KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN 
Brüssel, den 27.05.1997 
KOM(97) 230 endg. 
ZWEITER BERICHT DER KOMMISSION 
über die Unionsbürgerschaft 

EIN ÜBERBLICK 
Hinter der mit dem Maastrichter Vertrag 
eingeführten Unionsbürgerschaft für die 
Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten steht 
der Gedanke, den Prozeß der europäischen 
Integration für den einzelnen Bürger dadurch 
sichtbarer zu machen, daß seine Möglichkeiten 
der Einflußnahme erweitert und seine 
individuellen Rechte besser geschützt werden 
und der Gedanke einer europäischen Identität 
gefördert wird. 
Die Unionsbürgerschaft ist für die 
Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten 
eindeutig ein Gewinn, da ihr Erwerb oder 
Verlust an den Erwerb oder Verlust der 
Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaates 
geknüpft ist. 
Mit diesem von der Kommission in 
Übereinstimmung mit Artikel Be erstellten 
zweiten Bericht . soll der Fortgang der 
Umsetzung der im zweiten Teil des EG­
Vertrages enthaltenen speziellen 
Bestimmungen zur Unionsbürgerschaft in den 
Jahren 1994 bis 1996 untersucht werden. 
In diesem Zeitraum wurden speziell im Bereich 
der Umsetzung der Unionsbürgerrechte 
Fortschritte erzielt. Die hierfür erforderlichen 
rechtlichen Rahmenbestimmungen wurden 
verabschiedet. Dennoch kommen in der Praxis 
einige dieser Rechte immer noch nicht voll 
zum Tragen. 
Wahlrecht im 
Wohnsitzmitgliedstaat 
Das Recht auf Teilnahme an den Wahlen zum 
Europa-Parlament gilt in der Praxis inzwischen 
auch für diejenigen Unionsbürger, die nicht 
die Staatsangehörigkeit des Mitgliedstaates 
besitzen, in dem sie ihren Wohnsitz haben. 
Vom Recht auf Teilnahme an den 
Kommunalwahlen hingegen läßt sich gleiches 
nicht behaupten, da einige Mitgliedstaaten die 
entsprechende Richtlinie noch nicht umgesetzt 
haben. 
Um das Wählerinteresse zu erhöhen, müssen 
sowohl die EU-Institutionen als auch die 
Mitgliedstaaten ihre Öffentlichkeitsarbeit 
verbessern. Zwar lassen sich hier bei genauem 
Hinsehen im Anschluß an Initiativen wie etwa 
"Bürger Europas" Fortschritte erkennen, doch sollten die Bemühungen weitergehen und sich 
durch möglichst viel Bürgernähe auszeichnen. 
Die Bürger sollten stärker dazu angehalten 
werden, von ihrem passiven Wahlrecht 
Gebrauch zu machen, wobei insbesondere ihre 
Beteiligung am politischen Geschehen des 
Gastlandes gefördert werden sollte. 
Konsularischer und diplomatischer 
Schutz in Drittländern 
Es wurden Regeln vereinbart, die den 
Unionsbürgern in dritten Ländern, in denen 
ihr eigener Mitgliedstaat nicht vertreten ist, 
konsularischen Schutz gewähren. Das gleiche 
gilt auch für die Ausstellung eines 
Notreiseausweises. Da dieses Instrumentarium 
jedoch im Wege der 
Regierungszusammenarbeit geschaffen wurde, 
hat es nicht denselben verbindlichen Charakter 
wie etwa Regelungen, die nach dem 
Gemeinschaftsrecht zustande kamen. 
Weil die Mitgliedstaaten bisher noch nicht die 
notwendigen Verwaltungsverfahren bzw. 
Änderungen in ihr nationales Recht 
aufgenommen haben, ist das Recht auf 
konsularischen und diplomatischen Schutz 
gemäß den Bestimmungen des EG-Vertrages 
noch nicht vollständig verwirklicht. Die im Mai 
1993 vereinbarten vorläufigen Leitlinien 
werden allerdings von den Mitgliedstaaten auf 
informeller und bilateraler Basis weiterhin 
angewendet. 
Petitionsrecht beim Europäischen 
Parlament und Recht auf Anrufung 
des Bürgerbeauftragten 
Die langjährige Praxis des Europäischen 
Parlaments, von jeder in einem Mitgliedstaat 
wohnhaften Person Petitionen 
entgegenzunehmen, erweist sich auch 
weiterhin als wichtiges Band zwischen Bürgern 
und Institutionen. Vom Ende der letzten 
Legislaturperiode 1993/ 1994 bis zur ersten 
Hälfte der Legislaturperiode 96/97 wurden 
insgesamt 4.131 Petitionen an das Europäische 
Parlament gerichtet. 
Der erste Europäische Bürgerbeauftragte 
wurde am 12. Juli 1995 bestellt. Seit seinem 
Amtsantritt Ende Dezember 1996 gingen bei • * • 
---··------·--"·------------------------------
.. . . • • . y .. • • ••• ihm 1.140 Beschwerden ein. Da der 
Bürgerbeauftragte gerade erst knapp über ein 
Jahr ·im Amt ist, wäre eine Gesamtbeurteilung 
des Nutzeffekts seiner Arbeit für die Organe 
und Bürger der EU verfrüht. Die praktische 
Arbeit des Bürgerbeauftragten, dessen Aufgabe 
es ist, für mehr Bürgernähe und demokratische 
Kontrolle der Institutionen zu sorgen, hat 
jedoch schon bewirkt, daß die von ihm 
begutachteten Institutionen einige 
unangemessene Verwaltungspraktiken 
abgeschafft haben. 
Freizügigkeit und freie Wahl des 
Aufenthaltsortes 
Bei der Ausübung ihres Rechts auf 
Freizügigkeit und freie Wahl des 
Aufenthaltsortes stoßen die Unionsbürger 
immer noch auf Hindernisse. Das Recht, sich in 
einem anderen Mitgliedstaat niederzulassen, 
unterliegt . auch weiterhin verschiedenen 
Bestimmungen, die auf verschiedene 
Personengruppen zugeschnitten sind. Das 
sekundäre Gemeinschaftsrecht in diesem 
Bereich besteht aus zwei Verordnungen und 
neun Richtlinien. Die Einführung einer 
einheitlichen Regelung. die mehr Klarheit in 
die bestehenden Rechtsvorschriften bringen 
und eine gerechtere Anwendung ermöglichen 
würde, scheitert jedoch an einer fehlenden 
gemeinsamen Rechtsgrundlage im EG-Vertrag. 
Die einzige Möglichkeit, die sekundären 
Rechtsvorschriften umzugestalten, um damit 
auch den Auswirkungen der Einführung der 
Unionsbürgerschaft in vollem Maße Rechnung 
zu tragen, scheint derzeit eine Änderung von 
Artikel Ba zu sein. Diese ergänzende 
Rechtsgrundlage könnte in Zukunft die Form 
einer speziellen Rechtsgrundlage für die 
Überarbeitung sämtlicher sekundärer 
Rechtsvorschriften erhalten. Das 
Gemeinschaftsrecht würde dadurch 
zweifelsohne transparenter werden, die 
Umsetzung der Maßnahmen würde erleichtert 
und die Bürger wüßten besser über die ihnen 
tatsächlich zustehenden Rechte Bescheid . Perspektive: Stärkere 
Sensibilisierung und leichterer 
Zugang der Bürger zu ihren 
Rechten 
Die Einführung der Unionsbürgerschaft 
weckte bei den Bürgern Erwartungen in bezug 
auf die ihnen nunmehr zustehenden Recht<'. 
Die Bürger haben Anspruch darauf zu wissen, 
welches diese Rechte sind und daß diese 
Rechte in der Praxis von den Mitgliedstaaten 
gewahrt werden. Andernfalls werden sie die 
Unionsbürgerschaft als vages, nichtssagendes 
Konzept empfinden. Die Kommission schlägt 
vor, daß die Maßnahmen zur weiteren 
Festigung der Rechte im wesentlichen in zwei 
Richtungen zielen sollten: 
• kontinuierliche Öffentlichkeitsarbeit. um 
dem Bürger Zugang zu 
leichtverständlichen, konkreten 
Informationen über seine Rechte zu 
verschaffen und 
• besondere Bemühungen seitens der 
Kommission und der Mitgliedstaaten, um 
sicherzustellen, daß die Rechte auch in die 
Praxis umgesetzt werden. 
In den kommenden Monaten wird sich die 
Kommission mit Fragen der Freizügigkeit 
anhand des der Kommission am 18. März 1997 
vorgelegten Berichts einer Gruppe 
hochrangiger Sachverständiger sowie der in 
dem strategischen Binnenmarktprogramm 
genannten Haupttätigkeitsfelder und der 
Schlußfolgerungen der Regierungskonferenz 
zur Revision der Verträge befassen. Die 
Reaktionen des Rates und des Europäischen 
Parlamentes auf diesen Bericht sowie das 
Feedback auf die Initiative "Bürger Europas" 
werden der Kommission weitere hilfreiche 
Hinweise auf mögliche zukünftige Maßnahmen 
geben. 
page 
Einführung ................................................................................................................. . .. ...................................................................... 6 
I. DIE MIT DEM VERTRAG ÜBER DIE EUROPÄISCHE UNION EINGEFÜHRTEN NEUEN RECHTE ........................................ 7 
1. Das Recht Auf Teilnahme an den Wahlen zum Europäischen 
Parlament und an den Kommunalwahlen im Wohnsitzmitgliedstaat... .. . ....................................................... 7 
1.1 Allgemeine Grundsätze ....................................................................... .. . ..................................................................... 7 
1.2 Wählerverhalten bei den letzten Europawahlen ............ . . ................................................................ 9 
1.3 Anwendung der Richtlinie 94/80/EG auf die Kommunalwahlen 1996 .............................................. 10 
1.4 Förderung des Wählerinteresses .......... .. .. ............................ 10 
2. Konsularischer und diplomatischer Schutz .. .. .................................... 12 
3. Außergerichtliche Mittel zum Schutz der Rechte der Unionsbürger.. ................................................................. .13 
3.1 Das Petitionsrecht beim Europäischen Parlament ................................................................................................................ 13 
3.1.1 Erfahrungen aus den letzten drei Legislaturperioden .......... . .. ............................................. 14 
3.2 Das Recht auf Anrufung des Europäischen Bürgerbeauftragten ..................................................... 14 
II. BEREITS VOR DEM VERTRAG ÜBER DIE EUROPÄISCHE UNION VERANKERTE RECHTE ..................................................... 16 
4. Das Recht auf Freizügigkeit. ................................................................................................ . .................................................................................... 16 
4.1 Artikel 8a EG-Vertrag: Recht der Unionsbürger auf freie Einreise 
und freien Aufenthalt ................................................................................................................................................................................................................ 16 
4.2. Erfahrungen der letzten drei jahre ................................................................................................................................................................... 17 
4.3 Keine Fortschritte bei der Überarbeitung der Bestimmungen 
zum Aufenthaltsrecht ............................................................................................................................................................................................................... 18 
4.4 Notwendigkeit einer Änderung von Artikel 8a ......................................................................................................................... 19 
4.5 Artikel 7a und die Beseitigung der Personenkontrollen an den 
Binnengrenzen ................................................................................................................................................................................................................................ 19 
III.PERSPEKTIVE: STÄRKERE SENSIBILISIERUNG UND LEICHTERER ZUGANG 
DER BORGER zu mREN REcHTEN ............................................................................................................................................................................................................. 20 
* • • • r-• 
• J .. 
• • . ' • * * 
• • • •· . • 6 • • • • • • Einführung 
Hinter der mit dem Maastrichter Vertrag 
eingeführten Unionsbürgerschaft für die 
Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten steht 
der Gedanke, den Prozeß der europäischen 
Integration für den einzelnen Bürger dadurch 
sichtbarer zu machen, daß seine Möglichkeiten 
der Einflußnahme erweitert und seine 
individuellen Rechte besser geschützt werden 
und das Bewußtsein einer europäischen 
Identität gefördert wird. 
Heute kommt -und dies ist insbesondere eine 
Folge der Entwicklung des Binnenmarktes -
eine ständig wachsende Zahl von EU-Bürgern 
in den Genuß von allgemeinen Rechten und 
Vorteilen, die im Zuge der Schaffung der 
Europäischen Union eingeführt wurden. 
Hierzu gehört beispielsweise das Recht, in 
anderen Mitgliedstaaten zu arbeiten und 
Waren und Dienstleistungen zu erwerben und 
dabei von einem größeren Waren- und 
Dienstleistungsangebot und einem stärkeren 
Preiswettbewerb sowie von Verbraucher- und 
Gesundheitsschutz sowie Chancengleichheit 
am Arbeitsplatz zu profitieren. 
Diese allgemeinen Rechte werden durch die im 
zweiten Teil des EG-Vertrags aufgeführten 
Sonderbestimmungen zur Unionsbürgerschaft 
ergänzt. In diesem zweiten Teil sind sieben 
verschiedene Rechte verankert, die in diesem 
Bericht näher untersucht werden sollen. Da für 
den Erwerb oder Verlust der 
Unionsbürgerschaft der Erwerb oder Verlust 
der Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats 
erforderlich ist, bringt die Unionsbürgerschaft 
dem Staatsangehörigen eines Mitgliedstaates 
ausschließlich zusätzliche Vorteile•. Sie lassen 
sich in die folgenden vier Kategorien einteilen: 
• das individuelle Recht auf Freizügigkeit und 
freie Wahl des Aufenthaltsortes 
vorbehaltlich der im Vertrag und im 
abgeleiteten Gemeinschaftsrecht 
aufgeführten Beschränkungen und 
Bedingungen 
• Ausübung des passiven und aktiven 
Wahlrechts bei den Europa- und 
Kommunalwahlen im Wohnsitzmitgliedstaat 
• Schutz der Unionsbürger durch die 
diplomatischen und konsularischen 
Vertretungen der übrigen Mitgliedstaaten 
in einem Drittland, in dem der eigene 
Mitgliedstaat nicht vertreten ist 
• Zugang zu außergerichtlichen Einspruchs­
und Beschwerdemöglichkeiten durch 
Anrufung des Bürgerbeauftragten oder 
Inanspruchnahme des Petitionsrechts beim 
Europäischen Parlament. Diese unterschiedlichen Rechte sind jedoch an 
verschiedene Bedingungen geknüpft. Generell 
ist zu sagen, daß die aus der 
Unionsbürgerschaft abgeleiteten Rechte 
beispielsweise nicht geltend gemacht werden 
können, wenn es sich um eine rein innere 
Angelegenheit eines Mitgliedstaates handelt. 
