ARBEITSDOKUMENT DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN - Zusammenfassende Darstellung der Politik und Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten auf dem Gebiet der Sicherheit von Dienstleistungen - Technischer Anhang zum Bericht.der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat über die Sicherheit von Dienstleistungen für Verbraucher {KOM(2003) 313 endgültig}

1. Einleitung

2. Konzepte und Gesamtstrategien

3. Politikelemente

3.1 Allgemeine Rechtsvorschriften

3.2 Sektorspezifische Rechtsvorschriften

3.3 Andere als gesetzgeberische Maßnahmen

3.4 Systematische Datenerhebung und Statistiken

3.5 Prioritäten, Entwicklungen

4. Legislativelemente

4.1 Einleitung

4.2 Pflicht zur Erbringung sicherer Dienstleistungen

4.3 Verpflichtung zur Ermittlung und Bewertung von Risiken sowie zur Organisation und Planung von Tätigkeiten

4.4 Pflicht zur Information der Verbraucher

4.5 Zuständige Behörden, die zur Überwachung befugt sind und Maßnahmen ergreifen können

4.6 Meldepflichten

4.7 Versicherungspflichten

5. FAZIT

Anhang: Überblick über die Politik und das Recht der Mitgliedstaaten auf dem Gebiet der Sicherheit von Dienstleistungen

1. Einleitung

Diese zusammenfassende Darstellung betrifft die politischen Strategien und Rechtsvorschriften auf dem Gebiet der Verbraucher-Dienstleistungen, d. h. von Dienstleistungen, die in erster Linie von natürlichen Personen in Anspruch genommen werden, die als Privatpersonen handeln. Der Begriff erfasst ein breites Spektrum von Tätigkeiten, darunter Gesundheits-, Verkehrs-, Freizeit- und Sportdienstleistungen. So könnte eine Busfahrt ebenso als Beispiel genannt werden wie ein Kletterkurs, eine Operation im Krankenhaus oder ein Besuch im Vergnügungspark.

Im Mittelpunkt dieser zusammenfassenden Darstellung steht die Sicherheit von Dienstleistungen im Sinne des Schutzes der Gesundheit und der körperlichen Unversehrtheit, nicht jedoch die Frage nach etwaigen wirtschaftlichen oder finanziellen Schäden.

Beschrieben wird nicht nur die Lage in den Mitgliedstaaten, sondern auch in den EWR/EFTA-Staaten Island und Norwegen.

Die Zusammenfassung basiert auf einem Informationsaustausch zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten, der im September 2001 durch Versendung eines Fragebogens eingeleitet wurde. Die Antworten der Mitgliedstaaten und die anschließenden Diskussionen in der Arbeitsgruppe Verbrauchersicherheit wurden durch eingehende Untersuchungen einiger Schlüsselbereiche im Zeitraum Mai bis Juni 2002 ergänzt. Einzelheiten hierzu finden sich in Anlage 3.

Diese Zusammenfassung soll einen Überblick über die wesentlichen politischen Strategien und die Rechtssystematik der einzelnen Mitgliedstaaten geben und diese Strategien und Rechtsvorschriften so genau beschreiben, dass auf der Ebene der Europäischen Union eine Abschätzung der Folgen möglicher Maßnahmenoptionen vorgenommen werden kann. Um nicht zu sehr ins Detail zu gehen, haben wir auf die Erörterung konkreter Rechtsvorschriften verzichtet.

Die vorliegende Darstellung gliedert sich in drei Hauptteile, erstens eine Beschreibung und ein Vergleich der globalen Konzepte, zweitens eine zusammenfassende Darstellung der wichtigsten vorhandenen Politikelemente, drittens ein detaillierterer Vergleich der bedeutendsten Rechtspflichten. Zur Situation in den einzelnen Mitgliedstaaten siehe die Anhänge 1 und 2.

2. Konzepte und Gesamtstrategien

Es gibt in den meisten Mitgliedstaaten kein typisches Konzept für die Sicherheit von Dienstleistungen. In einigen Ländern existiert die ,Sicherheit von Dienstleistungen" nicht einmal als kohärentes Politikfeld. Dies wird damit begründet, dass es sich dabei um ein zu weites und zu kompliziertes Feld handele; diese Länder konzentrieren sich deshalb stärker auf die Sicherheit in verschiedenen Bereichen, z. B. auf die Sicherheit bestimmter Gebäude oder Räumlichkeiten bzw. auf die Sicherheit am Arbeitsplatz/der Arbeitnehmer. Außerdem folgen auch diejenigen Länder, in denen die Sicherheit von Dienstleistungen als übergreifender Politikbereich anerkannt wird, nicht unbedingt ähnlichen Ansätzen.

