Das Sechserpaket beinhaltete ein Reformbündel aus fünf Verordnungen und einer Richtlinie, womit die haushaltspolitische Überwachung gestärkt und die wirtschaftspolitische Überwachung auf makroökonomische Ungleichgewichte ausgeweitet wurde. Die haushaltspolitische Überwachung wurde durch das Sechserpaket insbesondere durch eine Verschärfung der präventiven Komponente des SWP gestärkt. Dahinter stand der Gedanke, dass eine gesunde Haushaltspolitik in Zeiten günstiger Konjunktur die Abwehrkraft der Mitgliedstaaten für den Fall wirtschaftlicher Schocks stärkt und ihnen den nötigen fiskalpolitischen Spielraum für schlechte Zeiten verschafft. Zu diesem Zweck wurde das Konzept einer erheblichen Abweichung vom mittelfristigen Haushaltsziel (MTO) bzw. dem dorthin führenden Anpassungspfad eingeführt und ein Verfahren für die Korrektur einer solchen Abweichung durch die Mitgliedstaaten festgelegt. Bei Euro-Mitgliedstaaten könnte eine unzureichende Korrektur letztlich auch finanzielle Sanktionen nach sich ziehen. Um besser überwachen zu können, wie die Mitgliedstaaten ihre haushaltspolitischen Verpflichtungen umsetzen, wurde als Ergänzung zum strukturellen Saldo ein Ausgabenrichtwert eingeführt. Mit dem Ausgabenrichtwert wird den Mitgliedstaaten eine konkretere Orientierung für die Durchführung einer vorsichtigen Haushaltspolitik an die Hand gegeben, indem die Überwachung auf Indikatoren fokussiert wird, die der betreffende Staat unmittelbar steuern kann.

·Nachdem die Wirtschafts- und Finanzkrise, von der die EU und der Euroraum nach 2007 betroffen waren, gewisse Schwachstellen offenbart hatte, ergriff die EU eine Reihe von Maßnahmen, um den Rahmen für die wirtschaftspolitische Steuerung und Überwachung zu stärken. Diese Maßnahmen gelten für alle Mitgliedstaaten, beinhalten für die Euro-Länder aber einige besondere Regelungen. Herzstück dieser Bestrebungen sind die Gesetzgebungsmaßnahmen des sogenannten Sechserpakets (2011) und des sogenannten Zweierpakets (2013) (siehe Kasten 1 mit einer Zusammenfassung der Sechser- und Zweierpaket-Reformen). Diese Pakete sollten eine engere Koordinierung der Wirtschaftspolitik und eine dauerhafte Konvergenz der Wirtschaftsleistung befördern und sahen zu diesem Zweck eine Stärkung der haushaltspolitischen Überwachung im Rahmen des SWP sowie die Verpflichtung der Mitgliedstaaten vor, nationale haushaltspolitische Rahmen festzulegen. Außerdem wurde die Überwachung auf makroökonomische Ungleichgewichte ausgeweitet. Um der besonderen Bedeutung von Spillover-Effekten im Euroraum Rechnung zu tragen, wurden mit dem Zweierpaket Vorschriften für die Überwachung und Bewertung der Haushaltsplanungen der Euro-Mitgliedstaaten, bestimmte Verschärfungen im Rahmen der korrektiven Komponente des SWP für die Euro-Mitgliedstaaten und ein Rahmen für den Umgang mit Euro-Mitgliedstaaten eingeführt, die von Schwierigkeiten in Bezug auf ihre finanzielle Stabilität betroffen oder bedroht sind. Diese Verstärkungen wurden zu einer Zeit eingeführt, als die Zuversicht der Märkte und das Vertrauen unter den Mitgliedstaaten bröckelten, und zielten daher vor allem auf eine Risikominderung in einzelnen Mitgliedstaaten sowie die Wahrung der Stabilität des Euro-Währungsgebiets insgesamt ab. Die beiden Pakete fügten sich in umfassendere Schritte zur Stärkung der wirtschaftlichen und finanziellen Stabilität der Union und des Euroraums als Ganzes ein, wozu auch die Einrichtung von Mechanismen für eine an Bedingungen geknüpfte finanzielle Unterstützung von Euro-Mitgliedstaaten, die von Schwierigkeiten in Bezug auf die Finanzstabilität betroffen oder bedroht sind, und die Schaffung der Bankenunion mit gemeinsamen Aufsichts- und Abwicklungsmechanismen gehörten.

