Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zum Thema "Die für die dritte Stufe der Wirtschafts- und Währungsunion vorgesehenen Schritte: Stabilitäts- und Wachstumspakt zur Gewährleistung der Haushaltsdisziplin, verstärkte Förderung der wirtschaftlichen Konvergenz und neuer Wechselkursmechanismus" (97/C 287/16)

Der Wirtschafts- und Sozialausschuß beschloß am 18. März 1997, gemäß Artikel 23 Absatz 3 der Geschäftsordnung eine Stellungnahme zu dem vorgenannten Thema zu erarbeiten.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Wirtschafts-, Finanz- und Währungsfragen nahm ihre Stellungnahme am 13. Mai 1997 an. Berichterstatter war Herr Burani.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 346. Plenartagung (Sitzung vom 29. Mai 1997) mit 124 gegen 2 Stimmen bei 7 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

Das vorliegende Dokument ist ein weiterer Beitrag () des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu den Vorbereitungsarbeiten für die Europäische Währungsunion.

Grundlage sind folgende von der Kommission am 16. Oktober 1996 angenommene Dokumente:

- Geänderter Vorschlag für eine Verordnung (EG) des Rates über die Verstärkung der haushaltspolitischen Überwachung und Koordinierung ();

- Geänderter Vorschlag für eine Verordnung (EG) des Rates über die Beschleunigung und Klärung des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit ();

- Mitteilung der Kommission an den Rat: Erweiterte Konvergenzverfahren und ein neuer Wechselkursmechanismus in Stufe drei der WWU ().

Das Dokument berücksichtigt ferner die auf den verschiedenen Tagungen des ECOFIN-Rates festgelegten Orientierungen.

Mit der Vorlage der oben genannten Dokumente hat die Kommission vorerst ihre Aufgabe erfuellt, die Leitlinien für die auf dem nächsten Gipfeltreffen in Amsterdam zu fassenden Beschlüsse vorzuschlagen. Diese Stellungnahme ist daher als Beitrag des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu den vorbereitenden Beratungen des Rates gedacht.

1. Einleitende Bemerkungen

1.1. Mit dem Heranrücken der im Vertrag für die Verwirklichung der WWU vorgesehenen Termine hat die Kommission - in Verbindung mit dem EWI - Vorschläge für die vom Rat anzunehmenden Rechts- und Verwaltungsmaßnahmen erarbeitet. Der Ausschuß hat zu dem von der Kommission angenommenen Vorschlag für zwei Verordnungen des Rates betreffend die rechtliche Infrastruktur für die Einführung und die Funktionsweise des Euro () bereits Stellung genommen.

1.2. Die Kommission hat zwei weitere, eingangs genannte Vorschläge angenommen, um die Grundprinzipien festzulegen, die die Gesamtgrundlage der WWU bilden sollen: einerseits werden die Regeln vorgeschlagen, die sicherstellen sollen, daß die einheitliche Währung von Anfang an, aber auch in der Folge stabil ist, andererseits sollen die Beziehungen zwischen der einheitlichen Währung und den Währungen der Länder geregelt werden, die vorerst nicht an der EWU teilnehmen.

1.3. Die beiden Initiativen können nicht getrennt betrachtet werden. Vielmehr sind sie als ein zusammengehörendes Ganzes im Rahmen einer Politik zu sehen, die darauf ausgelegt ist, die dem Euro eigene Stabilität zu erhalten, und zwar durch Regelung des Verhaltens der teilnehmenden Länder, aber auch durch Maßnahmen, mit denen dafür gesorgt wird, daß die Politiken der "externen" Länder nicht im Widerspruch zur Politik jener Länder stehen, die die einheitliche Währung bereits eingeführt haben.

2. Der Stabilitätspakt - allgemeine Bemerkungen

2.1. Das Projekt der Kommission stützt sich auf das von der deutschen Bundesregierung vorgelegte Dokument "Stabilitätspakt für Europa", über das der Rat von Madrid im Dezember 1995 beraten hat. Es zielt auf die Gewährleistung einer dauerhaften Stabilität der einheitlichen Währung durch eine strikte, konvergierende Haushaltsdisziplin aller teilnehmenden Länder ab. Der Ausschuß bekräftigt mit den nachstehenden Ausführungen seine Zustimmung zu diesem Ansatz, die er in seiner vorangegangenen Stellungnahme bereits zum Ausdruck gebracht hat ().

2.2. Der Stabilitätspakt, dessen vollständiger Titel "Stabilitäts- und Wachstumspakt zur Gewährleistung der Haushaltsdisziplin in der dritten Stufe der WWU" lautet, umfaßt die zwei getrennten, eingangs erwähnten Vorschläge für Verordnungen des Rates. Die nachstehenden allgemeinen Bemerkungen beziehen sich gleichermaßen auf beide Verordnungstexte sowie auf die anläßlich des Gipfeltreffens von Dublin gefaßten Beschlüsse.

