GLOSSAR

Akkreditierungsstelle : Eine öffentliche oder private Stelle, die förmlich anerkennt, dass eine Kontrollstelle für die Durchführung von Kontrollen und die Zertifizierung entsprechend den Standards des ökologischen Landbaus zuständig ist. In der Europäischen Union müssen die Kontrollstellen für den ökologischen Landbau gemäß Europäischer Norm EN 45011 oder ISO-Guide 65 akkreditiert sein.

Anerkanntes gleichwertiges Drittland : Ein Drittland, dessen Herstellungsvorschriften und Kontrollstandards für die ökologische Erzeugung von der Kommission als den in der Gemeinschaft geltenden Vorschriften gleichwertig anerkannt sind und das damit in der Lage ist, durch Anwendung von Bestimmungen, die die gleiche Konformitätsgewähr bieten, dieselben Ziele und Grundsätze zu erfüllen.

Im Hinblick auf die Konformität anerkannte Kontrollstelle : Eine von der Kommission anerkannte Kontrollstelle in einem Drittland, die gewährleisten kann, dass die Ziele und die Grundsätze für den ökologischen Landbau und die Vorschriften für die Erzeugung und die Kennzeichnung in den Drittländern dieselben sind wie diejenigen, die für den ökologischen Landbau und die Kennzeichnung innerhalb der Gemeinschaft gelten.

Im Hinblick auf Gleichwertigkeit anerkannte Kontrollstelle : Eine von der Kommission anerkannte Kontrollstelle in einem Drittland, die gewährleisten kann, dass die Vorschriften für die Erzeugung und die Kennzeichnung in dem Drittland dieselben sind wie diejenigen, die für den ökologischen Landbau und die Kennzeichnung innerhalb der Gemeinschaft gelten.

Kontrollstelle : Ein unabhängiger privater Dritter, der die Inspektion und die Zertifizierung im Bereich der ökologischen/biologischen Produktion wahrnimmt.

Nichtübereinstimmung : Ein Fall, in dem ein bestimmter Standard oder eine Zertifizierungsvoraussetzung nicht eingehalten wird.

Ökologische/biologische Produktion : Ein Gesamtsystem der landwirtschaftlichen Betriebsführung und der Lebensmittelproduktion, dessen Ziel die nachhaltige Landwirtschaft, die Herstellung von qualitativ hochwertigen Erzeugnissen und der Einsatz von Verfahren ist, die der Umwelt, der menschlichen Gesundheit, der Pflanzengesundheit sowie der Gesundheit und dem Wohlbefinden der Tiere nicht abträglich sind.

Rückstandsuntersuchungen : Laboranalysen organischer Produkte zum Nachweis von Substanzen, die bei der kologischen/biologischen Produktion nicht zugelassen sind oder zum Nachweis von Produktionsverfahren, die die Produktionsvorschriften der ökologischen/biologischen Produktion nicht einhalten, wie zum Beispiel der Einsatz von synthetischen Pestiziden oder Düngemitteln, Antibiotika, bestimmten Lebensmittelzusatzstoffen und Verarbeitungshilfsstoffen.

Rückverfolgbarkeit : Die Möglichkeit, ein Lebens- oder Futtermittel, ein der Lebensmittelgewinnung dienendes Tier oder einen Stoff, der dazu bestimmt ist oder von dem erwartet werden kann, dass er in einem Lebensmittel- oder Futtermittel verarbeitet wird, durch alle Produktions-, Verarbeitungs- und Vertriebsstufen zu verfolgen.

Stufen der Produktion, der Aufbereitung und des Vertriebs : Alle Stufen angefangen von der Primärproduktion eines ökologischen/biologischen Erzeugnisses bis zu seiner Lagerung, seiner Verarbeitung, seiner Beförderung, seinem Verkauf oder seiner Abgabe an den Endverbraucher und gegebenenfalls der Kennzeichnung, der Werbung, der Einfuhr, der Ausfuhr und der im Rahmen von Unteraufträgen ausgeführten Tätigkeiten.

Unternehmer : Eine Einzelperson oder ein Unternehmen, das ökologische/biologische Erzeugnisse herstellt, lagert, verarbeitet, transportiert, ausführt oder einführt.

Zusätzlicher Kontrollbesuch : Zusätzlich zum vorgeschriebenen jährlichen Kontrollbesuch eines Unternehmers von einer Kontrollstelle durchgeführter Kontrollbesuch bei diesem Unternehmer.

Zuständige Behörde : Die zentrale Behörde eines Mitgliedstaats, die für die Durchführung amtlicher Kontrollen im Bereich ökologische/biologische Produktion zuständig ist, oder jede andere Behörde, der diese Zuständigkeit übertragen wurde, gegebenenfalls auch die entsprechende Behörde eines Drittlandes.

LISTE DER ABKÜRZUNGEN

ELER : Europäischer Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums

GVO : Gentechnisch veränderter Organismus

LVA : Lebensmittel- und Veterinäramt der Europäischen Kommission

MANCP : Mehrjähriger nationaler Kontrollplan (Multi Annual National Control Plan)

OFIS : Informationssystem für ökologischen Landbau (Organic Farming Information System)

SCOF : Ständiger Ausschuss für die ökologische/biologische Produktion (Standing Committee on Organic Farming)

ZUSAMMENFASSUNG

I. Die ökologische/biologische Produktion ist ein Gesamtsystem der landwirtschaftlichen Betriebsführung und der Lebensmittelproduktion, dessen Ziel die nachhaltige Landwirtschaft, die Herstellung von qualitativ hochwertigen Erzeugnissen und der Einsatz von Verfahren ist, die der Umwelt, der menschlichen Gesundheit, der Pflanzengesundheit sowie der Gesundheit und dem Wohlbefinden der Tiere nicht abträglich sind. Der Markt für Erzeugnisse des ökologischen Landbaus hat sich rasch entwickelt und verzeichnete in den vergangenen zwei Jahrzehnten Wachstumsraten von mehr als 10 %. Der europäische Markt für ökologische/biologische Lebensmittel verzeichnet einen Jahresumsatz von ca. 20 Milliarden Euro pro Jahr; das entspricht ungefähr einem Anteil von 1,5 % des gesamten Nahrungsmittelmarkts.

II. Ziel des EU-Rechtsrahmens für den Bereich ökologische/biologische Produktion ist es, eine Grundlage für die nachhaltige Entwicklung der ökologischen/biologischen Produktion zu schaffen, für faire Wettbewerbsbedingungen zu sorgen, das Vertrauen der Verbraucher zu wahren und die Verbraucherinteressen zu schützen sowie gleichzeitig das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts zu gewährleisten. Zu diesem Zweck wurde ein Kontrollsystem eingerichtet, das sich über alle Stufen der Kette des ökologischen Landbaus erstreckt, wie beispielsweise die Erzeugung auf der Ebene der landwirtschaftlichen Betriebe, die Verarbeitung und den Vertrieb von Lebensmitteln sowie alle Tätigkeiten im Zusammenhang mit der Einfuhr und dem Einzelhandel. Jeder Unternehmer innerhalb dieser Kette muss die gleichen Vorschriften für die ökologische/biologische Produktion, die Verarbeitung, den Vertrieb, die Kennzeichnung und die Kontrollen einhalten.

III. Die Prüfung des Hofes konzentrierte sich auf die Wirksamkeit des Kontrollsystems und darauf, wie die verschiedenen beteiligten Stellen (Kommission und zuständige Behörden, Akkreditierungsstellen und Kontrollstellen in den Mitgliedstaaten) ihren Aufgaben im Zusammenhang mit dem Kontrollsystem innerhalb der EU und bei der Verwaltung der derzeit geltenden Einfuhrregelungen nachgekommen sind.

IV. Die übergeordnete Prüfungsfrage lautete: Bietet das Kontrollsystem für ökologische/biologische Erzeugnisse genügend Sicherheit dafür, dass die Schlüsselanforderungen an die Produktion, die Verarbeitung, den Vertrieb und die Einfuhr ökologischer/biologischer Erzeugnisse erfüllt werden?

V. Ziel des in den EU-Verordnungen geregelten Kontrollsystems für ökologische/biologische Erzeugnisse ist es, eine Gewähr für die Produktionsverfahren zu geben, nicht aber für den ökologischen/biologischen Charakter der Erzeugnisse selbst. Der Grund dafür liegt darin, dass es keine wissenschaftliche Methode gibt, mit der sich feststellen lässt, ob ein Erzeugnis ökologisch/biologisch ist oder nicht. Der Hof hält es für geboten, die bei seiner Prüfung aufgedeckten Schwachstellen auszuräumen, um ausreichende Gewähr dafür zu bieten, dass das System wirksam funktioniert, und sicherzustellen, dass das Vertrauen der Verbraucher nicht untergraben wird.

VI. Auf der Grundlage der Ergebnisse dieser Prüfung gelangte der Hof zu folgenden Schlussfolgerungen:

a) Einige zuständige Behörden nehmen ihre Aufsichtsfunktion über die Kontrollstellen nicht ausreichend wahr. Dies führt dazu, dass einige Kontrollstellen eine Reihe von EU-Anforderungen nicht erfüllen und bestimmte bewährte Verfahren nicht anwenden.

b) Der Informationsaustausch innerhalb der Mitgliedstaaten, zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission sowie unter den Mitgliedstaaten reicht noch nicht aus, um das reibungslose Funktionieren des Systems zu gewährleisten.

c) Die zuständigen Behörden in den Mitgliedstaaten stoßen bei der Gewährleistung der Rückverfolgbarkeit von ökologischen/biologischen Erzeugnissen in ihrem Hoheitsgebiet auf Schwierigkeiten. Die Rückverfolgbarkeit gestaltet sich bei grenzüberschreitenden Erzeugnissen noch schwieriger.

d) Die Kommission hat den Überwachungstätigkeiten – einschließlich der Durchführung von Prüfungen –, mit denen ein reibungsloses Funktionieren der Kontrollsysteme in den Mitgliedstaaten sichergestellt werden soll, nicht genügend Vorrang eingeräumt.

e) Die Kommission verfügt nicht über ausreichende Informationen, um sich davon zu überzeugen, dass die Kontrollsysteme für die ökologische/biologische Produktion in als gleichwertig anerkannten Drittländern den Vorschriften fortdauernd genügen, solange sie diesen Status besitzen. Der Hof stellt ferner fest, dass es bei der Prüfung der Anträge auf Gleichwertigkeit aus Drittländern beträchtliche Rückstände gibt.

f) Das System für die Erteilung von Einfuhrgenehmigungen weist Schwachstellen auf.

VII. Auf der Grundlage der ermittelten Schwachstellen formuliert der Hof die folgenden Empfehlungen:

a) Die zuständigen Behörden sollten die Aufsicht über die Kontrollstellen stärker wahrnehmen, indem sie angemessene, dokumentierte Verfahren für die Zulassung und Überwachung der Kontrollstellen anwenden, eine einheitliche Definition von Verstößen, Unregelmäßigkeiten und diesbezüglichen Sanktionen anstreben und die Anwendung bewährter Verfahren fördern.

b) Der Informationsaustausch innerhalb der Mitgliedstaaten, zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission und unter den Mitgliedstaaten sollte verbessert werden, um eine hohe Qualität der Kontrollen und der Überwachung sicherzustellen.

c) Die Kontrollen sollten verstärkt werden, um sicherzustellen, dass die Unternehmer die Verordnungsvorschriften hinsichtlich der Rückverfolgbarkeit einhalten; in diesem Zusammenhang sollte die Kommission die Rollen und Aufgaben der verschiedenen Akteure klären.

d) Die Kommission sollte ihre Überwachung der Kontrollsysteme der Mitgliedstaaten durch Prüfbesuche und die Zusammenstellung und Auswertung der erforderlichen Daten und Informationen verstärken.

e) Hinsichtlich der Einfuhren sollte die Kommission für eine geeignete Überwachung der Länder, die im Verzeichnis der im Hinblick auf die ökologische/biologische Produktion gleichwertigen Drittländer aufgeführt werden, sorgen und eine zeitnahe Prüfung der Anträge von Drittländern zur Aufnahme in dieses Verzeichnis vornehmen.

f) Der Hof begrüßt die implizite Vereinfachung, die mit der Initiative der Kommission zum Auslaufen des Systems der Einfuhrgenehmigungen einhergeht. Solange dieses System gilt, sollten die Mitgliedstaaten aber dessen korrekte Anwendung sicherstellen. Die zuständigen Behörden in den Mitgliedstaaten sollten die Kontrollen bei Kontrollstellen, die zur Erteilung von Kontrollbescheinigungen berechtigt sind, verstärken.

EINLEITUNG

ÖKOLOGISCHE/BIOLOGISCHE PRODUKTION IN DER EU

1. Die ökologische/biologische Produktion ist ein Gesamtsystem der landwirtschaftlichen Betriebsführung und der Lebensmittelproduktion, dessen Ziel die nachhaltige Landwirtschaft, die Herstellung von qualitativ hochwertigen Erzeugnissen und der Einsatz von Verfahren ist, die der Umwelt, der menschlichen Gesundheit, der Pflanzengesundheit sowie der Gesundheit und dem Wohlbefinden der Tiere nicht abträglich sind. Ökologische/biologische Erzeugnisse werden also entsprechend bestimmter Vorschriften hergestellt, wie beispielsweise hinsichtlich der Fruchtfolge, dem Verbot des Einsatzes gentechnisch veränderter Organismen und der äußerst eingeschränkten Verwendung chemisch-synthetischer Pflanzenschutzmittel und synthetischer Düngemittel sowie von Tierantibiotika, Lebensmittelzusatzstoffen und Verarbeitungshilfsstoffen. Ökologische/biologische Erzeugnisse, die als qualitativ hochwertige Erzeugnisse gelten, werden generell zu höheren Preisen als konventionelle Erzeugnisse verkauft.

