Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem "Ersten Bericht über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt" (97/C 206/16)

Die Kommission beschloß am 23. April 1997, den Wirtschafts- und Sozialausschuß gemäß Artikel 198 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu folgender Vorlage zu ersuchen: "Erster Bericht über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt - 1996".

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Regionale Entwicklung, Raumordnung und Städtebau nahm ihre Stellungnahme am 11. April 1997 an. Berichterstatter war Herr Cal.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 345. Plenartagung (Sitzung vom 23. April 1997) mit 117 gegen 4 Stimmen bei 8 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Vorbemerkungen

1.1. Die Kommission hat Anfang November 1996 den "Ersten Bericht über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt" vorgelegt, in dem gemäß Artikel 130 b des EG-Vertrags "über die Fortschritte bei der Verwirklichung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts und über die Art und Weise, in dem die in diesem Artikel vorgesehenen Mittel dazu beigetragen haben", Bericht erstattet werden soll. Als Mittel nennt dieser Artikel neben den Strukturfonds, der Europäischen Investitionsbank und den sonstigen Finanzierungsinstrumenten auch die Koordinierung der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten, die Festlegung und Durchführung der Politiken und Aktionen der Gemeinschaft sowie die Verwirklichung des Binnenmarktes. Gemäß der Definition des vorhergehenden Artikels des Vertrags setzt sich die Gemeinschaft mit der Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts das Ziel, "die Unterschiede im Entwicklungsstand der verschiedenen Regionen und den Rückstand der am stärksten benachteiligten Gebiete, einschließlich der ländlichen Gebiete, zu verringern". Der wirtschaftliche und soziale Zusammenhalt ist bereits in Artikel 2 und 3 des Vertrags als eines der von der Gemeinschaft zu verfolgenden Ziele aufgeführt.

1.2. Zum ersten Mal wird insgesamt untersucht, inwieweit die Politik der Gemeinschaft wie auch der Mitgliedstaaten zum wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt beigetragen hat und welche Auswirkungen die nicht strukturbezogenen Politiken, die zur Verfolgung anderer Ziele entworfen wurden, auf die Regionen und sozialen Gruppen hatten. Der Ausschuß stellt mit Befriedigung fest, daß die Kommission dieser Pflicht nachgekommen ist. Der WSA hatte in seiner im Februar 1992 verabschiedeten Initiativstellungnahme zum wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt (CES 226/92, Berichterstatter: Herr Masucci) einen Ansatz entwickelt, dem der vorgelegte Kommissionsbericht vom Aufbau her ähnlich ist.

1.3. Der wirtschaftliche und soziale Zusammenhalt ist ein wichtiges Konzept, das der Definition der mit der gemeinschaftlichen Strukturpolitik vorrangig zu fördernden Regionen zugrundeliegt und eine quantitative Bewertung der erzielten Fortschritte erlaubt.

1.4. Die 1975 ins Leben gerufene Regionalförderung der Europäischen Union basierte von Anfang an auf den beiden Prämissen, daß der wirtschaftliche Integrationsprozeß Europas im wesentlichen durch den unterschiedlichen Entwicklungsstand innerhalb der Gemeinschaft gekennzeichnet ist und ein stärkerer wirtschaftlicher und sozialer Zusammenhalt innerhalb der Union entscheidend zur "Verwirklichung einer immer engeren Union der Völker Europas" beiträgt.

1.5. Infolge des wirtschaftlichen Integrationsprozesses ist die Wirtschaft der Europäischen Union weiterhin im Wandel begriffen. Die 1992 in Angriff genommene Verwirklichung des Binnenmarktes hat in Verbindung mit den schrittweisen Erweiterungen der Union den Erzeugern neue Möglichkeiten zur Nutzung der immer größeren Vorteile eröffnet, die - wie man bereits seit langem erkannt hat - mit der weltweiten wirtschaftlichen Integration einhergehen. Man ist sich allerdings darüber im klaren, daß eine gleichmäßige Verteilung dieser Chancen unwahrscheinlich ist. Diese Tatsache läßt sich mit mehreren Faktoren wie u.a. Marktnähe, Dienstleistungsangebot, Arbeitsproduktivität und FTE-Potential erklären.

1.6. Die Integration kommt u.U. einigen Regionen in stärkerem Maße zugute als anderen und hat dadurch eine ungleiche Entwicklung in der Form zur Folge, daß die ursprünglichen "Gewinner" auch weiterhin die größten Vorteile aus der Integration ziehen, während sich der Entwicklungsrückstand der "Verlierer" immer weiter vergrößert und gemeinschaftsweit zu einer Verschärfung der wirtschaftlichen Disparitäten zwischen den Regionen führen kann.

1.7. Es ist offenkundig, daß gleichzeitig andere Kräfte dieser Tendenz entgegenwirken. In den benachteiligten Gebieten sind punktuell dort, wo sich die wirtschaftliche Entwicklung konzentriert, beträchtliche Erfolge zu verzeichnen. Die Investitionen verlagern sich in einigen Fällen vom "Zentrum" auf die "Randgebiete" und schaffen dort ausgezeichnete wirtschaftliche Möglichkeiten. Dennoch ist auch hier festzustellen, daß sich die außerhalb der zentral gelegenen Regionen getätigten Investitionen überwiegend auf bestimmte Gebiete konzentrieren und nicht gleichmäßig über die betreffende Region verteilen.

1.8. Dieses Mißverhältnis zwischen den durch die wirtschaftliche Integration eröffneten Möglichkeiten einerseits und der ungleichmäßigen Verteilung der Vorteile andererseits ist die Ausgangslage, die die Strukturfondsinterventionen rechtfertigt. Durch diese Fonds läßt sich mit anderen Worten sicherstellen, daß diejenigen, die von der Integration stärker profitieren, die wirtschaftliche Entwicklung in denjenigen Ländern und Regionen unterstützen, die davon weniger profitieren, obwohl sie dazu beigetragen hatten, die Vorteile der Integration in vollem Umfang nutzbar zu machen. Die Strukturfonds müssen deshalb als gerechtfertigtes Mittel zur Förderung einer ausgewogenen und nachhaltigen wirtschaftlichen Entwicklung des gesamten Gemeinschaftsgebiets betrachtet werden.

Europäische Union, einzelstaatliche Regierungen, Regionen und Verwaltungsbezirke teilen sich in die politische Zuständigkeit für die Förderung des Zusammenhalts. Innerhalb der Europäischen Union muß unbedingt sichergestellt werden, daß die vor unterschiedlichen Hintergründen konzipierten politischen Maßnahmen - im Rahmen des Handlungsspielraums, der sich bei der Übertragung von Entscheidungsbefugnissen und der Anwendung des Subsidiaritätsprinzips ergibt - aufeinander abgestimmt und miteinander vereinbar sind.

1.9. In den Strukturfonds kommt die Solidarität zwischen den Bürgern der Union zum Ausdruck. Die Gemeinschaftsinterventionen sind insofern sinnvoll, als sie darauf abzielen, die nationale und/oder interregionale Solidarität zu ergänzen, wenn diese zur Bewältigung der Probleme nicht ausreicht. Der Grundsatz des "wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts", der in der Einheitlichen Europäischen Akte verankert wurde, setzt klare Vorgaben für die langfristigen politischen Ziele der Europäischen Union. Das Gelingen einer Union, in der zu große Unterschiede in bezug auf Lebensstandard und Beschäftigungsmöglichkeiten weiterbestehen, ist nur mit Mühe vorstellbar. Die Strukturfonds dienen der Verbesserung der Chancen für die wirtschaftlich benachteiligten Regionen und spielen somit eine wichtige Rolle für die Aufrechterhaltung der Dynamik hin zu einer stärkeren Integration der Europäischen Union.

1.10. Die Fonds sind aber nur so leistungsfähig wie die Politiken, deren Umsetzung sie ermöglichen sollen. Der entscheidende Pluspunkt des Ersten Berichts über den Zusammenhalt besteht darin, daß die Fonds vor dem Hintergrund weiterer Gemeinschaftspolitiken betrachtet werden.

Folglich muß im Rahmen der Debatte über die künftige Gestaltung der Strukturfonds, die in Kürze stattfinden wird, den Zielsetzungen der Fonds sowie den Möglichkeiten zur Steigerung ihrer Effizienz mehr Aufmerksamkeit gewidmet werden.

