MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT - FINANZPLANUNG 2000-2006 - RUBRIK 4

Zeitraum 2000-2006: Gesamtbewertung

1. Im Zuge der geopolitischen Entwicklungen der 90er Jahre in den mittel- und osteuropäischen Ländern (MOEL) hat die Tätigkeit der EU in den externen Politikbereichen rasch zugenommen. Die Hilfsprogramme für diese Länder (PHARE und TACIS) wurden 1989 bzw. 1992 eingerichtet. Insbesondere ab 1995 verabschiedete die Gemeinschaft außerdem neue Strategien im Hinblick auf die Erweiterung der Europäischen Union um die assoziierten MOEL und den Ausbau der Partnerschaften zwischen der Europäischen Union und den Drittländern des Mittelmeerraums, den Neuen Unabhängigen Staaten (NUS) und den Entwicklungsländern Asiens und Lateinamerikas. Nach den diversen Konflikten und Naturkatastrophen in Zentralafrika, Ex-Jugoslawien (Bosnien-Herzegowina), den NUS, Mittelamerika (Hurrikan Mitch), Afghanistan, Irak sowie in letzter Zeit im westlichen Balkanraum (Kosovo) und in Osttimor haben sich die EG-Finanzierungen in Krisengebieten deutlich erhöht - von 114 Mio. EUR im Jahr 1990 auf 810 Mio. EUR 1999 (Gesamthaushalt und Europäischer Entwicklungsfonds).

2. Im Gemeinschaftshaushalt wurden die jährlichen Verpflichtungsermächtigungen für die externen Politikbereiche von 1,9 Mrd. EUR 1990 auf 6,4 Mrd. EUR 1999 und 8,2 Mrd. EUR im Jahr 2000 erhöht (womit der Heranführungsstrategie Rechnung getragen wurde. Die Vorbeitrittshilfe betrug 1999 1 411 Millionen EUR für PHARE, und ist in 2000 1 587 Millionen EUR für PHARE, 1 058 Millionen EUR für ISPA und 529 Millionen EUR für SAPARD).

3. Im Rahmen der Agenda 2000 und insbesondere der vom Europäischen Rat von Berlin im Jahr 1999 verabschiedeten Finanziellen Vorausschau wird die Obergrenze der Rubrik 4 von 4 627 Mio. EUR im Jahr 2000 auf 4 787 Mio. EUR im Jahr 2006 angehoben ( unter der Annahme eines 2% BIP-Deflators betrüge sie 5 285 in 2006). Nach der Finanzplanung der Kommission beim HVE 2000 läßt dieser Betrag genügend Spielraum, um den bestehenden Prioritäten Rechnung zu tragen. Für die Zusammenarbeit mit den westlichen Balkanländern waren für den Zeitraum 2000-2006 rund 1,85 Mrd. EUR und im Jahr 2000 ursprünglich 280 Mio. EUR vorgesehen. Auch wenn die Finanzielle Vorausschau von Berlin einen engeren Rahmen absteckt als der ursprüngliche Vorschlag der Kommission, ging man doch davon aus, daß die verbleibenden Mittel zur Finanzierung aller übrigen Programme ausreichen würden.

4. Infolge der Kosovo-Krise und der anschließenden Bombenangriffe verlagerten sich die politischen Prioritäten der EU auf die Balkanregion - eine Entwicklung, die in der Finanziellen Vorausschau von Berlin nicht berücksichtigt worden war. Außerdem heißt es in einer Erklärung im Anhang zur Interinstitutionellen Vereinbarung, daß die Finanzielle Vorausschau "im Lichte der Lage auf dem Balkan" geändert werden kann. Nach Auffassung der Kommission sollten die ursprünglich angesetzten Zahlen nach oben revidiert werden, um der neuen politischen Priorität der Stabilisierung und Entwicklung des Balkanraums Rechnung zu tragen.

