[pic] | KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN |

Brüssel, den 9.12.2005

KOM(2005)624 endgültig

BERICHT

Anzeiger für staatliche Beihilfen - Ausgabe Herbst 2005 -

(von der Kommission vorgelegt)

INHALTSVERZEICHNIS

Zusammenfassung 4

Einleitung 7

1. Erster Teil: Fortschritte bei der Umsetzung der Lissabon-Agenda 8

1.1. Staatliche Beihilfen in absoluten und relativen Werten 9

1.2. Sektorale Verteilung der Beihilfen 12

1.3. Staatliche Beihilfen für den Verkehrssektor 14

1.4. Staatliche Beihilfen an den Agrar- und Fischereisektor 16

1.5. Staatliche Beihilfen für den Kohle- und Stahlsektor 18

1.6. Staatliche Beihilfen für den Schiffbau 19

1.7. Staatliche Beihilfen für horizontale Ziele 19

1.8. Entwicklung der Beihilfen mit horizontaler Zielsetzung 22

1.8.1. Staatliche Beihilfen für Forschung und Entwicklung (FuE) 23

1.9. Staatliche Beihilfen zur Unterstützung von Regionalentwicklung und Kohäsion 24

1.10. Im Rahmen von Gruppenfreistellungsverordnungen gewährte Beihilfen 26

1.11. Beihilfeinstrumente 26

2. Teil Zwei: Staatliche Beihilfen für Umweltziele und Energieeinsparungen als Besonderer Schwerpunkt 28

2.1.1. Politisches Umfeld und Grundlagen der Umwelt- und Energiepolitik 29

2.1.2. Wann stellen Umweltmaßnahmen staatliche Beihilfen dar? 30

2.1.3. Marktversagen und Rechtfertigung für Umweltbeihilfen 33

2.1.4. Staatliche Beihilfen für Umweltschutzmaßnahmen 36

2.1.5. Staatliche Aufwendungen für Umweltschutzbeihilfen 39

2.1.6. Überarbeitung des Gemeinschaftsrahmens für staatliche Umweltschutzbeihilfen 41

3. Teil Drei: Sondierung von alternativen zu staatlichen Beihilfen 42

4. Vierter Teil: Rechtliche und politische Entwicklungen 47

4.1. Eine modernisierte Politik staatlicher Beihilfen 47

4.1.1. Überarbeitung der regionalen Leitlinien für Beihilfen 48

4.1.2. Mitteilung zu staatlichen Beihilfen für die Exportkreditversicherung 49

4.1.3. Überarbeitung des Gemeinschaftsrahmens für FuE 49

4.1.4. Mitteilung über staatliche Innovationsbeihilfen 50

4.1.5. Überarbeitung der Mitteilung über staatliche Beihilfen und Risikokapital 51

4.1.6. Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (DAWI) 51

4.1.7. Überarbeitung des Gemeinschaftsrahmens für staatliche Umweltschutzbeihilfen 52

4.2. Rückforderung rechtswidriger Beihilfen 52

4.3. Staatliche Beihilfen an die Landwirtschaft 55

4.4. Staatliche Beihilfen für den Verkehrssektor 56

4.5. Erweiterung 57

5. Online-Anzeiger, Beihilfenregister und weitere Berichte über staatliche Beihilfen 58

6. Methodische Anmerkungen 59

Zusammenfassung

Der Abwärtstrend des Gesamtbeihilfevolumens stabilisiert sich, obwohl die große Mehrheit der Mitgliedstaaten der Forderung nach einer Umlenkung der Beihilfen auf horizontale Ziele nachkommt

Wie reagieren die Mitgliedstaaten auf die Forderung nach „weniger und gezielteren Beihilfen”? Auch wenn es zwischen den EU-25-Mitgliedstaaten deutliche Unterschiede gibt, lautet die Antwort weitgehend „Nein” zu weniger und „Ja” zu gezielteren Beihilfen. Nach dem deutlichen Rückgang des Beihilfeniveaus Ende der neunziger Jahre deutet der Trend in den letzten fünf Jahren eher auf eine Stabilisierung hin. Die überwiegende Mehrheit der Mitgliedstaaten scheint jedoch den Schwerpunkt weg von der Förderung einzelner Unternehmen oder Sektoren hin zur Verfolgung horizontaler Ziele zu verlagern.

Das Gesamtbeihilfeniveau ist zwar in den meisten Mitgliedstaaten stabil geblieben, doch ist das Bild EU-weit uneinheitlich

Während das Beihilfevolumen EU-weit stabil geblieben ist, hat sich die Situation in einigen Mitgliedstaaten grundlegend geändert. So ist beispielsweise das Gesamtvolumen der Beihilfen im Verhältnis zum BIP in Zypern, der Tschechischen Republik und Malta hauptsächlich aufgrund des Auslaufens der Heranführungsmaßnahmen stark zurückgegangen. Auch in Irland ist vorwiegend wegen der Senkung der Körperschaftsteuer in Verbindung mit einem BIP-Anstieg ein deutlicher Rückgang zu verzeichnen. Dagegen war in mehreren Mitgliedstaaten ein beachtlicher Anstieg der Beihilfen im Verhältnis zum BIP zu beobachten, wie beispielsweise in Frankreich vor allem aufgrund der Umstrukturierung von Alstom im Jahre 2004, während der Anstieg in Schweden und im Vereinigten Königreich größtenteils auf die Aufstockung der Beihilfen für horizontale Ziele, insbesondere Umweltziele, zurückzuführen ist.

Reduzierung der Beihilfen durch vermehrte Nutzung alternativer Instrumente

Die Kommission hat im Zuge der Reduzierung des Gesamtbeihilfevolumens gemeinsam mit den Mitgliedstaaten untersucht, inwieweit anstelle der (potenziell) wettbewerbsverzerrenden Beihilfemaßnahmen alternative Instrumente eingesetzt werden können. Eine der optimalen Methoden zur Reduzierung des Beihilfeniveaus ist zweifellos eine vermehrte Nutzung alternativer - beispielsweise allgemeiner und aufsichtsrechtlicher - Instrumente. Ein Mitgliedstaat sollte, bevor er auf staatliche Beihilfen zurückgreift, die in der Regel lediglich als „zweitbeste” Wahl gelten sollten, prüfen, ob diese Maßnahme die zweckdienlichste oder die für den jeweiligen Problembereich am ehesten zielgerichtete Lösung und ob sie auf die notwendigen Beträge und effizienten Instrumente beschränkt ist. Bestimmte Instrumente können nicht nur helfen, Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden, sondern auch dazu beitragen, die Mitgliedstaaten in ihren Bemühungen zu unterstützten, die öffentlichen Finanzen zu sanieren und gesund zu erhalten – einer der Hauptpfeiler der Lissabon-Strategie für Wachstum und Beschäftigung.

Die Antwort auf die Frage, wie die Mitgliedstaaten sicherstellen können, dass ihre Beihilfestrategien der Verfolgung dieser Ziele dienen, muss lauten: weitgehend im Rahmen der Genehmigungsverfahren und -praktiken. Die Kommission hat den Mitgliedstaaten im Mai 2005 als einen ersten Schritt zur Ausweisung von Best Practise-Verfahren für eine Politik von „weniger und zielgerichteteren” staatlichen Beihilfen einen schriftlichen Fragebogen zugeschickt und diese Themen im Juli auf einem Treffen mit Beihilfe-Sachverständigen erörtert. Eine Zusammenfassung der Antworten erfolgt im dritten Teil des vorliegenden Anzeigers.

Der Anteil der Beihilfen für horizontale Ziele ist aufgrund des drastischen Anstiegs der Beihilfen für Umweltziele und Energieeinsparungen in Verbindung mit einer Reduzierung der sektoralen Beihilfen für einige Mitgliedstaaten, insbesondere an den Kohlesektor, gestiegen

Die Mitgliedstaaten haben die Umlenkung der Beihilfen auf horizontale Ziele gemäß den Verpflichtungen, die sie auf den verschiedenen Tagungen des Europäischen Rates eingegangen waren, fortgesetzt. Im Vergleich der Zeiträume 2000-2002 und 2002-2004 stieg der Anteil der Beihilfen für horizontale Ziele bezogen auf die Gesamtbeihilfen um 4 Prozentpunkte, was größtenteils auf eine Aufstockung der Beihilfen für Umweltschutz und Energieeinsparungen (+6 Punkte) sowie auf eine Verringerung der sektoralen Beihilfen in einigen Mitgliedstaaten zurückzuführen ist.

EU-weit war kein weiterer bedeutender Anstieg des Beihilfeanteils für andere horizontale Ziele wie beispielsweise Forschung und Entwicklung zu verzeichnen. Die Kommission macht im jüngsten Entwurf einer Mitteilung zu Innovationsbeihilfen deutlich, dass sie in den staatlichen Beihilfen keine Lösung für alle Innovations- und Wettbewerbsprobleme in der EU sieht. Sie erkennt zwar an, dass die staatliche Beihilfenpolitik im Rahmen von Anstrengungen zur Schaffung von Wachstum und Beschäftigung pro-aktiv zur Förderung von Innovation eingesetzt werden kann, um einem etwaigen Marktversagen zu begegnen, das verhindert, dass Märkte auf natürliche Weise Innovationen generieren, betont jedoch gleichzeitig, dass es vordringlich des effizienten Wettbewerbs bedarf, wenn Unternehmen innovativer werden sollen.

Der Anteil der horizontalen Beihilfen an den Gesamtbeihilfen stieg bis zum Jahr 2004 (ohne Landwirtschaft, Fischerei und Verkehr) auf 76 %. Die vier wichtigsten horizontalen Ziele waren Umwelt und Energieeinsparungen (25 % des Gesamtvolumens), regionale wirtschaftliche Entwicklung (18 %), FuE (12 %) und KMU (12 %). Die verbleibenden 24 % waren für spezifische Sektoren bestimmt (vor allem Kohlebeihilfen), einschließlich Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Not leidenden Firmen.

Zwar hat die überwiegende Mehrzahl der Mitgliedstaaten die Beihilfen auf horizontale Ziele umgelenkt, doch gibt es erhebliche Unterschiede zwischen ihnen, was den Anteil an den Gesamtbeihilfen anbelangt

In etwa der Hälfte aller Mitgliedstaaten waren im Jahr 2004 über 90 % aller gewährten Beihilfen für horizontale Ziele bestimmt. Für eine andere Gruppe von Mitgliedstaaten (Spanien, Frankreich und Irland) betrug der Anteil 60 %, während er für wieder andere Länder erheblich darunter lag: 50 % oder weniger in Ungarn, Zypern, der Slowakei, Polen, Portugal und Malta. Der geringe Anteil der Beihilfen für horizontale Ziele (und folglich relativ hohe Anteil der sektoralen Beihilfen) in Portugal hängt vor allem mit den gestiegenen Ausgaben für Steuerbeihilfen in Madeira zusammen. In Irland haben die über die Körperschaftsteuer gewährten Beihilfen trotz des deutlichen Rückgangs immer noch einen relativ hohen Anteil am Gesamtvolumen. In Frankreich, Deutschland und Spanien fallen die Beihilfen an den Kohlebergbau vergleichsweise stark ins Gewicht, auch wenn der niedrige Anteil der Beihilfen für horizontale Ziele in Frankreich größtenteils auf die an Alstom vergebene Beihilfe zurückzuführen und in Deutschland die im Jahr 2002 im Rahmen eines Umstrukturierungspakets an die Bankgesellschaft Berlin AG[1] gewährte Bürgschaft ein weiterer wichtiger Faktor ist. Die unterschiedliche Situation in einer Reihe neuer Mitgliedstaaten hängt zum Teil damit zusammen, dass vor dem Beitritt einige Wirtschaftszweige (beispielsweise der Finanz-, Kohle- und Stahlsektor) im Zuge der Privatisierung oder zur Gewährleistung der Rentabilität ein relativ hohes Maß an Unterstützung erhielten.

Das Gesamtniveau der für die am wenigsten entwickelten Gebiete bestimmten Beihilfen ist mit der Erweiterung beträchtlich gestiegen

Ein Teil der staatlichen Beihilfen eines jeden Mitgliedstaats wird an die am wenigsten entwickelten Gebiete, die so genannten Fördergebiete, vergeben. Im Jahr 2004[2] waren EU-weit schätzungsweise 12,3 Mrd. EUR an Beihilfen ausschließlich für die A-Fördergebiete bestimmt. Das entsprach 27 % der Gesamtbeihilfen (ohne Landwirtschaft, Fischerei und Verkehr, für die keine regionale Aufschlüsselung vorliegt).

Mit Ausnahme Zyperns und der Städte Prag und Bratislava, die nach Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c beihilfefähig sind, fallen alle Hoheitsgebiete der zehn neuen Mitgliedstaaten unter die „A”- Fördergebiete.

Deutlicher Anstieg der Beihilfen für Umweltziele und Energieeinsparungen

Das Ausgabenvolumen der staatlichen Beihilfen für die Ziele Umwelt und Energieeinsparungen stieg von einem Jahresdurchschnitt von 6,5 Mrd. EUR im Zeitraum 2000-2002 auf 9,3 Mrd. EUR im Zeitraum 2002-2004. Während diese Beihilfen überwiegend einem allgemein anerkannten horizontalen Ziel zufließen, ist ein relativ geringer Anteil der Beihilfen für Investitionen bestimmt, die der Erreichung höherer Umweltstandards als der Gemeinschaftsstandards oder der Tätigung zusätzlicher Investitionen zur Verringerung der Umweltverschmutzung oder Entwicklung erneuerbarer Energiequellen dienen. Andererseits betrifft ein Großteil der Beihilfen (etwa 80 % der gesamten Beihilfen für Umweltziele und Energieeinsparungen im Jahr 2004) Steuerbefreiungen, die größtenteils genehmigt werden mussten, um bestimmte Umweltsteuern einführen zu können, z. B. um die Auswirkung derartiger Steuern auf die Wettbewerbsfähigkeit bestimmter Unternehmen oder Sektoren zu begrenzen. Die Befreiungen von Umweltsteuern dienen nicht der Verwirklichung höherer Umweltstandards und sind nur zulässig, wenn die Steuern selbst einen erheblichen Beitrag zum Umweltschutz leisten und die Befreiungen die allgemeinen Ziele nicht untergraben. Derartige Steuerbefreiungen wurden speziell von Deutschland, Schweden und dem Vereinigten Königreich genutzt. Im zweiten Teil des Anzeigers werden die Umweltziele eingehend untersucht und die auf diesen Bereich anwendbaren Beihilfevorschriften beschrieben.

