DE Amtsblatt der Europäischen Union C 24/70

Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem „Vorschlag für eine Richtlinie des Rates zur Änderung der Richtlinie 2003/96/EG zur Restrukturierung der gemeinschaftlichen Rahmenvorschriften zur Besteuerung von Energieerzeugnissen und elektrischem Strom“

KOM(2011) 169 endg. — 2011/0092 (CNS)

und der „Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat und den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss über intelligentere Energiebesteuerung in der EU: Vorschlag für eine Änderung der Energiesteuerrichtlinie“

KOM(2011) 168 endg.

2012/C 24/13

Berichterstatter: Eric PIGAL

Der Rat beschloss am 29. April 2011, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss gemäß Artikel 113 AEUV um Stellungnahme zu folgenden Vorlagen zu ersuchen:

„Vorschlag für eine Richtlinie des Rates zur Änderung der Richtlinie 2003/96/EG zur Restrukturierung der gemeinschaftlichen Rahmenvorschriften zur Besteuerung von Energieerzeugnissen und elektrischem Strom“

KOM(2011) 169 endg. — 2011/0092 (CNS)

und

„Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat und den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss über intelligentere Energiebesteuerung in der EU: Vorschlag für eine Änderung der Energiesteuerrichtlinie“

KOM(2011) 168 endg.

Die mit den Vorarbeiten beauftragte Fachgruppe Wirtschafts- und Währungsunion, wirtschaftlicher und sozialer Zusammenhalt nahm ihre Stellungnahme am 4. Oktober 2011 an.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 475. Plenartagung am 26./27. Oktober 2011 (Sitzung vom 27. Oktober) mit 158 gegen 4 Stimmen bei 13 Enthaltungen folgende Stellungnahme:

1. Schlussfolgerungen und Empfehlungen

1.1 Schlussfolgerungen

1.1.1 Derzeit feilen viele Mitgliedstaaten an ihrer Strategie zur Bewältigung der Finanz- und Wirtschaftkrise. Die Überarbeitung der Richtlinie zur Besteuerung von Energieerzeugnissen bietet Gelegenheit, ökologische und ökonomische Ziele miteinander in Einklang zu bringen. Im Einklang mit der Europa-2020-Strategie können die Mitgliedstaaten außerdem einen Teil der Steuerbelastung von Arbeit oder Kapital auf eine Besteuerung umverteilen, die umweltfreundliche und energieeffiziente Verhaltensmuster fördert.

1.1.2 Die EU darf sich nicht mit den Zielen ihrer Energiepolitik zufrieden geben, sie muss sich nun auch die Mittel an die Hand geben, um diese zu erreichen. Hierfür muss sie ein starkes „Preissignal“ aussenden. Dies ist ein sinnvolles, wenn nicht sogar das einzige Mittel, um ein Umdenken und Verhaltensänderungen herbeizuführen.

1.1.3 Die Neufassung der Energiesteuerrichtlinie ist unbestritten ein Fortschritt im Vergleich zur geltenden Richtlinie. Durch die Einführung von zwei Komponenten zur Messung/Besteuerung von Energie wird sie genauer und zweckdienlicher. Die Komponente „CO2-abhängige Steuer“ ist eine Ergänzung zum Emissionshandelssystem (EU-EHS).

1.1.4 Auf der Grundlage dieser beiden Besteuerungskomponenten kann der Großteil der Energieträger auf gleiche Weise entsprechend ihrer CO2-Emissionen und ihres Energieinhalts behandelt/besteuert werden. Allerdings wird der elektrische Strom von der einheitlichen Behandlung der Energiequellen ausgenommen.

1.1.5 Ungeachtet der unmittelbaren „Härte“, mit der eine hohe Besteuerung von Kraftstoffen die Verbraucher trifft, bereitet das davon ausgehende Preissignal die europäischen Energieverbraucher auf die unvermeidbaren Verknappungen und Beschränkungen vor, da es Energiesparinvestitionen und -anstrengungen fördert, die Attraktivität erneuerbarer Energieträger erhöht und ihre Entwicklung voranbringt, die Widerstandsfähigkeit gegenüber Ölschocks stärkt usw.

Bei Heizstoffen fehlt allerdings ein entsprechendes Preissignal über die Besteuerung - und dies könnte auch nach der Überarbeitung der Energiesteuerrichtlinie der Fall bleiben. Für die Verbraucher bedeutet das, dass sie nicht von Energiesparanstrengungen und -investitionen bei Heizstoffen profitieren können und den unvorhersehbaren Marktschwankungen unterworfen sind.

1.1.6 Stärkere Anreize für Verbraucher zur Verringerung ihres Heizstoffverbrauchs würden über eine höhere Erneuerungsrate von Heizungsanlagen und die Öffnung neuer Marktchancen auch den Unternehmen in diesem Bereich zugute kommen.

1.1.7 Energieintensive Branchen, die bislang nicht in den Anwendungsbereich der Energiesteuerrichtlinie fallen, werden richtigerweise in diesen aufgenommen.

Einige Sektoren bleiben jedoch nach wie vor teilweise oder zur Gänze steuerbefreit, beispielsweise

— Landwirtschaft, Bau, öffentliche Arbeiten;

— öffentlicher Verkehr, Streitkräfte, Müllabfuhr, öffentliche Verwaltung;

— Krankenwagen (nicht jedoch Taxis), Luft- und Seeverkehr;

— elektrischer Strom, der von privaten Haushalten verwendet wird, usw.

All diese Ausnahmen entbehren der Logik und dürften bei denjenigen, für die sie nicht gelten, kaum auf Verständnis stoßen.

1.1.8 Im Gegensatz zu dem in der Kommissionsmitteilung enthaltenen Standpunkt wird in dem Richtlinienvorschlag weder ein Rahmen noch ein Standpunkt, ja noch nicht einmal eine einschlägige Empfehlung zur Verwendung eines Teils oder der Gänze der Einnahmen aus den neuen Steuervorschriften durch die Mitgliedstaaten im Hinblick auf die Verbesserung des Angebots an neuen, saubereren Technologien oder Energieträgern vorgegeben.