Der Rahmen wurde im Laufe der Zeit in mehreren Schüben weiterentwickelt, womit nicht nur auf neue wirtschaftliche Herausforderungen reagiert, sondern auch den Erkenntnissen aus der Umsetzung des Überwachungsrahmens Rechnung getragen wurde. Die wichtigsten Etappen in Kürze:

Seit den frühen 1990er Jahren, als mit dem Vertrag von Maastricht das Fundament des einheitlichen Währungsraums gelegt wurde, hat die Union einen überaus umfassenden und detaillierten Rahmen für die wirtschafts- und haushaltspolitische Überwachung entwickelt. Dieser Rahmen ist in einer Reihe von Sekundärrechtsakten, auf die nachstehend eingegangen wird, sowie in anderen Dokumenten niedergelegt, die mit größerer Ausführlichkeit und Transparenz regeln, wie die Überwachung in der Praxis durchgeführt wird. Dazu gehören unter anderem der Verhaltenskodex zum Stabilitäts- und Wachstumspakt und der Verhaltenskodex zum Zweierpaket. Weitere Details zur Umsetzung des Überwachungsrahmens enthalten das Vademekum zum Stabilitäts- und Wachstumspakt und das Kompendium zum Verfahren bei einem makroökonomischen Ungleichgewicht.

Die Schuldenquoten der EU und des Euroraums, die im Zeitraum 2009 bis 2014 auf nahezu 90 % des BIP angestiegen waren, sind seit 2015 rückläufig, was durch niedrigere Primärdefizite/höhere Überschüsse, ein höheres Wirtschaftswachstum und historisch niedrige Zinssätze für öffentliche Schuldtitel begünstigt wurde. Alles in allem dürfte die Schuldenquote ihre rückläufige Entwicklung der letzten Jahre den Prognosen der Kommission zufolge fortsetzen und 2020 auf rund 79 % des BIP sinken, womit sie weit unter der Schuldenquote der USA oder Japans (rund 114 % bzw. 237 %) liegen wird. Allerdings hat sich die Schuldendynamik in den verschiedenen Mitgliedstaaten seit Beginn der Wirtschafts- und Finanzkrise recht gegenläufig entwickelt. Hierin spiegeln sich die großen Unterschiede beim Konsolidierungs- und Wachstumstempo und bei der länderspezifischen Haushaltsbelastung durch Stützungsmaßnahmen für den Bankensektor wider. Rund die Hälfte der Mitgliedstaaten weist inzwischen (wieder) einen öffentlichen Schuldenstand von unter 60 % des BIP auf, während einige andere, die einen erheblichen Anteil des Euroraum-BIP stellen, noch immer mit rund bzw. (weit) mehr als 100 % des BIP verschuldet sind.

In den letzten Jahren wurden die Korrektur übermäßiger Defizite und die anschließende Anpassung in Richtung auf das mittelfristige Ziel jedoch eher durch günstige makroökonomische Bedingungen, unerwartete Mehreinnahmen und niedrigere Zinsen bewirkt als durch dauerhafte haushaltspolitische Anpassungen. Das Verfahren bei einer erheblichen Abweichung, das übermäßigen Defiziten vorbeugen soll, indem den Mitgliedstaaten Gelegenheit gegeben wird, Abweichungen vom mittelfristigen Haushaltsziel oder dem dahin führenden Anpassungspfad zu korrigieren, hat bei den nicht zum Euroraum gehörenden Mitgliedstaaten nur begrenzt gewirkt.