Über 3 Mrd. EUR im Rahmen von Gruppenfreistellungsverordnungen gewährt

Bis Ende 2004 wurden von den Mitgliedstaaten über 800 Formblätter im Rahmen der Gruppenfreistellungsverordnungen für Beihilfen an KMU[3], Ausbildungsbeihilfen und Beschäftigungsbeihilfen eingereicht. Die im Jahr 2004 eingereichten Formblätter im Rahmen der Gruppenfreistellungsverordnungen stammten zu 75 % aus einem der folgenden fünf Mitgliedstaaten: Italien (26 % aller Formblätter), Vereinigtes Königreich (22 %), Deutschland (11 %), Spanien (8 %) und Belgien (7 %). Im Jahr 2004 wurden schätzungsweise 3,4 Mrd. EUR im Rahmen der drei Gruppenfreistellungsverordnungen ausgegeben. Das entspricht ungefähr 10 % aller für horizontale Ziele bestimmten Beihilfen.

Etwa 3,4 Mrd. EUR offene Rückforderungen rechtswidriger Beihilfen

Von den Beihilfen in Höhe von 9,4 Mrd. EUR, die Gegenstand der seit 2000 ergangenen Rückforderungsentscheidungen waren, sind etwa 7,9 Mrd. EUR (ein Hauptbetrag von 5,9 Mrd. EUR zuzüglich an die 2 Mrd. Zinsen) bis Juni 2005 tatsächlich zurückgefordert worden. Die offenen Forderungen ohne Zinsen machen 63,5 % des Gesamtbetrags aus.

Die wichtigsten Zahlen der staatlichen Beihilfen für das Jahr 2004

Das Gesamtvolumen der von den fünfundzwanzig Mitgliedstaaten gewährten staatlichen Beihilfen[4] lag im Jahr 2004 bei schätzungsweise 62 Mrd. EUR, entsprechend 0,6 % des BIP. Rund 40 Mrd. EUR waren für das verarbeitende Gewerbe und den Dienstleistungssektor bestimmt, 15 Mrd. EUR für Landwirtschaft und Fischerei, 5,5 Mrd. EUR für den Kohlebergbau und knapp über 1 Mrd. EUR für den Verkehrssektor (ohne Schienenverkehr).

Einleitung

Das Hauptziel dieser aktualisierten Ausgabe des Anzeigers ist die Bewertung der von den Mitgliedstaaten erzielten Fortschritte bei der Erfüllung der Lissabon-Ziele unter besonderer Berücksichtigung der auf den einzelnen Tagungen des Europäischen Rats gestellten Forderungen nach „weniger und zielgerichteteren staatlichen Beihilfen”. Der Europäische Rat ersuchte die Mitgliedstaaten auf seiner Tagung im März 2005, „das allgemeine Niveau der staatlichen Beihilfen weiter zu senken, wobei etwaigen Ausfällen der Märkte jedoch Rechnung zu tragen ist. Diese Tendenz muss mit einer Umlenkung der Mittel zugunsten bestimmter horizontaler Ziele – wie z.B. Forschung und Innovation sowie Erschließung von Humankapital – einhergehen. Darüber hinaus sollte die Reform der Regionalhilfen im Sinne der Lissabonner Ziele ein hohes Investitionsniveau begünstigen und das Gefälle zwischen den Regionen verringern.” Diese Ziele wurden in der Empfehlung der Kommission zu den Grundzügen der Wirtschaftspolitik 2005-2008[5] unterstrichen.

Die vorliegende Ausgabe des Anzeigers ist in vier Hauptteile gegliedert. Im ersten Teil wird untersucht, inwieweit die Mitgliedstaaten die Lissabon-Strategie befolgen. Das umfasst zunächst einen Überblick über das Volumen und die Arten (potenziell) wettbewerbsverzerrender Beihilfen, die die Mitgliedstaaten in 2004 gewährt haben, und im Anschluss daran eine Untersuchung der zugrunde liegenden Trends. Der zweite Teil beschäftigt sich schwerpunktmäßig mit den staatlichen Beihilfen für Umweltziele und Energieeinsparungen – ein Bereich, der in den letzten Jahren einen steilen Anstieg des Beihilfeniveaus verzeichnet.

Im dritten Teil wird untersucht, inwieweit die Mitgliedstaaten prüfen, ob die staatlichen Beihilfen die am besten geeignete Form der Intervention darstellen, und welche Alternativen zu den staatlichen Beihilfen genutzt werden. Das beinhaltet auch eine Aktualisierung der Rückforderung rechtswidriger Beihilfen. Der vierte Teil bietet schließlich eine Zusammenfassung der laufenden Arbeiten zur Modernisierung der Beihilfenkontrolle durch legislative und politische Maßnahmen.

Die veröffentlichten Beihilfedaten weisen in dieser Ausgabe des Anzeigers eine umfangreichere Bezugsgrundlage und eine höhere Qualität und Aktualität auf. In dieser Ausgabe werden erstmals Informationen über alle EU-25-Mitgliedstaaten vorgelegt, obwohl die Angaben für die zehn neuen Mitgliedstaaten vor dem Beitritt nicht direkt mit den Angaben für die EU-15-Mitgliedstaaten vergleichbar sind.[6] Mit Hilfe des überarbeiteten Standardberichtsformulars[7] konnte die Vergleichbarkeit der von den Mitgliedstaaten vorgelegten Informationen verbessert werden, so dass die Kommission in dieser aktualisierten Ausgabe des Anzeigers erstmals die Vorjahresdaten, d.h. die Daten für 2004, veröffentlichen konnte.

Neben der vorliegenden Papierversion bietet ein ständiger Online-Anzeiger auf der Homepage der Generaldirektion Wettbewerb eine Reihe von Schlüsselindikatoren und statistischen Angaben für die EU-Mitgliedstaaten.

(http://europa.eu.int/comm/competition/state_aid/scoreboard/).

Die Ausgabe des Anzeigers 2006 wird einen Schwerpunktbeitrag über die Erweiterung enthalten, der sich insbesondere mit der Beihilfesituation in Bulgarien und Rumänien beschäftigt.

1. ERSTER TEIL: FORTSCHRITTE BEI DER UMSETZUNG DER LISSABON-AGENDA

Dieses Kapitel gibt einen Überblick über (potenziell) wettbewerbsverzerrende staatliche Beihilfen in den EU-Mitgliedstaaten im Jahr 2004 und untersucht die zugrunde liegenden Entwicklungen. In erster Linie soll beurteilt werden, in welchem Umfang die Mitgliedstaaten der Aufforderung nachgekommen sind, bei den staatlichen Beihilfen einen Abwärtstrend herbeizuführen und gleichzeitig die Beihilfen umzulenken. Auch wenn es zwischen den EU-25-Mitgliedstaaten deutliche Unterschiede gibt, ist der Befund in Bezug auf weniger Beihilfen negativ und in Bezug auf den gezielteren Einsatz von Beihilfen positiv. Nach dem deutlichen Rückgang des Beihilfeniveaus Ende der neunziger Jahre geht der Trend in den letzten fünf Jahren nicht in Richtung Abbau, sondern eher in Richtung Stabilisierung. Dennoch scheinen die meisten Mitgliedstaaten den Schwerpunkt weg von der Förderung einzelner Unternehmen oder Wirtschaftszweige hin zur Verfolgung horizontaler Ziele zu verlagern.

1.1. Staatliche Beihilfen in absoluten und relativen Werten

Im Jahr 2004 gewährten die Mitgliedstaaten der EU-25 staatliche Beihilfen in einer Gesamthöhe[8] von schätzungsweise 62 Mrd. EUR. In absoluten Zahlen gewährte Deutschland die meisten Beihilfen (17 Mrd. EUR), gefolgt von Frankreich (9 Mrd. EUR) und Italien (7 Mrd. EUR).

Dabei entfielen auf die Sektoren verarbeitendes Gewerbe und Dienstleistungen 40 Mrd. EUR, Landwirtschaft und Fischerei 15 Mrd. EUR, den Kohlebergbau 5,5 Mrd. EUR und einen Teil des Verkehrssektors, wobei der Schienenverkehr unberücksichtigt bleibt, etwas über 1 Mrd. EUR.

Tabelle 1: Staatliche Beihilfen der Mitgliedstaaten in EU-25, 2004

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(Potenziell) wettbewerbsverzerrende Beihilfen laut Definition in Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag, die von den fünfundzwanzig Mitgliedstaaten für alle Sektoren mit Ausnahme des Schienenverkehrs gewährt und von der Kommission geprüft wurden. Umfassende Angaben zum Verkehr liegen für die zehn neuen Mitgliedstaaten noch nicht vor. Alle Angaben zu konstanten Preisen. Quelle: GD Wettbewerb.

Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten in Bezug auf den Anteil der staatlichen Beihilfen am BIP

In Relation zum Bruttoinlandsprodukt (BIP) der EU lag der Anteil der staatlichen Beihilfen im Jahr 2004 bei 0,6 %. Hinter diesem Durchschnittswert verbergen sich jedoch erhebliche Unterschiede zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten: Der BIP-Anteil der Gesamtbeihilfen reicht von 0,4 % und weniger in Belgien, der Tschechischen Republik, Estland, Griechenland, Lettland, Luxemburg, den Niederlanden und im Vereinigten Königreich bis zu 1,5 % und mehr in Zypern, Malta, Polen und Finnland (Tabelle 1). Der hohe Wert in einigen der neuen Mitgliedstaaten ist auf die Heranführungsmaßnahmen zurückzuführen, die entweder im Rahmen der Übergangsvereinbarungen auslaufen oder befristet sind, obwohl in Polen dem Kohlesektor erhebliche finanzielle Unterstützungen gewährt wurden. Der hohe Wert für Finnland hängt mit dem relativ hohen Volumen der Beihilfen an die Landwirtschaft zusammen, die dort mehr als 70 % der Gesamtbeihilfen ausmachen. Da die Bereiche Landwirtschaft und Fischerei hier ohnehin einige Besonderheiten aufweisen, ist es sinnvoll, die Gesamtbeihilfen anhand eines zweiten Indikators zu untersuchen, der diese beiden Sektoren unberücksichtigt lässt. Es ergibt sich dann eine ganz andere Reihenfolge der Mitgliedstaaten, in der z. B. Finnland mit einem entsprechenden BIP-Anteil von 0,38 % knapp unter dem EU-Wert von 0,44 % rangiert.

Dabei darf nicht vergessen werden, dass sich die Höhe einiger Beihilfemaßnahmen nicht genau beziffern lässt. Es handelt sich zwar um eine begrenzte Anzahl von Maßnahmen, die Wettbewerbsverzerrung ist oftmals jedoch erheblich und wirkt sich auf das Gesamtvolumen der staatlichen Beihilfen aus. Als Beispiel seien die in der Vergangenheit von staatlicher Seite gewährten unbegrenzten Bürgschaften für die Electricité de France (EDF) und die deutschen Landesbanken angeführt. Zudem gibt es unter den 96 Entscheidungen zur Rückforderung rechtswidriger Beihilfen, die seit 2000 getroffen wurden, 24 Fälle, in denen sich die Höhe der Beihilfe noch nicht beziffern lässt. Siehe auch Abschnitt „Rückforderung rechtswidriger Beihilfen“ (Nummer 4.2).

Abwärtstrend im Beihilfevolumen offenbar stabilisiert

Nach dem drastischen Rückgang gegen Ende der 1990-er Jahre (siehe Anzeiger für Staatliche Beihilfen, Ausgabe Frühjahr 2005) hat sich seit 2000 der Abwärtstrend im Beihilfevolumen offenbar stabilisiert, und zwar ungeachtet der Forderungen einiger Mitgliedstaaten auf nachfolgenden Europäischen Ratstreffen, das Gesamtvolumen der Beihilfen zu verringern. Zur Messung, inwieweit die Mitgliedstaaten dieses Ziel erreicht haben, besteht die Möglichkeit, das Gesamtbeihilfevolumen als Anteil am BIP im Zeitraum eines Jahres, d. h. den Trend 2003-2004, zu untersuchen oder aber den zugrunde liegenden Trend über die Zeiträume 2000-2002 und 2002-2004 zu verfolgen. Um jährliche Schwankungen weitgehend zu auszuschließen, wird hier die letztgenannte Variante bevorzugt. EU-weit blieb das Gesamtbeihilfevolumen als Anteil am BIP im Vergleich der beiden Zeiträume unverändert, wobei der Landwirtschafts-, der Fischerei- und der Verkehrssektor unberücksichtigt bleiben. Diese Durchschnittswerte fallen für die einzelnen Mitgliedstaaten jedoch unterschiedlich aus. Der drastischste Rückgang ist aufgrund des Auslaufens der Heranführungsmaßnahmen in Zypern, der Tschechischen Republik und Malta zu beobachten. Ein deutlicher Rückgang ergibt sich auch für Irland, der in erster Linie auf die Senkung der Körperschaftsteuer[9] in Verbindung mit einer Erhöhung des BIP zurückzuführen ist.

Dagegen verzeichnet einer Reihe von Mitgliedstaaten einen deutlichen Anstieg der Beihilfen im Verhältnis zum BIP, und zwar Frankreich in erster Linie aufgrund der Umstrukturierung von Alstom[10] im Jahr 2004 und Polen aufgrund der außergewöhnliche Gewährung von Beihilfen für den Kohlbergbau im Jahr 2003, während er hingegen in Schweden und dem Vereinigten Königreich größtenteils mit der Aufstockung der Beihilfen für horizontale Ziele zusammenhängt, und zwar wurden insbesondere Beihilfen für den Bereich Umwelt gewährt.

Tabelle 2: Entwicklung des staatlichen Beihilfevolumens in den EU-Mitgliedstaaten, 1994-2004

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Anmerkung: Der außergewöhnlich hohe Wert für 1997 ist größtenteils auf die Beihilferegelung zugunsten des Crédit Lyonnais in Frankreich zurückzuführen. Ebenso ist der verhältnismäßig hohe Wert für 2002 teilweise auf die erheblichen Bürgschaften zurückzuführen, die der Bankgesellschaft Berlin AG im Rahmen des Umstrukturierungspakets gewährt wurden (C28/2002). Für die zehn neuen Mitgliedstaaten liegen keine Angaben zum Verkehr vor, während die Angaben zur Landwirtschaft nur für 2004 vorliegen. Quelle: GD Wettbewerb.

Bei einem Vergleich der Mitgliedstaaten ist zu berücksichtigen, wie sich die Entwicklung des BIP auf diesen Indikator auswirkt. Theoretisch ist nicht auszuschließen, dass Mitgliedstaaten, die während des untersuchten Zeitraums ein relativ hohes Wirtschaftswachstum verzeichnen konnten, selbst bei einer Aufstockung der Beihilfen noch einen Abwärtstrend aufweisen.

