BERICHT DER KOMMISSION - Zypern - Bericht nach Artikel 104 Absatz 3 EG-Vertrag

1. Einführung und Begründung des Berichts

Am 7. April 2004 veröffentlichte die Kommission ihre Frühjahrsprognose 2004. Nach dieser Prognose, die unter Berücksichtigung der im März 2004 von Zypern gemeldeten und von Eurostat bestätigten Daten erstellt wurde, erreichte das gesamtstaatliche Finanzierungsdefizit Zyperns 2003 6,3% des BIP und lag damit über dem im EG-Vertrag vorgesehenen Referenzwert von 3 % des BIP.

Tabelle 1: Finanzierungssaldo und Schuldenstand des Gesamtstaats (% des BIP)

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Quelle: Eurostat und Frühjahrsprognose 2004 der Kommission.

Zum gegenwärtigen Zeitpunkt belegt das geschätzte Ergebnis für 2003, dass in Zypern ein übermäßiges Defizit im Sinne des EG-Vertrags und des Stabilitäts- und Wachstumspakts besteht. Die Kommission hat daher beschlossen, für Zypern das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit einzuleiten.

Das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit richtet sich nach Artikel 104 EG-Vertrag und der zum Stabilitäts- und Wachstumspakt gehörenden Verordnung (EG) Nr. 1467/97 des Rates "über die Beschleunigung und Klärung des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit".

Artikel 104 Absatz 3 EG-Vertrag lautet: ,Erfuellt ein Mitgliedstaat keines oder nur eines dieser Kriterien [1], so erstellt die Kommission einen Bericht. In diesem Bericht wird berücksichtigt, ob das öffentliche Defizit die öffentlichen Ausgaben für Investitionen übertrifft; berücksichtigt werden ferner alle sonstigen einschlägigen Faktoren, einschließlich der mittelfristigen Wirtschafts- und Haushaltslage des Mitgliedstaats. ..."

[1] Diese Kriterien sind: a) ob das Verhältnis des geplanten oder tatsächlichen öffentlichen Defizits zum Bruttoinlandsprodukt den Referenzwert von 3 % überschreitet, es sei denn, dass entweder das Verhältnis erheblich und laufend zurückgegangen ist und einen Wert in der Nähe des Referenzwerts erreicht hat; oder der Referenzwert nur ausnahmsweise und vorübergehend überschritten wird und das Verhältnis in der Nähe des Referenzwerts bleibt; b) ob das Verhältnis des öffentlichen Schuldenstands zum Bruttoinlandsprodukt den Referenzwert von 60 % überschreitet, es sei denn, dass das Verhältnis hinreichend rückläufig ist und sich rasch genug dem Referenzwert nähert.

Der vorliegende, von der Kommission nach Artikel 104 Absatz 3 erstellte Bericht bewertet die jüngste und die gegenwärtige Haushaltentwicklung in Zypern sowie die kurzfristigen Aussichten im Lichte der gesamtwirtschaftlichen Lage und der von der Regierung getroffenen Maßnahmen.

2. Jüngste makroökonomische Entwicklungen und Aussichten

Nach einem generell kräftigen Wachstum in den frühen 90er Jahren ging das reale BIP-Wachstum 1996-1997 aufgrund sinkender Touristenzahlen nach den Zwischenfällen entlang der Demarkationslinie und der einsetzenden schweren Dürre auf rund 2 % zurück. Im Zeitraum 1998-2001 erhöhte sich das Wachstum wieder auf 4-5 % jährlich, vor allem da sich der Tourismus als wichtigste Stütze und Antriebskraft der Wirtschaft erholte. Die Konjunkturbelebung wurde durch eine expansive Finanzpolitik in den Jahren 1997 und 1998 unterstützt. 2002 und 2003 ging das BIP-Wachstum jedoch wieder auf 2 % zurück, nachdem die Touristenzahlen in beiden Jahren erneut rasant eingebrochen waren. Ursachen waren das bescheidene Wachstum in der EU (aus der die meisten Touristen in Zypern stammen), die Nachwirkungen des 11. September 2001 und anderer Terroranschläge, der Irak-Krieg und die Krankheit SARS, die allesamt die externe (Tourismus-)Nachfrage dämpften, das Wirtschaftswachstum mittel- und unmittelbar schwächten und zu einer Verschlechterung der öffentlichen Finanzen beitrugen. Nach der Frühjahrsprognose 2004 der Kommission wird sich das jährliche Wachstum 2004-2005 wieder auf 3-4 % beschleunigen. Das Pro-Kopf-Einkommen in Kaufkraftstandards ist beständig gestiegen und war mit 78 % des EU-15-Durchschnitts im Jahr 2003 das höchste unter den neuen Mitgliedstaaten.

