[pic] | KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN |

Brüssel, den 6.12.2006

KOM(2006) 767 endgültig

BERICHT DER KOMMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT

ÜBER DIE UMSETZUNG DER RICHTLINIE 94/62/EG ÜBER VERPACKUNGEN UND VERPACKUNGSABFÄLLE UND IHRE AUSWIRKUNGEN AUF DIE UMWELT SOWIE AUF DAS FUNKTIONIEREN DES BINNENMARKTS[SEK(2006) 1579]

EINLEITUNG

Als die Richtlinie 94/62/EG über Verpackungen und Verpackungsabfälle (nachstehend “Verpackungsrichtlinie” genannt) angenommen wurde, lagen wenige Angaben zu den Kosten und dem Nutzen der Verpackungs- und Verpackungsabfallbewirtschaftung vor. Mit der Zusammenstellung solcher Informationen wurde begonnen, als der Schwerpunkt ausdrücklicher auf Kosten-Nutzen-Analyse und Folgenabschätzung gelegt wurde, bevor die letzte Überarbeitung der Verpackungsrichtlinie eingeleitet wurde. Zu jener Zeit konzentrierte sich die Kosten-Nutzen-Analyse jedoch auf die Folgen der überarbeiteten Richtlinie, d.h. die Erhöhung der Recyclingraten. Zu diesem Zweck wurden die Kosten und der Nutzen berechnet, die sich aus einer Erhöhung der Recyclingraten des Jahres 1998 auf optimale Raten ergeben würden.

Im Verlauf des Rechtsetzungsprozesses haben das Europäische Parlament und der Rat die Kommission aufgefordert, eine vollständigere Bewertung der allgemeinen Auswirkungen der Richtlinie in einem Bericht über die Umsetzung der Verpackungsrichtlinie und ihre Auswirkungen auf die Umwelt sowie auf das Funktionieren des Binnenmarkts vorzulegen[1]. Dieser Bericht sollte auch Möglichkeiten für weitere Präventivmaßnahmen für Verpackungen untersuchen und sich mit anderen einschlägigen Fragen im Rahmen des Sechsten Umweltaktionsprogramms befassen.

Dieser Bericht liefert eine Ex-post-Bewertung der mit der Richtlinie verbundenen ökologischen, wirtschaftlichen, sozialen und binnenmarktspezifischen Aspekte sowie eine Bewertung des Bedarfs an ergänzenden Maßnahmen zur Vermeidung und stofflichen Verwertung von Verpackungsabfällen sowie zur Förderung des freien Verkehrs von Verpackungen im Binnenmarkt.

Der Bericht berücksichtigt ferner die Mitteilung über eine thematische Strategie für Abfallvermeidung und -recycling[2] und den Vorschlag für eine Überarbeitung der Abfallrahmenrichtlinie, der am 21. Dezember 2005 von der Kommission angenommen wurde[3].

1. EX-POST-BEWERTUNG DER AUSWIRKUNGEN DER VERPACKUNGSRICHTLINIE

Für die Erstellung dieses Berichts wurden zwei Studien in Auftrag gegeben: Die eine befasste sich mit den ökologischen, wirtschaftlichen und sozialen Auswirkungen der Richtlinie[4], die andere mit den binnenmarktspezifischen Aspekten der Richtlinie[5]. Im Rahmen beider Studien wurde eine intensive Konsultation der Beteiligten durchgeführt, die auf der Website der Kommission dokumentiert ist[6]. Außerdem führte die Europäische Umweltagentur eine Pilotstudie über die Wirksamkeit der Systeme der Verpackungsabfallbewirtschaftung in ausgewählten Ländern durch[7].

Die Studien beinhalten so weit es geht Informationen über alle 25 Mitgliedstaaten. Allerdings sah ein großer Teil der Aufgaben vor, die Umsetzung der Richtlinie in der Vergangenheit zu bewerten, als die zehn neuen Mitgliedstaaten noch nicht der Europäischen Union angehörten. Über die Verpackungsabfallbewirtschaftung in den neuen Mitgliedstaaten vor ihrem Beitritt liegen nur spärliche Informationen vor. Aus diesem Grund mussten sich große Teile der Analyse auf die fünfzehn EU-Mitgliedstaaten beschränken, die vor dem 1. Mai 2004 der EU angehörten (nachstehend “EU-15” genannt).

Der vorliegende Abschnitt fasst die Befunde der Studien zusammen und liefert eine Bewertung dieser Ergebnisse durch die Europäische Kommission. Eine ausführlichere Erklärung ist im Anhang zu diesem Bericht beigefügt.

1.1. Gesamtfolgen von Verpackungen

Verpackungen stellen einen vergleichsweise kleinen, aber nicht unbedeutenden Produkt- und Abfallstrom dar. 2002 sind in EU-15 rund 66 Millionen Tonnen Verpackungsabfälle erzeugt worden. Dies entspricht rund 5 % des Gesamtabfallaufkommens. Verpackungsabfälle machen gemessen am Gewicht rund 17 % [8] und gemessen am Volumen zwischen 20 und 30 % [9] der kommunalen Abfälle aus. Dennoch ist das Gewicht nicht der beste Indikator für die Umweltauswirkungen von Verpackungsabfällen und die Auswirkungen von Verpackungen während ihres gesamten Lebenszyklus. Die ökologischen Gesamtfolgen von Verpackungen bewegen sich in einer Größenordnung von einem bis zu ein paar wenigen Prozent der Gesamtwirtschaft. Die durch den Verbrauch von Verpackungen verursachten Treibhausgasemissionen in EU-15 beispielsweise werden auf jährlich rund 80 Millionen Tonnen CO2-Äquivalent geschätzt[10]. Dies entspricht circa 2 % der Gesamttreibhausgasemissionen in EU-15. Bei anderen Umweltauswirkungen wie etwa Versauerung der Luft, Feinpartikel und Eutrophierung entfallen auf Verpackungen Anteile in einer vergleichbaren Größenordnung.

