MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT - Überprüfung der Umweltpolitik 2003 - Konsolidierung der Umweltdimension nachhaltiger Entwicklung

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Ein neuer politischer Kontext

3. Trends, Herausforderungen und Antworten der Politik

4. Ein erneuter Ansatz für Umweltpolitik

5. Neue Mitgliedstaaten - spezielle Herausforderungen der Erweiterung

6. Internationale Dimension

7. Schlussfolgerungen

ANHANG

1. Einleitung

Wichtigstes Ziel der Überprüfung ist es, über die Entwicklungen seit 2001 zu berichten und noch einmal die Prioritäten in der Umweltpolitik der EU und der einzelnen Staaten für das kommende Jahr zu unterstreichen. Mit der Überprüfung soll auch die Umsetzung des 6. Umweltaktionsprogramms (6. UAP) der EU überwacht werden [1].

[1] Beschluss Nr. 1600/2002/EG des Europäischen Parlamentes und des Rates über das Sechste Umweltaktionsprogramm der Europäischen Gemeinschaft, ABl. L 242 vom 10. September 2002, S. 1-15.

Diese Überprüfung sollte im Zusammenhang mit der im Jahr 2000 verabschiedeten Lissabonner Strategie für wirtschaftliche und soziale Erneuerung erfolgen. In Lissabon legten die Staats- und Regierungschefs der EU ihr strategisches Ziel fest, bis zum Jahr 2010 die Europäische Union ,zum wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum in der Welt zu machen - einem Wirtschaftsraum, der fähig ist, ein dauerhaftes Wirtschaftswachstum mit mehr und besseren Arbeitsplätzen und einem größeren sozialen Zusammenhalt zu erzielen". Die Lissabonner Strategie wurde durch die Annahme der EU-Richtlinie für eine nachhaltige Entwicklung auf der Tagung des Europäischen Rates in Göteburg im Jahr 2001 durch eine dritte Dimension, d.h. die Umweltdimension, ergänzt [2].

[2] Ziffern 19-32, Schlussfolgerungen des Vorsitzes, Europäischer Rat in Göteborg (15.-16. Juni 2001).

Die erste Überprüfung der Umweltpolitik der Europäischen Union und der Mitgliedstaaten ist auch ein Ergebnis der Frühjahrstagung 2003 des Europäischen Rates, der auf dieser Tagung feststellte, dass: ,die Kommission die Absicht hat, eine jährliche Bestandsaufnahme in Bezug auf den Cardiff-Prozess zur Einbeziehung von Umweltbelangen und eine regelmäßige Überprüfung der Umweltpolitik vorzunehmen und darüber rechtzeitig zu berichten, so dass die Ergebnisse ab 2004 bei der Erstellung ihrer künftigen Frühjahrsberichte Berücksichtigung finden können. [3] "

[3] Ziffer 58, Schlussfolgerungen des Vorsitzes, Europäischer Rat in Brüssel (20.-21. März 2003).

Die Überprüfung erläutert zunächst den neuen politischen Kontext der Umweltpolitik der EU seit Annahme der EU-Strategie für eine nachhaltige Entwicklung im Jahre 2001. Der Prüfbericht analysiert danach die auf der Umwelt am stärksten lastenden Gefahren und Bedrohungen und die bisherigen diesbezüglichen politischen Antworten auf EU-Ebene. Der Bericht legt im Weiteren den erforderlichen Mix in der Umweltpolitik dar, um nachhaltige Entwicklung in die Realität umzusetzen: Der Schwerpunkt muss dabei auf die drei, miteinander verflochtenen Ziele gelegt werden, die der Umweltpolitik zugrunde liegen - Einbeziehung der Umweltbelange in andere Politikbereiche, Umsetzung und Information. Schließlich geht der Prüfbericht auf spezielle Herausforderungen im Zusammenhang mit der EU-Erweiterung und Entwicklungen auf internationaler Ebene ein.

2. Ein neuer politischer Kontext

Der für die EU-Umweltpolitik entscheidende Kontext hat sich im Verlauf der letzten zwei Jahre erheblich verändert. Ursache dafür sind sowohl Beschlüsse, die die Umwelt direkt betreffen, wie die Annahme der gemeinschaftlichen und einzelstaatlichen Strategien für eine nachhaltige Entwicklung, die Verabschiedung des 6. Umweltaktionsprogramms, der Weltgipfel für nachhaltige Entwicklung in Johannesburg, als auch Veränderungen auf dem Weg zu einem breiteren politischen Rahmen, wie die Erweiterung der Europäischen Union um zehn neue Mitgliedstaaten im Jahr 2004, die Debatte über die Zukunft Europas, der derzeitige ökonomische Abschwung und die erhöhten Sicherheitsprobleme.

2.1. Nachhaltige Entwicklung im Mittelpunkt der politischen Debatte

Nachhaltige Entwicklung: eine Priorität auf allen Ebenen der Governance im öffentlichen Bereich und Gegenstand wachsenden Bewusstseins im Privatsektor

- Seit Einbeziehung der Nachhaltigen Entwicklung in den EG-Vertrag im Jahre 1997 ist sie als übergeordnetes Ziel der EU anerkannt. Die Annahme der EU-Strategie für eine Nachhaltige Entwicklung auf der Tagung des Europäischen Rates in Göteborg im Juni 2001 kennzeichnete einen Wendepunkt: Die Notwendigkeit, Wirtschaftswachstum, soziale Verbesserungen und Umweltschutz in einem ausgewogenen Verhältnis voranzutreiben, wurde in einer Reihe detaillierter Zielstellungen und Maßnahmen zum Ausdruck gebracht. Die Strategie versucht, Wirtschaftswachstum und sozialen Zusammenhalt zu fördern, ohne dadurch die Umweltqualität zu schädigen. Im Gegenzug beinhaltet sie, dass ökologische Zielstellungen im Hinblick auf ihre ökonomischen und sozialen Auswirkungen abzuwägen sind und ,Win-Win'-Lösungen für Wirtschaft, Beschäftigung und Umwelt gefunden werden müssen. Dies kennzeichnet eine große Veränderung in der Art und Weise, wie Umweltpolitik bisher verstanden und konzipiert wurde.

- 2002 nahmen der Rat und das Europäische Parlament das 6. Umweltaktionsprogramm an, das die ökologische Roadmap (Marschroute) der EU für die nächsten 10 Jahre vorgibt. Das 6. UAP ist das Hauptinstrument zur Erreichung der Umweltziele der Strategie für eine nachhaltige Entwicklung. Dieses Programm setzt ehrgeizige, oft quantitativ festgelegte Ziele, die die langfristigen Verpflichtungen der EU gegenüber dem Umweltschutz betonen, und liefert damit einen vorausberechenbaren Rahmen für öffentliche und private Akteure in Europa und in der übrigen Welt.

- Der im September 2002 in Johannesburg durchgeführte Weltgipfel über Nachhaltige Entwicklung gab der globalen Dimension der nachhaltigen Entwicklung auf internationaler Ebene zehn Jahre nach Rio einen neuen Impuls.

- Vor 2001 hatten auf nationaler Ebene nur etwa eine Handvoll von EU-Mitgliedstaaten nationale Strategien für eine nachhaltige Entwicklung ausgearbeitet. Heute hat die Mehrheit der Mitgliedstaaten und Beitrittsländer derartige Strategien in Übereinstimmung mit dem in dem Umsetzungsplan von Johannesburg festgelegten Zieldatum 2005 angenommen.

- Viele öffentliche Behörden haben sich in ganz Europa aktiv an der Ausarbeitung Lokaler und Regionaler Agendas 21, d. h. an der Ausarbeitung von Plänen für nachhaltige Entwicklung auf lokaler Ebene beteiligt.

- Der Privatsektor zeigt zunehmendes Interesse an nachhaltiger Entwicklung, insbesondere durch die Ausarbeitung von Strategien zur freiwilligen Einbeziehung sozialer und ökologischer Gesichtspunkte in die allgemeine Geschäftstätigkeit (Corporate Social and Environmental Responsibility).

Diese Entwicklungen zeigen ein gewachsenes Bewusstsein für die wechselseitigen Abhängigkeiten und Zusammenhänge der Ziele in der Wirtschafts-, Sozial- und Umweltpolitik und ein langfristiges Engagement für Kohärenz in der Politik.

Der sich verändernde politische Rahmen beeinflusst auch die Agenda für eine nachhaltige Entwicklung

- Die Erweiterung der EU um zehn neue Mitgliedstaaten im Mai 2004 bringt nicht nur eine einzigartige ökologische Bereicherung mit sich - eine reiche biologische Vielfalt und riesige Gebiete nahezu unberührter Natur - sondern auch angesichts des für die Umsetzung und Durchsetzung des Acquis notwendigen Kapazitätsaufbaus und Finanzierungsbedarfs eine große Herausforderung an die Umweltpolitik der Gemeinschaft.

- Die derzeitige Debatte über die Zukunft Europas ist direkt mit der Erweiterung verknüpft. Auf der Basis der Arbeit des Konvents wird die Regierungskonferenz über die Architektur der erweiterten Union und einen verfassungsgemäßen Vertrag entscheiden. Dieser Vertrag bildet die neue institutionelle Rahmenstruktur, innerhalb derer Umweltschutz und nachhaltige Entwicklung weiterzuentwickeln sind. Da die Umwelt nach wie vor ganz oben auf der Liste der Probleme steht, die für die EU-Bürger Priorität haben, muss gewährleistet werden, dass der neue Vertrag nicht nur den erreichten ökologischen Besitzstand, d.h. den Umwelt-Acquis der EU wahrt, sondern auch dazu beiträgt, diesen zu fördern.

- Das sich verschlechternde wirtschaftliche und soziale Klima, das seit 2001 vorherrscht, hat Wachstum und Beschäftigung an die Spitze der politischen Agenda gerückt. Angesichts des übergeordneten Ziels der nachhaltigen Entwicklung müssen die derzeitigen Anstrengungen auf den Gebieten Wachstum und Beschäftigung auch Umweltaspekte berücksichtigen. Innovative Strategien müssen entwickelt werden, um die Wirksamkeit der Ressourcen zu maximieren und Auswirkungen auf die Umwelt zu minimieren.

- Die terroristischen Angriffe vom 11. September 2001 und ihre Nachwirkungen - einschließlich die Kriege in Afghanistan und im Irak - haben zu erhöhten Sicherheitsängsten geführt. Dies hat wiederum Auswirkungen auf die EU-Umweltpolitik. Umweltsicherheit - d. h. die Verknüpfung zwischen knappen Ressourcen und Konflikten, Kriegsfolgen für die Umwelt usw. - und Zivilschutz - d. h. Einstellung und Reaktion auf terroristische Angriffe mit Umweltfolgen - sind auf der politischen Agenda nach vorn gerückt, und so kann die Herausforderung einer nachhaltigen Entwicklung nur durch Fortsetzung des multilateralen Ansatzes wirksam gemeistert werden.

Dieser neue politische Kontext schafft eine Reihe von Herausforderungen, denen sich die EU-Umweltpolitik stellen muss, damit eine vollständige Einbeziehung in das Konzept der nachhaltigen Entwicklung gelingt.

2.2. Herausforderungen, vor denen die Umweltpolitik steht

Die EU-Umweltpolitik steht vor folgenden fünf großen Herausforderungen:

i. Vollständige Einbeziehung der Umweltdimension in die Lissabonner Strategie

Das Konzept nachhaltiger Entwicklung ist in vielerlei Hinsicht schwer definierbar. Politiker interpretieren es zuweilen falsch als Umgestaltung der Umweltpolitik. Oftmals begreifen sie dieses Konzept nicht als ausgewogenen Ansatz der ökonomischen, sozialen und ökologischen Dimension und verstehen damit auch nicht, dass diese drei Dimensionen alle gleichberechtigt nebeneinander auf derselben Stufe zu sehen sind. Auf EU-Ebene lässt sich folgendes feststellen: Die Tatsache, dass nachhaltige Entwicklung in den Mittelpunkt der politischen Debatte auf EU-Ebene gerückt ist, hat seit 2002 zur Einbeziehung einer Umweltdimension in den Frühjahrsbericht geführt. Trotzdem war die Umwelt bisher für viele Akteure immer nur ein Anhang oder Zusatz zu dem übrigen Teil des Berichtes für 2002 und 2003.

Unser langfristiges wirtschaftliches und soziales Wohlergehen hängt jedoch sehr stark davon ab, inwieweit wir in der Lage sind, die Umwelt als eine Schlüsselkomponente der Wirtschafts- und Sozialpolitik zu betrachten. Die Vernachlässigung der Umweltdimension führt zu verdeckten Kosten - wie z. B. Gesundheitskosten wegen schlechter Luftqualität und wirtschaftlichen Kosten zur Beseitigung der Luftverschmutzung - und damit verbundenen Gefahren, was Europa daran hindern könnte, die Lissabonner Ziele zu erreichen. Neben dem wirtschaftlichen Argument wächst das Bewusstsein, dass die Hauptursachen vieler langfristiger Umweltprobleme große Risiken für die Lebensqualität der Bürger Europas darstellen, wenn diese Ursachen nicht beseitigt werden.

ii. Entwicklung von Win-win-Lösungen für Umwelt und Wirtschaft

Eine verstärkte ökologische Dimension, die sich zunehmend auf marktgerechte Instrumente stützt und Kosteneffizienz anstrebt, kann in vielerlei Hinsicht ein Weg sein, um die Erreichung der Lissabonner Ziele zu beschleunigen, um ein ausgewogenes Verhältnis zwischen der "Wirtschaft" und der "Umwelt" herzustellen, indem wirksame Kompromisse [4] und "Win-win-Lösungen" gefunden werden. Höhere Umweltstandards können neue wirtschaftliche Chancen bedeuten, insbesondere durch die Förderung der Entwicklung neuer Technologien. Dies kann dem Kernziel von Lissabon, die EU bis 2010 zu einem Standort innovativer Aktivität und einer wissensbasierten Gesellschaft zu machen, neue Impulse verleihen.

[4] Siehe Abschnitt 4.1.1. - Verbesserung der Politikgestaltung - Verbesserung der Politikkohärenz (Bewertung der Auswirkungen).

