BEGRÜNDUNG

1.KONTEXT DES VORSCHLAGS

•Gründe und Ziele des Vorschlags

Die EU hat auf die Migrationskrise der letzten Jahre, den Druck auf die gemeinsame Außengrenze und die menschlichen Tragödien im Mittelmeerraum rasch und entschlossen reagiert und eine umfassende Strategie zur Bewältigung ähnlicher künftiger Herausforderungen im Bereich Migration vorgelegt. 2016 wurde der neue Partnerschaftsrahmen mit prioritären Drittländern angenommen, um nicht nur den unmittelbaren Bedarf zu decken, sondern den Grundstein für eine verstärkte Zusammenarbeit mit den Herkunfts-, Transit- und Zielländern zu legen, bei der eine Politik für eine gut gesteuerte Migrations- und Mobilität im Mittelpunkt steht. Alle Akteure einschließlich der Mitgliedstaaten und der EU-Institutionen wurden dazu aufgerufen, koordiniert vorzugehen und Instrumente und Einflussmöglichkeiten zu kombinieren, um die mit den Drittländern vereinbarten klaren Prioritäten für eine bessere Steuerung der Migration unter uneingeschränkter Achtung der humanitären und menschenrechtsbezogenen Verpflichtungen umzusetzen.

Da die Mitgliedstaaten derzeit fast 500 Verbindungsbeamte für Einwanderungsfragen (ILO) entsandt haben und die EU der Förderung von Partnerschaften mit Drittländern entscheidende Bedeutung beimisst, müssen diese Verbindungsbeamten Synergien zwischen den Instrumenten für finanzielle und operative Unterstützung schaffen und Informationen für eine faktengestützte Politik liefern.

2004 nahm der Rat auf eine Initiative Griechenlands und unter Berücksichtigung der Stellungnahme des Europäischen Parlaments die Verordnung (EG) Nr. 377/2004 über die Schaffung eines Netzes von Verbindungsbeamten für Einwanderungsfragen (im Folgenden „ILO-Verordnung“) an. Bereits damals wurde zwar die Bedeutung von auf die Tätigkeit von Verbindungsbeamten für Einwanderungsfragen gestützten Partnerschaften mit Drittländern anerkannt, aber die hiervon erwartete Verbesserung der Koordinierung und des Informationsaustauschs wurde noch nicht in vollem Umfang erzielt. Die ILO-Verordnung wurde durch die Verordnung (EU) Nr. 493/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. April 2011 geändert. Sie stellt eine Weiterentwicklung der Bestimmungen des Schengen-Besitzstands dar.

Die geltende ILO-Verordnung enthält die Verpflichtung, lokale oder regionale Kooperationsnetze von Verbindungsbeamten für Einwanderungsfragen der Mitgliedstaaten einzurichten, und skizziert die Ziele einer solchen Zusammenarbeit, die Aufgaben der Verbindungsbeamten in Bezug auf das Drittland sowie ihre Verantwortlichkeiten gegenüber dem entsendenden Mitgliedstaat. In Artikel 1 Absatz 1 der ILO-Verordnung werden „Verbindungsbeamte für Einwanderungsfragen“ als Vertreter eines Mitgliedstaats definiert, die von der Einwanderungsbehörde oder einer anderen zuständigen Behörde ins Ausland entsandt werden, um Kontakte zu den Behörden des Gastlandes herzustellen und aufrechtzuerhalten mit dem Ziel, zur Verhinderung und Bekämpfung der illegalen Einwanderung beizutragen, die Rückkehr illegaler Einwanderer zu erleichtern und legale Wanderung zu steuern. In Artikel 1 Absatz 2 der ILO-Verordnung wird präzisiert, dass „Verbindungsbeamte, bei denen die Befassung mit Einwanderungsfragen einen Teil der Aufgaben darstellt“, ebenfalls als Verbindungsbeamte für Einwanderungsfragen gelten. Unter diese Definition fallen in der Praxis „Verbindungsbeamte für Luftfahrtgesellschaften“, „Dokumentenberater“ und „Verbindungsbeamte der Strafverfolgungsbehörden“, sofern sie die genannten Aufgaben wahrnehmen sollen.

Verbindungsbeamte für Einwanderungsfragen werden gewöhnlich an die Konsularbehörden der Mitgliedstaaten in Drittländern entsandt, können aber auch an die zuständigen Behörden der Drittländer oder an internationale Organisationen entsandt werden, wobei der betreffende Mitgliedstaat den Entsendungszeitraum festlegt. Die Mitgliedstaaten entsenden seit Beginn der 1990er Jahre Verbindungsbeamte für Einwanderungsfragen. Seit Annahme der ILO-Verordnung im Jahr 2004 ist die Zahl dieser Beamten von 129 auf schätzungsweise 492 Beamte im Jahr 2018 gestiegen, die in 105 Drittländer entsandt wurden. Nicht alle Mitgliedstaaten entsenden Verbindungsbeamte. Deutschland, Frankreich, Spanien, die Niederlande und das Vereinigte Königreich entsenden die meisten Verbindungsbeamten.

