Im Zeitraum 1993-2004 wuchs die Wertschöpfung durch das verarbeitende Gewerbe in EU25 jährlich um durchschnittlich 2,3 %. Für die Produktion war entsprechend trotz einiger konjunktureller Schwankungen ein erhebliches reales Wachstum zu verzeichnen. Gegenüber anderen Industrieländern wuchs die Produktion in EU-25 im gleichen Zeitraum langsamer als z.B. in den USA (3,7 %), jedoch stärker als in Japan (0,7 %).

Im nächsten Abschnitt dieses Arbeitsdokuments werden die Bedeutung des verarbeitenden Gewerbes in der Gemeinschaft und die unterschiedliche Situation in den einzelnen Sektoren sowie Art und Umfang des internationalen Wettbewerbs in den Bereichen Investition und FuE anhand verschiedener Parameter dargestellt. Der dritte Abschnitt behandelt die verschiedenen im Prüfungsprozess festgestellten Herausforderungen, denen sich die Industriepolitik gegenübersieht. Im vierten Abschnitt wird entsprechend der Mitteilung ein Arbeitsplan für künftige horizontale und sektorbezogene politische Initiativen vorgestellt. Abschnitt 5 enthält die Schlussfolgerungen.

Die Kommission hat sich der horizontal ausgerichteten Industriepolitik und der Vermeidung einer Rückkehr zu selektiven Interventionsstrategien verpflichtet. Dennoch sollten politische Instrumente nicht nur als sehr breit angelegte horizontale Maßnahmen angesehen werden. Um die Industriepolitik wirksam zu machen müssen die spezifischen Bedingungen einzelner Sektoren berücksichtigt werden. Politische Maßnahmen müssen auf der Grundlage konkreter Merkmale der Sektoren und der besonderen Möglichkeiten und Herausforderungen, denen sie sich gegenüber sehen, maßgeschneidert kombiniert werden. Dies hat unweigerlich zur Folge, dass zwar alle politischen Maßnahmen wichtig sind, in der EU heute aber einige Politiken für manche Sektoren wichtiger sind als andere. Die Kommission steht deshalb zu ihren zuvor eingegangenen Verpflichtungen zur Unterstützung und Erleichterung des Prozesses der Innovation der Industrie und des Wechsels. Jedoch ist ein neues Konzept für die Industriepolitik erforderlich, das auf besser aufgebaute politische Maßnahmen ausgerichtet ist, die relevanter, stärker integriert sind und auf einem Konsens beruhen. Die Mitteilung „Umsetzung des Lissabon-Programms der Gemeinschaft: in politischer Rahmen zur Stärkung des Verarbeitenden Gewerbes in der EU –Auf dem Weg zu einem stärker integrierten Konzept für die Industriepolitik“ ist auf die Vertiefung und Ergänzung des Rahmens für die Industriepolitik ausgerichtet, legt den Schwerpunkt auf die praktische Anwendung auf einzelne Sektoren und basiert auf diesem Dokument. Zweck dieses Dokuments ist es, die Kernergebnisse darzulegen, auf denen die politischen Maßnahmen in der Mitteilung beruhen. Dazu wurden die Bandbreite und die Vielfalt der politischen Herausforderungen durch unterschiedliche Sektoren eingehender untersucht. Dabei wurde von einer systematischen Überprüfung der Möglichkeiten der einzelnen Sektoren und der jeweils bestehenden Herausforderungen in den 27 verschiedenen Sektoren des verarbeitenden Gewerbes und des Bausektors der Gemeinschaft ausgegangen. Auf dieser Grundlage wurde ein Arbeitsplan für die Industriepolitik der kommenden Jahre entwickelt.

