Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem "Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 95/93 des Rates vom 18. Januar 1993 über gemeinsame Regeln für die Zuweisung von Zeitnischen auf Flughäfen in der Gemeinschaft"

(KOM(2001) 335 endg. - 2001/0140 (COD))

(2002/C 125/03)

Der Rat beschloss am 12. Juli 2001, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss gemäß Artikel 80 Absatz 2 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu dem vorgenannten Vorschlag zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Verkehr, Energie, Infrastrukturen, Informationsgesellschaft nahm ihre Stellungnahme am 26. Februar 2002 an. Berichterstatter war Herr Tosh.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 389. Plenartagung am 20. und 21. März 2002 (Sitzung vom 20. März) einstimmig folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Ziel dieses Vorschlags ist es, die Zeitnischenverwaltung wieder in das Zentrum der Aufmerksamkeit zu rücken und dabei der Tätigkeit der Luftverkehrskontrollbehörden, dem Flughafenbetrieb, Kapazitätsfragen sowie den derzeitigen Umweltzielen gebührend Rechnung zu tragen, um gerechte und transparente Verfahrensweisen einzuführen, die Industrie und Verbraucher gleichermaßen schützen und anspornen und Lösungen für Engpässe bereithalten.

1.2. Der Rechtscharakter von Zeitnischen und der Status von Flughäfen sowie die Begriffe Neubewerber, Koordination, Schlichtung und letztendlich Durchsetzung werden geklärt.

1.3. Angestrebt wird ein ausgewogenes Verhältnis zwischen den Interessen der Luftverkehrsgesellschaften und der Entwicklung eines wettbewerbsfähigen Netzes innerhalb der EU und mit Drittstaaten.

2. Hintergrund

2.1. Mit diesem Vorschlag soll die Verordnung (EWG) Nr. 95/93 des Rates vom 18. Januar 1993 geändert werden.

2.2. Dieser Vorschlag ist im Zusammenhang mit den folgenden Vorschlägen zu sehen, die im Jahr 2002 umgesetzt werden sollen:

- Gemeinsame Regeln für die Messung der Lärmbelastung in Flughafennähe;

- Lärm- und Abgasemissionsgrenzwerte im Luftverkehr;

- Gemeinsame Anforderungen und Verfahren im Bereich der Zuverlässigkeit des Luftverkehrs;

- Festlegung spezifischer gemeinsamer Anforderungen im Bereich der Luftverkehrssicherheit;

- Luftverkehrstarife.

2.3. Eine Analyse des Verfahrens zur Verwaltung des Zeitnischenhandels und potentieller marktorientierter Alternativen ist geplant. Bislang hat die Kommission aber noch keinen entsprechenden Auftrag nach außen vergeben.

2.4. Im Weißbuch über die Verkehrspolitik wird zudem folgendes festgestellt:

- Die Europäische Union leidet an einer allzu starken Zersplitterung ihrer Verkehrsmanagementsysteme;

- Die Ordnung des Verkehrs erfolgt seit langer Zeit auf internationaler Ebene, doch die weltweit geltenden Regeln, die im Wesentlichen den Handel und die Geschäfte erleichtern sollen, tragen den Erfordernissen des Umweltschutzes und der Versorgungssicherheit nicht genügend Rechnung.

3. Inhalt

Die folgenden wesentlichen Aspekte werden umfassend überarbeitet:

- Bestimmung des Begriffs "Neubewerber" und das Zuweisungsverfahren;

- Übertragungen von Zeitnischen;

- Bestimmung und Nutzung von überlasteten Flughäfen;

- Internationale Terminologie;

- Grundsätze der Transparenz, Neutralität und Nichtdiskriminierung bei der Zeitnischenzuweisung;

- Die Aufgaben des Flugplanvermittlers und Koordinators und des Koordinierungsausschusses;

- Der Rechtscharakter von Zeitnischen auf Flughäfen;

- Die Anerkennung der Zuweisung und die Zuerkennung von angestammten Rechten bei Zeitnischen;

- Flughafenbetriebliche Prioritäten;

- Effiziente Nutzung von Flughafenkapazitäten;

- Umweltkriterien;

- Bestimmungen für interregionale Luftverkehrsdienste;

- Vergleichbare Behandlung in Drittländern;

- Durchsetzung und Überprüfung.

4. Bemerkungen des WSA

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss begrüßt den Vorschlag der Kommission, zumal derzeit Unternehmen und Privatpersonen erhebliche Schäden aufgrund von Ineffizienz und Unpünktlichkeit im Luftverkehr zugefügt werden.