Die Wachstumszusammensetzung war im Zeitraum 1998-2003 unterschiedlich, wobei sich Inlands- und Auslandsnachfrage als wichtigster Wachstumsmotor abwechselten. Dies war zum Teil auf Kursänderungen in der Finanzpolitik zurückzuführen, während das Investitionswachstum einen konjunkturzyklischen Verlauf nahm und der private Konsum unstet expandierte. Die Zahlungsbilanz blieb im Zeitraum 1998-2003 defizitär, wobei sich das Defizit praktisch durchweg auf etwa 4 % des BIP und 2003 auf 4,3 % des BIP belief. Für 2004 und 2005 rechnet die Kommission mit einer Belebung des BIP-Wachstums, die von der Auslandsnachfrage ausgeht, zu der aber auch die private Inlandsnachfrage, wenn auch gebremst durch die Finanzkonsolidierung, beiträgt.

Tabelle 2: Makroökonomische Entwicklungen und Aussichten

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(a) Nettokreditaufnahme/-vergabe gegenüber dem Rest der Welt = Leistungsbilanz + Kapitalbilanz

Quelle: Eurostat und Frühjahrsprognose 2004 der Kommission.

Bei einer Arbeitslosenquote von nur 4-5 % ist Arbeitslosigkeit in Zypern praktisch kein Problem. Der relativ flexible Arbeitsmarkt hielt der Konjunkturverlangsamung 2002-2003 gut Stand; 2003 stieg die Arbeitslosigkeit nur geringfügig auf 4,4 %, während die Beschäftigung um 0,5 % wuchs. Die Kommission rechnet in ihrer Prognose mit einer leicht rückläufigen Arbeitslosenquote in den Jahren 2004-2005, während gleichzeitig das Beschäftigungswachstum aufgrund der Konjunkturbelebung anzieht.

Die guten Ergebnisse Zyperns bei der Inflation sind das Ergebnis des stabilen Wechselkurses, der glaubwürdigen Geldpolitik und einer Lohnpolitik, die darauf abzielt, den Lohnanstieg unter dem Produktivitätswachstum zu halten. Plötzliche Ausschläge der Inflation auf 4,9 % im Jahr 2000 und 4,0 % 2003 standen vor allem - aber nicht ausschließlich - im Zusammenhang mit der schrittweisen Anhebung der MwSt-Sätze gemäß den Verpflichtungen zur Übernahme des acquis. Für 2004 und 2005 wird mit einem erneuten Inflationsrückgang auf gut 2 % gerechnet.

3. Lage der Öffentlichen Finanzen

Das gesamtstaatliche Defizit ging von nahezu 4,3 % des BIP 1998 auf 2,4 % 2000 und 2001 zurück, stieg ab 2002 jedoch wieder an und erreichte 2003 6,3 % des BIP, womit es über dem Referenzwert von 3 % des BIP lag. Außerdem wird es sowohl nach Einschätzung der Kommission als auch nach Auffassung der Behörden diese Schwelle 2004-2005 weiterhin deutlich übersteigen. Der Schuldenstand im Verhältnis zum BIP erhöhte sich ab 1999 um 10 Prozentpunkte auf 72,2 % des BIP 2003 und lag damit ebenfalls über dem Referenzwert von 60 % des BIP.

