Sonderbericht Nr. 5/2003

über die Finanzierung von Umweltprojekten in den Bewerberländern aus den Programmen PHARE und ISPA, zusammen mit den Antworten der Kommission

(Vorgelegt gemäß Artikel 248 Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags)

(2003/C 167/01)

INHALT

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ZUSAMMENFASSUNG

I. Die Prüfung betraf die im Zeitraum 1995-2000 aus den Programmen PHARE und ISPA in den 10 Bewerberländern Mittel- und Osteuropas finanzierten Umweltprojekte. Ziel war die Bewertung der Wirksamkeit der aus PHARE und ISPA für den Umweltsektor in den Bewerberländern bereitgestellten Hilfen, insbesondere im Hinblick auf die Unterstützung dieser Länder bei der Vorbereitung auf den Beitritt.

Projekte zum Institutionenaufbau im Umweltsektor

II. Die Prüfung hat gezeigt, dass die von der Kommission für den Institutionenaufbau im Umweltsektor der Bewerberländer gewährte Hilfe ihre Ziele nur teilweise erreicht hat. Wie die Kommission selbst in ihren Strategiepapieren zur Erweiterung für 2001 und 2002 feststellte, müssen die Bewerberländer ihre Verwaltungskapazitäten im Umweltbereich weiter ausbauen (siehe Ziffer 8). Diese Situation ist einerseits eine Folge des begrenzten Umfangs der von der Kommission für den Institutionenaufbau bereitgestellten Mittel (siehe Ziffer 9) - trotz der besonderen Herausforderungen an die in diesem Bereich tätigen Institutionen (siehe Ziffer 7) -, aber auch eine Folge der bescheidenen Auswirkungen der im Rahmen des Partnerschaftskonzepts (Twinning) und der technischen Hilfe finanzierten Projekte (siehe Ziffern 11-14). Die Kommissionsstrategie im Bereich des Institutionenaufbaus stützte sich zu sehr auf das Partnerschaftskonzept, das viele der tiefer liegenden, strukturellen Probleme, mit denen die Verwaltungen in den Bewerberländern konfrontiert sind, nicht lösen kann. Diese Probleme werden sich möglicherweise auf die Fähigkeit der betroffenen Verwaltungen zur Anwendung des umweltrechtlichen Besitzstands negativ auswirken (siehe Ziffern 11-14). Auch das ISPA-Programm wird nach wie vor beeinträchtigt durch Schwachstellen im Bereich der administrativen Kapazitäten sowohl auf nationaler Ebene als auch auf der Ebene der Endbegünstigten. Der Aufbau ausreichender administrativer Kapazitäten auf diesen beiden Ebenen ist aber eine Grundvoraussetzung für die Lebensfähigkeit der Infrastrukturprojekte (siehe Ziffern 15-17).

Finanzierung von Umweltschutzinfrastruktur-Projekten

III. Die Bewerberländer hätten bereits zu einem früheren Zeitpunkt mit der Entwicklung von Umwelt- und Finanzstrategien beginnen müssen, die ihnen die Ermittlung der vorrangigen Projekte und der effizientesten Finanzierungsmethoden für diese Projekte erlaubt hätten (siehe Ziffern 18-21). Im Falle von ISPA wurde im Rahmen einer Zusammenarbeit mit der EIB, der EBWE und anderen internationalen Finanzinstituten (siehe Ziffern 26-28) mit Erfolg versucht, den Zuschussanteil unter die Obergrenze von 75 % zu senken (siehe Ziffer 23). Nach Ansicht des Hofes besteht jedoch noch Spielraum für eine weitere Verringerung des Zuschussanteils (siehe Ziffern 24 und 25).

Verwaltung von Umweltschutzinfrastruktur-Projekten

IV. Die institutionellen Mängel, die von der Kommission nicht immer erfolgreich behoben wurden, führten während des gesamten Projektzyklus zu Problemen beim Projektmanagement. So hatten die Bewerberländer Schwierigkeiten, die Projekte bis zu einem angemessenen Niveau vorzubereiten, und die von der Kommission für die Ausarbeitung entsprechender Problemlösungen bezahlten Beraterfirmen leisteten nicht immer zufrieden stellende Arbeit (siehe Ziffer 31). Die Kommission ihrerseits hat nicht genügend Ressourcen für die Projektbeurteilung bereitgestellt (siehe Ziffer 32). Bei einigen Infrastrukturprojekten, insbesondere bei Abwasseraufbereitungsanlagen, besteht die Gefahr von Überkapazitäten (siehe Ziffer 34). Die Ausschreibungsverfahren für ISPA-Aufträge bereiteten den Bewerberländern - unter anderem wegen der komplizierten Kommissionsverfahren - in einigen Fällen erhebliche Schwierigkeiten, weshalb in diesem Bereich mehr Unterstützung gewährt werden muss. Die Finanzrahmen der ISPA-Projekte umfassten nicht immer ausreichende Mittel für die Einstellung von erfahrenen Ingenieuren, wie sie zur wirksamen Überwachung der Aufträge benötigt werden (siehe Ziffern 35 und 36). Nachdem die Infrastrukturprojekte einmal angelaufen waren, wurden sie jedoch - abgesehen von wenigen nennenswerten Ausnahmen (siehe Ziffer 39) - angemessen durchgeführt.

V. Die Empfehlungen des Hofes zielen insbesondere auf Folgendes ab:

- Der Institutionenaufbau muss weiterhin deutlich verstärkt werden (siehe Ziffern 40 und 41).

- Die begrenzten Zuschussmittel müssen wirksamer eingesetzt werden, außerdem sollten andere Finanzierungsquellen mobilisiert werden (siehe Ziffern 42 und 43).

- Die Aufnahmekapazität muss erhöht werden durch Verbesserung der Fähigkeiten in den Bereichen Projektvorbereitung und Durchführung von Ausschreibungsverfahren (siehe Ziffern 44 und 45).

EINLEITUNG

Der Umweltsektor und die Erweiterung der Europäischen Union

1. Der in Kapitel 22 der Beitrittsverhandlungen behandelte Umweltsektor gehört zu den Bereichen, in denen bei der Vorbereitung der Erweiterung der Europäischen Union die größten Herausforderungen zu bewältigen sind. Dies hat folgende Gründe:

a) Der von den Bewerberländern zu übernehmende umweltrechtliche Besitzstand umfasst etwa 140 Richtlinien, unter anderem zu den Bereichen Luftqualität, Wasserqualität, Abfallwirtschaft, Naturschutz und Kontrolle der industriellen Verschmutzung, aber auch eine Reihe von Rechtsvorschriften für den Umweltsektor als Ganzes, etwa zu den Umweltverträglichkeitsstudien und zum Zugang zu umweltspezifischen Informationen.

b) Die Anwendung bestimmter, besonders wichtiger Richtlinien erfordert große Infrastrukturinvestitionen. So wurde vor einiger Zeit geschätzt, dass die mit der Anwendung des Besitzstands verbundenen Gesamtkosten zwischen 79 und 110 Milliarden Euro liegen werden, was den Umweltsektor zu dem Einzelsektor machen würde, in dem die meisten Investitionen erforderlich sind(1).

c) Es müssen mit den entsprechenden personellen, finanziellen und materiellen Mitteln ausgestattete Überwachungsstrukturen geschaffen werden, welche die Durchsetzung der übernommenen Rechtsvorschriften sicherstellen.

d) Auf zentraler, regionaler und lokaler Ebene müssen Institutionen mit ausreichender Verwaltungskapazität aufgebaut werden, die zuständig sind für das Gesamtmanagement im Zusammenhang mit der Übernahme, Anwendung und Durchsetzung des umweltrechtlichen Besitzstands.

2. Normalerweise sollte die Übernahme und Umsetzung des umweltrechtlichen Besitzstands durch die Bewerberländer bereits vor dem Beitritt erfolgen. Angesichts des riesigen Investitionsbedarfs im Umweltsektor war jedoch von Anfang an klar, dass den Bewerberländern lange Übergangszeiträume eingeräumt werden mussten, damit sie die Infrastrukturen aufbauen können, die zur Umsetzung bestimmter, Kapitel 22 der Verhandlungen betreffender investitionsintensiver Richtlinien erforderlich sind. Daher wurden keine vor dem vorläufigen Abschluss der Verhandlungen zum Umweltkapitel zu erfuellenden Mindestanforderungen in Bezug auf die Umsetzung dieser Richtlinien definiert, obwohl die Kommission die Vorlage von Durchführungsplänen durch die Bewerberländer verlangte. Andererseits sollen die Bewerberländer hinsichtlich der für die Durchsetzung der Rechtsvorschriften erforderlichen Strukturen und der allgemeinen Verwaltungskapazitäten nachweisen, dass die zuständigen Institutionen zum Zeitpunkt des Beitritts zufrieden stellend funktionieren werden.

3. Während des durch die Prüfung abgedeckten Zeitraums änderte sich der Kommissionsansatz bei der Finanzierung von Umweltprojekten mehrmals:

a) In den Jahren 1995-1997 stützte sich die Finanzierung durch die Kommission - wie seit dem Start des PHARE-Programms im Jahr 1989 - auf einen nachfrageorientierten Ansatz, wobei jedes Bewerberland seine PHARE-Mittel entsprechend den nationalen Prioritäten zuweisen konnte.

b) Im Anschluss an den Europäischen Rat von Luxemburg im Dezember 1997, bei dem der gegenwärtig laufende Erweiterungsprozess in Gang gesetzt wurde, änderte sich der Ansatz des PHARE-Programms. Ab diesem Zeitpunkt stützte sich das PHARE-Programm ausschließlich auf die im Rahmen der Beitrittspartnerschaften für jedes einzelne Land festgelegten Vorbeitrittsprioritäten. Zusätzlich veröffentlichte die Kommission eine Mitteilung mit ihren Beitrittsstrategien für die Umwelt(2).

c) Durch die Einführung des strukturpolitischen Instruments zur Vorbereitung auf den Beitritt (ISPA) wurden die Mittel für die Finanzierung von Umweltschutzinfrastruktur-Projekten im Jahr 2000 erheblich aufgestockt. Im Rahmen dieses Instruments wurden für den Zeitraum 2000-2006 alljährlich 1040 Millionen Euro(3) für große Infrastrukturvorhaben im Umweltbereich und im Verkehrsbereich zur Verfügung gestellt(4). Die aus dem PHARE-Programm bereitgestellten Mittel, die sich im Zeitraum 1995-1999 auf rund 368 Millionen Euro beliefen, d. h. auf durchschnittlich 73,6 Millionen Euro jährlich, sollten ab dem Jahr 2000 in erster Linie für den Institutionenaufbau verwendet werden. Tabelle 1 enthält eine Übersicht über die im Zeitraum 1995-2000 aus PHARE und ISPA für den Umweltsektor der einzelnen Länder jeweils gebundenen Mittel.

Tabelle 1

Im Zeitraum 1995-2000 zugunsten des Umweltsektors aus PHARE und ISPA getätigte Mittelbindungen

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Quelle:

Europäischer Rechnungshof.

Die Prüfung des Hofes

4. Ziel der Prüfung war es, die Wirksamkeit der PHARE- und ISPA-Finanzierungen im Umweltsektor zu analysieren, insbesondere im Hinblick auf die Vorbereitung der Bewerberländer auf den Beitritt. Die spezifischen Prüfungsziele bestanden einerseits in einer Bewertung der Wirksamkeit des von der Kommission und den Bewerberländern geschaffenen strategischen und finanziellen Rahmens sowie andererseits in einer Bewertung der Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit einzelner Projekte zum Institutionenaufbau sowie einzelner Investitionsprojekte. Die Prüfung betraf die aus den Haushaltsplänen für die Jahre 1995-2000 im Rahmen von PHARE und ISPA zugunsten des Umweltbereichs getätigten Mittelbindungen und die Ausführung dieser Mittelbindungen bis Ende 2001. Darüber hinaus wurden in allen 10 Bewerberländern aus PHARE und ISPA geförderte Projekte geprüft. Sowohl bei den zentralen Kommissionsdienststellen als auch bei den Kommissionsdelegationen fanden Belegprüfungen und Gespräche statt, außerdem kam es zu Treffen mit den Umweltministerien, den regionalen und lokalen Behörden und den Endbegünstigten in den Bewerberländern.

5. Insgesamt wurden PHARE-Projekte im Betrag von 270 Millionen Euro geprüft. Dies entspricht etwa 67 % des Gesamtwerts der im betreffenden Zeitraum für PHARE-Umweltprojekte bereitgestellten Mittel, ohne die aus dem PHARE-Programm zur grenzüberschreitenden Zusammenarbeit und die aus den regionalen Umweltprogrammen finanzierten Umweltschutzinfrastruktur-Projekte(5). Darüber hinaus fanden Prüfbesuche bei 22 der 39 ISPA-Umweltmaßnahmen statt, für die im Jahr 2000 Mittel gebunden worden waren. Die geprüften ISPA-Maßnahmen betrafen Mittelbindungen im Betrag von 307 Millionen Euro, was etwa zwei Dritteln des im Rahmen von ISPA für Umweltmaßnahmen insgesamt gebundenen Betrags entspricht. Die Prüfung von ISPA baute auf den im Jahresbericht des Hofes zum Haushaltsjahr 2000(6) vorgebrachten Bemerkungen zur Schaffung des ISPA-Instruments auf. Die Obersten Rechnungskontrollbehörden aller betroffenen Bewerberländer beteiligten sich - wenn auch in unterschiedlichem Ausmaß - an der Prüfung, indem sie entweder im Einklang mit der Methode des Hofes einen Teil der zur Stichprobe gehörenden Projekte prüften, oder indem sie die Prüfer des Hofes bei der Vorbereitung bzw. Durchführung der Prüfungen an Ort und Stelle unterstützten.

6. Die Prüfungsfeststellungen konzentrieren sich auf drei zentrale Aussagen:

a) Der Institutionenaufbau muss weiterhin deutlich verstärkt werden.

b) Die begrenzten Zuschussmittel müssen wirksamer eingesetzt werden.

c) Die Aufnahmekapazität muss erhöht werden durch Verbesserung der Fähigkeiten in den Bereichen Projektvorbereitung und Organisation von Ausschreibungsverfahren.

