DE Amtsblatt der Europäischen Union C 165/1

Mitteilung zu Auslegungsfragen in Bezug auf die Richtlinie 2003/88/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über bestimmte Aspekte der Arbeitszeitgestaltung

(2017/C 165/01)

INHALTSVERZEICHNIS

I. Einführung 4

A. Herausforderungen der sich wandelnden Arbeitsorganisation bewältigen 4

B. Umfassende Rechtsprechung und gründliche Überprüfung 5

C. Erneuertes Engagement zur Förderung von Rechtsklarheit und Rechtssicherheit 6

D. Überblick über die wichtigsten Bestimmungen 7

II. Rechtsgrundlage und Zweck der Richtlinie 8

III. Anwendungsbereich der Richtlinie 9

A. Persönlicher Anwendungsbereich 9

1. Anwendung der Bestimmungen der Richtlinie auf „Arbeitnehmer“ 9

2. Anwendung der Richtlinie im Fall von nebeneinander bestehenden Verträgen 10

B. Sachlicher Anwendungsbereich — erfasste Sektoren 11

1. Grundsatz: die Richtlinie gilt für alle Sektoren 11

2. Abweichungsregelung in Ausnahmefällen 12

3. Seeleute 12

4. Sektoren und Arbeitnehmer, für die spezifische Vorschriften gelten 13

C. Anwendungsbereich der Vorschriften 14

1. Was fällt in den Anwendungsbereich der Richtlinie und was nicht? 14

2. Mindestvorschriften 14

3. Regressionsverbot 15

IV. Begriffsbestimmungen 16

A. Arbeits- und Ruhezeiten 16

1. Definition der Arbeits- und Ruhezeiten 16

2. Anwendung der Begriffsbestimmung auf bestimmte Zeitspannen 18

B. Nachtzeit und Nachtarbeiter 20

C. Schichtarbeit und Schichtarbeiter 21

D. Mobile Arbeitnehmer 21

E. Arbeitnehmer auf Offshore-Anlagen 22

F. Angemessene Ruhezeiten 22

V. Mindestruhezeiten 23

A. Tägliche Ruhezeit 23

B. Ruhepausen 24

1. Dauer der Ruhepause 24

2. Zeitliche Planung der Ruhepause 24

3. Bedingungen der Ruhepause 24

4. Umsetzungsverpflichtungen der Mitgliedstaaten 25

C. Wöchentliche Ruhezeit 25

1. Ununterbrochene Mindestruhezeit von 35 Stunden pro Woche 25

2. Ruhezeit pro Siebentageszeitraum („wöchentliche Ruhezeit“) 26

3. Wöchentliche Ruhezeit über einen Bezugszeitraum von 14 Tagen 26

4. Kürzere wöchentliche Ruhezeit in bestimmten Fällen 26

VI. Wöchentliche Höchstarbeitszeit 27

A. Wöchentliche Höchstarbeitszeit 27

1. Welche Zeiten müssen für die wöchentliche Höchstarbeitszeit berücksichtigt werden? 27

2. Die Höchstarbeitszeit beträgt 48 Stunden 28

3. Absolute Höchstdauer 28

B. Eine Obergrenze, die als Durchschnittswert berechnet werden kann 28

1. Wie lange ist der Bezugszeitraum? 28

2. Welche Zeiten dürfen nicht in den Bezugszeitraum eingerechnet werden? 28

3. Welche Zeiten können in den Bezugszeitraum eingerechnet werden? 29

C. Eine unmittelbar wirksame Bestimmung 29

VII. Bezahlter Jahresurlaub 30

A. Das Recht jeder Arbeitnehmerin und jedes Arbeitnehmers auf bezahlten Jahresurlaub 30

1. Vier Wochen bezahlter Mindestjahresurlaub 31

2. Bedingungsloser Anspruch auf Mindesturlaub für alle Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer 31

3. Zahlung eines Urlaubsentgelts 33

4. Unmittelbare Wirkung des Rechts auf bezahlten Jahresurlaub 33

B. Anspruch auf eine finanzielle Vergütung anstelle des bezahlten Jahresurlaubs 34

1. Anspruch auf eine finanzielle Vergütung 34

2. Höhe der finanziellen Vergütung 35

3. Zusätzliche Urlaubsansprüche 35

C. Zusammenspiel zwischen bezahltem Jahresurlaub und anderen Arten von Urlaub 35

1. Mutterschaftsurlaub 36

2. Elternurlaub und andere durch EU-Recht geschützte Arten von Urlaub 36

3. Krankheitsurlaub 36

4. Andere auf nationaler Ebene geregelte Arten von Urlaub 37

VIII. Nachtarbeit, Schichtarbeit und Arbeitsrhythmus 38

A. Dauer der Nachtarbeit 38

1. Beschränkung der durchschnittlichen Dauer von Nachtarbeit 38

2. Höchstgrenze für Nachtarbeit, die mit besonderen Gefahren oder einer erheblichen körperlichen oder geistigen Anspannung verbunden ist 39

B. Untersuchung des Gesundheitszustands von Nachtarbeiterinnen und Nachtarbeitern und Versetzung auf Arbeitsstellen mit Tagarbeit 40

1. Der Anspruch von Nachtarbeiterinnen und Nachtarbeitern auf Untersuchung ihres Gesundheitszustands 40

2. Versetzung von Nachtarbeiterinnen und Nachtarbeitern in Tagarbeit aus gesundheitlichen Gründen 41

C. Garantien bei Nachtarbeit 41

D. Unterrichtung bei regelmäßiger Inanspruchnahme von Nachtarbeiterinnen und Nachtarbeitern 42

E. Sicherheits- und Gesundheitsschutz 42

F. Arbeitsrhythmus 43

IX. Ausnahmeregelungen 43

A. Ausnahmeregelung für „autonome Arbeitnehmer“ 44

1. Anwendungsbereich der Ausnahmeregelung für „autonome Arbeitnehmer“ 44

2. Die Folgen der Ausnahmeregelung für „autonome Arbeitnehmer“ 45

B. Ausnahmeregelungen in Bezug auf gleichwertige Ausgleichsruhezeiten oder angemessenen Schutz 46

1. Die Ausnahmeregelung für „bestimmte Tätigkeiten“ gemäß Artikel 17 Absatz 3 46

2. Ausnahmeregelung für Schichtarbeit und Tätigkeiten, bei denen die Arbeitszeiten über den Tag verteilt sind 48

3. Ausnahmeregelung für alle Sektoren im Wege von Tarifverträgen 48

4. Erfordernis der Gewährung gleichwertiger Ausgleichsruhezeiten oder, in Ausnahmefällen, eines angemessenen Schutzes 49

5. Abweichungen von den Bezugszeiträumen 52

C. Die Opt-out-Regelung für die wöchentliche Höchstarbeitszeit 52

1. Verpflichtung zur Umsetzung dieser Bestimmung 53

2. Einschlägige Voraussetzungen 53

3. Folgen der Opt-out-Regelung 54

D. Spezielle Ausnahmeregelung für mobile Arbeitnehmer und Tätigkeiten auf Offshore-Anlagen 55

1. Mobile Arbeitnehmer 56

2. Arbeitnehmer auf Offshore-Anlagen 56

E. Besondere Ausnahmeregelungen für Arbeitnehmer an Bord von seegehenden Fischereifahrzeugen 56

X. Schlussfolgerung 58

I. EINFÜHRUNG

Die Arbeitszeitrichtlinie (1) (im Folgenden die „Richtlinie“ oder die „Arbeitszeitrichtlinie“) ist ein zentrales Element im Besitzstand der Europäischen Union (EU). Sie hat sich im Laufe der Zeit zu einem der Eckpfeiler der sozialen Dimension Europas entwickelt. Die erste Richtlinie, die allgemein im Bereich der Arbeitszeit Anwendung fand, wurde vor fast 25 Jahren erlassen. (2)

Die Richtlinie sieht individuelle Rechte für alle Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer in der EU vor und konkretisiert somit Artikel 31 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden die „Charta“), in dem das Recht jeder Arbeitnehmerin und jedes Arbeitnehmers auf „gesunde, sichere und würdige Arbeitsbedingungen“ und „auf eine Begrenzung der Höchstarbeitszeit, auf tägliche und wöchentliche Ruhezeiten sowie auf bezahlten Jahresurlaub“ als Teil des EU-Primärrechts anerkannt wird.

In der Tat enthält die Arbeitszeitrichtlinie Mindestvorschriften für Sicherheit und Gesundheitsschutz bei der Arbeitszeitgestaltung im Hinblick auf tägliche Ruhezeiten, Ruhepausen, wöchentliche Ruhezeiten, wöchentliche Höchstarbeitszeit, Jahresurlaub sowie Aspekte der Nacht- und der Schichtarbeit und des Arbeitsrhythmus.

Da es sich bei der Begrenzung der Höchstarbeitszeit, den täglichen und wöchentlichen Ruhezeiten sowie dem bezahlten Jahresurlaub um Rechte handelt, die in der Charta zugesichert werden, gilt für sie Artikel 52 der Charta: „Jede Einschränkung der Ausübung der in dieser Charta anerkannten Rechte und Freiheiten muss gesetzlich vorgesehen sein und den Wesensgehalt dieser Rechte und Freiheiten achten. Unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit dürfen Einschränkungen nur vorgenommen werden, wenn sie erforderlich sind und den von der Union anerkannten dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen oder den Erfordernissen des Schutzes der Rechte und Freiheiten anderer tatsächlich entsprechen.“

A. Herausforderungen der sich wandelnden Arbeitsorganisation bewältigen

Die Richtlinie trat vor mehr als zwanzig Jahren in Kraft, als Beschäftigungsverhältnisse im Großen und Ganzen stabiler waren, und die Arbeitsorganisation stärker auf den standardmäßigen Arbeitstag von 9.00 bis 17.00 Uhr ausgerichtet war, während mobile Arbeit, Schichtarbeit und Nachtarbeit seltener waren als dies heute der Fall ist.

Seitdem gab es bedeutende Veränderungen in Gesellschaft und Wirtschaft, u. a. Entwicklungen auf dem Gebiet der IKT, Veränderungen in den globalen Wertschöpfungsketten, eine größere Beteiligung von Frauen auf dem Arbeitsmarkt und neue demografische Herausforderungen. All das hatte massive Auswirkungen auf die Arbeitswelt. Über die Jahre sind neue Arten von Beschäftigungsverhältnissen entstanden, wobei Teilzeitarbeits- und befristete Beschäftigungsverhältnisse zugenommen haben.

Arbeitnehmer streben zusehends nach mehr Selbstständigkeit, mehr Flexibilität in ihrem Arbeitsleben und Wohlbefinden am Arbeitsplatz. Neue Geschäftsmodelle in globalen Wertschöpfungsketten und Just-in-time-Produktion verlangen ein höheres Maß an Flexibilität und führen bisweilen zu einer Intensivierung der Arbeit. Das sich wandelnde Arbeitsumfeld und flexible Arbeitsregelungen werden demnach auch als die entscheidenden Faktoren für Veränderungen in der Arbeitswelt angesehen. (3)

Die Digitalisierung führt zu einer zunehmenden Fragmentierung der Arbeit, und zwar sowohl in örtlicher als auch in zeitlicher Hinsicht. Etwa 30 % der Beschäftigten arbeiten an verschiedenen Orten, aber nur 3 % arbeiten von zu Hause aus; 8 % verrichten ausschließlich IKT-gestützte mobile Arbeit. (4) Gleichzeitig eröffnen sich durch die digitalen Technologien neue Möglichkeiten zur Überwachung der Arbeitszeit.

Daneben nutzen Unternehmen neue Arbeitszeitregelungen, die oftmals in Tarifverträgen ausgehandelt werden, um ihren besonderen Bedürfnissen zu entsprechen. (5) Neue Beschäftigungsformen, wie etwa IKT-gestützte mobile Arbeit oder kombinierte Teilzeitbeschäftigung, bringen für Arbeitnehmer erhebliche Vorteile in puncto flexible Arbeitszeitgestaltung mit sich; allerdings gehen damit auch Risiken einher, wie etwa längere Arbeitszeiten (6) und mögliche Auswirkungen auf die Gesundheit und Sicherheit der betreffenden Arbeitnehmer (7). Solche Regelungen sind möglich, da die Arbeitszeitrichtlinie Mindestvorschriften vorsieht und darauf abzielt, dass „keine verwaltungsmäßigen, finanziellen oder rechtlichen Auflagen“ vorgeschrieben werden, „die der Gründung und Entwicklung von kleinen und mittleren Unternehmen entgegenstehen“ (vgl. Erwägungsgrund 2).

Das Streben der Arbeitgeber nach mehr Flexibilität in einer globalisierten Wirtschaft, in der rund um die Uhr ein intensiver Wettbewerb herrscht, und das Streben der Arbeitnehmer nach besserer Vereinbarkeit von Berufs- und Privatleben müssen miteinander in Einklang gebracht werden; dabei ist auf die Gefahren für die Gesundheit und Sicherheit der Arbeitnehmer zu achten, die von der Arbeitszeitgestaltung ausgehen können.

Dies ist einer der Punkte, die die Europäische Kommission im Jahr 2016 in einer breit angelegten Konsultation der EU-Organe, der Mitgliedstaaten, der Sozialpartner, der Zivilgesellschaft und der Bürgerinnen und Bürger zur europäischen Säule sozialer Rechte aufgegriffen hat.

Die Notwendigkeit, für ein gesundes und sicheres Arbeitsumfeld zu sorgen, steht im Mittelpunkt des Kommissionsvorschlags für die europäische Säule sozialer Rechte. Eine breit angelegte Konsultation zum ersten Entwurf der Säule hat gezeigt, dass Arbeitszeitregelungen, die an neue Arbeitsformen angepasst sind und Gesundheit und Sicherheit der Arbeitnehmer schützen, große Bedeutung beigemessen wird.

So wurde in den Beiträgen zu den Themen neue Arbeitsformen, Arbeitsschutz und Arbeitszeiten einerseits auf die Flexibilität hingewiesen, die für die Arbeitgeber wichtig ist, um mit ihren Arbeitskräften auf sich wandelnde wirtschaftliche Rahmenbedingungen reagieren zu können, und andererseits auf die Notwendigkeit der Gewährleistung von Gesundheit und Sicherheit der Arbeitnehmer durch den Schutz des Rechts auf angemessene Arbeitszeiten. Ein weiterer Punkt, auf den in den Antworten immer wieder hingewiesen wurde, war, dass die Förderung der Vereinbarkeit von Berufs- und Privatleben und der Autonomie beim Zeitmanagement sowie bei anderen Arbeitsregelungen durch Rechtsvorschriften und Vereinbarungen der Sozialpartner unterstützt werden muss.