Immer neue technologische Durchbrüche und die wachsende Internationalisierung der Weltwirtschaft bieten wichtige neue Chancen und Herausforderungen für das verarbeitende Gewerbe in der Gemeinschaft. Neue Technologien ermöglichen die rasche Einführung neuer Produkte und Produktionsprozesse, wodurch dynamische Firmen Marktanteile gewinnen und Gewinnchancen realisieren können. Die zunehmende Internationalisierung des Handels wird durch bessere Verkehrsverbindungen, sinkende Kommunikationskosten und geringere Handelshindernisse und stärkeren Wettbewerb begünstigt. Auch die Internationalisierung von Investitionen und FuE gewinnt an Bedeutung, weil entstehende Volkswirtschaften ihre Forschungssysteme entwickeln und ausländische Direktinvestitionen anziehen. Diese Kräfte bedeuten neue Marktchancen, aber auch Herausforderungen durch neue Wettbewerber. Anpassungsfähigkeit und Strukturwandel sind die Schlüsselfaktoren für Antworten auf diese Entwicklungen und die Sicherstellung der Wettbewerbsfähigkeit des verarbeitenden Gewerbes der Gemeinschaft, insbesondere vor dem Hintergrund des immer stärkeren Wettbewerbs aus China und den sich entwickelnden asiatischen Volkswirtschaften.

Das verarbeitende Gewerbe spielt eine sehr wichtige Rolle in der Wirtschaft der EU. Im verarbeitenden Gewerbe wird etwa ein Fünftel der gesamten Produktion der EU erzeugt, und in der EU sind etwa 34 Millionen Menschen im verarbeitenden Gewerbe beschäftigt. Drei Viertel aller Exporte der Gemeinschaft stammen aus dem verarbeitenden Gewerbe, und über 80 % der FuE-Aufwendungen der Privatwirtschaft werden im verarbeitenden Gewerbe aufgebracht. Es ist ferner eng mit der Dienstleistungsindustrie verbunden, schafft Nachfrage nach Dienstleistungen für Unternehmen und leistet die wichtigsten Inputs für die Dienstleistungsindustrie.

Die Kategorie Maschinen- und Anlagenbau trägt mit bis zu einem Drittel zur Wertschöpfung durch das verarbeitende Gewerbe im Jahre 2004 bei. Diese Kategorie ist durch ein hohes durchschnittliches jährliches Wachstum von 3,5 % gekennzeichnet. Allerdings bestehen erhebliche Unterschiede zwischen den einzelnen Sektoren in dieser Kategorie. Insgesamt waren im IKT-produzierenden Gewerbe und in der Automobilindustrie die stärksten Wachstumsraten zu verzeichnen.

Am geringsten war das Wachstum im Bereich Mode und Design (dessen Anteil an der Produktionsleistung der Gemeinschaft bei 7,5 % liegt). Während das durchschnittliche Wachstum dieser Kategorie mit -2,0 % deutlich negativ war, erbrachten einzelne Untersektoren der Kategorie stärkere Leistungen, wie beispielsweise die Möbelbranche und bestimmte Teilsektoren der Textilindustrie.

Auf die Rohstoff- und Zwischenproduktindustrie schließlich entfallen etwa 40 % der gesamten Wertschöpfung durch das verarbeitende Gewerbe; das jährliche Wachstum liegt bei 2,1 % und damit etwas niedriger als der Durchschnitt des verarbeitenden Gewerbes insgesamt. Wichtige Ausnahmen sind die Chemie- und die Gummiindustrie, wo für das verarbeitende Gewerbe überdurchschnittlich hohe Wachstumsraten von 3,4 % und 2,9 % erzielt wurden.

Produktivitätssteigerungen sind einer der wichtigsten Indikatoren für die Wettbewerbsfähigkeit eines Sektors. In den Produktivitätssteigerungen spiegeln sich Änderungen von Faktoren wie z.B. Investitionstätigkeit, Technologie und Organisation sowie Aufstockungen des Personalbestandes und der Kapitalausstattung wider, und Produktivitätssteigerungen sind wesentliche Voraussetzung für die Aufrechterhaltung wettbewerbsfähiger Preise. Weitere Einblicke in die Vielgestaltigkeit des Prozesses der Produktivitätssteigerung ergeben sich aus einem Vergleich der EU und der Gesamtsumme von sieben Industrieländern. Im Vergleich zu diesen Ländern sind die Produktivitätssteigerungen in der EU in den meisten Sektoren im Allgemeinen höher. Die insgesamt niedrigere Produktivitätssteigerung des verarbeitenden Gewerbes in Europa lässt sich weitgehend durch die Zusammensetzung der Sektoren erklären, insbesondere durch den gegenüber den sieben Vergleichsländern geringeren Anteil wachstumsstarker Sektoren wie z.B. Büromaschinen, elektronische Bauelemente und TK-Ausrüstungen in der EU. Wenngleich der Anteil dieser Sektoren an der Gesamtwirtschaft nicht besonders groß ist, fallen ihre sehr hohen Produktivitätssteigerungen ins Gewicht; entscheidend ist de Tatsache, dass die jeweiligen Anteile erheblich höher im Durchschnitt der übrigen Industrieländer sind als in der EU.

