In diesem Bericht wird die Leistung der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) im Zeitraum 2014-2020 zusammengefasst. Da der Bericht mit der Billigung der GAP für 2023-2027 zusammenfällt, bildet er eine Grundlage für die Bewertung der GAP-Strategiepläne. Außerdem wird er in die Diskussion über künftige Entwicklungen im Politikbereich und insbesondere über die Herausforderungen und Ziele einfließen, die sich aus dem Grünen Deal ergeben. Er ergänzt den Bericht über den gemeinsamen Überwachungs- und Bewertungsrahmen aus dem Jahr 2018 ( COM/2018/790 final ).

Weil die Arbeitsbedingungen von Saisonarbeiterinnen und -arbeitern in der Landwirtschaft manchmal schlecht sind, wurden Forderungen laut, GAP-Zahlungen mit der Einhaltung der geltenden Rechtsvorschriften über die Arbeitsbedingungen zu verknüpfen. Obwohl sich die Lücke zwischen dem landwirtschaftlichen Einkommen und dem Durchschnittslohn in der Gesamtwirtschaft etwas verringert hat, ist sie weiterhin groß. Die beeinträchtigt die Attraktivität landwirtschaftlicher Berufe und erschwert den Generationswechsel.

Wenn man die Einkommen und die Verteilung der Direktzahlungen nach Einkommen analysiert, zeigt sich, dass die Stützungsmaßnahmen noch gezielter auf die Betriebe ausgerichtet werden könnten, die sie besonders benötigen. In bestimmten Fällen hat die GAP nicht ausreichend dazu beigetragen, die Unterschiede zwischen den Regionen eines Mitgliedstaats zu verringern, die Zahlungen schrittweise zu senken und die Zahlungen pro Betrieb zu deckeln. In einigen Mitgliedstaaten lagen die Direktzahlungen an kleinere Betriebe unter dem mittleren Einkommen oder gerade auf dessen Höhe. Des Weiteren kann nicht nachgewiesen werden, dass die bisherigen Bestimmungen zur Ausrichtung der Stützungsmaßnahmen auf aktive Betriebe wirksam sind.

In Bergregionen machen Direktzahlungen und Hilfen für die ländliche Entwicklung beinahe 50 % des landwirtschaftlichen Einkommens aus und die GAP trägt dazu bei, dass die Landwirtschaft in besonders entlegenen ländlichen Gebieten rentabel bleibt. Allerdings gleicht auch die hohe Einkommensstützung in Bergregionen die Einkommenslücke im Vergleich zu anderen Regionen nicht vollständig aus.

Die GAP 2014-2020 hat dazu geführt, dass heute deutlich mehr Direktzahlungen an kleinere Landwirtschaftsbetriebe und Gebiete mit naturbedingten Benachteiligungen gehen. Im Zeitraum 2017-2019 lagen die Zahlungen pro Hektar an Betriebe der kleinsten Kategorie (mit weniger als 8000 EUR Standardoutput) um 18 % höher als im Zeitraum 2011-2013.

Die GAP hat insgesamt dazu beigetragen, das landwirtschaftliche Einkommen zu stützen und zu stabilisieren. Marktmaßnahmen haben die Preisschwankungen auf dem Binnenmarkt für die meisten Agrarerzeugnisse begrenzt und in den Sektoren, die von einer Marktkrise getroffen wurden, zur Preiserholung beigetragen. Seit 2014 war die Preisvolatilität bei den Preisen sämtlicher Erzeugnisse in der EU geringer als auf dem internationalen Markt (mit Ausnahme von Butter und Magermilchpulver in den letzten Jahren). Die direkte Einkommensstützung, die rund 25 % des EU-Faktoreinkommens (Mittelwert 2014-2018) ausmacht und mehr als 6 Millionen Begünstigte (2019) erreicht, hat es den Landwirtinnen und Landwirten ermöglicht, besser mit ihrem durch sinkende Agrarpreise gesunkenem Einkommen zurechtzukommen.

Im Jahr 2019 kamen 18 % der weltweiten Agrar- und Nahrungsmittelexporte aus der EU. Externe Faktoren (wie das russische Einfuhrverbot für EU-Erzeugnisse) haben die Wettbewerbslage der EU-Agrarwirtschaft in den meisten Jahren zwischen 2014 und 2020 leicht geschwächt, wobei sich der Agrar- und Nahrungsmittelhandel der EU sehr widerstandsfähig gezeigt hat. Seit 2018 hat sich die Wettbewerbsfähigkeit der EU etwas verbessert, wodurch der Anteil der EU an den weltweiten Exporten um einen Prozentpunkt gestiegen ist.

