Sonderbericht Nr. 9/2003

zum System der Festsetzung der Beihilfesätze für Ausfuhren von Agrarerzeugnissen (Ausfuhrerstattungen), zusammen mit den Antworten der Kommission

(Vorgelegt gemäß Artikel 248 Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags)

(2003/C 211/01)

INHALT

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LISTE DER ABKÜRZUNGEN

GD Landwirtschaft Generaldirektion Landwirtschaft der Kommission

GMO Gemeinsame Marktorganisation

WTO Welthandelsorganisation

VMP Vollmilchpulver

MMP Magermilchpulver

fob frei an Bord

ZUSAMMENFASSUNG

I. Ausfuhrerstattungen sind an Ausführer gezahlte Beihilfen zur Ermöglichung der Ausfuhr landwirtschaftlicher Erzeugnisse auf den Weltmarkt.

II. Dafür fallen erhebliche Kosten zulasten des Gemeinschaftshaushalts an. Im Jahr 2000 beliefen sich die entsprechenden Ausgaben auf 5,6 Milliarden Euro und im Jahr 2001 auf 3,4 Milliarden Euro.

III. Ziel der Prüfung war es, die von der Kommission angewandte Methode zur Festsetzung der Ausfuhrerstattungssätze zu bewerten. Dazu wurden die vier Erzeugnisgruppen ausgewählt, bei denen Ausfuhrerstattungen die größte Rolle spielen: Fleisch und Fleischerzeugnisse, Milch und Milcherzeugnisse, Getreide und Zucker. Auf diese vier Erzeugnisgruppen zusammen entfallen mehr als 85 % der Ausgaben für Ausfuhrerstattungen.

IV. Es geht nicht um die Erzielung möglichst hoher Ausfuhrmengen. Bei der Marktverwaltung legt die Kommission den Schwerpunkt auf die Herstellung von Stabilität auf dem Binnenmarkt auf einem Preisniveau, bei dem vermieden wird, dass die Erzeugnisse in das kostenaufwendigere Interventionssystem gelangen. Ausfuhrerstattungen sind eines der Instrumente zur Verwirklichung dieses Ziels.

V. Der Kommission standen zwar im Allgemeinen reichlich Marktinformationen zur Verfügung, doch diese waren nicht immer aktuell, vollständig oder objektiv. Häufig war nicht klar, welcher Gebrauch von den Informationen gemacht wurde und wie sie sich auf die tatsächlich festsetzten Erstattungssätze auswirkten. Die Kommission betont, dass die Festsetzung der Erstattungssätze das Ergebnis einer komplexen Bewertung ist. Sie definiert allerdings keine Marktparameter für diese Bewertung.

VI. Hinsichtlich der Festsetzung der Erstattungssätze machte die Kommission keine näheren Angaben zu ihren Arbeitsmethoden und lieferte auch keine systematischen, kohärenten Erläuterungen zu den festgesetzten Erstattungssätzen. Für die in der Antwort der Kommission erwähnten Managementkontrollen lagen keine systematischen Nachweise vor.

VII. Mit den Ausfuhrerstattungen soll die Differenz zwischen EU-Binnenmarkt- und Weltmarktpreisen so weit wie nötig ausgeglichen werden. Die Kommission ermittelt diese Differenz bei Milcherzeugnissen, Getreide und Zucker anhand von Richtpreisen oder Börsennotierungen. Bei Rindfleisch geschieht dies nicht, da sie behauptet, es gebe keine Weltmarktpreise. In den meisten Fällen geht aus den Berechnungen der Kommission hervor, dass die Erstattung die veranschlagte Differenz nicht übersteigt. Die Berechnungen der Kommission lassen allerdings erkennen, dass während erheblicher Abschnitte des Prüfungszeitraums der EU-Binnenmarktpreis abzüglich der Erstattung bei einigen Milcherzeugnissen unter dem Weltmarktpreis liegt.

WAS SIND AUSFUHRERSTATTUNGEN UND WIE WERDEN DIE ERSTATTUNGSSÄTZE FESTGESETZT?

1. Ausfuhrerstattungen werden an Betriebe gezahlt, die landwirtschaftliche Erzeugnisse in Länder außerhalb der EU ausführen. Sie sollen hauptsächlich die Vermarktung von Agrarerzeugnissen in diesen Ländern dadurch erleichtern, dass die Ausführer einen Ausgleich für die Differenz zwischen den EU-Binnenmarktpreisen und den in der Regel niedrigeren Preisen auf dem Weltmarkt erhalten.

2. Die Ausgaben für Ausfuhrerstattungen sind im Rahmen der WTO-Abkommen zurückgegangen. Ihre Zukunft hängt von internationalen handelspolitischen Verhandlungen ab. Zulasten des Gemeinschaftshaushalts fallen weiterhin erhebliche Kosten an: Im Jahr 2000 beliefen sich die entsprechenden Ausgaben auf 5,6 Milliarden Euro und im Jahr 2001 auf 3,4 Milliarden Euro.

Abbildung 1

Aufschlüsselung der Ausfuhrerstattungen nach Erzeugnisgruppen für das EAGFL-Haushaltsjahr 2001

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3. Die haushaltswirksamen Kosten werden von zwei Faktoren bestimmt: vom Volumen der ausgeführten Erzeugnisse und von dem von der Kommission für die verschiedenen Erzeugnisse festgesetzten Ausfuhrerstattungssatz. Die Kommission steuert das Volumen der ausgeführten Erzeugnisse durch Ausfuhrlizenzen.

4. Bei einigen Erzeugnissen ist der Erstattungssatz im Verhältnis zum Weltmarktpreis recht hoch, und in einigen Fällen, insbesondere bei Zucker, liegt er deutlich über dem Weltmarktpreis. Tabelle 1 enthält einen Vergleich einer Auswahl geprüfter Erstattungssätze mit den jeweiligen Weltmarktpreisen.

Tabelle 1

Vergleich zwischen Erstattungssätzen und Weltmarktpreisen

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Quelle:

GD Landwirtschaft.

5. Die Marktabteilungen der Generaldirektion Landwirtschaft der Kommission, die nach Erzeugnisgruppen gegliedert sind, sind dafür zuständig, Ausfuhrerstattungssätze für die einzelnen infrage kommenden Erzeugnisse vorzuschlagen. Diese Vorschläge werden dem betreffenden Verwaltungsausschuss (bestehend aus Vertretern der Mitgliedstaaten) einzeln zur Abstimmung vorgelegt. Stimmt der Ausschuss mit qualifizierter Mehrheit gegen den Kommissionsvorschlag, was in der Praxis selten der Fall ist, wird der Vorschlag an den Rat verwiesen. Anderenfalls beschließt die Kommission die vorgeschlagenen Erstattungssätze.

6. In bestimmten Erzeugnissektoren (z. B. Rindfleisch und Milcherzeugnisse) wird der Erstattungssatz von der Kommission in regelmäßigen Abständen ohne Ausschreibungsverfahren festgesetzt, wobei die Frequenz von der für die GMO für das betreffende Erzeugnis geltenden Verordnung bestimmt wird. Bei Milcherzeugnissen geschieht dies mindestens alle vier Wochen und bei Rindfleisch mindestens alle drei Monate. Außerdem kann die Kommission die Sätze jederzeit ändern, wenn unerwartete Umstände unverzügliches Handeln erfordern. In anderen Erzeugnissektoren (z. B. Getreide und Zucker) werden die Ausführer zur Teilnahme an einem Ausschreibungsverfahren für den Ausfuhrerstattungssatz und die zu dem ausgeschriebenen Satz auszuführende Menge aufgefordert. Die Kommission legt einen Hoechstsatz fest; jedes Angebot mit einem Ausfuhrerstattungssatz unter dem Hoechstsatz wird akzeptiert.

DER PRÜFUNG ZUGRUNDE LIEGENDE FRAGESTELLUNGEN

7. In diesem Bericht wird untersucht, wie die Kommission die Festsetzung der Ausfuhrerstattungssätze verwaltet. Dabei wird eine Antwort auf die Schlüsselfrage:

- Wird der Erstattungssatz von der Kommission rational, kohärent und zweckmäßig festgelegt?

und folgende zugrunde liegende Fragen gesucht:

- Sind die bei der Festsetzung des Erstattungssatzes berücksichtigten Faktoren relevant und vollständig?

- Sind die zugrunde liegende Datenquellen relevant, vollständig, zuverlässig, aussagekräftig und aktuell?

8. Die Bemerkungen in diesem Bericht beruhen auf einer Bewertung der Ziele und Systeme der Kommission zur Festsetzung der Erstattungssätze und auf einer Auswertung der Sitzungsprotokolle von Verwaltungsausschüssen sowie auf Interviews mit für die Festsetzung von Erstattungssätzen zuständigen Bediensteten und Analysen von Unterlagen in den Kommissionsakten zur Festsetzung von Erstattungssätzen. Eine Stichprobe von 38 Erstattungssätzen aus den wichtigen Erzeugnisgruppen (Getreide, Zucker, Rindfleisch und Milcherzeugnisse) wurde für eingehende Prüfungen ausgewählt. Dabei waren folgende Erzeugnisse betroffen: Weichweizen, Weißzucker, Rindfleisch, Butter, Magermilchpulver (MMP) und Käse. Der Bezugszeitraum für die Prüfung einzelner Transaktionen erstreckte sich vom 1. Januar 1999 bis 31. Juli 2001. Die Prüfung wurde im Zeitraum von Oktober 2001 bis Januar 2002 durchgeführt. Ausführliche Prüfungsfeststellungen wurden der Kommission im Zeitraum von Dezember 2001 bis Januar 2002 übermittelt.

9. Die letzte Prüfung des Hofes zu diesem Thema fand 1990 statt(1). Die wichtigsten Schlussfolgerungen zur Art und Weise der Festsetzung der Erstattungssätze lauteten, dass die Fakten, deren Prüfung durch die Kommission, die getroffenen Beschlüsse und die Ergebnisse nicht dokumentiert wurden und somit eine unabhängige Kontrolle durch Dritte oder durch leitende Stellen praktisch unmöglich war.

Auszüge aus dem letzten Prüfbericht des Hofes aus dem Jahr 1990:

- ... das Ganze [Verfahren zur Festsetzung der Erstattungssätze] (ist) (...) von der Beurteilung oder vom Ermessen der Kommission abhängig. Dies wäre nicht unbedingt ein Grund zur Besorgnis, wenn über die Prüfung der Fakten durch die Kommission, die getroffenen Beschlüsse und die Ergebnisse in hinreichendem Maße Vermerke angelegt würden.

- Dies ist jedoch nicht der Fall, und für eine unabhängige Kontrolle von dritten Parteien oder von den leitenden Stellen innerhalb der Kommission hat dies ernsthafte Konsequenzen.

- Der Hof war nicht in der Lage, anhand der Akten der Kommission die Information zu erhalten, die erforderlich gewesen wäre, um eine über die elementarste Bewertung zahlreicher Aspekte der Haushaltsführung hinaus gehende Prüfung durchzuführen.

- ... es (ist) unklar, wie die Verwaltung ordnungsgemäß funktionieren kann und wie die Verwaltungsausschüsse ihre Aufgabe der effektiven Kontrolle gegenüber der Kommission wahrnehmen können.