Die Analyse der Haushaltsentwicklung wird noch durch einige Datenumstellungsprobleme erschwert, auch wenn vor Kurzem eine kohärente Reihe vollständig konsolidierter ESVG-95-Daten zu den gesamtstaatlichen Einnahmen und Ausgaben vorgelegt wurde.

3.1. Haushaltsentwicklung bis 2002

Zypern hatte bei der Haushaltskonsolidierung bislang uneinheitliche Erfolge zu verzeichnen. Nach mehreren Jahren mit hohem BIP-Wachstum und relativ begrenzten Haushaltsdefiziten wurde die Finanzpolitik in Reaktion auf die Konjunkturverlangsamung 1996-97 aggressiv expansiv. Die Ausgaben wurden auf breiter Front erhöht, so dass das gesamtstaatliche Defizit von 3,4 % des BIP 1996 auf rund 5 % des BIP 1997 und 1998 anschwoll. Um dieser Verschlechterung entgegenzuwirken, wurde 1999 ein Konsolidierungsplan eingeführt, der eine Reihe von zumeist einmaligen Maßnahmen vorsah und das Defizit bis 2002 auf 2,0 % senken sollte. Der Konsolidierungsplan war insofern relativ erfolgreich, als er dazu beitrug, das gesamtstaatliche Haushaltsdefizit 2000 und 2001 auf 2,4 % des BIP zu senken, auch wenn ab 2001 wieder von den Zielen abgewichen wurde. 2001 und 2002 wurde der Plan überarbeitet und erweitert. Gleichzeitig lief die Finanzkonsolidierung zunehmend aus dem Gleis, und das Defizit erreichte 2002 statt der geplanten 2,6 % vielmehr 4,6 % des BIP. Diese Fehlentwicklung kann teilweise auf das niedrigere BIP-Wachstum zurückgeführt werden. Außerdem wurden die öffentlichen Finanzen 2002 durch unerwartet hohe Verteidigungsausgaben und, ähnlich wie 1997-1998, Ausgaben zur Kompensation des Wirtschaftsabschwungs in Mitleidenschaft gezogen. Diese Mehrausgaben überwogen die durch die Einstellung von Subventionen und die niedrigeren Zinszahlungen entstehenden Einsparungen. Gleichzeitig sollte die schrittweise Steuerreform ab Mitte 2002 zur Senkung der direkten und Erhöhung der indirekten Besteuerung [2] für die öffentlichen Finanzen neutral bleiben. Die Reform wurde allerdings nicht wie ursprünglich geplant umgesetzt, da einmalige Ausgleichsmaßnahmen eingeführt wurden, um die breite politische Unterstützung zu sichern.

[2] Die Reform wurde im Juli 2002 vom Parlament verabschiedet und umfasste vor allem eine Anhebung des MwSt-Satzes von 10 % auf 13 % im Juli 2002 und auf 15% im Januar 2003 sowie eine stufenweise Erhöhung der Verbrauchsteuern auf Energie, Tabak und Alkohol, bei gleichzeitiger Senkung der ESt, KSt und Vermögensteuer sowie Abschaffung der Verteidigungsfondsabgabe.

Im Zeitraum 1998-1999 führte Zypern Primärdefizite, gefolgt von Überschüssen in den Jahren 2000 und 2001, die auf die Konsolidierungsanstrengungen zurückzuführen waren. Aufgrund der erneuten Abweichung von den finanzpolitischen Zielen im Jahr 2002 wurde der Primärsaldo wieder zu einem (wachsenden) Defizit. Trotz des gleichzeitigen Anstiegs des Schuldenstands wurden die Zinszahlungen insgesamt durch die niedrigeren Zinssätze bei rund 3-3½ % des BIP gehalten.

Das gesamtstaatliche Finanzierungsdefizit wurde in erster Linie durch die Nettokreditaufnahme des Zentralstaats bestimmt.

Tabelle 3: BIP-Wachstum und gesamtstaatlicher Finanzierungssaldo und Schuldenstand

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(a) Für 2004 und 2005 ist aufgrund von Datenproblemen keine Berechnung möglich.

Quelle: Eurostat und Frühjahrsprognose 2004 der Kommission.