1.11. Die Ressourcen für die Unterstützung kohäsionspolitischer Maßnahmen müssen so kanalisiert werden, daß sie einen selbsttragenden Prozeß zur Schaffung neuer Arbeitsplätze und zur Steigerung des Einkommens in den weniger wohlhabenden Regionen in Gang setzen. Finanztransfers - gleichgültig, ob sie von der Gemeinschaft oder vom betreffenden Mitgliedstaat selbst gewährt werden - dürfen nicht die Form ständiger Subventionen annehmen. Ziel ist es, durch die Steigerung der Produktivität, durch Innovation, durch die bessere Qualifizierung der Arbeitskräfte oder auch durch Verbesserung der Infrastrukturen wirtschaftlich lebensfähige Unternehmen zu unterstützen, die eine höhere Wertschöpfung erzielen. Es wäre nicht vertretbar, das Ziel niedriger zu stecken.

2. Bemerkungen zu den verschiedenen Kapiteln des Berichts

2.1. Die Gesamtergebnisse

2.1.1. In bezug auf die Mitgliedstaaten gelangt der Bericht zu dem Schluß, daß der Zusammenhalt im untersuchten Zeitraum (1983-1993) zugenommen hat, da sich in den vier im Rahmen des Kohäsionsfonds förderfähigen Ländern das Bruttoinlandsprodukt (BIP) pro Kopf, gemessen in Kaufkraftstandards (KKS), an den Gemeinschaftsdurchschnitt angenähert hat.

Betrachtet man jedoch die einzelnen Regionen der Union, so sind die Disparitäten weitestgehend unverändert geblieben.

2.1.2. Das BIP pro Kopf, das der Messung des Zusammenhalts am häufigsten zugrunde gelegt wird, basiert auf dem Grundkriterium für die Definition der Regionen mit Entwicklungsrückstand, dem zufolge diejenigen Regionen als solche einzustufen sind, in denen dieser Indikator maximal 75 % des Gemeinschaftsdurchschnitts erreicht.

2.1.3. Dennoch müssen die jetzt vorgelegten Gesamtergebnisse mit Vorsicht betrachtet werden, da verschiedene Faktoren während des Berichtszeitraums einige Einschnitte bewirkt haben. Der erste Faktor war die deutsche Wiedervereinigung, die unmittelbar zu einem Sinken des Gemeinschaftsdurchschnitts und dadurch ab 1991 zu einem Anstieg der Indizes der Kohäsionsländer (und auch anderer Regionen) um 1 bis 2 Prozentpunkte führte, sowie Änderung des Durchschnittswertes infolge des Beitritts der drei neuen Mitgliedstaaten im Jahr 1995. Der zweite Faktor ist die Tatsache, daß für den Zeitraum nach 1990 KKS-Schätzungen von Eurostat zugrunde gelegt wurden und dadurch in den Indizes nicht nur der Produktionszuwachs pro Kopf, sondern auch die Schwankungen der Terms of Trade und in geringerem Maße auch der Wechselkurse berücksichtigt wurden.

2.1.4. All dies hat dazu geführt, daß die Verbesserungen der offiziellen Indizes für Portugal, Irland und Griechenland in den neunziger Jahren höher ausfielen als die zwischen diesen Ländern und dem Gemeinschaftsdurchschnitt festgestellten Disparitäten beim realen Wirtschaftswachstum pro Kopf. Da diese Indizes nicht nur bei der Entscheidung über die Förderfähigkeit der Regionen und bei der Zuweisung der Gemeinschaftsmittel eine wichtige Rolle spielen, sondern auch für das Gesamtbild der Ergebnisse der Kohäsionspolitik maßgeblich sind, sollte die Kommission die Methodik für die Festlegung, welche Regionen künftig nach Ziel 1 förderfähig sein werden, dahingehend verbessern, daß sie die verschiedenen Komponenten berücksichtigt, die für die Schwankungen der BIP-pro-Kopf/KKS-Indizes verantwortlich sind (die Entwicklung der Realproduktion und die Preisentwicklung, die teilweise durch Währungsschwankungen beeinflußt wird, sowie die Verzerrungen, die durch die jeweils zugrundegelegten Formeln für die Berechnung und die "regionale Zuordnung" der Wirtschaftstätigkeiten zustande kommen - indem z. B. bestimmten Regionen die Erdöl- oder Erdgasgewinnung oder dem Hauptsitz von Unternehmen deren gesamte Wirtschaftstätigkeit zugeordnet wird).

2.1.5. Die Verbesserung der Wirtschaftslage der im Rahmen des Kohäsionsfonds förderfähigen Länder im Vergleich zum Gemeinschaftsdurchschnitt, die von der Entwicklung in den jeweiligen Zentralregionen im Bereich der Hauptstädte abhängig ist, lag über der Verbesserung, die die Regionen mit dem niedrigsten Entwicklungsstand der Gemeinschaft im Vergleich zu den wohlhabendsten verzeichneten. Die Daten des Berichts belegen, daß sich die Disparitäten trotz der in den 25 ärmsten Regionen festgestellten Verbesserung der Indizes von 53 auf 55 im Vergleich zum Gemeinschaftsdurchschnitt nicht verringert haben, da diese Indizes in den 25 reichsten Regionen von 140 auf 142 (Gemeinschaftsdurchschnitt: 100) stiegen.

2.1.6. Man kann somit nicht behaupten, daß infolge des in Zeiten stärkeren Wirtschaftswachstums geringer gewordenen Einkommensgefälles zwischen den Mitgliedstaaten - insbesondere zwischen den "Kohäsionsländern" und den anderen - bedeutende Fortschritte auf dem Weg zu einem größeren Maß an Kohäsion erzielt worden seien. Bei der Verwendung der Zahlenreihen sind einschneidende methodische Änderungen erfolgt, die Vergleichsgrundlage wurde ebenfalls geändert, und der konzeptionelle Rahmen erweist sich als unbefriedigend, wenn er allzu simpel gehandhabt wird.

2.1.7. Neben seinen Bedenken hinsichtlich der angewandten Bewertungsmethoden und des Umgangs mit den Auswirkungen der Entwicklung in den Hauptstadtregionen richtet der Ausschuß sein Augenmerk besonders auf die Erläuterungen, die die Kommission zu den einzelnen Faktoren für die geographischen Disparitäten liefert. Auch die Unterschiede bei den Erwerbstätigkeitsquoten für Erwachsene sowie beim BIP pro Beschäftigten werden die künftigen kohäsionspolitischen Zielsetzungen auf Gemeinschafts- und einzelstaatlicher Ebene beeinflussen.

2.2. Die Politik in den Mitgliedstaaten

2.2.1. Bei der Untersuchung der makroökonomischen Politiken der Mitgliedstaaten beschränkt sich der Bericht auf die möglichen Folgen der Einhaltung der Kriterien für die nominale Konvergenz, durch die die Voraussetzungen für Stabilität und ein investitionsfreundliches Klima und dadurch wiederum für künftiges Wirtschaftswachstum und letztendlich auch Beschäftigung geschaffen werden können. Auf die möglichen Auswirkungen der Einführung der WWU und der restriktiven Haushaltspolitik auf den Zusammenhalt oder die Auswirkungen der Beziehungen zwischen den Staaten, die von Anfang an der WWU beitreten, und den anderen Mitgliedstaaten wird in keiner Form eingegangen. Die vom Europäischen Parlament mit der Unterstützung des WSA bereits seit langem geforderte Studie über die Auswirkungen der WWU auf den Zusammenhalt wurde von der Kommission bislang noch nicht vorgelegt. Zu den möglichen Auswirkungen der in den Vertrag aufzunehmenden "verstärkten Zusammenarbeit" liegen ebenfalls noch keine Untersuchungen vor, noch sind die Bereiche bekannt, in denen diese "Zusammenarbeit" stattfinden soll. Sie darf jedoch keinesfalls in Bereichen des ersten Pfeilers wie z. B. der Politik zur Förderung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts oder dem Binnenmarkt angewandt werden.