In seiner Stellungnahme zur Einleitung einer Konsultation über eine europäische Säule sozialer Rechte hob der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss hervor, dass eine längere Lebensarbeitszeit „mit einem lebenszyklusorientierten Ansatz …, der gute Arbeitsbedingungen einschließlich Gesundheitsschutz und Sicherheit am Arbeitsplatz sowie angemessene Arbeitszeitregelungen … umfasst“ (8), einhergehen muss. Das Europäische Parlament erinnert in seiner Entschließung vom 19. Januar 2017 ebenfalls insbesondere daran, dass „das Recht auf Gesundheitsschutz und Sicherheit am Arbeitsplatz auch den Schutz gegen Gefahren am Arbeitsplatz und eine Begrenzung der Arbeitszeiten sowie Bestimmungen zu Mindestruhezeiten und bezahlten Urlaubszeiten einschließt“, und „fordert die Mitgliedstaaten auf, die einschlägigen Rechtsvorschriften uneingeschränkt umzusetzen“ (9).

Darüber hinaus wurde in der Konsultation über die europäische Säule sozialer Rechte auch immer wieder darauf hingewiesen, dass der aktuelle Besitzstand besser um- und durchgesetzt werden muss. Viele Interessenträger führten zudem an, dass das Bewusstsein für die geltenden sozialen Rechte geschärft und die Umsetzung auf nationaler Ebene besser unterstützt werden muss.

Aus diesem Grund legt die Kommission zwei Dokumente vor: die vorliegende Auslegungsmitteilung (im Folgenden die „Mitteilung“) und den in Artikel 24 der Richtlinie vorgesehenen Bericht über die Anwendung der Richtlinie (10). Mit der Mitteilung sollen Rechtssicherheit und -klarheit verbessert werden, während mit dem Bericht eine Analyse des aktuellen Stands der Umsetzung der Richtlinie vorgelegt wird. Beiden Dokumenten ist das Ziel gemein, die Mitgliedstaaten bei einer besseren Umsetzung der Richtlinie zu unterstützen, sodass diese bessere Ergebnisse für die Bürgerinnen und Bürger, Unternehmen und Behörden erzielen.

Diese Initiative zur Präzisierung und Umsetzung der Arbeitszeitrichtlinie (11) ist ein integraler Bestandteil der Realisierung der europäischen Säule sozialer Rechte und entspricht den Zielen der Kommission im Hinblick auf wirksame Anwendung, Umsetzung und Durchsetzung gemäß der Mitteilung „EU-Recht: Bessere Ergebnisse durch bessere Anwendung“ (12).

B. Umfassende Rechtsprechung und gründliche Überprüfung

Vor dem Hintergrund der zahlreichen einschlägigen Auslegungen des Gerichtshofes der Europäischen Union (im Folgenden der „Gerichtshof“) kommt der vorliegenden Initiative eine besondere Bedeutung zu. Tatsächlich hat sich der Gerichtshof seit 1993 in mehr als 50 Urteilen und Beschlüssen mit der Arbeitszeitrichtlinie und der Auslegung ihrer Bestimmungen befasst, einschließlich mit der Frage nach dem Ausmaß und den Grenzen der darin eingeräumten Spielräume.

Eine Rechtsprechung dieses Umfangs macht es für Mitgliedstaaten, Arbeitnehmer, Arbeitgeber, andere Interessenträger wie Sozialpartner oder Arbeitsaufsichtsbehörden sowie für interessierte Bürgerinnen und Bürger schwierig, den genauen Inhalt und Umfang der in der Richtlinie enthaltenen Bestimmungen zu verstehen. Indes ist die einschlägige Rechtsprechung von zentraler Bedeutung für die ordnungsgemäße Umsetzung der Richtlinie, da Missverständnisse oder mangelnde Kenntnisse der jüngsten Entwicklungen in der Rechtsprechung zu Problemen bei der Einhaltung der Vorschriften und zu vermeidbaren Beschwerden oder Rechtsstreitigkeiten führen können.

Die vorliegende Mitteilung folgt auf eine Reihe erfolgloser Versuche zur Überarbeitung der Richtlinie, die die EU-Organe zwischen 2004 und 2009 unternommen haben, und ist der Abschluss einer gründlichen Überprüfung, die in den vergangenen sieben Jahren durchgeführt wurde.

Das Überprüfungsverfahren schloss eine zweistufige Anhörung der EU-Sozialpartner im Jahr 2010 sowie eine öffentliche Konsultation und mehrere externe Studien in den Jahren 2014 und 2015 ein.

Zwischen 2010 und 2012 war die Überprüfung ausgesetzt; in diesem Zeitraum verhandelten die branchenübergreifenden Sozialpartner über eine ausgewogene Anpassung des Rechtsrahmens im Bereich der Arbeitszeit, konnten sich jedoch nicht auf eine Vereinbarung einigen. 2013 nahm die Kommission das Überprüfungsverfahren wieder auf: Es wurden eine öffentlichen Konsultation durchgeführt, diverse externe Studien in Auftrag gegeben und Optionen für Folgemaßnahmen bewertet.

Unter Berücksichtigung sämtlicher Elemente, die in dieses Überprüfungsverfahren eingeflossen sind, kommt die Kommission unter anderem zu der Schlussfolgerung, dass die Arbeitszeitrichtlinie weiterhin ein bedeutendes Instrument ist. Die verschiedenen Konsultationen haben auch gezeigt, dass sich viele Interessenträger der Schwierigkeit im Zusammenhang mit der Einigung auf eine Richtlinie bewusst sind, die den Positionen sämtlicher Parteien gerecht werden und zu ausgewogenen Ergebnissen führen soll.

Aus der Überprüfung ist jedoch hervorgegangen, dass sehr konkrete Probleme bei der Umsetzung der Richtlinie bestehen, die auf sich ständig verändernde Muster der Arbeitszeitgestaltung zurückzuführen sind. Die Umsetzung der Arbeitszeitrichtlinie ist in der Tat ein komplexes Unterfangen, da einige ihrer Bestimmungen, einschließlich der Ausnahmeregelungen, unklar sind, die bestehende Rechtsprechung sehr umfangreich ist und der Text immer im Spannungsfeld der sich wandelnden Arbeitswelt steht.

C. Erneuertes Engagement zur Förderung von Rechtsklarheit und Rechtssicherheit

Im Einklang mit dem neuen Ansatz der Kommission „Bessere Ergebnisse durch bessere Anwendung“ (13) soll mit der vorliegenden Mitteilung ein Beitrag zu einer wirksamen Anwendung, Umsetzung und Durchsetzung des bestehenden EU-Rechts geleistet und den Mitgliedstaaten sowie der Öffentlichkeit dabei geholfen werden sicherzustellen, dass EU-Rechtsvorschriften effektiv angewandt werden.

Mit der Mitteilung werden insbesondere folgende Ziele verfolgt:

— Den nationalen Behörden soll mehr Sicherheit und Klarheit in Bezug auf die in der Richtlinie enthaltenen Pflichten und Flexibilitätsbestimmungen garantiert werden; dadurch soll zur Verringerung von Verstößen und Problemen bei der praktischen Anwendung beigetragen werden;

— vor dem Hintergrund neuer und flexibler Arbeitsregelungen soll ein Beitrag zur besseren Anwendung der in der Richtlinie vorgesehenen Bestimmungen geleistet werden;

— es soll sichergestellt werden, dass die in der Richtlinie vorgesehenen EU-Mindeststandards effektiv durchgesetzt werden — hierzu muss die Gesundheit und Sicherheit der Arbeitnehmer besser vor Gefahren im Zusammenhang mit übermäßig langen Arbeitszeiten, nicht angemessenen Arbeitszeiten und unzureichenden Ruhezeiten geschützt werden, was im Interesse aller Beteiligten liegt.

Die Mitteilung zielt darauf ab, den Mitgliedstaaten und anderen Interessenträgern Rechtssicherheit bei der Anwendung der Arbeitszeitrichtlinie zu geben und nationale Behörden, Angehörige der Rechtsberufe und Sozialpartner bei Auslegungsfragen zu unterstützen. Zu diesem Zweck werden die Bestimmungen der Richtlinie und die einschlägige Rechtsprechung des Gerichtshofs in einem einzigen Dokument aufgearbeitet.

Darüber hinaus legt die Kommission in dieser Mitteilung ihren Standpunkt zu mehreren Aspekten dar. Dabei stützt sich die Kommission so weit wie möglich auf die bestehende Rechtsprechung und auf die für die Auslegung des EU-Rechts relevanten Prinzipien, d. h. auf den Wortlaut (14), den Kontext und die Ziele der Arbeitszeitrichtlinie (15). In den Fällen, in denen diese Auslegungsmethoden nicht zu einem konkreten Ergebnis führen, wendet die Kommission den Grundsatz „in dubio pro libertate“ an, um bei möglichen Lücken in der Richtlinie und in der Rechtsprechung eine Leitlinie vorzugeben — immer eingedenk des Zwecks der Richtlinie, der darin besteht, den Arbeitsschutz der Arbeitnehmer zu verbessern.

Die Kommission ist der Ansicht, dass ihre Leitlinien für die Mitgliedstaaten von besonderer Relevanz sein können, da sie in ihrer Rolle als Hüterin der Verträge befugt ist, die Umsetzung des EU-Rechts zu überwachen und Vertragsverletzungsverfahren zu den Bestimmungen der Richtlinie — einschließlich derjenigen, zu denen sich der Gerichtshof noch nicht ausgesprochen hat — einzuleiten oder einzustellen. Dadurch, dass die Kommission den Mitgliedstaaten ihren Standpunkt zu bestimmten unklaren Aspekten der Richtlinie auf transparenter Weise mitteilt, können die Mitgliedstaaten diese bei der Abfassung ihrer nationalen Vorschriften berücksichtigen.

Gleichzeitig betont die Kommission, dass die Mitteilung nicht bindend ist und mit ihr keine neuen Vorschriften geschaffen werden sollen. Die Zuständigkeit für die Auslegung des EU-Rechts liegt letztendlich beim Gerichtshof, der durch die Auslegung und Anwendung der Verträge gewährleistet, dass das Recht eingehalten wird. Aus diesem Grund wurden Aspekte, zu denen die Rechtsprechung begrenzt ist bzw. gänzlich fehlt und zu denen die Kommission ihren Standpunkt darlegt, durch Balken an der Seite des entsprechenden Absatzes gekennzeichnet.

D. Überblick über die wichtigsten Bestimmungen

Was den sachlichen Anwendungsbereich der Richtlinie anbelangt, so gilt sie für alle Tätigkeitsbereiche, auch für diejenigen, die sich mit Ereignissen befassen, die naturgemäß nicht vorhersehbar sind, wie Brandbekämpfung oder Katastrophenschutz. Tatsächlich hat der Gerichtshof entschieden, dass nur in Fällen außergewöhnlicher Ereignisse bestimmte Bereiche vom Anwendungsbereich der Richtlinie ausgenommen werden können, wie z. B. bei „Natur- oder Technologiekatastrophen, Attentaten, schweren Unglücksfällen oder anderen Ereignissen gleicher Art“ (16).

Zur Definition des Begriffs Arbeitszeit hat sich der Gerichtshof insbesondere in den Rechtssachen SIMAP, Jaeger und Dellas ausgesprochen. (17) Er hielt fest, dass der Bereitschaftsdienst in vollem Umfang als Arbeitszeit im Sinne der Richtlinie anzuerkennen ist, wenn die Arbeitnehmer am Arbeitsplatz anwesend sein müssen, und dass hingegen in Fällen, in denen die Arbeitnehmer jederzeit erreichbar sein müssen, jedoch nicht verpflichtet sind, sich an einem vom Arbeitgeber bestimmten Ort aufzuhalten (auch Rufbereitschaft genannt), nur die Zeit als Arbeitszeit anzusehen ist, die für die tatsächliche Erbringung von Leistungen aufgewandt wird.

In der Mitteilung wird zu den wichtigsten Bestimmungen der Richtlinie die relevante Rechtsprechung aufgeführt und es werden — ausgehend vom Wortlaut der Richtlinie — verschiedene Anwendungsmöglichkeiten erläutert.

Wichtig ist, dass die Richtlinie eine wöchentliche Höchstarbeitszeit von 48 Stunden vorsieht. In der Mitteilung wird darauf hingewiesen, dass bei der Ermittlung dieses Grenzwerts sämtliche Arbeitszeiten zu berücksichtigen sind und dass es sich beim Grenzwert selbst um einen Durchschnittswert handelt, der über einen Bezugszeitraum von bis zu 4 Monaten berechnet werden kann, auch in Fällen, in denen keine Ausnahmen gelten.

Zum Thema bezahlter Jahresurlaub wird in der Mitteilung die umfangreiche Rechtsprechung des Gerichtshofs skizziert; dabei werden verschiedene Aspekte angesprochen, deren Spektrum von der Verpflichtung, Arbeitnehmern einen Anspruch auf Übertragung des nicht genommenen bezahlten Jahresurlaubs zu gewähren, wenn sie — z. B. krankheitsbedingt (18) — nicht die Möglichkeit hatten, den betreffenden Urlaub in Anspruch zu nehmen, bis hin zu der Klarstellung reicht, dass zusätzlicher bezahlter Jahresurlaub, den Mitgliedstaaten über die in der Richtlinie vorgesehenen 4 Wochen hinaus gewähren, Bedingungen unterliegen kann, die im nationalen Recht festgelegt sind (19).

Die Richtlinie sieht zudem eine große Zahl von Ausnahmeregelungen vor, mit denen spezifischen Anforderungen bestimmter Tätigkeiten oder Sektoren Rechnung getragen wird — bei gleichzeitigem Schutz der Arbeitskräfte vor den nachteiligen Auswirkungen übermäßig langer Arbeitszeiten und unzureichender Ruhezeiten. Die schiere Zahl dieser Regelungen und die unterschiedlichen Bedingungen, die für sie gelten, führen zu einem komplexen System. Die Kommission versucht daher, die Bedingungen für diese Abweichungen, die einschlägigen Bestimmungen sowie den Rahmen, in dem sie zulässig sind, klarzustellen.

So ist beispielsweise die Ausnahmeregelung für Arbeitnehmer mit selbstständiger Entscheidungsbefugnis weder automatisch anwendbar noch beschränkt auf die drei Kategorien, die im entsprechenden Artikel aufgelistet sind (leitende Angestellte oder sonstige Personen mit selbstständiger Entscheidungsbefugnis; Arbeitskräfte, die Familienangehörige sind; Arbeitnehmer, die im liturgischen Bereich von Kirchen oder Religionsgemeinschaften beschäftigt sind); vielmehr ist es erforderlich, dass die gesamte Arbeitszeit der betreffenden Arbeitnehmer nicht gemessen und/oder nicht im Voraus festgelegt wird oder von den Arbeitnehmern selbst festgelegt werden kann (20).

Was die individuelle Opt-out-Möglichkeit bei der Begrenzung der wöchentlichen Arbeitszeit auf 48 Stunden anbelangt, so weist die Kommission darauf hin, dass die betreffende Person selbst zustimmen muss — dies kann nicht durch die Zustimmung eines Gewerkschaftsvertreters etwa im Rahmen eines Tarifvertrags ersetzt werden (21); weiterhin müssen die Arbeitnehmer vor jeglicher nachteiligen Behandlung — nicht nur vor einer Entlassung — geschützt werden, wenn sie nicht oder nicht mehr von der Opt-out-Möglichkeit Gebrauch machen.

