ENTWURF - Anzeiger für staatliche Beihilfen - Ausgabe vom Frühjahr 2004

(von der Kommission vorgelegt)

Inhalt

Kommentierte Zusammenfassung

Einleitung

1. Erster Teil: Überblick über staatliche beihilfen in der Europäischen Union

1.1 Staatliche Beihilfen in absoluten und relativen Werten

1.2 Verteilung der Beihilfen auf die Wirtschaftszweige

1.3 Staatliche Beihilfen an das verarbeitende Gewerbe

1.4 Staatliche Beihilfen an den Verkehrssektor

1.5 Staatliche Beihilfen an den Kohle- und Stahlsektor

2. Zweiter Teil: Umlenkung der Staatlichen Beihilfen auf Horizontale Ziele

2.1 Staatliche Beihilfen für horizontale Ziele

2.2 Entwicklung der Beihilfen mit horizontaler Zielsetzung

2.3 Staatliche Beihilfen für Forschung und Entwicklung (F&E)

2.4 Staatliche Beihilfen für Beschäftigung und Ausbildung als besonderer

Schwerpunkt

2.5 Staatliche Beihilfen zur Unterstützung von Regionalentwicklung und Kohäsion

2.6 Instrumente staatlicher Beihilfe

3. Dritter abschnitt: Beihilfenkontrollverfahren, Rückforderung und Modernisierung

der staatlichen Beihilfen

3.1 Registrierte Beihilfefälle

3.2 Entscheidungen der Kommission

3.3 Rückforderung von Beihilfen

3.4 Modernisierung der Beihilfenkontrolle

3.5 Erweiterung

4. Online-anzeiger und -register

5. Methodische Anmerkungen

Schaubilder und Tabellen

Tabelle 1: Staatliche Beihilfen nach Mitgliedstaaten, 2002

Schaubild 1: Staatliche Beihilfen gemessen am BIP, 2002

Tabelle 2: Staatliche Beihilfen pro Kopf, 1998-2002

Tabelle 3: Entwicklung des staatlichen Beihilfevolumens, EU-15, 1992-2002

Schaubild 2: Staatliche Beihilfen im Verhältnis zum BIP, 1998-2002

Tabelle 4: Verteilung der Beihilfen nach Wirtschaftszweigen, 2002

Tabelle 5: Staatliche Beihilfen nach Wirtschaftszweigen in der Gemeinschaft 1998 2002

Tabelle 6: Staatliche Beihilfen an das verarbeitende Gewerbe, 2002

Schaubild 3: Staatliche Beihilfen an das verarbeitende Gewerbe, 1998 2002

Tabelle 7: Staatliche Beihilfen an den Verkehrssektor (ohne Schienenverkehr), 1998 2002

Tabelle 8: Subventionen(1)für den Schienenverkehr, 1998-2002

Tabelle 9: Staatliche Beihilfen an den Kohlebergbau, 1998-2002

Tabelle 10: Staatliche Beihilfen für horizontale Ziele und bestimmte Sektoren, 2002

Schaubild 4: Anteil der horizontalen Beihilfen, 1998-2002

Tabelle 11: Staatliche Beihilfen für F&E

Tabelle 12: Speziell für A-Fördergebiete vorgesehene staatliche Beihilfen, 2002

Schaubild 5: Anteil der einzelnen Beihilfeinstrumente an den Beihilfen zugunsten des verarbeitenden Gewerbes und des Dienstleistungssektors in der EU 2000 - 2002

Tabelle 13: Beihilfen an das verarbeitende Gewerbe und den Dienstleistungssektor nach Beihilfeinstrument, 2000 - 2002

Schaubild 6: Anteil der Negativentscheidungen nach Mitgliedstaaten, 2001-2003

Tabelle 14: Ausstehende Rückforderungen im Februar 2004

Kommentierte Zusammenfassung

Die Kommission gewährleistet weiterhin eine strenge Kontrolle der staatlichen Beihilfen in der gesamten Union; diese Notwendigkeit ist von mehreren aufeinander folgenden Europäischen Räten erkannt worden. Im Jahr 2001 verpflichteten sich die Mitgliedstaaten, ihre Bemühungen um eine Senkung des allgemeinen Niveaus staatlicher Beihilfen als Prozentsatz des BIP bis 2003 fortzusetzen und die Beihilfen auf horizontale Ziele von gemeinsamem Interesse, einschließlich der Kohäsionsziele, umzulenken. Laut den jüngsten vorliegenden Zahlen scheint die Mehrheit der Mitgliedstaaten positiv auf die Forderung nach ,weniger und gezielteren staatlichen Beihilfen", die die Regierungschefs als ,Schlüsselelement eines wirksamen Wettbewerbs" erkannten, zu reagieren. Neben einer Bestandsaufnahme der einschlägigen Fortschritte der Mitgliedstaaten enthält dieser Beihilfeanzeiger einen Schwerpunktbeitrag zu Beschäftigungs- und Ausbildungsbeihilfen.

Wichtigste Erkenntnisse

Das Gesamtvolumen der staatlichen Beihilfen in der Union geht weniger drastisch zurück als in den späten 90-er Jahren

Das Gesamtvolumen der von den fünfzehn Mitgliedstaaten gewährten Beihilfen [1] wurde 2002 auf 49 Mrd. EUR geschätzt. Absolut gesehen gewährte Deutschland die meisten Beihilfen (13 Mrd. EUR), gefolgt von Frankreich (10 Mrd. EUR) und Italien (6 Mrd. EUR). Etwa 28 Mrd. EUR an staatlichen Beihilfen waren für das verarbeitende Gewerbe und den Dienstleistungssektor bestimmt, 14 Mrd. EUR für die Landwirtschaft und Fischerei, über 5 Mrd. EUR für den Kohlebergbau und 1 Milliarde EUR für den Verkehr (ohne den Schienenverkehr).

[1] In der Gesamtsumme sind die Beihilfen für den Schienenverkehr nicht enthalten.

Von dem relativ hohen Niveau der staatlichen Beihilfen Anfang und Mitte der neunziger Jahre fiel das Gesamtvolumen der Beihilfen drastisch von 67 Mrd. EUR im Jahr 1997 auf 52 Mrd. EUR im Jahr 1999. Dies war vor allem auf einen Rückgang der Beihilfen für Fördergebiete in Deutschland und in Italien zurückzuführen. Zwischen 1999 und 2002 gingen die Beihilfen insgesamt weiter zurück, wenn auch in geringerem Maße als in den Vorjahren; sie fielen im Durchschnitt jährlich um ungefähr 1 Milliarde EUR.

Die Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten in Bezug auf die für staatliche Beihilfen aufgewendeten Mittel bleiben bestehen ...

Relativ gesehen machten die staatlichen Beihilfen1 im Jahr 2002 0,56 % des EU-weiten BIP bzw. 0,39 % aus, wenn die Sektoren Landwirtschaft, Fischerei und Verkehr nicht gerechnet werden. Hinter diesem Durchschnitt verbergen sich erhebliche Unterschiede zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten: Der Anteil der Beihilfen am BIP reichte von weniger als 0,20 % in den Niederlanden, Finnland, Schweden und dem Vereinigten Königreich über etwa 0,55 % in Deutschland, Spanien und Portugal bis zu 0,72 % in Dänemark.

... gehen aber im Zuge des weiter sinkenden BIP-Anteils in den meisten Mitgliedstaaten zurück

Das Gesamtvolumen der Beihilfen ohne die Sektoren Landwirtschaft, Fischerei und Verkehr ging von durchschnittlich 0,49 % des BIP zwischen 1998 und 2000 auf 0,41 % zwischen 2000 und 2002 zurück. Die Entwicklung zeigt in vierzehn Mitgliedstaaten nach unten, Portugal und Irland verzeichneten den stärksten Rückgang (etwa 20-25 Prozentpunkte) zwischen den zwei betrachteten Zeiträumen. In Irland ist dies vor allem das Ergebnis einer Senkung der irischen Körperschaftssteuer (Corporation Tax) in Verbindung mit einer deutlichen Erhöhung des BIP, während der Rückgang in Portugal hauptsächlich auf eine beträchtliche Verringerung der regionalen Beihilfen für Madeira zurückzuführen war, mit denen vor allem Finanzdienstleistungen unterstützt werden. Hingegen nahm der Anteil staatlicher Beihilfen am BIP in Dänemark zu, obgleich dieser Anstieg mit einer beträchtlichen Erhöhung der Beihilfen für zwei horizontale Ziele, Schaffung von Arbeitsplätzen und Umweltschutz, erklärt werden kann.

In der gesamten Union werden die Beihilfen auf horizontale Ziele umgelenkt ...

EU-weit wurden im Jahr 2002 etwa 73 % der Gesamtbeihilfen (ohne Landwirtschaft, Fischerei und Verkehr) für horizontale Ziele, darunter Forschung und Entwicklung, kleine und mittlere Unternehmen, Umwelt und regionale wirtschaftliche Entwicklung gewährt. Die übrigen 27 % waren Beihilfen zugunsten bestimmter Sektoren (vor allem verarbeitendes Gewerbe, Kohle und Finanzdienstleistungen) einschließlich der Beihilfen für die Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen.

In mehreren Mitgliedstaaten waren praktisch alle im Jahr 2002 gewährten Beihilfen für horizontale Ziele bestimmt

Über den Zeitraum 1998-2000 und 2000-2002 stieg der Anteil der gewährten Beihilfen mit horizontaler Zielsetzung um 7 Prozentpunkte. Dies war vor allem das Ergebnis einer beträchtlichen Erhöhung der Beihilfen für die Umwelt (+ 7 Punkte) sowie für Forschung und Entwicklung (+ 4 Punkte). Diese positive Entwicklung wurde in unterschiedlichem Ausmaß in den meisten Mitgliedstaaten festgestellt. In mehreren Mitgliedstaaten - Belgien, Dänemark, Finnland, Griechenland, Italien, Niederlande und Österreich - waren praktisch alle im Jahr 2002 gewährten Beihilfen für horizontale Ziele bestimmt.

Ein positiver Ansatz gegenüber staatlichen Beihilfen für die Schaffung von Arbeitsplätzen und die Förderung der Ausbildung

Wenn es um die Korrektur von Fehlentwicklungen des Marktes geht, erkennt die Kommission eine Intervention seitens der Gemeinschaft oder des Staates als berechtigt an. Der Ausschluss von Arbeitskräften, die (vermeintlich oder tatsächlich) weniger leistungsfähig sind, vom geltenden Lohnniveau und ein Unterangebot im Ausbildungsbereich sind Beispiele für allgemein anerkanntes Marktversagen. Dies schlägt sich in der positiven Einstellung der Kommission zu staatlichen Beihilfen für diese Ziele nieder. Eine solche Förderpolitik sollte zwar den Wettbewerb nicht verzerren, aber staatliche Beihilfen zur Erleichterung der Vergabe von Beihilfen für die Schaffung von Arbeitsplätzen, für die Einstellung benachteiligter und behinderter Arbeitnehmer und für verschiedene Ausbildungsmaßnahmen wurden vor kurzem durch neue Vorschriften über staatliche Beihilfen vereinfacht. Außerdem werden einschlägige Beihilfevorhaben nur selten von der Kommission negativ beschieden.

Staatliche Beihilfen machen einen relativ kleinen Anteil der gesamten finanziellen Unterstützung von Unternehmen für Beschäftigungs- und Ausbildungsmaßnahmen aus

Die meisten staatlichen Maßnahmen zur Unterstützung privater Unternehmen für Beschäftigungs- und Ausbildungszwecke stellen keine staatlichen Beihilfen dar, da sie die in Artikel 87 Absatz 1 des Vertrags genannten vier Kriterien nicht erfuellen. Wenn diese Interventionen jedoch in Form staatlicher Beihilfen erfolgen, wird durch die Kontrolle dieser Beihilfen auch weiterhin gewährleistet, dass die Wettbewerbsverzerrende Wirkung jedes einzelnen Beihilfevorschlags auf einem Mindestmaß gehalten wird.

Rückgang des Gesamtniveaus der Beihilfen für die am wenigsten entwickelten Regionen, aber weniger drastisch als zuvor, da in einigen Mitgliedstaaten ein geringerer Anstieg festzustellen ist

Im Jahr 2002 waren für die Union insgesamt schätzungsweise 8 Mrd. EUR an Beihilfen ausschließlich für die am wenigsten entwickelten Regionen, die so genannten ,A"-Fördergebiete, bestimmt. Dies entsprach knapp einem Viertel der gesamten Beihilfen (ohne Landwirtschaft, Fischerei und Verkehr). Die Beihilfen für die ,A"-Fördergebiete, die fast identisch mit den Ziel-1-Regionen im Rahmen der EU-Strukturfonds sind, fielen drastisch von einer Rekordhöhe von 28 Mrd. EUR im Jahr 1993 auf 9 Mrd. EUR im Jahr 2000; dies war weitgehend auf eine Kürzung der Beihilfen in Deutschland und in Italien zurückzuführen. Während die Beihilfen für die am wenigsten entwickelten Regionen in Deutschland nach wie vor zurückgehen, war in Spanien, Frankreich und Italien im Zeitraum 2000-2002 eine leichte Erhöhung zu verzeichnen.

Eine Mehrheit der Mitgliedstaaten gewährt Beihilfen zugunsten des Verarbeitungs- und Dienstleistungssektors in Form von Zuschüssen

Unter den Beihilfen zugunsten des Verarbeitungs- und Dienstleistungssektors entfallen EU-weit fast 60 % auf Zuschüsse, die damit das mit Abstand am häufigsten gewählte Beihilfeinstrument darstellen. Zusätzlich zu Beihilfen aus Haushaltsmitteln wird weitere Unterstützung mittels des Steuer- oder des Sozialversicherungsrechts gewährt. EU-weit wurden 24 % der Beihilfen in Form von Steuerbefreiungen gewährt. Während die Beihilfen in Belgien, Dänemark, Spanien, Luxemburg, Österreich und Schweden zu mehr als 80 % in Form von Zuschüssen gewährt werden, greifen andere Mitgliedstaaten häufiger auf Steuerbefreiungen zurück, insbesondere Deutschland (38 %), Irland (67 %) und Portugal (74 %).

