EUROPÄISCHE KOMMISSION Straßburg, den 14.12.2021 COM(2021) 891 final 2021/0428(COD) Vorschlag für eine VERORDNUNG DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES zur Änderung der Verordnung (EU) 2016/399 über einen Unionskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen

{SEC(2021) 440 final} - {SWD(2021) 462 final} - {SWD(2021) 463 final}



BEGRÜNDUNG 1.KONTEXT DES VORSCHLAGS •Gründe und Ziele des Vorschlags Der Raum ohne Kontrollen an den Binnengrenzen (der „Schengen-Raum“) stellt eine der größten Errungenschaften der europäischen Integration dar. In ihrer Mitteilung „Strategie für einen reibungslos funktionierenden und resilienten Schengen-Raum“ („Schengen-Strategie“) hob die Kommission hervor, dass die Grundlagen von Schengen Teil der DNA von Europa sind. Der Schengen-Raum umfasst ein Gebiet, in dem Bürger der Europäischen Union und Nicht-EU-Bürger, die sich rechtmäßig in diesem Gebiet aufhalten, sowie Waren und Dienstleistungen ohne Grenzübertrittskontrollen an den Binnengrenzen verkehren können. Schengen ist ein wesentlicher Bestandteil des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts und ein Schlüsselelement für das Funktionieren des Binnenmarkts. Seine Errichtung hat der europäischen Gesellschaft erhebliche soziale und wirtschaftliche Vorteile gebracht. In den letzten Jahren wurde er jedoch durch eine Reihe von Krisen und Herausforderungen wiederholt auf den Prüfstand gestellt. So hat die beispiellose Flüchtlingskrise des Jahres 2015 Schwachstellen beim Außengrenzenmanagement der Union offengelegt und gezeigt, dass das System des Migrationsmanagements nicht gut genug ausgestaltet war, um diesen Herausforderungen zu begegnen, was zur Folge hatte, dass eine Reihe von Mitgliedstaaten wieder Grenzkontrollen an den Binnengrenzen eingeführt hat. Zudem wurden als Reaktion auf die anhaltende terroristische Bedrohung durch die Häufung von Anschlägen im europäischem Hoheitsgebiet wieder Grenzkontrollen an den Binnengrenzen eingeführt. Und auch die COVID-19-Pandemie stellt eine noch nie dagewesene Herausforderung dar und ist seit einiger Zeit eine starke Belastung für den Schengen-Raum, sodass viele weitere Mitgliedstaaten wieder Grenzübertrittskontrollen an den Binnengrenzen eingeführt haben, was zeitweise das reibungslose Funktionieren des Binnenmarktes gefährdete. Diese Entwicklungen haben das Klima des Vertrauens, das zur Aufrechterhaltung eines Raums ohne Kontrollen an den Binnengrenzen unerlässlich ist, untergraben. Aus diesen Gründen erklärte die Kommission, dass es ihr ein Anliegen ist, das für das reibungslose Funktionieren des Schengen-Raums erforderliche Instrumentarium zu vervollständigen, um das System der Vorschriften wieder ins Gleichgewicht zu bringen und das gegenseitige Vertrauen zwischen den Mitgliedstaaten wiederherzustellen und zu stärken. Eine solche Maßnahme, die den Schengen-Raum stärker und widerstandsfähiger machen soll, ist ein neuer Vorschlag zur Änderung der Verordnung (EU) 2016/399 („Schengener Grenzkodex“). Dieser Vorschlag ist ein wichtiges Arbeitsergebnis, das im Rahmen des Fahrplans für ein neues Migrations- und Asylpaket zu erbringen ist. Sämtliche im neuen Migrations- und Asylpaket vorgeschlagenen Lösungen werden zu einem wirksamen Migrationsmanagement, einer engeren Zusammenarbeit, einer gerechten Lastenteilung zwischen den Mitgliedstaaten und einem verbindlichen Solidaritätsrahmen beitragen und so den Schengen-Raum stärken. Voraussetzung für das reibungslose Funktionieren des Schengen-Raums ist die einheitliche Anwendung der Vorschriften an den Außen- und an den Binnengrenzen. Hierfür sind Vertrauen zwischen den Mitgliedstaaten, wirksame Kontrollen an den Außengrenzen und alternative Maßnahmen im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten erforderlich, um nach dem Ausbleiben der Grenzkontrollen an den Binnengrenzen ein hohes Maß an Sicherheit im Schengen-Raum zu gewährleisten. Der durch den Schengener Grenzkodex vorgegebene Rechtsrahmen bietet zwar Instrumente, um solche Herausforderungen zu bewältigen, wie sie in den letzten Jahren aufgetreten sind, allerdings besteht bei bestimmten Aspekten noch Verbesserungsbedarf, insbesondere was die Fähigkeit anlangt, auf schwerwiegende Bedrohungen der öffentlichen Gesundheit einheitlich zu reagieren, was die Fähigkeit anlangt, Bedrohungslagen infolge der Instrumentalisierung von Migranten entgegenzuwirken, und was die Möglichkeiten anlangt, den Terrorismus und unerlaubte Migrationsbewegungen innerhalb des Hoheitsgebiets zu bekämpfen. Angesichts der neu entstehenden Herausforderungen für den Schengen-Raum sind eine Reihe gezielter Änderungen der derzeitigen Vorschriften des Schengener Grenzkodexes erforderlich, und zwar sowohl in Bezug auf die Außen- und die Binnengrenzen als auch in Bezug auf die in den Hoheitsgebieten der Mitgliedstaaten ausgeübten Befugnisse, ohne die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen der Union und den Mitgliedstaaten in Frage zu stellen. Dieser Vorschlag ist im Zusammenhang mit den laufenden Initiativen zur Verbesserung der gesamten Verwaltung des Schengen-Systems zu verstehen. Auf Grundlage der Arbeiten des 2020 eingerichteten Schengen-Forums wird die Kommission Anfang 2022 einen „Schengen-Statusbericht“ annehmen, in dem die Lage in Bezug auf das Ausbleiben der Grenzkontrollen an den Binnengrenzen, die Ergebnisse der Schengen-Evaluierungen und der Stand der Umsetzung der Empfehlungen zusammenfassend dargelegt werden. Die Kommission wird diese Berichte in ein „Schengen-Scoreboard“ integrieren, um die Umsetzung der Schengen-Vorschriften in den verschiedenen Politikbereichen durchgängig zu bewerten und die Mitgliedstaaten bei der Bewältigung etwaiger Herausforderungen besser zu unterstützen. Darüber hinaus hat die Kommission vorgeschlagen, den Schengen-Evaluierungs- und Überwachungsmechanismus zu überarbeiten, um ihn effizienter zu gestalten, strategischer auszurichten und besser für die Bewältigung neuer Gegebenheiten und Herausforderungen auszurüsten. Durch die Überarbeitung werden diejenigen Aspekte des Mechanismus verbessert, die den politischen Dialog über den Stand des Schengen-Regelwerks erleichtern sollen, wobei der Schwerpunkt auf den Bereichen liegen sollte, die das Funktionieren des Schengen-Raums als Ganzes gefährden könnten. Außengrenzen Ein hohes Maß an Vertrauen in ein solides Management der Außengrenzen ist eine unabdingbare Voraussetzung für den Fortbestand von Schengen. Wie die Erfahrungen zeigen, die bis Ende 2021 gesammelt wurden, sollte das Außengrenzmanagement im Hinblick auf die folgenden zwei Aspekte verbessert werden: · Herausforderungen im Gesundheitsbereich Der Ausbruch von COVID-19 hat gezeigt, dass die derzeitigen Vorschriften nicht ausreichen, um auf Krisensituationen zu reagieren, die durch Krankheiten mit epidemischem Potenzial hervorgerufen werden. Da sich COVID‑19 weltweit ausbreitete, waren Ad-hoc-Maßnahmen an den Außengrenzen erforderlich, um die grenzüberschreitende Verbreitung des Virus zu verlangsamen. Im März 2020 schlug die Kommission vor, eine koordinierte Entscheidung über die Verhängung von Reisebeschränkungen für nicht notwendige Reisen aus Drittstaaten in den Schengen-Raum zu erlassen. Dies führte im Juni 2020 zur Annahme einer Empfehlung des Rates, die darauf abzielte, ein einheitliches Vorgehen zu unterstützen, wenn es darum geht, die Einreise von Personen aus Ländern mit einer äußerst problematischen epidemiologischen Lage in die Europäische Union zu beschränken. Allerdings haben die Mitgliedstaaten diese Empfehlung auf sehr unterschiedliche Weise umgesetzt, auch wenn sie sich untereinander auf eine Liste von Drittstaaten verständigten, für die die Beschränkung nicht unbedingt notwendiger Reisen aufgehoben werden konnte. Während sich eine begrenzte Anzahl von Mitgliedstaaten vollständig an die Länderliste gehalten hat, haben andere Mitgliedstaaten beschlossen, die Beschränkungen nur für einige oder sogar für keine der in der Liste aufgeführten Länder aufzuheben. Andere Mitgliedstaaten hoben die Beschränkungen für Drittstaaten auf, die überhaupt nicht auf der Liste standen, wodurch der gewünschte einheitliche Ansatz untergraben wurde. Deshalb ist ein neues Verfahren erforderlich, um eine einheitliche Vorgehensweise zu kodifizieren und die derzeit bestehenden Diskrepanzen zu vermeiden. ·Herausforderungen im Zusammenhang mit der Instrumentalisierung von Migranten Wie in der Mitteilung der Kommission über die Reaktion auf die staatlich geförderte Instrumentalisierung von Migranten an der EU-Außengrenze, im von der Kommission am 29. September 2021 angenommenen neuen EU-Aktionsplan gegen die Schleusung von Migranten (2021-2025) sowie im Vorschlag der Kommission für eine Verordnung über Maßnahmen gegen Verkehrsunternehmen, die den Menschenhandel oder die Schleusung von Migranten im Zusammenhang mit der illegalen Einreise in das Gebiet der Europäischen Union erleichtern oder daran beteiligt sind, festgestellt wurde, ist die zunehmende Rolle staatlicher Akteure bei der künstlichen Herbeiführung und Erleichterung der irregulären Migration, wodurch Migrationsströme für politische Zwecken genutzt werden, um die Europäische Union und ihre Mitgliedstaaten zu destabilisieren, ein äußerst besorgniserregendes Phänomen. Wie in den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates im Oktober 2021 zum Ausdruck gebracht wurde, sind die EU und die Mitgliedstaaten entschlossen, auf die wachsende Beteiligung staatlicher Akteure an der Erleichterung der irregulären Migration und der Ausnutzung von Menschen als Druckmittel an den Außengrenzen der EU zu reagieren. Der Europäische Rat hat angeregt, dass die Kommission Vorschläge für Änderungen des EU-Rechtsrahmens erstellt, die erforderlich sind, um dem Problem der Instrumentalisierung von Migranten entgegenzuwirken. Deshalb muss in einem ersten Schritt definiert werden, was unter dem Ausdruck „Instrumentalisierung“ zu verstehen ist. Darüber hinaus muss geklärt werden, welche Maßnahmen die Mitgliedstaaten im Rahmen des Schengener Grenzkodexes ergreifen können, um die gemeinsamen Außengrenzen der EU wirksam vor der Instrumentalisierung von Migranten für politische Zwecke zu schützen. Parallel dazu schlägt die Kommission zusätzliche Maßnahmen bezüglich des Besitzstands im Bereich Asyl und Rückkehr vor, mit denen weiter präzisiert werden soll, wie die Mitgliedstaaten reagieren können und sollten, wenn Migranten auf diese Weise instrumentalisiert werden, während sie gleichzeitig den uneingeschränkten Schutz der Rechte dieser Personen einschließlich des Rechts auf Asyl und des Schutzes vor Zurückweisung gewährleisten. Entsprechend dem Schengener Grenzkodex liegen „Grenzkontrollen (...) nicht nur im Interesse des Mitgliedstaates, an dessen Außengrenzen sie erfolgen, sondern auch im Interesse sämtlicher Mitgliedstaaten, die die Grenzkontrollen an den Binnengrenzen abgeschafft haben (...)(,) (und) sollten zur Bekämpfung der illegalen Zuwanderung und des Menschenhandels sowie zur Vorbeugung jeglicher Bedrohung der inneren Sicherheit, der öffentlichen Ordnung, der öffentlichen Gesundheit und der internationalen Beziehungen der Mitgliedstaaten beitragen.“ Daher haben die Mitgliedstaaten mit Schengen-Außengrenzen zwangsläufig eine doppelte Verantwortung, und zwar gegenüber allen Personen, die in den Genuss der Möglichkeit kommen, zu reisen, ohne an den Binnengrenzen Kontrollen unterzogen zu werden, sowie gegenüber den eigenen Bürgern und Unternehmen. Der Schengener Grenzkodex enthält allgemeine Vorschriften für die Grenzübergangsstellen (Artikel 5) und für die Grenzüberwachung (Artikel 13), die es den Mitgliedstaaten ermöglichen, die oben genannten Ziele des Grenzmanagements zu erfüllen. Diese Vorschriften müssen allerdings verbessert werden, um der Verantwortung der Mitgliedstaaten mit Schengen-Außengrenzen gerecht zu werden und auf die neuen Herausforderungen zu reagieren, die sich aus dem Phänomen der Instrumentalisierung von Migranten ergeben. Maßnahmen an den Binnengrenzen und innerhalb des Schengen-Gebiets