1.2. Sektorale Verteilung der Beihilfen

Bei der sektoralen Verteilung der Beihilfen ergeben sich erhebliche Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten und im Zeitverlauf

Aus den Daten geht zwar nicht genau hervor, an wen die Beihilfen letztendlich fließen, es lassen sich jedoch Rückschlüsse darauf ziehen, welche Wirtschaftszweige von den einzelnen Mitgliedstaaten begünstigt werden. In EU-25 waren im Jahr 2004 etwa 65 % der staatlichen Beihilfen für das verarbeitende Gewerbe[11] und den Dienstleistungssektor bestimmt, 24 % für die Bereiche Landwirtschaft und Fischerei, 9 % für den Kohlebergbau und die verbleibenden 2 % für den Verkehrssektor (ohne Schienenverkehr). (Schaubild 3)

Erhebliche Unterschiede ergeben sich hinsichtlich der Sektoren, die in den einzelnen Mitgliedstaaten Beihilfen erhalten (Tabelle 3). So lag der Anteil der Beihilfen für das verarbeitende Gewerbe und den Dienstleistungssektor bezogen auf das Gesamtvolumen in Italien, Malta, Schweden und der Slowakei jeweils über 75 %. Auf die Landwirtschaft und Fischerei entfielen in Österreich, Estland, Finnland, Lettland und Litauen dagegen über 60 % der Gesamtbeihilfen. Der Anteil des Kohlebergbaus war in Spanien (28 %), Deutschland (18 %) und Polen (17 %) verhältnismäßig hoch.

Schaubild 1: Staatliche Beihilfen insgesamt nach Sektoren, EU-25, 2004

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Anmerkung: (Potenziell) wettbewerbsverzerrende Beihilfen laut Definition in Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag, die von den EU-25-Mitgliedstaaten für alle Sektoren mit Ausnahme des Schienenverkehrs gewährt und von der Kommission geprüft wurden. Quelle: GD Wettbewerb, GD Verkehr, GD Fischerei und GD Landwirtschaft.

Tabelle 3: Sektorale Verteilung der Beihilfen nach Mitgliedstaaten, 2004

[pic]Aufgrund von Rundungen ergibt die Summe der Prozentzahlen für einige Mitgliedstaaten nicht exakt 100. Quelle: GD Wettbewerb, GD Verkehr, GD Fischerei und GD Landwirtschaft.

1.3. Staatliche Beihilfen für den Verkehrssektor

Das Kontrollsystem der Kommission für staatliche Beihilfen im Verkehrssektor ist relativ vielschichtig, was damit zusammenhängt, dass dabei nicht nur die allgemeinen Bestimmungen für staatliche Beihilfen, sondern auch die besonderen Bestimmungen im EG-Vertrag und die einschlägigen sekundären Rechtsvorschriften zu berücksichtigen sind, insbesondere Artikel 73 EG-Vertrag, der durch die Verordnungen 1191/69[12], 1107/70[13] und 1192/69[14] umgesetzt wird. Ferner ist hier Artikel 154 EG-Vertrag zu erwähnen, der zur Stärkung des Binnenmarktes und des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts die Gemeinschaft verpflichtet, im Rahmen eines Systems offener und wettbewerbsorientierter Märkte die Entwicklung transeuropäischer Netze zu unterstützen. Viele Verkehrsbetreiber erbringen außerdem öffentliche Versorgungsleistungen und erhalten hierfür öffentliche Gelder. Der Gemeinschaftsgesetzgeber hat gerade im Verkehrsbereich Vorsorge getroffen, dass die Mitgliedstaaten die Möglichkeit erhalten, die Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (DAWI) mit staatlichen Mittel zu fördern. Die Kommission muss sich jedoch vergewissern, dass die Bereitstellung dieser Mittel in Übereinstimmung mit den einschlägigen Vorschriften erfolgt, um Wettbewerbsverzerrungen zu verhindern. Schließlich beteiligt sich der Staat vielfach auch an der Finanzierung der Verkehrsinfrastruktur, was mit der zunehmenden kommerziellen Nutzung bestimmter Infrastruktureinrichtungen (Seehäfen, Flughäfen usw.) immer mehr beihilferechtliche Probleme aufwirft. Dies veranlasst die Kommission, ihre bisherige diesbezügliche Praxis genauer zu erläutern und weiterzuentwickeln, wobei sie einen Unterschied macht zwischen Einrichtungen, die von privatwirtschaftlichen oder kommerziellen Unternehmen betrieben werden, und solchen, die eindeutig eine öffentliche Versorgungsleistung des Staates darstellen oder die auf der Grundlage der Nichtdiskriminierung allen Nutzern offen stehen und kein bestimmtes Wirtschaftsunternehmen begünstigen.

Für den gesamten Verkehrssektor ohne Schienenverkehr wurden im Zeitraum 2002-2004 pro Jahr Beihilfen in Höhe von ungefähr 1,5 Mrd. EUR gewährt. Gegenüber dem Jahresdurchschnitt des Zeitraums 2000-2002 entspricht das einem leichten Anstieg. Diese Angaben beziehen sich lediglich auf die EU-15-Mitgliedstaaten, da aus den neuen Mitgliedstaaten noch keine Vergleichswerte zum Gesamtbeihilfevolumen für den Verkehrssektor vorliegen (Tabelle 4).

Mehr als 60 % der Gesamtbeihilfen im Verkehrssektor (jährlich rund 1 Mrd. EUR) gingen im Zeitraum 2002-2004 an den Seeverkehr, für den Dänemark, Frankreich, Schweden und das Vereinigte Königreich die beträchtlichsten Mittel bereitgestellt haben.

Im Luftverkehr erhielten die nationalen Fluggesellschaften Mitte der neunziger Jahre, d. h. vor der Liberalisierung dieses Sektors, Umstrukturierungsbeihilfen in erheblichem Umfang (1994 und 1995 jeweils mehr als 2,5 Mrd. EUR). Seit 1997 ist das Beihilfevolumen für diesen Wirtschaftszweig drastisch zurückgegangen, obwohl nach wie vor Beihilfen bewilligt werden. Im Zeitraum 2002-2004 wurden im Jahresdurchschnitt Beihilfen in Höhe von 330 Mio. EUR für den Luftverkehr gewährt (Tabelle 4). Der Anstieg gegenüber dem vorausgehenden Zeitraum steht hauptsächlich im Zusammenhang mit dem Beihilfepaket zur Rettung der Alitalia im Jahr 2004.

Tabelle 4: Staatliche Beihilfen für den Verkehrssektor (ohne Schienenverkehr),EU-15; 2000-2004

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Anmerkung: Aus den zehn neuen Mitgliedstaaten liegen noch keine Vergleichswerte zum Gesamtbeihilfevolumen für den Verkehrssektor vor. Quelle: GD Energie und Verkehr

Schienenverkehr

Zu einem großen Teil werden die bereitgestellten öffentlichen Finanzmittel für den Schienenverkehr der Kommission nicht gemeldet, weil sie in den Mitgliedstaaten aufgrund der mangelnden Liberalisierung dieses Sektors nicht als Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag gelten oder aber Ausgleichszahlungen für Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes gemäß Verordnung 1191/69 darstellen. Die Mitgliedstaaten sind allerdings verpflichtet, der Kommission das Gesamtvolumen der öffentlichen Ausgaben für diesen Sektor mitzuteilen. Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten können die unterschiedliche Auslegung des Umfangs dieser jährlichen Berichterstattung widerspiegeln (Tabelle 5).

Tabelle 5: Subventionen( 1 ) für den Schienenverkehr, 1998-2004

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(1) Darunter fallen alle staatlichen Subventionen, die der Kommission mitgeteilt wurden, sowie Subventionen, die gemäß den einschlägigen Vorschriften für staatliche Beihilfen gemeldet und von der Kommission genehmigt wurden. Ausgleichszahlungen für Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse sind in den Zahlen nicht enthalten. Aus EL, AT und den zehn neuen Mitgliedstaaten liegen für 2004 noch keine Angaben vor. Quelle: GD Energie und Verkehr.

Siehe auch Abschnitt 4.4 über rechtliche und politische Entwicklungen im Verkehrssektor.

1.4. Staatliche Beihilfen an den Agrar- und Fischereisektor

Das Gesamtbeihilfevolumen der EU-25-Mitgliedstaaten an die Landwirtschaft belief sich im Jahr 2004[15] schätzungsweise auf etwas über 14 Mrd. EU. Die höchsten Zahlen meldeten Frankreich (2,3 Mrd. EUR), Deutschland (2 Mrd. EUR) und Italien (1,1 Mrd. EUR). Diese Daten basieren auf dem neuen Jahres-Berichtssystem, das in diesem Jahr erstmals eingeführt wurde[16].

Derzeit sind keine Zahlen für die nach Beihilfeinstrument (Investitionshilfe, Krisenmanagement, usw.) aufgeschlüsselten Ausgaben der Mitgliedstaaten im Agrarsektor verfügbar. Eine Analyse der 1 277 von der Kommission zwischen dem 1. Juni 2000 und 1. Oktober 2005 getroffenen Entscheidungen liefert jedoch einen nützlichen Überblick über die Beihilfesituation in den EU-15-Mitgliedstaaten. Diese Entscheidungen umfassten 1 717 neue Beihilfemaßnahmen, darunter Beihilferegelungen und (ziemlich selten) Einzelbeihilfen für einzelne Unternehmen.[17] Häufig umfassen die Anmeldungen mehr als eine Beihilfeart; so können beispielsweise Investitionsbeihilfen mit Beihilfen für Beratungskosten kombiniert werden.

Von den insgesamt 1 717 Beihilfemaßnahmen wurden 523 oder 30 % von Italien angemeldet, gefolgt von Deutschland (246), Spanien (287) und Frankreich (288).

Tabelle 6: Die wichtigsten Beihilfen an die Landwirtschaft, EU-15, 2000-2005

Art der Beihilfe | Zahl der neuen Beihilfemaßnahmen in den EU-15-Mitgliedstaaten Juni 2000 – Sept. 2005 | % der Summe |

Betriebsinvestition | 186 | 11 |

Investitionen in Verarbeitung & Vermarktung | 125 | 7 |

Gründung von Erzeugergemeinschaften | 58 | 3 |

Bereitstellung technischer Hilfe (1) | 366 | 21 |

Krisenmanagement (2)² | 494 | 29 |

Forschung & Entwicklung | 78 | 5 |

Verkaufsförderung & Werbung | 100 | 6 |

Sonstiges | 310 | 18 |

Gesamt | 1 717 | 100 |

(1) Technische Hilfe besteht aus: technische Hilfe, Qualitätsprodukte: Überwachung und Soft Aid.

(2) Krisenmanagement umfasst Naturkatastrophen, widrige Witterungsbedingungen, Tierkrankheiten, TSE, BSE, Schäden an der Erzeugung, Versicherungsprämien, Produktionsstilllegung, Rettung und Umstrukturierung. Anmerkung: Der Online-Anzeiger enthält eine detailliertere, nach Mitgliedstaaten und Art der Beihilfe aufgeschlüsselte Tabelle. Quelle: GD Landwirtschaft.

Der von den EU-25-Mitgliedstaaten gewährte Gesamtbeihilfebetrag an den Fischereisektor wurde auf rund 500 Mio. EUR geschätzt, wovon jeweils 120 Mio. EUR auf Italien und das Vereinigte Königreich und 100 Mio. EUR auf Spanien entfielen.

1.5. Staatliche Beihilfen für den Kohle- und Stahlsektor

Seit dem Auslaufen des Vertrags über die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl am 23. Juli 2002 bildet eine neue Ratsverordnung den rechtlichen Rahmen für staatliche Beihilfen an den Steinkohlenbergbau in der Gemeinschaft. [18]

Die Beihilfen an den Kohlesektor beliefen sich 2004 auf 5,6 Mrd. EUR. Es ist insgesamt eine rückläufige Tendenz festzustellen. Im Jahresdurchschnitt des Zeitraums 2002-2004 ergibt sich ein Gesamtvolumen von 7,2 Mrd. EUR gegenüber 7,6 Mrd. EUR im Zeitraum 2000-2002. Dieser Rückgang ist vor allem auf Beihilfekürzungen in Deutschland zurückzuführen (Tabelle 7). Ohne die außergewöhnliche Gewährung von Beihilfen in Polen im Jahr 2003 (rund 4 Mrd. EUR) wäre er noch deutlicher ausgefallen.

Im Jahr 2004 waren 55 % für die laufende Produktion bestimmt. Gemäß den Vereinbarungen zur Senkung des Beihilfevolumens für die Kohleindustrie bis 2005 haben sich die Beihilfen für die laufende Produktion ab 2003 erheblich und kontinuierlich verringert. Das jährlich gewährte Gesamtvolumen für die laufende Produktion darf auf keinen Fall höher sein als der von der Kommission genehmigte Beihilfebetrag für das Referenzjahr 2001. 2004 war die Produktionsbeihilfe pro Arbeitnehmer in der EU deutlich niedriger als in den Vorjahren, da die neuen Mitgliedstaaten, von denen Polen über die meisten Arbeiter verfügt (rund 100 000 unter Tage), mit Ausnahme Ungarns keine Produktionsbeihilfen gewährt haben.

Beihilfen für den Kohlesektor gewährten im Jahr 2004 die folgenden acht Mitgliedstaaten[19], einschließlich vier neuer Mitgliedstaaten: Deutschland (3 Mrd. EUR), Spanien (1,1 Mrd. EUR), Frankreich (890 Mio. EUR), Polen (490 Mio. EUR), Ungarn (48 Mio. EUR), Vereinigtes Königreich (29 Mio. EUR), Tschechische Republik (14 Mio. EUR) und Slowenien (14 Mio. EUR). Für Deutschland genehmigte die Kommission den Umstrukturierungsplan, der im Zeitraum 2003-2005 eine Senkung der Gesamtbeihilfen von 3,3 Mrd. EUR auf 2,7 Mrd. EUR vorsieht. Auch Spanien hat für den Zeitraum 2003-2003 einen Umstrukturierungsplan vorgelegt. Allerdings hat die Kommission dazu ein Prüfverfahren eingeleitet und die Beihilfemaßnahmen noch nicht genehmigt. Für geplante Maßnahmen in zwei Mitgliedstaaten liegt bereits eine Genehmigung vor: Das betrifft zum einen Beihilfen zur Deckung der Schließungskosten der letzten Untertagebergwerke in Frankreich, die im April 2004 stillgelegt wurden, und zum anderen eine Investitionsbeihilferegelung im Vereinigten Königreich mit einem Volumen von knapp 90 Mio. EUR für den Zeitraum 2003-2005.