1.2. Recycling, Verwertung und Verbrennung von Verpackungen in Abfallverbrennungsanlagen mit Energierückgewinnung[11]

Das Recycling und die Verwertung von Verpackungen[12] stellen keine neue Option bei der Verpackungsabfallbewirtschaftung dar. Manche Verpackungsfraktionen werden seit jeher stofflich verwertet, weil es billiger ist als Beseitigung. Bereits bevor die Verpackungsrichtlinie in Kraft trat, wurden erhebliche Mengen von Verpackungen aufgrund nationaler Rechtsvorschriften und Programme stofflich verwertet. Im Jahr 2002 wurden von 66 Millionen Tonnen Verpackungsabfällen rund 36 Million Tonnen bzw. 54 % stofflich verwertet . Im Vergleich zu 1997 stellt dies eine Zunahme um 9 Millionen Tonnen und eine Erhöhung der Recyclingrate um 8 % dar. Diese Erhöhung wurde vor allem in den Mitgliedstaaten mit ursprünglich niedrigen Recyclingraten verzeichnet. Die Verwertung und Verbrennung von Verpackungen in Abfallverbrennungsanlagen mit Energierückgewinnung ist von 31 Millionen Tonnen bzw. 52 % (1997) auf 41 Millionen Tonnen bzw. 62 % (2002) gestiegen.

2002 wurden sämtliche 75 für EU-15 geltenden Ziele erreicht[13] .

Das Recycling und die Verwertung von Verpackungsabfällen haben zu positiven Umweltauswirkungen auf die meisten Parameter geführt. Im Vergleich zu einem Szenario, bei dem alle Verpackungsabfälle auf Deponien verbracht oder ohne Energierückgewinnung verbrannt werden, sind durch Recycling und Verwertung von Verpackungsabfällen Treibhausgaseinsparungen in Höhe von 25 Millionen Tonnen CO 2 -Äquivalent (von denen rund 1 Million Tonnen direkt auf die Verpackungsrichtlinie zurückzuführen sind) und Einsparungen bei den Ressourcen von rund 10 Millionen Tonnen Öläquivalent (von denen rund 3 Millionen Tonnen direkt auf die Verpackungsrichtlinie zurückzuführen sind) erzielt worden. Diese Einsparungen entsprechen rund 0,6 % der Gesamttreibhausgasemissionen in EU-15 im Jahr 2002 oder zwischen einem Drittel und der Hälfte der Gesamttreibhausgasemissionen von Ländern wie Dänemark, Irland oder Schweden. In Anbetracht der Schwierigkeit, das Ziel des Kyoto-Protokolls zur Verringerung der Emissionen um 8 % erreichen, stellt dies einen bedeutenden Beitrag dar. Zu den weiteren positiven Umweltauswirkungen gehören verringerte Feinstaubemissionen und weniger Versauerung sowie weniger Unannehmlichkeitseffekte (Belästigung durch Verkehrslärm und Gerüche, Sehbeeinträchtigungen usw. für die Bewohner in der Nähe von Deponien oder Verbrennungsanlagen).

Die stoffliche Verwertung in der Folge der Verpackungsrichtlinie und einzelstaatlicher Programme und Rechtsvorschriften ist nicht wesentlich teuerer als die Beseitigung dieses Materials. Die Gesamtkosten der Verpackungsabfallbewirtschaftung[14] im Jahr 2001 wurden im Rahmen von drei Szenarios bewertet. In dem Szenario, das von den realen Recycling- und Verwertungsraten des Jahres 2001 ausging, wurden die Kosten auf 6,6 bis 6,8 Milliarden € geschätzt. Aber bei einem Szenario, bei der eine Recyclingrate von null und eine Beseitigung in Höhe von 100 Prozent zugrunde gelegt wurde, hätten sich die Kosten auch auf 6,1 Milliarden € belaufen. Das Szenario mit den Recyclingraten, von denen auszugehen wäre, wenn es keine Verpackungsrichtlinie gäbe, hat für die Verpackungsabfallbewirtschaftung geschätzte Gesamtkosten in Höhe von 6,6 Milliarden € ergeben. Unter Berücksichtigung der Unsicherheit solcher Schätzungen kann davon ausgegangen werden, dass die Mehrkosten aufgrund der in der Verpackungsrichtlinie enthaltenen Verpflichtungen zur stofflichen Verwertung jährlich höchstens mehrere Hundert Millionen € betragen . Angesichts der Tatsache, dass die ökologischen Bedingungen für die Abfallbeseitigung in der EU durch die Umsetzung der EU-Rechtsvorschriften wie beispielsweise der Richtlinie 1999/31/EG über Abfalldeponien[15] verbessert werden, dürften diese Mehrkosten noch geringer werden.

