Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem "Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über den Zugang zu elektronischen Kommunikationsnetzen und zugehörigen Einrichtungen sowie deren Zusammenschaltung"

(2001/C 123/10)

Der Rat beschloss am 25. Oktober 2000, den Wirtschafts- und Sozialausschuss gemäß Artikel 95 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu dem vorgenannten Vorschlag zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Verkehr, Energie, Infrastrukturen, Informationsgesellschaft nahm ihre Stellungnahme am 7. Dezember 2000 an. Berichterstatter war Herr Lagerholm.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 378. Plenartagung am 24. und 25. Januar 2001 (Sitzung vom 24. Januar) mit 82 Ja-Stimmen bei 2 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Der Vorschlag der Kommission

1.1. Auf der vom Richtlinienvorschlag über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste(1) zu schaffenden Grundlage wird mit diesem Richtlinienvorschlag die Regulierung des Zugangs zu elektronischen Kommunikationsnetzen und zugehörigen Einrichtungen sowie deren Zusammenschaltung harmonisiert. Ziel ist es, einen Rechtsrahmen für die Beziehungen zwischen Netzbetreibern und Diensteanbietern zu schaffen, der einen nachhaltigen Wettbewerb und die Interoperabilität der Dienste gewährleistet und die Interessen der Verbraucher fördert.

1.2. Die Richtlinie soll klare Kriterien für rechtliche Eingriffe und klare Grenzen und Bedingungen für das Auferlegen von Verpflichtungen festlegen und Rechtssicherheit bei gleichzeitig ausreichender Flexibilität schaffen.

1.3. Alle Betreiber elektronischer Kommunikationsnetze sind berechtigt und auf Antrag von hierzu befugten Unternehmen verpflichtet, über die Zusammenschaltung zwecks Erbringung der betreffenden Dienste zu verhandeln, um die gemeinschaftsweite Bereitstellung von Diensten sowie deren Interoperabilität zu gewährleisten.

1.4. Die Mitgliedstaaten erhalten frühere Verpflichtungen der Richtlinien 97/33/EG(2), 98/10/EG(3), und 92/44/EG(4) in Bezug auf Zugang und Zusammenschaltung sowie des Vorschlags für eine Verordnung über den entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss(5) solange aufrecht, wie dies die Ergebnisse einer Marktanalyse(6) nahe legen.

1.5. Die von den Mitgliedstaaten befugten nationalen Regulierungsbehörden (NRB) fördern und garantieren einen angemessenen Zugang zu Netzen und deren Zusammenschaltung sowie die Interoperabilität der Dienste. Sie können nach einer Marktanalyse Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht zu Transparenz, getrennter Buchführung und Gleichbehandlung verpflichten und im letzteren Fall die Veröffentlichung eines hinreichend differenzierten Standardangebots verlangen. Weiters können die NRB Betreiber verpflichten, Zugang zu bestimmten Einrichtungen und zugehörigen Diensten zu gewähren und deren Nutzung zu gestatten. Abschließend können sie (unter Berücksichtigung der Investitionsrisiken des Betreibers) zur Preiskontrolle einschließlich kostenorientierter Preise verpflichten und bestimmte Auflagen in Bezug auf Kostenrechnungssysteme erteilen.

2. Bemerkungen

2.1. Der Wirtschafts- und Sozialausschuss vertrat in seiner Stellungnahme zum Kommunikationsbericht 1999 in Bezug auf Zugang und Zusammenschaltung die Ansicht, dass "ein regulierendes Eingreifen nur gerechtfertigt [ist], um Marktverhältnissen abzuhelfen, bei denen ein effizienter und gesunder Infrastrukturwettbewerb nicht gewährleistet ist. Bei solchen Marktmängeln muss die Regulierungsmaßnahme aber spezifisch auf das Problem zugeschnitten, angemessen und vorübergehenden Charakters sein".

2.2. Außerdem bemerkte der Ausschuss: "Soweit kurzfristige Maßnahmen zur Regulierung der Zugangsbedingungen für erforderlich erachtet werden (wie beispielsweise im Falle der Teilnehmeranschluss-Entbündelung), sollte das Augenmerk in der Hauptsache auf die Herbeiführung von Vereinbarungen zwischen Unternehmen gerichtet werden. Wenn dies nicht machbar ist, sollte der preisentbündelte Zugang Anreize für Infrastrukturinvestitionen schaffen (beispielsweise durch die Einführung von Zeitlimits für spezifische Kostenrechnungsmechanismen) und in allen Mitgliedstaaten durchgängig angewandt werden. Die Entwicklung alternativer Zugangsoptionen muss sehr sorgsam im Auge behalten werden, und Empfehlungen an die nationalen Regulierungsbehörden über den Zugang sollten u. a. den Verzicht auf Regulierungsmaßnahmen beinhalten, soweit alternative Zugangsmöglichkeiten vorhanden sind".