Bestimmte Ansprüche wie 'beispielsweise die 
Ausübung des passiven und aktiven Wahlrechts 
können in allen Mitgliedstaaten außer dem 
Herkunftsmitgliedstaat geltend gemacht 
werden, wohingegen das Recht auf Anrufung 
des Bürgerbeauftragten oder Einreichung 
einer Petition beim Europäischen Parlament 
für alle natürlichen und juristischen Personen 
gilt, die in einem Mitgliedstaat wohnhaft bzw. 
eingetragen ist. 
Trotz einiger Einschränkungen sind durch die 
Einführung einer Unionsbürgerschaft die 
Erwartungen der Bürger in bezug auf die ihnen 
nunmehr zustehenden Rechte und deren 
Schutz -besonders bei Umzug in einen 
anderen Mitgliedstaat -gestiegen. 
Diese Rechte -wie auch die Union insgesamt -
werden in den Augen der Bürger nur glaubhaft 
sein, wenn sie in der Praxis geltend gemacht 
werden können. Tatsächlich kann die 
Unionsbürgerschaft zu dem in Artikel B des 
Vertrages aufgeführten Ziel -Stärkung des 
Schutzes der Rechte und Interessen der 
Angehörigen der Mitgliedstaaten -nur 
beitragen, wenn die verliehenen Ansprüche 
hinreichend bekannt und durchsetzbar sind. 
Gelingt dies nicht, wird der Bürger mit dem 
Begriff der Unionsbürgerschaft nichts 
anfangen können, weil die damit verbundenen 
Rechte und Ziele für ihn undurchsichtig 
bleiben, wodurch letztlich sogar eine anti­
europäische Stimmung erzeugt werden kann. 
Der vorliegende Bericht, der von der 
Kommission in Übereinstimmung mit Artikel 8 
Buchstabe e Absatz 1 des Vertrages erstellt 
wurde, soll Aufschluß darüber geben, inwieweit 
das Konzept der Unionsbürgerschaft in die 
Praxis umgesetzt wurde. Auf dieser Grundlage 
kann der Rat dann einstimmig auf Vorschlag 
der Kommission und nach Anhörung des 
Europäischen Parlamentes Bestimmungen zur 
Festigung oder Ergänzung der bereits 
bestehenden Rechte beschließen, die von den 
Mitgliedstaaten übernommen werden können. 
Mittlerweile befaßt sich auch die 
' Wl'n Pht MltgiiPdstnat als S(!lncn Staatsangehörigen b•~tracht«·l, 
wird ausschllcßlldt von Ihm selbst bestimmt · Erklärung Nr. 2 1111 
Anhang zum Vertrag über die Europäische Union. 
Regierungskonferenz mit Fragen, die die 
Unionsbürgerrechte betreffen [Das Thema 
Schutz der allgemeinen Menschenrechte, das 
derzeit ebenfalls im Rahmen der 
Regierungskonferenz behandelt wird, bleibt 
hingegen in diesem Bericht ausgeklammert.. 
Unabhängig davon, ob die bestehenden 
Rechte durch weitere Rechte ergänzt oder 
lediglich weiter gefestigt werden] -wenn die 
Bevölkerung Europas enger zusammenrücken 
soll, müssen bei der europäischen Integration 
die Anliegen der Bürger weiterhin im 
Vordergrund stehen. 
Dieser zweite Bericht über die 
Unionsbürgerschaft erstreckt sich über die 
Jahre 1994 bis 19962 und ist in drei Abschnitte 
unterteilt. Der erste Abschnitt ist den neuen Rechten gewidmet, die im Zuge des Vertrages 
über die Europäische Union eingeführt 
wurden. Der zweite Abschnitt unterzieht die 
bereits vor Einführung der Unionsbürgerschaft 
im Zusammenhang mit der Freizügigkeit 
bestehenden Rechte einer näheren 
Betrachtung. In beiden Fällen wird zunächst 
beschrieben, worin die Rechte des Bürgers 
bestehen; anschließend wird analysiert. welche 
Fortschritte bei ihrer Umsetzung erzielt 
wurden und inwieweit von ihnen Gebrauch 
gemacht wird. Im dritten Abschnitt schließlich 
richtet sich der Blick auf die Möglichkeiten 
einer weiteren Festigung der bestehenden 
Rechte. 
' Vgl. hierzu d(•n ersten Bericht der Kornmission !lber die 
Unionsbürgerschaft KOM (93) 702 emlg. vom 21. Dezember 
1993. 
I. DIE MIT DEM VERTRAG ÜBER DIE EUROPÄISCHE UNION 
EINGEFÜHRTEN NEUEN RECHTE 
Mit der Einführung einer Unionsbürgerschaft 
werden den Bürgern der Union im zweiten Teil 
des EG-Vertrages folgende neue Rechte 
gewährt: 
das Recht, bei Europa- und 
Kommunalwahlen im Wohnsitzmitgliedstaat 
zu wählen und gewählt zu werden (Artikel 
8b Absatz 1 und 2) 
• das Recht auf diplomatischen und 
konsularischen Beistand durch die Mitgliedstaaten in Ländern. in denen der 
Mitgliedstaat des betroffenen 
Unionsbürgers nicht vertreten ist (Artikel 
Be) 
das Recht auf Einreichung einer Petition 
beim Europäischen Parlament und auf 
Anrufung des Bürgerbeauftragten (Artikel 
Bd). 
1. Das Recht auf Teilnahme an den Europa-und 
Kommunalwahlen im Wohnsitzmitgliedstaat 
1. 1 1. 1 Allgemeine Grundsätze 
Artikel 8b EG-Vertrag verleiht jedem 
Unionsbürger mit Wohnsitz in einem anderen 
Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit er 
nicht besitzt, das aktive und passive Wahlrecht 
bei Europa-und Kommunalwahlen in seinem 
Wohnsitzmitgliedstaat. 
Zur Ausübung dieser Rechte hat der Rat in den 
Jahren 1993 und 1994 einstimmig zwei 
Richtlinien mit ausführlichen Regelungen, die 
von den Mitgliedstaaten umzusetzen sind, 
angenommen: die Richtlinie 93/109/EG für 
die Wahlen zum Europa-Parlament und die 
Richtlinie 94/80/EG für die 
Kommunalwahlen3• Für beide Richtlinien gelten ungeachtet der Tatsache, daß sie 
Sonderregelungen für die Teilnahme an den 
dort genannten Wahlen enthalten. die 
folgenden allgemeinen Grundsätze: 
• Keine Harmonisierung der Wahlrechtsordnungen 
-In beiden Richtlinien wird in keiner Weise 
der Versuch einer Harmonisierung der 
' Richtlinie 93/ I 09/EG des Rates vom 6. Dezember 1993, 
veröffentlicht Im ABl. L 329/34 vom 30.12.1993, und Richtlinie 
94/80/EG des Rates vom 19. Dezember 1994, veröffentlicht Im 
ABI. L 368 vom 31.12.1994 und kürzlich geändert durch die 
Richtlinie 96/30/EG des Rates vom 30. Mal 1996 (ABI. L 122 vom 
22.5.1996, S. 14) zwecks Aufnahme der lokalen 
Gebietskörperschaften der Grundstufe der drei neuen 
Mitgliedstaaten ln den Anhang der ursprünglichen Rlchtllnle. 
• • 
* • 1 • • • 
--· '' ., ... --.. ~------------------------------------- ------·-------.. • • .. 
* 
.. * • .. . einzelstaatlichen Wahlrechtsordnungen 
unternommen, sondern es werden lediglich 
einige allgemeine Regeln eingeführt, die 
Staatsangehörigen eines anderen 
Mitgliedstaaten ermöglichen sollen, ihr 
Wahlrecht unter möglichst den gleichen 
Bedingungen wie die Angehörigen des 
betreffenden Mitgliedstaates auszuüben. 
·Die Bestimmungen der Richtlinie stehen 
somit beispielsweise den von einigen 
Mitgliedstaaten bereits gewährten 
Sonderrechten für bestimmte 
Unionsbürger nicht im Wege. Die Richtlinie 
93/109 über die Teilnahme an den Wahlen 
zum Europäischen Parlament gilt außerdem 
unbeschadet des Artikels 138 Absatz 3 über 
die Einführung allgemeiner Wahlen nach 
einem einheitlichen Verfahren. 
• Entscheidungsfreiheit -Die Unionsbürger 
können frei wählen, ob sie ihr aktives und 
passives Wahlrecht in ihrem 
Wohnsitzmitgliedstaat ausüben wollen oder 
nicht. Bei den Wahlen zum Europäischen 
Parlament müssen sie sich· infolge des 
Verbots der doppelten Stimmabgabe bei 
denselben Wahlen entscheiden, ob sie ihr 
Wahlrecht im Wohnsitz- oder im 
Herkunftsmitgliedstaat ausüben möchten. 
Im Falle der Kommunalwahlen führt die 
Stimmabgabe im Wohnsitzmitgliedstaat 
nicht automatisch zum Verlust des 
entsprechenden Rechtes im 
Herkunftsmitgliedstaat es bleibt den 
Mitgliedstaaten überlassen, zu bestimmen, 
unter welchen Bedingungen die 
Angehörigen ihres Staates mit Wohnsitz in 
einem anderen Mitgliedstaat ihr aktives und 
passives Wahlrecht in ihrem Wahlgebiet 
weiterhin ausüben dürfen4• 
• Ausübung des Wahlrechts unter gleichen 
Bedingungen -Gemäß dem Grundsatz der 
Nichtdiskriminierung sollen für EU-Bürger 
bei der . Ausübung ihres Wahlrechts die 
gleichen Bedingungen wie für Angehörige 
des Wohnsitzmitgliedstaates gelten, sofern 
sie die Bedingungen erfüllen, die der 
betreffende Mitgliedstaat in seiner 
Wahlrechtsordnung für seine eigenen 
Angehörigen festgelegt hat. Hierzu gehört 
beispielsweise, daß dem Betreffenden bei 
einer fehlerhaften oder unterlassenen 
Eintragung ins Wählerverzeichnis bzw. in 
die Kandidatenliste, bei ungerechtfertigter 
Streichung aus dem Wählerverzeichnis usw. 
dieselben Rechtsbehelfe offenstehen wie 
inländischen Wahlberechtigten. 
Eine wichtige Ausnahme von dieser Regel 
bildet die Ersteintragung in das 
Wählerverzeichnis im 
Wohnsitzmitgliedstaat. Damit bei den 
• 8 * -~---~----~--------Wahlen zum Europa-Parlament das Recht 
des Unionsbürgers auf 
Entscheidungsfreiheit gewahrt bleibt, kann 
die Ersteintragung nur auf Antrag erfolgen. 
Bei der Teilnahme an Kommunalwahlen 
steht es den Mitgliedstaaten, in denen keine 
Wahlpflicht besteht, frei, die Eintragung in 
das Wählerverzeichnis entweder von Amts 
wegen vorzusehen oder von einem Antrag 
des Wahlberechtigten abhängig zu machen. 
Die meisten Mitgliedstaaten entscheiden 
sich für eine automatische Eintragung in 
das Wählerverzeichnis, da diese weniger 
kostenintensiv ist und dadurch gleichzeitig 
das Wählerpotential vergrößert wird. 
• Extraterritoriale Wirkung der Vorschriften übrr 
die Entziehung des passiven Wahlrechts -
Hiermit soll verhindert werden, daß Bürger 
ihre staatsbürgerlichen Rechte allein durch 
Verlegung ihres Wohnsitzes in einen 
anderen Mitgliedstaat wiedererlangen 
können. Bei den Wahlen zum Europa­
Parlament ist Personen, die ihres passiven 
Wahlrechts in ihrem Herkunftsmitgliedstaat 
verlustig gegangen sind, die Ausübung 
dieses Rechtes in einem anderen 
Mitgliedstaat strikt untersagt. Im Falle von 
Kommunalwahlen bleibt hingegen die 
Entscheidung den einzelnen 
Mitgliedstaaten überlassen, ob ein Bürger. 
der seines passiven Wahlrechts im 
Wohnsitzmitgliedstaat verlustig gegangen 
ist, als Kandidat zugelassen wird. 
• Ausnahmeregelungen nur bei Vorliegen 
besonderer Gegebenheiten in einem Mitgliedstaat­
Vorschriften über eine Mindestwohndauer 
ausschließlich für ausländische 
Unionsbürger sind im Prinzip mit dem 
Grundsatz der Nichtdiskriminierung 
unvereinbar. Gemäß Artikel 8b sind jedoch 
Abweichungen vom Grundsatz der 
Gleichbehandlung möglich, wenn dies 
aufgrund besonderer Probleme eines 
Mitgliedstaats gerechtfertigt ist. In beiden 
Richtlinien wird Mitgliedstaaten, in denen 
der Anteil der ausländischen Unionsbürger 
20 % aller Wahlberechtigten übersteigt. 
eine solche Ausnahmeregelung 
zugestanden. 
