle Fondsver -
walter gesetzlich verpflichtet, einen Geschäftsplan mit 
konkretem Inhalt vorzulegen, der von der Verwaltungs -
behörde evaluiert werden musste.
Die Kommission stellt fest, dass sämtliche im Zeit -
raum 2007-2013 aus dem ELER geförderten Finanzinstru -
mente vor dem Hintergrund der Wirtschafts- und Finanz -
krise eingerichtet wurden, als der Zugang zu Krediten 
erschwert war und in ganz Europa Liquiditätsprobleme 
deutlich hervortraten.
So wurde beispielsweise in Bulgarien vor Festlegung 
des Risikosatzes und der endgültigen Höhe des Fonds -
kapitals eine Ex -ante -Bewertung der voraussichtlichen 
Verluste/Analyse des Finanzbedarfs durchgeführt. Im 
Zuge der Änderung der Rechtsvorschriften für den 
Zeitraum 2007 -2013, durch die seit 2011 die Durchfüh -
rung von Ex -ante -Bewertungen der voraussichtlichen 
Verluste für Garantiefonds vorgeschrieben ist, fand in 
Rumänien eine fortlaufende Bewertung statt. Im Rahmen 
der Gespräche, die im Ausschuss für die Entwicklung des 
ländlichen Raums (RDC) zum Abschluss der Finanzinstru -
mente geführt wurden, bestätigte Italien offiziell sein 
Konzept für die Durchführung von Ex -ante -Bewertungen 
im Zeitraum 2007-2013.
Mangelnde Liquidität und/oder der schwierige Zugang 
zu Krediten für Landwirte sind ebenfalls schwerwie -
gende Gründe, die den Einsatz von spezifischen Finanz -
instrumenten durch die Mitgliedstaaten rechtfertigen.
11 Verordnung (EU) Nr. 679/2011 vom 14. Juli 2011.
12 Artikel 37 Absatz 2 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013.Für jede Maßnahme zur Entwicklung des ländlichen 
Raums, aus der Finanzinstrumente unterstützt wurden, 
lagen klar formulierte und ausgereifte Zielsetzungen vor, 
die mit den Rechtsvorschriften der EU und den nationalen 
Strategieplänen im Einklang standen. In den Rechtsvor -
schriften der EU ist nicht vorgesehen, dass ausschließlich 
messbare Ziele formuliert werden müssen.
Was den Programmplanungszeitraum 2014-2020 anbe -
langt, so werden für jeden Schwerpunktbereich der für 
den ELER geltenden EU -Prioritäten vorab quantifizierte 
Zielvorgaben formuliert. Das Programm muss eine 
Beschreibung der Strategie enthalten, und es muss deut -
lich werden, dass die im Hinblick auf die EU -Prioritäten 
ausgewählten Maßnahmen auf einer soliden Interven -
tionslogik basieren, die durch eine Ex -ante -Bewertung 
gestützt wird.
Kasten 2
Die aufgeführten Ziele entsprachen der allgemeinen 
Lage, die durch fehlende Kreditmöglichkeiten gekenn -
zeichnet ist. Im Rahmen der EPLR werden weitere Ziele 
im Zusammenhang mit den Maßnahmen formuliert, aus 
denen Finanzinstrumente unterstützt werden. Auch in 
den zwischen den Mitgliedstaaten und Fondsverwaltern 
abgeschlossenen Finanzierungsvereinbarungen können 
Begründungen und Zielsetzungen im Hinblick auf das 
jeweilige Finanzinstrument enthalten sein.
Aus diesen allgemeinen Gründen ergibt sich die Not -
wendigkeit für die Einrichtung eines Kreditfonds. Bei den 
Einzelheiten in Bezug auf den umfassenden Nachweis für 
die Verwendung, die spezifischen Zielsetzungen und die 
Ausstiegsstrategie handelt es sich um Punkte, die in die 
zwischen dem ETEAN (Fondsverwalter) und dem Minis -
terium (Verwaltungsbehörde) abgeschlossene Finanzie -
rungsvereinbarung aufgenommen werden.
Damit wird die Kohärenz des Programmplanungsansat -
zes und dessen Übereinstimmung mit den EU -Rechts -
vorschriften bestätigt. Litauen und Rumänien hatten 
besonders schwer unter der Kreditkrise zu leiden, durch 
die es Begünstigten unmöglich war, Bankkredite für ihre 
Projekte zu erhalten.
Weitere Ziele werden im Rahmen der Maßnahmen 
formuliert.
Für Rumänien siehe vorstehende Ausführungen.
Antworten der Kommission 48
32
Die Zahlung des vollen Betrags in einem einzigen Beitrag 
aus dem EPLR steht mit den Rechtsvorschriften der EU im 
Einklang. Der erzielte Zinsbetrag verbleibt beim Garan -
tiefonds und kann für neue Garantien genutzt werden. 
Die Verrechnung des Betrags erfolgt bei Abschluss der 
Finanzinstrumente.
Die Einzahlung nicht genutzter ELER -Mittel auf zinstra -
gende Konten, durch die zusätzliche Einnahmen gene -
riert werden, die für die Finanzinstrumente verwendet 
werden können, gilt als gute Praxis. ELER -Mittel, die im 
Rahmen der Programme als Zuschüsse verwendet wer -
den sollen, können ebenfalls auf zinstragende Konten 
eingezahlt werden.
Im Fall Rumäniens wurde eine fortlaufende Bewertung 
der voraussichtlichen Verluste durchgeführt, und das 
Gesamtbudget der dort eingesetzten und aus dem ELER 
geförderten Finanzinstrumente wurde den Ergebnissen 
dieser Bewertung angepasst.
33
In Artikel 52 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1974/2006 
ist eindeutig geregelt, was mit Mitteln geschehen soll, 
die während des Programmplanungszeitraums aus 
Investitionen aus Fonds in das Vorhaben zurückgeführt 
werden oder die übrig bleiben, nachdem alle Sicher -
heiten eingelöst wurden, (d. h., sie müssen im Einklang 
mit der Finanzierungsvereinbarung verwendet oder im 
Rahmen der Jahresabrechnungen verrechnet werden).
Mit einer Garantie wird ein Kredit besichert, den ein 
Endempfänger bei einem Finanzmittler aufnimmt. Mit 
der Rückzahlung dieses Kredits (und etwaiger damit 
verbundener Zinsen) bestätigt der Endempfänger die 
Durchführung eines aus dem ELER geförderten Vorha -
bens, woraufhin die Garantie freigegeben wird, die nicht 
mehr mit dem ELER -Haushalt assoziiert werden kann, da 
sie bereits „verbraucht“ wurde, d. h., sie wurde mindes -
tens einmal in Anspruch genommen. Nach Ansicht der 
Kommission verstößt dies nicht gegen die Grundsätze 
der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung.28
Finanzinstrumente im Bereich der Entwicklung des ländli -
chen Raums eignen sich für alle potenziellen Investoren in 
Unternehmen, die aus dem ELER gefördert werden können.
Mit der Einführung von obligatorischen Ex -ante -Bewer -
tungen der voraussichtlichen Verluste für Garantiefonds 
verbesserte die Kommission im Zeitraum 2007-2013 die 
Rechtsvorschriften.
Was den Programmplanungszeitraum 2014-2020 betrifft, 
so ist in allen Fällen, in denen Mitgliedstaaten beschlie -
ßen, ELER -Mittel für Finanzinstrumente einzusetzen, 
eine Bedarfsbewertung durchzuführen13. Darüber hinaus 
bietet die Bestimmung über gestaffelte Zahlungen 
zusätzliche Sicherheit.
Siehe auch die Antworten zu den Ziffern 21 und 22.
30
Die Kommission stellt fest, dass die Entrichtung eines 
Beitrags nicht ausreicht, um den eingezahlten Betrag bei 
Abschluss als förderfähig zu auszuweisen.
