Sonderbericht Finanzieller Beistand für 
Länder in SchwierigkeitenDE 2015  Nr. 18
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Print ISBN 978-92-872-3213-7 ISSN 1831-080X doi:10.2865/905043 QJ-AB-15-016-DE-C
PDF ISBN 978-92-872-3211-3 ISSN 1977-5644 doi:10.2865/399621 QJ-AB-15-016-DE-N
EPUB ISBN 978-92-872-3193-2 ISSN 1977-5644 doi:10.2865/846084 QJ-AB-15-016-DE-E
© Europäische Union, 2015
Nachdruck mit Quellenangabe gestattet.
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Finanzieller Beistand für 
Länder in Schwierigkeiten
(gemäß Artikel 287 Absatz 4 Unterabsatz 2 AEUV)SonderberichtDE 2015  Nr. 18
02
 Prüferteam
Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Wirtschaftlichkeits- und Compliance-Prüfungen zu spezifischen 
Haushaltsbereichen oder Managementthemen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf 
bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Compliance, die Höhe der 
betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.
Zuständig für die Durchführung dieser Wirtschaftlichkeitsprüfung war Prüfungskammer IV (spezialisiert auf die Prüfung der 
Bereiche Einnahmen, Forschung und interne Politikbereiche sowie auf die Prüfung der Organe und Einrichtungen der Europä -
ischen Union) unter Vorsitz von Milan Martin Cvikl, Mitglied des Hofes. Die Prüfung stand unter der Leitung von Baudilio Tomé 
Muguruza, Mitglied des Hofes. Herr Muguruza wurde unterstützt von seinem Kabinettchef Daniel Costa de Magalhães;  
Ignacio García de Parada, Attaché im Kabinett; Zacharias Kolias, Direktor sowie Josef Jindra, Teamleiter. Zum Prüferteam gehör -
ten Giuseppe Diana, Marco Fians, Daniela Hristova, Didier Lebrun, Ioanna Metaxopoulou, Adrian Savin und Kristian Sniter.
Von links nach rechts:  D. Lebrun, I. García de Parada, K. Sniter, J. Jindra, G. Diana, 
B. Tomé Muguruza, A. Savin, D. Hristova, Z. Kolias, M. Fians, D. Costa de Magalhães
03
 Inhalt
Ziffer
 Abkürzungen
I – XIX Zusammenfassung
1 – 26 Einleitung
1 – 7 Die Staatsschuldenkrise in den EU – Mitgliedstaaten
8 - 18 Konzeption und Umsetzung
8 – 10 Programmkonzeption
11 – 15 Bedingungen
16 – 18 Umsetzung
19 – 26 Finanzmittel
19 – 23 Programmfinanzierung
24 – 26 Anleihetätigkeit auf den Märkten
27 – 32 Prüfungsansatz
33 – 47 Teil I – Die Kommission war auf das Ausmaß der Krise nicht vorbereitet
33 – 44 Die Kommission unterschätzte im Vorfeld der Krise den Umfang der Haushaltsungleichgewichte
35 – 40 Die Kommission schätzte die Staatshaushalte robuster ein, als sie in Wirklichkeit waren
41 – 44 Bei Bewertungen wurden die potenziellen finanzpolitischen Risiken unterschätzt
45 – 47 Infolgedessen war die Kommission nicht bereit für die Programmverwaltung
04 Inhalt
48 – 114 Teil II – Die Verfahren waren im Allgemeinen unzulänglich
50 – 96 Die Verfahren der Kommission umfassten nicht immer ausreichende Kontroll- und 
Überwachungsmechanismen
52 – 54 Die Kommission arbeitete bei der Beschaffung der für Überwachungszwecke erforderlichen Informationen 
im Großen und Ganzen gründlich
55 – 70 Im Rahmen der Programmprognosen sind umfangreiche Prüfungen der Kohärenz der 
Programmkonzeption vorgesehen, allerdings mit vielen Vorbehalten, die nicht überprüft werden
71 – 75 Die Programmbestandteile hatten im Allgemeinen eine solide Grundlage, doch fehlten mitunter wichtige 
Unterlagen
76 – 79 Die Kommission wich bisweilen von den Beschlüssen des Rates ab
80 – 92 Die einzelnen Länder wurden nicht gleich behandelt
93 – 96 Mängel in der Programmverwaltung aufgrund unzureichender Kontrollen
97 – 107 Die Programmdokumente hatten sich mit der Zeit verbessert, wiesen jedoch immer noch 
Unzulänglichkeiten auf
97 – 99 Verbesserungen bei der Qualität der Programmdokumente
100 – 107 Mängel bei der Überwachung und Berichterstattung bezüglich der Erfüllung der Bedingungen
108 – 114 Die Zusammenarbeit mit den anderen Partnern erfolgte lediglich auf informeller Basis
115 – 136 Teil III – Durch die Anleihetätigkeit wurde der Finanzierungsbedarf gedeckt, 
wenngleich die Umstände zu Anfang die durchgängige Anwendung bewährter 
Verfahren erschwerten
117 – 122 Die Anleihen wurden gut gezeichnet
117 – 118 Die Fremdkapitalkosten entsprachen denen gleichrangiger Emittenten
119 – 122 Preisniveaus bei Emission bisweilen höher als von den Banken ursprünglich empfohlen
123 – 136 Die Umstände erschwerten zu Anfang die durchgängige Anwendung bewährter Verfahren
137 – 178 Teil IV – Die Programmziele wurden erreicht
138 – 143 Erhöhung der Gesamtmittel nicht erforderlich
138 – 141 Die zugewiesenen Finanzmittel erwiesen sich als ausreichend, wenn auch in zwei Mitgliedstaaten als knapp
142 – 143 Bestimmten Mitgliedstaaten wurden günstigere Finanzierungsbedingungen gewährt als im Rahmen der 
ursprünglichen Konzeption vorgesehen
05 Inhalt
144 – 154 Aktualisierte Defizitziele zumeist, doch nicht immer auf nachhaltige Weise erfüllt
144 – 148 Bis auf einige Ausnahmen wurden die angepassten jährlichen Defizitziele erfüllt
149 – 152 Alle Länder verbesserten ihre Haushaltslage, allerdings in unterschiedlichem Umfang
153 – 154 Länder ergriffen einmalige Maßnahmen
155 – 164 Die Bedingungen wurden weitgehend erfüllt
155 – 158 Die Mitgliedstaaten erfüllten letztendlich mindestens 80 % der Bedingungen
159 – 164 Programme stießen Reformen an, doch blieben die gewünschten Wirkungen manchmal aus
165 – 178 Wie erfolgreich haben die Länder ihre Wettbewerbsfähigkeit erhöht?
165 – 172 Erhöhte Wettbewerbsfähigkeit, jedoch in unterschiedlichem Umfang
173 – 174 Die interne Abwertung erfolgte durch die Anpassung der Löhne bei Neueinstellungen
175 – 178 Fremdwährungsdarlehen blieben eine Herausforderung
179 – 204 Schlussfolgerungen und Empfehlungen
179 – 180 Überwachung in der Zeit vor der Krise
181 – 192 Verfahren der Programmverwaltung
193 – 194 Anleihetätigkeit
195 – 204 Programmerfolge
 Anhang I – Gründe für die Beantragung von Beistand
 Anhang II – Die Darlehensinstrumente für die fünf Länder
 Anhang III – Prüfungsmethoden
 Antworten der Kommission
06
 Abkürzungen
EFSF : Europäische Finanzstabilisierungsfazilität
EFSM : Europäischer Finanzstabilisierungsmechanismus
EMTN : Euro Medium-Term Notes
ESVG : Europäisches System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen
EWG : Eurogroup Working Group (Arbeitsgruppe „Euro-Gruppe“)
EZB : Europäische Zentralbank
MoU : Memorandum of Understanding
Rat: Rat der Europäischen Union, der Begriff wird im vorliegenden Bericht als Kurzform für jedes Entscheidungsgremium 
der Mitgliedstaaten verwendet
WFA : Wirtschafts- und Finanzausschuss
07
 Zusammenfassung
I
Vor sieben Jahren sah sich Europa einer Finanzkrise 
gegenüber, die sich zu einer Staatsschuldenkrise ent -
wickelte. Die Staatsschuldenkrise war eine Folge unter -
schiedlicher Faktoren; hierzu zählten eine schwache 
Bankenaufsicht, unzureichende Haushaltspolitiken und 
die Schwierigkeiten, in die große Finanzinstitute geraten 
waren (sowie die daraus folgenden Kosten für deren Ret -
tung, die von der Allgemeinheit getragen wurden). Die 
Krise brach in zwei Wellen über die EU-Mitgliedstaaten 
herein. Sie traf 2008-2009 zunächst die Länder außerhalb 
des Euro-Raums und breitete sich später auf den Euro-
Raum selbst aus. Insgesamt sahen sich acht EU-Mitglied -
staaten gezwungen, um makrofinanziellen Beistand zu 
ersuchen.
II
Doch wurden diese Turbulenzen wirksam bewältigt? Der 
Hof analysiert, wie die Kommission den finanziellen Bei -
stand, der fünf Mitgliedstaaten (Ungarn, Lettland, Rumä -
nien, Irland und Portugal) gewährt wurde, verwaltet hat.
Warnsignale wurden übersehen
III
Es ist wichtig, sich vor Augen zu halten, dass vor der Krise 
bereits ein Rahmen zur Überwachung der Haushalte der 
Mitgliedstaaten bestand. Es war Aufgabe der Kommis -
sion, den Rat auf die wachsenden Haushaltsungleich -
gewichte aufmerksam zu machen. Die Kommission war 
auf die ersten Anträge auf finanziellen Beistand nicht 
vorbereitet.IV
Der Hof stellte fest, dass die Europäische Kommission die 
Staatshaushalte der Länder robuster einschätzte, als sie 
in Wirklichkeit waren. Eine wesentliche Schwachstelle 
der von der Kommission vor dem Jahr 2009 durchgeführ -
ten Bewertungen war die fehlende Berichterstattung 
über das Entstehen von Eventualverbindlichkeiten des 
öffentlichen Sektors, die im Zuge der Krise häufig zu 
realen Verbindlichkeiten wurden. Des Weiteren schenkte 
die Kommission dem zwischen umfangreichen auslän -
dischen Kapitalflüssen, dem Zustand der Banken und 
letztendlich den öffentlichen Finanzen bestehenden 
Zusammenhang zu wenig Beachtung.
V
Mithilfe von Reformen des Stabilitäts- und Wachstums -
pakts in den Jahren 2011, 2013 und 2014 sollten die 
Schwachstellen aus der Zeit vor der Krise durch eine 
Verstärkung der makroökonomischen Überwachung 
behoben werden. Doch im Jahr 2008, als die Länder 
ihre Anträge vorzulegen begannen, war die Kommis -
sion nicht auf die Verwaltung des finanziellen Beistands 
vorbereitet.
Bewältigung der Herausforderung
Aufholjagd
VI
Es ist der Kommission gelungen, ihre neuen Aufgaben im 
Bereich der Programmverwaltung zu erfüllen, zu denen 
das Führen von Gesprächen mit den nationalen Behör -
den, die Erstellung von Programmprognosen und Schät -
zungen der Finanzierungslücken sowie die Ermittlung 
der notwendigen Reformen zählten. In Anbetracht des 
Zeitdrucks und der begrenzten einschlägigen Erfahrun -
gen in der Anfangszeit war dies ein Erfolg.
Zusammenfassung 08
VII
Die Kommission ging bei der Beschaffung der erforder -
lichen Informationen im Großen und Ganzen gründlich 
vor. Sie baute zunehmend internes Fachwissen auf und 
suchte die Zusammenarbeit mit einem breiten Spektrum 
von Interessenträgern in den Ländern, die um Beistand 
ersuchten.
Komplexe Instrumente
VIII
Die Erstellung von makroökonomischen Prognosen und 
Defizitprognosen war keine neue Aufgabe. Die Kom -
mission verwendete ein bereits bestehendes und recht 
schwerfälliges tabellenbasiertes Prognoseinstrument. 
Die Qualitätskontrolle beschränkte sich vorwiegend 
auf die Abstimmung der verschiedenen Teile der Prog -
nosen; die Gründe für die Wahl bestimmter Annahmen 
als Grundlage für die Prognosen wurden vom Manage -
ment nicht hinterfragt. Eine Bewertung der Plausibilität 
wesentlicher Annahmen wie Fiskalmultiplikatoren erwies 
sich als überaus schwierig, und zwar nicht nur bei späte -
ren Überprüfungen, sondern auch für das Management 
während der eigentlichen Erstellung der Prognosen.
Startschwierigkeiten
IX
Die Finanzhilfeprogramme hatten angesichts der zu 
der Zeit vorherrschenden Politik auf EU-Ebene und 
des damaligen Kenntnisstands bezüglich der Wirt -
schaft zumeist eine solide Grundlage. Eine allgemeine 
Schwäche des Verfahrens der Kommission war jedoch 
die fehlende Dokumentation. Das Verfahren war nicht 
darauf ausgerichtet, in der Vergangenheit getroffene 
Entscheidungen zu bewerten. Es war dem Hof nicht 
möglich, einige der wesentlichen Informationen, die dem 
Rat übermittelt wurden, wie die ersten Schätzungen der 
Finanzierungslücke für einige Programme, zu beurteilen.X
Dies kann teilweise durch die Krise, den anfänglichen 
Zeitdruck und die Tatsache erklärt werden, dass diese 
Art der Programmverwaltung für die Kommission neu 
war. Die Verfügbarkeit von Unterlagen besserte sich mit 
der Zeit, doch selbst für die jüngsten Programme fehlten 
wesentliche Dokumente.
XI
Die Bedingungen in den Memoranda of Understanding 
(MoU) wurden weitgehend mit spezifischem Verweis auf 
den jeweiligen Beschluss des Rates begründet. Sie waren 
jedoch nicht immer hinreichend auf die vom Rat vorge -
gebenen allgemeinen wirtschaftspolitischen Bedingun -
gen ausgerichtet.
Unterschiedliche Ansätze
XII
Der Hof ermittelte mehrere Beispiele, in denen Länder in 
vergleichbaren Situationen nicht gleich behandelt wur -
den. Die Bedingungen für den Beistand wurden in jedem 
Programm anders gehandhabt. In einigen Programmen 
waren sie insgesamt weniger streng und damit leichter zu 
erfüllen. Beim Vergleich von Ländern mit ähnlichen struk -
turellen Schwächen wurde festgestellt, dass die geforder -
ten Reformen nicht immer im Verhältnis zu den Problemen 
des jeweiligen Landes standen oder ganz unterschiedliche 
Wege verfolgten. Einige, jedoch nicht alle Defizitziele der 
Länder waren lockerer, als dies angesichts der wirtschaftli -
chen Situation gerechtfertigt erscheint.
Begrenzte Qualitätskontrolle
XIII
Einer der Gründe für diese Schwachstellen bestand darin, 
dass die Programmkonzeption und die Programmüber -
wachung größtenteils in den Händen der Programm -
teams der Kommission lagen. Bevor sie den Rat oder die 
Kommission erreichten, wurden die wesentlichen Doku -
mente, die aus der Arbeit eines Teams hervorgingen, 
einer Überprüfung unterzogen, die jedoch in mehrfacher 
Hinsicht unzureichend war. Die zugrunde liegenden 
Berechnungen wurden von niemandem außerhalb des 
Teams überprüft, die Arbeit der Experten wurde nicht 
eingehend kontrolliert, und das Überprüfungsverfahren 
wurde unzureichend dokumentiert.
Zusammenfassung 09
Verbesserungspotenzial
XIV
Positiv zu vermerken ist, dass sich die Programmdoku -
mente, die die Grundlage für die Beschlüsse des Rates 
und der Kommission bilden, seit dem ersten Antrag auf 
finanziellen Beistand erheblich verbessert haben. Gründe 
hierfür waren die Abstellung zusätzlicher Mitarbeiter 
für die Programmverwaltung, größere Erfahrung und 
bessere Vorbereitung. Allerdings fehlten selbst in den 
neueren Programmdokumenten einige wesentliche 
Informationen.
XV
Für die Überwachung verwendete die Kommission nach 
dem Grundsatz der Periodenabgrenzung ermittelte 
Defizitziele. Dadurch wird die Übereinstimmung mit 
dem Verfahren bei einem übermäßigen Defizit sicher -
gestellt, es bedeutet jedoch auch, dass die Kommission, 
wenn ein Beschluss über die Fortsetzung eines Pro -
gramms ansteht, nicht mit Sicherheit angeben kann, 
ob der begünstigte Mitgliedstaat die Defizitziele erfüllt 
hat, da nach dem Grundsatz der Periodenabgrenzung 
berechnete Defizite erst nach einem gewissen Zeitraum 
festgestellt werden können. Die Berichterstattung über 
die Erfüllung der Bedingungen folgte keiner Systematik. 
Für die Bezeichnung der Nichterfüllung der Bedingungen 
wurden viele verschiedene Begriffe verwendet, was zu 
Verwirrung führte. Über einige Bedingungen wurde nicht 
Bericht erstattet. Einige wenige Bedingungen wurden als 
erfüllt gemeldet, obwohl dies nicht der Fall war.
Die Programmziele wurden erreicht
XVI
Die angepassten Defizitziele wurden – mit einigen Aus -
nahmen – weitgehend erreicht. Da die Wirtschaftstätig -
keit im Jahr 2009 zurückging, hatten die Länder Einnah -
menausfälle zu verzeichnen, wodurch sogar Gewinne 
aus neuen einnahmenwirksamen Maßnahmen zunichte 
gemacht wurden. Steuerneutrale Reformen oder Refor -
men zum Steuerausgleich verursachten zusätzliche kurz -
fristige Belastungen für den Haushalt, und einige Länder 
ergriffen zusätzliche steuerliche Maßnahmen, um das 
gemessen am BIP sinkende Steueraufkommen auszuglei -
chen. Die strukturellen Defizite verbesserten sich, jedoch 
in unterschiedlichem Tempo. Die Haushaltssanierung 
erfolgte zum Teil auf nicht dauerhafte Weise. Die Länder griffen auf einmalige Maßnahmen zurück, um die Ziele 
zu erreichen.
XVII
Die Mitgliedstaaten erfüllten einen Großteil der Bedin -
gungen ihrer Programme, wenn auch mit einigen Verzö -
gerungen. Die Gründe für diese Verzögerungen entzo -
gen sich zumeist der Kontrolle der Kommission. Bisweilen 
jedoch setzte die Kommission unrealistisch kurze Fristen 
für weitreichende Reformen. Eine hohe Erfüllungsrate 
bedeutet nicht automatisch, dass alle wichtigen Bedin -
gungen erfüllt wurden. Zudem stellte der Hof fest, dass 
die Mitgliedstaaten die Erfüllung der wichtigen Bedin -
gungen tendenziell erst in der Schlussphase des Pro -
grammzeitraums angingen.
XVIII
Die Programme haben erfolgreich Reformen angestoßen. 
In den meisten Fällen setzten die Länder die Reformen 
fort, die aufgrund der Programmbedingungen eingelei -
tet worden waren. Zum Zeitpunkt der Prüfung des Hofes 
waren Reformen nur selten zurückgenommen worden. 
Sie wurden durch alternative Reformen ersetzt, die im 
Hinblick auf die potenziellen Auswirkungen oftmals nicht 
gleichwertig waren.
XIX
In vier der fünf Länder erfolgte die Anpassung der Leis -
tungsbilanz schneller als erwartet. Dies ist vor allem auf 
die unerwartete Verbesserung der Einkommensbilanz 
und in geringerem Umfang auch auf die unerwartete 
Verbesserung der Handelsbilanz zurückzuführen.
Zusammenfassung 10
Empfehlungen des Hofes
a) Die Kommission sollte für das gesamte Organ einen 
Rahmen einrichten, der eine rasche Bereitstellung 
ihrer Mitarbeiter und Fachkenntnisse ermöglicht, falls 
sich ein Finanzhilfeprogramm als notwendig erweist. 
Die Kommission sollte zudem Verfahren im Kontext 
der „Twopack“-Verordnungen entwickeln.
b) Der Prognoseprozess sollte einer systematischeren 
Qualitätskontrolle unterzogen werden.
c) Um dafür zu sorgen, dass die den Programmbe -
schlüssen zugrunde liegenden Faktoren intern 
transparent sind, sollte die Kommission die Aufbe -
wahrung der Unterlagen verbessern und diese in der 
Qualitätsüberprüfung berücksichtigen.
d) Die Kommission sollte angemessene Verfahren für 
die Qualitätsüberprüfung der Programmverwal -
tung und des Inhalts der Programmdokumente 
sicherstellen.
e) Zum Zwecke der Haushaltsüberwachung sollte die 
Kommission in die MoU Variablen aufnehmen, die sie 
mit geringer zeitlicher Verzögerung erheben kann.
f) Die Kommission sollte die Bedingungen nach Bedeu -
tung unterscheiden und sich auf die wirklich wichti -
gen Reformen konzentrieren.
g) Bei künftigen Programmen sollte die Kommission 
versuchen, die interinstitutionelle Zusammenarbeit 
mit anderen Programmpartnern zu formalisieren.
h) Der Prozess der Schuldenverwaltung sollte transpa -
renter sein.
i) Die Kommission sollte die wesentlichen Aspekte 
der Anpassungsmaßnahmen der Länder näher 
analysieren.
11
 Einleitung
Die Staatsschuldenkrise 
in den EU-Mitgliedstaaten
01 
Die Finanzkrise, von der Europa im 
Jahr 2008 erfasst wurde, war Auslöser 
für die europäische Staatsschuldenkrise. 
Die Staatsschuldenkrise hatte zahlreiche 
Ursachen, darunter eine schwache Ban -
kenaufsicht, unzureichende Haushalts -
politiken und die Schwierigkeiten, in 
die große Finanzinstitute geraten waren 
(wobei die Kosten für deren Rettung von 
der Allgemeinheit getragen wurden). 
Zum Zeitpunkt der Veröffentlichung 
des vorliegenden Berichts sind die 
Auswirkungen der Krise noch immer zu 
spüren, und die in der Folge aufgelegten 
Darlehensprogramme belaufen sich in -
zwischen auf Hunderte Milliarden Euro, 
deren Verwaltung für alle Betroffenen 
eine große Bürde bedeutet.
02 
Die Krise brach in zwei Wellen über die 
EU-Mitgliedstaaten herein. Zunächst 
erfasste die Finanzkrise über Auslands -
kredite und den Außenhandel eine 
Reihe von Mitgliedstaaten außerhalb des 
Euro-Raums. Die stark zunehmenden Ab -
flüsse von Auslandskapital und Export -
rückgänge brachten erhebliche außen -
wirtschaftliche Ungleichgewichte einiger 
Länder zum Vorschein, von denen drei 
(Ungarn, Lettland und Rumänien) um 
finanziellen Beistand aus dem Zahlungs -
bilanzmechanismus der EU1, vom IWF2 
sowie anderen Quellen3 ersuchten.03 
Die zweite Welle der Krise traf Mitglied -
staaten des Euro-Raums. Obwohl die 
Währungsunion anfänglich ein gewis -
ses Liquiditätspolster bot, begannen 
Rating-Agenturen im Jahr 2009, die 
Staatsanleihen mehrerer Mitgliedstaa -
ten herabzustufen. Die Zinsen auf dem 
Staatsanleihemarkt stiegen in einigen 
Ländern4 erheblich an, in anderen5 
gingen sie hingegen zurück. Infolge des 
Rückgangs privater Finanzierungen und 
drastisch steigender Kreditkosten bean -
tragten die Regierungen von Irland und 
Portugal – neben anderen6 – externen 
finanziellen Beistand.
04 
Mit diesem finanziellen Beistand sollte 
den Ländern geholfen werden, ihre fällig 
werdenden Schulden und Defizite zu -
rückzuzahlen oder zu finanzieren. Er bot 
ein Polster, um die Umsetzung der Sanie -
rungsprogramme zu erleichtern, die in 
allen betroffenen Ländern zur Behebung 
der zugrunde liegenden Probleme erfor -
derlich waren. Grob gesprochen wurde 
mit den Mechanismen der Notwendig -
keit Rechnung getragen, die Stabilität 
des Euro-Raums und der gesamten EU 
zu sichern, das Risiko des Übergreifens 
zu begrenzen und plötzliche Schocks für 
die Volkswirtschaften der Empfänger -
mitgliedstaaten zu verhindern. Die Ziele 
der einzelnen Programme unterschieden 
sich zwar im Detail, doch bestanden 
die übergeordneten Zielsetzungen des 
finanziellen Beistands darin, die Mit -
gliedstaaten wieder auf einen soliden 
makroökonomischen oder finanziellen 
Weg zu bringen und sie wieder in die 
Lage zu versetzen, ihre Verpflichtungen 
auf dem Gebiet des öffentlichen Sektors 
(Euro-Raum) oder der Zahlungsbilanz 
(Nicht-Euro-Raum) zu erfüllen. In Abbil -
dung 1  ist die Finanzhilfe, die den fünf 
im Rahmen der Prüfung untersuchten 
Mitgliedstaaten bereitgestellt wurde, im 
Zeitverlauf dargestellt.1 Auf der Grundlage von 
Artikel 143 des Vertrags über 
die Arbeitsweise der 
Europäischen Union.
2 Polen erhielt im Mai 2009 über 
eine flexible Kreditlinie 
Zugang zu Mitteln des IWF, 
ersuchte jedoch nicht um 
Unterstützung seitens der EU.
3 Je nach Programm wurden 
andere Finanzierungsquellen 
von der Weltbank, der 
Europäischen Bank für 
Wiederaufbau und 
Entwicklung, der 
Europäischen 
Investitionsbank, der 
Tschechischen Republik, 
Dänemark, Finnland, Polen, 
Norwegen und Schweden in 
Aussicht gestellt.
4 Irland, Griechenland, Spanien, 
Italien und Portugal.
5 Deutschland und Frankreich.
6 Im Euro-Raum ersuchten auch 
Griechenland, Spanien und 
Zypern um finanziellen 
Beistand.
12 Einleitung
05 
Da die Krise in jedem der Länder unter -
schiedlich verlief, wurde der Beistand 
aus unterschiedlichen Gründen bean -
tragt. Anhang I  bietet einen Überblick 
über diese Gründe.
06 
Für die Bereitstellung des finanziellen 
Beistands wurde eine Reihe rechtlicher 
Instrumente geschaffen. Mitgliedstaaten 
außerhalb des Euro-Raums hatten die 
Möglichkeit, den bestehenden Zahlungs -
bilanzmechanismus zu nutzen. Irland 
und Portugal erhielten Hilfen aus dem 
neu geschaffenen Europäischen Finanz -
stabilisierungsmechanismus (EFSM) und 
der Europäischen Finanzstabilisierungs -
fazilität (EFSF). Nur der Zahlungsbilanz -
mechanismus und der EFSM wurden 
als EU-Instrumente auf der Grundlage des Vertrags über die Arbeitsweise der 
Europäischen Union geschaffen, die EFSF 
hingegen ist ein zwischenstaatliches Ins -
trument außerhalb des Rahmens der EU. 
Anhang II  bietet einen Überblick über 
die Rechtsgrundlagen der drei Instru -
mente. Die fünf Länder erhielten zudem 
finanzielle Unterstützung vom IWF.
07 
Die Unterstützung für Länder außer -
halb des Euro-Raums wurde von der 
Kommission und dem IWF verwaltet. 
Die Europäische Zentralbank (EZB) – das 
dritte Mitglied der Troika der Gläubiger – 
war an der Verwaltung des finanziellen 
Beistands für Irland und Portugal be -
teiligt. Im vorliegenden Bericht werden 
diese Institutionen als „die Partner“ 
bezeichnet.Abbildung 1Finanzhilfe im Zeitverlauf
Anmerkung: Zeitpunkt des Programmbeginns ist das Datum der Unterzeichnung des MoU zwischen dem jeweiligen Mitgliedstaat und der 
Kommission.
Quelle: Europäischer Rechnungshof.Euro-RaumNicht-Euro-
Raum2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
HU (Nov. 2008 - Nov. 2010)
LV (Jan.  2009 - Jan. 2012)
RO (Juni 2009 - Juni 2011) RO 2 (Juni 2011 - März 2013)
IE (Dez. 2010 - Dez. 2013)
PT (Mai 2011 - Mai 2014)
13 Einleitung
Konzeption und 
Umsetzung
Programmkonzeption
08 
Die Anträge auf finanziellen Beistand 
durch die EU werden von den Behörden 
der Mitgliedstaaten gestellt. Sie sind der 
Kommission sowie dem Wirtschafts- und 
Finanzausschuss (WFA)7 zusammen mit 
einem Entwurf für ein wirtschaftliches 
Sanierungsprogramm8 vorzulegen. 
Bedienstete der Kommission9 erstellen 
die makroökonomischen Prognosen zur 
Untermauerung eines jeden Programms 
und führen Verhandlungen mit den 
nationalen Behörden. Das Mandat für 
diese Verhandlungen wird im Voraus 
in einem Kurzdossier10 festgelegt. Die 
Kommission nimmt auf informeller Basis 
Kontakt zu anderen relevanten Akteuren 
(IWF, WFA und – im Fall von Ländern des 
Euro-Raums – EZB) auf, um eine aufein -
ander abgestimmte Position in Bezug auf 
die dem finanziellen Beistand zugrunde 
liegenden Programmbedingungen zu 
erhalten (siehe Ziffer 11).
09 
Am Ende des Verhandlungsbesuchs11 in 
dem jeweiligen Land werden folgende 
zentrale Dokumente zusammengestellt:
a) Vorschlag für einen Beschluss des 
Rates über den finanziellen Beistand, 
in dem die allgemeinen wirtschafts -
politischen Bedingungen für den 
Beistand sowie die allgemeinen 
finanziellen Rahmenbedingungen 
des Darlehens (Darlehenssumme, 
Vereinbarungen bezüglich der Tran -
chen und maximale Durchschnitts -
laufzeit12) festgelegt werden;b) Erläuterung zu obigem Vorschlag, 
in der die Bewertung des vom 
Mitgliedstaat geplanten wirtschaft -
lichen Sanierungsprogramms durch 
die Kommission dargelegt ist. Die 
Bewertung basiert auf internen Pro -
gnosen der Kommission, finanziellen 
und makroökonomischen Model -
len, Daten von Eurostat sowie auf 
Informationen, die im Rahmen des 
Verhandlungsbesuchs gesammelt 
wurden;
c) Memorandum of Understanding, 
das eine ausführlichere Verpflich -
tung des Mitgliedstaats bildet und 
gewöhnlich von den Behörden des 
Mitgliedstaats und der Kommission 
unterzeichnet wird. Im MoU sind 
die detaillierten wirtschaftlichen 
Bedingungen für die Auszahlung 
jeder Tranche und die Berichterstat -
tungspflichten des Mitgliedstaats 
festgelegt;
d) Darlehensvereinbarung mit den 
technischen und rechtlichen 
Details des Darlehens (etwa die 
Berechnung der Durchschnitts -
laufzeit, Zinssätze, Aus- und 
Rückzahlungsmodalitäten13).7 Der WFA wurde zur Koordinie -
rung der Wirtschafts- und 
Finanzpolitik zwischen den 
Mitgliedstaaten geschaffen. Der 
Ausschuss setzt sich aus 
hochrangigen Bediensteten der 
nationalen Verwaltungen und 
Zentralbanken, der EZB und der 
Kommission zusammen.
8 Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung 
(EG) Nr. 332/2002 des Rates vom 
18. Februar 2002 zur Einführung 
einer Fazilität des mittelfristigen 
finanziellen Beistands zur 
Stützung der Zahlungsbilanzen 
der Mitgliedstaaten (ABl. L 53 
vom 23.2.2002, S. 1) und Artikel 3 
Absatz 1 der Verordnung (EU) 
Nr. 407/2010 des Rates vom 
11. Mai 2010 zur Einführung eines 
europäischen Finanzstabilisie -
rungsmechanismus (ABl. L 118 
vom 12.5.2010, S. 1). Bei dem 
wirtschaftlichen Sanierungspro -
gramm handelt es sich um ein 
Bündel von Sanierungsmaßnah -
men, die das Land umzusetzen 
beabsichtigt, um grundlegende 
Probleme zu beheben und seine 
makroökonomische und 
finanzielle Leistungsfähigkeit 
wiederherzustellen.
9 Das Programmteam, der Leiter 
des für das Programmland 
zuständigen Referats, der 
Programmleiter sowie der für das 
Programmland zuständige 
Direktor.
10 Im Kurzdossier werden die 
finanzielle und makroökonomi -
sche Lage des Mitgliedstaats 
sowie die potenziellen 
Auswirkungen von vorgeschlage -
nen Maßnahmen auf dessen 
Wirtschaft analysiert. Darüber 
hinaus wird darin der Rahmen für 
die Verhandlungen mit dem 
Mitgliedstaat festgelegt. Das 
Kurzdossier wird vom zuständi -
gen Kommissionsmitglied 
genehmigt, nachdem die 
Vorsitzenden des Wirtschafts- 
und Finanzausschusses und der 
Arbeitsgruppe „Euro-Gruppe“ 
dazu Stellung genommen haben.
11 Die Besuche werden von 
leitenden Mitarbeitern der 
Kommission und des IWF 
sowie – im Falle von Ländern des 
Euro-Raums – der EZB durchge -
führt. Im Allgemeinen dauern 
diese Besuche zwischen zwei und 
drei Wochen.
12 Jeder Auszahlung von finanziel -
lem Beistand kann eine 
unterschiedliche Laufzeit 
zugrunde liegen. Der gewichtete 
Durchschnitt dieser Laufzeiten 
darf die im Beschluss des Rates 
festgelegte maximale Durch -
schnittslaufzeit nicht 
übersteigen.
14 Einleitung
10 
Da IWF und EU14 weiterhin für ihre eige -
nen Kreditvergabeentscheidungen zu -
ständig bleiben, werden zwei getrennte 
Dokumentensätze erstellt, jeweils einer 
von beiden Institutionen. In der EU liegt 
die endgültige Entscheidung über die 
Gewährung von finanziellem Beistand 
beim Rat.
Bedingungen
11 
Im Rahmen der Programmbedingungen 
wird die Genehmigung oder Fortführung 
der Finanzierung ausdrücklich an die 
Umsetzung einer Reihe von Maßnahmen 
geknüpft, und zwar in der Regel solche, 
die für die Programmziele wichtig sind. 
Die Programmbedingungen können 
außerdem wesentliche Datenziele 
umfassen, die bei einem Abkommen der 
Strategien vom Kurs (z. B. Inflationsziel) 
Warnsignale senden15.
12 
Die Bedingungen sind entweder quan -
titativ (z. B. eine Obergrenze für das 
Haushaltsdefizit) oder strukturell (z. B. 
entschiedenere Durchsetzung des Wett -
bewerbsrechts). Sie unterscheiden sich 
überdies in ihrer beabsichtigten Funkti -
on. Sie können somit darauf abzielen,
a) grundlegende Ungleichgewichte 
zu beheben (z. B. Verringerung des 
Haushaltsdefizits);
b) dem Auftreten von Ungleichgewich -
ten in der Zukunft vorzubeugen 
(z. B. Annahme von Gesetzen über 
eine verantwortungsvolle Haushalts -
politik) und
c) das Ausmaß von Ungleichgewich -
ten zu ermitteln (z. B. umfassende 
Bewertung von öffentlich-privaten 
Partnerschaften).13 
Die festgelegten Bedingungen basieren 
de facto auf dem wirtschaftlichen An -
passungsprogramm des Mitgliedstaats 
und der Analyse der Partner. Folglich 
enthält jedes Programm unterschiedli -
che Bedingungen, deren Schwerpunkt 
auf Haushaltskonsolidierung, strukturel -
len Reformen zur Förderung des Wirt -
schaftswachstums und/oder Reformen 
bzw. Stützung des Finanzsektors liegen 
kann (siehe Tabelle 1 ).
14 
Bei allen Finanzhilfeprogrammen war ein 
Ziel die Haushaltskonsolidierung durch 
die Annahme finanzpolitischer Strategi -
en zur Verringerung von Staatsdefiziten 
und Erhöhung der Tragfähigkeit der 
Schulden. Neben diesem vorrangigen 
Ziel ist die Haushaltskonsolidierung auch 
im Programmkontext wichtig, da sie 
unter anderem dazu dienen kann,
a) die interne Anpassung über ver -
schiedene Kanäle (wie die unmittel -
bare Verringerung der aggregierten 
Nachfrage oder die Auswirkungen 
der Löhne und der Beschäftigung 
im öffentlichen Sektor auf die Ar -
beitskosten im privaten Sektor16) zu 
erleichtern;
b) die externe Anpassung durch eine 
Verringerung von übermäßigen Leis -
tungsbilanzdefiziten zu erleichtern;
c) zur Bekämpfung der Inflation beizu -
tragen, indem Preise über eine Reihe 
von Kanälen (wie deren Auswirkun -
gen auf die aggregierte Nachfrage 
oder die Geldnachfrage) beeinflusst 
werden;
d) Mittel für andere Sektoren freizuset -
zen, wenn innerhalb der Volkswirt -
schaft begrenzte finanzielle Mittel 
zur Verfügung stehen, und
e) (unter bestimmten Bedingungen) für 
Vertrauen innerhalb der Volkswirt -
schaft zu sorgen und somit expansiv 
zu wirken17.13 Zudem wird ein 
Darlehensvertrag für jede 
Tranche unterzeichnet.
14 EFSM-Finanzierungen für 
Irland und Portugal wurden in 
Verbindung mit Mitteln aus 
der EFSF bereitgestellt, und für 
beide Darlehensinstrumente 
galten identische wirtschaftli -
che Bedingungen.
15 Moon, S. und Bulíř, A., Do 
IMF-Supported Programs Help 
Make Fiscal Adjustment More 
Durable? , IWF-Arbeitspapier, 
2003.
16 Hernandéz de Cos, P. und 
Enrique Moral-Benito: The Role 
of Public wages in Fiscal 
Consolidation Process , 
Workshop zum Thema 
Government wage bill: 
determinants, interactions and 
effects , organisiert von der 
Generaldirektion Wirtschaft 
und Finanzen, 2014.
17 Daniel, J., Davis, J., Fouad, M., 
und Van Rijckeghem, C.:  Fiscal 
Adjustment for Stability and 
Growth , Pamphlet Series 
No 55, 2006, Internationaler 
Währungsfonds, Washington, 
D.C.
15 Einleitung
15 
Die strukturellen Bedingungen dienen 
vor allem dazu, Strukturreformen zur 
Verbesserung der langfristigen Trag -
fähigkeit makroökonomischer Anpas -
sungen umzusetzen. Die Bedingungen 
hinsichtlich des Finanzsektors zielen auf 
dessen Stabilisierung ab, was zu Beginn 
eines Programms, wenn die Umstruktu -
rierung des Bankensektors in der Regel 
vollzogen wird, oftmals eine entschei -
dende Rolle spielt.Umsetzung
16 
Die Kommission muss in regelmäßi -
gen Abständen überprüfen, ob die 
Wirtschaftspolitik des begünstigten 
Mitgliedstaats mit dessen Sanierungs -
programm und mit den Programm -
bedingungen übereinstimmt. Die 
Programmbedingungen werden von 
der Kommission18 in Abstimmung mit 
dem IWF überwacht. Dazu erstattet der 
begünstigte Mitgliedstaat regelmäßig 
über die Fortschritte bei der Programm -
durchführung Bericht19, und die Partner 
führen Überwachungsbesuche durch. 
Sowohl die Kommission als auch der 
IWF erstellen nach ihrem Besuch jeweils 
einen eigenen Überprüfungsbericht.Tabelle 1Schwerpunkte von Programmbedingungen
ProgrammHaushaltskonsoli ­
dierungStrukturreformen Finanzsektor
Ungarn Ja Keine wesentlichen Reformen – Stärkung von Regulierung und Beaufsichtigung
Lettland Ja– Rahmenbedingungen für Unternehmen
– Aktive Arbeitsmarktpolitik
– Verwaltung von EU-Mitteln– Stärkung von Regulierung und Beaufsichtigung
–  Pläne für Bankenabwicklung oder  -konsolidierung
Rumänien  I Ja– Rahmenbedingungen für Unternehmen
– Verwaltung von EU-Mitteln– Stärkung von Regulierung und Beaufsichtigung
Rumänien  II Ja– Arbeitsmarktreformen
–  Wettbewerbsfähigkeit innerhalb der 
VolkswirtschaftKeine wesentlichen Reformen
Irland Ja– Arbeitsmarktreformen
–  Wettbewerbsfähigkeit innerhalb der 
Volkswirtschaft– Schuldenabbau
– Stärkung von Regulierung und Beaufsichtigung
–  Pläne für Bankenabwicklung oder  -konsolidierung
Portugal Ja– Arbeitsmarktreformen
–  Wettbewerbsfähigkeit innerhalb und außer -
halb der Volkswirtschaft
– Bildung
– Gesundheitswesen
– Rahmenbedingungen für Unternehmen
– Justizreformen
– Wohnungsmarkt– Schuldenabbau
– Stärkung von Regulierung und Beaufsichtigung
–  Pläne für Bankenabwicklung oder  -konsolidierung
Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage einschlägiger Beschlüsse des Rates und ursprünglicher Programmdokumente.
18 Im Fall des EFSM ist auch die 
EZB an der Überwachung 
beteiligt.
19 Ein MoU umfasst im 
Allgemeinen einen Anhang 
mit den Indikatoren und 
Daten, die das jeweilige Land 
regelmäßig bereitstellen 
muss.
16 Einleitung
17 
Auf der Grundlage ihrer Überprüfung 
entscheidet die Kommission nach 
Konsultation des Wirtschafts- und 
Finanzausschusses über die Freigabe 
weiterer Tranchen und darüber, ob Pro -
grammbedingungen geändert und/oder 
hinzugefügt werden sollten, um unvor -
hergesehenen Umständen wie einer 
Veränderung der makroökonomischen 
Lage, erheblichen Datenkorrekturen 
oder politischen oder institutionellen 
Faktoren in dem jeweiligen Mitgliedstaat 
Rechnung zu tragen. Das ursprüngliche 
MoU kann überarbeitet werden, um 
diesen neuen Umständen gerecht zu 
werden und die Umsetzung des Sanie -
rungsprogramms zu gewährleisten.
18 
Sollte die Überprüfung zu wesentlichen 
Änderungen an den Bedingungen füh -
ren20, so muss der Beschluss des Rates 
ebenfalls geändert werden. Das Verfah -
ren zur Änderung des Ratsbeschlusses 
ähnelt weitgehend dem anfängli -
chen Verhandlungsverfahren (siehe 
Ziffern 8-10)21.
Finanzmittel
Programmfinanzierung
19 
Der im Rahmen eines jeden Finanzhilfe -
programms bereitgestellte Betrag dient 
der Schließung der „Finanzierungslücke“ 
des jeweiligen Mitgliedstaats, also der 
Deckung seines Finanzierungsbedarfs, 
und zwar solange, bis er in der Lage ist, 
seine staatlichen Konten (fällig werden -
de Schulden und neue Defizite) oder 
seine außenwirtschaftliche Position 
(Zahlungsbilanz) unter normalen Bedin -
gungen zu finanzieren.20 
Die externe Finanzierung von Volks -
wirtschaften innerhalb des Euro-Raums 
erfolgt über das Eurosystem22. Die 
Finanzierungslücken von Ländern des 
Euro-Raums beschränken sich daher auf 
den Bedarf ihrer jeweiligen Regierung. 
Außerhalb des Euro-Raums umfasst die 
Finanzierungslücke den gesamten ex -
ternen Finanzierungsbedarf, wie in der 
Zahlungsbilanz eines Landes aufgeführt.
21 
Während der Verhandlungen über das 
Programm schätzen die Partner die 
Finanzierungslücke mithilfe von mak -
roökonomischen und haushaltspoliti -
schen Projektionen sowie einer Reihe 
von Annahmen wie Prolongationsraten 
von Schulden23. Die endgültige Höhe der 
Programmfinanzierung basiert auf dieser 
Schätzung, ist jedoch auch Gegenstand 
von Verhandlungen zwischen den 
Partnern und dem Mitgliedstaat. Jeder 
Darlehensgeber übernimmt dann einen 
bestimmten Anteil an der Programm -
finanzierung24. Die internen Finan -
zierungsquellen eines Mitgliedstaats 
können ebenfalls berücksichtigt werden.
22 
Einen Überblick über die wesentlichen 
Elemente der Programmfinanzierung, 
den relativen Anteil eines jeden we -
sentlichen Darlehensgebers und die im 
Rahmen des finanziellen Beistands aus -
gezahlten Beträge bietet Abbildung 2 .20 Wenn beispielsweise 
Defizitziele geändert werden.
21 Die Kommission führte 
36 förmliche Überprüfungen 
der sechs geprüften 
Programme durch. In 16 Fällen 
folgte auf die Überprüfung 
eine Änderung des 
dazugehörigen 
Ratsbeschlusses.
22 Das Eurosystem ist das 
Zentralbankensystem des 
Euro-Raums. Es besteht aus 
der Europäischen Zentralbank 
und den nationalen 
Zentralbanken.
23 Die Schulden eines Landes 
müssen kurz vor dem 
Fälligwerden verlängert und in 
neue Schulden umgewandelt 
werden, die der Rückzahlung 
der alten Schulden dienen 
(„Prolongation“). Die 
Prolongationen bergen das 
Risiko, dass die Schulden 
womöglich zu einem höheren 
Zinssatz refinanziert werden 
und somit die Zinsausgaben 
steigen oder dass das 
kreditnehmende Land nicht 
genügend finanzielle Mittel 
aufbringt, um die 
Rückzahlung der alten 
Schulden vollständig zu 
decken.
24 Obwohl der Rechtsrahmen die 
Vergabe von Darlehen durch 
die EU allein vorsieht, wurde 
der Beistand in jüngster Zeit 
gewöhnlich in Zusammenar -
beit mit dem IWF und anderen 
internationalen Institutionen 
oder Ländern gewährt.
17 Einleitung Abbildung 2Programmfinanzierung
Quelle: Europäischer Rechnungshof, Daten von der Europäischen Kommission und dem IWF bereitgestellt.
... in Prozent des BIP des jeweiligen Landes
19 % 40 % 17 % 43 % 46 %Ungarn
20 MilliardenLettland
7,5 MilliardenRumänien
20 Milliarden 
+ 5,4 Milliarden1Irland
67,5 MilliardenPortugal
78 Milliarden
33 %
6,5 Milliarden41 %
3,1 Milliarden25 %
5 Milliarden33 % (60 % mit EFSF)
22,5 (40,2) Milliarden33 % (67 %)
26 (52) MilliardenVon der Europäischen Union zugesagte FinanzmittelProgrammﬁnanzierung in Euro insgesamt
94 %
65 %
100 %
92 %85 %
72 %
92 %
100 %
97 %100 %
100 %
97 %Auszahlungen
in Prozent der zugesagten Finanzmittel  
Portugal Irland Rumänien Lettland Ungarn
Zahlungsbilanz/EFSM EFSF IWF  Andere Darlehensgeber
1 Vorsorglicher Beistand. In den übrigen Schaubildern nicht enthalten.
18 Einleitung
23 
Die fünf Mitgliedstaaten nahmen 95 % 
der von der Europäischen Union zu -
gesagten Finanzmittel in Anspruch, 
und 13 % dieses Betrags waren zum 
31. März 2015 bereits wieder zurückge -
zahlt worden (siehe Abbildung 3 ).Abbildung 3Finanzieller Beistand: ausgezahlte Beträge und ausstehende Rückzahlungen
Quelle: Europäischer Rechnungshof, Daten von der Europäischen Kommission bereitgestellt.
63 Milliarden EuroVon der Europäischen Union
bereitzustellender Beistand
Aufgenommene
und ausgezahlte Beträge
60 Milliarden EuroAusgezahlt
je LandAusstehende
Rückzahlungen je Land1
Insgesamt ausstehend
52 Milliarden Euro5,0 3,5
23,9 23,9
2,9 0,7
22,5 22,5
5,5 1,5Rumänien
Portugal
Lettland
Irland
Ungarn70 %
100 %
24 %
100 %
27 %
1    Daten zum 31. März 2015.
19 Einleitung
Anleihetätigkeit auf den 
Märkten
24 
Um ihren Anteil am finanziellen Gesamt -
beistand bereitstellen zu können, nahm 
die Europäische Union Gelder auf den 
Kapitalmärkten auf und verlieh diese 
wiederum an die sich in Schwierigkeiten 
befindenden Mitgliedstaaten zu den 
gleichen Bedingungen, d. h. die gleichen 
Beträge mit den gleichen Kupon- und 
Fälligkeitsterminen. Bis Ende 2014 hatte 
die EU insgesamt 22 Anleiheemissionen 
mit einem Nominalwert von 60,1 Milliar -
den Euro platziert. Verwaltet wurde die 
Anleihetätigkeit von der Kommission im 
Auftrag der EU.
25 
Die Anleihetätigkeit erfolgte im Allge -
meinen über Euro Medium-Term Notes  
(EMTN), die an den Kapitalmärkten 
begeben werden und an der Luxembur -
ger Börse notiert sind. EMTN sind bei 
Fälligkeit vollständig rückzahlbar und 
werden über ihre gesamte Laufzeit zu 
einem festen jährlichen Zinssatz verzinst. 
Europäische Investoren machen rund 
80 % aller Investoren aus, die in EMTN 
investieren.
26 
Der Schuldendienst für die EMTN bleibt 
eine Verpflichtung der Europäischen 
Union, die sicherstellen muss, dass alle 
Zahlungen rechtzeitig geleistet werden, 
falls der leistungspflichtige Mitgliedstaat 
das fällige Kapital und/oder die fälligen 
Zinsen nicht zurückzahlt.
20
 Prüfungsansatz
27 
Im Rahmen der Prüfung wurde unter -
sucht, ob die Kommission die Finanz -
hilfeprogramme angemessen verwaltet 
hat. Dazu wurden folgende Unterfragen 
analysiert:
i) Wurden die zunehmenden finanzpo -
litischen Risiken rechtzeitig erkannt?
ii) Waren die verschiedenen Verfahren 
gut genug konzipiert, um einen 
umfassenden Beitrag zu den Pro -
grammbeschlüssen zu leisten?
iii) Nahm die Kommission Gelder zu den 
bestmöglichen Zinssätzen und in 
Einklang mit bewährten Verfahren 
hinsichtlich Schuldtitelemissionen 
auf?
iv) Wurden die wesentlichen Ziele der 
Finanzhilfeprogramme erreicht?