Es besteht ein klarer Zusammenhang zwischen der relativen Produktivitätssteigerung in der EU und dem Ergebnis auf Außenmärkten; dieser Zusammenhang gibt Aufschluss über die Bedeutung der Produktivitätssteigerung für die Wettbewerbsfähigkeit auf internationalen Märkten. Preisunabhängige Wettbewerbsfaktoren, wie beispielsweise FuE-Intensität und Innovationsleistung, spielen jedoch ebenfalls eine wichtige Rolle für die Ergebnisse verschiedener Sektoren. Im Elektroanlagenbau wurden z.B. hohe Exportzahlen erzielt, obwohl die Produktivitätssteigerung gemessen am Durchschnitt sonstiger Industrienationen geringer war. Die preisliche Wettbewerbsfähigkeit ist also ein wichtiger Aspekt der Wettbewerbsfähigkeit; Faktoren wie z.B. Produktqualität, Marketing, Innovation und sonstige Komponenten der preisunabhängigen Wettbewerbsfähigkeit sind allerdings ebenso entscheidend; dies unterstreicht die Bedeutung von Maßnahmen zur Verbesserung der in den verschiedenen Sektoren in diesen Bereichen erzielten Ergebnisse.

Dennoch verfügt die EU-Wirtschaft insgesamt auf Grund ihrer Industriestruktur nicht gerade über ideale Voraussetzungen, um dem laufenden Prozess der Globalisierung zu begegnen. Während wichtige Sektoren des verarbeitenden Gewerbes der EU, wie Maschinenbau, Chemikalien- und Kraftfahrzeugindustrie, vergleichsweise einen deutlichen Vorsprung haben und verglichen mit der übrigen Welt Handelsüberschüsse verbuchen, konzentriert sich der EU-Handel nach wie vor insgesamt auf Sektoren mit mittlerem Technologieniveau und niedrigem bis mittlerem Qualifikationsniveau der Beschäftigten. Dadurch ist die EU der Konkurrenz von Erzeugern aus den aufstrebenden Wirtschaften ausgesetzt, die die Spezialisierung ihrer Exporte verbessern und in Bezug auf die preisunabhängigen Faktoren aufholen, die oftmals die Wettbewerbsvorteile der EU auf den Weltmärkten ausmachen. Deshalb sind Anpassungsfähigkeit und Strukturwandel, die eine Verlagerung auf eine stabilere Vorteilsposition ermöglichen, dringend erforderlich, wenn die EU die Gewinne aus der Eingliederung Chinas, Indiens und anderer schnell wachsender Volkswirtschaften in die Weltwirtschaft optimieren will.

Zum eigenen unmittelbaren Beitrag zur Produktivitätssteigerung kommt die enge Verbindung des verarbeitenden Gewerbes mit dem Dienstleistungssektor. Insbesondere ist ein beträchtlicher Anteil der Zunahme der Arbeitsproduktivität im Dienstleistungssektor auf die Kapitalaufstockung durch die stärkere Einbeziehung von IKT zurückzuführen. Dies ist am stärksten z.B. im Finanz- und im Kommunikationssektor zu beobachten, wo IKT intensiv genutzt werden. Die Daten von vier EU-Ländern (Frankreich, Deutschland, Niederlande und Vereinigtes Königreich) zur Zusammensetzung der Zunahme der Arbeitsproduktivität belegen, dass die Produktivitätssteigerungen der Kreditinstitute und Versicherungen in den 80er- und den 90er-Jahren zu mehr als 50 % mit IKT-Kapital erzielt wurden. Diesen Daten zufolge hatte der Einsatz von IKT erhebliche Auswirkungen auf die Arbeitsproduktivität im Immobiliengeschäft und im Bereich der Unternehmensdienstleistungen sowie zunehmenden Einfluss auf Groß- und Einzelhandel. Die Summe dieser Auswirkungen sowie der durch andere Kapitalgüter – z.B. Werkzeuge und wissenschaftliche Geräte – ausgelösten Auswirkungen unterstreicht die Bedeutung des verarbeitenden Gewerbes insgesamt für die erfolgreiche Entwicklung der Dienstleistungsgesellschaft in Europa.