Die Mitteilung orientiert sich in ihrem Aufbau soweit wie möglich an der Reihenfolge der Kapitel und Artikel in der Richtlinie. Allerdings befasst sie sich nicht mit Artikel 17 Absatz 5 (Ärzte in der Ausbildung), Artikel 24 (Berichtswesen), Artikel 25 (Überprüfung der Bestimmungen für Arbeitnehmer an Bord von seegehenden Fischereifahrzeugen), Artikel 26 (Überprüfung der Bestimmungen für Arbeitnehmer, die im regelmäßigen innerstädtischen Personenverkehr beschäftigt sind) und Artikel 27 (Aufhebung). Artikel 17 Absatz 5 bleibt außen vor, weil die Übergangszeit, in der die betreffende Abweichungsregelung gültig war, abgelaufen ist, und die anderen Artikel werden wegen ihrer verfahrensrechtlichen Natur nicht behandelt.

II. RECHTSGRUNDLAGE UND ZWECK DER RICHTLINIE

Die Vorgängerrichtlinie aus dem Jahr 1993 (22) stützte sich auf Artikel 118a des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft. Auf dieser Grundlage konnten Mindestvorschriften im Hinblick auf eine schrittweise Anwendung festgelegt werden, die „die Verbesserung insbesondere der Arbeitsumwelt fördern, um die Sicherheit und die Gesundheit der Arbeitnehmer zu schützen“.

In seiner Antwort auf die Infragestellung dieser Rechtsgrundlage bestätigte der Gerichtshof, dass sie sämtliche körperlichen und sonstigen Faktoren, die die Gesundheit und die Sicherheit der Arbeitnehmer in ihrem Arbeitsumfeld unmittelbar oder mittelbar berühren, insbesondere bestimmte Aspekte der Arbeitszeitgestaltung, erfasst. Die Richtlinie wurde daher auf dieser Grundlage wirksam erlassen. (23)

Dementsprechend wurde die derzeit geltende Richtlinie, die die aus dem Jahr 1993 aufhob und ersetzte, vom Europäischen Parlament und Rat auf der Grundlage das Nachfolgeartikels 137 Absatz 2 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft erlassen. (24) Dies ermöglicht wiederum den Erlass von Richtlinien zur Festlegung von Mindestvorschriften, die auf die Verbesserung insbesondere der Arbeitsumwelt abzielen, um die Sicherheit und die Gesundheit der Arbeitnehmer zu schützen.

Abgesehen vom weiter gefassten Anwendungsbereich der Richtlinie und der Streichung der Bestimmung, dass die wöchentliche Ruhezeit „grundsätzlich den Sonntag [einschließt]“, sind die Bestimmungen der derzeit geltenden Arbeitszeitrichtlinie im Wesentlichen identisch mit denen der vorangegangenen Richtlinien von 1993 und 2000 (25). Aus diesem Grund werden bei den in der vorliegenden Mitteilung dargelegten Entwicklungen gegebenenfalls auch die Antworten berücksichtigt, die der Gerichtshof auf Fragen im Rahmen der früheren Richtlinien gegeben hat. Sofern nichts anderes angegeben ist, stammen die in dieser Mitteilung dargelegten Bestimmungen aus der derzeit geltenden Fassung der Richtlinie 2003/88/EG. Wo nötig wird auf den Wortlaut vorheriger Fassungen hingewiesen. (26)

Im Einklang mit der Rechtsgrundlage sollen durch die Richtlinie „Mindestvorschriften für Sicherheit und Gesundheitsschutz bei der Arbeitszeitgestaltung“ festgelegt werden; dieses Ziel ist in Artikel 1 Absatz 1 und mehreren Erwägungsgründen (27) festgehalten.

Die Rechtsgrundlage und das Ziel der Richtlinie sind Leitprinzipien der Richtlinienauslegung durch den Gerichtshof und müssen daher berücksichtigt werden. Ferner hat es der Gerichtshof im Einklang mit Erwägungsgrund 4 der Richtlinie, in dem es heißt, dass die „Verbesserung von Sicherheit, Arbeitshygiene und Gesundheitsschutz der Arbeitnehmer bei der Arbeit … Zielsetzungen dar[stellen], die keinen rein wirtschaftlichen Überlegungen untergeordnet werden dürfen“, abgelehnt, die wirtschaftlichen und organisatorischen Auswirkungen zu berücksichtigen, die Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit der Frage, ob die Zeit des Bereitschaftsdienstes als Arbeitszeit anzusehen ist, geltend gemacht haben (28).

III. ANWENDUNGSBEREICH DER RICHTLINIE

A. Persönlicher Anwendungsbereich

1. Anwendung der Bestimmungen der Richtlinie auf „Arbeitnehmer“

Obgleich die Richtlinie keinen gesonderten Artikel zu ihrem persönlichen Anwendungsbereich enthält, wird in ihrem verfügenden Teil auf „Arbeitnehmer“ (oftmals in der Wendung „jeder Arbeitnehmer“) Bezug genommen.

Der Begriff „Arbeitnehmer“ ist in der Richtlinie selbst nicht definiert. Im Begleitdokument zum Vorschlag für die Arbeitszeitrichtlinie von 1993 (29) wird vorgeschlagen, die Definition aus der Richtlinie 89/391/EWG (30) zugrunde zu legen, d. h. „jede Person, die von einem Arbeitgeber beschäftigt wird, einschließlich Praktikanten und Lehrlingen, jedoch mit Ausnahme von Hausangestellten“. Der Gerichtshof hat dies jedoch mit der Begründung zurückgewiesen, dass in der Arbeitszeitrichtlinie selbst keine Bezugnahme auf diese Bestimmung der Richtlinie 89/391/EWG enthalten ist. Er schloss außerdem die Anwendung einer Definition gemäß einzelstaatlichen Rechtsvorschriften und/oder Gepflogenheiten aus. (31)

Vielmehr hat der Gerichtshof entschieden, dass dieser Begriff nicht nach Maßgabe der nationalen Rechtsordnungen unterschiedlich ausgelegt werden kann, sondern eine eigenständige unionsrechtliche Bedeutung hat. Er hielt fest, dass der Arbeitnehmerbegriff nicht eng auszulegen ist (32), und dass er „anhand objektiver Kriterien zu definieren [ist], die das Arbeitsverhältnis unter Berücksichtigung der Rechte und Pflichten der betroffenen Personen kennzeichnen. Das wesentliche Merkmal des Arbeitsverhältnisses besteht darin, dass eine Person während einer bestimmten Zeit für eine andere nach deren Weisung Leistungen erbringt, für die sie als Gegenleistung eine Vergütung erhält“. (33) Damit hat der Gerichtshof die Auslegung des Arbeitnehmerbegriffs im Sinne der Richtlinie 2003/88/EG mit der in der Rechtsprechung anerkannten Auslegung des Begriffs im Zusammenhang mit der Arbeitnehmerfreizügigkeit im Sinne von Artikel 45 des Vertrags verknüpft.

Der Gerichtshof hält fest: „Im Rahmen der dem nationalen Gericht obliegenden Prüfung, ob der Betreffende unter den Arbeitnehmerbegriff fällt, muss es sich auf objektive Kriterien stützen und eine Gesamtwürdigung aller Umstände der bei ihm anhängigen Rechtssache vornehmen, die die Art der in Rede stehenden Tätigkeiten und des Verhältnisses zwischen den fraglichen Parteien betreffen.“ (34)

Er gibt jedoch Leitlinien für die Anwendung dieser Kriterien vor und stellt fest, dass die Kategorie „Arbeitnehmer“ im Sinne des Unionsrechts unabhängig von derjenigen auf nationaler Ebene zu sehen ist. (35) So hat er z. B. festgestellt, dass ein bei einer öffentlich-rechtlichen Einrichtung Angestellter unabhängig vom Beamtenstatus ein „Arbeitnehmer“ ist. (36) Weiterhin argumentiert der Gerichtshof, dass gelegentlich und saisonal Beschäftigte mit befristeten Arbeitsverträgen, für die bestimmte Vorschriften des nationalen Arbeitsrechts nicht gelten, in den Geltungsbereich des Begriffs „Arbeitnehmer“ fallen. (37) Der Gerichtshof hat ferner entschieden, dass der Begriff „Arbeitnehmer“ eine Person, die in ein Zentrum für Hilfe durch Arbeit aufgenommen wurde, einschließen kann, und zwar unabhängig davon, wie hoch die Produktivität des Betroffenen ist, woher die Mittel für seine Entlohnung stammen oder ob diese eine eingeschränkte Höhe aufweist. (38)

Der Status der Person nach nationalem Recht ist für die Anwendbarkeit der Arbeitszeitrichtlinie nicht maßgeblich. Die Anwendbarkeit hängt vielmehr davon ab, ob die betreffende Person unter den vom Gerichtshof in seiner Rechtsprechung definierten Arbeitnehmerbegriff fällt, d. h. von der konkreten Arbeitsregelung und insbesondere der Frage, ob die betreffende Person tatsächliche und echte Tätigkeiten unter der Leitung und Aufsicht einer anderen Person gegen Entgelt ausführt.

Dies wiederum bedeutet, dass bestimmte Personen, die gemäß nationalem Recht als „selbstständig erwerbstätig“ gelten, vom Gerichtshof für die Zwecke der Arbeitszeitrichtlinie trotzdem als „Arbeitnehmer“ eingestuft werden könnten. (39) In der Tat hat der Gerichtshof festgestellt, dass „die Einstufung als ‚selbständiger Leistungserbringer‘ nach innerstaatlichem Recht es nicht ausschließt, dass eine Person als ‚Arbeitnehmer‘ im Sinne des Unionsrechts einzustufen ist, wenn ihre Selbständigkeit nur fiktiv ist und damit ein tatsächliches Arbeitsverhältnis verschleiert“ (40). Der Gerichtshof wies auf folgende Aspekte als mögliche Indikatoren zur Bestimmung der Arbeitnehmereigenschaft hin: Die Person handelt nach Weisung ihres Arbeitgebers, insbesondere was ihre Freiheit bei der Wahl von Zeit, Ort und Inhalt ihrer Arbeit angeht (41), sie ist nicht an den geschäftlichen Risiken dieses Arbeitgebers beteiligt (42) und sie ist während der Dauer des Arbeitsverhältnisses in dessen Unternehmen eingegliedert (43).

Im Rahmen der Arbeitszeitrichtlinie gibt es zwar bisher keine Rechtsprechung zur Situation von Freiwilligen, Praktikanten, Personen mit Null-Stunden-Verträgen oder Personen mit zivilrechtlichen Verträgen, jedoch könnte eine Beurteilung auf der Grundlage der oben aufgeführten Kriterien dazu führen, dass Personen in jedweden vertraglichen Beziehungen als „Arbeitnehmer“ eingestuft und mithin von der Arbeitszeitrichtlinie erfasst werden.

2. Anwendung der Richtlinie im Fall von nebeneinander bestehenden Verträgen

Die Arbeitszeitrichtlinie sieht Mindestvorschriften für „Arbeitnehmer“ vor. Es wird indes nicht ausdrücklich geklärt, ob die Bestimmungen absolute Grenzwerte bei nebeneinander bestehenden Verträgen mit einem oder mehreren Arbeitgeber(n) festlegen oder ob sie auf jedes Arbeitsverhältnis einzeln anzuwenden sind. Der Gerichtshof wurde mit dieser Frage bislang nicht befasst.

Wie bereits in früheren Berichten (44) angemerkt, ist die Kommission der Auffassung, dass in Anbetracht der Zielsetzung der Richtlinie, die Gesundheit und Sicherheit der Arbeitnehmer zu verbessern, die Grenzwerte für die durchschnittliche wöchentliche Arbeitszeit sowie die täglichen und wöchentlichen Ruhezeiten so weit wie möglich pro Arbeitnehmer gelten sollten. Die Mitgliedstaaten sollten in ihren Rechtsvorschriften geeignete Überwachungs- und Durchsetzungsmechanismen vorsehen, damit dem Ziel der Richtlinie, die Gesundheit und Sicherheit der Arbeitnehmer zu gewährleisten, voll entsprochen werden kann.

Schließlich kann darauf hingewiesen werden, dass die Richtlinie im Einklang mit dem oben erläuterten Anwendungsbereich nicht auf Arbeitsverhältnisse anwendbar ist, in denen die betreffenden Personen nicht als „Arbeitnehmer“ im Sinne des EU-Rechts gelten. Dies bedeutet beispielsweise, dass die Arbeitszeit von „Freiwilligen“ oder „Selbstständigen“, die nicht als „Arbeitnehmer“ eingestuft werden können, nicht durch die Richtlinie geregelt wird.

B. Sachlicher Anwendungsbereich — erfasste Sektoren

1. Grundsatz: Die Richtlinie gilt für alle Sektoren

Artikel 1 der Arbeitszeitrichtlinie besagt: „… (3) Diese Richtlinie gilt unbeschadet ihrer Artikel 14, 17, 18 und 19 für alle privaten oder öffentlichen Tätigkeitsbereiche im Sinne des Artikels 2 der Richtlinie 89/391/EWG. …“ Artikel 2 der Richtlinie 89/391/EWG über die Durchführung von Maßnahmen zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Arbeitnehmer bei der Arbeit, auf den hier Bezug genommen wird, sieht Folgendes vor: „(1) Diese Richtlinie findet Anwendung auf alle privaten oder öffentlichen Tätigkeitsbereiche (gewerbliche, landwirtschaftliche, kaufmännische, verwaltungsmäßige sowie dienstleistungs- oder ausbildungsbezogene, kulturelle und Freizeittätigkeiten usw.). (2) Diese Richtlinie findet keine Anwendung, soweit dem Besonderheiten bestimmter spezifischer Tätigkeiten im öffentlichen Dienst, z. B. bei den Streitkräften oder der Polizei, oder bestimmter spezifischer Tätigkeiten bei den Katastrophenschutzdiensten zwingend entgegenstehen. In diesen Fällen ist dafür Sorge zu tragen, dass unter Berücksichtigung der Ziele dieser Richtlinie eine größtmögliche Sicherheit und ein größtmöglicher Gesundheitsschutz der Arbeitnehmer gewährleistet ist.“

Im Einklang mit der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs, die dem Ziel der Richtlinie, die Sicherheit und den Gesundheitsschutz der Arbeitnehmer bei der Arbeit zu verbessern, und dem Wortlaut des Artikels 2 Absatz 1 der Richtlinie 89/391/EWG Rechnung trägt, muss der Anwendungsbereich der Arbeitszeitrichtlinie weit ausgelegt werden. (45)

Folglich sind die in Artikel 2 Absatz 2 der Richtlinie 89/391/EWG vorgesehenen Ausnahmen vom Anwendungsbereich eng auszulegen (46) und zwar so, „dass sich ihre Tragweite auf das beschränkt, was zur Wahrung der Interessen, die sie den Mitgliedstaaten zu schützen erlaubt, unbedingt erforderlich ist“ (47).