ABBILDUNG 1

DER EUROPÄISCHE MARKT FÜR ÖKOLOGISCHE/BIOLOGISCHE LEBENSMITTEL UND GETRÄNKE – DIE ZEHN EU-LÄNDER MIT DEN HÖCHSTEN UMSATZZAHLEN IM JAHR IN 2009 (IN MILLIARDEN EURO)

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Quelle: Willer, H., "Organic Agriculture in Europe 2009: Production and Market." (Ökologischer Landbau in Europa 2009: Produktion und Markt.) http://orgprints.org/18365/2/willer-2011-european-market.pdf

2. Der Markt für Erzeugnisse des ökologischen Landbaus hat sich rasch entwickelt und verzeichnete in den vergangenen zwei Jahrzehnten jährliche Wachstumsraten zwischen 10 und 15 % [1]. Die EU ist weltweit einer der wichtigsten Hersteller und Verbraucher von ökologischen/biologischen Erzeugnissen. Zwischen 2000 und 2008 erhöhte sich die gesamte ökologisch bewirtschaftete Fläche [2] in den 27 Mitgliedstaaten der EU (EU-27) im Durchschnitt jährlich um 7,4 %. 2008 betrug sie 4,3 % der landwirtschaftlichen Nutzfläche (LN), das entspricht etwa 7,6 Millionen ha Land. Schätzungen zufolge gab es im gleichen Jahr in der EU-27 ungefähr 197000 Betriebe im Bereich ökologischer Landbau [3]. Etwa 15 % der in Europa konsumierten ökologischen/biologischen Erzeugnisse werden aus Nicht-EU-Ländern eingeführt, vor allem Produkte, die nicht oder nur in geringem Umfang in der EU erzeugt werden (Kaffee, Bananen, Baumwolle usw.) [4]. Der europäische Markt für ökologische Lebensmittel verzeichnet einen Jahresumsatz von ca. 20 Milliarden Euro [5]; das entspricht ungefähr 1,5 % des gesamten Nahrungsmittelmarkts [6]. Abbildung 1 zeigt die EU-Mitgliedstaaten mit den höchsten Umsatzzahlen für ökologische/biologische Lebensmittel und Getränke [7] und Abbildung 2 zeigt die EU-Mitgliedstaaten mit den größten ökologisch bewirtschafteten Flächen.

ABBILDUNG 2

DIE ZEHN EU-MITGLIEDSTAATEN MIT DER GRÖßTEN ÖKOLOGISCH BEWIRTSCHAFTETEN FLÄCHE (IN UMSTELLUNG BEFINDLICH UND VOLLSTÄNDIG UMGESTELLT) FÜR DAS JAHR 2009 (IN 1 000 HA)

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Quelle: Willer, H., "Organic Agriculture in Europe 2009: Production and Market." (Ökologischer Landbau in Europa 2009: Produktion und Markt.) http://orgprints.org/18365/2/willer-2011-european-market.pdf.

FINANZIELLE FÖRDERUNG DER ÖKOLOGISCHEN/BIOLOGISCHEN PRODUKTION IN DER EU

3. Die EU leistet Agrarumweltzahlungen aus dem Europäischen Fonds für Landwirtschaft und ländliche Entwicklung (ELER), mit denen die ökologische/biologische Produktion finanziell gefördert wird. Die Zahlungen erfolgen generell aufgrund von Verträgen zwischen einer öffentlichen Stelle in den Mitgliedstaaten und einem Begünstigten (Landwirt oder Landbewirtschafter). Diese Verträge verpflichten den Begünstigten zur Anwendung bestimmter Anbaumethoden. Eine der Anbaumethoden, für die sich die Begünstigten entscheiden können, ist die ökologische Anbaumethode. Ende 2010 waren für die öffentliche Förderung der ökologischen/biologischen Produktion im Rahmen der Agrarumweltmaßnahmen mehr als 690 Millionen Euro gebunden (EU-27) [8]. Die ELER-Förderung entspricht 58 % der öffentlichen Gesamtförderung, der Rest sind nationale Beiträge.

4. Die ökologische/biologische Produktion kann außerdem indirekt durch andere Maßnahmen aus dem ELER (wie zum Beispiel die Modernisierung landwirtschaftlicher Betriebe, Schulungen etc.) oder durch besondere Unterstützung gefördert werden [9]. Bestimmte Mitgliedstaaten vergeben vorrangig Beihilfen an Betriebe oder Projekte zur Entwicklung der ökologischen/biologischen Produktion.

RECHTSRAHMEN

5. Ziel des EU-Rechtsrahmens für den Bereich ökologische/biologische Produktion ist es, eine Grundlage für die nachhaltige Entwicklung der ökologischen/biologischen Produktion zu schaffen, für faire Wettbewerbsbedingungen zu sorgen, das Vertrauen der Verbraucher zu wahren und die Verbraucherinteressen zu schützen sowie gleichzeitig das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts zu gewährleisten.

BILD 1 – BEISPIELE FÜR ÖKOLOGISCHEN LANDBAU

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© Europäische Union.

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

6. Die ökologische/biologische Produktion erstreckt sich über alle Stufen der Lieferkette, wie z. B. die Erzeugung auf der Ebene der landwirtschaftlichen Betriebe, die Lebensmittelverarbeitung, den Vertrieb sowie alle Einzelhandels tätigkeiten. Jeder Unternehmer innerhalb dieser Kette muss die gleichen Vorschriften für die ökologische Herstellung, die Aufbereitung, den Vertrieb, die Kennzeichnung und die Kontrollen einhalten. In der EU werden die Vorschriften durch verschiedene Verordnungen festgelegt:

- Verordnung (EG) Nr. 834/2007 des Rates vom 28. Juni 2007 über die ökologische/biologische Produktion und die Kennzeichnung von ökologischen/biologischen Erzeugnissen und zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 2092/91 [10];

- Verordnung (EG) Nr. 889/2008 der Kommission vom 5. September 2008 mit Durchführungsvorschriften zur Verordnung (EG) Nr. 834/2007 des Rates über die ökologische/biologische Produktion und die Kennzeichnung von ökologischen/biologischen Erzeugnissen hinsichtlich der ökologischen/biologischen Produktion, Kennzeichnung und Kontrolle [11];

- Verordnung (EG) Nr. 1235/2008 der Kommission vom 8. Dezember 2008 mit Durchführungsvorschriften zur Verordnung (EG) Nr. 834/2007 des Rates hinsichtlich der Regelung der Einfuhren von ökologischen/biologischen Erzeugnissen aus Drittländern [12].

Darüber hinaus müssen ökologische/biologische Lebensmittel den allgemeinen Grundsätzen und Anforderungen des Lebensmittelrechts entsprechen (Verordnung (EG) Nr. 178/2002 [13]), außerdem fällt die ökologische/biologische Produktion unter die Bestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 [14], die die allgemeineren Vorschriften über amtliche Kontrollen von Lebensmitteln und Futtermitteln enthält [15].

BILD 2 – DAS EU-BIO-LOGO FÜR ÖKOLOGISCHE LANDWIRTSCHAFT

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© Europäische Union.

Quelle: Verordnung (EU) Nr. 271/2010 der Kommission vom 24. März 2010 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 889/2008 mit Durchführungsvorschriften zur Verordnung (EG) Nr. 834/2007 des Rates hinsichtlich des Logos der Europäischen Union für ökologische/biologische Produktion (ABl. L 84 vom 31.3.2010, S. 19).

7. In der EU können ökologische/biologische Produkte daher als "ökologisch/biologisch" zertifiziert und gekennzeichnet werden, wenn die Produktionsvorschriften die Anforderungen der vorgenannten EU-Verordnungen erfüllen. Das Anbringen eines EU-Bio-Logos ist für vorverpackte Lebensmittel seit dem 1. Juli 2010 vorgeschrieben. Für eingeführte Erzeugnisse geschieht dies auf freiwilliger Basis.

8. In Übereinstimmung mit Artikel 37 der Verordnung (EG) Nr. 834/2007 hat die Kommission den Ständigen Ausschuss für die ökologische/biologische Produktion (SCOF) eingesetzt. Der SCOF ist der Regelungsausschuss der Kommission für ökologische/biologische Produktion, der von der Kommission geleitet wird und sich aus Vertretern der Mitgliedstaaten zusammensetzt. Sein Ziel ist es sicherzustellen, dass die Europäische Kommission ihre Verantwortung für die Umsetzung abgeleiteten Rechts in enger Abstimmung mit den Regierungen der Mitgliedstaaten ausübt.

9. Die Kommission hat in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten das "Working document of the Commission services on official controls in the organic sector" (Arbeitspapier der Kommissionsdienststellen über amtliche Kontrollen im ökologischen Sektor) [16] erarbeitet. Dieses Dokument ist zwar nicht rechtlich verbindlich, zeigt aber die Bemühungen der Kommission, den Mitgliedstaaten konkretere Vorgaben für die Umsetzung der Vorschriften für den ökologischen Landbau an die Hand zu geben.

DAS KONTROLLSYSTEM FÜR DIE ÖKOLOGISCHE/BIOLOGISCHE PRODUKTION

10. Ein Kontrollsystem wurde errichtet, in dessen Rahmen für jeden Unternehmer in der Lieferkette (Landwirte, Verarbeiter, Importeure) kontrolliert und zertifiziert wird, ob bzw. dass die Produktionsvorschriften ordnungsgemäß angewendet werden. Ziel des Kontrollsystems ist es, eine Gewähr für die Herstellungsverfahren zu geben, nicht aber für die Erzeugnisse selbst, denn es existieren keine wissenschaftlichen Methoden, mit denen festgestellt werden kann, ob es sich um ein ökologisches/biologisches Erzeugnis handelt oder nicht [17]. Der Markt für ökologische/biologische Erzeugnisse ist stark vom Vertrauen der Verbraucher abhängig und daher letztendlich von diesem Zertifizierungssystem, das eine Gewähr dafür bietet, dass es sich tatsächlich um ökologische/biologische Erzeugnisse handelt. Nach Auffassung der Kommission sollten die Verbraucher, wenn sie zum Beispiel einen Bioapfel oder ein Stück Biorindfleisch in ihrem örtlichen Supermarkt kaufen, sicher sein können, dass diese Produkte nach strengen Vorschriften, die die Umwelt und die Tiere respektieren, erzeugt wurden.

11. Der EU-Rechtsrahmen legt fest, dass die Mitgliedstaaten ein Kontrollsystem einrichten (siehe Abbildung 3). Die Kommission ist verantwortlich für die Überprüfung der Kontrollsysteme der Mitgliedstaaten.

12. Die Mitgliedstaaten können wählen, ob sie öffentliche, private oder gemischte Kontrollsysteme einrichten, und sie benennen eine oder mehrere für die Kontrollen verantwortliche zuständige Behörde(n). Die zuständige Behörde benennt je nach gewähltem System öffentliche Kontrollbehörden, private Kontrollstellen oder eine Mischung aus beiden. Die Mehrheit der Mitgliedstaaten (18) hat sich für ein System privater Kontrollstellen entschieden, während fünf Mitgliedstaaten öffentliche Kontrollbehörden benannt haben und vier ein gemischtes System mit einer öffentlichen Kontrollbehörde und mehreren zugelassenen privaten Kontrollstellen eingeführt haben. Die zuständigen Behörden sind verantwortlich für die Zulassung der Kontrollstellen und Kontrollbehörden und die Aufsicht über diese. Die zuständigen Behörden sind verpflichtet, soweit erforderlich, Prüfungen und Kontrollen der Kontrollbehörden vorzunehmen und, wenn nötig, den Kontrollstellen, die die Anforderungen nicht erfüllen, die Zulassung zu entziehen.

ABBILDUNG 3

KONTROLLEINRICHTUNGEN UND -BEHÖRDEN INNERHALB DES KONTROLLSYSTEMS FÜR DIE ÖKOLOGISCHE/BIOLOGISCHE PRODUKTION

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Quelle: "Economic concepts of organic certification", 29.7.2009, CERTCOST – Economic analysis of certification systems in organic food and farming“(Wirtschaftskonzepte der Öko-Zertifizierung, 29.7.2009, CERTCOST – Wirtschaftliche Analyse von Zertifizierungssystemen im ökologischen Landbau).

13. Wenn sich ein Mitgliedstaat für ein System privater Kontrollstellen entscheidet, müssen diese Stellen akkreditiert sein [18]. Jeder EU-Mitgliedstaat hat eine nationale Akkreditierungsstelle ernannt. Die Kontrollen, die diese Akkreditierungsstellen durchführen, betreffen die fachliche Kompetenz, die Unabhängigkeit, die Unparteilichkeit und die professionelle Integrität der Kontrollstellen. Öffentliche Kontrollbehörden müssen nicht akkreditiert sein.

14. Kontrollstellen (oder Kontrollbehörden wie sie in öffentlichen Systemen genannt werden) sind das zentrale Glied des Kontrollsystems. Sie führen die Kontrollen auf der Ebene der einzelnen Unternehmer durch. Die Verbraucher, die Behörden der Mitgliedstaaten und die Kommission verlassen sich in hohem Maße auf die Arbeit dieser Stellen. Typische Kontrollen, die bei Unternehmern im ökologischen Sektor stattfinden, sind Kontrollen der Herstellungs- und Verarbeitungsräume, Überprüfungen der Buchführung und die Probenahme von Endprodukten, geernteten Produkten, Blättern oder Boden zur Überprüfung auf nicht zugelassene Stoffe. Die Unternehmer bezahlen für die von den Kontrollstellen ausgestellten Bescheinigungen.

EINFUHR ÖKOLOGISCHER/BIOLOGISCHER ERZEUGNISSE AUS DRITTLÄNDERN

15. Bei ökologischen/biologischen Produkten, die außerhalb der EU erzeugt wurden, legt die Verordnung (EG) Nr. 834/2007 (siehe Tabelle 1) vier unterschiedliche Einfuhrregelungen fest. Allerdings wurden zum Zeitpunkt der Prüfung nur zwei der Regelungen angewendet.

TABELLE 1

LAUT VERORDNUNG (EG) NR. 834/2007 VORGESEHENE EINFUHRREGELUNGEN

Einfuhrregelung | Verwaltet durch | Zum Zeitpunkt der Prüfung angewendet |

Verzeichnis der als gleichwertig anerkannten Drittländer | Europäische Kommission | JA |

Verzeichnis der im Hinblick auf die Gleichwertigkeit anerkannten Kontrollstellen und Kontrollbehörden | Europäische Kommission | NEIN – erstes Verzeichnis gleichwertiger Kontrollstellen, von der Kommission zum Zeitpunkt der Prüfung nicht veröffentlicht. |

Verzeichnis der im Hinblick auf die Konformität anerkannten Kontrollstellen und Kontrollbehörden | Europäische Kommission | NEIN – Frist für den Eingang von Anträgen zur Erstellung des ersten Verzeichnisses wurde auf den 31. Oktober 2014 verschoben. |

Einfuhrgenehmigungen | Mitgliedstaaten | JA |

16. Da die Produktionsbedingungen in Drittländern sich sehr von denen innerhalb der EU unterscheiden können, sind möglicherweise nicht genau dieselben Vorschriften für die Herstellung oder Kontrolle anwendbar. Aus diesem Grunde erkennt die Kommission Drittländer an, bei denen sie der Auffassung ist, dass das Produktions- und Kontrollsystem für ökologische/biologische Erzeugnisse gleichwertig ist; das bedeutet, dass die im Drittland als ökologisch/biologisch zertifizierten Erzeugnisse auch in der EU als ökologische/biologische Erzeugnisse anerkannt werden. Drittländer, die derzeit im Verzeichnis der als gleichwertig anerkannten Drittländer aufgeführt werden, sind Argentinien, Australien, Kanada, Costa Rica, Indien, Israel, Japan, die Schweiz, Tunesien, Neuseeland und mit Wirkung vom 1. Juni 2012 die Vereinigten Staaten.

