KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN 
Brüssel, den 11.10.1995 
KOM(95)465 endg. 
DIE EUROPÄISCHE 
BESCHÄFTIGUNGSSTRATEGIE : 
JÜNGSTE FORTSCHRITTE UND 
PERSPEKTIVEN 
MITTEILUNG DER KOMMISSION ÜBER TRENDS UND 
ENTWICKLUNGEN DER BESCHÄFTIGUNGSSYSTEME IN DER 
EUROPÄISCHEN UNION 

INHALT 
I. Zusammenfassung und Schlussfolgerungen 4 
II. Wachstum und Beschäftigung: makroökonomische Perspektive und wirtschaftspolitische 
Erfordernisse 11 
1. DER GEGENWÄRTIGE AUFSCHWUNG 11 
2. EINE MAKROÖKONOMISCHE STRATEGIE FÜR WACHSTUM 
UND BESCHÄFTIGUNG 12 
3. MITTELFRISTIGE SZENARIEN 14 
4. GEFAHREN FÜR WACHSTUM UND BESCHÄFTIGUNG IM MAKROÖKONOMISCHEN 
BEREICH 17 
III. Wechselbeziehungen zwischen makroökonomischen und strukturellen Maßnahmen 18 
1. WETTBEWERBSFÄHIGKEIT UND BESCHÄFTIGUNG 20 
2. ARBEITSMARKTPOLMK 23 
IV. Die Beschäftigungslage und die fünf Schwerpunktbereiche von Essen 30 
1. FÖRDERUNG VON INVESTITIONEN IN DIE BERUFSBILDUNG 30 
2. STEIGERUNG DER BESCHÄFTIGUNGSINTENSITÄT DES WACHSTUMS 35 
3. SENKUNG DER INDIREKTEN ARBEITSKOSTEN 42 
4. VERSTÄRKUNG DER WIRKSAMKEIT DER ARBErrsMARKTPOLiTiK 46 
5. VERSTÄRKIJNGDERMÄßNL^HMENZUGUNSTFivrr^R 
BETROFFENEN GRUPPEN 51 
V. Horizontale Fragen 56 
1. ENTWICKLUNGEN BETREFFEND KMU UND BESCHÄFTIGUNG 56 
2. STRUKTURFONDS UND BESCHÄFTIGUNG 60 
3. WIRTSCHAFTSWACHSTUM, UMWELT UND BESCHÄFTIGUNG 63 
4. SOZIALLEISTUNGEN, STEUERN UND ARBEITSMARKT 67 
ANLAGE 
SCHLUßFOLGERUNGEN DES EUROPÄISCHEN RATS VON ESSEN ZUR 
BESCHÄFTIGUNGSLAGE 74 

DIE EUROPÄISCHE BESCHAFTIGUNGSSTRATEGIE: 
JÜNGSTE FORTSCHRITTE UND PERSPEKTIVEN 
MITTEILUNG DER KOMMISSION ÜBER TRENDS UND ENTWICKLUNGEN DER BESCHÀFTIGUNGSSYSTEME 
IN DER EUROPAISCHEN UNION 
Der Europäische Rat hat auf seiner Tagung am 9. und 10. Dezember 1994 in Essen auch 
fur die Zukunft die Bekämpfung der Arbeitslosigkeit und die Herstellung der 
Chancengleichheit zwischen Männern und Frauen als herausragende Aufgabe bezeichnet. 
Da zu einer einschneidenden Verbesserung der Beschäftigungslage die erforderliche 
Rückkehr zu einem nachhaltigen Wachstumsprozeß durch strukturelle Reformen auf dem 
Arbeitsmarkt gestützt werden muß, wurden im Hinblick auf die Lösung der strukturellen 
Beschäftigungsprobleme fünf Schwerpunktbereiche ermittelt (Anlage 1). Der Europäische 
Rat forderte die Mitgliedstaaten auf, seine Empfehlungen in ihren einzelstaatlichen 
Politiken in ein Mehrjahresprogramm aufzunehmen. Ferner ersuchte er den Rat „Sozial-
und Arbeitsmarktfragen" sowie „Wirtschafts- und Finanzfragen" und die Kommission, die 
Beschäftigungsentwicklung aufmerksam zu verfolgen, die entsprechenden Politiken der 
Mitgliedstaaten zu überprüfen und über weitere Fortschritte auf dem Arbeitsmarkt dem 
Europäischen Rat jedes Jahr, und zum ersten Mal im Dezember 1995, zu berichten. 
Außerdem forderte er dazu auf, zum einen die Auswirkungen von Steuer- und 
Unterstützungssystemen auf die Bereitschaft zu Arbeitsangeboten und Arbeitsaufnahme 
und zum anderen die Zusammenhänge zwischen Wirtschaftswachstum und Umwelt zu 
untersuchen. 
Im Juni 1995 hat der Europäische Rat in Cannes die Notwendigkeit unterstrichen, daß die 
Mitgliedstaaten entsprechend den fünf in Essen festgelegten Zielvorgaben die strukturellen 
Reformen der Arbeitsmärkte verstärkt fortsetzen. Außerdem ersuchte er den Rat und die 
Kommission, eine gründliche Vorbereitung des auf seiner Tagung von Essen vereinbarten 
Berichts über das Verhältnis zwischen Wirtschaftswachstum und Umwelt und die sich 
daraus fur die Wirtschaftspolitik ergebenden Konsequenzen zu gewährleisten sowie die 
beiderseitig vorteilhaften Wirkungen einer verstärkten Koordination von Wirtschafts- und 
Strukturpolitik zu prüfen. 
Die vorliegende Mitteilung soll ein erster Beitrag der Kommission zu dem in Essen 
eingeleiteten Prozeß sein. Ziel ist die Analyse der wichtigsten Trends und der 
wesentlichen Aspekte der jüngsten Politik der Mitgliedstaaten in den fünf 
Schwerpunktbereichen von Essen, um Beispiele guter politischer Praxis ermitteln und ihre 
Verbreitung fördern zu können. Außerdem enthält sie erste Ansätze der Kommission zur 
Beantwortung der in Cannes aufgeworfenen Frage der Koordinierung von Wirtschafts­
und der Strukturpolitik. 
Sie sollte als Grundlage fur die Vorbereitung des ersten Jahresberichts über die 
Beschäftigung dienen können, der dem Europäischen Rat in Madrid vorgelegt werden 
soll. 
I. ZUSAMMENFASSUNG UND SCHLUSSFOLGERUNGEN 
Der Bericht fuhrt zu der Schlußfolgerung, daß der europäische Weg zur Lösung 
der Beschäftigungskrise nicht zur Entscheidung zwischen anhaltender hoher 
Arbeitslosigkeit auf der einen Seite und wachsender Ungleichheit und Armut auf 
der anderen Seite zwingt. Es ist möglich, die Arbeitslosigkeit zu bekämpfen und 
die gesamte Beschäftigungslage zu verbessern, ohne eine neue Klasse armer 
Erwerbstätiger zu schaffen und ohne unsere ehrgeizigen Sozialschutzvorstellungen 
aufzugeben. 
Um hier aber erfolgreich sein zu können, müssen alle Politikbereiche mobilisiert 
und insbesondere zwei Aktionslinien gleichzeitig und gut koordiniert verfolgt 
werden: 
- eine makroökonomische Politik, die die öffentlichen Finanzen in Ordnung 
bringt und den Unternehmen - vor allem den KMU - Raum gibt, um zu 
wachsen und neue Arbeitsplätze zu schaffen; 
- eine energische Strukturpolitik, und zwar hauptsächlich in dem Sinne, daß 
die passive Arbeitsmarktpolitik durch eine aktive Arbeitsmarktpolitik 
ersetzt wird. 
Dies ist das wesentliche Ziel der Beschäftigungsstrategie, auf die sich der 
Europäische Rat in Essen 1994 geeinigt hat, einer Strategie, die zur Zeit 
konkretisiert wird. Die Mitgliedstaaten setzen sie gegenwärtig in 
Mehrjahresprogramme um, die alle vor dem Europäischen Rat in Madrid vorliegen 
sollten. Aus dem vorliegenden Bericht wird deutlich, wie tiefgreifend und 
umfassend der gegenwärtige Reformprozeß in der Arbeitsmarktpolitik ist, die 
dadurch eine aktivere Ausrichtung erhalten soll. Parallel dazu sind auch Reformen 
des Systems der sozialen Sicherheit im Gange. Und schließlich nehmen die 
Sozialpartner Veränderungen in den Tarifverhandlungssystemen vor, 
Veränderungen, die zu einem besseren makroökonomischen Gleichgewicht und zur 
Schaffung von Arbeitsplätzen beitragen. 
Mit den Ergebnissen dieses Prozesses werden sich in den kommenden Jahren die 
Bedingungen für Wirtschafts- und Beschäftigungswachstum Schritt für Schritt 
verbessern. Um aber einen deutlicheren Rückgang der Arbeitslosigkeit bewirken 
zu können, müssen sich sowohl die Mitgliedstaaten als auch die Sozialpartner zu 
einem neuen großen Einsatz bereit finden. 
Dies ist kurzfristig aus offensichtlichen wirtschaftlichen, sozialen und politischen 
Gründen wichtig; noch wichtiger ist es aber auf lange Sicht, bedenkt man den 
demographischen Trend in der EU. 
Wachstum und Beschäftigung: Makroökonomische Perspektive und 
wirtschaftspolitische Erfordernisse 
1. Nach Erreichen des Spitzenwerts von 11,4% Mtte 1994 ging die 
Arbeitslosigkeit nur allmählich auf heute 10,6 % zurück. Es sind sowohl 
makroökonomische als auch strukturelle Maßnahmen erforderlich, um die 
Arbeitslosigkeit dauerhaft auf ein akzeptables Niveau zu drücken. 
Außerdem verlangt die Wechselwirkung zwischen makroökonomischen 
und Strukturmaßnahmen, daß koordiniert vorgegangen wird, sowohl auf 
Ebene des einzelnen Staates als auch zwischenstaatlich. 
2. Die Wirtschaft der Europäischen Union weist durchaus das Potential auf, 
einen zufriedenstellenden Wachstumstrend und damit eine entsprechende 
Schaffung von Arbeitsplätzen zu erreichen. Zu diesem Zweck sollten die 
eindrucksvollen Erfolge bei der Herstellung stabilitätsorientierter 
Rahmenbediingungen gesichert und verstärkt werden, insbesondere was die 
Konsolidierung der öffentlichen Finanzen angeht. Denn solide öffentliche 
Finanzen und zufriedenstellendes Wachstum gehen Hand in Hand. Solide 
öffentliche Finanzen sind die Vorbedingung für einen anhaltenden 
mittelfristigen Wachsrumsprozeß. Ein derartiger Wachstumstrend ist 
wiederum die Vorbedingung für die Schaffung von Arbeitsplätzen, durch 
die allein das Problem der Arbeitslosigkeit aber nicht gelöst werden kann. 
Dennoch bildet eine zufriedenstellende Wachstumsleistung die Grundlage, 
ohne die der Handlungsspielraum nicht gegeben ist, um eine wirkungsvolle 
Arbeitsmarktpolitik zu betreiben. 
3. Während der zufriedenstellende Wachstumstrend der späten 80er Jahre 
durch eine Stabilisierungskrise Anfang der 90er unterbrochen wurde, sind 
die grundlegend positiven Wachstumsfaktoren nach wie vor vorhanden und 
haben sich in mancher Hinsicht sogar verstärkt. Wenn auch die jüngsten 
Turbulenzen auf den Devisenmärkten größere Unsicherheiten 
hervorgerufen haben, erlebt die Europäische Union zur Zeit eine 
exportgesteuerte Erholung, die auf grundlegend verbesserten 
Wettbewerbspositionen der europäischen Unternehmen und dynamischen 
Wachstumsbedingungen außerhalb Europas beruht. Die Kapitalrentabilität 
ist nach wie vor hoch, was die Grundlage für arbeitsplatzschaffende 
Investitionen darstellt. Sowohl die kurzfristigen als auch die langfristigen 
Zinssätze sind gefallen, u. a. mit positiven Auswirkungen auf Erwartungen 
und Vertrauen. Schließlich werden in vielen Bereichen strukturelle 
Maßnahmen durchgeführt, auch auf dem Arbeitsmarkt, wo die Flexibilität 
beständig zunimmt. 
4. So wie in den 80er Jahren das Ziel einer niedrigen Inflation als 
erstrebenswert galt, sind solide öffentliche Finanzen der Prüfstein der 90er. 
Alle Mitgliedstaaten sind dabei oder planen, ihr Haushaltsdefizit 
mittelfristig unter 3 % des BIP zu drücken. An dieser Politik ist 
festzuhalten, ja sie ist zu intensivieren, wenn Abweichungen vom 
Konsolidierungspfad festgestellt werden. Außerdem sollten strukturelle 
Defizite deutlich verringert, wenn nicht ganz beseitigt werden, damit der 
erforderliche Handlungsspielraum zustande kommt. Während kaum 
bestritten wird, daß gesunde öffentliche Finanzen mittelfristig einen 
günstigen Einfluß auf die Förderung eines nachhaltigen Wachstums 
ausüben, kommt der vorliegende Bericht zu dem Schluß, daß eine 
Konsolidierung der Finanzen, sofern glaubwürdig durchgeführt, sogar 
kurzfristig bedeutende Auswirkungen auf Investitionstätigkeit und 
Beschäftigung haben könnte, dank dem Vertrau en seffekt für den 
Privatsektor und der Verringerung der Risikoprämie auf Zinsen (der 
sogenannte "Crowding-in effect"). 
5. Die Lohnentwicklungen spielen fur die Arbeitsmarktaussichten weiterhin 
eine wichtige Rolle. Ein mit niedriger Inflation vereinbarer 
Nominallohnanstieg und ein Reallohnanstieg unterhalb der 
Produktivitätssteigerungen entsprechend der Definition in den 
wirtschaftspolitischen Grundzügen sind die Vorbedingungen fur eine 
weitere Verbesserung der Rentabilität von Investitionen. 
6. Die komplette Durchführung des makroökonomischen Teils dieser 
wirtschaftspolitischen Grundzüge ermöglicht im Zeitraum 1995-2000 ein 
investitionsgesteuertes Wachstum von 3-3,5 % pro Jahr. Die 
Investitionsquote würde von 19 auf rund 23 % des BIP steigen, d. h. dem 
im Weißbuch der Kommission angepeilten Wert nahekommen. Mehr als 
11 Millionen neuer Arbeitsplätze würden entstehen, was einen Rückgang 
der Arbeitslosenquote auf rund 7,5 % bis Ende des Jahres 2000 bedeuten 
würde. Der äußerst günstige Pfad zur Konsolidierung der Finanzen ist auf 
beides zurückzufuhren: die zufriedenstellende Wachstumsleistung, mit der 
die Konjunkturkomponente des Defizits ausgeschaltet wird, und 
Maßnahmen zur deutlichen Senkung des strukturellen Defizits. Allerdings 
muß die erforderliche makroökonomische Politik von strukturellen 
Maßnahmen begleitet werden, um die Wachstumsgeschwindigkeit 
anzuheben und die Beschäftigungschancen der Menschen zu fördern, was 
wesentliche Voraussetzungen dafür sind, das ehrgeizige Ziel des 
Weißbuchs zu erreichen, nämlich die Arbeitslosigkeit bis zum Jahr 2000 
zu halbieren. 
Wechselbeziehungen zwischen makroökonomischen und strukturellen 
Maßnahmen 
7. Um ein derart günstiges Ergebnis zu erzielen, ohne Spannungen zu 
erzeugen, ist die Beschäftigungsstrategie der Gemeinschaft von einer 
Mischung aus makroökonomischen und strukturellen Maßnahmen, die sich 
sowohl auf gemeinschaftlicher als auch auf einzelstaatlicher Ebene 
gegenseitig bestärken: strukturelle Reformen durch die Erhöhung des 
möglichen Output, die Förderung der Dynamik und die Reduzierung der 
strukturellen Arbeitslosigkeit ermöglichen ein Beschäftigungswachstum 
ohne negativen Inflationsdruck, sodaß die stabilitätsorientierte Geldpolitik 
gelockert werden kann. Wenn die Mitgliedstaaten gleichzeitig eine 
kohärente Strukturpolitik einführten, würde sich der Handlungsspielraum 
für makroökonomische Maßnahmen auf ei nzel staatlicher und 
gemeinschaftlicher Ebene erhöhen. 
8. Strukturelle Maßnahmen betreffen vor allem zwei Bereiche: 1. Förderung 
von Wettbewerbsfähigkeit und Innovation durch Stimulierung des 
Produktivitätswachstums und Umsetzung desselben in neue Arbeitsplätze 
über den relativen Marktpreismechanismus und sektorale Veränderungen, 
2. Aktivierug der Arbeitsmarktpolitik durch Eingriffe auf der Angebot- und 
der Nachfrageseite. 
Maßnahmen auf der Angebotseite des Arbeitsmarkts betreffen unter 
anderem Bildung, Ausbildung und Umschulung, Berufsberatung und 
Wiedereingliederung ins Berufsleben sowie die Mobilitätsförderung. 
Anders gesagt geht es darum, die richtige Person mit der richtigen 
Qualifikation für die richtige Stelle zu bekommen, und dadurch die 
Wachtumskapazität der Wirtschaft zu erhöhen. Auf der Nachfrageseite 
zielen die Maßnahmen unter anderem darauf ab, Anreize für die Schaffung 
von Arbeitsplätzen zu bieten, die sich mit dem Ziel eines inflationsfreien 
Wachstums vereinbaren lassen. Dazu zählen eine flexiblere Regelung der 
Arbeitszeiten und lokale Initiativen zur Verbesserung der Dienstleistungen 
sowie eine .Anpassung der Lohnnebenkosten. Je mehr diese Maßnahmen 
darauf ausgerichtet sind, Arbeitslose wieder zurück zur Arbeit zu bringen, 
desto besser lassen sich Preisstabilität und Beschäftigungswachstum 
vereinbaren. 
9. Die Wechselwirkung zwischen makroökonomischer und der 
mikroökonomischer Dimension der Wirtschaftspolitik bei der Lösung der 
Arbeitsmarktprobleme darf auf keinen Fall übersehen werden. Beide 
müssen simultan realisiert werden, um abträgliche Auswirkungen zu 
vermeiden. Unkoordinierte Lösungsversuche würden die Chancen deutlich 
verringern, die derzeit herrschenden grundlegend vorteilhaften 
Wachstumsbedingungen zu nutzen. 
Die Beschäftigung und die fünf Schwerpunktbereiche von Essen 
10. Was das Funktionieren des Arbeitsmarktes angeht, stellt die Kommission 
eine starke Mobilisierung der Mitgliedstaaten für die Festlegung kohärenter 
mittelfristiger Beschäftigungsprogramme fest, die die verschiedenen in 
Essen formulierten Schwerpunktprogramme miteinbeziehen, und zwar im 
Rahmen jüngster oder noch im Gang befindlicher Reformen des 
Arbeitsmarktes und der Beschäftigungssysteme. 
11. Der Aufbau dieser Programme sollte energisch weitergeführt werden. 
Dabei sind folgende zentrale Punkte zu berücksichtigen: 
- Zusagen hinsichtlich Steigerung und Verbesserung der Investitionen 
in die Berufsbildung, wobei Maßnahmen für Arbeitslose und die 
innerbetriebliche Ausbildung Vorrang haben sollten; 
- Ausbau und bessere Verbreitung neuer Arbeitszeitregelungen, die 
von einer Beschäftigungszunahme und einer Aufwertung der 
betroffenen Arbeitsplätze begleitet werden, aber nicht zu Lasten des 
sozialen Schutzes oder der Förderung der Chancengleichheit gehen 
dürfen: 
- exaktere Analyse der Auswirkungen einer Senkung der Lohnkosten, 
insbesondere unter Berücksichtigung ihres gezielten Einsatzes, und 
systematischere Suche nach Finanzierungsalternativen für die 
soziale Sicherheit; 
- Förderung der örtlichen Entwicklungs- und 
Beschäftigungsinitiativen, insbesondere durch eine Verbesserung 
der rechtlichen, steuerlichen und finanziellen Grundlagen der 
betroffenen Tätigkeiten und durch Anstoß entsprechender 
kraftvoller dynamischer Prozesse auf lokaler Ebene; 
- Verstärkung der Bemühungen um Aktivierung der 
Beschäftigungspolitik - insbesondere durch Anpassung der 
Arbeitsvermittlung - unter Beibehaltung eines hohen 
Sozial schutzniveaus; 
- verstärkte Aufmerksamkeit für die am stärksten betroffenen 
Gruppen: 
die Jugendlichen: alle müßten über ein ausreichendes 
Niveau allgemeiner und beruflicher Bildung oder über eine 
entsprechende Arbeitserfahrung verfügen, daß ihre 
Beschäftigungschancen gesichert sind; 
die Langzeitarbeitslosen: alle müßten Gelegenheit zur 
Ausbildung, Rehabilitation oder Eingliederung erhalten, ehe 
sie die Schwelle zur Langzeitarbeitslosigkeit erreichen; 
die Frauen: den Maßnahmen zur Aufhebung der 
geschlechtsspezifischen Aufspaltung des Arbeitsmarktes 
sollte mehr Aufmerksamkeit geschenkt werden, 
entsprechend den auf der Frauenkonferenz von Peking 
verabschiedeten Leitlinien und dem 4. Aktionsprogramm für 
die Chancengleichheit. 
Horizontale Fragen 
Auf der Tagung des Europäischen Rats in Essen und in Cannes wurden gezielte 
Analysen der Zusammenhänge zwischen der Beschäftigung und den Bereichen 
Umwelt, KMU und Steuer- und Sozialversicherungssystemen gefordert. Damit 
befaßt sich diese Mitteilung, die auch den Beitrag der Strukturfonds behandelt, der 
von großer Bedeutung ist. 
12. Der Beitrag der KMU zur Verbesserung der Beschäftigungslage sollte 
durch entsprechende Anpassung ihrer rechtlichen, steuerlichen und 
finanziellen Situation und durch Förderung ihrer Investitionen in die 
Ausbildung maximiert werden. 
13. Die Schaffung von Arbeitsplätzen im Zusammenhang mit der Umwelt 
setzt die Einführung von Anreizen voraus, auch im steuerlichen Bereich, 
sowie eine intensivere Berücksichtigung der Umwelt in den einzelnen 
8 
politischen Ressorts, vor allem in der Energie-, Verkehrs- und 
Landwirtschaftspolitik. Eine solche Integration wird im 
5. Aktionsprogramm für die Umwelt gefordert und hat nachweislich einen 
Nettozuwachs an Arbeitsplätzen ergeben. Die Einbeziehung von 
Umweltthemen sollte daher gefördert werden, um die 
Wettbewerbsfähigkeit der Ökoindustrie zu stärken und das Ziel eines 
nachhaltigen und umweltverträglichen Wachstums in der EU näher zu 
rücken. 
14. Die für den Zeitraum 1994-1999 mit 170 Milliarden ECU ausgestatteten 
Strukturfonds sind ein Schlüssel instrument der gemeinschaftlichen 
Unterstützung der Beschäftigungsförderung und der auf den Tagungen des 
Europäischen Rates in Essen und Cannes formulierten Maßnahmen. 
Dies setzt eine bessere Anpassung der Anlageinvestitionen an die 
Beschäftigungsförderung und einen Ausbau der Investitionen in 
Humanressourcen voraus. 
In diesem Kontext ist beim Einsatz der Instrumente der Strukturfonds 
generell darauf zu achten, daß Maßnahmen gefördert werden, die darauf 
ausgerichtet sind, die Grund- und Weiterbildung, ein 
beschäftigungsintensiveres Wachstum und einen proaktiven, auf Solidarität, 
Integration und Chancengleichheit beruhenden Ansatz zu unterstützen. 
15. Im Rahmen der gegenwärtigen Überprüfung der Steuer- und 
Unterstützungssysteme sind verschiedene Anforderungen zu 
berücksichtigen, um eventuelle Hindernisse fur die Schaffung von 
Arbeitsplätzen oder für die Arbeitssuche aus dem Weg zu räumen: 
- Der Trend der letzten Jahre zu höherer Abgabenbelastung der 
Arbeit, insbesondere der Löhne, muß umgedreht werden. 
- Durch ein Gleichgewicht zwischen Steuer- und 
Unterstützungssystemen muß ein Anreiz zur Schaffung von 
Arbeitsplätzen und zur Arbeitssuche entstehen, unter Vermeidung 
unerwünschter Auswirkungen, wie etwa der Falle Arbeitslosigkeit 
oder der Isolierung bestimmter Arbeitnehmer in 
Niedriglohnklassen. 
- Die wichtigsten Funktionen der europäischen Sozial Schutzsysteme 
mit ihrem hohen Schutzniveau müssen erhalten bleiben. 
Schlußfolgerungen 
16. Der in Essen eingeleitete Prozeß ist sowohl in der makroökonomischen als 
auch in der Strukturpolitik in Gang gekommen. Die Mitgliedstaaten sollten 
den eingeschlagenen Kurs in der makroökonomischen Politik beibehalten, 
die Verknüpfung dieser Politik mit der strukturellen Beschäftigungs- und 
Arbeitsmarktpolitik fortsetzen, insbesondere bei der Einführung und 
Abwicklung ihrer Mehrjahresprogramme, und die Schritte zur Anpassung 
der Beschäftigungssysteme intensivieren. 
17. Der wiederholte Meinungsaustausch zwischen den Mitgliedstaaten und der 
Mitgliedstaaten mit der Kommission über die Umsetzung der 
Empfehlungen von Essen hat gezeigt, wie wertvoll eine Abstimmung der 
Politiken auf europäischer Ebene ist, wobei es auch darum geht, Beispiele 
guter politischer Praxis zu ermitteln und gegebenenfalls ihre Verbreitung 
zu ermöglichen. Diese Abstimmung über die Beschäftigungspolitik und die 
Umsetzung der in diesem Bereich verabschiedeten gemeinsamen 
Zielsetzungen muß entschlossen und gründlich fortgesetzt werden. 
Voraussetzung für diese Abstimmung ist ein Ausbau der Analyse und 
Bewertung, insbesondere durch schrittweise Entwicklung gemeinsamer 
Indikatoren. 
18. Wie wirksam die beschäftigungspolitischen Maßnahmen staatlicher Stellen 
sind, hängt zu einem großen Teil von ihrer Fähigkeit ab, die Akteure des 
sozialen und wirtschaftlichen Lebens auf allen Ebenen zu mobilisieren. 
Dies gilt ebenso für die Akteure auf sämtlichen institutionellen Ebenen, die 
sich aktiv an den Beschäftigungsstrategien beteiligen müssen. 
Zum anderen sind es die Sozialpartner, die einen großen Teil der 
Verantwortung für die Ausschöpfung der wachsenden Möglichkeiten im 
Rahmen der Reformen des Arbeitsmarktes tragen. Aus diesem Grund hat 
für die Kommission ihre aktive Beteiligung an der Anwendung der 
Empfehlungen von Essen und der Beitrag, den sie zu ihrer weiteren 
Umsetzung leisten können, große Bedeutung. Die Festlegung und 
Durchfuhrung der nationalen Mehrjahresprogramme sollte das wichtigste 
Instrument einer dieser Mobilisierung darstellen. 
10 
n. WACHSTUM UND BESCHÄFTIGUNG: MAKRO ÖKONOMISCHE PERSPEKTIVE UND 
WIRTSCHAFTSPOLITISCHE ERFORDERNISSE 
1. DER GEGENWARTIGE AUFSCHWUNG 
Nach einer Phase der Stagnation im Gefolge des zweiten Ölschocks erlebte 
die Wirtschaft der Gemeinschaft während der ganzen achtziger Jahre ohne 
Unterbrechung einen stetigen Erholungsprozeß. Vor allem in der zweiten 
Hälfte des Jahrzehnts fand eine kräftige Ausweitung der 
Wirtschaftstätigkeit statt, und die Lage auf dem Arbeitsmarkt verbesserte 
sich deutlich. Im Zeitraum 1986-1990 wuchs das BIP in der Gemeinschaft 
um 3,3 % pro Jahr. Mit diesem kräftigen Wachstum ging die Schaffung 
von mehr als 9 Mio. zusätzlicher Arbeitsplätze und ein Rückgang der 
Arbeitslosenquote um mehr als 2 Prozentpunkte auf 8,4 % im Jahr 1990 
einher. 
Nachdem die Wachstumsrate mehrere Jahre lang über das 
Wachstumspotential hinausging, kam es zum Ende des letzten Jahrzehnts 
in der Gemeinschaft zu einer Konjunkturüberhitzung. Im 
Gemeinschaftsmittel führte die Konjunkturdynamik zu 
Kapazitätsengpässen, einer erheblichen Verschlechterung der 
Zahlungsbilanz, einem Wiederaufleben inflationärer Spannungen und einer 
Beschleunigung der Lohnentwicklung. In Reaktion hierauf wurde seit Ende 
der achtziger Jahre die Geldpolitik nach und nach immer straffer geführt. 
In der Haushaltspolitik jedoch kam es zu keinen Restriktionen, sondern 
sogar zu einer weiteren Expansion, so daß die monetären Bedingungen 
wegen der Verpflichtung der Behörden, einen Stabilitätskurs zu verfolgen, 
sehr restriktiv werden mußten, obwohl sich nach und nach 
Konjunkturschwächen zeigten. Durch den Haushaltsimpuls der deutschen 
Vereinigung wurde der Policy-Mx noch stärker verzerrt. Der 
unvermeidliche Konjunkturabschwung ging in eine regelrechte Rezession 
über, was im wesentlichen an einer unausgewogenen, makroökonomische 
Politik lag, die Ausdruck eines Stabilitätskonflikts war. Nach einem 
Wachstum um knapp 1 % 1991-1992 ging das reale BIP 1993 um 0,5 % 
zurück, und im Zeitraum 1992-1994 gingen in der Union mehr als 
5V2 Mio. Arbeitsplätze verloren. 
Seit 1993 erfährt die Wirtschaft der Europäischen Union einen 
Aufschwung, der sich als stärker als erwartet erweist. Dank dynamischer 
Exportmärkte außerhalb der Union und einer verbesserten 
Wettbewerbsstellung der europäischen Unternehmen gingen vom 
Exportsektor die ersten Wachstumsimpulse aus. Diese pflanzten sich in den 
Investitionssektor hinein fort, der sich jetzt zum Hauptwachstumsmotor 
entwickeln dürfte. Der private Verbrauch ist zur Zeit eher gedämpft, dürfte 
aber nach und nach kräftiger werden, in dem Maße, wie sich die Erholung 
der Einkommen der privaten Haushalte beschleunigt. Letztere Entwicklung 
wird getragen durch eine allmählich steigende Beschäftigung und eine 
positive, wenn auch maßvolle, Reallohnentwicklung. Nach einem 
11 
Rekordwert von 11,4 % Mitte 1994 ist die Arbeitslosenquote wie erwartet 
auf 10,6 % der Erwerbsbevölkerung zurückgegangen. 
