[pic] | KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN |

Brüssel, den 24.5.2006

KOM(2006) 253 endgültig

MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT

Ein Konzept für Unterstützungsmaßnahmen der Europäischen Gemeinschaft im Bereich Sicherheitssektorreform {SEK(2006) 658}

INHALTSVERZEICHNIS

1. Einleitung 3

2. Begründung und Zielsetzung 4

3. Reform des Sicherheitssystems - Begriffsdefinition 5

3.1. Notwendigkeit einer Reform des Sicherheitssektors 5

3.2. Reform des Sicherheitssystems - Begriffsdefinition 6

4. EG-Unterstützung für Sicherheitssektorreformen 7

4.1. Aktionsbereiche 7

4.2. Grundsätze der EG-Unterstützung für Sicherheitssektorreformen 8

4.3. Spezifische Funktionen und Stärken der EG-Unterstützung für Sicherheitssektorreformen 9

5. Perspektiven für die Unterstützungsmassnahmen der EU im Bereich Sicherheitssektorreform 11

5.1. Verbesserung der EU-Unterstützungsmaßnahmen für die SSR aus derSicht der EG 11

5.2. Empfehlungen zum Ausbau des EG-Beitrags zu den Gesamtanstrengungender EU im Bereich Sicherheitssektorreform 13

MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT

Ein Konzept für Unterstützungsmaßnahmen der Europäischen Gemeinschaft im Bereich Sicherheitssektorreform

1. EINLEITUNG

Die Europäische Union bekräftigt durch ihr auswärtiges Handeln ihre Rolle als globaler Akteur und Partner, der bestimmte gemeinsame Werte fördern will, zu denen insbesondere die Achtung der Menschenrechte und der Grundfreiheiten, Frieden, Freiheit und Demokratie, eine verantwortungsvolle Staatsführung, die Gleichstellung der Geschlechter, Rechtsstaatlichkeit sowie Solidarität und Gerechtigkeit zählen.[1] Diese gemeinsamen Werte sind auch maßgeblich für die Bemühungen der Europäischen Union im Bereich Sicherheitssektorreform (SSR). Die Förderung der Konfliktprävention und der Beilegung gewaltsamer Konflikte, die Bekämpfung des Terrorismus und die Hilfe bei der Bewältigung der Probleme fragiler Staaten sind Teil der Bemühungen der EU um den Abbau von Unsicherheit und die Beseitigung der Armut und leisten somit ebenfalls einen Beitrag zur Verwirklichung der Millenniumsentwicklungsziele, zu einer nachhaltigen Entwicklung und zur globalen Sicherheit.

Auf Ebene der internationalen Gemeinschaft wie auch innerhalb der EU wird zunehmend anerkannt, dass die Reform des Sicherheitssektors - die auch als Reform des Sicherheitssystems bezeichnet wird, um den multisektoralen Charakter des Sicherheitssystems hervorzuheben – einen wichtigen Faktor für die Konfliktprävention, die Friedenskonsolidierung und die Demokratisierung darstellt und der nachhaltigen Entwicklung förderlich ist. Die Reform des Sicherheitssystems umfasst sowohl die Reform jener Instanzen, die für die Sicherheit der Bürger sorgen als auch die Reform der staatlichen Institutionen, die für die Verwaltung und Kontrolle dieser Instanzen zuständig sind. Die Reform des Sicherheitssystems bedeutet daher mehr als nur die Steigerung der Effizienz einzelner Sicherheitsorgane (wie etwa Militär, Polizei, Justizbehörden usw.); sie betrifft vielmehr die generelle Funktionsweise des Sicherheitssystems als einem der Teilbereiche einer Reform des staatlichen Handeln im öffentlichen Sektor und der dabei verfolgten Politiken und Strategien. Mit anderen Worten: Die Reform des Sicherheitssektors ist als umfassender Prozess zu sehen, bei dem es sowohl darum geht, allen Bürgern größere Sicherheit zu verschaffen wie auch Defizite auf Ebene des staatlichen Handelns zu beseitigen. Ein solcher Ansatz gewährleistet, dass der Sicherheitssektor im Gesamtkontext des öffentlichen Sektors behandelt und bei der Zuweisung der öffentlichen Gelder und im Rahmen der institutionellen Strukturen des Staates vollauf - zugleich jedoch ausgewogen - berücksichtigt wird. Zwar können einige Aspekte der Sicherheitssektorreform auf kurzfristige Ziele ausgerichtet sein, doch insgesamt muss es sich um einen langfristigen Prozess handeln, der auf einer starken nationalen Eigenverantwortlichkeit beruht.

Die Reform des Sicherheitssektors ist für die Europäische Union kein neues Anliegen, sondern vielmehr seit vielen Jahren fester Bestandteil der Unterstützung für die Integration und Erweiterung der EU wie auch der EU-Außenhilfe. Die EU unterstützt mittels der Gemeinschaftsinstrumente und über ein breites Spektrum politischer Strategien bereits weltweit in den verschiedensten Partnerländern und Regionen Reformprozesse. Zum Einsatz kommen hierbei die Strategien und Instrumente der Entwicklungszusammenarbeit, der Erweiterungspolitik, des Stabilisierungs- und Assoziierungsprozesses, der Europäischen Nachbarschaftspolitik sowie die Instrumentarien der Bereiche Konfliktverhütung und Krisenbewältigung, Demokratie und Menschenrechte sowie der externen Dimension der Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts.