PROJEKTE ZUM INSTITUTIONENAUFBAU IM UMWELTSEKTOR

Der Umfang der für den Institutionenaufbau im Umweltsektor gebundenen PHARE-Mittel war begrenzt

7. Eines der Ziele des PHARE-Programms war seit seinem Start im Jahr 1989 die Förderung des Institutionenaufbaus. In ihren neuen PHARE-Leitlinien aus dem Jahr 1998 unterstrich die Kommission die besondere Bedeutung des Institutionenaufbaus bei der Vorbereitung auf den Beitritt und legte fest, dass ab diesem Zeitpunkt 30 % der jährlich verfügbaren PHARE-Mittel auf diesen Bereich entfallen sollten. Im Zusammenhang mit dieser Zuweisung eines Mittelanteils von 30 % wurde der Institutionenaufbau definiert als "Prozess der Unterstützung der beitrittswilligen Länder bei der Entwicklung der Strukturen, Strategien, Humanressourcen und Managementfähigkeiten, die zur Stärkung ihrer Kapazität im wirtschaftlichen, sozialen, ordnungspolitischen und administrativen Bereich erforderlich sind"(7). Im Umweltsektor ist der Institutionenaufbau von grundlegender Bedeutung, da er die Voraussetzungen dafür schafft, dass die Umweltbehörden zum Zeitpunkt der Erweiterung zufrieden stellend funktionieren und in der Lage sind, die mit der Anwendung des gemeinschaftlichen Besitzstands verbundenen umfangreichen Investitionsprogramme wirksam und effizient umzusetzen (siehe Ziffer 2). Der Institutionenaufbau im Umweltsektor ist auch deshalb eine besondere Herausforderung, weil die Umweltministerien relativ neu sind und parallel dazu auch die regionalen und lokalen Behörden sowie die Umweltagenturen unterstützt werden müssen, damit sie ihre Verantwortlichkeiten im Zusammenhang mit dem gemeinschaftlichen Besitzstand wahrnehmen können. Noch dazu ist die Koordinierung zwischen den Umweltministerien und den anderen, ebenfalls in diesem Bereich tätigen Institutionen sowie die Koordinierung zwischen den Umweltministerien und den übrigen Ministerien häufig sehr schwierig und daher verbesserungswürdig.

8. Als wichtigste Schlussfolgerung in Bezug auf den Umweltbereich stellte die Kommission in ihrem Strategiepapier zur Erweiterung für das Jahr 2001 fest, dass "die Verwaltungs-, Überwachungs- und Durchsetzungskapazität (der Bewerberländer) ausgebaut werden muss". Diese Aussage wurde im Strategiepapier der Kommission zur Erweiterung für das Jahr 2002 bestätigt, wo es hieß, die Bewerberländer müssten "ihre Anstrengungen (...) auf den Ausbau ihrer allgemeinen Verwaltungskapazität konzentrieren". Diese Schlussfolgerungen der Kommission wurden durch die vom Hof durchgeführte Prüfung der Programme PHARE und ISPA bestätigt, wie aus den nachfolgenden Absätzen (siehe Ziffern 9-17) hervorgeht.

9. Die von der Kommission angesprochenen Probleme sind jedoch auch eine Folge der Tatsache, dass sie im Zeitraum 1995-2000 nur begrenzte Mittel für den Institutionenaufbau im Umweltsektor zur Verfügung gestellt hat. Bis zum Jahr 1998 setzten die Bewerberländer die Finanzierungsprioritäten fest; sie räumten der Verwendung der PHARE-Mittel für den Institutionenaufbau häufig keine hohe Priorität ein (siehe Ziffer 10). Da die Kommission den Institutionenaufbau ab 1998 stärker in den Vordergrund rückte, wurden im betreffenden Jahr systematisch Mittel für den Institutionenaufbau im Umweltsektor gebunden. In den Jahren 1999 und 2000 gab es aber in mehreren Ländern nur sehr kleine oder gar keine Projekte zum Institutionenaufbau im Umweltsektor, obwohl die Beitrittspartnerschaften und die nationalen Programme zur Übernahme des gemeinschaftlichen Besitzstands den strategischen Rahmen geboten hätten, um die PHARE-Mittel im Einklang mit den Prioritäten für die Übernahme des Besitzstands zu programmieren. In den Jahren 1999 und 2000 wurden für die Partnerschaftsprojekte (Twinning-Projekte) im Umweltsektor - dem wichtigsten Instrument im Bereich des Institutionenaufbaus - jährlich durchschnittlich 30 % weniger Mittel gebunden als im Jahr 1998 (siehe Tabelle 2), was insbesondere deshalb problematisch ist, weil das Jahr 2000 faktisch das letzte Jahr war, in dem Mittel für die bis zum Beitritt im Jahr 2004 vollständig durchzuführenden Projekte gebunden werden konnten.

10. Die Tatsache, dass die Kommission und die Bewerberländer im Zeitraum 1995-2000 nur begrenzte Mittel für den Institutionenaufbau im Umweltsektor zur Verfügung gestellt haben, lässt sich teilweise auch damit erklären, dass die Bewerberländer selbst eher den Infrastrukturprojekten im Umweltsektor Priorität einräumten, obwohl feststand, dass es zum Zeitpunkt des Beitritts funktionierende Institutionen im Umweltsektor geben muss. Eine weitere Ursache ist wahrscheinlich der geringe Einfluss der Umweltministerien in den meisten Bewerberländern. Falls die für eine Finanzierung aus PHARE-Mitteln infrage kommenden Projekte miteinander konkurrierten, erhielten nämlich häufig andere, bereits stärker etablierte Ministerien den Vorzug. Überdies hatten einige Umweltministerien Schwierigkeiten, Projektvorschläge für den Institutionenaufbau auszuarbeiten, die dem für die Kommissionsgenehmigung erforderlichen Niveau entsprachen. Erst im Rahmen ihrer Leitlinien für die Programmierung der PHARE-Mittel für 2002 legte die Kommission fest, dass die Bewerberländer dem Institutionenaufbau oberste Priorität einräumen müssen. In diesem Kontext wurden auch zum ersten Mal ausführliche Aktionspläne zur Überwindung institutioneller Schwachstellen ausgearbeitet. Die meisten der aus dem Haushaltsplan 2002 finanzierten Projekte werden jedoch erst 2005 abgeschlossen sein.

Tabelle 2

Im Zeitraum 1998-2000 aus dem PHARE-Programm getätigte Mittelbindungen für Partnerschaftsprojekte (Twinning-Projekte) im Umweltsektor

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Quelle:

Europäischer Rechnungshof.

Die Auswirkungen der im Rahmen von PHARE durchgeführten Partnerschaftsprojekte (Twinning-Projekte) und technischen Hilfsprojekte waren begrenzt

11. Bis 1998 waren die Projekte zum Institutionenaufbau Teil der technischen Hilfe. Im Jahr 1998 führte die Kommission die Partnerschaften (Twinning) als Hauptinstrument für die Förderung des Institutionenaufbaus ein, um deutlich zu machen, dass diesem Aspekt nunmehr größere Bedeutung eingeräumt wurde(8). Im Rahmen der Partnerschaften werden Beamte aus den öffentlichen Verwaltungen der Mitgliedstaaten in die Ministerien der Bewerberländer abgeordnet, um diese bei den Vorbereitungen auf den Beitritt zu beraten. Das Instrument zeichnet sich durch zwei Hauptmerkmale aus:

a) Die Kommission legte als Ziel der Partnerschaften das Erreichen "verbürgter" operationeller Ergebnisse fest. Dies ist als Abgrenzung gegenüber der früheren Praxis der technischen Hilfe zu verstehen, der häufig vorgeworfen wurde, sie führe lediglich zu langen, unbrauchbaren Berichten.

b) Die Partnerschaften stützen sich auf eine engere Zusammenarbeit mit den Bewerberländern, womit dem veränderten Status dieser Länder aufgrund des näher rückenden Beitritts Rechnung getragen werden soll. Ranghohe Vertreter aus den Ministerien der Bewerberländer sollen partnerschaftlich mit Vertretern aus den Verwaltungen der Mitgliedstaaten zusammenarbeiten, anstatt wie bisher lediglich Empfänger von Beratungsleistungen zu sein.

12. Der Hof hat 19 der 42 zwischen 1998 und 2000 im Umweltsektor finanzierten Partnerschaftsprojekte geprüft, wobei er sich auf noch in der Durchführung befindliche oder bereits abgeschlossene Projekte konzentrierte. Ferner hat er 15 Verträge über technische Hilfe geprüft. Bei 12 der 14 bereits abgeschlossenen Partnerschaftsprojekte wurden zumindest einige der Ziele des Partnerschaftskonzepts erreicht, insbesondere in Bezug auf die Übernahme des Besitzstands. Die in den einzelnen Partnerschaftsvereinbarungen genannten Ziele wurden aber nicht umfassend erreicht. Das Partnerschaftskonzept hat also dazu beigetragen, den Institutionenaufbau voranzutreiben, doch hat es keine verbürgten Ergebnisse erbracht.

13. Erschwert wurde das Erreichen der Projektziele insbesondere durch die unzureichende Verwaltungskapazität der Bewerberländer. Die Bediensteten in den Umweltministerien konnten zumeist nicht während ihrer gesamten Arbeitszeit mit den Vertretern aus den Mitgliedstaaten zusammenarbeiten. Da ihre Ministerien häufig über zu wenig Ressourcen verfügten, konnten die mit den Partnerschaftsvereinbarungen verbundenen Zusatzaufgaben aus Zeitmangel nicht in die reguläre Arbeit integriert werden. Bei der Prüfung der Verträge über technische Hilfe stellte der Hof ähnliche Probleme fest wie bei den Partnerschaftsprojekten. Die Prüfung dieser Verträge hat gezeigt, dass sich die Ministerien wegen der Begrenztheit ihrer eigenen Ressourcen in mehreren Ländern stark auf die technische Hilfe von außen verließen. Dieser Ressourcenmangel erschwerte einen angemessenen Wissenstransfer. Noch dazu schieden die Bediensteten nach der Teilnahme an Fortbildungsmaßnahmen im Rahmen der technischen Hilfe häufig aus den Ministerien aus, weil sie im Privatsektor bessere Gehälter erhielten oder weil es im Gefolge von Wahlen zu politischen Veränderungen kam.

14. Die Kommissionstrategie im Bereich des Institutionenaufbaus stützte sich zu sehr auf die Partnerschaften, die jedoch - insbesondere angesichts des eng gesteckten Zeitrahmens bis zur Erweiterung - häufig nicht zur Lösung der tiefer liegenden, strukturellen Probleme der Verwaltungen in den Bewerberländern geeignet waren. Überdies ist die erfolgreiche Durchführung der Partnerschaftsprojekte eher abhängig vom Input der Mitgliedstaaten und der Bewerberländer bzw. von der Zusammenarbeit zwischen diesen als von der Verwaltung durch die Kommission selbst. Die Kommission hat zwar versucht, die Finanzierung der PHARE-Programme an Bedingungen zu knüpfen, um die Empfänger zur Bereitstellung ausreichender Personalmittel zu bewegen, doch wurde die Einhaltung dieser Bedingungen nicht konsequent überwacht. Da es im Bereich des Institutionenaufbaus keinen gemeinschaftlichen Besitzstand gibt, herrscht Unsicherheit darüber, welchen Standards die öffentlichen Verwaltungen genügen müssen. Noch dazu hat die Kommission keine objektiven und messbaren Kriterien festgelegt, um zu beurteilen, was ein "angemessenes" Niveau der Verwaltungskapazität im Umweltsektor beinhalten muss, während sie dies in anderen Bereichen - im Rahmen der durch den Besitzstand vorgegebenen Möglichkeiten - sehr wohl getan hat.

Auch beim ISPA-Programm ist der Institutionenaufbau zu verstärken

15. Auch die Verwaltung des ISPA-Programms durch die Bewerberländer wurde durch die erwähnten institutionellen Schwächen erschwert. Noch Ende 2001 verfügten die meisten Länder nicht über voll funktionsfähige Strukturen zur Verwaltung von ISPA. Diese Mängel finden auch in der geringen Qualität einiger nationaler ISPA-Strategien Niederschlag (siehe Ziffer 18) sowie in der vom Hof bereits in seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 2000 hervorgehobenen Tatsache(9), dass es den Bewerberländern offensichtlich Schwierigkeiten bereitete, bis zum erforderlichen Niveau ausgearbeitete, vorrangige Projekte vorzulegen (siehe Ziffern 30 und 31). Die Umweltministerien der meisten Länder verfügten nicht über ausreichend Personal mit dem entsprechenden Fachwissen.

16. Ebenso wie andere Institutionen in den Bewerberländern hatten sich auch die an ISPA beteiligten Institutionen nicht so weit entwickelt, dass die Kommission ihnen die Anwendung des erweiterten dezentralen Durchführungssystems der Kommission (Extended Decentralised Implementation System, EDIS) zutraute. EDIS sieht den Übergang vor von einer Ex-ante-Kontrolle der Ausschreibungen und Vertragsvergabe durch die Kommission auf eine nachträgliche Kontrolle durch die Kommission, ausgehend von der Annahme, dass sie sich auf die Finanzverwaltungs- und Kontrollsysteme der Mitgliedstaaten verlassen kann. Eigentlich sollte die Einführung von EDIS bereits Anfang 2002 starten, doch begann die Kommission erst im Dezember 2001 mit der technischen Hilfe an die Bewerberländer zwecks Vorbereitung auf die Anwendung dieses Systems. Es ist unwahrscheinlich, dass EDIS vor frühestens 2003 in einem der Bewerberländer eingeführt wird.

