MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT Wirtschaftsreformprogramme und Strukturanpassungshilfen der Gemeinschaft Bilanz und Perspektiven

ZUSAMMENFASSUNG

Seit Lomé IV ist die Unterstützung von Strukturanpassungsprogrammen zum integralen Bestandteil der technischen und finanziellen Zusammenarbeit der Gemeinschaft mit den AKP-Staaten geworden. Diese wurde im Rahmen der 1992 revidierten Mittelmeerpolitik auf die Mittelmeerländer ausgedehnt. Seitdem hat die Gemeinschaft erhebliche finanzielle Mittel zur Unterstützung struktureller Reformen bereitgestellt, insgesamt 2,334 Mill. Euros für 40 AKP-Staaten und 705 Mill. Euros für 4 Mittelmeerländer.

Die vorliegende Mitteilung behandelt die Entwicklung in den unterstützten Programmen. Es wird deutlich, dass der Einsatz des Instruments zunehmend zugunsten weiter gefasster Wirtschaftsreformen erfolgt, im Gegensatz zu dem traditionell vorherrschenden Ansatz der reinen Wirtschaftsstabilisierung. Diese Entwicklung erklärt sich durch die generell verbesserten makroökonomischen Bedingungen ebenso wie durch die veränderte Art der Beziehung zwischen Partnerländern und der Gemeinschaft. Im Lomé Bereich sind Innovationen im Rahmen des 'Post-Lomé' Abkommens vorgesehen, während für die Mittelmeerländer die Euro-MED Initiative von 1995 eine neue Definition der Beziehungen zwischen Mittelmeerländern und Gemeinschaft beinhaltete.

Die Gemeinschaft hat ebenfalls an der internationalen Debatte zur Strukturanpassung teilgenommen, dies insbesondere im Rahmen der Sonderprogramms für Afrika (SPA). In Übereinstimmung mit den vom Rat genehmigten Richtlinien ist die Gemeinschaft immer für eine langfristige Betrachtung von Reformprozessen eingetreten, die hinausgehen über kurzfristige Anpassungen, deren Ausrichtung primär auf finanziellen Stabilisierungsmaßnahmen und einheitlichen, vorgefertigten Ansätzen basiert.

Die Mitteilung bestätigt die unverminderte Gültigkeit von drei Grundprinzipien des Instruments. Dies betrifft erstens die Bedeutung eines stabilen makroökonomischen Rahmens, der dem Wirtschaftswachstum förderlich ist, und der interne wie externe Gleichgewichte konsolidiert. Zweitens, die Konzentration auf Armutsbekämpfung ist essentiell. Sie ist nicht nur ein fundamentales Anliegen an sich, sondern darüber hinaus notwendig, um die erforderliche Unterstützung für häufig schmerzhafte Reformen zu finden. Drittens, die Entwicklung stärkerer regionaler Beziehungen innerhalb von Regionen bleibt eine Priorität; inländische Märkte in den Partnerländern sind klein, und es ist mittlerweile anerkannt, dass regionale Zusammenarbeit eine Quelle wirtschaftlicher Dynamik und Diversifizierung ist.

Diese Mitteilung hebt hervor, dass eine verstärkte Unterstützung struktureller und sektoreller Reformen durch die Gemeinschaft notwendig ist. In diesem Kontext identifiziert die Mitteilung die folgenden Prioritäten: Unterstützung einer stärkeren Konzentration auf den Aspekt Armutsbekämpfung, Förderung solider öffentlicher Finanzverwaltungen sowie Förderung von Steuer- und Finanzreformen und der Entwicklung des privaten Sektors.

Mit Blick auf das Management des Instruments und die Entwicklung von Unterstützungsmodalitäten hebt die Mitteilung folgende Aspekte hervor:

- die Bedeutung einer besseren Integration des Instruments in bilaterale Kooperationsabkommen;

- die progressive Aufgabe von Importprogrammen zugunsten direkter Haushaltsunterstützung;

- die Notwendigkeit einer starken Position der Kommission, gemeinsam mit den Mitgliedstaaten, an der Seite der Bretton Woods Institutionen; es ist darauf zu achten, dass die unterschiedlichen Auflagen und Anforderungen die Partnerländer nicht unnötig belasten: in jedem Land kann es nur ein Wirtschaftsreformprogramm geben;

- die wachsende Bedeutung der Unterstützung für spezifische Sektorprogramme, ganz besonders für jene, die mit sogenannten "Reformen der zweiten Generation" oder der Umsetzung von Assoziierungsabkommen verbunden sind;

- der Bedarf an verbesserten Kontroll- und Bewertungsmechanismen zur Erhöhung der Transparenz, Verbesserung der Programmgestaltung und Internalisierung der Programme (ownership). Die Entwicklung von leistungsbezogenen Indikatoren ist vorgesehen, dies könnte den Weg für ebenfalls leistungsbezogene Mittelzuweisungen bereiten.

Die Umsetzung der in dieser Mitteilung gezogenen Schlussfolgerungen sollte schrittweise und flexibel erfolgen und der Verschiedenartigkeit der Bedingungen in den Partnerländern Rechnung tragen.

Inhalt

1. Einleitung

2. Unterstützung in AKP Staaten

2.1 Bewertung bisheriger Unterstützung

2.2 Bei der Prüfung der Perspektiven der Gemeinschaftshilfen zu berücksichtigende Faktoren

2.3 Perspektiven und Orientierungen für die Zukunft

3. Unterstützung in Ländern des östlichen und Südlichen Mittelmeer

3.1 Einführung

3.2 Bewertung früherer Hilfe

3.3 Aussichten und Schlußfolgerungen

4. Schlußfolgerungen und Leitlinien für die Zukunft

4.1 Neuere Erfahrungen und Lehren

4.2 Neue Beziehungen

4.3 Vorrangige Aspekte

4.4 Durchführungsmodalitäten und Programmanagement.

4.5 Durchführung

5. ANLAGEN

5.1 Anlage 1 AUFLISTUNG DER FINANZIERUNGSBESCHLÜSSE IM RAHMEN DES 7. UND 8. EEF

5.2. Anlage 2: Die Auswirkungen der Programme auf die Versorgung mit Arzneimitteln und Impfungen

5.3. Anlage 3 Testversuch zur Reform der Auflagenpraxis in Burkina Faso

5.4. Anlage 4 Schwächen der derzeitigen Durchführungsmodalitäten

5.5. Anlage 5 Gemeinschaftsunterstützung in Mittelmeerländern

1. Einleitung

Seit 1991 unterstützt die Gemeinschaft den Prozess der Strukturanpassung. Der Abschluss der Verhandlungen zur vierten Lomé Konvention war dem vorausgegangen. Ein erster Zwischenbericht, in dem Leitlinien und Modalitäten dieser Unterstützung festgelegt wurden, bildete die Grundlage für eine Ratsbeschluß im Mai 1992. Gleichzeitig eröffnete eine Ratsverordnung vom Juni 1992 die Möglichkeit, die Unterstützung für Mittelmeerländer auf Strukturanpassungshilfe auszudehnen.

Basierend auf bisherigen Erfahrungen und der Entwicklung der beiden Instrumente wurde ein Ratsbeschluß angenommen, welcher die folgenden Politikleitlinien beinhaltet:

- Konsolidierung des gegenwärtigen Ansatzes unter Betonung der zentralen Anliegens der Union im Hinblick auf langfristige Auswirkungen der Struktur-anpassungsprogramme, deren Eingliederung in einen regionalen Kontext, die soziale Dimension und die Internalisierung;

- Vertiefung der Stärken des bisherigen Konzepts wie z.B. Verbesserung der Verwaltung öffentlicher Finanzen, Integration der Programme in regionale und den Handel erleichternde Strukturen, Förderung eines für Privatsektor und Investitionen günstigen Umfeldes;

- Erweiterung des Aktionsradius durch Verfeinerung der Instrumente und der Durchführungsmodalitäten (direkte Haushaltsbeihilfe statt Importbeihilfe), Suche nach neue Wegen der Zusammenarbeit, Überlegungen hinsichtlich einer neuen Auflagenpraxis und schließlich verstärkte Koordinierung auf der Ebene der Gemeinschaft und anderer Geber, insbesondere mit sowie innerhalb der Institutionen von Bretton Woods.

- Einführung größerer Flexibilität im Management des Instruments durch Anpassung an die Gegebenheiten verschiedener Länder. Insbesondere für die Mittelmeerländer wurde die Notwendigkeit betont, Beihilfeprogramme im Kontext zukünftiger Freihandelsabkommen mit der EU zu definieren.

Seitdem stellte die Gemeinschaft erhebliche finanzielle Mittel für Strukturanpassungsprogramme in den AKP Staaten und in den Mittelmeerländern zur Verfügung. Die folgende Tabelle gibt einen kurzen Überblick.

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Die Beihilfeprogramme in den beiden Regionen waren Gegenstand mehrerer interner wie externer Bewertungen. Sie kamen zu der Schlußfolgerung, daß im Bereich der makroökonomischen Stabilisierung und bei der Durchführung fundamentaler struktureller Reformen wichtige Errungenschaften verzeichnet werden können.

Andererseits jedoch waren die Auswirkungen auf das Wohlergehen der betroffenen Bevölkerungen begrenzt. Der neue internationale Wirtschaftskontext (insbesondere nach den Finanzkrisen in Asien und Rußland) sowie die Entwicklung von Kooperationsabkommen in den beiden Regionen, erfordern eine Neubewertung der Gemeinschaftshilfe für wirtschaftliche Reformen und Strukturanpassung. Diese Bewertung muss die erweiterte internationale Debatte über zukünftige Perspektiven der Entwicklungshilfe reflektieren.

Die externe Bewertung der Unterstützung des IWF im Rahmen seiner Strukturanpassungsförderung (ESAF), die im Jahre 1998 veröffentlicht wurde, lieferte einen wichtigen Beitrag zur internationalen Debatte. Die Bewertung kam zu der Schlußfolgerung, dass folgende Bereiche nicht genügend Berücksichtigung gefunden haben: Auswirkungen von Reformen auf die Armutssituation, Tempo und zeitliche Abfolge von Reformen sowie der Frage die Internalisierung des Prozesses (ownership). Die Bewertung betonte die Notwendigkeit von Programmen, die ausdrücklich die Fragen von Korruption und schlechtem Management öffentlicher Ressourcen aufgreifen.

Heute besteht ein Konsens hinsichtlich der Notwendigkeit, wirtschaftliche und soziale Probleme gemeinsam anzugehen. Dem Prinzip der Internalisierung, dem Aufbau von Institutionen und der sachgerechten Verwaltung öffentlicher Mittel, darin einbegriffen die Bekämpfung von Korruption ist Vorrang zu geben, und die Armutsbekämpfung wird zum Mittelpunkt makroökonomischer Reformprogramme. Zusammenfassend bedeutet dies eine zunehmende Konzentration auf Ergebnisse von Reformprogrammen, die von den Ländern selbst konzipiert wurden.

Angesichts des weiten Anwendungsbereichs von strukturellen Reformprogrammen haben die Hauptgeber schrittweise ihre Hilfsinstrumente modifiziert mit dem Ziel, die Kohärenz ihrer Interventionen zu erhöhen. So hat zum Beispiel die Weltbank einen reformierten Ansatz unter dem Titel 'Higher Impact Adjustment Lending' lanciert, und der IWF hat seine Anpassungsfaszilität (ESAF) durch eine neue Initiative zur Armutsbekämpfung und Förderung des Wachstums (Poverty Reduction and Growth Facility PRGF) ersetzt. Die Gemeinschaft wird ihre Mittel für Strukturanpassung in dem erweiterten Kontext der neuen Kooperationsabkommen, des zukünftigen Lomé Nachfolgeabkommens und der Assoziationsabkommen mit den Mittelmeerstaaten, zunehmend integrieren.

Die Mitteilung basiert auf Erfahrungen aus den beiden Regionen - AKP (Kapitel 2) und MED (Kapitel 3) - und sie stellt Schlußfolgerungen und Aussichten für die Zukunft dar (Kapitel 4).

2. Unterstützung in AKP Staaten

2.1. 2.1 Bewertung bisheriger Unterstützung

Eine Bewertung der Gemeinschaftshilfe zugunsten von Strukturanpassungsprogrammen im Rahmen des 7. EEF und während des ersten Jahres des 8. EEF belegt, daß die Gemeinschaft in den AKP-Staaten einer der Hauptakteure bei der Durchführung dieser Programme war; dies gilt in quantitativer wie in qualitativer Hinsicht.

Die nachstehend erläuterten Schlußfolgerungen basieren auf einer internen Bewertung, die im September 1998 erstellt wurde, und die 96 % der im Zeitraum 1991 bis 1997 im Rahmen des 7. EEF finanzierten Beträge erfasste, sowie auf 14 externen Evaluierungen [1], bei denen rund 50 % der Mittelbindungen für die Programme erfaßt wurden. Weitere Informationen resultieren aus der Überprüfung von 23 neuen Programmen, für welche 1998 Mittel des 8. EEF bereitgestellt wurden.

[1] Evaluierungen, die zwischen 1995 und 1997 von Teams externer Berater durchgeführt wurden: Benin, Kamerun, Côte d'Ivoire, Äthiopien, Ghana, Guinea, Malawi, Mauretanien, Uganda, Domenikanische Republik, Tansania, Sambia und Simbabwe.

2.1.1. Gesamtüberblick der Finanzhilfen

Die Gemeinschaftshilfe erstreckte sich auf Länder, die Reformen im Einvernehmen mit den Bretton Woods Institutionen durchführen, und die sich daher automatisch für Mittel aus der Strukturanpassungsfazilität (SAF) des Vierten Lomé Abkommens qualifizieren.

Im Rahmen des 7. EEF wurden 93 Programme durchgeführt; 38 der AKP-Staaten erhielten einen Gesamtbetrag von 1,695 Mrd. ECU, wovon 1,142 Mrd. ECU aus Mitteln zur Förderung der Strukturanpassung (SAF) und 553 Mio. ECU aus Mitteln der nationalen Richtprogramme stammten. Zu diesen Beträgen kommen noch diejenigen Mittel hinzu, die während des ersten Jahres der Umsetzung des zweiten Finanzprotokolls zum Vierten Abkommen von Lomé (8.EEF) vorgenommen wurden, nämlich 639 Mio. ECU (davon 594 Mio. ECU aus der Strukturanpassungsfazilität und 45 Mio. ECU aus den nationalen Richtprogrammen), die 24 Empfängerländern zugewiesen wurden.