Der Kern des Schengen-Systems besteht im Wegfall der Grenzkontrollen an den Binnengrenzen, wodurch alle Personen, die sich rechtmäßig in der Union aufhalten, uneingeschränkt in den Genuss der Möglichkeit kommen, zu reisen, ohne an den Binnengrenzen Grenzübertrittskontrollen unterzogen zu werden. Wie die Erfahrungen zeigen, die bis zum Herbst 2021 gesammelt wurden, müssen die folgenden Aspekte überprüft und verbessert werden, um den Schengen-Raum zu schützen: ·Reaktion auf Herausforderungen, die die Mehrheit der Mitgliedstaaten betreffen Die Wiedereinführung von Grenzübertrittskontrollen kann zwar eine legitime Maßnahme sein, um schwerwiegenden Bedrohungen der inneren Sicherheit und der öffentlichen Ordnung zu begegnen, insbesondere wenn eine schnelle Reaktion erforderlich ist (z. B. bei Terroranschlägen), allerdings können die geografische Reichweite und die Dauer dieser Grenzkontrollen die Freizügigkeit der Personen und den freien Warenverkehr erschweren. Selbst wenn Grenzübertrittskontrollen an den Binnengrenzen an und für sich das Recht auf Freizügigkeit nicht beeinträchtigen, erleichtert der Wegfall dieser Kontrollen in der Praxis dennoch den Personenverkehr. Die Auswirkungen der wiedereingeführten Grenzübertrittskontrollen manifestieren sich vor allem an den Binnengrenzen zu Land, da sie die vielfältigen wirtschaftlichen und sozialen Beziehungen in den grenzüberschreitenden Regionen mit ihren 150 Millionen Einwohnern und rund 3,5 Millionen Menschen, die täglich die Binnengrenzen des Schengen-Raums überschreiten, beeinträchtigen. Die zahlreichen Grenzübertrittskontrollen an den Binnengrenzen, die 2020 wiedereingeführt wurden, um die Ausbreitung von COVID-19 einzudämmen, wirkten sich oft nachteilig auf die örtlichen Kapazitäten zur verlässlichen Erbringung wesentlicher Dienstleistungen auf beiden Seiten der Grenze aus. Außerdem beeinträchtigte die unzureichende Koordinierung der nationalen Maßnahmen, die als Reaktion auf die COVID-19-Pandemie ergriffen wurden, den Verkehrssektor, da grenzüberschreitende Beförderungshandlungen begrenzt wurden, was häufig die Auswirkungen der ursprünglichen Krise verstärkte und die Unterbrechung der Lieferketten noch mehr verschlimmerte. Es bedarf eines neuen Verfahrens, um sicherzustellen, dass das Vorgehen bei Krisensituationen, die die Mehrheit der Mitgliedstaaten betreffen, besser koordiniert wird, während das Souveränitätsrecht der Mitgliedstaaten zur Wiedereinführung von Grenzübertrittskontrollen in vollem Umfang gewahrt bleibt. Aufbauend auf einer breiten Palette von Leitlinien und Empfehlungen, die für die COVID-19-Pandemie angenommen wurden, wie etwa das System der „Green Lane“-Grenzübergangsstellen, wird die Kommission auch die Notfallplanung für Schengen verbessern. Deshalb wird sie im Leitfaden für Grenzschutzbeamte Maßnahmen zur Eindämmung der negativen Folgen der wiedereingeführten Grenzübertrittskontrollen festlegen, damit er im Krisenfall zu einem selbstverständlichen Bezugsrahmen für Grenzschutzbeamte wird. ·Bessere Nutzung alternativer Maßnahmen Die COVID-19-Pandemie, die Migrationskrise von 2015 und die zunehmenden terroristischen Bedrohungen haben den Schengen-Raum in den letzten Jahren auf den Prüfstand gestellt. Als Reaktion auf diese Herausforderungen beschlossen einige Mitgliedstaaten, an einigen oder allen ihrer Binnengrenzen wieder Grenzübertrittskontrollen einzuführen. Während solche Entscheidungen zunächst die Reaktion auf eindeutig identifizierbare Ereignisse darstellten und sich für einen bestimmten Zeitraum auf Empfehlungen des Rates stützen konnten, hat es nun den Anschein, dass sie zu einer dauerhaften Vorsichtsmaßnahme geworden sind. Die seit langem bestehenden Kontrollen an den Binnengrenzen haben aufgezeigt, wo die Schwächen der Instrumente liegen, die der Union derzeit zur Verfügung stehen, um die Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit von Kontrollen zu beurteilen, die seit längerem wieder durchgeführt werden. Daher sollten diejenigen Vorschriften, die Grenzübertrittskontrollen an den Binnengrenzen als Mittel der letzten Wahl vorsehen, verbessert werden. Gleichzeitig haben die lange durchgeführten Grenzübertrittskontrollen an den Binnengrenzen die Aufmerksamkeit darauf gelenkt, dass die Mitgliedstaaten nur in begrenztem Umfang auf alternative Maßnahmen zurückgreifen, die in vielen Fällen ausreichen können, um ein hohes Maß an Sicherheit zu gewährleisten, ohne dass die Wiedereinführung solcher Kontrollen erforderlich wäre. Dies betrifft vor allem die Ausübung polizeilicher Befugnisse. In der Empfehlung der Kommission aus dem Jahr 2017 zu Polizeikontrollen und der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit der Polizeibehörden wurde den Mitgliedstaaten nahegelegt, ihre polizeilichen Befugnisse besser zu nutzen und vorrangig auf Polizeikontrollen zurückzugreifen, bevor sie die vorübergehende Wiedereinführung von Grenzübertrittskontrollen an den Binnengrenzen beschließen. Vor dem Hintergrund der zunehmenden Bedrohungen der öffentlichen Ordnung und der inneren Sicherheit hat eine Reihe von Mitgliedstaaten in den letzten vier Jahren vermehrt Polizeikontrollen in Grenzgebieten durchgeführt. Einige dieser Fälle sind Beispiele für bewährte Vorgehensweisen im Umgang mit den anhaltenden und stärker werdenden Bedrohungen der öffentlichen Ordnung und der inneren Sicherheit. In der Tat können sich solche Kontrollen oft als ebenso wirksam oder als wirksamer erweisen als Grenzübertrittskontrollen an den Binnengrenzen, vor allem weil sie flexibler sind als statische Grenzkontrollen an bestimmten Grenzübergangsstellen und leichter an neue Bedrohungslagen angepasst werden können. Um sicherzustellen, dass das Potenzial dieser Maßnahmen voll ausgeschöpft wird, sollte ein Mitgliedstaat, der die Verlängerung wiedereingeführter Grenzkontrollen in Erwägung zieht, zunächst prüfen, ob die Grenzkontrollen durch solche alternativen Maßnahmen ersetzt werden können. Darüber hinaus haben die Erfahrungen mit der COVID-19-Pandemie deutlich gemacht, dass auch andere hoheitliche Befugnisse, die nicht zu den typischen Polizeibefugnissen zählen (z. B. Kontrollen zum Schutz der öffentlichen Gesundheit), die Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen überflüssig machen können. Deshalb sollte die Liste der alternativen Maßnahmen, die nicht mit Grenzkontrollen an den Binnengrenzen gleichzusetzen sind, überprüft werden. Die Verbesserung der polizeilichen Zusammenarbeit kann dazu beitragen, dass den Mitgliedstaaten mehr Alternativen zu den Grenzkontrollen an den Binnengrenzen zur Verfügung stehen. Deshalb hat die Kommission am 8. Dezember 2021 Legislativvorschläge für einen EU-Kodex für die polizeiliche Zusammenarbeit angenommen. Der Kodex wird einen kohärenten EU-Rechtsrahmen bieten, der sicherstellt, dass die Strafverfolgungsbehörden einen angemessenen Zugang zu im Besitz anderer Mitgliedstaaten befindlichen Informationen haben, wenn sie diese für die Bekämpfung von Kriminalität und Terrorismus benötigen. Schließlich rechtfertigt die Tatsache, dass an den Binnengrenzen aufgrund von unerlaubten Migrationsbewegungen weiterhin Grenzkontrollen durchgeführt werden, die Einführung von Änderungen, die es den Mitgliedstaaten ermöglichen, diesen Herausforderungen besser zu begegnen, ohne auf Grenzkontrollen an den Binnengrenzen zurückgreifen zu müssen. * Angesichts der vorstehenden Ausführungen ist es dringend erforderlich, die Probleme an den Außen- und an den Binnengrenzen des Schengen-Raums anzugehen, die sich auf Folgendes beziehen: a)Maßnahmen an den Außengrenzen zur Abwehr von Bedrohungen, die sich aus schwerwiegenden Gefahren für die öffentliche Gesundheit ergeben, wie z. B. Pandemien, und um der Instrumentalisierung von Migranten zu begegnen; b)Bedingungen für die Wiedereinführung von Grenzkontrollen an den Binnengrenzen und die optimale Ausschöpfung des Potenzials anderer Maßnahmen, um ein hinreichend hohes Sicherheitsniveau zu gewährleisten, ohne an den Binnengrenzen auf Grenzkontrollen zurückgreifen zu müssen. Ziele und Hauptelemente des Vorschlags Die Einzelziele des Vorschlags sind: a)Die einheitliche Anwendung von Maßnahmen an den Außengrenzen im Fall der Bedrohung der öffentlichen Gesundheit Mit dem Vorschlag soll ein neuer Mechanismus geschaffen werden, der es dem Rat ermöglicht, rechtzeitig einen verbindlichen Rechtsakt zur Verhängung vorübergehender Reisebeschränkungen an den Außengrenzen als Reaktion auf solche Bedrohungen anzunehmen. Dank diesem Mechanismus werden Reisebeschränkungen in allen Mitgliedstaaten einheitlich angewandt werden, solange die Gefährdung der öffentlichen Gesundheit in der Union andauert. Der Vorschlag legt in umfassender Weise alle erforderlichen Bestandteile des Rechtsakts fest, der vom Rat in Form eines Durchführungsrechtsakts anzunehmen ist. Dementsprechend sollten in einem solchen Rechtsakt sämtliche Personengruppen aufgeführt werden, die von Reisebeschränkungen ausgenommen sind, selbst wenn sie aus nicht unbedingt notwendigen Gründen reisen, und/oder –— auf Grundlage objektiver Indikatoren — alle Gebiete oder Drittstaaten angegeben werden, aus denen Reisen besonderen Maßnahmen, z. B. Reisebeschränkungen, unterworfen werden können. Ferner sollten darin alle zusätzlichen Bedingungen festgelegt werden, die Reisenden auferlegt werden müssen, um das Reisen sicher zu machen. Im Einklang mit den Verpflichtungen aus dem Unionsrecht und dem Völkerrecht sollte Unionsbürgern, Drittstaatsangehörigen und ihren jeweiligen Familienmitgliedern, die aufgrund von Übereinkommen zwischen der Union und ihren Mitgliedstaaten einerseits und den betreffenden Drittstaaten andererseits in den Genuss eines Rechts auf Freizügigkeit kommen, das dem der Unionsbürger gleichwertig ist, stets die Einreise in die Union gestattet werden. Aufenthaltsberechtigten Personen sollte stets die Rückkehr in die Union gestattet werden. Darüber hinaus sollte im Rechtsakt eine Mindestliste der Kategorien von Reisenden festgelegt werden, die für die Ausübung wichtiger Funktionen oder zur Erfüllung eines wesentlichen Bedarfs als notwendig erachtet werden, und somit nicht unter die Maßnahmen dieses Rechtsakts fallen sollten. Diese Liste sollte insbesondere den internationalen Verpflichtungen der Union und ihrer Mitgliedstaaten, das Reisen zu gestatten, Rechnung tragen, während es den einzelnen Beschlüssen des Rates überlassen bleibt, je nach spezifischer Bedrohungslage gegebenenfalls zusätzliche Kategorien unbedingt notwendiger Reisen festzulegen. Mit dem Rechtsakt könnte auch der Mechanismus einer Notbremse geschaffen werden, der es ermöglicht, geeignete Maßnahmen zu ergreifen, falls sich die epidemiologische Lage in einer oder mehreren Regionen dramatisch verschlechtert.