Die Kosten der Verringerung von 1 Tonne CO2-Äquivalent durch die stoffliche Verwertung von Verpackungen ist von 12 €/t (1997) auf 23 €/t (2001) gestiegen (im Vergleich dazu betrugen die Marktpreise für Emissionsrechte zwischen Oktober 2005 und Oktober 2006 zwischen rund 9 und 12,5 €/t CO2[16]). Da mit der stofflichen Verwertung von Verpackungen auch andere positive Umweltauswirkungen verbunden sind, kann sie mit relativ hoher Sicherheit zu den kostengünstigsten Optionen gerechnet werden, um eine Verringerung der CO 2 -Emissionen und anderer Umweltauswirkungen zu erzielen. Es gibt jedoch große Unterschiede zwischen den verschiedenen Verpackungsmaterialen und –anwendungsformen. Aus den Studien geht auch hervor, dass eine Erhöhung der Zielvorgaben für die stoffliche Verwertung über die derzeitigen Vorgaben hinaus nicht kostengünstig wäre.[17] Dabei wird das Verhältnis zwischen Kosten und Nutzen nur in geringem Maß durch die geografischen Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten beeinflusst.

In bestimmten Industriezweigen und Sektoren der Privatwirtschaft könnten die Auswirkungen allerdings größer sein als die oben genannten Zahlen vermuten lassen, da die Kosten der Abfallbewirtschaftung durch die Richtlinie vom öffentlichen Sektor (insbesondere den lokalen Behörden) auf den Privatsektor (der nun die Verpackungsabfallbewirtschaftung mitfinanziert) verlagert werden und die internen Verwaltungskosten der Unternehmen in den oben aufgeführten Schätzungen nicht inbegriffen sind.

Die Zahl der direkt und indirekt Beschäftigten im Sektor Verpackungsrecycling und -verwertung wird auf 42.000 (Vollzeitäquivalente) geschätzt. Diese Zahl muss mit den möglichen Arbeitsplatzverlusten in der Abfallbeseitigungsindustrie aufgrund makroökonomischer Effekte verglichen werden (die für die stoffliche Verwertung verwendeten Mittel stehen nicht für andere Wirtschaftsaktivitäten zur Verfügung – diese Effekte werden in dem Maß abnehmen, wie die Beseitigungskosten steigen). Es ist unklar, auf wie viele Arbeitsplätze sich diese Effekte möglicherweise ausgewirkt haben. Insgesamt dürfte die Beschäftigungsbilanz neutral oder leicht positiv sein .

Die durch die Verpackungsrichtlinie auferlegten Verpflichtungen zur stofflichen Verwertung haben sich vor allem insofern auf den Binnenmarkt ausgewirkt, als sie zu einer Stabilisierung der Sammel- und Recyclingmärkte geführt haben. Die Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten hinsichtlich der Finanzierung der stofflichen Verwertung wurden bis zu einem gewissen Grad ausgeglichen, da alle Mitgliedstaaten Finanzierungsmechanismen für die Unterstützung der stofflichen Verwertung von Verpackungen eingerichtet haben. Vor kurzem stellten sich Binnenmarktprobleme im Zusammenhang mit abweichenden Auslegungen bei der Frage, ob die Kennzeichnungssysteme für Verpackungsmaterialien nach Maßgabe von Artikel 8 der Verpackungsrichtlinie und der Entscheidung 97/129/EG freiwillig oder obligatorisch sind.

1.3. Verpackungsvermeidung

Die Vermeidung von Verpackungen an der Quelle erweist sich als weit komplexer als die stoffliche Verwertung. Recycling ist neben Verwertung und Beseitigung eine der Optionen, die bei der Abfallbewirtschaftung zur Verfügung stehen. Die Vermeidung von Verpackungen beeinflusst nicht nur ihren gesamten Lebenszyklus – von der Rohstoffgewinnung bis zur Beseitigung – sondern auch den Lebenszyklus der verpackten Erzeugnisse. Eine substanzielle Änderung der Verpackungsmengen, die in Verkehr gebracht werden, kann nur herbeigeführt werden, wenn die Produktions-, Verbrauchs- und Vertriebsmuster geändert werden. Dies zeigt sich daran, dass alle bisher ergriffenen Maßnahmen zur Verpackungsvermeidung nur beschränkten Erfolg hatten. Obgleich sich eine gewisse Abkoppelung des BIP-Wachstums vom Verpackungsabfallaufkommen abzuzeichnen scheint, nimmt die absolute Quantität der Verpackungsabfälle in fast allen Mitgliedstaaten zu. Präventivmaßnahmen wie Systeme für die Durchsetzung der grundlegenden Anforderungen, Verpackungsvermeidungspläne und Systeme für mehr Herstellerverantwortung haben möglicherweise einen gewissen Beitrag zur Verringerung der Verpackungserzeugung geleistet. Dennoch gibt es zwischen Mitgliedstaaten, die unterschiedliche Präventivmaßnahmen anwenden, und denjenigen, die keine von diesen anwenden, keine wesentlichen Unterschiede hinsichtlich der allgemeinen Muster bei der Erzeugung von Verpackungsabfällen.

