KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN 
KQMC93) 518 endg. 
Brüssel, den 16 November 1993 
MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPA ISCHE PARLAMENT 
über die Strategie der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten 
zur Bekämpfung der Armut in den Entwicklungsländern 
- A -
Inhaltsverzeichnis 
Einleitung 1 CL 
I. Allgemeine Überlegungen 5 
1) Die externe Dimension der Armutsbekämpfung: 
Internationale Zwänge und Koordinierung der 
Entwicklungszusammenarbeit mit anderen Politiken 5 
2) Die interne, im wesentlichen politische Dimension 
der Armutsbekämpfung 7 
II. Vorrangige Ziele der Armutsbekämpfung 8 
1) Wirtschaftliche und soziale Integration der Armen: 
ein zentrales politisches Ziel 8 
2) Ein nachhaltiges und gerechtes Wachstum 9 
3) Besserer Zugang zum Produktivvermögen 10 
4) Leistungsfähige Basissozialdienste für alle 11 
5) Schutz der ärmsten, besonders marginalisierten und 
krisenanfälligen Bevölkerungsgruppen 12 
III. Voraussetzungen für eine wirksame Politik der Armutsbekämpfung 13 
1) Kenntnis der ArmutsSituationen, Evaluierung der 
Auswirkungen der Politiken und Projekte sowie Ausbau 
der lokalen Analysekapazitäten 13 
2) Das Konzept der Partizipation zur Förderung der sozialen 
Integration 13 
IV. Leitlinien für die wichtigsten Aktionsbereiche 
der Politik der Armutsbekämpfung 14 
1) Allgemeine Merkmale des vorgeschlagenen Konzepts zur 
Bekämpfung der Armut im Rahmen der 
Entwicklungszusammenarbeit 15 
2) Einbeziehung der Armutsbekämpfung in die Ausformulierung 
und Umsetzung der makroökonomischen Politiken und der 
Strukturreformen 15 
3) Vorrangige Ausrichtung der Sektorpolitiken auf die 
Entwicklung der Humanressourcen und die Verbesserung 
der Lebensbedingungen der Armen 16 
V. Bessere Aktionsmöglichkeiten durch die Koordinierung 
innerhalb der Gemeinschaft 17 
1) Koordinierung zwecks besserer Kenntnis der 
Armutssituationen und besserer Evaluierung der 
Auswirkungen der Politiken und Projekte 19 
2) Koordinierung in den internationalen Gremien 20 
3) Koordinierung zwecks Verwirklichung des Dialogs 
Über die Entwicklungspolitik mit den Entwicklungsländern 21 
(2) 
- A O. -
Einleitung 
1. In dem Vertrag über die Europäische Union (Artikel 130 u) wird die 
Bekämpfung der Armut zu einem der Schwerpunkte der Politik der 
Gemeinschaft auf dem Gebiet der EntwicklungsZusammenarbeit erhoben. 
Nachdem die Kommission im Mai 1992 eine Mitteilung über die Perspektiven 
der Entwicklungszusammenarbeit bis zum Jahr 2000 veröffentlicht hatte, 
bekräftigte der Rat "Entwicklung" diese Priorität in seiner Erklärung vom 
18. November 1992 und forderte die Kommission auf, Vorschläge für eine 
koordinierte Politik zur Bekämpfung der Armut in den Entwicklungsländern 
auszuarbeiten. Die Kommission kommt dieser Aufforderung mit der 
vorliegenden Mitteilung nach. 
2. Die Priorität der Bekämpfung der Armut in der Entwicklungszusammenarbeit 
wird heute generell anerkannt, was beweist, daß man sich weltweit bewußt 
ist, wie sehr sich die Armutsprobleme auf die Entwicklung auswirken. Die 
Komplexität und Vielschichtigkeit dieser Probleme erfordern eingehende 
theoretische und empirische Untersuchungen, die natürlich im Rahmen dieser 
Mitteilung nicht möglich sind. Aber auch ohne eine Diskussion über die 
Definition des Armutsbegriffs oder dessen Entwicklung eröffnen zu wollen, 
sollte doch dessen allgemeine Bedeutung und besondere Ausprägung in den 
Entwicklungsländern näher erörtert werden. 
Unabhängig von den Problemen der Meßbarkeit, die erheblich sind und später 
noch näher analysiert werden, kann zwischen zwei im übrigen komplementären 
Konzepten unterschieden werden. 
"Absolut" wird Armut gewöhnlich als die Lebenslage einzelner Menschen oder 
von Bevölkerungsgruppen definiert, die nicht über ausreichende monetäre 
oder andere Mittel verfügen, um Zugang zu jenen Gütern und 
Dienstleistungen zu erhalten, die für die Erreichung eines bestimmten 
"wirtschaftlichen Wohlstandes" erforderlich sind, der als "akzeptables 
Minimum" gilt (zur Befriedigung der sogenannten "Grundbedürfnisse", in der 
Praxis vor allem Lebensmittel). Diese Definition hat den Vorteil, 
verhältnismäßig einfach zu sein und die Armut anhand einiger manchmal 
gewagter Hypothesen meßbar (Zahl der Menschen, die unterhalb der 
"Armutsschwelle" leben) und vergleichbar (zeitlich und räumlich) zu 
machen. Doch genau darin liegt auch ihre Schwäche: Es ist immer 
gefährlich, ein komplexes Phänomen auf eine einzige Determinante zu 
reduzieren, insbesondere wenn darauf eine Politik basieren soll. 
Der Komplexität und Vielschichtigkeit des Problems wird das Konzept der 
"relativen Armut" zweifelsohne besser gerecht, bei dem Phänomene wie 
Ungleichheit und soziale Ausgrenzung stärker berücksichtigt und daher die 
qualitativen und dynamischen Aspekte der Armut besser beurteilt werden 
können. Dieses Konzept ist für den Entwurf, die Umsetzung und die 
Bewertung einer jeweils landesspezifischen Politik unerläßlich, selbst. 
wenn internationale Vergleiche damit nur schwer möglich sind. 
Schließlich ist Armut an sich natürlich noch kein spezifisches Merkmal 
eines Entwicklungslandes, wird es aber durch ihr Ausmaß, ihre extremen 
Formen und insbesondere ihre Auswirkungen auf die Entwicklungsmöglich­
keiten selbst. 
3. Die Bekämpfung der Armut in den Entwicklungsländern ist kein neues 
Anliegen der Gemeinschaft oder ihrer Mitgliedstaaten. Die Basis dafür 
bildet neben der sehr bewegten Sozialgeschichte der einzelnen Mitglied­
staaten die Erfahrung bei der "Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung" auf 
Gemeinschaftsebene. 
- 2 -
Die Mitgliedstaaten und die Gemeinschaft sowie andere Geber und die 
Entwicklungsländer selbst haben sich in der Vergangenheit intensiv um die 
Umsetzung von Politiken und Programmen bemüht, die zur Verringerung der 
Armut beitragen sollten. Aus zahlreichen Gründen - darunter die ungünstige 
Entwicklung der Weltwirtschaft (Rohstoffpreise, Lage auf den 
Finanzmärkten), eine gewisse Verschiebung der politischen Prioritäten, die 
Verschuldungsproblematik und die demographische Entwicklung - führten 
diese Bemühungen leider bis heute nicht zu den erhofften Ergebnissen, so 
daß die Armut in den meisten Entwicklungsländern weiterhin ein großes 
Problem darstellt. 
4. Nach den spürbaren Erfolgen in den sechziger und siebziger Jahren, die 
sich an der Steigerung der Pro-Kopf-Einkommen und der Verbesserung der 
Sozialindikatoren in den meisten Entwicklungsländern ablesen lassen, ist 
nun seit einem Jahrzehnt eine langsamere, in manchen Regionen, 
insbesondere in Afrika südlich der Sahara, sogar rückläufige Entwicklung 
festzustellen. 
Obwohl der Anteil der Armen (jene Menschen, die laut der traditionellen 
Definition der Weltbank mit weniger als einem Dollar pro Tag auskommen 
müssen) an der Gesamtbevölkerung der Entwicklungsländer weiterhin abge­
nommen hat, ist ihre Zahl laut Weltbank weltweit absolut zwischen 1985 und 
1990 um etwa 1,5 % pro Jahr gestiegen. Natürlich verlief die Entwicklung 
von Region zu Region sehr unterschiedlich: Während in Ostasien die 
absolute Zahl der Armen in den achtziger Jahren zurückging, nahm in Afrika 
und Lateinamerika sogar der relative Anteil der Armen zu. Ferner war 
festzustellen, daß sich die Situation für die ärmsten Länder und 
Bevölkerungsgruppen in diesem Zeitraum am deutlichsten verschlechtert hat. 
Somit ist zu einer Zeit wirtschaftlicher Schwierigkeiten allgemein eine 
Verschärfung der Ungleichheiten (zwischen "Nord" und "Süd", zwischen den 
verschiedenen Entwicklungsländern sowie zwischen den Bevölkerungsgruppen 
innerhalb der einzelnen Länder) zu beobachten. 
5. Bei relativ optimistischen Hypothesen für Wirtschaftswachstum und Politik, 
ist für die neunziger Jahre in den meisten Entwicklungsländern mit einem 
Rückgang des Anteils der Armen zu rechnen; eine Ausnahme bildet allerdings 
Afrika südlich der Sahara, wo dieser Anteil nahezu gleichbleiben wird. 
Aber selbst in diesem Fall wird die absolute Zahl der Armen bis zum Ende 
des Jahrhunderts insgesamt nur geringfügig abgenommen haben, während sie 
in Afrika südlich der Sahara deutlich gestiegen und in Lateinamerika, 
Nordafrika und im Nahen Osten unverändert sein wird. Südasien wird trotz 
einer spürbaren Verbesserung noch lange die Region mit den meisten Armen 
sein, gefolgt von Afrika südlich der Sahara. 
6. Die Tatsache, daß die Armutsprobleme weiterhin bestehen und sich häufig 
sogar verschlimmert haben, ist ein Beweis für die Unzulänglichkeit der 
Politiken, die auf diesem Gebiet insbesondere während der achtziger Jahre 
entweder von den Entwicklungsländern selbst oder von ihren Partnern 
geführt wurden. 
Im allgemeinen zieluen diese Politiken primär auf die wirtschaftliche und 
finanzielle Anpassung ab, die zwar meist unerläßlich war, oft aber auf 
Kosten sozialer Ziele sowie einer längerfristigen Wirtschaftsentwicklung 
vorgenommen wurde. Dabei wurden häufig die strukturellen Zwänge in den 
Entwicklungsländern unterschätzt (wirtschaftliche, soziale, kulturelle, 
administrative Zwänge...). 
- 3 -
Im sozialen Bereich wurden partielle oder gar punktuelle Politiken oftmals 
einem globalen (intersektoriellen) und in die Wirtschaftspolitik 
integrierten Konzept vorgezogen, während die notwendige sozialpolitische 
Kontinuität bisweilen makroökonomischen oder anderen, kurzfristigen 
Erfordernissen geopfert wurde. Nur selten standen die wirtschaftliche und 
soziale Integration der Armen sowie ganz allgemein ihre Einbeziehung in 
die Bekämpfung der Armut im Mittelpunkt der Politiken. Darüber hinaus 
waren die verschiedenen Armutssituationen und ihre Dynamik beim Entwurf 
dieser Politiken häufig nur ansatzweise bekannt, so daß letztere den 
spezifischen, von Land zu Land oder Region zu Region unterschiedlichen 
Armutsproblemen nicht ausreichend Rechnung trugen. 
In vielen Ländern war der politische Wille, die Verringerung der Armut zu 
einem zentralen Entwicklungsziel zu machen, nur schwach ausgeprägt oder es 
fehlte ein entsprechender nationaler Konsens, was auf einen unzulänglichen 
Politikdialog auf allen Ebenen - auch zwischen den verantwortlichen 
Staaten und ihren Partnern - schließen läßt und in jedem Falle ein echtes 
politisches Engagement verhindert. 
Die verschiedenen Geber einschließlich der Gemeinschaft und ihrer 
Mitgliedstaaten haben es mangels systematischer Koordinierung häufig 
versäumt, für die notwendige Kohärenz ihrer Maßnahmen zu sorgen. Auch 
wurde die Politik der Entwicklungszusammenarbeit oft nicht genügend mit 
den anderen Politiken der entwickelten Länder koordiniert, die sich auf 
die Situation der Entwicklungsländer und deren Armutsprobleme auswirken 
(Handels- und Finanzbeziehungen). 