5. Der Mehrbedarf für das Kosovo konnte durch vollständige Ausschöpfung des Flexibilitätsinstruments und gewisse Umschichtungen innerhalb der Rubrik 4 gedeckt werden. Da durch weitere Umschichtungen im Laufe des Jahres 2000 weitere 40 Mio. EUR aufgebracht werden müssen, 30 Mio. EUR aus dem Jahr 1999 übertragen wurden und 15 Mio. EUR für eine Finanzhilfe zugunsten Bosnien-Herzegowinas eingeplant sind, werden sich die Gesamtmittel für die Länder des westlichen Balkanraums im Jahr 2000 auf 540 Mio. EUR belaufen.

6. Im Rahmen der zweiten Lesung des Haushaltsplans 2000 im Europäischen Parlament wurde eine Erklärung zum Beschluß des Europäischen Parlaments und des Rats zum Einsatz des Flexibilitätsinstruments für den Wiederaufbau im Kosovo abgegeben. Danach soll die Kommission der Haushaltsbehörde ein integriertes Hilfsprogramm für den westlichen Balkanraum vorlegen. Die Dotierung dieses Programms impliziert, daß die Kommission eine Änderung der Finanziellen Vorausschau und eine Finanzplanung der Rubrik 4 für den HVE 2001 vorlegen muß. Das vorliegende Dokument ist Bestandteil dieses Pakets.

Mittelbedarf für den Balkanraum

7. Mit einer gleichzeitig vorgeschlagenen neuen Ratsverordnung soll der Rechtsrahmen für die Zusammenarbeit zwischen der EU und dem westlichen Balkanraum verstärkt werden, indem ein integriertes Programm für den Wiederaufbau und die wirtschaftliche Entwicklung (CARDS - Community Assistance to Reconstruction Development and Stabilisation) eingerichtet wird. CARDS ist ein neues umfassendes Programm für regionale Zusammenarbeit, Wiederaufbau und wirtschaftliche Entwicklung und soll im Zeitraum 2000-2006 Albanien, Bosnien-Herzegowina, Kroatien, der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien und der Bundesrepublik Jugoslawien (einschließlich Montenegro und Kosovo) zugute kommen. Die Teilnahme dieser Länder an dem Programm wird an die Erfuellung bestimmter Kriterien wie Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Achtung der Menschenrechte geknüpft. Aus den Gesamtmitteln für das Programm (maximal 5,5 Mrd. EUR) sollen Wiederaufbau und Zusammenarbeit sowie Finanzhilfen bestritten werden, ausgenommen sind humanitäre Hilfe und Hilfen zum Aufbau der Demokratie.

* Wie vorstehend erwähnt, war in der ursprünglichen Finanzplanung der Agenda 2000 für den Zeitraum 2000-2006 ein Betrag von 1,85 Mrd. EUR für den westlichen Balkanraum vorgesehen. Mit einem geschätzten Finanzierungsbedarf von bis zu 5,5 Mrd. EUR für die Region und damit 3,65 Mrd. EUR mehr als im April-Mai 1999 geplant, stellt sich die Lage nun anders da.

* Nach Berücksichtigung des Betrags, der im Jahr 2000 für den westlichen Balkanraum zur Verfügung steht (540 Mio. EUR) und in dem die 200 Mio. EUR aus dem Flexibilitätsinstrument bereits enthalten sind, beläuft sich der Mittelbedarf für die Region im Zeitraum 2001-2006 noch auf 5 Mrd. EUR bzw. 3,4 Mrd. EUR mehr ursprünglich geplant.

* Dieser Mehrbedarf kann nicht allein durch Umschichtungen innerhalb der Rubrik 4 bestritten werden, ohne daß die in der Finanziellen Vorausschau für diesen Zeitraum vorgesehene Obergrenze angehoben wird.

