Glossar und Abkürzungen

Ablaufplan (Roadmap) : eine knappe erste Beschreibung einer geplanten Kommissionsinitative mit Angabe der wichtigsten Bereiche, die in der Folgenabschätzung zu behandeln sind, sowie der Planung des Ablaufs der Folgenabschätzung. Diese Ablaufpläne erfüllen zwei Funktionen: Sie enthalten einen vorläufigen Zeitplan für den betreffenden Vorschlag und sie beschreiben, wie die Folgenabschätzung durchgeführt wird. Ablaufpläne werden bei Annahme des Legislativ- und Arbeitsprogramms (CLWP) der Kommission veröffentlicht.

Ausschuss für Folgenabschätzung (Impact Assessment Board, IAB) : eine beim Generalsekretariat der Kommission angesiedelte Stelle, die eine Qualitätsbewertung aller Folgenabschätzungsberichte vornimmt und eine Stellungnahme dazu veröffentlicht. Der Ausschuss setzt sich aus vier Direktoren aus verschiedenen Generaldirektionen und dem stellvertretenden Generalsekretär der Kommission zusammen.

Berichterstatter : im Europäischen Parlament gebräuchliche Bezeichnung für ein Mitglied bzw. Mitglieder des Europäischen Parlaments, das/die für einen bestimmten Vorschlag oder Bericht zuständig ist/sind. Für denselben Vorschlag zuständige Mitglieder des Europäischen Parlaments aus anderen Fraktionen als der des offiziell benannten Berichterstatters heißen Schattenberichterstatter.

FA : Folgenabschätzung.

Führungskräfte und Experten für bessere Rechtsetzung (Directors and Experts for Better Regulation, DEBR) : Expertengruppe, die sich aus Beamten zusammensetzt, die in den EU-Mitgliedstaaten und anderen europäischen Ländern für bessere Rechtsetzung zuständig sind. Diese Gruppe trifft sich zweimal jährlich unter dem Vorsitz der Delegation des Landes, das als nächstes die Ratspräsidentschaft übernimmt. Ihr Auftrag besteht in einem Gedankenaustausch und in der Weiterentwicklung bestehender Initiativen der EU und ihrer Mitgliedstaaten zum Bürokratieabbau und zur besseren Rechtsetzung.

Hochrangige Gruppe unabhängiger Interessenträger im Bereich Verwaltungslasten ("Stoiber-Gruppe") : Diese Gruppe berät die Kommission im Hinblick auf das Aktionsprogramm zur Verringerung der Verwaltungslasten. Der ehemalige bayerische Ministerpräsident Dr. Edmund Stoiber führt den Vorsitz in dieser Gruppe. Die übrigen Mitglieder vertreten wichtige Interessenverbände. Das Mandat läuft 2010 aus.

Interventionslogik : Die Interventionslogik bildet die gedankliche Verbindung zwischen den Inputs einer Intervention und ihren tatsächlichen Outputs und in weiterer Folge ihren Auswirkungen in Form von Ergebnissen und Wirkungen.

Jährliche Strategieplanung : In der Jährlichen Strategieplanung der Kommission werden früh im Jahr n-1 die politischen Prioritäten und wichtigsten Initiativen für das Jahr n festgelegt. Gleichzeitig werden diesen vorrangigen Initiativen die entsprechenden Finanz- und Humanressourcen zugewiesen. Die Jährliche Strategieplanung dient als Grundlage für den Meinungsaustausch über das Programm der Kommission mit dem Europäischen Parlament und dem Rat.

Komitologie : Ausschussverfahren zur Überwachung von der Europäischen Kommission umgesetzter delegierter Rechtsakte. Die Ausschüsse setzen sich aus Vertretern der Mitgliedstaaten zusammen und haben den Auftrag, bestimmte delegierte Aspekte der vom Rat und, soweit Mitentscheidungsverfahren zur Anwendung kommen, vom Europäischen Parlament erlassenen sekundärrechtlichen Bestimmungen zu regeln. Die Kommission führt in diesen Sitzungen den Vorsitz und stellt das Sekretariat.

Legislativ- und Arbeitsprogramm der Kommission (Commission Legislative and Work Programme, CLWP) : In diesem alljährlich im November veröffentlichten Dokument stellt die Kommission die für das folgende Jahr geplanten Legislativ- und sonstigen Initiativen vor. Das CLWP enthält nicht alle in einem bestimmten Jahr vorgesehenen Initiativen, sondern gibt Aufschluss über wichtige politische Initiativen und konkretisiert dadurch die in der Jährlichen Strategieplanung aufgeführten politischen Prioritäten und Initiativen.

Mandelkern-Gruppe : hochrangige Beratergruppe, der Rechtsetzungssachverständige aus den Mitgliedstaaten und der Europäischen Kommission angehören. Diese Gruppe wurde im November 2000 von den für öffentliche Verwaltung zuständigen Ministern der Mitgliedstaaten eingesetzt. Den Vorsitz führte der Franzose Dieudonné Mandelkern, ein ehemaliges Mitglied des Conseil d‘État. Die Gruppe schlug im Jahr 2001 u. a. vor, dass die Kommission ein Instrument zur Abschätzung der sozialen, wirtschaftlichen und ökologischen Folgen von Rechtsetzungsvorschlägen entwickeln sollte.

MEP : Mitglied des Europäischen Parlaments.

Mitentscheidungsverfahren : Beim Mitentscheidungsverfahren nehmen der Rat und das Europäische Parlament die Legislativbefugnisse gemeinsam wahr. Beide Organe können allerdings nur auf einen Vorschlag der Kommission (die das alleinige Initiativrecht hat) hin tätig werden.

Ratsarbeitsgruppe : auf einen bestimmten Politikbereich spezialisierte Arbeitsgruppe beim EU-Ministerrat, der Delegationen aus allen Mitgliedstaaten angehören. Sie bereitet die Rechtsakte vor, die anschließend vom jeweiligen Fachministerrat angenommen werden.

Standardkostenmodell (SKM) : Methode zur Berechnung der aus vorschriftsbedingten Informationspflichten erwachsenden Kosten. Dabei werden die durchschnittlichen Einheitskosten der vorgeschriebenen Verwaltungstätigkeit mit der Gesamtzahl der im Jahresverlauf durchgeführten Verwaltungstätigkeiten multipliziert.

Umsetzung : im Unionsrecht der Vorgang, durch den die Mitgliedstaaten einer EU-Richtlinie auf nationaler Ebene Rechtskraft verleihen, indem sie entsprechende Durchführungsvorschriften erlassen.

Verwaltungslasten : Unternehmen durch die Erfüllung rechtlicher Verpflichtungen entstehende Verwaltungs- und Informationskosten.

Zusammenfassung

I. Folgenabschätzungen sind einer der Eckpfeiler der Kommissionspolitik für eine bessere Rechtsetzung zur Verbesserung und Vereinfachung neuer und geltender Rechtsvorschriften. Sie sollen die Entscheidungsfindung und Beschlussfassung durch systematische Sammlung und Analyse von Informationen zu geplanten Interventionen und Abschätzung der wahrscheinlichen Auswirkungen erleichtern. Dies sollte es den für die Rechtsetzung zuständigen Stellen ermöglichen, die zur Lösung der jeweiligen Problemstellung am besten geeignete Strategie anzunehmen.

II. Im Zuge der Prüfung wurde analysiert, ob sich Folgenabschätzungen als hilfreich für die Entscheidungsfindung in den EU-Organen erwiesen. Dazu wurde insbesondere untersucht, inwieweit

- die Kommission bei der Formulierung ihrer Vorschläge Folgenabschätzungen erstellte und diese vom Europäischen Parlament und vom Rat im Zuge des Rechtsetzungsverfahrens herangezogen wurden;

- die Verfahren der Kommission für die Erstellung von Folgenabschätzungen die Ausarbeitung ihrer Initiativen angemessen unterstützen;

- der Inhalt der Folgenabschätzungsberichte der Kommission sachdienlich war, und die Ergebnisse so dargestellt waren, dass sie in die Entscheidungsfindung Eingang fanden.

III. Die Prüfung bezog sich auf den Zeitraum 2003-2008 und umfasste u. a. folgende Elemente: einen internationalen Vergleich von Folgenabschätzungssystemen, die Analyse einer Stichprobe von Folgenabschätzungsberichten der Kommission, Befragungen von und Erhebungen bei Personen innerhalb und außerhalb der Kommission, die Folgenabschätzungen der Kommission vornehmen, überprüfen und benutzen. Die Erkenntnisse wurden vor dem Hintergrund der einschlägigen interinstitutionellen Vereinbarungen, der Leitlinien der Kommission und einer Reihe bewährter Vorgehensweisen, die in strategiepolitischen Dokumenten vorgefunden und von der OEDC festgelegt wurden, analysiert. Sachverständigengruppen begleiteten den gesamten Prüfungsablauf unterstützend und beratend.

IV. Für eine bessere Rechtsetzung sind alle am Gesetzgebungsprozess beteiligten EU-Organe verantwortlich. Die Prüfung hat gezeigt, dass Folgenabschätzungen insgesamt gesehen und vor allem in den letzten Jahren die Entscheidungsfindung in den EU-Organen wirksam unterstützt haben. Der Hof stellte insbesondere fest, dass die Kommission seit 2002 ein umfassendes Folgenabschätzungssystem eingeführt hat. Folgenabschätzungen sind zu einem festen Bestandteil der politischen Gestaltung der Kommission geworden und wurden von ihr für eine bessere Konzeption ihrer Initiativen genutzt. Die Folgenabschätzungen der Kommission werden dem Europäischen Parlament und dem Rat systematisch zwecks Unterstützung des legislativen Beschlussfassungsprozesses übermittelt, und die Nutzer in beiden Organen finden sie hilfreich bei der Prüfung der Kommissionsvorschläge. Allerdings wurden die Folgenabschätzungen der Kommission mit Voranschreiten des Rechtsetzungsverfahrens nicht aktualisiert, und das Europäische Parlament und der Rat nahmen selten Folgenabschätzungen zu ihren eigenen Änderungen vor.

V. Die Prüfung ließ Verbesserungsbedarf bei den von der Kommission zur Erstellung von Folgenabschätzungen angewandten Verfahren und dem Inhalt und der Darstellung der Folgenabschätzungsberichte erkennen:

i) Die Kommission veröffentlichte weder eine umfassende Übersicht über die außerhalb des Legislativ- und Arbeitsprogramms der Kommission (CLWP) für eine Folgenabschätzung ausgewählten Legislativvorschläge noch erläuterte sie, weshalb bestimmten Initiativen vor anderen der Vorzug gegeben wurde. Die Konsultation von Interessenverbänden wurde viel als Anfangsinput genutzt, zu Entwürfen von Folgenabschätzungsberichten wurde darauf jedoch nicht zurückgegriffen. Der Hof stellte fest, dass sich die interne Qualitätskontrolle der Folgenabschätzungstätigkeit in letzter Zeit verbessert hat, wobei es dem Ablauf zuträglich wäre, wenn sich der Ausschuss für Folgenabschätzung (IAB) früher in das Verfahren einschaltete.

ii) In den Folgenabschätzungsberichten der Kommission wurde das jeweilige Problem im Allgemeinen fundiert beschrieben, und die verfolgten Ziele wurden ausführlich dargelegt. Diese und weitere verpflichtend vorgeschriebene Abschnitte von Folgenabschätzungsberichten standen im Einklang mit den Leitlinien der Kommission. Die wichtigsten Ergebnisse und Aussagen der Folgenabschätzungsberichte sind jedoch nicht immer leicht zu erfassen, und ein Vergleich der Auswirkungen der in einem Folgenabschätzungsbericht vorgestellten verschiedenen Politikoptionen gestaltet sich mitunter schwierig. Probleme bei der Quantifizierung und monetären Bewertung der Auswirkungen ergeben sich aus der Verfügbarkeit von Daten. Schließlich wurde festgestellt, dass Durchführungs- und Durchsetzungskosten und die potenziellen Verwaltungslasten vorgeschlagener Rechtsvorschriften nicht immer ausreichend analysiert oder quantifiziert wurden.

VI. Nach Ansicht des Hofes sollte die Kommission bei der Ausarbeitung neuer und der Überarbeitung bestehender Interventionsmaßnahmen folgende Grundsätze gebührend beachten: Klarheit der Ziele, Streben nach Vereinfachung, Realitätssinn, Transparenz und Rechenschaftspflicht. Das Europäische Parlament, der Rat und die Kommission könnten die in diesem Bericht dargelegten Feststellungen und unterbreiteten Empfehlungen bei der Überarbeitung ihrer interinstitutionellen Vereinbarungen zur "Besseren Rechtsetzung" und zum "Gemeinsamen Konzept für die Folgenabschätzung" in Betracht ziehen.

Einleitung

Bessere Rechtsetzung im EU-Kontext

1. Die Kommission verfolgt mit ihrer Politik der besseren Rechtsetzung das Ziel, anstehende Rechtsvorschriften besser zu gestalten und geltende Rechtsvorschriften zu vereinfachen [1]. Die Initiative für eine "bessere Rechtsetzung" bildete die Antwort auf folgende im Jahr 2001 auf den Gipfeltreffen des Europäischen Rates in Göteborg und Laeken formulierte Erfordernisse:

- Vereinfachung und Verbesserung des Regulierungsumfeldes der Europäischen Union;

- Berücksichtigung der wirtschaftlichen, sozialen und ökologischen Auswirkungen von Vorschlägen.

2. Seitdem hat die Europäische Kommission verschiedene Maßnahmen, u. a. Folgenabschätzungen, eingeführt, um die Konzeption von Interventionsmaßnahmen zu verbessern (siehe Kasten 1).

Kasten 1

Politische Instrumente im Hinblick auf eine bessere Rechtsetzung

Vereinfachung geltender Rechtsvorschriften;

Sichtung und ggf. Zurückziehung anhängiger Vorschläge;

Überwachung und Verringerung der Verwaltungslasten;

Konsultation der betroffenen Parteien [2];

Folgenabschätzungen.