28 
Die Prüfung bezog sich auf die Verwal -
tung des im Rahmen der Zahlungsbi -
lanzfazilität und des EFSM gewährten 
finanziellen Beistands, für den die 
Kommission Gelder auf den Kapitalmärk -
ten aufnahm, wobei der EU-Haushalt 
als Garantie diente. Die Prüfung um -
fasste den finanziellen Beistand, der an 
Ungarn, Lettland, Rumänien (die ersten 
beiden Programme), Irland und Portugal 
gezahlt wurde. Besonderes Augenmerk 
galt dabei der Rolle der Kommission 
in diesen Programmen. Ferner unter -
suchte der Hof die Zusammenarbeit der 
Kommission mit ihren Partnern (EZB und 
IWF), die Partner selbst wurden jedoch 
nicht geprüft.29 
Der Hof prüfte nicht die auf politischer 
Ebene der EU getroffenen Entscheidun -
gen und grenzte den Prüfungsumfang in 
mehrerlei Hinsicht ein. Betrachtet wurde 
weder das kontrafaktische Szenario 
eines nicht geleisteten finanziellen Bei -
stands noch die Durchführbarkeit einer 
Lösung der Krisen mit anderen Mitteln 
(z. B. die Vergemeinschaftung der Staats -
schulden). Auch die Tragfähigkeit der 
Schulden oder die Wahrscheinlichkeit 
einer Rückzahlung der Darlehen wurde 
nicht beurteilt. Des Weiteren bewerte -
te der Hof nicht, ob der Rat die für die 
Lösung der Krise am besten geeigneten 
Defizitziele oder strukturellen Bedin -
gungen gewählt hatte. Bei der Prüfung 
der Zusammenarbeit der Kommission 
mit anderen Partnern beurteilte der Hof 
nicht, ob deren Einbeziehung gerecht -
fertigt war.
30 
Die Prüfungskriterien wurden aus fol -
genden Quellen abgeleitet:
i) rechtlichen Anforderungen (Verord -
nungen des Rates, Beschlüsse des 
Rates, MoU zwischen Kommission 
und Mitgliedstaaten);
ii) internen Vorschriften und Verfahren 
der Kommission (interne Kont -
rollnormen und -leitlinien);
iii) guten Verwaltungsmethoden und 
Bewertungskriterien basierend auf 
Bewertungen von IWF-Programmen, 
Ex-post-Bewertungen der Zahlungs -
bilanzhilfen der EU für Drittländer, 
früheren Berichten des Hofes über 
Makrofinanzhilfen, Leitlinien und 
sonstigen Veröffentlichungen unab -
hängiger Institute und Thinktanks 
sowie wissenschaftlicher Forschung;
iv) bewährten Verfahren aus verschie -
denen Leitlinien über die Verwal -
tung von Staatsschulden, Investor -
beziehungen und Transparenz bei 
der Schuldtitelemission.
21 Prüfungsansatz
31 
Anhang III  enthält weitere Einzelheiten 
zu den Prüfungsmethoden.
32 
Die Prüfungsnachweise wurden anhand 
folgender Methoden gesammelt:
i) eingehende Überprüfung von 
Unterlagen zu den Finanzhilfe -
programmen der EU (Programm -
dokumente, interne Analysen der 
Kommission, Prognosetabellen, 
Bewertungen und Studien von ande -
ren Organisationen);
ii) Gespräche mit Mitarbeitern der 
Generaldirektion Wirtschaft und 
Finanzen der Kommission;
iii) Gespräche mit Mitarbeitern natio -
naler Behörden wie Finanzministe -
rien, Zentralbanken, Abteilungen 
für Programmkoordinierung und 
Fachministerien;
iv) Scorecard-Analyse von Programm -
bedingungen25, um sie im Hinblick 
auf ihre Merkmale und Einhaltung 
einzustufen;
v) Gespräche mit Mitarbeitern des IWF 
und der EZB.25 Die Stichprobe umfasste 
360 einzelne Bedingungen.
22
 Teil I – 
Die Kommission war auf das Ausmaß der 
Krise nicht vorbereitet
Die Kommission unter -
schätzte im Vorfeld der 
Krise den Umfang der 
Haushaltsungleichge -
wichte
33 
Eine der wichtigsten Aufgaben der 
Kommission im Bereich Wirtschaft und 
Finanzen besteht wohl darin, den Rat auf 
wachsende Haushaltsungleichgewichte 
in den Mitgliedstaaten aufmerksam zu 
machen. Vor der Krise gab es bereits ei -
nen Rahmen zur Überwachung der Haus -
haltssituation in den Mitgliedstaaten26.
34 
Obwohl die makroökonomischen Ziele 
der Finanzhilfeprogramme über die 
Haushaltssanierung hinausgingen, wur -
de in allen fünf Programmen ein erheb -
licher Teil des finanziellen Beistands zur 
Haushaltsstützung27 verwendet. Dies 
wirft die Frage auf, ob die wachsenden 
finanzpolitischen Risiken im Rahmen 
der Überwachungsverfahren rechtzeitig 
erkannt und mit einer entsprechenden 
Meldung versehen wurden.
Die Kommission schätzte die 
Staatshaushalte robuster ein, 
als sie in Wirklichkeit waren
35 
Es gibt zwei wesentliche Arten von 
Finanzindikatoren. Die erste ist der 
tatsächliche Haushaltssaldo, also die 
Differenz zwischen staatlichen Ein -
nahmen und Ausgaben. Dieser Saldo 
kann jedoch durch temporäre Fakto -
ren wie Wirtschaftswachstum, Preise 
von Vermögenswerten und einmalige finanzpolitische Maßnahmen beeinflusst 
werden. Bei der zweiten Gruppe han -
delt es sich um andere Finanzindikato -
ren (z. B. konjunkturbereinigter Saldo, 
struktureller Saldo), deren Ziel es ist, 
diese temporären Faktoren zu korrigie -
ren und somit ein präziseres Bild der 
Haushaltslage eines Landes zu zeichnen. 
Diese Indikatoren können nicht direkt 
beobachtet werden, sondern sind das 
Ergebnis komplexer Berechnungen.
36 
Während der Zeit vor der Krise wur -
den die tatsächlichen Haushaltssalden 
spätestens zum Ende des betreffenden 
Jahres im Allgemeinen richtig geschätzt. 
Dennoch hat die Kommission in ihren 
Defizitprognosen das Entstehen hoher 
Haushaltsdefizite für das Jahr 2008 in 
Irland, Lettland, Portugal und Rumä -
nien nur unzureichend vorhergesagt. 
Beispielsweise gab die Kommission im 
Hinblick auf Irland im März 2008 an, dass 
sich die Risiken für die Haushaltsprojek -
tionen für 2008 weitgehend die Waage 
hielten28. Ende 2008 jedoch war der 
tatsächliche Haushaltssaldo (in BIP-Pro -
zentpunkten) um 7,2 Prozentpunkte 
niedriger als prognostiziert.
37 
Im Zeitraum 2005-2008 hat die Kom -
mission die Stärke der öffentlichen 
Finanzen in ihren Berechnungen des 
konjunkturbereinigten Haushaltssaldos 
systematisch überschätzt29. Dieser Fehler 
war im Wesentlichen auf Änderungen 
der geschätzten potenziellen BIP-Wachs -
tumsraten zurückzuführen. In allen fünf 
Ländern boomte die Wirtschaft, doch 
schätzte die Kommission anfangs die 
Überhitzung geringer ein, als sie rückbli -
ckend in Wirklichkeit war.26 Hierbei handelte es sich um 
die „präventive Komponente“ 
des Stabilitäts- und Wachs -
tumspakts, der mit der 
Verordnung (EG) Nr. 1466/97 
des Rates vom 7. Juli 1997 über 
den Ausbau der haushaltspoli -
tischen Überwachung und der 
Überwachung und Koordinie -
rung der Wirtschaftspolitiken 
(ABl. L 209 vom 2.8.1997, S. 1) 
geschaffen wurde. Die letzte 
Reform des Überwachungs -
rahmens erfolgte im Jahr 2005 
durch die Verordnung (EG) 
Nr. 1055/2005 zur Änderung 
der Verordnung (EG) 
Nr. 1466/97 (ABl. L 174 vom 
7.7.2005, S. 1).
27 Finanzierung laufender 
Haushaltsdefizite und 
Rückzahlung von 
Staatsschulden.
28 Europäische Kommission: 
Ireland – Macro fiscal 
assessment – an analysis of the 
December 2007 update of the 
stability programme , S. 36.
29 Vergleiche hierzu die erste 
Schätzung nach Jahresende 
(d. h. in der Frühjahrsprogno -
se) mit einer neueren 
Schätzung (d. h. 
Oktober 2013).
23
Teil I – Die Kommission war auf das Ausmaß der Krise 
nicht vorbereitet
38 
Die Schätzung des Ausmaßes der Über -
hitzung (d. h. der Größe einer positiven 
Produktionslücke30) stand in Einklang mit 
dem starken Anstieg der Indikatoren zur 
Gesamtproduktionskapazität der Wirt -
schaft. Allerdings war dieser Anstieg auf 
den Immobilienboom zurückzuführen, 
und Investitionen in Immobilien wirken 
sich nicht in gleicher Weise auf die Stei -
gerung des Potenzials der Wirtschaft aus 
wie andere produktivere Anlageformen.
39 
Die Kommission hatte den Schwerpunkt 
auf die Bewertung der Produktionslücke 
in der Realwirtschaft gelegt, ohne dabei 
sektorale Ungleichgewichte zu berück -
sichtigten, wie sie etwa im Finanz- oder 
Bausektor auftreten. Allerdings wurde im 
Zuge der Krise deutlich, dass die Über -
wachung von Inflation und Produktion 
nicht ausreicht, um makroökonomische 
Stabilität und tragfähige Haushalts -
salden zu gewährleisten. Der Überwa -
chungsrahmen wurde seither erheblich 
überarbeitet, um Risiken im Finanzsektor 
sowie makroökonomischen Risiken bes -
ser Rechnung zu tragen.
40 
Die Kommission erkannte Boomphasen 
in einigen Branchen erst im Nachhinein; 
beispielsweise wurde in Irland, Lettland 
und Rumänien ein Boom im Bausektor 
und in allen fünf Ländern ein Boom im 
Privatkreditsektor festgestellt. In dem 
für die Berechnung der Produktionslü -
cke verwendeten Algorithmus wurden 
derartige Ungleichgewichte jedoch nicht 
berücksichtigt.Bei Bewertungen 
wurden die potenziellen 
finanzpolitischen Risiken 
unterschätzt
41 
Gemäß dem Stabilitäts- und Wachstums -
pakt müssen die Mitgliedstaaten über 
aktuelle finanzpolitische Entwicklungen 
und Prognosen in ihren Stabilitäts- 
und Konvergenzprogrammen Bericht 
erstatten. Diese Programme werden von 
der Kommission bewertet, indem sie die 
Plausibilität der vorhergesagten Ent -
wicklungen für das BIP und den Staats -
haushalt überprüft.
42 
Eine wesentliche Schwachstelle der 
von der Kommission vor dem Jahr 2009 
durchgeführten Bewertungen war die 
fehlende Berichterstattung über das 
Entstehen von Eventualverbindlichkeiten 
des öffentlichen Sektors31. Finanzpoliti -
sche Risiken im Zusammenhang mit der 
Finanzstabilität, staatlichen Unterneh -
men oder anderen öffentlichen Garanti -
en (z. B. ÖPP) wurden nicht ermittelt.
43 
Die Kommission hat bei ihrer Überwa -
chung die Auswirkungen der umfang -
reichen ausländischen Kapitalzuflüsse, 
insbesondere in Form von Schulden, 
nicht angemessen bewertet; diese 
befeuerten Aufschwünge im Bausektor 
sowie Nachfragebooms und hatten das 
Potenzial, in einer anschließenden Phase 
des Abschwungs Störungen im Banken -
sektor zu verursachen. Die Kommission 
hat diesen Zusammenhang vor ihrer 
Analyse der Anträge der Mitgliedstaa -
ten auf finanziellen Beistand nicht 
berücksichtigt.30 Eine positive Produktionslücke 
ist der Umfang, in dem die 
tatsächliche Produktion einer 
Volkswirtschaft deren 
potenzielle Produktion 
übersteigt.
31 Beispielsweise die langfristi -
gen Verbindlichkeiten aus 
öffentlichen Rentensystemen 
oder erhebliche zukünftige 
Ausgaben aufgrund der 
Notwendigkeit, im Falle einer 
Rettungsaktion Maßnahmen 
zu ergreifen. Die Kommission 
berichtete nur über Verbind -
lichkeiten aus öffentlichen 
Rentensystemen, nicht jedoch 
über sonstige Eventualver -
bindlichkeiten.
24
Teil I – Die Kommission war auf das Ausmaß der Krise 
nicht vorbereitet
44 
Des Weiteren untersuchte die Kommis -
sion bei ihren Bewertungen weder die 
Anfälligkeit der Haushaltssalden gegen -
über einem plötzlichen Anstieg der für 
die Staatsschulden geltenden Zinssätze 
noch gegenüber gleichermaßen plötz -
lichen Schocks in Bezug auf das Wirt -
schaftswachstum oder die Wechselkurse. 
Auch diese Risiken wurden jedoch in 
verschiedenen, vor der Krise veröffent -
lichten Forschungsarbeiten32 erkannt 
bzw. es wurde vor ihnen gewarnt.
Infolgedessen war die 
Kommission nicht bereit 
für die Programm -
verwaltung
45 
Vor 2008 war die Zahlungsbilanzfazilität 
zuletzt im Jahr 1993 verwendet wor -
den33. Bis 2008 waren alle in der ersten 
Hälfte der 1990er Jahre gesammelten 
Erfahrungswerte verloren. Folglich war 
die Bereitstellung von finanziellem Bei -
stand faktisch eine neue Aufgabe für die 
Kommission.
46 
Da die Kommission die Haushaltsun -
gleichgewichte und deren Auswirkun -
gen für die Mitgliedstaaten unterschätzt 
hatte, war sie nicht auf die Aufgabe 
der Programmverwaltung vorbereitet. 
Insbesondere die ersten Programme 
mussten unter enormem Zeitdruck 
aufgelegt werden. Beispielsweise musste 
der Vorschlag für das erste Programm 
(Ungarn) in nur wenigen Tagen ausgear -
beitet werden. Die Kommission verfügte 
über nur sehr wenig interne Erfahrung 
bezüglich der Konzeption und Verwal -
tung von Finanzhilfeprogrammen, und 
diese Erfahrung konnte in so kurzer Zeit 
auch nicht erworben werden.47 
In der Anfangsphase unterstützten 
Teams des IWF die Kommission bei der 
Erstellung von Teilen der Programmana -
lyse. Die von der Kommission angewand -
ten Verfahren wurden ebenfalls auf der 
Grundlage von Instrumenten des IWF 
entwickelt (siehe Ziffer 109).32 Siehe beispielsweise Fiscal 
Policies and Financial Markets  
im Monatsbericht der EZB 
02/2006, S. 71.
33 Entscheidung 93/67/EWG des 
Rates vom 18. Januar 1993 
über ein Darlehen der 
Gemeinschaft an die 
Italienische Republik (ABl. L 22 
vom 30.1.1993, S. 121).
25
 Teil II – 
Die Verfahren waren im Allgemeinen 
unzulänglich
48 
Gemäß den Verordnungen ist die Euro -
päische Kommission mit der operativen 
Verwaltung des finanziellen Beistands 
betraut. Hierbei geht es im Wesent -
lichen darum, zu den zentralen Pro -
grammentscheidungen im Hinblick auf 
die Gewährung von Beistand und (bei 
jeder Überprüfung) die Fortführung des 
Programms zu gelangen. Die Entschei -
dungsfindung erfordert eine bestimmte 
Abfolge von Schritten sowie die Abstim -
mung mit dem Rat und den anderen 
Partnern (siehe  Abbildung 4 ).
49 
Der Hof gliederte die Analyse der 
Programmverwaltungsverfahren in drei 
Teile:
i) Die Verfahren innerhalb der Kom -
mission, insbesondere innerhalb 
der Generaldirektion Wirtschaft und 
Finanzen – Behielt die Kommission 
die Kontrolle über die Entwicklung 
des Programms?
ii) Das Verfahren zur Information des 
Rates und des zuständigen Kommis -
sionsmitglieds – Erhielten der Rat 
und das zuständige Kommissions -
mitglied Programmunterlagen von 
guter Qualität?
iii) Das Verfahren zur Zusammenarbeit 
mit den anderen Partnern – Funktio -
nierte die Zusammenarbeit mit den 
anderen Partnern?
26
Teil II – Die Verfahren waren im Allgemeinen 
unzulänglichAbbildung 4Programmbeschlüsse
Programm-
verhandlungen1. Überprüfung 2. Überprüfungn-te
Überprüfung
Beschlüsse zur
Gewährung von BeistandBeschlüsse zur
ProgrammfortsetzungBeschlüsse zur
Programmfortsetzung
Welche Beschlüsse werden gefasst?
Jeder Beschluss
besteht aus drei
einzelnen
SchrittenFestlegung der
allgemeinen
Programmparameter
Erstellung
einer ausführlichen
Reformagenda
Freigabe
der Zahlung
Beschluss der Kommission Beschluss
des Rates¹
Gesamtsumme und -laufzeit
DeﬁzitzieleAllgemeine Bereichefür StrukturreformenBZeitlicher Ablauf der Programme
gewöhnlich vom Vizepräsidenten im Namen der Kommission getroﬀen 
1 Im Fall der Programme für Irland und Portugal wurden die allgemeinen Programmparameter sowohl
 vom Rat als auch vom Vorstand der EFSF, d./uni00A0h. der Euro-Gruppe, festgelegt. Der Entscheidungs/f_indungsprozess der EFSF verläuft getrennt von dem der EU.A
Nicht alle Beschlüsse sind bei jeder 
Überprüfung erforderlich. Sind beispielsweise keine Änderungen an den allgemeinen Parametern des /f_inanziellen Beistands notwendig, muss der Beschluss des Rates nicht geändert werden. festgeschrieben in einem zwischen dem Mitgliedstaat und der Kommission geschlossenen  Memorandumof Understanding
27
Teil II – Die Verfahren waren im Allgemeinen 
unzulänglichAbbildung 4
Quelle:  Europäischer Rechnungshof.Abfolge der einzelnen Schritte C
+
+
231
Prüfungsbereiche
1. Verfahren innerhalb der Generaldirek-
tion Wirtschaft und Finanzen
2. Information von Rat und zuständigem 
Kommissionsmitglied
3. Zusammenarbeit mit anderen
Partnern
2 WFA – Wirtschafts- und Finanzausschuss, 
EWG – Arbeitsgruppe „Euro-Gruppe“
MoU – Memorandum of UnderstandingKonsultationen in Wirtschafts- und Finanzausschuss
und Arbeitsgruppe „Euro-Gruppe“
Falls vom Mitgliedstaat beantragtZahlung erfolgt nur, wenn neues MoU 
vom Mitgliedstaat unterzeichnet wurdeProgrammdokumente
ZahlungBeschluss der 
KommissionUnterzeichnung 
des MoUBeschluss
des RatesBeschluss durch 
Kollegium der 
KommissionsmitgliederInterne Überprüfung durch KommissionFalls neues 
Programm oder falls 
Bedingungen des 
Rates geändert 
werden müssenFalls Änderungen an 
Reformagenda 
notwendig
Entwurf eines 
Beschlusses
des RatesEntwurf eines 
MoUErläuterung 
oder Überprü-
fungsberichtStandpunkt
des Rates
Parallele 
Durchführung mit 
Mitarbeitern von IWF 
und EZBLegt Mandat für 
Verhandlungsteam fest Kurzdossier
Andere Partner
Zusammenarbeit mit anderen Partnern, um Positionen abzustimmen 
und gemeinsame Einigung zu erzielenVorsitzende von WFA und EWG Kommissionsmitglied 
VerhandlungsmandatsAktu alisierung desErklärung des Rates oder der Euro-Gruppe, falls 
neues Programm oder wichtige Änderung
Erörterung durch WFA und EWG2
Vorgaben durch Vorsitzende von WFA und EWGKönnen je nach Wichtigkeit unterschiedlich sein:
Verhandlungs-
oder
Überprüfungs-
besuch
28
Teil II – Die Verfahren waren im Allgemeinen 
unzulänglich
Die Verfahren der Kom -
mission umfassten nicht 
immer ausreichende Kon -
troll- und Überwachungs -
mechanismen
50 
Die Verfahren der Kommission soll -
ten – durch ausreichende Kontroll- und 
Überwachungsmechanismen – gewähr -
leisten, dass die Programme in ihrer 
ursprünglichen Konzeption ebenso wie 
in jeder aktualisierten Fassung folgende 
Kriterien erfüllen:
i) Vollständigkeit – relevante Infor -
mationen sowohl in Bezug auf den 
Mitgliedstaat als auch aus der Wirt -
schaftsforschung sollten berücksich -
tigt werden;
ii) Kohärenz – verschiedene Elemente 
des Programms sollten miteinan -
der vereinbar sein, Widersprüche 
zwischen den unterschiedlichen 
Programmzielen sollten möglichst 
gering sein;
iii) Dokumentation – die Gründe für die 
in Bezug auf verschiedene Elemente 
des Programms getroffenen Ent -
scheidungen sollten angemessen 
dokumentiert werden34;
iv) Übereinstimmung – die MoU sollten 
mit den Beschlüssen des Rates im 
Einklang stehen;
v) Unparteilichkeit – da die Programm -
bedingungen vornehmlich von den 
„Programmteams“ der Kommission 
ausgearbeitet werden, sollten die 
Länder von den verschiedenen 
Teams einheitlich und unter Anwen -
dung vergleichbarer Bedingungen 
unter vergleichbaren Umständen 
behandelt werden35.51 
Die Arbeit der Programmteams sollte 
kontrolliert und hinterfragt werden, um 
dafür zu sorgen, dass die Teams diese 
Kriterien erfüllen.
Die Kommission arbeitete 
bei der Beschaffung der 
für Überwachungszwecke 
erforderlichen Informationen 
im Großen und Ganzen 
gründlich
Die Kommission stützte sich 
weitgehend auf internes 
Fachwissen sowie auf Kontakte 
mit einer Reihe von Akteuren in 
Mitgliedstaaten
52 
Die Kommission stützte sich auf das 
intern verfügbare Fachwissen der Ge -
neraldirektion Wirtschaft und Finanzen. 
Im Lauf der Zeit konsultierte sie auch 
zunehmend Fachleute aus anderen Ge -
neraldirektionen. Diese anderen Exper -
ten trugen nur in begrenztem Umfang 
zu den anfänglichen Programmen bei, 
hauptsächlich im Wege der dienststel -
lenübergreifenden Konsultation. An den 
beiden Euro-Raum-Programmen waren 
sie umfassender beteiligt. Die Nutzung 
von umfangreicherem Fachwissen 
ermöglichte eine gründlichere Analyse 
der Probleme der Länder, insbesondere 
im Bereich der Strukturreformen. Im 
Rahmen der Personalpolitik der Kommis -
sion war eine stärkere Inanspruchnahme 
externer Experten für spezifische, eng 
abgegrenzte Bereiche nicht möglich – 
eine beim IWF gängige Praxis.34 Normen der Kommission für 
die interne Kontrolle (Nr. 8 und 
11).
35 Mehrere Studien belegen, 
dass dieses Risiko durchaus 
besteht. Ein Überblick über die 
einschlägige Forschung findet 
sich beispielsweise in: Hakan 
Gunaydin, Compliance with the 
IMF conditions: Selection Bias 
and Conditions on Social Policy , 
Dokument zur PEIO-Jahressit -
zung, 2014. Auch das 
Unabhängige Evaluierungs -
büro des IWF beschrieb in 
einem Dokument den Mangel 
an Unparteilichkeit, den es bei 
seinen Bewertungen 
feststellte. Für weitere 
Einzelheiten siehe Unabhängi -
ges Evaluierungsbüro:  
Recurring Issues from a Decade 
of Evaluation Lessons for the 
IMF, 2014.
29
Teil II – Die Verfahren waren im Allgemeinen 
unzulänglich
53 
Die regelmäßigen Besuche der Kom -
mission und der anderen Partner in den 
Ländern boten die wichtigste Gelegen -
heit zur Beschaffung der für die Überwa -
chung notwendigen Informationen. Bei 
ihren Verhandlungs- und Überprüfungs -
besuchen beriet sich die Kommission 
mit einer Reihe von Ministerien, anderen 
Regierungsstellen sowie wichtigen un -
abhängigen Einrichtungen (wie Zent -
ralbanken, Finanzräten und Obersten 
Rechnungskontrollbehörden). Sie traf 
sich auch mit anderen Gremien, unter 
anderem Arbeitgeberverbänden, Ge -
werkschaften und politischen Parteien 
der Opposition. In drei der fünf Länder36 
hatte die Kommission einen gebietsan -
sässigen Vertreter. All dies ermöglichte 
es der Kommission, auf dem Laufenden 
zu bleiben und Reformen zur Aufnahme 
in das Programm zu ermitteln.
Die Kommission sammelte breit 
gefächerte Informationen
54 
Zusätzlich zu den Informationen, die bei 
den Besuchen in den Ländern gesam -
melt wurden, waren in jedem MoU 
Überwachungsberichte vorgesehen, die 
das betreffende Land der Kommission 
vorlegen musste. Die in diesen Berichten 
bereitzustellenden Informationen waren 
sehr weit gefasst und betrafen zahlrei -
che Bereiche. Die Kommission verlangte 
in allen Programmen ähnliche Informa -
tionen für Überwachungszwecke. In ei -
nigen Fällen wurden jedoch wesentliche 
Informationen nicht verlangt, oder aber 
es wurde nur eine begrenzte Anzahl 
solcher Informationen gesammelt.Im Rahmen der 
Programmprognosen 
sind umfangreiche 
Prüfungen der Kohärenz 
der Programmkonzeption 
vorgesehen, allerdings mit 
vielen Vorbehalten, die nicht 
überprüft werden
55 
Gute Prognosen sind für die Kohärenz 
von Programmen von entscheidender 
Bedeutung. Prognosen sind jedoch nur 
in den seltensten Fällen zu 100 % zutref -
fend, da sie zahlreiche Unwägbarkeiten 
enthalten, die sich nicht präzise vorher -
sagen lassen. Anstatt den Schwerpunkt 
auf die Treffsicherheit der Prognosen zu 
legen, bewertete der Hof die Qualität 
der Prognoseverfahren und -werkzeuge, 
die die Kommission im Rahmen der Pro -
gramme heranzog. In der Praxis erstellt 
die Kommission zwei getrennte, aber 
eng miteinander verbundene Prognosen 
(siehe Abbildung 5 ):
i) eine Programmprognose (mit mak -
roökonomischen und Defizitprogno -
sen); und
ii) eine Schätzung der 
Finanzierungslücke.36 Lettland, Irland und Portugal.
30
Teil II – Die Verfahren waren im Allgemeinen 
unzulänglichAbbildung 5Verbindungen zwischen Programmprognose und Schätzung der Finanzierungslücke
Quelle: Europäischer Rechnungshof.Leistungsbilanz
Legende:Falls Teil der 
PrognoseDeckt den gesamten Finanzierungsbedarf einer Volkswirtschaft ab Nur für Länder außerhalb des Euro-Raums
Mittelbedarf aufgrund der 
Rettung des FinanzsektorsEinmalige Ausgaben 
aufgrund  der Rettung des 
FinanzsektorsStaatsdeﬁzit 
(kassenbasiert)Staatsdeﬁzit 
(periodengerecht)Nettorückzahlungen 
aller StaatsschuldenNettorückzah-
lungen 
externer 
StaatsschuldenAndere Zahlungsbi-lanzkonten
Verbunden durch mehrere 
saldenmechanische 
IdentitätenSchätzung der
AußenﬁnanzierungslückeMakroökonomische
Prognose
Verbindung zwischen zwei eng miteinander verknüpften Variablen
Anmerkung: Es sind lediglich die wichtigsten Verbindungen dargestellt.Saldenmechanische IdentitätSchätzung der staatlichen 
FinanzierungslückeDeﬁzitprognoseProgrammprognose Schätzung der Finanzierungslücke 
31
Teil II – Die Verfahren waren im Allgemeinen 
unzulänglich
Die Erstellung von 
Programmprognosen zu 
bewerten gestaltet sich 
schwierig
56 
Prognosen können mittels zahlreicher 
unterschiedlicher Methoden erstellt wer -
den, die von einer bloßen Beurteilung 
bis hin zu umfangreichen, kalibrierten 
oder ökonometrischen Schätzmodellen 
mit zahlreichen Verhaltensgleichungen 
und Identitäten reichen können.
57 
Das Instrument der Kommission zur Er -
stellung von Programm- und Defizitpro -
gnosen umfasst eine Reihe von primär 
saldenmechanischen Identitäten, mit 
denen sichergestellt werden soll, dass 
Prognosen zu makroökonomischen oder 
budgetären Aggregaten mit den Prog -
nosen zu deren einzelnen Bestandteilen 
übereinstimmen. Diese Bestandteile 
werden außerhalb des Prognoseinstru -
ments mithilfe von Beurteilungen oder 
bisweilen einer Mischung aus anderen 
quantitativen Werkzeugen ermittelt. Die 
Kommission verwendet kein theoreti -
sches oder empirisches Prognosemodell.Prognosetabellen sind ein 
schwerfälliges Instrument, das die 
Qualitätskontrolle erschwert
58 
Die auf der Grundlage der einzelnen 
Überprüfungen erstellten Prognosen 
wurden gewöhnlich in einer Vielzahl von 
Tabellenkalkulationsdateien dargestellt. 
Während der Prüfung erwies sich der 
Zugang zu allen relevanten Dateien als 
schwierig. Dies lag daran, dass diese 
Tabellensätze eine außerordentlich um -
fangreiche und sperrige Datenmenge37 
bilden, die weder transparent noch rück -
verfolgbar ist. Da Entscheidungen unter 
großem Zeitdruck getroffen wurden, 
stellte die Speicherung aller Prognose -
materialien in systematischer und leicht 
zugänglicher Form zudem keine Priorität 
dar.
59 
In den Tabellenkalkulationsdateien wur -
den außerhalb des Instruments gene -
rierte Informationen zusammengeführt. 
Die Daten stammten gewöhnlich aus 
mehreren Quellen, und die Prognosen 
waren abhängig von den Beurteilungen 
der verschiedenen dafür zuständigen 
Personen, sowohl bei der Kommission 
als auch bei den anderen Partnern und 
nationalen Behörden (siehe Abbil -
dung 6 ). Die Heterogenität von Daten 
und die Verwendung unterschiedlicher 
Beurteilungen sind bei der Erstellung 
makroökonomischer Prognosen durch -
aus gängig, und es gibt gute Gründe, 
sich dabei auf unterschiedliche Daten 
und Beurteilungen zu stützen. Allerdings 
bestehen auch einige Risiken: So ist es 
etwa möglich, dass die Implikationen 
einer neuen Annahme nicht in allen Pro -
gnosen ordnungsgemäß berücksichtigt 
werden oder dass neue Annahmen nicht 
hinreichend fundiert sind.37 Prognosen werden in zwei bis 
vier zentralen Dateien erstellt, 
die Dutzende Kalkulationsta -
bellen enthalten. Diese 
zentralen Prognosedateien 
sind mit zahlreichen Formeln 
verknüpft und übernehmen 
Daten und Projektionen aus 
anderen, nicht immer an der 
gleichen Stelle gespeicherten 
Dateien. Dadurch steigt das 
Risiko beträchtlich, dass bei 
der Aktualisierung einer 
Prognose, was im Programm -
kontext täglich der Fall sein 
kann, inkohärente Projektio -
nen oder Daten verwendet 
werden. Die Annahmen 
verteilen sich auf die 
Kalkulationstabellen in den 
zentralen Prognosedateien, 
und es ist nur mit erheblichem 
Aufwand möglich, sich ein 
klares Bild der zugrunde 
gelegten Logik zu verschaffen. 
Außerdem ziehen die 
Mitarbeiter außerhalb der 
Tabellen gespeicherte 
Hilfsmodelle heran.
32
Teil II – Die Verfahren waren im Allgemeinen 
unzulänglich
60 
Um diesen Risiken zu begegnen, wurden 
die Prognoseergebnisse in mehreren 
Phasen des Prognoseverfahrens einer 
Qualitätskontrolle unterzogen. Einige 
Übereinstimmungsprüfungen38 sind in 
die Tabelle integriert. Die jeweils für die 
haushaltspolitische und die makroöko -
nomische Komponente der Prognose 
zuständigen Personen tauschten sich 
über ihre Ergebnisse aus und nahmen, 
falls erforderlich, zusätzliche Beurteilun -
gen vor, um für Kohärenz zwischen den 
Schätzungen zu sorgen39.61 
Im Wesentlichen erfolgte die Qualitäts -
kontrolle der von den Prognostikern 
geleisteten Arbeit jedoch in Form eines 
Abgleichs, und das Prognoseverfahren 
innerhalb des Programmteams wurde 
nicht untersucht. Die Verwendung von 
Tabellen und die begrenzte Anzahl von 
Dokumenten machten es schwierig, 
die Plausibilität der für die Prognosen 
getroffenen Annahmen und verwende -
ten impliziten Parameter zu bewerten. 
Gespräche zwischen den Partnern bilde -
ten die einzige Kontrollphase, in der die 
Plausibilität der Annahmen und implizi -
ten Parameter überprüft wurde.Abbildung 6Makroökonomische Prognosen und Defizitprognosen im Überblick
Quelle: Europäischer Rechnungshof.
Finanzministerium
StatistikamtHistorische Haushaltsdaten
Eurostat
StatistikamtHistorische Makrodaten
Beurteilung zur 
HaushaltsprojektionNeue ﬁnanzpolitische 
Maßnahmen
FinanzministeriumAuswirkungen der 
gesamtwirtschaftli-
chen Lage auf den 
HaushaltAuswirkungen des 
Haushalts auf die 
gesamtwirtschaftliche 
Lage
Beurteilung zu
makroökonomischen VariablenDeﬁzitprognoseGesamtwirtschaftliche 
Prognose
38 Beispielsweise Plausibilitäts -
prüfungen auf der Grundlage 
von saldenmechanischen 
Identitäten oder 
Verhältnissen.
39 Im Herbst 2013 führte die 
Kommission ein neues 
Instrument zur automatischen 
Erkennung numerischer und 
ökonomischer Unstimmigkei -
ten ein, das für die Programm -
prognosen jedoch nicht 
eingesetzt wurde.
33
Teil II – Die Verfahren waren im Allgemeinen 
unzulänglich
62 
Analysen der Prognosetabellen ergaben 
überdies Beispiele für Fehler und Un -
stimmigkeiten, die sie trotz der Überein -
stimmungsprüfungen enthielten (siehe 
Kasten 1 ).
Schwierigkeiten bei der 
Bewertung der Plausibilität von 
Fiskalmultiplikatoren
63 
Finanzpolitische Variablen wurden in 
den Tabellen in Form des erwarteten 
Ausgaben- oder Einnahmenvolumens 
erfasst, das sich jeweils um den Net -
tohaushaltsertrag einer neuen finanz -
politischen Maßnahme während des 
Jahres erhöhte oder verringerte. Die 
Auswirkungen der neuen Maßnahmen 
auf die Wirtschaft und die Folgewirkung 
für den Staatshaushalt wurden in den 
Tabellen nicht ausdrücklich angegeben 
oder erfasst. Stattdessen war in den 
Prognosewerten des zusätzlichen Haus -
haltsertrags die Folgewirkung bereits 
berücksichtigt.64 
Die Prognosen zum Nettohaushaltser -
trag basierten auf Prognosen der natio -
nalen Behörden, die diese Schätzungen 
intern im Rahmen ihrer Planungsverfah -
ren vornahmen. Die nationalen Behör -
den erörterten ihre Schätzungen mit den 
Mitarbeitern der Partner, woraufhin die 
Schätzungen überarbeitet werden konn -
ten, bevor sie förmlich akzeptiert und in 
die Programmprognosen aufgenommen 
wurden.Beispiele für Fehler und Unstimmigkeiten in den Prognosen
i) Der Betrag der auf den Privatkonsum erhobenen MwSt. wurde bei den Staatseinnahmen einerseits und den 
Zahlungen des Privatsektors andererseits nicht einheitlich erfasst, was in einem Jahr einen Unterschied in 
Höhe von 0,7 % des BIP zur Folge hatte.
ii) Aufgrund manueller Formelanpassungen wurde der Betrag der auf Arbeit erhobenen direkten Steuern in den 
Sektoren Staat und Haushalte nicht einheitlich erfasst, woraus sich eine Differenz von mehr als 0,5 % des BIP 
ergab.
iii) Eine steuerliche Maßnahme, die ab Mitte des Jahres anwendbar war, wurde auf Ganzjahresbasis auf die Pro -
gnose angewandt. Die entsprechende Defizitprojektion wurde in dem Programmdokument verwendet, das 
dem Beschluss über die Freigabe einer Tranche zugrunde lag und dem Wirtschafts- und Finanzausschuss im 
Juni 2009 übermittelt wurde.
iv) Die Auswirkungen von Immobilienpreisen wurden bei Projektionen zum selben Preisindex, der in unterschied -
lichen Prognosen für dasselbe Jahr verwendet wurde, nicht kohärent berücksichtigt.Kasten 1
34
Teil II – Die Verfahren waren im Allgemeinen 
unzulänglich
65 
Die Auswirkungen verschiedener 
finanzpolitischer Maßnahmen auf die 
Realwirtschaft wurden implizit und 
außerhalb der Tabellen anhand mehrerer 
verschiedenartiger Verfahren erfasst. Die 
verwendeten Tabellen ermöglichten es 
nicht, die Quellen bestimmter Annah -
men oder deren Gründe nachzuvollzie -
hen. Die Länderreferate ( Country Desks ) 
selbst hatten keine wirkliche Kenntnis 
der Modelle, die die nationalen Behör -
den anwandten, um die Parameter zur 
Bewertung der Auswirkungen verschie -
dener finanzpolitischer Maßnahmen auf 
die Wirtschaft zu schätzen. Es herrschte 
ein Mangel an Transparenz und Kenntnis 
in Bezug auf den impliziten Wert von 
Fiskalmultiplikatoren40. Die Kommission 
nahm erst im Jahr 2013 eine Schätzung 
der impliziten Multiplikatoren vor.
66 
Die einzigen Kontrollen von Nettoerträ -
gen erfolgten in Form einer wertenden 
Plausibilitätsbeurteilung durch die Mit -
arbeiter der Partner. Mit diesem Ansatz 
werden zwar wesentliche Über- und 
Unterschätzungen mit großer Wahr -
scheinlichkeit erkannt, für die Ermittlung 
relativ geringfügiger Fehler, die jedoch 
zusammengenommen noch immer von 
erheblichem Ausmaß sein können, ist er 
jedoch weniger geeignet.
67 
Die Programmteams führten Aufzeich -
nungen über einige Informationen, 
allerdings in unterschiedlichem Maße, da 
dies nicht förmlich vorgeschrieben war. 
Folglich war der Hof nicht in der Lage, 
die verwendeten Annahmen und Para -
meterwerte zu ermitteln und zu über -
prüfen. Stellte sich eine Prognose als 
falsch heraus (wenn beispielsweise der 
negative Effekt einer Senkung der öf -
fentlichen Ausgaben auf das BIP-Wachs -
tum unterschätzt wurde), erwies sich die 
Ermittlung der Fehlerquelle als unmög -
lich oder zumindest äußerst schwierig.Die Schätzungen der 
Finanzierungslücken waren 
unvollständig und ungenau
68 
Die Schätzung der Finanzierungslü -
cke ist von größter Bedeutung in der 
Verhandlungsphase, denn zu diesem 
Zeitpunkt wird der Betrag des finanzi -
ellen Beistands festgelegt, der danach 
gewöhnlich nicht mehr geändert wird. 
Entsteht im Programmverlauf neuer 
Finanzierungsbedarf, so muss er aus 
den insgesamt bereitgestellten Mitteln 
gedeckt werden. Anders als die Erstel -
lung von Programmprognosen war die 
Schätzung der Finanzierungslücke eine 
neue Aufgabe für die Kommission.
69 
Im Fall der Länder des Euro-Raums 
entspricht die Finanzierungslücke 
ausschließlich dem Finanzierungsbedarf 
ihrer Regierungen. Außerhalb des Eu -
ro-Raums muss der finanzielle Beistand 
den gesamten Außenfinanzierungsbe -
darf, wie in der Zahlungsbilanz eines 
Landes aufgeführt, decken. Die Kommis -
sion rechtfertigte ihre Entscheidungen 
über die Gewährung von Beistand stets, 
indem sie dem Rat die erste Schätzung 
der Finanzierungslücke vorlegte. Die 
zugrunde liegenden Berechnungen wur -
den in Tabellen aufbereitet. Die Über -
prüfungsmöglichkeiten waren wegen 
des Mangels an Unterlagen allerdings 
stark eingeschränkt. Auf Anfrage war die 
Kommission lediglich in der Lage, pro -
visorische Dokumente vorzulegen41, die 
sich von den dem Rat übermittelten end -
gültigen Fassungen unterschieden, oder 
aber sie konnte keine Informationen 
über wichtige Elemente der Schätzung 
bereitstellen42 oder keine Hintergrund -
dateien zur Verfügung stellen43.40 Der Fiskalmultiplikator misst 
die Größenordnung der 
Auswirkungen verschiedener 
Maßnahmen zur Haushalts -
konsolidierung auf wesentli -
che makroökonomische 
(Verbrauch, Output) und 
haushaltsbezogene (Defizit) 
Variablen.
41 Im Fall der Programme 
Lettlands und Rumäniens.
42 Im Fall des irischen 
Programms.
43 Im Fall der Programme 
Ungarns und Portugals.
35
Teil II – Die Verfahren waren im Allgemeinen 
unzulänglich
70 
Die Analyse der provisorischen Doku -
mente ergab signifikante Prognose -
fehler, etwa die Doppelzählung einiger 
Variablen, die Verwendung falscher 
Beträge an Währungsreserven oder 
unrealistisch hohe Annahmen bezüglich 
Prolongationsraten von Schulden. Die 
Fehler in den Tabellen waren bisweilen 
wesentlich44 und bei internen Über -
prüfungen nicht aufgedeckt worden. 
Wären die Fehler entdeckt worden, hätte 
dies nicht notwendigerweise zu einer 
Erhöhung des als finanzieller Beistand 
gewährten Betrags geführt, da dies auch 
von der Bereitschaft und Fähigkeit des 
Darlehensgebers zur Darlehensverga -
be abhängig ist, doch es hätte andere 
politische Strategien zur Schließung 
der Finanzierungslücke zur Folge haben 
können.
Die Programmbestandteile 
hatten im Allgemeinen eine 
solide Grundlage, doch 
fehlten mitunter wichtige 
Unterlagen
Die Programmbestandteile 
wurden durch Analysen 
untermauert
71 
In den meisten Fällen konnte die Kom -
mission auf eine Reihe von Analysen 
verweisen, die auf politischen Prioritäten 
der EU und aktuellen Daten basierten 
und bei der Festlegung der Programm -
bedingungen verwendet wurden. Im All -
gemeinen hatte die Tiefe der Analysen 
im Lauf der Zeit zugenommen, was vor 
allem auf das erweiterte Fachwissen und 
die Zuweisung von mehr Mitarbeitern 
der Kommission zur Programmverwal -
tung zurückzuführen war.Fehlen wichtiger Unterlagen
72 
Die Aufbewahrung von Unterlagen ist 
ein wichtiger Teil eines jeden Prozesses. 
In mehreren Normen der Kommission für 
die interne Kontrolle wird auf bewährte 
Verfahren in diesem Bereich verwiesen45. 
Durch die sorgfältige Aufbewahrung 
von Unterlagen kann die interne Kon -
trolle einer Organisation verbessert 
werden, da sich damit nachvollziehen 
lässt, warum bestimmte Entscheidungen 
getroffen wurden. Aufzeichnungen sind 
für die Überwachung und Bewertung 
von zentraler Bedeutung und Voraus -
setzung für eine ordnungsgemäße 
Rechenschaftslegung.
73 
Da die Finanzhilfeprogramme uner -
wartet waren, wurden die Verfahren 
nach Beginn der ersten Maßnahmen 
noch weiter verfeinert und formalisiert. 
Die Maßnahmen wurden auch durch 
zeitliche Beschränkungen, ein unsicheres 
makroökonomisches Umfeld und eine 
komplexe Programmverwaltung er -
schwert. Der Schwerpunkt wurde daher 
auf solide operative Verfahren gelegt, 
worüber die Aufbewahrung der Unterla -
gen in den Hintergrund geriet.
74 
In einer Reihe von Fällen waren die zur 
Unterstützung der Entscheidungsfin -
dung verwendeten Informationen bis 
zum Zeitpunkt der Prüfung verloren 
gegangen, oder aber es war mit er -
heblichem Aufwand verbunden, sie 
zusammenzutragen. Bestimmte kritische 
Tätigkeiten wurden überhaupt nicht 
dokumentiert. Verfahrenshandbücher, in 
denen normalerweise sämtliche Prozes -
se beschrieben sind, waren nicht sehr 
weit entwickelt. Kasten 2  enthält eine 
Darstellung der Hindernisse, die wäh -
rend der Prüfung auftraten46.44 Bei der Bewertung der 
Finanzierungslücke in 
Rumänien wurden die 
konzerninternen Darlehen von 
Unternehmen nicht nur unter 
ausländische Direktinvestitio -
nen, sondern auch als neue 
Schuldenströme unter 
sonstige Investitionen gezählt. 
Diese Doppelzählung führte 
dazu, dass die Projektion des 
Finanzierungsbedarfs um 
1,8 Milliarden Euro zu niedrig 
ausfiel. Außerdem weicht der 
in der ursprünglichen 
Projektion verwendete 
Anfangsbetrag der Währungs -
reserven um 0,7 Milliarden 
Euro von dem nun von der 
rumänischen Zentralbank für 
Ende 2008 gemeldeten Betrag 
ab. Im lettischen Programm 
ging die Kommission davon 
aus, dass der Unternehmens- 
und der Bankensektor im 
ersten Programmjahr in der 
Lage wären, mehr lang- und 
mittelfristige Finanzierungen 
zu erhalten, als sie tilgen 
mussten. Eine solche 
Annahme in der Kalkulations -
tabelle war angesichts der 
hohen finanziellen Belastun -
gen nicht nur unwahrschein -
lich, sondern stand auch im 
Widerspruch zu den in der 
Erläuterung enthaltenen 
Angaben.
45 Beispielsweise wird in der 
Norm für die interne Kontrolle 
Nr. 8 gefordert, dass die 
wichtigsten Abläufe und 
Verfahren der GD (insbeson -
dere jene, die mit kritischen 
Risiken verbunden sind) 
angemessen dokumentiert 
werden, und in Norm Nr. 11 
wird verlangt, dass „angemes -
sene Prozesse und Verfahren 
(existieren), die eine (...) 
effiziente (insbesondere 
hinsichtlich des Auffindens 
einschlägiger Informationen) 
(...) Dokumentenverwaltung 
gewährleisten“.
46 Probleme bei der Beschaffung 
der relevanten Informationen 
traten nicht nur bei dieser 
Prüfung auf. Der portugiesi -
sche Rechnungshof beschrieb 
in seinem Bericht über die 
Überwachung des finanziellen 
Beistands für Portugal 
(Relatório de auditoria n.º 
28/2013-2.ª S., Acompanhamen -
to dos mecanismos de 
assistência financeira 
a Portugal ) von Dezem -
ber 2013 ähnliche 
Einschränkungen.
36
Teil II – Die Verfahren waren im Allgemeinen 
unzulänglich
75 
Es ist verständlich, dass Aufzeich -
nungen für die Startphase 2008 und 
Anfang 2009, die ganz im Zeichen des 
Krisenmanagements stand, fehlten. 
Im Lauf der Zeit verbesserte sich die 
Aufbewahrung der Unterlagen deutlich. 
Dennoch beziehen sich einige der oben 
genannten Beispiele für fehlende Unter -
lagen auf die letzten Jahre.Die Kommission wich 
bisweilen von den 
Beschlüssen des Rates ab
Fälle, in denen von den 
Beschlüssen des Rates 
abgewichen wurde
76 
Der Hof untersuchte, ob die MoU mit 
den dazugehörigen Beschlüssen des 
Rates übereinstimmten, und stellte fest, 
dass die meisten Bedingungen mit Ver -
weis auf die Beschlüsse begründet wur -
den. Allerdings wichen die Bedingungen 
in einigen wenigen Fällen vom Beschluss 
des Rates ab, oder das MoU war nicht 
zum richtigen Zeitpunkt aktualisiert 
worden (siehe  Kasten 3 ).Beispiele für Schwierigkeiten bei der Beschaffung wesentlicher Informationen
E-Mails wurden verwendet, um höhere Hierarchieebenen über die Fortschritte eines Besuchs zu informieren und 
Genehmigungen für Abweichungen vom Verhandlungsmandat einzuholen. Sie stellten auch ein wichtiges Kommu -
nikationsmittel zwischen den Partnern und im Kontakt mit den nationalen Behörden dar. Im Allgemeinen waren 
diese wesentlichen Unterlagen jedoch nicht verfügbar, da E-Mails entweder verloren gegangen waren oder nicht 
mehr abgerufen werden konnten.
Die von den nationalen Behörden während der Laufzeit des Programms vorgelegten Unterlagen oder Daten wur -
den von der Kommission nicht aufbewahrt oder konnten nicht vollständig eingesehen werden, da es mit einem 
sehr hohen Ressourcenaufwand verbunden gewesen wäre, sie wieder zusammenzustellen.
Einige Tabellen für Rumänien mit makroökonomischen Programmprojektionen wurden dem Hof während der Prü -
fung nicht zur Verfügung gestellt.
Die Tabellen mit den endgültigen Berechnungen der Finanzierungslücken waren verloren gegangen oder nicht 
vom IWF eingeholt worden. Mitunter war es unmöglich, die einigen wesentlichen Beträgen zugrunde liegenden 
Berechnungen zu erlangen.
Die Haushaltsüberwachung durch die Mitarbeiter der Kommission wurde überhaupt nicht dokumentiert, oder aber 
es wurden nur sehr rudimentäre Tabellen zur Untermauerung der von der Kommission vorgenommenen Analyse 
des Haushaltsvollzugs bereitgestellt.Kasten 2
37
Teil II – Die Verfahren waren im Allgemeinen 
unzulänglich
Bedingungen waren nicht 
zielgerichtet genug
77 
Der Zweck der im MoU enthaltenen 
Bedingungen besteht darin, einen 
operativen Fahrplan aufzustellen, damit 
die vom Rat festgelegten allgemeinen 
wirtschaftspolitischen Bedingungen 
zufriedenstellend erfüllt werden.
78 
Bei den meisten Bedingungen war der 
Bezug zur allgemeinen Wirtschaftspolitik 
relativ klar, da sie entweder einen Poli -
tikwechsel erforderten oder Ausgangs -
punkt für umfassende Reformen waren. 
