Im November 2012 erstattete die Kommission zum zweiten Mal Bericht über die auf die erzielten Ergebnisse gestützte Evaluierung der Finanzen der EU. Dieser nach Artikel 318 AEUV vorzulegende Bericht soll einen Überblick über die Ziele der EU-Programme, die Auswirkungen und Ergebnisse geben. Die Kommission bemüht sich um die kontinuierliche Verbesserung dieser Berichterstattung, z.B. durch Abstimmung auf den bereits existierenden Prozess der Strategieplanung und den Programmplanungszyklus. Diese Abstimmung hat zur Folge, dass die Leistungsindikatoren und -ziele in den Managementplänen festgelegt werden; dass die Berichterstattung darüber in den jährlichen Tätigkeitsberichten erfolgt und durch kommissionsweite Evaluierungen im zeitgleich mit diesem Synthesebericht angenommenen Evaluierungsbericht ergänzt wird.

Die Kommission hat mehrere Elemente zur Stärkung des Leistungsrahmens in ihre Vorschläge für die neue Generation von Programmen im Rahmen des nächsten Mehrjährigen Finanzrahmens aufgenommen. Dadurch dürfte der Fokus bei der Erreichung der Gesamtziele der verschiedenen Politikbereiche stärker auf der Effizienz und Effektivität liegen; gleichzeitig sollte der Notwendigkeit Rechnung getragen werden, die Fehlerquote in einem vertretbaren Rahmen zu halten.

Die Kommission weist ihre Dienststellen an, den Leistungsrahmen, der allen künftigen jährlichen Tätigkeitsberichten zugrundeliegen sollte, zu vertiefen. Ein derartiger Rahmen besteht aus einer leistungsorientierten Kultur, die bei der Organisation, Ex-ante-Festlegung von Zielen, regelmäßigen Überprüfung, Ex-post-Messung und Berichterstattung über die erzielten Ergebnisse zum Tragen kommt. Sie weist das Generalsekretariat und die Generaldirektion Haushalt an, Aspekte des Performance Reporting in die geltenden Anweisungen für die jährlichen Tätigkeitsberichte 2013 und die Managementpläne 2014 aufzunehmen. Das Performance Reporting sollte sich auf die echten Bedürfnisse der Beteiligten konzentrieren, die Zuverlässigkeitserklärungen sollten durch Informationen zur 'Effektivität', 'Wirtschaftlichkeit' und 'Effizienz' finanzieller und nichtfinanzieller Maßnahmen gestärkt werden. Die Vorgaben sollten hinreichend flexibel sein, um die unterschiedlichen Arten von Maßnahmen der Dienststellen widerzuspiegeln.

Die geltenden Anweisungen für den jährlichen Tätigkeitsbericht 2012 sehen vor, dass die bevollmächtigten Anweisungsbefugten ausführlicher darüber Bericht erstatten, wie sie die ihnen zugewiesenen Finanz- und Humanressourcen eingesetzt haben, um die vom Kollegium festgelegten Politikziele zu erreichen, und wie diese Maßnahmen einen Mehrwert für die europäische Gesellschaft generiert haben. Auf diese Weise schafft die Kommission nach und nach eine Leistungskultur, die allerdings erst in einigen Jahren ihre Wirkung voll entfalten wird, was zum Teil darauf zurückzuführen ist, dass neue Statistik- und andere Tools entwickelt werden müssen. So wird die weiterhin zentrale Debatte über die Förderfähigkeit und über die Ordnungsmäßigkeit von Zahlungen durch die Debatte über die Erfolge von Maßnahmen ergänzt, und die Kommission muss vorbereitet sein, um auf diese neue Entwicklung angemessen reagieren zu können.