In den vergangenen Jahren hat die EU gemäß den Vorgaben der Europäischen Sicherheitsstrategie im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) zusätzliche Kapazitäten für die SSR-Unterstützung aufgebaut.[2] Daher können Missionen im Kontext der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) und Gemeinschaftsmaßnahmen im Bereich Sicherheitssektorreform ergänzenden Charakter haben, insbesondere wenn sie Ländern gelten, die sich in einer Krisensituation befinden oder eine solche gerade hinter sich haben. Auch einige EU-Mitgliedstaaten sind auf bilateraler Ebene auf dem Gebiet der Unterstützung von Sicherheitssektorreformen sehr aktiv. Daher haben sowohl die Mitgliedstaaten als auch die Kommission ein kohärenteres, auf den drei Säulen beruhendes gemeinsames EU-Konzept für die Unterstützung von Reformen des Sicherheitssektors gefordert, das der EU ein wirksameres auswärtiges Handeln auf diesem Gebiet ermöglicht. Mit diesem Konzeptpapier will die Europäische Kommission einen Beitrag zu einer klarer definierten und integrierten EU-Politik im Bereich Sicherheitssektorreform leisten.

2. BEGRÜNDUNG UND ZIELSETZUNG

In dem vorliegenden Dokument werden Grundsätze und Normen für ein Engagement der Europäischen Gemeinschaft im Bereich Sicherheitssektorreform dargelegt. Ausgangspunkt der Überlegungen sind die bisherigen Unterstützungsmaßnahmen für verschiedene Länder und Regionen sowie die Politikbereiche, in deren Rahmen die EG Sicherheitssektorreformen unterstützt. Ferner wird begründet, warum Reformen des Sicherheitssektors bei Unterstützungsmaßnahmen der Gemeinschaft eine wichtige Rolle einzuräumen ist. Der vorgestellte strategische Rahmen wird einen Beitrag zu einer besseren Koordinierung und strategisch gezielteren Ausrichtung der im Rahmen der verschiedenen Politikinstrumente durchgeführten Gemeinschaftsmaßnahmen leisten, da die Unterstützung von Sicherheitssektorreformen hier als Querschnittsaufgabe gesehen wird, die unter Einbeziehung der verschiedenen Aktionsbereiche der EG-Außenhilfe angegangen werden muss. Darüber hinaus soll mit diesem Konzept die Rolle der Gemeinschaft im Gesamtkontext des auswärtigen Handelns der EU im SSR-Bereich genauer definiert werden, um die Komplementarität zwischen den Gemeinschaftsmaßnahmen und dem Vorgehen der EU im Rahmen der GASP/ESVP wie auch den bilateralen Maßnahmen der Mitgliedstaaten zu gewährleisten. Das Ziel besteht darin, ein Konzept zu entwickeln, dass das unter britischem Ratsvorsitz verabschiedete EU-Konzept für eine ESVP-Unterstützung für die Sicherheitssektorreform[3] ergänzt und mit diesem zu einem übergreifenden EU-Konzept für die Sicherheitssektorreform zusammengeführt werden kann.

3. REFORM DES SICHERHEITSSYSTEMS - BEGRIFFSDEFINITION

3.1. Notwendigkeit einer Reform des Sicherheitssektors

Für die EG beschränkt sich „Sicherheit" nicht auf die territoriale Sicherheit eines Landes oder die Sicherheit einer bestimmten Regierung, sondern erstreckt sich auf die äußere wie auch die innere Sicherheit eines Landes und seiner Bevölkerung. Der Schwerpunkt liegt hier auf der menschlichen Sicherheit (Freiheit von Mangel, Freiheit von Furcht und die Freiheit selbständig zu handeln),[4] bei der die Sicherheit der Bürger im Mittelpunkt steht. Menschliche Sicherheit und staatliche Sicherheit sind somit komplementäre Aspekte. Es gehört zu den legitimen Erwartungen der Bürger, dass der Staat sowohl in der Lage ist, den Frieden aufrechtzuerhalten und die strategischen Sicherheitsinteressen des Landes zu wahren als auch den Schutz des Lebens, des Eigentums sowie der politischen, wirtschaftlichen und sozialen Rechte der Bürger zu gewährleisten. Der Staat muss fähig sein, die Bürger vor Unsicherheit zu schützen – d.h. auch vor gewaltsam ausgetragenen Konflikten und Terroranschlägen - und zugleich dafür sorgen, dass Recht und Institutionen nicht durch derartige Bedrohungen unterminiert werden. Dieses Konzeptpapier ist in erster Linie jenen Aspekten gewidmet, die für den Frieden, den Schutz von Leib und Leben sowie die Aufrechterhaltung von Recht und Ordnung relevant sind. Darüber hinaus wird der Aspekt der Kontrolle der Durchführungsorgane durch die Justiz und die demokratischen Institutionen thematisiert.