Diese Unzulänglichkeiten der bisherigen Politiken und die Verschärfung der 
Armut und der Ungleichheit sowie die zunehmende weltwirtschaftliche 
Integration sind Grund genug, die Bekämpfung der Armut in Zukunft zu einer 
der obersten Prioritäten der internationalen Politik zu erheben. Neben 
Solidarität und sozialer Gerechtigkeit werden immer häufiger auch 
wirtschaftliche und politische Argumente dafür ins Feld geführt: Armut 
behindert die Entwicklung in erheblichem Maße und birgt zugleich die 
Gefahr von Instabilität und Konflikten. In den entwickelten Ländern wird 
die Armut häufig insofern als eine gewisse Bedrohung empfunden, als mit 
ihr unkontrollierte Wanderungsbewegungen, die Ausbreitung von Epidemien, 
die Zerstörung der Umwelt, Terrorismus, Drogenhandel usw. verbunden sind. 
während in vielen Teilen der Welt die Demokratisierung voranschreitet, 
verhindert die Armut, daß die Bevölkerung am wirtschaftlichen, sozialen 
und politischen Leben teilnimmt. Umgekehrt bildet wohl Demokratie bzw. 
zumindest die Tatsache, daß ein Staat von einem breiten gesellschaftlichen 
Konsens getragen wird, eine wichtige Voraussetzung für eine wirksame 
Politik der Armutsbekämpfung. Mit anderen Worten können Politiken, die 
die Linderung der Armut zum Ziel haben, zusammen mit Politiken, die auf 
die Stärkung der Demokratie und die Achtung der Menschenrechte 
ausgerichtet sind, erhebliche Synergien bewirken. 
In den letzten Jahren wurde die Diskussion über die Armutsbekämpfung auf 
internationaler Ebene wie auch innerhalb der Gemeinschaft erneut in Gang 
gebracht und vertieit. wie die vielen verschiedenen Maßnahmen zeigen, die 
in den letzten Jahren unter der Schirmherrschaft internationaler 
Organisationen getroffen wurden, ist die Armut in den Entwicklungsländern 
für die internationale Gemeinschaft Anlaß zu großer Besorgnis. Die 
Gemeinschaft und ihre Mitgliedstaaten haben als privilegierte Partner der 
Entwicklungsländer häufig eine nicht unbedeutende Rolle bei diesen 
Maßnahmen gespielt, haben es bisher jedoch versäumt, hierfür eine globale 
und strukturierte Strategie zu entwickeln und sich systematisch zu 
koordinieren. 
- 4 -
10. Bei der Ausarbeitung dieser Vorschläge wollte die Kommission sowohl dem 
Stand der allgemeinen Diskussion über die Politiken zur Verringerung der 
Armut in den Entwicklungsländern Rechnung tragen, als auch der speziellen 
Erfahrung der Gemeinschaft und ihrer Mitgliedstaaten auf diesem Gebiet. Im 
Rahmen der Kooperationspolitiken konnten in der Vergangenheit mit den 
Entwicklungsländern Handlungs- und Dialogformen festgelegt werden, deren 
Besonderheiten auch in Zukunft Bestand haben sollten. Gleichzeitig lassen 
sich aber nur dann Grundsätze, Ziele und Leitlinien für ein gemeinsames 
Konzept entwickeln, wenn anerkannt wird, daß die bisherigen Kooperations-
politiken Mängel und Grenzen haben, die eine wirksame Armutsbekämpfung 
verhindern. 
Hauptziel der Kommissionsvorschläge ist es somit, die bisherigen Politiken 
der Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft zu konsolidieren und ihnen einen 
besser strukturierten politischen und Operationellen Rahmen zu verleihen, 
um so ihre Kohärenz und Effizienz zu steigern. Ziel ist es, die 
Komplementarität der jeweiligen Konzepte und den Effekt der "kritischen 
Masse" global über eine bessere Koordinierung der künftigen Maßnahmen der 
Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten zu nutzen. 
11. In dieser Mitteilung wird zunächst an den enormen Einfluß des 
internationalen Umfeldes auf die Armut in den Entwicklungsländern erinnert 
und dann im einzelnen auf den hauptsächlich politischen Charakter der 
Armutsbekämpfung eingegangen. 
Diese allgemeinen Überlegungen führen zu der Feststellung, daß das 
zentrale Ziel der Armutsbekämpfung in der vollständigen Integration der 
Armen in den Entwicklungsprozeß bestehen muß, so daß sie Handelnde und 
Begünstigte zugleich werden. Zu diesem zentralen Ziel tragen die beiden 
spezifischeren wirtschaftlichen und sozialen Ziele bei: zum einen eine 
Form des Wirtschaftswachstums, die den Abbau des sozialen Gefälles 
begünstigt und gleichzeitig die produktiven Kapazitäten der Armen nutzt 
und ihnen Zugang zum Produktivvermögen verschafft; zum anderen die 
Entwicklung von Basissozialdiensten, die allen zugänglich sind und die 
Voraussetzung für die Verbesserung der Lebensbedingungen der Armen und die 
Entwicklung der Humanressourcen bilden. 
Diese Ziele lassen sich nur verwirklichen, wenn zwei Voraussetzungen 
erfüllt sind: bessere Kenntnis der verschiedenen Armutssituationen und 
ihrer spezifischen Ausprägungen und systematische Evaluierung der 
Auswirkungen von Entwicklungsprogrammen und -projekten auf die Armut; 
sodann Förderung der Eigeninitiative und Eigenorganisation der Armen, 
indem diese stärker an der Konzipierung, Umsetzung und Evaluierung der 
Entwicklungsprogramme und -projekte beteiligt werden. 
Angesichts der Vielschichtigkeit und der Komplexität der Armuts­
situationen kann die Zusammenarbeit der ausländischen Partner nur dann 
einen Beitrag zur Bekämpfung der Armut leisten, wenn sie auf der Grundlage 
eines auf das jeweilige Land abgestimmten Konzepts erfolgt, das alle 
Instrumente der Entwicklungszusammenarbeit beinhalten und der Kontinuität 
verpflichtet sein muß; hieraus ergibt sich die Bedeutung des 
Politikdialogs mit den Entwicklungsländern. In dieser Mitteilung wird 
daher darauf verzichtet, ein weltweites Programm zur Bekämpfung der Armut 
zu formulieren; stattdessen werden für die verschiedenen Maßnahmenbereiche 
allgemeine Kriterien vorgeschlagen, die bei der Aufstellung nationaler 
Programme berücksichtigt werden sollten, insbesondere im Bereich der 
strukturellen und makroökonomischen Politiken sowie der Sektorpolitiken. 
Im letzten Teil dieser Mitteilung wird auf die enorme Bedeutung der 
Koordinierung zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten bei 
- 5 -
der Armutsbekämpfung hingewiesen. In diesem Zusammenhang werden folgende 
drei Themen erörtert sowie Verfahrensvorschläge skizziert: 
Koordinierung zwecks besserer Kenntnis der Armutssituationen und 
Beurteilung der Auswirkungen der Politiken und Projekte; 
Koordinierung in den internationalen Gremien; 
Koordinierung zwecks Verwirklichung des politischen Dialogs mit den 
Entwicklungsländern. 
I. Allgemeine Überlegungen 
12. Bei den Armutsproblemen der Entwicklungsländer läßt sich eine interne 
Dimension, mit der sich die nationalen Politiken zur Armutsbekämpfung 
befassen, sowie eine externe Dimension unterscheiden, die durch das 
internationale Umfeld und die Art der Integration der einzelnen Länder in 
die Weltwirtschaft beeinflußt wird. Im folgenden wird kurz auf die 
wichtigsten externen Faktoren eingegangen, bevor die fundamentale Frage 
der politischen und nationalen Dimension der Armutsbekämpfung erörtert 
wird. 
1) Die externe Dimension der Armutsbekämpfung: Internationale Zwänge und 
Koordinierung der Entwicklungszusammenarbeit mit anderen Politiken 
13. Die Bekämpfung der Armut hängt in erster Linie von den Entscheidungen und 
der Entwicklungspolitik jedes einzelnen Landes ab, doch schränkt das 
internationale Umfeld die Wahl der nationalen Strategien ein. Natürlich 
wirken sich die äußeren Zwänge ganz unterschiedlich auf die Armut aus, je 
nachdem, wie ein Entwicklungsland in die Weltwirtschaft integriert ist, 
welche Politiken es verfolgt und welchen internen Belastungen es 
ausgesetzt ist. Da die Volkswirtschaften der Entwicklungsländer jedoch 
häufig empfindlich auf Veränderungen ihres internationalen Umfelds 
reagieren, haben die Politiken anderer Länder, insbesondere der 
entwickelten Länder, in zahlreichen Bereichen einen entsprechend großen 
Einfluß. Für die ärmsten Bevölkerungsgruppen in den Entwicklungsländern 
können diese Auswirkungen noch gravierender sein. 
Die entwickelten Länder sind somit in entscheidendem Maße für die 
internationalen Bedingungen und Zwänge der Entwicklungspolitik im allge­
meinen und der Bekämpfung der Armut im besonderen verantwortlich, was auch 
von der Bevölkerung in den Entwicklungsländern und ihren Regierungen so 
empfunden wird. Dies kann sich auf die Wirksamkeit der Entwicklungs­
zusammenarbeit in diesem Bereich auswirken. 
14. Angesichts dieser Überlegungen sollten hier die wichtigsten inter­
nationalen Faktoren genannt werden, die global für die anhaltende Armut in 
den Entwicklungsländern verantwortlich sind. 
Das erste Problem sind die Handelsbeziehungen und insbesondere der 
Protektionismus der entwickelten Länder, der die Exporte aus den 
Entwicklungsländern behindert und gleichzeitig zahlreiche weitere 
Verzerrungen, z.B. bei der landwirtschaftlichen Produktion und dem Handel 
mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen, bewirkt. Tarifäre und nichttarifäre 
Maßnahmen zur Liberalisierung des Welthandels - insbesondere im Rahmen des 
GATT - könnten sich rasch und unmittelbar positiv für die Armen in den 
Schwellenländern auswirken, weil dadurch vor allem arbeitsintensive 
- 6 -
Industriezweige Impulse erhalten; auf die ärmsten Entwicklungsländer 
hätten derartige Maßnahmen allerdings ungewissere und auf jeden Fall 
langsamere und indirektere Auswirkungen, indem z.B. die Diversifizierung 
gefördert wird. In diesem Zusammenhang muß allerdings daran erinnert 
werden, daß die Gemeinschaft den meisten Entwicklungsländern bereits 
Handelspräferenzen gewährt, insbesondere den ärmsten unter ihnen. 
Ein zweites Problem stellen die Rohstoffmarkte mit ihren Preis­
schwankungen dar, die sich mitunter verheerend auf die Volkswirtschaften 
der ärmsten Länder auswirken, da die Ausfuhren einiger weniger Rohstoffe 
das globale Gleichgewicht und oftmals die Lage im ländlichen Raum 
bestimmen. 
Der Umfang, die geographische und die sektorale Verteilung, die 
Bedingungen und die Verwendung der Finanztransfers (einschließlich der 
Direktinvestitionen) zugunsten der Entwicklungsländer und vor allem die 
ODA im Falle der ärmsten Länder werfen ebenfalls eine Reihe von Problemen 
auf, die sich in der Aussage zusammenfassen lassen, daß diese Transfers 
kaum zu einer substantiellen Verringerung der Armut in den Entwicklungs­
ländern beitragen. 
In zahlreichen Entwicklungsländern, darunter die ärmsten Länder vor allem 
in Afrika südlich der Sahara, steht die Auslandsverschuldung der 
Entwicklung und der Verringerung der Armut in erheblichem Maße im Wege, 
was sich nur durch weiterreichende Maßnahmen zum Schuldenabbau ändern 
läßt. 
Erwähnt werden muß ferner das allgemeinere Problem der Unwägbarkeiten und 
Schwankungen der internationalen Konjunktur, die sich auf die Situation in 
den Entwicklungsländern vor allem über die Entwicklung der weltweiten 
Nachfrage, die Fluktuation der Wechselkurse und Zinsen und die Angebots­
schwankungen auf den Kapitalmärkten auswirken. 