Der reformierte SWP ermutigte die Mitgliedstaaten, zu einer gesunden Haushaltslage zurückzufinden, indem sie ihre Defizite senkten und die Schuldenquoten auf einen Abwärtstrend führten. Insbesondere das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit hat sich als wirksames Mittel zur Korrektur hoher Defizite erwiesen. Alle Mitgliedstaaten, die während der Wirtschafts- und Finanzkrise dem Verfahren bei einem übermäßigen Defizit unterworfen wurden, haben ihr hohes Defizit effektiv korrigiert. Während im Jahr 2010 nach der Wirtschafts- und Finanzkrise alle bis auf drei Mitgliedstaaten ein übermäßiges Defizit aufwiesen (und das Gesamtdefizit der EU 2009-2010 aufgrund der tiefen Rezession und der in einigen Mitgliedstaaten notwendigen Bankenrekapitalisierung über 6 % des BIP betrug), wurde das Defizitkriterium von 3 % des BIP im Jahr 2018 von allen Mitgliedstaaten erfüllt. 16 Mitgliedstaaten haben außerdem ihr mittelfristiges Haushaltsziel vollständig oder nahezu erreicht, was ihnen ausreichende Haushaltspuffer und Spielraum für Investitionen verschafft.

In seiner anfänglichen Ausgestaltung (1997) mit der Defizitobergrenze von 3 % des BIP als zentralem Ankerpunkt war der SWP vor allem darauf gerichtet, durch übermäßig hohe Defizite bedingte Spillover-Effekte zu vermeiden, da diese die Preisstabilität in der Wirtschafts- und Währungsunion untergraben und die Wirksamkeit der Geldpolitik beeinträchtigen könnten.

Welche Implikationen die vorherrschenden wirtschaftlichen Bedingungen für den wirtschaftspolitischen Steuerungsrahmen haben, muss genau überlegt werden. Erstens gilt es sorgfältig abzuwägen, ob sich die betreffenden Entwicklungen auf die Risiken für die Tragfähigkeit der öffentlichen Schulden auswirken. Wie sich zuletzt in einigen Fällen gezeigt hat, kann die Stimmung an den Märkten unvermittelt umschlagen und abrupte Zinsverschiebungen nach sich ziehen. Dies könnte selbst bei unveränderten Fundamentalfaktoren eine höhere Belastung der öffentlichen Finanzen insbesondere hoch verschuldeter Länder zur Folge haben und die Tragfähigkeit ihrer Schulden gefährden. Dieses Risiko könnte in einer Währungsunion akuter sein, wo Staaten mit überaus unterschiedlicher Schuldenhöhe ein und dieselbe Währung haben und die Zentralbank für Staaten nicht als Kreditgeber der letzten Instanz einspringen kann. Dies bestätigt, dass die Sicherung der Schuldentragfähigkeit weiterhin im Fokus stehen muss. Zugleich – da die Geldpolitik durch die effektive Nullzinsgrenze zunehmend eingeschränkt ist – sollte bewertet werden, welche Rolle die Finanz- und Wirtschaftspolitik bei der makroökonomischen Stabilisierung angemessenerweise spielen sollte. Überdies beeinflusst die Finanzpolitik der Mitgliedstaaten auch die Funktionsweise der Finanzmärkte und entfaltet Wechselwirkungen mit der Geldpolitik, insbesondere da nationale Staatsanleihen als sichere Referenzanlagen dienen und eine relative Knappheit an sicheren Vermögenswerten potenzielle Auswirkungen hätte. Zu guter Letzt gewinnen die Folgen klimabezogener Risiken für die Finanzmarktstabilität und die öffentlichen Finanzen im EU-Überwachungsverfahren an Relevanz.

