In der Gemeinsamen Mitteilung über den Stand der politischen, wirtschaftlichen und handelspolitischen Beziehungen zwischen der EU und der Türkei sprachen sich die Europäische Kommission und der Hohe Vertreter für eine wirksamere und für beide Seiten vorteilhafte Umsetzung der Schlüsselelemente der Erklärung EU-Türkei von 2016 aus, insbesondere in Bezug auf das Migrationsmanagement, indem der Prozess der Rückführungen von den griechischen Inseln unverzüglich wieder eingeleitet wird, beginnend mit den 1450 Rückkehrern, deren Rechtsmittel ausgeschöpft sind, und umgekehrt durch verstärkte Neuansiedlungen von Migranten aus der Türkei in der Europäischen Union.

Die Türkei unternimmt weiterhin erhebliche Anstrengungen zur Betreuung und zur Deckung des Bedarfs von fast vier Millionen Flüchtlingen und Migranten. Die Türkei hat ihr Engagement für die Umsetzung der Erklärung EU-Türkei vom März 2016 bekräftigt und eine Schlüsselrolle bei der wirksamen Steuerung der Migrationsströme entlang der östlichen Mittelmeerroute gespielt. Trotz einer kurzen Zeitspanne im Februar/März 2020, in der die Türkei Migranten aktiv dazu ermutigte, sich auf die griechische Landgrenze zuzubewegen, ermöglichte die Erklärung auch im Jahr 2020 weiter konkrete Erfolge bei der Verringerung der Zahl der irregulären und gefährlichen Grenzübertritte und damit bei der Rettung von Menschenleben in der Ägäis.

Die Türkei ist aufgrund ihrer geografischen Lage ein wichtiges Aufnahme- und Transitland für Flüchtlinge und Migranten. Vor allem wegen der Konflikte in Syrien, Irak und Afghanistan ist sie mit einem beispiellosen Zustrom konfrontiert und hat rund vier Millionen Flüchtlinge aufgenommen, die höchste Zahl weltweit. Dazu gehören 3,6 Millionen registrierte syrische Flüchtlinge und 330 000 registrierte Flüchtlinge und Asylsuchende vor allem aus Afghanistan, Irak, Iran und Somalia. Diese sehr hohen Zahlen haben erhebliche Auswirkungen auf die Aufnahmegemeinschaften. Der lang andauernde Aufenthalt syrischer Flüchtlinge in der Türkei stellt den sozialen Zusammenhalt zwischen Flüchtlingen, Migranten und Aufnahmegemeinschaften zunehmend schwer auf die Probe, insbesondere vor dem Hintergrund eines Wirtschaftsabschwungs und der Auswirkungen der COVID-19-Pandemie auf den Arbeitsmarkt.

Der Europäische Rat bestätigte auf seiner Tagung im Dezember 2020, dass die EU bereit sein wird, weiterhin finanzielle Unterstützung für die syrischen Flüchtlinge und die Aufnahmegemeinschaften in der Türkei bereitzustellen, und die Mitglieder des Europäischen Rates ersuchten die Kommission in ihrer Erklärung vom März 2021, einen Vorschlag für die weitere Bereitstellung von Finanzmitteln für syrische Flüchtlinge in der Türkei sowie in Jordanien, Libanon und anderen Teilen der Region vorzulegen. Sie forderten außerdem, die Zusammenarbeit mit der Türkei im Hinblick auf das Migrationsmanagement zu verstärken.

