Im Falle der phosphatfreien Maschinengeschirrspülmittel wird die technische Machbarkeit durch die MGSM-Studie bestätigt. Darin wird festgestellt, dass seit 2012 zahlreiche Patente auf Verfahren zur Substitution von Phosphat angemeldet wurden. Verbraucherverbände in mehreren Mitgliedstaaten haben darüber hinaus Tests durchgeführt, in denen die Leistung phosphatfreier und phosphathaltiger MGSM miteinander verglichen wurde. Die phosphatfreien und die phosphathaltigen MGSM erzielen dabei insgesamt eine vergleichbare Reinigungsleistung. Die Mehrheit der Interessenträger wies darauf hin, dass für die Leistung von MGSM viele Faktoren maßgeblich sind (die Formulierung, Schwankungen bei den Rohstoffpreisen und die Entwicklung neuer Technologien); dies gelte losgelöst von der Frage, ob Phosphate verwendet werden oder nicht.

Natriumtripolyphosphat (im Folgenden „NTPP“) ist aufgrund seiner reinigungsverstärkenden Eigenschaften und seiner Kosteneffizienz die am häufigsten verwendete Phosphatverbindung in modernen Haushalts- und Industriereinigungsmitteln. Komplexe Phosphate wie NTPP „entflocken“ Feststoffe, d. h. sie lösen größere Schmutzpartikel wie Schlamm oder Lehm in kleinere Partikel auf. Darüber hinaus halten sie kleine Partikel im Waschwasser in Lösung und verhindern so, dass sie sich wieder verbinden und beispielsweise auf dem Geschirr absetzen.

Die Sammlung der Daten erfolgte hauptsächlich durch Auswertung der Fachliteratur sowie im Rahmen einer Konsultation von Interessenträgern. Zur Durchführung der Konsultation wurde ein Fragebogen an Behörden der Mitgliedstaaten, Einrichtungen der Wasserwirtschaft, NRO, Branchenverbände sowie Reinigungsmittelhersteller und -lieferanten versandt. Es gingen insgesamt 35 Antworten ein, unter denen alle Interessenträgergruppen vertreten waren. Einige konsultierte Interessenträger beantworteten nicht nur den Fragebogen, sondern stellten weitere Informationen zur Verfügung. Diese wurden in der Analyse berücksichtigt.

Die Verordnung sieht vor, dass die Kommission bis 31. Dezember 2014 im Rahmen einer eingehenden Bewertung unter Berücksichtigung neuer Informationen über die in den Mitgliedstaaten in Verkehr gebrachten MGSM und neuer wissenschaftlicher Erkenntnisse prüft, ob die Begrenzung für MGSM geändert werden sollte. In diesem Bericht stellt die Kommission ihre Untersuchung vor und erläutert, wie sich MGSM mit einem Phosphorgehalt über bzw. unter dem Grenzwert von 0,3 Gramm auf die Umwelt und die Gesundheit, die Industrie und die Verbraucher auswirken. Dabei wurden von ihr folgende Aspekte berücksichtigt: die Kosten für die Hersteller, die Verfügbarkeit von Alternativstoffen zu Phosphaten, die relative Reinigungswirkung der Detergenzien, die diesen Grenzwert einhalten, sowie die Auswirkungen auf die Verfahren und die Wirksamkeit der Abwasseraufbereitung.

Gemäß der Verordnung (EU) Nr. 259/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. März 2012 sollte die Verwendung von Phosphaten in für den Verbraucher bestimmten Waschmitteln und Maschinengeschirrspülmitteln begrenzt werden. In Anhang VIa der Verordnung ist ab dem 1. Januar 2017 eine Begrenzung des Gesamtphosphorgehalts bei für den Verbraucher bestimmten Maschinengeschirrspülmitteln (MGSM) auf 0,3 Gramm in der Standarddosierung vorgesehen. Für Waschmittel schreibt die Verordnung eine Obergrenze für den Gesamtphosphorgehalt von 0,5 Gramm vor; diese Begrenzung gilt bereits seit Juni 2013.