31
Die Kommission möchte betonen, dass die geltend 
gemachten Ausgaben ordnungsgemäß ausgewiesen 
wurden. Allerdings stellte die Kommission bei ihren eige -
nen Prüfungen in einigen Mitgliedstaaten ebenfalls fest, 
dass die Übertragung von Mitteln an Finanzinstrumente 
im Vergleich zur Ausschöpfung der Instrumente durch 
die Endempfänger einen relativ hohen Umfang aufwies.
Die Kommission stellt fest, dass es aufgrund des Charak -
ters der Finanzinstrumente nicht möglich ist, sämtliche 
an diese Instrumente übertragenen Mittel unverzüglich 
auszugeben. Es braucht Zeit, bis sich Finanzinstrumente 
zu gut funktionierenden Mechanismen entwickeln, wobei 
eine anfängliche Liquidität vorhanden sein muss, um rei -
bungslose Investitionen in Unternehmen sicherzustellen.
Die Frage der Überkapitalisierung14 wird in den 
Bestimmungen von Artikel 41 der Verordnung (EU) 
Nr. 1303/2013 thematisiert, in dem zeitlich gestaffelte 
Zahlungen auf der Grundlage der tatsächlichen Auszah -
lungen als allgemeine Regel für sämtliche Finanzinstru -
mente im Zeitraum 2014-2020 vorgesehen sind.
13 Artikel 37 Absatz 2 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013.
14 In seinem Sonderbericht Nr. 2/2012 verweist der Rechnungshof 
auf eine überhöhte Mittelzuweisung an Finanzinstrumente und 
nicht auf eine Überkapitalisierung.
Antworten der Kommission 49
Gemäß Artikel 15 und Artikel 71 Absätze 5 und 2 der 
Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 wurden Antragsteller, 
die sich um Unterstützung aus einem Finanzinstrument 
bemüht hatten, anhand von Auswahlkriterien bewertet, 
die von dem zuständigen Gremium für die entsprechen  - 
de Maßnahme festgelegt worden waren, da Ausga -
ben nur dann für eine Beteiligung des ELER in Betracht 
kommen, wenn sie für Vorhaben getätigt werden, die 
nach denselben Auswahlkriterien von der Verwaltungs -
behörde des betreffenden Programms oder unter deren 
Verantwortung beschlossen wurden.
Nach Ansicht der Kommission erfolgte die Programm -
planung für die Finanzinstrumente im Einklang mit den 
Rechtsvorschriften der EU und den geltenden Vorschriften 
über staatliche Beihilfen.
36
Es gibt im Bereich der Entwicklung des ländlichen Raums 
für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 keine 
gesetzliche EU -Vorgabe, der zufolge die Summe aller 
Arten der Unterstützung insgesamt den Gesamtbetrag 
des betreffenden Ausgabenpostens nicht übersteigen 
darf. Ferner wird festgestellt, dass durch Garantien 
grundsätzlich bis zu 80 % des (privaten) Anteils der Inves -
tition besichert werden können.
Siehe auch die Antworten zu den Ziffern 34 und 35.
37
Siehe Antwort der Kommission zu Ziffer 34.
38
Die Kommission stellte bei ihren Prüfungen ebenfalls 
fest, dass ein solches Risiko besteht. Es sollte jedoch aus 
der Höhe der Übertragung nicht automatisch auf eine 
absichtliche Umgehung der „n+2“-Regel geschlossen, 
sondern vielmehr davon ausgegangen werden, dass 
das Programm langsamer als geplant ausgeführt wird. 
In einigen Fällen übertrugen die Mitgliedstaaten das 
gesamte veranschlagte Kapital, obwohl die „n+2“-Regel 
für sie kein Problem darstellte.
Aus den EPLR können während des Programmplanungs -
zeitraums jederzeit Beiträge für Finanzinstrumente bereit  - 
gestellt werden.
Siehe auch die Antwort zu Ziffer 26.Bei Abschluss umfassen die förderfähigen Ausgaben von 
Garantiefonds sämtliche Garantien, die nach erfolg -
reicher Rückzahlung von Krediten innerhalb des Pro -
grammplanungszeitraums freigegeben wurden, sowie 
einen Betrag, der lediglich das Risiko in Verbindung mit 
den aktiven Garantien (nicht jedoch den Gesamtbetrag 
der ausgestellten aktiven Garantien) umfasst. Der Teil der 
aktiven Garantien, der nicht als förderfähig gilt, ist an das 
Programm zurückzuzahlen.
Siehe auch die Antwort zu Ziffer 31.
34
Aus dem ELER geförderte Finanzinstrumente sichern 
Begünstigten den Zugang zu Finanzmitteln, denen die 
Finanzmärkte keine Möglichkeiten bieten, Mittel für ein 
Vorhaben oder die dafür erforderliche private Kofinanzie -
rung aufzunehmen. Im Hinblick auf den Programmpla -
nungszeitraum 2014-2020 gilt, dass Finanzinstrumente 
nicht zur Vorfinanzierung von Zuschüssen verwendet 
werden dürfen, dass Zuschüsse nicht zur Erstattung 
der Unterstützung aus Finanzinstrumenten verwendet 
werden dürfen und dass die Kombination der Unterstüt -
zung durch Zuschüsse und Finanzinstrumente denselben 
Ausgabenposten abdecken kann, sofern die Summe aller 
Arten der Unterstützung insgesamt den Gesamtbetrag 
des betreffenden Ausgabenpostens nicht übersteigt15.
Kasten 3
Finanzinstrumente spielten vor dem Hintergrund der 
Wirtschafts- und Finanzkrise vor allem für Mitglied -
staaten eine wichtige Rolle, in denen die Finanzlage 
angespannt war und/oder in denen die Begünstigten 
Schwierigkeiten hatten, den Kofinanzierungsanteil zu 
beschaffen.
35
Die Kommission stellt fest, dass aus dem ELER Beiträge zu 
Finanzinstrumenten geleistet werden, für die öffentliche 
Mittel bereitgestellt wurden (Kofinanzierung aus natio -
nalen und ELER -Mitteln).
Finanzinstrumente stellen nicht notwendigerweise eine 
Alternative zu Zuschüssen dar, da Zuschüsse und Finanz -
instrumente im Rahmen ein und desselben Vorhabens 
und unter Einhaltung der geltenden Vorschriften über 
staatliche Beihilfen gemeinsam genutzt werden können.
15 Artikel 37 Absätze 7, 8 und 9 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013.
Antworten der Kommission 50
Die Ermittlung des potenziellen Marktes, bei dem es sich 
um ein sehr breit gefasstes Konzept handelt, ist nicht 
der einzige Faktor, der zur Festlegung und Schätzung 
des Fondskapitals herangezogen wird. Dabei müssen 
auch Faktoren berücksichtigt werden wie die im Rahmen 
der Maßnahmen insgesamt zur Verfügung stehenden 
Haushaltsmittel, der Investitionsbedarf, die Bewertung 
des durch die Finanzinstrumente erzeugten Mehrwerts, 
der Beitrag der Finanzinstrumente zu den Zielen der 
Maßnahmen usw.
43
Im Fall Bulgariens erstreckte sich der Vorschlag auf 
Maßnahmen, in deren Rahmen keine Finanzinstrumente 
eingerichtet werden können.
Im Fall Italiens wirkten die von den Regionen gemeldeten 
Beträge zum Zeitpunkt der Einzahlung in den Garantie -
fonds nicht unverhältnismäßig hoch.
Siehe auch die Antwort zu Ziffer 39 betreffend Sizilien.
Im Fall Litauens kam es erst zur Überkapitalisierung, als 
auf dem Kreditmarkt eine Erholung einsetzte und die Ban -
ken begannen, Kredite zu vergeben. Litauen beschloss, 
das Volumen des Finanzinstruments zu verringern.
