Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem "Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über Sicherheitsanforderungen für Flugbegleiter und die Bescheinigung der Befähigung von Flugbegleitern in der Zivilluftfahrt" (98/C 214/10)

Der Rat beschloß am 11. September 1997, den Wirtschafts- und Sozialausschuß gemäß Artikel 84 Absatz 2 des Vertrags um Stellungnahme zu dem vorgenannten Vorschlag zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Verkehr und Kommunikationsmittel nahm ihre Stellungnahme am 8. April 1998 an. Berichterstatter war Herr von Schwerin.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 354. Plenartagung am 29. und 30. April 1998 (Sitzung vom 29. April) mit 102 gegen 6 Stimmen bei 6 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Die Verabschiedung des dritten Luftfahrtpakets () durch den Rat (Verkehr) am 23. Juli 1992 hat die abschließende Phase der Liberalisierung im Luftverkehr eingeleitet, die sich im Rahmen der Vollendung des Binnenmarktes vollzieht.

1.2. Nach Auffassung der Kommission ist die Liberalisierung des Luftverkehrs durch ergänzende Maßnahmen im technischen, sicherheitsbezogenen und sozialen Bereich zu flankieren, um einen einheitlichen Wettbewerbsrahmen zu gewährleisten. Hierdurch soll ein hohes Sicherheitsniveau aufrechterhalten und sozial rückschrittliche Folgen begrenzt werden.

1.3. Zur Erreichung dieser Ziele sollten einheitliche Regeln für die technische Befähigung von Luftfahrtunternehmen angenommen werden, um die Bestimmungen von Anhang 6 des Abkommens von Chicago zu erfuellen. Die Joint Aviation Authorities haben als JAR-OPS-Bestimmungen bezeichnete technische Anforderungen erarbeitet, die am 28. März 1995 angenommen wurden und zur gemeinschaftsweiten Angleichung der Anforderungen in Gemeinschaftsrecht überführt werden könnten.

Zu den Anforderungen der JAR-OPS gehören unter anderem Ausbildungsstandards für Flugbegleiter. Danach hat das Luftfahrtunternehmen sicherzustellen, daß diese Kategorie des Bordpersonals in der Lage ist, eine Reihe sicherheitsrelevanter Tätigkeiten auszuüben, z. B. die Durchführung von Notfallverfahren bei Unfällen, bei einem Brand an Bord des Flugzeugs und bei Kabinendruckverlust sowie die medizinische Notversorgung von Fluggästen. Vorgeschrieben sind auch bestimmte ärztliche Untersuchungen für Flugbegleiter, damit die zur Erfuellung ihrer Pflichten erforderliche Tauglichkeit sichergestellt ist.

1.4. Im März 1995 fand eine Sitzung mit Sachverständigen der Mitgliedstaaten statt. Sie kamen zu dem Schluß, daß es keine Sicherheitsgründe gibt, die ein Zulassungssystem rechtfertigen. Einige Sachverständige vertraten sogar die Auffassung, daß einheitliche Standards für die Sicherheitsausbildung auf ein Mindestmaß beschränkt sein sollten, da die erforderliche Ausbildung zu einem großen Teil spezifisch auf die jeweilige Luftverkehrsgesellschaft und die betreffenden Flugzeugmuster zugeschnitten ist. Es herrschte allgemeine Übereinstimmung, bei dem ICAO/JAA-Ansatz zu bleiben, einheitliche Standards - wie in den JAR-OPS-Bestimmungen - auszuarbeiten, und es jedem Mitgliedstaat zu überlassen, sich für eine eigene Regelung zur Umsetzung zu entscheiden.