b) Reaktion auf die Instrumentalisierung von Migranten an den Außengrenzen Der Vorschlag zielt darauf ab, der Instrumentalisierung von Migranten entgegenzuwirken, wenn ein Akteur in einem Drittstaat Menschen benutzt, um die Union oder ihre Mitgliedstaaten zu destabilisieren. In Artikel 2 des Vorschlags wird definiert, was unter dem Begriff „Instrumentalisierung“ zu verstehen ist. Darüber hinaus sollte durch die vorgeschlagene Änderung der Artikel 5 und 13 klargestellt werden, welche Maßnahmen an den Grenzübergangsstellen und im Rahmen der Grenzüberwachung zur Verfügung stehen, um illegale Grenzübertritte zu verhindern und auf diese zu reagieren, wenn die Mitgliedstaaten der ersten Einreise einem solchen Druck aus einem Drittstaat ausgesetzt sind. Zusätzlich soll mit einem neuen Vorschlag für außerordentliche Asyl- und Rückführungsverfahren die Kohärenz mit diesem Ansatz sichergestellt werden, indem Bestimmungen eingeführt werden, die es den Mitgliedstaaten ermöglichen, die Maßnahmen zu ergreifen, die erforderlich sind, um auf humane, geordnete und würdevolle Weise und unter uneingeschränkter Wahrung der Grundrechte und der humanitären Grundsätze mit der Ankunft von Personen umzugehen, die von einem Drittstaat instrumentalisiert werden. c) Erstellung einer Notfallplanung für Schengen für den Fall einer Bedrohung, von der die Mehrheit der Mitgliedstaaten gleichzeitig betroffen ist Mit dem Vorschlag soll ein neuer Mechanismus geschaffen werden, der es ermöglicht, auf Probleme, die die Mehrheit der Mitgliedstaaten gleichzeitig betreffen und somit das Funktionieren des Schengen-Raums insgesamt gefährden, auf europäischer Ebene zu reagieren. Dieser neue Mechanismus sollte den bestehenden Mechanismus für anhaltende schwerwiegende Mängel an den Außengrenzen vervollständigen, der derzeit in Artikel 29 des Schengener Grenzkodex verankert ist. Das Recht der Mitgliedstaaten, die erforderlichen Maßnahmen zur Abwehr einer unmittelbaren Gefahr zu ergreifen, sollte durch diesen Mechanismus uneingeschränkt gewahrt werden und er sollte dem Rat die Möglichkeit einräumen, auf Grundlage eines Vorschlags der Kommission die Wiedereinführung von Grenzübertrittskontrollen an den Binnengrenzen in einigen oder allen von der festgestellten Bedrohung betroffenen Mitgliedstaaten zu genehmigen, um so einen kohärenten Rahmen für den Einsatz von Grenzübertrittskontrollen an den Binnengrenzen durch die Mitgliedstaaten zu schaffen und geeignete Maßnahmen zur Eindämmung ihrer negativen Folgen festzulegen. Auf Vorschlag der Kommission kann eine solche Genehmigung jeweils bis zu sechs Monate verlängert werden, solange festgestellt wird, dass die Gefahr fortbesteht. Ist die Kommission der Auffassung, dass es nicht angemessen wäre, die Wiedereinführung von Grenzübertrittskontrollen an den Binnengrenzen zu genehmigen, sollte sie stattdessen eine Empfehlung annehmen, in der sie die Maßnahmen benennt, die zur Abwehr der Bedrohung besser geeignet erscheinen als solche Kontrollen oder die solche Kontrollen ergänzen können. d)Verfahrensgarantien bei unilateraler Wiedereinführung von Grenzübertrittskontrollen an den Binnengrenzen Um sicherzustellen, dass Grenzübertrittskontrollen an den Binnengrenzen das Mittel der letzten Wahl bleiben, wird in dem Vorschlag die Liste der Kriterien dargelegt und erweitert, die ein Mitgliedstaat bei seiner Entscheidung über die vorübergehende Wiedereinführung solcher Kontrollen zu bewerten hat. Zu diesen Kriterien zählen die Angemessenheit der Wiedereinführung von Grenzübertrittskontrollen an den Binnengrenzen und die Auswirkungen, die eine solche Maßnahme aller Wahrscheinlichkeit nach auf die Freizügigkeit der Personen im Raum ohne Kontrollen an den Binnengrenzen sowie auf die grenzüberschreitenden Regionen hat. Wenn ein Mitgliedstaat beschließt, die Grenzübertrittskontrollen an den Binnengrenzen zur Abwehr von vorhersehbaren Bedrohungen zu verlängern, sollte in einer solchen Bewertung außerdem geprüft werden, ob alternative Maßnahmen angebracht sind und eingesetzt werden können, etwa verhältnismäßige Kontrollen, die im Rahmen der rechtmäßigen Ausübung hoheitlicher Befugnisse durch die zuständigen Behörden in der Grenzregion vorgenommen werden, die Anwendung des Verfahrens zur Ablehnung von Drittstaatsangehörigen, die die Binnengrenze überschreiten, sowie im Unionsrecht vorgesehene Formen der polizeilichen Zusammenarbeit. Darüber hinaus sollte eine Risikobewertung durchgeführt werden, wenn die Verlängerungen zur Abwehr vorhersehbarer Bedrohungen den Zeitraum von sechs Monaten überschreiten. Wie bisher können die Kommission und jeder andere Mitgliedstaat jederzeit eine Stellungnahme zur Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit der wiedereingeführten Grenzübertrittskontrollen an den Binnengrenzen abgeben. Wenn die Grenzübertrittskontrollen an den Binnengrenzen während eines Zeitraums von insgesamt 18 Monaten durchgeführt wurden, ist die Kommission dazu verpflichtet, eine Stellungnahme zur Verhältnismäßigkeit und Notwendigkeit dieser Kontrollen abzugeben und einen Konsultationsprozess mit den Mitgliedstaaten in die Wege zu leiten. Um der Beobachtung Rechnung zu tragen, dass bestimmte Bedrohungslagen über längere Zeit hinweg bestehen bleiben können, wird die Möglichkeit zur Verlängerung der Grenzkontrollen in diesen Fällen auf einen Höchstzeitraum von insgesamt zwei Jahren ausgeweitet. In dem Vorschlag wird jedoch berücksichtigt, dass die Mitgliedstaaten es für notwendig erachten könnten, die Grenzübertrittskontrollen an den Binnengrenzen über diesen Zeitraum hinaus beizubehalten. In solchen Fällen sollte der betreffende Mitgliedstaat die Kommission davon in Kenntnis setzen und in seiner neuen Meldung begründen, weshalb die Bedrohung weiterhin besteht, und zwar einschließlich einer Risikobewertung und unter Berücksichtigung der Stellungnahme der Kommission, die für die Grenzübertrittskontrollen mit 18-monatiger Dauer abgegeben wurde. In einem solchen Fall gibt die Kommission im Nachgang zur vorstehenden Begründung eine weitere Stellungnahme ab. Ferner sollten die Mitgliedstaaten dazu verpflichtet bleiben, dem Europäischen Parlament, dem Rat und der Kommission nach Aufhebung der Kontrollen einen Bericht über die Wiedereinführung der Grenzübertrittskontrollen an den Binnengrenzen vorzulegen, um eine nachträgliche Analyse zu ermöglichen. Werden die Grenzübertrittskontrollen länger als sechs Monate beibehalten, sollte ein solcher Bericht nach zwölf Monaten und danach jedes Jahr vorgelegt werden, solange die Kontrollen durchgeführt werden. e)Umsetzung von Maßnahmen zur Eindämmung der negativen Folgen der Kontrollen und von spezifischen Schutzgarantien für grenzüberschreitende Regionen im Fall der Wiedereinführung von Grenzübertrittskontrollen an den Binnengrenzen Der Vorschlag sieht auch vor, dass stets Schutzmaßnahmen getroffen werden sollten, um die negativen Auswirkungen der vorübergehenden Wiedereinführung von Grenzübertrittskontrollen an den Binnengrenzen einzudämmen, falls ihre Wiedereinführung unvermeidlich ist, insbesondere um die Folgen dieser Kontrollen für das Funktionieren der grenzüberschreitenden Regionen sowie für den Verkehr und damit auch für den Binnenmarkt zu begrenzen. Beispiele für solche Eindämmungsmaßnahmen, die bei der Wiedereinführung von Grenzkontrollen eingehalten werden sollten, sind insbesondere in den Leitlinien und Empfehlungen enthalten, die 2020 im Zusammenhang mit der COVID-19-Krise erstellt wurden. f) Verstärkter Einsatz alternativer Maßnahmen zur Abwehr der festgestellten Bedrohungen anstelle der Grenzübertrittskontrollen an den Binnengrenzen Mit dem Vorschlag soll unter Wahrung des Prinzips der Verhältnismäßigkeit ein hohes Maß an Sicherheit im Schengen-Raum gewährleistet werden. Deshalb wird in dem Vorschlag deutlich gemacht, dass die Mitgliedstaaten die Möglichkeit haben, in Grenzgebieten anstelle von Grenzübertrittskontrollen verstärkt auf andere Arten der Kontrolle zurückzugreifen. Diese Kontrollen müssen nicht unbedingt von Polizeibehörden durchgeführt werden, sondern können auch durch alle anderen Behörden vorgenommen werden, die nach nationalem Recht dazu ermächtigt sind, hoheitliche Befugnisse auszuüben. In jedem Fall müssen die zuständigen Behörden die durch die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs entwickelten Schutzgarantien für die Ausübung der polizeilichen Befugnisse beachten, und zwar insbesondere indem sie den Rahmen schaffen, der für die Befugnis dieser Behörden zur Durchführung von Identitätskontrollen erforderlich ist und zu dem auch Orientierungshilfen oder Leitlinien für den Ermessensspielraum gehören, über den diese Behörden bei der Ausübung dieser Befugnis in der Praxis verfügen, damit gewährleistet ist, dass diese Kontrollen nicht die gleiche Wirkung wie Grenzübertrittskontrollen erlangen. Darüber hinaus sollten die Mitgliedstaaten bei der Ausarbeitung solcher Orientierungshilfen sicherstellen, dass die zuständigen Behörden ihren Ermessenspielraum unter uneingeschränkter Einhaltung der Grundrechte, vor allem des Diskriminierungsverbots, ausüben. Um den Mitgliedstaaten weitere Mittel für die Ergreifung von alternativen Maßnahmen zur Eindämmung des Problems der unerlaubten Reisebewegungen irregulärer Migranten an die Hand zu geben, sieht der Vorschlag die Möglichkeit vor, irreguläre Migranten an einen anderen Mitgliedstaat zu überstellen, wenn es eindeutige Hinweise darauf gibt, dass die an den Binnengrenzen im Rahmen der grenzüberschreitenden operativen Zusammenarbeit aufgegriffene Person gerade aus dem jeweiligen anderen Mitgliedstaat eingetroffen ist (z. B. Registrierung in Eurodac durch den betreffenden Mitgliedstaat oder dort kürzlich ausgestellte Rechnungen). Mit Blick auf die Initiative vom 8. Dezember 2021 zur grenzüberschreitenden polizeilichen Zusammenarbeit soll mit diesem neuen Verfahren der Einsatz gemeinsamer Patrouillen als Instrument gefördert werden, das die vereinfachte Überstellung von Personen ermöglicht, die an den Binnengrenzen aufgegriffen wurden. Der Vorschlag sieht auch die Aufhebung der Stillhalteklausel vor, die für die bestehenden bilateralen Abkommen und Vereinbarungen zwischen den Mitgliedstaaten in diesem Bereich gilt, auf die in Artikel 6 Absatz 3 der Rückführungsrichtlinie Bezug genommen wird, und legt die Bedingungen fest, unter denen irreguläre Migranten derzeit rücküberstellt werden können, wenn sie in einem Mitgliedstaat aufgegriffen werden, in dem sie sich illegal aufhalten. Er enthält ferner die gezielte Änderung von Artikel 6 Absatz 3 der Rückführungsrichtlinie, die es den Mitgliedstaaten ermöglichen würde, auf bilateraler Ebene wirksamere Rückübernahmeabkommen und -vereinbarungen zu errichten, mit denen die Herausforderungen im Zusammenhang mit unerlaubten Migrationsbewegungen angegangen werden können. Die Änderung würde die Mitgliedstaaten auch dazu verpflichten, diese Abkommen und Vereinbarungen der Kommission zu melden. Darüber hinaus ist die Kommission bereit, auf Grundlage der Überprüfung bestehender Abkommen eine bilaterale Modellvereinbarung für die Hauptklauseln derartiger Rechtsakte auszuarbeiten, um die Mitgliedstaaten dabei zu unterstützen, einen wirksamen Rechtsakt für den Umgang mit unerlaubten Migrationsbewegungen zu errichten. Mit dem Vorschlag werden auch Hindernisse für einen umfassenderen Einsatz von Kontroll- und Überwachungstechnologien beseitigt und es wird klargestellt, dass der Schengener Grenzkodex die Verwendung von Passagierdaten wie Fluggastdatensätzen und vorab übermittelten Fluggastdaten für Flüge im Schengen-Raum nicht ausschließt, falls dies nach geltendem Recht zulässig ist. •Kohärenz mit den bestehenden Vorschriften in diesem Politikbereich Wie weiter oben bereits ausgeführt, steht diese Initiative im Einklang mit den Maßnahmen der Schengen-Strategie. Der Vorschlag leistet aufgrund der reformierten Berichtspflichten, die der Kommission hinsichtlich der Funktionsfähigkeit des Schengen-Raums zugewiesen werden, einen Beitrag zu den Grundsätzen der Verwaltung des Schengen-Systems und zielt darauf ab, den politischen Dialog, die Überwachungsmaßnahmen und die Rechtsdurchsetzung zu verbessern. Somit ist er ein integraler Bestandteil der Verwaltungsstruktur des Schengen-Systems, wie sie in der Schengen-Strategie vom 2. Juni 2021 dargelegt wird. Die vorstehende Berichterstattungspflicht wird künftig durch den jährlichen Schengen-Statusbericht erfüllt, der auch den Bericht enthalten wird, der gemäß Artikel 20 der Verordnung über den Schengen-Evaluierungsmechanismus vorzulegen ist. Mit dem Schengen-Evaluierungs- und -Überwachungsmechanismus wird ein Peer-to-Peer-Instrument bereitgestellt, das den Aufbau gegenseitigen Vertrauens zwischen den Mitgliedstaaten unterstützt und die ordnungsgemäße und wirksame Umsetzung des Schengener Rechtsrahmens gewährleistet. Schwachstellen und mangelnde Umsetzung in einem Mitgliedstaat wirken sich möglicherweise auf alle Mitgliedstaaten aus und können somit den Schengen-Raum gefährden. Deshalb ist ein zweckmäßiger Mechanismus erforderlich, der ein stärkeres und widerstandsfähigeres Schengen-System gewährleistet. Um dies zu erreichen, hat die Kommission am 2. Juni 2021 die Reform des Schengen-Evaluierungs- und Überwachungsmechanismus verabschiedet, die derzeit im Rat erörtert wird. Der Schengen-Statusbericht sollte jährlich im Schengen-Forum erörtert werden, das die Kommission eingerichtet hat, um einen regelmäßigen und strukturierten politischen Dialog zwischen den Akteuren zu fördern, die einen Beitrag zur Gewährleistung des ordnungsgemäßen Funktionierens des Schengen-Raums leisten. In diese Beratungen sollten die zuständigen nationalen Behörden auf nationaler und regionaler Ebene eingebunden werden, um konkretere Formen der Zusammenarbeit und das Vertrauen zwischen den Mitgliedstaaten zu fördern und so das reibungslose Funktionieren des Schengen-Raums zu unterstützen. Das erste Schengen-Forum fand am 30. November 2020 statt, das zweite am 17. Mai 2021, und zwar mit der Teilnahme von Mitgliedern des Europäischen Parlaments und von Innenministern.