2.3. Die Kommission schlägt ein zweigleisiges Vorgehen vor: präventive und abschreckende Maßnahmen. Mit den erstgenannten Maßnahmen soll vermieden werden, daß in einem oder mehreren an der WWU teilnehmenden Mitgliedstaaten die Voraussetzungen für eine instabile Haushaltslage entstehen; die abschreckenden Maßnahmen sollen hingegen dafür sorgen, daß sich jedes teilnehmende Land der unmittelbaren selbst zu tragenden Konsequenzen von Verhaltensweisen bewußt ist, die mit der Sicherung der Währungsstabilität, die ja mit der Einführung der einheitlichen Währung zu einem gemeinsamen Aktivum wird, nicht vereinbar sind. Somit wird der Schutz dieses Aktivums eine Frage des Allgemeininteresses und erfordert insofern eine strikte Disziplin. Auch diesbezüglich bekräftigt der Wirtschafts- und Sozialausschuß seine Zustimmung.

2.4. Andererseits wird in dem Vorschlag der Kommission festgestellt, daß eine strikte Disziplin nicht die Möglichkeit ausschließt, von Sanktionen abzusehen, wenn die zu einem übermäßigen Defizit führenden Abweichungen auf außergewöhnliche und vorübergehende Umstände zurückzuführen sind, die sich der Kontrolle des Mitgliedstaates entziehen. Dieses Kriterium ist zweifellos richtig. Wie jedoch die Kommission selbst einräumt, besteht die Schwierigkeit darin, ausreichend objektive Kriterien für die Fälle festzulegen, in denen Ausnahmen gemacht werden. Auf diesen Aspekt wird der Ausschuß im Rahmen der detaillierten Erörterung des Vorschlags noch zurückkommen.

2.5. Die Tatsache, daß die auf Sanktionen gestützte Disziplin bei Vorliegen von außergewöhnlichen und vorübergehenden Umständen Ausnahmen zuläßt, scheint in erster Linie darauf abzustellen, daß ein einzelner Mitgliedstaat aufgrund von Umständen abweicht, die sich seiner Kontrolle entziehen. Allerdings ist denkbar, daß bestimmte Ereignisse einen Mitgliedstaat für längere Dauer, also nicht nur vorübergehend, betreffen können. Andererseits können bestimmte Notsituationen - man denke etwa an die Erdölkrise im Jahr 1972 - mehrere Mitgliedstaaten in außergewöhnlicher Weise, jedoch mit Auswirkungen betreffen, die kurzfristig nicht gutzumachen sind. Diese - vielleicht der Vergangenheit angehörenden, sicher nicht wünschenswerten, aber dennoch zu berücksichtigenden - Fälle werden in dem vorgeschlagenen Stabilitätspakt nicht in Betracht gezogen.

2.6. Die derzeitigen Gegebenheiten legen jedoch eine gewisse Vorsicht hinsichtlich der Grundprinzipien des Stabilitätspakts nahe: einige Staaten hatten die strikte Einhaltung der Konvergenzkriterien bereits für 1996 vorprogrammiert, wurden aber durch die sozio-ökonomischen und konjunkturellen Verhältnisse gezwungen, die Erfuellung des Versprechens auf 1997 zu verschieben. Dies ist ein deutliches Zeichen dafür, daß die Regierungen nicht in allen Fällen in der Lage sind, ihre Volkswirtschaft nach eigenem Gutdünken zu steuern und daß sich selbst die fundiertesten Prognosen als Fehleinschätzungen erweisen können.

3. Vorschlag für eine Verordnung über die Verstärkung der haushaltspolitischen Überwachung und Koordinierung

3.1. Hinter diesem Verordnungsvorschlag steht die Absicht, ein abgestimmtes System zur "multilateralen Überwachung" der Haushaltsdisziplin eines jeden an der WWU teilnehmenden Mitgliedstaates einzurichten. Im Hinblick darauf soll jeder Teilnehmerstaat ab 1. Januar 1999 alljährlich ein "Stabilitätsprogramm" vorlegen, das folgende Angaben enthält:

- mittelfristiges Ziel und Anpassungspfad für den öffentlichen Haushaltssaldo, ausgedrückt im Verhältnis zum BIP; erwarteter Anpassungspfad für die öffentliche Schuldenquote;

- die wichtigsten Annahmen für die erwartete Wirtschaftsentwicklung, wie reales BIP-Wachstum, Beschäftigung bzw. Arbeitslosigkeit, Inflation und andere ökonomische Variablen;

- Darstellung der haushaltspolitischen Maßnahmen, die zur Erreichung der Programmvorgaben unternommen werden;

- Zusagen, ggf. zusätzliche Maßnahmen zu ergreifen, um ein Verfehlen der vorgegebenen Ziele zu verhindern.