All dies ist vor dem Hintergrund des übergeordneten Ziels der jährlichen Strategie für nachhaltiges Wachstum zu sehen, d. h. dem Ziel eines neuen Wachstumsmodells, das die Begrenztheit unserer natürlichen Ressourcen respektiert und gleichzeitig die Schaffung von Arbeitsplätzen und anhaltenden Wohlstand für die Zukunft gewährleistet. Konkretisiert wurde dieses Ziel im europäischen Grünen Deal und in der Mitteilung über ein starkes soziales Europa für einen gerechten Übergang, worin eine Strategie für nachhaltiges Wachstum skizziert wird, mit der die EU zum ersten klimaneutralen Kontinent werden soll, der ressourceneffizient und für das digitale Zeitalter gewappnet ist, während zugleich soziale Gerechtigkeit sichergestellt wird. Zur Verwirklichung dieser Ziele wird es über längere Zeit erheblich mehr private und öffentliche Investitionen brauchen. Die genannten Bestrebungen stehen in Einklang mit der Selbstverpflichtung Europas, die Nachhaltigkeitsziele ins Zentrum der Politik und des Handelns der EU zu stellen.

Bei dieser Überprüfung ist zu beachten, dass sich die ökonomischen Rahmenbedingungen wesentlich verändert haben. Zehn Jahre nach der Großen Rezession stehen die Mitgliedstaaten vor anders zusammengesetzten Herausforderungen als bei der Verabschiedung der Reformen des Sechser- und des Zweierpakets. Die seitherige Erholung zieht sich beispiellos lang hin, das Wachstumspotenzial vieler Mitgliedstaaten hat das Vorkrisenniveau noch nicht wieder erreicht, und die Zinsen sind durchgängig niedrig geblieben. Der Rückgang von Potenzialwachstum und Zinsen geht im Kontext einer alternden Bevölkerung mit beharrlich niedriger Inflation einher. Während nach der Krise energische Strukturreformen durchgeführt wurden, um das Potenzialwachstum zu stärken und die wirtschaftliche Anpassung zu unterstützen, haben die Reformen inzwischen an Schwung verloren und kommen in den einzelnen Ländern und Politikfeldern mittlerweile unterschiedlich voran.

So wurde mit dem Zweierpaket insbesondere ein Rahmen für den Umgang mit Ländern geschaffen, die von Schwierigkeiten in Bezug auf ihre finanzielle Stabilität betroffen oder bedroht sind, Finanzhilfe erhalten oder ein Finanzhilfeprogramm hinter sich haben. Von zentraler Bedeutung war auch, dass mit dem Zweierpaket die haushaltspolitische Koordinierung zwischen den Euro-Mitgliedstaaten weiter gestärkt wurde, indem eine multilaterale Bewertung der Haushaltsplanungen der Mitgliedstaaten nach einer gemeinsamen haushaltspolitischen Zeitleiste eingeführt wurde. Dabei ist auch vorgesehen, dass die Kommission zu den Planungen Stellung nimmt, bevor die nationalen Parlamente darüber beschließen, und dass Haushaltslage und -ausblick eines jeden Mitgliedstaats sowie des Euroraums insgesamt in der Eurogruppe erörtert werden. Mit dem Zweierpaket wurde auch die Überwachung der Euro-Mitgliedstaaten mit übermäßigem Defizit verstärkt.

In der Tat haben sich die Schuldenquoten einiger Mitgliedstaaten weiter erhöht oder bestenfalls stabilisiert. Dadurch haben sich die Unterschiede in der Verschuldungshöhe innerhalb der EU vergrößert. Manche hoch verschuldete Mitgliedstaaten weisen trotz günstiger Konjunkturlage nach wie vor ein Defizit auf, das keinen ausreichenden Sicherheitsabstand vom Referenzwert von 3 % des BIP schafft. Auch von ihrem mittelfristigen Ziel sind sie noch weit entfernt.

