Sonderbericht Nr. 10/2003

zur Wirksamkeit der Verwaltung der Entwicklungshilfe für Indien durch die Kommission unter dem Gesichtspunkt der Ausrichtung auf die Armen und der Sicherstellung nachhaltiger Ergebnisse, zusammen mit den Antworten der Kommission

(Vorgelegt gemäß Artikel 248 Absatz 4 zweiter Unterabsatz des EG-Vertrags)

(2003/C 211/02)

INHALT

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VERZEICHNIS DER ABKÜRZUNGEN

ALA- Asien-Lateinamerika

BAIF- Bharatiya Agro Industries Foundation

BSP- Bruttosozialprodukt

DPEP- District Primary Education Programme

EG- Europäische Gemeinschaft

KHDP- Kerala Horticulture Development Project

NRO- Nichtregierungsorganisation

ODA- Staatliche Entwicklungshilfe

OECD- Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung

PESLE- Programme for the enrichment of school level education

ZUSAMMENFASSUNG

I. Die Zusammenarbeit zwischen der Europäischen Gemeinschaft und der Republik Indien kann auf eine mindestens 30-jährige Tradition zurückblicken und stützt sich derzeit auf das Kooperationsabkommen von 1994. Rund 70 % (oder 481 Millionen Euro) der im Zeitraum 1990-2001 gewährten finanziellen Unterstützung der EU betraf die entwicklungspolitische Zusammenarbeit (die restlichen Mittel deckten zahlreiche andere Bereiche ab, einschließlich Nahrungsmittelhilfe und humanitäre Hilfe). Die Aktivitäten im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit umfassten eine große Anzahl an Projekten auf dem Gebiet der Landwirtschaft und der ländlichen Entwicklung sowie zwei Sektorprogramme in den Aktionsfeldern Bildung und Gesundheit (Ziffern 1-7).

II. Der Hof untersuchte acht dieser Projekte und Programme, insbesondere um festzustellen, in welcher Form sie vorrangig den ärmeren Bevölkerungsschichten dienen, ferner wie die Aussichten sind, dass die positive Wirkung auch nach Beendigung der von der EU geförderten Projektaktivität fortbesteht und welche Art von Maßnahmen zur Koordinierung der Geber stattfinden (Ziffer 8-10).

III. Der Hof kommt zu der Schlussfolgerung, dass die Verwaltung durch die Kommission unter dem Gesichtspunkt der Ausrichtung auf die Armen und der Behandlung der Frage der Nachhaltigkeit bei der Mehrzahl der acht in Indien geprüften Projekte/Programme hinlänglich erfolgreich war. Eine systematischere Beachtung dieser Fragen während der gesamten Laufzeit des Projekts/Programms hätte jedoch zu besseren Ergebnissen führen können (Ziffern 11-37).

IV. Ein sektorbezogener Ansatz kann gegenüber einer auf Projekten basierenden Vorgehensweise gewisse Vorteile haben. Hierzu gehören einheitlichere und besser aufeinander abgestimmte Politiken und Strategien, eine weitreichendere Wirkung und größere Aussichten auf Nachhaltigkeit. Ein solcher Ansatz setzt auch voraus, dass die Geldgeber genügend Vertrauen in die Fähigkeit der Verwaltung im Empfängerland haben, sektorbezogene Programme zu leiten und über deren Durchführung, Ergebnisse und Kosten Rechenschaft abzulegen. Bislang ist allerdings bei den Sektorprogrammen im Bildungs- und Gesundheitsbereich in Indien kein wirklicher sektorbezogener Ansatz zum Zuge gekommen. Lediglich die Europäische Gemeinschaft ist bisher bereit gewesen, Sektorprogramme in Indien zu unterstützen, während andere Geldgeber über einen projektbezogenen Ansatz tätig werden. Infolgedessen ist es nicht möglich gewesen, für diese landesweiten Programme gemeinsame Rechnungsführungs- und Berichterstattungssysteme einzurichten. Aus den obigen Gründen haben sich keine Möglichkeiten ergeben, im Wege eines wirklich koordinierten sektorbezogenen Vorgehens Synergieeffekte und Effizienzvorteile zu erlangen. Während die Koordinierung unter den Gebern beim Bildungsprogramm zu einem System gemeinsamer Überprüfungen führte, das auf gute Resonanz stieß, wurden im Gesundheitssektor informellere Kanäle für die Koordinierung genutzt (Ziffern 38-44).

V. In der neuen EG-Länderstrategie für die Zusammenarbeit mit Indien kommt der in der jüngsten Kommissionsmitteilung zur Bekämpfung der ländlichen Armut dargelegte Ansatz nicht voll und ganz zum Tragen. Vielmehr wird dort die EU-Intervention auf den Bildungs- und Gesundheitsbereich begrenzt und andere Schlüsselsektoren (Landwirtschaft, Bewirtschaftung natürlicher Ressourcen) werden außer Acht gelassen, die laut dieser Mitteilung aber zu den Bereichen gehören, in denen Lösungen gefunden werden müssen, wenn das Problem der ländlichen Armut in Indien erfolgreich angegangen werden soll (Ziffern 45-47).

VI. Auf der Grundlage der Bemerkungen und Schlussfolgerungen des Hofes werden die folgenden Empfehlungen erteilt:

- Das Ziel, "vorrangig den ärmsten Bevölkerungsschichten zu dienen", sowie das Ziel der "Nachhaltigkeit" sollten während der gesamten Laufzeit eines Projekts/Programms systematischer beachtet werden (Ziffern 53 und 56).

- Die Aussichten auf Nachhaltigkeit wären verbessert, wenn für die Projekte/Programme bereits von Anfang an ein angemessener Durchführungszeitraum in Verbindung mit regelmäßigen Überprüfungen angesetzt und zudem eine ordentliche Strategie für die Zeit nach Abschluss der Projekte entwickelt würde (Ziffer 56).

- Will die Kommission einen Beitrag zu einem Sektorprogramm in Form einer Haushaltsunterstützung leisten, sollte sie (gemeinsam mit anderen Gebern) sowohl im Vorfeld als auch später im Verlauf der Durchführung sicherstellen, dass die vom betreffenden Land im Bereich der öffentlichen Finanzen verfolgte Politik (einschließlich der Systeme für die Berichterstattung, Buchführung und Rechnungsprüfung) zufriedenstellend ist. Reicht die vorhandene Kapazität womöglich nicht aus, um die Voraussetzungen für eine angemessene Rechenschaftspflicht im Zusammenhang mit einer nicht zweckgebundenen Haushaltsunterstützung zu schaffen, sollte die Kommission andere Formen der Unterstützung in Erwägung ziehen (Ziffer 59).

- Mit Blick auf ihr allgemeines Ziel der Armutsminderung könnte die Kommission ihre neue EG-Länderstrategie für Indien umfassender gestalten, indem wichtige Fragen wie Landwirtschaft und Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen behandelt würden (Ziffer 61).

EINLEITUNG

Hintergrund

1. Die derzeit geltende maßgebliche Rechtsgrundlage für die Zusammenarbeit der EG mit Indien stellt die "ALA-Verordnung" von 1992(1) dar, in der die Ziele der gemeinschaftlichen Politiken in den Bereichen Entwicklung und Zusammenarbeit sowie die Hauptaktionsfelder beschrieben sind. In Artikel 4 der Verordnung heißt es ausdrücklich, dass "die finanzielle und technische Hilfe (...) vorrangig der Unterstützung der ärmsten Bevölkerungsschichten dient...".

2. Im Einzelnen unterliegt die Zusammenarbeit mit Indien dem Kooperationsabkommen über Partnerschaft und Entwicklung, das im August 1994(2) in Kraft getreten ist und die früheren Kooperationsabkommen von 1973 und 1981 aufhob. Gemäß Artikel 16 dieses Abkommens, welcher insbesondere die entwicklungspolitische Zusammenarbeit regelt, sind Zielgruppen der Projekte und Programme die ärmeren Bevölkerungskreise. Besondere Aufmerksamkeit wird der ländlichen Entwicklung sowie der Beteiligung der Zielgruppen und, soweit angebracht, der Einschaltung geeigneter nicht staatlicher Organisationen gewidmet. Die Zusammenarbeit beruht auf der Effizienz und der Nachhaltigkeit der Projekte und Programme sowie der Umweltverträglichkeit.

3. Im Anschluss an die Unterzeichnung des Kooperationsabkommens wurde im Dezember 1994 eine Kooperationsstrategie der EG für Indien bis zum Jahr 2000 angenommen. In diesem Dokument sind allgemeine Strategien für die entwicklungspolitische wie auch für die wirtschaftliche Zusammenarbeit enthalten. Dort heißt es, dass die Entwicklungshilfe der EG zugunsten von Indien spürbare Auswirkungen auf die Verminderung der Armut haben soll, was als einer der kritischsten Punkte betrachtet wird. Ferner wird darauf hingewiesen, dass das Kooperationsprogramm der EG die Durchführung von geeigneten Sektorpolitiken wie auch Entwicklungsprojekten fördern soll.

4. Ein neues Strategiepapier für den Zeitraum 2002-2006 war zum Zeitpunkt der Prüfung noch in Bearbeitung und ist von der Kommission im August 2002 genehmigt worden(3). In diesem Papier wird die Ausmerzung der Armut zum generellen Leitsatz für die Kooperationstätigkeit der EG in Indien erhoben. Die Kommission wird ihre Zusammenarbeit mit der Zentralregierung im Rahmen der Sektorprogramme in den Aktionsfeldern Grundschulausbildung sowie Gesundheit und Familienhilfe fortführen. Überdies plant die Kommission eine besondere Partnerschaft mit einem indischen Bundesstaat, wodurch die verfügbaren Mittel hauptsächlich diesem Bundesstaat zugeführt würden und Kernbereiche die Grundschulausbildung und elementare Gesundheitseinrichtungen sein werden.