Bei Europawahlen darf zur Ausübung des 
aktiven Wahlrechts eine 
Mindestwohnsitzdauer von höchstens fünf 
• In elf Mitgliedstaaten Ist Staatsangehörigen ohne Wohnsitz Im 
Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaates die Ausübung 
Ihres passiven und aktiven Wahlrechts untersagt. Im Ausland 
wohnhafte griechische und Italienische Staatsangehörlgl' 
müssen, wenn sie wählen wollen, in Ihr Herkunftsland reisen. 
Lediglich Frankreich und Spanien ermöglichen Ihren i111 
Ausland wohnhaften Bürgern die volle Ausübung ihre~ 
Wahlrechtes. 
Jahren und zur Ausübung des passiven 
Wahlrechts eine Mindestwohnsitzdauer von 
höchstens zehn Jahren verlangt werden. Als 
einziger Mitgliedstaat macht Luxemburg 
von dieser Ausnahmeregelung Gebrauch. 
Bei Kommunalwahlen entspricht die 
maximale Wohnsitzdauer, die von einem 
aktiv Wahlberechtigten gefordert werden 
kann, der Dauer einer Amtszeit der 
kommunalen Vertretungskörperschaft; für 
Kandidaten liegt die Höchstgrenze bei zwei 
Amtszeiten. Von dieser Ausnahmeregelung 
machen zwei Mitgliedstaaten -Luxemburg 
und Belgien -Gebrauch. Allerdings darf 
Belgien Mindestwohnsitzzeiten für 
Wahlberechtigte nur in einigen Gemeinden 
vorschreiben und muß dies außerdem ein 
Jahr vor der Wahl ankündigen. 
• Durchführung geeigneter Information-
smaßnahmen -Die Mitgliedstaaten sind 
verpflichtet, die in ihrem Hoheitsgebiet 
wohnhaften Unionsbürger rechtzeitig und 
in geeigneter Form über ihre neuen 
Wahlrechte zu informieren. Dieser Punkt ist 
besonders wichtig, da die neuen Rechte in 
Ermangelung geeigneter Informationen 
nicht uneingeschränkt geltend gemacht 
werden können. 
Neben diesen allgemeinen Grundsätzen gibt es 
in beiden Richtlinien jedoch auch Regelungen 
für spezifische Probleme der Europawahlen 
bzw. der Kommunalwahlen. Derartige 
Sonderregelungen sind: 
Nur eine Stimme und eine Kandidatur im 
Rahmen der Buropawahlen In 
Übereinstimmung mit dem Akt über die 
Wahlen der Abgeordneten des 
Europäischen Parlaments aus dem Jahre 
19765 kann niemand bei einer Wahl in mehr 
als einem Mitgliedstaat eine Stimme 
abgeben oder als Kandidat aufgestellt 
werden. Um eine doppelte Stimmabgabe 
bzw. eine Doppelkandidatur zu vermeiden, 
findet zwischen den Mitgliedstaaten ein 
Informationsaustausch über die im Ausland 
Wahlberechtigten statt. 
• Rechte der Mitgliedstaaten auf Besetzung 
bestimmter Ämter bei Kommunalwahlen 
ausschließlich durch eigene Staats-angehörige -
Die Richtlinie erlaubt den Mitgliedstaaten, 
die Ämter des Bürgermeisters und 
stellvertretenden Bürgermeisters ihren 
eigenen Staatsangehörigen vorzubehalten. 
In den meisten Mitgliedstaaten nehmen der 
Bürgermeister und größtenteils auch die 
Stadträte staatliche Funktionen wahr, wie 
z.B. die Aufsicht über die örtlichen 
Polizeikräfte. Diese Abweichung vom Grundsatz der Nichtdiskriminierung steht 
daher im Einklang mit den Bestimmungen 
der Artikel 48 Absatz 1 und 55, d(lnen 
zufolge die Wahrnehmung staatlicher 
Aufgaben den Angehörigen eines 
Mitgliedstaates vorbehalten werden darf. 
Die Berufung auf diese Regelung muß 
jedoch unter Beachtung des Grundsatzes 
der Verhältnismäßigkeit erfolgen, und die 
Möglichkeit der Staatsangehörigen anderer 
Mitgliedstaaten, das passive Wahlrecht 
auszuüben, darf hierdurch nicht über das 
erforderliche Maß hinaus beschränkt 
werden. 
1.2 Wählerverhalten bei den 
letzten Europawahlen 
Geringe Wahlbeteiligung 
Vor Einführung des Artikels 8b Absatz 2 hatten 
bereits fünf Mitgliedstaaten das aktive und 
passive Wahlrecht auf in ihrem Hoheitsgebiet 
wohnhafte Staatsangehörige aus anderen 
Mitgliedstaaten ausgedehnt, sofern diese 
bestimmte Voraussetzungen erfüllten6• Heute 
können alle Unionsbürger, die in einem 
anderen Mitgliedstaat als dem, dessen 
Staatsangehörigkeit sie besitzen, ansässig sind, 
an den Wahlen zum Europäischen Parlament 
teilnehmen. Die Richtlinie 93/109/EG fand 
auf die Europawahl 1994 und die ersten 
Europawahlen in den drei neuen 
Mitgliedstaaten im September 1995 bzw. 
Oktober 1996 Anwendung. 
Die Wahlbeteiligung von ausländischen 
Wahlberechtigten in ihrem Wohnsitz­
mitgliedstaat variiert zwischen 1 ,55 % in 
Griechenland und 44,11 %in Irland, wo dieses 
Recht bereits seit 1979 existiert. Insgesamt lag 
die Wahlbeteiligung von ausländischen 
wahlberechtigten Unionsbürgern bei rund 
11 ,81 %. Lediglich eine ausländische 
Kandidatin wurde in ihrem Wohnsitz­
mitgliedstaat gewählf. Diese Zahlen sind vor 
dem Hintergrund des kontinuierlichen 
Rückgangs der Wahlbeteiligung in den 
Mitgliedstaaten an den Europawahlen von 
noch 63 % im Jahr 1979 auf 56,5 % im Jahr 
1994 zu sehen8• 
~ Dem Beschluß 76/787 /ECKS. EWG, Euratom des Rates vom 
20.09.1976 belgefügter Akt zur Einführung allgemeiner 
unmittelbarer Wahlen der Abgeordneten des Europäischen 
Parlaments (ABI. L 278 vom 08.10.1976) in der geänderten 
Fassung vom I. Februar 1993 (ABI. L 33 vom 9.02.1993, S. 15). 
• Irland, Belgien, die Niederlande, das Vereinigte Königreich (nur 
für Irische Staatsangehörige) und Italien (nur für ausländische 
Kandidaten). 
' Die in der Bundesrepublik Deutschland wohnhafte Wllmya 
Zimmermann aus den Niederlanden. 
• Euroharonwlt!r l JmrraRe Nr. 41, Juli I !J94. c 
~. ."., 
* • • • • 9 .. • • • .... 
• • 
* * * .. * .. 10 .. .. • • * • Diese relativ niedrige Wah1beteiligung dürfte 
auf vielfältige Faktoren zurückzuführen sein, 
wobei auch eine Rolle gespielt haben könnte, 
daß die Rechte erst sdt kurzem verbrieft sind. 
Zu berücksichtigen ist ferner, daß nach dem 
Zeitpunkt der Annahme und Umsetzung der 
neuen Regelungen für die Information der 
Bürger und der zuständigen nationalen Stellen . 
nur wenig Zeit blieb. Die im Dezember 1993 
verabschiedete Richtlinie 93/109/EG sah vor, 
daß die Mitgliedstaaten bis 1. Februar 1994 die 
zur Umsetzung der Richtlinie erforderlichen 
Rechtsvorschriften erlassen, und kam bereits 
kaum vier Monate später bei den 
Europawahlen im Juni erstmals zur 
Anwendung. Strikt einzuhaltende Fristen für 
die Eintragung ins Wählerverzeichnis sowie 
unzureichende Informationen haben offenbar 
einigen potentiellen Wählern den Gang zur 
Wahlurne versperrt. 
Abgesehen von diesen Anlaufschwierigkeiten 
besteht jedoch noch ein grundsätzlicheres 
Problem. Mit den Wahlen zum 
Europaparlament wird eine Institution 
gewählt, und damit gilt der Grundsatz, daß 
jeder Wahlberechtigte nur über eine Stimme 
verfügt. Ein Unionsbürger, der sich für eine 
Stimmabgabe in seinem Wohnsitzmitgliedstaat 
entscheidet, muß demzufolge auf eine 
Stimmabgabe in seinem 
Herkunftsmitgliedstaat verzichten. Vor dieser 
Alternative standen die meisten im Ausland 
lebenden Unionsbürger, da ihnen von 
sämtlichen Mitgliedstaaten mit Ausnahme 
Irlands das Recht auf Teilnahme an den 
Europawahlen zugebilligt wird. Im Ausland 
lebende Unionsbürger können entweder 
mittels Briefwahl oder eines 
Stimmrechtsbevollmächtigten wählen oder 
ihre Stimme in einem Konsulat abgeben. Da 
die Abgeordneten des Europäischen 
Parlaments anhand nationaler Listen gewählt 
werden, zogen es viele Unionsbürger vor, für 
einen Kandidaten aus ihrem Herkunftsland zu 
stimmen, den sie in einen ihnen 
wohlbekannten politischen Kontext einordnen 
konnten9• 
Die Kommission wird in Kürze einen 
Evaluierungsbericht über die Anwendung der 
Richtlinie bei den letzten Europawahlen 
vorlegen, der auch Angaben zu den Wahlen in 
Schweden im September 1995 sowie in 
Finnland und Österreich im Oktober 1996 
enthält und in dem sich eine ausführlichere 
Analyse der obengenannten Probleme finden 
läßt. 1.3 Anwendung der Richtlinie 
94/80/EG auf die 
Kommunalwahlen 1996 
Fehlende Umsetzung in einigen Mitglledstaaten 
Vor Verabschiedung der Richtlinie 94/80/EG 
im Dezember 1994 hatten Staatsangehörige aus 
anderen Mitgliedstaaten in Irland, Dänemark, 
den Niederlanden, Spanien, Schweden, 
Finnland und dem Vereinigten Königreich die 
Möglichkeit zur Teilnahme an den 
Kommunalwahlen. Außer in Irland war dieses 
Recht an bestimmte Bedingungen wie z.B. den 
Nachweis einer bestimmten Wohnsitzdauer in 
dem betreffenden Mitgliedstaat geknüpft oder 
beruhte auf gegenseitigen Vereinbarungen. 
In der Richtlinie wurde den Mitgliedstaaten 
eine Frist von zwei Jahren gesetzt, um den 
Anspruch der Unionsbürger auf Teilnahme an 
Kommunalwahlen in innerstaatliches Recht 
umzusetzen. Während dieser Zeit wurde die 
Einführung dieses neuen Rechts von einzelnen 
Mitgliedern des Europäischen Parlaments und 
Bürgern in ganz Europa aufmerksam verfolgt 
und die Einhaltung des Stichtages 1. Januar 
1996 streng kontrolliert, wie aus zahlreichen 
Informationsgesuchen, Petitionen und 
parlamentarischen Anfragen zu ersehen ist10• 
Am 1. Januar 1997 hatten lediglich acht 
Mitgliedstaaten die Richtlinie vollständig 
umgesetzt. In ihrer Eigenschaft alsHüterindes 
Vertrages hat die Kommission daher 
Vertragsverletzungsverfahren gemäß Artikel 
169 EG-Vertrag gegen diejenigen 
Mitgliedstaaten eingeleitet, die die 
erforderlichen Rechtsvorschriften bisher noch 
nicht erlassen haben 11• 
Ihr Recht auf Teilnahme an den 
Kommunalwahlen unter Berufung auf die 
Richtlinie konnten die Unionsbürger erstmals 
im Oktober 1995 in Berlin geltend machen. 
Seither fand die Richtlinie bei Wahlen und 
1 Bel einer spontanen Umfrage unter Beamten der Europäischen 
Institutionen, an der sich ca. 2% des Personals betelllgten, wurde 
als Hauptgrund für das Fernbleiben von den Wahlen ln Ihrem 
Wohnsitzmitgliedstaat der Umstand genannt, daß Im Wahlkampf 
ausschließlich Innenpolitische Themen zur Sprache kamen. Vgl. 
auch Eurobarometer·Umfrage Nr. 41 über mögllclw 
Einflußfaktoren auf die Wahlentscheldung. 
10 In dem fraglichen Zeltraum gingen hierzu über I !l 
parlamentarische Anfragen und 8 Petitionen ein. 
11 Vgl. den ln Kürze erscheinenden Bericht der Kommission über 
die Kontrolle der Anwendung des Gemeinschaftsrechtes 1991i. 
KOM {97) 600. Die Kommission hat beschlossen, Im Falle 
Frankreichs, Griechenlands, Belgiens, Spaniens, Schwedens. 
Österreichs (Tellumsetzung) und Finnlands (Tellumsetzung) 
eine mit Gründen versehene Stellungnahme abzugeben. Zu 
Schweden Ist zu bemerken, daß die Richtlinie bisher zwar nicht 
umgesetzt worden Ist, dort wohnhafte ausländische Bürger 
jedoch seit den 70er Jahren das Wahlrecht haben, wobei dieses 
Recht an eine bestimmte Wohnsitzdauer geknüpft Ist. 
Nachwahlen in Luxemburg, Italien, 
verschiedenen deutschen und Österreichischen 
Bundesländern sowie in Finnland und dem 
Vereinigten Königreich Anwendung. 