In 95 % der geprüften Fälle werden die gewährten Beihilfen von der Kommission genehmigt

Im Jahr 2003 wurden etwa 1000 Fälle bei der Kommission registriert. Ohne die 200 Informationsblätter nach den Gruppenfreistellungsverordnungen entfielen rund 49 % der registrierten Fälle auf das Verarbeitungs- und Dienstleistungsgewerbe, 39 % auf die Landwirtschaft, 6 % auf die Fischerei und 6 % auf Verkehr und Energie. Laut Vertrag sind sämtliche staatlichen Beihilfen von den Mitgliedstaaten bei der Kommission anzumelden. In rund 15 % der untersuchten Fälle ging die Einleitung des Kontrollverfahrens jedoch nicht auf die Mitgliedstaaten, sondern auf die Kommission zurück, nachdem sie zum Beispiel durch eine Beschwerde von der Beihilfe erfahren hatte. Im Zeitraum 2001-2003 wurden in 5 % aller abschließenden Entscheidungen die betreffenden Beihilfen von der Kommission abgelehnt.

Die Kommission setzt ihre Arbeiten zur Vereinfachung, Modernisierung und Reform der Beihilfenkontrollen fort

Die Kommission wird die Leitlinien und Rahmenbedingungen für staatliche Beihilfen weiter überprüfen, um sie zu vereinfachen und zu klären und eventuelle Konflikte zwischen den verschiedenen Wortlauten zu beseitigen. Derzeit haben die Überprüfung der Vorschriften für Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten, der Entwurf eines neuen Rahmens für die Bewertung von Beihilfen geringerer Höhe, die Klärung des Bereichs der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse und die Einführung von ,De minimis"-Regelgungen für die Landwirtschaft und den Fischereisektor Vorrang. Parallel zur Überprüfung der Strukturfondsbestimmungen überarbeitet die Kommission auch die Leitlinien für Regionalbeihilfen und bestimmte horizontale Rahmenregelungen, um die Kohärenz der Gemeinschaftspolitik insgesamt zu verbessern. Die Arbeit an einem Paket von Maßnahmen, mit denen die Verfahren, insbesondere im Hinblick auf die Verringerung der Aufwendungen für Routinefälle, beschleunigt, vereinfacht und modernisiert sowie die Kommission in die Lage versetzt werden soll, die Ressourcen auf wichtigere Fälle zu konzentrieren, dürfte größtenteils in Bälde abgeschlossen sein.

Einleitung

Die Kontrolle der staatlichen Beihilfe konzentriert sich auf die Auswirkungen der von Mitgliedstaaten für Unternehmen gewährten staatlichen Beihilfen. Staatliche Beihilfen können den freien Wettbewerb vereiteln, eine effiziente Ressourcenverteilung verhindern und das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts gefährden. In vielen Fällen werden durch die Gewährung staatlicher Beihilfen der wirtschaftliche Wohlstand verringert und die Anreize für Unternehmen geschwächt, ihre Effizienz zu steigern. Durch staatliche Beihilfen werden die weniger effizienten Unternehmen vielleicht in die Lage versetzt, auf Kosten der effizienteren zu überleben. Ferner verzögern sie den Strukturwandel und behindern Produktivitätswachstum und Wettbewerbsfähigkeit. Das einzigartige Kontrollsystem, das es in der gesamten Europäischen Union gibt, zielt darauf ab, alle diese Unzulänglichkeiten zu verringern. Die Rolle der Kommission besteht laut Vertrag darin, vorgeschlagene und bestehende staatliche Beihilfemaßnahmen der Mitgliedstaaten zu prüfen, um sicherzustellen, dass sie mit den EU-Rechtsvorschriften betreffend staatliche Beihilfen vereinbar sind und den Wettbewerb innerhalb der Gemeinschaft nicht verzerren.

Im Lauf der Jahre hat die Kontrolle der staatlichen Beihilfen einen wesentlichen Beitrag dazu geleistet, viele der schlimmsten Folgen staatlicher Beihilfen abzuschwächen. Der Vertrag selbst sah keine Grundlage für die Behandlung der kumulativen verzerrenden Wirkung des hohen Niveaus staatlicher Beihilfen in einigen Sektoren vor. Auf den Gipfeltreffen des Europäischen Rates in Lissabon und später in Stockholm wurden dann die notwendigen politischen Impulse gegeben, um der Grundursache nachzugehen. Es wurde anerkannt, dass Europa, wenn es mehr Wettbewerbsfähigkeit, höhere Produktivität und nachhaltiges Wachstum mit mehr und besseren Arbeitsplätzen sowie einem größeren sozialen Zusammenhalt erreichen will, seine Wettbewerbsposition verbessern muss, nicht nur, indem gewährleistet wird, dass die europäische Gesellschaft selbst sowohl dynamisch als auch wissensbasiert ist, sondern auch dadurch, dass das Niveau staatlicher Beihilfen gesenkt wird.

In Übereinstimmung mit diesem politischen Ziel verringern die Mitgliedstaaten größtenteils das Beihilfevolumen als Anteil am BIP, während sie zugleich die Beihilfen auf horizontale Ziele, die für die Gemeinschaft von Interesse sind, umlenken; dazu zählen beispielsweise die Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts, Umweltschutz, Förderung von Forschung und Entwicklung sowie von kleinen und mittleren Unternehmen. Dennoch gewähren einige Mitgliedstaaten nach wie vor Beihilfen, die besonders wettbewerbsverzerrend sind, wie Rettungs- und Umstrukturierungsbeihilfen.

Das Hauptziel dieser Ausgabe des Anzeigers besteht darin, einen Überblick über die Lage der staatlichen Beihilfen in der Union zu geben und auf der Grundlage der jüngsten verfügbaren Daten für 2002 die zugrunde liegenden Entwicklungen zu untersuchen. Der Anzeiger ist in drei Teile gegliedert. Der erste Teil befasst sich damit, wie die Mitgliedstaaten ihre staatlichen Beihilfen im Verhältnis zum BIP verringern. Der zweite Teil konzentriert sich auf den relativen Erfolg der Mitgliedstaaten bei der Umlenkung von Beihilfen von spezifischen Sektoren auf horizontale Ziele und beinhaltet als besonderen Schwerpunkt öffentliche Maßnahmen zur Unterstützung von Beschäftigung und Ausbildung. Schließlich befasst sich Teil drei mit den Kontrollverfahren für staatliche Beihilfen, Rückforderungen und der laufenden Arbeit zur Modernisierung der Kontrolle staatlicher Beihilfen.

Neben dieser gedruckten Fassung wurde im Jahr 2002 ein ständiger Online-Anzeiger (http://europa.eu.int/comm/competition/ state_aid/scoreboard/) eingerichtet, der aus einer Reihe von Schlüsselindikatoren, statistischen Informationen und einem Forum der Mitgliedstaaten besteht

Was ist eine staatliche Beihilfe?

Der Anzeiger umfasst staatliche Beihilfen laut Definition in Artikel 87 Absatz 1 des EG-Vertrags [2], die von den fünfzehn Mitgliedstaaten gewährt und von der Kommission geprüft wurden. Allgemeine Maßnahmen und staatliche Subventionen, die den Handel nicht beeinträchtigen und den Wettbewerb nicht verzerren oder zu verzerren drohen, werden in dem Anzeiger nicht behandelt, da die Kommission nicht die Befugnis hat, sie zu untersuchen.

[2] Bei den Maßnahmen handelt es sich um staatliche Beihilfen, wenn sie von einem Mitgliedstaat oder aus staatlichen Mitteln gewährt sind, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen und den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.

Staatliche Beihilfen sind eine Form der staatlichen Intervention zur Förderung einer bestimmten Wirtschaftstätigkeit. Dies bedeutet, dass bestimmte Wirtschaftssektoren oder -aktivitäten günstiger behandelt werden als andere. Beihilfen verzerren folglich den Wettbewerb, weil sie Unternehmen, die keine Beihilfe erhalten, gegenüber den geförderten Unternehmen benachteiligen.

Um festzustellen, ob es sich bei Maßnahmen um staatliche Beihilfen handelt, muss somit zwischen solchen Maßnahmen, die für die Unterstützung bestimmter Unternehmen oder die Herstellung bestimmter Waren nach Artikel 87 Absatz 1 des Vertrags gedacht sind, und solchen unterschieden werden, die in allen Mitgliedstaaten gleichermaßen anwendbar sind und die gesamte Wirtschaft begünstigen sollen. Im letzteren Fall handelt es sich nicht um staatliche Beihilfen im Sinne des Artikels 87 Absatz 1.

Staatliche Beihilfemaßnahmen unterscheiden sich durch den selektiven Charakter von allgemeinen Maßnahmen zur wirtschaftlichen Unterstützung. Die meisten landesweiten Steuermaßnahmen würden als allgemeine Maßnahmen betrachtet, da sie pauschal für alle Firmen in allen Tätigkeitsbereichen in einem Mitgliedstaat gelten. Der Unterschied ist jedoch nicht immer ganz eindeutig. Eine Maßnahme, die allen Sektoren offen steht, kann beispielsweise selektiv sein, wenn die Vergabebehörden einen gewissen Ermessensspielraum haben. Andererseits bedeutet die Tatsache, dass bestimmte Unternehmen mehr als andere von einer Maßnahme profitieren, nicht automatisch, dass die Maßnahme selektiv ist. Die Auslegung des Begriffs der Selektivität hat sich im Lauf der Jahre nach verschiedenen Kommissionsbeschlüssen und Gerichtsentscheidungen fortentwickelt. Einzelheiten der wichtigsten Fälle sind auf der Website der Kommission unter http://europa.eu.int/comm/competition/ state_aid/legislation/ und in den jüngsten Jahresberichten über den Wettbewerb unter http://europa.eu.int/comm/competition/ annual_reports/ nachzulesen.

Der Unterschied zwischen staatlichen Beihilfemaßnahmen und allgemeinen Maßnahmen zur wirtschaftlichen Unterstützung sollte bei der Auslegung einiger in dem Anzeiger enthaltener Daten berücksichtigt werden. Einige der detaillierten statistischen Tabellen in dem Online-Anzeiger zeigen, dass in mehreren Mitgliedstaaten das Volumen staatlicher Beihilfen für einige horizontale Ziele wie Beschäftigung oder Ausbildung zurückgegangen oder stabil geblieben ist. Dies bedeutet jedoch nicht, dass die öffentlichen Ausgaben für diese Tätigkeiten zurückgegangen sind. Stattdessen haben die Mitgliedstaaten die Ausgaben für allgemeine Maßnahmen zur wirtschaftlichen Unterstützung möglicherweise erhöht.

Ein weiterer wichtiger Bereich betrifft Beihilfen, die einen Ausgleich für die Bereitstellung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (SGEI) schaffen. In seinem Urteil zum Fall Altmark [3] entschied der Gerichtshof, dass Ausgleichszahlungen für Unternehmen, die eine SGEI erbringen, keine staatlichen Beihilfen sind, sofern bestimmte Bedingungen erfuellt werden. Folglich werden Subventionen, die einen Ausgleich für SGEI darstellen, entweder als ,keine Beihilfe" oder als vereinbare Beihilfe betrachtet. Die Unterscheidung beruht auf gesetzlichen Kriterien und hat eine begrenzte wirtschaftliche Grundlage, so dass ähnliche Maßnahmen jetzt als Beihilfe oder keine Beihilfe eingestuft werden; dies hängt beispielsweise davon ab, ob es eine Ausschreibung gab. Alle Beihilfen, die als Ausgleich für SGEI gewährt werden, sind daher in dem Anzeiger nicht enthalten. In Fällen, in denen ein Teil der Beihilfe als Überkompensation für SGEI gilt, ist jedoch der entsprechende Betrag enthalten, zum Beispiel in Fall Deutsche Post [4].

[3] C-280/00 betreffend die Erteilung von Genehmigungen für Liniendienste mit Omnibussen im Landkreis Stendal (Deutschland) and staatliche Subventionen für den Betrieb dieser Verbindungen.

[4] Fall C61/1999, in dem die Kommission am 19.06.2002 eine negative Entscheidung fällte.

Diese Begriffsbestimmung erfolgt unbeschadet der Definition des Beihilfebegriffs durch den Europäischen Gerichtshof.

1. Erster Teil: Überblick über staatliche beihilfen in der Europäischen Union

Dieses Kapitel enthält einen Überblick über die Beihilfen, die in der Europäischen Union im Jahr 2002 gewährt wurden, und beschreibt die zugrunde liegenden Tendenzen.

1.1. Staatliche Beihilfen in absoluten und relativen Werten

Im Jahr 2002 wendeten die fünfzehn Mitgliedstaaten schätzungsweise 49 Mrd. EUR für Beihilfen [5] auf. Absolut gesehen gewährte Deutschland die meisten Beihilfen (13 Mrd. EUR) im Jahr 2002, gefolgt von Frankreich (10 Mrd. EUR) und Italien (6 Mrd. EUR).

[5] Die staatlichen Beihilfen umfassen die Sektoren Verarbeitung, Dienstleistungen, Kohle, Landwirtschaft, Fischerei und einen Teil des Verkehrs. Im Gegensatz zu den früheren Ausgaben des Anzeigers sind in der Gesamtsumme die Beihilfen für den Schienenverkehr nicht enthalten (siehe Abschnitt 1.4).

Tabelle 1: Staatliche Beihilfen nach Mitgliedstaaten, 2002

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Staatliche Beihilfen laut Definition in Artikel 87 Absatz 1, die von den fünfzehn Mitgliedstaaten für alle Sektoren außer dem Schienenverkehr gewährt und von der Kommission geprüft wurden. Im Gegensatz zu den früheren Ausgaben des Anzeigers ist im Gesamtvolumen die Beihilfe für den Schienenverkehr nicht enthalten (siehe Abschnitt 1.4). Alle Zahlen beruhen auf konstanten Preisen für 2000.

Quelle: GD Wettbewerb

Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten in Bezug auf den BIP-Anteil der Beihilfen

Im Verhältnis zum EU-weiten Bruttoinlandsprodukt (BIP) machten die staatlichen Beihilfen im Jahr 2002 0,56 % aus. Hinter diesem Durchschnitt verbergen sich erhebliche Unterschiede zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten: Der BIP-Anteil der Beihilfen reicht von 0,25 % im Vereinigten Königreich bis zu 1,28 % in Finnland. Der hohe Anteil in Finnland ist auf das relativ hohe Volumen der Beihilfen an die Landwirtschaft zurückzuführen, die etwa 85 % der Gesamtbeihilfen ausmachen (Tabelle 1). Aufgrund der Besonderheit der Beihilfen an die Sektoren Landwirtschaft und Fischerei ist es in der Tat sinnvoll, die Gesamtbeihilfen ohne diese beiden Sektoren zu betrachten. Aus diesem neuen Indikator ergibt sich eine ganz andere Rangfolge der Mitgliedstaaten (Schaubild 1). Beispielsweise machen diese Beihilfen in Finnland nur 0,17 % des BIP aus; sie zählen damit zu den niedrigsten in der Union und liegen deutlich unter dem EU-Durchschnitt von 0,39 %. Deutschland, Spanien und Portugal (mit jeweils etwa 0,55 %) und Dänemark (0,72 %) liegen deutlich über dem Durchschnitt.