Auswirkungen auf den Haushaltsplan

5. Die Auszahlungen für sämtliche Kooperationsaktivitäten während des Zwölfjahreszeitraums 1990-2001 beliefen sich auf insgesamt 657 Millionen Euro, was im Jahresdurchschnitt rund 55 Millionen Euro ausmacht. Hierzu gehören Zahlungen unter allen einschlägigen Haushaltslinien einschließlich der entwicklungs- und wirtschaftspolitischen Zusammenarbeit, der humanitären Hilfe und der Nahrungsmittelhilfe, Programme der Nichtregierungsorganisationen (NRO) und verschiedener anderer weniger bedeutender Programme. Wie aus Tabelle 1 ersichtlich, wurden mehr als 70 % der Gesamtzahlungen für die Entwicklungszusammenarbeit verwendet.

Tabelle 1

Zahlungen zugunsten von Kooperationsaktivitäten in Indien, 1990-2001

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Quelle:

Von EuropeAid zur Verfügung gestellte Daten.

6. Zahlungen zugunsten der Entwicklungszusammenarbeit betrugen insgesamt 481 Millionen Euro während desselben Zeitraums oder 40 Millionen Euro pro Jahr. Die Einzelangaben in Tabelle 1 zeigen, dass im Vergleich zum vorangehenden Sechsjahreszeitraum (im Jahresdurchschnitt 26 Millionen Euro) die Auszahlungsrate im Zusammenhang mit der Entwicklungszusammenarbeit im Sechsjahreszeitraum 1996-2001 erheblich angestiegen ist (im Jahresdurchschnitt 54 Millionen Euro). Diese Änderung ist direkt auf die Einführung der Sektorprogramme im Bildungs- (1994)(4) und Gesundheitsbereich (1998)(5) zurückzuführen. Die EG ist für Indien ein bedeutender Zuschussgeber. Dennoch fällt die EG-Hilfe der im Verhältnis zu der Indien insgesamt gewährten staatlichen Entwicklungshilfe (ODA - Official Development Assistance) (im Zeitraum 1997-1999 rund 1500 Millionen US-Dollar pro Jahr einschließlich zinsverbilligter Darlehen) und auch im Verhältnis zu den von Indien selbst investierten Summen kaum ins Gewicht. Der Anteil der ODA am Bruttosozialprodukt Indiens belief sich im gleichen Zeitraum auf lediglich 0,3 %(6).

Programm zur entwicklungspolitischen Zusammenarbeit

7. Das Instrumentarium 2001 der Kommission für derzeit in Indien in Durchführung befindliche Maßnahmen der Entwicklungszusammenarbeit kann in drei große Blöcke aufgeteilt werden:

- zwölf Projekte im Bereich der Landwirtschaft und ländlichen Entwicklung, die von Regierungsstellen durchgeführt werden;

- zwei Sektorprogramme, zum einen auf dem Gebiet der Bildung, das Ende 2003 ausläuft (doch von einem neuen Programm abgelöst wird), zum anderen auf dem Gebiet der Gesundheit und Familienhilfe;

- vier Projekte hauptsächlich auf den Gebieten der ländlichen Entwicklung und der Grundschulausbildung, wovon drei die ländliche Entwicklung und eines die Bildung zum Schwerpunkt haben.

Prüfung des Hofes

8. Ziel der Prüfung des Hofes war festzustellen, ob die Kommission das Entwicklungshilfeprogramm zugunsten von Indien wirksam verwaltet hat. Schwerpunkt der Prüfung bildeten die folgenden Schlüsselfragen:

- Hat die Kommission sichergestellt, dass ihre Projekte/Programme vorrangig den ärmsten Bevölkerungsschichten dienen?

- Hat die Kommission ihre Projekte/Programme so verwaltet, dass deren "Nachhaltigkeit" sichergestellt ist(7)?

- Hat die Kommission - gemeinsam mit den anderen wichtigsten Gebern - wirksame Koordinierungsmechanismen geschaffen, um sicherzustellen, dass in den geförderten Sektoren aufeinander abgestimmte Ansätze verfolgt werden?

9. Die Prüfung umfasste die Untersuchung von acht Entwicklungshilfeprojekten/-programmen, die alle drei in Ziffer 7 beschriebenen Maßnahmentypen abdecken. Angesichts ihrer Größe sind die beiden Sektorprogramme im Bildungs- und Gesundheitsbereich miterfasst worden(8). Zusätzlich wurden vier von der Regierung durchgeführte Projekte (von insgesamt zwölf) ausgewählt wie auch zwei über NRO abgewickelte Projekte (von insgesamt vier). Diese acht Maßnahmen machten 74 % des Gesamtwertes der Mittelbindungen (660 Millionen Euro) für im Jahre 2001 laufende Projekte/Programme der Kommission für Indien aus. Die vollständige Liste der geprüften Projekte/Programme ist zusammen mit entsprechenden Haushaltsdaten aus Tabelle 2 zu ersehen.

Tabelle 2

Liste der geprüften Projekte/Programme

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10. Es wurden Projektakten sowohl in Brüssel als auch in der Delegation der Kommission in Delhi eingesehen, ferner fanden Gespräche mit Kommissionsbeamten statt. Im Verlauf von Prüfbesuchen bei allen acht ausgewählten Projekten/Programmen kam es zu Gesprächen mit Beamten der indischen Regierung und der Regierung des Bundesstaates, dem Präsidenten der Obersten Rechnungskontrollbehörde Indiens (Comptroller and Auditor-General) wie auch mit Vertretern der durchführenden Organisationen. Bei mehreren Gelegenheiten fanden Treffen mit vom Projekt begünstigten Personen statt.

BEMERKUNGEN

Ausrichtung auf die Armen

11. In der ALA-Verordnung von 1992 wurde im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit eine Politik propagiert, die vorrangig den ärmsten Bevölkerungsschichten dienen soll. In dem von der Prüfung abgedeckten Zeitraum hat die Kommission jedoch weder auf allgemeiner politischer Ebene noch im Strategiedokument 1994 der Kommission für Indien Definitionen oder Indikatoren herausgearbeitet, um eine nähere Beschreibung oder Bestimmung der beabsichtigten Zielgruppen zu liefern.

12. Andererseits sind auf operationeller Ebene bei vier der acht geprüften Projekte/Programme eindeutige Definitionen zugrunde gelegt worden, nach denen arme, benachteiligte Personen ausdrücklich zur Zielgruppe erklärt wurden(9). Das Sektorprogramm Gesundheit war mit seiner Zielgruppe "Frauen und Kinder" von seiner Konzeption her weniger genau festgelegt, doch wurden während der Durchführung spezifischere Maßnahmen zur Zielgruppenbestimmung eingeführt. Die anderen drei Projektziele waren eher den technischen Ergebnissen gewidmet. Dennoch sind zumeist benachteiligte Bevölkerungskategorien in den Genuss dieser Projekte gekommen.

13. Im Rahmen des Sektorprogamms im Bildungsbereich wurden bestimmte Orientierungsziele für Mädchen sowie für Kinder anerkannter Kasten und anerkannter Stämme (Scheduled Castes and Scheduled Tribes) festgesetzt. Während der Durchführungsphase wurde die Definition benachteiligter Gruppen so erweitert, dass arbeitende Kinder und Behinderte miterfasst wurden. Diese Zielgruppen standen insbesondere bei den regelmäßigen Prüfungsmissionen im Mittelpunkt, die der Überwachung des Sektorprogramms dienten.

14. Im Rahmen des Programms konnten nicht nur mehr als 28000 Schulen für rund 1,2 Millionen Kinder in den von der EG und der Weltbank geförderten Distrikten des (ehemaligen) Bundesstaates Madhya Pradesh errichtet, sondern auch Bildungsreformen (einschließlich Elternbeteiligung) in einem neu geschaffenen dezentralisierten Umfeld eingeführt werden. Dies führte dazu, dass die Einschulung von Kindern aus der Zielgruppe anstieg, während die Zahl der Schulabbrecher zurückging; die Alphabetisierungsrate ging in die Höhe.

15. Im Zusammenhang mit den beiden ländlichen Entwicklungsprojekten "Doon Valley" und "BAIF" wurde in der Konzeptionsphase die Entscheidung getroffen, den Schwerpunkt auf die Verbesserung der Lebensqualität der armen Landbevölkerung zu legen. In der Folge wurden Gebiete, Dörfer und einzelne Begünstigte sowie die jeweilige Art der erforderlichen Interventionen ausgewählt(10). Selbst bei einer von Anfang an erfolgten eindeutigen Zielgruppenbestimmung war ein kontinuierliches Monitoring nötig, da die ärmsten Bevölkerungsschichten in der Praxis äußerst schwer zu erreichen waren. Beim Doon-Valley-Projekt konnten die Ziele, die Landverödung aufzuhalten und die landwirtschaftlichen Betriebsmethoden in Verbindung mit einer bewussten Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen zu verbessern, in einem Gebiet erreicht werden, das sich auf etwa 300 Dörfer mit einer Bevölkerung von rund 400000 Menschen erstreckt. Beim BAIF-Projekt sind bisher 26000 Familien (wobei das endgültige Planziel bei 33000 liegt) in den Genuss von Maßnahmen wie der Steigerung der landwirtschaftlichen Produktion, der Förderung Einkommen schaffender Tätigkeiten in kleinem Maßstab und der Aufstellung von Projekten mit Schwerpunkt Familiengesundheit (Abwasserentsorgung, Ernährung) gekommen. Eine wichtige Errungenschaft bei beiden Projekten bestand in der Bildung lokaler Zusammenschlüsse innerhalb der Dorfgemeinschaft zwecks Steuerung des Entwicklungsprozesses.

16. Das kürzlich angelaufene PESLE-Projekt hat die Verbesserung der Qualität der Bildung zum Ziel. Obwohl dies ein relativ weites Feld darstellt, gilt eine große Zahl von Aktivitäten ausdrücklich der Stammesbevölkerung oder Minderheiten sowie Kindern in städtischen Elendsgebieten.