Dies unterstreicht die Bedeutung einer wirksamen präventiven Komponente und der fristgerechten und wirksamen Umsetzung der haushaltspolitischen Empfehlungen durch alle Mitgliedstaaten. Auch legt es den Schluss nahe, dass die Durchsetzung der Fiskalregeln dort, wo Haushaltsdisziplin am nötigsten war, keinen wesentlichen Unterschied gemacht hat. Den Richtwert für den Schuldenabbau in Zeiten schwachen Realwachstums und überaus niedriger Inflation durchzusetzen, hat sich als politisch und ökonomisch schwierig erwiesen. In einigen hoch verschuldeten Ländern erforderte der Richtwert für den Schuldenabbau besonders große haushaltspolitische Anstrengungen, die die Schuldendynamik in der Tat noch hätten verschlimmern können. Deshalb wurden bei der Bewertung der Einhaltung des Schuldenstandkriteriums durch die Kommission und den anschließenden Stellungnahmen des Wirtschafts- und Finanzausschusses zu Recht – im Einklang mit den Bestimmungen des Sechserpakets – alle einschlägigen Faktoren berücksichtigt, darunter die niedrige Inflation und das schwache Wachstum sowie insbesondere die Erfüllung der Anforderungen der präventiven Komponente.

Wirtschaftliche Stabilisierung auf Ebene der einzelnen Mitgliedstaaten und des Euro-Währungsgebiets

In den im Zuge der Sechserpaket- und Zweierpaket-Reformen eingeführten Rechtsvorschriften wird die Rolle der makroökonomischen Stabilisierung anerkannt, und insbesondere, wie wichtig es ist, prozyklische Maßnahmen zu vermeiden. Mit den Vorschriften soll sichergestellt werden, dass die Mitgliedstaaten ihre Haushaltspolitik in Zeiten günstiger Konjunktur so anpassen, dass Haushaltspuffer aufgebaut werden, damit ihnen in Abschwungphasen ein ausreichender haushaltspolitischer Spielraum zur Verfügung steht, in dem die automatischen Stabilisatoren ihre Wirkung entfalten können und finanzielle Unterstützung geleistet werden kann. Auch wurde bei der verstärkten haushaltspolitischen Koordinierung dem haushaltspolitischen Kurs für das Euro-Währungsgebiet insgesamt größerer Stellenwert beigemessen. Bei der anschließenden Auslegung und Umsetzung der Rechtsvorschriften durch die Kommission und den Rat wurden Elemente der kurzfristigen Stabilisierung der Wirtschaftstätigkeit schrittweise verstärkt.

Insbesondere die präventive Komponente des SWP ist so ausgestaltet, dass die Mitgliedstaaten Tragfähigkeits- und Stabilisierungserfordernisse angehen können: Erreichen die Mitgliedstaaten ihr mittelfristiges Ziel, verfügen sie über Spielraum, um die Finanzpolitik in wirtschaftlich schlechten Zeiten zur makroökonomischen Stabilisierung einzusetzen, indem sie die automatischen Stabilisatoren wirken lassen oder die Investitionen erhöhen. Überdies sind das mittelfristige Ziel und die Anstrengungen, die erforderlich sind, damit die Mitgliedstaaten dieses Ziel erreichen, strukturelle, d. h. konjunkturbereinigte, Vorgaben. Die erforderlichen strukturellen Anstrengungen richten sich nach der gesamtwirtschaftlichen Lage des Mitgliedstaats (d. h. in Zeiten günstiger Konjunktur sind größere Anstrengungen vonnöten als in Zeiten schlechter Konjunktur) sowie nach seinem Schuldenstand.