17. Es werden außerdem zwei neue Einfuhrregelungen in die Wege geleitet, um sicherzustellen, dass ökologische/biologische Erzeugnisse aus Drittländern, die die Anerkennung noch nicht erreicht haben, eingeführt werden können. Es gibt das Verzeichnis der im Hinblick auf die Gleichwertigkeit anerkannten Kontrollstellen/Kontrollbehörden (zum Zeitpunkt der Prüfung nicht veröffentlicht) sowie das Verzeichnis der im Hinblick auf die Konformität anerkannten Kontrollstellen/Kontrollbehörden (Frist für den Eingang von Anträgen verschoben auf Oktober 2014).

18. Die vierte Regelung, die Regelung über die Einfuhrgenehmigungen, wurde durch die Verordnung (EWG) Nr. 2083/92 des Rates lediglich als Übergangsregelung eingerichtet. Seitdem ist die Möglichkeit zur Erteilung von Einfuhrgenehmigungen mehrfach verlängert worden [19]. Gemäß der derzeit geltenden Verordnung (EU) Nr. 1267/2011 vom 6. Dezember 2011 dürfen die Mitgliedstaaten ab 1. Juli 2014 keine Einfuhrgenehmigungen mehr erteilen. In dieser Verordnung heißt es ferner, dass nach dem 1. Juli 2012 erteilte Genehmigungen spätestens zwölf Monate nach Erteilung erlöschen. Dennoch wird diese Einfuhrregelung noch häufig angewendet, denn von verschiedenen EU-Mitgliedstaaten (vor allem von Deutschland, Frankreich, Italien, den Niederlanden und dem Vereinigten Königreich) werden jährlich etwa 4000 Einfuhrgenehmigungen ausgestellt.

19. Die ordnungsgemäße Anwendung von Kontrollverfahren für Einfuhren (zur Gewährleistung, dass die eingeführten Erzeugnisse mindestens die Anforderung gleichwertiger Produktions- und Kontrollbedingungen erfüllen) ist wichtig, um das ordnungsgemäße Funktionieren des Binnenmarkts mit fairem Wettbewerb zwischen außerhalb und innerhalb der EU hergestellten Erzeugnissen zu gewährleisten.

DIE PRÜFUNG

PRÜFUNGSUMFANG

20. Bei der Prüfung lag der Schwerpunkt auf der Wirksamkeit des Kontrollsystems und der Frage, wie die beteiligten Stellen und Behörden (Kommission und zuständige Behörden, Akkreditierungsstellen und Kontrollstellen in den Mitgliedstaaten) ihre Aufgaben erfüllt haben. Die übergeordnete Prüfungsfrage lautete:

Bietet das Kontrollsystem für ökologische/biologische Erzeugnisse genügend Sicherheit dafür, dass die Hauptanforderungen an die ökologische/biologische Produktion, die Verarbeitung, den Vertrieb und die Einfuhr erfüllt werden?

21. Die Prüfung zielte insbesondere auf die Beantwortung folgender Fragen ab:

a) Wurden die Kontrollverfahren für die ökologische/biologische Produktion innerhalb der EU angemessen umgesetzt:

- bei der Zulassung und Überwachung der Kontrollstellen durch die Mitgliedstaaten,

- beim Informationsaustausch innerhalb des jeweiligen Mitgliedstaats, zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission und unter den Mitgliedstaaten,

- bei der Gewährleistung der Rückverfolgbarkeit der Produkte,

- bei der Überwachung der Kontrollsysteme der Mitgliedstaaten durch die Kommission?

b) Wurden die Kontrollverfahren für eingeführte Erzeugnisse angemessen umgesetzt:

- beim Führen des Verzeichnisses gleichwertiger Drittländer durch die Kommission,

- bei der Erteilung von Einfuhrgenehmigungen durch die Mitgliedstaaten,

- bei der Kontrolle spezifischer Anforderungen an die Importeure durch die Kontrollstellen der EU?

22. Hinsichtlich der Kontrollverfahren für die ökologische/biologische Produktion innerhalb der EU berücksichtigte die Prüfung den Zeitraum nach Inkrafttreten der Verordnung (EG) Nr. 834/2007, d. h. ab Januar 2009. Hinsichtlich der Kontrollverfahren für die Einfuhr von Erzeugnissen berücksichtigte die Prüfung den Zeitraum nach Inkrafttreten der Verordnung (EWG) Nr. 2092/91 [20] sowie ihrer Änderungen (z. B. ab Juni 1991 bezüglich des Verzeichnisses der als gleichwertig anerkannten Drittländer und von Juli 1992 bezüglich Einfuhrgenehmigungen).

PRÜFUNGSANSATZ

23. Die Prüfungsnachweise stützen sich auf Folgendes:

- eine Überprüfung der Kommissionsakten, einschließlich einer Analyse der Unterlagen, die bei der Kommission von Drittländern im Zusammenhang mit den verschiedenen Einfuhrregelungen eingegangen sind, Treffen mit den Dienststellen der Generaldirektion Landwirtschaft und ländliche Entwicklung (GD AGRI) und der Generaldirektion Gesundheit und Verbraucher (GD SANCO – Lebensmittel- und Veterinäramt);

- Prüfbesuche in sechs Mitgliedstaaten (Deutschland – Nordrhein-Westfalen, Irland, Spanien – Andalusien, Frankreich, Italien – Emilia Romagna und Vereinigtes Königreich – England [21]). Diese Besuche beinhalteten Belegprüfungen, Treffen mit den zuständigen Behörden, den Akkreditierungsstellen und zwei privaten Kontrollstellen je Mitgliedstaat sowie Vor-Ort-Besuche bei Erzeugern, Verarbeitern und Importeuren. Bei den Vor-Ort-Besuchen begleiteten die Prüfer die Kontrolleure, um die Qualität der Kontrolle zu bewerten und ein Verständnis davon zu erlangen, wie die Belegprüfung und die Kontrolle der Herstellungsverfahren durchgeführt werden;

- Überprüfungen der Rückverfolgbarkeit in Bezug auf 85 Produkte, um zu untersuchen, ob a) es möglich war, die gesamte Kette der an der Bereitstellung des Erzeugnisses Beteiligten zu ermitteln, b) alle Beteiligten ein Bio-Zertifikat besitzen und c) bei allen Beteiligten während des vergangenen Jahres ein Kontrollbesuch stattgefunden hat (weitere Angaben in Anhang I);

- Laboranalysen bei 73 Produkten, um die Verfahren der Kontrollstellen bei der Probenahme und der Auswertung von Laborergebnissen zu überprüfen (weitere Angaben in Anhang II);

- einen Evaluierungsbericht eines international anerkannten vom Rechnungshof beauftragten Sachverständigen (mit Schwerpunkt auf der Qualität der Verfahren, die die Kontrollstellen bei der Durchführung von Laboranalysen und bei der Auswertung der Laborergebnisse der 73 Produkte einsetzten);

- eine Überprüfung der verfügbaren mehrjährigen nationalen Kontrollpläne (MANCP) sowie der betreffenden Jahresberichte der 27 Mitgliedstaaten an die Kommission.

FRÜHERE PRÜFUNGEN

24. Der Rechnungshof veröffentlichte seinen Sonderbericht Nr. 3/2005 zur Entwicklung des ländlichen Raums: Überprüfung der Agrarumweltausgaben [22], der einen Teil des Kontrollsystems für den ökologischen Landbau behandelt (siehe Ziffer 43) sowie den Sonderbericht Nr. 7/2011 über die Konzeption und Verwaltung der geförderten Agarumweltmaßnahmen [23].

BEMERKUNGEN

ANWENDUNG VON KONTROLLVERFAHREN FÜR DIE ÖKOLOGISCHE/BIOLOGISCHE PRODUKTION INNERHALB DER EU

IN DEN VORGEHENSWEISEN DER MITGLIEDSTAATEN BEI DER ZULASSUNG UND ÜBERWACHUNG VON KONTROLLSTELLEN AUFGEDECKTE SCHWACHSTELLEN

25. Die zuständigen Behörden in den Mitgliedstaaten sollten über dokumentierte Verfahren für die Zulassung und Überwachung der Kontrollstellen verfügen, um sicherzustellen, dass die verordnungsrechtlichen Anforderungen eingehalten werden. Sie sollten ferner die Anwendung bewährter Vorgehensweisen fördern. Kontrollstellen (oder Kontrollbehörden in öffentlichen Systemen) sind das zentrale Glied des Kontrollsystems. Kontrollstellen sind verpflichtet, bei der Kontrolle von Unternehmern im ökologischen Landbau die EU-Verordnungen zu beachten.

KASTEN 1

BEISPIELE FÜR VERSPÄTETE ODER NICHT AUSREICHEND DETAILLIERTE ZULASSUNGS- UND ÜBERWACHUNGSVERFAHREN DER ZUSTÄNDIGEN BEHÖRDEN

Im Vereinigten Königreich wurden die Verfahren der zuständigen Behörden für die Zulassung und Kontrolle von Kontrollstellen am 18. Oktober 2010 offiziell angenommen, während die Verordnung (EG) Nr. 834/2007 über die ökologische/biologische Produktion im Januar 2009 offiziell in Kraft trat.

In Frankreich hatte die zuständige Behörde keine Verfahren oder Checklisten für die Validierung der Kontrollpläne der Kontrollstellen, dem wichtigsten von den Kontrollstellen vorgelegten Dokument, festgelegt.

In Spanien – Andalusien verfügte die zuständige Behörde nicht über Checklisten für die Überwachung der Kontrollstellen gemäß Artikel 27 Absätze 8 und 9 der Verordnung (EG) Nr. 834/2007 (zum Beispiel um nachzuprüfen, dass jeder Unternehmer mindestens einmal pro Jahr überprüft wird) oder gemäß anderer Verfahren, die als bewährte Vorgehensweisen betrachtet werden können, wie zum Beispiel die Überprüfung der Verfahren zur Probenahme, der Analyseergebnisse oder des Informationsaustausches zwischen der Kontrollstelle und anderen Stellen.

In Irland ging aus den Zulassungsverfahren für Kontrollstellen nicht hervor, welche Kontrollen durchgeführt werden sollen. Es wurde lediglich auf die bei der Bearbeitung neuer Anträge erforderlichen administrativen Schritte hingewiesen. Verfahren für die Entziehung der Zulassung von Kontrollstellen fehlten.

NICHT ANGEMESSEN DOKUMENTIERTE VERFAHREN ZUR ZULASSUNG/ZUR ENTZIEHUNG DER ZULASSUNG DER KONTROLLSTELLEN BZW. FÜR DIE ÜBERWACHUNG DER KONTROLLSTELLEN

26. Die zuständigen Behörden lassen Kontrollstellen zu und übertragen ihnen Kontrollaufgaben, wenn sie ausreichende Gewähr haben, dass die Kontrollstellen entsprechend den Anforderungen der EU-Verordnungen arbeiten. Eine der grundlegenden Voraussetzungen im Zusammenhang mit den Kontrollstellen ist deren Akkreditierung. Akkreditierungsstellen vergeben die Erstakkreditierung und überwachen dann die fortgesetzte Einhaltung der Voraussetzungen für die Akkreditierung. Ungeachtet dessen sind letztlich die zuständigen Behörden für die Überwachung der Kontrollstellen sowie die Überprüfung der fortgesetzten Einhaltung der EU-Verordnungen verantwortlich.

27. Der Hof führte Prüfungen in sechs Mitgliedstaaten mit einem System privater Kontrollstellen durch und kam zu dem Ergebnis, dass in drei dieser Mitgliedstaaten die Verfahren für die Zulassung, die Entziehung der Zulassung oder die Überwachung der Kontrollstellen nicht ausreichend detailliert sind (z. B. Verfahren, die eine detaillierte Beschreibung der Kontrollen enthalten, die bei der Validierung der Kontrollpläne der Kontrollstellen oder bei Vor-Ort-Kontrollen auf der Ebene der Kontrollstellen durchgeführt werden müssen). In einem Fall wurden die Verfahren nicht zeitnah aktualisiert (siehe Kasten 1).

DEN ZUSTÄNDIGEN BEHÖRDEN LIEGEN NICHT GENÜGEND INFORMATIONEN VOR, UM SICHERZUSTELLEN, DASS ALLE UNTERNEHMER WIE IN DEN VERORDNUNGSVORSCHRIFTEN VORGESEHEN MINDESTENS EINMAL IM JAHR KONTROLLIERT WERDEN

28. Es ist die Aufgabe der Kontrollstellen, entsprechend den EU-Vorschriften Kontrollen bei den Unternehmern durchzuführen und Bio-Zertifikate auszustellen. Eine der wichtigsten Anforderungen an die Kontrollstellen/Kontrollbehörden ist, dass sie die Unternehmer, seien es Erzeuger, Verarbeiter oder Importeure, mindestens einmal jährlich überprüfen (Artikel 27 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 834/2007). Die Beachtung dieser Anforderung soll den Verbrauchern die Gewähr geben, dass die Unternehmer die Vorschriften des ökologischen Landbaus fortlaufend einhalten.

Verordnung (EG) Nr. 834/2007, Artikel 27 – Kontrollsystem

"3. [...] Alle Unternehmer mit Ausnahme von Großhändlern, die nur mit abgepackten Erzeugnissen handeln, und Unternehmer nach Artikel 28 Absatz 2, die an Endverbraucher oder -nutzer verkaufen, müssen in jedem Fall mindestens einmal jährlich darauf geprüft werden, ob sie die Vorschriften dieser Verordnung einhalten."

29. Von den zuständigen Behörden wird erwartet, dass sie überwachen, dass die Kontrollstellen dieser Pflicht nachkommen. Die zuständigen Behörden verfügen jedoch nicht über ausreichende Informationen, um dies ordnungsgemäß kontrollieren zu können, und zwar aus folgenden Gründen:

a) Die Informationen, die die Kontrollstellen in Anwendung von Artikel 27 Absatz 14 der Verordnung (EG) Nr. 834/2007 übermitteln, reichen nicht aus, um die Einhaltung dieser Anforderung zu überprüfen. So wird z. B. in den zusammenfassenden Berichten der zuständigen Behörden nur die Gesamtzahl der während des Jahres durchgeführten Kontrollen aufgeführt. Die Tatsache, dass Unternehmer während des Jahres neu in das Kontrollsystem aufgenommen werden oder herausfallen können, wird dabei nicht berücksichtigt. Aus diesem Grund lässt sich nicht nachprüfen, ob jeder einzelne Unternehmer im betreffenden Jahr überprüft wurde.

