Überdies standen 2014 institutionelle Angelegenheiten auf der Tagesordnung, da mehrere Parlamentskammern eine eingehende Debatte über die künftige Rolle der nationalen Parlamente im interinstitutionellen Gefüge forderten. Das dänische Folketing, das britische House of Lords und die niederländische Tweede Kamer legten von Januar bis Mai Berichte mit detaillierten Vorschlägen dazu vor, wie die Rolle der nationalen Parlamente im europäischen Entscheidungsprozess gestärkt werden könnte. Zwischen den nationalen Parlamenten dauern die Gespräche über dieses Thema an.

Die nationalen Parlamente kritisierten vor allem die Differenzierung zwischen Argumenten in Bezug auf die Subsidiarität und Argumenten ohne direkten Bezug zur Subsidiarität, die die Kommission in ihrer Mitteilung und in den einzelnen Antworten auf die begründeten Stellungnahmen der nationalen Parlamente vorgenommen hatte. Ferner wurde gerügt, dass die Kommission erst nach ihrer Entscheidung, an dem Vorschlag festzuhalten, auf die begründeten Stellungnahmen antwortete. Einige der nationalen Parlamente machten auch inhaltliche Anmerkungen, etwa zur Vereinbarkeit mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, die in die Verhandlungen über den Vorschlag im Europäischen Parlament und im Rat einflossen.

Die Kommission erhielt 2014 von zehn nationalen Parlamenten bzw. Kammern Stellungnahmen zu dem Vorschlag. Die meisten davon bezogen sich auf die Antworten der Kommission auf die 2013 eingereichten Stellungnahmen und drückten Unzufriedenheit mit der in der Mitteilung vom November 2013 verkündeten Entscheidung der Kommission aus, an dem Vorschlag festzuhalten.

Der Vorschlag für eine Verordnung über die Errichtung der Europäischen Staatsanwaltschaft erhielt im Jahr 2014 erneut viel Aufmerksamkeit von den nationalen Parlamenten. Durch den Vorschlag soll gewährleistet werden, dass Verdachtsfällen von Betrug zu Lasten des EUHaushalts in den Mitgliedstaaten nachgegangen wird, damit derartige Verbrechen strafrechtlich verfolgt und vor Gericht gebracht werden können. Im Jahr 2013 hatte die Kommission 20 Stellungnahmen, darunter 13 begründete Stellungnahmen, erhalten, die ein zweites Gelbe-Karte-Verfahren ausgelöst hatten. Im November 2013 nahm die Kommission eine Mitteilung an, in der sie ankündigte, an dem Vorschlag festzuhalten, da sie zu dem Schluss gekommen sei, dass der Vorschlag das Subsidiaritätsprinzip nicht verletze. Anschließend übermittelte die Kommission allen Parlamenten bzw. Kammern, die Stellungnahmen eingereicht hatten, individuelle Antwortschreiben.

Aufgrund des langwierigen Verhandlungsprozesses im Europäischen Parlament und im Rat kündigte die Kommission im Dezember 2014 in ihrem Arbeitsprogramm die Absicht an, die vorgeschlagene Verordnung zurückzuziehen und durch eine neue Initiative zu ersetzen, falls nicht innerhalb von sechs Monaten eine Einigung erzielt werde.

Ansonsten begrüßten die meisten nationalen Parlamente das mit dem Vorschlag verfolgte Ziel, die geltenden Rechtsvorschriften zu vereinfachen und das Vertrauen der Verbraucherinnen und Verbraucher in den ökologischen/biologischen Landbau zu stärken. Die in den Stellungnahmen der nationalen Parlamente geäußerten Bedenken bezogen sich vornehmlich auf den Vorschlag, die geltenden Ausnahmen von den EU-Vorschriften zum ökologischen/biologischen Landbau abzuschaffen (4 Kammern), den Vorschlag, Betrieben die Kombination von ökologischer/biologischer und nichtökologischer/nichtbiologischer Erzeugung zu verbieten (4 Kammern), die Zahl und den Geltungsbereich der Bestimmungen, die der Kommission die Befugnis zum Erlass delegierter Rechtsakte übertragen (5 Kammern), den Vorschlag, die Bestimmungen zu ökologischen/biologischen Kontrollen in die allgemeine Kontrollverordnung aufzunehmen (3 Kammern) und auf die Einführung eines risikobasierten Kontrollsystems (3 Kammern).

