[pic] | KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN |

Brüssel, den 30.06.2006

KOM(2006) 342 endgültig

MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT

Überprüfung der Ende 2006 auslaufenden Ausnahmeregelungen in den Anhängen II und III der Richtlinie 2003/96/EG des Rates

MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT

Überprüfung der Ende 2006 auslaufenden Ausnahmeregelungen in den Anhängen II und III der Richtlinie 2003/96/EG des Rates

INHALT

1. Einleitung 3

2. Beurteilung der Ausnahmeregelungen 4

2.1. Ausnahmeregelungen, deren Zielen die Flexibilität, die in den allgemeinen Bestimmungen der Richtlinie vorgesehen ist, Rechnung trägt 5

2.1.1. Gestaffelte Steuersätze gemäß Artikel 5 6

2.1.2. Der Sonderfall „öffentlicher Verkehr“ 6

2.1.3. Gestaffelte Steuersätze für bestimmte Energieerzeugnisse (vor allem Artikel 15 und 16) 7

2.1.4. Gestaffelte Steuersätze für die gewerbliche bzw. industrielle und betriebliche Verwendung 8

2.2. Ausnahmeregelungen, deren Zielen die allgemeinen Bestimmungen der Richtlinie nicht Rechnung tragen 8

2.2.1. Für die private nichtgewerbliche Luftfahrt verwendeter Kraftstoff 9

2.2.2. Für die private nichtgewerbliche Schifffahrt verwendeter Kraftstoff 10

2.2.3. Altöl 12

2.2.4. Ausnahmeregelungen mit regionaler Tragweite 13

2.2.5. Verschiedene Ausnahmeregelungen 14

3. Fazit 14

EINLEITUNG

Die Besteuerung von Energieerzeugnissen und elektrischem Strom in der Gemeinschaft ist in der Richtlinie 2003/96/EG des Rates zur Restrukturierung der gemeinschaftlichen Rahmenvorschriften zur Besteuerung von Energieerzeugnissen und elektrischem Strom[1] (im Folgenden die „Energiesteuerrichtlinie“ oder die „Richtlinie“ genannt) geregelt. In dieser Richtlinie sind die betreffenden steuerbaren Erzeugnisse, die Verwendungszwecke, die der Besteuerung unterliegen, und die für jedes Erzeugnis geltenden Mindeststeuerbeträge genannt, die davon abhängen, ob das Erzeugnis als Kraftstoff, zu bestimmten industriellen und gewerblichen Zwecken oder als Heizstoff verwendet wird. Sie enthält außerdem verbindliche Ausnahmeregelungen von den normalen Steuervorschriften sowie ein breites Spektrum fakultativer Bestimmungen, die den Mitgliedstaaten die Möglichkeit geben, für bestimmte politische Zwecke Steuerermäßigungen oder Steuerbefreiungen zu gewähren.

Außerdem enthalten die Anhänge II und III der Richtlinie weitere 127 Ausnahmeregelungen, aufgrund deren die Mitgliedstaaten ermächtigt sind, für verschiedene Erzeugnisse und zu unterschiedlichen Zwecken Energiesteuerermäßigungen oder -befreiungen zu gewähren[2]. Einige Ausnahmeregelungen sind bereits ausgelaufen, und weitere 111 laufen am 31. Dezember 2006 aus.

Die meisten Ausnahmeregelungen in Anhang II der Energiesteuerrichtlinie wurden ursprünglich im Rahmen von Artikel 8 Absatz 4 der Richtlinie 92/81/EWG des Rates zur Harmonisierung der Struktur der Verbrauchsteuern auf Mineralöle[3] (im Folgenden die „Mineralölrichtlinie“ genannt) genehmigt. Sie wurden letztmals 2001[4] verlängert und mit der Absicht, die weitaus meisten Ausnahmeregelungen Ende 2006 auslaufen zu lassen, (mit minimalen Änderungen) in die Energiesteuerrichtlinie aufgenommen. Eine vergleichbare Regelung wurde in Anhang III der Richtlinie für die Mitgliedstaaten eingeführt, die der Gemeinschaft 2004 beigetreten sind[5].

Im Rahmen von Artikel 18 Absatz 1 Unterabsatz 2 und Artikel 18a Absatz 1 Unterabsatz 2 der Richtlinie[6] befasst sich diese Mitteilung mit den Ausnahmeregelungen, die Ende 2006 auslaufen. Bei der Vorbereitung dieser Mitteilung haben die Kommissionsdienststellen im Anschluss an eine Anhörung der betreffenden Mitgliedstaaten die Einzelheiten der Ausnahmeregelungen untersucht. Im Lichte dieser Untersuchung kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die allgemeinen Bestimmungen der Richtlinie (außerhalb der Anhänge II und III) die meisten Sachlagen, für die eine besondere Behandlung angezeigt ist, angemessen berücksichtigen. Dennoch steht es den Mitgliedstaaten frei, unter eigener Verantwortung im Lichte dieser Mitteilung zu erwägen, ob sie die Möglichkeiten der neuen Rechtsgrundlage (Artikel 19) ausschöpfen und für eine oder mehrere Ausnahmeregelungen eine Verlängerung beantragen wollen.

BEURTEILUNG DER AUSNAHMEREGELUNGEN

DIE ENDE 2006 AUSLAUFENDEN Ausnahmeregelungen in den Anhängen II und III lassen sich in vier Kategorien[7] gliedern:

1. Ausnahmeregelungen im Zusammenhang mit Sachlagen, die nicht von der Richtlinie berührt werden

Diese Kategorie betrifft die Verwendung von Energieerzeugnissen zu anderen Zwecken als als Kraftstoff; Gemäß Artikel 2 Absatz 4 der Energiesteuerrichtlinie gilt die Richtlinie für solche Verwendungen nicht. Die entsprechenden (fünf) Ausnahmeregelungen brauchen nicht weiter betrachtet zu werden.