Verordnung (EG) Nr. 834/2007, Artikel 27 – Kontrollsystem

"14. Die Kontrollbehörden und Kontrollstellen übermitteln den zuständigen Behörden jährlich spätestens bis zum 31. Januar ein Verzeichnis der Unternehmer, die am 31. Dezember des Vorjahres ihrer Kontrolle unterstanden. Bis spätestens zum 31. März jedes Jahres ist ein zusammenfassender Bericht über die im Vorjahr ausgeführten Kontrolltätigkeiten vorzulegen."

b) Einige zuständige Behörden stützen sich auf die von den Akkreditierungsstellen durchgeführten Arbeiten, doch enthalten die Evaluierungsberichte der Akkreditierungsstellen nicht genügend Informationen, um zu bestätigen, dass die Anforderung eines jährlichen Kontrollbesuchs erfüllt wurde. Die Akkreditierungsstellen stützen sich häufig nur auf eine Beschreibung der von den Kontrollstellen eingesetzten Verfahren, anstatt zu kontrollieren, ob diese Verfahren auch in der Praxis angewandt werden. Außerdem muss im Rahmen des Akkreditierungszyklus, der sich über vier bis fünf Jahre hinzieht, die Einhaltung der EU-Vorschrift, wonach alljährlich ein Kontrollbesuch stattfinden muss, nicht überprüft werden.

VERFAHREN UND VORGEHENSWEISEN DER KONTROLLSTELLEN BEI DER KONTROLLE VON UNTERNEHMERN KÖNNTEN VERBESSERT WERDEN

30. Gemäß Artikel 27 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 834/2007 und Artikel 65 Absatz 4 der Verordnung (EG) Nr. 889/2008 sollten Kontrollstellen eine systematische Risikobewertung ihrer Unternehmer im Hinblick auf Risikofaktoren in Verbindung mit der Art ihrer Tätigkeit (so zum Beispiel die Menge der betreffenden Erzeugnisse und das Risiko des Vertauschens von ökologischen/biologischen mit konventionellen Erzeugnissen) ausführen, um über zusätzliche Kontrollbesuche zu entscheiden (d. h. zusätzlich zu den jährlichen Kontrollbesuchen, siehe Ziffer 28). Ein vermehrtes Auftreten von Unregelmäßigkeiten bei einem bestimmten Erzeugnis oder einer Betriebsart sollte eine zusätzliche Überwachungstätigkeit in Form von stichprobenartig durchgeführten Kontrollbesuchen bei Unternehmern mit dem gleichen Profil nach sich ziehen. Sieben der zwölf im Verlauf der Prüfung aufgesuchten Kontrollstellen berücksichtigen jedoch bei der Entscheidung über zusätzliche Kontrollbesuche die mit dem Unternehmer verbundenen Risikofaktoren nicht.

Verordnung (EG) Nr. 834/2007, Artikel 27 – Kontrollsystem

"3. Im Rahmen dieser Verordnung werden Art und Häufigkeit der Kontrollen auf der Grundlage einer Bewertung des Risikos des Auftretens von Unregelmäßigkeiten und Verstößen in Bezug auf die Erfüllung der Anforderungen dieser Verordnung bestimmt. (...)".

Verordnung (EG) Nr. 889/2008, Artikel 65 – Kontrollsystem

"4. Darüber hinaus führt die Kontrollbehörde oder Kontrollstelle Stichprobenkontrollbesuche durch, die in der Regel unangekündigt erfolgen und auf einer allgemeinen Bewertung des Risikos der Nichteinhaltung der Vorschriften für die ökologische/biologische Produktion beruhen; sie trägt dabei zumindest den Ergebnissen früherer Kontrollen, der Menge der betreffenden Erzeugnisse und dem Risiko des Vertauschens von Erzeugnissen Rechnung."

31. Obwohl es nicht in den Vorschriften verlangt wird, gilt der Einsatz von Kontrolleuren nach dem Rotationsprinzip als bewährte Praxis in den Kontrollstellen, um das Risiko einer zu großen Vertrautheit zwischen Kontrolleur und Unternehmer zu senken. Die Ergebnisse der Prüfung zeigen jedoch, dass nur vier der zwölf überprüften Kontrollstellen genau festgelegte Verfahren für die Rotation von Kontrolleuren hatten (siehe Kasten 2).

KASTEN 2

BEISPIEL EINER KONTROLLSTELLE, DIE DAS ROTATIONSPRINZIP FÜR KONTROLLEURE NICHT ANWENDET

In Italien führte eine der überprüften Kontrollstellen keine obligatorische Rotation der Kontrolleure nach Ablauf einiger Jahre ein, obwohl sie schon im Jahr 2009 von einer der betroffenen zuständigen Regionalbehörden im Rahmen ihrer Aufsichtstätigkeit aufgefordert worden war, Korrekturmaßnahmen zu ergreifen. Die Kontrollstelle gab an, dass sie damit befasst sei, ein Rotationsverfahren für Kontrolleure, z. B. alle vier Jahre, einzurichten.

UNTERSUCHUNGEN AUF RÜCKSTÄNDE KÖNNEN ALS INSTRUMENT DER KONTROLLE VON PRODUKTIONSVERFAHREN BESSER EINGESETZT WERDEN

32. Beschränkungen beim Einsatz von Chemikalien und anderen Stoffen sind eine zentrale Anforderung an die Verfahren der ökologischen Produktion. Mit einer Untersuchung auf Rückstände kann im Zweifelsfall nachgewiesen werden, ob nicht zugelassene Stoffe wie zum Beispiel verbotene Pestizide, GVO, Lebensmittelzusatzstoffe oder Pharmazeutika eingesetzt wurden oder nicht. Die Untersuchung auf Rückstände ist eines der Instrumente, das die Kontrollstellen einsetzen, um sicherzustellen, dass die Unternehmer die Produktionsvorschriften aus verschiedenen Verordnungen einhalten. Die geltenden Vorschriften sehen keine Mindestanzahl von durchzuführenden Laboruntersuchungen vor, sondern schreiben Untersuchungen nur dann vor, wenn die Verwendung von Produkten, die im ökologischen Landbau nicht zugelassen sind, vermutet wird. Infolgedessen haben die Kontrollstellen unterschiedliche Interpretationsansätze dazu, wann ein Verdacht auftritt und setzen dieses Instrument unterschiedlich ein.

KASTEN 3

BEISPIELE FÜR KONTROLLSTELLEN MIT EINEM GUTEN PROBENAHMEPLAN FÜR LABORUNTERSUCHUNGEN

In Italien hatten die beiden überprüften Kontrollstellen einen Probenahmeplan zur Durchführung von routinemäßigen Laboruntersuchungen von Produkten. Ihr Probenahmeplan basierte auf einer Risikoanalyse. Bei Unternehmern mit geringem Risiko werden Proben nur im Verdachtsfall genommen. Bei Unternehmern mit mittlerem Risiko werden Proben im Verhältnis zur Gesamtzahl der Unternehmer in dieser Kategorie genommen, bei Unternehmern mit hohem Risiko liegt die Probenahme bei 100 %.

In Frankreich arbeitet eine der überprüften Kontrollstellen jedes Jahr auf der Basis einer Risikoanalyse ein Labor untersuchungsprogramm aus, in dem Warnungen und Ergebnisse aus früheren Jahren berücksichtigt werden. Seit 2009 erstellt die Zertifizierungsstelle ein vorläufiges Untersuchungsprogramm, in dem die Mindestzahl der zu untersuchenden Proben sowie die Mindestanzahl der an den Proben durchzuführenden Untersuchungen genau angegeben werden.

Eine zweite in Frankreich überprüfte Kontrollstelle verfügt über eine Prüfstrategie, die im Kontrollplan beschrieben wird und die die Umstände festlegt, unter denen eine Untersuchung eingeleitet werden kann. Dazu zählen besondere Umstände, wie zum Beispiel Mischunternehmer (ökologisch/biologisch und konventionell) und das GVO-Risiko. Der zuständige Sachbearbeiter erarbeitet jährliche Empfehlungen für die Untersuchungen im ökologischen Landbau, die dazu dienen, die Art und Weise, wie die Anzahl und die Art der Untersuchungen definiert werden, zu verbessern. Die Entscheidung, eine Untersuchung durchzuführen, liegt weiterhin im Ermessen des Kontrolleurs. Die Zertifizierungsstelle gibt ein jährliches Budget für Untersuchungen vor, und jedem Kontrolleur/Prüfer wird in Abhängigkeit von der Beschaffenheit des Sektors ein eigenes Jahresbudget zugeordnet.

33. Um das System der Untersuchung auf Rückstände in den überprüften Mitgliedstaaten zu bewerten, kaufte der Hof eine Reihe von Produkten und veranlasste die Mitgliedstaaten, ihre normalen Untersuchungen auf nicht zugelassene Stoffe durchzuführen (weitere Angaben siehe Anhang II). Die Ergebnisse der Tests und die angewandten Methoden wurden danach von einem unabhängigen Sachverständigen bewertet. Der Hof stellte fest, dass eine Reihe von Kontrollstellen bei der Untersuchung auf Rückstände bewährten Verfahren folgte. Für andere Kontrollstellen besteht die Möglichkeit, diese einzusetzen:

a) Die Verfahren von überprüften Kontrollstellen in zwei der besuchten Mitgliedstaaten sind als Beispiele für bewährte Verfahren zu betrachten, denn sie stellen einen risikoorientierten jährlichen oder mehrjährigen Probeentnahmeplan für routinemäßige Laboruntersuchungen auf, obwohl die EU-Vorschriften zum ökologischen Landbau eine Probenahme nur im Verdachtsfall fordern (siehe Kasten 3). Fünf der überprüften Kontrollstellen haben jedoch keinen Plan zur Probenahme, in dem eine Mindestzahl von Analysen festgelegt wird oder der sich auf eine Risikoanalyse gründet.

b) Alle überprüften Kontrollstellen führen Probenahmen zur Überprüfung auf Pestizide und Düngemittel, d. h. einige der Stoffe, die nach den EU-Vorschriften in der ökologischen/biologischen Produktion nicht zugelassen sind, durch; eine Kontrollstelle führt jedoch keine Untersuchungen auf andere Stoffe, wie zum Beispiel auf Futtermittel- und Lebensmittelzusatzstoffe und Verarbeitungshilfsstoffe durch.

c) Analyseergebnisse bedürfen stets einer qualifizierten Auswertung [24]. Der Hof stellte fest, dass in den Verfahren von zwei überprüften Kontrollstellen keine ausreichenden Beschreibungen zur Interpretation der Untersuchungsergebnisse und keine Angaben darüber, welche Maßnahmen bei positiven Analyseergebnissen zu ergreifen sind, enthalten sind.

d) Die Art der entnommenen Proben (z. B. Lebensmittel, Blätter, Boden) und der Zeitplan müssen in Verbindung mit der Hypothese stehen, dass auf einer Stufe der Produktion oder Verarbeitung verbotene Stoffe verwendet wurden [25]. Die Untersuchung von Blättern oder Bodenproben liefert oft viel bessere Ergebnisse als die Untersuchung von Ernteerzeugnissen oder verarbeiteten Erzeugnissen (z. B. Marmelade). Die meisten Kontrollstellen, bei denen diese Fragestellung überprüft wurde, berücksichtigen, welche Art von Proben entnommen wurde, um die Analyse maximal auszunutzen. Eine der in Spanien überprüften Kontrollstellen beschränkt die Proben jedoch, wo immer dies möglich ist, auf Enderzeugnisse, was zulasten der Kontrolle der Produktionsverfahren geht.

34. Der Hof stellte fest, dass zwei von zehn Kontrollstellen, in denen diese Fragestellung untersucht wurde, keine ordnungsgemäßen Verfahren zur Entnahme und Untersuchung von Proben eingeführt hatten. In Spanien entnahmen die beiden überprüften Kontrollstellen jeweils nur eine Probe bei den Unternehmern. Das ist nicht vereinbar mit Artikel 11 Absätze 5 und 6 der Verordnung Nr. 882/2004 und schwächt außerdem die Position der Kontrollstelle, sollte der Unternehmer die Ergebnisse der Untersuchung in Frage stellen, da Untersuchungen von Gegenproben nicht möglich sind. Der Hof ist der Auffassung, dass die zuständigen Behörden ihre Zulassungs- und Überwachungsfunktion verbessern könnten, indem sie sicherstellen, dass EU-Vorschriften wie die vorstehend genannte von den Kontrollstellen eingehalten werden.

Verordnung (EG) Nr. 882/2004, Artikel 11 – Probenahme- und Analyseverfahren

"5. Die zuständigen Behörden legen angemessene Verfahren fest, um das Recht der Futtermittel- und Lebensmittelunternehmer, deren Produkte Gegenstand von Probenahme und Analyse sind, ein zusätzliches Sachverständigengutachten zu beantragen, zu gewährleisten, und zwar unbeschadet der Verpflichtung der zuständigen Behörde, im Notfall Sofortmaßnahmen zu treffen.

6. Insbesondere stellen sie sicher, dass Futtermittel- und Lebensmittelunternehmer eine ausreichende Zahl von Proben für ein zusätzliches Sachverständigengutachten erhalten können, es sei denn, dies ist nicht möglich, wie im Fall leicht verderblicher Produkte oder wenn nur eine sehr geringe Menge Substrat verfügbar ist."

BEI VERSTÖßEN, UNREGELMÄßIGKEITEN UND DIESBEZÜGLICHEN SANKTIONEN GIBT ES GROßE UNTERSCHIEDE ZWISCHEN DEN MITGLIEDSTAATEN, INNERHALB DER MITGLIEDSTAATEN UND SELBST INNERHALB DER KONTROLLSTELLEN

35. In einigen Mitgliedstaaten haben die zuständigen Behörden für Regelverletzungen und diesbezügliche Sanktionen keine detaillierte Kategorisierung vorgegeben (Deutschland, Frankreich und Vereinigtes Königreich). Infolgedessen gibt es in jeder Kontrollstelle innerhalb des Mitgliedstaats unterschiedliche Definitionen der Regelverletzungen und Unterschiede bei der Verhängung von Sanktionen. Das führt dazu, dass Unternehmer selbst innerhalb eines Mitgliedstaats für denselben Verstoß auf unterschiedliche Weise bestraft werden.

36. Verschiedene Kontrollstellen verhängen unterschiedliche Sanktionen für die gleiche Art der Regelverletzung, oder sie verhängen nicht die angemessene Sanktion (entsprechend ihrem Kontrollplan oder den Anweisungen der zuständigen Behörde) oder aber Sanktionen, die in ihrem Kontrollplan nicht vorgesehen sind (siehe Kasten 4).