15. An der Bedeutung dieser externen Faktoren für die Situation in den 
Entwicklungsländern bestehen kaum Zweifel, zumal diese Länder selbst 
keinerlei Einfluß auf .sie nehmen können. Die entwickelten Länder haben 
dagegen in verschiedenen Bereichen wie der Handelspolitik oder der Lösung 
der Probleme der Auslandsverschuldung erheblichen Spielraum. Auf anderen 
Gebieten wie der Änderung der Marktmechanismen oder der Steuerung der 
weltweiten Konjunktur sind die tatsächlichen Handlungsmöglichkeiten 
allerdings eher hypothetisch. 
16. Obwohl die Frage der Beziehungen zwischen der Entwicklungszusammenarbeit 
und anderen Gemeinschaftspolitiken in einer anderen Mitteilung der 
Kommission zu untersuchen ist, muß hier doch darauf hingewiesen werden, 
daß die Politik der Entwicklungszusammenarbeit, mit der sich diese 
Mitteilung befaßt, effizienter gestaltet werden könnte, wenn ihre 
Koordinierung mit den anderen, die Situation in den Entwicklungsländern 
beeinflussenden Politiken der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten gewähr­
leistet wäre. Bei der Formulierung und Umsetzung dieser anderen Politiken 
ist insbesondere zu berücksichtigen, welche potentiellen Auswirkungen sie 
auf die Armut haben, damit zumindest negative Folgen vermieden oder 
gemildert werden können. Welche praktischen und politischen Schwierig­
keiten auch vorliegen mögen, die Bedeutung dieser Koordinierung darf um 
der Glaubwürdigkeit der Gemeinschaft und der Kohärenz ihrer Politiken 
willen nicht übersehen werden. Dies ist im übrigen auch ausdrücklich im 
Vertrag über die Europäische Union festgelegt (Artikel 130 v). 
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2) Die interne, im wesentlichen politische Dimension der Armutsbekämpfung 
17. Trotz der Vielzahl einschlägiger Texte über die Politiken zur Bekämpfung 
der Armut in den Entwicklungsländern fehlt bisher eine eindeutige 
Abgrenzung der Bedeutung und Reichweite dieses Themas. Grund dafür ist 
zweifelsohne die Komplexität der Armutsproblematik, deren mannigfache 
Ursachen und Ausprägungen die Bestimmung der wesentlichen Elemente 
schwierig machen. Grund dafür ist aber auch, daß die entscheidende Rolle, 
die politische Faktoren für die anhaltende Armut spielen, zuweilen zu 
wenig beachtet oder unterschätzt wird. 
18. Das Andauern oder gar die Verschärfung der Ungleichheit beim Zugang zu den 
Wachstumsfaktoren und -gewinnen ist ein Aspekt, an dem die politischen 
Implikationen besonders deutlich werden und der häufig einen 
entscheidenden, wenn auch je nach Land oder Zeit unterschiedlichen 
Einfluß auf den Teufelskreis der Armut hat. Einige europäische Länder 
haben derartige Situationen während der Industrialisierung erlebt; zum 
Teil wiederholten sie sich in jüngster Zeit in verschiedenen 
Entwicklungsländern, z.B. in einigen lateinamerikanischen Ländern, in 
denen die Ungleichheit häufig einen wesentlichen Faktor der Armut 
darstellt. 
Der Staat hat stets Redistributionsfunktion, d.h. er fordert einen Teil 
des Volkseinkommens ein und verteilt ihn in Form von öffentlichen 
Dienstleistungen oder Finanztransfers mehr oder weniger ausgewogen an 
Gruppen, die anhand wirtschaftlicher, sozialer, regionaler oder anderer 
Kriterien festgelegt werden. Auf die Verringerung der Armut können sich 
derartige Maßnahmen mehr oder weniger günstig oder aber auch regressiv 
auswirken. 
Den meisten Entwicklungsländern fehlen jedoch Strukturen und Mechanismen 
zur Abfederung der Krise und zur Umverteilung der wachstumsbedingten 
Gewinne, wie sie in den wirtschaftlich und politisch entwickelten Ländern 
existieren. Diese Strukturen und Mechanismen entstehen nicht spontan im 
Zuge wirtschaftlicher Entwicklung, sondern hängen im wesentlichen von 
politischen Entscheidungen ab, d.h. vom politischen Willen der Regierungen 
und einem entsprechenden Konsens in der Bevölkerung. Somit bilden 
Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und eine gut funktionierende Verwaltung 
wichtige Voraussetzungen für die Bekämpfung der Armut. 
19. In den letzten zehn Jahren herrschte ein rein wirtschaftliches 
Entwicklungskonzept vor, aus dem mitunter der unerschütterliche Glaube 
erwuchs, die Neuordnung der Wirtschaft (makroökonomische Stabilisierung, 
Öffnung und Liberalisierung der Märkte) werde das Gros der 
Entwicklungsprobleme einschließlich der Armut schon lösen, da die 
wachstumsbedingten Gewinne allen sozialen Gruppen zugute kommen würden. 
Zwar ließen sich mit diesem Konzept in Ländern mit mittlerem Einkommen 
erhebliche Erfolge verbuchen und in anderen Fällen zumindest die 
verheerenden Auswirkungen eines übertriebenen staatlichen Dirigismus und 
eines schlecht funktionierenden Verwaltungsapparates eindämmen. Doch weiß 
man inzwischen besser, daß dieses Konzept aus entwicklungspolitischer 
Sicht und insbesondere im Hinblick auf die Armutsbekämpfung vor allem in 
den ärmsten Ländern seine Grenzen hat. Das freie Spiel der Marktkräfte ist 
zwar die Voraussetzung, nicht aber auch die Gewähr für ein nachhaltiges 
Wachstum, und ein nachhaltiges Wachstum reicht allein noch nicht aus, um 
die Armut zu verringern. Daher wird heute weitgehend einmütig die 
Notwendigkeit anerkannt, das Konzept der wirtschaftlichen Entwicklung um 
die Komponente der 
3) 
- 8 -
sozialen, politischen und institutionellen Entwicklung zu erweitern 
("trickle-down effect"). 
20. Jede Politik der Armutsbekämpfung muß daher von Anfang an wirtschaftliche 
und soziale Strukturen fördern, die gewährleisten, daß alle Bürger Zugang 
zum Produktiwermögen und zu den wachstumsbedingten Gewinnen erhalten, 
damit den armen Bevölkerungsgruppen eine gewisse Sicherheit geboten und 
ihre volle wirtschaftliche, soziale und politische Integration 
gewährleistet wird. 
Da die dazu notwendigen Reformen in den meisten Fällen zutiefst 
politischer Natur sind, können die entsprechenden Entscheidungen nur von 
den Regierungen der betreffenden Länder gefällt werden. Allein aus diesem 
Grund kann die Bekämpfung der Armut nur dann gelingen, wenn vor Ort ein 
klarer politischer Wille vorhanden ist, der in einer spezifischen 
Strategie zum Ausdruck kommt. 
Die ausländischen Geber können diesen nationalen politischen Willen 
höchstens unterstützen oder gegebenenfalls auch wecken, ohne den ihre 
Hilfe vielleicht einen unmittelbaren Nutzen, jedoch keinerlei nachhaltige 
Wirkung haben wird. 
21. Da die politische Dimension bei der Armutsbekämpfung eine ganz wichtige 
Rolle spielt, kann man sich nur schwer vorstellen, daß eine wenig 
repräsentative bzw. politisch, institutionell oder administrativ schwache 
Regierung sich für Regionen oder soziale Gruppen einsetzt, bei denen sie 
keinen Rückhalt hat. Politische Entscheidungen, die wirtschaftliche oder 
soziale Strukturen betreffen oder Transfer- und Umverteilungsmechanismen 
ändern, werden leichter von Regierungen getroffen und umgesetzt, die auf 
demokratischem Wege an die Macht kamen oder zumindest eine breite 
gesellschaftliche Basis haben. Allgemein läßt sich sagen, daß eine Politik 
der Armutsbekämpfung, unabhängig von ihren spezifischen Ausprägungen in 
den einzelnen Ländern, nur dann greifen kann, wenn sie von einem 
dauerhaften nationalen Konsens getragen wird. 
Die Demokratisierung sowie die Stärkung des Rechtsstaats und eines gut 
funktionierenden Verwaltungsapparats stellen also wichtige Elemente der 
Armutsbekämpfung in den Entwicklungsländern dar, wie dies im übrigen auch 
in unseren Ländern der Fall war. Die Maßnahmen der Gemeinschaft und der 
Mitgliedstaaten, mit denen diese Entwicklungen gefördert oder angeregt 
werden, bilden einen entscheidenden Bestandteil unserer Politik der 
Entwicklungszusammenarbeit. 
II. Vorrangige Ziele der Armutsbekämpfung 
1) Wirtschaftliche und soziale Integration der Armen: ein zentrales 
politisches Ziel 
22. Zentrales Ziel der Armutsbekämpfung muß neben der Steigerung und besseren 
Verteilung des Volkseinkommens, der Entwicklung der Sozialdienste und der 
internen oder externen Hilfe sein, die Armen als Handelnde ebenso wie als 
Begünstigte voll und ganz in das Wirtschaftsgeschehen und die sozialen und 
politischen Strukturen zu integrieren. 
23. In diesem Zusammenhang ist zu betonen, daß angesichts dieses Ziels die 
Armutsbekämpfung nicht einen Maßnahmenbereich neben anderen oder ergänzend 
zu anderen darstellt, sondern vielmehr eine grundlegende Komponente der 
- 9 -
Entwicklung bildet, da die andauernde, Armut eines der Hauptprobleme der 
Entwicklungsländer ist und nicht ein Nebenaspekt der Unterentwicklung. 
24. Wie bereits zuvor dargelegt wurde, hat eine auf diesem Ziel beruhende 
Strategie nur dann Zukunft, wenn im ganzen Land tatsächlich der politische 
Wille vorhanden ist, dieses Problem anzugehen, dieser Wille auch umgesetzt 
werden kann und die Bevölkerung sich gleichzeitig bewußt ist, daß 
andauernde Armut die Entwicklung bremst. 
Wird das Ziel der Armutsbekämpfung auf diese Weise definiert, so muß die 
Bekämpfung der Armut in die Formulierung und Umsetzung der jeweiligen 
nationalen Entwicklungsstrategie miteinbezogen werden und eines der 
expliziten Ziele jeder Entwicklungspolitik und jedes Entwicklungsprogramms 
oder -projekts darstellen. 
25. Vom Standpunkt der Entwicklungszusammenarbeit aus bedeutet dies, daß die 
ausländischen Geber im Rahmen des Politikdialogs die Armutsbekämpfung 
systematisch als eines der zentralen entwicklungsspezifischen Themen 
fördern und dafür sorgen müßten, daß sich die Regierungen der 
Entwicklungsländer erkennen, welches Hindernis die anhaltende, große Armut 
für die Entwicklung darstellt. Die Politik der Armutsbekämpfung muß 
gleichzeitig die Förderung der Humanressourcen und den Ausbau der 
technischen und institutionellen Kapazitäten beinhalten, die auf lokaler 
Ebene für diesen Prozeß benötigt werden. 
26. Selbstverständlich unterscheiden sich die jeweiligen Strategien zur 
Integration der Armen in den Entwicklungsprozeß stark von einem Land zum 
anderen und können nicht allgemein und erst recht nicht von außen 
formuliert werden. Allerdings lassen sich einige Zwischenziele nennen: Auf 
der einen Seite muß eine Form des Wachstums gefördert werden, die mit dem 
Abbau der Ungleichheiten und der Wahrung der sozialen Integration 
vereinbar ist und auf der Stärkung der produktiven Kapazitäten der Armen 
beruht, insbesondere indem diese Kapazitäten intensiv genutzt und den 
Armen ein besserer Zugang zum Produktiwermögen ermöglicht wird; auf der 
anderen Seite muß den Armen der Zugang zu den Basissozialdiensten 
erleichtert werden, weil sich so ihre Lebensbedingungen verbessern und die 
Humanressourcen entwickeln lassen - beides Voraussetzungen für die 
Integration der Armen und einen nachhaltigen Entwicklungsprozeß. 
2) Ein nachhaltiges und gerechtes Wachstum 
27. Ein ausreichend rasches Wirtschaftswachstum, das auf Dauer über dem 
Bevölkerungswachstum liegt, gilt generell als notwendige Voraussetzung für 
eine globale Politik der Armutsbekämpfung. Abgesehen von diesen 
wirtschaftlichen Aspekten erfordert die Armutsbekämpfung aber auch, daß 
eine Politik zur Eindämmung des Bevölkerungswachsturns festgelegt und 
umgesetzt wird; die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten haben bereits 
begonnen, sich in dieser Frage zu koordinieren. 