2. Überflüssig gewordene Ausnahmeregelungen

Bei der Anhörung der Mitgliedstaaten zeigte sich, dass mindestens acht Ausnahmeregelungen nicht mehr angewendet werden, obwohl die betreffenden Mitgliedstaaten sie bis Ende 2006 anwenden durften. Es wird davon ausgegangen, dass sie keiner konkreten politischen Notwendigkeit mehr entsprechen. Auch diese Ausnahmeregelungen brauchen nicht besonders untersucht zu werden.

3. Derzeit angewendete Ausnahmeregelungen, deren Zielen aber die Flexibilität, die in den allgemeinen Bestimmungen der Richtlinie vorgesehen ist, Rechnung trägt

In zahlreichen Fällen (für die bislang Ausnahmeregelungen galten) könnten die Mitgliedstaaten (unbeschadet der Vertragsbestimmungen über staatliche Beihilfen) im Rahmen verschiedener Artikel der Energiesteuerrichtlinie eine besondere steuerliche Behandlung gewähren. In einigen Fällen werden die Regelungen allerdings angepasst werden müssen, damit sie vollständig mit der Richtlinie in Einklang stehen.

4. Ausnahmeregelungen, deren Zielen die allgemeinen Bestimmungen der Richtlinie nicht Rechnung tragen

Diese Gruppe umfasst weitere 35 Ausnahmeregelungen, die die Mitgliedstaaten noch anwenden, für die es aber nach ihrem Auslaufen in der Richtlinie keine Rechtsgrundlage gibt. Diese Ausnahmeregelungen umfassen Steuerermäßigungen und Steuerbefreiungen

- für Kraftstoff, der für die private nichtgewerbliche Luftfahrt verwendet wird (zehn Fälle);

- für Kraftstoff, der für die private nichtgewerbliche Schifffahrt verwendet wird (sechs Fälle);

- für Altöl, das - aufbereitet oder nicht – als Kraftstoff wiederverwendet wird und dessen Wiederverwendung steuerpflichtig ist (elf Fälle);

- für spezielle politische Zwecke in bestimmten geografischen Gebieten (sechs Fälle);

- für andere Zwecke (zwei Fälle).

Die Kategorien 3 und 4 werden in den folgenden beiden Abschnitten genauer untersucht.

A usnahmeregelungen, deren Zielen die Flexibilität, die in den allgemeinen Bestimmungen der Richtlinie vorgesehen ist, Rechnung trägt

Die allgemeinen Bestimmungen der Energiesteuerrichtlinie sind hinreichend flexibel, um auf die meisten Ziele, die die Mitgliedstaaten mit den bestehenden Ausnahmeregelungen verfolgen, angewendet werden zu können. Laut diesen Bestimmungen können die Mitgliedstaaten nämlich für besondere politische Zwecke unter Steueraufsicht gestaffelte Steuersätze anwenden[8]. Die Richtlinie schreibt allerdings eigentlich vor, dass die Mindestbesteuerung (und somit die diesen zugrunde liegenden Ziele der Gemeinschaft) eingehalten werden müssen[9]. Laut der Richtlinie ist eine Steuerermäßigung unterhalb der Mindestbesteuerung oder die uneingeschränkte Steuerbefreiung nur in sehr wenigen Fällen zulässig, und zwar besonders dann, wenn ein solches Verfahren tatsächlich gerechtfertigt ist, namentlich aus speziellen Umweltschutzgründen.

Dieser Standpunkt, nach dem ein Mindestbesteuerungssatz in der Regel einzuhalten ist, entspricht den Zielen der Energiesteuerrichtlinie, mit der namentlich die Funktionsweise des Binnenmarktes verbessert und eine nachhaltige Entwicklung gefördert werden sollen[10]. Jede der allgemeinen Bestimmungen der Richtlinie ist vor diesem Hintergrund zu betrachten. So bedeutet beispielsweise die Tatsache, das bestimmte wirtschafts- oder sozialpolitische Zwecke nach Ansicht eines oder mehrere Mitgliedstaaten gestaffelte Steuersätze rechtfertigen (siehe Artikel 5 dritter und vierter Spiegelstrich), nicht, dass Binnenmarkt- oder Umweltanliegen (die in der Mindestbesteuerung zum Tragen kommen) irrelevant würden.

Im Folgenden gibt die Kommission einen Überblick über die breite Palette der laut Richtlinie zulässigen Möglichkeiten der Steuerdifferenzierung, die für die Zwecke dieser Überprüfung relevant sind.

Gestaffelte Steuersätze gemäß Artikel 5

Gemäß Artikel 5 können die Mitgliedstaaten gestaffelte Steuersätze anwenden, soweit diese mit dem Gemeinschaftsrecht (besonders der Umweltpolitik) vereinbar sind und die in der Richtlinie vorgesehenen Mindeststeuerbeträge nicht unterschreiten. Dies gilt unter anderem für die folgenden Fälle[11]:

Gestaffelte Steuersätze auf Grundlage der Erzeugnisqualität (Artikel 5 erster Spiegelstrich)

Diese Bestimmung soll unterschiedliche ökologische Merkmale der einzelnen Kategorien eines Erzeugnisses widerspiegeln, die einzelnen Steuersätze müssen jedoch in jedem Fall über der geltenden Mindestbesteuerung liegen.

Gestaffelte Steuersätze für bestimmte Verwendungszwecke (Artikel 5 dritter Spiegelstrich)

Nach dieser Bestimmung kann dem öffentlichen Personen nah verkehr einschließlich Taxis, Krankenwagen und den Streitkräften, der öffentlichen Verwaltung, Behinderten und der Müllabfuhr eine Steuerermäßigung (Besteuerung oberhalb des Mindestsatzes) zugute kommen, die die Mitgliedstaaten gewöhnlich aus bestimmten (auch sozial-)politischen Erwägungen gewähren[12].

