Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem "Vorschlag für eine Richtlinie des Rates zur Änderung der Sechsten MwSt-Richtlinie 77/388/EWG über das gemeinsame Mehrwertsteuersystem (Ausschuß für Mehrwertsteuer)" (98/C 19/17)

Der Rat beschloß am 11. Juli 1997, den Wirtschafts- und Sozialausschuß gemäß Artikel 99 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu dem vorgenannten Vorschlag zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Wirtschafts-, Finanz- und Währungsfragen nahm ihre Stellungnahme am 14. Oktober 1997 an. Berichterstatter war Herr Walker. Eine Studiengruppe wurde nicht eingesetzt.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 349. Plenartagung (Sitzung vom 29. Oktober 1997) mit 108 gegen 6 Stimmen bei 9 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Der von der Kommission vorgelegte Vorschlag zielt in erster Linie auf die Einführung von Bestimmungen ab, die eine einheitliche Anwendung der Vorschriften des gemeinsamen MwSt-Systems in der gesamten Gemeinschaft gewährleisten sollen. Daneben sollen auch die in Artikel 15 Nummer 10 gewährten MwSt-Befreiungen den heutigen Erfordernissen angepaßt werden.

1.2. Änderung der Rechtsstellung des MwSt-Ausschusses

1.2.1. Das gemeinsame MwSt-System wird den Erfordernissen eines echten Binnenmarkts nur dann gerecht, wenn die Steuerneutralität gewährleistet ist und die noch vorhandenen Hindernisse für den freien Waren- und Dienstleistungsverkehr zwischen den Mitgliedstaaten beseitigt werden.

1.2.1.1. In dieser Hinsicht haben die bisherigen Erfahrungen - insbesondere diejenigen, die mit der Übergangsregelung für die Besteuerung innergemeinschaftlicher Umsätze gemacht wurden - gezeigt, daß die Unterschiede, die zwischen den Mitgliedstaaten in bezug auf die Steuerinzidenz und die Verwaltungsverfahren bestehen, die Neutralität des MwSt-Systems beeinträchtigen und für Unternehmen, die den Binnenmarkt nutzen wollen, doch erhebliche Hindernisse darstellen. Dies ist zum Teil darauf zurückzuführen, daß die Mitgliedstaaten die gemeinschaftlichen MwSt-Vorschriften nach wie vor unterschiedlich auslegen und anwenden.

1.2.1.2. Der Kommission wurden bisher noch keine Befugnisse übertragen, detaillierte Durchführungsvorschriften anders als in Form eines an den Rat gerichteten Vorschlags vorzulegen. Dies hat zu Unterschieden in der Anwendung der gemeinsamen MwSt-Vorschriften in den Mitgliedstaaten geführt, was der Binnenmarktkonzeption zuwiderläuft.

1.2.1.3. Um die Voraussetzungen für einen funktionierenden Binnenmarkt zu schaffen, müssen Maßnahmen ergriffen werden, die eine einheitliche Anwendung des in der Sechsten Richtlinie festgelegten Besteuerungsmechanismus gewährleisten.

1.2.2. Mit der Sechsten Richtlinie wurden keine derartigen Bestimmungen erlassen. Zwar wurde der MwSt-Ausschuß eingerichtet, um die einheitliche Anwendung der Richtlinie und eine engere Zusammenarbeit zwischen Mitgliedstaaten und Kommission zu erleichtern, doch verfügt er nur über sehr begrenzte Möglichkeiten, dieser Aufgabe auch tatsächlich gerecht zu werden.

1.2.2.1. In seiner Eigenschaft als beratendes Gremium, dem Vertreter der Mitgliedstaaten unter Vorsitz der Europäischen Kommission angehören, verabschiedet der Ausschuß Leitlinien zu Fragen, die von den Mitgliedstaaten oder der Kommission vorgelegt werden, und prüft Angelegenheiten, die gemäß der Richtlinie einer Konsultation des Ausschusses bedürfen.

1.2.2.2. Der Ausschuß ist häufig mit Fragen zur Unterscheidung und Einstufung von Gegenständen und Dienstleistungen befaßt, und seine Beschlüsse können Auswirkungen darauf haben, wo und unter welchen Bedingungen der fragliche Umsatz zu besteuern ist.

1.2.3. Die vom MwSt-Ausschuß verabschiedeten Leitlinien sollen der einheitlichen Durchführung der Richtlinie in der gesamten Gemeinschaft dienen. Doch selbst wenn der Ausschuß einstimmig eine gemeinsame Auslegung festlegt, wird diese nicht unbedingt von allen Mitgliedstaaten übernommen.