Folgenabschätzung als Instrument für eine bessere Rechtsetzung

Anwendungsbereich des Folgenabschätzungssystems der Kommission

3. Folgenabschätzungen werden für Legislativvorschläge und andere Kommissionsinitiativen erstellt. Alle wichtigen Initiativen für Rechts- und Haushaltsvorschriften sowie zur Festlegung politischer Maßnahmen mit erheblichen Auswirkungen müssen einer Folgenabschätzung unterzogen werden. Als wichtige politische Initiativen gelten alle in der Jährlichen Strategieplanung bzw. in weiterer Folge im Legislativ- und Arbeitsprogramm der Kommission (CLWP) enthaltenen Initiativen mit einigen klar festgelegten Ausnahmen. Darüber hinaus können andere wesentliche Initiativen von Fall zu Fall Folgenabschätzungen unterzogen werden [3].

4. Das Folgenabschätzungssystem der Kommission findet auch auf bestehende EU-Rechtsvorschriften Anwendung, und zwar bei der Überarbeitung bzw. Aktualisierung des gemeinschaftlichen Besitzstands, wie etwa im Rahmen des fortlaufenden Vereinfachungsprogramms. Im Jahr 2009 schließlich wurde das Folgenabschätzungssystem der Kommission auf Durchführungsmaßnahmen (sogenannte "Komitologiebeschlüsse") ausgeweitet. Diese Durchführungsmaßnahmen sind eine wichtige Quelle des EU-Rechts, da etwa 250 Komitologie-Ausschüsse jedes Jahr rund 2600 entsprechende Maßnahmen verabschieden. Ungefähr 1000 davon betreffen im Mitentscheidungsverfahren angenommene Rechtsakte [4].

Der Anwendungsbereich des Folgenabschätzungssystems der Kommission ist weiter gefasst als in vergleichbaren nationalen Systemen

5. Nur einige wenige Mitgliedstaaten verfügen über operative Folgenabschätzungssysteme [5]. Außerdem ist das Folgenabschätzungssystem der Kommission vom Umfang her anders und bis zu einem gewissen Grad weiter angelegt als entsprechende Systeme in anderen OECD-Ländern (siehe Anhang I):

- Zum einen beziehen sich andere Folgenabschätzungssysteme (wie in den USA) ausschließlich auf Durchführungsbestimmungen (also auf Regulierungsmaßnahmen, die vom Kongress zuvor gebilligte Rechtsakte weiter ausführen; im EU-Kontext lassen sich diese Maßnahmen mit "Komitologiebeschlüssen" vergleichen).

- Zum anderen richten einige europäische Länder (darunter die Niederlande und Deutschland) ihre Analysen zu künftigen Rechtsvorschriften schwerpunktmäßig auf die Bewertung der Verwaltungslasten aus. Bei der Kommission hingegen ist dies nur einer von mehreren Aspekten, die im Zuge einer Folgenabschätzung analysiert werden.

Inhalt der Folgenabschätzungsberichte der Kommission

6. In den aus diesen Folgenabschätzungen resultierenden Berichten sollten das jeweilige Problem sowie die angestrebten Ziele benannt und bewertet sowie die wichtigsten Optionen zur Erreichung der politischen Zielsetzung dargelegt und ihre wahrscheinlichen wirtschaftlichen, ökologischen und sozialen Auswirkungen analysiert werden. Desgleichen sollten die durch die vorgeschlagenen Optionen entstehenden potenziellen Verwaltungslasten untersucht, mögliche Durchführungs- und Durchsetzungsprobleme aufgezeigt und geeignete Mechanismen für Monitoring und Evaluierung der vorgeschlagenen Intervention bzw. des vorgeschlagenen Programms vorgegeben werden [6].

Zuständigkeit, verfahrenstechnische Aspekte und Kosten im Zusammenhang mit dem Folgenabschätzungssystem der Kommission

7. Jede Generaldirektion (GD) der Kommission muss ihre Folgenabschätzungen gemäß den Leitlinien der Kommission erstellen. Nach der ersten Fassung aus dem Jahr 2002 wurden diese Anleitungen dreimal aktualisiert, zuletzt im Januar 2009 [7]. Folgenabschätzungen werden von den für die politische Initiative zuständigen Bediensteten erstellt, die dabei von speziell für Folgenabschätzung zuständigen Referaten unterstützt werden. Seit 2007 sorgt der Ausschuss für Folgenabschätzung (IAB) kommissionsweit für die Qualitätssicherung und Qualitätskontrolle aller Folgenabschätzungen [8].

8. Bei der dienststellenübergreifenden Konsultation muss dem Vorschlag ein vorläufiger Folgenabschätzungsbericht beigefügt sein. Ein endgültiger Folgenabschätzungsbericht liegt dem Legislativvorschlag bei, wenn er zwecks endgültiger Annahme dem Kollegium der Kommissionsmitglieder übermittelt wird. Der endgültige Folgenabschätzungsbericht wird auch dem Europäischen Parlament und dem Rat zusammen mit dem endgültigen Vorschlag übermittelt und auf der Europa-Website bereitgestellt [9].

Interinstitutionelle Vereinbarungen zwischen dem Europäischen Parlament, dem Rat und der Kommission

9. In der interinstitutionellen Vereinbarung "Bessere Rechtsetzung" waren sich das Europäische Parlament, der Rat und die Kommission 2003 einig "über den positiven Beitrag der Folgenabschätzungen zur Verbesserung der Qualität der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften im Hinblick sowohl auf ihren Anwendungsbereich (…) als auch auf ihren Inhalt" [10]. Im Jahr 2005 unterzeichneten das Europäische Parlament, der Rat und die Kommission eine weitere interinstitutionelle Vereinbarung über ein "Gemeinsames Konzept für die Folgenabschätzung" [11].

10. Im Jahr 2005 hatten das Europäische Parlament, der Rat und die Kommission sich darauf geeinigt, die letztgenannte interinstitutionelle Vereinbarung bis Ende 2007 zu überarbeiten [12]. Diese Überarbeitung steht noch aus. Zu ihrer Vorbereitung erstellten das Europäische Parlament, der Rat und die Kommission im Jahr 2008 Bestandsaufnahmen, in denen sie ihre Erfahrungen mit dem Gemeinsamen Konzept seit 2005 darlegten [13].

11. Das Europäische Parlament hat wiederholt Entschließungen zur besseren Rechtsetzung und zur Nutzung von Folgenabschätzungen angenommen, in denen Folgenabschätzungen gemeinhin als hilfreich für die Entscheidungsfindung in der EU [14] dargestellt wurden. Auch der Rat verpflichtete sich in seinen jüngsten Schlussfolgerungen über bessere Rechtsetzung, die Folgenabschätzungsberichte der Kommission und die dazugehörigen Stellungnahmen des Ausschusses für Folgenabschätzung auch weiterhin während des gesamten Verhandlungsprozesses heranzuziehen [15]. Das Europäische Parlament und der Rat haben dem Hof ihre Standpunkte zu den in diesem Bericht behandelten Aspekten mitgeteilt (die jeweiligen Schreiben der Präsidenten des Europäischen Parlaments und des Rates sind diesem Bericht beigefügt).

12. In Abbildung 1 ist die Funktion der Folgenabschätzung bei der Ausarbeitung von und Entscheidungsfindung in Bezug auf Initiativen und Legislativvorschläge der Kommission schematisch dargestellt.

Abbildung 1

Funktion der Folgenabschätzung bei der Ausarbeitung von und Entscheidungsfindung in Bezug auf Initiativen und Legislativvorschläge der Kommission

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Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

13. Im Zuge der Prüfung wurde analysiert, ob die Folgenabschätzungen der Kommission die Entscheidungsfindung in den EU-Organen erleichterten. Insbesondere wurde untersucht, ob

- die Kommission bei der Ausarbeitung ihrer Vorschläge Folgenabschätzungen erstellte und diese vom Europäischen Parlament und vom Rat im Rechtsetzungsverfahren konsultiert wurden;

- die von der Kommission zur Erstellung von Folgenabschätzungen angewandten Verfahren ihr die Ausarbeitung von Initiativen erleichterten;

- der Inhalt der Folgenabschätzungsberichte der Kommission zweckmäßig war und die Darstellung der Erkenntnisse deren Berücksichtigung bei der Entscheidungsfindung ermöglichte.

14. Die Prüfung bezog sich auf den Zeitraum 2003-2008 und umfasste u. a. folgende Maßnahmen:

- einen Vergleich einzelner Elemente des Folgenabschätzungssystems der Kommission mit anderswo eingeführten Folgenabschätzungssystemen;

- die Analyse von Statistiken zu durchgeführten Folgenabschätzungen und einer Stichprobe von Folgenabschätzungsberichten (Scorecard-Analyse, in der fünf Generaldirektionen erfasst waren und die rund 25 % sämtlicher im geprüften Zeitraum erstellten Folgenabschätzungen abdeckt);

- Befragungen von und Erhebungen bei Personengruppen innerhalb und außerhalb der Kommission, die Folgenabschätzungen der Kommission vornehmen, überprüfen oder benutzen.

In Anhang II wird die der Prüfung zugrunde liegende Methode ausführlicher beschrieben.

15. Die Erkenntnisse wurden vor dem Hintergrund der maßgeblichen interinstitutionellen Vereinbarungen [16], den Leitlinien der Kommission [17] und einer Reihe bewährter Vorgehensweisen, die in strategiepolitischen Dokumenten [18] vorgefunden und von der OECD [19] festgelegt wurden, analysiert. Aus Fachleuten auf dem Gebiet der Folgenabschätzung und besseren Rechtsetzung zusammengesetzte Sachverständigengruppen wurden vom Hof eingeladen, den gesamten Prüfungsablauf unterstützend und beratend zu begleiten.

16. Eine Analyse der Qualität einzelner Rechtsvorschriften bzw. das Rechtsetzungsverfahren selbst waren nicht Gegenstand der Prüfung.

Bemerkungen

Nutzung von Folgenabschätzungen für die Entscheidungsfindung bei der Kommission, beim Europäischen Parlament und beim Rat

17. Folgenabschätzungen tragen durch systematische Sammlung und Analyse von Informationen zu geplanten Interventionen und Abschätzung ihrer voraussichtlichen Auswirkungen zur Entscheidungsfindung bei [20]. Gemäß den einschlägigen interinstitutionellen Vereinbarungen zwischen dem Europäischen Parlament, dem Rat und der Kommission sollen Folgenabschätzungen in erster Linie der Kommission die Ausarbeitung ihrer politischen Initiativen und Legislativvorschläge erleichtern. Im anschließenden Rechtsetzungsverfahren sollten die von der Kommission vorgelegten sowie die ggf. vom Europäischen Parlament und vom Rat erstellten Folgenabschätzungen die Informationen liefern, die es dem Gesetzgeber ermöglichen, die für die aufgezeigte Problemstellung am besten geeignete Lösung zu finden.

18. Zu diesem Zweck untersuchte der Hof im Rahmen der Prüfung,

- inwieweit die Kommission zu ihren Legislativvorschlägen und sonstigen Initiativen Folgenabschätzungen erstellte und ob diese bei der politischen Gestaltung der Kommission und Ausarbeitung ihrer Legislativvorschläge aktiv genutzt wurden;

- ob die Folgenabschätzungen der Kommission von den Nutzern beim Europäischen Parlament und beim Rat als Beitrag zum Rechtsetzungsprozess wahrgenommen wurden und ob Folgenabschätzungen die Diskussion über Legislativvorschläge in den zuständigen Ausschüssen und Arbeitsgruppen beeinflussten;

- inwieweit der Gesetzgeber von ihm selbst vorgenommene substanzielle Änderungen Folgenabschätzungen unterzog bzw. die Kommission zur Aktualisierung ihrer Folgenabschätzungen im Lichte dieser Änderungen aufforderte und ob nationale Stellen durch Bereitstellung zusätzlicher Informationen das Rechtsetzungsverfahren auf EU-Ebene erleichterten.

Folgenabschätzungen helfen der Kommission bei der Formulierung ihrer Vorschläge

Seit 2003 werden deutlich mehr Folgenabschätzungen vorgenommen

19. Im Prüfungszeitraum genossen Folgenabschätzungen starke institutionelle Unterstützung und wurden bei der Ausarbeitung politischer Initiativen und Legislativvorschläge der Kommission zunehmend als Input herangezogen [21]. Im geprüften Zeitraum wurden von der Kommission insgesamt 404 Folgenabschätzungsberichte veröffentlicht. Seit 2003 ist die Anzahl der jährlich erstellten Folgenabschätzungen gestiegen, im Jahr 2008 wurden 121 Berichte vorgelegt (siehe Abbildung 2).

Abbildung 2

Anzahl der jährlich erstellten Folgenabschätzungen

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Quelle: Europäische Kommission.

Ziel der Kommission bezüglich der Abdeckung des Legislativ- und Arbeitsprogramms (CLWP) erreicht …

20. Die Auswahl der einer Folgenabschätzung zu unterziehenden Initiativen ist unter dem Blickwinkel der politischen Konsequenzen und benötigten Ressourcen eine wichtige Entscheidung. Im geprüften Zeitraum bestand das Hauptkriterium für die Auswahl darin, dass die jeweilige Initiative im CLWP aufgeführt war, das die wichtigsten politischen Initiativen der Kommission gemäß der "Jährlichen Strategieplanung" enthält (siehe Kasten 2).

21. Zwischen 2003 und 2008 wurden zu 69 % aller im CLWP enthaltenen Initiativen Folgenabschätzungen durchgeführt. Seit 2005 werden aufgrund der von der Kommission zu diesem Zeitpunkt festgelegten Kriterien Folgenabschätzungen zu allen wichtigen Positionen ihres CLWP erstellt, d. h. zu Initiativen, bei denen erhebliche Auswirkungen zu erwarten sind.