37. Studien anerkannter Wissenschaftler haben ergeben, dass es zwischen den Kontrollstellen erhebliche Unterschiede bei den Kontrollergebnissen gibt [26]. Der Hof stellte fest, dass im Jahr 2009 in einem Mitgliedstaat eine Kontrollstelle keine Zertifikate entzogen und lediglich drei Aussetzungen beschlossen hat (das entspricht 0,38 Entziehungen oder Aussetzungen auf 1000 Unternehmer), wohingegen eine andere Kontrollstelle in einem anderen Mitgliedstaat im gleichen Jahr 5,26 Entziehungen oder Aussetzungen pro 1000 Unternehmer beschloss. Derart unterschiedliche Kontrollergebnisse könnten sinnvollerweise zunächst von den zuständigen Behörden und dann auf EU-Ebene von der Kommission im Rahmen ihrer Überwachungsfunktion kontrolliert und weiterverfolgt werden.

KASTEN 4

BEISPIELE FÜR UNTERSCHIEDLICHE SANKTIONEN

Die Nichterfüllung einer bestimmten Anforderung im Zusammenhang mit der Tierproduktion [27] führt in Italien zur "Entziehung des Prüfsiegels für ökologische Lebensmittel", bei einer Kontrollstelle in Frankreich würde dies zu einer "Verwarnung" führen, während eine andere Kontrollstelle in Frankreich "Maßnahmen zur Beseitigung der Mängel" fordern würde. Die Prüfer fanden Beispiele dafür, dass Unternehmer in Italien im Zusammenhang mit dieser Anforderung mit der "Entziehung des Prüfsiegels für ökologische Lebensmittel" sanktioniert wurden. Das bedeutet, dass sie ihre Erzeugnisse nicht mehr als ökologische/biologische Erzeugnisse verkaufen durften, während in Frankreich Unternehmer bei dem gleichen Verstoß auch weiterhin ihre Erzeugnisse als ökologisch/biologisch verkaufen konnten.

Eine der in Italien geprüften Kontrollstellen fügt ihren Kontrollberichten für Hersteller einen Abschnitt "Empfehlun gen und Maßnahmen zur Umsetzung der Verordnungen" bei, und zwar zusätzlich zu dem Abschnitt, in dem Beispiele für die Regelverletzungen aufgeführt werden. Die Prüfer stießen auf einen Fall, in dem ein Verstoß gegen Vorschriften in diesem Abschnitt aufgeführt wurde, statt diesen entsprechend der Verfahren einzustufen und zu sanktionieren.

BEIM INFORMATIONSAUSTAUSCH INNERHALB DER MITGLIEDSTAATEN, MIT DER KOMMISSION UND MIT ANDEREN MITGLIEDSTAATEN FESTGESTELLTE UNZULÄNGLICHKEITEN

38. Der Informationsfluss ist wesentlicher Bestandteil des Kontrollsystems. Ohne einen reibungslosen Informationsfluss besteht das Risiko, dass das Kontrollsystem nicht wirksam funktioniert. Im Nachfolgenden werden die Ergebnisse des Hofs zu zwei von ihm als besonders relevant betrachteten Ebenen dargelegt – den Informationsfluss zwischen dem Kontrollsystem für die ökologische/biologische Produktion und dem Kontrollsystem für die Agrarumweltzahlungen einerseits und den Informationsfluss von einem Mitgliedstaat zu anderen Mitgliedstaaten und zwischen Mitgliedstaaten und der Kommission andererseits.

DER INFORMATIONSFLUSS ZWISCHEN DEM KONTROLLSYSTEM FÜR DIE ÖKOLOGISCHE/BIOLOGISCHE PRODUKTION UND DEM KONTROLLSYSTEM FÜR AGRARUMWELTZAHLUNGEN MUSS VERBESSERT WERDEN

39. Im Rahmen der Entwicklung des ländlichen Raums, einer Säule der Gemeinsamen Agrarpolitik, werden einige ökologische Anbaumethoden mit Mitteln aus dem Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums gefördert. Gemäß Artikel 36 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1975/2006 [28] ist zwischen den Diensten und Organisationen, die an der Überprüfung der Förderkriterien für diese Unterstützung beteiligt sind, ein Informationsaustausch vorgesehen.

Verordnung (EG) Nr. 1975/2006, Artikel 36 – Berichterstattung über die Kontrollen an die Zahlstelle

"1. Werden die Kontrollen nicht von der Zahlstelle durchgeführt, so tragen die Mitgliedstaaten dafür Sorge, dass die Zahlstelle ausreichende Informationen über die anderweitig durchgeführten Kontrollen erhält. Die Zahlstelle legt fest, welche Informationen sie benötigt.

(...)".

40. In zwei überprüften Mitgliedstaaten war der Informationsfluss zwischen dem Kontrollsystem für die ökologische/biologische Produktion [29] und dem Fördersystem für die Entwicklung des ländlichen Raums [30] im Hinblick auf die Beihilfen für den ökologischen Landbau im Rahmen der Agrarumweltmaßnahmen unzureichend. In Frankreich werden die Kontrollergebnisse der Kontrollstellen nicht der für Agrarumweltbeihilfen zuständigen Zahlstelle gemeldet. Deshalb besteht die Gefahr, dass von einer Kontrollstelle aufgedeckte Regelverletzungen, welche die Voraussetzungen für den Erhalt von Agrarumweltzahlungen betreffen, nicht zu einer Kürzung oder zur Wiedereinziehung der Zahlung führen. Im Vereinigten Königreich wiederum gibt es keinen Informationsfluss in umgekehrter Richtung, und es besteht die Gefahr, dass Regelverletzungen im Bereich der ökologischen Anbaumethoden, die von der Zahlstelle bei ihren Überprüfungen entdeckt wurden, nicht zu Sanktionen seitens der Kontrollstelle führen. Auch die Kommission hat in diesem Bereich Schwachstellen festgestellt (siehe Ziffer 53).

DIE BERICHTERSTATTUNG DER MITGLIEDSTAATEN ENTSPRICHT NICHT IN VOLLEM UMFANG DEN VERORDNUNGEN

41. Die Mitgliedstaaten müssen verschiedene Berichtspflichten erfüllen:

- jährliche Berichte über die Umsetzung der mehrjährigen nationalen Kontrollpläne, einschließlich Informationen über durchgeführte Kontrollen und Überprüfungen, Nichteinhaltung von Vorschriften und Verhängung von Sanktionen (Artikel 44 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004);

Verordnung (EG) Nr. 882/2004, Artikel 44 – Jahresberichte

"3. Diese Berichte werden von den Mitgliedstaaten innerhalb von sechs Monaten nach Ende des Jahres, auf das sie sich beziehen, fertig gestellt und der Kommission übermittelt."

- Berichterstattung über Unregelmäßigkeiten und Verstöße, die den ökologischen/biologischen Status eines Produkts beeinträchtigen (Artikel 30 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 834/2007).

Verordnung (EG) Nr. 834/2007, Artikel 30 – Maßnahmen bei Verstößen und Unregelmäßigkeiten

"2. Die Informationen über Unregelmäßigkeiten oder Verstöße, die den ökologischen/biologischen Status eines Erzeugnisses beeinträchtigen, müssen umgehend zwischen den betroffenen Kontrollstellen, Kontrollbehörden, zuständigen Behörden und Mitgliedstaaten ausgetauscht und gegebenenfalls der Kommission mitgeteilt werden.

Die Ebene, auf der die Mitteilung erfolgt, ist von der Schwere und dem Umfang der Unregelmäßigkeit bzw. des Verstoßes abhängig.

(...)".

42. Die meisten Mitgliedstaaten legen der Kommission ihre Berichte über die Umsetzung der mehrjährigen Kontrollpläne wesentlich später als zur vorgeschriebenen Frist vor. Zu Beginn des Jahres 2011 hatten zwei Mitgliedstaaten ihre Berichte für 2009 noch immer nicht vorgelegt. In Bezug auf den Inhalt der Berichte sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, den Leitlinien der Kommission [31] zur Erstellung von Jahresberichten zu folgen und Mindestangaben über ermittelte Regelverletzungen, registrierte Unternehmer, Kontrollbesuche, untersuchte Proben und verhängte Sanktionen zu machen. In der Praxis jedoch sind die Informationen über das Kontrollsystem der ökologischen/biologischen Produktion in den Jahresberichten sehr beschränkt. Die meisten Mitgliedstaaten führten keine Analyse der ermittelten Regelverletzungen oder der grundlegenden Daten des ökologischen Sektors durch (siehe Abbildung 4).

ABBILDUNG 4

Zahl der Mitgliedstaaten, die im letzten verfügbaren Jahresbericht [9999] ANGABEN ZU FOLGENDEN PUNKTEN GEMACHT HABEN [8888]

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43. In seinem Sonderbericht Nr. 3/2005 zur Entwicklung des ländlichen Raums: Überprüfung der Agrarumweltausgaben ermittelte der Hof einige Schwachstellen hinsichtlich der Berichterstattung der Mitgliedstaaten über die ökologische Landwirtschaft [32]. Zum Zeitpunkt der 2005 durchgeführten Prüfung des Hofes waren die Mitgliedstaaten gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 2092/91 verpflichtet, einen spezifischen Bericht über die ökologische/biologische Produktion vorzulegen. Dieses Erfordernis wurde aber durch die Verordnung (EG) Nr. 882/2004 hinfällig, in deren Rahmen die ökologische/biologische Produktion in die allgemeine Berichterstattung über Futtermittel und amtliche Lebensmittelkontrollen einbezogen wurde. Tabelle 2 gibt einen Überblick über einige der Ergebnisse dieses Berichts zusammen mit der Bewertung der Situation im Jahr 2011 durch den Hof. Die jährliche Berichterstattung durch die Mitgliedstaaten ist aber auch vor dem Hintergrund der geänderten Berichterstattungsanforderungen nach wie vor unzureichend.

TABELLE 2

BEMERKUNGEN IM SONDERBERICHT NR. 3/2005 BEZÜGLICH DER BERICHTE DER MITGLIEDSTAATEN ÜBER DIE ÖKOLOGISCHE LANDWIRTSCHAFT MIT EINER BEWERTUNG DER DERZEITIGEN SITUATION (VOLLSTÄNDIGE TABELLE IN ANHANG III)

Ergebnisse aus dem SB Nr. 3/2005 | Bewertung der Situation im Jahr 2011 durch den Hof |

Jährliche Durchführungsberichte | |

Nicht alle Mitgliedstaaten übermitteln jährliche Berichte. | Die Mehrheit der Mitgliedstaaten übermittelt die Berichte über ihre Kontrollaktivitäten viel zu spät. |

Die jährlichen Berichte enthalten keine Schlussfolgerungen über das Funktionieren des Systems. | Die Informationen über das Kontrollsystem der ökologischen Landwirtschaft sind in den jährlichen Berichten noch immer sehr beschränkt. |

Die Kommission macht von den Berichten begrenzt Gebrauch. | Die Prüfung der jährlichen Berichte durch die Kommission und ihre Rückmeldung bestehen im Wesentlichen aus Hinweisen auf fehlende Angaben; eine Analyse der Berichte im Hinblick auf die Struktur und das Funktionieren des Kontrollsystems erfolgt jedoch nicht. |

Die Qualität ist nicht immer zufriedenstellend, und die Berichte enthalten Fehler und Ungereimtheiten. | Die Qualität der Berichte der Mitgliedstaaten ist noch immer unbefriedigend. |

Selbst wenn diese Berichte vollständig und genau wären, gäbe es keine Gewähr, dass die Kontrollen objektiv und wirksam durchgeführt wurden. | Der Kommission fehlen grundlegende Informationen über das Funktionieren des Kontrollsystems in den Mitgliedstaaten. |

44. Die geltende Verordnung verlangt, dass die Mitgliedstaaten den anderen Mitgliedstaaten und der Kommission umgehend eine Mitteilung über Unregelmäßigkeiten und Verstöße übermitteln, die den ökologischen/biologischen Status eines Erzeugnisses betreffen. Damit ein Mitgliedstaat Meldungen über Unregelmäßigkeiten und Verstöße, die ihren Ursprung vermutlich in einem anderen Mitgliedstaat haben, übermitteln kann, hat die Kommission das Informationssystem für ökologischen Landbau (OFIS) eingerichtet. Obwohl eine "umgehende" Übermittlung verlangt wird, schwankt der Zeitraum zwischen der Aufdeckung einer Unregelmäßigkeit oder eines Verstoßes und dem Datum, an dem dies durch das OFIS gemeldet wurde, je nach Fall erheblich und beträgt zwischen einem und sieben Monaten. Ein Grund für diese Unterschiede ist die Tatsache, dass die Mitgliedstaaten in der Praxis den Zeitpunkt, ab dem der Begriff "umgehend" gilt, unterschiedlich interpretieren. So ist beispielsweise bei der Entdeckung von nicht zugelassenen Stoffen nicht klar, ob die Mitteilung i) nach den ersten Laborergebnissen oder ii) nach den zweiten Laborergebnissen, die die ersten bestätigen, zu erfolgen hat.

45. Nachdem eine Mitteilung im OFIS gemacht worden ist, verlangt die Kommission, dass das gemeldete Land die möglichen Gründe für die Unregelmäßigkeit untersucht und innerhalb von 30 Tagen eine Antwort über das OFIS versendet [33]. Die Antworten der Mitgliedstaaten auf Mitteilungen erfolgen nicht zeitgerecht. Am 20. Januar 2011 waren noch 38 Mitteilungen unbeantwortet. Bei 36 dieser Mitteilungen wurde die Frist zur Beantwortung nicht eingehalten. In den Jahren 2009 und 2010 gingen insgesamt 100 Meldungen über Unregelmäßigkeiten in der EU über das OFIS ein. In den Fällen, in denen der gemeldete Mitgliedstaat eine Antwort gegeben hatte, betrug die durchschnittliche Zeit zwischen der Meldung und der Antwort 106 Tage.

SCHWIERIGKEITEN BEI DER SICHERSTELLUNG DER RÜCKVERFOLGBARKEIT VON ERZEUGNISSEN

46. Gemäß Artikel 27 Absatz 13 der Verordnung (EG) Nr. 834/2007 müssen die Mitgliedstaaten die Rückverfolgbarkeit von ökologischen/biologischen Erzeugnissen sicherstellen. Die Kommission bezeichnet die Rückverfolgbarkeit als wichtigen Bestandteil des Verbrauchervertrauens [34], das die Kontrolle erlaubt, dass Unternehmer auf allen Stufen der Produktion, der Aufbereitung und des Vertriebs die EU-Vorschriften für die ökologische/biologische Produktion anwenden. Sie erlaubt, wenn eine Nichteinhaltung entdeckt wurde, die Verfolgung bis zum Ursprung und die Eingrenzung des Problems, sodass das betroffene Erzeugnis nicht zum Verbraucher gelangt (siehe Kästen 5 und 6).