Seit Beginn dieses Jahres und insbesondere nach den Währungsturbulenzen 
im Frühjahr verliert der Wirtschaftsaufschwung in der Gemeinschaft 
offensichtlich etwas an Schwung. An sich ist eine Pause im 
Erholungsprozeß kein Grund, um ein vorzeitiges Ende des gegenwärtigen 
Aufschwungs zu befürchten. Eine Verlangsamung nach mehreren 
Aufschwungsquartalen entspricht voll und ganz dem Verlauf früherer 
Aufschwungphasen, zumal der erste Abschnitt des gegenwärtigen 
Konjunkturzyklus sehr dynamisch verlief und in der eingetretenen Pause 
großenteils der Umstand zum Ausdruck kommt, daß sich nunmehr die den 
Erholungsprozeß tragenden Faktoren von den Ausfuhren auf die 
Investitionen verlagern. Darüber hinaus erscheint eine etwas mäßigere 
Wachstumsentwicklung angesichts der Kapazitätsschwächen im letzten 
Jahr als durchaus angemessen. 
Worauf es aber besonders ankommt, ist der Umstand, daß die 
Hauptdeterminanten für die Wirtschaftsentwicklung weiter in die richtige 
Richtung weisen: i) Die kräftige Exportnachfrage hält an, und die 
Wettbewerbsstellung der Gemeinschaft verbessert sich weiter. Dies zeigt 
sich daran, daß die Einfuhren der Handelspartner der Union auch in 
diesem Jahr um rund 11 % steigen dürften und daß die Handelsbilanz der 
Union positiv ausfällt (fur 1995 wird ein Überschuß 1,6 % des BIP 
vorausgeschätzt, gegenüber einem Defizit von 0,4 % 1992). ii) Die 
Kapitalrentabilität ist nach wie vor hoch: 1995 liegt der Indexwert für 
EUR15 bei 96,5 %, gegenüber 85 im Jahresdurchschnitt des Zeitraums 
1986-1990. Damit ist fast wieder eine Rentabilität wie in den sechziger 
Jahren erreicht (Indexwert 100), und es werden weitere erhebliche 
Verbesserungen erwartet (Vorausschätzung fur 1995 zur Zeit 99,3). iii) 
Gemeinschaftsweit ist die Inflation erheblich niedriger als in früheren 
Phasen. Seit 1994 hat sich die Jahresrate fur EUR15 bei 3,2 % stabilisiert, 
dem besten Wert seit den sechziger Jahren. Dies erleichtert das 
Zustandekommen maßvoller Lohnabschlüsse. Angesichts des festen 
Stabilitätskurses der Währungsbehörden und des stärkeren globalen 
Wettbewerbs dürfte sich die Preisentwicklung im Aufschwung kaum sehr 
beschleunigen, iv) Die Zinssätze sind erheblich gesenkt worden (die 
deutschen kurzfristigen Zinsen liegen um mehr als 200 Basispunkte unter 
dem Stand von Ende 1993, und im Gemeinschaftsdurchschnitt liegen die 
Langfristzinsen um 100 Basispunkte niedriger als im Frühjahr 1995). v) 
Die Frühjahrs-Untemehmensumfrage über die Investitionspläne deutet auf 
eine kräftige Investitionstätigkeit hin (realer Zuwachs um 13 % in diesem 
Jahr). 
EINEMAKROÖKONOMSCHE STRATEGIE FÜR WACHSTUM UND BESCHÄFTIGUNG 
Die vom Rat seit Dezember 1993 sukzessiv verabschiedeten "Grundzüge 
der Wirtschaftspolitik" und die Essener Strategie geben die allgemeine 
Stoßrichtung für die makroökonomischen Maßnahmen vor, die zur 
Verwirklichung der beiden großen Aufgaben der Union erforderlich sind. 
12 
Die Maßnahmen sollen dazu beitragen, die gegenwärtige Wachstumspause 
zu überwinden und den Aufschwung in einen kräftigen mittelfristigen 
Prozeß des Wachstums und der Schaffung von Arbeitsplätzen 
umzuwandeln. Gleichzeitig sollen sie auch daraufhinwirken, daß der Grad 
an Konvergenz erreicht wird, bei dem ein reibungsloser Übergang zu 
Stufe III der WWU möglich ist. Die WWU wiederum wird nicht nur 
gewährleisten, daß die potentiellen Nutzeffekte des Binnenmarktes in 
vollem Umfang zur Geltung kommen, sondern auch den Wachstums- und 
Beschäftigungsprozeß in der Union stärken. 
Der erforderliche makroökonomische Gesamtrahmen umfaßt: 
- Eine stabilitätsorientierte Währungspolitik, deren Aufgabe durch 
entsprechende Lohn- und Haushaltsentwicklungen erleichtert 
werden sollte. 
- Nominallohnentwicklungen, die mit der Erreichung und Erhaltung 
eines geringen Preisauftriebs und einer positiven, jedoch 
maßvollen, Reallohnentwicklung vereinbar sind, wobei sich letztere 
allerdings unter der jährlichen Zunahme der Arbeitsproduktivität zu 
halten hätte, so daß die Kapitalrentabilität weiter zunehmen kann. 
Letzteres ist - angesichts eines Kapitalkoeffizienten, der höher liegt 
als in den sechziger Jahren - zur Stärkung der Investitionstätigkeit 
erforderlich. Auch erfordert das weltweit hartnäckig hohe 
Realzinslohnniveau einen Rentabilitätsanstieg, um Investitionen in 
entsprechendem Umfang zu bewirken. Eine höhere Rentabilität ist 
eine entscheidene Voraussetzung für eine kräftige 
Kapazitätsausweitung und beschäftigungswirksame Investitionen. 
In diesem Zusammenhang muß vornehmlich dafür gesorgt werden, 
daß die höhere Rentabilität tatsächlich zu höheren produktiven 
Investitionen führt. Die verfugbaren Informationen und 
Vorausschätzungen deuten auf eine entsprechende Entwicklung hin. 
- Die glaubwürdige Verfolgung einer erheblichen 
Haushaltskonsolidierung in den meisten Mitgliedstaaten, im 
Einklang mit den Zielen der jeweiligen Konvergenzprogramme. 
Eine strikte Verwirklichung der geplanten Haushaltskonsolidierung 
und der Konvergenzprogramme dürfte das Vertrauen der Akteure 
festigen und dadurch zu einem Rückgang der Langfristzinsen 
fuhren sowie den Gefahren von Turbulenzen auf den 
Devisenmärkten entgegenwirken. Glaubwürdige Sparmaßnahmen 
würden die Inflationserwartungen abschwächen und zu niedrigeren 
Kurzfristzinsen beitragen, was einer Lockerung der monetären 
Bedingungen den Boden bereiten würde. Wird energischer und 
rascher gehandelt, um die strukturellen (d.h. konjunkturbereinigten) 
Haushaltsdefizite erheblich zu verringern, so ist dies infolgedessen 
kein Hindernis, sondern eine notwendige Voraussetzung fur 
höheres und stetiges Wachstum und mehr Beschäftigung. Vor allem 
in den Ländern mit hohem Haushaltsdefizit und sehr hohem 
öffentlichen Schuldenstand (wie z.B. Italien) dürften glaubwürdige 
13 
und sofort greifende Konsolidierungsbemühungen zu einem starken 
Rückgang der Risikozinsaufschläge führen, was wiederum dazu 
beitragen würde, das Haushaltsdefizit zu verringern und das 
Investor- und Konsumentenvertrauen zu festigen. Die positiven 
Verstärkungseffekte könnten selbst auf kürzere Frist die traditionell 
zu erwartende negativen Nachfragewirkung der 
Haushaltskonsolidierung mehr als wettmachen. Die Erfahrungen 
von Ländern wie Irland (1987-1990) und Dänemark (1982-1986) 
zeigen deutlich, daß eine glaubwürdige 
Haushaltskonsolidierungsstrategie mit mehr und nicht weniger 
Wirtschaftswachstum und Beschäftigung einhergehen kann. 
Beispiele für die gegenteilige Entwicklung - also ohne 
Haushaltskonsolidierung - lassen sich finden in Ländern wie 
Schweden. Dort wurde die Preis- und Wechselkursstabilität sowie 
die Glaubwürdigkeit der Geldpolitik Anfang der neunziger Jahre 
durch eine rapide und starke Verschlechterung der Haushaltslage 
unterminiert, was sich nachteilig auf Wirtschaftswachstum und 
Beschäftigungsentwicklung auswirkte. 
Über diese Voraussetzungen für eine Rückkehr zu einem dauerhaften, 
beschäftigungswirksamen Wachsrumsprozeß besteht nunmehr in der 
Gemeinschaft ein breiter Konsens, und die Strategie wird von den 
europäischen Sozialpartnern nachdrücklich befürwortet1. Daß ein solcher 
allgemeiner Konsens besteht, ist ein wichtiger vertrauensfördernder Faktor. 
Insgesamt läßt sich auch feststellen, daß die Wirtschaftspolitik in der 
Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten offensichtlich dem in den 
"Grundzügen" vorgezeichneten Kurs folgt. Allerdings müssen die 
Verantwortlichen sich weiter nachdrücklich auf diese Ziele verpflichten, 
damit die kurz- und mittelfristigen Wachstums- und 
Beschäftigungsaussichten überzeugen können. 
MITTELFRISTIGE SZENARIEN 
Mittelfristige Wachstumsprojektionen2 zeigen, wie die Entwicklung der 
europäischen Wirtschaft aussehen könnte, wenn der makroökonomische 
Teil der "Grundzüge der Wirtschaftspolitik" und die 
Konvergenzprogramme vollständig und koordiniert verwirklicht werden. 
Den Simulationen zufolge würde sich die Europäische Union auf einen 
Wachstumspfad mit jährlich 3 bis 3'/2 % bis zum Jahre 2000 begeben, und 
zwar durch allmähliche Nutzung der noch unausgelasteten Kapazitäten, 
ohne daß es zu einer Überhitzung kommt, und eine stetige Stärkung des 
"Leitlinien der Sozialpartner zur Umwandlung des konjunkturellen Aufschwungs in einen 
dauerhaftenundarbeitsplatzschaffendenWachstumsprozeß",gemeinsame Stellungnahme,erarbeitet 
von der makroökonomischen Gruppe des Sozialen Dialogs, 16. Mai 1991. 
Diese makroökonomischen Projektionen wurden von der mittelfristigen Sachverständigengruppe 
auf ihrer Zusammenkunft am 22. Juni 1995 erläutert. Sie wurden als mit den getroffenen 
wirtschaftspolitischen Annahmen vereinbar betrachtet. Wie bei jeder Modellsimulation gelten 
jedoch die üblichen Einschränkungen, da die Wirklichkeit im Modell vereinfacht wiedergegeben 
wird. 
14 
Wachstumspotentials der Gemeinschaft. In diesem Prozeß ist das 
Arbeitskräfteangebot ein wichtiger Wachstumsfaktor, denn mit nahezu 
18 Mio. Arbeitslosen, weiteren 9 Mio., die Umfragen zufolge eine Arbeit 
aufnehmen würden, und zusätzlich 4 Mio. Teil Zeitarbeitnehmern, die zu 
Vollzeitarbeit bereit wären, besteht ein erhebliches Arbeitskräftepotential. 
Kurz- bis mittelfristig jedoch liegt der wachstumsbegrenzende Faktor bei 
den Kapazitäten und den beschäftigungswirksamen Investitionen. Der 
optimale makroökonomische Wachstumsprozeß läßt sich also wie folgt 
charakterisieren: 
- Investitionsgetragenes Wachstum, mit Investitionsausgaben, die 
doppelt so schnell wie das BIP (d.h. um 6 bis 7 % pro Jahr) 
zunehmen, denen ein mäßig (d.h. um 2V4 bis 3 % pro Jahr) 
wachsender privater Verbrauch gegenüberstehen würde. Mit einer 
Inflationsentwicklung dieser Größenordnung in diesem Zeitraum 
würde das Ziel einer Investitionsquote von mindestens 21 % des 
BIP verwirklicht, so daß das Wachstumspotential der Gemeinschaft 
allmählich von z.Z. weniger als 2'/2 % auf etwa VA % gegen Ende 
des Zeitraums steigen würde. 
- Weitere Fortschritte in Richtung Preisstabilität, wobei die Inflation 
von gegenwärtig über 3 % auf fast 2XA % zurückgehen würde und 
es zu einer stark verbesserten Preisniveaukonvergenz zwischen den 
Mitgliedstaaten käme. 
- Nominal- und Reallohntrends, die den Preisstabilitäts- und 
Rentabilitätsvoraussetzungen, wie sie im Abschnitt über die 
wirtschaftspolitischen Erfordernisse erläutert wurden, entsprechen. 
- Eine allmähliche, jedoch erhebliche Verringerung des 
Haushaltsdefizits. Dieses hätte mittelfristig deutlich unter den 
Refeirenzwert von 3 % des BIPs zu fallen, um dadurch zu einer 
Verstärkung der produktiven Investitionen und einer erheblichen 
Zunahme der volkswirtschaftlichen Ersparnis beizutragen, deren es 
für eine dauerhafte Finanzierung der erforderlichen 
Investitionsquotenerhöhung bedarf. 
Die Verwirklichung eines solches Wachstumsprozesses könnte zur 
Schaffung von mehr als 11 Mio. neuen Arbeitsplätzen im Zeitraum 1995 
bis 2000 fuhren, wodurch die Arbeitslosenquote bis zum Jahre 2000 auf 
etwa VA % zurückgehen könnte. Dies kann durch stabilitätsgerechte 
makroökonomische Maßnahmen erreicht werden. Auch wenn es sich um 
ein beeindruckendes Ergebnis handeln würde, so wäre doch noch nicht das 
im Kommissionsweißbuch genannte hochgesteckte Ziel erreicht, die 
Arbeitslosenquote zu halbieren. Bessere Ergebnisse setzen voraus, daß 
auch die Strukturpolitik einen Beitrag leistet (siehe Abschnitt III). 
In diesem Zusammenhang sind zwei Punkte festzuhalten. Erstens ist ein 
Wachstum von 3 bis VA % pro Jahr wahrscheinlich das höchste, was 
durch makroökonomische Maßnahmen bis zum Jahre 2000 ohne 
Überhitzung vernünftigerweise zu erwarten ist. Andererseits reagiert die 
15 
Entwicklung der Arbeitslosigkeit sehr stark auf die der Produktion. Die 
mittelfristige Projektion zeigt, daß die Arbeitslosenquote bei einer 
jährlichen BIP-Wachstumsrate, die nur um einen !4 Prozentpunkt unter der 
für den Zeitraum 1996-2000 projezierten Wachstumsrate liegt, im 
Jahre 2000 9 % beträgt und nicht wie im Optimal Szenario TA %. 
Zweitens tragen koordinierte und ausgewogene makroökonomische 
Maßnahmen und der Rückgang der Arbeitslosigkeit selbst zu einem 
besseren Haushaltssaldo bei und erleichtern damit die Verwirklichung des 
haushaltspolitischen Ziels. Im genannten optimalen mittelfristigen 
makroökonomischen Szenario könnte das Haushaltsdefizit von 5,5 % des 
BIP im Jahre 1994 im Unionsdurchschnitt auf 0,5 % im Jahre 2000 sinken, 
womit das strukturelle Defizit praktisch verschwunden wäre. Von dieser 
Verringerung um 5 Prozentpunkte wären 2,5 Prozentpunkte den 
automatischen Haushaltswirkungen geschuldet - also vor allem den 
Auswirkungen der stärkeren Beschäftigung und der geringeren Zinslast auf 
die öffentliche Schuld -, so daß im Durchschnitt für alle Mitgliedstaaten 
nur noch 2,5 % des BIP als strukturelle Komponente durch diskretionäre 
Haushaltsmaßnahmen abgebaut werden müßten; z.T. ist dies bereits fur 
1996 beschlossen oder geplant. 
Mittelfristige Projektionen zeigen auch folgendes: Kommen zu den 
erforderlichen makroökonomischen Maßnahmen Strukturreformen (wie die 
in Essen vereinbarten) hinzu, mit denen die Funktionsweise der Güter-, 
Dienstleistungs- und Arbeitsmärkte verbessert werden - die aber auch der 
Notwendigkeit, die Wettbewerbsfähigkeit der Union zu stärken, und der 
erforderlichen Haushaltskonsolidierung gerechtwerden -, so würden sich 
die Aussichten für mehr Wachstum und Schaffung neuer Arbeitsplätze 
erheblich verbessern. Anpassungen im Strukturbereich sind entscheidend 
wichtig, i) um die Möglichkeiten fur ein schnelleres Wachstum zu 
vergrößern und die Beschäftigungsfähigkeit der Erwerbspersonen zu 
fördern, also dadurch, daß die NAIRU-Grenze3 an Bedeutung verliert; ii) 
um die Beschäftigungswirksamkeit des Wachstums zu erhöhen; und iii) um 
den sozialen Zusammenhalt zu stärken und die Arbeitnehmer dabei zu 
unterstützen, positiv auf sich wandelnde Umstände zu reagieren. 
Ökonomische Analysen besagen, durch eine kühne Durchführung solcher 
Strukturmaßnahmen zusätzlich zum optimalen makroökomi sehen 
Szenarium könnte ein Rückgang der Arbeitslosenquote auf sogar 5 % im 
Jahre 2000 bewirkt werden, gegenüber TA % beim makroökonomischen 
Szenarium allein. 
Diese mittelfristigen Projektionen stellen kein übermäßig optimistisches 
Szenarium dar. Sie sind aus makroökonometrischen Modellen abgeleitet, 
deren Koeffizienten und Parameter auf beobachteten Entwicklungen und 
Verhaltensweisen beruhen. Die Erfahrungen aus der zweiten Hälfte der 
achtziger Jahre machen deutlich, daß sich innerhalb eines relativ kurzen 
Zeitraums erhebliche Verbesserungen auf dem Arbeitsmarkt erzielen 
NAIRU, "Non-accelerating inflation rate of unemployment", d.h. die nicht inflationssteigernde 
Arbeitslosenquote. 
16 
lassen, sofern die richtigen Maßnahmen durchgeführt werden. Außerdem 
kommen die Projektionen zu denselben Ergebnissen wie die Projektionen 
in den Konvergenzprogrammen der Mitgliedstaaten. 
Umgekehrt bieten die Simulationsergebnisse ein äußerst enttäuschendes 
Bild, wenn man von einem mittelfristigen Szenarium ohne 
wirtschaftspolitische Koordinierung und ohne echte 
Haushaltskonsolidierung und Konvergenzbemühungen in den 
Mitgliedstaaten ausgeht; in einem solchen Szenarium stünde die 
Geldpolitik weiter übermäßig unter Druck. Produktion und 
Produktionspotential würden dabei im Zeitraum 1997-200 um höchstens 
2 bis 2Vi % jährlich wachsen. Die Beschäftigungsgewinne wären äußerst 
gering, und die Arbeitslosenquote würde nach einem vorübergehenden 
Rückgang auf rund 93A % im Jahre 1997 wieder zu steigen beginnen und 
im Jahre 2000 bei 11 % der Erwerbsbevölkerung der Union liegen. Bei 
einer solchen Entwicklung wäre die Gefahr groß, daß es in der EU zu 
sozialen Spannungen, einer untragbaren Situation bei den öffentlichen 
Finanzen und fortgesetzter Wechselkursinstabilität kommt. 
4. GEFAHREN FÜR WACHSTUM UND BEscHÄFriGUNG IM MAKROÖKONOMISCHEN 
BEREICH 
Auch wenn der gegenwärtige Aufschwung so, wie er bis jetzt verlaufen ist, 
gut in das optimale makroökonomische Wachstumsszenario paßt, so enthält 
die gegenwärtige Lage doch eine Reihe von ernsthaften 
Gefahrenmomenten für die Entwicklungen in der nächsten Zeit. 
Erstens fällt ein außenwirtschaftlicher Schock ins Auge, von dem die 
Union betroffen worden ist. Seit Anfang 1994 hat sich der US-Dollar 
gegenüber den EU-Währungen stark abgewertet, was zusammen mit 
mangelnder Glaubwürdigkeit der Wirtschaftspolitik in einer Reihe von 
Mitgliedstaaten zu erheblichen Wechselkursänderungen innerhalb der EU 
geführt hat. Derartige verzerrend wirkende Wechselkursänderungen 
beeinflussen die kurzfristigen Wachstumsaussichten in der Union negativ, 
da sie Ausfuhren, Investitionen und Vertrauen erheblich beeinträchtigen. 
Die meisten "AufwertungsH-Länder (Deutschland, Frankreich, Belgien) 
erlebten, teilweise infolge dieser Währungsturbulenzen, eine 
Konjunkturverlangsamung, während es in den meisten "Abwertungs"-
Ländern (Italien, Spanien, Schweden) zu einer weniger ausgeprägten oder 
zu gar keiner Korrektur kam. 
In einer Reihe von Ländern besteht die Gefahr, daß die Lohnerhöhungen 
über das hinausgehen, was mit dem Preisstabilitätsziel und dem 
erforderlichen weiteren Anstieg der Rentabilität vereinbar ist. Unter 
anderem wegen dieser Gefahr wurden Anfang dieses Jahres Zinssenkungen 
verschoben. Etwas später kam es jedoch dann zu einer geldpolitischen 
Lockerung, als nämlich Geldmengen- und Preisniveauentwicklung 
nachließen. 
17 
Noch wichtiger aber ist, daß in mehreren Ländern keine ausreichenden 
Fortschritte in Richtung auf eine vertretbare Haushaltslage erreicht worden 
sind. Während der kurzfristige Nutzen einer lascheren Haushaltspolitik 
wahrscheinlich gering und kurzzeitig ist und rasch durch 
Wechselkursturbulenzen und steigende Risikoaufschläge auf die Zinssätze 
wettgemacht oder sogar überkompensiert werden kann, können die mittel-
bis langfristigen Kosten beträchtlich und dauerhaft sein. Sollten Ungeduld 
oder Unzufriedenheit mit der derzeitigen Wachstumsdämpfung zu 
Maßnahmen fuhren, die in die Richtung des Nichtkonvergenzszenariums 
laufen, so könnte dies die mittelfristigen Wachstums- und 
Beschäftigungsaussichten der EU ernsthaft gefährden. Die Entwicklungen 
auf den Devisenmärkten Ende September zeigten deutlich genug, daß 
derartige Risiken fortbestehen. Aufkommende Ungewißheiten darüber, ob 
bestimmte Regierungen fähig und entschlossen sind, die geplanten 
Haushaltskonsolidierungsmaßnahmen strikt zu verwirklichen, führten 
umgehend zu erneuter Unruhe, wodurch die im Sommer eingetretene, in 
ruhigen Bahnen verlaufende Entwicklung zu einer Rückkehr zum 
vorherigen Wechselkursgefiige ein abruptes Ende fand. 
Werden die erforderlichen makroökonomischen und strukturellen 
Maßnahmen nicht in aufeinander abgestimmter Weise durchgeführt, so 
bringt dies nicht nur fur die Union insgesamt sub optimale Ergebnisse, 
sondern es erhöht sich auch die Gefahr, daß sich die realwirtschaftliche 
Leistung unterschiedlich entwickelt, was schließlich auch auf die 
Finanzmärkte durchschlagen würde. Die Mod ell simulation en zeigen, daß 
es den nicht konvergierenden Ländern dann erheblich schlechter gehen 
würde (vor allem wegen der höheren Risikozinsaufschläge mit ihren 
negativen Auswirkungen auf Inlandsnachfrage und Haushaltsdefizit), 
während sich in den Konvergenzländern die positiven Ergebnisse ihrer 
Bemühungen nicht in vollem Umfang einstellen würden. Da derartig 
divergierende Entwicklungen mit heftigen Währungsbewegungen 
einhergehen würden, würden sich auch die positiven Effekte der 
Strukturreformen und der Vollendung des Binnenmarktes beträchtlich 
verringern. 
HI. WEOKELBEZffiHTÜNGENZ^VISCHENMAKROÖKONOMISCHENTJND STRTJKTURELLEN 
MAßNAHMEN 
Die obige makroökonomische Analyse zeigte, daß es angesichts der bestehenden 
Gefahren um so notweniger ist, daß alle Mitgliedstaaten die "Grundzüge der 
Wirtschaftspolitik" und die Konvergenzprogramme vollständig und koordiniert 
umsetzen. Die Kommission hat vor, in den nächsten Monaten die Ergebnisse einer 
vertieften ökonomischen Analyse über die Nutzeffekte einer engeren 
Koordinierung der makroökonomischen und strukturellen Politik zwischen den 
Mitgliedstaaten vorzulegen, um damit einem entsprechenden Ersuchen des 
Europäischen Rates von Cannes nachzukommen. 
Die Beschäftigungsstrategie der Gemeinschaft ist durch eine Kombination aus 
makroökonomischen und strukturellen Maßnahmen gekennzeichnet, die sich 
18 
gegenseitig verstärken. Zwar wird eine vollständige Verwirklichung des 
makroökonomischen Gesamtrahmens der "Grundzüge der Wirtschaftspolitik" zu 
einer Rückkehr zu einem anhaltenden beschäftigungswirksamen Wachstums 
sorgen, doch müssen die entsprechenden Maßnahmen durch Strukturreformen und 
Aktionen zur Beschleunigung des Wachstums begleitet werden, damit die 
Beschäftigungsfähigkeit der Erwerbspersonen verbessert und die Schaffung von 
Arbeitsplätzen gefördert wird. Diese Auffassung wird von den europäischen 
Sozialpartnern geteilt; sie betonen, daß es darauf ankommt, die Probleme des 
Wachstums, der Wettbewerbsfähigkeit und der Beschäftigung gemeinsam 
anzugehen4. 
In der Tat überlappen sich die Wirkungsfelder dieser beiden Arten von 
Maßnahmen. Es ist leichter, Reformen unter den Bedingungen einer wachsenden 
Wirtschaft durchzuführen, während die Reformen wiederum den Wachstumsprozeß 
fördern und vertiefen. Einerseits bieten gute Wachstumsergebnisse die 
Möglichkeit, die erforderlichen Strukturveränderungen unter eher günstigen 
Bedingungen einzuführen (vom Standpunkt der Effizienz, der Finanzierbarkeit und 
der sozialen Akzeptanz her), auf der anderen Seite verbessern tiefgreifende 
Reformen die Leistungsfähigkeit und Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft, 
erhöhen ihr Wachstumspotential und ihre Dynamik und setzen dieNAIRU5 herab. 
So wird ein höherer Beschäftigungsgrad möglich, ohne daß wachstumsgefährdende 
inflationäre Spannungen eintreten, was wiederum eine stabilitätsorientierte 
Geldpolitik erlaubt, die weniger restriktiv ist. 
Die Bedeutung., die eine derartige gegenseitige Beeinflussung makroökonomischer 
und struktureller Maßnahmen für den Erfolg der Beschäftigungsstrategie hat, 
macht deutlich, daß die Mitgliedstaaten großes Interesse daran haben, auch im 
Strukturbereich tätig zu werden und die ihrer jeweiligen Lage entsprechenden 
Maßnahmen zu treffen. Die Nutzung dieser Wechselwirkung auf nationaler Ebene 
kommt darüber hinaus auch den Partnerländern in der Gemeinschaft zugute. 
Unternehmen die Mitgliedstaaten gleichzeitig ausgewogene Strukturreformen, so 
verbreitert dies den Spielraum für makroökonomische Maßnahmen auf 
Gemeinschaftsebene, und Wachstum und Konvergenz in der Gemeinschaft 
verbessern sich. Umgekehrt könnte es durch unzureichende Strukturbemühungen 
in einigen Ländern zu einer divergenten Wirtschaftsentwicklung und 
wirtschaftspolitischen Konflikten kommen, d.h. zu einer negativen 
Wechselwirkung zwischen den EU-Ländern auf makroökonomischer Ebene. Daher 
ist es für die Mitgliedstaaten wichtig, bei der Koordinierung ihrer 
Wirtschaftspolitik auf Gemeinschaftsebene ihr Augenmerk auch auf die 
Strukturmaßnahmen zu richten. 
In mittel- und langfristiger Perspektive werden kontinuierliche Bemühungen zur 
Verbesserung von Wettbewerbs- und Innovationsfähigkeit und gut funktionierende 
Güter- und Dienstleistungsmärkte sicherstellen, daß die Produktivität weiter 
zunimmt (dies ist die wichtigste Quelle des materiellen Wohlstands) und diese 
Entwicklung sich durch Änderungen bei den relativen Preisen und sektorale 
Vergleiche Anmerkung 1 in Abschnitt II. 
NAIRU, "Non-acceleraüng inflation rate of unemployment", d.h. nicht inflationssteigernde 
Aibeitslosenquote. 
19 
Verschiebungen in neue Arbeitsplätze umsetzt. Wird das große 
Erwerbspersonenpotential nutzbar gemacht, durch Abbau der Arbeitslosigkeit und 
höhere Erwerbsquoten, so wird dies das potentielle (nichtinflationäre) BIP-
Wachstum erhöhen. Entsprechende arbeitsmarktpolitische Maßnahmen tragen dazu 
bei, Spannungen im makroökonomischen Wachstumsprozeß zu verhüten, indem 
sie 
die Gefahr von Personalengpässen und damit von inflationären 
Spannungen herabsetzen, die ein wichtiges makroökonomisches 
Wachstumshemmnis darstellen (hier handelt es sich um das sogenannte 
NAIRU-Problem), 
die Qualität des Humankapitals erhöhen, d.h. das Wachstumspotential 
selbst verstärken, und 
die Beschäftigungsintensität des Wachstums erhöhen (d.h. dafür sorgen, 
daß bei einer gegebenen Wachstumsrate mehr neue Arbeitsplätze 
entstehen). 
1. WETTBEWERB SFAHIGKEIT UND BESCHÄFTIGUNG 
1.1 Der Grundzusammenhang 
Hauptziel der Politik zur Förderung von Wettbewerbs- und 
Innovationsfähigkeit ist die Steigerung der endogenen 
Wachstumskräfte in der Union. Wie im Weißbuch (Kapitel 2 bis 
7) dargelegt, sollte dies durch die volle Ausschöpfung der vom 
Binnenmarkt gebotenen Möglichkeiten und ein offenes 
Welthandelssystem, eine beschleunigte Verwirklichung der TEN, 
Investitionen in den neuen Technologien, die Umsetzung des 
Aktionsplans für die Informationsgesellschaft und die bessere 
Nutzung des Wachstums- und Beschäftigungspotentials der KMU 
erreicht werden. In mehreren von diesen Bereichen wurden im 
letzten Jahr erhebliche Fortschritte erzielt. 