2.2.2. In bezug auf die Ausgaben der öffentlichen Hand in den Mitgliedstaaten stellt der Bericht fest, daß die Beträge in den einzelstaatlichen Haushalten mit 40 bis 60 % des BIP sehr hoch liegen und der derzeitige Gemeinschaftshaushalt (der 1,2 % des BIP entspricht, wovon 0,45 % für strukturpolitische Maßnahmen veranschlagt werden) zu knapp bemessen ist, um einen nennenswerten Beitrag zur Verringerung von Ungleichgewichten leisten zu können.

2.2.3. Die Sozialausgaben (zwischen 20 und 30 % des BIP der Mitgliedstaaten) haben beträchtliche umverteilende Wirkungen, indem das Konsumniveau der unteren Einkommensgruppen, die aufgrund des proportionalen oder progressiven Steuersystems weniger zur Finanzierung beitragen, angehoben wird. Infolge dieser Sozialtransfers ist die Zahl derjenigen Haushalte, die unterhalb der Armutsgrenze leben, von 40 auf 15 % der Haushalte insgesamt gesunken, was als einer der wichtigsten Erfolge des europäischen Sozialmodells zu bewerten ist.

2.2.4. Die Ausgaben für die wirtschaftsbezogene Politik (zwischen 6 und 14 % des BIP der Mitgliedstaaten) sollen das Wirtschaftsklima für die Unternehmen verbessern, indem sie diese auf regionaler Ebene, im Bereich von Forschung und technologischer Entwicklung, durch die Beschäftigungspolitik sowie im Bereich der Berufsbildung unterstützen. Die unterschiedliche Finanzkraft der Mitgliedstaaten führt dazu, daß die einzelstaatliche Förderung für die regionale Entwicklung in den Staaten mit dem höchsten Entwicklungsstand und mit stark ausgeprägtem volkswirtschaftlichem "Dualismus" höher liegt (bei 4 % des BIP der Geberregionen und 8 % des BIP der Empfängerregionen).

2.2.5. Der Bericht stellt fest, daß die regionalen Disparitäten bei den durchschnittlichen Einkommen der Privatpersonen infolge der Umverteilung im Rahmen der Staatshaushalte um 20 bis 40 % niedriger als die Disparitäten beim regionalen BIP pro Kopf liegen. Dies ist eine wichtige Feststellung, wenn man sich den Unterschied zwischen dem verfügbaren Einkommen nach den entsprechenden Transfers und dem BIP pro Beschäftigten bewußt machen will, der das tatsächliche Ausmaß der Disparitäten in bezug auf den Entwicklungsstand zwischen den einzelnen Regionen deutlich macht.

2.2.6. Die Kohäsion wird nicht nur durch das Bemühen um Erfuellung der Konvergenzkriterien beeinflußt, das die einzelstaatlichen makroökonomischen Politiken mitbestimmt, sondern es ist auch so, daß einige der Faktoren, die für die Stärkung der Kohäsion von entscheidender Bedeutung sind, im innenpolitischen Aktionsfeld der Mitgliedstaaten sowie ihrer Regionen und Provinzen liegen. Diese Maßnahmen - ganz gleich, ob sie staatliche Beihilfen, Steuervergünstigungen, das Bildungs- und Ausbildungswesen, den FTE-Bereich, die Umweltpolitik, die Sozialpolitik oder Infrastrukturinvestitionen betreffen - sind für ein Gesamtkonzept zur Verbesserung der Kohäsion von Bedeutung.

2.3. Die Politiken der Europäischen Union

2.3.1. Wie der Bericht in der Einführung zu diesem Kapitel darlegt, weist jede dieser Politiken einen spezifischen Zielkatalog auf. Auch dort, wo sie auf die Verwirklichung anderer Ziele ausgerichtet sind, kann und muß bei der Prüfung ihrer Ergebnisse betrachtet werden, unter welchen Bedingungen sie innerhalb des durch ihre eigentlichen Zielsetzungen vorgegebenen Rahmens zum wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt beitragen.

2.3.2. Die gemeinsame Agrarpolitik ist diejenige sektorale Politik der EU, die die größte Einkommensumverteilung zwischen den Bürgern bewirkt. Es ist zwar zutreffend, daß durch die Agrarpreispolitik (die ca. 50 % des Gemeinschaftshaushalts bzw. 0,6 % des BIP der Mitgliedstaaten in Anspruch nimmt) Einkommen aus den wohlhabenderen städtischen Gebieten in die ländlichen Gebiete transferiert wird, doch haben sich im Rahmen der früheren GAP diese Stützungsmaßnahmen für hohe Agrarpreise wie eine regressive Verbrauchsabgabe ausgewirkt, da die Familien mit den niedrigsten Einkommen einen höheren Einkommensanteil für Lebensmittel aufwenden mußten und die Transferleistungen für die Landwirte in erster Linie den größten Betrieben zugute kamen. Die Reform von 1992, im Zuge derer die Förderbeträge von den Flächen statt der Produktion abhängig gemacht wurden, hat diese Situation, daß schätzungsweise 80 % der Transfers 20 % der größten und im allgemeinen rentabelsten Betriebe zugute kamen, anscheinend verbessert, aber diese Vermutung ist bislang noch nicht durch statistische Daten belegt.

2.3.3. Was die Transfers zwischen den Regionen bzw. den Mitgliedstaaten angeht, so gingen die Zahlungen der "Abteilung Garantie" des EAGFL im Jahr 1995 größtenteils an Frankreich (fast 25 % des Gesamtbetrags), Deutschland (16 %) und Spanien (13 %), gefolgt von Italien (10 %), dem Vereinigten Königreich (9 %) und Griechenland (7 %).

2.3.4. Bei der Fischereipolitik, die im Bericht sehr kurz abgehandelt wird, werden in bezug auf den Zusammenhalt widersprüchliche Aussagen gemacht: Einerseits wird eingeräumt, daß der größte Teil der Fischer in Spanien, Griechenland, Portugal und Süditalien konzentriert ist, aber andererseits wird ausgeführt, daß aufgrund der Überkapazitäten die Fischerei reduziert werden muß, was negative Auswirkungen auf die Beschäftigung haben wird.

2.3.5. Das Binnenmarktprogramm und die Politiken zur Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit - insbesondere über Maßnahmen zur Beseitigung sämtlicher Hemmnisse für den freien Kapital-, Waren-, Dienstleistungs- und Personenverkehr - waren Gegenstand einer Reihe von Studien, die zu einer gesonderten Mitteilung der Kommission geführt haben, die derzeit von der Beobachtungsstelle für den Binnenmarkt des WSA untersucht wird. Diese Arbeiten werden im Kommissionsbericht anscheinend nicht berücksichtigt.

2.3.6. Im Bereich der Wettbewerbspolitik unterscheidet die Kommission gemäß dem Vertrag zwischen zwei Arten von Regionen, die regionale Beihilfen aus staatlichen Mitteln erhalten können: den Regionen mit dem niedrigsten Entwicklungsstand oder gravierenden Beschäftigungsproblemen (Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe a) und den Regionen mit anderen Problemen, meistens dem industriellen Niedergang (Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe c). Ziel der Wettbewerbspolitik ist nicht die Förderung des geographischen Zusammenhalts, sondern die Verhinderung bzw. Beseitigung von Marktverzerrungen, um dadurch die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit zu steigern.

2.3.7. Während praktisch sämtliche Ziel-1-Regionen gemäß Buchstabe a) gefördert werden können, ist bei den Ziel-2-, Ziel-5-b- und Ziel-6-Regionen keine vollständige Übereinstimmung zwischen den unter die o.a. Vertragsbestimmungen fallenden Gebieten und den in den Zielsetzungen der Strukturfonds erfaßten Gebieten gegeben.

2.3.8. Die zulässige Höhe der zur Förderung von Investitionen gewährten staatlichen Beihilfen ist je nach Regionstyp unterschiedlich, aber es ist festzustellen, daß die zulässigen Hoechstbeträge aufgrund der Haushaltsengpässe in den weniger wohlhabenden Regionen nicht erreicht werden, während andere Staaten - wie bereits in Ziffer 2.2.5 erwähnt - höhere Beträge für regionale Hilfen bereitstellen können.