Die Kommission erhielt 12 Stellungnahmen zu dem Vorschlag, darunter zwei begründete Stellungnahmen, in denen die Vereinbarkeit des Vorschlags mit dem Subsidiaritätsprinzip in Frage gestellt wurde. Die vorgebrachten Argumente und die Antworten der Kommission sind im Jahresbericht 2014 über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit nachzulesen.

Am 16. Dezember 2014 nahm die Kommission ihr Arbeitsprogramm 2014 an, in dem sie vorschlug, 80 der 450 im Europäischen Parlament und im Rat anhängigen Vorschläge zurückzuziehen oder abzuändern. Die Kommission teilte mit, sie beabsichtige, die vorgeschlagene Richtlinie zurückzuziehen, kündigte jedoch gleichzeitig die Vorlage eines neuen, ambitionierteren Vorschlags zur Förderung der Kreislaufwirtschaft noch vor dem Jahresende 2015 an. Sie bekräftigte zudem ihre Verpflichtung zur Förderung des Übergangs zu einer ressourceneffizienten Kreislaufwirtschaft in der EU, die klare Vorteile für die Beschäftigung, das Wachstum, die Wettbewerbsfähigkeit und die Innovationstätigkeit bringen werde. Nach Beratungen mit dem Europäischen Parlament und dem Rat bestätigte die Kommission ihre angekündigten Rücknahmen von Vorschlägen am 25. Februar 2015.

Die Kommission erhielt 13 Stellungnahmen zu dem Vorschlag, darunter drei begründete Stellungnahmen, in denen die Vereinbarkeit des Vorschlags mit dem Subsidiaritätsprinzip in Frage gestellt wurde. Die vorgebrachten Argumente und die Antworten der Kommission sind im Jahresbericht 2014 über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit nachzulesen.

Die Kommission veröffentlichte am 2. Juli 2014 im Rahmen eines Pakets zum Aufbau einer Kreislaufwirtschaft einen Vorschlag mit dem Ziel, Europa wettbewerbsfähiger zu machen und die Nachfrage nach kostspieligen knappen Ressourcen zu verringern. Darin wird vorgeschlagen, bis 2030 70 % der Siedlungsabfälle und 80 % der Verpackungsabfälle zu recyceln und die Verbringung recycelbarer Abfälle in Deponien ab 2025 zu verbieten. Der Vorschlag enthält nicht nur ehrgeizige Ziele, sondern auch wichtige Vorgaben zu den Instrumenten, die für die Erreichung und Überwachung dieser Ziele erforderlich sind.

Wie in den Vorjahren war der politische Dialog der nationalen Parlamente mit der Kommission auf Legislativvorschläge konzentriert; zu nichtlegislativen Initiativen trafen 2014 nur wenige Stellungnahmen aus den nationalen Parlamenten ein. Die 13 Kommissionsdokumente, zu denen 2014 die meisten Stellungnahmen (d. sechs oder mehr) aus den nationalen Parlamenten eingingen, waren allesamt Legislativvorschläge (siehe Anhang 2). Dieser Trend hat sich im Laufe der Jahre zunehmend verstärkt. Die Kommission fordert die nationalen Parlamente dazu auf, bereits in der prälegislativen Phase aktiv zu werden und entweder an öffentlichen Konsultationen teilzunehmen oder Anmerkungen zu Strategiepapieren wie Grünbüchern einzureichen. Allerdings haben sich bislang nur sehr wenige Kammern zu Legislativvorschlägen vor deren Annahme geäußert.