Schaubild 1: Staatliche Beihilfen gemessen am BIP, 2002

>VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD>

Quelle: GD Wettbewerb

Staatliche Beihilfen können auch pro Kopf dargestellt werden. Dabei werden Kaufkraftstandards (KKS) herangezogen und damit die unterschiedlichen Preisniveaus in den einzelnen Ländern berücksichtigt. Im Zeitraum 2000-2002 betrug das jährliche Beihilfevolumen (ohne Landwirtschaft, Fischerei und Verkehr) in der Union im Durchschnitt 94 KKS pro Kopf; 1998-2000 hatte es noch 107 KKS betragen (Tabelle 2).

Tabelle 2: Staatliche Beihilfen pro Kopf, 1998-2002

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Quelle: GD Wettbewerb

Abwärtstrend des Beihilfevolumens in den meisten Mitgliedstaaten

Das Gesamtvolumen der staatlichen Beihilfen [6] fiel von dem relativ hohen Niveau Anfang und Mitte der neunziger Jahre drastisch von 67 Mrd. EUR im Jahr 1997 drastisch auf 52 Mrd. EUR im Jahr 1999 (Tabelle 3). Die drei Mitgliedstaaten Deutschland, Italien und Frankreich trugen am meisten zu diesem deutlichen Rückgang bei. In Deutschland ist dies auf das Auslaufen des enormen Programms "Aufbau Ost" [7] in den neuen Bundesländern zurückzuführen. Auch in Italien gingen die Beihilfen an die am wenigsten entwickelten Regionen stark zurück, während in Frankreich das Volumen der Beihilfen Mitte bis Ende der neunziger Jahre wegen der hohen Beihilfen, die zur Rettung und Umstrukturierung des Bankensektors gewährt wurden, besonders hoch war. Zwischen 1999 und 2002 ist das Gesamtbeihilfevolumen jedoch weniger stark gesunken als in den Vorjahren; es ging im Jahr durchschnittlich um ungefähr 1 Milliarde EUR zurück.

[6] In dem Gesamtvolumen ist der Schienenverkehr nicht enthalten.

[7] Beihilfen über die Treuhandanstalt oder die Bundesanstalt für Vereinigungsbedingte Sonderaufgaben

Tabelle 3: Entwicklung des staatlichen Beihilfevolumens, EU-15, 1992-2002

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Quelle: GD Wettbewerb

2001 verpflichteten sich die Mitgliedstaaten, bis zum Jahr 2003 einen Abwärtstrend in den staatlichen Beihilfen im Verhältnis zum BIP herbeizuführen. Obwohl die Zahlen für 2003 noch nicht vorliegen, kann der diesem Indikator zugrunde liegende Trend anhand eines Vergleichs der Zeiträume 1998-2000 und 2000-2002 beobachtet werden. Für die Union insgesamt betrug das Gesamtbeihilfevolumen ohne Landwirtschaft, Fischerei und Verkehr durchschnittlich 0,41 des BIP für den Zeitraum 2000-2002 gegenüber 0,49 % im Zeitraum 1998-2000. In vierzehn Mitgliedstaaten ist ein Abwärtstrend zu verzeichnen. Portugal und Irland wiesen den stärksten Rückgang (etwa 20-25 Prozentpunkte) zwischen den beiden betrachteten Zeiträumen auf. In Irland ist dies hauptsächlich das Ergebnis der Senkung der irischen Körperschaftssteuer [8] in Verbindung mit einer Erhöhung des BIP, während der Rückgang in Portugal vor allem auf eine spürbare Verringerung der regionalen Beihilfen für Madeira zurückzuführen ist, mit denen hauptsächlich Finanzdienstleistungen unterstützt werden. Die Beihilfen im Verhältnis zum BIP erhöhten sich hingegen in Dänemark, wenngleich dieser Anstieg durch eine beträchtliche Erhöhung der Beihilfen für die zwei horizontalen Ziele Schaffung von Arbeitsplätzen und Umweltschutz erklärt werden kann.

[8] In den letzten Jahren ist der Körperschaftssteuersatz in Irland fortlaufend gesenkt worden. Seit 2003 liegt er bei 12,5 %. Dadurch verringerte sich der Vergleichswert des Präferenzsatzes von 10 % für das verarbeitende Gewerbe, was zu einer Reduzierung des Beihilfevolumens, d.h. der Finanzmittel für diesen Sektor beitrug.

Bei einem Vergleich zwischen den Mitgliedstaaten ist zu berücksichtigen, welche Auswirkung die Entwicklung des BIP auf diesen Indikator hat. Mitgliedstaaten, die in dem fraglichen Zeitraum ein relativ hohes Wirtschaftswachstum zu verzeichnen hatten, könnten das Beihilfevolumen theoretisch erhöhen und dennoch einen Abwärtstrend aufweisen.

Schaubild 2: Staatliche Beihilfen im Verhältnis zum BIP, 1998-2002

>VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD>

Staatliche Beihilfen ohne Landwirtschaft, Fischerei und Verkehr

Quelle: GD Wettbewerb

1.2. Verteilung der Beihilfen auf die Wirtschaftszweige

Die Verteilung der Beihilfen auf die Wirtschaftszweige weist beträchtliche zeitliche Schwankungen zwischen den Mitgliedstaaten auf

Die derzeit verfügbaren Daten vermitteln kein genaues Bild von den letztendlich Begünstigten der Beihilfen. Sie lassen jedoch Rückschlüsse darauf zu, welche Wirtschaftszweige von jedem Mitgliedstaat begünstigt werden. Im Jahr 2002 waren etwa 57 % der staatlichen Beihilfen in der Union für den Verarbeitungs- und den Dienstleistungssektor bestimmt. Weitere 28 % wurden für die Landwirtschaft und die Fischerei, 11 % für den Kohlebergbau zur Verfügung gestellt, und der Rest wurde zwischen Beihilfen für den Verkehr (ohne den Schienenverkehr) und Beihilfen für das nicht verarbeitende Gewerbe aufgeteilt, die keinem einzelnen Wirtschaftszweig zugeordnet werden können.

Es gibt erhebliche Unterschiede zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten, was die Wahl der Förderschwerpunkte angeht (Tabelle 4). In Dänemark, Deutschland, Spanien und Italien betrug der Anteil der Beihilfen für die Landwirtschaft und die Fischerei 20 % oder weniger des Gesamtvolumens, während in Österreich der Anteil 66 % und in Finnland sogar 84 % betrug. Auf den Kohlebergbau entfiel in Deutschland und in Spanien etwa ein Viertel des Gesamtvolumens der Beihilfen.

Tabelle 4: Verteilung der Beihilfen nach Wirtschaftszweigen, 2002

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Aufgrund der gerundeten Zahlen ergibt die Summe der Prozentzahlen für einige Mitgliedstaaten nicht exakt 100.

Quelle: GD Wettbewerb

Zwischen 1998-2000 und 2000-2002 sank das Beihilfevolumen in den meisten großen Wirtschaftszweigen: im verarbeitenden Gewerbe um 2,5 Mrd. EUR, im Dienstleistungssektor um 1,7 Mrd. EUR und im Kohlebergbau um 1 Mrd. EUR. In der Landwirtschaft und in der Fischerei blieb das Gesamtvolumen der Beihilfen relativ stabil (Tabelle 5).

Tabelle 5: Staatliche Beihilfen nach Wirtschaftszweigen in der Gemeinschaft 1998-2002

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Quelle: GD Wettbewerb

1.3. Staatliche Beihilfen an das verarbeitende Gewerbe

Der nachstehende Abschnitt behandelt schwerpunktmäßig die Beihilfen zugunsten des verarbeitenden Gewerbes [9]. In einigen Mitgliedstaaten ist ein Großteil der für diesen Sektor bestimmten Beihilfen horizontaler Art. Andere Mitgliedstaaten könnten jedoch potenziell das verarbeitende Gewerbe in Betracht ziehen, um das Gesamtvolumen der staatlichen Beihilfen zu verringern. EU-weit wurden im Jahr 2002 etwa 25 Mrd., EUR an Beihilfen an das verarbeitende Gewerbe gewährt; das entspricht 1,5 % der Wertschöpfung in diesem Sektor (Tabelle 6).

[9] Der Beihilfenanzeiger umfasst das verarbeitende Gewerbe; darin enthalten sind Beihilfen für die Stahlindustrie, den Schiffbau und andere Sektoren des verarbeitenden Gewerbes, Beihilfen für die allgemeine wirtschaftliche Entwicklung und Beihilfen für horizontale Ziele einschließlich Forschung und Entwicklung, KMU, Umwelt, Energieeinsparungen, Beschäftigung und Ausbildung, die keinem bestimmten Sektor zugeordnet werden können. Folglich können die Zahlen zu den Beihilfen für das verarbeitende Gewerbe zu hoch veranschlagt sein.

Tabelle 6: Staatliche Beihilfen an das verarbeitende Gewerbe, 2002

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Anmerkung: Die Zahlen zum verarbeitenden Gewerbe umfassen Beihilfen für horizontale Ziele einschließlich der Programme für allgemeine regionale Entwicklung, die keinem einzelnen Wirtschaftszweig zugeordnet werden können. Für einige Mitgliedstaaten, vor allem Griechenland, wo fast die gesamten Beihilfen im Rahmen regionaler Entwicklungsprogramme gewährt werden, dürfte der in das verarbeitende Gewerbe fließende Beitrag zu hoch veranschlagt werden.

Quelle: GD Wettbewerb

Gemessen an der Wertschöpfung sind die staatlichen Beihilfen an das verarbeitende Gewerbe weiter zurückgegangen: von 1,8 % im Zeitraum 1998-2000 auf 1,5 % im Zeitraum 2000-2002 (Schaubild 3). Der größte Rückgang war in Irland zu verzeichnen, hauptsächlich wegen einer Senkung der irischen Körperschaftssteuer. Der Anstieg in Dänemark ist einer beträchtlichen Erhöhung der Beihilfen für horizontale Ziele zuzuschreiben.

Schaubild 3: Staatliche Beihilfen an das verarbeitende Gewerbe, 1998-2002

TGRAPHTGRAPH

Quelle: GD Wettbewerb

1.4. Staatliche Beihilfen an den Verkehrssektor

Die Kontrolle der staatlichen Beihilfen im Verkehrssektor durch die Kommission ist vielschichtiger als in einigen anderen Wirtschaftszweigen. Die Vielschichtigkeit ergibt sich aus der Notwendigkeit, nicht nur die allgemeinem Bestimmungen für staatliche Beihilfen, sondern auch die besonderen Bestimmungen in dem Vertrag und des diese umsetzenden Sekundärrechts zu berücksichtigen, die sich konkret mit dem Verkehr befassen, vor allem Artikel 73 des Vertrags sowie die Verordnungen 1191/69 [10] und 1107/70 [11]. Zur Stärkung des Binnenmarkts und des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts sieht Artikel 154 des EG-Vertrags ferner die Unterstützung der Gemeinschaft von transeuropäischen Netzen im Zusammenhang mit offenen und wettbewerbsfähigen Märkten vor.

[10] Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 des Rates vom 26. Juni 1969 über das Vorgehen der Mitgliedstaaten bei mit dem Begriff des öffentlichen Dienstes verbundenen Verpflichtungen auf dem Gebiet des Eisenbahn-, Straßen- und Binnenschiffverkehrs.

[11] Verordnung (EWG) Nr. 1107/70 des Rates vom 4. Juni 1970 über Beihilfen im Eisenbahn-, Straßen- und Binnenschiffsverkehr.

Der Verkehrssektor, insbesondere die Eisenbahn, erhält nach wie vor erhebliche öffentliche finanzielle Unterstützung. Relativ hohe Subventionen werden als Ausgleich für die Bereitstellung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (SGEI) gezahlt und müssen als solche bei der Kommission nicht vorher angemeldet werden [12]. Dies kann auch für einen wesentlichen Teil der öffentlichen Investitionen in die Verkehrsinfrastruktur gelten, die allen Nutzern auf der Grundlage der Nichtdiskriminierung offen stehen und die kein bestimmtes Unternehmen begünstigen, das eine Wirtschaftstätigkeit ausübt.

[12] Insbesondere Artikel 17 Absatz 2 der Verordnung 1191/69 befreit von dem Verfahren der vorherigen Anmeldung bei Ausgleichszahlungen, die nach der Verordnung geleistet werden.

In früheren Anzeigern wurden viel höhere Beträge staatlicher Beihilfe an den Verkehrssektor aufgeführt, da in den Zahlen beträchtliche Ausgleichszahlungen für SGEI enthalten waren. Im Lichte der jüngsten Gerichtsentscheidungen und der später auf Kommissionsebene gefassten Beschlüsse wurden alle Beihilfen, die als Ausgleichszahlungen für SGEI gewährt wurden, aus dem Anzeiger herausgenommen (siehe auch Kasten - Was ist eine staatliche Beihilfe). Wegen der besonderen Merkmale und der fehlenden Vergleichsdaten werden die Beihilfen an den Schienenverkehr jetzt gesondert in Tabelle 8 dargestellt.

Straßenverkehr und kombinierter Verkehr

Hauptziel der EU-Politik für den kombinierten Verkehr ist eine Verlagerung vom Straßenverkehr auf andere Verkehrsarten. Demzufolge nimmt die Kommission eine positive Haltung zu Beihilfeprogrammen ein, die diese Verkehrsart durch den Erwerb von Ausrüstung für den kombinierten Verkehr und den Aufbau einer spezifischen Infrastruktur fördern wollen. In Wirtschaftszweigen mit einer Überkapazität wie dem Straßenverkehr können grundsätzlich keine Beihilfen für den Kauf von Transportfahrzeugen gewährt werden. Dennoch ist es möglich, Beihilfen im Zusammenhang mit dem Kauf neuer Fahrzeuge zu gewähren, wenn ein solcher Anreiz auf den Umweltschutz oder Sicherheitsziele abzielt und eigentlich einen Ausgleich für die zusätzlichen Kosten höherer technischer Standards darstellt als diejenigen, die in den einzelstaatlichen oder EU-Rechtsvorschriften festgelegt sind. Im Zeitraum 2000-2002 (Tabelle 7) wurden jährlich etwa 90 Mrd. EUR als Beihilfen für den Straßenverkehr und den kombinierten Verkehr bewilligt.