Eine Aufstellung dieser Programme findet sich in Anlage 1.

Zusätzlich zu den Strukturanpassungshilfen wurden während des Berichtszeitraumes rund 715 Mio. ECU in Form von Stabex-Transfers zur Förderung struktureller und sektoreller Anpassungsbemühungen eingesetzt.

Eine ganz erhebliche Rolle hat die Europäische Union (Gemeinschaft und Mitgliedstaaten) bei der Unterstützung von Strukturanpassungsprogrammen in Ländern des Sonderprogramms für Afrika SPA gespielt: im Zeitraum 1991-1996 stellte sie fast 40 % der Anpassungshilfen. Berücksichtigt man die Beiträge der EU zu den Bretton Woods Institutionen liegt der Anteil an der gesamten Finanzhilfe bei über 60 %.

Alleine die von der Gemeinschaft zur Verfügung gestellten Mittel beliefen sich auf fast 13 % aller von Geber bereitgestellten Hilfe zur Strukturanpassung. Für den Zeitraum 1997-2000 dürfte dieser Betrag sogar zwischen 15 und 20 % betragen - ein deutlicher Hinweis auf die zunehmende Bedeutung des Beitrags der Gemeinschaft zur Verbesserung der Zahlungsbilanz- und Haushaltssituation der SPA Länder.

Basierend auf dem Bedarf der Länder und ihrer jeweiligen Leistungsfähigkeit bei der Umsetzung der Reformprogramme läßt sich eine geographische Konzentration der Finanzierungen feststellen. Bei 95 % dieser Finanzierungen handelte es sich bei den Begünstigten um afrikanische Länder (4 % gingen in die Länder der Karibik und 1 % in die Pazifikländer), und im Rahmen des 7. EEF erhielten sieben Länder (Burkina Faso, Elfenbeinküste, Äthiopien, Ghana, Mali, Tansania und Sambia) über 50 % der bereitgestellten Mittel. Die am wenigsten entwickelten Länder erhielten 70 % der bereitgestellten Gelder.

Verglichen mit der von der EG geleisteten Entwicklungshilfe macht die Strukturanpassungshilfe etwa 22 % der Finanzierungen insgesamt aus, angefangen von einem Mindestanteil von 8 % in Burundi bis zu einem Maximum von 46 % in Ghana.

Unter dem 7. EDF orientierten sich die Kriterien für die Mittelzuteilungen im wesentlichen am externen und internen Finanzierungsbedarf (nach Einschätzung der Bevölkerunggrösse). Diese Kriterien wurden unlängst modifiziert und gestatten es nun, vorrangig die bedürftigsten Länder zu unterstützen sowie jene, die besondere Leistungen im Bereich der Wirtschafts- und Sozialpolitik, der Demokratie und der Verwaltung öffentlicher Mittel verzeichnen können.

2.1.2. Die Durchführungsmodalitäten der Programme

Im Rahmen des 7. EEF wurden die Programme der Strukturanpassungshilfe in Form von allgemeinen Importprogrammen durchgeführt. Bei diesen in Devisen ausgezahlten Zahlungsbilanzhilfen entstanden Gegenwertmittel, die zur Finanzierung von Haushaltsausgaben der Länder genutzt wurden.

Mit der Überarbeitung des Abkommens von Lomé in Mauritius wurde die Möglichkeit geschaffen, Ländern mit konvertierbarer und frei transferierbarer Währung direkte Haushaltshilfen bereitzustellen, wobei auf einfachere Verwaltungsmechanismen zurückgegriffen werden kann. Diese Ausrichtung steht voll in Einklang mit den Empfehlungen der Weltbank und des IWF und führte dazu, daß im Rahmen des 8. EEF der größte Teil der Hilfe in Form direkter Haushaltshilfen zugewiesen werden kann.

2.1.3. Ziele und Ergebnisse

Entsprechend den Zielen des Vertrages über die Europäische Union und in Übereinstimmung mit den Grundzügen verschiedener Entschließungen des Rates wurden die Hilfen der Gemeinschaft auf die Integration der Wirtschaftssysteme der Entwicklungsländer in die Weltwirtschaft, die Bekämpfung der Armut und eine nachhaltige wirtschaftliche, soziale und menschengerechte Entwicklung ausgerichtet. Ein Hauptanliegen der Gemeinschaft war in diesem Zusammenhang der Schutz der Haushaltsausgaben zugunsten der sozialen Sektoren.

In jedem Land kann es nur ein Wirtschaftsreformprogramm geben, und es ist dieses Programm welches die Gemeinschaft, nachdem es von den Bretton Woods Institutitionen genehmigt ist, unterstützt.

Die Hilfe der Gemeinschaft zur Strukturanpassung umfaßte drei zentrale Elemente: Politikdialog mit Regierungen hinsichtlich des Inhaltes von Reformprogrammen (Auflagen), Nutzung der Gegenwertmittel, die durch den Verkauf der von der Gemeinschaft bereitgestellten Devisen entstehen (Zweckbindung) und institutionelle Unterstützung (technische Hilfe).

Die Evaluierungen der Gemeinschaftshilfe [2] zeigen, daß es der Gemeinschaft nicht immer gelungen ist, in ihrer Zusammenarbeit mit den AKP-Staaten und den Institutionen von Bretton Woods signifikanten Einfluss auf die Gestaltung der Reformprogramme zu nehmen. Beiträge der Gemeinschaft waren häufig auf sektorbezogene Aspekte begrenzt. Der Grund dafür lag teilweise in der Haltung der Bretton Woods Institutionen, die einer Einbeziehung anderer Geber in die Verhandlungen eher ablehnend gegenüber standen; aber auch der Personalmangel der Kommission spielte eine Rolle. Allerdings ist mittlerweile bei den Bretton Woods Instituten eine stärkere Bereitschaft zu erkennen, die Kommission an der Ausarbeitung von Programmen in einigen Ländern zu beteiligen.

[2] Vergleiche Fußnote 1

Desgleichen existiert nahezu keine Koordinierung zwischen den Mitgliedstaaten in den Aufsichtsräten der Bretton Woods Institutionen, während sie in aller Regel vor Ort zufriedenstellend ist. Eine Koordinierung in diesen Gremien hätte zweifellos den Effekt, dass die Rolle der Europäischen Union bei der Politikentwicklung eher dem Gewicht ihres finanziellen Beitrags entsprechen würde.

2.1.3.1. Auflagen der Gemeinschaftshilfe

Gemeinschaftshilfe ist grundsätzlich von der zufriedenstellenden Durchführung des makroökonomischen Reformprogramms in Abstimmung mit den Institutionen von Bretton Woods abhängig gewesen.

Darüber hinaus haben die Strukturanpassungshilfen häufig vertiefte Diskussionen über die von den Regierungen verfolgten Politiken stimuliert. Dies wiederum führte zu Auflagen für die Mittelfreigabe, welche eingegangene Verpflichtungen in geförderten Sektoren oder Bereichen reflektierten. Diese speziellen Bedingungen stehen in Einklang mit dem allgemeinen Reformprogramm und inspirierten eine Vertiefung des Dialogs in der Programmierung sowie in den Bereichen Haushaltsumsetzung, sektorale Politiken, Stärkung der Institutionen oder regionale Integration.

Die verschiedenen Evaluierungen machen deutlich, daß dank der Gemeinschaftshilfe in mehreren Ländern die Etats der Ministerien für Bildung und Gesundheit auf konstantem Niveau gehalten oder erhöht werden konnten. Raum für entscheidende Reformen des Gesundheitswesens und des Primärschulsystems, für eine Arzneimittelstrategie und die Versorgung mit Medikamenten (siehe Anlage 3), für die nationalen Vorkehrungen zur Instandhaltung der Straßen, die Dezentralisierung der Verwaltung und für andere als vorrangig eingestufte Bereiche wurde geschaffen. Es wurden angemessenere institutionelle Rahmenbedingungen geschaffen, gerechtere und transparentere Finanzierungspraktiken eingeführt, es entstand eine neue Rollenverteilung zwischen Staat, privatem Sektor und gesellschaftlichen Kräften, die Reformen im öffentlichen Dienst nach sich zog. Hilfe zur Strukturanpassung ist ein wirkungsvolles Mittel, das auf Veränderungen abzielt.

Ein anderes Charakteristikum der Gemeinschaftshilfe war die Bedeutung, die der Haushaltsumsetzung und der ordentlichen Verwaltung öffentlicher Finanzen beigemessen wird. Die Verbesserung der Haushaltsverfahren - Programmierung, Ausführung und Überprüfung der öffentlichen Ausgaben - war eines der Hauptanliegen, und zwar auf der Ebene der zentralen Verwaltungen wie auch bei den untergeordneten Behörden. Die Konsolidierung verläßlicher und transparenter nationaler Verfahren, insbesondere im Zusammenhang mit der Vergabe öffentlicher Aufträge, wurde weiter vorangetrieben, selbst wenn sie sich noch als unzureichend gezeigt hat.

Dennoch traten im Zuge der Evaluierungen eine Reihe von Schwächen und Unzulänglichkeiten der Gemeinschaftshilfen zutage:

§ Das Ziel der Armutsbekämpfung wurde noch zu häufig ausschließlich durch Unterstützung der sozialen Sektoren angegangen, wobei Fragen der sozialen Gerechtigkeit (in Bezug auf Einkommen wie auf geschlechterspezifische Aspekte) und den Auswirkungen der Wirtschaftspolitik auf die Verteilung des Wohlstands gemäß der Ratsbeschluß von 1993 [3] zu wenig Beachtung geschenkt wurde;

[3] Die der Mitteilung zur Armutsbekämpfung vom November 1993 folgte.

§ Zwar haben die Programme in vielen Fällen dazu beigetragen, daß die den sozialen Sektoren vorbehaltenen Etats erhöht oder zumindest nicht gekürzt wurden, doch hat sich dies nicht immer in Form (i) einer Zunahme der tatsächlich verfügbaren Mittel in den entlegensten Gebieten noch (ii) in verbesserten Dienstleistungen für die Bevölkerung niedergeschlagen - in manchen Fällen war sogar ein Rückgang der Schülerzahlen bzw. der Nutzung von Gesundheitszentren zu verzeichnen.

2.1.3.2. Der zielgerichtete Einsatz der Gegenwertmittel

Neben der Hilfe zur Zahlungsbilanz waren die Durchführungsmodalitäten der Gemeinschaftshilfe darauf ausgerichtet, eine zufriedenstellende Umsetzung öffentlicher Ausgaben in den von der Gemeinschaft als vorrangig eingestuften Bereichen zu fördern, d.h. in erster Linie die Etats der sozialen Sektoren.

In diesem Zusammenhang wurden die Gegenwertmittel, die durch die Hilfsmaßnahmen entstanden sind, entsprechend den im Abkommen von Lomé niedergelegten Leitlinien vorrangig den Bereichen Gesundheit (35 % der Mittel) und Bildung (30 % der Mittel) zugewiesen. Weitere Bereiche, denen eine gewisse Priorität eingeräumt wurde, waren die Straßeninstandhaltung (8 %), die Dezentralisierung der Verwaltung (3 %) und die ländliche Entwicklung (3 %). Priorität wurde den laufenden Ausgaben (61 %) gegenüber den Investitionsausgaben (29 %) oder dem Abbau der Inlandsverschuldung (10 %) eingeräumt.

In vielen Ländern wurden dadurch die gesamten laufenden Kosten (mit Ausnahme der Löhne und Gehälter) des Gesundheits- und/oder Bildungsbereichs sichergestellt, was generell ein zufriedenstellendes Niveau der Haushaltsdurchfürung gestattete. In anderen Ländern muss die Effizienz des Zweckbindung von Mitteln eher in Frage gestellt werden, da sie gelegentlich unerwünschte Nebeneffekte hatte. Diese beinhalten (i) die Bindung an geberspezifische Verwaltungsverfahren, die normalerweise in Projekten zur Anwendung kommen (ii) Verzögerungen bei der Ausführung der Haushaltspläne, weil die vorgeschriebenen Kontrollmodalitäten zu schwerfällig sind oder Mißverständnisse hinsichtlich der Logik der Haushaltsunterstützung bestehen.

2.1.3.3. Technische Hilfe

Häufig beinhaltete die Gemeinschaftshilfe zur Strukturanpassung auch technische Hilfe, die auf Kontrolle der gewährten Unterstützung und eine Stärkung der institutionellen Kapazitäten in den Ländern ausgerichtet war. Technische Hilfe konzentrierte sich auf die Entwicklung wirtschaftspolitischer und sektoraler Strategien, oder eine Verbesserung des Prozesses zur Erstellung und Ausführung von Haushaltsplänen. Technische Hilfe hat auch beigetragen zur Durchführung von Rechnungsprüfungen, Programmevaluierungen, und, gemeinsam mit der Weltbank und anderen Geldgebern, zur Überprüfung der öffentlichen Ausgaben.

2.1.4. Besondere Anliegen

Im Hinblick auf eine verstärkte Kohärenz der einzelnen Instrumente und zur Erleichterung spezifische Schritte zur Förderung der regionaler Integration und des Abbaus der Schuldenlast wurden besondere Anstrengungen unternommen.

2.1.4.1. Stärkere Kohärenz der Instrumente

Die Kommission hat sich um eine größere Kohärenz und Konvergenz ihrer Hilfsinstrumente bemüht, insbesondere hinsichtlich der Unterstützung zur Strukturanpassung und der nationalen Richtprogramme. In Übereinstimmung mit strukturellen Reformen wurde überdies ein beträchtlicher Anteil der Stabex-Transfers und in jüngster Zeit auch der Mittel für die Ernährungssicherheit zur Haushaltsunterstützung genutzt.