1.1.9 Der Ausschuss ist sich jedoch bewusst, dass die Energiesteuerrichtlinie durch eine Harmonisierung der Energiebesteuerung auch zur Vollendung des Binnenmarktes beiträgt.

1.2 Empfehlungen

1.2.1 Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss unterstützt die Bemühungen der Europäischen Kommission zur Verwirklichung der Ziele der Europa-2020-Strategie. Die Neufassung der Energiesteuerrichtlinie weist klar in diese Richtung. Mit ihr werden folgende Ziele angestrebt:

— Förderung einer nachhaltigen Entwicklung und des Umweltschutzes;

— Schutz des Binnenmarkts und Stärkung des Wachstums;

— Verringerung der Arbeitskosten und der Haushaltsdefizite.

1.2.2 Der Ausschuss bedauert jedoch, dass die Neufassung nicht ehrgeiziger und kohärenter ist. Noch vor Vorlage und Erörterung im Rat hat die Europäische Kommission bereits Ausnahmebestimmungen in ihren Vorschlag aufgenommen, um verschiedene Mitgliedstaaten zu beschwichtigen.

Die Europäische Kommission läuft Gefahr, in den bevorstehenden Verhandlungen im Rat keinen Handlungsspielraum mehr zu haben, ohne die vorliegende Neufassung endgültig und riskant zu verwässern.

1.2.3 Seitens der Mitgliedstaaten sind Vorbehalte, ja sogar Widerstände zu erwarten. De Ausschuss ist jedoch der Ansicht, dass Europa und insbesondere die Europäische Kommission in der Lage sein sollten, den Mitgliedstaaten Maßnahmen vorzuschreiben, insbesondere wenn auf nationaler Ebene Entscheidungen blockiert werden, die notwendig sind, um die von allen gemeinsam vereinbarten Ziele auf europäischer Ebene umzusetzen.

1.2.4 Die Europäische Kommission muss sich gegen das Lobbying derjenigen wappnen und wehren, die jedwede Änderung mit den Argumenten „mögliche Zusatzkosten“ oder „gefährliche Verluste an Wettbewerbsfähigkeit“ verhindern möchten. Zwar muss sie den Mitgliedstaaten zuraten, bestimmten ebenso seltenen wie heiklen Fällen Rechnung zu tragen, gleichzeitig muss sie jedoch auch die europäischen Energieziele aufrechterhalten und die strategischen Vorteile von Innovationen in neue Energieträger und die damit verbundene Schaffung von Arbeitsplätzen und Wachstumsbelebung, Verbesserung der Lebensqualität usw. hervorheben.

1.2.5 Der Ausschuss schlägt vor, dass die Europäische Kommission flankierende Maßnahmen für die verbindlich vorgeschriebenen Änderungen ausarbeitet und nach Möglichkeit in den Richtlinienvorschlag aufnimmt, um absehbaren Vorbehalten der Mitgliedstaaten zu begegnen. Ein derartiges Vorgehen erscheint dem Ausschuss sinnvoller, als noch vor Beginn der Verhandlungen mit den Mitgliedstaaten Zugeständnisse zu machen, zumal sich auf diese Weise auch die Verbraucher besser auf die gewünschten Veränderungen einstellen können.

2. Einleitung

2.1 Zusammenfassung

2.1.1 Es geht hier nicht um eine neue Richtlinie, sondern um eine Neufassung der geltenden Energiesteuerrichtlinie. Diese Neufassung sollte normalerweise am 1. Januar 2013 in Kraft treten, d.h. zeitgleich mit dem dritten Emissionshandelszeitraum des EU-Emissionshandelssystems (EU-EHS).

2.1.2 Für jeden Kraft- bzw. Heizstoff werden mit der überarbeiteten Richtlinie zwei Besteuerungskomponenten eingeführt, wobei jede auf ein spezifisches Ziel anhebt:

— die Besteuerung der CO2-Emissionen, um die Verschmutzung durch Treibhausgas zu verringern;

— die Besteuerung auf der Grundlage des Energieinhalts, um den Energieverbrauch unabhängig von dem verwendeten Energieerzeugnis zu senken.

2.1.3 Für Kraftstoffe

— gilt ab 2013 eine CO2-abhängige Steuer von 20 EUR/t CO2;

— gilt ab 2018 eine allgemeine Energieverbrauchsteuer von 9,6 EUR/GJ.

2.1.4 Für Heizstoffe

— gilt ab 2013 eine CO2-abhängige Steuer von 20 EUR/t CO2;

— gilt ab 2013 eine allgemeine Energieverbrauchsteuer von 0,15 EUR/GJ.

2.1.5 Mit der geltenden Energiesteuerrichtlinie wurden Mindeststeuerbeträge eingeführt, die auch in der Neufassung beibehalten werden. Die Mitgliedstaaten können daher höhere Steuersätze festlegen, was die meisten im Übrigen auch tun.

2.2 Kontext

2.2.1 Diese Neufassungs-Richtlinie schließt an eine Reihe in der Vergangenheit ausgearbeiteter und angenommener Richtlinie an, namentlich:

— die Richtlinie 2003/96/EG zur Energiebesteuerung, die Gegenstand der Überarbeitung ist;

— die Richtlinie 2003/87/EG zur Definition von Treibhausgasen und zur Einführung des Emissionshandelssystems (EU-EHS);

— die Richtlinie 2009/29/EG zur Überarbeitung der Emissionsquoten ab 2013;

— die Richtlinie 2006/32/EG zur Energieeffizienz und zur Definition des Nettowärmeinhalts (1) (Anhang II);

— die Richtlinie 2009/28/EG mit Nachhaltigkeitskriterien insbesondere für Kraft- und Heizstoffe, die aus Biomasse hergestellt werden.