Der Vorschlag beinhaltet weitreichende Auswirkungen auf das Kerngeschäft von Flughäfen, also die Starts und Landungen der gesamten Flugzeugpalette. Es werden Verfahren und organisatorische Abläufe beschrieben und verändert, um sowohl die Leistungsfähigkeit als auch die Wirksamkeit zu verbessern. Der Ausschuss möchte zu einigen spezifischen Aspekten folgende Bemerkungen vortragen:

4.1. Neubewerber

4.1.1. Durch den Zugang der Neubewerber zum Zeitnischenpool haben neue Wettbewerber ständig Gelegenheit, sich ein Bild von dem Wettbewerb um bestehende Flugverbindungen und um neue interregionale Flugverbindungen zu machen. Der Anteil von 50 % der Zeitnischen erscheint angemessen, zumal es sich vor allem um Zeitnischen außerhalb der Stoßzeiten handeln dürfte. Artikel 10 Absatz 5 sollte dahingehend umformuliert werden, dass bis zu 50 % der Zeitnischen im Pool zuerst Neubewerbern angeboten werden.

4.1.2. Die Klausel in Artikel 10, der zufolge ein Neubewerber, der ein Angebot nicht annimmt, den Status des Neubewerbers verliert, erscheint angesichts des daraus resultierenden hohen kommerziellen Risikos am Anfang der Entwicklung neuer Flugverbindungen unverhältnismäßig streng.

4.2. Zeitnischentransfer

4.2.1. Obwohl es nur recht und billig wäre, Neubewerbern bessere freigewordene Zeitnischen zugänglich zu machen, bietet der Vorschlag ihnen keinen entsprechenden Anreiz.

4.2.2. Wenn eine etablierte Luftverkehrsgesellschaft von sich aus einen regionalen Flugdienst einstellt, wie British Airways, die unmittelbar nach den Anschlägen vom 11. September die Verbindung Heathrow-Belfast aussetzte, müssen Zeitnischentransferverfahren die Wiederaufnahme des betreffenden Dienstes, egal, durch welchen Anbieter, erleichtern, ohne dass Anbieter ausgeschlossen werden. Artikel 9 sollte gezielt auf die Unterstützung der Erfuellung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen, insbesondere in abgelegenen und Inselgebieten, eingehen. Der WSA befürchtet ernstliche Schwierigkeiten im Zusammenhang mit der Umsetzung der in Artikel 8 Buchstaben a und b vorgesehenen Zeitnischenmobilität.

4.2.3. Das Verbot von hypothetischen unilateralen Zeitnischentransfers dürfte dem Wettbewerb förderlich sein.

4.3. Einstufung von Flughäfen und Terminologie

Große Flughäfen werden auf jeden Fall als koordiniert eingestuft, wobei die Zeitnischen von Koordinatoren zugewiesen werden, andere Flughäfen werden teilweise unter Überlastung leiden. Wenn der Tagesdurchschnitt an Zeitnischenzuweisungen einen bestimmten Anteil, beispielsweise 40 %, überschreitet und die "Analyse" auf weiteres Wachstum schließen lässt, sollte davon auszugehen sein, dass die Einstufung eines Flughafens von "flugplanvermittelt" auf "koordiniert" wechselt.

4.4. Grundsätze der Zeitnischenzuweisung

4.4.1. Der WSA begrüßt die Erklärung der Kommission, dass Zeitnischen Anrechte auf die Nutzung von Infrastrukturen darstellen und nicht als Eigentum geltend gemacht werden können. Dies steht allerdings im Widerspruch zu der vorgeschlagenen Überprüfung des Zeitnischenhandels und zu der absehbaren Forderung der Luftverkehrsgesellschaften, dass die in dem Vorschlag verankerten "angestammten Rechte" de facto mit Eigentumsrechten gleichzusetzen sind.

4.4.2. Die Bestimmung in Artikel 2 Buchstabe b), Linienflugpartnern den Neubewerberstatus zu verwehren, gibt Anlass zu Sorge; diese Partnerschaften haben konkrete Vorteile in Bezug auf den Auslastungsgrad, die Umweltauswirkungen, die Dienste usw.

4.4.3. Allerdings sorgen die "angestammten Rechte" für ein ausgewogenes Verfahren bei der Zeitnischenmobilität, der Anerkennung der bisher entstandenen kommerziellen Kosten und der Überwachung der Transfers.