2.3.9. Die Kriterien, die über den Anspruch auf regionale Hilfen im Rahmen der Strukturfonds entscheiden, müssen unbedingt mit den einzelstaatlichen Kriterien in Einklang gebracht werden, da die derzeitige Situation unhaltbar ist. Zunächst müssen die Kriterien für die geographische Abgrenzung der Regionen und Gebiete im Rahmen der Regionalpolitik auf Gemeinschaftsebene festgelegt werden. Zum zweiten müssen diejenigen Regionen, die für die Förderung im Rahmen der Strukturfonds in Frage kommen, mit der entsprechenden Einstufung in die Reihe derjenigen Regionen aufgenommen werden, die von den betreffenden Mitgliedstaaten für regionale Hilfe aus eigenen staatlichen Mitteln vorgeschlagen werden. Und drittens muß die Kommission stärker darauf achten, daß Gebiete, die nur mit einzelstaatlichen Mitteln gefördert werden, die im Sinne der Strukturfondsverordnung förderfähigen Regionen ergänzen bzw. erweitern.

2.3.10. Die Grenzen der von der Gemeinschaft finanzierten Politik im Bereich der Forschung und technologischen Entwicklung sind bereits daran zu erkennen, daß sie nur ungefähr 4 % der gesamten zivilen FTE-Ausgaben der Mitgliedstaaten (und ca. 0,05 % des BIP der Gemeinschaft) ausmacht. Der Bericht bestätigt die bereits bekannten Daten, denen zufolge mehr als die Hälfte der europäischen Forschung in den ca. zehn "Innovationsinseln" des sogenannten "Archipel Europa" zwischen London und Mailand stattfindet, in dem auch die Hälfte der Forschungsbudgets konzentriert ist. Die weniger wohlhabenden Regionen besitzen weder die notwendigen Infrastrukturen und Laborausstattungen noch die erforderlichen qualifizierten Forscher und Ingenieure, um in höherem Maße wertschöpfende und hochentwickelte Technologien zu nutzen und sich an Innovationsnetzwerken zu beteiligen. Bei der Auswahl der FTE-Programme müßte der Spezialisierung der Forschung in diesen Regionen Rechnung getragen werden, um ihnen eine stärkere Beteiligung und einen besseren Zugang zu ermöglichen. Überdies müßte der Wechselwirkung zwischen den Strukturfonds und dem FTE-Rahmenprogramm der Gemeinschaft wie auch der Verbreitung der Forschungsergebnisse mehr Beachtung geschenkt werden, um das Unternehmensgefüge in den rückständigeren Gebieten zu stärken.

2.3.11. Mit der KMU-Politik muß gegen die wichtigsten Probleme angegangen werden, die die Entwicklung der kleinen und mittleren Unternehmen hemmen, wie z. B. das Fehlen von Startkapital und qualifizierten Führungskräften. Der Zugang der KMU zu Forschung und technologischer Entwicklung sowie zu den bestehenden Informationssystemen ist aufgrund der veränderten wirtschaftlichen Gegebenheiten - Globalisierung der Märkte und weltweite Einführung neuer Technologien - unverzichtbar. Der Beitrag der Organisationen, die die KMU fördern, und die Intensivierung der horizontalen und vertikalen Zusammenarbeit zwischen den KMU sind von sehr großer Bedeutung für die Umsetzung der KMU-Förderpolitik, die vom WSA stets befürwortet wurde.

2.3.12. In dem Teil des Kommissionsdokuments, der sich mit der Handelspolitik befaßt, wird festgestellt, daß die Produkte, die überwiegend aus den Regionen mit dem niedrigsten Einkommen stammen, am stärksten durch Zölle geschützt werden und daß die noch durch höhere Zölle geschützten Wirtschaftszweige ca. die Hälfte der Arbeitsplätze in der Industrie in Portugal und Griechenland ausmachen, wohingegen dieser Anteil in Ländern wie Dänemark und Deutschland bei weniger als 25 % liegt. Im allgemeinen sind die im Rahmen des Kohäsionsfonds förderfähigen Länder - u.U. mit Ausnahme von Irland - und einige andere Randregionen anfälliger für Probleme der Außenhandelsliberalisierung.

2.3.13. Die Netzwerkpolitiken versuchen die Vernetzung und Effizienz im Verkehrs-, Telekommunikations- und Energiebereich zu verbessern und dadurch zu einer Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Wirtschaft als Ganzes beizutragen. Die gegenwärtigen Liberalisierungsbemühungen bzw. die Investitionen in die transeuropäischen Netze kommen den zentral gelegenen Regionen mit einem hohen Entwicklungsstand in der Gemeinschaft tendenziell am meisten zugute und werden die Regionen mit den größten Märkten im Vergleich zu den rückständigsten und ultraperipheren Regionen unverhältnismäßig stark begünstigen, wenn diesem Trend nicht durch geeignete Maßnahmen entgegengewirkt wird. Der Ausbau der lokalen Netze, die an die transeuropäischen Netze angeschlossen sind, liegt im Interesse der Gemeinschaft, da die TEN zur Stärkung des Zusammenhalts beitragen können, wenn der Anbindung der ultraperipheren Regionen Vorrang eingeräumt wird.

2.3.14. Unter dem Kapitel über die Politiken zur Verbesserung der Lebensqualität sind in dem Bericht die Bereiche Sozialpolitik, Umwelt und allgemeine und berufliche Bildung zusammengefaßt.

2.3.14.1. Der Teil über die Sozialpolitik ist sehr kurz gehalten und überdies sehr unübersichtlich, da die ergriffenen Maßnahmen in einem Zug mit den Absichtserklärungen abgehandelt werden. Im Rahmen der Sozialpolitik, die per definitionem auf die Förderung des Zusammenhalts abzielt, wird versucht, durch Gesetzesinitiativen die ungehinderte Mobilität der Arbeitnehmer sicherzustellen (wenn auch die Mobilität der Arbeitskräfte zwischen den Mitgliedstaaten in der Praxis zugegebenermaßen stark eingeschränkt ist), die Chancengleichheit von Männern und Frauen zu gewährleisten und annehmbare Gesundheitsund Sicherheitsbedingungen am Arbeitsplatz zu schaffen (was zum Zusammenhalt beiträgt, wenn diejenigen Länder, in denen die Arbeitnehmer weniger gut geschützt sind, die Schutzstandards anheben).

2.3.14.2. Da das soziale Aktionsprogramm - was die Sozialschutznormen angeht - auf der Grundlage von Mindestnormen duchgeführt wurde, die fast ausnahmslos den "kleinsten gemeinsamen Nenner" der in den Mitgliedstaaten bestehenden Bestimmungen darstellten, hatte es keine sonderlichen Auswirkungen auf den Zusammenhalt. Die Verzögerungen bei der Verabschiedung von Normen für die grenzüberschreitende Leiharbeit trugen ebenfalls nicht unbedingt zur Stärkung des Zusammenhalts bei. Die stärkere Rolle der Sozialpartner in den vergangenen Jahren, die in dem Protokoll im Anhang zum Vertrag zum Ausdruck kam, könnte auch Auswirkungen auf der Ebene der Mitgliedstaaten haben. Die Verabschiedung der Richtlinie über die Information und Konsultation der Arbeitnehmer in multinationalen Unternehmen hat durch die Förderung des Zugangs der Arbeitnehmer der ultraperipheren Regionen ebenfalls zur Stärkung des Zusammenhalts auf Gemeinschaftsebene beigetragen. Diese Aspekte werden im Bericht über den Zusammenhalt jedoch nicht aufgeführt.

2.3.14.3. In bezug auf die Priorität, die der Beschäftigung auf Gemeinschaftsebene eingeräumt wird und die bereits in einen Vorschlag der Kommission für einen Beschäftigungspakt und vor kurzem in Vorschläge für die Konzipierung lokaler und regionaler Beschäftigungspakte mündete, ist ebenfalls noch keine Bewertung der Ergebnisse möglich. Die Lösung von Strukturproblemen, die sich aus dem Mißverhältnis zwischen der Qualifizierung der Arbeitnehmer und den Kompetenzanforderungen des Arbeitsmarktes ergeben, ist Sache des Europäischen Sozialfonds. Eine Verbesserung der Qualifikationen der zur Verfügung stehenden Arbeitskräfte schafft für sich allein genommen keine weiteren Arbeitsplätze, eröffnet jedoch die Perspektive, daß die Verfügbarkeit qualifizierter Arbeitnehmer Investitionen anlockt und infolgedessen zu einer Verbesserung der Beschäftigungslage führt. Der Europäische Sozialfonds kann jedoch nur einen kleinen Beitrag zum gesamten Finanzierungsbedarf eines ausreichenden Berufs- und Allgemeinbildungsprogramms leisten, das auf die Bedürfnisse bestimmter Regionen abzielt. Mit der Bereitstellung von Sozialfondsmitteln kann die Gemeinschaft unter Beweis stellen, daß sie auf die Bedürfnisse bestimmter Gebiete eingeht. Gleichzeitig gibt dies der Kommission Gelegenheit, dafür zu sorgen, daß die mit einzelstaatlichen und EU-Mitteln finanzierten Fördermaßnahmen besser aufeinander abgestimmt werden.