Die Partnerländer der EU sind mit einer Vielzahl von Problemen konfrontiert, die negative Auswirkungen auf die gemeinsamen Bemühungen um eine nachhaltige Entwicklung haben, wie etwa zu umfangreiche und unterbezahlte reguläre Streitkräfte, irreguläre Verbände und Sicherheitsfirmen, die außerhalb des gesetzlichen Rahmens operieren, mangelnde Unabhängigkeit, ungeklärter Status und unzureichende Ressourcen des Justizwesens, mangelnde Gewährleistung der Rechenschaftspflicht der Sicherheitsorgane aufgrund fehlender Kapazitäten und rechtlicher Kompetenzen und mitunter auch mangelnder politischer Entschiedenheit der Parlamente, Menschenrechtsverletzungen durch Polizei- und Streitkräfte, eine Kultur der Straffreiheit auf Ebene der Staatsmacht und Unfähigkeit, die Bevölkerung vor terroristischer Gewalt zu schützen. Die Gefahr von Verstößen gegen bürgerliche Rechte durch Vertreter der Staatsmacht ist dort am größten, wo es keine handlungsstarke Zivilgesellschaft gibt und demokratische Strukturen somit nur schwach ausgebildet bzw. inexistent sind. Die genannten Probleme haben Auswirkungen auf die regionale Stabilität und die internationale Gemeinschaft als Ganzes. In diesem Kontext ist das Militär nur eines von mehreren Instrumenten zur Gewährleistung der Sicherheit der Bevölkerung. Die Aufrechterhaltung von Recht und Ordnung durch Polizei und Gendarmerie, Gerichte und Strafvollzugsanstalten dient ebenfalls der Sicherheit. Auch die demokratischen Kontrollinstanzen (Parlamente, Ombudsmänner usw.) und das Justizwesen, deren Aufgabe es ist, Machtmissbrauch zu verhindern und die verantwortungsvolle Wahrnehmung der politischen Mandate zu überwachen, leisten einen Beitrag zur Sicherheit. Zur Kontrolle des Sicherheitssektors können auch zivilgesellschaftliche Einrichtungen (zivile Überwachungsgremien, öffentliche Beschwerdekommissionen) beitragen; darüber hinaus können NRO und kritische Medien informellen Druck ausüben.

3.2. Reform des Sicherheitssystems - Begriffsdefinition

Nach der vom Entwicklungshilfeausschuss (DAC) der OECD vorgelegten Definition[5] umfasst das Sicherheitssystem sämtliche staatlichen Institutionen und sonstigen Organe, die für die Gewährleistung der Sicherheit eines Staates und seiner Bürger von Bedeutung sind.

Hauptakteure des Sicherheitssektors, einschließlich der Strafverfolgungsbehörden: Militär, Polizei, Gendarmerie, paramilitärische Verbände, Präsidentschaftsgarde, Nachrichtendienste, Küstenwache, Grenzschutz, Zollbehörden, Reserveverbände und lokale Sicherheitsverbände.

Organe der Verwaltung und Kontrolle des Sicherheitssektors: Parlament/Legislative, Regierung/Exekutive, einschließlich Verteidigungs-, Innen- und Außenministerium, nationale Sicherheitsberatungsgremien, traditionelle Autoritäten, Finanzverwaltungsstellen sowie die Zivilgesellschaft, einschließlich Medien, Hochschulen und NRO.

Institutionen des Justizwesens : Justizministerium, Haftanstalten, Strafermittlungs- und Strafverfolgungsbehörden, die Judikative (Gerichte), Vollstreckungskräfte (Gerichtsvollzieher, Amtsboten), traditionelle Strukturen des Rechtswesens, Menschenrechtskommissionen, Ombudsmänner usw.

Nicht-reguläre Sicherheitskräfte: Befreiungsarmeen, Guerillatruppen, private Leibwächter, private Sicherheitsunternehmen usw .

Eine Reform des Sicherheitssystems unter Berücksichtigung der Zuständigkeiten und Tätigkeiten all dieser Akteure impliziert eine Umgestaltung zu einem System, dessen Funktion und Verwaltung demokratischen Normen und den Grundsätzen einer verantwortungsvollen Staatsführung entspricht, so dass ein gut funktionierendes Sicherheitsumfeld gegeben ist. Die Europäische Gemeinschaft will hiermit explizit einen Beitrag zu einer verantwortungsvolleren Staatsführung, zur Stärkung von Demokratie und Rechtstaatlichkeit, zum Schutz der Menschenrechte und zu einer effizienten Verwendung öffentlicher Gelder leisten. In diesem Zusammenhang kommt der zivilen Kontrolle und der Überwachung durch die Parlamente entscheidende Bedeutung bei der Sicherheitssektorreform zu.

4. EG-UNTERSTÜTZUNG FÜR SICHERHEITSSEKTORREFORMEN

4.1. Aktionsbereiche

Die Europäische Gemeinschaft (EG) leistet in mehr als 70 Ländern im Rahmen geografischer und thematischer Programme SSR-relevante Unterstützung.[6] In diesem Rahmen werden u.a. Maßnahmen in Osteuropa, im Nord- und im Südkaukasus, in Zentralasien, in den westliche Balkanländern, in Afrika, im Karibischen und im Pazifischen Raum, im südlichen Mittelmeerraum und im Nahen Osten sowie in Lateinamerika und Asien gefördert.

Die bisherige SSR-Unterstützung der EG galt sowohl Ländern und Regionen mit relativ stabilen Rahmenbedingungen als auch Ländern, die Übergangsprozesse oder langfristige Demokratisierungsprozesse durchlaufen. Ebenso wurden Länder einbezogen, die gerade einen Konflikt überwunden oder im Anschluss an eine Konfliktsituation langfristige friedenserhaltende Maßnahmen und Wiederaufbauprozesse eingeleitet hatten.[7] Unterstützt wurden Reformbemühungen auf Ebene der Strafverfolgungsorgane, des Justizwesens und der staatlichen Institutionen, die für die Verwaltung und die Kontrolle des Sicherheitssystems zuständig sind. Hinzu kommt eine ganze Reihe von Maßnahmen, die eine stärkere zivile Kontrolle und demokratische Prägung des öffentlichen Sektors im Allgemeinen bewirken sowie die Achtung der Menschenrechte gewährleisten sollen – all dies berührt auch den Sicherheitssektor und leistet somit einen indirekten Beitrag zu dessen Reform. Darüber hinaus unterstützt die EG auch regionale und subregionale Organisationen beim Aufbau von Kapazitäten für die Durchführung SSR-relevanter Maßnahmen sowie von Reformen im Bereich Frieden und Sicherheit, die die SSR-Anstrengungen auf nationaler Ebene ebenfalls positiv beeinflussen können.