All dies könnte in den EU-Volkswirtschaften zu einer von 
Produktinnovation und einer höheren Gesamtproduktivität 
getragenen Wachstumsbeschleunigung führen. Die 
Produktivitätsentwicklung ist die Hauptquelle des Realeinkommens 
und des materiellen Wohlstands. Wie im Weißbuch und auch von 
den Sozialpartnern hervorgehoben, besteht zwischen den Initiativen 
zur Verstärkung des Produktivitätswachstums und Netto-
Beschäftigungszuwächsen kein Gegensatz, sofern die in den 
Sektoren mit hohen Produktivitätszuwächsen geschaffenen Werte 
in der Volkswirtschaft adäquat umverteilt werden, so daß in 
Sektoren mit niedrigem Produktivitätswachstum neue Arbeitsplätze 
entstehen können. In einem solchen Prozeß ist es auch möglich, 
daß für vergleichbare Qualifikationen in allen Sektoren 
vergleichbare Löhne gezahlt werden. Ein wichtiger Bereich, über 
den die Umverteilung von Produktionsgewinnen laufen kann, ist 
20 
die Senkung der relativen Preise in Sektoren mit hohen 
Produktivitätszuwächsen, was die Kaufkraft aller Verbraucher und 
damit die Nachfrage nach Waren und Dienstleistungen im 
allgemeinen, besonders aber aus beschäftigungsintensiven Sektoren 
mit niedrigen Produktivitätswachstum und steigenden relativen 
Preisen erhöht. Damit es effektiv zu einem solchen Prozeß kommt, 
müssen gleichzeitig drei Kemvoraussetzungen gegeben sein: 
Die relativen Güterpreise in den einzelnen Sektoren müssen 
sich in die richtige Richtung entwickeln dürfen, ohne daß 
dem künstliche Starrheiten entgegenstehen. Ein voll 
funktionierender Binnenmarkt und die Erreichung von 
Konvergenz sorgen zusammen mit dem internationalen 
Wettbewerbsdruck in einer offeneren Weltwirtschaft dafür, 
daß die erforderliche Flexibilität der Märkte überall in der 
Union erhalten bleibt und verstärkt wird. Es läßt sich 
statistisch belegen, daß dieser Prozeß am Laufen ist und 
weiter anhält. 
Der sektorale Wandel muß ökonomisch gerechtfertigt und 
sozial akzeptabel sein. Klare Anzeichen sprechen dafür, daß 
auch der Prozeß des sektoralen Wandels kräftig 
voranschreitet. Fortschritte in den fünf vom Essener 
Europäischen Rat genannten Schlüsselbereichen (siehe 
Abschnitt IV) - und zwar insbesondere die Umorientierung 
der Arbeitsmarktpolitik von passiven Einkommenstützungs-
Maßnahmen zu eher aktiven Maßnahmen wie Reformen 
und Ausbau des Schul- und Berufbildungssystems -sind in 
Sicht und werden einen tragenden Faktor fur den sektoralen 
Wandel abgeben sowie gleichzeitig mögliche soziale Kosten 
abfedern. 
Vor allem aber muß die Wachstumsrate hoch genug sein, 
damit zwischen den Sektoren ein positiver Saldo von 
Arbeitsplatzschaffung und Arbeitsplatzvernichtung 
erhaltenbleibt. Damit das neu geschaffene 
Wachstumspotential voll ausgeschöpft werden kann, dürfen 
der Entfaltung des mittelfristigen Wachstumsprozesses 
keine makroökonomischen Hindernisse (d.h. Inflation und 
Kapazitätsengpässe) entgegenstehen. Wenn hierfür gesorgt 
wird, dann kann der Wachstumsprozeß einen wichtigen 
Beitrag zur Erreichung der Beschäftigungsziele der Union 
leisten. Wie unter II ausgeführt, bestehen gegenwärtig 
gewisse Gefahren für eine entschiedene und rechtzeitige 
Durchführung der in den "Grundzügen der 
Wirtschaftspolitik" niedergelegten Strategie. 
Unter diesen Umständen werden die Angebots- und 
Beschäftigungseffekte der Strukturmaßnahmen von erheblichem 
Umfang sein, sich aber schwierig quantifizieren lassen. Dies gilt 
ebenfalls fur die TEN, die außerdem auch Nachfrageeffekte 
zeitigen, deren kumulative Wirkung auf Beschäftigung und 
Arbeitslosenquote im Jahre 2000 Mod eil simulation en zufolge in der 
21 
Union insgesamt in der Größenordnung von einem halben 
Prozentpunkt liegen könnte. 
1.2 Das Funktionieren der Güter- und Dienstleistungsmärkte 
Hervorzuheben gilt, daß auch ein ordnungsgemäßes Funktionieren 
der Güter- und Dienstleistungsmärkte ein wichtiger Faktor dafür ist, 
daß die europäische Wirtschaft einen beschäftigungsintensiven 
Wachstumspfad einschlägt. 
Mangelnder Wettbewerb, hohe Marktzugangsschranken für neue 
Unternehmen, geringe Effizienz und Hindernisse für die 
Verbreitung des technischen Fortschrittes wirken sich in 
erheblichem Maße auf das Funktionieren der Wirtschaft und 
letztlich den Beschäftigungsstand aus. Effizientere und 
wettbewerbsintensivere Märkte fur Waren und Dienstleistungen 
dürften zu einem höheren Beschäftigungsstand führen, da sich auf 
ihnen die relativen Preise besser an externe Schocks anpassen 
können, wodurch Produktivitätsgewinne leichter zwischen den 
einzelnen Wirtschaftssektoren umverteilt werden können. Dadurch 
besteht mehr Raum für höhere Nachfrage und das Aufkommen 
neuer Wirtschaftstätigkeiten, was neue Arbeitsplätze entstehen läßt. 
Diesen Zusammenhang veranschaulichen gut die jüngsten 
Erfahrungen mit der Telekom-Liberalisierung, die zu niedrigen 
Preisen, einem besseren und erweiterten Dienstleistungsangebot und 
schnelleren Innovationen im vor- und nachgelagerten Bereich 
führte. 
All diese Überlegungen zeigen, daß man sich längerfristig nur 
selbst schädigt, wenn man ein einmal gegebenes Marktgefüge 
bestehen läßt, weil man die unmittelbaren Arbeitsplatzkonsequenten 
der Liberalisierung furchtet. Daher umfaßt die europäische 
Beschäftigungsstrategie Maßnahmen, durch die das Funktionieren 
der Güter- und Dienstleistungsmärkte verbessert werden soll. 
In bezug auf die Gütermärkte müssen die positiven 
Wettbewerbseffekte des Binnenmarktes durch eine strenge 
Antitrust- und Wettbewerbspolitik ergänzt werden. Im Hinblick auf 
die Dienstleistungen - die Hauptquelle für neue Arbeitsplätze - ist 
es entscheidend wichtig, daß ungerechtfertigte Beschränkungen 
aufgehoben werden, die ihre Entwicklung und ihr 
Beschäftigungspotential hemmen; erster Ansatzpunkt hier ist die 
Vollendung des Binnenmarktes im Telekommunikations- und 
Energiesektor. 
1.3 Die Informationsgesellschaft 
Der gegenwärtig laufende Übergang zur Informationsgesellschaft 
ist für die künftige Wettbewerbsfähigkeit der Union von 
entscheidender Bedeutung. Er eröffnet Chancen enormer 
Produktivitätsgewinne in fast allen Sektoren der Wirtschaft. Sowohl 
22 
quantitativ als auch qualitativ könnte er sich tiefgreifend auf die 
Beschäftigung auswirken. Arbeitsplatzverluste aufgrund hoher 
Produktivitätssteigerungen müßten freilich vor dem Hintergrund der 
auf neuen Märkten entstehenden Beschäftigungschancen gesehen 
werden, zu denen es in den Bereichen neue 
Informationsdienstleistungen, Multimedia-Anwendungen, 
Informationsinfrastruktur und einer breiten Palette neuer "Tele"-
Produkte kommen wird. Die auf diesen neuen Märkten und in allen 
Sektoren, die von einem raschen Produktivitätswachstums 
profitieren, erzeugten Einkommen werden zu einer höheren 
Nachfrage nach Waren und Dienstleistungen in allen anderen 
Sektoren der Wirtschaft führen. Dieser Prozeß muß jedoch durch 
geeignete regulatorische und institutionelle Bedingungen sowie ein 
günstiges makroökonomisches Klima unterstützt werden. 
Auch die Arbeitsbedingungen werden sich ändern. Telearbeit ist ein 
besonders schlagendes Beispiel dafür. In den fünf größten EU-
Ländern gibt es bereits annähernd 1,1 Millionen Telearbeiter. Mit 
der Telearbeit haben die Beschäftigten mehr Flexibilität beim 
Zeitmanagement. Dank der Telearbeit entstehen neue 
Beschäftigungsmöglichkeiten, da besser auf die Marktnachfrage 
reagiert wird und standortunabhängige Arbeit möglich ist. 
Allerdings erfordert die Telearbeit, daß die Struktur der 
Arbeitsbeziehungen und die Arbeitnehmerrechte und 
Beschäftigungsbedingungen entsprechend angepaßt werden. 
Die im Entstehen begriffene Informationsgesellschaft verlangt nach 
weitreichenden gesellschaftlichen und wirtschaftlichen 
Anpassungen. Erforderlich sind rechtliche Änderungen 
(Liberalisierung von Telekommunikationsdienstleistungen und -
infrastruktur, geistiges Eigentum, Schutz personenbezoger Daten, 
Arbeitsrecht), Entwicklung fortgeschrittener Telematiknetze (TEN-
Strategie), Umstrukturierungen im Unternehmensbereich und 
Änderungen im Schul- und Berufsbildungssystem. Auch wenn 
diese Entwicklungen bereits in Gang gekommen sind, so ist doch 
ein erneutes starkes Engagement seitens der Regierungen und 
aktivere flankierende Strukturmaßnahmen vonnöten. 
ARBEITSMARKTPOLITIK 
Was die arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen anbetrifft, so wird die 
Umsetzung der gemeinsamen Arbeitsmarktstrategie, wie sie auf dem 
Essener Europäischen Rat beschlossen wurde, ausführlich in Kapital IV 
behandelt. Im folgenden Abschnitt geht es um die Frage, aufweiche Weise 
derartige Maßnahmen zu Wachstum und Beschäftigung beitragen können, 
ohne Spannungen hervorzurufen, und auch einen höheren 
Beschäftigungsgehalt des Wachstums bewirken können. 
23 
2.1 Zwei Geschwindigkeiten auf dem Arbeitsmarkt 
Zunächst sollen einige Schwachpunkte des Europäischen 
Arbeitsmarktes herausgestellt werden, durch die die Fähigkeit der 
Union zu mehr Wachstum und mehr Beschäftigung heute noch 
eingeschränkt wird. 
Das größte strukturelle Problem in der europäischen Wirtschaft ist, 
daß auf dem Arbeitsmarkt "zwei Geschwindigkeiten" vorhanden 
sind, nämlich ein Mißverhältnis zwischen Qualifikationsbedarf und 
Qualifikationserwerb. Die eine Geschwindigkeit ist die der 
Änderungen, die sich im Arbeitsleben vollziehen, bewirkt durch 
neue Technologien und Wettbewerb zwischen Unternehmen auf 
globalen und nationalen Märkten. Die andere Geschwindigkeit 
betrifft die Versorgung mit neuem Know-how und entsprechend 
geschultem Personal: Hier geht die Entwicklung weitaus langsamer 
vor sich. 
Die heutigen Strukturprobleme reichen in die 70 er oder 80er Jahre 
oder noch weiter zurück, als passive arbeitsmarktpolitische 
Maßnahmen zu hoher Arbeitslosigkeit führten. Neue Arbeitsplätze 
gingen hauptsächlich an Neuzugänge auf dem Arbeitsmarkt, die 
häufig eine bedarfsgerechte Ausbildung mitbrachten oder billiger 
waren als ältere Arbeitnehmer. Wer veraltete berufliche Fähigkeiten 
besaß oder bereits zu den Langzeitarbeitslosen gehörte, war für 
Arbeitgeber mit neuen Beschäftigungsangeboten uninteressant. 
Durch die immer größere Qualifikationslücke wurden bestimmte 
Arbeitskräftekategorien technologiebedingt nicht mehr einsetzbar 
bzw. leichter durch Investitionen in neue Ausrüstungen oder höher 
qualifizierte Arbeitskräfte zu ersetzen. Hierdurch wurde die 
Arbeitskräftenachfrage zuungunsten des Einsatzes 
niedrigqualifizierter Arbeitskräfte verzerrt. Die in Europa 
traditionelle Lohnstarrheit nach unten und die immer größere 
Abgabenbelastung der Arbeit (durch einen zunehmenden 
"Steuerkeil") trugen ebenfalls dazu bei, die Beschäftigungsfähigkeit 
niedrigqualifizierter Arbeitskräfte zu beeinträchtigen, da deren 
Produktivität nicht mehr den Gesamtkosten ihres Einsatzes 
entsprach. 
Diese Entwicklungen zeigen, daß ein immer größerer Anteil an der 
Arbeitslosenpopulation nicht mehr wirklich als Einstellungsreserve 
fur expandierende Unternehmen dienen kann. Dies liegt an dem 
immer schnelleren Strukturwandel auf dem Arbeitsmarkt, wobei 
sich ein harter Kern der Langzeitarbeitslosen verfestigt. Man muß 
wissen, daß in einem einzigen Jahr rund 10 % aller gegebenen 
Arbeitsplätze verschwinden und 10 % neue - und produktivere -
Arbeitsplätze geschaffen werden. Dieser Prozeß hat tiefgreifende 
Auswirkungen auf die Nachfrage nach qualifizierten Arbeitskräften. 
In einigen EU-Ländern sind mehr als 90 % aller freien Stellen 
24 
darauf zurückzuführen, daß die Anforderungen an Berufserfahrung 
bzw. Berufsausbildung nicht befriedigt werden. 
In den meisten europäischen Ländern ist die Fluktuation von 
Erwerbspersonen zwischen Arbeitslosigkeit und Beschäftigung 
relativ gering, vor allem im Vergleich zu den USA. Dies wirkt sich 
in einem gewaltigen Unterschied bei der durchschnittlichen Dauer 
der Arbeitslosigkeitsphase aus. So macht der Anteil der 
Langzeitarbeitslosen (also derer, die seit mehr als einem Jahr ohne 
Beschäftigung sind) an der Gesamtarbeitslosigkeit in den meisten 
Mitgliedstaaten zwischen 30 und 60 % aus, in den USA und 
Kanada hingegen nur knapp über 10 %. 
Die zeigt, daß es in Europa ein riesiges Potential für 
Wirtschaftswachstum gibt, vorausgesetzt, es werden gleichzeitig die 
makroökonomischen Wachstumshemmnisse bewältigt und die 
arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen darauf ausgerichtet, daß das 
Qualifikationsniveau, also die Qualität des Arbeitskräfteangebots, 
der Nachfrage aus dem Wachstumsbranchen entspricht und den 
Unternehmen und Beschäftigungssuchenden die richtigen Anreize 
für Arbeitsplatzangebote bzw. Arbeitsplatzsuche und -akzeptanz 
vermittelt werden. 
Dies ist das Ziel der europäischen Beschäftigungsstrategie, die 
letztes Jahr auf dem Essener Europäischen Rat beschlossen wurde. 
2.2 Arbeitsmarktpolitik und Wachstum 
Aktive, effizientere Arbeitsmarktmaßnahmen, wie in Essen 
vorgeschlagen, beeinflussen den Wachstums- und 
Arbeitsplatzschaffungsprozeß, indem sie auf drei Ebenen ansetzen: 
Erstens beim Funktionieren des Arbeitsmarktes selbst: Sie 
erhöhen seine Transparenz und insgesamt seine Fähigkeit, 
dafür zu sorgen, daß es zu einem Ausgleich zwischen 
Angebot und Nachfrage nach Arbeitsplätzen und die 
richtige Person an den richtigen Job kommt.(Essen - Punkt 
4) 
Dies ist das Herzstück der aktiven Arbeitsmarktpolitik. Von 
daher ist klar, daß der Arbeitsplatzvermittlung und -
beratung eine entscheidende Rolle zukommt. Auch die 
Reform des Steuer- und Unterstützungssystems zielt hierauf 
ab, indem der Arbeitslose zu einer aktiveren Stellensuche 
veranlaßt werden soll. Die gleiche Funktion haben 
Maßnahmen zur Erhöhung der beruflichen und 
geographischen Mobilität der Arbeitskräfte. 
Derartige Maßnahmen schaffen zwar nicht als solche neue 
Arbeitsplätze, doch tragen sie dazu bei, Engpässe auf dem 
Markt zu beseitigen, Einstellungskosten zu senken und das 
Anbieten zusätzlicher freier Stellen zu erleichtern. Dadurch 
tragen sie dazu bei, ein Wiederaufleben der Inflation zu 
25 
verhindern, wenn die Arbeitslosigkeit zurückgeht, und 
dadurch die Bedeutung eines wichtigen 
makroökonomischen Wachstumshemmnisses, nämlich der 
NAJRU-Grenze, abzuschwächen. 
Zweitens auf der Angebotsseite: Die Qualität des 
Humankapitals und die Beschäftigungsfähigkeit der 
Arbeitskräfte werden verbessert.(Essen - Punkt 1) 
Das Ausbildungssystem - Schule, Berufsbildung und 
Fortbildung -ist in diesem Prozeß ein zentraler Faktor. Der 
Essener Gipfel gab Investitionen in diesen Bereichen größte 
Priorität in der neuen Beschäftigungsstrategie. Eine bessere 
berufliche Qualifikation gibt dem einzelnen eine stärkere 
Stellung auf dem Arbeitsmarkt und verbessert die positive 
Flexibilität des Arbeitsmarkts. Maßnahmen zur Bewältigung 
des harten Kerns der Langzeitarbeitslosigkeit sind von 
wesentlicher Bedeutung, z.B. durch Umschulung und 
Vermittlung von Berufserfahrung. Schulung und 
Fortbildung von Beschäftigten hilft, die Produktivität zu 
steigern und Arbeitslosigkeit zu verhüten. In all diesen 
Fällen kommt es entscheidend darauf an, eine engere 
Verknüpfung zwischen Ausbildung und Bedarf des Marktes 
herzustellen. 
Wird in allen diesen Bereichen gehandelt, so stärkt dies das 
Wachstumspotential als solches, da es sich hier praktisch 
um eine Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit handelt. 
Wie wichtig dieser Faktor für die Strukturanpassung auch 
ist, voll zur Geltung kommen kann er nur dann, wenn die 
Volkswirtschaft genug neue Arbeitsplätze bereitstellt. 
Drittens auf der Nachfrageseite: Den Arbeitgebern werden 
Anreize vermittelt, Arbeitsplätze zu schaffen und auf dem 
Arbeitsmarkt verfügbare Arbeitsplätze einzustellen. Dies 
entspricht dem Essener Ziel, die Beschäftigungsintensität 
des Wachstums zu erhöhen.(Essen - Punkte 1, 2, 3 und 5) 
In makroökonomischer Sicht bedeutet die Herbeiführung 
eines beschäftigungsintensiveren Wachstumsprozesses im 
wesentlichen, daß bei einer gegebenen Wachstumsrate des 
realen BIP mehr Beschäftigung entsteht (im Sinne einer 
größeren Anzahl von Erwerbstätigen). Rein statistisch 
gesehen bedeutet dies eine niedrigere Zuwachsrate der 
rechnerischen Arbeitsproduktivität (gemessen als reales 
BIP-Wachstum je Beschäftigten). Ein solches Ergebnis darf 
natürlich nicht dadurch erreicht werden, daß auf 
Unternehmens- oder Sektorebene Produktivität vernichtet 
wird, da dies die Wettbewerbsstellung der Wirtschaft und 
den gesamten Prozeß der Werterzeugung stark 
beeinträchtigen würde. 
26 
(i) In makroökonomischer Hinsicht läßt sich der 
Beschäftigungsgehalt des Wachstums über eine 
Entwicklung der relativen Faktorpreise erhöhen, die den 
Einsatz von Arbeit gegenüber dem vom Kapital begünstigt. 
Diesen Effekt über Änderungen der gesamten relativen 
Faktorpreise herbeizuführen, würde jedoch wahrscheinlich 
sehr viel Zeit erfordern und ginge möglicherweise mit 
unerwünschten Nebeneffekten einher. Neben diesem 
makroökonomischen Substitutionsprozeß gibt es vor allem 
zwei andere Ansätze zur Erhöhung des 
Beschäftigungsgehalts des Wachstums: Die eine betrifft die 
Arbeitskosten, die andere die Arbeitszeit. 
(ii) Eine breitere Lohnstaffelung am unteren Ende würde 
niedrigproduktive Aktivitäten rentabel machen, die zuvor 
auf dem Markt preislich nicht mehr konkurrenzfähig waren 
oder auf ausländische Niedriglohnhersteller "verlagert" 
wurden. Diese Verlängerung der Lohnskala nach unten läßt 
sich entweder dadurch erreichen, daß man wie in den USA 
die Marktkräfte den Lohn niedrigqualifizierter Arbeitskräfte 
erheblich senken läßt - was erhebliche gesellschaftliche 
Konsequenzen hat (das "working poor"-Syndrom) -, oder 
durch ein pragmatischeres Vorgehen, das das europäische 
Gesellschaftsmodell reformiert. Die verschiedenen 
Maßnahmen im Rahmen dieses Ansatzes zielen auch auf 
das untere Ende der Lohnskala ab und umfassen besondere 
Anfangslöhne für Neuzugänge auf dem Arbeitsmarkt, eine 
Überprüfung der Funktionsweise der 
Sozialleistungssysteme, die indirekt wie Mindestlöhne 
wirken, und die Senkung von Lohnnebenkosten, vor allem 
am unteren Ende der Lohnskala (vorübergehend, bei 
Einstellung von Arbeitslosen, oder auf Dauer, bei 
Behinderten). Letztere Maßnahmen dürften äußerst geringe 
Auswirkungen auf die Nettolohneinkommen, aber 
erhebliche budgetäre Konsequenzen haben, die 
Ausgleichsmaßnahmen erforderlich machen (siehe unten 
IV.3.C). 
(iii) Maßnahmen im Zusammenhang mit der Umgestaltung der 
Arbeitszeit und Arbeitsverhältnisse. Der zentrale Aspekt hier 
ist, daß die Produktivitätsentwicklung je geleisteter 
Arbeitsstunde nicht mehr an die Produktivität je 
Beschäftigten geknüpft ist. Eine obligatorische, alle 
Bereiche umfassende massive Reduzierung der Arbeitszeit 
bietet keine zufriedenstellende Antwort, angesichts der 
Auswirkungen auf die künftigen Produktionskapazitäten und 
das Lohnniveau und der demographischen Evolution nach 
dem Jahre 2000. Keine nachteiligen Effekte jedoch sind zu 
erwarten bei spezifischen Maßnahmen zur 
Arbeitszeitverkürzung auf mikroökonomischer Ebene, die 
durch die je konkrete Lage gerechtfertigt sind, von allen 
27 
Beteiligten sozial akzeptiert werden und entweder 
umkehrbar sind oder aber als dem säkularen Trend zur 
Arbeitszeitverkürzung zugehörig gelten können. Derartige 
Maßnahmen sowie Maßnahmen zur vollen Ausschöpfung 
des Potentials für freiwillige Teilzeitarbeit sollten gefördert 
werden. In Anbetracht der Tatsache, daß die meisten 
Teilzeitbeschäftigten Frauen sind, gilt es hervorzuheben, 
daß diese Form des Arbeitsverhältnisses allen Beschäftigten 
offenstehen sollte, um eine Vertiefung der bestehenden 
Arbeitsmarktspaltung zu vermeiden. Schließlich müssen 
sich kürzere Arbeitszeiten auch nicht unbedingt negativ auf 
das Produktionspotential auswirken: Dieser Effekt läßt sich 
durch Schichtarbeitsregelungen abmildern oder sogar 
umgekehren, durch die die Betriebslaufzeit von der 
Arbeitszeit abgekoppelt wird. Diese Vorgehensweise ist 
jedoch nicht allgemein möglich, da sie, von ihrer wichtigen 
sozialen Dimension ganz abgesehen, nur für Firmen 
sinnvoll ist, die Angebotsengpässe haben und gleichzeitig 
über eine adäquate "Reserve" einsetzbarer Arbeitskräfte 
verfügen. 
(iv) Förderung lokaler Initiativen, beispielsweise im Bereich 
soziale Dienstleistungen und Umweltsanierung, kann 
ebenfalls den Beschäftigungsgehalt des Wachstums erhöhen. 
Diese Initiativen wirken über dieselben ökonomischen 
Zusammenhänge wie oben beschrieben oder dadurch, daß 
bestimmte Aktivitäten subventioniert werden. 
Hier haben wir somit Maßnahmen pragmatischer Art, mit denen 
sich ein höherer Beschäftigungsgehalt des Wachstums erzielen läßt 
- durch Senkung der Arbeitskosten, Neugestaltung der Arbeitszeit 
und die Förderung neuer wirtschaftlicher Aktivitäten, aber ohne 
fundamentale soziale Werte in Frage zu stellen. Derartige Aktionen 
dürfen den Wachstumsprozeß als solchen jedoch nicht behindern 
und zu der Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der Union und der 
erforderlichen Haushaltskonsolidierung nicht in Gegensatz stehen. 
Sofern diese Voraussetzungen erfüllt sind, gibt es Spielraum fur 
beträchtliche Beschäftigungsgewinne, wie aus ökonomischen 
Analysen hervorgeht, die im Rahmen der wirtschaftspolitischen 
Koordinierung und gemeinsamer Maßnahmen durchgeführt werden. 
Nach ersten Schätzungen der Kommissionsdienststellen6 könnte 
beispielsweise eine Senkung der Lohnnebenkosten bei den unteren 
Lohngruppen in der Größenordnung von annähernd 1 % des BIP, 
die durch die Einführung einer gemeinschaftsweiten C02- und 
Energiesteuer, wie von der Kommission im Jahr 1992 
vorgeschlagen, finanziert würde, das Beschäftigungswachstum um 
einen weiteren Viertelprozentpunkt pro Jahr erhöhen und dadurch 
"Besteuerung, Beschäftigung und Umwelt: Steuerreform zum Abbau der Aibeitslosigkeit", 
Europäische Wirtschaft, Nr. 56. 1994. 
28 
mittelfristig bis zu zwei Millionen Arbeitsplätze in der Union 
insgesamt entstehen lassen - zusätzlich zu dem Nutzen fur die 
Umwelt. In bezug auf Arbeitszeitgestaltung und Arbeitsorganisation 
würde ein größtmöglicher Einsatz freiwilliger Teil zeitarbeit 
ebenfalls einen Viertelprozentpunkt zum jährlichen 
Beschäftigungswachstum hinzufugen. Kämen diese beiden 
Maßnahmen zum optimalen makroökonomischen Szenarium hinzu, 
so könnte die Arbeitslosenquote sogar auf 5 % im Jahre 2000 
zurückgehen, während für das optimale makroökonomische 
Szenarium allein nur ein Rückgang auf 7,5 % zu erwarten wäre. 
Dies zeigt den großen potentiellen Nutzen derartiger 
Strukturmaßnahmen. In Kapitel IV wird aufgezeigt, daß 
entsprechende Maßnahmen in den Mitgliedstaaten bereits laufen. 
Allerdings muß hervorgehoben werden, daß sie noch nicht den 
Umfang der Maßnahmen haben, wie in der Simulation 
vorausgesetzt. Dies hängt damit zusammen, daß diese Maßnahmen 
unvermeidlich soziale und politische Kosten mit sich bringen, 
selbst wenn sie in rein budgetärer Hinsicht neutral wirken. 
Gelingt es, durch makroökonomische und strukturelle Maßnahmen 
ein diesem Szenarium entsprechendes Ergebnis zu erreichen, so ist 
in längerfristiger Perspektive denkbar, im folgenden Jahrzehnt 
Vollbeschäftigung (wie in den 60er Jahren) zu erreichen; um das 
Jahr 2020 herum könnte die durchschnittliche Erwerbsquote in der 
Union dann so hoch sein wie zur Zeit in Nordeuropa und in den 
USA. Unter diesen Umständen würde die demographische 
Entwicklung mit ihrem deutlichen Anstieg des Verhältnisses 
zwischen alten Leuten und der Bevölkerung im erwerbsfähigen 
Alter eine sehr viel geringere Last darstellen. Beim Szenarium mit 
niedrigerem Beschäftigungsstand und geringer Wirtschaftstätigkeit 
(wenig Wachstum, niedrige Erwerbsquote) würde das Verhältnis 
alte Leute/Beschäftigte von 1995 bis 2020 von 39 % auf 50 % 
steigen. Beim Szenarium mit hohem Beschäftigungsstand und 
starker Wirtschaftstätigkeit würde die Zunahme nur ein bis zwei 
Prozentpunkte ausmachen. Bei einer solchen positiven Entwicklung 
würden Sozialversicherung und Pensionssysteme weniger belastet, 
und Reformen wären leichter durchzuführen.7 
Die notwendige Verbesserung auf dem Arbeitsmarkt hängt von der 
gleichzeitigen Durchführung stabilitätsgerechter 
makroökonomischer und struktureller Maßnahmen in einem von 
gefestigtem Vertrauen und einem breiteren sozialen Konsens 
geprägten Klima ab. 
In einem derartigen Kontext dürfte die gegenwärtige 
Wachstumspause von einem kräftigen arbeitsplatzschaffenden 
"Folgen demographischer Tendenzen im Hinblick auf das Jahr 2020", Economie Européenne n* 
56, 1994 
29 
mittelfristigen Wachstumprozeß abgelöst werden. Auf diese 
Überzeugung gründet sich die Beschäftigungsstrategie der 
Gemeinschaft. Wie in Kapitel IV dargelegt wird, ergreifen die 
Mitgliedstaaten verschiedene Initiativen zur Umsetzung der 
arbeitsmarktpolitischen Aspekte der Strategie. Zur 
Aufrechterhaltung und Verstärkung dieses Prozesses ist es jedoch 
erforderlich, daß Regierungen und Sozialpartner sich erneut und 
mit Nachdruck zu dieser Strategie bekennen. 