Die Kammer, die 2014 die meisten Stellungnahmen übermittelte, war erneut die portugiesische Assembleia da República; sie sandte 118 Stellungnahmen ein, was einem Anteil von mehr als 23 % aller Eingänge entsprach. Dies waren jedoch weniger als in den Vorjahren (192 im Jahr 2013 und 227 im Jahr 2012). Die anderen nationalen Parlamente bzw. Kammern, die 2014 mindestens zehn Stellungnahmen einreichten, waren der italienische Senato della Repubblica (63 Stellungnahmen), die beiden spanischen Kammern Congreso de los Diputados und Senado (45 Stellungnahmen), der tschechische Senát (41 Stellungnahmen), die französische Assemblée nationale (35 Stellungnahmen), die rumänische Camera Deputaților (30 Stellungnahmen), der deutsche Bundesrat (24 Stellungnahmen), das britische House of Lords (21 Stellungnahmen), die italienische Camera dei Deputati (15 Stellungnahmen), das britische House of Commons (12 Stellungnahmen), der österreichische Bundesrat (10 Stellungnahmen), die niederländische Tweede Kamer (10 Stellungnahmen) und der schwedische Riksdag (10 Stellungnahmen).

Der wichtigste Unterschied zwischen dem ursprünglichen Kommissionsvorschlag und der Endfassung der Richtlinie ist der, dass Landgebiete ausdrücklich aus dem geografischen Anwendungsbereich der Richtlinie ausgenommen wurden. Ebenfalls ausgenommen wurden Küstengewässer oder Abschnitte von Küstengewässern, die Gegenstand der städtischen und ländlichen Raumordnung eines Mitgliedstaates sind. Zum angeblichen Eingriff in die staatliche Souveränität heißt es in der Richtlinie, dass sie die Souveränität oder die Hoheitsbefugnisse der Mitgliedstaaten über die Meeresgewässer, die sich aus dem einschlägigen Völkerrecht ableiten, nicht berührt und insbesondere keinen Einfluss auf die Bestimmung des Verlaufs der Meeresgrenzen hat. Die vorgeschlagenen Anforderungen an die Berichterstattung wurden in der Richtlinie in die Pflicht umgeändert, der Kommission Kopien der maritimen Raumordnungspläne zu übermitteln. Außerdem werden der Kommission durch die Richtlinie keinerlei Durchführungsbefugnisse übertragen. Die Rechtsgrundlage blieb unverändert.

Mehrere nationale Parlamentskammern hatten den Mehrwert des Kommissionsvorschlags angezweifelt (6 Kammern) und die Ansicht geäußert, dass der Vorschlag einen Eingriff in die nationale, regionale und lokale Zuständigkeit für die Raumplanung darstelle, die ausschließlich bei den Mitgliedstaaten liege (2 Kammern). Einige Kammern stellten zudem die von der Kommission gewählte Rechtsgrundlage für den Vorschlag in Frage (2 Kammern) oder hielten die stärkere Einbindung von Drittländern oder die stärkere Berücksichtigung internationaler Bestimmungen für notwendig (4 Kammern), andere monierten die Übertragung von Durchführungsbefugnissen auf die Kommission (2 Kammern) oder führten an, dass der Vorschlag den Mitgliedstaaten umfangreiche Verwaltungslasten, etwa in Form von Berichtspflichten, auferlege (2 Kammern).

Die Richtlinie über die maritime Raumplanung wurde von den Mitgesetzgebern am 23. Juli 2014 erlassen. 2013 waren bei der Kommission 14 Stellungnahmen zu dem Richtlinienvorschlag eingegangen, darunter neun begründete Stellungnahmen, in denen die Vereinbarkeit des Vorschlags mit dem Subsidiaritätsprinzip in Frage gestellt wurde.

Die Endfassung der Richtlinie wich vom ursprünglichen Kommissionsvorschlag in mehreren Punkten ab. Die Mitgesetzgeber griffen einige der von den nationalen Parlamenten vorgebrachten Punkte auf, indem sie die Zahl der Bestimmungen, die der Kommission die Befugnis zum Erlass delegierter Rechtsakte übertragen, von 16 auf 10 verringerten und den Inhalt bestimmter Befugnisse sowie die Bedingungen für ihren Einsatz änderten und ihre Dauer auf fünf Jahre begrenzten. Überdies wurde in der endgültigen Richtlinie der Vorschlag der Kommission, Slim-Zigaretten zu verbieten, verworfen, und es wurden die Artikel 53 Absatz 1 und Artikel 62 zur Rechtsgrundlage hinzugefügt. Das bestehende Verbot von Tabak zum oralen Gebrauch (Snus) wurde aufrechterhalten. Bezüglich der Gesamtheit der gesundheitsbezogenen Warnhinweise entschieden die Mitgesetzgeber, dass 65 % sowohl der äußeren Vorder- als auch der äußeren Rückseite der Packung sowie jeder Außenverpackung gesundheitsbezogene Warnhinweise tragen sollten – zehn Prozentpunkte weniger als ursprünglich von der Kommission vorgeschlagen.