Deshalb gestaltet sich die klare und umfassende Beschreibung der nationalen Ansätze und Strategien in diesem Bereich ausgesprochen schwierig. Sie wird noch weiter erschwert durch die Unterschiede in der Verwaltungsorganisation der einzelnen Mitgliedstaaten. In manchen Ländern wie z. B. in Finnland wurden Zentralbehörden mit gesetzgebenden Befugnissen und mit der Gesamtzuständigkeit für die Überwachung und Kontrolle ausgestattet, während andere Länder wie Österreich oder Spanien je nach Sachgebiet umfassende Zuständigkeiten an die regionale oder sogar die kommunale Ebene abgegeben haben.

Trotz dieser Schwierigkeiten lassen sich die Mitgliedstaaten grob drei Hauptgruppen zuordnen. Es sei jedoch darauf hingewiesen, dass diese Einteilung in keiner Weise mehr oder weniger strengen Sicherheitsanforderungen entspricht:

a) Länder mit separaten Strategien und allgemeinen Rechtsvorschriften, die auf die Gewährleistung der Verbrauchersicherheit abzielen. Die allgemeinen Rechtsvorschriften ergänzen die sektorspezifischen Strategien und Rechtsvorschriften.

Zu dieser Gruppe gehören Finnland, Frankreich, Norwegen, Portugal, Spanien und Schweden. So sind z. B. in Schweden die allgemeinen Rechtsvorschriften über die Sicherheit von Dienstleistungen nur anwendbar, wenn es keine sektorspezifischen Vorschriften gibt, während in anderen Ländern der Lex-specialis-Grundsatz mitunter anders ausgelegt wird.

b) Länder mit allgemeinen Strategien und Rechtsvorschriften, die auf die Sicherheit am Arbeitsplatz einschließlich der Verbrauchersicherheit im Dienstleistungsbereich abzielen. Die allgemeinen Rechtsvorschriften ergänzen die sektorspezifischen Strategien und Rechtsvorschriften, die unmittelbar die Sicherheit von Dienstleistungen bezwecken.

Irland und das Vereinigte Königreich gehören zu dieser Gruppe. Im Vereinigten Königreich gibt es nicht nur sektorale Strategien und Rechtsvorschriften, z. B. für Transportdienstleistungen, sondern auch allgemeine Strategien und Rechtsvorschriften zur Sicherheit am Arbeitsplatz, die grundsätzlich auch für den Verkehrssektor gelten. Dieses Beispiel zeigt, dass die allgemeinen Rechtsvorschriften zur Sicherheit am Arbeitsplatz nicht nur der Sicherheit der Arbeitnehmer, sondern auch der Öffentlichkeit allgemein dienen. Der irische Ansatz ist ähnlich.

c) Länder mit sektorspezifischen Strategien und Rechtsvorschriften für die Sicherheit bestimmter Dienstleistungen. In den sektorspezifischen Rechtsvorschriften sind unterschiedliche Aspekte verschiedener Dienstleistungsarten geregelt.

Österreich, Belgien, Dänemark, Deutschland, Island und die Niederlande gehören zu dieser Gruppe. In all diesen Ländern gibt es sektorspezifische Strategien und Rechtsvorschriften für Gesundheits-, Transport- und bestimmte Freizeitdienstleistungen. Darüber hinaus decken die Vorschriften über die Produktsicherheit bis zu einem gewissen Grad auch Aspekte der Sicherheit von Dienstleistungen ab.

3. Politikelemente

3.1 Allgemeine Rechtsvorschriften

Diejenigen Mitgliedstaaten, die allgemeine Rechtsvorschriften erlassen haben, haben dafür unterschiedliche Rechtsrahmen gewählt (es scheint kein Land zu geben, das eine spezielle Regelung für die Sicherheit von Dienstleistungen hätte):

a) Einbeziehung in die allgemeinen Rechtsvorschriften über die Produktsicherheit

Einige Mitgliedstaaten haben sich dafür entschieden, Dienstleistungen in ihre Vorschriften über Produktsicherheit einzubeziehen. Dementsprechend gelten für Verbraucherdienstleistungen mehr oder weniger dieselben Anforderungen wie für diese Produkte. So begründet das finnische Gesetz über Produktsicherheit eine allgemeine Rechtspflicht, nur sichere Dienstleistungen zu erbringen. Die Behörden verfügen über die erforderlichen Zuständigkeiten zur Überwachung und Kontrolle und können Maßnahmen ergreifen, wenn Dienstleistungen nicht den Sicherheitsanforderungen entsprechen. Ähnliche Regelungen gibt es in Schweden und Norwegen. Die norwegischen Rechtsvorschriften sehen eindeutig vor, dass die Erbringer von Dienstleistungen verpflichtet sind, sich das erforderliche Wissen über die mit ihren Verbraucherdienstleistungen verbundenen Risiken anzueignen, Maßnahmen zur Verringerung der Risiken zu ergreifen und die Verbraucher und Behörden entsprechend zu informieren. Dies entspricht der allgemeinen Regelung für Produkte.

b) Einbeziehung in die allgemeinen Rechtsvorschriften zum Verbraucherschutz

In manchen Mitgliedstaaten sind Bestimmungen über Dienstleistungen Bestandteil des allgemeinen Verbraucherrechts.