Das Europäische Parlament hat die Frage der Anwendung eines Umweltindikators für Verpackungen (PEI) zum Zweck einer Verpackungspolitik aufgeworfen. Ein solcher Indikator ist ein konzeptionelles Instrument zur Messung der Umweltauswirkungen von Verpackungen und liefert ein einfaches Ergebnis, das die Verbesserung der Verpackungen ermöglicht und die Wahl zwischen verschiedenen Verpackungssystemen erleichtert. Der Hauptvorteil des PEI besteht darin, dass er Leitlinien für die wichtigsten Umweltauswirkungen beinhaltet, die bei der Lebenszyklusanalyse und diesbezüglichen Denkansätzen berücksichtigt werden sollten. Aufgrund praktischer Sachzwänge ist es jedoch schwierig, mittels des PEI Zahlen zu ermitteln, die eindeutig belegen, dass ein Verpackungstyp einem anderem vorgezogen werden sollte, oder die klare Verbraucherinformationen liefern. Es scheint somit angebracht, sich bei der möglichen Anwendung dieses Indikators darauf zu konzentrieren, Hilfestellungen für Unternehmen zu geben, die Lebenszykluskonzepte anwenden, statt den Versuch zu unternehmen, mit diesem Instrument einheitliche Zahlen zu berechnen. Die Anwendung des PEI in diesem Sinne könnte in den Rahmen eines künftigen Konformitätsprüfungsverfahren integriert werden.

Es gibt keine Hinweise darauf, dass die derzeit in Verpackungen enthaltenen Schwermetalle und anderen gefährlichen Stoffe besondere Risiken für die Gesundheit und die Umwelt darstellen. Daher dürfte eine weitere Herabsetzung der Grenzwerte kaum zu nennenswerten Verbesserungen für Gesundheit und Umwelt führen.

Abfallvermeidungsziele üben einen gewissen Reiz aus, da sie dem Anschein nach einfach sind. Ihre Umsetzung wirft jedoch eine Reihe von Problemen auf, die ebenso komplex sind wie andere Maßnahmen. Vor allem gewichtsbezogene Ziele würden schwerere aber nicht unbedingt weniger umweltfreundliche Verpackungsmaterialien benachteiligen. Ziele, die für alle Hersteller gleichermaßen gelten, würden diejenigen Hersteller benachteiligen, die bereits minimale Mengen an Verpackungen verwenden. Für diese Hersteller würde eine weitere Verringerung zur Freisetzung der Erzeugnisse führen, deren negative Umweltfolgen häufig die möglichen positiven Umweltauswirkungen durch Einsparungen bei den Verpackungen bei weitem überwiegen.

Verbote von Deponien und Zielvorgaben für die Verringerung von Deponien bewirken ähnlich wie Ziele für die stoffliche Verwertung eine Umorientierung der Abfallströme. Sie müssen jedoch im Hinblick darauf betrachtet werden, welche Abfallbewirtschaftungsoption sich danach anbietet, um den größtmöglichen Umweltnutzen zu erzielen. Zielvorgaben für die stoffliche Verwertung können nicht einfach durch das Verbot von Deponien oder Ziele für ihre Verringerung ersetzt werden, denn dies würde zu mehr Verbrennung führen - zum Schaden der stofflichen Verwertung und des allgemeinen Umweltnutzens der Richtlinie.

2. AUSWIRKUNGEN AUF DEN BINNENMARKT

Die Richtlinie hat eine deutliche Annäherung der Recyclingraten der Mitgliedstaaten bewirkt, und durch das Notifizierungsverfahren konnten viele Binnenmarktfragen gelöst werden, bevor sie sich zu einem realen Problem entwickeln konnten. Dennoch ist das Ziel der Richtlinie, zum Funktionieren des Binnenmarkts beizutragen und Handelsschranken abzubauen, noch nicht für alle Verpackungsarten in vollem Umfang erreicht worden. Die Erfahrung der Vergangenheit aber auch aktuelle Fälle zeigen, dass es nach wie vor Probleme im Zusammenhang mit einseitigen Maßnahmen verschiedener Mitgliedstaaten gibt, die von den Marktbeteiligten verlangen, ihre Verpackungen an die jeweiligen Anforderungen des Mitgliedstaats anzupassen und es ihnen somit erschweren, Geschäftschancen im Binnenmarkt durch den Verkauf desselben Produkts in derselben Verpackung auf verschiedenen Märkten zu nutzen. Insbesondere die Vertragsverletzungsverfahren im Getränkesektor verdeutlichen, dass einzelstaatliche Maßnahmen zu Wettbewerbsverzerrungen und in manchen Fällen zur Abschottung der Märkte führen können, was im Widerspruch zu den Zielen der Richtlinie steht. Aus dem Sektor der Getränkeverpackungen sind derartige Auswirkungen im Zusammenhang mit Pfandpflichtsystemen für Einwegverpackungen (z.B. in Deutschland) gemeldet worden. Der Fall Deutschlands macht auch deutlich, dass die Phase des Wechsels von einem Pfandsystem zu einem anderen für die Marktbeteiligten von entscheidender Bedeutung ist, da die Unsicherheit über die Rechts- und Sachlage zu Instabilität auf dem Markt führen kann. Im Übrigen kann die Besteuerung im Rahmen einer Verpackungspolitik möglicherweise zu einer Störung des Binnenmarkts führen, wenn diese Steuern in einer Weise erhoben werden, die die inländischen Hersteller schützt.

Die Kommission hat sich verpflichtet, auf jegliche Maßnahme zu reagieren, die den Binnenmarkt stören könnte und sich nicht aus Umweltgründen rechtfertigen lässt, und wird weiter bewerten, ob die Bestimmungen der Artikel 5 und 7 der Verpackungsrichtlinie geklärt oder geändert werden sollten, um den freien Güterverkehr im Binnenmarkt zu erleichtern.