Seeverkehr

Im Jahr 2002 genehmigte die Kommission mehrere Tonnagesteuerregelungen, die es den Unternehmen ermöglichten, die Körperschaftssteuer im Verhältnis zur Kapazität ihrer Flotte und nicht auf der Grundlage der erzielten Gewinne zu zahlen. Diese Regelungen kommen zu einer Reihe von Tonnagesteuern hinzu, die von der Kommission zuvor für die Niederlande, Deutschland und das Vereinigte Königreich genehmigt worden waren. Diese Maßnahmen scheinen bereits jetzt erfolgreich dazu beizutragen, den Niedergang der EU-Schifffahrt aufzuhalten. Insgesamt wurden im Zeitraum 2000-2002 jedes Jahr rund 715 Mio. EUR an staatlichen Beihilfen für den Seeverkehr gewährt.

Luftverkehr

Vor der Liberalisierung des Flugverkehrs erhielten die nationalen Fluggesellschaften Beihilfen in beträchtlicher Höhe (1994 und 1995 mehr als 2,5 Mrd. EUR) für die Umstrukturierung Mitte der neunziger Jahre. Seit 1997 ist das Beihilfevolumen für diesen Industriezweig drastisch zurückgegangen, obwohl einige Beihilfen nach wie vor bewilligt werden. Im Jahr 2002 bewilligte die Kommission Programme, die von mehreren Mitgliedstaaten (Frankreich, Deutschland, Österreich und Vereinigtes Königreich) aufgelegt wurden, um die Fluggesellschaften für die Verluste zu entschädigen, die durch die Schließung bestimmter Teile des Luftraums zwischen dem 11. und dem 14. September 2001 verursacht wurden. Im Jahr 2002 wurde ein Beihilfevolumen von etwa 110 Mio. EUR bewilligt. Die Kommission bewilligte ferner die Auszahlung der dritten Tranche in Höhe von 129 Mio. EUR, die Teil des 2001 genehmigten Beihilfepakets zur Umstrukturierung der staatlichen italienischen Fluggesellschaft Alitalia war. Weitere staatliche Mittel für diese Fluggesellschaft in Höhe von ca. 1,4 Mio. EUR wurden nicht als Beihilfen betrachtet.

Im Gefolge der Terroranschläge vom 11. September 2001, die die Versicherungsindustrie veranlassten, ihren Katalog der Risiken zu überprüfen und praktisch die gesamte Deckung für die Fälle Krieg und Terrorismus zurückzuziehen, wurden die Mitgliedstaaten ermächtigt, eine zusätzliche Versicherungsgarantie anzubieten oder das Risiko unmittelbar selbst zu tragen. Es ist nicht möglich, den Beihilfeanteil für derartige Garantien, die für alle Mitgliedstaaten genehmigt wurden zu quantifizieren.

Im Zeitraum 2000-2002, wurden jährlich durchschnittlich 155 Mio. EUR an Beihilfen für den Luftverkehr gewährt (Tabelle 7). Der Zuwachs ist vornehmlich auf die Folgen der Attentate vom 11.9.2001 auf die Luftfahrtindustrie und die durch sie erforderlich gewordenen staatlichen Unterstützungsmaßnahmen zurück zu führen.

Tabelle 7: Staatliche Beihilfen an den Verkehrssektor (ohne Schienenverkehr), 1998-2002

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Quelle: GD Energie und Verkehr

Schienenverkehr

Seit einigen Jahren verfolgt die Kommission die Politik, die Balance zwischen den Verkehrsarten zu verschieben und Verkehrsarten zu fördern, die weniger umweltschädlich sind, um ein nachhaltiges Verkehrssystem zu erreichen. In ihrem Weißbuch 2001 zu einer gemeinsamen Verkehrspolitik [13] verwies die Kommission darauf, dass der Schienenverkehr der strategische Sektor sei, von dem der Erfolg der Bemühungen um eine Verschiebung der Balance abhänge. Die Kommission nimmt daher nach wie vor eine positive Haltung zu Beihilfen im Eisenbahnsektor ein sowohl was die Dienstleistungen der Bahn als auch insbesondere was Investitionen in die Bahninfrastruktur angeht, die wegen der hohen Investitionskosten ohne staatliche Kofinanzierung nicht lebensfähig ist. Im Jahr 2002 fasste die Kommission beispielsweise einige wichtige Beschlüsse im Zusammenhang mit der Infrastrukturverwaltung des nationalen Eisenbahnnetzes im Vereinigten Königreich. Zunächst genehmigte sie ein finanzielles Rettungspaket, um die fortlaufende Bereitstellung der Infrastrukturdienstleistungen der Eisenbahn zu gewährleisten, ohne die dem britischen Bahnsektor der unmittelbare Zusammenbruch drohte. Dann genehmigte die Kommission ein Finanzpaket, das es der neu geschaffenen Gesellschaft Network Rail ermöglichte, die Verantwortung für den Betrieb und die Verwaltung des britischen Eisenbahnnetzes auf der Grundlage der Gemeinnützigkeit zu übernehmen. Das Gesamtvolumen von etwa 36 Mrd. EUR wurde nicht als staatliche Beihilfe betrachtet.

[13] Weißbuch "Die Europäische Verkehrspolitik bis 2010: Weichenstellungen für die Zukunft".

Ein Großteil der öffentlichen finanziellen Unterstützung für die Eisenbahn wird bei der Kommission nicht angemeldet, weil sie mangels Liberalisierung dieses Wirtschaftszweigs nicht als Beihilfe im Sinne von Art. 87 Abs. 1 EGV gilt oder als Ausgleich für Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes gemäß Verordnung 1191/69 gewährt wird. Die Mitgliedstaaten sind jedoch verpflichtet, die gesamten öffentlichen Ausgaben für diesen Sektor mitzuteilen. Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten können die unterschiedliche Auslegung des Umfangs dieser jährlichen Berichterstattung widerspiegeln (Tabelle 8).

Tabelle 8: Subventionen(1)für den Schienenverkehr, 1998-2002

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(1) Umfasst alle staatlichen Subventionen, die der Kommission mitgeteilt wurden, sowie Subventionen, die von der Kommission entsprechend den einschlägigen Regeln für staatliche Beihilfen gemeldet und genehmigt wurden. In den Zahlen sind jedoch Ausgleichszahlungen für Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse nicht enthalten.

Quelle: GD Energie und Verkehr

1.5. Staatliche Beihilfen an den Kohle- und Stahlsektor

Die Beihilfen an die Kohleindustrie in der Europäischen Union im Zeitraum 2001-2002 richteten sich nach zwei gesonderten rechtlichen Rahmen. Dies ist darauf zurückzuführen, dass der Vertrag der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl im Juli 2002 auslief [14]. Danach waren die Sektoren, die zuvor vom EGKS-Vertrag abgedeckt wurden, den Vorschriften des EG-Vertrags sowie den Verfahrensregeln und sonstigen aus dem EG-Vertrag abgeleiteten sekundären Rechtsvorschriften unterworfen. Im Juli 2002 wurde eine Verordnung des Rates als neuer rechtlicher Rahmen für staatliche Beihilfen an die Kohleindustrie in der Gemeinschaft festgelegt. [15]

[14] Mit dem Auslaufen des EGKS-Vertrags liefen auch alle sekundären Rechtsvorschriften nach dem EGKS-Vertrag automatisch aus. Dies beinhaltete den Beschluss 3632/93/EGKS vom 28. Dezember 1993.

[15] Unter Berücksichtigung des EG-Vertrags, insbesondere dessen Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe e, legt die Verordnung (EG) des Rates Nr. 1407/2002 vom 23. Juli 2002 die Regeln für die Gewährung staatlicher Beihilfen an die Kohleindustrie fest. Darüber hinaus finden Artikel 88 EG-Vertrag und die Ratsverordnung (EG) Nr. 659/1999 ebenfalls Anwendung.

Für die Kohle wurden im Jahr 2002 etwa 5,6 Mrd. EUR gewährt. Die Beihilfen für die laufende Produktion sind in Übereinstimmung mit den Vereinbarungen über die Verringerung des Beihilfevolumens an die Kohleindustrie bis 2005 weiter stetig zurückgegangen. Tabelle 9 gibt einen Überblick über die Beihilfen an die Kohleindustrie im Zeitraum 1998-2002. Etwa 40 % der Beihilfen hingen nicht mit der laufenden Produktion zusammen. Im Jahr 2002 gewährten nur noch vier Mitgliedstaaten Beihilfen an diesen Wirtschaftszweig: Deutschland (3,5 Mrd. EUR), Spanien (1,1 Mrd. EUR, obwohl es 2001 1,9 Mrd. EUR waren), Frankreich (1 Mrd. EUR) und das Vereinigte Königreich einen relativ unbedeutenden Betrag (25 Mio. EUR).

Wegen der verstärkten Bemühungen der deutschen Behörden um eine Umstrukturierung der Kohleindustrie nahmen die Beihilfen zur Deckung von Rationalisierungs- und Umstrukturierungskosten der Kohleindustrie, die unabhängig von der laufenden Produktion gewährt wurden, zu. Die Kosten entstanden vor allem durch Freisetzung von Arbeitnehmern, Rechts-, Verwaltungs- oder Steuervorschriften und die Umwidmung früherer Abbaugebiete. Die Produktionsbeihilfen gingen hingegen drastisch zurück und werden auch weiterhin sinken. Deswegen verringerte sich die Gesamthöhe der Beihilfen in der Bundesrepublik Deutschland erheblich.

Tabelle 9: Staatliche Beihilfen an den Kohlebergbau, 1998-2002

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Quelle: GD Energie und Verkehr

Die staatlichen Beihilfen an den Stahlsektor gingen von 386 Mio. EUR im Jahr 1997 drastisch auf 52 Mio. EUR im Jahr 1998 zurück; danach bleiben sie relativ stabil. 2002 wurden insgesamt 78 Mio. EUR fast ausschließlich für Umweltzwecke gewährt.

2. Zweiter Teil: Umlenkung der Staatlichen Beihilfen auf Horizontale Ziele

Im Zusammenhang mit der Verringerung des Gesamtvolumens staatlicher Beihilfen wurde in den Schlussfolgerungen verschiedener Europäischer Räte eine Verlagerung des Schwerpunkts von der Unterstützung einzelner Unternehmen oder Wirtschaftszweige auf die Erreichung horizontaler Ziele von gemeinsamem Interesse einschließlich der Kohäsionsziele gefordert. Außerdem forderte der Rat die Mitgliedstaaten auf, "vor der Gewährung staatlicher Beihilfen zu prüfen, ob diese auf eindeutig ermittelte Fehlentwicklungen des Marktes oder auf horizontale Ziele gerichtet sind ... und ob eine Intervention in Form staatlicher Beihilfen die geeignetste und wirksamste Maßnahme ist, die hier ergriffen werden kann" [16].

[16] Vgl. im November 2002 angenommene Schlussfolgerungen des Rates über einen "wirtschaftlichen Ansatz für weniger und bessere staatliche Beihilfen". Siehe Ratsdokument Nummer 13799/02: http://register.consilium.eu.int/pdf/de/ 02/st13/13799d2.pdf.

2.1. Staatliche Beihilfen für horizontale Ziele

Staatliche Beihilfen mit horizontaler Zielsetzung, d.h. solche, die sich nicht auf einzelne Wirtschaftszweige beschränken, sind in der Regel für den Ausgleich eines Marktversagens bestimmt und haben normalerweise weniger Wettbewerbsverzerrungen zur Folge als sektorale und Ad-hoc-Beihilfen. Forschung und Entwicklung, Umweltschutz, Energieeinsparungen, die Unterstützung kleiner und mittlerer Unternehmen, die Schaffung von Arbeitsplätzen, die Förderung der Ausbildung sowie Beihilfen für die regionale Entwicklung gehören zu den wichtigsten horizontalen Zielen, die mit staatlichen Beihilfen verfolgt werden. Beihilfen zur Unterstützung spezifischer Sektoren dürften den Wettbewerb dagegen starker verzerren als auf horizontale Ziele gerichtete Beihilfen und dienen eher anderen Zielen als der Behebung erkannten Marktversagens. Außerdem dienen sie zu ganz erheblichen Teilen der Rettung oder Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten. Diese Form der staatlichen Beihilfen hat potenziell die größte Wettbewerbsverzerrende Wirkung.

Wegen datentechnischer Zwänge werden in diesem Abschnitt über die horizontalen Ziele die Beihilfen an die Landwirtschaft, die Fischerei und den Verkehr nicht erfasst.

In mehreren Mitgliedstaaten waren praktisch alle im Jahr 2002 gewährten Beihilfen für horizontale Ziele einschließlich der Kohäsion bestimmt

EU-weit betrug der Anteil der für horizontale Ziele einschließlich der Kohäsionsziele bestimmten Beihilfen im Jahr 2002 73 % des Gesamtvolumens ohne Landwirtschaft, Fischerei und Verkehr. Die übrigen 27 % waren Beihilfen für spezifische Sektoren (vor allem verarbeitendes Gewerbe, Kohle und Finanzdienstleistungen) einschließlich der Beihilfen für die Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten.

In mehreren Mitgliedstaaten - Belgien, Dänemark, Griechenland, Italien, Niederlande, Österreich und Finnland - waren praktisch alle im Jahr 2002 gewährten Beihilfen für horizontale Ziele einschließlich der Kohäsion bestimmt. In Deutschland (66 %), Spanien (67 %), Frankreich (60 %), Irland (49 %) und Portugal (39 %) sowie im Vereinigten Königreich (70 %) war der Anteil jedoch erheblich niedriger. Der hohe Anteil der sektoralen Beihilfen in Portugal war auf die bereits erwähnte Regionalbeihilferegelung für Madeira zurückzuführen. Obwohl in Irland die durch die irische Körperschaftssteuer gewährten Beihilfen erheblich verringert wurden, machen sie immer noch einen relativ hohen Anteil am Gesamtvolumen aus. Im Jahr 2002 genehmigte das Vereinigte Königreich ein substanzielles Rettungspaket für British Energy. Schließlich weisen Deutschland, Frankreich und Spanien relativ hohe Anteile von Beihilfen an den Kohlesektor auf (siehe auch Abschnitt 1.5). Zu beachten ist, dass in Mitgliedstaaten mit einem relativ niedrigen Gesamtbeihilfevolumen die Gewährung einer einzigen, relativ großen Ad-hoc-Beihilfe zu großen Schwankungen führen kann.

Große Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten in Bezug auf den für verschiedene horizontale Ziele gewährten Beihilfeanteil

Bei einem Vergleich zwischen den Mitgliedstaaten ist zu berücksichtigen, dass Beihilferegelungen nach dem Primärziel zum Zeitpunkt der Genehmigung der Beihilfe und nicht nach den letztendlich Begünstigten der Beihilfe kategorisiert werden. Trotz der Probleme bei der Bemessung geben die Daten Aufschluss über die Präferenzen der Mitgliedstaaten im Hinblick auf die einzelnen horizontalen Ziele (siehe Tabelle 10). In den Niederlanden entfielen beispielsweise 26 % des Gesamtvolumens ausschließlich auf Forschung und Entwicklung, im Vereinigten Königreich 27 % und in Österreich 33 % (EU-Durchschnitt 15 %). Dänemark (53 % des Gesamtvolumens) und Deutschland (30 %) förderten zusammen mit den Niederlanden, Finnland und Schweden (jeweils knapp 40 %) umweltpolitische Ziele (EU-Durchschnitt 16 %) [17].

