Abschlussbericht der Anhörungsbeauftragten (1)

Sache AT.40324 — Europäische Staatsanleihen

(Text von Bedeutung für den EWR)

(2021/C 418/07)

1. In dem Beschlussentwurf wird eine Zuwiderhandlung gegen Artikel 101 AEUV und Artikel 53 des EWR-Abkommens festgestellt, an der sieben Unternehmen beteiligt waren, die mit Staatsanleihen handeln, welche von dem Euro-Währungsgebiet angehörenden EU-Mitgliedstaaten in Euro emittiert wurden (im Folgenden „europäische Staatsanleihen“ oder „EGB“). Bei diesen beteiligten Unternehmen (auch „Parteien“ genannt) handelt es sich um: — Bank of America, — Natixis, — Nomura, — RBS/NatWest, — UBS, — UniCredit und — WestLB/Portigon (2).

2. Das Verfahren wurde eingeleitet, nachdem RBS/NatWest am 29. Juli 2015 einen Antrag auf Geldbußenerlass gestellt hatte. RBS/NatWest wurde am 27. Januar 2016 ein bedingter Geldbußenerlass gewährt. Am 29. Juni 2016 stellte UBS und am 30. September 2016 Natixis einen Antrag auf Geldbußenermäßigung nach der Kronzeugenregelung (3).

Mitteilung der Beschwerdepunkte

3. Mit Beschluss vom 31. Januar 2019 leitete die Kommission ein Verfahren nach Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung 773/2004 ( 4 ) ein und erließ eine Mitteilung der Beschwerdepunkte. Die Mitteilung der Beschwerdepunkte wurde den juristischen Personen, die die beteiligten Unternehmen vertreten ( 5 ) , sowie einem weiteren Unternehmen ( 6 ) am 4. Februar 2019 übermittelt.

Akteneinsicht

4. Akteneinsicht wurde vom 1. bis 4. Februar 2019 über einen elektronischen Datenträger und vom 7. bis 22. Februar 2019 in den Räumlichkeiten der Generaldirektion Wettbewerb (im Folgenden „GD Wettbewerb“) gewährt.

5. Am 2. Mai 2019 stellte Nomura bei der Anhörungsbeauftragten nach Artikel 7 Absatz 1 des Beschlusses 2011/695/EU einen begründeten Antrag auf Zugang zu weiteren Unterlagen aus der Akte, die von mehreren Parteien stammende Daten enthalten, welche die Grundlage für die vorgesehene Berechnung eines für die Festsetzung etwaiger Geldbußen im vorliegenden Fall herangezogenen Hilfswerts für den Umsatz ( 7 ) bilden oder diese Berechnung beeinflussen könnten. Nach dem Tätigwerden der Anhörungsbeauftragten entschieden die Unternehmen, die die Informationen bereitgestellt hatten, den Geltungsbereich ihrer Anträge auf vertrauliche Behandlung bezüglich der Dokumente, zu denen Nomura Zugang beantragt hatte, einzuschränken. Am 26. Juni 2019 stellte die GD Wettbewerb allen Parteien die überarbeiteten nichtvertraulichen Fassungen der betreffenden Unterlagen zur Verfügung. Nur zwei der Parteien nahmen schriftlich zu den überarbeiteten nichtvertraulichen Unterlagen Stellung, die den einzelnen Parteien infolge des Antrags von Nomura auf Zugang zu weiteren Unterlagen übermittelt worden waren.

Verlängerung der Fristen für die Erwiderung auf die Mitteilung der Beschwerdepunkte

6. Die GD Wettbewerb gewährte den Parteien zunächst eine Frist von acht Wochen für ihre schriftlichen Erwiderungen auf die Mitteilung der Beschwerdepunkte. Nach Eingang mehrerer Anträge verlängerte die GD Wettbewerb diese Frist für fünf der Parteien. ( 8 ) Bei der Anhörungsbeauftragten gingen keine Anträge auf weitere Fristverlängerungen ein.

7. Alle Parteien übermittelten ihre Erwiderungen auf die Mitteilung der Beschwerdepunkte innerhalb der von der GD Wettbewerb gesetzten (verlängerten) Fristen.

