Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu der "Mitteilung der Kommission über 'Umweltsteuern und -gebühren im Binnenmarkt`" (97/C 355/15)

Die Kommission beschloß am 26. März 1997, den Wirtschafts- und Sozialausschuß gemäß Artikel 198 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu der vorgenannten Mitteilung zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Umweltschutz, Gesundheitswesen und Verbrauch nahm ihre Stellungnahme am 15. Juli 1997 an. Berichterstatter war Herr Gafo Fernández.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 348. Plenartagung (Sitzung vom 1. Oktober 1997) mit 72 Stimmen bei 2 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Mit dieser Mitteilung versucht die Kommission, in Anbetracht des gemeinschaftlichen Besitzstandes den rechtlichen Rahmen für die Einführung von Umweltsteuern und -gebühren (= Umweltabgaben) durch die Mitgliedstaaten zu klären. Damit sollen eine ausgeglichene und wirksame Anwendung dieser Instrumente auf der Ebene der Mitgliedstaaten, Regionen oder Gemeinden und eine transparente Beurteilung durch die Kommission sichergestellt werden.

1.2. Diese Mitteilung folgt den Schlußfolgerungen des Europäischen Rats von Madrid 1995 und Florenz 1996, in denen das Erfordernis zum Ausdruck gebracht wurde, daß sich die Umweltpolitik zunehmend auf marktorientierte, einschließlich steuerlicher Instrumente stützen müsse. Ähnliche Erwägungen wurden in dem Weißbuch "Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit, Beschäftigung" () angestellt, in dem dafür plädiert wurde, die Einnahmen aus Umweltabgaben zur Herabsetzung anderer Steuern, beispielsweise von Lohnsteuern einzusetzen.

1.3. In der Mitteilung wird analysiert, inwieweit die in den Mitgliedstaaten eingeführten Umweltabgaben mit der Wettbewerbs-, Binnenmarkts-, Steuer- und Gemeinsamen Agrarpolitik sowie mit den Verpflichtungen gegenüber Drittländern im Rahmen der Welthandelsorganisation und bi- oder multilateraler Abkommen vereinbar sind.

1.4. Wie die Kommission in ihrer Mitteilung ausführt, werden "auf dem Gebiet der Umweltsteuern ähnliche Begriffe in den einzelnen Mitgliedstaaten oft verschieden ausgelegt." Sie stellt klar, daß "unter 'Steuern und Gebühren` alle zwingenden Zahlungen ohne volle Gegenleistung zu verstehen sind, unabhängig davon, ob die Einnahmen unmittelbar in den Staatshaushalt fließen oder bestimmten Zwecken vorbehalten sind."

1.5. Im Steuerrecht wird jedoch zwischen den Begriffen "Steuern" und "Gebühren" unterschieden. Für Steuern ist kennzeichnend, daß sie ohne Gegenleistung erhoben werden und die Steuereinnahmen in die allgemeinen Haushaltsmittel eines Staates, einer Regionalregierung oder einer lokalen Gebietskörperschaft einfließen, d.h. dem Gemeinwesen zugute kommen. Die Entrichtung von "Gebühren" bzw. ihre nationale Entsprechung in den einzelnen Mitgliedstaaten impliziert dagegen eine Bezahlung für die Inanspruchnahme eines Gutes oder öffentlichen Dienstes (in diesem Falle des Gemeinguts "Umwelt"), und die erzielten Einnahmen müssen teilweise oder ganz dazu verwendet werden, die durch die Erbringung der betreffenden Dienstleistung oder die individuelle Nutzung eines Gemeinguts entstandenen Kosten zu decken.

1.6. Die Kommission erachtet es als wichtig, "eine ausgeglichene und wirksame Anwendung dieser Instrumente auf der Ebene der Mitgliedstaaten, Regionen oder Gemeinden und eine transparente Beurteilung durch die Kommission" sicherzustellen. Trotz der Schwierigkeiten, die durch die erforderliche Einstimmigkeit bei der Einführung steuerlicher Maßnahmen aufgeworfen werden, ist sie daher bereit, neue Vorschläge auf Gemeinschaftsebene vorzulegen, vorausgesetzt, "es zeichnet sich eine Vervielfachung einzelstaatlicher Lösungen für ähnliche Probleme ab oder es lassen sich Umweltziele zu geringeren Kosten verwirklichen".

1.7. In der Mitteilung werden ausführlich die Kriterien für die Erhebung von Umweltabgaben geprüft. Dazu werden die Artikel des EG-Vertrags, die als Rechtsgrundlage dafür herangezogen werden können, und die einschlägige Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs untersucht.