Der Sonderfall „öffentlicher Verkehr“

Für den öffentlichen Personenverkehr allgemein enthält die Energiesteuerrichtlinie Bestimmungen, die herangezogen werden können, um die potenziellen ökologischen und sozialen Vorteile des öffentlichen Personenverkehrs zu fördern, wobei der Umweltwirkung der einzelnen Verkehrsträger Rechnung zu tragen ist. Nach Maßgabe von Artikel 5 können die Mitgliedstaaten auf Kraftstoff, der von Fahrzeugen des öffentlichen Personen nah verkehrs (einschließlich Taxis) verbraucht wird, gestaffelte Steuersätze (mindestens in Höhe des Mindestsatzes) anwenden. Die Mitgliedstaaten können ebenfalls Energieerzeugnisse und elektrischen Strom, die für den Personen- und Gütertransport durch die in Artikel 15 Absatz 1 Buchstabe e der Richtlinie genannten Verkehrsträger (Eisenbahn, U-Bahn, Straßenbahn und Oberleitungsbus) verwendet werden, uneingeschränkt von der Steuer befreien. Gemäß Artikel 7 Absatz 2 dürfen die Mitgliedstaaten außerdem unter bestimmten Bedingungen die Steuersätze für gewerblich und nicht gewerblich genutztes Gasöl (Dieselkraftstoff) differenzieren, was die Wettbewerbsposition von Bussen[13] gegenüber Privatwagen stärken könnte.

Gestaffelte Steuersätze für bestimmte Energieerzeugnisse (insbesondere Artikel 15 und 16)

Die Energiesteuerrichtlinie enthält außerdem mehrere fakultative Bestimmungen, nach denen die Mitgliedstaaten für bestimmte Erzeugnisse Steuervergünstigungen gewähren können, sofern dies, beispielsweise aus Gründen des Umweltschutzes, gerechtfertigt ist (insbesondere Artikel 15 und 16). Solche Bestimmungen sind häufig an bestimmte Voraussetzungen gebunden und gelten nur für spezielle Verwendungszwecke des Erzeugnisses.

Der Anwendungsbereich der entsprechenden Bestimmungen der Mineralölrichtlinie war auch hier recht eingeschränkt, weswegen den Mitgliedstaaten im Laufe der Zeit mehrere Ausnahmeregelungen zugestanden wurden[14].

Erdgas war nach der Mineralölrichtlinie nur bei Verwendung als Kraftstoff steuerbar. Dann galt der für den vergleichbaren Kraftstoff (d. h. Flüssiggas) anwendbare Steuersatz. Mehreren Mitgliedstaaten wurden jedoch in Bezug auf Erdgas bzw. Flüssiggas Ausnahmeregelungen von der Mineralölrichtlinie zugestanden. Die entsprechende allgemeine Bestimmung der Energiesteuerrichtlinie ist Artikel 15 Absatz 1 Buchstabe i, demzufolge für „Erdgas und Flüssiggas, die als Kraftstoff verwendet werden“, unter Steueraufsicht Steuerbefreiungen oder Steuerermäßigungen gewährt werden können. Methan, das in mehreren Ausnahmeregelungen - in der Regel bei der Verwendung als Kraftstoff - Erwähnung findet, wird in Artikel 15 Absatz 1 Buchstabe i der Energiesteuerrichtlinie nicht genant, könnte jedoch unter Artikel 16 fallen, soweit dessen Bedingungen erfüllt sind. Falls die Auffassung besteht, dass die Richtlinie den Umweltvorteilen von Methan nicht hinreichend gerecht wird, könnte eine Anpassung beispielsweise von Artikel 15 Absatz 1 Buchstabe i ins Auge gefasst werden.

Die Energiesteuerrichtlinie sieht positive gemeinschaftliche Mindeststeuerbeträge (die allerdings niedrig sind) für alle steuerbaren Verwendungszwecke von Erdgas vor. Gleichzeitig bietet sie in Artikel 15 mehrere Möglichkeiten für Steuervergünstigungen für Erdgas, das zu Heizzwecken verwendet wird, und trägt damit der Tatsache Rechnung, dass Erdgas nach den früheren Rechtsvorschriften nicht der Steuer unterlag. Die gleichen Möglichkeiten gelten auch für andere Erzeugnisse, die erst seit kurzem besteuert werden, wie elektrischen Strom, Kohle und feste Heizstoffe. Diese Bestimmungen sind für die Fälle ausgelegt, in denen die Mitgliedstaaten Schwierigkeiten haben, sich an die neue Situation anzupassen.

Schließlich enthalten die Artikel 15 und 16 der Richtlinie für Biokraftstoffe und andere umweltschonende Kraftstoffmischungen, Biomasse und erneuerbare Energieträger im Allgemeinen umfassende Bestimmungen über die Gewährung steuerlicher Vergünstigungen für solche Erzeugnisse, sofern deren Verwendung gemäß Richtlinie steuerbar wird.

Gestaffelte Steuersätze für die gewerbliche bzw. industrielle und betriebliche Verwendung

Zahlreiche Ausnahmeregelungen von der Mineralölrichtlinie betrafen Steuerermäßigungen oder Steuerbefreiungen für den Verbrauch von steuerbaren Erzeugnissen durch die Industrie oder Betriebe im Allgemeinen. Die Energiesteuerrichtlinie befasst sich ausführlich mit diesen Themen und enthält zahlreiche Bestimmungen, die es den Mitgliedstaaten gestatten, Unternehmen erforderlichenfalls aus Wettbewerbsgründen Steuervergünstigungen zu gewähren.

Für die Verwendung als Heizstoff beispielsweise können die Mitgliedstaaten laut Artikel 5 gestaffelte Steuersätze für die betriebliche und nichtbetriebliche Verwendung von Energieerzeugnissen und elektrischem Strom anwenden, wobei hier niedrigere Mindeststeuerbeträge gelten. Was die Verwendung als Kraftstoff anbelangt, so ist es laut Artikel 7 Absatz 2 zulässig, gewerblich genutztes Gasöl, das als Kraftstoff verwendet wird, steuerlich zu begünstigen. Artikel 8 sieht deutlich geringere Mindeststeuerbeträge für Kraftstoff vor, der für landwirtschaftliche, gewerbliche und industrielle Zwecke genutzt wird. Laut Artikel 17 können die Mitgliedstaaten außerdem für Energieerzeugnisse und elektrischen Strom, die für bestimmte Zwecke und unter bestimmten Bedingungen verbraucht werden, uneingeschränkte oder eingeschränkte Steuerbefreiungen oder Steuerermäßigungen gewähren. Auch enthält Artikel 21 der Richtlinie (vor allem Absatz 3) Bestimmungen für einige sehr spezielle Zwecke der Verwendung von Energieerzeugnissen durch die Industrie.