IV. DIE BESCHÄFTIGUNGSLAGE UND DIE FÜNF SCHWERPUNKTBEREICHE VON ESSEN 
Es ist nicht zu übersehen, daß die Mitgliedstaaten im Laufe der letzten beiden 
Jahre bedeutende Anstrengungen zur Verbesserung der Arbeitsmarktsituation 
unternommen haben. Häufig geschah dies durch die Vorlage nationaler 
Beschäftigungspläne - globaler Beschäftigungsplan 1994 in Belgien, 
Arbeitsmarktreformen in Dänemark und Spanien, Fünfjahrplan 1993 in 
Frankreich, im Sommer 1995 ergänzt durch Sofortmaßnahmen, Aktionsprogramm 
für die Beschäftigung in Schweden Anfang 1995 ... In anderen Mitgliedstaaten 
zielten punktuelle Reformen auf bestimmte Aspekte des Arbeitsmarktes ab. 
Generell zeugen diese Reformen von einem weitgehenden Konsens hinsichtlich 
der in Essen vereinbarten Orientierungen, selbst wenn es nicht immer möglich ist, 
angesichts der zahlreichen Reformen den globalen Ansatz im Hinblick auf die 
„Beschäftigungssysteme" zu erkennen, wie ihn das Weißbuch und der Europäische 
Rat forderten. 
1. FORDERUNG VON INVESTITIONEN IN DIE BERUFSBILDUNG 
Der Kontext 
In den letzten Jahren wurden bei der Verbesserung von Grundausbildung 
und Berufsausbildung der Jugendlichen bedeutende Fortschritte erzielt. 
Dies spiegelt sich in der steigenden Zahl Jugendlicher wider, die ihre 
allgemeine und berufliche Bildung fortsetzen, was wiederum, in fast 
sämtlichen Mitgliedstaaten zu einem deutlichen Rückgang der Präsenz von 
Jugendlichen unter 25 Jahren auf dem Arbeitsmarkt geführt hat. Dagegen 
haben die Unternehmen ihre Investitionen in die Ausbildung während der 
Rezession gesenkt, während eine stärkere Einbeziehung der Unternehmen 
und ihrer Beschäftigten in den Ausbildungsprozeß unerläßlich ist, soll das 
Ziel des lebenslangen Lernens erreicht werden. 
Nationale Maßnahmen der jüngsten Zeit 
a) Förderung der Investitionen in die Berufsbildung durch 
Verbesserung der Bildungssvsteme in den Mitgliedstaaten 
Die Mitgliedstaaten reformieren ihre Systeme der allgemeinen und 
beruflichen Bildung, damit diese den verschiedenen geographischen, 
beruflichen, sektoralen und individuellen Bedürfnissen besser gerecht 
werden können. Stärker betont wird die Rolle der Sozialpartner bei 
Planung, inhaltlicher Definition und Durchführung der Ausbildung und 
Qualifizierung. Die Durchführung von Ausbildungsmaßnahmen wurde 
30 
dezentralisiert, die Rolle des Privatsektors wesentlich aufgewertet. Im 
Vereinigten Königreich sind die „Training and Enterprise Councils" unter 
der Leitung der privaten Arbeitgeber für die Durchführung der öffentlichen 
Berufsbildungsprogramme im jeweiligen Bezirk zuständig. Von den 
insgesamt schätzungsweise 60 000 privaten Anbietern von 
Berufsbildungsmaßnahmen in der EU sind mehr als 20 000 in Frankreich 
zu finden. Ganz allgemein übernehmen die Mitgliedstaaten die 
Verantwortung fur die Ausbildung Jugendlicher und Arbeitsloser. In 
einigen betont man jedoch inzwischen stärker die Vermeidung der 
Arbeitslosigkeit durch Ausbildung, und es gibt Maßnahmen öffentlicher 
Stellen für Arbeitnehmer, die wegen des industriellen Wandels von 
Arbeitslosigkeit bedroht sind. 
Es werden Anstrengungen unternommen, um sicherzustellen, daß die 
Ausbildungssysteme besser an die sich immer schneller verändernden 
Bedürfnisse des Arbeitsmarktes angepaßt sind. Die Mitgliedstaaten 
bemühen sich um eine Ermittlung und Vorhersage des neuen 
Qualifikationsbedarfs. In Deutschland, den Niederlanden, Österreich, 
Schweden und im Vereinigten Königreich werden Berufsprofile und der 
Inhalt von Qualifikationen in regelmäßigen Abständen überprüft. Am 
häufigsten werden folgende Vorhersagemethoden angewandt: die Analyse 
freier Stellen (beispielsweise Belgien), die Analyse der Qualifikationstrends 
(Dänemark:, Niederlande, Portugal und Finnland), Erhebungen auf 
Arbeitsmarkt-, Sektor- und Regionalebene (Deutschland, Griechenland, 
Spanien und Österreich) sowie Vorhersagemodelle (Irland und einige 
Regionen Italiens). Allerdings besteht die einhellige Auffassung, daß die 
derzeitigen Methoden für eine effektive Vorhersage von Veränderungen 
nicht ausreichen. 
Die Behörden der Mitgliedstaaten legen zwar häufig Standards fest, die die 
Anbieter von Berufsbildungsmaßnahmen zu erfüllen haben, bevor sie zur 
Ausführung öffentlicher Berufsbildungsprogramme zugelassen werden, 
doch den Unternehmen oder Einzelpersonen stehen kaum Hinweise über 
die Qualität der angebotenen Berufsbildungsmaßnahmen zur Verfügung. 
Zu beobachten ist ein Trend zur Verbesserung der Transparenz des 
Marktes der Berufsbildungsanbieter durch die Einführung von 
Qualitätsstandards oder Qualitätsmeßverfahren. 
Qualitätssicherungssysteme werden in Belgien, Dänemark, Frankreich, 
Portugal und Griechenland entweder bereits eingesetzt oder zur Zeit 
entwickelt. Deutschland, Österreich und die Niederlande verfugen über 
gesetzlich festgelegte Standards fur die Bereitstellung von 
Weiterbildungsmaßnahmen. Im Vereinigten Königreich wird die Qualität 
anhand der Ergebnisse des Ausbildungsprozesses ermittelt. 
b) Förderung von Investitionen durch Verbesserung der 
Beschäftigungschancen der Arbeitskräfte 
Bedingt durch die zurückgehende Zahl der neu auf den Arbeitsmarkt 
gelangenden Jugendlichen und durch die Auswirkungen des 
technologischen Wandels gewinnt die berufliche Weiterbildung deutlich an 
Gewicht. In Dänemark wurde eine Initiative zum Ausbau der 
31 
Berufsbildungsaktivitäten für Erwachsene eingeleitet, durch die die Anzahl 
der entsprechenden Ausbildungsplätze bis zum Jahr 2000 um 50 000 
aufgestockt und der Ausbildungsstand der Erwerbsbevölkerung verbessert 
werden soll. Frankreich, Österreich, Finnland, Spanien und das Vereinigte 
Königreich haben Möglichkeiten der Anerkennung und Validierung 
informeller Berufsbildungsmaßnahmen und/oder Berufserfahrung 
entwickelt. Der Grundsatz des Zugangs zur Berufsbildung während des 
gesamten Erwerbslebens wird in allen Mitgliedstaaten anerkannt. In 
einigen Ländern gibt es einen gesetzlich festgeschriebenen Anspruch auf 
Bildungsurlaub; Beispiele hierfür sind Belgien, die meisten deutschen 
Bundesländer und Frankreich (wo Ausbildungskredite entwickelt werden, 
aufgrund deren der Arbeitnehmer Anspruch auf Freistellung für 
außerbetriebliche Ausbildung hat). In Dänemark kann man sich bis zu 
einem Jahr freistellen lassen für anerkannte Kurse der Erwachsenen- oder 
Berufsbildung, und der betreffende Arbeitsplatz kann vorübergehend mit 
einem Arbeitslosen besetzt werden. Daneben geht der Trend eindeutig 
dahin, den einzelnen zu ermutigen, mehr Ei gen Verantwortung an den Tag 
zu legen, wenn es darum geht, den eigenen Ausbildungsbedarf zu ermitteln 
und zu decken; dazu gehört eine Vielzahl finanzieller Anreize, eine 
Ausbildung in Angriff zu nehmen. Arbeitslose, die eine Ausbildung 
absolvieren, werden finanziell unterstützt. Eine steuerliche Entlastung für 
die Ausgaben, die dem einzelnen bei einer auf bestimmte Berufe 
ausgerichteten oder zu anerkannten Qualifikationen führenden Ausbildung 
entstehen, gibt es in Belgien, Griechenland, Frankreich und im Vereinigten 
Königreich, wo es auch subventionierte Darlehen für die allgemeine und 
berufliche Bildung in Verbindung mit dem beruflichen Werdegang gibt. 
Es gibt jedoch Hinweise darauf, daß - neben den Frauen und den 
Beschäftigten kleiner und mittlerer Unternehmen (KMU) - gerade die 
Arbeitnehmer mit der geringsten Qualifikation, die somit in der 
schwächsten Position auf dem Arbeitsmarkt sind, die geringsten Aussichten 
haben, von Ausbildungsmaßnahmen profitieren zu können. Die 
Mitgliedstaaten haben Initiativen ergriffen, um den Frauen den Zugang zur 
Berufsbildung zu erleichtern und das Angebot auf ihre Bedürfnisse 
abzustimmen, etwa durch spezielle Lehrgänge für Frauen in Berufen oder 
Sektoren, in denen herkömmlich erweise die Männer dominieren, oder 
durch Beratung und Unterstützung von Frauen, die ins Erwerbsleben 
zurückzukehren wünschen. In einigen Mitgliedstaaten, darunter Belgien, 
Frankreich, Irland, Spanien und Portugal, zählen die Beschäftigten von 
KMU zu den Gruppen, die vorrangig Zugang zu aus öffentlichen Mitteln 
finanzierten Berufsbildungsmaßnahmen erhalten. 
c) Förderung von Investitionen durch neue Verbindungen zwischen 
Ausbildung und Erwerbsleben 
Es gibt verschieden Anreize für Unternehmen, in die Ausbildung zu 
investieren. Einige Länder praktizieren Ausbildungsabgaben als Prozentsatz 
der Lohnsumme, wie etwa Belgien, Griechenland, Frankreich und Irland, 
wo es auch Steuervorteile für Unternehmen gibt, die ihre 
Ausbildungsinvestitionen erhöhen. Um die Programme des Europäischen 
Sozial fonds durchzuführen, mußten mehrere Mitgliedstaaten neue Pläne zur 
32 
Förderung von Investitionen der Unternehmen in die Ausbildung ihrer 
Beschäftigten einfuhren oder bestehende ausbauen, insbesondere im 
Zusammenhang mit der Anpassung der Arbeitnehmer an den industriellen 
Wandel (Ziel 4 der Strukturfonds). 
Die wirtschaftliche Umstrukturierung und der technologische Wandel 
bewirken, daß die Unternehmen verstärkt zu flexiblerer Arbeitsgestaltung 
übergehen - beispielsweise Teilzeit- und Zeitarbeit sowie Auslagerung 
bestimmter Leistungen. Dies hat beträchtliche Auswirkungen auf den 
Zugang zur Berufsbildung - Teilzeitbeschäftigte und Arbeitnehmer mit 
befristetem Arbeitsvertrag gehören zu den Personen mit der geringsten 
Aussicht auf Ausbildung - und darauf, wie die Unternehmen ihren 
Ausbildungsbedarfsehen. Der beruflichen Bildung kommt im Rahmen des 
sozialen Dialogs eine immer höhere Priorität zu, und sie ist auch 
Gegenstand einiger Tarifverträge auf sektoraler Ebene sowie von 
Diskussionen auf Betriebsratsebene im Unternehmen. Dennoch befindet 
sich die Entwicklung neuer Regelungen zur Verbindung von Arbeitszeit 
und Ausbildung noch im Anfangsstadium. 
d) Unterstützung der Investitionstätigkeit und der Investitionserträge 
Die Mitgliedstaaten haben sich verpflichtet, ihre Systeme der allgemeinen 
und beruflichen Bildung zu reformieren und in diese Systeme zu 
investieren; hierzu gibt es in der gesamten EU klare politische Vorgaben. 
Das Ziel der Förderung von Investitionen in die Berufsbildung steht jedoch 
im Kontext schwieriger Entscheidungen über die öffentlichen und privaten 
Ausgaben. Die Mitgliedstaaten bemühen sich zwar um eine größere 
Wirksamkeit der Ausgaben für die Ausbildung durch Rationalisierung und 
gezieltere Ausrichtung, doch im öffentlichen Sektor bestehen nach wie vor 
Spannungen zwischen der Forderung nach Senkung der öffentlichen 
Ausgaben einerseits und der notwendigen Fortsetzung der Reform der 
Bildungssysteme zur Konsolidierung und Ergänzung der bisher erzielten 
Fortschritte andererseits. Während der Rezession kürzten die Unternehmen 
ihre Investitionen in die Berufsbildung, und es ist unklar, ob sie während 
des wirtschaftlichen Aufschwungs ihre vorherige Höhe wieder erreicht 
haben. In gewissem Umfang sind diese Probleme mit der Auffassung 
verknüpft, daß es sich bei der Berufsbildung eher um einen Kostenfaktor 
als um eine Investition handelt. Ausbildungsmaßnahmen dürfen aber nicht 
33 
als eine Belastung der öffentlichen oder privaten Haushalte betrachtet 
werden, sondern sind als Priorität anzusehen. 
Der Zwang zur Ausgabenbegrenzung hat dazu gefuhrt, daß mehr Gewicht 
auf Qualität gelegt wird, was daran zu erkennen ist, daß man sich bemüht, 
die Effizienz der Systeme dadurch zu verbessern, daß man sie genauer auf 
die Zielgruppen ausrichtet, sie rationalisiert und die 
Ausbildungsmaßnahmen zweckentsprechender gestaltet. Doch die 
Ergebnisse, die sich die Mitgliedstaaten und andere von den in die 
Berufsbildung investierten Mitteln wünschen oder erhoffen - die Erträge 
der Investitionen - sind weniger eindeutig. Einige Mitgliedstaaten haben 
spezifische Indikatoren für den Berufsbildungsbereich festgelegt. Im 
Vereinigten Königreich gibt es nationale Zielsetzungen für die allgemeine 
und berufliche Bildung, festgelegt nach Qualifikationsniveaus für die 
verschiedenen Kategorien der Erwerbsbevölkerung. Frankreich und Italien 
arbeiten mit Zielsetzungen für das Qualifikationsniveau von Jugendlichen. 
In Schweden und Finnland werden Ziele festgelegt für die Anzahl der 
Berufsbildungsplätze in den oberen Klassen der Sekundärschule. Solche 
Indikatoren erleichtern es den Mitgliedstaaten, die Auswirkungen ihrer 
Bildungspolitik auf den Arbeitsmarkt insgesamt zu beurteilen. 
Perspektiven 
Es kommt darauf an, daß sich die Mitgliedstaaten trotz der sowohl im 
öffentlichen wie im privaten Sektor erforderlichen Ausgabendisziplin an 
ihr Engagement zur Erhöhung und Verbesserung der Investitionen in die 
Ausbildung halten, ein Engagement, in das sowohl die Behörden als auch 
die Sozialpartner, die Unternehmen und jeder einzelne eingebunden sind. 
Die Ausbildung muß exakter auf Zielgruppen ausgerichtet, stärker an die 
Marktbedürfnisse angepaßt und besser mit den Reformen des 
Steuersystems und der Arbeitslosenversicherung koordiniert werden. Die 
Förderung von. Investitionen in die Berufsbildung muß durch eine Reihe 
klarer Ziel Vorstellungen unterstützt werden, die auch als Grundlage für den 
EntScheidungsprozeß dienen und zu einer besseren Nutzung der Mittel 
fuhren sollten. 
Die Qualität der allgemeinen und beruflichen Bildung hängt von der 
Effizienz und von der Bewertung der vorhandenen Systeme ab. Diese 
Elemente könnten durch folgende Maßnahmen gefördert werden; 
- Entwicklung von Anreizen für Unternehmen und 
Einzelpersonen zur Förderung von Investitionen in die 
Berufsbildung. 
Diese Anreize wären steuerlicher Art (Steuererleichterungen, 
Steuernachlaß, Steuersenkungen usw.) und finanzieller Art 
(Zuschüsse, Vorzugsdarlehen usw.), aber in Frage kommen auch 
andere Möglichkeiten, wie beispielsweise die Anzahl der fur 
Jugendliche zur Verfügung stehenden Ausbildungsplätze, 
verbesserter Zugang zu solchen Maßnahmen, z. B. durch neue 
Arbeitszeit- und Ausbildungsregelungen usw. 
34 
- Entwicklung meßbarer quantitativer und qualitativer 
Indikatoren, wie beispielsweise die Einführung von 
Zielsetzungen für die Qualifikationsniveaus der 18-24jährigen, 
der 25-50jährigen sowie der über 50jährigen, sowie für die 
Zahl der Ausbildungsplätze für Jugendliche und 
Langzeitarbeitslose. 
Diese wären von den Mitgliedstaaten im Rahmen ihrer eigenen 
Systeme zu definieren. Qualifikationsziele festzulegen entspricht 
den Schlußfolgerungen von Essen, da sie für die Verbesserung der 
Beschäftigungsaussichten und als Indikatoren des 
Qualifikationsniveaus der einzelnen wichtig sind und damit auch 
dazu beitragen, den Markt transparenter zu gestalten. Zielvorgaben 
für die Ausbildungsplätze würden das Engagement des öffentlichen 
Sektors für die Bereitstellung von Ausbildungsmöglichkeiten für 
diejenigen Personen unterstreichen, die auf dem Arbeitsmarkt am 
stärksten gefährdet sind. 
- Überwachung und Bewertung der Investitionen in die 
Berufsbildung und von deren Auswirkungen. 
Derartige Regelungen würden die Überwachung öffentlicher und 
(soweit möglich) privater Ausgaben für die Berufsbildung umfassen 
wie auch die Entwicklung von Kriterien zur Messung der 
Auswirkungen von Ausbildungsmaßnahmen, etwa anhand von 
Teilnehmerquoten, Qualifikationsniveaus, Produktivitätsverbesse­
rungen, höheren Beschäftigungsquoten. 
Dies würde die Grundlage für die Überwachung der Fortschritte in den 
Mitgliedstaaten angesichts von deren eigenen Zielvorstellungen und 
Initiativen darstellen. Darüber hinaus würde dies dazu beitragen, daß der 
Berufsbildung eine zentrale Rolle zugesprochen wird und daß die für diese 
Politik und ihre Umsetzung Verantwortlichen sich aktiv an den 
Diskussionen über den gesamten Themenkomplex der Verbesserung der 
Beschäftigungssysteme beteiligen können. _ 
STEIGERUNG DER BESCHÄFTIGUNGSINTENSITAT DES WACHSTUMS 
Der Kontext 
Die seit Mitte 1993 generelle konjunkturelle Belebung hat sich bereits in 
einer Nettozunahme der Arbeitsplatzschaffung in der EU niedergeschlagen, 
wobei die Zahl der Arbeitslosen jedoch auf dem hohen Stand von 
18 Millionen stagniert, das sind nahezu 11 % der Erwerbsbevölkerung. 
Jüngste Vorausschätzungen sehen für 1995 und 1996 nur eine 
Nettoarbeitsplatzschaffung von 3 Millionen in der EU vor, wodurch sich 
die Arbeitslosigkeit, bedenkt man die Zunahme der Erwerbsbevölkerung, 
nur um 1,6 Millionen verringern würde. 
Darüber hinaus sei auf die breite Kluft zwischen dem Wiederanlaufen der 
Konjunktur und deren Auswirkungen auf die Arbeitslosigkeit hingewiesen. 
Während das Wachstum des BSP in der Union offenbar Mitte 1993 
35 
eingesetzt hat, sind bisher nur minimale Auswirkungen auf die 
Arbeitslosenzahl zu verzeichnen. Damit wir deutlich, wie dringlich es ist, 
die Beschäftigungsintensität des Wachstums entsprechend den 
Empfehlungen von Essen zu erhöhen. 
Dieses Ziel darf nicht als Widerspruch zum Ziel einer Verbesserung des 
allgemeinen Produktivitätsniveaus in der EU verstanden werden (siehe 
Abschnitt III);; es geht darum, durch unterschiedliche Initiativen das 
Arbeitsplätzeangebot zu stimulieren, insbesondere durch den Ausbau der 
Dienstleistungen. Um dieses Ziel zu erreichen, hat der Europäische Rat in 
Essen drei vorrangige Aktionsbereiche festgehalten: eine flexiblere 
Organisation der Arbeit, eine beschäftigungsfördernde Lohnpolitik und die 
Unterstützung von Initiativen, insbesondere auf lokaler Ebene, durch die 
Arbeitsplätze geschaffen werden, die neuen Bedürfnissen entsprechen. 
Nationale Maßnahmen der jüngsten Zeit 
a) Veränderung der Arbeitsorganisation und der Arbeitszeit 
In mehreren Mitgliedstaaten hat es im Laufe der letzten Jahre Reformen 
mit dem Ziel einer flexibleren Organisation der Arbeit gegeben. Hierbei 
ging es u. a. um die Anpassung der Arbeitszeit an die Schwankungen der 
Wirtschaftstätigkeit: Einführung einer Jahresarbeitszeit (1994 in 
Frankreich, Belgien und Spanien), Vermeidung von Entlassungen durch 
Anreize zu befristeter Kurzarbeit (B, D, F, I). Zudem ist es in mehreren 
Ländern einfacher geworden, auf „atypische" Arbeitsverträge mit 
begrenzter Dauer oder auf Teilzeitbasis zurückzugreifen, indem 
entsprechende Hindernisse für die Arbeitgeber abgebaut und gleichzeitig 
die Rechte der betroffenen Arbeitnehmer gestärkt wurden (Ansprüche bei 
Arbeitslosigkeit, Versicherungen usw.). Dabei wurden die Sozialpartner mit 
Nachdruck ermutigt, entsprechende Verträge abzuschließen. 
Dieser Anpassungsprozeß setzt sich fort: Änderungen der gesetzlichen 
Arbeitszeitregelungen im Sinne einer größeren Flexibilität sind 
gegenwärtig in Portugal (Flexibilisierung bei befristeten und 
Teilzeitverträgen, Leiharbeitfirmen, Kündigungsbedingungen usw.), in 
Italien (Gesetzesvorhaben vom Juni 1995), in Schweden und in Finnland 
sowie in den Niederlanden in Vorbereitung. 
Jeder Mitgliedstaat versucht, durch entsprechende Reformen ein 
Gleichgewicht zwischen der notwendigen Flexibilität der 
Arbeitsorganisation - unter Nutzung verschiedener Arten von 
Arbeitsverträgen - und dem erforderlichen Schutz der Rechte der 
Arbeitnehmer herzustellen. So hat Spanien restriktivere Bedingungen für 
dieNutzung befristeter Arbeitsverträge eingeführt, während gleichzeitig die 
Kündigungsbedingungen gelockert wurden. 
Besondere Aufmerksamkeit verdienen die Maßnahmen, durch die eine 
Verbindung hergestellt wird zwischen der Flexibilisierung der 
Arbeitsbedingungen und der Schaffung neuer Arbeitsplätze. Einige 
Mitgliedstaaten (F, B) haben durch finanzielle Anreize (Senkung der 
36 
Sozi al abgaben) tarifliche Vereinbarungen gefördert, die eine erhebliche 
Arbeitszeitverkürzung vorsehen; kompensiert wird dies durch Einstellungen 
im gleichen Unternehmen, was zu einer Umverteilung der Arbeit in den 
betreffenden Unternehmen führt. Auch die in einigen Mitgliedstaaten (z. B. 
DK) eingeführten Regelungen, die es den Arbeitnehmern erlauben, ihre 
berufliche Laufbahn vorübergehend zu unterbrechen, um beispielsweise 
eine Berufsausbildung zu absolvieren, während für diesen Zeitraum ein 
Arbeitsloser eingestellt wird, haben eine größere Umverteilung der Arbeit 
zum Ziel. 
In Deutschland haben die Sozialpartner in den Tarifverträgen der 
Beschäftigungssicherung eine größere Bedeutung eingeräumt: Als 
Gegenleistung für die Verpflichtung des Arbeitgebers, keine Entlassungen 
aus wirtschaftlichen Gründen vorzunehmen, akzeptieren die Arbeitnehmer 
eine Verringerung der Arbeitszeit bei Lohnkürzungen. Verträge dieser Art 
wurden in verschiedenen Sektoren abgeschlossen, etwa in der 
Verteilungswirtschaft und fur die öffentlichen Unternehmen in 
Ostdeutschland. Häufig sehen diese Verträge auch eine größere 
Arbeitszeitflexibilität vor. 
Die Arbeitszeitverkürzung kann sich für die Unternehmen als besonders 
interessant erweisen, die eine „Entkopplung" der Arbeitszeit der 
Beschäftigten und der Maschinenlaufzeiten vornehmen (beispielsweise eine 
Viertagewoche für die Arbeitnehmer, aber eine Maschinenlaufzeit von 
6 Tagen). Solche Regelungen können erwiesenermaßen zu einer 
beträchtlichen Steigerung der Kapital Produktivität fuhren und sich selbst 
ohne bedeutende Senkung der Reallöhne bezahlt machen. Das in 
Deutschland 1994 in Kraft getretene Arbeitszeitgesetz erleichtert 
Regelungen dieser Art, da es eine flexiblere Arbeitszeitgestaltung erlaubt. 
In den Niederlanden ließe sich ein solches Vorgehen durch das Gesetz 
über die Arbeitszeit fördern, das zur Zeit erörtert wird. 
Bei der Teilzeitbeschäftigung, die in den meisten Mitgliedstaaten stark 
gefördert wird, war 1994 im EU-Durchschnitt eine Steigerung auf 15,4 % 
der Gesamtbeschäftigung zu verzeichnen (gegenüber 14,7 % im Jahre 
1993). Dänemark war das einzige Land, in dem es hier zu einem 
Rückgang kam. Diese Entwicklung ist im allgemeinen als positiver Trend 
zu sehen, da sie eine flexiblere Reaktion auf Angebot und Nachfrage auf 
dem Arbeitsmarkt gestattet. Festzustellen ist, daß ein hoher Anteil dieser 
Arbeitsplätze von Frauen besetzt werden. Der Arbeitskräfteerhebung 
zufolge wünschten zwei Drittel der Frauen, die 1994 einer 
Teilzeitbeschäftigung nachgingen, keinen Vollzeitarbeitsplatz. Dennoch 
sind diese Antworten unter Berücksichtigung des allgemeinen Umfelds zu 
analysieren, in dem die Frauen arbeiten (Verfügbarkeit und Kosten von 
Dienstleistungen). Zudem scheint es in den Mitgliedstaaten sehr 
unterschiedliche Meinungen zu dieser Frage zu geben. Nach Auffassung 
der Regierung des Vereinigten Königreichs haben sich 86 % der 
Teilzeitbeschäftigten bewußt für diese Art der Beschäftigung entschieden, 
während die schwedische Regierung mit Sorge zur Kenntnis nimmt, daß 
die Anzahl der Frauen, die gegen ihren Willen einer Teil Zeitbeschäftigung 
nachgehen, erheblich gestiegen ist (ihre Zahl hat sich zwischen 1990 und 
37 
1994 verdreifacht); Ziel der schwedischen Regierung ist es, daß möglichst 
viele Frauen einer Vollzeitbeschäftigung nachgehen können. 
Auch über die Kompatibilität zwischen einer größeren Flexibilität der 
Arbeitszeit und der Vereinbarkeit von Beruf und Familienleben ist 
nachzudenken. In den Niederlanden, wo zur Zeit das Gesetz über die 
Arbeitszeitregelung erörtert wird, werden den Sozialpartnern mehr 
Zuständigkeiten in diesem Bereich eingeräumt, während gleichzeitig die 
Arbeitgeber verpflichtet werden, die familiären Pflichten ihrer 
Beschäftigten zu berücksichtigen und eine schriftliche Erklärung über die 
diesbezügliche Unternehmenspolitik auszuarbeiten. 
b) Lohnpolitik 
Im Gleichklang mit der entsprechenden Empfehlung von Essen besteht in 
den Mitgliedstaaten eine allgemeine Tendenz zur lohnpolitischen 
Zurückhaltung. Dies ergibt sich vor allem aus den Tarifverträgen, deren 
Lohnabschlüsse in den meisten Mitgliedstaaten nicht über die Inflationsrate 
hinausgingen. Die staatlichen Instanzen legen den Sozialpartnern mit 
Nachdruck Zumckhaltung bei den Lohnerhöhungen nahe und fordern sie 
dazu auf, in den Tarifverträgen der Beschäftigungslage mehr Beachtung zu 
schenken. Zudem greifen einige Regierungen auch unmittelbarer in die 
Tarifverhandlungen ein. 
So sieht der globale Wirtschaftsplan in Belgien ein Einfrieren der 
Reallöhne 1994-1996 vor, das irische Programm für Wettbewerbsfähigkeit 
und Beschäftigung eine Begrenzung der Nominallohnerhöhungen im 
Zeitraum 1994-1996 auf 8 % (eine Steigerung, von der man annimmt, daß 
sie weit unter der Produktivitätssteigerung liegen wird). Die zentrale 
Vereinbarung vom November 1993 in den Niederlanden, die Tarifverträge 
in Deutschland und das Dreierübereinkommen in Italien (1993) und in 
Luxemburg (1994) gehen in dieselbe Richtung. 
Einige Mitgliedstaaten setzen die lohnpolitische Zurückhaltung unmittelbar 
als Mittel zur breiteren Umverteilung der Produktivitätsgewinne ein: Dies 
gilt für Belgien, wo der „Solidaritätsbeitrag" („cotisation de solidarité") die 
Finanzierung von Maßnahmen zur Beschäftigungsförderung, Berufsbildung 
und Kinderbetreuung ermöglicht. 
Die insgesamt geübte Zurückhaltung wird begleitet von einem Bemühen 
um Flexibilität, und die Reallöhne werden in zunehmendem Maße auf 
Unternehmensebene festgesetzt. In Spanien wurde durch die Reform von 
1994 die gesetzliche Lohnkontrolle eingeschränkt und den Sozialpartnern 
eine entscheidende Rolle eingeräumt. In Irland besteht das Ziel des 
Dreierübereinkommens in der lohnpolitischen Zurückhaltung auf nationaler 
Ebene und in der Flexibilität auf Ebene der einzelnen Unternehmen. Auch 
in Dänemark und im Vereinigten Königreich bemüht man sich um eine 
Dezentralisation der Lohnverhandlungen, wodurch eine engere 
Verknüpfung zwischen Leistung und Lohn möglich wird. 