So gibt es beispielsweise im spanischen Gesetz über den Verbraucherschutz eine Bestimmung, wonach Dienstleister nur sichere Dienstleistungen erbringen dürfen. In Portugal gibt es eine ähnliche Bestimmung.

c) Einbeziehung in die allgemeinen Rechtsvorschriften über die Sicherheit am Arbeitsplatz

Einige Mitgliedstaaten haben den Geltungsbereich ihrer Rechtsvorschriften über die Sicherheit am Arbeitsplatz ausgedehnt. So verfolgt im Vereinigten Königreich das Gesetz über Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz ausdrücklich den Zweck, die Arbeitnehmer und die Öffentlichkeit vor den Sicherheits- und Gesundheitsrisiken zu schützen, die von arbeitenden Personen ausgehen. Es enthält auch Vorschriften, die eine Verpflichtung zur Sicherung von öffentlich zugänglichen Räumlichkeiten begründen. Diese Vorschriften zielen nicht ausdrücklich auf die Gewährleistung der Sicherheit von Verbraucherdienstleistungen ab.

3.2 Sektorspezifische Rechtsvorschriften

3.2.1 Einleitung

Im Rahmen ihrer Politik der Sicherheit von Dienstleistungen haben alle Mitgliedstaaten in einem oder mehreren Sektoren Rechtsvorschriften erlassen. Je nachdem, wie man die Begriffe ,Dienstleistung" und ,Sicherheit" im Einzelnen auslegt, können zahlreiche Rechtsvorschriften dieser Gruppe zugeordnet werden. Potenziell gehören dazu alle Rechtsvorschriften, die an die Qualifikationen bestimmter Erbringer von Dienstleistungen konkrete Anforderungen stellen, alle Rechtsvorschriften, die Anforderungen an die Sicherheit bestimmter, bei der Erbringung von Dienstleistungen genutzter Räumlichkeiten enthalten, sowie sämtliche Rechtsvorschriften, die unmittelbar die Erbringung einer bestimmten Dienstleistung regeln. Die folgende Zusammenfassung ist daher nicht erschöpfend, jedoch ergeben sich daraus die Hauptbereiche, die in den meisten Mitgliedstaaten vertikal geregelt sind. Im Vordergrund stehen diejenigen Rechtsvorschriften, die auf die Erbringung von Dienstleistungen abzielen.

3.2.2 Verkehrsdienstleistungen

Alle Mitgliedstaaten haben umfassende Rechtsvorschriften zur Gewährleistung der Sicherheit der Verbraucher erlassen, die Beförderungsdienstleistungen in Anspruch nehmen. Die nationalen Rechtsvorschriften sind mit den einschlägigen Rechtsvorschriften auf internationaler und europäischer Ebene eng verknüpft.

3.2.3 Gesundheitsdienstleistungen

In allen Mitgliedstaaten gelten Rechtsvorschriften, die sich auf die Sicherheit von Gesundheitsdienstleistungen beziehen.

Den Grundpfeiler dieser Sicherheitsmaßnahmen bilden diejenigen Rechtsvorschriften, die die Zulassung qualifizierter und einschlägig ausgebildeter medizinischer Fachkräfte regeln. So wurde im Vereinigten Königreich durch den Medical Act (Ärztegesetz) ein spezieller Rat geschaffen, der dafür zu sorgen hat, dass Ärzte, die durch ihr Verhalten Patienten gefährden, keine Leistungen mehr erbringen dürfen. In Deutschland und anderen Mitgliedstaaten gelten allgemeine Rechtsvorschriften, die die Zulassung angemessen ausgebildeten Fachpersonals regeln.

In mehreren Mitgliedstaaten gibt es darüber hinaus Rechtsvorschriften, nach denen für Zwischenfälle und Unfälle in Gesundheitseinrichtungen eine Pflicht zur Meldung und Nachprüfung besteht.

3.2.4 Beherbergungsdienstleistungen

In allen Mitgliedstaaten gibt es Rechtsvorschriften zum Brandschutz in Hotels, die meist der einschlägigen Empfehlung der Gemeinschaft entsprechen.

Sektorspezifische Rechtsvorschriften, die sich auf andere Sicherheitsaspekte bei Hotels oder andere Beherbergungsdienstleistungen (Wohnungen, Wohnmobile, Campingplätze) beziehen, gibt es ebenfalls. Diese Vorschriften regeln meist den Bau von Gebäuden und Anlagen.