Die in diesem Bereich geleistete Unterstützung ist von den Vorgaben verschiedener Politikbereiche und Strategien abhängig. Obwohl für alle Formen der SSR-Unterstützung der Gemeinschaft im Prinzip einheitliche Grundsätze gelten sollten, können hinsichtlich der Ansätze und Durchführungsmethoden durch den jeweiligen Politikbereich und den Länderkontext bedingte Unterschiede bestehen.[8] Die auf OECD/DAC-Ebene unter Mitwirkung der EU-Mitgliedstaaten und der EG aufgestellten Leitlinien für SSR-Unterstützung ( Security System Reform and Governance )[9] enthalten Normen, Grundsätze und operationelle Vorgaben, die eine wichtige Grundlage für das EG-Engagement in diesem Bereich darstellen.

Auf seiner hochrangigen Tagung im März 2005 hatte der Entwicklungshilfeausschuss der OECD sich darauf geeinigt, dass fortan auch Maßnahmen im Sicherheitssektor im Rahmen der öffentlichen Entwicklungshilfe (ODA) gefördert werden können, so dass ein breiteres Spektrum an SSR-Maßnahmen als zuvor aus Entwicklungshilfegeldern finanziert werden kann. In die Unterstützung einbezogen werden können sämtliche zivilen Komponenten der Sicherheitssektorreform sowie Aktivitäten in Bezug auf die demokratische und zivile Kontrolle der militärischen SSR-Komponenten, einschließlich der finanziellen und administrativen Verwaltung des Verteidigungssektors.[10]

Die EG-Unterstützung wird in enger Zusammenarbeit mit nationalen, regionalen und internationalen Akteuren – wie etwa den Vereinten Nationen, dem Europarat und der OSZE – bereitgestellt, um in nationaler Eigenverantwortung durchgeführte, nachhaltige Veränderungsprozesse in Gang zu setzen. Die Nachhaltigkeit des Reformprozesses ist nur gewährleistet, wenn er von der politischen Zustimmung der nationalen Akteure getragen wird. Daher sollte die nationale Eigenverantwortung für den Gesamtreformprozess zusammen mit dem Engagement der verschiedenen nationalen und regionalen Akteure stets sichergestellt sein. Der politische Dialog mit Drittländern ist ein wichtiges Instrument, das es der EU und ihren Partnerländer erlaubt, gemeinsame Ziele und prioritäre Maßnahmen festzulegen. Auf OECD/DAC-Ebene wurden zudem Grundsätze für ein internationales Engagement in fragilen Staaten erarbeitet.[11] Eine Anwendung dieser Grundsätze sowohl durch die Gemeinschaft als auch durch die Mitgliedstaaten könnte ebenfalls dazu beitragen, den Handlungsrahmen für die SSR-Unterstützung in solchen Problemländern zu konsolidieren.

4.2. Grundsätze der EG-Unterstützung für Sicherheitssektorreformen[12]

Reformenprozessen im Bereich des Sicherheitssystems sollten folgende Prämissen zugrunde liegen:

- Es sollte sich um in nationaler bzw. regionaler Eigenverantwortung durchgeführte Reformprozesse handeln, die zum Ziel haben, nach Maßgabe international vereinbarter Normen eine verantwortliche Staatsführung, demokratische Werte, die Rechtsstaatlichkeit und die Achtung der Menschenrechte zu fördern;[13]

- Sie sollten auf die Kernanforderungen eines gut funktionierenden Sicherheitssystems ausgerichtet sein. Dazu gehören z.B. die Entwicklung nationaler Sicherheitskonzepte und präziser Strategien sowie ein verantwortliches staatliches Handeln auf Ebene der Sicherheitsorgane. Ferner sollten sie gewährleisten, dass die angestrebte stärkere Professionalisierung die Sicherheitskräfte nicht nur in die Lage versetzt, die ihnen zugewiesenen operationellen Aufgaben angemessen zu erfüllen, sondern auch mit einer Rechenschaftspflicht der Sicherheitskräfte gegenüber den zivilen Kontrollorganen verbunden wird.

- Sie sollten einen Handlungsrahmen für die Bewältigung unterschiedlich gelagerter Sicherheitsprobleme bieten, die sich für einen Staat und dessen Bevölkerung stellen können. Sie sollten auf einem multisektoralen, geschlechterspezifische Aspekte berücksichtigenden Konzept basieren, das auf den Reformbedarf in verschiedenen Schlüsselbereichen ausgerichtet ist. Dies erfordert eine Aufgabenteilung zwischen den verschiedenen Organen und Institutionen. Zudem muss bei der Ausarbeitung und Umsetzung nationaler SSR die Rolle der Zivilgesellschaft und der sonstigen nichtstaatlichen Strukturen des politischen Lebens, wie z.B. in einigen Gesellschaften bestehender traditioneller Rechtssysteme, berücksichtigt werden.