2.1.4.2. Unterstützung des regionalen Integrationsprozesses

Besondere Bedeutung wurde der Unterstützung regionaler Integrationsprozesse beigemessen, insbesondere in den Bereichen der West African Economic & Monetary Union (WAEMU) und der Cross-Border Initiative CBI. Mittel in Höhe von rund 100 Mill. ECU wurden für Länder bereitgestellt, die Anstrengungen in dieser Richtung unternommen haben. Diese Mittel erhöhten die aus der Strukturanpassungsfaszilität gewährten Zuschüsse; ihre Freigabe war an die tatsächliche Umsetzung vereinbarter Reformen gebunden. Diese Mittel schafften einen Ausgleich für die Übergangskosten bei den Reformen der Steuer- und/oder Zollsysteme und waren ein Unterstützung der Liberalisierungsbemühungen. In diesem Zusammenhang wurden beträchtliche Mittel für die Stärkung der Kapazitäten zur Verfügung gestellt.

2.1.4.3. Unterstützung der Entschuldungsinitiative für hochverschuldete armen Länder (HIPC-Initiative)

Die Finanzierungen der Gemeinschaft zugunsten der AKP-Länder erfolgen im wesentlichen in Form von Zuschüssen; Darlehen werden seit dem Vierten Abkommen von Lomé nur noch in zwei Fällen gewährt: Darlehen aus Risikokapital und Darlehen aus Eigenmitteln der EIB. Als Gläubiger spielt die Gemeinschaft daher heute nur noch eine untergeordnete Rolle (rund 2 % der Verschuldung der HIPC-Länder).

Konsequenterweise hat die Gemeinschaft nicht nur als Gläubiger sondern auch als Geber von Anfang an der WB/IWF Initiative ihre volle Unterstützung zuteil werden lassen. Ziel dieser Initiative ist es, das Schuldenproblem der hochverschuldeten armen Länder in den Griff zu bekommen (HIPC-Initiative). Ein herausragendes Merkmal der Initiative ist es, dass Länder nach einer nachvollziehbaren Reformphase als anspruchsberechtigt eingestuft werden ("Entscheidungspunkt"). Bevor jedoch die tatsächliche Schuldenerleichterung greift ("Abschlußpunkt"), muß das jeweilige Land während der Übergangsphase mit der Umsetzung der Reformen fortfahren. Diese Anpassungen weisen eine soziale Komponente auf, die es zu unterstützen und zu fördern gilt. Die Reformen verursachen soziale und fiskalische Kosten, und die Gemeinschaft war der Auffassung, daß während der Übergangsphase Unterstützung bereitgestellt und die soziale Dimension des Prozesses gestärkt werden sollte.

Als Konsequenz hat die Gemeinschaft in ihre Programme der Strukturanpassungshilfe eine Komponente zugunsten der HIPC-Länder einbezogen und ihre Mittelzuweisungen aus der SAF für die Länder, die sich für die Initiative qualifiziert haben (d.h. nach dem Entscheidungspunkt) während der gesamten Übergangsphase aufgestockt. Bislang wurden rund 36 Mio. EURO (aus dem 8. EEF) zugunsten der betroffenen neun Länder mobilisiert.

Die Gemeinschaft hat Mitgliedstaaten und AKP-Ländern eine tiefergehende, umfassendere und raschere Schuldenerleichterung im Rahmen der HIPC Initiative vorgeschlagen. Dazu müssen erstens die beträchtlichen zusätzlichen Beträge sichergestellt werden, die zur Finanzierung bereits eingegangener Verpflichtungen (als Geber wie als Gläubiger) notwendig sind. Zweitens wird eine dritte Dimension eingeführt mit dem Ziel sich als einer der Hauptpartner im Entwicklungsprozeß an der Gesamtfinanzierung der verstärkten HIPC Initiative zu beteiligen. In diesem Sinne hat die Kommission eine Mitteilung vorbereitet.

2.1.5. Der Beitrag zur internationalen Diskussion

Die Gemeinschaft verwaltet Hilfsmittel in beträchtlichem Umfang auf einem Gebiet, das besondere Kompetenzen und ein rasches Reagieren auf die makroökonomischen Entwicklungen erfordert. Im Vergleich zu den Bretton Woods Institutionen stehen jedoch nur relativ begrenzte Personalressourcen zur Verfügung. Daher erwiesen sich internationale Gremien als besonders geeignetes Mittel, um die europäischen Vorstellungen geltend zu machen.

Besondere Bedeutung kommt in diesem Zusammenhang dem Sonderprogramm für Afrika SPA zu. SPA wurde 1987 geschaffen und tritt zweimal pro Jahr unter dem Vorsitz des Vizepräsidenten der Weltbank zusammen. Vertreter fast aller Geberorganisationen, die den afrikanischen Ländern südlich der Sahara Strukturhilfe gewähren, nehmen teil. Das Forum dient der Förderung der Mobilisierung rasch auszahlbarer Hilfen und ist im Laufe der Jahre zu einem Ort der Reflexion über die effektivere Nutzung dieser Hilfe geworden.

Dieses Konzept hat bereits Früchte getragen: schrittweise konnte die Kommission ihre Partner in den Ansatz, wie er in den Leitlinien des Rates zu Strukturanpassungsprogrammen zum Ausdruck kommt, einbeziehen; dieser ist kohärent mit einer langfristigen Entwicklungsperspektive und dem Ziel regionaler Integration. Diese Vorstellung prägte auch die Überlegungen zu den sog. "Reformen der zweiten Generation", die auf nachhaltige Änderungen auf der institutionellen Ebene ausgerichtet sind. Das Konzept der kurzfristigen Anpassung, das im wesentlichen auf Maßnahmen zur Stabilisierung der Finanzlage und auf von vornherein feststehenden Reform- und Liberalisierungsmaßnahmen beruht, weicht einem schrittweisen und realistischeren Ansatz, bei dem der Akzent auf dem Lebensstandard der Bevölkerung und der Bekämpfung der Armut liegt.

Der Gemeinschaft ging es dabei vor allem darum, diese Leitlinien operationell zu gestalten. Aus diesem Grund macht sie ihren Einfluß in relativ spezifischen Bereichen geltend, wobei insbesondere zu nennen sind: (i) Überlegungen zur Reform der Auflagenpraxis, (ii) Einbindung der regionalen Dimension in die Strukturanpassung und (iii) Entwicklung in Richtung auf sektorspezifische Reformprogramme.

So hat beispielsweise die Kommission im Rahmen von SPA eine Diskussion zur Reform der Auflagenpraxis in Gang gesetzt mit dem Ziel die Effektivität rasch zahlbarer Zahlungsbilanzhilfen zu erhöhen. Gemeinsam mit neun anderen Gebern und der Regierung von Burkina Faso wurde eine Testphase lanciert. Der Test hat folgende Ziele: 1) eine verbesserte und verstärkte Identifizierung der Empfängerländer mit den Reformen, 2) reibungsloser Fluss der Hilfsmittel und Vermeidung von wiederholten Unterbrechungen (stop & go Situationen) durch Anwendung verbesserter Auszahlungsformen, 3) Förderung einer mittelfristigen Planungsperspektive durch die Orientierung an Reformergebnissen statt an durchgeführten politischen Maßnahmen, 4) verbesserte Geberkoordination durch gemeinsame Evaluierungen (siehe Anlage 3). Die in dieser Kommunikation enthaltenen Vorschläge berücksichtigen die vorläufigen Testergebnisse.

Im Bereich der regionalen Integration hat sich die Gemeinschaft im Rahmen des Sonderprogramms für Afrika für die Berücksichtigung der regionalen Dimension der Anpassung ausgesprochen. Das Bewußtsein der anderen Geldgeber, insbesondere der Institutionen von Bretton Woods um diese Dimension hat in den letzten Jahren erheblich zugenommen. Immer häufiger wurden die Ziele der Harmonisierung und Liberalisierung der Zollsysteme explizit in die wirtschaftspolitischen Rahmenpapiere der Länder, die sich in einem Anpassungsprozeß befinden, aufgenommen. Makroökonomische Konvergenz zwischen Nachbarstaaten ist mittlerweile ein weit verbreitetes Konzept. Im operationellen Bereich hat sich die Gemeinschaft an sog. "Co-sponsorship"-Aktionen der wichtigsten regionalen Integrationsprozesse beteiligt (WAEMU und CBI).

Im Rahmen von SPA koordiniert die Gemeinschaft derzeit die Tätigkeiten einer Arbeitsgruppe, die sich mit sektoralen Programmen befaßt. Überlegungen in diesem Kontext sind für die künftige Zusammenarbeit überaus wichtig, denn es gilt Wege zu finden, wie die Identifizierung der Länder mit den einschlägigen Politiken und die Kohärenz der Hilfen verbessert und die Harmonisierung der Verfahren unter den Gebern gefördert werden kann, indem man von einem projektorientierten Konzept zu einem globaleren Ansatz übergeht, der mit den makroökonomischen Perspektiven des Landes konsistent ist. In diesem Bereich waren die Bemühungen der Gemeinschaft darauf ausgerichtet, einen hinreichend flexiblen Ansatz zu fördern, der der wesentlichen Rolle der AKP-Staaten in diesem Prozeß Rechnung trägt und die Positionen der Geberorganisationen einander näherbringt.

Auf dem Gebiet der Armutsbekämpfung schließlich wurde in dem Ratsbeschluß von 1993 [4] mit Nachdruck auf die Notwendigkeit hingewiesen, den Auswirkungen der globalen Faktoren, insbesondere der Liberalisierung des Handels, auf die Armutssituation Rechnung zu tragen. In dieser Entschließung wurde ferner betont, daß es notwendig ist, die Ergebnisse der Armutserhebungen in die Formulierung makroökonomischer Politik und sektorspezifischer Konzepte einfließen zu lassen. Entsprechend diesen Leitlinien hat die Gemeinschaft sowohl im Rahmen des SPA als auch des CAD/OECD auf die Auswirkungen der Entwicklung der Terms of Trade auf die Armutssituation, intra- und interregionale Aspekte sowie die Bedeutung des politischen Dialogs und der institutionellen Stärkung hingewiesen. Diese Aspekte sind ausschlaggebende Faktoren für die künftige Partnerschaft EU-AKP im Hinblick auf die Erreichung des Ziels der Armutsbekämpfung und der Integration der Länder in die Weltwirtschaft.

[4] Vergleiche Fußnote 3

2.2. 2.2 Bei der Prüfung der Perspektiven der Gemeinschaftshilfen zu berücksichtigende Faktoren

Abgesehen von dieser Bilanz gibt es eine Reihe von Faktoren, die für die Gemeinschaft Anlaß zu einer Überprüfung der uneingeschränkten Relevanz der derzeitigen Leitlinien waren.

2.2.1 Entwicklung des wirtschaftlichen Kontexts

Die AKP-Staaten haben insgesamt Fortschritte im Bereich der makroökonomischen Stabilisierung und des Wirtschaftswachstums gemacht. Dennoch reichen diese nicht aus, um Marginalisierung - insbesondere diejenige Afrikas - in der Weltwirtschaft zu beheben und nachhaltige Perspektiven für die Armutsbekämpfung zu eröffnen.

Nach mehreren Jahren der Stagnation ist die Wachstumsrate der Wirtschaft bis 1996 auf ein durchschnittliches Niveau um 4-5 % gestiegen. Die Inflation liegt heute in einer bedeutenden Anzahl von Ländern unter 10 % und das Defizit der öffentlichen Haushalte ging im Zeitraum 1992 bis 1996 von durchschnittlich 8 % auf 4 % des BIP zurück. Artikel VIII der Satzung des IWF wird heute von immer mehr Ländern akzeptiert, d.h. die Beschränkungen des Zahlungsverkehrs werden aufgehoben. Die Kontrolle von Preisen, Handel und Wechselkurstransaktionen ist allenthalben abgebaut worden, und erhebliche Fortschritte wurden bei der Reduzierung der Rolle des Staates im produktiven Sektor erzielt. Derartige Strukturreformen bilden unbestreitbar die Grundlage für eine bessere Integration in die Weltwirtschaft.

Diese guten Ergebnisse sind jedoch noch unbeständig und müssen relativiert werden. Wenn auch die Wirtschaftsprognosen für 1999 eine erneuten Zuwachs des Wachstums vorhersagen, so darf man dabei nicht darüber hinwegsehen, daß leider 1997 und 1998 gegenüber 1996 zunächst ein Einbruch zu verzeichnen war:

Wirtschaftswachstum im subsaharen Afrika: 1996-1999

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Quelle : Weltbank

Zudem ist dieses Wachstum in Anbetracht des anhaltend hohen demographischen Zuwachses (durchschnittlich + 3 % pro Jahr) unzureichend.

Die Erholung Mitte der 90er Jahre war im wesentlichen auf die zunehmende Ausschöpfung vorhandener Produktionskapazitäten und den Preisanstieg für Grunderzeugnisse (außer Mineralölprodukte) zurückzuführen. Diese beiden Faktoren entfallen heute. Selbst wenn die AKP-Staaten von einer Ansteckung durch die Asienkrise relativ verschont geblieben sind, hatten und haben sie auch weiterhin unter den direkten und indirekten Auswirkungen auf die Weltnachfrage sowie auf Preise für Rohstoffe und Grunderzeugnisse zu leiden. Am stärksten betroffen sind die Länder des Pazifik, aber auch für die afrikanischen Länder wird die Verschlechterung der Terms of Trade auf 7,4 % geschätzt, was einem Rückgang des BIP um etwa 2 % entspricht. Im übrigen ist eine Zunahme der Ausschöpfung der Produktionskapazitäten naturgemäß begrenzt. In einem Kontext, in dem die inländische Spartätigkeit seit 20 Jahren konstant niedrig oder rückläufig ist, hängt ein nachhaltiges Wirtschaftswachstum von der Fähigkeit der AKP-Staaten ab, diese Spartätigkeit wieder in Gang zu bringen und ausländische Investitionen anzulocken. Doch bedauerlicherweise haben die Anpassungsprogramme offenbar gerade in diesem Punkt die größten Mißerfolge zu verzeichnen. Auf die AKP-Staaten entfielen 1997 lediglich 2 % der privaten ausländischen Direktinvestitionen in Entwicklungsländern. Hinzu kommt, daß dieser Anteil rückläufig ist, und die Investitionen auf einige wenige Länder beschränkt waren. Tatsache ist, daß die internationalen Investoren allenfalls Interesse an der Bergbau- und Mineralölindustrie haben, und in den Sektoren, die eine positive Entwicklung verzeichnen, geschieht dies immer mehr auf der Grundlage von Offshore-Geschäften. Diese Strukturschwäche wird dadurch noch verschärft, daß die Volkswirtschaften der AKP-Staaten sehr sensibel auf Erschütterungen jeder Art reagieren. Sie sind oftmals auf eine geringe Zahl von Exportgütern angewiesen und besonders anfällig für Naturkatastrophen, klimatische Risiken und Schwankungen der Weltmarktpreise.