Die praktische Umsetzung der Politik- und Managementziele überträgt das Kollegium den Generaldirektoren und Dienststellenleitern, die als „bevollmächtigte Anweisungsbefugte” die entsprechenden Handlungsmittel erhalten. Diese dezentrale Verwaltung zeichnet sich durch eine klare Definition der Zuständigkeiten der einzelnen Akteure aus. Die bevollmächtigten Anweisungsbefugten verfügen über umfassende Befugnisse, um das am besten geeignete und wirksamste Kontrollsystem für eine wirtschaftliche und effiziente Verwaltung der ihrer Verantwortung unterliegenden Mittel festzulegen. Wichtigstes Mittel, um über die Verwaltung der ihrer Verantwortung unterstellten Humanressourcen und finanziellen Ressourcen Rechenschaft abzulegen, ist für die bevollmächtigten Anweisungsbefugten der jährliche Tätigkeitsbericht . Darin erläutern sie, inwieweit sie ihren Aufgaben gerecht geworden sind und zeigen sämtliche Probleme auf, die sich bei ihrer Verwaltungstätigkeit ergeben haben und dem Kollegium zur Kenntnis gebracht werden sollten. Zu dem Bericht gehört auch eine von ihnen unterzeichnete Zuverlässigkeitserklärung, mit der sie unter anderem die Recht- und Ordnungsmäßigkeit der Finanzvorgänge bestätigen. In jedem jährlichen Tätigkeitsbericht wird ausdrücklich bestätigt, dass das zuständige Kommissionsmitglied/die zuständigen Kommissionsmitglieder vor der endgültigen Unterzeichnung der Zuverlässigkeitserklärung über die zentralen Aspekte des betreffenden jährlichen Tätigkeitsberichts, einschließlich etwaiger Vorbehalte des bevollmächtigten Anweisungsbefugten, informiert wurde/wurden.

Mit der Annahme dieses Syntheseberichts übernimmt die Kommission die politische Gesamtverantwortung für die Verwaltung des EU-Haushalts. Dabei stützt sie sich auf die in den jährlichen Tätigkeitsberichten ihrer Generaldirektoren und Dienststellenleiter abgegebenen Zuverlässigkeitserklärungen und die darin formulierten Vorbehalte. In diesem Synthesebericht hält die Kommission auch fest, welche zentralen Managementthemen vorrangig angegangen und welche Maßnahmen zur Behebung der erkannten Mängel ergriffen werden müssen.

Wie im Synthesebericht 2011 angewiesen, haben die Generaldirektionen mit geteilter Mittelverwaltung weiter an der Harmonisierung der Methode für die Festlegung der Wesentlichkeit gearbeitet und dabei einen dreiteiligen Ansatz verfolgt: a) Bewertung der nationalen Verwaltungs- und Kontrollsysteme, b) Verwendung der in den jährlichen Kontrollberichten der nationalen Behörden prognostizierten Fehlerquoten; c) Berechnung einer kumulativen Restfehlerquote.

Nach der Prüfung des Verfahrens der jährlichen Tätigkeitsberichte in der Kommission durch den internen Auditdienst wurde dieses Verfahren weiter verbessert. Zum einen wurden die Arbeitsmodalitäten für die Peer-Review-Sitzungen in einem „Dokument über die gegenseitigen Erwartungshaltungen“ formalisiert. Zum anderen sind die Generaldirektionen aufgefordert, darüber Bericht zu erstatten, wie sie den Schlussfolgerungen der Peer Reviews in der endgültigen Fassung ihres jährlichen Tätigkeitsberichts Rechnung tragen oder die Gründe zu erläutern, aus denen sie diesen Empfehlungen nicht zustimmen (das Prinzip „Einhaltung oder Begründung“). Des Weiteren wird den Schlussfolgerungen in den jährlichen Tätigkeitsberichten, die die Zuverlässigkeit untermauern, einschließlich der Gründe für oder gegen einen Vorbehalt, mehr Bedeutung beigemessen. Dieses Verfahren, das auf der systematischen Überprüfung der Qualität der jährlichen Tätigkeitsberichte basiert, hat zu größerer Klarheit, Kohärenz und Übereinstimmung mit den ständigen Anweisungen geführt.

In dem ständigen Bemühen um weitere Verbesserungen unterstützen die zentralen Dienststellen der Kommission die übrigen Dienststellen bereits in einem frühen Stadium bei der Erstellung der jährlichen Tätigkeitsberichte. Sie erörtern mit ihnen die zentralen Themen und bieten gegebenenfalls Hilfestellung an. Peer Reviews haben sich als effektive Plattform für den Austausch von Meinungen zur Formulierung von Querschnittsthemen und zur Behebung von Mängeln erwiesen.

