MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT - Agrarrohstoffproduktionsketten, Abhängigkeit vom Agrarrohstoffhandel und Armut - Vorschlag für einen Aktionsplan der EG

INHALT

1. Sinn und Zweck eines Aktionsplans zur Unterstützung des Sektors Agrarrohstoffe in den Entwicklungsländern

2. Auseinandersetzung mit dem Phänomen der Rohstoffproduktionsketten und der Rohstoffexportabhängigkeit als prioritäre Aufgabe

2.1. Strategie: Ausarbeitung von Rohstoffstrategien auf einzelstaatlicher und internationaler Ebene

2.2. Maßnahmenvorschlag der EG

2.2.1. Unterstützung der REAEL bei der Ausarbeitung von Rohstoffstrategien

2.2.2. Fortgesetzte Reformierung der internationalen Rohstofforganisationen und ihrer Strategien

3. Beherrschung des Problems des langfristigen Preisverfalls

3.1. Strategie: Erhöhung der Konkurrenzfähigkeit der Rohstoffe und der Wirtschaft

3.1.1. Verbesserung der Erzeugerkapazitäten und der erzeugernahen Dienste

3.1.2. Schaffung der für die Rohstoffproduktionsgebiete unerlässlichen Infrastruktur

3.1.3. Fortgesetzte Strategiereformen auf Makroebene

3.1.4. Entwicklung und Nutzung der Vorteile der regionalen Integration

3.2. Maßnahmenvorschlag der EG

3.2.1. Unterstützung bei der Umsetzung der Produktionskettenstrategien

3.2.2. Entwicklung regionaler sektornaher Dienste

3.2.3. Unterstützung des Zustandekommens von Wirtschaftspartnerschaftsvereinbarungen mit den Ländern des AKP-Raums

4. Beherrschung der Rohstoffpreisrisiken und Verbesserung des Zugangs zu den Finanzressourcen

4.1. Strategie: Entwicklung von Institutionen und Instrumenten

4.2. Maßnahmenvorschlag der EG

4.2.1. Förderung des Zutritts der Erzeuger zur Versicherung gegen Rohstoffpreisrisiken und zur Finanzierung des Handels

4.2.2. Entwicklung von Instrumenten zur Beherrschung von Rohstoffpreisschocks auf Makroebene

4.2.3. Verbesserung des Zutritts zum Ausgleichszahlungsinstrument Flex

5. Diversifizierung nicht ausschliesslich in Richtung traditioneller Rohstoffe

5.1. Strategie: Verstärkung der Kapazitäten der Regierungen, die Diversifizierung zu unterstützen

5.2. Maßnahmenvorschlag der EG

5.2.1. Unterstützung der Regierungen in ihrer Entscheidungsfindung

5.2.2. Förderung des Wachstums im ländlichen Bereich

5.2.3. Verstärkte Förderung des Privatsektors

6. Erfolgreiche integration in das welthandelssystem

6.1. Strategie: Optimierung der Chancen der rohstoffexportabhängigen Entwicklungsländer im multilateralen Handelssystem

6.2. Maßnahmenvorschlag der EG

6.2.1. Gewährleistung ,entwicklungsfreundlicher" Ergebnisse der in Doha vereinbarten Verhandlungen

6.2.2. Überprüfung der externen Auswirkungen der Agrarpolitik

6.2.3. Optimierung des Zugangs der REAEL zum Gemeinschaftsmarkt

6.2.4. Unterstützung der Bemühungen der REAEL um eine bessere Nutzung der Markzugangsmöglichkeiten

7. Stärkung der Zukunftsfähigkeit des Geschäftsgebarens der Unternehmen und Steigerung der Investitionen in den REAEL

7.1. Strategie: Verstärkung der Verantwortung der Unternehmen für eine zukunftsfähige Rohstoffproduktion

7.2. Maßnahmenvorschlag der EG

7.2.1. Internationale Verstärkung der sozialen Verantwortung der Unternehmen

7.2.2. Die REAEL als Nutznießer eines sozial verantwortlichen Engagements der Unternehmen

7.2.3. Förderung des Wettbewerbs

8. Was als Nächstes zu tun ist

1. Sinn und Zweck eines Aktionsplans zur Unterstützung des Sektors Agrarrohstoffe in den Entwicklungsländern

Das Problem der Abhängigkeit von der Rohstoffausfuhr ist in der internationalen Entwicklungsdiskussion erneut aktuell. Angesichts der massiven Preiseinbrüche in letzter Zeit hat sich die internationale Gemeinschaft veranlasst gesehen, das Thema aufzugreifen und im Hinblick auf effektive Maßnahmen eine Reihe von allgemeinen Verpflichtungen einzugehen [1]. Es ist nicht lang her, dass mehrere vom Rohstoffexport abhängige Entwicklungsländer (REAEL [2]) bei der WTO unter Hinweis auf ihre Situation besondere Aufmerksamkeit angemahnt haben [3].

[1] Beispiel: Dritte Konferenz der Vereinten Nationen über die am wenigsten entwickelten Länder, Brüssel 2001, Deklaration von Doha, November 2001, Konferenz über die Finanzierung der Entwicklung, Monterrey 2002, Weltgipfel Nachhaltige Entwicklung, Johannesburg 2002 und Generalversammlung der Vereinten Nationen 2002

[2] "REAEL" wird aus praktischen Gründen im weiteren Verlauf des Dokuments als Abkürzung verwendet. Sie bezeichnet eine Gruppe von Ländern, die auf die Ereignisse auf den Weltrohstoffmärkten besonders empfindlich reagieren und in einigen Bereichen dieselben Entwicklungsaufgaben zu bewältigen haben. Daraus ist nicht abzuleiten, dass für diese Länder eine spezifische Definition existiert oder wünschenswert wäre.

[3] Mitteilung aus Kenia, Uganda und Tansania.(WTO WT/COMTD/W/113, 19. Mai 2003); ,Sektoralinitiative Baumwolle", der WTO von Tschad, Mali, Benin und Burkina Faso vorgelegt, WT/MIN (03)/W/2 in Verbindung mit WT/GC/W/516TN/AG/GEN/4

Der weltweite Handel mit Agrarrohstoffen ist für Millionen von Menschen in den Entwicklungsländern die entscheidende Basis für Beschäftigung und Einkommen und gleichzeitig für den Staatsapparat vieler Entwicklungsländer die wichtigste Einnahmen- und Devisenquelle. Für viele Regionen innerhalb einzelner Entwicklungsländer sind diese Rohstoffe ferner die Zugmaschine für die Wirtschaftsentwicklung. Die Existenz der Erzeuger ist durch vollkommene Ungewissheit gekennzeichnet, und zwar aufgrund der Volatilität der Preise für ein breites Spektrum von Rohstoffen, die zudem noch einem langfristigen Preisschwundtrend unterliegen. So fielen zwischen 1970 und 2000 die Preise für Entwicklungsländer so wichtigen Agrarrohstoffexportgüter Zucker, Baumwolle, Kakao und Kaffee um 30 bis 60 % (in konstanten Dollar).

Preisverfall und Preisvolatilität führen geradewegs in ein Absacken des Niveaus der menschlichen Entwicklung, da sie sich negativ auf die Einkommenslage der landwirtschaftlichen Betriebe, die Agrarlöhne, den Beschäftigungsstand und den Gesundheitszustand der ländlichen Bevölkerung auswirken. Die genannten Faktoren gefährden den Erfolg der Anstrengungen zur Minderung der Armut, vor allem in jenen rohstoffexportabhängigen Entwicklungsländern (REAEL), in denen ein erheblicher Anteil der Bevölkerung und der Volkswirtschaft von diesen Erzeugnissen abhängt. Diese Länder geraten durch solche Preisentwicklungen auch makroökonomisch aus dem Lot, denn die Exporterlöse werden dadurch geschmälert, die Kapazitäten zur Bedienung der Schulden verringern sich, Importe schrumpfen ebenso wie das Kreditangebot, die Staatseinnahmen sind rückläufig, und Grundversorgungsdienste in Bereichen wie Gesundheits- und Bildungswesen werden abgebaut.

In rund 50 Ländern erwirtschaften drei und weniger in den Export gehende Grundstoffe den überwiegenden Teil der Exporterlöse. Diese Länder liegen vor allem in Subsaharaafrika, daneben aber auch in der Karibik und in Zentralamerika (vgl. Anhang). Viele der am wenigsten entwickelten Länder sind Binnenstaaten bzw. kleine Inselstaaten. Eine große Zahl dieser Länder ist in die Falle schrumpfender Einkommen und Investitionen, stagnierender Wettbewerbsfähigkeit, chronischer Armut und Rohstoffexportabhängigkeit geraten. Der Rohstoffsektor tut sich schwer bei der Umstellung auf die sich verschärfende internationale Konkurrenz und das sich ständig bewegende Weltmarktumfeld, und diese Länder verfügen nur über geringe Ressourcen, um dieser Situation zu entrinnen.

Nach Auffassung der Kommission erfuellen die traditionellen Rohstoffsektoren in den fraglichen Ländern nach wie vor die Funktion einer der wichtigsten Quelle für Beschäftigung, Einkommen, Exporterlöse und Armutsminderung. Eine Unterstützung dieser Länder ist geboten, denn ohne solche Unterstützung könnte den genannten Sektoren in vielen Ländern der Zusammenbruch drohen, mit den entsprechenden gravierenden sozialen, wirtschaftlichen und politischen Konsequenzen.

Diese Mitteilung schließt an das Arbeitsdokument der Kommissionsdienststellen ,Der Zusammenhang zwischen Abhängigkeit vom Agrarrohstoffhandel und Armut" (SEC (2003) 908) an, in denen die akuten Aufgaben der vom Rohstoffhandel abhängigen Entwicklungsländer und für sie in Frage kommende Strategien untersucht werden. Vorliegendes Dokument beinhaltet nun den Vorschlag für einen Aktionsplan der EG zur Unterstützung dieser Länder und der dortigen Erzeuger. Die Ziele lauten:

* Verbesserung der Einkommenslage der vom Export traditioneller Rohstoffe abhängigen Erzeuger und

* Minderung der Einkommensrisiken auf Erzeuger- und Makroebene.

Dieses Dokument konzentriert sich auf landwirtschaftliche (und nicht mineralische) Rohstoffe, die weltweit gehandelt und vermarktet werden. Der Grund liegt darin, dass der Bezug der Armutslage zu den Agrarrohstoffen wegen der großen Zahl der an der Erzeugung beteiligten Kleinbauern und Landarbeiter unmittelbarer ist als der zu den mineralischen Rohstoffen. Holz bleibt hier unberücksichtigt, da die Kommission diesem Rohstoff bereits eine spezifische Strategie, eine eigene Haushaltslinie und umfangreiche bereits angelaufene Programme widmet und einen Aktionsplan zur Bekämpfung des illegalen Holzeinschlags [4] aufgelegt hat.

[4] Vgl. KOM(2003)51, EG-Aktionsplan ,Rechtsdurchsetzung, Politikgestaltung und Handel im Forstsektor (FLEGT), 21. Mai 2003

Diese Mitteilung ergänzt andere in letzter Zeit vorgelegte Kommissionsmitteilungen, besonders (KOM(2002) 429 vom 3.6 2002 über die Bekämpfung der Armut im ländlichen Bereich, KOM(2002) 513 vom 18.9.2002 über ,Handel und Entwicklung - Unterstützung der Entwicklungsländer bei der Wahrnehmung der sich ihnen mit dem Handel bietenden Vorteile" sowie die Mitteilung vom 26.11.2003 ,Die Neubelebung der DDA Verhandlungenaus der Sicht der EU". Ergänzt wird dieses Papier durch den gleichzeitigen Kommissionsvorschlag für eine Partnerschaft EG-Afrika zur Unterstützung der Entwicklung des Baumwollsektors, der im Einzelnen die praktische Umsetzung der in der Mitteilung zum Thema Baumwollexport abhängige Entwicklungsländer aufgezeigten Strategien und Maßnahmen vorsieht.