1.2.Krisenreaktion der EU und Einrichtung der Fazilität

Im Jahr 2015 beschlossen die Europäische Union und ihre Mitgliedstaaten, ihr politisches und finanzielles Engagement für die Unterstützung der Türkei bei der Aufnahme von Flüchtlingen zu verstärken. Um der Aufforderung der EU-Mitgliedstaaten zur Bereitstellung umfangreicher zusätzlicher Mittel für die Unterstützung der Flüchtlinge in der Türkei nachzukommen, richtete die Kommission mit ihrem Beschluss vom 24. November 2015, den sie am 10. Februar 2016 und erneut am 14. März und 24. Juli 2018 änderte, die Fazilität für Flüchtlinge in der Türkei ein. Die Fazilität ist ein Mechanismus zur Koordinierung der Inanspruchnahme der Mittel, die aus dem EU-Haushalt bzw. in Form zusätzlicher Beiträge der Mitgliedstaaten, welche als zweckgebundene externe Einnahmen in den EU-Haushalt einfließen, bereitgestellt werden. Die Mitgliedstaaten haben sich politisch dazu verpflichtet, im Rahmen der Vereinbarung zwischen den EU-Mitgliedstaaten und der Europäischen Kommission, die von den Vertretern der Regierungen der Mitgliedstaaten am 3. Februar 2016 angenommen und anlässlich der Einigung über die zweite Tranche der Fazilität aktualisiert wurde, nationale Beiträge zu leisten. In der Vereinbarung ist auch die Konditionalität geregelt. Für die erste Tranche der Fazilität (2016-2017) wurden insgesamt 3 Mrd. EUR bereitgestellt. Die 3 Mrd. EUR kamen zu den 345 Mio. EUR, die die Kommission der Türkei bereits als Reaktion auf die syrische Flüchtlingskrise vor dem Anlaufen der Fazilität zugewiesen hatte, sowie zur bilateralen Hilfe der Mitgliedstaaten hinzu. Für die zweite Tranche der Fazilität (2018-2019) wurden weitere 3 Mrd. EUR bereitgestellt, sodass sich der Gesamtbetrag der Fazilität auf 6 Mrd. EUR beläuft. Die Tätigkeit im Rahmen der Fazilität wurde am 17. Februar 2016 mit der ersten Sitzung des Lenkungsausschusses aufgenommen. Im Anschluss an diese Sitzung sorgte die Kommission rasch für die Vergabe der ersten Projekte der Fazilität. Bis zum 31. Dezember 2020 hatte die Kommission sämtliche operativen Mittel der Fazilität vertraglich vergeben. Von den insgesamt 6 Mrd. EUR waren fast 4,1 Mrd. EUR ausgezahlt worden. Darüber hinaus wurden im Jahr 2020 585 Mio. EUR zur Unterstützung humanitärer Maßnahmen in der Türkei außerhalb der Fazilität bereitgestellt, darunter 100 Mio. EUR zur Fortsetzung der Hilfe in den Bereichen Schutz, Gesundheit und Bildung sowie 485 Mio. EUR im Rahmen eines Berichtigungshaushaltsplans zur Fortsetzung des sozialen Sicherheitsnetzes für Notfälle (Emergency Social Safety Net, ESSN) und des Programms an Bedingungen geknüpfter Geldzuweisungen für Bildungsleistungen (Conditional Cash Transfer for Education, CCTE)

Am 18. März 2016 bekräftigten die Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten der Europäischen Union und die Türkei ihre Entschlossenheit zur Umsetzung ihres Gemeinsamen Aktionsplans und vereinbarten weitere Maßnahmen zur Vertiefung der Beziehungen zwischen der Türkei und der EU und zur Bewältigung der Migrationskrise. Die Türkei und die Europäische Union räumten ein, dass weitere rasche und entschlossene Anstrengungen erforderlich sind. So wurde in der Erklärung EU-Türkei vom 18. März 2016 (im Folgenden „Erklärung“) unter anderem gefordert, der irregulären Migration aus der Türkei in die EU ein Ende zu setzen, das Geschäftsmodell der Schleuser zu zerschlagen und den Migranten eine Alternative zu bieten, damit sie ihr Leben nicht aufs Spiel setzen; darüber hinaus wurde gefordert, die Umsetzung der Fazilität zu beschleunigen.

Auf der Grundlage der Erklärung gelang es der EU und der Türkei auch 2020, die migrationsbedingten Herausforderungen gemeinsam und wirksam anzugehen. Nach den Ereignissen an der Grenze zwischen Griechenland und der Türkei im Februar 2020 kamen am 9. März der Präsident des Europäischen Rates, Charles Michel, und die Präsidentin der Europäischen Kommission, Ursula von der Leyen, mit dem Präsidenten der Türkei, Recep Tayyip Erdoğan zusammen. Sie einigten sich darauf, die Umsetzung der Erklärung, wovon die Fazilität ein wesentlicher Bestandteil ist, zu überprüfen. Die Gespräche wurden bis zum Sommer unter dem Vorsitz des Hohen Vertreters der EU und Vizepräsidenten der Kommission Josep Borrell und dem türkischen Außenminister Çavuşoğlu fortgesetzt.