Afrika und die AKP-Länder generell nehmen nach wie vor eine marginale Position in der Weltwirtschaft ein, die sich stets weiter verschlechtert: so ist der Anteil der AKP-Staaten am europäischen Handel von 6,8 % im Jahre 1975 auf 4,6 % im Jahre 1997 (3,2 % ohne Südafrika) zurückgegangen, und der Anteil der afrikanischen Länder südlich der Sahara am Welthandel sank kontinuierlich (von 3,3 % der Ausfuhren in den 50er Jahren auf 0,8 % im Jahre 1995).

Ein paar zusätzliche Bemerkungen sind angebracht:

Erstens: Um eine nachhaltige Bekämpfung der Armut zu erreichen und die derzeitige Tendenz zur Marginalisierung der AKP-Staaten umzukehren, d.h. um nur die Verluste der vergangenen 20 Jahre aufzuholen, müßten die AKP-Staaten wesentlich höhere Wachstumsraten erzielen, als dies derzeit der Fall ist (mindestens 6-7 %), und ergänzende Maßnahmen zugunsten einer menschengerechten Entwicklung und der Bekämpfung der Armut ergreifen. Diese Wiederbelebung des Wachstums ist nur mit Hilfe beträchtlicher privater Investitionen möglich.

Zweitens: Hinter den globalen Zahlen verbirgt sich eine ausgeprägte Heterogenität innerhalb der Gruppe der AKP-Staaten, die im subsaharen Afrika noch markanter ist als in der Karibik oder im Pazifik. Diese Heterogenität zeigt sich sowohl im durchschnittlichen Pro-Kopf-Einkommen als auch an den verschiedenen sozialen Indikatoren oder einfach im Wirtschaftswachstum (das 1997 in Afrika zwischen -8,7 % und + 12,7 % schwankte). Bestimmte Länder erscheinen als Entwicklungspole mit guten Wachstumsaussichten, die oftmals einen Anziehungspunkt für arbeitslose Kräfte aus den Nachbarländern bilden. Andere hingegen brechen unter zivilen Unruhen mit immer weiter reichenden regionalen Auswirkungen zusammen. Wieder andere haben lange Konflikte hinter sich und weisen einen erheblichen Bedarf an Wiederaufbaumaßnahmen auf.

Drittens: Wir haben es oft mit einer sehr ungleichmäßigen Verteilung des Wachstums zu tun, und zwar sowohl zwischen den Ländern als auch sogar innerhalb der einzelnen Länder. Wir stellen heute eine Tendenz zu immer größeren Abständen zwischen den Industrienationen und den Entwicklungsländern fest. In 89 Ländern, von denen es sich bei den meisten um AKP-Staaten handelt, stellt sich die Wirtschaftslage heute schlechter dar als vor zehn Jahren, während weltweit der Wohlstand steigt. In vielen Ländern geht das Wachstum mit einer zunehmenden Diskrepanz zwischen dem Einkommensniveau der Ärmsten und dem der Wohlhabendsten einher.

Parallel zu dieser Entwicklung ist schließlich im internationalen Kontext ein Rückgang der staatlichen Entwicklungshilfe zu registrieren. Seit 1990 hat sie real und anteilsmäßig am BSP der Empfängerländer abgenommen und erreichte 1997 mit 0,22 % des BSP der Geberländer den niedrigsten Stand seit der Festlegung der Zielvorgabe von 0,7 % durch die Vereinten Nationen. Zudem muß man feststellen, daß ein immer größerer Teil in die Schuldenentlastung fließt, obgleich sich diese Komponente nur relativ geringfügig auf Wachstum und Entwicklung auswirkt. Betrachtet man die Gesamtheit der Entwicklungsländer, so läßt sich dieser Rückgang zum Teil mit einer Ablösung durch private Investitionstätigkeit erklären, die ihrerseits beträchtlich zugenommen hat. Bei den AKP-Staaten für sich allein genommen ist der Saldo allerdings weiterhin negativ.

Aus all diesen Feststellung ergibt sich zum einen die Notwendigkeit, die finanzielle Unterstützung der AKP-Staaten fortzusetzen, aber auch die Erfordernis, den privaten Sektor, den institutionellen Rahmen sowie das Umsetzungstempo und die Abfolge der Reformen stärker zu berücksichtigen.

2.2.2 Entwicklung des politischen Kontexts

In den letzten Jahren wurden in vielen Ländern bedeutende Fortschritte in Richtung auf Einhaltung der Menschenrechte, Demokratisierung und Stärkung des Rechtsstaats erzielt. Mehrere Diktaturen sind gewählten Regierungen gewichen, die Parlamente spielen eine wichtigere Rolle, und die Verfassungs- und Justizapparate wurden vielfach gestärkt. Studien haben unlängst ergeben, daß die Länder, die derartige Anstrengungen unternommen haben, auch wirtschaftlich besser dastehen; darin zeigt sich, wie wichtig es ist, diese Dimension mit zu berücksichtigen. Schließlich hat es den Anschein, daß die Entwicklung von politischen Gegengewichten und Meinungsfreiheit, die sich in vielen Ländern spürbar verbessert hat, das beste Mittel zur Bekämpfung der Korruption darstellt.

Doch neben dieser positiven Entwicklung hat die politische Lage in Afrika in letzter Zeit leider dramatische Rückschläge erlitten. In Zentralafrika haben sich mehrere Konflikte, die zuvor örtlich begrenzt waren, zu regionalen Kriegen entwickelt, die im wesentlichen im Hoheitsgebiet der Demokratischen Republik Kongo ausgetragen werden, aber auch in Angola und Kongo-Brazzaville. Die Schwächung, um nicht zu sagen die völlige Auflösung der Verwaltungs- und Justizstrukturen in einem Teil Zentralafrikas, aber auch in bestimmten westafrikanischen Ländern und in Somalia hat zu einer regelrechten Eskalation bei der Verletzung der Menschenrechte geführt.

Die Bedeutung, die die Europäische Union der Wahrung der Menschenrechte, der demokratischen Grundsätze und der gesellschaftlichen Organisationsformen beimißt, schlägt sich immer deutlicher in der Verteilung der Gemeinschaftsmittel nieder, die für die Strukturanpassung und die Durchführung der Programme bereitgestellt werden.

Aufgrund der Substituierbarkeit der Mittel besteht die Gefahr, daß die Hilfsmittel, insbesondere die Strukturanpassungshilfen, den Regierungen die Möglichkeit bieten, Mittel für die Finanzierung militärischer Aktionen abzuzweigen, die nicht in den Rahmen der von der Charta der Vereinten Nationen (Art. 51) anerkannten rechtmäßigen Selbstverteidigung fallen. In Anbetracht der Zunahme bewaffneter Konflikte und militärischer Interventionen hat die Kommission eine Mitteilung an den Rat und das Europäische Parlament eingereicht [5], in der die Reaktionsmöglichkeiten der Kommission und der Europäischen Union auf derartige Situationen aufgezeigt werden.

[5] Kooperation mit AKP-Staaten, die in bewaffnete Konflikte involviert sind.

2.3. 2.3 Perspektiven und Orientierungen für die Zukunft

Die Bilanz der bisherigen Hilfen der Gemeinschaft, die durch die jüngsten Finanzkrisen aufgeworfenen Fragen und die Kritik an den Durchführungsmodalitäten (dargelegt in Anlage 4) sprechen für eine Umstellung der Gemeinschaftshilfen auf eine zweite Generation von Reformen.

Eine solche Veränderung würde durch eine Vertiefung und Ausweitung der Interessen der Gemeinschaft, durch einen höheren Stellenwert der Wirkungen der Reformen und ihrer Einbindung in eine langfristige Vision und schließlich durch eine Umstellung der Durchführungsmodalitäten geprägt sein.

An diesen Leitlinien wird sich die Position der Gemeinschaft sowohl im Bereich der internationalen Diskussion - verstärkte Koordinierung mit den Mitgliedstaaten, Fortführung der aktiven Mitarbeit im Sonderprogramms für Afrika (SPA) und in der OECD-DAC - als auch im Bereich der für AKP-Staaten bereitgestellten Hilfe orientieren.

2.3.1 Konsolidierung des Erreichten

Es müssen künftig mehr Aspekte als bisher bedacht werden. Doch darf dies nicht auf Kosten der Konsolidierung wichtiger Errungenschaften geschehen. Die Unterstützung makroökonomischer Reformen, sozialer Sektoren, regionaler Integration und ordnungsgemäßer Verwaltung der Staatsfinanzen wird fortgeführt und weiter vertieft werden:

2.3.1.1 Die Aufrechterhaltung des makroökonomischen Gleichgewichts bleibt eine Priorität

Die Kommission ist der Ansicht, daß stabile makroökonomische Rahmenbedingungen eine der Grundvoraussetzungen für Entwicklung sind. Das Auffangen externer oder interner Schocks fällt in die Zuständigkeit der einzelnen Staaten, aber die Auslandshilfe muß auch weiterhin den armen Ländern, die mit derartigen Situationen konfrontiert werden, ihre ungebrochene Unterstützung angedeihen lassen. Die Möglichkeit, rasch auszahlbare Hilfen zu mobilisieren und auf diese Weise Ländern, die eine Strukturanpassungspolitik durchführen, unter die Arme zu greifen, wird in den kommenden Jahren ein vorrangiges Anliegen bleiben.

2.3.1.2 Die Gemeinschaft wird den sozialen Sektoren auch weiterhin Vorrang einräumen

In diesem Bereich wird man sich nicht nur auf die Beibehaltung oder Aufstockung der Haushalte konzentrieren, sondern vor allem auf die Ergebnisse, die im Hinblick auf den Zugang zu den Basisgesundheits- und -erziehungseinrichtungen bereits erzielt worden sind, insbesondere zugunsten der Frauen und jungen Mädchen, und im Hinblick auf die Qualität der Sozialleistungen. Dabei wird es schwerpunktmäßig um die Kohärenz des Haushalts mit den erklärten sektorpolitischen Zielen, Fragen der Abklärung der Rolle des Staates und der privaten Haushalte bei der Finanzierung der Basisleistungen und die Einbeziehung der Tätigkeiten des privaten Sektors gehen.

Es wird darauf geachtet werden, dass die Hilfen für Strukturanpassungsprogramme mit denen für von der jeweiligen Regierung entworfenen Sektorprogrammen im Einklang steht. Erstere erlauben eine Konzentration auf die Bereiche ordnungsgemäßer öffentlicher Haushaltsführung, die Kohärenz von Sektorprogrammen und die gesamtwirtschaftliche Situation, letztere eine Konzentration auf die gründlichere Überprüfung spezifischer Sektorpolitiken . Beide Arten von Hilfen zielen jedoch darauf, die gleichen Reformen zu unterstützen, und den positiven Einfluss dieser Reformen auf die öffentlichen Dienstleistungen zu erhöhen.

2.3.1.3 Die Unterstützung der regionalen Integration wird fortgesetzt

Die Gemeinschaft vertritt die Auffassung, daß die regionale Integration und Kooperation ein wesentliches Mittel zur Förderung der Integration in der Weltwirtschaft darstellt. Dies gilt insbesondere für AKP-Staaten, in denen die begrenzte Marktgröße die wirtschaftliche Entwicklung bremst. Die Unterstützung der regionalen Bemühungen wird fortgesetzt werden, was Wachstum fördert, eine notwendige, wenn auch nicht hinreichende Bedingung für Armutsbekämpfung.

Im Verhandlungsmandat für ein neues Partnerschaftsabkommen mit den AKP-Ländern wird die schrittweise Einführung von Abkommen über regionale Wirtschaftspartnerschaften (APER) empfohlen. Diese Partnerschaftsabkommen würden zu Freihandelszonen in Einklang mit den Bestimmungen der WHO führen. Sie setzen auf der Ebene der regionalen Gruppierungen der AKP-Länder eine Konsolidierung des Integrationsprozesses voraus, was auch weiterhin im Zusammenhang mit Strukturanpassungshilfen unterstützt werden wird. Die Reformen zur Förderung regionaler Integration haben jedoch oft vorübergehende negative Nebenwirkungen auf die öffentlichen Finanzen oder die Wettbewerbsfähigkeit inländischer Unternehmer. Die Haushaltshilfen werden dazu beitragen, während einer Übergangsphase die Verringerung der Zolleinnahmen aufzufangen, und sie werden die Durchführung von Steuerreformen begünstigen. Technische Hilfe wird sich auf Fragen im Zusammenhang mit der Neuordnung der Steuersysteme und auf die Stärkung der für den Handel relevanten Aspekte konzentrieren (Normung, Auszeichnung, Kundendienstleistungen usw.).

2.3.1.4 Das bereits vorhandene Engagement im Bereich der ordnungsgemäßen Verwaltung öffentlicher Finanzen wird intensiviert

Die Gemeinschaft wird alle Bemühungen unterstützen, die darauf ausgerichtet sind, den Aufbau des Rechtsstaats und die Fähigkeit der Verwaltung zu fördern, die vorhandenen Ressourcen auf effiziente und transparente Weise zu verwalten, die Kontrollmechanismen zur Bekämpfung der Korruption zu stärken und die Bevölkerung stärker in die Entscheidungsprozesse einzubinden. Die Unterstützung in Form direkter oder indirekter Haushaltshilfen (GIP) bedürfen eines Follow-up zur Gewährleistung der ordnungsgemäßen Haushaltsführung. Drei Aspekten wird dabei besondere Aufmerksamkeit gewidmet: dem Stand der Ausführung des Haushaltsplans, der ordnungsgemäßen Haushaltsführung (insbesondere in bezug darauf, ob die Mittel auch alle peripheren Strukturen erreichen) und schließlich der Effizienz und Transparenz der Haushaltsverfahren. Desgleichen wird ein besonderes Augenmerk auf die ordnungsgemäße Verwaltung der Einnahmen gerichtet. In diesem Zusammenhang werden Gemeinschaftsprogramme einen Beitrag zur erforderlichen institutionellen Unterstützung leisten, sowie die Einbindung aller gesellschaftlichen Kräfte in die Konzipierung der Reformprogramme befürworten, und zur Verbesserung der Verfahren in der öffentlichen Finanzverwaltung anstreben.

