Gemäß dem Vertrag von Lissabon ist das Standardbeschlussfassungsverfahren in der Union das ordentliche Gesetzgebungsverfahren, in dem von der Kommission vorgeschlagene Gesetzgebungsakte vom Europäischen Parlament und vom Rat angenommen werden; der Rat beschließt mit qualifizierter Mehrheit. Dieser Grundsatz gilt auch für den Titel über Energie im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV).

-eine verstärkte Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit und im Wege des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens im Rahmen des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union, wie dies bereits in der Mitteilung „Auf dem Weg zu einer effizienteren und demokratischeren Beschlussfassung in der EU-Steuerpolitik“ dargelegt wurde,

In dieser Mitteilung wird dargelegt, warum eine effizientere und demokratischere Beschlussfassung in einigen energiepolitischen Bereichen, einschließlich im Nuklearbereich, notwendig ist. Geprüft werden Optionen für

Im Laufe der Zeit ist die EU von der Einstimmigkeit zur Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit übergegangen, die durch die Einheitliche Europäische Akte auf die meisten Politikbereiche ausgeweitet wurde. In anderen Bereichen – wie der Besteuerung – hat dieser Wandel beim Beschlussfassungsprozess jedoch noch nicht stattgefunden. Es gibt einen einfachen und einleuchtenden Grund für den Übergang von der Einstimmigkeit zur qualifizierten Mehrheit. Die Mitgliedstaaten haben nämlich erkannt, dass in Fällen, in denen sie in einem bestimmten Politikbereich ehrgeizige Ziele verfolgen, ein Punkt erreicht wird, an dem die Einstimmigkeitsregel die Fortschritte bremst und die EU daran hindert, sich an die sich verändernden Gegebenheiten anzupassen und den Europäerinnen und Europäern die am besten geeigneten Mittel zur Verteidigung ihrer Interessen zur Verfügung zu stellen. In dieser Hinsicht war der Übergang zur qualifizierten Mehrheit für die EU bisher jedes Mal auch ein wichtiger Schritt nach vorne. Die Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit basiert auf einer Kompromisskultur. Sie schafft mehr Raum für Diskussionen und pragmatische Lösungen, die den Interessen aller Rechnung tragen. Durch diesen flexiblen, effizienten und zügigen Ansatz bei der Beschlussfassung ist die Union in Politikbereichen wie Umwelt- und Verbraucherschutz, Beschäftigung und Sozialstandards, Datenschutz sowie freier und fairer Handel weltweit zum Referenzmodell und Standardsetzer geworden.

Als Teil einer zukunftsorientierten Agenda für Energie- und Klimapolitik gibt es Bereiche, die noch weiter verbessert werden müssen, um alle politischen Ziele zu erreichen. Ein wichtiger Aspekt dieser zukunftsorientierten Agenda für die künftige Energiepolitik besteht darin, den Beschlussfassungsprozess der Union in diesem Bereich zu prüfen. In seiner Rede zur Lage der Union im Jahr 2017 hat Präsident Juncker klar dargelegt, dass in wichtigen Binnenmarktfragen im Rat öfter mit qualifizierter Mehrheit entschieden werden sollte, unter gleichberechtigter Mitwirkung des Europäischen Parlaments. Letzteres ist insbesondere im Nuklearbereich relevant, wo das Europäische Parlament gemäß Euratom-Vertrag nicht auf die gleiche Art und Weise in die Beschlussfassung eingebunden wird, wie es der Lissabon-Vertrag für das ordentliche Gesetzgebungsverfahren vorschreibt.

In den letzten Jahren wurden bedeutende Fortschritte in Richtung der Ziele der Energieunion erzielt, insbesondere mit der Annahme des Pakets zur Sicherung der Energieversorgung, des Pakets „Saubere Energie für alle Europäer“ – das größte je vereinbarte EU-Legislativpaket im Bereich Energie –, der EU-Klimavorschriften und der drei Mobilitätspakete 2017-2018. Darüber hinaus wird die Verordnung über das Governance-System für die Energieunion im Rahmen des Pakets „Saubere Energie für alle Europäer“ und auf Grundlage einer engen Zusammenarbeit zwischen der EU und ihren Mitgliedstaaten die Verwirklichung aller Dimensionen der Energieunion erleichtern. Der vierte Bericht über die Lage der Energieunion gibt einen Überblick über die Fortschritte in Bezug auf die Ziele der Energieunion.