Im Jahr 2020 belief sich die Zahl der aus der Türkei in der EU eintreffenden Personen auf insgesamt 18 736 gegenüber 75 974 im Jahr 2019 (Rückgang um 75 %). In Griechenland wurden 13 979 Ankünfte im Vergleich zu 73 627 im Jahr 2019 verzeichnet (Rückgang um 81 %); in Italien waren es 4191 Ankünfte im Vergleich zu 1854 im Jahr 2019 (Anstieg um 126 %) und in Bulgarien 232 bzw. 334 per Boot direkt in die von der Regierung kontrollierten Landesteile Zyperns im Vergleich zu 199 bzw. 294 im Jahr 2019. Gleichzeitig registrierten die zypriotischen Behörden eine steigende Zahl von Ankünften aus der Türkei über die Überquerung der Grünen Linie. Insgesamt trafen im Jahr 2020 5900 irreguläre Migranten entweder direkt aus der Türkei oder über die Gebiete, die nicht unter der tatsächlichen Kontrolle der Regierung der Republik Zypern stehen, in Zypern ein. Im Jahr 2019 lag diese Zahl bei 7800.

Die Türkei stand weiterhin unter Migrationsdruck, wenn auch deutlich weniger als im Jahr 2019. Der deutliche Rückgang der Ankünfte aus der Türkei im Jahr 2020 ist auf die Auswirkungen der COVID-19-Pandemie zurückzuführen. Während der Zahl der aus der Türkei in Griechenland eintreffenden Personen im Januar und Februar 2020 im Vergleich zu 2019 um 49 % bzw. 22 % höher war, hatten die ab März ergriffenen Maßnahmen sowohl innerhalb der Türkei als auch an den Außengrenzen deutliche Auswirkungen auf Bewegungen und Reisen.

Die Türkei bekräftigte zwar ihr Engagement für die wirksame Umsetzung der Erklärung, doch am 28. Februar 2020 kündigte die türkische Regierung an, die Kontrollen an ihren Land- und Seegrenzen zu Europa einzustellen und den Durchgang für Migranten, die die Grenze überqueren wollen, zu öffnen. Dies führte zur Einrichtung eines informellen Lagers an der Landgrenze zu Griechenland, in dem schließlich fast 25 000 Migranten und Flüchtlinge untergebracht wurden. Aufgrund von COVID-19 organisierten die türkischen Behörden ab dem 30. März Transporte für die Migranten und Flüchtlinge aus dem Grenzgebiet und schlossen die Grenze zu Griechenland und Bulgarien (außer für den gewerblichen Verkehr). Die türkischen Behörden wiesen darauf hin, dass sie im Rahmen der bestehenden gesundheitlichen Vorsichtsmaßnahmen gehandelt haben und dass dieser Schritt keine Änderung der Politik der Türkei bedeutet, irregulären Migranten die Ausreise über ihre Grenzen zu ermöglichen. Die Migranten werden sich der griechischen Grenze frei nähern können, sobald die Schutzmaßnahmen gegen COVID-19 aufgehoben sind, da die türkische Regierung niemanden daran zu hindern beabsichtigt, die Türkei zu verlassen.

Die Umsetzung des im Rahmen der in der Erklärung vorgesehenen „Eins zu Eins“-Regelung wurde fortgesetzt. Zwischen April 2016 und Februar 2021 wurden 28 621 syrische Flüchtlinge aus der Türkei in der EU neuangesiedelt. Zwar wurden die Neuansiedlungsaktionen weltweit zwischen April und Juni 2020 aufgrund der COVID-19-Gesundheitskrise vorübergehend ausgesetzt, dennoch wurden im Jahr 2020 2422 Menschen neuangesiedelt (etwa die Hälfte davon nach der Wiederaufnahme der Aktionen, d. h. zwischen Juli und Dezember).

