1. Einführung

Die kollaborative Wirtschaft schafft neue Möglichkeiten für Verbraucher und Unternehmer. Nach Ansicht der Kommission kann sie somit einen wichtigen Beitrag zur Entstehung von Arbeitsplätzen und Wachstum in der Europäischen Union leisten, wenn sie auf verantwortungsvolle Weise gefördert und entwickelt wird. Neue, innovative Geschäftsmodelle bergen ein beträchtliches Potenzial zur Steigerung von Wettbewerbsfähigkeit und Wachstum. Der Erfolg kollaborativer Plattformen ist für die etablierten Marktteilnehmer und Marktpraktiken zwar mitunter eine Herausforderung, doch indem Einzelpersonen Dienstleistungen anbieten können, werden andererseits neue Beschäftigungschancen, flexible Arbeitsregelungen und neue Einkommensquellen gefördert. Für Verbraucher kann die kollaborative Wirtschaft Vorteile durch neue Dienstleistungen, ein größeres Angebot und niedrigere Preise bringen. Sie kann auch zum Teilen von Wirtschaftsgütern und zu einer effizienteren Ressourcennutzung und damit zur Nachhaltigkeitsagenda der EU und zum Übergang zur Kreislaufwirtschaft beitragen.

Zugleich wirft die kollaborative Wirtschaft häufig Fragen zur Anwendung des bestehenden Rechtsrahmens auf. Bislang klare Linien zwischen Verbraucher und Anbieter, Beschäftigtem und Selbständigem oder der gewerbsmäßigen und der nicht gewerbsmäßigen Erbringung von Dienstleistungen werden verwischt. Dies kann zu Rechtsunsicherheit führen, besonders wenn unterschiedliche Regelungen aufgrund abweichender Ansätze auf nationaler oder lokaler Ebene hinzukommen. Dies behindert die Entwicklung der kollaborativen Wirtschaft in Europa und bewirkt, dass wir nicht in vollem Maße davon profitieren können. Zugleich besteht die Gefahr, dass regulatorische Grauzonen genutzt werden, um Vorschriften zu umgehen, die dem Schutz des öffentlichen Interesses dienen.

Die kollaborative Wirtschaft ist klein, wächst aber schnell und gewinnt in einigen Branchen in bedeutendem Maße an Marktanteil. Der Bruttoumsatz kollaborativer Plattformen und Anbieter in der EU im Jahr 2015 wird auf 28 Mrd. EUR geschätzt. In fünf Schlüsselbranchen der EU hat sich ihr Umsatz im Vergleich zum Vorjahr fast verdoppelt und dürfte weiter stark zunehmen. Seit 2013 ist ein starkes Wachstum zu beobachten, das 2015 noch anstieg, da große Plattformen beträchtliche Investitionen in den Ausbau ihres Geschäfts in Europa tätigten. Wird der Blick weiter voraus gerichtet, so könnte die EU-Wirtschaft den Schätzungen einiger Experten zufolge durch die kollaborative Wirtschaft um 160-572 Mrd. EUR zunehmen. Deshalb bestehen hier große Chancen für neue Unternehmen, diese schnell wachsenden Märkte zu erschließen. Das Interesse der Verbraucher ist in der Tat groß, wie eine öffentliche Konsultation und eine Eurobarometer-Umfrage bestätigen.

Mit dieser Mitteilung will die Kommission dazu beitragen, diese Vorteile zu nutzen und die Bedenken wegen der Unsicherheit über die Rechte und Pflichten der Beteiligten beizulegen. Sie bietet Behörden, Marktteilnehmern und interessierten Bürgen rechtliche sowie politische Orientierungshilfe im Sinne der ausgewogenen und nachhaltigen Entwicklung der kollaborativen Wirtschaft, wie in der Binnenmarktstrategie angekündigt.In diesen unverbindlichen Leitlinien für die Anwendung des bestehenden EU-Rechts auf die kollaborative Wirtschaft wird auf wichtige Fragen eingegangen, die sowohl Marktteilnehmer als auch Behörden betreffen. Möglichen künftigen Initiativen der Kommission in diesem Bereich wird damit nicht vorgegriffen, und das Vorrecht des Gerichtshofs bei der Auslegung des EU-Rechts bleibt davon unberührt.