3.2. Der Wirtschafts- und Sozialausschuß kann diesem Konzept nur zustimmen; er hegt allerdings angesichts der Forderung, daß sich die Programme neben dem laufenden und dem Vorjahr auf mindestens drei folgende Jahre beziehen sollen, Zweifel daran, daß Programme mit quasi bindendem Charakter vorgelegt werden können. In der Praxis würde es sich um Vierjahresprogramme handeln: Angesichts der Tatsache, daß die politischen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Rahmenbedingungen - in Europa, vor allem aber weltweit betrachtet - ständig im Fluß sind, sollte anstatt von Programmen eher von Grundsatzerklärungen die Rede sein, die nur soweit verbindlich sind, als die Konjunkturentwicklung den darin zugrunde gelegten Verlauf nimmt.

3.3. Bei den Beratungen des Europäischen Rates über einen Stabilitätspakt erhielt dieser den wichtigen Zusatz "Stabilitäts- und Wachstumspakt". Bezüglich des Inhalts des Stabilitätsprogramms möchte der Ausschuß die Aufmerksamkeit auf einen besonders empfindlichen Punkt, die Beschäftigung, lenken und folgende Überlegungen zur Beschäftigungvorbringen, die die wichtigsten praktischen Konsequenzen aus der Tatsache sind, daß es sich heute eben auch um einen "Wachstumspakt" handelt. Zu dem Zeitpunkt, an dem die Konvergenzkriterien festgelegt wurden, gab die Beschäftigungslage in den meisten Staaten keinen Anlaß zu besonderer Besorgnis und galt ganz allgemein als kontrollierbar. Heute sieht die Lage völlig anders aus. Eine einseitige Defizitverringerung hat in einigen Staaten das Wachstum und folglich die Beschäftigung gehemmt.

3.4. Der Ausschuß vertritt diesbezüglich die Auffassung, daß die Programme sich an den vom Rat beschlossenen Leitlinien zur Beschäftigungspolitik zu orientieren haben.

3.5. Das vorgelegte Stabilitätsprogramm wird - auf Empfehlung der Kommission und nach Anhörung des kraft Artikel 109 c eingesetzten Beratenden Währungsausschusses - innerhalb von zwei Monaten vom Rat gebilligt oder aber Gegenstand einer Empfehlung des Rates an den betreffenden Mitgliedstaat, das Programm anzupassen. Spezifische Bemerkungen zu dieser Vorsichtsmaßnahme erübrigen sich. Es bleibt aber ein Zweifel bestehen hinsichtlich der effektiven Möglichkeit, die Programme sämtlicher Teilnehmerstaaten innerhalb eines so knapp bemessenen Zeitraums zu prüfen und ggf. Vorschläge für Korrekturmaßnahmen zu erarbeiten. In Anbetracht der Verfahren und der Tatsache, daß drei Institutionen beteiligt sind - Kommission, Beratender Währungsausschuß und Rat -, wurde bei der Festlegung der Zweimonatsfrist vielleicht eine etwas zu optimistische Einstellung an den Tag gelegt. Der Ausschuß ist außerdem der Meinung, daß der "Ausschuß für Beschäftigungs- und Arbeitsmarktfragen" in diesen Prozeß einbezogen werden soll.

3.6. Gemäß Artikel 103 Absatz 3 EGV überwacht der Rat die Erfuellung der von den Mitgliedstaaten übernommenen Verpflichtungen, um mögliche Abweichungen feststellen zu können. Sind solche Abweichungen feststellbar, so spricht der Rat entsprechende Empfehlungen aus; im Falle einer (durch weitere Beobachtungen festgestellten) anhaltenden oder sich verschlimmernden Abweichung veröffentlicht der Rat seine an den Mitgliedstaat gerichtete Empfehlung, besondere Korrekturmaßnahmen zu ergreifen. Bei der Abfassung der Empfehlung gemäß Artikel 103 Absatz 4 EGV muß der Währungsausschuß große Vorsicht walten lassen, damit mögliche Auswirkungen auf die politische Lage in dem betreffenden Mitgliedstaat in Rechnung gestellt werden und auf die empfindlichen Reaktionen der öffentlichen Meinung Rücksicht genommen werden kann.

4. Vorschlag für eine Verordnung des Rates über die Beschleunigung und Klärung des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit

4.1. Dieser zweite Teil des Stabilitätspakts betrifft die Verfahren zur Feststellung eines übermäßigen Defizits (Artikel 104 c Absatz 6 EG-Vertrag) und die zu verhängenden Sanktionen (Artikel 104 c Absatz 11). Da es hier um zur Einhaltung der Vertragsbestimmungen notwendige Maßnahmen geht, ist die geplante Verordnung ein unumgänglicher Rechtsakt.

4.2. Ein übermäßiges Defizit liegt vor, wenn das Verhältnis zwischen dem öffentlichen Defizit und dem BIP ("Defizitquote") mehr als 3 % beträgt und/oder das Verhältnis zwischen dem öffentlichen Schuldenstand und dem BIP ("Schuldenquote") bei über 60 % liegt. Die Entscheidung des Rates über das tatsächliche Vorliegen eines übermäßigen Defizits ergeht innerhalb von drei Monaten nach der Mitteilung der Ergebnisse durch die Mitgliedstaaten; an diese richtet der Rat dann geeignete "Empfehlungen". Stellt der Rat innerhalb von vier Monaten nach der Abgabe seiner Empfehlungen fest, daß diese nicht befolgt wurden, so beschließt er die Veröffentlichung seiner Empfehlungen.