Energiesteuern sollten so gestaltet werden, dass sie insbesondere geeignete Anreize dafür bieten, die Emissionen im Laufe der Zeit zu senken und die Ressourceneffizienz zu verbessern, unter anderem durch umweltpolitisch konsequente Steuersätze für die verschiedenen Energieträger und Brennstoffe. Sie sollten auch bestimmte Verhaltensweisen so lenken, dass sie mit den umfassenderen gesellschaftlichen Bedürfnissen und Zielen in Bezug auf den Umstieg auf saubere Energie und den Klimawandel im Einklang stehen.

Das künftige Energiebesteuerungssystem sollte die Rechtsvorschriften der EU im Energiebereich sowie die entsprechenden (finanziellen/technologischen/sozialen) Rahmenbedingungen ergänzen und verstärken, sowohl auf Ebene der Mitgliedstaaten als auch auf EU-Ebene. In dieser Hinsicht sieht die Kommission die folgenden drei Aspekte als besonders wesentlich an.

2011 wurde im Kommissionsvorschlag zur Änderung der Richtlinie 2003/96/EG zur Restrukturierung der gemeinschaftlichen Rahmenvorschriften zur Besteuerung von Energie die Einführung einer CO2‑Komponente in den EU-Energiebesteuerungsrahmen vorgeschlagen. Die CO2-basierte Besteuerung sollte in jenen Sektoren gelten, die nicht unter das Emissionshandelssystem der EU fallen, sodass EU-weit ein kohärentes gesamtwirtschaftliches Preissignal in Bezug auf CO2 gegeben wäre. Darüber hinaus wurde vorgeschlagen, die Besteuerung von Energieerzeugnissen auf Grundlage ihres Energieinhalts zu bestimmen und das System der Steuervergünstigungen und ‑befreiungen zu vereinfachen. Es erwies sich jedoch als unmöglich, bei den Hauptpunkten des Vorschlags die erforderliche Einstimmigkeit unter den Mitgliedstaaten zu erreichen, insbesondere bei der Einführung einer CO2-bezogenen Steuerkomponente. Aus diesem Grund beschloss die Kommission im Jahr 2015, den Vorschlag zurückzuziehen. Somit gilt der veraltete Rahmen von 2003 weiterhin.

Auch die Tatsache, dass es insbesondere in den Bereichen Luftfahrt, See- und Straßengüterverkehr und Landwirtschaft/Fischerei sowie in energieintensiven Branchen sektorspezifische Befreiungen oder Vergünstigungen bei Energiesteuern gibt, schwächt im Allgemeinen die Anreize für Investitionen in einen energieeffizienteren Kapitalstock und energieeffizientere Produktionsprozesse in diesen Sektoren erheblich. Diese Steuerbefreiungen oder ‑vergünstigungen stellen eine Belastung für andere Sektoren und/oder private Haushalte dar, die die durch diese Vergünstigungen ausgelösten Steuermindereinnahmen ausgleichen müssen. Außerdem können sie den Wettbewerb zwischen Industriezweigen verzerren und ineffiziente und umweltschädliche Verkehrsmittel fördern.

Dadurch, dass die Mindestsätze auf EU-Ebene für mehr als ein Jahrzehnt nicht angehoben wurden, wurde das steuerbedingte Preissignal unterhöhlt, durch das Investitionen in energieeffiziente Technologien und Verhaltensweisen gefördert werden sollten. Außerdem besteht dadurch, dass manche Mitgliedstaaten ihren nationalen Steuersatz seitdem erhöht haben und andere wiederum nicht, das Risiko einer zunehmenden Wettbewerbsverzerrung im Binnenmarkt und der Aushöhlung der Steuerbemessungsgrundlage in Ländern mit hohen Steuersätzen, insbesondere bei Kraftstoffen, die einfach und legal über Grenzen transportiert werden können. Trotz wiederholter Forderungen nach einer Verlagerung der Besteuerung hat sich der Anteil der Steuereinnahmen aus Umweltsteuern in der EU in den letzten zehn Jahren nicht wesentlich verändert.