In der Tat hat der Gerichtshof entschieden, dass diese Ausnahme nicht für die betreffenden Tätigkeitsbereiche in ihrer Gesamtheit gilt. Vielmehr ist sie allein zu dem Zweck eingeräumt worden, „das ordnungsgemäße Funktionieren der Dienste zu gewährleisten, die in Situationen von besonderer Schwere und besonderem Ausmaß — z. B. bei einer Katastrophe —, die insbesondere dadurch gekennzeichnet sind, dass Arbeitnehmer nicht unerheblichen Gefahren für ihre Sicherheit und/oder Gesundheit ausgesetzt sein können und eine Arbeitszeitplanung für die Einsatz- und Rettungsteams nicht möglich ist, für den Schutz der öffentlichen Sicherheit, Gesundheit und Ordnung unerlässlich sind“ (48).

Der Gerichtshof hat festgehalten, dass selbst wenn ein Dienst Ereignisse bewältigen muss, die naturgemäß nicht vorhersehbar sind, die unter gewöhnlichen Umständen damit verbundenen Tätigkeiten, die genau der ihm übertragenen Aufgabe entsprechen, einschließlich der Verhütung von Gefahren für die Sicherheit und/oder die Gesundheit sowie der Arbeitszeiten des Personals, doch im Voraus planbar sind. (49)

Ergo hängt die Möglichkeit, Ausnahmen vom Anwendungsbereich der Richtlinie geltend zu machen, nicht von der Zugehörigkeit der betreffenden Arbeitnehmer zu einem der in der Richtlinie 89/391/EWG erwähnten Sektoren ab. Vielmehr kommt es auf die konkrete Art bestimmter einzelner Aufgaben an, die Arbeitnehmer in diesen Sektoren wahrnehmen. Angesichts der Notwendigkeit, einen wirksamen Schutz des Gemeinwesens zu gewährleisten, rechtfertigen solche Aufgaben eine Ausnahme von den Vorschriften der Richtlinie.

Die Arbeitszeitrichtlinie gilt somit für die Tätigkeiten der Streitkräfte, der Polizei und der Katastrophenschutzdienste. Ebenso gilt sie für andere spezifische Tätigkeiten im öffentlichen Dienst, solange sie unter normalen Umständen durchgeführt werden.

In seiner Rechtsprechung hat der Gerichtshof festgehalten, dass die Richtlinie auf die Tätigkeit von Teams zur medizinischen Grundversorgung sowie auf medizinisches und Pflegepersonal, das in Teams zur medizinischen Grundversorgung Leistungen erbringt, Anwendung findet. (50) Sie gilt auch für andere Notfalldienste, wie z. B. für medizinisches und Pflegepersonal in Teams der medizinischen Grundversorgung und in anderen Stellen, in denen Notfälle außerhalb von Krankenhäusern behandelt werden (51), für Arbeitnehmer in Rettungsdiensten (52), Einsatzkräfte bei der Feuerwehr (53), Gemeindepolizisten (54) oder nichtziviles Personal öffentlicher Verwaltungen, wenn sie ihre Tätigkeit unter normalen Umständen ausführen (55).

2. Abweichungsregelung in Ausnahmefällen

Trotzdem besteht die Möglichkeit, vom Anwendungsbereich der Richtlinie abzuweichen; der Gerichtshof hat hierzu festgehalten, dass Ausnahmen nur in Fällen „außergewöhnlicher Ereignisse zugelassen werden [können], bei denen die ordnungsgemäße Durchführung von Maßnahmen zum Schutz der Bevölkerung in schwerwiegenden kollektiven Gefahrensituationen es gebietet, dass die Bediensteten, die ein solches Ereignis bewältigen müssen, dem mit diesen Maßnahmen verfolgten Ziel absolute Priorität einräumen, damit dieses erreicht werden kann.“ (56)

Dies gilt für „Natur- oder Technologiekatastrophen, Attentate, schwere Unglücksfälle oder andere Ereignisse gleicher Art, deren Schwere und Ausmaß Maßnahmen erfordern, die zum Schutz des Lebens, der Gesundheit und der Sicherheit des Gemeinwesens unerlässlich sind und deren ordnungsgemäße Durchführung in Frage gestellt wäre, wenn alle Vorschriften der Richtlinien 89/391 und 93/104 [Arbeitszeitrichtlinie] beachtet werden müssten“. (57)

Diese vom Gerichtshof ausgelegte Ausnahmeregelung geht auf Artikel 2 Absatz 2 der Richtlinie 89/391/EWG zurück. Dort heißt es: „Diese Richtlinie findet keine Anwendung, soweit dem Besonderheiten bestimmter spezifischer Tätigkeiten im öffentlichen Dienst … zwingend entgegenstehen“ (Hervorhebung durch die Kommission).

Die Kommission ist der Auffassung, dass die Art der Tätigkeit der Arbeitnehmer, die „Tätigkeiten im öffentlichen Dienst“ zur Wahrung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (58) durchführen, das entscheidende Kriterium sein sollte, und nicht etwa die bloße Tatsache, dass es sich um einen Arbeitgeber des öffentlichen Sektors oder eine Beteiligung der öffentlichen Hand bei der Finanzierung oder Organisation des betreffenden Dienstes handelt.

Wenngleich sich der Gerichtshof zu dieser Frage noch nicht ausgesprochen hat, so erscheint es doch ungerechtfertigt, wenn bei den oben erwähnten außergewöhnlichen Ereignissen nur Arbeitnehmer im öffentlichen Sektor vorübergehend von den einschlägigen Vorschriften befreit werden und von Arbeitnehmern im privaten Sektor, z. B. von Beschäftigten in privaten Krankenhäusern, weiterhin die strikte Einhaltung der Bestimmungen der Richtlinie verlangt wird.

In jedem Fall hat der Gerichtshof betont, dass die zuständigen Behörden auch dann, wenn die Richtlinie in außergewöhnlichen Fällen nicht angewandt wird, „eine ‚größtmögliche‘ Sicherheit und einen ‚größtmöglichen‘ Gesundheitsschutz der Arbeitnehmer“ (59) zu gewährleisten haben.

3. Seeleute

In Artikel 1 Absatz 3 der Richtlinie heißt es: „… Diese Richtlinie gilt unbeschadet des Artikels 2 Nummer 8 nicht für Seeleute gemäß der Definition in der Richtlinie 1999/63/EG.“

Im Umkehrschluss bedeutet dies, dass die allgemeine Arbeitszeitrichtlinie für Seeleute gilt, die nicht unter die Richtlinie 1999/63/EG des Rates (60) fallen.

In dieser Richtlinie werden Mindestvorschriften für die Arbeitszeit von Seeleuten festgelegt. Gemäß Paragraf 1 des Anhangs der Richtlinie 1999/63/EG gilt diese „für Seeleute auf allen Seeschiffen, gleich ob in öffentlichem oder privatem Eigentum, die im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats eingetragen sind und die gewöhnlich in der gewerblichen Seeschifffahrt verwendet werden“; in Paragraf 2 werden „Seeleute“ definiert als „alle Personen, die in irgendeiner Eigenschaft an Bord eines Schiffes, für das diese Vereinbarung gilt, beschäftigt oder angeheuert sind oder arbeiten“.

Demnach findet die Richtlinie 1999/63/EG keine Anwendung auf Personen, die an Bord eines Schiffes tätig sind, das gewöhnlich nicht in der „gewerblichen Seeschifffahrt“ verwendet wird. In Anbetracht des Wortlauts des Artikels 1 Absatz 3 (vgl. oben) ist die Kommission der Auffassung, dass diese Personen in den Anwendungsbereich der Arbeitszeitrichtlinie fallen.

4. Sektoren und Arbeitnehmer, für die spezifische Vorschriften gelten

In Artikel 14 der Richtlinie heißt es: „Die Bestimmungen dieser Richtlinie gelten nicht, soweit andere Gemeinschaftsinstrumente spezifischere Vorschriften über die Arbeitszeitgestaltung für bestimmte Beschäftigungen oder berufliche Tätigkeiten enthalten.“

Auf der Grundlage der bestehenden Instrumente der Union gilt die Arbeitszeitrichtlinie nicht für Bereiche, in denen spezifischere Anforderungen bestehen. Dies trifft auf folgende Bereiche zu:

— Junge Arbeitnehmer

Richtlinie 94/33/EG des Rates vom 22. Juni 1994 über den Jugendarbeitsschutz (61).

— Zivilluftfahrt

Richtlinie 2000/79/EG des Rates vom 27. November 2000 über die Durchführung der von der Vereinigung Europäischer Fluggesellschaften (AEA), der Europäischen Transportarbeiter-Föderation (ETF), der European Cockpit Association (ECA), der European Regions Airline Association (ERA) und der International Air Carrier Association (IACA) geschlossenen Europäischen Vereinbarung über die Arbeitszeitorganisation für das fliegende Personal der Zivilluftfahrt (62).

— Straßentransport

Richtlinie 2002/15/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. März 2002 zur Regelung der Arbeitszeit von Personen, die Fahrtätigkeiten im Bereich des Straßentransports ausüben (63) und Verordnung (EG) Nr. 561/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2006 zur Harmonisierung bestimmter Sozialvorschriften im Straßenverkehr und zur Änderung der Verordnungen (EWG) Nr. 3821/85 und (EG) Nr. 2135/98 des Rates sowie zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 3820/85 des Rates (64).

— Grenzüberschreitender Eisenbahnverkehr

Richtlinie 2005/47/EG des Rates vom 18. Juli 2005 betreffend die Vereinbarung zwischen der Gemeinschaft der Europäischen Bahnen (CER) und der Europäischen Transportarbeiter-Föderation (ETF) über bestimmte Aspekte der Einsatzbedingungen des fahrenden Personals im interoperablen grenzüberschreitenden Verkehr im Eisenbahnsektor (65).

— Binnenschifffahrt

Richtlinie 2014/112/EU des Rates vom 19. Dezember 2014 zur Durchführung der von der Europäischen Binnenschifffahrts Union (EBU), der Europäischen Schifferorganisation (ESO) und der Europäischen Transportarbeiter-Föderation (ETF) geschlossenen Europäischen Vereinbarung über die Regelung bestimmter Aspekte der Arbeitszeitgestaltung in der Binnenschifffahrt (66).

Ähnlich wie bei den Seeleuten muss der Anwendungsbereich dieser Richtlinien genau geprüft werden, da in den betreffenden Sektoren manche Arbeitnehmer möglicherweise nicht erfasst sind und mithin unter die allgemeinen Bestimmungen der Arbeitszeitrichtlinie fallen.

C. Anwendungsbereich der Vorschriften

1. Was fällt in den Anwendungsbereich der Richtlinie und was nicht?

Artikel 1 Absatz 2 verweist auf den Gegenstand der Arbeitszeitrichtlinie: „a) die täglichen und wöchentlichen Mindestruhezeiten, der Mindestjahresurlaub, die Ruhepausen und die wöchentliche Höchstarbeitszeit sowie b) bestimmte Aspekte der Nacht- und der Schichtarbeit sowie des Arbeitsrhythmus.“

Im Umkehrschluss bedeutet dies, dass die gesetzliche Arbeitszeit von Arbeitnehmern, d. h. die gesetzlich festgelegte Dauer der Arbeitswoche, bei deren Überschreitung die Arbeitgeber die anfallenden Überstunden oft vergüten müssen, in der Richtlinie nicht geregelt ist und ihre Regelung — unter Beachtung der Höchstgrenze für die durchschnittliche wöchentliche Arbeitszeit gemäß Artikel 6 der Richtlinie (siehe Kapitel VI) — den Mitgliedstaaten obliegt.

Ebenso wenig befasst sich die Arbeitszeitrichtlinie mit der Frage der Vergütung, einschließlich der Höhe, der Art und Weise und der verschiedenen Sätze der Vergütung, die auf nationaler Ebene festgelegt werden können. (67) Wie der Gerichtshof festgehalten hat, geht dies sowohl aus der Zielsetzung als auch aus dem Wortlaut der Bestimmungen der Richtlinie hervor. Darüber hinaus ergibt sich diese Auslegung zweifelsfrei aus Artikel 153 Absatz 5 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union. (68) Die einzige Ausnahme von diesem Grundsatz, die der Gerichtshof anerkennt, ist die Vergütung der Arbeitnehmer, die während des Jahresurlaubs zu gewährleisten ist (siehe Kapitel VII).

2. Mindestvorschriften

Gemäß ihrer Rechtsgrundlage sieht die Arbeitszeitrichtlinie Mindeststandards in den oben genannten Bereichen vor. Ihre Mindestvorschriften sollen gewissermaßen als „Sicherheitsnetz“ für die Gesundheit und die Sicherheit der betroffenen Arbeitnehmer fungieren. (69) Sie sind verbindlich für die Mitgliedstaaten, die dafür Sorge tragen müssen, dass diese Mindeststandards in ihr nationales Recht umgesetzt werden. Dieser Minimalcharakter der Bestimmungen der Richtlinie bedeutet jedoch auch, dass es den Mitgliedstaaten freisteht, für die Sicherheit und den Gesundheitsschutz der Arbeitnehmer günstigere Rechts- und Verwaltungsvorschriften anzuwenden oder zu erlassen.

Artikel 15 der Richtlinie verweist speziell auf diesen Aspekt: „Das Recht der Mitgliedstaaten, für die Sicherheit und den Gesundheitsschutz der Arbeitnehmer günstigere Rechts- und Verwaltungsvorschriften anzuwenden oder zu erlassen oder die Anwendung von für die Sicherheit und den Gesundheitsschutz der Arbeitnehmer günstigeren Tarifverträgen oder Vereinbarungen zwischen den Sozialpartnern zu fördern oder zu gestatten, bleibt unberührt.“

Dies bedeutet wiederum, dass in Fällen, in denen das nationale Recht einen zusätzlichen Schutz für Arbeitnehmer vorsieht, die Mitgliedstaaten selbst über die Bedingungen entscheiden und die EuGH-Auslegungen der Richtlinie nicht auf nationale Bestimmungen anzuwenden sind, die einen weiter reichenden Schutz vorsehen.

Wenn die Mitgliedstaaten von dieser Möglichkeit Gebrauch machen und strengere Bestimmungen erlassen oder anwenden, so ist die Beachtung der durch die Richtlinie aufgestellten Bestimmungen allein anhand der von dieser gezogenen Grenzen zu prüfen. Die Mitgliedstaaten sind weiterhin verpflichtet, „die Einhaltung jeder der in dieser Richtlinie aufgestellten Mindestvorschriften zu gewährleisten“. (70)

3. Regressionsverbot

Wie oben ausgeführt, enthält die Richtlinie Mindestvorschriften, die die Mitgliedstaaten in nationales Recht umsetzen müssen.

