Bericht der Kommission an den Rat nach Artikel -11 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1466/97 über die Mission verstärkter Überwachung in Ungarn am 26. September 2019

Die Haushaltskonsolidierung im Jahr 2020 dürfte größtenteils der projizierten gebremsten Ausgabenentwicklung geschuldet sein. Im Haushaltsplan für 2020 wurden Ausgabenobergrenzen festgelegt, wobei in erster Linie bei den öffentlichen Investitionen gekürzt wurde, insbesondere im Bausektor (Gebäude), der sich in einer Boomphase befindet. Die Kürzungen bei staatlich finanzierten Projekten dürften das Wirtschaftswachstum nicht beeinträchtigen, da auf der Angebotsseite der Wirtschaft Kapazitätsengpässe festzustellen sind und kräftigere private Investitionen zu erwarten stehen. Als Beispiel für Projekte, bei denen Mittel gekürzt wurden, führten die Behörden das „Moderne-Städte-Programm“ an, dessen Mittelausstattung für das Jahr 2020 unerwartet niedrig angesetzt wurde (ursprünglich schätzungsweise 135 Mrd. HUF, jetzt 85 Mrd. HUF). Gleichzeitig werden sich andere Ausgabenposten voraussichtlich dynamischer entwickeln, etwa aufgrund der stärkeren Inanspruchnahme des „Demografieprogramms“ und der Ausweitung des Wohnraumbeschaffungsprogramms.

Die Behörden arbeiten an neuen Maßnahmen, um die Steuerdisziplin zu verbessern und die Schattenwirtschaft einzudämmen, wobei es jedoch keinen klaren Zeitplan für die Annahme gibt. Die neuen Maßnahmen werden auf dem Erfolg ähnlicher Maßnahmen aufbauen, die in den letzten Jahren eingeführt worden sind. In diesem Zusammenhang verwiesen die Behörden auf die eindrucksvolle Verringerung der Mehrwertsteuerlücke, die Schätzungen zufolge von 21 % im Jahr 2013 auf 9 % im Jahr 2018 gesunken ist und damit deutlich unter dem EU-Durchschnitt von etwa 10 % liegt (Quelle: Europäische Kommission). Insbesondere dürfte die Einführung der Online-Rechnungsstellung für große Unternehmen im Juli 2018 zur Verringerung der Mehrwertsteuerlücke beigetragen haben und für das Jahr 2019 einen gewissen Übertragungseffekt bewirken. Für kleine und mittlere Unternehmen wurden 2013 zwei vereinfachte Steuerregelungen (Kata und Kiva) eingeführt, die darauf abzielen, die Schattenwirtschaft einzudämmen, und sich bislang mit Blick auf die Einziehung von Steuereinnahmen als sehr erfolgreich erwiesen haben. Die Behörden konzentrieren sich derzeit auf zwei Bereiche: i) neue Maßnahmen zur Bekämpfung der Schattenwirtschaft, z. B. Anreize für die Nutzung elektronischer Zahlungsmittel; und ii) geschätzte Maßnahmen zur Vereinfachung der administrativen Steuerpflichten für Unternehmen, indem unter anderem der Zeitaufwand der Unternehmen im Zusammenhang mit steuerlichen Aufzeichnungspflichten von derzeit 277 Stunden (Quelle: Paying taxes 2019, PwC) auf unter 100 Stunden verringert werden soll und – voraussichtlich 2021 – vorausgefüllte Mehrwertsteuererklärungen eingeführt werden. Die Behörden konnten noch keine Einzelheiten zu den neuen Maßnahmen offenlegen, gehen aber im Hinblick auf den Zeitplan davon aus, dass im Herbst 2019 eine Änderung der Steuerrechnung auf den Weg gebracht wird, sodass die Maßnahmen im zweiten Halbjahr 2020 wirksam werden könnten.