Kasten 2

Kriterien zur Auswahl von Inititativen, die einer Folgenabschätzung zu unterziehen sind

Im Jahr 2003, dem ersten Anwendungsjahr des Folgenabschätzungssystems, beschloss die Kommission, eine bestimmte Anzahl von Vorschlägen auszuwählen, die einer Folgenabschätzung unterzogen werden sollten. Dazu stützte sie sich auf die Tragweite der ausgewählten Vorschläge bezogen auf die politischen Prioritäten, die kurzfristige Durchführbarkeit der Folgenabschätzungen durch ihre Dienststellen und die Notwendigkeit, ein ausgewogenes Verhältnis zwischen den verschiedenen Arten von Voschlägen und der Einbeziehung einer großen Bandbreite an Dienststellen aufrechtzuerhalten. Im Jahr 2004 war das Folgenabschätzungssystem erstmals ganz in den Planungszyklus integriert, und die Erstellung von Folgenabschätzungen wurde auf eine Reihe von im CLWP enthaltenen Vorschlägen ausgeweitet, bei denen erhebliche Auswirkungen zu erwarten waren [22]. Seit 2005 müssen zu allen im CLWP aufgeführten Initiativen [23] Folgenabschätzungen vorgenommen werden. Davon ausgenommen sind bestimmte Arten von Initiativen [24].

… und zunehmende Tendenz, Folgenabschätzungen auch für nicht im CLWP aufgeführte Initiativen zu erstellen

22. Im Einklang mit ihren Regeln und gestützt auf Einzelfallbewertungen erstellte die Kommission auch Folgenabschätzungen zu nicht im CLWP genannten Initiativen [25]. Im Jahr 2008 stellte diese Gruppe die Mehrheit bei den in diesem Jahr durchgeführten Folgenabschätzungen (siehe Abbildung 3).

Die Durchführung von Folgenabschätzungen wird bei der politischen Gestaltung der Kommission mehr und mehr zur gängigen Praxis

23. Folgenabschätzungen werden immer stärker Bestandteil des politischen Gestaltungsprozesses bei der Kommission. In den letzten Jahren hat die Kommission ein umfassendes Fortbildungsangebot im Bereich der Folgenabschätzungsmethodik bereitgestellt. Wie Folgenabschätzungen zu erstellen sind, wird in den vom Generalsekretariat herausgegebenen und für alle Abteilungen und Dienststellen geltenden Leitlinien der Kommission zur Folgenabschätzung vorgegeben. Seit 2002 wurden diese Anleitungen dreimal aktualisiert, zuletzt im Januar 2009 [26].

Abbildung 3

Aufschlüsselung der zwischen 2005 und 2008 durchgeführten Folgenabschätzungen – Teil des CLWP bzw. nicht Teil des CLWP

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Quelle: Analyse von Kommissionsdaten durch den EuRH.

24. Seit 2007 prüft ein vom Generalsekretariat der Kommission unterstützter Ausschuss für Folgenabschätzung (IAB) die Qualität der von den Generaldirektionen erstellten Folgenabschätzungen. Außerdem übernehmen die Generaldirektoren, wie vor Kurzem in den Leitlinien zur Folgenabschätzung präzisiert, durch Unterzeichnung des dem Ausschuss für Folgenabschätzung zur Qualitätskontrolle vorgelegten Entwurfs des Folgenabschätzungsberichts die Verantwortung dafür, dass die Folgenabschätzungsdokumente methodisch fundiert sind [27]. Gemäß den Leitlinien sind ferner Lenkungsgruppen für Folgenabschätzung einzusetzen, die für die Koordinierung der Politikbereiche im Folgenabschätzungsprozess sorgen sollen.

Folgenabschätzungen tragen vor allem zur Gestaltung der Kommissionsvorschläge bei

25. Die Prüfung ergab, dass die Kommission Folgenabschätzungen nicht als Grundlage für ihre Entscheidung nutzte, wie mit einem Vorschlag weiterverfahren werden sollte. Die Entscheidung über das Anstoßen einer Initiative fällt in der Regel vor Fertigstellung des Folgenabschätzungsberichts. Die Kommission verwendet Folgenabschätzungen eher zur Sammlung und Analyse von Belegmaterial, das im politischen Gestaltungsprozess zur Untermauerung der vorgeschlagenen Initiative herangezogen wird (ein Beispiel ist Kasten 3 zu entnehmen).

Kasten 3

Folgenabschätzungen tragen zur Untermauerung der vorgeschlagenen Initiative bei: Roaming I

Im Fall der "Roaming I"-Initiative [28] wurde die Entscheidung, Vorschriften im Wege einer Verordnung [29] (und nicht einer Richtlinie oder gar nicht) zu erlassen, beibehalten, der Legislativvorschlag im Verlauf der Folgenabschätzung jedoch angepasst. In der zweiten Konsultationsrunde hatte die Kommission ein "Inlandspreisprinzip" genanntes Regulierungskonzept als möglichen Lösungsansatz für die Probleme auf dem Roamingmarkt vorgeschlagen. In der nach der öffentlichen Konsultation erstellten Folgenabschätzung übernahm die Kommission den von den meisten Konsultationsteilnehmern vertretenen Standpunkt und schlug letztlich ein alternatives Konzept (und zwar das Europäische Heimatmarktkonzept) vor, das eine bessere Lösung für die Probleme auf dem Roamingmarkt darstellte.

26. Die Prüfung hat überdies gezeigt, dass Folgenabschätzungen – insbesondere in den letzten Jahren – eine größere Bandbreite an analysierten Optionen enthalten und dass die Ressourcenzuweisung an der Bedeutung der zu bewertenden Initiativen ausgerichtet wird:

- Analyse einer immer größeren Bandbreite an politischen Alternativen: Die mit der Ausarbeitung von Legislativvorschlägen und der zugehörigen Folgenabschätzungen befassten Kommissionsbediensteten gaben an, sie würden durch den Folgenabschätzungsprozess gezwungen, bei der Konzeption einer politischen Initiative mehr Alternativen als früher zu erwägen. Im gesamten Prüfungszeitraum war bei der Anzahl der in den Folgenabschätzungsberichten dargelegten alternativen Optionen ein Anstieg zu verzeichnen. Insbesondere im Falle der in den Jahren 2007 und 2008 erstellten Folgenabschätzungen zeigte die Analyse des Hofes, dass die Kommission zunehmend mehrere praktikable Regulierungsalternativen untersuchte.

- Vorrangige Zuweisung von Ressourcen zu Legislativvorschlägen und im CLWP enthaltenen Initiativen: Nach Auffassung der Kommission müssen für die Analyse wichtiger Initiativen mehr Ressourcen bereitgestellt werden als für die Analyse weniger wichtiger Initiativen. In ihren Leitlinien nennt sie diese Vorgehensweise den Grundsatz der proportionalen Analyse [30]. Auf der Grundlage von der Kommission vorgelegter Berechnungen lässt sich nachweisen, dass mehr Zeit auf Folgenabschätzungen für Legislativvorschläge (gegenüber nichtlegislativen Initiativen) sowie für im CLWP ausgewiesene Vorschläge (gegenüber darin nicht ausgewiesenen Vorschlägen) aufgewendet wird (siehe Abbildung 4). Die Kommission setzt ihre Ressourcen schwerpunktmäßig folglich gemäß den vorab festgelegten Prioritäten ein.

Abbildung 4

Für die Erstellung von Folgenabschätzungsberichten durchschnittlich eingesetzte Humanressourcen

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Anmerkung: 52 Folgenabschätzungsberichte.

Quelle: Analyse von Kommissionsdaten durch den EuRH (2009).

Folgenabschätzungen werden auf der Ebene des Kollegiums der Kommissionsmitglieder aktiv für die Entscheidungsfindung genutzt

27. Bei der Kommission werden Initiativen und Folgenabschätzungen in den Generaldirektionen unter der Aufsicht des für einen bestimmten Politikbereich zuständigen Kommissionsmitglieds ausgearbeitet. Anschließend werden Kommissionsvorschläge vom Kollegium der Kommissionsmitglieder angenommen, wobei die entsprechenden Beschlüsse in der Regel in den wöchentlichen Sitzungen der Kabinettsbediensteten vorbereitet werden. Befragte Kabinettsbedienstete der Kommission gaben an, dass Folgenabschätzungsberichte eine wertvolle Informationsquelle zu Vorschlägen darstellten, die von anderen Kommissionsmitgliedern als dem, in dessen Kabinett sie tätig sind, vorgelegt wurden. Außerdem würden Folgenabschätzungen (und die zugehörigen Stellungnahmen des Ausschusses für Folgenabschätzung) in den wöchentlichen Vorbereitungssitzungen regelmäßig erörtert.

Die Folgenabschätzungsberichte der Kommission werden von den meisten Nutzern beim Europäischen Parlament und beim Rat als wichtige Informationsquelle im Rechtsetzungsverfahren gesehen

Die Folgenabschätzungsberichte der Kommission werden dem Europäischen Parlament und dem Rat gemeinsam mit der politischen Initiative übermittelt

28. Folgenabschätzungsberichte werden dem Europäischen Parlament und dem Rat "umfassend und frei zugänglich gemacht", so dass sich der Gesetzgeber ein umfassendes Bild von der im Folgenabschätzungsbericht dargelegten Faktenlage machen kann [31]. Im geprüften Zeitraum wurden alle Folgenabschätzungsberichte zu Legislativvorschlägen beiden Organen übermittelt.

Kasten 4

Vorbildliche Vorgehensweise am Beispiel einer Folgenabschätzung, die in einer Ausschussarbeitsgruppe des Europäischen Parlaments vorgestellt und diskutiert wurde

Im Ausschuss für Binnenmarkt und Verbraucherschutz stand eine Arbeitsgruppensitzung im Zeichen der Vorstellung und Erörterung der Folgenabschätzung zum Vorschlag für eine Richtlinie über Rechte der Verbraucher [32]. Im Anschluss an eine kurze Präsentation der Folgenabschätzung durch einen Vertreter der Kommission äußerten sich mehrere Mitglieder des Europäischen Parlaments zum Inhalt des Folgenabschätzungsberichts und unterbreiteten Vorschläge für Aspekte, die von der Kommission noch eingehender beleuchtet werden sollten. Dieses Beispiel macht deutlich, dass Folgenabschätzungen bei der Information des Gesetzgebers eine Rolle spielen können und dass die Erörterung von Folgenabschätzungsberichten mit Mitgliedern des Europäischen Parlaments der Kommission wichtiges Feedback zum Legislativvorschlag liefern kann.

Folgenabschätzungen der Kommission werden in den Sitzungen der Ausschüsse des Europäischen Parlaments und der Ratsarbeitsgruppen selten besprochen

29. Beim Europäischen Parlament wie auch beim Rat ist es empfohlene Praxis, die Folgenabschätzung der Kommission stets zu jedem vorgelegten Vorschlag zu diskutieren [33]. Sowohl beim Parlament als auch beim Rat weicht die gängige Praxis aber deutlich von dieser empfohlenen Vorgehensweise ab:

- Beim Europäischen Parlament werden die Folgenabschätzungsberichte der Kommission in den Sitzungen der Ausschüsse nicht systematisch vorgestellt und diskutiert. Die Prüfung hat ergeben, dass die Kommission nur in Ausnahmefällen um Vorstellung ihrer Folgenabschätzung ersucht wurde (Kasten 4 ist ein Beispiel für eine vorbildliche Vorgehensweise zu entnehmen). Die Analyse von mehr als 12000 öffentlichen Dokumenten der Ausschüsse des Europäischen Parlaments der Wahlperiode 2004-2009 hat ergeben, dass nur in einem Dokument ausdrücklich auf eine Folgenabschätzung der Kommission verwiesen wurde [34].

- In den internen Leitlinien des Rates wird die Erörterung der Folgenabschätzungen der Kommission auf Arbeitsgruppenebene empfohlen [35]. Befragungen von Ratsbediensteten zufolge wird über eine förmliche Erörterung der Folgenabschätzung und ggf. eine Vorstellung durch die Kommission von Fall zu Fall entschieden (Kasten 5 ist ein Beispiel für eine vorbildliche Vorgehensweise zu entnehmen). Eine Analyse des öffentlichen Dokumentenregisters des Rates für den Zeitraum 2004-2009 ergab, dass lediglich vier Dokumente einen expliziten Verweis auf eine Folgenabschätzung der Kommission enthielten.

Kasten 5

Vorbildliche Vorgehensweise am Beispiel von Folgenabschätzungen, die von einer Ratsarbeitsgruppe diskutiert wurden

Während des geprüften Zeitraums wurden in der Ratsarbeitsgruppe zwei Folgenabschätzungen zur Energiepolitik vorgestellt: das Legislativpaket zum Elektrizitäts- und Erdgasbinnenmarkt [36] und das Paket der Durchführungsmaßnahmen für die Ziele der EU in den Bereichen Klimawandel und erneuerbare Energie bis 2020 [37]. In beiden Fällen kam die Diskussion auf Anregung der Kommission zustande. Sie blieb nicht auf eine Arbeitsgruppensitzung beschränkt, sondern beeinflusste die Debatte beim Rat während des gesamten Rechtsetzungsverfahrens.

Folgenabschätzungen der Kommission liefern dem Europäischen Parlament und dem Rat relevantes und informatives Begleitmaterial zu den Vorschlägen

30. Obwohl in den amtlichen Dokumenten des Europäischen Parlaments und des Rates in den wenigsten Fällen förmlich auf die Folgenabschätzungen der Kommission verwiesen wird, gaben Nutzer der Folgenabschätzungsberichte der Kommission in beiden Organen an, die Berichte lieferten ihnen wichtige Zusatzinformationen zum Kommissionsvorschlag (siehe Abbildung 5).

Abbildung 5

Erhebung bei den Arbeitsgruppen des Rates: Rolle der Folgenabschätzungen der Kommission bei der Beschlussfassung im Rat

Quelle:Erhebung des EuRH bei den Arbeitsgruppen des Rates (2009).

| Stimme zu | Stimme nicht zu | Weiß nicht |

Die Folgenabschätzungen der Kommission spielen eine wichtige Rolle, indem sie nutzbringende Informationen für die Beschlussfassung im Rat liefern. | 53 % | 35 % | 12 % |

| Immer/ Meistens/Oft | Selten/Nie | Weiß nicht |

Folgenabschätzungen beeinflussten von der Delegation angenommene Beschlüsse oder Standpunkte. | 50 % | 42 % | 8 % |

Die Delegationen äußern sich in den Arbeitsgruppensitzungen zum Inhalt der Folgenabschätzung. | 38 % | 55 % | 7 % |

Die Delegationen fordern bei der Kommission weitere Einzelheiten zu ihrer Beurteilung an. | 35 % | 57 % | 8 % |

Nach Ansicht der Nutzer wirkten sich Folgenabschätzungen positiv auf die Qualität der EU-Rechtsvorschriften aus

31. Die im Rahmen der Prüfung befragten Nutzer beim Europäischen Parlament und beim Rat befürworteten Folgenabschätzungen im Allgemeinen. Die große Mehrheit (68 %) der im Zuge der Erhebung bei den Ratsarbeitsgruppen Befragten gab an, dass sich die von ihnen geprüften Folgenabschätzungsberichte positiv auf die Qualität des endgültigen Rechtsakts auswirkten. Diese positive Haltung gegenüber dem Folgenabschätzungssystem der Kommission wurde auch von den anlässlich der DEBR-Sitzung im Juni 2009 befragten nationalen Sachverständigen für bessere Rechtsetzung bekräftigt. Mehr als 8 von 10 Befragungsteilnehmern (85 %) würdigten Folgenabschätzungen als Beitrag zu dem von der EU verfolgten politischen Ziel einer besseren Rechtsetzung (siehe Abbildung 6).