Gemäß Artikel 33 des Schengener Grenzkodex wird der Schengen-Statusbericht dem Europäischen Parlament und dem Rat vorgelegt. Diese Organe sollten daher die Schlussfolgerungen, die aus dem Bericht zu ziehen sind, berücksichtigen und sich dabei auf die Diskussionen, die im Schengen-Forum geführt wurden, stützen. Der Vorschlag ergänzt die Vorschriften über die Kontrollen an den Außengrenzen als Grundvoraussetzung für den Raum ohne Kontrollen an den Binnengrenzen. Er leistet einen Beitrag zur wirksamen Umsetzung des integrierten europäischen Grenzmanagements durch die Europäische Grenz- und Küstenwache. Er wird auch in den nächsten mehrjährigen strategischen Politikzyklus einfließen, mit dem der strategische Rahmen für die Steuerung des integrierten europäischen Grenzmanagements festgelegt werden soll, indem Regelungslücken zwischen den Bereichen Grenzschutz, Sicherheit, Rückkehr und Migration geschlossen werden und gleichzeitig der Schutz der Grundrechte gewährleistet wird. Wie in der Schengen-Strategie angekündigt, wird die Kommission Anfang 2022 ein Strategiepapier annehmen, das die Grundlage für eine Konsultation des Europäischen Parlaments und des Rates zum integrierten europäischen Grenzmanagement bilden soll. Das neue Verfahren an den Außengrenzen, das im Fall einer Infektionskrankheit mit epidemischem Potenzial anzuwenden ist, wenn dies vom Europäischen Zentrum für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten oder von der Kommission unter Einschaltung der EU-Behörde für die Krisenvorsorge und -reaktion bei gesundheitlichen Notlagen (HERA) festgestellt wurde, dürfte die Union besser auf künftige Pandemien vorbereiten und dient somit einem der Ziele der Grenzkontrollen, nämlich der Abwehr von Gefahren für die öffentliche Gesundheit. Es wird die Lücke schließen, die entsteht, wenn die derzeit geltende Empfehlung (EU) 2020/912 zur vorübergehenden Beschränkung nicht unbedingt notwendiger Reisen in die EU und möglichen Aufhebung dieser Beschränkung keine Gültigkeit mehr besitzt. In diesem Zusammenhang sei daran erinnert, dass die Empfehlung 2020/912 des Rates als Teil der gemeinsamen Reaktion auf die COVID-19-Pandemie angenommen wurde, was bedeutet, dass sie ab dem Zeitpunkt der Annahme der Verordnung, auf die sich dieser Vorschlag bezieht, außer Kraft treten sollte. Das neue Verfahren sollte die Verfahren in vollem Umfang berücksichtigen, die mit der geplanten Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zu schwerwiegenden grenzüberschreitenden Gesundheitsgefahren begründet werden, insbesondere wenn das Vorliegen einer Notlage im Bereich der öffentlichen Gesundheit bestätigt wurde, und dem überarbeiteten Mandat des Europäischen Zentrums für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten uneingeschränkt Rechnung tragen. Was die Maßnahmen betrifft, mit denen die Mitgliedstaaten in ihren Bemühungen unterstützt werden sollen, der Instrumentalisierung von Migranten durch Drittstaaten entgegenzuwirken, so stützt sich der Vorschlag auf die bestehenden Vorschriften für die Grenzüberwachung und Grenzkontrollen an den Außengrenzen, die im Schengener Grenzkodex festgelegt sind. Der Vorschlag greift eine Reihe von Entschließungen des Europäischen Parlaments auf und knüpft an die folgenden Empfehlungen an, die die Kommission 2017 angenommen hat, um den Weg für die Aufhebung der lang andauernden Kontrollen an den Binnengrenzen zu ebnen: die Empfehlung vom 12. Mai 2017 zu verhältnismäßigen Polizeikontrollen und zur polizeilichen Zusammenarbeit im Schengen-Raum und die Empfehlung vom 3. Oktober 2017 zur Durchführung der Bestimmungen des Schengener Grenzkodexes über die vorübergehende Wiedereinführung von Grenzkontrollen an den Binnengrenzen im Schengen-Raum. Der vorliegende Vorschlag tritt an die Stelle des von der Kommission im Jahr 2017 angenommenen Vorschlags zur Änderung des Schengener Grenzkodex, der zurückgezogen wird. Wie in der Schengen-Strategie dargelegt, fand die Initiative aus dem Jahr 2017 nicht die Unterstützung, die erforderlich gewesen wäre, damit die Verhandlungen zwischen den gesetzgebenden Organen erfolgreich fortgesetzt werden konnten, obwohl sich die Interessenträger darüber einig waren, dass die Thematik der Kontrollen an den Binnengrenzen angegangen werden muss; die Initiative sollte somit zurückgezogen werden. Der Vorschlag greift die Verfahrensgarantien auf, die in den Verhandlungen im Jahr 2017 allgemeine Unterstützung fanden, etwa die Verpflichtung, die Risikobewertung zusammen mit der Meldung von Kontrollen an den Binnengrenzen vorzulegen, wenn es sich um eine vorhersehbare Bedrohung handelt. Parallel zu den verstärkten Schutzvorschriften werden die Fristen für die Wiedereinführung oder Verlängerung der Grenzübertrittskontrollen an den Binnengrenzen durch den Vorschlag optimiert und vereinheitlicht. Insbesondere wird den Mitgliedstaaten die Möglichkeit eingeräumt, solche Kontrollen auf insgesamt bis zu zwei Jahre zu verlängern. In Ausnahmefällen können die Grenzkontrollen über diesen Zeitraum hinaus verlängert werden, was jedoch eine erneute Meldung des Mitgliedstaates erforderlich macht, in der unter Berücksichtigung der nach dem 18-Monats-Zeitraum abgegebenen Stellungnahme der Kommission begründet wird, weshalb die Bedrohungslage weiterhin besteht. Darüber hinaus sieht der Vorschlag das Eingreifen des Rates vor, wenn eine Bedrohung tatsächlich die europäische Dimension erreicht hat und die Mehrheit der Mitgliedstaaten gleichzeitig davon betroffen ist. Somit begründet er ein ausgewogenes Verhältnis zwischen dem Souveränitätsrecht der Mitgliedstaaten, Grenzübertrittskontrollen an den Binnengrenzen einzuführen, und dem Erfordernis, der Langlebigkeit bestimmter Bedrohungen Rechnung zu tragen, einerseits und andererseits der Notwendigkeit, sicherzustellen, dass die Wiedereinführung solcher Kontrollen in koordinierter Weise und unter Berücksichtigung angemessener Schutzgarantien erfolgt. •Kohärenz mit der Politik der Union in anderen Bereichen Der Vorschlag zur Änderung des Schengener Grenzkodexes ist ein Teil des Arbeitsprogramms der Kommission für das Jahr 2021. Der Vorschlag lässt das Recht auf Freizügigkeit der Unionsbürger im Sinne von Artikel 20 Absatz 1 AEUV, das Recht auf Freizügigkeit der Drittstaatsangehörigen, die aufgrund von Übereinkommen zwischen der Union und ihren Mitgliedstaaten einerseits und den betreffenden Drittstaaten andererseits ein Recht auf freien Personenverkehr genießen, das dem der Unionsbürger gleichwertig ist, sowie das Recht auf Freizügigkeit ihrer jeweiligen Familienangehörigen unberührt. Dies gilt sowohl für die bezüglich der Außengrenzen vorgeschlagenen Maßnahmen, bei denen das Recht dieser Personengruppe auf Rückkehr in ihre Heimat auch dann garantiert ist, wenn bei nicht unbedingt erforderlichen Reisen Beschränkungen für die Einreise in die Union verhängt wurden, als auch bezüglich der für die Binnengrenzen vorgeschlagenen Maßnahmen, bei denen die Verpflichtung zur Durchführung einer Folgenabschätzung im Hinblick auf die Auswirkungen, die die getroffenen Maßnahmen auf die Freizügigkeit der Personen im Raum ohne Kontrollen an den Binnengrenzen haben, gestärkt wird. Dieser Vorschlag berührt in keiner Weise die Rechte der Unionsbürger, die in der Richtlinie 2004/38/EG verankert sind. Der Vorschlag trägt zur Erhöhung der Sicherheit im Schengen-Raum bei, indem er klarstellt, welche Maßnahmen den Mitgliedstaaten zur Verfügung stehen, um trotz der Abschaffung der Grenzübertrittskontrollen an den Binnengrenzen ein hohes Maß an Sicherheit zu gewährleisten. Der Vorschlag schließt sich an die Annahme eines Pakets zur polizeilichen Zusammenarbeit am 8. Dezember 2021 an, das einen Vorschlag für eine Empfehlung des Rates zur operativen polizeilichen Zusammenarbeit, einen Vorschlag für eine Richtlinie über den Informationsaustausch zwischen den Strafverfolgungsbehörden der Mitgliedstaaten und einen Vorschlag für eine Verordnung über den automatisierten Datenaustausch im Rahmen der polizeilichen Zusammenarbeit („Prüm II“) umfasst. Ziel dieser Vorschläge ist es, die zwei wichtigsten Aspekte der polizeilichen Zusammenarbeit zu stärken, und zwar den Informationsaustausch und die operative polizeiliche Zusammenarbeit. Dies wird die alternativen Maßnahmen, die den Mitgliedstaaten zur Verfügung stehen, verbessern und somit die Notwendigkeit zur Wiedereinführung von Grenzübertrittskontrollen an den Binnengrenzen verringern. Das neue Verfahren für die Überstellung irregulärer Migranten, die im Rahmen der grenzüberschreitenden polizeilichen Zusammenarbeit an den Binnengrenzen aufgegriffen werden, und der Vorschlag für die gezielte Änderung von Artikel 6 Absatz 3 der Rückführungsrichtlinie dienen dem Schutz des Raums ohne Kontrollen an den Binnengrenzen. Deshalb lässt der Vorschlag die Rückführungsrichtlinie unberührt und hat auch keinen Einfluss auf ihren doppelten Nutzen als ein Instrument zur Bekämpfung der illegalen Einwanderung und zur Unterstützung des reibungslosen Funktionierens eines Raums ohne Kontrollen an den Binnengrenzen. Unter uneingeschränkter Wahrung der Grundrechte der betreffenden Personen hat das Ziel der tatsächlichen Abschiebung irregulärer Migranten aus dem Schengen-Raum in Drittstaaten Vorrang und die Mitgliedstaaten sollten stets bemüht sein, irreguläre Migranten in einen Drittstaat zurückzuführen, und die Person nicht in einen anderen Mitgliedstaat zu überstellen. Außerdem können Migranten nach der neuen Ausnahmeregelung nur in den Mitgliedstaat zurückgeschickt werden, von dem aus sie die Grenze nachgewiesenermaßen unrechtmäßig überschritten haben. Jede weitere Rückführung in andere Mitgliedstaaten wird nach wie vor durch bestehende und noch zu schließende bilaterale Abkommen und Vereinbarungen zwischen den Mitgliedstaaten geregelt. Der Vorschlag steht voll und ganz im Einklang mit dem Besitzstand im Asylbereich, und zwar sowohl was die vorgeschlagenen Maßnahmen gegen die Instrumentalisierung von Migranten an den Außengrenzen anlangt, als auch was das vorgeschlagene neue Verfahren für den Umgang mit unerlaubten Reisebewegungen irregulärer Migranten betrifft. Bei der Verfolgung der Ziele dieses neuen Verfahrens können sich die Mitgliedstaaten auf den Vorschlag zur Änderung der Eurodac-Verordnung sowie auf den Screening-Vorschlag stützen, wobei die in diesen Rechtsakten vorgesehenen Grundrechte und spezifischen Garantien in vollem Umfang gewahrt werden. Der Vorschlag trägt der Verkehrspolitik der EU und insbesondere dem Verkehrskonzept der „Green Lanes“ Rechnung, die eingeführt wurden, um die Lieferketten aufrechtzuerhalten und die Mobilität der Beschäftigten im Verkehrssektor in der COVID-19-Pandemie zu erleichtern. Der bald zu erwartende Notfallplan für das Verkehrswesen wird weitere Hinweise für den Umgang mit Krisensituationen im Verkehrssektor enthalten. 2.RECHTSGRUNDLAGE, SUBSIDIARITÄT UND VERHÄLTNISMÄẞIGKEIT •Rechtsgrundlage Der Vorschlag stützt sich auf Artikel 77 Absatz 2 Buchstaben b und e, und auf Artikel 79 Absatz 2 Buchstabe c AEUV. Mit dem Vorschlag wird die Verordnung (EU) 2016/399 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. März 2016 über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen (Schengener Grenzkodex) geändert, insbesondere Titel II über die Vorschriften für die Außengrenzen und Titel III über die Anwendung der Vorschriften an den Binnengrenzen. Des Weiteren wird mit dem Vorschlag die Rückführungsrichtlinie 2008/115/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2008 über gemeinsame Normen und Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger im Hinblick auf Ausnahmen von der Verpflichtung zum Erlass einer Rückkehrentscheidung gegenüber einem Drittstaatsangehörigen geändert. •Subsidiarität (bei nicht ausschließlicher Zuständigkeit)