Wir wissen heute jedoch, daß, abgesehen vom Tempo des globalen Wachstums 
des durchschnittlichen Pro-Kopf-Einkommens, zur Verringerung der Armut 
eine Wachstumsform gewählt werden muß, bei der die Reformen der 
wirtschaftlichen und institutionellen Strukturen - als Voraussetzung für 
ein nachhaltiges Wachstum - mit den Zielen der sozialen Entwicklung - als 
Voraussetzung für ein gerechtes Wachstum - vereinbar sind. 
Die wirtschaftlichen Merkmale dieser Wachstumsform hängen natürlich von 
der Situation der einzelnen Volkswirtschaften ab; in den meisten Fällen 
handelt es sich jedoch um ein arbeitsintensives und somit beschäftigungs-
wirksames Wachstum. Bei der Festlegung von Leitlinien für bestimmte 
- 10 -
Sektoren und Regionen ist dem jeweiligen Armutsprofil Rechnung zu tragen 
und zu berücksichtigen, daß die Wahl der vorrangigen Sektoren - die 
natürlich von Land zu Land anders ausfällt - die Form des Wachstums stets 
grundlegend und nachhaltig beeinflußt. Meist müssen ergänzend dazu die 
ländliche Entwicklung und die Schaffung von städtischen Arbeitsplätzen in 
der Industrie und im Dienstleistungssektor, insbesondere in kleinen 
Unternehmen und im informellen Sektor, gefördert werden. 
28. Gleichzeitig muß die Wachstumsform mit einer gerechten Verteilung von 
Einkommen und Reichtum vereinbar sein bzw. darf in dieser Hinsicht 
zumindest keinen Rückschritt bedeuten. Manche Wachsturnsformen sind wenig 
beschäftigungswirksam und/oder verschärfen das soziale Gefälle und führen 
daher keineswegs zu Fortschritten bei der Verringerung der Armut, sondern 
im Gegenteil zu erheblichen Rückschritten. 
In manchen Fällen muß der Abbau der Ungleichheiten den Hauptbestandteil 
der Programme zur Bekämpfung der Armut bilden, und zwar entweder, weil 
die bisherige Form des Wachstums die Ungleichheit offenkundig gefördert 
hat (z.B. in einigen lateinamerikanischen Ländern), oder aber weil eine 
ausreichende Erhöhung des durchschnittlichen Pro-Kopf-Einkommens mittel­
fristig nicht zu erwarten ist (z.B. in einigen Ländern in Afrika südlich 
der Sahara). 
29. Die möglichen Auswirkungen auf die Armut sind bei der Konzipierung und 
Umsetzung aller Wirtschaftspolitiken und insbesondere im Rahmen der 
Strukturanpassungsprogramme zu berücksichtigen. Bei letzteren müssen im 
allgemeinen die langfristigen Ziele der wirtschaftlichen und der sozialen 
Entwicklung besser integriert, Umfang, Tempo und Reihenfolge der 
makroökonomischen und strukturellen Maßnahmen besser bestimmt und die 
spezifischen Bedürfnisse der Entwicklungsländer besser berücksichtigt 
werden. 
Diese notwendigen Korrekturen dürfen aber nicht auf Kosten der finan­
ziellen Stabilisierung und der Neuordnung des Staates gehen, da es sich 
dabei um zwei Grundvoraussetzungen für jedes kohärente Programm zur 
Bekämpfung der Armut und darüber hinaus für die Entwicklung handelt. 
3) Besserer Zugang zum Produkt iwermögen 
30. Wesentliches Ziel jeder globalen Strategie der Armutsbekämpfung, ist die 
Stärkung der produktiven Kapazitäten der Armen; es beinhaltet wirtschaft­
liche Aspekte und trägt gleichzeitig dazu bei, daß die Strukturen der 
sozialen Integration erhalten bleiben oder wiederhergestellt werden. Wenn 
den armen Bevölkerungsgruppen der Zugang zum Produktiwermögen - insbe­
sondere zu Boden, Kapital, Infrastruktur, Know-how und Ausbildung -
erleichtert wird, dann können sie ihren Produktionsfaktor, nämlich ihre 
Arbeitskraft, nutzen. Dieses Ziel ergänzt somit das vorhergehende Ziel 
eines beschäftigungswirksamen Wachstums und führt im Zuge der Entwicklung 
zur Integration aller sozialen Schichten. 
31. Der Zugang zum Produkt iwermögen wirkt sich auf die Situation der Armen 
wirtschaftlich in zweifacher Hinsicht aus: zum einen direkt - über das 
erzeugte oder umverteilte Einkommen, sowie zum anderen indirekt - dank 
höherer Produktivität und Beschäftigung, die langfristig zu einem 
stärkeren Wachstum führen. Dieses Ziel trägt im übrigen in erheblichem 
Maße zu einer partizipativen und autonomen Entwicklung bei, die für eine 
dauerhafte Lösung der Armutsprobleme unabdingbar ist. 
32. Alle diese Folgen stellen sich jedoch keineswegs automatisch ein und 
hängen natürlich von der Art der Strukturreformen und der notwendigen 
- 11 -
Investitionen ab, die je nach Land und Sektor stark variieren (wenngleich 
in den meisten der ärmsten Länder in erster Linie die ländlichen Gebiete 
betroffen sind). Diese Reformen können im übrigen sehr weitreichend sein 
und erhebliche Kosten verursachen, auch im Hinblick auf die sozialen 
Strukturen oder die politische Stabilität. 
4) Leistungsfähige Basissozialdienste für alle 
33. Hauptziel jeder Strategie der Armutsbekämpfung muß die Entwicklung der 
Humanressourcen sein bei gleichzeitiger Verbesserung der Lebensbedingungen 
der Armen. Investitionen in die Humanressourcen sind in der Tat die 
Voraussetzung für eine stärkere Partizipation der Armen an der 
wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung. 
Mit einer kohärenten, gezielten und beständigen Sozialpolitik vor allem in 
den Bereichen Gesundheit und Familienplanung, Aus- und Weiterbildung und 
Ernährung(-ssicherheit) läßt sich die Armut in ihren schlimmsten 
Auswirkungen bekämpfen und zugleich der Teufelskreis der Armut 
durchbrechen. Dieser zweifachen Dimension der Sozialpolitik ist bei ihrem 
Entwurf unbedingt Rechnung zu tragen. 
Diese Sektorpolitiken können sich im Detail von Land zu Land stark unter­
scheiden; als generelle Regel gilt jedoch, daß bei den Sozialdiensten vor 
allem die Mindestversorgung der gesamten Bevölkerung (Grundversorgung) 
gewährleistet sein muß. 
34. Diese Politiken können und müssen ergänzend zu den wirtschaftlichen Zielen 
verfolgt werden, denn selbst wenn diese erreicht werden, geht mit ihnen 
nicht automatisch auch sozialer Fortschritt einher. Es ist also ein 
integriertes wirtschaftliches und soziales Konzept zu entwickeln, damit 
die soziale Dimension nicht - wie häufig in der Vergangenheit, z.B. bei 
der sozialen Dimension der Strukturanpassung - nur eine flankierende 
Politik bildet, mit der die möglichen negativen Folgen der Wirtschafts­
politik abgefedert werden sollen. 
Wenn mit einer umfassenden Politik gleichzeitig wirtschaftliche und 
soziale Ziele verfolgt werden, dürfen die Schwierigkeiten bei der 
Konzipierung und der Umsetzung nicht unterschätzt werden. Voraussetzung 
für den Erfolg einer solchen Politik ist in erster Linie, daß ein starker 
politischer Wille dahinter steht, der wiederum von einem dauerhaften 
gesellschaftlicher Konsens getragen werden muß. Dieser Wille muß seitens 
des Staates, der hier die Entscheidungen trifft, ebenso vorhanden sein wie 
seitens der Gebietskörperschaften und der Basisorganisationen, die im 
allgemeinen für die Umsetzung der Sozialpolitiken zuständig sind. 
35. Die Kohärenz zwischen den einzelnen Sektorpolitiken zur Armutsbekämpfung 
bestimmt weitgehend deren Wirksamkeit: Im Idealfall sollten die jeweiligen 
Politiken für die verschiedenen sozialen "Sektoren" als Komponenten einer 
einzigen, umfassenden Sozialpolitik konzipiert werden. Eine kohärente 
Politik für alle sozialen Sektoren wird nämlich wesentlich mehr Wirkung 
entfalten als die einzelnen Sektorpolitiken zusammengenommen. Umgekehrt 
wird eine im Hinblick auf die Armutsbekämpfung noch so gut entworfene 
Sektorpolitik nur wenig bewirken, wenn sie isoliert durchgeführt wird. 
Voraussetzungen sind also auch hier wiederum ein starker zentraler 
politischer Wille und selbstverständlich entsprechende administrative 
Strukturen. 
- 12 -
36. Für die Effizienz und Kontinuität der Kooperationsmaßnahmen im sozialen 
Bereich ist es besonders wichtig, daß sie den internen Politiken des 
Landes angepaßt sind und zur Stärkung oder auch zum Aufbau angemessener 
institutioneller Strukturen beitragen. 
Außerdem sind beim Entwurf und der Umsetzung dieser Politiken die wahren 
Bedürfnisse der Armen und die tatsächliche Nachfrage zu berücksichtigen; 
gegebenenfalls ist dazu beizutragen, diese Nachfrage z.B. über dezentrale 
Einrichtungen oder Organisationen zu wecken. 
37. Auf Ersuchen des Rates wird die Kommission in den nächsten Monaten 
genauere Vorschläge zu den Kooperationspolitiken in den wichtigsten 
sozialen Sektoren (Gesundheit, Aus- und Weiterbildung, Ernährungs­
sicherung) vorlegen, wie dies bereits für die Familienplanung erfolgte. 
5) Schutz der ärmsten, besonders marginalisierten und kris enanfälligen 
Bevölkerungsgruppen 
38. Ziel jeder Politik der Armutsbekämpfung muß es sein, die Folgen extremer 
chronischer oder zeitweiliger Armut für die ärmsten, besonders 
marginalisierten und krisenanfälligen Bevölkerungsgruppen oder Individuen 
zumindest abzufedern, denen die im Rahmen der anderen Ziele beschlossenen 
Maßnahmen überhaupt nicht, nicht genug oder erst langfristig zugute kommen 
(und denen diese Maßnahmen kurz- oder mittelfristig sogar schaden können). 
Dahinter steht der Anspruch, allen Menschen ein Mindestmaß an Würde zu 
garantieren, das ihnen durch extreme Armut (Elend) verwehrt wird. 
39. Selbst eine gerechte Form des Wachstums und auf die Armutsbekämpfung 
ausgerichtete Sozialpolitiken können nicht gewährleisten, daß alle 
Kategorien von Armen erreicht werden, und häufig bleiben die Ärmsten 
ausgeschlossen. Unabhängig davon, ob ihre Marginalisierung wirtschaftliche 
oder soziokulturelle Ursachen hat, ob sie anhaltend oder vorübergehend, 
kollektiv oder individuell ist (Behinderte, alte Menschen), der Staat hat 
die Aufgabe, ihnen ein Existenzminimum zu garantieren, gleichzeitig aber 
auch die für ihre soziale Integration notwendigen Strukturen zu erhalten 
oder wiederherzustellen. 
Ganz gleich, in welcher Form diese öffentlichen Maßnahmen erfolgen - ob in 
Form von Ernährungssicherungsprogrammen, öffentlichen Beschäftigungs-
programmen oder mehr oder weniger umfassenden Sozialschutzsystemen -, sie 
erfordern häufig erhebliche finanzielle, technische und administrative 
Mittel. Daher kann die ausländische Hilfe in diesem Bereich eine 
entscheidende Rolle spielen, sowohl was Beratung als auch was die 
Finanzierung anbelangt. Zur Erreichung dieses Zieles können in 
Ausnahmesituationen auch umfangreichere, aber weniger nachhaltige 
Maßnahmen des Auslands im Rahmen der Soforthilfe erforderlich sein. 
III. Voraussetzungen für eine wirksame Politik der Armutsbekämpfung 
1) Kenntnis der Armutssituationen, Evaluierung der Auswirkungen der Politiken 
und Projekte sowie Ausbau der lokalen Analysekapazitäten 
40. Notwendige Voraussetzungen für die Förderung des Dialogs zwischen den 
Entwicklungsländern und den Gebern sowie die Festlegung, Ausrichtung und 
Überwachung der Maßnahmen vor Ort sind regelmäßige und zuverlässige 
Informationen über die Armutssituationen in den einzelnen Ländern und eine 
systematische Evaluierung der Auswirkungen aller Entwicklungsprogramme und 
-projekte auf die Armut. 