1.8. Aus dieser Prüfung lassen sich folgende grundlegende Kriterien für die Vereinbarkeit von Umweltabgaben mit dem Gemeinschaftsrecht ableiten:

1.8.1. Umweltziel einer Abgabe: Die Mitgliedstaaten müssen die Notwendigkeit der Erhebung von Umweltabgaben zur Lösung von Umweltproblemen ausreichend und nötigenfalls unter Erbringung von u.a. wissenschaftlichen Beweisen begründen. Dies bedeutet, daß nicht das umweltpolitische Ziel einer solchen Maßnahme angezweifelt wird, daß aber die Verhältnismäßigkeit der Mittel zum Schutz der Umwelt mit Blick auf den Binnenmarkt gewährleistet sein muß.

1.8.2. Transparenz des Steuersystems: Diese erfordert

- die Verhältnismäßigkeit der administrativen Kontrollmaßnahmen - ungeachtet der Höhe der Abgabe - im Hinblick auf das angestrebte Umweltziel;

- die Anwendung sachlicher Kriterien;

- detaillierte Regeln für die Erhebung der Abgabe, die eine direkte oder indirekte Diskriminierung der eingeführten Erzeugnisse vermeiden.

1.8.3. Keine Diskriminierung ausländischer Erzeugnisse: Die Abgaben müssen gleichermaßen auf inländische wie auf ausländische Erzeugnisse erhoben werden, wobei die Einnahmen nicht vollständig zur Kompensation einheimischer Hersteller von besteuerten Produkten verwendet werden können (ggf. aber zur Unterstützung der einheimischen Verbraucher der belasteten Erzeugnisse).

1.8.4. Vereinbarkeit mit den EG-Vorschriften für staatliche Beihilfen: Dazu müssen verschiedene Arten der Verwendung der Einkünfte analysiert werden, und zwar:

1.8.4.1. Beihilfen zur Beschleunigung bzw. Förderung der Einführung eines neuen umweltverträglicheren Produktes oder zur Förderung von umweltverträglicheren Produktionsverfahren. Folgende Kriterien müssen in diesem Fall erfuellt sein:

- allgemeine Gewährung der Beihilfe oder Subvention für alle ähnlichen Produkte, unabhängig von ihrem Ursprung;

- Klärung der Frage, ob die mit den Einkünften aus den Abgaben finanzierten Tätigkeiten auch ohne Beihilfen auf kommerzieller Grundlage durchgeführt werden könnten, und ob eine Beihilfe im öffentlichen Interesse wäre;

- schrittweiser Abbau der Beihilfe, bevor das neue Produkt bzw. das neue Produktionsverfahren zwingend vorgeschrieben wird;

- die Subvention/Vergütung muß niedriger sein als der Kostenaufwand zur Erfuellung der neuen Produktspezifikationen;

- die Kommission muß fristgerecht über die Beihilfen unterrichtet werden.

1.8.4.2. Abgaben zur Finanzierung von Systemen für die Sammlung und Beseitigung gefährlicher Stoffe oder Erzeugnisse: Diese Abgaben sind zulässig, wenn die daraus erzielten Einkünfte denjenigen Unternehmen zufließen, die die Einsammlung und Beseitigung der betreffenden Erzeugnisse vornehmen.

1.8.4.3. Wiederverteilung an die Wirtschaftsbeteiligten, die die Abgaben bezahlen: Produktabgaben können sowohl von inländischen als auch von ausländischen Herstellern erhoben werden. Wenn die daraus erzielten Einnahmen vollständig zum Ausgleich der Belastung der inländischen Hersteller verwendet werden, kann diese Abgabe als eine Abgabe gleicher Wirkung wie ein Zoll aufgefaßt werden und wäre nach Artikel 12 des Vertrags unzulässig. Wenn die Einnahmen dagegen teilweise zum unzulässig. Wenn die Einnahmen dagegen teilweise zum Ausgleich der Belastung der inländischen Hersteller verwendet werden, müßte die Abgabe im Lichte der Nichtdiskriminierungsbestimmungen des Artikels 95 bewertet werden.