Das Defizitziel für 2020 ist ambitionierter angesetzt als bisher, da die günstigen Konjunkturbedingungen genutzt werden sollen, um – wie vom Rat empfohlen – die Haushaltskonsolidierung zu beschleunigen. Im Haushaltsplan für 2020 wurde das bisherige im Konvergenzprogramm 2019 festgelegte Defizitziel von 1,5 % des BIP ambitionierter gestaltet und auf 1 % des BIP gesenkt. Die Behörden betonten, dass das die Erwartungen übertreffende makroökonomische Szenario, die noch ausstehenden Maßnahmen zur Verbesserung der Steuerdisziplin sowie die Ausgabeneindämmung entscheidende Faktoren für die Erreichung des ambitionierteren Haushaltsziels für 2020 seien. Gleichzeitig streben die Behörden weiterhin an, bis 2023 einen nominal ausgeglichenen Haushalt zu erreichen. Das revidierte Defizitziel für 2020 deutet somit darauf hin, dass das Haushaltsgleichwicht auf schnellerem Weg erreicht werden soll. So zielen die Behörden im Einzelnen auf ein Defizit von 0,7 %, 0,4 % bzw. 0,0 % des BIP für 2021, 2022 bzw. 2023 ab. Im Konvergenzprogramm 2019 war für dieselben Jahre ein Defizitpfad von 1,2 %, 0,5 % und 0,0 % des BIP angesetzt worden. Im Einklang mit den Berechnungen des Finanzministeriums legen die neuen Gesamtziele für 2020 allgemein eine stärkere strukturelle Verbesserung als die vom Rat empfohlene Anstrengung nahe und deuten darauf hin, dass das mittelfristige Haushaltsziel, d. h. ein strukturelles Defizit von 1,0 % des BIP, bereits im Jahr 2021 erreicht und damit übertroffen werden könnte.

Die Behörden räumten wiederkehrende hohe Ausgaben zum Jahresende ein, wiesen jedoch darauf hin, dass deren Umfang im vergangenen Jahr verringert worden sei und damit der Empfehlung im Rahmen des Verfahrens wegen erheblicher Abweichung Rechnung getragen wurde. In den letzten drei Jahren (2016-2018) legten die Behörden ihrem Haushaltsplan systematisch vorsichtige Haushaltsprojektionen zugrunde und setzten den im Laufe des Jahres entstandenen haushaltspolitischen Spielraum für nicht im Haushaltsplan veranschlagte Ausgaben zum Jahresende ein. Die ungarischen Behörden führten an, dass es sich bei diesen Ausgaben zum Jahresende um nicht wiederkehrende Investitionsausgaben handle und die Regierung Ende 2018 beschlossen habe, entsprechend der Empfehlung im Rahmen des Verfahrens wegen erheblicher Abweichung den verfügbaren Spielraum nicht voll auszuschöpfen. Ohne diese Ausgaben hätte sich die Haushaltsposition womöglich besser ausgenommen.

Wenngleich die makroökonomischen und haushaltspolitischen Daten bislang über den Prognosen liegen, bestätigten die Behörden, dass nicht geplant sei, das Defizitziel für 2019 zu revidieren oder die Staatsverschuldung weiter abzubauen. Die Behörden beabsichtigen, im Jahr 2019 an dem ursprünglichen Ziel eines gesamtstaatlichen Defizits von 1,8 % des BIP, wie es in dem im Juli 2018 angenommenen Haushaltsplan für 2019 festgelegt und im Konvergenzprogramm 2019 bestätigt worden ist, festzuhalten. Es wurden deutlich höhere Einnahmen verbucht als im ursprünglich genehmigten Haushaltsplan für 2019 veranschlagt. Zugleich ist davon auszugehen, dass diese Mehreinnahmen vollständig durch höhere Ausgaben absorbiert werden, insbesondere infolge der kürzlich mit der Kommission vereinbarten Finanzkorrektur im Zusammenhang mit der missbräuchlichen Verwendung von EU-Fördermitteln. Die Korrektur für das Jahr 2019 steht im Zusammenhang mit Projekten, die im Zeitraum von 2017 bis 2019 durchgeführt wurden, und dürfte eine Verschlechterung des Haushaltssaldos um 0,3 % des BIP bewirken. Der Restbetrag im Umfang von rund 0,3 % des BIP wird auf die kommenden Jahre entfallen. Zudem dürfte die Inanspruchnahme des „Demografieprogramms“ zusätzliche Mittel erforderlich machen, da mehr Anträge als geplant gestellt worden sind und die durchschnittliche beantragte Summe für Darlehen, die im Vorfeld einer Familiengründung gewährt werden, höher ausfällt als erwartet. Die Behörden haben die Schätzungen im Zusammenhang mit dem „Demografieprogramm“ für das Folgejahr erhöht.