8. Dem indikativen Betrag von 5,5 Mrd. EUR liegt die Annahme zugrunde, daß im Zeitraum 2001-2006 ein Programm für den wirtschaftlichen Wiederaufbau in Serbien im Umfang von 2,3 Mrd. EUR durchgeführt wird. Die Hilfe der EG für dieses Land setzt selbstverständlich eine günstige Entwicklung in bezug auf das politische Regime des Landes voraus; andernfalls wird nur eine minimale Hilfe (rund 300 Mio. EUR im Zeitraum 2001-2006) zur Stärkung der serbischen Oppositionskräfte vorgeschlagen.

Auch ohne ein Wiederaufbauprogramm für Serbien wird die Obergrenze der Rubrik 4 für das Finanzjahr 2001 um 300 Mio. EUR angehoben werden müssen, vor allem da sich die Wiederaufbaumaßnahmen im Kosovo auf den Anfang des Planungszeitraums konzentrieren. Sollte Serbien 2001 demokratisch werden, würde die Kommission einen Einsatz des Flexibilitätsinstruments in Höhe von maximal 200 Mio. EUR vorschlagen.

9. Entsprechend den Ergebnissen der Orientierungsdebatte 2001 hat die Kommission, ausgehend von den für das Jahr 2000 vorgesehenen 540 Mio. EUR, ein Szenario ausgearbeitet, wonach der für den Zeitraum 2001-2006 verbleibende Bedarf von 5 Mrd. EUR durch eine Umschichtung innerhalb der Rubrik 4 (1,4 Mrd. EUR) und eine Anhebung der Obergrenze um maximal 2 Mrd. EUR für den Gesamtzeitraum, d.h. um jährlich 300 Mio. EUR von 2001 bis 2006, sowie einen etwaigen Einsatz des Flexibilitätsinstruments im Jahr 2001 gedeckt werden könnte. Der geschätzte Mittelbedarf hängt selbstverständlich von der Entwicklung der politischen Lage in der Region, insbesondere in Serbien, ab.

10. Die beigefügte Tabelle 2 zeigt das Modell einer Finanzplanung, bei der sich die finanziellen Auswirkungen des Programms für den westlichen Balkanraum und der Programme für die anderen Regionen allmählich vermindern würden. Bei diesem Szenario würden sich die Finanzierungen schwerpunktmäßig auf den Anfang des Planungszeitraums konzentrieren, wobei im Laufe des Zeitraums ein gewisser Spielraum für künftige unvorhergesehene Ereignisse in den externen Politikbereichen und für etwaige Anpassungen der Deflatorschätzung geschaffen werden könnte.

11. Bei diesem Vorschlag für die Finanzplanung der Rubrik 4 wird einkalkuliert, daß Serbien im Jahr 2002 Unterstützung in voller Höhe erhalten könnte, falls dort 2002 ein Regimewechsel stattfindet. Die Gesamtmittel beliefen sich damit, bei einem Betrag von 800 Mio. EUR für die Region im Jahr 2001, auf 5,3 Mrd. EUR und könnten sich auf 5,5 Mrd. EUR erhöhen, falls das Flexibilitätsinstrument im Jahr 2001 ausgeschöpft wird.

Neue Finanzplanung der Rubrik 4: Entwicklung der verschiedenen Komponenten der externen Politik

12. Eine Deckung des Finanzbedarfs allein durch Umschichtungen hätte ernsthafte Folgen für fast alle Ausgabenbereiche der Rubrik 4. So würde eine Umschichtung von 3,4 Mrd. EUR (rund 570 Mio. EUR pro Jahr) nicht nur die bestehende Finanzplanung, sondern auch die politischen Verpflichtungen und Erwartungen in Frage stellen, die durch den Haushalt 1999 und 2000 sowie die Kooperationsvereinbarungen, Strategiemitteilungen und Verordnungen der letzten zwei Jahre erwachsen sind. Alle geographischen Hilfsprogramme müßten real stark gekürzt werden.

