•Konsultation der Interessenträger

In einer ersten Bestandsaufnahme wurde 2015 eine öffentliche Konsultation über die gesetzlichen Rahmenbedingungen für Plattformen, Online-Vermittler, Daten und Cloud-Computing sowie die partizipative Wirtschaft durchgeführt. Zwei Drittel der Befragten – mit recht gleichmäßiger Verteilung auf alle Beteiligten, einschließlich KMU – gaben an, dass Datenlokalisierungsbeschränkungen ihre Geschäftsstrategie beeinflusst hätten. Weitere Informationen wurden im Rahmen von Sitzungen und Veranstaltungen, gezielten Workshops mit wichtigen Akteuren (z. B. der Cloud Select Industry Group) sowie studienbezogenen Workshops gesammelt.

Eine zweite Bestandsaufnahme von Ende 2016 bis zur zweiten Jahreshälfte 2017 umfasste u. a. eine öffentliche Konsultation, die am 10. Januar 2017 im Zusammenhang mit der Mitteilung über den Aufbau einer europäischen Datenwirtschaft eingeleitet wurde. In dieser Konsultation vertraten 61,9 % der Interessenträger die Ansicht, dass Datenlokalisierungsbeschränkungen beseitigt werden sollten. Eine Mehrheit von 55,3 % hält gesetzgeberische Maßnahmen für das am besten geeignete Instrument zur Bekämpfung ungerechtfertigter Datenlokalisierungsbeschränkungen, wobei einige der Befragten sich ausdrücklich für eine Verordnung aussprachen. Zu den stärksten Befürwortern gesetzgeberischer Maßnahmen gehören die Anbieter von IT-Dienstleistungen, und zwar Unternehmen aller Größen mit Niederlassung sowohl innerhalb wie auch außerhalb der EU. Außerdem wiesen die Interessenträger auf die negativen Auswirkungen von Datenlokalisierungsbeschränkungen hin. Diese betreffen neben höheren Kosten für die Unternehmen die Erbringung von Dienstleistungen für private oder öffentliche Einrichtungen (69,6 % der teilnehmenden Interessenträger stuften diese Auswirkung als „groß“ ein) oder die Möglichkeit des Eintritts in neue Märkte (73,9 % der Befragten stuften diese Auswirkung als „groß“ ein). Die Antworten der Interessenträger aller Bereiche wiesen bei diesen Fragen stets eine ähnliche Prozentverteilung auf. Die öffentliche Online-Konsultation ergab zudem, dass Probleme beim Anbieterwechsel überaus häufig sind: 56,8 % der Befragten gaben an, dass sie Schwierigkeiten hatten, den Anbieter zu wechseln.

Die Sitzungen im Rahmen des strukturierten Dialogs mit den Mitgliedstaaten förderten ein gemeinsames Verständnis der Herausforderungen. In einem an Präsident Tusk gerichteten Schreiben forderten 16 Mitgliedstaaten ausdrücklich einen Legislativvorschlag.

Der Vorschlag trägt einer Reihe der von den Mitgliedstaaten und der Industrie geäußerten Bedenken Rechnung, insbesondere der Notwendigkeit, einen übergreifenden und für Rechtssicherheit sorgenden Grundsatz des freien Datenverkehrs zu verwirklichen, Fortschritte in Bezug auf die Datenverfügbarkeit für ordnungspolitische Zwecke zu erzielen sowie beruflichen Nutzern den Wechsel des Anbieters von Datenspeicherungs- oder sonstigen Datenverarbeitungsdiensten und die Übertragung von Daten zu erleichtern, indem Anreize für mehr vertragliche Transparenz hinsichtlich der geltenden Verfahren und Bedingungen geschaffen werden, ohne den Diensteanbietern in diesem Stadium jedoch bestimmte Normen oder Verpflichtungen aufzuerlegen.

•Einholung und Nutzung von Expertenwissen

Als Grundlage dienten rechtliche und wirtschaftliche Studien zu verschiedenen Aspekten der Datenmobilität, einschließlich Datenlokalisierungsauflagen, Anbieterwechsel und Übertragung von Daten und Datensicherheit. Weitere Studien wurden zu den Folgen des Cloud-Computings und der Cloud-Nutzung sowie zum europäischen Datenmarkt in Auftrag gegeben. Außerdem wurden Studien durchgeführt, um Möglichkeiten der Ko- oder Selbstregulierung im Cloud-Computing-Sektor zu prüfen. Ferner stützte sich die Kommission auf zusätzliche externe Quellen, darunter Marktberichte und Statistiken (z. B. von Eurostat).