Was ist die kollaborative Wirtschaft? Für die Zwecke dieser Mitteilung bezeichnet der Begriff „kollaborative Wirtschaft“ Geschäftsmodelle, bei denen Tätigkeiten durch kollaborative Plattformen ermöglicht werden, die einen offenen Markt für die vorübergehende Nutzung von Waren oder Dienstleistungen schaffen, welche häufig von Privatpersonen angeboten werden. In der kollaborativen Wirtschaft treten Akteure in drei Kategorien auf: i) Dienstleistungsanbieter, die ihre Güter, ihre Ressourcen, ihre Zeit und/oder ihre Fähigkeiten anbieten – hierbei kann es sich um Privatpersonen handeln, die ihre Dienstleistungen gelegentlich anbieten („Peers“), oder gewerbsmäßig auftretende Dienstleistungsanbieter („gewerbliche Dienstleistungsanbieter“); ii) Nutzer dieser Dienstleistungen und iii) Mittler, die – über eine Online-Plattform – Anbieter und Nutzer zusammenbringen und Transaktionen zwischen ihnen ermöglichen („kollaborative Plattformen“). Transaktionen in der kollaborativen Wirtschaft sind im Allgemeinen nicht mit Eigentumsübertragung verbunden und können gewinnorientiert durchgeführt werden oder nicht auf Gewinn ausgerichtet.

2. Zentrale Fragen

2.1. Marktzugangsanforderungen

Akteure der kollaborativen Wirtschaft schaffen einerseits neue Märkte und weiten bestehende aus. Andererseits treten sie auch in Märkte ein, auf denen bisher herkömmliche Dienstleistungsanbieter vorherrschten. Eine wichtige Frage für Behörden und Marktteilnehmer gleichermaßen ist, ob und – falls ja – in welchem Maße kollaborative Plattformen und Dienstleistungsanbieter nach bestehendem EU-Recht Marktzugangsanforderungen unterliegen sollen. Dies kann Genehmigungen für eine Geschäftstätigkeit, Zulassungspflichten oder Mindestanforderungen für Qualitätsstandards (z. B. Größe der Räume, Art der Fahrzeuge, Versicherungs- oder Einlagepflichten) einschließen. Nach EU-Recht müssen solche Anforderungen gerechtfertigt und verhältnismäßig sein, wobei die Besonderheiten der Geschäftsmodelle und der betreffenden innovativen Dienstleistungen zu berücksichtigen sind und ein Geschäftsmodell nicht gegenüber anderen bevorzugt werden darf.

Gewerbliche Erbringung von Dienstleistungen

Die Herangehensweise bei den nationalen Regelungen unterscheidet sich in verschiedenen Branchen, wobei die Bestimmungen in einigen restriktiver sind als in anderen. Je nach Art der Dienstleistung werden regulierende Eingriffe gewöhnlich mit verschiedenen, im öffentlichen Interesse liegenden Zielen begründet, z. B. Schutz von Touristen, Wahrung der öffentlichen Sicherheit, Bekämpfung von Steuerhinterziehung, Wahrung gleicher Ausgangsbedingungen, Gesundheitsschutz und Lebensmittelsicherheit sowie Gewährleistung von ausreichend bezahlbarem Wohnraum für die eigene Bevölkerung. In einigen Mitgliedstaaten hat es neben den bestehenden branchenspezifischen Regelungen vor dem Hintergrund des Markteintritts der Akteure der kollaborativen Wirtschaft gezielte regulatorische Eingriffe gegeben.

Nach EU-Recht, insbesondere den im Vertrag verankerten Grundfreiheiten sowie der Dienstleistungsrichtlinie, sollen Dienstleistungserbringer Marktzugangs- oder anderen Anforderungen wie Genehmigungsregelungen oder Zulassungsanforderungen nur dann unterliegen, wenn diese nicht diskriminierend und zur Erreichung eines klar benannten, im Allgemeininteresse liegenden Zieles sowohl erforderlich als auch verhältnismäßig sind (d. h. dass nicht mehr Anforderungen auferlegt werden als unbedingt erforderlich). Dies gilt auch für die Reglementierung von Berufen.

Die Dienstleistungsrichtlinie erfordert, dass nationale Behörden die bestehenden nationalen Vorschriften überprüfen, um sicherzustellen, dass Marktzugangsanforderungen nach wie vor durch ein legitimes Ziel gerechtfertigt sind. Außerdem müssen sie erforderlich und verhältnismäßig sein. Wie die Kommission in ihrem Jahreswachstumsbericht 2016 betont hat, würde eine flexiblere Regulierung der Dienstleistungsmärkte sich produktivitätssteigernd auswirken und könnte den Markteintritt neuer Akteure erleichtern, Dienstleistungen günstiger machen und die Auswahl für die Verbraucher vergrößern.