2.3. Der Ausschuss stellt fest, dass die Kommission in ihrem Vorschlag im Wesentlichen den in der obigen Stellungnahme vorgebrachten Bemerkungen des Ausschusses folgt.

2.4. Der Richtlinienvorschlag über Netzzugang und Zusammenschaltung ist sicher das für Wettbewerb und Investitionsbereitschaft wichtigste Legislativvorhaben. Das grundsätzliche Vertrauen, das auch in diesem Teil des Vorschlags in das Wettbewerbsrecht gesetzt wird, dürfte nach Ansicht des Ausschusses sowohl aus Sicht der Nutzer als auch der Diensteanbieter eine gute Balance zwischen rechtlichen Regelungen und den Bedingungen des Marktes bewirken.

2.5. Dem Richtlinienvorschlag zufolge soll die Zusammenschaltung bei den verschiedenen Anwendungen auf unterschiedliche Weise realisiert werden, weshalb ein Ansatz mit traditionellen Legislativmaßnahmen möglicherweise nicht greift. Allerdings ist es von dieser allgemeinen Betrachtung noch ein großer Schritt bis zu praktischen Entscheidungen, wann die Zusammenschaltung noch gerechtfertigt ist und wann sie einer Regulierung bedarf.

2.5.1. Der Ausschuss bemerkt in seiner Stellungnahme zum Vorschlag für die Rahmenrichtlinie (Ziffer 4.10.5), dass die Entwicklung voraussichtlich so verlaufen dürfte, dass sich rasch parallele, miteinander konkurrierende moderne Kommunikationsnetze etablieren werden. Diese Entwicklung dürfte vom übergeordneten Gedanken der Offenheit getragen sein, um eine möglichst große Verkehrsauslastung der Netze zu erreichen. Ähnlich wie bereits in der Internet-Welt werden die Marktteilnehmer eventuelle praktische Probleme, die unter ihnen auftreten, selbst lösen, oder der Netzverkehr wird sich andere Wege suchen. Letzteres war in den herkömmlichen Telefonnetzen nur selten möglich, was eine potentiell in das Marktgeschehen eingreifende Regelung der Zusammenschaltung begründete. Nach Auffassung des Ausschusses muss mit entsprechenden Versuchen zur Regulierung der neuen Netze gewartet werden, bis sich gezeigt hat, ob die alternativen Lösungswege der neuen Netze nicht doch zufriedenstellend funktionieren. Hinzu kommt, dass eine eventuelle Regulierung in der Internet-Welt wesentlich komplexer als im Bereich der Telefonie sein muss, was die Gefahr gravierender Marktstörungen birgt. In der Weise, wie dies bei traditionellen Diensten im Telefoniebereich der Fall ist, gibt es im Internet keine feste Palette von Diensten, für die starre Qualitätsmaßstäbe aufgestellt werden können.

2.6. Das Internet ist z. B. für alle Endnutzer zugänglich, die über die erforderlichen technischen Einrichtungen verfügen. Offener Zugang für alle - das ist die Grundidee, nach der das Netz funktioniert. Wenn sich ein Marktteilnehmer nicht daran hält, kann er keine Netzkunden gewinnen oder Werbeflächen verkaufen. Für den Ausschuss spricht daher kaum etwas dafür, das Internet in eine Zusammenschaltungsregelung einzubeziehen. Darüber hinaus hat der Endnutzer mehrere verschiedene Alternativen des kostengünstigen Netzzugangs in seinem Heimatland oder über internationale Anbieter. Die am häufigsten genutzte Zugangsweise läuft über den Universaldienst im Telefoniebereich, der einen Netzanschluss per Modem umfasst.

2.7. Der Ausschuss hätte mehr detaillierte Beispiele begrüßt, um besser nachvollziehen zu können, für welche Fälle die Kommission die Anwendung der neuen Vorschriften für die Zusammenschaltung angedacht hat.