Abbildung 6

Erhebungen: Beitrag von Folgenabschätzungen zur besseren Rechtsetzung

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Anmerkung: 26/90 Antworten.

Quelle: Erhebung des EuRH bei den Arbeitsgruppen des Rates/Erhebung bei den Führungskräften und Experten für bessere Rechtsetzung (2009).

Interessengruppen und zivilgesellschaftliche Organisationen berücksichtigen Folgenabschätzungen in ihren Diskussionsbeiträgen zu Legislativvorschlägen

32. Die öffentliche Kontrolle von Legislativvorschlägen ist im Zusammenhang mit dem politischen Ziel einer besseren Rechtsetzung von größter Wichtigkeit. Bei den endgültigen Folgenabschätzungsberichten der Kommission handelt es sich um öffentliche Dokumente, die allen betroffenen Parteien online zugänglich sind, sobald die entsprechende politische Initiative als Vorschlag vorliegt. Diese Vorgehensweise ist international üblich (siehe Anhang I).

33. Befragungen bei Zusammenschlüssen betroffener Parteien als Repräsentanten von Interessengruppen und Zivilgesellschaft [38] haben ergeben, dass deren Vertreter Folgenabschätzungen systematisch berücksichtigten. Einige gaben allerdings an, die Folgenabschätzungsberichte für eine Begründung des Kommissionsvorschlags und nicht für eine unabhängige Beurteilung dessen potenzieller Folgen zu halten. Diese Kritik wurde eher im Zusammenhang mit Folgenabschätzungen aus den Anfangsjahren des Systems geäußert, ist inzwischen aber kaum noch zu hören.

Die potenziellen Auswirkungen von Änderungen am ursprünglichen Kommissionsvorschlag werden nicht in einer zusätzlichen Folgenabschätzung behandelt

Das Parlament und der Rat nahmen acht Folgenabschätzungen zu Änderungen an Kommissionsvorschlägen vor

34. Durch das institutionelle Gefüge der Europäischen Union unterscheidet sich das Rechtsetzungsverfahren von dem in den meisten Mitgliedstaaten. Gemäß Vertrag handeln das Europäische Parlament und der Rat als Gesetzgeber, das Initiativrecht steht aber allein der Kommission zu. Mit Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon gilt das Mitentscheidungsverfahren nun für eine größere Zahl von Politikbereichen.

35. In der Praxis werden fast alle Kommissionsvorschläge im Verlauf des Rechtsetzungsverfahrens vom Gesetzgeber (mitunter erheblich) geändert. Das Europäische Parlament und der Rat haben sich daher für den Fall, dass das Verfahren der Mitentscheidung Anwendung findet, darauf verständigt, dass sie "auf der Grundlage gemeinsam festgelegter Kriterien und Verfahren vor der Annahme einer wesentlichen Abänderung im Rahmen der ersten Lesung oder im Stadium der Vermittlung ebenfalls Folgenabschätzungen vornehmen lassen (können)" [39]. Diese Verpflichtung wurde im Gemeinsamen Interinstitutionellen Konzept für die Folgenabschätzung aus dem Jahr 2005 bekräftigt [40].

36. Dieser Aspekt der Interinstitutionellen Vereinbarung wurde vom Europäischen Parlament und vom Rat aber nur teilweise umgesetzt. Zwischen 2005 und 2008 verabschiedete das Europäische Parlament 377, der Rat 1946 Akte des abgeleiteten Rechts [41]. Die Prüfung ergab, dass während dieses Zeitraums

- das Europäische Parlament Folgenabschätzungen zu Änderungen an sieben Vorschlägen erstellt hatte [42];

- der Rat eine Folgenabschätzung durchgeführt hatte [43].

37. Das Europäische Parlament [44] und der Rat [45] bekräftigten unlängst ihre Verpflichtung, Folgenabschätzungen zu ihren eigenen wesentlichen Änderungen vorzunehmen. Doch während das Europäische Parlament durch Regelung der entsprechenden Verfahren in einem Rahmenvertrag die Voraussetzungen für die Erstellung eigener Folgenabschätzungen geschaffen hat, ist dies beim Rat noch nicht der Fall [46].

Von der Kommission weitergegebene Folgenabschätzungen werden während des Rechtsetzungsverfahrens nicht aktualisiert

38. Zusätzlich zu Folgenabschätzungen, die vom Europäischen Parlament oder vom Rat vorgenommen werden, ist in den Interinstitutionellen Vereinbarungen vorgesehen, dass der Gesetzgeber die Kommission auffordern kann, ihre ursprüngliche Folgenabschätzung im Lichte der vom Europäischen Parlament und vom Rat angenommenen Änderungen zu aktualisieren [47].

39. Den Folgenabschätzungsbericht der Kommission zu aktualisieren wäre vor allem für maßgebliche Rechtsakte bzw. in den Fällen äußerst wichtig, in denen erhebliche Änderungen am ursprünglichen Kommissionsvorschlag (etwa bezüglich der Interventionslogik oder der anzuwendenden Instrumente) zur Annahme vorgeschlagen worden waren [48].

40. Im Zuge der Prüfung wurde allerdings festgestellt, dass während des geprüften Zeitraums Folgenabschätzungen der Kommission nicht aktualisiert wurden. Selbst bei der Dienstleistungsrichtlinie, die im Zuge des Rechtsetzungsverfahrens grundlegend geändert wurde, war dies nicht der Fall (siehe Kasten 6).

Kasten 6

Beispiel des Kommissionsvorschlags für eine "Richtlinie über Dienstleistungen im Binnenmarkt"

Mit diesem Legislativvorschlag bezweckte die Kommission den Abbau von Hemmnissen beim grenzüberschreitenden Handel mit Dienstleistungen in der EU. Der ursprüngliche Kommissionsvorschlag wurde im März 2004 [49], der zugehörige Folgenabschätzungsbericht im Januar 2004 [50] vorgelegt. Am 22. März 2005 befand der Europäische Rat eine weitreichende Überarbeitung des ursprünglichen Vorschlags durch die Kommission für nötig, damit das Europäische Sozialmodell besser gewahrt würde. Am 5. April 2006 legte die Kommission dem Rat einen geänderten Vorschlag vor, in den die meisten der in Anwendung des Mitentscheidungsverfahrens vom Europäischen Parlament in erster Lesung vorgeschlagenen Änderungen übernommen wurden. Am 29. Mai 2006 billigte der Rat den geänderten Text [51]. Es wurde aber keine überarbeitete Folgenabschätzung vorgelegt, um die Folgen der Änderungen am ursprünglichen Vorschlag aufzuzeigen. Der überarbeitete Vorschlag wurde schließlich am 12. Dezember 2006 vom Europäischen Parlament und vom Rat in Form der Richtlinie 2006/123/EG verabschiedet.

Verwendung nationaler Folgenabschätzungen von Mitgliedstaaten im Rechtsetzungsverfahren: vorbildliche Vorgehensweise im Vereinigten Königreich

41. Folgenabschätzungen zu Kommissionsvorschlägen könnten auch von den nationalen Verwaltungen erstellt werden, um eine Grundlage für die Verhandlungsposition ihrer Regierung beim Rat zu schaffen. Die Prüfung hat allerdings ergeben, dass in der Praxis nur das Vereinigte Königreich sein nationales Folgenabschätzungssystem systematisch für diese Zwecke einsetzt (siehe Kasten 7).

Kasten 7

Nationale Folgenabschätzungen zu Kommissionsvorschlägen – einschlägige internationale Praxis

Das Vereinigte Königreich erstellt nationale Folgenabschätzungen zu maßgeblichen Kommissionsvorschlägen, um die Verhandlungsposition seiner Ständigen Vertretung zu stärken [52]. Bei der Durchführung seiner Folgenabschätzungen stützt es sich in der Regel auf Daten zum Vereinigten Königreich und vertieft auf diese Weise die in der Folgenabschätzung der Kommission enthaltene Analyse. In Deutschland hat der Bundestag die Verpflichtung zur Bewertung der Auswirkungen von Vorschlägen für EU-Rechtsvorschriften eingeführt, dies wurde jedoch noch nicht umgesetzt [53]. In Polen haben die Behörden ebenfalls das Mandat, bei Vorlage eines wichtigen Legislativvorschlags eine nationale Folgenabschätzung zu erstellen, doch ein förmliches Folgenabschätzungssystem hat sich daraus bisher noch nicht entwickelt.

Verfahren der Kommission für die Erstellung von Folgenabschätzungen

42. Die von der Kommission zur Erstellung von Folgenabschätzungen verwendeten Verfahren sind entscheidend dafür, wie Folgenabschätzungen die Entscheidungsfindung innerhalb der Kommission unterstützen. Im Zuge der Prüfung wurde deshalb untersucht, ob durch den Ansatz der Kommission gewährleistet war, dass

- für Folgenabschätzungen die Initiativen mit den erheblichsten Auswirkungen bzw. die politisch besonders sensiblen Initiativen ausgewählt werden;

- die Interessengruppen in den wichtigsten Phasen des Folgenabschätzungsprozesses konsultiert werden;

- die Folgenabschätzungen einer Qualitätsprüfung unterzogen werden.

Verfahren für die Auswahl und Ausrichtung der Folgenabschätzungstätigkeit müssen transparenter werden

43. In ihren Anleitungen gibt die Kommission genau vor, nach welchen Kriterien ihre Dienststellen (gemeinsam mit dem Generalsekretariat) festlegen sollten, zu welchen Initiativen Folgenabschätzungen durchzuführen sind. Folgenabschätzungen sollten insbesondere auf die Initiativen mit den erheblichsten Auswirkungen auf Bürger, Unternehmen und Verwaltungen bzw. auf politisch sensible Initiativen ausgerichtet sein.

Die von der Kommission vorgenommene Auswahl der Initiativen, die Folgenabschätzungen zu unterziehen sind, beruht auf einer Einzelfallanalyse

44. Die Entscheidung über die Durchführung einer Folgenabschätzung stützt sich auf eine Einzelfallanalyse. Die Kommission verwendet keine quantifizierbaren Indikatoren (wie etwa die geschätzten monetären Auswirkungen), um Schwellenwerte festzulegen, ab denen Folgenabschätzungen erstellt werden müssen. Einige OECD-Länder verfolgen einen Ansatz mit entsprechenden Schwellenwerten (siehe Anhang I). Bei Folgenabschätzungen zu nicht im CLWP aufgeführten Legislativvorschlägen werden die Gründe, aus denen Initiativen zur Analyse ausgewählt werden, nicht veröffentlicht.

Die monatliche Berichterstattung der Kommission über die Rechtsetzungstätigkeit enthält keine Angaben zu geplanten Folgenabschätzungen

45. Ein Überblick über sämtliche bei der Kommission in Ausarbeitung befindlichen Legislativvorschläge (die genaue Planung der wichtigsten Initiativen) wird dem Europäischen Parlament und dem Rat monatlich übermittelt und auf der "Europa"-Website veröffentlicht. Diesem monatlichen Bericht ist allerdings nicht zu entnehmen, welche Initiativen Folgenabschätzungen zu unterziehen sind. Diese Sachlage unterscheidet sich vom System der Vereinigten Staaten, in dem die entsprechenden Initiativen im Gesamtkatalog anstehender Regulierungsmaßnahmen klar gekennzeichnet sind [54]. Im Vereinigten Königreich müssen die öffentlichen Stellen ebenfalls eine Übersicht über alle für die nächsten drei Jahre geplanten Legislativvorschläge, die mit einer Folgenabschätzung einhergehen müssen, veröffentlichen (siehe Anhang I).

46. Im geprüften Zeitraum waren die dem CLWP beigefügten Ablaufpläne die einzigen Unterlagen, die einen Hinweis auf die Initiativen enthielten, zu denen Folgenabschätzungen durchzuführen waren. Wurden Folgenabschätzungen erstellt, die nicht mit im CLWP ausgewiesenen Initiativen verknüpft waren (d. h. die meisten Folgenabschätzungen im Jahr 2008), war dies außerhalb der Kommission nicht im Voraus erkennbar.

Konsultationen werden häufig als Input für Folgenabschätzungen genutzt, jedoch nicht in Bezug auf Berichtsentwürfe

47. Das Folgenabschätzungsverfahren sollte transparent sein und sich auf die Sachkenntnis und die Auffassungen anderer stützen. Durch die öffentliche Kontrolle lässt sich wirksam überprüfen, ob Folgenabschätzungen die wichtigsten Themen aufgreifen, alle praktikablen Politikoptionen berücksichtigen und ein ausgewogenes Bild vermitteln. Konsultationen ermöglichen es der Kommission, die Stellungnahmen der betroffenen Parteien zu sammeln und verschiedene Standpunkte zu berücksichtigen. Diese Konsultationen sollten nach Maßgabe der dafür von der Kommission aufgestellten Vorgaben vorgenommen werden [55].

48. Die Kommission tritt häufig in Konsultationen mit Interessengruppen ein, und die vorgelegten Beiträge werden zunehmend auf der "Europa"-Website veröffentlicht. Die Prüfung ergab, dass die Mindestkonsultationsfristen in der Regel eingehalten wurden.