4.5. Koordinierung

4.5.1. Allgemeines

4.5.1.1. Die koordinierten Zeiträume müssen festgelegt werden. Teilweise sind sechsmonatige Zeiträume, Sommer und Winter, angebracht, teilweise liegt der Schwerpunkt auf ganzjährigen Betriebsabläufen. Es ist wichtig, diese Zeiträume festzulegen und sie außerdem innerhalb der nationalen Grenzen zu staffeln, um dem Wettbewerb bei der Zeitnischenzuweisung möglichst viel Raum zu lassen. Sechsmonatige Zeiträume dürften am geeignetsten sein.

4.5.1.2. Die Ernennung der Koordinatoren muss vollkommen unabhängig und unpolitisch erfolgen. Es wird befürchtet, dass das Koordinierungsverfahren kostspielig und bürokratisch werden könnte. In dem Vorschlag sollten unbedingt folgende Aspekte berücksichtigt werden:

- Die vollkommene Unabhängigkeit der Koordinierungstätigkeit muss gewährleistet sein;

- Die Mitgliedstaaten müssen angemessene Mittel und Durchsetzungsbefugnisse für die Koordinierung sicherstellen;

- Das Know-how muss vom gegenwärtigen Stand aus gezielt so weiterentwickelt werden, dass auf transparente Weise ein nachhaltiges unabhängiges Leistungsvermögen gewährleistet wird;

- Managementsysteme müssen in Abstimmung mit den Flughäfen entwickelt werden, damit durch den Zugriff auf die erforderlichen Informationen im Bedarfsfall schnelle Lösungen gefunden werden können.

4.5.2. Der Koordinator

4.5.2.1. Die Bekräftigung der Neutralität und Unabhängigkeit des Koordinators ist eine wesentliche Voraussetzung für eine erfolgreiche Umsetzung dieses Vorschlags, ebenso wie die ihm zugestandene Möglichkeit, Einfluss auf zusammenhängende Aspekte wie beispielsweise Flughafenkapazitätserwägungen zu nehmen. Die horizontale Ausweitung seiner Prüfungsbefugnisse wird dafür sorgen, dass Verstöße erkannt werden und dagegen vorgegangen wird, obwohl nicht deutlich wird, in welchem Gremium. Dies ist zu klären. Die Mitgliedstaaten sollten den Koordinatoren eine Aufwandsentschädigung gewähren, sodass sie ungehindert ihren Auftrag im Einklang mit den Koordinierungsgrundsätzen erfuellen können. Dies entbindet die Koordinatoren allerdings in keiner Weise von ihrer Pflicht, ihre Handlungsweise und Entscheidungen zufriedenstellend begründen zu müssen.

4.5.2.2. Es wird davon ausgegangen, dass der gesamten Luftverkehrsindustrie innerhalb festgelegter Fristen standardisierte Daten zugänglich gemacht werden, um für die Verbreitung von für den Wettbewerb maßgeblichen Informationen zu sorgen. Der WSA hebt nachdrücklich hervor, dass die Koordinatoren mit den zuständigen Behörden zusammenarbeiten und im Einklang mit Artikel 81 und 82 des EU-Vertrags dafür sorgen müssen, dass entsprechende Beschlüsse im Interesse aller Luftverkehrsbenutzer liegen.

4.5.3. Koordinierungsausschuss (Artikel 5)

4.5.3.1. Der Koordinierungsausschuss scheint sich aus den Koryphäen der Luftfahrtindustrie zusammenzusetzen und ist offensichtlich jeweils auf einen Flughafen ausgerichtet. Wirtschaftlich vertrauliche Fragen ausgenommen, wäre es effizienter, wenn regionale Ausschüsse die Fragen regeln würden, die Gegenstand von Artikel 8 sind, zumal die Methodologie, die lokalen Leitlinien und Verfahrensweisen übereinstimmen dürften.

4.5.3.2. Der Koordinierungsausschuss scheint zwar erheblichen Einfluss, jedoch keine Durchsetzungsbefugnisse zu haben, und es sollte geklärt werden, inwieweit er diesbezüglich auf die zuständigen einzelstaatlichen Behörden zurückgreifen kann. Die Kompetenzen der Koordinierungsausschüsse sollten so formuliert sein, dass sichergestellt ist, dass der Wettbewerb nicht absichtlich oder unabsichtlich durch eine Unzahl lokaler Vorschriften behindert wird.