In Rumänien ist die Überkapitalisierung Ausdruck dafür, 
dass es unter den Bedingungen der tiefen Finanzkrise 
und des Nachfragerückgangs, die die Rentabilität jeder 
Investition ernsthaft infrage stellen würden, mit den 
Finanzinstrumenten nicht gelang, kommerzielle Kredite 
zu mobilisieren.
Siehe auch die Antwort zu Ziffer 32.
Kasten 5
Die geringe Ausschöpfung des Fonds im Jahr 2014 kann 
auf folgende Faktoren zurückgeführt werden: späte 
Einrichtung des Fonds (Dezember 2013), anhaltende 
Zurückhaltung der Investoren angesichts der schweren 
Wirtschaftskrise im Land, Mangel an ausreichender 
Erfahrung mit dieser Art von Instrumenten sowie weitere 
Entwicklungen im jeweiligen Land, die sich ungünstig 
auf die Investitionstätigkeit auswirkten.
Nach Ansicht der Kommission stellt dies eine gute Praxis 
dar, die deutlich macht, wie ein Mitgliedstaat je nach 
Entwicklung der finanziellen Lage im Programmgebiet 
und der Nachfrage nach Fördermitteln mit Haushaltsmit -
teln umgeht.Kasten 4
Die Absicht bestand darin, die Aktivierung des Kredit -
fonds zu beschleunigen, da die Diskussionen und Ver -
handlungen länger gedauert hatten als angenommen. 
Allen Beteiligten ging es darum, die Finanzinstrumente 
ohne weitere Verzögerungen einzurichten. Die admi -
nistrativen Vorbereitungen wurden im Dezember 2013 
abgeschlossen, als der Kreditfonds offiziell eingerichtet 
wurde.
Die Kommission stellt fest, dass selbst bei maximaler 
Bandbreite dieser Schätzungen für Zuschüsse noch 
immer Mittel in beträchtlicher Höhe (zwischen 70 % und 
90 %) zur Verfügung stehen.
Nicht über Finanzinstrumente verwendete Ressourcen 
können umprogrammiert und für andere Formen der 
Unterstützung eingesetzt werden.
Siehe auch die Antworten zu den Ziffern 31, 38 und 39.
40
Die Kommission handelte gemäß den Vorschriften.
Die Kommission stellt fest, dass in Fällen, in denen 
weniger ausgegeben wurde, von den betreffenden 
Mitgliedstaaten Rückzahlungen an die Programme vor -
genommen werden müssen, wodurch sich das Risiko der 
Aufhebung der Mittelbindung für das Jahr, in dem es zu 
einer Umprogrammierung kommt, erhöht.
Siehe auch die Antworten der Kommission zu Ziffer 31 
und Kasten 4.
41
Siehe Antwort der Kommission zu Ziffer 31.
42
Die Kommission stellt fest, dass der potenzielle Markt 
vorab ermittelt wird, während die Finanzinstrumente 
möglicherweise bei Abschluss der EPLR und in einem 
Umfeld in Anspruch genommen werden, das durch 
Veränderungen der Finanzmärkte und wirtschaftlichen 
Bedingungen gekennzeichnet ist. Für Finanzinstrumente 
auf EU -Ebene stellt sich die Situation ähnlich dar.
Antworten der Kommission 51
46
Die Kommission stellt fest, dass in den EU -Rechtsvor -
schriften für den Zeitraum 2007-2013 keine EU -Definition 
für den Risikosatz vorgesehen ist.
Nach der für den Programmplanungszeitraum 2014-
2020 vorgesehenen Bewertung des Risikosatzes, die in 
Artikel 42 Absatz 1 Buchstabe b der Verordnung (EU) 
Nr. 1303/2013 als Ex -ante -Risikobewertung bezeichnet 
wird, ist es erforderlich, einen angemessenen Programm -
beitrag zur Abdeckung voraussichtlicher und nicht 
absehbarer Verluste in Verbindung mit neuen Darlehen 
vorzusehen.
47
Die Kommission ist der Ansicht, dass ein Garantiefonds, 
der 20 % des Kreditportfolios besichert und von dem 
letztlich lediglich 1 % in Anspruch genommen wird, doch 
eigentlich ein Hinweis darauf ist, dass die Kredite gut 
laufen.
Der Multiplikationssatz sollte von Fall zu Fall berechnet 
werden, wobei ein Satz von 20 % in diesem Fall recht 
niedrig ist und keine Fragen nach einer Überkapitalisie -
rung aufwerfen sollte (selbst nach den allgemeinen Rah -
menbedingungen für staatliche Beihilfen kann eine auf 
25 % begrenzte Garantie automatisch von der Meldung 
freigestellt werden, siehe Artikel 21 AGVO).
Die Kommission ist ferner der Ansicht, dass die geringe 
Ausfallsrate zudem ein Hinweis auf die mangelnde 
Bereitschaft des Bankgewerbes ist, Vorhaben mit einem 
höheren Risiko zu unterstützen.
48
Die Kommission stellt fest, dass sich der Gesamtbetrag 
der bis Ende 2013 an die Endempfänger vergebenen 
Garantien auf 249,6 Mio. EUR beläuft, was etwa 60 % der 
in die Fonds eingezahlten Beiträge entspricht.
Die Kommission führt aus, dass die vom Rechnungshof 
geprüften Finanzinstrumente noch aktiv sind und im 
Zeitraum 2014-2015 aktiv bleiben werden.
Siehe auch die Antworten zu den Ziffern 12 und 39.Ein Ex -post -Vergleich bedeutet nicht, dass der zum 
Zeitpunkt der Einrichtung der Finanzinstrumente vor -
gesehene Betrag zu hoch veranschlagt wurde. Es lagen 
weitere Gründe vor, die den an den Fonds gezahlten 
Beitrag aus dem EPLR rechtfertigten, wie beispielsweise 
die in Ziffer 42 genannten.
44
Siehe Antwort der Kommission zu Ziffer 28.
Kasten 6
Nicht über Finanzinstrumente verwendete Ressourcen 
können umprogrammiert und für andere Formen der 
Unterstützung eingesetzt werden.
Siehe auch die Antwort zu Ziffer 31.
Was Bulgarien betrifft, so wurde das von dem Mitglied -
staat ursprünglich vorgeschlagene Investitionspotenzial 
nach Überprüfung durch die Kommission reduziert. Die 
Verantwortung für die Einrichtung und den Einsatz der 
Finanzinstrumente, einschließlich der Durchführung 
und der Prüfung der Ex -ante -Bewertung, liegt bei den 
Mitgliedstaaten. Es ist nicht Aufgabe der Kommission, 
spezifisches, auf die regionale oder die nationale Ebene 
abgestimmtes Know -how für die Berechnung konkreter 
technischer Elemente in Verbindung mit Finanzinstru -
menten bereitzustellen.
Bezüglich Rumänien siehe Antwort der Kommission zu 
Ziffer 43.
45
Wie die jüngste Wirtschafts- und Finanzkrise zeigt, sind 
Finanzmärkte dynamische Gebilde, die Veränderungen 
unterliegen. Daher können sich langfristige Prognosen 
als unzuverlässig erweisen. Aus diesem Grund ist es nach 
den EU -Rechtsvorschriften für den Programmplanungs -
zeitraum 2014-2020 möglich, in jede Ex -ante -Bewertung 
Bestimmungen aufzunehmen, nach denen mittel- bis 
langfristig Überprüfungen und Aktualisierungen zulässig 
sind, um den sich potenziell verändernden Marktbedin -
gungen präzise Rechnung zu tragen.
Antworten der Kommission 52
die Höhe der an die Endempfänger ausgezahlten 
Beträge bestätigen.
Siehe auch die Antwort der Kommission zu Ziffer 55.
59
Siehe Antworten der Kommission zu den Ziffern 52 und 58.
