Diese Empfehlung steht im Einklang mit der Politik der Union in anderen Bereichen, einschließlich der Bereiche öffentliche Gesundheit und Kontrollen an den Binnengrenzen.

Am 7. August 2020 sandten die Dienststellen der Kommission ein Verwaltungsschreiben an die Mitgliedstaaten, in dem sie auf Grundsätze für Beschränkungen der Freizügigkeit hinwiesen, die als Richtschnur für etwaige entsprechende Entscheidungen im Kontext von Pandemien dienen sollten. Im Einklang mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit müssen Beschränkungen dieses Rechts erforderlich sein und den von der Union anerkannten, dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen oder den Erfordernissen des Schutzes der Rechte und Freiheiten anderer tatsächlich entsprechen. Das Schreiben zielte auch darauf ab, die Koordinierung zu fördern und Klarheit und Berechenbarkeit für Bürger/innen und Unternehmen zu gewährleisten.

Am 15. Juli 2020 nahm die Kommission eine Mitteilung an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen mit dem Titel „Kurzfristige Vorsorgemaßnahmen der EU im Gesundheitsbereich im Hinblick auf COVID-19-Ausbrüche“ an.

Am 11. Juni 2020 nahm die Kommission eine Mitteilung an das Europäische Parlament, den Europäischen Rat und den Rat über die dritte Bewertung der Anwendung der vorübergehenden Beschränkung von nicht unbedingt notwendigen Reisen in die EU an, in der sie die Mitgliedstaaten nachdrücklich aufforderte, die Aufhebung der Beschränkungen der Freizügigkeit innerhalb der EU abzuschließen, sobald die epidemiologische Lage dies zulässt.

Am 13. Mai 2020 nahm die Kommission im Rahmen eines Pakets von Leitlinien und Empfehlungen zur Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der schrittweisen Aufhebung der Beschränkungen der Freizügigkeit eine Mitteilung mit dem Titel „Hin zu einem abgestuften und koordinierten Vorgehen zur Wiederherstellung der Freizügigkeit und zur Aufhebung der Kontrollen an den Binnengrenzen“ an, in der auch auf die Flexibilität zur Wiedereinführung bestimmter Maßnahmen hingewiesen wird, sollte die epidemiologische Lage dies erfordern.

Zwar waren die Maßnahmen auf den Schutz der Gesundheit und des Wohlergehens der Bürger/innen gerichtet, doch hatten sie erhebliche Auswirkungen auf die Freizügigkeit innerhalb der EU sowie Folgewirkungen auf den Binnenmarkt. Die Wiederherstellung der Freizügigkeit bei gleichzeitigem Schutz der öffentlichen Gesundheit ist eine Priorität, sei es in beruflicher, familiärer oder freizeitlicher Hinsicht. Die Ausübung der Freizügigkeitsrechte, die den Unionsbürgerinnen und -bürgern unmittelbar durch die Verträge verliehen sind, sollte weiterhin möglich sein, gleichzeitig sollte die Wiedereinschleppung des Virus in Gebiete, in denen es unter Kontrolle gebracht wurde, begrenzt werden.

Der Vorschlag berücksichtigt die seit der Einführung der ersten vorübergehenden Beschränkungen in regelmäßigen Abständen geführten Gespräche mit den Mitgliedstaaten, die verfügbaren Informationen über die Entwicklung der epidemiologischen Lage, einschlägige wissenschaftliche Erkenntnisse und direkte Rückmeldungen von Unionsbürgerinnen und -bürgern, auch im Rahmen der zahlreichen Schreiben an die Europäische Kommission.

Dies findet auf die gegenwärtige Situation Anwendung, da ein kohärenter Ansatz erforderlich ist, um weitere Störungen zu vermeiden, die durch einseitige und nicht ausreichend koordinierte Maßnahmen zur Beschränkung der Freizügigkeit innerhalb der Union verursacht werden. Nach Artikel 21 Absatz 1 AEUV hat jeder Unionsbürger das Recht, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten vorbehaltlich der in den Verträgen und in den Durchführungsvorschriften vorgesehenen Beschränkungen und Bedingungen frei zu bewegen und aufzuhalten. Erscheint zur Erreichung dieses Ziels ein Tätigwerden der Union erforderlich, so können das Europäische Parlament und der Rat gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren Vorschriften erlassen, mit denen die Ausübung dieser Rechte erleichtert wird.