- In ihren Antworten behauptete die Kommission allerdings, es lägen ausreichende Unterlagen über die wichtigen Beschlüsse vor, und stimmte nicht den Schlussfolgerungen des Hofes zu, dass unklar war, wie die Verwaltung ordnungsgemäß funktionieren konnte.

10. Der Ausschuss für Haushaltskontrolle des Europäischen Parlaments gelangte in seinem Bericht zu dem Sonderbericht des Hofes zu folgender Schlussfolgerung: "Der interne Entscheidungsprozess der Kommission muss aus Gründen der öffentlichen Rechenschaftspflicht schriftlich dokumentiert und begründet sein, sodass er von den für die Kontrolle zuständigen Instanzen jederzeit nachvollziehbar ist"(2).

DIE ERSTATTUNGSSÄTZE DIENEN ZUM AUSGLEICH DER DIFFERENZ ZWISCHEN WELTMARKT- UND EU-BINNENMARKTPREISEN, SOWEIT DIES ZUR ERLEICHTERUNG VON AUSFUHREN NOTWENDIG IST

11. Gemäß den Verordnungen über die Marktorganisationen für die verschiedenen Erzeugnisgruppen(3) können für bestimmte Erzeugnisse Ausfuhrerstattungen auf der Grundlage des Preisunterschieds zwischen dem EU-Binnenmarkt und dem Weltmarkt in dem zur Ermöglichung der Ausfuhr notwendigen Umfang gewährt werden. Die bei der Festsetzung des Erstattungssatzes innerhalb dieser Spanne zu berücksichtigenden Faktoren sind die Preisdifferenz, die Stabilität auf dem Binnenmarkt, Beschränkungen im Rahmen der WTO, künftige Markttrends und wirtschaftliche Aspekte der Ausfuhren.

MARKTVERWALTUNGSANSATZ DER KOMMISSION

12. Die Kommission richtet ihre Marktverwaltung so aus, dass Stabilität auf dem Binnenmarkt auf einem Preisniveau erzielt wird, bei dem vermieden wird, dass die Erzeugnisse in das kostenaufwendigere Interventionssystem gelangen. Ausfuhrerstattungen gelten als eines der Instrumente zur Verwirklichung dieses Ziels. Die Maximierung des Ausfuhrvolumens ist ausdrücklich kein Ziel der Marktverwaltung.

13. Obwohl die verschiedenen Marktabteilungen mit ähnlichen verordnungsrechtlichen Erwägungen konfrontiert sind, die es bei der Festsetzung von Ausfuhrerstattungssätzen zu berücksichtigen gilt, sind in der Praxis erhebliche, häufig durch die Natur der einzelnen Märkte bedingte Unterschiede zu beobachten, die in den Ziffern 19-38 behandelt werden. Einige Abteilungen setzen den Satz im Wege eines Ausschreibungsverfahrens fest, andere hingegen direkt. Die Frequenz der Erstattungssatzänderungen schwankt je nach Marktsektor zwischen wöchentlich und vierteljährlich. Getreide und Zucker sind Kulturen auf Zeit, für die ohne weiteres täglich Weltmarktpreise vorliegen. Die Marktabteilung für Getreide legt ihren Berechnungen freilich Spotkurse zugrunde, die Marktabteilung für Zucker verwendet dagegen Terminkurse. Während die Marktabteilung für Getreide einen auf Angaben aus Marktquellen gestützten EU-Binnenmarktpreis heranzieht, verwendet die Marktabteilung für Zucker für den gleichen Zweck den Interventionspreis. Nur die Marktabteilung für Rindfleisch verfügt über ein System zur Vor-Ort-Kontrolle der EU-Binnenmarktpreise. Die Marktabteilungen für Milch, Getreide und Zucker berechnen die Differenz zwischen EU-Richtpreisen und Weltmarktpreisen. Die Marktabteilung für Rindfleisch tut dies nicht. Es mag triftige Gründe für derartige unterschiedliche Vorgehensweisen geben, doch es gibt keine Anhaltspunkte für in jüngster Zeit von leitenden Stellen vorgenommene Analysen ihrer Berechtigung.

VERFÜGBARE INFORMATIONEN

14. Durch die Festsetzung der Ausfuhrerstattungssätze wird die Kommission zum Marktteilnehmer auf Märkten, auf denen die Händler ständig bestrebt sind, sich ändernde Marktentwicklungen auszunutzen. Die EU hat ein Interesse daran, regelmäßig auf den Weltmärkten präsent zu sein und die Übernahme ihrer Marktanteile durch eine geringe Anzahl großer Marktteilnehmer zu verhindern. Hierzu benötigt die Kommission enge Kontakte mit der Handelswelt und aktuelle Informationen.

15. Zur Verwirklichung ihrer Ziele und zur Einhaltung der Verordnungsvorschrift, wonach der Erstattungssatz auf dem erforderlichen Niveau innerhalb der Spanne zwischen Weltmarkt- und EU-Binnenmarktpreisen festzusetzen ist, sollte die Kommission über Informationen über Weltmarkt- und EU-Binnenmarktpreise sowie Exportströme verfügen. Letztere sind für sämtliche Marktabteilungen leicht verfügbar, da der Kommission zweimal wöchentlich (für Milcherzeugnisse täglich) Angaben zu Anträgen auf Ausfuhrlizenzen übermittelt werden müssen. Preisangaben sind schwerer erhältlich, insbesondere Angaben zu Weltmarktpreisen. Wie nachstehend beschrieben, muss sich die Kommission hierbei überwiegend auf vielfältige Handelsquellen und -publikationen stützen. Dies bedeutet notwendigerweise, dass die Kommission Schwierigkeiten hat zu überwachen, dass die Erstattung insbesondere im Rindfleisch- und im Milchsektor innerhalb der Spanne zwischen Weltmarkt- und EU-Binnenmarktpreis liegt.

16. Je nach Marktsektor werden unterschiedliche Arten und Quellen von Weltmarktpreisangaben herangezogen. Bei Getreide werden die Preise auf freiwilliger Basis von Händlern, Handelsverbänden und aus der Presse eingeholt. Bei Zucker wird der an der LIFFE (London International Financial Futures and Options Exchange) notierte Preis herangezogen. Für die wichtigsten Milcherzeugnisse liegen vielfältige Notierungen der Weltmarktpreise aus Quellen wie etwa dem Landwirtschaftsministerium der Vereinigten Staaten (USDA) vor. Bei Rindfleisch gibt es zwar keine weltweiten Referenzpreise, doch es liegen Angaben aus den USA und Ozeanien (Australien und Neuseeland) vor, allerdings nicht für die Hauptkonkurrenten der EU (Südamerika und Indien).

17. Auch die Angaben zu den EU-Binnenmarktpreisen unterscheiden sich je nach Marktsektor in Art und Quellen. Für Rindfleisch und Milcherzeugnisse liefern die Mitgliedstaaten wöchentlich Preisangaben. Während die Rindfleischpreise allerdings von der Kommission in regelmäßigen Abständen vor Ort überprüft werden, werden die Preise für Milcherzeugnisse bei der Kommission nur Plausibilitätskontrollen unterzogen. Da einige Mitgliedstaaten überhaupt keine Preise übermitteln und andere die entsprechenden Angaben verspätet liefern, sind die verfügbaren Angaben zu Milcherzeugnissen ebenfalls unvollständig und nicht aktuell. Die gemeldeten Preise für Rindfleisch und Milcherzeugnisse variieren für ein und dasselbe Erzeugnis je nach Mitgliedstaat erheblich, wodurch die Berechnung eines Richtwertes für die theoretische Differenz zwischen EU-Binnenmarkt- und Weltmarktpreisen erschwert wird (siehe Tabelle 2). Es gibt keine Leitlinien für die Berechnung des zur Festsetzung des Ausfuhrerstattungssatzes herangezogenen EU-Binnenmarktpreises aus den Ausgangsdaten (siehe Ziffer 23).

18. Im Getreidesektor verlässt sich die Kommission bei ihrer Berechnung des EU-Binnenmarktpreises ebenso wie bei den Weltmarktpreisen auf den Handel, Handelspublikationen und Marktdaten. Als EU-Binnenmarktpreis für Zucker wird der Interventionsankaufspreis herangezogen, der seit fünf Jahren unverändert geblieben ist.

Tabelle 2

Der Kommission im Jahr 2000 gemeldete Jahresdurchschnittspreise nach Mitgliedstaaten

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Quelle:

Agrarmärkte 5/2001 (Dok. GD Landwirtschaft).

IN REGELMÄSSIGEN ABSTÄNDEN FESTGESETZTE ERSTATTUNGSSÄTZE

Rindfleisch

Charakteristische Merkmale des Marktes

19. Der europäische Rindfleischsektor wurde in den vergangenen Jahren von mehreren Krisen getroffen: der Währungskrise in Russland im Jahr 1998, dem Dioxin-Problem im Jahr 1999, der BSE (Bovine Spongiforme Encephalopathie)-Krise im Jahr 2000 sowie der Maul- und Klauenseuche im Jahr 2001. Infolgedessen bestand keine normale Marktlage. Die wichtigsten Ausfuhrziele sind die weniger wohlhabenden Länder (rund 80 % der Ausfuhren gehen nach Russland). Die Erstattungssätze für die meisten

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Rindfleischerzeugnisse sind von den Sätzen für Schlachtkörper abgeleitet. Rindfleischausfuhren unterliegen WTO-Quoten, doch auf dem gegenwärtigen Niveau entstehen dadurch keine Handelsbeschränkungen.(4)

Festsetzung des Erstattungssatzes

20. Wenngleich es in einem Umfeld, in dem die Marktteilnehmer ihr Wissen dazu nutzen, Kommissionsentscheidungen vorzugreifen oder diese zu manipulieren, kontraproduktiv sein könnte, wenn die Methoden zur Festsetzung der Erstattungssätze für die Außenwelt transparent wären, sollten sie zumindest für die leitenden Stellen der Kommission durchschaubar sein. Doch der Bezug zwischen den verfügbaren Informationen (Mengen, für die die Vorausfestsetzung des Erstattungssatzes beantragt wurde; Höhe des EU-Binnenmarktpreises für Rindfleisch, der auf dem irischen Preis basiert) und der endgültigen Höhe des festgesetzten Erstattungssatzes ist unklar. Es gab keine Leitlinien bezüglich Änderungen der Marktlage, die eine Änderung der Erstattungssätze auslösen sollten (beispielsweise Höhe der Binnenmarktpreise, Lagerbestände, Wechselkurse usw.). Bei einer Anpassung der Erstattungssätze werden weder die Wahl der betroffenen Erzeugnisse noch die Höhe der Anpassung systematisch klar erläutert und begründet. Die Kommission behauptet, sie könne die Differenz zwischen Weltmarkt- und EU-Binnenmarktpreisen mangels Weltmarktpreisen nicht berechnen, und hat somit Schwierigkeiten, die angemessene Höhe der Erstattung zu überwachen. Die Ausgaben für Ausfuhrerstattungen sind insbesondere wegen der Auswirkungen der Agenda 2000 auf die EU-Binnenmarktpreise und der Notwendigkeit der Einhaltung der WTO-Verpflichtungen der EU erheblich zurückgegangen.