Die Kommission ist außerdem der Ansicht, dass die Durchsetzung der grundlegenden Anforderungen einen weiteren Beitrag zur Schaffung gleicher Wettbewerbsbedingungen leisten wird. Mangelnde Fortschritte in Bezug auf die grundlegenden Anforderungen stellen eines der größten Probleme bei der Umsetzung der Richtlinie im Zusammenhang mit dem Binnenmarkt dar. Alle Mitgliedstaaten haben die grundlegenden Anforderungen in innerstaatliches Recht umgesetzt, aber nur drei von ihnen (das VK, Frankreich und die Tschechische Republik) haben Verfahren für ihre Durchsetzung eingerichtet. Die Durchsetzung der grundlegenden Anforderungen wird weitere positive Auswirkungen auf die Vermeidung und stoffliche Verwertung von Verpackungen und die Verringerung von gefährlichen Stoffen in Verpackungen erzielen. Ergebnisse zeigen, dass Länder, die die Einhaltung der grundlegenden Anforderungen überwachen (wie Frankreich und das VK) eine ähnlich hohe Abkoppelung der Zunahme des Verpackungsverbrauchs vom BIP-Wachstum erreicht haben wie Länder, die Verpackungsvermeidungspläne durchgeführt haben (z.B. Belgien und Spanien).

Aus diesen Gründen bekräftigt die Kommission ihr Engagement, die ordnungsgemäße Durchführung der grundlegenden Anforderungen gemäß Artikel 9 und Artikel 18 der Richtlinie zu fördern. Außerdem könnten die Mitgliedstaaten die Durchsetzung der grundlegenden Anforderungen als Priorität in ihre Abfallvermeidungsprogramme aufnehmen.

Und schließlich gibt es trotz der bislang erzielten Fortschritte noch Unsicherheiten im Zusammenhang mit einigen Definitionen von Verpackungen und mit den Berichterstattungsverfahren, die geklärt werden müssen – auch um gleiche Wettbewerbsbedingungen für alle Wirtschaftsbeteiligten sicherzustellen. Die Kommission wird sich weiter in Partnerschaft mit den Mitgliedstaaten mit diesen Fragen befassen.

3. WIEDERVERWENDUNG VON VERPACKUNGEN

Wiederverwendungssysteme werden mit viel Erfolg für Transportverpackungen angewandt. Die Debatte über die Wiederverwendung von Verpackungen in der Europäischen Union konzentriert sich jedoch größtenteils auf Getränkeverpackungen (die rund 20 % des Gesamtgewichts der Verpackungen ausmachen[18]). Dabei wird heftig diskutiert, ob und inwieweit wieder verwendbare Getränkeverpackungen Einwegverpackungen vorzuziehen sind. Zu diesem Thema wurden zahlreiche Studien mit Lebenszyklusanalysen durchgeführt. Darin herrscht zwar einigermaßen Einigkeit über die Grundmuster der Ergebnisse, aber die absoluten Werte weichen zum Teil voneinander ab. Die meisten Studien kamen zu dem Schluss, dass sich wieder verwendbare Verpackungen besser für Situationen mit generell kurzen Transportwegen und hohen Rückgabequoten eignen und Einwegverpackungen besser für Situationen mit generell langen Transportwegen und niedrigen Rückgabequoten.

Vor diesem Hintergrund scheint es derzeit weder möglich noch angebracht zu sein, harmonisierte Maßnahmen für die Förderung wieder verwendbarer Getränkeverpackungen auf Gemeinschaftsebene vorzuschlagen.

Es gibt jedoch Anhaltspunkte für eine zunehmende Abschottung der Märkte im Getränkesektor als Folge einseitiger Maßnahmen der Mitgliedstaaten zur Förderung von Umweltbelangen im Zusammenhang mit Verpackungen. Die Anwendung von Wiederauffüllsystemen beispielsweise kann sich bei längeren Transportwegen schwieriger erweisen und für die Importeure zusätzliche Kosten verursachen, da sie ihre Verpackungen an die Spezifikationen des Marktes jedes einzelnen Mitgliedstaates anpassen müssen. Im Allgemeinen haben angemessen gestaltete einzelstaatliche Maßnahmen zur Förderung wieder verwendbarer Verpackungen einen Nutzen für die Umwelt. Andererseits können sich solche Maßnahmen auf den Binnenmarkt auswirken. In diesem Sektor besteht eine der Hauptaufgaben nach wie vor darin, einen Ausgleich zwischen den involvierten Wirtschafts- und Umweltinteressen zu finden. Daher wird die Kommission im Hinblick auf Getränkeverpackungen weiter bewerten, ob die Bestimmungen der Artikel 5 und 7 der Verpackungsrichtlinie geklärt oder geändert werden sollten, um den freien Güterverkehr im Binnenmarkt zu erleichtern.