Schließlich sollte darauf verwiesen werden, dass gemäß Artikel 2 Absatz 4 die Verwendung von Energieerzeugnissen und elektrischem Strom für andere Zwecke als als Kraftstoff (z. B. industrielle Verarbeitung), ausdrücklich vom Geltungsbereich der Richtlinie ausgenommen sind.

A usnahmeregelungen, deren Zielen die allgemeinen Bestimmungen der Richtlinie nicht Rechnung tragen

Einige Ausnahmeregelungen in den Anhängen II und III entsprechen Zielen, die in den allgemeinen Bestimmungen der Richtlinie nicht berücksichtigt sind, da sie besondere politische Erwägungen einzelner Mitgliedstaaten widerspiegeln. Die Kommission hat es stets als unvermeidbar akzeptiert, dass bestimmte Bedürfnisse von Mitgliedstaaten nicht immer vollständig im harmonisierten Gemeinschaftsrecht widergespiegelt werden und dass deswegen möglicherweise Ausnahmeregelungen notwendig sind, die es dem betreffenden Mitgliedstaat gestatten, sich allmählich an das Gemeinschaftsrecht anzupassen.

Diesem Zweck dient Artikel 19 der Energiesteuerrichtlinie, der sich weitgehend mit Artikel 8 Absatz 4 der Mineralölrichtlinie deckt, aber strengere Bedingungen enthält. Der Rat kann die Mitgliedstaaten ermächtigen, weitere Ausnahmeregelungen bzw. weitere Steuerbefreiungen oder -ermäßigungen aufgrund besonderer politischer Erwägungen einzuführen. Um jedoch sicherzustellen, dass solche Regelungen mit der Gemeinschaftspolitik vereinbar sind, müssen sie zuerst im Hinblick u. a. auf das reibungslose Funktionieren des Binnenmarktes, die Wahrung des lauteren Wettbewerbs sowie die Gesundheits-, Energie- und Verkehrspolitik der Gemeinschaft geprüft werden.

Vor diesem Hintergrund wurden die betreffenden Ausnahmeregelungen der folgenden Überprüfung unterzogen.

Für die private nichtgewerbliche Luftfahrt verwendeter Kraftstoff

Gemäß Artikel 14 Absatz 1 Buchstabe b der Energiesteuerrichtlinie befreien die Mitgliedstaaten Energieerzeugnisse von der Steuer, die zur Verwendung als Kraftstoff für die Luftfahrt mit Ausnahme der privaten nichtgewerblichen Luftfahrt geliefert werden[15]. Diese Bestimmung trat ursprünglich 1993 mit Artikel 8 Absatz 1 Buchstabe b der Mineralölrichtlinie in Kraft. Die private nichtgewerbliche Luftfahrt fiel daher weder unter die obligatorische Steuerbefreiung für die gewerbliche Luftfahrt, noch kamen ihr irgendwelche fakultativen Steuervorteile im Rahmen der Richtlinien zugute. Insgesamt wurden zehn Mitgliedstaaten ermächtigt, aufgrund besonderer politischer Erwägungen von diesen Regeln abzuweichen.

Gemeinschaftspolitische Erwägungen

Die Kommission hat erstmals 1996 vorgeschlagen[16], diese Ausnahmeregelungen abzuschaffen, um für mehr Kohärenz in der gemeinschaftlichen Verkehrs-, Umwelt- und Steuerpolitik zu sorgen. Später hat die Kommission 2000 das allmähliche Auslaufen von neun dieser Ausnahmeregelungen in die Wege geleitet und festgestellt, dass diese Ausnahmeregelungen mit dem geplanten Inkrafttreten der Energiesteuerrichtlinie, spätestens jedoch am 31. Dezember 2002 auslaufen sollten[17]. Die Kommission sieht keinen Anlass, ihre Meinung in dieser Frage zu ändern. Solche Ausnahmeregelungen verursachen Störungen innerhalb des Binnenmarktes, spiegeln negative externe Kosten des Verkehrsbereiches nicht zutreffend wider und stehen sogar im Widerspruch zu den Entscheidungen, die der Rat bei der Verabschiedung der Richtlinie getroffen hat.

Argumente der Mitgliedstaaten

Einige Mitgliedstaaten führen an, das Auslaufen dieser Ausnahmeregelung zöge folgende negative Auswirkungen nach sich:

- Hohe Kosten, die in diesem Bereich durch die Anwendung der Rechtsvorschriften entstehen (neue Infrastrukturen werden erforderlich, um sicherzustellen, dass steuerbarer und steuerbefreiter Kraftstoff getrennt verkauft werden);

- hohe Verwaltungskosten durch die Anwendung der Rechtsvorschriften;

- Risiko von „Tanktourismus“;

- negative Auswirkungen auf den Sektor der privaten nichtgewerblichen Luftfahrt.

Nach Auffassung der Kommission sind solche Argumente in der Regel nicht stichhaltig. Kraftstoff für die private nichtgewerbliche Luftfahrt ist seit 1993 grundsätzlich steuerbar. Die Mitgliedstaaten hatten genügend Zeit, um sich an das Gemeinschaftsrecht anzupassen. Aus praktischer Sicht dürfte die Einführung der Besteuerung mit keinen besonderen Problemen behaftet sein, da Kleinflugzeuge eine andere Art Kraftstoff verwenden als Düsenflugzeuge oder gewerbliche Flugzeuge.