Der für Ende 2003 geplante EU-Aktionsplan ETAP (Environment Technology Action Plan) schlägt konkrete Schritte und eine umfassende Rahmenstruktur zur Förderung der Synergieeffekte zwischen Umweltschutz, Wirtschaftswachstum und sozialem Zusammenhalt vor.

iii. Klarere Formulierung der Anforderungen an eine nachhaltige Entwicklung auf allen Ebenen der Governance

Nachhaltige Entwicklung kann nicht erreicht werden, wenn einzelne Länder oder Regionen im Alleingang Maßnahmen ergreifen. Nachhaltige Entwicklung erfordert vielmehr, dass Maßnahmen auf allen Ebenen der Governance ergriffen, die Prioritäten auf allen Ebenen klarer formuliert und Aktivitäten für gemeinsame Ziele nutzbar gemacht werden.

In diesem Zusammenhang könnte das Offene Koordinationsverfahren (OMC) [5], das den Kernpunkt der Lissabonner Strategie bildet und bisher im Umweltbereich nicht genutzt wurde, nutzbringend eingeführt werden.

[5] Der Europäische Rat von Lissabon (Ziffer 37, Schlussfolgerungen des Vorsitzes, 23.-24. März 2000) führte das neue Offene Koordinierungsverfahrens ein als ,Mittel für die Verbreitung der bewährten Praktiken und die Herstellung einer größeren Konvergenz in Bezug auf die wichtigsten Ziele der EU. Diese Verfahrensweise, die den Mitgliedstaaten eine Hilfe bei der schrittweisen Entwicklung ihrer eigenen Politiken sein soll, umfasst Folgendes: -

iv. EU-Erweiterung im Bereich Umwelt zum Erfolg führen

Sowohl die EU-Strategie für eine nachhaltige Entwicklung als auch das 6. UAP sehen Erweiterung in ihrem Geltungsbereich vor und sind für die erweiterte Union konzipiert. Die Beitrittsländer haben bereits große Anstrengungen zur Verbesserung des Umweltschutzes und zur Erfuellung der Umweltvorschriften der EU unternommen. Erhebliche institutionelle und finanzielle Probleme sind jedoch noch zu überwinden, um die verabschiedeten Rechtsvorschriften um- und durchzusetzen.

Darüber hinaus könnten die für die Erfuellung der legitimen Erwartungen der Bürger unternommenen Maßnahmen zur Verbesserung der Infrastruktur und des Lebensstandards in den Beitrittsländern den Druck auf die Umwelt erhöhen.

Die Bewältigung dieser Herausforderungen sollte auch noch nach dem Beitritt ein Schwerpunkt bleiben.

v. Aufbauen auf der in den letzten Jahren gewonnenen internationalen Glaubwürdigkeit der EU

Die führende Rolle der EU war sehr förderlich bei der Erreichung eines erfolgreichen Ergebnisses auf dem Weltgipfel über nachhaltige Entwicklung. Die EU hat durch ihre aktive Rolle auf dem Gipfel, ihre innerhalb der Gemeinschaft zur Erfuellung ihres Kyoto-Ziels unternommenen Maßnahmen und die Förderung anderer wichtiger internationaler Umweltabkommen und -konventionen ihre weltweit anerkannte Führung in Umweltfragen bekräftigt. Dies bringt der EU zwar größeren Nutzen, verpflichtet andererseits aber auch dazu, Leistungen zu bringen.

Die so gewonnene Glaubwürdigkeit versetzt die EU verstärkt in die Lage, Partner - insbesondere Entwicklungsländer -, davon zu überzeugen, Umweltfragen bei der Festlegung ihrer eigenen wirtschaftlichen und sozialen Entwicklungspfade besser zu berücksichtigen. In dieser Hinsicht könnte die von dem Europäischen Rat in Thessaloniki [6] unterstützte Initiative des griechischen Vorsitzes, die europäische Diplomatie verstärkt für die Themen Umwelt und nachhaltige Entwicklung einzusetzen, ein nützliches Mittel zur Verbesserung der Koordinierung von Maßnahmen auf gemeinschaftlicher und nationaler Ebene sein.

[6] Ziffern 76-77, Schlussfolgerungen des Vorsitzes, Europäischer Rat von Thessaloniki (19.-20. Juni 2003).

Die Bewältigung der vorstehend genannten Herausforderungen wird im Laufe der Zeit dabei helfen, das richtige Gleichgewicht zwischen den wirtschaftlichen, sozialen und ökologischen Dimensionen der nachhaltigen Entwicklung herzustellen. Die zum Zeitpunkt der Verabschiedung der EU-Strategie für nachhaltige Entwicklung beobachteten besorgniserregenden Umwelttrends haben sich jedoch fortgesetzt und machen mittel- und langfristig eine Verdopplung der Anstrengungen notwendig. Sie sind eine eindeutige Mahnung für die dringende Notwendigkeit, der Umsetzung des Umweltkapitels der EU-Agenda für nachhaltige Entwicklung erneut Nachdruck zu verleihen.

3. Trends, Herausforderungen und Antworten der Politik

Dieser Abschnitt befasst sich mit den vier Hauptpunkten des 6. Umweltaktionsprogramms (Klimawandel; Natur und biologische Vielfalt; Ressourcenmanagement; Umwelt und Gesundheit). In jedem Abschnitt werden die wichtigsten Trends und Herausforderungen kurz dargelegt und die entsprechenden jüngsten politischen Antworten im Detail beschrieben.

3.1. Klimawandel

Die 90er Jahre waren seit 150 Jahren das wärmste Jahrzehnt. Hinweise lassen darauf schließen, dass der Klimawandel nicht nur stattfindet, sondern die EU auch direkt davon beeinträchtigt wird. Es wurde errechnet, dass die durchschnittlichen Temperaturen im Verlauf der nächsten 100 Jahre weiter um 1,4 bis 5,8 °C steigen und sich damit das Risiko für Dürren und Waldbrände weiter erhöht, wenn der Klimawandel nicht gemildert wird. Es wird damit gerechnet, dass Ost- und Südeuropa davon besonders betroffen sein werden. Darüber hinaus kann es in Teilen Europas zu häufigeren und stärkeren Regenfällen kommen, die das Risiko und die Häufigkeit ähnlicher Überschwemmungen wie in Europa in den Jahren 2001 und 2002 erhöhen.

Die EU hat eine führende Rolle bei der Entwicklung einer multilateralen Antwort auf die Klimaveränderung gespielt. Nach dem Rückzug der USA rettete die EU 2001 zusammen mit Partnern in der ganzen Welt erfolgreich das Kyoto-Protokoll. Bei der Ratifizierung des Kyoto-Protokolls am 31. Mai 2002 verpflichtete sich die EU, ihre Treibhausgasemissionen in der Periode von 2008 bis 2012 um 8 % gegenüber dem Niveau von 1990 zu reduzieren.

Die jüngsten verfügbaren Daten zeigen, dass die Emissionen 2001 in der EU um 2,3 % unter dem Niveau von 1990 liegen, woran sich ablesen lässt, dass die EU einige ihrer Reduzierungsgewinne eingebüßt hat, die sie 1999 und 2000 erzielt hatte, als die Höhe der Emissionen um 4 % unter das Niveau von 1990 gefallen war (siehe Abbildung 1 im Anhang). Wenn die EU ihr Kyoto-Ziel von 8% Emissionsreduzierung im Zeitraum 2008-2012 erreichen und so ihre Führungsrolle beim Klimaschutz behalten soll, müssen die Mitgliedstaaten die einschlägigen jüngst beschlossenen Gemeinschaftsmaßnahmen strikt umsetzen und möglicherweise weitere Maßnahmen ergreifen.

Die Ursachen des Klimawandels, insbesondere die Treibhausgasemissionen aus Industrie, Verkehr und Energieversorgung (siehe Abbildung 2 im Anhang) sind in der Wirtschaftsstruktur tief verankert. Folglich lässt sich dieses Problem nur mit einem integrierten Bündel von Maßnahmen im Verein mit energischer Führung und dem Engagement aller Interessengruppen lösen. In diesem Zusammenhang soll der Einsatz flexibler marktbasierter Instrumente dazu beitragen, den Klimawandel bei geringen Kosten für die Industrie einzudämmen. Darüber hinaus kann das Problem des Klimawandels nur gelöst werden, wenn die Umweltdimension vollständig in andere Politikbereiche, insbesondere Energieversorgung, Verkehr und Industrie einbezogen wird.

Prioritäten

3.1.1. Umsetzung der Maßnahmen des Europäischen Programms zur Klimaänderung (ECCP)

Das Europäische Programm zur Klimaänderung (ECCP) wurde im Juni 2000 als sektorübergreifende Maßnahme aufgestellt, um die kosteneffizientesten Maßnahmen zu bestimmen, die zur Erfuellung der im Kyoto-Protokoll festgelegten EU-Ziele erforderlich sind. Das Programm beruht auf einem partizipatorischen Verfahren und fördert die Einbeziehung der Umweltpolitik in andere Politikbereiche, wobei der Schwerpunkt auf Energie, Verkehr, Industrie und Forschung liegt.

Das ECCP ist das Hauptinstrument der EU für die Festlegung von Reduzierungsmaßnahmen und hat bereits zu zahlreichen wichtigen Maßnahmen geführt. Im Oktober 2001 war die Annahme des Richtlinienentwurfs der Kommission über Treibhausgas-Emissionshandel ein Meilenstein für die Umweltgesetzgebung. Die Richtlinie trat im Oktober 2003 in Kraft [7]. Das EU-Konzept ist das erste multinationale System für Emissionshandel in der Welt.

[7] Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003, ABl. L 275/32 vom 25. Oktober 2003.

Die Richtlinie erläutert anhand von Beispielen den flexiblen Ansatz, der von der EU für die kosteneffiziente Erfuellung der Kyoto-Verpflichtungen gewählt wurde. Das in der Richtlinie für die gesamte EU vorgesehene System der Kostenoptimierung bietet erheblichen wirtschaftlichen Nutzen im Vergleich zu einem Szenario, bei dem getrennte einzelstaatliche Emissionshandelssysteme oder traditionelle ordnungspolitische Instrumente zum Einsatz gekommen wären [8].

[8] Weitere Angaben über die Richtlinie zum Emissionshandel sind im Anhang zu finden.

Darüber hinaus hat die Kommission jüngst einen ehrgeizigen Vorschlag zur Reduzierung fluorierter Treibhausgasemissionen um 25 % bis 2010 vorgelegt.

Trotz dieser wichtigen Schritte, lassen die Ergebnisse des im April 2003 erschienenen zweiten ECCP-Fortschrittsberichts [9] jedoch keinen Zweifel: Mit den derzeit eingesetzten Maßnahmen ist die EU nicht in der Lage, ihr Kyoto-Ziel zu erreichen. Dies ist ein starker Ansporn, die Umsetzung des ECCP zu beschleunigen und durch energische Überwachungs- und Überprüfungsverfahren in den Bereichen, in denen Maßnahmen am vordringlichsten sind, zu verstärken. Eine Reihe von Schlüsselmaßnahmen befindet sich in einer fortgeschrittenen Phase der Ausarbeitung; dazu gehören insbesondere Vorschläge zu Energiedienstleistungen und Mindeststandards für Energieeffizienz von Endgeräten.

[9] Zweiter ECCP-Fortschrittsbericht ,Können wir die Kyoto-Ziele erfuellen?', April 2003.http://www.europa.eu.int/comm/environment/ climat/eccp.htm

3.1.2. Förderung der Einbeziehung der Belange des Klimawandels in andere Politikbereiche

Im Jahr 2000 entfielen auf die Energieindustrie 27 % der gesamten Treibhausgasemissionen in der EU (siehe Abbildung 2 im Anhang). Ein Schwerpunkt ist die Steigerung der Energieeffizienz. Im Rahmen des Grünbuchs der Kommission zur Energieversorgungssicherheit werden ökologisch bedenkliche Subventionen im Energiesektor unter den Gesichtspunkten Wirtschaft, Gesellschaft, Energieversorgungssicherheit und Umweltschutz untersucht und geprüft, wie sie im Einklang mit den Zielen der EU-Strategie für eine nachhaltige Entwicklung [10] und dem 6. UAP [11] schrittweise abgebaut werden können.

[10] Mitteilung der Kommission: Nachhaltige Entwicklung in Europa für eine bessere Welt: Strategie der Europäischen Union für die nachhaltige Entwicklung, KOM (2001) 264 endg. Vom 15. Mai 2001 (S.10) ,Schrittweise Beseitigung der Subventionen für die Produktion und den Verbrauch von fossilen Brennstoffen bis 2010."

[11] Artikel 3 Punkt 4 erster Spiegelstrich: ,Reformanstöße im Bereich von Subventionen, die erhebliche negative Umweltauswirkungen haben und mit einer nachhaltigen Entwicklung nicht zu vereinbaren sind, unter anderem dadurch, dass bis zur Halbzeitbilanz eine Liste von Kriterien aufgestellt wird, die die Erfassung von Subventionen mit solchen schädlichen Umweltauswirkungen mit dem Ziel der allmählichen Abschaffung der Subventionen ermöglichen".

Seit dem Start des ECCP wurden wichtige Fortschritte erzielt. Maßnahmen zur Förderung der Elektrizitätserzeugung aus erneuerbaren Energiequellen [12], zur Verbesserung der Gesamtenergieeffizienz von Gebäuden [13] sowie zur Förderung der Kraft-Wärme-Kopplung [14] sind weitere Meilensteine seit der Verabschiedung des ECCP-Programms. Ein weiterer Meilenstein ist die Richtlinie über die Kennzeichnung des Energieverbrauchs von Haushaltsgeräten [15]. Die Auswirkungen dieser Maßnahmen werden sich noch zeigen.

[12] Die Mitgliedstaaten setzen diese Richtlinie derzeit um. Die Kommission verfolgt derzeit aktiv die Maßnahmen, die erforderlich sind, um das Ziel, bis 2010 22 % des Bruttoenergieverbrauchs aus erneuerbaren Energieträgern zu decken, zu erreichen. Die Kommission wird im Mai 2004 dem Rat und dem Europäischen Parlament einen Bericht vorlegen.

[13] Aufgrund dieser Richtlinie, die seit Januar 2003 in Kraft ist, dürften sich die Treibhausgasemissionen um 35-45 Mio. t Kohlendioxidäquivalent verringern, wie dies auch im zweiten ECCP-Bericht festgestellt wurde (S. 13).

[14] Das Potenzial dieser Maßnahme für Treibhausgasreduzierungen wird auf 65 Mio. t CO2/Jahr geschätzt.