49. Durch Konsultationen zu Entwürfen von Folgenabschätzungsberichten lässt sich sicherstellen, dass die Analyse vollständig, stimmig und richtig ist. Sie liefern insbesondere eine Grundlage für die Ermittlung und Quantifizierung der potenziellen Kosten- und Nutzenelemente, Verwaltungslasten sowie Durchführungs- und Durchsetzungsprobleme. Die Analyse des Hofes ergab aber, dass die Kommission zu Entwürfen von Folgenabschätzungsberichten keine Konsultationen durchführte. Konsultationen wurden mitunter zwar genutzt, um mögliche Politikoptionen früh im Verfahren zu ermitteln (dies galt für 21 % der überprüften Folgenabschätzungen), betrafen aber praktisch nie die vorläufige Beurteilung der verschiedenen Optionen durch die Kommission. Im Rahmen der Erhebung bei den Ratsarbeitsgruppen gaben 72 % der Befragten an, dass einige Zeit vor Veröffentlichung des Kommissionsvorschlags ein Zwischenbericht zur Verfügung gestellt werden sollte (siehe Abbildung 7).

50. Der Hof stellt fest, dass in einigen OECD-Ländern wie Australien [56], den USA [57] und dem Vereinigten Königreich [58] Entwürfe von Folgenabschätzungsberichten systematisch zwecks Information und Stellungnahme veröffentlicht oder Entwürfe vorgeschlagener Rechtsakte mit Interessenverbänden erörtert werden (siehe Anhang I).

Abbildung 7

Erhebung bei den Arbeitsgruppen des Rates: Im Vorfeld des Vorschlags sollte ein Zwischenbericht zur Folgenabschätzung bereitgestellt werden

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Anmerkung: 91 Antworten.

Quelle: Erhebung des EuRH bei den Arbeitsgruppen des Rates (2009).

Von der Kommission zuletzt vorgenommene Verbesserungen bei der Qualitätsprüfung ihrer Folgenabschätzungsberichte

Der Ausschuss für Folgenabschätzung prüft die Qualität der Folgenabschätzungen in der Kommission

51. Seit 2008 prüft der Ausschuss für Folgenabschätzung praktisch alle Entwürfe für Folgenabschätzungsberichte. Seine Qualitätskontrolle erstreckt sich auf sämtliche in einer Folgenabschätzung behandelten Aspekte und sämtliche Phasen des Prozesses, beginnend mit einer Eingangsüberprüfung des Ablaufplans. Hält der Ausschuss für Folgenabschätzung die Qualität eines Folgenabschätzungsberichts für mangelhaft, so kann er die Wiedervorlage verlangen, was im Jahr 2008 bei 43 von 135 Berichten der Fall war. Vier dieser erneut vorgelegten 43 Berichte mussten sogar noch einmal überarbeitet und ein drittes Mal vorgelegt werden.

52. Die im Rahmen der vertiefenden Fallstudien befragten Kommissionsbediensteten gaben an, dass durch die Schaffung des Ausschusses für Folgenabschätzung als interne Qualitätsprüfstelle Druck auf die Generaldirektionen entstanden sei, qualitativ gute Berichtsentwürfe vorzulegen. Auch die Transparenz des Systems erhöhte sich dadurch, da sämtliche IAB-Stellungnahmen auf der "Europa"-Website veröffentlicht werden.

Wirksamkeit der Qualitätsprüfung hängt von der rechtzeitigen Verfügbarkeit der IAB-Stellungnahme ab

53. Da die Kommissionsinitiative die dienststellenübergreifende Konsultation, die Beschlussfassung der Kommissionsmitglieder und die Übersetzung durchlaufen muss, kann sich die IAB-Stellungnahme auf die endgültige Fassung der betreffenden Initiative nur dann erheblich auswirken, wenn die Überprüfung durch den IAB früh genug im Verfahren stattfindet. Die Empfehlungen des IAB sind in vielen Fällen wesentlich, und ihre Berücksichtigung würde umfangreiche Zusatzarbeiten und potenzielle Änderungen der Initiative bedeuten. Dies stellte in den Jahren 2007 und 2008 eine Herausforderung dar, denn in einem Drittel der analysierten Fälle lagen zwischen der endgültigen IAB-Stellungnahme und der Annahme des Vorschlags weniger als sechs Wochen. Wie den analysierten Berichten des Ausschusses für Folgenabschätzung zu entnehmen ist, wurden seine Empfehlungen in den endgültigen Folgenabschätzungsberichten dennoch zumindest bis zu einem gewissen Grad berücksichtigt.

Der Ausschuss für Folgenabschätzung darf die Durchführung von Folgenabschätzungen nicht verlangen, sondern das Generalsekretariat und die Generaldirektionen bei der Auswahl der einer Folgenabschätzung zu unterziehenden Initiativen nur beraten

54. Der Ausschuss für Folgenabschätzung kann aufgrund seines Mandats die Generaldirektionen nicht zur Einleitung einer Folgenabschätzung zu einem bestimmten Vorschlag auffordern (siehe Anhang I). Er berät jedoch das Generalsekretariat und die Generaldirektionen bei der Ermittlung von Initiativen, die einer Folgenabschätzung unterzogen werden sollten [59]. Auf dieser Grundlage hielt das Generalsekretariat im Jahr 2008 zunächst 55 zusätzliche Folgenabschätzungen für nötig. Nach Konsultation der Generaldirektionen erachtete das Generalsekretariat eine Folgenabschätzung in 21 dieser Fälle für nötig.

55. Außerdem kann der IAB einen Folgenabschätzungsbericht (und den zugehörigen Legislativvorschlag) nicht stoppen; stattdessen kann das Generalsekretariat im Zuge der dienststellenübergreifenden Konsultation in Bezug auf beide Dokumente intervenieren. Im geprüften Zeitraum stellte der Hof allerdings keine Intervention fest, die konkret gegen einen endgültigen Folgenabschätzungsbericht gerichtet gewesen wäre.

Inhalt und Darstellung der Folgenabschätzungsberichte der Kommission

56. Die Ergebnisse des Folgenabschätzungsprozesses werden in Folgenabschätzungsberichten zusammengefasst, die Informationen enthalten sollten, auf deren Grundlage der Gesetzgeber die für die aufgezeigte Problemstellung am besten geeignete Lösung beschließen kann. Die Folgenabschätzungsberichte der Kommission sollten daher eine umfassende und vergleichende Bewertung der verschiedenen praktikablen Optionen liefern. Im Zuge der Prüfung wurde untersucht, ob

- die Problemstellung in den Folgenabschätzungsberichten beschrieben und erläutert wurde, wie die Vorteile einer geplanten Intervention erzielt werden sollten;

- die in den Folgenabschätzungsberichten enthaltenen Informationen benutzerfreundlich dargestellt waren und einen Vergleich der analysierten alternativen Optionen zuließen;

- die Folgenabschätzungen die für die politischen Entscheidungsträger wichtigen Informationen enthielten (etwa Angaben zu potenziellen Durchführungsproblemen, Durchsetzungsaspekten und Verwaltungslasten).

In diesem Zusammenhang räumt der Hof ein, dass jegliche Analyse potenzieller künftiger Folgen zwangsläufig unsicher, unvollständig und vereinfacht ist.

Wie sich die angestrebten Wirkungen mit der vorgeschlagenen Intervention bestmöglich erzielen lassen, Muss noch besser dargelegt werden

57. In den Folgenabschätzungsberichten sollten das jeweilige Problem dargelegt, die einschlägigen politischen Ziele präzise angegeben und eine Reihe geeigneter Optionen zur Lösung des festgestellten Problems aufgezeigt werden. Außerdem sollte beleuchtet werden, wie sich die angestrebten Wirkungen und Ergebnisse mit dem vorgeschlagenen Umsetzungsmechanismus erzielen lassen.

Folgenabschätzungsberichte enthalten fundierte Problembeschreibungen und präzise politische Ziele

58. Seit 2003 muss in den Folgenabschätzungen gemäß den Leitlinien der Kommission das anstehende Problem aufgezeigt und es müssen auf das Problem und seine Ursachen abgestimmte politische Ziele festgelegt werden. Alle im Rahmen der Analyse des Hofes überprüften Folgenabschätzungsberichte enthielten Abschnitte zu Problemstellung und politischen Zielen. Die vom Hof einer eingehenden Analyse unterzogenen Berichte zeigten, dass diese Abschnitte einen angemessenen Überblick über das Problem lieferten und sachgerechte politische Ziele festgelegt wurden.

59. Dies wurde bestätigt durch die Umfragen bei Nutzern von Folgenabschätzungsberichten in den anderen Organen, den Mitgliedstaaten und bei Interessenverbänden. Sie gaben an, dank dieser Abschnitte häufig besser nachvollziehen zu können, weshalb die Kommission einen Vorschlag einbringt. Nach Aussage der Befragten handelte es sich bei diesen Abschnitten um die am häufigsten gelesenen Teile der Folgenabschätzungsberichte. Außerdem gaben 84 % der Teilnehmer an der Erhebung bei den Ratsarbeitsgruppen in ihren Antworten an, sie stimmten zu bzw. stimmten voll und ganz zu, dass die Problembeschreibung ihnen ein besseres Verständnis der Überlegungen ermögliche, auf die sich der Vorschlag stützt.

Interventionslogik wird nicht genutzt, um zu veranschaulichen, wie die angestrebten Vorteile erzielt werden sollen

60. In keinem der vom Hof überprüften Folgenabschätzungsberichte wurde die der Initiative zugrunde liegende Interventionslogik explizit beschrieben. Infolgedessen wird in den Folgenabschätzungsberichten nicht einheitlich dargestellt, wie sich die Ziele und angestrebten Wirkungen der vorgeschlagenen Intervention mit dem geplanten Umsetzungsmechanismus und – bezogen auf die Ausgabenprogramme – den veranschlagten Haushaltsmitteln verwirklichen lassen [60].

Die Analyse der Folgen und deren Darstellung ist verbesserungsbedürftig

61. Folgenabschätzungsberichte müssen für nicht fachkundige Leser leicht zugänglich und verständlich sein, damit sie für die Entscheidungsfindung herangezogen werden. Sie sollten anhand einer Vergleichsanalyse der Optionen dazu beitragen, die zur Lösung des Problems am besten geeignete Politikoption und die am besten geeigneten Umsetzungsmechanismen aufzuzeigen. In vielen Fällen lässt sich dies durch Bereitstellung quantitativer und monetärer Angaben recht einfach bewerkstelligen. In Folgenabschätzungen sollte deshalb genau angegeben werden, wie die Kosten und der Nutzen von Vorschlägen aussehen, wie sie zustande kommen und wer betroffen ist. Gemäß den Leitlinien der Kommission sollten – soweit möglich und zweckmäßig – alle Folgen quantifiziert und mit Geldwertangaben versehen sein und sich auf solide Methoden und zuverlässige Daten stützen [61].

Die wichtigsten Ergebnisse und Aussagen der Folgenabschätzungsberichte sind nicht immer leicht zu erfassen

62. Obwohl die Darstellung der Folgenabschätzungsberichte nach einem in den Leitlinien zur Folgenabschätzung festgelegten einheitlichen Schema erfolgt, sind die Hauptergebnisse und -aussagen nicht immer leicht zu erfassen. Gemäß der im Rahmen der Prüfung durchgeführten Erhebung ist dies vor allem auf die Länge und den technischen Charakter der Berichte sowie auf die komplexe Ausdrucksweise (siehe Abbildung 8) und die nachstehend beschriebenen Mängel zurückzuführen.

Abbildung 8

Erhebung bei den Arbeitsgruppen des Rates: Haupthindernisse für eine wirksame Verwendung der Folgenabschätzungen der Kommission

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Anmerkung: 93 Antworten.

Quelle: Erhebung des EuRH bei den Arbeitsgruppen des Rates (2009).

Analyse sämtlicher wirtschaftlichen, sozialen und ökologischen Folgen stellt eine Herausforderung dar

63. Die selbst auferlegte Verpflichtung der Kommission, alle erheblichen wirtschaftlichen, sozialen und ökologischen Folgen (die "drei Schwerpunktbereiche") abzuschätzen, ist eine ehrgeizige Vorgabe. Der internationale Vergleich ergab, dass kein anderes System einen derart umfassenden Ansatz verfolgt (siehe Anhang I).

64. Die Analyse des Hofes hat gezeigt, dass die Folgenabschätzungstätigkeit der Kommission in der Praxis sowohl in Bezug auf die drei Schwerpunktbereiche als auch in Bezug auf die Kosten-/Nutzen-Komponente ungleich verteilt war (siehe Abbildung 9). Daran wird deutlich, dass nicht alle Arten von Auswirkungen bei jeder einzelnen Initiative gleich schwer wiegen. Die meisten Teilnehmer an der Erhebung bei den Ratsarbeitsgruppen vertraten die Auffassung, die wirtschaftlichen, ökologischen und sozialen Folgen der verschiedenen Politikoptionen stünden in einem ausgewogenen Verhältnis (siehe Abbildung 10).

Ein direkter Vergleich alternativer Optionen ist mitunter schwierig

65. Folgenabschätzungen sollten eine Grundlage für den Vergleich alternativer Optionen bieten. Die Analyse des Hofes ergab, dass dies bei zwei Dritteln der untersuchten Folgenabschätzungsberichte der Fall war. Bei den übrigen Berichten gestaltete sich der Optionenvergleich wegen des Fehlens einer quantifizierten Folgenabschätzung, der unzulänglichen Anwendung von Methoden zum Vergleich und zur Vorlage qualitativer Nachweise und eines Ungleichgewichts in der Analysetiefe der verschiedenen Optionen schwierig.

66. Dazu ist zunächst festzuhalten, dass Auswirkungen häufig nicht quantifiziert und monetär bewertet werden, um den Optionenvergleich zu vereinfachen (siehe Abbildung 11). Dies deckt sich auch mit den Angaben der Erhebungsteilnehmer: Fast die Hälfte (48 %) "stimmte nicht" bzw. "stimmte überhaupt nicht" zu, dass eine angemessene Quantifizierung oder monetäre Bewertung von Kosten und Nutzen der Auswirkungen der verschiedenen Politikoptionen gelungen sei (siehe Abbildung 12). In einigen OECD-Ländern gelten strengere Vorgaben bezüglich der Quantifizierung von Kosten und Nutzen (siehe Anhang I), obwohl eine Quantifizierung nicht immer (etwa im Vereinigten Königreich [62]) gelingt.