Dieses Dokument schlägt prioritär umzusetzende Strategien zur Bewältigung der sechs Großaufgaben vor, vor denen diese Länder stehen: Lösung des Problems der Rohstoffexportabhängigkeit als Priorität für die einzelstaatliche und internationale Ebene; Beherrschung des Problems des Preisverfalls; Beherrschung der Rohstoffpreisrisiken und des Problems der Verfügbarkeit von Finanzmitteln; Diversifizierung in Richtung traditioneller Rohstoffe; erfolgreiche Integrierung in das internationale Handelssystem sowie bessere Durchsetzung zukunftsfähiger Unternehmenspraktiken und Verstärkung der Investitionstätigkeit in den REAEL.

Entscheidend für den Erfolg dieses Aktionsplans ist, dass sich sämtliche EU-Staaten auf ein gemeinsames Konzept einigen, so dass die individuellen Anstrengungen der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten jeweils zur Stärkung des Ganzen beitragen. Ein Erfolg des Vorgehens in den in diesem Papier behandelten Bereichen ist innerhalb der EU auf eine breite Unterstützung angewiesen, eingeschlossen in Fällen, in denen Mitgliedstaaten eigenverantwortlich als bilaterale Hilfegeber oder im Rahmen internationaler Gremien wie Weltbank, IWF und VN auftreten und in Fällen, in denen die Kommission in Handelsangelegenheiten und anderswo für die Gemeinschaft handelt. Die Kommission erwartete einen anregenden Dialog mit den einzelnen Mitgliedstaaten, wenn es darum geht, die Prioritäten und die Funktionen genauer zu bestimmen, damit dieser Aktionsplan rasch und effizient über die Bühne gehen kann. Als Diskussionsgrundlage dient die Matrix im Anhang.

2. Auseinandersetzung mit dem Phänomen der Rohstoffproduktions ketten und der Rohstoffexportabhängigkeit als prioritäre Aufgabe

Seit der Abkehr von der Praxis der internationalen Interventionsmaßnahmen Ende der 80er Jahre und der Einführung von Reformen im Rohstoffmarkt der Entwicklungsländer in den 90er Jahren sind die Rohstoffsektoren und namentlich die Kleinerzeuger in ihrem Kampf mit den Marktrealitäten weitgehend sich selbst überlassen. Trotz der Bedeutung der Rohstoffsektoren für die Eindämmung der Armut und trotz der Schwierigkeiten, mit denen diese zu kämpfen haben, sind die verschiedenen staatlichen Entwicklungsstrategien zumeist über sie hinweggegangen. Weltweit stehen die internationalen Rohstofforganisationen (IRO) vor der Aufgabe, eine Neubestimmung ihrer Ziele in einem veränderten Kontext vorzunehmen.

2.1. Strategie: Ausarbeitung von Rohstoffstrategien auf einzelstaatlicher und internationaler Ebene

Einzelstaatliche Ebene: Nach Auffassung der Kommission müssen die Regierungen der rohstoffexportabhängigen Entwicklungsländer Konzepte ausarbeiten, um den Niedergang in den jeweiligen Rohstoffsektoren in den Griff zu bekommen und um in den sich wandelnden internationalen Rohstoffmärkten zu bestehen. Als Teil der Anstrengungen im Rahmen der Armutsminderung müsste dies Bestandteil einzelstaatlicher Entwicklungsstrategien sein, wie etwa der Strategiepapiere zur Armutsminderung. Um sämtliche Schwierigkeiten gleichzeitig in den Griff zu bekommen, dürfte es notwendig werden sicherzustellen, dass die Prioritäten der Rohstoffproduktionsketten in sektorale (z. B. Landwirtschaft, Verkehr und Transport) oder sektorübergreifende Strategien (z. B. ländliche Entwicklung) Eingang finden. Auf diese Weise können die jeweiligen Regierungen einen wichtigen Ausgleich vornehmen - beispielsweise zwischen der Förderung von Ernährungskulturen und der von Marktkulturen, zwischen vorhandener und alternativer Erzeugung oder zwischen Investitionen in Gebiete, in denen traditionelle Rohstoffe mit relativ höherem Wachstums- und Beschäftigungspotential vorhanden sind und solchen in Gebiete, die ärmer an Ressourcen bzw. geografisch abgelegen sind.

Diese Strategie muss auf einer eingehenden Analyse des jeweiligen Rohstoffsektors fußen, bei der Stärken und Schwächen sowie Risiken und Chancen jeweils Berücksichtigung finden, um so die Voraussetzungen für eine Prioritätensetzung bei den Lösungen zu schaffen. Es wären Maßnahmen zu identifizieren, die sich zur Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit und Verbesserung der Rentabilität des Faktors Arbeit im Bereich der Erzeugung traditioneller Rohstoffe und zur Minderung der Risiken für die Erzeuger eignen. Umweltfragen sind mit Blick auf die Zukunftsfähigkeit und aus Gesundheits- und Wettbewerbserwägungen besonders aufmerksam zu behandeln, wobei es auch um eine kohärente Inangriffnahme globaler landwirtschaftsbezogener Umweltaufgaben geht wie Klimawandel, Desertifikation, Bodendegradierung, Bedrohung der Biodiversität und Wasserverseuchung. Als Teil der Strategie wären Maßnahmen denkbar, mit denen einkommenswirksame Alternativen für Erzeuger gefördert werden, deren bisherige Aktivitäten aller Wahrscheinlichkeit nach auf Dauer nicht konkurrenzfähig sind. Sie könnte ferner Mittel und Wege einschließen, mit der sich auf Makroebene das Risiko für unvorhersehbare Einkommenseinbrüche vermindern ließe. Regionalbedingte Zwänge und günstige Faktoren müssen bei gleichzeitigem Streben nach engerer regionaler Integration und nach Skalenerträgen Berücksichtigung finden. Von zentraler Bedeutung bei der Ausarbeitung einer produktionskettenbezogenen Strategie ist die genaue Definition der Funktionen eines jeden einzelnen Akteurs innerhalb einer Produktionskette, wobei der Blick auf Möglichkeiten für Synergieeffekte und Partnerschaft gerichtet sein sollte. Es kommt daher wesentlich darauf an, dass eine möglichst große Zahl von Beteiligten bei der Formulierung und Umsetzung der Strategien mitwirkt. Die Strategien müssen flexibel angelegt sein und regelmäßig überprüft werden, um auch für die Bewältigung neu hinzukommender Aufgaben zu taugen. Die Durchführung dieser Strategien wird der jeweiligen Regierung nicht unbedingt hohe Geldinvestitionen abverlangen, dafür werden aber erhebliche staatliche, institutionelle und personelle Kapazitäten erforderlich sein, um über regulierende Maßnahmen mit Hindernissen und Engpässen fertig zu werden. Solche Kapazitäten sind unter Umständen knapper als Finanzmittel, und ihre Opportunitätskosten ebenfalls in die Waagschale geworfen werden.

Internationale Ebene: Die internationale Staatengemeinschaft muss sich ebenfalls eine Vorstellung von der Entwicklung der einzelnen Rohstoffsektoren insgesamt machen. Sie benötigt einen Bezugsrahmen, um die kurz- und langfristige Preisentwicklung analysieren und die Funktionen des Markts verbessern (z. B. durch Marktinformation) zu können und um entscheiden zu können, wie mit der Entwicklung in den Bereichen Handelsregeln, Zurückverfolgbarkeit, Zukunftsfähigkeit und Qualitätsanforderungen umzugehen ist. Das ließe sich weitgehend durch Verstärkung der einzelnen Rohstoffstrategien der internationalen Rohstofforganisationen (IRO) erreichen. Nach Auffassung der Kommission müssen die IRO ihre Arbeit stärker auf Ziele der zukunftsfähigen Entwicklung und somit auch auf die Entwicklung der in Armut Lebenden ausrichten. Dies muss auch die Perspektive der Produktionsketten einschließen, so wie es 2003 bereits der Gemeinsame Fonds für Rohstoffe gefordert hat. Wenn die Ziele und Strategien besser definiert sind und die Beteiligten sich stärker einbringen, müssten die IRO in der Lage sein, andere mit Querschnittsaufgaben des Rohstoffsektors befasste internationale Akteure in wirksamer Weise einzubinden und deren Bemühungen stärker zu beeinflussen. Wenn die IRO ihren Ehrgeiz höher hängen und ihre Leistungsfähigkeit steigern, dürfte es ihnen gelingen, die Mitglieder wieder zu mehr Unterstützung anzuspornen.

2.2. Maßnahmenvorschlag der EG

2.2.1. Unterstützung der REAEL bei der Ausarbeitung von Rohstoffstrategien

Die EG und ihre Mitgliedstaaten müssten die REAEL bei der Planung der Rohstoffstrategien und deren Einarbeitung in die jeweiligen staatlichen Entwicklungsstrategien unterstützen. Eine solche Unterstützung könnte wie folgt aussehen: Prüfung der Zukunftsfähigkeit der Strategie, der Rückwirkungen auf die Armutssituation und die Bedürfnisse der Rohstoffsektoren, Aufbau von personellen und institutionellen Kapazitäten, die zur Gewährleistung von Flexibilität und Wirksamkeit der Strategie benötigt werden, sowie Unterstützung einer Mitwirkung möglichst aller Beteiligten. Als erster Schritt sollte die EG im Rahmen der üblichen Zusammenarbeitsstrukturen in einen Dialog mit den rohstoffabhängigen Ländern eintreten, die an einer Zusammenarbeit zur Modernisierung oder Diversifizierung ihres Rohstoffsektors interessiert sind.

2.2.2. Fortgesetzte Reformierung der internationalen Rohstofforganisationen und ihrer Strategien

Die EG muss die Reform der IRO auf der Grundlage der von Kommission und Mitgliedstaaten verabschiedeten Grundsätze von Helsinki [5] und mit Blick auf größere Leistungsfähigkeit fortsetzen.

[5] Die Grundsätze von Helsinki (1999): Direkte Marktinterventionen sind zu vermeiden; positive Erfahrungen der internationalen Studiengruppe sollten in die weitere Kooperation einfließen; über künftige Formen der Kooperation ist von Fall zu Fall zu entscheiden; zwecks Gewährleistung einer wirksamen Kooperation auf der Ebene der Regierungen sollte ein Mindestanteil an der Erzeugung und am Verbrauch garantiert sein; gewichtigere Rolle des Privatsektors im Rahmen der Kooperation; Verschlankung der Entscheidungsfindungsstrukturen und -verfahren (gilt auch für schwerfällige Bürokratie).

Zwecks verbesserter Wahrnehmbarkeit und zur Deckung der Kosten zur Verwaltung und Steuerung schlägt die EG vor, die internationalen Rohstofforganisationen für verwandte Rohstoffe - Kaffee und Kakao, Jute, Bambus und Kautschuk, Zucker und Getreide, Zitrusfrüchte (FAO), tropische Früchte und Bananen, Felle (FAO), Häute und Fleisch; Getreide (FAO) und Reis; NE-Metalle usw. - jeweils zusammenzulegen. Die IRO müssen stärker auf die Beteiligten in den Erzeuger- und Verbraucherländern eingehen und auf die derzeitigen Herausforderungen der Rohstoffmärkte reagieren. Die IRO brauchen eine stärkere Orientierung in Richtung Entwicklung und müssen in die von ihnen bislang schwerpunktmäßig verfolgte Sicherung der Marktfunktionen klar erkennbar die ökologische und sozioökonomische Zukunftsfähigkeit einbeziehen. Die Verstärkung der Rohstoffstrategien entspricht einer Notwendigkeit. Darüber hinaus müssten die IRO für gemeinsame Interessen der Sektoren eintreten (z.B. Qualitätssteigerung), die Transparenz und das Wettbewerbsumfeld der Märkte verbessern, die Nachfrage nach bestimmten Rohstoffen stimulieren sowie für die REAEL besonders interessante Projekte fördern und begleiten. Die IRO sollen keine Projektmittel verwalten oder Projekte durchführen - ihre Funktion sollte darin bestehen, dem Gemeinsamen Fonds für Rohstoffe Vorschläge zu unterbreiten.

Was die Existenzberechtigung der IRO und die Zahl ihrer Mitglieder anbelangt, so müssen hinter einer IRO genügend Mitglieder und Beteiligte stehen, damit die Existenz einer solchen eigenständigen länderübergreifenden Einrichtung gerechtfertigt ist. Eine IRO benötigt für ihre Existenz kein internationales Rohstoffübereinkommen (vgl. den Fall der IRO für Baumwolle), sofern sie auf ein genehmigtes Mandat verweisen kann. Die EG muss über eine Mitgliedschaft in einer IRO weitgehend auf der Grundlage ihrer entwicklungspolitischen Zielsetzungen entscheiden und einen Austritt erwägen, sofern eine IRO nur von geringer Bedeutung und Größe ist oder fortgesetzt wenig leistet.