Allerdings hinterfragte das Manage -
ment47 die vorgelegten Vorschläge nicht 
entschieden genug, um festzustellen, ob 
wirklich alle Bedingungen für die Errei -
chung der allgemeinen wirtschaftspoliti -
schen Ziele notwendig waren.79 
Die Programme enthielten Bedin -
gungen, die entweder angesichts der 
Programmziele von geringer Bedeutung 
waren oder deren potenzielle Wirkung 
sich erst lange nach dem Programm -
zeitraum zeigen würde. Dazu zählen 
beispielsweise die Einführung spezifi -
scher IT-Systeme, die Bereitstellung von 
Haushaltsmitteln für kleine staatliche 
Einrichtungen, die Weiterbildung von 
Beamten sowie Forschung und Entwick -
lung; diese Bedingungen hatten – wenn 
überhaupt – nur einen sehr entfernten 
Bezug zu den Programmzielen.Beispiele für die Nichteinhaltung von Vorschriften
Bei einem informellen Besuch in Rumänien im August 2009 wurde deutlich, dass der Mitgliedstaat nicht in der Lage 
sein würde, die ursprünglichen Defizitziele zu erfüllen. Die Kommission und die rumänischen Behörden einigten 
sich daher auf eine erhebliche Lockerung der Ziele. Diese Korrektur wurde dem Wirtschafts- und Finanzausschuss 
im August 2009 in einem Vermerk mitgeteilt. Der Beschluss des Rates und das MoU wurden jedoch nicht entspre -
chend geändert. Die Ziele wurden im MoU schließlich im Februar 2010 aktualisiert. Die Rechtsgrundlage – der 
Beschluss des Rates – wurde sogar noch später (im März 2010) aktualisiert. Allerdings verschob die Kommission die 
Freigabe einer Zahlung im November 2009, weil der rumänische Haushalt das aktualisierte Ziel nicht erfüllte.
In Lettland enthielt das MoU, obwohl in den Beschlüssen des Rates nicht auf Rentenreformen verwiesen wurde, 
spezifische Bedingungen im Hinblick auf die zweite Säule des Rentensystems.
In Irland wurden in den Beschlüssen des Rates keine spezifischen Bedingungen in Bezug auf Bankenaufsicht, 
Veräußerung staatlicher Vermögenswerte und Privatisierung genannt, das MoU enthielt jedoch entsprechende 
Konditionen.Kasten 3
47 Leitende Mitarbeiter in der 
Kommission sowie der 
Vizepräsident, der das MoU im 
Namen der Kommission 
unterzeichnet.
38
Teil II – Die Verfahren waren im Allgemeinen 
unzulänglich
Die einzelnen Länder wurden 
nicht gleich behandelt
80 
Die Analyse verschiedener Aspekte der 
Programmverwaltung der Kommissi -
on ergab mehrere Beispiele für eine 
uneinheitliche Vorgehensweise in Bezug 
auf verschiedene Länder, bei denen dies 
nur schwer durch spezifische nationale 
Umstände zu rechtfertigen war.Unterschiede in der 
Handhabung der Bedingungen 
durch die Kommission
81 
Die Kommission handhabte die Bedin -
gungen für jedes Finanzhilfeprogramm 
unterschiedlich. In einigen Programmen 
stellten die Bedingungen ein relativ 
stabiles Anforderungsbündel dar, in 
anderen wiederum wurden sie mit jeder 
Überarbeitung erheblich geändert. Ein 
Überblick ist Tabelle 2  zu entnehmen.Tabelle 2Verschiedene Modelle der Kommission zur Handhabung der Bedingungen
Ungarn Lettland Rumänien  I Irland Portugal
Wie wurden Bedingungen festgelegt?
Differenzierung 
zwischen verschiedenen 
Arten von BedingungenNeinNein, aber Wichtigkeit in 
einem der Überprüfungs -
berichte angegebenVorrangige Maßnah -
men und sonstige 
BedingungenDauerhafte und sonsti -
ge BedingungenNein
Wie wurden Bedingungen überwacht?
Wie wurde die Einhal -
tung überwacht?Unterschiedlich1Zumeist nach Bedingung Nach Gegenstand Nach Gegenstand Nach Bedingung
Wie wurden Bedingungen aktualisiert?
Wie wurden Bedingun -
gen geändert?Bestehende Bedin -
gungen behielten 
Gültigkeit; Ergän -
zungen umfassten 
ausschließlich neue 
BedingungenJede Ergänzung ersetzte 
vorherige FassungBestehende Bedin -
gungen behielten 
Gültigkeit; Ergänzungen 
umfassten ausschließ -
lich neue BedingungenJede Ergänzung ersetzte 
vorherige FassungJede Ergänzung ersetzte vorhe -
rige Fassung
Dauerhaftigkeit der 
Bedingungen2Bedingungen teilwei -
se stabil im zeitlichen 
Verlauf
Bedingungen 
im Allgemeinen 
unverändertHäufige Änderungen der 
Bedingungen
Bedingungen wurden 
geändert, selbst wenn 
Erfüllungstermin noch 
nicht erreicht
Bedingungen im 
zeitlichen Verlauf schwer 
zurückzuverfolgenBedingungen stets 
gültig und unverändert, 
wenn nicht durch neue 
Bedingungen hinfälligUnterschiedlich
Einige Bedingungen 
stabil, andere häufig 
geändertBedingungen stabil im zeitli -
chen Verlauf
Bedingungen gültig und un -
verändert bis zur vollständigen 
Erfüllung
1 In einigen Überprüfungen berichtete die Kommission über die Erfüllung jeder einzelnen Bedingung, in anderen nur nach Gegenstand.
2 Für nähere Erläuterungen siehe Anhang III .
Quelle: Europäischer Rechnungshof.
39
Teil II – Die Verfahren waren im Allgemeinen 
unzulänglich
82 
Einige dieser Modelle wirkten sich 
ungünstig auf die Programmverwaltung 
aus. Insbesondere machten häufige Än -
derungen der Bedingungen in einigen 
Programmen48 es deutlich schwerer, die 
Leistung des Landes zu verfolgen. In 
einigen Fällen wurden Reformen nach 
und nach verwässert, da Bedingungen 
durch weniger anspruchsvolle ersetzt 
oder ganz aus den MoU herausgenom -
men wurden, noch bevor sie vollständig 
erfüllt waren (siehe Kasten 4 ).83 
Durch die Bedingungen sollten auch 
verschiedene strukturelle Effekte erzielt 
werden. Diese konnten von der Veröf -
fentlichung – oder Ausarbeitung – ei -
ner spezifischen Strategie oder eines 
spezifischen Plans bis hin zu legislativen 
Änderungen reichen, die vom nationa -
len Parlament angenommen werden 
mussten und wichtige Teile der Wirt -
schaft betreffen konnten49. Während 
die Bedingungen des ersten Typs von 
sich aus keinen bedeutsamen wirt -
schaftlichen Wandel bewirken würden, 
könnten sie als vorbereitende Schritte 
für umfangreichere Reformen dienen. 
Bedingungen des letztgenannten Typs 
hätten aller Wahrscheinlichkeit nach 
langfristige wirtschaftliche Veränderun -
gen zur Folge.
Beispiele einer allmählich verwässerten Reform
Im lettischen Programm wurde im ursprünglichen MoU die Einführung einer Personalplanung und -verwaltung 
für öffentliche Verwaltungseinrichtungen verlangt. Diese Bedingung wurde nicht erfüllt und kam in den nachfol -
genden Änderungen nicht mehr vor. Sie wurde stattdessen durch mehrere andere Bedingungen ersetzt, deren 
allgemeines Ziel die Ausarbeitung einer Strategie zur öffentlichen Verwaltung war – eine Bedingung, die leichter zu 
erfüllen ist.
Das Programm Portugals enthielt eine Bedingung, wonach bis Ende 2011 ein Aktionsplan zur Reformierung der 
Arbeitslosenversicherung auszuarbeiten war, insbesondere durch Verringerung der Höchstbezugsdauer für Ar -
beitslosengeld auf 18 Monate für Personen, die nach Inkrafttreten der neuen Regelung arbeitslos wurden. Nach der 
Reform wurde die Höchstbezugsdauer für Arbeitslosengeld von 38 auf 26 Monate gesenkt und lag somit über der 
mit den portugiesischen Behörden ursprünglich vereinbarten Obergrenze von 18 Monaten.Kasten 448 Insbesondere in Lettland, aber 
auch in Irland sowie in 
bestimmten Bereichen bei 
anderen Programmen.
49 Weitere Beispiele sind 
erhebliche Änderungen am 
institutionellen Umfeld wie die 
Einrichtung eines Finanzrates, 
Umstrukturierung der lokalen 
Regierung oder Privatisierung. 
Siehe Anhang III .
40
Teil II – Die Verfahren waren im Allgemeinen 
unzulänglich
84 
Der Hof stellte fest, dass sich die Bedin -
gungen in puncto Strenge erheblich 
unterschieden. Die Bedingungen von 
Zahlungsbilanzprogrammen erforderten 
gewöhnlich die Inkraftsetzung bestimm -
ter legislativer Änderungen. Im Rahmen 
der Euro-Raum-Programme wurden 
hingegen oftmals nur Bedingungen des 
ersten Typs aufgestellt, und die Verab -
schiedung durch das Parlament war nur 
selten erforderlich. Folglich basierten 
Entscheidungen über Tranchenauszah -
lungen nur auf vorbereitenden Schritten 
und nicht auf der tatsächlichen Umset -
zung einer Reform (siehe Kasten 5 ).
85 
Ein weiterer Unterschied bestand in der 
Anzahl der Bedingungen, die im Lauf der 
Zeit zunahm. Während Ungarn weniger 
als 60 einzelne Bedingungen erfüllen 
musste, lag ihre Zahl für Portugal bei 
rund 400. Diese große Abweichung spie -
gelte nicht nur einen höheren Reform -
bedarf in bestimmten Ländern wider. 
Es wurden Fälle ermittelt, in denen das 
Gegenteil der Fall war: Länder, in denen 
in einem bestimmten Bereich umfang -
reichere Reformen notwendig waren, 
mussten weniger Bedingungen erfüllen 
als leistungsstärkere Länder50. Die Be -
dingungen zielten auch auf sehr unter -
schiedliche Reformwege ab, obwohl 
sich die Gegebenheiten in bestimmten 
Ländern ähnelten51.Programmziele wurden nicht 
konsequent angepasst
86 
Korrekturen von Defizitzielen sind bei 
Finanzhilfeprogrammen nicht unge -
wöhnlich. Sie bedeuten nicht automa -
tisch, dass die nationalen Behörden 
schlechte Arbeit bei der Umsetzung 
geleistet haben, da sie auch von objekti -
ven Veränderungen der wirtschaftlichen 
Lage herrühren können, die – negative 
oder positive – Auswirkungen auf den 
Staatshaushalt haben können.
Beispiel für eine Bedingung, die sich nur auf vorbereitende Schritte bezog
Gemäß dem irischen Programm war die Regierung verpflichtet, Rechtsvorschriften zur Verbesserung der Finanz -
regulierung einzuführen, wobei die Aufsichts- und Durchsetzungsbefugnisse der Zentralbank erweitert werden 
sollten52. Die irischen Behörden erfüllten diese Bedingungen mit einer geringfügigen Verspätung von einem Monat, 
als das Finanzministerium den Gesetzesentwurf veröffentlichte. Allerdings dauerte die Inkraftsetzung weitere zwei 
Jahre. Die Inkraftsetzung war nicht mit einer Bedingung verknüpft und somit nicht Voraussetzung für die Freigabe 
von Tranchen.
52 In späteren Bedingungen The Central Bank (Supervision and Enforcement) Bill  genannt.Kasten 550 Beispielsweise im Bereich der 
Strukturfonds.
51 Beispielsweise im Bereich der 
Privat- und Unternehmens -
insolvenz.
41
Teil II – Die Verfahren waren im Allgemeinen 
unzulänglich
87 
Bei vier der sechs Programme wurden 
die Defizitziele angepasst (siehe Tabel -
le 3). In den Aufzeichnungen der Kom -
mission wurden Korrekturen nach unten 
stets mit einem (erheblichen) Rückgang 
der Wirtschaftstätigkeit erklärt, wie es in 
Ungarn, Rumänien, Lettland und Portu -
gal der Fall war.88 
Je nach Land kann eine Änderung der 
Konjunkturaussichten unterschiedliche 
Folgen für die Anpassung der Defizitzie -
le haben. Im Rahmen ihrer haushaltspo -
litischen Überwachung berechnet die 
Kommission zyklische Haushaltssalden53. 
Ändern sich die Konjunkturaussichten, 
wird die Saldoschätzung entsprechend 
überarbeitet. Die in Echtzeit vorge -
nommenen Änderungen der zyklischen 
Saldoschätzungen sollten daher annä -
hernd der durch das veränderte wirt -
schaftliche Umfeld bedingten Änderung 
der Defizitziele entsprechen54.Tabelle 3Anpassung der Defizitziele auf der Basis des ESVG
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
HUMoU 0 (Nov. 2008) – 3,4 % – 2,6 %
MoU 1 (März 2009) – 2,9 %
MoU 2 (Juni 2009) – 3,9 % – 3,8 % – 3,0 %
LVMoU 0 (Jan. 2009) – 5,3 % – 5,0 % – 3,0 %
MoU 1 (Juli 2009) – 10,0 % – 8,5 % – 6,0 % – 3,0 %
MoU 5 (Dez. 2011) – 4,5 % – 2,5 %
RO IMoU 0 (Juni 2009) – 5,1 % – 4,1 % 3,0 %
MoU 1 (Feb. 2010) – 7 ,8 % – 6,4 % n. z. – 3,0 %
MoU 2 (Juli 2010) – 7 ,3 % n. z. – 3,0 %
MoU 3 (Jan. 2011) – 5,0 % – 3,0 %
RO II MoU 0 (Juni 2011) – 5,0 % – 3,0 %
IE MoU 0 (Dez. 2010) – 10,6 % – 8,6 % – 7 ,5 %
PTMoU 0 (Mai 2011) – 5,9 % – 4,5 % – 3,0 %
MoU 5 (Okt. 2012) – 5,0 % – 4,5 % – 2,5 %
MoU 7 (Juni 2013) – 5,5 % – 4,0 %
Anmerkung: n. z.  – nicht zutreffend.
Quelle: Europäische Kommission.53 Der Haushaltssaldo kann in 
eine zyklische und in eine 
nicht zyklische Komponente 
aufgegliedert werden. In der 
zyklischen Komponente 
werden die Auswirkungen von 
Schwankungen bei den 
Steuereinnahmen 
und -ausgaben aufgrund des 
Konjunkturzyklus erfasst.
54 Vorausgesetzt, es kommt zu 
keinen wesentlichen Fehlern 
bei der Prognose des 
potenziellen BIP, das als 
Eingangsvariable zur 
Berechnung des zyklischen 
Saldos verwendet wird.
42
Teil II – Die Verfahren waren im Allgemeinen 
unzulänglich
89 
Wurde im Programmverlauf keine 
wesentliche Änderung des zyklischen 
Haushaltssaldos vorgenommen, war 
auch keine Anpassung der Defizitziele 
erforderlich. Dies war bei Irland der 
Fall. Der Hof stellte jedoch fest, dass 
nicht alle Anpassungen der Ziele mit 
einer Änderung des zyklischen Saldos 
übereinstimmten. So wurde etwa das 
Defizitziel für das Jahr 2009 für Ungarn 
weniger stark gelockert, als dies die 
Änderung des zyklischen Saldos nahege -
legt hätte, und das Ziel für das Jahr 2012 
für Portugal wurde gelockert, obwohl 
sich der zyklische Saldo verbessert hatte 
und die Konjunkturaussichten unverän -
dert waren.
90 
Während der Prüfung machte die 
Kommission geltend, dass Faktoren 
außerhalb der Kontrolle der Regierung 
eine Änderung der Ziele verursacht 
haben könnten, wie etwa eine geänderte 
Zusammensetzung des Wachstums oder 
Einnahmeausfälle. Ein systematischer 
Ansatz für die Bewertung dieser anderen 
Faktoren bei den einzelnen Überprüfun -
gen der Erreichbarkeit der Defizitziele 
durch die Kommission ist jedoch weder 
in den Programmdokumenten noch in 
der internen Methode der Kommission 
erkennbar.
91 
Ein weiterer Unterschied lag in der 
Behandlung von Stützungsmaßnahmen 
für Banken mit Auswirkungen auf die De -
fizite. Die Defizitziele im portugiesischen 
und irischen Programm wurden ohne 
Berücksichtigung dieser Maßnahmen 
festgelegt, in die lettischen Programm -
ziele wurden sie hingegen einbezogen.92 
Die Programmdokumente unterschieden 
sich außerdem auch in Bezug darauf, in 
welchem Maße sie der sozialen Di -
mension Rechnung trugen. So wurden 
Steuererhöhungen im portugiesischen 
Programm progressiv gestaltet, wobei 
das Einkommensniveau der niedrigsten 
Einkommensstufen sowie der Mindest -
lohn und die niedrigsten Renten unan -
getastet blieben55. Dies steht im Gegen -
satz zu der im rumänischen Programm 
vorgesehenen allgemeinen Kürzung 
der Gehälter der Staatsbediensteten um 
25 %, wobei in den Programmdokumen -
ten nicht darauf eingegangen wurde, 
welche Auswirkungen dies auf die nied -
rigeren Lohngruppen hätte. Desgleichen 
wurden die Folgen einer Kombination 
aus Senkung des pauschalen Einkom -
mensteuersatzes und Erhöhung der 
Mehrwertsteuer, durch die die Last der 
Haushaltskonsolidierung wahrscheinlich 
den einkommensschwachen Bevölke -
rungsgruppen aufgebürdet würde, in 
den ursprünglichen Programmdokumen -
ten für Lettland nicht berücksichtigt.
Mängel in der 
Programmverwaltung 
aufgrund unzureichender 
Kontrollen
93 
Obwohl Beschlüsse über ein Programm 
letztendlich vom Rat und/oder der 
Kommission gefasst werden, sind es 
die Vertreter der Kommission, die mit 
den nationalen Behörden verhandeln 
und die Überprüfungen der Programme 
durchführen. Das Verhandlungsmandat 
ist im Kurzdossier festgelegt. Während 
eines Besuchs informieren die Vertre -
ter der Kommission das Management 
(normalerweise einmal täglich) über die 
Gespräche und holen für jegliche Ab -
weichungen vom Mandat Genehmigun -
gen ein. Nach dem Besuch erstellen die 
Kommissionsvertreter die Programmdo -
kumente (Beschluss des Rates, MoU und 
Erläuterung). Diese werden überprüft 
und bilden die Grundlage für Beschlüsse 
der Kommission und des Rates.55 Europäische Kommission, The 
Economic Adjustment 
Programme for Portugal , 
European Economy 
Occasional Papers 79, 2011, 
S. 16.
43
Teil II – Die Verfahren waren im Allgemeinen 
unzulänglich
94 
Die Vorbereitung des Kurzdossiers 
und der Programmdokumente ist ein 
expertengestützter Prozess, bei dem das 
Urteil von Prognostikern und mehre -
ren Politikexperten aus verschiedenen 
Generaldirektionen eine zentrale Rolle 
spielt. Die Dokumente werden vom stell -
vertretenden Generaldirektor und den 
Leitern der horizontalen Referate, die an 
ihrer Erstellung beteiligt waren, über -
prüft. Ersterer konzentriert sich auf die 
Gesamtkohärenz des Dokuments, und 
Letztere haben die Aufgabe, die Verein -
barkeit der Beiträge aus ihren jeweili -
gen Fachbereichen mit der EU-Politik 
sicherzustellen.
95 
Im Überprüfungsverfahren wurden meh -
rere Schwachstellen festgestellt:
i) Die zugrunde liegenden Berech -
nungen und Projektionen wurden 
nicht durch Personen außerhalb 
des Programmteams überprüft, um 
die Übereinstimmung der makro -
ökonomischen Projektion mit der 
Schätzung der Finanzierungslücke 
oder mit den makroökonomischen 
Auswirkungen der Programmbedin -
gungen zu kontrollieren.
ii) Die Arbeit der Kommissionsvertreter 
wurde unter einigen Gesichtspunk -
ten nicht ausreichend geprüft: So 
wurden die Prognosen der Experten 
(siehe Ziffer 61), die Schätzungen der 
Finanzierungslücke (siehe Ziffern 69 
und 70) und die Wahl der Programm -
bedingungen (siehe Ziffer 79) nicht 
ausreichend hinterfragt.
iii) Die interne Qualitätskontrolle wurde 
im Allgemeinen nicht dokumentiert.96 
Der IWF hat ebenfalls ein Verfahren für 
eine interne Überprüfung der wesent -
lichen Bestandteile der Programmkon -
zeption und der nachfolgenden Ände -
rungen eingerichtet. Dieses Verfahren 
ähnelt teilweise dem internen Überprü -
fungsverfahren der Kommission, doch 
bestehen drei große Unterschiede:
i) der IWF hat eine eigene Überprü -
fungsabteilung, die dem Manage -
ment Inputs liefert;
ii) beim IWF sind mehr Bedienstete am 
Überprüfungsverfahren beteiligt; 
und
iii) das IWF-Verfahren wird 
dokumentiert.
Die Programmdokumente 
hatten sich mit der Zeit 
verbessert, wiesen jedoch 
immer noch 
Unzulänglichkeiten auf
Verbesserungen 
bei der Qualität der 
Programmdokumente
97 
Zwischen den Programmen gab es 
deutliche Unterschiede im Hinblick auf 
die Ausführlichkeit der Analyse in den 
Programmdokumenten. Viele dieser 
Unterschiede waren auf die verbesser -
ten Analysekapazitäten der Kommission 
zurückzuführen. Bei den ersten drei 
Programmen enthielten die Programm -
dokumente nur wenige Informationen 
zu einer Reihe von Aspekten, zu denen 
die Gestaltung der Haushaltssanierung, 
die Analyse von Abweichungen im Fall 
der Verfehlung der Defizitziele und die 
sozialen Auswirkungen zählten. Die 
in den beiden neuesten Sätzen von 
Programmdokumenten (Irland und 
Portugal) enthaltene Analyse hatte sich 
deutlich verbessert (siehe Kasten 6 ) und 
war in vielerlei Hinsicht sehr gründlich.
44
Teil II – Die Verfahren waren im Allgemeinen 
unzulänglich
98 
In einigen Fällen stellte der Hof fest, dass 
wesentliche Informationen in den Pro -
grammdokumenten fehlten. Beispiels -
weise gab die Kommission nicht immer 
die wichtigsten Annahmen an, die der 
Berechnung der Finanzierungslücke 
zugrunde lagen.
i) Im ungarischen Programm nannte 
die Kommission keine Einzelheiten 
zur Untermauerung der Schätzung, 
wonach Ungarn über den Pro -
grammzeitraum 20 Milliarden Euro 
bereitgestellt werden müssten.
ii) Im irischen Programm ergab die 
Berechnung der Finanzierungslücke, 
die in den ersten Programmdoku -
menten herangezogen wurde, ein 
nach dem Grundsatz der Perioden -
abgrenzung ermitteltes kumuliertes 
ESVG-Defizit von 44 Milliarden Euro 
über den Programmzeitraum. Das 
veranschlagte „Defizit der Staats -
kasse, inkl. Schuldscheinen“, das für 
die Berechnung des Finanzierungs -
bedarfs zugrunde gelegt wurde, be -
trug jedoch 58 Milliarden Euro. Die 
Hauptgründe für diese erhebliche 
Differenz von 14,1 Milliarden Euro 
(21 % der ursprünglichen Finanzie -
rungslücke) wurden in dem Doku -
ment nicht erläutert.99 
Die Kommission führte einige grundle -
gende Sensitivitätstests durch, um die 
Auswirkungen der Änderung eines oder 
mehrerer Parameter auf den gesam -
ten Finanzierungsbedarf zu bewerten. 
Obwohl sie wertvolle Informationen 
über die Gefahr möglicher negativer 
Folgen hätten liefern können, wurden 
die Ergebnisse nicht in die Programmdo -
kumente aufgenommen.
Mängel bei der Überwachung 
und Berichterstattung 
bezüglich der Erfüllung der 
Bedingungen
100  
Die Kommission sollte während der Lauf -
zeit jedes Programms überprüfen, ob die 
Wirtschaftspolitik des Mitgliedstaats mit 
den vom Rat festgelegten Bedingungen 
übereinstimmt. In der Praxis geschah 
dies, indem überprüft wurde, ob der be -
treffende Mitgliedstaat die in dem MoU 
festgelegten Bedingungen umsetzte.Beispiel für eine verbesserte Analyse in den Programmdokumenten
In den ursprünglichen Programmdokumenten für Zahlungsbilanzprogramme war ganz allgemein dargelegt, dass 
die Haushaltskonsolidierung vor allem über die Ausgabenseite erreicht werden sollte. Details zu den notwendigen 
haushaltspolitischen Maßnahmen waren jedoch entweder nur fragmentarisch enthalten (Ungarn) oder derartige 
Maßnahmen wurden überhaupt nicht festgelegt (Rumänien). Wurden solche Maßnahmen festgelegt, lag keine 
quantifizierte Schätzung ihrer Auswirkungen vor (Lettland). Für die vorgenannten drei Länder erhöhte die Kom -
mission später den Detaillierungsgrad der Programmdokumente, indem sie die Maßnahmen auflistete und quan -
tifizierte, die zur Erreichung der Defizitziele vereinbart worden waren. In den restlichen Programmen (Irland und 
Portugal) war sogar ein noch höherer Detaillierungsgrad die Norm.Kasten 6
45
Teil II – Die Verfahren waren im Allgemeinen 
unzulänglich
Die Verwendung 
allgemeiner Defizitziele 
für die Überwachung 
der haushaltspolitischen 
Umsetzung stellt keine 
zuverlässige Methode dar
101  
Die Haushaltskonsolidierung war ein 
wichtiger Bestandteil aller fünf Pro -
gramme, und die Finanzlage war in den 
Gesprächen mit nationalen Behörden 
sowie bei Fassung der Programmbe -
schlüsse ein zentrales Anliegen. In 
Einklang mit dem Europäischen System 
Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnun -
gen (ESVG) wurden die Defizitziele im 
Allgemeinen als ein in Prozent des BIP 
ausgedrücktes Defizit definiert. Die Wahl 
des ESVG-Defizits als wichtigen Anker -
punkt für die Haushaltspolitik wurde mit 
den Verpflichtungen im Rahmen des Ver -
fahrens bei einem übermäßigen Defizit 
begründet56.
102  
Das ESVG-Defizit kann über das Jahr 
nicht direkt überwacht werden57. Statt -
dessen wurde die Einhaltung der über -
geordneten Ziele in erster Linie durch 
die Schätzung des Defizits überwacht. 
Die Verwendung dieser Schätzungen 
birgt jedoch das Risiko, dass die Kom -
mission dem Rat nicht mit Sicherheit 
melden kann, dass die Haushaltspolitik 
eines Landes mit dem Anpassungspro -
gramm übereinstimmt. Die Schätzungen 
der Kommission haben sich mehrmals 
als falsch erwiesen (siehe folgende 
Beispiele).
i) In der Mitteilung vom Frühjahr 2009 
hieß es, dass das Defizit Ungarns mit 
dem Defizitziel des Programms für 
das Jahr 2008 übereinstimme. In der 
Mitteilung vom Herbst 2009 wurde 
das Defizit jedoch auf 3,8 % des BIP 
korrigiert und lag damit über dem 
Defizitziel58.ii) Im Januar 2010 meldete Rumänien 
ein mit dem IWF-Ziel übereinstim -
mendes Kassendefizit von 7,3 % des 
BIP für das Jahr 2009, während die 
Kommission in einer vorläufigen 
Schätzung von einem mit dem Ziel 
übereinstimmenden ESVG-Defi -
zit und einem planmäßigen Pro -
grammverlauf ausging. Im Mai 2010 
korrigierte die Kommission das 
ESVG-Defizit jedoch auf 8,3 %. Ab 
Herbst 2011 betrug das korrigierte 
Defizit 9 %.
iii) Im Januar 2013 ermittelte die Kom -
mission das ESVG-Defizit Irlands für 
das Jahr 2012 in einer vorläufigen 
Berechnung mit 8,2 %, nur um es im 
April auf 7,7 % und im Herbst 2013 
auf 8,2 % zu korrigieren. Allerdings 
war die letzte Korrektur hauptsäch -
lich auf die Neuklassifizierung ein -
maliger Einnahmen zurückzuführen.
103  
Eine weitere Komplikation stellte die 
Tatsache dar, dass Stützungsmaßnah -
men für Banken bei der Festlegung der 
Ziele für Euro-Raum-Programme nicht 
berücksichtigt wurden. Haushaltspoliti -
sche Ziele, die auf diese Weise festgelegt 
werden, sollten im Prinzip eine viel bes -
sere Grundlage für die Haushaltspolitik 
darstellen, da Stützungsmaßnahmen für 
Banken beträchtliche einmalige Posten 
darstellen, die sich der direkten Kont -
rolle der Regierung entziehen. Im Fall 
Irland schloss die Kommission allerdings 
nur Kapitaltransfers an die Banken aus, 
die das Defizit erhöht hätten, ließ die 
Berücksichtigung von Einnahmen im 
Zusammenhang mit Stützungsmaß -
nahmen für Banken aber zu. Derartige 
Ziele sind als Signal und Maßstab für 
die Finanzlage weniger eindeutig. Das 
Haushaltsdefizit für das Jahr 2012 wäre 
beispielsweise um einen Prozentpunkt 
höher gewesen, wenn alle bankbezo -
genen Transaktionen ausgeschlossen 
worden wären.56 Das Verfahren bei einem 
übermäßigen Defizit ist das 
schrittweise Verfahren der EU 
zur Korrektur eines 
übermäßigen Defizits (über 
3 % des BIP) oder eines 
übermäßigen Schuldenstands 
(über 60 % des BIP).
57 Die vierteljährlichen 
Staatskonten der 
Mitgliedstaaten auf der 
Grundlage von ESVG-
Definitionen werden mit einer 
zeitlichen Verzögerung von 
90 Tagen veröffentlicht. Die 
Schätzung des ESVG-Defizits 
erfordert darüber hinaus die 
Zugrundelegung von 
Annahmen zu künftigen 
Entscheidungen über die 
statistische Aufbereitung 
einiger wichtiger 
Transaktionen.
58 Der Kommission zufolge 
spiegelte die Revision des 
Defizits für 2008 Änderungen 
im Hinblick auf die Ausschöp -
fung von EU-Mitteln wider, da 
einige Projekte nicht die 
Kofinanzierung erhalten 
hätten, die die Vorfinanzie -
rung aus dem Haushalt hätte 
ersetzen sollen.
46
Teil II – Die Verfahren waren im Allgemeinen 
unzulänglich
Unsystematische 
Berichterstattung über die 
Erfüllung der Bedingungen
104  
Die Kommission erstattete nur in Bezug 
auf Portugal und teilweise auch in Bezug 
auf Ungarn, Lettland und Irland systema -
tisch über die Erfüllung der strukturellen 
Bedingungen durch die Mitgliedstaaten 
Bericht.
105  
Eine mangelnde Erfüllung wurde kaum 
gemeldet. Nur sehr wenige Bedingun -
gen (4 % im portugiesischen Programm) 
bezeichnete die Kommission eindeutig 
als „nicht erfüllt“, obwohl fast die Hälfte 
aller Bedingungen nicht rechtzeitig 
erfüllt wurde. Dies wurde durch viele 
verschiedene Begriffe zum Ausdruck 
gebracht59, was zu Verwirrung führte.
106  
Für ungefähr 30 Bedingungen (8 % der 
Stichprobe) wurde entweder überhaupt 
keine Aussage zur Erfüllung gemacht, 
oder die Bedingungen waren so vage 
gefasst, dass die Erfüllung nicht wirksam 
überwacht werden konnte (Beispiele 
sind Kasten 7  zu entnehmen)60.107  
Einige Bedingungen wurden als erfüllt 
gemeldet, was jedoch nicht verifiziert 
werden konnte. Einige Beispiele:
i) Im Rahmen des irischen Programms 
(nach der Überprüfung vom 
Herbst 2012) führte die Kommissi -
on immer noch Gespräche mit den 
irischen Behörden, um sicherzustel -
len, dass die einzelnen Elemente des 
mehrjährigen Haushaltsrahmens 
ausreichend verbindlich und trans -
parent sind, um eine glaubwürdige 
Grundlage für die Politik61 in der Zeit 
nach dem Auslaufen des Programms 
darzustellen. Trotzdem meldete 
die Kommission die Bedingung als 
vollständig erfüllt.
ii) In Portugal wurde die Bedingung, 
die die Ausarbeitung eines monat -
lichen Berichts über den Haushalts -
vollzug durch die portugiesische 
Regierung vorschrieb, schrittweise 
auf alle staatlichen Unternehmen 
und öffentlich-privaten Partner -
schaften auf nationaler, regionaler 
und lokaler Ebene ausgeweitet. Die 
Bedingung wurde als erfüllt angese -
hen, nachdem spezifische Bericht -
erstattungspflichten auf regionaler 
Ebene eingeführt wurden, obwohl 
die Bedingung für die Berichter -
stattung über den konsolidierten 
Haushalt nicht erfüllt war.59 Z. B. größtenteils erfüllt, 
weitgehend erfüllt, teilweise 
erfüllt, im Gange, zum Teil 
erfüllt, nicht erfüllt.
60 Bedingungen, die bei jeder 
Überprüfung erfüllt sein 
müssen, sind nicht 
berücksichtigt.
61 Eine haushaltspolitische 
Grundlage stellt eine Struktur 
für die Entscheidungsfindung 
der Regierung in Bezug auf die 
angemessene Größe des 
Haushaltsdefizits vor dem 
Hintergrund der wirtschaftli -
chen Lage und einiger 
mittel -oder langfristiger Ziele 
für die Finanzen der 
Regierung dar.
47
Teil II – Die Verfahren waren im Allgemeinen 
unzulänglich
Die Zusammenarbeit mit 
den anderen Partnern 
erfolgte lediglich auf 
informeller Basis
108  
Der finanzielle Beistand der EU wurde im 
Rahmen aller Programme zusammen mit 
der IWF-Finanzhilfe bereitgestellt. Jede 
Institution traf unabhängige Finanzie -
rungsentscheidungen gemäß ihrer eige -
nen Satzung und ihren eigenen internen 
Verfahren. Im Fall des irischen und des 
portugiesischen Programms war die EZB 
ebenfalls an der Programmverwaltung 
beteiligt.
109  
Durch die Zusammenarbeit mit dem 
IWF konnte die Kommission ihre Kompe -
tenzen auf dem Gebiet der Verwaltung 
der Programme erweitern. Der Hof fand 
mehrere Beispiele für IWF-Verfahren, die 
von der Kommission nach dem Beginn 
der Programme übernommen wurden, 
u. a. detailliertere Prognosetabellen oder 
das Heranziehen eines im betroffenen 
Land ansässigen Vertreters bei späteren 
Programmen. Darüber hinaus wurden 
die Programmteams der Kommission vergrößert, sodass sie der Größe der 
IWF-Teams entsprachen.
110  
Die Rechtsgrundlage erlaubte es den 
drei Institutionen, über die Gestaltung 
der Zusammenarbeit zu entscheiden. Bei 
allen Programmen schlossen die Pro -
grammteams informelle Kooperations -
vereinbarungen. Durch die breite Palette 
an Fachkenntnissen und Erfahrungen 
der Mitarbeiter der drei Institutionen 
konnten gründlichere Bewertungen 
durchgeführt und dadurch die Gefahr 
von Fehlern und Versäumnissen bei der 
Programmkonzeption und bei Aktuali -
sierungen verringert werden.Beispiele für Bedingungen, über deren Erfüllungsstand nie berichtet wurde
Verringerung der Zahl der öffentlichen Prioritäten im Bereich Forschung und Entwicklung, um mehr Ressourcen für 
relevante Forschungsgebiete bereitzustellen (Lettland).
Stärkung der Kapazität der Verwaltungsbehörde der Strukturfonds und des Kohäsionsfonds zur Kontrolle und Be -
schlussfassung über EU-Ausgaben (Rumänien).
Verabschiedung von Rechtsvorschriften durch die Regierung, um die Zahl der Steuern und steuerähnlichen Zahlun -
gen deutlich zu reduzieren (Rumänien).
Die Regierung wird bis Juli 2012 einen Konsolidierungsplan zur Reorganisation der Gemeinden und deutlichen Re -
duzierung ihrer Zahl (308) ausarbeiten. Sie wird diese Pläne umsetzen, und die Änderungen werden spätestens zum 
Beginn des nächsten Kommunalwahlzyklus wirksam (Portugal).
Einrichtung spezieller Kammern in den Steuergerichten (Portugal).Kasten 7
48
Teil II – Die Verfahren waren im Allgemeinen 
unzulänglich
111 
In Bezug auf die folgenden Aspekte ha -
ben die Institutionen ihre Zusammenar -
beit nicht in förmlichen Vereinbarungen 
geregelt:
i) Austausch von Informationen – Wel -
che Informationen (z. B. Verhand -
lungsmandate, andere Programm -
dokumente, zugrunde liegende 
Berechnungen62, im Mitgliedstaat 
erhobene Informationen) sollten mit 
den anderen Partnern ausgetauscht 
werden? Wie sollte mit nach dem 
Stichtag eingegangenen Informatio -
nen verfahren werden?
ii) Vertraulichkeit – Wie sollten Do -
kumente, die ursprünglich einer 
anderen Institution vorgelegt wur -
den, behandelt werden? Wie sollte 
vorgegangen werden, wenn eine 
Institution in den Besitz vertrauli -
cher Informationen kommt, die den 
anderen Partnern63 nicht zur Verfü -
gung stehen, die aber die gesamte 
Programmkonzeption und die inter -
ne Analyse beeinflussen könnten?
iii) Eigentum an der gemeinsamen 
Arbeit – Einige elektronische 
Dokumente wurden von allen drei 
Partnern gemeinsam erstellt (z. B. 
makroökonomische Projektionen, 
Berechnungen der Finanzierungs -
lücke), jedoch nicht vollstän -
dig zwischen den Institutionen 
ausgetauscht.
iv) Mechanismen zur Beilegung von 
Meinungsverschiedenheiten über Fi -
nanzierungsbeschlüsse oder andere 
wichtige Programmparameter.Die beratende Funktion der EZB 
war sehr weit gefasst
112  
Durch die EFSM-Verordnung64 wird der 
EZB gegenüber der Kommission auf dem 
Gebiet der Programmverwaltung eine 
beratende Funktion verliehen:
i) „(die allgemeinen wirtschaftspoliti -
schen) (...) Bedingungen werden von 
der Kommission in Abstimmung mit 
der EZB festgelegt“65, und
ii) „Die Kommission überprüft in 
Abstimmung mit der EZB die (...) 
allgemeinen wirtschaftspolitischen 
Bedingungen“66.
113  
EZB-Mitarbeiter berieten die Kommis -
sion in Bezug auf Fragen der Finanz -
stabilität und der Sicherstellung des 
ordnungsgemäßen Funktionierens der 
Geldmärkte. Dies umfasste auch The -
men wie die Tragfähigkeit der Schulden 
und das Tempo der Haushaltskonsoli -
dierung67, die von der EZB als wichtige 
Voraussetzungen auf beiden Gebieten 
ihrer beratenden Funktion betrachtet 
wurden.62 Bei den Zahlungsbilanzpro -
grammen wurden die den 
Schätzungen der Finanzie -
rungslücke zugrunde 
liegenden Tabellen vom IWF 
erstellt und lagen laut 
Kommission ihren Mitarbei -
tern nicht vor.
63 Z. B. Finanzmarktinformatio -
nen in der Bewertung des 
Finanzsektors durch den IWF, 
Informationen, die von der 
Generaldirektion Wettbewerb 
erhoben werden, Bankenda -
ten der EZB.
64 Verordnung (EU) Nr. 407/2010 
des Rates.
65 Artikel 3 Absatz 3 Buchstabe b.
66 Artikel 3 Absatz 6.
67 So sprach sich die EZB zum 
Beispiel für die Beibehaltung 
der Defizitziele im portugiesi -
schen Programm aus.
49
Teil II – Die Verfahren waren im Allgemeinen 
unzulänglich
114  
Beratung durch die EZB bedeutete 
jedoch nicht, dass diese die Analyse, die 
ihrem Standpunkt in den Programmge -
sprächen zugrunde lag, an die anderen 
Partner weiterleitete. Beispielsweise 
informierte die EZB die Kommission 
nicht über ihre internen Beratungen zur 
Lastenteilung mit Inhabern vorrangiger 
Schuldtitel bei der Umstrukturierung der 
irischen Banken. In Anbetracht der Tat -
sache, dass die Höhe der Eurosystem-Fi -
nanzierung fast 100 % des BIP Irlands 
entsprach, war eine Fortsetzung der 
Eurosystem-Finanzierung68 für den Er -
folg des Programms von entscheidender 
Bedeutung. Die anderen Troika-Partner 
akzeptierten, dass die Lasten nicht mit 
Inhabern vorrangiger Schuldtitel geteilt 
werden sollten. Die Ex-Post-Bewertung 
des irischen Programms durch den IWF 
deutet jedoch darauf hin, dass alterna -
tive politische Maßnahmen zur Eindäm -
mung des aus einer umfassenderen 
Lastenteilung resultierenden Risikos zur 
Verfügung gestanden hätten69, jedoch 
nicht ergriffen wurden.68 Die Bereitstellung von 
Euro-Liquidität für seine 
Geschäftspartner oder die 
Aussetzung oder Ablehnung 
der Bereitstellung dieser 
Liquidität ist Teil der 
vertraglich festgelegten Rolle 
des Eurosystems, wonach das 
Eurosystem vollständig 
unabhängig und außerhalb 
der Tätigkeit der beiden 
anderen Institutionen ist.
69 IMF Country Report 
No 15/20 – Ireland – Ex-post 
evaluation of exceptional access 
under the 2010 extended 
arrangement , Januar 2015, 
Ziffern 48-52.
50
 Teil III – Durch die Anleihetätigkeit wurde 
der Finanzierungsbedarf gedeckt, wenngleich 
die Umstände zu Anfang die durchgängige 
Anwendung bewährter Verfahren erschwerten
115  
Die Europäische Kommission verwaltete 
im Namen der EU die gesamte Anlei -
hetätigkeit im Zusammenhang mit der 
Bereitstellung von Makrofinanzhilfe. Bis 
Ende des Jahres 2014 hatte die EU insge -
samt 22 Anleihen über einen Nennwert 
von insgesamt 60,1 Milliarden Euro aus -
gegeben, wovon acht Milliarden Euro bis 
zum 31. März 2015 bereits zurückgezahlt 
worden waren.
116  
Zur Beurteilung der Schuldenverwaltung 
der Kommission
i) wurde das Ergebnis der Emission im 
Hinblick auf die Zeichnung durch die 
Investoren und die Fremdkapitalkos -
ten analysiert; und
ii) wurden die Verfahren der Kommissi -
on mit den bewährten Verfahren auf 
dem Gebiet der Staatsschuldenver -
waltung, der Investorbeziehungen 
und der Transparenz in Bezug auf die 
Emission von Schuldtiteln verglichen.Die Anleihen wurden gut 
gezeichnet
Die Fremdkapitalkosten 
entsprachen denen 
gleichrangiger Emittenten
117  
Der Ausgabepreis70 hängt sowohl von 
der Art der Anleihe als auch von der 
Marktsituation zum Zeitpunkt der Emis -
sion ab. Der Kommission ist es gelungen, 
die notwendigen Mittel zur Finanzierung 
des Beitrags der EU zum finanziellen 
Beistand zu beschaffen. Alle Anleihe -
emissionen trafen auf eine ausreichende 
Nachfrage von den Kapitalmärkten, 
sodass alle Anleihen platziert werden 
konnten. Das Verhältnis zwischen Ge -
bots- und Zuteilungsvolumen ( bid-to-
cover ratio ) reichte von 1,2 bis über 4,271 
(siehe Abbildung 7 ).Abbildung 7Verhältnis zwischen Gebots- und Zuteilungsvolumen bei Anleiheemissionen der EU
Quelle: Europäische Kommission.3J, 12-20085J, 2-20095,5J, 3-20097J, 7-2009 9J, 3-2010 7J, 9-2010 5J, 1-201110J, 9-2011 26J, 4-2012 10J, 5-2012 15J, 7-2012 10J, 3-20144
3
2
1
02,32,2
1,22,53,1
2,04,2
1,5 1,52,9
1,62,170 Der Ausgabepreis bestimmt 
die Fremdkapitalkosten.
71 Auf der Grundlage einer 
Stichprobe von zwölf 
Anleiheemissionen.
51
Teil III – Durch die Anleihetätigkeit wurde der Finanzie -
rungsbedarf gedeckt, wenngleich die Umstände zu 
Anfang die durchgängige Anwendung bewährter  
Verfahren erschwerten
118  
Die Emissionen wurden von Anfang an 
fristgerecht begeben72. Die endgülti -
gen Fremdkapitalkosten entsprachen 
dem Marktniveau sowie dem Niveau 
vergleichbarer Emissionen (siehe Ab-
bildung 8 ). Im Lauf der Zeit sank der 
Renditeabstand zu den vorherrschenden 
risikofreien Zinssätzen, und die EU konn -
te insbesondere für die längerfristigen 
Emissionen der Jahre 2011 und 2012 oft 
niedrigere Fremdkapitalkosten als die 
Europäische Finanzstabilisierungsfazi -
lität erzielen, der einzige Emittent, der 
vergleichbare langfristige Emissionen 
platziert.
Preisniveaus bei Emission 
bisweilen höher als von 
den Banken ursprünglich 
empfohlen
119  
Die Kommission begab die Anleihen 
mithilfe syndizierter Transaktionen. Sie 
wählte Konsortialführer – international 
tätige Banken – aus, die die einzelnen 
Emissionen übernahmen. Aufgabe dieser 
konsortialführenden Banken war es, 
Investoren direkt zu kontaktieren und 
die Kommission als Anleiheemittenten in 
Bezug auf den Zeitpunkt und den Preis 
jeder Emission zu beraten. Sie kauften 
jede Emission auf und verkauften sie an 
die Investoren. Zudem verpflichteten 
sie sich, Teile der Emission, die auf diese 
Weise nicht platziert werden konnten, zu 
kaufen.
120  
Syndizierung hat den Vorteil, dass 
mittels Preisanfragen das optimale 
Preisniveau ermittelt werden kann. Der 
Emittent kann bei der Emission darüber 
hinaus vom umfangreichen Kundennetz 
der Banken profitieren. Er legt gege -
benenfalls (gewöhnlich eine Woche im 
Voraus) Einzelheiten zur Laufzeit und 
zum Volumen der bevorstehenden Emis -
sion vor und holt in der Regel über einen 
Fragebogen quantitative und qualitative 
Informationen ein. Im Gegenzug beraten die Banken den Emittenten, zu welchem 
Preis das vorgeschlagene Instrument auf 
der Grundlage der aktuellen Marktbe -
dingungen ihrer Meinung nach ausgege -
ben werden sollte.
121  
Im Rahmen bewährter Verfahren73 wird 
empfohlen, dass das Backoffice Akten 
zu den Anleihen anlegt, die den Schrift -
verkehr mit Finanzmittlern sowie die 
Preisanfragen und die Empfehlungen 
der Banken zur Preisgestaltung enthal -
ten. Zur Mehrzahl der ersten Emissionen 
wurden keine Preisanfragen durchge -
führt. Die erste Preisanfrage wurde im 
Jahr 2011 vorgenommen.
122  
Der Hof analysierte die Akten für drei 
Anleihen, die im Jahr 2012 begeben 
wurden74. Bei zwei Emissionen war das 
tatsächliche Preisniveau höher als das 
von den konsortialführenden Banken 
in ihren ursprünglichen Antworten auf 
Preisanfragen angegebene Niveau. 
In einem Fall betrug der Unterschied 
elf Basispunkte (0,11 %), im anderen Fall 
fünf Basispunkte (0,05 %)75. In beiden 
Fällen war die Nachfrage von Investo -
ren groß, und das Verhältnis zwischen 
Gebots- und Zuteilungsvolumen lag bei 
über 2 bzw. bei über 1,6.72 So erfolgte die erste 
Auszahlung an Ungarn einen 
Monat nach der Entscheidung 
des Rates (Entscheidung des 
Rates 2009/102/EG vom 
4. November 2008 über einen 
mittelfristigen finanziellen 
Beistand der Gemeinschaft für 
Ungarn, ABl. L 37 vom 
6.2.2009, S. 5) zur 
Bereitstellung von 
finanziellem Beistand.
73 Internes Verfahrenshandbuch 
der Kommission für 
Anleihetätigkeiten, Normen 
der Kommission für die interne 
Kontrolle (Nr. 8 und 11).
74 Die EU führte im Jahr 2012 
sechs Anleiheemissionen 
durch.
75 Das ergibt pro Jahr ungefähr 
drei bzw. eine Million Euro an 
zusätzlichen Kosten für den 
Schuldendienst.
52
Teil III – Durch die Anleihetätigkeit wurde der Finanzie -
rungsbedarf gedeckt, wenngleich die Umstände zu 
Anfang die durchgängige Anwendung bewährter  
Verfahren erschwertenAbbildung 8Endgültige Fremdkapitalkosten entsprechen dem Marktniveau und dem Niveau 
vergleichbarer Emissionen
Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten von Bloomberg; die Methode ist Anhang III  zu entnehmen.7-jährige Emissionen
4 %
3 %
2 %
1 %
2009 2010 2011 2010 2011 20124 %
3 %
2 %
1 %
20+ -jährige Emissionen5-jährige Emissionen 10-jährige Emissionen
* 9-jährige Emissionen
*15-jährige Emissionen
Legende: 
ð
ðZinssatz
Der Abstand ähnelte zudem jeweils dem
von gleichrangigen Emittenten erreichten Abstand. Der Abstand der Emissionsrendite von EU-Anleihenvom vorherrschenden risikofreien Zinssatz bei einer gegebenen Laufzeit nahm mit der Zeit ab.
Mid-Swap-Satz für gegebene LaufzeitEmissionen gleichrangiger EmittentenEmissionen der EU
*Emissionen der EU oder 
gleichrangiger Emittenten mit einer Laufzeit, die derjenigen der Swapsatzkurve ähnlich, aber nicht damit identisch ist.