Der Umsatz auf dem europäischen Markt für Haushaltsreinigungs- und -pflegemittel belief sich im Jahr 2013 Schätzungen zufolge auf insgesamt 28,5 Mrd. EUR. Der Marktanteil der Geschirrspülmittel liegt dabei bei 15,1 %, wovon rund 60 % auf Maschinengeschirrspülmittel entfallen. Mit MGSM wurden somit 2013 auf dem europäischen Markt 2,489 Mrd. EUR umgesetzt. Reinigungsmittel für den industriellen Bereich und Handgeschirrspülmittel machen die übrigen 40 % des Geschirrspülmittelmarkts aus.

In einigen Mitgliedstaaten der EU werden phosphatfreie MGSM bereits von zahlreichen Herstellern angeboten. Die Preise für MGSM scheinen sich hauptsächlich an der Reinigungsleistung zu orientieren und hängen nicht davon ab, ob die Mittel NTPP enthalten; beide Arten von MGSM sind in etwa derselben Preisklasse erhältlich. Bei einer vollständigen Umstellung auf phosphatfreie MGSM geht die Mehrheit der Interessenträger davon aus, dass die Preise für die alternativen Stoffe weiter sinken werden, was wiederum dazu führen dürfte, dass phosphatfreie MGSM billiger werden.

2.3.2 Der Phosphormarkt und der auf MGSM entfallende Anteil

Phosphate werden aus Phosphaterz gewonnen und finden sowohl in der Düngemittelindustrie als auch in der chemischen Industrie Verwendung. Rund 90 % der globalen Nachfrage entfallen auf den Bereich der Düngemittel und andere Anwendungen in der Landwirtschaft. Der Preis für Phosphaterz wird auf globaler Ebene von dem Angebot und der Nachfrage nach Düngemitteln bestimmt.

Die europäischen Hersteller von NTPP haben einen Anteil von weniger als 10 % an der weltweiten NTPP-Produktion. 2007 wurde der größte Teil des in der EU hergestellten NTPP exportiert, dicht gefolgt von dem Anteil, der auf die Verwendung für Waschmittel in der EU entfiel. Infolge der Beschränkung der Verwendung von Phosphor in Waschmitteln hat sich der Waschmittelmarkt jedoch seitdem verändert.

2.4. Analyse der Auswirkungen

Von den 35 Interessenträgern, die den Fragebogen beantworteten, hielten rund 78 % die ab 2017 vorgeschriebene Begrenzung des Phosphorgehalts in MGSM auf 0,3 Gramm pro Dosierung für realisierbar; 69 % hielten sie sogar für wünschenswert. Keiner der Beteiligten vertrat die Auffassung, die Anforderungen könnten nicht eingehalten werden.

2.4.1. Wirtschaftliche Auswirkungen

Auswirkungen auf die Phosphatlieferanten

Von den NTPP-Lieferanten wurden nur in begrenztem Umfang Informationen zur Verfügung gestellt; die Auswirkungen auf die Lieferanten sind daher aufgrund unzureichender Daten schwer zu bewerten. Auf der Grundlage der Zahlen zur europäischen NTPP-Produktion im Jahr 2007 und zur weltweiten Verwendung von Phosphat, aufgeschlüsselt nach Verwendungszweck, sowie unter Berücksichtigung der Aufteilung des EU-Reinigungsmittelmarktes wurde im Rahmen der MGSM-Studie eine Schätzung für den europäischen MGSM-Markt 2013 vorgenommen. Es wird davon ausgegangen, dass der Anteil des für MGSM verwendeten NTPP ungefähr dem auf Exporte entfallenden Anteil des NTPP entspricht. In den vergangenen Jahren ist die Zahl der Lieferanten in der EU von vier auf drei zurückgegangen. Dies hatte an einem Produktionsstandort in den Niederlanden den Verlust von 450 Arbeitsplätzen zur Folge. Es besteht jedoch nach bestem Wissen der Kommissionsdienststellen kein nachweislicher Zusammenhang mit der Verordnung (EU) Nr. 259/2012.