Man kann generell behaupten, dass der Kohlebergbau in den neuen Mitgliedstaaten wettbewerbsfähiger als in den EU-15-Mitgliedstaaten ist. Polen verfügt über die bei weitem größte Kohlebergbauindustrie und produziert weit mehr als die übrigen EU-Mitgliedstaaten zusammen. Die Kommission hat einen langfristigen Umstrukturierungsplan genehmigt, der auch darauf abzielt, im Zeitraum 2004-2006 eine Lösung für die übernommenen Verpflichtungen aus der Vergangenheit zu finden, die sich auf 1,5 Mrd. EUR belaufen. Für Ungarn hat die Kommission einen langfristigen Umstrukturierungsplan genehmigt, der auch Produktionsbeihilfen bis 2010 in Höhe von 255 Mio. EUR umfasst. Für die Tschechische Republik hat die Kommission nicht für die Produktion, sondern für die übernommenen Verpflichtungen aus der Vergangenheit bis 2007 Beihilfemaßnahmen in Höhe von 74 Mio. EUR genehmigt.

Tabelle 7: Staatliche Beihilfen für den Kohlebergbau, 2000-2004

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Anmerkung: Die Beihilfen an die spanische Kohleindustrie für 2003 hat die Kommission noch nicht genehmigt. Quelle: GD Energie und Verkehr.

Die staatlichen Beihilfen für den Stahlsektor sind drastisch zurückgegangen. Sie verringerten sich in den EU-15-Mitgliedstaaten von durchschnittlich 2 Mrd. EUR im Jahr Mitte der 1990-er Jahre auf 58 Mio. EUR im Jahr 1998 und blieben danach relativ stabil. 2004 wurden insgesamt 12 Mio. EUR fast ausschließlich für Umweltzwecke gewährt. Von den neuen Mitgliedstaaten gewähren die Tschechische Republik (2003 177 Mio. EUR), die Slowakei (74 Mio. EUR) und Polen (2003 500 Mio. EUR, allerdings 2004 keine) weiterhin beträchtliche Beihilfen.

1.6. Staatliche Beihilfen für den Schiffbau

Die staatlichen Beihilfen für den Schiffbau lagen im Jahresdurchschnitt für 2000-2002 noch bei 1 127 Mrd. EUR und verringerten sich dann auf 688 Mio. EUR für 2002-2004 Der höchste Betrag an Beihilfen (gut 1 Mrd. EUR) wurde im Jahr 2000 für die Umstrukturierung der Staatswerften in Spanien vergeben. Im Jahr 2004 erhielt der Schiffbau in EU-25 Beihilfen in einer Gesamthöhe von 540 Mio. EUR, und zwar vor allem von Deutschland (27 % des Gesamtwerts der EU), Italien (24 %) und Polen (22 %).

1.7. Staatliche Beihilfen für horizontale Ziele

Staatliche Beihilfen mit horizontaler Zielsetzung, d. h. Beihilfen, die sich nicht auf bestimmte Wirtschaftszweige beschränken, sollen in der Regel Fehlentwicklungen des Marktes entgegenwirken und werden gemeinhin für weniger wettbewerbsverzerrend erachtet als sektorale und Ad-hoc-Beihilfen. Zu den wichtigsten horizontalen Zielen staatlicher Beihilfen gehören Forschung und Entwicklung, Umweltschutz, Energieeinsparungen, Unterstützung kleiner und mittlerer Unternehmen, Schaffung von Arbeitsplätzen, Ausbildungsförderung und regionale wirtschaftliche Entwicklung. Aufgrund von Datenbeschränkungen, für die die Kommission bis 2006 eine Lösung finden will, werden die horizontalen Ziele in diesem Abschnitt unter Berücksichtigung der Gesamtbeihilfen ohne Landwirtschaft, Fischerei und Verkehr erörtert.

In rund der Hälfte der EU-Mitgliedstaaten richteten sich die im Jahr 2004 gewährten Gesamtbeihilfen zu mehr als 90 % auf horizontale Ziele.

Im Durchschnitt entfielen im Jahr 2004 76 % der Gesamtbeihilfen ohne Landwirtschaft, Fischerei und Verkehr auf Beihilfen für horizontale Ziele. Die vier wichtigsten horizontalen Ziele waren Umwelt und Energieeinsparungen (25 % des Gesamtvolumens), regionale wirtschaftliche Entwicklung (18 %), FuE (12 %) und KMU (12 %) – siehe Tabelle 8.

Die verbleibenden 24 % der Beihilfen waren für spezifische Sektoren bestimmt, und zwar Kohlebergbau (21 %), verarbeitendes Gewerbe (9 %) und Dienstleistungen (3 %)[20] einschließlich Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung Not leidender Unternehmen. Bei der Interpretation dieser Zahlen ist jedoch unbedingt zu berücksichtigen, dass sich der Beihilfebetrag für einige Maßnahmen nicht beziffern lässt (siehe Abschnitt 1.1). Darüber hinaus ist das künstlich niedrige Volumen der sektoralen und individuellen Beihilfen auch darauf zurückzuführen, dass sich die Entscheidungen der Kommission, denen ein Verfahren wegen rechtswidriger Beihilfen[21] vorausgeht, in der Regel auf Beihilfen beziehen, die bereits vor mehreren Jahren gewährt wurden und auch ad hoc vergebene Beihilfen an einzelne Unternehmen umfassen. Wenn die Kommission die Entscheidung trifft, werden die Daten zwar für alle Jahre im Nachhinein angepasst, doch ist das Beihilfevolumen insgesamt zu niedrig angesetzt.

In zwölf Mitgliedstaaten waren mehr als 90 % aller im Jahr 2004 gewährten Beihilfen für horizontale Ziele bestimmt. In einer anderen Gruppe von Mitgliedstaaten (Spanien, Frankreich und Irland) belief sich der Anteil auf rund 60 %, während sich in einigen anderen erheblich geringere Anteile ergeben haben: Ungarn (48 %), Zypern (46 %), Slowakei (35 %), Polen (26 %), Portugal (22 %) und Malta (8 %). Der niedrige Anteil der horizontalen Beihilfen (und somit relativ hohe Anteil der sektoralen Beihilfen) in Portugal hängt mit den regionalen Steuerbeihilfen für Madeira zusammen. In Irland haben die über die Körperschaftsteuer[22] gewährten Beihilfen trotz eines deutlichen Rückgangs immer noch einen relativ hohen Anteil am Gesamtvolumen, während schließlich in Frankreich, Deutschland, Polen und Spanien die Beihilfen an den Kohlebergbau vergleichsweise stark ins Gewicht fallen, auch wenn der geringe Anteil der Beihilfen für horizontale Ziele in Frankreich größtenteils auf die an Alstom[23] vergebene Beihilfe zurückzuführen und in Deutschland die Bürgschaft, die der Bankgesellschaft Berlin AG im Jahr 2002 im Rahmen eines Umstrukturierungspakets[24] gewährt wurde, ein weiterer wichtiger Faktor ist. Die unterschiedliche Situation in einer Reihe neuer Mitgliedstaaten hängt zum Teil damit zusammen, dass vor dem Beitritt einige Wirtschaftszweige (beispielsweise der Finanz-, Kohle- und Stahlsektor) im Zuge der Privatisierung oder zur Gewährleistung der Rentabilität ein relativ hohes Maß an Unterstützung erhielten. Die Tschechische Republik zahlte zum Beispiel, als es 2002 zu einer allgemeinen Krise des Bankensektors kam, 2,6 Mrd. EUR in Form von Bürgschaften, um einige Banken umzustrukturieren und anschließend zu privatisieren. In Zypern wurden die Beihilfen überwiegend in der Form von Steuerbefreiungen nach dem International Business Enterprises Act (nahezu 60 % des Gesamtbeihilfevolumens im Zeitraum 2000-2003) gewährt. In Malta hatten die Umstrukturierungsbeihilfen für den Schiffsbau- und Schiffsreparatursektor einen Anteil von 50 % am Gesamtbeihilfevolumen vor dem Beitritt. Ferner ist hier zu beachten, dass in Ländern mit einem verhältnismäßig niedrigen Gesamtbeihilfevolumen die Gewährung einer einzelnen, relativ großen Ad-hoc-Beihilfe zu erheblichen Abweichungen führen kann.

Große Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten bei den Beihilfeanteilen für die verschiedenen horizontalen Ziele

Bei einem Vergleich zwischen den Mitgliedsstaaten ist zu berücksichtigen, dass die Beihilfemaßnahmen nach dem Primärziel zum Zeitpunkt der Genehmigung und nicht nach den Endbegünstigten der Beihilfe klassifiziert werden. Trotz Schwierigkeiten bei der Messung lässt sich den Daten entnehmen, welche horizontalen Ziele in den einzelnen Mitgliedstaaten im Vordergrund stehen (siehe Tabelle 8). Bezogen auf das Gesamtvolumen war z. B. der Anteil der Beihilfen, die ausschließlich für Forschung und Entwicklung gewährt wurden, in den Niederlanden, in Finnland, Österreich, Estland, der Tschechischen Republik und Belgien mehr als doppelt so hoch wie im EU-Durchschnitt, der bei 12 % lag. Umweltziele (EU-Durchschnitt 25 %) hatten einen besonders hohen Stellenwert in Schweden (88 % der Gesamtbeihilfen), Dänemark (54 %), den Niederlanden (52 %) und Deutschland (44 %). In der Union insgesamt entfielen 12 % der Gesamtbeihilfen auf Maßnahmen mit dem Primärziel KMU. Darüber hinaus waren Beihilfen in Höhe von fast 1,2 Mrd. EUR und damit 3 % des Gesamtvolumens ausschließlich für KMU als „sekundäres“ Ziel bestimmt. Diese Beihilfemaßnahmen hatten in den meisten Fällen das Primärziel FuE. Berücksichtigt man sowohl die Primär- als auch die Sekundärziele, so waren in Italien 39 %, Belgien 38 % und im Vereinigten Königreich 34 % der Beihilfen ausschließlich für kleine und mittlere Unternehmen bestimmt; der EU-Durchschnitt lag im Vergleich dazu bei 15 %.

Tabelle 8: Staatliche Beihilfen für horizontale Ziele und sektorale Beihilfen, 2004

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(1) Beihilfen für die allgemeine regionale Entwicklung anderweitig nicht genannt. (2) Beihilfen für spezifische Sektoren, die im Rahmen von Maßnahmen ohne horizontale Zielsetzung gewährt wurden, sowie Beihilfen für die Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen. Die Angaben unter sektorspezifische Beihilfen enthalten auch Beihilfen für andere nichtverarbeitende Sektoren, die nicht in der Tabelle enthalten sind. Quelle: GD Wettbewerb.

1.8. Entwicklung der Beihilfen mit horizontaler Zielsetzung

Mitte der 1990-er Jahre, als staatliche Beihilfen noch in weitaus größerem Umfang gewährt wurden, lag der Anteil der Beihilfen für horizontale Ziele bei rund 50 % der Gesamtbeihilfen. Seitdem haben die Mitgliedstaaten gemäß den Verpflichtungen, die sie auf den verschiedenen Tagungen des Europäischen Rates eingegangen waren, die Umlenkung der Beihilfen auf diese horizontalen Ziele fortgesetzt. Der Anteil der Beihilfen für horizontale Ziele ist im Vergleich der Zeiträume 2000-2002 und 2002-2004 um 4 Prozentpunkte gestiegen (+7 Punkte in den EU-15-Mitgliedstaaten). Dieser Aufwärtstrend war fast ausschließlich das Ergebnis einer erheblichen Aufstockung der Beihilfen für Umweltschutz und Energieeinsparungen (+6 Punkte) sowie einer Verringerung der sektoralen Beihilfen insbesondere im Kohlebergbau in einigen Mitgliedstaaten.

Die positive Entwicklung war, wenn auch in unterschiedlichem Ausmaß, in den meisten Mitgliedstaaten zu beobachten, insbesondere in Irland (+16 Punkte), Spanien (+14 Punkte) und im Vereinigten Königreich (+11 Punkte). Im Gegensatz dazu ging der Anteil in Polen aufgrund der hohen Beihilfen für den Kohlebergbau im Jahr 2003 deutlich zurück.

Im untersuchten Zeitraum ergab sich ein beträchtlicher Anstieg des Anteils der Beihilfen für Umweltziele und Energieeinsparungen am Gesamtvolumen in Schweden (+41 Punkte), Finnland (+16 Punkte), dem Vereinigten Königreich (+14 Punkte) und Deutschland (+10 Punkte) - siehe Teil 2 und insbesondere die Tabellen 12 und 13. EU-weit ergaben sich im Anteil der Beihilfen für andere horizontale Ziele wie FuE und KMU keine entscheidenden Veränderungen. In einigen Mitgliedstaaten hat sich aber die Ausgabenstruktur verändert. So ist zum Beispiel im Vereinigten Königreich der Anteil an Beihilfen für die KMU deutlich gestiegen.

1.8.1. Staatliche Beihilfen für Forschung und Entwicklung (FuE)

Investitionen in FuE tragen maßgeblich dazu bei, die Wettbewerbsfähigkeit der EU-Wirtschaft zu erhöhen und ein nachhaltiges Wachstum zu gewährleisten. In Anerkennung dieser Tatsache formulierte der Europäische Rat 2002 auf seiner Tagung in Barcelona das Ziel, die FuE-Ausgaben bis 2010 auf 3 % des BIP zu steigern, wobei zwei Drittel dieser Aufwendungen vom privaten Sektor finanziert werden sollen. Im Frühjahr 2004 wies der Europäische Rat dann insbesondere darauf hin, dass ein stabiles Niveau von 3 % nur dann zu erreichen sei, wenn sich neben dem Staat auch der Privatsektor stärker an der Finanzierung beteilige. Die Erhöhung der FuE-Investitionen von Seiten der Wirtschaft sei daher eine Aufgabe von höchster Priorität.

Den Regierungen der Mitgliedstaaten steht eine breite Palette von Maßnahmen zur Verfügung, um FuE-Aktivitäten zu finanzieren und dadurch überhaupt erst in Gang zu setzen, deren genauer Umfang und Höhe vom nationalen Kontext abhängt und zur Gestaltung der politischen Maßnahmen beiträgt. Wenn diese öffentlichen Maßnahmen auf selektiver Basis getroffen werden, können sie auch Beihilfen beinhalten. Zwar machen staatliche Beihilfen nur einen geringen Teil der öffentlichen FuE-Finanzierung aus, doch lässt sich nicht ausschließen, dass sie durch Begünstigung ganz bestimmter Unternehmen zu einer Verfälschung des Wettbewerbs führen. Unter gewissen Umständen können Beihilfen aber die bestmögliche Option darstellen, um Anreize für zusätzliche private FuE-Investitionen zu schaffen. Die Kommission bemüht sich daher, durch Anwendung des FuE-Gemeinschaftsrahmens ein Gleichgewicht herzustellen und eine größtmögliche Förderung von FuE bei möglichst geringen Wettbewerbsverzerrungen zu gewährleisten.