53
Teil III – Durch die Anleihetätigkeit wurde der Finanzie -
rungsbedarf gedeckt, wenngleich die Umstände zu 
Anfang die durchgängige Anwendung bewährter  
Verfahren erschwerten
Die Umstände 
erschwerten zu Anfang 
die durchgängige 
Anwendung bewährter 
Verfahren
123  
Der Hof stellte fest, dass das Verfahren 
der Schuldenverwaltung in den ersten 
Jahren eine Reihe von Defiziten aufwies 
(siehe Abbildung 9 ). Fehlende Unter -
lagen und andere Lücken hatten keine 
nachweislichen Auswirkungen auf das 
Ergebnis der Kreditaufnahme.
124  
Es ist gängige Praxis76, schriftliche 
Leitlinien zur Organisation der Schul -
denverwaltungsstelle, zur Verteilung 
der Aufgaben und Zuständigkeiten, zur 
Festlegung maximaler Schuldengrenzen, 
zur Art der auszugebenden Schuldtitel 
und zu den Vorschriften für die Doku -
mentation des Emissionsverfahrens 
herauszugeben.
125  
In vielen Fällen orientiert sich die Orga -
nisationsstruktur moderner Schulden -
verwaltungsstellen an Finanzinstitutio -
nen des Privatsektors, wie etwa Banken 
und Finanzabteilungen großer Unter -
nehmen77. Gemäß diesem Prinzip wäre 
die Stelle in mindestens zwei Hauptrefe -
rate aufgeteilt:
i) ein Frontoffice, das gewöhnlich für 
die Durchführung von Transaktionen 
auf den Finanzmärkten, einschließ -
lich der Abwicklung von Auktionen 
und anderen Formen der Geldmit -
telaufnahme, sowie für alle anderen 
Maßnahmen zur Mittelbeschaffung 
zuständig ist; und
ii) ein Backoffice, das für die Abwick -
lung der Transaktionen und das 
Führen der Finanzbücher zuständig 
ist.126  
Außerdem könnte eine Reihe wichtiger 
Funktionen, insbesondere in Bezug auf 
das Risikomanagement, in einem eige -
nen Middleoffice durchgeführt werden.
127  
Die Anwendung bewährter Verfahren 
der Schuldenverwaltung war in den 
ersten Jahren durch begrenzte Human -
ressourcen78 und die dringende Not -
wendigkeit, Mittel auf angespannten 
Finanzmärkten zu beschaffen79, stark 
erschwert.
Vor der Emission
128  
Das Handbuch für Verfahren der Schul -
denverwaltung wurde zum Zeitpunkt 
der ersten Emissionen erstellt, war 
jedoch in Bezug auf wichtige Elemente 
des Verfahrens entweder unklar oder bot 
überhaupt keine Orientierungshilfe. Es 
wurde nach und nach durch zahlreiche 
Aktualisierungen verbessert, was sich 
in der Qualität der Dokumentation der 
seit 2012 getätigten Anleiheemissionen 
positiv bemerkbar macht.
129  
Von Ende 2008 bis 2012 wandte die 
Europäische Kommission aufgrund von 
Zeitdruck bei der Auswahl konsortial -
führender Banken ein außerordentliches 
Verfahren an. Sie beauftragte die konsor -
tialführenden Banken direkt, weshalb 
der Prüfpfad auf wenige Dokumente 
zum Auswahlverfahren, wie etwa Preis -
anfragen oder Begründungsschreiben, 
beschränkt ist. Preisanfragen wurden 
erst im Jahr 2011 durchgeführt, als die 
Dokumentation des Auswahlverfahrens 
genauer und umfassender wurde.76 IWF, Revised Guidelines for 
Public Debt Management , 
IWF-Weltbank, 2014, S. 5-6.
77 OECD, Debt Management and 
Government Securities Markets 
in the 21st Century , 2002.
78 Zum Zeitpunkt der ersten 
Anleiheemission im 
Dezember 2008 gehörten 
dem sowohl für Anleihe- als 
auch für Darlehenstätigkeiten 
zuständigen Referat nur 
vier Mitarbeiter an. 
Anfang 2011, zum Höhepunkt 
der Anleiheemissionen, 
bestand das Referat immer 
noch nur aus acht 
Mitarbeitern.
79 Empfehlung für eine 
Entscheidung des Rates über 
einen gegenseitigen Beistand 
für Ungarn – Vorschlag für 
eine Entscheidung des Rates 
über einen mittelfristigen 
finanziellen Beistand der 
Gemeinschaft für Ungarn, 
KOM(2008) 716 endgültig vom 
30.10.2008, Ziffer 6.
54
Teil III – Durch die Anleihetätigkeit wurde der Finanzie -
rungsbedarf gedeckt, wenngleich die Umstände zu 
Anfang die durchgängige Anwendung bewährter  
Verfahren erschwertenAbbildung 9Defizite bei der Schuldenverwaltung in den ersten Jahren
Quelle:  Europäischer Rechnungshof.
1Vor der Emission 2Emissionsstruktur3Vermarktung
und Platzierung 4Nach der EmissionMarktliquidität
Überwachung des Sekundärmarkts 
SekundärmarktliquiditätVermarktunggegenüber potenziellen InvestorenPreisbildungAusgabe und Zuteilung
Ermittlung des FinanzierungsbedarfsAnalyse des Marktes für SchuldtitelFestlegung der PlatzierungsmethodeAuswahl der wesentlichen AkteureVerfahrenshandbuch wurde im 
Lauf der Zeit verbessert
Ziﬀer/uni00A0128Keine Vorkehrungen gegen die Oﬀenlegung nicht-öﬀentlicher Materialien oder Insiderinformationen
Ziﬀer/uni00A0130
Kein Nachweis für Überwachung des Sekundärmarkts
Folge: Anwendung großer 
Spannen bei Angebots- und Nachfragepreisen seitens einiger konsortialführender Banken auf dem Sekundärmarkt
Ziﬀern/uni00A0135-136
Nicht 
wettbewerbsbasier-te Auswahl der konsortialführenden Banken 
Ziﬀer/uni00A0129Zuteilungsregeln nicht ganz klar
Ziﬀern/uni00A0131-133
Auswahl der konsortialführenden Banken nicht angemessen dokumentiert
Ziﬀer/uni00A0129Ermittlung der Anleihebedin-
gungen: Volumen, Laufzeit, Kupon, Tilgungsklauseln usw.
55
Teil III – Durch die Anleihetätigkeit wurde der Finanzie -
rungsbedarf gedeckt, wenngleich die Umstände zu 
Anfang die durchgängige Anwendung bewährter  
Verfahren erschwerten
Platzierung
130  
Der Hof fand in den Vereinbarungen zwi -
schen der Kommission und den konsor -
tialführenden Banken keine Klauseln zur 
heiklen Frage des Pre-Sounding  (siehe 
Kasten 8 ). Es gab keine Anhaltspunkte 
dafür, dass die Kommission Vorsichts -
maßnahmen in Bezug auf die Bekannt -
gabe von nicht öffentlichen Informati -
onen getroffen hat. Ebenso fehlte ein 
Prüfpfad zur Feststellung, ob es bei den 
einzelnen Emissionen zu einem Wall 
Crossing  zwischen den konsortialführen -
den Banken und bestimmten Investoren 
kam oder ob die Banken den Investoren 
danach den Handel oder die Teilnahme 
an der Transaktion ermöglichten.131  
Ein wichtiger Aspekt bei jeder Neu -
emission von Anleihen ist die Art und 
Weise, wie die Anleihe zwischen den 
zeichnenden Investoren aufgeteilt wird. 
Einer der Hauptvorteile der Syndizie -
rung gegenüber einer Auktion besteht 
darin, dass der Emittent die vollständige 
Kontrolle über den Investorenkreis hat, 
wodurch er beispielsweise über die 
Zuteilung der Wertpapiere bestimmen 
kann. Laut bewährten Verfahren sollten 
die Zuteilungsregeln klar und transpa -
rent sein und immer im Voraus offenge -
legt werden. Eine faire und transparente 
Zuteilung einer Emission trägt auch 
dazu bei, einen breiten Investorenkreis 
sicherzustellen.
Pre-Sounding und Wall Crossing
Pre-Sounding  ist eine von Banken am primären Fremdkapitalmarkt zur Bestimmung der Investornachfrage verwen -
dete Technik. Es ist eine relativ gängige Geschäftspraxis80, insbesondere an volatilen Märkten, da konsortialführen -
de Banken und Emittenten dadurch ein erstes Feedback zu einer bevorstehenden Emission vor ihrer öffentlichen 
Bekanntgabe erhalten können. Dieses Feedback wird oftmals durch Offenlegung ausschließlich allgemeiner In -
formationen eingeholt. Es ist jedoch wahrscheinlich, dass Marktteilnehmer in anderen Fällen spezifischere Infor -
mationen (potenziell auch nicht öffentliches Material oder Insider-Informationen) erhalten, weshalb das Risiko des 
Marktmissbrauchs besteht.
Wenn Drittparteien in die Informationskette einbezogen werden, ist es nach bewährten Verfahren empfehlenswert, 
verstärkt Aufzeichnungen zu führen und förmliche schriftliche Verfahren zu befolgen. Wenn nicht öffentliches 
Material oder Insider-Informationen weitergegeben werden sollen (ein Prozess, der als Wall Crossing  bekannt ist81), 
müssen die konsortialführenden Banken ihre Kunden über die für den Besitz solcher Informationen geltenden ge -
setzlichen Beschränkungen informieren.
80 International Capital Market Association, Primary Market Handbook – XIII.  Pre-Sounding, Book building and Allocations , 2014. Außerdem: 
Europäische Wertpapieraufsichtsbehörde, Discussion Paper – ESMA’s policy orientations on possible implementing measures under the Market Abuse 
Regulation , 2013.
81 Durch Wall Crossing  wird eine Person zu einem „Insider“ gemacht, indem ihr Insider-Informationen bereitgestellt werden.Kasten 8
56
Teil III – Durch die Anleihetätigkeit wurde der Finanzie -
rungsbedarf gedeckt, wenngleich die Umstände zu 
Anfang die durchgängige Anwendung bewährter  
Verfahren erschwerten
132  
Die Kommission erklärte, dass sie bei der 
Zuteilung jeder Emission eine aktive Rol -
le gespielt habe. Ihren Angaben zufolge 
basierte die Zuteilung auf den folgenden 
Kriterien:
i) Kategorie des Investors als Qualitäts -
maßstab (Investortyp: „echtes Geld“ 
versus Handel usw.);
ii) Qualität der jeweiligen Order (z. B. 
richtiger Zeitpunkt der Order, vor -
herige Erfahrung mit dem Investor); 
und
iii) geografische Verteilung.
133  
Eine Analyse der verfügbaren Zutei -
lungstabellen82 ergab, dass die Zuteilung 
bei sehr kleinen Mengen 100 % betrug, 
wogegen es bei der Erfüllung größerer 
Ordern ein sehr uneinheitliches Bild gibt. 
Außerdem wurden die größten Ordern 
von speziellen Finanzinstituten (z. B. 
großen Investmentgesellschaften) im 
Namen von Investoren aufgegeben. Zum 
Zeitpunkt der endgültigen Zuteilung 
werden die Anleihen den Investoren von 
den Investmentgesellschaften zugeteilt. 
Der Hof fand keine Belege dafür, dass die 
Kommission der endgültigen Zuteilung 
der Anleihen zustimmte.
Nach der Emission
134  
Wenn eine neue Anleihe im Sekundär -
markt als liquide eingestuft wird, bedeu -
tet dies, dass sie schnell verkauft werden 
kann. Es obliegt sowohl dem Emittenten 
als auch der konsortialführenden Bank, 
sicherzustellen, dass auf dem Sekun -
därmarkt ausreichend Liquidität für 
eine Neuemission vorhanden ist. Die 
Kommission und die konsortialführen -
den Banken sollten sich in dem für jede 
Emission unterzeichneten Auftrag über 
Verpflichtungen auf dem Sekundärmarkt 
einigen. Darüber hinaus wird von den teilnehmenden konsortialführenden 
Banken erwartet, dass sie eine ähnlich 
niedrige Spanne zwischen Angebots- 
und Nachfragepreis zumindest während 
der ersten Tage auf dem Sekundärmarkt 
beibehalten.
135  
Während der Prüfung wies die Kommis -
sion darauf hin, dass sie die Liquidität 
der EU-Anleihen auf vierteljährlicher 
Basis überprüft habe, wobei seit 2012 ein 
etwas förmlicheres Prüfverfahren durch -
geführt werde. Die einschlägigen Akten 
enthielten jedoch keine Anhaltspunkte 
dafür, dass sie die Liquidität auf dem 
Sekundärmarkt vor 2012 überprüft hat.
136  
Eine Analyse der Angebots- und Nach -
fragepreise zeigte, dass die Spanne 
zwischen Angebots- und Nachfrage -
preis zum Tagesabschluss für die ersten 
30 Tage jeder Emission relativ gering 
war. Es wurde jedoch auch festgestellt, 
dass die Spanne zwischen Angebots- 
und Nachfragepreis bei verschiedenen 
Händlern stark schwankte. Bei einer der 
Anleiheemissionen schwankte die Span -
ne zwischen Angebots- und Nachfra -
gepreis beispielsweise zwischen sieben 
und 30 Basispunkten83. Diese starke 
Schwankung wurde sogar bei Händlern 
festgestellt, die als konsortialführende 
Banken an zahlreichen EU-Emissionen 
teilnahmen und daher bestimmte Ver -
pflichtungen in Bezug auf den Sekundär -
markt einzuhalten hatten.82 Informationen aus den 
Orderbüchern und endgülti -
gen Zuteilungen waren nur für 
sieben der zwölf emittier -
ten Anleihen aus der 
Stichprobe verfügbar.
83 3,25%-Kuponanleihe mit 
Fälligkeit am 4.4.2018.
57
 Teil IV – 
Die Programmziele wurden erreicht
137  
Die übergeordneten Ziele des finan -
ziellen Beistands bestanden darin, die 
Mitgliedstaaten wieder auf einen soliden 
makroökonomischen oder finanziellen 
Weg zu bringen und sie wieder in die 
Lage zu versetzen, ihre Verpflichtungen 
auf dem Gebiet des öffentlichen Sektors 
(Euro-Raum) oder der Zahlungsbilanz 
(außerhalb des Euro-Raums) zu erfüllen. 
Durch den finanziellen Beistand konnte 
die Umsetzung der Anpassungsprogram -
me abgefedert werden, die in jedem 
Land notwendig waren, um die zugrun -
de liegenden Probleme zu lösen. Bei 
der Analyse der Programmergebnisse 
legte der Hof den Schwerpunkt auf vier 
Aspekte:
i) Art und Weise, wie die Gesamtmittel 
verwendet wurden und welche Fak -
toren dazu beigetragen haben, dass 
sie ausreichend waren;
ii) Einhaltung der Defizitziele und Um -
setzung der Haushaltssanierung;
iii) Erfüllung der Bedingungen und 
Durchführung von Strukturreformen; 
und
iv) Veränderung der Wettbewerbsfähig -
keit der Länder.
Erhöhung der 
Gesamtmittel nicht 
erforderlich
Die zugewiesenen 
Finanzmittel erwiesen sich 
als ausreichend, wenn auch 
in zwei Mitgliedstaaten als 
knapp
138  
In keinem einzigen Land entwickelte 
sich die Finanzierungslücke wie vor -
hergesehen. Die Programmgestaltung 
war jedoch stabil genug, um erhebliche 
Abweichungen innerhalb eines Pro -
gramms ausgleichen zu können, sodass die ursprüngliche Mittelausstattung 
nicht angehoben werden musste (siehe 
Abbildung 10 ).
139  
Unterschiede bestanden jedoch in 
Bezug auf die Möglichkeiten, die der 
finanzielle Beistand eröffnete. Die nach 
dem Zusammenbruch der Lehman-Bank 
konzipierten frühen Programme enthiel -
ten eine erhebliche Sicherheitsmarge. 
Das irische Programm beinhaltete 
dementsprechend eine beträchtliche Si -
cherheitsreserve von 25 Milliarden Euro 
als Teil des Mechanismus zur Stützung 
des Bankensektors. Insgesamt profi -
tierten Irland, Ungarn und Lettland von 
einem geringeren Finanzierungsbedarf, 
wodurch es ihnen möglich war,
i) ihre Abhängigkeit von ihren Eigen -
mitteln zu verringern (Irland);
ii) ihre ursprünglichen Währungsre -
serveprojektionen zu übertreffen 
(Ungarn);
iii) die Programmfinanzierung zu redu -
zieren (Lettland, Ungarn); und
iv) die teureren IWF-Kredite vor Fäl -
ligkeit zurückzuzahlen (oder eine 
vorzeitige Rückzahlung zu erwägen) 
(Ungarn, Lettland, Irland).
58
Teil IV – Die Programmziele wurden erreichtAbbildung 10Wie wurde das Geld verwendet?
Zahlungsbilanzprogramme
Legende:
Leistungsbilanz Kapitalbilanz- und 
FinanzierungskontoErhöhung der Währungsreserven Finanzierungslücke Sonstige
1 Die Daten beziehen sich auf das erste Programm Rumäniens.Ungarn
ο Entgegen den Prognosen erhöhten ausländische 
Banken ihr Engagement gegenüber ihren Tochterge-sellschaften auf dem Höhepunkt der Krise und Abﬂüsse von Fremdwährungsderivaten traten nicht ein. Folglich waren für die Deckung von Kapitalbilanz- und Finanzierungskonto keine Finanzmittel notwendig. Stattdessen wurde dies zu einer Finanzierungsquelle.
Lettland
ο Die Korrektur der Leistungsbilanz verlief viel schneller als ursprünglich 
angenommen, sie wurde daher zu einer Finanzierungsquelle. Dies wurde teilweise durch zusätzlichen Finanzierungsbedarf aufgrund von Kapitalbilanz- und Finanzierungskonto ausgeglichen.
ο Von den 4,7 Milliarden Euro an ﬁnanziellem Beistand wurden 
3,2 Milliarden Euro für die Finanzierung laufender Staatsdeﬁzite und die Rückzahlung öﬀentlicher Schulden verwendet. Die Rettung des Finanzsektors war weniger kostspielig als erwartet.
Rumänien1
ο Die Korrektur der Leistungsbilanz verlief 
schneller als angenommen. Dies wurde teilweise durch eine geringere Finanzierung über Kapitalbilanz- und Finanzierungskonto ausgeglichen.2,81 3,7 7,5
4,7 1,7 6,2 0,5Bedarf Finanzierung
Geplant
Tatsächlich
5,5 25,3 20,0 10,8
5,5 16,3 18,2 4,9Finanzierung Bedarf
Geplant
Tatsächlich3,3 10,7 3,1 2,4
12,0 2,619,5
14,2 1Bedarf Finanzierung
Geplant
Tatsächlich
59
Teil IV – Die Programmziele wurden erreichtAbbildung 10Euro-Raum-Programme
Legende:
Marktﬁnanzierung
EigenmittelFinanzierungslücke
Fällig werdende Schulden
Bedarf des FinanzsektorsKassendeﬁzit Sonstige
Quelle: Europäischer Rechnungshof, Daten aus 
Programmdokumenten, von nationalen Behörden erstellte Statistiken.Vergleich zwischen geplantem und tatsächlichem Bedarf und geplanter und tatsächlicher Finanzierung im Staatssektor. 
59 524035
18
38
68 68
4932
18913
12
83
22 27151136
78 76
47
93
12Geplant Tatsächlich Geplant TatsächlichBedarf
BedarfFinanzierung
FinanzierungIrland Portugal
20
540
38
Sonstiger Bedarf an öﬀentlichen 
Geldern im Zusammenhang mit der Finanzierung staatlicher Unternehmen, Beiträgen zum ESM, der Tilgung von Zahlungsrückständen usw.
60
Teil IV – Die Programmziele wurden erreicht
140  
Im Gegensatz dazu war Portugal mit 
einem deutlich höheren Finanzierungs -
bedarf konfrontiert als ursprünglich 
geschätzt, und die Mittelausstattung 
war im portugiesischen Programm 
knapp. Um seinen zusätzlichen Bedarf 
zu decken, musste sich Portugal an den 
Märkten finanzieren. Durch die mone -
täre Lockerung im Euro-Raum während 
der zweiten Hälfte des Programmzeit -
raums konnte Portugal erfolgreich an die 
Finanzmärkte zurückkehren84.
141  
Der finanzielle Beistand für Rumänien 
war ausreichend, um den Zahlungsbi -
lanzbedarf des Landes zu decken, die 
Finanzierung des öffentlichen Sektors 
Rumäniens erwies sich während des 
Programms hingegen als schwierig. Der 
zusätzliche Finanzierungsbedarf der Re -
gierung wurde teilweise durch indirekte 
Unterstützung seitens der Zentralbank 
gedeckt.
Bestimmten Mitgliedstaaten 
wurden günstigere 
Finanzierungsbedingungen 
gewährt als im Rahmen der 
ursprünglichen Konzeption 
vorgesehen
142  
Portugal und Irland profitierten von 
niedrigeren Zinssätzen und längeren 
Laufzeiten der EU-Darlehen85. Das 
vorrangige Ziel war zwar die Verbesse -
rung der langfristigen Refinanzierungs -
aussichten86, durch diese Änderungen 
wurde jedoch auch die finanzielle 
Belastung durch Zinszahlungen über 
den Programmzeitraum verringert. Den 
Schätzungen des Hofes zufolge erzielten 
Irland und Portugal über den Programm -
zeitraum jeweils Einsparungen in Höhe 
von 2,2 Milliarden Euro.143  
Irland und Rumänien profitierten von 
der entgegenkommenden Politik ihrer 
Zentralbanken.
i) Die irische Zentralbank stimmte zu, 
von der Anglo Irish Bank ausgegebe -
ne nicht marktfähige Schuldscheine 
gegen irische Staatsanleihen mit län -
geren Laufzeiten umzutauschen87. 
Dadurch musste sich Irland für 
3,1 Milliarden Euro, die im Jahr 2013 
fällig gewesen wären, nicht mehr 
um eine Finanzierung an den 
Märkten bemühen. Zudem wird der 
Finanzierungsbedarf des Landes im 
Zeitraum 2014-2023 um insgesamt 
30 Milliarden Euro und das Defizit 
um durchschnittlich 0,7 % des BIP 
verringert88.
ii) Im November 2009 entschied die 
rumänische Zentralbank, die Wäh -
rungsreserveanforderungen von 
30 % auf 25 % zu senken (nach einer 
vorherigen Senkung von 35 % im 
August). Dadurch wurden Bankkredi -
te in Höhe von ungefähr 1,3 Milliar -
den Euro für die Staatsfinanzierung 
freigemacht. Die Entscheidung 
wurde in der Öffentlichkeit mit der 
Verschiebung der IWF-/EU-Tranchen 
für das Jahr 2009 begründet89.84 Die monetäre Lockerung hatte 
auch für die irische Regierung 
positive Auswirkungen auf die 
Finanzierung.
85 EFSM-Darlehen waren 
ursprünglich für eine 
durchschnittliche Laufzeit von 
7,5 Jahren vorgesehen, mit 
Zinsmargen in Höhe von 
2,925 % für Irland und 2,15 % 
für Portugal. Im Oktober 2011 
wurden diese Zinsmargen 
abgeschafft, und im Juni 2013 
wurde die durchschnittliche 
Laufzeit auf 19,5 Jahre 
verlängert. Die EFSF-Darlehen 
wurden ebenfalls verlängert, 
und die Zinsmargen von 
2,47 % für Irland und 2,08 % 
für Portugal wurden ebenso 
abgeschafft.
86 Dadurch fielen während des 
Programmzeitraums auch die 
für den EU-Haushalt 
erwarteten Einnahmen um 
insgesamt 2,2 Milliarden Euro 
geringer aus.
87 In ihrem Jahresbericht 2013 
erklärte die EZB: „Mit der 
Liquidierung der Irish Bank 
Resolution Corporation (IBRC) 
ergaben sich schwerwiegende 
Bedenken hinsichtlich 
monetärer Finanzierung. 
Diese Bedenken könnten 
durch die Strategie der 
irischen Zentralbank zum 
Abbau der gehaltenen 
Staatsanleihen etwas 
abgemildert werden.“
88 Europäische Kommission, 
Economic Adjustment 
Programme for Ireland – Winter 
2012 Review , European 
Economy Occasional 
Papers 131, 2013.
89 Pressemitteilung des 
Vorstands der rumänischen 
Nationalbank vom 
16. November 2009.
61
Teil IV – Die Programmziele wurden erreicht
Aktualisierte Defizitziele 
zumeist, doch nicht 
immer auf nachhaltige 
Weise erfüllt
Bis auf einige Ausnahmen 
wurden die angepassten 
jährlichen Defizitziele erfüllt
144  
Die Erfüllung der angepassten Ziele war 
im Allgemeinen zufriedenstellend, mit 
Ausnahme des ungarischen Programms 
und einiger Jahre des portugiesischen 
und des rumänischen Programms (siehe 
Tabelle 4 ).145  
Eine Verfehlung der Ziele bedeutet 
jedoch nicht notwendigerweise eine ge -
scheiterte Umsetzung. So kann die Ver -
fehlung der Ziele für die Jahre 2008 und 
2009 im ungarischen Programm durch 
eine statistische Korrektur des Haus -
haltsdefizits erklärt werden. Darüber 
hinaus waren alle Zahlungsbilanzpro -
gramme in dem Sinne erfolgreich, dass 
für die Mitgliedstaaten das Verfahren bei 
einem übermäßigen Defizit im Jahr 2012 
eingestellt werden konnte.Tabelle 4Erfüllung der angepassten Ziele
% BIP 2008 2009 2010 2011 2012 2013
UngarnZielvorgabe – 3,4 % – 3,9 % – 3,8 %
tatsächlich1– 3,7 % – 4,6 % – 4,3 % 4,3 % – 2,1 % – 2,2 %
LettlandZielvorgabe – 10,0 % – 8,5 % – 4,5 %
tatsächlich1– 4,4 % – 9,2 % – 8,2 % – 3,5 % – 1,3 % – 1,0 %
Rumänien IZielvorgabe – 7 ,8 % – 7 ,3 %
tatsächlich1– 5,7 % – 9,0 % – 6,8 %
Rumänien IIZielvorgabe – 5,0 % – 3,0 %
tatsächlich1– 5,5 % – 3,0 % – 2,3 %
IrlandZielvorgabe – 10,6 % – 8,6 % – 7 ,5 %
tatsächlich2– 8,9 % – 8,2 % – 7 ,2 %
Gesamtdefizit1– 7, 4 % – 13,7  % – 30,6  % – 13,1  % – 8,2 % – 7, 2 %
PortugalZielvorgabe – 5,9 % – 5,0 % – 5,5 %
tatsächlich2– 4,4 % – 6,0 % – 4,5 %
Gesamtdefizit1– 3,6 % – 10,2  % – 9,8 % – 4,3 % – 6,4 % – 4,9 %
Anmerkung:  Der Verstoß gegen ein Defizitziel erscheint fettgedruckt. Daten außerhalb des Programmzeitraums sind grau gekennzeichnet.
Quelle: Europäische Kommission.
1 Finanzierungssaldo des Staates für Verfahren bei einem übermäßigen Defizit ab dem Frühjahr 2014.
2 Tatsächliches, von der Kommission gemeldetes Defizit in Übereinstimmung mit der Programmdefinition (siehe Ziffer 91).
62
Teil IV – Die Programmziele wurden erreicht
146  
Zur Umsetzung der Defizitziele wurde im 
Rahmen jedes Programms ein spezifi -
scher Mix aus Einnahmen und Ausgaben 
angestrebt. Die Konsolidierung konzen -
trierte sich in den Zahlungsbilanzpro -
grammen auf die Ausgabenseite, war 
jedoch in den EFSM-Programmen gleich -
mäßiger verteilt. Die erzielte Aufteilung 
zwischen Einnahmen und Ausgaben 
entspricht weitgehend der ursprüngli -
chen Planung – mit Ausnahme Ungarns, 
das die angestrebte Ausgabenkonsoli -
dierung nicht erreicht hat.
147  
Die Aushöhlung der Steuergrundlage, 
insbesondere im Jahr 2009 infolge des 
starken Konjunkturabschwungs, machte 
die Einnahmenzuwächse aus wichti -
gen neuen steuerlichen Maßnahmen 
oft wieder zunichte. So setzte Lettland 
im Jahr 2009 Maßnahmen zur Konso -
lidierung der indirekten Steuern mit 
einer geschätzten Wirkung in Höhe von 
2,5 % des BIP um. Laut Schätzungen 
der Kommission im Jahr 2013 wurden 
diese Maßnahmen durch eine gefallene 
kurzfristige Konjunkturelastizität jedoch 
vollständig aufgehoben. Die in Ungarn 
Mitte 2009 umgesetzte steuerneutrale 
Reform führte ebenfalls zu einer ge -
schätzten Abweichung vom Defizitziel 
um 0,7 % des BIP im Jahr 2010.
148  
Bei unveränderten Defizitzielen könn -
te eine gemessen am BIP rückläufige 
Steuerquote für Steuerbehörden einen 
Anreiz schaffen, sinkenden Steuerein -
nahmen entgegenzuwirken, indem sie 
andere als die in den Programmver -
handlungen vereinbarten Maßnahmen 
einführen. Beispielsweise wurde die 
Abgabenordnung in Rumänien im 
Zeitraum 2009-2013 97 Mal geändert, 
mit 51 Rechtsakten, mit denen diese 
Änderungen durchgesetzt wurden. 
Durch die Häufigkeit der Änderungen 
entstand sowohl für Unternehmen als 
auch für Einzelpersonen ein instabiles 
Wirtschaftsklima.Alle Länder verbesserten ihre 
Haushaltslage, allerdings in 
unterschiedlichem Umfang
149  
In Anbetracht der Tatsache, dass die 
Programme aufgrund des Verlusts des 
Marktzugangs initiiert wurden, war die 
Wiederherstellung der Tragfähigkeit 
der öffentlichen Finanzen wohl das 
wichtigste Ziel. Die Verbesserung des 
strukturellen Haushaltssaldos eines Lan -
des während des Programms90 wäre ein 
Hinweis auf eine positive Entwicklung 
hin zu tragfähigeren öffentlichen Haus -
halten. Die Kommission berechnete und 
veröffentlichte Daten zum strukturellen 
Haushaltssaldo91.
150  
Der strukturelle Saldo hat sich in allen 
Ländern verbessert, zu einer durch -
schnittlichen jährlichen Rate zwischen 
0,7 % des potenziellen BIP in Ungarn und 
1,9 % in Portugal. Drei Faktoren könnten 
die unterschiedlich schnelle Entwicklung 
erklären:
i) Die ursprüngliche Haushaltslage – 
je höher das anfängliche struktu -
relle Defizit, desto schneller die 
Konsolidierung.
ii) Die ursprüngliche Höhe der Staats -
verschuldung – je höher die anfäng -
liche Verschuldung, desto schneller 
die Konsolidierung.
iii) Unterschiedliche Empfehlungen zur 
Notwendigkeit haushaltspolitischer 
Anstrengungen im Rahmen des 
Verfahrens bei einem übermäßigen 
Defizit – je größer die empfohlenen 
Anstrengungen, desto schneller die 
Konsolidierung.90 Unter Berücksichtigung der 
Stichtage für die staatlichen 
statistischen Daten wurden 
die folgenden 
Programmzeiträume 
zugrunde gelegt: Ungarn 
2009-2010; Lettland 
2009-2011; Rumänien 
2009-2012; Irland und Portugal 
2011-2013.
91 Basierend auf den 
Prognosedaten vom 
Frühjahr 2014, die in 
Übereinstimmung mit dem 
ESVG 95 erhoben wurden.
63
Teil IV – Die Programmziele wurden erreicht
151  
Das anfängliche strukturelle Defizit war 
in allen Mitgliedstaaten außer Irland ein 
Hinweis auf das Tempo der haushaltspo -
litischen Konsolidierung. Ungarn hatte 
zu Beginn des Programms das nied -
rigste strukturelle Defizit und konnte 
die Konsolidierung am langsamsten 
erreichen, Portugal hingegen hatte das 
höchste strukturelle Defizit und hat die 
Konsolidierung am schnellsten voran -
getrieben. Irland stellt in dieser Analyse 
jedoch einen Sonderfall dar. Es startete 
im Jahr 2010 von einem ähnlichen Aus -
gangspunkt aus wie Portugal, vollzog 
seine strukturelle Konsolidierung (ohne 
Berücksichtigung bankenbezogener und 
einmaliger Maßnahmen) jedoch nur halb 
so schnell92.
152  
Es bestand kein Zusammenhang zwi -
schen den anfänglichen Staatsschulden 
und den durchschnittlichen Konsolidie -
rungsanstrengungen. So waren etwa die 
Staatsschulden Rumäniens die niedrigs -
ten in den fünf Mitgliedstaaten, seine 
durchschnittlichen Konsolidierungs -
anstrengungen waren jedoch relativ 
groß. Die durchschnittlichen Anstren -
gungen Irlands und Portugals waren 
trotz ähnlich hoher Staatsschulden sehr 
unterschiedlich.
Länder ergriffen einmalige 
Maßnahmen
153  
Vorübergehende haushaltspolitische 
Maßnahmen führen nicht zu einer 
dauerhaften Verringerung des Defizits. 
Vorübergehende Maßnahmen können 
sowohl auf der Einnahmen- als auch auf 
der Ausgabenseite umgesetzt werden. 
Während des Programmzeitraums muss -
ten mehrere Mitgliedstaaten auf einma -
lige Einnahmenmaßnahmen zurückgrei -
fen, um ihre Defizitziele zu erfüllen.i) In den Jahren 2010 und 2011 ver -
staatlichte Portugal die privaten 
Pensionsfonds der Portugal Telecom 
(Verringerung des Defizits um 1,7 % 
des BIP) sowie des Bankensektors 
(4 % des BIP)93.
ii) Die im Jahr 2013 in Portugal ein -
geführte einmalige Maßnahme zur 
Beitreibung von Steuer- und Sozial -
versicherungsschulden senkte das 
Defizit vorübergehend (0,8 % des 
BIP).
iii) Im Jahr 2012 korrigierte Rumänien 
durch Erreichen der Obergrenze von 
3 % sein übermäßiges Defizit. Der 
einmalige Verkauf von Telekommu -
nikationslizenzen ließ das BIP jedoch 
um insgesamt 0,5 % steigen.
iv) In Irland hatten Maßnahmen im 
Bankensektor eine vorübergehende 
Erhöhung der Einnahmen zur Folge 
(z. B. Gebühren aus der erweiterten 
Bürgschaft für inländische Banken, 
Zentralbankdividenden aus einmali -
gen Finanzierungsprogrammen).
154  
Nach Angaben der Kommission waren 
einmalige Maßnahmen notwendig, um 
eine kurzfristige Entlastung herbeizu -
führen, doch um die Ziele dauerhaft zu 
erreichen, mussten diese vorüberge -
henden Maßnahmen durch dauerhafte 
Maßnahmen ersetzt werden.92 Auch die unterschiedliche 
Entwicklung des strukturellen 
Saldos vor dem Programm ist 
keine Erklärung für diese 
Tatsache. Aus den Schätzun -
gen der Kommission geht 
hervor, dass die Haushaltskon -
solidierung im Jahr 2010 in 
beiden Ländern mit ähnlichen 
Konsolidierungsanstrengun -
gen begann.
93 Durch diese Transaktion 
übernahm Portugal die 
künftigen Verbindlichkeiten 
im Bereich der Altersversor -
gung. Diese Verbindlichkeiten 
gelten gemäß dem statisti -
schen Rahmen zwar nicht als 
öffentliche Schulden, wirken 
sich aber negativ auf die 
Tragfähigkeit der Staatsver -
schuldung aus. Durch die 
Maßnahme besserte sich die 
Schuldenstandsquote des 
Landes daher nur scheinbar.
64
Teil IV – Die Programmziele wurden erreicht
Die Bedingungen wurden 
weitgehend erfüllt
Die Mitgliedstaaten erfüllten 
letztendlich mindestens 80 % 
der Bedingungen
155  
Aus den Überwachungsberichten der 
Kommission geht hervor, dass die 
Mitgliedstaaten die in den MoU festge -
legten Fristen mit unterschiedlichem 
Erfolg einhielten. Portugal und Lettland 
erfüllten weniger als die Hälfte der 
Programmbedingungen fristgerecht, 
Ungarn hingegen fast drei Viertel. In 
Irland und Portugal gab es auch erheb -
liche Unterschiede bei der fristgerech -
ten Erfüllung zwischen den EU- und 
IWF-Programmen. Auch wenn die Länder 
eine ursprüngliche Frist vielleicht nicht 
einhielten, erfüllten sie die Bedingungen 
sehr oft nach einer gewissen Zeit.
156  
Die Kommission meldete für ungefähr 
30 Bedingungen den Stand der Erfüllung 
nicht rechtzeitig (siehe Ziffer 106).
157  
In Fällen, in denen die Bedingungen 
nicht rechtzeitig erfüllt wurden, geschah 
dies meist aus Gründen, die sich der 
Kontrolle der Kommission entzogen 
(langwierige Gesetzgebungsverfahren, 
nicht erfolgte Umsetzung der vereinbar -
ten Reformen durch die nationalen Be -
hörden, rechtliche Fragen, die zu Beginn 
nicht berücksichtigt wurden, sozialer 
Widerstand usw.). In manchen Fällen war 
jedoch der ursprüngliche Zeitrahmen 
angesichts des Umfangs der Reform (z. B. 
Reform des öffentlichen Dienstes), der 
Notwendigkeit einer intensiven Zusam -
menarbeit von lokalen und regionalen 
staatlichen Stellen oder der Notwen -
digkeit neuer, komplexer IT-Systeme 
unrealistisch.158  
Bedingungen mit einem umfangreichen 
strukturellen Inhalt wurden mit ebenso 
großer Wahrscheinlichkeit innerhalb der 
ursprünglichen Frist erfüllt wie Bedin -
gungen mit einem geringeren struktu -
rellen Inhalt94. Der Hof stellte fest, dass 
Bedingungen mit einem umfangreichen 
strukturellen Inhalt in Bezug auf die 
Erfüllung zum Ende des Programms am 
besten abgeschnitten haben. Die Kom -
mission „drängte“ die Länder in ihren 
Überprüfungen zu Beginn nicht dazu, 
die wichtigsten Bedingungen fristge -
recht zu erfüllen; später sind jedoch die 
wichtigsten Reformen etwas stärker in 
den Fokus gerückt.
Programme stießen 
Reformen an, doch blieben 
die gewünschten Wirkungen 
manchmal aus
159  
Um das Ergebnis einer Strategie zu 
bewerten, muss ein Kausalzusammen -
hang zwischen der Strategie und den 
beobachteten Auswirkungen hergestellt 
werden. So können die Auswirkungen 
von Reformen, die auf die Verbesserung 
der aktiven Arbeitsmarktpolitik abzielen, 
bei einer schwachen Arbeitsmarktlage 
auf sich warten lassen. Die Analyse wur -
de ferner durch die Tatsache erschwert, 
dass seit dem Ende einiger Programme 
so wenig Zeit verstrichen ist. Darüber 
hinaus stellten die Bedingungen oft 
nur einen Teil der strategiepolitischen 
Maßnahmen dar, die während des Pro -
grammzeitraums umgesetzt wurden.94 Zum Zwecke der Prüfung 
wurde die Wichtigkeit der 
Bedingungen aufgrund ihres 
strukturellen Inhalts 
gemessen: umfangreich, 
mittel oder gering. Siehe 
Anhang III .
65
Teil IV – Die Programmziele wurden erreicht
160  
Der Hof betrachtete eine Bedingung als 
wirksam, wenn
i) die Reformen nach dem Ende des 
Programms nicht rückgängig ge -
macht, sondern von dem betreffen -
den Mitgliedstaat aktiv fortgesetzt 
wurden;
ii) die zu den durchgeführten Maßnah -
men verfügbaren Indikatoren oder 
Bewertungen auf eine klare Verbes -
serung in dem betreffenden Bereich 
hindeuten; und
iii) die gewünschte Wirkung erzielt 
wurde.
161  
Die Hauptsorge – dass die Reformen 
nach dem Programmzeitraum rückgän -
gig gemacht werden könnten – hat sich 
als unbegründet erwiesen. Zum Zeit -
punkt der Prüfung waren nur wenige 
Reformen rückgängig gemacht worden, 
und zwar hauptsächlich auf dem Gebiet der Lohn- und Gehaltskürzungen im 
öffentlichen Sektor (Ungarn, Rumänien) 
sowie der Arbeitsmarktreformen (Irland 
und Portugal). Dies schließt jedoch nicht 
aus, dass Reformen in der Zukunft noch 
rückgängig gemacht werden. Rückgän -
gig gemachte Reformen wurden durch 
alternative Reformen ersetzt, die im Hin -
blick auf ihre potenzielle Wirkung jedoch 
oft nicht gleichwertig waren. Dies war 
beispielsweise bei den Ausgleichsmaß -
nahmen für die Wiedereinführung des 
Mindestlohns auf dem ursprünglichen 
Niveau in Irland der Fall sowie bei den 
Ausgleichsmaßnahmen für diejenigen 
Maßnahmen, die in Portugal für ver -
fassungswidrig erklärt wurden (siehe 
Kasten 9 ).
162  
Der Programmzeitraum reichte für die 
vollständige Umsetzung einiger komple -
xer Reformen nicht aus. Abgesehen von 
den oben genannten Rücknahmen von 
Reformen setzten die Länder komplexe 
Reformen nach dem Ende des Pro -
gramms fort.
Schrittweise Verwässerung und Umkehrung der Arbeitsmarktreformen in Portugal
Die umfangreichsten Arbeitsmarktreformen waren in Portugal geplant. Während des Programmzeitraums setz -
te Portugal tatsächlich eine Reihe von Reformen um, durch die der Beschäftigungsschutz abgebaut wurde. Die 
erreichte Verbesserung fiel im internationalen Vergleich jedoch nicht signifikant genug aus. Bereits zu Beginn des 
Programmzeitraums waren die Reformen gegenüber vergleichbaren Ländern nicht ehrgeizig genug gestaltet. So 
wurde Portugal aufgefordert, einen Vorschlag zur Anpassung der Entlassungsabfindungen an den EU-Durchschnitt 
vorzulegen, statt an die Länder, die die Wettbewerber Portugals im internationalen Handel darstellen. Dann wur -
den während des Programmzeitraums die weniger ehrgeizigen Reformen durchgeführt. Entlassungsabfindungen 
sind nun zum Beispiel so gestaltet, dass pro Dienstjahr zwölf Tage angesammelt werden, was dem oberen Ende der 
ursprünglichen Spanne von acht bis zwölf Tagen pro Dienstjahr entspricht.
Die Reformagenda wurde noch weiter verwässert, da einige Reformen auf dem Gebiet des Kündigungsschutzes vor 
dem Verfassungsgericht mit Erfolg angefochten wurden. Als Reaktion darauf erließ Portugal Ausgleichsmaßnah -
men für die für verfassungswidrig erklärten Maßnahmen, durch die nach Auffassung der Kommission jedoch keine 
ähnliche Wirkung erzielt werden konnte wie durch die ursprünglichen Maßnahmen. Die Programmbedingungen 
beinhalteten keine Ausgleichsmaßnahmen, die hinsichtlich ihrer potenziellen Wirkung auf die Arbeitsmarktflexi -
bilität gleichwertig gewesen wären. Nach dem Ende des Programms wurden einige bereits umgesetzte Arbeits -
marktreformen durch Verwaltungsentscheidungen der Regierung ohne Weiteres wieder rückgängig gemacht. 
Diese Entscheidungen wurden von der Kommission in den Berichten über die Überwachung nach Abschluss des 
Programms moniert.Kasten 9
66
Teil IV – Die Programmziele wurden erreicht
163  
Der Hof stellte fest95, dass spürbare 
Verbesserungen erreicht wurden, wenn 
die Programme auf Reformen in den 
spezifischen Bereichen der aktiven 
Arbeitsmarktpolitik, der Arbeitsmarktre -
formen oder der Rahmenbedingungen 
für Unternehmen ausgerichtet waren. In 
einigen Bereichen trugen die Program -
me dazu bei, neue Reformen anzuregen 
(z. B. verantwortungsvolle Haushaltspo -
litik), während sie in anderen Bereichen 
einen Anreiz schufen, die Umsetzung 
vorhandener nationaler Pläne zu be -
schleunigen (z. B. Rahmenbedingungen 
für Unternehmen).
164  
Mehrere Bedingungen wurden zwar 
erfüllt, entfalteten jedoch nicht die 
gewünschte Wirkung. So wurden etwa 
Haushaltseinsparungen während des 
Programmzeitraums nicht im beabsich -
tigten Ausmaß erzielt, und der Rahmen 
für verantwortungsvolle Haushaltspolitik 
bildete keine ausreichend verbindliche 
Grundlage für die Finanzpolitik (siehe 
Kasten 10 ).
Fälle, in denen die Erfüllung der Bedingungen nicht die gewünschte Wirkung 
entfaltete
 οIn Ungarn wurde das Stützungspaket für Banken kaum genutzt, weil es in seiner endgültigen Form für Banken 
unattraktiv war.
 οEntsprechend den Programmbedingungen nahm Ungarn in sein Haushaltsgesetz Kürzungen der Ausgaben für 
Kommunalverwaltungen auf, es wurden jedoch keine bedeutenden Einsparungen erzielt.
 οRumänien erfüllte die Bedingung der Verabschiedung eines Rahmengesetzes für die Löhne und Gehälter im öf -
fentlichen Dienst. Die Vergütungstabellen, die ein Kernelement dieser Reform waren, wurden wegen fehlender 
Haushaltsmittel jedoch nicht angewandt.
 οIrland und Rumänien verabschiedeten während des Programmzeitraums einen neuen Rahmen für verantwor -
tungsvolle Haushaltspolitik. Die Kommission berichtete jedoch in beiden Fällen über einige Mängel bei der 
Umsetzung. Insbesondere erzielte der Rahmen im Hinblick auf die Anpassung der staatlichen Haushaltspolitik 
an die mittelfristigen Ziele nicht die gewünschte Wirkung.
 οDie Zahl der Beschäftigten im öffentlichen Sektor Portugals wurde entsprechend den Etappenzielen des Pro -
gramms gesenkt; ein nicht näher bestimmter Teil dieses Personalabbaus wurde allerdings durch die Frühverren -
tung von Beamten erreicht, weshalb sich die Auswirkungen auf den Haushalt in Grenzen halten.Kasten 1095 Der Hof analysierte die von 
den fünf Ländern auf 
drei Gebieten erzielten 
Fortschritte: Arbeitsmarktre -
formen, Rahmenbedingungen 
für Unternehmen und 
verantwortungsvolle 
Haushaltspolitik. Diese 
Analyse basierte auf 
internationalen regulatori -
schen Indikatoren, Input-Indi -
katoren und den Bewertun -
gen durch die Kommission, 
den IWF und andere 
internationale Institutionen.
67
Teil IV – Die Programmziele wurden erreicht
Wie erfolgreich haben die 
Länder ihre 
Wettbewerbsfähigkeit 
erhöht?
Erhöhte Wettbewerbs -
fähigkeit, jedoch in 
unterschiedlichem Umfang
165  
Eines der wichtigsten Ziele, das den Pro -
grammen zugrunde lag, war die Wieder -
herstellung des außenwirtschaftlichen 
Gleichgewichts durch die Verbesserung 
der Wettbewerbsfähigkeit der Wirt -
schaft. Die Leistungs- und die Handels -
bilanz sind der wichtigste Maßstab für 
diese Wettbewerbsfähigkeit96.166  
Im Rahmen aller Programme konnte 
eine Anpassung der Leistungsbilanz 
erreicht werden, in vier der fünf un -
tersuchten Länder sogar schneller als 
erwartet. Nur in Irland entsprach die 
Anpassung im Großen und Ganzen der 
Programmprognose.
167  
Als gemeinsamer Faktor hinter der 
schnelleren Anpassung der Leis -
tungsbilanz wurde eine unerwartete 
Verbesserung der Einkommensbilanz 
ausgemacht97. Auch in Irland lässt sich 
die Entwicklung der Leistungsbilanz 
entsprechend der Prognose auf eine 
überdurchschnittlich gute Entwicklung 
der Einkommensbilanz zurückführen, die 
eine deutlich schlechtere Entwicklung 
der Handelsbilanz wettgemacht hat 
(siehe Abbildung 11 ).Abbildung 11Mögliche Gründe für die rasche Anpassung der Leistungsbilanz
Anmerkung:  Das Säulendiagramm zeigt (in Prozentpunkten des BIP) die kumulierten Unterschiede zwischen Ergebnis und Ausgangspunkt, also 
der ursprünglichen Programmprojektion. Die Berechnung bezieht sich auf die folgenden Programmzeiträume: 2009-2011 für Ungarn und Rumä -
nien, 2009-2013 für Lettland und 2011-2015 für Irland und Portugal.
Quelle: Europäischer Rechnungshof, auf der Grundlage von Daten der Europäischen Kommission.–40–30–20–10010203040
UngarnLettland
Rumänien
IrlandPortugalLücke laufende Nettoübertragungen
Lücke Einkommensbilanz
Lücke Handeslbilanz
Lücke LeistungsbilanzProzentsatz des BIP – kumuliert
über den Programmzeitraum96 Die Wettbewerbsfähigkeit 
eines Landes ist ein vielschich -
tiges und komplexes Konzept. 
Der Hof stellte diese beiden 
Indikatoren in den Mittelpunkt 
seiner Betrachtung, weil sie 
Teil der Programmprojektion 
für alle Länder waren. Dies 
ermöglichte dem Hof eine 
Beurteilung der Gründe, aus 
denen die Wettbewerbsfähig -
keit sich mitunter nicht gemäß 
den Erwartungen entwickelte.
97 In der Einkommensbilanz 
werden Finanzströme 
zwischen Inländern und 
Ausländern im Zusammen -
hang mit Einkommen aus 
Arbeit, Direktinvestitionen, 
Portfolios und anderen 
Investitionen erfasst. Sie 
umfasst außerdem Zahlungen 
zwischen der Regierung und 
Ausländern im Zusammen -
hang mit Steuern und 
Subventionen auf Produkte 
und Produktion.
68
Teil IV – Die Programmziele wurden erreicht
168  
Die Handelsbilanz (Export/Import) 
spiegelt die Auswirkungen von Verän -
derungen in der Wettbewerbsfähigkeit 
eines Landes genauer wider als die 
Leistungsbilanz. Die Handelsbilanz ent -
wickelte sich in Portugal und Rumänien 
entsprechend den Programmprognosen. 
In Lettland entwickelte sie sich besser 
als zunächst erwartet (durchschnittlich 
2 % im Jahr). Die Entwicklung in Ungarn 
(2,8 % im Jahr) und in Irland (5,1 % im 
Jahr) blieb jedoch hinter den Prognosen 
zurück.