21. Die Wirksamkeit eines bestimmten festgesetzten Erstattungssatzes wird im Nachhinein durch eine laufende Überwachung der Nachfrage nach Lizenzen beurteilt. Diesbezüglich gibt es allerdings in den Akten keine erläuternden Hinweise, sodass unklar ist, auf welcher Grundlage Managementkontrollen stattfinden und Prüfungen vorgenommen werden können.

Milch und Milcherzeugnisse

Charakteristische Merkmale des Marktes

22. Der Markt der Milcherzeugnisse umfasst eine Vielzahl unterschiedlicher Erzeugnisse. Rund 400 davon sind für Ausfuhrerstattungszwecke definiert. Mehr als 50 % der erstattungsbegünstigt ausgeführten Milcherzeugnisse entfallen auf Butter, Magermilchpulver (MMP) und Käse. Die Erstattungssätze für Butter, Vollmilchpulver (VMP) und MMP werden einzeln festgesetzt. Die Erstattungssätze für die meisten Käsesorten beruhen auf dem Satz für Edamer. Der Ausfuhrmarkt für Milcherzeugnisse war von den gleichen Krisen wie der Rindfleischmarkt betroffen.

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Festsetzung des Erstattungssatzes

23. Im Gegensatz zur Marktabteilung für Rindfleisch berechnet die Marktabteilung für Milcherzeugnisse die Differenz zwischen den Notierungen für den EU-Binnenmarkt- und den Weltmarktpreis und nimmt wöchentlich einen Vergleich mit dem Ausfuhrerstattungssatz vor. Der herangezogene EU-Binnenmarktpreis entspricht nicht dem gewichteten Durchschnitt sämtlicher von den Mitgliedstaaten gemeldeter Marktpreise, sondern dem arithmetischen Mittel der von einigen wegen ihrer Repräsentativität und der pünktlichen Übermittlung ihrer Preisangaben für ein bestimmtes Erzeugnis (beispielsweise deutsche und niederländische Preise im Falle von Butter) ausgewählten Mitgliedstaaten gemeldeten Preise. Mit Ausnahme von Butter gibt es keine Leitlinien für die Mitgliedstaaten, in denen festgelegt ist, ob Bestandteile wie Transportkosten zu berücksichtigen sind oder nicht.

24. Die wichtigste von der Kommission verwendete Datenquelle für Notierungen der Weltmarktpreise(5) liefert zwei Preise pro Region, einen niedrigen und einen hohen. Dadurch, dass durchgängig der niedrigere Preis herangezogen wird, erhöht sich die errechnete Preisdifferenz (d. h. die theoretische Erstattung).

25. Wenngleich die Kommission die Preisdifferenz wie beschrieben verfolgt, besteht kein direkter Bezug zwischen diesen Berechnungen und dem festgesetzten Erstattungssatz. Aus den Akten ist nicht ersichtlich, welche der übrigen in Ziffer 11 genannten Faktoren bei der Festsetzung der Erstattungssätze berücksichtigt werden und gegebenenfalls wie. Es gibt keine Erläuterungen zu Abweichungen zwischen dem berechneten theoretischen Satz und dem tatsächlich vorgeschlagenen Satz.

26. Gemäß den von der Kommission durchgeführten Analysen der Richtpreisangaben für den Prüfungszeitraum wurden die Erstattungssätze überwiegend innerhalb der von der Kommission ermittelten Spanne zwischen EU-Binnenmarkt- und Weltmarktpreisen festgesetzt. In einer erheblichen Anzahl von Fällen war jedoch bei einigen Erzeugnissen aus diesen Berechnungen zu erkennen, dass der EU-Binnenmarktpreis abzüglich der Erstattung unter dem Weltmarktpreis lag. Die Kommission rechtfertigt dies unter Hinweis auf die Bedingungen auf den betreffenden Drittlandsmärkten. Als Beispiel lassen sich folgende Fälle anführen:

a) Im Zeitraum vom 14. Februar bis 21. März 2001 lag der theoretische EU-Binnenmarktpreis abzüglich Ausfuhrerstattungen für MMP um 17 bis 143 Euro pro Tonne unter dem Weltmarktpreis.

Abbildung 2

Vergleich zwischen theoretischen EU-Binnenmarktpreisen und Weltmarktpreisen für MMP

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b) Im Zeitraum vom 28. März bis 12. Juli 2001 blieb der theoretische EU-Binnenmarktpreis abzüglich Ausfuhrerstattungen für VMP um 22 bis 240 Euro pro Tonne unter dem Weltmarktpreis.

Abbildung 3

Vergleich zwischen theoretischen EU-Binnenmarktpreisen und Weltmarktpreisen für VMP

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Die Methode zur Festsetzung der Erstattungssätze für Käse ist kompliziert, wird uneinheitlich angewandt und wurde bisher nicht aktualisiert

27. Es gibt keinen kohärenten Bezug zwischen den festgesetzten Erstattungssätzen und den Marktpreisen. Im Jahr 1997 berechnete die Kommission die theoretischen Ausfuhrerstattungssätze für die meisten Käsesorten auf der Grundlage der zu ihrer Herstellung verwendeten äquivalenten Mengen an Milchfett und MMP und der seinerzeit für diese Erzeugnisse geltenden Erstattungssätze. Die wichtigste Bezugskäsesorte für diese Berechnung war Edamer, und die theoretischen Erstattungssätze für die meisten anderen Käsesorten wurden von der Berechnung für Edamer abgeleitet. Da der sich dadurch ergebende theoretische Erstattungssatz für Edamer jedoch im Vergleich zum bestehenden Satz für zu hoch befunden wurde, wurde der bestehende Satz beibehalten, doch die vom Fettgehalt (bei Butter) bzw. Trockenmassegehalt (bei MMP) abgeleiteten Anteile dieses Satzes wurden berechnet. Anschließend wurden von dieser korrigierten Berechnung für Edamer theoretische Erstattungssätze für alle anderen Käsesorten abgeleitet. Diese theoretischen Erstattungssätze wurden allerdings nicht einheitlich angewandt. In einigen Fällen wurde der berechnete Satz angewandt, in anderen der bestehende Satz, und bei manchen Käsesorten wurde der Satz durch Zuschläge von 10, 15 oder 20 % erhöht. Diese Zuschläge wurden im Jahr 1998 abgeschafft.

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28. Somit ist der praktische Nutzen vieler der detaillierten Berechnungen fragwürdig. Keiner der ursprünglichen und weniger als die Hälfte der korrigierten theoretischen Erstattungssätze wurde angewandt, und nachfolgende Änderungen der Erstattungssätze für Butter und MMP schlugen sich nicht in den Erstattungssätzen für Käse nieder.

PER AUSSCHREIBUNG FESTGESETZTE ERSTATTUNGSSÄTZE

Getreide

Charakteristische Merkmale des Marktes

29. Die wichtigste Getreidebörse für Weichweizen ist in Chicago, USA. Die an dieser Börse notierten Preise gelten als die repräsentativsten (Weltmarkt-) Preise. Die Preise werden generell für Termingeschäfte (zu einem bestimmten Zeitpunkt in der Zukunft zu erfuellende Verträge) notiert. Bei Weichweizen gibt es zahlreiche Qualitätsstufen (und somit Preiskategorien), von hochwertigem Brotweizen bis zu minderwertigem Futterweizen. Es gibt kein weltweites oder auch nur europaweites Klassifikationssystem für Weizen. Jedes Land hat sein eigenes System, und somit ist Weizen unterschiedlichen Ursprungs nicht direkt vergleichbar.

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Festsetzung des Erstattungssatzes

30. Für Weizen wird auf der Grundlage einer Ausschreibung ein maximaler Erstattungssatz festgesetzt. Die Modalitäten der Festsetzung des Erstattungssatzes sind in vielerlei Hinsicht undurchsichtig.

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a) Bei Weichweizen gibt es eine Reihe von Qualitätsstufen, deren relative Preise die Unterschiede in Qualität und Nachfrage widerspiegeln dürften. Der Erstattungssatz errechnet sich grundsätzlich aus der Differenz zwischen den EU-Binnenmarktpreisen für die französische Kategorie "Tout Venant" und dem Preis für die am ehesten äquivalente Nicht-EU-Weizensorte, die amerikanische Kategorie "Soft Red Winter 2" (SRW2). Bei fünf der sechs geprüften Erstattungssätze behauptet die Kommission jedoch, dass bei der Berechnung des vorgeschlagenen Satzes höherwertige EU-Weizensorten als "Tout Venant" zugrunde gelegt wurden, weil sie in den betreffenden Fällen qualitativ eher der Kategorie SRW2 entsprachen.

b) Der Kommission zufolge werden in Länder des afrikanischen, karibischen und pazifischen Raums (AKP-Staaten) in der Regel qualitativ hochwertige Weizensorten ausgeführt. Zur Berechnung der Erstattungssätze vergleicht die Kommission den Preis für qualitativ hochwertigen EU-(Brot-)Weizen mit US-amerikanischem SRW2, anstatt den Weltmarktpreis für qualitativ gleichwertigen Brotweizen heranzuziehen. Dadurch ergibt sich ein höherer Erstattungssatz. Mehr als 80 % des in AKP-Staaten ausgeführten Weizens stammen aus Frankreich. Im Falle zweier der fünf untersuchten AKP-Erstattungssätze, zu dem Gebote für 19000 Tonnen akzeptiert wurden, lag der festgesetzte Erstattungssatz sogar über der berechneten Differenz zwischen den Weltmarktpreisen für US-amerikanischen SRW2 und den EU-Preisen für französischen Brotweizen. Angesichts des Ausgangslands dieser Ausfuhren ergeben sich Zweifel daran, dass es sich tatsächlich um die von der Kommission angenommene Qualität handelt.

c) Bis zur Ernte 2001 wurde auf Erstattungen für die Ausfuhr von Weichweizen in AKP-Staaten ein Pauschalzuschlag gewährt, der in den einzelnen Wirtschaftsjahren innerhalb des Prüfungszeitraums zwischen 0,02 Euro und 7,63 Euro pro Tonne schwankte.

d) Die Berechnungen der Kommission beruhen auf dem fob-Spotkurs (dem Preis eines am Tag der Festsetzung des Erstattungssatzes zu erfuellenden Vertrags) und nicht auf dem Terminkurs. Die zur Berechnung der theoretischen Erstattung herangezogenen Weltmarkt- und EU-Binnenmarktpreise sind die Durchschnittswerte der vom Handel, von Erzeugerorganisationen usw. für den betreffenden Tag gemeldeten Preise. Der Bezug zwischen den vorgenommenen Berechnungen und dem endgültigen Erstattungssatz ist allerdings unklar.

Abbildung 4

Unterschied zwischen normalen und AKP-Erstattungssätzen (Euro pro Tonne)

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Abbildung 5

Vergleich des Preisunterschieds zwischen EU-Weizen und US-amerikanischem SRW

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31. Der festgesetzte Erstattungssatz wird für bestimmte Monate des Jahres durch Zuschläge erhöht, die einen Ausgleich für Lagerhaltungskosten und einen Anreiz für die Händler zur Ausfuhr des am Ende des Erntejahres übrigen Getreides schaffen sollen. Da die Kommission bereits die fob-Preise für den Weltmarkt und den Binnenmarkt bestimmt hat und die Ausfuhrerstattung als Differenz der beiden Preise definiert ist, erscheint die Hinzufügung des monatsbezogenen Zuschlags nicht gerechtfertigt.