3.2. Haushaltsentwicklung 2003

Im August 2002 wurde ein gesamtstaatliches Finanzierungsdefizit von 1,9 % des BIP als Ziel für 2003 genannt, wobei ein BIP-Wachstum von 4,6 % erwartet wurde. Aufgrund der widrigen Weltkonjunktur, der höheren staatlichen Ausgaben und der konjunkturbedingten Mindereinnahmen erreichte das gesamtstaatliche Defizit jedoch 6,3 % des BIP. Die Haushaltsentwicklung verlief damit ähnlich wie 2002, als dieselben Faktoren (geringes Wachstum, Einnahmenausfälle und Mehrausgaben) zu einem Anstieg des gesamtstaatlichen Defizits auf 4,6 % des BIP führten.

Um dieser wachsenden Zielabweichung entgegenzuwirken und da der laufende Konsolidierungsplan praktisch aufgegeben worden war, legte die Regierung im August 2003 im Rahmen ihres Wirtschaftsprogramms zur Beitrittsvorbereitung (PEP) ein neues Konsolidierungsprogramm vor. Die im PEP vorgesehene Korrektur der öffentlichen Finanzen soll vorwiegend auf der Ausgabenseite erfolgen; dies erfordert jedoch strikte Ausgabenkontrolle, bei der bisher keine überzeugenden Ergebnisse erzielt wurden.

Was die Einnahmenseite angeht, so erreichten die gesamtstaatlichen Einnahmen 40,2 % des BIP und damit 2,9 Prozentpunkte mehr als geplant. Das geringe Wachstum und die Steuerumgehung setzten dem Anstieg der Einnahmen sowohl aus direkten wie auch aus indirekten Steuern insgesamt jedoch Grenzen. Der Anstieg der Gesamteinnahmen war vor allem auf Mehreinnahmen aus indirekten Steuern zurückzuführen, worin sich die weitere Anhebung des MwSt-Satzes von 13 % auf 15 % im Januar 2003 niederschlug. Das Aufkommen aus den direkten Steuern ging hingegen in absoluten Zahlen zurück, vor allem aufgrund der Senkung des ESt-Spitzensatzes sowie der Einführung eines (niedrigeren) einheitlichen KSt-Satzes von 10 %.

Die gesamtstaatliche Ausgabenquote erhöhte sich sprunghaft um 4,7 Prozentpunkte auf 46,4 % des BIP und war damit 3,7 Prozentpunkte höher als geplant. Die Beschleunigung des öffentlichen Ausgabenanstiegs betraf sowohl die laufenden als auch die Investitionsausgaben. Ein Posten, der maßgeblich zu diesem raschen Anstieg beitrug, waren die wachsenden Lohnkosten im öffentlichen Sektor aufgrund der 2003 bewilligten Grundgehaltserhöhung um 7,5 % und aufgrund von Nachzahlungen für 2001 und 2002. Gleichzeitig stiegen auch die Investitionsausgaben mit einer Rate von 30 % im Zuge der expansiven Finanzpolitik zur Bekämpfung der Konjunkturschwäche sehr rasch an. Andererseits wurde der Anstieg der Zinszahlungen durch die niedrigeren Zinssätze im Zaum gehalten, während auch die Subventionen, zumindest teilweise aufgrund des angestrebten allmählichen Subventionsabbaus, nur eine geringe Zuwachsrate aufwiesen.

Tabelle 4: Ziele für den gesamtstaatlichen Finanzierungssaldo 2003 und geschätztes Ergebnis

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Quelle: Kommissionsdienststellen.

3.3. Aussichten für 2004

Für 2004 sah der vom Parlament im Januar 2004 verabschiedete Haushalt ein Defizit von 3,7 % des BIP vor. Im März 2004 setzte das Finanzministerium seine Defizitprognose auf 4,1 % des BIP herauf, während das gesamtstaatliche Finanzierungsdefizit nunmehr 4,3 % des BIP (gegenüber 3,7 % im PEP 2003) betragen soll. Die Frühjahrsprognose 2004 der Kommission stimmt weitgehend mit diesem Ziel überein. Die Kommission geht angesichts der bisher unterschiedlichen Erfolge bei der Finanzkonsolidierung und der von der Regierung vorgenommenen Aufwärtskorrekturen des Defizits, und unter der Annahme, dass die angekündigten Maßnahmen nicht rigoros umgesetzt werden, allerdings davon aus, dass die Ziele nicht ganz erreicht werden und das Defizit 4,6 % des BIP erreicht.