17. Das Ziel des Sektorprogramms im Gesundheitsbereich bestand in der Verbesserung der Qualität der öffentlichen Gesundheitseinrichtungen durch Reformierung der Strukturen und Verfahren ihrer Organisation, einschließlich der Verlagerung der Managementkompetenzen. Obwohl die armen Bevölkerungsschichten bei der Projektkonzeption nicht ausdrücklich zur Zielgruppe erhoben wurden, wird davon ausgegangen, dass eine allgemeine Verbesserung des öffentlichen Gesundheitssystems den Armen zugute kommt. Im Verlauf der Durchführung wurden Schritte ergriffen, um das Programm auf bestimmte benachteiligte Gebiete des Landes auszurichten, z. B. auf gewisse Bundesstaaten mit schlechten Gesundheitsindikatoren oder auf städtische Elendsgebiete. Die Aufgabenbeschreibung für die dem Monitoring gewidmete Komponente, wonach regelmäßige Überprüfungen stattfinden müssen, enthält jedoch keinerlei Hinweis auf bestimmte Vorgaben im Zusammenhang mit etwaigen Zielgruppen.

18. Bei den drei landwirtschaftlichen Projekten(11) waren die Ziele in technischer Hinsicht festgelegt worden, d. h. Zahl der zu errichtenden Bewässerungssysteme, Länge der Bewässerungskanäle in Kilometern oder Agrarflächen in Hektar. Zahl und Art der Begünstigten waren somit durch die konkrete Intervention bestimmt, keineswegs waren sie das Ergebnis besonderer Bemühungen zugunsten der armen Bevölkerung.

19. Das Hauptziel des Gartenbauprojekts in Kerala bestand in der Schaffung einer zusätzlichen Einkunftsmöglichkeit für Bauern in Kerala durch Förderung des Gartenanbaus und Verbesserung der Vermarktung der entsprechenden Erzeugnisse. Das Projekt betraf (planmäßig) rund 40000 Handel treibende Bauern, die laut einer Projektüberprüfungsmission nicht zur Gruppe der ärmsten Bauern des Bundesstaates gehörten. Der genaue Status der Projektbegünstigten war offensichtlich wegen fehlender sozioökonomischer Erhebungen schwer einzuschätzen.

20. Obgleich in der vorbereitenden Phase des Bewässerungsprojekts im kleinen Maßstab in Kerala betont wurde, dass die ärmsten Distrikte des Bundesstaates Vorrang erhalten sollten, ist dies weder in der Finanzierungsvereinbarung noch in der Durchführungsphase konkret zum Ausdruck gekommen. Jedoch deutet die nunmehr bewässerte Fläche (rund 7000 ha gegenüber dem Plansoll von insgesamt 20000 ha) für etwa 13000 betroffene Bauern darauf hin, dass es sich bei der Mehrzahl der Begünstigten um Kleinbauern handelt.

21. Das Bewässerungsprojekt "Sidhmukh and Nohar" ist ein technisch-orientiertes Bewässerungsinfrastrukturprojekt für ein Gebiet von rund 110000 ha. Das Projektgebiet liegt in einer Region des Bundesstaates Rajasthan, die regelmäßig von Trockenperioden heimgesucht wird und als arme Region gilt. Die Begünstigten sind ausnahmslos Bauern im Projektgebiet, die über das durch Schwerkraft betriebene Bewässerungssystem versorgt werden können, ohne weitere Unterscheidung.

Nachhaltigkeit

22. Laut dem zwischen der EG und Indien abgeschlossenen Kooperationsabkommen über Partnerschaft und Entwicklung(12) ist zentrales Ziel der Zusammenarbeit, die Nachhaltigkeit der Projekte und Programme im Auge zu behalten. Eine Tätigkeit gilt als nachhaltig, wenn während eines gewissen Zeitraums nach Beendigung der Hauptunterstützung weiterhin positive Ergebnisse für die Zielgruppe erbracht werden können. Für die Nachhaltigkeit einer Tätigkeit sind verschiedene Faktoren entscheidend wie technische, finanzielle und umweltpolitische Fragen, die betroffenen institutionellen und Managementkapazitäten oder die für die Tätigkeit maßgeblichen politischen Rahmenbedingungen. Im Einklang mit der Forderung der Kommission(13) untersuchte der Hof, ob die Kommission während der Vorbereitungsphase die verschiedenen für die Nachhaltigkeit einer vorgeschlagenen Tätigkeit Ausschlag gebenden Faktoren beurteilt hat. Überdies hat der Hof untersucht, inwieweit die Kommission der Frage der Nachhaltigkeit während der Durchführung fortlaufend Beachtung geschenkt hat.

23. Die Prüfung hat ergeben, dass bei fünf(14) der acht geprüften Projekte/Programme die Frage der Nachhaltigkeit im Verlauf der Konzeptionsphase ausdrücklich betrachtet wurde. Aspekte der ökologischen und institutionellen Nachhaltigkeit kamen aber in den verschiedenen Projektvorschlägen in der Regel kaum zur Sprache. In den meisten Fällen fand die Nachhaltigkeit, insbesondere unter dem institutionellen Gesichtspunkt, mehr Beachtung in der Durchführungsphase. Ausdruck hierfür sind die verschiedensten Aktivitäten im Rahmen aller Projekte/Programme zur Beteiligung der Begünstigten und Mobilisierung der dörflichen Gemeinschaften, indem diese dazu ermuntert werden, verschiedene Formen von Begünstigtenorganisationen einzurichten.

24. Beim Bewässerungsprojekt in Kerala (KMIP) standen in der Konzeptionsphase Fragen der Nachhaltigkeit ausdrücklich im Mittelpunkt, z. B. die wirtschaftliche Durchführbarkeit der Bewässerungsanlagen, die Bedeutung des Betriebs und der Wartung der Bewässerungsanlagen sowie die Einplanung der Einbeziehung der Bauern.

25. Während der ersten drei Jahre konnten bei diesem Projekt die konkreten Ziele nur mit erheblichen Verzögerungen erreicht werden, was auf institutionelle Schwachstellen bei der durchführenden Behörde der Regierung des Bundesstaates zurückzuführen war. Selbst nach Verlängerung der Laufzeit des Projekts stand der Bau weiterer Anlagen mehr im Blickpunkt als konsolidierende Tätigkeiten wie etwa die Schulung der Bauern in Fragen des Betriebs und der Wartung. Folglich waren bei Projektende mehr als 60 % der eingerichteten Verbände begünstigter Landwirte nach wie vor abhängig von der Unterstützung durch das Projekt. Ihre Zukunftsaussichten sind daher sehr ungewiss.

26. Im Fall des Gartenbauprojekts in Kerala (KHDP) sind in der Konzeptionsphase Fragen der Nachhaltigkeit nicht eindeutig zur Sprache gekommen. Wohl aber wurde ihnen im Zweijahresplan für den Verlängerungszeitraum mehr Bedeutung eingeräumt. In der Praxis folgte das Projekt einem partizipatorischen Ansatz mit Einrichtung von Selbsthilfegruppen unter den Begünstigten, was eigentlich die Aussichten für eine nachhaltige Entwicklung des Projekts verbessern müsste.

27. Im Rahmen des Projekts konnte die Mehrzahl seiner unmittelbaren Ziele erreicht werden. Allerdings standen die künftigen Tätigkeiten der kürzlich eingerichteten Follow-up-Struktur für das Projekt (Vegetable and Fruit Promotion Council of Kerala) zum Zeitpunkt des Prüfbesuches im März 2002 nicht fest, da einige wichtige Fragen noch der Klärung und/oder Entscheidung bedurften. Ebenso war die finanzielle Nachhaltigkeit der im Rahmen des Projekts eingerichteten Fabrik für die Verarbeitung landwirtschaftlicher Produkte äußerst ungewiss.

28. Der Hauptaspekt der Nachhaltigkeit beim Bewässerungsprojekt Sidhmukh and Nohar bezieht sich auf die künftige Wartung der neu errichteten Bewässerungskanäle und der damit verbundenen Strukturen. Da die Bewässerungsbehörden der teilnehmenden Bundesstaaten für die Wartung der Haupt- und Nebenkanäle zuständig sind, wird dies von einer ausreichenden Zuweisung an Haushaltsmitteln der jeweiligen Bundesstaaten abhängig sein.

29. Bei demselben Projekt war geplant, Wasserverbraucherverbände zu gründen, welche mit einem Teil der Wartungsarbeiten betraut würden, und Wasserverbrauchsgebühren zu erheben. Dies ist jedoch während der Laufzeit des Projekts nicht in die Wege geleitet worden, und die Bewässerungsbehörde neigt dazu, die Landwirte erst dann einzubeziehen, wenn das Wasser bereits durch die Kanäle fließt. Was die finanzielle Nachhaltigkeit angeht, so sind die zu erhebenden Wasserverbrauchsgebühren anfänglich auf solch einem niedrigen Niveau festgesetzt worden, dass sie lediglich rund 25 % der Wartungskosten decken werden.

30. Die beiden Projekte zur ländlichen Entwicklung Doon Valley und BAIF können unter den geprüften Projekten als beste Beispiele für das Bemühen um eine nachhaltige Entwicklung angeführt werden. Sie schlossen Merkmale ein wie Beteiligung der lokalen Bevölkerung sowohl bei Planungs- als auch bei Durchführungsaktivitäten, Organisationen auf lokaler Ebene, Förderung nachhaltiger Managementpraktiken und Unterstützung bei der Einrichtung einkommensrelevanter Aktivitäten.

31. Es liegt auf der Hand, dass der Schwerpunkt beim Sektorprogramm im Gesundheitsbereich auf der institutionellen Nachhaltigkeit liegt, da hier verschiedene Maßnahmen zum Ausbau der Kapazität der institutionellen Strukturen im Mittelpunkt standen. Es muss allerdings festgestellt werden, dass die in der Finanzierungsvereinbarung vorgesehene Komponente für die institutionelle Zusammenarbeit erst im April 2002 anlief, d. h. im vierten Jahr der Laufzeit des Programms.

32. Im Fall des Sektorprogramms im Bildungsbereich war die Nachhaltigkeit in der Konzeptionsphase kein erklärtes Ziel. In der Durchführungsphase jedoch und im Verlauf der Überprüfungsmissionen wurde die Nachhaltigkeit zu einem wichtigen Anliegen. In Madhya Pradesh, dem Bundesstaat, dem die EG-Fördermittel de facto zugute kamen, kann das Programm bedeutende Ergebnisse vorweisen. Die vom Bundesstaat in Angriff genommenen institutionellen Reformen und seine Zusage, allen Kindern Zugang zu den Bildungseinrichtungen zu eröffnen, bedeutet, dass die Aussichten für Nachhaltigkeit in Madhya Pradesh vielversprechend sind.