169  
Zu Fluktuationen der beiden Kompo -
nenten der Handelsbilanz kann es durch 
eine Reihe von Variablen kommen. Dazu 
gehören externe Schocks (mit Auswir -
kungen auf Exporte), eine unerwartete 
Entwicklung des BIP (mit Auswirkungen 
auf Importe) sowie unerwartete Schwan -
kungen bei der Wettbewerbsfähigkeit 
(mit Auswirkungen auf Exporte und 
Importe).
170  
In Lettland und Rumänien konnte eine 
signifikante Steigerung der Wettbe -
werbsfähigkeit98 erreicht werden, was 
eine Erklärung dafür ist, dass die Han -
delsbilanz ab 2010 über den ursprüng -
lichen Prognosen lag. Die Steigerung 
der Wettbewerbsfähigkeit wird auch am 
erhöhten Anteil dieser beiden Länder an 
den weltweiten Exporten deutlich.
171  
In den anderen drei Ländern entwickelte 
sich die Wettbewerbsfähigkeit schlech -
ter als erwartet, und der Anteil dieser 
Länder an den globalen Exporten ist seit 
2008 gesunken. Während die Expor -
te Ungarns und Portugals hinter den 
ursprünglichen Prognosen zurückblie -
ben, übertrafen die irischen Exporte die 
Prognosen99.172  
In Portugal und Ungarn entsprach die 
Anpassung der Handelsbilanz mehr 
oder weniger den Prognosen, doch 
wurde dies nur erreicht, weil sowohl 
die Exporte als auch die Importe unter 
dem ursprünglich erwarteten Niveau 
lagen. Rund 80 % dieses unerwarteten 
Rückgangs der Importe können durch 
eine schlechte Entwicklung des BIP 
erklärt werden. Dennoch lässt sich sogar 
für diese beiden Länder eine gewisse 
Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit 
feststellen: So ist etwa der Anteil der 
Exporte am BIP gegenüber der Zeit vor 
den Programmen gestiegen.
Die interne Abwertung 
erfolgte durch die 
Anpassung der Löhne bei 
Neueinstellungen
173  
Die interne Abwertung war ein zentrales 
Element der makroökonomischen Stra -
tegie in drei Ländern (Lettland, Irland 
und Portugal). Dabei handelt es sich um 
eine Reihe von Maßnahmen zur Wieder -
herstellung der internationalen Wettbe -
werbsfähigkeit, hauptsächlich durch die 
Senkung der Preise oder der Arbeitskos -
ten100. Auf Lohn- und Personalkürzungen 
im öffentlichen Sektor sollen Lohnkür -
zungen im Privatsektor folgen. Diese 
Erwartung beruht darauf, dass Anpas -
sungen im öffentlichen Sektor Ressour -
cen freisetzen und auf diese Weise die 
Verfügbarkeit von Arbeitskräften für den 
Privatsektor verbessern und das Lohn -
niveau in der gesamten Volkswirtschaft 
senken. Eine geringere Gesamtnachfra -
ge sollte zur Anpassung der Preise und 
Löhne in der Volkswirtschaft beitragen. 
In Ermangelung einer eigenen Währung 
ist die interne Abwertung eine wichtige 
Strategie zur Anpassung des Preisni -
veaus innerhalb einer Währungsunion.98 Wie aus verschiedenen 
makroökonomischen 
Indikatoren für die 
Wettbewerbsfähigkeit 
hervorgeht, wie dem realen 
effektiven Wechselkurs, den 
realen Lohnstückkosten und 
der Arbeitsproduktivität, 
sowie Gesamtindikatoren wie 
dem globalen 
Wettbewerbsranking.
99 Der Hauptgrund dafür war, 
dass ein großer Anteil der 
gesamten irischen Exporte 
außerhalb des Euro-Raums 
geht. Irland profitierte daher 
von der Abwertung des Euro 
gegenüber dem US-Dollar, 
was in der ursprünglichen 
Programmprognose nicht 
vorhergesehen wurde. Durch 
die Abwertung des Euro 
erhöhte sich außerdem der 
Wert der Importe nach Irland. 
Der Importgehalt der Exporte 
Irlands – der Anteil der 
Exporte, die mithilfe von 
Importen von Zwischengütern 
und -dienstleistungen 
produziert wurde – ist mit 
ungefähr 50 % hoch.
100 Die Kommission definiert die 
interne Abwertung als 
Maßnahmen, die darauf 
abzielen, die Preise im Inland 
entweder durch Beeinflussung 
der relativen Export-Import-
Preise oder durch Ver -
ringerung der Produktions -
kosten im Inland zu senken 
und dadurch eine Abwertung 
des realen Wechselkurses zu 
bewirken. Quelle: Europäische 
Kommission, Quarterly Report 
on the Euro Are a, III/2011, 
Band 10, S. 22.
69
Teil IV – Die Programmziele wurden erreicht
174  
In Lettland wurde die interne Abwertung 
hauptsächlich durch die Beeinflussung 
der Bezahlung neu eingestellter Mitar -
beiter erreicht, während die Gehälter 
von bereits länger eingestellten Arbeit -
nehmern im Privatsektor kaum gesun -
ken sind. Ein Teil der Lohnanpassung 
erfolgte durch die Anpassung von nicht 
angemeldeten Löhnen, jedoch nur in 
geringem Umfang (siehe Kasten 11 ).
Auswirkungen der internen Abwertung auf das Lohnniveau in Lettland
Die interne Abwertung wurde als wichtiger Pfeiler der Anpassung in Lettland angesehen. Ein Grund für die Erwar -
tung, dass die interne Abwertung funktioniert, war die Annahme, dass der Arbeitsmarkt in Lettland besonders flexi -
bel ist. In der Praxis war die beobachtete Senkung der Löhne im Privatsektor relativ gering101. Während der Anstieg 
der Löhne sowohl im öffentlichen als auch im Privatsektor mit Fortschreiten der Krise im Jahr 2008 recht schnell 
gehemmt wurde und im Jahr 2009 in ein negatives Wachstum überging102, war sowohl die Intensität als auch die 
Dauer des negativen Lohnwachstums im Privatsektor viel geringer. Der stärkste Rückgang der Löhne im Privat -
sektor im Vergleich zum Vorjahr betrug 6,6 % (im Oktober 2009), während der stärkste Rückgang im öffentlichen 
Sektor knapp über 26 % lag (im November 2009). Die gesamtwirtschaftliche Lohnentwicklung spiegelt den zugrun -
de liegenden Prozess der Anpassung nicht wider und lässt auch die mögliche Erklärung nicht zu, dass sie teilweise 
im Bereich der nicht deklarierten Löhne lag („Schwarzgeldumschläge“).
Die Analyse der Daten zur individuellen Vergütung103 zeigt, dass die Löhne von Arbeitnehmern, die während der 
Rezession eingestellt wurden, deutlich niedriger waren als die Löhne der bereits länger eingestellten Arbeitnehmer, 
die kaum gesunken sind. Dieses Ergebnis stimmt mit den Befunden in der einschlägigen Literatur überein, wonach 
die Löhne zum Zeitpunkt der Einstellung konjunkturabhängiger sind als die Löhne bereits angestellter Mitarbeiter 
und einen Mechanismus zur Senkung von Kosten darstellen. Stellenabbau und Erhöhung des Anteils von Teilzeitar -
beit spielten ebenfalls eine Rolle.
Die retrospektive Befragung von Mitarbeitern deutet darauf hin, dass der „wahre“ Lohnkostenrückgang im Zeit -
raum 2008-2009 zwischen 6 % und 11 % betrug und im Zeitraum 2009-2010 nahezu unverändert (unter 2 %) blieb. 
Der Rückgang war somit stärker als aus der offiziellen Statistik hervorgeht (Zuwachs um 1,3 % im Jahr 2009 und Ein -
bußen um 2,9 % im Jahr 2010). Dies ist ein Indiz dafür, dass die Löhne im Privatsektor von der Rezession betroffen 
waren, jedoch nicht in ausreichendem Maße, um einen erheblichen und anhaltenden Rückgang der Beschäftigung 
zu verhindern.
Quelle: Europäischer Rechnungshof, auf der Grundlage der Studie von Andrejs Semjonovs, Alf Vanags und Anna Zasova, What happened to 
wages in Latvia’s ‚internal devaluation? , Baltic International Centre for Economic Policy Studies.
101 Maßgeblich für die Wettbewerbsfähigkeit ist die Lohnentwicklung im Privatsektor, und insbesondere im Sektor der handelbaren Güter.
102 März 2009 im öffentlichen Sektor und Juli im Privatsektor.
103 Anonymisierte Datensätze von der lettischen staatlichen Sozialversicherungsanstalt.Kasten 11
70
Teil IV – Die Programmziele wurden erreicht
Fremdwährungsdarlehen 
blieben eine 
Herausforderung
175  
In allen drei Ländern, die um Unterstüt -
zung im Rahmen des Zahlungsbilanzme -
chanismus ersucht hatten, war der Anteil 
von Fremdwährungsdarlehen an allen 
ausstehenden Darlehen hoch.
176  
Während der Krise konnten die Zentral -
banken die Landeswährung nicht abwer -
ten, um die internationale Wettbewerbs -
fähigkeit wiederherzustellen. Es wurde 
befürchtet, dass sich eine Abwertung 
negativ auf die Fähigkeit von Darlehens -
nehmern, ihre Schulden in Fremdwäh -
rungen zu bedienen, auswirken und 
folglich die Stabilität des Finanzsystems 
gefährden könnte, was den wirtschaftli -
chen Nutzen der Politik wieder aufheben 
würde104. Wegen des hohen Anteils an 
Fremdwährungsdarlehen verloren diese 
Länder während der Krise tendenziell 
auch mehr Währungsreserven als andere 
Länder105.
177  
Obwohl diese Probleme die möglichen 
politischen Entscheidungen erheblich 
beeinflusst haben, wurde den nationalen 
Behörden im Rahmen der Finanzhilfe -
programme der EU nicht auferlegt, eine 
Lösung für die inländische Kreditverga -
be in Fremdwährungen zu finden.
178  
Während des Programmzeitraums gab 
der Gesamtwert der Fremdwährungs -
darlehen weiterhin Anlass zur Sorge106. 
In Rumänien wurden im Privatsektor 
mehr Kredite in Fremdwährungen als in 
der Landeswährung aufgenommen. Der 
Anteil der Fremdwährungsdarlehen be -
gann im Jahr 2012 in Ungarn zu sinken, 
in Rumänien jedoch erst im Jahr 2014.104 Diese Herausforderung wurde 
auch vom Europäischen 
Ausschuss für Systemrisiken 
erkannt. In seiner 
Empfehlung 2011/1 wird sie als 
das Risiko einer 
„Beeinträchtigung der 
geldpolitischen 
Transmissionskanäle“ 
bezeichnet, das auf hohe 
inländische Kredite in 
Fremdwährungen 
zurückzuführen ist.
105 Empfehlung 2011/1 des 
Europäischen Ausschusses für 
Systemrisiken.
106 So schätzte die ungarische 
Zentralbank das 
Wechselkursrisiko von 
Privathaushalten und KMU 
Ende Juni 2013 als sehr hoch 
ein.
71
 Schlussfolgerungen und 
Empfehlungen
Überwachung in der Zeit 
vor der Krise
179  
Vor der Krise bestand bereits ein EU-Rah -
men, der auf die Überwachung der 
öffentlichen Haushalte in den Mitglied -
staaten ausgerichtet war. Es war Auf -
gabe der Kommission, den Rat auf die 
wachsenden Haushaltsungleichgewichte 
aufmerksam zu machen. Die Kommission 
war auf die ersten Anträge auf finanziel -
len Beistand nicht vorbereitet.
180  
Die Kommission wurde ihrer Aufgabe, 
Haushaltsungleichgewichte zu bewer -
ten, im Vorfeld der Krise nicht gerecht, 
da sie die Staatshaushalte robuster 
einschätzte, als sie in Wirklichkeit waren. 
Eine wesentliche Schwachstelle der 
von der Kommission vor dem Jahr 2009 
durchgeführten Bewertungen war die 
fehlende Berichterstattung über die 
Entstehung von Eventualverbindlichkei -
ten des öffentlichen Sektors, die im Zuge 
der Krise häufig zu realen Verbindlichkei -
ten wurden. Des Weiteren schenkte die 
Kommission dem zwischen umfangrei -
chen ausländischen Kapitalflüssen, dem 
Zustand der Banken und letztendlich 
den öffentlichen Finanzen bestehenden 
Zusammenhang zu wenig Beachtung. 
Diese Versäumnisse bei der Überwa -
chung hatten zur Folge, dass die Kom -
mission auf die Aufgabe der Programm -
verwaltung nicht vorbereitet war, als die 
ersten Anträge auf finanziellen Beistand 
eingingen (siehe Ziffern 35-47).Verfahren der 
Programmverwaltung
181  
Es ist der Kommission gelungen, ihre 
neuen Aufgaben im Bereich der Pro -
grammverwaltung zu erfüllen, zu denen 
das Führen von Gesprächen mit den 
nationalen Behörden, die Erstellung 
von Programmprognosen und Schät -
zungen der Finanzierungslücken sowie 
die Ermittlung der notwendigen Refor -
men zählten. In Anbetracht des Zeit -
drucks und Erfahrungsmangels in der 
Anfangszeit war dies ein Erfolg (siehe 
Ziffern 45-50).
182  
Die Kommission ging bei der Beschaf -
fung der erforderlichen Informationen 
gründlich vor. Sie baute zunehmend 
internes Fachwissen auf und suchte 
die Zusammenarbeit mit einem brei -
ten Spektrum von Interessenträgern 
in den Empfängerländern. Die Kom -
mission stellte jedoch in den Jah -
ren 2008 und 2009 nicht in gleichem 
Umfang Fachwissen bereit wie dies 
später im Zusammenhang mit den 
Euro-Raum-Programmen der Fall war, 
und es ist ihr auch nicht ohne Weiteres 
gelungen, Fachwissen von außen zu 
beschaffen. Die Personalpolitik der Kom -
mission war nicht auf die Abwicklung 
eines so umfangreichen und wichtigen 
europäischen Projekts ausgelegt, wie 
es die Lösung der Staatsschuldenkrise 
eindeutig war (siehe Ziffern 52-54).
72 Schlussfolgerungen und Empfehlungen
Empfehlung 1
Die Kommission sollte für das gesamte 
Organ einen Rahmen schaffen, der eine 
rasche Bereitstellung der entsprechen -
den Humanressourcen und des Fachwis -
sens ermöglicht, die in ihren Dienststel -
len oder extern verfügbar sind, falls sich 
ein Finanzhilfeprogramm als notwendig 
erweist.
Gemäß der Verordnung (EU) Nr. 472/2013 
des Europäischen Parlaments und des 
Rates sollte die Kommission Verfahren 
für eine verstärkte Überwachung und 
bessere Verwaltung möglicher neuer 
Finanzhilfeprogramme entwickeln. Die 
Verfahren sollten ausdrücklich das Sze -
nario abdecken, bei dem diese Tätigkei -
ten ausschließlich von den EU-Organen 
durchgeführt werden.
183  
Die Erstellung von makroökonomischen 
Prognosen und Defizitprognosen war 
keine neue Aufgabe. Die Kommission 
verwendete ein bereits bestehendes und 
recht schwerfälliges tabellenbasiertes 
Prognoseinstrument. Die Qualitätskon -
trolle beschränkte sich vorwiegend auf 
die Abstimmung der verschiedenen Teile 
der Prognosen; die Gründe für die Wahl 
bestimmter Annahmen als Grundlage 
für die Prognosen wurde vom Manage -
ment nicht hinterfragt. Eine Bewertung 
der Plausibilität wesentlicher Annahmen 
wie Fiskalmultiplikatoren erwies sich als 
überaus schwierig, und zwar nicht nur 
bei späteren Überprüfungen, sondern 
auch für das Management während der 
eigentlichen Erstellung der Prognosen 
(siehe Ziffern 55-70).Empfehlung 2
Die Programmteams sollten verpflich -
tet sein, über die bei der Erstellung der 
Prognosen zugrunde gelegten wesent -
lichen Annahmen und durchgeführten 
Arbeitsschritte systematisch Aufzeich -
nungen zu führen. Die Kommission sollte 
Instrumente einrichten, um die Doku -
mentation zu erleichtern. Dazu könnte 
eine automatische Protokollierung der 
von den Prognostikern vorgenommenen 
Änderungen gehören.
Die Verfahren zur Qualitätskontrolle 
sollten mehr Überprüfungen der wesent -
lichen zugrunde liegenden Annahmen 
und Parameter umfassen, die von den 
Länderreferaten ausgewählt wurden. 
So könnte bei der Qualitätsüberprüfung 
zum Beispiel eine auf einem Referenz -
modell basierende Prognose zugrunde 
gelegt werden, um Bereiche zu kenn -
zeichnen, in denen die auf Beurteilun -
gen basierende Prognose deutlich von 
der modellbasierten Prognose abweicht. 
Dies würde gezieltere Qualitätsüberprü -
fungen ermöglichen.
184  
In den Programmen waren die politi -
schen Prioritäten der EU und der aktuelle 
Kenntnisstand bezüglich der Wirtschaft 
größtenteils angemessen berücksichtigt. 
Die Verfahren der Kommission wurden 
jedoch häufig dadurch beeinträchtigt, 
dass Unterlagen nicht systematisch 
aufbewahrt wurden. Sie waren nicht 
auf eine retrospektive Bewertung der 
Entscheidungsfindung ausgerichtet. 
Dies kann teilweise durch die Krise, den 
anfänglichen Zeitdruck und die Tatsache 
erklärt werden, dass diese Art der Pro -
grammverwaltung für die Kommission 
neu war. Die Verfügbarkeit von Auf -
zeichnungen besserte sich mit der Zeit, 
doch selbst für die jüngsten Programme 
fehlten wesentliche Dokumente (siehe 
Ziffern 71-75).
73 Schlussfolgerungen und Empfehlungen
Empfehlung 3
Um sicherzustellen, dass die Faktoren, 
die den Programmbeschlüssen zugrunde 
liegen, intern transparent sind,
a) sollten die an der Programmverwal -
tung beteiligten Mitarbeiter alle er -
forderlichen Unterlagen im Zusam -
menhang mit den Bestandteilen der 
Programmkonzeption, der Auswahl 
der Bedingungen und der Überwa -
chung der Programmumsetzung 
durch die Kommission aufbewahren;
b) sollten die Programmleiter verpflich -
tet sein, wichtige programmbe -
zogene Beschlüsse in einem Be -
schlussprotokoll zu dokumentieren, 
damit sie leicht nachzuvollziehen 
sind.
185  
Die Bedingungen in den MoU wurden 
weitgehend mit spezifischem Verweis 
auf den jeweiligen Beschluss des Rates 
begründet. Sie waren jedoch nicht 
hinreichend auf die vom Rat festge -
legten allgemeinen wirtschaftspoliti -
schen Bedingungen ausgerichtet (siehe 
Ziffern 76-79).
186  
Die Bedingungen für den Beistand wur -
den in jedem Programm anders gehand -
habt. In einigen Programmen waren sie 
insgesamt weniger streng und damit 
leichter zu erfüllen. Beim Vergleich von 
Ländern mit ähnlichen strukturellen 
Schwächen wurde festgestellt, dass die 
geforderten Reformen nicht immer im 
Verhältnis zu den Problemen des jewei -
ligen Landes standen oder ganz unter -
schiedliche Wege verfolgten. Einige, 
jedoch nicht alle Defizitziele der Länder 
waren lockerer, als dies angesichts der 
wirtschaftlichen Situation gerechtfertigt 
erscheint (siehe Ziffern 80-91).187  
Die Gefahr, dass Länder unterschiedlich 
behandelt oder unnötige Reformen ver -
langt werden, stellt im Rahmen des Ver -
fahrens der Programmverwaltung nach 
wie vor eine Herausforderung dar. Da die 
Programme in Krisenzeiten durchgeführt 
wurden, war es schwierig, detaillierte 
Leitlinien zu entwickeln, um den Hand -
lungsspielraum der Programmteams und 
der nationalen Behörden bei der Erstel -
lung und Verhandlung von Dokumenten 
wie Beschlüssen des Rates oder MoU 
einzuschränken. Jegliche Lösung muss 
daher auf der stärkeren Überwachung 
der Arbeit der Kommissionsbediensteten 
basieren und mit Verbesserungen des 
Überprüfungsverfahrens einhergehen.
188  
Das Ergebnis der Arbeit der Kommissi -
onsbediensteten ist eine Reihe von Pro -
grammdokumenten, die die Grundlage 
für Beschlüsse der Kommission (oder des 
zuständigen Kommissionsmitglieds im 
Namen der Kommission) und des Rates 
bilden. Sowohl die Programmdokumen -
te als auch die ihnen zugrunde liegende 
Analyse haben sich seit Ende 2008 deut -
lich verbessert. Selbst in den neueren 
Programmdokumenten fehlten jedoch 
einige wesentliche Informationen (siehe 
Ziffern 97-99).
74 Schlussfolgerungen und Empfehlungen
189  
Allen Bereichen der Programmverwal -
tung gemeinsam war die Zugrunde -
legung der Einschätzung von Experten 
in spezifischen Bereichen. Die wichtigs -
ten Dokumente, die auf einer Analyse 
von Experten basierten, wurden über -
prüft, doch war diese Überprüfung in 
mehrerlei Hinsicht unzureichend. Die 
zugrunde liegenden Berechnungen 
wurden von niemandem außerhalb des 
Programmteams überprüft, die Arbeit 
wurde nicht kontrolliert, und auch 
die Qualitätskontrolle selbst wurde 
nicht ausreichend dokumentiert (siehe 
Ziffern 93-96).
Empfehlung 4
Die Kommission sollte – unter Berück -
sichtigung der verfügbaren Ressourcen – 
sicherstellen, dass ordnungsgemäße 
Verfahren für die Überprüfung der 
Programmverwaltung und des Inhalts 
der Programmdokumente eingerichtet 
sind. Horizontale Überprüfungen sollten 
als Peer-Review der von den Programm -
teams geleisteten Arbeit durchgeführt 
werden. Dabei sollte horizontalen 
Aspekten wie der Gleichbehandlung 
von Ländern besondere Beachtung ge -
schenkt sowie dem Management Bericht 
erstattet werden.190  
Die Kommission ist für die Überwachung 
der Umsetzung der Programme zu -
ständig. Der größte Schwachpunkt auf 
diesem Gebiet betrifft die Überwachung 
der Umsetzung der haushaltspoliti -
schen Maßnahmen. Die Defizitziele der 
einzelnen Programme wurden auf der 
Grundlage des ESVG-Defizits festgelegt. 
Dadurch wird zwar die vollständige 
Übereinstimmung mit dem Verfahren 
bei einem übermäßigen Defizit sicher -
gestellt, es bedeutet jedoch auch, dass 
wenn ein Beschluss über die Fortsetzung 
eines Programms ansteht, die Bericht -
erstattung der Kommission in Bezug 
auf die Einhaltung der Defizitziele nicht 
nur einer Mess-, sondern auch einer 
Prognoseunsicherheit unterliegt (siehe 
Ziffern 100-103).
Empfehlung 5
Zum Zwecke der Haushaltsüberwachung 
sollte die Kommission in die MoU Variab -
len aufnehmen, die sie mit geringer zeit -
licher Verzögerung erheben kann, wie 
etwa einen vierteljährlichen Kassensaldo 
und/oder eine Zielvorgabe in Bezug auf 
Zahlungsrückstände.
75 Schlussfolgerungen und Empfehlungen
191  
Die Berichterstattung über die Erfüllung 
der Bedingungen folgte keiner Syste -
matik. Für die Bezeichnung der Nichter -
füllung der Bedingungen wurden viele 
verschiedene Begriffe verwendet, was zu 
Verwirrung führte. Über einige Bedin -
gungen wurde nicht Bericht erstattet. 
Einige wenige Bedingungen wurden als 
erfüllt gemeldet, obwohl dies nicht der 
Fall war (siehe Ziffern 104-107). Durch 
eine wirksame interne Überprüfung 
(siehe Empfehlung 4) sollte das Risiko, 
dass diese Fehler auftreten, verringert 
werden. Die Arbeit des Hofes deutet je -
doch auch auf andere Schwächen in der 
Art und Weise hin, wie die Bedingungen 
angewandt wurden. Tranchen wurden 
freigegeben, obwohl im Hinblick auf die 
fristgerechte Erfüllung der Bedingungen 
erhebliche Schwankungen von Land zu 
Land vorlagen (siehe Ziffer 200). Die Pro -
gramme enthielten Bedingungen, durch 
die die tatsächliche Umsetzung der 
Reformen nicht gewährleistet werden 
konnte oder die für die Bewältigung der 
Krise oder die Rückzahlung der Kredite 
nicht wirklich wichtig waren.
Empfehlung 6
Die Kommission sollte die Funktion der 
Programmbedingungen klarstellen:
a) In den Programmdokumenten sollte 
die relative Bedeutung der Bedin -
gungen als Voraussetzungen für die 
Freigabe von Tranchen festgelegt 
werden.
b) Die Bedingungen sollten sich auf Re -
formen konzentrieren, die umfang -
reiche und nachhaltige Auswirkun -
gen haben. Wenn die Auszahlung 
der Tranchen von vorbereitenden 
Schritten abhängig gemacht wird, 
sollte das MoU Bedingungen 
enthalten, die die anschließende 
Verabschiedung von Reformen 
gewährleisten.c) Bedingungen sollten sparsam 
verwendet werden und sich eindeu -
tig auf Reformen beziehen, die für 
die Bewältigung der Krise oder die 
Rückzahlung des Beistands we -
sentlich sind. Die Programmteams 
sollten verpflichtet sein, die Notwen -
digkeit jeder einzelnen Bedingung 
zu begründen. Die Auswahl der 
Bedingungen sollte einer internen 
Überprüfung unterliegen.
d) Die Bedingungen sollten so definiert 
sein, dass ihre Erfüllung zuverlässig 
überwacht werden kann. Wenn die 
Bedingungen festgelegt sind, sollten 
die Programmteams die Daten be -
stimmen, die später für die Bewer -
tung der Ergebnisse der Programm -
maßnahmen herangezogen werden 
können.
192  
Alle Programmteams bauten eine gut 
funktionierende informelle Zusammen -
arbeit mit dem IWF und der EZB auf. 
Das Fehlen förmlicher Kooperationsver -
einbarungen war auf den Zeitrahmen 
zurückzuführen, von dem man erwar -
tete, dass er kurz werden würde, und 
möglicherweise auf die Präferenzen der 
Institutionen (siehe Ziffern 108-114).
Empfehlung 7
Wenn die Kommission mit den anderen 
Programmpartnern zusammenarbeiten 
muss, sollte sie eine Formalisierung 
der interinstitutionellen Zusammenar -
beit anstreben. In der entsprechenden 
Aufgabenbeschreibung sollten Mecha -
nismen zum Informationsaustausch, zum 
Umgang mit vertraulichen Informatio -
nen und zur Beilegung von Meinungs -
verschiedenheiten festgelegt werden.
76 Schlussfolgerungen und Empfehlungen
Anleihetätigkeit
193  
Die Emission von Schuldtiteln durch 
die Kommission war ein Erfolg, da die 
Anleiheemissionen auf eine ausreichen -
de Nachfrage von den Kapitalmärkten 
trafen, sodass alle Anleihen platziert 
werden konnten. Die Kommission nahm 
die Anleiheemissionen fristgerecht vor. 
Die endgültigen Fremdkapitalkosten 
entsprachen dem Marktniveau sowie 
dem Niveau vergleichbarer Emissionen. 
Was das eigentliche Verfahren betrifft, 
war das Preisniveau in einigen Fällen 
höher als das von den konsortialführen -
den Banken ursprünglich angegebene 
Preisniveau (siehe Ziffern 115-122).
194  
Das Verfahren der Schuldenverwaltung 
wies in den ersten Jahren einige Lücken 
auf. Diese Defizite können teilweise 
durch die geringe Zahl an Kommissi -
onsbediensteten erklärt werden, die 
mit dieser Aufgabe betraut wurden. Die 
Lücken hatten keine nachweislichen 
Auswirkungen auf das Ergebnis der 
Kreditaufnahme. Sie wurden bei den 
späteren Anleiheemissionen größtenteils 
geschlossen, sodass die Empfehlung 
sich nur auf Schwachstellen bezieht, 
die zum Zeitpunkt der Prüfung als 
noch offen aufgezeigt wurden (siehe 
Ziffern 123-136).
Empfehlung 8
In Bezug auf die Schuldenverwaltung 
sollte die Kommission
a) die Zuteilung von Emissionen trans -
parenter machen;
b) Unterlagen über ihre wichtigsten, 
emissionsbezogenen Absprachen 
mit konsortialführenden Banken 
systematisch aufbewahren;c) auf den Zusagen der konsortialfüh -
renden Banken im Vorfeld der Emis -
sion und im Nachgang der Emission 
bestehen; und
d) regelmäßige vorausschauende 
Marktanalysen durchführen, um die 
Merkmale jeder Emission zu bestim -
men und die Liquidität des Sekun -
därmarktes zu bewerten.
Programmerfolge
195  
Die Analyse der Erfolge sollte im Rah -
men einer weiterführenden Wirtschafts -
forschung untersucht werden, um besser 
zu verstehen, wie die einzelnen Länder 
die notwendigen Anpassungen durch -
geführt haben und wie die Auswirkun -
gen dieser Anpassungen in der Zukunft 
gleichmäßiger verteilt werden könnten.
Verwendung des finanziellen 
Beistands
196  
In den fünf Ländern blieb das Niveau 
des finanziellen Beistands insgesamt 
gegenüber den Prognosen unverän -
dert. Unterschiede bestanden jedoch 
in Bezug auf die Möglichkeiten, die der 
finanzielle Beistand eröffnete. Die frühen 
Programme und das irische Programm 
enthielten eine erhebliche Sicherheits -
marge. Dadurch konnten die betreffen -
den Länder die teureren IWF-Kredite 
vorzeitig zurückzahlen, die Programm -
finanzierung oder die Abhängigkeit von 
ihren Eigenmitteln reduzieren oder ihre 
Währungsreserveziele übertreffen (siehe 
Ziffern 138-139).
77 Schlussfolgerungen und Empfehlungen
197  
Im Gegensatz dazu war Portugal mit 
einem deutlich höheren Finanzierungs -
bedarf konfrontiert als ursprünglich 
geschätzt, und die Mittelausstattung war 
im portugiesischen Programm knapp. 
Um seinen Bedarf zu decken, musste sich 
Portugal an den Märkten finanzieren. 
Der finanzielle Beistand für Rumänien 
war ausreichend, um den Zahlungsbi -
lanzbedarf des Landes zu decken, aber 
die Finanzierung des öffentlichen Sek -
tors Rumäniens erwies sich als proble -
matischer (siehe Ziffern 140-143).
Haushaltssanierung
198  
Bis auf einige Ausnahmen wurden die 
angepassten Defizitziele erreicht. Die 
tatsächliche Gestaltung der Haushalts -
konsolidierung entsprach weitgehend 
den ursprünglichen Plänen, doch mach -
te die Aushöhlung der Steuergrundlage 
die Einnahmenzuwächse aus wichtigen 
neuen steuerlichen Maßnahmen, die 
im Jahr 2009 ergriffen wurden, wieder 
zunichte (siehe Ziffern 144-148).
199  
Das strukturelle Defizit aller Länder hat 
sich verbessert, jedoch in unterschiedli -
chem Tempo, was hauptsächlich auf eine 
unterschiedliche Ausgangslage zurück -
zuführen war. Ein Teil der Maßnahmen 
zur Haushaltskonsolidierung hatte keine 
dauerhaften Auswirkungen auf das Defi -
zit, weil die Mitgliedstaaten zur Errei -
chung der Ziele einmalige Maßnahmen 
durchführten (siehe Ziffern 149-154).Strukturelle Bedingungen
200  
Die Mitgliedstaaten hielten die in den 
MoU festgelegten Fristen in unterschied -
lichem Maß ein. In Fällen, in denen die 
Bedingungen nicht fristgerecht erfüllt 
wurden, geschah dies meist aus Grün -
den, die sich der Kontrolle der Kommissi -
on entzogen. Bisweilen war der ur -
sprüngliche Zeitrahmen angesichts des 
Umfangs der Reform zu ambitioniert. 
Auch wenn die Länder eine ursprüngli -
che Frist nicht einhalten konnten, erfüll -
ten sie die Bedingungen oft nach einer 
gewissen Zeit (siehe Ziffern 155-157).
201  
Die Erfüllung wichtiger Bedingungen 
innerhalb der ursprünglichen Frist war 
ebenso wahrscheinlich wie die Erfüllung 
weniger wichtiger Bedingungen. Zum 
Ende eines Programmzeitraums war der 
Anteil der erfüllten wichtigen Bedingun -
gen tendenziell höher, was darauf hin -
deutet, dass die Kommission gegen Ende 
der Programme die am dringendsten 
notwendigen Reformen etwas stärker in 
den Mittelpunkt rückte (siehe Ziffer 158).
202  
Die Programmbedingungen stießen 
erfolgreich Reformen an, die größten -
teils nach dem Ende des Programms 
fortgesetzt wurden (zum Zeitpunkt 
dieser Prüfung wurden nur wenige Fälle 
festgestellt, in denen Reformen wieder 
rückgängig gemacht wurden). Wenn die 
Programme auf Reformen in bestimm -
ten spezifischen Bereichen ausgerichtet 
waren, wurden spürbare Verbesserun -
gen erreicht. In einigen Fällen trug die 
EU dazu bei, neue Reformen anzuregen, 
während in anderen Fällen die Finanz -
hilfeprogramme einen Anreiz schufen, 
die Umsetzung vorhandener nationaler 
Pläne zu beschleunigen. Die Erfüllung 
einer Reihe von Bedingungen entfalte -
te jedoch noch nicht die Wirkung, die 
Grund für ihre Aufnahme in die Program -
me war (siehe Ziffern 159-164).
78 Schlussfolgerungen und Empfehlungen
Makroökonomische Erfolge
203  
Neben der Konsolidierung der Haus -
haltslage und der Stabilisierung des 
Finanzsektors hatten die Programme 
auch die Wiederherstellung des außen -
wirtschaftlichen Gleichgewichts durch 
Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit 
der Wirtschaft zum Ziel. In vier der 
fünf geprüften Länder verlief die Anpas -
sung der Leistungsbilanz schneller als 
erwartet. Dies ist hauptsächlich auf eine 
unerwartete Verbesserung der Einkom -
mensbilanz und in geringerem Maße auf 
eine ebenso unerwartete Verbesserung 
der Handelsbilanz zurückzuführen. Die 
Importe fielen geringer aus als erwartet, 
hauptsächlich wegen eines Rückgangs 
des BIP . In Fällen, in denen die Exporte 
ebenfalls geringer ausfielen als erwar -
tet, waren gewöhnlich externe Faktoren 
(hauptsächlich ein Rückgang des BIP 
von Handelspartnern) die Ursache (siehe 
Ziffern 165-172).204  
Die interne Abwertung war ein Kernele -
ment der makroökonomischen Strategie 
in drei Ländern, in denen eine Reihe von 
Maßnahmen entwickelt wurde, um die 
internationale Wettbewerbsfähigkeit 
wiederherzustellen, hauptsächlich durch 
Senkung der Arbeitskosten. In der Praxis 
waren von der Lohnanpassung während 
der Rezession neu eingestellte Arbeit -
nehmer betroffen, die Löhne bereits 
angestellter Arbeitnehmer sanken hin -
gegen kaum (siehe Ziffern 173-174).
Empfehlung 9
Die Kommission sollte besseren Einblick 
in die Art und Weise gewinnen, wie die 
Länder die Anpassung durchgeführt ha -
ben, damit die im Rahmen der Program -
me gesammelten Erfahrungen stärker 
berücksichtigt werden können. Zu den 
Themen, die näher untersucht werden 
könnten, gehören
a) die Auswirkungen von Maßnahmen 
zur Wiederherstellung der Wettbe -
werbsfähigkeit, wie etwa die interne 
Abwertung;
b) die sozialen Auswirkungen und die 
Lastenteilung im Rahmen des An -
passungsprogramms; und
c) die zeitliche Abfolge der 
Anpassungsmaßnahmen.
Dieser Bericht wurde von Kammer IV unter Vorsitz von Herrn Milan Martin CVIKL, 
Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 11. November 2015 in Luxemburg 
angenommen.
 Für den Rechnungshof
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Präsident

79
 Anhänge
Gründe für die Beantragung von Beistand
Jede Krisensituation wurde auf der Grundlage der in der wissenschaftlichen Literatur empfohlenen Kategorien 
klassifiziert1.
Land Art der Krise Hauptgründe für den Antrag der Regierung auf Beistand
Ungarn ZahlungsbilanzkriseDer Zusammenbruch von Lehman Brothers führte Anfang Oktober 2008 zu einer Trübung der Investor -
stimmung. Dies hatte einen Ausverkauf von Staatsanleihen, eine gescheiterte Anleiheauktion und eine 
starke Währungsabwertung zur Folge. Der Druck auf den Devisenmärkten löste einen Liquiditätsdruck bei 
Banken aus, die Schwierigkeiten hatten, Devisenswapgeschäfte zu verlängern.
Ungarn beantragte den finanziellen Beistand aus Sorge, dass die entstehende Panik sich so negativ auf 
Marktmechanismen auswirken könnte, dass Ungarn plötzlich nicht mehr in der Lage sein könnte, externe 
Finanzmittel zu erhalten.
Quelle: Ursprüngliche Programmdokumente der Kommission (2008), IWF-Ex-post-Evaluierung für Ungarn 
(2011).
LettlandZahlungsbilanzkrise
BankenkriseWährend der drei Monate vor dem Antrag auf Beistand waren die Bankeinlagen um 10 % gesunken. In 
erster Linie gab es einen Ansturm auf die Parex-Bank, die nach dem Verlust eines Viertels ihrer Einlagen 
mit erheblichen Liquiditätsproblemen konfrontiert war. Im gleichen Zeitraum sanken die offiziellen 
Währungsreserven um fast 20 %, da die Zentralbank Devisen verkaufte, um die Wechselkursbindung zu 
wahren. Im November beschloss die Regierung, einzugreifen und die Parex-Bank zu verstaatlichen. Im 
Dezember beschränkte die Regierung die Abhebung von Einlagen bei der Parex-Bank.
Nach Angaben des Ministerpräsidenten benötigte Lettland aus drei Gründen finanziellen Beistand: zur Sa -
nierung der Parex-Bank, zur Finanzierung des Haushaltsdefizits und zur Stabilisierung des Finanzmarkts.
Zunehmende Bedenken in Bezug auf das Finanzsystem Lettlands und seine Auslandsverschuldung führ -
ten zur Zahlungsbilanz- und Bankenkrise.
Quelle: IWF-Antrag Lettlands (2009), Aslund, Anders und Valdis Dombrovskis (2011): How Latvia Came 
Through The Financial Crisis , Peterson Institute for International Economics; Blanchard, Olivier; Mark 
Griffiths und Bertrand Gruss (2013): Boom, Bust, Recovery: Forensics of the Latvia Crisis , Endgültiger Entwurf 
zur Vorlage beim Brookings Panel on Economic Activity im Herbst 2013.
Rumänien ZahlungsbilanzkriseMit dem Beginn der globalen Finanzkrise im Jahr 2008 gerieten die rumänischen Finanzmärkte und das 
rumänische Bankensystem stark unter Druck. Der Zugang zu Außenfinanzierung war begrenzt, was zu 
einem rapiden Anstieg der Zinsen führte. Die Verlangsamung der Kapitalströme führte zu einer starken 
Abwertung des Wechselkurses von über 15 %, was die Qualität der Vermögenswerte minderte und die 
Bankenbilanzen weiter schwächte.
Die Zentralbank griff ein, um den rumänischen Leu zu stabilisieren. Die Bonitätseinstufung Rumäniens 
wurde unter Investment Grade  gesenkt, wodurch sowohl der Risikoaufschlag als auch die Fremdkapital -
kosten stiegen. Die Renditen der rumänischen Staatsanleihen stiegen auf 9 %.
Nachdem die Risikobereitschaft stark abgenommen hatte, der Wechselkurs unter Druck geraten war und 
sich der Zugang zu den Märkten für öffentliche Anleihen immer schwieriger gestaltete, beantragten die 
rumänischen Behörden im März 2009 finanziellen Beistand.
Quelle: IWF: Romania: Request for Stand-By Arrangement  (2009), Ex-Post-Bewertung Rumäniens durch 
den IWF (2012), Europäische Kommission: Overall assessment of the two balance-of-payments assistance 
programmes for Romania , European Economy Occasional Papers 156 (2013).Anhang I
80 Anhänge
Land Art der Krise Hauptgründe für den Antrag der Regierung auf Beistand
Irland BankenkriseAb Ende 2007 schwand das Vertrauen der Investoren in den irischen Immobilienmarkt, weil ein Überange -
bot und eine Preisblase befürchtet wurden. Dadurch war Irland mit zwei Problemen konfrontiert: einem 
starken Rückgang der zyklischen, mit der Baubranche verbundenen Einnahmen und dem plötzlichen 
Aufkommen großer Verluste im einheimischen Bankensystem.
Zwischen 2008 und 2010 ergriff Irland umfangreiche Maßnahmen zur Stärkung seines Bankensektors. Es 
stellte staatliche Bürgschaften für die Verbindlichkeiten der einheimischen Banken bereit und versorgte 
seinen Bankensektor mit Kapitalspritzen in Höhe von mehr als 20 % seines BIP . Die National Asset Ma -
nagement Agency übernahm die von der Krise betroffenen Vermögenswerte der Banken auf dem Gebiet 
der Land- und Grundstücksentwicklung.
Die Verpflichtungen der Regierung gegenüber dem Finanzsektor trieben die Aufschläge für irische Staats -
anleihen jedoch auf einen historischen Höchststand und schränkten Irlands Marktzugang deutlich ein.
Quelle: Irland: Absichtserklärung (2010), IWF: Ireland: Request for an Extended Arrangement  (2010), Europä -
ische Kommission (2011).
Portugal StaatsschuldenkriseDie Zeit vor dem Antrag auf finanziellen Beistand war durch eine ungünstige Entwicklung auf dem Gebiet 
der öffentlichen Finanzen und eine Verschlechterung der Konjunkturaussichten geprägt. Dies führte zu ei -
ner Verringerung des Vertrauens und einem zunehmenden Marktdruck auf portugiesische Anleihen, was 
durch die negative Entwicklung auf den Staatsanleihemärkten des Euro-Raums noch verstärkt wurde.
Als der Marktzugang sich zunehmend schwieriger gestaltete, griff die Regierung immer mehr auf 
die Emission von kurzfristigeren Wertpapieren und andere Arten der Finanzierung zurück (wie etwa 
Privatplatzierung, syndizierte Emission und umfangreiche kurzfristige Finanzierung durch einheimische 
Banken). Anfang Mai 2011 erhöhten sich die Aufschläge auf zehnjährige portugiesische Staatsanleihen 
gegenüber Bundesanleihen auf 650  Basispunkte.
Nachdem portugiesische Staatsanleihen von den Ratingagenturen mehrfach in Folge herabgestuft 
wurden, konnte das Land sich nicht mehr zu Sätzen refinanzieren, die mit auf Dauer tragfähigen Finanzen 
zu vereinbaren gewesen wären.
Quelle: Europäische Kommission: The Economic Adjustment Programme for Portugal , European Economy, 
Occasional Papers 79, (2011); IWF: Portugal: Request for Arrangement Under the Extended Fund Facility  
(2011).
1 Claessens und Kose (2013); Laeven und Valencia (2012); Kaminsky und Reinhart (1999).Anhang I
81 Anhänge
Die Darlehensinstrumente für die fünf Länder
Zahlungsbilanzhilfe Europäischer Finanzstabilisierungs ­
mechanismus (EFSM)Europäische Finanzstabilisierungs­
fazilität (EFSF)
Institutionelle 
FormEU-Mechanismus EU-MechanismusAktiengesellschaft der Länder des 
Euro-Währungsgebiets
Kapitalstruktur Garantiert durch den EU-Haushalt Garantiert durch den EU-Haushalt Garantien von Ländern des Euro-Raums
Darlehenskapazi ­
tät in Euro50 Milliarden Euro 60 Milliarden Euro 440 Milliarden Euro
Instrumente Darlehen, Kreditlinien Darlehen, KreditlinienDarlehen, Käufe von Schuldver -
schreibungen auf den Primär- und 
Sekundärmärkten
Geltungsdauer Ständiger Mechanismus Befristeter Mechanismus Befristeter Mechanismus
Wichtigste 
Entscheidungs­
gremienRat, der mit qualifizierter Mehrheit auf Vorschlag der Europäischen Kommission 
beschließtVorstand der EFSF (d. h. Mitglieder der 
Euro-Gruppe)
Rechtsgrundlage 
der FinanzierungArtikel 143 des Vertrags über die Arbeits -
weise der Europäischen UnionArtikel  122 des Vertrags über die Arbeits -
weise der Europäischen UnionZwischenstaatliche Entscheidung
Quelle: Europäischer Rechnungshof.
In der Tabelle sind die anderen beiden Instrumente – zwischenstaatliche Kredite an Griechenland und Europäischer Stabili -
tätsmechanismus – nicht enthalten, die geschaffen wurden, um Ländern des Euro-Raums finanziellen Beistand zu leisten.Anhang II
82 Anhänge
Prüfungsmethoden
Bestimmung der Prüfungskriterien
1. Die bewährten Verwaltungsverfahren und Bewertungskriterien wurden aus Bewertungen von IWF-Programmen, 
Ex-Post-Bewertungen der Zahlungsbilanzhilfe der EU für Drittländer, früheren Berichten des Hofes über Makrofi -
nanzhilfe, Leitlinien und anderen Publikationen unabhängiger Institute und Thinktanks sowie wissenschaftlicher 
Forschung hergeleitet. In Tabelle 1  sind die wichtigsten Quelldokumente enthalten.
Tabelle 1 – Hauptquellen für die Prüfungskriterien
IWF und Unabhängiges Evaluierungsbüro des IWF
IWF-Konditionalitätsleitlinien: IMF Guidelines on Conditionality  (2002); Principles Underlying the Guidelines on Conditionality  (2006); 2011 Review of Conditio -
nality  (2012)
Fiscal adjustment in IMF-Supported Programs  (2003)
Bewertungsbericht: The IMF and Recent Capital Account Crises: Indonesia, Korea, Brazil (2003)
Bewertungsbericht: Structural Conditionality in IMF-Supported Programs  (2007)
Structural Conditionality in IMF-supported programs: Background documents  (2007)
Mauro, Paolo: Chipping away at Public Debt , IWF, 2011
Europäische Kommission
Guidelines on the Programming, Design & Management of General Budget Support  (2007)
Abschlussbericht: Meta-evaluation of Macro-Financial Assistance Operations (2004-2008 ) (2009)
Guidelines for the ex post evaluation of Macro-Financial Assistance and Balance of Payments Operations  (2010)
Evaluation of Directorate-General for Economic and Financial Affairs’ fiscal surveillance activities  (2010)
Europäischer Rechnungshof
Sonderbericht Nr. 5/2001 zu den im Rahmen der Strukturanpassungshilfe gebildeten und für Haushaltsbeihilfen verwendeten Gegenwertmitteln (7. und 
8. EEF)
Sonderbericht Nr. 2/2005 über die aus dem EEF an die AKP-Staaten gezahlten Haushaltszuschüsse: Verwaltung des Aspekts „Reform der öffentlichen 
Finanzen“ durch die Kommission
Sonderbericht Nr.  11/2010: „Verwaltung allgemeiner Budgethilfen in AKP-Staaten sowie in lateinamerikanischen und asiatischen Ländern durch die 
Kommission“Anhang III
83 Anhänge
2. Zur Ermittlung vorbildlicher Verfahren auf dem Gebiet der Staatsschuldenverwaltung, der Investorbeziehungen 
und der Transparenz in Bezug auf die Emission von Schuldtiteln wurden einschlägige Arbeiten und Leitlinien der 
folgenden Organisationen herangezogen:
a) IWF und Weltbank, insbesondere die verschiedenen Fassungen der Leitlinien zur Staatsschuldenverwaltung 
(2001, 2003, 2007 und 2014) und zur Nutzung von Syndizierungen (2010 und 2013);
b) Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, insbesondere die länderübergreifende 
Analyse der staatlichen Verfahren zur Emission von Schuldtiteln (2009);
c) Bank für Internationalen Zahlungsausgleich; und
d) Verbände des Privatsektors wie International Capital Market Association, Association for Financial Markets in 
Europe und Internationales Finanzinstitut.
Analyse der strukturellen Bedingungen
3. Die Analyse der strukturellen Bedingungen basierte auf Stichproben (siehe Tabelle 2 ). Die Bereiche wurden nach 
Beurteilung ihrer relativen Bedeutung für jedes Programm ausgewählt.
Tabelle 2 – Aufschlüsselung der Stichprobe
Ungarn Lettland Rumänien Irland Portugal
Zahl der analysierten Bedingungen 44 56 67 59 135
Ungefähre Abdeckung (Schätzung aufgrund einer Hochrech -
nung auf der Grundlage der Stichprobe)73 %138 % 39 % 15 % 34 %
Thematischer Rahmen
Verwaltung der öffentlichen Mittel (z.  B. verantwortungsvolle 
Haushaltspolitik; öffentliches Auftragswesen)x x x x x
Reform des öffentlichen Dienstes und/oder der Personalausga -
ben im öffentlichen Sektorx x x x
Versorgungsbezüge x x x x
Strukturmittel x x x
Staatliche Unternehmen, Privatisierung, öffentlich-private 
Partnerschaftenx x x
Rahmenbedingungen für Unternehmen x x
Arbeitsmarkt (Lohnbildung, aktive Arbeitsmarktpolitik, 
Arbeitslosenunterstützung)x x x x
Finanzsektor (Eigenkapitalquote, Bankenaufsicht) x x x
1 73 % der Bedingungen sind strukturelle Bedingungen. Die restlichen 27 % sind rein haushaltspolitische Bedingungen.
Quelle: Europäischer Rechnungshof.Anhang III
84 Anhänge
4. Ähnliche Bedingungen in den verschiedenen Fassungen der MoU wurden zusammengefasst, um unnötige Wie -
derholungen zu vermeiden. Der Anteil der zusammengefassten Bedingungen an der Zahl der Bedingungen in 
den verschiedenen MoU wurde zur Messung des Fortbestandes der Bedingungen verwendet.