4. BEDARF AN ERGÄNZENDEN MAßNAHMEN

Die Verpackungsrichtlinie hat dazu beigetragen, die Umweltauswirkungen der Nutzung natürlicher Ressourcen durch die Vermeidung, Wiederverwendung und stoffliche Verwertung von Verpackungen zu verringern. Sie hat ferner zu stabileren wirtschaftlichen Rahmenbedingungen für die getrennte Sammlung von Verpackungsabfällen und für ihr Recycling und ihre Verwertung geführt. Auf diese Weise hat sie Geschäftschancen und eine Anzahl neuer Arbeitsplätze geschaffen. Künftige Pläne für die Überarbeitung der Richtlinie sollten darauf abzielen, diesen Nutzen zu erhalten und zu erhöhen und zugleich die Effizienz der Verpackungs- und Verpackungsabfallbewirtschaftung durch Vereinfachung und Verschlankung im Einklang mit den Initiativen der Kommission und der Ratspräsidentschaften zur „besseren Rechtsetzung“ zu steigern sowie mögliche negative Auswirkungen auf den Binnenmarkt zu vermeiden.

4.1. Vermeidung und Wiederverwendung

Wie aus der Ex-post-Bewertung der Richtlinie hervorgeht, sind die Möglichkeiten für Vermeidungs- und Wiederverwendungsmaßnahmen getrennt vom verpackten Erzeugnis relativ beschränkt. Jede Maßnahme, die sich auf die Vermeidung oder Wiederverwendung von Verpackungen auswirkt, wird auch Folgen für die verpackten Erzeugnisse und ihre Herstellung, ihre Vertriebs- und Verbrauchsmuster sowie für den Handel im Binnenmarkt haben. Die Studien, die für diesen Bericht herangezogen wurden, zeigen keine klare Präferenz für eine der Optionen, die Vermeidung und Wiederverwendung von Verpackungen zu fördern.

Daher sollte auf europäischer Ebene ein flexibler Ansatz für die Vermeidung von Verpackungsabfällen angewandt werden, der die Mitgliedstaaten ermutigt, Maßnahmen zu ergreifen, aber ihnen die Wahl der geeigneten Instrumente und Arten von Maßnahmen überlässt. Die Kommission hat im Kontext der thematischen Strategie für Abfallvermeidung und –recycling den Vorschlag unterbreitet, in die Abfallrahmenrichtlinie eine Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Aufstellung von Abfallvermeidungsprogrammen aufzunehmen, die ein solches flexibles Instrument darstellen. Die Kommission ist bereit, die Mitgliedstaaten bei der Erstellung ihrer nationalen Vermeidungspläne zu unterstützen.

Um eine gute Umsetzung der Verpackungsrichtlinie zur erreichen, und im Hinblick auf ein besseres Funktionieren des Binnenmarkts ist es wichtig, dass alle Akteure zur effizienten Durchführung des Notifizierungsverfahrens, wie es in Artikel 16 der Richtlinie vorgesehen ist, beitragen.

4.2. Ziele für Recycling und Verwertung

Nach Maßgabe von Artikel 6 Absatz 8 der Verpackungsrichtlinie werden diesem Bericht gegebenenfalls Vorschläge zur Änderung der Bestimmungen bezüglich der Vermeidung und Wiederverwendung von Verpackungen beigefügt. Artikel 6 Absatz 5 sieht Folgendes vor: „Bis zum 31. Dezember 2007 legen das Europäische Parlament und der Rat […] Zielvorgaben für die dritte Fünfjahresstufe 2009 bis 2014 fest”.

Die in Artikel 6 der Verpackungsrichtlinie enthaltenen Zielvorgaben sind vor kurzem revidiert worden[19]. Es wurde eine neue Reihe von Zielvorgaben angenommen, die bis 2008 erreicht werden müssen. Gleichzeitig ist die Erreichung der „Zielvorgaben für 2008“ angesichts der spezifischen Situation in den Mitgliedstaaten, die der Europäischen Union am 1. Mai 2004 beigetreten sind, durch die Richtlinie 2005/20/EG[20] auf später verschoben worden, für sieben Mitgliedstaaten bis 2012, und für je einen Mitgliedstaat bis 2013, 2014, bzw. 2015.

Die in diesem Bericht enthaltene Bewertung beruht auf Daten und Informationen, die um 2001 – 2002 herum gesammelt wurden. Der letzte Bericht über die Umsetzung der Abfallrichtlinien (einschließlich der Verpackungsrichtlinie) deckt den Zeitraum zwischen 2001 und 2003 ab, der folgende Bericht für die Jahre 2004 – 2006 wird frühestens 2008 vorliegen. Dieser Bericht könnte Informationen liefern, die für die Überprüfung der Zielvorgaben für 2008 erforderlich sind. Die Mitgliedstaaten müssen nach wie vor erhebliche Fortschritte erzielen, um die bestehenden Zielvorgaben umzusetzen. Erst wenn sich eine klarere Situation für die Verpackungsabfallbewirtschaftung in den neuen Mitgliedstaaten ergibt, und erst wenn der Kommission die Daten für die nachfolgenden Berichtszeiträume vorliegen, wird es möglich sein, die ökologischen, wirtschaftlichen und sozialen Auswirkungen möglicher neuer Zielvorgaben zu bewerten.

Aus diesem Grund und angesichts der Tatsache, dass die vorhergehenden Zielvorgaben erst kürzlich in einzelstaatliches Recht umgesetzt wurden und die letzte Umsetzungsfrist für diese Ziele erst 2015 abläuft[21], erscheint es zu früh, neue Zielvorgaben für das Recycling und die Verwertung von Verpackungen vorzuschlagen Außerdem gibt es keinen Hinweis darauf, dass sich die Kosten-Nutzen-Muster der verschiedenen Recyclings- und -verwertungsraten der Verpackungen in nennenswerter Weise geändert haben, seit die neuen, 2004 vereinbarten Ziele gesetzt wurden. Daher wird die Ansicht vertreten, dass die in der Richtlinie 2004/12/EG festgelegten Werte der Zielvorgaben auch weit über 2008 hinaus gültig bleiben sollten.