60
Die Kommission ist der Ansicht, dass die Verwendung 
öffentlicher Mittel an gut funktionierenden Märkten 
(oder Märkten, an denen viel getan wird, damit sie wie -
der ordnungsgemäß funktionieren können) sorgfältig 
evaluiert werden muss, um Wettbewerbsverzerrungen 
zu vermeiden.
Im Fall Griechenlands wurde der Fonds erst gegen 
Ende 2013 eingerichtet, und folglich wurde mit der 
tatsächlichen Auszahlung an die Endempfänger erst 
Mitte 2014 begonnen. In Litauen konnte das Bankensys -
tem Ende 2012 die normalen Kreditströme wiederher -
stellen, sodass die Mittel aus dem ELER zum Teil nicht 
mehr nötig waren. Das Gleiche gilt für Lettland, wo der 
Fonds ebenfalls einen spezifischen Schwerpunkt hatte.
61
In den gesetzlichen Regelungen der EU ist nicht vorge -
schrieben, dass die Mitgliedstaaten die an den Fonds 
zurückgezahlten Ressourcen sofort wieder verwenden 
müssen. Die Vorkehrungen für die Wiederverwendung 
werden in der Finanzierungsvereinbarung festgelegt 
und richten sich nach der jeweiligen Situation und dem 
Umfeld, in dem das Finanzinstrument eingesetzt wird. 
So ist denkbar, dass Mitgliedstaaten die zurückgezahlten 
Ressourcen „sammeln“ und damit ein Finanzinstrument 
für ein neues Finanzprodukt oder eine neue Zielvorgabe 
einrichten. Nach den Rechtsvorschriften für den Zeit -
raum 2007-2013 dürfen die Ressourcen für Finanzinstru -
mente über einen unbegrenzten Zeitraum wiederver -
wendet werden.
62
Für den Zeitraum 2014-2020 wurde ein verbessertes Sys -
tem für die Begleitung und Berichterstattung eingeführt, 
das in den Bestimmungen von Artikel 46 der Verordnung 
(EU) Nr. 1303/2013 verankert ist und eine Leistungsbe -
wertung anhand von revolvierenden Effekten und der 
Hebelwirkung gestattet.49
Ein solcher schrittweiser Ansatz kam auch in Litauen und 
Lettland zur Anwendung, wo Kreditfonds eingerichtet 
worden waren.
52
Die Kommission stellt fest, dass einige Finanzinstrumente 
gegen Abschluss der Prüfung in der Praxis angelaufen 
sind und noch zwei Jahre laufen werden.
53
Die durchschnittliche Auszahlungsquote, die für die 
Gesamtheit der Finanzinstrumente berechnet wurde, 
sagt nichts über das Tempo aus, mit dem bestimmte 
Fonds umgesetzt werden. Im Bereich der Kohäsionspo -
litik wurde eine erhebliche Anzahl von Fonds erst 2012 
eingerichtet. Bei diesen Fonds sollte die niedrige Rate 
der Inanspruchnahme Ende 2012 kein Anlass zur Besorg -
nis sein.
Die Finanzinstrumente lassen sich hinsichtlich ihrer 
revolvierenden Wirkung lediglich am Ende ihres Lebens -
zyklus bewerten, vor allem jene, die erst am Ende des 
Programmplanungszeitraums eingerichtet wurden.
55
Tatsächlich hat sich die Lage am Finanzmarkt verbessert, 
und es kommt seltener zu einem Versagen als in der 
Vergangenheit (siehe Beispiel in Ziffer 47 oben mit einer 
Garantie von 20 %, bei dem sich der Kreditausfall auf 
lediglich 1 % belief).
56
Siehe Antwort der Kommission zu Ziffer 55.
57
Diese Änderungen reflektieren den tatsächlichen Bedarf 
der Finanzinstrumente. Nicht durch Finanzinstrumente 
verwendete Ressourcen wurden umprogrammiert und 
für andere Formen der Unterstützung eingesetzt.
58
Die Frist für die Auszahlung der Fonds im Rahmen dieser  
Instrumente ist noch nicht abgelaufen. Die Kommission  
kann lediglich am Ende des Programmplanungszeit raums 
Antworten der Kommission 53
66
Siehe auch die Antworten zu den Ziffern 63-65.
67
Siehe Antwort der Kommission zu Ziffer 60.
Kasten 7
Die Kommission ist der Ansicht, dass bei den Schätzungen 
die tatsächlichen Beträge berücksichtigt werden sollten, 
die nach der letzten Änderung des EPLR für die Fonds 
bereitgestellt wurden, da sie sich auf die Berechnung der 
Hebelwirkung auswirken.
68
Die Einrichtung von Finanzinstrumenten im Rahmen 
des ELER stellte für einige Mitgliedstaaten ein völlig 
neues Konzept dar und erforderte einen Lernprozess. 
Die Verzögerungen lassen sich in den meisten Fällen mit 
der Neuartigkeit der Instrumente im Bereich der Politik 
der Entwicklung des ländlichen Raums, des öffentlichen 
Auftragswesens und in Fragen der staatlichen Beihilfe 
erklären.
Die Kommission führte umfangreiche Werbe- und 
Informationsmaßnahmen zur Nutzung von Finanzinstru -
menten bei für die Entwicklung des ländlichen Raums 
zuständigen Ausschüssen und Netzwerken durch, orga -
nisierte Schulungs- und Sensibilisierungsmaßnahmen 
sowie bilaterale Treffen mit Mitgliedstaaten und gab 
umfassende Leitlinien heraus.
Die Kommission gab für den neuen Programmplanungs -
zeitraum auch die erforderlichen Leitlinien für den Einsatz 
der Finanzinstrumente heraus. Vor allem informierte die 
Kommission die Mitgliedstaaten über die verschiedenen 
zur Verfügungen stehenden Optionen, um die Verwal -
tungsbehörden zu einer ordnungsgemäßen Nutzung der 
Finanzinstrumente zu befähigen.
Im Zeitraum 2014-2020 werden die bereits eingerichteten 
Fonds weitergenutzt, oder es können neue Fonds auf 
der Grundlage der von der Kommission vorgeschlagenen 
Modelle (wie Standardinstrumente)16 eingerichtet werden. 
Es wird davon ausgegangen, dass sich Verzögerungen auf 
diese Weise erheblich reduzieren lassen.
16 Durchführungsverordnung (EU) Nr. 964/2014 der Kommission 
vom 11. September 2014 mit Durchführungsbestimmungen zur 
Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 des Europäischen Parlaments und 
des Rates hinsichtlich Standardvorschriften und - bedingungen für 
Finanzinstrumente.63
Das Hauptziel von Finanzinstrumenten besteht nicht 
darin, eine starke Hebelwirkung zu erzielen. Finanzins -
trumente stellen die Mechanismen dar, über die die im 
Rahmen eines Programms bereitgestellte Unterstützung 
zu den Endempfängern gelangt. Die von den Finanzins -
trumenten erzielten Wirkungen (revolvierende Effekte 
und Hebelwirkung) sind Vorteile, aber nicht das eigentli -
che Ziel.
Die Hebelwirkung, die je nach Sektor, Region oder 
Finanzprodukt unterschiedlich sein kann, sollte für das 
konkrete Finanzinstrument in der Finanzierungsverein -
barung festgelegt werden.
Hinsichtlich der Beteiligung privater Investoren möchte 
die Kommission auf die Rechtsvorschriften zu staatlichen 
Beihilfen, die die Risikokapitalfinanzierung betreffen, 
verweisen (AGVO), in denen eine gewisse Beteiligung 
privater Investoren vorgesehen ist. Nach der von der 
Kommission verwendeten Definition der Hebelwirkung 
sind darin neben EU -Mitteln sämtliche (privaten und 
öffentlichen) Beiträge enthalten.
64
Nach der in der Haushaltordnung vorgesehenen Defi -
nition der Hebelwirkung zählen sämtliche öffentlichen 
Beiträge, die zusätzlich zum Beitrag der EU geleistet 
werden, als Hebelwirkung.