2.3.2 Neue Herausforderungen

In den künftigen Strukturanpassungsprogrammen wird sich die Gemeinschaft überdies mit neuen Tätigkeitsbereichen befassen: dabei geht es insbesondere um die Verteilung, Fragen im Zusammenhang mit dem privaten Sektor, die Berücksichtigung von Konfliktsituationen und die Verbesserung der Systeme für Fortschrittskontrolle und Evaluierung, einschließlich der Zuverlässlichkeit verfügbarer statistischer Daten .

2.3.2.1 Eine neue Dimension bei der Bekämpfung der Armut

Die Gemeinschaft wird sich verstärkt mit der Frage der Verteilung der Früchte des Wachstums befassen. Dabei wird es sowohl um die globale Entwicklung und die Auswirkungen der Globalisierung auf die Kluft zwischen armen und reichen Ländern als auch um die Entwicklung innerhalb einzelner Länder gehen: Auswirkungen der Steuerpolitik auf die Einkommen der verschiedenen sozialen Schichten, Auswirkungen der Wirtschaftspolitik auf die Beschäftigung. Das Problem der Ausgrenzung, insbesondere im städtischen Umfeld, könnte im Rahmen spezieller Studien untersucht werden. Zukünftige Unterstützung wird sich konzentrieren auf Aspekte der mangelnden Gleichberechtigung von Männern und Frauen, die eine Beschränkung für Wachstum und Armutsbekämpfung darstellt, und die Rolle der Frauen in wirtschaftlichen Strukturen. Gewonnene Erkenntnisse werden in die Diskussion sowohl auf internationaler Ebene als auch in den einzelnen Ländern einfließen, um die Formulierung von Maßnahmen zur Armutsbekämpfung zu unterstützen..

2.3.2.2 Entwicklung des privaten Sektors

Den Fragen der Entwicklung des privaten Sektors wird größere Bedeutung beigemessen. In Übereinstimmung mit dem Ratsbeschluss [6] zum privaten Sektor wird dieses Anliegen zunächst in folgender Form konkrete Gestalt annehmen: Stärkung des Rechtsstaats und einer Justiz, die Vertrauen einflößt, und der Gewährleistung von marktwirtschaftlich orientierten Gesetzen und Verordnungen. Zweitens wird die Gemeinschaft den Dialog zwischen öffentlichem und privatem Sektor fördern, sowie Überlegungen zur Änderung der Rollenverteilung von Staat und privatem Sektor anregen. Die Gemeinschaft wird sich für die Übertragung von Zuständigkeiten vom öffentlichen Sektor auf Zweckverbände und den privaten Sektor einsetzen, wo dies ein effizienteres Management bewirkt, unter Beibehaltung des Gedankens öffentlicher Dienstleistungen. Schließlich wird der Transfer und die Entwicklung von neuen Technologien, die vital sind für das Wachstum in Entwicklungsländern, gefördert. Die Kommission wird auf eine Art intervenieren, die andere Geldgeber ergänzt. Basierend auf ihrer Erfahrung in diesen Bereichen bedeutet dies eine Konzentration auf Prozesse zur Unterstützung regionaler Kooperation und den Bereich der Wettbewerbspolitik, also die Übernahme von Regeln die verhindern sollen, dass sich aus den ursprünglich öffentlichen Monopolen private Oligopole bilden.

[6] Ratsbeschluss vom Mai 1999, welcher der Mitteilung der Kommission von November 1998 zur Strategie der Europäischen Kommission zur Entwicklung des Privatsektors in AKP Staaten folgte

2.3.2.3 Das politische Umfeld und Konfliktsituationen

Eine kohärente und homogene Reaktion der Gemeinschaft ist notwendig im Bezug auf Länder, welche die demokratischen Prinzipien und die Menschenrechte nicht mehr wahren. Das Verhalten bei Konfliktsituationen wird in Übereinstimmung mit Leitlinien in der Mitteilung vom Mai 1999 über "die Zusammenarbeit mit in bewaffneten Konflikten involvierten AKP-Ländern" geregelt.

2.3.2.4 Leistungsfähigere Systeme zur Fortschrittskontrolle und Evaluierung

Die Verbesserung der Systeme zur Fortschrittskontrolle und Evaluierung erscheint unverzichtbar, wenn es darum geht, die Transparenz und nachträgliche Überprüfung der Wirkungen der Reformen zu verbessern. Die Gemeinschaft wird die Entwicklung von Kontroll- und Informationssystemen fördern, die zuverlässig sind, eine schnelle und einfache Nutzung erlauben, die den Entscheidungsprozess in den Bereichen soziale Versorgung, öffentliche Finanzen unterstützen, und eine Kontrolle der Auswirkungen sozialer Politiken ermöglichen. Dem Einsatz neuer Technologien kommt besondere Bedeutung zu.

Die Gemeinschaft wird den Erfahrungsaustausch zwischen verschiedenen Ländern unterstützen, und dafür dass man sowohl aus guten als auch aus schlechten Erfahrungen die Lehren zieht. Modelleinrichtungen (im Bereich der Forschung etc.) sollen gefördert werden.

2.3.3 Stärkere Orientierung auf die Auswirkungen der Programme

Die Unterstützung der Gemeinschaft wird vor allem darauf ausgerichtet sein, den Wirtschaftsreformprogrammen eine neue Dimension zu verleihen.

Der Pilotversuch zur Reform der Auflagenpraxis in Burkina Faso hat gezeigt, daß einer der Hauptgründe für die unzureichende Verinnerlichung (Ownership) der Reformprogramme durch weite Teile des öffentlichen Dienstes und der gesellschaftlichen Gruppen das Fehlen expliziter und konkreter kurz- und mittelfristiger Reformziele ist, sowie das Fehlen der Evaluierung der ergriffenen Maßnahmen.

Die Gemeinschaft wird daher die Regierungen darin unterstützen, die Reformprogramme in einen mittelfristigen Rahmen einzubetten, der eine genaue Kontrolle der konkret zu erwartenden Ergebnisse gestattet und Kurskorrekturen im Fall von nicht voll zufriedenstellenden Ergebnissen möglich macht. Dabei sollen alle bedeutenden wirtschaftlichen und sozialen Entwicklungen, die die Reformen beeinflussen, berücksichtigt werden.

Das heißt, es geht hier darum, von einer Phase der kurzfristigen Reformen, die im wesentlichen auf die makroökonomische Stabilisierung ausgerichtet waren, zu einer Phase der Strukturreformen überzugehen, in der es unerläßlich ist, die angestrebten Ergebnisse in bezug auf die Funktionsweise der öffentlichen und privaten Dienstleistungen für die Haushalte und Unternehmen deutlich zum Ausdruck zu bringen, und innerhalb der einzelnen Länder einen Dialog über die gesetzten Ziele einzuleiten.

Im Hinblick darauf wird sich die Gemeinschaft dafür einsetzen, daß die Regierungen in Absprache mit den Institutionen von Bretton Woods mittelfristige Perspektiven in bestimmten Schlüsselbereichen in die Programme einbeziehen, Indikatoren und realistische Zielvorgaben einführen, sowie den Fortschritt bezüglich der ordnungsgemäßen Verwaltung der öffentlichen Finanzen und der Bereitstellung öffentlicher Leistungen für Wirtschaftsakteure und Bevölkerung im allgemeinen verfolgen .

Diese Perspektiven gilt es mit den Parlamenten, den Vertretern der gesellschaftlichen Kräfte inklusive Gewerkschaften und mit den Geldgebern zu erörtern.

Diese Orientierung wird mit der Festlegung und Überwachung einer begrenzten Zahl von ergebnisorientierten Indikatoren einhergehen., die mit den Indikatoren von CAD/OECD in Einklang stehen. Man wird auch angemessene Vereinbarungen treffen, um die übernommenen Politiken, wenn nötig, zu korrigieren.

2.3.4 Weiterentwicklung der Durchführungsmodalitäten

Die unterschiedlichen Situationen in den einzelnen Ländern, aber auch die unzureichende Verinnerlichung (ownership) der Reformprogramme in den Ländern, spricht für ein differenziertes Konzept um sicherzustellen, dass die Reformen der spezifischen Situation des jeweiligen Landes angemessen sind.

Die Erweiterung der Tätigkeitsbereiche, der Personalmangel der Kommission und die bedeutenden finanziellen Beiträge der Union zu den Programmen erfordern eine stärkere Koordinierung innerhalb der Union, so daß diese ihr finanzielles Gewicht und ihre Kompetenzen besser geltend machen kann. Außerdem wird eine Vereinfachung der Instrumente vorgeschlagen, die es gestattet, die Anstrengungen der Gemeinschaft auf die wichtigsten Bereiche zu konzentrieren.

2.3.4.1 Stärkere Einbeziehung der Union in die Programmverhandlungen

Hierbei geht es darum, zu einem allmählichen Abbau der gemeinschaftsspezifischen Auflagen zu gelangen, und statt dessen die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten entsprechend der vorhandenen Kompetenzen stärker in die Ausarbeitung der Programme einzubinden, die zwischen den Regierungen und den Institutionen von Bretton Woods beschlossen werden. Programme, welche die Anliegen der Europäischen Union einbeziehen, werden keine zusätzlichen Auflagen benötigen. Andernfalls wird die Kommission den Regierungen und den Bretton Woods Institutionen ihre Anliegen mitteilen und sich das Recht vorbehalten, spezifische Anforderungen zu stellen. Außerhalb des Bereichs der bereits feststehenden Maßnahmen werden die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten daran arbeiten sicherzustellen, daß bei den vereinbarten Programmen ein Reformtempo eingehalten wird, das für die betreffenden Länder angemessen ist.

Die Gemeinschaft wird die Mechanismen der Konzertierung zwischen Regierung, Parlament und gesellschaftlichen Kräften fördern, unter anderem auch durch die notwendige finanzielle Hilfe und Unterstützung von Verbänden und Organisationen, die sich für diesen Prozeß einsetzen.

Die Gemeinschaft wird sich dafür aussprechen, daß zusammen mit den Bretton Woods Institutionen alle Geldgeber, die Reformprogramme unterstützen, voll und ganz an den Programmverhandlungen beteiligt werden. Kann diese Beteiligung nicht gewährleistet werden, wird die Gemeinschaft Konsultationen mit den Mitgliedstaaten einberufen. Deren Ziel wird sein, gegebenenfalls von offizieller Seite gegenüber der betreffenden Regierung und den Bretton Woods Institutionen die eigene Sichtweise des Programmes vorzubringen. Im Rahmen der allgemeinen Diskussion über Komplementarität und bessere Koordinierung innerhalb der Gemeinschaft ist es an der Zeit, daß die Koordinierung in diesem Bereich auch im Aufsichtsrat der Weltbank und des Internationalen Währungsfonds fortgeführt wird.

2.3.4.2 Reform der Auflagenpraxis und neue Auszahlungsmechanismen

Aus diesen Leitlinien ergibt sich auch, daß die Auszahlungsmodalitäten für von der Kommission bereitgestellte Hilfen in Einklang mit den Verhandlungen des Lomé-Folgeabkommens und den Lehren, die aus dem Pilotversuch von Burkina Faso gezogen wurden, überarbeitet werden müssen.

Die vorgeschlagenen Mechanismen stellen auf eine Reform der Auflagenpraxis in der Form ab, daß man vom derzeitigen Ansatz, wonach die Auszahlungen einzig und allein nach Umsetzung der Reformen erfolgen, schrittweise zu einem Ansatz übergeht, der auch die Ergebnisse der Reformen berücksichtigt. Ein solcher Ansatz verspricht den Regierungen größere Freiräume in der Ausgestaltung der Politiken.

Im Rahmen der künftigen Partnerschaft werden die Mittelzuweisungen für die Strukturanpassung in Form einer gleitenden Programmierung festgelegt.

In diesem Rahmen wird die Unterstützung der Gemeinschaft für Strukturanpassungsprogramme an die Durchführung eines wirtschaftlichen Reformprogramms geknüpft, wobei aber die Anzahl der spezifischen Bedingungen soweit wie möglich beschränkt wird. Die Höhe zusätzlicher Zuweisungen wird durch die mit den Reformen erzielten Ergebnissen bestimmt. Die Ergebnisse werden anhand einer Reihe von ergebnisorientierten Indikatoren bewertet, die von der Regierung festgelegt werden, und in denen die Ziele ihrer Politik, z.B. die Besuchsquote der Gesundheitszentren, die Einschulungsquote bei Mädchen/Jungen in die erste Grundschulklasse, die private Investitionstätigkeit, etc., sowie die Qualität der Haushaltsführung, wie die Ausführungsrate des Haushaltsplan auf den untersten Ebenen, Einheitskosten bei der Vergabe öffentlicher Aufträge...) zum Ausdruck kommen. Es sollen dabei eher Tendenzen als absolute Werte betrachtet werden und eventuelle externe Faktoren, die die Ergebnisse beeinflussen, mit berücksichtigt werden.

Diese Leistungsprämie sollte dazu führen, die Zuweisungen an die Länder, die die größten Fortschritte machen, beträchtlich zu erhöhen. Dieses Konzept würde den Ländern einen größeren Spielraum hinsichtlich der Mittel und Wege zur Erzielung der gewünschten Wirkungen lassen, ihnen Auflagen ersparen, die nur zu häufig als Vorschriften von seiten der Geldgeber empfunden werden, und dem Begriff von program ownership (Verinnerlichung der Programme) einen wahren Sinn geben.