4.3. Bei seiner Einschätzung der tatsächlichen Bereitschaft des Mitgliedstaats zur Befolgung der Empfehlungen stützt sich der Rat auf amtliche Beschlüsse der Regierung, die erforderlichenfalls innerhalb einer vom Rat gesetzten Frist in Form von Gesetzen zu verabschieden sind. Stellt sich heraus, daß der nationale Gesetzgeber untätig geblieben ist oder die Beschlüsse im Zuge der Verabschiedung erheblich abgeändert wurden, so entscheidet der Rat erneut, ob wirksame Maßnahmen zu treffen sind, mit denen die bisherigen Empfehlungen innerhalb eines Monats berücksichtigt werden können. Die endgültige Entscheidung über Sanktionen wird in den beiden darauffolgenden Monaten getroffen. Insgesamt darf der Zeitraum zwischen der Vorlage des einzelstaatlichen Berichts und der Verhängung von Sanktionen zehn Monate nicht überschreiten.

4.4. Nach dem Verfahren zur Feststellung eines übermäßigen öffentlichen Defizits wird von Sanktionen abgesehen, wenn das Defizit auf Ereignisse zurückzuführen ist, die sich der Kontrolle des Mitgliedstaats entziehen, und der Referenzwert als ausnahmsweise und vorübergehend überschritten im Sinne von Artikel 104 c Absatz 2 Buchstabe a) 2. Spiegelstrich gilt. Die letztgenannte Bestimmung findet ebenfalls Anwendung, wenn das Defizit durch einen schweren Wirtschaftsabschwung verursacht wurde, insbesondere bei negativem realen Wachstum auf Jahresbasis. Außerdem muß die Kommission gemäß der Verordnung in ihren Haushaltsvorausschätzungen im Zusammenhang mit der Wiedererreichung des Referenzwertes angeben, ob die Wirkungen der Ereignisse bzw. der ungünstigen Wirtschaftslage im laufenden oder folgenden Jahr beendet sein werden. Keine Aussage wird hingegen für den Fall gemacht, daß die strukturell oder konjunkturell bedingten wirtschaftlichen Schwierigkeiten länger andauern.

4.5. Was die Kriterien für die Anwendung der Feststellungs- und Mitteilungsmaßnahmen und die Verhängung eventueller Sanktionen im Anschluß daran betrifft, so legt die Verordnung genaue Regeln fest:

- Beruht das übermäßige Defizit auf einer Nichteinhaltung der Defizitquote (3 % des BIP), so hat der betreffende Mitgliedstaat bei der Kommission eine unverzinsliche Einlage zu leisten, die sich aus einer festen Komponente in Höhe von 0,2 % des BIP und einer variablen Komponente in Höhe von einem Zehntel der Differenz zwischen dem als Prozentsatz des BIP ausgedrückten realen Defizit und dem Referenzwert () zusammensetzt, wobei der Gesamtbetrag der Einlage 0,5 % des BIP nicht überschreiten darf.

- Beruht das übermäßige Defizit nur auf einer Nichteinhaltung der Schuldenquote, so ist der Betrag der Einlage gleich 0,2 % des BIP.

4.6. Die Kriterien sind streng und mathematisch. Der Wirtschafts- und Sozialausschuß räumt ein, daß eine Geldbuße das beste Abschreckungsmittel gegen eine fortdauernd zu laxe Führung der öffentlichen Finanzen ist. Er meint indes, daß die Sanktion so hoch sein könnte, daß sie für einen bereits zerrütteten Staatshaushalt ein harter Schlag wäre. Sollte das Defizit oder die Staatsverschuldung den Referenzwert zwei Jahre lang überschreiten, dann würde nach der derzeit vorherrschenden Orientierung die Zwangseinlage jedes Jahr, d.h. dreimal verlangt, wobei allerdings nach der ersten Einlage etwas günstiger gerechnet würde. Der Rat sollte die Auswirkungen einer Anwendung der von der Kommission vorgeschlagenen Kriterien äußerst vorsichtig und objektiv betrachten.

4.7. Angesichts der mittlerweile in greifbare Nähe gerückten europäischen Währungsunion haben allerdings viele Regierungen erkannt, daß sie für den Zeitpunkt der Überprüfung (Frühling 1998) ihre Staatsfinanzen dringend sanieren müssen. Aus der nachstehenden Tabelle läßt sich - auch in den Staaten, deren Teilnahme noch fraglich ist - ein gemeinsamer Wille zum Abbau der Defizite erkennen.