Verordnung (EG) Nr. 834/2007, Artikel 27 – Kontrollsystem

"13. Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass das eingerichtete Kontrollsystem im Einklang mit Artikel 18 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 für jedes Erzeugnis die Rückverfolgbarkeit auf allen Stufen der Produktion, der Aufbereitung und des Vertriebs erlaubt, um insbesondere den Verbrauchern die Gewähr dafür zu bieten, dass die ökologischen/biologischen Erzeugnisse in Übereinstimmung mit den Anforderungen der vorliegenden Verordnung hergestellt worden sind."

47. In allen überprüften Mitgliedstaaten führten die Kontrollstellen Überprüfungen zur Identifikation der Lieferanten und der Verbraucher durch, um die Pflichten des Unternehmers in Bezug auf die Buchführung zu überprüfen [35]. Überwachungskontrollen werden auch von den zuständigen Behörden in den Mitgliedstaaten durchgeführt. Einige zuständige Behörden führen selbst auf der Stufe des Enderzeugnisses Rückverfolgbarkeitsüberprüfungen durch (Spanien, Frankreich, Italien), wohingegen in anderen Mitgliedstaaten die zuständigen Behörden die Überprüfung der vorgeschriebenen Dokumentation zur Rückverfolgbarkeit in ihre Überwachungstätigkeiten auf der Ebene der Kontrollstellen einbeziehen (Deutschland, Italien).

KASTEN 5

BEWÄHRTE VERFAHREN: ONLINE-DATENBANK FÜR BESSERE RÜCKVERFOLGBARKEIT

In Italien haben verschiedene Kontrollstellen eine Online-Datenbank entwickelt, mit der Verbraucher und Unternehmen, die ökologische/biologische Erzeugnisse bei von ihnen zertifizierten Unternehmern erwerben, die Echtheit der Transaktionsdokumente des Unternehmers oder der Konformitätsbescheinigung überprüfen können. Der Hof betrachtet solche Verfahren unter dem Aspekt der Transparenz und der Rückverfolgbarkeit als bewährte Verfahren.

KASTEN 6

FESTSTELLUNG BEI DURCHFÜHRUNG DER RÜCKVERFOLGBARKEITSTESTS

Durch die Rückverfolgbarkeitstests des Hofes wurde eine betrügerische transaktionsbezogene Bescheinigung entdeckt. Der Hof kaufte Bio-Mehl, und die nachfolgenden Kontrollen ergaben, dass die Bescheinigungen falsch waren; deshalb konnte der ökologische/biologische Status des Erzeugnisses nicht bestätigt werden. Dieser Fall steht im Zusammenhang mit einer von den zuständigen nationalen Behörden durchgeführten breit angelegten Untersuchung über mutmaßlichen Betrug, die Ende 2011 öffentlich gemacht wurde.

48. Trotz der Kontrollsysteme, die in den Mitgliedstaaten vorhanden sind, in denen die Anforderungen an die Rückverfolgbarkeit überprüft wurden, ergaben Rückverfolgbarkeitstests, die der Hof (weitere Angaben siehe Anhang I) für 85 Erzeugnisse unterschiedlichen Ursprungs und unterschiedlicher Zusammensetzung durchgeführt hat, dass eine Rückverfolgbarkeit bis zur Ebene der Hersteller nicht für alle Erzeugnisse gewährleistet ist. Innerhalb des anfänglichen Zeitrahmens für den Test (drei Monate) [36] konnten 40 % der Erzeugnisse nicht bis zur Ebene des Herstellers zurückverfolgt werden, und die geforderten Informationen (Identifizierung der Unternehmer bis zum Hersteller und Konformitätsbescheinigung für jedes identifizierte Unternehmen) waren nur für 48 % der Erzeugnisse lückenlos. Unter Berücksichtigung zusätzlicher Informationen aus einigen Mitgliedstaaten nach Ende der Tests, d. h. innerhalb eines Zeitrahmens von sechs Monaten, konnten noch immer 32 % der Erzeugnisse nicht bis zum Hersteller zurückverfolgt werden, und nur für 56 % der Erzeugnisse war die vorgelegte Dokumentation vollständig (siehe auch Abbildung 5 mit einer Zusammenfassung der Ergebnisse, aufgeschlüsselt nach dem Ursprung des Erzeugnisses). Eine wesentliche Erklärung für diese Situation ist, dass die Mitgliedstaaten gegenüber Unternehmern, die sich außerhalb ihres Hoheitsgebiets befinden, über keinerlei Befugnisse verfügen, falls Erzeugnisse oder Zutaten für Erzeugnisse die Grenzen innerhalb und außerhalb der EU überschreiten.

ABBILDUNG 5

ZUSAMMENFASSUNG DER ERGEBNISSE DER RÜCKVERFOLGBARKEITSTESTS DES HOFES (ERZEUGNISSE, FÜR WELCHE DIE ERBETENEN ANGABEN VOLLSTÄNDIG WAREN) [7777]

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49. Ferner zeigten die Rückverfolgbarkeitstests eine Reihe von Faktoren auf, die die Zuverlässigkeit des Kontrollsystems beeinträchtigen, wie zum Beispiel fehlender eindeutiger Hinweis auf Hersteller oder Erzeugergemeinschaften auf Gruppenzertifikaten, Gruppenzertifizierungen für Nicht-Entwicklungsländer oder das Vorhandensein von Dokumenten, die der Konformitätsbescheinigung ähnlich aber nicht gleichwertig sind [37].

BILD 3 – BEISPIEL EINES FACHGESCHÄFTS FÜR ÖKOLOGISCHE/BIOLOGISCHE ERZEUGNISSE IN ENGLAND

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© Europäische Union.

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

DIE MAßNAHMEN DER KOMMISSION, MIT DENEN DAS ORDNUNGSGEMÄßE FUNKTIONIEREN DER KONTROLLSYSTEME IN DEN MITGLIEDSTAATEN SICHERGESTELLT WERDEN SOLL, SIND UNZUREICHEND

50. Artikel 45 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 legt fest, dass die Kommission die amtlichen Kontrollen der Mitgliedstaaten überprüft. Die Kommission ist allgemein verantwortlich für die Überwachung und Koordination des Kontrollsystems für die ökologische/biologische Produktion, und sie muss sicherstellen, dass die Mitgliedstaaten ihre Aufgaben erfüllen. Eine erste Voraussetzung für die Durchsetzung eines Kontrollsystems ist der Zugang zu Informationen über das Funktionieren des Systems. Eine zweite Voraussetzung ist das Vorhandensein angemessener Zwangsmaßnahmen, die auf die Mitgliedstaaten angewendet werden können.

51. Wie bereits in den Ziffern 41 bis 45 erwähnt, berichten die Mitgliedstaaten nur in beschränktem Maße an die Kommission, oft unvollständig und mit großer Verzögerung. Deshalb liegen der Kommission nicht alle grundlegenden Daten vor, die notwendig wären, um ihre eigene Überwachung zu verbessern, die Öffentlichkeit zu informieren oder parlamentarische Anfragen zu beantworten und eine verlässliche Grundlage für den politischen Entscheidungsfindungsprozess zu gewährleisten. Im Hinblick auf die mehrjährigen nationalen Kontrollpläne und die damit verbundenen jährlichen Berichte haben die Kommissionsdienststellen keine Schritte unternommen, um die jährlichen Berichte aus den Mitgliedstaaten pünktlich zu erhalten. Nach Eingang der Berichte prüft die DG AGRI die Berichte, ermittelt fehlende Angaben, analysiert die Berichte und bringt gegebenenfalls Bemerkungen zum Inhalt der vorgelegten Informationen vor.

52. Seit 2001 hat die Kommission keine Prüfungen in den Mitgliedstaaten [38] mehr durchgeführt, um festzustellen, ob die amtlichen Kontrollen bezüglich der ökologischen/biologischen Produktion im Einklang mit den EU-Vorschriften erfolgen. Nach Auskunft der Kommission ist die Organisation der betreffenden Arbeiten zwischen der GD AGRI und der GD SANCO weiterhin Gegenstand von Diskussionen, und ab 2012 sollte der ökologische Landbau fester Bestandteil des jährlichen Kontrollprogramms der LVA [39] sein. Die Prioritätensetzung des LVA-Prüfprogramms ist jedoch risikobasiert, wobei die "Lebensmittelsicherheit" weiterhin als wichtigster Risikofaktor betrachtet wird. Zum Zeitpunkt der Prüfung waren Fragen des ökologischen Landbaus noch nicht im jährlichen Kontrollprogramm enthalten.

53. Die Kommission (GD AGRI) führt im Zusammenhang mit der Prüfung der Ausgaben für die Entwicklung des ländlichen Raums Prüfbesuche in den Mitgliedstaaten durch. Eine Überprüfung der entsprechenden Prüfberichte [40] zeigt jedoch, dass die dabei erlangten Informationen keinen Vergleich zwischen den Mitgliedstaaten ermöglichen.

54. Bei Nichtanwendung der für die ökologische/biologische Produktion geltenden EU-Vorschriften hat die Kommission allgemein die Möglichkeit, den Mitgliedstaaten Mahnschreiben zwecks beabsichtigter Einleitung eines Verstoßverfahrens zu übermitteln oder ein Verstoßverfahren einzuleiten. Die Vorschriften für die ökologische/biologische Produktion sehen jedoch keine besonderen Zwangsmaßnahmen vor, die die Kommission ergreifen könnte, wenn ein Mitgliedstaat seine Aufgaben nicht erfüllt. Die Kommission richtete sechs Mitteilungen über beabsichtigte Verstoßverfahren an vier Mitgliedstaaten [41]. Dieses Verfahren ist allerdings sehr schwerfällig und zeitaufwendig.

DURCHFÜHRUNG DER KONTROLLVERFAHREN FÜR DIE EINFUHR VON ERZEUGNISSEN

BEI DER VERWALTUNG DES VERZEICHNISSES GLEICHWERTIGER DRITTLÄNDER FESTGESTELLTE SCHWACHSTELLEN

55. Gemäß Artikel 33 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 834/2007 kann die Kommission Drittländer anerkennen, deren Produktionssystem den Grundsätzen und Produktionsvorschriften, die in der Verordnung (EG) Nr. 834/2007 geregelt sind, genügt und deren Kontrollmaßnahmen von gleichwertiger Wirksamkeit sind wie diejenigen, die durch diese Verordnung geregelt sind, und sie kann diese Länder in ein Verzeichnis aufnehmen. Die derzeit als gleichwertig anerkannten Länder sind Argentinien, Australien, Kanada, Costa Rica, Indien, Israel, Japan, Schweiz, Neuseeland und Tunesien sowie mit Wirkung vom 1. Juni 2012 die Vereinigten Staaten. Die in diesen Drittländern als ökologische/biologische Erzeugnisse zertifizierten Erzeugnisse werden daher in der EU als ökologische/biologische Erzeugnisse anerkannt.

56. Die Kommission trägt die Gesamtverantwortung für das Führen dieses Verzeichnisses, doch wird ein Teil dieser Verantwortung auch von den Mitgliedstaaten getragen, die die Kommission bei der Anerkennung und Überwachung unterstützen. Die ordnungsgemäße Verwaltung des Verzeichnisses sollte die angemessene Durchsetzung klarer Verfahren für die Aufnahme von Drittländern im Einklang mit dem Ziel und der Tragweite der EU-Verordnung sowie eine ausreichende Gewähr dafür umfassen, dass einmal als gleichwertig anerkannte Drittländer weiterhin die Anforderungen erfüllen.

DIE KAPAZITÄT DER KOMMISSION BEI DER BEARBEITUNG VON ANTRÄGEN ZUR AUFNAHME IN DAS VERZEICHNIS VON GLEICHWERTIGEN DRITTLÄNDERN REICHT NICHT AUS

57. Wenn die Kommission Anträge auf Anerkennung prüft, muss sie Zugang zu den Informationen [42] aus dem Drittland haben und kann beschließen, die Produktionsvorschriften und Kontrollmaßnahmen des betreffenden Drittlands vor Ort zu untersuchen.

58. In der Praxis bewertet die Kommission die Gleichwertigkeit antragstellender Länder generell entsprechend den Vorschriften der Verordnung. Die Kommission verwendet eine standardisierte "Vergleichstabelle", um die Überprüfungen im Hinblick auf die Bewertung der Gleichwertigkeit der Produktionsvorschriften und der Effizienz der Kontrollsysteme in Drittländern zu dokumentieren. Außerdem hat sie – außer im Falle von Argentinien, Australien, Neuseeland und der Schweiz (siehe Tabelle 4) – vor Aufnahme eines Landes in das Verzeichnis mindestens einen Besuch im antragstellenden Land durchgeführt. Seit 2010 verwendet die Kommission standardisierte Checklisten für die Besuche in Drittländern.

59. Die Zahl der Drittländer, die eine Aufnahme in das Verzeichnis der gleichwertigen Drittländer beantragen, steigt. Zwischen 2000 und 2011 gingen 25 Anträge ein, von denen die Kommission nur acht prüfen konnte. Außerdem haben mehrere der bereits in das Verzeichnis aufgenommenen Länder eine Ausweitung des Geltungsbereichs der Gleichwertigkeit beantragt. Die umfassenden und wachsenden Aufgaben, die die Kommission in einer Situation begrenzter Ressourcen bewältigen muss, haben zu sehr langen Verzögerungen bei der Bearbeitung einzelner Anträge geführt (Boliviens Antrag ging z. B. 2006 ein, der erste Antrag Chiles ging 2000 ein, 2009 folgten zusätzliche Informationen, doch hat die Kommission die Prüfung der vorliegenden Informationen noch nicht abgeschlossen).

DIE KOMMISSIONSVERFAHREN, MIT DENEN SICHERGESTELLT WERDEN SOLL, DASS ALS GLEICHWERTIG ANERKANNTE DRITTLÄNDER WEITERHIN DIE ANFORDERUNGEN ERFÜLLEN, SIND UNZUREICHEND

60. Als gleichwertig anerkannte Drittländer sind verpflichtet, der Kommission jährlich einen Bericht über die im abgelaufenen Jahr durchgeführten Kontrollaktivitäten zu übermitteln [43]. In der Verordnung ist vorgesehen, dass die Mitgliedstaaten die Kommission bei der Bewertung der jährlichen Berichte unterstützen [44]. Die Kommission hat, mit Unterstützung durch die berichterstattenden Mitgliedstaaten, eine angemessene Überwachung der anerkannten Drittländer sicherzustellen. Über die Art der Überwachung ist auf der Grundlage einer Bewertung des Risikos des Eintretens von Unregelmäßigkeiten oder Verstößen gegen die EU-Verordnung zu entscheiden [45]. Die Kommission verfügt jedoch nicht über detaillierte Verfahren zum Führen und zur Überprüfung des Verzeichnisses gleichwertiger Drittländer, und formale Verfahren für eine Risikobewertung von Drittländern gibt es bislang nicht.