Nach Artikel 292 AEUV kann der Rat Empfehlungen abgeben. Gemäß diesem Artikel beschließt der Rat auf Vorschlag der Kommission in allen Fällen, in denen er nach Maßgabe der Verträge Rechtsakte auf Vorschlag der Kommission erlässt.

Ein koordiniertes Vorgehen der Mitgliedstaaten erfordert gemeinsame Anstrengungen in vier Schlüsselbereichen: die Anwendung gemeinsamer Kriterien und Schwellenwerte bei der Entscheidung über die Einführung von Beschränkungen der Freizügigkeit, die Kartierung anhand gemeinsamer Kriterien und mithilfe eines vereinbarten Farbcodes, die Annahme eines gemeinsamen Konzepts für die Maßnahmen, die auf Personen angewandt werden, die in Hochrisikogebiete reisen oder aus solchen einreisen, und Bereitstellung klarer, umfassender und zeitnaher Informationen über jedwede Beschränkungen und zugehörige Anforderungen an die Öffentlichkeit.

Diese Empfehlung ist nicht so zu verstehen, als erleichtere oder fördere sie die Einführung von Beschränkungen der Freizügigkeit während der Pandemie erleichtert oder fördert. Vielmehr soll ein koordinierter Ansatz für den Fall geboten werden, dass ein Mitgliedstaat beschließen sollte, entsprechende Beschränkungen einzuführen. Die Entscheidung über die Einführung von Beschränkungen der Freizügigkeit liegt weiterhin in der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten, die im Einklang mit dem Unionsrecht handeln müssen. Ebenso bleibt den Mitgliedstaaten die Flexibilität erhalten, keine Beschränkungen einzuführen, selbst wenn die in dieser Empfehlung genannten Kriterien und Schwellenwerte erfüllt bzw. erreicht sind.

(7)Am 30. Januar 2020 rief der Generaldirektor der Weltgesundheitsorganisation (WHO) wegen des weltweiten Ausbruchs des neuartigen Coronavirus, das die Coronavirus-Krankheit 2019 (COVID-19) verursacht, eine gesundheitliche Notlage von internationaler Tragweite aus. Am 11. März 2020 gelangte die WHO zu der Einschätzung, dass COVID-19 als Pandemie eingestuft werden kann.

(5)Nach Artikel 56 Absatz 1 AEUV sind auch Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs innerhalb der Union verboten. Dies gilt sowohl für das Recht des Dienstleisters, die Grenze zu überschreiten, um Dienstleistungen zu erbringen, als auch für das Recht des Dienstleistungsempfängers, sich in das Land des Dienstleisters zu begeben, um die Dienstleistung in Anspruch zu nehmen. Diese Ziele rechtfertigen eine Koordinierung der Maßnahmen, die Mitgliedstaaten aus Gründen der öffentlichen Gesundheit in Bezug auf Ausländer in Erwägung ziehen können.

(2)Nach Artikel 21 Absatz 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) hat „jeder Unionsbürger … das Recht, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten vorbehaltlich der in den Verträgen und in den Durchführungsvorschriften vorgesehenen Beschränkungen und Bedingungen frei zu bewegen und aufzuhalten“. Mit der Richtlinie 2004/38/EG des Europäischen Parlaments und des Rates wird dieses Recht konkret ausgestaltet. In Artikel 45 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden „Charta“) sind die Freizügigkeit und die Aufenthaltsfreiheit ebenfalls verankert.

(8)Um die Ausbreitung des Virus einzudämmen, haben die Mitgliedstaaten verschiedene Maßnahmen ergriffen, die sich zum Teil auf das Recht der Unionsbürgerinnen und ‑bürger auf Freizügigkeit und freien Aufenthalt innerhalb des Hoheitsgebiets der Mitgliedstaaten ausgewirkt haben, wie Einreisebeschränkungen oder Quarantäneauflagen für grenzüberschreitende Reisende.

(9)Am 13. Februar 2020 nahm der Rat Schlussfolgerungen zu COVID-19 an, in denen er die Mitgliedstaaten nachdrücklich aufforderte, in Zusammenarbeit mit der Kommission auf verhältnismäßige und angemessene Art und Weise eine enge und verstärkte Koordinierung unter den Mitgliedstaaten herzustellen, um die Wirksamkeit aller Maßnahmen zu gewährleisten, einschließlich erforderlichenfalls Maßnahmen in Bezug auf Reisen bei gleichzeitiger Wahrung der Freizügigkeit innerhalb der EU, um einen optimalen Schutz der öffentlichen Gesundheit zu gewährleisten.