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Öffentliche Verschuldung

>ANFANG EINES SCHAUBILD>

>ENDE EINES SCHAUBILD>

Defizit der öffentlichen Verwaltungen

>ANFANG EINES SCHAUBILD>

>ENDE EINES SCHAUBILD>

Quelle: Europäische Kommission, Prognosen April 1997.

4.8. Gleichwohl liefert gerade diese Tabelle den Beweis dafür, wie "gering" die Handlungsspielräume sind: Nachdem mehrfach bekräftigt wurde, daß es sich bei dem Oberwert von 3 % für das Defizit und 60 % für die öffentliche Verschuldung um Grenzwerte handelt und eine gesunde Volkswirtschaft weit unter diesen Werten liegen sollte, erkennt man jetzt, daß die meisten - auch die wirtschaftlich stärksten - Staaten heute den Obergrenzen gefährlich nahe kommen oder sie auch in den Prognosen sogar überschritten haben.

4.9. Die vom Wirtschafts- und Sozialausschuß angemahnte Umsicht (vgl. Ziffer 4.6) wird unverzichtbar, wenn man bedenkt, daß die Bewertung der Eckdaten für die Defizitquote und die Staatsschuldenquote zum Zeitpunkt der Prüfung zwar einen gewissen Spielraum bei der Auslegung der Beitrittskriterien zur WWU zuläßt (), dieser Spielraum aber anschließend nicht mehr eingeräumt wird: Die Kriterien für die Verhängung der Sanktionen sind mathematisch und erlauben keinen Ermessensspielraum. Anhand der Tabelle läßt sich ebenfalls leicht erkennen, daß nur sehr wenige WWU-Teilnehmerstaaten den Sanktionen entgehen würden, wenn sich 1999 die Prognosen für 1997 bewahrheiteten.

4.10. Hier drängt sich folgende Überlegung auf: Die weltweite und insbesondere die europäische Wirtschaftskonjunktur hat sich allmählich geändert; es ist daher kaum eine Rückkehr zu Parametern denkbar, die seinerzeit als "normal" galten. In den sechziger und frühen siebziger Jahren galten in Europa () nahezu ausgeglichene oder sogar positive Haushaltssalden als normal. Beispielsweise lag die öffentliche Verschuldungsquote der heutigen 15 Mitgliedstaaten im Jahr 1970 bei durchschnittlich 34,6 % des BIP. Im Jahr 1995 war sie auf 71,7 % geklettert, hatte sich also im Laufe von 25 Jahren verdoppelt. Bei einer Veränderung von so gewaltigen Ausmaßen kann durchaus angenommen werden, daß sich die Quote auch in Zukunft verändern wird. Diese theoretische Möglichkeit veranlaßt den Ausschuß, dem Rat den Vorschlag zu unterbreiten, die Konvergenzkriterien und insbesondere die Kriterien für Defizit und öffentliche Verschuldung regelmäßig, z. B. in Zehnjahresabständen, zu überprüfen. Auch wenn dies im Vertrag nicht vorgesehen ist, sollte aufgrund der bisherigen Erfahrungen und aus Vorsichtsgründen über diesen wichtigen Aspekt nachgedacht werden.

4.11. Der jüngste Vorstoß von Eurostat, die statistischen und buchführungstechnischen Kriterien für die Berechnung des Staatsdefizits zu überarbeiten () - natürlich mit Blick auf die im Frühjahr 1998 anstehende Prüfung - läßt erkennen, daß man der heiklen Lage mittlerweile gewahr wird. Diese Kriterien, die von den Kritikern als "kreative Buchführung" bezeichnet wurden, verleiten dazu, daß Soll- und Habenposten nicht nach den üblichen Verfahren berechnet werden. Der Ausschuß hält diesen Vorstoß für akzeptabel, wenn das Endziel darin besteht, den Beitritt zur WWU anhand harmonisierter und buchführungstechnisch sowie statistisch neutraler Kriterien sicherzustellen. Er weist jedoch darauf hin, daß die Kriterien für die Erhebung der statistischen Daten, insbesondere der Daten über die Lebenshaltungskosten und die Beschäftigung, stärker harmonisiert werden müssen. Ihre Vergleichbarkeit ist eine Grundvoraussetzung für die Anwendung gleichwertiger und "neutraler" Konvergenzkriterien. Es darf aber auf keinen Fall an der Vorbedingung gerüttelt werden, daß die neuen Regeln eine bessere Bewertung der Konvergenz ermöglichen und keine Abweichungen von den für die Haushaltsdisziplin unverzichtbaren Kriterien zulassen.

5. Die Verfahren für eine erweiterte Konvergenz und einen neuen Wechselkursmechanismus in Stufe drei der WWU

5.1. Aus währungs- und allgemeinpolitischer Sicht gehört die Frage, welche Staaten nicht der WWU angehören werden, sicherlich zu den heikelsten Problemen. Es wäre ein harter Schlag für die ausgewogene Entwicklung des Binnenmarktes, wenn man die Währungen der nichtteilnehmenden Staaten (mittlerweile auch in den offiziellen Dokumenten als "Pre-Ins" bezeichnet) ohne Grenzen frei schwanken ließe. Alle Betroffenen, einschließlich EWI und Kommission, haben die Notwendigkeit einer diesbezüglichen Disziplin anerkannt. Die Mitteilung der Kommission () ist somit die Grundlage, auf der voraussichtlich die nächsten Entscheidungen basieren werden.