Die geltenden Rahmenvorschriften zur Energiebesteuerung beruhen auf Artikel 113 AEUV, in dem ein besonderes Gesetzgebungsverfahren mit Einstimmigkeit im Rat vorgesehen ist. Dieser Rahmen ist nicht an die Bestrebungen der Union in den Bereichen Energie und Klima angepasst. Er sorgt nicht für die notwendige politische Kohärenz zwischen dem Besteuerungsrahmen und den Strategien und Zielen im Energie‑ und Klimabereich. Die derzeitige Steuerpolitik spiegelt die Besteuerungsmuster der Mitgliedstaaten wider, die vor allem auf dem Bedarf an Einnahmen basieren, trägt aber den Auswirkungen des Brennstoff- und Stromverbrauchs auf die Verwirklichung der Energie- und Klimaziele der EU sowie der Gesundheits- und Umweltziele nicht systematisch Rechnung. In diesem Zusammenhang hat die Kommission mehrmals vorgeschlagen, fossile Brennstoffe entsprechend den mit ihrer Nutzung verbundenen CO2-Emissionen zu besteuern. Die Mitgliedstaaten konnten sich nicht einstimmig auf den Inhalt dieser Vorschläge einigen. Auch die jüngste Forderung einiger Mitgliedstaaten nach einem Anpassungsmechanismus für eine CO2-Grenzsteuer würde Einstimmigkeit erfordern.

Die Union ist entschlossen, ihre Energie‑ und Klimaziele für 2030 zu erreichen und den Übergang und die Modernisierung hin zu einer klimaneutralen Wirtschaft in der Zukunft voranzutreiben. Eine der grundlegenden Anforderungen besteht darin, dass die regulierungs‑, finanz‑ und steuerpolitischen Maßnahmen in den Bereichen Energie und Klima in vollem Umfang kohärent sind und sich gegenseitig verstärken.

Während das Besteuerungssystem einerseits Anreize für die Nutzung sauberer Energiequellen schaffen sollte, sollte es andererseits auch die vollen externen Kosten von Waren und Dienstleistungen widerspiegeln, insbesondere durch die konsequente Anwendung des Verursacherprinzips. Dieses Ziel ist bis jetzt noch nicht erreicht worden. Im Einzelnen hat der Bericht über Energiepreise und ‑kosten 2018 gezeigt, dass Subventionen für fossile Brennstoffe, insbesondere in Form von Steuervergünstigungen oder ‑befreiungen, weiterhin bestehen, trotz des in der Strategie für die Energieunion festgelegten Ziels, umweltschädliche Subventionen auslaufen zu lassen. Eine Möglichkeit, dieses Ziel zu erreichen, wäre eine CO2-Steuer, die den Verbrauch und die Produktionsstrukturen verändern kann, indem sie dazu beiträgt, diese weniger CO2- und energieintensiv zu machen, was zu geringeren Treibhausgasemissionen und insgesamt zu Energieeinsparungen führt. Durch eine derartige Steuer werden auch Anreize für Investitionen in die Verbesserung der Energieeffizienz und in CO2-arme Technologien geschaffen.

Die Energiebesteuerung würde daher sowohl den Beitrag zu nachhaltigem Wachstum und zur Entwicklung des Potenzials sauberer Technologien als auch die Umweltschäden jedes Brennstoffes und seiner Verwendung widerspiegeln. In dieser Hinsicht würden Energiesteuern eingesetzt, um eine Marktsituation zu ermöglichen, in der jene Lösungen am geringsten besteuert werden, die unseren ökologischen Fußabdruck und die Umweltverschmutzung verringern. Ein wichtiger Punkt besteht darin, die Kohärenz des derzeitigen Rahmens sowohl für den Verkehrssektor als auch für Heizstoffe zu gewährleisten.