1.2.3.1. Die Mitgliedstaaten sind nicht verpflichtet, die vom MwSt-Ausschuß verabschiedeten Leitlinien umzusetzen, da diese rechtlich nicht verbindlich sind und nicht veröffentlicht werden. Die vorhandenen Leitlinien sind darüber hinaus auch kein Bestandteil der Vereinbarungen über den Beitritt neuer Mitgliedstaaten.

1.2.3.2. In der Praxis ist häufig festzustellen, daß eine Leitlinie nicht von allen Mitgliedstaaten befolgt wird. Ein Mitgliedstaat kann beschließen, von einer gemeinsamen Auslegung abzuweichen, doch können Abweichungen auch die Folge von Gerichtsurteilen sein, die auf gemeinsamen Auslegungen beruhende Praktiken untersagen. Zudem haben die Leitlinien des Ausschusses keine Rechtswirkung und können deshalb vor Gericht nicht geltend gemacht werden.

1.2.4. Das mit den Leitlinien angestrebte Ziel der einheitlichen Handhabung des gemeinsamen MwSt-Systems wird dadurch vereitelt, was zur Folge hat, daß weder die Gewerbetreibenden noch die Mitgliedstaaten über Rechtssicherheit verfügen und grenzüberschreitende Umsätze möglicherweise doppelt oder überhaupt nicht besteuert werden.

1.2.5. Gegenwärtig können derartige Angelegenheiten zwar mittels vom Rat zu erlassender gemeinschaftlicher Rechtsvorschriften geregelt werden, doch ist dies sehr zeitaufwendig und daher für die Behandlung von Fragen, die sich im Zusammenhang mit raschen Entwicklungen in Wirtschaft und Technik ergeben, denkbar ungeeignet.

1.3. Geltungsbereich der Steuerbefreiung gemäß Artikel 15 Nummer 10

1.3.1. Gemäß Artikel 15 Nummer 10 ist die Lieferung von Gegenständen und Dienstleistungen an diplomatische und konsularische Vertretungen, internationale Einrichtungen und NATO-Streitkräfte - letztere allerdings nur dann, wenn sie der gemeinsamen Verteidigung dienen - von der MwSt befreit.

1.3.2. Da die Befreiung in der gesamten Gemeinschaft gilt, sind Maßnahmen zur Anpassung des Geltungsbereichs auf die Fälle zu beschränken, in denen ein gemeinsames Interesse an der Gewährung der Befreiung besteht. Dies würde beispielsweise dann für NATO-Aktivitäten gelten, die nicht der gemeinsamen Verteidigung dienen, wenn Streitkräfte von NATO- und anderen Staaten im Rahmen der "Partnerschaft für den Frieden" tätig sind.

1.3.3. Die Befreiung erfolgt vorbehaltlich der Beschränkungen, die von den Mitgliedstaaten festgelegt werden, die die betreffende Einrichtung aufgenommen haben. Bei Lieferungen zwischen Mitgliedstaaten wird der Anspruch auf Steuerbefreiung mittels eines Dokuments belegt.

1.3.4. Die Befreiung sieht eine Steuererstattung vor, d.h. der Lieferer ist berechtigt, die Rückzahlung der angefallenen Vorsteuer zu beantragen, so daß die in den Genuß der Befreiung kommenden Gegenstände oder Dienstleistungen vollständig von der MwSt befreit sind.

2. Die Vorschläge der Kommission

2.1. Änderung der Rechtsstellung des MwSt-Ausschusses

2.1.1. Um die Schwierigkeiten, mit denen die Gewerbetreibenden wegen der nicht einheitlichen Anwendung der gemeinsamen MwSt-Vorschriften konfrontiert sind, aus dem Wege zu räumen und den Mitgliedstaaten ausreichende Rechtssicherheit zu geben, schlägt die Kommission vor, den MwSt-Ausschuß von einem beratenden Ausschuß in einen Regelungsausschuß umzuwandeln, der auf der Grundlage von Entwürfen der Kommission mit qualifizierter Mehrheit Stellungnahmen beschließt.

2.1.1.1. Für Einsetzung und Arbeitsweise dieses Ausschusses soll das in Artikel 2 des Ratsbeschlusses vom 13. Juli 1987 zur Festlegung der Modalitäten für die Ausübung der der Kommission übertragenen Durchführungsbefugnisse () niedergelegte Verfahren III Variante a gelten.

