Sobald ein Stoff in Anhang XIV aufgenommen ist, darf ein Hersteller, Importeur oder nachgeschalteter Anwender diesen Stoff nicht zur Verwendung in Verkehr bringen und nicht selbst verwenden, es sei denn, die Verwendung wurde zugelassen oder von der Zulassungspflicht ausgenommen (Artikel 56 Absatz 1).

Titel VII der REACH-Verordnung enthält die Bestimmungen über die Zulassungsanforderungen für besonders besorgniserregende Stoffe, die in Anhang XIV aufgeführt sind, der so genannten „Zulassungsliste“, die auch Stoffe mit endokriner Wirkung enthalten kann. Weitere allgemeine Informationen über die Zulassung finden sich der Website der Europäischen Chemikalienagentur (ECHA).

Für die Zwecke dieser Überprüfung verwendet die Kommission die WHO/IPCS-Definition von Stoffen mit endokriner Wirkung: Stoffe mit endokrinschädigenden Eigenschaften sind von außen zugeführte Stoffe oder Gemische, die die Funktion(en) des Hormonsystems verändern und dadurch Gesundheitsschädigungen in einem intakten Organismus, bei dessen Nachkommen oder in (Teil-)Populationen verursachen. Dies steht im Einklang mit dem von der Kommission am 15. Juni 2016 veröffentlichten Entwurf wissenschaftlicher Kriterien für die Bestimmung endokrinschädigender Eigenschaften gemäß den Rechtsvorschriften über Biozidprodukte und Pflanzenschutzmittel.

In dieser Unterlage wird gemäß Artikel 138 Absatz 7 geprüft, ob es auf der Grundlage der aktuellen wissenschaftlichen Erkenntnisse erforderlich wäre, den Rechtstext in Bezug auf diese Stoffe zu ändern.

Die Überprüfungsklausel wurde im Rahmen des Mitentscheidungsverfahrens aufgenommen, während dessen das Zulassungsverfahren gegenüber dem Vorschlag der Kommission wesentlich geändert wurde. Es blieb nicht genügend Zeit für eine detaillierte Einigung darüber, ob Stoffe mit endokriner Wirkung in jedem Fall über den Weg der sozioökonomischen Analyse zugelassen werden sollten. Die Entscheidung hierüber wurde daher mit der Überprüfungsklausel in Artikel 138 Absatz 7 der Kommission übertragen und auf 2013 verschoben, zumal erwartet wurde, dass die wissenschaftlichen Erkenntnisse über Stoffe mit endokriner Wirkung bis dahin so weit fortgeschritten sein könnten, dass ein klarer Standpunkt zu diesem Thema eingenommen werden kann.

Zweck des Zulassungsverfahrens ist es sicherzustellen, dass der Binnenmarkt reibungslos funktioniert und gleichzeitig die von besonders besorgniserregenden Stoffen (Substances of Very High Concern — SVHC) ausgehenden Risiken ausreichend beherrscht werden und dass diese Stoffe schrittweise durch geeignete Alternativstoffe oder -technologien ersetzt werden, sofern diese wirtschaftlich und technisch tragfähig sind. Gemäß Artikel 60 Absatz 2 „wird eine Zulassung erteilt, wenn das Risiko für die menschliche Gesundheit oder die Umwelt [...] angemessen beherrscht wird.“ Hersteller, Importeure und nachgeschaltete Anwender müssen daher einen Antrag auf Zulassung stellen und die Verfügbarkeit von Alternativen und deren Risiken sowie die technische und wirtschaftliche Durchführbarkeit der Substitution prüfen. Gemäß Artikel 60 Absatz 3 gilt Artikel 60 Absatz 2 nicht für Stoffe, die karzinogen, keimzellenmutagen oder reproduktionstoxisch der Kategorie 1A oder 1B (CMR der Kategorie 1A/1B) sind, oder Stoffe, die die Kriterien von Artikel 57 Buchstabe f erfüllen und für die kein Schwellenwert festgelegt werden kann. Unter Artikel 57 Buchstabe f fallen u. a. Stoffe „mit endokrinen Eigenschaften [...], die nach wissenschaftlichen Erkenntnissen wahrscheinlich schwerwiegende Wirkungen auf die menschliche Gesundheit oder auf die Umwelt haben, die ebenso besorgniserregend sind“ wie CMR-Stoffe der Kategorie 1A/1B oder Stoffe, die persistent, bioakkumulierbar und toxisch (PBT) oder sehr persistent und sehr bioakkumulierbar (vPvB) sind. Für gemäß Artikel 60 Absatz 3 ermittelte Stoffe kann gemäß Artikel 60 Absatz 4 „eine Zulassung nur erteilt werden, wenn nachgewiesen wird, dass der sozioökonomische Nutzen die Risiken überwiegt, die sich aus der Verwendung des Stoffes für die menschliche Gesundheit oder die Umwelt ergeben“ („Weg der sozioökonomischen Analyse“).