•Folgenabschätzung

Für den Vorschlag wurde eine Folgenabschätzung durchgeführt, in der folgende Optionen betrachtet wurden: ein Ausgangsszenarium (keine Maßnahmen) und drei Politikoptionen. Die Option 1 bestand aus Leitlinien und/oder Selbstregulierung zur Behebung der verschiedenen festgestellten Probleme und sah ein verstärktes Vorgehen gegen verschiedene Kategorien der von Mitgliedstaaten auferlegten ungerechtfertigten oder unverhältnismäßigen Datenlokalisierungsbeschränkungen vor. Die Option 2 beinhaltete die Festlegung von Rechtsgrundsätzen in Bezug auf die verschiedenen festgestellten Probleme und sah die Benennung zentraler Anlaufstellen durch die Mitgliedstaaten sowie die Einsetzung einer Sachverständigengruppe vor, die gemeinsame Ansätze und Verfahrensweisen erörtern und Anleitung für die Umsetzung im Rahmen dieser Option eingeführten Grundsätze geben sollte. Betrachtet wurde auch eine Unteroption 2a, um die Bewertung einer Kombination aus Rechtsvorschriften zur Schaffung eines Rahmens für den freien Datenverkehr, den zentralen Anlaufstellen und einer Sachverständigengruppe sowie Selbstregulierungsmaßnahmen in Bezug auf die Übertragung von Daten zu ermöglichen. Die Option 3 bestand aus einer ausführlichen Rechtsetzungsinitiative, mit der u. a. vorbestimmt (harmonisiert) werden sollte, was unter (un)gerechtfertigten und (un)verhältnismäßigen Datenlokalisierungsbeschränkungen zu verstehen ist, und ferner ein neues Recht auf Übertragung von Daten geschaffen werden sollte.

Am 28. September 2016 gab der Ausschuss für Regulierungskontrolle seine erste Stellungnahme zur Folgenabschätzung ab und bat um Neuvorlage. Anschließend wurde sie überarbeitet und dem Ausschuss für Regulierungskontrolle am 11. August 2017 erneut vorgelegt. In seiner zweiten Stellungnahme nahm der Ausschuss für Regulierungskontrolle die Ausweitung des Anwendungsbereichs infolge der Mitteilung der Kommission über den Aufbau einer europäischen Datenwirtschaft, COM(2017) 9, sowie die zusätzlichen Ausführungen über die Meinungsäußerungen der Interessenträger und die Mängel des gegenwärtigen Rahmens zur Kenntnis. Dennoch gab der Ausschuss am 25. August 2017 eine zweite negative Stellungnahme ab, in der er insbesondere fehlende Nachweise zur Untermauerung eines neuen Rechts auf Übertragung in Bezug auf Cloud-Dienste bemängelte. Im Einklang mit seinen Verfahrensweisen betrachtete der Ausschuss seine Stellungnahme als endgültig.

Die Kommission hielt es für geboten, einen Vorschlag vorzulegen und zugleich die Analyse in der zugehörigen Folgenabschätzung weiter zu verbessern, um so den Anmerkungen des Ausschusses für Regulierungskontrolle in seiner zweiten Stellungnahme gebührend Rechnung zu tragen. Der Anwendungsbereich des Vorschlags ist auf den freien Verkehr nicht personenbezogener Daten in der Europäischen Union begrenzt. Entsprechend der Einschätzung des Ausschusses, dass die Belege eher eine weniger strenge Regelung für die Übertragung von Daten nahelegen, wurde die ursprünglich in der Folgenabschätzung vorgeschlagene Option, die Anbieter zur Erleichterung des Wechsels oder der Übertragung der Daten der Nutzer zu verpflichten, fallen gelassen. Stattdessen schlägt die Kommission eine weniger belastende Option vor, nämlich Selbstregulierungsmaßnahmen, die von der Kommission begleitet werden. Der Vorschlag ist verhältnismäßig und weniger streng, weil er kein neues Recht auf Übertragung von Daten zwischen Anbietern von Datenspeicherungs- oder sonstigen Datenverarbeitungsdiensten schafft, sondern auf Selbstregulierung setzt, um Transparenz bezüglich der technischen und betrieblichen Bedingungen für die Übertragung zu schaffen.

Darüber hinaus wurde in dem Vorschlag die Stellungnahme des Ausschusses in Bezug darauf berücksichtigt, dass es zu keinen Überschneidungen oder Doppelarbeit mit der Überprüfung des Mandats der Agentur der Europäischen Union für Netz- und Informationssicherheit (ENISA) und der Schaffung eines europäischen IKT-Cybersicherheitsrahmen kommen darf.