Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zum Thema "Zusatzkrankenversicherung"

(2000/C 204/11)

Das Europäische Parlament beschloß am 11. April 2000, den Wirtschafts- und Sozialausschuß gemäß Artikel 262 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu dem vorgenannten Thema zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Beschäftigung, Sozialfragen, Unionsbürgerschaft nahm ihre Stellungnahme am 5. Mai 2000 an. Berichterstatter war Herr Bloch-Laine.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 373. Plenartagung am 24. und 25. Mai 2000 (Sitzung vom 24. Mai) mit 113 gegen 2 Stimmen bei 2 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. EINLEITUNG

1.1. Der Wirtschafts- und Sozialausschuß wurde um Stellungnahme zu dem Arbeitsdokument des Ausschusses für Beschäftigung und soziale Angelegenheiten des Europäischen Parlaments über die Zusatzkrankenversicherung (PE.286.183 - DT/402.876) ersucht. Der Ausschuß begrüßt diese Befassung mit großer Genugtuung. Die Gründe hierfür sind zweierlei Art und eng miteinander verknüpft: zum einen die Bedeutung des Gegenstands und der Ernst der Lage, zum anderen die Rolle, die der Ausschuß seines Erachtens künftig bei der schrittweisen Ausarbeitung der für das europäische Gesellschaftsmodell belangreichen Rechtsakte spielen kann und zweckmäßigerweise auch spielen sollte.

1.2. Als Vorbemerkung zu dieser Stellungnahme stellt der Ausschuß fest und betont, daß das ihm vorgelegte Dokument Teil einer ganzen Reihe von Überlegungen und Rechtsakten ist, mit denen die soziale Zielsetzung der Union besser definiert und bekräftigt werden soll. Die Initiative des Ausschusses für Beschäftigung und soziale Angelegenheiten des Parlaments ist ein Beleg für die zunehmende Aufmerksamkeit, die seit Beginn der 90er Jahre dem Bereich des Sozialschutzes geschenkt wird, in dem die Krankenversicherung im Hinblick auf die Bekämpfung der Ausgrenzung einen wichtigen Platz einnimmt. Die wesentlichen Zeichen für die Anerkennung dieses Sachverhalts waren neben der Empfehlung vom 27. Juli 1992 über die Annäherung der Ziele und der Politiken im Bereich des sozialen Schutzes(1), drei Mitteilungen der Kommission von 1995, 1997 und 1999(2). Der Ausschuß hat am 1. März 2000 eine "Stellungnahme zur Mitteilung der Kommission: Eine konzertierte Strategie zur Modernisierung des Sozialschutzes"(3) abgegeben.

1.3. Das Arbeitsdokument, zu dem der Ausschuß jetzt konsultiert wird, ist ein weiterer Schritt auf dem Weg in diese Richtung.

I. Analyse des Arbeitsdokuments

Das Dokument läßt sich in drei Teile unterteilen: eine sorgfältige Darstellung der durch die Verträge vorgegebenen Grundregeln für das Vorgehen auf diesem Gebiet sowie die Darlegung der Problemstellung (A), die Feststellung einer besorgniserregenden Situation (B) und die Vorschläge (C).

A. Durch den institutionellen Rahmen vorgegebene Grenzen

1. In dem Dokument wird auf die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten für die Gestaltung und Finanzierung der einzelstaatlichen Systeme des Sozialschutzes hingewiesen.

2. Es wird betont, daß der soziale Schutz nach Modellen erfolgt und in seinem Rahmen soziale und politische Entscheidungen getroffen werden, die historisch gewachsen und jedem Mitgliedstaat eigen sind.

3. Nachdrücklich wird darauf verwiesen, daß in unmittelbarer Anwendung des Subsidiaritätsprinzips die Mitgliedstaaten ihre eigenen Zuständigkeiten behalten müssen.