Abbildung 9

Welche Folgen wurden beurteilt – wirtschaftliche, ökologische oder soziale Folgen (ausgewählte Generaldirektionen; Zeitraum 2003-2008)?

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Quelle: Scorecard-Analyse des EuRH (2003-2008).

Abbildung 10

Erhebung bei den Arbeitsgruppen des Rates: In den Folgenabschätzungsberichten der Kommission werden die wirtschaftlichen, sozialen und ökologischen Folgen ausgewogen berücksichtigt

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Anmerkung: 74 Antworten.

Quelle: Erhebung des EuRH bei den Arbeitsgruppen des Rates (2009).

Abbildung 11

Welche Folgen wurden quantifiziert oder monetär bewertet (ausgewählte Generaldirektionen; Zeitraum 2003-2008)?

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Quelle: Scorecard-Analyse des EuRH (2003-2008).

Abbildung 12

Erhebung bei den Arbeitsgruppen des Rates: In den Folgenabschätzungsberichten der Kommission werden Kosten und Nutzen angemessen quantifiziert und monetär bewertet

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Anmerkung: 71 Antworten.

Quelle: Erhebung des EuRH bei den Arbeitsgruppen des Rates (2009).

67. Wenn Quantifizierung und monetäre Bewertung sich als schwierig erweisen, kann eine gründliche Analyse qualitativer Aspekte beim Optionenvergleich helfen. Ein qualitativer Optionenvergleich wird in allen Folgenabschätzungen angestellt. Bezüglich der Methoden hat die Untersuchung des Hofes jedoch ergeben, dass in 44 % der Folgenabschätzungsberichte eine Mehrkriterienanalyse verwendet wurde, in 12 % eine Sensitivitätsanalyse und in 11 % der Berichte eine Risikoanalyse. Alle drei Methoden werden in den Leitlinien zur Folgenabschätzung als Methoden zum Vergleich der Auswirkungen aufgeführt [63].

68. Schließlich erleichtert eine gleichbleibende Analysetiefe den Optionenvergleich. Die Untersuchung des Hofes machte jedoch deutlich, dass die Analysetiefe bei den verschiedenen Optionen in etwa der Hälfte der geprüften Fälle nicht ausgewogen war. Zu einem Teil der Optionen, häufig sogar nur zu der später für den Kommissionsvorschlag übernommenen konkreten Option, wurden deutlich mehr Informationen vorgelegt.

Verfügbarkeit von Daten für Folgenabschätzungen bleibt ein Problem

69. Viele der mit der Beurteilung von Auswirkungen verbundenen Herausforderungen haben ihren Ursprung im Problem der Datenverfügbarkeit. Nach Aussage der befragten Kommissionsbediensteten stellt die rechtzeitige Erhebung standardisierter und vergleichbarer Daten eine besondere Schwierigkeit dar. Unterschiede in der Verfügbarkeit und Zuverlässigkeit der Daten von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat, wie im nachstehenden Beispiel beschrieben (siehe Kasten 8), verschärfen dieses Problem.

Kasten 8

Beispiel für Probleme mit der Qualität und Verfügbarkeit von Daten

Im Fall der Folgenabschätzung zur Gleichbehandlung wird im Folgenabschätzungsbericht das Fehlen zuverlässiger Daten zur Gleichbehandlung eingeräumt und darauf hingewiesen, dass Daten zu bestimmten Diskriminierungsgründen von den Mitgliedstaaten nicht systematisch erhoben werden [64]. Um diese Problematik abzumildern, ergänzte die Kommission vorhandene Daten mit Meinungsumfragen zur öffentlichen Wahrnehmung und Erfahrung im Zusammenhang mit Diskriminierung.

70. Im geprüften Zeitraum wurde für die Datensammlung zunehmend auf externe Studien zurückgegriffen, und zu dieser Vorgehensweise wird in den überarbeiteten Kommissionsleitlinien aus dem Jahr 2009 [65] ermutigt. Im Zuge der Prüfung wurde allerdings auch festgestellt, dass interne Quellen wie die Gemeinsame Forschungsstelle (GFS) der Kommission oder ihre für Statistiken zuständige Generaldirektion Eurostat nicht aktiv eingeschaltet werden, um die Verfügbarkeit spezifischer Daten zu den Mitgliedstaaten für die Zwecke von Folgenabschätzungen festzustellen und entsprechende Daten (etwa in Zusammenarbeit mit den nationalen Statistikämtern) zu liefern. Auch Einrichtungen wie der Ausschuss der Regionen, der Wirtschafts- und Sozialausschuss bzw. die Hochrangige Gruppe für bessere Rechtsetzung werden hierfür nicht herangezogen.

71. In den kürzlich verabschiedeten Schlussfolgerungen über bessere Rechtsetzung forderte der Rat "Wettbewerbsfähigkeit" die Kommission auf, bei der Erhebung von Daten für die Erstellung von Folgenabschätzungen in einem frühen Stadium mit den Mitgliedstaaten zusammenzuarbeiten, damit den Besonderheiten der Mitgliedstaaten bei den anschließenden Vorbereitungen der Kommission Rechnung getragen wird [66].

Informationen zu Durchführungsaspekten, Durchsetzungskosten und Verwaltungslasten könnten noch ausführlicher sein

72. Die Wirksamkeit einer Intervention und ihr Kostenpunkt hängen zum Teil davon ab, wie sie von der Kommission und letztlich den Mitgliedstaaten durchgeführt und durchgesetzt wird. Das Fehlen von Informationen zu Durchführungsproblemen, die bei geltenden Rechtsvorschriften auftraten, ist insofern problematisch, als die Kenntnis der entsprechenden Aspekte wichtig ist, um ähnliche Probleme nach einer Überarbeitung zu vermeiden. Deshalb sollten Durchführungsaspekte in einer Folgenabschätzung analysiert werden, und es müssen Informationen über die Umsetzung und Durchführung geltender Regulierungsmaßnahmen gesammelt werden. Diese Informationen können u. a. durch die nachträgliche Bewertung bestehender Politiken und Programme beschafft werden.

Durchführungsaspekte werden in Folgenabschätzungen nicht immer hinreichend analysiert

73. Durchführungsaspekte werden in den Folgenabschätzungen der Kommission zwar beleuchtet, doch hat die Prüfung gezeigt, dass darin nicht immer ausreichend auf Durchführungsmaßnahmen eingegangen wird. Aus der Analyse des Hofes geht hervor, dass in höchstens rund der Hälfte der untersuchten Berichte wenigstens ein Verweis auf einen Durchführungsplan enthalten war. Der Hof stellte mehrere Fälle fest, in denen wichtige Durchführungsaspekte in den Folgenabschätzungsberichten nicht angemessen analysiert worden waren. Bei Übermittlung des Legislativvorschlags an das Europäische Parlament und an den Rat wird eine ausführlichere Bewertung dieser Aspekte in spezifischen Durchführungsplänen zusammengefasst. Außerdem verfolgt die Kommission anhand von Vergleichstabellen die Rechtsakte, durch die bestimmte EU-Vorschriften in nationales Recht umgesetzt wurden.

74. Umfragen bei Nutzern von Folgenabschätzungsberichten außerhalb der Kommission (Mitglieder des Europäischen Parlaments, Vertreter der Mitgliedstaaten, Bedienstete des Europäischen Parlaments und des Rates) war zu entnehmen, dass die Kenntnis der Auswirkungen von Umsetzung und Durchführung im Rechtsetzungsverfahren sehr wichtig war. Dies wird auch durch die Arbeit nationaler Rechnungskontrollbehörden in den Mitgliedstaaten [67] bestätigt. Das Beispiel in Kasten 9 veranschaulicht, welche Konsequenzen sich während des Rechtsetzungsverfahrens aus einer unzulänglichen Analyse von Durchführungsaspekten ergeben können.

Kasten 9

Bewertung von Durchführungsaspekten: Folgenabschätzung "Verbraucherrechte"

In der Folgenabschätzung zum Richtlinienvorschlag über Rechte der Verbraucher [68] wurden die sich aus der Harmonisierung der Verbraucherrechte auf europäischer Ebene in den einzelnen Mitgliedstaaten ergebenden Auswirkungen nicht gründlich analysiert [69]. Insbesondere fehlte in der Folgenabschätzung eine Analyse der Unterschiede zwischen den geltenden nationalen Vorschriften und den vorgeschlagenen harmonisierten Bestimmungen zum Verbraucherrecht. Dies stellte auch die Arbeitsgruppe Verbraucherschutz fest, der Mitglieder des Ausschusses "Binnenmarkt und Verbraucherschutz" des Europäischen Parlaments angehören [70]. Der ursprüngliche Kommissionsvorschlag wird im Verlauf des Rechtsetzungsverfahrens daher voraussichtlich erheblich geändert, um der konkreten Situation in den Mitgliedstaaten besser Rechnung zu tragen.

75. Die für die Erstellung von Folgenabschätzungen zuständigen Kommissionsbediensteten verwiesen darauf, wie schwierig es für sie ist, diese spezifischen Aspekte für eine Europäische Union zu beurteilen, in der Rechtsvorschriften in 27 Rechtssysteme eingebettet sind und von einer noch größeren Zahl an nationalen und regionalen Stellen durchgeführt und durchgesetzt werden. Sie wiesen auch auf das Fehlen nationaler Folgenabschätzungen zu EU-Initiativen hin, die wertvolle Hinweise auf mögliche Hindernisse für eine wirksamen Durchführung aufgrund spezifischer nationaler Gegebenheiten sowie zuverlässige Schätzungen der möglichen Durchsetzungskosten eines Legislativvorschlags liefern könnten (siehe Ziffer 41).

Ex-post-Evaluierungen bestehender Politiken und Programme werden nicht systematisch in sämtlichen Legislativbereichen vorgenommen

76. Öffentliche Interventionen (und ihre tatsächlichen Auswirkungen) sollten durch ein laufendes Monitoring und Ex-post-Evaluierungen bewertet werden, um Interventionen künftig besser zu gestalten. Damit Lehren gezogen und Rückmeldungen für künftige Initiativen genutzt werden können, müssten im Rahmen der Ex-Post-Evaluierungen einschlägige Informationen zur Einhaltung der Rechtsvorschriften und zur Wirksamkeit der Bestimmungen bezogen auf die in der Folgenabschätzung ursprünglich angegeben angestrebten Ergebnisse gesammelt werden [71].

77. Wie wirksam EU-Rechtsvorschriften umgesetzt und durchgeführt wurden, muss von der Kommission bei der Unterbreitung von Vorschlägen für überarbeitete Rechtsvorschriften bedacht werden. Die Prüfung hat gezeigt, dass der Schwerpunkt der Ex-post-Evaluierungen der Kommission im geprüften Zeitraum ganz anders lag als der Schwerpunkt der Folgenabschätzungen. Eine Analyse der Kommissionsübersicht über die im Jahr 2007 vorgenommenen Evaluierungen [72] macht deutlich, dass in lediglich 24 % der Ex-post-Evaluierungen Fragen im Zusammenhang mit der Überarbeitung geltender (sektorbezogener oder sektorübergreifender) Rechtsvorschriften behandelt wurden. Diese Tatsache wurde auch in einer aktuellen Studie festgestellt [73].

Durchsetzungskosten und Verwaltungslasten werden nicht ausreichend quantifiziert

Durchsetzungskosten

78. Die Ausarbeitung durchsetzungsfreundlicher Rechtsvorschriften ist der wirksamste Weg, übermäßige Durchsetzungskosten zu vermeiden [74]. Die Kommission quantifiziert Durchsetzungskosten in den Folgenabschätzungsberichten, wenn sie sie für relevant und signifikant hält. Der Hof stellte fest, dass in der Praxis auf Durchsetzungskosten zwar in vielen Folgenabschätzungsberichten verwiesen wird, quantifizierte Schätzungen dieser Kosten jedoch nur in wenigen Fällen gründlich analysiert wurden. Bei EU-Ausgabenprogrammen trägt diese Kosten entweder die Kommission selbst (im Falle der direkten Verwaltung) oder sie werden gemeinsam mit den Mitgliedstaaten getragen (im Falle geteilter oder dezentraler Verwaltung). Die eingehende Überprüfung der Folgenabschätzungen zu zwei großen EU-Ausgabenprogrammen (es handelte sich um die Folgenabschätzungen zu den Kohäsionsmaßnahmen und zum 7. FTE-Rahmenprogramm (RP7) [75]) ergab, dass die Durchsetzungskosten in diesen Fällen nicht genau quantifiziert worden waren.

Verwaltungslasten durch geltende Rechtsvorschriften: Aktionsprogramm zur Verringerung

79. Im März 2007 verständigten sich die Kommission und die Staats- und Regierungschefs aller Mitgliedstaaten im Rahmen der EU-Initiative für eine bessere Rechtsetzung auf eine Verringerung der aus den geltenden EU-Rechtsvorschriften resultierenden Verwaltungslasten um 25 % bis 2012. Die Kommission leitete daraufhin eine systematische Berechnung der Kosten ein, die Unternehmen durch Informationspflichten aufgrund von EU-Rechtsvorschriften entstehen [76] (siehe Kasten 10). Im August 2007 wurde eine Hochrangige Gruppe unabhängiger Interessenträger im Bereich Verwaltungslasten eingesetzt, die die Kommission in diesem Bereich beraten soll.

Das SKM wird kaum eingesetzt, um potenzielle Verwaltungslasten neuer Rechtsvorschriften zu quantifizieren

80. Bei Erstellung von Folgenabschätzungen zu neuen Rechtsvorschriften ist gemäß den Leitlinien der Kommission das "Standardkostenmodell" (SKM) zur Quantifizierung des Verwaltungsaufwands zu verwenden, wenn dieser Aufwand voraussichtlich beträchtlich ist [77]. Das SKM ist eine relativ einfache Standardmethode, die in vielen Ländern eingesetzt wird (siehe Anhang I), und die Bewertung dieser Kosten ist ein weniger komplexes Unterfangen als die Bestimmung aller wirtschaftlichen, sozialen und ökologischen Auswirkungen.