In den jährlichen Tätigkeitsberichten 2012 wird erläutert, wie den vom Rechnungshof festgestellten Problemen Rechnung getragen wurde. Die Kommission begrüßt, dass ihre Dienststellen den Empfehlungen des Rechnungshofs zu den Managementerklärungen 2011 Folge geleistet haben und darüber hinaus dazu beitragen, dass den in der Entschließung zur Entlastung zum Ausdruck gebrachten Bedenken hinsichtlich der Zuverlässigkeit der jährlichen Tätigkeitsberichte Rechnung getragen wird.

In seinem Jahresbericht 2011 bewertete der Rechnungshof die Qualität von mehreren jährlichen Tätigkeitsberichten 2011. Er vertrat die Ansicht, dass der Vorbehalt bei sechs jährlichen Tätigkeitsberichten hätte umfangreicher sein sollen. Gleichzeitig erkannte er an, dass die neuen Leitlinien für die Berechnung der Restfehlerquote zu Verbesserungen geführt haben, was insbesondere bei den jährlichen Tätigkeitsberichten der im Bereich der Kohäsionspolitik tätigen Generaldirektionen und der Generaldirektion für Forschung und Innovation zum Ausdruck gekommen ist.

Die Kommission weist ihre zentralen Dienststellen an, spezifische Leitlinien zu entwickeln, damit diese neuen Informationspflichten rechtzeitig und kosteneffizient in den jährlichen Tätigkeitsberichten 2013 erfüllt werden können. Hinsichtlich der Kontrollkosten, die über die Grenzen der Kommission hinausgehen, sollten die erforderlichen Vorbereitungen getroffen werden, um zu gewährleisten, dass diese Informationen in den jährlichen Tätigkeitsberichten 2015 enthalten sind.

Die Haushaltsordnung enthält die gemeinsamen Finanzvorschriften und Finanzierungsgrundsätze, die auf alle Politikbereiche anwendbar sind. Da sie 2012 überarbeitet wurde, müssen die Kontrollsysteme nunmehr an die erkannten Risiken angepasst und die Kostenwirksamkeit der Kontrollen überprüft werden. Die neue Haushaltsordnung gibt einen klaren allgemeinen Umsetzungsrahmen vor, der sämtliche Formen der Mittelverwaltung abdeckt (darunter ein gemeinsamer Rahmen für die geteilte Mittelverwaltung, die für den größten Teil der EU-Haushaltsmittel zum Einsatz kommt) und einschlägige Regeln für innovative Finanzierungsinstrumente und Preisgelder enthält. Für die von der Kommission direkt verwalteten Finanzhilfen sieht die überarbeitete Haushaltsordnung insbesondere vereinfachte Verfahren vor. So können die förderfähigen Kosten beispielsweise auf der Grundlage von Pauschalbeträgen und –tarifen oder von standardisierten Einheitskosten berechnet werden. Sie erleichtert die Akzeptanz gemäß der „gängigen Buchführung des Zuwendungsempfängers" geltend gemachter Kosten und ermöglicht vereinfachte Verfahren für Kleinzuschüsse. Für die sektorbezogenen Rechtsvorschriften für die geteilte Mittelverwaltung hat die Kommission diesen Ansatz auch vorgeschlagen.

Nach den geltenden Dienstanweisungen müssen die Generaldirektionen die aufgetretenen Fehler analysieren und über deren Ursachen sowie die von ihnen getroffenen Korrektur- und Abhilfemaßnahmen berichten. Es muss eine klare Verknüpfung zwischen der gemeldeten mehrjährigen Restfehlerquote und den Angaben zu Einziehungen/Finanzkorrekturen in den Erläuterungen zur Jahresrechnung hergestellt werden, um aufzuzeigen, welches finanzielle Restrisiko verbleibt, nachdem alle Maßnahmen zum Schutz des EU-Haushalts angewandt wurden, und wie sich dies auf die Wesentlichkeit auswirkt.