Der ELER bildet keine Ausnahme von allen anderen unter 
die geteilte Mittelverwaltung fallenden Fonds.
65
Artikel 37 Absatz 2 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 
enthält keine Definition der Hebelwirkung und sollte 
keineswegs als eine Ausnahmeregelung zu den Bestim -
mungen der Haushaltsordnung behandelt werden. Darin 
ist lediglich vorgesehen, dass bei der Ex -ante -Bewertung 
die in Verbindung mit der Einrichtung von Finanzinstru -
menten erwartete Hebelwirkung zu berücksichtigen ist. 
In Artikel 39 Absatz 5 der Dachverordnung ist jedoch 
eine Methode zur Berechnung der Hebelwirkung 
vorgegeben.
Gemäß den geltenden Regelungen wird die Verpflichtung 
zur Kofinanzierung im Bereich der Politik zur Entwicklung 
des ländlichen Raums auf Programmebene formuliert. 
Für einzelne Vorhaben (z. B. Fonds) kann eine nationale 
Kofinanzierung vorgesehen werden.
Antworten der Kommission 54
Die Leistungsindikatoren für den Begleitungs- und 
Bewertungsrahmen für den Zeitraum 2014-2020 sind in 
Artikel 12 der Verordnung (EU) Nr. 480/2014 festgelegt. 
Gemäß Artikel 46 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 sind 
die Mitgliedstaaten verpflichtet, regelmäßig über den 
Einsatz der Finanzinstrumente Bericht zu erstatten.
Gemeinsame Antwort der Kommission 
zu den Ziffern 72 bis 75
Die Liquidations- und Ausstiegsvorkehrungen sind durch 
die Verwaltungsbehörde gemeinsam mit dem Fondsver -
walter in der Finanzierungsvereinbarung festzulegen, 
wobei sicherzustellen ist, dass die einschlägigen Bestim -
mungen angemessene Berücksichtigung finden.
Im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung und im 
Einklang mit dem Subsidiaritätsgrundsatz muss sich die 
Kommission davon überzeugen, dass die Mitgliedstaaten 
angemessene Verwaltungs- und Kontrollsysteme einge -
richtet haben.
Für den Zeitraum 2007-2013 stellte die Kommission 
jedem Mitgliedstaat, der dies wünschte, entsprechende 
Leitlinien zur Verfügung. Derzeit erarbeitet die Kommis -
sion die Leitlinien für den Abschluss der Programme für 
den Zeitraum 2007-2013.
Die Kommission wird für den Zeitraum 2014-2020 stärker 
konsolidierte und verbesserte Leitlinien zur Verfügung 
stellen. Die Einhaltung der Rechtsvorschriften und der 
Leitlinien wird im Rahmen des Rechnungsabschlussver -
fahrens überprüft.
77
Diese Bestimmungen sind nicht Bestandteil der Rechts -
vorschriften. Die Kommission empfiehlt den Mitglied -
staaten, die in den Leitlinien enthaltenen Bestimmungen 
einzuhalten.
Zu den unterschiedlichen Auslegungen konnte im Rah -
men der Gespräche, die 2014 im Ausschuss für die Ent -
wicklung des ländlichen Raums (RDC) geführt wurden, 
eine Klärung herbeigeführt werden.
78
Siehe Antworten zu den Ziffern 61 und 72-75.Kasten 8
In einigen Mitgliedstaaten hatten der finanzielle Absturz 
und die anschließende Wirtschaftskrise eine zahlungsun -
fähige Nachfrage (gescheiterte oder insolvente Unterneh -
men) zur Folge. Dies erklärt neben anderen Faktoren die 
Verzögerungen und geringe Inanspruchnahme der Fonds.
69
Die Kommission ist der Ansicht, dass sich die Leistungsbe -
wertung der Finanzinstrumente auch darauf konzentrieren 
sollte, welche Ergebnisse durch kofinanzierte Finanzinstru -
mente erreicht werden, einschließlich deren revolvierender  
Effekte und Hebelwirkungen. Ferner sollten bei der Bewer -
tung die unterschiedlichen Situationen berücksichtigt 
werden, die eintreten können. Die Werte der einzelnen 
Indikatoren und deren Entstehung sind sorgfältig im jewei -
ligen Kontext zu beurteilen. Isoliert betrachtet, geben die 
Werte der Indikatoren keine Auskunft über die Leistung.
Finanzinstrumente sind die Mittel, über die die im Rahmen 
eines Programms bereitgestellte Unterstützung zu den End -
empfängern gelangt. Der wichtigste Leistungsindikator ist  
daher der Programmbeitrag, der im Einklang mit den Ziel -
setzungen des Programms ausgegeben wird.
Nach Ansicht der Kommission besteht zwischen der 
Hebel  wirkung und der revolvierenden Wirkung eine 
negative Korrelation (je höher die Hebelwirkung, umso 
geringer ist die revolvierende Wirkung).
Ferner verweist die Kommission auf vier Leistungsindika -
toren, die in Artikel 12 der Verordnung (EU) Nr. 480/2014 
verankert sind.
70
Die Kommission stellt fest, dass im gemeinsamen Beglei -
tungs- und Bewertungsrahmen für den Zeitraum 2007-2013 
keine gemeinsamen Indikatoren für Finanzinstrumente vor  - 
gesehen waren. Allerdings ist darin die Verwendung von 
Zusatzindikatoren17 vorgesehen, die von den Mitgliedstaa -
ten festzulegen sind und die Begleitung und Evaluierung 
der Besonderheiten der EPLR ermöglichen sollen. Es kommt 
darauf an, ein ausgewogenes Verhältnis zwischen einer an-  
 gemessenen Anzahl von gemeinsamen Indikatoren, die bei 
allen EPLR begleitet werden müssen, und den Zusatzindi -
katoren zu finden, die, sofern erforderlich, bei einigen EPLR 
zu begleiten sind. Sämtliche Leistungsindikatoren sollten 
zwischen der Verwaltungsbehörde und der für das Finanz -
instrument zuständigen Stelle vereinbart werden.
17 Artikel 81 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005.
Antworten der Kommission 55
85
Der Gesetzgeber sieht vor, dass die Überprüfung der 
Ex-ante -Bewertung in den Zuständigkeitsbereich der 
Verwaltungsbehörden fällt.
86
Neben den obligatorischen Ex -ante -Bewertungen und 
den gestaffelten Zahlungen sind in den neuen Rechts -
vorschriften weitere angemessene Schutzmechanismen 
vorgesehen, um dieses potenzielle Risiko zu verringern, 
wie die Begleitung und umfassende Berichterstattung.
Die Kommission stellt zudem fest, dass der verwendete 
Risikosatz in 75 % der Fälle (in neun von zwölf Fällen) 
zwischen 2 und 5 liegt.
Generell kann festgestellt werden, dass sich die Auszah -
lung nachfolgender Tranchen im Zeitraum 2014-2020 
nach der Inanspruchnahme vorangegangener Tranchen 
richtet.
87
Nach den Rechtsvorschriften der EU können Finanzins -
trumente zu einem beliebigen Zeitpunkt während des 
Programmplanungszeitraums 2014-2020 eingerichtet 
werden. Die Ausführung im Zeitraum 2014-2020 kann 
unmittelbar nach Annahme der neuen Programme an  - 
laufen, und zwar bereits 2015. So wurde beispielsweise 
im Januar 2015 das niederländische EPLR für den Zeit -
raum 2014-2020 angenommen, in dem u. a. ein aus dem 
ELER gefördertes Finanzinstrument vorgesehen ist18.
Siehe auch die Antwort der Kommission zu Ziffer 68.