3.2.5 Freizeitdienstleistungen

In den meisten Mitgliedstaaten gelten einzelne Rechtsvorschriften, die Freizeitdienstleistungen betreffen. Sie erfassen ein breites Spektrum von Dienstleistungen, darunter Spielplätze, Skiverleihe, Diskotheken und Konzerte. Es handelt sich dabei um zersplitterte Einzelvorschriften, die oft aufgrund konkreter Unfälle eingeführt wurden. Ein globales Konzept ist in diesem Sektor nicht zu erkennen. Man kann die Vorschriften aber drei Gruppen zuordnen:

a) Regelungen für die Beschaffenheit des Geländes/Gebäudes

Viele Mitgliedstaaten haben Rechtsvorschriften eingeführt, wonach die Benutzung eines Geländes/Gebäudes für bestimmte Freizeitdienstleistungen genehmigt werden muss. Voraussetzung für die Erteilung derselben ist in der Regel, dass Sicherheitsmaßnahmen getroffen wurden, die beispielsweise gewährleisten, dass Produkte ordnungsgemäß installiert wurden oder dass Notfallausrüstungen bereit stehen. So sieht das schwedische Gesetz über technische Anforderungen bei Gebäuden vor, dass nicht nur Gebäude, sondern auch andere Anlagen wie Skipisten oder Sportplätze so gebaut sein müssen, dass eine sichere Benutzung gewährleistet ist. Die dänische Verordnung für Vergnügungsparks und Unterhaltungseinrichtungen bestimmt, dass die Einrichtungen zuvor inspiziert werden und dass die Betriebsgenehmigung mit Auflagen versehen werden kann.

b) Regelung der Qualifikationen, über die der Dienstleistungserbringer verfügen muss

Im Freizeitbereich spielen Anforderungen an die Qualifikation eine besonders große Rolle. So ist beispielsweise in Dänemark ein Zulassungssystem für Feuerwerker eingeführt worden. Wer die Zulassung beantragt, muss einschlägig ausgebildet sein oder auf andere Weise nachweisen, dass er die für den Umgang mit Feuerwerken erforderlichen Fähigkeiten besitzt. Diese Zulassung ist wiederum Voraussetzung für die Erteilung der polizeilichen Genehmigung. In Österreich haben die Länder umfassende Regelungen für die Zulassung von Bergführern erlassen.

c) Regelung der Leistungserbringung selbst

Gelegentlich regeln sektorspezifische Vorschriften auch, wie die Leistung selbst zu erbringen ist. So sehen die dänischen Rechtsvorschriften für den Betrieb öffentlicher Vergnügungseinrichtungen vor, welche Anweisungen dem Personal zu erteilen sind, welche Versicherungen abgeschlossen werden müssen und wie die Benutzung von z. B. Rutschbahnen und Schießständen zu überwachen ist. Norwegen hat detaillierte Vorschriften für die Organisation von Tauchkursen erlassen.

3.2.6 Dienstleistungen von allgemeinem Interesse

Fast alle Mitgliedstaaten haben Bestimmungen für die sichere Installation und Benutzung von Gas- und Stromanschlüssen erlassen. Diese Leistungen gelten als besonders gefährlich. Andere Leistungen von allgemeinem Interesse - man denke an die Abfuhr, den Transport und die Entsorgung von Müll, die Abwasserentsorgung usw. -sind meist aus Gründen des Umweltschutzes stärker geregelt.

3.2.7 Sonstige Dienstleistungen

Einige Mitgliedstaaten haben auch vertikale Rechtsvorschriften für die Erbringung bestimmter Körperpflegeleistungen (Friseursalons, Solarien) erlassen. Regelungen gibt es ferner für die Installation bestimmter Produkte und für Bau- und Architektenleistungen.

3.3 Andere als gesetzgeberische Maßnahmen

In den meisten Mitgliedstaaten wird die Sicherheit von Dienstleistungen durch nicht gesetzgeberische Maßnahmen gewährleistet, meist in Form von Verhaltenskodizes, freiwilligen Normen, Leitlinien oder empfohlenen Verfahren. Wie es scheint, verfolgt kein Mitgliedstaat eine globale Strategie zur Förderung solcher nicht gesetzgeberischer Maßnahmen im Verbraucherbereich. Diese werden vielmehr spontan von den Unternehmen bestimmter Branchen entwickelt, die durch Qualitäts- und Sicherheitsindikatoren ihre Marktposition verbessern wollen, oder sie entstehen im Zuge der Zusammenarbeit von Unternehmen und Behörden in Bereichen, in denen besondere Risiken festgestellt wurden.

Im Bereich der Freizeit-, Sport- und Unterhaltungsdienstleistungen scheinen nicht gesetzgeberische Maßnahmen eine besonders große Rolle zu spielen. Als Beispiele sind hier u. a. zu nennen Normen für die Skivermietung (Frankreich), für Popkonzerte (Irland), Sportarenen (Irland), Reitanlagen (Niederlande) und Tauchkurse (Schweden). Gelegentlich stößt man auch in traditionell durch zwingende Vorschriften gekennzeichneten Sektoren auf freiwillige Elemente. So ist in Irland die Installation von Gasanschlüssen zum großen Teil in freiwilligen Normen geregelt, während im Vereinigten Königreich das Qualifikationssystem für Gesundheitspersonal in erheblichem Maße durch nicht gesetzgeberische Elemente gekennzeichnet ist.