33. Die finanzielle Nachhaltigkeit des nationalen Programms bleibt eine längerfristige Angelegenheit, insbesondere da davon ausgegangen wird, dass die Bundesstaaten, von denen viele in finanziellen Schwierigkeiten stecken, 25 % (gegenüber vormals 15 %) der für das neue Programm erforderlichen Mittel stellen werden.

34. Im Falle des Schulprogramms PESLE ist Fragen der Nachhaltigkeit bisher nicht viel Aufmerksamkeit geschenkt worden. Die maßgeblichen Partner vor Ort sind in erster Linie zumeist kleine NRO, deren finanzielle Lebensfähigkeit nicht sichergestellt ist. Auch wenn in einigen Fällen die Arbeitsqualität als sehr gut eingestuft wird, besteht die eigentliche Schwierigkeit darin, die verbesserten Methoden und innovativen Strategien in die weit gefassten Bildungssysteme einzubeziehen.

35. Nach Auffassung des Hofes war die Entwicklung nachhaltiger Strukturen bei den meisten geprüften Tätigkeiten der Ausschlag gebende Faktor, wenn es darum ging zu bestimmen, ob die einzelnen im Rahmen eines Projekts/Programms erzielten Errungenschaften noch eine Zeit lang weitergeführt werden sollen oder nicht. Je früher daher die Beteiligung auf lokaler Ebene organisiert und in den Projektansatz aufgenommen wird, desto besser sind bei Ende des Projekts/Programms die Aussichten für eine nachhaltige Wirkung.

36. Der Hof stellte fest, dass die geplante Projekt-/Programmdauer Auswirkungen auf die Nachhaltigkeit hat. Bei der Mehrzahl der untersuchten Projekte/Programme sind eine oder mehrere Verlängerungen der Durchführungsdauer nötig geworden. Trotz dieser Verlängerungen gerieten mehrere Projekte gegen Ende unter Zeitdruck. Offensichtlich wird der für die Durchführung nötige Zeitaufwand in der Vorbereitungsphase systematisch unterschätzt. Wird die Projektlaufzeit in der Folge verlängert, so ist das damit verbundene Verwaltungsverfahren gewöhnlich langwierig und schwerfällig, was oftmals negative Auswirkungen auf die Projektdurchführung hat. Überdies ist bei unter Zeitdruck stehenden Projekten die Tendenz festzustellen, der Erreichung kurzfristiger, greifbarer Ziele Priorität einzuräumen auf Kosten der längerfristigen und - möglicherweise - weniger sichtbaren Faktoren, wie dem Ausbau der institutionellen Kapazität(15).

37. In diesem Zusammenhang sollte darauf hingewiesen werden, dass die ab 1. Januar 2003 geltende überarbeitete Haushaltsordnung der EG(16) eine Bestimmung enthält, wonach der Zeitraum, in dem Verträge abgeschlossen werden können, begrenzt werden kann. Dadurch wird wahrscheinlich die für Aktivitäten der Entwicklungszusammenarbeit zulässige Durchführungsdauer reduziert werden. In seiner Stellungnahme zum Vorschlag für die neue Haushaltsordnung vertrat der Hof die Auffassung, dass dies im Zusammenhang mit der Entwicklungshilfe nicht angemessen sei, da die Hoechstdurchführungsdauer zu kurz erscheint(17). Vor dem Hintergrund der obigen Ausführungen wird es durch diese neue Bestimmung allgemein schwieriger werden, dem Aspekt einer nachhaltigen Entwicklung bei den Aktivitäten Rechnung zu tragen.

Sektorbezogener Ansatz und Koordinierung

38. Generell geht die Politik der Kommission(18) wie auch zahlreicher anderer Geber dahin, bei bestimmten Aktivitäten der Entwicklungszusammenarbeit den sektorbezogenen Ansatz grundsätzlich dem klassischen projektbezogenen Ansatz vorzuziehen, da er eine stärkere Vereinheitlichung und Kohärenz in den sektoralen Politiken und Strategien impliziert. Landesweite Sektorprogramme, wie die von der Kommission in Indien geförderten Programme im Bildungs- und Gesundheitsbereich, bieten den Vorteil, eine weit größere Zahl an Menschen zu erreichen und damit eine breiter gestreute Wirkung zu haben. Da diese Programme über die bestehenden Regierungskanäle abgewickelt und unterstützt werden, wo Mittel in den Haushaltsplänen der Zentralregierung und der Bundesstaaten bereitgestellt sind, führt die lokale Eigenverantwortung bei solchen Sektorprogrammen dazu, dass die Aussichten auf Nachhaltigkeit steigen.

39. Im Rahmen eines sektorbezogenen Ansatzes kommen alle beteiligten Parteien gemeinsam überein, ein bestimmtes Sektorprogramm zu unterstützen und zu finanzieren, wobei die Regierung für die Durchführung verantwortlich ist. Die Geldgeber leisten ihren Beitrag zum Programm häufig, ohne ihre Mittel für ganz bestimmte Komponenten vorzusehen. Die Regierung einigt sich mit der Gebergemeinschaft über die Zielsetzungen, Zielgruppen und die Programmorganisation, auch werden Fragen wie Definition von Leistungsindikatoren, Auszahlungsbedingungen und Mechanismen für die Berichterstattung, Buchführung und Rechnungsprüfung geklärt.

40. Im Rahmen eines sektorbezogenen Ansatzes kann, da eine Vielfalt an Einzelregelungen der verschiedenen Geber vermieden wird, effizienter vorgegangen werden als bei einem Projektansatz, der auf einzelne Geber aufgeteilt ist. Eine Folge dieser Vorgehensweise ist, dass die Geber nicht mehr zurückverfolgen können, wie ihre Mittel konkret verwendet wurden. Die Geber müssten daher ausreichendes Vertrauen in die Fähigkeit der Verwaltung des Empfängerlandes haben, sektorbezogene Programme zu leiten und über deren Durchführung, Ergebnisse und Kosten Rechenschaft abzulegen.

41. Aus der Prüfung ergibt sich aber, dass bei den Programmen im Bildungs- und Gesundheitsbereich kein vollständig ausgebauter sektorbezogener Ansatz zugrunde gelegt wurde. In Indien hat bislang nur die EG einen sektorbezogenen Ansatz über eine Haushaltsunterstützung gefördert. Alle anderen Geber sind in den gleichen Fördergebieten über einen projektbezogenen Ansatz tätig geworden, indem sie ihre Mittel bestimmten Komponenten und/oder geografischen Bestimmungszielen zuwiesen, um auf diesem Wege die direkte Kontrolle über die Verwendung ihrer Mittel sicherzustellen.

42. Infolgedessen ist es nicht möglich gewesen, für die landesweiten Programme im Gesundheits- und Bildungsbereich gemeinsame Regelungen für die Rechenschaftspflicht und die Berichterstattung zu treffen. Im Falle des Bildungsprogramms wurde diesem Sachzwang weitgehend dadurch abgeholfen, dass der überwiegende Teil der EG-Mittel zugunsten dieses Sektors über eine speziell für die Laufzeit des Programms eingesetzte Stelle in einem einzigen Bundesstaat zugeteilt wurde. Beim Gesundheitsprogramm fehlte eine derartige Regelung. Es ist darauf hinzuweisen, dass die Kommission nicht in der Lage gewesen ist, von der indischen Regierung aktuelle und geprüfte Abschlüsse über das allgemeine Gesundheitsprogramm zu erhalten.

43. Die wichtigste Koordinierungsmaßnahme für das Bildungsprogramm bestand aus einem System halbjährlicher gemeinsamer Überprüfungsmissionen, wonach aus Vertretern der Geldgeber und der Regierung bestehende Teams die Programmaktivitäten in bestimmten ausgewählten Teilnehmerstaaten aufsuchen. Es wurde allgemein davon ausgegangen, dass dieses System der gemeinsamen Überprüfungen eine positive Wirkung auf die Programmdurchführung hat, da es die Zusammenlegung von Expertenwissen bewirkte und der Kommission und anderen Geldgebern gestattete, über die von ihnen geförderten Bundesstaaten hinaus eine Gesamtübersicht über das Programm zu erhalten. Ansonsten erfolgte die Koordinierung auf informeller Basis.

44. Im Fall des Gesundheitsprogramms gab es kein derartiges System der gemeinsamen Überprüfungen oder andere formale Koordinierungsmechanismen, an der andere Geldgeber beteiligt wären. Der im Rahmen der zwischen der EG und Indien geschlossenen Vereinbarung eingesetzte Gemeinsame Lenkungsausschuss hätte sich zu einem wirksamen Koordinierungsinstrument entwickeln können, da auch andere Geldgeber an seinen Sitzungen teilnehmen können. In der Praxis jedoch stellt er hauptsächlich ein Forum dar, wo sich Vertreter Indiens und der EG sowie technische Berater austauschen können. Es fanden informelle Treffen jener Geldgeber statt, die an Aktivitäten zugunsten des Gesundheitssektors beteiligt waren.

Neue Länderstrategie

45. Mit der Armutsminderung als zentralem Ziel der Entwicklungspolitik der Gemeinschaft(19) hat die Kommission unlängst die Notwendigkeit anerkannt, Fragen der ländlichen Entwicklung systematischer und umfassender anzugehen(20). Denn - wie bereits feststellt wurde - sind Armut und Hunger in Indien in erster Linie Probleme des ländlichen Raums. Die Umweltzerstörung in ländlichen Gebieten verschärft sich zunehmend und ist mit dem Problem der ländlichen Armut eng verknüpft. Die Lösung des Problems der ländlichen Armut betrifft mehrere Sektoren, von denen der Landwirtschaft, Gesundheit und Bildung sowie Bewirtschaftung natürlicher Ressourcen besondere Bedeutung zukommt. In der Mitteilung wird ferner der Politikansatz der EG im Hinblick auf die ländliche Entwicklung in den Entwicklungsländern beschrieben, der einen kohärenten Rahmen für die Ziele der Armutsminderung, Ernährungssicherung und der nachhaltigen Bewirtschaftung natürlicher Ressourcen bilden soll.