5. SCHLUSSFOLGERUNGEN

Die Ex-post-Bewertung der Umweltauswirkungen der Verpackungsrichtlinie zeigt, dass zwischen 1997 und 2002 die Verpackungsverwertung und -verbrennung in Abfallverbrennungsanlagen mit Energierückgewinnung um 9 % und die stoffliche Verwertung von Verpackungen um 8 % gestiegen ist. Gleichzeitig wurden alle in der Richtlinie festgelegten Zielvorgaben im Jahr 2002 erreicht. Die stoffliche Verwertung von Verpackungen hatte positive Auswirkungen auf die Umwelt, einschließlich Einsparungen bei Treibhausgasemissionen und Ressourcen. Zu den weiteren positiven Umweltauswirkungen gehören unter anderem verringerte Feinpartikelemissionen, verringerte Versauerung, weniger Verkehrslärm, Gerüche und Sehbeeinträchtigungen. Diese spürbaren und wesentlichen Ergebnisse sind auf die Bemühungen der Industrie zurückführen, um die Anforderungen der Verpackungsrichtlinie zur erfüllen. Die Daten beweisen, dass die aus den Recyclingverpflichtungen der Verpackungsrichtlinie resultierenden Mehrkosten im Vergleich zu anderen Abfallbewirtschaftungsoptionen (wie etwa Beseitigung) nicht wesentlich höher sind und im Begriff sind, zu sinken. Die Kosten für die stoffliche Verwertung von Verpackungen bewegen sich in der gleichen Größenordnung wie die meisten kostengünstigen Alternativen zur Verringerung der CO2-Emissionen und anderer Umweltauswirkungen.

Die Kommission ist der Ansicht, dass die in der Verpackungsrichtlinie enthaltenen Zielvorgaben für Recycling und Verwertung derzeit optimal sind und beibehalten werden sollten, um allen Mitgliedstaaten zu ermöglichen, diese Ziele einzuholen. Substanzielle Fortschritte im Bereich der Verpackungsvermeidung können nur durch die Anwendung von Maßnahmen erzielt werden, die auf die spezifischen Vermarktungsbedingungen der verpackten Güter wie z.B. ihre Verbrauchs- und Vertriebsmuster zugeschnitten sind. Die Aufnahme einer Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Aufstellung von Abfallvermeidungsprogrammen in die Abfallrahmenrichtlinie, wie sie von der Kommission im Kontext der thematischen Strategie für Abfallvermeidung und –recycling vorgeschlagen wurde, stellt ein geeignetes Instrument für die Förderung der Abfallvermeidung im Allgemeinen und die Vermeidung von Verpackungsabfällen im Besonderen dar.

Längerfristig muss die stoffliche Verwertung von Verpackungsabfällen im allgemeinen Rahmen der Abfallrecyclingpolitik der EU betrachtet werden, wie sie in der thematischen Strategie für Abfallvermeidung und –recycling vorgesehen ist. Die Kommission beabsichtigt, im Rahmen der Überprüfung der thematischen Strategie für Abfallvermeidung und –recycling im Jahr 2010 eine Bewertung der Fortschritte der Mitgliedstaaten bei der Vermeidung, dem Recycling und der Verwertung von Abfällen vorzunehmen. Diese Bewertung wird unter anderem auf einer aktualisierten Bewertung der Umweltauswirkungen der Verpackungsrichtlinie aufbauen und die Fortschritte der Mitgliedstaaten berücksichtigen, die sie bei der Erreichung der vom Europäischen Parlament und vom Rat in der 2004 überarbeiteten Richtlinie festgelegten Recyclingraten erzielt haben.

Es gibt (insbesondere im Getränkesektor) Anhaltspunkte dafür, dass die Richtlinie ihr Binnenmarktziel noch nicht voll erreicht hat. Dies ist zum Teil darauf zurückzuführen, dass die Bestimmungen der Verpackungsrichtlinie nicht ordnungsgemäß durchgeführt werden, aber auch auf die wachsende Zahl einseitiger Maßnahmen, die zu einer Abschottung der Märkte führen. Daher wird die Kommission weiter bewerten, ob auf EU-Ebene Maßnahmen ergriffen werden sollten, um Zwänge im Zusammenhang mit dem Binnenmarkt in Zukunft zu vermeiden. Fortschritte in allen Mitgliedstaaten auf dem Weg zur Durchsetzung der grundlegenden Anforderungen und zu harmonisierten Definitionen und Berichtserstattungsverfahren werden weiter dazu beitragen, gleiche Wettbewerbsbedingungen für alle Wirtschaftsbeteiligten zu schaffen.

[1] Artikel 6 Absatz 8 und Artikel 6 Absatz 9 der Richtlinie 94/62/EG über Verpackungen und Verpackungsabfälle; der Text dieser Klausel ist diesem Bericht in Anhang I beigefügt.

[2] KOM(2005)666 endgültig.

[3] KOM(2005)667 endgültig.