2.3.14.4. Die Umweltpolitik muß dem Vertrag zufolge den Aspekten des Zusammenhalts Rechnung tragen (Artikel 130 r). Der Bericht stellt fest, daß die Ausgangsposition der Kohäsionsländer allgemein günstiger ist, da die Umweltverschmutzung im Verhältnis zur Bevölkerungszahl wie auch zum BIP weniger stark ist als in den reicheren Mitgliedstaaten, daß jedoch die Bemühungen zur Beschleunigung des Wachstums sowie zur Konvergenz der Produktionskapazität und der realen Einkommensniveaus "unweigerlich Risiken für die Umwelt" schaffen. Der Bericht räumt jedoch auch ein, daß die Einschätzung der Auswirkungen der bereits ergriffenen Maßnahmen alles andere als einfach ist und daß sich die Verabschiedung sämtlicher Vorschriften, die derzeit in Vorbereitung sind (Energiesteuer, Verringerung der Schadstoffemission von Kraftfahrzeugen, Maßnahmen zur stärkeren Nutzung erneuerbarer Energien, Richtlinien zu den Bereichen Nitrate, Wasser und Abwässer), möglicherweise auf das BIP niederschlagen und einen massiven Anstieg der in der Landwirtschaft und im Straßenverkehr anfallenden Kosten zur Folge haben könnte. Dies war übrigens die Begründung sowohl für die Errichtung des Kohäsionsfonds wie auch dafür, einen großen Teil seiner Mittel für die Vorbereitung der Kohäsionsländer auf die weiterhin zunehmenden Herausforderungen der Umweltpolitik zu verwenden.

2.3.14.5. Die laufenden Gemeinschaftsprogramme im Bereich der allgemeinen und beruflichen Bildung haben vergleichsweise bescheidenen Umfang (ca. 0,5 % des Gemeinschaftshaushalts) und sind aufgrund ihres innovativen Charakters für die Jugendlichen aus den Regionen mit dem höchsten Entwicklungsstand am leichtesten zugänglich. Dennoch sind die Studierenden aus den Kohäsionsländern sehr stark repräsentiert.

2.3.14.6. Was die abschließenden Bemerkungen zu diesem Kapitel angeht, muß darauf hingewiesen werden, daß die Aussage, die Kohäsionsländer seien "die Hauptnutznießer" der GAP und der FTE-Politik, durch die Ergebnisse der Untersuchungen nicht bestätigt wird.

2.4. Die Strukturpolitik der Gemeinschaft

2.4.1. Im Kohäsionsbericht wird zunächst darauf hingewiesen, daß die vier Strukturfonds und der Kohäsionsfonds zusammen etwa ein Drittel der Haushaltsmittel für die Gemeinschaftspolitiken und fast 0,5 % des jährlich in der EU erwirtschafteten BIP ausmachen; diese Aussage stützt sich auf die Vorhersagen im Einklang mit den auf dem Gipfel von Edinburgh, auf dem das Delors-II-Paket angenommen wurde, getroffenen Vereinbarungen. Die tatsächlichen Zahlen für 1995 belegen jedoch, daß die ausgeführten strukturpolitischen Ausgaben 0,38 % des BIP der EU entsprechen, und auch die in die Haushalte für 1996 und 1997 eingestellten Mittel für Zahlungen bestätigen, daß sich die gesamten Strukturausgaben in diesem Jahr auf 0,38 bzw. 0,37 % des Bruttoinlandsprodukts der Europäischen Union belaufen. Was die Verpflichtungsermächtigungen betrifft, so sollen sie nach Maßgabe der in Edinburgh gebilligten finanziellen Vorausschau auf 0,46 % des BIP der EU ansteigen, eine Quote, von der man sich keine fundamentalen Wirkungen auf die Gesamtwirtschaft der Gemeinschaft erhoffen darf. In den Kohäsionsländern für sich genommen stellt sich die Lage anders dar: die transferierten Fördermittel sind im Verhältnis zum BIP und zu den gesamten Investitionsausgaben von erheblichem Gewicht und hatten daher ein zusätzliches Wirtschaftswachstum von rund 0,5 Prozentpunkten zur Folge. Darüber hinaus wurde durch die Fondsinterventionen eine stärkere wirtschaftliche Dynamik ausgelöst und in einigen Fällen eine erhebliche Zunahme der ausländischen Direktinvestitionen in den Kohäsionsländern bewirkt, was die Modernisierung förderte.

2.4.2. Vorrangiges Ziel der gemeinschaftlichen Strukturpolitiken (Ziel 1) ist die Entwicklung und strukturelle Anpassung der Regionen mit Entwicklungsrückstand, zu denen die ländlichen Gebiete gehören, in denen rund 26 % der EU-Bevölkerung leben und für die im Zeitraum 1994-1999 eine fast gleichmäßige Verteilung der Strukturfondsmittel auf die drei Hauptinterventionsbereiche vorgesehen ist: Infrastrukturen, Humanressourcen und produktive Investitionen. Im Verlauf der letzten Jahre hat sich das Verhältnis zwischen Infrastruktur- und Wirtschaftsförderung zugunsten letzterer verschoben.

2.4.3. In den Regionen mit rückläufiger industrieller Entwicklung (Ziel 2) leben rund 16 % der Unionsbevölkerung. Für dieses Ziel werden ca. 11 % der gesamten Strukturfondsmittel bereitgestellt, wovon 45 % auf die produktiven Rahmenbedingungen, 35 % auf die Förderung der Humanressourcen und die restlichen 20 % auf die Gebäude- und Flächensanierung entfallen. Das verhältnismäßig geringe Gewicht der Infrastrukturausgaben erklärt sich daraus, daß es sich normalerweise um Regionen handelt, die besser mit Infrastrukturen ausgerüstet sind als die Ziel-1-Regionen.

2.4.4. Im Zusammenhang mit Ziel 4, dessen Aufnahme in den Zielkatalog vom Ausschuß unterstützt wurde, sollte unbedingt an dem Bemühen festgehalten werden, den wirtschaftlichen Wandel vorzubereiten und in diesem Rahmen eine Strategie zur vorbeugenden Bekämpfung der Arbeitslosigkeit zu verfolgen sowie zur Verbesserung der Berufsbildungssysteme beizutragen. Bereits in seiner Stellungnahme zum Thema "Die Zukunft der Kohäsion und die langfristigen Auswirkungen auf die Strukturfonds" (verabschiedet im Februar 1996; Berichterstatter: Herr van Dijk; Punkt 5.3 Ziffer vii) hatte der Ausschuß der Kommission vorgeschlagen, "eine ausführliche Bewertung der Auswirkungen der Ziel-4-Förderung im Rahmen der Strukturfonds" durchzuführen.

2.4.5. Was Ziel 5b) betrifft, das für Regionen mit besonders großen Problemen in der Landwirtschaft eingerichtet wurde, so wäre es wichtig, die Programme zur integrierten ländlichen Entwicklung nachhaltig zu verstärken, um auf diese Weise die mit der Reform der GAP angestrebten Effekte besser zu erreichen.

2.4.6. Der Kohäsionsfonds, der seine Tätigkeit erst 1993 aufnahm, wurde zur Unterstützung der vier Mitgliedstaaten geschaffen, die die wirtschaftlichen Schlußlichter der Gemeinschaft waren: Bedingung für die Förderung, die sich auf Verkehrsinfrastrukturprojekte und Umweltprojekte bezieht, ist, daß das Pro-Kopf-BSP (auf der Basis der Kaufkraftstandards) weniger als 90 % des Gemeinschaftsdurchschnitts beträgt und der betreffende Mitgliedstaat ein Konvergenzprogramm vorgelegt hat. Die Unterstützung aus dem Kohäsionsfonds wird für einzelne Projekte gewährt, was die Koordinierung mit der EIB erleichtert.