Maßnahmen im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts fallen gemäß Artikel 4 Absatz 2 AEUV in die geteilte Zuständigkeit der EU und der Mitgliedstaaten. Daher ist das in Artikel 5 Absatz 3 EUV festgelegte Subsidiaritätsprinzip anwendbar, demzufolge die Union in den Bereichen, die nicht in ihre ausschließliche Zuständigkeit fallen, nur tätig wird, sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen von den Mitgliedstaaten weder auf zentraler noch auf regionaler oder lokaler Ebene ausreichend verwirklicht werden können, sondern vielmehr wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen auf Unionsebene besser zu verwirklichen sind. Die Ziele dieses Vorschlags können von den Mitgliedstaaten allein nicht in ausreichendem Maße erreicht werden, sondern lassen sich besser auf Ebene der Union verwirklichen. Denn sie betreffen Personenkontrollen an den Außengrenzen, die eine unabdingbare Voraussetzung für den Raum ohne Binnengrenzkontrollen sind. Darüber hinaus machen die Integrität des Schengen-Raums ebenso wie die Notwendigkeit, einheitliche Bedingungen für die Ausübung des Rechts auf Freizügigkeit zu gewährleisten, im gesamten Schengen-Raum ein kohärentes Konzept für vertrauensbildende Maßnahmen an den Außengrenzen erforderlich, wozu auch Beschränkungen nicht unbedingt notwendiger Reisen in die EU und die Reaktion auf die Instrumentalisierung von Migranten durch die Behörden von Drittstaaten zählen. Der Wegfall jeglicher Grenzkontrollen an den Binnengrenzen wird durch einen der Gründungsverträge garantiert, und zwar durch Artikel 77 Absatz 2 Buchstabe e AEUV. Die Mitgliedstaaten haben zwar weiterhin das Recht, Maßnahmen zur Gewährleistung der inneren Sicherheit und der öffentlichen Ordnung zu ergreifen und somit das in Artikel 72 AEUV garantierte Recht auszuüben, selbst wenn dies die Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen bedeutet, die Vorschriften für eine solche vorübergehende Wiedereinführung von Binnengrenzkontrollen sind allerdings im Schengener Grenzkodex niedergelegt, um sicherzustellen, dass nur unter strengen Bedingungen auf dieses Mittel zurückgegriffen wird. Daher erfordern sämtliche Änderungen der Bedingungen für die Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen Rechtsvorschriften, die von der EU erlassen werden. Das Ziel, eine Notfallplanung für den Schengen-Raum einzuführen, einschließlich spezifischer Maßnahmen an den Binnengrenzen, um einer Bedrohung zu begegnen, von der die Mehrheit der Mitgliedstaaten gleichzeitig betroffen ist, und die negativen Auswirkungen der Grenzkontrollen abzufedern, wenn sie unvermeidbar geworden sind, kann von den Mitgliedstaaten allein nicht hinreichend verwirklicht werden und ist besser auf Unionsebene zu erreichen. Folglich kann die Union die vorgeschlagenen Maßnahmen im Einklang mit dem Subsidiaritätsprinzip erlassen. •Verhältnismäßigkeit Gemäß dem in Artikel 5 Absatz 4 EUV verankerten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit müssen Art und Ausmaß einer Maßnahme auf das festgestellte Problem abgestimmt sein. Alle in dieser Gesetzgebungsinitiative angesprochenen Probleme erfordern auf die eine oder andere Weise legislative Maßnahmen auf Unionsebene, um es den Mitgliedstaaten zu ermöglichen, diesen Problemen wirksam zu begegnen. Die vorgeschlagenen Maßnahmen zur Abwehr einer Bedrohung der öffentlichen Gesundheit an den Außengrenzen orientieren sich am derzeit geltenden Rechtsrahmen, der in der Empfehlung (EU) 2020/912 des Rates dargelegt ist. Um ihre Verhältnismäßigkeit zu gewährleisten, wird mit dem vorgeschlagenen Verfahren ein Rahmen geschaffen, der es ermöglicht, erforderlichenfalls die Bedingungen, zu denen Beschränkungen eingeführt werden könnten, sowie ihren Anwendungsbereich und die dazugehörigen Schutzgarantien festzulegen, insbesondere in Bezug auf EU-Bürger und andere Personen, die nach dem Unionsrecht Freizügigkeit genießen, und/oder in Bezug auf Drittstaatsangehörige, die eine wichtige Funktion ausüben. Die Maßnahmen, die vorgeschlagen wurden, um der Instrumentalisierung von Migranten zu begegnen, sind eine Ergänzung der bestehenden Bestimmungen über Kontrollen an den Grenzübergangsstellen und über die Grenzüberwachung. Sie tragen den Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten im Bereich des Grenzmanagements in vollem Umfang Rechnung. Sie spiegeln auch die Zuständigkeiten der Europäischen Agentur für die Grenz- und Küstenwache hinsichtlich der Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Ausübung ihrer Pflicht zum Schutz der Außengrenzen uneingeschränkt wider. Die auf die Binnengrenzen bezogenen Änderungen verbessern das Gleichgewicht zwischen den Kontrollen, die im Rahmen der Ausübung hoheitlicher Befugnisse in den Grenzgebieten durchgeführt werden können, und der Wiedereinführung von Grenzübertrittskontrollen an den Binnengrenzen. Mit den vorgeschlagenen Änderungen werden die Bedingungen präzisiert, unter denen die Mitgliedstaaten Kontrollen in den Grenzgebieten durchführen können, ohne dass die Gefahr besteht, dass diese mit Grenzkontrollen verwechselt werden können. Mit ihnen wird ein neues Verfahren für irreguläre Migranten vorgeschlagen, die in den Binnengrenzgebieten aufgegriffen werden, um so gegen unerlaubte Migrationsbewegungen vorzugehen, ohne auf Grenzkontrollen an den Binnengrenzen zurückgreifen zu müssen. Damit wird es den bestehenden Rechtsrahmen ergänzen, der die Abschaffung der Kontrollen an den Binnengrenzen ermöglichte. Das neue Verfahren gilt ausschließlich für Aufgriffe an den Binnengrenzen, wenn irreguläre Migranten im Rahmen der grenzüberschreitenden operativen Zusammenarbeit der Polizeibehörden festgehalten werden, insbesondere im Zuge von gemeinsamen Patrouillen, da durch diese gemeinsamen Einsätze sichergestellt wird, dass beide beteiligten Mitgliedstaaten hinsichtlich der Aufgreifung des irregulären Migranten über denselben Informationsstand verfügen. Unter uneingeschränkter Wahrung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit räumt der Vorschlag den Mitgliedstaaten die Möglichkeit ein, ihre bilaterale Zusammenarbeit bei unerlaubten Migrationsbewegungen zu regeln, während gleichzeitig die in der Rückführungsrichtlinie festgelegten Ziele der EU-Rückkehrpolitik eingehalten werden. Mit dem Vorschlag wird die Stillhalteklausel für bestehende bilaterale Abkommen und Vereinbarungen im Sinne von Artikel 6 Absatz 3 der Rückführungsrichtlinie aufgehoben, um den Mitgliedstaaten die Möglichkeit zu geben, die Inhalte dieser Rechtsakte auf den aktuellen Stand zu bringen. Die Mitgliedstaaten haben hierbei nach wie vor volle Handlungsfreiheit, sollten die Kommission jedoch von allen solchen neuen/geänderten Abkommen und Vereinbarungen in Kenntnis setzen. Die Kommission ist gerne dazu bereit, die Mitgliedstaaten zu unterstützen, indem sie eine bilaterale Modellvereinbarung ausarbeitet, die sich auf die Klauseln stützt, die derzeit als bewährte Vorgehensweisen zur Verhinderung von unerlaubten Migrationsbewegungen angesehen werden, und die dem „Handbuch zum Thema Rückkehr/Rückführung“ als Anhang beigefügt werden könnte. In dem Vorschlag wird das Souveränitätsrecht der Mitgliedstaaten auf Wiedereinführung von Grenzkontrollen an den Binnengrenzen ohne Einschränkung anerkannt, insbesondere wenn dringender Handlungsbedarf besteht, wie z. B. im Fall einer Bedrohung, die das Funktionieren des Schengen-Raums insgesamt gefährdet und daher eine europäische Reaktion erfordert. Schließlich werden die Garantien zum Schutz vor diskretionären Verlängerungen der Grenzübertrittskontrollen an den Binnengrenzen aufgrund des bloßen Fortbestehens einer Bedrohung gestärkt, indem die Mitteilungspflichten mit zunehmender Dauer der Durchführung der Kontrollen verschärft werden, vor allem was die Zweckdienlichkeit alternativer Maßnahmen anbelangt. Im Vorschlag wird an dem Ansatz festgehalten, wonach Kontrollen an den Binnengrenzen nur so lange wie nötig durchgeführt werden dürfen, d. h. sie sollten aufgehoben werden, sobald andere Maßnahmen als Reaktion auf die festgestellte Bedrohung getroffen werden können. Dementsprechend sind die Mitgliedstaaten und die Kommission gemeinsam für die Einhaltung der festgelegten Fristen verantwortlich. Die Mitgliedstaaten sollten insbesondere eine Beschreibung der festgestellten Bedrohungen vorlegen, die die Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen rechtfertigen, und auch eine Risikobewertung einreichen, wenn Grenzkontrollen zur Abwehr einer vorhersehbaren Bedrohung verlängert werden. Des Weiteren sollten sie in jedem Einzelfall prüfen, ob es sich bei der anhaltenden Bedrohung um dieselbe Bedrohung handelt, die eine Verlängerung der Grenzkontrollen rechtfertigt, oder ob es sich um eine neue Bedrohung handelt, die eine neue Meldung erforderlich macht. Sowohl bei der Wiedereinführung als auch bei anschließenden Verlängerungen der Grenzkontrollen sollten die Mitgliedstaaten in der Lage sein, eine Analyse vorzulegen, aus der hervorgeht, dass solche Kontrollen notwendig und verhältnismäßig sind, und in der insbesondere dargelegt wird, inwiefern die Kontrollen an den Binnengrenzen für die Abwehr der Bedrohung geeignet sind, und welche Auswirkungen sie auf die Freizügigkeit der Personen im Raum ohne Kontrollen an den Binnengrenzen sowie auf das Funktionieren der grenzüberschreitenden Regionen haben. Bei jeder Verlängerung zur Abwehr vorhersehbarer Bedrohungen sollte der Mitgliedstaat nachweisen, dass die Beibehaltung der Grenzübertrittskontrollen an den Binnengrenzen notwendig ist, indem er eine Abschätzung dessen vorlegt, ob die mit einer solchen Verlängerung verfolgten Ziele nicht auch durch alternative Maßnahmen erreicht werden könnten. Darüber hinaus sollte eine Risikobewertung erforderlich sein, wenn Grenzkontrollen zur Abwehr vorhersehbarer Bedrohungen über den Zeitraum von sechs Monaten hinaus verlängert werden. Die Kommission und jeder Mitgliedstaat können ihre Bedenken hinsichtlich der Durchführung von Grenzkontrollen in einer Stellungnahme zu deren Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit zum Ausdruck bringen. Bei Grenzkontrollen, die während eines Zeitraums von mehr als 18 Monaten durchgeführt werden, sollte eine solche Stellungnahme der Kommission zwingend erforderlich sein. Die Wiedereinführung von Grenzkontrollen kann im Rahmen von Konsultationen erörtert werden, die die Kommission auf eigene Veranlassung oder auf Ersuchen eines Mitgliedstaates durchführt, um zu klären, wie zweckmäßig die beabsichtigte Wiedereinführung von Grenzkontrollen ist, ob geeignete alternative Maßnahmen ergriffen werden können, wie die Zusammenarbeit bei den Grenzkontrollen gestaltet werden kann und welche Maßnahmen zur Eindämmung der negativen Folgen zu treffen sind. Wie bisher wäre eine solche Konsultation zwingend erforderlich, wenn die Kommission oder ein Mitgliedstaat eine Stellungnahme abgegeben hat. Schließlich übernehmen die Kommission und der Rat bei Bedrohungen mit einer europäischen Dimension die Verantwortung dafür, dass die Kontrollen an den Binnengrenzen nur so lange wie nötig beibehalten werden, ohne dabei absolute Fristen zu setzen. •Wahl des Instruments Der Vorschlag hat die Änderung einer Verordnung und die daraus folgende Änderung der Rückführungsrichtlinie zum Gegenstand. Da sich die wesentlichen Aspekte des Vorschlags auf die bestehenden Vorschriften des Titels II des Schengener Grenzkodexes über die Kontrollen an den Außengrenzen und seines Titels III über die vorübergehende Wiedereinführung von Grenzkontrollen an den Binnengrenzen beziehen und letztere auch Gegenstand der vorliegenden Verordnung sind, stellt eine Verordnung den einzigen angemessenen Rechtsakt dar. 3.ERGEBNISSE DER EX-POST-BEWERTUNG, DER KONSULTATION DER INTERESSENTRÄGER UND DER FOLGENABSCHÄTZUNG •Ex-post-Bewertung/Eignungsprüfungen bestehender Rechtsvorschriften Entfällt. •Konsultation der Interessenträger Wie in Anhang 2 der Folgenabschätzung zu diesem Vorschlag dargelegt, fand zwischen November 2020 und Februar 2021 eine Konsultation der Interessenträger statt, an der in erster Linie über das Schengen-Forum und über themenspezifische Workshops angesprochene Interessenträger teilnahmen, wobei letztere nach Themen und nach beteiligten Akteuren untergliedert waren. An der Konsultation nahmen Mitgliedstaaten, das Europäische Parlament, Beförderungsunternehmen und Nichtregierungsorganisationen teil. Zusätzlich wurde eine öffentliche Konsultation durchgeführt. Sie wurde am 19. Januar 2021 veröffentlicht, die Frist für die Einreichung von Beiträgen endete am 16. März 2021.