2.2.2 Bei der Erörterung des Richtlinienvorschlags werden in dieser Stellungnahme auch die zusätzlichen Informationen berücksichtigt, die in der Mitteilung (2) und dem Vermerk (3) der Europäischen Kommission enthalten sind.

2.2.3 Die Arbeiten der Europäischen Kommission zur Gestaltung dieser EU-Politik sind in einen internationalen Kontext eingebettet, der sich erheblich auf verschiedene Bereiche auswirkt:

— Rechtsvorschriften: Das Abkommen von Chicago über die internationale Zivilluftfahrt enthält strenge und zwingende Vorschriften zur Begrenzung der Besteuerung der Luftfahrt;

— Markt: Dank der Forschungsanstrengungen kann Öl nunmehr aus „Ölschiefer“ gewonnen werden. Aufgrund dieser Entdeckung konnten neue Abbaugebiete erschlossen werden, wodurch sich das Angebot an fossilen Brennstoffen erhöht hat. Außerdem hat sie den Gasmarkt vollkommen auf den Kopf gestellt: die Preise sind weltweit gefallen, wodurch wiederum andere, insbesondere erneuerbare Energieträger an Attraktivität eingebüßt haben;

— Strategie: Die Ereignisse in Nordafrika und im Fernen Osten wirken sich nicht nur erheblich auf den Preis für Brennstoffe aus, sondern auch auf die Einstellung der Mitgliedstaaten gegenüber den betroffenen Energieträgern;

— Umwelt: Es gilt, dem Kyoto-Protokoll und den Diskussionen von Cancún Rechnung zu tragen. Strategie und Politik der EU müssen gegebenenfalls entsprechend angepasst werden;

— Öffentliche Meinung: Die Atomkatastrophe von Fukushima hat gezeigt, wie sehr die öffentliche Meinung von einem derart schwerwiegenden und unerwarteten Ereignis beeinflusst werden kann. Die Mitgliedstaaten und die EU müssen dem in ihren Strategien und Entscheidungen Rechnung tragen und ihre Politik rasch anpassen.

2.2.4 Daher ist zu überlegen, wie die Besteuerung der Energieträger in einen internationalen Kontext gestellt werden kann:

— Welchen Referenzpreis sollte die EU für Kohlenstoff festlegen, wenn es kein globales Übereinkommen gibt?

— Die Idee einer internationalen und allgemeinen Steuer sollte ebenfalls beleuchtet werden.

2.3 Chronologische Übersicht

2.3.1 Die geltende Richtlinie 2003/96/EG beruht auf einem Vorschlag der Europäischen Kommission aus dem Jahr 1996. In langwierigen Verhandlungen im Rat wurde dieser Vorschlag erheblich geändert, um den Besonderheiten der einzelnen Mitgliedstaaten Rechnung zu tragen. So wurde eine Anwendung in kleinen Schritten mit Übergangszeiträumen, Freistellungen und Ausnahmeregelungen vorgeschlagen. Der Richtlinienvorschlag wurde letztlich erst im Jahr 2003 angenommen.

2.3.2 Im Zuge ihrer praktischen Anwendung in den Mitgliedstaaten sowie aufgrund der Entwicklungen der Energiemärkte und der Sensibilisierung für die Umwelt- und Klimafolgen des Energieverbrauchs sind Schwachpunkte und Verbesserungsmöglichkeiten zu Tage getreten (siehe nachstehend).

2.3.3 Mit der Überarbeitung dieser Richtlinie wurde bereits 2005 begonnen. Ein erster, auf gewerblich genutztes Gasöl ausgerichteter Vorschlag wurde 2007 ausgearbeitet, im Rat jedoch verworfen. In den Schlussfolgerungen der Tagung von März 2008 forderte der Europäische Rat einen neuen Vorschlag zur Überarbeitung der Richtlinie; im Jahreswachstumsbericht 2011 der Europäischen Kommission wurde dieser dann als Priorität eingestuft.

Das Kollegium der Kommissionsmitglieder nahm den Vorschlag für eine Neufassung der Energiesteuerrichtlinie schließlich am 12. April 2011 an.

3. Allgemeine Bemerkungen

3.1 Mit der Neufassung der Energiesteuerrichtlinie soll in erster Linie den neuen Prioritäten der EU Rechnung getragen werden, die in der Europa-2020-Strategie dargelegt sind, u.a.

— Bekämpfung des Klimawandels;

— Vorrang für ein nachhaltiges Wachstum;

— umweltfreundlichere und wettbewerbsfähigere Wirtschaft;

— Beteiligung an einer Steuerharmonisierung;

— Senkung der Besteuerung der Arbeit;

— Unterstützung der einkommensschwachen Haushalte;

— Haushaltskonsolidierung in den Mitgliedstaaten.

3.2 Sie trägt auch den „20-20-20“-Zielen der EU-Klima- und Energiestrategie für den Zeitraum 2013-2020 Rechnung:

— Verringerung des Treibhausgasausstoßes um 20 %;

— Erhöhung des Anteils erneuerbarer Energieträger auf 20 %;

— Verbesserung der Energieeffizienz um 20 %.

3.3 Ferner sollen mit dieser Neufassung Schwächen und Mängel in der geltenden Richtlinie ausgemerzt werden:

— Die geltenden Mindeststeuersätze finden ganz allgemein auf die verbrauchte Menge Anwendung, ohne jedoch Energieinhalt oder Verschmutzung zu berücksichtigen.

— Dies führt zu Verhaltensmustern im Widerspruch zu den EU-Zielen: So wird beispielsweise die Nutzung von Kohle gefördert, wohingegen erneuerbare Energieträger benachteiligt werden.

— In der geltenden Richtlinie sind keine Anreize für Alternativenergien vorgesehen: So wird beispielsweise Ethanol erheblich höher besteuert.