Parallel zu dieser Sitzung mit den Sachverständigen der Mitgliedstaaten hat die Kommission im Paritätischen Ausschuß für die Zivilluftfahrt auch die Stellungnahmen der Sozialpartner eingeholt, die sich nach langer Diskussion nicht auf einen Standpunkt einigen konnten. Die Arbeitgeberorganisationen sprechen sich nachdrücklich für den ICAO/JAA-Ansatz aus, würden aber auch einheitliche Bestimmungen für eine harmonisierte Sicherheitsausbildung akzeptieren. Die Gewerkschaften sind demgegenüber der Auffassung, daß ein Zulassungssystem erforderlich ist, um ein hohes Sicherheitsniveau zu gewährleisten und die Mobilität der Arbeitnehmer innerhalb des Luftverkehrsbinnenmarkts zu erleichtern.

2. Wesentlicher Inhalt des Kommissionsvorschlags

2.1. Der Kommissionsvorschlag enthält Anforderungen für Flugbegleiter hinsichtlich:

- Mindestalter - 18 Jahre;

- regelmäßiger ärztlicher Untersuchung;

- Erstausbildung, Typenschulung, Auffrischungslehrgängen;

- Prüfung und Bescheinigung der Befähigung;

- gegenseitige Anerkennung der ausgestellten Bescheinigungen durch die Mitgliedstaaten.

2.2. In Anbetracht der Stellungnahmen sowie nach sorgfältiger Prüfung des neuesten ICAO-Schulungshandbuchs und der gegenwärtigen Praktiken in den Mitgliedstaaten und der Branche ist die Kommission zu folgenden Schlußfolgerungen gelangt, die ihrer Meinung nach eine faire und neutrale Beurteilung der Befähigung von Flugbegleitern ermöglichen und die Mobilität des Kabinenpersonals erleichtern werden.

Die einheitlichen Standards für die Sicherheitsausbildung, wie sie in den JAR-OPS-Bestimmungen (Unterabschnitt 0) niedergelegt sind, schneiden beim Vergleich mit international empfohlenen Standards und den besseren Ausbildungspraktiken der Branche positiv ab. Sie sind zur Gewährleistung eines hohen Sicherheitsniveaus angemessen.

Die JAA-Bestimmungen sind nach Auffassung der Kommission jedoch nicht eindeutig genug, was die von den Luftfahrtunternehmen oder anderen ausbildenden Stellen zu erfuellenden Voraussetzungen angeht, um für die Flugbegleiterausbildung gemäß den genannten Standards als geeignet anerkannt zu werden. Immer mehr ausbildende Stellen entwickeln kommerzielle Lehrgänge für Flugbegleiter, die sie selbst nicht zu beschäftigen beabsichtigen. Daher kann man sich nicht auf die Zulassung der Luftfahrtunternehmen verlassen, um sicherzustellen, daß die Flugbegleiter eine ihren Sicherheitsaufgaben angemessene Ausbildung erhalten. Um ein hohes Sicherheitsniveau aufrechtzuerhalten, wird es daher als erforderlich angesehen, daß die ausbildende Stelle - sei es innerhalb eines Luftfahrtunternehmens oder eine sonstige ausbildende Stelle - sowie das Ausbildungsprogramm und die bereitgestellten Einrichtungen ordnungsgemäß genehmigt und formell anerkannt werden. Die Anforderungen hinsichtlich der Genehmigung und Anerkennung sollten den Mitgliedstaaten selbst überlassen bleiben.

2.3. Die Kommission schlägt vor, daß eine Bescheinigung (Anerkennung) in einer gewissen Form erteilt werden sollte, mit der bestätigt wird, daß eine entsprechende Ausbildung absolviert und das verlangte Niveau erreicht wurde. Die Bezeichnung "Bescheinigung der Befähigung" wurde mit Bedacht zur Bezeichnung eines Konzepts gewählt, das auch die gegenwärtige Praxis der Mitgliedstaaten - sei es Zulassung, Unternehmenszertifizierung oder behördliche Genehmigung - abdeckt und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit berücksichtigt.