Seit 2016 wurden im Rahmen der Erklärung 2140 Migranten von den griechischen Inseln in die Türkei rückgeführt, während es im Jahr 2020 nur 139 Migranten waren. Am 16. März 2020 setzten die türkischen Behörden die Rückkehraktionen im Rahmen der Erklärung aufgrund der COVID-19-Pandemie bis auf Weiteres aus. Während die Neuansiedlungen aus der Türkei ab Juli 2020 wieder aufgenommen wurden, sind die Rückführungen aus Griechenland bis heute ausgesetzt. Auf wiederholte Anfragen der griechischen Behörden und der Europäischen Kommission bezüglich der Wiederaufnahme der Rückkehraktionen hat die Türkei betont, dass die Bedingungen für die Wiederaufnahme der Aktionen nicht erfüllt sind.

Die Regelung über die freiwillige Aufnahme aus humanitären Gründen, die aktiviert werden soll, sobald die irregulären Grenzüberquerungen zwischen der Türkei und der EU enden oder zumindest erheblich und nachhaltig zurückgegangen sind, wurde von den Mitgliedstaaten noch nicht aktiviert.

COVID-19 Die COVID-19-Pandemie hat weiterhin erhebliche Auswirkungen in der Türkei. Bei Ausbruch der Krise in der Türkei im März 2020 erkundigte sich die Kommission bei den türkischen Behörden, ob sie bei ihrer Reaktion auf die Krise besondere Unterstützung benötigen. Sie bestätigten ihre Absicht, die Projekte im Rahmen der Fazilität und der regulären bilateralen IPA-Hilfe wie ursprünglich geplant fortzusetzen. In enger Abstimmung mit den türkischen Behörden stimmte die Kommission der Mobilisierung von Einsparungen aus der Fazilität für COVID-19-bezogene Zwecke zu, und zwar in Form von Aufstockungen bestehender Projekte anstelle neuer Projekte. Die Kommission hat sich auch mit den Durchführungspartnern der Fazilität in Verbindung gesetzt, um deren Einschätzung der COVID-19-Auswirkungen auf die Projekte im Rahmen der Fazilität einzuholen. Als Folge dieser Konsultation wurde die Durchführungsfrist für Projekte im Rahmen der Sondermaßnahme 2016 in Höhe von 1,6 Mrd. EUR ausnahmsweise bis Juni 2023 verlängert, damit die erklärten Ziele für alle betroffenen Projekte erreicht werden können. Bis Ende 2020 wurden etwa 65 Mio. EUR für medizinische Versorgung und sozioökonomische Unterstützungsmaßnahmen zur Milderung der COVID-19-Auswirkungen im Rahmen der Fazilität für Flüchtlinge umgeleitet (von den gesamten COVID-19-Maßnahmen im Rahmen der EU-Finanzierungsinstrumente, die sich auf 105 Mio. EUR belaufen). Zu den Maßnahmen gehörte die Aktivierung einer Rückstellung für unvorhergesehene Ausgaben in Höhe von 4,7 Mio. EUR im Rahmen des SIHHAT I-Projekts zur Ausstattung von Gesundheitszentren für Migranten mit Schutzausrüstung und Desinfektionsmitteln. Darüber hinaus wurden im Rahmen der humanitären Komponente der Fazilität mehr als 50 Mio. EUR neu zugewiesen, um in Reaktion auf COVID-19 über eine Reihe von Projekten humanitäre Hilfe zu leisten. Insbesondere wurde den Begünstigten sowohl über das ESSN als auch über das CCTE-Programm eine aufstockende Bargeldunterstützung bereitgestellt. Im Rahmen des ESSN wurden im Juni und Juli 2020 zwei Aufstockungen von je 500 türkischen Lira (TL) für mehr als 1,7 Millionen einzelne Flüchtlinge (810 000 Haushalte) bereitgestellt, was insgesamt über 47 Mio. EUR ausmacht. Im Rahmen des Bildungsprojekts des CCTE-Programms wurde allen in Betracht kommenden Begünstigten des CCTE-Programms unabhängig von Alter und Schulstufe am 30. November 2020 eine Aufstockung von 85 TL als einmalige Zahlung gewährt. Insgesamt haben 535 000 Kinder von dieser zusätzlichen Aufstockung profitiert. Darüber hinaus wurde im Rahmen einer landesweiten Aktion, die vom Amt des Hohen Flüchtlingskommissars der Vereinten Nationen (UNHCR) gemeinsam mit der Generaldirektion für Migrationssteuerung (DGMM) durchgeführt wurde, Bargeldhilfe für 20 000 Haushalte, die nicht als ESSN-Begünstigte in Betracht kamen mit einem Beitrag von 8 Mio. EUR aus humanitären Mitteln außerhalb der Fazilität geleistet. Im Rahmen des Regionalen Treuhandfonds der EU als Reaktion auf die Syrien-Krise lag der Schwerpunkt der COVID-19-Hilfe auf der Beschaffung von persönlicher Schutzausrüstung, Online- und Fernunterricht, Arbeitsvermittlung und psychosozialer Unterstützung.

