über die Unterzeichnung – im Namen der Europäischen Union – des Übereinkommens des Europarats betreffend die Manipulation von Sportwettbewerben in Bezug auf Aspekte, die nicht materielles Strafrecht und nicht die justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen betreffen

BEGRÜNDUNG

1.KONTEXT DES VORSCHLAGS

Spielabsprachen gelten weithin als eine der größten Bedrohungen für den modernen Sport. Sie schaden den Werten des Sports, z. B. Integrität, Fairness und Respekt für andere, und können eine Entfremdung der Anhänger und Fans vom organisierten Sport verursachen. Außerdem sind an Spielabsprachen oft organisierte kriminelle Netze beteiligt, die weltweit aktiv sind. Mittlerweile messen staatliche Stellen, die Sportbewegung und Strafverfolgungsbehörden auf der ganzen Welt der Bekämpfung von Spielabsprachen Priorität bei. Zur Bewältigung dieser Herausforderungen hatte der Europarat die Vertragsparteien des Europäischen Kulturabkommens im Sommer 2012 ersucht, Verhandlungen über ein Übereinkommen des Europarats gegen die Manipulation von Sportergebnissen aufzunehmen. Die Verhandlungen begannen im Oktober 2012 mit der ersten Sitzung der Redaktionsgruppe des Europarats.

Am 13. November 2012 verabschiedete die Kommission die „Empfehlung für einen Beschluss des Rates zur Ermächtigung der Europäischen Kommission, sich im Namen der EU an den Verhandlungen über ein internationales Übereinkommen des Europarates zur Bekämpfung der Manipulation von Sportergebnissen zu beteiligen“. Die Empfehlung der Kommission wurde am 15. November 2012 an die Gruppe „Sport“ des Rates übermittelt. Im Anschluss an die Beratungen der Gruppe unterteilte der Rat den Entwurf für einen Beschluss des Rates in zwei separate Beschlüsse, da er sich für die Aufnahme materieller Rechtsgrundlagen in den Beschlusstext entschieden hatte, einschließlich einer Rechtsgrundlage aus Titel V im dritten Teil des AEUV. Den ersten Beschluss zu Aspekten im Zusammenhang mit Sportwetten nahm der Rat am 10. Juni 2013 an. Den zweiten Beschluss, der die Zusammenarbeit in Strafsachen und die polizeiliche Zusammenarbeit betrifft, verabschiedete er am 23. September 2013.

Am 9. Juli 2014 nahmen die Ministerstellvertreter des Europarats das Übereinkommen betreffend die Manipulation von Sportwettbewerben an. Am 18. September 2014 wurde das Übereinkommen auf der Sportministerkonferenz des Europarats zur Unterzeichnung aufgelegt. Gemäß Artikel 32 Absatz 1 des Übereinkommens liegt das Übereinkommen für die Europäische Union zur Unterzeichnung auf. Seitdem haben mehrere Vertragsparteien das Übereinkommen unterzeichnet, einschließlich zahlreicher Mitgliedstaaten.

Am 2. März 2015 legte die Kommission dem Rat ihre Vorschläge für die Ratsbeschlüsse über die Unterzeichnung des Übereinkommens im Namen der Europäischen Union vor: i) den Vorschlag für einen Beschluss des Rates über die Unterzeichnung – im Namen der Europäischen Union – des Übereinkommens in Bezug auf Aspekte, die materielles Strafrecht und die justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen betreffen {COM(2015) 86}, basierend auf Artikel 82 Absatz 1 und Artikel 83 Absatz 1 AEUV; ii) den Vorschlag für einen Beschluss des Rates über die Unterzeichnung – im Namen der Europäischen Union – des Übereinkommens in Bezug auf Aspekte, die nicht materielles Strafrecht und nicht die justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen betreffen {COM(2015) 84}, basierend auf den Artikeln 114 und 165 AEUV. Die Begründungen dieser Kommissionsvorschläge enthalten eine gründliche Zuständigkeitsanalyse im Zusammenhang mit dem Übereinkommen. Die Vorschläge der Kommission wurden zuletzt im AStV vom 11. und 20. November 2015 diskutiert. Damals kam der Vorsitz zu dem Schluss, dass die Angelegenheit nicht weiterbearbeitet würde, bis die Zustimmung aller Delegationen vorläge.