Die REACH-Verordnung ist am 1. Juni 2007 in Kraft getreten. Ihre wichtigsten Ziele bestehen darin, ein hohes Gesundheits- und Umweltschutzniveau sicherzustellen sowie den freien Verkehr von Stoffen im Binnenmarkt zu gewährleisten und gleichzeitig Wettbewerbsfähigkeit und Innovation zu verbessern. Mit der Verordnung wird die Verantwortung für den Umgang mit chemischen Risiken von den Behörden auf die Industrie verlagert. Diese Ziele sollen durch über vier Verfahren „Registrierung“, „Bewertung“, „Zulassung“ und „Beschränkung“ erreicht werden.

-die Risiken, die sich aus der Verwendung des Stoffes aufgrund der in Anhang XIV aufgeführten inhärenten Eigenschaften ergeben, werden, wie im Stoffsicherheitsbericht dokumentiert, angemessen beherrscht („Weg der angemessenen Beherrschung“), oder

-es wird nachgewiesen, dass der sozioökonomische Nutzen der weiteren Verwendung die Risiken überwiegt, die sich aus der Verwendung des Stoffes für die menschliche Gesundheit oder die Umwelt ergeben, und es gibt keine geeigneten Alternativstoffe oder technologien („Weg der sozioökonomischen Analyse“). Für PBT/vPvB-Stoffe und Stoffe, die ebenso besorgniserregend sind wie diese, sowie für CMR-Stoffe, für die kein Schwellenwert festgelegt werden kann, und Stoffe, die ebenso besorgniserregend sind wie diese, gilt ausschließlich der zweite Weg. Die gemeinsamen Gesetzgeber haben entschieden, dass für PBT/vPvB-Stoffe unter allen Umständen der „Weg der sozioökonomischen Analyse“ gelten soll, da sie wahrscheinlich in der Lage sind, sich in der Umwelt zu verteilen und weit von ihrer Quelle entfernte Umweltkompartimente zu kontaminieren. Dies hat zur Folge, dass sich ihre Konzentrationen in der Umwelt mit den normalen Vorhersagemodellen nicht mit Sicherheit vorhersagen lassen. Aufgrund ihrer Persistenz und ihrer bioakkumulierenden Eigenschaften ist zu erwarten, dass die Konzentrationen in der Umwelt im Zuge kontinuierlicher Freisetzungen weiter steigen und schließlich zu toxischen Wirkungen für Organismen in der Umwelt führen werden.

- Was bedeutet „Schwellenwert“ bei der Beantragung der Zulassung?

Wie bereits erwähnt, gibt es im Rahmen von REACH zwei Wege für eine Zulassung, je nachdem, ob für einen besonders besorgniserregenden Stoff ein Schwellenwert festgelegt werden kann oder nicht (mit Ausnahme von PBT/vPvB-Stoffen, für die immer der „Weg der sozioökonomischen Analyse“ gilt).