2.1.1.2. Die Kommissionsvorschläge, die der Ausschuß mit qualifizierter Mehrheit billigt, würden Gesetzeskraft erlangen. Der Vorsitzende des Ausschusses (d.h. die Kommission) könnte eine Frist für diese Entscheidung festlegen. Die Vorschläge, die der Ausschuß ablehnt bzw. zu denen er nicht Stellung nimmt, könnte die Kommission dem Rat zur Beschlußfassung vorlegen. Die Vorschläge würden dann Gesetzeskraft erlangen, wenn der Rat sie mit qualifizierter Mehrheit verabschiedet oder aber innerhalb von drei Monaten (gerechnet ab dem Tag der Einreichung eines Kommissionsvorschlags beim Rat) nicht tätig wird. Die Vorschläge, gegen die sich der Rat mit qualifizierter Mehrheit ausspricht, wären als endgültig abgelehnt zu betrachten.

2.1.2. Dem derzeitigen Vorschlag zufolge würde die Kommission mit Unterstützung des Ausschusses gemeinsame Vorschriften zur Durchführung von Bestimmungen der Sechsten MwSt-Richtlinie beschließen, und zwar insbesondere dort, wo es mangels einheitlicher Anwendung der Bestimmungen zu Doppel- oder Nichtbesteuerung kommen könnte. Ist ein Aspekt in der Sechsten MwSt-Richtlinie nicht geregelt oder dürfen die Mitgliedstaaten die Vorschriften des gemeinsamen MwSt-Systems unterschiedlich anwenden, wäre die Kommission nicht befugt, mit Unterstützung des MwSt-Ausschusses Durchführungsvorschriften zu erlassen.

2.1.3. Fragen, die die MwSt-Sätze (einschließlich der Übergangssätze) betreffen, sind von der Behandlung im Rahmen des vorgeschlagenen Verfahrens ausdrücklich ausgenommen.

2.1.4. Neben den vorgeschlagenen Befugnissen im Rahmen des Regelungsausschuß-Verfahrens würde der MwSt-Ausschuß weiterhin beratende Befugnisse wahrnehmen, d.h. Angelegenheiten prüfen, bei denen er gemäß der Richtlinie zu konsultieren ist, und über Fragen befinden, die vom Vorsitzenden oder Ausschußmitgliedern vorgelegt werden.

2.2. Geltungsbereich der Steuerbefreiung gemäß Artikel 15 Nummer 10

2.2.1. Die Kommission vertritt die Auffassung, daß die politischen Entwicklungen der letzten Jahre dazu geführt haben, daß sich die Rolle der NATO gewandelt hat und auf internationaler Ebene Veränderungen eingetreten sind, die eine neue Grundlage für Partnerschaft und Zusammenarbeit geschaffen haben. Diesen Entwicklungen sei hinsichtlich des Geltungsbereich der den einschlägigen Einrichtungen gewährten MwSt-Befreiungen nicht im erforderlichen Maße Rechnung getragen worden.

2.2.2. Um diesem "Mangel" abzuhelfen, sollte die Kommission ihrer Ansicht nach ermächtigt werden, mit Unterstützung des MwSt-Ausschusses im Wege des sogenannten Regelungsausschuß-Verfahrens die notwendigen Anpassungen von Artikel 15 Nummer 10 der Sechsten MwSt-Richtlinie zu beschließen, wo die Befreiung für diplomatische und konsularische Vertretungen, internationale Einrichtungen und NATO-Streitkräfte geregelt ist.

2.2.2.1. Im Rahmen des Geltungsbereichs von Artikel 15 Nummer 10 könnte die Kommission darüber entscheiden, wem und unter welchen Umständen eine Befreiung gewährt werden sollte. Sie wäre darüber hinaus berechtigt, Einzelheiten, Form und Inhalt der Bescheinigung über die MwSt-Befreiung festzulegen, die dem Lieferanten bei der Lieferung von Gegenständen und Dienstleistungen an Einrichtungen der obengenannten Art als Beleg dient. Bei der Festlegung von Form und Inhalt dieses Dokuments sollte die Kommission vom MwSt-Ausschuß in der Weise unterstützt werden, wie dies der Verbrauchsteuerausschuß in seinem Zuständigkeitsbereich praktiziert.

2.2.2.2. Die Kommission räumt ein, daß der Rat den Ausschuß in einer Protokollerklärung bei der Annahme der Zweiten Vereinfachungsrichtlinie () bereits zur Ausarbeitung eines derartigen Dokuments ermächtigt hat, meint jedoch, daß erst die ausdrückliche Übertragung einschlägiger Befugnisse an sie selbst (die bei dieser Aufgabe vom MwSt-Ausschuß zu unterstützen wäre) für Rechtsverbindlichkeit und Veröffentlichung dieser Bescheinigung sorgen würde.