- Wie für den öffentlichen Sektor insgesamt müssen auch bei Sicherheitssektorreformen die Grundsätze Rechenschaftspflicht und Transparenz maßgeblich sein, so dass insbesondere durch eine stärkere zivile und parlamentarische Kontrolle von Sicherheitsprozessen eine verantwortungsvollere Staatsführung erzielt wird.

- Sie sollten auf einem politischen Dialog mit den einzelnen Partnerländern beruhen, der Menschenrechtsfragen, Entwicklungsaspekte und Sicherheitsbelange einbezieht und in Synergie mit anderen Instrumenten durchgeführt wird.

4.3. Spezifische Funktionen und Stärken der EG-Unterstützung für Sicherheitssektorreformen

Ziel der EG ist es, auf der Grundlage der folgenden Faktoren bei der Unterstützung im SSR-Bereich einen Mehrwert zu erbringen:

- Die Kommission kann dank ihres supranationalen Charakters und der Erfahrungen, die sie auf dem Gebiet der Förderung von Demokratie, Menschenrechten und Staatsbildungsprozessen – einschließlich in sehr schwierigen Situationen - gesammelt hat, Maßnahmen durchführen, die anderen Akteuren, zum Teil auch den bilateralen Gebern, nicht möglich wären.

- Aufgrund der globalen Präsenz der Gemeinschaft kann die Kommission im Bedarfsfall in nahezu allen Weltregionen tätig werden und auf die verschiedensten Situationen reagieren.

- Aufgrund der langfristigen Präsenz vor Ort, die durch die Delegationen der Kommission gewährleistet ist, kann die EG sowohl den nationalen SSR-Dialog als auch die verschiedene Einzelaspekte des SSR-Prozesses langfristig unterstützen.

- Die Verpflichtung zur Politikkohärenz im Interesse der Entwicklung, insbesondere dort, wo politische Strategien der EG eine signifikante Auswirkung auf die Entwicklungsländer haben. Ein kohärentes Konzept für den SSR-Bereich, das die Interdependenz von Sicherheit, Entwicklung und Staatsführung – einschließlich demokratischer Grundsätze, Rechtsstaatlichkeit, Menschenrechten und Aufbau institutioneller Kapazitäten – berücksichtigt, ist nicht nur auf Ebene der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten, sondern auch auf Ebene der Partnerländer von zentraler Bedeutung für den Erfolg des Reformprozesses und den effizienten Einsatz der knappen Finanzmittel.

- Die breite Palette von Instrumenten – Die EG-Unterstützung im SSR-Bereich ist Teil der herkömmlichen EG-Außenhilfe und des EU-Politikdialogs. Die Möglichkeit, im Rahmen eines breiten Spektrums von Politik- und Finanzinstrumenten koordinierte EG-Maßnahmen durchzuführen, bietet im Falle von Reformen des Sicherheitssystems entscheidende Handlungsvorteile.

- Die EG kann sich auf die umfangreichen Erfahrungen stützen, die die Mitgliedstaaten im SSR-Bereich gesammelt haben. In den meisten der neuen Mitgliedstaaten gingen der Übergang zu einem neuen politischen System, der Aufbau demokratischer Institutionen und die Schaffung rechtsstaatlicher Verhältnisse mit einer tief greifenden Reform des Sicherheitssektors einher.

- Die Fähigkeit, auf die Bewältigung von Übergangssituationen ausgerichtete EG-Maßnahmen zu koordinieren und deren Harmonisierung zu fördern, bietet im Falle von Reformen des Sicherheitssystems entscheidende Vorteile, denn auf diese Weise können Krisenbewältigungs- und langfristige Entwicklungsmaßnahmen besser miteinander verknüpft, die tieferen Konfliktursachen berücksichtigt und die Koordinierung und Komplementarität zwischen EU-Maßnahmen im Rahmen der GASP/ESVP, Maßnahmen der Mitgliedstaaten sowie Maßnahmen anderer regionaler und multilateraler Organisationen wie auch lokalen zivilgesellschaftlichen Maßnahmen gewährleistet werden. Eine solche Vorgehensweise kann Reformprozesse in Post-Konflikt-Ländern stärken; sie sollte in integrierte Strategien für Übergangsprozesse eingebunden sein, bei denen die SSR-Unterstützung klar mit der Unterstützung im Bereich Entwaffnung, Demobilisierung und Wiedereingliederung von ehemaligen Kombattanten verknüpft wird.

5. PERSPEKTIVEN FÜR DIE UNTERSTÜTZUNGSMASSNAHMEN DER EU IM BEREICH SICHERHEITSSEKTORREFORM

5.1. Verbesserung der EU-Unterstützungsmaßnahmen für die SSR aus der Sicht der EG

Die Reform des Sicherheitssektors wird im Rahmen des EU-Erweiterungsprozesses auch in den Kandidatenländern unterstützt; außerdem ist sie ein wichtiger Teil der auf Drittländer ausgerichteten Entwicklungszusammenarbeit und Außenhilfe. Mit den neuen Instrumenten der Außenhilfe, die alle für die EG-Unterstützungsmaßnahmen im Bereich der Sicherheitssektorreform relevant sind, wird die Gemeinschaft in der Lage sein, ihre Unterstützung noch weiter auszubauen.[14] Die Gemeinschaft muss sich deutlicher auf die Aspekte des staatlichen Handelns im Bereich der Sicherheitssektorreform konzentrieren und dabei auch den Ausbau der parlamentarischen Kontrolle, der Unabhängigkeit der Justiz und der Medienfreiheit berücksichtigen; sie sollte einen ganzheitlicheren Ansatz für die SSR wählen und sich zugunsten der Koordinierung der Unterstützungsmaßnahmen für die verschiedenen Sektoren des SSR-Prozesses einsetzen. Dies wird zu einer besseren Durchführung der Unterstützungsmaßnahmen der EG in diesem Bereich beitragen und es ermöglichen, die Gesamtheit der Unterstützungsmaßnahmen, die von der EU durchgeführt werden, besser und umfassender zu koordinieren. Hierfür muss die Sicherheitssektorreform deutlicher in die Länderstrategiepapiere, die Regionalstrategiepapiere und die Aktionspläne wie auch in andere Formen der Zusammenarbeit mit Partnerländern eingebunden werden.