[4] Study on the Implementation of Directive 94/62/EC on Packaging and Packaging Waste and Options to Strengthen Prevention and Reuse of Packaging, Ecolas and Pira for the European Commission 2005, http://europa.eu.int/comm/environment/waste/studies/packaging/050224_final_report.pdf; Anhänge: http://europa.eu.int/comm/environment/waste/studies/packaging/050224_final_%20report_annexes.pdf; Informationen über die Konsultation der Beteiligten: http://europa.eu.int/comm/environment/waste/studies/packaging/implementation_background.htm

[5] Study on the Progress of the Implementation and Impact of Directive 94/62/EC on the Functioning of the Internal Market, Perchards and FFact for the European Commission 2005, http://europa.eu.int/comm/enterprise/environment/reports_studies/studies/report_packaging_direct.pdf.

[6] http://europa.eu.int/comm/environment/waste/studies/packaging/implementation_background.htm.

[7] Effectiveness of packaging waste management systems in selected countries: an EEA pilot study, EEA Report No 3/2005, http://reports.eea.eu.int/eea_report_2005_3/en.

[8] Ausgehend von der Annahme, dass rund die Hälfte der Verpackungsabfälle aus kommunalen Abfällen stammt; das kommunale Gesamtabfallaufkommen beträgt circa 200 Mt in EU-15.

[9] Diese Schätzung beruht auf Studien, denen zufolge der Anteil der Verpackungen an den kommunalen Abfällen gemessen am Volumen wesentlich höher ist als gemessen am Gewicht. Sehr häufig wird 30 % für das Gewicht und 50 % für das Volumen angegeben. Da diese 30 % jedoch klar überschätzt sind, wurde auch die Zahl für das Volumen herabgesetzt. Für mehr Informationen hierzu siehe: http://www.merit.unimaas.nl/tep/reports/ppwd-synthesisreport.pdf; http://www.mindfully.org/Sustainability/EPR-Extended-Producer-Responsibility.htm.

[10] Bio Intelligence und O2 for the European Commission 2003, Study on external environmental effects related to the life cycle of products und services, S. 91, http://europa.eu.int/comm/environment/ipp/pdf/ext_effects_finalreport.pdf. In dieser Studie werden die Pro-Kopf-Treibhausgasemissionen auf jährlich 216 kg CO2 geschätzt.

[11] Der Einfachheit und Lesbarkeit halber bezeichnet der Begriff “Verwertung” im vorliegenden Bericht die „Verwertung und Verbrennung in Abfallverbrennungsanlagen mit Energierückgewinnung”, obwohl die Verbrennung in Abfallverbrennungsanlagen mit Energierückgewinnung in den meisten Fällen eine Form der Beseitigung im Sinne der Richtlinie 75/442/EWG über Abfälle darstellt.

[12] Im nachstehenden Text wird der Schwerpunkt bei der Analyse häufig auf die stoffliche Verwertung im Sinne der diesbezüglichen Begriffsbestimmung der Verpackungsrichtlinie gelegt („die in einem Produktionsprozess erfolgende Wiederaufarbeitung der Abfallmaterialien für den ursprünglichen Zweck oder für andere Zwecke einschließlich der organischen Verwertung, jedoch mit Ausnahme der energetischen Verwertung”). Dies umfasst im Wesentlichen die stoffliche Verwertung, einige der verschiedenen Recyclingmethoden, die mitunter als chemische oder rohstoffliche Verwertung bezeichnet werden, sowie die organische Verwertung. Dieser Schwerpunkt wurde deswegen gewählt, da davon ausgegangen wird, dass die Verpackungsrichtlinie in erster Linie eine Erhöhung der Recyclingraten bewirkt. Ihre Auswirkungen auf die Verwertung und Verbrennung in Abfallverbrennungsanlagen mit Energierückgewinnung wird wesentlich geringer eingeschätzt, da diese eher von den Entscheidungen auf einzelstaatlicher Ebene abhängen, ob Abfallverbrennungsanlagen für die Abfallbewirtschaftung gebaut werden oder nicht, als von den unmittelbaren Auswirkungen der Verpackungsrichtlinie. Im Übrigen fielen die Kosten-Nutzen-Muster der Verbrennung mit Energierückgewinnung für die meisten der von den derzeitigen Recyclingprogrammen erfassten Verpackungsabfallfraktionen weniger günstig aus als die der stofflichen Verwertung.

[13] Für Einzelheiten siehe Anhang II, Tabelle 1.

[14][15]?HSV`ab€?‚ƒ„l Stoffliche Verwertung und Energierückgewinnung plus Beseitigung des Restverpackungsabfalls mit gemischten kommunalen oder industriellen Abfällen.

[16] Richtlinie 1999/31/EG, Abl. L 182 vom 16.7.1999, S. 1.

[17] Stand zum 11. Oktober 2006, www.pointcarbon.com.

[18] Insbesondere die Studie von RDC/Pira für die Europäische Kommission, 2003, erhältlich unter: http://europa.eu.int/comm/environment/waste/studies/packaging/costsbenefits.pdf.

[19] Schätzung auf der Grundlage von GVM-Daten für Deutschland, persönliche Mitteilung.

[20] Richtlinie 2004/12/EG, Abl. L 47 vom 18.2.2004, S. 26.

[21] Richtlinie 2005/20/EG, Abl. L 70 vom 16.3.2005, S. 17.

[22] Richtlinie 2005/20/EG, Abl. L 70 vom 16.3.2005, S. 17.