Die 2011 angenommene Änderung der ILO-Verordnung sah zudem eine Zusammenarbeit zwischen der Europäischen Agentur für die Grenz- und Küstenwache und den Netzen von Verbindungsbeamten sowie die Nutzung des ICONet für den regelmäßigen Austausch von Informationen und praktischen Erfahrungen innerhalb der lokalen Netze vor. Ferner sollte die Berichterstattung über die Tätigkeit der Netze der Verbindungsbeamten durch die halbjährlichen Berichte des Vorsitzes gestrafft werden.

Die wichtige Rolle der Verbindungsbeamten beim Management der EU-Außengrenzen im Einklang mit dem Schengen-Besitzstand ist weithin anerkannt. Sie beraten die zuständigen Behörden von Drittländern, um sie bei der Bekämpfung der illegalen Einwanderung und der grenzüberschreitenden Kriminalität sowie der Aufdeckung von Dokumentenbetrug zu unterstützen. Außerdem verfügen Verbindungsbeamte über operatives Know-how, Informationen aus erster Hand und Kontakte in Drittländern, die für die Förderung der Zusammenarbeit mit diesen Ländern und die Deckung des Informationsbedarfs und die Entwicklung migrationspolitischer Strategien auf europäischer Ebene sehr wichtig und hilfreich sind.

Die im August 2017 abgeschlossene externe Bewertung der aktuellen ILO-Verordnung ergab jedoch, dass die Verordnung nur begrenzte und meist indirekte Auswirkungen auf die Einrichtung formeller Netze von an denselben Standort entsandten Verbindungsbeamten, die Intensivierung der Sammlung und des Austauschs von Informationen und die Verbesserung der Koordinierung der Position und der Tätigkeiten der EU mit jenen von Drittländern hatte.

In der Bewertung wurde der Schluss gezogen, dass die Verbindungsbeamten für Einwanderungsfragen und ihre Netze angesichts der derzeitigen weltweiten Entwicklungen im Bereich Migration nach wie vor sehr wichtig sind und die Kohärenz mit bestehenden und geplanten europäischen Strategien, die insbesondere auf die Bekämpfung der irregulären Migration abzielen, wahren. Gleichzeitig wurden aber auch Schwachstellen festgestellt. Die begrenzte Wirkung der geltenden ILO-Verordnung wird in der Bewertung auf eine unzureichende Koordinierung und ein unzureichendes Engagement auf EU-Ebene zurückgeführt, was wiederum daran liegt, dass die große Mehrheit der Verbindungsbeamten (96 %) von den Mitgliedstaaten mit klaren bilateralen Zielen und Aufgaben entsandt wird. Diese werden von den sogenannten ILO-„Back-Offices“ der Mitgliedstaaten erläutert und vorgegeben. Die geringe Effizienz sowie der begrenzte Umfang und Anwendungsbereich des Informationsaustauschs hat die systematische Weitergabe strategischer und operativer Informationen behindert, sowohl nach oben von den ILO-Netzen an die EU (d. h. die Kommission, die Hohe Vertreterin der Union für Außen- und Sicherheitspolitik, die EU-Agenturen und die EU-Delegationen in Drittländern), als auch auf horizontaler Ebene zwischen den Netzen und Mitgliedstaaten. Zudem werden die derzeitigen Instrumente zur Verbesserung des Informationsaustauschs, insbesondere die Berichte des Vorsitzes nach Artikel 6 Absatz 1 der ILO-Verordnung und das ICONet nach Artikel 3 Absatz 3 der geltenden Verordnung, von den Verbindungsbeamten der Mitgliedstaaten selten eingesetzt und sind deshalb weitgehend unwirksam. Die Bewertung zeigte auch, dass andere Formen der Berichterstattung in den Mitgliedstaaten weiterhin dezentralisiert und fragmentiert sind und dass die Verbindungsbeamten auf bilateraler Ebene direkt ihrer eigenen nationalen Verwaltung Bericht erstatten.