[17] Enthält Beihilfen für Energieeinsparungen, die in früheren Ausgaben des Anzeigers gesondert aufgeführt waren.

Tabelle 10: Staatliche Beihilfen für horizontale Ziele und bestimmte Sektoren, 2002

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(1) Enthält Beihilfen für die allgemeine regionale Entwicklung, die keinem anderen Wirtschaftszweig zugeordnet wurden.

Quelle: GD Wettbewerb

Zum ersten Mal hat die Kommission auch einige Informationen zu sekundären Zielen zusammengetragen [18]. Damit wird insbesondere die Datenerfassung der für KMU bestimmten Beihilfen verbessert. Im Jahr 2002 entfielen knapp 5 Mrd. EUR, 14 % des Gesamtvolumens, auf Maßnahmen, deren Primärziel die KMU waren. Darüber hinaus war fast 1 Mrd. EUR der Beihilfen, 3 % des Gesamtvolumens, ausschließlich für KMU als ,sekundäres" Ziel bestimmt. Das Primärziel dieser Beihilfemaßnahmen war in den meisten Fällen F&E. Wenn man die primären und die sekundären Ziele zusammennimmt, waren 35 % der Beihilfen in Italien ausschließlich für kleine und mittlere Unternehmen bestimmt, 30 % im Vereinigten Königreich und 28 % in Belgien, der EU-Durchschnitt lag bei 17 %.

[18] Für die Zwecke des Anzeigers handelt es sich bei einem sekundären Ziel um ein Ziel, für das zusätzlich zu dem Primärziel die Beihilfen ausschließlich zu dem Zeitpunkt bereitgestellt wurden, zu dem die Beihilfen genehmigt wurden. Beispielsweise kann eine Regelung, deren Primärziel F&E ist, auch ausschließlich auf KMU beschränkt werden.

2.2. Entwicklung der Beihilfen mit horizontaler Zielsetzung

Gemäß den auf den verschiedenen Tagungen des Europäischen Rates eingegangenen Verpflichtungen haben die Mitgliedstaaten die Umlenkung der Beihilfen auf horizontale Ziele fortgesetzt. Wenn man die Entwicklungen der jüngeren Zeit betrachtet, hat der Anteil der Beihilfen für horizontale Ziele zwischen 1998-2000 und 2000-2002 um 7 Prozentpunkte zugenommen. Dieser Aufwärtstrend war weitgehend das Ergebnis starker Erhöhungen der Beihilfen für die Umwelt (+ 7 Punkte) und Forschung und Entwicklung (+ 4 Punkte) sowie einer geringeren Erhöhung für KMU (+ 1,5 Punkte) und einer Verringerung der sektorspezifischen Beihilfen für einige Mitgliedstaaten.

Die positive Entwicklung war in unterschiedlichem Ausmaß in den meisten Mitgliedstaaten zu beobachten, vor allem in Irland (+ 14 Punkte) und Italien (+ 13 Punkte). In drei Mitgliedstaaten verlief die Entwicklung leicht nach unten, aber in allen drei ist der Anteil der horizontalen Beihilfen nach wie vor relativ hoch (85 % oder mehr).

In den betrachteten Zeiträumen gab es einen beträchtlichen Anstieg des Anteils der Beihilfen für Umweltziele am Gesamtvolumen in Deutschland (+ 14 Punkte), den Niederlanden und Finnland (+ 10 Punkte) und Dänemark (+ 9 Punkte), während sich der Anteil der Beihilfen für KMU in Italien um + 8 Punkte und in Spanien und Frankreich um + 5 Punkte erhöhte.

Schaubild 4: Anteil der horizontalen Beihilfen, 1998-2002

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Quelle: GD Wettbewerb

2.3. Staatliche Beihilfen für Forschung und Entwicklung (F&E)

In ihren Empfehlungen für die Wirtschaftspolitik 2003 [19] rief die Kommission die Regierungen auf, zu den Lissabonner Zielen beizutragen, insbesondere indem sie ,(...) unter Beachtung der Haushaltszwänge insgesamt die öffentlichen Ausgaben zugunsten der Akkumulation von wachstumssteigerndem Sach- und Humankapital umschichten". Im Allgemeinen waren die Maßnahmen zur Erhöhung des Volumens der Forschungsinvestitionen und zur Verbesserung des entsprechenden Umfelds bruchstückhaft und schleppend. Aus den jüngsten vorliegenden Zahlen (2001) geht hervor, dass sich die F&E-Investitionen insgesamt, zu denen die staatlichen Beihilfen gehören, in der Union 2 % des BIP annähern, aber bei einer durchschnittlichen jährlichen Wachstumsrate von 1,5 % (1997-2202), die völlig unzureichend ist, um das 3%-Ziel bis 2010 zu erreichen. Da zwei Drittel des 3%-Zieles aus privaten Mitteln stammen sollen, ist eine beträchtliche Aufstockung der privaten Investitionen für die Forschung in Europa erforderlich. Während die meisten Mitgliedstaaten Ziele für die Erhöhung der Forschungsausgaben verabschiedet haben, sind nur wenige in der Lage, sie haushaltsrechtlich und in Bemühungen umzusetzen, die oft benötigte Effizienz ihrer Ausgaben zu verbessern.

[19] KOM(2003) 170 endgültig vom 24.7.2003.

EU-weit betrugen die für F&E bestimmten staatlichen Beihilfen im Jahr 2002 5,2 Mrd. EUR gegenüber 3,8 Mrd. EUR im Jahr 1998. Der Anteil der für F&E gewährten Beihilfen am Gesamtvolumen erhöhte sich um 4 Prozentpunkte im Zeitraum 1998-2000 bis 2000-2002. Die größten Steigerungen waren im Vereinigten Königreich und in Italien zu verzeichnen, wo der Anteil der F&E-Beihilfen um 9 bzw. 7 Punkte stieg (siehe Tabelle 11).

Was die Forschungs- und Entwicklungsbeihilfen für kleine und mittlere Unternehmen angeht, hat die Kommission vor kurzem die Gruppenfreistellungsverordnung für KMU geändert, um die neue Gemeinschaftsdefinition eines KMU einzubeziehen und Beihilfen für F&E von der vorherigen Anmeldung bei der Kommission freizustellen. [20]

[20] Kommissionsverordnung (EG) Nr. 364/2001 vom 25.2.2004 zur Änderung der Verordnung (EG)

Nr. 70/2001, ABl. L 63, 28.2.2004, S. 22.

Tabelle 11: Staatliche Beihilfen für F&E

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Quelle: GD Wettbewerb

2.4. Staatliche Beihilfen für Beschäftigung und Ausbildung als besonderer Schwerpunkt

2.4.1. Öffentliche Gelder für Ausbildung und Beschäftigung - Grundlage

Der Arbeitsmarkt ist kein Markt wie jeder andere: Humanressourcen können nicht wie jede andere Ware getauscht werden. Die Politik muss faire Bedingungen festlegen und die volle Nutzung des Potenzials an Humanressourcen der Gesellschaft gewährleisten. Eine Komponente ist die öffentliche Unterstützung für Beschäftigung und Ausbildung. Ohne öffentliche Maßnahmen würde ein weit geringeres Bildungs- und Ausbildungsangebot als gesellschaftlich erwünscht zur Verfügung gestellt. Größeres Wissen und bessere Fähigkeiten bringen Vorteile für die Gesellschaft über die höheren Einnahmen hinaus, die von besser ausgebildeten Einzelpersonen (oder Arbeitgebern) erzielt werden; der Nutzen für die Gesellschaft insgesamt übersteigt die privaten Erlöse. Es scheint zum Beispiel eine enge Beziehung zwischen dem Niveau des akkumulierten Humankapitals in einer Volkswirtschaft und ihrer Fähigkeit zu bestehen, auf den technologischen Wandel zu reagieren und sich gedeihlich zu entwickeln. Ausbildung trägt zum sozialen Zusammenhalt bei, indem sie die Ex-ante-Ungleichheit und das soziale Gefälle zwischen Einzelnen verringert, was sich günstig auf die Wirtschaftskraft auswirkt [21].

[21] Für einen Überblick über die wissenschaftliche Literatur siehe A. de la Fuente und A. Ciccone (2002), Human Capital in a Global and Knowledge-Based Economy (Humankapital in einer globalen wissensbasierten Wirtshaftt), Europäische Kommission, GD Beschäftigung und Soziales.

Die Gefahr eines zu geringen Ausbildungsangebots wird durch das ungewisse Auflaufen der Gewinne aus einer verbesserten Produktivität verschärft. Ein Arbeitgeber investiert nur ungern, wenn die Gefahr besteht, dass andere Unternehmen Arbeitnehmer mit besseren Fähigkeiten abwerben. Arbeitnehmer sehen sich aufgrund unvollkommener Finanzmärkte Kreditbeschränkungen gegenüber und sind weniger motiviert, in die Entwicklung ihres Humankapitals zu investieren, da die Löhne langsam auf Produktivitätsverbesserungen durch Ausbildung reagieren. Darüber hinaus gibt es ein offenkundiges Problem der Ungleichheit: Denjenigen, die eine Verbesserung der Fähigkeiten am meisten benötigen - gering Qualifizierte, ältere Arbeitnehmer, Einwanderer - wird weniger angeboten. KMU, Zeit- und Teilzeitbeschäftigten kommen normalerweise ebenfalls weniger in den Genuss von Ausbildungsmaßnahmen.

Die Grundlage für Beschäftigungsbeihilfen ergibt sich aus unvollkommen funktionierenden Arbeitsmärkten und ihrer Abhängigkeit von institutionellen Vereinbarungen. Einige Arbeitnehmer sind weniger leistungsfähig, z.B. wegen einer Behinderung oder anderer Einschränkungen ihrer Arbeitsfähigkeit. Dies stellt ein Hindernis für ihre Beschäftigung zum gängigen Lohnniveau dar. Außerdem betrachten die Arbeitgeber bestimmte Merkmale wie Behinderung, ethnische Herkunft, Langzeitarbeitslosigkeit oder mangelnde Grundbildung als Signale für eine geringere Produktivität. Es spricht daher einiges dafür, die Einstellung benachteiligter Personen mit öffentlichen Geldern zu unterstützen.

2.4.2. Politischer Kontext

In Artikel 2 des Vertrags werden die Gesamtziele der Union wie die Erreichung eines hohen Beschäftigungsniveaus, nachhaltiges Wachstum und wirtschaftlicher und sozialer Zusammenhalt aufgezählt. Zur Verfolgung dieser Ziele sieht der Vertrag vor, dass die Mitgliedstaaten und die Gemeinschaft auf die Entwicklung einer koordinierten Beschäftigungsstrategie und insbesondere auf die Förderung der Qualifizierung, Ausbildung und Anpassungsfähigkeit der Arbeitnehmer hinarbeiten." [22] Die Tatsache, dass ein hohes Beschäftigungsniveau ein entscheidendes Kriterium für wirtschaftlichen und sozialen Fortschritt ist, wird in Artikel 127 Absatz 2 des Vertrags anerkannt, der die Berücksichtigung dieses Zieles bei der Formulierung und Umsetzung aller Politiken und Tätigkeiten der Gemeinschaft zu einer Verpflichtung macht. Die reformierte EES hat drei Hauptziele festgelegt: Vollbeschäftigung, Verbesserung der Arbeitsplatzqualität und Arbeitsproduktivität sowie Stärkung des sozialen Zusammenhalts und der sozialen Integration. [23]

[22] EG-Vertrag Artikel 125.

[23] Beschluss des Rates vom 22. Juli 2003 über die Leitlinien für beschäftigungspolitische Maßnahmen der Mitgliedstaaten (2003/578/EG).

Die Stärkung der Anpassungsfähigkeit der Arbeitnehmer und Unternehmen insgesamt ist der Schlüssel zur Verbesserung der Fähigkeit der EU, wirtschaftliche Veränderungen, die sich immer rasanter vollziehen, im Voraus zu erkennen, auszulösen und anzunehmen. Die Aussicht auf eine sinkende Bevölkerung im Erwerbsalter macht diese Anstrengungen umso dringlicher; sie sollten sich auf die Verbesserung der Fähigkeiten und des Wissens sowie eine vollständige Mobilisierung des Arbeitskräftepotenzials konzentrieren. Durch die Erleichterung des Übergangs zwischen den verschiedenen Statussituationen wie Arbeit, Ausbildung, Unterbrechungen der beruflichen Laufbahn oder Selbstständigkeit soll gewährleistet werden, dass die Menschen während ihres ganzen Lebens dicht am Arbeitsmarkt bleiben.

Investitionen in Humankapital sind somit ein wesentliches Element zur Umsetzung der reformierten EES. Die Mitgliedstaaten haben sich verpflichtet, insbesondere die Entwicklung und Umsetzung von Strategien für das lebenslange Lernen zu gewährleisten, um den Zugang zur Ausbildung für alle während ihres gesamten Lebens sicherzustellen. Auf der Tagung des Europäischen Rates von Lissabon im Jahr 2000 wurde für die EU das strategische Ziel festgelegt, die EU bis zum Jahr 2010 ,zum wettbewerbsfähigsten und dynamischsten Wissensbasierten Wirtschaftsraum der Welt zu machen, der zu nachhaltigem Wirtschaftswachstum mit mehr und besseren Arbeitsplätzen und einem größeren sozialen Zusammenhalt fähig ist". Die Entwicklung des Humankapitals ist ein wesentlicher Bestandteil dieser Strategie. Im Jahr 2003 legte der Rat [24] als Ziel fest, dass im Durchschnitt mindestens 12,5 % der Erwachsenen im Erwerbsalter sich bis zum Jahr 2010 am lebenslangen Lernen beteiligen sollen. Die Mitgliedstaaten haben sich ferner verpflichtet, jedem Erwerbslosen innerhalb von 12 Monaten (6 Monaten für Jugendliche) einen neuen Start in Form einer Ausbildung, Umschulung, eines Praktikums oder einer sonstigen beschäftigungspolitischen Maßnahme anzubieten.

[24] Schlussfolgerungen des Rates der Bildungs-, Jugend- und Kulturminister, 5.-6.5.2003, S. 7.