5.2. Der ECOFIN-Rat hat bereits einen Grundkonsens über die Notwendigkeit einer monetären Solidarität durch Einführung eines neuen Wechselkursmechanismus - nach dem Modell des bestehenden - erzielt, dem die Pre-Ins angehören werden. Mit diesem Mechanismus sollen diese Staaten zu Wechselkursdisziplin und der - zumindest tendenziellen - Einhaltung der Konvergenzkriterien - angehalten werden. Der schwache Punkt dabei ist, daß der neue Wechselkursmechanismus nicht für alle Staaten der Europäischen Union obligatorisch wäre. Auch wenn kaum anzunehmen ist, daß sich eines der Pre-Ins nicht einer - letzten Endes im Allgemeininteresse liegenden - Disziplin unterwirft, sollte die Frage des Verhaltens gegenüber einer frei schwankenden Währung äußerst gründlich untersucht werden.

5.3. Als besonders delikat erweist sich diese Frage, wenn man die Stellung der Staaten betrachtet, die in den Genuß der "opt-out"-Klausel kommen. Fraglich ist derzeit die Teilnahme Dänemarks. Das Vereinigte Königreich ist dem EWS nicht angeschlossen. Seine Teilnahme hängt sowohl vom Willen zur Teilnahme als auch von der Einhaltung der in Artikel 109 j Absatz 1 dritter Spiegelstrich vorgesehenen normalen Bandbreiten des Wechselkursmechanismus ab. Die politische Union hat noch mehr Bedeutung als die Wirtschafts- und schließlich die Währungsunion: Währungen, deren Entwicklung nach rein "nationalen" Kriterien gesteuert wird, stehen im Gegensatz zum Vertrag, der vorschreibt, daß die Mitgliedstaaten ihre Währungspolitik als Gegenstand von gemeinsamem Interesse betrachten.

5.4. Der neue Wechselkursmechanismus wird auf bilateralen Beziehungen zwischen dem Euro und den einzelnen Währungen der Pre-Ins fußen. Die Leitkurse und Bandbreiten werden für jede einzelne Währung in einem gemeinsamen Beschlußverfahren unter Beteiligung von Finanzministern, Präsidenten der EZB und der nichtteilnehmenden nationalen Zentralbanken sowie der Kommission festgelegt.

5.5. Im Falle außergewöhnlicher Schwankungen oder wenn der Markt unter Druck gerät würde der Mechanismus eine automatische Stützung mit entsprechenden Finanzierungshilfen gewährleisten, wenn die Pre-In-Währung an den Rand der Bandbreite geriete. Die EZB wird allerdings das Recht haben, die Interventionen auszusetzen, wenn das vorrangige Ziel, die Preisstabilität, gefährdet würde. Geplant sind weiterhin - im Kommissionsdokument nicht genauer erläuterte - praktische Maßnahmen zur Begrenzung der Schwankungen innerhalb der Bandbreite.

5.6. Etwaige Neufestsetzungen der Wechselkurse müssen rechtzeitig und nach einem gemeinsamen Verfahren erfolgen. Alle Teilnehmer werden das Recht haben, eine Neufestsetzung der Wechselkurse vorzuschlagen.

5.7. Der Wirtschafts- und Sozialausschuß ist der Ansicht, daß der geplante Mechanismus brauchbar ist und umgesetzt werden sollte. Die Wechselkursstabilität aller EU-Währungen ist eine wichtige und unverzichtbare Voraussetzung. Ein wenig verwirrend erscheint indes die Tatsache, daß der Stützungsmechanismus als "automatisch" definiert wird, gleichzeitig aber nicht in Aktion treten darf, wenn andere Prioritäten im Vordergrund stehen (vgl. Ziffer 5.5). Eine an bestimmte Bedingungen geknüpfte Solidarität scheint, streng genommen, keineswegs selbstverständlich zu sein, eben weil Umstände eintreten können, die sich dem Willen der Beteiligten entziehen. Andererseits ist es schwer vorstellbar, welcher andere Mechanismus in Situationen greifen könnte, die gebündelte Anstrengungen für das prioritäre Ziel der einheitlichen Währung erforderlich machen.

5.8. In der Mitteilung heißt es, die Wechselkursstabilität hänge in erster Linie von einer gesunden makroökonomischen Steuerung ab; die Qualität dieser Steuerung lasse sich an den stetigen Fortschritten bei der Erreichung dauerhafter Konvergenz ablesen. Angesichts der Verzahnung von Wechselkursstabilität und Konvergenz schlägt die Kommission Konvergenzprogramme als nützliches Instrument zur Handhabung und Überwachung des neuen Wechselkursmechanismus vor. Es gehe darum, ein den Stabilitätsprogrammen für die "Ins" entsprechendes System für die "Pre-Ins" zu schaffen.