2.4. Zur Aufrechterhaltung der Tauglichkeitsstandards soll vorgeschrieben werden, daß Flugbegleiter regelmäßig ärztlich untersucht werden, wobei die Festlegung der Gesundheitsanforderungen im einzelnen den Behörden der Mitgliedstaaten überlassen bleiben könnte. Es wird daher vorgeschlagen, daß die Luftfahrtbehörden der Mitgliedstaaten jeweils Kriterien für den Nachweis und die Aufrechterhaltung der Tauglichkeit festlegen.

2.5. Die Kommission kommt zum Ergebnis, daß die Bestimmungen des Richtlinienvorschlages die seit langem geübte unterschiedliche Praxis der Mitgliedstaaten berücksichtigt und zugleich einheitlich Standards und Anforderungen festgelegt werden.

Die Kommission kommt aus den genannten Gründen zu dem Schluß, daß ihr Vorschlag mit dem Subsidiaritätsprinzip vereinbar ist.

2.6. Da der Kommissionsvorschlag von seinem Inhalt mit den in den JAR-OPS-Bestimmungen festgelegten Anforderungen annähernd übereinstimmt, sollte es den Mitgliedstaaten nach Auffassung der Kommission möglich sein, die nationale Umsetzung der Bestimmungen des Richtlinienvorschlages vor dem 1. April 1998 sicherzustellen.

3. Bemerkungen des Ausschusses

3.1. Der Wirtschafts- und Sozialausschuß begrüßt die Initiative der Kommission zur Sicherstellung eines einheitlichen Sicherheitsstandards bei der Ausbildung der Flugbegleiter in der Zivilluftfahrt.

Die aktuelle Diskussion, bezogen auf diesen Kommissionsvorschlag bezieht sich auf zwei mögliche Varianten der Umsetzung.

3.1.1. Zum einen wird vorgeschlagen, im Rahmen des ICAO/JAA-Verfahrens die JAR-OPS-Bestimmungen zu übernehmen. Damit würden so bedeutungsvolle Entscheidungen ausschließlich durch die nationalen Luftfahrtbehörden außerhalb jeglicher unmittelbarer Beteiligung von demokratisch gewählten Institutionen getroffen werden. Inhaltlich bleibt der ICAO/JAA-Ansatz in einigen Punkten, die auch sicherheitsrelevant sind, hinter dem Kommissionsvorschlag (2. Variante) zurück. So gibt es z. B. keine regelmäßigen Gesundheitsuntersuchungen, keine Prüfungen und Bescheinigungen der Befähigung sowie gegenseitige Anerkennung. Außerdem würde der Zustand, daß in einigen Mitgliedstaaten die Flugbegleiterausbildung ohne offizielle Anerkennung oder Bescheinigung ganz den Luftfahrtunternehmen überlassen bliebe, beibehalten.

3.1.2. Zum anderen werden durch den Kommissionsvorschlag (2.Variante) die politischen Institutionen verantwortlich beteiligt und die in der 1.Variante inhaltlich genannten Mängel im Sinne einer Stärkung der Sicherheit für Passagiere und Beschäftigte vor allem kontrollierbar geregelt. Der Ausschuß unterstützt ausdrücklich die in Artikel 5,6 und 7 vorgeschlagenen Regelungen von der Erstausbildung bis zur Bescheinigung der Befähigung. Begrüßt wird auch der Vorschlag der Kommission, ein hohes Sicherheitsniveau im Luftverkehrsbinnenmarkt durchzusetzen, indem die Mitgliedstaaten angemessene Sanktionen, die bei Mißachtung der Richtlinie wirksam werden, erlassen sollen.

3.2. Die Richtlinie über Sicherheitsanforderungen für Flugbegleiter und die Bescheinigung der Befähigung von Flugbegleitern in der Zivilluftfahrt ist auch ein wichtiger Baustein zur Schaffung eines einheitlichen Wettbewerbsrahmens. Mit ihr wird sichergestellt, daß Luftfahrtunternehmen, die bereits ein hohes Niveau von Sicherheitsstandards für ihre Flugbegleiter geschaffen haben, hierdurch im Wettbewerb nicht benachteiligt werden. Somit entsteht ein positiv zu wertender Druck auf Luftfahrtunternehmen, die sich bisher durch eine Minimierung der Sicherheitsanforderungen für ihre Flugbegleiter Wettbewerbsvorteile verschafft haben.