17. Auch auf der Ebene der Endbegünstigten bestand die dringende Notwendigkeit eines verstärkten Institutionenaufbaus. Da es bei ISPA in erster Linie darum ging, Bauaufträge für Infrastrukturprojekte zu finanzieren, wurden im Rahmen von ISPA nicht systematisch Mittel zur Förderung des Institutionenaufbaus auf der Ebene der Projektbegünstigten zur Verfügung gestellt. Besonders wichtig war es, technische Hilfe an die Wasserversorgungsunternehmen zu leisten, damit sie in der Lage sind, ihr operationelles und finanzielles Management zu verbessern. Die beim Kohäsionsfonds gesammelten Erfahrungen zeigen nämlich das Risiko einer Finanzierung von Infrastrukturen - beispielsweise im Falle der Abwasseraufbereitungsanlagen -, deren Betriebs- und Instandhaltungskosten nach Projektabschluss zu hoch sind und nicht von den Begünstigten getragen werden können.

FINANZIERUNG VON UMWELTSCHUTZINFRASTRUKTUR-PROJEKTEN

Schwachstellen der Umweltstrategien

18. Wie Tabelle 2 zeigt, können die PHARE- und ISPA-Mittel nur einen geringen Teil des riesigen Finanzierungsbedarfs der Bewerberländer im Umweltbereich abdecken. Damit die für Umweltprojekte verfügbaren knappen Ressourcen so wirksam wie möglich eingesetzt werden, müssen vorrangige Projekte ermittelt und die mit der größten potenziellen Wirkung verbundenen Projekte zuerst finanziert werden. In der Praxis bestanden die nationalen Umweltstrategien jedoch zu häufig aus langen Projektlisten, ohne dass im Hinblick auf die Vorbereitung und Durchführung dieser Projekte eine Reihenfolge bestand oder Prioritäten vorgegeben wurden. Obwohl die Kommission den nachfrageorientierten Ansatz des PHARE-Programms im Jahr 1998 zugunsten eines erweiterungsorientierten Ansatzes aufgegeben hat (siehe Ziffer 3 Buchstabe b)), stand bei der Projektauswahl zu sehr der Aspekt im Vordergrund, ob das Projekt weit genug vorbereitet war, um rasch mit der Ausführung beginnen zu können, während der Aspekt der Vorrangigkeit gegenüber anderen Projekten in den Hintergrund trat. Der Stand der Projektvorbereitung hängt jedoch faktisch häufig eher von regionalen und lokalen Initiativen ab als von nationalen Prioritäten. Ähnliches gilt für die von den Bewerberländern vorzulegenden nationalen ISPA-Strategien, die zuweilen ebenfalls auf Projekten aufbauten, die sich bereits in der Ausarbeitung befanden, denen aber nicht unbedingt oberste Priorität zukam.

19. Die aus PHARE und ISPA für Umweltschutzinfrastruktur-Projekte bereitgestellten Mittel wurden größtenteils für Wasserprojekte verwendet (siehe Tabelle 3). Obwohl zur Bekämpfung der Luftverschmutzung ebenfalls erhebliche Investitionen erforderlich waren und dieser Aspekt in allen nationalen ISPA-Strategien als prioritär eingestuft wurde, entfielen nur wenig PHARE- und ISPA-Mittel auf diesen Bereich. Hauptgrund dafür ist die Tatsache, dass die Investitionen zur Bekämpfung der Luftverschmutzung in erster Linie an in Privatbesitz befindliche Feuerungsanlagen gehen, und dass die Kommission bislang noch keine Strategie entwickelt hat, wie diese Projekte im Einklang mit der ISPA-Verordnung, insbesondere mit den Wettbewerbsregeln, finanziert werden können.

Tabelle 3

Im Zeitraum 1995-2000 aus PHARE und ISPA getätigte Mittelbindungen für Umweltschutzinfrastruktur-Projekte nach Umweltschutzbereichen im Vergleich zum geschätzten Gesamtbedarf

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Quelle:

Europäischer Rechnungshof.

20. Etwa 14 % der Mittel wurden für Projekte im Bereich der Abfallwirtschaft verwendet. Obwohl eine der Hauptprioritäten in diesem Bereich die Schaffung größerer, regionaler Mülldeponien und die Schließung kleiner, häufig ohne Genehmigung errichteter Deponien war, dienten die PHARE- und ISPA-Mittel in einigen Fällen zur Finanzierung neuer Mülldeponien, die nicht Teil eines nationalen oder regionalen Abfallbewirtschaftungsplans waren. So genehmigte die Kommission im Jahr 2000 in Ungarn drei mit ISPA-Mitteln im Gesamtbetrag von schätzungsweise 29,6 Millionen Euro geförderte ISPA-Projekte zur Entsorgung von Festmüll, obwohl der nationale Abfallbewirtschaftungsplan erst im September 2001 angenommen wurde und die regionalen und lokalen Abfallbewirtschaftungspläne im Jahr 2002 noch in Ausarbeitung waren. Zwei PHARE-Projekte zur Abfallwirtschaft, die Bestandteil der regionalen und nationalen Pläne sein sollten, wurden erst Anfang 2001 gestartet. Auch in einer Reihe anderer Länder wurde erst sehr spät mit der Ausarbeitung von Abfallbewirtschaftungsplänen begonnen.

Kofinanzierung der PHARE- und ISPA-Zuschüsse

Zu späte Ausarbeitung von Finanzstrategien

21. Angesichts des großen Mittelbedarfs und der Knappheit der verfügbaren Mittel hätten die Bewerberländer zu einem frühen Zeitpunkt andere Finanzierungsquellen (etwa aus den nationalen und lokalen Haushaltsplänen oder durch Tarifanhebungen, Darlehen usw.) erschließen müssen, um die Kofinanzierung der PHARE- und ISPA-Zuschüsse sicherzustellen. Dennoch sah sich die Kommission noch im Juni 2001 veranlasst, eine formale Mitteilung über die Finanzierung des Umweltschutzes in den Bewerberländern zu veröffentlichen mit dem Ziel, "die Bewerberländer bei der Festlegung klarer und glaubhafter Finanzierungspläne für ihren Bedarf im Hinblick auf den Beitritt zu unterstützen"(10). In dieser Mitteilung gelangt die Kommission zu dem Schluss, die weitere Ausarbeitung von Finanzstrategien für die drei Hauptsektoren (Wasser, Abfall und Luft) sei "dringender als je".

Senkung des Zuschussanteils bei mit Einnahmen verbundenen Projekten

22. Da Infrastrukturprojekte in den Bereichen Trinkwasser, Abwasser und Abfall mit Einnahmen verbunden sind, ist bei der Klärung der Frage, ob diese Projekte mit Zuschussmitteln gefördert werden sollen und wenn ja, in welchem Umfang, insbesondere zu berücksichtigen, inwieweit sie durch Gebührenanhebungen von den lokalen Verbrauchern finanziert werden können. Die Einnahmen aufgrund der Gebühren können entweder direkt zur Projektfinanzierung oder zur Finanzierung von Darlehen verwendet werden. Dieser zentrale Aspekt der potenziellen Einnahmen wurde bei der Bewertung der PHARE-Projekte nicht systematisch berücksichtigt.

23. Dagegen wurde den potenziellen Einnahmen im Falle von ISPA besondere Aufmerksamkeit eingeräumt, wenn es um die Festsetzung des durch ISPA-Zuschüsse zu finanzierenden Anteils ging. Da es im Interesse der Endbegünstigten liegt, einen möglichst hohen Zuschussanteil zu erhalten, ist es als wichtiger Erfolg der Kommission bei der ISPA-Verwaltung zu werten, dass der in der ISPA-Verordnung vorgesehene maximale Zuschussanteil von 75 % nicht systematisch gewährt wurde. Im Falle von ISPA wurden nämlich neben den Zuschüssen auch andere Finanzierungsquellen mobilisiert, wie nationale Mittel und internationale Darlehen. Dies stellt eine positive Unterscheidung gegenüber der Praxis beim Kohäsionsfonds dar, wo den Mitgliedstaaten meist der maximale Zuschussanteil von 85 % gewährt wurde. Wie aus den nachfolgenden Absätzen hervorgeht, besteht aber noch Spielraum für eine weitere Reduzierung des Zuschussanteils, was die Finanzierung von mehr Projekten erlauben würde.

24. Zur Beurteilung der Frage, wie hoch der anstatt aus ISPA-Zuschüssen aus Darlehen zu finanzierende Projektanteil sein kann, wendet die Kommission im Falle der Wassergebühren die Standardregel an, wonach ein Wert von 4 % des durchschnittlichen Haushaltseinkommens als Obergrenze für die Erschwinglichkeit der Verbraucher zu betrachten ist(11). Es war jedoch nicht immer erkennbar, auf welcher Grundlage der bei den ISPA-Maßnahmen angewandte Zuschussanteil jeweils zustande gekommen war. Die Dokumentation zu den ISPA-Maßnahmen enthielt nicht immer klare Angaben darüber, welchem Anteil an den Haushaltseinkommen die neuen Gebührensätze entsprechen würden. Falls dieser Prozentsatz für die ISPA-Maßnahmen klar genannt wurde, lagen die durchschnittlichen Wassergebühren nur bei etwa 3 % der durchschnittlichen Haushaltseinkommen, wobei es große Unterschiede zwischen den einzelnen Projekten gab. Eine Ausnahme bildete lediglich Rumänien mit Wassergebühren von mehr als 4 % der durchschnittlichen Haushaltseinkommen. Da die Fähigkeit der lokalen Behörden und der Wassergesellschaften zur Finanzierung der Infrastrukturprojekte aus eigenen Mitteln bereits mit einer geringen Anhebung der Gebührensätze um nur 0,1 % deutlich gesteigert werden kann, hätten die ISPA-Darlehen niedriger sein können, wenn sich die Gebühren näher am zumutbaren Satz von 4 % bewegt hätten.

25. Im Falle des Projekts zur Abwasseraufbereitung in Vilnius/Litauen, für das ISPA-Mittel im Betrag von 20 Millionen Euro gewährt wurden, entsprach der Gebührensatz lediglich 1,8 % des durchschnittlichen Haushaltseinkommens. Die polnische Stadt Torun, die ISPA-Mittel im Betrag von 47,5 Millionen Euro erhielt, hat die niedrigsten Wassergebühren der 16 Bezirkshauptstädte Polens, und diese Gebühren sollen auch nach Projektabschluss lediglich auf 2,5 % der durchschnittlichen Haushaltseinkommen steigen. Eine von technischen Beratern erstellte Finanzanalyse im Zusammenhang mit der nicht weit von Torun entfernten Stadt Bydgoszcz (die ISPA-Mittel im Betrag von 66,2 Millionen Euro erhielt, was einem Zuschussanteil von 49 % entspricht) ergab, dass es mit einer Gebührenanhebung möglich gewesen wäre, den Zuschussanteil weiter zu senken.

Erfolgreiche Zusammenarbeit mit internationalen Finanzinstituten

26. Im Anschluss an den Europäischen Rat von Kopenhagen im Jahr 1993 wurde die Möglichkeit geschaffen, Infrastrukturprojekte - einschließlich der Umweltprojekte - sowohl aus PHARE-Mitteln als auch aus Mitteln der internationalen Finanzinstitute (IFI) zu finanzieren. Dahinter stand die Überlegung, dass die PHARE-Mittel einen Multiplikatoreffekt haben und IFI-Mittel für Projekte anlocken würden, die normalerweise nicht von diesen Mitteln profitieren. Diese Zusammenarbeit erfolgte anfangs auf einer projektbezogenen Basis. Mit Unterzeichnung der Absichtserklärung über die Zusammenarbeit bei der Beitrittsvorbereitung (Memorandum of Understanding on pre-accession preparation) durch die Europäische Kommission, die EBWE und die Weltbank im Jahr 1998 wurde dann ein systematischerer Ansatz eingeführt. Im Jahr 2000 wurde diese Erklärung auf die Nordische Investitionsbank (Nordic Investment Bank, NIB) und die Nordische Umwelt-Finanzcorporation (Nordic Environmental Finance Corporation, NEFCO) ausgedehnt; parallel dazu wurde die Zusammenarbeit mit der EIB, insbesondere im Rahmen der Fazilität der EIB zur Beitrittsvorbereitung, ausgebaut.

27. Mit Einführung der PHARE-Fazilität für große Infrastrukturvorhaben für den Zeitraum 1998-1999 wurde ein konkreterer Rahmen für diese Zusammenarbeit geschaffen. Obwohl aus der PHARE-Fazilität für große Infrastrukturvorhaben in erster Linie Projekte finanziert werden sollten, die möglichst viele zusätzliche IFI-Finanzmittel anlocken, wurde diese Fazilität in einigen Fällen eher dazu genutzt, bereits laufende IFI-Projekte abzuschließen (z. B. in Rumänien und den Baltischen Staaten).

28. Im Rahmen von ISPA arbeitete die Kommission erfolgreich mit der EIB, der EBWE, der NIB und der NEFCO zusammen. Auch wenn nicht immer feststand, ob das optimale Verhältnis zwischen Zuschuss- und Darlehensfinanzierung erreicht wurde (siehe Ziffern 24 und 25), konnten die Banken dank der ISPA-Zuschüsse Projekte finanzieren, die andernfalls nicht weiterentwickelt worden wären.

29. Eine andere wichtige potenzielle Finanzierungsquelle waren öffentlich-private Partnerschaften, auch wenn diese das Risiko bergen, dass ISPA-Mittel an Privatunternehmen fließen. Die Ausarbeitung von Leitlinien für diese öffentlich-privaten Partnerschaften durch die Kommission, mit denen das erwähnte Risiko bei entsprechender Verwendung von ISPA-Mitteln verringert werden soll, war im Jahr 2002 noch nicht abgeschlossen. Auch in diesem Bereich ist eine enge Zusammenarbeit mit den IFI anzustreben.