Die Kommission fordert die Generaldirektion Haushalt auf, zu erläutern, in welcher Weise die Informationen über Einziehungen und Finanzkorrekturen dargestellt werden können, damit gültige Schlussfolgerungen hinsichtlich der tatsächlichen Risikobelastung des EU-Haushalts möglich sind.

Aufgrund der Laufzeit der Programme besteht zwangsläufig eine zeitliche Verzögerung zwischen der Zahlung, der Feststellung eines Fehlers und dessen Korrektur — und aus diesem Grund ist auch ein kumulativer Ansatz für die Berichterstattung vorteilhaft. Finanzkorrekturen betreffen normalerweise Systemschwächen und es kann nicht unbedingt ein Zusammenhang mit Fehlern auf der Ebene der Endempfänger hergestellt werden. Mehrjährige Restfehlerquoten und kumulative Angaben zu den Einziehungen/Finanzkorrekturen in den jährlichen Tätigkeitsberichten des jeweiligen Berichtsjahres sind Schlüsselindikatoren, mit deren Hilfe beurteilt werden kann, wie die Kommission den EU-Haushalt schützt.

4Durch die jährlichen Tätigkeitsberichte und Vorbehalte der Generaldirektoren erlangte Zuverlässigkeitsgewähr

Nach Prüfung der jährlichen Tätigkeitsberichte und insbesondere der von den einzelnen bevollmächtigten Anweisungsbefugten unterzeichneten Erklärungen sowie der von diesen eingelegten Vorbehalte stellt die Kommission fest, dass diese ausnahmslos hinreichend Gewähr dafür bieten, dass die Mittel für den beabsichtigten Zweck und entsprechend den Grundsätzen der wirtschaftlichen Haushaltsführung verwendet wurden, und dass die angewandten Kontrollverfahren die Recht- und Ordnungsmäßigkeit der einschlägigen Finanzvorgänge sicherstellen.

Fünfzehn Generaldirektoren und zwei Direktoren von Exekutivagenturen haben in ihren jährlichen Tätigkeitsberichten für 2012 insgesamt 29 Vorbehalte geäußert. Vorbehalte wurden von 17 Dienststellen formuliert, die zusammen 85 % der in die Zuständigkeit der Kommission fallenden Finanzvorgänge (Ausgaben) und 12 % der Einnahmen abwickeln, darunter 25 der 27 im Jahr 2011 geäußerten Vorbehalte, in deren Zusammenhang Ende 2012 noch Maßnahmen liefen, sowie 4 neue Vorbehalte. Zwei ältere Vorbehalte wurden aufgehoben.

Der in den Vorbehalten bezifferte Gesamtrisikobetrag hat sich erhöht. Ausschlaggebend dafür waren ein neuer Vorbehalt des Generaldirektors von DEVCO, das bessere Berechnungsmodell der GD REGIO und die finanzielle Quantifizierung des Vorbehalts der GD AGRI bezüglich entkoppelter Direktzahlungen innerhalb der ersten GAP-Säule, was in diesem Jahr quantifizierte finanzielle Vorbehalte für drei Mitgliedstaten zur Folge hatte, nachdem dieser Vorbehalt im Vorjahr aus Reputationsgründen formuliert worden war und deshalb nicht quantifiziert wurde.

Die Kommission weist die Generaldirektionen an, ihre interne Kontrollstrategie zu überarbeiten, um zu gewährleisten, dass die Kontrollen, die sie einführen, effizient und kostenwirksam sind, und die Intensität der Kontrollen auf die Risiken, mit denen sie konfrontiert sind, abzustimmen, gleichzeitig aber ihren Auswirkungen auf die Erreichung der Politikziele gebührend Rechnung zu tragen. Die Kommission weist die Generaldirektion Haushalt an, Hilfestellung zu leisten und diesen Prozess zu unterstützen. Um die Kohärenz und Vergleichbarkeit zu gewährleisten, weist die Kommission die zentralen Dienststellen an, die verschiedenen Konzepte zur Evaluierung der möglicherweise mit Risiken behafteten Beträge zu überarbeiten.

