STELLUNGNAHME Nr. 3/96 zum Europäischen Garantiefonds zur Förderung der Film- und Fernsehproduktion (96/C 338/01)

DER RECHNUNGSHOF DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -

gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 188c Absatz 4 Unterabsatz 2,

gestützt auf den Beschluß 94/375/EG des Rates vom 6. Juni 1994 über die Mitgliedschaft der Gemeinschaft im Europäischen Investitionsfonds,

gestützt auf die Satzung des Europäischen Investitionsfonds (EIF), die vom Rat der Gouverneure der Europäischen Investitionsbank am 25. Mai 1994 verabschiedet wurde (1),

nach Kenntnisnahme des von der Kommission vorgelegten Vorschlags Nr. 95/0281(CNS) vom 14. November 1995 für einen Beschluß des Rates zur Einrichtung eines Europäischen Garantiefonds zur Förderung der Film- und Fernsehproduktion,

gestützt auf das beim Hof eingegangene Ersuchen des Rates der Europäischen Union um Stellungnahme des Rechnungshofes zu diesem Vorschlag -

HAT FOLGENDE STELLUNGNAHME ANGENOMMEN:

ERSTER TEIL

Bemerkungen und Kommentare

1. Die Tatsache, daß der Europäische Garantiefonds zur Förderung der Film- und Fernsehproduktion keine Rechtspersönlichkeit besitzt und seine Jahresabschlüsse Bestandteil derjenigen der Union sind, könnte im Wortlaut des Beschlußvorschlags erwähnt werden.

2. Das Fehlen der Rechtspersönlichkeit hat mehrere Konsequenzen.

Erstens wird der Fonds aus dem Gemeinschaftshaushalt dotiert, d. h. es werden Mittel bereitgestellt, um eine Rücklage zu bilden. Diese Rücklage wird sich anschließend um den Saldo aus der Bewirtschaftung des Fonds verringern oder erhöhen. Daher hält der Hof den Begriff "Kapital" in Artikel 5 des Beschlußvorschlags für ungenau, denn die in ein Sonderkonto eingesetzten Mittel sind der Art nach Haushaltsmittel, die zur Bildung einer "Rücklage" beitragen, wogegen der Begriff "Kapital" sich nur auf eine selbständige rechtliche Einrichtung mit eigener Rechtspersönlichkeit beziehen kann.

Zweitens weist der Hof, da es sich um Haushaltsmittel handelt, darauf hin, daß er automatisch eine Kontrolle über diese Mittel gemäß den ihm nach Artikel 188c des Vertrags sowie gemäß der Haushaltsordnung übertragenen Befugnissen (2) ausüben wird. Diese Kontrolle muß sowohl bei der Prüfung der Rechnungsführung (Überprüfung der Zuverlässigkeit und der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Einnahmen und Ausgaben) als auch hinsichtlich der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung erfolgen, selbst wenn diese delegiert ist.

Der Umstand, daß im Rahmen von Garantietransaktionen oder von Sondervereinbarungen Dritte selbst Beiträge zu dem beim EIF eingerichteten Sonderkonto leisten kön nen, beschränkt in keiner Weise das Prüfungsrecht, das der Hof sowohl über die von der Union gezahlten Summen als auch für die durch den Betrieb des Garantiemechanismus erwirtschafteten neuen Ressourcen ausüben kann.

3. Offenbar kann der Begriff europäisches Werk Bedingungen unterliegen, etwa der Nationalität der Produktions- oder Vertriebsgesellschaft (für die Definition eines Europäischen Unternehmens wird auf den zweiten Gedankenstrich des Absatzes 2 Artikel 2 verwiesen). Dennoch verdient der Begriff "Europäischer Kino- und Fernsehfilm" eine eigenständige Weiterentwicklung, um den Inhalt durch eine unabhängige und erläuternde Definition zu verdeutlichen.

4. Jede Produktions- oder Vertriebsgesellschaft kann unabhängig von ihrer Form, sofern sie unmittelbar oder mittelbar und ständig durch öffentliche oder private juristische Personen, die Staatsangehörige eines Mitgliedstaates sind, oder durch natürliche Personen mit einer europäischen Staatsangehörigkeit kontrolliert wird, Leistungen des Fonds erhalten.