1.8.5. Kontrollmaßnahmen der Gemeinschaft: Damit die Kommission beurteilen kann, ob die geplanten Maßnahmen mit dem Ziel des Binnenmarkts vereinbar sind und dem zuvor genannten Prinzip der Verhältnismäßigkeit entsprechen, müssen folgende Voraussetzungen erfuellt werden:

- Die Mitgliedstaaten müssen der Europäischen Kommission alle Absichten zur Gewährung einer Beihilfe mitteilen, es sei denn, die staatliche Beihilfe genügt der "de-minimis"-Regel;

- gemäß der Richtlinie 83/189/EWG müssen die Mitgliedstaaten der Kommission alle technischen Vorschriften mitteilen, einschließlich derjenigen, "die mit einer steuerlichen oder finanziellen Maßnahme in Verbindung stehen, die den Verbrauch von Produkten beeinflußt, indem sie zur Einhaltung dieser technischen Spezifikation oder anderer Anforderungen anspornt". Die Richtlinie 94/62/EWG über Verpackungen und Verpackungsabfälle erfordert dasselbe Notifikationsverfahren;

- im Zuge dieses Informationsverfahrens können andere Mitgliedstaaten, Unternehmen oder Personen, die sich durch die vorgesehenen Maßnahmen oder Regelungen als geschädigt erachten, der Kommission ihre Einwände dagegen mitteilen;

- die Kommission muß auch die Vereinbarkeit der betreffenden Maßnahmen mit den Bestimmungen der Artikel 30, 95 und 100 a des Vertrags prüfen.

1.9. Aufgrund der Erfahrungen mit der Erhebung von Umweltabgaben in den Mitgliedstaaten und unter Berücksichtigung ihrer Vereinbarkeit mit den Binnenmarkt "wird die Kommission prüfen, welche strategischen Maßnahmen zur Verwirklichung grundlegender Ziele der Gemeinschaft erforderlich sind".

2. Allgemeine Bemerkungen

2.1. Der Wirtschafts- und Sozialausschuß begrüßt die Vorlage dieser Mitteilung und möchte durch eine Reihe von Vorschlägen zu ihrer Vollständigkeit und Wirksamkeit beitragen.

2.2. In zahlreichen Stellungnahmen der letzten Jahre hat der WSA das in Artikel 2 des Vertrags festgeschriebene Konzept des beständigen Wachstums unterstützt und die in den Schlußfolgerungen des Europäischen Rats von Madrid 1995 und Florenz 1996 vorgegebenen steuerlichen Leitlinien befürwortet (). Auch die Prinzipien des Weißbuchs über Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung hat er gutgeheißen (). Gleichzeitig hat er sich für die vollständige Verwirklichung des Binnenmarkts eingesetzt, wie die Einrichtung einer ständigen Beobachtungsstelle für den Binnenmarkt in seiner Mitte belegt, sowie für die Verbesserung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts, der die natürliche Ergänzung zum Binnenmarkt bildet und eine grundlegende Voraussetzung für eine nachhaltige und harmonische Entwicklung der Europäischen Union in ihrer Gesamtheit darstellt. Er ist zudem der Auffassung, daß die Steuerpolitik auf Umweltschutzbelange abgestimmt werden muß.

2.3. Der Ausschuß hat sich ebenfalls dafür ausgesprochen, daß Umweltabgaben in keinem der Mitgliedstaaten zu einer Erhöhung der steuerlichen Gesamtbelastung führen sollten, wie es in einer der Entschließungen des vor kurzem abgehaltenen Europäischen Rats von Amsterdam gefordert wird, und daß die möglicherweise erzielten Einnahmen in Umweltschutzmaßnahmen investiert oder zur Verringerung der Lohnsteuern verwendet werden sollten.

2.4. Der Ausschuß hat zudem dafür plädiert, die Auswirkungen dieser neuen Ausrichtung der Umweltabgaben auf die wirtschaftliche Wettbewerbsfähigkeit der Gemeinschaft und mit Blick auf die langfristige Schaffung von Arbeitsplätzen zu überprüfen. Daher sollte bei jeder Umweltabgabe klargestellt werden, um welche Art es sich gemäß der Definition in Ziffer 1.5 handelt.

2.5. Der Ausschuß hält es für richtig, daß die Kommission die Auswirkungen der Umweltabgaben auf Wirtschaft und Umwelt zunächst eingehend prüft und bewertet, bevor sie konkrete Empfehlungen formuliert. Diese Analysephase sollte möglichst zügig zu Ende gebracht werden.

2.6. Die Kommission trägt in ihrer Mitteilung eine Reihe klärender Überlegungen zu der Notwendigkeit vor, bei der Erhebung von Umweltabgaben die Erfordernisse des Umweltschutzes mit denen einer binnenmarktgerechten Steuerpolitik zu vereinbaren und die Umweltabgaben im Einklang mit den verschiedenen Artikeln des Vertrags sowie mit der vom Gerichtshof in dieser Materie entwickelten Rechtsprechung zu gestalten.

