BEGRÜNDUNG

1.KONTEXT DES VORSCHLAGS

•Gründe und Ziele des Vorschlags

Dieser Vorschlag ist ein wichtiger Schritt zur Stärkung der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion (WWU). Ein enger integriertes Finanzsystem wird die Widerstandsfähigkeit der WWU im Falle widriger Schocks erhöhen, da private Risiken leichter über Grenzen hinweg geteilt werden können, während eine Mitübernahme von Risiken durch die öffentliche Hand weniger notwendig wird. Um dies zu erreichen, muss die EU die Bankenunion nun vollenden und alle Bausteine der Kapitalmarktunion (CMU) einführen. In der Mitteilung der Kommission vom 11. Oktober 2017 wird dargelegt, wie die Bankenunion vollendet werden kann, indem im Rahmen des am 6. Dezember 2017 von der Kommission vorgelegten Fahrplans zur Stärkung der WWU Risikominderung und Risikoteilung parallel vorangebracht werden.

Die hohen Bestände an notleidenden Krediten (NPL) und notleidenden Risikopositionen (NPE) abzubauen und ihre künftige Anhäufung zu verhindern, ist zentraler Bestandteil der Unionsbemühungen mit dem Ziel, die Risiken im Bankensystem weiter zu verringern und dafür zu sorgen, dass sich die Banken auf die Kreditvergabe an Unternehmen und Verbraucher konzentrieren können. Die laufenden Gespräche im Rat bestätigen, dass weitere Fortschritte beim Abbau notleidender Kredite für die Vollendung der Bankenunion – eine der obersten Prioritäten der Agenda der EU-Führungsspitzen – unerlässlich sind.

Hohe NPL-Bestände können das Unternehmensergebnis einer Bank vor allem auf zwei Wegen beeinträchtigen. Zum einen generieren NPL für eine Bank weniger Erträge als planmäßig bediente Kredite, was die Rentabilität der Bank schmälert und Verluste verursachen kann, die ihr Kapital verringern. Schlimmstenfalls können diese Effekte die Überlebensfähigkeit einer Bank gefährden, was sich wiederum auf die Finanzstabilität auswirken kann. Zweitens binden NPL einen erheblichen Teil der personellen und finanziellen Mittel einer Bank. Dadurch wiederum kann die Bank weniger Kredite vergeben, insbesondere auch an kleine und mittlere Unternehmen (KMU).

Das verringerte Kreditangebot trifft vor allem KMU, da sie in erheblich höherem Maße auf Bankkredite setzen als größere Unternehmen. In der Folge leiden das Wirtschaftswachstum und die Schaffung von Arbeitsplätzen. Bankkredite sind häufig überteuert, und das Volumen der Bankkredite an KMU ist durch die Finanzkrise von 2008 drastisch eingebrochen. Dies bremst die Entwicklung und Expansion von KMU.

Gut entwickelte Sekundärmärkte für NPL gehören ebenfalls zu den Bausteinen einer funktionsfähigen Kapitalmarktunion. Die Vollendung der Kapitalmarktunion hat für die Kommission insbesondere auch deshalb Priorität, weil damit für europäische Unternehmen – allen voran KMU und innovative Wachstumsunternehmen – neue Finanzierungsquellen erschlossen werden sollen. Auch wenn es beim Kapitalmarktunion-Projekt vor allem darum geht, den Zugang der EU-Unternehmen zu Nichtbankenfinanzierungen zu erleichtern und ihnen mehr Quellen für diese Art der Finanzierung zu erschließen, wird dabei doch auch die große Bedeutung der Banken für die Finanzierung der EU-Wirtschaft anerkannt. Deshalb zielt ein Arbeitsschwerpunkt der Kapitalmarktunion darauf ab, die Fähigkeit der Banken zur Kreditvergabe an die Unternehmen zu verbessern, unter anderem, indem ihnen bessere Möglichkeiten eröffnet werden, Sicherheiten, die zur Besicherung von Krediten gestellt werden, zu verwerten. Der hohe Bestand an NPL verlangt einen ganzheitlichen Ansatz. Auch wenn die Hauptverantwortung für den Abbau der hohen NPL-Bestände weiterhin bei den Banken und Mitgliedstaaten liegt, besteht angesichts der Verflechtung des Bankensystems in der EU und insbesondere im Euroraum doch auch auf EU-Ebene ein klares Interesse daran, dass der derzeitige Anteil an notleidenden Krediten verringert und ein künftiges Auflaufen solcher Kredite verhindert wird. Insbesondere könnten von Mitgliedstaaten mit einem hohen Anteil an NPL bedeutende Spillover-Effekte auf die EU-Gesamtwirtschaft ausgehen, sowohl was die Finanzstabilität als auch was das Wirtschaftswachstum angeht.

Die Notwendigkeit entschiedener und umfassender Maßnahmen wurde im „Aktionsplan für den Abbau notleidender Kredite in Europa“, der am 11. Juli 2017 vom Rat „Wirtschaft und Finanzen“ gebilligt wurde, anerkannt. Dieser Aktionsplan sieht einen umfassenden Ansatz vor, der auf einen Mix aus komplementären Politikmaßnahmen in folgenden vier Bereichen setzt: (i) Bankenaufsicht und -regulierung, (ii) Reform der Regelungen für Umstrukturierung, Insolvenz und Schuldenbeitreibung, (iii) Entwicklung von Sekundärmärkten für ausfallgefährdete Vermögenswerte und (iv) Förderung der Umstrukturierung des Bankensystems. Die Maßnahmen in diesen Bereichen sollen auf nationaler Ebene und – wo sinnvoll – auf Unionsebene ergriffen werden. Einige Maßnahmen werden sich stärker auf die Risikobewertung der Banken bei der Kreditvergabe auswirken, während andere eine zügige Anerkennung und eine bessere Handhabung notleidender Krediten fördern und wieder andere den Marktwert solcher notleidenden Kredite erhöhen werden. Diese Maßnahmen verstärken sich gegenseitig und können nur im Zusammenspiel ausreichende Wirkung entfalten.