3. Allgemeine Bemerkungen

3.1. Änderung der Rechtsstellung des MwSt-Ausschusses

3.1.1. In seiner Stellungnahme zum Thema "Ein gemeinsames Mehrwertsteuersystem - ein Programm für den Binnenmarkt" () stellte der Wirtschafts- und Sozialausschuß fest, daß "das Fehlen eines gemeinsamen Systems sowie die unterschiedliche Auslegung und Anwendung der bestehenden MWSt-Richtlinien durch die Mitgliedstaaten den Handels- und Industriesektor der EU in seiner Entwicklung hemmen". Des weiteren vertrat der Ausschuß die Ansicht, "daß ein zentrales Gremium für die öffentliche Erörterung gemeinschaftsrelevanter Auslegungsfragen benötigt wird, damit Lösungen für praktische Schwierigkeiten auf einer unterhalb des Europäischen Gerichtshofs liegenden Ebene geprüft werden können".

3.1.1.1. Der Ausschuß ist deshalb im großen und ganzen mit dem Vorschlag einverstanden, weil er Möglichkeiten für die Einrichtung eines Forums eröffnet, in dessen Rahmen ein solcher Erörterungsprozeß stattfinden kann, sofern ein geeignetes Verfahren entwickelt wird, das die Beteiligung der Unternehmen, der Sozialpartner und weiterer Interessengruppen aus dem Wirtschafts- und Sozialbereich auf der Ebene ermöglicht, auf der die einschlägigen Maßnahmen konzipiert werden.

3.1.2. In seiner obengenannten Stellungnahme hielt es der Ausschuß "... im Hinblick auf die (...) Transparenz für angebracht, daß Steuerberater zur Teilnahme an den Arbeiten des Ausschusses für die Mehrwertsteuer eingeladen und die Ergebnisse der Arbeiten veröffentlicht werden". Diese Position möchte der Ausschuß hier nochmals bekräftigen.

3.1.3. Nach Ansicht des Wirtschafts- und Sozialausschusses könnte für mehr Transparenz gesorgt werden, wenn die dem MwSt-Ausschuß zu unterbreitenden Kommissionsvorschläge ausreichend früh vor dem Termin der betreffenden Sitzung dieses Ausschusses veröffentlicht würden, um den betroffenen Parteien die Möglichkeit zu geben, den Mitgliedern des MwSt-Ausschusses ihre Einwände darzulegen.

3.1.3.1. Der Wirtschafts- und Sozialausschuß nimmt in diesem Zusammenhang zur Kenntnis, daß die Kommission gegenwärtig damit beschäftigt ist, Aufgabe und Arbeitsweise des Beratenden Ausschusses für Zoll und indirekte Steuern zu überprüfen, der als Forum für den Informationsaustausch zwischen Wirtschaft und Kommission in Zoll- und Steuerfragen eingerichtet wurde. Er teilt die Ansicht der Kommission, daß dieser Ausschuß, der in den letzten Jahren selten zusammengetreten ist, den Rahmen für einen regelmäßigeren Meinungsaustausch bilden und dem MwSt-Ausschuß nützliche Anregungen von seiten der Wirtschaft vermitteln könnte.

3.2. Geltungsbereich der Steuerbefreiung gemäß Artikel 15 Nummer 10

3.2.1. Da im Kommissionsdokument keine Beispiele für Probleme genannt werden, die in der Vergangenheit im Zusammenhang mit diesem Artikel aufgetreten sind bzw. durch dessen unveränderte Aufrechterhaltung hervorgerufen werden könnten, vermag der Ausschuß keine überzeugenden Gründe für die vorgeschlagene Änderung zu erkennen. Darüber hinaus ist er der Ansicht, daß Fragen, die die Voraussetzungen für die Gewährung der besagten Steuerbefreiungen und den Geltungsbereich dieser Befreiungen betreffen, in erster Linie zum Gegenstand politischer Entscheidungen gemacht werden sollten.

4. Schlußfolgerungen

4.1. Der Ausschuß teilt die Ansicht, daß die verwaltungs- und regelungsbedingten Unterschiede, die nach wie vor zwischen den Mitgliedstaaten bestehen, die Neutralität des MwSt-Systems beeinträchtigen und die Vollendung des Binnenmarkts in erheblicher Weise behindern.