In Finnland werden zunehmend nicht gesetzgeberische Maßnahmen mit Rechtsvorschriften kombiniert. Dort wurde ein System entwickelt, das auf allgemeinen Rechtsvorschriften über die Sicherheit von Dienstleistungen beruht, die dann für die spezifischen Dienstleistungen im Einzelnen durch ,Leitlinien" konkretisiert werden. Auf diese Leitlinien wird bei der Überwachung und Kontrolle zurückgegriffen. Die Leitlinien sind unverbindlich, stellen aber Beispiele für bewährte Verfahren dar und nennen mögliche Problembereiche. Darüber hinaus können sie für die Beurteilung einer Sorgfaltspflichtverletzung im Rahmen einer Schadensersatzklage eine Rolle spielen.

Im Vereinigten Königreich hat das HSE (Amt für Gesundheit und Sicherheit) Teams eingerichtet, die für bestimmte Branchen zuständig sind; sie überwachen die in der betreffenden Branche bestehenden Risiken und schlagen aufgrund ihrer Einschätzung dieser Risiken Maßnahmen vor. Nicht gesetzgeberische Maßnahmen werden ebenso in Betracht gezogen wie zwingende Maßnahmen. Gegebenenfalls sollen Leitlinien oder Kodizes ausgearbeitet werden.

3.4 Systematische Datenerhebung und Statistiken

Kein Mitgliedstaat hat ein umfassendes Informationssystem geschaffen, um Informationen zu Unfällen und Risiken im Zusammenhang mit Dienstleistungen für die Entwicklung seiner Verbraucherpolitik zu nutzen. Die vorhandenen Informationen sind unzusammenhängend und es liegen insgesamt nur wenige statistische Daten vor, obwohl einige Sektoren recht gut erfasst sind. Dieser Mangel an Informationen ist auch auf methodische Probleme zurückzuführen, denn es ist schwer feststellbar, ob ein Zwischenfall durch eine Dienstleistung oder ein Produkt verursacht wurde, und viele Tätigkeiten (Sport, Freizeitaktivitäten) beinhalten kein Dienstleistungselement. Darüber hinaus sind die Dienstleistungskategorien so weit gefasst, dass umfassende Statistiken schwer zu erstellen sind.

Dennoch gibt es in vielen Sektoren - z. B. im Verkehrs- und im Gesundheitssektor - umfassende Informationsquellen über Unfälle, die auf existierenden Berichtspflichten beruhen. Mehrere Informationsquellen sind Fallstudien zu verdanken. So verfügen die niederländischen Behörden beispielsweise über Informationen zu Unfällen in Schwimmbädern und auf Wasserrutschen, während es in Frankreich Statistiken zu Reit- und Skiunfällen gibt.

3.5 Prioritäten, Entwicklungen

In den Mitgliedstaaten lässt sich kein einheitlicher Trend bezüglich der Entwicklung von Politik und Recht im Bereich Sicherheit von Dienstleistlungen ausmachen, jedoch ist zu beobachten, dass viele Länder - darunter Finnland, die Niederlande und Frankreich - in den letzten Jahren erhebliche Anstrengungen auf dem Gebiet Freizeitdienstleistungen und Sport unternommen haben. Bei den in ,traditionellen" Dienstleistungssektoren wie Verkehr und Gesundheit ergriffenen Initiativen handelte es sich meist um Korrekturen der existierenden Verfahren, Anpassungen an neue Dienstleistungen (z. B. neue Gesundheitsdienstleistungen) oder Versuche, die Verfahren zum Erwerb von Qualifikationen zu vereinfachen (Österreich).

4. Legislativelemente

4.1 Einleitung

Sowohl das sektorale als auch das allgemeine Recht zur Sicherheit von Dienstleistungen enthält bestimmte Kernvorschriften allgemeiner Art, die den Dienstleistungserbringern Pflichten auferlegen und die Grundlage für Maßnahmen der Verwaltung bilden. Diese Kernvorschriften werden im Folgenden beschrieben.

Spezialvorschriften für bestimmte Dienstleistungen - z. B. über bestimmte Fähigkeiten, die ein Mitgliedstaat seinen Ärzten abverlangt, oder über die Anzahl der vorgeschriebenen Probetauchgänge in einem Tauchkurs in einem anderen Mitgliedstaat - bleiben hier außer Acht. Angesichts des Umfangs dieser Thematik würde eine Zusammenfassung dieser Vorschriften den Rahmen dieser Abhandlung sprengen.