38 
Überdies hat man erste Versuche unternommen, die Löhne nach 
Arbeitnehmerkategorien zu differenzieren, um die Eingliederung 
gewisser Kategorien zu erleichtern (in der gleichen Absicht, wie sie hinter 
der Senkung der Lohnnebenkosten für diese Kategorien steht, siehe 
Ziffer 3 unten). In Deutschland sehen die 1995 für bestimmte Branchen, 
etwa Chemie oder Papier, abgeschlossenen Tarifverträge unter den 
Normallöhnen (um maximal 10 %) liegende Löhne bei Einstellung von 
Langzeitarbeitslosen vor. In Dänemark prüfen die Sozialpartner die 
Möglichkeit, fur bestimmte „kleine Arbeiten" geringere Löhne einzufuhren. 
In Spanien wurde der Mindestlohn für Jugendliche herabgesetzt. Den 
Sozialpartnern in den Niederlanden wird nahegelegt, Niedriglohntätigkeiten 
für Langzeitarbeitslose vorzusehen; gleichzeitig sind Ausnahmen von der 
Mindestlohnregelung im Gespräch. 
Um die Arbeitskosten für die weniger produktiven Arbeitnehmer zu 
reduzieren, hat man in den Niederlanden 1995 den gesetzlichen 
Mindestlohn eingefroren; es besteht außerdem die Absicht, die Anhebung 
dieses Mindestlohnes 1996 bis 1998 auf die Hälfte der durchschnittlichen 
Lohnerhöhung zu begrenzen. Zudem wurden die Sozialpartner 
aufgefordert, die vorhandene Marge zwischen den tariflichen 
Mindestlöhnen und dem gesetzlichen Mindestlohn für die Beschäftigung 
von Arbeitnehmern mit geringer Qualifikation zu nutzen. 
c) Entwicklung im Bereich der neuen Beschäftigungsmöglichkeiten 
und der örtlichen Initiativen 
Je nachdem, welcher Art von Bedürfnissen entsprochen werden soll, sind 
für die Nutzung neuer Beschäftigungsmöglichkeiten Initiativen auf 
unterschiedlichen Ebenen angebracht. Um beispielsweise den Bedarf in den 
Bereichen Verkehr, Kommunikation oder Recycling zu erfüllen, finden 
sich die optimalen Lösungen auf interregional er oder Unionsebene. Diese 
Überlegungen schlagen sich auch in den Schlußfolgerungen des 
Europäischen Rates in Essen nieder, in denen die Notwendigkeit 
festgehalten wird, Finanzmittel für die transeuropäischen Projekte im 
Bereich des Umweltschutzes zu finden. Gemeinsame Umweltprojekte 
werden derzeit bei der Europäischen Kommission untersucht. Durch 
Investitionen in die entsprechenden Infrastrukturen werden gleichzeitig 
Arbeitsplätze geschaffen und Schritte zum Schutz der Umwelt 
unternommen. 
Die örtlichen Entwicklungs- und Beschäftigungsinitiativen sind in viererlei 
Hinsicht bemerkenswert: 
- Sie eignen sich für die Wiedereingliederung von 
Langzeitarbeitslosen, von Jugendlichen mit besonderen 
Schwierigkeiten oder von arbeitslosen Frauen. 
- Sie zielen darauf ab, den neuen gesellschaftlichen Bedürfnissen 
durch Schaffung neuer Berufsbilder entgegenzukommen. 
- Sie kommen den Vorstellungen von Jungunternehmern entgegen. 
39 
Sie fügen sich häufig in den Kontext eines örtlichen Projekts zur 
wirtschaftlichen und sozialen Erneuerung und Entwicklung ein, sei 
es im ländlichen, sei es im städtischen Umfeld. 
Seit der Ratstagung in Essen, auf der drei Regierungen (Dänemark, Irland 
und Portugal zum zweiten Mal) den Bericht der Kommission über die 
Beschäftigung und die örtlichen Initiativen mit Nachdruck unterstützt 
hatten, wurden beim Austausch von Ideen und Verfahren zwischen den 
Mitgliedstaaten wesentliche Fortschritte gemacht. 
Nach und nach wird, über die traditionellen nationalen Vorlieben hinaus, 
das komplette Feld der 17 von der Kommission ermittelten Bereiche mit 
Bedarf an örtlichen Dienstleistungen8 besetzt (häusliche 
Dienstleistungsprojekte NL und D, Dienstleistungen im Nahbereich und 
zur Verbesserung der Lebensqualität P). 
Für viele Mitgliedstaaten (F, NL, D, A) sind die örtlichen 
Beschäftigungsinitiativen nach wie vor eine bevorzugte Möglichkeit zur 
Eingliederung der Arbeitslosen, sei es durch zeitlich begrenzte direkte 
Hilfen, sei es durch eine Senkung der Lohnkosten für Unternehmen oder 
Tätigkeiten im Rahmen dieser 17 Bereiche. 
Um neue Bedürfnisse befriedigen zu können, werden Finanzinstrumente 
getestet, mit denen die Schaffung eines neuen „Marktes" gefördert werden 
soll. Hierher gehören z. B. die Dienstleistungsgutscheine in ihren 
verschiedenen nationalen Varianten (seit 1994 in F und B, in Vorbereitung 
in D und NL), die Anpassung der rechtlichen, finanziellen oder 
steuerlichen Gegebenheiten, um es den Haushalten zu erlauben, 
Arbeitgeber für oder Verbraucher von häuslichen Dienstleistungen zu 
werden (F, DK, in Vorbereitung D) oder auch neue Versicherungssysteme, 
insbesondere um das Risiko der Pflegebedürftigkeit abzudecken (A, D). 
Die erwarteten Auswirkungen dieser drei Arten von Maßnahmen werden 
jeweils auf mehrere zehntausend Arbeitsplätze geschätzt. Begleitet werden 
die Maßnahmen gelegentlich durch Ausbildungsprogramme, um das 
Fachwissen für diese neuen Berufe bereitzustellen (P, F, NL). Bisher 
scheinen aber die Sozialpartner in diesem Prozeß nicht als treibende Kraft 
zu wirken. 
Die Umwandlung der Unternehmensstrukturen scheint noch nicht voll 
in ihrer Bedeutung erfaßt worden zu sein. Die Selbständigkeit, seit langem 
von bestimmten Staaten (UK) bevorzugt, stößt auch bei anderen 
Mitgliedstaaten auf Interesse, die diese Option mit entsprechender 
Betreuung der Kleinstunternehmer übernehmen möchten (P, SF). Auch 
Vereinigungen, Partnerschaften zwischen Privatsektor und öffentlichem 
Häusliche Dienstleistungen, Kinderbetreuung, neue Informations- und Kommunikaüonstechnologien, 
Unterstützung Jugendlicher in Schwierigkeiten und Eingliederung, Verbesserung der Wohnverhältnisse, 
Sicherheit, öffenüicher Nahverkehr, Umgestaltung der städtischen öffenüichen Anlagen, örtlicher 
Einzelhandel, Fremdenverkehr, audiovisueller Sektor, Erschließung des kulturellen Erbes, örtliche 
kulturelle Entwicklung, Abfallwirtschaft, Wasserwirtschaft, Schutz und Erhaltung von Naturgebieten, 
Regelung und Kontrolle der Umweltverschmutzung sowie entsprechende Anlagen. 
40 
Sektor sowie gemeinnützige Organisationen erwecken wegen ihres Beitrags 
zur Schaffung von Arbeitsplätzen bei den Regierungen Interesse. Die 
Maßnahmen der jüngsten Zeit betreffen vor allem die Vereinfachung der 
Vorschriften im Bereich der „SozialWirtschaft" (économie sociale) (P, F) 
bzw. den Beginn eines Nachdenkprozesses in Staaten, in denen dieser 
Sektor bisher noch unterentwickelt ist (IRL, SF). 
Schließlich ist zu sagen, daß abgesehen von den Staaten, deren Interesse 
für Maßnahmen dieser Art bereits bekannt war (P, DK, IRL, UK, A, S) 
die lokale Dimension der örtlichen Beschäftigungsinitiativen in den 
nationalen Maßnahmen der jüngsten Zeit kaum zu Tage tritt. Zweifellos 
ist, will man eine dynamische Verbindung zwischen Beschäftigung, 
Befriedigung neuer Bedürfnisse und örtlicher Entwicklung herstellen, ein 
gewisses Maß an Sensibilisierungsarbeit und eine lange Vorbereitung vor 
Ort erforderlich (Dezentralisation, „vertikale" partnerschaftliche 
Zusammenarbeit zwischen drei oder vier Behördenebenen, Beteiligung 
aller örtlichen Akteure, Ausarbeitung einer gemeinsamen wirtschaftlichen 
und sozialen Strategie), wobei die Behörden eine wichtige Rolle zu spielen 
haben. 
Unter diesem Gesichtspunkt verdienen einige Initiativen besondere 
Beachtung, etwa in F (Untersuchung der Möglichkeiten zur Schaffung von 
Arbeitsplätzen in jedem einzelnen Departement) und in SF (Arbeitsgruppe 
für die örtliche Förderung von Beschäftigungsmaßnahmen). 
Perspektiven 
- Wenn die Mitgliedstaaten auch zahlreiche Maßnahmen zur 
stärkeren Flexibilisierung der Arbeitszeitsorganisation eingeführt 
haben, so werden doch diese Möglichkeiten von den Sozialpartnern 
noch bei v/eitem nicht voll genutzt; Vorrang sollte die Verbreitung 
von Arbeitszeitregelungen erhalten, diebeschäftigungsfördernd sind 
und die Arbeitsproduktivität stärken. 
Zudem ist es wichtig, daß die Flexibilisierung der 
Arbeitsbedingungen nicht auf Kosten des sozialen Schutzes der 
Arbeitnehmer erfolgt, da dies die unerwünschte Folge einer 
Entmutigung der Arbeitsuchenden haben könnte. Ebenso wirft die 
große Anzahl von Frauen mit Zeit- oder Teilzeitarbeitsplätzen eine 
grundlegende Frage auf hinsichtlich der geschlechtsspezifisehen 
Aufspaltung des Arbeitsmarkts und der Chancengleichheit, der man 
besondere Aufmerksamkeit widmen sollte. 
Auch wenn man sich in letzter Zeit weitgehend an der Zielsetzung 
einer lohnpolitischen Zurückhaltung orientiert hat, so könnte der 
bereits jetzt - angesichts des wirtschaftlichen Wiederaufschwungs 
- spürbare Druck im Hinblick auf eine Erhöhung der Reallöhne 
diese Tendenz wieder in Frage stellen. Um so wichtiger wird es 
sein, die positiven Auswirkungen der Lohndisziplin auf die 
Beschäftigung nachweisen zu können. Diesbezüglich müßte man 
sich vielleicht im Rahmen der Tarifverhandlungen mehr als in der 
41 
Vergangenheit um ein Gleichgewicht zwischen den lohnpolitischen 
und den beschäftigungspolitischen Bestimmungen bemühen. 
Überdies wäre es sinnvoll zu prüfen, ob bei den Mechanismen und 
Kriterien der Lohnfestsetzung einer größeren arbeitnehmer- und 
unternehmensspezifischen Flexibilität gegenüber einer allgemeinen 
lohnpolitischen Zurückhaltung nicht mehr Gewicht eingeräumt 
werden sollte. 
Beträchtliche Fortschritte wurden im Hinblick auf die Nutzung 
neuer Beschäftigungsmöglichkeiten erzielt. Dennoch wird dieses 
Potential noch viel zu wenig genutzt. In einer Mitteilung vom Juni 
1995, „Eine europäische Strategie zur Förderung lokaler 
Entwicklungs- und Beschäftigungsinitiativen"9 hatte die 
Kommission folgende Arten von Maßnahmen ermittelt, mit denen 
sich ein günstiger Rahmen entwickeln läßt: Bereitstellung einer 
Reihe neuer Finanzinstrumente, Anpassung der Ausbildungen und 
Diplome zur Konsolidierung neuer Berufe, Erneuerung der 
juristischen Grundlagen und eine ausreichende Dezentralisation der 
Verwaltungsstruktur. Sie hatte auch unterstrichen, daß diesen 
Initiativen auf Unionsebene Unterstützung zuteil werden könne. 
Der Europäische Rat nahm im Juni 1995 in Cannes diese 
Mitteilung zur Kenntnis und verwies dabei auf die Notwendigkeit, 
für eine Verbreitung der nationalen Erfahrungen zu sorgen; er 
forderte den Rat „Arbeit und Sozialfragen" auf, ihm in Madrid im 
Dezember 1995 Bericht zu erstatten. 
3. SENKUNG DER INDIREKTEN ARBEITSKOSTEN 
Der Kontext 
Im Zeitraum 1980-93 hat sich die Abgabenbelastung der Arbeit im 
Verhältnis zum BSP von 19 % auf 21 % erhöht, während sie für die 
anderen Produktionsfaktoren zurückgegangen (von 9 % auf 8,5 %) und für 
den Verbrauch von 10 auf 11 % gestiegen ist. 
Die EU hat sich zum Ziel gesetzt, diese Kosten in einem Maße zu senken, 
daß es sich auf die Einstellungsbereitschaft auswirkt, insbesondere was die 
wenig qualifizierten Arbeitnehmer angeht, deren Produktivitätsniveau zu 
niedrig ist, um die realen Arbeitskosten auszugleichen. 
Nationale Maßnahmen der jüngsten Zeit 
a) Maßnahmen der Mitgliedstaaten 
Der Weg der allgemeinen Senkung der Sozialbeiträge wurde von mehreren 
Mitgliedstaaten eingeschlagen (E, L, P, NL, SF). Allerdings beschlossen 
KOM(95)273 vom 13. Juni 1995. 
42 
einige Mitgliedstaaten, vor allem die nordischen, sogar, die auf der Arbeit 
lastenden Sozialbeiträge zu erhöhen, um den Beitragscharakter des sozialen 
Schutzes und den Anreiz, einer angemeldeten Beschäftigung nachzugehen, 
zu verstärken. 
Die meisten Mitgliedstaaten entschieden sich aber für zeitlich begrenzte 
und/oder an Bedingungen geknüpfte Senkungen der Sozialbeiträge im 
Zusammenhang mit der Einstellung besonders schwer vermittelbarer 
Gruppen - Jugendliche, Arbeitslose, Langzeitarbeitslose oder Behinderte. 
Mehrere Mitgliedstaaten, insbesondere Belgien und Frankreich, wenden 
seit neuester Zeit diese Art von Maßnahmen verstärkt an. 
Sechs Mitgliedstaaten entschieden sich in jüngster Zeit für spezifische 
Beitragssenkungen zugunsten der niedrigsten Löhne (B, DK, IRL, F, 
NL, UK). In diesem Kontext ist von Interesse, daß der französische Plan 
für 1995, durch den die Sozial bei träge für Niedriglöhne gesenkt werden, 
mit der Gegenleistung der Schaffung von Arbeitsplätzen gekoppelt wird 
und daß eine Ergebnisbewertung nach 18 Monaten vorgesehen ist. 
Anders ausgerichtet sind die Maßnahmen in Finnland, wo es 
Kostensenkungen für die kleinen und mittleren Unternehmen gibt, während 
die Beiträge der größeren und im allgemeinen kapitalintensiveren 
Unternehmen erhöht werden. 
Einige der auf nationaler Ebene getroffenen Maßnahmen gehen in die 
Richtung der „doppelten Dividende", d. h. es geht darum, die Senkung 
der Lohnnebenkosten, deren Ziel die Förderung der Beschäftigung ist, 
durch eine Erhöhung der Steuern auf die Nutzung natürlicher Ressourcen, 
deren Ziel der Umweltschutz ist, auszugleichen. Das Vereinigte Königreich 
beispielsweise erhebt seit kurzem die Mehrwertsteuer auf Energie und 
fuhrt zur Zeit eine neue Abfallsteuer in Verbindung mit einer Senkung der 
Sozialbeiträge der Arbeitgeber ein. Zahlreiche Initiativen im 
Zusammenhang mit der Energiesteuer wurden entweder bereits ergriffen 
oder sind in Vorbereitung, was mehr oder weniger unmittelbare 
Auswirkungen auf die Arbeitskosten hat. Dänemark hat ebenfalls die 
Erhöhung der Ökosteuern und der grünen Steuern auf 1,6% des BIP 
beschlossen. Luxemburg hat Sozialabgaben (und Sonderverbrauchssteuern) 
auf den Energieverbrauch eingeführt. In Spanien gibt es neuerdings eine 
Abwassersteuer. In den Niederlanden schließlich ist eine Energiesteuer in 
Vorbereitung, mit deren Einnahmen verschiedene Steuersenkungen 
finanziert werden sollen. 
Schließlich dürfen die neben den Sozialbeiträgen außerdem noch 
entstehenden indirekten Arbeitskosten nicht übersehen werden, also die 
verschiedenen den Unternehmen auferlegten Abgaben oder sonstigen 
indirekten Kosten, bei denen die Löhne die Berechnungsgrundlage bilden. 
In Deutschland wird zur Zeit die Möglichkeit untersucht, die Beiträge der 
Arbeitgeber zur Berufsbildung zu streichen und diese aus Steuermitteln zu 
finanzieren. 
43 
b) Auswirkungen auf die Beschäftigungslage sind nur möglich bei 
gezieltem Einsatz und entsprechender Verknüpfung 
Da eine allgemeine Senkung der Lohnnebenkosten größere Folgen fur die 
Haushalte haben kann und da das Ausmaß ihrer Auswirkungen auf die 
Beschäftigung nicht bekannt ist, sollte man sich der Effizienz halber auf 
diejenigen Segmente des Arbeitsmarktes konzentrieren, die auf eine 
derartige Kostensenkung besser reagieren als andere. Das Weißbuch betont 
die Notwendigkeit einer gezielten Senkung (insbesondere im Hinblick auf 
die weniger qualifizierten Arbeitnehmer), um die Haushaltsbelastung der 
Maßnahme je geretteten oder neu geschaffenen Arbeitsplatz zu begrenzen. 
Im Kontext einer auf die Verhütung von Langzeitarbeitslosigkeit 
ausgerichteten Strategie erscheint eine spezifische Ausrichtung auf die 
Arbeitslosen besonders angebracht zu sein. 
In einigen Mitgliedstaaten wurden die Maßnahmen zur Senkung der 
Lohnnebenkosten allerdings auf eine Vielzahl von Gruppen abgestellt. Die 
Vielfalt kann unter Umständen dazu führen, daß die Wirkung der 
Maßnahmen abgeschwächt wird, und die administrativen Hürden schrecken 
möglicherweise auch Arbeitgeber ab, insbesondere die KMU, von diesen 
Maßnahmen zu profitieren. Daraus ergibt sich, daß diese Programme sich 
auf wenige spezifische Gruppen konzentrieren und so einfach wie möglich 
sein sollten. 
Außerdem sollten die steuerlichen Anreize, wie sie derartige Senkungen 
darstellen, mit Maßnahmen (beispielsweise Neuregelung der Arbeitszeit) 
verknüpft sein oder mit diesen kombiniert werden, die eine 
Nettoarbeitsplatzschaffung zur Folge haben. 
Die Notwendigkeit einer Verknüpfung mit anderen Maßnahmen gilt nicht 
nur fur Schritte zur Senkung der Lohnnebenkosten, sondern auch fur in 
anderer Form gewährte steuerliche Vorteile: beispielsweise Beihilfen für 
Unternehmen, die anerkannte Ausbildungspläne durchführen oder ihre 
Investitionen in die Ausbildung erhöhen. Damit würde sichergestellt, daß 
die Investitionen in Humankapital auch weitergehen, wenn die Arbeitgeber 
neue Arbeitnehmer eingestellt haben. Allerdings sollte dies eher als 
kurzfristige, nicht so sehr als langfristige Maßnahme angesehen werden. 
Auf lange Sicht würde eine derartige Verknüpfung möglicherweise ein 
Element der Inflexibilität in den Arbeitsmarkt einfuhren. Eine kurzfristige 
Anwendung jedoch ist wegen des vorrangigen Ziels der Verbesserung der 
Beschäftigungslage gerechtfertigt. 
Perspektiven 
Mit verstärkter Aufmerksamkeit muß man sich der Notwendigkeit 
zuwenden, daß die Senkungen der Sozialbeiträge gezielt durchzufuhren 
sind, damit die bestmöglichen Auswirkungen sichergestellt werden können. 
In den kommenden Monaten sind mit besonderer Aufmerksamkeit die 
jeweiligen Auswirkungen der von den Mitgliedstaaten hierfür gewählten 
Optionen zu prüfen. 
44 
Angesichts der derzeitigen angespannten Lage der öffentlichen Finanzen 
läßt sich eine signifikante Senkung der Lohnnebenkosten nur durchfuhren, 
wenn ein angemessener Ausgleich gefunden wird. Einige Mitgliedstaaten 
hoffen, die Senkung der Lohnnebenkosten durch eine Verringerung der 
öffentlichen Ausgaben und/oder höheres Steuereinkommen aufgrund des 
Wirtschaftswachstums auszugleichen. Aber angesichts des Umfangs der 
notwendigen Senkung der öffentlichen Verschuldung und der 
Haushaltsdefizite wird weder das eine noch das andere noch beides 
zusammen ausreichen, und die Mitgliedstaaten werden wohl noch weitere 
Schritte in Betracht ziehen müssen. 
Bei aller Notwendigkeit des Haushaltsausgleichs machen die verschiedenen 
Abgabenstrukturen der Mitgliedstaaten und die unterschiedliche historische 
Entwicklung in diesem Bereich (und nicht nur der letzten 15 Jahre) 
Flexibilität bei der Auswahl der geeigneten Ausgleichsmaßnahmen 
erforderlich. Um sicherzustellen, daß diese Maßnahmen mit dem 
Binnenmarkt kompatibel sind, muß der derzeit laufende Erfahrungs- und 
Informationsaustausch sowie die Zusammenarbeit zwischen den 
Mitgliedstaaten vertieft werden. Ganz besonders wird der 
Handlungsspielraum der einzelnen Mitgliedstaaten im Rahmen des 
Binnenmarktes durch die Gefahr eingeschränkt, daß bestimmte 
Steuerbemessungsgrundlagen, besonders die weniger festen, verschoben 
werden, wenn die effektiven Steuersätze von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat 
zu stark variieren. 
Die Kommission hat bereits einige „Sicherheitsnetze" vorgeschlagen 
(Mindestsatz für die Mehrwertsteuer, Besteuerung der Sparguthaben, 
Energiesteuer), die über ihre eigentlichen Ziele hinaus Raum für einen 
Haushaltsausgleich bieten und dazu noch das Risiko eines steuerlichen 
Wettbewerbs zwischen den Mitgliedstaaten begrenzen würden. 
Außerdem sollte man Ausgleichsmaßnahmen nicht nur als Mittel zur 
Stabilisierung des Steueraufkommens insgesamt ansehen, sondern auch als 
Hilfsinstniment, wenn es darum geht, andere Produktionsfaktoren durch 
Arbeit zu ersetzen. Zu diesem Zweck sollten die Ausgleichsmaßnahmen 
in erster Linie eher die Produktionsfaktoren mit Ausnahme der Arbeit und 
nicht so sehr den Verbrauch betreffen. Einige Ressourcen, insbesondere die 
Umwelt, wurden in jüngster Vergangenheit eindeutig zu stark genutzt, 
weshalb eine höhere Besteuerung dieser Ressourcen (Besteuerung entweder 
der Produkte oder der Verfahren) zu einer ausgeglicheneren Nutzung 
sämtlicher Ressourcen führen könnte. Von Kommissionsstellen 
durchgeführte Simulationen10 legen die Vermutung nahe, daß eine 
Besteuerung der Nutzung natürlicher Ressourcen, beispielsweise die 
vorgeschlagene CO^nergie-Steuer, falls eingeführt zur Finanzierung der 
Senkung der Sozial bei träge, im Hinblick auf die Schaffung von 
Arbeitsplätzen effektiver wäre als die Anhebung anderer Steuern, etwa der 
Mehrwertsteuer oder der Einkommensteuer. Eine das Steueraufkommen um 
10 „Besteuerung, Beschäfügung und Umwelt: Steuerreform zum Abbau der Aibeitslosigkeit", 
Europäische Wirtschaft, Nr. 56, 1994. 
45 
rund 1 % des BIP erhöhende C02/Energiesteuer würde in der Union einen 
Gesamtbeschäftigungszuwachs um nahezu 1 % bringen. Würden die 
Senkungen der Sozial bei träge auf die Arbeitnehmergruppen mit den 
geringsten Qualifikationen oder niedrigstn Einkommen ausgerichtet, wäre 
sogar eine doppelt so hohe Steigerung der Beschäftigung möglich, was bis 
zu 2 Millionen zusätzlichen Arbeitsplätzen in der gesamten Gemeinschaft 
entspräche. 
Die Verschiebung der Abgabenbelastung weg von der Arbeit und hin zu 
anderen Produktionsfaktoren sollte zwei klare Ziele haben. Erstens sollten 
kurzfristig die Wirtschaftskreise ein klares Signal erhalten, daß das 
Abgabensystem von nun an darauf ausgerichtet ist, daß neue Arbeitsplätze 
geschaffen (oder deren Schaffung wenigstens keine Hindernisse in den 
Weg gelegt) und daß Anreize für den Einsatz von Arbeit gegeben werden. 
Zweitens sollten langfristig die Lohnnebenkosten, die den in letzter Zeit 
von den Mitgliedstaaten unternommenen Schritten zum Trotz immer noch 
zu hoch sind, deutlich sinken. 
Zu diesem Zweck sollte klar festgelegt werden, daß 
- der Trend in der Abgabenstruktur, der in den letzten 15 Jahren 
ungünstig für die Arbeit war, umgedreht werden sollte; 
- die Abstimmung zwischen den Mitgliedstaaten in diesem Bereich 
verstärkt werden sollte, damit das Risiko des Steuerwettbewerbs 
innerhalb des Binnenmarktes nicht einer Verschiebung eines Teils 
der Abgabenbelastung von der Arbeit zu anderen 
Produktionsfaktoren oder gegebenenfalls zum Verbrauch im Wege 
steht. 
VERSTÄRKUNG DER WIRKSAMKEIT DER ARBEHSMARKTPOLITIK 
Der Kontext 
Die Ausgaben für die Arbeitsmarktpolitik machen in der Europäischen 
Union durchschnittlich 3,5 % des BSP aus, wobei zwei Drittel dieser 
Ausgaben auf die Finanzierung von Lohnersatzleistungen für Arbeitslose 
und von Vorruhestandsregelungen entfallen. Eine Umverteilung dieser 
beträchtlichen Haushaltsmittel im Hinblick vor allem auf Maßnahmen zur 
Wiedereingliederung der Arbeitslosen in den Arbeitsmarkt ist unbedingt 
erforderlich. Durch eine derartige „aktivere" Politik muß jeder einzelne 
motiviert werden - insbesondere in finanzieller Hinsicht -, einen 
Arbeitsplatz zu suchen, und müssen auch seine Aussichten verbessert 
werden, tatsächlich einen Arbeitsplatz zu finden, und zwar durch 
Verbesserung der Leistungsfähigkeit der Arbeitsvermittlung und einer 
größeren geographischen und beruflichen Mobilität. 
Alle Mitgliedstaaten haben in den letzten Jahren aktive Maßnahmen 
durchgeführt oder verstärkt, auch wenn die passiven Ausgaben wegen der 
beträchtlichen und raschen Zunahme der Arbeitslosigkeit auf hohem 
46 
Niveau verblieben sind. Abgesehen von den bedeutenden Anstrengungen 
im Bereich der Ausbildung, die einen besonders wichtigen Aspekt einer 
aktiven Arbeitsmarktpolitik darstellen, da sie die berufliche Mobilität der 
Arbeitnehmer und der Arbeitsuchenden verstärken (siehe Abschnitt IV. 1), 
richteten sich die Maßnahmen der Mitgliedstaaten vor allem auf die 
öffentlichen Arbeitsvermittlungen und auf die Motivation der Arbeitslosen, 
einen Arbeitsplatz zu suchen. 
Nationale Maßnahmen der jüngsten Zeit 
a) Die Arbeitsvermittlungsstellen 
Zahl reiche Mitgliedstaaten haben bedeutende Anstrengungen unternommen, 
um die Leistungsfähigkeit der Arbeitsvermittlungsstellen zu erhöhen (was 
sich zumeist in einem Anstieg des Anteils der entsprechenden Ausgaben 
im BSP zwischen 1985 und 1993 niederschlägt). Die hervorstechendsten 
Reformen der letzten Zeit wurden wohl in Österreich, Dänemark und in 
den Niederlanden unternommen; zu erwähnen ist hier außerdem die 
Modernisierung der griechischen Arbeitsvermittlungsstellen. 
Mehr Leistungsfähigkeit wird angestrebt durch Strukturreformen, wie in 
Deutschland, wo die Möglichkeit einer größeren Autonomie der 
Arbeitsämter geprüft wird, in Österreich, wo die ehemaligen Arbeitsämter 
als selbstverwaltete öffentliche Unternehmen im Rahmen des 
Arbeitsmarktservice neu gegründet wurden, oder in den Niederlanden, wo 
man sich im Gegensatz zu den anderen Mitgliedstaaten um mehr 
Zentralisation bemüht. In Italien würde das Gesetzesvorhaben vom Juli 
1995, sobald verabschiedet, das staatliche Arbeitsvermittlungsmonopol 
beenden. 
Die öffentliche Arbeitsvermittlung wird diversifiziert, wie etwa in 
Deutschland (Start), wo Zeitarbeitstellen zur Eingliederung von 
Langzeitarbeitslosen geschaffen werden. Außerdem ist eine zunehmende 
Öffnung für private Arbeitsvermittlung festzustellen: gemeinnützige 
Agenturen in Spanien, private Arbeitsvermittlungsstellen in Deutschland 
oder in Österreich, Leiharbeitagenturen in Italien. 
Man bemüht sich um engere Zusammenarbeit mit den Arbeitgebern, 
etwa in Frankreich mit den Großunternehmen, in Deutschland mit dem 
Mittelstand, den Handwerkern und den Verbänden, in den Niederlanden 
mit bestimmten Sektoren, um Näheres über ihren Bedarf zu erfahren und 
der Nachfrage besser entsprechen zu können. 
Die Tätigkeit der Arbeitsvermittlung wird neu auf vorrangige Ziele 
ausgerichtet, etwa dank einer Verstärkung der individuellen Beratung von 
Arbeitslosen mit besonderen Schwierigkeiten, insbesondere der 
Jugendlichen und der Langzeitarbeitslosen (B, F, UK, S, DK). So hat 
beispielsweise Dänemark eine Strategie für aktivere 
Beschäftigungsmaßnahmen eingeführt, die darin besteht, daß für jeden 
Arbeitslosen ein individueller Aktionsplan aufgestellt wird, der in eine 
Ausbildung oder auf einen Arbeitsplatz führt. Die Ergebnisse dieses Plans 
47 
werden von der Regierung sehr positiv bewertet, insbesondere weil nun 
eine größere Zahl von Arbeitslosen an Ausbildungsmaßnahmen teilnimmt. 