61. Die von der Kommission durchgeführte Analyse der jährlichen Berichte ist nicht standardisiert (es werden z. B. keine Checklisten oder standardisierten Berichtsformulare verwendet), und die Analyse zieht keine spezifischen Maßnahmen nach sich (z. B. ein Schreiben der Kommission). In einigen Fällen (z. B. Bericht zu Israel 2008/2009, Argentinien) wurden keine Nachweise darüber erbracht, dass die Kommission den Bericht überprüft hat (z. B. gibt es keine handschriftlichen Vermerke oder anderen Unterlagen). Häufig konnten auch keine Nachweise dafür gefunden werden, dass die benannten berichterstattenden Mitgliedstaaten die Kommission bei der Gewährleistung einer von der Verordnung geforderten angemessenen Überwachung unterstützt haben (z. B. durch Feedback zu den jährlichen Berichten). Die Kommission hat für die berichterstattenden Mitgliedstaaten keine Leitlinien über den erwarteten Inhalt ihrer Berichte erstellt.

62. Der Hof analysierte eine Stichprobe von jährlichen Berichten aus Drittländern, die derzeit als gleichwertig anerkannt sind. Diese jährlichen Berichte sind unvollständig, denn sie enthalten keine Informationen über Überwachungsaktivitäten, über die Zahl und die Art der von den Kontrollstellen durchgeführten Kontrollen und über die Zahl der Laboruntersuchungen und deren Ergebnisse. In zwei Fällen enthalten sie keine Erläuterungen zu Korrekturmaßnahmen, die aufgrund von während des Berichtszeitraums ermittelten Unregelmäßigkeiten getroffen wurden und zu denen ein Informationsaustausch mit der Kommission stattgefunden hat (siehe Tabelle 3). Die Kommission hat den Drittländern erst vor Kurzem (2011) Leitlinien zum Inhalt von jährlichen Berichten übermittelt.

TABELLE 3

ERGEBNISSE DER VOM HOF VORGENOMMENEN ANALYSE DES INHALTS DES ZUM ZEITPUNKT DER PRÜFUNG VERFÜGBAREN LETZTEN JAHRESBERICHTS

Gegenstand | Argen- tinien | Israel | Indien | Neusee- land | Tunesien [5555] | Costa Rica |

Überwachungs- und Kontrollaktivitäten der im Drittland zuständigen Behörde | ja | nein | ja | ja | n. z. | ja |

Korrekturmaßnahmen der im Drittland zuständigen Behörde | ja | nein | ja | ja | n. z. | nein |

Zahl der Kontrollstellen im Drittland | ja | ja | ja | ja | n. z. | ja |

Zahl und Art der von den Kontrollstellen durchgeführten Kontrollen | nein | nein | nein | nein | n. z. | nein |

Zahl der durchgeführten Laboruntersuchungen und deren Ergebnisse | nein | ja | nein | nein | n. z. | ja |

63. Da die Dienststellen der Kommission keine internen Verfahren dafür festgelegt haben, wie die Überwachung der anerkannten Drittländer erfolgen soll, ist unklar, wann bei den Drittländern, nachdem sie in das Verzeichnis aufgenommen wurden, Vor-Ort-Besuche der Kommission stattfinden sollen. Der Hof stellt in diesem Zusammenhang fest, dass in den Drittländern keine regelmäßigen Vor-Ort-Besuche stattfanden (der letzte Besuch Israels fand z. B. 1999 statt, Costa Rica wurde zuletzt im Jahr 2000 besucht) (siehe Tabelle 4).

64. Da die in den Jahresberichten der gleichwertigen Drittländer enthaltenen Informationen dürftig sind und die Kommission bei den gleichwertigen Drittländern keine regelmäßigen Vor-Ort-Besuche durchführt, kann die Kommission nicht sicherstellen, dass Produktionsstandards und Wirksamkeit der Kontrollsysteme in den verzeichneten Drittländern gleichwertig bleiben.

TABELLE 4

EINZELHEITEN ZU DEN VOR-ORT-BESUCHEN DER KOMMISSION IN DRITTLÄNDERN

Als gleichwertig anerkannte Drittländer | Datum der Aufnahme in das Verzeichnis | Vor-Ort-Besuche (Jahr), die vor der Aufnahme des Drittlandes in das Verzeichnis der gleichwertigen Drittländer stattfanden | Vor-Ort-Besuche (Jahr), die nach der Aufnahme des Drittlandes in das Verzeichnis der gleichwertigen Drittländer stattfanden [4444] |

Argentinien | 1996 | - | 1999 und 2000 |

Australien | 1996 | - | 1999 |

Kanada | 2011 | 2010 | - |

Costa Rica | 2003 | 2000 | - |

Indien | 2006 | 2004 | - |

Israel | 1996 | 1994 | 1999 |

Japan | 2010 | 2001 und 2009 | - |

Neuseeland | 2002 | - | 2003 |

Schweiz | 1996 | - | 2001 |

Tunesien | 2009 | 2008 | - |

BEI DER VERWALTUNG DES SYSTEMS DER EINFUHRGENEHMIGUNGEN FESTGESTELLTE SCHWACHSTELLEN

65. Ökologische/biologische Erzeugnisse, die außerhalb der EU produziert werden, können im Rahmen des Systems der Einfuhrgenehmigungen eingeführt werden. Die Einfuhrgenehmigungen werden von der zuständigen Behörde jedes einzelnen Mitgliedstaats für einen bestimmten Zeitraum erteilt, sie sind höchstens ein Jahr [46] lang für einen bestimmten Importeur und für genau definierte Erzeugnisse gültig und können entzogen werden, wenn die Anforderungen gemäß Artikel 33 Absatz 1 Buchstabe a und b der Verordnung (EG) Nr. 834/2007 nicht mehr erfüllt werden.

Verordnung (EG) Nr. 834/2007, Artikel 33 – Einfuhr von Erzeugnissen mit gleichwertigen Garantien

"1. Ein aus einem Drittland eingeführtes Erzeugnis darf auch in der Gemeinschaft als ökologisches/biologisches Erzeugnis in Verkehr gebracht werden, sofern

a) das Erzeugnis nach Produktionsvorschriften produziert wurde, die den Vorschriften der Titel III und IV gleichwertig sind;

b) die Unternehmer Kontrollmaßnahmen unterworfen sind, die in der Wirksamkeit denjenigen des Titels V gleichwertig sind und die fortlaufend und effektiv angewandt worden sind;

(...)".

66. Die Kommission hat eine Überwachungsfunktion und kann einen Mitgliedstaat, der eine Genehmigung erteilt hat, verpflichten, diese zu entziehen, wenn sie der Auffassung ist, dass jene Anforderungen nicht erfüllt sind (siehe Kasten 8).

67. Von den 27 Mitgliedstaaten der EU werden jährlich etwa 4000 Einfuhrgenehmigungen erteilt. Es ist ausgesprochen schwierig, bei der Erteilung von Einfuhrgenehmigungen ein harmonisiertes Vorgehen bei den zuständigen Behörden der 27 Mitgliedstaaten sicherzustellen. Aufgrund dieser Schwierigkeiten soll das System der Einfuhrgenehmigungen bis Ende Juni 2015 auslaufen. Die Prüfbesuche des Hofs in Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit dieser Prüfung haben Schwachstellen sowohl auf der Ebene der von den zuständigen Behörden ausgeführten Kontrollen als auch auf Kommissionsebene gezeigt.

UNZUREICHENDE KONTROLLEN DER MITGLIEDSTAATEN BEI DER ERTEILUNG VON EINFUHRGENEHMIGUNGEN

68. Jede Sendung ökologischer/biologischer Erzeugnisse, die im Rahmen dieser Regelung eingeführt wird, sollte von einer Kontrollbescheinigung begleitet sein. Diese Kontrollbescheinigung sollte von einer Kontrollstelle in dem Drittland ausgestellt werden. Die Kontrollstelle muss von der zuständigen Behörde des Mitgliedstaats, die die Einfuhrgenehmigungen erteilt, anerkannt sein. Wenn sie eine Einfuhrgenehmigung erteilt, muss die die Genehmigung erteilende zuständige Behörde des Mitgliedstaats daher die Kontrollstelle, die vom die Einfuhrgenehmigung beantragenden Importeur vorgeschlagen wird, als für die Erteilung von Kontrollbescheinigungen zuständig anerkennen. Aus den EU-Verordnungen geht allerdings nicht hervor, auf welcher Grundlage diese Anerkennung zu erfolgen hat.

69. In der Praxis stützen die meisten zuständigen Behörden ihre Entscheidung darüber, dass eine Kontrollstelle in einem Drittland als für die Erteilung von Kontrollbescheinigungen zuständige Stelle anerkannt wird, auf die Überprüfung, ob die betroffene Kontrollstelle akkreditiert ist. Die zuständigen Behörden in den Mitgliedstaaten überprüfen jedoch nicht aktiv, ob die Kontrollstellen, die mit der Ausstellung von Kontrollbescheinigungen beauftragt sind, ihre Akkreditierung aktualisieren und ob die Tragweite der erfolgten Akkreditierung zur Gewährleistung der Gleichwertigkeit mit den EU-Standards genügt.

70. Der Hof stellte fest, dass einige Mitgliedstaaten (Irland, Spanien, Italien) zusätzliche Kontrollen durchführen und von den eine Einfuhrgenehmigung beantragenden Importeuren fordern, Kontrollberichte von den betroffenen Kontrollstellen in den Drittländern vorzulegen, um diese dahingehend zu überprüfen, ob die Kontrollverfahren mit den in den EU-Vorschriften geforderten gleichwertig sind. Alle Kontrollen der Mitgliedstaaten gründen sich allein auf eine Überprüfung der Unterlagen, keiner der besuchten Mitgliedstaaten führte Vor-Ort-Kontrollen durch.

71. Nachdem eine Einfuhrgenehmigung erteilt ist, vertrauen die betroffenen Unternehmer in der EU auf die Kontrollbescheinigung, die jede Sendung eingeführter Erzeugnisse begleitet und aus der hervorgeht (in Feld 15 der genannten Bescheinigung und gemäß Artikel 13 Absatz 4 der Verordnung (EG) Nr. 1235/2008), dass im Drittland gleichwertige Produktionsvorschriften und gleichwertige Kontrollmaßnahmen angewandt wurden.

Verordnung (EG) Nr. 1235/2008, Artikel 13 – Kontrollbescheinigung

"4. Die Behörde oder Stelle, die die Kontrollbescheinigung ausstellt, stellt die Kontrollbescheinigung erst dann aus und versieht sie mit einem Sichtvermerk in Feld 15, wenn sie

a) eine Dokumentenprüfung auf der Grundlage aller einschlägigen Kontrollunterlagen, einschließlich und insbesondere des Produktionsplans für die betreffenden Erzeugnisse, aller Beförderungspapiere und Handelspapiere vorgenommen hat und

b) entweder eine Warenkontrolle der Sendung vorgenommen oder eine ausdrückliche Erklärung des Ausführers erhalten hat, aus der hervorgeht, dass die betreffende Sendung gemäß Artikel 33 der Verordnung (EG) Nr. 834/2007 erzeugt und/oder aufbereitet worden ist; sie hat eine risikoorientierte Überprüfung der Glaubwürdigkeit dieser Erklärung durchzuführen.

Außerdem gibt sie jeder ausgestellten Bescheinigung eine laufende Nummer und führt in chronologischer Reihenfolge über die erteilten Bescheinigungen Buch."

72. Insbesondere bei dem Sichtvermerk in Feld 15 dieser Bescheinigung handelt es sich um Eigenangaben der Kontrollstelle, die im Drittland die Kontrollbescheinigung ausstellt. Die zuständigen Behörden in den Mitgliedstaaten führen keinerlei Kontrollen zur Bewertung der Zuverlässigkeit dieser Angaben durch. Hier wird deutlich, warum die Überprüfungen der Kompetenz der diese Bescheinigung ausstellenden Kontrollstellen durch die zuständigen Behörden in den Mitgliedstaaten, welche die Genehmigung erteilen, vor der Erteilung der Einfuhrgenehmigung von größter Bedeutung sind.

DIE KOMMISSION HAT KEINEN ZUGANG ZU HINLÄNGLICH ZUVERLÄSSIGEN DATEN, UM BEWERTEN ZU KÖNNEN, OB EINFUHRGENEHMIGUNGEN, DIE VON MITGLIEDSTAATEN ERTEILT WURDEN, DEN ANFORDERUNGEN DER VERORDNUNG GENÜGEN

73. Die Leitlinien der Kommission zum Inhalt der Jahresberichte, die die Mitgliedstaaten der Kommission übermitteln, sehen nicht vor, dass diese Berichte Informationen über von Mitgliedstaaten erteilte Einfuhrgenehmigungen enthalten müssen.

74. Gemäß Artikel 19 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1235/2008 ermöglicht das OFIS die Übermittlung von Informationen über Einfuhrgenehmigungen zwischen Mitgliedstaaten und der Kommission. Die Ergebnisse aufgrund der Prüfbesuche in Mitgliedstaaten, die im Zusammenhang mit dieser Prüfung durchgeführt wurden, zeigen, dass die im OFIS von den Mitgliedstaaten übermittelten Informationen über Einfuhrgenehmigungen in einigen Fällen nicht zuverlässig und vollständig sind (siehe Kasten 7).

Verordnung (EG) Nr. 1235/2008, Artikel 19 – Übergangsbestimmungen für die gleichwertige Einfuhr von Erzeugnissen, die ihren Ursprung nicht in einem im Verzeichnis aufgeführten Drittland haben

"2. Jeder Mitgliedstaat unterrichtet die anderen Mitgliedstaaten und die Kommission über jede gemäß diesem Artikel erteilte Genehmigung, wobei auch Informationen über die betreffenden Produktionsvorschriften und Kontrollvorkehrungen übermittelt werden."

75. Eine Überprüfung der Protokolle des SCOF (für die Jahre 2010 und 2011) hat ergeben, dass dieser Ausschuss seine Funktion im Hinblick auf den Austausch von Informationen über das Funktionieren des Systems der Einfuhrgenehmigungen nicht in angemessener Weise ausübt.

KASTEN 7

INFORMATIONEN ÜBER EINFUHRGENEHMIGUNGEN IM OFIS SIND NICHT ZUVERLÄSSIG

Die Prüfung hat gezeigt, dass von den 26 im Jahr 2009 in Deutschland entzogenen Einfuhrgenehmigungen nur elf ordnungsgemäß im OFIS auftauchten. Elf waren statt des Vermerks "entzogen" mit dem Vermerk "ausgelaufen" gekennzeichnet, und vier erschienen gar nicht im OFIS.