Die Kommissionsdelegation stellte fest, dass die Konjunkturbedingungen in Ungarn günstig sind und die Haushaltslage sich insgesamt verbessert hat – sowohl das gesamtstaatliche Defizit als auch der Schuldenstand entwickeln sich rückläufig. Die Delegation erkannte Ungarns gute makroökonomische Entwicklung im Jahr 2018 und in der ersten Jahreshälfte 2019 an. Zusammen mit dem neuen ambitionierten Haushaltsziel für 2020 deuten diese Entwicklungen auf eine Verbesserung gegenüber den Vorjahren hin. Angesichts der Konjunkturabschwächung in einigen wesentlichen westlichen Volkswirtschaften sowie in Sektoren, die für die ungarische Wirtschaft eine zunehmend wichtige Rolle spielen, steht mit Blick auf die Zukunft jedoch zu erwarten, dass die in den letzten Jahren verzeichnete wachstumsfördernde Wirkung externer und konjunkturbedingter Faktoren allmählich nachlassen dürfte. Die ungarischen Behörden stimmten zu, dass es für Ungarn vor dem Hintergrund eines sich verlangsamenden Wachstums in der EU schwierig sein wird, weiterhin die in den vergangenen Jahren erreichten Wachstumsraten zu erzielen, und erkannten an, dass die ungarische Regierung sich in erster Linie auf künftiges Wachstum und nicht auf die Haushaltspolitik konzentriert. Im Rahmen der Mission wurde schließlich an die an Ungarn gerichtete Empfehlung des Rates erinnert sowie darauf hingewiesen, dass die positive Konjunkturdynamik genutzt werden muss, um die Haushaltslage abzusichern und den gesamtstaatlichen Schuldenstand weiter abzubauen.

Am 12. Juli 2019 wurde der Haushaltsplan für 2020 verabschiedet. Darin wurde das bisherige Defizitziel von 1,5 % auf 1 % des BIP gesenkt. In der Frühjahrsprognose konnte der Haushaltsplan nicht berücksichtigt werden, da er erst nach Annahme der Ratsempfehlungen verabschiedet wurde. Das im Haushaltsplan festgelegte Defizitziel für 2020 liegt bei 1 % des BIP und damit 0,5 Prozentpunkte unter dem Zielwert von 1,5 % des BIP entsprechend dem Konvergenzprogramm 2019, das Ende April vorgelegt worden war. Das revidierte Defizitziel soll in erster Linie durch höher als bisher veranschlagte Steuereinnahmen und durch Ausgabenkürzungen, hauptsächlich bei den Investitionen, erreicht werden. Gleichzeitig enthält der Haushaltsplan für 2020 auch die expansiven Maßnahmen, die in dem von der Regierung am 30. Mai 2019 angenommenen „Aktionsplan zum Schutz der Wirtschaft“ aufgeführt sind.

Da Ungarn die präventive Komponente des Stabilitäts- und Wachstumspakts im Jahr 2018 nicht eingehalten hat, wurde im Juni 2019 erneut ein Verfahren wegen erheblicher Abweichung eingeleitet. Am 5. Juni 2019 richtete die Kommission eine Verwarnung an Ungarn, dass im Jahr 2018 wiederholt eine erhebliche Abweichung vom Anpassungspfad in Richtung auf das mittelfristige Haushaltsziel festgestellt worden war, und schlug dem Rat vor, erneut ein Verfahren wegen erheblicher Abweichung einzuleiten. Der Rat forderte Ungarn auf, Maßnahmen zu ergreifen, um sicherzustellen, dass die nominale Wachstumsrate der gesamtstaatlichen Nettoprimärausgaben 2019 nicht über 3,3 % und 2020 nicht über 4,7 % hinausgeht, was einer jährlichen strukturellen Anpassung von 1,0 % des BIP im Jahr 2019 und von 0,75 % des BIP im Jahr 2020 entspricht; die empfohlene strukturelle Anstrengung für 2020 gilt unter der Bedingung, dass die für 2019 verlangte Anpassung eingehalten wird.