Die Kommission räumt ein, dass die Einhaltung der Rechtsvorschriften beim Übergang zu einer anderen steuerlichen Behandlung zusätzlichen Verwaltungsaufwand oder zusätzliche Kosten verursachen kann. Gibt man solchen Argumenten aber statt, so müssten die Ausnahmeregelungen auf ewige Zeiten aufrechterhalten bleiben, was dem allgemeinen politischen Grundsatz widerspricht, dass Ausnahmeregelungen befristet sein und darauf abzielen müssen, anfängliche Schwierigkeiten mit der Umsetzung neuer Rechtsvorschriften zu beheben.

Das Argument des so genanten Tanktourismus, d. h. des Verhaltens von Bürgern, die sich in andere Mitgliedstaaten begeben, um von den dortigen, niedrigeren Kraftstoffpreisen zu profitieren, ist in den Augen der Kommission ebenso wenig stichhaltig. Wenn Tanktourismus in diesem Bereich wirklich ein Problem darstellt, so dürften die derzeit in lediglich 10 von 25 Mitgliedstaaten geltenden Ausnahmeregelungen dieses Problem eher verschärfen als es zu verringern.

Die betreffende Tätigkeit sollte nicht länger gegenüber anderen, vergleichbaren Verkehrs- und Freizeittätigkeiten begünstigt werden, indem seine negativen externen Auswirkungen weniger umfassend in Steuern umgesetzt werden.

Für die private nichtgewerbliche Schifffahrt verwendeter Kraftstoff

Gemäß Artikel 14 Absatz 1 Buchstabe c der Energiesteuerrichtlinie (die Artikel 8 Absatz 1 Buchstabe c der Mineralölrichtlinie wiedergibt) befreien die Mitgliedstaaten Lieferungen von Energieerzeugnissen zur Verwendung als Kraftstoff für die Schifffahrt in Meeresgewässern der Gemeinschaft (einschließlich des Fischfangs), mit Ausnahme der privaten nichtgewerblichen Schifffahrt von der Steuer[18]. Die Mitgliedstaaten können eine solche Steuerbefreiung auf die Binnenschifffahrt ausdehnen. Die private nichtgewerbliche Schifffahrt ist jedoch ausdrücklich von beiden Bestimmungen ausgenommen.

Die Anhänge II und III enthalten insgesamt 6 Ausnahmeregelungen, die Mitgliedstaaten ermächtigen, aus besonderen politischen Gründen für Kraftstoff, der in der privaten nichtgewerblichen Schifffahrt verwendet wird, Steuerermäßigungen oder –befreiungen zu gewähren. Die Kommission hat 2000 anlässlich der damaligen Überprüfung der Ausnahmeregelungen das allmähliche Auslaufen von fünf dieser Ausnahmeregelungen eingeleitet.

Gemeinschaftspolitische Erwägungen

Die vorstehend angeführten Erwägungen zur privaten nichtgewerblichen Luftfahrt gelten analog auch für die private nichtgewerbliche Schifffahrt. Infolgedessen sollte die – verglichen mit Kraftstoff für vergleichbare Verkehrs- und Freizeittätigkeiten – günstigere Steuerbehandlung von Kraftstoff für die betreffende Tätigkeit nicht erneuert werden.

Argumente der Mitgliedstaaten

Einige Mitgliedstaaten führen an, dass das Auslaufen dieser Ausnahmeregelungen folgende negative Auswirkungen nach sich zöge:

- Hohe Kosten durch die Anwendung der Rechtsvorschriften (neue Infrastruktur, um den gesonderten Verkauf von steuerbarem und steuerbefreitem Kraftstoff zu gewährleisten, und bei einigen Schiffen Schwierigkeiten im Zusammenhang mit der doppelten Nutzung von Kraftstoff zu Heizwecken (für den eine ermäßigter Verbrauchsteuersatz in Betracht kommt) und als Kraftstoff);

- hohe Verwaltungskosten durch die Anwendung der Rechtsvorschriften;

- Betrugsrisiko (vor allem in Fällen, in denen Kraftstoff für Heizzwecke und als Kraftstoff genutzt wird);

- Risiko von „Tanktourismus“;

- negative Auswirkungen auf die Freizeitbootindustrie.

Nach Auffassung der Kommission sind solche Argumente wiederum in der Regel nicht stichhaltig. Die meisten Mitgliedstaaten, in denen Ausnahmeregelungen gelten, hatten genügend Zeit, um sich an die neue Sachlage anzupassen, da Kraftstoff für Privatschiffe grundsätzlich seit 1993 steuerbar ist, und die Kommission das Phasing-Out der Ausnahmeregelungen 2000 in die Wege geleitet hat. Außerdem ist hervorzuheben, dass Tankanlagen für Freizeit- und Sportboote sehr häufig von den Anlagen für gewerbliche Schiffe getrennt sind (z. B. ein Jachthafen auf einer Seite und die gewerblichen Häfen auf der anderen).

Die Kommission sieht ein, dass die Einhaltung der Rechtsvorschriften beim Übergang zu einer anderen steuerlichen Behandlung zusätzlichen Verwaltungsaufwand oder zusätzliche Kosten verursachen kann. Die für die Luftfahrt angeführten Argumente gelten jedoch auch hier.

Im Zusammenhang mit dem doppelten Verwendungszweck desselben Kraftstoffs auf einem Schiff kann ebenfalls ein Betrugsrisiko vorliegen. Dies könnte insbesondere für die Binnenschifffahrt zutreffen. Es lässt sich jedoch anführen, dass ein vergleichbares Betrugsrisiko auch in anderen Sektoren besteht, in denen eine Kraftstoffart von ein und derselben Person für verschiedene Zwecke genutzt wird, so dass unterschiedliche Verbrauchsteuersätze fällig werden (z. B. in der Landwirtschaft). Die Erfahrungen der Mitgliedstaaten, denen diesbezüglich keine Ausnahmeregelungen zugestanden wurde, könnten hier in jedem Fall hilfreich sein.