2.2.Erfolgt ein Verlagerungsprozess?

Es bestehen erhebliche Bedenken in der Öffentlichkeit hinsichtlich eines erwarteten ständigen Prozesses der Verlagerung von Industrieprozessen aus der EU in die entstehenden asiatischen Volkswirtschaften, insbesondere nach China und nach Indien. Zudem untergräbt die Wahrnehmung dieses Phänomens das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Fähigkeit des verarbeitenden Gewerbes in der EU zur Schaffung von Arbeitsplätzen und Wohlstand.

Es ist nicht zu leugnen, dass der Prozess der Verlagerung von Arbeitsplätzen zu lokalen und sektoralen Problemen führen und sich insbesondere auf wenig qualifizierte Arbeitnehmer auswirken kann, denen bei der Bewältigung der Folgen der Umstrukturierung der Industrie Unterstützung zuteil werden sollte. Diese Kosten konzentrieren sich sehr häufig auf bestimmte Sektoren und bestimmte Regionen. Dies gilt zum Beispiel für die Kategorie der Mode- und Designindustrie. Die in der EU verbliebene Produktion dieser Sektoren hat ihren Schwerpunkt verlagert auf teurere und höherwertige Produkte, nachdem sie einen weitgehend erfolgreichen Prozess der Strukturanpassung durchlaufen hat. Die von der Verlagerung betroffenen Sektoren umfassen auch Teile der Nahrungsmittel-, Maschinenbau- und Elektroindustrie, einige Nichteisenmetallindustrien und unternehmensbezogene Dienstleistungen.

Der Prozess der Verlagerung von Arbeitsplätzen in Billigländer ist jedoch nicht mit der allgemeineren Internationalisierung des verarbeitenden Gewerbes, hervorgerufen durch die Entwicklung neuer Märkte, zu verwechseln. Das verarbeitende Gewerbe ist bereits seit vielen Jahrzehnten von der fortschreitenden Globalisierung betroffen, wobei der überwältigende Anteil der ausländischen Direktinvestitionen im verarbeitenden Gewerbe in Industrieländer fließt. Allein in den Vereinigten Staaten wird etwa ein Drittel der gesamten produktionsbezogenen Direktinvestitionen der EU getätigt. Die Direktinvestitionen von EU-15 in die neuen Mitgliedstaaten haben sich bei etwa 13 % der gesamten Direktinvestitionen von EU-15 stabilisiert. Die Investitionsströme nach China haben seit 1999 / 2000 zweifellos erheblich zugenommen, beliefen sich im Jahre 2003 jedoch auf nur 3,8 % sämtlicher Direktinvestitionen. Und die Direktinvestitionen in Indien sind nochmals geringer.

Statistiken zu ausländischen Direktinvestitionen geben Aufschluss darüber, wie verarbeitende Unternehmen in den Prozess der Internationalisierung eingebunden sind. Die Statistiken zu ausländischen Direktinvestitionen sagen jedoch nichts darüber aus, in welchem Umfang diese Ströme mit Verlagerungen in Verbindung stehen. Zwar liegen keine Statistiken zu Verlagerungen vor; in vielen Studien wurde jedoch versucht, den Anteil der Verlagerungen zu schätzen. Alle Studien halten den Anteil von Verlagerungen / Auslagerungen an ausländischen Direktinvestitionen und an Umstrukturierungen sowie die Auswirkungen auf die Arbeitslosenzahlen der Gesamtwirtschaft für gering. Darüber hinaus können Verlagerungen / Auslagerungen zu einer Umstrukturierung der Wertschöpfungskette beitragen und Produktivitätssteigerungen ermöglichen, die wiederum wesentliche Voraussetzung für die Wettbewerbsfähigkeit der Industrie in der Europäischen Union sind. Die Kosten sind nur einer der vielen für Verlagerungen maßgeblichen Faktoren; wichtiger sind allerdings häufig die Verfügbarkeit qualifizierter Arbeitskräfte, geeignete Infrastrukturen sowie die bestehenden Marktpotenziale. Die Attraktivität des Regelungsumfelds ist ein weiterer Faktor, insbesondere das Maß der Begünstigung oder Beschränkung der Entwicklung und des Einsatzes innovativer Produkte und Dienstleistungen und die Gründung und Weiterentwicklung neuer Unternehmen.