Ungarn ist seit Frühjahr 2018 Gegenstand von Verfahren wegen erheblicher Abweichung. Im Juni 2018 stellte der Rat gemäß Artikel 121 Absatz 4 des Vertrags fest, dass in Ungarn 2017 eine erhebliche Abweichung vom mittelfristigen Haushaltsziel vorlag. Er richtete eine Empfehlung an Ungarn, die erforderlichen politischen Maßnahmen zu ergreifen, um die Abweichung zu beheben. Im Dezember 2018 kam der Rat zu dem Schluss, dass Ungarn keine wirksamen Maßnahmen ergriffen hatte, und gab eine überarbeitete Empfehlung ab. Ungarn hat jedoch auch keine wirksamen Maßnahmen ergriffen, um der überarbeiteten Empfehlung nachzukommen.

Die Behörden wiesen darauf hin, dass der Haushaltsplan für 2020 ungewöhnlich hohe Reserven beinhaltet und – Reserven ausgenommen – ein Haushaltsgleichgewicht erreicht werden könnte. Das Defizitziel von 1 % des BIP für 2020 berücksichtigt signifikante Haushaltsreserven in Höhe von 1 % des BIP (gegenüber 0,5 % des BIP im Jahr 2019). Insgesamt dürften sich die Reserven auf 1,4 % des BIP belaufen (2019: 0,8 % des BIP). Der Anstieg gegenüber dem Vorjahr ist auf die deutlich höhere Mittelausstattung des sogenannten „Landesschutzfonds“ zurückzuführen, die knapp 0,8 % des BIP ausmacht (2019: 0,1 % des BIP). Die Behörden betonten, dass die umfangreichen Reserven ausreichen würden, um die im Risikoszenario enthaltenen potenziellen zusätzlichen Risiken auszugleichen. Zu den Hauptrisiken zählen möglicherweise hinter den Prognosen zurückbleibende makroökonomische Entwicklungen sowie höher als geplant ausfallende Ausgaben, etwa im Zusammenhang mit dem „Demografieprogramm“ und/oder Maßnahmen des „Aktionsplans zum Schutz der Wirtschaft“ (siehe unten). Darüber hinaus verwiesen die Behörden auf die Vorschriften und Garantien, die für die unterjährige Verwendung der Reserven gelten. Falls sich die Prognosen bestätigen und falls die Reserven unangetastet bleiben, könnte den Behörden zufolge 2020 schließlich ein in nominaler Rechnung ausgeglichener Haushalt erreicht werden. Die Kommissionsbediensteten äußerten Zweifel an dieser Möglichkeit, stellten fest, dass die Reserven in den vergangenen Jahren wiederholt zum Jahresende ausgegeben worden sind, und wiesen auf eine suboptimale Haushaltsführung hin.

Mit dem „Aktionsplan zum Schutz der Wirtschaft“ wird angestrebt, ein 2 Prozentpunkte über dem EU-Durchschnitt liegendes Wirtschaftswachstum beizubehalten. Die defiziterhöhende Wirkung des am 30. Mai 2019 von der Regierung verabschiedeten „Aktionsplans zum Schutz der Wirtschaft“ wird für 2020 auf 1 % des BIP geschätzt. Die wichtigste im Aktionsplan enthaltene Maßnahme ist die Fortsetzung der im November 2016 begonnenen schrittweisen Senkung der Sozialversicherungsbeiträge der Arbeitgeber. Aus dem Haushaltsplan geht hervor, dass eine weitere Senkung um 2 Prozentpunkte vorgesehen ist. Den Behörden zufolge dient der Aktionsplan dazu, die bisherigen Erfolge der ungarischen Wirtschaft abzusichern, und zielt darauf ab, auch im Falle einer Konjunkturabschwächung im Euro-Währungsgebiet und in anderen Partnerländern das Wirtschaftswachstum weiterhin 2 Prozentpunkte über dem EU-Durchschnitt zu halten. Zwar teilen die Behörden die Einschätzung, dass die allgemeinen makroökonomischen Rahmenbedingungen von einem sich verschlechternden außenwirtschaftlichen Umfeld eingetrübt werden, doch bekräftigten sie ihre Absicht, durch die Annahme wirtschaftspolitischer Maßnahmen ein hohes Wirtschaftswachstum beizubehalten. Die Behörden räumten ein, dass ein deutlich verlangsamtes EU-Wirtschaftswachstum Auswirkungen auf Ungarn hätte, da es sich bei dem Land um eine offene Volkswirtschaft handelt, die eng mit der EU verflochten ist. Daher schließen sie nicht aus, dass – wie bereits vom Ministerpräsidenten erwähnt – 2020 ein weiterer Plan vorgelegt werden könnte. Vor diesem Hintergrund erinnerte die Delegation daran, dass die in den letzten Jahren von der Regierung verfolgte lockere Finanzpolitik zu einer übermäßigen Nachfrage in der Wirtschaft beigetragen und damit zu anhaltender Inflation geführt haben dürfte. Da Ungarn mit die höchsten Ausgaben- und Investitionsquoten in der EU aufweist, wurde im Rahmen der Mission das Risiko preistreibender Impulse hervorgehoben, die durch zusätzliche Ausgaben entstehen könnten.