Die Richtlinie über Tabakerzeugnisse wurde von den Mitgesetzgebern am 3. April 2014 erlassen. Die Kommission hatte 2013 17 Stellungnahmen zu ihrem Richtlinienvorschlag erhalten, darunter sieben begründete Stellungnahmen, in denen die nationalen Parlamente ausführten, dass einige Teile des Vorschlags nicht mit dem Subsidiaritätsprinzip vereinbar seien.

Im Januar 2014 kamen die COSAC-Vorsitzenden in Athen zusammen, wo erneut die Rolle der nationalen Parlamente sowie die demokratische Legitimation und Rechenschaftspflicht diskutiert wurden. Die niederländische Tweede Kamer und das dänische Folketing präsentierten neue Ideen und Vorschläge zur Rolle und zu den Rechten der nationalen Parlamente in Bezug auf EU-Angelegenheiten zur weiteren Erörterung auf der COSAC-Plenartagung.

Im Juni 2014 fand in Athen die 51. Plenartagung der COSAC vor dem Hintergrund der Ergebnisse der im Mai abgehaltenen Wahlen zum Europäischen Parlament statt. EU-Kommissar Andor verwies in seiner Präsentation zur Europäischen Beschäftigungsstrategie auf die Notwendigkeit von Arbeitsmarktreformen und von Investitionen in Qualifikationen, um das Missverhältnis zwischen Qualifikationsangebot und –nachfrage auf dem Arbeitsmarkt zu beseitigen. Darüber hinaus erörterten die Parlamente konkrete Maßnahmen zum Abbau der Jugendarbeitslosigkeit und zur Förderung von Jungunternehmern. Weitere Themen waren die Ukrainekrise und die Annexion der Krim durch Russland.

Auf der Tagung der COSAC-Vorsitzenden im Juli 2014 stellte der italienische Staatssekretär für europäische Angelegenheiten Sandro Gozi die wichtigsten Prioritäten der italienischen Ratspräsidentschaft vor, während Vizepräsident Šefčovič eine Grundsatzrede über die Perspektiven für die EU nach den Europawahlen hielt. Der italienische Staatssekretär Graziano Delrio und EU-Kommissar Hahn hielten Vorträge über die Europäischen Struktur- und Investitionsfonds 20142020. Die COSAC-Vorsitzenden begrüßten einen Vorschlag der niederländischen Tweede Kamer, die Mitglieder des Europäischen Parlaments aufzufordern, die designierten Kommissionsmitglieder in den bevorstehenden Anhörungen zu ihrer Haltung bezüglich der Rolle der nationalen Parlamente zu befragen.

Bei der COSAC-Plenartagung im November/Dezember 2014 war auch der Erste Vizepräsident der Kommission Frans Timmermans zugegen. Er bekräftigte das Bekenntnis der neuen Kommission, gemeinsam mit dem Europäischen Parlament eine neue Partnerschaft mit den nationalen Parlamenten aufzubauen. Der Erste Vizepräsident würdigte auch die Arbeit der nationalen Parlamente an der Ausarbeitung konkreter Vorschläge bezüglich ihrer Rolle. Er bestätigte, dass die Kommission in ihren Beziehungen mit den nationalen Parlamenten eine proaktivere Haltung einnehmen werde und dass die EU-Kommissare die nationalen Parlamente aufsuchen würden, um wichtige Vorschläge und Initiativen zu erläutern, wobei er die Bedeutung des Subsidiaritätsprinzips unterstrich. Timmermans betonte, dass die Kommission unter Einhaltung der Bestimmungen des Vertrags bereit sei, von den nationalen Parlamenten eingereichte Rechtsetzungsvorschläge zu prüfen. Weitere Themen, die auf der COSAC-Plenartagung erörtert wurden, waren die Überprüfung der Strategie Europa 2020, die Rolle der EU im Mittelmeerraum und in Osteuropa sowie die demokratische Kontrolle der Agenturen der Europäischen Union.