Schreibt man die Projektion bis nach 2017 fort (im Vergleich zu 2013) und berücksichtigt dabei das mögliche Verschwinden von NTPP aus dem MGSM-Markt, bei unveränderten Bedingungen auf den anderen Märkten, so wird geschätzt, dass die Gesamtproduktion von NTPP in der EU nach Inkrafttreten der Obergrenze für die Verwendung von Phosphat in MGSM um ca. 37 % zurückgehen würde. Rund 57 % der Produktion würden exportiert, während sich die restlichen 43 % Schätzungen zufolge auf Reinigungsmittel für den industriellen und institutionellen Bereich sowie auf Verwendungen außerhalb des Reinigungssektors verteilen würden. Diese Schätzung wird dadurch untermauert, dass bestimmte nicht mit Reinigungsmitteln in Zusammenhang stehende Verwendungen von NTPP in den letzten Jahren zugenommen haben; so erklärte ein Unternehmen in seinem Geschäftsbericht, dass die Nachfrage nach anderen Produkten die Einbußen im Reinigungsmittelsektor kompensiert habe. Ein Interessenträger widersprach jedoch der Einschätzung, dass sich das Verbot nicht signifikant auf die Phosphatlieferanten auswirken werde. Er hielt es für sehr unwahrscheinlich, dass die Unternehmen die aus dem Verlust ihres NTPP-Geschäfts auf dem EU-Markt resultierenden Umsatzeinbußen durch Exporte ausgleichen könnten, und vertrat ferner die Auffassung, dass es ohne einen Heimatmarkt sehr schwierig sei, eine ausschließlich für den Export bestimmte Produktion eines chemischen Massenguts wie NTPP aufrecht zu erhalten.

Auswirkungen auf die Reinigungsmittelhersteller

Der MGSM-Studie zufolge hätte der relativ geringe Rückgang der Phosphorproduktion, den eine Begrenzung des Phosphorgehalts in MGSM nach sich zöge, keine signifikanten Auswirkungen auf den Weltmarktpreis von Phosphor. Eine Beschränkung der Verwendung von Phosphaten würde darüber hinaus einheitliche Bedingungen für die europäischen Hersteller, Importeure und Händler von MGSM schaffen, da Verbote oder Begrenzungen für die Verwendung phosphathaltiger MGSM bereits in einigen Teilen der EU (z. B. Schweden) und der Welt (z. B. mehrere Bundesstaaten der USA, wie Illinois, Indiana, Maryland, Massachusetts, Michigan und New York) bestehen. Die schrittweise Verringerung der auf dem EU-Markt in Verkehr gebrachten phosphathaltigen MGSM würde daher innovationsfördernd wirken und den Herstellern und Lieferanten von MGSM in der EU die Gelegenheit bieten, eine führende Rolle auf dem globalen Markt zu übernehmen und zur Wettbewerbsfähigkeit der EU-Industrie beizutragen.

Bei der Frage, ob die Umstellung auf phosphatfreie MGSM Zusatzkosten verursache, waren die Hersteller, die den Fragebogen beantworteten, geteilter Meinung. 54 % der Interessenträger gaben an, dass die Kosten hauptsächlich von der Formulierung und den Schwankungen der übrigen Rohstoffpreise abhingen, unabhängig davon, ob Phosphat verwendet werde oder nicht. Dabei ist anzumerken, dass Reinigungsmittelhersteller die Formulierung ihrer Produkte regelmäßig ändern (im Durchschnitt alle 3,5 Jahre), um wettbewerbsfähig zu bleiben. Eine Neuformulierung zur Beschränkung der Phosphatverwendung würde daher nicht notwendigerweise zusätzliche Kosten verursachen. Von den restlichen Interessenträgern antworteten 18 %, dass es keine alternative Technologie mit demselben Kosten-Leistungsverhältnis gebe, während 27 % angaben, die Kosten für phosphatfreie Formulierungen seien noch immer höher.

Weltweit ist bei führenden Marktteilnehmern ein Trend zu phosphatfreien Produkten festzustellen, auch in Ländern, in denen die Vorschriften weniger streng sind. Dies deutet darauf hin, dass die Kosten nicht so hoch sind, dass sie Hersteller von der Umstellung abhalten. Europäische Hersteller produzieren und vertreiben phosphatfreie MGSM auch auf anderen großen Märkten wie z. B. den USA, wo die Verwendung von Phosphor bereits seit 2013 in manchen Bundesstaaten beschränkt ist. Darüber hinaus gibt es auch bereits einige phosphatfreie Formulierungen, die bei Leistungstests phosphathaltigen MGSM überlegen waren. Die europäischen Hersteller phosphatfreier Reinigungsmittel sollten daher trotz der Vorschriften wettbewerbsfähig bleiben.