(10)Am 10. März 2020 betonten die Staats- und Regierungschefs der Europäischen Union die Notwendigkeit eines gemeinsamen europäischen Ansatzes im Hinblick auf COVID-19.

(11)Am 16. März 2020 nahm die Kommission Leitlinien für Grenzmanagementmaßnahmen zum Schutz der Gesundheit und zur Sicherstellung der Verfügbarkeit von Waren und wesentlichen Dienstleistungen an. Am 17. März 2020 billigten die Staats- und Regierungschefs der Europäischen Union diese Leitlinien.

(12)Am 30. März 2020 nahm die Kommission Leitlinien zur Ausübung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer während des COVID-19-Ausbruchs an, die sicherstellen sollten, dass Grenzgänger und Selbstständige, insbesondere diejenigen, die für die Bekämpfung der Pandemie relevante Funktionen wahrnehmen, innerhalb der Union ihren Arbeitsplatz erreichen können.

(13)Am 15. April 2020 legten die Präsidentin der Europäischen Kommission und der Präsident des Europäischen Rates einen „Gemeinsamen europäischen Fahrplan für die Aufhebung der Maßnahmen zur Eindämmung von COVID-19“ vor, dem zufolge Reisebeschränkungen aufgehoben werden sollten, sobald die epidemiologische Lage hinlänglich vergleichbar sei und die Regeln für die räumliche Distanzierung weithin verantwortungsbewusst befolgt würden.

(14)Am 7. Mai 2020 nahm die Kommission Leitlinien zur Freizügigkeit von Angehörigen der Gesundheitsberufe und zur Mindestharmonisierung der Ausbildung in Bezug auf COVID-19-Notfallmaßnahmen — Empfehlungen zur Richtlinie 2005/36/EG — an, um die Mitgliedstaaten bei der Bewältigung des unmittelbaren Personalmangels zu unterstützen.

(15)Am 13. Mai 2020 nahm die Kommission im Rahmen eines Pakets von Leitlinien und Empfehlungen eine Mitteilung mit dem Titel „Hin zu einem abgestuften und koordinierten Vorgehen zur Wiederherstellung der Freizügigkeit und zur Aufhebung der Kontrollen an den Binnengrenzen“ an. Darin schlug sie einen abgestuften und koordinierten Ansatz vor, bei dem zunächst die Beschränkungen zwischen Gebieten oder Mitgliedstaaten mit hinreichend ähnlicher epidemiologischer Lage aufgehoben werden sollten. Der Ansatz sollte flexibel sein und die Möglichkeit vorsehen, bestimmte Maßnahmen wieder einzuführen, wenn die epidemiologische Lage dies erfordern sollte. In der Mitteilung wurden die Mitgliedstaaten aufgefordert, auf der Grundlage epidemiologischer Kriterien, der Fähigkeit zur Anwendung von Eindämmungsmaßnahmen während der gesamten Reise sowie wirtschaftlicher und sozialer Erwägungen zu handeln.

(16)Am 11. Juni 2020 nahm die Kommission eine Mitteilung an das Europäische Parlament, den Europäischen Rat und den Rat über die dritte Bewertung der Anwendung der vorübergehenden Beschränkung von nicht unbedingt notwendigen Reisen in die EU an, in der sie die Mitgliedstaaten nachdrücklich aufforderte, die Beschränkungen der Freizügigkeit innerhalb der Union vollends aufzuheben.

(17)Am 16. Juli 2020 nahm die Kommission Leitlinien für Saisonarbeitnehmer in der EU im Zusammenhang mit dem COVID-19-Ausbruch an, in denen sie nationalen Behörden, Arbeitsaufsichtsbehörden und Sozialpartnern Orientierungshilfen bietet, um die Rechte, die Gesundheit und die Sicherheit von Saisonarbeitnehmern zu gewährleisten und sicherzustellen, dass Saisonarbeitnehmern ihre Rechte bekannt sind.

(18)Um den freien Warenverkehr innerhalb der Union zu unterstützen, nahm die Kommission eine Mitteilung über die Umsetzung so genannter „Green Lanes“ im Rahmen der Leitlinien für Grenzmanagementmaßnahmen zum Schutz der Gesundheit und zur Sicherstellung der Verfügbarkeit von Waren und wesentlichen Dienstleistungen, Leitlinien zur Erleichterung des Luftfrachtbetriebs während des COVID-19-Ausbruchs sowie Leitlinien zum Schutz der Gesundheit, zur Rückkehr und zur Regelung der Reise von Seeleuten, Fahrgästen und anderen Personen an Bord von Schiffen an.