Nach einer Prüfung der erzielten Ergebnisse müßte es dann möglich sein, die Diskussion mit den gesellschaftlichen Kräften, dem Parlament und der Regierung über die eingeleiteten Politiken in Gang zu bringen und gegebenenfalls die Ursachen für bestimmte Mißerfolge zu erkunden. Eine solche Prüfung kann nicht rein mechanisch ablaufen, sondern muss Teil einer kontinuierlichen Fortschrittskontrolle und eines Evaluierungsprozesses sein, der zu Korrekturen der Programme führt, wenn diese nötig sein sollten.

Das derzeitige Auszahlungssystem zeichnet sich dadurch aus, daß die Zahlungen entweder in ihrer Gesamtheit zugewiesen oder aber vollends blockiert werden, während die Situation in den einzelnen Ländern in der Regel weder vollkommen zufriedenstellend noch völlig unbefriedigend ist. Dieses System soll schrittweise durch Finanzhilfen abgelöst werden, deren Betrag jährlich in Abhängigkeit von den erzielten Ergebnissen variiert.

Es handelt sich also darum, von einem diskontinuierlichen Zuweisungssystem ("ja/nein") zu einem kontinuierlichen System ("mehr oder weniger") überzugehen, in dem die leistungsfähigsten Länder und Sektoren gefördert werden, und gleichzeitig die Verschwendung von Mitteln in Ländern, die keine zufriedenstellenden Ergebnisse erbringen, vermieden wird.

2.3.4.3 Fallbedingte Anwendung der Zweckbindung der Gegenwertmittel

Im Bereich des zweckgebundenen Einsatzes der Gegenwertmittel und der Haushaltshilfen werden neue Orientierungslinien aufgestellt werden.

Der zweckgebundene Einsatz der Gegenwertmittel wird in den Ländern mit schwacher Finanzverwaltung weiterhin sinnvoll sein, da auf diese Weise die ordnungsgemäße Ausführung des Haushaltsplans in den Sektoren, in denen die Mittel eingesetzt werden, gewährleistet werden kann. In Ländern, die ihren Haushaltsplan selbst ordnungsgemäß ausführen, ist dieser Mechanismus hingegen aufgrund der vollständigen Substituierbarkeit der Haushaltsmittel unangebracht. Überdies haben sich in einigen Fällen auch nachteilige Begleiterscheinungen des zweckgebundenen Einsatzes der Mittel gezeigt.

Das Konzept der Zweckbindung wird mithin nur für diejenigen Länder aufrecht erhalten, die beträchtliche Schwierigkeiten bei der Verwaltung ihrer Finanzen und der Ausführung ihres Haushaltsplans haben. In den übrigen Ländern wird es schrittweise einer Überprüfung der gesamten Haushaltsführung unter besonderer Berücksichtigung der Sektoren mit starker Konzentration der gemeinschaftlichen Fördermittel, insbesondere der sozialen Bereiche, weichen.

2.3.4.4 Verstärkte technische und institutionelle Unterstützung

Schließlich wird die Gemeinschaft diese Programme mit der erforderlichen technischen Unterstützung begleiten. Diese technische Unterstützung erfolgt in Form von technischer Hilfe im makroökonomischen Bereich, auf dem Gebiet der Staatsfinanzen und der Systeme für Fortschrittskontrolle und Evaluierung, neuer Technologien, sowie im Bereich von Sektorpolitik, kann jedoch auch die Bereitstellung von Mitteln für punktuelle Maßnahmen im Zusammenhang mit der Ausrüstung bestimmter Dienststellen (Finanzministerium, Zollverwaltung, Haushaltsbehörde, statistisches Amt) oder zugunsten der für die Datenerfassung zuständigen Dienststellen umfassen.

Ferner sollen sektorübergreifende Studien als Grundlage für die Diskussion auf internationaler Ebene finanziert werden.

Mittel können auch bereitgestellt werden zur Förderung der Organisationsstrukturen im nichtstaatlichen Bereich und zur Verbesserung der Informationen über den Inhalt der durchgeführten Reformen für Wirtschaft und der Bevölkerung.

Schließlich werden die für das Follow-up des Programms notwendigen Buchprüfungen und Evaluierungen ausgeführt werden.

Diese Entwicklung wird zwangsläufig mit gewissen Problemen verbunden sein: die vorgeschlagenen Änderungen, d.h. das Zugrundelegen von ergebnisorientierten Indikatoren wird mit Sicherheit auf Schwierigkeiten im technischen Bereich, aber auch im Zusammenhang mit der Auslegung und Zuverlässigkeit der Daten stoßen. Darüber hinaus können sich Schwierigkeiten bei der Umstellung auf ein stärker vertraglich ausgerichtetes Konzept und durch die mit dieser Umstellung einhergehenden Änderungen in den Gepflogenheiten einstellen. Daher wird man die auftretenden Schwierigkeiten im Auge behalten und für Abhilfemaßnahmen sorgen müssen. Außerdem werden die in dieser Mitteilung vorgestellten Neuerungen so gestaffelt, daß man dabei den unterschiedlichen Situationen Rechnung tragen kann. Die ersten Anpassungen werden bereits bei der Durchführung der Programme im Rahmen des 8. EEF vorgenommen und im Rahmen des nachfolgenden EEF weiter ausgebaut.

3. Unterstützung in Ländern des östlichen und Südlichen Mittelmeer

3.1. 3.1 Einführung

Programme der Strukturanpassung wurden im Rahmen der finanziellen und technischen Zusammenarbeit mit Ländern des östlichen und südlichen Mittelmeers von 1992 an eingeführt. Die Verordnung des Rates vom Juni 1992 führte die Möglichkeit ein, die Unterstützung der Mittelmeerländer auf Programme der Strukturanpassung auszudehnen, wobei auf der Erfahrung, die auf diesem Gebiet mit AKP-Ländern gesammelt worden war, aufgebaut wurde. Im Rahmen des MEDA-Programms sind Programme der Strukturanpassung ein fester Bestandteil der Zusammenarbeit der Gemeinschaft mit Ländern des östlichen und südlichen Mittelmeer geworden. So wurden zwischen 1992 und 1998 insgesamt 705 Mio. ECU für Programme der Strukturanpassung in Mittelmeerländern bereitgestellt worden.

Die Natur der Strukturanpassungsprogramme der Gemeinschaft mit Ländern des östlichen und südlichen Mittelmeer hat sich beständig weiterentwickelt. Dies ist auf zwei unabhängige Faktoren zurückzuführen. Erstens hat sich die Art und Weise wie dieses Instrument mobilisiert wird allmählich weiterentwickelt. In diesem Zusammenhang führte der Ratsbeschluß vom Juni 1995 viel mehr Flexibilität im Management des Instruments ein. Die Hauptrechtfertigung für dies war die Notwendigkeit, auf unterschiedliche Situationen in den Partnerländern zu reagieren. Zweitens führte die Initiative von Barcelona zu einer fundamentalen Änderung der Beziehung zwischen der Union und den Mittelmeerpartnern. Der oben erwähnte Ratsbeschluß sah dies schon voraus, indem er die Notwendigkeit betonte, Anpassungsbemühungen in den Rahmen einer Freihandelszone mit der Europäischen Union zu stellen. Wie sich herausstellt, bestätigt die MEDA-Erfahrung, daß die neue Partnerschaft ein wichtiger Einflußfaktor bei der Definition von Anpassungsprogrammen geworden ist. Ein Beispiel ist Tunesien, wo das MEDA-Programm gemeinsam mit der Weltbank ein ehrgeiziges Reformprogramm unterstützt hat, welches das Land für die Durchführung der Assoziierungsvereinbarung vorbereitet. Im Libanon war die Aussicht auf die Unterzeichnung einer Assoziierungsvereinbarung mit der Europäischen Union Anreiz zu einer Finanzreform. Diese wurde durch die Kommission unterstützt, in enger Koordinierung mit dem IWF.

Die Bretton Woods Institutionen zeigten großes Interesse an der Verwendung von Instrumenten von der Art der Unterstützungsprogramme, wie sie von der Gemeinschaft in der Zusammenarbeit mit den Mittelmeerländern entwickelt wurden. Dies steht im Einklang mit der Tendenz Programmhilfe zunehmend der Projekthilfe vorzuziehen. Letztere ist nicht nur schwerfällig in der Umsetzung, ihre Wirkung ist häufig auch zeitlich und räumlich begrenzt.

3.2. 3.2 Bewertung früherer Hilfe

3.2.1 Programme der Strukturanpassung nach der Neuorientierung der Mittelmeerpolitik.

Die finanzielle und technische Zusammenarbeit unter dem 4. Protokoll wurde von den Leitlinien der Neuorientierung der Mittelmeerpolitik geprägt. Mit der Neuorientierung der Mittelmeerpolitik kam einem stabilen makroökonomischen Rahmen größere Bedeutung zu; dies schlug sich in dem Ratsbeschluß vom Dezember 1991 nieder. Dieser Beschluß reservierte einen Finanzierungsbetrag von 300 Mio. ECU für Programme der Strukturanpassung zugunsten der Mittelmeerländer. Die Durchführung der ersten Gruppe der von der Gemeinschaft unterstützten Strukturanpassungsprogramme in Mittelmeerländern wurde wie folgt charakterisiert:

- Die von der Gemeinschaft unterstützten Programme wurden im allgemeinen parallel zu Programmen durchgeführt, die von den Bretton Woods Institutionen finanziert wurden. Die Bretton Woods Institutionen nahmen die Führungsrolle in der Definition und den Verhandlungen der Auflagen der Anpassungsprogramme ein. Es gab entweder keine oder nur sehr begrenzt spezifische Auflagen der Gemeinschaft;

- Ein Hauptmerkmal der Unterstützungsprogramme sollte eine schnelle Auszahlung sein; dieser Ansatz wurde durch die schwache Zahlungsbilanzposition vieler Länder bei gleichzeitig hohen externen Finanzbedarf gerechtfertigt;

- Die Gemeinschaftsunterstützung wurde in Form von Einfuhrprogrammen zur Verfügung gestellt; die Verwendung der Gegenwertmittel erfolgte in Absprache mit der Kommission. Man hielt dies für einen effektiven Weg, das Niveau für soziale Ausgaben aufrechtzuerhalten, insbesondere zu Gunsten derjenigen, die vom Anpassungsprozess benachteiligt wurden. Dies galt als eine der wichtigsten Rechtfertigungen für die Hilfe der Gemeinschaft in diesem Bereich;

- Die Anwendung des Instrumentes wurde nicht vollständig in die globale Unterstützungsstrategie der Gemeinschaft gegenüber einem Land integriert. Die Verteilung des Finanzrahmens für Strukturanpassung von 300 Mio. ECU auf die begünstigten Ländern wurde auf der Grundlage einer Reihe von Ad-hoc-Kriterien vorgenommen;

- In einer begrenzten Anzahl von Fällen wurde der globale Rahmen für Strukturanpassung von bilateralen Protokollzuteilungen ergänzt.

Eine Aufstellung der von der Gemeinschaft unterstützten Programme, die von 1992 bis heute durchgeführt wurden, findet sich in Anlage 6.

3.2.2 Programme der Strukturanpassung gemäß der MEDA-Verordnung.

3.2.2.1 Hauptmerkmale der Programme der Strukturanpassung unter MEDA

Während des Protokollzeitraums war die finanzielle und technische Zusammenarbeit hauptsächlich von traditionellen Überlegungen zur Entwicklung motiviert. Mit dem Beginn des MEDA-Programms wurde die Unterstützung der Länder bei der Durchführung der Assoziierungsvereinbarungen das Hauptziel der finanziellen und technischen Zusammenarbeit der Gemeinschaft mit Mittelmeerpartnern. Da die Assoziierungsvereinbarungen die Schaffung einer Freihandelszone zwischen Partnerländern und der Union vorsehen, ist ein umfassender Prozeß wirtschaftlichen Übergangs erforderlich, der weitreichende Reformen einschließt. [7] Neben dem Prozeß einer fortschreitenden Liberalisierung besteht auch die Herausforderung einer Gesetzgebungsreform. Dies betrifft nicht nur ein günstigeres ordnungspolitisches und administratives Umfeld (Regeln hinsichtlich des Wettbewerbs, des Niederlassungsrechtes, usw.), sondern auch eine Reform des Finanzsektors, und ein besseres Rechtssystem für Eigentum (einschließlich Landbesitz), Umstrukturierung und Privatisierung von öffentlichen Unternehmen, sowie erhöhte Effizienz in der Bereitstellung von Infrastrukturleistungen. Auch die Modernisierung und Umwandlung von Steuersystemen in gerechte, effiziente und verwaltungsmäßig praktikable Besteuerungssysteme, die das Wirtschaftswachstum fördern, ist notwendig und ein wesentlicher Beitrag zur Verbesserung des Umfeldes für Investitionsfinanzierung und Geschäftslebens. Die Verstärkung sozialen Zusammenhalts ist ein weiterer entscheidender und wesentlicher Teil wirtschaftlicher Transformationsprozesse. Strukturelle Reformen, die sich nicht auf einen Konsens in der Gesellschaft über ihre Ziele und Methoden verlassen können, sind unhaltbar. Dies setzt stetige und entschlossene Bemühungen, den Lebensstandard der armen Bevölkerungsgruppen zu verbessern, voraus, sowie eine systematische Berücksichtigung der sozialen Dimension des wirtschaftlichen Übergangsprozesses. [8]

[7] Dieses wurde ebenfalls in den Schlußbestimmungen der Sitzung vom 9 und 10 März 1998 und von 27 und 28 April 1999 von der Regierungsexpertengruppe über die wirtschaftliche Transition betont.