— Die unzureichende Koordinierung zwischen der Energiesteuerrichtlinie und dem EU-EHS in Bezug auf die CO2-Emissionen führt je nach Industriesektor zu Doppel- oder Nichtbesteuerung.

3.4 In dieser Neufassung werden auch exogene Zwänge berücksichtigt:

— die Neustrukturierung und Modernisierung der Steuersysteme;

— die Wirtschaftkrise, die den Handlungsspielraum der Mitgliedstaaten eingeschränkt und den Druck auf die Staatsfinanzen erhöht hat;

— die ersten spürbaren und messbaren Auswirkungen des Klimawandels;

— die internationalen Spannungen, die zu Störungen und Verunsicherung auf dem globalen Energiemarkt geführt haben.

3.5 Sie muss sich allerdings auch bestimmten endogenen Zwängen beugen:

— Die Energiesteuer darf weder diskriminierend sein noch Wettbewerbsverzerrungen zwischen den Unternehmen in den verschiedenen Mitgliedstaaten verursachen;

— im Gegenzug müssen die Wettbewerbsverzerrungen aufgrund der fehlenden Energiesteuerharmonisierung in der EU eingeschränkt werden.

4. Besondere Bemerkungen

4.1 Die wichtigsten Aspekte

4.1.1 Wie bereits einleitend festgestellt, ist der wichtigste Aspekt des Vorschlags die Festsetzung von zwei Besteuerungskomponenten (Artikel 1). Außerdem wird bekräftigt, dass die angeführten Sätze Mindeststeuerbeträge sind; die Mitgliedstaaten können höhere Beträge festlegen. Diese Mindeststeuerbeträge werden alle drei Jahre angepasst (Artikel 4).

4.1.2 Ein weiterer wichtiger Punkt des Vorschlags ist die Einführung einer neuen Verpflichtung für die Mitgliedstaaten, die gleichen Steuerbeträge für alle auf die gleiche Weise verwendeten Erzeugnisse (Kraft- oder Heizstoff) anzuwenden, die ausgehend von ihren CO2-Emissionen und ihrem Energieinhalt festgelegt werden (Artikel 4 Absatz 3).

4.1.3 In der bisher geltenden Richtlinie wurden die Mindeststeuerbeträge zwar je nach Erzeugnis (und Verwendung) festgelegt, ohne diese jedoch miteinander in Bezug zu setzen.

4.1.4 Aufgrund dieser Änderung müssen die Mitgliedstaaten ihre (nationalen) Steuerbeträge überprüfen, um sicherzustellen, dass sie im gleichen Verhältnis zueinander stehen wie die europäischen Mindeststeuerbeträge (siehe Richtlinienvorschlag, Anhang I, Tabelle A, B, C und D).

4.1.5 Diese Regelung betrifft sowohl Kraft- als auch Heizstoffe und gilt ab 2013 für Heizstoffe und ab 2023 für Kraftstoffe; durch diesen Aufschub soll den beträchtlichen Unterschieden zwischen den Mitgliedstaaten Rechnung getragen werden.

4.1.6 Die Mindeststeuerbeträge für elektrischen Strom sind in einer separaten Tabelle (Tabelle D) aufgeführt. Die Anforderungen der Verhältnismäßigkeit und der Anpassung der Steuerbeträge finden allerdings keine Anwendung auf elektrischen Strom.

4.1.7 Für elektrischen Strom wird die Energiesteuer auch weiterhin beim Endverbraucher („an der Steckdose“) erhoben, um eine Doppelbesteuerung – bei Erzeugung und bei Verbrauch – zu vermeiden.

4.1.8 Da beim Stromverbrauch selbst keine CO2-Emissionen entstehen, kann die CO2-abhängige Steuer nur auf Stromerzeuger angewendet werden. Großerzeuger sind von der Energierichtlinie ausgenommen, da sie im EU-EHS erfasst werden.

Diesbezüglich ist festzuhalten, dass Atomstrom nicht nach seinen CO2-Emissionen (da keine anfallen), sondern nach dem Energieverbrauch besteuert wird.

4.1.9 Zur Aufnahme der Vorschriften aus der Richtlinie 2003/87/EG über die CO2-Quoten und zur Vermeidung jedweder Überlappung wird in der überarbeiteten Fassung vorgeschlagen, dass Energieerzeugnisse, die für Tätigkeiten verwendet werden, die vom EU-EHS erfasst sind, von der CO2-abhängigen Steuer befreit werden (Artikel 14 Absatz 1 Buchstabe d). Gleichzeitig fallen bislang vom EU-EHS ausgeschlossene Tätigkeiten nunmehr in den Anwendungsbereich der Energiesteuerrichtlinie.

4.2 Die einzelnen Sektoren im Überblick

4.2.1 In dem Vorschlag wird auch der Tatsache Rechnung getragen, dass für einzelne Sektoren ein Risiko einer Verlagerung der CO2-Emissionen bestehen kann (Artikel 14 a). Es wird vorgeschlagen, bis 2020 für jede betroffene Anlage eine Steuergutschrift vorzusehen. Diese Steuergutschrift wird auf der Grundlage des durchschnittlichen Jahresverbrauchs an Energieerzeugnissen im Referenzzeitraum berechnet.

4.2.2 Tätigkeiten, die bislang von der Besteuerung ausgenommen waren, fallen nunmehr in den Anwendungsbereich der Richtlinie, entweder für die CO2-abhängige oder die Energieinhalt-bezogene Besteuerungskomponente (Artikel 2).

4.2.3 Die einzige Änderung in Bezug auf die gestaffelten Steuersätze betrifft die Ausnahme von Taxis (Artikel 5).

4.2.4 Der Luftverkehr (mit Ausnahme des privaten Luftverkehrs) und der Seeverkehr (mit Ausnahme der privaten nichtgewerblichen Schifffahrt) sind von der Energiesteuerrichtlinie ausgenommen.