46. Bei der Ausarbeitung ihrer neuen Länderstrategie für Indien ist die Kommission diesem Ansatz allerdings nicht uneingeschränkt gefolgt. Die Kommission schlug vor, den Schwerpunkt ihrer Unterstützung zugunsten von Indien im kommenden Fünfjahreszeitraum fast ausschließlich auf die Sektoren Gesundheit und Bildung zu legen. Obgleich die Armut in Indien als vorwiegend ländliches Phänomen beschrieben wird und drei von vier Armen auf dem Lande leben(21), hat die Kommission bei Ausarbeitung ihrer Strategie den spezifischen Problemen der Armut auf dem Lande im Bereich der Landwirtschaft und Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen nicht Rechnung getragen.

47. Die Feststellungen des Hofes bestätigen die Auffassung der Kommission(22), wonach bei einigen ihrer Projekte zur ländlichen Entwicklung und zur Entwicklung der natürlichen Ressourcen in Indien, insbesondere bei den eher technisch ausgerichteten Projekten, die Aussichten auf Nachhaltigkeit unter Umständen ungewiss sind. Allerdings können die beiden geprüften Projekte zur ländlichen Entwicklung im Hinblick auf die Erzielung einer nachhaltigen Entwicklung unmittelbar für die ärmsten Bevölkerungsschichten als relativ erfolgreich angesehen werden. Kennzeichnend für beide Projekte sind eine Reihe von Maßnahmen, die auf die verschiedenen Aspekte der ländlichen Armut abstellen, wie Produktivität von Wasser und Land, Bewirtschaftung natürlicher Ressourcen, Gesundheitseinrichtungen für Familien und, auf lokaler Ebene, Stärkung der Rechte der Frauen, Beteiligung der lokalen Bevölkerung. Aus der neuen Strategie geht jedoch nicht hervor, ob diese erfolgreichen ländlichen Entwicklungsprojekte irgendwelche Nachfolgeaktivitäten nach sich ziehen.

SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN

Gesamtschlussfolgerung

48. Der Hof kommt zu der Schlussfolgerung, dass die Verwaltung durch die Kommission hinsichtlich der Ausrichtung auf die Armen und der Berücksichtigung des Aspekts der Nachhaltigkeit bei der Mehrzahl der acht in Indien geprüften Projekte/Programme hinlänglich erfolgreich war. Eine systematischere Beachtung dieser Fragen während der gesamten Laufzeit des Projekts/Programms hätte jedoch die Ergebnisse verbessern können.

49. Es fanden ausgedehnte Bemühungen im Rahmen der Geberkoordinierung statt, um ein System gemeinsamer Überprüfungsmissionen innerhalb des Sektorprogramms im Bildungsbereich einzurichten. Dennoch steht die EG praktisch allein da, wenn es darum geht, einen sektorbezogenen Ansatz in Indien voll und ganz zu unterstützen. In dieser Hinsicht ist die derzeitige Geberkoordinierung noch in hohem Maße verbesserungsbedürftig.

Ausrichtung auf arme Bevölkerungsschichten muss in allen Stadien ausdrückliche Aufmerksamkeit erhalten

50. Spezifische, den armen benachteiligten Bevölkerungsschichten geltende Zielsetzungen und/oder Maßnahmen waren bei drei der sechs Projekte des Bildungsprogramms und, wenn auch indirekter, im Gesundheitsprogramm vorgesehen.

51. Insbesondere die ländlichen Entwicklungsprojekte boten klare Gelegenheiten, gezielt armen Bevölkerungskreisen zugute zu kommen. Bei einigen anderen Projekten aber reduziert die Entscheidung für einen besonderen Interventionstyp wegen der technischen oder geografischen Sachzwänge (z. B. Bewässerung) die Möglichkeiten, bestimmte Begünstigtengruppen zur Zielgruppe zu erklären.

52. Sektorprogramme bieten den Vorteil, eine größere Anzahl an Begünstigten und potenziell weit umfassendere Zielgruppen zu betreffen. Sektorprogramme unterscheiden sich jedoch naturgemäß von Projekten insofern, als einzelne Tätigkeiten nicht immer von Anfang an genügend definiert werden. Dies bedeutet, dass während der Durchführung bestimmte Maßnahmen getroffen werden müssen, um sicherzustellen, dass die beabsichtigten Begünstigten auch in den Nutzen der Programme kommen.

Empfehlung 1

53. Das Ziel der Ausrichtung auf die ärmsten Bevölkerungsschichten sollte bereits von Anfang an bei der Projektfindung berücksichtigt und operationell umgesetzt und auch weiterhin in der Durchführungsphase im Auge behalten werden. Bei Monitoring- und Bewertungsaktivitäten muss der Schwerpunkt auf der Frage liegen, inwieweit die Ausrichtung auf die armen Bevölkerungsschichten wirksam erfolgte.

Nachhaltigkeit könnte durch ihre systematischere Berücksichtigung und eine realistischere Planung verbessert werden

54. Bei fünf der acht geprüften Projekte/Programme erhielten Aspekte der Nachhaltigkeit während der Konzeptionsphase genügend Aufmerksamkeit. In den meisten Fällen rückten diese Aspekte während der Durchführung mehr in den Vordergrund, insbesondere was den Aspekt der institutionellen Nachhaltigkeit angeht. Bei sämtlichen geprüften Projekten/Programmen gab es Bestrebungen, verschiedene Organisationen Begünstigter einzurichten, doch erwies sich die Lebensfähigkeit dieser Einrichtungen als Schwachpunkt.

55. In den meisten Fällen war die Zeitplanung für die nötige Durchführungsdauer zu optimistisch, was dazu führte, dass die Erreichung der kurzfristigen greifbaren Ziele und Anträge auf Verlängerung des Durchführungszeitraums verstärkt Vorrang erhielten. Obwohl Verlängerungen normalerweise im Interesse der Projekte/Programme und ihrer Aussichten für eine nachhaltige Entwicklung wären, war die administrative Bearbeitung dieser Verlängerungsanträge allgemein langsam und schwerfällig, was negative Auswirkungen auf die Durchführung hatte.

Empfehlung 2

56. Alle Aspekte der Nachhaltigkeit der Projekte/Programme sollten bereits ab der Konzeptionsphase ausdrückliche und eingehende Aufmerksamkeit erhalten und während der Durchführungsphase genauestens überwacht werden. Die Aussichten auf Nachhaltigkeit würden sich verbessern, wenn den Projekten/Programmen - insbesondere wenn sie dem Ausbau der institutionellen Kapazität oder Reformen und der Entwicklung des menschlichen Potenzials dienen - von Anfang an eine angemessene Durchführungsdauer in Verbindung mit regelmäßigen Überprüfungen eingeräumt würde. Ferner sollte eine klar umrissene Auslaufphase für die Umsetzung einer für die Zeit nach Projektende vorgesehenen klaren Strategie eingeplant werden.

Sektorbezogener Ansatz bedarf einer engeren Geberkoordinierung

57. Ein sektorbezogener Ansatz bietet gewisse Vorteile gegenüber einem projektbezogenen Ansatz, einschließlich eines Potenzials an stärker vereinheitlichten und aufeinander abgestimmten Politiken und Strategien, weitreichenderer Auswirkungen, eines Zuwachses an Eigenverantwortung auf lokaler Ebene und besserer Aussichten auf Nachhaltigkeit. Ein derartiger Ansatz setzt ferner voraus, dass die Geldgeber genügend Vertrauen in die Fähigkeit der Verwaltung im Empfängerland haben, sektorweite Programme zu leiten und über deren Durchführung, Ergebnisse und Kosten Rechenschaft abzulegen. In der Praxis jedoch gab es keinen sektorbezogenen Ansatz und daher keine gemeinsamen Systeme für die Berichterstattung, Buchführung und Prüfung bei den landesweiten Sektorprogrammen im Bildungs- und Gesundheitsbereich. Im Falle des Bildungsprogramms wurde diesem Sachzwang weitgehend dadurch abgeholfen, dass die EG-Mittel einem einzigen Bundesstaat zugeteilt wurden und in jenem Staat spezifische Strukturen eingerichtet wurden. Beim Gesundheitsprogramm fehlte eine derartige Regelung, und die Kommission ist nicht in der Lage gewesen ist, von der indischen Regierung aktuelle und geprüfte Abschlüsse über das allgemeine Gesundheitsprogramm zu erhalten.

58. Im Rahmen des Sektorprogramms im Bildungsbereich nahm die Koordinierung unter den Geldgebern die Form eines Systems zweijährlicher gemeinsamer Überprüfungsmissionen an, das allgemein auf gute Resonanz stieß. Im Gesundheitssektor wurden informellere Kanäle für die Koordinierung genutzt.

Empfehlung 3

59. Will die Kommission einen Beitrag zu einem Sektorprogramm in Form einer Haushaltsunterstützung leisten, sollte sie (gemeinsam mit anderen Gebern) sowohl im Vorfeld als auch später im Verlauf der Durchführung sicherstellen, dass die vom betreffenden Land im Bereich der öffentlichen Finanzen verfolgte Politik (einschließlich der Systeme für die Berichterstattung, Buchführung und Rechnungsprüfung) zufrieden stellend ist(23). Erforderlichenfalls sollte zusätzlich zur spezifischen Sektorunterstützung der Ausbau der institutionellen Kapazität in diesen Bereichen gefördert werden. Reicht die vorhandene Kapazität womöglich nicht aus, um die Voraussetzungen für eine angemessene Rechenschaftspflicht im Zusammenhang mit einer nicht zweckgebundenen Haushaltsunterstützung zu schaffen, sollte die Kommission andere Formen der Unterstützung in Erwägung ziehen.

Landwirtschaft und Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen müssen Bestandteil der Länderstrategie bleiben

60. In der neuen EG-Länderstrategie für die Zusammenarbeit mit Indien kommt der in der jüngsten Kommissionsmitteilung zur Bekämpfung der ländlichen Armut dargelegte Ansatz nicht voll und ganz zum Tragen. Vielmehr wird dort die EU-Intervention auf den Bildungs- und Gesundheitsbereich begrenzt und andere Schlüsselsektoren (Landwirtschaft, Bewirtschaftung natürlicher Ressourcen) werden außer Acht gelassen, die laut dieser Mitteilung aber zu den Bereichen gehören, in denen Lösungen gefunden werden müssen, wenn das Problem der ländlichen Armut in Indien erfolgreich angegangen werden soll.