In ihren jährlichen Tätigkeitsberichten schätzen die bevollmächtigten Anweisungsbefugten die mit Risiken behafteten Beträge auf 2,6 bis 3,5 Mrd. EUR. Dies entspricht 1,9 % und 2,6 % aller im Rahmen des Kommissionshaushaltsplans und des EEF 2012 ausgeführten Zahlungen. Bei den zwei größten Ausgabenbereichen (Landwirtschaft, natürliche Ressourcen und Gesundheit, und Kohäsion) sind in diesen Beträgen künftige finanzielle Berichtigungen und Einziehungen, mit denen Unregelmäßigkeiten im Zusammenhang mit 2012 getätigten Zahlungen korrigiert werden können, nicht enthalten. In den vergangen vier Jahren (2009-2012) beliefen sich die Finanzkorrekturen und Einziehungen allein in diesen zwei Politikbereichen auf jährlich durchschnittlich 2,4 Mrd. EUR (bestätigt/beschlossen) und 2,2 Mrd. EUR (umgesetzt). Geht man von ähnlichen Zahlen für 2012 aus, wird der EU-Haushalt insgesamt durch Finanzkorrekturen und Einziehungen angemessen geschützt.

Die in allen Politikbereichen umgesetzten Finanzkorrekturen und Einziehungen beliefen sich 2012 auf 4,5 Mrd. EUR (zum Vergleich: 1,8 Mrd. EUR im Jahr 2011). Eine detaillierte Aufschlüsselung der Beträge ist in der Erläuterung 6 zu den konsolidierten Jahresrechnungen aufgeführt. Der im Vergleich zum Vorjahr signifikante Anstieg lässt sich hauptsächlich auf den Abschluss des EFRE-Programms für den Zeitraum 2000-2006 und die damit einhergehenden Finanzkorrekturen zurückführen.

In diesem Zusammenhang sei darauf hingewiesen, dass die von den Dienststellen angegebenen Restfehlerquoten, anhand deren das finanzielle Risiko bewertet wird, nicht mit den Fehlerquoten übereinstimmen, die der Europäische Rechnungshof in seinem Jahresbericht für jedes Kapitel verzeichnet hat. Dafür gibt es mehrere Gründe. Der Hauptgrund ist, dass die Restfehlerquote unter Berücksichtigung der Auswirkungen der verschiedenen mehrjährigen Korrekturverfahren berechnet wird. Die vom Rechnungshof angegebene Restfehlerquote basiert auf Finanzvorgängen in einem bestimmten Jahr und sollte daher vor dem Hintergrund der Beträge der Finanzkorrekturen und der tatsächlich durchgeführten Einziehungen gesehen werden.

Jeder Generaldirektor und jeder Dienstellenleiter hat die Hauptgründe für seine(n) Vorbehalt(e) ermittelt und Maßnahmen zur Behebung der aufgezeigten Mängel ergriffen. Zu den am weitesten verbreiteten Problemen gehören die komplexen Förderfähigkeitsbestimmungen für Finanzhilfeempfänger und deren nicht ordnungsgemäße Anwendung der Bestimmungen für die Vergabe öffentlicher Aufträge (eine häufige Fehlerquelle bei der geteilten und der indirekten Mittelverwaltung). Die Kommission hat aus diesen Erfahrungen operative Schlüsse gezogen und Vorschläge für eine umfangreiche Vereinfachung im Rahmen der nächsten Programmgeneration unterbreitet. Bislang allerdings hat es den Anschein, dass der Gesetzgeber nicht angemessen auf diese Aspekte der Kommissionsvorschläge reagiert.

Nach der Bewertung der Kontrollergebnisse wurden zwei Vorbehalte aus den Vorjahren aufgehoben. Damit ein Vorbehalt aufgehoben werden kann, müssen die bevollmächtigten Anweisungsbefugten die Maßnahmen erläutern, die sie ergriffen haben, um die festgestellten Mängel zu beheben; ferner müssen sie die Wirksamkeit der Maßnahmen nachweisen und zeigen, dass die Mängel tatsächlich behoben worden sind.