2.4.7. In seiner Stellungnahme zur Zukunft der Kohäsion befürwortete der Ausschuß den Vorschlag, daß "Kohäsionsmitgliedstaaten, die am Übergang zur Stufe 3 der Währungsunion bis 1. Januar 1999 nicht teilnehmen können, weiterhin aus einem - gegebenenfalls angepaßten - Kohäsionsfonds unterstützt werden, damit sie die Konvergenzkriterien des Maastrichter Vertrages erfuellen können". Ferner vertrat er die Auffassung, daß "Mitgliedstaaten, für die Unterstützung aus dem Kohäsionsfonds entscheidend ist, damit sie die Konvergenzkriterien erfuellen (...), weiterhin auf finanzielle Unterstützung angewiesen sein (könnten)" und daß auch dieses Problem gelöst werden müsse (siehe Punkt 5.3 Ziffern xii und xiii der o.a. Stellungnahme).

2.4.8. Die Europäische Investitionsbank hat in den förderungswürdigen Regionen der Gemeinschaft in erheblichem Maße zur Unterstützung von Projekten beigetragen: Ihre Kredite konzentrierten sich auf Verkehrs- und Telekommunikationsprojekte (42 %), Energieversorgungsvorhaben (15 %) und Umweltschutzprojekte (13 %). Die Kohäsionsländer haben sich weniger als andere Mitgliedstaaten an die EIB gewandt, was den Verdacht nahelegt, daß die Koordinierung zwischen den Strukturfondsmaßnahmen und der Tätigkeit der EIB unzureichend ist.

2.4.9. Die Bewertung der Ergebnisse, zu denen die Strukturfondsinterventionen in den einzelnen Fördergebieten geführt haben, stößt auf einige Schwierigkeiten, und zwar aus folgenden Gründen: Es fehlt an grundlegendem Datenmaterial (z. B. an makroökonomischen Daten über Regionen außerhalb der Kohäsionsländer); die Bewertung kann nach verschiedenen Methoden erfolgen ("Input-Output"-Modelle und Gesamtnachfrage-Modelle); es ist schwierig, die Wirkungen der Strukturmaßnahmen von den Folgen der allgemeinen Wirtschaftspolitiken zu trennen (was durch die Aussage bestätigt wird, daß die Strukturpolitiken zur Dämpfung der Rezessionseffekte beitrugen), und es ist unmöglich, daß sich die Situation ohne die Durchführung der zusätzlichen Investitionen stabilisiert. Mit Rücksicht auf all diese Faktoren sollte die Kommission die jetzt vorliegenden Ergebnisse mit äußerster Vorsicht interpretieren.

2.4.10. Durch die Konzentration der strukturpolitischen Ausgaben auf die Regionen mit dem niedrigsten BIP bzw. den niedrigsten Pro-Kopf-Einkommen wurde ein unter Kohäsionsgesichtspunkten positiver Umverteilungseffekt erzielt, was sich anhand der Lorenzkurve belegen läßt. Diese Kurve verläuft in den Ziel-1-Regionen und im Zeitraum 1989-93 insgesamt steiler als in den Ziel-2-Regionen bzw. (voraussichtlich) im Zeitraum 1994-1999.

2.4.11. Durch die Transferleistungen der Gemeinschaft wurde auch das Wirtschaftswachstum der vier für die Kohäsionsfondsförderung in Frage kommenden Länder positiv beeinflußt. Nach den von der Kommission vorgelegten Schätzungen betrug das zusätzliche BIP-Wachstum im Zeitraum 1989-1993 0,5 Prozentpunkte pro Jahr, d.h., das durchschnittliche Wirtschaftswachstum dieser Länder hätte, ohne die EU-Transfers aus den Strukturfonds und dem Kohäsionsfonds anstatt 2,2 % nur 1,7 % pro Jahr betragen, womit es unter dem Gemeinschaftsdurchschnitt geblieben wäre. Für den Zeitraum 1994-99 wurde schon jetzt ein entsprechendes Zusatzwachstum vorhergesagt: 3,2 % anstatt 2,6 %. Leider hat die Kommission keine vergleichbaren Schätzungen für die Regionen vorgelegt, die ausschließlich für eine Strukturfondsförderung (d.h. nicht für die Kohäsionsfondsförderung) in Frage kommen.

2.4.12. Im großen und ganzen bestätigt der Bericht außerdem, daß rund ein Viertel der Transferzahlungen an die vier Kohäsionsländer infolge von Investitionsgüter- und "Know-how"-Einfuhren in die wirtschaftlich stärkeren Mitgliedstaaten zurückfließen und daß der entsprechende Prozentsatz 1999 auf 35 % ansteigen kann. Auch die deutliche Verbesserung des Lebensstandards und der Konsumgewohnheiten in den Kohäsionsländern führte zu einer Ausweitung des innergemeinschaftlichen Handels und damit zu einer wirtschaftlichen Expansion in den Ländern, die Nettozahler sind. Was der Bericht ebenfalls nicht berücksichtigt, ist die Tatsache, daß die in die Kohäsionsländer geflossenen Nettotransfers nicht mehr so stark angestiegen bzw. sogar zurückgegangen sind, weil diese Länder infolge höherer Einnahmen (insbesondere an MwSt) einen höheren Beitrag in die EU-Kasse zahlen mußten.

2.4.13. Was das für die Durchführung der Strukturinterventionen entwickelte Förderverfahren anbelangt, so wird in dem Bericht mit Recht darauf hingewiesen, daß es in einigen Mitgliedstaaten zur Umorganisation der Verwaltungen und zur Einführung von Programmierungs- sowie Evaluierungsverfahren (ex ante und ex post) geführt hat, die bis dahin keine Bestandteile ihrer Politik gewesen waren. Dennoch ist festzustellen, daß die Kommission hinsichtlich der Bewertung weiterhin von den Mitgliedstaaten abhängig ist und die nun vorgelegten Ergebnisse sich auf ex-ante-Bewertungen stützen. Es wäre zu begrüßen, wenn die Kommission effizientere Bewertungsverfahren entwickelte und die Evaluierung des noch laufenden Programmplanungszeitraums auf zufriedenstellendere Weise vorbereiten könnte. Die für diesen Kohäsionsbericht entwickelte Methodik könnte als Grundlage für die Bewertung dienen, die die Kommission vor dem nächsten Programmplanungszeitraum vornehmen wird.

2.4.14. Vermißt wird in dem Kapitel des Kohäsionsberichts über die Förderverfahren eine Antwort der Kommission auf die von den Begünstigten der Fördermaßnahmen vorgebrachte Kritik an dem zunehmenden Papierkrieg und den ständigen Verzögerungen, die der Programmplanungsprozeß und die Verfahren zur Entscheidung über die Förderfähigkeit von Ausgaben verursachen, sowie auf die Fragen nach den Zuständigkeiten der einzelnen Fonds bei der Ausführung der verschiedenen Ausgaben. Auch bei den Zahlungen sind fortwährend Verspätungen zu verzeichnen, was teilweise daran liegt, daß die Mittel nicht mehr direkt für einzelne Projekte, sondern für Programme gewährt werden. Die Kommission hätte diese Zwischenbilanz dazu nutzen müssen, Vorschläge zur Vereinfachung der Verfahrensweisen und zur Beschleunigung des Beschlußfassungsprozesses vorzulegen.