Außerdem machte die Kommission die Folgenabschätzung in der Anfangsphase vier Wochen lang auf ihrer Website öffentlich zugänglich und erhielt daraufhin Rückmeldungen aus Frankreich, Kroatien, der Ukraine und von einem anonymen Teilnehmer. •Einholung und Nutzung von Expertenwissen Der Vorschlag stützt sich auf die Erkenntnisse der Studie der GD REGIO mit dem Titel „The effects of COVID-19 induced border closures on cross-border regions - An empirical report covering the period March to June 2020“ (Die Auswirkungen von COVID-19-bedingten Grenzschließungen auf grenzüberschreitende Regionen - Ein empirischer Bericht für den Zeitraum März bis Juni 2020) und der „20 case studies covering the period March to June 2020“ (20 Fallstudien für den Zeitraum März bis Juni 2020). Darüber hinaus stützte sich die Kommission auf die vom Europäischen Parlament erstellten Studien über die Kosten der Nichtanwendung des Schengen-Besitzstands, die Meldungen der Mitgliedstaaten der vorübergehenden Wiedereinführung von Grenzübertrittskontrollen an den Binnengrenzen und die Reaktionen der Öffentlichkeit, die in den an die Kommission gerichteten Schreiben zum Ausdruck gebracht wurden. •Folgenabschätzung Im Einklang mit ihrer Politik der „besseren Rechtsetzung“ hat die Kommission eine Folgenabschätzung durchgeführt. In der Folgenabschätzung wurden die folgenden drei politischen Handlungsoptionen einer Analyse unterzogen: Option 1 – Nicht zwingende Rechtsvorschriften: Bei dieser Option wurde untersucht, inwiefern der Erlass nicht zwingender Rechtsvorschriften, die auf den Lehren aus der COVID-19-Krise und aus anderen Krisensituationen aufbauen, den Einsatz alternativer Maßnahmen anstelle der Durchführung von Grenzübertrittskontrollen an den Binnengrenzen fördert. Damit knüpft sie an einen früheren Ansatz der Kommission an, den diese in ihrer Mitteilung „Zurück zu Schengen - ein Fahrplan“ aus dem Jahr 2016 dargelegt hat, und orientiert sich an der „Empfehlung zu verhältnismäßigen Polizeikontrollen und zur polizeilichen Zusammenarbeit im Schengen-Raum“. Bei dieser Option wurde auch geprüft, inwiefern nicht zwingende Rechtsvorschriften in Krisensituationen eine bessere Koordinierung der Maßnahmen an den Außengrenzen ermöglichen. Die einzelnen Ziele sollten durch eine Mitteilung über die Zukunft von Schengen (die sogenannte Schengen-Strategie) und gegebenenfalls durch die Aktualisierung der einschlägigen Empfehlungen (insbesondere der Empfehlung aus dem Jahr 2017 zu verhältnismäßigen Polizeikontrollen) umgesetzt werden. Option 2 – Gemischte Option (gezielte Änderung des Schengener Grenzkodexes in Verbindung mit nicht zwingenden Rechtsvorschriften:) Mit dieser Option sollte der Kritik der Bürger, des Europäischen Parlaments und der Mitgliedstaaten an den derzeit seit langem bestehenden Grenzübertrittskontrollen an den Binnengrenzen Rechnung getragen werden. Darüber hinaus könnte sie als Reaktion auf eine Forderung der akademischen Kreise angesehen werden. Mit dieser Option dürfte sichergestellt werden, dass sich Personen im Schengen-Raum ohne unnötige Hemmnisse frei bewegen können, da die Zahl der Fälle, in denen wieder Grenzübertrittskontrollen an den Binnengrenzen eingeführt werden können, begrenzt ist. Was die Maßnahmen an den Außengrenzen anlangt, so wurde unter Berücksichtigung der Leitlinien und Empfehlungen, die als Reaktion auf COVID-19 angenommen wurden, vorgeschlagen, Maßnahmen zur Eindämmung der negativen Folgen zu entwickeln, die berücksichtigt werden müssten, wenn die Wiedereinführung von Grenzkontrollen unvermeidlich ist. Darüber hinaus war diese Option mit der Verabschiedung einer klaren Rechtsgrundlage für die Verhängung und Aufhebung eines „Einreiseverbots“ in die EU zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Gesundheit verbunden, um bei einer Bedrohung der öffentlichen Gesundheit für ein einheitliches Vorgehen an den Außengrenzen zu sorgen. Im vorliegenden Vorschlag werden die Lösungen übernommen, die im Rahmen dieser Option entwickelt wurden. Option 3 – Gemischte Option (tiefergreifendere Änderung des Schengener Grenzkodexes in Verbindung mit nicht zwingenden Rechtsvorschriften): Bei dieser Option wurde der grenzfreie Schengen-Raum als einheitliches Gebilde angesehen, das nicht durch Entscheidungen einzelner Mitgliedstaaten zerstückelt werden darf. Deshalb stützt sie sich auf den Vorschlag, die festgestellten Herausforderungen ausschließlich auf EU-Ebene anzugehen, indem vorgeschrieben wird, dass jede Entscheidung über die Wiedereinführung von Grenzübertrittskontrollen an den Binnengrenzen der vorherigen Genehmigung eines der EU-Organe bedarf, oder indem die Möglichkeit der Wiedereinführung von Grenzübertrittskontrollen an den Binnengrenzen gänzlich abgeschafft wird. Was die Ergreifung von Maßnahmen an den Außengrenzen zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Gesundheit betrifft, so weichen die Maßnahmen, die zur Eindämmung der negativen Folgen vorgeschlagen werden, nicht von denen der Option 2 ab (d. h. neue Beschränkungen nicht unbedingt notwendiger Reisen in die EU, die bei einer Bedrohung der öffentlichen Gesundheit verhängt werden können). Ergebnis der Folgenabschätzung: Auf Grundlage der Feststellungen, die im Bericht über die Folgenabschätzung getroffen wurden, wird Option 2 (gemischter Ansatz) als die vorteilhafteste Option angesehen. Diese Entscheidung spiegelt die Tatsache wider, dass diese Option unter den Gesichtspunkten der Wirksamkeit, der Wirtschaftlichkeit und der Verhältnismäßigkeit die beste Gesamtbewertung erzielt hat. Sie berücksichtigt die Erfahrungen, die in der Vergangenheit gewonnen wurden, und ist gleichzeitig ambitioniert genug. Sie trägt den Standpunkten der Mitgliedstaaten hinsichtlich der Bedeutung von Grenzübertrittskontrollen bei der Abwehr ernsthafter Bedrohungen Rechnung und berücksichtigt gleichzeitig die berechtigten Erwartungen der EU-Bürger und anderer Personen, die durch den Wegfall der Grenzübertrittskontrollen an den Binnengrenzen Vorteile haben, in Bezug auf die Erhaltung des Schengen-Raums, da dieser den Personen- und den Warenverkehr aufgrund des Ausbleibens der Grenzkontrollen an den Binnengrenzen erleichtert. Was die wirtschaftlichen Auswirkungen anbelangt, so dürfte insbesondere der neue Mechanismus der Notfallplanung, der die Reaktion auf Krisensituationen, die mehrere oder alle Mitgliedstaaten betreffen, auf die EU-Ebene verlagert und den Einsatz von alternativen Maßnahmen sowie gegebenenfalls von Maßnahmen zur Eindämmung der negativen Folgen der Kontrollen fördert, die Wahrnehmung der Freizügigkeit erleichtern und/oder die negativen Auswirkungen, die die Grenzübertrittskontrollen an den Binnengrenzen auf den Binnenmarkt haben, eindämmen. Damit kann diese Option einen Beitrag dazu leisten, den negativen wirtschaftlichen Auswirkungen der Kontrollen an den Binnengrenzen entgegenzuwirken, sodass sie einen erheblichen wirtschaftlichen Nutzen haben könnte. Auch die Möglichkeit, Reisebeschränkungen für nicht unbedingt notwendige Reisen zur Abwehr von Bedrohungen der öffentlichen Gesundheit zu verhängen, die EU-weit an den Außengrenzen umgesetzt werden, könnte einen Beitrag hierzu leisten, da ein möglicher Grund für die Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen entfällt. Des Weiteren hat diese Option dank der Notfallplanung für den Schengen-Raum und aufgrund der verbesserten Ansätze in Bezug auf Grenzübertrittskontrollen als die „Maßnahme als letztes Mittel“, die den Einsatz solcher Kontrollen an den Binnengrenzen aller Wahrscheinlichkeit nach begrenzen dürften, positive gesellschaftliche Auswirkungen. Diese bevorzugte Option hat keine messbaren Umweltauswirkungen zur Folge. Andererseits kann es möglich sein, dass diese Option relativ gesehen die größten direkten Auswirkungen auf die Verwaltung hat. Dies ist darauf zurückzuführen, dass die Möglichkeit der vorübergehenden Wiedereinführung von Grenzübertrittskontrollen an den Binnengrenzen bestehen bleibt und neue Verpflichtungen hinzukommen, etwa eine Risikobewertung, eine standardisierte Meldung der Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen und die Verpflichtung, regelmäßig darüber Bericht zu erstatten. Da die Maßnahmen dieser Option jedoch aller Wahrscheinlichkeit nach dazu führen, dass insgesamt weniger auf Grenzübertrittskontrollen zurückgegriffen wird, dürfte sich der zusätzliche Verwaltungsaufwand in Grenzen halten. Zu den Maßnahmen, die vorgeschlagen werden, um der Instrumentalisierung von Migranten entgegenzuwirken, wurde keine spezifische Analyse durchgeführt, da der Vorschlag in diesem Bereich darauf abzielt, die geltenden Vorschriften zu präzisieren. Am 19. April 2021 legte die Kommission die Folgenabschätzung dem Ausschuss für Regulierungskontrolle vor. Dieser gab eine positive Stellungnahme ab, die mit Anmerkungen versehen war. Diese betrafen i) das Fehlen ausreichender Belege für die Stärken und Schwächen der derzeitigen Hauptmaßnahmen des Schengener Grenzkodexes, ii) die vage Beschreibung der politischen Handlungsoptionen und der Umsetzungsalternativen und iii) die nicht gründlich genug ausgearbeitete Analyse der Auswirkungen. Um diesen Anmerkungen Rechnung zu tragen, ergänzte die Kommission im gesamten Bericht insbesondere die quantitativen Daten und die Informationen zu den Standpunkten der Interessenträger, um die Argumente für die Vorteile der Aufhebung der Kontrollen an den Binnengrenzen qualitativ zu untermauern. Sie legte die Defizite, mit denen die Vorgehensweise im Jahr 2020 aus Sicht des Schengen-Systems behaftet war, deutlicher dar, denn die Integrierte EU-Regelung für die politische Reaktion auf Krisen (IPCR) konzentrierte sich zunächst auf die Gesundheitsaspekte, bevor sie sich mit anderen Gesichtspunkten wie den Grenzkontrollen befasste; des Weiteren hob die Kommission hervor, dass Grenzkontrollen zwar ein wirksames Instrument sein können, ihr schrittweiser Abbau jedoch erhebliche Probleme mit sich bringt, und zeigte detaillierter auf, dass alternative Maßnahmen weniger kostspielig sind als Grenzkontrollen, aber oft dasselbe Ergebnis erzielen. Darüber hinaus hat die Kommission die verschiedenen Optionen, die in Betracht gezogen wurden, ausführlicher beschrieben. Schließlich wurden zusätzliche, detailliertere Informationen über die Zielsetzung des vorherigen Vorschlags aus dem Jahr 2017, über die Erkenntnisse, die bei den Verhandlungen über diesen Vorschlag gewonnenen wurden, und über die neue Sicht der Dinge, die sich aus der COVID-19-Krise ergeben hat, hinzugefügt. Weitere Informationen darüber, wie sich die Empfehlungen des Ausschusses für Regulierungskontrolle in der Folgenabschätzung widerspiegeln, finden sich in Anhang I unter Punkt 3 der Folgenabschätzung. •Effizienz der Rechtsetzung und Vereinfachung Gemäß dem Programm der Kommission zur Gewährleistung der Effizienz und Leistungsfähigkeit der Rechtsetzung (REFIT) sollten alle Initiativen zur Änderung bestehender EU-Rechtsvorschriften darauf ausgerichtet sein, die erklärten politischen Ziele einfacher auszugestalten, und es ermöglichen, sie kostenwirksamer zu erreichen (d. h. unnötige Regulierungskosten zu reduzieren).