2.Funktionsweise der Fazilität

Die Fazilität ist ein Koordinierungsmechanismus, der die rasche, wirksame und effiziente Bereitstellung von EU-Unterstützung für Flüchtlinge in der Türkei ermöglicht. Die Fazilität gewährleistet den optimalen Einsatz der bestehenden Finanzierungsinstrumente der EU – für humanitäre Hilfe und/oder Entwicklungshilfe –, sodass den Bedürfnissen der Flüchtlinge und Aufnahmegemeinschaften umfassend und koordiniert Rechnung getragen werden kann.

Der Lenkungsausschuss der Fazilität macht strategische Vorgaben zu den Prioritäten, der Art der zu unterstützenden Maßnahmen, den zuzuweisenden Beträgen und den zu nutzenden Finanzierungsinstrumenten sowie gegebenenfalls zu den Auflagen, die von der Türkei im Zusammenhang mit der Erfüllung ihrer Verpflichtungen aus dem Gemeinsamen Aktionsplan EU-Türkei vom 29. November 2015 (im Folgenden „Gemeinsamer Aktionsplan“) einzuhalten sind. Am 5. November 2020, im fünften Jahr der Umsetzung der Fazilität, fand eine Sitzung des Lenkungsausschusses statt. Aufgrund der COVID-19-Pandemie wurde diese Sitzung virtuell abgehalten.

Die wichtigsten Grundsätze für die Umsetzung der Fazilität sind Geschwindigkeit, Effizienz und Wirksamkeit bei gleichzeitiger Gewährleistung einer wirtschaftlichen Haushaltsführung. Auch die Nachhaltigkeit der Maßnahmen der Fazilität und die Mitverantwortung der türkischen Behörden sind von großer Bedeutung. Die Schwerpunkte der Unterstützung wurden auf der Grundlage einer umfassenden unabhängigen Bedarfsanalyse mit besonderem Augenmerk auf benachteiligten Gruppen festgelegt. Die Bedarfsanalyse wurde 2018 aktualisiert.

Die Fazilität dient der Koordinierung der folgenden Finanzierungsinstrumente im Außenbeziehungsbereich: humanitäre Hilfe, Europäisches Nachbarschaftsinstrument, Finanzierungsinstrument für die Entwicklungszusammenarbeit, Instrument für Heranführungshilfe (IPA) und Instrument, das zu Stabilität und Frieden beiträgt. Die aus dem Haushalt der Union finanzierten Maßnahmen werden im Einklang mit den Finanzvorschriften durchgeführt, die sowohl für die direkte als auch für die indirekte Mittelverwaltung gelten.

Die Durchführung der Hilfe ist an die Bedingung geknüpft, dass die Türkei die Verpflichtungen des Gemeinsamen Aktionsplans und die Erklärung strikt einhält.

3.Finanzierungskapazität, Dauer und Art der Finanzierung

Das über die Fazilität koordinierte Gesamtbudget beläuft sich auf 6 Mrd. EUR, die in zwei Tranchen bereitgestellt werden. Die Durchführung der Projekte im Rahmen der ersten Tranche läuft bis spätestens Mitte 2021 und im Rahmen der zweiten Tranche bis spätestens Mitte 2025 (die meisten Projekte werden früher abschlossen). Bis Ende 2020 wurden alle operativen Mittel im Rahmen beider Tranchen gebunden und vertraglich vergeben.