Die Energiebesteuerung sollte zu nachhaltigem und sozial gerechtem Wachstum beitragen

Gemeinsam mit anderen marktbasierten Instrumenten (wie beispielsweise Entgelten, Abgaben oder Emissionsquoten) kann die Besteuerung dazu genutzt werden, spezifischen ökologischen Herausforderungen zu begegnen, während gleichzeitig Investitionen, Beschäftigung und Wachstum gefördert werden. Wirtschaftsstudien zeigen, dass bestimmte Arten von Steuern – wie jene auf Arbeit und Einkommen – stärker verzerrend wirken, während andere Steuern wie Verbrauch‑ und Umweltsteuern wachstumsfreundlicher sind.

Die Energiesteuern und andere marktbasierte Instrumente sollten mit den Investitionsbedürfnissen in Einklang stehen, die die Weichen für die Zukunft stellen, indem sie beispielsweise den Einsatz von Schlüsseltechnologien erleichtern, die zu einem CO2-armen Wachstum beitragen und beim Umstieg auf saubere Energie eine entscheidende Rolle spielen werden.

Die Energiebesteuerung wirkt sich auch auf das reibungslose Funktionieren des Energiebinnenmarkts aus. Die heutigen Energiemärkte, beispielsweise für Strom, Gas und Öl, sind in hohem Maße auf EU-Ebene miteinander vernetzt und die Energie fließt frei über die Grenzen der Mitgliedstaaten hinweg. Dies ist unter anderem daran ersichtlich, dass sich die nationalen Preise allmählich aneinander angleichen. Die Unterschiede zwischen den Strompreisen haben sich beispielsweise in den letzten zehn Jahren um 21 % verringert. Die Vollendung des EU-Energiebinnenmarktes erforderte solide Rechtsvorschriften, um die zahlreichen Hindernisse und Handelshemmnisse zu beseitigen. Der EU-Regelungsrahmen hat die Vollendung des Binnenmarktes schrittweise ermöglicht. Im Gegensatz dazu hat sich die Politik im Bereich der Energiebesteuerung nicht im gleichen Tempo entwickelt, um eine bessere und weitergehende Integration des Energiebinnenmarkts zu fördern. Anders ausgedrückt wirken sich die Kosten für die Unterstützung bestimmter politischer Maßnahmen und die steuerlichen Instrumente, die auf nationaler Ebene und in den einzelnen Mitgliedstaaten in unterschiedlichem Maße festgelegt werden, weiterhin erheblich auf die Strom‑, Gas‑ und Kraftstoffpreise aus.

Die Energiebesteuerungsregelung sollte auch Verzerrungen minimieren, die sich aus den unterschiedlichen Steuersätzen auf miteinander konkurrierende Brennstoffe ergeben. Alle Energiequellen sollten gleich behandelt werden, wobei der Beitrag jeder Quelle zu den übergeordneten Zielen der Energieunion zu berücksichtigen ist. Beispielsweise sollte Einheitlichkeit über die Energiequellen hinweg für alle Verbraucher angestrebt werden, um sicherzustellen, dass das Steuersystem nicht zu einer günstigeren Behandlung von auf fossilen Brennstoffen beruhenden Lösungen für Verbraucher führt (ein Beispiel hierfür wäre die Förderung der Nutzung von Kohle für Heizsysteme – Kohle ist oft der am geringsten besteuerte Heizstoff, trägt aber gleichzeitig auch am stärksten zur Verschmutzung bei).

Die Reform der Energiebesteuerung sollte Überlegungen zur sozialen Gerechtigkeit Rechnung tragen

Die Steuerpolitik im Energiebereich könnte negative Auswirkung auf die Kaufkraft von wirtschaftlich schwachen Verbrauchern haben, wenn die sozialen Auswirkungen des Besteuerungssystems nicht berücksichtigt werden. Während Steuererhöhungen für fossile Brennstoffe im Verkehrs‑ oder Heizungssektor starke Anreize für eine Verhaltensänderung schaffen können, sind die Verbraucher möglicherweise nicht ohne Weiteres in der Lage, ihre Verbrauchsmuster zu ändern, wenn dies einen großen Teil ihres Einkommens betrifft.