4.1.1. Es bestehen gegenwärtig über vierhundert Ausschüsse, die so arbeiten, wie es der MwSt-Aussschuß nach den Vorstellungen der Kommission künftig tun sollte. In Anbetracht der anerkannten Tatsache, daß für eine einheitlichere Anwendung und Auslegung der MwSt-Richtlinien gesorgt und gleichzeitig sichergestellt werden muß, daß die Weiterentwicklung des Steuerrechts der Gemeinschaft nicht in zusammenhanglosen Schüben, sondern planvoll erfolgt, erkennt der Wirtschafts- und Sozialausschuß keinen zwingenden Grund, der eine Ablehnung der von der Kommission vorgeschlagenen Reform des MwSt-Aussschusses rechtfertigen würde.

4.1.1.1. Nach dem für die Durchführung vorgeschlagenen Verfahren würden der MwSt-Ausschuß und der Rat jeweils mit qualifizierter Mehrheit über die von der Kommission unterbreiteten Vorschläge entscheiden. Damit würde in erheblicher Weise von der etablierten Praxis abgewichen, da bislang jede Entscheidung in Steuerfragen der Einstimmigkeit bedurfte. In Anbetracht der Tatsache, daß sämtliche Angelegenheiten, die die MwSt-Sätze betreffen, ausdrücklich von der Behandlung im Rahmen des vorgeschlagenen Verfahrens ausgenommen sind und weiterhin - zusammen mit anderen steuerpolitischen Fragen - einstimmige Entscheidungen erfordern, was auch für die Annahme des hier zu erörternden Vorschlags gilt, billigt der Wirtschafts- und Sozialausschuß die dieser Änderung zugrundeliegenden Überlegungen.

4.1.1.2. Nach Ansicht des Wirtschafts- und Sozialausschusses muß unbedingt dafür gesorgt werden, daß die dem MwSt-Ausschuß zuzuleitenden Kommissionsvorschläge im voraus veröffentlicht werden. Derzeit ist es so, daß Änderungen der gemeinschaftlichen MwSt-Vorschriften entweder als Richtlinie oder als Verordnung auf den Weg gebracht werden müssen, wobei die Veröffentlichung der diesbezüglichen Entwürfe allen betroffenen Parteien Gelegenheit zur Stellungnahme bietet. Eine derartige Beteiligung der Öffentlichkeit sollte auch bei den Vorschlägen sichergestellt sein, die dem MwSt-Ausschuß vorgelegt werden.

4.1.1.3. Die Stellungnahmen, die der MwSt-Ausschuß im Rahmen seiner Regelungs- oder Beratungsfunktion abgibt, sollten auch im Amtsblatt veröffentlicht werden.

4.1.1.4. Der Wirtschafts- und Sozialausschuß begrüßt den Vorschlag, den Beratenden Ausschuß für Zoll und indirekte Steuern mit neuem Leben zu erfuellen, damit er Steuerberatern, Unternehmen, Sozialpartnern und anderen Beteiligten als ein Forum zur Verfügung steht, über das sie zu den Arbeiten des MwSt-Ausschusses beitragen können.

4.2. Der Wirtschafts- und Sozialausschuß ist nicht damit einverstanden, daß die Kommission dazu ermächtigt wird, mit Unterstützung des MwSt-Ausschusses Anpassungen am Geltungsbereich der aufgrund von Artikel 15 Nummer 10 gewährten Steuerbefreiungen vorzunehmen oder darüber zu entscheiden, welche Organisationen derartige Befreiungen in Anspruch nehmen dürfen. Er sieht jedoch keinen Grund, der dagegen spräche, den reformierten MwSt-Ausschuß mit der Regelung der Fragen zu beauftragen, die die Einzelheiten, die Form und den Inhalt der Steuerbefreiungsbescheinigung betreffen.

Brüssel, den 29. Oktober 1997.

Der Präsident des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Tom JENKINS

() Beschluß des Rates 87/373/EWG - ABl. L 197 vom 18. 7. 1987, S. 33.

() Richtlinie 95/7/EG des Rates vom 10. April 1995 zur Änderung der Richtlinie 77/388/EWG und zur Einführung weiterer Vereinfachungsmaßnahmen im Bereich der Mehrwertsteuer - Geltungsbereich bestimmter Steuerbefreiungen und praktische Einzelheiten ihrer Durchführung - ABl. L 102 vom 5. 5. 1995, S. 18.

() ABl. C 296 vom 29. 9. 1997, S. 51.