4.2 Pflicht zur Erbringung sicherer Dienstleistungen

Im finnischen, französischen, portugiesischen, spanischen und schwedischen Recht gibt es allgemeine Bestimmungen, die vorsehen, dass Dienstleister nur ,sichere Dienstleistungen" erbringen dürfen. Diese Pflicht wird ergänzt durch Definitionen und Kriterien für das, was als ,sichere" Dienstleistung" gelten kann. Dem finnischen Gesetz zufolge wird bei einer Verbraucherdienstleistung eine Gesundheitsgefährdung dann angenommen, wenn ,entweder die Art der Erbringung der Dienstleistung oder die Struktur bzw. Zusammensetzung eines Produkts, das bei der Erbringung der Dienstleistung verwendet wird, fehler- oder mangelhaft ist oder wenn unrichtige, irreführende oder unzureichende Informationen zur Dienstleistung gegeben werden, die zu einer Verletzung, Vergiftung, Krankheit oder sonstigen Gesundheitsgefährdung führen können". Nach der entsprechenden französischen Bestimmung müssen Dienstleistungen ,unter normalen Verwendungsbedingungen oder unter sonstigen normalerweise vom Gewerbetreibenden vorhersehbaren Umständen so sicher sein, wie es vernünftigerweise erwartet werden darf, und dürfen der Gesundheit nicht schaden".

Im Vereinigten Königreich enthält das Arbeitsschutzrecht eine ähnliche Bestimmung. Demnach haben Personen, die an Arbeitsstätten die Aufsicht führen, angemessene Maßnahmen zu treffen, um sicherzustellen, dass die Arbeitsstätte bzw. der Betrieb sicher ist und keine Gefahr für die Gesundheit besteht.

Die Vorschriften der österreichischen Bundesländer für Bergführer stellen ein Beispiel dar für die Begründung einer allgemeine Sicherungspflicht in sektorspezifischen Rechtsvorschriften. Nach den Vorschriften des Landes Tirol für Bergführer sind diese verpflichtet, ihre Tätigkeit so auszuüben, dass niemand gefährdet wird.

4.3 Verpflichtung zur Ermittlung und Bewertung von Risiken sowie zur Organisation und Planung von Tätigkeiten

In vielen Fällen wird versucht, allgemeine Kontrollverfahren und Managementsysteme für Dienstleistungen einzuführen. So sieht die französische Regelung für öffentliche Spielplätze beispielsweise vor, dass der Verantwortliche den Plan für die Wartung des Spielplatzes und die Einträge über die durchgeführten Arbeiten stets auf dem neuesten Stand halten muss. Die Unterlagen sind den Behörden auf Verlangen vorzulegen. Nach den norwegischen Rechtsvorschriften sind die Erbringer von Dienstleistungen ausdrücklich verpflichtet, sich das zur Abschätzung der mit der Leistung verbundenen Risiken erforderliche Wissen anzueignen und angemessene Maßnahmen zur Verhütung gesundheitlicher Schäden zu treffen. Darüber hinaus müssen Dienstleistungserbringer interne Kontrollsysteme einführen, die eine systematische und sichere Organisation ihrer Tätigkeiten sicherstellen. Die einschlägige Bestimmung lautet: ,Die für das Unternehmen verantwortliche Person hat sicherzustellen, dass im Unternehmen interne Kontrollen eingeführt und durchgeführt werden" und dass ,die internen Kontrollen der Art, den Tätigkeiten, den Risiken und der Größe des Unternehmens in dem Maße entsprechen, wie es zur Erfuellung der in den ... Sicherheitsbestimmungen festgelegten Anforderungen erforderlich ist". Die norwegischen Behörden konzentrieren sich somit auf die Überwachung des Vorhandenseins und der Einhaltung systematischer Sicherheitsverfahren. 8 des Tiroler Bergsportführergesetzes legt Bergführern u. a. die Verpflichtung auf, die Leistungsfähigkeit ihrer Gäste einzuschätzen, dafür zu sorgen, dass sie ausreichend ausgerüstet sind usw.

Im Vereinigten Königreich verlangt die Arbeitsschutzverordnung (Management of Health and Safety at Work Regulations) von einem Leistungserbringer die Vornahme einer Risikobewertung. Die Überwachung der Einhaltung dieser Verordnung obliegt dem allgemeinen Inspektionsdienst des HSE (Health and Safety Executive). Im Rahmen einer Inspektion berücksichtigt der Inspektor sämtliche Aspekte des betreffenden Betriebs, die eine Risikobewertung erfordern können (z. B. Arbeit in großen Höhen, Transportmaschinen), und prüft dann, ob der Betrieb die Vorschriften der Verordnung einhält. Der Inspektionsdienst des HSE geht bei der Organisation seiner Arbeit wiederum von einer Bewertung der relativen Risiken aus. Jeder Betrieb wird je nach den Ergebnissen früherer Inspektionen, nach der Zahl eingegangener Beschwerden oder Unfallberichte einer Risikokategorie zugeordnet. Von dieser Risikokategorie hängt es ab, ob der Betrieb mehr oder weniger oft inspiziert wird. Sogenannte ,Arbeitsstätten-Kontaktbeamte" erläutern den Betrieben die Sicherheits- und Gesundheitsschutzbestimmungen, suchen neue Betriebe auf und führen dort eine erste Risikokategorie-Bewertung durch.