VERWALTUNG VON UMWELTSCHUTZINFRASTRUKTUR-PROJEKTEN

Die Ausarbeitung von Projekten, mit denen die ISPA-Mittel ausgeschöpft werden konnten, erwies sich als schwierig

30. Durch die mit der Einführung von ISPA einhergehende deutliche Aufstockung der Mittel für Umweltschutzinfrastruktur-Projekte entstand für die meisten Bewerberländer eine Situation, in der sie - trotz des erheblichen Bedarfs - Schwierigkeiten hatten, diese Mittel auszuschöpfen. Ein Indiz dafür ist der geschätzte Gesamtwert der im Jahr 2000 im Rahmen von ISPA für Umweltschutzmaßnahmen gebundenen Mittel. Wie aus Tabelle 4 hervorgeht, entfielen in vier Ländern (Republik Tschechien, Ungarn, Litauen und Rumänien) weniger als 35 % des geschätzten Gesamtbetrags der ISPA-Hilfen auf Umweltschutzmaßnahmen.

Tabelle 4

Geschätzer prozentualer Anteil des ISPA-Gesamtbeitrags für den Umweltsektor am geschätzten ISPA-Gesamtbeitrag für alle Maßnahmen

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Quelle:

Europäischer Rechnungshof.

31. Die von den Verwaltungen der Bewerberländer vorgelegten Projektanträge hatten häufig nicht das für die Gewährung der ISPA-Mittel erforderliche Niveau. Dies veranlasste die Kommission, die Bewerberländer dazu aufzufordern, verstärkt die aus einem PHARE-Rahmenvertrag bereitgestellte technische Hilfe in Anspruch zu nehmen mit dem Ziel, die Qualität der Anträge zu verbessern und es so zu ermöglichen, die Mittelbindungen zu tätigen. Da die technische Hilfe aber erst relativ spät in Anspruch genommen wurde und innerhalb eines sehr kurzen Zeitraums ein zu großes Arbeitspensum zu erledigen war, wurden die angestrebten Ergebnisse nicht immer erreicht. In mehreren Bewerberländern (beispielsweise in der Republik Tschechien und in Lettland) mussten die nationalen Behörden nationale Experten finanzieren, die einen Teil der betreffenden Arbeiten übernahmen. Überdies war die Kommission gezwungen, in die Finanzierungsvereinbarungen bestimmte Vorschriften aufzunehmen, um deutlich zu machen, welche Arbeiten vor Beginn der Projektdurchführung abgeschlossen sein müssen.

32. Da die Kommission im Januar 2000 nur fünf A-Beamte für die ISPA-Verwaltung abgestellt hatte, verfügte sie selbst zunächst nur über begrenzte Kapazitäten zur Beurteilung der Projektanträge und der zusätzlichen Beraterstudien. So war bis November 2001 für Polen, dem Land, in das mit Abstand die meisten Mittel flossen (im Jahr 2000 wurden für Umweltmaßnahmen in Polen Mittel in Höhe von 133 Millionen Euro aus dem ISPA-Programm gebunden), nur ein einziger Beamter für den Umweltsektor abgestellt. Ebenfalls ungünstig wirkte sich der Mangel an spezifischem Ingenieurfachwissen innerhalb der Kommission aus. Um dem abzuhelfen, wurde ein Rahmenvertrag mit der EIB geschlossen, deren Ingenieure und Ökonomen bereits ausreichende Erfahrungen bei den Kohäsionsfondsprojekten gesammelt hatten. Die Kommission konnte diese hoch qualifizierte Hilfe jedoch nicht systematisch nutzen, da nur begrenzte Haushaltsmittel dafür zur Verfügung standen.

33. Ab dem Jahr 2000 stammten die Mittel für die Projektvorbereitung nicht mehr aus dem PHARE-Programm, sondern aus dem ISPA-Programm. Obwohl die Bewerberländer nur über begrenzte Kapazitäten im Bereich der Projektvorbereitung verfügten, wurden diese Mittel nur langsam in Anspruch genommen. So wurden im Jahr 2000 in den Bewerberländern nur zwei Projekte über technische Hilfe im Gesamtbetrag von 3,7 Millionen Euro finanziert.

34. Eine wichtige, bereits zum Zeitpunkt der Projektplanung zu klärende technische Frage im Zusammenhang mit den häufigsten Umweltschutzinfrastruktur-Projekten, nämlich den Projekten zum Bau von Abwasseraufbereitungsanlagen und den damit verbundenen Netzwerken, betrifft die Kapazität. Da die Pläne für diese Anlagen häufig während der kommunistischen Ära erstellt wurden, setzten sie - ausgehend von den damaligen sehr niedrigen Gebühren - zumeist einen wesentlich höheren Wasserverbrauch voraus als es der aktuellen Entwicklung entspricht. Da die im Rahmen der Fazilität für große Infrastrukturprojekte gewährte technische Hilfe erst sehr spät in Anspruch genommen wurde (siehe Ziffer 31), stand nur wenig Zeit für die Bewertung der Pläne zum Bau von Abwasseraufbereitungsanlagen zur Verfügung. Überdies ließen sich einige, bei der Ermittlung der optimalen Kapazität zu berücksichtigende Faktoren nur sehr schwer einschätzen, da sie wegen des raschen Wandels in den betreffenden Volkswirtschaften äußerst instabil waren(12). Der Hof hat festgestellt, dass die Kommission wiederholt Projekte genehmigt hat, bei denen das Risiko von Überkapazitäten bestand und damit verbunden das Risiko einer unwirtschaftlichen Verwendung der PHARE/ISPA-Mittel sowie unnötig hoher Betriebskosten:

a) Für die Erhöhung der Kapazität der Abwasseraufbereitungsanlage im bulgarischen Sofia von 500000 m3 auf 700000 m3 pro Tag (17,3 Millionen Euro) gab es keine eindeutigen Gründe oder Rechtfertigungen. Nach Ansicht der aus PHARE-Mitteln finanzierten Berater stand die Notwendigkeit einer Kapazitätsaufstockung auf 700000 m3 pro Tag nicht eindeutig fest. Diese Berater gingen nämlich davon aus, dass sich die durchschnittliche tägliche Abwassermenge um 40 % von maximal 468368 m3 pro Tag im Jahr 2004 auf 280800 m3 pro Tag im Jahr 2020 verringern werde.

b) In Litauen war der Wasserverbrauch stark zurückgegangen, und es gab deutliche Hinweise darauf, dass die Kapazität der Abwasseraufbereitungsanlage von Jurbarkas (PHARE: 2 Millionen Euro) zu hoch war. Auch die aus PHARE-Mitteln finanzierten Pumpanlagen in Kaunas waren für den gegenwärtigen und voraussichtlichen Bedarf zu groß (PHARE: 7,75 Millionen Euro).

c) Die Kapazität der maritimen Abwasseraufbereitungsanlage im polnischen Szczecin (PHARE: 1,1 Millionen Euro) war seit Eröffnung der Anlage im April 2000 nur zu 40 % ausgeschöpft worden. Ebenfalls in Polen wurde zusammen mit der Weltbank im Rahmen der Fazilität für große Infrastrukturvorhaben ein Trinkwasserversorgungsprojekt in Bielsko Biala kofinanziert (5 Millionen Euro), wobei u. a. Wassertanks mit einer Gesamtkapazität von mindestens 80000 m3 täglich finanziert wurden, obwohl der aktuelle Bedarf nur bei etwa 55000 m3 täglich lag.

d) Bei zwei ISPA-Projekten zum Bau von Abwasseraufbereitungsanlagen in Ungarn (Györ: 14,5 Millionen Euro) und Rumänien (Braila: 44,9 Millionen Euro) gab es deutliche Hinweise darauf, dass die in den Projektanträgen vorgesehenen Kapazitäten sowohl den aktuellen als auch den künftigen Bedarf stark übersteigen würden.

Die Ausschreibungsverfahren und die Überwachung wiesen Schwachstellen auf

35. Obwohl die Ausgereiftheit der Projektvorbereitung seit 1998 ein Hauptkriterium für die Auswahl der PHARE-Projekte darstellt, bedurften die Projekte in der Praxis häufig einer weiteren Ausarbeitung, nachdem ihre Finanzierung bereits genehmigt worden war. Dies und die unzureichende Erfahrung der Begünstigten bei der Organisation von Ausschreibungsverfahren waren Ursache dafür, dass bei mehr als der Hälfte der PHARE-Infrastrukturprojekte die Aufträge erst im letzten Viertel des in den Finanzierungsvereinbarungen vorgesehenen Zeitraums vergeben wurden.

36. Bei den ISPA-Maßnahmen fand die Auftragsvergabe ebenfalls wesentlich später statt als in den Finanzierungsvereinbarungen vorgesehen. Bis Ende 2001 war im Rahmen von ISPA lediglich ein Bauauftrag im Betrag von 1,9 Millionen Euro in Slowenien vergeben worden. Es trifft zwar zu, dass die Vorbereitung der Ausschreibungsverfahren für große Infrastrukturprojekte kompliziert ist und dass die von der Kommission in den Finanzierungsvereinbarungen zugrunde gelegten Zeitpläne im Allgemeinen nicht realistisch waren, doch gibt es noch weitere Gründe für die Verzögerungen bei den Ausschreibungsverfahren:

a) Die meisten Begünstigten auf zentraler und lokaler Ebene verfügten über wenig Erfahrung mit der Ausarbeitung von Ausschreibungsunterlagen im Einklang mit den Kommissions- und FIDIC(13) -Verfahren.

b) Im Jahr 2000 hat die Kommission zwar 7 Millionen Euro zur Finanzierung von Ingenieuren in ihren Delegationen gebunden, die für die Überwachung der ISPA-Durchführung - einschließlich der Ausschreibungen - zuständig sein sollten, doch nahmen diese ihre Arbeit bei der Hälfte der Delegationen erst im September 2001 oder noch später auf.

c) Die von der Kommission mit der Ausarbeitung der Ausschreibungsunterlagen betrauten Berater lieferten ihre Arbeit zuweilen verspätet ab oder arbeiteten nicht zufrieden stellend.

d) Die Tatsache, dass das Verfahrenshandbuch der Kommission für das dezentrale Durchführungssystem und der im Januar 2001 eingeführte neue praktische Leitfaden unterschiedliche Bestimmungen für die Bewertung der Ausschreibungen enthielten, führte anfänglich zu Problemen.

e) Bei Kofinanzierungen mit der EBWE, insbesondere in Polen und Rumänien, kam es zu Problemen wegen der unterschiedlichen Verfahren für die Auftragsvergabe der EBWE und der Kommission, die jedoch im Zuge der Änderung der ISPA-Verordnung im Dezember 2001 gelöst wurden.

f) In einigen Fällen mussten die Begünstigten erst noch eine Reihe von Bedingungen erfuellen, bevor mit der Projektdurchführung begonnen werden konnte. Ursache dafür war im Allgemeinen die unvollständige Projektvorbereitung (siehe Ziffer 31).

37. Die Kommission und die Empfängerländer gaben häufig sogenannten "Design-and-build-Aufträgen" (Aufträge über Planung und Bau) den Vorzug gegenüber reinen Bauaufträgen (measured contracts). Bei der ersten Kategorie von Aufträgen fällt die Planung der Infrastruktur in die Verantwortung des Auftragnehmers, der deshalb auch selbst für mögliche Kostenüberschreitungen aufkommen muss. Da der Auftragnehmer dieses Risiko decken muss, ist davon auszugehen, dass die Auftragskosten höher sind als bei reinen Bauaufträgen, und dass diese Mehrkosten zulasten der Programme PHARE und ISPA gehen, anstatt zulasten des Empfängers. Noch dazu hat die Kommission die Angebote bei Aufträgen über Planung und Bau nicht systematisch einer Finanzanalyse unterzogen zwecks Ermittlung der sich aus einem bestimmten Entwurf ergebenden langfristigen Betriebskosten sowie der Folgekosten der Projekte.

38. Die Infrastrukturprojekte wurden nicht immer durch Ingenieure überwacht, wie es dem international gültigen Standard entspricht. In den Empfängerländern waren traditionell Angestellte der Begünstigten mit der Projektüberwachung betraut; die Kommission hat zudem nicht immer dafür gesorgt, dass im Rahmen der Projekte ausreichende Mittel für eine wirksame Überwachung zur Verfügung standen. Die geprüften ISPA-Maßnahmen sahen zwar zumeist Mittel für die Überwachung vor, doch machten diese in einigen Fällen weniger als 2 % der gesamten Mittelausstattung für ein Projekt aus.

39. Nachdem die Ausschreibungsverfahren einmal abgeschlossen waren, schritten die Bauarbeiten zumeist wie in der Finanzierungsvereinbarung geplant voran, doch gab es bei einigen Projekten Durchführungsprobleme:

a) In Litauen bereitete die Durchführung des Projekts zur Errichtung einer Abwasseraufbereitungsanlage in Klaipeda (PHARE-Fazilität für große Infrastrukturvorhaben: 7,2 Millionen Euro) ernsthafte Schwierigkeiten, die einerseits auf die unzulängliche Projektvorbereitung zurückzuführen waren und andererseits auf Meinungsverschiedenheiten zwischen dem Auftragnehmer und dem Begünstigten. Da es keinen unabhängigen Ingenieur gab, konnten diese Meinungsverschiedenheiten nicht beigelegt werden (siehe Ziffer 38). Zum Zeitpunkt der Prüfung durch den Hof im Oktober 2001, d. h. 24 Monate nach dem geplanten Durchführungsbeginn, war noch immer nicht mit den Bauarbeiten begonnen worden.

b) Der für die Sanierung der Abwasseraufbereitungsanlage im bulgarischen Sofia bereitgestellte Betrag von 34 Millionen Euro lag unter dem nach Ansicht des Auftragnehmers für eine angemessene Durchführung der Arbeiten erforderlichen Mindestbetrag. Dessen ungeachtet verringerte die Kommission den Betrag später auf 22,4 Millionen Euro. Wegen des begrenzten Projektumfangs besteht nunmehr die dauernde, reale Gefahr von Pannen in dieser Anlage, die eine schwerwiegende Verschmutzung der örtlichen Flüsse und schließlich der Donau nach sich ziehen könnten.

c) Von den Mitteln für die Errichtung einer geothermalen Anlage im polnischen Podhale (für die im Jahr 1999 Mittel in Höhe von 14 Millionen Euro aus der PHARE-Fazilität für große Infrastrukturvorhaben bereitgestellt wurden), eines auf die Verringerung der Luftverschmutzung abzielenden Projekts, wurden 4,82 Millionen Euro (d. h. 34,4 % des Programms) für den Bau eines Thermal-Gesundheitszentrums verwendet. Dieser Projektteil betrifft jedoch weder die Übernahme des umweltrechtlichen Besitzstandes, noch ist er ein fester Bestandteil des PHARE-Projekts, dessen Ziel es vielmehr war, die verschiedenen Elemente des Heizsystems durch Rohre miteinander zu verbinden. Auch wenn der Projektbogen die Ausweitung des Projekts auf Treibhäuser und Thermalzentren vorsieht, war lediglich geplant, die Rohre bis zu bereits bestehenden Einrichtungen zu verlegen. Der Bau eines neuen Thermalzentrums war nicht vorgesehen. Angesichts des dafür aufgewendeten hohen Mittelanteils hätte der Projektbogen klare Angaben über die entsprechenden Mittelbeträge enthalten müssen, was jedoch nicht der Fall war.

SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN

Der Institutionenaufbau muss weiterhin deutlich verstärkt werden

40. Die Prüfung hat gezeigt, dass es im Rahmen des PHARE-Programms nur teilweise gelungen ist, die institutionelle Kapazität zu stärken. Die Kommission hat nicht immer genügend Mittel für den Institutionenaufbau zur Verfügung gestellt. Auch im Rahmen des Partnerschaftskonzepts (Twinning), des wichtigsten Instruments der Kommission für den Institutionenaufbau, konnten die angestrebten "verbürgten" Ergebnisse nicht immer erreicht werden. Dies war zumeist auf institutionelle Schwächen zurückzuführen, deren Überwindung mit den betreffenden Projekten gerade angestrebt wurde. Ganz allgemein konnten angesichts des eng gesteckten Zeitrahmens bis zur Erweiterung nur begrenzte Ziele innerhalb des PHARE-Programms erreicht werden. Überdies stützte sich die Kommissionsstrategie im Bereich des Institutionenaufbaus zu sehr auf das Partnerschaftskonzept (Twinnig), das die tiefer liegenden strukturellen Probleme, mit denen die Verwaltungen in den Bewerberländern konfrontiert sind, häufig nicht lösen kann. Im Bereich des Institutionenaufbaus sind daher noch erhebliche Anstrengungen erforderlich, insbesondere angesichts der zentralen Rolle der nationalen, regionalen und lokalen Behörden und Akteure bei der Anwendung des umweltrechtlichen Besitzstands, da sie zuständig sind für die Planung und Durchführung der Umweltschutzinfrastruktur-Projekte und für die Gewährleistung der Lebensfähigkeit dieser Projekte nach ihrer Durchführung.

41. Um der dringenden Notwendigkeit einer weiteren Verstärkung des Institutionenaufbaus gerecht zu werden, wird Folgendes vorgeschlagen:

a) Die Zuweisung weiterer Hilfen vor und nach dem Beitritt sollte insbesondere dem Bedarf der nationalen und lokalen Umweltbehörden im Bereich des Institutionenaufbaus Rechnung tragen. Diese Hilfe sollte sich auf eine gemeinsame Strategie der Kommission und der Bewerberländer für die Reform der öffentlichen Verwaltung stützen.

b) Für die technische Hilfe an die Endbegünstigten sollten mehr ISPA-Mittel bereitgestellt werden, damit die Wahrscheinlichkeit der operationellen und finanziellen Lebensfähigkeit der Infrastrukturinvestitionen erhöht wird.

c) Im Hinblick auf die Einführung des erweiterten dezentralisierten Durchführungssystems (EDIS) für ISPA-Maßnahmen in den Bewerberländern sollten zusätzliche Hilfen gewährt werden, damit dieses System so früh wie möglich vor dem Beitritt eingeführt werden kann und sich die Bewerberländer auf diese Weise auf die Verwaltung der Strukturfonds vorbereiten können.

Die begrenzten Zuschussmittel müssen wirksamer eingesetzt werden

42. Die Prüfung hat gezeigt, dass eine wirksamere Verwendung der PHARE- und ISPA-Mittel möglich gewesen wäre, wenn die Bewerberländer zu einem früheren Zeitpunkt mit der Entwicklung von Umwelt- und Finanzstrategien begonnen hätten. Obwohl es der Kommission - auch dank der erfolgreichen Zusammenarbeit mit der EIB und den IFI - im Allgemeinen gelungen ist, den Anteil der ISPA-Zuschüsse unter die Obergrenze von 75 % zu senken, gibt es noch Spielraum für eine weitere Verringerung des Zuschussanteils. Obwohl der Bedarf der Bewerberländer im Umweltsektor riesig ist, verfügen sie nur über eine begrenzte Aufnahmekapazität, da sie zunächst weitere Fortschritte im Bereich des Institutionenaufbaus und des Projektmanagements machen müssen.

43. Damit die knappen Zuschussmittel wirksamer eingesetzt werden können,

a) sollte die Kommission die Entwicklung von Finanzstrategien stärker fördern und deren Umsetzung eng überwachen;

b) sollten mehr Projekte zur Verbesserung der Luftqualität entwickelt werden; gleichzeitig sollte darauf geachtet werden, dass sich die Projekte im Bereich des Festmülls auf nationale und regionale Strategien stützen;

c) sollte die Kommission eine größere Hebelwirkung der ISPA-Beihilfen anstreben und klarere Regeln für die Festsetzung des Zuschussanteils definieren und einhalten;

d) sollte die Kommission ihre Zusammenarbeit mit der EIB, der EBWE und anderen IFI ausbauen und nach weiteren Möglichkeiten für öffentlich-private Partnerschaften suchen.

Die Aufnahmekapazität der Bewerberländer muss erhöht werden durch Verbesserung der Fähigkeiten in den Bereichen Projektvorbereitung und Organisation von Ausschreibungsverfahren

44. Die Schwierigkeiten der Bewerberländer bei der Ausarbeitung von Projektanträgen und Ausschreibungsunterlagen führten zu Verzögerungen und zu einer Situation, in der die Länder nicht in der Lage waren, die durch die Einführung von ISPA zur Verfügung stehenden zusätzlichen Mittel für Umweltschutzprojekte vollständig zu absorbieren.

45. Im Hinblick auf die Verbesserung des Projektmanagements und die Erhöhung der Aufnahmekapazität wird Folgendes empfohlen:

a) Die Kommission sollte die Bewerberländer dazu ermutigen und ihnen dabei helfen, die für die Ausarbeitung eines ganzen Vorrats an Projekten erforderlichen erheblichen Ressourcen zu investieren, damit die noch verbleibenden ISPA-Mittel und später die Kohäsionsfondsmittel tatsächlich ausgeschöpft werden.

b) Im Hinblick auf die technische, finanzielle und institutionelle Bewertung der Investitionsprojekte sollte die Kommission ausreichend Personal zur Verfügung stellen und rechtzeitig und umfassend von der technischen Hilfe Gebrauch machen.

c) Die Kommission sollte umfassende technische Hilfe zugunsten der Bewerberländer leisten mit dem Ziel, deren Fähigkeiten bei der Organisation von Ausschreibungsverfahren für die Vergabe von Bauaufträgen zu verbessern.

d) Bei relativ kleinen Umweltschutzinfrastruktur-Projekten sollte erwogen werden, häufiger reine Bauaufträge (ohne Planung) zu vergeben. Bei den zur Durchführung komplizierterer Projekte erforderlichen Aufträgen über Planung und Bau sollten die Bewertungskriterien so verfeinert werden, dass die Auswahl der wirtschaftlich günstigsten Angebote sichergestellt wird.

e) Die Kommission sollte dafür sorgen, dass die Budgets der ISPA-Maßnahmen ausreichende Mittel für die Bezahlung erfahrener Ingenieure umfassen, wie sie zur Überwachung dieser Maßnahmen benötigt werden.

Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 10. April 2003 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Juan Manuel Fabra Vallés

Präsident

(1) "Die Finanzierung des Umweltschutzes in den Bewerberländern", Mitteilung der Kommission, KOM (2001) 304 endgültig.

(2) Mitteilung der Kommission an den Rat, das Europäische Parlament, den Wirschafts- und Sozialausschuss, den Ausschuss der Regionen und die Kandidatenländer Mittel- und Osteuropas über Beitrittsstrategien für die Umwelt: Die Erweiterung bewältigen mit den Kandidatenländern Mittel- und Osteuropas.

(3) In Preisen von 1999.

(4) Gemäß Artikel 2 Absatz 3 der ISPA-Verordnung muss ein "Gleichgewicht zwischen Umweltmaßnahmen und Verkehrsinfrastrukturmaßnahmen bestehen".

(5) Das PHARE-Programm zur grenzüberschreitenden Zusammenarbeit wurde nicht berücksichtigt, da der Hof zu diesem Programm, einschlieblich der Umweltaspekte, bereits einen Sonderbericht vorgelegt hat. Die Regionalprogramme wurden nicht berücksichtigt, da sie aufgrund der neuen PHARE-Leitlinien aus dem Jahr 1998 nur noch eine untergeordnete Rolle spielten.

(6) ABl. C 359 vom 15.12.2001, S. 290-300.

(7) Leitlinien für die Umsetzung des PHARE-Programms in den beitrittswilligen Ländern für den Zeitraum 2000-2006 in Anwendung des Artikels 8 der Verordnung (EWG) Nr. 3906/89, Beschluss der Kommission, SEK (1999) 1596 endgültig vom 13.10.1999.

(8) Der Sonderbericht Nr. 6/2003 des Hofes über Partnerschaften (Twinning) enthält eine umfassende Bewertung dieses Instruments (siehe Seite 21 dieses Amtsblatts).

(9) Jahresbericht des Rechnungshofs zum Haushaltsjahr 2000, ABl. C 359 vom 15.12.2001, Ziffer 6.23.

(10) Mitteilung der Kommission: Die Finanzierung des Umweltschutzes in den Bewerberländern, KOM(2001) 304 endg., Brüssel, 8. Juni 2001.

(11) Diese Zahl stützt sich auf Studien der Weltbank in Polen.

(12) Zu diesen Faktoren gehören insbesondere der Rückgang des Wasserverbrauchs durch die privaten Haushalte bei steigenden Gebühren, die sich verändernden Wirtschaftsperspektiven für die lokale Industrie, die demografische Entwicklung und der voraussichtliche Anstieg der Gehälter.

(13) Federation Internationale des Ingenieurs-Conseils (Internationale Vereinigung beratender Ingenieure).

Antworten der kommission

ZUSAMMENFASSUNG

I. Die vom Rechnungshof durchgeführte Prüfung bezieht sich auf das erste Jahr der ISPA-Programmierung. Seit 2001 hat die Kommission bereits verschiedene Initiativen ergriffen, um die vom Rechnungshof festgestellten Schwachstellen zu beseitigen.

II. Seit Festlegung der Kopenhagener Kriterien war die Überwindung institutioneller Sachzwänge eine konstante Priorität. In den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates von Madrid von 1995 wurde die Verbesserung der Verwaltungskapazitäten zur Umsetzung des Besitzstandes als Kernanliegen genannt. Da ein spezifischer Besitzstand im Bereich der Reform der öffentlichen Verwaltung fehlt und das Subsidiaritätsprinzip gilt, hat die Kommission eine flexible und innovative Strategie für einen Bereich entwickelt, für den sie nur am Rande zuständig ist. Rückblickend ist unbestreitbar, dass die PHARE-Hilfe rasche Veränderungen herbeigeführt hat. Die Kommission nimmt zur Kenntnis, dass der Rechnungshof ebenfalls einen weiteren Ausbau der institutionellen Kapazitäten für erforderlich hält; die Unterstützung wird nach dem Beitritt sowohl im Rahmen der PHARE-Aktionspläne 2002, die mit 1 Mrd. EUR ausgestattet sind, als auch der Übergangsfazilität fortgesetzt. Bei der Bemerkung über die begrenzte Bereitstellung von Finanzmitteln wird außer Acht gelassen, dass die für Regulierungsfragen zuständigen Behörden nach 1999 mit PHARE-Investitionen wirkungsvoll unterstützt wurden. Außerdem bleibt dabei unberücksichtigt, dass während des Prüfungszeitraums im Rahmen von PHARE drei Jahre lang ein nachfrageorientiertes Konzept verfolgt wurde, was zur Folge hatte, dass die Bewerberländer Infrastrukturprojekten gegenüber dem Aufbau von Verwaltungskapazitäten oder Investitionen in Institutionen den Vorzug gaben. Dies änderte sich völlig mit der Stellungnahme der Kommission, die die Grundlage für die Schlussfolgerungen des Rates von Luxemburg im Jahr 1997 bildete. Die neue beitrittsorientierte Ausrichtung ermöglichte es, die PHARE-Mittelzuweisungen (bzw. später die ISPA-Zuweisungen) für Projekte erheblich aufzustocken und die Investitionen in den Kapazitäten- und Institutionenaufbau schrittweise zu erhöhen, deren Anteil nach 1999 auf 65 % der gesamten jährlichen Mittelzuweisungen anstieg. Mit den Regelmäßigen Berichten wurde ein strategisches Instrument für die Ermittlung institutioneller und administrativer Sachzwänge geschaffen, das eine präzise Ausrichtung der Hilfe im Rahmen der Beitrittspartnerschaften, der Aktionspläne und der Verhandlungen ermöglichte.

Was ISPA anbelangt, so hat die Kommission die Bemerkungen des Rechnungshofes bereits aufgegriffen und bei Bedarf technische Hilfe zur Stärkung der Verwaltungskapazitäten der Endbegünstigten bereitgestellt.

III. Die Kommission ist der Auffassung, dass der Spielraum für eine Verringerung des Zuschussanteils äußerst begrenzt ist. Bei der Berechnung des Zuschussanteils sind eine Vielzahl von Parametern zu berücksichtigen, darunter nicht zuletzt die Einkommensniveaus, die deutlich unter denjenigen der derzeitigen EU-Mitgliedstaaten liegen, und die Möglichkeiten des Zugangs zu Kofinanzierungsmitteln der internationalen Finanzinstitutionen (IFI). Jede weitere Verringerung des Zuschussanteils könnte insbesondere für die Haushalte mit niedrigem Einkommen zu unzumutbaren Belastungen führen.