5. Die zusammengefassten Bedingungen wurden – nach ihrem strukturellen Inhalt – in drei Kategorien unterteilt:
i) Geringer struktureller Inhalt: Diese Kategorie umfasst Bedingungen, die allein keine bedeutenden wirt -
schaftlichen Veränderungen bewirken würden. Diese Bedingungen können jedoch als Vorbereitungsschrit -
te für bedeutendere Reformen dienen. Beispiele dafür sind: i) einmalige Erhebungsmaßnahmen wie eine 
Einzelbewertung; ii) Erstellung und Veröffentlichung von Plänen oder Strategien; und iii) Fortsetzung einer 
bestimmten Maßnahme.
ii) Mittlerer struktureller Inhalt: Diese Kategorie umfasst Bedingungen, die potenziell eine unmittelbare erheb -
liche Wirkung auf das Verhalten einer bestimmten Gruppe von Wirtschaftsteilnehmern haben können (z. B. 
von Beamten, Unternehmen, Verbrauchern, Arbeitnehmern und Inhabern von Lizenzen). Damit diese Wir -
kung jedoch nachhaltig ist, wären zusätzliche Folgemaßnahmen erforderlich. Zu dieser Kategorie gehören 
vier Arten von Bedingungen. Erstens: Bedingungen, die es erforderlich machen, dass die Exekutive Maßnah -
men einleitet, die wahrscheinlich eine unmittelbare Wirkung haben werden. Diese Bedingungen können 
sogar ausgesprochen starke makroökonomische Auswirkungen haben (wenn die Regierung zum Beispiel 
beschließt, den Mindestlohn zu senken), sie können jedoch leicht rückgängig gemacht werden. Zweitens: 
Bedingungen, bei denen die Regierung eine Tätigkeit wiederholt durchführen muss (z. B. regelmäßige Haus -
haltsüberwachung). Drittens: Bedingungen, die die Umsetzung von verschiedenen Verwaltungsmaßnahmen 
erfordern, wie die Reorganisation innerhalb der Zentralregierung, oder von Maßnahmen, die zur Umsetzung 
geltender Rechtsvorschriften führen. Viertens: alle einmaligen Maßnahmen.
iii) Umfangreicher struktureller Inhalt: Diese Kategorie umfasst Bedingungen, die von allein langfristige wirt -
schaftliche Veränderungen bewirken könnten. Diese Bedingungen können sehr umfassende und erhebliche 
Auswirkungen haben, die Auswirkungen können sich jedoch auch auf einige wenige Wirtschaftsteilnehmer 
konzentrieren. Die Bedingungen in dieser Kategorie erfordern üblicherweise Gesetzesänderungen durch 
das nationale Parlament. Diese Kategorie umfasst außerdem erhebliche Änderungen der institutionellen 
Landschaft, wie die Schaffung eines Finanzrates oder die Reorganisation der lokalen Regierung und die 
Privatisierung1.
6. Die Erfüllung der Bedingungen wurde anhand der ursprünglichen Frist und anhand des Standes der Umsetzung 
zum Zeitpunkt der Prüfung bewertet. Die Bewertung basierte gewöhnlich auf den verfügbaren Überwachungs -
berichten. Die folgenden Arten von Bedingungen wurden in der Analyse der Erfüllung der Bedingungen nicht 
berücksichtigt:
i) vage Bedingungen – d. h. Bedingungen, bei denen eine Zuordnung nach strukturellem Inhalt nicht möglich 
war;
ii) permanente Bedingungen – d. h. Bedingungen, die erfordern, dass bestimmte Tätigkeiten einmal im Quartal 
durchgeführt werden; und
iii) Bedingungen ohne klare Fristen.
1 Verstaatlichungen oder Maßnahmen zur Stützung von Banken fallen nicht in diese Kategorie.Anhang III
85 Anhänge
7. Um Situationen Rechnung zu tragen, in denen der Erfüllungsstand der Bedingungen nicht in Erfahrung gebracht 
werden konnte, wurden alle statistischen Tests mindestens zweimal durchgeführt: i) auf der Basis von Datensät -
zen, bei denen Bedingungen, über deren Erfüllung keine Informationen vorlagen, nicht berücksichtigt wurden; 
und ii) auf der Basis aller Datensätze, wobei die fehlenden Werte als Nichterfüllung gewertet wurden.
Fremdkapitalkosten
8. Was das Preisniveau der Anleihen angeht, dienten Swap-Sätze als Indikator dafür, was die Märkte als vorherr -
schende risikofreie Rendite für eine bestimmte Laufzeit zum Zeitpunkt der Emission betrachteten. Der Durch -
schnitt aus Angebots- und Nachfragepreisen der Swap-Sätze (d. h. der Mid-Swap-Satz) wurde als Benchmark für 
die von der EU und gleichrangigen Emittenten erreichte Emissionsrendite herangezogen2. Die Daten stammten 
von Bloomberg oder wurden, falls nicht verfügbar, als Differenz zwischen der Emissionsrendite und dem Mid-
Swap-Satz zum Zeitpunkt der Bekanntmachung berechnet.
2 Europäische Investitionsbank, Europäische Finanzstabilisierungsfazilität, Kreditanstalt für Wiederaufbau.Anhang III
86
Faktor dafür, dass sie die Eigenverantwortung für das 
Reformprogramm behalten. Ohne Eigenverantwor -
tung ist die Erfolgswahrscheinlichkeit eines Programms 
wesentlich geringer.
Beim Vergleich der Programme ist es auch wichtig, die 
unterschiedlichen zugrunde liegenden Umstände der 
Empfängerländer sowie politische, administrative und 
institutionelle Beschränkungen und deren Veränderung im 
Laufe der Zeit zu berücksichtigen. Länder können struktu -
relle Schwächen aufweisen, die oberflächlich betrachtet 
ähnlich aussehen, aber dennoch am besten durch unter -
schiedliche Maßnahmen angegangen werden. Wesentlich 
für den Erfolg der Programme ist die Flexibilität, sie indivi -
duell an die Bedürfnisse und Beschränkungen der einzel -
nen Länder anzupassen. Die Qualität der Programme lässt 
sich nicht dadurch beurteilen, dass die Anzahl struktureller 
Bedingungen als Benchmark herangezogen wird.
Die Kommission hat bereits erhebliche Fortschritte wäh -
rend der Programme, die Gegenstand dieser Prüfung 
sind, und seit deren Ende verzeichnet. Dazu gehören die 
Bereitstellung von zusätzlichem Fachwissen und Finanz -
mitteln sowie die Stärkung der wirtschaftspolitischen 
Steuerungs- und finanziellen Beistandsmechanismen 
der EU. Die Kommission möchte auf diesen Veränderun -
gen aufbauen und weitere Verbesserungen bewirken, 
wie in ihrer Antwort auf die Empfehlungen der Prüfung 
ausgeführt wird.
III
Vor der Krise gab es bereits einen gut etablierten haus -
haltspolitischen Überwachungsrahmen. Die Tragweite 
und die Art der globalen Finanzkrise 2007-2008 waren so 
noch nie da gewesen. Dies war ausschlaggebend für den 
plötzlichen und ungeordneten Eintritt von Ungleichge -
wichten in mehreren EU-Ländern.
Die Krise zeigte, dass der Überwachungsrahmen vor der 
Krise nicht in jeder Hinsicht adäquat war, um das Risiko 
in der zugrunde liegenden Haushaltslage in Zeiten einer 
noch nie da gewesenen Wirtschaftskrise zu erkennen. 
Sie machte auch das Ausmaß des Übergreifens zwischen 
Ländern und die Notwendigkeit eines umfassenderen 
Überwachungsansatzes im Bankensektor und in der 
breiteren Gesamtwirtschaft deutlich. Die Reaktion der 
Finanzmärkte – die maßgeblich zur Beschleunigung 
der Krise beitrug – war jedoch ein neuer und besonders 
schwer vorhersehbarer Effekt. Zu dem Zeitpunkt, als die 
Länder Beistand beantragten, lief hinter den Kulissen 
bereits eine Überwachung der sich verschlechternden 
Lage, und die Kommission stand in engem Kontakt Zusammenfassung
I
Die Kommission begrüßt diese vom EuRH durchgeführte 
Wirtschaftlichkeitsprüfung der Programme, die finanziel -
len Beistand aus dem Zahlungsbilanzmechanismus und 
dem Europäischen Finanzstabilisierungsmechanismus 
(EFSM) erhalten haben. Die wirtschaftlichen Kernziele der 
Programme wurden erreicht: Rückkehr der Länder an die 
Finanzmärkte, Erreichung tragfähiger öffentlicher Finan -
zen und Rückkehr zum Wachstum mit einem daraus 
resultierenden Rückgang der Arbeitslosigkeit.
Die Auswirkungen und die Entwicklung der Krise waren 
sowohl in Europa als auch weltweit bis dahin beispiellos. 
Es war äußerst schwierig, sämtliche Folgen des raschen 
Abbaus der Ungleichgewichte im Vorfeld vorherzusagen. 
In derartigen Krisensituationen ist es nicht mehr mög -
lich, die Wechselbeziehungen zwischen verschiedenen 
ökonomischen Variablen mit herkömmlichen ökonomi -
schen Reaktionsfunktionen angemessen zu beschreiben. 
Die Kommission und die EU mussten angesichts der sehr 
hohen Unsicherheit und der systemischen Länder- und 
Liquiditätsrisiken, die die Stabilität des gesamten Finanz -
systems und die Zahlungsfähigkeit von Staaten bedroh -
ten, schnell handeln.
Zu Beginn der Krise gab es bereits einen multilateralen 
Überwachungsrahmen, der sich jedoch nicht als in jeder 
Hinsicht adäquat erwies. Obgleich die Kommission nur 
begrenzte Erfahrung mit der Art und dem Umfang erfor -
derlicher Interventionsmaßnahmen besaß, entwickelte 
sie schnell eine Reihe von Instrumenten zur Bewältigung 
der Krise. Die Zahlungsbilanzhilfsprogramme für EU-Mit -
gliedstaaten wurden dringlich und unter schwierigen 
Bedingungen eingerichtet. Bei den EFSM-Programmen 
war die gleiche Dringlichkeit geboten, da ein erhöhtes 
Risiko des Übergreifens auf andere Länder des Euro-
Raums bestand. Hinzu kam die Schwierigkeit, dass diese 
Programme über Finanzinstrumente finanziert werden 
sollten, die gerade erst aufgelegt worden waren. Die 
Kommission stand akuten Personalengpässen gegen -
über und hatte eine steile Lernkurve. Bei den Program -
men handelte es sich um komplexe Instrumente, mit 
denen unvorhersehbare Krisensituationen angegangen 
wurden.
Der Beitrag der Empfängerländer war bei der Programm -
konzeption und -entwicklung von entscheidender 
Bedeutung. Er spiegelt nicht nur ihre unterschiedlichen 
Rahmenbedingungen, sondern auch unterschiedliche 
politische Präferenzen wider und bildet den wichtigsten Antworten der  
Kommission
Antworten der Kommission 87
Kommission haben sich in der Vergangenheit als recht 
genau erwiesen.
Vor der Krise konzentrierte sich der Rahmen der EU für 
die wirtschaftspolitische Steuerung hauptsächlich auf die 
Haushaltspolitik. Für die Überwachung von Finanzrisiken 
waren insbesondere die Zentralbanken und die nationa -
len Aufsichtsbehörden zuständig. Da es keine integrierte 
europäische Aufsichts- und Regulierungsarchitektur für 
Finanzinstitute gab, wurden wesentliche Risiken nicht 
systematisch aufgezeigt. Seit der Krise wurden bei der 
Beseitigung dieser institutionellen Unzulänglichkeiten 
und Steuerungsmängel erhebliche Fortschritte erzielt. 
Der Aufsichtsrahmen wurde überholt, und es wurde ein 
engerer Kontakt zwischen der Kommission und dem neu 
gegründeten Europäischen Ausschuss für Systemrisiken 
(ESRB) und den Europäischen Aufsichtsbehörden (ESA) 
hergestellt.
Dennoch war nicht ohne Weiteres vorherzusehen, dass 
die Regierungen infolge der noch nie da gewesenen 
Art und Tragweite der Finanzkrise Maßnahmen zur 
Unterstützung des Finanzsektors ergreifen würden, die 
teilweise erhebliche Auswirkungen auf die öffentlichen 
Finanzen hatten.
V
Der makroökonomische Überwachungsrahmen ist ein 
ergänzender Prozess, der nicht Bestandteil des Stabili -
täts- und Wachstumspakts (SWP) ist. Der SWP besteht 
aus einer Reihe rechtlicher und politischer Maßnah -
men im Zusammenhang mit der haushaltspolitischen 
Überwachung. Der SWP war zu Beginn der Krise zehn 
Jahre alt und war 2005 gerade überarbeitet worden, 
um die zugrunde liegende Haushaltslage stärker in den 
Vordergrund zu stellen. Die Kommission ist bestrebt, aus 
den festgestellten Unzulänglichkeiten zu lernen, und 
hat den SWP in den Jahren 2011, 2013 und 2014 weiter 
überarbeitet.
Den SWP mit der Bereitschaft der Kommission zur Ver -
waltung der Programme in Verbindung zu bringen lässt 
den Punkt unberücksichtigt, dass sowohl die Reformen 
des SWP als auch die Einführung der makroökonomi -
schen Überwachung dazu dienten, die Mängel in den 
Überwachungsmechanismen zu beseitigen. Dadurch 
konnten Ungleichgewichte rechtzeitig erkannt und die 
notwendigen politischen Entscheidungen getroffen wer -
den, damit die Länder besser für eine Krise gewappnet 
sind. Die Verwaltung des finanziellen Beistands und die 
Erkennung von Risiken sind zwei unterschiedliche Dinge.mit den nationalen Behörden. Es obliegt dem Empfän -
ger-Mitgliedstaat, nicht der Kommission, einen Antrag 
für ein Finanzhilfeprogramm zu stellen. Außerdem 
sieht der normale Überwachungsrahmen eine stärker 
begrenzte Rolle der Kommission im Hinblick auf die 
Überwachung der nationalen wirtschafts- und geldpo -
litischen Entscheidungen und die Abgabe politischer 
Empfehlungen vor, als dies unter den Programmbedin -
gungen der Fall ist.
Es wurde schnell und umfassend auf die Krise reagiert. 
Dazu gehörte eine weitere Stärkung der gesamten wirt -
schaftspolitischen Steuerung der EU mit einem integrier -
ten System europäischer Finanzaufsichtsbehörden (ESRB, 
EBA, ESMA, EIOPA) und einer Regulierungsarchitektur für 
Finanzinstitute (z. B. Bankenunion). Ferner wurden mit 
der Einführung des Sixpack und des Twopack Abhil -
femaßnahmen für die durch die Krise aufgedeckten 
Schwachstellen der Überwachung ergriffen. Konkret 
umfasste der Sixpack das Verfahren bei einem makroöko -
nomischen Ungleichgewicht, mit dem die Überwachung 
makroökonomischer und finanzieller Ungleichgewichte 
zu einem wesentlichen Teil der wirtschaftspolitischen 
Überwachung der EU wurde.
Bei der Bewertung der Leistung der Kommission wird 
nicht angemessen berücksichtigt, dass ihre Maßnahmen 
nicht in einem Vakuum stattfanden, sondern in einen 
komplexen institutionellen Rahmen eingebettet waren. 
Die Rolle des IWF und – für die Länder des Euro-Raums – 
der EZB bei der Erarbeitung und Überwachung der 
Programme wird heruntergespielt. Ebenso wird der Rolle 
des Rates als Entscheidungsgremium nicht die gebüh -
rende Aufmerksamkeit geschenkt.
IV
Die makroökonomischen Ergebnisse und Haushalts -
ergebnisse für 2008 sind im Allgemeinen von den 
anfänglichen Prognosen in den Vorhersagen sehr vieler 
Institutionen, einschließlich der Kommission, erheblich 
abgewichen. Dies hängt mit dem plötzlichen Abbau von 
Ungleichgewichten und der noch nie da gewesenen Art 
der Krise zusammen, die nach heutiger allgemeiner Ein -
schätzung ein Extremereignis, d. h. ein äußerst unwahr -
scheinliches Ergebnis in der Verteilung möglicher Ergeb -
nisse, war. Darüber hinaus basieren Prognosen immer 
auf den zu einem bestimmten Zeitpunkt verfügbaren 
Informationen. Spätere Entwicklungen und Datenkorrek -
turen verändern natürlich die Lage und den Ausblick.
Es muss zur Kenntnis genommen werden, dass die Pro -
gnose keine exakte Wissenschaft ist. Die Prognosen der 
Antworten der Kommission 88
IX
Die Kommission möchte betonen, dass unbedingt klar 
unterschieden werden muss zwischen der Bereitstellung 
der erforderlichen Informationen, um zum betreffenden 
Zeitpunkt eine fundierte Entscheidung zu treffen, und 
der möglichen Erfassung vollständiger Datensätze zu 
einem späteren Zeitpunkt.
In der Anfangsphase der Programme arbeitete die Kom -
mission unter enormem Zeitdruck und musste solide 
und wirksame Krisenmanagementverfahren installieren. 
Die Kommission räumt ein, dass die Dokumentenverwal -
tung in der ersten Phase der Programmprozesse Schwä -
chen aufwies und ein Prozess des „Learning by Doing“ 
stattfand.
Die Kommission stellte dem Rechnungshof eine 
beträchtliche Menge an Informationen, einschließlich 
Tabellen, über die den anfänglichen Berechnungen 
der Finanzierungslücke zugrunde liegenden Daten 
und Annahmen zur Verfügung. Für alle betreffenden 
Programmländer wurden Hintergrunddokumente 
vorgelegt.
X
Die Kommission ist nicht der Ansicht, dass in den neues -
ten Programmdokumenten wesentliche Informationen 
fehlten. Die Programmdokumente für Portugal und 
Irland waren äußerst gründlich.
XI
Die Kommission ist nicht der Ansicht, dass die Vereinba -
rungen (MoU) Bedingungen enthielten, die nicht auf die 
vom Rat festgelegten allgemeinen wirtschaftspolitischen 
Bedingungen ausgerichtet waren.
Die vom Rat festgelegten allgemeinen wirtschaftspo -
litischen Bedingungen sind „allgemein“ und nicht als 
vollständige Liste von Konditionalitäten gedacht. Ihre 
Erfüllung – insbesondere im Hinblick auf strukturelle 
Probleme – erfordert häufig ein breites Spektrum von 
Maßnahmen in der Vereinbarung, um die fundamentale 
Lage einer Wirtschaft zu stärken.
Darüber hinaus sind die MoU das Ergebnis von Verhand -
lungen mit den politischen Stellen des betreffenden 
Mitgliedstaats, deren Beitrag wesentlich für den Erfolg 
des Programms ist.VIII
Im Bericht wird richtig darauf hingewiesen, dass mehrere 
Tabellenkalkulationsdateien verwendet wurden und es 
anfängliche Probleme mit der Dokumentation gab. Die 
Prognoseinstrumente der Kommission sind nicht kom -
plexer als nötig.
Wirtschaftsprognosen lassen sich nicht mit einer einfa -
chen Anwendung erstellen. Die Prognosen der Kommis -
sion müssen eine große Menge an Variablen erfassen. 
Dies führt zwangsläufig zu einer großen und recht 
komplexen Datenmenge, die die Länderreferenten bei 
der Erstellung einer Prognose verarbeiten müssen. Die 
Verwendung von Kalkulationstabellen erfordert Fach -
wissen und fachliches Urteilsvermögen. Die Prognose -
methode der Kommission entspricht der Praxis anderer 
Organisationen, die Wirtschaftsprognosen erstellen.
Die Kommission widerspricht der Aussage des Rech -
nungshofs, dass die Annahmen in den Prognosen 
schwierig zu bewerten seien. Die den Prognosen 
zugrunde liegenden Annahmen werden in dem Positi -
onspapier beschrieben, das zu Beginn jeder Prognose -
runde erstellt wird. Sie werden anschließend vor jeder 
nachfolgenden Speicherung der Prognose aktualisiert 
und außerdem in jeder Prognose veröffentlicht. Wäh -
rend der Erstellung der regelmäßigen Prognosen der 
Kommission finden mehrere Sitzungen mit Länderrefe -
renten, Experten aus den horizontalen Referaten und 
dem obersten Management statt. Die Diskussion der 
den Prognosen zugrunde liegenden Annahmen bildet 
einen wesentlichen Teil dieser Sitzungen. Darüber hinaus 
prüfen die horizontalen Referate die von den Länderrefe -
raten erstellten Prognosen systematisch auf ihre mathe -
matische und ökonomische Kohärenz.
Die Kommission hat insbesondere ihre Bewertung der 
Fiskalmultiplikatoren, auf denen die Prognose beruht, 
eingehend erläutert (siehe beispielsweise Kasten I.5 auf 
Seite 41 der Herbstprognose 2012). Im Jahr 2013 führte 
die GD ECFIN eine Bewertung des impliziten Fiskalmul -
tiplikators durch. Die Multiplikatoren liegen innerhalb 
der Bandbreite, die in empirischer und theoretischer 
Literatur zu finden ist.
Antworten der Kommission 89
XIII
Die den Programmentscheidungen zugrunde liegenden 
Berechnungen werden innerhalb der Kommission von 
Beamten außerhalb des Hauptprogrammteams, darunter 
leitende Mitarbeiter und Leiter der horizontalen Referate, 
überprüft. Die Überprüfungsberichte waren Gegen -
stand von Konsultationsverfahren mit den zuständigen 
Generaldirektionen.
Außerdem hat die Kommission bei den EFSM-Program -
men eng mit dem IWF und der EZB zusammengear -
beitet. Entwürfe der Programmdokumente wurden 
zwischen den Partnerinstitutionen, die alle aktiv mit den 
inländischen Behörden zusammenarbeiteten, regelmä -
ßig ausgetauscht und gegengeprüft.
Schließlich wurde dem WFA und EWG über die Verhand -
lungsergebnisse ausführlich Bericht erstattet, um das 
Ergebnis transparent zu machen.
XIV
Siehe die Antwort der Kommission zu Ziffer X.
XV
Die Verwendung von nach dem Grundsatz der Perio -
denabgrenzung ermittelten Defizitzielen wird durch 
den Rechtsrahmen für die wirtschaftspolitische Über -
wachung der EU gestützt. Alle EU-Mitgliedstaaten, 
einschließlich derjenigen, die ein wirtschaftliches 
Sanierungsprogramm durchlaufen, unterliegen den 
gleichen haushaltspolitischen Vorschriften der EU. 
Gemäß Protokoll 12 des Vertrags über die Arbeitsweise 
der Europäischen Union, in dem die Referenzwerte für 
das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit definiert 
sind, wird das Defizit gemäß dem Europäischen System 
Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen (ESVG) berech -
net, das auf dem Grundsatz der Periodenabgrenzung 
beruht. Die Verwendung von Daten volkswirtschaftlicher 
Gesamtrechnungen auf nationaler Ebene zur Definition 
von haushaltspolitischen Zielen und zur Überwachung 
erscheint in einem gemeinsamen europäischen Rahmen 
mehr als gerechtfertigt.
Konzeptionell war der mit dem ESVG95 eingeführte 
Grundsatz der periodengerechten Rechnungslegung 
eine wesentliche Innovation, die damals durch die Unzu -
länglichkeiten der Kassenrechnungsführung motiviert 
war. Eine dieser Unzulänglichkeiten besteht darin, dass 
die Kassenrechnungsführung weitaus einfacher zu 
manipulieren ist und ein weniger verlässliches Bild der 
Wirtschaftslage vermittelt.Unterschiedliche Ansätze
Nach Auffassung der Kommission war es angemessen, 
dass jedes Programm die länderspezifischen wirtschaft -
lichen Rahmenbedingungen, institutionellen Strukturen, 
Umstände und Präferenzen widerspiegelte.
XII
Die Kommission stimmt zwar zu, dass die Gefahr, dass 
Länder unterschiedlich behandelt oder unnötige 
Reformen verlangt werden, im Rahmen des Verfahrens 
der Programmverwaltung nach wie vor eine Heraus -
forderung darstellt, ist jedoch der Ansicht, dass die 
länderspezifische Verwaltung der Programme richtig 
und notwendig war. Diese Flexibilität war angesichts 
der unterschiedlichen wirtschaftlichen, politischen und 
administrativen Gegebenheiten in den verschiedenen 
Ländern und der wichtigen Rolle, die dem Empfänger -
land bei der Programmkonzeption und -entwicklung 
zufiel, wünschenswert. Länder können strukturelle 
Schwächen aufweisen, die oberflächlich betrachtet 
ähnlich aussehen, aber dennoch am besten durch unter -
schiedliche Maßnahmen angegangen werden.
Der Beitrag der Empfängerländer bei der Programm -
konzeption und -entwicklung, der nicht nur ihre unter -
schiedlichen Rahmenbedingungen, sondern auch 
unterschiedliche politische Präferenzen widerspiegelt, 
bildet den wichtigsten Faktor dafür, dass sie die Eigen -
verantwortung für das Reformprogramm behalten.
Die Kommission räumt ein, dass es bezüglich der Einheit -
lichkeit bei der Kategorisierung der Bedingungen noch 
Spielraum für Verbesserungen gibt.
Nach Auffassung der Kommission ist das vom Rech -
nungshof verwendete Konzept des „strukturellen 
Inhalts“ kein aussagekräftiger Maßstab für die Analyse 
politischer Maßnahmen und die Ziehung von Schluss -
folgerungen über ihre Bedeutung. Es kommt auch vor, 
dass sich die Konditionalität während der Laufzeit eines 
Programms weiterentwickelt. Eine Strukturreform, die 
der Rechnungshof letztlich als „umfassenden strukturel -
len Inhalt“ einstufen würde, erfordert möglicherweise 
mehrere Vorstufen mit „geringem strukturellem Inhalt“, 
um richtig bewertet und vorbereitet werden zu können. 
Die Lockerung einiger Defizitziele beruhte auf einer 
Gesamteinschätzung, ob die anfänglichen Ziele weiter -
hin angemessen waren. Dies erfolgte auf der Grundlage 
einer sorgfältigen Analyse, bei der mehrere länderspezi -
fische Entwicklungen und nicht nur das BIP-Wachstum 
berücksichtigt wurden.
Antworten der Kommission 90
XVII
Kurze Fristen für die Umsetzung von Reformen könn -
ten mitunter rückblickend als unrealistisch charakte -
risiert werden, aber es wurden bewusst sehr ambitio -
nierte Fristen festgesetzt, um schnellere Maßnahmen 
voranzutreiben.
Die Kommission ist nicht der Ansicht, dass die Umset -
zung der wichtigsten Bedingungen erst in der 
Schlussphase der Programme erfolgte. Aufgrund der Kri -
sensituation und der politischen Dynamik für Reformen 
konzentrierten sich wichtige und schwierige Reformen 
auf die Programmanfangsphase.
Empfehlungen
Die Kommission stimmt der Empfehlung a) zu.
Die Kommission hat die Bereitstellung von Fachkennt -
nissen im Laufe der Jahre der Krise verbessert. Sie war 
in der Lage, mehr Fachkenntnisse in den Programmen 
des Euro-Raums bereitzustellen, die später als die Pro -
gramme außerhalb des Euro-Raums anliefen. Innerhalb 
der Kommission wurde vor Kurzem der Dienst zur Unter -
stützung von Strukturreformen (SRSS) eingerichtet. Die 
Kommission wird prüfen, wie einige zentrale Grundsätze 
für die schnelle Bereitstellung von Fachkenntnissen 
weiter gestärkt und gegebenenfalls in einen institutions -
weiten Rahmen überführt werden können.
Die Kommission wird die Notwendigkeit berücksichti -
gen, im Kontext der „Twopack“-Verordnungen Verfahren 
für eine verstärkte Überwachung und bessere Verwal -
tung möglicher neuer Finanzhilfeprogramme für Länder 
des Euro-Raums zu entwickeln.
Die Kommission stimmt der Empfehlung b) zu, weist 
jedoch gleichzeitig auf die Notwendigkeit hin, sicherzu -
stellen, dass die Aufzeichnungstätigkeit nicht zu einem 
unverhältnismäßigen Aufwand für die Prognostiker, 
insbesondere im Rahmen der Programme, führt.
Die Kommission hat die Verfahren und die Dokumenten -
verwaltung seit der Auflegung der ersten Programme 
bereits verbessert. Sie wird bestrebt sein, die Umsetzung 
ihrer Richtlinie zur Dokumentenverwaltung und Quali -
tätskontrolle weiter zu verbessern.Die Festlegung der Ziele in Übereinstimmung mit dem 
ESVG schließt jedoch nicht aus, dass die Kommission bei 
ihrer Überwachung gegebenenfalls auch andere verfüg -
bare Informationsquellen heranzieht. Dazu können auch 
Haushaltsdaten der Kassenrechnungsführung gehören, 
da diese schneller als periodengerechte Daten verfügbar 
sind. Daten der Kassenrechnungsführung müssen unter 
angemessener Berücksichtigung ihrer unterschiedlichen 
konzeptionellen Grundlagen interpretiert werden.
Insgesamt kann der richtige Einsatz von Daten aus 
mehreren Quellen mit unterschiedlichen konzeptionel -
len Grundlagen und unterschiedlicher Verfügbarkeit nur 
dazu beitragen, die Überwachung der Programmziele 
zu verbessern und gegebenenfalls die Entscheidungsfin -
dung zu unterstützen.
XVI
In den Programmen wurden Wege zur Haushaltssanie -
rung entsprechend den Anforderungen des SWP unter 
Berücksichtigung der länderspezifischen Rahmenbedin -
gungen und Programmziele festgelegt. Doch auch wenn 
die Programme die relevanten Faktoren bei der Gestal -
tung des Tempos struktureller Verbesserungen berück -
sichtigen, kann das Endergebnis durch ein breiteres 
Spektrum von Faktoren beeinflusst werden, die sich auf 
das externe Umfeld beziehen. Dazu gehören außerge -
wöhnliche Umstände (beispielsweise tiefere Rezessionen 
als ursprünglich vorhergesehen), Inflationsraten, die 
Zusammensetzung des Wachstums, Marktstimmungen, 
die sich auf die Fremdkapitalkosten auswirken, sowie 
nachträgliche Datenkorrekturen.
Deshalb ist die Möglichkeit einer flexiblen Anpassung 
an neue Bedingungen notwendig. Dem wird auch im 
haushaltspolitischen Überwachungsrahmen der EU 
Rechnung getragen.
Einmalige Maßnahmen sind in einigen Situationen 
(Gerichtsurteile, Maßnahmen zur Bankenrettung) 
möglicherweise nicht vermeidbar, ihre Klassifizierung als 
solche stellt jedoch sicher, dass sie als vorübergehende 
Maßnahmen erfasst werden. Sie fließen nicht in den 
strukturellen Haushaltssaldo ein, gerade um zu vermei -
den, dass Regierungen übermäßig auf derartige Maß -
nahmen zurückgreifen. Außerdem ist es nur natürlich, 
dass sich der strukturelle Haushaltssaldo verschiedener 
Länder in unterschiedlichem Tempo verändert.
Antworten der Kommission 91
Die Kommission stimmt der Empfehlung g) teilweise 
zu. Sie hat bereits Leitlinien für die Zusammenarbeit 
mit dem IWF und der EZB ausgearbeitet und ergreift 
weitere Maßnahmen zur Förderung der interinstituti -
onellen Zusammenarbeit im Rahmen der Programme. 
Die Kommission ist jedoch der Auffassung, dass bei 
der Klarstellung dieser Zusammenarbeit – vor allem in 
Anbetracht des Zeitdrucks – eine Formalisierung, die 
den Entscheidungsprozess schwerfällig machen würde, 
vermieden werden sollte. Meinungsverschiedenheiten 
sollten weiterhin flexibel gelöst werden, da der Versuch, 
das Streitbeilegungsverfahren förmlich zu kodifizieren, 
sowohl schwierig als auch von geringem Nutzen wäre.
Die Kommission stimmt der Empfehlung h) zu. Die 
Kommission ist der Auffassung, dass der Prozess der 
Schuldenverwaltung immer transparent war und die 
Dokumentation sich im Laufe der Zeit verbessert hat.
Die Kommission stimmt der Empfehlung i) zu. Sie wird 
bestrebt sein, ihr Verständnis des Anpassungsprozesses 
im Rahmen der Programme durch die derzeitige Reihe 
umfassender Ex-post-Bewertungen zu verbessern und 
Lehren daraus zu ziehen. Die Bewertungen erfassen 
alle Aspekte der wirtschaftlichen Sanierung im Rahmen 
der Programme, einschließlich der drei Vorschläge des 
Rechnungshofs. Eine Ex-post-Bewertung des wirtschaft -
lichen Anpassungsprogramms für Irland wurde bereits 
veröffentlicht.Die Kommission stimmt der Empfehlung c) zu.
Die Kommission hat ihre Aufzeichnungen seit Beginn 
der Programme bereits verbessert. Sie wird sich darauf 
konzentrieren, sicherzustellen, dass die neuen Verfahren 
vollständig umgesetzt werden, ohne dabei die Fähigkeit 
der Programmteams zur Einhaltung enger Zeitrahmen zu 
untergraben.
Die Kommission wird prüfen, wie im Einklang mit ihrer 
Richtlinie zur Dokumentenverwaltung und Qualitäts -
kontrolle die Aufzeichnung wichtiger Entscheidungen 
sichergestellt werden kann.
Die Kommission stimmt der Empfehlung d) zu.
Die Kommission stimmt der Empfehlung e) zu. Sie wird 
anstreben, in die Vereinbarung zusätzliche Variablen 
aufzunehmen, die sie mit geringer zeitlicher Verzöge -
rung erheben kann, wie etwa einen vierteljährlichen 
Kassensaldo und/oder eine Zielvorgabe in Bezug auf 
Zahlungsrückstände, um die Überwachung der haus -
haltspolitischen Ziele zu unterstützen.
Die Kommission stimmt der Empfehlung f) zu. Die 
Kommission hebt hervor, dass es vor allem darum geht, 
eine Reihe schlüssiger und integrierter Reformen zu 
haben, um zentrale wirtschaftliche Herausforderun -
gen anzugehen. Innerhalb dieses Programms kann es 
häufig vorkommen, dass Entscheidungen bezüglich 
der Wahl des Reformpakets getroffen werden müssen. 
Die Bedingungen sollten daher nicht isoliert betrachtet 
werden. Die Auswahl der Bedingungen ist Gegenstand 
von Verhandlungen mit dem Empfängerland. Die Länder 
sollten in ihrer Fähigkeit unterstützt werden, die Agenda 
für ihre Programme festzulegen. Dies ist eine Grundvo -
raussetzung dafür, dass sie die Eigenverantwortung für 
den Reformprozess übernehmen, was einen wichtigen 
Einflussfaktor für den Programmerfolg bildet.
Antworten der Kommission 92
36
Wie in der Antwort der Kommission zu Ziffer IV ausführ -
licher erörtert wird, kann der Prognostiker länderspezifi -
sche politische Entscheidungen nicht vorhersehen. Die 
tatsächlichen Ergebnisse können auch durch nachträg -
liche Datenkorrekturen beeinflusst werden. Dies sollte 
daher beim Vergleich der Prognosen und Ergebnisse 
berücksichtigt werden.
Im Fall Irlands entsprach das veranschlagte Haushalts -
defizit dem zentralen makroökonomischen Szenario, 
auch im Hinblick auf das Wirtschaftswachstum, das in 
der Frühjahresprognose 2008 der Kommission für Irland 
enthalten war. Die Abweichung zwischen dem projizier -
ten und dem tatsächlichen Defizit ist größtenteils auf 
die Korrekturen der BIP-Prognose und anderer zentraler 
makroökonomischer Variablen mit Einfluss auf den all -
gemeinen Staatshaushalt zurückzuführen. Im zentralen 
Szenario der Frühjahrsprognose 2008 der Kommission 
war nicht der massive Konjunkturrückgang erwartet 
worden, der schließlich in der zweiten Jahreshälfte ein -
trat. Die Kommission stand diesbezüglich nicht allein da: 
Inländische und internationale Institutionen ebenso wie 
Prognostiker im privaten Sektor sahen die Schwere des 
Rückgangs in Irland 2008 nicht voraus.
37
Der strukturelle Saldo ist seit der Reform des SWP im Jahr 
2005 ein zentraler Indikator für die politische Überwa -
chung. Während er für die Überwachung der Haushalts -
politik uneingeschränkt relevant ist, handelt es sich, 
wie die Kommission einräumt, um einen nicht absolut 
genauen Indikator, der daher mit der gebotenen Vorsicht 
zu interpretieren ist.
Die Schätzung des strukturellen Saldos ist konzeptio -
nell mit den gleichen Unsicherheiten behaftet wie die 
Prognose anderer makroökonomischer Variablen. Dies 
ist eine inhärente Eigenschaft, die nicht in der Schwäche 
einer Methode gegenüber einer anderen begründet 
liegt.Teil I
34
Wie in der Antwort der Kommission zu Ziffer III ausge -
führt, zeigte die Krise, dass der bestehende Überwa -
chungsrahmen nicht in jeder Hinsicht adäquat war, um 
die zugrunde liegenden Risiken in der Haushaltslage 
einiger Mitgliedstaaten in Zeiten einer noch nie da gewe -
senen Wirtschaftskrise zu erkennen.
Das vorrangige Ziel des finanziellen Beistands lautete, 
den Empfängerländern Mittel zur Verfügung zu stel -
len, damit sie die notwendigen Maßnahmen ergreifen 
können, um das Vertrauen der Finanzmärkte schritt -
weise wiederherzustellen. Es liegt auf der Hand, dass bei 
Ländern, die Hilfe benötigen, weil sie ihre Defizite nicht 
über die Finanzmärkte finanzieren können, ein Teil des 
finanziellen Beistands zur Haushaltsstützung verwendet 
würde.
Die Kommission räumt ein, dass es in der Zeit vor der 
Krise schwierig war, das zunehmende Risiko haushaltspo -
litischer Ungleichgewichte, die sich durch den uner -
warteten Eintritt mehrerer makrofinanzieller Ungleich -
gewichte rasant verschlimmerten, vollumfänglich zu 
erkennen. Es gab jedoch konkrete Fälle wie Irland und 
Spanien, in denen die Kommission in ihren offiziellen 
Dokumenten angab, dass die betreffenden Länder auf -
grund der makroökonomischen und finanzpolitischen 
Risiken einen Haushaltsüberschuss ansteuern sollten.
Die Notwendigkeit einer Aktivierung der Programme für 
Mitgliedstaaten wurde auch durch die noch nie da gewe -
sene Art, Dauer und Tragweite der Krise bestimmt.
35
Schulden- und Defizitquote sind beobachtbare Variab -
len, der strukturelle Saldo hingegen nicht. Er beruht per 
definitionem auf der Berechnung der Produktionslücke, 
bei der es sich um eine nicht beobachtbare Variable 
handelt. Die potenzielle Produktion, aus der sich die 
Produktionslücke ableitet, wird nach einer gemeinsam 
mit dem Rat vereinbarten Methodik (nachfolgend „die 
gemeinsame EU-Methodik“) berechnet. Sie ist ziemlich 
komplex, stellt jedoch länderübergreifend einen einheit -
lichen Rahmen sicher.
Antworten der Kommission 93
Für Mitgliedstaaten im VÜD ist der strukturelle Saldo 
seit 2013 korrigiert worden, um Prognosefehler bei der 
potenziellen Produktion und Mehr-/Mindereinnahmen 
zu vermeiden. Die Methodik zur Bewertung wirksamer 
Maßnahmen im Rahmen des VÜD, die im Juni 2014 vom 
Rat gebilligt wurde, umfasst auch einen zweiten Indika -
tor für die Konsolidierungsanstrengungen, der auf dem 
Ertrag der einzelnen seit der VÜD-Empfehlung durchge -
führten Maßnahmen basiert. Die Erfüllung der Bedingun -
gen wird mithilfe einer sorgfältigen qualitativen Analyse 
auf der Grundlage dieser beiden Indikatoren bewertet.
Bei der präventiven Komponente des SWP wurde Ende 
2011 im Rahmen des Sixpack eine Ausgaben-Benchmark 
eingeführt. Sie dient (neben dem strukturellen Saldo) als 
zweiter Indikator zur Bewertung der Erfüllung der erfor -
derlichen Anpassung in Richtung auf das mittelfristige 
Ziel. In einer Gesamtbewertung der beiden Indikatoren 
wird die Einhaltung der Vorschriften bewertet.
Diese Indikatoren sind sicherlich komplex und basieren 
auf nicht beobachtbaren Variablen. Wenn es jedoch 
darum geht, die von einem Mitgliedstaat unternomme -
nen Konsolidierungsanstrengungen festzustellen und 
Empfehlungen für die Zukunft abzugeben, sind Indikato -
ren wie der strukturelle Saldo den einfachen Defizit- oder 
Schuldenquoten vorzuziehen, da Letztere eher prozyk -
lisch sind.
Siehe auch die Antwort der Kommission zu Ziffer IV.
38
Die Kommission räumt ein, dass die Auswirkungen des 
Immobilienbooms, der sich in diesem Zeitraum entwi -
ckelte (siehe die Fälle Rumäniens und Irlands), mit der 
gemeinsamen EU-Methodik nicht vollständig korrigiert 
wurden, was wiederum zu einem sehr starken Anstieg 
des Kapitalstocks führte. Der Kapitalstock, der als 
Indikator für die Gesamtkapazität einer Volkswirtschaft 
betrachtet werden kann, wird in der gemeinsamen 
EU-Methodik jedoch nicht geglättet. Infolgedessen wur -
den diese durch die Vermögensblase ausgelösten zykli -
schen Abweichungen (d. h. Kapitallücken) nicht korri -
giert. Darüber hinaus haben Investitionen in Immobilien 
nicht den gleichen Effekt auf das Potenzial einer Volks -
wirtschaft wie Bruttoanlageinvestitionen von Unterneh -
men. Infolgedessen wurde die Produktionskapazität 
aufgrund des Immobilienbooms zu hoch angesetzt.Die Berechnung des strukturellen Saldos ist per defi -
nitionem von der Berechnung der potenziellen Pro -
duktion, der Produktionslücken, der Gesamtsalden 
und des Effekts einmaliger Maßnahmen abhängig. Die 
Berechnung der potenziellen Produktion erfolgt nach 
einer gemeinsamen EU-Methodik. Sie wird innerhalb 
der Arbeitsgruppe „Produktionslücken“ des Wirtschafts -
politischen Ausschusses (WPA) regelmäßig erörtert und 
verbessert. Die Methode stellt im Gegensatz zu einer 
Methode „à la carte“ eine länderübergreifende Einheit -
lichkeit in Bezug auf die Qualität und Robustheit der 
Schätzung sicher.
Der auf EU-Ebene angewendete gemeinsame Ansatz 
zur Schätzung der potenziellen Produktion und der 
Produktionslücke ist keine rein statistische Methode. Er 
beruht auf einer Vielzahl von Variablen, die das Potenzial 
eines Landes auf der Angebotsseite bestimmen. In die 
Schätzungen der Produktionslücke fließen als wesent -
liche Eingangsparameter Prognosen aller relevanten 
makroökonomischen Variablen ein. Sowohl die Produkti -
onslücken als auch die Gesamtsalden schwankten stärker 
als in früheren Perioden, was den strukturellen Saldo 
beeinflusste. Dies spiegelt die Außergewöhnlichkeit der 
Situation und das Wesen jeder Prognose wider.
Darüber hinaus sind die Prognosen für kleine offene 
Volkswirtschaften (zu denen die meisten Programm-Mit -
gliedstaaten zählen) grundsätzlich schwankungsan -
fälliger, weil sie einer größeren Anzahl von Schocks 
ausgesetzt sind und die Auswirkungen solcher Schocks 
außerdem stärker sind.
In mehreren Fällen betonte die Kommission in ihren 
Bewertungen im Vorfeld der Krise 2008 die Risiken im 
Zusammenhang mit der Unsicherheit bezüglich der 
Konjunkturlage. Beispielsweise hieß es in der Empfeh -
lung der Kommission für eine Stellungnahme des Rates 
zum Stabilitätsprogramm Irlands für 2006-2009: „Den -
noch wäre es klug, sich für den Fall einer Umkehrung des 
derzeitigen durch die dynamischen Entwicklungen im 
Wohnungssektor begründeten Wachstumsmusters einen 
Handlungsspielraum zu bewahren.“
Die Kommission ist sich daher der Schwächen des struk -
turellen Saldos als Indikator bewusst und berücksichtigt 
diese in ihren Bewertungen. Der haushaltspolitische 
Überwachungsrahmen wurde ebenfalls kontinuierlich 
verbessert, sodass er heute aus einem umfassenden 
Bündel von Instrumenten besteht und nicht nur den 
strukturellen Saldo umfasst.
Antworten der Kommission 94
42
Die Situation bei der Überwachung von Eventualver -
bindlichkeiten des öffentlichen Sektors hat sich seit 2009 
erheblich verbessert.
Der Aufsichtsrahmen wurde überholt, und es wurde ein 
engerer Kontakt zwischen der Kommission und dem neu 
gegründeten Europäischen Ausschuss für Systemrisiken 
(ESRB) und den Europäischen Aufsichtsbehörden (ESA) 
hergestellt.
Außerdem wurde im Rahmen des Sixpack das Verfah -
ren bei einem makroökonomischen Ungleichgewicht 
eingeführt, wodurch die Überwachung wirtschaftlicher – 
auch sektoraler – Ungleichgewichte ein wesentlicher 
Bestandteil der wirtschaftspolitischen Überwachung der 
EU wurde.
2015 erstellte die Kommission erstmals eine Reihe zu 
Eventualverbindlichkeiten des öffentlichen Sektors, die 
zwischen den Mitgliedstaaten vergleichbar ist.
43
Die Kommission hat 2008 die Notwendigkeit hervorge -
hoben, die Überwachung über die haushaltspolitische 
Überwachung hinaus zu erweitern, um makroökono -
mische Ungleichgewichte zu beheben. (Einzelheiten 
sind den Seiten 247-48 der Veröffentlichung EMU@10: 
successes and challenges after 10 years of Economic and 
Monetary Union  zu entnehmen.)
Zu den maßgeblichen institutionellen und legislativen 
Änderungen und wesentlichen Verbesserungen seit 
2011 gehören die Gründung des Europäischen Aus -
schusses für Systemrisiken (ESRB) und der Europäischen 
Aufsichtsbehörden (EBA, EIOPIA und ESMA) sowie die 
Verabschiedung des Sixpack und Twopack. (Weitere Ein -
zelheiten sind der Antwort der Kommission zu Ziffer 39 
zu entnehmen.)
Insbesondere wurde im Rahmen des Sixpack das 
Verfahren bei einem makroökonomischen Ungleich -
gewicht eingeführt. Damit wurde unter anderem die 
Überwachung finanzieller Ungleichgewichte (nämlich 
Netto-Auslandsvermögensstatus, private Kreditflüsse, 
privater Schuldenstand und Verbindlichkeiten des 
Finanzsektors) zu einem wesentlichen Bestandteil der 
wirtschaftspolitischen Überwachung der EU.Es wird zurzeit daran gearbeitet, sicherzustellen, dass 
die gemeinsame EU-Methodik den Einfluss von Varia -
blen des Finanzsektors künftig stärker berücksichtigt. 
Insbesondere wurden bei einem von der Kommission am 
28. September 2015 veranstalteten Workshop mit maß -
geblichen Interessenträgern aus den Mitgliedstaaten 
und internationalen Institutionen die Möglichkeiten zur 
Verbesserung der gemeinsamen EU-Methodik erörtert. 
Dieser Arbeitsbereich wird mit der Beteiligung der Mit -
gliedstaaten im Wirtschaftspolitischen Ausschuss wei -
tergeführt. Konkret wird er der Arbeitsgruppe „Produk -
tionswachstum“ unterstellt, deren Hauptaufgabe darin 
besteht, technisch robuste und transparente Indikatoren 
für die potenzielle Produktion und Produktionslücke 
sowie zyklisch bereinigte Haushaltssalden im Kontext 
des Stabilitäts- und Wachstumspakts sicherzustellen.
Trotz der vor der Krise aufgetretenen Probleme ist allge -
mein anerkannt, dass die gegenwärtige Methodik seit 
2009, gemessen an vergleichbaren Methoden der OECD 
und anderen Methoden wie dem HP-Filter, sehr gute 
Arbeit geleistet hat.
39
Sektorale Ungleichgewichte wurden bei der Berechnung 
der potenziellen Produktion nicht berücksichtigt. Es 
muss jedoch betont werden, dass i) derzeit keine Berech -
nungen der Produktionslücke auf Sektorebene zur 
Verfügung stehen und ii) sektorbezogene Schätzungen 
ein ohnehin kompliziertes Berechnungsverfahren weiter 
komplizieren würden.
Bezüglich der Immobilienpreise wurde die Auswirkung 
des in dieser Zeit entstandenen Immobilienbooms 
mit der gemeinsamen EU-Methodik nicht vollständig 
korrigiert. Siehe auch die Antwort der Kommission zu 
Ziffer 38.
40
Das Vorhandensein sektoraler Ungleichgewichte und 
Risiken im Zusammenhang mit dem Immobilienboom 
wurde in den Bewertungen der Kommission nicht außer 
Acht gelassen. Beispielsweise wies die Kommission im 
Fall Irlands bereits in ihrer Bewertung des aktualisierten 
Stabilitätsprogramms 2005 auf mit dem Immobilien -
boom verbundene Risiken hin.
Antworten der Kommission 95
Teil II
Die Programme hatten größtenteils eine solide Grund -
lage, wiesen jedoch Unzulänglichkeiten in den Aufzeich -
nungen auf.
48
Die Kommission ist damit betraut, die Wirtschafts- und 
Finanzlage zu analysieren und bei der Vorbereitung von 
Programmentscheidungen mitzuwirken. Zu diesem 
Zweck stimmte sich die Kommission eng mit anderen 
Programmpartnern ab und stellte den maßgeblichen 
politischen Entscheidungsträgern ausführliche Pro -
grammdokumente zur Verfügung.
Die Verfahren der Kommission 
umfassten nicht immer 
ausreichende Kontroll- und 
Überwachungsmechanismen
Die Kommission ist der Auffassung, dass ihre Verfahren 
immer ausreichende Kontroll- und Überwachungsme -
chanismen umfassten.
50 v)
Die Programmländer sollten bei der Lösung vergleichba -
rer Probleme einheitlich behandelt werden. Dies war in 
allen Programmen ein zentrales Anliegen.
Der Beitrag der Empfängerländer bei der Programmkon -
zeption und -entwicklung bildet den wichtigsten Faktor 
dafür, dass sie die Eigenverantwortung für das Reform -
programm behalten. Dies sollte vollumfänglich berück -
sichtigt werden.