4.2.5 In bestimmten Sektoren können Kraftstoffe wie Heizstoffe besteuert werden (Artikel 8), und zwar:

— Landwirtschaft, Gartenbau, Fischzucht und Forstwirtschaft;

— ortsfeste Motoren;

— Hoch- und Tiefbau und öffentliche Bauarbeiten;

— Fahrzeuge, die über keine Genehmigung für die Verwendung auf öffentlichen Straßen verfügen.

4.2.6 In Bezug auf die Landwirtschaft und ihre CO2-Emissionen will die Europäische Kommission, prüfen, ob diese von der Verlagerung von CO2-Emissionen betroffen ist; in diesem Fall könnten die Mitgliedstaaten eine Steuergutschrift für landwirtschaftliche Betriebe genehmigen (Artikel 14 a).

Außerdem gestattet die Europäische Kommission in Bezug auf die allgemeine Energieverbrauchssteuer eine vollständige Ausnahme der Landwirtschaft, wenn diese eine Gegenleistung betreffend die Energieeffizienz erbringt. Dies fällt jedoch in den Ermessensspielraum der Mitgliedstaaten (Artikel 15 Absatz 3).

4.2.7 Biokraftstoffe werden nicht länger wie fossile Brennstoffe besteuert (Artikel 16). Die allgemeine Energieverbrauchssteuer (auf der Grundlage des Energieinhalts) kommt zur Anwendung.

4.2.8 Bei der CO2-abhängigen Steuer wird hingegen ein Unterschied gemacht. Nicht alle Biokraftstoffe sind nachhaltig, einige verursachen einen höheren Ausstoß an CO2 als in ihnen gebunden ist. Nachhaltige Biokraftstoffe sind von der Besteuerung ausgenommen, da sie von Natur aus CO2-neutral sind. Nicht nachhaltige Biokraftstoffe fallen jedoch wie alle herkömmlichen Energieerzeugnisse unter die CO2-abhängige Steuer.

4.2.9 Die Mitgliedstaaten können bis 2023 besondere Steuersätze anwenden, die unter den Mindeststeuerbeträgen der Energiesteuerrichtlinie liegen.

4.2.10 In Bezug auf Heizstoff und elektrischen Strom, die von privaten Haushalten (und gemeinnützigen Organisationen) verwendet werden, können die Mitgliedstaaten eine Steuerbefreiung oder -ermäßigung gewähren (Artikel 15 Absatz 1 Buchstabe h).

5. Standpunkte des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses

5.1 Die Grundlagen der Energiesteuerrichtlinie

5.1.1 Die Berücksichtigung zweier Komponenten für die Energiebesteuerung ist unbestritten ein Fortschritt im Vergleich zur geltenden Richtlinie. Erstens entspricht sie damit zwei Zielen der Europa-2020-Strategie, namentlich der Verringerung des CO2-Ausstoßes und des Energieverbrauchs.

Und zweitens werden die schädlichen Auswirkungen des Energieverbrauchs (Verschmutzung und übermäßiger Verbrauch) auf die weltweiten Energiereserven genauer gemessen (als anhand nur eines einzigen Kriteriums).

5.1.2 Mit dem Vorschlag für eine Überarbeitung der Energiesteuerrichtlinie wird eine CO2-abhängige Steuer auf nationaler Ebene in jedem einzelnen Mitgliedstaat vorgeschrieben. Ein weiterer Mechanismus besteht bereits auf europäischer Ebene, und zwar der Kauf von Emissionshandelszertifikaten im EU-EHS.

Anlagen, die vom EU-EHS erfasst werden, können nicht noch zusätzlich aufgrund der Energiesteuerrichtlinie besteuert werden; sie sind von der Richtlinie ausgenommen. Mit diesem Vorschlag wird somit der Doppelbesteuerung der CO2-Emissionen durch beide Mechanismen vorgebeugt. Hingegen wird mit der Energiesteuerrichtlinie ein Steuerinstrument geschaffen, in dem auch die kleinen Anlagen berücksichtigt werden, die bislang aufgrund ihrer Größe vom EU-EHS ausgenommen waren.

Der Ausschuss befürwortet den Vorschlag, das EU-EHS in die Energiesteuerrichtlinie einzugliedern, da das System auf diese Weise korrigiert wird, das auf die Hälfte aller CO2-Emissionen von Heiz- und Kraftstoffen keine Anwendung gefunden hat.

5.1.3 Einige Energieträger sind umweltschädlicher als andere. Energieträger mit hoher Dichte ermöglichen einen günstigeren Verbrauch als andere. Die in dem Vorschlag angestrebte faire Gewichtung der Energiequellen ist daher im Grunde schlüssig und gerecht.

Allerdings bedingt sie auch erhebliche Steuererhöhungen für bestimmte Energieträger, die in einigen Mitgliedstaaten derzeit weniger stark besteuert werden. Das eklatanteste Beispiel ist Diesel, für den der Mindeststeuerbetrag angesichts eines zwar nur geringfügig höheren CO2-Ausstoßes, aber eines viel höheren Energieinhalts über dem Steuersatz für Benzin liegen sollte. In den meisten Mitgliedstaaten ist die derzeitige Situation jedoch genau umgekehrt. Da Diesel weniger besteuert wird und preiswerter als Benzin ist, ist ein Großteil des Fuhrparks mit Dieselmotoren ausgestattet.

5.1.4 Der Ausschuss stimmt der Analyse der Europäischen Kommission in dem Punkt zu, dass der Raffineriemarkt aufgrund des erheblichen Preisunterschieds zwischen Diesel und Benzin und der daraus resultierenden übermäßig starken Diesel- und der geringen Benzinnachfrage derzeit gestört ist. Eine höhere Besteuerung von Diesel wird zur Wiederherstellung eines ausgewogenen Verhältnisses beitragen.