4. Der freie Wettbewerb, eines der grundlegenden Prinzipien der Europäischen Union, werde selbstverständlich auch künftig für die Versicherungswirtschaft gelten müssen.

5. Weiter wird ausgeführt, daß die Union gemäß den in den Verträgen vorgesehenen Schemata auf diesem wie auf anderen Gebieten "mittels der Einführung von MINDESTvorschriften" tätig werde und so "Sicherheitsnetze" schaffe.

6. Es wird präzisiert, daß die sogenannten "Komfortleistungen" nicht unter die Empfehlungen in dem Dokument fallen.

Der Ausschuß hat Wert darauf gelegt, diese Anmerkungen aus den einzelnen Passagen des Dokuments zusammenzutragen und hervorzuheben, um deutlich auf die erkennbare Absicht der Autoren hinzuweisen, daß keine der zu beachtenden Einschränkungen und der zu überwindenden Schwierigkeiten unterschätzt werden soll, denn nur so können die Aufgaben zur Lösung dieses Problems erfolgreich bewältigt werden.

B. Eine besorgniserregende Situation

Die Lage läßt sich wie folgt zusammenfassen: Trotz der ganz unterschiedlichen Situation in den einzelnen Mitgliedstaaten ist überall das Aufkommen bzw. die Zunahme diskriminierender Faktoren beim Zugang zu qualitativ hochwertiger Gesundheitsversorgung innerhalb vernünftiger Fristen festzustellen; diese Ungleichheit - und nichts spricht für eine spontane Milderung der Unterschiede - ist eine besonders schädliche und schockierende Form der sozialen Ausgrenzung, die dem Ansehen und der Zukunft des europäischen Aufbauwerks nur abträglich sein kann.

1. Darstellung der Ursachen

Das Dokument des Parlaments hat zwar nur die Zusatzkrankenversicherung zum klar eingegrenzten Gegenstand, Daseinsberechtigung und Tragweite der Problematik lassen sich jedoch nur richtig erfassen, wenn auch das einschlägige Umfeld berücksichtigt wird. Dieses läßt sich wie folgt kurz umreißen:

- unabhängig von ihren besonderen Eigenheiten sind alle Gesundheitsschutzsysteme in der Union mit folgenschweren Tendenzen konfrontiert, u. a. mit

- dem langsameren Wachstum in den vergangenen 25 Jahren, während derer die Arbeitslosigkeit zugenommen hat und die Beitragskraft der Haushalte und Unternehmen in Form von Steuern oder Beiträgen geschwächt wurde;

- der Überalterung der Bevölkerung;

- dem Aufkommen neuer Krankheiten und mit steigenden Behandlungskosten aufgrund der Fortschritte in Forschung und Therapie.

Das Zusammentreffen dieser Tendenzen hat - von wenigen Ausnahmen abgesehen - zu einem Rückgang des relativen Anteils der Finanzierung aus öffentlichen Kassen an der Deckung der Gesundheitskosten insgesamt geführt, die fast in allen Mitgliedstaaten, gemessen in Prozent ihres BIP, steigen. Gleichzeitig ist in Europa verschiedentlich festzustellen, daß die am wenigsten wohlhabenden - die ärmsten - Personen nur noch vermindert Zugang zu hochwertiger Gesundheitsversorgung innerhalb vernünftiger Fristen haben, und daß sich die Qualität der Behandlung für die am stärksten benachteiligten Schichten sogar verschlechtert. Dies bedeutet, daß die auf die Solidarität gestützten Pflichtversicherungssysteme im Bereich der Gesundheit an ihre Grenzen gestoßen sind.

In dem Maße wie die Deckung von Risiken abgenommen hat, die aus Beiträgen mit gesetzlich festgelegten Bemessungsgrundlagen finanziert werden, haben sich die von der Zusatzkrankenversicherung erfaßten Bereiche erweitert. Mechanismen des Sozialschutzes aufgrund privater Initiative mit oder ohne Erwerbszweck haben sich unterschiedlich schnell und nach verschiedenen Mustern entwickelt.

