1.Einführung: Bessere Rechtsetzung in der Kommission

Die Kommission hat ihre Amtszeit nun zur Hälfte hinter sich. Sie konzentriert sich weiter auf die Verwirklichung der vorrangigen Initiativen, die – zum Nutzen der Bürgerinnen und Bürger der Union – ihren zehn politischen Prioritäten und damit der Förderung von Wachstum und Beschäftigung, dem besseren Funktionieren des Binnenmarkts, der Bewältigung von Sicherheitsbedrohungen, dem Schutz von Verbrauchern und Arbeitnehmern sowie der Verbesserung der öffentlichen Gesundheit und der Stärkung des Umweltschutzes dienen. Das Arbeitsprogramm für 2018 zeigt erneut, dass der Schwerpunkt der Kommission auf den großen Themen liegt, bei denen europäische Lösungen notwendig sind. Das Arbeitsprogramm umfasst Maßnahmen, mit denen der digitale Binnenmarkt und die Energieunion geschaffen, eine faire Unternehmensbesteuerung und soziale Fairness sichergestellt, die Kapitalmarktunion vollendet, die Wirtschafts- und Währungs- sowie die Bankenunion gestärkt, die Bekämpfung des Terrorismus fortgesetzt und das Modell für den nächsten mehrjährigen Finanzrahmen festgelegt werden sollen.

Alle Anstrengungen, die die Kommission unternimmt, damit die EU tut, was notwendig ist, und dies gut macht, werden durch eine bessere Rechtsetzung auf eine solidere Grundlage gestellt. Hierzu hat die Kommission im Jahr 2015 eine Reihe ausgewogener Grundsätze und Maßnahmen festgelegt, die sich an drei tragenden Säulen ausrichten:

–Folgenabschätzung: Neue Vorschläge sind von Folgenabschätzungen begleitet, in denen ausgelotet wird, wie politische Ziele am effizientesten erreicht und unnötiger Aufwand vermieden werden können.

–Vorherige Evaluierung: Bei der Überarbeitung bestehender Rechtsvorschriften sind die Möglichkeiten zur Vereinfachung und zur Verringerung unnötiger Kosten auf der Grundlage von Analysen und von Beiträgen der Interessenträger zu bewerten.

–Einbeziehung der Interessenträger: Die bessere Rechtsetzung wird gefördert, wenn die Zivilgesellschaft aktiv einbezogen wird, d. h. wenn in allen Phasen des Politikzyklus mithilfe einer Reihe von Instrumenten und Konsultationen das Feedback der Interessenträger eingeholt wird.

Dieser Ansatz für eine bessere Rechtsetzung erhielt breite Unterstützung von Interessenträgern, darunter auch vom Europäischen Parlament und dem Rat. Bereits 2015 kamen die Systeme der Kommission zur Folgenabschätzung und zur Evaluierung in einem Ranking der OECD-Mitglieder auf den dritten bzw. fünften Platz. Seither hat die Kommission weitere Verbesserungen (Mai 2016) vorgenommen, und 2016 haben das Europäische Parlament, der Rat und die Kommission eine Interinstitutionelle Vereinbarung über bessere Rechtsetzung geschlossen. Überdies stellte die Kommission im Dezember 2016 ein strategischeres Konzept für die Durchsetzung des EU-Rechts vor. Im Laufe des Jahres 2017 waren drei weitere wichtige Entwicklungen beim Kommissionsansatz für bessere Rechtsetzung zu verzeichnen.

–Zunächst trieb die Kommission ihre Bemühungen um mehr Transparenz, Legitimität und Rechenschaftspflicht im Zusammenhang mit ihren Tätigkeiten voran, insbesondere im Hinblick auf das Konsultationsverfahren und die Möglichkeiten für Interessenträger, Feedback zu den Vorschlägen der Kommission zu geben (siehe Abschnitt 2.2). Bis Ende 2017 wird sie die Website „Beitrag zur Rechtsetzung“ einführen, die Interessenträgern eine uneingeschränkte Teilnahme an der Arbeit der Kommission in allen Phasen des Politikzyklus ermöglichen wird.

–Zweitens hat die Kommission im Jahr 2017 eine umfassende Aktualisierung der Leitlinien und der Instrumente für bessere Rechtsetzung im gesamten Politikzyklus vorgenommen. Diese dienen hauptsächlich dazu, die Verbindungen zwischen den verschiedenen Etappen des politischen Entscheidungsprozesses innerhalb der Kommission zu erläutern und damit nutzbar zu machen und die Kommissionsdienststellen in ihrem Bemühen um bessere Rechtsetzung zu unterstützen. Sie stehen jedoch auch dem Europäischen Parlament, dem Rat, den Mitgliedstaaten und sämtlichen Interessenträgern zur Verfügung, damit die stärkere Einbeziehung all dieser Akteure in den politischen Entscheidungsprozess der Union erleichtert wird.