Das im PEP 2003 dargelegte korrigierte Konsolidierungsprogramm war die Grundlage für den Haushalt 2004. Die Obergrenzen für die gesamtstaatliche Nettokreditaufnahme im Jahr 2004 sollen durch Maßnahmen zur Steigerung der Einnahmen und zur Beschränkung des Ausgabenwachstums ergänzt werden; diese umfassen auf der Einnahmenseite unter anderem höhere Gebühren für öffentliche Dienstleistungen und für Lizenzen sowie Maßnahmen zur Verbesserung der Steuerverwaltung und der Einhaltung von Steuervorschriften. Auf der Ausgabenseite konzentrieren sich die Maßnahmen auf die Eindämmung des Lohnanstiegs und die Effizienz des öffentlichen Sektors, eine Begrenzung und Rückführung der Verteidigungsausgaben, Subventionen (an die Landwirtschaft) und sonstige laufende Transferleistungen sowie die Einführung eines mehrjährigen finanzpolitischen Rahmens mit festen Ausgabenbegrenzungen für jedes Ministerium.

3.4. Jüngste Schuldenentwicklung und Aussichten

Der Schuldenstand im Verhältnis zum BIP liegt nach wie vor über dem im EG-Vertrag vorgesehenen Referenzwert von 60 % des BIP. Angesichts der Zinsbelastung und der nachteiligen Bestandsanpassungen wurde die Schuldenstandsentwicklung im Zeitraum 1998-2003 vor allem durch unzureichende Primärüberschüsse bestimmt. Gleichzeitig entstand durch den Anstieg des nominalen BIP ein Gegengewicht, das den Druck in Richtung steigender Schuldenquoten abfederte. Was die Bestandsanpassungen angeht, so wurden keine größeren Privatisierungen durchgeführt, doch die relativ umfangreichen Anpassungen für 2000, 2001 und 2003 stehen überwiegend im Zusammenhang mit der Neueinstufung von Tilgungsfonds, die zuvor nicht in den gesamtstaatlichen Bruttoschuldenstand eingerechnet worden waren. Für 2004 wird mit einem geringfügigen weiteren Anstieg der Schuldenquote auf knapp 75% des BIP gerechnet.

Tabelle 5: Schuldendynamik

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(a) Für 2004 und 2005 ist aufgrund von Datenproblemen keine Berechnung möglich.

Quelle: Eurostat und Frühjahrsprognose 2004 der Kommission.

4. Sonstige einschlägige Faktoren

4.1. Mittelfristige Aussichten

Nach dem PEP 2003 wollte die Regierung das gesamtstaatliche Defizit bis 2006 unter den im EG-Vertrag vorgesehenen Referenzwert von 3 % des BIP senken, wobei das Defizit 2005 2,8 % und 2006 2,2 % des BIP betragen sollte. Nach der budgetären Fehlentwicklung im Jahr 2003 wurde das Defizitziel für 2005 jedoch in einer vom Finanzministerium im März 2004 eingereichten aktualisierten Fassung auf 3,8 % des BIP heraufgesetzt (für 2006 wurde kein neues Ziel genannt).

4.2. Investitionen

Nach Artikel 104 Absatz 3 EG-Vertrag wird in dem vorliegenden Kommissionsbericht ,auch berücksichtigt, ob das öffentliche Defizit die öffentlichen Ausgaben für Investitionen übertrifft". Seit 2002 ist das gesamtstaatliche Defizit Zyperns durchgängig höher als die gesamtstaatlichen Bruttoanlageinvestitionen, die 2000-02 rund 3,1 % des BIP ausmachten, bevor sie sich 2003 auf 3,8 % erhöhten (siehe Tabelle 3). Der EU-15-Durchschnitt lag in diesem Zeitraum bei 2,3 % des BIP bzw. 2,4 % des BIP 2003. Diese positive - wenn auch noch relativ geringe - Differenz zwischen den Investitionsquoten entspricht dem durch den Aufholprozess der zyprischen Wirtschaft entstehenden öffentlichen Investitionsbedarf.