Mehrere Mitgliedstaaten (Österreich, Niederlande, Vereinigtes Königreich) 
versuchen, die Leistungskriterien der Arbeitsvermittlung zu definieren. 
Nach einem unabhängigen Audit bei der staatlichen Arbeitsvermittlung der 
Niederlande wurde eine umfassende Reform in Angriff genommen, mit der 
insbesondere ein eindeutiger Zusammenhang zwischen Leistung und 
Zuweisung öffentlicher Mittel hergestellt wird. 
b) Förderung der beruflichen und geographischen Flexibilität 
Die Bemühungen um stärkere berufliche Mobilität der Arbeitnehmer in 
der EU scheinen sich derzeit auf die Ausbildung zu konzentrieren. Die 
Investitionen für Weiterbildung und „transferierbare" Ausbildungsarten, die 
der Anpassung der Arbeitnehmer an den industriellen Wandel dienen, 
gehen in diese Richtung. Wie weiter oben dargestellt (siehe Abschnitt 
IV. 1), erscheint ein Verstärkung der Maßnahmen in diesem Bereich häufig 
angebracht. 
Es liegen nur sehr wenige Angaben über andere Arten von Maßnahmen 
vor, die aber notwendig wären und dazu beitragen würden, Behinderungen 
der beruflichen Mobilität aus dem Weg zu räumen, und zwar durch eine 
Öffnung der Gewerbe, der Berufsgruppen oder der Berufe. 
Zwischenstaatlich ist die geographische Mobilität in der EU nach wie vor 
begrenzt, und sei es nur aus sprachlichen Gründen. Dennoch wird die 
Beseitigung juristischer, administrativer und steuerlicher Behinderungen 
der geographischen Mobilität im Rahmen der Vollendung des 
Binnenmarkts als vorrangig angesehen. Einrichtungen wie das EURES-
Netz, das die einzelstaatlichen Arbeitsvermittlungen verbindet, sollen die 
Mobilität der Arbeitnehmer zwischen den Mitgliedstaaten erleichtern. 
Auf nationaler Ebene sind hier die Maßnahmen in Beihilfen für Fahrt- und 
Umzugskosten sowie die Maßnahmen im Rahmen der Wohnungspolitik am 
wichtigsten. Besonders aktuell ist die Debatte über die geographische 
Mobilität in Italien, wo im Norden Arbeitskräfte fehlen, während im Süden 
die Arbeitslosenquote sehr hoch ist. Die Frage der geographischen 
Mobilität hängt unmittelbar mit der der regionalen Entwicklung zusammen. 
Die EU-Strukturfonds stellen erhebliche Summen zur Unterstützung der 
Politik der Mitgliedstaaten bereit, die eine ausgeglichene regionale 
Entwicklung durch Förderung der Wirtschaftstätigkeit und der Ausbildung 
der Arbeitnehmer sicherstellen sollen. 
48 
c) Verstärkung der Anreize zur Arbeitssuche und zur Einstellung 
Ein wichtiger Bereich, in dem die meisten Mitgliedstaaten tätig wurden, 
ist die Überprüfung des Funktionierens der Steuer- und 
Unterstützungssysteme mit dem Ziel, potentielle Hindernisse für die 
Schaffung von Arbeitsplätzen oder für die Arbeitsaufnahme zu beseitigen. 
Der Europäische Rat in Essen forderte hierzu einen eigenen Bericht; eine 
Zusammenfassung der wichtigsten Analysen und Schlußfolgerungen liegt 
dem vorliegenden Bericht als Anlage bei. 
Um die Anreize für die Arbeitslosen zu verstärken, sich aktiv um einen 
Arbeitsplatz zu bemühen, wird die Gewährung von Arbeitslosengeld von 
strengeren Bedingungen abhängig gemacht. In Dänemark gibt es seit April 
1995 rigorosere Vorschriften über die Arbeitsbereitschaft; in Spanien, wo 
das System der Gewährung von Arbeitslosengeld 1992 umgestaltet wurde, 
um die aktive Arbeitssuche zu fördern, kann der Anspruch auf 
Arbeitslosengeld erlöschen, wenn ein zumutbarer Arbeitsplatz oder die 
Teilnahme an gemeinnützigen Arbeiten bzw. an einer Ausbildung 
abgelehnt wird; in Schweden führt die Ablehnung eines Arbeitsplatzes 
oder einer Ausbildung zum Verlust des Arbeitslosengeldes. Im Vereinigten 
Königreich prüft man zur Zeit eine Reform des Arbeitslosengeldes, und die 
neue „Jobseeker's allowance" (Unterstützung für Arbeitsuchende) ist so 
konzipiert, daß sie einen stärkeren Anreiz darstellt. 
In Griechenland schlägt sich das Bemühen um eine aktivere Gestaltung der 
Beschäftigungspolitik insbesondere in den 1995 eingeführten 
„Mehrzweckgutscheinen" nieder. Diese Gutscheine, die der Arbeitslose 
erhält, haben einen bestimmten Geldwert und können unterschiedlich 
eingesetzt werden: Sie können im Falle der Einstellung dem Arbeitgeber 
ausgehändigt werden, zu Ausbildungskosten beitragen oder vom 
Arbeitslosen zur Unternehmensgründung verwendet werden. Mit diesem 
System will man die Eigenverantwortlichkeit des Arbeitslosen bei der 
Arbeitssuche fördern und gleichzeitig einen Anreiz für die Arbeitgeber 
bieten und den Verwaltungsaufwand verringern. 
Einige Mitgliedstaaten haben Schritte unternommen, um zu verhindern, 
daß eine zu hohe „Einkommensersatzquote" (Höhe des 
Arbeitslosengeldes und anderer Leistungen im Vergleich zum Lohn) vor 
allem am unteren Ende der Lohnskala von der Arbeitssuche abhält, wobei 
natürlich die damit verbundenen Zusatzkosten (beispielsweise Transport, 
Familienzulagen usw.) berücksichtigt werden müssen. In den Niederlanden 
beeinflußt beispielsweise das Einfrieren des gesetzlichen Mindestlohnes die 
Höhe der Sozialhilfeleistungen und rckt die Einkommensersatzquote 
gegenüber den tariflichen Mindestlöhnen oder dem Durchschnittslohn 
zurecht. Erwähnenswert sind außerdem bestimmte Verringerungen des 
Arbeitslosengeldes (Schweden) oder der Dauer der Gewährung von 
zusätzlichen Beihilfen (Dänemark). In Finnland ist eine Reform des 
Systems der Gewährung von Arbeitslosengeld in Vorbereitung. Dagegen 
wurde 1994 in Griechenland die Arbeitslosengrundbeihilfe angehoben. 
49 
Die Beibehaltung des Arbeitslosengeldes oder eines Teils davon zusätzlich 
zum Arbeitseinkommen ist ein Weg zur Senkung der 
Einkommensersatzquote. Die meisten Mitgliedstaaten sehen diese 
Möglichkeit vor für Arbeitslose, die ein eigenes Unternehmen gründen 
oder ein Unternehmen übernehmen wollen. Bestimmte Mitgliedstaaten 
räumen auch den Arbeitslosen, die ein Arbeitsverhältnis eingehen, die 
Möglichkeit ein, einen Teil des Arbeitslosengeldes zusätzlich zum Lohn 
weiterzubeziehen. So werden beispielsweise im Vereinigten Königreich 
über das „Family-Credit"-System zur Stützung des Einkommens von 
Personen, die bei niedrigem Lohn eine Familie zu erhalten haben, nahezu 
600 000 Familien unterstützt. 
Diese Anreize für die Arbeitsuchenden oder Arbeitnehmer werden 
vervollständigt durch die vielfältigen Anreize für die Arbeitgeber in 
Form von Einstellungsbeihilfen. Besonders ins Gewicht fallen sie in 
Belgien, Dänemark, Finnland und Spanien. Auch in Griechenland und in 
Portugal stellen sie ein wesentliches Element der Beschäftigungspolitik dar. 
Verstärkt zum Einsatz kommen sie ferner in Deutschland und in Schweden 
sowie in Frankreich, dort dank dem im Juli 1995 in Kraft getretenen 
Beschäftigungsplan. Diese Beihilfen sind zumeist auf bestimmte Gruppen 
beschränkt, insbesondere Langzeitarbeitslose und Jugendliche. Sie sind in 
Verbindung mit Maßnahmen zur Senkung der indirekten Arbeitskosten zu 
sehen (siehe Ziffer 3 oben). 
Die Mitgliedstaaten bemühen sich inzwischen stärker um eine Bewertung 
der Wirksamkeit ihrer Arbeitsmarktpolitik. Daraus geht hervor, daß eine 
intensivere Beratung und Unterstützung bei der Arbeitssuche die 
Beschäftigungsaussichten der Arbeitslosen vergrößert. Was dagegen die 
Einstellungsbeihilfen angeht, scheint ein sehr großer Teil dieser Ausgaben 
entweder wirkungslos zu sein oder aber Substitutionswirkung zu haben 
(d. h. sie fuhren zur Einstellung einer Person anstelle einer anderen). 
Besonders schwerig erweist sich eine Bewertung der Auswirkungen der 
Ausbildung auf den Erfolg der Arbeitssuche. 
Perspektiven 
- Trotz der erzielten Fortschritte besteht noch bei weitem kein 
optimales Gleichgewicht zwischen „passiven" und „aktiven" 
Ausgaben für die Beschäftigung. Die Bemühungen um 
„Aktivierung" der Beschäftigungspolitik müssen intensiviert 
werden, ohne jedoch das hohe Sozialschutzniveau in Frage zu 
stellen. Angesichts der in den Mitgliedstaaten bestehenden 
Haushaltszwänge wird der Bewertung der Ergebnisse der 
verschiedenen Bemühungen um eine aktivere Arbeitsmarktpolitik 
im Rahmen der europäischen Zusammenarbeit besonders große 
Bedeutung zukommen. 
- Die Erfahrungen der letzten Jahre haben gezeigt, daß den 
Arbeitsvermittlungsstellen mit ihren drei Funktionen mehr 
Aufmerksamkeit zugewandt werden muß: Informationen über den 
Arbeitsmarkt sammeln und verbreiten, zwischen Anbietern von 
50 
Arbeitsplätzen und Arbeitsuchenden vermitteln, für eine bessere 
Anpassung der Arbeitskräfte an die Nachfrage auf dem 
Arbeitsmarkt sorgen. 
- Die Aktivierung des Arbeitsmarktes beruht auch auf der vollen 
Bereitschaft der einzelnen, sich während ihrer Arbeitslosigkeit 
intensiv um einen neuen Arbeitsplatz zu bemühen oder eine 
künftige Beschäftigung vorzubereiten. Die angelaufenen Reformen 
der Systeme des sozialen Schutzes sollen dies fördern. 
- Bei der Förderung der beruflichen und geographischen Mobilität 
der Arbeitnehmer scheinen die Mitgliedstaaten ihren 
Handlungsspielraum nicht voll auszuschöpfen. Der Informations­
und Erfahrungsaustausch in diesen Bereichen sollte in Zukunkt 
vertieft werden. 
5. VERSTÄRKUNG DER MAßNAHMEN ZUGUNSTEN DER VON DER ARBEITSLOSIGKEIT 
BESONDERS BETROFFENEN GRUPPEN 
Der Kontext 
Das Problem der Arbeitslosigkeit in Europa ist nicht nur durch deren 
Umfang charakterisiert, sondern auch dadurch,' daß bestimmte 
Bevölkerungskategorien von ihr besonders hart getroffen werden - nämlich 
die Jugendlichen, die Frauen und die älteren Arbeitnehmer -, und durch 
die Dauer der Arbeitslosigkeit. 
Die Arbeitslosenquote unter den Jugendlichen ist in der EU nach wie vor 
besonders hoch (20 %), vor allem in den südlichen Ländern und in Irland. 
Bei den Frauen ist die Arbeitslosenquote nach wie vor deutlich höher als 
bei den Männern (12,6 % gegenüber 9,7 % im Mai 1995, saisonbereinigt). 
1994 waren knapp 48 % der Arbeitslosen in der EU seit einem Jahr oder 
länger ohne Arbeit (die Hälfte davon seit mindestens zwei Jahren). Dieser 
Prozentsatz ist in den letzten 10 Jahren nicht nur nicht zurückgegangen, 
sondern die absolute Zahl der Betroffenen ist sogar gestiegen. Die 
Langzeitarbeitslosenquote steigt mit dem Alter der Arbeitslosen, doch ist 
das Problem auch bei den Jugendlichen akut (nahezu 40 % 
Langzeitarbeitslose bei den 20-24Jährigen), obwohl diese Kategorie am 
stärksten vom wirtschaftlichen Aufschwung profitiert. Die Frauen sind im 
Durchschnitt etwas stärker von Langzeitarbeitslosigkeit betroffen als die 
Männer. Und schließlich erhöht sich das Risiko der 
Langzeitarbeitslosigkeit, je geringer die Qualifikation ist. 
Diese Situation ist nicht nur unter einem menschlichen Gesichtspunkt oder 
im Hinblick auf den sozialen Zusammenhalt unannehmbar, sondern auch, 
51 
weil sie die optimale Nutzung der Humanressourcen verhindert, besonders 
wenn man die demographischen Perspektiven der EU bedenkt. 
Nationale Maßnahmen der jüngsten Zeit 
a) Maßnahmen zugunsten Jugendlicher 
Trotz der immer noch sehr hohen Arbeitslosenquote unter den 
Jugendlichen ist die Zahl der arbeitslosen Jugendlichen in mehreren 
Mitgliedstaaten stark zurückgegangen, dies aber hauptsächlich, weil ein 
größerer Anteil der Jugendlichen länger im Schulsystem verharrt. Die 
Mitgliedstaaten haben beträchtliche Anstrengungen unternommen, um die 
Zahl derjenigen Jugendlichen zu senken, die ohne eine angemessene 
Grundausbildung in den Arbeitsmarkt eintreten und deren 
Arbeitslosigkeitsrisiko daher besonders hoch ist (beispielsweise in den 
Niederlanden dreimal so hoch wie für den Durchschnitt). Zu erwähnen 
wäre hier auch das 1993 lancierte dänische Programm „Ausbildung für 
alle" oder eine neuere Initiative in den Niederlanden, nach der auf 
regionaler Ebene Register der die Schule ohne Qualifikation verlassenden 
Jugendlichen angelegt werden, damit ihnen auf ihren persönlichen Bedarf 
zugeschnittene Lösungen angeboten werden können (z. B. eine Ausbildung 
oder Arbeitserfahrung). 
Für Jugendliche, die trotz allem das Schulsystem ohne Qualifikation 
verlassen haben, gibt es in mehreren Mitgliedstaaten 
„Auffangmöglichkeiten" in Form von Ausbildungs- oder 
Beschäftigungsgarantien. In den Niederlanden garantiert das Gesetz zur 
Förderung der Beschäftigung Jugendlicher allen Jugendlichen nach 
6 Monaten (in bestimmten Fällen 12 Monaten) Arbeitslosigkeit eine 
Beschäftigung in einer sogenannten „Gemeindestiftung" oder seit 1995 
auch im Privatsektor. In Dänemark wird jedem Jugendlichen unter 25, der 
keinen Anspruch auf Arbeitslosengeld hat, innerhalb einer Frist von drei 
Monaten eine Ausbildungs- oder Beschäftigungsmöglichkeit angeboten, ein 
Verfahren, das im Juli 1995 noch erweitert wurde. Gleichzeitig wurde das 
Unterstützungssystem so modifiziert, daß ein stärkerer Anreiz zur 
Teilnahme an Ausbildungen besteht. 
Ausbildungsgarantien gibt es in Belgien („soziale Förderung"), in Spanien, 
in Portugal (1991 Vereinbarung mit den Sozialpartnern über eine 
mindestens einjährige Grundausbildungsgarantie für Jugendliche, 
insbesondere für Jugendliche mit geringer oder ohne Qualifikation) und im 
Vereinigten Königreich mit dem Programm „Youth Credits" (es besteht 
aus einem Guthaben, das gegen Ausbildungsmaßnahmen eingetauscht 
werden kann, die zu einer anerkannten Qualifikation führen). In Irland 
konzentriert sich das Programm Youth Start - eine Antwort auf das 
Weißbuch der Kommission -, das die verschiedenen Möglichkeiten der 
Grundausbildung für neu auf den Arbeitsmarkt gelangende Personen 
zusammenfaßt, auf die Jugendlichen zwischen 18 und 21 Jahren; es umfaßt 
Präventivmaßnahmen, Maßnahmen für Jugendliche, die vorzeitig von der 
Schule abgegangen sind, Grundausbildung und Berufsausbildung sowie 
Lehrlingsausbildung. 
52 
b) Maßnahmen zugunsten Langzeitarbeitsloser 
Die Mitgliedstaaten haben seit Anfang der neunziger Jahre bedeutende 
Anstrengungen unternommen, um die Langzeitarbeitslosigkeit zu 
bekämpfen. In einigen basiert die Strategie auf der bevorzugten 
Anwendung der allgemeinen Beschäftigungsmaßnahmen auf 
Langzeitarbeitslose (Ausbildung, Beratung, Betreuung bei der 
Arbeitssuche, Einstellungsbeihilfen). In anderen geht man davon aus, daß 
Sondermaßnahmen erforderlich sind. In dieser Kategorie gewinnen 
spezielle Beratungs- und Vermittlungsstellen laufend an Bedeutung 
(beispielsweise das „Programm 900.000" in Frankreich, „Restart" im 
Vereinigten Königreich), die inzwischen ihre Effizienz unter Beweis 
gestellt zu haben scheinen, ferner die Einstellungsbeihilfen (in Form von 
Subventionen, vollständiger oder teilweiser Übernahme der Lohnzahlung, 
Senkung der Sozialabgaben). 
Bei der Bekämpfung der Langzeitarbeitslosigkeit ist zu fragen, ob die 
ausschließlich den Langzeitarbeitslosen vorbehaltenen Maßnahmen nicht 
das Risiko einer Marginalisierung dieser Gruppe mit sich bringen; die 
jeweilige Wirkung der beiden möglichen Wege im Kampf gegen die 
Langzeitarbeitslosigkeit ist genauestens zu prüfen. 
1995 ist allerdings in mehreren Mitgliedstaaten eine deutliche Tendenz zur 
bevorzugten Behandlung der Langzeitarbeitslosen zu beobachten. 
Schweden beschloß im April 1995, den Großteil der 
beschäftigungspolitischen Maßnahmen den Langzeitarbeitslosen 
vorzubehalten. In den Niederlanden wurde kürzlich ein Programm 
aufgelegt, in dessen Rahmen bis 1998 40 000 Personen im öffentlichen 
Sektor ein Arbeitsplatz angeboten werden soll; es handelt sich dabei in 
erster Linie um Arbeitsplätze im Zusammenhang mit Dienstleistungen im 
Nahbereich (Gesundheit, Pflege, Sicherheit, Kinderbetreuung). Der in 
Frankreich im Sommer 1995 von der neuen Regierung aufgelegte 
Beschäftigungssofortplan sieht eine deutliche Verstärkung der 
Einstellungsbeihilfen für Langzeitarbeitslose vor. Im Vereinigten 
Königreich wurde seit April 1995 eine ganze Reihe neuer Maßnahmen 
beschlossen oder bestehender Maßnahmen verstärkt, die auf die Betreuung 
bei der Arbeitssuche, zuweilen kombiniert mit der Möglichkeit, 
Arbeitserfahrung zu sammeln, oder auf finanzielle Anreize für die 
Arbeitgeber („Work trials") hinauslaufen. In Finnland wurde 1995 ein 
eigenes landesweites Programm zur Bekämpfung der 
Langzeitarbeitslosigkeit aufgelegt. 
Bei mehreren dieser neuen Programme wurden zahlenmäßige Ziele 
vorgegeben, beispielsweise in Finnland die Halbierung der 
Langzeitarbeitslosigkeit bis 1999; in Frankreich die Zunahme der 
Einstellungen Langzeitarbeitsloser von 180 000 auf 350 000 pro Jahr; in 
den Niederlanden das Angebot von 40 000 Arbeitsplätzen bis 1998. 
Auch die Sozialpartner können Initiativen zugunsten der 
Langzeitaibeitslosen ergreifen (ein Beispiel hierfür ist die Vereinbarung 
niedrigerer Löhne in Italien). 
53 
c) Maßnahmen zugunsten älterer Arbeitnehmer 
Das Problem der älteren Arbeitnehmer stellt sich um so dringlicher, als der 
demographische Trend in der EU dafür spricht, daß diese Arbeitnehmer 
der Erwerbsbevölkerung erhalten bleiben sollten. Aus diesem Grund haben 
sich mehrere Mitgliedstaaten eindeutig dafür entschieden, diese Personen 
so lange wie möglich auf dem Arbeitsmarkt zu halten. Dies gilt 
insbesondere für Italien, wo im August 1995 durch die wichtige 
Rentenreform strengere Bestimmungen für den Eintritt in den Ruhestand 
und in den Vorruhestand eingeführt wurden. Ebenso gelten in Österreich 
seit kurzem Beschränkungen für die Vorruhestandsregelung. Mit dem 
gleichen Ziel vor Augen widmen die Niederlande den Arbeitsbedingungen 
der älteren Betriebsangehörigen größere Aufmerksamkeit. 
Um die berufliche Wiedereingliederung älterer Arbeitsloser zu 
unterstützen, sind in einigen Mitgliedstaaten spezifische finanzielle Anreize 
neben den allgemeinen Maßnahmen für Arbeitslose, insbesondere für 
Langzeitarbeitslose, vorgesehen. Es handelt sich häufig um 
Einstellungsbeihilfen und Verringerungen der Sozial abgab en. Die hierfür 
festgelegte Altersgrenze ist sehr unterschiedlich; die Spanne reicht von 45 
bis 60 Jahren. In Österreich setzen sich die Arbeitsvermittlungsstellen aktiv 
bei den Unternehmen für die Einstellung älterer Arbeitnehmer ein. 
Allerdings wird in einigen Mitgliedstaaten angesichts bestimmter 
Krisensituationen der Vorruhestand immer noch gefördert, etwa in 
Griechenland in bestimmten Regionen mit besonders hoher Arbeitslosigkeit 
oder bei der Umstrukturierung großer Unternehmen. 
d) Maßnahmen zugunsten von Frauen 
Die Frauen stoßen jeweils auf besondere Probleme auf dem Arbeitsmarkt, 
je nachdem, ob sie ins Berufsleben zurückkehren wollen, ob es sich um 
junge arbeitslose Frauen handelt, ob sie zu einer Teil zeitarbeit, zu einer 
Zeitarbeit oder zu einer informellen Vollzeitarbeit übergehen möchten, ob 
sie ihre berufliche Laufbahn unterbrochen haben und sie wieder aufnehmen 
möchten oder ob es sich um Frauen handelt, die einer benachteiligten 
Gruppe angehören. 
Die Prävention der Arbeitslosigkeit durch besonderes Augenmerk für 
Mädchen bereits während der Schulzeit und in der Grundausbildung spielt 
hier eine wichtige Rolle. In Finnland unternimmt man besondere 
Anstrengungen, um junge Mädchen in herkömmlicherweise Männern 
vorbehaltenen Berufen auszubilden. Kürzlich wurde hier das Projekt „Die 
Frauen und die Berufsausbildung in der Industrie" gestartet. 
In Dänemark spielen die Arbeitsvermittlungsstellen eine aktive Rolle im 
Kampf gegen die geschlechtsspezifische Aufspaltung des Arbeitsmarkts. 
Das Arbeitsförderungsgesetz in Deutschland enthält eigene Bestimmungen 
fur arbeitslose Frauen, die 1994/95 noch ausgebaut wurden. Die 
arbeitslosen Frauen erhalten dadurch mehr Rechte (Gleichstellung der 
54 
Frauen, die ihre berufliche Laufbahn zur Kinderbetreuung unterbrochen 
haben, mit den Langzeitarbeitslosen); speziell auf Frauen ausgerichtete 
Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen können besonders gefördert werden. 
Österreich hat ein eigenes Programm zur Frauenbeschäftigung aufgelegt, 
durch das die entsprechenden Maßnahmen deutlich verstärkt werden. 
Perspektiven 
- Den Anstrengungen der Mitgliedstaaten zum Trotz verlassen nach 
wie vor zu viele Jugendliche die Schule mit unzureichender 
Qualifikation. Weitere Fortschritte sind erforderlich, soll das Ziel 
des Weißbuchs erreicht werden: keine arbeitslosen Jugendlichen 
unter 18 Jahren. Insbesondere kommt es darauf an, diejenigen 
Jugendlichen in das Bildungssystem zurückzuholen, die durch 
soziale Ausgrenzung gefährdet sind, da sie das Bildungssystem 
einige Jahre früher verlassen und keine Berufsausbildung absolviert 
haben. 
Alle neu in den Arbeitsmarkt eintretenden Jugendlichen müssen 
über ein ausreichendes Niveau allgemeiner und beruflicher Bildung 
oder über eine entsprechende Arbeitserfahrung verfügen können, 
daß ihre Beschäftigungschancen gesichert sind. 
- Ebenso müßten, auch wenn die Mitgliedstaaten ihre Maßnahmen 
zur beruflichen Wiedereingliederung der Langzeitarbeitslosen 
deutlich intensiviert haben, doch alle Betroffenen Gelegenheit zur 
Ausbildung, Rehabilitation oder Eingliederung erhalten, ehe sie die 
Schwelle zur Langzeitarbeitslosigkeit erreichen. 
- Beträchtliche Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten 
beobachtet die Kommission in der Frage, welche Bedeutung den 
Maßnahmen zur Förderung der Chancengleichheit eingeräumt 
werden sollte, insbesondere, was die Aufhebung der 
geschlechtsspezifischen Aufspaltung des Arbeitsmarktes und die 
berufliche Eingliederung von Frauen mit besonderen 
Schwierigkeiten angeht. In diesem Bereich, der vom Europäischen 
Rat in Essen zum Schwerpunktbereich erklärt worden ist, scheinen 
auf nationaler Ebene in letzter Zeit keine wesentlichen 
Entwicklungen stattgefunden zu haben. Eine Vertiefung des 
Meinungs- und Erfahrungsaustauschs zwischen den Mitgliedstaaten, 
besonders unter Nutzung der Erfahrungen der neu 
hinzugekommenen Länder, muß gefördert werden. 
Schließlich ist der - in mehreren Mitgliedstaaten zu beobachtende 
- Trend zu erwähnen, die Ergebnisse zu quantifizieren, die von 
den Maßnahmen zugunsten bestimmter Gruppen erwartet werden, 
da dadurch eine bestimmte Rangfolge sichtbar und die Bewertung 
der Ergebnisse der Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen erleichtert wird. 
55 
V. HORIZONTALE FRAGEN 
Die vom Europäischen Rat in Essen festgelegte Beschäftigungsstrategie beruht 
darauf, daß in sämtlichen Bereichen der Politik aktiv an der 
Beschäftigungsförderung gearbeitet wird. Neben makroökonomischen und 
beschäftigungspolitischen Maßnahmen forderte der Europäische Rat besonders 
nachdrückliche Maßnahmen in bestimmten Bereichen. In Essen verlangte er zum 
einen eine Untersuchung der "Auswirkungen von Steuer- und 
Unterstützungssystemen auf die Bereitschaft zu Arbeitsangeboten und 
Arbeitsaufnahme" und zum anderen der "Zusammenhänge zwischen 
Wirtschaftswachstum und Umwelt". In Cannes unterstrich er außerdem die 
ausschlaggebende Rolle der kleinen und mittleren Unternehmen für die Schaffung 
von Arbeitsplätzen und ganz allgemein als Faktor sozialer Stabilität und 
wirtschaftlicher Dynamik. 
Angesichts der großen Bedeutung der gemeinschaftlichen Strukturfonds für die 
Beschäftigung im allgemeinen und für die Umsetzung der Strategie von Essen im 
besonderen hielt es die Kommission für angebracht, diese Frage in der 
vorliegenden Mitteilung zu behandeln. 
In diesem Abschnitt soll eine kurze Darstellung dieser Themen versucht werden, 
ungeachtet bereits vorhandener oder in Vorbereitung befindlicher Berichte, die 
sich damit in detaillierterer Form befassen. 
1. ENTWICKLUNGEN BETREFFEND KMU UND BESCHÄFTIGUNG 
Die meisten Arbeitsplätze im privaten Sektor werden durch KMU 
geschaffen. Sie sorgen auch dafür, daß ständig neue Berufsbilder entstehen, 
daß sie schneller als große Unternehmen auf neue Möglichkeiten reagieren 
und sich flexibler an wirtschaftliche Umständen anpassen können. 
Allerdings können die KMU nicht ihr ganzes Potential an Arbeitsplätzen 
nutzen, da mehrere Hindernisse bestehen, auf die sie zum größten Teil 
keinen Einfluß haben. 
a) KMU - „Momentaufnahme" der Beschäftigungslage 
Die jüngsten Zahlen11 für mehrere der fünfzehn Mitgliedstaaten bestätigen 
die vorherrschende Rolle von KMU bei der Schaffung von Arbeitsplätzen. 
Die 15,8 Millionen KMU (<250 Beschäftigte) in der Europäischen Union 
beschäftigen 64,2 Millionen Menschen, das entspricht 41,2% der 
Gesamterwerbsbevölkerung. Kleine Unternehmen mit einer Personalstärke 
unter 50 Beschäftigten beschäftigen 52 Millionen Menschen, das sind 32% 
der Gesamterwerbsbevölkerung. 
In den meisten Ländern sind mehr als 60% der abhängig Erwerbstätigen 
in KMU mit weniger als 250 Beschäftigten tätig. Von den erfaßten 
Ländern hat Italien mit 77% den höchsten Anteil an in KMU Beschäftigten 
n Quelle: Eurostat KMU-Projekt 1995; Enterprises in Europe, 1995, Dritter Bericht, 1994. 
56 
und Deutschland mit 56% den niedrigsten. In allen Ländern beschäftigen 
kleine Unternehmen mit weniger als 50 Beschäftigten 40% oder mehr der 
Gesamtbeschäftigten. 
Nach Branchen betrachtet ist der Beitrag der KMU zur 
Gesamtbeschäftigung am höchsten im Baugewerbe und bei den 
Dienstleistungen. Im Baugewerbe sind 85,7% der Gesamtbeschäftigten in 
KMU tätig; am höchsten ist der Anteil in Belgien (89,1%) und am 
niedrigsten in Frankreich (81,4%). In der Dienstleistungsbranche sind 78% 
der insgesamt Beschäftigten in KMU tätig; auch hier ist der Anteil am 
höchsten in Belgien (82,9%) und am niedrigsten in Frankreich (69%). 