Zwar verfügen die Mitgliedstaaten über ein gewisses Maß an Freiheit bei der Art und Weise der Umsetzung und Durchführung dieser Vorschriften, in Artikel 23 der Richtlinie heißt es jedoch: „Unbeschadet des Rechts der Mitgliedstaaten, je nach der Entwicklung der Lage im Bereich der Arbeitszeit unterschiedliche Rechts- und Verwaltungsvorschriften sowie Vertragsvorschriften zu entwickeln, sofern die Mindestvorschriften dieser Richtlinie eingehalten werden, stellt die Durchführung dieser Richtlinie keine wirksame Rechtfertigung für eine Zurücknahme des allgemeinen Arbeitnehmerschutzes dar.“

Der Gerichtshof hatte bisher nicht die Gelegenheit, sich zu dieser Bestimmung der Arbeitszeitrichtlinie zu äußern; indes hat er sich mit einer ähnlichen Bestimmung in der Richtlinie über befristete Arbeitsverträge (71) befasst, wo es in Paragraf 8 Absatz 3 heißt: „Die Umsetzung dieser Vereinbarung darf nicht als Rechtfertigung für die Senkung des allgemeinen Niveaus des Arbeitnehmerschutzes in dem von dieser Vereinbarung erfassten Bereich dienen.“

Hier hat der Gerichtshof entschieden, dass dieser Paragraf in Anbetracht der Ziele der Rahmenvereinbarung, nämlich die Lebens- und Arbeitsbedingungen der betreffenden Arbeitnehmer zu verbessern, nicht eng ausgelegt werden kann. (72)

Außerdem hielt der Gerichtshof zwei Kriterien fest, die im Zusammenhang mit diesem Paragrafen zu prüfen sind (73):

— Vorliegen einer Senkung des „allgemeinen Schutzniveaus“ und

— Zusammenhang zwischen der Senkung und der „Umsetzung“ der Rahmenvereinbarung.

Auch wenn der Gerichtshof festgehalten hat, dass es Sache der nationalen Gerichte ist, eine Herabsetzung des Arbeitnehmerschutzes festzustellen (74), so weist er im Hinblick auf das erste Kriterium dennoch auf Folgendes hin: Die Voraussetzung, dass die Senkung das „allgemeine Niveau des Schutzes“ betrifft, bedeutet, dass von der fraglichen Bestimmung „nur eine Herabsetzung erfasst werden kann, die ihrem Umfang nach so geartet ist, dass sie die nationale Regelung … insgesamt berührt“ (75).

In Bezug auf das zweite Kriterium vertritt der Gerichtshof die Auffassung, dass sich die Voraussetzung des Zusammenhangs mit der „Umsetzung der Rahmenvereinbarung“ nicht nur auf die ursprüngliche Umsetzung der Richtlinie bezieht, sondern auf „alle nationalen Maßnahmen …, die die Erreichung des mit der Richtlinie verfolgten Zieles gewährleisten sollen, einschließlich derjenigen, mit denen nach der eigentlichen Umsetzung die bereits erlassenen nationalen Rechtsvorschriften ergänzt oder geändert werden“. (76) Ausgeschlossen hat er jedoch in Rechtsvorschriften vorgesehene Senkungen, die durch die Notwendigkeit gerechtfertigt sind, „auf ein anderes Ziel als die Umsetzung [der Vereinbarung] hinzuwirken“ (77).

Angesichts des Ziels der Arbeitszeitrichtlinie, Gesundheit und Sicherheit der Arbeitnehmer zu schützen, und der Ähnlichkeit des Wortlauts von Artikel 23 dieser Richtlinie mit dem von Paragraf 8 Absatz 3 der Richtlinie über befristete Arbeitsverträge vertritt die Kommission die Auffassung, dass die oben ausgeführte Argumentation auch für die Arbeitszeitrichtlinie gilt. Dies bedeutet, dass Artikel 23 nicht eng ausgelegt werden kann und dass die beiden oben genannten Kriterien gelten, wenn es darum geht, eine Senkung des allgemeinen Schutzniveaus im Zusammenhang mit der Umsetzung der Richtlinie (was untersagt ist) zu bewerten.

IV. BEGRIFFSBESTIMMUNGEN

A. Arbeits- und Ruhezeiten

Artikel 2 definiert die Begriffe „Arbeitszeit“ und „Ruhezeit“ im Sinne der Richtlinie. „Im Sinne dieser Richtlinie sind: 1. Arbeitszeit : jede Zeitspanne, während der ein Arbeitnehmer gemäß den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften und/oder Gepflogenheiten arbeitet, dem Arbeitgeber zur Verfügung steht und seine Tätigkeit ausübt oder Aufgaben wahrnimmt; 2. Ruhezeit : jede Zeitspanne außerhalb der Arbeitszeit“. Aus Erwägungsgrund 5 der Richtlinie ergibt sich, dass der Begriff „Ruhezeit“ in Zeiteinheiten ausgedrückt werden muss, d. h. in Tagen, Stunden und/oder Teilen davon.

1. Definition der Arbeits- und Ruhezeiten

Den Wortlaut der Richtlinie hat der Gerichtshof dahin ausgelegt, dass die Arbeitszeit nach der Systematik der Richtlinie „im Gegensatz zur Ruhezeit zu sehen ist, da beide Begriffe einander ausschließen“ (78), und dass die Richtlinie „keine Zwischenkategorie zwischen den Arbeitszeiten und den Ruhezeiten vorsieht“ (79).

Der Gerichtshof hat hierzu festgestellt, dass die Begriffe Arbeitszeit und Ruhezeit „nicht nach Maßgabe der Vorschriften der Regelungen der verschiedenen Mitgliedstaaten ausgelegt werden dürfen, sondern gemeinschaftsrechtliche Begriffe darstellen, die anhand objektiver Merkmale unter Berücksichtigung des Regelungszusammenhangs und des Zweckes der Richtlinie zu bestimmen sind, der darin besteht, Mindestvorschriften für Sicherheit und Gesundheitsschutz bei der Arbeitszeitgestaltung der Arbeitnehmer aufzustellen. Denn nur eine solche autonome Auslegung kann die volle Wirksamkeit dieser Richtlinie und eine einheitliche Anwendung der genannten Begriffe in sämtlichen Mitgliedstaaten sicherstellen.“ (80)

Das bedeutet auch, dass die Mitgliedstaaten die Bedeutung dieser Begriffe nicht einseitig festlegen dürfen (81). Hierfür spricht zudem der Umstand, dass die Richtlinie keine Abweichung von ihrem Artikel 2 zulässt (82), in dem u. a. die Begriffe „Arbeitszeit“ und „Ruhezeit“ definiert sind.

Hinsichtlich des Wortlauts von Artikel 2 Absatz 1 lassen sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs (83) und historischen Dokumenten (84) drei kumulative Kriterien ableiten, nach denen sich bestimmen lässt, ob gewisse Zeiträume als „Arbeitszeit“ gelten:

— ein Arbeitnehmer … arbeitet

Dieses erste Kriterium betrifft den räumlichen Aspekt und beinhaltet, dass der „Arbeitnehmer arbeitet“ bzw. „am Arbeitsort anwesend ist“. Diese Auslegung weicht leicht vom englischen Wortlaut der Richtlinie ab. Erklären lässt sich dies durch einen kleinen Unterschied in den verschiedenen Sprachfassungen der Richtlinie: So heißt es z. B. im Französischen: „le travailleur est au travail“ und im Spanischen „el trabajador permanezca en el trabajo“, nicht hingegen „le travailleur travaille“ oder „el trabajador trabaja“.

Da die Bestimmungen des Unionsrechts einheitlich ausgelegt werden müssen, ist es unerlässlich, den Wortlaut der Richtlinie im Lichte der vorhandenen Fassungen in den anderen Amtssprachen auszulegen und anzuwenden. Bei Abweichungen ist eine Bestimmung anhand der Systematik und des Zwecks der Regelung auszulegen, zu der sie gehört. (85)

Im Fall der Arbeitszeitrichtlinie hat diese Auslegung den Gerichtshof dazu veranlasst, das Kriterium des Arbeitnehmers, der … arbeitet als räumliches Kriterium zu betrachten, das auf der Notwendigkeit basiert, dass der Arbeitnehmer sich „an seinem Arbeitsort“ oder „an einem vom Arbeitgeber bestimmten Ort“ aufhält. Dieses Kriterium wurde von Generalanwalt Bot ausdrücklich (86) und vom Gerichtshof implizit ausgelegt (87); letzterer hat wiederholt darauf hingewiesen, dass es bei der Bestimmung der „Arbeitszeit“ entscheidend darauf ankommt, ob der Arbeitnehmer verpflichtet ist, sich an einem vom Arbeitgeber bestimmten Ort aufzuhalten (88).

Zu beachten ist, dass der vom Arbeitgeber bestimmte Ort nicht der Arbeitsplatz sein muss. Wie im Folgenden näher ausgeführt wird, hat der Gerichtshof ferner festgestellt, dass Fahrzeiten in bestimmten Fällen ebenfalls als Arbeitszeit zählen können, wenn die Arbeitszeit der betreffenden Arbeitnehmer nicht auf die Zeit beschränkt werden kann, die sie im Betrieb des Arbeitgebers oder bei Kunden verbringen; dies gilt beispielsweise für Arbeitnehmer ohne festen Arbeitsort wie im Fall Tyco (89).

— ein Arbeitnehmer steht dem Arbeitgeber zur Verfügung

Entscheidend ist hierbei, dass der Arbeitnehmer sich zur Verfügung hält, um gegebenenfalls sofort seine Leistungen erbringen zu können (88).

Dies gilt insbesondere dann, wenn Arbeitnehmer rechtlich verpflichtet sind, den Anweisungen ihres Arbeitgebers Folge zu leisten und ihre Tätigkeit für ihn auszuüben. Können Arbeitnehmer hingegen ohne größere Zwänge über ihre Zeit verfügen und ihren eigenen Interessen nachgehen, so kann dies ein Anhaltspunkt dafür sein, dass der betreffende Zeitraum keine Arbeitszeit ist (90).

— ein Arbeitnehmer hat seine Tätigkeit auszuüben oder seine Aufgaben wahrzunehmen

Hinsichtlich dieses dritten Kriteriums ist unbedingt zu beachten, dass hierfür weder die Intensität noch etwaige Unterbrechungen der Tätigkeiten eine Rolle spielen.

Im Einklang mit dem Ziel der Arbeitszeitrichtlinie, nämlich die Sicherheit und Gesundheit der Arbeitnehmer zu gewährleisten, hat der Gerichtshof entschieden, dass „die Verpflichtung der [Arbeitnehmer], sich zur Erbringung ihrer beruflichen Leistungen am Arbeitsplatz aufzuhalten und verfügbar zu sein, als Bestandteil der Wahrnehmung ihrer Aufgaben anzusehen [ist], auch wenn die tatsächlich geleistete Arbeit von den Umständen abhängt“ (91). Der Gerichtshof hat in der Tat unterstrichen, dass zu den wesentlichen Merkmalen des Begriffes „Arbeitszeit“ im Sinne dieser Richtlinie nicht die Intensität der vom Arbeitnehmer geleisteten Arbeit oder dessen Leistung gehört (92) und dass die betreffende Zeit als Arbeitszeit gelten kann, „unabhängig davon, dass der Betroffene […] keine ununterbrochene berufliche Tätigkeit ausübt“ (93).

Haben nationale Gerichte darüber zu entscheiden, ob bestimmte Zeiten Arbeits- oder Ruhezeiten darstellen, so dürfen sie bei der Prüfung nicht nur die Bestimmungen des nationalen Rechts heranziehen. Sie sollten vielmehr prüfen, welche Bedingungen in der Praxis für die Arbeitszeit der betroffenen Arbeitnehmer gelten (94).

Erfüllt eine bestimmte Zeitspanne bei Zugrundelegung des Wortlauts der Richtlinie und der Rechtsprechung des Gerichtshofs nicht diese Kriterien, so ist sie als „Ruhezeit“ zu betrachten.

2. Anwendung der Begriffsbestimmung auf bestimmte Zeitspannen

a. Bereitschaftsdienst und Rufbereitschaft

Zur Unterscheidung zwischen Bereitschaftsdienst und Rufbereitschaft hat der Gerichtshof konkrete Hinweise gegeben, insbesondere in den Rechtssachen SIMAP, Jaeger und Dellas, bei denen es um in Teams zur medizinischen Grundversorgung oder im Krankenhaus tätige Ärzte bzw. um spezialisierte Erzieher in Internaten für behinderte Jugendliche oder Erwachsene ging (95).

In diesen Fällen stellte der Gerichtshof fest, dass der Bereitschaftsdienst, den Arbeitnehmer in Form persönlicher Anwesenheit am Arbeitsplatz leisten, insgesamt als Arbeitszeit anzusehen ist. In einem solchen Fall müssen die betroffenen Arbeitnehmer während der gesamten Zeitspanne an einem vom Arbeitgeber bestimmten Arbeitsort zur Verfügung stehen, um gegebenenfalls ihre Leistungen zu erbringen. Diese Arbeitnehmer unterliegen zudem erheblich stärkeren Einschränkungen, da sie sich außerhalb ihres familiären und sozialen Umfelds aufhalten müssen und über die Zeit, in der sie nicht in Anspruch genommen werden, weniger frei verfügen können (96).

Diese Auffassung begründete der Gerichtshof mit dem Umstand, dass das Ziel, die Sicherheit und Gesundheit der Arbeitnehmer zu gewährleisten, indem ihnen Mindestruhezeiten sowie angemessene Ruhepausen zugestanden werden, ernsthaft gefährdet würde, wenn der Bereitschaftsdienst in Form persönlicher Anwesenheit nicht als Arbeitszeit zu werten wäre (97).

Zu beachten ist, dass Bereitschaftsdienst unabhängig davon als „Arbeitszeit“ gilt, ob die betreffende Person in dieser Zeit tatsächlich arbeitet (98). Daraus folgt, dass es für die Qualifizierung als „Arbeitszeit“ irrelevant ist, wenn der Arbeitnehmer in dieser Zeit auch untätig ist (99). Ebenso unerheblich für die Qualifizierung eines Bereitschaftsdienstes als Arbeitszeit ist es, wenn den Arbeitnehmern ein Ruheraum zum Ruhen oder Schlafen in der Zeit zur Verfügung steht, in der sie nicht zur Arbeitsleistung herangezogen werden (100).

Zur Verwendung von Gleichwertigkeitsformeln, bei denen die Berechnung der Arbeitszeit im Verhältnis zum geleisteten Bereitschaftsdienst erfolgt, hat der Gerichtshof festgestellt, dass solche Formeln mit der Richtlinie nicht vereinbar sind, wenn sie die Einhaltung der zum Schutz der Sicherheit und der Gesundheit der Arbeitnehmer aufgestellten Mindestvorschriften nicht gewährleisten (101).