13. Wie aus der Tabelle hervorgeht, müßte die Dotierung der anderen Programme in der Rubrik 4 nach dem vorliegenden Szenario im Zeitraum 2000 bis 2006 nominal nicht gekürzt werden. Nach der inter-institutionellen Vereinbarung sind erst die vorhandenen Mittel umzuschichten, bevor die Obergrenzen der Finanziellen Vorausschau angehoben werden. Bei der Umschichtung sind drei Aspekte zu berücksichtigen:

- geopolitische Bedeutung und Priorität der Regionen;

- Ausrichtung der Programme auf die Armutsbekämpfung;

- bisherige und aktuelle Ergebnisse der Kommission bei der Verwaltung der verschiedenen Programme.

Der Vergleich zeigt, dass trotz der Kürzungen gegenüber der Finanzplanung vom Mai 1999 ( vor der Balkankrise) der Gesamtrahmen 2000-2006 im Vergleich zur Periode 1993-1999 weiterhin eine positive Entwicklung aufweist.

14. Auf dieser Grundlage ist die Kommission zu dem Schluß gelangt, daß sie - neben dem westlichen Balkanraum und Ex-Jugoslawien - bei den "geographischen" Haushaltslinien vor allem an der Mittelaufstockung für Asien festhalten will. Das Programm für Asien ist stark auf die Armutsbekämpfung ausgerichtet, und jede Kürzung würde unmittelbar die Armen treffen. Die "geographischen" Mittel werden von 2000 bis 2006 um 6,4 % erhöht. Die Ansätze für den neuen Planungszeitraum liegen daher 11 % über den Mittelzuweisungen für 1993-1999 [1].

[1] Die Zahlen für den Zeitraum 1993-1999 sind nicht genau vergleichbar, da die Obergrenzen der Finanziellen Vorausschau 1993-1999 im Jahr 1995 erhöht wurden, um der Erweiterun Rechnung zu tragen.

15. Das Programm für Südafrika ist nicht nur politisch von großer Bedeutung, sondern auch in hohem Maße auf die Armutsbekämpfung ausgerichtet. Es soll 2000-2006 nur geringfügig gekürzt werden. Der für Südafrika vorgeschlagene Betrag entspricht daher einer linearen Fortschreibung von 120 Mio. EUR pro Jahr, gegenüber 123,5 Mio. EUR, die bereits für den Haushaltsplan 2000 beschlossen worden waren. Das Programm bleibt somit konstant.

16. Die Programme für Drittländer des Mittelmeerraums, die NUS und Lateinamerika sollen hingegen angesichts ihrer geringeren Konzentration auf die Armutsbekämpfung und die schlechteren Ergebnisse bei der bisherigen Umsetzung gegenüber der Finanzplanung von Mai 1999 etwas reduziert werden.

Im Einklang mit den Ergebnissen der Orientierungsdebatte der Kommission war vor allem der Rückstand ("Reste A Liquider") ausschlaggebend dafür, daß die neuen Verpflichtungsermächtigungen in geringerem Maße erhöht werden sollen, und erklärt unter anderem die geringeren Mittel für Lateinamerika für 2000-2006, die allerdings im Jahr 2000 noch beträchtlich erhöht wurden. Während die finanzielle und technische Hilfe vor allem darauf abzielt, durch Programme und Projekte in spezifischen Bereichen, in denen die EU Know-how vermitteln kann, die ärmsten Bevölkerungsschichten zu unterstützen, sollen im Wege der wirtschaftlichen Zusammenarbeit ideale Rahmenbedingungen für das Wirtschaftswachstum geschaffen werden. Die Mittel für Lateinamerika für 2000-2006 sollen durchschnittlich um 1,1 % pro Jahr sinken, nachdem sie im Zeitraum 1993-1999 um durchschnittlich 4,5 % pro Jahr gestiegen waren. Der Gesamtrahmen 2000-2006 wird um 17% über dem des Zeitraums 1993-1999 liegen, eine Tatsache, die durch das hohe Wachstum 1993-1999 erklärt wird.