Was die Steuerung anbelangt, so sollte die Rolle der Regierungen, die Mitglieder einer IRO sind, sich auf beratende und begleitende Funktionen beschränken, entsprechend der Rolle, die die Regierungen in den Rohstoffsektoren nach Aufgabe der in den Rohstoffübereinkommen vorgesehenen interventionistischen Funktionen und dem Kollaps der Vermarktungsstellen in den Erzeugerländern übernommen haben. Die teilnehmenden Regierungen müssten nach einem Rotationssystem und im Wege eines Wahlvorgangs einen aus wenigen Mitgliedern bestehenden Exekutivrat ernennen. Nach Möglichkeit sollten die Regierungen die Exekutivbefugnisse Personen mit hohem Informationsstand übertragen, die auf der Grundlage einer allgemein angewandten Position handeln. Dieser Exekutivrat hätte die Aufgabe, das jeweilige IRO-Sekretariat zu begleiten, zu beraten und in seiner Arbeit zu unterstützen. Vorzusehen wäre zwecks Bewertung der Fortschritte und Erörterung der strategischen Ausrichtung ein Mal jährlich eine Generalversammlung aller Mitglieder und aller Vertreter der Beteiligten.

Die IRO-Sekretariate müssen klein gehalten werden und kosteneffizient arbeiten. Mit der Einstellung von neuem ausländischen Personal (eingeschlossen der geschäftsführende Direktor) müssen die Personalkosten auf ein Niveau zurückgestutzt werden, das dem einer Abteilung einer Sonderorganisation der Vereinten Nationen entspricht. Einige horizontale Dienste wie Finanzverwaltung, Weitergabe von Information und Projektbegleitung könnten gebündelt außer Haus erbracht oder von mehreren IRO-Sekretariaten gemeinsam in Anspruch genommen werden. Durch Reformen müssen schwerfällige Verfahren beseitigt und die persönliche Teilnahme an Spezialausschusssitzungen eingedämmt werden. Dank moderner Kommunikationsdienste kann bei einem Gedankenaustausch, der Vorbereitung von Stellungnahmen und bei der Verteilung von Berichten auf physische Präsenz verzichtet werden.

3. Beherrschung des Problems des langfristigen Preisverfalls

Die Entwicklung der Rohstoffpreise zeigt deutlich einen langfristigen Abwärtstrend. Ausgelöst wurde dieser Trend vor allem durch erhebliche Produktivitätsgewinne, die es den Erzeugern erlaubte, niedrigere Preise für ihre Erzeugnisse in Kauf zu nehmen. Produktionssteigerungen wurden auch durch andere Faktoren herbeigeführt, und zwar durch den Druck, unter dem einige Länder mit nur geringen Alternativmöglichkeiten stehen, sich Devisen zu beschaffen, Abwertung vieler Landeswährungen Rohstoff erzeugender Entwicklungsländer als Konsequenz der Strukturanpassungsprogramme, Erschließung neuer Produktionsgebiete und in einigen Ländern durch Produktionsbeihilfen. Die Rohstoffnachfrage hat mit dem Angebot nicht Schritt gehalten.

Wie die Erfahrung lehrt, lassen sich fallende Weltmarktpreise für Agrarrohstoffe über internationale Marktinterventionen nicht in den Griff bekommen. Zentrale Voraussetzungen für ein Gelingen sind nicht erfuellt und lassen sich in absehbarer Zukunft nicht erfuellen. Die rohstoffexportabhängigen Entwicklungsländer (REAEL) benötigen andere Mittel, um mit dem Preisverfall fertig zu werden.

Die Rohstoffpolitik der fraglichen Länder unternimmt häufig nicht genug gegen die hohen Produktions- und Transaktionskosten, die die Konkurrenzfähigkeit auf dem Weltmarkt untergraben. Die Enge der einheimischen Märkte der REAEL ist ein weiterer Hemmschuh, der eine dynamische Entwicklung der Rohstoffsektoren erschwert, und kann den Wettbewerb erheblich behindern. Zahlreiche kleine Entwicklungsländer können nur im Rahmen größerer regionaler Zusammenschlüsse Strategien überzeugend umsetzen sowie Skalenerträge in der Produktion, der Verarbeitung und bei der Inputversorgung erzielen. Dessen ungeachtet wurden bei Marktreformen in der Regel die potentiellen Vorteile der regionalen Integration außer Acht gelassen.

3.1. Strategie: Erhöhung der Konkurrenzfähigkeit der Rohstoffe und der Wirtschaft

3.1.1. Verbesserung der Erzeugerkapazitäten und der erzeugernahen Dienste

Um das Problem der fallenden Preise in den Griff zu bekommen, können die Rohstofferzeuger sich um eine Senkung der durchschnittlichen Kosten bemühen, auf Qualitätsprämien und die Erschließung von Spezialitätenmarktanteilen setzen, neue Kunden anwerben und Vertragsbedingungen verbessern. Dazu werden vor allem Investitionen in Marktnischen und weniger in die rein materiellen Produktionskapazitäten erforderlich sein. Die Kapazität der ersten Verarbeitungsstufe muss verbessert werden im Hinblick auf eine Steigerung von Qualität und Wertschöpfung. Damit die Erzeuger und Verarbeitungsbetriebe in die Lage versetzt werden, mit Erfolg auf die Markterfordernisse zu reagieren, wird es notwendig sein, ausgehend von kontinuierlicher Marktforschung Verbesserungen in der Marktinformation und den Beraterdiensten herbeizuführen. Marktforschungs- und Beraterdienste sind der jeweiligen Situation und der jeweiligen Organisationsform der Erzeugerzielgruppe anzupassen. Für die meisten dieser Dienste empfiehlt sich ein regionaler Ansatz, der es zudem zulässt, Skalenerträge zu nutzen.

Die überwiegende Mehrheit der den breiten Markt beliefernden Erzeuger könnte in eine Rückführung der durchschnittlichen Produktions- bzw. Vermarktungskosten investieren bzw. auf Qualitätsprämien setzen. Die Erzeuger der höheren Organisationsebene können einen Teil ihrer Produktion auf den in hohem Maße integrierten Spezialitätenmärkten (Erzeugnisse mit garantiertem geographischen Ursprung, des organischen Anbaus und des fairen Handels usw.) absetzen. Das erfordert kontinuierliche Qualitätssteigerungen und die Erschließung neuer Märkte und im Falle der organischen Stoffe die Umsetzung geeigneter Rechtsvorschriften. Andere Erzeuger können sich mit einem diversifizierten Produktangebot in den Markt einklinken (z.B. internationale Einzelhändler), wenn sie hohen Ansprüchen in Bezug auf Qualität, Produktsicherheit, Anbau- und Produktionsmethoden, Liefertermine usw. genügen und einen adäquaten Kapazitätenaufbau vornehmen. Das Entscheidende für Erzeuger aller Kategorien ist, dass sie die Form ihrer Organisation, die Organisation ihrer Rohstoffsparte, die Handelsverbände und die Regionalnetze festigen und verbessern, denn das erleichtert Kundenkontakte, den Zutritt zu den benötigten spezifischen Diensten und die Gruppierung des Marktangebots zu größeren Mengen.

3.1.2. Schaffung der für die Rohstoffproduktionsgebiete unerlässlichen Infrastruktur

Öffentliche Infrastruktur - Straßen, Telekommunikation, Wasser- und Stromversorgung - sind für die Wettbewerbsfähigkeit der Rohstoffsektoren entscheidend. Die Infrastruktur muss von den Landesregierungen bereitgestellt und auf regionaler Ebene koordiniert werden. Nur wenn intraregionale Verkehrssysteme und ein brauchbares Netz von Straßen erster und zweiter Ordnung für die verkehrliche Anbindung der Rohstoffproduktionsgebiete zur Verfügung stehen verringern sich die Transportkosten, die den größten Posten bei den Transaktionskosten ausmachen. Verlässliche Telekommunikationssysteme, einschließlich Mobildienste, sind unerlässlich für die Preisinformation, die Erweiterung der Vertriebsnetze und die Organisation der Geschäftstätigkeit. Der Staat ist für die Bereitstellung eines Teils dieser Infrastruktur zuständig, hat aber gleichzeitig auch die Aufgabe, Rechtsvorschriften Geltung zu verschaffen, die Monopolbildungen und Profitstreben in die Schranken weisen [6].

[6] Vgl. KOM(2003) 326: Reform der staatseigenen Betriebe in Entwicklungsländern, unter besonderer Berücksichtigung der öffentlichen Versorgungsdienste. Die Bewertung muss sämtliche Optionen einschließen.

3.1.3. Fortgesetzte Strategiereformen auf Makroebene

Echte Liberalisierung erfordert eine neue Rolle für die Regierungen, die darin besteht, dass sie die Tätigkeiten des Privatsektors fördern, ermöglichen, regulieren und begleiten. Kosten- und risikenbegrenzende Rechtsvorschriften und deren Einhaltung sind die Grundbedingung für die Förderung der heimischen und ausländischen Investitionstätigkeit. Die Regierungen müssen klare Regeln für die vertraglichen Abmachungen zwischen den Marktteilnehmern setzen und über deren Einhaltung wachen. Sie müssen für faire, transparente und berechenbare Wettbewerbsbedingungen sorgen, beispielsweise durch entsprechende steuerpolitische und wettbewerbspolitische Maßnahmen, die Garantie von Mindestqualitätsnormen für Erzeugnisse und Mindestarbeits- und Mindestumweltnormen für den Bereich Erzeugung. Außerdem besteht Bedarf, die Verwaltungskosten und den bürokratischen Aufwand im Zusammenhang mit Zollverfahren, Qualitätsbewertungen und Zertifizierungen sowie bei Leasing und Erwerb von Grundbesitz usw. zu reduzieren. Das Qualitätsgebot ist von überragender Bedeutung, denn ein Exporteur, der Probleme mit der Qualitätssicherung hat, kann ein ganzes Land in Verruf bringen und solche schädigen, die die Auflagen erfuellen. Eine Verstärkung der Umweltauflagen in einem Land dagegen dient dem Schutz der heimischen Umwelt und öffentlichen Gesundheit und kann der Schlüssel zu einem besseren Zugang zu den Märkten der Industrieländer sein. Im Dialog der wichtigsten Akteure des Reformprozesses wird es leichter sein, Investitionshindernisse auszumachen und zu einer optimalen Staffelung der Reformmaßnahmen zu gelangen.

3.1.4. Entwicklung und Nutzung der Vorteile der regionalen Integration

Die regionale Integration bietet die einmalige Gelegenheit, die Konkurrenzfähigkeit der REAEL zu erhöhen, namentlich die kleiner Länder. Durch Harmonisierung der Produktspezifikationen, die Erhöhung des Handelsvolumens und die Steigerung der Zahl der Lieferanten könnten sich die Inputs verbilligen. Im Zuge der regionalen Integration vermehren sich zudem die Absatzmöglichkeiten, die Verarbeitungsbetriebe und die in Nachbarstaaten liefernden Exporteure, womit Werte in den Erzeugerregionen gehalten werden. Die Verbesserung der Bedingungen für Wirtschaftstätigkeiten auf regionaler Ebene ist entscheidend für Investitionstätigkeiten auf Gebieten wie der Weiterverarbeitung. Für eine Nutzung dieser potentiellen Vorteile müssen vermehrt Anstrengungen zur Beseitigung von Zöllen und nichttariflichen Hemmnissen im Waren-, Dienstleistungs- und Personenverkehr unternommen werden. Daneben ist eine Vertiefung der Integration erforderlich, namentlich was die Konvergenz der einzelnen innerstaatlichen Verfahren und Vorschriften, der Verkehrsnetze einer gegebenen Region und harmonisierte bzw. gemeinsame Normen betrifft.

Die Marktoperationen im Zusammenhang mit Rohstoffen ließen sich durch den regionalen Rohstoffhandel verbessern. Bislang ist dies in Subsahara-Afrika auf einzelstaatlicher Ebene u.a. auf Grund der Enge der Einzelmärkte nicht gelungen. Der regional abgewickelte Rohstoffhandel kann zu mehr Markttransparenz führen, die Transaktionskosten drücken, zur Festlegung besserer Qualitätsnormen beitragen und die Marktdisziplin einschließlich Vertragsdisziplin verbessern.