Die Möglichkeit, eine Zusatzkrankenversicherung abschließen zu können, und generell Änderungen im Sinne einer weiteren Öffnung, können und sollten als grundsätzlich sinnvoll angesehen werden. Ein solcher Ansatz beweist Realitätssinn. Diesem Grundsatz folgen heißt aber auch, nichts zu verwässern und dazu beizutragen, Zweideutigkeiten so weit wie möglich zu beseitigen. Zu diesem Zweck möchte der Ausschuß im derzeitigen Stadium der Ausarbeitung seiner Stellungnahme folgende Aspekte herausstellen:

a) Die in Mode gekommene politische Sprache verschleiert aus verständlichen Gründen - die sich einfach und billig bloßstellen ließen - in gewissem Umfang die tatsächlich existierenden Zwänge und nährt dabei gegenüber der öffentlichen Meinung die Illusion, daß die Staaten den Erwartungen entsprechen könnten und dies auch in Zukunft so sein würde, ganz gleich, welche Reserven bei den obligatorischen Abgaben bestehen. Es steht zu wünschen, daß mutige Schritte auf diesem Gebiet getan werden und gegenüber der öffentlichen Meinung in den Mitgliedstaaten die Sprache der Wahrheit gesprochen wird.

b) Ob man es wahrhaben will oder nicht: Die Zusatzkrankenversicherungssysteme folgen nach ganz unterschiedlichen Modalitäten von Natur aus stets einer ganz anderen betriebswirtschaftlichen Logik als die Mechanismen der Pflichtversicherung, wobei zwei Aspekte miteinander verknüpft sind:

- Ihre Tarife sind risikoabhängig. Der Versicherungsschutz hängt folglich davon ab, wie finanzkräftig die Kunden bzw. Mitglieder sind. In manchen Fällen sind die Versicherungen unerschwinglich. Das heißt, es wird eine AUSWAHL getroffen, unabhängig von den geltenden Modalitäten.

- Die Zusatzkrankenversicherungen, die auf den unterschiedlichsten Zweckbestimmungen, Kulturen und Strategien basieren, stehen stets im Wettbewerb zueinander. Ein Beitritt zu ihren Vereinbarungen bzw. Verträgen ist FREIWILLIG. Es kann keine Rede davon sein, diese Versicherungen gänzlich umzugestalten, wollte man nicht ihr Wesen verleugnen, die ihnen eigenen Triebfedern zerstören und auf sie den Hauptteil der den Staaten obliegenden solidarischen Aufgaben abwälzen. Das Dokument des Parlaments spricht in dieser Hinsicht wie überhaupt eine klare und deutliche Sprache. Dies bedeutet aber nicht, man könnte die Hände in den Schoß legen und sich damit begnügen, aus Ehrfurcht vor dem Wettbewerb tatenlos dem Platzgreifen von Denkmustern zuzuschauen, die die Ausgrenzung finanziell und/oder krankheitsbedingt benachteiligter Personen nach sich ziehen müssen.

Die Staaten der Union kennen alle die Vorgaben für die Optionen, über die sie verfügen, ob sie sie nun verschweigen oder mehr oder weniger deutlich zugeben. Sie können entweder

- die Last der obligatorischen Abgaben erhöhen (Steuern und/oder Beiträge), oder

- einer Senkung der Qualität und einer Verlängerung der Fristen für die Erbringung von Leistungen zustimmen, oder

- die wachsende Rolle der Zusatzversicherungssysteme optimal gestalten, oder

- die funktionelle Effizienz der Pflichtversicherungssysteme steigern.

In dem dem Ausschuß zur Stellungnahme vorgelegten Dokument wird folgende Frage gestellt: Was soll empfohlen werden, um auf dem dritten der genannten Wege voranzukommen?