Derzeit liegen noch keine vollständigen Daten 
über die Wahlbeteiligung von ausländischen 
Unionsbürgern vor, da diese bisher nicht 
systematisch erfaßt werden. Lediglich Bayern 
und das Österreichische Bundesland Wien 
haben Richtzahlen über die Wahlbeteiligung 
ausländischer Wahlberechtigter vorgelegt. In 
Bayern lag die Wahlbeteiligung der 
ausländischen Bevölkerung zwischen 21 % und 
25 %. In Wien wählten 35,5 % der 
Stimmberechtigten aus anderen EU­
Mitgliedstaaten. In beiden Fällen lag die 
durchschnittliche Wahlbeteiligung der 
ausländischen Staatsbürger unter der der 
inländischen Wählerschaft. 
Die Kommission muß innerhalb eines Jahres, 
nachdem in allen Mitgliedstaaten planmäßige 
Kommunalwahlen stattgefunden haben, was im 
Jahre 2001 der Fall sein wird, einen Bericht 
über die Anwendung der Richtlinie vorlegen. 
Außerdem wird sie bis 31. Dezember 1998 in 
einem Bericht die Gründe zu prüfen haben, 
mit denen Luxemburg und Belgien die 
Mindestwohnsitzdauer ausländischer 
Unionsbürger rechtfertigen. 
1.4 Förderung des Wählerinteresses 
Mehr Information und Verbesserung· der 
Bedingungen für die Ausübung des passiven 
Wahlrechts 
Die Ergebnisse der letzten Europawahlen 
machen in bezug auf die Beteiligung von 
Unionsbürgern zwei' Versäumnisse deutlich. 
Zuallererst bestand ein Mangel an 
Informationen über die neuen Rechte. Als 
zweites war eine erschreckend niedrige Rate 
erfolgreicher Kandidaturen zu verzeichnen. 
Das erste Problem läßt sich relativ leicht lösen. 
Durch umfangreiche Informationskampagnen 
wie z.B. "Bürger Europas" und gleichzeitige 
Anstrengungen der Mitgliedstaaten sollten die 
Bürger ihre neuen Rechte besser 
kennenlernen und über kurz oder lang mit 
ausreichenden Informationen versorgt werden. 
Der größte Teil der Informationsarbeit sollte 
dabei von den Mitgliedstaaten geleistet werden, 
die damit ihren Verpflichtungen aus Artikel 12 
der Richtlinie 109/93/EG bzw. Artikel 11 der 
Richtlinie 94/80/EG nachkommen. 
Das zweite Problem ist komplexer und 
erfordert sorgfältige Überlegungen. Der 
Vertrag enthält bisher nur Bestimmungen über die Zuerkennung von Wahlrechten, ohne auf 
andere politische Rechte wie z.B. das Recht auf 
Versammlungsfreiheit und das Recht auf 
Meinungsfreiheit einzugehen, obwohl diese im 
Grunde Vorbedingungen für eine sinnvolle 
Ausübung des Wahlrechtes sind. 
Im internationalen Recht und speziell in der 
Europäischen Konvention zum Schutze der 
Menschenrechte und Grundfreiheiten, auf die 
in Artikel F des Vertrages über die Europäische 
Union verwiesen wird, wird die Frage der 
politischen Stellung von Ausländern in einen 
engen Zusammenhang mit Fragen der 
nationalen Souveränität gestellt. Gemäß Artikel 
10 Absatz 1 sowie Artikel 11 Absatz 1 in 
Verbindung mit Artikel 14 der Konvention hat 
jeder ungeachtet seiner Staatsangehörigkeit 
das Recht auf freie Meinungsäußerung sowie 
Versammlungs- und VereinigungsfreiheiL 
Allerdings haben die vertragsschließenden 
Parteien gemäß Artikel 16 der Konvention die 
Möglichkeit, die politische Tätigkeit von 
Ausländern Beschränkungen zu unterwerfen12• 
Der Beitritt der Europäischen Gemeinschaft 
zur Menschenrechtskonvention wird derzeit im 
Rahmen der Regierungskonferenz erörtert. 
Ähnliche Regelungen finden sich auch im 
innerstaatlichen Recht einiger Mitgliedstaaten. 
Darin wird die Ausübung einer politischen 
Tätigkeit von Ausländern an eine Reihe von 
Bedingungen geknüpft, wie z.B. das Verbot der 
Mitgliedschaft in einer politischen Partei oder 
die generelle Verpflichtung zu politischer 
Neutralität in den inneren Angelegenheiten 
des Aufnahmemitgliedstaates. 
Noch deutlicher wird der Zusammenhang 
zwischen der Ausübung des Wahlrechtes und 
der Teilnahme an der politischen Debatte, 
wenn man berücksichtigt, daß in einigen 
Mitgliedstaaten nur die politischen Parteien 
berechtigt sind, Kandidaten für die Europa­
und Kommunalwahlen aufzustellen. 
Damit Unionsbürger mit Wohnsitz in einem 
Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit sie 
nicht besitzen, in größerem Maße von ihrem 
passiven Wahlrecht bei den Europa- und 
Kommunalwahlen Gebrauch machen können, 
1~ Ein neueres Urteil des Europäischen Gerichtshofes für 
Menschenrechte (Rechtssache 5/1994/4521531, Piermont 
gegen Frankreich) läßt den Schluß zu, daß Angehörige von EU­
Mitgliedstaaten keine Ausländer Im Sinne des Artikels 16 der 
Menschenrechtskonvention sind. Solange Jedoch ln bezug auf 
diese Auslegung nicht mehr Klarheit geschaffen wird, Ist für 
Unionsbürger mit Wohnsitz ln einem Mitgliedstaat. dessen 
Staatsangehörigkelt sie nicht besitzen, kein automatischer 
Anspruch auf die Ausübung politischer Rechte herzuleiten. Auch 
eine Berufung auf die beim Europäischen Gerichtshof 
anhängige Rechtssache zum Thema gemeinsame 
Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten als allgemeine 
Grundsllt:w des Gmnelnschaftsrcehts scheidet aus. 
* • • • • • 11 • • • • * • 
• • • .. . 
• 12 • 
.. . • • • müssen sie stärker ins politische Leben in 
ihrem 'NohnsitzmHgliedstaat ~ingebunden 
werden. Dabei spie!en selbstverständlich die 
politischen Parteien sowohl auf nationaler als 
auch auf europäischer Ebene eine wichtige 
Rolle13
• Aber auch auf nationaler Ebene sollten 
Anstrengungen unternommen werden, um 
etwaige Beschränkungen aufzuheben, die 
Unionsbürger an der Ausübung von 
politischen Tätigkeiten hindern könnten. 
Von den mit dem Maastrichter Vertrag 
eingeführten neuen Rechten ist das aktive und 
passive Wahlrecht für ausländische Unionsbürger praktisch das wichtigste. DPr 
eigentliche Nutzen im Sinne einer größerPn 
Integration der Unionsbürger in ihn'n 
Gastmitgliedstaaten wird jedoch 
höchstwahrscheinlich erst längerfristig spürbar 
sein. 
" Vgl. auch die am 10.12.1996 verabschiedete Entschließung des 
Europäischen Parlamentes über die verfassungsrechtliche 
Stellung der europäischen politischen Partelen (Dok. EP 
254.448). 
2. Konsularischer und diplomatischer Schutz 
Rechtlicher Rahmen 
Gemäß Artikel 8c genießt jeder Unionsbürger 
in einem Drittland, in dem der Mitgliedstaat, 
dessen Staatsangehörigkeit er besitzt, nicht 
vertreten ist, den diplomatischen und 
konsularischen Schutz eines jeden anderen 
Mitgliedstaates unter den gleichen 
Bedingungen wie Staatsangehörige dieses 
Mitgliedstaates. Weiter heißt es in dem Artikel, 
daß die Regierungen der Mitgliedstaaten die 
hierfür erforderlichen "Regeln" im Wege der 
Zusammenarbeit festlegen sollen. Eine 
gleichlautende Bestimmung findet sich auch in 
Artikel J.6. 
Der mögliche praktische Nutzen dieser 
Bestimmung ist nicht zu unterschätzen, da es 
derzeit insgesamt nur fünf Länder außerhalb 
der Union gibt, in denen alle Mitgliedstaaten 
vertreten sind I. • In immerhin 17 Ländern 
haben nur zwei Mitgliedstaaten Vertretungen. 
Eine erste Reihe von Leitlinien über den 
Schutz von Unionsbürgern durch Vertretungen 
anderer Mitgliedstaaten in Drittländern, in 
denen ihr eigener Mitgliedstaat nicht vertreten 
ist, wurde im Mai 1993 verabschiedet und trat 
vier Monate später in Kraft. Die seither 
laufenden Arbeiten an der Schaffung eines 
rechtlichen Rahmens kamen am 19. Dezember 
1995 einen wichtigen Schritt voran, als die im 
Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der 
Mitgliedstaaten einen Beschluß über den 
Schutz der Bürger der EU durch die 
diplomatischen und konsularischen 
Vertretungen15 und einen zweiten Beschluß 
über die von Konsulatsbeamten zu 
ergreifenden praktischen Maßnahmen 16 
verabschiedeten. 
Der konsularische Schutz gilt bei Eintritt eines 
Todesfalls, bei schweren Unfällen oder Krankheiten, im Falle der Festnahme oder 
Inhaftierung eines Unionsbürgers sowie für 
Opfer von Gewaltverbrechen. Neben der 
Unterstützung und Rückführung von in Not 
befindlichen Bürgern sollen die 
diplomatischen Vertretungen bzw. 
Konsulatsbeamten den Bürgern aber auch in 
anderen Notlagen beistehen können. 
Bisher sind die Beschlüsse allerdings noch 
nicht vollständig in Kraft, da noch nicht alle 
Mitgliedstaaten die entsprechenden 
Maßnahmen getroffen haben. Bis dahin sind 
die diplomatischen und konsularischen 
Vertretungen von ihren jeweiligen 
Regierungen angewiesen, die Beschlüsse 
weitestmöglich umzusetzen. Nach Ablauf von 
fünf Jahren ist eine Überprüfung der 
Bestimmungen vorgesehen. 
Am 25. Juni 1996 einigten sich die im Rat 
vereinigten Vertreter der Regierungen der 
Mitgliedstaaten auf die Regeln für die 
Ausstellung eines Rückkehrausweises17• Durch 
die Ausstellung eines solchen Ausweises soll 
Unionsbürgern, die sich in einem Drittland 
beispielsweise wegen des Verlustes oder 
Diebstahls ihres Reisepasses in einer Notlage 
befinden, die Rückkehr in ihr Herkunftsland 
ermöglicht werden. Genau wie die Beschlüsse 
des Jahres 1995 werden diese Bestimmungen 
jedoch erst wirksam werden, wenn alle 
Mitgliedstaaten die zu ihrer Umsetzung 
nötigen Verfahren beschlossen haben. 
" Rußland, Japan, USA. China und Schweiz. 
15 Beschluß 95/553/EG (ABI. L 314/73 vom 28.12.1995). 
11 Nicht Im Amtsblatt veröffentlicht. 
17 Declslon 96/409/PESC publlee au JO no L 168/4 du 6.7.1996 
Damit auch die Öffentlichkeit von diesen 
Möglichkeiten Kenntnis erhält, haben sich die 
Mitgliedstaaten und die Kommission auf einen 
gemeinsamen Wortlaut für eine Broschüre 
über den konsularischen Schutz für. Bürger der 
Europäischen Union18 geeinigt. Darin wird in 
allgemein verständlicher Form erläutert, 
welche praktischen Schritte Unionsbürger 
ergreifen müssen, wenn sie sich in einer 
Notlage befinden, und in welcher Form ihnen 
die Botschaften und Konsulate der übrigen Mitgliedstaaten ihre Unterstützung zur 
Verfügung stellen. Neben der Verteilung durch 
die Mitgliedstaaten selbst wird die Broschüre in 
den Vertretungen der Kommission in 
Drittländern ausgelegt werden und Teil der 
Informationskampagne "Bürger Europas" sein. 
Da die genannten Regelungen noch nicht in 
Kraft sind, ist eine Bewertung zum jetzigen 
Zeitpunkt nicht möglich. 
'" Dok. SN 3230/96 vom 17. Juni 1996 
3. Aussergerichtliche Mittel zum Schutz der rechte der 
Unionsbürger 
Mit der Einführung der Unionsbürgerschaft 
wurden gleichzeitig auch außergerichtliche 
Mechanismen zum Schutz der Bürger in den 
Vertrag eingebaut. Diese unentgeltlichen 
Möglichkeiten, sich Gehör zu verschaffen, sind 
das Petitionsrecht beim Europäischen 
Parlament und das Beschwerderecht beim 
Europäischen Bürgerbeauftragten. 
Obwohl das Europäische Parlament und der 
Bürgerbeauftragte ganz unterschiedliche 
Aufgaben erfüllen, sind sich die Bürger über 
deren jeweilige Zuständigkeiten bislang nicht 
immer ganz im klaren, wie die Zahl 
unzulässiger Petitionen und Beschwerden 
zeigt. Deshalb haben die beiden Stellen sich 
sehr bemüht, ihre Arbeit zu koordinieren, 
damit den Beschwerden der Bürger auch 
tatsächlich nachgegangen werden kann. So 
werden jetzt, sofern der Verfasser zustimmt, 
Beschwerden und Petitionen zwischen dem 
Petitionsausschuß und dem Bürger­
beauftragten gegebenenfalls ausgetauscht. 
3. 1 Das Petitionsrecht beim 
Europäischen Parlament 
Weitreichende Zugangsmöglichkeiten 
Nach Artikel 8d besitzt jeder Unionsbürger das 
Petitionsrecht beim Europäischen Parlament. 
Dieses Recht ist jedoch nicht ganz neu, da es 
bereits in der Geschäftsordnung des 
Europäischen Parlaments vorgesehen war. Im 
Grunde läßt es sich bis ins Jahr 1953 
zurückverfolgen, als die Gemeinsame 
Versammlung der EGKS ein Petitionsrecht in 
ihre Geschäftsordnung aufnahm. Der 
besondere Nutzen von Artikel 8d besteht darin, 
aus einem institutionellen Verfahren ein Recht 
mit einer eigenen Rechtsgrundlage gemacht zu ·haben, das das Europäische Parlament dazu 
berechtigt, die übrigen EU-Organe und 
Regierungen der Mitgliedstaaten um Mithilfe 
und Auskünfte zu ersuchen. 