KMU nehmen 51% der im verarbeitenden Gewerbe insgesamt 
Beschäftigten auf; in den erfaßten Ländern ist der Anteil am höchsten in 
Portugal (68,9%) und am niedrigsten in Deutschland (37,5%) und im 
Vereinigten Königreich (38,9%). 
b) Anteil der KMU an den jüngsten Beschäftigungszahlen 
Aktuelle Zahlen12 bestätigen, daß KMU weiterhin einen entscheidenden 
Beitrag zur Arbeitsplatzschaffung leisten. Im Zeitraum 1988-1995 hat die 
Beschäftigung in KMU mit weniger als 250 Beschäftigten im Europa der 
15 im Jahresschnitt um 0,25% zugenommen, während sie in 
Großunternehmen um 0,5% abgenommen hat. Nach diesen Erkenntnissen 
hat das Beschäftigungswachstum in KMU nach Belebung der Konjunktur 
nicht so schnell angezogen wie in großen Unternehmen, aber in den 
nächsten Jahren läßt sich mit Abnahme der Überkapazitäten eine raschere 
Zunahme der Arbeitsplätze in KMU erwarten. 
Eine besonders entscheidende und dynamische Rolle spielen KMU, und 
vor allem Kleinstunternehmen, in rückständigen Regionen. In den meisten 
Regionen der Ziele Nr. 1, 2 und 5b waren KMU dafür ausschlaggebend, 
daß entweder die Beschäftigung insgesamt zunahm und ein weniger 
dramatischer Rückgang zu verzeichnen war als bei großen Unternehmen. 
Es sollte nicht außer acht gelassen werden, daß zwischen großen und 
kleinen Unternehmen insofern eine enge Verbindung besteht, als kleine 
Firmen oft teilweise oder ganz als Subuntemehmen tätig sind. Die seit 
einigen Jahren in großen Unternehmen verfolgte Politik, Unterverträge zu 
vergeben, wirkt sich günstig auf die Schaffung von Arbeitsplätzen in KMU 
aus. 
c) Hindernisse für die Schaffung von Arbeitsplätzen durch KMU in 
den Mitgliedstaaten 
Die Kapazität von KMU, Arbeitsplätze zu sichern oder zu schaffen, hängt 
von zahlreichen Faktoren ab, die zum Teil für Firmen aller Größen gelten. 
12 Quelle: The European Observatory for SMEs, Dritter Jahresbericht, 1995. 
57 
Ein wichtiger Faktor ist offensichtlich das allgemeine Wirtschaftsklima, 
vor allem wenn man die externen Effekte berücksichtigt, die von 
Großunternehmen durch Zulieferverträge und Unterverträge ausgehen. Ein 
besseres Klima, das unter den in Abschnitt II beschriebenen Bedingungen 
sich günstig auf Nachfrage und Investitionen auswirkt, ist für KMU daher 
von wesentlicher Bedeutung. In einem solchen Klima sollte auch die 
Gelegenheit genutzt werden, um die eher strukturellen Probleme zu lösen, 
die sich auf das Potential der KMU zur Schaffung von Arbeitsplätzen 
auswirken. 
Eines dieser strukturellen Probleme ergibt sich aus den administrativen 
und gesetzlichen Rahmenbedingungen, die die Unternehmenstätigkeiten 
bestimmen. Komplexe Gesetze und Verwaltungsverfahren und die damit 
zusammenhängende finanzielle Belastung zehren an den 
Einstellungskapazitäten aller Unternehmen. Sie beeinträchtigen die 
betriebliche Leistungsfähigkeit und erhöhen die Kosten. Sie haben 
verhältnismäßig größere Auswirkungen auf KMU, die oft nicht die 
entsprechende Betriebsgröße haben, um die aus diesen Forderungen 
erwachsenden direkten Kosten zu absorbieren. 
Einige dieser Forderungen betreffen direkt die Einstellung und Verwaltung 
von Personal. Zwar läßt sich kein eindeutiger Zusammenhang zwischen 
Umfang des arbeitsrechtlichen Schutzes und Beschäftigung herstellen, 
die KMU glauben jedoch, daß ihre Möglichkeiten zur Schaffung von 
Arbeitsplätzen durch das Arbeitsrecht beeinträchtigt werden, vor allem 
wenn eine vielfältige bürokratische Belastung damit einhergeht und die 
Flexibilität in der Personalverwaltung eingeschränkt wird (Vorschriften 
über atypische Verträge oder die Arbeitszeiten, Kündigungsbedingungen). 
Einige Vorschriften, sofern sie erst ab einer bestimmten Betriebsgröße 
wirksam sind, halten Unternehmen davon ab, bestimmte Schwellenwerte 
bei der Zahl der Beschäftigten zu überschreiten. Das Arbeitsrecht in der 
Union ist wohlgemerkt Sache der einzelnen Mitgliedstaaten, gleich, ob sie 
auf gesetzlichen oder administrativen Vorschriften oder auf tariflichen 
Vereinbarungen beruhen; die Rechtsvorschriften der Gemeinschaft stellen 
dagegen Mindestnormen für einige Bereiche auf. 
Gründung und Expansion von KMU und die damit zusammenhängende 
Schaffung von Arbeitsplätzen wird auch dadurch behindert, daß sie 
Schwierigkeiten haben, Zugang zu externen Finanzierungsquellen zu 
finden. Die Steuersysteme selbst sind oft nicht so aufgebaut, daß sie die 
Selbstfinanzierung von KMU begünstigen und die Erfüllung der 
Steuerforderungen stellt für sie eine besonders große Belastung dar. 
Einen entschieden hemmenden Einfluß auf die Investitionsbereitschaft der 
KMU in neue Arbeitsplätze üben auch die hohen Lohnnebenkosten aus. 
Schließlich haben KMU oft große Schwierigkeiten, entsprechend 
qualifizierte Arbeitnehmer ausfindig zu machen. Dies deutet einerseits 
daraufhin, daß die „Maklerfunktion" (vgl. IV.4) des Arbeitsmarkts gestört 
ist und daß andererseits die Berufsbildungssysteme dahingehend verbessert 
werden müssen, daß die auf dem Markt gefragten Qualifikationen 
58 
vermittelt werden. An dieser Stelle ist allerdings auch daraufhinzuweisen, 
daß KMU weniger als große Unternehmen in die Fortbildung ihres 
Personals investieren. 
d) Bemerkenswerte Maßnahmen zur Überwindung der Hindernisse 
Ein großer Teil der Maßnahmen, die im Zusammenhang mit der im 
Abschnitt IV beschriebenen Reform der Arbeitsmärkte ergriffen werden, 
tragen direkt zur Erhöhung des arbeitsplatzschaffenden Potentials von 
KMU bei. 
Bei der Weiterbildung kommt KMU zugute, daß die Mitgliedstaaten der 
beruflichen Bildung der Arbeitnehmer mehr Vorrang eingeräumt haben. 
Mehrere Programme zur Förderung von Unternehmensinvestitionen in die 
Fortbildung sind im Gang (vgl. IV. 1); an den wichtigsten sind die 
Strukturfonds beteiligt. Die KMU müssen dazu gebracht werden, solche 
Gelegenheiten zu nutzen und die Notwendigkeit eines langfristigen 
Ansatzes bei der Investition in Humanressourcen zu verstehen. 
Wie in Abschnitt IV.2 deutlich wird, haben viele Mitgliedstaaten in der 
Flexibilisierung des Arbeitsmarkts beträchtliche Fortschritte gemacht. 
Hier sei allerdings darauf hingewiesen, daß das Ziel einer flexibleren 
Personalverwaltung bisweilen im Widerspruch zu der angestrebten 
Förderung von Investitionen der KMU in ihre Humanressourcen stehen 
kann. Solche Investitionen setzen eine gewisse Stabilität der Belegschaft 
voraus und sie sind die beste Lösung für die Schwierigkeiten der KMU, 
hochqualifizierte Arbeitskräfte zu gewinnen. 
KMU erhalten auch oft verhältnismäßig umfangreiche öffentliche 
Zuschüsse, entweder in direkter Form oder in Form einer Senkung der 
Sozialabgaben (vgl. IV.3) bei Neueinstellungen, obwohl solche Zuschüsse 
eher selten an die Betriebsgröße gebunden sind. 
Zur Vereinfachung der Rechts- und Verwaltungsverfahren haben die 
Mitgliedstaaten die Verfahren geändert und Ausnahmen von der 
Offenlegungspflicht, One-Stop-Shops sowie Folgenabschätzungen für 
Unternehmen eingeführt, die der Neugründung und dem Ausbau von KMU 
dienen sollen. Einige Beispiele für Vereinfachungen in der Verwaltung: 
In Italien wurden sechs verschiedene Steuern durch eine einheitliche Steuer 
ersetzt, in Finnland wurde für alle Steuern ein einheitliches Verfahren für 
Vorauszahlungen eingeführt und in Irland gibt es jetzt ein einheitliches 
Formular für alle Steuererklärungen. In Frankreich sind 1996 drei 
Vereinfachungen vorgesehen: einheitliche Erklärungen über 
Sozialversicherung und über Neueinstellungen sowie ein einheitlicher 
Vertrag für Auszubildende. 
In Österreich wurden für Unternehmen mit geringem Umsatz einfachere 
Buchfuhrungsverfahren eingeführt. Im Vereinigten Königreich und in 
Irland wird die Mehrwertsteuerfreigrenze erhöht, um die Meldepflicht zu 
lockern. Deutschland und Schweden wollen One-Stop-Shops einrichten, um 
Neugründungen zu fördern. In Belgien und Spanien soll eine einzige 
59 
Kontaktstelle für alle Geschäfte von KMU mit öffentlichen 
Dienstleistungen eingerichtet werden. In den Niederlanden und im 
Vereinigten Königreich werden Gesetze im Hinblick auf ihre Folgen für 
Unternehmen abgeschätzt. 
Zu den fiskalischen Vereinfachungen der Mitgliedstaaten zugunsten von 
KMU zählen vor allem verschiedene Steuerbefreiungen und eine Senkung 
der Körperschaftssteuer. Bei der Steuerreform in Deutschland lag der 
Schwerpunkt auf Fusionen und Neuordnungen, wobei die Möglichkeit 
geschaffen wurde, die Unternehmensform ohne steuerliche Auswirkungen 
zu ändern, was vor allem für KMU wichtig ist. In Frankreich genießt die 
Reform der Gewerbesteuer Vorrang. Belgien will seine Steuergesetze 
entsprechend ändern, um die Fähigkeit zur Selbstfinanzierung der 
Unternehmen zu stärken. In Irland ist die Vereinheitlichung der geltenden 
Steuergesetze für die Einkommen-, Körperschafts- und Kapitalertragssteuer 
geplant. 
Steuererleichterungen sind unter anderem in den Niederlanden und in 
Spanien für neugegründete Firmen eingeführt worden, die in den ersten 
drei Jahren weniger Steuern zahlen müssen. In Österreich wurden die 
Steuerbefreiungskriterien für kleine Unternehmen erweitert. Deutschland, 
Spanien und die Niederlande haben die Körperschaftssteuer gesenkt. 
Schlußfolgerung 
Um das volle Beschäftigungspotential der KMU ausschöpfen zu können, 
muß dafür gesorgt werden, daß die beste Praxis sich in allen 
Mitgliedstaaten durchsetzt. In Anbetracht der Bedeutung dieses Themas hat 
der Europäische Rat in Cannes im Juni 1995 die Kommission aufgefordert, 
über die derzeitigen Maßnahmen zugunsten von KMU und die 
Möglichkeiten zu ihrer Verbesserung Bericht zu erstatten. Die Kommission 
arbeitet derzeit an einem solchen Bericht, um dieser Forderung zu 
entsprechen. 
STRUKTURFONDS UND BESCHÄFTIGUNG 
Die Strukturfonds, die einschließlich des Kohäsionsfonds für den Zeitraum 
1994-99 über Mittel in Höhe von 170 Milliarden ECU verfugen, spielen 
für die Förderung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts eine 
ausschlaggebende Rolle. In diesem Kontext stellen sie 
Schlüsselinstrumente bei der Förderung von Wachstum und Beschäftigung 
dar, insbesondere in den Mitgliedstaaten und Regionen, in denen sie 
konzentriert zum Einsatz kommen. 
Unterstützung durch die Strukturfonds wird in drei Hauptbereichen 
gewährt: Infrastrukturen, direkte Beihilfen für den Produktionssektor, 
Entwicklung der Humanressourcen. Kurzfristig tragen sie zur Schaffung 
von Arbeitsplätzen bei, indem sie die Nachfrage nach Gütern und 
Dienstleistungen stützen. Ein längerfristiger Beitrag zur Beschäftigung 
entsteht durch Vergrößerung und Anpassung von Anlageinvestitionen und 
60 
Humanressourcen, aber auch durch Verbesserung der Funktion des 
Arbeitsmarktes. 
Die Auswirkungen auf die Beschäftigung hängen davon ab, wie intensiv 
die Anstrengungen sind und wie gut die verschiedenen Maßnahmen 
miteinander kombiniert werden, die je nach Ausgangssituation, den Zielen 
der Fonds und den Mitgliedstaaten unterschiedlich sind. 
Für die Ziel-1-Regionen, für die auf längere Sicht 70 % der Mittel 
bereitgestellt werden, bemüht man sich vorrangig um Arbeitsplatzschaffung 
durch Förderung des Wachstums, wodurch die Unterschiede des 
Pro-Kopf-BSP verringert werden sollen. 
Bei den Ziel-2-Regionen, deren Definition hauptsächlich von 
beschäftigungsbezogenen Kriterien ausgeht, gelten die Diversifizierung und 
Wiederbelebung von Industriegebieten mit rückläufiger Entwicklung als 
vorrangig, wobei man sich um möglichst unmittelbare Auswirkungen auf 
die Beschäftigung bemüht. 
Was schließlich die Ziele 5 und 6 betrifft, geht es im wesentlichen um das 
Problem der Aufrechterhaltung von Tätigkeiten und Arbeitsplätzen sowie 
der Bevölkerung im ländlichen Bereich, wobei es häufig um schwach 
besiedelte Bereiche handelt, die wirtschaftliche Diversifizierung benötigen. 
Soweit es in erster Linie darum geht, die Anpassung der Nachfrage an das 
Angebot und damit die Besetzung verfügbarer Stellen zu erleichtern, haben 
die am stärksten auf den Arbeitsmarkt ausgerichteten Maßnahmen ihrer 
Natur nach unmittelbar mit der Beschäftigung zu tun. Es geht dabei um 
unionsweite Maßnahmen 
- zur Eingliederung der Jugendlichen, der Langzeitarbeitslosen und 
der vom Ausschluß bedrohten Personen (Ziel 3); 
- zur Förderung der Anpassung der Arbeitnehmer an den 
industriellen Wandel (Ziel 4), wodurch auch ein Beitrag zu einem 
nachhaltigen Wachstum geleistet wird. 
Trotz dieser wichtigen Beiträge wäre es jetzt wünschenswert, daß die 
Maßnahmen im Rahmen der Strukturfonds bis 1999 stärker die neuesten 
und noch zu erwartenden Veränderungen der Beschäftigungspolitik 
berücksichtigen. Trotz Aufrechterhaltung der bereits vereinbarten 
Zielsetzungen, kommt es nun darauf an, den Spielraum zu nutzen, der sich 
bei der Durchführung bestehender Programme öffnet. Der Beitrag zu 
Anlageinvestitionen ist von grundlegender Bedeutung. Angemessene 
Berücksichtigung müssen aber auch andere Wachstums- und 
Beschäftigungserfordernisse finden, immer in Übereinstimmung mit den 
Entwicklungen in der Beschäftigungspolitik. 
Einige für die künftige politische Diskussion besonders wichtige Punkte: 
61 
Förderung von Maßnahmen, die zur Steigerung der 
Beschäftigungsintensität des Wachstums beitragen 
Dazu gehört insbesondere 
- eine ausdrückliche Anerkennung der Dimension 
Beschäftigung und Humanressourcen bei der Finanzierung 
produktiver Investitionen und von Infrastrukturprojekten; 
- eine stärkere Betonung integrierter lokaler und ländlicher 
Entwicklungs- und Beschäftigungsinitiativen, um die neuen 
Beschäftigungsmöglichkeiten besser nutzen zu können; 
- die Förderung einer dynamischeren Arbeits- und 
Arbeitszeitorganisation, wenn dies mit der Schaffung 
zusätzlicher Arbeitsplätze verbunden ist. 
Herstellung von mehr Partnerschaft zwischen öffentlichen und 
privaten Akteuren 
Es geht hier insbesondere darum, Wirtschaftskreise, soziale 
Einrichtungen und Vereinigungen durch lokale Beschäftigungspakte 
zur Erweiterung und Vertiefung des partnerschaftlichen Ansatzes 
stärker zu mobilisieren. 
Förderung eines stärker proaktiv ausgerichteten Herangehens 
an die wirtschaftliche und soziale Integration einschließlich der 
Chancengleichheit 
Die Verschiebung der finanziellen Mittel weg von passiven und hin 
zu aktiven Arbeitsmarktmaßnahmen - also unter Vermeidung einer 
höheren Belastung der öffentlichen Hand - macht die Anpassung 
von Tätigkeitsbereich und Qualität der Arbeitsvermittlung noch 
dringlicher. Diese Verbesserungen sind erforderlich, um 
angemessen auf die speziellen Schwierigkeiten der Arbeitslosen 
und der am stärksten benachteiligten Gruppen, insbesondere der 
Frauen, reagieren und ihren Weg zur wirtschaftlichen und sozialen 
Integration erleichtern zu können. 
Gewährleistung einer angemessenen Berücksichtigung der 
Investitionen in immaterielle Güter 
Immaterielle Investitionen sind zu einem wichtigen Motor des 
Wirtschaftswachstums geworden. Erforderlich ist eineBetonung der 
Unterstützung der Strukturfonds für auf Forschung, Entwicklung 
und Innovation ausgerichtete Unternehmensstrukturen und für die 
laufende Verbesserung des Humankapitals durch allgemeine und 
berufliche Bildung, damit ein Beitrag geleistet werden kann zur 
Entwicklung und Verbreitung neuer Technologien und 
Produktionsmuster und damit zu Wettbewerbsfähigkeit und 
Wachstum auf lange Sicht. 
62 
Bei der Befolgung dieser Prioritäten sind natürlich die spezifische Lage der 
verschiedenen Mitgliedstaaten und Regionen sowie die Durchführung 
bestehender Programme zu berücksichtigen. 
WIRTSCHAFTSWACHSTUM UMWELT UND BESCHÄFTIGUNG 
75 % der EU-Bürger sind der Meinung, daß die Sicherstellung des 
Wirtschaftswachstums bei gleichzeitigem Umweltschutz ein wichtiges Ziel 
ist13. Somit findet die im Vertrag von Maastricht festgelegte Vorgabe, daß 
die Union ein "beständiges, nichtinflationäres und umweltverträgliches 
Wachstum" (Artikel 2) fördern soll, weitgehend Unterstützung. 
Entsprechend Artikel 130r des Vertrags müssen umweltpolitische 
Erwägungen bei der Ausgestaltung der Wirtschaftspolitik einbezogen 
werden,. Das 1993 von der EU angenommene fünfte 
Umweltaktionsprogramm beschreibt ausführlich, wie diese Einbindung in 
den verschiedenen Wirtschaftsbereichen - Industrie, Energie, Verkehr, 
Landwirtschaft, Tourismus - verwirklicht werden kann. 
Die Forderung nach Einbeziehung stellt eine politische Herausforderung 
dar, ist doch Wirtschaftswachstum mit einer verstärkten Nachfrage nach 
Energie und natürlichen Ressourcen verbunden und führt zu einem 
verstärkten Einsatz von Transportmitteln, was ceteris paribus wieder zu 
einem höheren Emissionsniveau und zu mehr Industrieabfällen führt. Eine 
Entkopplung dieses Zusammenhangs ist möglich, wenn zunehmend 
effizientere Produktionsmethoden, die mit weniger natürlichen und 
Umweltressourcen auskommen, entwickelt und sauberere Technologien 
eingeführt werden. Aus diesem Grund weisen wohlhabendere 
Volkswirtschaften pro BIP-Einheit ein niedrigeres Umweltbelastungsniveau 
auf. Auch die Verlagerung vom Industrie- zum Dienstleistungssektor wirkt 
sich durchaus positiv auf die Umwelt aus. 
Inwieweit Wachstum und Umweltbelastung entkoppelt werden können, 
hängt von Regierungsmaßnahmen ab in Form von Rechtsvorschriften, 
Standards, Abgaben oder sonstigen marktorientierten politischen 
Maßnahmen zur Eindämmung bestimmter Emissionen oder anderer 
Formen umweltbelastenden Verhaltens sowie zur Förderung einer 
effizienteren Nutzung nicht erneuerbarer Ressourcen. Die Veränderung der 
Produktionsverfahren in den wichtigsten Industriezweigen hat neue 
Branchen hervorgebracht, welche die Ausrüstungen, Technologien und 
Dienstleistungen zur Verfügung stellen, die für ein umweltbewußteres 
Verhalten der vorhandenen Industrien erforderlich sind. 
Diese neuen Betriebe schaffen Güter und Dienstleistungen zur Messung, 
Unterbindung, Eindämmung oder Behebung von Schäden in Gewässern, 
Atmosphäre und Boden. Außerdem befassen sie sich mit Abfall- und 
Lärmproblemen. Nimmt man diese eng gefaßte Definition, so kann 
festgehalten werden, daß dieser Sektor in den OECD-Ländern einen 
13 Eurobarometer 1995. 
63 
jährlichen Umsatz von 250 Milliarden US-Dollar mit einer jährlichen 
Wachstumsrate von 8 %14 verzeichnet. Das Verkaufsvolumen und die 
entsprechende Wachstumsrate wären weit höher, wenn die letztgenannte 
Definition auf die FuE-Ausgaben der öffentlichen Hand und der privaten 
Unternehmen und auf die rasch wachsenden Märkte für 
umweltfreundliche Produkte erweitert würde. 
Was die Einhaltung neuer Umweltschutzauflagen betrifft, so haben 
verschiedene Mitgliedstaaten finanzielle Stimulierungsmaßnahmen 
eingeführt. Unterstützung wird einerseits den bereits vorhandenen 
Industrien gewährt, damit sie die neuen Umweltstandards erfüllen können, 
und andererseits den Industrien, die umweltrelevante Ausrüstungen, 
Technologien und Dienstleistungen anbieten. So gibt es in Italien 
steuerliche Anreize für Unternehmensgründungen in den Bereichen 
effiziente Energienutzung und Recycling sowie in anderen 
Umweltbereichen. In Spanien wiederum werden Unternehmen finanziell 
unterstützt, die ihre Produktionsverfahren oder -anlagen durch saubere 
Technologie ersetzen. In den Niederlanden sind die Dividenden und Zinsen 
auf Umweltinvestitionen steuerfrei. Schweden hat einen Förderplan für 
Arbeitsplätze in den Umweltindustrien eingeführt und unterstützt 
Investitionen in den Bereichen Abwasseraufbereitung, Ausbau der 
Zentralhei2iingsnetze, Lärmreduktion, Säuberung kontaminierter Areale 
und Verbesserung der natürlichen Umwelt. Außerdem fördert es die 
privaten Haushalte bei Solarheizungsinvestitionen sowie die Firmen und 
Körperschaften bei Investitionen in auf Dauer umweltverträgliche 
Verfahren, die strengeren Auflagen als den gesetzlich festgelegten 
genügen. 
Was die internationale Wettbewerbsfähigkeit betrifft, so birgt dieser sehr 
dynamische Markt Chancen und Herausforderungen für die Union. Laut 
Angaben der OECD sind die USA bei weitem der größte Produzent und 
Konsument von umweltbezogenen Technologien und Dienstleistungen 
(134 Milliarden US-Dollar im Jahr 1993), es folgen der westeuropäische 
Markt (94 Milliarden US-Dollar im Jahr 1992) und Japan (24 Milliarden 
im Jahr 1990). Auch wenn einige EU-Mitgliedstaaten bereits eine starke 
Position auf diesem Weltmarkt haben, sollten doch Anstrengungen zur 
Stärkung der Wettbewerbskraft aller unternommen werden. Die USA, 
Japan und Kanada haben bereits Sonderprogramme zur Unterstützung der 
Umweltunternehmen in Form von Forschungs-, Entwicklungs- und 
Ausfuhrbeihilfen. In diesem Zusammenhang hat das Europäische Parlament 
gefordert, eine "Grüne Technologieoffensive Europa" zu starten, und eine 
bessere Koordinierung in Forschung und Entwicklung sowie anderen 
Politiken auf EU-Ebene verlangt15. 
Am stärksten dürften die umweltpolitischen Instrumente sich auf 
Wachstum und Beschäftigung durch eine schrittweise Einführung sauberer 
14 OECD, Januar 1995. 
15 Bericht und Entschließung zu Umwelttechnologien: Chancen für Wachstum und Beschäftigung, 
April 1994, angenommen in der Plenarsitzung vom 6. Mai 1994. 
64 
Technologien über die gesamte Bandbreite der Produktionsaktivitäten 
hinweg auswirken. Dazu bedarf es einer langfristigen Investitionsstrategie, 
die in den wichtigsten Wirtschaftssektoren - Energie, Verkehr und 
Landwirtschaft - besonders wichtig ist. Im Verkehrsbereich ist es auch 
erforderlich, daß die Benutzer die volle Tragweite ihrer 
Transportentscheidungen erfahren, damit für sie der Anreiz besteht, sich 
für diejenigen Optionen zu entscheiden, die mit den geringsten 
Sozialkosten verbunden sind. 
Der Bericht „Beschäftigung in Europa 1995" hält fest, daß entsprechend 
der enggefaßten Definition der Umweltindustrien 1,5 Millionen 
Arbeitnehmer in der EU ständig in verschiedenen dem Umweltbereich 
zuzuordnenden Sektoren wie Wasser- und Abfallbehandlung sowie 
Gerätetechnik beschäftigt sind. Was die Schaffung von Arbeitsplätzen 
betrifft, so hat die Beschäftigung in den Umweltbereichen wesentlich 
stärker zugenommen als in den anderen Wirtschaftsbereichen. Im Zeitraum 
1985-1993 stieg die Beschäftigungszuwachsrate im Umweltbereich jährlich 
um 2 %, das sind doppelt so viel wie in anderen Sektoren. Eine aktive 
Politik mit positiven wirtschaftlichen Anreizen sowohl für Konsumenten 
als auch für Produzenten könnte diesen Prozentsatz noch wesentlich 
erhöhen. 
Mit größeren Ausgaben ist beispielsweise für den Bau neuer 
Kanalisationsnetze sowie Verkehrsmitteln und -infrastrukturen zu rechnen. 
Auch andere Aktivitäten, die nicht unbedingt dem Umweltsektor im engen 
Sinn zuzuordnen sind, können zur Schaffung zahlreicher neuer 
Arbeitsplätze beitragen und wesentlich zu einer höheren Lebensqualität der 
Bürger führen, wie zum Beispiel der Schutz des nationalen Erbes, die 
Städteerneuerung, die Pflege von Naturparks und Wäldern usw. 
Die Erfahrung in verschiedenen Mitgliedstaaten zeigt, daß starkes 
Wirtschaftswachstum, Umweltschutz und Arbeitsplatzschaffung durchaus 
gleichzeitig möglich sind. Simulationen der Dienststellen der Kommission 
belegen ebenfalls, daß die Einbeziehung von umweltpolitischen 
Erwägungen in alle Wirtschaftssektoren nach dem Kosten-Wirksamkeits-
Prinzip und auf der Grundlage der Marktmechanismen zu einem größeren 
Wirtschaftswachstum, einer verbesserten Umwelt und mehr Arbeitsplätzen 
führt16. Das Weißbuch „Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit, Beschäftigung" 
befaßt sich mit einem überaus wichtigen Strukturwandel: der Abkehr von 
einer Wirtschaft, in der die natürlichen Ressourcen übermäßig und die 
Arbeitskräfte unzureichend genutzt werden. Hierzu müßten die Kosten 
dieser beiden Produktionsfaktoren verlagert werden, das heißt die Steuern 
und sonstigen Abgaben für den Faktor Arbeit gesenkt und diejenigen für 
die Nutzung natürlicher Ressourcen erhöht werden. Ein solches Konzept 
findet durchaus breite Zustimmung in der Bevölkerung. Laut 
EUROBAROMETER 1995 befürworten 40 % der EU-Bürger stark und 
16 Unter Zugrundelegung des wirtschaftsstatistischen DRI-Modells: „Potentielle Vorteile einer 
Integration von Umwelt- und Wirtschaftspolitiken", Graham und Trotman/ Amt für amtliche 
Veröffentlichungen der Europäischen Gemeinschaft, 1994. 
65 
weitere 40 % in bestimmtem Maße, daß Sozial bei träge und 
Einkommensteuern gesenkt und durch eine Erhöhung der Abgaben auf 
umweltbelastenden Erzeugnissen und Verfahren (zum Beispiel 
ozonabbauende Chemikalien, Abfälle, Transport, C02, Energie und 
Pestizide) kompensiert werden. 
Auch auf lokaler Ebene gibt es einen großen Spielraum, um gleichzeitig 
das Wirtschaftswachstum zu beleben, die Qualität der Umwelt zu 
verbessern und neue Arbeitsplätze zu schaffen. Verschiedene 
Mitgliedstaaten haben bereits konkrete Initiativen ergriffen und 
Pilotprogramme eingeführt, in deren Rahmen Arbeitslosen 
umweltfreundliche ArbeitsplätzeundBerufsbildungsmaßnahmen angeboten 
werden. So waren in Spanien 200 000 arbeitslose Jugendliche während 
zwei Jahren an Projekten zur Restaurierung von historischen Gebäuden 
beteiligt. In den Niederlanden haben über 50 Städte Beobachtungstrupps 
zur Verbesserung des Umweltschutzes und der Sicherheit in den Städten 
eingesetzt. In Berlin sind arbeitslose Sozial hi lfeempfänger berechtigt, 
32 Stunden pro Woche bestimmte Jobs auszuüben, zum Beispiel 
Schulgebäude nach ökologischen Kriterien zu renovieren. In Frankreich 
sind viele arbeitslose Jugendliche vorübergehend in den nationalen 
Naturschutzparks tätig gewesen. 