In Bezug auf die menschliche Gesundheit kann, wie im ECHA-Leitfaden R.8 „Characterisation of dose (concentration)-response for human health“ (Charakterisierung der Dosis-(Konzentrations-)Wirkungs-Beziehung in Bezug auf die menschliche Gesundheit) der DNEL-Wert (Derived No-Effect Level = abgeleitete Expositionshöhe, unterhalb deren keine Wirkung eintritt) als ein „Gesamt“-NOAEL-Wert (No-(Adverse)-Effect-Level = Wert, bei dem noch keine schädlichen Befunde beobachtet werden) für eine bestimmte Exposition (Pfad, Dauer, Häufigkeit) angesehen werden, der Unsicherheiten/Variabilität bei diesen Daten und der exponierten menschlichen Population Rechnung trägt. Daher sollte die Exposition von Menschen den DNEL-Wert nicht überschreiten. Der DNEL-Wert kann, soweit er sich tatsächlich ableiten lässt, im Rahmen von REACH als regulatorischer Schwellenwert für Zulassungszwecke angesehen werden.

In Bezug auf die Umwelt wird die Konzentration, unterhalb der keine schädliche Wirkung in dem betreffenden Umweltkompartiment zu erwarten ist, als PNEC-Wert (Predicted No Effect Concentration = abgeschätzte Nicht-Effekt-Konzentration) angesehen. Der PNEC-Wert kann, soweit er sich tatsächlich ableiten lässt, im Rahmen von REACH als regulatorischer Schwellenwert für Zulassungszwecke angesehen werden. Weitere Einzelheiten finden sich im ECHA-Leitfaden R.10 „Characterisation of dose (concentration)-response for the environment“ (Charakterisierung der Dosis-(Konzentrations-)Wirkungs-Beziehung in Bezug auf die Umwelt).

Bei einem Stoff ohne Schwellenkonzentration kann der RAC keine Stellungnahme dazu abgeben, ob sichere (oder akzeptable) Expositionswerte erreicht werden können, da es nicht möglich ist, einen DNEL- oder PNEC-Wert zu bestimmen. Eine Zulassung kann daher nur erteilt werden, wenn nachgewiesen wird, dass der sozioökonomische Nutzen die Risiken für die menschliche Gesundheit oder die Umwelt überwiegt und es keine geeigneten Alternativstoffe oder -technologien gibt.

Die Prüfung, ob ein Schwellenwert festgelegt werden kann oder nicht, obliegt dem Antragsteller und erfolgt anhand geeigneter Daten, die in den Antragsunterlagen zu übermitteln sind. Der RAC bewertet diese Prüfung und gibt eine Stellungnahme ab. Um die Bewertung der Zulassungsanträge durch den RAC zu erleichtern, hat dieser in Einzelfällen „Referenz“-DNEL für in Anhang XIV bereits aufgelistete Stoffe (z. B. für DEHP in Bezug auf dessen reproduktionstoxische Eigenschaften) und „Referenz“-Dosis-Wirkungs-Kurven für karzinogene Stoffe ohne Schwellenkonzentration (Arsen- und Chrom-VI-Verbindungen) abgeleitet. Diese Referenzwerte sind rechtlich nicht bindend, sondern wurden vom RAC vor allem entwickelt, damit die Antragsteller vorhersehen können, wie sie ihre Risikoprüfung dokumentieren sollten.

Antragsteller, die die Zulassung von Verwendungen von Stoffen ohne Schwellenkonzentration beantragen, können das verbleibende Risiko (nach Durchführung der geplanten operativen Kontrollen (OC) und Risikomanagementmaßnahmen (RMM)) quantitativ/semiquantitativ anhand von Informationen über die Dosis-Wirkungs-Beziehung oder qualitativ (wenn keine solchen Informationen verfügbar sind) beschreiben. Anschließend gibt der RAC eine Stellungnahme zur Angemessenheit der geplanten OC und RMM und zu der Frage ab, ob diese ausreichen, um die in der Expositionsbewertung des Antragstellers genannten Expositionswerte zu erreichen und sicherzustellen, dass die Expositionswerte so niedrig sind, wie dies technisch und praktisch möglich ist. Diese Informationen über die verbleibenden Risiken fließen in die sozioökonomische Analyse ein, anhand deren sich der SEAC eine Meinung zu den Gesundheits- und Umweltauswirkungen bildet und die anschließende Stellungnahme zu der Frage ausarbeitet, ob die Vorteile der fortgesetzten Verwendung diese Auswirkungen überwiegen.