In Artikel 2 Absatz 2 zweiter Gedankenstrich wird eine Mehrheitsbeteiligung erwähnt; demnach muß der Begriff der Kontrolle im weitesten Sinne ausgelegt werden und sich auf den unmittelbaren oder mittelbaren Besitz von mehr als 50 % beziehen. Folglich sollte eher der rechtliche Begriff Tochterunternehmen und nicht nur die Definition der Kontrolle zugrunde gelegt werden, die sich gelegentlich auf den Begriff der tatsächlichen Befugnis zur Leitung und Verwaltung bezieht (von der üblicherweise ab einer bestimmten Schwelle des Besitzes von Stimmrechten auszugehen ist; siehe verschiedene Bestimmungen der Richtlinie 83/349/EWG des Rates über den konsolidierten Abschluß).

Im übrigen können die Bedingungen für den Besitz direkt oder indirekt sein, d. h. der Begriff der Mehrheitsbeteiligung ist so aufzufassen, daß er die Beteiligungen einschließt, die zwischengeschaltete juristische Personen besitzen. Nach Auffassung des Hofes besteht somit in Artikel 2 Absatz 2 zweiter Gedankenstrich eine Verwirrung zwischen dem Begriff der Mehrheitsbeteiligung und den Modalitäten des Besitzes der Unternehmen, der direkter oder indirekter Art sein kann.

Um Rechtsmißbrauch und Rechtsumgehungen vorzubeugen, könnte verbindlich vorgeschrieben werden, daß der Sitz des Empfängerunternehmens auf dem Gebiet der Union liegen muß.

5. In bezug auf die Interventionsformen ist der Fonds nach dem Wortlaut in Artikel 3 Absatz 2 erster Gedankenstrich des Beschlußvorschlags ermächtigt, Garantien für Einzeltransaktionen wie auch für Projektpakete zu gewähren.

Da ein Projektpaket meistens aus einem Katalog mehrerer Operationen besteht, die von demselben Unternehmen durchgeführt werden, wird der Fonds womöglich für Garantieleistungen in beträchtlicher Höhe in Anspruch genommen, wenn die Kaution für eine Serie von Operationen gewährt wird, für die kein globaler Hoechstsatz vorgegeben ist. In Artikel 4 sind nämlich verbindliche Hoechstgrenzen nur für Einzeltransaktionen vorgesehen; demnach bestuende die einzige Begrenzung für die Finanzierung der Projektpakete in der Globalsumme der verbindlichen Hoechstgrenzen für jede einzelne finanzierte Transaktion des Katalogs oder eines Teils des Katalogs.

Letztlich müßte der Fonds womöglich für bestimmte Vertriebsfirmen oder Produzenten unverhältnismäßig hohe Verpflichtungen eingehen.

Im Interesse einer ordnungsgemäßen Verwaltung und der Risikostreuung regt der Hof an, Artikel 4 zu ändern und eine Hoechstgrenze mit einem verbindlichen Wert für Projektpakete vorzusehen.

6. Garantien können sowohl für kurzfristige Kredite gewährt werden, die praktisch als Vorschüsse auf Einnahmen angesehen werden können, als auch für mittel- bzw. langfristige Darlehen.

Dennoch müßten, unbeschadet der internen Verwaltungsvorschriften des Fonds, die Garantien vorzugsweise für Darlehen gewährt werden, für die keine dingliche Sicherheit gestellt werden konnte oder bei denen nur nachrangige Sicherheiten bestehen. Auch sollte für nachgeordnete Darlehen, die zuletzt zurückgezahlt werden, aber jederzeit in eine Kapitalbeteiligung umgewandelt werden können, nicht prioritär Zugang zu den Interventionen des Fonds gewährt werden, da der Darlehensgeber damit eine Möglichkeit erhält, bei Schwierigkeiten die Kontrolle über den Darlehensnehmer zu übernehmen.

In jedem Fall tritt bei Schuldnerausfall der Fonds in Höhe des gewährleisteten Betrags in die Rechtsfolge des Finanzmittlers ein, der das Darlehen gewährt hat.

7. Hinsichtlich der Verwaltungs- und Interventionsmodalitäten ist vor allem in Artikel 4 des Beschlußvorschlags vorgesehen, die übernommenen Risiken nach Möglichkeit zwischen dem Europäischen Garantiefonds zur Förderung der Film- und Fernsehproduktion und dem Europäischen Investitionsfonds zu teilen.