Aus den Zahlen für 2003 geht hervor, dass die Höhe der FuE-Investitionen die in Barcelona gesetzten Ziele verfehlt: Der entsprechende BIP-Anteil lag für die Union als Ganzes bei 1,9 % und nur in Schweden und Finnland mit 4,0 % bzw. 3,5 % jeweils über der 3-Prozent-Marke. Die bislang schleppende Entwicklung der FuE-Investitionen lässt eindeutig darauf schließen, dass die europäische Wirtschaft bei Zugrundelegung der gegenwärtigen Wachstumsrate die Barcelona-Ziele bis 2010 nicht erreichen wird. Es ist also notwendig, dass die FuE-Investitionen schneller steigen und neue Impulse erhalten.

Die Ausgaben für (potenziell) wettbewerbsverzerrende FuE-Beihilfen lagen im Jahr 2004 bei 5,5 Mrd. EUR. Nach einer deutlichen Zunahme im Jahr 2001 ist die Höhe der FuE-Beihilfen weitgehend konstant geblieben. Der Anteil der staatlichen FuE-Beihilfen an den öffentlichen Finanzmitteln ist relativ niedrig (2004 EU-weit 0,05 % des BIP), wobei zwischen den Mitgliedstaaten erhebliche Unterschiede bestehen. Mit Ausnahme von Slowenien und der Tschechischen Republik ist der Anteil der FuE-Beihilfen in den zehn neuen Mitgliedstaaten verhältnismäßig niedrig.

Tabelle 9: Staatliche Beihilfen für Forschung und Entwicklung (FuE)

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Quelle: GD Wettbewerb.

1.9. Staatliche Beihilfen zur Unterstützung von Regionalentwicklung und Kohäsion

In jedem Mitgliedstaat ist ein Teil der staatlichen Beihilfen für die strukturschwächsten Regionen, die so genannten „Fördergebiete“, vorgesehen. EU-weit waren im Jahr 2004 Beihilfen in Höhe von schätzungsweise 12,3 Mrd. EUR[25] ausschließlich für A-Fördergebiete[26] bestimmt. Der Unterschied zu den in den vorangegangenen Anzeigern veröffentlichten Zahlen ist auf die Erweiterung zurückzuführen. Mit Ausnahme Zyperns und der Städte Prag und Bratislava, die Beihilfen als C-Fördergebiete[27] erhalten, fallen alle Hoheitsgebiete der zehn neuen Mitgliedstaaten unter die „A”- Fördergebiete. Eine Reihe von Beihilfemaßnahmen in diesen Ländern wurde zwar nicht für eine spezifische Region gewährt, dennoch ist vorgesehen, dass die Beihilfen für Fördergebiete „reserviert“ sind.

Die Gesamtsumme von 12,3 Mrd. EUR entsprach rund 27 % der Gesamtbeihilfen (ohne die Bereiche Landwirtschaft, Fischerei und Verkehr, für die keine Aufschlüsselung nach Regionen verfügbar ist). Die unterschiedliche Höhe der Beihilfen für A-Fördergebiete in den einzelnen Mitgliedstaaten (Tabelle 10) ist nicht nur auf Unterschiede in der Regionalpolitik zurückzuführen, sondern spiegelt auch die jeweilige Größe der förderfähigen Bevölkerung sowie das Ausmaß wider, in dem die einzelnen Mitgliedstaaten Beihilfen auf subzentraler Ebene gewähren.

Tabelle 10: Staatliche Beihilfen, die speziell für A-Fördergebiete bestimmt waren, 2004

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Anmerkung: In B, DK, L, NL und S gibt es keine A-Fördergebiete. In CZ, ES, IE, PT und SK sind alle Maßnahmen entweder für A- oder für C-Fördergebiete bestimmt. Die in der Tabelle angegebenen Zahlen beziehen sich auf Maßnahmen, die spezifisch für A-Fördergebiete vorgesehen waren. In Zypern gelten alle Maßnahmen den C-Fördergebieten. Die Bereiche Landwirtschaft, Fischerei und Verkehr, für die keine Aufschlüsselung nach Regionen vorliegt, bleiben in allen Daten unberücksichtigt. Der Anteil der Beihilfen für A-Fördergebiete am Gesamtbeihilfevolumen kann deshalb nicht ermittelt werden. Quelle: GD Wettbewerb.

1.10. Im Rahmen von Gruppenfreistellungsverordnungen gewährte Beihilfen

Um den Verwaltungsaufwand für bestimmte Beihilfearten zu senken, sind in den letzten Jahren Gruppenfreistellungen für Beihilfen an KMU, Ausbildungsbeihilfen, Beschäftigungsbeihilfen, einige Beihilfen im Fischereisektor und Beihilfen an KMU im Agrarsektor in Kraft getreten. [28] Wie zu erwarten war, ist die Anzahl der Anmeldungen für diese Beihilfearten gesunken, da die Mitgliedstaaten zunehmend von den Möglichkeiten Gebrauch machen, die in den Gruppenfreistellungsverordnungen vorgesehen sind. Bis Ende 2004 wurden über 800 Formblätter eingereicht (siehe Tabelle 11). Fast zwei Drittel der Formblätter betrafen freigestellte Beihilfen an KMU. Die im Jahr 2004 eingereichten Formblätter stammten zu 75 % aus einem der folgenden fünf Mitgliedstaaten: Italien (26 % aller Formblätter), Vereinigtes Königreich (22 %), Deutschland (11 %), Spanien (8 %) und Belgien (7 %).

Tabelle 1 1: Entwicklung der Zahl der Formblätter, die im Rahmen der Gruppenfreistellungsverordnungen eingereicht wurden

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Zahlen ohne zurückgezogene Fälle sowie ohne Formblätter, die im Rahmen von Gruppenfreistellungsverordnungen für die Fischerei (1 im Jahre 2004) und Landwirtschaft (72 im Jahre 2004) eingereicht wurden. Quelle: GD Wettbewerb.

Was die Ausgaben anbelangt, wurden im Jahr 2004 schätzungsweise 3,4 Mrd. EUR im Rahmen der drei Gruppenfreistellungsverordnungen gewährt. Das entspricht ungefähr 10 % aller für horizontale Ziele bestimmten Beihilfen. Allerdings lag der Anteil für bestimmte Mitgliedstaaten erheblich höher: Belgien 14 %, Griechenland 16 %, Polen 21 %, Vereinigtes Königreich 22 % und Italien 31 %.

Der Gesamtbetrag von 3,4 Mrd. EUR setzte sich aus 2,1 Mrd. EUR an KMU, 1,1 Mrd. EUR an Ausbildungsbeihilfen und 0,2 Mrd. EUR an Beschäftigungsbeihilfen zusammen.

1.11. Beihilfeinstrumente

Die meisten Mitgliedstaaten gewähren Beihilfen an das verarbeitende Gewerbe und den Dienstleistungssektor vor allem in Form von Zuschüssen …

Alle staatlichen Beihilfen stellen für die öffentliche Hand Ausgaben oder Einnahmeverluste dar, während sich für die Begünstigten Vorteile ergeben. Bei zinsgünstigen Darlehen oder Bürgschaften kann jedoch in einigen Fällen das tatsächliche Beihilfeelement von dem Nominalbetrag abweichen.

Schaubild 2: Anteil der einzelnen Beihilfeinstrumente an den Gesamtbeihilfen für das verarbeitende Gewerbe und den Dienstleistungssektor in der EU-25, 2002 – 2004

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Anmerkung: Der Kohlebergbau bleibt hier unberücksichtigt. Quelle: GD Wettbewerb

… doch bei der Nutzung der Beihilfeinstrumente bestehen weiterhin signifikante Unterschiede

Im Zeitraum 2002-2004 entfielen etwas weniger als 50 % der Gesamtbeihilfen im verarbeitenden Gewerbe und im Dienstleistungssektor auf Zuschüsse. Neben den Beihilfen aus Haushaltsmitteln besteht auch die Möglichkeit der Unterstützung über das Steuer- und Sozialversicherungssystem. Der Anteil der Steuerbefreiungen am Gesamtvolumen lag bei 32 % (Schaubild 2). Während die Beihilfen in Belgien, Dänemark, Estland, Luxemburg und Österreich zu mindestens 85 % in Form von Zuschüssen gewährt wurden, nutzten andere Mitgliedstaaten eher die Möglichkeit von Steuerbefreiungen, die insbesondere in Zypern, Litauen, Portugal und der Slowakei eine wichtige Rolle spielen und 75 % und mehr der Gesamtbeihilfen betragen. Ein ähnliches Instrument ist die Steuerstundung, von der jedoch während des Berichtszeitraums nicht ganz die Hälfte aller Mitgliedstaaten Gebrauch machte. In Italien lag ihr Anteil an den Gesamtbeihilfen bei 19 % gegenüber einem EU-Durchschnitt von 3 %.

Darüber hinaus gibt es noch weitere Beihilfeinstrumente, deren Form von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat variieren kann. Darunter fallen z. B. Transferleistungen, deren Beihilfeelement der Zinsersparnis für den Empfänger während des Zeitraums entspricht, für den ihm das Kapital zur Verfügung steht. Die finanzielle Unterstützung erfolgt in Form von zinsgünstigen Darlehen oder Steuerstundungen, wobei das enthaltene Beihilfeelement deutlich unter dem Kapitalwert der Transferleistung liegt. EU-weit entfielen auf zinsgünstige Darlehen rund 5 % der Gesamtbeihilfen an das verarbeitende Gewerbe und den Dienstleistungssektor. In Finnland, Frankreich, Malta und im Vereinigten Königreich lag der Anteil jedoch bei mindestens 10 %.

Beihilfen können auch in Form von staatlichen Unternehmensbeteiligungen gewährt werden, deren Anteil an den Gesamtbeihilfen für das verarbeitende Gewerbe und den Dienstleistungssektor rund 1 % betrug. Das letzte hier erörterte Beihilfeinstrument sind Bürgschaften. Das enthaltene Beihilfeelement liegt in der Regel weit unter dem Nominalbetrag der Bürgschaft, da es jeweils dem finanziellen Vorteil entspricht, den der Empfänger bei Zahlung einer Risikoprämie unentgeltlich oder unter dem Marktsatz erhält. Bürgschaften wurden insbesondere dem Bankensektor in Deutschland (18 % der Gesamtbeihilfen) und in der Tschechischen Republik (80 % der Gesamtbeihilfen) gewährt, wobei diese Beihilfen im Bezugszeitraum EU-weit lediglich 10 % des Gesamtbeihilfevolumens ausmachten.

2. TEIL ZWEI: STAATLICHE BEIHILFEN FÜR UMWELTZIELE UND ENERGIEEINSPARUNGEN ALS BESONDERER SCHWERPUNKT

Einleitung

Die Fähigkeit der Erde, Umweltverschmutzung aufzunehmen und auch künftig natürliche Ressourcen hervorzubringen, ist begrenzt. Der Schutz der Umwelt ist unerlässlich für die Lebensqualität gegenwärtiger und künftiger Generationen. Zu den ursprünglichen primären Zielen der Europäischen Gemeinschaft der wirtschaftlichen Entwicklung und des Freihandels sind Umweltaspekte hinzugekommen. Die Umweltmaßnahmen der Gemeinschaft wurden im Jahr 1972 durch vier aufeinanderfolgende Aktionsprogramme eingeleitet. Im Jahr 1993 wurde der Umweltschutz als Bestandteil des Vertrags über die Europäische Union zu einer anerkannten Politik. Ferner wurde der Grundsatz der nachhaltigen Entwicklung als eines der Ziele der Europäischen Union im Vertrag von Amsterdam (der 1999 in Kraft trat) festgeschrieben.

Auch die Wettbewerbspolitik erkannte frühzeitig die Bedeutung der Umweltpolitik – die ersten Rechtsvorschriften zur Gewährung von staatlichen Beihilfen für Umweltzwecke wurden 1974[29] erlassen. Anfangs wurden Beihilfen hauptsächlich genehmigt, um Unternehmen in die Lage zu versetzen, die notwendigen Investitionen zu tätigen, damit sie bestimmte verbindliche Mindestnormen erfüllen konnten. Die Herausbildung der Beihilfepolitik für Umweltziele hat diese Art Beihilfen begrenzt, um das „Verursacherprinzip” einzuführen, nach dem die Wirtschaftsakteure die vollen Kosten für die durch ihre Aktivitäten verursachte Verschmutzung tragen.

2.1.1. Politisches Umfeld und Grundlagen der Umwelt- und Energiepolitik

Umweltpolitik

Artikel 6 und 174-176 des EG-Vertrags bilden die Rechtsgrundlage der EU-Umweltpolitik. In Artikel 174 sind vier Hauptziele der EU-Umweltpolitik verankert: Erhaltung und Schutz der Umwelt sowie Verbesserung ihrer Qualität, Schutz der menschlichen Gesundheit, umsichtige und rationelle Verwendung der natürlichen Ressourcen und Förderung von Maßnahmen auf internationaler Ebene zur Bewältigung regionaler oder globaler Umweltprobleme. Um diese Ziele umzusetzen, hat die EU Umweltaktionsprogramme ins Leben gerufen. Das Sechste Umweltaktionsprogramm mit dem Titel Umwelt 2010: Unsere Zukunft liegt in unserer Hand [30] umfasst den Zeitraum 2001 bis 2010 und weist vier Umweltbereiche aus, in denen Verbesserungen erfolgen müssen: Klimaschutz, Natur und biologische Vielfalt, Umwelt und Gesundheit und Gewährleistung eines auf einer nachhaltigen Entwicklung ausgelegten Umgangs mit natürlichen Ressourcen und Abfall. Höchste Priorität im Sechsten Umweltaktionsprogramm wird der Einhaltung der Ziele von Kyoto eingeräumt, die für die Gemeinschaft eine achtprozentige Verminderung der Treibhausgasemissionen bis 2008-2012 gegenüber dem Niveau von 1990 bedeutet. Das Programm beschreibt ferner das System des Handels mit Treibhausgasemissionen (Emissions handel ) als ein geeignetes Instrument zur Erreichung dieses Ziels. Das Programm unterstreicht die Bedeutung des Schutzes der Natur und biologischen Vielfalt, die wegen der Verschmutzung und der nicht nachhaltigen Nutzung von Land und See gefährdet sind.

Lissabon-Strategie und Umweltpolitik

Über die oben genannten Verbesserungen hinaus kann die Umweltpolitik auch zur wirtschaftlichen Entwicklung beitragen. Die Umweltpolitik und die ökologische Erneuerung sind ein wesentlicher Bestandteil der Lissabon-Strategie, weil sie ein nachhaltiges Wirtschaftswachstum, den Erhalt und die Schaffung von Arbeitsplätzen fördern und zu einer langfristigen Wettbewerbsfähigkeit der EU-Wirtschaft beitragen. Der Europäische Rat berief sich in seiner Schlussfolgerung auf dem Gipfeltreffen im März 2005 auf die Ergebnisse der Halbzeitüberprüfung der Lissabon-Strategie und forderte, alle geeigneten Mittel – einschließlich der Kohäsionspolitik – in den drei Dimensionen der Strategie (Wirtschaft, Soziales, Umwelt) zu mobilisieren und die Synergien zwischen ihnen zu verbessern. Er billigte auf dem Gipfeltreffen im Juni 2005 die Integrierten Leitlinien für Wachstum und Beschäftigung 2005-2008, die eine spezielle Leitlinie für die Umwelt (Nummer 11)[31] beinhalten.