3.3. Der Wirtschafts- und Sozialausschuß ist der festen Überzeugung, daß die Kommission in Artikel 1 Absatz 1 "Anwendungsbereich" den Begriff Flugbegleiter genauer festlegen muß. Alle Flugbegleiter müssen im Notfall Sicherheitsfunktionen übernehmen können, da die Passagiere in einer Notsituation keine Unterscheidungen treffen, wer befähigt ist zu helfen und wer nicht! Nach Meinung des Ausschusses sind alle an Bord im Kabinendienst eingesetzten Personen Flugbegleiter. Diese Richtlinie muß somit ohne Ausnahme auf das gesamte Kabinenpersonal Anwendung finden.

3.3.1. Die Kommunikationsmöglichkeiten an Bord müssen nicht nur gemäß Anhang I Erstausbildung Absatz f) zwischen den Mitgliedern der jeweiligen Besatzung, sondern auch zwischen den Passagieren und dem Kabinendienst sichergestellt sein. Die Notwendigkeit hierzu ergibt sich insbesondere auch aus den Absätzen e) Umgang mit Fluggästen und g) Disziplin und Verantwortlichkeiten. Deshalb glaubt der Ausschuß, daß die Kenntnisse einer Fremdsprache als nützliche Voraussetzung für die Zulassung zur Erstausbildung sinnvoll wären.

3.3.2. Der Ausschuß gibt zu bedenken, ob nicht, wie in anderen Branchen der Personenbeförderung, das Mindestalter (Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie) für im Luftverkehrsbereich Beschäftigten, die Führungs- oder Vorgesetztenfunktion im Kabinendienst ausüben, auf 21 Jahre festgelegt werden sollte. Nach Meinung des Ausschusses müssen weisungsbefugte Flugbegleiter, die insbesondere in Notsituationen eine große Verantwortung tragen, über eine gewisse Lebenserfahrung, aber auch über praktische Erfahrungen im Kabinendienst verfügen.

3.4. Der Ausschuß unterstützt die Zielsetzung der Kommission, daß bei Umsetzung dieses Richtlinienvorschlages die Sicherheit der Passagiere im Mittelpunkt steht. Deshalb unterstützt der Wirtschafts- und Sozialausschuß ausdrücklich die von der Kommission in den Anhängen I bis III gemachten Vorschläge zur Erstausbildung, Typen- und Variantenschulung und zu den Auffrischungslehrgängen.

3.5. Bedenken, daß unterschiedliche Kabinenkonfigurationen und Betriebsabläufe die gewünschte Mobilität einschränken oder sich sogar negativ auf die Sicherheitsanforderungen auswirken könnten, werden vom Ausschuß nicht geteilt.

3.5.1. Deshalb wird das in Artikel 7 Absatz 3 zur Auflage gemachte Bescheinigungsverfahren befürwortet. Voraussetzung für die in Artikel 8 vorgeschlagene gegenseitige Anerkennung von Befähigungsbescheinigungen ist, daß bei einem Wechsel zu einem anderen Luftfahrtunternehmen selbstverständlich gemäß Artikel 7 die erforderlichen Typen- und Variantenschulungen und die entsprechenden Prüfungen durchgeführt werden müssen und Bestandteil der persönlichen Befähigung werden.

3.5.2. Bestehende Vorbehalte gegen das in Artikel 8 vorgesehene gegenseitige Anerkennungsverfahren können von den Luftverkehrsgesellschaften selber ausgeräumt werden, denn sie haben bei einem durch den Arbeitnehmer gewünschten Wechsel über ein qualifiziertes Einstellungsverfahren alle Möglichkeiten der Überprüfung bezogen auf den Stand der Sicherheitsausbildung, der Tauglichkeit und der Befähigung zum Einsatz auf bestimmten Typen und Varianten. Allein der Besitz der in Artikel 7 Absatz 3 vorgesehenen Bescheinigung beinhaltet nicht den Anspruch einer Einstellung.