Was das Argument des Tanktourismus anbelangt, so ist darauf zu verweisen, dass die Ausnahmeregelung derzeit lediglich von sechs Mitgliedstaaten angewandt wird. Aus der Sicht des Binnenmarkts ist es wahrscheinlich, dass etwaige Verzerrungen durch das Bestehen der Ausnahmeregelung verursacht werden und nicht durch deren Ende. Schließlich könnte das Auslaufen der Ausnahmeregelung zwar zu einem Preisanstieg führen, doch ist dies die notwendige Konsequenz der Gleichstellung der betreffenden Tätigkeit mit ähnlichen Tätigkeiten (vgl. die vorstehenden gemeinschaftspolitischen Erwägungen mit vergleichbaren Argumenten, Punkt 2.2.1).

Altöl

Altöl besteht überwiegend aus gebrauchten Schmiermitteln von Fahrzeugen oder Maschinen oder gebrauchten Hydrauliköl und ist von seiner Natur her schädlich. Es muss daher gesammelt und in der am wenigsten schädlichen Form behandelt werden[19], wobei es zwei grundsätzliche Behandlungskategorien gibt: als Energiequelle oder als Rohstoff. Bei der ersten Kategorie ist Altöl aus steuerlichen Gründen wie andere Mineralöle zu behandeln und unterliegt daher seit 1993 den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften für die Verbrauchsteuer.

Bislang durften aber insgesamt elf Mitgliedstaaten aus besonderen politischen Erwägungen Altöl, das - aufbereitet oder nicht - als Heizstoff wiederverwendet wird und dessen Wiederverwendung steuerpflichtig ist, von der Verbrauchsteuer befreien.

Gemeinschaftspolitische Erwägungen

Eines der Hauptziele der Energiesteuerrichtlinie besteht in der Gleichbehandlung verschiedener konkurrierender Energieerzeugnisse, um Störungen des Binnenmarktes zu vermeiden. Steuerliche Vergünstigungen für bestimmte Energieerzeugnisse können nur gewährt werden, wenn dies – beispielsweise aus Gründen des Umweltschutzes – gerechtfertigt ist. Aus heutiger Sicht ist dies bei Altöl aber nicht gerechtfertigt. In ihrer „Thematischen Strategie für Abfallvermeidung und –recycling“ vom Dezember 2005[20] nannte die Kommission als Hauptziel die vollständige Sammlung von Altöl und dessen Behandlung in kontrollierten Anlagen unter Einhaltung der Emissionsgrenzwerte des Gemeinschaftsrechts. Die Strategie zielt darauf ab, einheitliche Ausgangsbedingungen für die verschiedenen Verwendungsmöglichkeiten des gesammelten Rohstoffs zu schaffen, wobei der Umweltwirkung jeder Verwendungsmöglichkeit Rechnung getragen wird. Die Strategie fördert den Wettbewerb zwischen den verschiedenen Behandlungstechnologien, wodurch der Marktbedarf am besten gedeckt und Innovation gefördert wird.

Steuerliche Vergünstigungen für Altöl stünden daher im Widerspruch zur gemeinschaftlichen Steuer- und Umweltpolitik, da sie Altöl besser stellen würden als andere, direkt konkurrierende Energieerzeugnisse und gleichzeitig eine allgemeine Altölbehandlungskategorie gegenüber der anderen bevorzugt würde.

Argumente der Mitgliedstaaten

Bei der Anhörung der betreffenden Mitgliedstaaten führten mehrere von ihnen die folgenden ökologischen, wirtschaftlichen und sozialen Gründe an, die ihrer Meinung nach stichhaltig für die Steuerbefreiung sprechen (ohne dies allerdings genauer zu untermauern):

- Steuerbefreiungen für Altöl, das unmittelbar oder aufbereitet als Heizstoff gebraucht wird, fördert die Altölsammlung;

- es kommt nicht genügend Altöl zusammen, um das Sammeln und die Aufbereitung rentabel zu machen. Eine Steuerbefreiung für die Verbrennung gewährleistet zumindest, dass Altöl nicht wild deponiert wird.

Die Kommission ist der Auffassung, dass auch solche Erwägungen nicht ausreichen, um die Begünstigung einer möglichen Nutzung gegenüber einer anderen zu rechtfertigen. Langfristig gesammelte Daten bestätigen den Zusammenhang zwischen der Steuerbefreiung und der erzielten Rücklaufquote nicht, machen jedoch deutlich, dass die Steuerbefreiung eine der beiden allgemeinen Behandlungen begünstigt[21].

Hier muss darauf verwiesen werden, dass Altöl auf jeden Fall gesammelt und dann in kontrollierten Anlagen behandelt werden muss . Unmittelbar auf die Altölsammlung zugeschnittene Maßnahmen (z. B. direkte Beihilfen, Sensibilisierung der Bürger) dürften für diesen Zweck wohl geeigneter sein. Außerdem weist der steigende Preis von Altöl offensichtlich auf eine hinreichende Marktnachfrage hin; daneben wird Altöl angesichts des hohen Rohölpreises zunehmend als preiswerte Alternative zu anderen Energieerzeugnissen attraktiv. Schließlich sollte darauf hingewiesen werden, dass die meisten Nutzungsformen, bei denen Altöl als Heizstoff verwendet wird (wie in Zementöfen, Kalkwerken, Stahlwerken oder Steinbrüchen), nicht unter die Energiesteuerrichtlinie fallen.

Ausnahmeregelungen mit regionaler Tragweite

Bisher wurden einige Mitgliedstaaten ermächtigt, für besondere politische Zwecke im Zusammenhang mit der Wirtschaftsentwicklung oder geografischen Besonderheiten (Klima, Lage) Steuerermäßigungen oder –befreiungen in bestimmten geografischen Gebieten oder Regionen zu gewähren. Außerdem wurden einige regionale Regelungen durchgeführt, um dem so genannten Tanktourismus entgegenzuwirken.

Nach Auffassung der Kommission bringt diese Gruppe von Ausnahmeregelungen im Wesentlichen zwei Probleme mit sich.