Mündliche Anhörung

8. Alle Parteien nahmen an einer mündlichen Anhörung teil, die vom 22. bis 24. Oktober 2019 stattfand.

Geldbußenschreiben und Sachverhaltsschreiben

9. Am 6. ( 9 ) und 26. November 2020 ( 10 ) sandte Exekutiv-Vizepräsidentin Vestager, Kommissarin für Wettbewerb, an die einzelnen Parteien, gegen die die Verhängung von Geldbußen in Betracht gezogen wurde ( 11 ) , Schreiben mit weiteren Einzelheiten zur Methode zur Festsetzung der Geldbußen, wobei insbesondere auf die individualisierte Berechnung des Hilfswerts für den Umsatz und die voraussichtliche Höhe des Hilfswerts für die einzelnen Unternehmen eingegangen wurde (im Folgenden „Geldbußenschreiben“). Die GD Wettbewerb übermittelte den genannten Parteien am 9. und 10. Dezember 2020 per E-Mail zusätzliche Informationen zur Methode zur Festsetzung der Geldbußen ( 12 )

10. Am 12. November 2020 wurde den Parteien darüber hinaus ein Sachverhaltsschreiben mit sachlichen Ergänzungen und Korrekturen zu bestimmten in der Mitteilung der Beschwerdepunkte (einschließlich ihres Anhangs) enthaltenen Informationen übermittelt, um ihnen Gelegenheit zu geben, zu diesen sachlichen Ergänzungen und Korrekturen Stellung zu nehmen. Am selben Tag erhielten die Parteien per E-Mail (erneut) Zugang zu nichtvertraulichen Fassungen der in der Untersuchungsakte der Kommission enthaltenen Beweismittel ( 13 )

11. Die GD Wettbewerb hatte den Parteien zunächst eine Frist von 20 Arbeitstagen gesetzt, um zu jedem der beiden oben genannten Schreiben Stellung zu nehmen.

12. Auf entsprechende Anträge hin verlängerte die GD Wettbewerb die gesetzten Fristen für die Stellungnahmen zum Geldbußenschreiben und zum Sachverhaltsschreiben ( 14 ) . Bei der Anhörungsbeauftragten gingen keine Anträge auf weitere Fristverlängerungen ein.

13. Innerhalb der von der GD Wettbewerb im Dezember 2020 und Januar 2021 gesetzten (verlängerten) Fristen nahmen vier der Parteien zum Geldbußenschreiben und fünf der Parteien zum Sachverhaltsschreiben Stellung ( 15 ) . Vier der Parteien machten unter anderem geltend, dass ihre Verteidigungsrechte beeinträchtigt worden seien, da die im Sachverhaltsschreiben – und nach Ansicht von zwei Parteien auch die im Geldbußenschreiben – enthaltenen Informationen Gegenstand einer ergänzenden Mitteilung der Beschwerdepunkte hätten sein müssen, um ihnen die Möglichkeit zu geben, eine mündliche Anhörung zu beantragen.

14. In Bezug auf die im Sachverhaltsschreiben übermittelten Informationen, mit denen nach Auffassung einiger Parteien die (rechtliche Würdigung in der) Mitteilung der Beschwerdepunkte geändert worden sei, wird im Beschlussentwurf argumentiert, dass im Sachverhaltsschreiben weder neue Beschwerdepunkte hinzugefügt wurden ( 16 ) noch etwas am Wesen der in der Mitteilung der Beschwerdepunkte beschriebenen Zuwiderhandlung geändert wurde. Insbesondere hat das Sachverhaltsschreiben weder etwas Grundlegendes an den in der Mitteilung der Beschwerdepunkte beschriebenen Kategorien oder Arten von Verhaltensweisen noch an deren rechtlicher Einstufung als Teil eines Gesamtplans zur Verfolgung eines gemeinsamen wettbewerbswidrigen Ziels und somit als eine einzige, fortgesetzte Zuwiderhandlung geändert. Vielmehr wurden durch die den Parteien mit dem Sachverhaltsschreiben mitgeteilten Korrekturen bestimmte Beweismittel fallengelassen, und es wurde den Parteien Gelegenheit gegeben, zu zusätzlichen und/oder neuen Tatsachen gehört zu werden, die in der Mitteilung der Beschwerdepunkte noch nicht als Beweise für bestimmte (andere) in der Mitteilung der Beschwerdepunkte beschriebene Kategorien oder Arten von Verhaltensweisen aufgeführt worden waren ( 17 ) . Allenfalls wäre es für die Parteien einfacher, ihr Recht auf Anhörung in Bezug auf im Sachverhaltsschreiben angeführte Beweismittel auszuüben, die ihnen bereits in der Mitteilung der Beschwerdepunkte zur Kenntnis gebracht worden waren und mit denen sie sich somit bereits vertraut machen konnten ( 18 ) , als in Bezug auf Unterlagen oder Beweismittel, die in der Mitteilung der Beschwerdepunkte noch nicht genannt wurden.