P olitische Umsetzung durch die Mitgliedstaaten

Auch wenn die legislativen Vorschriften der EU in großem Maße dazu beigetragen haben, EU-weit für Unternehmen ein level playing field zu schaffen und neue Marktchancen zu eröffnen, bedarf es noch der Verbesserungen. Die uneingeschränkte Umsetzung der EU-Umweltvorschriften durch die Mitgliedstaaten bleibt - unter anderem in den neuen Mitgliedstaaten - eine Herausforderung. Ende 2004 machten Fälle im Umweltbereich ein Viertel aller wegen Nichteinhaltung der EU-Vorschriften anhängigen Rechtssachen aus. Die Kommissionsdienststellen untersuchten die wichtigsten Problembereiche (Abfall, Wasser, Luft, Naturschutz und Umweltwirkungsanalyse). Sie erstellen gegenwärtig Aktionspläne, um die Durchsetzung des Umweltrechts der Gemeinschaft zu verbessern.

EU-Energiepolitik

Das Ziel der Energiepolitik der Europäischen Union ist die Energieversorgungssicherheit für alle Verbraucher zu einem erschwinglichen Preis bei gleichzeitiger Achtung der Umwelt und Förderung eines gesunden Wettbewerbs auf dem EU-Energiemarkt. Eine nachhaltige Energiepolitik zielt auf die Reduzierung der insbesondere durch fossile Brennstoffe freigesetzten NOX-, SOX- und CO2-Emissionen sowie eine Reduzierung der Abhängigkeit der EU von Energieimporten. Der Schwerpunkt liegt auf zwei Aktionsbereichen: auf der Reduzierung des Gesamtenergieverbrauchs und der Erzeugung möglichst großer Energiemengen aus erneuerbaren Energiequellen.

Die Kommission billigte im Jahr 2005 ein Grünbuch zur Energieeffizienz, in dem mögliche Handlungsschwerpunkte beschrieben werden, um den Gesamtenergieverbrauch zu reduzieren. Gleichzeitig wurde im Rahmen verschiedener Rechtsakte begonnen, dieses Ziel entweder durch die Auflage von Energieeffizienznormen (z. B. für Gebäude, Autos und elektrische Geräte) oder durch wirtschaftliche Anreize für weniger energieintensive Produktion und somit für eine Verringerung der Umweltbelastung (z. B. Richtlinie zur Energiebesteuerung[32], Richtlinie über den Emissionshandel[33]) umzusetzen.

Die Gemeinschaft hat sich hinsichtlich der Förderung erneuerbarer Energien für die Stromerzeugung aus erneuerbaren Energiequellen (Richtlinie 2001/77/EG) sowie aus Kraft-Wärmekopplung (Richtlinie 2004/8/EG) ehrgeizige Ziele gesetzt. In der Richtlinie zur Besteuerung von Energieerzeugnissen ist die Förderung von Biotreibstoffen durch niedrigere Besteuerung geplant; die Kommission wird einen Aktionsplan zur Biomasse vorlegen.

2.1.2. Wann stellen Umweltmaßnahmen staatliche Beihilfen dar?

Die Mitgliedstaaten haben eine umfangreiche Palette nationaler umweltpolitischer Maßnahmen zum Schutz der Umwelt eingeführt: zur Verringerung der Umweltverschmutzung (Luft, Wasser und Boden), zum Schutz der natürlichen Ressourcen, zur Förderung erneuerbarer Energiequellen, Abfallwirtschaft usw. Die meisten dieser Ziele werden im Rahmen allgemeiner Maßnahmen, das heißt in einem bestimmten Mitgliedstaat landesweit ohne regionale oder sektorale Selektivität, umgesetzt. Es gibt jedoch auch Umweltmaßnahmen oder Ausnahmen von allgemeinen Maßnahmen (z. B. Steuererleichterungen im Umweltbereich), die bestimmte Unternehmen oder die Erzeugung bestimmter Güter begünstigen. Diese selektiven Maßnahmen können den Wettbewerb zwischen Unternehmen verzerren. Deshalb ist es wichtig, dass die Vorteile von Umweltschutzmaßnahmen und die durch sie verursachten Wettbewerbsverzerrungen vorsichtig gegeneinander abgewogen werden.

Die EU-Beihilfepolitik zielt darauf ab, unverhältnismäßige Beihilfemaßnahmen, durch die der Wettbewerb unnötig verzerrt wird, zu vermeiden. Die Mitgliedstaaten müssen bei der Kommission alle Beihilfemaßnahmen anmelden, bevor sie sie in Kraft setzen. Die Kommission prüft die Beihilfemaßnahmen in zwei Schritten: 1) ob die Beihilfemaßnahme eine staatliche Beihilfe gemäß Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag darstellt, und, wenn ja, 2) ob die etwaige Wettbewerbsverzerrung gerechtfertigt und ausgewogen ist. Ist die Beihilfe ausgewogen, mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar und die Wettbewerbsverzerrung marginal, genehmigt die Kommission die Beihilfemaßnahme.

Wie jede unter die Zuständigkeit der öffentlichen Hand fallende Maßnahme stellt eine Umweltschutzmaßnahme eine Beihilfemaßnahme gemäß Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag dar, wenn sie die folgenden vier Kriterien erfüllt[34]:

- ransfer staatlicher Mittel

- egünstigung bestimmter Unternehmen

- elektivität

- Wettbewerbsverzerrung und Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten.

In bestimmten Fällen ist die Auslegung, ob das eine oder andere Kriterium erfüllt ist und ob die Maßnahme eine staatliche Beihilfe darstellt, problematisch. Nachstehend werden einige den Umweltschutz betreffende Maßnahmen aufgeführt.

Unter den Transfer staatlicher Mittel fallen Zuschüsse aus dem Staatshaushalt und den Haushalten der Regional- oder Kommunalverwaltungen, Einkommenserlasse, das heißt Steuervergünstigungen für Umweltziele oder Regierungsbehörden, die umweltbezogene Waren und Dienstleistungen oder Grund und Boden unter (über) dem Marktpreis verkaufen (kaufen). Ein vom Staat gebildeter Fonds, der durch staatlich auferlegte und verwaltete Beiträge finanziert wird, erfüllt ebenso das Kriterium des Transfers staatlicher Mittel. In den Niederlanden wurden beispielsweise zwei sogenannte MEP-Maßnahmen ( Milieukwaliteit van de Electriciteits Productie ) zur Unterstützung der niederländischen Hersteller von erneuerbarer Energie[35] und Kraft-Wärmekopplung[36] ins Leben gerufen. Da die Maßnahmen über einen Pflichtbeitrag aller Energieverbraucher in Form einer erhöhten Netzanschlussgebühr finanziert wurden und die Beiträge in den staatlichen Fonds flossen, entschied die Kommission, dass die Maßnahmen staatliche Mittel im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 darstellen; somit galten die Maßnahmen als staatliche Beihilfen an niederländische Energieerzeuger.

Dagegen entschied der Gerichtshof in der Rechtssache Preussen Elektra[37], dass die deutschen Vergütungsregelungen, nach denen private Energieversorger für aus erneuerbaren Energiequellen gewonnenen Strom höhere Einspeisungsvergütungen zahlen müssen, keine staatlichen Beihilfen darstellen, da sie nicht aus staatlichen Mitteln finanziert sind. Der wesentliche Unterschied besteht darin, dass das deutsche Strom-Preisfestsetzungssystem bestimmt, dass ein privates Unternehmen einem anderen Unternehmen für Strom aus erneuerbaren Energiequellen einen höheren Preis zahlen muss, so dass die Mittel von privaten Unternehmen kamen. Es wurde jedoch weder ein staatliches Gremium noch ein vom Staat aufgelegter Fonds gebildet, um die Vergütungen einzutreiben oder umzuverteilen, wie es in der beschriebenen niederländischen Maßnahme zur Förderung erneuerbarer Energieträger und der Kraft-Wärmekopplung der Fall war.

Die Kommission ist ebenfalls der Ansicht, dass Emissionshandelsinstrumente wie Quoten, Vergütungen, Zertifikate und Kredite für den Empfänger immaterielle Vermögenswerte darstellen, wenn sie auf dem Markt handelbar sind. Wenn der Staat diese Vermögenswerte gebührenfrei zuteilt, kann die Vergütung eine staatliche Beihilfe darstellen. Die Mitgliedstaaten sind im Rahmen des Systems für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten[38] im ersten Handelszeitraum (2005-2007) verpflichtet, mindestens 95 % der Zertifikate kostenlos zuzuteilen. So kann der Mitgliedstaat maximal 5 % der Zertifikate zum Marktpreis zu verkaufen. Macht der Mitgliedstaat von dieser Möglichkeit keinen Gebrauch und gibt 5 % der Zertifikate kostenlos an die Unternehmen ab, gelten die Zertifikate als staatliche Einkommenserlasse und könnten somit unter Umständen staatliche Beihilfen darstellen[39].

Die meisten Umweltschutzmaßnahmen stellen gleichzeitig einen Vorteil für das Unternehmen dar. Allerdings hat die Kommission in einigen Fällen festgestellt, dass kein Vorteil gewährt wird. So konnte die Kommission beispielsweise in der niederländischen Beihilfesache Entsorgung von Schrottautos [40] keinen wirtschaftlichen Vorteil und somit auch keine staatliche Beihilfe erkennen. Das Ziel des Abfallwirtschaftssystems ist sicherzustellen, dass Unternehmen, die Autos herstellen und verkaufen, auch verantwortlich sind, dass ein wesentlicher Teil der Schrottautos recycelt werden kann. Das entspricht dem Verursacherprinzip. Die niederländische Regierung hat bestimmt, dass alle Autohersteller und -importeure für jedes in den Niederlanden registrierte Auto Gebühren zahlen, die an die Kfz-Verschrottungsunternehmen fließen. Da die Gebühren für die Kfz-Hersteller und -importeure sowie die Prämien an die Verschrottungsunternehmen den Recyclingkosten entsprechen, urteilte die Kommission, dass es sich weder für die Kfz-Hersteller noch für die Verschrottungsunternehmen um einen Vorteil oder um staatliche Beihilfen handelt.

Es wird in der Regel empfohlen, Diskriminierung und Selektivität im Rahmen von Beihilfemaßnahmen zu vermeiden, so dass sie als allgemeine Maßnahme und nicht als staatliche Beihilfemaßnahmen gelten können. Ein gegenteiliges Beispiel ist die Rechtssache Adria-Wien Pipeline GmbH[41], die eine österreichische Regelung der Steuerbefreiung von Erdgas und Elektrizität zum Gegenstand hatte. Obwohl die Regelung im Zusammenhang mit einem Gesamtmaßnahmenpaket zur Haushaltskonsolidierung stand und die Befreiungen auf objektiven automatischen Kriterien basierten, ohne dass die Verwaltungsbehörden über einen Ermessensspielraum bei der Auswahl der Begünstigten verfügten und die Maßnahme einer großen Zahl Unternehmen zudem Vorteile einbrachte, hielt der Gerichtshof die Maßnahme für selektiv. Einer der Hauptgründe für diese Schlussfolgerung war die Tatsache, dass die Steuerbefreiung lediglich auf Unternehmen angewendet wird, deren Hauptaktivität im verarbeitenden Gewerbe liegt. Der Gerichtshof befand, dass die der nationalen Gesetzgebung zugrunde liegenden ökologischen Überlegungen nicht rechtfertigen, dass der Verbrauch von Erdgas oder Elektrizität durch Unternehmen, die Dienstleistungen erbringen, anders zu behandeln sei als der Konsum dieser Energie durch Unternehmen, die Güter herstellen – der Schaden für die Umwelt sei der gleiche. Der Gerichtshof erkannte, dass Unternehmen im Dienstleistungssektor ebenso wie Unternehmen im verarbeitenden Gewerbe einen hohen Energieverbrauch haben können und entsprechend hohe Energiesteuern zahlen müssen und somit benachteiligt werden. Der Gerichtshof erkannte diese Maßnahmen aufgrund dieser Gründe als selektiv und als staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag an.

2.1.3. Marktversagen und Rechtfertigung für Umweltbeihilfen

In bestimmten Fällen führen die Märkte - wie im Fall negativer externer Effekte wie beispielsweise der Umweltverschmutzung - nicht zu einer wirksamen Lösung. Diese negativen externen Effekte entstehen, wenn Unternehmen in ihren Produktionsentscheidungen nicht die vollen Kosten etwa von Belästigungen oder Schäden für Dritte berücksichtigen. Aus Sicht des Unternehmens ist es wünschenswert, diese externen Effekte zu internalisieren, d.h. den Preis der Waren so zu gestalten, dass sie die realen Produktionskosten unter Einbeziehung der Kosten für die Umweltschäden widerspiegeln. Klassische Beispiele dieser Internalisierungsmaßnahmen externer Effekte sind Umweltnormen oder Umweltsteuern. Wenn sich der Preis für Güter dank dieser Maßnahmen erhöht, würden weniger umweltunfreundliche Waren hergestellt und verbraucht, und auch die Umweltverschmutzung ginge höchstwahrscheinlich zurück.

Die Mitgliedstaaten verfügen über unterschiedliche Möglichkeiten, dem Marktversagen zu begegnen. Den Vorrang sollten allgemeine Maßnahmen genießen, die weder eine staatliche Beihilfe darstellen noch den Wettbewerb verzerren. Ist das nicht möglich, kann der Staat Beihilfemaßnahmen ausarbeiten, die mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar sind und von der Kommission genehmigt werden können. Das vorstehend genannte, in Artikel 87 Absatz 1 verankerte Verbot der Gewährung von Beihilfen ist nicht absolut, weil in Artikel 87 Absatz 2 und 3 Ausnahmen festgeschrieben sind, nach denen die Gewährung von staatlichen Beihilfen gerechtfertigt ist. Die Kommission prüft die Berechtigung und Vereinbarkeit der einzelstaatlichen Umweltbeihilfemaßnahmen gemäß den Gemeinschaftlichen Leitlinien für staatliche Umweltschutzbeihilfen (im Folgenden die “Umweltschutzleitlinien”)[42].