[15] Vorschläge der Kommission für die Richtlinien 2002/31/EG und 2002/40/EG vom 22. März 2002 zur Umsetzung der Richtlinie 1992/75/EWG des Rates betreffend die Energieetikettierung von Raumklimageräten und elektrischen Öfen. Ziel dieser Richtlinien, die im Januar 2003 in Kraft traten, ist die Beeinflussung des Verbraucherverhaltens, indem am Verkaufsort auf dem Etikett die Energiebilanz des Gerätes angegeben wird.

Bei der Besteuerung von Energie ist die Verabschiedung der Richtlinie über die Besteuerung von Energieprodukten [16] 2003, die auf einen Kommissionsvorschlag aus dem Jahr 1997 zurückgeht, eine positive Entwicklung. Die neue Richtlinie gewährleistet, dass die Mindeststeuersätze für Ölprodukte, die nach wie vor über 40 % des Bruttoinlandenergieverbrauchs der EU ausmachen (siehe Abbildung 3 im Anhang), innerhalb realisierbarer Fristen auf das Niveau von 1992 zurückgeführt werden. Diese Richtlinie führt auch Mindestsätze für eine Reihe von Ersatzprodukten für die Energieerzeugung ein, die ebenfalls Emissionen verursachen. Die Richtlinie wird jedoch in einer Reihe von Mitgliedstaaten nur begrenzte Anstiege der Sätze für Energiebesteuerung zur Folge haben, so dass sie wahrscheinlich keinen großen Einfluss auf die Energieeffizienz und die Emissionen hat.

[16] Die Richtlinie über die Besteuerung von Energieprodukten wird am 1. Januar 2004 in Kraft treten.

Um nicht nachhaltige Entwicklungen im Energiesektor aufzuhalten, sind mehr Anstrengungen erforderlich. Seit 1985 hat sich zwar der EU-Gesamtinlandsverbrauch an Energie mit ca. 1 % pro Jahr ständig erhöht, aber der Anteil erneuerbarer Energie bleibt nach wie vor gering und liegt bei ca. 6 % (siehe Abbildung 3 im Anhang). In den Beitrittsländern beträgt dieser Anteil 5 % [17]. Nach jüngsten Hochrechnungen der Europäischen Umweltagentur wird die EU ihr Richtziel von 12 % bis zum Jahr 2010 nicht erreichen, wenn keine zusätzlichen politischen Maßnahmen ergriffen werden. Es ist auch unwahrscheinlich, dass die EU zur Erreichung ihres Richtziels, bis 2010 22 % des Bruttoelektrizitätsverbrauchs aus erneuerbaren Energiequellen zu erzeugen, in der Lage sein wird (siehe Abbildung 4 im Anhang).

[17] Mehrere Bewerberländer haben jedoch einen hohen Anteil an erneuerbarer Energie zu verzeichnen - Lettland (30 %), Estland, Rumänien und Slowenien (jeweils 11 %).

Im Jahr 2000 machte der Sektor Verkehr nicht nur ca. 21 % der EU-Treibhausgasemissionen aus, sondern war auch der einzige Sektor, in dem die Emissionen gestiegen sind (Abbildung 5 im Anhang). Darüber hinaus sind die Trends in den Beitrittsländern nicht ermutigend: Im Schienen- und Busverkehr kam es zu einem starken Rückgang, und im Luft- und Pkw-Verkehr waren höhere Wachstumsraten als in der EU zu verzeichnen.

Positive Entwicklungen sind im Rahmen der EU-Strategie für eine nachhaltige Entwicklung, des 6. Umweltaktionsprogramms und des Weißbuchs zur Europäischen Verkehrspolitik zu verzeichnen, mit denen die Treibhausgasemissionen aus dem Verkehr reduziert und das Ziel von 5,75 % Marktanteil für alternative Kraftstoffe bis 2010 erreicht werden sollen. Hierzu zählen die Richtlinie über Biokraftstoffe, der Vorschlag für eine Änderung der Richtlinie über die Eurovignette, Maßnahmen zur Kraftstoffbesteuerung, und die vorgenannte Richtlinie zur Besteuerung von Energieprodukten, die es den Mitgliedstaaten ermöglicht, die Steuern für alternative Kraftstoffe, die weniger CO2-Emissionen erzeugen, zu senken.

Diese Maßnahmen, die erst noch greifen müssen, sind wichtige Schritte auf dem Weg, eine Verlagerung vom Straßen- und Luftverkehr auf andere Verkehrsmittel wie Schiene, Wasser und öffentlicher Nahverkehr zu erzielen und sicherzustellen, dass die Umweltkosten der einzelnen Verkehrsträger besser erfasst und den Nutzern in Rechnung gestellt werden können, um so im Gegenzug zu erreichen, dass das wachsende Verkehrsaufkommen und das BIP-Wachstum nicht zwangsläufig zu mehr Umweltschäden führen müssen. Allerdings sind noch mehr Anstrengungen zu unternehmen, wenn die EU ihre in Kyoto eingegangenen Zusagen halten will, aber auch mit Blick auf künftige Verpflichtungen [18].

[18] Siehe zweiter ECCP-Bericht, S. 14: Die Begrenzung der Treibhausgasemissionen im Verkehrssektor erfordert die Entwicklung neuer Strategien, verstärkte politische Anstrengungen und weitere Maßnahmen. Dies ist notwendig, um die Gesamtreduktionen, die bereits mit Blick auf die Einhaltung der ersten Vorgaben erzielt wurden, zu wahren und vor allem mit Blick auf die künftigen Verpflichtungszeiträume.

Die Landwirtschaft, die im Jahr 2000 etwa 10 % der Gesamtemissionen verursachte, ist nach wie vor eine Hauptquelle für Emissionen von Methan [19]- und Stickstoffoxid [20], zwei der wichtigsten Treibhausgase. Die 2003 vereinbarte Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) und die damit verbundene Einführung verstärkter finanzieller Förderung für die landwirtschaftliche Entwicklung ist ein positiver Schritt, der zu Emissionsreduzierungen in dem landwirtschaftlichen Sektor führen könnte [21]. Die mittelfristige Bewertung der landwirtschaftlichen Entwicklungspläne im Jahr 2004 ist eine gute Gelegenheit zur besseren Verdeutlichung der Politiken im Bereich Landwirtschaft und Klimawandel.

[19] CH4 - Methanemissionen entstehen hauptsächlich durch enterische Fermentation und die Düngewirtschaft.

[20] N20 - Die Stickstoffoxid-Emissionen lassen sich unterteilen in: (1) direkte Emissionen aus landwirtschaftlichen Böden und aus der Nutztierhaltung; (2) indirekte Emissionen, bei denen Stickstoff das System in der Form von Stickstoffoxiden (NOx) oder Ammoniak (NH3) oder das Feld nach Auswaschung oder Abfluss in Form von Nitraten verlässt; sowie (3) Emissionen infolge der Verbrennung landwirtschaftlicher Rückstände.

[21] Siehe 3.2 für weitere Angaben zu der GAP-Reform.

Zur Reduzierung der Treibhausgasemission in der EU und zur Verbesserung der politischen Kohärenz sollten Fragen des Klimaschutzes besser in die EU-Kohäsionspolitik einbezogen und Synergien zwischen der Umwelt- und Kohäsionspolitik genutzt werden. In ihren jüngst verabschiedeten Leitlinien schlägt die Kommission den Mitgliedstaaten vor, besonderes Augenmerk auf die Maßnahmen zur Erhöhung der Energieeffizienz und des Anteils der erneuerbaren Energien bei der Stromerzeugung auf 22 % sowie auf das 5,75 %-Ziel für den Anteil an Biokraftstoffen im Verkehr zu legen. Lokale und regionale Behörden sollten sich diese Leitlinien der Kommission zu eigen machen und prüfen, wie sie die Mittel aus den Strukturfonds bestmöglich für die regionale Wirtschaftsentwicklung einsetzen können.

3.2. Natur und biologische Vielfalt

Biologische Vielfalt (Biodiversität) ist Ausdruck für Komplexität, Gleichgewicht und Zustand der verschiedenen Ökosysteme. Biologische Vielfalt erfuellt nicht nur wesentliche Funktionen für die Lebensgrundlage, sondern schafft auch die Basis für wichtige Aktivitäten im Bereich Wirtschaft, Erholung und Kultur. Die Erosion der Artenvielfalt [22] ist deshalb ein Punkt großer Besorgnis. Auf dem UN-Gipfel (WSSD) in Johannesburg verpflichteten sich die Parteien zur signifikanten Reduzierung der Verarmungsrate an biologischer Vielfalt bis zum Jahr 2010. Die EU ist sogar noch einen Schritt weiter gegangen und hat sich dazu verpflichtet, den Rückgang der biologischen Vielfalt bis 2010 zu stoppen [23].

[22] Gemäß Dokumentation in der Roten Liste der von Ausrottung oder vom Aussterben bedrohten Arten der Weltnaturschutzunion (IUCN).

[23] Siehe Ziffer 31, Schlussfolgerungen des Vorsitzes, Europäischer Rat in Göteborg (15.-16. Juni 2001).

Um diese Zielstellungen zu erfuellen, müssen die derzeitigen Agrar- und Fischereipraktiken, die eine erhebliche Belastung für biologische Vielfalt darstellen, durch verstärkte Einbeziehung der Umweltbelange nachhaltiger gestaltet werden.

Parallel dazu müssen die beim Schutz der biologischen Vielfalt aufgetretenen Schwierigkeiten, die wiederum zu Problemen bei der Umsetzung von Richtlinien wie der Habitat-Richtlinie und der Vogelschutz-Richtlinie geführt haben, sowie die Finanzierungsprobleme des ökologischen Netzes Natura 2000 überwunden werden. Es ist notwendig, für die derzeit bestehenden Umsetzungsschwierigkeiten Lösungen zu finden und die Umweltbelastungen durch wirksame Indikatoren genauer zu bewerten.

Prioritäten

3.2.1. Hin zu einer nachhaltigeren Agrarpolitik

Im Rahmen der jüngst vereinbarten Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) sollen die EU-Direktzahlungen überwiegend abgekoppelt von der Produktion erfolgen: EU-Landwirte sollen nur noch eine von der Produktion unabhängige Einmalzahlung für den Landwirtschaftsbetrieb erhalten. Darüber hinaus ist diese Zahlung an die Einhaltung der Standards für Umwelt und Lebensmittelsicherheit, auch der Bestimmungen der Vogelschutz- und Habitatrichtlinien, sowie an die Verpflichtung geknüpft, landwirtschaftliche Flächen in einem guten agrarwirtschaftlichen und ökologischen Zustand zu erhalten. Mit der Einführung dieser Entkopplung sollen die Anreizmechanismen für immer intensivere Bewirtschaftungsmethoden reduziert und die nachhaltige Bewirtschaftung gefördert werden.

Darüber hinaus soll die Unterstützung für die ländliche Entwicklung wesentlich durch die Übertragung der Beträge erhöht werden, die mit Hilfe der Einsparungen aus der Reduzierung von Direktzahlungen erzielt werden, die Landwirtschaftsbetriebe erhalten, die einen bestimmten Schwellenwert überschreiten. Dies erlaubt wiederum die Anwendung neuer Maßnahmen zur Förderung von qualitätsorientierter Produktion sowie Umweltschutz. Damit sollen umweltfreundlichere Anbaumethoden, wie z. B. ökologischer Landbau, vorangetrieben werden (siehe Abbildung 6 im Anhang).

3.2.2. Umstellung der Gemeinsamen Fischereipolitik auf umweltfreundliche Technik

Trotz der in jüngster Vergangenheit eingeleiteten Maßnahmen geht man allgemein davon aus, dass viele Fischbestände in europäischen Gewässern derzeit unter ihrer sicheren biologischen Grenze liegen (siehe Abbildung 7 im Anhang). Weitere Schritte müssen unternommen werden, um die nachhaltige Nutzung der Fischressourcen zu gewährleisten und so größeren langfristigen ökonomischen Schaden für die Fischereien und die Meeresumwelt abzuwenden. Kontraproduktive Subventionen werden schrittweise abgebaut und geeignete Maßnahmen müssen eingeleitet werden, um den Fischereien bei der Anpassung an eine niedrigere Fischereikapazität im Einklang mit den Vorschlägen der Kommission zur GFP-Reform zu helfen. Wenn die von der Kommission zur Reform der Gemeinsamen Fischereipolitik unterbreiteten Vorschläge umgesetzt werden, zu denen die Einführung eines Ökosystem-Ansatzes für Fischereien, Mehrjahresbewirtschaftungspläne (Fischfang), Maßnahmen auf der Grundlage wissenschaftlicher Beratung und Subventionsbeschränkungen gehören, würde dies die Aussicht auf Wiederauffuellung und Erholung der Fischbestände der EU erhöhen.

3.2.3. Besserer Schutz der Böden und der Meeresumwelt

Böden und Ozeane bieten nicht nur die Grundlage für landwirtschaftliche Produktion und Fischerei, sondern sind auch ein riesiges Reservoir für biologische Vielfalt. Es ist erwiesen, dass sowohl Böden als auch Ozeane zunehmend von einer Reihe menschlicher Tätigkeiten bedroht werden, die im Fall der Böden vielfältige Probleme verursachen, wie z. B. Erosion, Rückgang der organischen Substanz und biologischen Vielfalt, lokale und diffuse Kontamination, Versiegelung, Verdichtung und Versalzung. Im Fall der Ozeane reichen die Probleme von dem Rückgang der Fischereiressourcen über Eutrophierung bis zu Beeinträchtigungen der biologischen Vielfalt durch die Einführung nicht heimischer Arten sowie das absichtliche oder unfallbedingte Freisetzen von Öl in das Meer. Deshalb ist es unbedingt erforderlich, Ozeane und Böden besser zu schützen. Dazu muss ein integrierter Ansatz angenommen werden, der auch eine geeignete Kofinanzierung durch die Kohäsionspolitik vorsieht, um die territoriale Dimension vollständig abzudecken.

Ein erster Schritt war die Annahme der Mitteilungen ,Hin zu einer Strategie zum Schutz und zur Erhaltung der Meeresumwelt" [24] und ,Hin zu einer spezifischen Bodenschutzstrategie" [25] im Jahre 2003. Diese Mitteilungen schaffen den Rahmen, innerhalb dessen die für die Ausarbeitung von Aktionsplänen erforderlichen Daten in Kooperation mit allen Interessengruppen gesammelt und erfasst werden, um ausgereifte Boden- und Meeresstrategien zu entwickeln.