Zucker

Charakteristische Merkmale des Marktes

32. Zur Verwaltung des Zuckermarktes wird neben anderen Instrumenten eine Erzeugungsquote verwendet, die im Zusammenwirken mit einer präferenziellen Einfuhrquote für Zucker aus den AKP-Staaten für eine erhebliche Überversorgung des Binnenmarktes verantwortlich ist(6). Dieser Überschuss (der durch die Erzeugung von Weißzucker im Rahmen der Quote und durch AKP-Einfuhren entsteht) wird mithilfe von Ausfuhrerstattungen ausgeführt. Über die Erzeugungsquote hinaus innerhalb der Gemeinschaft erzeugte Mengen (so genannter C-Zucker) ist ohne Inanspruchnahme von Ausfuhrerstattungen auszuführen. Das aus der EU ausgeführte Haupterzeugnis in dieser Gruppe ist Weiß- (Raffinade-) Zucker.

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Festsetzung des Erstattungssatzes

33. Der Zuckermarkt unterscheidet sich insoweit von den Märkten der drei übrigen Erzeugnisse, als er in hohem Maße von der GMO gesteuert wird. Infolgedessen ist die erwartete auszuführende Menge der Kommission zu Beginn des Wirtschaftsjahres bekannt and dient zur Aufstellung eines Ausfuhrplans für das gesamte Jahr. Die Festsetzung der Erstattungssätze ist sehr transparent. Die Kommission verwendet den um einen Pauschalbetrag für fob-Kosten, Transport, Einsacken und Handelsmarge erhöhten Interventionspreis zur Ermittlung eines künstlichen Binnenmarktpreises. Die diesen Bestandteilen zugrunde liegenden Zahlen sind in den vergangenen Jahren unverändert geblieben, und somit ist der Faktor für den Binnenmarktpreis in der Berechnung mehr oder weniger fix und öffentlich bekannt.

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34. Für den Weltmarktpreis wird die Notierung an der LIFFE herangezogen. Im Gegensatz zum Getreidesektor, wo der Spotkurs (Tageskurs) zugrunde gelegt wird, wird bei Zucker der Terminkurs zugrunde gelegt. In der Regel wird der in zwei Monaten erwartete Terminkurs verwendet.

35. In der Vergangenheit wurde ein fester Betrag in Höhe von 0,02 Euro von der Differenz zwischen diesen beiden Preisen abgezogen, um die maximale Höhe der Erstattung festzulegen, die im Rahmen der Ausschreibungsverfahren zu akzeptieren ist, um eine Überschreitung der Preisdifferenz zu vermeiden. Mittlerweise schwankt der Betrag des Abschlags, jedoch nur innerhalb einer geringen Bandbreite.

36. Die Anwendung dieser Methodik bedeutete, dass die an der Ausschreibung teilnehmenden Ausführer im Vorhinein die genaue Maximalhöhe des Erstattungssatzes kannten, die die Kommission akzeptieren würde, da alle Bestandteile sowie die Methodik der Berechnung der Handelswelt bekannt waren (und weiterhin sind). Selbst nach Einführung des variablen Abschlags sind die Händler weiterhin in der Lage, die wahrscheinlichste Höhe des akzeptierten Erstattungssatzes zu ermitteln.

37. Angesichts der Tatsache, dass die Methode und die Bestandteile des Verfahrens zur Festsetzung des maximalen Erstattungssatzes öffentlich bekannt sind und der Zuckermarkt von einer sehr geringen Anzahl von Großunternehmen beherrscht wird, funktioniert das Ausschreibungssystem, das zur Festsetzung von Ausfuhrerstattungen in einer für den Gemeinschaftshaushalt möglichst sparsamen Weise ausgelegt ist, nicht als ein echtes Ausschreibungssystem in dem Sinne, dass die Händler in ernsthaftem Wettbewerb zueinander stehen. Ein direkt von der Kommission festgesetzter Satz würde sich nicht wesentlich von dem im Wege der Ausschreibung festgesetzten Satz unterscheiden, wobei das Ausschreibungsverfahren deutlich aufwendiger ist. Ein weiterer Faktor, der verhindert, dass das Ausschreibungsverfahren ordnungsgemäß funktioniert, ist der Interventionspreis, mit dem bei Ausschreibungen eine Untergrenze vorgegeben ist. Die Kommission sollte erwägen, eine Kosten-Nutzen-Analyse der Festsetzung des Erstattungssatzes auf direktem Wege oder per Ausschreibung vorzunehmen.

38. Für Zucker gilt ein recht hoher Erstattungssatz. Bezogen auf die geprüften Stichproben lagen die akzeptierten Erstattungen in der Größenordnung von 40 bis 50 Euro pro 100 kg, was in etwa dem Doppelten des Weltmarktpreises entspricht. Da C-Zucker ohne Ausfuhrerstattungen auszuführen ist, wäre zu erwarten, dass die Erzeugung dieser Zuckersorte (über die Quote hinaus) gering ist. In den vergangenen Jahren machte jedoch die Erzeugung von C-Zucker zwischen 11 und 21 % der Erzeugung im Rahmen der Quoten aus, was in einigen Jahren der mithilfe von Ausfuhrerstattungen ausgeführten Zuckermenge entspricht. Dadurch wird die beträchtliche Höhe der Subvention für die Ausfuhr von Quotenzucker infrage gestellt, wenn man bedenkt, dass Ausfuhrerstattungen nur in dem zur Ermöglichung der Ausfuhr des Erzeugnisses notwendigen Umfang gewährt werden sollen(7). Im EAGFL-Haushaltsjahr 2000 beliefen sich die Ausfuhrerstattungen für Zucker auf rund 1400 Millionen Euro.

SCHLUSSFOLGERUNGEN

39. Gemäß den Verordnungen über die Marktorganisationen für die verschiedenen Erzeugnisgruppen(8) wird für bestimmte Erzeugnisse eine auf dem Preisunterschied für das Erzeugnis zwischen dem EU-Binnenmarkt und dem Weltmarkt beruhende Ausfuhrerstattung in dem zur Ermöglichung der Ausfuhr dieser Erzeugnisse nötigen Umfang gewährt. Die bei der Festsetzung der Erstattungssätze innerhalb dieser Spanne zu berücksichtigenden Faktoren sind die Preisdifferenz, die Stabilität auf dem Binnenmarkt, WTO-Beschränkungen, künftige Markttrends und der wirtschaftliche Aspekt der Ausfuhren. Die Kommission ermittelt die Differenz zwischen EU-Binnenmarktpreisen und Weltmarktpreisen für Milcherzeugnisse, Getreide und Zucker anhand von Richtpreisen oder Börsennotierungen. Bei Rindfleisch ist dies nicht der Fall, weil sie behauptet, hierfür gebe es keine Weltmarktpreise. Aus den Berechnungen der Kommission geht in den meisten Fällen hervor, dass die Erstattung die Preisdifferenz nicht übersteigt. Die Berechnungen der Kommission lassen jedoch auch erkennen, dass während erheblicher Abschnitte des Prüfungszeitraums der EU-Mindestpreis abzüglich Erstattung bei einigen Milcherzeugnissen unter dem Weltmarktpreis liegt. Die Kommission verfügt zwar über die meisten notwendigen Informationen, doch diese sind teilweise unvollständig und/oder nicht aktuell (siehe Ziffern 14-18), und es kann kein systematischer Bezug zwischen der Verwendung dieser Informationen und den Berechnungen der vorgeschlagenen Erstattungssätze hergestellt werden (siehe Ziffern 1, 18 und 25). In den Sektoren Rindfleisch und Milcherzeugnisse waren die Erläuterungen zu den vorgeschlagenen Erstattungssätzen unzureichend dokumentiert. Es gibt keine Leitlinien für die Verfahren zur Festsetzung der Erstattungssätze (siehe Ziffern 20 und 23). Es besteht keine Koordinierung zwischen den zuständigen Marktabteilungen, und es gibt keine Hinweise darauf, dass auf Leitungsebene in jüngster Zeit die Gründe für die unterschiedlichen Praktiken der einzelnen Marktabteilungen analysiert wurden (siehe Ziffer 13). Die Kommission behauptet, Managementkontrollen durchzuführen. Es gibt allerdings keine systematischen schriftlichen Nachweise dafür. Somit bleibt die Gesamtschlussfolgerung die gleiche wie im letzten Bericht des Hofes zum selben Thema, nämlich dass es nach wie vor an erkennbarer Kohärenz bei der Festsetzung der Erstattungssätze für Milcherzeugnisse, Rindfleisch und - in geringerem Ausmaß - Getreide fehlt. Prüfungen durch unabhängige Dritte sind sehr schwierig. Im Nachgang zu dieser Prüfung räumte die Kommission in ihrem jährlichen Tätigkeitsbericht für die GD Landwirtschaft vom 1. Mai 2002 allerdings die Notwendigkeit ein, die internen Kontrollen bezüglich der Qualität der Parameter für die Festsetzung der Erstattungssätze zu verstärken.

40. Der Hof stellt fest, dass die Kommission auf diese Prüfung hin

a) die Verfahren zur Festsetzung der Erstattungssätze überprüft(9);

b) interne Leitlinien erstellt, um die Verfahren kohärenter zu gestalten und sicherzustellen, dass Änderungen von Erstattungssätzen rechtzeitig vorgenommen werden;

c) die Möglichkeit prüfen wird, die ihr von den Mitgliedstaaten gemeldeten EU-Binnenmarktpreise für Milcherzeugnisse in regelmäßigen Abständen vor Ort zu überprüfen, wie sie dies bereits im Rindfleischsektor tut (siehe Ziffer 12);

d) sicherstellen wird, dass die vorgeschlagenen Erstattungssätze klar begründet und durch alle einschlägigen Ausgangsdaten untermauert werden;

e) klare Nachweise für Managementkontrollen in Bezug auf die vorgeschlagenen Erstattungssätze liefern wird;

f) die Notwendigkeit monatsbezogener Zuschläge für Getreide im Hinblick auf ihre Abschaffung überdenken wird;

g) erwägen wird, eine Kosten-Nutzen-Analyse der Festsetzung der Erstattungssätze auf direktem Weg oder per Ausschreibung vorzunehmen;

h) einige bestehende Erstattungssätze überprüfen wird, damit sichergestellt ist, dass sie angemessen sind (z. B. Zucker und Käse).

Dieser Sonderbericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 5. Juni 2003 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Juan Manuel Fabra Vallés

Präsident

(1) Sonderbericht Nr. 2/90 über die Verwaltung und Kontrolle von Ausfuhrerstattungen (ABl. C 133 vom 31.5.1990).

(2) Bericht des Ausschusses für Haushaltskontrolle über die Verwaltung und Kontrolle von Ausfuhrerstattungen (Sonderbericht Nr. 2/90), PE 151.096/endg.

(3) Verordnung (EWG) Nr. 1766/92 vom 30. Juni 1992 über die GMO für Getreide (ABl. L 181 vom 1.7.1992, S. 21); Verordnung (EG) Nr. 2038/99 vom 13. September 1999 über die GMO für Zucker (ABl. L 252 vom 25.9.1999, S. 1); Verordnung (EG) Nr. 1254/99 vom 17. Mai 1999 über die GMO für Rindfleisch (ABl. L 160 vom 26.6.1999, S. 21); Verordnung (EG) Nr. 1255/99 vom 17. Mai 1999 über die GMO für Milch und Milcherzeugnisse (ABl. L 160 vom 26.6.1999, S. 48).