Aus diesem Grund sind sorgfältig ausgearbeitete Begleitmaßnahmen erforderlich, mit denen sichergestellt werden kann, dass Verlagerungen in der Besteuerung im Einklang mit den energie‑ und klimapolitischen Zielen auch sozial für alle Bürgerinnen und Bürger annehmbar sind. Für die Bewältigung dieser sozialen Probleme müssen die Sozialpolitik und die Wohlfahrtssysteme herangezogen werden, zu deren Finanzierung Steuerverlagerungen und die Wiederverwendung von Einkünften wirksam beitragen müssen. Dies kann nicht nur durch die Unterstützung schutzbedürftiger Verbraucher durch sozialpolitische Maßnahmen erreicht werden, sondern auch dadurch, dass Einkünfte aus Energie‑ und Umweltsteuern für eine Neuausrichtung von Wirtschaftssektoren und/oder Regionen auf Umweltleistungen verwendet werden und als Folge der erhöhten Umweltsteuereinkünfte Arbeit geringer besteuert wird.

2.4 Die „Überleitungsklauseln“ als Werkzeug zur Anpassung des Beschlussfassungsverfahrens

Die Verträge sehen durch die allgemeine Bestimmung in Artikel 48 Absatz 7 des Vertrags über die Europäische Union (EUV) und durch die besonderen Bestimmungen im AEUV die Möglichkeit vor, in den Politikbereichen, in denen Einstimmigkeit erforderlich ist, zur Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit überzugehen. Diese Möglichkeit wird als „Überleitungsklausel“ bezeichnet und bietet die Möglichkeit eines Übergangs von der Einstimmigkeit zur qualifizierten Mehrheit.

Unter dem Titel „Umwelt“ des AEUV wurde eine besondere Überleitungsklausel eingeführt, die dem Rat die Befugnis gibt, zu entscheiden, dass umweltpolitische Maßnahmen steuerlicher Art im Rahmen eines ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens mit qualifizierter Mehrheit angenommen werden können. Um diese Befugnis ausüben zu können, muss der Rat dies auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Europäischen Parlaments, des Wirtschafts- und Sozialausschusses und des Ausschusses der Regionen einstimmig festlegen.

Die unter dem Titel „Umwelt“ des AEUV festgelegte Überleitungsklausel könnte für Energiebesteuerungsmaßnahmen genutzt werden, die vor allem umweltpolitischer Natur sind. Diese Vorgehensweise könnte für Umweltbesteuerungsmaßnahmen gerechtfertigt sein, die auf eine Verringerung von CO2‑ und anderen umweltschädlichen Emissionen oder auf die Verbesserung der Energieeffizienz abzielen – hierbei handelt es sich um zentrale Prioritäten der EU-Strategie für die Energieunion und des Übereinkommens von Paris. Da die Energieerzeugung und ‑nutzung für mehr als drei Viertel der CO2‑Emissionen verantwortlich sind‚ können Umweltsteuern auf CO2‑Emissionen nur dann ihr Ziel erfüllen, wenn die Energieerzeugung und ‑nutzung durch derartige Besteuerungsmaßnahmen abgedeckt werden. Dementsprechend sollte die unter dem Titel „Umwelt“ des AEUV festgelegte Überleitungsklausel für Maßnahmen zur CO2-Besteuerung Anwendung finden.

Die Anwendung dieser Klausel würde sich nicht unmittelbar auf die derzeitigen Befugnisse der Mitgliedstaaten im Bereich der Besteuerung auswirken, sondern würde lediglich die Art und Weise ändern, in der diese Befugnisse ausgeübt werden. Ein derartiger Ansatz würde vielmehr zu den Bemühungen beitragen, den institutionellen Rahmen für die Besteuerung insgesamt zu verbessern. Darüber hinaus würde die Anwendung der Überleitungsklausel dazu führen, dass das ordentliche Gesetzgebungsverfahren angewendet wird, bei dem das Europäische Parlament und der Rat als Mitgesetzgeber gleichberechtigt ein breites Spektrum an Interessen vertreten. In der Tat ist die Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit ein Ausdruck des grundlegenden Gedankens einheitlicher Maßnahmen basierend auf Kompromissen. Dieses Grundprinzip gilt für die meisten politischen Beschlüsse im Bereich Energie und Klima, weshalb auch im Bereich der Umweltbesteuerung weiter ausgelotet werden kann, welche Vorteile die Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit bringt.