2. Identifizierung der Hemmnisse

Bei der Identifizierung der Hemmnisse bewegt man sich auf sehr schwierigem Terrain, denn die Lage in den Mitgliedstaaten der Union, ihre Traditionen und Vorgehensweisen weichen stark voneinander ab:

- hier werden Steuern gezahlt, dort Beiträge erhoben, andernorts geschieht beides, mit ganz verschiedenen Gewichtungen;

- hier wird mehr per Gesetz geregelt, dort zieht man Verhandlungen und vertragliche Lösungen vor;

- hier wird differenziert, dort eher vereinheitlicht usw.

II. Besondere Bemerkungen

Hinweis:

Dieser Teil der Stellungnahme des Ausschusses folgt absatzweise der Gliederung der Teile II und III des Parlamentsdokuments.

Einleitung - Teil II

Der Ausschuß begrüßt und unterstützt die Bekräftigung der der Europäischen Union zufallenden Aufgaben des sozialen Schutzes, sowohl hinsichtlich der Anerkennung spezifischer Aufgaben wie auch in bezug auf ein gemeinsames Ziel der Solidarität.

§ 1-2. Der Ausschuß ist der Auffassung, daß die angeführten Zahlen überzeugender wären, wenn von den Kostenerstattungen ausgegangen würde.

§ 1-3. Es wäre zweckmäßig, zur Abstützung der Argumentation auf europäischer Ebene vergleichbare Gesamtdaten vorzulegen; derartige Daten könnten erheblich dazu beitragen festzustellen, welche Gesundheitsversorgung, welche Leistungsarten ganz oder teilweise vom Versicherten getragen werden müssen. Einige Mitgliedstaaten haben im Bestreben um Kostendämpfung unter Aufrechterhaltung eines Mindestversorgungssockels neue Systeme eingeführt, bei denen eine Auswahl der als vorrangig erachteten Personen getroffen wird. Informationen zu diesem Aspekt wären wünschenswert.

§ 1.5. Nach Ansicht des Ausschusses ist die Solidarität vom Grundsatz her in erster Linie Aufgabe der Pflichtversicherungssysteme. Die Frage einer etwaigen Aufgabenüberschneidung sollte Gegenstand einer offenen Diskussion sein. Dieser Aspekt sollte nicht im Unklaren gelassen werden.

§ 2. Es wäre wünschenswert zu wissen, wie hoch der Anteil der Personen mit einer Zusatzkrankenversicherung an der Bevölkerung ist.

§ 2-3. Der Zweck des Rechts auf Gesundheitsversorgung besteht darin, dem einzelnen den rechtzeitigen Zugang zu der medizinischen Versorgung zu gewährleisten, die nach als objektiv angesehenen medizinischen Kriterien erforderlich erscheint. Dabei kann es nur um den medizinisch festgestellten Bedarf gehen.

§ 3-5. Zur augenärztlichen und zahnärztlichen Versorgung sollte in Erfahrung gebracht werden, ob diese Leistungen von den Pflichtversicherungssystemen gedeckt werden und, wenn ja, in welchem Umfang.

Teil III des Dokuments

§ 3. Hier heißt es, daß "die den Marktgesetzen unterworfene Versicherungstätigkeit zur systematischen Auswahl der Risiken führt". Der Ausschuß beobachtet, daß sämtliche Markteilnehmer auf Kundenfang aus sind. Einige Marktteilnehmer bieten das niedrigste Prämienniveau an. Sie treffen eine Auswahl der "guten Risiken" (junge, gesunde Versicherte). Andere versichern auf Gegenseitigkeit, so daß die Ärmsten, die Schwerkranken und die Ältesten nicht ausgeschlossen werden. Folgt man einem brutalen Verständnis der Marktgesetze, führt dies zu einer systematischen Auswahl der Risiken und damit zwangsläufig zur Ausstoßung der Schwächeren, zu ihrer Verdrängung vom Markt.