2.8. Der Ausschuss zweifelt nicht daran, dass die Kommission selbst grundsätzlich voll hinter der neuen Strategie steht, bis auf weiteres keine sektorspezifische Regulierung vorzusehen und statt dessen auf eine stärkere Anwendung des allgemeinen Wettbewerbsrechts zu vertrauen. An einigen Stellen enthält der Richtlinienvorschlag über den Netzzugang und die Zusammenschaltung jedoch Formulierungen, die so interpretiert werden können, dass sich die Kommission nicht völlig auf diese Strategie verlassen will.

2.8.1. So heißt es z. B. im Abschnitt "Konzept" in der Begründung des Richtlinienvorschlags, dass noch bestehende Vorteile aus einer Monopolstellung den Wettbewerb weiterhin behindern können. Das wird kaum jemand bestreiten, doch im nächsten Satz steht, dass entsprechende Bedingungen bereichsspezifische Vorabregelungen des Mobilfunkmarktes mit nur vier oder fünf Marktteilnehmern rechtfertigen. Nach Auffassung des Ausschusses ist eine solche allgemeine Annahme erst möglich, wenn die Wirksamkeit des Wettbewerbs im Zuge der neuen Vorschriften bewertet wurde. Außerdem ist zu bemerken, dass die begrenzte Anzahl von Lizenzen in einigen Ländern offenbar eher auf Mängel in der Verwaltung als auf die Knappheit des Frequenzspektrums zurückzuführen ist.

2.8.2. Zudem sieht der Ausschuss die Gefahr einer Beeinträchtigung der Rechtssicherheit durch die Formulierung in Artikel 8, dem zufolge die nationalen Regulierungsbehörden mit vorheriger Zustimmung der Kommission Betreibern in Ausnahmefällen Verpflichtungen auferlegen können, die über diejenigen nach Artikel 9 bis 13 hinausgehen, sofern all diese Verpflichtungen "angesichts der in Artikel 1 der vorliegenden Richtlinie [...] festgelegten Ziele gerechtfertigt [...] sind". Der Ausschuss bezweifelt, ob es vertretbar ist, eine solche Unsicherheit darüber, welche Vorabregelungen in Betracht kommen können, entstehen zu lassen. Für Fälle, in denen ein Betreiber in marktbe-herrschender Stellung seine Macht missbraucht, ist schließlich das allgemeine Wettbewerbsrecht da.

Brüssel, den 24. Januar 2001.

Der Präsident

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Göke Frerichs

(1) KOM(2000) 393 endg.; WSA-Stellungnahme CES 50/2001; siehe auch WSA-Stellungnahme im ABl. C 204 vom 18.7.2000 zur "Entwicklung neuer Rahmenbedingungen für elektronische Kommunikationsinfrastrukturen und zugehörige Dienste - Kommunikationsbericht 1999" (KOM(1999) 539 endg.).

(2) Richtlinie 97/33/EG des Europäischen Parlamentsund des Rates vom 30. Juni 1997 über die Zusammenschaltung in der Telekommunikation im Hinblick auf die Sicherstellung eines Universaldienstes und der Interoperabilität durch Anwendung der Grundsätze für einen offenen Netzzugang (ONP); ABl. L 199 vom 26.7.1997 in der durch die Richtlinie 98/61/EG vom 24. September 1998 hinsichtlich der Übertragbarkeit von Nummern und der Betreibervorauswahl, ABl. L 268 vom 3.10.1998, geänderten Fassung.

(3) Richtlinie 98/10/EG des Europäischen Parlamentsund des Rates vom 26. Februar 1998 über die Anwendung des offenen Netzzugangs (ONP) beim Sprachtelefondienst und den Universaldienst im Telekommunikationsbereich in einem wettbewerbsorientierten Umfeld, ABl. L 101 vom 1.4.1998.

(4) Richtlinie 92/44/EWG des Rates vom 5. Juni 1992 zur Einführung des offenen Netzzugangs bei Mietleitungen, ABl. L 165 vom 19.6.1992, in der durch die Richtlinie 97/51/EG, ABl. L 295 vom 29.10.1997, und die Entscheidung 98/80/EG der Kommission vom 7. Januar 1998 geänderten Fassung.

(5) KOM(2000) 394 endg.; WSA-Stellungnahme im ABl. C 14 vom 16.1.2001.

(6) Nach Artikel 14 des Richtlinienvorschlags KOM(2000) 393 endg.