Die Umweltschutzleitlinien weisen zwei Hauptbeispiele aus, in denen staatliche Beihilfen gerechtfertigt sein können. Erstens vorübergehende Beihilfen zur Unterstützung der Internalisierung der Kosten. Wie vorstehend erwähnt, erfolgt die Internalisierung der Kosten für Umweltschutz über die Einführung von Umweltsteuern, den Emissionshandel oder Umweltnormen. Bestimmte Unternehmen wie insbesondere KMU sind möglicherweise jedoch nicht in der Lage, die zusätzliche Finanzlast (Umweltsteuern oder die im Hinblick auf die Umsetzung von Normen gestiegenen Investitionskosten) sofort zu tragen. Aus diesem Grunde rechtfertigen die Leitlinien die Gewährung von Beihilfen an KMU zum Zwecke der Anpassung an neue EU-Normen, und zwar innerhalb von 3 Jahren nach der Annahme dieser Normen. Zweitens sehen die Leitlinien die Möglichkeit der Gewährung von Beihilfen vor, um Unternehmen zu Investitionen zu ermutigen, um die geltenden Gemeinschaftsnormen zu übertreffen oder weitere Investitionen zur Verringerung von Verschmutzung oder Schadstoffen in ihren Betriebsanlagen oder zur Entwicklung erneuerbarer Energiequellen zu tätigen.

Die Leitlinien gestatten auch Betriebsbeihilfen für bestimmte Zwecke. Hat ein Mitgliedstaat hohe Umweltsteuern ohne harmonisierte Gemeinschaftssteuer eingeführt oder sind die Steuern höher als die nach Gemeinschaftsrecht vorgesehene Steuer, rechtfertigen die Leitlinien unter bestimmten Umständen, die einen Umweltnutzen gewährleisten, dass Unternehmen für einen Zeitraum von höchstens 10 Jahren von den Umweltsteuern befreit werden. Weitere Optionen sind in der nachstehenden Übersicht beschrieben.

Kurze Zusammenfassung des Gemeinschaftsrahmens für staatliche Umweltschutzbeihilfen

Der Gemeinschaftsrahmen für Umweltschutzbeihilfen regelt die Vereinbarkeit der staatlichen Umweltschutz- und Energiebeihilfen ( AB1 C 37 vom 3.2.2001, S. 3-15).

Die Mitgliedstaaten können nach Genehmigung der Kommission gemäß den Umweltschutzleitlinien staatliche Beihilfen für Maßnahmen gewähren, die darauf abzielen, einer Beeinträchtigung der natürlichen Umwelt oder der natürlichen Ressourcen abzuhelfen oder vorzubeugen oder eine rationelle Nutzung dieser Ressourcen zu fördern.

Folgende Kategorien staatlicher Beihilfen sind gerechtfertigt:

Investitionsbeihilfen zur Anwendung neuer verbindlicher EU-Umweltnormen oder zum Übertreffen dieser Normen

Die Kommission ist der Ansicht, dass staatliche Beihilfen nach dem Verursacherprinzip nicht länger gerechtfertigt sind, wenn die Investitionen darauf abzielen, Unternehmen an die neuen EU-Normen anzupassen.

Um KMU angesichts der für sie besonderen Schwierigkeiten in die Lage zu versetzen, die neuen Gemeinschaftsnormen einzuhalten, ist es weiterhin möglich, ihnen drei Jahre lang nach Annahme der neuen verbindlichen Gemeinschaftsnormen bis höchstens 15 % der beihilfefähigen Kosten zu genehmigen.

Investitionsbeihilfen, die die Unternehmen in die Lage versetzen, die geltenden Gemeinschaftsnormen zu übertreffen, können bis zu einem Höchstsatz von 30 % der beihilfefähigen Kosten gewährt werden. Dieselben Voraussetzungen gelten, wenn die Unternehmen bei Fehlen verbindlicher Gemeinschaftsnormen Investitionen tätigen und wenn die Unternehmen Investitionen durchführen müssen, um nationalen Normen gerecht zu werden, die strenger als die geltenden Gemeinschaftsnormen sind. Die beihilfefähigen Kosten müssen strikt auf die mit den zur Einhaltung der neuen verbindlichen Normen und/oder zur Einhaltung der Umweltziele getätigten Investitionen in Grund und Boden, Gebäude, Ausrüstung sowie immaterielle Vermögenswerte verbundenen Mehrkosten beschränkt sein. In allen Fällen errechnen sich die beihilfefähigen Kosten ohne die aus den Kapazitätssteigerungen, aus den Kosteneinsparungen während der ersten fünfjährigen Investitionslaufzeit und den zusätzlichen Nebenproduktion während dieses Fünfjahreszeitraums anfallenden Vergünstigungen.

Investitionen zugunsten von Energieeinsparungen, erneuerbaren Energieträgern und der Kraft-Wärme-Kopplung

Die Leitlinien geben den Mitgliedstaaten die Möglichkeit, Investitions- und Betriebsbeihilfen zu gewähren. Die Mitgliedstaaten können Beihilfen zur Förderung von Investitionen zugunsten erneuerbarer Energieträger zum Ausgangssatz von 40 % der beihilfefähigen Kosten gewähren. Darüber hinaus kann KMU, Unternehmen in Fördergebieten sowie für Energiequellen, die eine ganze Gemeinschaft wie eine Insel versorgen, ein Aufschlag von 10 % gewährt werden.

Die Mitgliedstaaten können darüber hinaus Betriebsbeihilfen nach folgenden Modalitäten gewähren, sofern diese ausschließlich die Differenz zwischen den Kosten der Produktion aus erneuerbaren Energiequellen und dem Marktpreis dieser Energie decken (d.h. nicht zu einer Überkompensierung erneuerbarer Energiequellen führen):

Option 1: Die Beihilfen können die Differenz zwischen Produktionskosten und Marktpreis bis zur völligen Abschreibung der Anlagen ausgleichen. Die Beihilfe kann notfalls auch für eine angemessene Kapitalrendite gewährt werden.

Option 2: Die Mitgliedstaaten können auch auf Marktinstrumente wie grüne Zertifikate oder Ausschreibungshilfen zurückgreifen.

Option 3: Sie können ferner Beihilfen auf der Grundlage der vermiedenen externen Kosten gewähren.

Option 4: Schließlich behalten die Mitgliedstaaten die Möglichkeit, Beihilfen nach dem für Betriebsbeihilfen geltenden allgemeinen Bedingungen zu gewähren, d.h. Beihilfen, die sich auf fünf Jahre beschränken und grundsätzlich degressiv sind.

Weitere allgemeine Bedingungen für die Gewährung von Betriebsbeihilfen werden im folgenden beschrieben.

Beihilfen für die Sanierung verschmutzter Industriestandorte

Wird der für die Verschmutzung Verantwortliche nicht ermittelt oder kann der Verantwortliche nicht zur Rechenschaft gezogen werden, so kann der für die Durchführung der Arbeiten Verantwortliche eine Beihilfe für diese Arbeiten erhalten. Der Gesamtbeihilfebetrag entspricht den tatsächlichen Kosten für die Behebung der Umweltschäden abzüglich der Wertsteigerung von Grund und Boden.

Beihilfen für die Standortverlagerung von Unternehmen

Beihilfen für die Standortverlagerung von Unternehmen können nur gewährt werden, wenn die Standortverlagerung Umweltschutzgründe hat und die Folge einer Verwaltungs- oder Gerichtsentscheidung ist, in der die Verlegung angeordnet wird. Ferner muss das Unternehmen die an seinem neuen Standort geltenden strengsten Umweltschutznormen befolgen. Die beihilfefähigen Kosten sind auf die reinen Kosten der Verlagerung beschränkt.

Betriebsbeihilfen

Die Mitgliedstaaten können im Rahmen des Gemeinschaftsrahmens für staatliche Umweltschutzbeihilfen ferner Betriebsbeihilfen gewähren, sofern diese Beihilfen einen wesentlichen Beitrag zum Umweltschutz leisten.

Gemäß Gemeinschaftsrahmen sind folgende Betriebsbeihilfearten zulässig:

- Betriebsbeihilfen zugunsten umweltfreundlicher Formen der Abfallbewirtschaftung und Energieeinsparungen

- Betriebsbeihilfen in Form von Nachlässen oder Befreiungen von Steuern, die aus Umweltschutzgründen auf bestimmte Tätigkeiten erhoben werden (z.B. CO2-Abgabe)

- Betriebsbeihilfen zugunsten erneuerbarer Energieträger

- Betriebsbeihilfen zugunsten von Kraft-Wärme-Kopplung.

Auf die besonderen auf die Gewährung von Betriebsbeihilfen zugunsten des Umweltschutzes anwendbaren Bedingungen wird in Nummer 42 bis 67 des Gemeinschaftsrahmens für staatliche Umweltschutzbeihilfen ausführlich eingegangen.

Die beihilfefähigen Kosten beschränken sich strikt auf die Produktionsmehrkosten im Vergleich zu den Marktpreisen der jeweiligen Produkte oder Dienstleistungen.

Die Betriebsbeihilfen beschränken sich auf fünf Jahre. Für degressive Beihilfen kann die Intensität bis zu 100 % der beihilfefähigen Kosten betragen. Für nichtdegressive Beihilfen ist die Intensität auf 50 % der beihilfefähigen Kosten zu beschränken.

Für Betriebsbeihilfen in Form von Steuernachlässen oder -befreiungen finden auf neue und bereits geltende Steuern unterschiedliche Kriterien Anwendung.

2.1.4. Staatliche Beihilfen für Umweltschutzmaßnahmen

Trotz der Notwendigkeit, angesichts der Umweltziele und der vorstehend geschilderten Fehlentwicklungen des Marktes eine Kontrolle auszuüben, steht die Kommission Beihilfen für den Umweltschutz traditionell recht wohlwollend gegenüber. Für derartige Umweltschutzmaßnahmen gibt es normalerweise Regelungen und keine Einzelbeihilfen. Bestimmte Arten von Umweltschutzmaßnahmen gelten als weniger wettbewerbsverzerrend, da sie in einem Bereich getroffen werden, der für die Gemeinschaft von Interesse ist. Ziel solcher Regelungen kann es beispielsweise sein, erneuerbare Energieträger, die Energieeffizienz oder die Abfallbewirtschaftung zu unterstützen. Diese Maßnahmen müssen der Kommission gemeldet werden, fallen aber normalerweise unter den Gemeinschaftsrahmen für staatliche Umweltschutzbeihilfen. Erfüllen sie diese Vorschriften, die unter anderem Höchstgrenzen für die Beihilfen festlegen, können sie nach Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c EGV genehmigt werden. Nachstehend werden einige Beispiele für derartige Fördermaßnahmen genannt.

Umweltschutz- und energiepolitische Maßnahmen, die als vereinbare staatliche Beihilfen gelten: Fallstudien

Fördermaßnahmen für erneuerbare Energie, Energieeinsparungen, Abfallbewirtschaftung, die Sanierung verschmutzter Industriestandorte und die Verbesserung von Produktionsverfahren werden normalerweise als im Interesse der Gemeinschaft betrachtet. Eine Erleichterung der Ökosteuerlast kann ebenfalls im Interesse der Gemeinschaft liegen, da solche Steuern, insbesondere für energieintensive Unternehmen, nicht eingeführt werden können, wenn eine Erleichterung nicht möglich ist.

Erneuerbare Energie

In den Niederlanden wird beispielsweise die Energieerzeugung aus erneuerbaren Energiequellen unter anderem durch einen Einspeisungstarif[43] gefördert. Die Maßnahme zielt auf die Stimulierung der Nachfrage nach erneuerbarer Energie ab, was zu einer Steigerung des Verbrauchs und der Erzeugung erneuerbarer Energie führt. Dies wird zur Erreichung der nationalen Ziele für die Verringerung der CO2-Emissionen beitragen, die im Kyoto-Protokoll zum Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen vereinbart wurden. Der staatliche Betreiber des Hochspannungsnetzes hat die Aufgabe, Subventionen an die Erzeuger erneuerbarer Energie zu verteilen. Die Subventionen für aus erneuerbarer Energie hergestellten Strom gleichen die Differenz zwischen den Produktionskosten für aus erneuerbaren Energiequellen erzeugten Strom und dem Marktpreis für konventionelle Energie aus. Für die verschiedenen Formen der Stromerzeugung aus erneuerbarer Energie gibt es unterschiedlich hohe Subventionen; sie richten sich nach der Differenz zwischen den Produktionskosten einer spezifischen Form erneuerbarer Energie (Wind, Sonne usw.) und dem Marktpreis für konventionell erzeugten Strom. Die Subvention ist begrenzt auf 0,07 € pro kWh und wird über einen vom Gesetzgeber festgelegten Pflichtbeitrag von den Stromverbrauchern finanziert. Die Gebühren, die von den Netzcontrollern eingezogen werden, werden jeden Monat an den Netzbetreiber überwiesen, der das Geld gesondert auf einem Girokonto verwaltet. Die Kommission war der Auffassung, dass die Maßnahme eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 darstellt. Die Maßnahme wurde als übereinstimmend mit den Umweltschutzleitlinien befunden (insbesondere Punkt 59). Da das Ziel der Maßnahme eindeutig im Interesse der Gemeinschaft ist und keine Überkompensation vorliegt, wurde die Maßnahme als nach Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar betrachtet.

Energieeinsparungen

In Spanien wird seit 2002 Unterstützung[44] zur Förderung von Investitionen in erneuerbare Energie und Energieeffizienz geleistet. Ziel der Unterstützung ist unter anderem, den Anteil erneuerbarer Energiequellen an der Nachfrage nach primärer Energie bis 2010 auf 12 % zu erhöhen und die Energieintensität bis 2012 um 7,2 % zu verringern. Als Folge der Regelung wird pro Jahr eine Verringerung der CO2-Emissionen um 300.000 Tonnen erwartet. Die Beihilfe wird als direkter Zuschuss gewährt. Nach der Regelung können Investitionen in erneuerbare Energie mit 10 bis 30 % der Referenzkosten gefördert werden, während Investitionen in energieeffiziente Vorhaben mit 40 % der Referenzkosten unterstützt werden können. Die maximale Bruttobeihilfeintensität ist in allen Fällen auf 40 % der beihilfefähigen Kosten (plus einem Regionalaufschlag von 5 % oder 10 % in bestimmten Förderregionen und einem Aufschlag von 10 % für KMU) begrenzt. Bei beihilfefähigen Investitionen in energieeffiziente Vorhaben kann es sich beispielsweise um bessere Energieeinsparung und Energiesubstitution in der Industrie, Investitionen für die Energieeffizienz in Gebäuden, Energieeffizienz im öffentlichen Sektor und im öffentlichen Personennahverkehr sowie um die nichtindustrielle gemeinsame Erzeugung und Nutzung von Rückständen als Energie handeln. Die Kommission war der Ansicht, dass diese Maßnahme eine staatliche Beihilfe darstellt, die mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar ist, da sie mit den Umweltschutzleitlinien übereinstimmt (insbesondere Punkte 30, 32, 36 und 37).