Der Europäische Rat von Lissabon hat eingeräumt, dass "der beste Schutz vor sozialer Ausgrenzung eine Arbeitsstelle ist". Die Mitgliedstaaten wurden aufgefordert, vorrangig Maßnahmen zu ergreifen, die sich an Personen mit besonderen Bedürfnissen richten, und dadurch die Integration in den Arbeitsmarkt zu fördern. Neben der allgemeinen Aktivierungs- und Präventionsleitlinie enthält die neue EES eine spezifische Leitlinie zur Förderung der Integration und Bekämpfung der Diskriminierung von auf dem Arbeitsmarkt benachteiligten Menschen, vor allem Schulabbrechern, gering qualifizierten Arbeitnehmern, Menschen mit Behinderungen, Einwanderern und ethnische Minderheiten.

2.4.3. Defizit bei der Umsetzung - Die volle Teilhabe wird zunehmend notwendig

Die politischen Ziele mögen eindeutig sein, die Ergebnisse sind bislang jedoch enttäuschend. In dem Bericht der Arbeitsgruppe Beschäftigung [25] wird die Notwendigkeit hervorgehoben, sich mit der mangelnden Nutzung der Menschen und fehlenden Investitionen in die Menschen auseinanderzusetzen und die Teilhabe von Frauen und älteren Arbeitnehmern zusammen mit anderen Gruppen, die auf dem Arbeitsmarkt unterrepräsentiert sind, zu verbessern. Die Mitgliedstaaten wurden dringend aufgerufen, "den Zugang zur Ausbildung während des gesamten Lebens unter besonderer Berücksichtigung gering qualifizierter und sonstiger benachteiligter Menschen zu erhöhen". Im Frühjahrsbericht der Kommission [26] wird der Europäische Rat vom März 2004 aufgerufen, ,den Investitionen im Bereich Bildung und Ausbildung entscheidende Impulse zu verleihen" und die Maßnahmen auf Schlüsselbereiche auszurichten wie ,Erhöhung des Beitrags des Privatsektors durch Gewährung spezifischer Anreize, Verstärkung des lebenslangen Lernens und Verbesserung der Leistungsfähigkeit nationaler Bildungs- und Ausbildungssysteme". In dem jüngsten Gemeinsamen Beschäftigungsbericht [27] werden einige, aber unzureichende Fortschritte auf dem Weg zu alle einbeziehenden Arbeitsmärkten festgestellt. Die erheblichen regionalen Unterschiede in Bezug auf die Teilhabe am Arbeitsmarkt bedürfen einer größeren Aufmerksamkeit.

[25] Arbeitsplätze, Arbeitsplätze, Arbeitsplätze - Schaffung von mehr Beschäftigung in Europa, Arbeitsgruppe Beschäftigung (Vorsitz: Wim Kok), November 2003.

[26] "Die Lissabon-Strategie realisieren - Reformen für die erweiterte Union", KOM(2002) 29, 21.1.2004.

[27] Gemeinsamer Beschäftigungsbericht 2003/2004, KOM(2004) 24 endgültig/2, 27.1.2004.

2.4.4. Die Rolle der Unternehmen bei der Umsetzung des Konzepts des umfassenden lebenslangen Lernens

Flickschusterei genügt nicht, um die Themen Gewährleistung der Anpassungsfähigkeit, Mobilisierung des vollen Arbeitskräftepotenzials und Einrichtung wirksamer Systeme für lebenslanges Lernen zu behandeln. Umfassende politische Strategien sind vonnöten. Es sollte anerkannt werden, dass die Unternehmen die Hauptrolle spielen, wenn es darum geht, die Strategien für lebenslanges Lernen und Integration auf dem Arbeitsmarkt zu einem Erfolg zu machen.

Die Firmen müssen angesichts der Aussicht auf eine zurückgehende Bevölkerung im Erwerbsalter die Notwendigkeit erkennen, dass jeder in den Arbeitsmarkt integriert werden muss. Für Menschen, die vom Zugang zum festen Arbeitsmarkt ausgeschlossen sind, wird letztlich eine Arbeitsstelle auf dem offenen Markt benötigt. Das Produktivitätsgefälle, sei es vermeintlich oder real, stellt jedoch ein großes Hindernis für die Beschäftigung in Unternehmen dar. Finanzielle Förderanreize sind erforderlich, damit die betreffenden Arbeitnehmer eine Chance erhalten.

Um die mit der Ausbildung zusammenhängenden Fehlentwicklungen auf dem Markt zu korrigiere, sind finanzielle Hilfen für die Unternehmen neben anderen staatlichen Anstrengungen wie die Anerkennung von Qualifikationen etc. nach wie vor notwendig. Es sollte gewährleistet werden, dass sowohl den Arbeitgebern als auch den Arbeitnehmern die richtigen Anreize geboten werden, wobei auch die Maßnahmen der Sozialpartner zu berücksichtigen sind, und dass Ausbildungsmaßnahmen auch für benachteiligte Arbeitnehmer angeboten werden. Investitionen in das Humankapital sind in KMU besonders gering, vor allem Ausbildungsmaßnahmen für geringer qualifizierte Arbeitnehmer. Die Tatsache, dass Fehlentwicklungen auf dem Markt bei KMU ausgeprägter sind, bedeutet, dass staatliche finanzielle Unterstützung für diese Art von Unternehmen umso gerechtfertigter ist.

Parallel zur staatlichen Unterstützung müssen die Nutzen und Kosten zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmern fair aufgeteilt werden [28]. Die Vermeidung suboptimaler Investitionen durch Unternehmen bedarf möglicherweise einer Kombination aus obligatorischen und freiwilligen Programmen wie sektorspezifischen und regionalen Ausbildungsfonds und Maßnahmen wie Steuergutschriften und Betreuungsleistungen. Eine engere Partnerschaft zwischen Unternehmen, Sozialpartnern, dem öffentlichen Sektor und privaten Anbietern ist für die Verbesserung der Schnittstelle zwischen Lernangebot und -nachfrage von entscheidender Bedeutung. Vereinbarungen zur beruflichen Bildung zwischen den Unternehmen und/oder den Industriezweigen gibt es in den meisten Mitgliedstaaten, und normalerweise schaffen kollektive Vereinbarungen den Rahmen für fortlaufende Ausbildungsmaßnahmen. Es sollte gewährleistet werden, dass diese Praxis zum Standard wird.

[28] Bericht der Arbeitsgruppe Beschäftigung.

Durch das zunehmende Tempo der Strukturveränderungen und der Alterung der Bevölkerung wird es immer dringlicher, die Qualifikationen der Arbeitnehmer laufend zu verbessern. Eine geeignete Rahmenstruktur von Anreizen und Unterstützungsmaßnahmen dürfte immer mehr von der entsprechenden Bereitstellung öffentlicher Mittel, insbesondere für KMU, abhängen; die Firmen sollen in die Lage versetzt werden, in vollem Umfang ihre Rolle wahrzunehmen, wenn es darum geht, alle Menschen in die Arbeitsmärkte einzubeziehen und die Fertigkeiten der Arbeitnehmer fortlaufend zu verbessern.

2.4.5. Quantitative Informationen zur staatlichen finanziellen Unterstützung für Beschäftigung und Ausbildung

Die Merkmale und Traditionen der Institutionen in diesem Bereich weisen in den einzelnen Mitgliedstaaten erhebliche Unterschiede auf. Es ist daher keine einfache Aufgabe, die globalen Anstrengungen zu vergleichen, die unternommen werden, um die Entwicklung des Humankapitals oder die Schaffung von Arbeitsplätzen für auf dem Arbeitsmarkt benachteiligte Personen zu fördern. Es ist zu berücksichtigen, dass ein Großteil der Unterstützung in Form von steuerlichen Anreizen gewährt wird, die nicht zu quantifizieren sind. In den Beschäftigungspolitischen Leitlinien und Empfehlungen 2004 forderte die Kommission die Mitgliedstaaten ausdrücklich auf, bei der Umsetzung der EES ,sicherzustellen, dass sie bei der Zuteilung finanzieller Mittel angemessen, transparent und kostenbewusst vorgehen".

Eine aktive Arbeitsmarktpolitik dient der Unterstützung arbeitsloser Menschen und anderer Arbeitsuchenden, um ihre Chancen zu erhöhen, eine Stelle auf dem offenen Arbeitsmarkt zu finden. Die staatlichen Ausgaben für eine aktive Arbeitsmarktpolitik in der EU beliefen sich im Jahr 2001 auf fast 59 Mrd. EUR [29]. Diese Politik umfasst verschiedene

Arten von Maßnahmen, darunter Ausbildungsprogramme, Beschäftigungsanreize, Firmengründungsinitiativen, direkte Arbeitsplatzschaffung und Job Sharing. Diese Politik richtet sich stets an eine Zielgruppe, z.B. Arbeitslose. Staatliche Aufwendungen für die Arbeitsmarktpolitik können Leistungen an Einzelne, Arbeitgeber oder Dienstleister sein; dies hängt üblicherweise von der Art der Maßnahme ab.

[29] Quelle: Eurostat-Datenbank zur Arbeitsmarktpolitik. Die Zahl für die passive Unterstützung, d.h. Ausgaben für Arbeitslosenleistungen und Vorruhestandsregelungen, war fast doppelt so hoch (112 Mrd. EUR).

Im Falle von Ausbildungsprogrammen werden die Subventionen in der Regel unmittelbar den Dienstleistern oder den Einzelnen und nicht den Arbeitgebern gewährt; ausgenommen sind gezielte Programme für Auszubildende. Mit Zahlungen an die Arbeitgeber werden hauptsächlich verschiedene beschäftigungspolitische Anreizprogramme, aber auch direkte Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen und -programme unterstützt, die sich konkret an benachteiligte Menschen richten. Die Leistungen erfolgen üblicherweise in Form regelmäßiger Bargeldzahlungen oder der Verringerung der Sozialabgaben.

2.4.6. Beschäftigungs- und Ausbildungsmaßnahmen, die als "staatliche Beihilfen" gelten

Staatliche Maßnahmen zur Unterstützung privater Unternehmen können unter die Definition staatlicher Beihilfen in Artikel 87 Absatz 1 des Vertrags fallen. Erfuellt eine Maßnahme die in dem Artikel genannten vier Kriterien [30], muss sie von der Kommission geprüft werden, um festzustellen, ob die Beihilfe mit den Regeln für staatliche Beihilfen vereinbar ist. Generell wird staatliche Beihilfe nur bewilligt, wenn sie klar definierten Zielen dient und wenn ungebührliche Wettbewerbsverzerrungen vermieden werden. Dies erfordert einen Ausgleich zwischen den Zielen und Auswirkungen der Beihilfe. Die Schaffung von Arbeitsplätzen und die Förderung der Ausbildung sind zwei Bereiche, in denen die Ziele im Allgemeinen klar definiert sind und denen die Kommission traditionell positiv gegenüber steht. Dies kommt nicht nur in der vor kurzem erfolgten Einführung der Gruppenfreistellungsverordnungen für jedes Ziel, sondern auch in der sehr begrenzten Zahl negativer Entscheidungen in damit zusammenhängenden Fällen staatlicher Beihilfe zum Ausdruck.

[30] Bei den Maßnahmen handelt es sich um staatliche Beihilfen, wenn sie von einem Mitgliedstaat oder aus staatlichen Mitteln gewährt sind, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen und den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.

Außerdem handelt es sich bei den meisten Beschäftigungs- und Ausbildungsmaßnahmen nicht um staatliche Beihilfen, da sie die oben genannten vier Kriterien nicht erfuellen. Oft kommen die Maßnahmen nur Einzelpersonen zugute oder bringen bestimmten Unternehmen keinen Vorteil, z.B. Beratungsmaßnahmen, allgemeine Unterstützung und Ausbildung für die Arbeitslosen oder Ausbildungsprogramme, die unterschiedslos für alle Arbeitgeber in einem bestimmten Mitgliedstaat gelten, oder eine generell geringere Besteuerung von Arbeits- und Sozialkosten. Diese Maßnahmen werden oft als ,allgemeine Maßnahmen" bezeichnet und haben keine Auswirkungen wie staatliche Beihilfen. Außerdem werden nach der "De-minimis"-Verordnung [31] relativ kleine Beihilfebeträge (weniger als 100.000 EUR in drei Jahren für ein Unternehmen) als Beihilfen angesehen, die den Handel zwischen den Mitgliedstaaten nicht beeinträchtigen und/oder den Wettbewerb nicht verfälschen und daher außer Acht gelassen werden.

[31] Kommissionsverordnung (EG) Nr. 69/2001 vom 12. Januar 2001 über die Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag auf ,De-minimis"-Beihilfen, ABl. L 10, 13.1.2001, S. 24.

Werden hingegen alle vier in Artikel 87 Absatz 1 festgelegten Kriterien erfuellt, gelten Beschäftigungs- und Ausbildungsmaßnahmen als staatliche Beihilfen. Maßnahmen, die für eine konkrete Region, Unternehmensart (z.B. KMU) oder einen bestimmten Wirtschaftszweig gedacht sind, gelten als selektiv, da sie einige Firmen betreffen, andere hingegen nicht. Selbst wenn eine Maßnahme allen Firmen offen steht, kann sie selektiv sein, wenn die Vergabebehörden einen Ermessensspielraum haben. Durch die Gewährung von Beihilfen für Beschäftigung- und Ausbildungsmaßnahmen für bestimmte Firmen übernehmen die nationalen Behörden einen Teil der Arbeits- oder Ausbildungskosten dieser Firmen und verschaffen diesen somit einen finanziellen Vorteil, der ihre Wettbewerbsposition verbessert. Sofern die betreffenden Produkte oder Dienstleistungen mit denen von Firmen aus anderen Mitgliedstaaten konkurrieren, dürften diese Beihilfen den Wettbewerb verzerren und den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigen. Folglich sind sie grundsätzlich mit dem gemeinsamen Markt unvereinbar. Eine Auswahl von Fallstudien ist im nachfolgenden Kasten enthalten.