IV. Seit der Einführung von ISPA im Jahr 2000 hat die Kommission verschiedene Initiativen zur Behebung dieser Schwachstellen ergriffen. Sie hat eine Reihe von Rahmenverträgen geschlossen, u. a. mit der Europäischen Investitionsbank (EIB), weitere Studien zur Überprüfung der Planungskapazitäten angefordert, Schulungsmaßnahmen im Bereich der öffentlichen Auftragsvergabe durchgeführt (die Kommission ist wie der Rechnungshof der Auffassung, dass die Schwierigkeiten mit den Vergabeverfahren eine erhebliches Hindernis darstellen) und sie sieht grundsätzlich Mittel für Ingenieure vor, die die Projektdurchführung überwachen.

Aufgrund des früheren nachfrageorientierten Ansatzes von PHARE konnte die Kommission bis zu den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates von Luxemburg im Jahr 1997 institutionelle Schwachstellen nur dann angehen, wenn das Bewerberland darum ersuchte, wie der Rechnungshof unter Ziffer 3 Buchstaben a) und b) feststellt. Die unbefriedigenden Ergebnisse der Beratertätigkeit in diesem Bereich veranlassten die Kommission zudem, ein Instrument zu schaffen, das die Nutzung des im öffentlichen Sektor vorhandenen Fachwissens zu spezifischen Fragen des Besitzstandes ermöglichte.

Siehe die Kommentare der Kommission zu Punkt 39 (Ausnahmen von der mehrheitlich zufrieden stellenden Umsetzung der Projekte).

EINLEITUNG

2. Die Durchführungspläne waren nützlich für die Verhandlungen und die nationalen Planungen. Sämtliche Übergangsmaßnahmen wurden erst nach genauer Prüfung dieser Pläne genehmigt. Nach Abschluss dieser Prüfung akzeptierte die Kommission zeitlich und in ihrem Umfang begrenzte Übergangsfristen. Diese umfassen auch Zwischenziele und stützen sich auf die in den Umsetzungsplänen enthaltenen Finanzierungsstrategien.

3. c) Seit 2000 konzentrieren sich die PHARE-Finanzierungen in diesem Sektor ausschließlich auf den Kapazitätenaufbau, wobei Partnerschaften ("Twinning") und Investitionen in für Regulierungsfragen zuständige Behörden im Vordergrund stehen.

PROJEKTE ZUM AUFBAU DER INSTITUTIONEN IM UMWELTSEKTOR

9. Von 1995 bis 1997 wurde im Rahmen von PHARE tatsächlich ein nachfrageorientierter Ansatz verfolgt. Die Prioritäten wurden von den Bewerberländern aufgestellt, die Infrastrukturprojekten gegenüber Projekten zum Institutionenaufbau den Vorzug gaben. Im Anschluss an die Schlussfolgerungen des Rates von Luxemburg im Jahr 1997 wurden jedoch im Rahmen der Beitrittspartnerschaften insgesamt 30 % der PHARE-Mittel für den Institutionenaufbau zugewiesen, der vor allem über die Partnerschaftsprojekte (Twinning) verwirklicht werden sollte. In den PHARE-Leitlinien 1998 wurde der Institutionenaufbau zur obersten Priorität erklärt. Auf der Grundlage der PHARE-Leitlinien 1999 wurden zudem rund 35 % der PHARE-Mittel für Investitionen in die ordnungspolitischen Strukturen bereitgestellt. Die Umweltministerien und -behörden konnten diese Mittel für den Erwerb allgemeiner und spezieller Ausrüstung einsetzen, die für die Umsetzung des Besitzstandes erforderlich ist.

Die postkommunistischen Strukturen und die damit einhergehende Verwaltungskultur in den Bewerberländern boten wenig ermutigende Aussichten. Es galt, zwischen einer Vielzahl dringlicher Anliegen abzuwägen. Außerdem hatten viele Länder wichtige Reformen auf regionaler und sonstiger Ebene, die für die Umsetzung des umweltrechtlichen Besitzstandes unabdingbar sind, noch nicht in Angriff genommen und die Kommission konnte keine Institutionen unterstützen, die noch nicht vorhanden waren.

10. Die Tatsache, dass die Kommission und die Bewerberländer in den Jahren 1995-1997 nur begrenzte Mittel für den Aufbau von Institutionen und für Investitionen in ordnungspolitische Strukturen im Umweltsektor einsetzten, lässt sich in erster Linie damit erklären, dass die Bewerberländer Infrastrukturprojekten im Umweltsektor größere Priorität einräumten.

Die Feststellung, dass 2002 Aktionspläne eingeleitet wurden, die erst 2005 abgeschlossen werden, ist richtig. Die Projekte des Jahres 2000 werden jedoch vor dem Beitritt und die Projekte des Jahres 2001 im Beitrittsjahr 2004 abgeschlossen werden.

12. Mit den Partnerschaften leistete die Kommission Pionierarbeit für einen völlig neuartigen Transfer von Know-how in komplexen Sachfragen, das die Mitgliedstaten mit ihren unterschiedlichen Verwaltungstraditionen an die genauso unterschiedlichen Bewerberländer weitergeben. Unter Punkt 11 wird lediglich auf den Grundsatz der "verbürgten Ergebnisse" eingegangen. Das Partnerschaftskonzept war jedoch auch von entscheidender Bedeutung für die Mobilisierung von politischer Unterstützung und Ressourcen in den Bewerberländern. Zudem hat das positive Feed-back der an den Partnerschaftsprojekten beteiligten Verwaltungsbehörden wesentlich dazu beigetragen, seitens der Mitgliedstaaten das Vertrauen zu schaffen, das in Kopenhagen einen Verhandlungsabschluss ermöglichte. Dieser weithin begrüßte Erfolg ist letztlich auch ein Ergebnis des Partnerschaftskonzepts.

13. Die Kommission stimmt den Bemerkungen des Rechnungshofes zu, wonach die unzureichenden Verwaltungskapazitäten und niedrigen Gehälter im öffentlichen Dienst der Bewerberländer u. a. dazu führen, dass eigens geschultes Personal vielfach aus den Ministerien abwandert und dass man sich zu stark auf die internationalen Berater verlässt. Die Kommission hat insbesondere im Bereich des öffentlichen Auftragswesens eine Reihe von Fortbildungsmaßnahmen finanziert, doch die Gefahr, dass qualifizierte Mitarbeiter aus dem Verwaltungssektor in die Privatwirtschaft (oder zu EU-Institutionen) abwandern, besteht weiterhin. Die akuten Personalprobleme in der öffentlichen Verwaltung können nur durch Wachstum und Entwicklung - untermauert von der wirtschaftlichen Sicherheit und Solidarität aufgrund der Mitgliedschaft - gänzlich überwunden werden.

14. Da - wie auch der Rechnungshof feststellt - in diesem Bereich ein spezifischer gemeinschaftlicher Besitzstand fehlt und das Subsidiaritätsprinzip gilt, hat die Kommission keine Kriterien festgelegt, nach denen das generelle Niveau der Verwaltungskapazitäten beurteilt werden könnte. Da es für die unterschiedlichen Verwaltungskulturen der Mitgliedstaaten solche Kriterien nicht gibt, können für die Bewerberländer keine Sonderkriterien eingeführt werden. Gerade deshalb war es wichtig, dass die Bewerberländer sich über die Partnerschaften mit den gängigen Praktiken vertraut machen können, zumal nicht die Kommission, sondern die Mitgliedstaaten für die Umsetzung und Anwendung des überwiegenden Teils des gemeinschaftlichen Besitzstandes zuständig sind. Die Kommission leistete somit Pionierarbeit für eine völlig neuartige Strategie in einem Bereich, für den sie nur am Rande zuständig ist, um einen Transfer von Know-how in komplexen Sachfragen, das die Mitgliedstaten mit ihren unterschiedlichen Verwaltungstraditionen an die genauso unterschiedlichen Bewerberländer weitergeben, zu ermöglichen. Im Rahmen dieser Strategie dienten die Regelmäßigen Berichte (die Grundlage für die Strategiepapiere und die Beitrittspartnerschaften sind) der gezielten Prioritätensetzung und der Mobilisierung von politischer Unterstützung und Ressourcen in den Bewerberländern. Zudem hat das positive Feed-back der an den Partnerschaftsprojekten beteiligten EU-Verwaltungsbehörden wesentlich dazu beigetragen, seitens der Mitgliedstaaten das Vertrauen zu schaffen, das in Kopenhagen einen Verhandlungsabschluss ermöglichte. Dieser unbestreitbare Erfolg ist eindeutig auch ein Ergebnis des Partnerschaftskonzepts.

15. Zur Stärkung der Verwaltungskapazitäten der Bewerberländer wurden ab 2000 verschiedene Maßnahmen eingeleitet (z. B. technische Hilfe im Rahmen von ISPA bei der Projektvorbereitung oder der öffentlichen Auftragsvergabe). Was die Bemerkungen des Rechnungshofes zur Qualität der Strategien und der Projekte anbelangt, so ist die Kommission auf diese Problematik bereits in ihrer Stellungnahme zum Jahresbericht 2000 des Rechnungshofes eingegangen (mit der Ausarbeitung der Strategien wurde 1999 begonnen. Es gab eine hinreichende Zahl tragfähiger Projekte, die mit der ISPA-Verordnung und den strategischen Zielen für den Beitritt im Einklang standen).

16. Die Kommission hat die Bewerberländer dazu aufgefordert, ISPA-Mittel für technische Hilfe zur Vorbereitung auf die Anwendung des Erweiterten Dezentralisierten Durchführungssystems (EDIS) der Kommission einzusetzen. Im Jahr 2002 erhielten alle 10 ISPA-Empfängerländer TH-Mittel zur Vorbereitung auf EDIS. Im Rahmen dieser technischen Hilfe werden auch die Durchführungsstellen bei der Mittelverwaltung unterstützt. Ende 2002 hatten alle 10 Länder den ersten Schritt für den Übergang zu EDIS ("Defizitermittlung") vollzogen, drei befanden sich in der zweiten Stufe ("Defizitbehebung"), und ein Land hatte die dritte Stufe ("Beurteilung der Einhaltung der Bedingungen") Ende 2002 hinter sich gebracht.

Die Kommission legte im Jahr 2000 Wert darauf sicherzustellen, dass die zuständigen Behörden die Stellen schaffen, die erforderlich sind, um ISPA im Einklang mit den Anforderungen des bestehenden Systems zu verwalten.

17. Die Kommission stimmt der Feststellung zu, dass es bei ISPA vorrangig darum geht, Infrastrukturprojekte zu finanzieren. Initiativen zur Förderung des Institutionenaufbaus werden nur dann in ISPA-Maßnahmen einbezogen, wenn sie spezifische Projekte und Durchführungsstellen betreffen. Bei der Beantragung der Fördermittel müssen die Bewerberländer Informationen über die institutionellen Rahmenbedingungen der Projektdurchführung vorlegen. Sofern notwendig umfassen die ISPA-Maßnahmen eine TH-Komponente, die darauf abzielt, die finanzielle und operative Leistungsfähigkeit der Endbegünstigten zu verbessern. In der Projektbewertungsphase wie auch während der Durchführung wird die technische Hilfe vielfach im Rahmen der mit der Kommission geschlossenen Rahmenverträge geleistet, so z. B. im Falle der komplexen öffentlich-privaten Partnerschaften, für die oft keine institutionellen Kapazitäten vorhanden sind. Bei der Festsetzung des ISPA-Zuschussanteils wird zudem die Fähigkeit zur Deckung der Betriebs- und Wartungskosten berücksichtigt.

FINANZIERUNG VON UMWELTSCHUTZINFRASTRUKTUR-PROJEKTEN

18. Der Rechnungshof brachte in seinem Jahresbericht 2000 ähnliche Bedenken vor, denen die Kommission entgegenhielt, dass die Vorbereitung der Bewerberländer auf ISPA bereits 1999 einsetzte, als über die Strategien verhandelt wurde und ihnen beratende Unterstützung gewährt wurde. In den Strategien werden die Prioritäten für die ISPA-Mittelvergabe festgelegt. Bei der Ermittlung der vorrangigen Projekte werden auch die rechtlichen Voraussetzungen, der Investitionsbedarf, die Auswirkungen sowie die Verfügbarkeit von Kofinanzierungsmitteln berücksichtigt. Das Ziel von ISPA besteht darin, vorrangige Projekte zu finanzieren, die einerseits die nötige Reife erreicht haben und andererseits die Finanzierungsvoraussetzungen und -standards erfuellen. Im Jahr 2000 wurden Projekte finanziert, mit denen der dringendste Investitionsbedarf im Umweltsektor gedeckt werden sollte.

Die Reihenfolge ist nicht wichtiger als der Stand der Projektvorbereitung. Wenn ein Projekt nicht "reif" ist, ist eine Finanzierung ausgeschlossen.

19. Hauptgrund dafür, dass die Kommission bislang keine Maßnahmen zur Bekämpfung der Luftverschmutzung beschlossen hat, ist die Komplexität solcher Projekte, die dazu führt, dass keine förderungswürdigen Finanzierungsanträge vorliegen. Obwohl Projekten zur Bekämpfung der Luftverschmutzung in den nationalen ISPA-Umweltstrategien einiger Länder Priorität eingeräumt wird, sind bei der Kommission bislang keine Anträge eingegangen, die die Förderkriterien der ISPA-Verordnung einschließlich der Wettbewerbsregeln und der Bestimmungen für die staatlichen Beihilfen erfuellen.