4.5.4. Zeitnischenzuweisung und Ansprüche

4.5.4.1. Die Änderungen des Verfahrens sind begründet. In Anbetracht des Vermittlungsauftrags des Koordinierungsausschusses wäre es angebracht, dass der Koordinator dem Koordinierungsausschuss in jedem Zeitraum einen umfassenden Rechenschaftsbericht vorlegt, sodass die Beratungen des Ausschusses sich nicht nur auf Beschwerden stützen.

4.5.4.2. Koordinatoren dürfen keine Entscheidungen bezüglich alternativer Verkehrsträger fällen, da dies nicht in ihren Zuständigkeitsbereich fällt.

4.6. Flughäfen

4.6.1. Kapazität und Prioritäten (Artikel 3 und 5)

4.6.1.1. Mittelfristige Kapazitätsanalysen sollten nur vorgesehen werden, wenn wirksame Maßnahmen zur Verbesserung der Flughafenkapazität ergriffen werden, ansonsten sollte die Kapazitätsanalyse im Dreijahresabstand stattfinden.

4.6.1.2. Die auf einem Flughafen getroffenen Entscheidungen sind auf maximalen wirtschaftlichen Ertrag ausgerichtet, und daher kann nicht davon ausgegangen werden, dass das Ergebnis einer an den Koordinierungsausschuss weitergeleiteten Beschwerde zu einer Investitionsentscheidung eines Flughafens führen wird. Beispielsweise dürfte der Finanzierung der allgegenwärtigen Einkaufsmöglichkeiten in Flughäfen der Vorzug gegeben werden gegenüber einem schlichten Flughafenterminal mit niedrigen Start- und Landekosten. Wenn durch diesen Vorschlag also strategische Flughafenplanungsmaßnahmen nicht beeinflusst werden können, dürften zusätzliche Maßnahmen erforderlich sein.

4.7. Umwelt

4.7.1. Mit Blick auf die vor kurzem verabschiedete Stellungnahme des WSA(1) zur allgemeinen Verringerung der Lärm- und Schadstoffbelästigung in der Umgebung von Flughäfen wäre eine Vertretung der lokalen bzw. regionalen Gebietskörperschaften im Koordinierungsausschuss angebracht.

4.8. Ausbau der interregionalen Flugverbindungen

4.8.1. Der Ausschuss sieht die Notwendigkeit wirtschaftlicher Begründungen ein, da der Vorschlag aber schwerpunktmäßig auf die Entwicklung des Luftverkehrsnetzes und ihre Bedeutung für den Zusammenhalt innerhalb der Gemeinschaft abzielt, sollte eindeutig festgelegt werden, welcher Anteil der verfügbaren Zeitnischen wie lang für diesen Zweck bereitgehalten werden sollte, damit nicht ohnehin knappe Flughafenkapazität verloren geht.

4.8.2. Drehkreuzflughäfen wie in London oder Frankfurt können den Erfordernissen der Entwicklung der regionalen Flugnetze unmöglich Rechnung tragen. Dies lässt sich eher auf der Ebene des regionalen Flugverkehrs und nicht auf der Ebene eines einzelnen Flughafens lösen.

4.9. Drittländer

4.9.1. Im Wesentlichen wird vorgeschlagen, gegen Fluggesellschaften derjenigen Drittstaaten vorzugehen, die Fluggesellschaften aus der Gemeinschaft eine vergleichbare Behandlung verweigern. Dergestalte Reaktionen wären fehlgeleitet und verdeutlichen die Notwendigkeit, dass sich die EU über diplomatische Bemühungen für eine globale vergleichbare Verwaltung von Zeitnischen und Reziprozität einsetzen muss. Partnerschaften zwischen Fluggesellschaften sind im Allgemeinen global angelegt, und zielgerichtete Maßnahmen könnten sich als schwierig erweisen und Partnerfluggesellschaften aus der EU mittelbar zum Schaden gereichen.

4.10. Durchsetzung

4.10.1. Die Verhängung von Bußen bzw. Zwangsgeldern und der Entzug von Zeitnischen bei der Nichteinhaltung von Vorschriften erscheint berechtigt. Der Koordinator muss jedoch umsichtig abwägen, um daraus resultierende Begleitschäden für Flughäfen zu begrenzen. In Anbetracht der jüngsten asymmetrischen Erschütterungen der Luftfahrtindustrie sollten die Koordinatoren über eine gewisse Unabhängigkeit verfügen, um unter den jeweiligen Umständen die angemessenen Entscheidungen treffen zu können.

4.10.2. Die in Artikel 14 vorgeschlagenen Sanktionen bei Fehlverhalten von Fluggesellschaften könnten durch den Zeitnischenhandel unterlaufen werden.