Europäische parlamentarische Woche und Konferenzen nach Artikel 13

Die Gespräche über die wirtschaftspolitische Steuerung unter Einbindung der nationalen Parlamente wurden während der zweiten „Europäischen parlamentarischen Woche“ fortgeführt, die gemeinsam vom Europäischen Parlament und vom griechischen Vouli ton Ellinon im Januar 2014 veranstaltet wurde. Die große Zahl an Teilnehmern – mehr als 150 Mitglieder aus nationalen Parlamenten sowie zahlreiche Mitglieder des Europäischen Parlaments – belegt die wachsende Bedeutung der Veranstaltung. Einer der Schwerpunkte der Europäischen parlamentarischen Woche 2014 war die auf Artikel 13 des Fiskalpakts beruhende Interparlamentarische Konferenz zur wirtschaftspolitischen Steuerung, in deren Rahmen vier Plenardebatten zu folgenden Themen abgehalten wurden: makroökonomische Ungleichgewichte, demokratische Legitimation wirtschaftlicher Anpassungsprogramme, Förderung von Wachstum und Beschäftigung sowie stärkere Haushaltsüberwachung in der Wirtschafts- und Währungsunion.

Die zweite Sitzung der zweimal jährlich abgehaltenen Interparlamentarischen Konferenz nach Artikel 13 des Fiskalpakts fand im September 2014 in Rom statt. Bei den Debatten ging es um vier allgemeine Themen, nämlich die Belebung der Investitionstätigkeit und die Reduzierung von Ungleichheiten, die EU-Instrumente zur wirtschafts- und finanzpolitischen Steuerung, die Vollendung der Bankenunion und die Finanzierung der Realwirtschaft sowie die Koordinierung der Steuerpolitik und der digitalen Wirtschaft. Überdies erörterten die Konferenzteilnehmer die Geschäftsordnung der Konferenz.

Konferenzen zur Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik und zur Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik

Ein weiteres wichtiges Forum für Gespräche zwischen den nationalen Parlamenten und den EU-Organen ist die Interparlamentarische Konferenz zur Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) und zur Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP). Die vierte Sitzung dieser Konferenz fand im April 2014 in Athen statt. Gastgeber war das griechische Parlament Vouli ton Ellinon. Diskutiert wurden unter anderem die sicherheitspolitischen Herausforderungen in der südlichen und östlichen Nachbarschaft der EU, insbesondere die Lage in der Ukraine und die maritime Dimension der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik. An den Gesprächen nahmen die Hohe Vertreterin der Union für Außen- und Sicherheitspolitik und Vizepräsidentin der Kommission Baroness Ashton, der Vizepremier und griechische Außenminister Venizelos und der griechische Verteidigungsminister Avramopoulos teil.

Die fünfte Sitzung der Interparlamentarischen GASP/GSVP-Konferenz fand im November 2014 in Rom statt und wurde vom italienischen Senat ausgerichtet. Es wurde erneut über die Östliche Partnerschaft und die südliche Nachbarschaft sowie über Verteidigungsfragen diskutiert. An den Plenardebatten waren die Hohe Vertreterin der Union für Außen- und Sicherheitspolitik und Vizepräsidentin Federica Mogherini, der italienische Außenminister Gentiloni und die italienische Verteidigungsministerin Pinotti beteiligt. Zu der Konferenz erschienen über 100 Mitglieder aus den nationalen Parlamenten und 16 Mitglieder des Europäischen Parlaments.

Die Kommission war 2014 auch bei den meisten anderen interparlamentarischen Zusammenkünften auf politischer Ebene vertreten.

4. Der weitergefasste Kontext

Im Jahr 2014 legten mehrere nationale Parlamente und das Europäische Parlament neue Ideen und Vorschläge zur Rolle der nationalen Parlamente im europäischen Entscheidungsprozess auf den Tisch.