Empfehlung 4

61. Mit Blick auf ihr allgemeines Ziel der Armutsminderung könnte die Kommission ihre neue EG-Länderstrategie für Indien umfassender gestalten, indem wichtige Fragen wie Landwirtschaft und Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen behandelt würden. Erfolgreiche Ansätze in diesen Aktionsfeldern, wie sie bei einigen Kommissionsprojekten entwickelt wurden, könnten als Modelle propagiert und bei Ausarbeitung der Strategien und Programme zur Armutsminderung auf Regierungsebene herangezogen werden.

Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 19. Juni 2003 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Juan Manuel Fabra Vallés

Präsident

(1) Verordnung (EWG) Nr. 443/92 des Rates vom 25. Februar 1992 über die finanzielle und technische Hilfe zugunsten der Entwicklungsländer Asiens und Lateinamerikas sowie über die wirtschaftliche Zusammenarbeit mit diesen Ländern (ABl. L 52 vom 27.2.1992).

(2) ABl. L 223 vom 27.8.1994.

(3) Schriftliches Verfahren E/1642/2002 (KOM(2002) 3117 vom 14. August 2002).

(4) Teilzahlungen von 20, 40, 40, 40 Millionen Euro erfolgten jeweils 1994, 1996, 1997, 1999.

(5) Teilzahlungen von 16, 7, 14 und 27 Millionen Euro erfolgten jeweils 1998, 1999, 2000 und 2001.

(6) OECD-Website:"Recipient Aid at a Glance, India".

(7) Eine Maßnahme gilt als nachhaltig, wenn die Zielgruppe auch längere Zeit nach dem Auslaufen der Hauptunterstützung Vorteile aus der Maßnahme erlangt.

(8) Die offiziellen Bezeichnungen der beiden Sektorprogramme lauten: Sector Progamme for the Development of Primary Education and Support for Health and Family Welfare sector development. Im Bericht erscheinen sie als Sektorprogamme im Gesundheits- bzw. Bildungsbereich.

(9) Dies gilt für die beiden ländlichen Entwicklungsprojekte Doon Valley und BAIF, das Sektorprogramm im Bildungsbereich DPEP und das über eine NRO abgewickelte Bildungsprojekt PESLE.

(10) Beim Doon-Valley-Projekt bestand die Zielgruppe aus Haushalten, die für ihren Lebensunterhalt hauptsächlich auf außerhalb des landwirtschaftlichen Betriebes befindliche Ressourcen der Biomasse (insbesondere Wälder) angewiesen waren. Zielgruppe beim BAIF-Projekt waren Familien mit einem Jahresfamilieneinkommen von weniger als 6000 Indischen Rupien, wobei die offizielle Armutsgrenze auf 11000 Rupien festgesetzt ist.

(11) Kerala Minor Irrigation, Kerala Horticulture und Sidhmukh and Nohar irrigation.

(12) ABl. L 223 vom 27.8.1994, bereits in Ziffer 2 besprochen.

(13) Nach der 1992 von der Kommission angenommenen Projektzyklusmanagement-Methode sollten die Finanzierungsvorschläge für Projekte/Programme eine Beurteilung der Nachhaltigkeit umfassen. Siehe auch Sonderbericht Nr. 21/2000 des Hofes über die Verwaltung der Außenhilfe-Programme der Kommission, Ziffern 28-30 (ABl. C 57, 22.2.2001). Der Finanzierungsvorschlag für ein Entwicklungshilfeprojekt oder -programm ist ein internes Kommissionspapier, das von Kommissionsbediensteten erstellt und dem Beratenden Ausschuss der Vertreter der Mitgliedstaaten unterbreitet wird und auf das sich der Finanzierungsbeschluss der Kommission gründet.

(14) Kerala Minor Irrigation, Sidhmukh and Nohar Irrigation, Doon Valley, BAIFund Sektorprogramm im Gesundheitsbereich.

(15) Beispielsweise KMIP, siehe Ziffer 25.

(16) Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates vom 25. Juni 2002 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften, Artikel 166 (ABl. L 248 vom 16. September 2002).

(17) Stellungnahme Nr. 2/2001 des Rechnungshofes zu einem Vorschlag für eine Verordnung des Rates über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften, Ziffer 63 (ABl. C 162 vom 5. Juni 2001).

(18) Siehe Mitteilung der Kommission KOM(2000) 212 endg. zur Entwicklungspolitik der EG.

(19) KOM(2000) 212 endg., Seite 5; siehe auch Entwicklungspolitik der Europäischen Gemeinschaft - Erklärung des Rates und der Kommission vom 10. November 2000.

(20) KOM(2000) 429 endg., Mitteilung der Kommission - Bekämpfung der ländlichen Armut.

(21) EG-Länderstrategiepapier Indien 2002-2006, Ziffer 3.2.2.

(22) EG-Länderstrategiepapier Indien 2002-2006, Ziffer 4.1.

(23) Ähnliche Bemerkungen des Hofes finden sich im Sonderbericht Nr. 5/2001 zu den im Rahmen der Strukturanpassungshilfe gebildeten und für Haushaltsbeihilfen verwendeten Gegenwertmitteln (ABl. C 257 vom 14.9.2001) sowie im Sonderbericht Nr. 1/2002 über makrofinanzielle Hilfe (MFH) an Drittländer und Strukturanpassungsfazilitäten (SAF) in den Mittelmeerländern (ABl. C 121 vom 23.5.2002). Im Mai 2002 hat das Amt für Zusammenarbeit EuropAid der Kommission einen Leitfaden über die Verwaltung der Haushaltsunterstützungsmaßnahmen verabschiedet, in dem vor der Gewährung einer Haushaltsunterstützung eine solche vorherige Überprüfung empfohlen wird.

Antworten der kommission

ZUSAMMENFASSUNG

I. Im Laufe der 30-jährigen Entwicklungszusammenarbeit mit Indien wurden in der Strategie der Kommission die über Gegenwertmittel finanzierte Unterstützung (z. B. "Operation Flood") und die Projekte zur ländlichen Entwicklung durch Sektorprogramme in den Bereichen Gesundheit und Bildung abgelöst, mit denen die Reformagenda der Regierung, eine verantwortungsvolle Staatsführung und verbesserte Versorgungsleistungen gefördert werden. Die Abkehr von klassischen Projekten zur ländlichen Entwicklung beruhte auf der Erfahrung, dass Einzelprojekte zwar oft ihre Ziele erreichen, tendenziell jedoch nur eine begrenzte und lokale Wirkung und nur geringen strategischen Einfluss haben.

Der Zusammenarbeit zwischen der Gemeinschaft und Indien kam somit ein dynamischer Lernprozess zugute, bei dem die mit der Projektdurchführung gesammelten Erfahrungen in die Ausarbeitung neuer Strategien eingeflossen sind.

IV. Die von der Kommission verwalteten Programme im Gesundheits- und Bildungsbereich sollen die indischen Behörden u. a. dazu ermutigen, hinsichtlich der sozialen Entwicklung zu einem sektorbezogenen Ansatz überzugehen. In diesem Zusammenhang werden Anstrengungen unternommen, um die Geberkoordinierung zu verbessern, damit sich die Transaktionskosten verringern und die Effizienz der Hilfe gesteigert wird. Ein Schlüssel zum Erfolg auf dieser Ebene ist eine stärkere Eigenverantwortung der Regierung, die über den Aufbau von Kapazitäten und über den Dialog erreicht werden kann. In den Leitlinien der Kommission für die Unterstützung von Sektorprogrammen, die im Februar 2003 angenommen wurden, wird der Geberkoordinierung besondere Bedeutung zugemessen. Der Ausbau dieser Koordinierung wird eine der Hauptaufgaben der Kommissionsdelegation in Indien sein, der im Zuge der Dekonzentration vor kurzem neue Zuständigkeiten übertragen wurden.

Im Falle des Sektorprogramms zur Unterstützung des Primarschulprogramms auf Distriktebene (DPEP) und des Programms zur Unterstützung des Gesundheits- und Familienförderprogramms werden die Bestimmungen über die Berichterstattung, Rechnungsführung und Rechnungsprüfung im Einklang mit der Finanzierungsvereinbarung angewandt, die die Kommission und die indische Regierung unterzeichnet haben.

Derzeit wird erörtert, ob diese Bestimmungen zu einer gemeinsamen Rahmenregelung ausgebaut werden könnten, der sich alle Geber dieses Sektors anschließen. Die Schaffung einer solchen Rahmenregelung wird vor allem im Gesundheitssektor dadurch begünstigt werden, dass andere wichtige Geber ebenfalls vom projektbezogenen zum sektorbezogenen Ansatz übergehen.

V. Eine schlechte Versorgung im Gesundheits- und Bildungsbereich gehört zu den Hauptmerkmalen der ländlichen Armut. Generell hat sich bei allen Gebern Indiens inzwischen die Auffassung durchgesetzt, dass mit einer Stärkung dieser beiden Sektoren eine maximale Wirkung auf die Armutsbekämpfung erzielt werden kann. Die Kommission hat diese beiden Sektoren im Rahmen ihrer neuen Strategie - die von den EU-Mitgliedstaaten nachdrücklich unterstützt wurde - zu prioritären Bereichen erhoben, da sie eine maximale Wirkung erzielen und eine zu breite Streuung der Hilfe auf eine zu große Anzahl von Sektoren oder Ansätze vermeiden will. Zudem werden starke Synergieeffekte mit den laufenden Sektorprogrammen im Gesundheits- und Bildungsbereich der künftigen Partnerbundesstaaten erwartet.

In der Mitteilung der Kommission werden sechs Schlüsselsektoren für die Armutsbekämpfung genannt, was jedoch nicht bedeutet, dass alle sechs Sektoren bei jedem neuen Programm abgedeckt werden müssen. Die Strategie gibt der Kommission die Möglichkeit, sich im Dialog mit dem Empfängerland auf diejenigen Sektoren zu verständigen, die für das betreffende Land am geeignetsten sind.