4.1Einnahmen

Die Kommission führte ihre Maßnahmen fort, um die Effektivität und Effizienz der Erhebung von Zöllen und Mehrwertsteuer in den Mitgliedstaaten zu erhöhen, die Kanäle und Systeme zu ermitteln, die Steuerhinterziehung und Steuerumgehung ermöglichen und geeignete Gegenmaßnahmen zu fördern. Die uneingeschränkte Anwendung des Modernisierten Zollkodex, der durch den Zollkodex der Europäischen Union ersetzt wird, wurde bis 2020 verschoben, da sich die Mitgliedstaaten angesichts der derzeitigen wirtschaftlichen und finanziellen Situation nicht verpflichten konnten, die erforderlichen IT-Systeme rechtzeitig zu entwickeln.

Die Kommission wird aktualisierte Informationen zur MwSt-Lücke in allen Mitgliedstaaten veröffentlichen. Dabei findet das gleiche Konzept Anwendung wie 2009, d.h. es wird die Differenz zwischen den tatsächlich eingegangenen MwSt-Beträgen und der theoretischen Netto-MwSt-Schuld der gesamten Volkswirtschaft berechnet.

Die traditionellen Eigenmittel machen 16 453 Mio. EUR der Gesamteinnahmen des EU-Haushalts 2012 aus. Sie werden von den Mitgliedstaaten festgestellt und erhoben. Drei Viertel dieser Beträge werden an den EU-Haushalt abgeführt, das verbleibende Viertel behalten die Mitgliedstaaten zur Deckung der Erhebungskosten ein. Auf Belgien entfällt infolge seiner geografischen Lage ein großer Teil der traditionellen Eigenmittel (9,7 % im Jahr 2012). Bei den von der Kommission vorgenommenen Kontrollen und bei den vom Rechnungshof durchgeführten Prüfungen ist ein Problem zutage getreten, das den Abgleich der abgeführten Beträge mit den zugrundeliegenden Unterlagen betrifft. Es wurden Abhilfemaßnahmen durchgeführt, darunter die Verstärkung der internen Kontrollen. Allerdings können die endgültigen finanziellen Auswirkungen nicht gemessen werden, solange das Ergebnis einer laufenden externen Prüfung noch aussteht. Aus diesem Grund hat der Generaldirektor für Haushalt den Vorbehalt bezüglich der nicht hinreichend gewährleisteten Zuverlässigkeit des belgischen Abfertigungs- und Buchführungssystems aufrecht erhalten.

4.2Landwirtschaft: Marktstützung und Direktbeihilfen

Der für Landwirtschaft und Entwicklung des ländlichen Raums zuständige Generaldirektor machte in seinem jährlichen Tätigkeitsbericht 2012 drei Vorbehalte geltend. Einer dieser Vorbehalte bezieht sich auf die Direktbeihilfen. Auf der Grundlage des in Abschnitt 3.4 beschriebenen umfassenderen Ansatzes betrug die Restfehlerquote bei den entkoppelten Direktbeihilfen 2,4 %. Dieser neue finanzielle Vorbehalt macht den größten Teil des Anstiegs aus, der für die von Vorbehalten betroffenen Vorgänge der Kommission insgesamt zu beobachten ist. Mit Ausnahme der sehr hohen Fehlerquoten in drei Mitgliedstaaten (Bulgarien, Portugal und Frankreich) würde die Restfehlerquote bei 1,68 %, d.h. unterhalb der Wesentlichkeitsschwelle, liegen. Der für Landwirtschaft und Entwicklung des ländlichen Raums zuständige Generaldirektor ist der Ansicht, dass für diese Länder Aktionspläne erforderlich sind und hat einen Vorbehalt für sie geltend gemacht. Die Generaldirektion wird auch die Lage der anderen Mitgliedstaaten prüfen, in denen die Fehlerquote über 2 % liegt. Für diese Mitgliedstaaten werden die finanziellen Risiken für den EU-Haushalt durch kontinuierliche Konformitätsabschlussverfahren abgesichert. Des Weiteren wird derzeit ein allgemeiner Aktionsplan entwickelt, um die Zuverlässigkeitsgewähr der Kontrollsysteme der Mitgliedstaaten zu stärken.