Wie bereits erwähnt, wird die Entwicklung der Transeuropäischen Netze 
positive Auswirkungen auf die Beschäftigung mit sich bringen. Dazu 
kommen Vorteile für die Umwelt durch effizientere Nutzung von Energie 
und Verkehrsmitteln und eine ausgeglichenere territoriale Entwicklung der 
Europäischen Union. Es sei darauf hingewiesen, daß im Fall der 
transeuropäischen Netze im Bereich Verkehr ein Großteil der Ausgaben 
auf die Eisenbahnverbindungen konzentriert wird. Als Reaktion auf die 
Schlußfolgerungen von Essen arbeitet die Kommission an Leitlinien für 
den Aufbau eines Umweltnetzes in bestimmten Sektoren (z.B. Abfall, 
Wasser). 
Im Privatsektor sind Unternehmen der Umweltschutzindustrie in der Lage, 
dazu beizutragen, daß in den wichtigsten Industrien umweltfreundlichere 
Investitionen getätigt werden. Öko-Unternehmen stellen Ausrüstungen, 
Technologien und Fachberatung für die Rückstands- und Abfalls­
behandlung am Ende der Produktionskette zur Verfügung. Voraussichtlich 
wird es bei diesen Aktivitäten zu einer Verlagerung von den 
Säuberungsmaßnahmen hin zur „Ökologisierung" der Industrie kommen, 
wobei sich auch die Produktionsverfahren per se ändern werden. Im Zuge 
der Entwicklung und Anwendung sauberer und ökologischer Technologien 
findet eine für Wachstum (und Beschäftigung) längerfristig gesehen 
wichtige qualitative Veränderung statt mit einer Verschiebung der 
technologischen Grenze. 
Diese strukturellen Veränderungen implizieren die Notwendigkeit, sich 
verstärkt um die Berufsbildung zu bemühen. Schätzungen zufolge verfugen 
80 % der zur Zeit im Umweltsektor Beschäftigten über ein relativ 
niedriges Ausbildungsniveau und sind minderqualifiziert. 20 % dagegen 
der im Management und in Fachbereichen beschäftigten Arbeitnehmer sind 
66 
hochqualifiziert und sehr gut ausgebildet. Angesichts des technologischen 
Wandels und der Tatsache, daß die Vermeidung/Verminderung der 
Umweltverschmutzung sowie eine effiziente Energienutzung immer stärker 
in den Produktionsprozeß integriert werden, sind entsprechende 
Fortbildungsmöglichkeiten für Fachkräfte, Manager, Ingenieure sowie 
diejenigen, die in den Bereichen Städteplanung, Landschaftspflege, 
Verwaltung von Naturschutzeinrichtungen und Wäldern usw. erforderlich. 
Schlußfolgerung 
Ausgehend von den obigen Überlegungen ergibt sich die Schlußfolgerung, 
daß der Umweltschutz einen wichtigen Weg zur Schaffung einer 
erheblichen Zahl neuer Arbeitsplätze darstellt. Es handelt sich um einen 
rasch wachsenden Sektor in der EU, aber noch mehr auf internationaler 
Ebene, wo der Wettbewerbsdruck steigt. Um dieses Arbeitsplätzepotential 
nutzen zu können, sind angemessene politische Entscheidungen zu treffen 
im Hinblick auf Informationsaustausch, Förderung soliden Wettbewerbs im 
Binnenmarkt sowie stärkeren wirtschaftlichen Anreizen für Verbraucher 
und Unternehmen. Gleichzeitig wird eine derartige Politik die strukturellen 
Veränderungen der europäischen Wirtschaft erleichtern, die in den 
Bereichen Energie, Verkehr, Industrie und Landwirtschaft, wie im 
5. Umweltaktionsprogramm dargestellt, unumgänglich sind. 
4. SOZIALLEISTUNGEN. STEUERN UND ARBEITSMARKT17 
In den Schlußfolgerungen des Vorsitzes des Europäischen Rats in Essen 
im Dezember 1994 wurden der Rat „Sozial- und Arbeitsmarktfragen" und 
der Rat „Wirtschafts- und Finanzfragen" sowie die Kommission ersucht, 
„die Auswirkungen von Steuer- und Unterstützungssystemen auf die 
Bereitschaft zu Arbeitsangeboten und Arbeitsaufnahme" zu untersuchen. 
Dieser Auftrag ist vor dem Hintergrund der Beschäftigungsstrategie zu 
sehen, die im Weißbuch der Kommission „Wachstum, 
Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung" vorgestellt wurde, und die 
danach Grandlage für die auf dem Essener Gipfel vereinbarten fünf 
Schwerpunktbereiche für eine Beschäftigungspolitik war. 
Der Auftrag entspricht dem nachdrücklichen Verlangen, die Auswirkungen 
von Steuer- bzw. Leistungssystemen auf die Bereitschaft der 
Wirtschaftsakteure, Arbeitsplätze zu schaffen oder anzunehmen, zu 
bewerten. Es herrscht weitgehend Übereinstimmung darüber, daß es gilt, 
die Funktionsweise des europäischen Sozialmodells anzupassen, den neuen 
Bedürfnissen der Gesellschaft zu entsprechen und die Auswirkungen auf 
den Arbeitsmarkt zu bewerten. 
17 Dieser Abschnitt ist eine kurze Zusammenfassung eines größeren und 
ausführlicheren Berichts, der entsprechend der Forderung des Europäischen Rates 
in Essen im Dezember 1994 für den Rat "Wirtschafts- und Finanzfragen" 
ausgearbeitet wird. 
67 
Es gilt festzuhalten, daß dieser Ansatz sich nur auf einen Teil des 
Arbeitslosigkeitsproblems insgesamt bezieht. Die schlechte 
Beschäftigungslage in der Gemeinschaft und die Tatsache, daß die 
Finanzierung der Systeme der sozialen Sicherheit in vielen Mitgliedstaaten 
Probleme bereitet, hat hauptsächlich mit makro-ökonomischen und anderen 
strukturellen Variablen zu tun. Eine vollständige Bewertung der 
Auswirkungen des sozialen Schutzes und der Steuersysteme auf die 
Beschäftigungsentwicklung setzt eine Gegenüberstellung der unten 
genannten Probleme für Anreize und Wirksamkeit mit der Funktion des 
sozialen Schutzes voraus, der eine der Säulen des europäischen 
Sozialmodells ist. 
Offen bleibt jedoch, in welchem Verhältnis das verfügbare Einkommen bei 
Arbeitslosigkeit zu dem verfügbaren Einkommen bei Erwerbstätigkeit 
stehen muß, um sich deutlich hemmend auf die Bereitschaft zur 
Arbeitssuche auszuwirken. Die Erfahrung zeigt, daß sogar bei etwa 
gleichem Einkommen eine Erwerbstätigkeit der Arbeitslosigkeit im 
allgemeinen vorgezogen wird. 
Der nachstehend zusammengefaßte Bericht legt den Schwerpunkt vor 
allem auf den Zusammenhang zwischen Besteuerung und 
Arbeitslosigkeitsversicherung 
a) Einkommensteuer. Arbeitslosenleistungen und 
Beschäftigungsförderung 
Die Systeme des sozialen Schutzes erfüllen für die Arbeitslosen drei 
Hauptfunktionen: sie sind eine Versicherung bei Einkommensverlust durch 
Arbeitslosigkeit, ermöglichen einen besseren Abgleich zwischen den 
Fertigkeiten der Arbeitslosen und den für offene Stellen erforderlichen 
Qualifikationen, und sie garantieren den Haushalten ein 
Mindesteinkommen zur Gewährleistung eines annehmbaren 
Lebensstandards bei Arbeitslosigkeit. 
Unter bestimmten Umständen kann ein übertrieben großzügiges System 
von Sozialleistungen einen verhältnismäßig hohen Nettoausgleich für 
Einkommensverluste zur Folge haben, was zusammen mit einer langen 
Abhängigkeit von Leistungen dazu fuhren kann, daß die Bereitschaft der 
Empfänger zur Arbeitsplatzsuche abnimmt und sie daher unangemessen 
lange auf Leistungen angewiesen bleiben. Durch eine solche längere Zeit 
ohne Arbeit können die Empfänger Langzeitarbeitslose werden, deren 
Wiedereingliederung ins Berufsleben immer schwieriger und teurer wird 
(„ Arbeitslosigkeitsfalle "). 
Alternativ besteht die Möglichkeit, dem Haushalt ein bestimmtes, sozial 
anerkanntes Mindesteinkommen zu garantieren, indem Arbeitslose, die eine 
niedrig bezahlte Arbeit annehmen, in den Genuß von Lohnzusatzleistungen 
kommen. Der teilweise Wegfall von Leistungen und die allmähliche 
Eingliederung in das Steuersystem können allerdings hohe implizite 
Grenzsteuersätze auf zusätzliche Einkommen zur Folge haben. Folglich 
bietet sich solch niedrig bezahlten Arbeitskräften wenig oder gar kein 
68 
Anreiz, sich weiter zu qualifizieren und ihre Produktivität zu erhöhen, um 
in der Lohnskala nach oben zu steigen („Armutsfalle"). Darüber hinaus 
sehen sich die Betroffenen durch wirtschaftliche, technologische und 
gesetzliche Hindernisse erst recht in niedrig bezahlten und wenig 
produktiven Arbeitsplätzen mit wenigen Alternativen „eingesperrt". 
Ferner sind übertrieben großzügige Sozialleistungen oft insofern teuer, als 
sie knappe öffentliche Mittel aufbrauchen, die ansonsten für andere 
wirtschaftliche und soziale Zwecke verwendet werden könnten. Fehler in 
der Formulierung, Verwaltung und Umsetzung der Regeln können für 
Arbeitslose in manchen Fällen auch die Möglichkeit schaffen, auf andere 
Sozialleistungen überzuwechseln oder transferiert zu werden (etwa 
Krankheit, Erwerbsunfähigkeit, vorzeitiger Ruhestand), wodurch das 
System des sozialen Schutzes an anderer Stelle belastet wird. 
Die Finanzierung eines ausgereiften sozialen Sicherungssystems war einer 
der Gründe für den steigenden Finanzbedarf des öffentlichen Sektors. Zur 
Deckung dieses Mehrbedarfs an öffentlichen Einnahmen wurden die 
Einkommen aus Erwerbstätigkeit steuerlich stärker belastet. Außerdem 
hatten die Steuerreformen, die seit Anfang der siebziger Jahre in vielen 
Mitgliedstaaten durchgeführt wurden, eine Verringerung der tatsächlichen 
Progression des Steuersystems zur Folge, wodurch das Gewicht stärker auf 
niedrige Einkommen gelegt wurde. 
Es besteht weitgehend Einigkeit darüber, daß diese Probleme vor allem 
weniger qualifizierte Arbeitskräfte betreffen, die oft ein niedriges 
Erwerbseinkommen haben. Hinzu kommt, daß solche Arbeitskräfte eher 
arbeitslos werden, da auf dem Arbeitsmarkt ein rascher Umschwung 
stattfindet und eine stärkere Nachfrage nach besser qualifizierten 
Arbeitskräften vorhanden ist. 
Wenn man davon ausgeht, daß der weniger qualifizierte Arbeitsmarkt 
wesentlich sensibler auf Höhe und erwartete Entwicklung seiner 
Gesamtkosten reagiert, so läßt sich feststellen, daß lohnfremde Kosten bei 
niedrig bezahlter Arbeit deren Sensibilität für Veränderungen der 
Produktivität beeinträchtigen. Einigen Analysen zufolge können 
Sozialleistungen außerdem unter bestimmten Umständen dazu beitragen, 
daß Grundlöhne entstehen, die Druck auf das untere Ende der 
Einkommensverteilung ausüben und somit wenig qualifizierte Arbeitskräfte 
vom Markt verdrängen. 
Eine Möglichkeit, die Sensibilität der Kosten für weniger qualifizierte 
Arbeit zu erhöhen, wäre die Abschaffung eines Mindestlohns. Vor allem 
in den USA haben die Erfahrungen mit dieser Option gezeigt, daß sich 
dadurch wesentlich mehr Arbeitsplätze schaffen lassen, die Folge aber 
schwerwiegende Probleme im Hinblick auf Kapital und Effizienz sind. 
Letztere wurden dadurch verursacht, daß die Nettoeinkommen am unteren 
Ende der Lohnskala nach unten gedrückt wurden, daß eine Klasse von 
Erwerbstätigen mit einem sehr niedrigen Einkommen entstand 
{„erwerbstätige Arme") und daß die Qualifikation der Arbeitnehmer sich 
im Schnitt verschlechterte. Mit den jüngsten Reformen des amerikanischen 
69 
Wohlfahrtssystems wurde dann auch das System der sozialen Sicherheit 
etwas ausgeweitet, um dem Entstehen der sozialen Ungleichgewichte 
entgegenzuwi rken. 
Als Gegenmittel hat die Kommission in ihrem Weißbuch empfohlen, den 
Arbeitgeberanteil bei den Sozialabgaben zu senken, vor allem bei den 
unteren Lohngruppen, um zu niedrigeren Arbeitskosten zu gelangen. Diese 
Priorität, die auf dem Essener Gipfel erneut herausgestellt wurde, ist im 
Zusammenhang mit dem Bestreben zu sehen, ein zufriedenstellendes 
Niveau an sozialem Schutz insgesamt zu gewährleisten und gleichzeitig die 
Effizienz der Arbeitsmarktfunktion zu verbessern sowie die 
Finanzierbarkeit von Systemen der sozialen Sicherheit sicherzustellen. 
b) Bewertung der Lage in den Mitgliedstaaten 
Aus den verfügbaren Angaben lassen sich folgende Schlüsse ziehen: 
In einigen Fällen ist die Differenz zwischen verfügbarem 
Einkommen bei Erwerbstätigkeit und Arbeitslosenleistungen zu 
gering. Dies gibt Grund zu der Annahme, daß die 
Leistungsempfänger in einer „Arbeitslosigkeitsfalle " gefangen und 
kaum zur Annahme einer Arbeit motiviert sind. Solche „Fallen" 
stellen sich meist für Haushalte mit niedrigem Einkommen, da hier 
die Nettoausgleichszahlungen sehr hoch sein können, vor allem 
wenn Erziehungsbeihilfen einbezogen werden (z. B. D, F, DK, 
IRL, NL und SF).18 
Das Entstehen einer „Arbeitslosigkeitsfalle" ist in den Ländern 
wahrscheinlicher, in denen Sozialleistungen relativ lange gezahlt 
werden (z. B. B, DK, SF, SV, NL). Obwohl längerfristig gezahlte 
Leistungen an sich nicht unbedingt die Arbeitsbereitschaft 
schmälern, so legen die verfügbaren Zahlen dennoch nahe, daß 
weniger qualifizierte Arbeitskräfte bei zu langer Arbeitslosigkeit 
den Kontakt zum Arbeitsmarkt verlieren und ihr Humankapital 
dadurch an Wert einbüßt. Es muß daher bereits früh etwas 
unternommen werden, um diese Verbindung zum Arbeitsmarkt 
durch aktive Arbeitsmarktmaßnahmen zu erhalten. 
In einigen Fällen, in denen der Versicherungsschutz endet oder 
kein Anspruch auf Leistungen besteht, wird die Sicherung des 
Einkommens durch Arbeitslosenhilfe gewährleistet, was geringere 
Zahlungen beinhaltet. Wo aber Anspruch auf zusätzliche 
Sozialleistungen (z. B. Wohngeld, Erziehungsbeihilfen) besteht, 
können sehr hohe Ausgleichsquoten entstehen, wodurch die Gefahr, 
in eine „Arbeitslosigkeitsfalle" zu geraten, größer wird. 
18 In vielen Mitgliedstaaten liegt der Anteil des Nettoersatzeinkommens am unteren 
Ende der Einkommensskala bei über 80% und in einigen Fällen sogar bei über 
100%. 
70 
19 Strenge Bedürftigkeitsprüfungen, genau festgelegte Bedingungen 
und Zweckgebundenheit der Sozialleistungen veranlassen 
Arbeitslose oft dazu, andere Sozialleistungen mit relativ 
großzügigen Zahlungen und/oder weniger strengen 
Zulässigkeitskriterien in Anspruch zu nehmen (z. B. Krankheit, 
vorübergehende oder dauernde Arbeitsunfähigkeit, vorzeitiger 
Ruhestand). Dieses Problem hat offensichtlich in DK, I, NL und 
UK eine beträchtliche Dimension angenommen. Bei der Bewertung 
möglicher Motivationsprobleme auf der Angebotsseite und der 
haushaltsmäßigen Auswirkungen der Arbeitslosigkeit muß 
berücksichtigt werden, inwieweit Arbeitslose die Möglichkeit 
haben, auf Sozialleistungen neben der Arbeitslosenversicherung 
umzusteigen. 
Ein moralisches Problem entsteht, wenn die 
Sozialversicherungsvorkehrungen so vielfältig sind und/oder ihre 
Verwaltung nicht straff genug ist, daß Arbeitgeber, und in einigen 
Fällen auch Arbeitnehmer, entsprechenden Spielraum haben, um 
über Absprachen absichtlich wiederholt Arbeitsausfallzeiten 
herbeizufuhren. Solche Fälle treten in bestimmten Sektoren auf, in 
denen die Nachfrage saisonabhängig ist (z. B. Tourismus, Verkehr, 
Baugewerbe und Tiefbau19) oder die von staatlich überwachten 
Umstrukturierungsmaßnahmen betroffen sind. 
In den nordischen Ländern (DK, SV, SF) kann ein moralisches 
Problem bei der Abfuhrung von Beiträgen für die freiwillige 
Arbeitslosenversicherung entstehen, wodurch die Finanzierung 
dieser Kassen in Frage gestellt wird. Die durch die Sozialhilfe 
garantierten hohen Lohnersatzraten können sich negativ auf die 
Bereitschaft der einzelnen auswirken, in diese Kassen einzuzahlen, 
da ein engmaschiges Auffangnetz für Einkommensverluste 
vorhanden ist. Inwieweit dieser Effekt empirisch nachzuvollziehen 
ist, bleibt noch festzustellen. 
In den letzten Jahren haben viele Länder die Leistungen bei 
Arbeitslosigkeit überprüft und entweder die Zulässigkeitskriterien 
strenger gefaßt, die Dauer der Leistungen verkürzt oder die 
Verwaltung der Systeme verbessert. Sie waren auch bestrebt, in 
bestimmtem Umfang Bedürftigkeitsprüfungen einzuführen oder 
umzusetzen und die Bereitschaft und Verfügbarkeit der 
Leistungsempfänger für den Arbeitsmarkt zu kontrollieren. Letztere 
Maßnahmen haben zum Ziel, die Einkommensbeihilfen wirksamer 
mit einer aktiven Arbeitsplatzsuche oder der Teilnahme an aktiven 
Beschäftigungsmaßnahmen zu verknüpfen. Solche Reformen 
werden oft von Reformen flankiert, die die staatlich finanzierte 
Dies erklärt, warum in diesen Sektoren eine besondere Arbeitslosenversicherung 
besteht, die durch berufserfahrungsbezogene Beiträge auf der Grundlage der 
Beschäftigtenzahlen der Unternehmen finanziert wird. 
71 
Stellenvermittlung und andere öffentliche Leistungen in diesem 
Bereich verbessern sollen. 
Eine aktive Arbeitsmarktpolitik muß Arbeitslose gezielt bei der 
Rückkehr ins Berufsleben unterstützen, indem sie eine stärker am 
Markt orientierte Berufsbildung sowie fachliche und finanzielle 
Hilfe bei der Arbeitssuche anbietet. Die nordischen Ländern 
verfügen über langjährige Erfahrung mit solch aktiven 
Beschäftigungsmaßnahmen, und inzwischen haben alle 
Mitgliedstaaten einen ähnlichen Weg eingeschlagen, indem sie die 
öffentlichen Ausgaben für Beschäftigungsmaßnahmen immer mehr 
von passiven Einkommensbeihilfen auf aktivere Maßnahmen 
verlagern. 
Die Auswirkungen auf das Gesamtangebot an Arbeitskräften sind 
zwar verhältnismäßig klein, aber es ist erwiesen, daß 
Teilzeitbeschäftigte eher auf Änderungen des Grenzsteuersatzes 
reagieren. Hier sei darauf hingewiesen, daß die 
Teilzeitbeschäftigung in vielen Mitgliedstaaten in den letzten 
Jahren erheblich zur Schaffung von Arbeitsplätzen beigetragen hat, 
vor allem für Frauen. Die Besteuerung niedriger 
Einkommensgruppen sollte überprüft werden, um unangemessene 
Hindernisse für die Arbeitsbereitschaft zu beseitigen, die das 
Ergebnis regressiver Steuertarife sowohl bei der Einkommensteuer 
als auch bei den Sozialversicherungsbeiträgen sind (z. B. 
obere/untere Beitragsgrenzen gegen Steueranrechnungsbeträge). 
Viele Mitgliedstaaten haben Regelungen eingeführt oder erneuert, 
die in den meisten Fällen die Möglichkeit einer vorübergehenden 
und gezielten Kürzung des Arbeitgeberanteils zur 
Sozialversicherung einräumen. Wo diese Regelungen jedoch auf die 
Einkommenshöhe ausgerichtet sind, ist besonders darauf zu achten, 
daß bei Arbeitskräften mit einem Einkommen an der 
Bewilligungsschwelle für diese Regelung beim Übergang zum 
Standardsteuersystem nicht übertrieben hohe Steuertarife angelegt 
werden. 
Schlußfolgerungen 
Die Systeme der sozialen Sicherheit und die Steuersysteme haben sich bei 
ihrer Entwicklung nach vielen verschiedenen Faktoren gerichtet, und die 
möglichen verzerrenden Auswirkungen auf die Arbeitsmarktabläufe sind 
nur eine Dimension dieses Prozesses. Angesichts des schwer zu lösenden 
Problems der Arbeitslosigkeit, vor allem der langfristigen, und der 
schwierigen Lage der öffentlichen Finanzen ist es angebracht, die Funktion 
der Steuersysteme/Sozialleistungen dahingehend zu überprüfen, daß 
mögliche hemmende Einflüsse auf die Bereitschaft, eine Arbeit anzubieten 
oder anzunehmen, beseitigt werden. 
Solche Ungereimtheiten können beispielsweise dadurch entstehen, daß die 
Differenz zwischen Einkommen aus Erwerbstätigkeit und Einkommen aus 
72 
Erwerbsuntätigkeit gering ist („Arbeitslosigkeitsfalle"), daß die auf 
Lohnzusatzleistungen erhobenen Grenzsteuersätze effektiv hoch sind 
(„Armutsfalletr), daß die lohnfremden Kosten für gering bezahlte Arbeit 
verhältnismäßig hoch liegen und die Kosten einer unausgewogenen 
Steuertarifstruktur beträchtlich sind. 
Die Mitgliedstaaten der Union versuchen, diese Probleme auf 
unterschiedlichste Weise zu lösen. Als Anreiz für die Arbeitsbereitschaft 
der Arbeitslosen haben die meisten sich dafür entschieden, die Leistungen 
gezielter einzusetzen, die Zulässigkeitskriterien strenger anzuwenden und 
zu prüfen und enger an eine aktive Arbeitsmarktpolitik zu binden. Das 
Vereinigte Königreich, und in gewissem Umfang auch Irland, haben den 
Schwerpunkt darauf gelegt, die Lohnskala zu erweitern und mit einem 
allgemeinen Anspruch auf Lohnzusatzleistungen zu kombinieren, so daß 
die Annahme niedrig bezahlter Arbeiten durch die Aufstockung der 
Einkommen bis zum sozialen Mindestlohn gefördert wird. Die wichtigste 
Maßnahme zur Schaffung von Arbeitsplätzen ist inzwischen eine generelle 
oder selektive Senkung des Arbeitgeberanteils zur Sozialversicherung, um 
die Belastung durch lohnfremde Kosten bei der Besetzung wenig 
produktiver Arbeitsplätze, vor allem in den unteren Lohngruppen, zu 
mindern. 
Die Erfahrung macht deutlich, daß immer eine Wahl zwischen der 
Schaffung von „Arbeitslosigkeitsfallen" und der Verbreitung von 
„Armutsfallen" zu treffen ist, und daß jeder Mitgliedstaat daher selbst 
entscheiden muß. Es soll nicht gesagt werden, daß eine bestimmte Form 
des sozialen Schutzes und der Besteuerung von Arbeit in irgendeiner 
Weise die „beste" ist. In jedem Fall gibt es jedoch Spielraum für weitere 
Verbesserungen, die ein hohes Maß an Wirksamkeit und Gerechtigkeit 
anstreben und gleichzeitig zu einer flexibleren Funktionsweise des 
Arbeitsmarkts beitragen, mit dem Ziel eines höheren Beschäftigungsgrades 
und einer Senkung der strukturellen Arbeitslosigkeit. 
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ANLAGE 
Auszug aus den Schlußfolgerungen des Vorsitzes des 
Europäischen Rats in Essen 
9. und 10. Dezember 1994 
Wi rtschaftsthemen 
VERBESSERUNG DER BESCHÄFTIGUNGSLAGE 
Die Bekämpfung der Arbeitslosigkeit und die Chancengleichheit zwischen 
Männern und Frauen bleiben auch in Zukunft die herausragende Aufgabe der 
Europäischen Union und ihrer Mitgliedstaaten. Der derzeitige 
Konjunkturaufschwung erleichtert die Lösung dieser Aufgabe. Der Aufschwung 
allein löst aber nicht die Probleme von Beschäftigung und Arbeitslosigkeit in 
Europa. Deshalb brauchen wir weitere Anstrengungen zur Lösung der strukturellen 
Probleme. Dabei spielt der Dialog zwischen Sozialpartnern und Politik eine 
wichtige Rolle, wobei jeder seine jeweilige Verantwortung voll wahrnehmen muß. 
Die zu treffenden Maßnahmen sollten folgende fünf Schwerpunktbereiche 
einbeziehen: 
1. Verbesserung der Beschäftigungschancen der Arbeitskräfte durch die 
Förderung von Investitionen in die Berufsbildung. Dabei kommt der 
beruflichen Qualifizierung insbesondere von Jugendlichen eine 
Schlüsselfunktion zu. Möglichst viele Menschen müssen eine Aus- und 
Weiterbildung erhalten, die sie befähigt, sich durch lebenslanges Lernen 
den vom technologischen Fortschritt verursachten Veränderungen 
anzupassen, um das Risiko des Arbeitsplatzverlustes zu verringern. 
2. Steigerung der Beschäftigungsintensität des Wachstums insbesondere durch 
- eine flexiblere Organisation der Arbeit, die sowohl den Wünschen 
der Arbeitnehmer als auch den Erfordernissen des Wettbewerbs 
gerecht wird; 
- eine Lohnpolitik, die arbeitsplatzschaffende Investitionen 
begünstigt, wobei in der gegenwärtigen Situation maßvolle, unter 
dem Produktivitätszuwachs liegende Lohnabschlüsse notwendig 
sind; 
- und schließlich die Förderung von Initiativen, insbesondere auf 
regionaler und lokaler Ebene, durch die Arbeitsplätze geschaffen 
werden, die neuen Bedürfnissen entsprechen, zum Beispiel im 
Bereich von Umwelt und sozialen Diensten. 
3. Senkung der Lohnnebenkosten so weitgehend, daß sie sich spürbar auf 
Entscheidungen über die Einstellung von Arbeitnehmern, insbesondere von 
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nichtqualifizierten Arbeitnehmern, auswirkt. Das Problem der 
Lohnnebenkosten kann nur durch eine gemeinsame Anstrengung von 
Wirtschaft, Gewerkschaften und Politik gelöst werden. 
4. Verstärkung der Wirksamkeit der Arbeitsmarktpolitik: 
Die Wirksamkeit der Beschäftigungspolitik muß gesteigert werden durch 
die Vermeidung von Praktiken, die sich nachteilig auf die 
Arbeitsbereitschaft auswirken und durch den Übergang von passiver zu 
aktiver Arbeitsmarktpolitik. Der individuelle Anreiz, sich ständig um eine 
Beschäftigung im allgemeinen Arbeitsmarkt zu bemühen, muß erhalten 
bleiben. Dies muß insbesondere bei der Ausgestaltung 
einkommenstützender Maßnahmen beachtet werden. 
Die Instrumente der Arbeitsmarktpolitik sind in regelmäßigen Abständen 
auf ihre Erforderlichkeit und Wirksamkeit zu überprüfen. 
5. Verstärkung der Maßnahmen zugunsten der von Arbeitslosigkeit besonders 
betroffenen Gruppen: 
Besondere Bemühungen sind erforderlich zugunsten Jugendlicher, 
insbesondere von Schulabgängern, die praktisch keine Qualifikation haben, 
indem ihnen entweder eine Beschäftigung oder eine Ausbildung angeboten 
wird. 
Die Bekämpfung der Langzeitarbeitslosigkeit muß einen Schwerpunkt der 
Arbeitsmarktpolitik bilden. Entsprechend den sehr unterschiedlichen 
Gruppen und Bedürfnissen von Langzeitarbeitslosen sind hierbei 
unterschiedliche arbeitsmarktpolitische Maßnahmen erforderlich. 
Besondere Aufmerksamkeit verdient auch die schwierige Lage älterer 
Arbeitnehmer und arbeitsloser Frauen. 
Der Europäische Rat fordert die Mitgliedstaaten auf, diese Empfehlungen in ihren 
einzelstaatlichen Politiken in ein Mehrjahresprogramm unter Berücksichtigung der 
Besonderheiten ihrer wirtschaftlichen und sozialen Lage umzusetzen. Er ersucht 
den Rat „Sozial- und Arbeitsmarktfragen" und „Wirtschafts- und Finanzfragen" 
und die Kommission, die Beschäftigungsentwicklung aufmerksam zu verfolgen, 
die entsprechenden Politiken der Mitgliedstaaten zu überprüfen und über weitere 
Fortschritte auf dem Arbeitsmarkt dem Europäischen Rat jedes Jahr, und zum 
ersten Mal im Dezember 1995, zu berichten. 
Anhand der ersten Berichte werden zum einen die Auswirkungen von Steuer- und 
Unterstützungssystemen auf die Bereitschaft zu Arbeitsangeboten und 
Arbeitsaufnahme und zum anderen die Zusammenhänge zwischen 
Wirtschaftswachstum und Umwelt sowie die sich daraus ergebenden 
Konsequenzen für die Wirtschaftspolitik untersucht werden. Der Europäische Rat 
nimmt mit Interesse die Informationen zur Kenntnis, die Präsident Delors gegeben 
hat zum Wandel des gegenwärtigen Modells wirtschaftlichen Wachstums und 
wirtschaftlicher Ziele im Verhältnis zur Umwelt und zum Zeitmanagement. 
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ISSN 0256-2383 
KOM(95) 465 endg. 
DOKUMENTE 
DE 04 
Katalognummer : CB-CO-95-524-DE-C 
ISBN 92-77-94426-9 
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L-2985 Luxemburg