Ein derartiger Schritt wäre Teil eines breiteren Ansatzes bei der Anwendung der Überleitungsklauseln, wie dies bereits im Fahrplan der sektorspezifischen Mitteilung „Auf dem Weg zu einer effizienteren und demokratischeren Beschlussfassung in der EU-Steuerpolitik“ dargelegt wurde. Der zweite Schritt dieses Fahrplans sieht vor, dass das ordentliche Gesetzgebungsverfahren – auf Grundlage der Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit im Rat und der Mitentscheidungsrechte des Europäischen Parlaments – bei Maßnahmen angewandt wird, die überwiegend steuerlicher Natur sind und andere politische Ziele, insbesondere die Bekämpfung des Klimawandel, unterstützen sollen. In Bezug auf diesen zweiten Schritt hat die Kommission die Staats‑ und Regierungschefs der EU gebeten, rasch zu entscheiden.

Die Kommission hat in dieser Mitteilung ferner betont, dass effizientere steuerbezogene Beschlüsse in diesen Bereichen es ermöglichen würden, eine umweltfreundlichere Energiepolitik umzusetzen, um z. B. die ehrgeizigen Ziele der EU in Bezug auf den Klimawandel zu unterstützen. Die besondere Überleitungsklausel in Artikel 192 Absatz 2 AEUV im Umweltbereich, die insbesondere Bestimmungen überwiegend steuerlicher Art umfasst, ermöglicht den Übergang vom besonderen Gesetzgebungsverfahren zum ordentlichen Gesetzgebungsverfahren für eine umweltfreundlichere Energiepolitik. Alternativ ermöglicht die Anwendung der allgemeinen Überleitungsklausel in Artikel 48 Absatz 7 EUV die Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit für steuerliche Maßnahmen, die hauptsächlich auf Energieziele ausgerichtet sind.

3. Beschlussfassung im Rahmen des Euratom-Vertrags

Die Atomenergie ist Bestandteil des heutigen europäischen Energiemixes. Atomenergie wird in der Hälfte der Mitgliedstaaten zur Stromerzeugung verwendet und stellt 27 % der EU-weiten Stromerzeugung dar.

Als der Euratom-Vertrag 1957 unterzeichnet wurde, wurde die Atomenergie als Energiequelle für die wirtschaftliche Entwicklung Europas angesehen. Dieser Vertrag gewährt weitreichende supranationale Befugnisse auf Gemeinschaftsebene. In der Praxis wurden diese Befugnisse jedoch nur selektiv genutzt und ihre Ausübung hat sich im Laufe der Zeit weiterentwickelt. In seinen Anfangszeiten zielte Euratom hauptsächlich darauf ab, die Nutzung der Atomenergie anzukurbeln; heutzutage stehen Sicherheit, Versorgungssicherheit, Sicherungsmaßnahmen, Abfallwirtschaft, Strahlenschutz, Forschung und medizinische Anwendungen im Mittelpunkt. Euratom hat bei der Stärkung der nuklearen Sicherheit in den neuen Mitgliedstaaten und in der Nachbarschaft der EU eine wichtige Rolle gespielt. Die potenziellen grenzübergreifenden Auswirkungen von Fragen der nuklearen Sicherheit erfordern – heutzutage und in den kommenden Jahren umso mehr – einen Rechtsrahmen, der über die Grenzen der Mitgliedstaaten hinausgeht. Dieser Rahmen wurde durch die sekundären Rechtsvorschriften gestärkt, die seit dem Unfall von Fukushima angenommen wurden. Ebenso treten durch alternde Kraftwerke in der gesamten EU Fragen im Zusammenhang mit der Laufzeitverlängerung, dem zeitgerechten Ausstieg, der Stilllegung, der Abfallwirtschaft und den damit verbundenen Investitionen zutage. Die Bedeutung dieser Themen wird in den kommenden Jahren noch zunehmen.