[8] Die Bedeutung eines nationalen Konsens zugunsten wichtiger aber schwieriger Reformen und ihre Internalisierung wird ebenfalls in der kürzlich durchgeführten externen Auswertung des ESAF des IWF (Enhanced Structural Adjustment Facility) hervorgehoben. IWF, externe Auswertung von ESAF, Bericht einer unabhängigen Expertengruppe, Juni 1998

Zusammenfassend kann festgestellt werden, daß infolge der qualitativen Änderung der Beziehung der Union zu seinen Mittelmeerpartnern unter Berücksichtigung des Impulses der Initiative von Barcelona, der Charakter der finanziellen und technischen Zusammenarbeit der Gemeinschaft mit den Mittelmeerpartnern neuformuliert wurde. Dies hat auch wichtige Auswirkungen auf die Programme der Strukturanpassung gehabt, von denen die Hauptmerkmale wie folgt zusammengefaßt werden können:

- Strukturanpassungshilfen wurden ein Kernbestandteil der Unterstützungsstrategie der Gemeinschaft gegenüber bestimmten Mittelmeerländern. Dies impliziert, daß Mittelzuteilungen für Strukturanpassungsmaßnahmen im Zusammenhang mit der Ausarbeitung der nationalen indikativen Pläne entschieden werden;

- Programme der Strukturanpassung spielen zunächst eine zentrale Rolle bei der Unterstützung struktureller Reformen, die eine direkte oder indirekte Auswirkung auf die nationale Vorbereitung oder Durchführung der Assoziierungsvereinbarung haben, die das betroffene Land mit der Union geschlossen hat. Die wichtigste Rolle der Unterstützung besteht darin als Katalysator für glaubwürdige Reformen zu wirken.

- Mit der zunehmenden Liberalisierung der Leistungsbilanztransaktionen innerhalb der Zahlungsbilanz der meisten Länder in der Region, ist die Rechtfertigung, finanzielle Unterstützung in Form von Einfuhrprogrammen bereitzustellen, allmählich verschwunden. Die finanzielle Unterstützung im Rahmen der Strukturanpassungsprogramme des MEDA wurde allgemein in Form direkter Haushaltszuschüsse gegeben;

- Die Tatsache, dass makroökonomische Stabilisierungsziele nicht den Kern der neuesten Programme darstellen, ist die Folge der deutlich verbesserten makroökonomischen Situation in fast allen Partnerländern. Stattdessen konzentrieren sich neue Programme auf strukturelle Reformen. [9] Andererseits bleibt die Konsolidierung makroökonomischer interner und externer Gleichgewichte ein unentbehrliches Element der Programme der Gemeinschaft, insbesondere deshalb, weil die meiste Hilfe in Form von direkten Haushaltszuschüssen gewährt wird. Der intensive Dialog über makroökonomische Fragen wurde deshalb ein Standardmerkmal der Programme der Gemeinschaft;

[9] Anhang III gibt die komparativen Daten, die auf den wesentlichen makroökonomischen Statistiken der Partnerländer beruhen.

- Es hat eine Konzentration in der Anwendung des Instrumentes auf eine begrenzte Anzahl von Ländern stattgefunden, d.h. auf Algerien, Jordanien, Marokko und Tunesien. Teilweise ist dies auf die Tatsache zurückzuführen, daß unter dem 4. Protokoll diese Länder die Hauptnutznießer des Instruments waren. Wie bereits angesprochen, basierte diese Entscheidung auf ad-hoc Kriterien. Ein weiterer Grund ist, daß mit Ausnahme Algeriens diese Länder die ersten waren, die Assoziierungsvereinbarungen mit der Union unterzeichneten. Es gibt jedoch a priori keine zwingenden Gründe, die Mobilisierung des Instruments auf diese vier Länder zu begrenzen.

3.2.2.2 Koordinierung mit den Mitgliedstaaten

Die Koordinierung mit den Mitgliedstaaten fand im Wesentlichen im Rahmen der Vorbereitung und der Durchführung der betreffenden Programme statt. Die Mitgliedstaaten sind auch auf der Ebene des MED-Ausschusses im Rahmen des Konsultationsverfahrens konsultiert worden, das von der MEDA-Verordnung festgelegt wurde. Die Koordinierung mit den Mitgliedstaaten während der Implementierungsphase wurde gewöhnlich in Form von "Debriefing" Sitzungen nach Dienstreisen in Empfängerländer vorgenommen.

3.2.2.3 Koordinierung mit den Bretton Woods Institutionen

Programme der Strukturanpassung im Rahmen von MEDA werden weiterhin in Koordinierung mit den Bretton Woods Institutionen durchgeführt. Die Koordinierungsmethoden sind jedoch angepaßt worden, um die spezifischen Beziehungen der Bretton Woods Institutionen mit den betreffenden Ländern, das Programm der Gemeinschaft und die Präferenz der Partnerländer selbst zu berücksichtigen. Demzufolge nahm in der Praxis die Koordinierung mit den Bretton Woods Institutionen unterschiedliche und flexible Formen an. In einigen Ländern war die Koordinierung mit der Weltbank intensiv. Dies war der Fall in Tunesien, wo zwei aufeinanderfolgende Operationen parallel finanziert wurden. In anderen Ländern hatte die Koordinierung einen eher allgemeinen Charakter. Regelmäßiger Austausch fand zwischen den Dienststellen der Kommission und dem Personal des IWF statt, besonders hinsichtlich der Länder, die von der Strukturanpassungsunterstützung der Gemeinschaft profitieren. Die Ergebnisse der regelmäßigen Beratungen zwischen dem IWF und den Partnerländern, besonders jene im Rahmen der Konsultationen des Artikels IV, sind für die Kommission wichtige Elemente in der Bewertung der Fortschritte des betreffenden Landes hinsichtlich der gesamtwirtschaftlichen Lage.

3.2.3 Schlußfolgerungen einer neueren Bewertung.

Im Rahmen der globalen Bewertung der MEDA-Verordnung forderte die Kommission eine externe Bewertung der strukturellen Anpassungsmaßnahmen, die unter MEDA implementiert wurden, durch unabhängige Experten an. Eine Kopie des Evaluierungsberichts wurde den Mitgliedstaaten [10] zur Verfügung gestellt. Es erscheint lohnend, die Hauptschlußfolgerungen dieses Berichts in Erinnerung zu rufen.

[10] F.P. Gruet und P. Plane, Evaluation des facilités d'ajustements structurel dans les pays au sud de la Méditérranée, 1999.

Erstens, und im Hinblick auf die Entwicklung des Instruments während des MEDA-Zeitraums, unterstreicht der Bericht, daß diese Entwicklung mit dem verstärkten Dialog kohärent war, der sich zwischen Mittelmeerpartnern und der Union im Rahmen der Initiative von Barcelona entwickelt hat. Gemäß des Berichtes war die Unterstützung der Strukturanpassung eine angemessene Antwort auf die wirtschaftlichen und finanziellen Auswirkungen der Einrichtung einer Euro-Med Freihandelszone.

Zweitens argumentiert der Bericht, daß, während es keine großen Fragen hinsichtlich der Legitimität des Instruments als solches gibt, bestimmte Fragen hinsichtlich seiner Effizienz gestellt werden können. Dies betrifft zum Beispiel die Frage der Förderungswürdigkeit. Unter der gegenwärtigen MEDA-Verordnung ist diese Förderungswürdigkeit nicht direkt verbunden mit den spezifischen Zielen des MEDA-Programms, sondern mit einer Anzahl relativ allgemeiner Indikatoren, die durch das Lomé Abkommen angeregt wurden. Der Bericht schlägt vor, die Förderungswürdigkeit primär in Verbindung mit den spezifischen Übergangskosten zu sehen, die während der Vorbereitungsphase zu einem Freihandel mit der Europäischen Union anfallen.

Drittens, während die Gutachter der Ansicht sind, daß das Prinzip direkter Haushaltszuschüsse im Rahmen der Partnerschaft angebracht ist, halten sie es für wichtig, daß der Betrag klarer gerechtfertigt wird, der jedem einzelnen Strukturanpassungsprogramm zugewiesen wird, sowie dessen Aufteilung in verschiedene Tranchen. Nach Ansicht der Gutachter liefern in dieser Hinsicht die Kosten, die mit jeder Reform verbunden werden, einen wichtigen Hinweis.

Viertens fordert der Bewertungsbericht die Kommission auf, den speziellen Charakter der Programme dadurch zu stärken, daß den folgenden Bedingungen größere Bedeutung beigemessen wird:

- der Einrichtung einer Freihandelszone mit Europa;

- dem sozio-ökonomischen Gleichgewicht der betreffenden Länder, wie in der MEDA-Verordnung erwähnt.

Fünftens, und im Hinblick auf die Zusammenarbeit mit den Institutionen von Bretton Woods, besteht der Bericht darauf, daß Programmauflagen, die zwischen den Institutionen von Bretton Woods und dem begünstigten Land vereinbart werden, nicht immer Bestandteil des Unterstützungsprogramme der Gemeinschaft werden sollten. Es wird vorgeschlagen, solche Bedingungen nur dann zu integrieren, wenn sie Hauptbedingungen im Rahmen der Strukturanpassung darstellen, oder wenn sie von eindeutiger Relevanz im Kontext der Einrichtung einer Freihandelszone mit der Europäischen Union sind.

Schließlich macht der Bericht mehrere Empfehlungen hinsichtlich der Durchführung, der Weiterverfolgung und der Auswertung vereinbarter Programme. Im Hinblick auf die Durchführung und die Auswertung der Programme empfiehlt der Bericht der Kommission, ihre analytische Kapazität zu verstärken, sowie technische Hilfe zur Unterstützung spezifischer Reformen zur Verfügung zu stellen.

3.3. 3.3 Aussichten und Schlußfolgerungen

Die zentrale Schlußfolgerung, die die Kommission aus der bisherigen Entwicklung zieht, ist, daß sich die Strukturanpassungsfazilität in Mittelmeerländern schrittweise zu einem Instrument der Assoziierungsförderung entwickelt hat. Dies entspricht den Ambitionen und den Zielen der Initiative von Barcelona.

Die weiteren Schlußfolgerungen der Kommission sind wie folgt:

- Die vollständige Integration der Budgethilfe in den bilateralen finanziellen und technischen Rahmen mit Mittelmeerpartnern war nützlich und sollte aufrechterhalten werden. Diese Integration wird es ermöglichen, den Unterstützungsbedarf, der aus der Durchführung der Assoziierungsvereinbarungen resultiert, systematisch zu berücksichtigen. Mit dem Inkrafttreten weiterer Assoziierungsvereinbarungen gibt es die Möglichkeit den spezifischen Charakter des Instruments weiter zu stärken;

- In den Programmen, die unter MEDA durchgeführt wurden, war die Betonung gesamtwirtschaftlicher Stabilisierungsziele weniger ausgeprägt: Dies erleichtert die Konzentration auf die Rolle des Instruments als Katalysator struktureller Reformen. Es ist aber nicht ausgeschlossen, daß dieses Instrument in Zukunft zur Unterstützung der Wiederherstellung makroökonomischer Gleichgewichte mobilisiert wird. Dies sollte jedoch vorzugsweise in enger Koordinierung mit anderen Instrumenten (z.B. die von der Kommission verwalteten makroökonomischen Geldanleihen für Drittländer) der Gemeinschaft und den Bretton Woods Institutionen, insbesondere des IWF geschehen;

- Die Koordinierung mit den Bretton Woods Institutionen ist wichtig und verbessert das Ansehen des Instrumentes. Zu diesem Zweck ist ein regelmäßiger Informationsaustausch zwischen der Kommission und den Bretton Woods Institutionen entscheidend. Parallele Programme haben sich als eine angemessene Methode der Zusammenarbeit mit den Institutionen von Bretton Woods erwiesen;

- Für Programme, die vor allem zur Unterstützung struktureller Reformen konzipiert werden, bleibt die Konsolidierung gesamtwirtschaftlicher Gleichgewichte, sowohl interner als auch externer, eine wichtige Auflage. Es ist undenkbar, daß finanzielle Unterstützung in Form von direkter Haushaltshilfe gegeben wird, wenn die Haushalts- und Fiskalpolitik von Partnerländern unzulänglich ist;

- Unterstützung wird sich zunehmend auf spezifische Sektorreformen konzentrieren, insbesondere auf solche, die mit der Durchführung der Assoziierungsvereinbarung verbunden sind. Dies wird ermöglichen, daß die unterstützten Programme eine stärkere europäische Prägung aufweisen und daß eine Ausweitung dieser Form der Unterstützung auf Länder erfolgt, die bis jetzt nicht davon profitiert haben;

- Durch die Assoziierungsvereinbarungen ergibt sich die Herausforderung zu weiteren Reformen und es besteht Bedarf, das soziale Profil einschließlich der Armutsbekämpfung der Partnerländer zu verbessern, ohne das es für Partnerländer unmöglich wird, dem erhöhten Wettbewerb zu begegnen, der aus der progressiven Umsetzung der Assozierungsvereinbarungen resultiert. Der Unterstützung relevanter Reformprogramme sollte eine hohe Priorität gewährt werden;

Auf der Ebene der Anwendung des Instruments gilt es über den Programmzyklus für diese Art von Unterstützung nachzudenken. Dies sollte einen Grad an Flexibilität einführen, ohne jedoch die Wirksamkeit und die Effizienz des Instruments zu gefährden. Der Wert der Gemeinschaftsunterstützung wird ebenfalls dadurch vergrößert, wenn angemessene Überwachungs- und Auswertungsmechanismen eingeführt werden. Dies sollte helfen zu vermeiden, daß Operationen einfache ad-hoc Operationen sind, die nicht ordnungsgemäß weiterverfolgt werden.

4. Schlußfolgerungen und Leitlinien für die Zukunft

Die Diskussion über die jüngsten Erfahrungen der Gemeinschaft auf dem Gebiet der Strukturanpassungshilfe zeigt eine klare Entwicklung. In AKP-Ländern wie in Mittelmeerländern ist ein Trend hin zur Unterstützung weiter gefasster Wirtschaftsreformen und weg von traditionellen, wirtschaftlichen Stabilisierungsansätzen zu verzeichnen.

Verbesserte makroökonomische Bedingungen in vielen Ländern erleichterten diesen Prozeß, obwohl es wichtige Ausnahmen gibt. Ein weiterer entscheidender Faktor ist die Entwicklung der Beziehung zwischen der Gemeinschaft und den begünstigten Ländern. Ganz besonders trifft dies auf die Innovationen zu, die innerhalb des "Post-Lomé" Rahmens vorgesehen sind oder im Falle der Mittelmeerländer, wo die Strukturanpassung dazu dient, einen wirtschaftlichen Übergangsprozeß im Rahmen der Durchführung der Euro-Med Kooperationsvereinbarungen zu unterstützen. In dieser Region hat sich daher die Strukturanpassungsfaszilität nach und nach in eine 'Assoziationsfaszilität' entwickelt.