Dennoch haben die Mitgliedstaaten an einer weitgehend prozyklischen Haushaltspolitik festgehalten. Bereits Mitte der 2000er Jahre, als die konjunkturelle Lage ausgesprochen günstig war, wurde eine prozyklische Haushaltspolitik betrieben, und auch während der Krise blieb dieser Kurs größtenteils unverändert, denn die Konsolidierung fand vor dem Hintergrund erhöhten Marktdrucks und zu einem Zeitpunkt statt, zu dem ein sehr geringes Wachstum oder sogar ein Rückgang der Wirtschaftstätigkeit zu verzeichnen waren. Auch wenn der reformierte haushaltspolitische Rahmen es zuließ, dass die automatischen Stabilisatoren ihre Wirkung entfalten konnten, wurden diese Wirkung doch durch diskretionäre Konsolidierungsmaßnahmen aufgehoben, die erforderlich waren, um angesichts erhöhten Marktdrucks die nicht tragfähigen Haushaltspositionen zu korrigieren. Zwar sollten diese Maßnahmen dazu beitragen, die öffentlichen Finanzen wieder auf einen nachhaltigen Kurs zu führen und das Vertrauen der Märkte wiederherzustellen, doch belasteten sie die zu jenem Zeitpunkt schwache Wirtschaftsleistung und die angespannte Arbeitsmarktlage zusätzlich. Die Haushaltskonsolidierung kam 2014 bei nach wie vor negativer Produktionslücke im Euro-Währungsgebiet zum Erliegen, und obwohl sich die Produktionslücke im Euro-Währungsgebiet bis 2017 ins Plus drehte, blieb der haushaltspolitische Kurs im Euro-Währungsgebiet insgesamt weitgehend neutral. Darüber hinaus verfolgten nicht alle Mitgliedstaaten einen den spezifischen Tragfähigkeits- und Stabilisierungserfordernissen angemessenen haushaltspolitischen Kurs. So versäumten es viele Mitgliedstaaten trotz der verstärkten präventiven Komponente, die günstigere Konjunktur für die Bildung antizyklischer Puffer zu nutzen.

Hinzu kommt, dass der Schwerpunkt des SWP auf der Korrektur hoher öffentlicher Defizite und Schuldenstände liegt. Zwar wurden mit dem SWP Verfahren zur Korrektur hoher öffentlicher Defizite eingeführt, die sich auf nominale Schwellenwerte stützen, doch sieht der Pakt keine Möglichkeit vor, haushaltspolitische Maßnahmen zur Stützung der Wirtschaftstätigkeit zu erzwingen.

Im Zuge der Zweierpaket-Reformen wurde eine gemeinsame Zeitleiste für die Haushaltsplanung im Euro-Währungsgebiet festgelegt. Seither werden die Haushaltslage und -aussichten im Euro-Währungsgebiet anhand der Haushaltspläne der Mitgliedstaaten und deren Wechselwirkungen im Euro-Währungsgebiet geprüft, bevor die Haushaltspläne in den nationalen Parlamenten angenommen werden. Auch wenn der Kommission und dem Rat im Rechtsrahmen die Möglichkeit eingeräumt wird, Maßnahmen vorzulegen, die auf eine bessere Koordinierung der Haushalts- und der makroökonomischen Politik auf Ebene des Euro-Währungsgebiets abstellen, haben die EU-Organe keine Befugnisse, den angemessenen haushaltspolitischen Kurs für das Euro-Währungsgebiet insgesamt durchzusetzen. Den Mitgliedstaaten wird im Rahmen des Europäischen Semesters zwar nahe gelegt, in ihren Stabilitätsprogrammen und nationalen Reformprogrammen der Empfehlung zur Wirtschaftspolitik des Euro-Währungsgebiets Rechnung zu tragen, doch spielt die Dimension des Euro-Währungsgebiets in der Politik der Mitgliedstaaten nach wie vor keine zentrale Rolle.

In Ermangelung einer zentralen Fiskalkapazität mit Stabilisierungsfunktionen sind die Möglichkeiten zur Steuerung des haushaltspolitischen Kurses des Euro-Währungsgebiets insgesamt damit nach wie vor begrenzt. Auch der haushaltspolitische Spielraum, der genutzt werden soll, um bei schweren, nicht von der Politik verursachten Schocks einen Beitrag zur makroökonomischen Stabilisierung auf Ebene des Euro-Währungsgebiets insgesamt zu leisten, ist dadurch eingeschränkt. Infolgedessen ist die makroökonomische Stabilisierung im Euro-Währungsgebiet zwar auch von den nationalen haushalts- und wirtschaftspolitischen Maßnahmen, in erster Linie jedoch nach wie vor von der Geldpolitik abhängig, was in Zeiten, in denen geldpolitisch fast die Nullzinsgrenze erreicht ist, besonderes Augenmerk verdient. Die Schaffung einer Stabilisierungskapazität für das Euro-Währungsgebiet, die die nationale Haushaltspolitik ergänzt, würde für eine wirksamere Geldpolitik mit weniger Nebenwirkungen sorgen.