(4) Fotos mit freundlicher Genehmigung des amerikanischen Landwirtschaftsministeriums (USDA), des Amts für amtliche Veröffentlichungen der EU sowie von M. Rostam und P. J. Kavanagh.

(5) USA Dairy News.

(6) Siehe auch Sonderbericht Nr. 20/2000 über die Verwaltung der gemeinsamen Marktorganisation für Zucker (ABl. C 50 vom 15.2.2001).

(7) Artikel 18 der Verordnung (EG) Nr. 2038/99 vom 13. September 1999 (ABl. L 252 vom 25.9.1999, S. 1).

(8) Verordnung (EWG) Nr. 1766/92 vom 30. Juni 1992 über die GMO für Getreide (ABl. L 181 vom 1.7.1992, S. 21); Verordnung (EG) Nr. 2038/99 vom 13. September 1999 über die GMO für Zucker (ABl. L 252 vom 25.9.1999, S. 1); Verordnung (EG) Nr. 1254/99 vom 17. Mai 1999 über die GMO für Rindfleisch (ABl. L 160 vom 26.6.1999, S. 21); Verordnung (EG) Nr. 1255/99 vom 17. Mai 1999 über die GMO für Milch und Milcherzeugnisse (ABl. L 160 vom 26.6.1999, S. 48).

(9) Auf diese Prüfung hin hat die Kommission eine Arbeitsgruppe für Ausfuhrerstattungen eingerichtet. Eine ihrer Hauptaufgaben wird darin bestehen, eine kritische Untersuchung der Systeme in den verschiedenen Marktsektoren vorzunehmen und gegebenenfalls strukturelle Verbesserungen vorzuschlagen.

Antworten der kommission

ZUSAMMENFASSUNG

II. Wie die beigefügte Tabelle (Trend bei den Ausgaben des EAGFL-Garantie für Ausfuhrerstattungen, aufgeschlüsselt nach Sektoren (in Mio. Euro)) verdeutlicht, ist der Anteil der Ausfuhrerstattungen am Agrarhaushalt insgesamt von 1993 bis 2002 ganz erheblich zurückgegangen, nämlich um 66 %.

Tabelle

Trend bei den Ausgaben des EAGFL-Garantie für Ausfuhrerstattungen, aufgeschlüsselt nach Sektoren

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V. Die Kommission möchte hervorheben, dass für die Berechnung der Erstattungen in den vier untersuchten Sektoren unterschiedliche Verfahren (mit Ausschreibung oder nicht) angewandt wurden: Es handelt sich zum einen um Bulkgut (Getreide, Zucker), zum anderen um verarbeitete Produkte mit hohem Wertschöpfungsanteil (Fleisch, Milchprodukte). Die Besonderheit der einzelnen Sektoren geht insbesondere aus den Verordnungen des Rates für die einzelnen Produktgruppen hervor.

Wie schwierig es ist, einen "Weltmarktpreis" zu ermitteln, lässt sich am besten am Beispiel der Milchwirtschaft veranschaulichen (siehe Ziffer 28).

Zum Verhältnis zwischen den einzelnen Preisen ist zu bemerken, dass es nie einen genauen Abstand zwischen dem internen und dem externen Preis gibt. Es handelt sich eher um Preiskorridore, und bei der Entscheidung über den anzusetzenden Preisunterschied werden verschiedene andere Faktoren mit berücksichtigt, wie das Marktgleichgewicht in der EU, die Entwicklungsperspektiven, Haushaltszwänge und Beschränkungen im Zusammenhang mit der WTO.

Des Weiteren ist zu berücksichtigen, dass die Kommission die Erstattungsanträge nicht sofort akzeptiert, sondern erst nach einiger Zeit, so dass sie die Entwicklung beobachten und in Fällen, in denen die beantragten Mengen über das normale Profil hinausgehen, den Erstattungsumfang rasch korrigieren kann.

Bei der Festsetzung der Ausfuhrerstattungen wurden stets die neuesten zur Verfügung stehenden Informationen zugrundegelegt; in einigen Sektoren ist es allerdings praktisch unmöglich, an aktuelle Daten über die Entwicklung des Handels zu gelangen. Solange nicht die vollständigen Vertragseinzelheiten bekannt sind, ist die Information unvollständig; von den Marktteilnehmern übermittelte Angaben dagegen können subjektiv gefärbt sein. Außerdem ist durchaus von Vorteil, bei den nicht im Ausschreibungsverfahren festgesetzten Erstattungssätzen eine gewisse Stabilität anzustreben.

VI. Die Festsetzung der Erstattungssätze geschieht auf der Grundlage von Untersuchungen; Verwaltungskontrollen gehören zum üblichen Verfahren. Alle Entscheidungen über Erstattungssätze werden in einer Sitzung mit dem Generaldirektor vorbereitet, und der für den betreffenden Sektor zuständige Direktor holt die Stellungnahme eines Verwaltungsausschusses ein (siehe Ziffer 40 Buchstaben d) und e)).

Die Verbesserungen bei den Arbeitsmethoden im Bereich der Festsetzung der Erstattungssätze, die von den Kommissionsdienststellen am 10. Juli 2002 formell gemacht wurden, entsprechen den Empfehlungen des Hofes.

VII. Die Erstattungshöhe kann nicht einfach aus dem Unterschied zwischen zwei Preisen oder Preisspannen resultieren; andere Faktoren sind zu berücksichtigen: Marktgleichgewicht, Verpflichtungen im Zusammenhang mit der WTO, außergewöhnliche Ereignisse, zu erwartende Änderungen auf dem EU-Markt und dem Weltmarkt.

WAS SIND AUSFUHRERSTATTUNGEN UND WIE WERDEN DIE ERSTATTUNGSSÄTZE FESTGESETZT?

2. Wie die beigefügte Tabelle (Trend bei den Ausgaben des EAGFL-Garantie für Ausfuhrerstattungen, aufgeschlüsselt nach Sektoren in Mio. Euro) zeigt, ist der prozentuale Anteil der Ausfuhrerstattungen an den Ausgaben des EAGFL-Garantie von nahezu 30 % (10,2 Mrd. EUR) im Jahr 1992 auf unter 9 % (3,4 Mrd. EUR) im Jahr 2002 gesunken. Die Verringerung ist auf die nach 1992 durchgeführten Reformen zurückzuführen, und die Kommission verfolgt auch weiterhin diese Politik.

4. Bei bestimmten Preisen geht die Kommission von den gegebenen internen und externen Preisen aus, doch müssen auch andere Parameter mit in Betracht gezogen werden. Die Festsetzung von Erstattungssätzen ist daher keine rein mathematische Übung.

Die letzte Spalte von Tabelle 1 (Erstattungssatz in Prozent des Weltmarktpreises) zeigt einfach nur, dass aufgrund des Zieles, die Stabilität der Agrarpreise in der EU zu gewährleisten, die Erstattung zunehmen muss, wenn die Weltmarktpreise sinken, und umgekehrt. Daher führt ein niedriger Weltmarktpreis zwangsläufig zu einem hohen Prozentwert, wenn man ihn zur Erstattungshöhe in Beziehung setzt.

5. Nicht nur die Marktabteilung ist beteiligt, sondern auch andere Dienststellen (mit Zuständigkeit für Haushalt, internationale Beziehungen, Handelsmechanismen; außerdem der Juristische Dienst) sowie die Vertreter der höheren Führungsebene.

6. Hervorgehoben sei, dass der Rat im Rindfleischsektor einer Festsetzung der Erstattungen in regelmäßigen Zeitabständen Vorrang gegeben hat (Bezug: Artikel 33 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1254/1999). Ein Ausschreibungsverfahren kann nur ergänzend und nur für begrenzte Mengen angewandt werden, und auch nur bei Erzeugnissen, für die dieses Verfahren angebracht erscheint.

Die Erstattungen für Rindfleisch sind mindestens einmal alle drei Monate festzusetzen, was bedeutet, dass dann, wenn die Umstände es rechtfertigen, auch innerhalb dieses Zeitraums Änderungen beschlossen werden können, zumeist nach dem Verwaltungsausschussverfahren. Zweimal wöchentlich erfolgt eine Überprüfung. Bei Milch ist diese Situation entsprechend. Eine monatliche Festsetzung wird vorgezogen. Bei loser Butter und losem MMP kann ein Ausschreibungsverfahren angewandt werden. Anträge auf Lizenzen werden täglich überwacht.

DER PRÜFUNG ZUGRUNDE LIEGENDE FRAGESTELLUNGEN

9 und 10. Nach Ansicht der Kommission werden seit der Prüfung des Rechnungshofes im Jahr 1990 Maßnahmen zur Verbesserung des internen Entscheidungsprozesses und der Aktenführung durchgeführt. In den meisten Sektoren werden Ausfuhrerstattungen in der Regel auf der Grundlage eines in Papierform vorliegenden Vermerks gewährt, der die wichtigsten Fakten enthält; die Ergebnisse werden zu den Akten genommen. Seit Januar 2003 geschieht dies für alle Sektoren; die Aufzeichnung umfasst auch eine Begründung für den oder die festgesetzten Sätze.

10. Die Verwaltungsverfahren für die Festsetzung der Sätze haben sich seit dem letzten Bericht des Rechnungshofes erheblich verbessert. Die den Entscheidung zugrunde liegenden Tatsachen werden besser dokumentiert; dies betrifft unter anderem die internen und externen Preiskorridore für die Grundprodukte, tägliche Angaben über Vorausfestsetzungen, Monatsziele für eine Reihe von Erzeugnissen, monatliche Daten über die derzeitigen Ausfuhren der EU und wichtiger Wettbewerbsländer sowie über die Einfuhren einiger wichtiger Einfuhrländer und die Wechselkurse.

Diese und andere einschlägige Unterlagen wurden wöchentlich erörtert, und die betreffenden Mitarbeiter der GD AGRI wurden über die Ergebnisse in Kenntnis gesetzt. Wenn Änderungen erforderlich erschienen, wurden auf diesen Sitzungen Vorschläge ausgearbeitet und den zuständigen Dienststellen zur Zustimmung übermittelt. All diese Unterlagen wurden dem Rechnungshof zugänglich gemacht.

Bei Änderungen der Erstattungshöhe wurde die Begründung auf einem speziellen Schriftstück ("fiche de motivation") festgehalten.

Entscheidungen über die Änderung oder Beibehaltung der Erstattungshöhe wurden stets bekannt gegeben, und das Ergebnis kam jeweils im Umfang der Lizenzanträge, den durchgeführten Ausfuhren, dem Gleichgewicht auf dem Binnenmarkt und den Preisen zum Ausdruck.

Vorschläge wurden zusammen mit der Begründung im Einzelnen mit den Vertretern der Mitgliedstaaten in den Verwaltungsausschüssen besprochen.