3)Wissenschaftliche Aspekte: Festlegung von Schwellenwerten im Lichte wissenschaftlicher Erkenntnisse

3.1. Vorhandensein bzw. Nichtvorhandensein von Schwellenwerten für ED

Wie in Abschnitt 2 ausgeführt, ist der Schwellenwert im Kontext von REACH der biologische oder praktische Schwellenwert (z. B. der NOAEL-Wert oder andere Schwellenwerte), der experimentell ermittelt werden kann, unterhalb dessen keine schädlichen Auswirkungen auftreten dürften und auf den zur Bestimmung des regulatorischen Schwellenwerts (DNEL/PNEC) Unsicherheitsfaktoren angewendet werden.

Die EFSA stellte im Jahr 2013 fest: Das Vorhandensein von homöostatischen und zytoprotektiven Mechanismen sowie die große Anzahl zellulärer Ziele bedeuten, dass die Interaktion des Stoffs mit den kritischen Stellen oder deren Okkupanz ein bestimmtes Maß erreichen muss, um eine toxikologisch relevante Wirkung zu zeitigen (Dybing et al., 2002). Unterhalb dieser kritischen Interaktionsschwelle könnten homöostatische Mechanismen einer Störung aufgrund xenobiotischer Exposition entgegenwirken und wären keine strukturellen oder funktionellen Veränderungen zu beobachten. In bestimmten Entwicklungsstadien ist die homöostatische Kapazität begrenzt, was die Sensibilität des Organismus beeinflusst.

Die der Gemeinsamen Forschungsstelle angehörende beratende Expertengruppe für Stoffe mit endokriner Wirkung gelangte im Jahr 2013 zu folgendem Schluss: Nach Auffassung der meisten Experten für Stoffe mit endokriner Wirkung dürften Schädlichkeitsschwellen existieren, die aber für einzelne solcher Stoffe je nach Aktionsmodus, Potenz und Toxikokinetik sehr niedrig liegen könnten und unter Umständen während der Entwicklung des Fötus (kritisches Zeitfenster der Empfindlichkeit) verglichen mit adulten Lebensstadien besonders niedrig sind aufgrund der Immaturität der homöostatischen Mechanismen, des immaturen Metabolismus und des Fehlens einiger endokriner Achsen während sensibler Perioden des fötalen Stadiums. Einige Experten hielten es daher für ungewiss, ob während der Entwicklung ein Schwellenwert existiert. Verschiedene Experten waren auch der Auffassung, dass es zwar Schwellenwerte geben mag, es aber schwierig sein könnte, die biologischen Schädlichkeitsschwellen mit den derzeit verfügbaren Standardtests hinreichend zuverlässig zu schätzen. Zudem könnten geringfügige Schwankungen der Hormonspiegel während der Entwicklung permanente schwerwiegende Folgen für den Organismus haben.

Andere Experten vertraten die Ansicht, dass eine Schädlichkeitsschwelle für Stoffe mit endokriner Wirkung im sich entwickelnden Organismus zwar u. U. niedriger ist als im adulten Organismus und dass die Art der Wirkung verschieden sein kann (schwerwiegende permanente Veränderung im Fötus gegenüber einer weniger schwerwiegenden Wirkung beim adulten Organismus), eine Schädlichkeitsschwelle aber vorhanden sein muss und mit geeigneten Prüfungen (Exposition während der Entwicklung) geschätzt werden kann.

3.2. Unsicherheiten