Nutznießer dieses Rechts sind in erster Linie 
die Unionsbürger, aber sie sind keineswegs die 
einzigen, denn in Artikel 138d wird dieses 
Recht auf alle natürlichen oder juristischen 
Personen mit Wohnort oder satzungsmäßigem 
Sitz in einem Mitgliedstaat ausgedehnt. In der 
Praxis sind die Petitionen daher ein 
außergerichtliches Mittel zum Schutz 
individueller und kollektiver Rechte, das jeder -
ob Bürger eines Mitgliedstaates oder nicht-mit 
rechtmäßigem Wohnsitz in der Union in 
Anspruch nehmen kann. 
In Artikel 138d des EU-Vertrages heißt es, daß 
die Petitionen in den Tätigkeitsbereich der 
Gemeinschaft fallen müssen, wohingegen in 
der Geschäftsordnung des Europäischen 
Parlaments vom Tätigkeitsbereich der Union 
die Rede ist. Da hierzu auch die 
Angelegenheiten gehören, die als zweiter und 
dritter Pfeiler der Gemeinschaftspolitik 
bezeichnet werden (Auslands- und 
Sicherheitspolitik sowie Zusammenarbeit in 
den Bereichen Justiz und Inneres), ist somit 
der Anwendungsbereich in der Praxis erweitert 
worden. Derzeit werden Petitionen vom 
Petitionsausschuß des Europäischen 
Parlaments für zulässig erklärt, wenn sie sich 
auf den Inhalt der Verträge oder das 
abgeleitete Gemeinschaftsrecht, Fragen im 
Zusammenhang mit aktuellen Entwicklungen 
in der Gemeinschaft oder auf die Tätigkeit 
eines EU-Organs oder einer sonstigen 
Gemeinschaftsinstitution beziehen. Die 
' Kommission hat sich der extensiven Auslegung 
der Bestimmungen durch den 
Petitionsausschuß angeschlossen. 
.. * • 
. " .. 
• 13 .. . .. 
* * • 
* •• * • * 14 • 
·-., * * • 3.1.1 Erfahrungen aus den letzten dreQ 
Legislaturperioden 
Rege Inanspruchnahme des Petitionsrechts 
Petitionen sind ein wichtiges Bindeglied 
zwischen Bürgern und EU-Organen. Sie 
vermitteln letzteren eine Bild von den Sorgen 
und Bedürfnissen einzelner Bürger, verweisen 
auf Unzulänglichkeiten im Gemeinschaftsrecht 
oder in der Arbeit der Verwaltung und spiegeln 
die momentane öffentliche Meinung wider. Für 
die Bürger selbst bietet sich hiermit die 
Gelegenheit, sich umfassend Gehör zu 
verschaffen, da die Petitionen weniger strikten 
Zulassungskriterien unterliegen als die 
Beschwerden an die Kommission oder I und 
den Bürgerbeauftragten. 
Ab dem Ende der letzten Legislaturperiode 
(1993/94) bis zur ersten Hälfte der 
Legislaturperiode 1996/1997 wurden 
insgesamt 4.131 Petitionen an das Europäische 
Parlament gerichtet19• Der bis dahin zu 
verzeichnende Aufwärtstrend mit einer 
jährlichen Zunahme der Petitionen um rund 
20 % hat sich in den vergangeneo zwei Jahren 
teilweise umgekehrt: Die Zahl der 
eingereichten Petitionen ging um 14 % zurück. 
Von den 2.239 für zulässig erklärten Petitionen 
betrafen 899 die Bürgerrechte und vor allem 
soziale Angelegenheiten (Anerkennung von 
Krankenversicherungs- und Pensionsan­
sprüchen), die Freizügigkeit (Aufenthalts­
genehmigungen), Fragen der Besteuerung 
sowie die Anerkennung von Diplomen im 
Wohnsitzmitgliedstaat Die Petitionen sind 
Ausdruck der verschiedenen technischen 
Probleme, auf die Unionsbürger beim 
Überschreiten von Landesgrenzen stoßen. 
Auch die Sorge um die Umwelt und der 
Verbraucherschutz werden häufig 
angesprochen. 
In den meisten Fällen werden die Petitionen 
vom Europäischen Parlament an die 
Kommission weitergeleitet, die die 
gewünschten Informationen erteilt oder 
gegebenenfalls gegen den betreffenden 
Mitgliedstaat ein Verfahren wegen Verstoßes 
gegen das Gemeinschaftsrecht einleitet. In 
dem hier fraglichen Zeitraum wurden als 
direkte Folge einer Petition an das Europäische 
Parlament insgesamt 14 Fälle von vermuteten 
Verstössen gegen das Gemeinschaftsrecht 
aufgedeckt20• 
Obwohl wegen der begrenzten Befugnisse der 
beteiligten Organe nicht alle Petitionen zu 
einem befriedigenden Ergebnis führen, hat die 
Intervention des Europäischen Parlaments und der Kommission in einigen Fällen schon 
bewirkt, daß nationale Gesetze geändert, 
internationale Übereinkommen unterzeichnet 
und die rechtswidrigen Praktiken von privatPn 
Unternehmen und staatlichen Stellen einer 
Prüfung unterzogen wurden21• Über die Art 
und Weise, in der die Petitionen bearbeitet 
werden, führen Kommission und 
Petitionsausschuß einen ständigen, 
nutzbringenden Dialog. 
3.2 Das recht aufanrufungdes 
europäischen 
bürgerbeauftragten 
Der erste Bürgerbeauftragte der Europäischen Union 
Gemäß Artikel 8 Buchstabe d Absatz 2 kann · 
sich jeder Unionsbürger an den 
Bürgerbeauftragten wenden. Die 
Rahmenbedingungen für seine Tätigkeit sind 
in Artikel 138e festgelegt, in dem dieses Recht 
zudem auf alle natürlichen oder juristischen 
Personen mit Wohnort oder satzungsmäßigem 
Sitz in einem Mitgliedstaat ausgedehnt wird. 
Wie das Petitionsrecht kann auch das Recht auf 
Beschwerdeführung beim Bürgerbeauftragten 
von jedem-ob Unionsbürger oder nicht-, der 
seinen rechtmäßigen Wohnsitz in einem EU­
Mitgliedstaat hat, in Anspruch genommen 
werden. 
Der Bürgerbeauftragte führt Untersuchungen 
in Fällen durch, in denen Mißstände bei der 
Tätigkeit der Organe oder Institutionen der 
Gemeinschaft mit Ausnahme des 
Gerichtshofes und des Gerichts erster Instanz 
in Ausübung ihrer Rechtsprechungsbefugnisse 
-vermutet werden. Handlungen seitens der 
Regierungen der Mitgliedstaaten oder 
internationaler Organisationen fallen dagegen 
nicht in den Zuständigkeitsbereich des 
europäischen Bürgerbeauftragten22• 
Der Bürgerbeauftragte führt in völliger 
Unabhängigkeit von sich aus oder aufgrund 
einer Beschwerde Untersuchungen durch. Er 
kann jedoch keine Verwaltungsbehörde 
11 Vgl. Jahresberichte der Petitionsausschüsse (Dok. PE 218.896, PE 
217.615, PE 212.500, PE 208.029). 
"' Vgl. 12. (1994) und 13. (1995) Jahresbericht der Kommission 
über die Kontrolle der Anwendung des Gemelnschaftsrecht~ 
(ABL C 254 vom 29.9.1995, S. 1 bzw. ABI. C 303 vom 14.10.1996, 
S. 1). Siehe auch demnächst erscheinenden 14. Jahresbericht für 
1996, op. clt. 
21 Konkrete Einzelfälle lassen sich aus den Jahresberichten des 
Petitionsausschusses entnehmen. 
12 Dies gilt sdbst dann, wenn die betreffende Regierung für dh· 
Umsetzung einer bestimmten gemeinschaftlichen 
Rechtsvorschrift oder Politik zuständig Ist. 
anweisen, einen Beschluß zu ändern oder 
Wiedergutmachung zu leisten, indem er auf 
Schadensersatz erkennt oder 
Verwaltungsbeschlüsse für nichtig erklärt. 
Diese Rolle ist dem Gericht erster Instanz und 
dem Europäischen Gerichtshof in Ausübung 
ihrer Rechtsprechungsbefugnisse vorbehalten. 
Ausführliche Bestimmungen über die 
Regelungen und allgemeine Bedingungen für 
die Ausübung der Aufgaben des 
Bürgerbeauftragten wurden vom Europäischen 
Parlament am 9. März 1994 verabschiede23• In 
diesem Beschluß -besser bekannt als Statut des 
Bürgerbeauftragten -ist aufgeführt, unter 
welchen Voraussetzungen eine Beschwerde 
eingereicht werden kann, nach welchem 
Verfahren die Untersuchungen durchzuführen 
sind und wie im einzelnen die Zusammenarbeit 
mit den anderen EU-Organen zu erfolgen hat. 
Zum ersten europäischen Bürgerbeauftragten 
ernannte das Europäische Parlament am 12. 
Juli 1995 den ehemaligen finnischen 
Bürgerbeauftragten Jacob Söderman24, der 
nach seiner Vereidigung vor dem 
Europäischen Gerichtshof am 27. September 
1995 seine Tätigkeit in Straßburg aufnahm. 
Seinen ersten Jahresbericht legte der 
Bürgerbeauftragte am 22. April 1996 vor25• Er 
enthält ausführliche Informationen über die 
Kriterien, anhand derer die Zulässigkeit der 
Beschwerden geprüft wird, und das von ihm bei 
seinen Untersuchungen angewandte 
Verfahren. In dem Bericht wird auch auf den 
unerwartet hohen Prozentsatz von 
unzulässigen Beschwerden (fast 80%) 
hingewiesen. Dem zweiten Jahresbericht 
zufolge, der dem Europäischen Parlament am 
21. April 1997 vorgelegt wurde26, ist die Anzahl 
dieser Beschwerden jedoch rückläufig. 
Seit seinem Amtsantritt bis Ende Dezember 
1996 gingen beim Bürgerbeauftragten 1.140 
Beschwerden ein. 921 wurden bisher auf ihre 
Zulässigkeit hin überprüft. Aber in nur 34 % 
der Fälle erwies sich der Bürgerbeauftragte als 
zuständig. Gegenstand der Untersuchungen 
waren in erster Linie die Europäische 
Kommission (187 Fälle), das Europäische 
Parlament (19 Fälle), der Rat der Europäischen 
Union ( 4 Fälle) und der Rechnungshof (5 
Fälle). Von 210 eingeleiteten Untersuchungen 
waren 102 bis Ende Dezember 1996 
abgeschlossen. In 82 Fällen konnte keinerlei 
Fehlverhalten festgestellt werden27
• 
Bis Ende Dezember 1996 war die Kommission 
in 166 Fällen vermuteten Fehlverhaltens um 
Auskunft ersucht worden; zu 113 dieser Fälle hat sie Stellung bezogen, so daß 35 Fälle bis 
31.12.1996 zu den Akten gelegt werden 
konnten. In 131 Fällen läuft folglich derzeit 
noch eine Untersuchung.· Bei den meisten 
dieser Beschwerden geht es um Transparenz 
und Zügang zur Information, vermuteten 
Betrug, Umweltbelange, Vertragsabschlüsse 
zwischen der Kommission und 
Privatunternehmen sowie Einstellungs-
verfahren. Wie vom Bürgerbeauftragten 
mehrfach betont, verlief die Zusammenarbeit 
mit der Kommission bisher reibungslos. 
1996 leitete der Bürgerbeauftragte in drei 
Fällen von sich aus Untersuchungen ein, bei 
denen Fragen der Information und 
Transparenz im Mittelpunkt stehen. Im ersten 
Fall geht es um die Regelung des Zugangs zu 
Dokumenten von Gemeinschaftsinstitutionen -
mit Ausnahme von Kommissions- und 
Ratsdokumenten, für die es bereits einen 
Verhaltenskodex gibt28• Die zweite 
Untersuchung betrifft Auskünfte zum 
Einstellungsverfahren und im dritten Fall geht 
es um die Antwort auf Beschwerden von 
Bürgern, die einen Verstoß der Kommission 
gegen das Gemeinschaftsrecht vermuten. 
Da der Europäische Bürgerbeauftragte gerade 
erst knapp über ein Jahr im Amt ist, wäre eine 
Gesamteinschätzung des Nutzeffekts seiner 
Arbeit für die Organe und Bürger der EU 
verfrüht. Zu berücksichtigen ist jedoch, daß die 
Funktion des Bürgerbeauftragten dazu 
beitragen soll, daß die Institutionen 
transparenter arbeiten und ihrer 
demokratischen Rechenschaftspflicht 
nachkommen, und daß seine Tätigkeit für die 
betroffenen Institutionen zweifellos einen 
Anreiz darstellt, um unangemessene 
Verwaltungspraktiken abzustellen. 
" Beschluß 94/262/EGKS. EG, Euratom des Europäischen 
Parlaments vom 9. März 1994. über die Regelungen und 
allgemeinen Bedingungen für die Ausübung der Aufgaben des 
Bürgerbeauftragten (ABI. L 113 vom 4.5.1994, S. 15). Der 
Beschluß wurde nach Stellungnahme der Kommission und 
Zustimmung des Rates angenommen. 
" ABI. L 225 vom 22.9.1996, S. 17. 
'" ABI. C 234 vom 12. August 1996, S. I. Siehe auch die Resonanz 
des Europäischen Parlaments auf diesen Bericht (Dok. PE 
217.098). 