20. Im Falle Ungarns hatten die Verzögerungen ursprünglich vor allem politische Gründe. Der nationale Plan lag dem Parlament seit Mitte 2001 vor, wurde jedoch nicht verabschiedet, da Regierung und Opposition sich über die Finanzierung des nationalen wie auch der kommunalen und regionalen Pläne uneins waren. Zudem haben die ungarischen Behörden laut Kapitel 22 (Umwelt) für die Ausarbeitung der regionalen Pläne bis zum Beitritt Zeit. Damit in diesem Sektor, der von wesentlicher Bedeutung für die Angleichung an den Besitzstand ist, mit der Finanzierung von Projekten begonnen werden kann, hat sich die Kommission für eine pragmatische Vorgehensweise entschlossen, d. h., die Finanzierungsvereinbarung enthält eine spezifische Klausel bezüglich der Konsortialvereinbarungen, die von den an den einzelnen Projekten beteiligten Kommunen geschlossen werden. Diese Vereinbarungen sind für die Gemeinden die vertragliche Grundlage für die ordnungsgemäße Bewirtschaftung der in der Region anfallenden kommunalen Abfälle.

21. Im Zuge der Diskussionen in den Unterausschüssen für Umweltfragen im Rahmen der Europa-Abkommen und bei sämtlichen Aktivitäten im Zusammenhang mit den Beitrittsverhandlungen hat die Europäische Kommission darauf hingewiesen, dass die Länder frühzeitig ermitteln müssen, welche Infrastrukturen sie für die Angleichung an den umweltrechtlichen Besitzstand der EU benötigen, und dass sie detaillierte Investitionsprogramme ausarbeiten müssen. Die Mitteilung vom Juni 2001 beruhte auf dem Faktum, dass die Länder weiterhin konkrete Hilfestellung bei der Ausarbeitung der richtlinienspezifischen Umsetzungspläne im Zusammenhang mit den von ihnen beantragten Übergangsfristen für investitionsintensive Richtlinien sowie Unterstützung bei der Ausarbeitung von Finanzierungsstrategien und einer ausreichenden Zahl von Projekten zur Erfuellung der von ihnen eingegangenen Verpflichtungen brauchen. Die Ausarbeitung solcher Pläne und einer ausreichenden Zahl von Projekten für den Umweltsektor ist angesichts der Vielzahl von Beteiligten (von den nationalen und lokalen Behörden über die Geber und Zuschüsse gewährenden Einrichtungen bis hin zu privaten Investoren usw.) eine sehr schwierige und komplexe Aufgabe.

22. Das Erzielen von Einnahmen ist nicht das einzige wichtige Kriterium bei der Bewertung von Investitionen in öffentliche Güter wie z. B. Abwasserentsorgungssysteme. Die Kommission legt Wert darauf, dass Engagement und Verantwortung für ein Projekt sowie dessen Nachhaltigkeit durch eine Kofinanzierung aus öffentlichen Mitteln abgesichert werden, aus welcher Quelle auch immer. Außerdem macht die Kommission weder den Mitgliedstaaten noch den Bewerberländern Vorgaben, welche Gebühren oder Tarife für Wasserversorgung und Abwasserentsorgung zu erheben sind.

23. Die Kommission ist der Auffassung, dass der Spielraum für eine Reduzierung des Zuschussanteils äußerst begrenzt ist. Grundlage für die Berechnung des Zuschussanteils ist die Finanzanalyse, die ein wesentlicher Bestandteil des Projektfinanzierungsantrags ist und bei der auch die Erschwinglichkeit und das Einkommen der Haushalte berücksichtigt werden, das deutlich niedriger als in der EU ist. In einigen Fällen würde eine weitere Reduzierung des Zuschussanteils bedeuten, dass das Projekt nicht in Gang käme.

24. Das für die Erschwinglichkeit formulierte Ziel (4 % für Wasser, 1,5 % für Festmüll) ist als Orientierung gedacht und hat keinen rechtsverbindlichen Charakter; zudem wurde dabei vom Durchschnittshaushalt ausgegangen. Für die einkommensschwachen Haushalte ist die Belastung sicherlich weitaus höher, insbesondere in Ländern, in denen das Durchschnittseinkommen deutlich unter dem EU-Durchschnitt liegt.

Zudem müssen auch andere Kriterien berücksichtigt werden, wie etwa die Möglichkeiten der Gemeinden, Zugang zu Krediten oder zu Mitteln aus dem Staatshaushalt zu erhalten, oder auch das Ausgabenprogramm der Gemeinden. Die Kommission legt den angemessenen Zuschussanteil unter Berücksichtigung der Gesamtheit dieser Faktoren fest. Bei einem niedrigen Zuschussanteil kann ein Projekt für eine Gemeinde unerschwinglich werden, so dass dringend notwendige Umweltinvestitionen verzögert werden.

25. Die polnischen Städte wenden unterschiedliche Gebührensätze an und es besteht keinerlei Verpflichtung, die Gebührensätze der Städte zu vereinheitlichen. In Torun hat die Stadt bereits eine größere Abwasseraufbereitungsanlage gebaut und der Zuschuss der Kommission (in Höhe von 60 %) betrifft lediglich den Ausbau des Kanalisationsnetzes bzw. ein kleiner Betrag auch die Trinkwasseraufbereitung. Für den Toruner Durchschnittshaushalt machen die Gebühren 2,5 % des Haushaltseinkommens aus, für die ärmsten 20 % der Bevölkerung hingegen 3,5 %.

In Bydgoszcz bestand kein Spielraum für eine Reduzierung des Zuschussanteils. Keine internationale Finanzinstitution würde Darlehen über mehr als 50 % gewähren (die Verfügbarkeit von Kofinanzierungsmitteln gehört zu den Kriterien für die Berechnung des Zuschussanteils).

28. Was die Bemerkung des Rechnungshofes zur Angemessenheit des Zuschussanteils anbelangt, so verweist die Kommission auf ihre Kommentare zu den Ziffern 24-25.

29. Die Kommission bemerkte im Jahr 2000 bei der Durchsicht einiger Projektfinanzierungsanträge recht bald, dass bei Zuschüssen für öffentlich-private Partnerschaften bestimmte Schutzmaßnahmen erforderlich sind, um sicherzustellen, dass die Interessen der Gemeinschaft bzw. der betroffenen Bevölkerung durch bestimmte grundsätzliche Regelungen geschützt werden. Daher schloss die Kommission im Jahr 2001 einen Rahmenvertrag, damit sie auf das entsprechende Know-how in finanziellen und rechtlichen Fragen zurückgreifen kann und die Empfänger gegebenenfalls bei ihren Geschäftsbeziehungen mit privaten Versorgungsunternehmen beraten werden können. Außerdem wurden 2002 in Abstimmung mit der EIB und der EBWE Leitlinien entwickelt, um die Empfängerländer bei der Konzeption von öffentlich-privaten Partnerschaften zu unterstützen. Anfang 2003 werden unter Beteiligung von EIB und EBWE in den Bewerberländern Informationsseminare durchgeführt.

VERWALTUNG VON UMWELTSCHUTZINFRASTRUKTUR-PROJEKTEN

30. In zwei Ländern gestaltete es sich schwierig, ein ausgewogenes Verhältnis zwischen Umweltschutz- und Verkehrsprojekten zu erreichen. Das ausgewogene Verhältnis soll über den gesamten Zeitraum von sieben Jahren erreicht werden, so dass die Kommission das Ungleichgewicht in einem der Jahre diese Zeitraums korrigieren kann.

31. Die Kommission stimmt der Feststellung zu, dass in der Anlaufphase einige Anträge nicht das erforderliche Niveau für die Gewährung von Finanzmitteln durch die Gemeinschaft, die IFI oder sonstige Finanzierungseinrichtungen hatten.

Seit der Bereitstellung von ISPA-Mitteln im Jahr 2000 ermutigt die Kommission die Bewerberländer, diese Mittel für die Ausarbeitung eines soliden Projektbestands in Anspruch zu nehmen. Bis Ende 2002 genehmigte die Kommission 14 diesbezügliche TH-Projekte (dies entspricht einem ISPA-Zuschuss in Höhe von 23,2 Mio. EUR). Die Maßnahmen haben einen entscheidenden Beitrag zur Verbesserung der Projektvorbereitungskapazitäten der Durchführungsstellen geleistet, u. a. auch im Bereich der Finanzanalyse und der Umweltverträglichkeitsprüfung.

Die Tatsache, dass die Bewerberländer die im Rahmen von PHARE geleistete technische Hilfe ergänzten, indem sie selbst Experten finanzierten, ist angesichts ihres Kapazitätendefizits als positive Vorgehensweise zu werten.

32. Um die vom Rechnungshof beschriebenen Schwierigkeiten zu überwinden, schloss die Kommission nicht nur mit der EIB einen Rahmenvertrag zur Bewertung der Projektanträge, sondern darüber hinaus auch zwei Rahmenverträge mit Beraterfirmen zur Bereitstellung des Ingenieurwissens im Umwelt- und Verkehrssektor (im Jahr 2000) sowie einen weiteren Rahmenvertrag bezüglich rechtlicher, finanzieller und institutioneller Aspekte der öffentlich-privaten Partnerschaften (im Jahr 2001). Auf diese Verträge wird systematisch in der Beurteilungsphase zurückgegriffen, sie dienen aber auch der Beratung der nationalen Behörden in institutionellen Fragen.

Die Kommission konnte diese hoch qualifizierte Hilfe jedoch aufgrund der von der EIB festgelegten Hoechstsätze nur begrenzt nutzen.

33. Im Jahr 2000 standen für die Vorbereitung von ISPA-Maßnahmen noch PHARE-Mittel zur Verfügung. Von 2000 bis Ende 2002 beschloss die Kommission 14 TH-Maßnahmen zur Projektvorbereitung (siehe Kommentar zu Punkt 31).

34. Die Kommission teilt die Besorgnis des Rechnungshofes hinsichtlich der Planungsschwächen und der Überkapazitäten, die hauptsächlich auf einen preisbedingten Rückgang des Wasserverbrauchs und die rückläufige industrielle Entwicklung zurückzuführen sind. Die Durchführbarkeitsstudien umfassen im Allgemeinen eine Analyse der Nachfrage, wobei Preiselastizitäten, die demographische Entwicklung und der Strukturwandel berücksichtigt werden. Es ist jedoch zutreffend, dass einige vorläufige Planungsparameter der ersten ISPA-Projekte zu einer Überdimensionierung hätten führen können, wenn keine zusätzlichen Maßnahmen ergriffen worden wären. Verträge vom Typ "Planung und Bau" ermöglichen in solchen Fällen eine Korrektur der Planungsparameter.

a) Planungsparameter war ein von zwei unabhängigen Beratern bestätigter Spitzenzufluss von 680000 m3 pro Tag. Im Februar 1998 wurde ein Spitzenzufluss von 671000 m3 pro Tag gemessen. Weiterhin gaben die aus PHARE-Mitteln finanzierten Berater in demselben Bericht an, dass der tägliche Zufluss durch einen der üblichen Stürme oder die Schneeschmelze um 250000 m3 pro Tag steigen kann. Als Planungsparameter für den durchschnittlichen täglichen Zufluss wird von 480000 m3 pro Tag ausgegangen.

b) Wie der Hof feststellt, ist der Wasserverbrauch über einige Jahre hinweg zurückgegangen. Dies wird jedoch nicht immer so sein. Die augenscheinliche Überkapazität (bei einem durchschnittlichen Wasserverbrauch von 50 bis 80 l pro Kopf) ist auf die schwierige soziale Lage zurückzuführen, doch wird mit dem Beitritt ein wirtschaftlicher Aufschwung eintreten, der zu einer Ausschöpfung der ursprünglich vorgesehenen Kapazitäten führen wird. Auch der Ausbau des Kanalisationsnetzes von Jurbarkas wird zur vollen Nutzung der vorgesehenen Kapazitäten beitragen. Ähnlich wird auch die Erweiterung des Kanalisationsnetzes in Kaunas, die aus ISPA-Mitteln für 2001 finanziert wird, zur Ausschöpfung der dort vorgesehenen Kapazitäten beitragen.

c) Die Annahmen im Projektbogen waren korrekt und berücksichtigten die Möglichkeit eines Rückgangs des Schiffsverkehrs im Hafen von Szczecin. Die Lebensfähigkeit des Projektes ist damit sogar bei einem Rückgang des Schiffsverkehrs um 60 % gewährleistet. Zwar ist die Anlage nur zu 40 % ausgelastet ist, doch darf dabei nicht vergessen werden, dass es sich um die einzige Anlage in Polen handelt, in der Abwässer dieser Art aufbereitet werden können. In Bielsko Biala wird mit einem Anstieg des Bedarfs gerechnet, vor allem weil weitere umliegende Gemeinden an das Wasserversorgungssystem angeschlossen werden sollen.

d) Bei dem Projekt in Györ hatte die Kommission Zweifel an den Kapazitäten der Anlage, als sie das Projekt im Jahr 2000 genehmigte, da die endgültigen Ergebnisse der im Rahmen des PHARE-Rahmenvertrags durchgeführten Studien noch nicht vorlagen. Daher forderte die Kommission eine Bewertung der industriellen Einleitungen und der endgültigen Kapazitäten der Anlage an. In der Bewertung wurden die Kapazitäten der Anlage bestätigt. Die Kommission hält die Anlage daher nicht für überdimensioniert.

Im Fall von Braila (Rumänien) überprüft der im Rahmen der technischen Hilfe/Überwachung unter Vertrag genommene Berater derzeit die Planungshypothesen zum Wasserzufluss und zur Schadstoffbelastung, da der Wasserverbrauch und folglich auch die Abwassereinleitung offensichtlich rapide zurückgehen. Dies wird Auswirkungen auf die Festlegung der endgültigen Kapazität der Abwasseraufbereitungsanlage haben.

35. Die Kommission nimmt Kenntnis von der Bemerkung des Hofes, dass die Aufträge für die Projekte trotz der unzureichenden Erfahrungen der Begünstigten und der mit der Projektreife verbundenen Sachzwänge innerhalb der rechtlich vorgesehenen Fristen vergeben wurden. Dies ist ein beachtliches Ergebnis der Unterstützung, die die Bewerberländer sowohl seitens der Kommission als auch seitens der Delegationen erhalten haben.