[24] Mitteilung der Kommission - Hin zu einer Strategie zum Schutz und zur Erhaltung der Meeresumwelt, KOM (2002) 539 endg., 2. Oktober 2002.

[25] Mitteilung der Kommission - Hin zu einer spezifischen Bodenschutzstrategie, KOM (2002) 179 endg., 16. April 2002.

3.2.4. Verbesserung der Umsetzung auf dem Gebiet des Naturschutzes

Um die Umsetzung der Rechtsvorschriften für Naturschutz, biologische Vielfalt und andere Bereiche entscheidend zu verbessern, müssen die Probleme und Belange der Umsetzung bereits in der Formulierungsphase berücksichtigt werden, wie dies bei der Wasserrahmen-Richtlinie der Fall ist. Nach Inkrafttreten der Rechtsvorschriften muss die Kommission die Mitgliedstaaten aktiv unterstützen und beraten, wie dies derzeit zur Verbesserung der Umsetzung der Vogelschutz- und Flora-Fauna-Habitat-Richtlinie geschieht.

Die Umsetzung der Vogelschutz- und Habitat-Richtlinien hat sich als schwierig erwiesen. Verstöße gegen diese beiden Richtlinien machten über ein Viertel der Fälle aus, in denen die Europäische Kommission gerichtliche Schritte einleiten musste (siehe Abbildung 8 im Anhang). Derzeit werden neue Wege für die Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten erarbeitet, um die Umsetzung dieser beiden Richtlinien zu verbessern, wodurch große Forschritte erzielt werden sollen.

Seit dem Jahr 2000 wurden die Bemühungen zur Erarbeitung von Leitlinien für die Umsetzung der beiden Richtlinien erheblich forciert. Im Jahr 2000 erschien ein Dokument als Interpretationshilfe für das Management von Natura 2000, dem ,kohärenten europäischen ökologischen Netz besonderer Schutzgebiete", das durch die Habitat-Richtlinie geregelt wird. Leitlinien für Jagdbetrieb und Waldwirtschaft werden in Kürze veröffentlicht. Darüber hinaus wurde 2001 eine ,Initiative für nachhaltigen Jagdbetrieb" als konstruktiver Dialog mit Mitgliedstaaten und Interessengruppen über Fragen des Jagdbetriebes und des Naturschutzes verabschiedet.

Hinsichtlich der für die Finanzierung von Natura 2000 erforderlichen Mittel bieten die vorhandenen Instrumente wie das LIFE-Natur-Programm und die Pläne zur Entwicklung des ländlichen Raums im Rahmen der GAP bereits große Möglichkeiten. Dies gilt auch für den Struktur- und Kohäsionsfonds, die die Bereitstellung von Mitteln an die Bedingung knüpfen, dass die Natura-2000-Bestimmungen eingehalten werden. Derzeit arbeitet die Kommission an einer Mitteilung und sondiert darin die Möglichkeiten einer künftigen EU-Finanzierung für Natura 2000.

Zur Überwachung des Fortschritts bei der Ausweisung der Schutzgebiete im Rahmen von Natura 2000 benutzt die Kommission ein Barometer, das den erreichten Stand der Umsetzung der Richtlinie veranschaulicht. Sobald die Ausweisung der Schutzgebiete abgeschlossen ist, entwickelt die Kommission ein Barometer, das den beim Management des Schutzgebietes erzielten Fortschritt anzeigt. Parallel dazu schlägt die Kommission die Verlängerung der dritten Phase des LIFE-Natur-Programms um zwei Jahre vor, um insbesondere das Management der ausgewiesenen Schutzgebiete auf nationaler und regionaler Ebene zu unterstützen und damit die Lücke zwischen dem Ende dieser dritten Phase und den neuen Finanzierungsperspektiven zu schließen. Darüber hinaus entwickelt die Kommission Indikatoren und geographische Informationssysteme zur Bewertung von Management und Monitoring der Schutzgebiete Natura 2000 durch die Mitgliedstaaten.

3.2.5. Genauere Bestimmung der Trends auf dem Gebiet der biologischen Vielfalt

Die Kommission hat kürzlich eine breit angelegte Anhörung zur Überprüfung der EU-Politik auf dem Gebiet der biologischen Vielfalt in die Wege geleitet. Diese Überprüfung bewertet den auf der Ebene der EU und der Mitgliedstaaten bei der Umsetzung der EU-Strategie für biologische Vielfalt und der Aktionspläne erreichten Fortschritt, die Wirksamkeit der Maßnahmen zur Verminderung der Verlustrate an biologischer Vielfalt sowie Zweckmäßigkeit und Realisierbarkeit der Zielvorstellungen und Aktionen, die zur Erreichung des Ziels für biologische Vielfalt im Jahr 2010 und für die EU-Erweiterung vorgeschlagen wurden. Auf dieser Basis erteilt eine für Juni 2004 geplante Mitteilung der Kommission Empfehlungen für einen vorrangig durchzuführenden Maßnahmenkatalog unter Angabe von Akteuren, Zeitrahmen und Ressourcen [26].

[26] Dies geschieht auf der Grundlage von Kapitel IV Absatz 12 der Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament über eine Gemeinschaftsstrategie zur Erhaltung der Artenvielfalt (KOM (1998) 42 vom 4. Februar 1998).

Die Entwicklung eines Monitoring- und Berichtsrahmens für die Strategie der biologischen Vielfalt und die Aktionspläne sind Teil des Prozesses zur Steigerung des Bewusstseins für Trends auf dem Gebiet der biologischen Vielfalt. Die Kommission arbeitet derzeit aktiv mit der Europäischen Umweltagentur daran, einen Satz von Indikatoren zu erstellen, mit dem sich die Umsetzung auf dem Gebiet der biologischen Vielfalt messen lässt, und stützt sich dabei die Fortschritte, die bei den Instrumenten zur Messung der biologischen Vielfalt erzielt wurden, sowie auf Standards zur Kontrolle und Überwachung der Habitate und Spezies von europäischem Interesse. Dank dieser Standards und der zur Erweiterung der Kenntnisse kontinuierlichen Forschungstätigkeit bleibt die EU stets mit dem ,Finger am Puls' der biologischen Vielfalt Europas, was für die Überwachung und Bewertung der politischen Aktionen in diesem Sektor von entscheidender Bedeutung ist (siehe Abbildung 9 im Anhang).

3.2.6. Stärkung des Schutzes der biologischen Vielfalt auf internationaler Ebene

Die Konvention über die Biologische Vielfalt (CBD) ist das internationale Schlüsselinstrument zur Erhaltung und nachhaltigen Nutzung von Bioressourcen. Die Kommission hat die Schaffung neuer Instrumente [27] und die Schwerpunktverlagerung von Politikentwicklung zu Politikumsetzung aktiv unterstützt, um die Wirksamkeit der CBD von Grund auf zu verbessern. Auch an anderen internationalen Abkommen über die biologische Vielfalt hat die Kommission aktiv mitgewirkt, wie z. B. an dem Übereinkommen über den Internationalen Handel mit gefährdeten Arten frei lebender Tiere und Pflanzen (CITES) [28].

[27] Dazu gehören zum Beispiel der Strategische Plan des CBD, das Ziel, die Verlustrate an biologischer Vielfalt bis zum Jahr 2010 deutlich zu reduzieren', und die dank der Bemühungen der Kommission erreichte Entwicklung eines überarbeiteten und erweiterten Arbeitsprogramms für die biologische Vielfalt der Wälder Wald sowie die Leitlinien über den Zugang zu genetischen Ressourcen und Vorteilsausgleich und die Leitlinien über invasive nichtheimische Arten.

[28] Die Kommission unterstützt insbesondere die CITES-Listung zusätzlicher Fisch- und Holzarten und unternimmt derzeit Schritte zur Umsetzung dieser Verpflichtungen in die EU-Rechtsvorschriften.

Inwieweit internationale Übereinkommen über biologische Vielfalt zur deutlichen Reduzierung des Verlustes an biologischer Vielfalt beitragen, hängt auch von der wirksamen Umsetzung dieser Übereinkommen durch alle Parteien ab. Deshalb ist die Entwicklung von Wegen und Methoden zur Förderung der Umsetzung dieser Übereinkommen in Entwicklungsländern eine Priorität im Rahmen der internationalen Umweltaktion der EU [29].

[29] Siehe Abschnitt 6 - International.

Eine weitere wichtige internationale EU-Initiative auf dem Gebiet der biologischen Vielfalt ist der Aktionsplan der Kommission ,Rechtsdurchsetzung, Politikgestaltung und Handel im Forstsektor (FLEGT)" [30], der im Mai 2003 verabschiedet wurde und der darauf abzielt, den illegalen Holzeinschlag gemäß den in Johannesburg eingegangen Verpflichtungen der EU zu bekämpfen. Zu den in dem Aktionsplan dargelegten Maßnahmen gehören die verbesserte Politikgestaltung in Holzerzeugerländern, freiwillige Partnerschaften mit Holzerzeugerländern, um sicherzustellen, dass nur legal geschlagenes Holz auf den EU-Markt kommt, sowie Bemühungen, eine internationale Zusammenarbeit bei der Bekämpfung des Handels mit illegal geschlagenem Holz aufzubauen.

[30] KOM (2003) 251 endg. vom 21 Mai 2003.

3.3. Ressourcenmanagement

Die Lissabonner Strategie gibt das ehrgeizige Ziel vor, ein Wirtschaftswachstum von 3 % pro Jahr zu erreichen, wodurch sich in 25 Jahren das BIP nahezu verdoppeln würde. Wenn wir jedoch zusätzliche soziale und ökologische Kosten, wie z. B. das ständig wachsende Abfallvolumen, vermeiden wollen, müssen wir die historisch betrachtet enge Verzahnung von BIP-Wachstum und Umweltbelastung durchbrechen. Die Entkopplung von Umweltbelastung und Wirtschaftswachstum ist ein zentrales Anliegen der EU-Strategie für eine nachhaltige Entwicklung [31]. Ein Weg dahin führt über eine deutliche Steigerung der Ressourceneffizienz.

[31] Die Bedeutung der Entkopplung wurde in dem Vorschlag der Kommission für eine EU-Strategie der nachhaltigen Entwicklung anerkannt und durch das übergeordnete Ziel, ,Wirtschaftswachstum, Ressourcennutzung und Umweltbelastung voneinander abzukoppeln", zum Ausdruck gebracht. Dieses Ziel wurde auf der Frühjahrstagung 2003 des Europäischen Rates bekräftigt (siehe Ziffer 53, Schlussfolgerungen des Vorsitzes, Europäischer Rat in Brüssel, 20.-21. März 2003).

Der Wirkungsgrad der Verwendung von Rohstoffen und Energie hat sich in vielen EU-Ländern erhöht. Ein großer Teil dieser Verbesserung ist jedoch darauf zurückzuführen, dass sich die Wirtschaft vieler EU-Länder in den 80er und 90er Jahren von Produktion auf Dienstleistung umgestellt hat (siehe Abbildung 10 im Anhang).

Um die Entkopplung zu erreichen, stehen wir vor der Herausforderung, nachhaltige Produktions- und Konsummuster weiterzuentwickeln, wie dies in dem Umsetzungsplan von Johannesburg unterstrichen wird. Mit der erfolgreichen Ausarbeitung eines Zehn-Jahres-Programms über nachhaltige Produktion und Konsum würde die EU gewährleisten, dass ihre Maßnahmen in ihrem eigenen Gemeinschaftsbereich mit den internationalen Verpflichtungen der EU im Einklang steht und diese untermauert, was wiederum die führende Rolle der EU in der nachhaltigen Entwicklung stärkt.

Prioritäten

3.3.1. Intensivierung der Bemühungen um eine nachhaltigere Ressourcennutzung

Abkopplung ist das übergeordnete Ziel, zu dem die Thematische Strategie der Kommission für Ressourcenmanagement beitragen soll [32]. Da die Umsetzung neuer Politiken und die Anpassung bestehender Konzepte zur Erreichung der notwendigen Entkopplung von ressourcenbedingten negativen Umweltauswirkungen und Wirtschaftswachstum ein langfristiger Prozess ist, beträgt der Zeithorizont der Strategie 25 Jahre.

[32] Mitteilung der Kommission - Entwicklung einer Thematischen Strategie für die nachhaltige Nutzung der natürlichen Ressourcen, KOM (2003) 572 endg., 1. Oktober 2003.

2004 soll eine umfassende Strategie auf der Grundlage eines offenen und kooperativen Verfahrens unter Einbeziehung der Gemeinschaftsinstitutionen sowie aller Interessengruppen vorgeschlagen werden.

Dabei haben drei strategische Elemente während der gesamten Entwicklung der Strategie Priorität. In der ersten Phase liegt der Schwerpunkt der Strategie auf der Sammlung von Wissen, um festzustellen, welche Ressourcen, unter Berücksichtigung technologischer Möglichkeiten und sozioökonomischer Aspekte ökologisch gesehen am bedenklichsten sind. Ein Kernziel soll darin bestehen, die Wissenslücke über die Wege zu schließen, auf denen ein beliebiger Rohstoff das Wirtschaftssystem durchlaufen kann, um so die damit verbundenen Umweltauswirkungen festzustellen. Mit Hilfe dieses Wissens wird im Rahmen der Strategie beurteilt, ob die politischen Entscheidungen mit dem übergeordneten Ziel der Entkopplung von Wirtschaftswachstum und Auswirkungen der Ressourcennutzung vereinbar sind. Anhand der Strategie werden schließlich Maßnahmen vorgeschlagen, die Fragen der Ressourcennutzung bei der Festlegung politischer Entscheidungen in anderen Sektoren besser berücksichtigen.

Untermauert wird diese Strategie durch eine Integrierte Produktpolitik [33] in Verbindung mit einer Thematischen Strategie für Abfallvermeidung und -recycling [34]. Auf der Grundlage eines umfassenden konsultativen Verfahrens für alle betroffenen Interessengruppen richten sich diese Initiativen auf die Umweltauswirkungen während des gesamten Lebenszyklus der Produkte, um so die Luftverschmutzung zu reduzieren, ökonomisch vertretbares Recycling zu erleichtern und zu fördern und die Kosten für Abfallentsorgung zu senken.

[33] Mitteilung der Kommission über Integrierte Produktpolitik, 12. Juni 2003.

[34] Mitteilung der Kommission - Entwicklung einer Thematischen Strategie für die Abfallvermeidung und -recycling, KOM (2003) 301 endg., 27 Mai 2003.