3. Perspektiven und Schlußfolgerungen

3.1. Weder 1988 noch 1993 fand eine zahlenmäßige Neuordnung der Strukturfonds statt, obwohl dies angesichts der tiefgreifenden Änderungen im Konzept, in den Grundsätzen, Prioritäten und Leitlinien der Strukturpolitik unbedingt notwendig gewesen wäre. Die Beibehaltung der drei Strukturfonds und die Einsetzung des Finanzinstruments für die Ausrichtung der Fischerei sowie des Kohäsionsfonds bei gleichzeitiger Änderung der Verordnungen hat die Verfahrensweise entgegen den angekündigten Vereinfachungen komplizierter gemacht und die Zuständigkeiten für die Durchführung der Maßnahmen verwischt. Sogar in den Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission, die transparenter und überschaubarer werden sollten, gibt es weiterhin zahlreiche konfliktträchtige Grauzonen, z. B. bei der Feststellung der Förderfähigkeit von Ausgaben im Rahmen bereits genehmigter Programme und bei der Überprüfung der Zusätzlichkeit oder der effektiven Ausgaben. Noch ungünstiger ist die Situation für die eigentlichen Empfänger der Fördermittel, die sich nur mit Mühe im Labyrinth der in Frage kommenden, sich gegenseitig überlappenden und auf der Ebene der einzelnen Regionen nicht wirksam koordinierten Programme zurechtfinden. Am Beispiel Irlands, wo die Wirtschafts- und Sozialpartner und die lokalen Behörden vollberechtigt an der Arbeit der Begleitausschüsse mitwirken, läßt sich erkennen, daß ein höherer Wirkungsgrad bei der Durchführung der Strukturfondsinterventionen durchaus erreichbar ist. Der Ausschuß verweist auch auf das Modell, das in Schweden für Ziel 3 und 4 Anwendung findet. Ein Ziel-3-Projekt muß sowohl durch den regionalen Ziel-3-Ausschuß, in dem die Sozialpartner und andere wirtschaftliche Interessen vertreten sind, als auch durch die regionale Arbeitsmarktbehörde genehmigt werden. Eine entsprechende Regelung gilt für Ziel 4. Dieses Modell mit "doppeltem Vetorecht" hat sich als Quell solider Entscheidungen erwiesen und gute Voraussetzungen für effiziente Projekte geschaffen. Der Ausschuß unterstreicht in diesem Zusammenhang seine Auffassung, daß die vertikale und horizontale Partnerschaft durch eine verstärkte Beteiligung der lokalen Ebenen und der Wirtschafts- und Sozialpartner noch weiter vertieft und wirkungsvoller gestaltet werden kann. Sie ist ein wesentliches Bindeglied zwischen den Strukturinterventionen der Gemeinschaft und der Bereitschaft der Bürgerinnen und Bürger, diese Hilfen für die konkrete Gestaltung der Entwicklung in den Regionen der Gemeinschaft anzunehmen und gezielt einzusetzen. Die Mittel der technischen Hilfe sollten stärker als bisher dazu genutzt werden, die Partnerschaft zu begleiten und die fachliche Kompetenz der Beteiligten zu erweitern. Der Ausschuß bestätigt die Kommission in ihrer Auffassung, daß die Weiterentwicklung der Partnerschaft von weitreichender Bedeutung für die Entwicklung der Unionsbürgerschaft, von Demokratie und Solidarität ist.

3.2. Ein zentrales Anliegen im Rahmen des nächsten Programmplanungszeitraums sollte das Bemühen sein, die Ziele, Mittel, Tätigkeiten und Verfahren der Strukturpolitik und der Strukturfonds aufeinander abzustimmen. Die Regionalpolitik in der Europäischen Union darf weder ein reines Instrument der Einkommensumverteilung noch Gegenstand einer zentralistischen, von den lokalen und regionalen Gegebenheiten weit entrückten Planung sein. Bedingung für die größere Autonomie bei der Durchführung der Maßnahmen, auch unter Mitwirkung der Wirtschafts- und Sozialpartner, muß die Wirksamkeit dieser Maßnahmen sein, wobei an eine Prämierung der besten Nutzung von gemeinschaftlichen Fördermitteln zu denken wäre. Eine wichtige Rolle spielt der Grad der finanziellen Dezentralisierung dieser Politik. Wenn jedoch die bisherigen Verfahren beibehalten werden, die nach eigenen Aussagen der Kommission viel zu kompliziert sind, werden die Dezentralisierungsversuche zum Scheitern verurteilt sein. Eine tiefgreifende Änderung der bisherigen Verfahren ist unumgänglich. Die nächste Reform der Strukturfonds muß weit mehr "Tiefgang" haben als alles, was bisher unternommen wurde. Nur so kann es gelingen, die Rahmenbedingungen für eine effektive, den Erfordernissen angepaßte Vereinfachung der Verfahren und eine größere Transparenz der mit Fondsmitteln finanzierten Maßnahmen zu schaffen. Im Falle einer Beibehaltung des derzeitigen Rahmens, der eine enorme Anzahl von Fonds und Programmen enthält, besteht nur ein sehr begrenzter Spielraum für eine Verfahrensvereinfachung. Die Rationalisierung und Verringerung der Anzahl von Strukturfonds und strukturpolitischen Zielen muß folgenden Erfordernissen Rechnung tragen: die von Anfang an beschlossene vorrangige Förderung der Regionen mit Entwicklungsrückstand, in denen die Arbeitslosigkeit extrem hoch ist, muß weiterhin als politisches Ziel deutlich erkennbar sein; der Einsatz der Fördermittel muß konzentriert werden, damit entwicklungs- und beschäftigungspolitisch möglichst gute Ergebnisse erzielt werden können, wobei das Territorialitätsprinzip für möglichst viele Interventionen maßgeblich sein sollte; und schließlich sollte der Zugang zu der Strukturfondsförderung sollte verfahrens- bzw. verwaltungstechnisch vereinfacht werden.

3.3. Bleibt der gegenwärtige Rechtsrahmen unverändert, so könnte es bei der Neufestlegung der Ziele, die eine stärkere Bündelung der Gemeinschaftshilfen ermöglichen soll, zu regelrechten Umwälzungen in bezug auf die als förderfähig geltenden Regionen kommen und die Gefahr auftreten, daß die Vorschläge nur nach Einsparungskriterien ausgerichtet werden. Ein Teil der Regionen mit Entwicklungsrückstand überschreitet schon heute die festgesetzten Obergrenzen, z. B. die Hauptstadtregionen der Ziel-1-Länder, für die eine Übergangslösung gefunden werden muß, damit die bisher erzielten Ergebnisse nicht wieder gefährdet werden. Im Falle einer Aufrechterhaltung der gegenwärtigen Obergrenzen, die ein Recht auf Inanspruchnahme gemeinschaftlicher Fördermittel begründen, könnte es sein, daß künftig ein um vieles geringerer Teil der Bevölkerung unter Ziel 1 fällt, was bei gleichbleibender Pro-Kopf-Förderung eine breitere Streuung der Finanzhilfen bedeutet und Konsequenzen für die Definition der anderen Ziele sowie für die Festlegung der Interventionsbeträge der Strukturfonds für den nächsten Programmplanungszeitraum hätte. Die sich jetzt bietende Gelegenheit zu einer Überprüfung der Anzahl der bestehenden Fonds und zu ihrer Anpassung an die Ziele und Prioritäten der Strukturpolitiken sollte man nicht ungenutzt verstreichen lassen. In Artikel 130 d des EG-Vertrags ist ja bereits die Möglichkeit einer Neuordnung der Strukturfonds vorgesehen.

3.4. Als ersten Diskussionsansatz schlägt der Ausschuß vor, den Zielkatalog auf zwei übergreifende Globalziele zu beschränken: ein übergreifendes Globalziel A) zur Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts und zur Verringerung der Unterschiede im Entwicklungsstand der verschiedenen Regionen und des Rückstands der am stärksten benachteiligten Gebiete, einschließlich der ländlichen Gebiete gemäß den strategischen Zielsetzungen von Artikel 130 a des EG-Vertrags - unter diesem Ziel werden auf der Basis eines geographischen Ansatzes die den gegenwärtigen Zielen 1, 2, 5b und 6 zugeordneten spezifisch wirtschaftlichen Maßnahmen für die die einschlägigen Kriterien erfuellenden Gebiete sowie Fragen der Raumordnung, des Zusammenhalts des Gemeinschaftsraums und der interregionalen Zusammenarbeit zusammengefaßt - und ein übergreifendes Globalziel B) (ohne geographischen Ansatz) zur Stärkung des sozialen Zusammenhalts, unter dem die den gegenwärtigen Zielen 3 und 4 sowie verschiedenen Gemeinschaftsinitiativen und -programmen zugeordneten Maßnahmen, wie etwa über Chancengleichheit, durch die vor allem die Stellung der Frauen auf dem Arbeitsmarkt verbessert werden kann, und Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung zusammengefaßt werden.