3.2. Maßnahmenvorschlag der EG

3.2.1. Unterstützung bei der Umsetzung der Produktionskettenstrategien

Die EG - Kommission und Mitgliedstaaten - müssen die Umsetzung der Produktionskettenstrategien im Rahmen ihrer Länderförderung und unter Einsatz der geeigneten Instrumente der Langzeitentwicklung unterstützen. Was die EG betrifft, können die bestehenden Mittel aus Nationalen und Regionalen Richtprogrammen im Rahmen des Europäischen Entwicklungsfonds (EEF) herangezogen werden. 2004 findet die Halbzeitüberprüfung der einzelnen AKP-Länderstrategien und der programmierten Zuweisungen statt. Für die betreffenden Länder bietet das eine gute Gelegenheit, in Partnerschaft mit der Europäischen Kommission die derzeitigen Finanzierungsprioritäten zu prüfen und gegebenenfalls sich auf Rohstoffe beziehende Themen wie Landwirtschaft und ländliche Entwicklung größere Priorität beizumessen und dabei zu berücksichtigen, dass für besonders leistungsfähige Länder die Mittel insgesamt aufgestockt werden. Begrenzte Unterstützung kann selbst dann gewährt werden, wenn die ländliche Entwicklung bzw. Landwirtschaft nicht zu den prioritären Sektoren eines Länderprogramms gehören.

3.2.2. Entwicklung regionaler sektornaher Dienste

Die EG und ihre Mitgliedstaaten müssten auf regionaler Ebene Tätigkeiten unterstützen, die der Entwicklung des Rohstoffsektors dienen, und zwar in Bezug auf Folgendes: regionale Netze von Erzeugerorganisationen, Zweigverband Rohstoffe, Handelsvereinigungen; Qualitätssicherungsdienste (Zertifizierung, Testverfahren und Marktinformation); produktionskettenrelevante Technologie und Erforschung der Marktentwicklung; koordinierte Bereitstellung von Infrastruktur wie zum Beispiel Verkehrs- und Transportnetze sowie Investitionsförderung.

3.2.3. Unterstützung des Zustandekommens von Wirtschaftspartnerschaftsvereinbarungen mit den Ländern des AKP-Raums

Die EG ist fest entschlossen, den REAEL bei der regionalen Integration weiter unter die Arme zu greifen und ist der Überzeugung, dass dies potentiell mit großen Vorteilen verbunden ist. Mit Bezug auf die AKP-Staaten ist die Aushandlung der Wirtschaftspartnerschaftsabkommen ein Hauptinstrument der Förderung dieser Integration. Diese Verhandlungen werden sich auf Angelegenheiten erstrecken, die sich auf die Handelsleistung der AKP-Staaten im AKP-Raum und im Handel mit der EG beziehen, und werden somit auch die Rohstoffexporte einschließen. Es wird dabei um Marktzutritt, handelsrelevante Regelungen und auch um pflanzen- und tiergesundheitliche Normen gehen, die den AKP-Staaten ein wichtiges Anliegen sind. Ineinandergreifende Aktivitäten der Entwicklungszusammenarbeit werden den AKP-Staaten dabei behilflich sein, diesen Rahmen für die regionale Integration und den regionalen Handel - eingeschlossen die Entwicklung der Rohstoffsektoren - zu nutzen. Die Kommission wird sich mit den AKP-Partnern darum bemühen sicherzustellen, dass dem Thema Rohstoffhandelsabhängigkeit bei der Aushandlung der Wirtschaftspartnerschaftsabkommen der gebotene Stellenwert eingeräumt wird.

Bereits mehr als 30 % der den AKP-Staaten zugewiesenen Mittel sind in den regionalen Richtprogrammen für die Bereiche Handel und regionale Integration vorgemerkt. Ergänzend kommen Mittel aus den Nationalen Richtprogrammen und den für den gesamten AKP-Raum aufgestellten Programmen hinzu. Der im Rahmen der EG-Programme für regionale Integration und Handel insgesamt bereitgestellte Betrag wird mit mehr als 600 Mio. EUR veranschlagt. Die EG wird im Rahmen der Wirtschaftpartnerschaftsabkommen diese Programme je nach Erfordernis weiterführen und verstärken.

4. Beherrschung der Rohstoffpreisrisiken und Verbesserung des Zugangs zu den Finanzressourcen

Frei operierende Agrarrohstoffmärkte unterliegen einem typischen Zyklus von wenige Jahre währenden Phasen höherer Preise und länger anhaltenden Phasen niedrigerer Preise. Dieser Zyklus ist außerdem von erheblicher Preisvolatilität gekennzeichnet, die zu Verunsicherung führt und die Investitionsbereitschaft der Erzeuger untergräbt. Die Verunsicherung kann auch andere Akteure innerhalb der Produktionskette erfassen, wodurch die Preise weiter unter Druck geraten.

Mit der Liberalisierung der Agrarmärkte der Entwicklungsländer und der gleichzeitigen Auflösung der Vermarktungsstellen bekamen die Bauern die Marktrisiken stärker zu spüren und mussten ihre Betriebsmittel selbst finanzieren. Da die Banken häufig davor zurückscheuen, dem risikobehafteten Agrarsektor Kredite zu gewähren, können Erzeuger in die Lage geraten, dass sie ihre Produktion und Technologie nicht verbessern können und ihnen für Betriebsmittel, Produktvermarktung und Produktverarbeitung die Finanzen fehlen.

Auch die Regierungen bekommen die Fluktuation der Rohstoffpreise zu spüren: sie wirken sich auf die Steuereinnahmen aus und gefährden die Bereitstellung von Grundversorgungsdiensten. Mit den Preisschwankungen erhöht sich der Druck auf die Devisenreserven und die jeweilige Landeswährung, die Bedienung der Schulden gerät in Gefahr und die Importe werden relativ teurer.

Die Ausgleichszahlungen waren ein wichtiges Instrument zur Abschirmung der Entwicklungsländer und der dortigen Erzeuger gegen die schlimmsten Auswirkungen der Preis- und Einkommensvolatilität. Mit diesen Instrumenten wurden erhebliche Ressourcen bereitgestellt, doch insbesondere bei den Auszahlungsraten hat es Probleme gegeben, womit der intendierte antizyklische Effekt zunichte wurde. Inzwischen ist klar, dass es anderer Instrumente bedarf, um die Auswirkungen auf Erzeuger- und Makroebene abzufedern.

4.1. Strategie: Entwicklung von Institutionen und Instrumenten

Für eine Verbesserung des Zutritts zu Krediten bedarf es zusätzlicher Finanzsicherheiten, damit Agrarkredite mit den entsprechenden Garantien versehen sind - es geht um die Begrenzung des Risikos, dass der Schuldner im Moment der Rückzahlung ausfallen könnte. Einige neue Konzepte basieren auf der Einführung von liquiden Sicherheiten (im Gegensatz zu den festen Vermögenswerten wie Grund und Boden, Maschinenpark, usw.). Dazu können auch Lagerscheine [7], Langzeitverträge und Instrumente des Risikomanagements zählen. Für eine Kreditvergabe gegen Lagerscheine benötigen die Lokalbanken als dritte Partei einen Finanzsicherheitenverwalter ihres Vertrauens, dessen Honorar sie zudem aufbringen können; ferner ist eine Regelung erforderlich, der die Rechte des Garantiegebers sichert und das Kreditrisiko begrenzt. Eine Verstärkung der Dienste, die die Finanzsicherheiten verwalten, kann sich nachhaltig auf die Entwicklung auswirken, da sich diese Technik der Finanzsicherheiten auf ein ganzes Spektrum von Erzeugnissen - Agrarerzeugnisse, Ersatzteile und Düngemittel - übertragen lässt. Die Inputkreditvergabe ließe sich durch eine Verknüpfung von Inputs und Produktmärkten weiter entwickeln. Eine andere Möglichkeit zur Verbesserung der Kapitalversorgung der Erzeuger vor Ort besteht darin, die Banken dazu zu bringen, Kredite auf Exportverträge zu gewähren, und zwar in Partnerschaft mit internationalen und multilateralen Finanzinstitutionen. Agrarkleinstkredite sind in einigen Gebieten als Ergänzung denkbar.

[7] Lagerscheine entsprechen bestimmten Mengen, die der Kreditnehmer bei Dritten eingelagert hat.

Die marktgestützte Versicherung gegen Rohstoffpreisrisiken kann für Erzeuger und Händler eine Möglichkeit sein, sich gegen die Auswirkungen von Preisfluktuationen oder Naturkatastrophen innerhalb eines Erntejahrs abzusichern. Die internationale Arbeitsgruppe ,Rohstoffpreisrisikomanagement" hat als Initiative der Weltbank damit begonnen, Möglichkeiten für die Einführung des Konzepts der Put-Optionen [8] in den Rohstoffexport abhängigen Entwicklungsländern zu testen und plant ihre Tätigkeit auf andere Instrumente auszudehnen. Damit Instrumente dieser Art operativ werden können, müssen sie in ausreichend großem Maßstab implementiert werden, um das Interesse der Finanzdienstleister zu wecken. Entscheidend ist deshalb, dass Kanäle für eine flächendeckende Verbreitung gefunden und die Verwaltungskosten gedrückt werden. Weitere wichtige Aktionen betreffen den Kapazitätenaufbau aufseiten der potentiellen Käufer dieser Instrumente (Banken, Genossenschaften) und Werbeaktionen, um internationale Finanzdienstleister dafür zu gewinnen, Beziehungen zu den REAEL zu knüpfen. Die Besicherung von Rohstoffpreisrisiken kann auch das Kreditrisiko mindern, wenn die Banken vor Ort dafür gewonnen werden, diese Dienstleistung in ihr Angebot für den Rohstoffsektor aufzunehmen. Es ist jedoch darauf hinzuweisen, dass diese Instrumente zur Beherrschung des Risikos nicht dazu gedacht sind, die Bauern für langfristigen Preisverfall zu entschädigen.

[8] In einem mit einem Preisrisiko behafteten Geschäft zahlt der Käufer für einen bestimmten Termin an einer internationalen Rohstoffbörse eine Prämie auf einen bestimmten Basispreis (strike price). Der Käufer erhält einen Ausgleich, wenn der Börsenpreis zum vereinbarten Termin unter dem Basispreis liegt. Liegt der Preis höher, tätigt der Erzeuger seinen Verkauf zum Marktpreis, verliert aber die Prämie.

Die Regierungen der REAEL müssen über Möglichkeiten verfügen, die Gefährdung im makroökonomischen Bereich zu beherrschen, die aus der Rohstoffexportabhängigkeit resultiert - auf der Ebene der Steuereinnahmen und der Devisenkursstabilität bzw. der Zahlungsbilanz. Das Steuerrisiko kann durch Einbeziehung zusätzlicher Sektoren in die Steuerbemessungsgrundlage, durch rigorosere Steuererhebung und durch eine anti-zyklische Steuerpolitik verringert werden. Reformen dieser Art sind jedoch nur langfristig zu bewerkstelligen. Es ist noch weit schwieriger, die Konsequenz der Preisvolatilität für die Zahlungsbilanz in den Griff zu bekommen.

Die REAEL werden in ihrer Mehrheit Versicherungsinstrumente benötigen, um die Auswirkungen auf die Makroebene aufzufangen. Es kommen mehrere Instrumente in Betracht, die zumindest teilweise die zurzeit von den internationalen Gebern praktizierten Ausgleichsprogramme ersetzen könnten. Gegen Zahlung einer Prämie würde eine Versicherung ein bestimmtes Niveau der Haushaltseinnahmen und der Währung für den Fall garantieren, dass Rohstoffexportpreise das gesicherte Niveau unterschreiten. Andere Risiken wie Klimaauswirkungen auf die Ernte lassen sich ebenfalls besichern. In die Besicherung der Exporterlöse lassen sich zudem die Einfuhren von Grundversorgungsgütern wie Öl, Getreide und landwirtschaftliche Betriebsmittel einbeziehen.