15. Was die im Geldbußenschreiben übermittelten Informationen betrifft, so untermauert das Urteil des Gerichts in der Rechtssache Campine ( 19 ) , wie im Beschlussentwurf dargelegt, die Auffassung, dass die Kommission zum Zeitpunkt der Mitteilung der Beschwerdepunkte nicht dazu verpflichtet war, die letztlich von ihr verwendete Methode zur Festsetzung der Höhe der Geldbuße abschließend festzulegen, und dass weitere Klarstellungen zur Methode zur Festsetzung der Geldbußen in einem Schreiben statt in einer ergänzenden Mitteilung der Beschwerdepunkte gegeben werden können.

16. Aus den Erläuterungen im Beschlussentwurf und den vorstehenden Erwägungen zu den Antworten der Parteien auf das Geldbußenschreiben und das Sachverhaltsschreiben sowie der Tatsache, dass kein Grundrecht auf mündliche Anhörung besteht, solange die Standpunkte auch sachdienlich schriftlich vorgetragen werden können ( 20 ) , und der Tatsache, dass nach Artikel 12 der Verordnung 773/2004 ein Recht auf eine mündliche Anhörung erst nach Übermittlung der Mitteilung der Beschwerdepunkte vorgesehen ist, lässt sich schließen, dass im vorliegenden Fall keine rechtliche Verpflichtung zur Durchführung einer zweiten mündlichen Anhörung bestand.

Andere von der Bank of America aufgeworfene Verfahrensfragen

17. Am 15. April 2021 richtete die Bank of America eine Beschwerde an die Anhörungsbeauftragte. Darin machte die Bank geltend, dass die GD Wettbewerb die Bank of America bei einem informellen Treffen am 16. März 2021 darüber informiert habe, dass sich die Kommission nicht mehr auf ein bestimmtes Element des angeblich wettbewerbswidrigen Verhaltens der Bank of America stützen werde. Die Bank of America argumentierte, dass sich der Fall, wenn die Kommission beabsichtige, das Verfahren gegen sie auf dieser Grundlage fortzusetzen, „grundlegend von dem in der Mitteilung der Beschwerdepunkte dargelegten Fall“ unterscheide, und der Bank of America somit die Möglichkeit eingeräumt werden müsse, sich schriftlich und mündlich zu diesen „geänderten Vorwürfen“ zu äußern. Die Bank of America bat die Anhörungsbeauftragte darum, der GD Wettbewerb diesbezüglich bestimmte Anweisungen zu erteilen.

18. Am 16. April 2021 antwortete die Anhörungsbeauftragte der Bank of America, dass deren Ersuchen an die Anhörungsbeauftragte, die GD Wettbewerb anzuweisen, bestimmte Maßnahmen zu ergreifen, nicht unter die Bestimmungen des Beschlusses 2011/695/EU falle, die dem Anhörungsbeauftragten ausschließlich Entscheidungsbefugnisse verleihen, und sie daher nicht befugt sei, die von der Bank of America gewünschten Beschlüsse zu erwirken. Im Folgenden wiederholte die Bank of America in weiteren Kontakten mit der GD Wettbewerb im Wesentlichen dieselben Argumente. ( 21 ) Insgesamt ist die Anhörungsbeauftragte der Auffassung, dass der Standpunkt der Bank of America, die von der GD Wettbewerb mitgeteilte geänderte Beurteilung verletze ihr Recht auf Anhörung, unbegründet ist. Die Tatsache, dass der Beschlussentwurf infolge der von der Bank of America in ihrer Erwiderung auf die Mitteilung der Beschwerdepunkte vorgebrachten Argumente eine Verringerung des Umfangs der individuellen Haftung der Bank of America für die in der Mitteilung der Beschwerdepunkte vorläufig dargelegte einzige, fortgesetzte Zuwiderhandlung vorsieht, stellt keine Verletzung des Rechts auf Anhörung dar.