- 13 -
41. Auf globaler Ebene bilden hierfür die quantitativen Erhebungen inter­
nationaler Institutionen, insbesondere der Weltbank und des UNDP, eine 
wichtige Grundlage, die von Fall zu Fall zu ergänzen ist, und zwar vor 
allem unter Berücksichtigung qualitativer und dynamischer Aspekte, die in 
den bisherigen Studien oft zu kurz kommen. Es sollte ein Schema für makro­
soziale Analysen entwickelt werden, das in das traditionelle makro­
ökonomische Schema zu integrieren wäre und die Ziele der wirtschaftlichen 
und der sozialen Entwicklung eng verbinden müßte. Anhand eines solchen 
Schemas könnten soziale Ziele genau festgelegt, alternative Szenarien 
entwickelt, deren Realisierung verfolgt und deren Ergebnisse evaluiert 
werden. 
42. Auf Proiektebene wäre ein Schema für die soziale Analyse festzulegen, das 
die bisher übliche Beurteilung anhand wirtschaftlicher und finanzieller 
Kriterien ergänzen würde. Wenn das Ziel der Verringerung der Armut bei 
allen Projekten und in jeder einzelnen Phase der Planung, Auswahl, 
Umsetzung und Evaluierung berücksichtigt würde, könnte bei vergleichbaren 
Kosten solchen Projekten der Vorrang gegeben werden, die sich auf die 
Schaffung von Arbeitsplätzen, die Verbesserung des sozialen Umfeldes, den 
Zugang der Armen zum Produktiwermögen und zu Sozialdiensten sowie die 
Partizipation der Begünstigten stärker auswirken. 
43. Die Armutsbekämpfung muß in erster Linie zu einem internen Kampf der 
Entwicklungsländer werden, d.h. für die Ausarbeitung von Analysen und 
Evaluierungen sollten so weit wie möglich vor Ort verfügbare Informationen 
genutzt und lokale Kapazitäten entwickelt werden. Die finanzielle und 
technische Unterstützung der in diesem Sektor tätigen Einrichtungen, 
einschließlich der dezentralen Einrichtungen, könnte sich dabei als sehr 
nützlich erweisen. 
2) Das Konzept der Partizipation zur Förderung der sozialenIntégrâtion 
44. Der Dialog über die verschiedenen Möglichkeiten der sozialen Entwicklung 
müßte so weit wie möglich durch mehrere Formen der Partizipation der 
Zielgruppen an der Planung oder zumindest der Umsetzung und Evaluierung 
der Politiken und Projekte gefördert werden. Dadurch könnten die 
Eigeninitiative und die Fähigkeit der Armen gestärkt werden, ihre Probleme 
selbst in die Hand zu nehmen - eine entscheidende Voraussetzung für die 
nachhaltige Wirkung jeder Politik der Armutsbekämpfung. 
Bei Maßnahmen Dritter müssen so weit wie möglich lokale Kapazitäten 
genutzt und die Begünstigten, deren Fachwissen häufig unterschätzt wird, 
an der Organisation beteiligt werden. Dank dieser Partizipation lassen 
sich Maßnahmen Dritter besser dem lokalen Kontext anpassen und somit 
effizienter gestalten. Jene soziokulturellen Mechanismen, die immer wieder 
zu Armut und Marginalisierung führen, können auf diese Weise oft besser 
ergründet und durchbrochen werden. Partizipation ist im übrigen ein 
wichtiges Instrument zur Unterstützung der Demokratisierung in den 
Entwicklungsländern. 
45. Die praktischen und politischen Schwierigkeiten, die die Partizipation und 
Selbstorganisation der Armen aufwerfen, sind allerdings mindestens ebenso 
bedeutend wie der Grundsatz an sich. Obwohl einige "partizipative 
Projekte" erfolgreich waren und der "dezentralen Zusammenarbeit" immer 
größere Bedeutung beigemessen wird, ist die Partizipation der Zielgruppen 
eher Gegenstand von Sonntagsreden als von realen Leitlinien für die 
Durchführung von Projekten. 
Ursache dafür ist in erster Linie die wirtschaftliche, soziale und 
politische Marginalisierung der ärmsten Bevölkerungsgruppen, aufgrund 
deren sie häufig von Entwicklungspolitiken und -projekten überhaupt nicht 
- 14 -
erreicht werden, in manchen Fällen sogar nicht einmal von "gezielten 
Aktionen". Verschlimmert wird dieser Umstand oft durch die mangelnde 
Organisationsfähigkeit der ärmsten Bevölkerungsgruppen und durch die 
Zwänge, denen die multilateralen oder bilateralen Einrichtungen der 
Entwicklungszusammenarbeit unterliegen: politische Zwänge (Beziehungen zu 
den Regierungen), institutionelle Zwänge (es stehen mehr finanzielle 
Mittel als Personal zur Verfügung) und manchmal auch kulturelle Zwänge 
(Ausbildung und Einfühlungsvermögen der ausländischen Helfer). 
46. Diese Probleme lassen sich auf zweierlei Art vermeiden: Zum einen könnten 
die Gebietskörperschaften und die (einheimischen oder europäischen) 
Nichtregierungsorganisationen zumindest bei der Durchführung und der 
Evaluierung bestimmter Programme und Projekte eine stärkere Mittlerrolle 
spielen, zum anderen könnten vorrangig regionale oder sektorale Maßnahmen 
beschlossen werden, die den ärmsten Bevölkerungsgruppen am stärksten 
zugute kommen (z.B. Strategien zur ErnährungsSicherung). Nur anhand 
genauer Einzelfallanalysen läßt sich zeigen, in welchem Maße die ärmsten 
Bevölkerungsgruppen indirekt von Politiken berührt werden, die eigentlich 
auf andere Bevölkerungsgruppen ausgerichtet sind. 
IV. Leitlinien für die wichtigsten Aktionsbereiche der Politik der Armuts-
bekämpfung 
47. Da die Armutssituationen in den Entwicklungsländern sehr unterschiedlich 
und komplex sind und die Armut ein primär politisches Problem ist und 
daher ein differenziertes Konzept für jedes Land erfordert, muß für jedes 
Land einzeln festgelegt werden, welche Art von Maßnahmen zu treffen sind, 
wie die Hierarchie der Ziele aussehen soll, welche Prioritäten bestehen 
und wie die Politiken und Instrumente miteinander kombiniert werden und 
aufeinanderfolgen sollen. Diese Entscheidungen können erst getroffen 
werden, wenn die Armutsfaktoren bekannt sind; neben dem politischen Willen 
der Bevölkerung und Maßnahmen Dritter sind dabei auch die jeweiligen 
landesspezifischen Probleme zu berücksichtigen. Nachstehende Leitlinien 
bilden somit nur eine Grundlage, auf der spezifische Programme auf 
nationaler Ebene aufbauen müßten. 
l) Allgemeine Merkmale des vorgeschlagenen Konzepts zur Bekämpfung der Armut 
im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit 
48. Die Armutsprobleme in den Entwicklungsländern sind komplex und 
vielschichtig und erfordern daher ein integriertes Konzept, bei dem die 
verschiedenen Instrumente in einem auf jedes einzelne Land abgestimmten, 
umfassenden Programm auf kohärente Weise miteinander kombiniert werden. 
Dieses Konzept gilt für alle Bereiche der Entwicklungszusammenarbeit 
(einschließlich der Wechselwirkungen mit Maßnahmen, die nicht direkt auf 
die Armutsbekämpfung abzielen) und darüber hinaus für alle Politiken der 
entwickelten Länder, die die wirtschaftliche Entwicklung und insbesondere 
die soziale Lage in den Entwicklungsländern beeinflussen. 
49. Die Verringerung der Armut kann - unabhängig von den jeweils eingesetzten 
Instrumenten - nur schrittweise, kontinuierlich und im Rahmen eines 
Langzeitkonzepts sinnvoll angegangen werden, das bei der Festlegung der 
Ziele und der Wahl der Instrumente für die einzelnen Phasen zu berück­
sichtigen ist. Folglich müßten nationale Programme für eine nachhaltige 
Entwicklung durchgeführt werden, bei denen die Armutsbekämpfung mit an 
oberster Stelle steht. 
- 15 -
50. In diesem Zusammenhang ist auch auf die Bedeutung eines ständigen 
Politikdialogs zwischen den Gebern (insbesondere aus der Gemeinschaft) 
und den Entwicklungsländern hinzuweisen, der individuell oder mit 
homogenen geographischen Gruppen sowie soweit wie möglich auch mit 
repräsentativen lokalen Organisationen zu führen ist. Wesentliche Aspekte 
der Bekämpfung der Armut sind hier die Verantwortung der Regierenden und 
anderer Akteure in den Entwicklungsländern, ferner die Priorität, die die 
Verringerung der Armut in den jeweiligen Innenpolitiken hat, sowie die 
Bemühungen der Entwicklungsländer, vor allem die institutionellen 
Kapazitäten für die Umsetzung dieser Politiken auszubauen. 
2) Einbeziehung der Armutsbekämpfung in die Ausformulierung und Umsetzung der 
makroökonomischen Politiken und der Strukturreformen 
51. Wichtigstes Instrument auf dieser Ebene bilden derzeit die Struktur­
anpassungsprogramme, bei deren Aushandlung die Gemeinschaft und einige 
Mitgliedstaaten neben anderen Gebern und insbesondere den Institutionen 
von Bretton Woods (IBW) schon jetzt erhebliche Verantwortung tragen. Die 
Ergebnisse dieser Programme waren in vielen der ärmsten Länder recht 
enttäuschend, auch im Hinblick auf die darin formulierten makro­
ökonomischen Ziele; daher müssen die Programme in Zukunft inhaltlich in 
folgende Richtung weiterentwickelt werden: 
stärkere Integration der wirtschaftlichen, der sozialen und der 
politischen Ziele in einem einzigen kohärenten Rahmen, um so die 
positiven Wechselwirkungen zwischen Wirtschaftswachstum, sozialem 
Fortschritt und Demokratisierung zu stärken; 
engere Verbindung zwischen Stabilisierung (kurzfristig), Struktur­
anpassung im eigentlichen Sinne (mittelfristig) und Entwicklung 
(langfristig), wofür eine Überprüfung der bisherigen Reihenfolge und 
des Tempos der Reformen erforderlich sein kann; 
stärkere Berücksichtigung der spezifischen Zwänge der ärmsten Länder 
(z.B. Schwierigkeiten aufgrund der Angebotskapazität, der struktu­
rellen Schwäche des Außenhandels, der Marktorganisation, der 
institutionellen und administrativen Kapazität, der Krisenanfälligkeit 
bestimmter sozioökonomischer Gruppen usw.) sowie insbesondere größere 
Flexibilität bei der Liberalisierung des Außenhandels und der 
Rollenverteilung zwischen Staat und Markt. 
52. Ungeachtet der finanziellen, aber auch der institutionellen Stabilisierung 
als Voraussetzung für eine wirksame Politik sollte u.a. über folgende 
prioritäre Bereiche (erneut) nachgedacht werden: 
Förderung (oder zumindest Schutz) der Arbeitsplätze durch Förderung 
eines arbeitsintensiven Wachstums und Verbesserung des Zugangs der 
Armen zum Produktiwermögen, u.a. auch durch öffentliche Investitionen 
und Strukturreformen; 
Verringerung der Ungleichheiten bei der Verteilung von Einkommen und 
Reichtum, auf die sektorale und makroökonomische Entscheidungen -
auch steuerlicher Art - einen erheblichen Einfluß haben; 
Verbesserung des Zugangs zu den Basissozialdiensten, insbesondere 
durch Mittelumschichtungen in Verbindung mit strukturellen oder 
institutionellen Reformen im Rahmen kohärenter Sektorpolitiken; 
(4) 
- 16 -
Unterstützung der Entwicklung der Landwirtschaft und darüber hinaus 
der ländlichen Wirtschaft, die derzeit noch der Mehrzahl der Armen und 
vor allem der Ärmsten in den meisten Entwicklungsländern Beschäftigung 
bieten und von denen die ErnährungsSicherheit der gesamten Bevölkerung 
maßgeblich abhängt; 
Förderung von Realinvestitionen und Privatinitiative, indem die 
Entwicklung kleiner Unternehmen und des informellen Sektors sowie 
deren stärkere Integration in die Wirtschaft unterstützt werden. 