Der Gerichtshof hat wiederholt erklärt, dass die in Artikel 87 Absatz 1 festgelegten Kriterien objektiv und ohne Ermessensspielraum seitens der Kommission angewandt werden sollen. Dies warf Fragen zur Anwendung der Regeln für staatliche Beihilfen auf, wenn beispielsweise Beschäftigungs- und Ausbildungsmaßnahmen auf regionaler Ebene verwaltet werden oder im Falle von Maßnahmen, die in erster Linie von den Sozialpartnern selbst durch Tarifvereinbarungen finanziert werden, die allen Unternehmen in einem bestimmten Wirtschaftszweig eine Abgabe auferlegen. Zwar stimmen derartige Maßnahmen oft mit der einzelstaatlichen und der Gemeinschaftspolitik in diesen Bereichen überein, doch zeigt das bisherige Fallrecht des Gerichts, dass sie laut den Kriterien in Artikel 87 Absatz 1 des Vertrags dennoch staatliche Beihilfen darstellen. Andererseits wird in einer Stellungnahme des Generalanwalts [32] aus allerjüngster Zeit angeregt, solche Maßnahmen nicht als staatliche Beihilfen, sondern vielmehr als Aufteilung der Kosten für die Finanzierung bestimmter Arten von Maßnahmen in dem betreffenden Wirtschaftszweig zu betrachten. Die Kommission wird daher die künftigen Entwicklungen des Fallrechts in diesem Bereich sorgfältig beobachten und auf der Grundlage einer weiteren Entwicklung des Fallrechts des Gerichts die entsprechenden Schlussfolgerungen ziehen.

[32] Fall C-345/02, Pearle BV vom 11. März 2004.

Die nächsten Abschnitte befassen sich wiederum mit Beihilfen für Beschäftigungsmaßnahmen und Beihilfen für Ausbildungsmaßnahmen; enthalten ist ferner eine Zusammenfassung der Gruppenfreistellungsverordnung für jedes Ziel.

Anwendung der Regeln für staatliche Beihilfen für Beschäftigungs- und Ausbildungsmaßnahmen: Fallstudien

Allgemeine Maßnahmen, die daher nicht als staatliche Beihilfen gelten

Das New-Deal-Programm [33] im Vereinigten Königreich zielt darauf ab, Arbeitslosen, insbesondere Jugendlichen, die seit mindestens sechs Monaten arbeitslos sind, dabei zu helfen, eine Arbeit zu finden oder ihre Chancen zu verbessern, dauerhaft in einem Beschäftigungsverhältnis zu bleiben. Ziel ist es, die jungen Menschen, die zur Arbeitsaufnahme bereit sind, in eine nicht subventionierte Arbeit zu bringen, und diejenigen, die nicht vermittelbar sind, auf einen subventionierten Job bei einem Arbeitgeber vorzubereiten. Die Arbeitsplatzsubvention ist konkret für Jugendliche bestimmt, denen es nicht möglich war, eine nicht subventionierte Arbeit zu finden, und sie soll Arbeitgebern einen Anreiz bieten, die Einstellung dieser Jugendlichen, die sie ansonsten übersehen könnten, in Erwägung zu ziehen. Die Subvention steht Arbeitgebern in allen Sektoren offen und wird maximal für 26 Wochen gezahlt, wird aber eingestellt, wenn der Arbeitnehmer aus dem Beschäftigungsverhältnis ausscheidet. Die Kommission beurteilte, ob das New-Deal-Programm unter den Artikel 87 Absatz 1 des Vertrags fällt. Da es für alle Wirtschaftszweige, alle Regionen und allen Unternehmen, die junge Menschen oder Langzeitarbeitslose einstellen, gilt, kam die Kommission zu dem Schluss, dass das Programm keinen spezifisches Charakter hat. Außerdem verfügen die britischen Behörden in Bezug auf die Höhe der Subventionen über keinen Ermessensspielraum, da diese sich nur entsprechend der Zahl der wöchentlichen Arbeitsstunden oder Ausbildungskosten ändert. Folglich kam die Kommission zu dem Schluss, dass Artikel 87 Absatz 1 keine Anwendung findet und New-Deal-Maßnahmen keine staatlichen Beihilfen darstellen.

[33] Fall N 374/98.

In anderen Mitgliedstaaten gibt es ähnliche allgemeine Maßnahmen zur Förderung der Beschäftigung. Das französische Programm "Arbeitsvertrag für Jugendliche" richtet sich an junge, gering qualifizierte Menschen, die eine feste Summe zur Deckung der Sozialabgaben erhalten. In Schweden sieht das Beschäftigungssubventionsprogramm allgemeine Subventionen für Langzeitarbeitslose vor. Die Subventionen können als Steuererleichterungen für Arbeitgeber gewährt werden.

Beschäftigungsmaßnahmen, die als vereinbare staatliche Beihilfen gelten

Ein dänisches Programm [34] fördert die Eingliederung von Personen mit mehreren körperlichen oder geistigen Problemen in den Arbeitsmarkt, indem es für Unternehmen Subventionen in Höhe von maximal 50 % oder 66 % der Löhne der Arbeitnehmer in Abhängigkeit vom Grad der Behinderung vorsieht. Obwohl die fraglichen Maßnahmen für Unternehmen in allen Wirtschaftszweigen gelten, haben die dänischen Behörden einen gewissen Ermessensspielraum, was die Auswahl der betreffenden Unternehmen, die Personen und die Höhe der Beihilfen angeht. Die Kommission kam daher zu dem Schluss, dass die Maßnahmen selektiv sind und somit staatliche Beihilfen im Sinne des Artikels 87 Absatz 1 des EG-Vertrags darstellen. Die Kommission vertrat jedoch die Auffassung, dass dieses Programm nach Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c mit dem EG-Vertrag vereinbar ist.

[34] Fall NN 10/02 Soziale Maßnahmen im Beschäftigungsbereich (Social besk ftigelsesforanstaltninger).

Bei der Beurteilung des französischen Programms für Ausbildungsmaßnahmen "EDDF", mit dem Beihilfen zur Deckung einer Reihe von Kosten im Zusammenhang mit der Bereitstellung von Ausbildungsprogrammen gewährt werden, entschied die Kommission, dass es selektiv ist, da es nicht alle Unternehmen gleichermaßen fördert und das Beihilfevolumen, das zwischen 25% und 80% liegt, je nach Größe der Firma und der Region, in der sie angesiedelt ist, schwankt. Die Kommission kam folglich zu dem Schluss, dass es sich bei dem Programm um staatliche Beihilfe handelt. Sie hielt die Beihilfe jedoch für mit dem gemeinsamen Markt vereinbar, da die fraglichen Kosten und die Beihilfeintensitäten den Regeln entsprechen, die in der Gruppenfreistellungsverordnung zu Ausbildungsbeihilfen festgelegt sind.

Beschäftigungsmaßnahmen, die zum Teil unvereinbare staatliche Beihilfen beinhalteten

In Italien wurden 1984 Verträge für Ausbildungsmaßnahmen und Arbeitserfahrungen [35] eingeführt. Sie bestanden aus einem Arbeitsvertrag für eine festgelegte Zeit einschließlich eines Ausbildungszeitraums für arbeitslose Jugendliche. Die Arbeitgeber wurden zwei Jahre lang von der Zahlung von Sozialabgaben für Personen befreit, die mit einem solchen Arbeitsvertrag beschäftigt wurden. Die Verringerung wurde automatisch ohne Ermessensspielraum im ganzen Land angewandt und wurde deshalb als ,allgemeine Maßnahme" betrachtet. 1990 wurde es in das Ermessen der regionalen Behörden gestellt, die Altersgrenze der Empfänger über den vom Staat festgesetzten Satz anzuheben, wodurch die Maßnahmen selektiven Charakter erhielten. Die Kommission bewertete die Maßnahmen, um herauszufinden, ob sie mit dem gemeinsamen Markt gemäß Artikel 87 Absatz 2 und 3 des EG-Vertrags vereinbar sind, wenn sie sich entweder auf die Einstellung bestimmter Gruppen von Arbeitnehmern beziehen, die besondere Schwierigkeiten mit dem Einstieg oder Wiedereinstieg in den Arbeitsmarkt haben, oder die Nettoarbeitsplatzbeschaffung nach der Definition in den Regeln für staatliche Beihilfen beinhalten. Sie genehmigte daher die Beihilfen in diesen spezifischen Fällen. Ein Teil der Beihilfen wurde jedoch als mit dem gemeinsamen Markt unvereinbar betrachtet und daher verboten. Die Kommission stellte insbesondere fest, dass die Beihilfen nicht nur auf die Einstellung von Personen abzielten, die ihre erste Stelle suchten oder nach dem Verlust ihres vorigen Arbeitsplatzes immer noch arbeitslos waren, und dass sie nicht auf die Nettoschaffung neuer Arbeitsplätze im Sinne der Leitlinien für Beschäftigungsbeihilfen abzielten.

[35] Fall C 49/1998.

2.4.7. Die Notwendigkeit der Kontrolle staatlicher Beihilfen für Beschäftigungsmaßnahmen

Innerhalb des Binnenmarktes können für die Verringerung der Arbeitskosten gewährte Beihilfen zu Verzerrungen des Wettbewerbs innerhalb der Gemeinschaft und zu Umlenkungen bei der Zuteilung von Ressourcen und nicht standortgebundenen Investitionen, zur Verlagerung der Arbeitslosigkeit von einem Land in ein anderes und zu Abwanderung führen. Ohne strikte Kontrollen und angemessene Beihilfegrenzen können Beschäftigungsbeihilfen eine schädliche Wirkung haben, die ihre unmittelbaren Auswirkungen auf die Schaffung von Arbeitsplätzen zunichte macht. Werden die Beihilfen zum Schutz von Unternehmen verwendet, die im innergemeinschaftlichen Wettbewerb stehen, könnten sie die Anpassungen verzögern, die zur Gewährleistung der Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Industrie notwendig sind. Gibt es keine strikten Kontrollen, steht die Tatsache, dass sich diese Beihilfen wahrscheinlich auf die wohlhabendsten Regionen konzentrieren werden, dem Ziel des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts entgegen. Es muss auch vermieden werden, dass die Gewährung staatlicher Beihilfen zu einem Anstieg der Subventionen führt und somit die Beihilfen wirkungslos und öffentliche Gelder auf allen Seiten verschwendet werden. Wird diese Art von Beihilfen unkontrolliert gewährt, besteht die Gefahr, dass dadurch die Arbeitslosigkeit einfach an einen anderen Ort verlagert wird, ohne dass das Problem der Arbeitslosigkeit in der Europäischen Union gelöst wird; daher wird der Wettbewerb in einem Ausmaß verzerrt, das dem gemeinsamen Interesse entgegen steht.

2.4.8. Eine Palette von Möglichkeiten für Mitgliedstaaten, Beschäftigungsbeihilfen zu gewähren

Ungeachtet der erforderlichen Kontrolle und der in Abschnitt 2.4.1. beschriebenen Fehlentwicklungen des Marktes nimmt die Kommission traditionell eine ziemlich positive Haltung zu Beschäftigungsbeihilfen ein, vor allem wenn sie darauf abzielen, Firmen zu ermutigen, Arbeitsplätze zu schaffen oder Personen einzustellen, die besonders große Schwierigkeiten haben, eine Arbeit zu finden, wie etwa Langzeitarbeitslose, unqualifizierte Arbeitnehmer, ältere Arbeitnehmer, Jugendliche, die ihre erste Stelle suchen, sowie Minderheiten und Behinderte.

Für bestimmte Arten von beschäftigungspolitischen Maßnahmen, die den Wettbewerb weniger verzerren, hat die Kommission eine Gruppenfreistellungsverordnung eingeführt, die die Initiativen der Mitgliedstaaten zur Schaffung von Arbeitsplätzen fördern soll. Die neue Verordnung eröffnet den Mitgliedstaaten die Möglichkeit, Beihilfen für die Schaffung neuer Arbeitsplätze und die Einstellung benachteiligter und behinderter Menschen zu gewähren, ohne zuvor die Zustimmung der Kommission einholen zu müssen (Einzelheiten siehe im Kasten). Die Bestimmungen der Verordnung sind weitgehend auf Beihilfen für KMU/regionale Entwicklung zugeschnitten, außer für den Zeitraum, in dem der Schutz der Arbeitsplätze erforderlich ist. Nach den Bestimmungen gilt dieses Erfordernis für drei Jahre und für zwei Jahre im Falle der KMU. Die Verordnung unterscheidet sich in der Hinsicht von der Verordnung zu Beihilfen für KMU/regionale Entwicklung, da sich herausstellte, dass das Erfordernis, Arbeitsplätze fünf Jahre lang zu schützen, vor allem für KMU zu strikt war, die einer größeren Flexibilität des Arbeitsmarktes bedürfen. Da die Verordnung erst drei Jahre in Kraft ist, ist es für eine Bewertung ihrer Auswirkungen noch zu früh.

Außerdem können die Mitgliedstaaten auf der Grundlage der Leitlinien für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung [36] Beihilfen für die Schaffung von Arbeitsplätzen gewähren, wenn die Arbeitsplätze mit der Durchführung eines ersten Investitionsvorhabens verknüpft sind. Wie bei den Investitionsbeihilfen müssen die in diesen Leitlinien vorgesehenen Beihilfen für die Schaffung von Arbeitsplätzen auf Art und Intensität der regionalen Probleme, für die sie bestimmt sind, zugeschnitten sein. Das Beihilfevolumen darf einen bestimmten Prozentsatz der Lohnkosten der eingestellten Person, berechnet über einen Zeitraum von zwei Jahren, nicht überschreiten. Die Beihilfeintensität kann für KMU und für Unternehmen in Fördergebieten erhöht werden [37].

[36] Leitlinien für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung, ABl. C 74, 10.3.1998, Seiten 9-31.

[37] In Gebieten, die nicht Fördergebiete sind, können nur KMU Beihilfen für die Schaffung von Arbeitsplätzen erhalten.

Unter bestimmten Umständen können die Mitgliedstaaten auch Beihilfen zur Erhaltung von Arbeitsplätzen gewähren. Diese Art von Beihilfen ähnelt den Betriebsbeihilfen, die aus wirtschaftlicher Sicht den Wettbewerb am stärksten verzerren. Folglich muss diese Art von Maßnahme bei der Kommission angemeldet werden und wird von Fall zu Fall geprüft. Beihilfen zur Erhaltung von Arbeitsplätzen können unter sehr begrenzten Umständen gewährt werden:

- in Übereinstimmung mit den Leitlinien für einzelstaatliche regionale Beihilfen in Regionen, die für die Ausnahmeregelung nach Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe a des Vertrags betreffend die wirtschaftliche Entwicklung von Gebieten in Betracht kommen, in denen die Lebenshaltung außergewöhnlich niedrig ist oder eine erhebliche Unterbeschäftigung herrscht, einschließlich der Gebiete in äußerster Randlage;

- die Leitlinien für staatliche Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung [38] sehen Beihilfen zur Erhaltung von Arbeitsplätzen für Unternehmen in Schwierigkeiten vor;

[38] Leitlinien für staatliche Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten, ABl. C 288, 9.10.1999, Seiten 2-18.

- schließlich sieht Artikel 87 Absatz 2 Buchstabe b des Vertrags Beihilfen zur Erhaltung von Arbeitsplätzen vor, wenn sie die durch Naturkatastrophen oder außergewöhnliche Vorkommnisse entstandenen Schäden beseitigen sollen.