88
Finanzinstrumente sind als Programmunterstützung 
in Fällen von Marktschwäche und/oder suboptimalen 
Investitionssituationen oder bei speziellen Investitions -
anforderungen gedacht. Die Fortsetzung der Programm -
unterstützung an Märkten, die inzwischen ohne öffent -
liche Interventionen auskommen, steht nicht mit den 
Vorschriften über staatliche Beihilfen im Einklang und 
verstößt gegen den Grundsatz der Wirtschaftlichkeit  
der Haushaltsführung.
18 Siehe entsprechende Präsentation unter:  
http://www.fi -compass.eu .79
Die Kommission stellt fest, dass an die Fonds zurückflie -
ßende ELER -Ressourcen, nachdem sie mindestens einmal 
verwendet wurden, keine Ressourcen der EU mehr sind. 
Nach Abschluss ist es Aufgabe der Mitgliedstaaten, sie 
im Einklang mit den Rechtsvorschriften der EU und 
unter Beachtung der Vorschriften für staatliche Beihilfen 
zugunsten einzelner Unternehmen zu verwenden. Diese 
Ressourcen können zudem für andere Finanzinstrumente 
eingesetzt werden.
Siehe auch die Antworten zu den Ziffern 5, 33, 61 und 72 
bis 75.
80
Die Kommission wird ihrer Verantwortung in Bezug  
auf den Abschluss der EPLR für den Zeitraum 2007-2013 
gerecht.
Sämtliche über den Abschluss der Programme hinausge -
henden Tätigkeiten, die nicht den EU -Haushalt betreffen, 
fallen in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten.
82
Nach Ansicht der Kommission sind in den neuen Rechts-  
vorschriften für Finanzinstrumente im Bereich der Entwick-  
lung des ländlichen Raums zahlreiche weitere rechtliche 
Bestimmungen enthalten (z. B. Bestimmungen zur Kon -
trolle, Förderfähigkeit von Ausgaben, Wiederverwendung 
von Mitteln, zu Kombinationen aus Finanzinstrumenten 
und Zuschüssen, zu Möglichkeiten, verschiedene Stellen 
als Fondsverwalter zu benennen, einschließlich der Op -
tionen, die für Verwaltungsbehörden, die Auswahl von 
Finanzmittlern und Endempfängern, Verwaltungskosten 
und  -gebühren usw. vorgesehen sind).
83
Nach Ansicht der Kommission wird diese Problematik in 
den neuen Rechtsvorschriften ausreichend berücksichtigt, 
und potenzielle Risiken werden eingegrenzt.
Siehe auch die Antworten der Kommission zu den Zif -
fern 31 und 41.
84
Siehe Antworten der Kommission zu Kasten 4 und zu 
Ziffer 31.
Antworten der Kommission 56
Für den Zeitraum 2014-2020 sind gemeinsame Leitlinien 
für Maßnahmen vorgesehen, die unter die geteilte Mit  - 
telverwaltung fallen und Finanzinstrumente betreffen, 
und derselbe Ansatz soll auch für den Zugang zu Fonds 
für sämtliche Maßnahmen dieser Art angewendet 
werden.
Schlussfolgerungen und Empfehlungen
96
Die Kommission erläutert, dass im Zeitraum 2007-2013 
von sieben Mitgliedstaaten Finanzinstrumente einge -
setzt wurden, was eine beträchtliche Verbesserung ge-  
genüber dem Zeitraum 2000-2006 darstellt, als sie von 
lediglich zwei Mitgliedstaaten genutzt worden waren.
Im Rechtsrahmen der EU für den Programmplanungs -
zeitraum 2007-2013 ist im Hinblick auf die Durchführung 
von Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums 
ein hohes Maß an Flexibilität vorgesehen. Die Kommis -
sion ist der Ansicht, dass die spezifischen Merkmale der 
Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums im Rechts -
rahmen für den Zeitraum 2007-2013 berücksichtigt 
werden und dass sich dieser Umstand in den aus dem 
ELER geförderten Finanzinstrumenten widerspiegelt. In 
der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des Rates und der 
Verordnung (EG) Nr. 1974/2006 der Kommission sind 
Umfang und Gebiete von Interventionen im Rahmen 
des ELER, einschließlich spezifischer Fördermaßnahmen, 
festgelegt19. Für jede Maßnahme zur Entwicklung des 
ländlichen Raums gelten verschiedene Förderfähigkeits -
regeln und -vorschriften, die bei den im Rahmen der 
Maßnahme eingerichteten Finanzinstrumenten zu 
beachten sind und in die Finanzierungsvereinbarung 
Eingang finden sollten.
Die Verpflichtung zur Durchführung einer angemesse -
nen Ex -ante -Bewertung der voraussichtlichen Verluste 
war 2011 für kofinanzierte ELER -Vorhaben eingeführt 
worden, die Mittel aus Garantiefonds umfassen.20
19 Zum Beispiel Beihilfen für Investitionen zur Modernisierung 
landwirtschaftlicher Betriebe, zur Erhöhung der Wertschöpfung 
bei land- und forstwirtschaftlichen Erzeugnissen, Unterstützung 
der Gründung und Entwicklung von Kleinstunternehmen im länd -
lichen Raum, Diversifizierung hin zu nichtlandwirtschaftlichen 
Tätigkeiten, Dorferneuerung usw.
20 Verordnung (EU) Nr. 679/2011 vom 14. Juli 2011.Die Laufzeit eines Finanzprodukts richtet sich in erster 
Linie nach der Art der zu fördernden Investition. Langfris -
tige Investitionen in Infrastrukturprojekte haben einen 
anderen Lebenszyklus als kurzfristige Investitionen in 
Kleinstkredite.
Siehe auch die Antworten zu den Ziffern 43, 60 und zu 
Kasten 5.
89
Siehe Antwort der Kommission zu Ziffer 5.
90
Was den ELER betrifft, so erfolgt die Beurteilung der 
Leistung in erster Linie durch Bewertungen. Die Halbzeit -
bewertung des Durchführungszeitraums 2007-2013 fand 
für eine Beurteilung der Ergebnisse und der Leistung der 
Finanzinstrumente zu früh statt. Die Wirkung von Maß -
nahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums lässt sich 
erst nach einer gewissen Zeit beurteilen, folglich werden 
im Rahmen der von den Mitgliedstaaten durchzuführen -
den Ex -post -Bewertungen, die die Kommission 2017 zu  - 
sammenfassen wird, mehr Ergebnisse vorliegen.
Siehe auch die Antwort der Kommission zu Ziffer 70.
91
Nach der Haushaltsordnung stellt die private Beteiligung 
keine Hebelwirkung dar.
Die Hebelwirkung richtet sich nach der Art des Finanz -
instruments, der Region und der Art der Vorhaben. 
Deshalb können in einem ordnungspolitischen Rahmen 
keine Vorgaben für die Hebelwirkung festgelegt werden. 
Die Kommission erarbeitet derzeit Leitlinien zu dieser 
Problematik.
95
Im Zeitraum 2007-2013 wird die Unterstützung im 
Rahmen des ELER gemäß den für staatliche Beihilfen im 
Bereich der Landwirtschaft geltenden Vorschriften und 
im Einklang mit der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des 
Rates und der Verordnung (EG) Nr. 1974/2006 der Kom -
mission bereitgestellt.
Siehe auch die Antworten der Kommission zu den Zif -
fern 35 und 37.
Antworten der Kommission 57
Ferner rief die Kommission den „Fi -Compass“ ins Leben, 
eine Plattform für umfassende technische Unterstützung, 
die Kommission, Mitgliedstaaten und Interessenträgern 
Orientierungshilfe in Methodikfragen und Unterstützung 
bei Sensibilisierungsmaßnahmen im Bereich der Finanz -
instrumente, die im Zeitraum 2014-2020 aus den ESIF 
gefördert werden, bieten soll23. Im Rahmen des Arbeits -
programms von „Fi -Compass“ sind auch ELER -spezifische 
Produkte geplant.