Die Ressourcenpolitik der EU wird durch die erheblichen Forschungsanstrengungen im Zuge des 6. Rahmenprogramms für Forschung und technologische Entwicklung (FTE) auf dem Gebiet nachhaltige Produktion und Verbrauch unterstützt.

Die EU-Ressourcenpolitik muss flexibel genug sein, um eine reibungslose Anpassung innerhalb des Privatsektors zu ermöglichen. Im Streben nach Ökoeffizienz muss deshalb das gesamte Spektrum marktbasierter Instrumente herangezogen werden (dazu gehören auch freiwillige Vereinbarungen [35], sofern diese angebracht und kosteneffizient sind).

[35] KOM (2002) 412 endg., 17 Juli 2002.

3.3.2. Gewährleistung der ordnungsgemäßen Umsetzung bestehender Rechtsvorschriften für Abfallentsorgung

Wir müssen nicht nur die Abfallerzeugung durch Veränderung unserer Produktions- und Konsummuster verhindern, sondern auch die Umweltauswirkungen der Ressourcennutzung begrenzen. Deshalb müssen die bestehenden Rechtsvorschriften für Abfallentsorgung ordnungsgemäß umgesetzt werden.

In den Mitgliedstaaten war in den letzten Jahren ein gewisser Fortschritt in der Entwicklung und praktischen Anwendung von Abfall-Managementplänen zu verzeichnen, die in den Rechtsvorschriften der Gemeinschaft gefordert werden. Verstärkte Anstrengungen sind jedoch erforderlich, um die bestehenden Rechtsvorschriften vollständig umzusetzen und anzuwenden und damit wiederum die Abfallentsorgung zu reduzieren. Darüber hinaus muss die Abfallerzeugung durch Produktionsprozesse mit Hilfe einer besseren Nutzung von Umwelttechnologien auf ein Minimum reduziert werden.

Die Beitrittsländer müssen besondere Anstrengungen unternehmen, um von der Deponierung (über 90 % des kommunalen Abfalls in den meisten Ländern werden durch Deponierung entsorgt) auf ein nachhaltigeres System der Abfallwirtschaft umzusteigen.

3.4. Umwelt und Gesundheit

Der Schutz der öffentlichen Gesundheit war stets eine Priorität der EU-Gesundheitspolitik. Allerdings sind bestehende Standards von einem für alle gleichermaßen geltenden Ansatz, einer Patentlösung für alle ausgegangen, ohne dabei die Notwendigkeit zu beachten, die am stärksten gefährdeten Gruppen unserer Gesellschaft, wie z. B. Kinder, zu schützen. Es erfolgte nie eine umfassende Beurteilung der Gesamtauswirkungen, die auf die menschliche Gesundheit infolge der durch verschiedene toxische Stoffe unserer Umwelt erzeugten kombinierten Belastung entstehen. Notwendig ist ein neues integriertes Konzept, um den Gefahren für die Umwelt und Gesundheit wirksam begegnen und die Informations- und Wissenslücken bezüglich der Auswirkungen bestimmter Schadstoffe und Produktgruppen auf die Umwelt und Gesundheit schließen zu können.

Prioritäten

3.4.1. Entwicklung eines integrierten Ansatzes für Umwelt- und Gesundheitsbelange

Zwischen Umweltproblemen und schlechter Gesundheit besteht eine enge Beziehung. Zirka 60.000 Todesfälle pro Jahr werden in großen europäischen Städten durch langfristige Exposition gegenüber der Luftverschmutzung verursacht. Darüber hinaus leidet in Europa jedes siebte Kind an Asthma. Im Vergleich zu der Zeit vor 30 Jahren hat sich die Zahl der Kinder, die an Asthma und anderen Allergien leiden, drastisch erhöht.

Um die durch Umweltfaktoren in Europa verursachten Krankheiten zu reduzieren, muss die Forschung forciert werden, um das Verhältnis von Ursache und Wirkung zwischen Umweltbelastungen und unerwünschten Auswirkungen auf die Gesundheit besser zu verstehen. Dies ist das Kernziel der EU-Strategie für Umwelt und Gesundheit, die im Juni 2003 angenommen wurde [36].

[36] Mitteilung der Kommission - Eine europäische Strategie für Umwelt und Gesundheit, KOM (2003) 338 endg., 11. Juni 2003.

Die Strategie macht deutlich, dass die komplexen Wechselwirkungen zwischen Umwelt und Gesundheit und ihre Auswirkungen auf die am meisten gefährdeten Gruppen der Gesellschaft, wie z. B. Kinder, einen integrierten Ansatz erfordern. Auf dieser Basis wird der Aktionsplan für den Zeitraum 2004 bis 2010 ausgearbeitet. Er stellt den wichtigsten Beitrag der Kommission zu der 2004 in Budapest stattfindenden 4. Ministerkonferenz Umwelt und Gesundheit der Weltgesundheitsorganisation dar. Zu den Maßnahmen, die geprüft werden, gehören die Aufstellung einer EU-Rahmenstruktur für Bio-Monitoring; die Verabschiedung von Pilotprojekten für integriertes Monitoring von Dioxinen, Schwermetallen und Hormonstörungen verursachenden Stoffen; sowie die Entwicklung harmonisierter Indikatoren für Umwelt und Gesundheit. Während des ersten Zyklus konzentrieren sich die Arbeiten auf die drei Krankheitsgruppen: Krebs bei Kindern, Atemwegserkrankungen und Störungen der neurologischen Entwicklung.

3.4.2. Reduzierung der Umweltverschmutzung

Im Verlauf der letzten Jahrzehnte wurden bezüglich der Verbesserung der Luftqualität zahlreiche Fortschritte erzielt, aber dennoch bleiben ernsthafte und schwere Probleme bestehen. Studien [37] zeigen, dass das bestehende Niveau der Luftverschmutzung insbesondere im Hinblick auf Schwebstoffe und bodennahes Ozon ein erhebliches Risiko für die menschliche Gesundheit darstellt. Es besteht ernsthafte Gefahr, dass es z.B. auf Grund des wachsenden Verkehrs wieder zu einer Umkehr des Abwärtstrends in den Konzentrationen dieser Schadstoffe kommen könnte, wenn nichts dagegen unternommen wird.

[37] Siehe Bericht der WHO-Arbeitsgruppe über Gesundheitsaspekte der Luftverschmutzung mit Schwebstoffen, Ozon und Stickstoffdioxid (Bonn, 13.-15. Januar 2003), http://www.euro.who.int/document/ e79097.pdf

Die Kommission startete deshalb das Programm ,Saubere Luft für Europa" (CAFE), um wissenschaftliche Beweise zu sammeln, die wahrscheinliche Entwicklung des Niveaus der Luftverschmutzung bis 2020 einzuschätzen und die kosteneffektivsten Maßnahmen zur Verbesserung dieser Situation zu bestimmen. Dieses Programm läuft im Moment und soll Mitte 2005 zu einer thematischen Strategie für Luftverschmutzung führen. In diesem Zusammenhang ist die ordnungsgemäße Umsetzung der bestehenden Rechtsvorschriften von ganz entscheidender Bedeutung; jedoch dürften noch weitere legislative und andere Maßnahmen erforderlich sein, um ein Niveau der Luftverschmutzung zu erreichen, das keinen Anlass zu Besorgnis wegen erheblicher negativer Auswirkungen auf die Gesundheit und die Umwelt gibt, wie dies in dem 6. UAP dargelegt ist.

3.4.3. Reform der Chemikalien-Politik

Die Verwendung synthetischer Chemikalien ist in Industrie und Haushalten weit verbreitet - jährlich werden weltweit 400 Millionen Tonnen Chemikalien verkauft.

Die Chemieindustrie ist ein sehr wichtiger Wirtschaftsfaktor, da sie das verarbeitende Gewerbe beliefert, Innovationen fördert und Produkte liefert, die zur Aufrechterhaltung und Verbesserung der Lebensqualität benötigt werden. Die EU ist der größte Chemiestandort in der Welt. Die Aufrechterhaltung einer wettbewerbsfähigen und innovativen Chemieindustrie in Europa ist daher ein übergeordnetes Ziel.

Gesellschaftlich betrachtet ist die Verbesserung der Gesundheit und Sicherheit der Arbeitnehmer und der breiten Öffentlichkeit ein zentrales politisches Anliegen der Chemiepolitik der Gemeinschaft. Ein Schwerpunkt ist auch die Erhaltung der hohen Beschäftigungszahlen.

Ökologisch betrachten gelten als wichtige Ziele auch die Vermeidung der Verschmutzung von Luft, Wasser, Boden und Gebäuden mit Chemikalien und die Verhinderung von Schäden an der biologischen Vielfalt. Von besonderer Bedeutung ist hierbei die verstärkte Kontrolle persistenter, bioakkumulierbarer und toxischer Stoffe. Die potenziellen Auswirkungen der Verwendung und Entsorgung synthetischer Chemikalien auf die Umwelt und die menschliche Gesundheit geben zunehmend Anlass zur Sorge. Die vorliegenden Forschungsergebnisse und Daten weisen zwar zunehmend auf ein Ursache-Wirkung-Verhältnis zwischen der Exposition gegenüber bestimmten Chemikalien und unerwünschten Auswirkungen auf Gesundheit oder Umwelt hin, aber der wissenschaftliche Beweis ist nicht immer schlüssig. Die Verbesserung und Erweiterung des Wissens über Chemikalien und den Umgang mit den durch Chemikalien entstehenden Risiken ist deshalb eine Priorität.

Mit Blick auf die genannten Ziele hat die Kommission im Oktober 2003 einen Vorschlag für einen gemeinschaftlichen Rechtsrahmen für chemische Stoffe vorgelegt [38]. Ziel des Vorschlags ist die Verbesserung des Schutzes der menschlichen Gesundheit und der Umwelt unter Wahrung der Wettbewerbs- und Innovationsfähigkeit der chemischen Industrie in der EU. Eingeführt wird das neue REACH-System (Registrierung, Bewertung und Zulassung von Chemikalien), mit folgenden Zielen:

[38] KOM (2003) 644, 29. Oktober 2003.

- Unternehmen, die chemische Stoffe herstellen und einführen müssen Informationen über die Eigenschaften der in der EU hergestellten oder in die EU eingeführten Stoffe vorlegen, insbesondere über die 30.000 vorhandenen Stoffe, über die kaum oder keine Informationen vorliegen, sowie für die Stoffe, die in größeren Mengen verwendet werden. Ferner müssen sie die Risiken der Stoffe für die Umwelt und Gesundheit bewerten und die notwendigen Maßnahmen ergreifen, um die festgestellten Risiken zu beherrschen.

- Es muss sichergestellt sein, dass diese Informationen den nachgeschalteten Betrieben, Behörden und der breiten Öffentlichkeit zur Verfügung gestellt werden.

- Die Behörden müssen in der Lage sein, schneller in den Fällen tätig zu werden, in denen Maßnahmen zur Risikominderung notwendig sind.

- Weitere Leitlinien des REACH-Ansatzes betreffen Vorsichtsmaßnahmen bei eventuellen Informationslücken, Verhütung von Umwelt- und Gesundheitsgefahren infolge der Anwendung von Chemikalien und, soweit möglich, die Förderung der Substitution gefährlicher Chemikalien durch sicherere Stoffe.

Neben ihrer Aktion innerhalb des Gemeinschaftsbereiches hat sich die EU durch Verhandlung und Abschluss des Rotterdamer Übereinkommens über das Verfahren der vorherigen Zustimmung nach Inkenntnissetzen für bestimmte gefährliche Chemikalien sowie Pestizide im internationalen Handel (PIC-Konvention) sowie des Stockholmer Übereinkommens über Persistente Organische Schadstoffe (POP) international aktiv für die Förderung einer besseren Gesundheit und Umwelt, insbesondere in Entwicklungsländern, eingesetzt [39].

[39] Das Rotterdamer Übereinkommen, das am 10. September 1998 angenommen und zur Unterzeichnung durch eine Konferenz der Regierungsbevollmächtigten aufgelegt wurde, bietet erstmals die Möglichkeit, sich vor eventuellen Problemen zu schützen, indem Einfuhrländer, insbesondere Entwicklungsländer, nun selbst entscheiden können, welche der unter das PIC-Verfahren fallenden Chemikalien sie einführen und welche sie nicht einführen wollen, wenn der sichere Umgang mit diesen Chemikalien nicht gewährleistet ist. Ziel des am 22. Mai 2001 angenommenen Stockholmer Übereinkommens ist die Beseitigung absichtlich hergestellter POP sowie die kontinuierliche Reduzierung oder (soweit möglich) endgültige Beseitigung der als unbeabsichtigtes Nebenprodukt erzeugter POP. Das Stockholmer Übereinkommen über Persistente Organische Schadstoffe schafft auf der Basis des Vorsorgeprinzips einen Rahmen zur Gewährleistung der sicheren Beseitigung/kontinuierlichen Verminderung der ersten 12 wichtigsten persistenten organischen Schadstoffe. Künftig versetzt es die Parteien in die Lage, weitere Schadstoffe, die für internationale Aktionen in Frage kommen, mit Hilfe der aufgestellten Kriterien zu erkennen und so deren schädliche Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit und die Umwelt zu verhindern bzw. auf ein Mindestmaß zu reduzieren.

3.4.4. Umsetzung des EU-Rechtsrahmens für Biotechnologie

Technologischer Fortschritt ist eine der wichtigsten treibenden Kräfte für Wirtschaftswachstum. Innovation ist zunehmend mit der kommerziellen Nutzung von Forschungs- und Entwicklungsergebnissen in schnell wachsenden Wissensbereichen wie Biotechnologie verbunden. Um die EU in die Lage zu versetzen, den potenziellen Nutzen der Biotechnologie voll auszuschöpfen und dabei die Risiken für die menschliche Gesundheit und die Umwelt durch einen entsprechenden umsichtigen Ansatz zu kontrollieren, wurden entsprechende Zulassungsmechanismen auf EU-Ebene eingerichtet.