2.7. Der Ausschuß vermißt jedoch eine systematischere Analyse aller einschlägigen Rechtsvorschriften und der potentiellen Konfliktsituationen sowie das Aufzeigen von Schlichtungsverfahren. Eine solche Analyse würde den Mitgliedstaaten und ihren Gebietskörperschaften Leitlinien zur Festlegung von Umweltabgaben, die mit dem Geist des europäischen Einigungswerkes vereinbar sind, an die Hand geben.

2.8. Er fordert die Kommission daher auf, in einer ergänzenden Mitteilung detailliert, deutlich, transparent und allgemeinverständlich die Kriterien für die Erhebung solcher Umweltabgaben seitens der Mitgliedstaaten oder auch der regionalen und lokalen Gebietskörperschaften darzulegen, sobald die Prüfung der Auswirkungen dieser Abgaben auf die Wirtschaft und die Umwelt abgeschlossen ist. In diesem Sinne sollte die Kommission als Vorabmaßnahme dem Rat "Umweltfragen" sowie dem Rat "Wirtschafts- und Finanzfragen" und dem Rat "Binnenmarkt" eine Entschließung vorlegen, um dieser Initiative einen rechtsverbindlichen Charakter zu geben.

2.9. Diese ergänzende Mitteilung würde das bei der vorliegenden Mitteilung aufkommende Empfinden zerstreuen, hier werde "a posteriori" gehandelt, und wäre die passende Antwort auf die Frage des Ausschusses, welche Haltung die Kommission eigentlich gegenüber der Erhebung von Umweltabgaben in den Mitgliedstaaten noch vor der Erarbeitung allgemeingültiger Initiativen einzunehmen gedenkt. Der Ausschuß hat allen Grund zu der Befürchtung, daß die mangelnde Vorgabe genauer und verständlicher Leitlinien seitens der Kommission zu einer unkontrollierten Entwicklung von Umweltabgaben und zu erheblichen Unterschieden bei der Definition und Erhebung dieser Abgaben nicht nur zwischen den Mitgliedstaaten, sondern auch zwischen den lokalen und regionalen Gebietskörperschaften führen wird, so daß die Kommission Mühe haben wird, die Kontrolle zu behalten, und das Funktionieren des Binnenmarktes gefährdet werden könnte.

2.10. Deshalb sollte der Rat dringend in einer Entschließung zu diesem Thema hinweisende, verständliche, konkrete und transparente Kriterien aufstellen, auf die sich die Mitgliedstaaten und Gebietskörperschaften stützen können.

2.11. Der Ausschuß begrüßt die in Artikel 130 s Absatz 2 des Vertrags vorgeschriebene Einstimmigkeit. Er räumt jedoch ein, daß ein Großteil dieser Abgaben wesensbedingt in Anwendung des Subsidiaritätsprinzips auf nationaler, regionaler oder lokaler Ebene festgesetzt werden muß. Dennoch möchte er die Kommission als Hüterin der Verträge auffordern, mit aller Kraft eine Entwicklung dieser Abgaben zu verhindern, die möglicherweise zu Chaos und unsolidarischen Verhaltensweisen führen und damit zwei Grundpfeiler der Europäischen Union, nämlich die Einheit des Marktes und die Solidarität, ins Wanken bringen könnte.

2.12. Entsprechend ihrer in Punkt 54 der Mitteilung bekundeten Absicht sollte die Kommission möglichst bald eine Beurteilung der wirtschaftlichen und ökologischen Auswirkungen des Einsatzes dieser Instrumente vornehmen und die daraus zu ziehenden allgemeinpolitischen Folgerungen in die Praxis umsetzen. Die Kommission muß daher nach Ansicht des Ausschusses befugt werden, Maßnahmen voranzutreiben, die auf einer umfassenderen Anwendung des vielversprechenden Instruments der Umweltsteuern und -gebühren basieren.

Brüssel, den 1. Oktober 1997.

Der Präsident des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Tom JENKINS

() KOM(93) 700 endg.

() Im Zusammenhang mit der Notwendigkeit, daß die Umweltpolitik künftig verstärkt auf marktgestützte Instrumente einschließlich steuerlicher Maßnahmen zurückgreift, wäre auf die Stellungnahme des WSA zu der Mitteilung der Kommission über "Wirtschaftswachstum und Umwelt" (ABl. C 155 vom 21. 6. 1995) sowie auf seine Stellungnahme zur Revision des 5. Umweltaktionsprogramms (ABl. C 212 vom 22. 7. 1996) zu verweisen.

() Siehe insbesondere die Stellungnahmen zu den wirtschaftlichen, finanziellen und industriellen Aspekten des Weißbuchs - ABl. C 295 vom 22. 10. 1994.