3.6. Die Kommission sollte, um Rechtssicherheit zu gewährleisten für bereits eingesetzte Kabinenbesatzungen, aber auch für z.Z. nicht im Einsatz befindliche Flugbegleiter, mit dem Inkrafttreten der Richtlinie eine klare Übergangsregelung schaffen. Eine Möglichkeit hierzu bieten die Auffrischungslehrgänge gemäß Anhang III, die jährlich durchzuführen sind. Im Rahmen dieser Lehrgänge sind die erforderlichen Prüfungen zu absolvieren und die Bescheinigungen gemäß Artikel 7 Absatz 3 auszustellen.

3.7. Damit wird ein Hoechstmaß an Sicherheit in der Kabine geschaffen. Dies liegt im Interesse der Verbraucher, der Luftfahrtunternehmen und nicht zuletzt ist es auch ein Schutz für die Beschäftigten an Bord im Sinne der Richtlinie 89/391/EWG vom Juni 1989 über die Durchführung von Maßnahmen zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Arbeitnehmer. Schließlich geht es nicht allein um die Anwendung der Wettbewerbsartikel (Artikel 84 bis 86 EG-Vertrag), sondern auch um den Schutz der Fluggäste und um den sozialen Fortschritt im Sinne des Artikels 118 a des EG-Vertrages.

3.8. Die Umsetzung dieser Richtlinie wird in den Mitgliedstaaten und bei den Luftverkehrsgesellschaften zu einem Verwaltungsmehraufwand führen, die sich bisher durch niedrige Sicherheitsstandards einen Wettbewerbsvorteil verschafft haben. Mitgliedstaaten und Luftverkehrsgesellschaften, die ihre Sicherheitsstandards bereits freiwillig auf das Niveau des Kommissionsvorschlags gebracht haben, werden wesentlich geringere Verwaltungsmehraufwendungen zu verzeichnen haben. Aus allen zuvor genannten Gründen ist der Ausschuß der festen Überzeugung, daß der Sicherheitsgewinn für alle Beteiligten überwiegt, denn das Sicherheitsbedürfnis hat ständig zugenommen! Zusätzlich führt die Verbesserung der Sicherheitsstandards aber auch zu einer Stärkung der Wettbewerbsposition der europäischen Zivilluftfahrt in einem globalen Luftverkehrsmarkt.

3.9. Der Ausschuß fordert die Kommission auf, den Zeitpunkt für die nationale Umsetzung an die z.Z. stattfindenden Realitäten anzupassen. Aufgrund des Diskussionsstandes im Rat ist der 1. April 1998 als Datum für die nationale Umsetzung des Richtlinienvorschlags durch die Mitgliedstaaten nicht möglich.

3.10. Der Ausschuß appelliert an den Rat, den Richtlinienvorschlag zügig zu behandeln und im Sinne des Kommissionsvorschlages zu entscheiden. Sicherheit im Luftverkehr sowie Sicherheit für die Passagiere, aber auch für die Beschäftigten, muß vor Einzelinteressen Vorrang haben.

3.11. Für die Schaffung und Akzeptanz eines einheitlichen Binnenmarktes ist die Beteiligung der demokratisch gewählten Gremien wichtig. Aus diesem Grund und mit Hinweis auf die in 3.1 gemachten Ausführungen ist der Vorschlag einer Richtlinie gegenüber den JAA-Verfahren vorzuziehen. Die Kommission hat diesem Anliegen entsprochen.

Brüssel, den 29. April 1998.

Der Präsident des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Tom JENKINS

() Verordnung (EWG) Nr. 2407/92 und 2409/92 vom 23. Juli 1992, ABl. L 240 vom 24.8.1992.