Der in der neuen TACIS-Verordnung vorgesehene Referenzbetrag von 3 138 Mio. EUR für die NUS, der nur als Richtwert dient, liegt unter dem Ansatz der Agenda 2000 und rechtfertigt eine Kürzung des geplanten Betrags. TACIS ist 1998, 1999 und 2000 gegenüber dem Vorjahr gekürzt worden. Im Zeitraum 1993-1999 belief sich die jährliche Veränderungsrate auf -2,2 % und entsprach damit einem realen Rückgang. Angesichts der geplanten Erweiterung wird die NUS-Region allerdings politisch wichtiger, obgleich der wirtschaftliche Transformationsprozeß länger andauert als erwartet. Im Zeitraum 2000-2006 sollen die Mittel daher um durchschnittlich 3,2 % pro Jahr erhöht werden. Aus diesen Mitteln wird vermutlich auch ein neuer EG-Beitrag zum Fonds für die Ummantelung des Tschernobyl-Reaktors finanziert werden müssen. Angemerkt sei in diesem Zusammenhang, daß der Rückstand dank der TACIS-Verwaltung bereits im vergangenen Jahr vermindert werden konnte, bevor die Rechtsgrundlage eine stärkere Bündelung der Anstrengungen vorsah.

17. Das MEDA-Programm wird im selben Zeitraum um 16 % bzw. um durchschnittlich 2,2 % pro Jahr aufgestockt. Aus diesem Programm müssen in den kommenden Jahren die zweite Phase der Einrichtung einer Freihandelszone EU/MED und folglich der Ausbau der Partnerschaft mit diesen Ländern finanziert werden, um die Folgen für Handel, Bevölkerung und Wirtschaft abzufedern. Die Türkei, die inzwischen den Status eines Beitrittskandidaten erlangt hat, erhält Mittel von MEDA in einem Ausmaß, das gegenüber 1999 beträchtlich erhöht wurde. Der geringe Mitteleinsatz im Jahr 1999 hat zweifellos zu der Entscheidung beigetragen, die Mittelzuweisungen für 2001 zu kürzen; auch der hohe Rückstand (RAL) verlangt eine solche Kürzung. Der Rückstand soll möglichst stabilisiert werden, bevor die Dotierung des Programms ab 2002 wieder erhöht wird. Außerdem wird die Kommission ihre aktive Beteiligung am Friedensprozeß im Nahen Osten fortsetzen, welche, wenn sie zum Erfolg führen, mittelfristig einen erheblichen Finanzierungsbedarf nach sich ziehen. Im Vergleich zum Zeitraum 1993-1999 wurden neben der Mittelaufstockung für den Balkanraum die MEDA-Mittel am stärksten erhöht (+50%).

18. Was die "thematischen" Finanzierungsbereiche angeht, so schlägt die Kommission eine geringfügige Kürzung im Bereich der Nahrungsmittelhilfe von 3 851 Mio. EUR im Zeitraum 1993-1999 auf 3 458 Mio. EUR im Zeitraum 2000-2006 vor. Die Nahrungsmittelhilfe wurde 1993-1999 um durchschnittlich 2,1% pro Jahr reduziert und soll im Zeitraum 2000-2006 um durchschnittlich 2,7% jährlich bzw. um insgesamt 17,6% aufgestockt werden. Da sich die Nahrungsmittelhilfe an die Armen richtet, sollte die vorgeschlagene Kürzung gegenüber der Finanzplanung von Mai 1999 so gering wie möglich ausfallen.

Was die "sonstigen Kooperationsmaßnahmen" angeht, so will die Kommission die Kürzung gegenüber der Agenda 2000 beschränken. Die Mittel werden mit einer jährlichen Wachstumsrate von 0.5% stabilisiert, der Betrag 2000-2006 wir aber unter demjenigen der Periode 1993-1999 liegen. Eine erhebliche Rationalisierungsanstrengung wurde bereits mit der Neuordnung der Haushaltslinien nach thematischer Ausrichtung erzielt, die nun nach geographischer, umweltpolitischer und sozialer Zielsetzung sowie nach Endnutzern (NGO) zusammengefaßt sind. Die Fischereiabkommen im Rahmen der "sonstigen Kooperationsmaßnahmen" stellen zumindest kurzfristig unflexible Ausgaben dar und werden im Laufe des Planungszeitraums stabilisiert. Gleichzeitig wird in diesem Bereich ein neues Instrument, die "Sonderfazilität für Kriseneinsätze", geschaffen. Die bereits angespannte Haushaltslage in diesen Finanzierungsbereichen läßt keine weiteren Kürzungen zu.