81. Von den 39 vom Hof untersuchten Folgenabschätzungsberichten aus dem Jahr 2008 nahm die Kommission bei 35 eine Bewertung der Verwaltungslasten vor, die in 14 dieser 35 Berichte auch quantifiziert wurden. Das SKM kam allerdings nur in vier dieser Berichte zur Anwendung.

Kasten 10

Aktionsprogramm der Kommission zum Bürokratieabbau

Im Oktober 2009 schloss die Kommission die Berechnung der Verwaltungslasten ab [78], "die Unternehmen entstehen, weil sie nach geltendem EU-Recht Behörden oder privaten Stellen Informationen über ihre Produktion oder Tätigkeiten bereitstellen müssen" [79]. In dieser Studie wurden die mit den 72 im Aktionsprogramm enthaltenen Rechtsakten in den 13 vorrangigen Bereichen verbundenen Kosten auf 123,8 Milliarden Euro im Jahr 2005 geschätzt [80]. Die Kommission ermittelte insgesamt 486 EU-Informationspflichten und mehr als 10000 nationale Verpflichtungen, mit denen auf das EU-Recht zurückgehende Verpflichtungen durchgeführt oder umgesetzt werden. Über 700 dieser nationalen Informationspflichten gehen über die rechtlichen Anforderungen der EU hinaus. Auf der Grundlage dieser Analyse und zusätzlich zu Maßnahmen, die sie in eigener Zuständigkeit erlassen kann, legte die Kommission eine Reihe von Legislativvorschlägen zur Beseitigung oder Verringerung der Verwaltungslasten vor: Bislang haben das Europäische Parlament und der Rat 33 von der Kommission vorgeschlagene Rechtsakte verabschiedet (mit einer geschätzten Verringerung der Verwaltungslasten um 5,7 Milliarden Euro). Weitere 18 Maßnahmen, die eine Verringerung um schätzungsweise 30,7 Milliarden Euro nach sich ziehen könnten, stehen noch an.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Verwendung von Folgenabschätzungen zur Entscheidungsfindung bei der Kommission, beim Europäischen Parlament und beim Rat

82. Seit 2002 hat die Kommission ein umfassendes Folgenabschätzungssystem eingerichtet, das in Bezug auf einige der vom Hof geprüften Aspekte als vorbildliche Vorgehensweise in der EU gelten kann. Der Hof stellte zudem Verbesserungen in den Folgenabschätzungen der Kommission im geprüften Zeitraum fest. Insbesondere in den letzten Jahren haben Folgenabschätzungen der Kommission dabei geholfen, ihre Vorschläge besser zu konzipieren. Die Prüfung lieferte Anhaltspunkte dafür, dass Folgenabschätzungen zu einem festen Bestandteil des politischen Gestaltungsprozesses geworden sind und dass Folgenabschätzungsberichte von den Entscheidungsträgern innerhalb der Kommission aktiv genutzt werden.

83. Für die Qualität der Rechtsvorschriften sind alle drei am Rechtsetzungsverfahren beteiligten EU-Organe verantwortlich. Die Folgenabschätzungen der Kommission werden dem Europäischen Parlament und dem Rat systematisch übermittelt, und Nutzer in beiden Organen finden sie hilfreich bei der Prüfung der Legislativvorschläge der Kommission. Allerdings werden Folgenabschätzungen während des Rechtsetzungsverfahrens nicht aktualisiert, wenn Änderungen vorgeschlagen werden. Wird der ursprüngliche Kommissionsvorschlag geändert, analysieren weder die Kommission noch das Europäische Parlament oder der Rat systematisch die Auswirkungen dieser Änderungen. Somit sind die geschätzten Folgen des endgültigen Rechtsakts, insbesondere wenn er Gegenstand substanzieller Änderungen war, nicht bekannt.

Verfahren der Kommission zur Erstellung von Folgenabschätzungen

84. Transparenz verleiht Glaubwürdigkeit, und das Konzept der Kommission für Folgenabschätzungen ist vor allem dann überzeugend, wenn diese Transparenz gegeben ist. Als Beispiele lassen sich die Veröffentlichung des CLWP, der Ablaufpläne, der ungekürzten Fassungen des endgültigen Folgenabschätzungsberichts und – seit 2007 – der Stellungnahmen des Ausschusses für Folgenabschätzung nennen. Dennoch werden in diesem Bericht die folgenden Schwachpunkte in den Verfahren der Kommission zur Auswahl der einer Folgenabschätzung zu unterziehenden Initiativen, zur Konsultation der betroffenen Parteien sowie zur Qualitätsprüfung der Entwürfe von Folgenabschätzungsberichten aufgezeigt:

- Die Kommission gab vorab nicht alle Initiativen an, die einer Folgenabschätzung zu unterziehen waren, und bei Folgenabschätzungen zu nicht im CLWP enthaltenen Legislativvorschlägen wurden die Gründe für die Auswahl der einer Analyse zu unterziehenden Initiativen nicht veröffentlicht.

- Zu Entwürfen von Folgenabschätzungsberichten fanden keine Konsultationen mit den Interessenträgern statt. Infolgedessen konnten sich die potenziellen Vorteile einer öffentlichen Kontrolle im Vorfeld der Fertigstellung des Vorschlags (also das Zusammentragen der Standpunkte aller betroffenen Parteien in einem frühen Stadium und die höhere Akzeptanz des darauf gründenden Legislativvorschlags) nicht voll entfalten.

- Der Ausschuss für Folgenabschätzung trägt offenkundig zur Qualität der Folgenabschätzungen bei. In einigen Fällen fand die Qualitätsprüfung allerdings zu spät im Verfahren statt.

Empfehlung 1:

Die Kommission sollte das Folgenabschätzungsverfahren stärken durch

- Vorlage einer Übersicht über alle Legislativvorschläge (einschließlich der Überprüfung geltender Rechtsvorschriften), zu denen sie Folgenabschätzungen plant. Weshalb von einer Folgenabschätzung abgesehen wird, sollte ausführlich begründet werden;

- Veröffentlichung vorläufiger Dokumente (wie Ablaufpläne und Entwürfe von Folgenabschätzungsberichten) zwecks Information und Einholung von Stellungnahmen;

- Sicherstellung, dass die Qualitätsprüfung der Folgenabschätzungstätigkeit durch den IAB rechtzeitig vorgenommen wird.

Inhalt und Darstellung der Folgenabschätzungsberichte der Kommission

85. Die Kommission hat sich bei ihrer Folgenabschätzungstätigkeit für ein ehrgeiziges Konzept entschieden, nämlich in einer einzigen Bewertung alle erheblichen wirtschaftlichen, sozialen und ökologischen Auswirkungen zu analysieren. In Folgenabschätzungsberichten sollten das jeweilige Problem beschrieben, alle praktikablen Politikoptionen nach Kosten und Nutzen analysiert und Durchführungs- und Durchsetzungsaspekte bewertet werden. Darüber hinaus sollten sie eine Berechnung der durch den vorgeschlagenen Rechtsakt entstehenden Verwaltungslasten enthalten. Rahmenbedingungen für das spätere Monitoring und die spätere Evaluierung werden ebenfalls vorgegeben. Dieses umfassende Bewertungskonzept schneidet im Vergleich zu anderen Folgenabschätzungssystemen gut ab.

86. Insgesamt gesehen entsprachen die Folgenabschätzungsberichte den Vorgaben in den Leitlinien der Kommission. Dennoch wurden im Zuge der Prüfung einige Schwachstellen im Zusammenhang mit Inhalt und Darstellung der Folgenabschätzungsberichte ermittelt:

- Die Hauptergebnisse und -aussagen der Folgenabschätzungsberichte sind – ebenso wie die Aussagen darüber, wie die Interventionen ihre Ziele erreichen sollen – nicht immer leicht zu erfassen. Ein Vergleich der Auswirkungen der verschiedenen in einem Folgenabschätzungsbericht beschriebenen Politikoptionen gestaltet sich zuweilen schwierig.

- Probleme im Zusammenhang mit der Quantifizierung und monetären Bewertung von Auswirkungen ergeben sich aus der Verfügbarkeit von Daten. In diesem Bereich schöpft die Kommission bislang weder ihre internen Kapazitäten noch die der Mitgliedstaaten voll aus.

- Durchführungsaspekte werden in den Folgenabschätzungen nicht immer ausreichend beleuchtet. Ex-post-Evaluierungen, die im Hinblick auf die Erstellung von Folgenabschätzungen wichtige Informationen zu bestehenden Politiken und Programmen liefern könnten, sind zu Legislativmaßnahmen häufig nicht verfügbar.

- Aus EU-Rechtsvorschriften resultierende potenzielle Durchsetzungskosten und Verwaltungslasten werden nicht immer ausreichend quantifiziert. Das SKM wird zur Quantifizierung potenzieller Verwaltungslasten selten herangezogen.

Empfehlung 2:

Die Kommission sollte Darstellung und Inhalt der Folgenabschätzungsberichte durch folgende Maßnahmen verbessern:

- Folgenabschätzungsberichte sollten so ausgearbeitet werden, dass der Vergleich der verschiedenen Optionen nach ihren geschätzten Auswirkungen erleichtert wird. Dies ließe sich durch eine bessere Quantifizierung und monetäre Bewertung der Auswirkungen sowie eine bessere Darstellung der qualitativen Analyse erreichen.

- Die Kommission sollte eine Strategie zur Verbesserung der Qualität der für Folgenabschätzungen verfügbaren Daten entwickeln, die der spezifischen Situation in den einzelnen Mitgliedstaaten Rechnung trägt.

- Sie sollte Durchführungsaspekte stärker herausstellen und Ex-post-Evaluierungen zur Umsetzung von EU-Rechtsvorschriften verstärkt als Input bei der Erstellung von Folgenabschätzungen heranziehen.

- Die Kommission sollte die Durchsetzungskosten ihrer Legislativvorschläge gründlicher analysieren und sich bei der Quantifizierung der Verwaltungslasten konsequent auf das Standardkostenmodell stützen.

Folgenabschätzung in den EU-Organen: eine wirksame Unterstützung bei der Entscheidungsfindung

87. Nach Auffassung des Hofes sollte die Kommission dafür sorgen, dass bei der Überarbeitung bestehender und der Ausgestaltung neuer Maßnahmen die Grundsätze Klarheit der Ziele, Streben nach Vereinfachung, Realitätssinn, Transparenz und Rechenschaftspflicht ausreichende Beachtung finden [81]. Alles in allem hat die Prüfung deutlich gemacht, dass Folgenabschätzungen, insbesondere in den letzten Jahren, die Entscheidungsfindung in den EU-Organen wirksam unterstützt haben. Das Europäische Parlament, der Rat und die Kommission könnten die in diesem Bericht dargelegten Feststellungen und Empfehlungen bei der Überarbeitung ihrer interinstitutionellen Vereinbarungen zur "Besseren Rechtsetzung" und zum "Gemeinsamen Konzept für die Folgenabschätzung" in Betracht ziehen. Bei dieser Gelegenheit kann gleichzeitig den Änderungen – etwa bezüglich des generellen Initiativrechts für eine Gruppe von Mitgliedstaaten und der Rolle der nationalen Parlamente bei der EU-Beschlussfassung – aufgrund des am 1. Dezember 2009 in Kraft getretenen Vertrags von Lissabon Rechnung getragen werden.

Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 19. Mai 2010 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Präsident

[1] Europäische Kommission, Europäisches Regieren – Ein Weißbuch, KOM(2001) 428 endgültig.

[2] Mitteilung der Kommission, Hin zu einer verstärkten Kultur der Konsultation und des Dialogs – Allgemeine Grundsätze und Mindeststandards für die Konsultation betroffener Parteien durch die Kommission, KOM(2002) 704 endgültig (nachstehend "Mindeststandards").

[3] Europäische Kommission, Leitfaden zur Folgenabschätzung, SEK(2005) 791, S. 8.

[4] Siehe Europäische Kommission, Bericht der Kommission über die Tätigkeit der Ausschüsse im Jahre 2006, KOM(2007) 842 endgültig vom 20.12.2007; Europäisches Parlament, Arbeitsgruppe zur Parlamentsreform, Zweiter Zwischenbericht über die Legislativtätigkeit und die interinstitutionellen Beziehungen, 15. Mai 2008, PE 406.309/CPG/GT (Internes Dokument des Europäischen Parlaments), Teil B, Kapitel 4, S. 41.

[5] OECD, Indicators of Regulatory Management Systems, Regulatory Policy Committee, Bericht 2009; Evaluating Integrated Impact Assessments (EVIA), Abschlussbericht, März 2008.

[6] Europäische Kommission, Leitfaden zur Folgenabschätzung, SEK(2005) 791.

[7] Europäische Kommission, Leitfaden zur Folgenabschätzung, SEK(2005) 791 vom 15.6.2005, in der geänderten Fassung vom 15.3.2006; Europäische Kommission, Leitlinien zur Folgenabschätzung, SEK(2009) 92 vom 15.1.2009.

[8] Informationsvermerk von Präsident Barroso an die Kommission, Verbesserung des Systems zur Qualitätsverbesserung und Qualitätskontrolle für in der Kommission durchgeführte Folgenabschätzungen – Der Ausschuss für Folgenabschätzungen, 14. November 2006.

[9] http://ec.europa.eu/governance/impact/ia_carried_out/ia_carried_out_en.htm

[10] Interinstitutionelle Vereinbarung "Bessere Rechtsetzung" (ABl. C 321 vom 31.12.2003, S. 1), Punkt 28.

[11] Gemeinsames Interinstitutionelles Konzept für die Folgenabschätzung (14901/05 JUR, angenommen am 29.11.2005).

[12] Gemeinsames Interinstitutionelles Konzept für die Folgenabschätzung (14901/05 JUR, angenommen am 29.11.2005), Ziffer 19.

[13] Europäisches Parlament, Konferenz der Ausschussvorsitzenden, Impact Assessment: The European Parliament’s Experience, A Stock-taking Report of The Common Approach to Impact Assessment; Rat, Vermerk des Direktors des Generalsekretariats, Generaldirektion C, Direktion I, Review of the Inter-institutional Common Approach to Impact Assessment – State of play of the handling of IA in the Council, Brüssel, 3.11.2008; Kommission, Review of the Inter-Institutional Common Approach to Impact Assessment (IA) – Implementation of the Common Approach by the Commission. Ein Arbeitspapier des Generalsekretariats, SG.C.2 D(2008) 9524.