Das Dokument empfiehlt die Festlegung von Mindestvorschriften, um dem Fehlen eines sozialen Schutzes vorzubeugen. Ist damit das Fehlen einer medizinischen Grundversorgung gemeint, die von den Pflichtversicherungssystemen zu decken wäre, und auf welchem Leistungsniveau und innerhalb welcher Fristen wäre diese zu erbringen?

Die sogenannten Großrisiken sollten auf Gegenseitigkeit, etwa durch Schaffung eines Garantiefonds versichert werden, der zu Lasten der Versicherungsunternehmer ginge, die die erhöhten Prämien übernehmen würden.

§ 5. Der Ausschuß pflichtet dieser Bemerkung vorbehaltlos bei.

III. Stellungnahme zu den vorgeschlagenen Maßnahmen

A. Charta der Grundrechte

Der Ausschuß spricht sich dafür aus, daß in dieser Charta feste Grundsätze verankert werden, und daß die Charta sich an der Sozialcharta des Europarats und der Gemeinschaftscharta der sozialen Grundrechte ausrichten sollte.

B. Instrumente der Beobachtung

Der Ausschuß erachtet es für erforderlich, daß die Union sich wirksame Instrumente für eine Überwachung dieses wichtigen Themas auf europäischer Ebene gibt:

- durch Nutzung einer bereits bestehenden Gemeinschaftseinrichtung, oder

- durch die Ausstattung des Sozialschutzausschusses, dessen Einsetzung nunmehr genehmigt wurde, mit den erforderlichen logistischen und budgetären Möglichkeiten, oder

- sofern eine solche Ausstattung nicht erfolgt, durch die Schaffung einer Beobachtungsstelle.

C. Rahmen von Mindestvorschriften

1. Der Ausschuß spricht sich dafür aus, im Bereich des Zugangs zu qualitativ hochwertiger Gesundheitsversorgung innerhalb vernünftiger Fristen ein gemeinsames Konzept des Universaldienstes festzuschreiben.

2. Er ist der Auffassung, daß es auf einem Gebiet, dessen Vielschichtigkeit zur Genüge betont wurde, eher um Orientierung als um Rechtsetzung gehen sollte. Ziel sollte sein, in jedem Mitgliedstaat in Abstimmung mit den privaten Versicherungsunternehmen auf dem Verhandlungsweg verbindliche Lastenhefte zu erstellen, die als Verhaltenskodizes gelten und so die Gefahr eines Ausschlusses von Personen bannen könnten, welche gegeben wäre, wenn die Logik der Risikoauswahl ungezügelt zum Zuge käme.

Der Ausschuß gibt eine Empfehlung in diesem Sinne gemäß den Bestimmungen des Artikels 152 EG-Vertrag ab.

3. Der Ausschuß spricht sich für eine lebenslängliche Gewährleistung aus.

4. Der Ausschuß plädiert dafür, alles Notwendige zu unternehmen, damit die Träger der Zusatzversicherungen zur Ergreifung präventiver Maßnahmen angehalten werden.

5. Der Ausschuß spricht sich gegen eine Nutzung genetischer Informationen zum Zwecke der versicherungsrechtlichen Diskriminierung aus.

6. Der Ausschuß unterstützt die Bestellung eines VERMITTLERS in jedem Mitgliedstaat, der die Evaluierung und Lösung von Rechtsstreitigkeiten zwischen Versicherern und Versicherungsnehmern auf der Basis eines Wohlverhaltenskodex gemäß Absatz 2 ermöglichen würde.

Brüssel, den 24. Mai 2000.

Die Präsidentin

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) ABl. L 245 vom 26.8.1992, S. 49-52.

(2) KOM(95) 466 endg. - KOM(97) 102 endg. - KOM(1999) 347 endg.

(3) ABl. C 117 vom 26.4.2000, S. 33.