1.Einleitung

Dank der in den letzten 60 Jahren vollzogenen Schritte zur europäischen Integration blicken die Unionsbürgerinnen und -bürger heute in eine gemeinsame Zukunft. Europa steht damit vor einer einfachen Frage: Wollen die Europäer selber über ihre gemeinsame Zukunft entscheiden oder wollen sie diese Entscheidung anderen überlassen? Will die Europäische Union eine tragende Säule der im Entstehen begriffenen multipolaren Weltordnung sein oder nur Spielball?

Die Herausforderungen, mit denen Europa heute konfrontiert ist, werden weiter bestehen: Der globale Wettbewerb wird sich verschärfen, das Tempo des technologischen Wandels wird zunehmen, die geopolitische Instabilität wird wachsen, die Auswirkungen des Klimawandels werden spürbar werden und die Migration in die EU wird sich aufgrund der demografischen Entwicklungen fortsetzen.

In der Erklärung von Rom aus dem Jahr 2017‚ die anlässlich des 60. Jahrestags der Unterzeichnung des Vertrags von Rom angenommen wurde, wurde anerkannt, dass eine stärkere Europäische Union eine Notwendigkeit sei. Die Staats- und Regierungschefs betonten insbesondere, dass die EU zu einem stärkeren globalen Akteur werden sollte. Sie muss besser in der Lage sein, die Weltpolitik mitzugestalten, und auch besser gewappnet sein, um international Verantwortung zu übernehmen. Die Europäische Union muss ihre Weltpolitikfähigkeit stärken. Die vorliegende Mitteilung ist ein Beitrag zur Debatte der Staats- und Regierungschefs, die auf ihrer Tagung in Sibiu am 9. Mai 2019 fortgesetzt werden soll.

In der komplexen, vernetzten und von Gegensätzen geprägten Welt von heute muss die EU ihre Bürgerinnen und Bürger schützen, ihre Werte und Interessen fördern, die auf Regeln beruhende internationale Ordnung unterstützen und Stabilität in ihre Nachbarschaft und darüber hinaus exportieren. Die EU muss auch in der Lage sein, der Erwartung von Drittländern, internationalen Organisationen und anderen internationalen Akteuren, dass sie eine Schlüsselrolle bei der Bewältigung regionaler und globaler Herausforderungen spielt, gerecht zu werden.

Kein Mitgliedstaat allein kann diesen Herausforderungen begegnen oder diese Chancen nutzen. Die EU und ihre Mitgliedstaaten müssen ihre Kräfte bündeln, um gemeinsame Interessen und Werte zu fördern.

In seiner Rede zur Lage der Union 2018 hat Präsident Juncker eine Reihe von Maßnahmen genannt, die zu diesem Zweck umgesetzt werden müssen. Die EU muss noch enger mit ihren Partnern in der ganzen Welt zusammenarbeiten. Sie sollte ihre Partnerschaft mit Afrika ausbauen, indem sie insbesondere eine Allianz für nachhaltige Investitionen und Arbeitsplätze in die Wege leitet. Die EU muss auf eigenen Beinen stehen können. So muss sie beispielsweise die internationale Rolle des Euro stärken. Sie muss auch bei ihrer Reaktion auf Geschehnisse in der Welt mit einer einzigen, klaren und starken Stimme sprechen.

Um diese Ziele zu erreichen und damit zu einem stärkeren globalen Akteur zu werden, muss sich die EU mit den erforderlichen Instrumenten ausstatten und dazu insbesondere ihre Entscheidungsfindung effizienter gestalten.

Zu diesem Zweck schlug Präsident Juncker in seiner Rede zur Lage der Union 2017 vor, „zu prüfen, welche außenpolitischen Beschlüsse nicht mehr einstimmig, sondern mit qualifizierter Mehrheit gefasst werden können“. Dies könne auf der Grundlage der bestehenden Verträge geschehen. In der Erklärung von Meseberg „Das Versprechen Europas für Sicherheit und Wohlstand erneuern“ vom Juni 2018 befassten sich die deutsche Bundeskanzlerin Angela Merkel und der französische Präsident Emmanuel Macron mit derselben Frage. Sie riefen dazu auf, sowohl „neue Möglichkeiten, wie die EU-Entscheidungsfindung in unserer Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik beschleunigt und effizienter gemacht werden kann“ als auch „im Rahmen einer breiteren Debatte über Mehrheitsentscheidungen in EU-Politikfeldern Möglichkeiten der Nutzung von Mehrheitsentscheidungen im Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik“ zu prüfen.