5.1.5 Der Ausschuss warnt die Europäische Kommission jedoch auch, dass die Umkehrung des Preisunterschiedes zwischen Benzin und Diesel zu einer erheblichen Störung des Fahrzeugmarkts führen könnte. Außerdem könnten so zusätzliche Kosten für die Haushalte bei der Nutzung ihres Pkw entstehen. Auch mit Blick darauf sollte der Übergang schrittweise erfolgen.

5.1.6 Die hohen Steuern auf Kraftstoffe haben die Verbraucher paradoxerweise vor einem „Ölschock“bewahrt. Aufgrund hoher Preise drosseln die Verbraucher ihren Verbrauch vorsorglich. Und hohe Steuern verringern den Anteil des Kraftstoffpreises, der Marktschwankungen („Schocks“) unterliegt.

5.1.7 Über mehrere Jahrzehnte haben Automobilunternehmen in Forschung und Entwicklung investiert und so den Kraftstoffverbrauch der Motoren verringern können. Auch wiederholte Ölschocks haben den Verkehrssektor nicht lahmgelegt.

5.1.8 Unter Berücksichtigung dieser Analyse stellt der Ausschuss fest, dass die CO2-abhängige Steuer für Heiz- und Kraftstoffe gleich ist. Sie wird 20 EUR/t CO2 betragen, d.h. beispielsweise 0,0533 EUR pro Liter Gasöl (als Heizöl oder Dieselkraftstoff).

Er ist jedoch erstaunt, dass die allgemeine Energieverbrauchssteuer

— für Kraftstoffe 9,6 EUR/Gj, d.h. 0,316 EUR pro Liter Diesel beträgt und

— für Heizstoffe wesentlich weniger, und zwar 0,15 EUR/Gj, d.h. 0,0054 EUR pro Liter Heizöl.

5.1.9 Daher spricht er sich dafür aus, die allgemeine Energieverbrauchssteuer für Heizstoffe auch für die Verbraucher spürbar zu machen, was bei 0,0054 EUR pro Liter nicht möglich ist!

Er empfiehlt, dass diese Steuer schrittweise, aber merklich erhöht wird, um

— den für die Verbraucher unvermeidbaren Heizbedarf berücksichtigen zu können,

— den Kraftstoffverbrauch zu verringern und

— die Investitionen der Wirtschaftsakteure für Energieinnovationen im Gebäudebereich und in der Industrie zu rechtfertigen (die beispielsweise von den Automobilherstellern getätigt wurden).

5.2 Die Ausnahmeregelungen der Energiesteuerrichtlinie

5.2.1 Fünf Mitgliedstaaten haben einen niedrigeren Steuersatz für gewerblich genutztes Gasöl (Schwerfahrzeuge, Busse, Taxi usw.) im Vergleich zu privat genutztem Gasöl genehmigt. In dem Richtlinienvorschlag wird diese Möglichkeit abgeschafft; die Mitgliedstaaten müssen eine ausgewogene Besteuerung sicherstellen.

Die Verschmutzung durch Gasöl ist die gleiche, egal wie es genutzt wird (gewerblich oder privat). Daher ist die Abschaffung dieser Steuerermäßigung sinnvoll und steht vor allem im Einklang mit den Grundsätzen der Europa-2020-Strategie. Außerdem ist es aufgrund des exponentiellen Zuwachses des überwiegend dieselbetriebenen Straßenverkehrs notwendig, diese Entwicklung aufzuhalten bzw. das Straßengüterverkehrsaufkommen zu verringern.

Die kumulative Wirkung dieser beiden mit einer Erhöhung der Besteuerung von Diesel einhergehenden Maßnahmen (ausgewogene Besteuerung im Vergleich zu Benzin – siehe oben – und Abschaffung der Steuerermäßigung für die gewerbliche Nutzung) wird einen gewaltigen Anstieg des Dieselpreises in einigen Mitgliedstaaten zur Folge haben. Dann könnten einige gut organisierte und leicht mobilisierbare Berufsverbände Druck auf die Regierungen ausüben oder zu umfassenden Arbeitskampfmaßnahmen aufrufen.

Der Ausschuss warnt die Europäische Kommission vor zu einschneidenden oder überstürzten Änderungen sowie den unvermeidlichen Vorbehalten seitens der Mitgliedstaaten. Er schlägt vor, flankierende Maßnahmen vorzusehen, um einerseits den Anforderungen der Europa-2020-Strategie gerecht zu werden und andererseits die Mitgliedstaaten zu einer Zustimmung zu diesem Vorschlag zu bewegen.

5.2.2 Die Mitgliedstaaten müssen dafür sorgen, dass alle Energieträger gerecht und im Verhältnis zu ihren CO2-Emissionen und ihrem Energieinhalt besteuert werden (siehe oben). Elektrischer Strom ist jedoch von dieser Verpflichtung zur ausgewogenen Besteuerung ausgenommen.

Der Ausschuss stellt diese Ausnahmeregelung in Frage und fordert, dass die Europäische Kommission ihren Vorschlag dahingehend überarbeitet, dass elektrischer Strom genauso behandelt wird wie alle übrigen Energieträger.

5.2.3 Die Tätigkeiten, die nicht in den Anwendungsbereich der geltenden Energiesteuerrichtlinie fallen, sollten nun an die übrigen Tätigkeiten angepasst und ebenso auf der Grundlage ihrer CO2-Emissionen und ihres Energieverbrauchs besteuert werden.

Zu diesen von der Richtlinie ausgenommenen Tätigkeiten zählen Prozesse in der Metallindustrie und chemische Reduktion, Elektrolyse, stromintensive Unternehmen (für die die Stromkosten mehr als 50 % der Produktionskosten ausmachen) und die Herstellung von nichtmetallischen Mineralerzeugnissen (Zement, Glas, Kalk usw.).

Mit dieser Änderung sorgt die Europäische Kommission für klare Kohärenz in ihrem Vorschlag für eine überarbeitete Richtlinie: Einerseits werden ausnahmslos alle Sektoren, die für die Umweltverschmutzung verantwortlich sind oder Energie verbrauchen, besteuert. Andererseits werden alle Sektoren auch zu Investitionen zur Verringerung ihres Energieverbrauchs angehalten.