Die Entwicklung hin zu einem vertieften Ansatz zugunsten wirtschaftlicher Reformen ist signifikant. Charakteristisch für diesem Ansatz ist, daß er sogenannte "Reformen der zweiten Generation" unterstützt, und dass die Maßnahmen abzielen auf die Schaffung transparenter und effizienter ordnungspolitischer Systeme, die Schaffung effektiver sozialer Sicherungsnetze, die Reform des Finanzsektors, die Reform staatseigener Unternehmen usw.. Auch Aspekte der Staatsführung gewinnen zunehmend an Bedeutung. Selbstverständlich sollte ein solcher Ansatz die erheblichen Unterschiede berücksichtigen, die zwischen Partnerländern hinsichtlich ihres Entwicklungsniveaus wie ihrer Beziehung zu der Union bestehen.

4.1. 4.1 Neuere Erfahrungen und Lehren

Die zunehmend stärkere Betonung der "Reformen der zweiten Generation" sollte die Lehren, die sich aus neueren Erfahrungen im Bereich der Unterstützung von Strukturanpassungsprogrammen ergeben, nicht ignorieren. Eine zentrale Schlußfolgerung ist die überragende Bedeutung eines makroökonomischen Rahmens, der Wachstum fördert, und der es erlaubt, interne und externe makroökonomische Gleichgewichte zu konsolidieren. Dies ist die Voraussetzung für nachhaltiges Wachstums, welches wiederum eine notwendige Bedingung zur Armutsbekämpfung darstellt. Eine erhebliche Anzahl von AKP-Staaten und Mittelmeerländern können wichtige Fortschritte im Bereich makroökonomischer Stabilisierung verzeichnen. Diese Fortschritte sind aber gelegentlich nicht ausreichend abgesichert, und in vielen Fällen bleibt die Situation in Partnerländern anfällig. Zukünftige Gemeinschaftsunterstützung wird somit weiterhin schnell auszahlbare Hilfe zur Unterstützung wirtschaftlicher Reformen in den Ländern mobilisieren, die externen oder internen Schocks ausgesetzt werden.

Seit langem haben sich die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten für eine Konzentration auf Aspekte der Armutsbekämpfung und auf die Auswirkungen struktureller Reformen (wie zum Beispiel Handels- und Preisliberalisierung) auf die ärmeren Bevölkerungsschichten ausgesprochen. Neben der fundamentalen Bedeutung dieser Aspekte an sich, ist ihre adäquate Behandlung auch entscheidend für die Akzeptanz der häufig schmerzhaften Reformen. Schrittweise hat die erweiterte Gebergemeinschaft diese Konzentration auf den Aspekt der Armutsbekämpfung akzeptiert; nun bedarf dieser Ansatz einer Konsolidierung und Vertiefung. Besondere Aufmerksamkeit sollte der Kohärenz zwischen Haushaltsprogrammierung, Sektorpolitiken und Reforminitiativen, den Verteilungswirkungen von Ausgaben- und Einnahmenpolitik sowie den sozialen Auswirkungen von Reformprogrammen im Rahmen eines wirtschaftlichen Übergangsprozesses zukommen.

In den meisten AKP- und Mittelmeerländern beschränken kleine Binnenmärkte den Entwicklungsprozeß. Vor diesem Hintergrund hat die Gemeinschaft stärkere regionale Verbindungen unter Partnerländern unterstützt. Solche Verbindungen erleichtern den Reformprozeß und regen eine vermehrte regionale Zusammenarbeit an. Diese Ausrichtung behält ihre Gültigkeit und sollte besonders in einem globalen Zusammenhang vertieft werden, in dem regionale Zusammenarbeit als eine Quelle wirtschaftlicher Dynamik und Diversifikation anerkannt ist.

4.2. 4.2 Neue Beziehungen

Im Rahmen der Verhandlungen für eine Konvention "Post Lomé" wird gegenwärtig die Beziehung zwischen der Gemeinschaft und den AKP-Ländern überdacht. Es ist vorgesehen, daß das künftige Abkommen eine gestärkte Partnerschaft beinhaltet, deren Basis eine vertragliche Beziehung sein wird, und die den Leistungen einzelner Länder größere Bedeutung beimißt. Regionale Handelsabkommen könnten auch eine Form dieser neuen Beziehung werden. Diese würden das gegenwärtige System einseitiger Präferenzabkommen zwischen den AKP-Ländern und der EU ersetzen.

Die Euro-Med Initiative vom November 1995 bedeutet eine fundamentale Änderung der Art der Beziehung zwischen der Gemeinschaft und den MEDA-Ländern. Das Ziel ist jetzt die Schaffung einer Euro-Med Freihandelszone bis zum Jahr 2010. Im Rahmen dieser umfassenden Partnerschaft sind bereits mit mehreren Partnerländern Assosiationsabkommen geschlossen worden, andere werden noch folgen. Sie sehen die allmähliche Schaffung einer Freihandelszone vor, und bedürfen eines umfassenden wirtschaftlichen Übergangsprozesses.

Diese sich zwischen der Gemeinschaft und den Partnerländern entwickelnden Beziehungen sind für die Regierungen ein wesentlicher Ansporn Reformen zu verfolgen. Die von der Gemeinschaft bereitgestellte Hilfe wird derart gestaltet, dass sie die Durchführung dieser Reformen unterstützt und den Übergang erleichtert.

4.3. 4.3 Vorrangige Aspekte

Die Entwicklung des Instruments der Strukturanpassung in ein umfassenderes Instrument zur Unterstützung wirtschaftlicher Reformen impliziert einen erweiterten Anwendungsbereich. Deshalb wird sich die Unterstützung der Gemeinschaft zusätzlich zu den festgelegten Prioritäten d.h. Unterstützung eines makroökonomischen Rahmens, der wirtschaftliches Wachstum fördert, Konsolidierung wirtschaftlicher Stabilisierung, Armutsbekämpfung und regionale Wirtschaftsintegration, auf vertiefte strukturelle und sektorbezogene Reformen konzentrieren. Dies betrifft insbesondere die:

- Verringerung der Armut: Die Unterstützungen der Sozialpolitik begrenzt sich nicht nur auf die Einhaltung oder das Wachstum des Haushaltes, sondern legen vielmehr wert als bisher auf den Zugang und die Qualität der sozialen Dienstleistungen, die der Bevölkerung zur Verfügung stehen. Die Probleme der Gerechtigkeit, der Verteilung des Wachstums und der Verteilungseffekt von Haushalts- und Fiskalpolitik werden ebenfalls untersucht. Dennoch kennt dieser Ansatz der Armutsbekämpfung verschiedene Arten, und die konkreten Anwendungen werden differenziert nach diversen regionalen Gegebenheiten.

- Unterstützung für die ordnungsgemäße Verwaltung öffentlicher Finanzen. Dies umfaßt Unterstützung für die Entwicklung angemessener Überwachungs- mechanismen, den Ausbau vorhandener institutioneller Kapazitäten, ein effizientes und effektives Ressourcenmanagement, die Stärkung des Rechtsstaats zur Korruptionsbekämpfung, die Verbesserung der Transparenz und die Einbindung aller gesellschaftlich relevanten Gruppen;

- Unterstützung von Reformen des öffentlichen Finanz- und Steuerwesens, dies bedeutet die Ausarbeitung und Durchführung von effizienten und administrativ machbaren Reformen, unter Berücksichtigung der Verteilungswirkungen der Fiskalpolitik;

- Unterstützung für die Entwicklung der Privatwirtschaft. Die Rolle des privaten Sektors als Wachstumsmotor ist mittlerweile allgemein anerkannt. Die Unterstützung der Gemeinschaft wird auf die Schaffung von Rahmenbedingungen ausgerichtet sein, die der Entwicklung der Privatwirtschaft förderlich sind. Dies schließt einen angemessenen gesetzlichen Rahmen (Handelsrecht, gesetzliche Regelungen für Schlichtung und Bankrott, Landnutzung, Schutz von Eigentum, Privatisierung Umweltschutz usw.), Handels- und Marktliberalisierung, Reformen im Bereich des Bank- und Kreditwesens usw. mit ein.

4.4. 4.4 Durchführungsmodalitäten und Programmanagement.

Die Diskussion der jüngsten Erfahrungen der Gemeinschaft hat die Notwendigkeit gezeigt, die Durchführungsmodalitäten und das Management ihrer Programme anzupassen. Dabei sollte die spezielle Lage eines jeden Landes hinsichtlich seines Entwicklungsniveaus sowie hinsichtlich seiner spezifischen Beziehung zu der Gemeinschaft gebührend berücksichtigt werden.

Die folgenden Schlußfolgerungen werden gezogen:

- Angesichts der Bedeutung des makroökonomischen Rahmens müssen die folgenden Förderkriterien erfuellt sein:

_ Das betroffene Land muss ein Reformprogramm umsetzen, das von den Bretton Woods Institutionen genehmigt ist oder ein Programm durchführen, das mit den diesen Institutionen abgestimmt und als gleichwertig anerkannt ist, aber nicht notwendigerweise von ihnen finanziell unterstützt wird, und das übereinstimmt mit dem Rahmen und der Effektivität der vorgesehen Reformen.

_ Die wirtschaftlichen Lage des Landes muss berücksichtigt werden, sowohl in Bezug auf sein makroökonomisches Niveau (Verschuldung, Schuldendienst, Zahlungsbilanz, Haushaltslage, Geld- und Währungssituation, Höhe des Pro-Kopf-Einkommens und der Arbeitslosigkeit) sowie im Hinblick auf seine Sektorreformen.

- Angesichts der Schlüsselrolle, die die Unterstützung der Gemeinschaft in der Entwicklungsstrategie der Partnerländer einnimmt, sollte ihre makroökonomische Unterstützung vollständig in den Rahmen der bilateralen Zusammenarbeit integriert werden. Deshalb erscheint ein spezieller und separater Finanzrahmen für die Unterstützung der Strukturanpassung nicht mehr gerechtfertigt. Dies ist schon der Fall für die MEDA-Verordnung und ist auch im Abkommen "Post-Lomé" vorgesehen.

- In Ländern, die den Kapitalverkehr im Zusammenhang mit Leistungsbilanztransaktionen liberalisiert haben, wurden allgemeine Importprogramme bereits schrittweise zugunsten der direkten Unterstützung der Staatshaushalte aufgegeben. Nichtsdestotrotz ist die Nutzung der Gegenwertmittel weiterhin ein wichtiger Bestandteil in den Programmen der AKP-Länder. Haben Länder jedoch den Kapitalverkehr im Zusammenhang mit Leistungsbilanz- transaktionen liberalisiert, ist dies nicht erforderlich; daher wird die Unterstützung der Gemeinschaft mehr und mehr, wie bereits in den Mittelmeerländern praktiziert, die Form direkter Budgethilfen annehmen. Zu diesem Zweck wird die Gemeinschaft in ihren Programmen Vorkehrungen zur ordnungsgemäßen Verwaltung öffentlicher Finanzen treffen, einschließlich eines angemessenen 'Follow-up' mit Hilfe eines Systems von Leistungsindikatoren und der Durchführung von Buchprüfungen.

- Die Auszahlung der Hilfe wird in Tranchen als direkte Haushaltshilfe und entsprechend der Beachtung der allgemeinen und/oder sektorbezogenen Ziele des Programms erfolgen.

- Es kann nur ein Programm wirtschaftlicher Reformen in einem Land geben: das Programm des Landes selbst. Deshalb sollte die Unterstützung der Kommission für Strukturanpassung und wirtschaftliche Reformen ausreichend mit anderen Gebern koordiniert werden, insbesondere mit den Mitgliedstaaten und den Bretton Woods Institutionen. Dies wird auch den Bedarf an spezifischen Bedingungen der Gemeinschaft verringern. Die Kommission wird, zusammen mit den Mitgliedstaaten und neben den Bretton Woods Institutionen, eine stärkere Rolle im Reformdialog mit den Regierungen anstreben. Für Fälle, in denen es sich als unmöglich erweist, vollständige Einigung mit anderen Gebern zu erzielen, sollte die Gemeinschaft sich immer das Recht vorbehalten, eine begrenzte Anzahl zusätzlicher Bedingungen an ihre Programme zu knüpfen. Es sollte auch anerkannt werden, daß bei den Euro-Med Assoziationsabkommen die Art des Reformprozesses in hohem Maße durch diese Assoziationsabkommen bedingt ist. Daher muss die besondere europäische Komponente gewährleistet bleiben.

- Die Kommission legt großen Wert auf die Verbesserung der Überwachung und Auswirkungen der Reformen und der durchzuführenden Politik. Es erscheint in der Tat wesentlich, die zu erwartenden Ziele und Resultate der Reformen ausdrücklich zu formulieren und öffentlich zugänglich zu machen. Die Entwicklung von Leistungsindikatoren ermöglicht den Einfluss der durchgeführten Maßnahmen zu verfolgen und zu bewerten. Solche Indikatoren werden auch die Identifizierung guter Modelle unterstützen. Eine verbesserte Effektivität der finanziellen Unterstützung wird die Folge sein, die möglicherweise den Weg für leistungsbezogene Mittelzuteilungen bereitet.

- Spezifische Sektorprogramme, besonders jene, die an sogenannte Reformen der zweiten Generation oder an die Umsetzung der Assoziationsabkommen gebunden sind, werden zunehmend im Mittelpunkt der Unterstützung stehen. Dies hat besondere Richtigkeit in den Ländern, die eine begrenzte Notwendigkeit traditioneller Stabilisierungsmaßnahmen haben.

- Die Gemeinschaft wird nach Wegen suchen, alle gesellschaftlich relevanten Gruppen in den Entwurf und die Überwachung von Programmen einzubeziehen mit dem Ziel die Transparenz zu erhöhen, die Qualität der Ausgestaltung des Reformprogramms und die zeitliche Abfolge der Reformen zu verbessern, sowie die Internalisierung zu erhöhen. In diesem Zusammenhang ist die explizite und öffentliche Darlegung der Ziele und zu erwartenden Ergebn