'" Dok. ME 0006 (noch nicht veröffentlicht). 
.., SEK (97) 731 vom 20. Februar 1997. 
'" Verhaltenskodex für den Zugang der ÖlTentliehkelt zu Rats· und 
Kommissionsdokumenten (93/730/EG), ABI. L 340 vom 
31.12.1993, S. 41. 
• * • • • • 15 • .. .. ••• 
• • * 
* ·-II. BEREITS VOR DEM VERTRAG ÜBER DIE EUROPÄISCHE UNION 
VERANKERTE RECHTE 
4. Das Recht auf Freizügigkeit 
Mit dem Begriff der Freizügigkeit werden im 
EG-Vertrag zwei unterschiedliche Konzepte 
verbunden. In Artikel Ba -im zweiten Teil des 
Vertrages über die Unionsbürgerschaft -ist das 
Recht der Unionsbürger verankert, sich im 
Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten 
vorbehaltlich bestimmter Bedingungen frei zu 
bewegen und aufzuhalten. Artikel7a hingegen, 
der sich im ersten Teil des Vertrages, der die 
Überschrift "Grundsätze" trägt, befindet, steht 
im Zusammenhang mit dem Binnenmarkt und 
garantiert den freien Personenverkehr über die 
Binnengrenzen hinweg. Die Aufhebung der 
Personenkontrollen gilt für jeden unabhängig 
von seiner Staatsangehörigkeit, da ansonsten 
Artikel 7a seinen praktischen Nutzen verlieren 
würde29• 
Zum besseren Verständnis wird die 
Entwicklung der in Artikel Ba und 7 a 
verankerten Rechte in den letzten drei Jahren 
nachstehend getrennt beschrieben. 
4. 1 Artikel Ba EG-Vertrag: Recht 
der Unionsbürger auf freie 
Einreise und freien Aufenthalt 
Un corps Jegislatif complex 
Der Begriff der Freizügigkeit erfährt im Vertrag 
über die Europäische Union eine Aufwertung: 
Da die Freizügigkeit allen Unionsbürgern 
zuerkannt wird, gilt sie nunmehr als ein im 
Rahmen der Europäischen Gemeinschaft 
bestehendes persönliches Grundrecht, das 
auch außerhalb eines wirtschaftlichen 
Kontextes Gültigkeit hat. 
In ihrem Weißbuch zur "Europäischen 
Sozialpolitik"30 hat die Kommission mit Blick 
auf die Umsetzung des Konzepts der 
Unionsbürgerschaft und des Binnenmarktes 
u.a. auf die Notwendigkeit einer Überprüfung 
der im abgeleiteten Recht festgelegten 
Bedingungen für die Ausübung der 
Freizügigkeit hingewiesen. 
Aus Artikel Ba allein lassen sich jedoch nicht 
alle Ansprüche der Unionsbürger auf 
Freizügigkeit herleiten. Artikel Ba tritt nicht an 
die Stelle anderer Rechtsgrundlagen, die sich auf bestimmte Personengruppen beziehen, für 
die im abgeleiteten Recht unterschiedliche 
Regelungen bzw. Einschränkungen vorgesehen 
sind. 
Das Reise- und Aufenthaltsrecht für 
Unionsbürger wird derzeit durch ein ganzes 
Bündel von Rechtsvorschriften geregelt, das 
aus zwei Verordnungen (darunter ehw 
Verordnung der Kommission) und neun 
Richtlinien besteht. Als Rechtsgrundlage 
werden jeweils unterschiedliche 
Bestimmungen des EG-Vertrags für 
verschiedene Gruppen von Begünstigten 
herangezogen, die teilweise Sonderrechte für 
die jeweilige Zielgruppe vorsehen. Aber auch 
andere Rechtsinstrumente spielen in diesem 
Zusammenhang eine wichtige Rolle, vor allem 
die Maßnahmen zur Koordinierung der 
einzelstaatlichen Sozialversicherungssysteme. 
deren Anwendung sich indirekt auch auf das 
Aufenthaltsrecht auswirkt. Die nachstehende 
Liste beschränkt sich auf die 
Rechtsvorschriften, die sich unmittelbar auf das 
Einreise- und Aufenthaltsrecht beziehen: 
1. Verordnung (EWG) Nr. 1612/6B des Rates 
über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer 
innerhalb der Gemeinschaft31• 
2. Richtlinie 6B/360/EWG des Rates zur 
Aufhebung der Reise-und Aufenthalts­
beschränkungen für Arbeitnehmer der 
Mitgliedstaaten und ihrer Familienan­
gehörigen innerhalb der Gemeinschaft32• 
3. Richtlinie 73/14B/EWG des Rates zur 
Aufhebung der Reise-und Aufenthalts­
beschränkungen für Staatsangehörige der 
Mitgliedstaaten innerhalb der Gemeinschaft 
auf dem Gebiet der Niederlassung und des 
Dienstleistungsverkehrs33• 
4. Verordnung (EWG) Nr. 1251/70 der 
Kommission über das Recht der 
Arbeitnehmer, nach Beendigung einer 
Beschäftigung im Hoheitsgebiet eines 
Mitgliedstaats zu verbleiben3 • 
'" Mitteilung der Kommission vom 8. Mall992 · SEK (92) 877 endg. 
"' KOM(94) 333 vom 27. julil994 
" AHI. L 257 vom I !l. 10.1 !)68, S. 2. 
" ABI.!. 257 vom l!l.IO.l!lEI8, S. 13. 
"' AHI. I. 172 vom 28.1i.l !)73, S. 14. 
.. AHI. L 142 vom :m.H.l!HO. s. 24. 
• 16 • -----~---------------• • * • * 
5. Richtlinie 75/34/EWG über das Recht der 
Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats, 
nach Beendigung der Ausübung einer 
selbständigen Tätigkeit im Hoheitsgebiet 
eines anderen Mitgliedstaats zu verbleiben35• 
6. Richtlinie 90/364/EWG des Rates über das 
Aufenthaltsreche6• 
7. Richtlinie 90/365/EWG des Rates über das 
Aufenthaltsrecht der aus dem Erwerbsleben 
ausgeschiedenen Arbeitnehmer und 
selbständig Erwerbstätigen37• 
8. Richtlinie 93/96/EWG des Rates über das 
Aufenthaltsrecht der Studenten38• 
9. Richtlinie 64/221/EWG des Rates zur 
Koordinierung der Sondervorschriften für 
die Einreise und den Aufenthalt von 
Ausländern, soweit sie aus Gründen der 
öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder 
Gesundheit gerechtfertigt sind:m. 
10.Richtlinie 72/194/EWG des Rates über die 
Erweiterung des Geltungsbereichs der 
Richtlinie 64/221/EWG auf Arbeitnehmer, 
die von dem Recht, nach Beendigung einer 
Beschäftigung im Hoheitsgebiet eines 
Mitgliedstaats verbleiben zu können, 
Gebrauch machen40• 
11. Richtlinie 75/35/EWG des Rates zur 
Erweiterung des Geltungsbereichs der 
Richtlinie 64/221 /EWG auf die 
Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats, die 
von dem Recht, nach Beendigung einer 
selbständigen Tätigkeit im Hoheitsgebiet 
eines Mitgliedstaats zu verbleiben, 
Gebrauch machen41• 
4.2 Erfahrungen der letzten drei 
Jahre 
Un hilain mitige 
Im Zusammenhang mit den im 
Gemeinschaftsrecht verbrieften Rechten im 
Rahmen des freien Personenverkehrs sieht sich 
die Kommission zu folgenden Feststellungen 
veranlaßt 
• Verschiedene Richtlinien des Rates, vor 
allem im Zusammenhang mit dem 
Aufenthaltsrecht von Ruhegehaltsemp­
fängern, Studenten und Nichter­
werbstätigen, sind von den Mitgliedstaaten 
nicht immer in zufriedenstellender Weise 
umgesetzt worden, was die Kommission 
dazu veranlaßt hat, in verschiedenen Fällen 
Vertragsverletzungsverfahren einzuleiten. 
Von den wegen fehlerhafter Umsetzung der 
drei Richtlinien ursprünglich eingeleiteten 
zehn Verfahren (neue Mitgliedstaaten 
ausgenommen) sind sieben nach wie vor 
anhängig; das Verfahren wegen 
Nichtumsetzung der Richtlinien zum Aufenthaltsrecht von aus dem Erwerbsleben 
ausgeschiedenen Arbeitnehmern und 
Nichterwerbstätigen hat dagegen zur 
Verurteilung der Bundesrepublik 
Deutschland durch den Gerichtshof 
geführt42• Belgien wurde vom Gerichtshof 
mit Urteil vom 20. Februar 1997 (Rs. C 
344/95) wegen Verletzung der 
Bestimmungen zum Aufenthaltsrecht von 
Arbeitnehmern verurteilt. 
• Bürgern, die die ihnen aus dem 
Gemeinschaftsrecht erwachsenden 
Ansprüche geltend machen möchten, 
werden Hindernisse, vor allem in Form von 
unzulässigen oder besonders aufwendigen 
Verwaltungsverfahren, in den Weg gelegt. 
Zu nennen wäre in diesem Zusammenhang 
dk allg<'ll'Win übliche Praxis, für die 
Ertcilung (~iw~r Aufenthaltsgenehmigung 
oder die Ausstellung eines Sichtvermerks 
für die Familienangehörigen eines 
Unionsbürgers eine ganze Reihe von durch 
das Gemeinschaftsrecht nicht vorgesehenen 
Nachweisen zu verlangen43• 
• Das Gemeinschaftsrecht wird bestimmten. 
Sonderfällen nicht gerecht. Einige Beispiele 
hierfür, wie z.B. der Fall des Praktikanten 
oder desjenigen, der einen 
Freiwilligendienst ableistet, sind in dem 
Grünbuch "Allgemeine und berufliche 
Bildung -Forschung: Hindernisse für die 
grenzüberschreitende Mobilität" genannt44• 
• Das Recht auf freien Aufenthalt in der Union 
wird von den Bürgern oft irrtümlicherweise als 
ein vorbehaltlos für alle -selbst für Inländer -
geltendes Recht verstanden. So kann sich z.B. 
der inländische Bürger, dessen 
Familienangehörige aus einem Drittland 
stammen, im Prinzip nicht auf das 
sekundäre Gemeinschaftsrecht berufen45, 
wohl dagegen der Unionsbürger, auch 
"' ABI. L 14 vom 20.1.1975. 
"' ABI. L IBO vom 13. 7.1990. 
11 ABI. L 180 vom 13.7.1990. 
" ABI. L 317 vorn 18.12.1993. 
••• ABI. L 56 vom 4.4.1964, S. 850. 
"' ABI. L 121 vom 26.05.1972. 
" ABI. L 14 vorn 20.1.1975, S. 14. 
" 12 .. 13. und 14. Bericht der Kommisston über die Kontrolle der 
Anwendung des Gemelnschaftsrechtes, op.clt., und Urteil des 
Gerichtshofes vom 20. März 1997, Rs. C 96/95 (noch nicht 
veröffentlicht). 
" Bericht der Kommisston "Der Blnnenmarltt 1994", Luxemburg, 
Amt für amtliche Veröffentlichung. 
" KOM (96) 462 endg. 
" Urteil vom 7. Juli 1992. Rs. C370/!l0. Slg. I 092, 1·4265 ~­
I:J 
~ 
_" 
c: 
• * !W• 
* .. 18 
"' * • ~ 
"' ... wenn er nicht Staatsangehöriger des 
betreffenden Mitgliedstaates ist. Da die 
Unionsbürgerschaft übergreifenden 
Charakter hat, stößt eine solche 
Unterscheidung auf wenig Verständnis, vor 
allem wenn die einzelstaatlichen 
gesetzlichen Bestimmungen im Bereich der 
Familienzusammenführung restriktiver als 
die Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts 
sind. In einigen Mitgliedstaaten werden 
jedoch die Grundsätze des 
Gemeinschaftsrechts auf beide Fälle 
angewendet. 
Da das Recht auf Freizügigkeit wegen 
bestehender Gesetzeslücken und sonstiger 
Hemmnisse immer noch nicht 
uneingeschränkt ausgeübt werden kann, 
sind weitere Rechtsetzungsinitiativen 
erforderlich46• Diese Hemmnisse sind 
größtenteils dadurch bedingt, daß sich d1e 
Freizügigkeit von einer Freizügigkeit der 
Arbeitnehmer zu einer Art freiem 
Personenverkehr innerhalb eines Staats 
entwickelt hat. Deshalb hat die Kommission 
am 24. Januar 1996 eine hochrangige 
Sachverständigengruppe zum Thema 
Freizügigkeit eingesetzt, die die Probleme 
in diesem Bereich untersuchen und 
Lösungen vorschlagen sollte. Am 18. März 
legte die Gruppe der Kommission einen 
Bericht vor, in dem diese Probleme 
ausführlich dargestellt werden. Der Bericht 
bedarf jetzt einer sorgfältigen Prüfung 
durch die Organe der EU. 
4.3 Keine Fortschritte bei der 
Überarbeitung der Bestim­
mungen zum Aufenthaltsrecht 
Une multiplicite de bases juridique 
Seit dem letzten Kommissionsbericht über die 
Unionsbürgerschaft wurden keine neuen 
Rechtsvorschriften zur Erleichterung oder 
Vereinfachung des Rechts, sich im 
Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu 
bewegen und aufzuhalten, erlassen. 