4.2. Maßnahmenvorschlag der EG

4.2.1. Förderung des Zutritts der Erzeuger zur Versicherung gegen Rohstoffpreisrisiken und zur Finanzierung des Handels

Die EG wird die Entwicklung und die erste praktische Anwendung einer Reihe neuer Versicherungs- und Finanzprodukte für die einzelnen Akteure der Produktionsketten und auch die Rohstofferzeuger unterstützen. Nach den ermutigenden Ergebnissen von Pilotvorhaben im Bereich des Rohstoffpreisrisikomanagements besteht der nächste Schritt darin, diese erste Initiative auszubauen, um so der realen Nachfrage zu entsprechen, so dass die internationalen Finanzdienstleister, die diese Instrumente anbieten, sich auf Dauer engagieren. Die Finanzierung des Handels lässt sich in das Rohstoffpreisrisikomanagement integrieren.

4.2.2. Entwicklung von Instrumenten zur Beherrschung von Rohstoffpreisschocks auf Makroebene

Die EG wird Pilotprojekte im Zusammenhang mit der Einführung von marktgestützten Versicherungsinstrumenten auf Makroebene zur Abfederung von Preisschocks fördern. Dazu ist zunächst zu klären, welcher internationale Regulierungsrahmen zur praktischen Einführung dieser Instrumente heranzuziehen ist. Die Staatengemeinschaft müsste in Erwägung ziehen, die Prämie für diese Art von Versicherungen befristet und unter Einhaltung internationaler Regeln mitzufinanzieren. Die EG müsste in diesem Zusammenhang den REAEL dabei assistieren, Sicherheitsnetzprogramme aufzustellen, über die die Mittel zu den von Preisschocks betroffenen Betrieben gelangen.

Die EG sollte mit der Staatengemeinschaft die Möglichkeit für alternative Kreditaufnahmevereinbarungen sondieren, die den REAEL einen in Zeiten geringer Exporterlöse einen geringeren Schuldendienst aufbürden. In Frage kommen dabei auf Rohstoffe bezogene Darlehen, Darlehen in Landeswährung, eine Einbeziehung der Preisschockbehandlung in die vorhandenen Instrumente internationaler Finanzinstitutionen sowie die Nutzung von Synergieeffekten in Verbindung mit nichtrückzahlbaren Ausgleichszahlungen.

4.2.3. Verbesserung des Zutritts zum Ausgleichszahlungsinstrument Flex

Seit Inkrafttreten des Cotonou-Abkommens zwischen der EG und dem AKP-Raum erhalten durch unvorhersehbare Einbrüche bei den Exporterlösen betroffene Länder Ausgleichszahlungen aufgrund des neuen Instruments Flex; diese zusätzlichen Budgetmittel dienen dem Schutz der durch die Exporterlösausfälle gefährdeten makroökonomischen und sektoralen Reformen in den AKP-Staaten.

Die ersten Erfahrungen mit Flex haben ergeben, dass mehrere Länder mit hohen Einbußen keinen Anspruch auf Ausgleich hatten. Die Kommission beabsichtigt, dem EU-AKP-Ministerrat im Mai 2004 geeignete Änderungen an Anhang II des Cotonou-Abkommens vorzuschlagen, damit sich diese neuen Bedingungen bereits auf Fälle anwenden lassen, die sich auf das Jahr 2003 beziehen.

Die Überarbeitung des Cotonou-Abkommens wird Gelegenheit bieten, die Formen der Unterstützung der REAEL noch einmal zu überdenken. Die von der Kommission für Flex bereitgestellten Mittel halten sich in Grenzen, weshalb die Mitgliedstaaten erwägen sollten, die Dotierung dieses Ausgleichsmechanismus durch eine Budgetspritze aufzustocken.

Die REAEL sollten erwägen, Flex-Mittel in die Umsetzung von einzelstaatlichen Produktionskettenstrategien zu investieren. Für Gebiete, deren Produktion im Zuge des Strukturwandels in den globalen Rohstoffmärkten auf Dauer jede Konkurrenzfähigkeit eingebüßt haben, sollten die REAEL Langzeitprogramme aufstellen, mit denen den Bauern das Umsatteln auf andere ländliche Aktivitäten erleichtert wird.

5. Diversifizierung nicht ausschliesslich in Richtung traditioneller Rohstoffe

Die REAEL exportieren vornehmlich eine kleine Auswahl an Rohstoffen ohne hohe Wertschöpfung. Eine solche Situation schafft Unsicherheit auf Makro- und Erzeugerebene und stellt eine verpasste Gelegenheit dar, mehr Wert und somit Einkommen in den Erzeugerländern zu halten. Diversifizierung wird allgemein als Lösung dieser beiden Probleme angesehen, doch die Entwicklung und Umsetzung von Diversifizierungsstrategien ist komplex.

So verfügen zum Beispiel kleine Rohstoff erzeugende Staaten über einen komparativen Nachteil und haben deswegen von einem Einstieg ins Verarbeitungsgewerbe nicht viel zu erwarten. Da keine eigenen Märkte vorhanden sind und die Risiken hoch eingeschätzt werden, sind nur wenige Gesellschaften aus dem In- und Ausland bereit, die erforderlichen Investitionen zu leisten. Kurzfristig sind andere Ansätze nötig zur Wertsteigerung und zur Erhöhung von Gewinnspannen für traditionelle Rohstoffe, wie in Kapitel 3 dargelegt wurde.

Die meisten Entwicklungsländer tun sich auch äußerst schwer, in Richtung nichttraditioneller Rohstoffe und Aktivitäten zu diversifizieren, und zwar aus folgenden Gründen: a) Mangel an Erfahrung und Wissen hinsichtlich Herstellung und Vermarktung solcher Rohstoffe auf den Weltmärkten; b) fehlender Zugang zu den auf innovative Produktion spezialisierten Finanzdienstleistungen und die Kosten solcher Finanzdienstleistungen; c) fehlende öffentliche Infrastruktur; d) unzureichender Regulierungs- und Rechtsrahmen; e) fehlender Zutritt zu heimischen Rohstoffen und zu Technologie von internationalem Standard; f) zu geringe Binnennachfrage und gewisse Handelsregelungen. Die Exporteure ziehen traditionelle Rohstoffe vor, für die die erforderliche Marktinformation zur Verfügung steht, bei denen die Transaktionskosten relativ niedrig sind, die eine bekannte Abnehmerschaft in Übersee haben und für die selbst in den am wenigsten entwickelten Ländern sektornahe Dienstleistungen relativ problemlos erhältlich sind. Das Engagement des Privatsektors richtet sich vor allem nach den zu erwartenden Risiken.

Freilich bieten zusätzliche Einkommensquellen vielen in der Rohstofferzeugung tätigen Bauern und Landarbeitern eine willkommene Absicherung. Deshalb muss eine auf die Verringerung des Existenzrisikos der Rohstofferzeuger ausgerichtete Politik innerhalb eines vernünftigen Zeitrahmens die effektive Förderung einer Diversifizierung ihrer Existenzgrundlage beinhalten. Doch da die hier angedeutete verstärkte Unterstützung der Rohstoffsektoren im Falle einiger Erzeuger nicht ausreichen wird, ihnen dabei behilflich zu sein, mit dem Abwärtstrend der Preise fertig zu werden, kommen auf die Regierungen der REAEL Forderungen zu, solchen Erzeugern bei der Suche nach anderen Aktivitäten unter die Arme zu greifen.

5.1. Strategie: Verstärkung der Kapazitäten der Regierungen, die Diversifizierung zu unterstützen

Den Regierungen fällt bei der Förderung der Diversifizierung eine entscheidende Rolle zu, denn sie schaffen den Rahmen, der es erst erlaubt, dass alternative Wirtschaftsaktivitäten konkrete Formen annehmen, und sie fällen gemeinsam mit maßgeblichen Beteiligten die Strategieentscheidungen, die sie dann mit spezifischen Maßnahmen unterstützen.

Die Strategieentscheidungen schließen einander nicht unbedingt aus, bedürfen aber jeweils spezifischer Formen der Unterstützung. Jede Option wird erhebliche Regierungskapazitäten beanspruchen, was für viele REAEL eine große Belastung darstellt. Entscheidungen in diesem Bereich sind in der Praxis möglicherweise schwerwiegender als auf den ersten Blick erscheinen mag.

Die fraglichen Regierungen (Zentralregierungen und örtliche Selbstverwaltung) benötigen ganz eindeutig mehr Kapazitäten, um Stärken, Schwächen und Potential ihrer bisherigen und künftigen Produktivsektoren zu bewerten und diese angemessen zu fördern,. Einige Länder könnten sich durch Informationsaustausch untereinander helfen, und zwar namentlich in folgenden Bereichen: Optionen für eine optimale Nutzung der Rohstoffsektoren, Umgang mit ihren jeweiligen spezifischen Schwächen und Stärken sowie Erfahrungen mit der zeitlichen Organisation von Strategiereformen. Wie in Kapitel 3 dargelegt, wird regionale Zusammenarbeit und Integration bedeutend sein für die Erzielung von Fortschritten, durch die Ausweitung der Märkte für Inputs und Outputs und durch die Risikominderung für Investitionen auf andere Weise.

5.2. Maßnahmenvorschlag der EG

5.2.1. Unterstützung der Regierungen in ihrer Entscheidungsfindung

Die EG muss die Regierungen der REAEL technisch unterstützen, um ihnen bei politischen Entscheidungen zu helfen. Sie muss ferner eine Analyse der das Gelingen der Diversifizierung des Lebensunterhalts und die Wachstumserfolge in den einzelnen REAEL wesentlich beeinflussenden Zwänge, Rahmenbedingungen und Möglichkeiten unterstützen und muss dabei auch die Nischen berücksichtigen, die möglicherweise eine oder mehrere in dem jeweiligen Land vorhandene, vergleichbaren Erfolg versprechende Agrarrohstoffproduktionsketten bieten. Spezifische Instrumente zur Unterstützung von Strategieentscheidungen könnten weiterentwickelt werden. So fördert die EG zurzeit bereits die Entwicklung einer Methode zur Bewertung des Wettbewerbspotentials der Kaffeebranchen in den einzelnen Ländern, unter Einbeziehung der sich bietenden Diversifizierungsoptionen.

Die EG müsste potentielle "Diversifizierer", die sich stark engagieren, in ihren Strategieentscheidungen unterstützen, und zwar gleichermaßen das Engagement lokaler Erzeuger und Exporteure und das regionaler oder internationaler Investoren. In vielen der Aktivitäten außerhalb der Landwirtschaft, in denen ein Entwicklungspotential besteht - Nahrungsmittelverarbeitung und -zubereitung, Verarbeitung, Handel und viele andere Dienstleistungen - dominieren die Frauen. Diese Tätigkeiten können im Zuge von Wachstums- und Diversifizierungsanstrengungen genutzt werden.

5.2.2. Förderung des Wachstums im ländlichen Bereich

Die EG muss die Realisierung der diversifizierungs- bzw. wachstumsorientierten Strategien der REAEL unterstützen, namentlich durch Förderung der Einbeziehung von Produktivsektoren in Strategieprogramme zur Armutsminderung. Dabei kommt es entscheidend auf die Koordinierung zwischen der jeweiligen Regierung, den Hauptinvestoren und den Gebern an - hierauf sollte die EG ihre Anstrengungen konzentrieren.

Die Anstrengungen mit Blick auf eine Diversifizierung der Erwerbsbasis der Erzeuger müssen weitgehend im Rahmen der ländlichen Entwicklung durchgeführt werden, weshalb die EG-Strategie für die ländliche Entwicklung mehr und mehr Antworten auf Fragen wie Globalisierung, Marktkonzentration und Marktintegration, internationale Marktzwänge, Handelsregeln usw. anbieten muss. Besonderer Unterstützung bedürfen Erzeuger, die gezwungen sind, die traditionelle Produktion aufzugeben.

Besondere Aufmerksamkeit erfordert das Entwicklungspotential, das in den örtlichen, landesweiten und regionalen Lebensmittelmärkten steckt, namentlich im Falle von Niedrigeinkommensländern mit Ernährungsdefizit (das betrifft nahezu sämtliche, stark vom Kaffee- und Baumwollexport und viele der vom Kakaoexport abhängenden Länder). Die EG ist entschlossen, den Regierungen dabei zu helfen, die Ursachen für die geringe Nahrungsmittelproduktion und die Voraussetzungen für einen Ausweg aus dieser Situation zu finden. Hierbei wird es wichtig sein, die Auswirkungen des Welthandels und der agrarpolitischen Maßnahmen im Auge zu behalten.