[14] Entschließung vom 24. März 2004 zu der Prüfung der Auswirkungen der gemeinschaftlichen Rechtsetzung und der Konsultationsverfahren (2003/2079(INI)); Entschließung vom 10. Juli 2007 zur Verringerung der durch Rechtsvorschriften bedingten Verwaltungskosten auf ein Minimum (2005/2140(INI)); Entschließung vom 16. Mai 2006 zu der Durchführung, den Folgen und den Auswirkungen der für den Binnenmarkt geltenden Rechtsvorschriften (2004/2224(INI)); Entschließung vom 16. Mai 2006 zur besseren Rechtsetzung 2004: Anwendung des Grundsatzes der Subsidiarität – 12. Jahresbericht (2005/2055(INI)); Entschließung vom 4. September 2007 zur besseren Rechtsetzung 2005: Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit – 13. Jahresbericht (2006/2279(INI)); Entschließung vom 4. September 2007 zur Überprüfung des Binnenmarkts (2007/2024(INI)); Entschließung vom 4. September 2007 zur Verbesserung der Rechtsetzung in der Europäischen Union (2007/2095(INI)); Entschließung vom 21. Oktober 2008 zur besseren Rechtsetzung: Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit – 14. Jahresbericht (2008/2045(INI)); Europäisches Parlament, Rechtsausschuss, Bericht über die Verbesserung der Rechtsetzung in der EU (2007/2095(INI)); A6-0273/2007 endgültig vom 2.7.2007: siehe Begründung und Punkte 5-15, 21, 26, 30 und 42-43.

[15] Rat der Europäischen Union, Schlussfolgerungen des Rates "Wettbewerbsfähigkeit" über bessere Rechtsetzung, 17076/09, 4.12.2009, Ziffer 6.

[16] Interinstitutionelle Vereinbarung "Bessere Rechtsetzung"; Gemeinsames Interinstitutionelles Konzept für die Folgenabschätzung, 2005.

[17] Europäische Kommission, Mitteilung der Kommission über Folgenabschätzung, KOM(2002) 276 endgültig; Europäische Kommission, Mitteilung – Hin zu einer verstärkten Kultur der Konsultation und des Dialogs – Allgemeine Grundsätze und Mindeststandards für die Konsultation betroffener Parteien durch die Kommission, KOM(2002) 704 endgültig; Informationsvermerk von Präsident Barroso an die Kommission, Verbesserung des Systems zur Qualitätsverbesserung und Qualitätskontrolle für in der Kommission durchgeführte Folgenabschätzungen – Der Ausschuss für Folgenabschätzungen, 14. November 2006; Europäische Kommission, Leitfaden zur Folgenabschätzung (2005/2006), SEK(2005) 791.

[18] Mandelkern-Gruppe zur Verbesserung der Rechtsetzung, Abschlussbericht, 13. November 2001.

[19] OECD, Regulatory Impact Analysis: Best Practice in OECD Countries, 1997; OECD, APEC-OECD Integrated Checklist on Regulatory Reform: Final Draft, 2005; OECD, Indicators of Regulatory Management Systems, 2009.

[20] Europäische Kommission, Mitteilung der Kommission über Folgenabschätzung, KOM(2002) 276 endgültig vom 2.6.2002, Ziffer 1.2.: "Bei der Folgenabschätzung handelt es sich um den Prozess einer systematischen Analyse der zu erwartenden Auswirkungen der Interventionen staatlicher Stellen."

[21] José Manuel Barroso, Präsident der Europäischen Kommission: Reaktion auf das Programm der VK-Präsidentschaft, Plenarsitzung des Europäischen Parlaments, Brüssel, 23. Juni 2005; Uniting in peace: the role of Law in the European Union, Jean Monnet lecture, (In Frieden zusammenwachsen: Die Rolle des Rechts in der Europäischen Union), Jean Monnet-Vortrag, Europäisches Hochschulinstitut, Florenz, 31. März 2006; Qualité de la législation européenne: le temps des résultats (Qualität der Europäischen Gesetzgebung: Wie weit sind wir gekommen?), Europäisches Parlament, Straßburg, 4. April 2006; Vorstellung des Arbeitsprogramms der Europäischen Kommission für 2007, Europäisches Parlament, Straßburg, 14. November 2006; Quicklebendig: die Neuauflage der Strategie von Lissabon zeigt erste Erfolge, Brüssel, 5. März 2007; We are all new Europeans now, Litauisches Parlament (Seimas), Vilnius, 29. März 2007; Günther Verheugen, Bessere Rechtsetzung, Konferenz des slowenischen Ratsvorsitzes, Ljubljana, 17. April 2008.

[22] Siehe Jährliche Strategieplanung für 2005, KOM(2004) 133 endgültig vom 25.2.2004; Legislativ- und Arbeitsprogramm der Kommission für 2004, KOM(2003) 645 endgültig, Anhang 2: Zu diesen Initiativen zählten wichtige grundsatzpolitische, vorbereitende Legislativvorschläge und Legislativvorschläge.

[23] Europäische Kommission, Leitfaden zur Folgenabschätzung, SEK(2005) 791 vom 15.6.2005, in der geänderten Fassung vom 15.3.2006, Abschnitt II, Verfahrensregeln.

[24] Ausgenommen sind: Grünbücher, Vorschläge für die Anhörung der Sozialpartner, regelmäßig zu erlassende Beschlüsse und regelmäßig zu erstellende Berichte der Kommission, Vorschläge, die sich aus internationalen Verpflichtungen ergeben, und Maßnahmen der Kommission, die sich aus ihrer Befugnis ableiten, die korrekte Umsetzung des Gemeinschaftsrechts und von Durchführungsbestimmungen zu kontrollieren.

[25] Diese Initiativen (die potenziell erhebliche Auswirkungen haben, neue oder sensible Fragen betreffen bzw. besonders gravierende Folgen für die betroffenen Interessengruppen haben müssen und zu denen deshalb eine Folgenabschätzung erstellt werden sollte) werden anhand einer vom Generalsekretariat durchgeführten Prüfung bestimmt. Das Generalsekretariat wird dabei vom Ausschuss für Folgenabschätzung (IAB) unterstützt.

[26] Europäische Kommission, Leitfaden zur Folgenabschätzung, SEK(2005) 791 vom 15.6.2005, in der geänderten Fassung vom 15.3.2006; Europäische Kommission, Leitlinien zur Folgenabschätzung, SEK(2009) 92 vom 15.1.2009.

[27] Europäische Kommission, Leitlinien zur Folgenabschätzung (Fassung 2009), SEK(2009) 92.

[28] KOM(2006) 382.

[29] Rede von Kommissionsmitglied Reding vor der Gruppe Europäischer Regulierungsstellen am 8. Februar 2006.

[30] Europäische Kommission, Leitlinien zur Folgenabschätzung, Fassung 2009, SEK(2009) 92, Kapitel 3, S. 14-19.

[31] Interinstitutionelle Vereinbarung "Bessere Rechtsetzung", insbesondere Punkt 25 und Punkt 29; Gemeinsames Interinstitutionelles Konzept für die Folgenabschätzung (14901/05 JUR, angenommen am 29.11.2005), insbesondere die Punkte 5, 6 und 13.

[32] KOM(2008) 614.

[33] Konferenz der Ausschussvorsitzenden des Europäischen Parlaments, Impact Assessment Handbook, 17. Juli 2008; Rat der Europäischen Union, Generalsekretariat, Behandlung von Folgenabschätzungen im Rat – Indikative Leitlinien für Gruppenvorsitzende, Luxemburg, 2007.

[34] Europäisches Parlament, Ausschuss für Industrie, Forschung und Energie, ITRE(2008)0123_1; 23. Januar 2008, Sitzung 17.00-18.30 Uhr; Schreiben von Kommissionsmitglied Piebalgs bezüglich der Folgenabschätzung der Kommission, Fortsetzung der Aussprache über das Energiepaket – Elektrizität und Gas.

[35] Rat der Europäischen Union, Generalsekretariat, Behandlung von Folgenabschätzungen im Rat – Indikative Leitlinien für Gruppenvorsitzende, 2007.

[36] KOM(2007) 528, KOM(2007) 529, KOM(2007) 530, KOM(2007) 531 und KOM(2007) 532.

[37] KOM(2008) 16, KOM(2008) 17 und KOM(2008) 19.

[38] Business Europe, Eurochambres, Europäischer Verbraucherverband, Europäisches Umweltbüro, Europäischer Verband für Verkehr und Umwelt, Europäischer Gewerkschaftsbund, Sozialforum, World Wide Fund for Nature (WWF).

[39] Interinstitutionelle Vereinbarung "Bessere Rechtsetzung" (2003/C 321/01), Punkt 30.

[40] Gemeinsames Interinstitutionelles Konzept für die Folgenabschätzung (14901/05 JUR, angenommen am 29.11.2005).

[41] Siehe http://eur-lex.europa.eu/RECH_menu.do?ihmlang=en – zuletzt abgerufen am 15. Juni 2009.

[42] Impact Assessment: The European Parliament’s Experience – A Stock-Taking Report of the Common Approach to Impact Assessment, Konferenz der Ausschussvorsitzenden, Dezember 2008 (Folgenabschätzungen zu Änderungen: 1) prioritäre Stoffe im Wasser (Februar 2008); 2) bestimmte Aspekte der Arbeitszeitrichtlinie (Juli 2007); 3) Interoperabilität des Eisenbahnsystems der Gemeinschaft II (April 2007); 4) Vorschlag für eine Richtlinie über Luftqualität (September 2006); 5) Nennfüllmengen für Erzeugnisse in Fertigpackungen (November 2005); 6) Folgenabschätzung zu den Recyclingzielen der Abfallrahmenrichtlinie (Mai 2008); 7) Richtlinie 2006/66/EG über Batterien und Akkumulatoren sowie Altbatterien und Altakkumulatoren und zur Aufhebung der Richtlinie 91/157/EWG (November 2005).

[43] Richtlinie 2006/66/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6. September 2006 über Batterien und Akkumulatoren sowie Altbatterien und Altakkumulatoren und zur Aufhebung der Richtlinie 91/157/EWG (ABl. L 266 vom 26.9.2006, S. 1).

[44] Europäisches Parlament, Rechtsausschuss, Berichterstatter: Katalin Lévai, Bericht über die Verbesserung der Rechtsetzung in der EU (2007/2095(INI)); A6-0273/2007 endgültig vom 2.7.2007, siehe insbesondere Begründung und Punkte 5-15, 21, 26, 30 und 42-43; Europäisches Parlament, Arbeitsgruppe zur Parlamentsreform, Zweiter Zwischenbericht über die Legislativtätigkeit und die interinstitutionellen Beziehungen, 21. Mai 2008, PE 406.309/CPG/GT (Internes Dokument des Europäischen Parlaments), Teil A, Punkt 1.3, S. 13-14.

[45] Rat, Generalsekretariat, Schlussfolgerungen des Rates "Wettbewerbsfähigkeit" über bessere Rechtsetzung, 9663/09 COMPET 264, 13.5.2009, Punkt 13.

[46] Vermerk des Direktors des Generalsekretariats, Generaldirektion C, Direktion 1, Review of the Inter-institutional Common Approach to Impact Assessment – State of play of the handling of IA in the Council, Brüssel, 3.11.2008.

[47] Gemeinsames Interinstitutionelles Konzept für die Folgenabschätzung (14901/05 JUR, angenommen am 29.11.2005), Punkt 12.

[48] Interinstitutionelle Vereinbarung "Bessere Rechtsetzung" (2003/C 321/01), insbesondere Punkt 30.

[49] Europäische Kommission, Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über Dienstleistungen im Binnenmarkt, KOM(2004) 2 endgültig/3 vom 5.3.2004.

[50] SEK(2004) 21.

[51] Stellungnahme des Europäischen Parlaments vom 16. Februar 2006, Gemeinsamer Standpunkt des Rates vom 24. Juli 2006 (ABl. C 270 E vom 7.11.2006, S. 1) und Standpunkt des Europäischen Parlaments vom 15. November 2006. Entscheidung des Rates vom 11. Dezember 2006.

[52] UK Better Regulation Executive, IA guidance, http://www.berr.gov.uk/files/file44544.pdf.

[53] Vereinbarung zwischen dem Deutschen Bundestag und der Bundesregierung über die Zusammenarbeit in Angelegenheiten der Europäischen Union in Ausführung des § 6 des Gesetzes über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union, Ziffer I.5; Bundesgesetzblatt Jahrgang 2006 Teil I Nr. 44, ausgegeben zu Bonn am 30. September 2006.

[54] Planung und Monitoring von Regulierungsmaßnahmen in den USA: Das Office for Information and Regulatory Affairs (OIRA) im President’s Office for Management and Budget (OMB) erstellt halbjährlich eine Regulierungsagenda und -planung (Regulatory agenda and plan), in der Informationen zu anstehenden Regulierungsmaßnahmen aus allen Bundesagenturen und deren voraussichtlichen Bruttoauswirkungen in Form von Kosten und/oder Nutzen zusammengestellt werden. In dieser Planung wird ausgewiesen, zu welchen von Agenturen vorgeschlagenen Durchführungsbestimmungen Folgenabschätzungen durchzuführen sind. Diese Planung wird veröffentlicht.

[55] Europäische Kommission, Mitteilung der Kommission – Hin zu einer verstärkten Kultur der Konsultation und des Dialogs – Allgemeine Grundsätze und Mindeststandards für die Konsultation betroffener Parteien durch die Kommission, KOM(2002) 704 endgültig.

[56] Council of Australian Governments, Best Practice Regulation. A Guide for Ministerial Councils and National Standards Setting Bodies, Oktober 2007.

[57] O'Connor Close, C., Mancini D. J., Comparison of US and European Commission guidelines on Regulatory Impact Assessment/Analysis. Industrial Policy and Economic Reforms Papers No. 3, April 2007.

[58] United Kingdom Cabinet Office, Better Regulation Executive, Impact Assessment Guidance, London, Mai 2007.

[59] Informationsvermerk von Präsident Barroso an die Kommission, Verbesserung des Systems zur Qualitätsverbesserung und Qualitätskontrolle für in der Kommission du