Das Aufkommen der kollaborativen Wirtschaft und der Markteintritt neuer Geschäftsmodelle bieten politischen Entscheidungsträgern und dem Gesetzgeber in den Mitgliedstaaten die Gelegenheit zu prüfen, ob die in den bestehenden Rechtsvorschriften verfolgten Ziele nach wie vor ihre Gültigkeit haben, sowohl in Bezug auf die kollaborativen Wirtschaft als auch in Bezug auf die herkömmlichen Dienstleistungsanbieter.

Wenn die nationalen Behörden beurteilen, ob die auf die kollaborative Wirtschaft anwendbaren Rechtsvorschriften gerechtfertigt und verhältnismäßig sind, sollten sie im Allgemeinen die Besonderheiten der Geschäftsmodelle der kollaborativen Wirtschaft berücksichtigen sowie die Mittel, mit deren Hilfe diese einigen Bedenken im Sinne des Allgemeininteresses (z. B. Zugang, Qualität oder Sicherheit) begegnen können. Beispielsweise können Bewertungs- und Beurteilungssysteme oder andere Instrumente, die verhindern, dass Marktteilnehmer sich schädigend verhalten, in einigen Fällen die Risiken, die für die Verbraucher mit Informationsasymmetrien einhergehen, verringern. Dies kann zu einer besseren Qualität der Dienstleistungen beitragen und möglicherweise die Notwendigkeit bestimmter regulierender Maßnahmen reduzieren, vorausgesetzt der Qualität der Bewertungen und Beurteilungen kann ausreichend Vertrauen entgegengebracht werden.

Absolute Verbote und mengenmäßige Beschränkungen einer Tätigkeit sind in der Regel das letzte Mittel. Sie sollten generell nur dann angewandt werden, wenn ein legitimes, im Allgemeininteresse liegendes Ziel mit weniger einschneidenden Anforderungen nicht erreicht werden kann. Beispielsweise ist ein Verbot der kurzfristigen Vermietung von Wohnraum im Allgemeinen nur schwerlich zu rechtfertigen, da diese kurzfristige Nutzung durch Vermietung beispielsweise auch auf eine bestimmte Anzahl von Tagen im Jahr beschränkt werden kann. Dadurch könnten Bürger die von ihnen angemieteten Immobilien von Zeit zu Zeit teilen, ohne dass das Objekt dem Markt für langfristige Vermietungen entzogen würde.

Ferner müssen die Mitgliedstaaten, wenn Dienstleistungsanbieter durch nationales Recht verpflichtet sind, Genehmigungen einzuholen, dafür sorgen, dass die Bedingungen zur Erlangung dieser Genehmigungen unter anderem klar, verhältnismäßig und objektiv sind und dass sie im Prinzip auf unbegrenzte Zeit gewährt werden. Außerdem müssen die betreffenden Verwaltungsverfahren und -formalitäten klar und transparent sein, und sie dürfen nicht unnötig kompliziert sein. Die Kosten für die Anbieter müssen angemessen sein und im Verhältnis zu den Kosten des betreffenden Verfahrens stehen, und die Verfahren müssen so zügig wie möglich und unter Anwendung des Prinzips der stillschweigenden Zustimmung ablaufen. Wenn dabei bewährte Verfahrensweisen für elektronische Behördendienste und die entsprechenden Grundsätze angewandt werden, kann dies die Kosten und den Aufwand für die Dienstleistungsanbieter erheblich verringern.

Erbringung von Dienstleistungen Peer-to-Peer

Im Zusammenhang der kollaborativen Wirtschaft ist es bei der Prüfung, ob Marktzugangsanforderungen erforderlich, gerechtfertigt und verhältnismäßig sind, wichtig, ob die Dienstleistungen gewerbsmäßig angeboten werden oder eher gelegentlich von Privatpersonen. Ebendies ist ein besonderes Merkmal der kollaborativen Wirtschaft: Dienstleistungen werden häufig von Privatpersonen erbracht, die ihren Besitz oder ihre Dienste gelegentlich von Peer zu Peer anbieten. Gleichzeitig werden kollaborative Plattformen zunehmend von Kleinstunternehmern und kleinen Unternehmen genutzt.