Erstens können je nach Fall Instrumente bereits vorliegen, mit denen sich dasselbe Ziel - die Nachteile bestimmter Regionen auszugleichen - vollständig (und vielleicht besser) erreichen lässt, ohne dass dadurch die Vorteile der Harmonisierung von Verbrauchsteuern auf Energieerzeugnisse und elektrischen Strom berührt würden. Solche Instrumente können beispielsweise im Rahmen der Kohäsionspolitik bestehen.

Zweitens ist dem Interesse an einem Binnenmarkt mit ungestörtem Wettbewerb Rechnung zu tragen. Diesem Interesse kommt das Konzept einer Mindestbesteuerung entgegen; erforderlichenfalls könnten die Mindestbeträge angepasst werden.

Eine sorgfältige Analyse ergibt jedenfalls, dass die betreffenden Ausnahmeregelungen nicht erneuert werden sollten.

Verschiedene A usnahmeregelungen

Einige wenige Ausnahmeregelungen fallen unter keine der Bestimmungen der Richtlinie. Hierzu gehören Steuerermäßigungen für Benzin, das an besonders ausgerüsteten Tankstellen abgegeben wird. Nach Auffassung der Kommission haben die Gründe für solche Ausnahmeregelungen ihre Gültigkeit verloren. Die Maßnahme hat zwar möglicherweise bei ihrer Einführung dazu beigetragen, dass solche Ausrüstungen angeschafft wurden, nun aber ist es logisch, die Ausnahmeregelung allmählich abzuschaffen.

Ähnliche Überlegen gelten für eine weitere Ausnahmeregelung dieser Gruppe, nämlich die Steuerbefreiung für Steinkohle, Koks und Braunkohle, die am 1.1.2007 auslaufen soll. Hier sei betont, dass der Annahme der Energiesteuerrichtlinie als wichtigstes Prinzip die Absicht zugrunde liegt, das für Mineralöl geltende Gemeinschaftsrecht auf alle Konkurrenzerzeugnisse wie Erdgas, elektrischen Strom und feste Heizstoffe auszudehnen. Wie in den Punkten 2.1.3 und 2.1.4 erwähnt enthält die Richtlinie dennoch mehrere Bestimmungen, die es den Mitgliedstaaten gestatten, neu zu besteuernde Erzeugnisse für Haushalte und Unternehmen ohne vorherige Zustimmung des Rates steuerlich zu begünstigen.

Fazit

Aufgrund der vorstehenden Analyse kommt die Kommission zu folgendem Schluss:

Soweit die Mitgliedstaaten die einigen Ausnahmeregelungen zugrunde liegenden Ziele im Einklang mit den allgemeinen Bestimmungen der Energiesteuerrichtlinie (Teilabschnitt 2.1) weiter verfolgen können, ist keine Verlängerung erforderlich und deswegen dürften sich weitere Schritte bis auf einige mögliche kleinere Anpassungen erübrigen[22].

Bei Ausnahmeregelungen, denen Ziele zugrunde liegen, die in den allgemeinen Bestimmungen der Richtlinie nicht berücksichtigt sind, bildet diese Mitteilung den Hintergrund, vor dem die Mitgliedstaaten ihren Standpunkt im Hinblick auf das Auslaufen solcher Ausnahmeregelung überprüfen sollten. Sollten einzelne Mitgliedstaaten meinen, aus besonderen politischen Erwägungen weiterhin eine Ausnahmeregelung von der Richtlinie zu benötigen, so können sie gemäß Artikel 19 der Richtlinie einen Antrag an die Kommission richten. Jeder derartige Antrag wird einzeln unter anderem im Hinblick auf das reibungslose Funktionieren des Binnenmarktes, die Wahrung des lauteren Wettbewerbs sowie die Umwelt-, Energie- und Verkehrspolitik der Gemeinschaft geprüft (siehe Artikel 19 der Energiesteuerrichtlinie).

Darüber hinaus möchte die Kommission die Mitgliedstaaten daran erinnern, dass alle steuerlichen Maßnahmen, die eine staatliche Beihilfe darstellen könnten, der Kommission im Voraus zu melden sind, damit sie aufgrund der Vorschriften für staatliche Beihilfen geprüft werden können[23]. Allgemeinen müssen steuerliche Instrumente mit allen einschlägigen Vertragsbestimmungen vereinbar sein.

Schließlich sieht die Kommission das Auslaufen der meisten Ausnahmeregelungen als eine Gelegenheit, mehr Transparenz und Kohärenz in das Energiesteuerrecht zu bringen, um so die Richtlinie zu einem besseren Instrument im Dienste der Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft und ihrer übergeordneten Ziele der nachhaltigen Entwicklung und der Lissabon-Strategie zu machen.

[1] Richtlinie 2003/96/EG des Rates vom 27. Oktober 2003 zur Restrukturierung der gemeinschaftlichen Rahmenvorschriften zur Besteuerung von Energieerzeugnissen und elektrischem Strom (ABl. L 283 vom 31.10.2003, S. 51). Richtlinie zuletzt geändert durch die Richtlinien 2004/74/EG und 2004/75/EG (ABl. L 157 vom 30. April 2004, S. 87 und S. 100).

[2] Anzufügen ist, dass seit Inkrafttreten der Richtlinie in Artikel 19 drei Abweichungen für Frankreich, Schweden und das Vereinigte Königreich aufgenommen wurden. Diese sind von dieser Überprüfung nicht berührt.

[3] Richtlinie 92/81/EWG des Rates vom 19. Oktober 1992 zur Harmonisierung der Struktur der Verbrauchsteuern auf Mineralöle (ABl. L 316 vom 31.10.1992). Aufgehoben zusammen mit der Richtlinie 92/82/EWG des Rates vom 19. Oktober 1992 zur Annäherung der Verbrauchsteuersätze für Mineralöle mit Wirkung vom 31. Dezember 2003 durch die Richtlinie 2003/96/EG des Rates.