Zusammen mit den anderen von der Kommission vorgeschlagenen Maßnahmen sowie den Maßnahmen des einheitlichen Aufsichtsmechanismus (Single Supervisory Mechanism – SSM) und der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde (EBA) ist dieser Vorschlag zentraler Bestandteil der diesbezüglichen Anstrengungen. Indem die Kommission verschiedene sich gegenseitig ergänzende Maßnahmen vorschlägt, hilft sie angemessene Rahmenbedingungen zu schaffen, die den Banken die Handhabung notleidender Kredite in ihren Bilanzen ermöglichen und das Risiko einer künftigen Aufhäufung von NPL senken.

Die Banken werden verpflichtet, ausreichende Rückstellungen vorzunehmen, wenn neue Kredite notleidend werden. Dadurch werden angemessene Anreize gesetzt, NPL frühzeitig anzugehen und es nicht zu einer übermäßigen Anhäufung von NPL kommen zu lassen.

Werden Kredite notleidend, werden die Banken dank effizienterer Durchsetzungsmechanismen für besicherte Kredite in der Lage sein, diese NPL anzugehen, wobei die Schuldner durch angemessene Garantien geschützt werden.

Sollten die Bestände an notleidenden Krediten dennoch zu sehr anschwellen – wie es derzeit bei einigen Banken und in einigen Mitgliedstaaten der Fall ist –, werden die Banken die Möglichkeit haben, diese NPL auf effizienten, wettbewerbsfähigen und transparenten Sekundärmärkten an andere Akteure zu verkaufen. Die Aufsichtsbehörden werden ihnen hierfür Leitlinien an die Hand geben und zu diesem Zweck ihre bestehenden bankenspezifischen „Säule-2-Befugnisse“ aus der Eigenkapitalrichtlinie (Capital Requirements Directive – CRD) nutzen. Haben sich NPL auf breiter Basis zu einem erheblichen Problem ausgewachsen, können die Mitgliedstaaten nationale Vermögensverwaltungsgesellschaften einrichten oder andere Maßnahmen im Rahmen der geltenden Beihilfe- und Bankenabwicklungsvorschriften treffen.

Dieser Vorschlag sieht eine gesetzlich vorgeschriebene aufsichtsrechtliche Letztsicherung vor, die ein künftiges übermäßiges Anwachsen von notleidenden Krediten ohne ausreichende Verlustdeckung in den Bankbilanzen verhindern soll. Mit dieser Maßnahme werden verschiedene andere Maßnahmen ergänzt, die im Einklang mit der Mitteilung der Kommission „Zweiter Fortschrittsbericht über den Abbau notleidender Kredite in Europa“ heute vorgestellt wurden. Um den Banken eine bessere Handhabung von NPL zu ermöglichen, hat die Kommission außerdem einen gesonderten Vorschlag vorgelegt, der i) den Schutz gesicherter Gläubiger dadurch verbessert, dass er ihnen effizientere außergerichtliche Verfahren zur Beitreibung von Mitteln aus besicherten Krediten an Schuldner-Unternehmen eröffnet, und ii) ungerechtfertigte Hindernisse für die Bedienung von Krediten durch Dritte und für die Übertragung von Krediten beseitigt, um die Sekundärmärkte für notleidende Kredite weiterzuentwickeln. Die Mitgliedstaaten erhalten außerdem Leitlinien dafür, wie sie gegebenenfalls unter uneingeschränkter Achtung des EU-Banken- und -Beihilferechts nationale Vermögensverwaltungsgesellschaften (VVG) einrichten können. Die VVG-Blaupause enthält praktische Empfehlungen für die Gestaltung und den Aufbau von Vermögensverwaltungsgesellschaften auf nationaler Ebene, die auf den bewährten Praktiken nach früheren Erfahrungen der Mitgliedstaaten aufbauen.

Diese Initiativen verstärken sich gegenseitig. Mit der vorgeschriebenen aufsichtlichen Letztsicherung wird sichergestellt, dass Kreditverluste bei künftigen notleidenden Krediten hinreichend gedeckt sind, wodurch deren Abwicklung oder Veräußerung erleichtert wird. Die VVG-Blaupause kann Mitgliedstaaten bei der Umstrukturierung ihrer Banken eine Hilfe sein, falls sie für notleidende Kredite eine Vermögensverwaltungsgesellschaft einrichten wollen. Die Auswirkungen werden durch den Vorstoß zur Weiterentwicklung der Sekundärmärkte für notleidende Kredite verstärkt, da diese mehr Wettbewerb bei der Nachfrage nach notleidenden Krediten erzeugen und deren Marktwert erhöhen würden. Darüber hinaus senkt eine beschleunigte Durchsetzung von Sicherheiten als schneller Mechanismus für deren Verwertung die Kosten für die Abwicklung notleidender Kredite.



•Kohärenz mit den bestehenden Vorschriften in diesem Bereich