Vorschläge zur künftigen Rolle der nationalen Parlamente

Auf der Tagung der COSAC-Vorsitzenden am 26./27. Januar 2014 in Athen wurden Überlegungen zur Rolle der nationalen Parlamente angestoßen. Das dänische Folketing legte ein Papier mit dem Titel „Twenty-three recommendations to strengthen the role of national Parliaments in a changing European governance“ (Dreiundzwanzig Empfehlungen zur Stärkung der Rolle der nationalen Parlamente bei der Veränderung des Regierens in Europa) vor. Das Papier enthielt eine Reihe von Vorschlägen, etwa dazu, 1) wie die nationalen Parlamente eine proaktivere Rolle im europäischen Entscheidungsprozess spielen können, 2) wie sie ihre Vorbereitung von Subsidiaritätskontrollen verbessern können, 3) zu einem neuen demokratischen Rahmen für die wirtschaftspolitische Steuerung in Europa und 4) zur Reform der interparlamentarischen Zusammenarbeit in der EU.

Am 11. März 2014 nahm der EU-Ausschuss des britischen House of Lords einen Bericht mit dem Titel „The Role of National Parliaments in the European Union“ (Die Rolle der nationalen Parlamente in der Europäischen Union) an. Der Bericht war das Ergebnis einer eingehenden Untersuchung des House of Lords, bei der zahlreiche wichtige Akteure, darunter auch Vizepräsident Šefčovič, befragt wurden. Er enthält Vorschläge zu folgenden Bereichen: 1) frühe Einbindung der nationalen Parlamente in die Erarbeitung von politischen Vorschlägen, 2) Aufbau direkter Kontakte mit EU-Kommissaren und Kommissionsbeamten, 3) Einführung einer „Greencard“, 4) Änderungen im Bereich des Subsidiaritätskontrollmechanismus, 5) interparlamentarische Zusammenarbeit und 6) wirtschafts- und finanzpolitische Steuerung.

Am 20. Mai 2014 nahm die niederländische Tweede Kamer einen Bericht mit dem Titel „Ahead in Europe – On the role of the Tweede Kamer and national parliaments in the European Union“ (Europa voranbringen – Bericht über die Rolle der Tweede Kamer und der nationalen Parlamente in der Europäischen Union) an, der Empfehlungen dazu enthält, wie die nationalen Parlamente ihre Arbeitsweisen verbessern und ihre Zusammenarbeit mit anderen Parlamenten ausweiten können, und der besonderes Augenmerk auf Transparenz und Effizienz als Schlüsselfaktoren für die Legitimation legt. Die Empfehlungen richten sich an die nationalen Parlamente in Europa, aber auch an die Tweede Kamer selbst mit Blick auf ihre Vorgehensweise im Bereich europäischer Angelegenheiten.

Obwohl sich die Berichte des dänischen Folketing, des britischen House of Lords und der niederländischen Tweede Kamer inhaltlich unterscheiden, weisen sie dennoch gewisse Ähnlichkeiten auf. Alle drei Kammern schlagen insbesondere vor, die nationalen Parlamente sollten proaktiver werden und vor allem die Möglichkeit haben, die Kommission um Vorlage neuer Vorschläge zu ersuchen. In allen drei Berichten wird betont, dass sich die nationalen Parlamente vermehrt in der prälegislativen Phase einbringen müssen, um die Vorschläge der Kommission zu beeinflussen. Darüber hinaus enthalten die drei Berichte Vorschläge zur Verbesserung des Subsidiaritätskontrollmechanismus, um die Koordinierung der von den nationalen Parlamenten abgegebenen Stellungnahmen zu verbessern. Das britische House of Lords und die niederländische Tweede Kamer schlugen wesentliche Änderungen am Subsidiaritätskontrollmechanismus vor, um den begründeten Stellungnahmen der nationalen Parlamente größere Wirkung zu verleihen. Beide Kammern räumten ein, dass förmliche Veränderungen des Mechanismus eine Änderung der Verträge erforderlich machen würden, und schlugen daher vor, die Änderungen im Wege einer informellen Vereinbarung oder einer Verpflichtungserklärung der Kommission gegenüber den nationalen Parlamenten vorzunehmen.