19. Angesichts der bisherigen guten Ergebnisse sowie ihrer Sichtbarkeit und Ausrichtung auf die ärmsten Bevölkerungsgruppen in Krisengebieten sollte die humanitäre Hilfe nicht gekürzt werden. Sie soll auf dem hohen Niveau stabilisiert werden, das sie nach einem durchschnittlichen jährlichen Zuwachs um 13,2% im Zeitraum 1993-1999 erreicht hat.

20. Mit der derzeitigen Finanzplanung kann im Laufe des Planungszeitraums ein gewisser Spielraum für unvorhergesehene Ereignisse in den externen Politikbereichen und für etwaige Schwankungen des Deflators geschaffen werden.

21. Alles in allem steht der vorliegende Vorschlag nach Auffassung der Kommission im Einklang mit unseren mittelfristigen Zielen und den politischen Stellungnahmen der letzten Zeit. Er ist Ausdruck unserer doppelten Verpflichtung, einerseits die Regionen von geopolitischer Bedeutung für die EU und andererseits die ärmeren Regionen der Welt insgesamt zu unterstützen. Außerdem trägt er den Vorgaben der Finanziellen Vorausschau und den Finanzverwaltungskapazitäten der Kommission Rechnung.

Anhang:

1- Gegenüberstellung 1993-1999 und 2000-2006

2- Neue Finanzplanung der Rubrik 4 für den Zeitraum 2000-2006

3- CARDS-Programm für Südosteuropa

ANHANG 1 - Vergleich der Bezugsperioden 1993-1999 und 2000-2006

DELORS II / BERLIN (April 1999) / ÄNDERUNG DER FINANZCIELLEN VORAUSSCHAU (April 2000)

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

ANHANG 2 - Neuprogrammierung der Rubrik 4 für den Zeitraum 2000-2006

EXTERNE POLITIKBEREICHE INTERNE SIMULATION EINER MEHRJAHRESFINANZPLANUNG MIT ÄNDERUNG DER FINANZIELLEN VORAUSSCHAU 2001-2006

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

(1) Für den westlichen Balkanraum sind insgesamt 5,5 Mrd. EUR veranschlagt; der etwaige Übergang Serbien zu einem demokratischen Regime im Jahr 2001 inbegriffen. Der zusätzliche Bedarf würde in diesem Fall durch Inanspruchnahme des Flexibilitätsinstruments im Betrag von 200 Mio. EUR finanziert.

(2) Westlicher Balkanraum: Der für das Haushaltsjahr 2000 veranschlagt Betrag von 542 Mio. EUR setzt sich zusammen aus 472 Mio. EUR, die im Haushaltsplan 2000 eingesetzt sind, zuzüglich 40 Mio. EUR, die durch Umschichtung bei anderen Maßnahmen aufgebracht werden müssen + 30 Mio. EUR, die von 1999 auf 2000 übertragen wurden.

(3) Der Spielraum für 2000 wird auf dem Niveau von 29,220 Mio. EUR beibehalten (nach Maßgabe der vorgenannten Übertragung aus 1999 bereinigte Zahlen).

ANHANG 3 - Programm CARDS zugunsten Südosteuropas

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

(1) 240 + 30 (Übertragung) + 40 (Umschichtung).

(2) Im Falle des Übergangs Serbien zu einem demokratischen Regime im Jahr 2001 müßte der Mehrdarf durch Inanspruchnahme des Flexibilitätsinstruments finanziert werden.

(3) Im Falle einer Inanspruchnahme des Flexibilitätsinstruments im Haushaltsjahr 2001.

(4) Noch nicht im einzelnen programmiert.