Beihilfen können auch für Job Sharing gewährt werden, aber wegen der begrenzten Erfahrung der Kommission in diesem Bereich müssen solche Maßnahmen angemeldet werden; sie werden von Fall zu Fall geprüft.

2.4.9. Staatliche Aufwendungen für Beschäftigungsbeihilfen

Eine Vielzahl von Maßnahmen (oder Teile von Maßnahmen) können die Schaffung oder Erhaltung von Arbeitsplätzen zum Ziel haben. Dadurch ist es schwierig, das Gesamtvolumen der Beihilfen zu quantifizieren, die als ,Beschäftigungsbeihilfen" eingestuft werden könnten. Beispielsweise sind wir nicht in der Lage, das genaue Volumen der Beihilfen für ,die Schaffung von Arbeitsplätzen" zu ermitteln, die mit regionalen Investitionen verknüpft sind, oder den Umfang der Beihilfen, mit denen Arbeitsplätze durch Rettungs- und Umstrukturierungspakete erhalten werden. Es ist jedoch möglich, das Gesamtvolumen der durch Maßnahmen, deren Ziel ausschließlich ,Beschäftigung" ist, gewährten Beihilfen zu schätzen: für die Union insgesamt beliefen sie sich im Jahr 2002 auf ca. 840 Mio. EUR [39]. In den letzten Jahren schwankte diese Zahl um die Grenze von 1 Mrd. EUR, obgleich der Anteil dieser Beihilfen an den Gesamtbeihilfen mit dem Rückgang der sektorbezogenen Beihilfen gestiegen ist. Die Höhe der Beihilfen unterscheidet sich beträchtlich zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten. Beispielsweise entfallen auf drei große Maßnahmen in Dänemark mehr als 50 % der gesamten EU-Beschäftigungsbeihilfen, während es in anderen Mitgliedstaaten keine derartigen ,Beschäftigungsmaßnahmen gibt. Diese Unterschiede spiegeln natürlich nicht den Umfang der staatlichen Unterstützung für beschäftigungspolitische Maßnahmen in jedem Mitgliedstaat wider, sondern eher die Instrumente, mit denen die einzelstaatlichen Regierungen die Gelder zur Verfügung stellen, sowie die genaue Konzeption ihrer Maßnahmen.

[39] Wegen der Konzeption einer Reihe von Beschäftigungs- und Ausbildungsprogrammen kann ein Teil der Beschäftigungsbeihilfen als Ausbildungsbeihilfen und umgekehrt eingestuft werden.

Kurze Zusammenfassung der Gruppenfreistellungsverordnung für Beschäftigungsbeihilfen [40]

[40] http://europa.eu.int/eur-lex/pri/en/oj/ dat2002/1_337/1_33720021213en00030014.pdf.

Die Vereinbarkeit staatlicher Beschäftigungsbeihilfen wird durch die Kommissionsverordnung (EG) Nr. 2204/2002 vom 5. Dezember 2002 (Amtsblatt L 337, 13.12.2002, Seiten 3-14) geregelt.

Nach der Verordnung können Mitgliedstaaten Beihilfen für die Schaffung neuer Arbeitsplätze, die Einstellung benachteiligter und behinderter Arbeitnehmer und zur Deckung der Kosten der Beschäftigung behinderter Personen ohne vorherige Mitteilung an die Kommission gewähren. Andere Arten von Beschäftigungsbeihilfen sind nicht verboten, müssen der Kommission aber gemeldet werden und werden im Lichte der in der Gruppenfreistellung für Beschäftigungsbeihilfen festgelegten Kriterien und/oder in Übereinstimmung mit den Leitlinien für Regionalbeihilfen geprüft. Beschäftigungsmaßnahmen außerhalb der Gruppenfreistellung sind Beihilfen für ein einzelnes Unternehmen, die 15 Mio. EUR in drei Jahren übersteigen, die Vergabe einzelner Beihilfen, die nicht im Rahmen eines anderen Beihilfeprogramms gewährt werden, Programme, die für spezifische Sektoren und andere Beschäftigungsarten wie Job Sharing bestimmt sind, Beihilfen für andere benachteiligte Arbeitnehmer etc.

Beihilfen für die Schaffung von Arbeitsplätzen

Als Anreiz für die Schaffung von Arbeitsplätzen ist es Unternehmen nach der Verordnung möglich, einen Teil der Lohnkosten des neuen Arbeitnehmers über einen Zeitraum von zwei Jahren zu sparen. Der Umfang der zulässigen Beihilfen hängt davon ab, ob der Arbeitsplatz in einem Fördergebiet geschaffen wird, und von der für jedes dieser Gebiete geltenden Obergrenze für Regionalbeihilfen. Beispielsweise wird die Beihilfeobergrenze in den von Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe a des Vertrags erfassten Fördergebieten um 15 Prozentpunkte erhöht. Erhöhungen der Beihilfeobergrenzen sind auch für KMU außerhalb der Fördergebiete erlaubt, z.B. +15 Prozentpunkte für kleine Unternehmen. Keine Beihilfen sind erlaubt für große Unternehmen, die außerhalb der Fördergebiete angesiedelt sind (siehe nachstehende Tabelle).

Benachteiligte Arbeitnehmer

Um die Einstellung von Langzeitarbeitslosen und anderen benachteiligten Arbeitnehmern zu fördern, können die Mitgliedstaaten Unternehmen bis zu 50 % der Lohnkosten und obligatorischen Sozialabgaben eines Jahres erstatten.

Als benachteiligte Personen gelten Folgende: Jugendliche unter 25 Jahren oder solche, die ihre Vollzeitausbildung innerhalb der letzten zwei Jahre abgeschlossen haben; Arbeitsmigranten, die innerhalb der EU umziehen; Angehörige ethnischer Minderheiten, die ihre sprachlichen Fähigkeiten entwickeln müssen und eine berufliche Ausbildung und Arbeitserfahrung benötigen; Personen, die aus familiären Gründen zwei Jahre nicht im Arbeitsleben oder in der Ausbildung standen; Alleinerziehende, Arbeitslose ohne Sekundärqualifikation, Arbeitslose über 50 Jahre: Langzeitarbeitslose: Weitere Kategorien können nach Mitteilung hinzugefügt werden.

Behinderte

Um die Einstellung einer größeren Zahl von Behinderten zu fördern, kann der Staat auch bis zu 60 % der Lohnkosten und Sozialleistungen für ein Jahr übernehmen, wenn sich ein Unternehmen zur Einstellung eines Behinderten entschließt. Außerdem ist nach der Gruppenfreistellungsverordnung die Gewährung staatlicher Beihilfen bis zu 100 % der zusätzlichen Kosten möglich, die bei Beschäftigung von Behinderten anfallen, wie etwa die Kosten der baulichen Anpassung von Gebäuden, die Kosten der Anpassung oder des Erwerbs von Geräten für die Nutzung durch Behinderte, die Kosten für die Einstellung von Personal ausschließlich für die Betreuung von behinderten Arbeitnehmern oder Zahlung eines Ausgleichs für die geringere Leistungsfähigkeit, die sich durch die Behinderung des (der) Arbeitnehmer(s) ergibt.

Maximale Beihilfeobergrenzen

>VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD>

2.4.10. Die Vorschriften für staatliche Beihilfen sind zwar für Ausbildung anwendbar, werden jedoch weitgehend als Reaktion auf Fehlentwicklungen des Marktes eingesetzt

Wenn Mitgliedstaaten versuchen, Unternehmen durch Finanz- und Steueranreize zu Investitionen in die Ausbildung ihrer Beschäftigte anzuspornen, sind Maßnahmen notwendig, um sicherzustellen, dass diese Anreize den wettbewerbspolitischen Zielen nicht zuwiderlaufen. Eine Ausbildungsbeihilfemaßnahme, die bewirken soll, dass bestimmte Unternehmen Kosten einsparen, die sie normalerweise in ihrem eigenen Interesse tragen müssten, um die ,Fertigkeiten" ihrer Beschäftigten zu verbessern, gewährt ihnen einen Vorteil gegenüber ihren Wettbewerbern und kann somit den Wettbewerb verzerren.

Ausbildungsmaßnahmen wirken sich im Allgemeinen zum Vorteil der gesamten Gesellschaft aus. Ausgaben für Ausbildungsmaßnahmen steigern die Wettbewerbsfähigkeit der EU-Gesamtwirtschaft und die Attraktivität der Gemeinschaft als Standort für Unternehmensgründungen (siehe auch Abschnitt 2.4.4). Die Kommission beurteilt die Ausbildungsbeihilfen im Rahmen ihrer Beihilfepolitik somit im Allgemeinen wohlwollend.

Darüber hinaus fallen die meisten öffentlichen Förderungsmaßnahmen sowohl für Ausbildung als auch für Beschäftigung nicht in den Anwendungsbereich der Wettbewerbsvorschriften, sondern stellen allgemeine Maßnahmen dar, da sie allen Unternehmen in allen Sektoren offen stehen und für die sie gewährenden Behörden kein Ermessen, wie beispielsweise eine allgemeine Steueranreizregelung (automatisch gewährte Steuergutschriften für alle Unternehmen, die in die Ausbildung ihrer Beschäftigten investieren), besitzen. Frankreich, Österreich, die Niederlande und Schweden haben kürzlich neue Steuerreformen eingeführt, um Ausbildungsinvestitionen zu fördern, während Irland einen durch eine Unternehmensabgabe finanzierten Nationalen Ausbildungsfonds errichtete. In einigen Mitgliedstaaten sieht die Regelung so aus, dass die Arbeitgeber entweder über eine bestimmte Schwelle hinaus in Ausbildung investieren oder eine Ausbildungsabgabe entrichten. Andere Maßnahmen stellen keine staatlichen Beihilfen dar, weil sie den Menschen generell unmittelbar zugute kommen und weder bestimmten Betrieben noch Sektoren Vorteile bieten. Die meisten Mitgliedstaaten finanzieren Ausbildungsmaßnahmen über Initiativen für sensible Gruppen in Form von Schulung oder Umschulung von Erwerbslosen oder von Lehrlingsausbildung in Betrieben.

Eine Ausbildungsmaßnahme, die die vier in Artikel 87 Absatz 1 des EG-Vertrags festgelegten Kriterien erfuellt, wird auf der Grundlage der Gruppenfreistellungsverordnung für Ausbildungsbeihilfe, die im Jahre 2001 in Kraft trat, bewertet. Diese Verordnung umfasst alle öffentlichen Ausbildungsförderungsmaßnahmen, die ein oder mehrere Unternehmen oder Industriesektoren in Anspruch nehmen können, um die Kosten zu senken, die ihnen normalerweise entstehen, wenn sie wollen, dass ihre Beschäftigten neue Fertigkeiten erwerben (Einzelheiten siehe Kasten).

Durch die Verordnung wird die Gewährung von Ausbildungsbeihilfen für die Mitgliedstaaten problemloser, weil die Pflicht zur vorherigen Anmeldung der Maßnahme bei der Kommission entfällt. Die Mitgliedstaaten müssen der Kommission bei der Umsetzung einer durch diese Verordnung freigestellten Beihilferegelung oder Gewährung einer Einzelbeihilfe innerhalb von 20 Werktagen eine Kurzbeschreibung einer freigestellten Beihilferegelung oder Einzelbeihilfe zusenden. Im Jahre 2001 gingen bei der Kommission 78, 2002 102 und 2003 53 Kurzbeschreibungen ein.

In diesem Zeitraum entfielen auf die vier Mitgliedstaaten Deutschland (41 %), Italien (24 %), Vereinigtes Königreich (20 %) und Spanien (9 %) 94 % der durch die Verordnung freigestellten Beihilferegelungen oder Einzelbeihilfen. Auch wenn aus diesen Zahlen hervorgeht, dass die meisten übrigen Mitgliedstaaten die gebotenen Möglichkeiten nicht in Anspruch genommen haben, hat die Verordnung zu einer Verringerung der Gesamtzahl von Anmeldungen in diesem Bereich geführt. Es ist zu berücksichtigen, dass die Gewährung von Einzelbeihilfen über 1 Mio. EUR immer noch anmeldepflichtig ist.

Kurze Zusammenfassung der Gruppenfreistellungsverordnung für Ausbildungsbeihilfen

Die Vereinbarkeit der staatlichen Ausbildungsbeihilfen ist durch Verordnung (EG) Nr. 68/2001 der Kommission vom 12. Januar 2001 (ABl. L 10 vom 13.1.2001, S. 20-24, geändert durch Verordnung (EG) Nr. 363/2004 vom 25.2.2004, ABl. L 63 v. 28.2.2004, S. 20-21) geregelt.

Diese Verordnung regelt alle staatlichen Förderungsmaßnahmen zugunsten eines oder mehrerer Unternehmen oder Wirtschaftssektoren zur Senkung der Kosten, die sie normalerweise tragen müssten, wenn sie wollen, dass ihre Beschäftigten neue Fertigkeiten erwerben. Die Verordnung findet auf Ausbildungsbeihilfen unabhängig davon Anwendung, ob die Ausbildung von den Unternehmen selbst oder von öffentlichen oder privaten Ausbildungszentren bereitgestellt wird. Die Verordnung gilt für alle Sektoren.

In der Verordnung wird zwischen spezifischen und allgemeinen Ausbildungsmaßnahmen unterschieden, da letztere den Wettbewerb weniger stark verfälschen als erstere. Deshalb werden für allgemeine Ausbildungsmaßnahmen, KMU, benachteiligte Arbeitnehmer und Unternehmen in Fördergebieten höhere Hoechstintensitäten gewährt (siehe nachstehende Tabelle).

Spezifische Ausbildungsmaßnahmen: Ausbildungsmaßnahmen, die vom Inhalt her nicht ausschließlich oder hauptsächlich an dem gegenwärtigen oder zukünftigen Arbeitsplatz des Beschäftigten in dem begünstigen Unternehmen verwendbar sind und mit denen Qualifikationen vermittelt werden, die nicht oder nur in begrenztem Umfang auf andere Unternehmen oder Arbeitsbereiche übertragbar sind

Allgemeine Ausbildungsmaßnahmen: Ausbildungsmaßnahmen, die vom Inhalt her nicht ausschließlich oder hauptsächlich an dem gegenwärtigen oder zukünftigen Arbeitsplatz des Beschäftigten in dem begünstigten Unternehmen verwendbar sind, sondern mittels derer auf andere Unternehmen und Arbeitsfelder übertragbare Qualifikationen erworben werden, durch die sich die Vermittelbarkeit des Arbeitnehmers deutlich verbessert. Eine allgemeine Ausbildungsmaßnahme liegt beispielswei