5.9. Die Kommission schlägt vor, die Zuleitung der Konvergenzprogramme zu einer formellen Verpflichtung für die Pre-Ins unter denselben Bedingungen und mit denselben Fristen, die bereits für die Stabilitätsprogramme vorgesehen sind, zu machen. Besondere Beachtung sollte dabei den Zielwerten für die Inflationsrate, das Defizit und die Schuldenquote sowie einem detaillierten Anpassungspfad zur Erreichung der Konvergenzkriterien geschenkt werden.

5.10. Die Mitteilung sieht außerdem einen Ausbau der Konvergenzverfahren auf Gemeinschaftsebene vor, auch wenn die Kommission anerkennt, daß die Erreichung der Konvergenzkriterien primär in die Verantwortung jedes einzelnen Pre-In fällt. Praktisch käme der Ausbau einer strikteren Anwendung der Verfahren zur Überwachung der wirtschaftlichen Entwicklung und Programme nach Artikel 103 des Vertrages gleich. Dieser Artikel sieht eine Reihe von Maßnahmen vor, die von einer Empfehlung des Rates bis zur Veröffentlichung derselben und schließlich zum Erscheinen des Ratspräsidenten vor dem zuständigen Ausschuß des Europäischen Parlaments reichen.

5.11. Der Wirtschafts- und Sozialausschuß erklärt sein Einverständnis mit den vorgeschlagenen Mechanismen und Maßnahmen. Er bemängelt jedoch, daß den Konvergenzprogrammen im Unterschied zum Stabilitätspakt ein wesentlicher Faktor, die Androhung von Strafen mit ihrer abschreckenden Wirkung, fehlt. Solche Sanktionen sind im Vertrag nicht vorgesehen und sollten auch jetzt nicht eingeführt werden. Die Schwäche des Systems besteht gleichwohl in dem Umstand, daß letztlich in der Frage der Fortschritte auf dem Wege zur Konvergenz im Grunde genommen allein dem Willen der Pre-Ins, an der WWU teilzunehmen, und der Rationalität ihrer makroökomischen und währungspolitischen Strategien vertraut wird. Die von der Kommission vorgeschlagenen Maßnahmen sind daher vernünftig, reichen aber nicht aus, wenn sich ein Staat, der vor objektiven Schwierigkeiten steht, den Konvergenzkriterien nicht unterwerfen will oder kann. Die Dinge stehen natürlich anders, wenn ein Land bewußt seine Wettbewerbspolitik durch motivierte Abwertungen zu stärken sucht.

6. Zusätzliche und abschließende Bemerkungen

6.1. Einige Staaten haben die Bildung eines aus den Finanzministern der Ins zusammengesetzten Stabilitätsrates (einer Art informellen und engeren ECOFIN-Rates) angeregt. Er soll die haushaltspolitischen Strategien der an der WWU teilnehmenden Staaten koordinieren und als "Gesprächspartner" der EZB fungieren. Nach allgemeiner Ansicht will man damit ein politisches Gegengewicht zu den Befugnissen der künftigen EZB, deren Unabhängigkeit bei der Festlegung der Währungspolitik von Artikel 107 des Vertrages garantiert wird, schaffen. Der Wirtschafts- und Sozialausschuß vertritt die Auffassung, daß die Unabhängigkeit der EZB unbeschadet der wirtschaftspolitischen Kompetenzen des Rates und der grundlegenden Bedeutung der Kommission in vollem Umfang zu wahren ist. Sofern der Stabilitätsrat formell gebildet wird, sollte er sich an diese Prinzipien halten. Andererseits kann man sich zu diesem Thema kaum äußern, zumal keine genauen Angaben über die Rolle, Aufgaben und Befugnisse dieses Rates vorliegen.

6.2. Der Wirtschafts- und Sozialausschuß hat schon früher (siehe Ziffern 3.3 und 3.4) auf die Bedeutung der Beschäftigung unter den gegebenen Verhältnissen, die sich von denen der Entstehungszeit der Vertragsbestimmungen unterscheiden, hingewiesen. Deshalb ist unter allen Umständen dafür zu sorgen, daß die Konvergenz- und Stabilitätsziele auch weiterhin mit der Forderung nach Erhaltung des Sozialstaates und einer größeren Wettbewerbsfähigkeit in Einklang stehen. Zu diesem Thema wird der Ausschuß wahrscheinlich eine weitere Stellungnahme abgeben.