Verstärkter internationaler Wettbewerb ist auch im Bereich FuE zu verzeichnen. Produktionsverlagerungen können nachteilige Folgen haben, weil FuE-Tätigkeiten dem verarbeitenden Gewerbe folgen können. Um neue große Märkte zu erschließen, sind Unternehmen z.B. vielleicht gezwungen, ihre Produkte örtlichen Anforderungen und Präferenzen anzupassen; dies kann dazu führen, dass FuE in größerer Kundennähe angesiedelt werden. In gewissen Sektoren wie z.B. in der Mikroelektronik stehen FuE und Produktion in engem Zusammenhang. Entsprechend kann die Produktionsverlagerung auch eine Verlagerung des FuE-Bereichs und somit einen Dominoeffekt innerhalb des jeweiligen Sektors zur Folge haben.

Andere Schlüsselfaktoren für die Standorte von FuE-Investitionen sind die Verfügbarkeit hochqualifizierter Humanressourcen, die Qualität der lokalen Forschungs- und Innovationssysteme und das Vorhandensein von Clustern oder Kompetenzzentren. Außerdem kann sich die staatliche Politik auch direkt auf FuE-Ausgaben auswirken, so kann z.B. die zunehmende Attraktivität der USA als bevorzugter Standort für gesundheitsbezogene FuE zumindest teilweise auf die günstigeren Marktbedingungen und höheren Erträge zurückgeführt werden, eine Folge der abweichenden staatlichen Preis- und Erstattungsbestimmungen.

Verfügbaren Indikatoren zufolge ist die EU als FuE-Standort im Vergleich zu den USA und zu Japan etwas weniger attraktiv. Im Jahre 2000 haben US-amerikanische Unternehmen 11,5 Mrd. € für FuE in EU-15 aufgewendet; die Aufwendungen europäischer Unternehmen in den USA hingegen beliefen sich auf 15,2 Mrd. €; die USA haben entsprechend etwa um ein Drittel höhere Investitionen in FuE angezogen als die EU. Noch ungünstiger gestaltet sich der Vergleich zwischen der EU und Japan (wenngleich mit 1,4 Mrd. € gegenüber 0,4 Mrd. € in kleinerem Maßstab). Schätzungen für das Jahr 2004 zufolge haben sich diese Trends nicht geändert. Es gibt zunehmend Hinweise darauf, dass Länder wie China und Indien wichtige Standorte für neue FuE-Investitionen werden. So sind beispielsweise die US-Investitionen in Gebieten außerhalb der EU, insbesondere in China noch stärker gewachsen als in der EU. Auch bei der Anwerbung von Wissenschaftlern und hochqualifizierten Arbeitskräften waren die USA erfolgreicher als die EU.

Den erheblichen positiven Nebenwirkungen der FuE-Aktivitäten und der FuE-Aufwendungen für andere Bereiche der Wirtschaft stehen potenziell umfangreichere nachteilige Auswirkungen gegenüber. Diese Situation könnte problematisch sein und sollte untersucht werden. Die eigentlichen Verlagerungen könnten gezielte Maßnahmen zur Abschwächung der Anpassungskosten erfordern; die Wahl von FuE-Standorten und der Verlust von qualifiziertem Personal machen möglicherweise eine ganze Reihe von Maßnahmen zur Verbesserung der Rahmenbedingungen erforderlich.

2.3.Produktionsleistung und Industriepolitik der EU

Die Erörterung lässt folgendes schließen:

Produktivitätssteigerungen sind einer der wichtigste Indikatoren für die Wettbewerbsfähigkeit. Die unterschiedlichen Produktivitätssteigerungen in der EU und in anderen Industrieländern, insbesondere in den USA, waren in gewissem Maße durch die Zusammensetzung der Industrie bedingt, die einen geringeren Anteil des IKT-Sektors im verarbeitenden Gewerbe der EU aufweist. Insbesondere waren die Unterschiede Ergebnis eines geringeren Umfangs des und einer langsameren Produktivitätssteigerung im IKT-Sektor der Gemeinschaft.

Tatsächlich hat die Mehrheit der verschiedenen Zweige des verarbeitenden Gewerbes in der Gemeinschaft im Vergleich zu anderen Industrieländern insgesamt gute Ergebnisse erzielt.