Nun hat aber im Gegensatz zum Europäischen Garantiefonds für die Film- und Fernsehproduktion der Europäische Investitionsfonds eine andere und eigenständige Rechtspersönlichkeit gegenüber seinen Mitgliedern (teilweise die Union, aber auch die EIB und die verschiedenen Finanzinstitute und Banken) (3).

Daher obliegt die Entscheidung über eine gemeinsame Intervention des Garantiefonds mit dem EIF nur den Beschluß- und Verwaltungsgremien des EIF, also der Hauptversammlung, bzw. im Fall einer Befugnisübertragung dem Aufsichtsrat oder dem Finanzausschuß. Der Beschlußvorschlag kann somit zwar gemeinsame Interventionen anregen, sie aber in keinem Fall im voraus vorsehen oder Modalitäten vorgeben.

Überdies ist bei einer gemeinsamen Intervention des EIF mit dem audiovisuellen Garantiefonds darauf zu achten, daß die Risikoaufteilung auf die beiden Fonds systematisch bei sämtlichen Dossiers erfolgt. Damit soll vermieden werden, daß der Beauftragte, in diesem Fall der EIF, lediglich Garantien für Übernahmevorschläge übernimmt, die von vornherein lebensfähig bzw. gewinnträchtig erscheinen. Die Modalitäten der Risikoverteilung auf die beiden Fonds sollten in einer Vereinbarung festgelegt werden, die der Kommission (eventuell nach Stellungnahme des Beratenden Ausschusses) sowie den ermächtigten Gremien des EIF zur Genehmigung vorzulegen ist.

8. Zur einfacheren Verwaltung des Fonds hielt die Union es für sinnvoll, bestimmte Kompetenzen an den Europäischen Investitionsfonds zu übertragen, der im Auftrag handelt.

Dieser Auftrag ist nur ein Teilauftrag, da der Beschluß über die Gewährung der Garantie letztlich in der Zuständigkeit der Kommission liegt und bei der derzeitigen Sachlage der EIF vor allem mit der Aktenprüfung beauftragt ist. Demgegenüber werden in Artikel 6 offensichtlich verfrüht die besonderen Bestimmungen dieses Mandats festgelegt; eigentlich sollte der Inhalt eines Mandats, dessen Wortlaut mit der Kommission noch zu vereinbaren ist, nicht im voraus geregelt werden. Außerdem sind offenbar einige der in diesem Artikel aufgeführten Befugnisse lediglich natürliche Attribute einer übertragenen Verwaltung (z. B. die Möglichkeit, mit Dritten Verträge auf Risiko des Fonds abzuschließen).

9. Darüber hinaus muß man sich fragen, ob es angemessen ist, die Verwaltung der Haushaltsmittel zu einer Drittstelle auszulagern (in diesem Fall zum EIF).

Gleichfalls müßten die vom Fonds eventuell erwirtschafteten Gewinne logischerweise wenn nicht vollständig, so doch zumindest zum Teil (im Fall gemeinsamer Finanzierungen) als Haushaltsmittel betrachtet werden.

Nun garantiert aber das System der Selbstversorgung des Fonds in keiner Weise den Rücklauf der Gewinne an die Union in Form von Haushaltseinnahmen.

Eine direkte Verwaltung solcher Mittel wäre möglicherweise transparenter, ohne deshalb die Beteiligung Dritter auszuschließen, da bereits geeignete Haushaltsverfahren zur Vereinnahmung und Verwaltung solcher externen Beiträge sowohl für die Ausgaben als auch für die Einnahmen bestehen.

ZWEITER TEIL

Änderungsvorschläge

10. In den folgenden Tabellen stellt der Hof die Änderungen und Anmerkungen dar, die er zur Änderung des ihm vorgelegten Beschlußvorschlags des Rates für angemessen hält.

Diese Stellungnahme wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 11. Juli 1996 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Bernhard FRIEDMANN

Präsident

(1) ABl. Nr. L 173 vom 7. 7. 1994, S. 1.

(2) Dieses Recht wird übrigens ausdrücklich auch im letzten Erwägungsgrund des Beschlußvorschlags erwähnt.

(3) In diesem Sinne hatte der Beschluß 94/375/EWG des Rates vom 6. Juni 1994 nur das Ziel, die Gemeinschaft zu ermächtigen, sich als Mitglied des EIF zu beteiligen.

STELLUNGNAHME DES HOFES ZUM EUROPÄISCHEN GARANTIEFONDS ZUR FÖRDERUNG DER FILM- UND FERNSEHPRODUKTION

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