Der Ausschuss kann diese Wiederherstellung von Ausgewogenheit und Kohärenz daher nur befürworten. Er zeigt sich jedoch über die sozialen und wirtschaftlichen Auswirkungen der betroffenen Sektoren besorgt. Er schlägt daher vor, auch in diesen Bereichen flankierende Maßnahmen auszuarbeiten, um

— diese Sektoren bei ihren Investitionen bzw. ihrer Umstrukturierung zu unterstützen;

— ihre Bestandsfähigkeit und ihren Verbleib in der EU sicherzustellen.

Der Ausschuss hinterfragt außerdem die tatsächliche Tragweite dieser Änderung, mit der diese Sektoren zwar in den Anwendungsbereich der Energiesteuerrichtlinie aufgenommen werden, gleichzeitig jedoch die Sektoren ausgenommen werden, die in den Anwendungsbereich des EU-EHS fallen.

Der Ausschuss stellt sich ferner die Frage, inwieweit nicht auch bislang befreite Tätigkeiten vom Risiko einer CO2-Verlagerung betroffen sein könnten. Im EU-EHS sind Schutzmechanismen enthalten; die Energiesteuerrichtlinie sollte sich diese zum Vorbild nehmen.

5.2.4 Die Mitgliedstaaten können auch weiterhin für fast alle in der geltenden Richtlinie aufgelisteten Sektoren gestaffelte Steuersätze anwenden. Diese Ausnahmeregelung gilt auch für den öffentlichen Personennahverkehr, was sicherlich nicht Investitionen zur Verringerung der Umweltverschmutzung oder des Kraftstoffverbrauchs begünstigen wird. Andererseits könnte sie im Interesse einer Förderung des Kollektivverkehrs gegenüber dem Individualverkehr gerechtfertigt sein.

Der Ausschuss wirft jedoch die Frage auf, wie sich diese Ausnahmeregelung für die Müllabfuhr, Krankenwagen, die öffentliche Verwaltung, Fahrzeuge von Menschen mit Behinderung, die Streitkräfte usw. rechtfertigen lässt.

Daher empfiehlt er, den Richtlinienvorschlag dahingehend zu ändern, damit die ausgezeichneten Gründe, die die Nichtanwendung der gestaffelten Steuersätze auf Taxis rechtfertigen, gleichermaßen auch auf andere Verkehrsträger Anwendung finden.

5.2.5 Auf der Grundlage der gleichen Analyse wie für die gestaffelten Steuersätze stellt der Ausschuss die Gründe in Frage, die die Steuerbefreiungen für im Luft- und Seeverkehr verwendeten Kraftstoff rechtfertigen.

5.2.6 Selbst wenn die CO2-Emissionen aus dem Luft- und Seeverkehr in Zukunft vom EU-EHS erfasst werden könnten, findet der Ausschuss es dennoch beunruhigend, dass diese beiden energieintensiven Bereiche von der allgemeinen Energieverbrauchssteuer befreit sind.

Aufgrund internationaler Übereinkommen können diese beiden Verkehrsträger in Bezug auf den Energieinhalt allerdings nicht besteuert werden. Daher schlägt der Ausschuss vor, internationale Verhandlungen zur Annäherung dieser Übereinkommen an die europäischen Rechtsvorschriften aufzunehmen.

5.2.7 Der Ausschuss stellt die Möglichkeit der Mitgliedstaaten in Frage, private Haushalte weiterhin (insbesondere) von der Steuer für Heizstoffe und elektrischen Strom zu befreien.

Damit wird die Kohärenz der gesamten Energiesteuerrichtlinie in Frage gestellt. Die Energiesteuerrichtlinie beruht schließlich auf der Annahme, dass die betroffenen Akteure durch Preissignale ihre CO2-Emissionen und ihren Energieverbrauch drosseln werden. Warum sollten nicht auch die Haushalte, die zu den großen Energieverbrauchern zählen, entsprechend auf dieses Signal reagieren?

Der Ausschuss empfiehlt, diese Möglichkeit der Steuerbefreiung für Heizstoffe für private Haushalte zu streichen, dabei jedoch die spezifischen Sachzwänge der lokalen/nationalen Verbraucher zu berücksichtigen.

5.2.8 Aus Kohärenzgründen wurde bei der Überarbeitung der Energiesteuerrichtlinie sichergestellt, dass alle bislang nicht erfassten Sektoren in die Richtlinie aufgenommen wurden und gewerblich genutztes Gasöl im Vergleich zu in Haushalten genutztem Gasöl nicht länger bevorzugt wird.

Allerdings stellt sich dann die Frage, warum andere Sektoren (wie Landwirtschaft, Bau, öffentliche Bauarbeiten usw.) weiterhin bevorzugt behandelt werden, indem Kraftstoffe wie Heizstoffe, das heißt um vieles niedriger, besteuert werden? Zumal diese Sektoren doch eine Vorbildfunktion haben: Durch ihre Tätigkeiten und ihr Profil in der Öffentlichkeit spielen sie eine wichtige Rolle bei Verbesserungen der Raumplanung und des Wohn- und Siedlungswesens.

5.2.9 Der Ausschuss stellt ferner die Gründe für diese Ausnahmeregelung in Frage, da sie weder wirtschaftlicher, sozialer noch ökologischer Natur sein können. Er befürchtet, dass dieser Ansatz genutzt werden kann, um die Durchführung der neuen Energiesteuerrichtlinie zu bremsen oder ganz zu blockieren, unter dem Vorwand, dass sie willkürlich und diskriminierend ist.

5.2.10 In Bezug auf die Landwirtschaft warnt der Ausschuss die Europäische Kommission, dass der Richtlinienvorschlag äußerst vage ist und die Mitgliedstaaten vor seiner Annahme Klarstellungen und Sicherheiten einfordern könnten.