53. Angesichts der Rolle, die die Institutionen von Bretton Woods bisher bei 
der Planung, Aushandlung und Umsetzung der Strukturanpassungsprogramme und 
allgemeiner bei der Erörterung geeigneter Strategien gespielt haben, kommt 
der Zusammenarbeit mit ihnen auf diesem Gebiet besondere Bedeutung zu. 
Diese Zusammenarbeit läßt sich noch verbessern, indem die Rollen der 
verschiedenen Beteiligten besser getrennt werden: Die Institutionen von 
Bretton Woods spielen eine im wesentlichen technische Rolle, während die 
anderen Geber (einschließlich der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten) 
eine deutlich politischere Funktion insbesondere bei den Verhandlungen mit 
den Regierungen der Entwicklungsländer wahrnehmen sollten. 
3) Vorrangige Ausrichtung der Sektorpolitiken auf die Entwicklung der 
Humanressourcen und die Verbesserung der Lebensbedingungen der Armen 
54. Die Bekämpfung der Armut - das heißt zum einen die Verbesserung der 
Lebensbedingungen und zum anderen Investitionen in die Humanressourcen, um 
auf diesem Weg die Chancen für die wirtschaftliche und soziale Integration 
der Armen zu vergrößern - muß die oberste Priorität jener Politiken sein, 
die die Entwicklung des Humankapitals und die soziale Entwicklung zum Ziel 
haben und somit in erster Linie die Bereiche Gesundheit und Familien­
planung, Aus- und Weiterbildung sowie Ernährung(-ssicherheit) betreffen. 
Über diese Priorität besteht derzeit insbesondere innerhalb der 
Gemeinschaft weitgehend Einvernehmen. Auf diese Weise ließe sich im Zuge 
der Armutsbekämpfung die intersektorale Kohärenz der Sozialpolitiken 
gewährleisten, ohne die sie wenig effizient sind. 
55. Finanzielle Mittel können häufig durch Mittelumschichtungen zwischen 
verschiedenen Sektoren (z.B. im Rahmen der Überprüfung der öffentlichen 
Ausgaben), aber auch innerhalb einzelner Sektoren freigemacht werden; als 
Kriterium dient dabei die Effizienz und die Erreichbarkeit (insbesondere 
der ärmsten Menschen und Bevölkerungsgruppen). Die Haushaltszwänge lassen 
sich deutlich eindämmen, wenn bestimmte Kosten den Nutzern teilweise 
angelastet werden; den Armen schadet dies nicht, wenn gleichzeitig durch 
entsprechende Maßnahmen dafür gesorgt wird, daß sie trotzdem Zugang zu den 
Basisdiensten haben. Die Finanzhilfe aus dem Ausland dürfte für die 
Entwicklung der sozialen Sektoren in den ärmsten Ländern eine wichtige 
Rolle spielen, denn die Länder werden noch lange Zeit nicht über 
ausreichende eigene Haushaltsmittel verfügen. 
Doch von der Frage der Finanzierung einmal ganz abgesehen sind in vielen 
Fällen Reformen struktureller oder institutioneller Art notwendig, durch 
die insbesondere in den ländlichen Gebieten das Angebot an die (bereits 
vorhandene oder noch zu entwickelnde) Nachfrage und den tatsächlichen 
Bedarf der Bevölkerung an Basissozialdiensten angepaßt wird. Die Qualität 
der einheimischen Arbeitskräfte auf allen Ebenen ist eine der 
entscheidenden Voraussetzungen für die Reformen; aus diesem Grund muß noch 
einmal auf die Bedeutung der Ausbildung, aber auch der allgemeinen 
Verwaltung hingewiesen werden. 
56. Die Bekämpfung der Armut darf sich aber nicht nur auf die vorrangigen 
sozialen Sektoren beschränken. Das Ziel der Verringerung der Armut muß 
daher in alle anderen Sektorpolitiken integriert werden, die sich auf die 
- 17 -
Lage der Armen auswirken können. Im Bereich der sozialen Infrastrukturen, 
der Agrarpolitik oder der ländlichen Entwicklung liegt dies auf der Hand, 
es kann aber auch in anderen Bereichen wie den städtischen Gemeinschafts­
einrichtungen oder den Verkehrs- und Kommunikationsnetzen eine große Rolle 
spielen. 
57. Gleichzeitig muß das Ziel der Verringerung der Armut bei der Konzipierung 
"horizontaler" Politiken, die z. B. den Umweltschutz oder die Rolle und 
die Stellung der Frauen betreffen, im Mittelpunkt stehen. Gerade den 
Frauen ist besondere Aufmerksamkeit zu widmen, weil sie oft stärker unter 
der Armut leiden, aber auch weil sie meist eine entscheidende Rolle im 
Bereich der Gesundheit, der Erziehung, der Ernährung und natürlich der 
Familienplanung spielen. 
58. Bei den Sektorpolitiken (Sozialpolitiken und andere) und bei der Einfüh­
rung von Transfermechanismen und sonstigen Maßnahmen zum Schutz der 
ärmsten Bevölkerungsgruppen darf nicht übersehen werden, daß ihre gezielte 
Ausrichtung häufig erhebliche Probleme aufwirft. Die jeweiligen Lösungen 
können sehr unterschiedlich aussehen (je nach Art der Leistung, Form der 
Verteilung, den Bedingungen für die Gewährung, den Kriterien, nach denen 
der Begünstigtenkreis im voraus festgelegt wird, usw.) und zum Teil auch 
den Inhalt der Programme prägen. In diesem Zusammenhang ist allgemein 
darauf hinzuweisen, wie wichtig zum einen eine gute Kenntnis der Armuts-
situationen und Verarmungsmechanismen (einschließlich der politischen 
Zwänge) sowie zum anderen das bereits erwähnte Konzept der Partizipation 
auf lokaler Ebene ist. 
V. Bessere Aktionsmöglichkeiten durch die Koordinierung innerhalb der 
Gemeinschaft 
59. Die Notwendigkeit einer besseren Koordinierung zwischen der Gemeinschaft 
und ihren Mitgliedstaaten auf dem Gebiet der Entwicklungszusammenarbeit, 
wie sie der Vertrag über die Europäische Union vorsieht (Artikel 130 x) , 
wurde in der Mitteilung der Kommission vom Mai 1992 über die Politik der 
Entwicklungszusammenarbeit bis zum Jahr 2000 erörtert und vom Rat in 
seiner Erklärung vom November 1992 unterstrichen. 
In derselben Erklärung weist der Rat darauf hin, daß die Bekämpfung der 
Armut gegenüber den anderen Koordinierungsbereichen Priorität hat; er 
bekräftigte dies noch einmal in seinen Schlußfolgerungen vom Mai 1993 über 
die Koordinierung der Entwicklungspolitiken und nannte für die Festlegung 
der Prioritäten drei allgemeine Kriterien: Beitrag zu den Hauptzielen der 
Entwicklungspolitik der Gemeinschaft; Vorhandensein von komparativen 
Vorteilen, d.h. positive Auswirkungen der Koordinierung auf die Effizienz 
der Entwicklungshilfe; Notwendigkeit, die bestehende Politik zu ergänzen 
oder anzupassen. 
60. Diese drei Kriterien sind bei der Bekämpfung der Armut erfüllt: 
In der vorliegenden Mitteilung wurde auf die Bedeutung der Armuts-
bekämpfung hingewiesen, die eine der wesentlichen Komponenten der 
Entwicklungspolitik bildet oder bilden sollte, wie dies im übrigen 
Artikel 130 u des Vertrags über die Europäische Union festlegt. Unter 
allen Gebern - nicht nur aus der Gemeinschaft - herrscht derzeit 
weitgehend Einvernehmen darüber, daß die Armutsbekämpfung eines der 
zentralen Ziele der Zusammenarbeit darstellt; 
was den komparativen Vorteil aufgrund der Koordinierung anbelangt, so 
handelt es sich bei der Bekämpfung der Armut um eines der Gebiete, in 
denen dieser am offensichtlichsten zutage tritt. Hierfür gibt es drei 
Gründe: Zum einen erfordert das Ausmaß der Probleme ein globales 
- 18 -
Konzept und umfangreiche Mittel und nicht einzelne, punktuelle Maßnah­
men; zum anderen muß die Politik zur Bekämpfung der Armut auf jedes 
Land einzeln abgestimmt sein, was sich auf die gesamte Entwicklungs­
politik auswirkt, und zum dritten müssen die ausländischen Geber mit 
den Entwicklungsländern (und anderen Staaten, Institutionen und Orga­
nisationen) einen Politikdialog führen, für dessen Effizienz eine ko­
härente Kooperationspolitik der Gemeinschaft die Voraussetzung bildet; 
trotz des allgemeinen Einvernehmens über die vorrangige Bedeutung der 
Armutsbekämpfung stellte sich auf der von der Kommission im Februar 
1993 veranstalteten Sachverständigentagung heraus, daß es den meisten 
Mitgliedstaaten noch nicht gelungen ist, dieses grundsätzliche Ziel in 
entsprechende Politiken und konkrete Maßnahmen in den Entwick­
lungsländern umzusetzen. Im allgemeinen beschränkt man sich darauf, 
den ärmsten Ländern prozentual etwas mehr Hilfe zu gewähren, den 
Anteil der Unterstützung für die sozialen Sektoren leicht zu erhöhen, 
einige Projekte z.B. über Nichtregierungsorganisationen speziell auf 
die ärmsten Bevölkerungsgruppen auszurichten oder schließlich die 
Strategien der Weltbank im makroökonomischen Bereich zu unterstützen 
(insbesondere die soziale Dimension der Anpassung). Mit diesen 
unzusammenhängenden und punktuellen Maßnahmen läßt sich ein so 
gewaltiges Problem jedoch keineswegs bewältigen. 
61. Falls der globale und grundlegend politische Aspekt der Armutsproblematik 
und ihrer möglichen Lösungen unberücksichtigt bleibt und somit keine kohä­
rente Gesamtstrategie entwickelt und kein kontinuierlicher Politikdialog 
geführt wird, ist zu befürchten, daß die Entwicklungszusammenarbeit bei 
der Bekämpfung der Armut auch in Zukunft nur wenige greifbare und dauer­
hafte Ergebnisse erzielen wird und daß sich die Armutsprobleme ausweiten 
und in zahlreichen Entwicklungsländern, insbesondere in Afrika südlich der 
Sahara, verschlimmern werden. 
62. Die Koordinierung der Politiken und Maßnahmen der Gemeinschaft und der 
Mitgliedstaaten anhand der in dieser Mitteilung vorgeschlagenen gemein­
samen allgemeinen Strategie stellt eine der Möglichkeiten dar, den Beitrag 
der Entwicklungszusammenarbeit zur Bekämpfung der Armut zu verbessern. 
Durch die Koordinierung innerhalb der Gemeinschaft dürfte es einerseits 
möglich sein, die Komplementarität (geographischer, sektoraler, methodi­
scher und sonstiger Art) der derzeit unzusammenhängenden, bilateralen 
Konzepte und des Gemeinschaftskonzepts voll und ganz zu nutzen und so 
deren Effizienz zu erhöhen sowie andererseits einen Effekt der "kritischen 
Masse" zu erzielen, der für eine größere Kohärenz und Glaubwürdigkeit 
dieser Konzepte sorgen würde. 
63. Für die Effizienz der vorgeschlagenen Strategie - also der Koordinierung -
ist neben dem Einvernehmen Über die allgemeinen Grundsätze wesentliche 
Voraussetzung, daß diese Strategie auf jedes Land einzeln abgestimmt wird, 
zum einen, damit sie den unterschiedlichen Situationen, Problemen und 
Zwängen Rechnung trägt, und zum anderen, weil selbst die umfassendste un i 
kohärenteste Strategie zur Bekämpfung der Armut nur dann Erfolg habe?' 
wird, wenn sie sich vor Ort auf einen starken politischen Willen und eiron 
dauerhaften nationalen Konsens stützen kann. 
64. Wird dieser Grundsatz der fallweisen Koordinierung nach erfolgter Eini­
gung über die allgemeine Strategie beherzigt, kann diese Koordinierung vor 
allem in folgenden drei Bereichen rasch vorgenommen werden: 
Verbesserung des Kenntnisstandes über die 'Armutssituationen und 
-problème und systematische Evaluierung der Auswirkungen der Entwick­
lungspolitiken und -projekte auf die Armut, wobei die Fähigkeiten und 
das Know-how der Bevölkerung vor Ort stärker zu nutzen und auszubauen 
sind; 
- 19 -
Abstimmung mit anderen Gebern und insbesondere den internationalen 
Organisationen; 
schließlich und vor allem auch Politikdialog mit den Regierungen der 
Entwicklungsländer. 