4.3. Zahlungsbilanz

Im Zeitraum 1998-2003 verzeichnete Zypern Zahlungsbilanzdefizite [3] von durchschnittlich knapp 5 % des BIP, wobei das Defizit 2002 5,4 % und 2003 4,3 % des BIP betrug. Die Überschüsse von 20-25 % des BIP in der Dienstleistungsbilanz, die durch den Tourismus, das Offshore Business und sonstige Dienstleistungen entstanden, wurden durch Handelsbilanzdefizite von rund 25-30 % des BIP mehr als aufgezehrt. Trotz der Konsolidierungsanstrengungen und des kräftigen Wachstums des Tourismus bis 2002-2003 hat sich das Zahlungsbilanzdefizit mit der Zeit doch nicht deutlich verringert. Die Überschreitung der finanzpolitischen Zielvorgaben und der Abbau privater Ersparnis haben einen Rückgang des Zahlungsbilanzdefizits verhindert, Letzterer namentlich 1998 und 2000. Im Jahr 2003 ging das Zahlungsbilanzdefizit trotz eines höheren gesamtstaatlichen Defizits geringfügig auf 4,3 % des BIP zurück, wobei allerdings auch die geringeren Rüstungseinfuhren eine Rolle spielten. Der Zustrom ausländischer Direktinvestitionen erhöhte sich 2002 mit zunehmender Liberalisierung des Kapitalverkehrs auf 4,5 % des BIP, wurde jedoch durch zyprische Investitionen im Ausland weitgehend ausgeglichen. Die Ausweitung des Zahlungsbilanzdefizits 2002-2003 hängt auch mit einer leichten Einbuße bei der preislichen Wettbewerbsfähigkeit zusammen. Die Kommission rechnet in ihrer Frühjahrsprognose mit einem geringfügigen Rückgang des Zahlungsbilanzdefizits auf 3,3 % des BIP im Jahr 2005. Ausschlaggebend sind eine Erholung im Tourismus und die geringere Importnachfrage, die zum Teil auf die Finanzkonsolidierung und eine Reihe von Ad-hoc-Faktoren wie die weiter zurückgehenden Einfuhren von Verteidigungsausrüstung sowie positive Spillover-Effekte der Olympischen Spiele 2004 in Athen zurückzuführen ist.

[3] Nettokreditaufnahme/-vergabe gegenüber dem Rest der Welt = Leistungsbilanz + Kapitalbilanz. Nach dem gegenwärtigen System volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen entspricht dies dem in Artikel 121 Absatz 1 EG-Vertrag verwendeten Begriff der ,Leistungsbilanzen".

5. Fazit

Das gesamtstaatliche Defizit Zypern erhöhte sich 2003 auf 6,3 % des BIP. Obgleich die Haushaltsentwicklung von der jüngsten Konjunkturschwäche, insbesondere infolge externer Faktoren, in Mitleidenschaft gezogen wurde, ist die Überschreitung des Referenzwerts von 3 % des BIP im Sinne des Stabilitäts- und Wachstumspakts doch weder auf ein außergewöhnliches Ereignis, das sich der Kontrolle zyprischen Behörden entzogen hätte, noch auf einen schweren Wirtschaftsabschwung zurückzuführen.

Nach der Frühjahrsprognose 2004 der Kommission und nach Angaben der zyprischen Behörden wird das gesamtstaatliche Defizit 2004 mit rund 4,5% des BIP deutlich über dem Referenzwert von 3 % des BIP liegen. Der Schuldenstand im Verhältnis zum BIP dürfte sich um 2,3 Prozentpunkte auf 74,6 % des BIP 2004 erhöhen und damit noch mehr über dem im Vertrag vorgesehenen Referenzwert von 60 % des BIP liegen.