Folgende Aspekte müssen geklärt werden:

— die Gründe für eine äußerst vorteilhafte Sonderbehandlung der Landwirtschaft, die im Widerspruch zu den Grundsätzen und Preissignalen steht, die von der Energiesteuerrichtlinie ausgehen sollen, sowie den Anstrengungen, die von anderen Sektoren in einer vergleichbar schwierigen Lage gefordert werden;

— die Verfahren und Bewertungskriterien in Bezug auf das Risiko einer CO2-Verlagerung sowie die vorgeschlagene Gegenleistung betreffend die Energieeffizienz.

5.3 Weitere Aspekte der Energiesteuerrichtlinie

5.3.1 Die neue Energiesteuerrichtlinie kann keine einfache Patentlösung sein, da auch die Energiepolitik der EU mehr noch als anderswo vielschichtig und komplex ist. Sie erfordert entweder eine Kombination mehrerer Lösungen oder aber eine komplexe Lösung.

Der Ausschuss nimmt jedoch die Bemühungen der Europäischen Kommission zur Kenntnis, die Grundsätze, die Ziele und die Durchführung der Energiesteuerrichtlinie im Zuge ihrer Überarbeitung zu vereinfachen.

5.3.2 Gleichzeitig reiht sich diese Neufassung der Energiesteuerrichtlinie wie bereits erwähnt in ein komplexes und umfangreiches Regelungsumfeld ein. So enthält sie auch zahlreiche Verweise auf andere Dokumente und Richtlinien. Aufgrund all dieser Querverweise lässt sich eine redundante Wiederholung bestimmter Punkte in verschiedenen Richtlinien vermeiden.

Die Bereiche Energie und Umwelt entwickeln sich jedoch sehr rasch. Die Möglichkeit zur Aktualisierung der Codes der Kombinierten Nomenklatur (KN) (Artikel 2 Absatz 5) zeigt dies ganz deutlich. Jedwede weitere Änderung eines Referenzdokuments kann unerwartete oder unerwünschte Änderungen anderer Dokumente nach sich ziehen.

Der Ausschuss schlägt daher vor, zunächst die Referenzdokumente im Anhang zu erfassen und dann gegebenenfalls klarzustellen, ob bestimmte davon als endgültig betrachtet werden können, um die Kohärenz der künftigen Energiesteuerrichtlinie sicherzustellen.

5.3.3 Laut Artikel 4 umfassen die Mindeststeuerbeträge „die Gesamtheit der als indirekte Steuern (…) erhobenen Abgaben“, d.h. auch rein nationale Maßnahmen wie die Kohlenstoffsteuer, die in einigen Mitgliedstaaten bereits erhoben wird. Allerdings können sich Anwendungsbereich und Ausnahmeregelungen der Kohlenstoffsteuer der Mitgliedstaaten von der im Richtlinienvorschlag vorgesehenen CO2-abhängigen Steuer unterscheiden.

Daher sollte die Europäische Kommission klarstellen, dass die Zusammenführung dieser beiden CO2-Steuern zum Zeitpunkt der Umsetzung dieser Richtlinie in nationales Recht erfolgen muss.

5.3.4 Im Mittelpunkt dieser Neufassung steht die Energiebesteuerung. Die Europäische Kommission betont im Übrigen, dass die Verwendung der aufgrund der Energiesteuerrichtlinie erzielten Einnahmen in eben dieser Richtlinie nicht behandelt wird.

Nachhaltiges Wachstum ist eine der Prioritäten der Europa-2020-Strategie, um eine ressourcenschonendere, ökologischere und wettbewerbsfähigere Wirtschaft zu schaffen.

Der Ausschuss kritisiert, dass in der Überarbeitung der Energiesteuerrichtlinie keine konkreten Maßnahmen für ein gemeinsames und kohärentes Vorgehen der Mitgliedstaaten zur Schaffung einer nachhaltigeren, grüneren und wettbewerbsfähigeren Wirtschaft enthalten sind, z.B.

— soziale Maßnahmen zur Förderung von Beschäftigung und zur Senkung der Arbeitskosten;

— Anreize zur Förderung der technologischen Entwicklung im Bereich erneuerbare Energieträger;

— Maßnahmen zur Haushaltskonsolidierung in den Mitgliedstaaten.

5.3.5 CO2-Emissionen werden in Tonnen (t) ausgedrückt, der Energieinhalt in Gigajoule (GJ). Der Mindeststeuerbetrag für jedes Energieerzeugnis wird auf der Grundlage seines CO2-Ausstoßes und seines Energieinhalts berechnet. Diese Mindeststeuerbeträge müssen daher auf die herkömmliche Berechnungs- und Besteuerungseinheit umgerechnet werden, in der Regel Liter für Kraftstoffe und einige Heizstoffe, Kilowattstunden (KWh) für Strom usw. Diese Umrechnung wird von den Dienststellen der Europäischen Kommission vorgenommen. Allerdings werden die Vorschriften und Hypothesen, die diesen Berechnungen zu Grunde liegen, nicht erklärt, so dass die Vertreter einiger Mitgliedstaaten nicht zu den gleichen Ergebnissen gelangen.

Der Ausschuss betont, dass die Umrechnungsmethoden unbedingt harmonisiert werden müssen, und schlägt daher vor, die Umrechnungsmodalitäten für die verwendeten Einheiten in dem Richtlinienvorschlag zu erklären. Dabei müssen möglichst ähnliche Einheiten gewählt werden, wie sie für die Besteuerung in den Mitgliedstaaten herangezogen werden.

Brüssel, den 27. Oktober 2011 Der Präsident des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses Staffan NILSSON

(1) Nettowärmeinhalt der Energieerzeugnisse und von elektrischem Strom.

(2) KOM(2011) 168 endg.

(3) Vermerk MEMO 11/238.