Für jede Ebene bieten sich spezifische Verfahren an; die Kommission hat 
hierzu in ihrer Mitteilung an den Rat vom 10. Mai 1993 Vorschläge unter­
breitet. 
1) Koordinierung zwecks besserer Kenntnis der Armutssituationen und Jbesserer 
Evaluierung der Auswirkungen der Politiken und Projekte 
65. Die Verbesserung des Kenntnisstandes über die Armut stellt einen Bereich 
dar, in dem - wie aus den Schlußfolgerungen der Sachverständigentagung vom 
Februar 1993 hervorgeht - die Koordinierung eindeutig Vorteile angesichts 
der Kosten und des Nutzens mit sich brächte, und sei es auch nur aus 
technischen Gründen. Im Rahmen der zuvor genannten Prioritäten sollte 
diese Form der Koordinierung sowohl beim systematischen Informations­
austausch und bei der Entwicklung entsprechender einheitlicher Methoden 
und Verfahren stattfinden als auch vor Ort, indem Einrichtungen der 
Entwicklungsländer von Anfang an beteiligt und einheimische Fachkräfte 
ausgebildet werden. Ihre Einbeziehung in Informationsnetze ist nämlich 
eine Voraussetzung für die Effizienz dieser Netze. 
66. Was die Verfahren anbelangt, so könnte hier die bereits bestehende 
Arbeitsgruppe für die statistische Zusammenarbeit mit den Entwicklungs­
ländern (unter Federführung des Statistischen Amtes der Europäischen 
Gemeinschaften) tätig werden. Parallel dazu müßten aber auch die 
Erfahrungen und Kompetenzen genutzt werden, die die Dienststellen der 
Mitgliedstaaten und der Kommission bei der Feststellung und Evaluierung 
der Lebensbedingungen und der Mechanismen der sozialen Integration bzw. 
Marginalisierung in Europa gesammelt haben. Selbstverständlich müssen 
diese Methoden und Verfahren dem spezifischen Kontext der 
Entwicklungsländer angepaßt werden. Dies hat gemäß den von der 
Gemeinschaft aufgestellten Kriterien für Maßnahmen und in enger 
Zusammenarbeit mit den Partnern in den Entwicklungsländern sowie mit den 
zuständigen internat ionalen Institutionen zu geschehen. 
67. Die Evaluierung der sozialen Auswirkungen aller Entwicklungspolitiken und 
-projekte der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten ist ein weiterer 
Bereich, in dem von einer stärkeren Koordinierung und selbstverständlich 
auch von der Nutzung und Stärkung der lokalen Kapazitäten erhebliche 
komparative Vorteile zu erwarten sind. Ein Schema für makrosoziale 
Analysen, die Kriterien für die Evaluierung der sozialen Auswirkungen der 
nationalen Investitionsprogramme sowie ein auf die sozialen Aspekte ausge­
richtete Raster für die Analyse und Auswahl der Projekte müßten gemeinsam 
ausgearbeitet werden und bei Gelegenheit zu gemeinsamen Maßnahmen sowie 
insbesondere zum systematischen Austausch der Evaluierungsergebnisse 
führen. Dies dürfte eines der sichersten Mittel darstellen, um den Beitrag 
der Entwicklungszusammenarbeit zur Verringerung der Armut zu verbessern. 
2) Koordinierung in den internationalen Gremien 
68. Zahlreiche internationale Organisationen und Gremien, in denen die 
Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten vertreten sind, wie zum Beispiel die 
verschiedenen Instanzen der Weltbank, die "Rundtische" des UNDP, die 
- 20 -
Tagungen der Sonderorganisationen der VN und des DAC und seit kurzem der 
"Ständige Ausschuß für die Linderung der Armut" der UNCTAD beschäftigten 
sich mit Entwicklungsfragen sowie spezieller mit der Bekämpfung der Armut. 
Mangels systematischer Koordinierung und Suche nach gemeinsamen Positionen 
hatte die Gemeinschaft bisher auf die Festlegung von Politiken und 
Strategien und die Entscheidungsfindung dieser Organisationen relativ 
wenig und auf jeden Fall nicht genug Einfluß, und dies, obwohl sie 
zusammen mit den Mitgliedstaaten den größten Teil der öffentlichen 
Entwicklungshilfe bereitstellt (sie leisten rund 42 % der gesamten 
weltweiten Hilfe, davon 30 % bilateral, 6 % gemeinschaftlich und 6 % über 
multilaterale Einrichtungen). 
Es muß hier noch einmal darauf hingewiesen werden, daß der Vertrag über 
die Europäische Union (Artikel 130 x) diese Koordinierung "auch in 
internationalen Organisationen und auf internationalen Konferenzen" 
ausdrücklich vorsieht; gemäß diesem Artikel kann die Kommission alle 
Initiativen ergreifen, die hierzu förderlich sind. 
69. Einen besonders wichtigen Bereich der gemeinschaftlichen Koordinierung auf 
internationaler Ebene bildet die Strukturanpassung, die aufgrund ihrer 
Auswirkungen auf die gesamte Entwicklungspolitik der betreffenden Länder 
weitgehend die Bedingungen und die Zwänge der Armutsbekämpfung bestimmt. 
Aus diesem Grunde, aber auch wegen der entscheidenden Rolle, die die 
Weltbank bei der Armutsbekämpfung in allen Bereichen (Statistiken und 
Analysen, Festlegung von Strategien, Aushandlung und Durchführung von 
nationalen Programmen) spielt, ist eine systematische Koordinierung der 
Gemeinschaft innerhalb dieser Institution unerläßlich, insbesondere im 
Rahmen der Beratungen über bestimmte Regionen und Länder. 
70. Ein weiterer Bereich, in dem internationale Koordinierung erforderlich 
ist, sollte hier erwähnt werden: das sind die äußeren Zwänge, die auf den 
Entwicklungsländern lasten. Hinsichtlich der in diesem Zusammenhang 
bereits genannten Probleme ist gerade bei der Auslandsverschuldung die 
Koordinierung der Gemeinschaft in den internationalen Gremien notwendig, 
denn es ist bekannt, daß das Verschuldungproblem die ärmsten Länder in der 
Wahl ihrer Strategien einengt. Viele dieser Länder werden nämlich die im 
Rahmen jeder Strategie der Armutsbekämpfung erforderlichen dauerhaften 
makroökonomischen, strukturellen und sozialen Politiken nicht durchführen 
können, solange der Schuldendienst weiterhin einen erheblichen Teil ihrer 
Ressourcen verschlingt und die kurzfristigen Prioritäten ihrer Wirt­
schaftspolitik bestimmt. 
Folglich müßte die Gemeinschaft eine gemeinsame allgemeine Position zu der 
Frage einnehmen, wie sich die Probleme der Auslandsverschuldung der 
ärmsten Länder lösen lassen; sie könnte dazu einen "Plan" entwickeln, 
dessen Inhalt hier natürlich nicht skizziert werden kann, der aber die 
langfristigen Ziele der Entwicklung und insbesondere der Armutsbekämpfung 
berücksichtigen müßte. Dieser keineswegs verbindliche Plan könnte als 
Grundlage für fallweise Verhandlungen in den zuständigen internationalen 
Gremien dienen, insbesondere im Rahmen des "Pariser Clubs". 
3) Koordinierung zwecks Verwirklichung des Dialogs ' über die 
Entwicklungspolitik mit den Entwicklungsländern 
71. Wie bereits dargelegt, wird die Strategie der Armutsbekämpfung nur dann 
praktischen Nutzen haben, wenn sie an die Entwicklungspolitik jedes 
einzelnen Landes angepaßt oder in diese integriert wird. Aus diesem Grund 
- 21 -
stellt der Dialog zwischen den Gebern und den Behörden der begünstigten 
Länder die wichtigste Ebene dar, auf der der potentielle Beitrag der 
Entwicklungszusammenarbeit zur Bekämpfung der Armut festgelegt werden 
kann. 
Wenn dieser Dialog zu kohärenten und effizienten Politiken führen soll, 
dann müssen die Entwicklungsländer mit der Gesamtheit der Geber und nicht 
mit jedem einzeln verhandeln können. Hierzu müssen sich die Geber 
natürlich vorher Land für Land koordinieren. 
72. Die Gemeinschaft und ihre Mitgliedstaaten können und müssen angesichts 
ihres hohen Anteils an der Entwicklungshilfe, angesichts gemeinsamer ziele 
und Strategien und angesichts ihrer Beziehungen zu anderen Gabern 
einschließlich der internationalen Organisationen eine zentrale und 
führende Rolle bei der Geberkoordinierung spielen. Daraus ergibt sich die 
Bedeutung einer stärkeren Koordinierung innerhalb der Gemeinschaft bei der 
Bekämpfung der Armut in jedem Entwicklungsland. 
73. Sobald der Rat "Entwicklung" die allgemeinen Leitlinien für die Bekämpfung 
der Armut beschlossen hat, sind schrittweise die spezifischen Strategien 
festzulegen, die die Gemeinschaft und ihre Mitgliedstaaten für jedes land 
anwenden werden. Auf dieser gemeinsamen Grundlage können alle 
Mitgliedstaaten oder die Gemeinschaft den Dialog mit den betreffenden 
Entwicklungsländern aufnehmen, wobei jedes Land weiterhin selbst über 
seine Entwicklungsleitlinien bestimmen kann. 
Die Gemeinschaft und ihre Mitgliedstaaten haben für den Dialog mit den 
Entwicklungsländern neue Rahmenbedingungen geschaffen. Diese sind HO 
weiterzuentwickeln, daß die langfristigen Verpflichtungen zur Verrimjci >.;;: , 
der Armut stärker berücksichtigt und die Ziele und Leitlini* Ü 
Armutsbekämpfung besser in die Politiken der EntwicklungszusamiiiL :.ci. o<_•... l 
der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten integriert werden. 
74. Im Zuge dieses Dialogs müßte es auf beiden Seiten zu einem echten 
Engagement hinsichtlich der Ziele, der Prioritäten und der Mittel zur 
Bekämpfung der Armut im Rahmen ihrer jeweiligen Entwicklungspolitik 
kommen. Seitens der Entwicklungsländer spiegelt dieses Engagement den 
politischen Willen zur Fortsetzung eines kohärenten Entwicklungsprogramms 
wider, das entsprechende wirtschaftliche, institutionelle und sonstige 
Maßnahmen und Reformen umfaßt, die den Abbau der Ungleichheiten und die 
Förderung des Zugangs der Armen zum Produktivvermögen und den 
grundlegenden Sozialdiensten erleichtern. Das Engagement der ausländischen 
Partner der Entwicklungsländer, insbesondere der Gemeinschaft und ihrer 
Mitgliedstaaten, gewährleistet die kontinuierliche Unterstützung des 
Entwicklungsprogramms, die Bereitstellung entsprechender Mittel, deren 
kohärente und effiziente Verwendung und ein zumindest nicht ungünstiges 
internationales Umfeld. 
Dieses Engagement könnte verschiedene, der jeweiligen Situation in den 
einzelnen Ländern und den Beziehungen mit der Europäischen Gemeinschaft 
angepaßte Formen annehmen. In den Fällen, in denen optimale Bedingungen 
vorliegen, könnten "Verträge für eine nachhaltige Entwicklung" geschlossen 
werden, in denen die Verringerung der Armut ein zentrales zielt ist. 
75. Zu den Verfahren für die Koordinierung der Entwicklungspolitiken wird auf 
die Vorschläge in der Mitteilung der Kommission vom 10. Mai 1993 
verwiesen, insbesondere auf die Vorschläge für den systematischen 
Austausch von Informationen und Evaluierungsergebnissen, eine intensivere 
- 22 -
und regelmäßigere Koordinierung vor Ort, die Einführung eines Mechanismus, 
mit dem die Anwendung der Entschließungen des Rates überwacht wird, die 
Änderung und Stärkung der Rolle der FED-, PVDALA- und MED-AusSchüsse, die 
Koordinierung während der Treffen der für Entwicklungsfragen zuständigen 
Generaldirektoren sowie darüber hinaus die Einsetzung einer ständigen 
Arbeitsgruppe der Kommissionsdienststellen und der Mitgliedstaaten mit 
einem genauen Mandat zu den Politiken der Armutsbekämpfung. 