Der EU-Rechtsrahmen auf dem Gebiet der Biotechnologie, bezogen auf die gentechnisch veränderten Organismen, ist jetzt abgeschlossen. Die für die Anwendung von GVO in geschlossenen Systemen und deren absichtliche Freisetzung in die Umwelt [40] sowie für die Rückverfolgbarkeit und Kennzeichnung von GVO als Produkt und in verarbeiteten Produkten zur Verwendung als Nahrungs- und Futtermittel festgelegten Maßnahmen gewährleisten angemessenen Schutz für die menschliche Gesundheit und die Umwelt. Die EU-weite Umsetzung des Cartagena-Protokolls über die biologische Sicherheit, die den grenzüberschreitenden Verkehr mit GVO regelt und im Juni in Kraft getreten ist, erhöht weiterhin den Schutz für Gesundheit und Umwelt in Drittländern durch Überwachung des grenzüberschreitenden Verkehrs von GVO. An die Umsetzung dieser Maßnahmen ist die Hoffnung geknüpft, einen Beitrag zur Wiederherstellung des öffentlichen Vertrauens zu leisten und zu zeigen, dass die Genehmigungsverfahren der Gemeinschaft für die Freisetzung von GVO wie geplant funktionieren.

[40] Richtlinien 98/81 und 2001/18.

Die Mitgliedstaaten sind jedoch mit der Umsetzung der EU-Rechtsvorschriften in nationales Recht und deren Einführung auf dem Gebiet der GVO zeitlich oft in Verzug. Die frist- und ordnungsgemäße Umsetzung des EU-Rechtsrahmens ist jedoch von entscheidender Bedeutung, um zu demonstrieren, dass technologischer Fortschritt und freier Handel mit hohen Standards des Umwelt- und Gesundheitsschutzes vereinbar sind.

3.4.5. Entwicklung einer Strategie für den nachhaltigen Einsatz von Pestiziden

Die Agrarüberproduktion und die wachsenden Hinweise, dass sogar Low-Level-Exposition gegenüber Pestizidrückständen in Lebensmitteln zu Gesundheitsproblemen führen kann, hatten eine Neubewertung der EU-Politik auf diesem Sektor zur Folge. Auch in Zukunft werden Schritte unternommen, um Gesundheits- und Umweltrisiken von Pestiziden auf ein Minimum zu reduzieren; die Kontrollen der Verwendung und Verteilung von Pestiziden zu verbessern; die Menge der schädlichen aktiven Substanzen zu verringern, auch durch Substitution der gefährlichsten Stoffe durch sicherere Stoffe, wie etwa durch nicht chemische Stoffe oder Alternativen; und durch die Förderung von Anbaumethoden die wenig oder gar keine Pestizide einsetzen. Auf diese Ziele ausgerichtete Maßnahmen werden durch die derzeit in Vorbereitung befindliche thematische Strategie der Kommission zur nachhaltigen Nutzung von Pestiziden [41] erfasst [42].

[41] Mitteilung der Kommission - Hin zu einer Thematischen Strategie zur nachhaltigen Nutzung von Pestiziden, KOM (2002) 349 endg., 1. Juli 2002.

[42] Diese Maßnahmen werden auch im Zusammenhang mit der Überarbeitung des gemeinschaftlichen Besitzstandes im Pflanzenschutz erfasst.

4. Ein erneurter Ansatz für Umweltpolitik

Die politischen Antworten der EU auf entgegengesetzte, ökologisch nicht-nachhaltige Trends können nur Wirkung zeigen, wenn sie im Rahmen eines weiteren erneuerten Ansatzes für Umweltpolitik erfolgen, der den Schwerpunkt auf Einbeziehung, Umsetzung und Information legt. Die Effizienz der EU bei der Förderung der Umweltkomponente im Rahmen der Lissabonner Strategie hängt davon ab, inwieweit es ihr gelingt:

- einen integrierten Ansatz für Politikgestaltung zu fördern und die Einbeziehung der Umweltdimension in alle anderen Politikbereiche auf der gemeinschaftlichen und einzelstaatlichen Ebene anzukurbeln;

- einen neuen Ansatz für Umsetzung zu entwickeln, der gewährleistet, dass einerseits das EU-Regelwerk genau eingehalten und so ein maximaler Nutzen für die Umwelt erzielt wird, und andererseits den Umwelt-Rechtsrahmen dahingehend zu modernisieren, dass mehr Flexibilität und Marktnähe zugelassen und langfristige Umweltziele festgelegt werden sowie verstärkt marktorientierte Instrumente zum Einsatz kommen.

- die Umweltpolitik auf eine stabile Wissens- und Informationsgrundlage zu stellen, um ihre Effizienz zu steigern, und Informationen über Umweltauswirkungen der breiten Öffentlichkeit zugänglich zu machen, um die zur Erreichung nachhaltiger Entwicklung erforderlichen Verhaltensänderungen voranzutreiben.

4.1. Integration

4.1.1. Verbesserung der Politikgestaltung im Umweltbereich

Entwicklung eines integrierten Ansatzes für Politikgestaltung im Umweltbereich

Die Umweltrechtsvorschriften in Europa enthalten üblicherweise Regelungen für einzelne Schadstoffe und den Schutz einzelner Umweltbereiche, die für Umweltprobleme oft End-of-Pipe-Lösungen vorsehen und die Quelle bzw. Ursache jener Probleme oder die kombinierten Belastungen der Luftverschmutzung für verschiedene Umweltmedien sowie die wechselseitige Abhängigkeit und Verflechtung zwischen diesen Medien außer Acht lassen.

Die Eindämmung der derzeitigen nicht-nachhaltigen Umwelttrends erfordert die Entwicklung eines integrierten Ansatzes für Politikgestaltung. Der Schwerpunkt der Umweltpolitik sollte nicht nur auf die Behebung der Umweltschäden, sondern auch auf die Verursacher der größten Umweltbelastungen gerichtet sein.

Das 6. UAP veranschaulicht diesen neuen Ansatz insbesondere durch die EU-Strategie für Umwelt und Gesundheit [43] und die Anwendung Thematischer Strategien. Ziel dieser für 2005 geplanten Strategien ist die in integrierter Form durchgeführte Auseinandersetzung mit sieben zentralen Problemen [44]. Bis Ende 2003 soll eine Mitteilung über jede dieser Strategien erarbeitet werden, in deren Mittelpunkt die Eingrenzung des Problems steht. Diese Mitteilungen werden den Interessengruppen zur Konsultation auf breiter Ebene vorgelegt. In der zweiten Stufe erfolgt dann die Entwicklung der eigentlichen Strategien. Diese umfassen klare nachhaltige Vorgaben, die durch ein Paket kosteneffizienter, an den jeweiligen Zielen orientierter Maßnahmen nach einem Zeitplan zu realisieren sind.

[43] Siehe Abschnitt 3.4. - Umwelt und Gesundheit.

[44] Die sieben thematischen Strategien umfassen folgende Punkte: Bodenschutz; Meeresumwelt; nachhaltige Nutzung der Pestizide; städtische Umwelt; nachhaltige Nutzung und Bewirtschaftung der Ressourcen; Abfallrecycling und Luftqualität.

Abb. A: Fortschritt auf dem Weg zur Entwicklung thematischer Strategien

1. Luftqualität // Das Programm ,Saubere Luft für Europa" (CAFE): Eine Thematische Strategie für die Luftqualität - KOM (2001) 245 endg., 4. Mai 2001

Zielstellung // Es gibt immer mehr wissenschaftliche Beweise dafür, dass die bestehenden Strategien nicht ausreichen, um menschliche Gesundheit und Ökosysteme vor den schädlichen Auswirkungen der Luftverunreinigung zu schützen. Die Strategie sieht deshalb ein Paket integrierter kosteneffizienter Maßnahmen vor, um die Luftverunreinigung auf ein Niveau zu senken, das nicht zu inakzeptablen Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit oder die Umwelt führt.

2. Bodenschutz // Hin zu einer spezifischen Bodenschutzstrategie - KOM (2002) 179 endg., 16. April 2002

Zielstellung // Boden ist eine lebenswichtige Ressource, die von entscheidender Bedeutung für die ungestörte Funktion der Umwelt als Lebensgrundlage ist und die Voraussetzung für viele wirtschaftliche Tätigkeiten schafft. Ziel der Strategie ist es, den ökologischen, chemischen und physikalischen Zustand der Bodenressourcen in Europa zu schützen und zu erhalten.

3. Nachhaltige Nutzung der Pestizide; // Hin zu einer Thematischen Strategie zur nachhaltigen Nutzung von Pestiziden - KOM (2002) 349 endg., 1. Juli 2002

Zielstellung // Durch wachsende Sorge über die Auswirkungen von Pestiziden auf die menschliche Gesundheit und die Umwelt besteht Handlungsbedarf. Die Strategie legt ein Paket politischer Maßnahmen und Instrumente zur Erreichung einer nachhaltigeren Anwendung von Pestiziden und zur Verringerung der mit ihrer Anwendung verbundenen Risiken fest.

4. Schutz und Erhaltung der Meeresumwelt // Hin zu einer Strategie zum Schutz und zur Erhaltung der Meeresumwelt - KOM (2002) 539 endg., 2. Oktober 2002

Zielstellung // Die Meeresumwelt ist zahlreichen Bedrohungen und Belastungen ausgesetzt. Ein integrierter und holistischer Ansatz wird benötigt, um zu gewährleisten, dass die verschiedenen Aktionen in der Summe das erforderliche Niveau an Umweltschutz erreichen und so den ökologischen, chemischen und physikalischen Zustand der Meeresumwelt schützen und erhalten.

5. Abfallvermeidung und -recycling // Eine Thematische Strategie für Abfallvermeidung und -recycling - KOM (2003) 301 endg., 27. Mai 2003

Zielstellung // Die Abfallproduktion steigt nach wie vor ständig an, weil Abfallvermeidung noch nicht im nötigen Umfang als Priorität betrachtet wird. Deshalb ist es notwendig, Methoden und Wege zur Verbesserung des EU-Ansatzes für Abfallwirtschaft innerhalb des Rahmens nachhaltiger Ressourcenwirtschaft zu sondieren. Ziel ist es, die Umweltauswirkungen der Ressourcennutzung durch Abfallvermeidung und -recycling zu reduzieren. Ein wichtiges zusätzliches Ziel besteht darin, die Umsetzung bestehender Abfallrechtsvorschriften zu vereinfachen und zu verbessern.

6. nachhaltige Nutzung und Bewirtschaftung der Ressourcen; // Entwicklung einer Thematischen Strategie für die nachhaltige Nutzung und Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen - KOM (2003) 572 endg., 1. Oktober 2003

Zielstellung // Da überall Bedarf an natürlichen Ressourcen besteht, beeinflussen viele verschiedene Politiken deren Verwendung und die damit verbundenen Umweltauswirkungen. Diese Politiken werden nicht koordiniert, um kohärente Ziele im Hinblick auf die verwendeten Ressourcenmengen oder die hervorgerufenen Umweltbelastungen zu erreichen. Dieses Problem muss gelöst werden. Das übergeordnete Ziel besteht darin, die mit der Verwendung natürlicher Ressourcen verbundenen negativen Umweltauswirkungen vom Wirtschaftswachstum abzukoppeln.

7. Städtische Umwelt // Hin zu einer Thematischen Strategie für städtische Umwelt - wird Ende 2003 erwartet

Zielstellung // Städte, Heimstatt von 80 % der EU-Bürger, leiden im Allgemeinen an schlechter Luftqualität, Lärm, Verkehrsstau und Mangel an nachhaltiger Planung. Die Mitteilung soll einen Rahmen für lokale, regionale und nationale Aktionen vorschlagen, um nachhaltigen städtischen Verkehr sowie nachhaltige Stadtplanung und Stadtgestaltung zu fördern, die Umweltleistung und Qualität städtischer Gebiete zu verbessern und eine gesunde Lebensumwelt für städtische Bürger zu sichern.

Verbesserung der Politikkohärenz

Viele der derzeitigen ökologisch nicht-nachhaltigen Trends sind ein Ergebnis der Nicht-Beachtung der Verflechtungen zwischen den einzelnen Sektoren, was dazu führt, dass Politiken in verschiedenen Bereichen gegeneinander arbeiten, statt sich gegenseitig zu unterstützen. Dieser Mangel an Politikkohärenz macht Politiken kostenaufwendiger, weniger effizient und hemmt somit den Fortschritt auf dem Weg zu nachhaltiger Entwicklung.

Um in Zukunft zu vermeiden, dass unterschiedliche Zielstellungen zwischen Politikbereichen weiterhin zu Inkonsistenz in der Politik führen, wurde auf Ersuchen des Europäischen Rates [45] im Jahre 2002 in der Kommission ein einheitliches System zur Ex-ante-Folgenabschätzung aller Vorschläge für konkrete politische Maßnahmen eingeführt [46]. Durch die Folgenabschätzung werden im Rahmen einer gründlichen Analyse die ökonomischen, sozialen und ökologischen Auswirkungen der Entscheidungen der Kommission herausgearbeitet, so dass fundierte politische Beurteilungen und Kompromisse bei der Verwirklichung miteinander konkurrierender Ziele ermöglicht werden.

[45] Siehe Ziffer 24, Schlussfolgerungen des Vorsitzes, Europäischer Rat in Göteborg (15.-16. Juni 2001).

[46] Mitteilung der Kommission über Folgenabschätzung, KOM (2002) 276 endg., 5. Juni 2002.

Die Folgenabschätzung allein reicht nicht aus: Kompromisse und Spill-over-Effekte müssen nicht nur erkannt werden. Sie müssen auch systematisch von sämtlichen sektoralen Politikbereichen berücksichtigt werden.

4.1.2. Förderung sektoraler Integration

Umweltpolitik allein kann die Herausforderungen der ökologisch nicht nachhaltigen Trends nicht bewältigen. Die notwendigen Veränderungen zur Umkehr der derzeitigen Trends in Fischfang, Landwirtschaft, Energieversorgung, Verkehr und anderen Bereichen, in denen die Umweltbelastungen besonders hoch sind, können nur durch die Integration der Umweltpolitik in diese Sektoren erreicht werden, aber auch indem sichergestellt wird, dass die sektorspezifischen wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Überlegungen berücksichtigt werden.

Auf EU-Ebene wird die Bedeutung der Einbeziehung der Umwelt in Artikel 6 EG-Vertrag anerkannt. Im Juni 1998 unternahm der Europäische Rat einen wichtigen Schritt für die praktische Umsetzung von Artikel 6, der unter der Bezeichnung ,Cardiff-Prozess' bekannt ist: Der Rat ersuchte verschiedene Ratsformationen, Strategien und Programme zur Einbeziehung von Umweltbelangen in ihre Politikbereiche auszuarbeiten und dabei mit der Energieversorgung, dem Verkehr und der Landwirtschaft zu beginnen. Der Prozess umfasst heute neun Sektoren [47].