36. Die Kommission teilt die Auffassung des Rechnungshofes, wonach die Durchführung großer Infrastrukturprojekte ein kompliziertes Unterfangen ist. Die Kommission möchte hervorheben, dass die Ausarbeitung einwandfreier Ausschreibungsunterlagen ein sehr spezifisches Fachwissen erfordert, das in den Bewerberländern noch aufgebaut werden muss, und dass Ausschreibungsverfahren für umfangreiche Infrastrukturaufträge von der Veröffentlichung der Ausschreibung bis zur Unterzeichnung des Vertrags im günstigsten Fall mindestens neun Monate in Anspruch nehmen. Die meisten Finanzierungsvereinbarungen für im Jahr 2000 beschlossene Projekte wurden erst Ende 2000 und ein Großteil sogar erst 2001 unterzeichnet.

a) Die Kommission wird sich wie in der Vergangenheit auch weiterhin um die Beseitigung solcher Schwachstellen bemühen. Sie leitete in den Jahren 2001 und 2002 verschiedene Maßnahmen ein, zu denen auch Schulungsseminare in den Bewerberländer gehörten, um die Kapazitäten der an den ISPA-Verfahren beteiligten nationalen Behörden im Bereich der öffentlichen Auftragsvergabe zu verbessern. Diese Anstrengungen werden 2003 fortgeführt.

b) Die ISPA-Durchführung war 2000 und Anfang 2001 überwiegend Aufgabe der für PHARE zuständigen Delegationsmitarbeiter. Aus dem TH-Budget von ISPA finanzierte Experten wurden erstmals 2001 eingestellt, noch bevor die ISPA-Durchführung voll in Gang kam. Die Besetzung dieser Stellen war Anfang 2002 weitgehend abgeschlossen.

f) Die Bedingungen ergeben sich in erster Linie aus den komplexen Bestimmungen der UVP-Richtlinie, deren Einhaltung den Bewerberländern im Jahr 2000 Schwierigkeiten bereitete. Im Jahr 2001 führte die Kommission eine Reihe von Schulungsseminaren durch, damit die nationalen Behörden den Anforderungen der UVP-Richtlinie besser gerecht werden können.

37. Die Entscheidung für einen Auftrag über Planung und Bau ("Design and Build)" oder einen Bauvertrag mit Leistungsverzeichnis ("Measured Works/Construction") hängt von zahlreichen Faktoren ab, wobei die Bereitschaft und Fähigkeit des Auftraggebers, die Planungen durchzuführen, besonders wichtig sind. Bei einem Auftrag über Planung und Bau treten normalerweise keine Preisänderungen gegenüber dem Angebotspreis auf (die Risiken trägt hauptsächlich der Bieter), während es bei reinen Bauverträgen keine Seltenheit ist, dass aufgrund unvermeidbarer Abänderungen Mehrkosten gegenüber dem Angebotspreis entstehen (die Risiken trägt hauptsächlich der Auftraggeber). Bei Bauverträgen können die Preise den ursprünglichen Preis des Angebots, das den Zuschlag erhielt, um 20 % und mehr überschreiten. Daher lässt sich nicht vorhersagen, welches Modell letztlich zu einem niedrigeren Preis führt. Außerdem werden alle eventuellen Mehrkosten proportional zum Zuschussanteil zwischen ISPA und dem Endbegünstigten aufgeteilt.

Die angemessene Berücksichtigung der Betriebsaufwendungen ist ein sehr komplexes Unterfangen, mit dem sich die Kommission zurzeit eingehend befasst. Übergangsweise werden in den Ausschreibungsunterlagen alle Anforderungen im Einzelnen aufgeführt, die Auswirkungen auf die Betriebskosten haben, und diese werden dann herausgenommen und bei den einzelnen Angeboten verglichen.

38. Die Kommission erkennt an, dass die Mittelausstattung für die Überwachung bei einigen frühen Projekten zu niedrig war. Im Falle Rumäniens, wo dies bei einigen im Jahr 2000 genehmigten Maßnahmen der Fall war, wurden die für die Überwachung vorgesehenen Mittel vor der Ausschreibung durch eine Mittelübertragung zwischen Haushaltslinien aufgestockt (auf rund 6 %).

39. a) Die Schwierigkeiten beschränken sich auf einen verspäteten Beginn der Arbeiten und eine Verlängerung der Vertragslaufzeit. Die Durchführung wurde dadurch nicht gefährdet. Die Beteiligung eines unabhängigen Ingenieurs hätte an Schwierigkeiten, die nicht im Zusammenhang mit Verfahrensfragen und der Auftragsvergabe standen, nichts ändern können. Zudem war ein unabhängiger Ingenieur nicht erforderlich, da für den Auftrag das FIDIC "Orange Book" maßgeblich war und dementsprechend die Verantwortung für das Projektmanagement beim Vertreter des Auftraggebers lag, dessen Funktion und Mandat anders beschaffen sind als diejenigen des Ingenieurs gemäß dem FIDIC "Red book", auf das sich der Rechnungshof vermutlich bezieht.

b) Der Kostenvoranschlag sah tatsächlich einen Beitrag von 33 Mio. EUR für Sanierungsmaßnahmen vor. Zur Verfügung standen PHARE-Mittel in Höhe von 23 Mio. EUR. Aus diesen Mitteln wurden wichtige Arbeiten finanziert, die darauf abzielten, eben jene vom Rechnungshof erwähnten unmittelbaren Verschmutzungsgefahren abzuwenden. Die Kommission sah jedoch im Rahmen einer aus ISPA-Mitteln zu finanzierenden Gesamtsanierung des Trinkwasserversorgungs- und Abwasserentsorgungssystems die Durchführung weiterer Arbeiten vor. Allerdings legte der Begünstigte trotz entsprechender Beratung nie einen den ISPA-Förderkriterien entsprechenden Vorschlag vor. Außerdem ist der Betreiber laut dem 1999 geschlossenen Vertrag verpflichtet, weitere 140 Mio. EUR in die Anlage zu investieren. Aufgrund der Bemerkungen des Hofes konsultierte die Kommission in der Anlage beschäftigte Ingenieure, denen zufolge keine bedeutende oder unmittelbare Gefahr von Pannen besteht, die eine Verschmutzung der Donau nach sich ziehen könnten.

c) Wie im Bericht festgestellt wird, ist das Problem in diesem Fall auf den Inhalt des Projektbogens zurückzuführen. Bei der Durchführung sind keine Probleme entstanden, da das Projekt im Einklang mit den Anforderungen des Projektbogens durchgeführt wurde.

SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN

40. Der Aufbau horizontaler institutioneller Kapazitäten geht über den Aufgabenbereich des PHARE-Programms hinaus. Die Bemerkung über die unzureichenden Mittel lässt die nach 1999 im Gesamtkontext des Institutionenaufbaus getätigten direkten Investitionen in die ordnungspolitischen Strukturen und die Entwicklungen der Vergangenheit außer Acht. Im Zeitraum 1995-1997 wurde im Rahmen von PHARE drei Jahre lang ein nachfrageorientiertes Konzept verfolgt, was zur Folge hatte, dass die Bewerberländer Infrastrukturprojekten den Vorzug gaben. Dies änderte sich völlig mit der Stellungnahme der Kommission und den Schlussfolgerungen des Rates von Luxemburg im Jahr 1997. Da ein spezifischer Besitzstand in diesem Bereich fehlt und das Subsidiaritätsprinzip gilt, hat die Kommission keine Kriterien festgelegt, nach denen das generelle Niveau der Verwaltungskapazitäten beurteilt werden könnte; auch für die Mitgliedstaaten mit ihren unterschiedlichen Verwaltungstraditionen wäre dies nicht akzeptabel. Daher können für die Bewerberländer keine Sonderkriterien eingeführt werden. Gerade deshalb war es wichtig, dass die Bewerberländer sich über die Partnerschaften mit den gängigen Praktiken vertraut machen können, zumal nicht die Kommission, sondern die Mitgliedstaaten für die Umsetzung und Anwendung des überwiegenden Teils des gemeinschaftlichen Besitzstandes zuständig sind. Die Kommission leistete somit Pionierarbeit für einen völlig neuartige Strategie für den Transfer von Know-how in komplexen Sachfragen, das die Mitgliedstaten mit ihren unterschiedlichen Verwaltungstraditionen an die genauso unterschiedlichen Bewerberländer weitergeben. Im Rahmen dieser Strategie dienten die Regelmäßigen Berichte der gezielten Prioritätensetzung und der Mobilisierung von politischer Unterstützung und Ressourcen in den Bewerberländern. Das positive Feed-back der an den Partnerschaftsprojekten beteiligten EU-Verwaltungsbehörden hat wesentlich dazu beigetragen, seitens der Mitgliedstaaten das nötige Vertrauen zu schaffen, das in Kopenhagen einen Verhandlungsabschluss ermöglichte. Dieser weithin begrüßte Erfolg ist eindeutig auch ein Ergebnis des Partnerschaftskonzepts.

41. a) Die Bewerberländer haben sich im Rahmen der Verhandlungen über Kapitel 21 (Regionalpolitik) dazu verpflichtet, ihre Bemühungen um den Ausbau der administrativen Kapazitäten der für die Verwaltung des Kohäsionsfonds und der Strukturfonds zuständigen Stellen zu verstärken. Die Personalentwicklung im Bereich der Verwaltung des Kohäsionsfonds und der Strukturfonds wird genau überwacht werden.

Sowohl im Rahmen von PHARE als auch im Rahmen der nach dem Beitritt gewährten Übergangsfazilität wird weitere Unterstützung für den Institutionenaufbau in diesem Bereich geleistet werden. Angesichts der begrenzten Zuständigkeiten der Kommission liegt die Verantwortung für Reformen der öffentlichen Verwaltung - wie auch im Falle der Mitgliedstaaten - bei den Bewerberländern.

b) In der Finanzanalyse, die Grundlage für die Berechnung des Zuschussanteils ist, werden die Kapazitäten für die Gewährleistung der finanziellen Lebensfähigkeit bewertet; zur Stärkung der Kapazitäten der Endbegünstigten wird fallweise weitere technische Hilfe bereitgestellt werden.

c) Ende 2002 hatten alle Bewerberländer Mittel für technische Hilfe zur Vorbereitung auf EDIS erhalten.

42. Die Kommission ist der Auffassung, dass der Spielraum für eine Reduzierung des Zuschussanteils aufgrund des niedrigen Einkommensniveaus, der dringend notwendigen Investitionen und der schlechten gesamtwirtschaftlichen Lage in den Bewerberländern äußerst begrenzt ist.

Die Kommission teilt die vom Hof vorgebrachten Anliegen. Sie hat im Rahmen von ISPA Mittel für technische Hilfe bereitgestellt, damit die Kapazitäten der Bewerberländer für die Ausarbeitung von Umweltprojekten (auch für den Kohäsionsfonds) und deren Umsetzung gestärkt werden.

43. a) Die Ausarbeitung solcher Strategien ist angesichts der Vielzahl von Beteiligten (nationale und lokale Behörden, Geber, Privatsektor usw.) eine sehr schwierige und komplexe Aufgabe. Die Unterstützungsmaßnahmen der Kommission, die 2000 im Rahmen des Programms für im Hinblick auf den Beitritt vorrangige Umweltprojekte (PEPA - Priority Environmental Programme for Accession) eingeleitet wurden, werden mit einem auf dem PEPA-Programm aufbauenden neuen PHARE-Mehrländerprojekt fortgesetzt, das 2003 durchgeführt wird.

b) Die Kommission hat noch keine Finanzierungsanträge für Projekte zur Bekämpfung der Luftverschmutzung erhalten, die die Förderkriterien erfuellen würden; die Projekte im Bereich des Festmülls müssen den Anforderung der einschlägigen EG-Richtlinien entsprechen und mit den Sektorplänen in Einklang stehen.

c) Der durchschnittliche Zuschussanteil beträgt 65 %. Die Kommission ist der Auffassung, dass klare Kriterien für die Festlegung des angemessenen Zuschussanteils aufgestellt wurden: Anwendung des Verursacherprinzips, Vorhandensein von Eigenmitteln zur Deckung der Betriebs- und Wartungskosten, Erschwinglichkeit, Kreditwürdigkeit des in den Genuss des ISPA-Zuschusses kommenden Unternehmens, Vorhandensein von IFI-Kofinanzierungsmitteln.

d) Die Kommission arbeitet während des gesamten Projektzyklus mit der EIB, der EBWE und anderen IFI zusammen und hat kürzlich Leitlinien für öffentlich-private Partnerschaften vorgelegt, die die Vorbereitung finanzierungswürdiger Partnerschaften dieser Art erleichtern dürften.

44. Die Schwachstellen einiger Finanzierungsanträge verursachten im Jahr 2000 keine Schwierigkeiten, die Mittel für Umweltschutzprojekte zu absorbieren. Die Kommission stimmt jedoch dem Rechnungshof zu, dass die Bewerberländer Schwierigkeiten bei den Ausschreibungsverfahren und der Auftragsvergabe haben. Zur Verringerung dieser Defizite stellt die Kommission Unterstützung bereit.

45. a) Im Zuge des Dialogs mit den Bewerberländern ermutigt die Kommission diese Länder, die im Rahmen von ISPA zur Verfügung stehenden TH-Mittel für die Ausarbeitung einer ausreichenden Zahl von Projekten für ISPA und den Kohäsionsfonds zu nutzen. Die Bewerberländer haben diese Möglichkeit ergriffen, doch sind weitere Anstrengungen erforderlich, um insbesondere für den Kohäsionsfonds einen ausreichenden Projektbestand zu schaffen.

b) Die Kommission schloss im Jahr 2000 zwei Verträge über technische Hilfe und 2001 einen weiteren Vertrag über Beratungsleistungen zu den öffentlich-privaten Partnerschaften.

c) Die Kommission unterstützt die Verbesserung der Auftragsvergabekapazitäten der Bewerberländer durch Beratungsleistungen und technische Hilfe.

d) Die Entscheidung für ein Vertragsmodell beruht auf technischen Überlegungen.

e) Die Kommission stimmt dem Hof zu. Dienstleistungsverträge für Ingenieure, die für die Überwachung zuständig sind, sind fester Bestanteil der ISPA-Maßnahmen.