VI. Die Kommission nimmt die Empfehlungen des Rechnungshofes hinsichtlich der Zielsetzungen, die Hilfe auf die ärmsten Bevölkerungsschichten sowie auf die Nachhaltigkeit auszurichten, zur Kenntnis.

Seit 1992 verwendet die Kommission das "Methodik-Handbuch" und sonstige Instrumentarien für die Verwaltung des Projektzyklus, wie z. B. das Konzept der Projektplanungsübersicht. Es ist somit bei Entwicklungsprojekten und -programmen der Gemeinschaft gängige Praxis, Fragen der Nachhaltigkeit (einschließlich für die Zeit nach Projektabschluss) einzubeziehen.

Die Kommission nimmt die Empfehlung des Rechnungshofes zu den Sektorprogrammen zur Kenntnis, der sowohl im Rahmen des im März 2002 angenommenen Leitfadens für die Programmierung und Umsetzung der Haushaltsunterstützung für Drittländer als auch in den im Februar 2003 angenommenen Leitlinien für die Unterstützung von Sektorprogrammen durch die Europäische Kommission Rechnung getragen wird.

Die Kommission ist der Auffassung, dass es gute Gründe gibt, die Ressourcen auf den Gesundheits- und Bildungsbereich zu konzentrieren. Außerdem sollen die künftigen Partnerschaften mit indischen Bundesstaaten, die die Kommission vertiefen möchte, ein ganzheitliches Reformpaket umfassen, bei dem die Dimensionen Landwirtschaft und natürliche Ressourcen mit den Maßnahmen im Bildungs- und Gesundheitsbereich verknüpft werden könnten.

EINLEITUNG

3. Im Laufe der 30-jährigen Entwicklungszusammenarbeit mit Indien wurden in der Strategie der Kommission die über Gegenwertmittel finanzierte Unterstützung (z. B. "Operation Flood") und die Projekte zur ländlichen Entwicklung durch Sektorprogramme in den Bereichen Gesundheit und Bildung abgelöst, mit denen die Reformagenda der Regierung, eine verantwortungsvolle Staatsführung und verbesserte Versorgungsleistungen gefördert werden. Die Abkehr von klassischen Projekten zur ländlichen Entwicklung beruhte auf der Erfahrung, dass Einzelprojekte zwar oft ihre Ziele erreichen, tendenziell jedoch nur eine begrenzte und lokale Wirkung und nur geringen strategischen Einfluss haben.

6. Angesichts des wirtschaftlichen Gewichts Indiens ist eigentlich nicht der Umfang der Hilfe von Bedeutung, sondern vielmehr die Tatsache, dass die Kommission mit einem der wichtigen weltpolitischen Akteure und Partner einen Dialog über weitreichende Strategiefragen - zu denen die Bildungspolitik und die Gesundheitspolitik gehören - aufgenommen hat.

BEMERKUNGEN

11. Gemäß Artikel 4 der ALA-Verordnung von 1992 (Finanzielle und technische Hilfe zugunsten der Entwicklungsländer in Asien und Lateinamerika) soll die Gemeinschaftshilfe vorrangig den ärmsten Bevölkerungsschichten dienen. Des Weiteren wird ausgeführt, dass Frauen, Kinder und ethnische Minderheiten besonderer Aufmerksamkeit bedürfen.

15. Die Kommission ist wie der Rechnungshof der Auffassung, dass die Projekte "Doon Valley" und "BAIF" gute Beispiele dafür sind, wie die "Ausrichtung auf die Armen" und die "Indikatoren" bereits in der Konzeptionsphase berücksichtigt werden können.

17. Das Ziel des Sektor- und Reformprogramms für den Gesundheitsbereich besteht nicht darin, ein spezielles Gesundheitssystem für die Armen zu schaffen, da die Erfahrung zeigt, dass solche Versuche im Allgemeinen zu einer armseligen Gesundheitsversorgung führen. Die "Verbesserung der Qualität der öffentlichen Gesundheitseinrichtungen" war daher von Anfang an sowohl operativ als auch vom Monitoring her darauf ausgerichtet, das bestehende Gesundheitssystem für die Armen zugänglicher und erschwinglicher zu machen und für sie angemessener zu gestalten, und zwar vor allem dort, wo in dieser Hinsicht besondere Schwierigkeiten bestehen (z. B. in Slumgebieten, abgelegenen Bundesstaaten). Die Tatsache, dass 50 % der Restmittel im Rahmen des Sektorinvestitionsprogramms im Rahmen des Haushaltsjahrs 2001-2002 den bedürftigsten Bundesstaaten zugewiesen wurden, ist ein weiterer Ausdruck dieses Kernanliegens des Programms.

18-19. Bei den drei landwirtschaftlichen Projekten ("Kerala Minor Irrigation", "Kerala Horticulture" und "Sidhmukh and Nohar Irrigation") handelte es sich um technische Maßnahmen, die von der Kommission vorgeschlagen wurden, um dem Bedarf von Begünstigten in wenig entwickelten Gebieten gerecht zu werden. Naturgemäß kann bei Baumaßnahmen - in diesem Fall Infrastrukturinvestitionen - die Zielgruppe nicht auf unter der Armutsgrenze lebende Begünstigte eingeschränkt werden, während Bevölkerungsgruppen, deren Einkünfte höher liegen, vom Nutzen der Maßnahmen (Bewässerung) ausgeschlossen bleiben. Inzwischen sind sich alle in Indien tätigen Geber einig, dass bei Infrastrukturprojekten dieser Art in einer weitaus proaktiveren Form für eine gerechtere Gewinnverteilung gesorgt werden muss.

Aus diesem Grund hat die Kommission diesen Ansatz aufgegeben. Bei neueren Projekten sind ausdrücklich die Armen die Zielgruppe, und Basisstudien und Bewertungen der Partizipation sind im Allgemeinen fester Bestandteil der Maßnahmen im "Jahr 0" der Projektdurchführung.

20. Das Projekt "Kerala Minor Irrigation" ist ein Projekt nach dem alten Ansatz, bei dem die Verwirklichung der technischen Ziele größere Bedeutung hatte (siehe Punkt 18). Auf indirektem Weg gelang es jedoch bei diesem Projekt, die Kleinbauern einzubeziehen, die zu den ärmsten Bevölkerungsschichten gehören.

Bei neueren Programmen ist die Ausrichtung auf die Armen deutlicher.

22-37. Die Kommission nimmt mit Zufriedenheit die Schlussfolgerung des Rechnungshofes zur Kenntnis, wonach die Verwaltung durch die Kommission hinsichtlich der Frage der Nachhaltigkeit hinlänglich erfolgreich war (Abschnitt III der Zusammenfassung).

26-27. Die institutionelle Struktur des Gartenbauprojektes in Kerala (Kerala Horticulture Development Project) wurde während der Laufzeit des Projektes geändert. Die Kommission hat Initiativen eingeleitet, um die finanzielle Nachhaltigkeit dieser Fabrik für landwirtschaftliche Verarbeitungserzeugnisse zu gewährleisten. Dadurch konnte die Fabrik den höchsten Zertifizierungsanforderungen gerecht werden. Sie bringt somit gute Voraussetzungen für ein weiteres Wachstum mit.

Die Delegation plant eine Abschlussevaluierung für September 2003 und setzt den Dialog mit VFPCK (Vegetable and Fruit Promotion Council of Kerala) und NAPC (Nadukkara Agro Processing Company) fort, um Wege zu finden, wie diese beiden Stellen bei ihren Bemühungen um die finanzielle Nachhaltigkeit unterstützt werden könnten.

29. Die Benutzergebühren wurden auf einem Niveau gehalten, das den finanziellen Möglichkeiten der Projektbegünstigten entspricht.

31. Die institutionelle Komponente des Sektorprogramms im Gesundheitssektor ist inzwischen voll angelaufen. Diese Komponente konnte erst gestartet werden, nachdem die Ausarbeitung des Sektorinvestitionsprogramms, das die Grundlage des Reformprozesses bildet und in dem die verschiedenen von der Reform betroffenen institutionellen Instanzen (vorhandene und zu schaffende Stellen) benannt wurden, abgeschlossen war und alle Beteiligten ihre Zustimmung zum Sektorinvestitionsprogramm gegeben hatten.

33. Die Politik der Zentralregierung zielt darauf ab, über zentral finanzierte Fördermaßnahmen allmählich die Reform des Steuerwesens und der öffentlichen Finanzen auf der Ebene der Bundesstaaten voranzubringen. Die Kommission unterstützt diese Politik.

34. Die Kommission ist sich der Fragen der Nachhaltigkeit im Zusammenhang mit dem Programm zur Bereicherung der Schulausbildung (PESLE) bewusst; sie werden im Rahmen der Konsolidierungsphase genau berücksichtigt werden.

35. Seit 1992 sind die Entwicklung nachhaltiger Strukturen und die Beteiligung auf Gemeindeebene fester Bestandteil der Entwicklungspolitik der Gemeinschaft.

36-37. Um zu vermeiden, dass durch Verlängerungen Probleme entstehen, wurde bei neueren Projekten und auch bei den Sektorprogrammen von vornherein eine längere Durchführungsdauer eingeplant (z. B. BAIF: 9 Jahre, SSA: 7 Jahre).

37. Die Frist für die Unterzeichnung der Verträge ("sunset clause") (Haushaltsordnung Artikel 77 Absatz 2 und Artikel 166 Absatz 2) und die Frist für den Abschluss der Durchführung (Haushaltsordnung Art. 77 Absatz 3 Unterabsatz 1) sind zwei verschiedene Elemente. Die Kommission hält beide für wesentlich für die Gewährleistung einer wirtschaftlichen Haushaltsführung und einer effizienteren Haushaltsausführung.

Beiden Bestimmungen hat die Legislativbehörde zugestimmt. Die Kommission ist verpflichtet, die neue Haushaltsordnung einzuhalten und hat umfangreiche Anstrengungen unternommen, um die Umsetzung von Maßnahmen im Außenbereich zu verbessern und "alte" und "ruhende" Mittelbindungen abzubauen. Zur Erreichung dieser Ziele war die Einführung dieser beiden neuen Regelungen dringend erforderlich.