Neben der bereits genannten Fülle an 
gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften auf 
dem Gebiet des Einreise- und 
Aufenthaltsrechts gibt es hierzu außerdem eine 
umfassende Rechtsprechung des Europäischen 
Gerichtshofes. Diese Unübersichtlichkeit des 
Gemeinschaftsrechts führt zu der Frage, 
inwieweit die Unionsbürger überhaupt eine 
genaue Kenntnis ihres Rechts auf Freizügigkeit 
und freien Aufenthalt in der gesamten Union 
haben können, sowie zur Frage nach seiner 
Transparenz. Der Auffassung der Kommission, daß die 
diesbezüglichen Rechtsinstrumente einPr 
Neuordnung bedürften47, schloß sich aurh d<'r 
Europäische Rat von Brüssel im Dezembt•r 
1993 an4K. Allerdings konnte die Kommission 
dieses Ziel nicht realisieren, weil eine solche 
Neuordnung eine ganze Reihe von rechtlichen 
und institutionellen Problemen mit sich 
bringt49• 
Der EG-Vertrag in seiner jetzigen Form enthält 
eine Reihe von rechtlichen Hürden, die die 
Ausarbeitung einer einzigen Rechtsvorschrift 
in der das gesamte sowohl für Unionsbürger als 
auch für deren Familienangehörige geltende 
abgeleitete Recht sinnvoll zusammengefaßt ist, 
erheblich erschweren. Konkret besteht das 
Problem darin, daß ArtikelSades EG-Vertrages 
die vielfältigen Rechtsgrundlagen, auf die die 
bPstehenden Vorschriften Bezug nehmen, 
nichl ersetzen kann. Auch die 
Beschlußverfahren für die einzelnen 
Rechtsvorschriften sind unterschiedlich. 
Richtlinie 
64/221/EWG 
.t ... s Rates 
Richtlinie 
68/360/EWG 
d .. s Rat .. s 
v ... ·o.-chl\1118 
(EWG) N.-. 
1612/98/ <J .. s 
Rat .. s Art. 56 (2) 
At·t. 49 
Art. 49 189h-
Mlt.,ntsclu•l<hna 
gsver·faln·.,n 
189h-
Mltentscl•~•l< h111 
g~ver·fnlu- .. ,, 
189h-
Mlt..,tltsclt .. l<httt 
gsvet·f•• tu·,.,, 
Rh-htllnlH 
72/194/EWG 
des Rnt .. s Ar·t. 49 et 56 (2) 189h-
Mit .. ntsclt .. l<htat 
gsv..,r·fnlu· .. ,, 
Rld1tlh•l .. Ar·t. 54 (2) I 89h-
73/ 14R/EW<; 
dt~s Rntt'!s Mltentsc-hel<hu• 
gsvf'!rfnlu-..,,, 
Art. 63 (2) C")Unllflzt .. r·t .. 
Rlchtllnlf'! Art. 235 
75/34/EWG cl..,s 
RntPs 
Rl<:htlhtle At·t. 56 (2) 
75/35/EWG dHs 
RatPs 
Rh-htllnle Ar·t. 235 
90/364/EWG 
cl .. s Rat .. s 
Rh"htllnl" A.-t. 235 
90/365/EWG 
cl .. s Rnt .. s 
Rt<-htlhtl.., At·t. 7 EWGV(O 
93/96/EWG cl"s EGV) 
Rnt.,s 
Vtworchntt•R 
(EWG) Nt·. 
I 251/70 <h•t· 
Konunlsslott Art. 48(3)d MHhrhelt 1 ta.-lt 
Stelhtttgnalttltt• 
df'!s EP 
Eh tsthnntlgk .. u 
nnc·h AnhilntttR 
ct .. s EP 
189h­
Mltfltltsc-hehhtn 
RSVHt·fnht"P.tt 
EhtsthtniiiRkt•ll 
tutc"h Anhili"IIIIR 
dPs EP 
Eh ISthrunlgkt•lt 
na.-h Anhill·ung 
ct ... s EP 
Ehtsthtuttlgk"lt 
na.-lt Anhili"IIIIR 
ct .. ,. EP 
189.-
Knnnnlsslott 
nnc-h Anhili·""R 
<J..,s EP 
" 1989 legte die Kommission Vorschläge vor, die unter anderl:'lll 
auf eine Verbesserung der Aufenthaltsbedingungen für 
Arbeitnehmer abzielten (ABI. C 100 vom 21.4.1989. S. 6, und 
ABI. C 119 vom 15.5.1990). 
" Bericht der Kommission an den Europäischen Rat über dil' 
Anpassung der geltenden Rechtsvorschriften an das 
Subsldlarltätsprlnzlp (KOM(93) 545 endg. vom 24. Novcmbl'l 
1993). 
'" Schlußfolgerungen des Rates -EG-Bulletln Nr. 12, 1993, S. 14. 
Zlff. 1.14. 
•• Bericht über die Funktionswelse des Vertrages über dit' 
Europäische Union (SEK (95) 731, S. 8 und 33). 
4.4 Die Notwendigkeit einer 
Änderung von Artikel Ba 
Un seul instrumentjuridique 
Durch die Artikel B und Ba des EG-Vertrages 
wird der freie Personenverkehr zum 
wichtigsten Merkmal der Unionsbürgerschaft 
Der Sinn beider Artikel besteht darin, mehrere 
Rechte (bereits vor Inkrafttreten des EG­
Vertrages bestehende und durch den Vertrag 
neu geschaffene Rechte) an einer Stelle 
zusammenzufassen und zudem als 
Ausgangspunkt für neue Entwicklungen zu 
fungieren. 
Es wäre somit folgerichtig, wenn sich -genau 
wie bei den politischen Rechten -aus der 
Kombination dieser Artikel ein Recht auf freie 
Einreise und freien Aufenthalt in den 
Mitgliedstaaten der Union ableiten ließe. 
Artikel Ba hat jedoch nur ergänzenden 
Charakter und kann nicht an die Stelle der 
spezifischen Rechtsgrundlagen, die sich 
größtenteils auf bestimmte Personengruppen 
beziehen, wie z.B. die Artikel 49, 54, 56 und 6 
des EG-Vertrages, treten. 
Die Beibehaltung einzelner und auf bestimmte 
Personengruppen zugeschnittener Rechts­
grundlagen mag im Hinblick auf die 
Einführung sozialer Maßnahmen, die im Zuge 
der Freizügigkeit erforderlich werden (z.B. in 
den Bereichen Sozialversicherung, Anerken­
nung von Diplomen, soziale und steuerliche 
Vergünstigungen usw.), zweckmäßig sein; wenn 
es jedoch um Aspekte geht, die die 
Freizügigkeit und das Aufenthaltsrecht selbst 
betreffen, besteht weitaus weniger Grund für 
eine solche Regelung. Hierfür müßte es eine 
einheitliche. mit dem Konzept der 
Unionsbürgerschaft verbundene Rechts­
grundlage geben, die den Ausgangspunkt für 
eine echte Reform des Einreise- und 
Aufenthaltsrechts bilden könnte. Artikel Ba 
sollte daher durch die derzeit laufende 
Regierungskonferenz entsprechend abgeän­
dert werden. 
4.5 Artikel 7 a und die Beseitigung 
der Personenkon-trollen an den 
Binnengrenzen 
Die Europäische Union 
Laut Einheitlicher Europäischer Akte sollte der 
Binnenmarkt zum 31. Dezember 1992 mit der 
Verwirklichung eines Raumes ohne Grenzen 
vollendet sein. Bei der Debatte über die 
Abschaffung der Personenkontrollen an den 
Binnengrenzen zeigten sich innerhalb der EU­
Organe Meinungsverschiedenheiten sowohl in bezug auf die Zielsetzung als auch die zu ihrer 
Verwirklichung eingesetzten Mittel. 
Die Maßnahmen zur Gewährleistung eines 
hohen Maßes an Sicherheit in einem Raum 
ohne Grenzen, die die Voraussetzvng für die 
Abschaffung jeglicher Personenkontrollen 
ohne Rücksicht auf die Staatsangehörigkeit 
bilden, warten teilweise noch immer auf ihre 
Annahme bzw. Umsetzung. Für einen Teil 
dieser Maßnahmen bildet der EG-Vertrag die 
Rechtsgrundlage; andere Maßnahmen 
wiederum können nur im Rahmen von Titel VI 
VEU zustande kommen. 
Am 24. August 1995 hat die Kommission drei 
weitere Vorschläge vorgelegt, die das bisherige 
Rechtsinstrumentarium ergänzen50• Mit der 
Umsetzung dieser Vorschläge sollen die in 
Artikel 7a genannten Ziele im Bereich des 
freien Personenverkehrs vollständig realisiert 
werden. 
Ohne eine Beseitigung der Personen­
kontrollen an den Binnengrenzen werden die 
Auswirkungen des Binnenmarktes für den 
einzelnen Unionsbürger kaum in vollem 
Umfang spürbar sein. 
Sehengen und die Anderung der Verträge 
Seit 26. März 1995 besteht aufgrund des 
Schengener Übereinkommens zwischen sieben 
Mitgliedstaaten (Deutschland, Belgien, 
Spanien, Frankreich, Luxemburg, den 
Niederlanden und Portugal) ein Raum ohne 
Binnengrenzen: die genannten Staaten haben 
jegliche Personenkontrollen an ihren 
gemeinsamen Grenzen abgeschafft und mit 
Hilfe von flankierenden Maßnahmen einen 
zugleich freien und sicheren Raum geschaffen. 
Derzeit laufen die Vorbereitungen, damit sich 
die übrigen Unterzeichnerstaaten des 
Schengener Abkommens (Italien, 
Griechenland und Österreich) noch im Jahr 
1997 diesem Raum ohne Grenzen anschließen 
können. Am 19. Dezember 1996 wurden die 
Beitrittsurkunden Dänemarks, Finnlands und' 
'" KOM(95) 347 (ABI. C 289 vom 30.10.1995, S. 16), KOM{95) 346 
(ABI. C 306 vom 17.11.1995, S. 5) und KOM(95) 348 (ABI. C 307 
vom 18.11.1995). Zwei dieser Vorschläge wurden nach 
Stellungnahme des Europäischen Parlaments geändert (siehe 
KOM (97) 106 endg. vom 20.3.1997). Folgende Verordnungen 
über Begleltmaßnahmen wurden bisher verabschiedet und 
umgesetzt: Verordnung (EG) Nr. 2317/95 des Rates vom 
25.9.1995 zur Bestimmung der Drittländer, deren 
Staatsangehörige beim Überschreiten der Außengrenzen der 
Mitgliedstaaten im Besitz eines Visums sein müssen (ABI. L 254 
vom 3.10.1995) und Verordnung (EG) Nr. 1683/95 des Rates 
vom 2!l.5.1995 über eine einheitliche Visagestaltung (ABI. L 164 
vom 14.7.1995). Immer noch in der Diskussion befindet sich der 
Vorschlag der Kommission für einen Beschluß zum Abschluß 
eines Übereinkommens über das Überschreiten der 
Außengrenzen der Mitgliedstaaten (ABI. C 11 vom 15.1.1994). 
* 1il * * * .. 20 .. 
• t; 
• 1\ ... Schwedens zum Schengener Übereinkommen 
sowie ein Kooperationsabkommen mit 
Norwegen und lsland über die Beibehaltung 
der nordischen Paßunion unterzeichnet. Damit 
gehören der Schengener Gruppe jetzt dreizehn 
Mitgliedstaaten an. 
Das Schengener Übereinkommen wurde stets 
als Mittel zur Verwirklichung der Ziele von Artikel 7 a betrachtet: Deshalb wtrd jetzt auch 
im Rahmen der RegierungskonfPrenz gt~prüft. 
ob das Schengener Übereinkommen nirht 
Bestandteil des Vertrages werden solL um so 
die in Artikel 7a genannten Ziele in der 
gesamten Union zu verwirklichen. Diese 
Prüfung ist Teil einer größeren Debatte, bei der 
es um eine mögliche Einführung des 
Flexibilitätsprinzips in den Vertrag geht. 
III.PERSPEKTIVE: STÄRKERE SENSIBILISIERUNG UND LEICHTERER 
ZUGANG DER BüRGER ZU IHREN RECHTEN 
Die Unionsbürgerschaft ist eine Tatsache. Die 
Union hat den Bürgern eine Reihe von 
Rechten gebracht, die sich auf ihr Alltagsleben 
auswirken. In den vergangeneo drei Jahren 
wurden speziell bei der Umsetzung der 
Unionsbürgerrechte weitere konkrete 
Fortschritte erzielt. So hat der EU-Ministerrat 
die entsprechenden Rechtsvorschriften für die 
Zulassung von Unionsbürgern zu den Europa­
und Kommunalwahlen in ihrem jeweiligen 
Wohnsitzmitgliedstaat verabschiedet. Die 
Regierungen der EU-Mitgliedstaaten haben 
sich auf Regeln für die Gewährung von 
konsularischem Schutz für Unionsbürger in 
Drittländern, in denen ihr eigener 
Mitgliedstaat nicht vertreten ist, geeinigt. Ein 
europäischer Bürgerbeauftragter wurde 
ernannt, der Beschwerden über Mißstände bei 
der Tätigkeit der Organe oder Institutionen 
der Gemeinschaft prüfen soll. 
Die Bürger haben Anspruch darauf zu 
erfahren, welche Rechte sie als Unionsbürger 
haben, und sie müssen diese Rechte in den 
Mitgliedstaaten praktisch geltend machen 
können, da die Unionsbürgerschaft ansonsten 
für sie ein vages Konzept ohne Bezug zur 
Realität bleiben wird. 
Wenn die Bürger den unmittelbaren Nutzen 
der EU erkennen sollen, müssen Kommission 
und Mitgliedstaaten gemeinsam dafür sorgen, 
daß 
• die Bürger durch kontinuierliche 
Öffentlichkeitsarbeit generell besser über 
ihre Rechte Bescheid wissen und 
gleichzeitig Strukturen eingerichtet werden, 
die den Bürgern leicht Zugang zu 
verläßlichen Informationen verschaffen 
und über die sie ihre Erfahrungen mitteilen 
können; 
• die von den Mitgliedstaaten diesbezüglich 
bereits beschlossenen Regeln und 
Verfahren auch tatsächlich angewendet werden, damit die Bürger in den Genuß der 
ihnen zustehenden Rechte kommen 
können. 