[47] Neben Verkehr, Landwirtschaft und Energieversorgung umfasst der Cardiff-Prozess Industrie, Binnenmarkt, Entwicklung, Fischerei, allgemeine Angelegenheiten sowie wirtschaftliche und finanzielle Angelegenheiten.

Der Cardiff-Prozess hat zu positiven Ergebnissen geführt. Er hat dazu beigetragen, dass das Problem der Einbeziehung der Umweltbelange in den Vordergrund gerückt ist und nun regelmäßig auf höchster politischer Ebene diskutiert wird. Er hat auch konkrete Ergebnisse für die Integration in einigen Sektoren gebracht - die im Juni 2003 erreichte historische GAP-Reform ist ein Beispiel dafür. Allerdings müssen Konsistenz und Umsetzung bereits vorhandener Strategien verbessert werden, wie auf der Frühjahrstagung des Europäischen Rates im März 2003 [48] betont wurde. Zu diesem Zweck beabsichtigt die Kommission eine Bestandsaufnahme der bis zum heutigen Tag erfolgten Einbeziehung von Umweltbelangen durchzuführen. Dabei wird geprüft, welche Maßnahmen schwerpunktmäßig ergriffen werden müssen, um den Cardiff-Prozess neu zu beleben, wobei folgende Fragen im Vordergrund stehen:

[48] Siehe Ziffer 57, Schlussfolgerungen des Vorsitzes für den Europäischen Rat (Brüssel, 20.-21. März 2003).

- Wurde der Umsetzung der Strategien genügend Bedeutung beigemessen, damit die Ratsformationen auch ihre Zusagen einhalten können? Strategien muss offenbar die notwendige Zeit zum Ausreifen und Umsetzen eingeräumt werden. Dennoch ist Wachsamkeit erforderlich, damit sie nicht nur bloße Absichtserklärungen bleiben.

- Muss die Strategieüberwachung verstärkt werden? Fortschritte müssen in der Entwicklung von Integrationsindikatoren und sektorspezifischen Abkopplungszielen gemacht werden [49].

[49] Dies wurde in den Schlussfolgerungen des Vorsitzes auf der Frühjahrstagung des Europäischen Rates unterstrichen (20.-21. März 2003), Ziffer 57.

- Wurden angemessene Aktualisierungs- und Überprüfungsmechanismen vorgesehen, damit bei der Umsetzung Anpassungen und einschlägige Politikentwicklungen berücksichtigt werden können?

Bei der Weiterentwicklung des Cardiff-Prozesses werden die Eigenheiten der institutionellen und politischen Rahmenbedingungen der einzelnen Strategien berücksichtigt. Diese Bemühungen zur Verbesserung der Einbeziehung von Umweltfragen auf EU-Ebene müssen auf jeden Fall durch Verpflichtungen auf nationaler Ebene untermauert werden, damit sie ihr Potenzial voll entfalten können.

4.1.3. Förderung der Integration in Mitgliedstaaten

Die nationale Ebene

Die meisten Mitgliedstaaten und Beitrittsländer der EU haben jetzt Strategien für die nachhaltige Entwicklung entwickelt. Die auf EU-Ebene und nationaler Ebene bestehenden Strategien für die nachhaltige Entwicklung sind miteinander verflochten, da zum einen einige Ziele in der Umweltpolitik auf EU-Ebene aufgestellt werden, wie z. B. Luftqualitätsnormen, zulässige Gesamtfangmenge; und einige Politikinstrumente auf EU-Ebene eingesetzt werden, wie z. B. Agrarsubventionen, Binnenmarktregeln, staatliche Beihilfen usw.. Zum anderen und im Einklang mit dem Subsidiaritätsprinzip sind die Mitgliedstaaten und regionalen Behörden weiterhin zuständig für andere Bereiche der Umweltpolitik. Vor diesem Hintergrund kommt es entscheidend darauf an, Kohärenz zu gewährleisten und Synergieeffekte zwischen Strategien auf EU-Ebene und auf nationaler Ebene zu maximieren.

Die nationalen Strategien befinden sich auf unterschiedlichen Entwicklungsstufen. Struktur und Ansatz sind jedoch klar genug, um eine vorläufige vergleichende Analyse durchzuführen. Eine derartige Analyse sollte als erster Schritt auf dem Weg zur weiteren Verbesserung der Konvergenz und Konsistenz zwischen den Umweltzielen der Strategien betrachtet werden und soll gute Praktiken erkennen lassen, um deren Verbreitung zu fördern.

Ein erster Überblick über die bereits vorhandenen Strategien zeigt, dass sie höchst unterschiedlich sind und von den jeweiligen nationalen Rahmenbedingungen abhängen. Bei vielen Strategien nimmt die Umweltdimension eine vorrangige Stellung ein. Immerhin behandeln einige Strategien die nachhaltige Entwicklung in ihrer Dreidimensionalität und benennen ausdrücklich auch gesellschaftliche und wirtschaftliche Ziele. Auch der geographische Schwerpunkt unterscheidet sich stark von Strategie zu Strategie, wobei sich einige hauptsächlich oder ausschließlich auf innerstaatliche Prioritäten konzentrieren und andere auch globale Probleme berücksichtigen; einige heben die territoriale Dimension hervor, andere wiederum nicht. Schließlich stützen sich einige Strategien auf einen sektoralen Ansatz, wie z. B. Verkehr, Landwirtschaft, Fischerei usw., während andere auf Fragen mit Priorität, wie z. B. Klimawandel, Schutz der biologischen Vielfalt, Ressourcennutzung usw. ausgerichtet sind.

Erfahrungsaustausch könnte letztendlich dabei hilfreich sein, Gemeinsamkeiten zu erkennen, deren Einbeziehung in die Strategien ungeachtet des nationalen Hintergrundes förderlich sein dürfte und deren Verbreitung deshalb nützlich sein könnte.

Die Sondierung, wie an Schlüsselfragen der nachhaltigen Entwicklung in den Mitgliedstaaten herangegangen wird, sollte eine Priorität sein. Auf dieser Grundlage könnten die wirksamsten Lösungen herausgestellt werden, um sie gegebenenfalls weiter zu verbreiten.

Ein Maß für den Erfolg einer Strategie ist die Frage, wie wirksam sie das Problem der gegenseitigen Abstimmung zwischen den einzelnen Dimensionen nachhaltiger Entwicklung löst. Deshalb wäre es sinnvoll, die dafür eingerichteten institutionellen Mechanismen zu vergleichen und die Prinzipien zu untersuchen, nach denen diese Mechanismen und die dazu eingesetzten Instrumente funktionieren und wie wirksam sie sind, um herauszufinden, welche erfolgreichen Erfahrungen genutzt werden können.

Eine Strategie ist wenig wert, wenn sie nicht richtig umgesetzt wird. Indikatoren und Überprüfungsverfahren sind auch ein Schlüssel für die Gewährleistung eines geeigneten Follow-up-Verfahrens. In diesem Zusammenhang ist es angebracht, die zur Einschätzung der Auswirkungen und der Effizienz der Strategie eingeleiteten Maßnahmen miteinander zu vergleichen. Allerdings sollten diese Maßnahmen nicht nur Auswirkungen in Form von Ergebnisindikatoren, sondern auch Verfahren zur Gewährleistung der Kohärenz berücksichtigen.

Die lokale und regionale Ebene

Lokale Behörden spielen eine Schlüsselrolle beim Aufbau, Betrieb und der Aufrechterhaltung wirtschaftlicher, gesellschaftlicher und ökologischer Infrastrukturen. Sie sind für die Festlegung der Umweltpolitik vor Ort zuständig und unterstützen die Umsetzung der nationalen und europäischen Umweltpolitik. Besonders aktiv sind sie in Bereichen wie der Bodennutzung, der Abfallwirtschaft, der Mobilitätspläne oder der Überwachung von Beeinträchtigungen durch die Industrie. Aufgrund dieser breit gefächerten Zuständigkeiten und der besonderen Brisanz von Umweltfragen auf lokaler Ebene - wie z. B. der Luftverschmutzung in Städten - müssen die gemeinschaftlichen und nationalen Anstrengungen für eine nachhaltige Entwicklung durch geeignete Maßnahmen auf regionaler und lokaler Ebene ergänzt werden.

Ein wichtiges Instrument zur Erreichung nachhaltiger Entwicklung auf lokaler und regionaler Ebene ist das Verfahren Lokale Agenda 21, das auf dem Gipfel in Rio im Jahre 1992 verabschiedet wurde. Das Verfahren Lokale Agenda 21 wurde seit 1992 in Europa besonders gut unterstützt.

Weitere Initiativen, wie die 1994 in Aalborg verabschiedete Charta der ,Europäischen Städte und Gemeinden auf dem Weg zur Zukunftsbeständigkeit' und die von der Kommission unterstützte ,Europäische Kampagne zukunftsbeständiger Städte und Gemeinden' haben dazu beigetragen, dass Europa bei der Lokalen Agenda 21 weltweit führend ist. Nahezu 2000 europäische Städte und Gemeinden haben die Aalborg-Charta freiwillig unterzeichnet und sich damit zur Entwicklung langfristiger Aktionspläne für Nachhaltigkeit verpflichtet. Dies ist ein entscheidender Schritt auf dem Weg zu nachhaltiger Entwicklung auf lokaler Ebene.

Die Thematische Strategie für die Städtische Entwicklung [50], die in Kürze von der Europäischen Kommission vorgelegt wird, enthält eine Rahmenstruktur, die lokalen, regionalen, nationalen und europäischen Behörden zur Anwendung empfohlen wird, wenn sie sich mit Problemen des nachhaltigen Stadtverkehrs sowie der Stadtplanung, Stadtgestaltung und des Städtebaus befassen [51].

[50] http://www.europa.eu.int/comm/environment/ urban/home_en.htm

[51] Folgende Themen haben für die Thematische Strategie Priorität: Stadtplanung, Stadtverkehr, Städtebau und Stadtgestaltung. Die Förderung der Integration zwischen diesen und anderen Themen ist ein wichtiger Bestandteil der Thematischen Strategie.

Die Kohäsionspolitik ist das Hauptinstrument der Kommission, um die weitere Entwicklung regionaler und lokaler Strategien für die nachhaltige Entwicklung voranzutreiben. Zunehmende Einbeziehung der Umweltbelange - neben sozioökonomischen Überlegungen - in diesen Politikbereich ist somit der beste Weg zur Förderung nachhaltiger Entwicklung auf lokaler und regionaler Ebene. Dies ist möglicherweise auch eine Hilfe, um die weitere Umsetzung von EU-Umweltrechtsvorschriften in nationales Recht sowie deren Einführung zu erleichtern.

4.2. Umsetzung

Die Europäische Gemeinschaft hat im Verlauf der letzten dreißig Jahre ein umfassendes europäisches Umweltrecht entwickelt. Zirka 200 EU-Umweltvorschriften, darunter über 140 Richtlinien, sind derzeit in Kraft und erfassen nahezu alle Bereiche der Umweltpolitik.

Die Umweltvorschriften der Gemeinschaft haben bei ordnungsgemäßer Umsetzung in den Mitgliedstaaten zu erheblichem Fortschritt beigetragen, z. B. im Hinblick auf die Qualität des Wassers oder die Behandlung von Abfall. Die Gewährleistung der ordnungsgemäßen Umsetzung bestehender Umweltrechtsvorschriften bleibt eine Priorität.

Neu angenommene Richtlinien ersetzen und vereinfachen ältere Gesetzesinitiativen oftmals [52]. In diesem Zusammenhang muss erneut darauf hingewiesen werden, dass Politikinkonsistenz unbedingt zu vermeiden und zu gewährleisten ist, dass übergreifende Querschnittsthemen zufrieden stellend erfasst werden.

[52] Zum Beispiel ersetzt die Richtlinie 2000/76/EG über die Verbrennung von Abfällen drei ältere Richtlinien, und die Wasserrahmen-Richtlinie 2000/60/EG ersetzt sieben Richtlinien.

Nur vereinte Anstrengungen von Regierung und Gesellschaft auf breiter Ebene machen Fortschritte auf dem Weg zu nachhaltiger Entwicklung möglich. Deshalb ist es wichtig, dass derzeit laufende Bemühungen um die Modernisierung des Umweltrechts parallel und in Absprache erfolgen, um die ordnungsgemäße Umsetzung der EU-Umweltvorschriften zu gewährleisten.

4.2.1. Maßnahmen bei Umsetzungsmängeln

Die Umsetzung der bestehenden Rechtsvorschriften ist ein Bereich, der sowohl die Kommission als auch die Mitgliedstaaten jetzt und in Zukunft vor immer wachsende Herausforderungen stellt und in dem Verbesserungen dringend erforderlich sind.

Die derzeitigen Schwierigkeiten durch Verstöße

Der Umweltsektor macht allein ein Drittel aller Fälle von Verstößen aus, bei denen es sich laut Untersuchung der Kommission um eine Verletzung des Gemeinschaftsrechts handelt. Diese Zahlen müssen jedoch relativiert betrachtet werden, da sie das gesamte Spektrum an Umsetzungsproblemen widerspiegeln; dieses reicht von Fällen, in denen Mitgliedstaaten eine Richtlinie nicht in nationales Recht umgesetzt haben, bis zu Fällen, in denen die Mitgliedstaaten die Richtlinie zwar erfolgreich umgesetzt, dies aber der Kommission nicht mitgeteilt haben. Abbildung B veranschaulicht die derzeitige Situation.

Abbildung B: Offene Vertragsverletzungen durch die Mitgliedstaaten - Stand 4.1.2003

>VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD>

Die Graphik zeigt die großen Unterschiede in der Zahl der offenen Vertragsverletzungen zwischen den Mitgliedstaaten, Stand 4. November 2003.

Quelle: Europäische Kommission

Neben zahlreichen Faktoren, die zu der akuten Umsetzungslücke beitragen, spielen vier eine besonders entscheidende Rolle:

- Mitgliedstaaten stellen sich oft selbst nicht die erforderlichen Mittel für die ordnungsgemäße Umsetzung und Einführung der Umweltvorschriften zur Verfügung. Dies wird in einigen Fällen durch die für die Umsetzung vorgesehenen mangelhaften Human- und Finanzressourcen verdeutlicht. Die stillschweigende Entscheidung, auf kurze Sicht entstehende Sofortkosten zu vermeiden, signalisiert fehlenden politischem Willen, längerfristige Probleme in Angriff zu nehmen.