Das mittel- bis langfristige Engagement der EU im Bereich der Sicherheitssektorreform muss sich auf die Gemeinschaftsprogramme und die bilateralen Unterstützungsmaßnahmen der Mitgliedstaaten stützen; daneben können kurzfristige bis mittelfristige Maßnahmen Impulse für die langfristig angelegten Instrumente geben und diese ergänzen. Das Stabilitätsinstrument wird die Fähigkeit der Gemeinschaft stärken, schnell zu reagieren und sich kurzfristig in verschiedenen Teilen der Welt flexibel zu engagieren. In den ersten Phasen der Unterstützung für Sicherheitssektorreformen werden in Krisensituationen oder unmittelbar im Anschluss daran häufig Missionen im Rahmen der ESVP eingesetzt; solche Missionen werden ebenfalls durchgeführt, wenn EU-Unterstützungsmaßnahmen in neuen Bereichen eingeleitet werden, und beziehen sich dann insbesondere auf Kernbereiche der Reformen der Streitkräfte und der Nachrichtendienste. Um die Unterstützungsmaßnahmen der EU im Bereich der Sicherheitssektorreform zu konsolidieren, muss die EU einerseits die Synergien zwischen den laufenden Unterstützungsmaßnahmen der Gemeinschaft und den bilateralen Maßnahmen der Mitgliedstaaten stärken und andererseits für eine wirksamere Koordinierung der einzelnen Missionen im Rahmen der ESVP und der Maßnahmen der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten sorgen.

Es ist wichtig, dass die EU als Ganzes im Umgang mit dem Reformprozess einen umfassenden und pragmatischen Ansatz wählt, damit sie im Laufe des gesamten Prozesses wie auch in den Teilbereichen rechtzeitig gut koordinierte und bedarfsgerechte Unterstützung bereitstellen kann. Die Durchführung von gemeinsamen strategischen Analysen und Bedarfsanalysen[15] des Gesamtprozesses sowie eine umfassende Planung werden gegebenenfalls ein besser abgestimmtes und koordiniertes Handeln ermöglichen. Ein wichtiger Faktor für wirksame Unterstützungsmaßnahmen ist der Austausch von Fachwissen und der Ausbau des Pools einschlägiger Experten aus den Mitgliedstaaten, die für die verschiedenen Aspekte der Sicherheitssektorreform eingesetzt werden können.

Auf der Grundlage des politischen Dialogs mit den Partnerländern muss die EU sicherstellen, dass ihre Unterstützungsmaßnahmen den Bedürfnissen und Wünschen der nationalen Akteure entsprechen und in den politischen Kontext des gesamten Reformprozesses eingebunden sind. Auch Maßnahmen im Bereich der Zivilgesellschaft, die ohne vorherige Genehmigung durch die Regierungen durchgeführt werden, können zu Verbesserungen bei der Kontrolle des Sicherheitssektors beitragen. Darüber hinaus sollte jeweils analysiert werden, welche EU-Maßnahmen in dem gegebenen Kontext die bestehenden Programme am Besten ergänzen und im Hinblick auf internationale Unterstützungsmaßnahmen für Reformen des Sicherheitssektors einen zusätzlichen Nutzen bieten. Ein wichtiger nächster Schritt wären dann umfassende Durchführungsleitlinien.

Außerdem sollte das Handeln der EU mit den Maßnahmen anderer externer Akteure koordiniert werden. Bezugsrahmen für die Durchführung von Reformen im Sicherheitssektor im Rahmen des OECD/DAC, die von der Kommission, den Mitgliedstaaten und anderen Gebern (z. B. Kanada, die Vereinigten Staaten, Japan, Norwegen und die Schweiz) aktiv genutzt werden, könnten zu einer besseren Geberkoordinierung beitragen und es den Gebern ermöglichen, ergänzende Unterstützungsmaßnahmen bereitzustellen.

Zur Förderung eines wirksamen Multilateralismus sollte grundsätzlich eine enge Koordinierung und Zusammenarbeit mit den Vereinten Nationen und anderen internationalen Organisationen angestrebt werden; dies gilt auch für die Koordinierung und Zusammenarbeit mit regionalen und subregionalen Organisationen, einschließlich zum Beispiel der OSZE und der Afrikanischen Union, wie auch mit der Zivilgesellschaft. Dies trägt der Tatsache Rechnung, dass diese für die EU bei der Entwicklung von SSR-Ansätzen und Programmen sowie bei der Umsetzung der Maßnahmen wichtige Partner und Akteure sind. Der Aufbau von Kapazitäten auf regionaler und subregionaler Ebene wird daher in Zukunft ebenfalls ein wichtiger Schwerpunkt der SSR-Unterstützung sein.