Qualität der öffentlichen Finanzen, einschließlich der Entwicklung der öffentlichen Investitionen

Die Qualität der öffentlichen Finanzen ist ein komplexes und vielschichtiges Thema: Es berührt die Zusammensetzung der öffentlichen Einnahmen und Ausgaben sowie die Frage, ob diese nachhaltiges Wachstum und soziale Inklusion angemessen fördern. Auch die wirksame Steuererhebung und Mechanismen zur Kontrolle und Priorisierung der öffentlichen Ausgaben sind wichtige Qualitätsaspekte. In diesem Kontext können Ausgabenüberprüfungen zur Verbesserung der Mittelzuweisung beitragen. Von besonderer Bedeutung ist in diesem Zusammenhang außerdem die Beobachtung, dass es in Phasen der Haushaltskonsolidierung häufig zweckmäßiger ist, öffentliche Investitionen zurückzufahren oder Steuern zu erhöhen, anstatt bei anderen Ausgabenposten zu kürzen. Diesen Aspekten ist im regelbasierten Rahmen für die haushaltspolitische Überwachung in ausreichendem Maße Rechnung zu tragen. Ebenfalls muss berücksichtigt werden, wie wichtig öffentliche Investitionen sind, um die notwendigen Voraussetzungen dafür zu schaffen, dass ein nachhaltiges Wirtschaftswachstum und die langfristige Tragfähigkeit gefördert werden können.

Die wesentliche Rolle, die öffentlichen Investitionen bei der Bereitstellung öffentlicher Güter und der Unterstützung tragfähiger öffentlicher Finanzen zukommt, wird im haushaltspolitischen Rahmen der EU umfassend anerkannt. So ist erstens in Artikel 126 Absatz 3 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union festgelegt, dass die Kommission die öffentlichen Investitionsausgaben berücksichtigt, wenn sie prüft, ob in einem Mitgliedstaat ein übermäßiges Defizit besteht. Zweitens wird im SWP anerkannt, dass die allgemeine Qualität der öffentlichen Finanzen auch daran zu messen ist, ob das Steuersystem und die öffentlichen Ausgaben wachstumsfreundlich sind; schon die Bezeichnung „Stabilitäts- und Wachstumspakt“ deutet in diese Richtung. Drittens wird in der Definition des mittelfristigen Haushaltsziels auf den haushaltspolitischen Spielraum und insbesondere auf die Notwendigkeit öffentlicher Investitionen verwiesen. Infolgedessen wurden in den haushaltspolitischen Rahmen Bestimmungen aufgenommen, die darauf abstellen, auch in Abschwungphasen die öffentlichen Investitionen nicht absinken zu lassen und Anreize für Strukturreformen zu schaffen, die nicht zuletzt durch die Steigerung des Potenzialwachstums tragfähigen öffentlichen Finanzen zuträglich sind.

Insgesamt ist es jedoch nicht gelungen, mit dem geltenden haushaltspolitischen Rahmen einen Rückgang der öffentlichen Investitionen in Konsolidierungsphasen zu verhindern oder zu erreichen, dass die öffentlichen Finanzen wachstumsfreundlicher werden. Dies ist in erster Linie bewussten politischen Entscheidungen in den Mitgliedstaaten zuzuschreiben. So gibt es keine eindeutigen Belege dafür, dass die haushaltspolitischen Regeln die Investitionstätigkeit tatsächlich gehemmt haben. In den Jahren 2015 und 2016 wurde die Investitionsklausel, mit der die Wachstumsorientierung des SWP gestärkt und Investitionen bei Konjunkturabschwüngen geschützt werden sollen, in Anspruch genommen; dies scheint sich jedoch nicht entscheidend positiv auf die öffentlichen Investitionen ausgewirkt zu haben. Insbesondere der Umstand, dass die Klausel vor allem darauf ausgerichtet ist, Investitionen in der besonderen Situation eines tief greifenden Abschwungs zu schützen, hat insgesamt dazu geführt, dass sie nur selten in Anspruch genommen wurde. Auch die Strukturreformklausel wurde bislang erst fünfmal angewandt und zeigte somit bei der Förderung von Reformen, die die Qualität der öffentlichen Finanzen verbessern bzw. das Potenzialwachstum steigern sollen, eher mäßigen Erfolg.