Ferner wurden die durch die Verordnung gebotenen Möglichkeiten wie die gemeinsame Inanspruchnahme der an denselben Ort entsandten Verbindungsbeamten oder aus dem EUHaushalt kofinanzierte gemeinsame Entsendungen von den Mitgliedstaaten nicht in vollem Umfang genutzt. Gleichzeitig wurden neue Aufgaben für europäische Verbindungsbeamte, darunter Beamte der Europäischen Agentur für die Grenz- und Küstenwache und europäische Verbindungsbeamte für Migration (EMLO), in prioritären Drittländern festgelegt, um die Wirkung der Unionsmaßnahmen auf die Migration in Drittländern zu maximieren, das Engagement der wichtigsten Herkunfts- und Transitländer zu verstärken sowie die Koordinierung und Zusammenarbeit mit Verbindungsbeamten für Einwanderungsfragen auszubauen.

Durch die Überarbeitung der ILO-Verordnung soll die Koordinierung verbessert und die Inanspruchnahme von Verbindungsbeamten für Einwanderungsfragen, einschließlich neuer europäischer Verbindungsbeamter in Drittländern, optimiert werden, damit diese besser auf die Prioritäten der EU im Bereich der Migration reagieren können.

Da die Verbindungsbeamten an die Weisungen der nationalen Behörden gebunden sind, die ihnen ihre Aufgaben zuweisen und von ihnen Berichte erhalten, soll durch die Überarbeitung der Verordnung das Engagement auf europäischer Ebene verstärkt werden. Zur Stärkung der Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten soll ein förmlicher Lenkungsmechanismus in Form eines Lenkungsausschusses eingerichtet werden, dem Vertreter der Kommission, der ILO-Back-Offices der Mitgliedstaaten und von EU-Agenturen angehören. Der Lenkungsausschuss sollte regelmäßig zusammentreten und als Plattform für die Planung und Koordinierung der Entwicklung und der Tätigkeit von Netzen auf der Grundlage der strategischen und operativen Prioritäten der EU im Bereich der Migrationssteuerung fungieren. Diese Prioritäten würden, z. B. im Falle plötzlicher Migrationsströme, von der EU und den Mitgliedstaaten gemeinsam festgelegt. Dank einer genaueren Kenntnis der verfügbaren Fähigkeiten und Kapazitäten wird die EU in den verschiedenen Bereichen der Migrationspolitik gezielter eingreifen und reagieren können.

Sowohl die Bewertung der aktuellen ILO-Verordnung als auch die damit einhergehenden Konsultationen haben bestätigt, dass die halbjährlichen Berichte des Vorsitzes über die Tätigkeiten der Netze von Verbindungsbeamten für Einwanderungsfragen sowie über die Lage hinsichtlich der illegalen Einwanderung in bestimmten Drittländern wenig (wenn überhaupt) hilfreich sind. Daher sieht der Vorschlag die Beendigung dieser Verpflichtung und die Einführung von Berichten zu Themen von gemeinsamem Interesse der EU vor, die mit dem Lenkungsausschuss erörtert und abgestimmt werden. Zudem sollen alle Einrichtungen, die Verbindungsbeamte entsenden, systematisch die Informationen über derzeitige und geplante Entsendungen aktualisieren.

•Kohärenz mit den bestehenden Vorschriften in diesem Bereich

Dieser Vorschlag entspricht den Forderungen des Europäischen Parlaments und des Rates nach einer kohärenten und glaubwürdigen Politik zur Verhütung und Bekämpfung der illegalen Migration, zur Bekämpfung der Schleuserkriminalität und des Menschenhandels, zur Verbesserung der Rückführung von illegal aufhältigen Drittstaatsangehörigen und zum wirksamen Management der Außengrenzen der Europäischen Union. Im April 2015 legte der Europäische Rat klare Orientierungen für diese Politik vor und betonte, dass die Mitgliedstaaten, die Kommission und die Herkunfts- und Transitländer stärker zusammenarbeiten müssen, um die illegale Einwanderung einzudämmen.

Im Jahr 2015 wurde in der Europäischen Migrationsagenda und dem EU-Aktionsplan gegen die Schleusung von Migranten (2015-2020) die Bewertung der Anwendung der geltenden ILO-Verordnung als eine der vorrangigen Maßnahmen zur Verbesserung des Informationsaustauschs und der Verhütung von illegaler Einwanderung und Schleuserkriminalität genannt. Gleichzeitig kündigte die Kommission die Entsendung von europäischen Verbindungsbeamten für Migration an, um die Kapazitäten der EUDelegationen im Bereich Migration zu stärken. Derzeit sind in 13 prioritären Ländern europäische Verbindungsbeamte für Migration tätig. Sie haben sich den Netzen der Verbindungsbeamten für Einwanderungsfragen angeschlossen, um die Arbeit in diesem Bereich mit anderen Verbindungsbeamten vor Ort eng abzustimmen.