Die Analyse der Auswirkungen legt nahe, dass die bevorzugte Option dazu beitragen dürfte, die Ressourcenallokation im Krisenfall zu optimieren und die Kosten für die Wiedereinführung von Grenzübertrittskontrollen an den Binnengrenzen zu limitieren. Es sei jedoch darauf hingewiesen, dass die neue Verpflichtung zur Durchführung einer Risikobewertung, das neue Musterformular zur Meldung der Wiedereinführung von Grenzkontrollen, die Berichterstattungspflichten und neue Aufgaben im Zusammenhang mit der Nutzung alternativer Maßnahmen dazu führen können, dass der Aufwand, den die Mitgliedstaaten betreiben müssen, sich nicht verringert und in einigen Fällen sogar erhöht wird. Für die Unionsorgane würden zusätzliche Verpflichtungen entstehen. Dabei geht es darum, Kapazitäten zu schaffen, um auf EU-Ebene fundierte Entscheidungen zu treffen, wenn an den EU-Außengrenzen Beschränkungen für nicht unbedingt notwendige Reisen in die EU verhängt werden sollen, aber auch um im Bedarfsfall eine Notfallplanung zu erstellen. Für die Einrichtungen und Agenturen der EU sind keine größeren Auswirkungen zu erwarten, auch wenn die Instrumentalisierung der irregulären Migration zu einer stärkeren Inanspruchnahme der Europäischen Agentur für die Grenz- und Küstenwache führen könnte, um die Mitgliedstaaten bei der Bewältigung dieser Herausforderung zu unterstützen, wobei die Bestimmungen der Verordnung (EU) 2019/1896 über die Europäische Grenz- und Küstenwache zu beachten wären. Insgesamt dürften sich die Kosten, die durch diese zusätzlichen Aufgaben verursacht werden, angesichts der erheblichen positiven Auswirkungen auf die Bewältigung von Krisensituationen, die das gesamte Funktionieren des Schengen-Raums gefährden, in Grenzen halten. •Grundrechte Die vorgeschlagene Änderung steht im Einklang mit den in der Charta der Grundrechte der Europäischen Union verankerten Grundrechten und Grundsätzen, insbesondere mit den Rechten auf Freizügigkeit und auf Aufenthaltsfreiheit (Artikel 45) sowie mit dem Recht auf Asyl (Artikel 18) und dem Grundsatz der Nichtzurückweisung (Artikel 19). Die Garantien der Artikel 3, 4 und 7 des Schengener Grenzkodexes gelten weiterhin, auch in Bezug auf die Maßnahmen, die ergriffen werden, um der Instrumentalisierung von Migranten durch Drittstaaten entgegenzuwirken. Was die vorgeschlagenen Maßnahmen gegen die Instrumentalisierung von Migranten anbelangt, so hält es die Kommission außerdem für notwendig, dass die Mitgliedstaaten die Meinungs- und Medienfreiheit sowie die Vereinigungsfreiheit zivilgesellschaftlicher Organisationen achten. Mit den vorgeschlagenen Maßnahmen sollen Probleme angegangen werden, die sich derzeit auf folgende Rechte auswirken: i) das Recht auf Achtung des Familienlebens von Personen, die sich rechtmäßig in der EU aufhalten, ii) das Recht, in jedem Mitgliedstaat zu arbeiten, das Niederlassungsrecht auszuüben und Dienstleistungen zu erbringen, iii) das Recht, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, und iv) das Recht auf Privatsphäre und den Schutz personenbezogener Daten. Auch wenn es sich nicht vermeiden lässt, dass Beschränkungen für nicht unbedingt notwendige Reisen in die EU grundsätzlich einige der oben genannten Rechte beeinträchtigen, werden die vorgeschlagenen Maßnahmen diese Auswirkungen nicht verstärken, da sie die Regelungen widerspiegeln, die derzeit auf Grundlage der Empfehlung 2020/912 des Rates in Kraft sind und somit bei einer Bedrohung der öffentlichen Gesundheit als notwendig und verhältnismäßig angesehen werden. Die derzeitigen, seit langem bestehenden Grenzübertrittskontrollen an den Binnengrenzen und der diskretionäre Einsatz solcher Kontrollen als Vorsichtsmaßnahme, insbesondere zu Beginn der COVID-19-Pandemie, hatten erhebliche Auswirkungen auf die oben genannten Grundrechte. Es kann möglich sein, dass die Maßnahmen, die bezüglich der Binnengrenzen vorgeschlagen wurden, diese Auswirkungen lediglich verringern. Was die Nutzung alternativer Maßnahmen anlangt, für die sich der Vorschlag ausspricht, gelten die Schutzgarantien, die sich aus den derzeitigen Antidiskriminierungsverpflichtungen nach EU-Recht und nach nationalem Recht, insbesondere aus Artikel 21 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union, ergeben und auf die Artikel 4 und Artikel 7 Absatz 2 des Schengener Grenzkodexes ebenfalls ausdrücklich hinweisen, in vollem Umfang, um das Racial Profiling und andere illegale Praktiken zu unterbinden. Die Vorschriften für das Schengen-System könnten durch verbesserte Überwachungsmaßnahmen, z. B. im Rahmen der Schengen-Evaluierungen, einen Beitrag hierzu leisten. Was das Recht auf Privatsphäre und den Schutz personenbezogener Daten betrifft, die durch Überwachungs- und Kontrolltechnologien stärker beeinträchtigt werden könnten, so werden alle vorgeschlagenen Maßnahmen den geltenden Datenschutzvorschriften der EU unterworfen. Das nationale Recht wird die Grundlage für die Verarbeitung der personenbezogenen Daten bilden. In diesem Sinne ist bei allen Optionen ein angemessenes Schutzniveau für die Bürger gewährleistet, wobei das nationale Recht der Mitgliedstaaten die Rechtsgrundlage für die Verarbeitung personenbezogener Daten mithilfe derartiger Technologien bildet. 4.AUSWIRKUNGEN AUF DEN HAUSHALT Die vorgeschlagene Änderung hat keine Auswirkungen auf den Haushalt der Europäischen Union. 5.WEITERE ANGABEN •Durchführungspläne sowie Monitoring-, Bewertungs- und Berichterstattungsmodalitäten Die Evaluierung der gezielten Änderung des Schengener Grenzkodexes als Reaktion auf die Bedrohungen des Raums ohne Kontrollen an den Binnengrenzen wird von den Informationen abhängig sein, die von den Mitgliedstaaten zu übermitteln sind. Tabelle 11 der Folgenabschätzung enthält eine nicht erschöpfende Liste quantitativer Indikatoren, die vorgeschlagen werden, um die Erreichung der in der Folgenabschätzung genannten politischen Ziele zu überwachen. Anhand dieser Indikatoren lässt sich in der Praxis erkennen und definieren, wie erfolgreich die politischen Optionen sind. Da die vorgeschlagene Option jedoch auf die Bewältigung von Ausnahmesituationen bezogen ist, kann keine regelmäßige Messung der Indikatoren durchgeführt werden. Zudem verhindert diese Unwägbarkeit die Festlegung fester quantitativer Ziele. Die Website der Kommission < https://ec.europa.eu/home-affairs/what-we-do/policies/borders-and-visas/schengen/reintroduction-border-control_en >, auf der die Öffentlichkeit über die aktuellen Grenzübertrittskontrollen an den Binnengrenzen informiert wird, bleibt das wichtigste Informationsmittel, mit dem die Lage an den Binnengrenzen verfolgt und bewertet werden kann. Da sich die Rechtsgrundlage ausschließlich auf Maßnahmen an den Binnengrenzen bezieht, kann die Kommission kein gesondertes Instrument für die Nutzung alternativer Maßnahmen wie etwa Polizeikontrollen in den Grenzgebieten entwickeln. Die Bedingungen für den Einsatz alternativer Maßnahmen an den Binnengrenzen (Polizeikontrollen/neue Technologien) werden allerdings der Überwachung im Rahmen des Schengen-Evaluierungsmechanismus unterliegen, einschließlich etwaiger Vor-Ort-Kontrollen an den Binnengrenzen und Vertragsverletzungsverfahren. •Ausführliche Erläuterung einzelner Bestimmungen des Vorschlags Der Vorschlag besteht aus vier Artikeln. Mit Artikel 1 werden Änderungen am Schengener Grenzkodex vorgenommen. Artikel 2 sieht eine Änderung der Rückführungsrichtlinie 2008/115/EG vor, um i) dem neuen Verfahren Rechnung zu tragen, das in den Schengener Grenzkodex aufgenommen werden soll und das es ermöglicht, irreguläre Migranten, die an den Binnengrenzen im Rahmen der grenzüberschreitenden operativen Zusammenarbeit der Polizeibehörden aufgegriffen werden, sofort an den benachbarten Mitgliedstaat zu überstellen; ii) die Stillhalteklausel aus Artikel 6 Absatz 3 der Rückführungsrichtlinie zu streichen und iii) die Mitgliedstaaten dazu zu verpflichten, der Kommission alle entsprechenden neuen Vereinbarungen/Abkommen bzw. sämtliche Änderungen an bestehenden Vereinbarungen/Abkommen mitzuteilen. Artikel 3 legt die Frist für die Umsetzung der Änderung der Rückführungsrichtlinie in nationales Recht fest. Artikel 4 regelt die Bedingungen für das Inkrafttreten und das Wirksamwerden der Verordnung.

Artikel 1: Änderungen des Schengener Grenzkodexes: Artikel 2 des Schengener Grenzkodexes wird dahingehend modifiziert, dass die Definition des Begriffs „Grenzüberwachung“ geändert wird und die erforderlichen Definitionen für Begriffe wie „Instrumentalisierung von Migranten“, „notwendige Reisen“ und „nicht unbedingt notwendige Reisen“, die erstmalig im Schengener Grenzkodex verwendet werden, sowie für den Begriff „Verkehrszentren“ aufgenommen werden. Diese Definitionen werden hinzugefügt, damit die Verantwortung der Mitgliedstaaten an den Außengrenzen für die Durchführung der Grenzüberwachung, einschließlich präventiver Maßnahmen, besser zum Ausdruck gebracht wird. Artikel 5 wird geändert, um klarzustellen, welche Maßnahmen die Mitgliedstaaten an ihren Grenzübergangsstellen ergreifen können, wenn sie mit der Instrumentalisierung von Migranten konfrontiert sind. Artikel 13 wird geändert, um klarzustellen, welche Maßnahmen die Mitgliedstaaten bei der Überwachung der Außengrenzen hinsichtlich der Instrumentalisierung von Migranten ergreifen können, und um die Sachverhalte zu präzisieren, die sich aus Artikel 5 ergeben. In Artikel 21 wird der Buchstabe a eingefügt, um eine Rechtsgrundlage für die einheitliche Anwendung von Beschränkungen nicht unbedingt notwendiger Reisen in die Europäische Union zu schaffen, die an den Außengrenzen verhängt werden können, wenn eine Krankheit mit epidemischem Potenzial ausgebrochen ist. Mit diesem Artikel wird dem Rat die Befugnis übertragen, auf Grundlage eines Vorschlags der Kommission eine entsprechende Durchführungsverordnung zu erlassen. Er legt alle notwendigen Rahmenbedingungen für eine solche Entscheidung fest und enthält Schutzvorschriften für EU-Bürger, langfristig aufenthaltsberechtigte Personen und Personen, die eine wichtige Funktion ausüben. Artikel 23 wird geändert, um klarzustellen, welche Arten von Kontrollen in den Grenzgebieten zulässig sind. Mit den vorgeschlagenen Änderungen wird ausgeführt, dass Kontrollen, die in Grenzgebieten unter Einsatz von Kontroll- und Überwachungstechnologien durchgeführt werden, nicht dieselbe Wirkung entfalten wie Grenzkontrollen. Des Weiteren sollte auch die Überprüfung der Fluggastdaten von Personen, die im Raum ohne Kontrollen an den Binnengrenzen reisen, anhand einschlägiger Datenbanken aus Sicht des Schengener Grenzkodexes zulässig sein, sofern dies nach geltendem Recht möglich ist. Mit dem neuen Buchstaben a wird in Artikel 23 ein Verfahren eingeführt, das es ermöglicht, irreguläre Migranten, die im Rahmen der grenzüberschreitenden operativen Zusammenarbeit der Polizei an den Binnengrenzen aufgegriffen werden, an die Mitgliedstaaten zu überstellen, aus denen sie unmittelbar eingereist sind. Er ergänzt die Bestimmungen der Rückführungsrichtlinie als flankierende Maßnahme, die für den Raum ohne Kontrollen an den Binnengrenzen unerlässlich ist. Er räumt den Mitgliedstaaten die Möglichkeit ein, Personen, die nicht einreise- oder aufenthaltsberechtigt sind, zu überstellen, und verpflichtet sie gleichzeitig, solche Personen zu übernehmen, die im Rahmen der grenzüberschreitenden operativen Zusammenarbeit der Polizei, z. B. auf gemeinsamen Polizeipatrouillen, an den Binnengrenzen aufgegriffen werden, sofern es eindeutige Hinweise darauf gibt, dass die betreffende Person die Binnengrenze nur kurze Zeit vorher überschritten hat. Solche Hinweise können darin bestehen, dass gültige Dokumente fehlen, die die Identität der Person oder das Recht auf Aufenthalt im jeweiligen Mitgliedstaat bescheinigen, dass die Person von einem anderen Mitgliedstaat in Eurodac registriert wurde oder dass Rechnungen jüngeren Datums aufgefunden werden, die im jeweils anderen Mitgliedstaat ausgestellt wurden. Die Neufassung dieses Artikels und der neue Anhang XII des Schengener Grenzkodexes legen das Verfahren fest, das in diesen Fällen anwendbar ist. Der geänderte Artikel 24 stellt angesichts der an Artikel 23 vorgenommenen Änderungen klar, dass der Einsatz von Kontroll- und Überwachungstechnologien an Grenzübergangsstellen zu Lande neben Sicherheitsmaßnahmen auch Geschwindigkeitsbegrenzungen oder andere Hindernisse an Straßenübergangsstellen an den Binnengrenzen rechtfertigen kann. Artikel 25 schafft einen allgemeinen Rechtsrahmen für die Wiedereinführung von Grenzkontrollen an den Binnengrenzen. Er enthält Beispiele für die Art der Bedrohung, die zur einseitigen Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen führen kann, und die Umstände, unter denen die Kontrollen an den Binnengrenzen verlängert werden können. In Artikel 25 Buchstabe a wird festgelegt, welches Verfahren für die einseitige Wiedereinführung von Grenzübertrittskontrollen an den Binnengrenzen durch die Mitgliedstaaten zur Abwehr von unvorhersehbaren und von vorhersehbaren Ereignissen anzuwenden ist. In Artikel 26 werden die Kriterien erläutert, die von den Mitgliedstaaten bei der nachträglichen Meldung von Kontrollen an den Binnengrenzen zu berücksichtigen und einzubeziehen sind. Neu ist in diesem Zusammenhang, dass die Auswirkungen auf grenzüberschreitende Regionen aufgenommen wurden. In dem Artikel werden voneinander abweichende Anforderungen für Fälle der erstmaligen Wiedereinführung von Grenzkontrollen und für Fälle der Verlängerung von Grenzkontrollen zur Abwehr von vorhersehbaren Bedrohungen festgelegt, um dem Umstand Rechnung zu tragen, dass die Bedingungen für die Beibehaltung von Kontrollen an den Binnengrenzen im Einklang mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit mit zunehmender Dauer verschärft werden müssen. Des Weiteren wird mit diesem Artikel das Konzept der Eindämmungsmaßnahmen eingeführt, durch die die Auswirkungen der Wiedereinführung