4.4 Pflicht zur Information der Verbraucher

Einige Mitgliedstaaten haben sektorspezifische Bestimmungen eingeführt, die sich auf die Pflicht des Leistungserbringers zur Information der Verbraucher beziehen. Außer in Finnland scheint es allerdings nirgendwo eine allgemeine, ohne weiteres geltende Pflicht zur Information der Verbraucher über die mit der Dienstleistung verbundenen Risiken zu geben. Diese Pflicht ergibt sich - wenn auch mittelbar - aus 4 des Gesetzes, wonach die Erbringung einer Dienstleistung als unsicher gilt und damit verboten ist, wenn ,unrichtige, irreführende oder unzureichende Informationen über die Dienstleistung zu einer Verletzung, Vergiftung, Krankheit oder sonstigen Gesundheitsgefährdung führen können". Es besteht somit mittelbar eine Pflicht zur angemessenen und ausreichenden Information über Risiken. Außerdem kann die finnische Aufsichtsbehörde einen Anbieter auffordern, seine Kunden über die mit einer Dienstleistung verbundenen Risiken zu informieren. Diese Möglichkeit wurde in der Praxis bislang nicht genutzt, da die finnischen Verbraucherschutzbehörden es stets vorgezogen haben, die Verbraucher unmittelbar selbst zu informieren. In Norwegen kann die zuständige Behörde von einem Dienstleistungsanbieter verlangen, Informationen zu den Sicherheitsaspekten seiner Leistung zu veröffentlichen. Dies ist beispielsweise beim Wildwasser-Rafting geschehen, wo dem Verantwortlichen eine konkrete Verpflichtung auferlegt wird, die Teilnehmer über die Gefahren des Raftings und darüber zu informieren, wie diese Gefahren zu vermeiden sind usw.

4.5 Zuständige Behörden, die zur Überwachung befugt sind und Maßnahmen ergreifen können

Diejenigen Länder, die zusätzlich zu sektorspezifischen Regelungen allgemeine Rechtsvorschriften über die Sicherheit von Dienstleistungen erlassen haben, haben in der Regel auch entsprechende Überwachungs- und Inspektionszuständigkeiten auf allgemeiner Ebene vorgesehen. Die Kontrolle von Verbraucherdienstleistungen ist normalerweise eng mit der Überwachung der Produktsicherheit und/oder der Arbeitsschutzvorschriften verknüpft; vorgenommen werden diese Kontrollen entweder von den Verbraucherschutz- oder den Arbeitsaufsichtsbehörden. So ist beispielsweise in Finnland das finnische Amt für Verbraucherschutz zuständig, in Portugal wurde eine Sicherheitskommission eingerichtet, die sich mit der Sicherheit von Dienstleistungen befasst, und im Vereinigten Königreich verfügen sowohl die Health and Safety Commission als auch das Health and Safety Executive (HSE) über entsprechende Zuständigkeiten. Die allgemeinen Zuständigkeiten werden weitgehend auf regionale oder kommunale Behörden delegiert, und es handelt sich dabei um subsidiäre Zuständigkeiten für den Fall, dass es keine sektorspezifisch zuständigen Behörden gibt. Im Vereinigten Königreich strebt das HSE eine klare Abgrenzung der Zuständigkeiten nach den Kriterien der Fachkompetenz, Wirtschaftlichkeit, Effizienz und Zweckmäßigkeit an. Dementsprechend fällt beispielsweise Brandschutz in den Zuständigkeitsbereich der Behörden für Feuersicherheit bzw. sind für die meisten Sicherheitsfragen im Zusammenhang mit Personenbeförderung die Verkehrsbehörden zuständig.

Die Fachbehörden verfügen in der Regel über ein breites Spektrum an Handlungsbefugnissen, von denen sie aufgrund ihrer Feststellungen im Rahmen der Beaufsichtigung und der von ihnen durchgeführten Kontrollen Gebrauch machen können. In Frankreich und in Finnland können die zuständigen Behörden anordnen, dass ein Dienstleister bestimmte Maßnahmen ergreift, um eine gegebene Gefahr zu beseitigen, oder aber auch die Erbringung einer Dienstleistung vorübergehend oder unbefristet untersagen. Als praktische Beispiele seien hier die Schließung einer finnischen Wintersportanlage im Dezember 2001 und die Schließung eines Solariums in Frankreich im Jahr 1999 genannt. In der Wintersportanlage waren schon in der Vorbereitungsphase auf die nächste Saison erhebliche Sicherheitsprobleme aufgetreten, so dass die Anlage präventiv geschlossen wurde, bevor sich Unfälle ereignen konnten, während das französische Solarium nach Eingang mehrerer Beschwerden über schwere Sonnenbrände, die sich Kunden dort zugezogen hatten, geschlossen wurde. Das französische Betriebsverbot beruhte auf der allgemeinen Sicherungspflicht, die das französische Gesetz über den Verbraucherschutz vorsieht. Normalerweise werden Bußgeld- und Strafverfahren eingeleitet, wenn in einem konkreten Fall gegen die Sicherheitsvorschriften verstoßen wurde. In einigen Ländern können die zuständigen Behörden auch für Dienstleistungen, die erhebliche Risiken darstellen, eine vorherige amtliche Zulassung verlangen.