98
Nach dem Grundsatz der Subsidiarität und der geteilten 
Mittelverwaltung liegen die Einrichtung von Finanzins -
trumenten, ihr Einsatz und die Evaluierung des Bedarfs  
in der Verantwortung der Mitgliedstaaten.
Die Einrichtung von Finanzinstrumenten im Rahmen des 
ELER stellte für einige Mitgliedstaaten ein völlig neues 
Konzept dar und erforderte einen Lernprozess. Die 
Kommission führte umfangreiche Werbe- und Informa -
tionsmaßnahmen zur Nutzung von Finanzinstrumenten 
bei für die Entwicklung des ländlichen Raums zuständi -
gen Ausschüssen und Netzwerken durch, organisierte 
Schulungs- und Sensibilisierungsmaßnahmen sowie bila -
terale Treffen mit Mitgliedstaaten und gab umfassende 
Leitlinien heraus.
Nach Ansicht der Kommission bieten die neuen Rechts -
vorschriften ausreichende Anreize (wie einen höheren 
Kofinanzierungssatz24, nationale Kofinanzierung zu einem 
späteren Zeitpunkt während des Durchführungszeitraums, 
die Zahlung von Vorschüssen für Investitionen im Gegen -
satz zur Erstattung von Ausgaben im Fall von Zuschüssen), 
und investitionsbezogene Anreize (wie eine andere För  - 
derfähigkeit für Mehrwertsteuer25, die Förderfähigkeit 
von Betriebskapital26) bieten im Vergleich zu Zuschüssen 
genügend Vorteile.
23 Weitere Informationen unter: http://www.fi -compass.eu .
24 Gemäß Artikel 59 Absatz 4 Buchstabe d der Verordnung  
(EU) Nr. 1305/2013 kann der Beteiligungssatz für die betreffende 
Maßnahme bei Beiträgen zu Finanzinstrumenten nach Artikel 38 
Absatz 1 Buchstabe b der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 um zu -
sätzliche 10 Prozentpunkte angehoben werden und nach Artikel 38 
Absatz 1 Buchstabe a der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 für Finanz -
instrumente der Union 100 % betragen. Ein ähnlicher Ansatz gilt 
für Beiträge zu Finanzinstrumenten im Rahmen des EFRE und des 
Kohäsionsfonds.
25 Artikel 37 Absatz 11 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013.
26 Artikel 45 Absatz 5 der Verordnung (EU) Nr. 1305/2013.Hinsichtlich des Programmplanungszeitraums 2014-2020 
ist die Durchführung einer Ex -ante -Bewertung verpflich -
tend für sämtliche Vorhaben vorgeschrieben, die durch 
den ELER kofinanzierte Finanzinstrumente umfassen21. In 
den Rechtsvorschriften sind Anreize für die Mitgliedstaa -
ten vorgesehen, damit sie Finanzinstrumente nutzen, und 
ihnen wird die Möglichkeit geboten, diese Instrumente 
auf der Grundlage von sofort nutzbaren Modellen wie 
standardisierten Instrumenten unmittelbar in die Wege 
zu leiten. Die Kommission gibt den Mitgliedstaaten und 
Interessenträgern zudem die erforderlichen Leitlinien  
an die Hand und wird daran auch für den Rest des Zeit -
raums 2014-2020 festhalten.
97
Die Kommission ist der Meinung, dass der Rechtsrahmen 
für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 den 
vom Rechnungshof geäußerten Bedenken ausreichend 
Rechnung trägt.
Die Frage der Überkapitalisierung wird in den 
Bestimmungen von Artikel 41 der Verordnung (EU) 
Nr. 1303/2013 thematisiert, in dem zeitlich gestaffelte 
Zahlungen auf der Grundlage der tatsächlichen Auszah -
lungen als allgemeine Regel für sämtliche Finanzinstru -
mente im Zeitraum 2014-2020 vorgesehen sind.
Die zentralen leistungsbezogenen Themen werden, wie 
in Artikel 46 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 vorgese -
hen, im Rahmen der Begleitung von Finanzinstrumenten, 
die durch die ESIF gefördert werden, berücksichtigt. 
Ferner verweist die Kommission auf vier Leistungsindika -
toren, die in Artikel 12 der Verordnung (EU) Nr. 480/2014 
verankert sind.
Um auf eine stärkere Inanspruchnahme von Finanzinstru -
menten hinzuwirken, baute die Kommission zudem ihre 
Zusammenarbeit mit der Europäischen Investitionsbank 
(EIB) im Bereich Landwirtschaft und Entwicklung des länd-  
lichen Raums aus und unterzeichnete am 14. Juli 2014 
eine Absichtserklärung22. Im Rahmen dieser Zusammen -
arbeit können auch die Erfahrungen und das Wissen 
der EIB -Gruppe auf dem Gebiet der Finanzinstrumente 
genutzt und auf die Entwicklung des ländlichen Raums 
angewendet werden.
21 Artikel 37 Absatz 2 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013. 
22 Siehe Erklärung 14/225 vom 14.7.2014.
Antworten der Kommission 58
Empfehlung 2
Die Kommission stimmt dieser Empfehlung zu, die bereits 
teilweise umgesetzt wird.
Im Rahmen der ESIF -Plattform für technische Unterstüt -
zung „Fi -Compass“ werden allgemeine und fondsspezi -
fische Leitlinien zu Ex -ante -Bewertungen angeboten. Sie 
erstrecken sich auch auf den gesamten ELER sowie spezi -
fische Sektoren wie die Land- und die Forstwirtschaft.
100
Nach Ansicht der Kommission erfolgt die Beurteilung  
der Leistung in erster Linie durch Bewertungen. Die Wir -
kung von Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen 
Raums lässt sich erst nach einer gewissen Zeit beurteilen, 
folglich werden im Rahmen der von den Mitgliedstaaten 
durchzuführenden Ex -post -Bewertungen, die die Kom -
mission 2017 zusammenfassen wird, mehr Ergebnisse 
vorliegen.
Die Verwaltungsbehörden stellten im Anhang zu den 
jährlichen Zwischenberichten spezifische Informationen, 
beispielsweise zu Hebelwirkung und Leistung, über 
Vorhaben bereit, bei denen Finanzinstrumente genutzt 
wurden.
Die Kommission ist der Ansicht, dass sie ihren Aufsichts -
pflichten angemessen nachgekommen ist.
Empfehlung 3
Die Kommission stimmt dieser Empfehlung zu, die bereits 
teilweise umgesetzt wird.
Die Kommission hat Standardmodelle für Kredit- und 
Garantiefonds im Bereich der Entwicklung des ländlichen  
Raums erarbeitet. Im Rahmen der ESIF -Plattform für tech-  
nische Unterstützung „Fi -Compass“ prüft sie aktuell Mög  - 
lichkeiten für ein weiteres Modell, das z. B. im Bereich 
Energieeffizienz und erneuerbare Energien genutzt wer -
den kann und dessen Vorstellung für Ende 2015 geplant 
ist.
Was die Zusammenarbeit mit der EIB -Gruppe betrifft, so 
unterzeichnete die Kommission eine spezielle Absichts -
erklärung zur Zusammenarbeit im Bereich der Landwirt -
schaft und der Entwicklung des ländlichen Raums, wobei 
geplant ist, dass die EIB den Mitgliedstaaten ein spezifi -
sches und im Rahmen des ELER umzusetzendes Finanz -
instrument anbieten wird. Eine Veranstaltung speziell zu 
dieser Absichtserklärung ist bereits für den 23. März 2015 
geplant.Im Zeitraum 2014-2020 werden die bereits eingerichte -
ten Fonds weitergenutzt, oder es können neue Fonds 
auf der Grundlage der von der Kommission vorgeschla -
genen Modelle (wie Standardinstrumente)27 eingerichtet 
werden.