Die EU-Exporte bestehen hauptsächlich aus Erzeugnissen mit hohem Mehrwert, der auf der garantierten Qualität und dem Ruf von Erzeugnissen beruht, die nach EU-Qualitätsregelungen zertifiziert sind. Dies bietet den Erzeugern klare wirtschaftliche Vorteile bei der Vermarktung und Umsatzsteigerung. Durch die Förderung von Werbekampagnen ist es gelungen, Bekanntheit und Profil von EU-Erzeugnissen insbesondere auf den Märkten mit dem höchsten Wachstumspotenzial zu verbessern. Maßnahmen für einzelne Branchen haben erfolgreich deren Wettbewerbsfähigkeit erhöht, wobei die Weinpolitik der EU entscheidend dazu beigetragen hat, den Schwerpunkt der Branche von Quantität auf Wettbewerbsfähigkeit und Qualität zu verschieben.

Fairer und offener Wettbewerb

Der EU-Markt hat sich zwischen 2014 und 2020 zunehmend geöffnet. Die Agrar- und Lebensmittelimporte sind gestiegen und der EU-Markt ist weiterhin der größte Importmarkt aus Entwicklungsländern.

Durch Vermarktungsnormen ist es gelungen, gleiche Wettbewerbsbedingungen für die Produzenten von Agrarerzeugnissen zu schaffen.

Vorschriften für staatliche Beihilfen im Agrarsektor haben gewährleistet, dass die positiven Effekte staatlicher Beihilfen für die Begünstigten und insbesondere für die betroffenen Länder die negativen Auswirkungen auf Wettbewerb und Handel überwiegen. Die Effekte einer fakultativen gekoppelten Stützung auf die Entscheidungen von Betrieben und die landwirtschaftliche Produktion haben den Wettbewerb, mit ein paar wenigen Ausnahmen, nicht verzerrt.

Qualität und Kennzeichnung

Die GAP hat dazu beigetragen, dass den Verbrauchern auf dem EU-Markt genormte und hochwertige Erzeugnisse zu einem günstigen Preis angeboten werden. Der Gesamtumsatz aller Erzeugnisse, die gemäß einer Regelung für geografische Angaben oder garantierte traditionelle Spezialitäten registriert waren, lag in der EU-28 im Jahr 2017 bei 77 Milliarden EUR, was 7 % des Gesamtumsatzes mit Nahrungsmitteln und Getränken entspricht.

Dank der GAP wurden den Verbrauchern hilfreiche und transparente Informationen über Güte- und Biosiegel und den Ursprung von Agrarprodukten bereitgestellt. Allerdings könnten die Verbraucher noch besser über die Kennzeichnungsvorschriften und Qualitätsregelungen der EU informiert werden und die Vermarktungsnormen könnten noch enger auf das neue Interesse der Öffentlichkeit an den Themen Gesundheit, Nährwerte, Umwelt und Klima abgestimmt werden.

1.5.Nachhaltige Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen und Klimaschutz

Nachhaltige Bewirtschaftung natürlicher Ressourcen

Durch die vorgeschriebene Cross-Compliance (2019 für 84 % der Agrarflächen in der EU) und die Pflicht zur Ökologisierung (Zunahme von 76 % im Jahr 2015 auf 80 %) bietet die GAP ein hohes „grundlegendes Schutzniveau“ für die Umwelt. Im Rahmen der ländlichen Entwicklung ermöglicht sie außerdem stärker zielgerichtete, aber freiwillige Verpflichtungen (12-15 % agrar-ökologische Klimamaßnahmen und 3-5 % für die ökologische Landwirtschaft). Die Einkommensstützung der GAP und ihre Stützung für Gebiete mit naturgegebenen Nachteilen tragen dazu bei, Flächenstilllegungen zu verhindern, die Intensivierung und Spezialisierung von Bewirtschaftungssystemen zu verlangsamen und die Anbaudiversifizierung und Dauergrünland zu erhalten.