5.2. Empfehlungen zum Ausbau des EG-Beitrags zu den Gesamtanstrengungen der EU im Bereich Sicherheitssektorreform

Den Politik- und Programmierungsdialog ausbauen

- Gewährleistung eines wirksameren politischen und programmierungsbezogenen Dialogs mit den Beteiligten in den Partnerländern nach einem umfassend angelegten Ansatz durch Einbeziehung der internationalen Standards für Reformen des Sicherheitssektors[16] und der Grundsätze der EG-Unterstützung in den politischen Dialog. Ferner sollten mit der Regierung und nicht-staatlichen Akteuren Ziele, Prioritäten und Follow-Up-Mechanismen vereinbart werden, um die Kapazitäten und die Leistungen öffentlicher Einrichtungen effizienter zu verbessern. Die EG-Unterstützung kann Ländern gewährt werden, in denen der Sicherheitssektor immer schlechter funktioniert.

Einbeziehung von SSR in Länderstrategiepapiere (LSP), Regionalstrategiepapiere (RSP), Aktionspläne und Programmierungsinstrumentarien

- Einbeziehung der Reformen des Sicherheitssektors in Länderstrategiepapiere (LSP), Regionalstrategiepapiere (RSP) und Aktionspläne, auf der Grundlage von Analysen zur Staatsführung, von Konfliktanalysen und spezifischen Analysen des Sicherheitssektors. Damit wird ein umfassender Ansatz der EG im Bereich der Sicherheitssektorreformen begünstigt. Gleichzeitig muss eine gewisse Flexibilität sichergestellt werden, damit die EG ihre Programmierung an die Gegebenheiten vor Ort anpassen kann. Durch die Koordinierung zwischen den Maßnahmen der EG und den bilateralen Länderstrategiepapieren der Mitgliedstaaten kann die Planung der Gesamtanstrengungen der EU in diesem Bereich verbessern werden.

Eine koordinierte Planung gewährleisten

- Wo sich dies als zweckmäßig erweist, kann ein koordinierter Planungsansatz, der die drei Säulen berücksichtigt, eine bessere Abstimmung der verschiedenen EU-Maßnahmen gewährleisten.

- Bedarfsanalysen und der Einsatz von Analyse- und Planungsteams, die Sondierungsmissionen durchführen, können der Planung (zusätzlicher) Gemeinschaftsmaßnahmen und der Tätigkeit der EU im weiteren Sinne förderlich sein. Darüber hinaus sollten auch gemeinsame Missionen mit dem Ratssekretariat und/oder den Mitgliedstaaten erwogen werden.

Verbesserung der Umsetzung der EU-Unterstützung insgesamt

- Bemühungen um eine bessere Koordinierung und eine stärkere Komplementarität der verschiedenen Maßnahmen der EU – d. h. der EG-Maßnahmen, der EU-Maßnahmen im Rahmen der GASP/ESVP und der bilateralen Programme der Mitgliedstaaten - sowohl auf zentraler Ebene als auch vor Ort.

- SSR-Maßnahmen der Gemeinschaft, der Mitgliedstaaten und EU-Maßnahmen im Rahmen der GASP/ESVP sollten häufiger gemeinsam durchgeführt werden.

Entwicklung von Instrumenten für die Planung und Umsetzung von Maßnahmen

- Entwicklung von Instrumenten für umfassende Analysen zu Reformen des Sicherheitssektors und von operationellen Leitlinien für die Durchführung von SSR auf der Grundlage des hier vorgelegten Konzepts; dies könnte für die Gesamtbeurteilung, Programmierung und Durchführung von Unterstützungsmaßnahmen der EU/EG in diesem Bereich hilfreich sein.

Ausbau der einschlägigen Fachkenntnisse und des Expertenpools für Missionen vor Ort und Programme

- Beitrag zur Entwicklung einer interinstitutionellen Zusammenarbeit der einschlägigen Einrichtungen in den Mitgliedstaaten mit der Kommission, um den umfangreichen Bedarf an qualifizierten Fachleuten zu decken, die im Rahmen spezifischer SSR-Programme für kurzfristige, mittelfristige und langfristige Einsätze vor Ort abgestellt werden, und eine Kohärenz im Hinblick auf Profile, Ausbildung und Ausrüstung dieser Fachleute zu gewährleisten. Für die effektive Mobilisierung dieser personellen Ressourcen müssen geeignete Modalitäten ausgearbeitet werden.

Entwicklung von SSR-spezifischen Fortbildungsmaßnahmen für das Mainstreaming von SSR

- Damit die EU einen ganzheitlicheren und umfassenderen Ansatz im SSR-Bereich vertreten kann, sollten SSR-spezifische Module erarbeitet werden, um das Mainstreaming von SSR in der Programmierung zu fördern und das entsprechende Fachwissen in den EU-Organen und den Einrichtungen der Mitgliedstaaten zu vertiefen.

Priorität für die Reformen des Sicherheitssektors im Rahmen der neuen Finanzierungsinstrumente

- Die Unterstützung für die Reform des Sicherheitssektors sollte sich auf einen umfassenden und ganzheitlichen Ansatz stützen; wo sich dies als zweckmäßig erweist, sollte den Reformen des Sicherheitssektors im Rahmen der neuen Finanzierungsinstrumente, einschließlich des Instruments für Heranführungshilfe, des Europäischen Nachbarschafts- und Partnerschaftsinstruments, des Finanzierungsinstruments für die Entwicklungszusammenarbeit und die wirtschaftliche Zusammenarbeit und des Stabilitätsinstruments, eine Priorität eingeräumt werden. Das Stabilitätsinstrument könnte eine wichtige Rolle spielen, wenn in kritischen Phasen des Reformprozesses schnell und flexibel Unterstützung bereitgestellt werden soll, da es sowohl langfristig angelegte Hilfsprogramme als auch andere, kurzfristig angelegte Instrumente ergänzen könnte.