5.2.3. Verstärkte Förderung des Privatsektors

Die EG erkennt die zentrale Rolle an, die der Privatsektor für Wachstum, Entwicklung und Diversifizierung in den REAEL spielt. Die EG und ihre Mitgliedstaaten verfügen über ein breites Spektrum an Instrumenten für die Entwicklung des Privatsektors, die im Zusammenhang mit der Umsetzung der Strategien für die rohstoffexportabhängigen Entwicklungsländer genutzt werden sollten. Auf die Existenz dieser Instrumente sollte mit Nachdruck hingewiesen werden.

Die EG stellt ihre Unterstützung vor allem unter Rückgriff auf horizontale Instrumente (statt über die nationalen Richtprogramme) zur Verfügung, zu denen der Privatsektor direkten Zutritt hat. Die Europäische Investitionsbank ist dabei besonders wichtig, denn sie verwaltet die aus den Mitteln des Europäischen Entwicklungsfonds gespeiste, mit 2,2 Mrd. EUR dotierte Europäische Investmentfazilität und trägt zur Finanzierung von Investitionsprojekten im AKP-Raum 1,7 Mrd. EUR aus eigenen Mitteln bei.

Konsistenz, Komplementarität und Synergien dieser horizontalen Instrumente mit der programmierbaren Hilfe sind von entscheidender Bedeutung, und die EG sollte in dieser Beziehung besondere Anstrengungen unternehmen. Im Falle der REAEL der AKP-Gruppe kommt es vor allem auf eine Förderung der Faktoren im Zusammenhang mit der Freigabe von Mitteln der Europäischen Investitionsbank an. Ein entscheidendes Element bei der Gewährung von EIB-Darlehen ist die Risikobewertung, und auch die jeweilige Regierungspolitik ist für die Bereitstellung solcher Mittel von Bedeutung. Die EG muss sich die Erfahrungen der Europäischen Investitionsbank mit der Investmentrisikobewertung in den REAEL zu Eigen machen.

6. Erfolgreiche integration in das welthandelssystem

Die internationalen Handelsregelungen spielen eine wichtige Rolle für die REAEL und die dortigen Erzeuger, da sie die Ausfuhren von Agrarrohstoffen und Diversifizierungserzeugnissen sowohl fördern als auch beschränken können. Regelungen über innerstaatliche Stützungsmaßnahmen, Ausfuhrwettbewerb und Marktzugang sind ebenso wie Normen und andere technische Vorschriften von entscheidender Bedeutung für die Marktchancen der Erzeuger. Diese Regelungen mögen in einigen Fällen von der Sache her Schwierigkeiten aufwerfen, mitunter ist jedoch der richtige Umgang mit den Regelungen bzw. die Frage der optimalen Nutzung das eigentliche Problem.

In einzelnen Ländern können Subventionen mit legitimen Zielen - Förderung des sozialen Zusammenhalts, des Umweltschutzes oder der ländlichen Entwicklung - verknüpft sein. Subventionen zur Förderung der Produktion können jedoch zu Überproduktion führen, wobei die Produktionsüberschüsse häufig auf den Weltmarkt gelangen, nicht ohne Folgen für die Preise und Produktionsmöglichkeiten anderer Erzeuger. Die REAEL sind solchen Folgen besonders stark ausgesetzt und können sie weniger leicht abwehren als andere.

Gewöhnlich können REAEL jedoch für ihre Ausfuhren Präferenzregelungen in Anspruch nehmen. So sieht die derzeitige Regelung des Cotonou-Abkommens einen präferenziellen Zugang für die AKP-Ausfuhren zum EG-Markt vor, und aufgrund der EG-Regelung ,Alles außer Waffen" gelangen sämtliche übrigen Erzeugnisse der am wenigsten entwickelten Länder (LDC) (Übergangszeiten bestehen für Zucker, Reis und Bananen) zollfrei und ohne mengenmäßige Beschränkungen auf den EG-Markt. Doch für bestimmte Exporte bestimmter Länder bestehen weiterhin tarifliche Hemmnisse. Zollsteigerungen geben einigen REAEL bei bestimmten Erzeugnissen Anlass zu Sorge, da sie es ihnen schwerer machen, valorisierte Erzeugnisse zu exportieren als Rohmaterialien, und daher ein Hindernis für die Entwicklung einer lokalen Industrie darstellen. Der präferenzielle Marktzugang wird jedoch nicht immer voll genutzt. So wird lediglich auf die Hälfte der aus Entwicklungsländern in die Gemeinschaft importierten Erzeugnisse, die theoretisch von der Präferenzbegünstigung profitieren könnten [9], das Allgemeine Präferenzschema (APS) tatsächlich angewandt. Dafür gibt es verschiedene Gründe.

[9] Einschließlich der Initiative "Alles außer Waffen", bei der es sich um eine Sonderpräferenzregelung im Rahmen des APS handelt.

Nachteilig auf die Nutzung des APS wirken sich die an die Präferenzen geknüpften Bedingungen aus. So können schwer zu erfuellende administrative und sachliche Erfordernisse der Ursprungsregeln dazu führen, dass das APS seltener in Anspruch genommen wird. Das APS sieht zwar eine Lockerung der Ursprungsregeln vor (Kumulierung mit EU- oder regionalen Vorprodukten), doch vielfach handelt es sich um Vorprodukte von Zulieferern, die zur Ursprungskumulierung mit den APS-Begünstigten nicht zugelassen sind. Auch die Erfuellung anderer Voraussetzungen für den Marktzugang, wie etwa tier- und pflanzengesundheitliche Maßnahmen, kann für Ausfuhrländer problematisch sein. Amtliche staatliche Normen stellen nicht unbedingt die einzige potenzielle Schwierigkeit dar. Großunternehmen des Einzelhandels und Großhändler stellen mitunter mit unternehmenseigenen Normen und Qualitätskriterien noch höhere Anforderungen.

Der Zugang zu den Märkten der Industrieländer allein reicht zudem noch nicht aus zur Belebung der Entwicklung. Diese Märkte bringen zwar unter Umständen mehr Gewinn, doch sie sind auch komplizierter und stellen höhere Ansprüche in Bezug auf technische und gesundheitsrelevante Standards, denen nicht alle Entwicklungsländer ohne weiteres gerecht werden können. Regionale Märkte dagegen bieten häufig Möglichkeiten für eine erhebliche Marktexpansion. Allerdings wird der regionale Handel vielfach durch die zwischen einzelnen Entwicklungsländern bestehenden Zollschranken und nichttariflichen Handelshemmnisse arg behindert, was wiederum die für Wachstum und Diversifizierung nötigen Investitionen abschreckt.

6.1. Strategie: Optimierung der Chancen der rohstoffexportabhängigen Entwicklungsländer im multilateralen Handelssystem

Bei der laufenden WTO-Verhandlungsrunde geht es um eine Reihe für die REAEL relevanter handelsbezogener Fragen, insbesondere im Agrarsektor. Zur Erreichung der Entwicklungsziele der Doha-Runde muss die internationale Gemeinschaft insbesondere gegenüber den Auffassungen und Vorschlägen der ärmsten Länder Aufgeschlossenheit zeigen und Lösungen anstreben, mit denen sich die Wachstumsperspektiven verbessern und die Aussichten auf eine Verringerung der Armut erhöhen.

Thema der Verhandlungen müssen die problematischen Subventionen sein, wobei es schwerpunktmäßig um den Abbau bzw. die Beseitigung derjenigen Subventionen gehen muss, die am meisten zu den Handelsverzerrungen führen und die die Entwicklungsländer benachteiligen. Die LDC sollten zu den Märkten aller Industrieländer - und auch zu denen der am weitesten fortgeschrittenen - zoll- und kontingentfreien Zugang erhalten, entsprechend der von der EG bereits eingeführten Regelung. Ebenso wichtig ist es, auch den übrigen Entwicklungsländern einen Präferenzzugang zum Markt einzuräumen. Die Industrieländer sollten Bereitschaft zeigen, solchen Erzeugnissen eine günstigere Behandlung zu gewähren, die für die rohstoffexportabhängigen Entwicklungsländer besonders wichtig sind, und zwar die traditionellen Rohstoffe in unverarbeitetem und verarbeitetem Zustand sowie Erzeugnisse, die ihnen eine wirtschaftliche Diversifizierung in Richtung anderer Erzeugnisse ermöglichen. Die EG schlägt eine substanzielle Reduzierung der Zollsteigerungen im Rahmen der Doha-Verhandlungen vor, und zwar sowohl im landwirtschaftlichen als auch im industriellen Bereich. Auch die Möglichkeit des Rückgriffs auf eine wirksame Schutzklausel sollte gewährleistet sein. Dies ist besonders für die Länder und Regionen wichtig, die eine Diversifizierung durch Förderung der Lebensmittelproduktion für die lokalen und regionalen Märkte anstreben.

Den meisten REAEL bereitet die Verringerung der Präferenzspannen als zwangsläufige Folge einer weiteren multilateralen Handelsliberalisierung Sorge. Wie weiter unten erläutert, erkennt die EG den Ernst dieser Bedenken, ist jedoch der Auffassung, dass sie nicht als Vorwand dafür dienen können, Fortschritte bei einer weitaus größeren Gruppe von Erzeugnissen zu behindern.

Bei den Verhandlungen sollte erreicht werden, dass die internationalen Regelungen den Regierungen der rohstoffexportabhängigen Entwicklungsländer genügend Spielraum lassen, um eigene handelspolitische Strategien und Investitionsstrategien zu formulieren, die ihren Entwicklungszielen dienen. Dass einige Regelungen des multilateralen Handelssystems flexibel auslegbar sind, muss klar herausgestellt werden, wenn legitime Entwicklungsziele nicht untergraben werden sollen. Die Erfolge der Entwicklungsanstrengungen werden sich jedoch nur dann bemerkbar machen, wenn die Entwicklungsländer selbst, und vor allem auch die fortgeschrittensten Länder unter ihnen, einen ihrem Entwicklungsstand entsprechenden Beitrag zur Liberalisierung leisten.

Die EG befürwortet verbesserte Regeln und ist der Auffassung, dass es für die REAEL auch von Vorteil wäre, wenn sich die WTO einigen könnte auf die Ausweitung der Bestimmungen über den besonderen Schutz der Angaben zum geographischen Ursprung, die zur Zeit auf Weine und Spirituosen beschränkt sind, auf weitere Erzeugnisse einschließlich Rohstoffen (z.B. Ceylon-Tee, Echter Antigua-Kaffee, Jamao-Kaffee usw.). Es ist hinreichend belegt, dass Angaben zum geographischen Ursprung maßgeblich zur Differenzierung der Märkte und damit zur Erzielung hoher Preise beitragen. Die daraus entstehende Anerkennung durch die Verbraucher und der gute Name des Erzeugnisses sollten daher durch WTO-weite Regeln gegen unlauteren Wettbewerb und Nachahmungen geschützt werden.

Wie die Erklärung von Doha einräumend feststellt, sollten die Anstrengungen im Rahmen der WTO zudem von handelsbezogener technischer Hilfe und spezifischen Fördermaßnahmen begleitet sein.

6.2. Maßnahmenvorschlag der EG

6.2.1. Gewährleistung ,entwicklungsfreundlicher" Ergebnisse der in Doha vereinbarten Verhandlungen

Die EG setzt sich nachdrücklich dafür ein, dass bei den derzeitigen Verhandlungen im Rahmen der Doha-Entwicklungsagenda weitreichende und für die Entwicklung günstige Ergebnisse erzielt werden. Es bedarf noch stärkerer Anstrengungen, damit die Bedürfnisse der schwächsten Länder, einschließlich der REAEL, innerhalb des multilateralen Handelssystems, adäquate Berücksichtigung finden. Dies gilt insbesondere für den Agrarsektor. Die Agrarverhandlungen müssen zu einem für diese Ländergruppen und die dortigen Erzeuger günstigen Abschluss gebracht werden, was auch den Abbau von Ausfuhrsubventionen und handelsverzerrenden internen Stützungsmaßnahmen einschließt. Wenn dies erreicht werden soll, müssen die Verhandlungen wieder effektiv in Gang kommen, und am Anfang dieses neuen Starts muss eine realistische Analyse der Erzeugnisse stehen, die für die Entwicklungsländer von Interesse sind.