–Drittens hat der Ausschuss für Regulierungskontrolle Anfang 2017 sein Personal vervollständigt und umfasst nun auch die drei Mitglieder, die nicht aus den Organen der EU stammen. Dieser unabhängige Ausschuss überprüft die Qualität von Folgenabschätzungen und ausgewählten Evaluierungen bestehender Rechtsvorschriften; alle seine Stellungnahmen werden veröffentlicht. Im Prinzip kann eine Initiative nur fortgeführt werden, wenn der Ausschuss zu der jeweiligen Folgenabschätzung positiv Stellung nimmt. Beschließt die Kommission, ohne eine solche Stellungnahme tätig zu werden, legt sie die Gründe für ihre Entscheidung öffentlich dar. Darüber hinaus berät der Ausschuss die Kommissionsdienststellen in praktisch-methodischer Hinsicht. Der Ausschuss untersucht nunmehr auch ausgewählte Evaluierungen und erkundigt sich – entsprechend dem Grundsatz der vorherigen Evaluierung – systematisch danach, ob bei der Änderung von Rechtsvorschriften eine Evaluierung zur Unterstützung der Folgenabschätzung vorgenommen wurde.

Abbildung 1 bietet einen Überblick über die wichtigsten Tätigkeiten für bessere Rechtsetzung und zeigt das erhebliche Ausmaß der Arbeit, die in den letzten zwölf Monaten geleistet wurde. Im Folgenden wird auf diese Entwicklungen ebenso näher eingegangen wie auf die andauernden Bemühungen, mithilfe der REFIT-Plattform die Auffassungen der Interessenträger über die Vereinfachung bestehender Rechtsvorschriften einzuholen, auszuwerten und zur Geltung zu bringen. Mit der vorliegenden Mitteilung kommt die Kommission ferner ihren Verpflichtungen aus der Interinstitutionellen Vereinbarung über bessere Rechtsetzung (insbesondere aus Absatz 48) sowie den Schlussfolgerungen des Rates nach, und sie liefert einen Überblick über künftige Maßnahmen, mit denen sie ihre ehrgeizige Agenda für bessere Rechtsetzung umsetzen will. Das Arbeitspapier der Kommissionsdienststellen zu dieser Mitteilung enthält weitere Informationen über die Bemühungen um Vereinfachung.

Abbildung 1: Überblick über die Maßnahmen für bessere Rechtsetzung seit ihrer Einführung in der Kommission

Stand 31. August 2016 Stand 31. August 2017 Evaluierungen 688 798 Folgenabschätzungen 975 1028 Öffentliche Konsultationen 704 814 Stellungnahmen auf der REFIT-Plattform 17 58

2.Anwendung der besseren Rechtsetzung: Wichtigste Ergebnisse

2.1.Großes bei den großen Themen leisten: Einhaltung des Subsidiaritäts- und des Verhältnismäßigkeitsprinzips

Die Kommission Juncker konzentriert sich auf zehn politische Prioritäten als Kernaufgaben und bleibt dem Grundsatz verpflichtet, nur bei Bedarf auf EU-Ebene tätig zu werden und nur das vorzuschlagen, was zur Erzielung des gewünschten Ergebnisses unerlässlich ist. Auf der Grundlage der mithilfe der verschiedenen Instrumente für bessere Rechtsetzung gewonnenen Erkenntnisse handelt sie dann, wenn es erforderlich ist und einen Mehrwert erbringt. Abbildung 2 verdeutlicht diese Ausrichtung der Kommission, welche auch die Einbindung horizontaler Ziele wie der Nachhaltigkeit in alle Politikbereiche erleichtert. Schließlich wurden in den Fällen, in denen ein sektoraler Ansatz verfolgt wurde, etwa in den Bereichen Energie und Klima, Verkehr und (digitaler) Binnenmarkt, Instrumente der besseren Rechtsetzung eingesetzt, um Kohärenz sicherzustellen und unnötige Kosten sowie Kostendopplungen in diesen Sektoren zu vermeiden.

Für den Großteil dieser Initiativen wurden Folgenabschätzungen vorgenommen. In Situationen, die eine unmittelbare politische Reaktion erfordern, ist es jedoch nicht immer möglich, Beiträge und Daten für eine Folgenabschätzung einzuholen. Dies war im letzten Jahr etwa bei den Themen Migration und Sicherheit der Fall. Gleichwohl hat die Kommission ihre Vorschläge soweit wie möglich auf gesicherte Erkenntnisse gestützt und in den wenigen Fällen, in denen dies nicht möglich war, die Gründe dafür erläutert.

Abbildung 2: Zahl der vorrangigen Initiativen – Kommission Juncker 2015-2018 im Vergleich zum letzten Jahr der vorherigen Kommission