40. Die Geber sollten auch bereit sein, die Empfängerländer bei der Verwaltung sektorbezogener Programme zu unterstützen. Für die Förderung sektorbezogene Ansätze seitens der Geber ist dies ein Schlüsselaspekt.

42. In der Finanzierungsvereinbarung des EG-Programms für den Gesundheitssektor ist festgelegt, dass regelmäßige Rechnungsprüfungen gemäß den Verfahren der indischen Regierung vorgenommen werden. Die Kommission stimmt der Bemerkung des Hofes zu, wonach diese Regelung sich als nicht zufrieden stellend erwiesen hat, wenn es darum geht sicherzustellen, dass fristgerecht ordnungsgemäß geprüfte Abschlüsse für dieses Programm vorliegen. Die Kommission hat daher verlangt, dass diese Frage in die Halbzeitüberprüfung eingezogen wird, bei der Empfehlungen für die Verbesserung der Rechnungsprüfungs- und Berichterstattungsbestimmungen ausgearbeitet werden sollen. Der Entwurf des Halbzeitbewertungsberichts liegt der Kommission seit April 2003 vor. Der Bericht enthält eine Reihe diesbezüglicher Empfehlungen, die die Kommission derzeit mit der indischen Regierung erörtert.

44. Geber, die an Aktivitäten zugunsten des Gesundheitssektors beteiligt sind, wie etwa Weltbank, DFID, USAID und SIDA, werden vom Gesundheitsministerium regelmäßig zu den Sitzungen des Gemeinsamen Lenkungsausschusses des EG-Programms eingeladen. Das Echo auf Seiten der Geber war jedoch im Allgemeinen gering, da keiner von ihnen sektorbezogene Unterstützung leistet. Es wurden informelle Koordinierungsmechanismen geschaffen, bei denen sämtliche Geber und hochrangige Mitarbeiter der Abteilung Familienfürsorge regelmäßig vertreten sind. Eine weitreichendere förmliche Geberkoordinierung findet auf der Ebene der Bundesstaaten und der Distrikte statt.

Gegenwärtig setzt sich bei den Gebern immer mehr die Auffassung durch, dass eine Reform des Gesundheitssektors nötig ist. Es gibt deutliche Anzeichen, dass andere Geber in Zukunft die Reformstrategie befürworten und sich an einer koordinierten Geberunterstützung für diesen Sektor beteiligen werden.

46. Eine schlechte Versorgung im Gesundheits- und Bildungsbereich gehört zu den Hauptmerkmalen der ländlichen Armut. Generell hat sich bei allen Gebern Indiens inzwischen die Auffassung durchgesetzt, dass mit einer Stärkung dieser beiden Sektoren eine maximale Wirkung auf die Armutsbekämpfung erzielt werden kann. Die Kommission hat diese beiden Sektoren im Rahmen ihrer neuen Strategie - die von den EU-Mitgliedstaaten nachdrücklich unterstützt wurde - zu prioritären Bereichen erhoben, da sie eine maximale Wirkung erzielen und eine zu breite Streuung der Hilfe auf eine zu große Anzahl von Sektoren oder Ansätze vermeiden will. Zudem werden starke Synergieeffekte mit den laufenden Sektorprogrammen im Gesundheits- und Bildungsbereich der künftigen Partnerbundesstaaten erwartet.

In der Mitteilung der Kommission werden sechs Schlüsselsektoren für die Armutsbekämpfung genannt, was jedoch nicht bedeutet, dass alle sechs Sektoren bei jedem neuen Programm abgedeckt werden müssen. Die Strategie gibt der Kommission die Möglichkeit, sich im Dialog mit dem Empfängerland auf diejenigen Sektoren zu verständigen, die für das betreffende Land am geeignetsten sind.

47. In jedem Fall gibt es bei EG-Projekten ein Follow-up in Form der Abschlussevaluierungen, deren Ergebnisse dann in die neue Strategie einfließen.

SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN

51. Beim projektbezogenen Ansatz gibt es naturgemäß geografische und thematische Sachzwänge, die sich auf die Möglichkeiten, gezielt den Armen zu helfen, auswirken. Die Kommission geht daher jetzt bei ihrer Armutsbekämpfungsstrategie zu einem ganzheitlicheren Ansatz über (Partnerschaften mit den Bundesstaaten und sektorbezogene Hilfeprogramme).

52. Bei Sektorprogrammen erfolgen die Auszahlungen, wenn bestimmte Zielsetzungen der politischen Reformmaßnahmen erreicht wurden und nicht aufgrund des Abschlusses einzelner Maßnahmen. Monitoring-Indikatoren sollen Aufschluss darüber geben, ob die Armen erreicht wurden und in den Nutzen des Programms gekommen sind. Daher stehen beim sektorbezogenen Ansatz die Ergebnisse gegenüber den Inputs und den Maßnahmen im Vordergrund.

Empfehlung 1

53. Im Einklang mit den entwicklungspolitischen Strategien und Leitlinien der Gemeinschaft ist die Ausrichtung auf die ärmsten Bevölkerungsschichten gängige Praxis bei sämtlichen Programmen und Projekten, die in Indien oder in anderen Ländern durchgeführt werden.

54. Bei einem projektbezogenen Ansatz lässt sich die Nachhaltigkeit von Organisationen der Begünstigten über die Laufzeit des Projekts hinaus nur schwer gewährleisten. Dieser Aspekt lässt sich bei Sektorprogrammen durch die Förderung der Übernahme von Eigenverantwortung und die Verbesserung der Kohärenz zwischen Zielen, Ausgaben und Ergebnissen angemessener angehen.

55. Im Rahmen der Reform der Verwaltung der Außenhilfe, die eine Verlagerung von Zuständigkeiten auf die Delegationen im Land und Qualitätssicherungsmaßnahmen umfasst, misst die Kommission einem größeren Realismus bei der Projekt- und Programmkonzeption hohe Bedeutung bei. Dies gilt insbesondere für die Aufstellung von Zielen und für die damit verbundenen Durchführungsfristen.

Empfehlung 2

56. Seit 1992 verwendet die Kommission das "Methodik-Handbuch" und sonstige Instrumentarien für die Verwaltung des Projektzyklus, wie z. B. das Konzept der Projektplanungsübersicht. Es ist somit bei Entwicklungsprojekten und -programmen der Gemeinschaft allgemein üblich, Fragen der Nachhaltigkeit (einschließlich für die Zeit nach Projektabschluss) einzubeziehen.

57. Die Geber sollten auch bereit sein, die Empfängerländer bei der Verwaltung sektorbezogener Programme zu unterstützen. Für die Förderung sektorbezogene Ansätze seitens der Geber ist dies ein Schlüsselaspekt.

In der Finanzierungsvereinbarung des EG-Programms für den Gesundheitssektor ist festgelegt, dass regelmäßige Rechnungsprüfungen gemäß den Verfahren der indischen Regierung vorgenommen werden. Die Kommission stimmt der Bemerkung des Hofes zu, wonach diese Regelung sich als nicht zufrieden stellend erwiesen hat, wenn es darum geht sicherzustellen, dass fristgerecht ordnungsgemäß geprüfte Abschlüsse für diese Programme vorliegen. Die Kommission hat daher verlangt, dass diese Frage in die Halbzeitüberprüfung eingezogen wird, bei der Empfehlungen für die Verbesserung der Rechnungsprüfungs- und Berichterstattungsbestimmungen ausgearbeitet werden sollen. Der Entwurf des Halbzeitbewertungsberichts liegt der Kommission seit April 2003 vor. Der Bericht enthält eine Reihe diesbezüglicher Empfehlungen, die die Kommission derzeit mit der indischen Regierung erörtert.

Empfehlung 3

59. Die Kommission stimmt der Empfehlung des Rechnungshofes zu den Sektorprogrammen zu, der sowohl im Rahmen des im März 2002 angenommenen Leitfadens für die Programmierung und Umsetzung der Haushaltsunterstützung für Drittländer als auch in den im Februar 2003 angenommenen Leitlinien für die Unterstützung von Sektorprogrammen durch die Europäische Kommission Rechnung getragen wird.

60. Eine schlechte Versorgung im Gesundheits- und Bildungsbereich gehört zu den Hauptmerkmalen der ländlichen Armut. Generell hat sich bei allen Gebern inzwischen die Auffassung durchgesetzt, dass eine Stärkung dieser beiden Sektoren eine maximale Wirkung auf die Armutsbekämpfung hat. Die Kommission hat diese beiden Sektoren im Rahmen ihrer neuen Strategie (die von den EU-Mitgliedstaaten nachdrücklich unterstützt wurde) zu prioritären Bereichen erhoben, da sie eine maximale Wirkung erzielen und eine zu breite Streuung der Hilfe auf eine zu große Anzahl von Sektoren oder Ansätze vermeiden will. Zudem werden starke Synergieeffekte mit den laufenden Sektorprogrammen im Gesundheits- und Bildungsbereich der künftigen Partnerbundesstaaten erwartet.

In der Mitteilung der Kommission werden sechs Schlüsselsektoren für die Armutsbekämpfung genannt, was jedoch nicht bedeutet, dass alle sechs Sektoren bei jedem neuen Programm abgedeckt werden müssen. Die Strategie gibt der Kommission die Möglichkeit, sich im Dialog mit dem Empfängerland auf diejenigen Sektoren zu verständigen, die für das betreffende Land am geeignetsten sind.

Empfehlung 4

61. Wie in der Antwort zu Absatz 60 ausgeführt wurde, ist die Kommission der Auffassung, dass es gute Gründe gibt, die Ressourcen auf den Gesundheits- und Bildungsbereich zu konzentrieren. Außerdem sollen die künftigen Partnerschaften mit indischen Bundesstaaten, die die Kommission vertiefen möchte, ein ganzheitliches Reformpaket umfassen, bei dem die Dimensionen Landwirtschaft und natürliche Ressourcen mit den Maßnahmen im Bildungs- und Gesundheitsbereich verknüpft werden könnten.