Die erfolgreiche Wiederaufnahme der Verhandlungen der Doha-Runde erfordert eine aktive Mitwirkung der Regierungen der Entwicklungsländer bei der Festlegung internationaler Regeln, auf der Grundlage fundierter und präzise formulierter Argumente. Viele Regierungen rohstoffexportabhängiger Länder sind hierfür nicht ausreichend gerüstet. Die Gemeinschaft ist entschlossen, ihre Unterstützung zur Beseitigung dieses Mankos fortzusetzen.

6.2.2. Überprüfung der externen Auswirkungen der Agrarpolitik

Intern wird die Gemeinschaft die Reform der Agrarpolitik weiterführen und die Umstellung auf Förderregelungen fortsetzen, mit denen Handelsverzerrungen vermieden werden können. Sie wird die Auswirkungen ihrer internen Stützungsmaßnahmen weiterhin überprüfen und ist entschlossen, eine größere Kohärenz zwischen gemeinschaftsinternen Anliegen und entwicklungspolitischen Zielen herzustellen. Das Voranbringen der internen Reformen wird den mit hohem Ehrgeiz geführten WTO-Verhandlungen zusätzlichen Schwung verleihen.

6.2.3. Optimierung des Zugangs der REAEL zum Gemeinschaftsmarkt

Die meisten rohstoffexportabhängigen Staaten gehören entweder der LDC- oder der AKP-Gruppe oder beiden an und können deshalb für den größten Teil ihres Handels oder den gesamten Handel mit der EG Präferenzbegünstigung in Anspruch nehmen. Den AKP-Staaten bieten die Wirtschaftspartnerschaftsabkommen die Möglichkeit, an bestehende Präferenzregelungen anzuknüpfen und ihre Zugangsbedingungen weiter zu verbessern.

Es könnte jedoch noch mehr getan werden, um den Marktzugang für andere REAEL zu verbessern. 2006 steht die Überprüfung der geltenden APS-Regelung an. Dabei sollte den spezifischen Bedürfnissen der rohstoffexportabhängigen Entwicklungsländer Rechnung getragen werden. Namentlich die im Rahmen des APS als Anreiz konzipierten Sonderreglungen für Länder, die Anstrengungen zur Bekämpfung des Drogenhandels unternehmen, verschaffen zahlreichen rohstoffexportabhängigen Entwicklungsländern in Zentral- und Südamerika Marktzugang zu stark ermäßigten Zollsätzen bzw. zollfreien Marktzugang [10]. Gegen diese Regelung hat Indien bei der WTO Beschwerde eingelegt. Wie die Panelentscheidung auch immer ausfallen mag - die EG wird sich bemühen, unter Berücksichtigung der Feststellungen des Panelberichts den derzeit einbezogenen Ländern auch weiterhin einen möglichst vorteilhaften Marktzugang zu garantieren.

[10] Unter die Drogen-Sonderregelung fallen Bolivien, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Kolumbien, Nicaragua, Pakistan, Panama, Peru and Venezuela. Die Sonderregelung sieht vor, dass 3665 Erzeugnisse, für die im Rahmen des allgemeinen APS ermäßigte Zollsätze gelten, vollständig von Zöllen befreit sind. Außerdem findet die Drogen-Sonderregelung auf 316 weitere Erzeugnisse Anwendung, die nicht in die allgemeine Regelung einbezogen sind.

Was die Ursprungsregeln anbelangt, so prüft die EG derzeit, ob im Kontext der zunehmenden internationalen Arbeitsteilung eine Änderung dieser Regelungen und der Verwaltungsmodalitäten geboten ist. Sie wird bei den Beratungen den Interessen der rohstoffexportabhängigen Entwicklungsländer Rechnung tragen. In Bezug auf die Erosion der Präferenzregelung räumt die Kommission ein, dass der multilaterale Liberalisierungsprozess Schwierigkeiten für einige Sektoren und Länder bedeuten könnte. Wenn dies tatsächlich eintritt, sollten diese negativen Auswirkungen ihrer Auffassung nach durch in Abstimmung mit den anderen bi- und multilateralen Gebern von Fall zu Fall gewährte Anpassungshilfen abgefedert werden. Auch die Gewährung neuer Präferenzen namentlich durch die am weitesten fortgeschrittenen Entwicklungsländer könnte dazu beitragen, die Auswirkungen der Erosion der Präferenzregelung abzumildern.

6.2.4. Unterstützung der Bemühungen der REAEL um eine bessere Nutzung der Markzugangsmöglichkeiten

Die EG ist entschlossen, für eine bessere Ausnutzung der Präferenzen zu sorgen. Dies erfordert u.a. eine gezieltere Aufklärung über die Präferenzregelungen. Die Gemeinschaft hat daher einen Internet-Helpdesk () eingerichtet, der den Entwicklungsländern Informationen über Zölle und Ursprungsregeln sowie Handelsstatistiken leicht zugänglich macht. Demnächst wird er auch über inländische Abgaben in den EU-Mitgliedstaaten und produktspezifische Ausfuhrvorschriften informieren. Das Wissen um die Vorschriften garantiert jedoch noch nicht deren Einhaltung. In den Industrieländern gelten insbesondere auf dem Gebiet Tier- und Pflanzengesundheit vielfach weitaus strengere Normen als in den rohstoffexportabhängigen Entwicklungsländern. Die EG unterstützt diese Länder bereits beim Ausbau ihrer diesbezüglichen Kapazitäten, doch sind verstärkte Anstrengungen erforderlich.

7. Stärkung der Zukunftsfähigkeit des Geschäftsgebarens der Unternehmen und Steigerung der Investitionen in den REAEL

Die internationalen Rohstofffirmen und Einzelhändler spielen bei der Bestimmung des künftigen Rahmens der Rohstoffsektoren eine zentrale Rolle. Sie haben in den meisten Fällen das Sagen innerhalb der Rohstoffproduktionsketten, und diese Tendenz wird noch durch die derzeitige Konzentration aufseiten der Rohstoffkäufer und die gleichzeitige Zersplitterung aufseiten der Erzeuger verstärkt. Da die Unternehmen vor Ort häufig außerstande sind, im Wettbewerb mit den stark konzentrierten Großfirmen zu bestehen, gehen sie unter Wahrung ihrer Unabhängigkeit mehr und mehr dazu über, sich mit diesen als Zulieferer, Intermediäre oder als Joint-Venture-Partner zu verbinden. Doch auch in dieser Funktion geraten sie mehr und mehr in die Abhängigkeit der Strategien der multinationalen Unternehmen.

Als weiteres Element kommt hinzu, dass die Rohstoffverarbeitungsunternehmen und Einzelhandelsketten sich immer stärker in die jeweilige Rohstoffproduktionskette integrieren. Dies geschieht zwecks Sicherung der Belieferung, zwecks stärkerer Kontrolle der Kette und zwecks Gewährleistung der Rückverfolgung ihrer Produkte bis hinab zur Erzeugerebene. Sie zeigen sich allmählich immer mehr interessiert an einer Internalisierung von Nachhaltigkeitserwägungen (z. B. die sozio-ökonomischen und ökologischen Bedingungen der Erzeugung) in ihre Geschäftsstrategie. Diese Form der vertikalen Integration bietet den Erzeugern eine Reihe von Möglichkeiten: sie können sich Prämien für vorbildliche Produktionsmethoden sichern und ihr Risiko dadurch verringern, dass sie mit den Abnehmern längerfristige Verträge schließen. Großunternehmen sind somit für die Einführung ökologisch, sozial und wirtschaftlich zukunftsfähiger Produktionsmethoden und Handelspraktiken von erheblicher Bedeutung.

7.1. Strategie: Verstärkung der Verantwortung der Unternehmen für eine zukunftsfähige Rohstoffproduktion

Ausländische Direktinvestitionen (ADI) sind zu fördern, damit die Verbesserung der Produktivsektoren unterstützt werden kann, einschließlich der Entstehung eines Weiterverarbeitungssektors, und damit die von diesen benötigte Technologie und das erforderliche Markt-Know-how in das jeweilige Land gelangen. Es ist Aufgabe der REAEL, den zur Förderung nachhaltiger ADI notwendigen Regulierungsrahmen einschließlich Wettbewerbsregeln zu schaffen. Die internationale Staatengemeinschaft müsste dagegen die Abnehmer weltweit (Einzelhändler, Verarbeitungsbetriebe oder Vertriebsunternehmen) dafür mobilisieren, in eine längerfristige Geschäftsbeziehung zu den Erzeugern bzw. den Verarbeitungsunternehmen vor Ort zu investieren. Sie können mit verschiedenen Formen von Partnerschaften zwischen dem öffentlichen und dem privaten Sektor gewährleisten, dass die Vorteile den Rohstofferzeugern und anderen Beteiligten vor Ort zugute kommen. In einem solchen Kontext wäre zudem die Weitergabe zukunftsfähiger Agrartechniken und des entsprechenden Wissens zu unterstützen.

Die multinationalen Rohstoffgesellschaften müssten dahin gebracht werden, dass sie sich an die vor Ort geltenden Gesetze, die OECD-Leitlinien und die ILO-Grundsatzerklärung zu den multinationalen Unternehmen und zur Sozialpolitik halten. Diese enthalten Grundsätze und Leitlinien zur Rechenschaftspflicht der Ketten, wodurch die Unternehmen für die Umstände zur Verantwortung gezogen und haftbar gemacht werden können, unter denen die Produktion vonstatten geht - dabei können Verhaltenskodizes von Nutzen sein, wobei jedoch zu betonen ist, dass diese kein Ersatz für gesetzliche Regelungen und Tarifverhandlungen sind. Den multinationalen Unternehmen stehen vom Fairen Handel über Kodizes einzelner Unternehmen bis hin zu sektoreinheitlichen Verhaltenskodizes viele Optionen offen.

Die Zukunft scheint einer Mischung aus Unternehmenskodizes und sektorspezifischen Kodizes zu gehören, d. h. Kodizes einzelner Gesellschaften mit relativ hohem Standard - eingeschlossenen angemessenes Entgelt für die Bauern - im Rahmen sektoreinheitlicher Kodizes. Der Faire Handel [11] hat den Trend hin zu sozial und wirtschaftlich verantwortlichem Handel eingeschlossen Erzeugermindestpreise begründet. Eines der Hauptverdienste des Etiketts Fairer Handel ist die dadurch ausgelöste Debatte der Verbraucher. Die generelle Verwendung des Etiketts in allen Sektoren ist wenig wahrscheinlich, da die multinationalen Unternehmen in vielen Fällen wesentliche Elemente wie Mindestpreise nicht akzeptieren. Dessen ungeachtet sind inzwischen zahlreiche Firmen und Privatorganisationen im Rahmen ihrer Politik der sozialen Verantwortung der Unternehmen dazu übergegangen, ihre eigenen Kodizes unter Bezugnahme auf arbeitsrechtliche Aspekte, Menschenrechte und Umweltschutz zu entwickeln. Diese Kodizes sind wohl weniger ehrgeizig, bieten aber potentiell die Möglichkeit, einer großen Anzahl von Rohstofferzeugern Vorteile zu verschaffen und sind deshalb zu befürworten. Großunternehmen sollten ferner dafür gewonnen werden, zukunftsfähige Produktionsmethoden generell in ihre Unternehmenspraxis aufzunehmen, statt sie lediglich speziellen Marken vorzubehalten, die neben anderen Marken vertrieben werden, für die die Kodizes nicht gelten.

[11] Der Faire Handel (großes F) ist ein Etikett, das dem Verbraucher in Bezug auf ein gegebenes Erzeugnis spezifische Merkmale garantiert; ,fairer Handel" (kleines f) ist kein "geschützter" Begriff und steht jedem zur Klassifizierung eines Erzeugnisses frei zur Verfügung.