3.5. Auch die bestehenden Fonds könnten zu zwei Fonds zusammengefaßt werden: je einem für die beiden o.g. übergreifenden Ziele. Hierdurch würde es möglich, die derzeit durch das Nebeneinander von verschiedenen Zielen und Fonds in ein und demselben geographischen Raum verursachten verfahrens- und verwaltungstechnischen Probleme zu lösen. So würde z. B. in den unter das übergreifende Globalziel A) fallenden Regionen nur der erste Fonds tätig, auch wenn es um Maßnahmen im Bereich des sozialen Zusammenhalts und der Solidarität geht. Die Verbreitung der bewährtesten Praktiken müßte verbessert werden, damit die Nutznießer von Maßnahmen im Zeichen des "sozialen Zusammenhalts" von den erfolgreichsten Aktionen, die der andere Fonds finanziert, profitieren können. Innerhalb der Kommission müßte dafür gesorgt werden, daß die gewonnenen Erkenntnisse und Erfahrungen - im Zusammenhang mit den sozialen und ausbildungspolitischen Zielen sowie in bezug auf die integrierte ländliche Entwicklung - bei Maßnahmen im Rahmen des ersten übergreifenden Globalziels berücksichtigt werden. Desgleichen sollte die Zahl der Gemeinschaftsinitiativen reduziert werden, und erfolgreiche Maßnahmen sollten im Rahmen der regulären Fondstätigkeiten weitergeführt werden; es sollte auf eine stärkere regionale Konzentration der Förderung aus dem Fonds und bei den durchgeführten Maßnahmen auf eine stärkere Differenzierung zwischen den einzelnen Regionen geachtet werden; des weiteren sollte durch stärkere Zusammenarbeit zwischen den lokalen Gebietskörperschaften und den Wirtschafts- und Sozialpartnern ein höheres Maß an Subsidiarität gewährleistet werden.

3.6. Ziel muß es sein, eine bessere Abstimmung der Gemeinschaftsinterventionen und eine verstärkte Koordinierung innerhalb der Kommission sicherzustellen, was auch die Koordinierung vor Ort erleichtern würde. Die gemeinschaftlichen Interventionsquoten müßten im Rahmen jedes der beiden Globalziele differenziert werden, um die Besonderheiten und den Rückstand der jeweiligen Region wie auch das relative Wohlstandsniveau des betreffenden Mitgliedstaats zu berücksichtigen. Die einen Entwicklungsrückstand aufweisenden Mitgliedstaaten, die über weniger Möglichkeiten zur Mitfinanzierung ausreichender Kohäsionsprogramme im Wirtschafts- und Sozialbereich verfügen, sollten Sondermittel in Form von Transferzahlungen aus dem Gesamthaushalt der Gemeinschaft erhalten, damit sie in der Lage sind, ihre Prioritäten im Rahmen der vereinbarten kohäsionspolitischen Maßnahmen der Gemeinschaft festzulegen. Diese Differenzierung böte zudem den Vorteil, daß die Regionen, die die Kriterien für die Ziele 1, 2, 5b und 6 erfuellen, aufgrund ihrer wirtschaftlichen Probleme weiterhin von der Gemeinschaft gefördert würden und die rückständigsten Regionen (Ziel 1) nach wie vor den Löwenanteil dieser Fördermittel erhalten würden.

3.7. In der Stellungnahme zu dem Thema "Die Zukunft der Kohäsion und die langfristigen Auswirkungen auf die Strukturfonds" (CES 246/96, verabschiedet im Februar 1996, Berichterstatter: Herr van Dijk), in der der Ausschuß sich mit den Auswirkungen der Erweiterungen, der WWU und der Position der Mitgliedstaaten auseinandersetzte, wird die Auffassung vertreten, daß die Finanzierungsmittel der Strukturfonds aufgestockt und ihre Effizienz erhöht werden müssen; ferner sollten auf der Basis einer tiefgreifenden Umstrukturierung des PHARE-Programms Maßnahmen konzipiert werden, "die speziell auf die Förderung der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung der MOEL bis zum Beitritt zur EU und darüber hinaus zugeschnitten sind. Andernfalls besteht die Gefahr, daß sich der wirtschaftliche und soziale Zusammenhalt zwischen den derzeitigen EU-Mitgliedstaaten lockert" (Punkt 5.3 Ziffer xi der o.g. Stellungnahme).

3.8. Bei jeder Herausforderung, vor die die Gemeinschaftspolitik gestellt wird, muß der politische Wille aufgebracht werden, die bestehenden Instrumente zu reformieren bzw. neue zu schaffen und die einzusetzenden Mittel dem Umfang der Aufgabenstellung anzupassen. Die Herausforderungen, die auf die Europäische Union zukommen, sind die Sicherstellung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts und die Osterweiterung. Die Instrumente zur Inangriffnahme jeder einzelnen Aufgabe und die dazu erforderlichen Haushaltsmittel müssen auf die Besonderheiten der zu ergreifenden Maßnahmen abgestimmt sein und mit den Grundprinzipien der Gemeinschaft in Einklang stehen. In seinen Stellungnahmen hat der Ausschuß die Auffassung vertreten, daß Finanzierungshilfen zur Stärkung des Zusammenhalts weiterhin notwendig sind und die weniger wohlhabenden Mitgliedstaaten vorrangig in den Genuß der Gemeinschaftshilfen kommen müssen, weil sie nicht über die zur Förderung ihrer ärmeren Regionen notwendigen Mittel verfügen. Der Grundsatz der vorrangigen Förderung der rückständigsten Regionen muß daher bestätigt werden. Der Ausschuß wird eine zusätzliche Stellungnahme zu den konkreten Vorschlägen für eine Reform der Strukturfonds erarbeiten, die die Kommission nach Abschluß der Regierungskonferenz vorlegen soll.

3.9. Ganz allgemein ist noch - anhand der bisherigen Praxis und konkreter Erfahrungen in den Regionen, die sich in den Statistiken nicht genau einfangen lassen - festzustellen, daß die derzeitige Arbeitsweise der Strukturfonds nicht Schritt hält mit dem tiefgreifenden Wandlungsprozeß, den Wirtschaft und Gesellschaft gegenwärtig durchlaufen, mit der im Entstehen begriffenen Informationsgesellschaft, der wirtschaftlichen und finanziellen Globalisierung und der raschen Weiterentwicklung der neuen Technologien. Die gegenwärtigen Verfahrensweisen, die Fristen für die Beschlußfassung und die Zahlungen sind nicht auf das Tempo eingestellt, in dem heute - aufgrund der neuen wirtschaftlichen Rahmenbedingungen - Beschlüsse gefaßt werden müssen.

3.10. Der Ausschuß begrüßt den deutlichen Fortschritt, der in dem ersten Bericht über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt hinsichtlich der Analyse und der grundsätzlichen Erörterung der kohäsionspolitischen Maßnahmen erzielt werden konnte. Trotz der zahlreichen Verbesserungen wird in dem Bericht bekräftigt, daß durch stärker gebündelte und besser aufeinander abgestimmte Maßnahmen auf EU-Ebene und parallel dazu durch die sich entwickelnden Politiken, die in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fallen, ein höherer Wirkungsgrad erreicht werden könnte. Obwohl die hinter uns liegenden Diskussionen größtenteils der Rolle und der Funktionsweise der Strukturfonds und des Kohäsionsfonds gewidmet waren und gewichtige Gründe dafür vorliegen, die Zielgenauigkeit von Konzeption und Funktionsweise dieser Fonds zu verbessern, besteht der wichtigste Aspekt des Berichts möglicherweise darin, daß eine Reihe von Gemeinschaftspolitiken explizit in die Debatte über die zur Stärkung der Kohäsion zu ergreifenden Maßnahmen einbezogen wurde. Der Ausschuß wird jede sich bietende Möglichkeit nutzen, um zu dieser Debatte beizutragen und Maßnahmen vorzuschlagen, die ihm im Hinblick auf die Verwirklichung der angestrebten Verbesserung der Kohäsion geeignet erscheinen.

Brüssel, den 23. April 1997.

Der Präsident des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Tom JENKINS