Der Beschlussentwurf

19. Im Vergleich zur Mitteilung der Beschwerdepunkte ist festzustellen, dass i) einer der Adressaten der Mitteilung der Beschwerdepunkte aufgrund eines Mangels an hinreichenden Beweisen nicht unter den Adressaten des Beschlussentwurfs ist, und dass ii) die Gesamtdauer der einzigen, fortgesetzten Zuwiderhandlung im Beschlussentwurf um zwei Monate und vier Tage verkürzt wurde (während die Zeiträume, in denen die einzelnen Unternehmen an der Zuwiderhandlung beteiligt waren, analog um bis zu vier Monate und 16 Tage verringert wurden).

20. Die Anhörungsbeauftragte hat nach Artikel 16 des Beschlusses 2011/695/EU geprüft, ob in dem Beschlussentwurf ausschließlich Beschwerdepunkte behandelt werden, zu denen sich die Parteien äußern konnten, und ist zu dem Ergebnis gelangt, dass dies der Fall ist.

21. In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen stellt die Anhörungsbeauftragte fest, dass in diesem Fall alle Parteien ihre Verfahrensrechte wirksam ausüben konnten.

Brüssel, 20. Mai 2021. Dorothe DALHEIMER

(1) Nach Artikel 16 des Beschlusses 2011/695/EU des Präsidenten der Europäischen Kommission vom 13. Oktober 2011 über Funktion und Mandat des Anhörungsbeauftragten in bestimmten Wettbewerbsverfahren (ABl. L 275 vom 20.10.2011, S. 29) (im Folgenden „Beschluss 2011/695/EU“).

(2) Die für diese Unternehmen relevanten juristischen Personen sind: Bank of America, National Association und Bank of America Corporation (zusammen im Folgenden „Bank of America“); Natixis S.A. (im Folgenden „Natixis“); Nomura International plc und Nomura Holdings, Inc. (zusammen im Folgenden „Nomura“); The Royal Bank of Scotland Group plc, NatWest Markets Plc und NatWest Markets N.V. (zusammen im Folgenden „RBS/NatWest“); UBS Group AG und UBS AG (zusammen im Folgenden „UBS“); UniCredit S.p.A. und UniCredit Bank AG (zusammen im Folgenden „UniCredit“); Portigon AG (zuvor WestLB AG, im Folgenden „WestLB/Portigon“).

(3) Mitteilung der Kommission über den Erlass und die Ermäßigung von Geldbußen in Kartellsachen (ABl. C 298 vom 8.12.2006, S. 17).

(4) Verordnung (EG) Nr. 773/2004 der Kommission vom 7. April 2004 über die Durchführung von Verfahren auf der Grundlage der Artikel 81 und 82 EG-Vertrag durch die Kommission (ABl. L 123 vom 27.4.2004, S. 18).

(5) Siehe Fußnote 2.

(6) In der Mitteilung der Beschwerdepunkte wurde klargestellt, dass gegen die Bank of America und Natixis keine Geldbuße verhängt werden kann, da ihr in der Mitteilung der Beschwerdepunkte dargelegtes Verhalten nach Artikel 25 Absatz 1 Buchstabe b und Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1/2003 des Rates vom 16. Dezember 2002 zur Durchführung der in den Artikeln 81 und 82 des Vertrags niedergelegten Wettbewerbsregeln (ABl. L 1 vom 4.1.2003, S. 1) bereits verjährt ist. Nach Erwägungsgrund 11 der Verordnung Nr. 1/2003 sollte die Kommission auch dann nach Artikel 7 Absatz 1 der genannten Verordnung Beschlüsse zur Feststellung einer Zuwiderhandlung erlassen können, wenn die Zuwiderhandlung beendet ist, selbst wenn die Kommission keine Geldbuße auferlegt.

(7) In der Mitteilung der Beschwerdepunkte wurde darauf hingewiesen, dass die Kommission zwar beabsichtige, die in den Leitlinien zur Festsetzung von Geldbußen beschriebene Methode anzuwenden, sie jedoch, da bei EGB keine Umsätze im herkömmlichen Sinn entstehen, für die Festsetzung der Geldbußen von einem spezifischen Hilfswert für den Umsatz ausgehen werde, der auf den annualisierten Nennbeträgen der gehandelten EGB, korrigiert um einen bestimmten Anpassungsfaktor, basiere.

(8) Die verlängerten Fristen für die Erwiderungen auf die Mitteilung der Beschwerdepunkte lagen zwischen dem 23. April und dem 15. Mai 2019.

(9) An Nomura, RBS/NatWest, UBS, UniCredit und ein weiteres Unternehmen.