Angesichts dessen hat die Union das Übereinkommen bislang nicht unterzeichnet. Die Unterzeichnung dieses Übereinkommens sollte nach Ansicht der Kommission als Teil der Bemühungen der Union verstanden werden, die Bekämpfung von Spielabsprachen voranzubringen; sie steht in Einklang mit anderen Instrumenten, etwa der passend zur Mitteilung über Online-Glücksspiel aus dem Jahr 2012 angekündigten Initiative der Kommission zu Spielabsprachen in Zusammenhang mit Sportwetten, der Arbeit der EU-Expertengruppe zu Spielabsprachen sowie den vorbereitenden Maßnahmen und Projekten zur Spielabsprachenproblematik.

Der vorliegende Vorschlag betrifft das Rechtsinstrument zum Abschluss des Übereinkommens.

2. ÜBEREINKOMMEN

Gemäß Artikel 1 des Übereinkommens ist dessen Zweck „die Bekämpfung der Manipulation von Sportwettbewerben, um die Integrität des Sportes und die Sportethik im Einklang mit dem Grundsatz der Autonomie des Sportes zu schützen“. Entsprechend verfolgt das Übereinkommen das übergeordnete Ziel, „die Integrität des Sportes und die Sportethik [...] zu schützen“. Hierzu sieht es eine Reihe von Maßnahmen vor, die auf die Verhütung, Aufdeckung und Sanktionierung der Manipulation von Sportwettbewerben abstellen. Zur Erreichung der Ziele unterstützt das Übereinkommen ferner die internationale Zusammenarbeit und sieht einen Kontrollmechanismus vor, um zu gewährleisten, dass den Bestimmungen des Übereinkommens nachgekommen wird.

Das Übereinkommen verfolgt also einen breit gefächerten Ansatz zur Bekämpfung der Manipulation von Sportwettbewerben. Somit sind Maßnahmen unterschiedlichster Art zu ergreifen, die verschiedene Bereiche des Rechts betreffen, wobei die Prävention besonders breiten Raum einnimmt. Andere betroffene Rechtsbereiche sind das materielle Strafrecht, die justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen, der Datenschutz und auch die Regulierung von Wettaktivitäten.

Die Bestimmungen zu Prävention finden sich vor allem in den Kapiteln II und III des Übereinkommens; Kapitel III enthält verschiedene Bestimmungen zur Erleichterung des Informationsaustauschs zwischen allen Interessenträgern.

Maßnahmen im Bereich Sportwetten könnten – soweit die Wettanbieter eine wirtschaftliche Tätigkeit ausüben – die Binnenmarktfreiheiten berühren, nämlich die Niederlassungsfreiheit und die Dienstleistungsfreiheit. Insbesondere in Bezug auf Artikel 3 Absatz 5 Buchstabe a und Artikel 11 ist festzustellen, dass die Definition des Begriffs „illegale Sportwette“ jede Sportwetttätigkeit abdeckt, deren Art oder Anbieter nach dem anwendbaren Recht der Vertragspartei, in deren Gebiet sich der Wettkonsument befindet, nicht erlaubt ist. Die Bezeichnung „anwendbares Recht“ schließt das Unionsrecht ein. Dies bedeutet, dass auch alle durch das Unionsrecht gewährten Rechte zu berücksichtigen sind und dass das Recht der Mitgliedstaaten mit dem Unionsrecht – insbesondere im Bereich des Binnenmarkts – in Einklang stehen muss.

Die Artikel 9 bis 11 sehen dagegen Maßnahmen vor, die zu einem gewissen Maß an Rechtsangleichung führen könnten. Beispielsweise wird in Artikel 9 des Übereinkommens eine nicht abschließende Liste von Maßnahmen vorgeschlagen, die die Wettaufsichtsbehörden „gegebenenfalls“ ergreifen könnten, um die sportwettenbezogene Manipulation von Sportwettbewerben zu bekämpfen. Artikel 10 Absatz 1 des Übereinkommens besagt Folgendes: „Jede Vertragspartei trifft die erforderlichen gesetzgeberischen oder sonstigen Maßnahmen, um Interessenkonflikte und den Missbrauch von Insider-Informationen durch natürliche oder juristische Personen, die an der Bereitstellung von Sportwettangeboten beteiligt sind, zu verhindern [...]“ (Hervorhebung hinzugefügt). Artikel 10 Absatz 3 des Übereinkommens zielt auf die Schaffung einer Meldepflicht ab und sieht hierzu Folgendes vor: „Jede Vertragspartei trifft die erforderlichen gesetzgeberischen oder sonstigen Maßnahmen, um Sportwettanbieter zur unverzüglichen Meldung irregulärer oder verdächtiger Wetten an die Wettaufsichtsbehörde [...] zu verpflichten.“ (Hervorhebung hinzugefügt). Artikel 11 des Übereinkommens, der illegale Sportwetten betrifft, gibt den Vertragsparteien sogar noch mehr Spielraum: „[J]ede Vertragspartei [untersucht], welche die am besten geeigneten Mittel für den Kampf gegen Anbieter illegaler Sportwetten sind, und erwägt, Maßnahmen im Einklang mit dem anwendbaren Recht des betreffenden Hoheitsbereichs zu treffen, wie beispielsweise [...]“.