Informatio 
Stärkere Scnsibilisierung -Förderung des Dialogs 
Die Informationskampagne "Bürger Europas" 
wurde am 26. November 1996 gestartet und soll 
die Bürger über die Rechte und Möglichkeiten, 
die sie in der Union haben, aufklären. Es 
handelt sich um die bisher größte 
lnformationskampagne, die die Kommission 
und das Europäische Parlament in Angriff 
genommen haben. Dabei erfolgt eine enge 
Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten und 
mit regierungsunabhängigen Stellen. Die 
Kampagne ist Teil der Verpflichtung zu mehr 
Bürgernähe, wie sie von Präsident Santer in 
seiner Antrittsrede vor dem Europäischen 
Parlament im Januar 1995 propagiert wurde. 
Das Verfahren ist einfach. Durch 
Anzeigenkampagnen und über die Presse 
werden die Bürger auf die ihnen zustehenden 
Unionsbürgerrechte aufmerksam gemacht und 
aufgefordert, sich telefonisch zum Null-oder 
Vorzugstarif oder über Internet weitere 
Informationen zu verschaffen. je nach 
persönlichem Interesse kann der einzelne 
direkt über Internet kurze benutzer­
freundliche LeUfäden zu allgemeinen Themen 
anfordern oder direkt abfragen. Die Leitfäden 
sind außer in den elf Amtssprachen der EU in 
Luxemburgisch, Walisisch, Gälisch. 
Katalanisch, Baskisch und Galizisch ~rhältlich. 
Ergänzt werden die Leitlinien durch eine 
Vielzahl einzelner Merkblätter, in denen genau 
beschrieben ist, was ein Bürger in einem 
Mitgliedstaat tun muß, wenn er bestimmte 
individuelle Rechte geltend machen will. 
Ferner wird darin auf nützliche Kontaktstellen 
innerhalb der nationalen Behörden und die 
den Bürgern offenstehenden Rechts- und 
sonstigen Beschwerdemittel hingewiesen. Jedes 
einzelne Merkblatt ist in sämtlichen 
Amtssprachen der Union erhältlich. 
Insgesamt haben sich über 450.000 Personen 
direkt über "Bürger Europas" Leitfäden und 
Merkblätter beschafft. Es wurden über 200.000 
Anrufe registriert, und über 250.000 Personen 
haben über die Internet-Adresse von "Bürger 
Europas" mehr als 1, 7 Millionen Dokumente 
abgerufen. Die Anrufer kamen aus allen 
Mitgliedstaaten der EU. Die meisten Anfragen 
kamen 'Jisher aus Italien, Spanien, Frankreich 
und Deutschland. Den höchsten Prozentsatz an 
Anfragen von privaten Haushalten haben 
Irland und Spanien aufzuweisen. Viele 
Reaktionen kamen auch aus Luxemburg, 
Portugal, Griechenland und Finnland. 
Wer konkrete praktische Probleme hat, kann 
sich auch an den Auskunftsdienst "Bürger 
Europas" wenden. Der Betreffende braucht 
lediglich eine bestimmte Nummer zu wählen 
und wird dann mit einem Experten verbunden, 
der ihm unverbindlich Auskunft erteilt und ihn 
zwecks weiterer Informationen an die 
zuständige staatliche oder lokale Stelle 
verweist. Ziel des Auskunftsdienstes ist es, die 
Rolle der staatlichen und lokalet:t Stellen, die 
für die Durchführung des Gemeinschaftsrechts 
verantwortlich sind, zu stärken. 
Von den ersten tausend Anfragen an den 
Auskunftsdienst betrafen die meisten die 
Themen Sozialversicherungsansprüche, Aner­
kennung von Diplomen, Anmeldung von 
Kraftfahrzeugen, Fragen des Aufenthalts- und 
Niederlassungsrechts, der Doppelbesteuerung 
und der Gleichbehandlung sowie Studien­
möglichkeiten in anderen Mitgliedstaaten. 
Sämtliche Anfragen werden von der 
Kommission analysiert, um festzustellen, 
welche Rechtsvorschriften vereinfacht oder 
besser umgesetzt werden sollten und welche 
Verwaltungsverfahren verbessert werden 
könnten. 
Im Rahmen der Initiative "Bürger Europas" 
werden auch überwiegend von regierungs­
unabhängigen Organisationen geleitete 
Projekte unterstützt, deren Ziel es ist, den 
Rechten der Bürger im Binnenmarkt größere 
Publizität zu verschaffen. Derzeit wird an vier 
Leitfäden zu den Themen Erwerb von Waren 
und Dienstleistungen im Binnenmarkt, Reisen 
in der EU, Chancengleichheit und Fragen zur 
Gesundheit gearbeitet, die im Herbst 
veröffentlicht werden sollen. 
Kommission, Parlament und Mitgliedstaaten 
müssen für einen kontinuierlichen Infor­
mationsfluß sorgen, damit die Bürger über 
konkrete, aktuelle und verläßliche Informationen im Hinblick auf die Ausübung 
ihrer Rechte verfügen. Auf die Notwendigkeit 
einer kontinuierlichen Öffentlichkeitsarbeit 
wurde auch in den Schlußfolgerungen der 
hochrangigen Sachverständigengruppe zum 
Thema Freizügigkeit, in der Simone Veil den 
Vorsitz innehatte, hingewiesen. Aufgrund 
dieser Erfahrung hält die Kommission eine 
dauerhafte Struktur für notwendig, die den 
Dialog mit Bürgern über die Ausübung ihrer 
Rechte ermöglichen soll, und hat daher 
entsprechende Vorschläge vorgelegt. Diese 
Initiativen dürften dazu beitragen, den 
europäischen Integrationsprozeß beim 
einzelnen Bürger stärker zu verankern. 
Praktische Umsetzung 
Engere Zusammenarbeit -mehr Transparenz 
Die Hauptverantwortung für die Umsetzung 
des Gemeinschaftsrechts tragen die 
Mitgliedstaaten. Sie sollten diese Aufgabe 
besonders aktiv angehen, da laut 
Rechtsprechung des Europäischen 
Gerichtshofes die Mitgliedstaaten im Rahmen 
der nationalen Gerichtsbarkeit zur Zahlung 
von Schadenersatz zugunsten von Klägern 
gezwungen werden können, die durch Verstoß 
gegen Gemeinschaftsrecht geschädigt 
wurden51• Unabhängig davon muß die 
Kommission als Hüterin der Verträge 
sicherstellen, daß die Mitgliedstaaten ihren 
Verpflichtungen nachkommen. 
Den Bürgern geht es vor allem darum, daß sie 
die ihnen verliehenen Rechte wirksam geltend 
machen können. Hierzu gehört, daß ihnen 
kurze, effektive Beschwerdewege offenstehen. 
Die Mitgliedstaaten sollten feste Kontaktstellen 
für Bürger einrichten, die in ihrem eigenen 
oder einem anderen Mitgliedstaat auf 
Schwierigkeiten stoßen. 
Die Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten 
könnte jedoch noch weiter intensiviert werden, 
indem beispielsweise die bereits bestehende 
Zusammenarbeit der Verwaltungen bei der 
Anwendung des Gemeinschaftsrechts im 
Bereich des Binnenmarktes auf Gebiete 
erweitert wird, die speziell die Rechte der 
Unionsbürger betreffen52• Im Rahmen einer 
51 Urteil vom 14.11.1991, gemeinsame Rs. C6-9/90, Slg. 1991. 1-
5357 (Frankovlch), Urteil vom 5.3.1996, gemeinsame Rs. C-46-
48/93, Slg. 1996, 1-1029 (Brasserie du Pecheur}, Urteil vom 
23.5.1996, Rs. C-5/94. Slg. 1996, 1-2553 (Lomas). Urteil vom 
8.1 0.1996, Rs. C-178/94. Slg. 1996 (Dlllenkofer). 
5' Siehe Entschließung des Rates vom 8. Juli 1996 zur 
Zusammenarbeit der Verwaltungen bei der Anwendung des 
Gemeinschaftsrechts Im Rahmen des Binnenmarktes, in der die 
Kommission und die Mitgliedstaaten aufgefordert werden, 
vorrangig zu prüfen, wie die Zusammenarbeit der Verwaltungen 
in anderen Bereichen ausgebaut werden kann (ABI. C 224 vom 
1.8.1996, S. 4). Siehe auch die Entschließung des Rates vom 16. 
junll994 (ABl. C 179 vom 1.7.1994, S. I) sowie den Bericht der 
Kommission über den Stand der Arbeiten in diesem Bereich 
(KOM(96)ZO cndg. vom 29.1.1996). • * .. • .. 
• 21 •· • .. • * • 
..... ... .. solchen Zusammenarbeit könnten dann auch 
regelmäßige Treffen zwischen den für die 
Umsetzung der entsprechenden Vorschriften 
zuständigen Stellen stattfinden. So könnte 
präventiv eine gemeinsame Struktur zur 
Identifizierung von Problembereichen und zur 
Vermeidung einer fehlerhaften Anwendung 
der vereinbarten Regeln aufgebaut werden. 
Aber auch zwischen den Mitgliedstaaten 
müssen effizientere Informationskanäle zum 
Zwecke des Informationsaustauschs geschaffen 
werden. Die Mitgliedstaaten sollten spezielle 
"Clearing-Stellen" für die Bearbeitung von 
Problemfällen einrichten, die ihnen von ihren 
Pendants in den anderen Mitgliedstaaten 
gemeldet werden. Diese dezentralen Stellen 
sollten eine möglichst rasche und pragmatische 
Lösung für eine größtmögliche Zahl von 
Problemen im Zusammenhang mit den 
Rechten der Unionsbürger finden, damit der 
Rechtsweg vermieden werden kann. 
Wo informelle Kontakte versagen, kann es 
notwendig werden, den Rechtsweg zu 
beschreiten. In diesem Fall sollten die Bürger 
die Möglichkeit haben, das Gemeinschaftsrecht 
auf nationaler Ebene einzuklagen und 
möglicherweise Schadenersatz zu erhalten für 
Schäden, die ihnen durch Verstoß gegen 
Gemeinschaftsrecht entstanden sind. 
Allerdings wird ein solches Unterfangen durch 
zwei Umstände erheblich erschwert: zum einen 
durch die Komplexität der Vorschriften und 
zum anderen durch mangelnde Kenntnis des 
EU-Rechts bei Rechtsanwälten, Richtern und 
sonstigen mit Rechtsfragen befaßten Personen 
in den Mitgliedstaaten. Das Robert Schuman­
Projekt ist ein Beispiel dafür, wie die Kenntnis 
des Gemeinschaftsrechts verbessert werden 
kann. Dennoch sollten die Bemühungen um 
Vereinfachung und eine bessere Kenntnis der 
bestehenden Regelungen fortgesetzt werden. 
Die Kommission wird ihrerseits die Anwendung 
des Gemeinschaftsrechts weiterhin ständig 
kontrollieren und den Beschwerden der 
einzelnen Bürger nachgehen53• Sie hat die 
Aufgabe zu prüfen, ob die Vorschriften korrekt 
umgesetzt wurden, und wird daher nicht 
• 22 .. ----------·--·---·-----.. . ..... zögern, auf Diskrepanzen zwischen den 
politischen Bekenntnissen der Mitgliedstaaten 
zum Binnenmarkt und dem tatsächlichen 
Stand der Einhaltung der Vorschriften im 
Bereich der Unionsbürgerrechte hinzuweisen. 
Durch mehr Transparenz bei den 
Vertragsverletzungsverfahren soll der Druck 
seitens der übrigen Mitgliedstaaten wie aud1 
der Druck der Bürger auf "säumigp" 
Mitgliedstaaten erhöht werden, um 
sicherzustellen, daß die Rechte der 
Unionsbürger strikt eingehalten werden. Die 
Vertragsverletzungsverfahren selbst sollten 
beschleunigt werden, damit den Beschwerden 
der einzelnen Bürger möglichst schnell 
nachgegangen werden kann. Hierzu ist jedoch 
eine Umverteilung der Ressourcen innerhalb 
der Kommissionsdienststellen notwendig. 
Von der Kommission eingeleitete Vertrags­
verletzungsverfahren gegen einzelne 
Mitgliedstaaten werden daher auch weiterhin 
eine gewichtige Rolle spielen, vor allem wenn 
die Probleme schon länger bestehen und/ oder 
wenn Mitgliedstaaten nicht bereit sind. das 
Problem auf informellem Wege zu lösen. 
Neue Initiativen 
In den -kommenden Mönaten wird sich die 
Kommission mit Fragen der Freizügigkeit 
anhand des der Kommission am 18. März 1997 
vorgelegten Berichts einer Gruppe 
hochrangiger Sachverständiger sowie der in 
dem strategischen Binnenmarktprogramm 
genannten Haupttätigkeitsfelder und der 
Schlußfolgerungen der Regierungskonferenz 
zur Revision der Verträge befassen. Die 
Reaktionen des Rates und des Europäischen 
Parlamentes auf diesen Bericht sowie das Echo 
auf die Initiative "Bürger Europas" werden der 
Kommission weitere hilfreiche Hinweise für 
mögliche zukünftige Maßnahmen geben. 
" Ein Standardformular für Beschwerden an die Kommission Ist Im 
ABI. C 26 vom 1.2.1989, S. 7 veröffentlicht. Zwar sollten dll' 
Bürger nach Möglichkelt dieses Formular benutzen. doch 
werden auch Beschwerden in Form eines einfachen Schrelbem 
an die Kommission, in dem der jewelllge Fall so ausführlich wil· 
möglich beschrieben sein sollte, bearbeitet.