(10) An WestLB/Portigon.

(11) Siehe Fußnote 6.

(12) Grund für diese zusätzliche Erläuterung war, dass Nomura die GD Wettbewerb am 2. Dezember 2020 um weitere Einzelheiten zur Methode zur Festsetzung der Geldbußen gebeten hatte.

(13) Alle Unterlagen mit Ausnahme eines Dokuments waren bereits zuvor im Rahmen der nach der Annahme der Mitteilung der Beschwerdepunkte gewährten Akteneinsicht zugänglich gemacht worden.

(14) Am 24. November 2020 übermittelten zwei der Parteien der GD Wettbewerb ferner separate Stellungnahmen, in denen sie auf ihre Verfahrensrechte im Zusammenhang mit dem Geldbußenschreiben und dem Sachverhaltsschreiben hinwiesen.

(15) Diese Stellungnahmen wurden vor der Sitzung des Beratenden Ausschusses auch dem Kabinett des für Wettbewerb zuständigen Kommissionsmitglieds, der Führungsspitze der GD Wettbewerb, den anderen Dienststellen der Kommission, die die Sache verfolgen, einschließlich der Anhörungsbeauftragten, und den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten übermittelt.

(16) Urteil des Gerichts vom 24. Mai 2012, MasterCard u. a./Kommission, T-111/08, ECLI:EU:T:2012:260, Rn. 266. Siehe auch das Urteil des Gerichts vom 9. September 2015, Panasonic Corp. und MT Picture Display Co. Ltd/Kommission, T-82/13, ECLI:EU:T:2015:612, Rn. 50.

(17) Urteil des Gerichts vom 5. Oktober 2020, HeidelbergCement und Schwenk Zement/Kommission, T-380/17, ECLI:EU:T:2020:471, Rn. 636.

(18) Im Beschlussentwurf wird auch erwähnt, dass die meisten Korrekturen, die den Parteien mit dem Sachverhaltsschreiben mitgeteilt wurden, bereits von den Parteien selbst veranlasst worden waren.

(19) Urteil des Gerichts vom 7. November 2019, Campine und Campine Recycling/Kommission, T-240/17, ECLI:EU:T:219:778, Rn. 355-360.

(20) Siehe Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte vom 23. November 2006, Jussila/Finnland (Beschwerde Nr. 73053/01), Rn. 40 bis 49, Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte vom 19. April 2007, Vilho Eskelinen & Ors/Finnland (Beschwerde Nr. 63235/00), Rn. 72 bis 75, Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte vom 23. Oktober 2018, Produkcija Plus storitveno podjetje d.o.o. /Slowenien (Beschwerde Nr. 47072/15), Rn. 54, Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte vom 13. März 2012, Bouygues Telecom/Frankreich (Beschwerde Nr. 2324/08), Rn. 69 bis 71, Beschluss des Gerichtshofs der Europäischen Union vom 21. März 2019, Troszczynski/Parlament, C-462/18 P, ECLI:EU:C:2019:239, Rn. 52 bis 55, Beschluss des Gerichtshofs der Europäischen Union vom 21. März 2019, Gollnisch/Parlament, C-330/18 P, ECLI:EU:C:2019:240, Rn. 60 und 61, Urteil des Gerichts der Europäischen Union vom 4. Februar 2014, Syrian Lebanese Commercial Bank/Rat, T-174/12 und T-80/13, ECLI:EU:T:2014:52, Rn. 147, Schlussanträge des Generalanwalts Wahl, SKW Stahl-Metallurgie und SKW Stahl-Metallurgie Holding/Kommission, C-154/14 P, ECLI:EU:C:2015:543, Rn. 49 und 58, Urteil des Gerichts der Europäischen Union vom 8. Mai 2019, Lucchini/Kommission, T-185/18, ECLI:EU:T:2019:298, Rn. 49, sowie Urteil des Gerichts der Europäischen Union vom 5. Oktober 2020, HeidelbergCement und Schwenk Zement/Kommission, T-380/17, ECLI:EU:T:2020:471, Rn. 634.

(21) Am 5. Mai 2021 fand ein weiteres informelles Telefongespräch zwischen der Bank of America und der GD Wettbewerb statt, auf das am 7. Mai 2021 ein Schreiben der Bank of America an die GD Wettbewerb folgte, von dem die Anhörungsbeauftragte eine Kopie erhielt und in dem die Bank of America das Thema erneut ansprach.