Die Kommission unterstützt einen integrierten Ansatz im Zusammenhang mit dem zukunftsfähigen Handel, bei dem alle drei Säulen der zukunftsfähigen Entwicklung gleichermaßen zum Tragen kommen. Die soziale Zukunftsfähigkeit eines Produktionsmusters bedeutet, dass die Arbeitsbedingungen dem ILO-Standard entsprechen. Das heißt im einzelnen Verbot von Kinderarbeit, Zwangsarbeit und Diskriminierung bei der Einstellung sowie Garantie von Koalitionsfreiheit und Tarifautonomie zwecks Gewährleistung annehmbarer Arbeitsbedingungen. Umwelterwägungen erstrecken sich u. a. auf die Erhaltung der Bodenfruchtbarkeit und der knappen Wasserreserven sowie anderer Ressourcen, Ökosysteme und der Biodiversität. Die ökologisch unbedenkliche Produktion ist zudem aus der Warte der öffentlichen Gesundheit von überragender Bedeutung, verringert sie doch das von gesundheitsgefährdenden Pestiziden ausgehende Gesundheitsrisiko, die Verseuchung der Wasserreserven usw. Die langfristigen wirtschaftlichen Kosten der Produktion müssen jedoch gedeckt sein.

In ihrer Mitteilung zur sozialen Verantwortung der Unternehmen [12] legt die Kommission allemeine Leitlinien für die Aufstellung wirksamer und überzeugender Verhaltenskodizes vor. Demnach müssten derartige Kodizes Folgendes beinhalten: Bezugnahme auf die Basisübereinkommen der ILO und die OECD-Leitlinien für multinationale Unternehmen, als gemeinsamer Mindeststandard und Basis für eine Weiterentwicklung; geeignete Systeme zur Bewertung und Kontrolle der praktischen Umsetzung und der Einhaltung der Kodizes; Einbeziehung der Sozialpartner und anderer von der Anwendung der Kodizes betroffener maßgeblich Beteiligter, eingeschlossen die Beteiligten in den Entwicklungsländern, an der Ausarbeitung, praktischen Durchführung und beobachtenden Begleitung dieser Kodizes.

[12] KOM(2002) 347 Mitteilung der Kommission zum Thema Soziale Verantwortung der Unternehmen: ein Beitrag der Wirtschaft zur zukunftsfähigen Entwicklung, 2. Juli 2002. Vgl. dazu KOM(2001) 416 Förderung der grundlegenden Arbeitsnormen und sozialere Ausrichtung der Unternehmen im Kontext der Globalisierung, 18. Juli 2001

Bei den Verhaltenskodizes für den spezifischen Bereich der Agrarrohstoffproduktion ist zusätzlich auf Folgendes zu achten: a) besondere Berücksichtigung der Einbeziehung der Bauern in den REAEL anlässlich der Aufstellung der Kodizes; b) schwerpunktmäßige Unterstützung der Höherqualifizierung der Erzeuger in den REAEL, damit sie dem internationalen Standard dieser Kodizes genügen; c) finanzielles Entgelt für die zusätzlichen Anstrengungen der Erzeuger zur Erreichung zusätzlicher international anerkannter Marktnormen.

7.2. Maßnahmenvorschlag der EG

7.2.1. Internationale Verstärkung der sozialen Verantwortung der Unternehmen

Die EG und ihre Mitgliedstaaten haben sich dazu verpflichtet, die Einführung wirksamer und überzeugender, auf Dauer angelegter Verhaltenskodizes in den Rohstoffproduktionsketten zu unterstützen. Sie müssen jetzt in einen weiterführenden Dialog mit den Unternehmen über die oben genannten Fragen und vor allem darüber eintreten, wie garantiert werden kann, dass die REAEL in den Genuss der Vorteile eines verstärkten sozial verantwortlichen Engagements der Unternehmen gelangen können.

Die EG muss zudem Schritte unternehmen, damit bereits existierende auf fairen, zukunftsfähigen und ethisch verantwortungsvollen Handel zielende Initiativen der zivilgesellschaftlichen Organisationen, des privaten Sektors und der Regierungen sowie deren Funktionsweise und die in diesem Zusammenhang bereits erzielten Leistungen in der Öffentlichkeit stärker wahrgenommen werden. Ein klarer Überblick über die Situation dürfte Verbraucher, Unternehmen und Entscheidungsträger in die Lage versetzen, die richtigen Entscheidungen zu treffen. Die EG müsste die Einrichtung einer Zentralstelle für die Sichtung und Auswertung der Dokumentation und der Erfahrungen in diesem Bereich unterstützen. Die Kommission unterstützt bereits einige Projekte zur Förderung der öffentlichen Wahrnehmung des fairen Handels, doch es besteht vielleicht noch eine Möglichkeit, in dieser Richtung mehr zu tun.

Die Kommission beabsichtigt zudem, die Möglichkeiten für die Entwicklung von Kriterien bzw. Leitlinien für auf Freiwilligkeit beruhende faire und ethisch verantwortbare Formen des Handels auf Gemeinschaftsebene (Zivilgesellschaft, Unternehmen oder Regierungen) in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten und den Hauptakteuren des Konzepts fairer Handel zu sondieren.

7.2.2. Die REAEL als Nutznießer eines sozial verantwortlichen Engagements der Unternehmen

Die EG müsste die REAEL in ihren Bemühungen unterstützen, stärker von einem sozial verantwortlichen Engagement der Unternehmen zu profitieren. Sie müsste diese Länder dabei unterstützen, die entsprechenden Kapazitäten zu entwickeln, damit sie sich an die Verhaltenskodizes halten können. Die EG und ihre Mitgliedstaaten müssten den Ländern vor allem dabei behilflich sein, ausländische Partner dafür zu gewinnen, in Partnerschaften zwischen dem öffentlichen und privaten Sektor zur Förderung einer zukunftsfähigen Rohstofferzeugung zu investieren. Als Teilnehmer an solchen Partnerschaften kommen Behörden vor Ort, sektorale Rohstofforganisationen, internationale Unternehmen und Geber in Betracht. Die örtlichen Behörden können die Zuständigkeit für die Formulierung eines Entwicklungsplans für ihr Gebiet übernehmen, indem auch die Ziele und die Beiträge aller Partner festzulegen sind. Entsprechend den getroffenen Vereinbarungen könnte dann die Entwicklungsorganisation beispielsweise die Aufgabe übernehmen, die Kapazitäten und das Gewicht der landwirtschaftlichen Lieferbetriebe und ihrer Organisationen zu stärken.

Außerdem müsste die EG innovative regierungsunabhängige Initiativen fördern, die darauf abzielen, den Aspekt Belieferung des Markts mit nachhaltig erzeugten Produkten zu stärken, beispielsweise durch Unterstützung der Zentralstelle für zukunftsfähigen Handel und Innovation.

7.2.3. Förderung des Wettbewerbs

Die Entwicklung eines starken konkurrenzfähigen Privatsektors in den REAEL ist auf freien Wettbewerb im In- und Ausland angewiesen. Wie bereits angedeutet führen zu Zeiten große Unterschiede im Marktgewicht der Rohstofferzeuger und Rohstoffverarbeiter dazu, dass die Erzeuger mehrheitlich zu Mengenanpassern werden. Die EG ist nach wie vor von der Notwendigkeit überzeugt, bestimmte Grundregeln des Wettbewerbs auszuarbeiten und in das Recht der einzelnen Länder einzuführen, und dazu gehören Nichtdiskriminierung, Transparenz, und die Ächtung massiver Kartelle. Die EG wird sich in der WTO weiterhin für dieses Ziel einsetzen, wenn auch die in Cancún über dieses Thema und andere Singapur-Themen ausgelöste Kontroverse es als schwierig erscheinen lässt, dies zum Thema einer echten multilateralen Verhandlung zu machen. Das Thema Wettbewerbsregeln wird zudem Gegenstand der regionalen Verhandlungen der EG, beispielsweise im Zusammenhang mit der Aushandlung von Wirtschaftspartnerschaftsabkommen mit den AKP-Partnern sein. Eine engere Zusammenarbeit der einzelnen Wettbewerbsaufsichtsbehörden kann ebenfalls dazu beitragen sicherzustellen, dass Verstöße gegen den Wettbewerb rasch aufgedeckt und behoben werden. Die EG sollte diese Angelegenheit innerhalb der einzelnen zuständigen internationalen Gremien - WTO und das internationale Netz der Wettbewerbsaufsichtsbehörden eingeschlossen - weiter verfolgen.

8. Was als Nächstes zu tun ist

Wie aus den Darlegungen erkennbar wird, stehen die vom Rohstoffexport abhängigen Entwicklungsländer vor großen Aufgaben. Es wird einer ganzen Reihe von Aktionen bedürfen, um ihnen und den Erzeugern vor Ort dabei unter die Arme zu greifen. Die Kommission ist der Auffassung, dass Fortschritte möglich sind, sofern man auf allen in diesem Dokument angesprochenen Ebenen an diese Probleme mit verstärkter Aufmerksamkeit herangeht. Sie ist überzeugt, dass die EG und ihre Mitgliedstaaten dazu beitragen können, die Lage der REAEL bei kohärentem Vorgehen entscheidend zu verbessern. Sie ersucht den Rat somit, die Orientierungslinien und den vorstehenden Aktionsplan der EG bald möglichst zu genehmigen. Sie verweist den Rat insbesondere auf die als Anlage beigefügte Matrix und fordert die Mitgliedstaaten dazu auf anzugeben, welche Maßnahmen sie gemeinsam oder unilateral zu unterstützen bereit sind. Die Kommission verweist insbesondere auf folgende Maßnahmen:

1: Koordinierte Anstrengungen zur Unterstützung der Rohstoffproduktionsketten bezogenen Strategien in den vom Rohstoffexport abhängenden Entwicklungsländern 2: Gemeinsame Anstrengungen zur Entwicklung regionaler sektornaher Dienste und Einbettung der Unterstützung der Rohstoffsektoren in die regionale Integration 3: Konstruktiver Beitrag zur Umgestaltung der internationalen Rohstofforganisationen in effizient arbeitende Organisationen 4: EG-Partnerschaften im Rohstoffbereich gemeinsam mit internationalen Organisationen (Weltbank, FAO, UNCTAD und Gemeinsamer Fonds für Rohstoffe) 5: Besondere Berücksichtigung der für die REAEL besonders wichtigen Erzeugnisse bei den in Doha vereinbarten Verhandlungen 6: Koordinierte Aktion zur Förderung eines sozial verantwortlichen Engagements der internationalen Rohstoffgesellschaften

ANHÄNGE

1. Abkürzungsverzeichnis

2. Plandurchführungsmatrix

3. Tabelle: Rohstoffexportabhängige Entwicklungsländer (Agrarrohstoffe)

Anhang 1: Abkürzungsverzeichnis

ADI : Ausländische Direktinvestitionen

AKP : Afrika, Karibik, Pazifik

APS : Allgemeines Präferenzsystem

EEF : Europäischer Entwicklungsfonds

FAO : Organisation der Vereinten Nationen für Ernährung und Landwirtschaft

ICO : Internationale Kaffeeorganisation

IFI : Internationale Finanzinstitution

ILO : Internationale Organisation für Arbeit

IRO : Internationale Rohstofforganisation

ITC : International Trade Centre

IWF : Internationaler Währungsfonds

LDC : am wenigsten entwickeltes Land

NRO : regierungsunabhängige Organisation

OECD : Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung

OLIC : andere Niedrigeinkommensländer (Other Low Income Country)

QUAD: : EG, USA, Kanada, Japan

REAEL : rohstoffexportabhängiges Entwicklungsland

TRIPS : Handelsbezogene Rechte an geistigem Eigentum

(Trade Related Intellectual Property Rights)

UNCTAD : VN-Konferenz für Handel und Entwicklung

UNDP : Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen

WB : Weltbank

WTO : Welthandelsorganisation

Anhang 2: Matrix für die Durchführung des Aktionsplans

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a) EG-RZ: ,Zusammenarbeit zwischen der EG und internationalen Organisationen im Bereich Rohstoffe" (RZ: Rohstoffzusammenarbeit):

Die Kommission schlägt vor, unter Beteiligung mehrerer Geber (einschließlich Weltbank, FAO, UNCTAD, Gemeinsamer Fonds für Rohstoffe) ein Kooperationsprogramm im Bereich Agrarrohstoffe einzurichten.

Anhang 3. Merkmale der Entwicklungsländer und -gebiete, die in ihren Exporten zu mehr als 20 % von drei und weniger Agrarrohstoffen abhängen

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

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Quelle: FAO (2002): Dependence on single agricultural commodity exports in developing countries: magnitude and trends; EG (2000): Cotonou-Abkommen, Anhang VI, Verzeichnis der am wenigsten entwickelten Staaten, Binnenstaaten und Inselstaaten