Müssen Arbeitnehmer hingegen ständig erreichbar sein, jedoch nicht an einem vom Arbeitgeber bestimmten Arbeitsort anwesend sein, so können sie freier über ihre Zeit verfügen und eigenen Interessen nachgehen. In solchen Fällen, bei denen auch von „Rufbereitschaft“ die Rede ist, gilt nur die Zeit als Arbeitszeit im Sinne der Richtlinie, in der tatsächlich eine Arbeitsleistung erbracht wird, einschließlich der Fahrtzeit zu dem Ort, an dem die Leistung erbracht wird. (102).

b. Fahrtzeiten von Arbeitnehmern ohne festen Arbeitsort zwischen ihrem Wohnort und dem Standort des ersten und des letzten Kunden

In der Rechtssache Tyco hat der Gerichtshof die Frage beantwortet, ob Fahrtzeiten, die Arbeitnehmer ohne festen Arbeitsort zwischen ihrem Wohnort und dem Standort des ersten und des letzten Kunden aufwenden, als „Arbeitszeit“ gelten (103).

In diesem Fall ging es um Techniker, deren Aufgabe es war, an verschiedenen Orten in dem ihnen zugewiesenen Gebiet Sicherheitsvorrichtungen zu installieren und zu warten. Sie mussten sich mindestens einmal pro Woche in die Büros einer Transportlogistikagentur begeben, um Material abzuholen, das sie für ihre Einsätze benötigten. An den anderen Tagen fuhren sie direkt von ihrem Wohnort zu den Standorten, an denen sie ihre Tätigkeiten auszuüben hatten.

Nach Ansicht des Gerichtshofs waren die drei Kriterien für die Betrachtung als „Arbeitszeit“ erfüllt. Zunächst einmal stellte der Gerichtshof fest, dass die Fahrten der Arbeitnehmer zu den Kunden das notwendige Mittel waren, damit diese Arbeitnehmer bei den Kunden technische Leistungen erbringen konnten. Infolgedessen kam der Gerichtshof zu dem Schluss, dass diese Fahrtzeiten als Zeiten zu betrachten sind, in der die Arbeitnehmer ihre Tätigkeit ausüben oder ihre Aufgaben wahrnehmen (104). Zweitens erhielten die Arbeitnehmer eine Liste der Kundentermine für ihre Fahrten und hatten nicht die Möglichkeit, frei über ihre Zeit zu verfügen und ihren eigenen Interessen nachzugehen, so dass sie nach Ansicht des Gerichtshofs ihrem Arbeitgeber zur Verfügung standen (105). Drittens bestätigte der Gerichtshof, dass bei Arbeitnehmern, die durch die Fahrt zu oder von einem Kunden ihre Aufgaben wahrnehmen, auch davon auszugehen ist, dass sie während dieser Fahrt arbeiten. Da die Fahrten untrennbar zum Wesen der Tätigkeit eines Arbeitnehmers gehören, der keinen festen oder gewöhnlichen Arbeitsort hat, kann der Arbeitsort solcher Arbeitnehmer nicht auf die Orte beschränkt werden, an denen sie bei den Kunden ihres Arbeitgebers tätig werden (106).

c. Sonstige Zeitspannen

Da sich der Gerichtshof lediglich zu einigen wenigen Zeitspannen geäußert hat, die als „Arbeitszeit“ gelten, hält es die Kommission für notwendig, Leitlinien auch für andere Zeitspannen zur Verfügung zu stellen. Im Folgenden beschreibt die Kommission, wie sie den Begriff „Arbeitszeit“ in Bezug auf andere Zeitspannen versteht.

— Fahrten zwischen einzelnen Terminen während des Arbeitstages

Im Urteil Tyco hat sich der Gerichtshof nicht mit der Frage befasst, was für Fahrten gilt, die notwendig werden, wenn an einem Arbeitstag an verschiedenen Orten mehrere Arbeitsaufträge erledigt werden. Im betreffenden Fall war dies deshalb nicht notwendig, weil der Arbeitgeber diese Zeitspannen bereits als tägliche Arbeitszeit berücksichtigt hatte (107).

Ausgehend von diesem Urteil und je nach den konkreten Umständen des Einzelfalls, in dem sich diese Frage stellen könnte, vertritt die Kommission jedoch die Ansicht, dass solche Fahrten von einem Termin zum nächsten während des Arbeitstags ebenfalls als Arbeitszeit zu betrachten sind. Dies gilt unter folgenden Voraussetzungen, und zwar

— wenn die betreffenden Fahrten das für die Erbringung der Dienstleistungen an den Kunden erforderliche Mittel darstellen und deshalb als Zeiten anzusehen sind, in denen die Arbeitnehmer ihre Tätigkeit ausüben oder ihre Aufgaben wahrnehmen;

— wenn die betreffenden Arbeitnehmer dem Arbeitgeber in dieser Zeit in dem Sinne zur Verfügung stehen, dass sie den Weisungen des Arbeitgebers unterstehen und über ihre Zeit weder frei verfügen noch ihren eigenen Interessen nachgehen können;

— wenn die Fahrten untrennbar zum Wesen der Tätigkeit des Arbeitnehmers gehören und der Arbeitsort solcher Arbeitnehmer deshalb nicht auf die Orte beschränkt werden kann, an denen sie bei den Kunden ihres Arbeitgebers tätig werden.

— Unregelmäßige Fahrten zu einem anderen Arbeitsort

Im Lichte der bereits dargelegten Kriterien und des Ziels der Richtlinie — Schutz der Gesundheit und Sicherheit der Arbeitnehmer — sprechen wie bei den Fahrten von einem Termin zum anderen während des Arbeitstags dieselben Argumente für die Möglichkeit, Fahrten von Arbeitnehmern als Arbeitszeit zu betrachten, die auf Weisung ihres Arbeitgebers direkt zu den Kundenterminen oder an einen anderen Arbeitsort fahren, statt sich an ihren Hauptarbeitsort zu begeben. Während dieser Zeiten kann die Situation der Arbeitnehmer nämlich mit derjenigen der Arbeitnehmer im Fall Tyco gleichgesetzt werden, da sie von ihren Arbeitgebern an einen anderen Ort geschickt werden als denjenigen, an dem sie gewöhnlich ihre Arbeitsleistung erbringen (108).

— Fahrten zum/vom Arbeitsort

Bezüglich der täglichen Fahrten zu einem festen Arbeitsort gibt es keine Anzeichen dafür, dass diese Zeiten als „Arbeitszeit“ im Sinne der Richtlinie gelten könnten.

Arbeitnehmer mit einem festen Arbeitsort können die Entfernung zwischen ihrem Wohnort und ihrem Arbeitsort bestimmen und über die Zeit auf der Fahrt zum Arbeitsort und zurück frei verfügen, um ihren eigenen Interessen nachzugehen. Ihre Situation unterscheidet sich also von derjenigen im Fall Tyco, in dem der Gerichts die Auffassung vertrat, dass diesen Arbeitnehmern die Möglichkeit genommen wurde, die Entfernung zwischen ihrem Wohnort und dem gewöhnlichen Ort des Beginns und des Endes ihres Arbeitstags frei zu bestimmen (109).

B. Nachtzeit und Nachtarbeiter

In Artikel 2 Absätze 3 und 4 heißt es: „3. ‚Nachtzeit‘ [ist] eine in den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften festgelegte Zeitspanne von mindestens sieben Stunden, welche auf jeden Fall die Zeitspanne zwischen 24 Uhr und 5 Uhr umfasst; 4. ‚Nachtarbeiter‘ ist a) einerseits: jeder Arbeitnehmer, der während der Nachtzeit normalerweise mindestens drei Stunden seiner täglichen Arbeitszeit verrichtet; und b) andererseits: jeder Arbeitnehmer, der während der Nachtzeit gegebenenfalls einen bestimmten Teil seiner jährlichen Arbeitszeit verrichtet, der nach Wahl des jeweiligen Mitgliedstaats festgelegt wird: i) nach Anhörung der Sozialpartner in den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften; oder ii) durch Tarifverträge oder Vereinbarungen zwischen den Sozialpartnern auf nationaler oder regionaler Ebene.“

Die Begriffsbestimmung der „Nachtzeit“ entspricht inhaltlich weitgehend derjenigen des Übereinkommens der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO) über Nachtarbeit (110). Die Begriffsbestimmung, auf die man sich schließlich in der Arbeitszeitrichtlinie geeinigt hat, erlegt den Mitgliedstaaten die Verpflichtung auf, auf nationaler Ebene eine Zeitspanne von sieben Stunden festzulegen, die als „Nachtzeit“ gilt. Demnach handelt es sich bei jeder Arbeit, die innerhalb dieser Zeitspanne geleistet wird, unabhängig von ihrer Dauer um Nachtarbeit.

Ergänzt wird diese Begriffsbestimmung durch die Definition des „Nachtarbeiters“, die auf folgenden Kriterien beruht, nämlich a) dass Arbeitnehmer ihre Arbeit an mindestens drei Stunden ihrer täglichen Arbeitszeit während der Nachtzeit verrichten oder b) dass sie ihre Arbeit gegebenenfalls an einem bestimmten Teil ihrer jährlichen Arbeitszeit während der Nachtzeit verrichten.

Der englische Wortlaut dürfte insoweit fehlerhaft sein, als darin die Kriterien der Buchstaben a und b durch ein „and“ verknüpft sind und so der Eindruck entsteht, es könne sich um kumulative Kriterien handeln. Gleichzeitig werden beide Buchstaben jedoch mit den Worten „on the one hand“ (einerseits) und „on the other hand“ (andererseits) eingeleitet. In einigen anderen Sprachfassungen fehlt dieses „und“ (111), was darauf hindeutet, dass es sich um Alternativen handelt. Diese zweite Auffassung vertritt offenbar auch der Gerichtshof, der in seinem Urteil SIMAP entschieden hat, dass „nach dem Wortlaut des Artikels 2 Nummer 4 Buchstabe a der Richtlinie 93/104 … Nachtarbeiter jeder Arbeitnehmer [ist], der während der Nachtzeit normalerweise mindestens drei Stunden seiner täglichen Arbeitszeit verrichtet“, und dass „nach Artikel 2 Nummer 4 Buchstabe b … die nationalen Gesetzgeber oder, nach Wahl des jeweiligen Mitgliedstaats, die Sozialpartner auf nationaler oder regionaler Ebene die Möglichkeit [haben], auch andere Arbeitnehmer, die während der Nachtzeit einen bestimmten Teil ihrer jährlichen Arbeitszeit verrichten, als Nachtarbeiter anzusehen.“ (112)

Deshalb handelt es sich nach Auffassung der Kommission um alternative Kriterien, sodass Arbeitnehmer, die eines der beiden Kriterien erfüllen, als „Nachtarbeiter“ anzusehen sind.

Im ursprünglichen Vorschlag (113) war ausdrücklich festgehalten, dass Nachtarbeiter Schicht arbeiten können. Dieser Umstand spricht für die Auffassung, dass sich die verschiedenen Kategorien nicht gegenseitig ausschließen, sondern dass ein „Schichtarbeiter“ auch gleichzeitig „Nachtarbeiter“ sein kann. Der Gerichtshof hat diese Auffassung zwar nicht eindeutig bestätigt, jedoch in einem anderen Parallelfall (SIMAP) in ähnlicher Weise entschieden, dass „Ärzte in Teams zur medizinischen Grundversorgung“ sowohl Nachtarbeiter als auch Schichtarbeiter sein können. Damit hat er implizit anerkannt, dass Arbeitnehmer unter beide Definitionen fallen können. (114) In solchen Fällen kommen die betreffenden Arbeitnehmer in den Genuss aller Schutzmaßnahmen für die Arbeitnehmergruppen, zu denen sie gehören.

C. Schichtarbeit und Schichtarbeiter

In Artikel 2 Absätze 5 und 6 heißt es: „5. Schichtarbeit [ist] jede Form der Arbeitsgestaltung kontinuierlicher oder nicht kontinuierlicher Art mit Belegschaften, bei der Arbeitnehmer nach einem bestimmten Zeitplan, auch im Rotationsturnus, sukzessive an den gleichen Arbeitsstellen eingesetzt werden, so dass sie ihre Arbeit innerhalb eines Tages oder Wochen umfassenden Zeitraums zu unterschiedlichen Zeiten verrichten müssen; 6. ‚Schichtarbeiter‘ ist jeder in einem Schichtarbeitsplan eingesetzte Arbeitnehmer.“

Zur Auslegung der Definitionen von „Schichtarbeit“ und „Schichtarbeiter“ gibt es kaum Rechtsprechung des Gerichtshofs. In seinem SIMAP-Urteil hat der Gerichtshof festgestellt, dass die Arbeit von Ärzten, bei der die Arbeitnehmer im Rotationsturnus nacheinander an den gleichen Arbeitsplätzen eingesetzt werden, die Voraussetzungen für ihre Definition als Schichtarbeit erfüllt. (115) In diesem Fall arbeiteten die Arbeitnehmer, bei denen es sich um Ärzte handelte, die im öffentlichen Gesundheitsdienst tätig waren, normalerweise von 8 Uhr bis 15 Uhr. Sie leisteten jedoch alle 11 Tage auch einen Bereitschaftsdienst von 15 Uhr bis 8 Uhr. Nach Ansicht des Gerichtshofs waren die Voraussetzungen für die Definition von „Schichtarbeit“ im Falle dieses „Bereitschaftsdienstes“ in der Gesundheitseinrichtung oder der „Rufbereitschaft“, bei der die Arbeitnehmer ständig erreichbar sein mussten, aus folgenden Gründen erfüllt:

— die Arbeitnehmer wurden im Rotationsturnus nacheinander an den gleichen Arbeitsplätzen eingesetzt;

— außerdem mussten die Ärzte ungeachtet dessen, dass der Bereitschaftsdienst in regelmäßigen Zeitabständen geleistet wird, ihre Arbeit innerhalb eines Tage oder Wochen umfassenden Zeitraums zu unterschiedlichen Zeiten verrichten.

In diesem Fall entschied der Gerichtshof zwar nicht, dass es sich bei der „normalen“ Arbeitszeit der Ärzte um Schichtarbeit gehandelt habe, was aber möglicherweise damit zusammenhängt, dass die Arbeitnehmer damals gleichzeitig auf verschiedenen Arbeitsplätzen arbeiteten. (116)

Wie sich aus der Begriffsbestimmung ergibt, beschränkt sich die „Schichtarbeit“ nicht auf den bekannten „Rotationsturnus“, bei dem die Arbeitnehmer einige Zeit lang eine bestimmte Arbeitszeit haben und dann die Arbeitszeit wechseln, wobei sich diese Rotation gewöhnlich auf drei Arbeitszeiten von je 8 Stunden Dauer pro Tag erstreckt.

Wie oben ausgeführt, können „Schichtarbeiter“ auch „Nachtarbeiter“ sein. Fällt ein Arbeitnehmer unter mehr als eine dieser Definitionen, so hat er Anspruch auf die mit beiden verknüpften Schutzmaßnahmen.

D. Mobile Arbeitnehmer

Gemäß Artikel 2 Absatz 7 ist „7. ‚mobiler Arbeitnehmer : jeder Arbeitnehmer, der als Mitglied des fahrenden oder fliegenden Personals im Dienst eines Unternehmens beschäftigt ist, das Personen oder Güter im Straßen- oder Luftverkehr oder in der Binnenschifffahrt befördert‘“.