Die Behörden verwiesen auf methodische Anmerkungen zur statistischen Behandlung einiger Posten und machten geltend, dass bei der Anwendung der Vorschriften unterschiedliche Maßstäbe angelegt würden. Nach Ansicht der Behörden sollten die Ausgaben zum Jahresende als einmalige Ausgaben betrachtet werden. Die Behörden erkannten die für die Schätzung der Produktionslücke verwendete gemeinsame Methodik der Europäischen Kommission an. Angesichts der Prozyklizität der Methodik ist jedoch nach Auffassung der Behörden die vom ungarischen Finanzministerium angewandte Methodik besser geeignet, um die Lage der ungarischen Wirtschaft abzubilden. Darüber hinaus erwähnten die Behörden auch die Vorbehalte, die Eurostat hinsichtlich der Zuordnung bestimmter Institutionen geäußert hatte und die Folgendes betreffen: 1) das seit Langem bestehende Problem im Zusammenhang mit der Sektorzuordnung der Stiftungen der ungarischen Nationalbank (MNB) und ihrer Tochtergesellschaften; hier hatte Eurostat Vorbehalte hinsichtlich der Qualität der von Ungarn für Zwecke des VÜD gemeldeten Daten angemeldet; und 2) die Sektorzuordnung der „Hungarian Hydrocarbon Stockpiling Association“ (Magyar Szénhidrogén Készletező Szövetség – MSZKSZ). Entgegen der Auffassung der Behörden sollten Eurostat zufolge sowohl MSZKSZ als auch die MNB-Stiftungen dem Sektor Staat zugeordnet werden, wodurch die Staatsverschuldung steigen, der Defizitwert jedoch unverändert bleiben würde. Laut den Behörden wendet Eurostat die Regeln für die Zuordnung nicht auf transparente und objektive Weise an, was zu einer ungleichen Behandlung der Mitgliedstaaten führt. Schließlich versicherten die Behörden, dass sie bei der Zuordnung die Leitlinien Eurostats befolgen werden, sodass die Vorbehalte von Eurostat bei der nächsten VÜD-Datenübermittlung aufgehoben werden können. Die Delegation nahm die Beschwerden der Behörden zur Kenntnis, bestand aber nachdrücklich darauf, dass die Zuordnung durch Eurostat klaren Regeln unterliegt, die für alle gleichermaßen gelten, und betonte, dass solche technischen Fragen mit Eurostat zu erörtern seien.

Wenngleich die Staatsverschuldung sich rückläufig entwickelt, bestehen den Kommissionsbediensteten zufolge Herausforderungen im Zusammenhang mit den Finanzierungskosten des gesamtstaatlichen Schuldenstands. Die Delegation würdigte die positiven Entwicklungen der letzten Jahre, auch mit Blick auf die Struktur des öffentlichen Schuldenstands, an der sich eine Verschiebung hin zu auf HUF lautenden Vermögenswerten und inländisch gehaltenen Staatsanleihen ablesen lässt. Dadurch sind jedoch gleichzeitig relativ hohe Finanzierungskosten aufgelaufen, die vor dem Hintergrund der hohen Prämien für Privatanleihen noch weiter gestiegen sind. Darüber hinaus entstanden Verteilungseffekte, da in der Regel wohlhabendere Haushalte von solchen Entwicklungen profitieren, während die hohen Kosten von allen Steuerzahlern zu tragen sind. Die Delegation hat die Behörden daher aufgefordert, auf nicht verwendete Haushaltsreserven zurückzugreifen, um weitere teure Anleihen zurückzukaufen. Nach Angaben der Behörden handelt es sich hierbei um eine Entscheidung, die auf politischer Ebene zu treffen ist. Sie betonten, dass sich der öffentliche Schuldenstand trotz der Abweichungen bei den strukturellen Anstrengungen unter anderem dank des höheren nominalen BIP-Wachstums weiter rückläufig entwickelt hat. Auch das gesenkte Defizitziel für 2020 weist in die Richtung einer niedrigeren Schuldenquote.