Abfallbewirtschaftung

2002 führte die französische Regierung eine Beihilferegelung für die Beseitigung Trinkwasser gefährdender Abfälle[45] ein. Ziel der Regelung ist es, die Wasserressourcen durch die Förderung der Beseitigung von Abfällen zu erhalten, die das Wasser unter oder an der Oberfläche verschmutzen oder die Funktionsweise kommunaler Aufbereitungsanlagen stören könnten. Um dieses Ziel zu erreichen, sollen die Abfallschadstoffe, die normalerweise in einer Deponie gelagert werden, in geeigneten Verfahren beseitigt werden, die auf technischer Ebene erfolgreich sind und in ökologischer Hinsicht optimale Ergebnisse zeitigen. Die Beihilfen werden Unternehmen gewährt, die die Abfälle produzieren, wenn diese Unternehmen die Abfälle in geeigneten Verfahren behandeln, um die potenziellen Schadstoffe erheblich zu reduzieren. Sie werden in Form von Zuschüssen zur Verfügung gestellt, die auf der Grundlage der Differenz zwischen den Kosten der Behandlung der Abfälle durch das spezielle Verfahren und den Kosten der Beseitigung eben dieser Abfälle durch Entsorgung berechnet werden. Jeder Begünstigte kann die Beihilfe bis zu fünf Jahre lang erhalten, entweder in einer festen Höhe von 50 % in dem Zeitraum oder linear degressiv von 100 % auf 0 % über einen Zeitraum von fünf Jahren. Die Regelung wurde als übereinstimmend mit den Umweltschutzleitlinien befunden (insbesondere Punkte 42 bis 46). Da die Regelung unter den Gemeinschaftsrahmen für Umweltschutzbeihilfen fällt und nicht zu einer Überkompensation führt, wurde sie von der Kommission auf der Grundlage von Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c genehmigt.

Sanierung verschmutzten Industriegeländes

Im Mai 2002 führte die österreichische Regierung eine Regelung mit dem Ziel ein, die Säuberung und Sanierung verschmutzten Industriegeländes[46] zu unterstützen. Die Investitionsbeihilfen werden in Form von Zuschüssen gewährt. Die Beihilfen nach der Regelung können bis zu 100 % der beihilfefähigen Kosten plus 15 % der Arbeitskosten betragen. Die beihilfefähigen Kosten werden stets in einen direkten Zusammenhang mit der Sanierung und Sicherung (einschließlich Planung usw.) verschmutzten Industriegeländes gebracht. Die beihilfefähigen Kosten entsprechen den Arbeitskosten abzüglich des gestiegenen Wertes des Bodens. Da die Regelung mit Punkt 38 der Umweltschutzleitlinien übereinstimmt und nicht zu einer Überkompensation führt, wurde sie von der Kommission auf der Grundlage von Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c genehmigt.

Investitionsbeihilfen zur Verbesserung der Produktionsprozesse

In Deutschland wurde 2003 eine Maßnahme zur Förderung von Investitionen eingeführt, mit denen neue Produktionsmethoden mit besonderer umweltpolitischer Relevanz entwickelt werden sollten.[47] Die Maßnahme zielt auf Ressourcenschonung und die Entwicklung effizienterer Produktionsprozesse sowie auf eine Produktion mit weniger umweltschädlichen Konsequenzen ab. Schwerpunkte sind: 1) Einführung innovativer Produktionsmethoden und effiziente Nutzung natürlicher Ressourcen sowie Verringerung von Emissionen und Abfällen, 2) Ersatz und Vermeidung umweltschädlicher im Produktionsprozess verwendeter Materialien, 3) Begrenzung flüchtiger organischer Verbindungen im Produktionsprozess, 4) Pilotprojekte, die auf die Verringerung des Energieverbrauchs im Produktionsprozess abzielen, und 5) innovative Anlagen für die Behandlung und Nutzung von Abfällen. Die Beihilfen werden in Form von Zuschüssen oder zinsgünstigen Darlehen gewährt und sind auf Investitionen beschränkt, die auf einen wesentlich höheren Umweltschutz abzielen, als er nach den geltenden Normen erforderlich ist. Die Darlehen haben eine Laufzeit von 13 Jahren mit einem Zinssatz von jährlich 3 %. Unter Berücksichtigung des derzeitigen Referenzzinssatzes von 5,06 % in Deutschland bedeutet dies eine Beihilfeintensität der Darlehen von brutto 13,4 %. Wenn sich die Marktzinsen erheblich verändern, kann der Zinssatz auf bis zu 10 % pro Jahr erhöht werden. Die maximale Beihilfeintensität beträgt 30 % brutto der beihilfefähigen Kosten. Wird die Investition von KMU getätigt, sind zusätzlich 10 Prozentpunkte Bruttobeihilfe möglich, die sich dann auf bis zu 40 % belaufen wird. Außerdem können Firmen in Regionen, die nach Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c förderfähig sind, zusätzliche Beihilfen von 5 % brutto erhalten. Die beihilfefähigen Kosten betreffen Anlageinvestitionen und Ausgaben für Technologietransfer. Beihilfefähige Kosten sind nur die zusätzlichen Investitionskosten, die zur Erreichung umweltpolitischer Ziele notwendig sind, um bestehende obligatorische Standards zu übertreffen. Hierbei sind die Begünstigten verpflichtet, auf der Grundlage einer objektiven und transparenten Methode diese zusätzlichen Investitionskosten, die zur Erreichung der umweltpolitischen Ziele erforderlich sind, gesondert zu berechnen. Die Bedingungen des Programms entsprachen dem Gemeinschaftsrahmen für Umweltschutzmaßnahmen (insbesondere Punkte 29-30 und 34-37). Eine Prüfung durch die Kommission führte daher zu der Schlussfolgerung, dass die Handelsbedingungen nicht in einem Ausmaß betroffen sind, das dem gemeinsamen Interesse entgegensteht.

Erleichterung der Ökosteuerlast

In Schweden gibt es eine relativ hohe Energiesteuer, deren Ziel es ist, Energieeinsparungen und Energieeffizienz zu erhöhen. Um aus ökologischen Gründen einen relativ hohen Energiesteuersatz zu haben und gleichzeitig die Wettbewerbsfähigkeit des verarbeitenden Gewerbes zu erhalten, wird der verarbeitenden Industrie Steuererleichterung gewährt. Ein niedrigerer Steuersatz gilt für den Strom, der bei der Produktion von Unternehmen im verarbeitenden Sektor genutzt wird[48]. Die Kommission hat die Entlastung genehmigt, da sie mit dem Gemeinschaftsrahmen für Umweltschutzmaßnahmen und mit der „Energiebesteuerungsrichtlinie“[49] übereinstimmt. Entsprechend den Rahmenvorschriften können in bestimmten Fällen nicht degressive Befreiungen von den Ökosteuern für einen Zeitraum von 10 Jahren gerechtfertigt werden, wenn ein Mitgliedstaat eine neue Steuer einführt, ohne dass eine harmonisierte Gemeinschaftssteuer vorhanden ist, oder wenn die Steuer in einem Mitgliedstaat die durch die Rechtsvorschriften der Gemeinschaft festgelegte Steuer übersteigt. Im Falle Schwedens ist der niedrigere Steuersatz nach wie vor höher als der anwendbare Mindestsatz. Daher war die Kommission der Auffassung, dass die gemeldete Beihilferegelung mit der Energiebesteuerungsrichtlinie und dem Gemeinschaftsrahmen für Umweltschutzmaßnahmen (insbesondere Punkte 51.1(b) und 51.2) vereinbar ist; sie wurde somit auf der Grundlage von Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c genehmigt.

Neben dieser allgemeinen Energiesteuererleichterung für elektrischen Strom, der während des Produktionsprozesses verbraucht wird, führten die schwedischen Behörden 2004 für energieintensive Unternehmen ein System mit freiwilligen Vereinbarungen für Energieeinsparungen[50] ein. Für diese Unternehmen gilt ein Nullsteuersatz für den in ihren Produktionsprozessen genutzten Strom, sofern sie sich an einem Fünfjahresprogramm für größere Energieeinsparungen beteiligen. Im Rahmen des Programms müssen die Unternehmen bestimmte Verpflichtungen erfüllen; bei Nichterfüllung werden Strafen verhängt. Die Verpflichtungen sollen an die Stelle des Steuerungseffekts der Energiesteuer auf in den Produktionsprozessen der Unternehmen genutzten elektrischen Strom treten. Die Tatsache, dass die Energiekosten einen wichtigen Teil der Gesamtkosten dieser Unternehmen ausmachen, ist für die Unternehmen ein zusätzlicher Anreiz, Energiesparmaßnahmen durchzuführen. Da die Regelung als übereinstimmend mit den Bestimmungen des Gemeinschaftsrahmens für Umweltschutzmaßnahmen (insbesondere Punkt 51.1(a)) d mit der Energiebesteuerungsrichtlinie befunden wurde, wurde sie von der Kommission auf der Grundlage von Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c genehmigt.

2.1.5. Staatliche Aufwendungen für Umweltschutzbeihilfen

Wie vorstehend ausgeführt, gelten nicht alle Fördermaßnahmen für den Umweltschutz und Energieeinsparungen als staatliche Beihilfemaßnahmen. Im Jahr 2004 beliefen sich die Aufwendungen der Mitgliedstaaten für staatliche Beihilfen für Umweltschutz und Energieeinsparungen auf 11,4 Mrd. €. Dies entspricht 25 % der gesamten staatlichen Beihilfen ohne die staatlichen Beihilfen für Landwirtschaft, Fischerei und Verkehr. Aus Tabelle 12 geht hervor, dass sich die Aufwendungen der Mitgliedstaaten für staatliche Beihilfen für umwelt- und energiepolitische Ziele von Jahr zu Jahr erhöht haben, und zwar von 1,3 Mrd. € im Jahr 1994 auf 11,4 Mrd. € im Jahr 2004.

Tabelle 12: Entwicklung der Höhe staatlicher Beihilfen für Umweltschutz und Energieeinsparungen

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Anmerkung: Daten für 1994 – 1999 beinhalten keine Angaben für die zehn neuen Mitgliedstaaten Quelle: GD Wettbewerb

Die drei größten Zahler von Beihilfen für Umweltschutz und Energieeinsparungen waren in absoluten Zahlen Deutschland (6,6 Mrd. €), Schweden (2 Mrd. €) und das Vereinigte Königreich (1,1 Mrd. €). Diese drei Länder gewährten 2004 mehr als 85 % der gesamten Beihilfen. Relativ gesehen beliefen sich die staatlichen EU-Beihilfen für Umweltschutz und Energieeinsparungen im Jahr 2004 auf 0,1 % des Bruttoinlandsprodukts (BIP) (Tabelle 13). Relativ betrachtet waren Schweden (0,7 % des BIP), Deutschland (0,3 % des BIP) und Dänemark (0,28 %) die Länder, die die meisten Beihilfen gewährten.

Tabelle 13: Staatliche Beihilfen für Umweltschutz und Energieeinsparungen

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Quelle: GD Wettbewerb

Etwa 70 % der Beihilfen für Umweltschutz und Energieeinsparungen wurden im Jahr 2004 in Deutschland im Rahmen der Ökosteuerreform[51] durch Steuersenkungen/-befreiungen von der Mineralölsteuer und der Stromsteuer gewährt. 1999 führte Deutschland eine Steuer auf den Stromverbrauch ein und erhöhte die Mineralölsteuer. Um einigen Sektoren und Unternehmen für eine Übergangszeit Erleichterung zu gewähren, führte Deutschland auch eine teilweise Befreiung von der Ökosteuer ein.

Schweden gewährte 2004 fast 70 % der Beihilfen für Umweltschutz und Energieeinsparungen durch zwei Maßnahmen. Zum einen wurde die “Änderung der CO2-Steuersenkung für die verarbeitende Industrie”[52] eingeführt, um das geltende CO2-Steuerniveau für die verarbeitende Industrie aufrechtzuerhalten, als der allgemeine Steuersatz erhöht wurde. Zum anderen handelt es sich bei der „Energiesteuer auf vom verarbeitenden Gewerbe genutzten elektrischen Strom[53]” um eine Befreiung von der Energiesteuer.

2004 gewährten die Mitgliedstaaten durchschnittlich etwa 75 % bis 80 % der Beihilfen für Umweltschutz und Energieeinsparungen durch Steuerbefreiungen. Deutschland, Schweden, Finnland und Slowenien leisteten 82 % der Beihilfen für Umweltschutz und Energieeinsparungen in Form von Steuerbefreiungen. Zwei Länder nutzten Steuerstundungen als Instrument zur Gewährung staatlicher Beihilfen für Umweltschutz und Energieeinsparungen: Irland (100 %) und die Niederlande (31 %). Fast 20 % der Beihilfen der EU-25 für Umweltschutz und Energieeinsparungen erfolgten in Form von Zuschüssen. Sieben Länder (Estland, Griechenland, Italien, Spanien, Österreich, Ungarn und Zypern) nutzten nur Zuschüsse als Beihilfeinstrument zur Gewährung staatlicher Beihilfen für Umweltschutz und Energieeinsparungen. Andere Beihilfeinstrumente wie zinsgünstige Darlehen, Kapitalbeteiligungen und Bürgschaften wurden von den Mitgliedstaaten in geringerem Umfang eingesetzt.

Abschließend ist festzustellen, dass die den Aufwendungen für Beihilfen für Umweltschutz und Energieeinsparungen zugrunde liegende Entwicklung eindeutig nach oben zeigt: der Jahresdurchschnitt erhöhte sich von 6,5 Mrd. € im Zeitraum 2000-2002 auf 9,3 Mrd. € im Zeitraum 2002-2004. Während diese Beihilfen eindeutig auf ein gemeinsam akzeptiertes horizontales Ziel ausgerichtet sind, umfasst nur ein relativ kleiner Teil Beihilfen für Investitionen, die höheren Umweltstandards als den Gemeinschaftsstandards genügen, oder für weitere Investitionen zur Verringerung der Umweltverschmutzung beziehungsweise zur Entwicklung erneuerbarer Energieträger. Andererseits umfasst ein großer Anteil der Beihilfen (etwa 80 % der gesamten Beihilfen für Umweltschutz und Energieeinsparungen im Jahr 2004) Steuerbefreiungen, die größtenteils akzeptiert werden mussten, um bestimmte Arten von Ökosteuern einführen zu können, z. B. um die Auswirkung derartiger Steuern auf die Wettbewerbsfähigkeit bestimmter Unternehmen oder Sektoren zu begrenzen. Obwohl Befreiungen von Umweltsteuern nicht der Erreichung höherer Umweltstandards dienen, sind diese Befreiungen nur zulässig, wenn die Steuern selbst einen wesentlichen Beitrag zum Umweltschutz leisten sollen und die Befreiungen die allgemeinen Ziele nicht untergraben. Derartige Befreiungen gab es vor allem in Deutschland, Schweden und dem Vereinigten Königreich.

2.1.6. Überarbeitung de