von Grenzkontrollen gemildert werden können und die entsprechend angewandt werden sollten. Artikel 27 wird durch eine neue Vorschrift ersetzt, die die Meldung der vorübergehenden Wiedereinführung oder der Verlängerung von Grenzübertrittskontrollen an den Binnengrenzen zum Gegenstand hat. Außerdem wird darin die Verpflichtung verankert, eine Risikobewertung vorzulegen, wenn die Grenzübertrittskontrollen an den Binnengrenzen zur Abwehr einer vorhersehbaren Bedrohung verlängert werden sollen. In Artikel 27 Buchstabe a wird klargestellt, wann Konsultationen zwischen der Kommission und den betreffenden Mitgliedstaaten durchgeführt werden sollten und unter welchen Umständen eine Stellungnahme zur Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit von Grenzübertrittskontrollen an den Binnengrenzen abgegeben werden könnte oder sollte. Artikel 28 wird durch eine neue Vorschrift ersetzt, mit der ein spezifischer Schutzmechanismus für den Schengen-Raum eingeführt wird, der greifen soll, wenn eine schwerwiegende Bedrohung der öffentlichen Ordnung oder der inneren Sicherheit die Mehrheit der Mitgliedstaaten gleichzeitig betrifft und das Funktionieren des Raums ohne Kontrollen an den Binnengrenzen insgesamt gefährdet ist. Mit diesem Artikel wird dem Rat die Befugnis übertragen, auf Vorschlag der Kommission einen Durchführungsbeschluss zu erlassen, der eine koordinierte Vorgehensweise zur Abwehr der in der Mehrheit der Mitgliedstaaten gleichzeitig festgestellten schwerwiegenden Bedrohung vorsieht und an die Stelle etwaiger nationaler Maßnahmen tritt. Auf Vorschlag der Kommission muss der Beschluss des Rates regelmäßig dahingehend überprüft werden, ob die ergriffenen Maßnahmen verlängert, geändert oder aufgehoben werden sollen. Artikel 31 wird geändert, um allgemeine Regeln für die Unterrichtung des Europäischen Parlaments und des Rates festzulegen, die für alle vier Mechanismen gelten. Artikel 33 wird dahingehend geändert, dass die Verpflichtung, über die Wiedereinführung von Grenzkontrollen an den Binnengrenzen Bericht zu erstatten, von der Tatsache abgekoppelt wird, dass diese Kontrollen aufgehoben wurden. Er enthält auch weitere Angaben zu den Punkten, die im Jahresbericht der Kommission über das Funktionieren des Raums ohne Kontrollen an den Binnengrenzen und über die diesbezügliche Zusammenarbeit mit den Agenturen enthalten sein müssen. Der geänderte Artikel 39 des Schengener Grenzkodexes ergänzt Artikel 2 dieses Verordnungsvorschlags und sieht vor, dass die Mitgliedstaaten dazu verpflichtet sind, der Kommission die grenzüberschreitenden Regionen mitzuteilen, damit der räumliche Geltungsbereich etwaiger Maßnahmen zur Eindämmung der negativen Folgen der Binnengrenzkontrollen festgelegt werden kann, die durch eine Durchführungsverordnung nach Artikel 28 zu treffen sind; des Weiteren begründet er eine Verpflichtung für die Mitgliedstaaten, die Kommission davon in Kenntnis zu setzen, welche Gebiete bei der Abschätzung der Auswirkungen gemäß Artikel 26 des Schengener Grenzkodexes zu berücksichtigen sind. Damit die Interessen der grenzüberschreitenden Regionen besser berücksichtigt werden können, wenn die Artikel 26 und 28 des Schengener Grenzkodexes zur Anwendung gelangen, verpflichtet der in Artikel 42 neu hinzugefügte Buchstabe b die Mitgliedstaaten dazu, der Kommission die ausgewiesenen grenzüberschreitenden Regionen mitzuteilen. 2021/0428 (COD) Vorschlag für eine

VERORDNUNG DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES zur Änderung der Verordnung (EU) 2016/399 über einen Unionskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen

DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION — gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 77 Absatz 2 Buchstaben b und e sowie Artikel 79 Absatz 2 Buchstabe c, auf Vorschlag der Europäischen Kommission, nach Zuleitung des Entwurfs des Gesetzgebungsakts an die nationalen Parlamente, gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren, in Erwägung nachstehender Gründe: (1)Nach Artikel 3 Absatz 2 des Vertrags über die Europäische Union (EUV) bildet die Union einen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts ohne Kontrollen an den Binnengrenzen, in dem – in Verbindung mit geeigneten Maßnahmen in Bezug auf die Kontrollen an den Außengrenzen, das Asyl, die Einwanderung sowie die Verhütung und Bekämpfung der Kriminalität – der freie Personenverkehr gewährleistet ist. (2)Die Verordnung (EU) 2016/399 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. März 2016 („Schengener Grenzkodex“) regelt den Personenverkehr in den und aus dem Raum ohne Kontrollen an den Binnengrenzen (der „Schengen-Raum“) sowie zwischen den Mitgliedstaaten, die am Schengen-Raum teilnehmen. (3)In den letzten Jahren war der Schengen-Raum mit noch nie dagewesenen Herausforderungen konfrontiert, die ihrer Natur nach nicht auf das Gebiet eines einzelnen Mitgliedstaates begrenzt waren. Diese Herausforderungen haben deutlich gemacht, dass die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und der inneren Sicherheit im Schengen-Raum eine gemeinsame Verantwortung ist, die ein gemeinsames und koordiniertes Vorgehen der Mitgliedstaaten sowie auf Unionsebene erfordert. Sie machten ferner deutlich, dass die bestehenden Regeln für das Funktionieren des Schengen-Raums an den Außen- und an den Binnengrenzen Lücken aufweisen und dass ein stärkerer und robusterer Rahmen geschaffen werden muss, der eine wirksamere Reaktion auf die Herausforderungen ermöglicht, mit denen der Schengen-Raum konfrontiert ist. (4)Grenzkontrollen an den Außengrenzen liegen nicht nur im Interesse des Mitgliedstaates, an dessen Außengrenzen sie erfolgen, sondern entsprechen den Interessen sämtlicher Mitgliedstaaten, die die Grenzkontrollen an den Binnengrenzen abgeschafft haben, sowie der Union als Ganzes. Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, bei ihrem Außengrenzenmanagement hohe Standards einzuhalten, unter anderem durch eine verstärkte Zusammenarbeit zwischen Grenzschutzbeamten, Polizei, Zoll und anderen einschlägigen Behörden. Die Union leistet aktive Unterstützung durch die Bereitstellung von Finanzmitteln über die Agenturen, insbesondere durch die Europäische Grenz- und Küstenwache und die Betreuung des Schengen-Evaluierungsmechanismus. Die Vorschriften, die für den Schutz der Außengrenzen gelten, müssen verschärft werden, um besser auf neue Herausforderungen reagieren zu können, die in jüngster Zeit dort entstanden sind. (5)Durch die COVID-19-Pandemie wurde deutlich, dass die Union besser darauf vorbereitet sein muss, auf Krisensituationen an den Außengrenzen zu reagieren, die durch Krankheiten mit epidemischem Potenzial verursacht werden, die die öffentliche Gesundheit gefährden. Sie hat aufgezeigt, dass Bedrohungen der öffentlichen Gesundheit einheitliche Regeln im Hinblick auf Beschränkungen für die Einreise von Drittstaatsangehörigen in die Europäische Union erforderlich machen können. Wenn inkohärente und voneinander abweichende Maßnahmen für die Außengrenzen erlassen werden, um solchen Bedrohungen zu begegnen, wirkt sich dies negativ auf das Funktionieren des gesamten Schengen-Raums aus, es beeinträchtigt die Planbarkeit von Reisen aus Drittstaaten und reduziert die zwischenmenschlichen Kontakte mit Personen aus diesen Ländern. Damit der Schengen-Raum in Zukunft für Bedrohungen der öffentlichen Gesundheit von vergleichbarem Ausmaß gewappnet ist, muss ein neuer Mechanismus geschaffen werden, der die rechtzeitige Ergreifung und Aufhebung koordinierter Maßnahmen auf Unionsebene ermöglichen sollte. Das neue Verfahren an den Außengrenzen sollte im Fall einer Infektionskrankheit mit epidemischem Potenzial angewandt werden, die vom Europäischen Zentrum für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten oder von der Kommission als solche eingestuft wurde. Dieser Mechanismus sollte die Verfahren ergänzen, die gemäß dem Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zu schwerwiegenden grenzüberschreitenden Gesundheitsgefahreneingeführt werden sollen, insbesondere wenn das Vorliegen einer Notlage im Bereich der öffentlichen Gesundheit bestätigt wurde, und das überarbeitete Mandat des Europäischen Zentrums für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten vervollständigen. (6)In diesem Mechanismus sollte vorgesehen sein, dass der Rat auf Vorschlag der Kommission eine Verordnung erlässt, in der Reisebeschränkungen, insbesondere Einreisebeschränkungen und alle sonstigen Maßnahmen, die für die Einreise in die Europäische Union erforderlich sind, sowie die Bedingungen für ihre Aufhebung festgelegt werden. Da solche Maßnahmen, die das Recht auf Einreise in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten betreffen, aus politischer Sicht problematisch sind, sollten dem Rat Durchführungsbefugnisse übertragen werden, damit er eine solche Verordnung auf Vorschlag der Kommission erlassen kann. (7)Wichtig ist, dass im Einklang mit den geltenden Verpflichtungen aus dem Unionsrecht und dem Völkerrecht Unionsbürgern, Drittstaatsangehörigen und ihren jeweiligen Familienmitgliedern, die aufgrund von Übereinkommen zwischen der Union und ihren Mitgliedstaaten einerseits und den betreffenden Drittstaaten andererseits ein Recht auf Freizügigkeit genießen, das dem der Unionsbürger gleichwertig ist, stets die Einreise in die Union gestattet werden sollte. Auch in den Mitgliedstaaten ansässigen Personen sollte stets die Rückkehr in die Union gestattet werden. Der Rechtsakt sollte alle Bestimmungen enthalten, die erforderlich sind, um sicherzustellen, dass die Reisebeschränkungen wirksam, zielgerichtet, und nicht diskriminierend sind und in einem angemessenen Verhältnis zur sich verändernden epidemiologischen Lage stehen. Gegebenenfalls sollte darin aufgeführt werden, welche Kategorien von Reisenden von den Einreisebeschränkungen ausgenommen werden sollten. Zusätzlich oder alternativ dazu sollte in dem Rechtsakt festgelegt werden, aus welchen Gebieten oder Drittstaaten Reisen besonderen Maßnahmen unterworfen werden können, und zwar auf der Grundlage einer objektiven Methodik und objektiver Kriterien, zu denen insbesondere die epidemiologische Lage zählen sollten. In dem Rechtsakt könnten die Bedingungen festgelegt werden, unter denen Reisen erlaubt werden können, etwa Tests, Quarantäne, Selbstisolierung oder andere geeignete Maßnahmen, wie z. B. die Verpflichtung zur Ausfüllung eines Reiseformulars oder eines anderen Hilfsmittels zur Kontaktnachverfolgung, wobei insbesondere alle Systeme der Union zu berücksichtigen wären, die entwickelt wurden, um das Reisen unter sicheren Bedingungen zu erleichtern, wie etwa digitale Zertifizierungssysteme. Gegebenenfalls könnte mit dem Rechtsakt auch ein Mechanismus errichtet werden, der es ermöglicht, zusätzliche Maßnahmen zu ergreifen, wenn sich die epidemiologische Lage in einem oder mehreren Gebieten dramatisch verschlechtert. (8)Außerdem müssen die Bestimmungen und Schutzvorschriften des Unionsrechts gestärkt werden, damit die Mitgliedstaaten rasch handeln können, um Fällen der Instrumentalisierung von Migranten entgegenzuwirken. Hierunter ist eine Situation zu verstehen, in der ein Drittstaat irreguläre Migrationsströme in die Union herbeiführt, indem er die Ankunft von Drittstaatsangehörigen an den Außengrenzen der Mitgliedstaaten aktiv fördert oder erleichtert, und solche Handlungen die Absicht erkennen lassen, die Union als Ganzes oder einen ihrer Mitgliedstaaten destabilisieren zu wollen, und geeignet sind, wesentliche Funktionen des Staates, insbesondere seine territoriale Integrität, die Aufrechterhaltung von Recht und Ordnung und den Schutz seiner nationalen Sicherheit, zu gefährden. (9)Die Instrumentalisierung von Migranten kann sich sowohl auf Fälle beziehen, in denen ein Drittstaat die irreguläre Einreise von Angehörigen anderer Drittstaaten in sein eigenes Hoheitsgebiet aktiv gefördert oder erleichtert hat, damit diese an die Außengrenze der EU gelangen, als auch auf Fälle, in denen irreguläre Reisen von Angehörigen anderer Drittstaaten, die sich bereits im instrumentalisierenden Drittstaat aufhalten, aktiv gefördert und erleichtert werden. Sie kann zudem die Verhängung von Zwangsmaßnahmen umfassen, mit denen die Drittstaatsangehörigen daran gehindert werden sollen, die Grenzgebiete des instrumentalisierenden Drittlandes in keiner anderen Richtung zu verlassen als über einen Mitgliedstaat. (10)Die Union sollte sämtliche Hebel ihres Instrumentariums an diplomatischen, finanziellen und operativen Maßnahmen in Bewegung setzen, um die Mitgliedstaaten zu unterstützen, die sich mit der Instrumentalisierung von Migranten konfrontiert sehen. Diplomatische Bemühungen der Union oder des betreffenden Mitgliedstaates sollten als erstes Mittel der Wahl zur Bekämpfung dieses Phänomens eingesetzt werden. Gegebenenfalls können sie durch die Verhängung von restriktiven Maßnahmen durch die Union flankiert werden. (11)Parallel zu diesen Maßnahmen müssen zusätzlich die geltenden Vorschriften für die Kontrollen an den Außengrenzen und die Grenzüberwachung weiter optimiert werden. Um die Mitgliedstaaten, die mit einer Instrumentalisierung von Migranten konfrontiert sind, weiter zu unterstützen, ergänzt die Verordnung (EU) XXX/XXX die Vorschriften über Grenzkontrollen, indem sie spezifische Maßnahmen im Bereich Asyl und Rückkehr vorsieht, und zwar unter Wahrung der Grundrechte der betreffenden Personen und insbesondere durch die Gewährleistung des Rechts auf Asyl sowie durch die Bereitstellung der erforderlichen Unterstützung durch die Agenturen der Vereinten Nationen und durch andere einschlägige Organisationen. (12)Insbesondere sollte es dem betreffenden Mitgliedstaat im Fall einer Instrumentalisierung von Migranten erforderlichenfalls möglich sein, den Grenzverkehr durch die Schließung einiger Grenzübergangsstellen auf ein Minimum zu beschränken, während er gleichzeitig einen echten und wirksamen Zugang zu