Unabhängig davon, wie stark sie ihr Einkommen nutzen, erhalten alle Betriebe eine Basisprämie. Aus diesem Grund hört man oft, diese Zahlungen stünden der nachhaltigen Bewirtschaftung natürlicher Ressourcen entgegen. Die Fakten stützen diese Einschätzung jedoch nicht immer. Wenn die Stützung von der Produktion entkoppelt und mit der Einhaltung festgelegter ökologischer und klimafreundlicher Verfahren verknüpft wird, bieten Basisprämien keinen Anreiz für eine Erhöhung der Produktionsintensität. Das beweist auch die Tatsache, dass die Direktzahlungen pro Hektar, die an die 10 % der Betriebe geflossen sind, die ihre Flächen am intensivsten bewirtschaften, (zwischen 2017 und 2019) im Vergleich zu dem Niveau vor der GAP-Reform von 2011 bis 2013 um 12 % auf 451 EUR pro Hektar gesunken sind. Im Gegensatz dazu sind die Direktzahlungen an die 10 % der EU-Betriebe, die ihre Flächen am extensivsten bewirtschaften, um 23 % auf 154 EUR pro Hektar gestiegen. Mit 1900 EUR sind die Direktzahlungen pro Arbeitnehmer in den intensivsten Betrieben fast 78 % niedriger als in den extensivsten Betrieben (7700 EUR).

Die durch die GAP-Reform von 2013 eingeführte Ökologisierungsregelung sollte dieses Problem mit einem zusätzlichen Anreiz lösen, der 30 % der Direkthilfen mit Praktiken zur nachhaltigen Bewirtschaftung natürlicher Ressourcen verknüpft. Die „Ökologisierung“ konnte zwar eine weitere Schädigung der Umwelt verhindern, jedoch war der Anreiz zum Umstieg auf andere landwirtschaftliche Praktiken (insbesondere die Pflicht zur Diversifizierung der Erzeugnisse oder zum Erhalt ökologischer Vorrangflächen) nicht für alle Betriebe relevant. Zwar hatte die Ökologisierungsregelung das Potenzial, ökologische und klimafreundliche Praktiken zu fördern, die Entscheidungen der Mitgliedstaaten und der landwirtschaftlichen Betriebe setzten dieses Potenzial jedoch nicht ganz frei.

Aufgrund ihrer maßgeschneiderten und zielgerichteten Struktur konnten freiwillige Maßnahmen im Rahmen der ländlichen Entwicklung besonders wirksame Anreize für die nachhaltige Bewirtschaftung natürlicher Ressourcen bieten. Der Erfolg dieser Maßnahmen war jedoch stark von der Art ihrer Umsetzung abhängig. Außerdem wurden sie von Land- und Forstwirten nur begrenzt in Anspruch genommen, weil die Teilnahmebedingungen sehr komplex und die Prämien zu niedrig waren, um insbesondere in produktiven Gebieten Veränderungen anzustoßen. Verpflichtungen zum Umwelt- und Klimaschutz in der Landwirtschaft haben Praktiken gefördert, die den Verlust der organischen Bodensubstanz begrenzen, die Artenvielfalt im Boden erhöhen und die Bodenverschmutzung mindern (obwohl die Bodenbearbeitung auf Ackerland nur in bestimmten Gebieten eingeschränkt wurde).

2019 wurden 8 % aller Agrarflächen in der EU ökologisch bewirtschaftet. 66 % dieser Flächen werden mit GAP-Stützung bewirtschaftet. Die ökologische Landwirtschaft ist gut für die Artenvielfalt, Böden und Wasser, den Klimaschutz und das Tierwohl und mindert den Einsatz chemischer Schädlingsbekämpfungsmittel und antimikrobieller Mittel.

Die Umwelt wird aber auch von vielen externen Faktoren beeinflusst und die Erfolge vieler Maßnahmen zeigen sich erst nach und nach. Darum lassen sich der Nettoeffekt der GAP im Zeitraum 2014-2020 und ein kausaler Zusammenhang zwischen den umgesetzten Maßnahmen und ihren Ergebnissen nur sehr schwer beurteilen. Die Einschätzung des Gesamtbeitrags der GAP zum Schutz der Artenvielfalt und einzelner Landschaften wird außerdem dadurch erschwert, dass einschlägige Indikatoren fehlen (obwohl sich beispielsweise der Rückgang beim Feldvogelindex verlangsamt hat, ist nicht klar, in welchem Maß die GAP für den Verlust der Artenvielfalt verantwortlich ist). Die GAP hat großes Potenzial zur Stärkung von Praktiken, die die Boden- und Wasserqualität verbessern und den Pestizid- und Düngemitteleinsatz auf einem großen Teil der Ackerflächen der EU mindern. Das zeigt auch die Tatsache, dass die Politik durch die Förderung von Zwischen- und Schutzkulturen und stickstoffbindenden Pflanzen die Praktiken der Betriebe langfristig verändern konnte.

Klimawandel und Treibhausgasemissionen

In der GAP für den Zeitraum 2014-2020 erhielten Klimaschutz und die Anpassung an den Klimawandel in den Mitgliedstaaten eine geringe Priorität und wenige Mittel.