(19)Im Zuge der in den Monaten Juni und Juli 2020 in der gesamten Union rückläufigen COVID-19-Fallzahlen hoben viele Mitgliedstaaten die während der ersten Infektionswelle verhängten Freizügigkeitsbeschränkungen auf.

(20)Da die Zahl der COVID-19-Fälle im August 2020 in weiten Teilen der Union zunahm, führten einige Mitgliedstaaten erneut Freizügigkeitsbeschränkungen ein.

(21)Beschränkungen des freien Personenverkehrs innerhalb der Union, die eingeführt wurden, um die Ausbreitung von COVID-19 einzudämmen, sollten auf spezifischen und begrenzten Gründen des öffentlichen Interesses beruhen, nämlich dem Schutz der öffentlichen Gesundheit. Sie sollten im Einklang mit den allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts, insbesondere der Verhältnismäßigkeit und der Nichtdiskriminierung, angewandt werden. Die vorliegende Empfehlung zielt darauf ab, die koordinierte Anwendung dieser Grundsätze auf die durch die COVID-19-Pandemie verursachte Ausnahmesituation zu erleichtern. Die mit dieser Empfehlung eingeführten Mechanismen sollten daher sowohl in ihrem Umfang als auch in ihrer Dauer strikt auf die als Reaktion auf diese Pandemie erlassenen Beschränkungen begrenzt bleiben.

(22)Einseitige Maßnahmen in diesem Bereich können erhebliche Störungen verursachen, da Unternehmen und Bürger mit einer Vielzahl unterschiedlicher und sich rasch verändernder Maßnahmen konfrontiert sind. In einer Situation, in der die europäische Wirtschaft bereits stark vom Virus beeinträchtigt wird, ist das besonders schädlich.

(23)Diese Empfehlung soll eine verstärkte Koordinierung zwischen Mitgliedstaaten gewährleisten, die in Betracht ziehen, Maßnahmen zur Beschränkung der Freizügigkeit aus Gründen der öffentlichen Gesundheit anzunehmen. Ein koordiniertes Vorgehen der Mitgliedstaaten ist erforderlich, um die Auswirkungen von Beschränkungen auf die Bürger und die Wirtschaft der Union zu begrenzen, Transparenz und Berechenbarkeit zu verbessern und gleichzeitig ein hohes Gesundheitsschutzniveau zu gewährleisten.

(24)Ein koordiniertes Vorgehen der Mitgliedstaaten erfordert gemeinsame Anstrengungen in den folgenden Schlüsselbereichen: Anwendung gemeinsamer Kriterien und Schwellenwerte bei der Entscheidung über die Einführung von Beschränkungen der Freizügigkeit, Kartierung des COVID-19-Übertragungsrisikos mithilfe eines vereinbarten Farbcodes und Annahme eines koordinierten Konzepts für die gegebenenfalls erforderlichen Maßnahmen, die in Abhängigkeit vom Übertragungsrisiko in angemessener Weise auf Personen angewandt werden können, die sich von einem Gebiet in ein anderes begeben.

(25)Sechs Monate nach Beginn der Krise verfügen wir dank des regelmäßigen Austauschs zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission über mehr Informationen zu den wirksamsten Maßnahmen. Die in dieser Empfehlung genannten Kriterien und Schwellenwerte beruhen auf den von den Mitgliedstaaten zur Verfügung gestellten Daten.

(26)Angesichts der Entwicklung der epidemiologischen Lage sollte die Kommission mit Unterstützung des Europäischen Zentrums für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten die in dieser Empfehlung genannten Kriterien, erforderlichen Daten und Schwellenwerte regelmäßig prüfen, einschließlich der Frage, ob andere Kriterien, wie Hospitalisierungs- oder Intensivpflegequoten, berücksichtigt werden sollten.

(27)Die Mitgliedstaaten sollten bei der epidemiologischen Einstufung von Gebieten und Regionen abgestimmte Indikatoren und Methoden anwenden. Um Beschränkungen auf das absolut Notwendige zu begrenzen, sollten sich die Mitgliedstaaten so weit wie möglich darum bemühen, Beschränkungen in nichtdiskriminierender Weise nur auf Personen anzuwenden, die aus besonders stark betroffenen Gebieten oder Regionen einreisen, und sie nicht auf das gesamte Hoheitsgebiet des jeweiligen Mitgliedstaats ausdehnen.