Ausbau der Zusammenarbeit mit internationalen Partnern

- Ausbau der Zusammenarbeit mit regionalen und multilateralen Organisationen, einschließlich der VN, der OECD, des Europarats, der OSZE und der Afrikanischen Union, in den Bereichen Ausbildung und Informationsaustausch über bewährte Verfahren, sowie zur besseren Koordinierung der Planung und Durchführung von SSR-Maßnahmen. Auch sollte vor Ort die Zusammenarbeit mit Organisationen der Zivilgesellschaft und mit anderen Gebern ausgebaut werden, um die Wirksamkeit der EU-Unterstützungsmaßnahmen im Bereich der Sicherheitssektorreformen zu verbessern.

[1] Dies wurde in einer Reihe wichtiger Grundsatzdokumente zum Ausdruck gebracht, so in der Erklärung zur Entwicklungspolitik der Europäischen Union, „Der Europäische Konsens über die Entwicklungspolitik", die vom Rat am 22. November 2005 angenommen wurde, veröffentlicht im Amtsblatt C 46 vom 24/02/2006, sowie in der vom Europäischen Rat im Dezember 2003 angenommenen Europäischen Sicherheitsstrategie.

[2] Ibid.

[3] Schlussfolgerungen des Rates, Tagung des Rates (Allgemeine Angelegenheiten und Außenbeziehungen) vom 21.-22. November 2005.

[4] Siehe Human Security Now, Abschlussbericht des Ausschusses für die menschliche Sicherheit (2003) und Mitteilung der Kommission „Governance in Entwicklungsländern“, KOM(2003) 615 endg.

[5] Security System Reform and Governance, Policy and Practice , DAC Guidelines and Reference Series (Paris: OECD 2004).

[6] Siehe Anhang 2 -EG-Unterstützung im SSR-Bereich – Regional- und Länderbeispiele.

[7] Ibid.

[8] Siehe Anhang 1- EG-Politikbereiche - und Anhang 3 - Programmierungszyklus.

[9] Security System Reform and Governance, Policy and Practice, DAC Guidelines and Reference Series (Paris: OECD 2004).

[10] Technische Zusammenarbeit mit Parlamenten, Regierungsministerien, Strafverfolgungsorganen und Justiz zur Unterstützung der Überprüfung und Reform des Sicherheitssystems zwecks Stärkung der demokratischen Staatsführung und zivilen Kontrolle; technische Zusammenarbeit mit Regierungen zwecks Verbesserung der zivilen Aufsicht und demokratischen Kontrolle über Haushaltsplanung, Verwaltung, Rechenschaftspflicht und Rechnungsprüfungen auf Ebene der Sicherheitssektorausgaben, einschließlich der Militärhaushalte, im Rahmen von Programmen zu Verbesserung der Verwaltung der Staatsausgaben; Unterstützung der Zivilgesellschaft beim Ausbau der Kompetenzen und Kapazitäten für die Überprüfung des Sicherheitssystems unter den Gesichtspunkten Einhaltung demokratische Normen und der Grundsätze Rechenschaftspflicht, Transparenz und verantwortungsvolle Staatsführung. Eine direkte Unterstützung des Militärapparats oder irregulärer Sicherheitskräfte ist nicht zulässig.

[11] Auf der hochrangigen OECD/DAC-Tagung der Entwicklungshilfeminister und Agenturleiter wurde am 3. März 2005 beschlossen, die von der OECD/DAC-Arbeitsgruppe “Fragile Staaten” vorgelegten Grundsätze “good international engagement in fragile states” , die sowohl für die Akteure der Entwicklungszusammenarbeit als auch diejenigen des Sicherheitssektors gelten sollen, bis Ende 2006 in neun ausgewählten fragilen Staaten als Pilotvorhaben umzusetzen. 2007 soll dann auf einer neuerlichen hochrangigen Tagung über die endgültige Annahme dieser Grundsätze entschieden werden.

[12] Sie basieren auf den OECD/DAC-Grundsätzen: Security System Reform and Governance, Policy and Practice , DAC Guidelines and Reference Series (Paris, OECD 2004).

[13] Siehe Anhang 4.

[14] So bietet zum Beispiel das Europäische Nachbarschafts- und Partnerschaftsinstrument neue Ansätze für die grenzübergreifende Zusammenarbeit und die Möglichkeit ein breites Spektrum an Maßnahmen im Bereich der Sicherheitssektorreform zu fördern. Im Rahmen des Instruments für Heranführungshilfe werden die Empfängerländer in ihren Reformbemühungen unterstützt, vor allem bei Reformen des Rechtssystems und in den Bereichen Polizei, Strafverfolgung, Justizwesen und Strafvollzug sowie Zoll- und Grenzkontrollen. Die grenzübergreifende Zusammenarbeit wird auch dazu beitragen, gegen gemeinsame Sicherheitsbedrohungen in Grenzgebieten präventiv tätig zu werden bzw. diese zu bewältigen.

[15] EG, GASP/EVSP und Mitgliedstaaten.

[16] Siehe Anhang 4.