6.3. Unter den Bedingungen einer einheitlichen Währung kann ein Ungleichgewicht zwischen monetären und realwirtschaftlichen Zielen entstehen, da die Verfolgung der monetären Ziele von einer starken, europäischen Zentralbank unterstützt wird. Im Sinne gesamtwirtschaftlicher Überlegung und im Sinne des gesellschaftlichen Zusammenhalts sind daher Mechanismen zu finden, welche erstens eine verbesserte Koordinierung der Makro-Politiken (Wachstum, Beschäftigung, Steuern ...) auf europäischen Ebene gewährleisten, und welche zweitens eine regelmäßige Gesprächsebene zwischen monetären und realwirtschaftlichen Instanzen errichten.

6.4. Abschließend erklärt der Wirtschafts- und Sozialausschuß seine grundsätzliche Zustimmung zu den Mitteilungen der Kommission, weist den Rat jedoch auf einige Bemerkungen und Vorbehalte in der vorliegenden Stellungnahme hin, die zwar an der vorgeschlagenen Richtung des Vorgehens nichts ändern werden, aber vielleicht zu einer weiteren Prüfung der Kommissionsvorschläge beitragen könnten.

Brüssel, den 29. Mai 1997.

Der Präsident des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Tom JENKINS

() Frühere Beiträge: Stellungnahmen des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu folgenden Themen: "Grünbuch über die praktischen Fragen des Übergangs zur einheitlichen Währung" vom 26. 10. 1995 (ABl. C 18 vom 22. 1. 1996), "Die Auswirkungen der Wirtschafts- und Währungsunion: wirtschaftliche und soziale Aspekte der Konvergenz und Sensibilisierung für die einheitliche Währung" vom 26. 9. 1996 (ABl. C 30 vom 30. 1. 1997), "Die Auswirkungen der für den Übergang zur Einheitlichen Währung erforderlichen Gesetze und Regelungen auf den Markt" vom 31. 10. 1996 (ABl. C 56 vom 24. 2. 1997).

() Von der Kommission am 19. März 1997 gemäß Artikel 189 a Absatz 2 EGV vorgelegt (ABl. C 117 vom 15. 4. 1997).

() Von der Kommission am 19. März 1997 gemäß Artikel 189 a Absatz 2 EGV vorgelegt (ABl. C 130 vom 26. 4. 1997).

() KOM(96) 498 endg. vom 16. 10. 1996.

() Siehe Stellungnahme des Ausschusses vom 31. 10. 1996.

() Stellungnahme des Ausschusses vom 26. 9. 1996, Punkt 5.

() Bei einem unterstellten Defizit von real 3,50 %: 0,2 % + >NUM>1/

>DEN>10

von 0,50 = 0,2 + 0,05 = 0,25.

() Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses vom 26. 9. 1996, Ziffer 2.7.

() Die Angaben stammen aus einem von Herrn Duisenberg, Präsident der niederländischen Zentralbank und der Bank für internationalen Zahlungsausgleich, am 20. 3. 1997 veröffentlichten Bericht (erschienen in BIS Review Nr. 36 vom 3. 4. 1997).

() Eurostat news release Nr. 10/97 vom 3. 2. 1997, Nr. 16/97 vom 21. 2. 1997 und Nr. 24/97 vom 26. 3. 1997.

() KOM(96) 496.

ANHANG zur Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Folgende Änderungsanträge, die mindestens ein Viertel der abgegebenen Stimmen als Ja-Stimmen erhalten haben, wurden im Verlauf der Beratungen abgelehnt:

Ziffer 3.5

Im letzten Satz die Worte "etwas zu optimistische" streichen und durch "unrealistische" ersetzen.

Abstimmungsergebnis

Ja-Stimmen: 35, Nein-Stimmen: 53, Stimmenthaltungen: 21.

Ziffer 5.12

Eine neue Ziffer 5.12 mit folgendem Wortlaut einfügen:

"Der Wirtschafts- und Sozialausschuß ist äußerst besorgt über die Reaktionen, die die drastischen, durch den Zwang zur Erfuellung der Konvergenzkriterien auferlegten wirtschafts- und sozialpolitischen Maßnahmen in der Öffentlichkeit auslösen.

Er bedauert, daß nicht eine gründliche wirtschaftliche und soziale Analyse - insbesondere der Auswirkungen auf die Beschäftigung - vorgenommen bzw. veröffentlicht wurde; dabei zeigen die Veröffentlichungen verschiedenster Seiten, z. B. der UN-Wirtschaftskommission für Europa, der Bericht der BIZ, die Schlußfolgerungen der verschiedenen Wirtschaftsforschungsinstitute in Deutschland, Großbritannien, Frankreich usw. im allgemeinen, daß die durch die Maastricht-Zwänge vorgegebene Politik den Weg zurück zu einem Wachstum versperrt, das ausreicht, um der wachsenden Arbeitslosigkeit in Europa Einhalt zu gebieten und die darüber hinaus die im Vergleich zur Weltwirtschaft schwächere Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Wirtschaft zusätzlich untergräbt."

Begründung

Der Wortlaut des Änderungsantrags spricht für sich selbst.

Abstimmungsergebnis

Ja-Stimmen: 35, Nein-Stimmen: 77, Stimmenthaltungen: 15.