Dies zeigt, dass Artikel 9, Artikel 10 Absatz 1 und Artikel 10 Absatz 3 eine Grundlage für eine mögliche Harmonisierung nach Artikel 114 AEUV schaffen, die Wettanbieter betrifft, die eine wirtschaftliche Tätigkeit ausüben. Artikel 11, der noch flexiblere Formulierungen enthält, sieht auch noch eine gewisse Angleichung der Vorschriften vor, die ebenfalls unter Artikel 114 AEUV über die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarktes fallen könnten.

Zugleich könnte sich Artikel 11 des Übereinkommens aber auch auf Dienstleistungen auswirken, die von Drittländern aus erbracht werden. Die entsprechenden Maßnahmen, die unmittelbar den „Zugang“ zu solchen Dienstleistungen betreffen, könnten von Artikel 207 AEUV zur gemeinsamen Handelspolitik der Union abgedeckt werden.

Kapitel IV betrifft das Strafrecht und die Zusammenarbeit bei der Strafverfolgung (Artikel 15 bis 18). Artikel 15 des Übereinkommens sieht keine universelle Strafbarkeit der Manipulation von Sportwettbewerben vor, sondern bezieht sich nur auf bestimmte Formen der Manipulation (wenn diese mit Nötigung, Korruption oder Betrug einhergeht). Artikel 16 betrifft die Geldwäsche. Auf Unionsebene gilt hier der Rahmenbeschluss 2001/500/JI des Rates in Verbindung mit der Richtlinie 2014/42/EU. Artikel 16 Absatz 3 des Übereinkommens fällt in die Zuständigkeit der Union und unter Artikel 114 AEUV (Richtlinie 2005/60/EG zur Verhinderung der Nutzung des Finanzsystems zum Zwecke der Geldwäsche und der Terrorismusfinanzierung). Die Bestimmungen der Kapitel V (Gerichtsbarkeit, Strafverfahren und Strafverfolgungsmaßnahmen) und VI (Sanktionen und Maßnahmen) flankieren die Bestimmungen zum materiellen Strafrecht in den Artikeln 15 bis 18 des Übereinkommens. Artikel 19 des Übereinkommens (Gerichtsbarkeit) ist eine ergänzende, auf die Feststellung der strafrechtlichen Vorschriften bezogene Bestimmung. Die Maßnahmen der Artikel 20, 21 und 25 des Übereinkommens (Ermittlung, Schutzmaßnahmen, Beschlagnahme und Einziehung) betreffen das Strafverfahren; sie könnten somit unter Artikel 82 Absatz 2 Buchstaben a und b AEUV fallen.

Kapitel VII betrifft die internationale Zusammenarbeit in justiziellen und sonstigen Angelegenheiten. Es sei darauf hingewiesen, dass das Übereinkommen keinen Rechtsrahmen vorsieht, der bereits geltende Regelungen ersetzt, sondern bestehende Rechtsinstrumente im Bereich Rechtshilfe in Strafsachen und Auslieferung unberührt lässt. Auf europäischer Ebene besteht ein umfassendes Instrumentarium zur Erleichterung der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen, das entweder auf die verschiedenen Verfahrensweisen bei Spielabsprachen oder auf die Einstufung von Spielabsprachen als neuen Straftatbestand in der innerstaatlichen Rechtsordnung der Mitgliedstaaten Anwendung finden würde. Dieses Instrumentarium würde Artikel 26 des Übereinkommens abdecken.

Schlussfolgerungen