Die Unterscheidung zwischen mobilem und nicht mobilem Personal für die Zwecke der Arbeitszeitrichtlinie gehörte zu den Aspekten, die bei der Ausarbeitung der Richtlinie 2000/34/EG erörtert wurden und Eingang in den Richtlinientext gefunden haben (117).

Nach der Richtlinie 93/104/EG war es zweifelhaft, ob der Ausschluss bestimmter Branchen für alle Arbeitnehmer dieser Branchen gelten sollte oder nur für diejenigen, die hinsichtlich ihrer Mobilität besonderen Verpflichtungen unterlagen (118). Mit der Änderungsrichtlinie wurde deshalb das Ziel verfolgt, bestimmte Rechtsvorschriften für mobiles Personal einzuführen und gleichzeitig dafür zu sorgen, dass die nicht mobilen Arbeitskräfte in Branchen mit mobilem Personal in den Genuss einer Arbeitszeitregelung kommen können, die den allgemeinen Bestimmungen entspricht.

Nach dem Wortlaut dieser Richtlinie fallen unter den Begriff der „mobilen Arbeitnehmer“ nur solche, die gleichzeitig

— Mitglied des fahrenden oder fliegenden Personals sind;

— im Dienst eines Unternehmens beschäftigt sind, das Personen oder Güter befördert;

— im Straßen- oder Luftverkehr oder in der Binnenschifffahrt arbeiten.

Der Begriff „mobile Arbeitnehmer“ hat in dieser Richtlinie eine eigene Bedeutung und ist untrennbar mit dem Kriterium des „fahrenden oder fliegenden“ Personals verknüpft. Er stellt auf die spezifischen Arbeitsbedingungen und besonderen Tätigkeitsmerkmale der betreffenden Arbeitnehmer ab (z. B. dass sie hauptsächlich im Rahmen von grenzüberschreitenden Tätigkeiten während einer bestimmten Zeit am Arbeitsort arbeiten und leben). Damit unterscheiden sie sich von anderen mobilen Arbeitnehmern wie entsandten Arbeitnehmern, Wanderarbeitnehmern oder Grenzgängern. Zudem folgt aus dieser Begriffsbestimmung, dass nicht alle „fahrenden“ oder „fliegenden“ Arbeitnehmer „mobile Arbeitnehmer“ sind.

Diese Definition der Richtlinie 2003/88/EG hängt mit der Ausnahmeregelung der Arbeitszeitrichtlinie für mobile Arbeitnehmer zusammen (siehe nachfolgend Punkt IX.D.1).

Wie jedoch bereits unter Punkt III.B.4 erörtert wurde, fallen mobile Arbeitnehmer, für die keine besonderen Rechtsvorschriften für den Verkehrssektor gelten, unter die Arbeitszeitrichtlinie.

E. Arbeitnehmer auf Offshore-Anlagen

Nach Artikel 2 Absatz 8 sind „8) Tätigkeiten auf Offshore-Anlagen : Tätigkeiten, die größtenteils auf oder von einer Offshore-Plattform (einschließlich Bohrplattformen) aus direkt oder indirekt im Zusammenhang mit der Exploration, Erschließung oder wirtschaftlichen Nutzung mineralischer Ressourcen einschließlich Kohlenwasserstoffe durchgeführt werden, sowie Tauchen im Zusammenhang mit derartigen Tätigkeiten, entweder von einer Offshore-Anlage oder von einem Schiff aus.“

Bislang hat diese Begriffsbestimmung noch keine konkreten Fragen aufgeworfen, und es gibt keine Rechtsprechung des Gerichtshofes dazu.

F. Angemessene Ruhezeiten

Nach Artikel 2 Absatz 9 bedeutet „9) ausreichende Ruhezeiten : die Arbeitnehmer müssen über regelmäßige und ausreichend lange und kontinuierliche Ruhezeiten verfügen, deren Dauer in Zeiteinheiten angegeben wird, damit sichergestellt ist, dass sie nicht wegen Übermüdung oder wegen eines unregelmäßigen Arbeitsrhythmus sich selbst, ihre Kollegen oder sonstige Personen verletzen und weder kurzfristig noch langfristig ihre Gesundheit schädigen.“

Auf den Begriff der ausreichenden Ruhezeiten wird sowohl in Erwägungsgrund 5 der Richtlinie Bezug genommen, in dem es heißt, dass „alle Arbeitnehmer … angemessene Ruhezeiten erhalten [sollten]“, als auch in den Artikeln 20 und 21, die Ausnahmeregelungen für mobile Arbeitnehmer und Arbeitnehmer auf Offshore-Anlagen sowie Arbeitnehmer an Bord von seegehenden Fischereifahrzeugen vorsehen. Er bezieht sich somit auf Arbeitnehmer, die nicht unter die Bestimmungen zu den Ruhezeiten der Artikel 3 bis 5 fallen. Diese besonderen Ausnahmebestimmungen sehen vor, dass diese Arbeitnehmer im Rahmen eines Mindestmaßes an Schutz Anspruch auf „angemessene Ruhezeiten“ haben. (119)

Da es hierzu keine Festlegungen in Zeiteinheiten und auch keine Rechtsprechung gibt, ist der Begriff der „ausreichenden Ruhezeit“ nach Auffassung der Kommission im Lichte des konkreten Sachverhalts auszulegen, in dem er anzuwenden ist. Insbesondere sind die Besonderheiten zu berücksichtigen, die für die Arbeitszeitregelung der drei betroffenen Arbeitnehmergruppen — mobile Arbeitnehmer, Arbeitnehmer auf Offshore-Anlagen und Arbeitnehmer an Bord von seegehenden Fischereifahrzeugen — relevant sind.

V. MINDESTRUHEZEITEN

Das Recht von Arbeitnehmern auf tägliche und wöchentliche Ruhezeiten ist in Artikel 31 Absatz 2 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union verankert.

Erwägungsgrund 5 der Arbeitszeitrichtlinie bestätigt die Bedeutung von Ruhezeiten mit den Worten: „Alle Arbeitnehmer sollten angemessene Ruhezeiten erhalten. Der Begriff ‚Ruhezeit‘ muss in Zeiteinheiten ausgedrückt werden, d. h. in Tagen, Stunden und/oder Teilen davon. Arbeitnehmern in der Gemeinschaft müssen Mindestruhezeiten — je Tag, Woche und Jahr — sowie angemessene Ruhepausen zugestanden werden.“ …

In der Richtlinie sind drei Arten von Ruhezeiten definiert, nämlich die tägliche Ruhezeit (Artikel 3), die Ruhepause (Artikel 4) und die wöchentliche Ruhezeit (Artikel 5). Artikel 7 sieht außerdem einen bezahlten Jahresurlaub vor, der zunächst als „jährliche Ruhezeit“ (120) bezeichnet wurde und auf den später noch eingegangen wird (Kapitel VII).

Es ist darauf hinzuweisen, dass es Ausnahmen von diesen Vorschriften gibt und dass die Voraussetzungen für die Inanspruchnahme dieser Ausnahmen und die damit verbundenen Schutzmaßnahmen in Kapitel IX näher beschrieben werden.

A. Tägliche Ruhezeit

In Artikel 3 heißt es: „Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, damit jedem Arbeitnehmer pro 24-Stunden-Zeitraum eine Mindestruhezeit von elf zusammenhängenden Stunden gewährt wird.“

Bei der Verpflichtung, jedem Arbeitnehmer eine Ruhezeit von elf zusammenhängenden Stunden zu gewähren, handelt es sich um eine Mindestanforderung; die nationalen Umsetzungsvorschriften enthalten oft strengere Regelungen und gewähren Arbeitnehmern beispielsweise längere tägliche Ruhezeiten oder sehen eine tägliche Höchstarbeitszeit vor. Die Kommission betrachtete sie als ein „Sicherheitsnetz“ zum Schutz der Gesundheit und Sicherheit der betroffenen Arbeitnehmer (120), das auch den Erfordernissen der Wirtschaftlichkeit und von Schichtarbeit Rechnung trug (120).

Die elf Stunden täglicher Ruhezeit müssen zusammenhängen. Demnach darf die Ruhezeit der Arbeitnehmer nicht unterbrochen werden, es sei denn, der betreffende Mitgliedstaat hat in zulässiger Weise von einer Ausnahmeregelung Gebrauch gemacht (siehe Kapitel IX).

Den Arbeitnehmern steht eine tägliche Ruhezeit pro 24-Stunden-Zeitraum zu. In der Richtlinie wird dieser Zeitraum jedoch nicht als Kalendertag definiert. Das würde nämlich de facto auf eine Arbeitszeitregelung hinauslaufen, die sich nicht mit den normalen Arbeitszeiten deckt (121).

Durch die Einführung eines Rahmens von 24-Stunden-Zeiträumen schreibt die Richtlinie eine gewisse Regelmäßigkeit der täglichen Ruhezeiten vor. Der Gerichtshof hat hierzu entschieden: „Um einen wirksamen Schutz der Sicherheit und Gesundheit des Arbeitnehmers zu gewährleisten, muss somit grundsätzlich vorgesehen werden, dass eine Arbeitsperiode regelmäßig von einer Ruheperiode abgelöst wird.“ (122) Der Zweck der täglichen Ruhezeit besteht darin, dass Arbeitnehmer sich für eine bestimmte Anzahl von Stunden aus ihrer Arbeitsumgebung zurückziehen können. Diese müssen zusammenhängen und „sich auch unmittelbar an eine Arbeitsperiode anschließen“, damit der Arbeitnehmer die Möglichkeit hat, „sich zu entspannen und sich von der mit der Wahrnehmung seiner Aufgaben verbundenen Ermüdung zu erholen“ (122).

Falls keine Ausnahmeregelung gilt, bedeutet das, dass die zusammenhängende Arbeitszeit auf 13 Stunden begrenzt ist (abzüglich der im Folgenden erörterten Ruhepause), an die sich eine Ruhezeit von mindestens 11 Stunden anschließen muss. Die „normale“ Regelung der Richtlinie lässt es nicht zu, dass Arbeitnehmer mehr als 13 zusammenhängende Stunden arbeiten, da dies dem Zweck der Bestimmung zuwiderlaufen würde. Solche Arbeitszeiten können somit nur unter den in Kapitel IX beschriebenen Bedingungen erlaubt sein.

B. Ruhepausen

In Artikel 4 heißt es: „Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, damit jedem Arbeitnehmer bei einer täglichen Arbeitszeit von mehr als sechs Stunden eine Ruhepause gewährt wird; die Einzelheiten, insbesondere Dauer und Voraussetzung für die Gewährung dieser Ruhepause, werden in Tarifverträgen oder Vereinbarungen zwischen den Sozialpartnern oder in Ermangelung solcher Übereinkünfte in den innerstaatlichen Rechtsvorschriften festgelegt.“

Nach Artikel 4 haben Arbeitnehmer Anspruch auf eine Ruhepause, wenn ihre tägliche Arbeitszeit mehr als 6 Stunden beträgt. Die Festlegung der Dauer und der Voraussetzungen für die Gewährung dieser Ruhepause soll jedoch in Tarifverträgen oder innerstaatlichen Rechtsvorschriften erfolgen.

1. Dauer der Ruhepause

In Erwägungsgrund 5 heißt es, dass Ruhezeiten, zu denen auch die Ruhepausen zählen, in Zeiteinheiten ausgedrückt werden müssen und dass die Arbeitnehmer Anspruch auf „angemessene Ruhepausen“ haben. (123)

Nach Ansicht der Kommission müssen die Ruhepausen, auf die Arbeitnehmer Anspruch haben, deshalb eindeutig in Zeiteinheiten festgelegt sein; auch wenn die Dauer der Ruhepause durch Tarifvertrag oder nationales Recht festgelegt werden muss, so gilt doch, dass allzu kurze Pausen gegen die Richtlinienbestimmungen verstoßen würden.

2. Zeitliche Planung der Ruhepause

Hier gilt in ähnlicher Weise, dass die Richtlinie zwar die Festlegung der Bedingungen, unter denen die Ruhepause gewährt wird, den Tarifverträgen oder dem nationalen Recht überlässt; in jedem Fall sollte die Ruhepause den Arbeitnehmern jedoch ein effektives Ruhen ermöglichen, wenn sie täglich mehr als 6 Stunden arbeiten. Sie sollte daher zeitlich so geplant sein, dass sie der Arbeitszeit des Arbeitnehmers angepasst ist und spätestens nach 6 Stunden Arbeit in Anspruch genommen werden kann.

3. Bedingungen der Ruhepause

Die „Ruhepause“, auf die Arbeitnehmer gemäß Artikel 4 der Richtlinie Anspruch haben, sollte eine „Ruhezeit“ sein, was sich eindeutig daraus ergibt, dass sie in Erwägungsgrund 5 und im Kapitel „Mindestruhezeiten“ ausdrücklich genannt wird.

In Anbetracht der Begriffsbestimmungen von „Arbeitszeit“ und „Ruhezeit“ bedeutet dies, dass die Arbeitnehmer nicht dazu verpflichtet sein sollten, an ihrem Arbeitsplatz zu bleiben, ihrem Arbeitgeber zur Verfügung zu stehen oder ihre Tätigkeiten oder Aufgaben wahrzunehmen. Ruhepausen, in denen Arbeitnehmer ohne größere Zwänge über ihre Zeit verfügen und ihren eigenen Interessen nachgehen können, sind daher keine Arbeitszeiten (124). Pausen brauchen deshalb nicht als „Arbeitszeit“ angerechnet zu werden, da sie „Ruhezeiten“ sind. Das nationale Recht kann allerdings — wie oben, ausgeführt — etwas anderes vorsehen, da die Mitgliedstaaten für die Sicherheit und den Gesundheitsschutz der Arbeitnehmer günstigere Vorschriften anwenden können, z. B. indem sie Pausen als „Arbeitszeit“ rechnen.

Verlangt der Arbeitgeber hingegen von den Arbeitnehmern, an ihrem Arbeitsplatz zu bleiben und zur Verfügung zu stehen, um erforderlichenfalls Leistungen zu erbringen, so handelt es sich selbst dann um „Arbeitszeit“, wenn keinerlei Tätigkeit ausgeübt wird; den Anspruch der Arbeitnehmer auf eine Pause während des Arbeitstags erfüllen solche Zeiten also nicht.

4. Umsetzungsverpflichtungen der Mitgliedstaaten

Die Richtlinie lässt die Festlegung der Dauer und Voraussetzungen für die Gewährung der Ruhepause durch Tarifvertrag zu. Dennoch bleiben die Mitgliedstaaten zur Umsetzung der Richtlinie verpflichtet (125). Sie müssen deshalb dafür sorgen, dass alle Arbeitnehmer einschließlich derjenigen, für die kein Tarifvertrag gilt, Anspruch auf eine Ruhepause haben.