Diese Erkenntnisse müssen sorgfältig geprüft werden, nicht zuletzt auch vor dem Hintergrund der erheblichen zusätzlichen Investitionen, die erforderlich sind, um die Infrastruktur zu modernisieren, in der EU Klimaneutralität bis 2050 zu erreichen und den digitalen Wandel zu fördern. Daher wird die Kommission mit den Mitgliedstaaten weiter ausloten, wie Instrumente für die umweltgerechte Haushaltsplanung stärker genutzt werden können.

Eigenverantwortung für die EU-Haushaltsvorschriften und deren Governance

Der derzeitige haushaltspolitische Steuerungsrahmen der EU umfasst zahlreiche Regeln, sieht die Verwendung verschiedener Indikatoren zur Bewertung der Einhaltung der Vorschriften vor und enthält mehrere Bestimmungen, die Abweichungen von den Anforderungen ermöglichen und deren Inanspruchnahme jeweils an spezifische Voraussetzungen geknüpft ist.

Im Hinblick auf die Anwendung der zahlreichen Regeln ist es mitunter nicht unstrittig, ob diese vorschriftsmäßig eingehalten werden, sodass bei der Bewertung ökonomisches Augenmaß geboten ist. Darüber hinaus stützt sich der Rahmen in hohem Maße auf Variablen, die sich nur indirekt beobachten lassen und häufig revidiert werden, etwa die Produktionslücke und der strukturelle Saldo, was es erschwert, stabile politische Leitlinien zu formulieren. Die größere Ausdifferenzierung des SWP soll ermöglichen, dass der Rahmen vor dem Hintergrund der sich ändernden wirtschaftlichen Bedingungen flexibler angewandt werden kann, hat jedoch auch dazu geführt, dass er komplexer und intransparenter geworden ist, insbesondere was die präventive Komponente anbelangt. Dies ist zulasten der Eigenverantwortung, der Kommunikation und des politischen Rückhalts gegangen. Die Kommission hat hier in gewissem Maße gegengesteuert, indem mehr Gewicht auf den Ausgabenrichtwert gelegt wurde, sodass stabilere und konkretere politische Leitlinien bereitgestellt werden können und das Augenmerk auf Haushaltsposten gelenkt wird, die der direkten Kontrolle der Regierung unterliegen.

In diesem Zusammenhang sei zudem erwähnt, dass jährliche Haushaltsanpassungen und Compliance-Bewertungen mittlerweile stärker in den Mittelpunkt gerückt sind und der mittelfristigen Haushaltsplanung entsprechend weniger Bedeutung beigemessen wird, was dazu führt, dass viele Mitgliedstaaten die Erreichung ihres jeweiligen mittelfristigen Ziels aufgeschoben haben. Der Umstand, dass die Einhaltung jährlicher Anforderungen nun einen Hauptschwerpunkt bildet, hat möglicherweise auch dazu beigetragen, dass zwischen Mitgliedstaaten, deren Haushaltspositionen und Nachhaltigkeitsrisiken sehr unterschiedlich ausfallen, nur unzureichend differenziert wird.

Durch die jährliche Prüfung der Übersichten über die Haushaltsplanung der Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets konnte die Kommission zu einem früheren Zeitpunkt zu den Haushaltsverfahren der Mitgliedstaaten beitragen, doch hat sich auch gezeigt, wie schwierig es ist, die Mitgliedstaaten zum Jahresende zu einer Änderung ihrer Haushaltsplanung zu bewegen und eine echte Diskussion über den haushaltspolitischen Kurs des Euro-Währungsgebiets in der Euro-Gruppe anzustoßen.

Haushaltspolitische Rahmen der Mitgliedstaaten