[4] Entscheidung 2001/224/EWG des Rates vom 12. März 2001 über Verbrauchsteuerermäßigungen und -befreiungen für Mineralöle, die zu bestimmten Zwecken verwendet werden (ABl. L 84 vom 23. März 2001, S. 23).

[5] Richtlinie 2004/74/EG vom 29. April 2004 zur Änderung der Richtlinie 2003/96/EG im Hinblick auf die Möglichkeit der Anwendung vorübergehender Steuerermäßigungen und Steuerbefreiungen auf Energieerzeugnisse und elektrischen Strom durch bestimmte Mitgliedstaaten. Außerdem wurden zwei neuen Mitgliedstaaten direkt im Beitrittsvertrag einjährige Übergangszeiträume gewährt (diese werden von dieser Überprüfung nicht berührt).

[6] Der Wortlaut von Artikel 18 Absatz 1 und Artikel 18a Absatz 1 lehnt sich an Artikel 1 der Entscheidung 2001/224/EG des Rates an. Artikel 1 Absatz 2 dieser Entscheidung ist vor dem Hintergrund der Mineralölrichtlinie zu betrachten, in der lediglich einige wenige fakultative Ermäßigungen oder Befreiungen vorgesehen waren. Deswegen konnten die Mitgliedstaaten in vielen Fällen bestimmte politische Ziele nur durch Einzelabweichungen, besonders im Umweltbereich, verfolgen. Hier wurde mit der Energiesteuerrichtlinie Abhilfe geschaffen, die selbst eine breite Palette von Möglichkeiten enthält, aus verschiedenen politischen Erwägungen Befreiungen oder Ermäßigungen zu gewähren.

[7] Der Einfachheit halber bezeichnet die Kommission die in den Anhängen II und III der Richtlinie aufgeführten Punkte als „Abweichungen“, obwohl der eine oder andere Punkt in Wirklichkeit möglicherweise keine Abweichung von den allgemeinen Bestimmungen der Richtlinie darstellt (siehe insbesondere Kategorie 3).

[8] Viele der vorher gewährten Abweichungen wurden direkt in die Energiesteuerrichtlinie übernommen, so dass die Mitgliedstaaten sie unter Steueraufsicht anwenden konnten, ohne zuvor die Zustimmung des Rates aus steuerlichen Gründen einholen zu müssen. Die Gemeinschaftsbestimmungen über staatliche Beihilfen werden hiervon jedoch nicht berührt.

[9] Das bedeutet entweder die gemeinschaftlichen Mindeststeuersätze oder, in bestimmten Fällen (z. B. Artikel 5 der Richtlinie), die in der Richtlinie vorgesehenen Mindeststeuerbeträge; dies gilt auch für die Fälle, in denen Mitgliedstaaten eine Übergangsfrist eingeräumt wurde, damit sie allmählich die gemeinschaftlichen Mindestsätze erreichen können.

[10] Die Richtlinie (sechster Erwägungsgrund) nimmt ausdrücklich auf Artikel 6 des Vertrags Bezug. Gemäß diesem Artikel müssen die Erfordernisse des Umweltschutzes bei der Festlegung und Durchführung der Gemeinschaftspolitiken insbesondere zur Förderung einer nachhaltigen Entwicklung einbezogen werden.

[11] Andere Fälle werden in Punkt 2.1.4 behandelt.

[12] Dies gilt abgesehen davon, dass von öffentlichen Einrichtungen gezahlte Verbrauchsteuern sich nicht insgesamt auf den Staatshaushalt auswirken.

[13] In der Richtlinie definiert als regelmäßige oder gelegentliche Personenbeförderung mit einem Kraftfahrzeug der Kategorie M2 oder der Kategorie M3 gemäß der Definition in Richtlinie 70/156/EWG des Rates vom 6. Februar 1970 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Betriebserlaubnis für Kraftfahrzeuge und Kraftfahrzeuganhänger (ABl. L 42 vom 23.2.1970, S. 1; Richtlinie zuletzt geändert durch die Richtlinie 2005/64/EG (ABl. L 310 vom 25.11.2005, S. 10)).

[14] So wurden beispielsweise steuerliche Vergünstigungen für Flüssiggas, Methan und Erdgas oder für Biokraftstoffe zugelassen.

[15] „Private nichtgewerbliche Luftfahrt“ ist definiert als die Nutzung eines Luftfahrzeugs durch seinen Eigentümer oder die durch Anmietung oder aus sonstigen Gründen nutzungsberechtigte natürliche oder juristische Person für andere als kommerzielle Zwecke und insbesondere nicht für die entgeltliche Beförderung von Passagieren oder Waren oder für die entgeltliche Erbringung von Dienstleistungen oder für behördliche Zwecke.

[16] KOM (1996) 549 vom 14. November 1996.

[17] KOM (2000) 678 vom 15. November 2000.

[18] „Private nichtgewerbliche Schifffahrt“ ist definiert als die Nutzung eines Wasserfahrzeugs durch seinen Eigentümer oder die durch Anmietung oder aus sonstigen Gründen nutzungsberechtigte natürliche oder juristische Person für andere als kommerzielle Zwecke und insbesondere nicht für die entgeltliche Beförderung von Passagieren oder Waren oder für die entgeltliche Erbringung von Dienstleistungen oder für behördliche Zwecke.

[19] Die Gemeinschaftspolitik im Bereich Altöl stammt aus den siebziger Jahren und soll eine Schädigung der Umwelt durch Altöl verhindern.

[20] KOM (2005) 666 vom 21. Dezember 2005.

[21] Weitere Einzelheiten enthalten beispielsweise die regelmäßigen Berichte über die Umsetzung der Abfallgesetzgebung der Gemeinschaft (KOM (1999) 752 vom 10. Januar 2000, KOM (2003) 250 vom 11. Juli 2003). Vor Ende dieses Jahres wird ein neuer Bericht veröffentlicht.

[22] Siehe Punkt 2.1.3.

[23] Siehe insbesondere Erwägungspunkt 32 der Richtlinie.