5. Schlussbemerkungen

5.1. Nach Ansicht des Ausschusses müssen auf EU-Ebene vereinbarte Rechtsvorschriften allgemein befolgt werden.

5.2. Die Mitgliedstaaten müssen den Koordinatoren eine Aufwandsentschädigung gewähren, damit diese ungehindert und prinzipientreu ihren Auftrag erfuellen können.

5.3. In dem Vorschlag wird nicht darauf eingegangen, welche Anzahl Zeitnischen eine Fluggesellschaft im Interesse eines fairen Wettbewerbs höchstens halten darf. Anteile von über 60 % sind derzeit nicht unüblich.

5.4. Die in diesem Vorschlag vorgesehenen Maßnahmen müssen möglichst vielen Reisenden verständlich gemacht werden. In Frage kämen beispielsweise verbraucherfreundliche Anschlagstafeln mit übersichtlichen Leistungsdaten in Tabellenform. Die Flughäfen weisen die Zeitnischen zu und sollten daher auch für die Veröffentlichung der Leistungsdaten verantwortlich zeichnen, um über die aktuelle und tendenzielle Pünktlichkeit Aufschluss zu geben.

5.5. Zwar geht es hier nicht um die Sicherheit im Luftverkehr, doch ist sie von überragender Bedeutung. Der Koordinierungsausschuss sollte auch für die Zuverlässigkeit und Sicherheit des Luftverkehrs sorgen.

5.6. Die Entwicklung neuer Flugverbindungen durch Neubewerber wird stark hervorgehoben. Es sollten aber alle Fluggesellschaften dazu ermutigt werden, wobei bereits etablierte Fluggesellschaften dann auch über bessere Ausgangsbedingungen verfügen würden. Leitprinzip sollte der wirksame Wettbewerb sein.

5.7. Den Ausschüssen sollten auf jeden Fall Vertreter der regionalen bzw. lokalen Behörden angehören. Dadurch könnte sichergestellt werden, dass die Erfordernisse im Zusammenhang mit der regionalen Kapazität, der Bodeninfrastruktur und dem gemeinwirtschaftlichen Auftrag erfuellt werden, und in Artikel 5 sollte dies festgeschrieben werden. Der WSA sieht jedoch ein, dass Zeitnischen aufgrund der sehr unterschiedlich konzipierten Flughäfen nicht beliebig austauschbar sind.

5.8. Bei der Zeitnischenzuweisung muss die Regel "Nutzen oder Abgeben" mit Umsicht angewendet werden. Koordinatoren dürfen nicht rein bürokratisch vorgehen und auch nicht durch unzählige Vorschriften eingeengt werden, sondern müssen über ein gewisses Maß an Eigenverantwortlichkeit verfügen, um nach eigenem Ermessen hierüber entscheiden zu können, wenn eine Fluggesellschaft unmittelbar aufgrund eines terroristischen Anschlags eine Zeitnische nicht nutzen kann. Wenn die Fluggesellschaft dem Koordinator ihre daraus resultierenden Schwierigkeiten glaubhaft darlegen kann, sollte ihr Anspruch auf ihre Zeitnischen im darauffolgenden Koordinierungszeitraum erhalten bleiben, um ihre wirtschaftliche Erholung zu erleichtern.

5.9. Der Koordinierungsausschusses sollte u. a. auch ganz klar dafür zuständig sein, das Sicherheitspotenzial und die Durchführung bewährter Sicherheitsvorkehrungen zu beurteilen und deren allgemeine, allseitige Anwendung durchzusetzen, um sicherzustellen, dass die vorgeschlagene Zeitnischenzuweisung in einem von den Flughäfen und Fluggesellschaften gemeinsam gewährleisteten sicheren Umfeld durchgeführt wird.

5.10. In Erwartung der Ergebnisse anstehender Berichte sollten die Koordinatoren nach Ansicht des Ausschusses bei ihren Entscheidungen den jüngsten Umwelterkenntnissen Rechnung tragen. Wenn die besagten Ergebnisse dann vorliegen, werden sie Klarheit darüber verschaffen, inwieweit Umwelterwägungen in Beschlüsse einfließen müssen.

Brüssel, den 20. März 2002.

Der Präsident

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Göke Frerichs

(1) Stellungnahme zu dem "Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über Regeln und Verfahren für lärmbedingte Betriebsbeschränkungen auf Flughäfen der Gemeinschaft" (KOM(2001) 695 endg. - 2001/0282 (COD) (noch nicht im Amtsblatt veröffentlicht).