Nach dem Wortlaut der Richtlinie werden Dauer und Voraussetzungen für die Gewährung dieser Ruhepause in Tarifverträgen oder in den innerstaatlichen Rechtsvorschriften festgelegt. Dies bedeutet wiederum, dass die nationalen Umsetzungsvorschriften die Festlegung der Dauer und Voraussetzungen der Ruhepause nicht den individuellen Abmachungen zwischen Arbeitnehmer und Arbeitgeber überlassen dürfen.

C. Wöchentliche Ruhezeit

In Artikel 5 heißt es: „Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, damit jedem Arbeitnehmer pro Siebentageszeitraum eine kontinuierliche Mindestruhezeit von 24 Stunden zuzüglich der täglichen Ruhezeit von elf Stunden gemäß Artikel 3 gewährt wird. Wenn objektive, technische oder arbeitsorganisatorische Umstände dies rechtfertigen, kann eine Mindestruhezeit von 24 Stunden gewählt werden.“ Artikel 16 bestimmt außerdem: „Die Mitgliedstaaten können für die Anwendung der folgenden Artikel einen Bezugszeitraum vorsehen, und zwar a) für Artikel 5 (wöchentliche Ruhezeit) einen Bezugszeitraum bis zu 14 Tagen; …“

Artikel 5 der Vorgängerrichtlinie 93/104/EG war etwas anders formuliert und enthielt den folgenden Satz: „Die Mindestruhezeit gemäß Absatz 1 schließt grundsätzlich den Sonntag ein.“ Diese Bestimmung wurde jedoch vom Gerichtshof für nichtig erklärt, der die Auffassung vertrat, dass die Verpflichtung zur Festlegung des Sonntags anstelle eines anderen Wochentags als Ruhetag nicht durch die Rechtsgrundlage der Richtlinie gedeckt war, die der Sicherheit und dem Gesundheitsschutzes der Arbeitnehmer dient (126). Der betreffende Satz wurde dann im Zuge der Änderung der Richtlinie durch die Richtlinie 2000/34/EG (127) gestrichen.

Obwohl es derzeit nur Rechtsprechung zur wöchentlichen Ruhezeit gibt, geht die Kommission im Folgenden auch kurz auf Wortlaut und Zielsetzung der Richtlinie ein.

1. Ununterbrochene Mindestruhezeit von 35 Stunden pro Woche

Wie oben ausgeführt, haben Arbeitnehmer nach Artikel 5 der Arbeitszeitrichtlinie „pro Siebentageszeitraum“ Anspruch auf eine Mindestruhezeit von 24 Stunden zuzüglich der täglichen Ruhezeit von elf Stunden, was bedeutet, dass die elf Stunden tägliche Ruhezeit nicht von der wöchentlichen Ruhezeit abgezogen werden dürfen.

Daraus ergibt sich eine kontinuierliche Ruhezeit von 35 Stunden.

Wie oben ausgeführt, handelt es sich dabei um eine Mindestvorschrift. Den Mitgliedstaaten steht es frei, zusätzliche oder längere Ruhezeiten festzulegen, solange die Mindestruhezeit eingehalten wird.

2. Ruhezeit pro Siebentageszeitraum („wöchentliche Ruhezeit“)

Nach Artikel 5 ist Arbeitnehmern eine wöchentliche Ruhezeit „pro Siebentageszeitraum“ zu gewähren. Da die Richtlinie dem Schutz der Gesundheit und Sicherheit der Arbeitnehmer dient, verlangt sie eine gewisse Regelmäßigkeit der wöchentlichen Ruhezeit, auf die Arbeitnehmer Anspruch haben.

Aus diesem Artikel ergibt sich, dass Siebentageszeiträume festzulegen sind. Nach Auffassung der Kommission sollten Arbeitnehmer innerhalb dieser Zeiträume Anspruch auf eine wöchentliche Ruhezeit haben. Allerdings lässt sich der Richtlinie nicht entnehmen, dass die wöchentliche Ruhezeit in jedem Siebentageszeitraum am gleichen Wochentag gewährt werden müsste. Auch hier gilt, dass die Mitgliedstaaten zwar strengere Regelungen einführen können, dass die Richtlinie jedoch ein System nicht verbietet, bei dem der Arbeitnehmer in Woche 1 am Dienstag seine Ruhezeit hat, in Woche 2 am Donnerstag und in Woche 3 am Sonntag usw.

Vorgeschrieben ist, dass pro Siebentageszeitraum eine wöchentliche Ruhezeit gewährt werden muss. Wann dies geschieht, hängt von den betreffenden Siebentageszeiträumen ab, was auch zu aufeinanderfolgenden Arbeitszeiträumen von bis zu 12 Tagen führen könnten, die nur durch die täglichen Ruhezeiten unterbrochen werden (128).

3. Wöchentliche Ruhezeit über einen Bezugszeitraum von 14 Tagen

Abgesehen von dem oben beschriebenen Spielraum für die Festlegung der wöchentlichen Ruhezeiten pro Siebentageszeitraum erlaubt Artikel 16 der Arbeitszeitrichtlinie die Festlegung eines Bezugszeitraums von 14 Tagen für die wöchentliche Ruhezeit. In ihrem Vorschlag (129) hatte die Kommission hierzu ausgeführt, dass es sich bei den Ruhezeiten um „angemessene Mindestwerte [handelt], die den wirtschaftlichen Erfordernissen und den sachlichen Zwängen im Zusammenhang mit Schichtarbeitsplänen insofern Rechnung tragen, als die wöchentliche Ruhezeit über einen Zwei-Wochen-Zeitraum verteilt abgegolten werden kann. Dies trägt der erforderlichen Flexibilität Rechnung, die sich in zahlreichen Abschlüssen der Sozialpartner von ‚Produktivitäts‘-Vereinbarungen manifestiert.“ (129)

Daraus folgt, dass das nationale Recht die Berechnung der wöchentlichen Ruhezeit aufgrund eines Durchschnitts über zwei Wochen erlauben könnte. Dann hätten Arbeitnehmer Anspruch auf entweder zwei Zeiträume von jeweils 35 Stunden oder auf eine doppelte wöchentliche Ruhezeit.

Die Artikel 5 und 16 schreiben wiederum eine gewisse Regelmäßigkeit vor, indem sie dafür sorgen, dass Arbeitnehmer pro Zwei-Wochen-Zeitraum Anspruch auf eine bestimmte Ruhezeit haben. Sie schreiben jedoch nicht vor, dass diese Ruhezeit während jedes Zwei-Wochen-Zeitraums auf die gleichen Tage fallen müsste.

Die nationalen Umsetzungsvorschriften sollten somit gewährleisten, dass pro Zwei-Wochen-Zeitraum entweder zwei wöchentliche Ruhezeiten von je 35 Stunden oder eine doppelte wöchentliche Ruhezeit gewährt wird.

4. Kürzere wöchentliche Ruhezeit in bestimmten Fällen

Artikel 5 letzter Satz ermöglicht die Verkürzung der wöchentlichen Ruhezeit auf 24 Stunden, wenn objektive, technische oder arbeitsorganisatorische Umstände dies rechtfertigen.

Diese Bestimmung wurde bislang nicht vom Gerichtshof ausgelegt. Die Abgrenzung ihres genauen Anwendungsbereichs ist daher schwierig. Es gibt jedoch zwei Anhaltspunkte, an denen sich die Klärung dieser Bestimmung orientieren könnte.

Zunächst einmal wurde diese Bestimmung in den gemeinsamen Standpunkt aufgenommen, um eine Lösung anzubieten für den Fall, dass sich das Problem der Schichtarbeiter stellen sollte, die für die letzte Schicht am Samstag und die erste Schicht am Montag eingeteilt sind, sodass sie nur eine kontinuierliche Ruhezeit von 24 Stunden in Anspruch nehmen könnten (130). Zweitens hat der Gerichtshof wiederholt festgestellt, dass in Anbetracht der Zielsetzung der Richtlinie Ausnahmen von ihrem Anwendungsbereich und ihren Bestimmungen eng auszulegen sind (131).

Obgleich diesen Gesichtspunkten keine entscheidende Bedeutung zukommt und diese Ausnahmeregelung auch auf andere Fälle als auf Schichtarbeiter angewandt werden könnte, sollte von ihr nur zurückhaltend und in konkreten Einzelfällen Gebrauch gemacht werden.

VI. WÖCHENTLICHE HÖCHSTARBEITSZEIT

Das Recht der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer auf eine Begrenzung der Höchstarbeitszeit ist in der Charta der Grundrechte der Europäischen Union niedergelegt.

Die Arbeitszeitrichtlinie kann insofern als konkreter Ausdruck dieses Rechts angesehen werden, als in Artikel 6 eine wöchentliche Höchstarbeitszeit festgelegt ist: „Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, damit nach Maßgabe der Erfordernisse der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Arbeitnehmer: a) die wöchentliche Arbeitszeit durch innerstaatliche Rechts- und Verwaltungsvorschriften oder in Tarifverträgen oder Vereinbarungen zwischen den Sozialpartnern festgelegt wird; b) die durchschnittliche Arbeitszeit pro Siebentageszeitraum 48 Stunden einschließlich der Überstunden nicht überschreitet.“ Den Rahmen für die Konkretisierung dieses Rechts bildet ein Bezugszeitraum, der in Artikel 16 festgelegt ist: „Die Mitgliedstaaten können für die Anwendung der folgenden Artikel einen Bezugszeitraum vorsehen, und zwar […] b) für Artikel 6 (wöchentliche Höchstarbeitszeit) einen Bezugszeitraum bis zu vier Monaten. Die nach Artikel 7 gewährten Zeiten des bezahlten Jahresurlaubs sowie die Krankheitszeiten bleiben bei der Berechnung des Durchschnitts unberücksichtigt oder sind neutral; […]“. Während Abweichungen von der wöchentlichen Höchstarbeitszeit nur für „selbstständig erwerbstätige Personen“ und für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer zulässig sind, die einer Opt-out-Option zugestimmt haben, sind Abweichungen vom Bezugszeitraum gemäß Artikel 16 in anderen, im Folgenden beschriebenen Fällen möglich, werden jedoch durch Artikel 19 eingeschränkt, wie in Kapitel IX unten beschrieben.

Der Sonderstatus der Begrenzung der Wochenarbeitszeit wurde auch vom Gerichtshof betont, der mehrfach festgestellt hat, dass „in Anbetracht sowohl des Wortlauts [der Richtlinie] als auch ihrer Zielsetzung und Systematik die verschiedenen Bestimmungen, die sie in Bezug auf die Höchstdauer der Arbeit und die Mindestruhezeit enthält, besonders wichtige Regeln des Sozialrechts der Gemeinschaft sind, die jedem Arbeitnehmer als ein zum Schutz seiner Sicherheit und seiner Gesundheit bestimmter Mindestanspruch zugutekommen müssen“ (132).

A. Wöchentliche Höchstarbeitszeit

1. Welche Zeiten müssen für die wöchentliche Höchstarbeitszeit berücksichtigt werden?

Die wöchentliche Höchstarbeitszeit gilt für den oben beschriebenen und vom Gerichtshof (133) verwendeten Begriff der Arbeitszeit.

Darüber hinaus ist in der Richtlinie ausdrücklich festgelegt, dass Überstunden bei der Berechnung der durchschnittlichen wöchentlichen Höchstarbeitszeit zu berücksichtigen sind. Dies entspricht der oben dargelegten Definition des Begriffs Arbeitszeit, der nicht zwischen „gesetzlicher“ Arbeitszeit und Zeitspannen unterscheidet, die zum Beispiel nach nationalem Recht als „Überstunden“ oder „Bereitschaftszeit“ gelten und insbesondere für die Zwecke der Bezahlung unterschiedlich behandelt werden.

2. Die Höchstarbeitszeit beträgt 48 Stunden

Die wöchentliche Höchstarbeitszeit beträgt 48 Stunden pro Siebentageszeitraum. Damit wird ein Mindeststandard festgelegt und die Mitgliedstaaten können, wie oben dargelegt, auch ein höheres Schutzniveau vorsehen.

3. Absolute Höchstdauer

In seiner Rechtsprechung hat der Gerichtshof betont, dass die Mitgliedstaaten die Reichweite der Arbeitszeitrichtlinie nicht einseitig festlegen können, d. h. die Mitgliedstaaten dürfen in ihrer Umsetzung der Richtlinie das Recht der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer gemäß Artikel 6 Absatz 2 auf eine Arbeitszeit von nicht mehr als 48 Stunden pro Woche (134) keinen Bedingungen oder Beschränkungen unterwerfen.

Der Gerichtshof hat darauf hingewiesen, dass die Mitgliedstaaten die Wirksamkeit dieser Bestimmung sicherstellen müssen. Er kam zum Beispiel zu dem Schluss, dass die Anwendung einer Maßnahme, bei der ein Arbeitnehmer gegen seinen Willen auf einen anderen Dienstposten versetzt wird, weil er die Einhaltung der wöchentlichen Höchstarbeitszeit gefordert hat, die praktische Wirksamkeit dieser Bestimmung zunichtemacht: „Die Angst vor solchen Retorsionsmaßnahmen, gegen die keine Klagemöglichkeit gegeben wäre, könnte nämlich Arbeitnehmer, die sich durch eine von ihrem Arbeitgeber getroffene Maßnahme für beschwert halten, davon abschrecken, ihre Rechte gerichtlich geltend zu machen, und wäre folglich geeignet, die Verwirklichung des mit der Richtlinie verfolgten Ziels in schwerwiegender Weise zu gefährden.“ (135)

Ferner stellte der Gerichtshof fest, dass bereits eine Überschreitung dieser Obergrenze gegen diese Bestimmung verstößt, ohne dass darüber hinaus nachgewiesen werden braucht, dass dem Arbeitnehmer ein spezifischer Nachteil entstanden ist. (136)

B. Eine Obergrenze, die als Durchschnittswert berechnet werden kann

1. Wie lange ist der Bezugszeitraum?

Wie in Artikel 6 festgelegt, kann die wöchentliche Arbeitszeit, die zur Überprüfung der Einhaltung der Obergrenze herangezogen wird, als Durchschnittswert berechnet werden. Die Mitgliedstaaten können für die Berechnung der durchschnittlichen wöchentlichen Arbeitszeit für alle Branchen und alle Tätigkeiten einen Zeitraum von bis zu vier Monaten festlegen.

Ausnahmsweise kann der Bezugszeitraum in bestimmen Fällen verlängert werden; für diese Fälle gilt Artikel 19. Weitere Einzelheiten zu den Bedingungen für diese Ausnahmen und deren Umfang werden in Kapitel IX dargelegt. Angesichts der eingeschränkten Möglichkeiten einer Abweichung vom Bezugszeitraum hat der Gerichtshof jedenfalls festgehalten, dass „der Bezugszeitraum auf keinen Fall zwölf Monate überschreiten darf“, und sich somit für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer „ein Mindestschutz bestimmen [lässt], der auf jeden Fall zu verwirklichen ist“ (137).

2. Welche Zeiten dürfen nicht in den Bezugszeitraum eingerechnet werden?

Im Hinblick auf den Bezugszeitraum, der zur Berechnung der durch