MARKTVERWALTUNGSANSATZ DER KOMMISSION

13. Die Unterschiede, die zwischen der Produktion von Getreide und Zucker einerseits und der Produktion von Milch und Rindfleischerzeugnissen andererseits bestehen, sind von großer Bedeutung. Getreide und Zucker werden einmal jährlich als Bulkprodukte erzeugt und danach zum späteren Verkauf auf dem Binnenmarkt oder dem externen Markt gelagert. Die erzeugte Menge ist mit der Erstattungshöhe nicht verknüpft. Milch- und Rindfleischerzeugnisse hingegen sind Produkte mit hohem Wertschöpfungsanteil (da sie gewöhnlich einer zusätzlichen Verarbeitung unterliegen) und werden tagtäglich hergestellt, und zwar weitgehend in Reaktion auf neue Verträge, die angesichts der bereitgestellten Erstattungsgelder geschlossen werden.

Die Bedeutung der Erstattungen als aktives Instrument der Verwaltung des EU-Marktes geht aus den Grundverordnungen des Rates für Milcherzeugnisse und Rindfleisch hervor ((EG) Nr. 1254/1999 Artikel 33 und (EG) Nr. 1255/1999 Artikel 31).

Alle Erstattungsentscheidungen werden auf höchstem Leitungsniveau der GD AGRI getroffen. Da sich der Charakter der Erzeugnisse sowie das System ihrer Erzeugung und Inverkehrbringung nicht geändert haben, besteht auch keine Notwendigkeit, den Mechanismus für die Festsetzung der Erstattungen neu zu untersuchen. Die mit diesen Mechanismen verbundenen Parameter werden kontinuierlich beobachtet.

VERFÜGBARE INFORMATIONEN

14. Die Kommission verfolgt nicht die Politik, auf dem Weltmarkt oder in einzelnen Drittländern einen bestimmten Marktanteil zu verteidigen. Es ist allerdings von Bedeutung, regelmäßig auf den Drittlandsmärkten präsent zu sein, denn es ist mit wirtschaftlichen, logistischen und administrativen Schwierigkeiten verbunden, wenn man sich einen Markt, der einige Zeit lang bedient worden ist, neu erschließen muss.

Vor diesem Hintergrund hält es die Kommission mitunter für erforderlich, im Milchsektor eine aktivere Ausfuhrpolitik zu verfolgen, um nicht aus wichtigen traditionellen Märkten verdrängt zu werden.

Preisinformationen hingegen stehen nicht immer ohne Weiteres zur Verfügung. Angaben über vergleichbare externe Preise sind schwierig zu erlangen, und wenn sie vorliegen, so ist ihre Zuverlässigkeit nicht immer gesichert.

15. Die Kommission schöpft alle ihr zu Gebote stehenden Informationsquellen zur Erlangung von Daten über die Preisentwicklung aus. Letzteres ist schwierig bei Sektoren, bei denen keine echten Weltmärkte mit veröffentlichten Preislisten existieren. Darüber hinaus müssen auch künftige Preistrends sowie die jeweils aktuellen Preise berücksichtigt werden.

16. Bei allen Milcherzeugnissen bestehen nur Preiskorridore ("Preis-Bandbreiten"), und diese sind oft breit. Die angegebenen Preise können sich auf Vorgänge in der Gegenwart, in naher Zukunft oder ferner Zukunft sowie auf Erzeugnisse mit unterschiedlicher Qualität und in unterschiedlicher Aufmachung beziehen.

Im Rindfleischsektor liegen aus Argentinien, Brasilien und Russland Informationen über Ausfuhr- oder Einfuhrpreise erst seit Beginn 2002 vor.

17. Die Preise in den Mitgliedstaaten sind nur einer der Faktoren, die bei der Festsetzung der Erstattungssätze in Rechnung zu stellen sind. Aus verschiedenen Gründen bestehen trotz des Binnenmarktes weiter Preisunterschiede zwischen Mitgliedstaaten, z. B. wegen Unterschieden beim Tierschutz oder je nachdem, ob es sich um Fleisch- oder Milchrindrassen handelt. Letztendlich ist der Preis Ergebnis der Verhandlungen zwischen Marktteilnehmern und drückt aus, in welchem Maße Angebot und Nachfrage in einem ausgewogenen Verhältnis stehen.

So reicht bei Buttererzeugnissen der Unterschied zwischen dem höchsten und dem niedrigsten Preis im Binnenmarkt von 80,4 % des Interventionspreises in Italien (263,87 EUR/100 kg) bis 96,4 % in Österreich (316,38 EUR/100 kg) - eine Differenz von 52,5 EUR/100 kg bei einem Durchschnittspreis von 298,99 EUR/100 kg (oder 91,1 % vom Interventionspreis).

In den verschiedenen Sektoren gelten jeweils besondere Regeln für die Preisberechnung (z. B. die Verordnungen (EG) Nr. 2771/1999 für Butter und (EWG) Nr. 563/82 und (EG) Nr. 295/96 für Rindfleisch).

Im Milchsektor berechnet die Kommission aufgrund der im Einklang mit den Kommissionsverordnungen (EG) Nr. 2771/1999 und (EG) Nr. 1498/1999 ermittelten Daten den repräsentativen EU-Preis anhand der Preise in den wichtigsten Ausfuhrländern. Interne Leitlinien gibt es, doch könnten sie möglicherweise förmlicher dokumentiert werden.

18. Die Kommissionsdienststellen berücksichtigen die aktuellsten Preise, die von den Mitgliedstaaten übermittelt werden. Auch andere Preise (von Händlern, Verarbeitungsunternehmen und Maklern übermittelt) werden mit einbezogen, um einen Mittelwert zu errechnen, der der Marktrealität besser entspricht.

Ferner sei hervorgehoben, dass die Vertreter der Mitgliedstaaten, die für die Übermittlung der Preisangaben zuständig sind, selbst bei Sitzungen des Verwaltungsausschusses für Getreide an der Festsetzung der Erstattungen mitwirken.

IN REGELMÄSSIGEN ABSTÄNDEN FESTGESETZTE ERSTATTUNGSSÄTZE

20. Nach Ansicht der Kommission ist die Festsetzung der Erstattung im Rindfleischsektor transparent genug, um einen ordnungsgemäßen internen Entscheidungsprozess, auch in Bezug auf den Verwaltungsausschuss, zu ermöglichen. Interne Leitlinien mit den relevanten Parametern und davon abgeleiteten Berechnungen erhielten Ende 2002 eine formelle Gestalt; wie bereits in den Bemerkungen zu den Ziffern 9 und 10 erwähnt, wurde vor jeder neuen Festsetzung des Erstattungssatzes schriftlich eine umfassende Analyse der gegenwärtigen und künftigen Situation vorgenommen, bei der für jeden einzelnen Marktindikator (Preise, Vorräte, Lizenzanträge, Preisvorausschätzungen, Erzeugungsmenge usw.) beurteilt wurde, wie sie sich gegenüber den Kriterien der Ratsverordnung entwickelt haben. In diesem Zusammenhang sei darauf hingewiesen, dass der irische Preis nicht den einzigen Referenzpreis für die Festsetzung der Erstattungen darstellt. Auch wenn Irland das einzige Ausfuhrland für Jungochsenfleisch und sehr exportmarktabhängig ist, so wurden doch auch Preisreferenzen für Jungbullenfleisch (durchschnittlicher EU-Preis) und Kuhfleisch (durchschnittlicher EU-Preis) ermittelt.

Die Marktverwaltung lässt sich nicht auf "vorherbestimmte" Weise durchführen; sie muss auf einem globalen Konzept beruhen, bei dem Ausfuhrerstattungen nur eines von mehreren Instrumenten darstellen. Daher kann die Kommission bei der Anpassung der Erstattungssätze nicht einfach von einer "ceteris-paribus" - Annahme ausgehen. So wäre es wenig sinnvoll, die Erstattungssätze bei jedem Wertverlust des Dollars gegenüber dem Euro sofort heraufzusetzen (Währungsschwankungen gibt es jeden Tag), wenn das interne Verhältnis zwischen Angebot und Nachfrage bereits für feste, stabile Erzeugerpreise sorgt. Desgleichen dürfte irgendeine Änderung bei den Erzeugerpreisen nicht bereits als solche zu einer unterschiedlichen Erstattung führen, wenn die betreffende Änderung durch die Entwicklung des Dollar-Euro-Wechselkurses ausgeglichen wird.

Wegen der zahlreichen Einfuhrländer und der Vielfalt der auf der ganzen Welt erzeugten und gehandelten Produkte lassen sich im Rindfleischhandel keine Weltmarktpreise ermitteln. Ein Unterschiedswert für Beobachtungszwecke lässt sich daher nicht berechnen. Stattdessen liefert eine enge Überwachung der Lizenzanträge (zweimal die Woche) ausreichende Sicherheit gegen zu hohe Erstattungen. Wird ein Erstattungssatz festgesetzt, der nach Maßgabe aller anderen einschlägigen Parameter, die zwischen Verkäufer und Käufer ins Spiel gelangen, zu hoch ist, so würde dies zu einem spekulativen Anstieg bei den Anträgen und, wie in der Vergangenheit geschehen, zu einer Reaktion der Kommission in Form von Korrekturmaßnahmen (Aussetzung der Anträge, Verringerung der Erstattungen) führen. Die Verringerung der Erstattungen seit 1995 veranschaulicht die Wirksamkeit des Verfahrens.

Insgesamt lässt sich sagen, dass im Rindfleischsektor ein transparentes Verfahren besteht, das eine kohärente Marktverwaltung ermöglichte, bei der alle relevanten Parameter im Großen und Ganzen Berücksichtigung fanden.

21. Mit dem letzten Teil der Bemerkung des Gerichtshofs ist die Kommission nicht einverstanden. Die Marktparameter, die den Rahmen für die Erstattungen abgeben, sind klar definiert, z. B. durch die Ausfuhrplafondierung im Rahmen der WTO und den vorausgeschätzten Ausfuhrüberschuss, der auf dem Wege der in regelmäßigen Abständen erstellten Bilanzen für die einzelnen Produkte ermittelt wird. Vor jeder Festsetzung eines Erstattungssatzes werden vollständige Informationen über Parameter geliefert, die sich häufiger ändern, wie z. B. Preise und Währungen, so dass die erforderliche Verwaltungskontrolle durchgeführt werden kann. Es besteht Transparenz, die auch die Durchführung von Prüfungen gestattet, wobei zu beachten ist, dass bei einer globalen Marktverwaltung, für die die Erstattungen nur ein Instrument unter mehreren sind, die Änderung eines bestimmten Parameters nicht unbedingt zur Anpassung der Erstattungssätze führen muss.

23. Der beste Indikator dafür, dass die Verwaltung der Ausfuhrerstattungen im Milch- und Milcherzeugnissektor auf verantwortliche Weise erfolgte, ist die bemerkenswerte Verringerung des Erstattungsumfangs in den letzten acht Jahren (siehe beigefügte Tabelle).

24. Nach Artikel 31 Absatz 5 der Ratsverordnung (EG) Nr. 1255/1999 sind die günstigsten Drittmarktpreise zu berücksichtigen.

25. Die Festsetzung der Ausfuhrerstattungen im Milchsektor wird immer wieder neu vorgenommen, wobei eine fünftägige Bedenkzeit eingehalten wird. Die Erstattungen werden monatlich festgesetzt und falls erforderlich auch in kürzeren Abständen geändert.