Der Fiskalrat lobte die wirtschaftlichen Erfolge der letzten Jahre. Die Wirtschaft hat sich gut entwickelt, und die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen und die Nachhaltigkeit der Wirtschaft haben sich verbessert. Beflügelt von externen Faktoren (Außenhandel und Wechselkurs) und EU-Mitteln ist die Potenzialwachstumsrate der Wirtschaft in den vergangenen Jahren erheblich gestiegen (Ist-Wert von 3-3,5 %). In Zukunft wird sich das Potenzialwachstum wohl stärker auf die Wettbewerbsfähigkeit und weniger auf EU-Mittel stützen müssen. Nach Ansicht des Fiskalrats wäre das Land in der Lage, eine moderatere Wachstumsverlangsamung abzufedern, hätte aber größere Schwierigkeiten, sich einer globalen Krise oder einem größeren Konjunktureinbruch der deutschen Wirtschaft entgegenzustemmen. Was die Haushaltslage anbelangt, so betonte der Fiskalrat, dass den Behörden zufolge zum allerersten Mal die Möglichkeit eines nominal ausgeglichenen Haushalts bestünde. Der Fiskalrat wiederholte die Argumente der Behörden, wonach es eine politische Entscheidung sei, ob im Jahr 2020 ein ausgeglichener Haushalt erreicht wird. In Bezug auf die im Haushaltsplan für 2020 eingestellten hohen Reserven hob der Fiskalrat hervor, wie wichtig es sei, den sozialen Frieden zu bewahren: Ohne Rückgriff auf die Reserven müssten bei einigen Programmen zwangsläufig Abstriche gemacht werden, insbesondere in sensiblen Bereichen wie den öffentlichen Investitionen und im Gesundheitssystem.

Im Mittelpunkt der Gespräche mit der Zentralbank standen mögliche Anzeichen einer Konjunkturüberhitzung. Im Rahmen der Mission hatte die Zentralbank Gelegenheit, ihre kürzlich veröffentlichten makroökonomischen Projektionen zu erläutern. Die Zentralbank machte geltend, dass trotz des raschen Wirtschaftswachstums und des Arbeitskräftemangels keine Anzeichen einer Überhitzung in der Wirtschaft festzustellen seien, und zog es daher vor, den Begriff der „Wirtschaft unter Hochdruck“ zu verwenden. Im Jahr 2020 werden die fiskalpolitischen Zügel voraussichtlich zunehmend angezogen, während die geldpolitischen Bedingungen akkommodierend bleiben sollen. Gleichzeitig wirkten sich die attraktiv bepreisten neuen Schuldverschreibungen im Privatkundensegment positiv auf die Sparrate der privaten Haushalte aus und bremsten die spekulative Nachfrage nach Wohnraum. Die geringe Verschuldung der privaten Haushalte dämmt Risiken auf dem Wohnungsmarkt ein. Die Inflation scheint ihren Höchststand erreicht zu haben, da die externen disinflationären Kräfte sich verstärkt haben. Nach Auffassung der Zentralbank ist es der ungarischen Industrie im Zuge von Änderungen an der Produktstruktur in der Automobilindustrie gelungen, sich vom verarbeitenden Gewerbe in Deutschland abzukoppeln. Die Zentralbank bestätigte ferner, dass die anfängliche Inanspruchnahme des Demografieprogramms die Erwartungen übertroffen hat, machte jedoch geltend, dass dies hauptsächlich der Terminierung geschuldet sei und der Gesamtumfang des Programms nicht entsprechend aufgestockt würde. Zugleich war die Inanspruchnahme von Wohnbeihilfen in den ersten Monaten hinter den Erwartungen zurückgeblieben.