Darüber hinaus ist es wichtig, dass bei der Bewertung, 
ob sich Länder in einem bestimmten Bereich in einer 
ähnlichen (oder vergleichbaren) Lage befinden, nicht 
nur eine statische Bewertung ihrer Leistung in diesem 
Politikbereich betrachtet, sondern auch ihre Kapazität, 
bedeutsame Veränderungen zu bewirken, berücksichtigt 
wird. Ebenso ist eine „vergleichbare Konstellation von 
Bedingungen“ im Hinblick auf den Gesamtinhalt der 
Anforderungen und nicht im Hinblick auf die Anzahl der 
Bedingungen zu verstehen.44
Die Anfälligkeit gegenüber verschiedenen Schocks 
bildete einen Teil der Überwachungstätigkeit der Kom -
mission. Die regelmäßigen Prognosen der Kommission 
enthalten spezifische Annahmen bezüglich der Wechsel -
kurse und Zinssätze, die den Wirtschafts- und Haus -
haltsprojektionen jedes Mitgliedstaats und der gesamten 
EU zugrunde liegen. Die wichtigsten Entwicklungen und 
Wirkungskanäle auf die wirtschafts- und finanzpoliti -
schen Variablen werden in den horizontalen Kapiteln 
der Prognoseveröffentlichungen erläutert, wobei diese 
Details in den Kommentaren zur Prognose für jeden 
Mitgliedstaat auch entfallen können.
Die Bewertung der Stabilitäts- und Konvergenzpro -
gramme (SKP) durch die Kommission enthielt bei allen 
Ländern normalerweise einen eigenen Abschnitt zur 
Risikobewertung, der dazu diente, die Plausibilität der 
Haushaltsprojektionen des Programms mittels einer 
Analyse verschiedener Risikofaktoren zu erörtern. Ähnli -
che Inhalte waren auch in den Bewertungen der SKP vor 
2007 unter der Überschrift „Sensitivitätsanalyse“ oder 
„Risikobewertung“ enthalten. Weitere Informationen 
sind den Bewertungen der SKP zu entnehmen: http://
ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/
sgp/convergence/programmes/index_en.htm .
46
Angesichts der noch nie da gewesenen Merkmale der 
Krise war es notwendig, möglichst schnell angemessene 
und wirksame Gegenmaßnahmen zu ergreifen. Dies 
bedeutete, dass insbesondere bei den ersten Program -
men, wie dem Programm für Ungarn, unter sehr hohem 
Zeitdruck gearbeitet werden musste.
Die Kommission verfügte über einige interne Erfahrung 
aus der Umsetzung von Makrofinanzhilfen an Drittländer 
(darunter verschiedene Länder des westlichen Balkans 
nach der Kosovo-Krise). Sie war mit der Verhandlung und 
Überwachung von Vereinbarungen (MoU) vertraut, die 
Bedingungen für Strukturreformen sowie makroöko -
nomische Konditionalitäten, für die der IWF die Leitung 
übernahm, enthielten. Ebenso war sie damit vertraut, das 
erforderliche Kapital an den Märkten aufzunehmen und 
als Kredite an Drittländer weiterzugeben. Aufgrund die -
ses Fachwissens war die Kommission in der Lage, in sehr 
kurzer Zeit einen Vorschlag zu unterbreiten. In einigen 
Aspekten, beispielsweise bei der haushaltspolitischen 
Überwachung, besaß die Kommission eine detailliertere 
Kenntnis des Landes als der IWF. In anderen Bereichen, 
beispielsweise bei der Bankenaufsicht, hatten die Mitar -
beiter des IWF anfangs mehr Erfahrung.
Antworten der Kommission 96
Prognosetabellen sind ein 
schwerfälliges Instrument, was die 
Qualitätskontrolle problematisch 
macht
Die Erstellung von Prognosen ist per definitionem kom -
plex. Die Kommission hat ein System eingerichtet, das 
eine angemessene Qualitätskontrolle sicherstellt.
58
Wirtschaftsprognosen lassen sich nicht mit einer einfa -
chen Anwendung erstellen. Die Prognosen der Kommis -
sion müssen eine große Menge an Variablen erfassen. 
Dies führt zwangsläufig zu einer großen und recht 
komplexen Datenmenge, die die Länderreferenten bei 
der Erstellung einer Prognose verarbeiten müssen. Die 
Verwendung von Kalkulationstabellen erfordert Fach -
wissen und fachliches Urteilsvermögen. Die Prognose -
methode der Kommission entspricht der Praxis anderer 
Organisationen, die Wirtschaftsprognosen erstellen.
59
Die Prognose stützt sich auf historische Daten (sofern 
verfügbar), die von Eurostat zusammengetragen und 
validiert werden. Nur Daten, die in der Kommission 
intern nicht zur Verfügung stehen, stammen aus anderen 
Quellen (normalerweise von den nationalen Zentralban -
ken und statistischen Stellen). Bei historischen Daten 
kommt die Einschätzung des Prognostikers nicht zum 
Tragen. Die einzige Quelle von Prognosedaten ist per 
definitionem der Prognostiker (d. h. der Länderreferent).
Nach Auffassung der Kommission sind die vom Rech -
nungshof angeführten Beispiele kein Nachweis dafür, 
dass ein Risiko besteht. Im Gegenteil: Das Verfahren zur 
Herleitung der externen Annahmen für die Prognose ist 
klar und gut dokumentiert (z. B. im technischen Kasten, 
der in jeder Prognoseveröffentlichung enthalten ist). 
Diese externen Annahmen werden zentral hergeleitet 
und von allen Prognostikern verwendet. Außerdem gibt 
es umfassende schriftliche Leitlinien für die Länderbe -
auftragten, wie finanzpolitische Maßnahmen zu ermit -
teln und zu bewerten sind (unter der Annahme einer 
unveränderten Politik).
Gemeinsame Antwort der Kommission 
zu den Ziffern 60 und 61
Die Kontrollen der numerischen und ökonomischen 
Kohärenz der Prognosen gehen über die im Bericht auf -
geführten Prüfungen weit hinaus.52
Die Kommission sammelt eine große Bandbreite an 
Informationen aus unterschiedlichen Quellen (auch 
außerhalb der Kommission). Die Bewertungen stützten 
sich daher auf interne Berichte und Überwachungsda -
ten, relevante öffentlich verfügbare externe Veröffent -
lichungen (Berichte aus dem akademischen Bereich, 
von Regierungen, Denkfabriken, Interessenträgern und 
anderen unabhängigen Institutionen) sowie umfassende 
Konsultationen mit Interessenträgern.
54
Die Kommission verlangte bei Bedarf wesentliche Infor -
mationen. Die Daten wurden auf der Grundlage ihrer 
Relevanz für die Überwachung der Programmumsetzung 
unter Berücksichtigung länder- und programmspezi -
fischer Erfordernisse ausgewählt. Gleichzeitig wurde 
darauf geachtet, dass die nationalen Verwaltungen mit 
den Berichtspflichten nicht überlastet wurden.
57
Die Prüfungen der numerischen  Kohärenz von Prognosen 
umfassen beispielsweise gründliche Kohärenzkontrollen 
der Außenhandelsprognosen. Außerdem wird die ökono -
mische  Kohärenz der Prognosen auf mehreren Ebenen, 
einschließlich bei den in der Antwort der Kommission zu 
Ziffer VIII erwähnten Prognosesitzungen, geprüft.
Die Kommission hat sich bewusst dafür entschieden, 
als Grundlage für die Prognosen die Einschätzung von 
Ökonomen heranzuziehen, die Experten für die Län -
der, für die sie ihre Prognosen erstellen, sind. Andere 
internationale Institutionen gehen ähnlich vor. Es gibt in 
der einschlägigen Literatur keine Nachweise dafür, dass 
modellbasierte Prognosen im Allgemeinen durchweg 
besser abschneiden als expertenbasierte Prognosen. 
Selbst unter normalen Umständen sind strukturelle 
Beziehungen im Zeitverlauf nicht stabil, und es sind 
Experteneinschätzungen erforderlich, um die aus öko -
nometrischen Schätzungen abgeleiteten Modellbezie -
hungen an die Besonderheiten der derzeitigen Wirt -
schaftslage anzupassen. Dagegen werden in Zeiten von 
Wirtschafts- und Finanzkrisen mit ermessensbasierten 
Prognosen sicherlich bessere Ergebnisse als mit Progno -
semodellen erzielt.
Antworten der Kommission 97
Nach Ansicht der Kommission ist die Entscheidung, nicht 
aktuelle Daten von der Analyse auszunehmen, eher ein 
Indiz für eine Stärke und nicht für eine Schwäche des 
Prognoseprozesses.
Kasten 1 iii)
Die Kommission stimmt dieser Bewertung nicht zu. Der 
Rechnungshof bezieht sich auf einen Fehler in einem 
Dokument (Prognose vom Juni 2009), das sich noch in 
Arbeit befand und nicht abgeschlossen war. In der spä -
teren endgültigen Prognose (September 2009) war die 
Maßnahme richtig enthalten.
Kasten 1 iv)
Die Kommission stimmt der Bewertung des Rechnungs -
hofs bezüglich Unstimmigkeiten in der Prognose der 
Preisindizes für Lettland nicht zu. Der Rechnungshof 
argumentiert, dass die Erhöhung der Mehrwertsteuer 
2009 nicht vollständig in die Prognose der Verbraucher -
preise eingepreist wurde. Bei dieser Feststellung wird 
eine Vielzahl anderer Faktoren, die sich ebenfalls auf die 
Verbraucherpreise auswirken, unberücksichtigt gelassen. 
In den Jahren 2009 und 2010 lag der Verbraucherpreisin -
dex deutlich niedriger, als die Kommission prognostiziert 
hatte, was darauf hindeutet, dass die Auswirkung der 
Steuererhöhung nicht unterschätzt wurde.
Wie aus den Daten ebenfalls hervorgeht, war die tatsäch -
liche Differenz zwischen dem Verbraucherpreisindex 
und den Preisen des privaten Verbrauchs größer als in 
der Prognose der Kommission. In den beiden Indizes 
werden unterschiedliche Posten erfasst. Der Hauptunter -
schied ist die Erfassung unterstellter Mieten im privaten 
Verbrauch. Der starke Rückgang der Immobilienpreise 
und Mieten während der Krise hatte daher einen viel 
größeren Einfluss auf die Preise des privaten Konsums 
als auf den Verbraucherpreisindex. Dieses Beispiel macht 
deutlich, wie sich die wirtschaftlichen Beziehungen in 
einer schweren Krise verändern.
65
Die Länderreferenten nehmen eine eigene Bewertung 
der Auswirkung finanzpolitischer Maßnahmen vor. Ob 
die Länderreferenten eine genaue Kenntnis der bei der 
Bewertung durch die nationalen Behörden angewandten 
Methoden haben, ist deshalb irrelevant.
Die Kommission widerspricht auch dem letzten Satz 
(zu impliziten Fiskalmultiplikatoren). Es existiert mehr 
Wissen über (implizite) Fiskalmultiplikatoren, als der 62
Die Kommission stimmt den Beispielen in Kasten 1 nicht 
zu (siehe ausführliche Stellungnahme). Nach Auffassung 
der Kommission deuten diese Beispiele nicht auf ein 
allgemeines Problem hin.
Kasten 1 i)
Die Kommission stimmt dieser Bewertung in Bezug auf 
die Mehrwertsteuer in Rumänien nicht zu. Die Prognose -
datei sieht die Möglichkeit vor, die anderen Steuern auf 
die Produktion nach Sektor (Haushalte, Unternehmen, 
Staat) genau zu prognostizieren. Die Kommission hat 
keine Projektion der Wachstumsraten für diese detail -
lierten Variablen durchgeführt und die betreffenden 
Zellen ausgegraut. Infolgedessen blieben die Werte für 
die Prognosejahre aufgrund der in den ausgegrauten 
Zellen noch vorhandenen Formeln unverändert. Der 
Unterschied von 3,8 Milliarden RON resultiert aus einem 
Vergleich dieser nicht verwendeten Zellen mit der Prog -
nose des Referenten für die staatlichen Einnahmen aus 
Steuern auf Produktion und Einfuhren.
Kasten 1 ii)
Die Kommission stimmt dieser Bewertung nicht zu. Auch 
wenn „Beamtenbezüge“ keine gesonderte Position in 
der Prognose war, wurde ein adäquater Näherungswert 
als eigener Posten angegeben, sodass die Projektion 
der Lohnkosten des öffentlichen Sektors aus der Datei 
deutlich hervorging.
In dem vom Rechnungshof geprüften Zeitraum (2008-
2010) war es aufgrund fehlender zeitnaher Daten zu den 
Sektoren Haushalte und Unternehmen (die eine Verzö -
gerung von zwei Jahren aufwiesen) praktisch sinnlos, 
Prognosen für derartige volatile, kleine, offene Volks -
wirtschaften zu erstellen. Dementsprechend war es auch 
nicht möglich, diese Daten für Projektionen anderer Sek -
toren (für die zuverlässigere und aktuellere Daten vor -
lagen) oder zur Prüfung der Kohärenz mit den gesamt -
wirtschaftlichen Daten zu verwenden. Projektionen für 
die Sektoren Haushalte und Unternehmen wurden daher 
nie veröffentlicht und erschienen nur als nachrichtliche 
Position im Prognoseblatt, ohne dass sie einen Einfluss 
auf andere Variablen hatten. Tatsächlich bezog sich die 
von den Prüfern festgestellte mathematische Ungenau -
igkeit nur auf die Aufschlüsselung von Haushalten und 
Unternehmen, die aufgrund der vorstehend genannten 
Probleme mit der Datenqualität absichtlich von der Prog -
nose für Lettland ausgenommen wurden.
Antworten der Kommission 98
69
Die Kommission widerspricht der verallgemeinernden 
Aussage des Rechnungshofs über die Verfügbarkeit von 
Schätzungen der Finanzierungslücke.
Die Kommission stellte dem Rechnungshof eine 
beträchtliche Menge an Informationen, einschließlich 
Tabellen, über die den anfänglichen Berechnungen 
der Finanzierungslücke zugrunde liegenden Daten 
und Annahmen zur Verfügung. Für alle betreffenden 
Programmländer wurden Hintergrunddokumente 
vorgelegt.
Die Kommission räumt Unzulänglichkeiten in der 
Dokumentenverwaltung in der Anfangsphase der 
Programmverfahren ein. Es stimmt, dass für Ungarn 
die maßgebliche Dokumentation über die anfängliche 
Finanzierungslücke nicht verfügbar ist.
Siehe auch die Antwort der Kommission zu Ziffer IX.
70
Nach Auffassung der Kommission gab es keine signifi -
kanten Fehler in den Berechnungen der Finanzierungs -
lücke. Im Fall Rumäniens gab es einen Fehler, der die 
Doppelzählung konzerninterner Darlehen von Unterneh -
men betraf.
Die Kommission bestreitet andere angebliche Fehler, auf 
denen die Bewertung des Rechnungshofs basiert. Nach 
Auffassung der Kommission deuten diese Beispiele nicht 
auf ein allgemeines Problem hin.
Die Kommission möchte betonen, dass die Schätzung 
des Finanzierungsbedarfs über einen Programmhorizont 
eine Reihe von Berechnungen und Annahmen umfasst, 
die mit einem hohen Maß an Unsicherheit behaftet 
sind und nur innerhalb einer bestimmten Bandbreite 
verlässlich quantifiziert werden können. Der Finanzrah -
men wird auch durch die Bereitschaft und Fähigkeit der 
Kreditgeber zur Mittelbereitstellung beschränkt, und 
die Programmkonzeption muss diese Beschränkung 
berücksichtigen.
Es ist unrealistisch zu erwarten, dass die Schätzungen 
auf den Punkt richtig sind. Wichtig ist, dass geringfügige 
Ungenauigkeiten in der Praxis keine negativen Auswir -
kungen auf den Erfolg der Programme haben. Rückbli -
ckend haben sich die Projektionen als richtig erwiesen, 
da sich der Finanzrahmen in keinem geprüften Fall als 
unzureichend herausgestellt hat und korrigiert werden 
musste.Bericht nahelegt. Im Jahr 2013 führte die GD ECFIN eine 
Bewertung des impliziten Fiskalmultiplikators durch. 
Die Wirtschaftsprognosen im Frühjahr und Herbst 2012 
enthielten ebenfalls eigene Kästen, in denen die Fiskal -
multiplikatoren behandelt wurden. Die Multiplikatoren 
liegen innerhalb der Bandbreite, die in empirischer und 
theoretischer Literatur zu finden ist.
In kritischen Phasen einiger Programme (vor allem in der 
Verhandlungsphase) wurden Simulationen nach dem 
QUEST-Modell durchgeführt, um die Definition der Basis- 
und Politikszenarien zu stützen. Beim Programm für Por -
tugal wurden spezifische finanzpolitische Maßnahmen 
auf der Grundlage der länderspezifischen Version des 
QUEST-Modells bewertet. Die relevanten Informationen, 
einschließlich der maßnahmenspezifischen Multiplikato -
ren, wurden dem Rechnungshof mitgeteilt.
66
Die Kommission stimmt dieser Bewertung nicht zu. Die 
Mutmaßung, dass geringfügige Fehler möglicherweise 
nicht erkannt wurden und zusammengenommen zu 
erheblichen Fehlern geführt haben könnten, ist rein 
spekulativ.
67
Die Kommission räumt ein, dass insbesondere in der 
Anfangsphase der Programme eine umfassende Doku -
mentation fehlte.
2013 wurde eine teilweise Aufschlüsselung von Progno -
sefehlern durchgeführt. Ein umfassenderes Projekt im 
Rahmen einer Neubewertung der Prognosegenauigkeit 
ist in Vorbereitung. Außerdem haben die Länderreferate 
bei mehreren Prognosen die Änderung des gesamtstaat -
lichen Haushaltssaldos und des realen BIP-Wachstums 
im Vergleich zur letzten Prognoserunde aufgeschlüsselt. 
Aufschlüsselungen der Veränderungen in der Prognose 
des gesamtstaatlichen Saldos sind den Berichten zur 
Programmüberprüfung zu entnehmen.
Unvollständige und ungenaue 
Schätzungen der Finanzierungslücke
Ein Teil der Dokumentation über die Schätzungen der 
Finanzierungslücke, die zum Zeitpunkt der Prüfung zur 
Verfügung stand, war unvollständig. Die Überschrift gibt 
jedoch nicht angemessen wider, dass sich die Mängel 
in erster Linie auf die Dokumentation und nicht auf die 
Schätzung beziehen.
Antworten der Kommission 99
Kasten 3
Die Kommission ist nicht der Ansicht, dass es „Beispiele 
für die Nichteinhaltung von Vorschriften“ gab. Wie in der 
Antwort der Kommission zu Ziffer XI ausgeführt, sind die 
vom Rat festgelegten allgemeinen wirtschaftspolitischen 
Bedingungen „allgemein“ und nicht als vollständige Liste 
von Konditionalitäten gedacht.
Kasten 3 – Erster Absatz
Im Fall Rumäniens führte die Kommission zweimal jährlich 
formelle Überprüfungen im Rahmen des Zahlungsbi -
lanzprogramms durch, während der IWF vierteljährliche 
Überprüfungen im Rahmen des Standby-Abkommens 
vornahm. Im Rahmen des gemeinsamen EU-/IWF-Pro -
gramms wirkte die Kommission vollumfänglich an allen 
vierteljährigen Überprüfungen mit. Die Bedingungen der 
Vereinbarung/Zusatzvereinbarung können jedoch nur 
nach einer förmlichen Überprüfung durch die Kommission 
aktualisiert werden. Bei einer informellen Überprüfung 
wird nur die Absichtserklärung bzw. das Memorandum 
über die Wirtschafts- und Finanzpolitik auf der Grundlage 
einer Vereinbarung zwischen den Kommissionsbedienste -
ten und den anderen Programmpartnern aktualisiert.
Kasten 3 – Dritter Absatz
Im Fall Irlands waren die Veräußerung von Vermögens -
werten und die Privatisierung nicht im Durchführungs -
beschluss des Rates enthalten. Das irische Programm 
enthielt nie förmliche Bedingungen zur Privatisierung 
einer bestimmten Anzahl staatlicher Unternehmen 
oder eines bestimmten Betrags an Vermögenswer -
ten. Die Anzahl staatlicher Unternehmen ist in Irland 
sehr begrenzt. Trotzdem haben sich die Behörden im 
Verlauf des Programms bereit erklärt, eine Reihe von 
Vermögenswerten zu ermitteln, die privatisiert werden 
könnten. Außerdem willigten sie ein, dass, falls sich die 
irischen Behörden für eine Privatisierung entscheiden 
sollten, die Hälfte der Erlöse in wachstumsfördernde 
Maßnahmen fließen würde. Im Laufe des Programms 
fielen keine Privatisierungserlöse an.
Bedingungen waren nicht zielgerichtet 
genug
Die Kommission ist der Auffassung, dass die Bedingun -
gen zielgerichtet genug waren.
78
Die Kommission ist nicht der Ansicht, dass das Manage -
ment die vorgelegten Vorschläge nicht entschieden Angebliche Fehler in den Berechnungen der Finanzie -
rungslücke hatten keinen Einfluss auf den politischen 
Inhalt der Programme.
Fehlen wichtiger Aufzeichnungen
Die Aufzeichnungen haben sich im Laufe der Zeit deut -
lich verbessert. Einige Entscheidungen werden in nicht 
schriftlichen Verfahren getroffen.
Kasten 2 – Zweiter Absatz
Die portugiesischen Behörden haben eine webbasierte 
Datenbank der umgesetzten Programmmaßnahmen 
eingerichtet, zu der dem Rechnungshof kein Zugang 
gewährt wurde. Darum war es für die Kommission 
schwierig, alle verlangten Dokumente vorzulegen.
Im Fall Ungarns wurde, wie die Kommission dem Rech -
nungshof erklärt hat, die Verabschiedung von Dekreten 
oder Gesetzen in der Regel überwacht und anhand des 
verlässlichen webbasierten Rechtsarchivs des Parlaments 
und des ungarischen Amtsblatts (das kostenlos zugäng -
lich ist) verifiziert. Das ist der Hauptgrund dafür, warum 
Papierausfertigungen verabschiedeter Rechtsakte von 
der Kommission nicht systematisch archiviert wurden.
Kasten 2 – Fünfter Absatz
Der Prognoseprozess basiert auf einem standardisierten 
Satz von Excel-Dateien. Außerdem beruht er auf einem 
klaren Verfahren, das Dokumentation, Qualitätskont -
rollen und Überprüfungen durch horizontale Referate, 
Gespräche mit Experten aus den Mitgliedstaaten und 
interne Konsultationen umfasst. Die standardisierten 
Excel-Dateien, die ein Tabellenblatt mit finanzpolitischen 
Daten enthalten, werden von den Länderreferaten auch 
zur Überwachung der Entwicklungen zwischen den 
Prognosejahren verwendet. Die Länderreferate – insbe -
sondere diejenigen, die Programmländer bearbeiten – 
nutzen zudem weitere Instrumente zur Überwachung 
finanzpolitischer Variablen. Diese hängen von der 
Programmkonzeption, den länderspezifischen Besonder -
heiten und der Granularität der verfügbaren Daten ab.
75
Die Kommission ist nicht der Ansicht, dass in den neues -
ten Programmdokumenten wesentliche Informationen 
fehlen. Die Programmdokumente für Portugal und Irland 
waren äußerst gründlich.
Antworten der Kommission 100
Flexibilität ist angesichts der unterschiedlichen Kons -
tellation der wirtschaftlichen, politischen und adminis -
trativen Bedingungen in den verschiedenen Ländern 
wünschenswert. Siehe auch die Antwort der Kommission 
zu Ziffer XII und Kasten 4.
Kasten 4 Zweiter Absatz
Mit der Senkung der Höchstdauer für Arbeitslosengeld 
sollte die Gefahr von „Arbeitslosigkeitsfallen“ verringert 
werden. Sie war ein Schritt in die richtige Richtung, selbst 
wenn damit die Anforderungen der Programmkonditi -
onalität nicht erfüllt wurden. Die Maßnahme wurde als 
Bestandteil eines breiter gefassten Katalogs an Reformen 
beurteilt. Die Offenhaltung des sozialen Dialogs wurde 
als ein wichtiger Faktor bei der Realisierung eines starken 
Reformpakets angesehen.
84
Die Kommission stimmt zu, dass sich die Definition 
der Bedingungen der Vereinbarungen zwischen den 
Programmen im Hinblick darauf unterschied, ob sie die 
Anforderung eines „Entwurfs“ oder der „Verabschie -
dung“ von Rechtsvorschriften beinhaltete. Dies ist darauf 
zurückzuführen, dass die nationalen Regierungen, die 
finanziellen Beistand beantragten, es in einigen Fällen 
aufgrund des Prinzips der Gewaltenteilung für unan -
gemessen hielten, für ihre Parlamente verbindliche 
Zusagen abzugeben.
Wie in der Antwort der Kommission zu Ziffer XII aus -
geführt, spiegelt der Beitrag der Empfängerländer 
bei der Konzeption und Entwicklung der Programme 
ihre unterschiedlichen Rahmenbedingungen und ihre 
unterschiedlichen politischen Präferenzen wider. Beides 
sind wichtige Faktoren, um sicherzustellen, dass sie die 
Eigenverantwortung für das Reformprogramm behalten.
Kasten 5
Wenngleich diese Reform des Aufsichtsrahmens in 
Irland – angesichts der Versäumnisse im Vorfeld der 
Krise – äußerst wichtig war, wurden vom Oireachtas 
zuerst andere Reformen angegangen, die kritischer für 
den Erfolg des Programms waren. Hinzu kam die sehr 
voll gepackte Gesetzgebungsagenda, die sich aus der 
finanzsektorbezogenen Komponente des Programms 
ergab. Außerdem war es wichtig, sich die Zeit zu neh -
men, die erweiterten Aufsichtsbefugnisse, die der CBI mit 
dem Central Bank Supervision and Enforcement Act ver -
liehen werden sollten, richtig zu justieren. Dieses Gesetz 
wurde 2013 in Kraft gesetzt und sieht weitreichende genug hinterfragt hat, um festzustellen, ob wirklich alle 
Bedingungen für die Erreichung der allgemeinen wirt -
schaftspolitischen Ziele notwendig waren. In der Ant -
wort der Kommission zu Ziffer 79 wird auf die Beziehung 
zwischen der Reform und den wirtschaftspolitischen 
Zielen eingegangen.
79
Alle Reformen wiesen eine enge Beziehung zu den Pro -
grammzielen auf und müssen im Kontext eines umfas -
senderen Pakets politischer Reformen zur Verbesserung 
der Haushaltslage, der Effizienz der öffentlichen Ver -
waltung oder der geschäftlichen Rahmenbedingungen 
betrachtet werden. Siehe auch die Antwort der Kommis -
sion zu Ziffer XII.
80
Die Kommission stimmt zwar zu, dass die Gefahr, dass 
Länder unterschiedlich behandelt oder unnötige 
Reformen verlangt werden, im Rahmen des Verfahrens 
der Programmverwaltung nach wie vor eine Heraus -
forderung darstellt, ist jedoch der Ansicht, dass die 
länderspezifische Verwaltung der Programme richtig 
und notwendig war. Diese Flexibilität ist angesichts der 
unterschiedlichen Konstellation der wirtschaftlichen, 
politischen und administrativen Bedingungen in den 
verschiedenen Ländern wünschenswert. Länder können 
strukturelle Schwächen aufweisen, die oberflächlich 
betrachtet ähnlich aussehen, aber dennoch am bes -
ten durch unterschiedliche Maßnahmen angegangen 
werden.
Siehe auch die Antwort der Kommission zu Ziffer XII.
81
Die Überarbeitung oder Aktualisierung bestimmter poli -
tischer Bedingungen ist als eine begründete Reaktion 
auf die sich ändernden Gegebenheiten im Verlauf eines 
Programms anzusehen. Die erste Vereinbarung kann kein 
vollständiger Vertrag sein, der sämtliche Eventualitäten 
berücksichtigt, die bei der Durchführung des Programms 
eintreten können. Die Vereinbarungen sind dynamische 
Dokumente, die flexibel an neue wirtschaftliche Heraus -
forderungen und Problemstellungen bei der Umsetzung 
angepasst werden müssen.
82
Es war zweckmäßig und erforderlich, dass die Pro -
gramme länderspezifisch verwaltet wurden. Diese 
Antworten der Kommission 101
Zielvorgaben können mit anderen Faktoren als dem 
geänderten Ausblick für den Konjunkturzyklus zusam -
menhängen, wie einer anderen Zusammensetzung des 
Wachstums, unerwarteter Mehr-/Mindereinnahmen, 
Änderungen des potenziellen Wachstums oder anderen 
Faktoren, die außerhalb des Einflussbereichs der Regie -
rung liegen. Diese unterschiedlichen Elemente werden 
bei der Entscheidung über die Überarbeitung von Zielen 
von der Kommission angemessen berücksichtigt.
89
Änderungen des zyklisch bereinigten Saldos sind nicht – 
und sollten nicht – automatisch mit (vergleichbaren) 
Änderungen der Ziele einhergehen, wie die Kommission 
in ihrer Antwort zu Ziffer 88 ausgeführt hat. Es sollte 
daher keine direkte Verbindung zwischen Änderungen 
der erwarteten zyklischen Salden und der Notwendigkeit 
einer Überarbeitung der Ziele hergestellt werden.
Im Fall Ungarns war die Überarbeitung des im Mai 2009 
vereinbarten Wegs zur Haushaltssanierung, bei der die 
Korrektur des übermäßigen Defizits ausnahmsweise um 
zwei Jahre von 2009 bis 2011 verlängert wurde, auch 
teilweise durch den stärker als erwartet eingetretenen 
Konjunkturrückgang gerechtfertigt. Außerdem wurden 
zusätzliche Konsolidierungsmaßnahmen ergriffen, die 
eine klare Verlagerung in Richtung einer Verbesserung 
der langfristigen Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen 
darstellten. Die Überarbeitung implizierte eine weniger 
prozyklische Haushaltspolitik für 2009 und trug dazu 
bei, eine gefährliche Abwärtsspirale in der Wirtschaft zu 
vermeiden.
Was Portugal betrifft, so wurde das haushaltspolitische 
Ziel zweimal (bei der fünften und bei der siebenten 
Überprüfung) geändert. In beiden Fällen erfolgte die 
Korrektur nach einer erheblichen unerwarteten Ver -
schlechterung des Konjunkturausblicks und eines Wachs -
tums mit geringeren Steuereinnahmen als erwartet. Dies 
wird in den Compliance-Berichten beider Überprüfun -
gen (Abschnitte II und III) erörtert. Außerdem gingen 
beiden Änderungen Urteile des Verfassungsgerichts 
voraus, die erhebliche Lücken im Haushalt verursachten. 
Diese Faktoren befanden sich nicht unter vollständiger 
Kontrolle der Regierung.
90
Der SWP gestattet, dass der Weg zur Haushaltssanierung 
unter bestimmten Umständen überarbeitet werden 
kann. Gemäß Artikel 3 Absatz 5 der Verordnung (EG) 
Nr. 1467/97 sind wirksame Maßnahmen zu ergreifen, es Untersuchungsbefugnisse im Hinblick auf die Beschaf -
fung von Informationen und die Durchführung von 
Vor-Ort-Prüfungen, den Erlass von Vorschriften und die 
Ergreifung unmittelbarer Abhilfe- und Vollstreckungs -
maßnahmen bei Verstößen gegen Vorschriften sowie die 
Anforderung von Beurteilungen der Rechnungslegung 
von Banken durch unabhängige Prüfer vor.
85
Im Fall Portugals war die Anzahl der Bedingungen den 
strukturellen Problemen des Landes angemessen.
Außerdem befanden sich die Länder im Hinblick auf 
strukturelle Probleme nicht in einer vergleichbaren Lage. 
Dies rechtfertigt die unterschiedliche Behandlung der 
strukturellen Komponente in den Programmen.
Die endgültige Anzahl an Bedingungen hat wenig Aussa -
gekraft. Eine letztlich als „mit umfassendem Inhalt“ ein -
gestufte strukturelle Reform erfordert möglicherweise 
mehrere Vorstufen mit „geringem Inhalt“, um richtig 
bewertet und vorbereitet werden zu können.
Ebenso ist es wichtig, wie die Kommission in ihrer Ant -
wort zu Ziffer 50 ausgeführt hat, dass bei der Beurtei -
lung, ob sich Länder in einem bestimmten Bereich in 
einer vergleichbaren Lage befinden, nicht nur eine stati -
sche Bewertung ihrer Leistung in diesem Politikbereich 
betrachtet, sondern auch ihre Kapazität zur Herbeifüh -
rung bedeutsamer Veränderungen berücksichtigt wird. 
Eine „vergleichbare Konstellation von Bedingungen“ ist 
im Hinblick auf den Gesamtinhalt der Anforderungen 
und nicht im Hinblick auf die Anzahl der Bedingungen zu 
verstehen.
88
Die Kommission berechnet und veröffentlicht zusammen 
mit der Prognose für das jeweilige Jahr den konjunktur -
bereinigten Saldo (CAB), den strukturellen Saldo (SB) und 
weitere Kennzahlen. Wenn sich die Wirtschaftslage (oder 
deren Prognose) verändert, kann sich das auf den zykli -
schen Saldo auswirken. Der Konjunkturausblick kann sich 
jedoch verändern, was sich auf die Haushaltslage aus -
wirkt, ohne dass sich der zyklische Saldo verändert, bei -
spielsweise durch Änderungen der Inflationsprognosen.
Umgekehrt implizieren Änderungen der zyklischen 
Haushaltslage (oder deren Prognose) von einem Prog -
nosejahr zum anderen nicht automatisch eine Korrek -
tur der Defizitziele im Rahmen des Defizitverfahrens 
oder gemäß dem Programm. Überarbeitungen der 
Antworten der Kommission 102
95 iii)
Siehe Antwort der Kommission zu den Ziffern IX und X. Die 
Kommission stimmt zu, dass es in der Anfangsphase der 
Programmverfahren Schwachstellen in der Dokumenten -
verwaltung gab. Die Kommission arbeitete unter enormem 
Zeitdruck und musste solide und wirksame Krisenmanage -
mentverfahren installieren. Die Krisensituation ermöglich -
te keine gründliche Führung von Aufzeichnungen.
Kasten 6
Die Kommission ist nicht der Ansicht, dass im Fall Rumä -
niens überhaupt keine derartigen Maßnahmen festge -
legt wurden. Die Maßnahmen im geänderten Haushalts -
plan für 2009, der am 28. April 2009 vom rumänischen 
Parlament verabschiedet wurde, waren aufgrund der 
zeitlichen Verzögerung zwischen dem Auftrag und der 
Unterzeichnung der Vereinbarung nicht als Bedingun -
gen in der Vereinbarung enthalten. Die am 23. Juni 2009 
unterzeichnete Vereinbarung sieht eine weitere Senkung 
des Haushaltsdefizits im Zeitraum 2009-2010 in folgen -
der Form vor: „Die Sanierung wird hauptsächlich über 
die Ausgabenseite erreicht werden, und zwar durch Sen -
kung der Lohnkosten des öffentlichen Sektors, Kürzung 
der Ausgaben für Güter und Dienstleistungen, Verringe -
rung der Subventionen für staatliche Unternehmen sowie 
durch Reduzierung der Investitionsausgaben für Posten 
wie Fahrzeuge und Büroausstattung. Der Schwerpunkt 
wird auf Investitionsvorhaben liegen, die aus EU-Mitteln 
kofinanziert werden.“ Diese Maßnahmen sind in Artikel 3 
Absatz 5 Buchstaben c bis g der Entscheidung des Rates 
vom 6. Mai 2009 über einen mittelfristigen finanziellen 
Beistand der Gemeinschaft für Rumänien (2009/459/EG) 
enthalten.
Im Fall Ungarns wurden alle in den Haushaltsgesetzen 
2009 und 2010 enthaltenen Maßnahmen zur Haushalts -
konsolidierung mit nachprüfbaren defizitverbessernden 
Auswirkungen in die ursprüngliche Vereinbarung oder 
nachfolgende überarbeitete Vereinbarungen aufgenom -
men.
98
Die Kommission stellte mehrere Dateien mit den Basisda -
ten für die Erstellung der von der Kommission veröffent -
lichten Tabellen zur Finanzierungslücke vor. Teilweise 
wurden die der Berechnung der Finanzierungslücke 
zugrunde liegenden Annahmen in sehr knapper Form 
dargestellt, sodass die Berechnung nur anhand dieser 
Informationen nicht nachvollziehbar ist.
In einem Fall (Ungarn) wurde die Finanzierungslücke 
nur vom IWF berechnet; die Kommission räumt ein, dass können jedoch unerwartete ungünstige wirtschaftliche 
Ereignisse mit wesentlichen nachteiligen Auswirkungen 
auf die staatlichen Finanzen eintreten.
Da es keinen vorher festgelegten Algorithmus für die 
Überarbeitung von Haushaltszielen gibt, wird die jewei -
lige Lage individuell bewertet. In gerechtfertigten Fällen 
wird der Weg zur Haushaltssanierung im Einklang mit 
den Rechtsvorschriften und auf der Grundlage spezifi -
scher Faktoren überarbeitet. In allen Fällen, in denen sich 
verschiedene Faktoren negativ auf die Defizitziele ausge -
wirkt haben oder diese nicht erreicht wurden, wurde dies 
in den länderspezifischen Programmdokumenten wie 
den Programmüberprüfungen oder Mitteilungen an den 
WFA ordnungsgemäß erläutert.
92
Eine fehlende Bezugnahme auf besondere Punkte in den 
Programmdokumenten bedeutet nicht, dass diese nicht 
berücksichtigt wurden. Beispielsweise wurde im Fall des 
Programms für Rumänien die besondere Gehaltsstruktur 
im rumänischen öffentlichen Dienst bei der Gestaltung 
der Kürzung der Gehälter ausdrücklich berücksichtigt.
Mängel in der Programmverwaltung 
aufgrund unzureichender Kontrollen
Die Kommission stimmt zu, dass die Kontrollen unzurei -
chend waren. Nach Auffassung der Kommission war die 
Programmverwaltung angemessen.
95 i)
Die Kommission ist nicht der Ansicht, dass die zugrunde 
liegenden Berechnungen und Projektionen nicht durch 
Personen außerhalb des Programmteams überprüft 
wurden. Die Besprechungen und Tatsachen wurden vom 
IWF (und bei Ländern des EFSM-Programms von der EZB) 
gegengeprüft und die Projektionen und die gesamte 
Kohärenz von der Hierarchielinie im ECFIN kontrolliert.
95 ii)
Die Arbeit der Kommissionsvertreter wurde von den 
Dienstvorgesetzten, wenn auch unter zugegebener -
maßen sehr hohem Zeitdruck, bewertet. Siehe auch die 
Antwort der Kommission zu den Ziffern 61, 69, 70 und 79.
Die Schätzungen der Finanzierungslücke und somit der 
Umfang des Finanzrahmens eines Programms ist ein 
wichtiger Punkt, der von den Mitgliedstaaten der EU 
bzw. des Euro-Raums ganz genau geprüft wird.
Antworten der Kommission 103
Schätzung floss in die Berechnung des Finanzierungsbe -
darfs ein.
Die Programmdokumente enthalten die Hauptelemente 
der Haushaltsprojektionen und der Berechnungen des 
Finanzierungsbedarfs und gehen in einer Fußnote auch 
auf einige Unterschiede zwischen den beiden ein.
Projektionen für das aggregierte Defizit der Staatskasse 
wurden jedoch in das Programmdokument „The Eco -
nomic Adjustment Programme for Ireland“ und darauf 
folgende Programmdokumente aufgenommen.
Es treten immer Differenzen zwischen Schätzungen auf 
der Basis der Kassenrechnungsführung und der Perio -
denrechnung auf. Es bestand jedoch keine Notwendig -
keit, die Abweichungen zwischen den Schätzungen auf 
der Basis der Kassenrechnungsführung und der Perio -
denrechnung zu erläutern, da Letztere die relevantesten 
Indikatoren für die Zwecke des Programms waren, insbe -
sondere weil es sich um diejenigen Indikatoren handelt, 
die in der haushaltspolitischen Überwachung der EU und 
im VÜD vorgeschrieben sind.
99
Die Kommission stimmt der Bewertung des Rechnungs -
hofs teilweise zu. Die Kommission führte umfangreiche 
Sensitivitätstests durch, hielt sie jedoch geheim, um 
keine adversen Szenarien auszulösen. Diese Informatio -
nen waren extrem sensibel, und es wäre nicht angemes -
sen gewesen, sie im Kontext äußerst volatiler Finanz -
märkte zu veröffentlichen.
Insbesondere im Fall Irlands ist die Sensitivität gegen -
über Wechselkurs- und Zinsschocks in den Wirtschafts- 
und Haushaltsprojektionen stets berücksichtigt worden. 
Die „gefährlichen Rückkoppelungsschleifen zwischen 
den Wachstums-, Haushalts- und Finanzkrisen“ waren 
bei der Konzeption des Finanzhilfeprogramms für Irland 
hinreichend bekannt (siehe Occasional Paper No 76). Ziel 
des EU/IWF-Programms war es, diese Rückkoppelungs -
schleife zu unterbrechen, unter anderem dadurch, dass 
der Zinsschock auf die öffentlichen Finanzen durch exter -
nen finanziellen Beistand beseitigt und dadurch Sicher -
heit für den privaten Sektor (in Form geringerer Margen) 
geschaffen wurde.
100
Wenn sich die „vom Rat festgelegten Bedingungen“ auf 
die im Rahmen des Programms vereinbarten politischen 
Bedingungen beziehen, dann hat die Kommission dies sie keine Kopie der zugrunde liegenden Berechnungen 
vorlegen konnte. Die Kommission hat ihre Kapazitäten 
zur Berechnung der Finanzierungslücken im Verlauf der 
Krise ausgebaut.
98 i)
Der Umfang des Programms für Ungarn beruhte 
ausschließlich auf Berechnungen des IWF. Mit dem 
plötzlichen Ausbruch der Krise in Ungarn – dem ersten 
Land, das Hilfe beantragte – wurde die Möglichkeit des 
Programmteams, auf das Fachwissen des IWF zurückzu -
greifen, als wichtiger Vorteil erachtet. Die Zahlen wurden 
von den EU-Mitgliedstaaten jedoch genau überprüft, 
bevor sie den Finanzrahmen festlegten.
98 ii)
Im Fall Irlands vergleicht der Rechnungshof zwei unter -
schiedliche Indikatoren der öffentlichen Finanzen: das 
nach dem Grundsatz der Periodenabgrenzung ermittelte 
ESVG-Defizit und das Defizit der Staatskasse, das auf der 
Kassenrechnungsführung beruht. Beide geben zwar den 
Zustand der öffentlichen Finanzen wider, können jedoch 
in Größe und Zusammensetzung erheblich voneinan -
der abweichen. Die Überleitung zwischen den beiden 
Indikatoren erfordert eine genaue Kenntnis der öffentli -
chen Rechnungslegung unter beiden Systemen. Sie wird 
normalerweise von den statistischen Stellen im Rah -
men der zweimal jährlich übermittelten VÜD-Meldung 
vorgenommen.
Für den Prognosezeitraum werden Annahmen bezüglich 
der wesentlichen Finanztransaktionen getroffen, die 
von den nationalen Behörden voraussichtlich im Saldo 
der Staatskasse verbucht werden. Darin unterscheidet 
er sich vom periodengerechten ESVG-Saldo. Zu solchen 
wesentlichen Transaktionen gehörte die Rückzahlung 
von Schuldscheinen, auf die rund 9,3 Milliarden Euro 
der Finanzierungslücke entfielen. Außerdem berück -
sichtigte die National Treasury Management Agency in 
den Berechnungen des Basisfinanzierungsbedarfs der 
Staatskasse immer zusätzliche Puffer für Eventualitäten, 
die den Finanzierungsbedarf erhöhten, während diese 
Puffer in den Schätzungen des ESVG-Defizits und der 
Schulden ausgenommen wurden. In einer Zeit extremer 
Marktsensitivität lag das Fehlen genauer Einzelheiten 
darin begründet, dass die irischen Behörden und die 
Programmpartner keine konkreten Kreditaufnahme -
pläne offenlegen wollten. Andere Elemente der Differenz 
hängen damit zusammen, dass es einige Abweichun -
gen zwischen den Schätzungen des Haushaltsdefizits 
verschiedener Institutionen gab. Die konservativste 
Antworten der Kommission 104
102 (iii)
Die Korrektur im Fall Irlands war auf eine Neuklassifizie -
rung (wie von Eurostat validiert) der Einnahmen aus dem 
Verkauf im Zeitraum 2012-2013 zurückzuführen, die sich 
der Kontrolle des Prognostikers entziehen.
103
Länder mit Programmen mussten auch die Vorschriften 
des VÜD erfüllen, das einen Rahmen für die haushaltspo -
litischen Ziele vorgibt. Diese haushaltspolitischen Ziele 
müssen im Einklang mit der Definition im ESVG festge -
legt werden.
Maßnahmen zur Bankenrettung, die eine erhebli -
che, jedoch schwer vorherzusagende Auswirkung 
auf die Haushaltsergebnisse haben könnten, wurden 
von den haushaltspolitischen Zielen des Programms 
ausgenommen.
Im Fall Irlands hat die Kommission die Definition des 
strukturellen Defizits klar definiert. Diese Definition 
musste dem System der Volkswirtschaftlichen Gesamt -
rechnung entsprechen, was auch zutraf. Bei der Defini -
tion des haushaltspolitischen Ziels wurde die Auswir -
kung direkter Stützungsmaßnahmen für Banken daher 
ausgenommen.
Die Kommission berechnete das strukturelle Defizit 
wie folgt: Gesamtdefizit abzüglich Defizit erhöhender 
Kapitaltransfers an Banken, die im Rahmen der Rettungs -
maßnahmen für den Finanzsektor geleistet wurden. Der 
Betrag der Stützungsmaßnahmen für den Finanzsektor 
ist in der von Eurostat veröffentlichten „Ergänzenden 
Tabelle für die Finanzkrise“ in der Zeile „Capital injections 
recorded as deficit-increasing (capital transfer)“ (Kapital -
zuführungen, die als Defizit erhöhend gebucht werden 
(Kapitaltransfer)) enthalten. Mitunter enthält diese Zeile 
jedoch auch Kapitaltransfers, die nicht als finanzielle 
Stützungsmaßnahmen für Zwecke des VÜD behandelt 
werden. Insbesondere wurden die von der Anglo Irish 
Bank in Form von Stammaktien erhaltenen Dividenden -
zahlungen als Kapitaltransfers behandelt.
104
Im Fall Irlands wurde während des gesamten Pro -
grammzeitraums eine Tabelle „Programme Monitoring“ 
(Programmüberwachung) als Anhang zur Vereinbarung 
bereitgestellt. Darin wurde der Stand der Einhaltung der 
verschiedenen Vorgaben im Detail ausgeführt. Die in 
dieser Tabelle enthaltenen Detaildaten nahmen im Laufe 
des Programms zu.ganz klar getan. Beziehen sich die „vom Rat festgelegten 
Bedingungen“ auf die politischen Leitlinien, die der Rat 
im Rahmen der regelmäßigen wirtschaftspolitischen 
Überwachung der EU herausgibt, so hat die Kommis -
sion die bestehenden Rechtsvorschriften ebenfalls 
eingehalten.
101
Siehe die Antwort der Kommission zu Ziffer XV.
Die Wahl des ESVG-Defizits liegt nicht nur im VÜD 
begründet. Es könnte hilfreich sein, die Feststellung 
des Rechnungshofs mit einer Erläuterung der Vorteile 
der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung und des 
ESVG-Defizits gegenüber Daten der Kassenrechnungsle -
gung im Kontext der haushaltspolitischen Überwachung 
zu ergänzen. Die ausschließliche Verwendung des Kas -
sensaldos würde die Unsicherheit erhöhen, anstatt sie 
zu verringern, da dies der Praxis Vorschub leisten würde, 
dass Regierungen den Zeitpunkt der Zahlung bestimm -
ter Transaktionen bewusst steuern, um die Defizitziele zu 
erreichen.
102
Dass es die Möglichkeit statistischer Korrekturen gibt, 
sollte nicht als Argument für eine Umstellung auf Cash -
flow-Haushaltsziele dienen. Eine Regelung auf der Basis 
des Cashflows würde andere Arten von Unsicherheiten 
implizieren, die noch größere nachteilige Auswirkungen 
auf die Zuverlässigkeit der finanzpolitischen Konditiona -
lität hätten.
Siehe auch die Antwort der Kommission zu Ziffer XV.
102 i)
Die Aussage zu Ungarn ist sachlich richtig und bezieht 
sich auf eine nachträgliche statistische Korrektur (siehe 
die Antwort der Kommission zu Ziffer 90).
102 ii)
Die Aussage zu Rumänien ist sachlich richtig und bezieht 
sich auf eine von Eurostat validierte nachträgliche Daten -
korrektur, die sich der Kontrolle des Prognostikers ent -
zieht. Außerdem enthält die Mitteilung an den WFA vom 
23. August 2010, in der über die Inspektion vom 26. Juli 
bis 5. August berichtet wird, auf Seite 13 einen Kasten, 
in dem die Lücke zwischen dem Kassendefizit und dem 
ESVG95-Defizit im Fall Rumäniens erläutert wird.
Antworten der Kommission 105
Verbesserung der Steuererhebung und die Verringerung 
von Steuerhinterziehung und -betrug verlagert hatte 
(siehe Ziffer 27 auf S. 14 der Mitteilung an den WFA vom 
23. August 2010 zur Inspektion vom 26. Juli bis 5. August).
Kasten 7 – Vierter Absatz
Die Bedingung zur Reorganisation der Lokalverwaltung 
im Programm für Portugal erstreckte sich nicht nur auf 
die Kommunen. Die Bedingung in der ursprünglichen 
Vereinbarung lautete: „Reorganisation der Lokalverwal -
tung. Derzeit gibt es 308 Kommunen und 4259 Gemeinden. 
Die Regierung erarbeitet bis Juli 2012 einen Konsolidierungs -
plan, um diese Einheiten zu reorganisieren und ihre Anzahl 
erheblich zu reduzieren.“
Über die Einhaltung dieser Bedingung wurde in ver -
schiedenen Dokumenten der Programmüberprüfung 
berichtet. Die politische Konditionalität in diesem Punkt 
hat sich im Laufe der Zeit unter Berücksichtigung des 
starken politischen Widerstands weiterentwickelt. Die 
Anzahl der Gemeinden ( freguesias ) wurde nach den Kom -
munalwahlen im September 2013 auf 2882 verringert. 
Die Anzahl der Kommunen wurde zwar nicht reduziert, 
jedoch wurde eine neue gesetzliche Regelung für die 
Einrichtung von Kommunalverbänden eingeführt.
107 i)
In dem für Irland angeführten Beispiel heißt es, dass die 
Konditionalität bezüglich des mehrjährigen Haushalts -
rahmens als vollständig erfüllt angesehen wurde. Die 
Kommission hat jedoch in ihren vierteljährlichen Über -
prüfungen wiederholt klargestellt, dass sie Bedenken 
hinsichtlich spezifischer Elemente des Rahmens hat. Sie 
hat diesen Punkt im Rahmen des Europäischen Semes -
ters 2014 erneut zur Sprache gebracht.