2009 setzte Deutschland acht Einfuhrgenehmigungen zeitweise aus, weil in bestimmten Sendungen Pestizidrückstände nachgewiesen wurden. Die Möglichkeit, eine Einfuhrgenehmigung auszusetzen, ist in der geltenden EU-Verordnung aber nicht vorgesehen. Da der Status "ausgesetzt" im OFIS nicht vorhanden ist, waren vier der Genehmi gungen als "ausgelaufen" gekennzeichnet und eine als "entzogen". Drei der Einfuhrgenehmigungen waren überhaupt nicht im OFIS eingegeben.

Eine Einfuhrgenehmigung aus Italien für das Jahr 2009 war fälschlicherweise als "entzogen" gekennzeichnet, obwohl sie weiterhin gültig war.

76. Seit 2001 hat die Kommission keine Prüfungen in Mitgliedstaaten durchgeführt, um zu kontrollieren, dass diese nur dann Einfuhrgenehmigungen erteilen, wenn die Bestimmungen der Verordnung erfüllt sind. Da in den vergangenen zehn Jahren keinerlei Vor-Ort-Besuche in den Mitgliedstaaten stattfanden, verfügt die Kommission nicht über aktuelle Informationen, anhand deren sie beurteilen kann, ob Einfuhrgenehmigungen erteilt werden können bzw. müssen.

77. Wenn Untersuchungen ergeben, dass in den Drittländern keine gleichwertigen Produktionsvorschriften und keine gleichwertigen Kontrollmaßnahmen angewandt werden [47], kann die Kommission den betreffenden Mitgliedstaat auffordern, seine Einfuhrgenehmigung zurückzuziehen [48]. Die Kommission hat dieses Verfahren in den fast 20 Jahren seit Einführung dieser Einfuhrregelung bislang nie angewandt. In einem Fall hat die Kommission jedoch den Mitgliedstaaten empfohlen (sie aber nicht aufgefordert), die Einfuhrgenehmigungen für ein bestimmtes Erzeugnis zu entziehen. Nicht alle Mitgliedstaaten sind dieser Empfehlung gefolgt (siehe Kasten 8).

KASTEN 8

EIN EINFUHRERZEUGNIS AUS EINEM DRITTLAND

Im Oktober und November 2009 richtete die Kommission über den SCOF zwei Mitteilungen an die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten, nachdem in einem bestimmten Erzeugnis, das aus einem Drittland eingeführt wird, vermehrt nicht zugelassene Stoffe entdeckt wurden. In diesen Mitteilungen empfahl die Kommission, die Einfuhrgenehmigungen für dieses Erzeugnis aus dem betroffenen Drittland zurückzuziehen. Die meisten Mitgliedstaaten folgten der Empfehlung und entzogen die betreffende Einfuhrgenehmigung. Der Hof ermittelte drei Mitgliedstaaten, die ihr nicht folgten. Am 1. März 2010 richtete die Kommission eine Mitteilung an Vertreter des SCOF, mit der sie für die betroffenen Erzeugnisse neue Genehmigungen zuließ. Einige Mitgliedstaaten hatten zu diesem Zeitpunkt bereits damit begonnen, für die gleichen Erzeugnisse neue Einfuhrgenehmigungen zu erteilen.

GEMEINSAME EINFUHRVORSCHRIFTEN – UNVOLLSTÄNDIGE KONTROLLEN DER IMPORTEURE DURCH DIE KONTROLLSTELLEN

78. Bei Einfuhrerzeugnissen müssen die ersten Stufen der Produktionskette im Drittland im Hinblick auf gleichwertige Produktionsvorschriften und gleichwertige Kontrollmaßnahmen kontrolliert werden (siehe Ziffern 55-77). Befinden sich diese Erzeugnisse erst einmal in der EU, kann anhand der EU-Kontrollsysteme nur noch der letzte Teil der Produktionskette, d. h. der Importeur, kontrolliert werden. Der Hof hat festgestellt, dass die betreffenden Kontrollen oft nicht vollständig sind.

KONTROLLEN DER KONTROLLSTELLEN BEI DEN IMPORTEUREN ODER DEN EINGEFÜHRTEN ERZEUGNISSEN SIND OFT UNVOLLSTÄNDIG

79. Die vom Hof im Zusammenhang mit dieser Prüfung in Mitgliedstaaten durchgeführten Prüfbesuche ergaben im Hinblick darauf, ob die Kontrollstellen ihre Verpflichtungen gemäß den Artikeln 82 und 84 der Verordnung (EG) Nr. 889/2008 der Kommission erfüllten, Folgendes:

- Drei von acht Kontrollstellen, die auf diese Frage hin überprüft wurden, stellten nicht sicher, dass die Importeure eine vollständige Beschreibung der Einheit sowie eine Erklärung darüber lieferten, dass die zur Lagerung von Erzeugnissen verwendete Einrichtung der Kontrolle unterliegt (Artikel 82 Verordnung (EG) Nr. 889/2008).

Verordnung (EG) Nr. 889/2008, Artikel 82 – Kontrollvorkehrungen

"1. Im Falle des Einführers muss die vollständige Beschreibung der Einheit gemäß Artikel 63 Absatz 1 Buchstabe a Aufschluss geben über den Betrieb des Einführers und seine Einfuhrtätigkeiten sowie Angaben zu den Orten des Eingangs der Erzeugnisse in das Gebiet der Gemeinschaft und etwaigen anderen Einrichtungen enthalten, die der Einführer zur Lagerung der Einfuhrerzeugnisse bis zu ihrer Lieferung an den ersten Empfänger zu benutzen beabsichtigt.

Darüber hinaus muss sich der Einführer in der Erklärung gemäß Artikel 63 Absatz 2 verpflichten, dass [die] von ihm zur Lagerung von Erzeugnissen verwendete Einrichtung (...) kontrolliert wird."

- Fünf von sieben Kontrollstellen, die auf diese Frage hin überprüft wurden, verlangten von den Importeuren nicht, dass sie über jede eingeführte Sendung informiert werden (Artikel 84 der Verordnung (EG) Nr. 889/2008).

Verordnung (EG) Nr. 889/2008, Artikel 84 – Angaben über Einfuhrsendungen

"Der Einführer informiert die Kontrollstelle oder die Kontrollbehörde rechtzeitig über jede Sendung, die in die Gemeinschaft eingeführt werden soll (...)".

BILD 4 – BEISPIEL EINES EINGEFÜHRTEN BIO-PRODUKTS, DAS IN DER EU VERKAUFT WIRD

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© Europäische Union.

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN

80. Ziel des in den EU-Verordnungen geregelten Kontrollsystems für ökologische/biologische Erzeugnisse ist es, eine Gewähr für die Produktionsverfahren zu geben, nicht aber für den ökologischen/biologischen Charakter der Erzeugnisse selbst. Der Grund dafür liegt darin, dass es keine wissenschaftliche Methode gibt, mit der sich feststellen lässt, ob ein Erzeugnis ökologisch ist oder nicht. Damit ausreichende Gewähr dafür gegeben werden kann, dass das System wirksam funktioniert, und um sicherzustellen, dass das Vertrauen der Verbraucher nicht untergraben wird, sollten die bei der Prüfung des Hofes aufgedeckten Schwachstellen ausgeräumt werden.

81. Der Hof fand eine Reihe von Beispielen dafür, dass die zuständigen Behörden ihre Aufsichtsfunktion über die Kontrollstellen nicht ausreichend wahrnehmen. Dies führt dazu, dass einige Kontrollstellen eine Reihe von EU-Anforderungen nicht erfüllen und bestimmte bewährte Verfahren nicht anwenden (Ziffern 27, 29-31, 33-37 und 79). Der Hof empfiehlt Folgendes:

EMPFEHLUNG 1

Die zuständigen Behörden sollten die Aufsicht über die Kontrollstellen verstärkt wahrnehmen, indem sie angemessene, dokumentierte Verfahren für die Genehmigung und Überwachung der Kontrollstellen anwenden, eine einheitliche Definition von Verstößen, Unregelmäßigkeiten und diesbezüglichen Sanktionen anstreben und die Anwendung bewährter Verfahren fördern.

82. Der Informationsaustausch innerhalb der Mitgliedstaaten, zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission und unter den Mitgliedstaaten reicht noch nicht aus, um das reibungslose Funktionieren des Systems zu gewährleisten (Ziffern 40 und 42-45). Der Hof empfiehlt Folgendes:

EMPFEHLUNG 2

Die Mitgliedstaaten sollten dafür sorgen, dass alle relevanten Informationen über Verstöße und Unregelmäßigkeiten direkt von den Kontrollstellen an die Zahlstellen fließen und umgekehrt. Die Kommission sollte festlegen, in welcher Form und zu welchem Zeitpunkt die Mitteilungen über Verstöße und Unregelmäßigkeiten erfolgen müssen. Ferner sollte sie geeignete Maßnahmen einführen, um sicherzustellen, dass die Mitgliedstaaten ihre Berichtspflichten erfüllen, das System zur Übermittlung von Informationen über Verstöße und Unregelmäßigkeiten überarbeiten und erwägen, ob Mitteilungen, die Drittländer betreffen, darin einbezogen werden sollten.

83. Die zuständigen Behörden in den Mitgliedstaaten stoßen bei der Gewährleistung der Rückverfolgbarkeit von ökologischen/biologischen Erzeugnissen in ihrem Hoheitsgebiet auf Schwierigkeiten. Die Rückverfolgbarkeit gestaltet sich bei grenzüberschreitenden Erzeugnissen noch schwieriger (Ziffern 48-49). Der Hof empfiehlt Folgendes:

EMPFEHLUNG 3

Die Kontrollen sollten verstärkt werden, um sicherzustellen, dass die Unternehmer die Verordnungsvorschriften hinsichtlich der Rückverfolgbarkeit einhalten; in diesem Zusammenhang sollte die Kommission die Rollen und Aufgaben der verschiedenen Akteure klären.

84. Die Kommission hat den Überwachungstätigkeiten – einschließlich der Durchführung von Prüfungen –, mit denen ein reibungsloses Funktionieren der Kontrollsysteme in den Mitgliedstaaten sichergestellt werden soll, nicht genügend Vorrang eingeräumt (Ziffern 51 bis 54). Der Hof empfiehlt Folgendes:

EMPFEHLUNG 4

Die Kommission sollte ihre Überwachung der Kontrollsysteme der Mitgliedstaaten durch Prüfbesuche sowie die Zusammenstellung und Auswertung der erforderlichen Daten und Informationen verstärken.

85. Die Kommission verfügt nicht über ausreichende Informationen um sich davon zu überzeugen, dass die Kontrollsysteme für die ökologische/biologische Produktion in als gleichwertig anerkannten Drittländern die Vorschriften fortdauernd erfüllen, solange sie diesen Status besitzen. Der Hof stellt ferner fest, dass es bei der Bewertung der Anträge auf Gleichwertigkeit aus Drittländern beträchtliche Rückstände gibt (Ziffern 59-64). Der Hof empfiehlt Folgendes:

EMPFEHLUNG 5

Die Kommission sollte für eine geeignete Überwachung der Länder sorgen, die im Verzeichnis der im Hinblick auf die ökologische/biologische Produktion als gleichwertig anerkannten Länder aufgeführt sind, und eine zeitnahe Prüfung der Anträge von Drittländern zur Aufnahme in dieses Verzeichnis vornehmen.

86. Der Hof fand Schwachstellen im System zur Erteilung von Einfuhrgenehmigungen vor (Ziffern 68-77). Der Hof begrüßt die implizite Vereinfachung, die mit der Initiative der Kommission zum Auslaufen des Systems der Einfuhrgenehmigungen einhergeht und empfiehlt Folgendes:

EMPFEHLUNG 6

Solange das System der Einfuhrgenehmigungen gilt, sollten die Mitgliedstaaten dessen korrekte Anwendung sicherstellen. Die zuständigen Behörden in den Mitgliedstaaten sollten die Kontrollen bei den Kontrollstellen, die zur Erteilung von Kontrollbescheinigungen berechtigt sind, verstärken.

Dieser Bericht wurde von Kammer I unter Vorsitz von Herrn Ioannis SARMAS, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 28. März 2012 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Präsident

[1] Quelle: http://ec.europa.eu/agriculture/organic/consumer-confidence/consumer-demand_de.

[2] Vollständig umgestellt und in Umstellung befindlich.

[3] Quelle: "An Analysis of the EU organic sector" (Analyse des ökologischen Sektors in der EU), Juni 2010, Europäische Kommission, Angaben für 2008 und für die EU-27.

[4] Es gibt keinen konsolidierten statistischen Beweis, der dies unterstützt, da die EU-Handelsdatenbanken nicht zwischen ökologischen/biologischen und konventionell erzeugten Agrarprodukten und Lebensmitteln unterscheiden.

[5] Quelle: Willer, H., "Organic Agriculture in Europe 2009: Production and Market." (Ökologischer Landbau in Europa 2009: Produktion und Markt.) http://orgprints.org/18365/2/willer-2011-european-market.pdf.

[6] Quelle: Research Institute of Organic Agriculture – FiBL, Agrarmarkt Informationsgesellschaft – AMI, Bonn, Deutschland, Angaben für 2008.

[7] Ökologische/biologische Lebensmittel sind nur eine Gruppe ökologischer Erzeugnisse. Andere ökologische Produkte sind beispielsweise Biokosmetik, ökologische Textilien und ökologische Tiernahrung.

[8] Gemäß den Schätzungen auf der Grundlage der von den Mitgliedstaaten in den jährlichen Zwischenberichten für Überwachungszwecke vorgelegten Daten.

[9] Artikel 68 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 vom 19. Januar 2009 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 1290/2005, (EG) Nr. 247/2006, (EG) Nr. 378/2007 sowie zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 (ABl. L 30 vom 31.1.2009, S. 16). Am 15.3.2012 waren im Rahmen dieses Artikels 348 Millionen Euro für den Zeitraum 2010-2013 vorgesehen. Zur aus dem ELER gewährten indirekten Unterstützung liegen keine Zahlen vor.

[10] ABl. L 189 vom 20.7.2007, S. 1. Die Verordnung wurde geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 967/2008 des Rates (Verschiebung der obligatorischen Verwendung von ökologischen Gemeinschaftslogos) (ABl. L 264 vom 3.10.2008, S. 1).

[11] ABl. L 250 vom 18.9.2008, S. 1. Die Verordnung wurde geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 1254/2008 des Rates (neue Durchführungsvorschriften für die Herstellung ökologischer/biologischer Hefe) (ABl. L 337 vom