Berücksichtigt werden die in der Verordnung genannten Faktoren, nämlich

a) Lage und voraussichtliche Entwicklung der Preise für Milch und Milcherzeugnisse und der verfügbaren Mengen auf dem Markt der Gemeinschaft und der Preise für Milch und Milcherzeugnisse auf dem Weltmarkt;

b) Nachfrage auf dem Markt der Gemeinschaft;

c) Ziele der gemeinsamen Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse, die diesen Märkten eine ausgeglichene Lage und eine natürliche Entwicklung bei den Preisen und dem Handel gewährleisten sollen;

d) Beschränkungen aufgrund der gemäß Artikel 300 des Vertrags geschlossenen Übereinkünfte;

e) Erfordernis, Störungen auf dem Markt der Gemeinschaft zu verhindern;

f) wirtschaftlicher Aspekt der geplanten Ausfuhren;

g) Verwendung der zum Veredelungsverkehr zugelassenen Erzeugnisse von Drittländern.

All diesen Faktoren wird bei der Festsetzung der Erstattungen Rechnung getragen.

Die Kommission ist allerdings der Ansicht, dass für Milch und Milcherzeugnisse keine zuverlässigen Weltmarktpreise existieren, sondern nur eine große Bandbreite an Preisangaben, die von ihrem Wesen her subjektiv sind.

Daher ist die Praxis der Kommission, die täglich einlaufenden Lizenzanträge zu überwachen und die entsprechenden Mengen mit einem theoretischen Profil zu vergleichen, ein entscheidender Faktor für die Überlegungen, von denen sie bei der Festsetzung der Erstattungssätze ausgeht.

Auch andere Erwägungen sind von Bedeutung, wie z. B. die Erhaltung des Marktgleichgewichts und Beschränkungen durch WTO-Übereinkommen, desgleichen der Umstand, dass Stabilität den Handelsströmen nützt. Die Festlegung der Erstattungssätze ist daher keine reine mathematische Übung, siehe Ratsverordnung (EG) Nr. 1255/1999.

Aufgrund der Erwägungsgründe und von Artikel 31 der Ratsverordnung (EG) Nr. 1255/1999 verfügt die Kommission über einen gewissen Spielraum bei der Einschätzung der konkreten Situation, wenn es darum geht, über die Festsetzung eines bestimmten Satzes endgültig zu befinden. In den vom Rechnungshof erwähnten Fällen hat die Kommission erläutert, aus welchen Gründen sie so und nicht anders vorgegangen ist. Auch wenn dies nicht immer vollständig in den einzelnen Unterlagen dokumentiert ist, so hat die Kommission doch darauf hingewiesen, dass äußerst wichtige Umstände dafür den Ausschlag gaben, dass ein Erstattungssatz festgesetzt wurde, der von dem für den betreffenden Zeitraum errechneten theoretischen Satz abwich.

Die internen Verfahren sind inzwischen verbessert worden; nunmehr sind die Gründe für Änderungen des Satzes und die entsprechenden Berechnungen im Einzelnen darzulegen.

26. Die von der Kommission berechneten fob-Preise lagen größtenteils deutlich über den Notierungen für ähnliche Produkte auf dem Weltmarkt. Wie die Kommission bereits herausgestellt hat, berücksichtigt sie bei der Festsetzung der Ausfuhrerstattungen die in den Ratsverordnungen vorgegebenen Faktoren. Da die Weltmarktpreise nicht mit Qualitätsangaben verknüpft sind, hat die Kommission weitestgehend von quantitativen Daten auszugehen, und zwar insbesondere vom Verhältnis zwischen Lizenzanträgen und den im Rahmen der WTO-Verpflichtungen gegebenen Möglichkeiten sowie den Erfordernissen des Marktgleichgewichts.

In ihren Bemerkungen zu Ziffer 25 hat die Kommission bereits die Zuverlässigkeit der in verschiedenen Veröffentlichungen genannten Hoechst- und Mindestpreise für Milcherzeugnisse auf dem Weltmarkt kommentiert. Die entsprechenden Angaben sind subjektiv und entsprechend zu behandeln.

Die Kommission hat dies unter Verwendung neuester Informationen veranschaulicht. Siehe ihre Antwort zu Ziffer 25.

Die MMP-Ausfuhren lagen 2001 um nahezu 47 % unter dem Durchschnitt der vorausgegangen fünf Jahre (d. h. 140000 t gegenüber einem Durchschnittswert von 262400 t). Bei VMP lagen die Ausfuhren 2001 um 16 % unter dem Durchschnitt der vorangegangenen fünf Jahre (477500 t gegenüber einem Durchschnittswert von 569000 t).

Auch die Lizenzanträge lagen in den fraglichen Monaten unter oder auf dem normalen Niveau des betreffenden Zeitraums. Die Schätzungen der Kommission, die bei der Bewertung der Erstattungshöhe nicht voll in Rechnung gezogen wurden, waren also ungenau, wie es der sehr niedrige Stand bei den Ausfuhrlizenzanträgen für MMP und der normale Stand bei VMP-Anträgen verdeutlicht.

In dem Zeitraum wirkten sich gravierende Tiergesundheitsprobleme (BSE, Maul- und Klauenseuche) auf den Sektor aus. Mehrere Drittländer verhängten ein Einfuhrverbot für Milchpulver aus der EU oder zogen entsprechende Maßnahmen in Betracht.

Im März 2001 bewerteten die Kommissionsdienststellen den möglichen Einfluss der Maul- und Klauenseuche auf den Milchsektor: Sollten die Drittländer, die Einfuhrbeschränkungen anwandten, diese beibehalten, so würden sich die Butter- und MMP-Ankäufe im Zeitraum April bis Juni 2001 wegen der Ausfuhreinbußen auf 106000 t MMP und 52000 t Butter belaufen. Die Mengen wären noch viel größer, würden alle Drittländer einen Einfuhrstopp für EU-Produkte verhängen (394000 t MMP und 166000 t Butter).

Aufgrund dessen verringerte die Kommission die MMP-Erstattungen in dem betreffenden Zeitraum nur viermal und die VMP-Erstattungen nur dreimal.

27 und 28. Der Milcherzeugnissektor litt erheblich unter der russischen Finanzkrise 1998, den Dioxinproblemen in Belgien 1999, der BSE-Krise im Jahre 2000 und dem Ausbruch der Maul- und Klauenseuche im Februar 2001. Die Käseausfuhren nach Russland fielen von 140000 t 1997 auf 71000 t 1998 und 21000 t 1999. Der Käsesektor ist ein komplexer Sektor mit Blick auf Faktoren wie Qualität, Zusammensetzung, Aufmachung, Verpackung und Preisgestaltung; der Käsemarkt ist nicht zwangsläufig mit den Entwicklungen auf den Märkten für Butter, MMP oder VMP verknüpft.

Der Hof beschreibt knapp die Bemühungen der Kommission, angesichts der Komplexität des Käsesektors Mindeststandards für erstattungsfähige Käsesorten und eine neue Methode zur Berechnung der Ausfuhrerstattungen festzulegen, die darin besteht, dass Erstattungssätze für einen bestimmten Fettgehalt und einen bestimmten Trockenmassegehalt festgesetzt und diese dann auf den Mindestfett- und Trockenmassegehalt des jeweiligen Käses umgerechnet werden.

Die Kommission hat große Anstrengungen unternommen, um das Erstattungssystem für Käse zu verbessern, insbesondere durch die Festsetzung von Mindeststandards für erstattungsfähigen Käse.

Wie der Hof feststellt, wurden die theoretischen Erstattungssätze nicht einheitlich angewandt. Dies lag daran, dass die Entwicklungen und Erfordernisse des Käsemarktes nicht dieselben waren wie bei Butter und MMP. Dies war insbesondere in der Zeit der Fall, als die Entwicklungen auf dem MMP-Markt zu sehr niedrigen Erstattungen und schließlich ab September 2000 zum Fortfall aller Erstattungen führten; es wäre aber auch dann der Fall gewesen, wenn die Berechnung zu einem ungerechtfertigten Anstieg bei den bestehenden Erstattungssätzen geführt hätte.

Die Zuschläge wurden eingeführt, um den drastischen Rückgang bei den Käseerstattungen abzumildern, der durch die Einführung einer neuen Methode im Februar 1997, insbesondere für bestimmte Käse mit hohem Trockenmassegehalt, eingeführt wurde; die errechneten Erstattungen wurden zeitweilig um 10, 15 oder 20 % erhöht, je nachdem, ob der Käse 55, 60 oder 65 % Trockenmasse enthielt. Die Zuschläge wurden im Oktober 1998 wieder abgeschafft.

PER AUSSCHREIBUNG FESTGESETZTE ERSTATTUNGSSÄTZE

30. a) Seit langem schon ist die wichtigste Preisreferenz auf dem Weltmarkt für Weizen die US-amerikanische Sorte SRW. Auf dem EU-Markt ist der Preis des französischen Weizens am repräsentativsten aufgrund der großen Bedeutung der französischen Weizenernte, die mehr als ein Drittel der EU-Ernte ausmacht. Da die Weizenqualität je nach klimatischen Bedingungen schwankt, muss beim Vergleich verschiedener Weizensorten und ihrer Preise diesen Qualitätsunterschieden Rechnung getragen werden. Daher kann der Festsetzung der Erstattungshöhe nicht einfach nur der Vergleich zwischen dem EU-Weizenpreis (französischer Standardweizen) und dem US-Preis für SRW zugrunde liegen.

Außerdem sind noch andere Faktoren zu berücksichtigen, insbesondere der Wettbewerb durch Weizen anderer Herkunft, wie Argentinien, Schwarzes Meer, Pakistan, Indien, China usw. All dieser Weizen konkurriert mit europäischem und amerikanischem Weizen. Diese anderen Ausfuhrländer treten oft mit niedrigeren Preisen mit unserem Weizen in Konkurrenz, um einen Teil des Welthandels für sich zu gewinnen.

b) Die AKP-Staaten sind seit langem ein stabiler Markt für die EU.

Im Rahmen der EU-AKP-Verträge hat sich die EU verpflichtet, die Versorgung dieser Länder zu Vorzugsbedingungen zu sichern.

Seit dem Wirtschaftsjahr 2001/2002 hat die Kommission keinen höheren Erstattungssatz mehr gewährt, da die Marktbedingungen dies nicht rechtfertigten.

c) Die Höhe des Erstattungszuschlags kann von einem Wirtschaftsjahr zum anderen schwanken, vor allem in Abhängigkeit von der Weizenqualität auf dem EU-Markt und auf dem Weltmarkt sowie der verschiedenen Preise auf den jeweiligen Märkten. Infolge der Anwendung der Agenda 2000 seit der Ernte 2001 wurden keinerlei Sondererstattungen mehr gewährt.

d) Bei der Festsetzung der Erstattungshöhe berücksichtigt die Kommission nicht allein den "Spot" - Kurs, sondern auch den Terminkurs, um so während der gesamten Laufzeit der Ausfuhrlizenz optimal die Entwicklung der Märkte berücksichtigen zu können.

Die gewährte Hoechsterstattung entspricht nicht zwangsläufig dem Ergebnis einer mathematischen Berechnung, sondern beruht auch auf anderen Aspekten des Marktes; diese werden auf den Sitzungen des Verwaltungsausschusses mit den Vertretern der Mitgliedstaaten besprochen. Außerdem haben die Vertreter der Mitgliedstaaten über die per Ausschreibung festgesetzten Erstattungssätze abzustimmen.

Die Stellungnahmen des Ausschusses werden, zusammen mit der Angabe von Gründen, in einem Vermerk zu den Akten niedergelegt und sind dem Rechnungshof zugänglich.