Diese Diskussion wird seit Langem geführt. Seit ihrer Gründung ist die EU in vielen Bereichen schrittweise von der Einstimmigkeit zur qualifizierten Mehrheit übergegangen. Die Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit ist seit ihrer Einführung im Rahmen der Einheitlichen Europäischen Akte zum Regelentscheidungsverfahren in der EU, auch im Bereich Justiz und Inneres, geworden. Für den Übergang von der Einstimmigkeit zur qualifizierten Mehrheit gibt es seit Langem einen einfachen, einleuchtenden Grund. Die Mitgliedstaaten haben nämlich erkannt, dass in Fällen, in denen sie in einem bestimmten Politikbereich ehrgeizige Ziele verfolgen, häufig der Punkt erreicht wird, an dem die Einstimmigkeitsregel die Fortschritte bremst und die EU mitunter daran hindert‚ sich den sich wandelnden Realitäten anzupassen. In dieser Hinsicht war der Übergang zur qualifizierten Mehrheit für die EU bisher jedes Mal auch ein wichtiger Schritt nach vorne.

Auf der Grundlage einer Kompromisskultur eröffnet die qualifizierte Mehrheit mehr Raum für Diskussionen und pragmatische Lösungen, die den Interessen aller Beteiligten Rechnung tragen. Durch eine flexible, effiziente und zügige Beschlussfassung ist die Union in Politikbereichen wie Umwelt- und Verbraucherschutz, Datenschutz sowie freier und fairer Handel weltweit zum Referenzmodell und Standardsetzer geworden.

Die EU spielt auf der Weltbühne eine immer wichtigere Rolle und gilt weithin als Vorkämpferin für universelle Werte. Von ihrer Unterstützung bei der Normalisierung der Beziehungen zwischen Belgrad und Pristina über ihre Reaktion auf die Völkerrechtsverletzungen durch die Russische Föderation auf der Krim-Halbinsel und in der Ostukraine bis hin zu ihrer Rolle als Initiatorin und Vermittlerin in den Verhandlungen über das iranische Nuklearprogramm hat sich die Union unablässig für Frieden und Wohlstand in ihrer Nachbarschaft und darüber hinaus eingesetzt.

Ein Ausbau der Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit würde jedoch die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik weiter stärken. In dieser Mitteilung wird dargelegt, warum eine effizientere Beschlussfassung in einigen Bereichen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik notwendig ist, welche Möglichkeiten für eine effizientere Beschlussfassung im Vertrag über die Europäische Union vorgesehen sind und in welchen konkreten Bereichen der Rat sinnvollerweise mit qualifizierter Mehrheit beschließen könnte‚ statt an der Einstimmigkeit festzuhalten. Die Besonderheiten der Außenpolitik spiegeln sich in den Verträgen wider. Die Verträge sehen maßgeschneiderte Schutzklauseln vor, die auch weiterhin gelten würden. Zu einem späteren Zeitpunkt könnte die Kommission prüfen, wie die Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit zur weiteren Stärkung der Beziehungen der Union zu Drittländern genutzt werden könnte.

2.Gründe für die Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit in der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik

Im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik werden die meisten EU-Beschlüsse einstimmig gefasst. Dies hat die Union in der Regel nicht daran gehindert‚ in außenpolitischen Angelegenheiten aktiv zu sein und eindeutig Stellung zu beziehen. Dadurch wird jedoch die Fähigkeit der EU, auf der Weltbühne schnell und effektiv zu handeln, zunehmend eingeschränkt. In der internationalen Politik ist oft Eile geboten, und die Glaubwürdigkeit eines internationalen Akteurs hängt von seiner Fähigkeit ab, schnell und kohärent auf internationale Krisen und Ereignisse zu reagieren. Ebenso hängen Stärke, Wirksamkeit und Wirkung eines internationalen Akteurs davon ab, ob dieser in der Lage ist, auf internationaler Ebene und in globalen Foren kohärent und effizient zu handeln.

Seit dem Vertrag von Maastricht von 1992, mit dem die Mitgliedstaaten die Europäische Union zum ersten Mal ermächtigten, in außen- und sicherheitspolitischen Angelegenheiten tätig zu werden, wurden durch die substanzielle Weiterentwicklung der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik und der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik erhebliche Fortschritte erzielt. Dennoch gibt es immer noch Fälle, in denen sich die EU nicht – oder nicht schnell genug – auf einen tragfähigen gemeinsamen Standpunkt einigen kann (siehe Abschnitt 3).

Dafür zahlen die Union und ihre Mitgliedstaaten einen hohen politischen Preis: Die EU-Organe werden an einem entschlossenen Handeln gehindert, die Mitgliedstaaten, die international eine aktivere Rolle spielen, müssen sich auf die Vertretung ihrer jeweiligen Standpunkte beschränken und können nicht das kombinierte Gewicht der EU-28 in die Waagschale werfen und die Mitgliedstaaten, die nicht mit am Verhandlungstisch sitzen, können keinen direkten Einfluss auf die betreffende Angelegenheit nehmen.

Die Tatsache, dass solche Fälle immer noch auftreten, zeigt, dass das Einstimmigkeitsprinzip die Union daran hindert, ihr volles Potenzial in der Außenpolitik zu entfalten. Angesichts einer möglichen Erweiterung der EU im Jahr 2025 wird die Überwindung dieser Beschränkungen von entscheidender Bedeutung sein. Die EU muss stärker und solider werden, bevor sie größer werden kann.