107 ii)
In Anbetracht des hohen Grads an Autonomie der zwei 
Regionen und der 308 Kommunen in Portugal musste 
die Kommission einsehen, dass eine konsolidierte 
regelmäßige Berichterstattung über die regionalen 
und lokalen öffentlich-privaten Partnerschaften und 
staatseigenen Unternehmen nicht durchführbar war und 
einen überproportional hohen administrativen Aufwand 
erfordern würde.
109
Die Kommission stimmt zu, dass ihr die Zusammenarbeit 
mit dem IWF bei der Programmverwaltung geholfen hat, Im Fall Rumäniens wurde über den Fortschritt der Struk -
turreformen nach Themen und nicht für jede einzelne 
Bedingung berichtet. Die Kommission stimmt zu, dass es 
für den Leser dadurch schwierig sein könnte, den Stand 
der Einhaltung vollumfänglich zu bewerten.
105
Die Kommission hat offengelegt, inwieweit die Bedin -
gungen erfüllt wurden. Die Angabe „nicht erfüllt“ wurde 
normalerweise nur dann verwendet, wenn es offensicht -
lich wurde, dass die Bedingung nicht bald eingehalten 
werden würde. Es wurden häufig sehr ambitionierte 
Fristen festgesetzt, um schnellere Maßnahmen voranzu -
treiben. Mit dem Fortschreiten der Reformmaßnahme 
erschien ein Zwischenbegriff zwischen „erfüllt“ und 
„nicht erfüllt“ angemessener.
Im konkreten Fall Irlands wurde während des gesamten 
Programmzeitraums als Anhang eine Tabelle „Pro -
gramme Monitoring“ (Programmüberwachung) bereit -
gestellt, aus der der Status der Erfüllung der verschiede -
nen Vorgaben detailliert hervorging. Diese wurden als 
„erfüllt“ oder „nicht erfüllt“ bezeichnet.
106
In vielen Fällen wurden die detaillierten Ergebnisse der 
Überwachung im Haupttext des Überprüfungsberichts 
und nicht in der Monitoringtabelle selbst dargelegt. 
Dies war insbesondere bei Bedingungen der Fall, die „im 
Gange“ oder „in Verzug“ waren. Außerdem wurden mit 
Fortschreiten der Programme einige Bedingungen und 
die damit verbundene Überwachung mit anderen Bedin -
gungen zusammengeführt oder in andere Programmbe -
reiche verlagert.
Kasten 7 – Zweiter Absatz
Über den Fortschritt bei der Stärkung der Kapazität der 
Verwaltungsbehörde und anderen Maßnahmen zur bes -
seren Ausschöpfung von EU-Mitteln in Rumänien wird 
in den Inspektionsberichten berichtet. Siehe beispiels -
weise Ziffer 37 auf S. 17 der Mitteilung an den WFA vom 
23. August 2010 zur Inspektion vom 26. Juli bis 5. August.
Kasten  7 – Dritter Absatz
Die Kommission stimmt zu, dass über den Fortschritt 
dieser konkreten Maßnahme in Rumänien nicht berichtet 
wird. Dies lag daran, dass sich die Aufmerksamkeit – 
mit technischer Unterstützung durch den IWF und die 
Missionen der GD TAXUD der Kommission – auf die 
Antworten der Kommission 106
musste ebenfalls gegen die Kosten in Form des Übergrei -
fens auf andere Banken und die Prozessrisiken abgewo -
gen werden.
Teil III
Preisniveaus bei Emission bisweilen 
höher als die ursprünglichen 
Empfehlungen der Banken
Diese Unterschiede liegen im Wesen des Ablaufs der 
Emission von Anleihen begründet.
121
Ab 2011 (z. B. für alle EFSM-Transaktionen) wurden for -
melle Anfragen zur Abgabe von Präsentationen/Preisan -
fragen („Requests for Presentations/Proposals“) an die 
Banken übermittelt; bis 2010 wurden Preisanfragen bei 
den Banken in Sitzungen und Telefonkonferenzen durch -
geführt und in den Mitteilungen zur Bankenauswahl 
(„bank selection notes“) dokumentiert. Diese wurden seit 
der allerersten krisenbedingten Zahlungsbilanztransak -
tion im Dezember 2008 erstellt und dem Rechnungshof 
zur Verfügung gestellt.
122
Der Rechnungshof hat bei der Prüfung, ob das Preisni -
veau am Handelstag gerechtfertigt war, einen einfachen 
Vergleich mit dem ersten indikativen Preis, den die 
Banken in ihren Preisanfragen angaben, vorgenommen, 
ohne die Marktentwicklungen zwischen diesen beiden 
Zeitpunkten gebührend zu berücksichtigen. Die beiden 
vom Rechnungshof genannten Fälle beziehen sich auf 
eine einzige „Preisanfrage“. Zwischen dem Zeitpunkt des 
ersten indikativen Preises und den Handelstagen lag eine 
Zeitspanne von 14 bzw. 23 Tagen. Abweichungen vom 
ersten indikativen Preis sind für den Prozess im Allgemei -
nen charakteristisch und treten insbesondere bei einer 
derart langen Zeitspanne auf.
Diese Feststellung sollte vor dem Hintergrund der 
Feststellung des Rechnungshofs in Ziffer 118 gesehen 
werden, dass die „endgültigen Fremdkapitalkosten [...] 
dem Marktniveau sowie dem Niveau vergleichbarer 
Emissionen [entsprachen]“.
123
Die Kommission betont, dass sich die ermittelten 
Schwachstellen nur auf den Zeitraum bis 2010 bezogen da sie Erfahrung mit dem Krisenmanagement sammelte. 
Die Kommission widerspricht jedoch, dass die vom 
Rechnungshof genannten Verfahren erst im Laufe der 
Programme eingeführt wurden. Die Prognosetabellen 
der Kommission waren damals bereits detaillierter als 
diejenigen des IWF. Die Teams der Kommission für die 
Programmmissionen waren von Anfang an meist größer 
als diejenigen des IWF, weil auch andere GD als die 
GD ECFIN beteiligt waren.
111
Die informellen Vereinbarungen haben gut funktioniert. 
Der Austausch von Informationen war äußerst gründlich, 
und es gibt keinen Nachweis dafür, dass sich das Fehlen 
förmlicherer Vereinbarungen als Problem erwiesen hat.
111 iv)
Die Institutionen haben unterschiedliche Entscheidungs -
verfahren, und es erscheint unrealistisch, vorab einen 
Mechanismus zur Beilegung von Meinungsverschieden -
heiten zu formalisieren, der die Lösung potenzieller Mei -
nungsverschiedenheiten tatsächlich erleichtern würde.
114
Im Fall Irlands gab die EZB als unabhängige Institution, die 
sich mit der Geldpolitik befasst, keine internen Infor -
mationen an die Kommission weiter. Dazu zählen auch 
Informationen über oder im Zusammenhang mit ihre(n) 
internen Beratungen über die Lastenverteilung. Aufgrund 
der Unabhängigkeit der EZB ist die Kommission nicht in der 
Lage, derartige Informationen von der EZB zu verlangen. 
In Anbetracht der Tatsache, dass die Höhe der EZB-Finan -
zierung fast dem jährlichen BIP Irlands entsprach, war 
eine Fortsetzung der EZB-Finanzierung für den Erfolg des 
Programms von entscheidender Bedeutung. Daher hat die 
Kommission – ebenso wie der IWF – eine solche Bedingung 
akzeptiert. Die seitdem eingetretenen Entwicklungen 
rechtfertigen die Entscheidung, die Inhaber vorrangiger 
Schuldtitel nicht an der Lastenteilung zu beteiligen. Die 
Schulden Irlands sind eindeutig tragbar, die Kreditausfall -
prämien sind auf das Niveau Frankreichs, Belgiens und der 
Slowakei gesunken, die Bonitätsbewertung Irlands wurde 
hochgestuft, und die irischen Banken haben die von der 
EZB bereitgestellten Mittel größtenteils zurückgezahlt.
Außerdem muss die Entscheidung gegen eine Lasten -
teilung durch Inhaber vorrangiger Schuldtitel in ihrem 
Kontext betrachtet werden. Es bestand eine pauschale 
Einlagensicherung, die von den irischen Behörden aus -
gearbeitet wurde. Der Nutzen einer solchen Maßnahme 
Antworten der Kommission 107
alle EFSM-Transaktionen – die sowohl gemessen an der 
Anzahl als auch dem Betrag die Mehrzahl der Maßnah -
men darstellen.
129
Die Kommission betont, dass die Auswahl der konsor -
tialführenden Banken stets den bestehenden Verfah -
ren entsprach und angemessen dokumentiert wurde. 
Anfänglich basierte dies auf Mitteilungen zur Banken -
auswahl („bank selection notes“). Ab Januar 2011 wurde 
der Prozess auf der Grundlage eines „Preisanfrageverfah -
rens“ weiter formalisiert.
130
Die Kommission ist der Auffassung, dass sie diesbezüg -
lich die geltenden Vorschriften und Bestimmungen 
eingehalten und entsprechend der Marktpraxis vorge -
gangen ist. Ferner unterliegen die Banken nationalen 
Wertpapiervorschriften, einschließlich Bestimmungen 
in Bezug auf das Pre-Sounding  und die Vermeidung von 
Insiderhandel, die zusätzliche Sicherheit geben.
Außerdem werden in Artikel 6 Absatz 2 Buchstabe a der 
Verordnung (EU) Nr. 596/2014 des Europäischen Parla -
ments und des Rates vom 16. April 2014 über Marktmiss -
brauch (ABl. L 173 vom 12.6.2014, S. 1), die für Emittenten 
mit Wirkung vom 3. Juli 2016 gilt, Geschäfte, Aufträge 
oder Handlungen der Union ausdrücklich ausgenommen.
133
Die Zuteilungsstrategie wird mit den konsortialfüh -
renden Banken im Voraus besprochen, und es wird ein 
Standardansatz entsprechend der Marktpraxis angewen -
det. Die Zuteilung erfolgt in enger Absprache mit dem 
Konsortium. Alle Ordern werden gegenüber der Kommis -
sion transparent gemacht, die volle Kontrolle über den 
Prozess hat und der endgültigen Zuteilung zustimmt. 
Alle Zuteilungstabellen liegen der Kommission vor.
134
Eine förmliche „Verpflichtung in Bezug auf den Sekun -
därmarkt“ wurde als Standardmerkmal in die Mandats -
vereinbarung der EU für den EFSM, d. h. ab Januar 2011, 
aufgenommen.
135
Die Kommission prüft seit 2012 die Liquidität am Sekun -
därmarkt in einem förmlichen Verfahren, weist jedoch und auf die Dokumentation beschränkten. Sie betrafen 
nicht das Verfahren der Schuldenverwaltung selbst.
Die Kommission räumt einige Mängel in der Dokumen -
tation des Verfahrens der Schuldenverwaltung in den 
ersten Jahren ein; das Verfahren wurde jedoch ord -
nungsgemäß verwaltet, und diese Mängel hatten keine 
Auswirkungen auf das Ergebnis der Kreditaufnahme.
Nach Auffassung der Kommission war die Auswahl der 
konsortialführenden Banken wettbewerbsfähig, auch 
wenn sie nicht vollständig dokumentiert wurde. Was 
die Vorsichtsmaßnahmen in Bezug auf die Weitergabe 
von nicht öffentlichen Informationen oder Insiderwissen 
betrifft, so hält sich die Kommission bei allen Maßnah -
men zur Mittelbeschaffung an bestehende Regeln und 
Rechtsvorschriften und die üblichen Marktpraktiken. 
Außerdem unterliegen die an den Finanzierungen betei -
ligten Banken den nationalen Wertpapiervorschriften, 
einschließlich Regeln zur Vermeidung von Insiderhandel, 
die der Kommission zusätzliche Sicherheit geben.
Die Zuteilungsstrategie wird mit den konsortialführen -
den Banken im Voraus besprochen, und es wird ein Stan -
dardansatz entsprechend der Marktpraxis angewendet. 
Die Zuteilungsregeln sind daher allen Beteiligten völlig 
klar. Die endgültige Zuteilung wird von der Kommission 
entschieden.
Die Überwachung der Aktivitäten am Sekundärmarkt 
wurde von der Kommission 2012 formalisiert.
Die Breite der Spannen bei Angebots- und Nachfrage -
preisen ist von einer Reihe unterschiedlicher Parameter 
abhängig.
127
Die Kommission musste die Kreditaufnahmen unter 
außerordentlich schwierigen Umständen durchführen. 
Trotzdem hat sie die Emission von Schuldtiteln entspre -
chend den Marktpraktiken erfolgreich bewerkstelligt.
128
Die Kommission räumt ein, dass das Verfahrenshand -
buch im Laufe der Zeit aktualisiert wurde, jedoch wurde 
der Prozess von Anfang an in gesonderten Mitteilungen 
klar dokumentiert. Die Kommission hebt hervor, dass die 
bessere Qualität der Dokumentation ab Januar 2011 zum 
Tragen kam. Zum Zeitpunkt der Erstellung des Berichts 
des Rechnungshofs war dies seit über vier Jahren der 
Fall, und die verbesserte Dokumentation galt seitdem für 
Antworten der Kommission 108
Sicherheitsmargen als ein Signal an die Märkte, die 
maßgeblich für den Erfolg der Programme waren.
140
Es wird darauf hingewiesen, dass Portugal die im Rah -
men des Programms verfügbaren Finanzhilfen nicht voll 
ausgeschöpft und das Programm mit einem erheblichen 
Puffer in der Staatskasse beendet hat.
Die Lockerung der monetären Bedingungen trifft auch 
auf das Programm für Irland zu.
141
Während der Programmlaufzeit wurden die Zahlun -
gen des IWF normalerweise an die Zentralbank für die 
Bildung von Devisenreserven und die Zahlungen der EG 
an das Finanzministerium zur Finanzierung des Haus -
halts geleistet. 2010 erfolgten auch einige Zahlungen 
des IWF an das Finanzministerium für den Haushalt. Der 
Grund hierfür war, dass das Haushaltsdefizit infolge des 
geringeren Wachstums und politischer Fehlentwicklun -
gen höher als ursprünglich erwartet ausfiel, während die 
Reserven bei der Zentralbank ein angemessenes Niveau 
aufwiesen. Daraus kann man jedoch nicht ableiten, dass 
der zusätzliche Finanzierungsbedarf der Regierung 
teilweise indirekt durch die Zentralbank gedeckt wurde. 
Die Regierung konnte alle ihre Schuldverpflichtungen 
während der Programmlaufzeit bedienen und refinan -
zieren. Die Geldpolitik, die in die ausschließliche Zustän -
digkeit der unabhängigen Zentralbank fällt, hat natürlich 
auch einen Einfluss auf die Finanzierungsbedingungen 
im Inland. Dies sollte jedoch nicht als indirekte Unterstüt -
zung angesehen werden.
146
In der Aussage zu Ungarn wird die bessere Ausschöp -
fung von EU-Mitteln nicht berücksichtigt.
147
Es ist wichtig, die einnahmensteigernde Wirkung neuer 
Maßnahmen vom Rückgang der Einnahmen infolge 
eines Konjunkturabschwungs konzeptionell zu trennen. 
Die tatsächliche Auswirkung einer Steuerreform lässt sich 
nicht anhand der Gesamtentwicklung der Einnahmen 
in einer Volkswirtschaft beurteilen. Erforderlich ist eine 
Schätzung des alternativen Szenarios ohne Reform.darauf hin, dass es keine übliche Praxis ist, dass Emitten -
ten generell die Liquidität am Sekundärmarkt prüfen.
136
Dass die Spanne zwischen Angebots- und Nachfrage -
preis zwischen den Banken schwankt, ist normal, insbe -
sondere in Anbetracht der Anzahl der Marktteilnehmer.
138
Die zu Programmbeginn geschätzte Finanzierungslücke 
ist kein Plan. Sie stellt eine Schätzung des während der 
Programmlaufzeit zu deckenden Finanzierungsbedarfs 
dar, in die – in einigen Fällen ausdrücklich – ein Puffer 
eingebaut wurde, der die inhärente Unsicherheit dieser 
Schätzungen widerspiegelt. Der Puffer soll gewährleis -
ten, dass auch bei einer ungünstigeren Entwicklung als 
erwartet genügend finanzielle Mittel zur Verfügung ste -
hen, und dazu beitragen, das Vertrauen der Investoren 
zu gewinnen und den Prozess der Konjunkturerholung 
zu unterstützen.
139
Die Sicherheitsmargen, die in den frühen, nach dem 
Zusammenbruch der Lehman-Bank konzipierten Pro -
grammen enthalten waren, spiegeln das Ausmaß der zu 
jenem Zeitpunkt wahrgenommenen Unsicherheit und 
die Notwendigkeit wider, sicherzustellen, dass die zuge -
wiesenen Finanzmittel am Ende reichen würden. Der 
Bedarf des Bankensektors ist besonders schwer vorher -
zusagen, sodass bei Ländern mit massiven Problemen 
im Bankensektor (wie Irland) eine erhebliche Sicherheits -
reserve eingeplant werden musste. Der Finanzrahmen 
musste groß genug sein, um diese Unsicherheit zu 
berücksichtigen und den Märkten zu versichern, dass der 
gesamte Bedarf gedeckt würde. Es ist daher zu erwarten, 
dass der tatsächliche Bedarf unter dem Finanzrahmen 
liegt, sofern keine ungünstigen Entwicklungen eintreten.
139 iv)
Die Rückzahlung der IWF-Kredite vor Fälligkeit hängt 
damit zusammen, dass es den Ländern – und damit den 
Programmen – gelungen ist, Kapital an den Märkten zu 
so niedrigen Zinssätzen aufzunehmen, dass die vor -
zeitige Rückzahlung politisch und finanziell vorteilhaft 
war. Die vorzeitige Rückzahlung mit dem geringeren 
Finanzierungsbedarf in Verbindung zu bringen setzt 
eine Reihe von Annahmen voraus, die zutreffen kön -
nen oder nicht. Außerdem enthielt die Mittelausstat -
tung der Programme, wie an anderer Stelle erwähnt, 
Antworten der Kommission 109
Als Volkswirtschaft mit mittlerem Einkommen außerhalb 
des Euro-Raums ist Rumänien anfälliger für Reaktionen 
auf die Höhe der Staatsverschuldung als Länder des 
Euro-Raums mit höheren Einkommen. Zum Zeitpunkt 
der Genehmigung des Programms waren die Zinsen auf 
rumänische Staatsschulden um 300 Basispunkte gestie -
gen, was darauf hindeutet, dass an den internationalen 
Finanzmärkten Zweifel an der staatlichen Finanzlage des 
Landes bestanden.
153
Vorübergehende haushaltspolitische Maßnahmen 
führen zwar nicht zu einer dauerhaften Veränderung 
des tatsächlichen Haushaltssaldos, können sich jedoch 
dauerhaft auf die Höhe des Schuldenstands auswirken 
und dadurch seine langfristige Tragfähigkeit verbessern 
oder verschlechtern.
Nicht alle in den Jahren des Programms eingeführten 
vorübergehenden Maßnahmen dienten der Erfüllung 
der Defizitziele. In einigen Fällen waren vorübergehende 
oder einmalige Maßnahmen erforderlich (wie Stüt -
zungsmaßnahmen für Banken) oder entzogen sich der 
Kontrolle der Regierung (wie Gerichtsurteile). Die vor -
übergehenden Maßnahmen mussten letztendlich durch 
Strukturmaßnahmen ersetzt werden, um sicherzustellen, 
dass die Ziele weiterhin erfüllt werden.
Im haushaltspolitischen Überwachungsrahmen der 
EU wird die wichtige Unterscheidung zwischen dem 
Gesamtsaldo (der auch einmalige Maßnahmen umfasst) 
und dem strukturellen Saldo, der die dauerhaften Konso -
lidierungsanstrengungen (ohne einmalige Maßnahmen) 
misst, vorgenommen. Das ist der Grund, warum Ländern 
mit einem übermäßigen Defizit nicht nur empfohlen 
wird, das Defizit nominal zu beheben (d. h. es unter die 
im Vertrag festgelegte Schwelle von 3 % des BIP zu brin -
gen), sondern ihnen auch konkrete Strukturmaßnahmen 
empfohlen werden, die im Einklang mit dem Erreichen 
des nominalen Ziels stehen.
Das bloße Vorhandensein einmaliger und vorüberge -
hender Maßnahmen steht daher nicht automatisch im 
Widerspruch zu einer nachhaltigen Korrektur des über -
mäßigen Defizits.
153 i)
Es sollte hinzugefügt werden, dass in Portugal ebenfalls 
einmalige einnahmensteigernde Maßnahmen in Höhe 
von 2,8 % des BIP im Jahr 2010 und 0,6 % des BIP im Jahr 
2011 ergriffen wurden.148
Nicht mit allen genannten Rechtsakten wurden Ände -
rungen eingeführt, die sich auf die Steuerquote auswirk -
ten, und nicht alle bezogen sich auf die Konditionalität 
des Zahlungsbilanzprogramms. Die Gründe für ihre 
Einführung waren komplex.
Gemeinsame Antwort der Kommission 
zu den Ziffern 150 und 151
Die Veränderung des strukturellen Saldos wird nicht 
nur von den festgelegten Zielen und den politischen 
Entscheidungen zur Erfüllung dieser Ziele beeinflusst, 
sondern auch von einem breiteren Spektrum von Fak -
toren, die außerhalb der Kontrolle der Regierung liegen 
und sich auf das externe Umfeld beziehen. Dazu gehören 
Inflationsraten, die Zusammensetzung des Wachstums, 
Marktstimmungen, die sich auf die Fremdkapitalkos -
ten auswirken, sowie nachträgliche Datenkorrekturen. 
Außerdem wurden bei der Festlegung der Ziele länder -
spezifische Besonderheiten berücksichtigt, die über die 
im Folgenden dargestellten Beziehungen hinausgehen. 
Die in den Ziffern 150 und 151 genannten Beziehungen 
zwischen den Variablen sind deshalb von komplexer 
Natur. Infolgedessen hat ein Ländervergleich auf der 
Grundlage dieser Beziehungen möglicherweise keine 
Aussagekraft im Hinblick auf die Herausforderungen, mit 
denen das Land vor dem Programm konfrontiert war, 
oder die Ergebnisse danach.
Auch wenn eine schwächere ursprüngliche Haushalts -
lage für eine schnellere Konsolidierung spricht, darf 
dieser Faktor nicht losgelöst von anderen, teilweise 
länderspezifischen Faktoren, die sich auf die zu beheben -
den Haushaltsungleichgewichte auswirken, betrachtet 
werden. Ebenso ist zu beachten, dass die vom Rat einge -
räumte Frist zur Korrektur des übermäßigen Defizits (mit 
den zugrunde liegenden empfohlenen Strukturmaß -
nahmen) nicht unbedingt mit dem Programmzeitraum 
zusammenfällt.
152
Die in den Programmen enthaltenen Konsolidierungs -
anstrengungen wurden auf der Grundlage einer ganzen 
Reihe von Faktoren bestimmt. Die anfänglichen Staats -
schulden wurden berücksichtigt, aber andere länderspe -
zifische Faktoren waren ebenfalls wichtig.
Antworten der Kommission 110
160 iii)
Bei bestimmten Reformen tritt die gewünschte Wirkung 
erst längerfristig nach dem Ende des Programms ein.
161
Der Verweis auf Ungarn als ein Beispiel für rückgängig 
gemachte Reformen (Lohn- und Gehaltskürzungen im 
öffentlichen Sektor) erscheint unangebracht, da die bedeu -
tendste Sparmaßnahme in diesem Bereich (Abschaffung 
des 13. Monatsgehalts) unangetastet blieb. Ausdrückliche 
Rückgängigmachungen waren in den Bereichen Kinderzu -
lagen und haushaltspolitische Steuerung festzustellen.
164
Siehe die Antwort der Kommission zu Kasten 10.
Kasten 10 – Erster Aufzählungspunkt
Das geringe Interesse seitens des Bankensektors in 
Ungarn wurde auch mit dem letztendlichen Erfolg der 
Koordinierungsanstrengungen mit den westeuropäi -
schen Mutterbanken begründet, was man zum Zeitpunkt 
der Auflegung des Programms und der Konzeption 
des Stützungspakets für Banken nicht wissen konnte. 
Insbesondere die größten Handelsbanken in ausländi -
scher Hand sagten zu, ihr Gesamtengagement in Ungarn 
aufrechtzuerhalten – zunächst auf bilateraler Basis mit 
der Zentralbank und später im multilateralen Rahmen 
der europäischen Bankenkoordinierungsinitiative. Diese 
kombinierte Maßnahme trug, auch aus breiterer regiona -
ler Sicht, dazu bei, die Finanzstabilität zu verbessern und 
das Vertrauen der Investoren zu stärken.
Kasten 10 – Fünfter Aufzählungspunkt
In Portugal sank die Zahl der Beschäftigten im öffentli -
chen Sektor im Zeitraum von 2011 bis 2014 um fast 10 %. 
Das ist mehr als der in der Vereinbarung verlangte jähr -
liche Abbau von 2 %. Da Beamte nicht entlassen werden 
können, musste ein beträchtlicher Teil des Personalab -
baus durch Nichtersetzung ausscheidender Mitarbeiter 
erreicht werden. Die Frühverrentung war ein festgelegter 
Teil des Personalabbaus. Er erwies sich als erheblich, was 
aber nicht bedeutet, dass die Auswirkungen auf den 
Haushalt begrenzt waren. Außerdem wurden von der 
Regierung weitere Maßnahmen zur Reduzierung der 
Zahl der Beschäftigten ergriffen, wie die einvernehmli -
che Ausscheideregelung. Insgesamt wurden durch den 
Personalabbau und die Senkung des Lohnniveaus die 
Lohnkosten im öffentlichen Sektor im Zeitraum von 2010 
bis 2014 um fast 17 % verringert.153 iii)
Das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit für 
Rumänien wurde im Juni 2013 auf der Grundlage der 
tatsächlichen Ergebnisse von 2012 eingestellt. Eine 
wichtige Bedingung für die Einstellung eines Verfahrens 
bei einem übermäßigen Defizit ist die Nachhaltigkeit 
der Korrektur. Das bedeutet, dass das Defizit über den 
Zeitraum der maßgeblichen Prognose der Kommission 
hinweg glaubhaft unter der Schwelle von 3 % des BIP 
bleiben muss. Umgekehrt beruht die Prognose auf Kenn -
ziffern, die von der Regierung glaubhaft mitgeteilt und 
hinreichend detailliert angegeben werden.
153 iv)
Der primäre Beweggrund für die erweiterte Bürgschaft in 
Irland lag nicht darin, Einnahmen zu erzielen.
155
Nach Auffassung der Kommission ist ein Vergleich der 
Zahlen des IWF und der Kommission bezüglich der Erfül -
lung der Bedingungen zum Ende des Programms nicht 
aussagekräftig, weil die beiden Institutionen in ihren 
Bewertungen unterschiedliche Benchmarks heranziehen.
Einige Fristen wurden anfänglich sehr ambitioniert 
festgesetzt, um die Umsetzung voranzutreiben, wurden 
später im Programmverlauf jedoch angepasst.
158
Nach Auffassung der Kommission ist das vom Rech -
nungshof verwendete Konzept des „strukturellen 
Inhalts“ kein aussagekräftiger Maßstab für die Analyse 
politischer Maßnahmen und die Ziehung von Schlussfol -
gerungen über ihre Bedeutung. Bedingungen, die meh -
rere Zwischenschritte erfordern (und vom Rechnungshof 
daher als von „geringem strukturellem Inhalt“ eingestuft 
werden), können mindestens genauso wichtig wie Maß -
nahmen sein, die einfacher umzusetzen sind.
Das für den strukturellen Inhalt der Bedingungen ver -
wendete Klassifizierungsschema erfasst nicht das Wesen 
und die Bedeutung einzelner Bedingungen. Bei vielen 
der wichtigsten Strukturreformen sind Zwischenschritte 
wie Überprüfungen oder Konsultationen (eingestuft als 
„geringer struktureller Inhalt“) erforderlich, bevor die 
Reform endgültig in Gesetzesform gebracht und umge -
setzt wird. Die vom Rechnungshof verwendete Klassi -
fizierung „umfassender struktureller Inhalt“ ist deshalb 
nicht gleichbedeutend mit „wichtig“.
Antworten der Kommission 111
Gemeinsame Antwort der Kommission 
zu den Ziffern 176, 177 und 178
In Ungarn waren die Schulden der Haushalte in Fremd -
währungen (überwiegend Schweizer Franken) im 
Programmzeitraum (d. h. bis zum 1. Quartal 2010) keine 
besonders brennende politische Frage.
Inländische Kredite in Fremdwährungen waren in den 
Euro-Raum-Programmen kein Thema. Gleiches galt für 
Lettland, das als politisches Programmziel die Aufrecht -
erhaltung der Wechselkursbindung an den Euro hatte.
In Rumänien wurden Bedingungen zur Eindämmung/
Begrenzung von Fremdwährungskrediten aufgenom -
men. Diese wurden durch Rechtsvorschriften umgesetzt 
und im Finanzsektor genau überwacht. Mit der National -
bank wurde ein ständiger Dialog geführt. Um den mit 
Kreditvergaben in Fremdwährungen einhergehenden 
Anfälligkeiten entgegenzuwirken, ergriff die rumänische 
Nationalbank 2011 Maßnahmen, die darauf abzielten, 
unbesicherte Konsumentenkredite in Fremdwährungen 
noch unattraktiver zu machen. Einige dieser Maßnahmen 
wurden später auch – entsprechend den Empfehlungen 
des Europäischen Ausschusses für Systemrisiken (ESRB) – 
auf unbesicherte Kredite an kleine und mittelständische 
Unternehmen ausgeweitet. Außerdem stellte die rumä -
nische Regierung als Teil der Programmbedingungen 
ab August 2013 keine staatlichen Garantien mehr für 
Hypothekendarlehen in Fremdwährungen im Rahmen 
des Erstwohnungsprogramms „Prima Casã“.165
Die Euro-Raum-Programme konzentrierten sich auf die 
Wiederherstellung der Haushalts- und Finanzstabili -
tät sowie die Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit 
durch die Behebung struktureller Mängel. Die Wieder -
herstellung des außenwirtschaftlichen Gleichgewichts 
war ein impliziter Bestandteil der Konditionalität für die 
Euro-Raum-Programme, jedoch nicht das unmittelbare 
zentrale Anliegen.
Die Leistungs- und die Handelsbilanz dürfen nicht isoliert 
als Indikatoren für die Wettbewerbsfähigkeit verwendet 
werden, da das außenwirtschaftliche Gleichgewicht so -
wohl durch strukturelle Veränderungen als auch zykli -
sche Faktoren beeinflusst werden kann. Dies legt nahe, 
dass ein Teil der Verbesserung mit der Erholung der Kon -
junktur eintritt. Wenn man ausschließlich die Leistungs-/
Handelsbilanz ohne Analyse der zugrunde liegenden 
Einflussfaktoren betrachtet, ist es nicht möglich, Verbes -
serungen in der Wettbewerbsfähigkeit zu ermitteln.
167
Als Mitgliedstaat des Euro-Raums nahm Irland nicht 
an einem Zahlungsbilanzhilfeprogramm teil. Insofern 
stand die externe Finanzierungslücke  nicht im Zentrum 
des Programms, wie dies bei den Mitgliedstaaten au -
ßerhalb des Euro-Raums der Fall war. Es wird darauf hin -
gewiesen, dass Irland durchweg einen beträchtlichen 
Handelsbilanz  überschuss erwirtschaftet hat, der erheb -
lich schwankte. In diesem Kontext kann die Darstellung 
kumulierter Daten zu Prognosefehlern irreführend sein. 
Darüber hinaus hat sich die Handelsbilanz im Zeitraum 
2011-2014 geringfügig verbessert, was einen positiven 
Beitrag zur Anpassung der Leistungsbilanz leistete. Die 
Prognose der irischen Außenhandelsbilanz wird durch 
die Tätigkeit großer multinationaler Unternehmen, die 
den Handelssektor Irlands dominieren, erheblich kom -
pliziert.
Nach Auffassung der Kommission lassen sich aus Abbil -
dung 11 keine Erkenntnisse gewinnen.
168
Es ist fraglich, ob „[d]ie Handelsbilanz [...] die Auswirkun -
gen von Veränderungen in der Wettbewerbsfähigkeit 
eines Landes genauer widerspiegelt als die Leistungsbi -
lanz“.
Antworten der Kommission 112
Empfehlung 2
Die Kommission stimmt der Empfehlung 2 zu, weist 
jedoch gleichzeitig auf die Notwendigkeit hin, sicherzu -
stellen, dass die Aufzeichnungstätigkeit nicht zu einem 
unverhältnismäßigen Aufwand für die Prognostiker, ins -
besondere im Rahmen der Programme und angesichts 
knapper Ressourcen, führt.
Die Kommission hat die Verfahren und die Dokumenten -
verwaltung seit der Auflegung der ersten Programme 
bereits verbessert. Sie wird bestrebt sein, die Umsetzung 
ihrer Richtlinie zur Dokumentenverwaltung und Quali -
tätskontrolle weiter zu verbessern.
Die Kommission entwickelt gerade ein Pilot-Prognose -
modell, das anfänglich für den Euro-Raum als Ganzes 
bestimmt ist und länderspezifische Module umfasst. 
Ziel ist es nicht, die bestehenden ermessensbasierten 
Prognosen zu ersetzen, sondern zu untersuchen, wie ein 
solches Modell von der Kommission für Qualitätskontrol -
len genutzt werden kann, die ihre ermessensbasierten 
Prognosen ergänzen. Die Kommission stellt jedoch fest, 
dass ein Modell in Zeiten ungewöhnlicher wirtschaftli -
cher Ereignisse wahrscheinlich nicht besonders hilfreich 
ist.
184
Siehe die Antwort der Kommission zu den Ziffern IX und 
X.
Empfehlung 3 a)
Die Kommission stimmt der Empfehlung 3 a) zu.
Die Kommission hat ihre Aufzeichnungen seit Beginn der 
Programme bereits verbessert. Sie wird sich darauf kon -
zentrieren, sicherzustellen, dass die neuen Verfahren im 
Einklang mit der Dokumentenverwaltungsrichtlinie der 
Kommission vollständig umgesetzt werden, ohne dabei 
die Fähigkeit der Programmteams zur Einhaltung enger 
Zeitrahmen zu untergraben.
Empfehlung 3 b)
Die Kommission stimmt Empfehlung 3 b) zu und wird 
prüfen, wie sie die Aufzeichnung wichtiger Beschlüsse im 
Einklang mit der Dokumentenverwaltungsrichtlinie der 
Kommission weiter verbessern kann, ohne den Entschei -
dungsprozess zu verlangsamen.Schlussfolgerungen und Empfehlungen
179
Siehe die Antwort der Kommission zu Ziffer III.
180
Siehe die Antwort der Kommission zu Ziffer IV.
182
Die Kommission verbesserte nach 2009 im Zusammen -
hang mit den Euro-Raum-Programmen ihre Fähigkeit, 
Fachwissen bereitzustellen, und war besser in der Lage, 
Fachwissen von außen zu beschaffen.
Empfehlung 1
Die Kommission stimmt der Empfehlung 1 zu.
Die Kommission hat die Bereitstellung von Fachwis -
sen im Laufe der Jahre der Krise verbessert. Dies wird 
dadurch belegt, dass sie in den Euro-Raum-Program -
men, die nach den Programmen für Länder außerhalb 
des Euro-Raums kamen, mehr Fachwissen bereitstellen 
konnte. Innerhalb der Kommission wurde vor Kurzem der 
Dienst zur Unterstützung von Strukturreformen (SRSS) 
eingerichtet. Die Kommission wird prüfen, wie einige 
zentrale Grundsätze für die schnelle Bereitstellung von 
Fachkenntnissen weiter gestärkt und gegebenenfalls 
in einen institutionsweiten Rahmen überführt werden 
können.
Die Kommission wird in angemessenen Fällen die 
Notwendigkeit berücksichtigen, Verfahren für eine 
verstärkte Überwachung und bessere Verwaltung 
möglicher neuer Finanzhilfeprogramme für Länder des 
Euro-Raums zu entwickeln.
183
Siehe die Antwort der Kommission zu Ziffer VIII.
Es war äußerst schwierig, nachträglich die Plausibilität 
wesentlicher Annahmen in späteren Überprüfungen zu 
bewerten.
Antworten der Kommission 113
Empfehlung 5
Die Kommission stimmt der Empfehlung 5 zu. Sie wird 
anstreben, in die Vereinbarung zusätzliche Variablen 
aufzunehmen, die sie mit geringer zeitlicher Verzöge -
rung erheben kann, wie etwa einen vierteljährlichen 
Kassensaldo und/oder eine Zielvorgabe in Bezug auf 
Zahlungsrückstände, um die Überwachung der haus -
haltspolitischen Ziele zu unterstützen.
191
Siehe die Antwort der Kommission zu den Ziffern XV und 
104-107.
Die Freigabe der Tranchen erfolgte auf der Grundlage 
einer eingehenden Bewertung, ob die Länder die Kondi -
tionalität erfüllt hatten. Verzögerungen bei der Erfül -
lung wurden individuell bewertet. Außerdem können 
Bedingungen, die „für die Bewältigung der Krise oder die 
Rückzahlung der Kredite nicht wirklich wichtig waren“, 
trotzdem angemessen sein, insofern sie das Wachstum 
unterstützen und das Risiko verringern, dass die Kredite 
unter unerwarteten Umständen nicht zurückgezahlt 
werden. In der Prüfung werden keine Nachweise dafür 
vorgelegt, dass irrelevante Reformen aufgenommen 
wurden.
Empfehlung 6 a)
Die Kommission stimmt der Empfehlung 6 a) zu.
Empfehlung 6 b)
Die Kommission stimmt der Empfehlung 6 b) zu, betont 
jedoch, dass die Gewährleistung der Verabschiedung 
von Reformen in einigen Fällen erst dann sinnvoll ist, 
wenn in vorbereitenden Schritten das Ausmaß des zu 
behebenden Problems oder die möglichen Lösungen 
ermittelt wurden.
Empfehlung 6 c)
Die Kommission stimmt der Empfehlung 6 c) teilweise 
zu. Die Kommission ist nicht der Ansicht, dass die Pro -
grammteams verpflichtet sein sollten, die Notwendigkeit 
jeder einzelnen Bedingung zu begründen, weil dem 
Empfängerland eine entscheidende Rolle bei der Dar -
legung einer eigenen Vision für das Reformprogramm 
zufällt.185
Siehe die Antwort der Kommission zu Ziffer XI.
186
Siehe die Antwort der Kommission zu Ziffer XII.
187
Siehe die Antwort der Kommission zu Ziffer XII.
188
Siehe die Antwort der Kommission zu Ziffer XIV.
189
Siehe die Antwort der Kommission zu Ziffer XIII.
Die wichtigsten Dokumente, die auf einer Analyse von 
Experten basierten, wurden von Beamten außerhalb des 
Hauptprogrammteams, darunter leitende Mitarbeiter 
und Leiter der horizontalen Referate, überprüft. Die 
Überprüfungsberichte waren Gegenstand von Konsulta -
tionsverfahren mit den zuständigen Generaldirektionen. 
Die Entwurfsdokumente wurden mit den Partnerinstitu -
tionen ausgetauscht und von ihnen gegengeprüft; dem 
WFA und EWG wurde über die Verhandlungsergebnisse 
ausführlich Bericht erstattet.
Empfehlung 4
Die Kommission stimmt der Empfehlung 4 zu. Die 
Kommission wird die Verfahren für die Überprüfung der 
Programmverwaltung und des Inhalts der Programm -
dokumente unter Berücksichtigung der vorhandenen 
Ressourcenknappheit verbessern, ohne dass dadurch 
unangemessene Verzögerungen entstehen.
190
In der Antwort der Kommission zu Ziffer XV wird begrün -
det, warum periodengerechte Daten verwendet werden.
Antworten der Kommission 114
193
Der Rechnungshof hat bei der Prüfung, ob das Preisni -
veau am Handelstag gerechtfertigt war, einen einfachen 
Vergleich mit dem ersten indikativen Preis, den die 
Banken in ihren Preisanfragen angaben, vorgenommen, 
ohne die Marktentwicklungen zwischen dem Zeitpunkt 
der ersten indikativen Preisfestsetzung und dem tat -
sächlichen Emissionstag gebührend zu berücksichtigen. 
Abweichungen vom ersten indikativen Preis sind für 
den Prozess im Allgemeinen charakteristisch und treten 
insbesondere bei einer langen Zeitspanne auf.
194
Nach Auffassung der Kommission wies das Verfahren der 
Schuldenverwaltung keine Lücken auf. Es gab lediglich 
Lücken in der Dokumentation der ersten Transaktionen.
Empfehlung 8 a)
Die Kommission stimmt der Empfehlung 8 a) zu.
Die Empfehlung wurde bereits umgesetzt. Die Zuteilung 
erfolgt in enger Zusammenarbeit mit dem Konsortium. 
Alle Ordern werden gegenüber der Kommission transpa -
rent gemacht, die volle Kontrolle über den Prozess hat.
Empfehlung 8 b)
Die Kommission stimmt der Empfehlung 8 b) zu.
Die Empfehlung wurde bereits umgesetzt. Seit 
Januar 2011 sind die Verfahren für die Übermittlung von 
„Preisanfragen“, für den Empfang der Antworten der 
Banken auf Preisanfragen und für die Beauftragung der 
konsortialführenden Banken gut dokumentiert.
Empfehlung 8 c)
Die Kommission stimmt der Empfehlung 8 c) zu.
Die Empfehlung wurde bereits umgesetzt. Die Konsor -
tialführer übernehmen „Übernahmeverpflichtungen“, 
falls das Orderbuch nicht die Zielgröße (vor der Emis -
sion) erreicht, sowie „Sekundärmarktverpflichtungen“, 
für einen aktiven Handel am Sekundärmarkt (nach der 
Emission) zu sorgen.Die Kommission hebt hervor, dass es vor allem darum 
geht, eine Reihe schlüssiger und integrierter Reformen 
zu haben, um zentrale wirtschaftliche Herausforderun -
gen anzugehen. Innerhalb dieses Programms kann es 
häufig vorkommen, dass Entscheidungen bezüglich 
der Wahl des Reformpakets getroffen werden müssen. 
Die Bedingungen sollten daher nicht isoliert betrach -
tet werden. Die Kommission hebt ferner hervor, dass 
Reformen zur Steigerung des mittelfristigen Wachstums 
im Hinblick auf die Verbesserung der Haushaltslage und 
Verringerung des Risikos, dass Finanzhilfen nicht zurück -
gezahlt werden, ebenfalls wichtig sind. Die Hilfen der EU 
haben häufig sehr lange Laufzeiten. Deshalb ist starkes 
Wachstum ein wichtiger Faktor, um das Land in seiner 
Fähigkeit zur Rückzahlung seiner Kredite zu stärken.
Schließlich ist die Auswahl der Bedingungen Gegenstand 
von Verhandlungen mit dem Empfängerland. Die Länder 
sollten in ihrer Fähigkeit unterstützt werden, die Agenda 
für ihre Programme festzulegen. Dies ist eine Grundvor -
aussetzung dafür, dass sie die Eigenverantwortung für 
den Reformprozess übernehmen, was einen wichtigen 
Einflussfaktor für den Programmerfolg bildet. Die Kon -
ditionalität wird vom Management und auf politischer 
Ebene geprüft.
Empfehlung 6 d)
Die Kommission stimmt der Empfehlung 6 d) zu. Sie wird 
versuchen, für die festgelegten Bedingungen so weit wie 
möglich auf messbare Daten zurückzugreifen. Sie betont 
jedoch, dass die Auswirkung von Bedingungen nicht 
gleichermaßen messbar ist. Einige Ergebnisse sind eher 
qualitativ als quantitativ, und nicht für alle Bedingungen 
stehen leicht verfügbare Daten für die Bewertung zur 
Verfügung.
Empfehlung 7
Die Kommission stimmt der Empfehlung 7 teilweise 
zu. Sie hat bereits Leitlinien für die Zusammenarbeit 
mit dem IWF und der EZB ausgearbeitet und ergreift 
weitere Maßnahmen zur Förderung der interinstituti -
onellen Zusammenarbeit im Rahmen der Programme. 
Die Kommission ist jedoch der Auffassung, dass bei 
der Klarstellung dieser Zusammenarbeit – vor allem in 
Anbetracht des Zeitdrucks – eine Formalisierung, die 
den Entscheidungsprozess schwerfällig machen würde, 
vermieden werden sollte. Meinungsverschiedenheiten 
sollten weiterhin flexibel gelöst werden, da der Versuch, 
das Streitbeilegungsverfahren formal zu kodifizieren, 
sowohl schwierig als auch von geringem Nutzen wäre.
Antworten der Kommission 115
200
Siehe die Antwort der Kommission zu Ziffer XVII.
201
In der Antwort der Kommission zu Ziffer 158 wird erläu -
tert, warum das Klassifizierungsschema des Rechnungs -
hofs im Hinblick auf die strukturellen Bedingungen nach 
Auffassung der Kommission nicht repräsentativ für ihre 
Wichtigkeit ist.
202
Die Tatsache, dass mit im Programm enthaltenen 
Bedingungen innerhalb des Programmzeitraums keine 
spürbaren Verbesserungen erreicht wurden, bedeutet 
nicht, dass sie keinen Erfolg hatten oder ihre Auswirkun -
gen innerhalb des Programmzeitraums erwartet wurden. 
Strukturreformen brauchen Zeit, und in den meisten 
Fällen zeigen sich ihre Auswirkungen erst langfristig.
203
Siehe die Antwort der Kommission zu Ziffer 165.
Empfehlung 9
Die Kommission stimmt der Empfehlung 9 zu. Sie wird 
bestrebt sein, ihr Verständnis des Anpassungsprozesses 
im Rahmen der Programme durch die derzeitige Reihe 
umfassender Ex-post-Bewertungen zu verbessern und 
Lehren daraus zu ziehen. Die Bewertungen erfassen 
alle Aspekte der wirtschaftlichen Sanierung im Rahmen 
der Programme, einschließlich der drei Vorschläge des 
Rechnungshofs. Eine Ex-post-Bewertung des wirtschaft -
lichen Anpassungsprogramms für Irland wurde bereits 
veröffentlicht.
Empfehlung 9 a)
Die Kommission stimmt der Empfehlung 9 a) zu.Empfehlung 8 d)
Die Kommission stimmt der Empfehlung 8 d) zu.
Die Empfehlung wurde bereits umgesetzt. Eine regel -
mäßige Bewertung der Märkte wird in den Berichten 
des Finanzverwaltungsausschusses dokumentiert. Eine 
eingehendere Bewertung wird vor jeder Anleiheemis -
sion durchgeführt und ebenfalls nachträglich in einem 
Vermerk nach der Emission dokumentiert. Außerdem 
wird das Umsatzvolumen der Käufe und Verkäufe von 
EU-Anleihen von den Banken vierteljährlich übermittelt 
und von der Kommission überwacht.
195
Siehe die Antwort der Kommission zu Empfehlung 9.
196
Siehe die Antwort der Kommission zu Ziffer 139.
197
Es wird darauf hingewiesen, dass Portugal die im Rah -
men des Programms verfügbaren Finanzhilfen nicht voll 
ausgeschöpft und das Programm mit einem erheblichen 
Puffer in der Staatskasse beendet hat.
198
Diese Aussage vermischt die Auswirkung neuer politi -
scher Maßnahmen mit der Auswirkung der wirtschaftli -
chen Rahmenbedingungen auf den Haushalt. Siehe auch 
die Antwort der Kommission zu Ziffer 147.
199
Wie in der Antwort der Kommission zu Ziffer 150 i) 
ausgeführt, darf die Auswirkung der Ausgangslage auf 
die Geschwindigkeit der Konsolidierung nicht losgelöst 
von anderen, teilweise länderspezifischen Faktoren, die 
sich auf die zu behebenden Haushaltsungleichgewichte 
auswirken, betrachtet werden. Die Kommission erläutert 
in ihrer Antwort zu Ziffer 153, warum einmalige Maßnah -
men notwendig sein können und man nicht sagen kann, 
dass sie keine nachhaltigen Ergebnisse zur Folge haben.
Antworten der Kommission 116
Empfehlung 9 b)
Die Kommission stimmt der Empfehlung 9 b) zu. Gemäß 
den politischen Leitlinien von Präsident Juncker hat 
die Kommission kürzlich eine Ex-ante-Bewertung 
der sozialen Auswirkungen der neuen Anpassung für 
Griechenland vorgenommen. Bei jedem anderen neuen 
Programm wird eine derartige Bewertung durchgeführt.
Empfehlung 9 c)
Die Kommission stimmt der Empfehlung 9 c) zu.
Kostenlose Veröﬀentlichungen:
  Einzelexemplar:  
über EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  mehrere Exemplare/Poster/Karten:  
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bei den Delegationen in Ländern außerhalb der Europäischen Union  
(http://eeas.europa.eu/delegations/index_de.htm),  
über den Dienst Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_de.htm)  
oder unter der gebührenfreien Rufnummer 00 800 6 7 8 9 10 11 (*).
(*)  Sie erhalten die bereitgestellten Informationen kostenlos, und in den meisten Fällen entstehen auch keine  
Gesprächsgebühren (außer bei bestimmten Telefonanbietern sowie für Gespräche aus Telefonzellen oder Hotels).
Kostenp/f_lichtige Veröﬀentlichungen: über EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).WO ERHALTE ICH EU-VERÖFFENTLICHUNGEN?
EUROPÄISCHER
RECHNUNGSHOF
Als die Finanzkrise des Jahres  2008 in Europa eine 
Staatsschuldenkrise auslöste, mussten einige 
Mitgliedstaaten makrofinanzielle Hilfe in Anspruch 
nehmen. Im vorliegenden Bericht wird beleuchtet, wie gut 
die Europäische Kommission den f ünf Ländern (Ungarn, 
Lettland, Rumänien, Irland und Portugal) bereitgestellten 
finanziellen Beistand verwaltet hat. Der Hof stellte fest, 
dass die Kommission auf das Ausmaß der Krise nicht 
vorbereitet war, was die erheblichen Schwachstellen, die 
ihre Verwaltungsverfahren in der Anfangszeit aufwiesen, 
weitgehend erklärt. Eine Reihe der vom Hof ermittelten 
Schwachstellen besteht nach wie vor, und die 
Hauptaussage des Berichts lautet, dass die Kommission 
ihre Verfahren f ür die Verwaltung des finanziellen 
Beistands verbessern muss.