- Die Umsetzung des EU-Rechts kann manchmal sehr kompliziert sein. Mehrere Richtlinien verlangen, dass bei der Planung und Zulassung eines speziellen Projektes weitreichende Auflagen im Hinblick auf die Abschätzung der Umweltauswirkungen berücksichtigt werden [53]. Dies kompliziert die Entscheidungsfindung, weil dadurch eine breite Palette von Politiksektoren auf verschiedenen Ebenen der Governance mit einbezogen ist. Darüber hinaus müssen die Umweltregeln ständig angepasst werden, um die sich ändernden technischen und wissenschaftlichen Standards zu berücksichtigen. Diese Bedingungen können eine wirksame Umsetzung bremsen.

[53] Siehe beispielsweise Richtlinie 92/43/EG zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wild lebenden Tiere und Pflanzen (ABl. L206, 22. Juli 1992, S. 7) und Richtlinie 85/337/EG über die Umweltverträglichkeitsprüfungen bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (ABl. L175, 5 Juli 1985, S. 40) in der geänderten Fassung Richtlinie 97/11/EG (ABl. L73, 14. März 1997, S. 5).

- Umweltvorschriften können teuer sein: Sie können von nationalen Behörden und der Gesellschaft im weitesten Sinne erhebliche wirtschaftliche Investitionen erfordern, deren Finanzierung möglicherweise problematisch ist.

- Verstöße werden möglicherweise häufiger gemeldet als in anderen Sektoren: Umweltprobleme erregen schnell die Aufmerksamkeit der breiten Öffentlichkeit und betreffen viele Interessengruppen, wodurch vielfältige Möglichkeiten zur Information der Kommission über Fälle des Verstoßes gegen Rechtsvorschriften gegeben sind.

Diesen Faktoren wurde besondere Aufmerksamkeit geschenkt, zumal im 6. UAP die Umsetzung als ein Schwerpunkt hervorgehoben wurde [54]:

[54] Die Kommission veröffentlicht regelmäßig Erhebungen zur Umsetzung und Durchsetzung des gemeinschaftlichen Umweltrechts. Die letzte Umfrage für das Jahr 2002 wurde im Juli 2003 veröffentlicht - SEK(2003)804 - Arbeitspapier der Kommissionsdienststellen. Diese letzte Umfrage enthält aktuelle Daten zum Stand der Anwendung des gemeinschaftlichen Umweltrechts. Sie erläutert auch die Bemühungen der Kommission, den Prozess der Umsetzung im Rahmen des Europäischen Netzwerks für Umsetzung und Durchsetzung des Umweltrechts (IMPEL) reibungsloser zu gestalten.

- Mit Blick auf ihre Verpflichtung, das Gemeinschaftsrecht zu aktualisieren und zu vereinfachen [55], wird die Kommission 2004 die Vorschriften zur Abfallbewirtschaftung und zur Luftqualität daraufhin prüfen, welche Vorschriften vereinfacht werden könnten. Hierbei in Frage kommende Vorschriften werden im Einzelnen geprüft und konkrete Vereinfachungsvorschläge ausgearbeitet - so etwa 2004 für das Abfallrecht [56]. Dieses Verfahren zur Verbesserung der Rechtsvorschriften wird auch in Zukunft fortgesetzt und versetzt die Kommission in die Lage, die Einheitlichkeit, Klarheit und Wirksamkeit des EG-Umweltrechts besser bewerten zu können.

[55] KOM(2003) 71.

[56] Siehe Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament - - Legislativ- und Arbeitsprogramm der Kommission für 2004, KOM (2003)645, 29. Oktober 2003.

- Neue Arbeitsmethoden mit Mitgliedstaaten werden entwickelt, um alle potenziellen Umsetzungsschwierigkeiten bereits im Vorfeld herauszufiltern.

- Es werden Schritte unternommen, um die finanziellen Belastungen der Umsetzung bewältigen und die Kosteneffizienz der Rechtsvorschriften verbessern zu können, aber auch um sich bei der Ausarbeitung neuer Rechtsvorschriften systematischer auf die ,besten wissenschaftlichen Nachweise" stützten zu können.

- Und es werden Anstrengungen unternommen, um Bürgern Alternativen zu Beschwerde- und Rechtsverletzungsverfahren zu bieten.

Entwicklung neuer Arbeitsmethoden mit Mitgliedstaaten

Ganz entscheidend ist, dass Mitgliedstaaten und regionale Behörden bereits in der Phase der Politikformulierung mit einbezogen werden. Ungenügende Kooperation mit Mitgliedstaaten hat in der Vergangenheit in einigen Fällen zu Rechtsvorschriften geführt, die zu reglementierend, zu teuer oder mit den nationalen Gegebenheiten nicht vereinbar sind.

Es setzt sich immer mehr die Einsicht durch, dass Umweltvorschriften stärker ergebnisorientiert und flexibler in der Wahl der zur Erreichung der Ziele eingesetzten Mittel sein sollten. Die im Jahr 2000 angenommene Wasserrahmen-Richtlinie, die von einer detaillierten Umsetzungsstrategie unter Einbeziehung der Mitgliedstaaten, Interessengruppen, NRO und Beitrittsländer flankiert wird, ist ein gutes Beispiel zur Veranschaulichung dieses neuen Konzepts. Die Richtlinie ist in ihrem Geltungsbereich zwar ehrgeizig (Ziel ist die Erreichung eines guten ökologischen und chemischen Zustandes in allen Binnen- und Küstengewässern bis 2015), engt aber die dafür einzusetzenden Instrumente nicht durch Vorschriften übermäßig ein.

Vor der Annahme ist eine verstärkte Kooperation zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten von allergrößter Wichtigkeit. Wichtig ist ebenfalls, konkreten Durchsetzungsschwierigkeiten auf den Grund zu gehen, sobald die Rechtsvorschrift in Kraft getreten ist. Auf EU-Ebene wurden mehrere wichtige Mechanismen eingerichtet, um die Kooperation nach der Annahme zu verstärken und aufrechtzuerhalten.

- Das informelle Europäische Netzwerk für Umsetzung und Durchsetzung des Umweltrechts (IMPEL), eine regelmäßige Zusammenkunft von Kommission, Mitgliedstaaten und Beitrittsländern [57], bietet die Möglichkeit, Informationen und bewährte Praktiken auszutauschen und mehr Konsistenz bei Umsetzung, Anwendung und Durchsetzung des Umweltrechts zu gewährleisten. Das Netzwerk IMPEL erhielt im Jahre 2001 einen großen Impuls durch die Einführung eines Berichts- und Beratungssystems der Mitgliedstaaten in Bezug auf Inspektionen und Inspektionsverfahren bei der Durchsetzung der Umweltrechtsvorschriften [58]. Dieser Mechanismus führte zur Aufstellung von Qualifikations-Mindestkriterien und Schulungsprogrammen für Inspektoren sowie zur Verstärkung grenzüberschreitender Kooperation bei Inspektionen und damit wiederum zur Verhütung illegaler grenzüberschreitender Umweltpraktiken.

[57] Früher bestand bereits ein ähnliches Netzwerk wie IMPEL, das speziell für die beitrittswilligen Länder galt. Dies war das so genannte AC-IMPEL. Diese beiden Netzwerke der Umweltbehörden wurden nun zusammengelegt.

[58] Empfehlung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Festlegung von Mindestkriterien für Umweltinspektionen in den Mitgliedstaaten (2001/331/EG), ABl. L 118, 27. April 2001, S. 41.

- Auslegungsleitlinien werden regelmäßig veröffentlicht, um die Mitgliedstaaten in konkreten Fragen der Umsetzung zu beraten, etwa bei Vorschriften zum Naturschutz und zur biologischen Vielfalt [59]. Das letzte Dokument der Kommission war beispielsweise dazu gedacht, den Mitgliedstaaten bei der Umsetzung der Richtlinie ,Strategische Umweltprüfung' zu helfen [60].

[59] Siehe Abschnitt 3.2.4 - Verbesserung der Umsetzung auf dem Gebiet des Naturschutzes

[60] Die Umsetzung der Richtlinie Strategische Umweltprüfung hat bis zum 21. Juli 2004 zu erfolgen. Dieses Dokument dient als Leitfaden für die Mitgliedstaaten und soll gewährleisten, dass die Durchsetzung und Anwendung der Richtlinie Strategische Umweltprüfung in der gesamten Gemeinschaft bereits ab der Anfangsphase so konsistent wie möglich erfolgt. Das Dokument ist verfügbar unter http://europa.eu.int/comm/environment/eia/ 030923_sea_guidance.pdf.

- Ad-hoc-Seminare mit Mitgliedstaaten über die Umsetzung besonders komplizierter Richtlinien werden regelmäßig organisiert, um Fälle mangelhafter Anwendung der Richtlinie zu verhüten.

- Capacity-Building (Stärkung institutioneller und personeller Kapazitäten) und Schulungen werden zur Erleichterung der Umsetzung durchgeführt; so erfolgt beispielsweise eine Schulung der Behörden, die im Rahmen der Richtlinie über die Prüfung der Umweltauswirkungen für die Durchführung einzelner dieser Prüfungen verantwortlich sind.

- Die Kommission hat 2001 ,Name, Fame & Shame"-Seminare veranstaltet, um mit Mitgliedstaaten öffentlich ein Politikfeld oder eine bestimmte Rechtsvorschrift zu untersuchen und dabei gute und schlechte Praktiken aufzuzeigen. Diese Seminare tragen dazu bei, den Mitgliedstaaten die Auswirkungen mangelhafter Umsetzung bewusst zu machen.

- Effiziente Berichterstattung von den Mitgliedstaaten über die Umsetzung der Umweltvorschriften ist ein Schlüssel zur Überwachung des Umsetzungsprozesses. Die Kommission ist gemäß dem 6. UAP verpflichtet, ein kohärenteres und effizientes System für Umweltberichterstattung einzurichten.

Bewältigung der finanziellen Belastung der Umsetzung

Die Kohäsionspolitik macht ein Drittel des EU-Budgets aus und leistet einen erheblichen Beitrag zur Umsetzung des Umweltrechts. Die weitere Etablierung der nachhaltigen Entwicklung als umfassendes Kohäsionsziel wäre nutzbringend, damit die Strukturfonds noch stärker im Sinne der Umweltpolitik eingesetzt werden können - nicht nur für die wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Schwerpunkte, sondern vor allem auch bei der Umsetzung - so etwa ganz naheliegend bei der Habitat-Richtlinie, da hier die Gemeinschaft gefordert ist, das Natura-2000-Netz zu kofinanzieren [61].

[61] Siehe Abschnitt 3.2. - Natur und biologische Vielfalt.

Die Verwendung der Strukturfonds erfordert die Übereinstimmung mit den Politiken und Instrumenten der EU, einschließlich in den Bereichen Umwelt und nachhaltige Entwicklung. So sind die Strukturfonds ein entscheidender Hebel für die Umsetzung des Umweltrechts.

Parallel hierzu wird das LIFE-Programm, das Mittel für Projekte bereitstellt, mit denen dargestellt werden kann, wie sich neue Strategien in die Praxis umsetzen lassen, auch weiterhin die Umsetzung des Umweltrechts unterstützen.

Angebot von Alternativen zu Beschwerde- und Vertragsverletzungsverfahren

In dem Zeitraum zwischen 1996 und 2000 hat sich die Zahl der Beschwerden allein in dem Umweltsektor mehr als verdreifacht. 2002 wurden bei der Kommission fast 600 neue Umweltbeschwerden eingereicht.

Die in dem Vertrag festgelegten Beschwerde- und Vertragsverletzungsverfahren können nicht die einzigen Instrumente sein, um auf das wachsende öffentliche Bewusstsein und auf Umweltbelange in bestimmten Fällen zu reagieren. Beschwerdeführer und Kläger können in vielen Fällen schneller zu ihrem Recht gelangen, wenn sie Rechtsmittel nach nationalem Recht einlegen.

Die Verbesserung des Zugangs zu Umweltinformationen und Gerichten für Umweltbelange sowie die Harmonisierung der Beschwerdeverfahren in den Mitgliedstaaten sind ein Schlüssel zur Verringerung der Verstöße auf EU-Ebene und zur gleichzeitigen Förderung der Rechte der Bürger. In dieser Hinsicht ist die Umsetzung der Aarhus-Konvention auf EU-Ebene [62] besonders wichtig, da sie die Mechanismen für den Zugang zu Umweltinformationen fördert und gleichzeitig effizienteren Zugang zu Gerichten auf der Ebene der Mitgliedstaaten schafft.

[62] Die Aarhus-Konvention behandelt den Zugang zu Informationen, die öffentliche Beteiligung am Entscheidungsprozess und Zugang zu Gerichten in Umweltsachen. Siehe Richtlinie 2003/4/EG des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 28. Januar 2003 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen.

4.2.2. Anpassung der Umweltpolitik an die Herausforderungen nachhaltiger Entwicklung

Um auf dem Weg zu nachhaltiger Entwicklung voranzukommen, müssen potenzielle Synergieeffekte zwischen der Umwelt und den beiden anderen Dimensionen - der wirtschaftlichen Dimension und der sozialen Dimension -, völlig ausgeschöpft werden.

Umwelt und soziale Dimension

- Umwelt und Schaffung von Arbeitsplätzen

Der Umweltschutz ist ein wachsender Wirtschaftszweig, der bereits jetzt zu Wachstum und Beschäftigung beiträgt und so mit darauf hinwirkt, Wachstum von Umweltverschmutzung abzukoppeln. Die steigende Nachfrage nach einer besseren Umweltqualität zeigt sich bereits in einem zunehmenden Angebot von Ökoprodukten und -dienstleistungen sowie an den vermehrten Investitionen in umweltfreundliche Technologien. Die jüngsten Einwicklungen auf dem Ökomarkt, nach der OECD-Definition, lassen diese Trends ganz deutlich erkennen. Sowohl der Gesamtumsatz wie auch die Zahl neuer Arbeitsplätze lagen in einem Wirtschaftszweig, auf den gegenwärtig über 2,5 Millionen Arbeitsplätze entfallen, konstant über dem Durchschnitt der letzten zehn Jahre [63]. Angesichts dieser Situation steht die EU vor der Herausforderung, dieses Marktpotenzial voll auszuschöpfen und das Konzept der Entkopplung und nachhaltigen Entwicklung in eine tre