In Ländern, in denen es keine allgemeinen Rechtsvorschriften oder politischen Strategien gibt, gibt es auch keine Behörden mit übergreifender Zuständigkeit. Dennoch verfügen in diesen Ländern (z. B. in Dänemark) Verkehrs-, Gesundheits- oder Justizbehörden oft über umfangreiche Kompetenzen im Dienstleistungsbereich, so dass sie u. a. Maßnahmen anordnen, Dienstleistungen untersagen oder Sanktionen verhängen können. In Österreich sind Landesbehörden für die Überwachung öffentlicher Veranstaltungen (Popkonzerte, Vergnügungsparks, Zirkusse usw.) zuständig.

Von großer Bedeutung ist die Frage, welche Prioritäten diese Behörden setzen. Im Vereinigten Königreich wurde ein förmliches Verfahren für die Klassifizierung von im Rahmen der Überwachung erlangten Informationen entwickelt, so dass Sektoren mit besonderen Risiken einer strengeren Kontrolle unterliegen. In Portugal werden die im Rahmen der Überwachung erlangten Informationen der Sicherheitskommission gemeldet, die wiederum die Regierung berät und somit die Setzung der Prioritäten für die Gesetzgebung beeinflussen kann. Dies hat dazu geführt, dass in Portugal derzeit Dienstleistungen für Kinder im Vordergrund stehen, z. B. bewegliche Tore auf Spielplätzen.

4.6 Meldepflichten

In Sektoren wie im Verkehrs- oder Gesundheitsbereich bestehen umfangreiche Pflichten zur Meldung von Risiken und Unfällen an die zuständigen Behörden. So führen im Luftverkehrsbereich Dienstleistungsanbieter und Luftfahrtbehörden einen umfassenden, auf einer Pflicht zur Berichterstattung basierenden Dialog.

Auf einer allgemeineren Ebene haben einige Mitgliedstaaten Meldepflichten für alle Erbringer von Dienstleistungen eingeführt. In Finnland müssen diese beispielsweise die Aufsichtsbehörde über mit ihren Dienstleistungen verbundene Gefahren und über die zu ihrer Vermeidung getroffenen Maßnahmen informieren. Ferner haben sie alle zur Durchführung der Inspektionen erforderlichen Angaben zu machen. In Norwegen gelten ähnliche Vorschriften für Dienstleistungen, die erhebliche Risiken für die Gesundheit und Sicherheit bergen.

4.7 Versicherungspflichten

In bestimmten Dienstleistungssektoren haben die Mitgliedstaaten für Dienstleister eine Versicherungspflicht eingeführt. So muss beispielsweise nach dem Tiroler Bergsportführergesetz derjenige, der die Zulassung als Bergführer beantragt, das Bestehen einer ,ausreichenden" Haftpflichtversicherung nachweisen. Nach den dänischen Rechtsvorschriften für Vergnügungsparks und öffentliche Unterhaltungsbetriebe müssen die Betreiber eine Versicherung über eine Summe von bis zu 850 000 EUR (5 Mio. DEK) für etwaige Körperschäden von Verbrauchern abschließen. Offenbar hat kein Land eine für alle Dienstleistungserbringer geltende Versicherungspflicht eingeführt.

5. FAZIT

Alle Mitgliedstaaten haben umfassende sektorspezifische Rechtsvorschriften über die Sicherheit besonders wichtiger Dienstleistungen (Verkehrs- und Gesundheitsdienstleistungen, Gas- und Elektroanlagen) eingeführt. In anderen Dienstleistungsbereichen, z. B. Freizeit und Sport, weichen die Maßnahmen stark voneinander ab. Einige Mitgliedstaaten haben ergänzende allgemeine Rechtvorschriften mit entsprechenden institutionellen und verfahrenstechnischen Regelungen erlassen, die besonders auf die Verbrauchersicherheit ausgerichtet sind. Andere Mitgliedstaaten greifen eher auf Ad-hoc-Vorschriften und freiwillige Maßnahmen und/oder das allgemeine Arbeitsschutzrecht zurück. In den letzten zehn Jahren war die Entwicklung auf diesem Gebiet hauptsächlich durch die Einführung allgemeiner horizontaler Sicherheitsvorschriften in einigen Mitgliedstaaten sowie dadurch gekennzeichnet, dass Sport- und Freizeitdienstleistungen stärker in den Vordergrund getreten sind.

Anhang: Überblick über die Politik und das Recht der Mitgliedstaaten [1] auf dem Gebiet der Sicherheit von Dienstleistungen [2]

[1] Die EFTA/EWR-Staaten sind ebenfalls eingeschlossen.

[2] Dieser Überblick basiert auf den Antworten auf den Fragebogen der Kommission BD/rb - B4 D/4325 und auf den Antworten auf Einzelfragen, die im Frühjahr 2002 im Anschluss an diese Umfrage gestellt wurden.

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