Vom Gesetzgeber wurden Finanzinstrumente als eine 
Art der Unterstützung definiert, die in den Programm -
planungszeiträumen 2007-2013 und 2014-2020 für die 
Durchführung von spezifischen Maßnahmen im Bereich 
der Entwicklung des ländlichen Raums zur Verfügung 
steht.
Empfehlung 1
Die Kommission akzeptiert, dass sie die mit der Einrich -
tung von Finanzinstrumenten im Rahmen des ELER ver -
bundenen Herausforderungen, spezifischen Merkmale 
und Hindernisse ermitteln sollte.
Eine solche Analyse wird im Rahmen der Aktivitäten  
von „Fi -Compass“ stattfinden, einer Plattform für umfas -
sende technische Unterstützung, die Kommission, Mit -
gliedstaaten und Interessenträgern Orientierungshilfe 
in Methodikfragen und Unterstützung bei Sensibilisie -
rungsmaßnahmen im Bereich der Finanzinstrumente, die 
im Zeitraum 2014-2020 aus den ESIF gefördert werden, 
bieten soll28.
Die übrigen Elemente der Empfehlung richten sich an die 
Adresse der Mitgliedstaaten.
99
Nach dem Grundsatz der Subsidiarität und der geteilten  
Mittelverwaltung liegen die Einrichtung von Finanzinstru-  
menten, ihr Einsatz und die Evaluierung des Bedarfs in der 
Verantwortung der Mitgliedstaaten.
Finanzinstrumente müssen eine bestimmte Liquidität 
aufweisen, damit die Investitionen in Unternehmen 
reibungslos vonstattengehen können.
27 Durchführungsverordnung (EU) Nr. 964/2014 der Kommission 
vom 11. September 2014 mit Durchführungsbestimmungen zur 
Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 des Europäischen Parlaments und 
des Rates hinsichtlich Standardvorschriften und - bedingungen für 
Finanzinstrumente.
28 Weitere Informationen unter: http://www.fi -compass.eu .
Antworten der Kommission 59
Mitgliedstaaten angemessene Verwaltungs- und Kontroll -
systeme eingerichtet haben.
Für den Zeitraum 2007-2013 stellte die Kommission 
jedem Mitgliedstaat, der dies wünschte, entsprechende 
Leitlinien zur Verfügung. Die Leitlinien für den Abschluss 
der Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum 
für den Zeitraum 2007-2013 wurden 2015 angenommen29. 
Die Einhaltung der Rechtsvorschriften und der Leitlinien 
wird im Rahmen des Rechnungsabschlussverfahrens 
überprüft.
Die Kommission wird für den Zeitraum 2014-2020 stärker 
konsolidierte und verbesserte Leitlinien zur Verfügung 
stellen.
Empfehlung 6
Die Kommission stimmt dieser Empfehlung insoweit  
zu, als die Vorschriften für den Abschluss der Entwick -
lungsprogramme für den ländlichen Raum für den 
Zeitraum 2007-201330 in ihre Zuständigkeit fallen.
Die Kommission stellt fest, dass die Erarbeitung der kon -
kreten operativen Durchführungsvorschriften für jede 
der finanztechnischen Maßnahmen, einschließlich einer 
angemessenen Strategie für den Ausstieg, gemäß den 
geltenden Rechtsvorschriften für den Zeitraum 2007-2013 
in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fällt.
29 C(2015) 1399 final vom 5.3.2015.
30 C(2015) 1399 final vom 5.3.2015.101
Wie die jüngste Wirtschafts- und Finanzkrise zeigt, sind 
Finanzmärkte dynamische Gebilde, die Veränderungen 
unterliegen. Daher können sich langfristige Prognosen 
als unzuverlässig erweisen. Aus diesem Grund ist es nach 
den EU -Rechtsvorschriften für den Programmplanungs -
zeitraum 2014-2020 möglich, in jede Ex -ante -Bewertung 
Bestimmungen aufzunehmen, nach denen mittel- bis 
langfristig Überprüfungen und Aktualisierungen zulässig 
sind, um den sich potenziell verändernden Marktbedin -
gungen präzise Rechnung zu tragen.
Empfehlung 4
Die Kommission stimmt dieser Empfehlung zu, die derzeit 
umgesetzt wird.
Die Vorschriften für den Übergang wurden für den Zeit -
raum 2007-2013 angenommen.
Was den Zeitraum 2014-2020 anbelangt, so werden 
Gespräche mit den Mitgliedstaaten über den Abschluss 
stattfinden, sobald der Abschluss des Zeitraums 2014-
2020 ansteht und entsprechende Vorschriften für den 
Übergang festgelegt werden müssen.
Die Kommission gab den Verwaltungsbehörden im  
Jahr 2014 Leitlinien zu Finanzinstrumenten in den ESIF - 
Programmen für den Zeitraum 2014-2020 an die Hand.
Empfehlung 5
Diese Empfehlung ist an die Mitgliedstaaten gerichtet.
103
Die Kommission stellt fest, dass die Zuständigkeit dafür, 
dass einzelne Vorhaben im Einklang mit den geltenden 
Rechtsvorschriften durchgeführt werden, bei den natio -
nalen Behörden liegt. Die Kommission nimmt im Rahmen 
ihrer Auditbesuche eine Bewertung von Problemen im 
Zusammenhang mit Finanzinstrumenten vor.
Nach den geltenden EU -Rechtsvorschriften für den  
Zeitraum 2007-2013 sind die Liquidations- und Ausstiegs -
vorkehrungen durch die Verwaltungsbehörde gemein -
sam mit dem Fondsverwalter in der Finanzierungsverein -
barung festzulegen, wobei sicherzustellen ist, dass die 
entsprechenden Bestimmungen angemessene Berück -
sichtigung finden. Im Rahmen der geteilten Mittelverwal -
tung und im Einklang mit dem Subsidiaritätsgrundsatz 
muss sich die Kommission davon überzeugen, dass die 

Kostenlose Veröﬀentlichungen:
  Einz elexemplar : 
über EU Bookshop (http://bookshop .europa.eu);
  mehr ere Exemplar e/Poster/K arten: 
bei den Vertretungen der Europäischen Union (http://ec .europa.eu/r epresen t_de .htm),  
bei den Delega tionen in Länder n außer halb der Europäischen Union  
(http://eeas .europa.eu/delega tions/inde x_de .htm),  
über den Dienst Europe Direct (http://eur opa.eu/eur opedir ect/inde x_de .htm)  
oder unter der gebühr enfr eien Rufnummer 00 800 6 7 8 9 10 11 (*).
(*)  Sie erhalt en die bereitgest ellten Informationen kost enlos , und in den meist en Fällen entstehen auch keine  
Gespr ächsgebühr en (außer bei bestimm ten Telefonanbiet ern sowie für Gespr äche aus Telefonzellen oder Hotels).
Kostenp/f_lich tige Veröﬀentlichungen:
 über EU Bookshop (http://bookshop .europa.eu).
Der Hof pr üfte, ob Finanzinstrumente (Kredit- und 
Garantiefonds) im Bereich der Entwicklung des ländlichen 
Raums im Zeitraum 2007-2013 erfolgreich eingesetzt 
wurden und welches Potenzial sie f ür den Zeitraum 2014-
2020 bieten. Er stellte fest, dass der Einsatz dieser 
Instrumente bisher nicht erfolgreich war. Dies beruhte in 
erster Linie darauf, dass sie ü berkapitalisiert waren und 
zudem ihr Potenzial in Bezug auf Hebelwirkung und 
revolvierenden Effekt nicht wie gew ünscht entfaltet hatten. 
Hinsichtlich des Zeitraums 2014-2020 kam der Hof zu dem 
Schluss, dass das Erreichen der angestrebten Wirkung trotz 
Verbesserungen in den Rechtsgrundlagen auch zukü nftig 
eine große Herausforderung darstellen wird.
EUROPÄISCHER
RECHNUNGSHOF