31. Im Rahmen der Agenda 2000 hat die Kommission vorgeschlagen, die monatlichen Zuschläge abzuschaffen, doch beschlossen die Staats- und Regierungschefs auf dem Berliner Gipfel vom 24. März 1999 ihre Beibehaltung. Im Rahmen der "GAP-Reform" hat die Kommission ihren Vorschlag wiederholt.

32. Die kurze Beschreibung der Erstattungsregelung für Zucker bedarf einiger zusätzlicher Erläuterungen. Der durch Weißzuckererzeugung im Rahmen der Quote und die Einfuhren (mit AKP-Zucker) entstehende Überschuss wird nur bis zu den Grenzen erstattungsbegünstigt ausgeführt, zu denen die EU aufgrund des WTO-Agrareinkommens berechtigt ist. Sollte abzusehen sein, dass in einem bestimmten Jahr ein über diese Beschränkung hinausgehender ausfuhrfähiger Überschuss entsteht, so hat die Kommission die Erzeugungsquote um die entsprechende Menge zu senken.

Exporterstattungen werden nur für Quotenzucker sowie AKP-Protokoll- und Indien-Zucker gewährt. Durch andere Einfuhren entstehende Überschüsse werden somit theoretisch in Höhe einer entsprechenden Menge an Quoten- oder AKP-Indien-Zucker wieder ausgeführt.

33. Bis Juli 2001 ging auch die Höhe der Lagerkostenabgabe als Bestandteil des Preisstützungsniveaus in die Berechnung des Binnenmarktpreises ein. Sowohl die Referenzhöhe für den Binnenmarktpreis als auch der Erstattungssatz sind daher seitdem zurückgegangen.

35 und 36. Wettbewerb zwischen den Ausschreibungsteilnehmern findet statt, da die Differenz zwischen der theoretischen Erstattung und der Hoechsterstattung sich je nach Exportprogramm, Preisniveau und Preisentwicklung auf dem Weltmarkt sowie dem Ausmaß des Wettbewerbs ändert. 2001/2002 lag die erwähnte Preisdifferenz zwischen 0,03 und 0,730 EUR/100 kg, bei einem Mittelwert von 0,073 EUR/100 kg.

36. Auch wenn bekannt ist, wie sich die theoretische Erstattungshöhe berechnet, und obwohl die absolute Größe der Preisdifferenz und ihre Schwankung im Vergleich mit der Erstattungshöhe als gering erscheinen mögen, so ist es doch diese Differenz, die für die Zuschlagerteilung Ausschlag gebend ist. Die Preisdifferenz hängt normalerweise von den insgesamt abgegebenen Angeboten ab, einer nicht vorhersehbaren Größe. In Betracht zu ziehen ist auch, dass erstattungsbegünstigte Ausfuhren auf jeden Fall weitaus weniger rentabel sind als Verkäufe auf dem Binnenmarkt (wo die Preise im Allgemeinen über den Interventionspreisen liegen und die Lagerkosten erstattet werden) und dass sie auch, infoge der Methode, unter dem Stützungsniveau liegen.

37. Dass die Unternehmen die verwendete Methode kennen, schließt diese Art von Wettbewerb nicht aus. Der EU-Exporteur operiert zwischen dem Niveau des Interventionspreises (welches dem Zuckererzeuger bzw. Verkäufer garantiert ist) und den Notierungen auf dem Weltmarkt, da Exportverträge gewöhnlich auf diese Preise Bezug nehmen. Unter diesen Prämissen scheint das Ausschreibungssystem ordnungsgemäß zu funktionieren, vor allem wenn man die reibungslose Durchführung des Ausfuhrprogramms berücksichtigt.

Im Oktober und November 2002 war der Wettbewerb besonders scharf, als nämlich von den insgesamt angebotenen Mengen häufig nur rund die Hälfte akzeptiert wurde, bei einer Differenz gegenüber der theoretischen Erstattung von bis zu 0,3 EUR/100 kg.

Ob ein System mit in regelmäßigen Abständen festgesetzten Erstattungssätzen bei den Ausgaben insgesamt zu Einsparungen gegenüber einem Ausschreibungssystem führen würde, lässt sich nur mit Hilfe einer gründlicheren Untersuchung beantworten, bei der alle möglichen administrativen Konsequenzen in Betracht zu ziehen wären und insbesondere auch auf das Problem der Kontrolle der Mengen und finanziellen Konsequenzen der WTO-Beschränkungen eingegangen werden müsste. Die Kommission wird die Empfehlung des Gerichtshofs gebührend berücksichtigen.

38. C-Zucker wird teils deswegen erzeugt, weil die Möglichkeit besteht, dass die Quote wegen schlechten Wetters nicht ausgeschöpft wird, teils aber auch von vornherein als Überschusszucker, nämlich in den am kostengünstigsten produzierenden Regionen. Je nach den Weltmarktpreisen wird dieser Zucker dann ausgeführt oder auf das folgende Jahr als Quotenzucker vorgetragen.

Das heißt aber nicht, dass auch Quotenzucker mit einer niedrigeren Erstattung ausgeführt werden könnte (oder bei der Ausfuhr eine Erstattung erhalten könnte, die höher als notwendig ist), denn bei Quotenzucker ist der Mindestpreis für Zuckerrüben zu zahlen, so dass dieser Zucker, würde er nicht ausgeführt, in die Intervention gehen müsste.

Die Kommission möchte hervorheben, dass zur Zeit eine gründliche Bewertung des ganzen Zuckersystems durchgeführt wird.

SCHLUSSFOLGERUNGEN

39. Die Erstattungshöhe lässt sich nicht einfach als Ergebnis einer Differenz zwischen zwei Preisen oder Preiskorridoren (Preis-Bandbreiten) festsetzen; wie in den einschlägigen Ratsverordnungen vorgesehen, sind auch andere Faktoren zu berücksichtigen: Marktgleichgewicht, Verpflichtungen aus WTO-Übereinkommen, außergewöhnliche Ereignisse und vorauszusehende Änderungen auf dem Markt der EU oder dem Weltmarkt.

Die Kommissionsdienststellen tragen den aktuellsten von den Mitgliedstaaten übermittelten Preisen Rechnung. Auch andere Preise werden berücksichtigt (übermittelt von Handel, Verarbeitungsunternehmen, Maklern), um so einen Mittelwert zu berechnen, welcher der Realität des Marktgeschehens besser gerecht wird.

Im Rindfleischsektor wurden Ende 2002 interne Leitlinien mit den Ausschlag gebenden Parametern und davon abgeleiteten Berechnungen aufgestellt; wie in den Bemerkungen zu den Ziffern 9 und 10 ausgeführt, wird stets eine umfassende Analyse der gegenwärtigen und künftigen Lage unternommen und schriftlich festgehalten, bevor ein neuer Erstattungssatz festgesetzt wird.

Im Milchsektor berechnet die Kommission auf der Grundlage der Daten, zu der sie gemäß den Kommissionsverordnungen (EG) Nr. 2771/1999 und (EG) Nr. 1498/1999 Zugang hat, den repräsentativen EU-Preis, indem sie von den Preisen in den wichtigsten Ausfuhrländern ausgeht. Interne Leitlinien gibt es, doch könnten sie möglicherweise formeller dokumentiert sein. Nach Artikel 7 der Kommissionsverordnung (EG) Nr. 2771/1999 ist der Ab-Werk-Preis für Butter zur Deckung der Lieferkosten pauschal um 2,5 EUR/100 kg zu erhöhen.

Alle Erstattungsentscheidungen werden auf höchster Leitungsebene der GD AGRI getroffen. Da sich der Charakter der Erzeugnisse sowie das System ihrer Erzeugung und Inverkehrbringung nicht geändert haben, ist eine neue Analyse des Mechanismus für die Festsetzung der Erstattungshöhe nicht geboten. Die bei diesen Mechanismen zum Einsatz kommenden Parameter werden laufend beobachtet.

Alle dem Verwaltungsausschuss zugehenden Vorschläge über Ausfuhrerstattungssätze werden auf einer Sitzung vorbereitet oder erörtert, die vom Generaldirektor (oder seinem Stellvertreter) in Gegenwart der Vertreter der für Finanzfragen zuständigen Dienststellen und des Juristischen Dienstes geleitet wird. Entscheidungen über Ausfuhrerstattungssätze werden vom zuständigen Direktor (der auch der Vorsitzende des Verwaltungsausschusses ist) abgezeichnet und vom Generaldirektor unterzeichnet.

Die Besonderheit der einzelnen Sektoren wird vor allem durch die Verordnungen (EWG) Nr. 1766/92 für Getreide, (EG) Nr. 1255/1999 für Milch, (EG) Nr. 295/96 für Rindfleisch und (EG) Nr. 1260/2001 für Zucker verdeutlicht.

Seit Anfang 2002 besteht eine Koordinierungsgruppe, die bisher über folgende Fragen gearbeitet hat: Vorfinanzierung, Erstattungen mit gestaffelter Höhe, "Carousel" (Karussell-Betrügereien) und Leitlinien für die Festsetzung von Erstattungssätzen.

EMPFEHLUNGEN

40. a) Schon im Februar 2002 wurde eine Dienststellen übergreifende Koordinierungsgruppe im Bereich Erstattungen eingerichtet. Diese Gruppe hat unter anderem festgelegt, welche Punkte bei der Festsetzung einer Erstattung auf jeden Fall beachtet werden müssen. Mit diesen Regeln wird unter anderem die Verpflichtung eingeführt, die Methoden zur Berechnung der Erstattungen zu klären und zu präzisieren; außerdem wird dargelegt, wie die einzelnen Entscheidungen dokumentiert werden müssen.

b) In den Leitlinien wird beschrieben, wie die Erstattungshöhe zu berechnen ist und welche Politik für den betreffenden Sektor diesbezüglich zu befolgen ist.

c) Unter Berücksichtigung sämtlicher Aspekte, die für die Festsetzung von Ausfuhrerstattungen von Belang sind, wie z. B. Preisnotierungen, wird die Kommission prüfen, was für eine Rolle ein Preisüberprüfungssystem im Sektor der Milcherzeugnisse analog zu dem im Rindfleischsektor angewandten System spielen könnte.

d) Bei jedem Vorschlag für eine Änderung der Erstattungshöhe ist der Hierarchie vor der vorbereitenden Sitzung des Verwaltungsausschusses ein Vermerk mit der Begründung dieses Vorschlages vorzulegen.

e) Bei jeder Entscheidung, die Erstattungshöhe zu ändern oder nicht zu ändern, ist in einem Vermerk zu den Akten im Einzelnen darzulegen, welche Gründe und Berechnungen die Entscheidung stützen, unter Angabe aller wesentlichen Aspekte (Preise, Berechnungen, Handelsvolumen, sonstige Informationen zum Handel, taktische Überlegungen, verfolgte Ziele, Entscheidungsebene).

f) Im Rahmen der Halbzeitbewertung schlägt die Kommission dem Rat erneut vor, die monatsbezogenen Zuschläge für Getreide abzuschaffen.

g) Die Kommission wird diese Überlegung prüfen.

h) In Bezug auf Zucker wird die Kommission die Empfehlung des Hofes gebührend berücksichtigen. Die Erstattungssätze für Käse werden in regelmäßigen Abständen überwacht.