76. Der Grundsatz der spezifischen Koordinierung mit jedem einzelnen Land ist 
auf dieser Ebene natürlich von erheblicher Bedeutung, denn das begünstigte 
Land muß im Mittelpunkt des gemeinschaftlichen Koordinierungsprozesses 
stehen. Zu diesem Zweck könnte der Rat eine Arbeitsgruppe damit 
beauftragen, ab nächstem Jahr einige Entwicklungsländer auszuwählen, bei 
denen die gemeinschaftliche Koordinierung im Bereich der Armutsbekämpfung 
versuchsweise in der hier dargelegten Weise intensiviert werden könnte. 
Verschiedene Mitgüedstaaten oder die Kommission könnten dann je nach Land 
federführend die Maßnahmen der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten im 
Rahmen der Programme zur Bekämpfung der Armut in den betreffenden Ländern 
koordinieren. 
77. Auch Fragen hinsichtlich der für die Armutsbekämpfung erforderlichen 
finanziellen und menschlichen Ressourcen könnten wohl in diesem Rahmen, 
also von Land zu Land, erörtert werden. 
Es ist klar, daß die öffentliche Entwicklungshilfe insgesamt unzureichend 
ist, wenn man sich den Bedarf an Mitteln für die Bekämpfung der Armut 
(sowie frühere Verpflichtungen der Geber) vor Augen führt; dies wird sich 
wohl auch in den nächsten Jahren nicht ändern, selbst wenn bspw. 
Maßnahmen zum Abbau der Auslandsverschuldung einiger Länder hier ergänzend 
hinzukämen. Aber auch ohne zusätzliche Finanzmittel können sektorale und 
geographische Umschichtungen sowie Maßnahmen zur Erhöhung der Effizienz 
der Hilfe rasch und substantiell zur Verringerung der Armut in den 
Entwicklungsländern beitragen. 
Hinsichtlich der menschlichen und administrativen Ressourcen wird die 
Umsetzung der Vorschläge dieser Mitteilung erhebliche Anstrengungen 
seitens der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten erfordern; wie diese im 
einzelnen auszusehen haben, ist gemeinsam anhand der Arbeiten der 
Gemeinschaft zur Koordinierung und Kohärenz ihrer Politik der Entwick­
lungszusammenarbeit zu erörtern. 
* 3 
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT 
RELATIVE À LA POLITIQUE DE LA COMMUNAUTÉ ET DES ETATS MEMBRES 
DE LUTTE CONTRE LA PAUVRETÉ DANS LES PAYS EN DÉVELOPPEMENT 
Annexes 
(5) 
A1 
ANNEXE 1 
LA PAUVRETÉ DANS LES PAYS EN DÉVELOPPEMENT 
Sommaire 
Introduction 2 
I. Les grandes tendances de la pauvreté dans les pays en développement 3 
1) Deux décennies de progrès social: les années 1960 et 1970 3 
2) Tendances récentes: l'accroissement des inégalités 4 
3) Perspectives à l'horizon 2000: une croissance économique suffisante? 8 
II. Les principales caractéristiques de la pauvreté dans les pays en développement 9 
1 ) Indicateurs économiques et sociaux: les déterminants de la pauvreté 9 
2) Analyse régionale: les exclus de la croissance de l'économie mondiale 11 
3) Nécessité d'une meilleure connaissance des problèmes de pauvreté 11 
III. L'aide publique au développement et la pauvreté 12 
1 ) Les principaux flux 12 
2) L'aide publique au développement de la Communauté et des Etats membres 14 
3) Les orientations pour l'aide publique au développement dans le futur 
et la lutte contre la pauvreté 16 
Conclusion 17 
A2 
Introduction 
1. La pauvreté s'exprime dans les pays en développement de manière structurelle, 
comme conséquence première d'un état de sous-développement économique, ou de 
manière conjoncturelle, comme manifestation principale de situations exceptionnelles, 
comme la guerre ou les catastrophes naturelles ou climatiques. Il s'agit d'un 
phénomène socio-économique complexe et multi-forme et de nombreuses difficultés 
se posent dès lors qu'il s'agit de mener des analyses globales et comparatives à 
l'échelle de la planète. 
2. Appréhender correctement un phénomène aussi complexe et diversifié que la pauvreté 
requiert l'utilisation d'instruments de mesure permettant de travailler simultanément 
sur plusieurs dimensions, et en particulière de concilier: 
une approche globale au niveau d'une société dans son ensemble, et une 
approche individuelle au niveau des situations particulières de groupes d'individus 
ou de ménages; 
une approche quantitative (combien de pauvres?) permettant les comparaisons, 
et une approche qualitative (comment perçoivent et ressentent-ils cette 
pauvreté?), visant à mieux et comprendre la diversité des conditions de pauvreté; 
une approche structurelle (déterminants de la pauvreté, causes) et une approche 
conjoncturelle (état de gravité des situations, effets de la pauvreté); 
une approche statique, décrivant et comparant la situation à un moment donné, 
et une approche dynamique, analysant les mécanismes de reproduction de la 
pauvreté; 
une approche économique (logique d'analyse de flux et de stocks) et une 
approche sociologique (logique d'analyse de comportements). 
3. Chacune de ces dimensions a eu, dans le passé, ses adeptes et ses détracteurs, et 
d'importantes recherches ont été engagées. Sur le plan global, quantitatif et socio-
économique, des standards internationaux ont été développés, tels que les lignes et 
seuils de pauvreté, utilisés notamment par la Banque Mondiale en particulier, ou des 
indices synthétiques du développement humain réalisés par le PNUD. Ces standards 
permettent des comparaisons de niveaux de pauvreté entre pays en développement 
et, avec les "profils de la pauvreté", une identification de leurs principales 
composantes. 
Il n'y a pourtant pas de mesure unique et universelle en matière de pauvreté, et il est 
nécessaire de recourir à une panoplie plus large d'instruments qui complète les 
mesures quantitatives et qui permette de réconcilier les analyses de la pauvreté, d'une 
part, et le pilotage des opérations de coopération (identification et formulation mais 
aussi suivi et évaluation), d'autre part. 
4. Aux difficultés de mesure s'ajoutent des difficultés de conceptualisation et d'analyse 
tenant à la nature complexe, multi-dimensionnelle et différenciée de la pauvreté. 
Même s'il existe des caratéristiques communes à tous les pauvres, les déterminants 
A3 
sont variés et dépendent en grande partie des conditions spécifiques, qu'elles soient 
économiques, politiques, sociales ou culturelles, de chaque pays. Cette complexité 
rend nécessaires des analyses aussi précises que possible des situations de pauvreté, 
tant pour identifier les principaux problèmes que pour évaluer l'impact des efforts qui 
sont engagés pour s'y attaquer. 
5. Cette première annexe vise à donner une image synthétique du niveau et des 
tendances de la pauvreté dans les pays en développement (point 1) pour ensuite 
tenter une caractérisation de la pauvreté par thèmes et par régions (point 2). Enfin, 
l'aide publique au développement, en particulier celle de la Communauté, est analysée 
afin d'en estimer le contenu en "lutte contre la pauvreté" (point 3). 
I. Les grandes tendances de la pauvreté dans les pavs en développement 
La nature de la pauvreté a fortement évolué depuis les années 1960: des progrès 
significatifs ont été réalisés en période de forte croissance économique et ceci jusqu'à 
la fin des années 1970. L'ensemble des indicateurs de bien-être se sont améliorés. 
Mais actuellement ces progrès sont remis en cause, particulièrement en Afrique Sub-
Saharienne, mais aussi dans d'autres pays du monde. Les perspectives d'avenir sont 
très différenciées selon les régions et largement dépendantes des futurs rythmes de 
la croissance économique comme des facteurs de stabilité politique et sociale. 
1) Deux décennies de progrès social: les années 1960 et 1970 
7. "Au cours des 25 dernières années, la consommation moyenne par habitant dans les 
pays en voie de développement a augmenté de 70% en termes réels, l'espérance de 
vie moyenne est passée de 51 à 63 ans et le taux de scolarisation au niveau primaire 
a atteint 89%" (Banque Mondiale - Stratégie de lutte contre la pauvreté de la Banque 
Mondiale: progrès réalisés et problèmes à résoudre - 1993). Les résultats ont parfois 
été spectaculaires, tant sur la plan de la croissance économique (taux de croissance 
réelle moyen annuel de 1965 à 1980 de 5.9% pour les pays en développement dans 
leur ensemble contre seulement 3.7% dans les pays développés; source: BM), que sur 
le plan des indicateurs sociaux (doublement de l'accès à l'eau potable, division par 2 
du taux de mortalité des enfants; source: PNUD). 
8. Ce bilan très positif masque pourtant des différences très nettes entre pays et groupes 
de pays, mais aussi entre domaines du développement social. Partant d'un niveau plus 
bas, les pays de l'Afrique Sub-Saharienne sont restés très en deçà des progrès réalisés 
par les autres pays en développement (accroissement du PNB réel par habitant de 2% 
par an, comparés à 3.4 pour l'Amérique Latine et 4.8 pour l'Asie de l'Est; source: 
BM); au contraire, certains pays d'Amérique Latine (par exemple le Brésil ou 
l'Equateur) comme d'Asie (par exemple l'Indonésie ou les NPI) ont particulièrement 
profité de cette période de croissance. 
9. Les progrès ont été particulièrement sensibles dans les secteurs de l'éducation et de 
la santé; ils sont pourtant restés plus mitigés pour le secteur de la nutrition où la 
couverture des besoins en calories n'a évolué que de 2 points (de 88% à 90%) entre 
A4 
1965 et 1980 pour les pays les moins développés (de 90% à 107% pour l'ensemble 
des pays en développement; source: PNUD). D'une manière générale, grâce aux 
importants progrès économiques de ces deux décennies, la pauvreté a reculé et les 
revenus de tous, même ceux des plus pauvres, ont augmenté. Des divergences de 
développement sont cependant apparues dès le début des années 1970 dans les pays 
où la croissance de la population n'a pas été correctement maîtrisée et a 
considérablement limité l'accroissement du bien être individuel. 
Tableau 1 - Evolution des taux de croissance de la population 
(croissance annuelle moyenne) 
Afrique Sub-Saharienne 
Asie de l'Est et Pacifique 
Asie du Sud 
Amérique Latine et Caraïbes 
Source: Banque Mondiale 1965-73 
2.6 
2.7 
2.4 
2.7 1973-80 1980-91 
2.8 
1.7 
2.4 
2.4 3.1 
1.6 
2.2 
2.0 1991-2000 
3.0 
1.4 
1.9 
1.6 
2) Tendances récentes: l'accroissement des inégalités 
10. On a dit des années 1980 qu'elles ont été une décennie perdue pour le 
développement. Selon la Banque Mondiale, plus d'un milliard de personnes (près du 
tiers de la population des pays en voie de développement) vivaient au milieu des 
années 1980 au dessous d'un seuil de pauvreté fixé à 370 US$ par an (niveau de 
revenu permettant la couverture des besoins alimentaires et d'autres besoins de base, 
exprimé aux prix de 1985). 
En 1989, les revenus des "20% les plus riches" de la population mondiale étaient 59 
fois supérieur à ceux des "20% les plus pauvres"; ce ratio était de 30 en 1960 
(Source: PNUD, Rapport sur le Développement humain, 1992). La pauvreté prend ainsi 
une nouvelle dimension: celle de l'accroissement des inégalités entre pays riches et 
pays pauvres, mais aussi à l'intérieur des pays en voie de développement entre 
segments riches et pauvres de la population. 
11. En 1990, les pauvres représentent 49% de la population de l'Asie du Sud, 48% de 
celle de l'Afrique Sub-Saharienne, 33% de celle du Moyen-Orient et de l'Afrique du 
Nord, 25% de celle de l'Amérique Latine et des Caraïbes, et 11 % de celle de l'Asie 
de l'Est. La progression globale du niveau de vie s'est ralentie au cours des années 
1980 et même si l'incidence globale de la pauvreté est encore probablement en 
diminution, cette diminution n'est pas suffisante pour empêcher une augmentation du 
nombre total des pauvres dans le monde. 
12. Entre 1985 et 1990 la proportion de pauvres (nombre de personnes vivant en dessous 
du seuil de la pauvreté - "head count ratio") est passée de 30.5% à 29.7%. Etant 
donné l'accroissement de la population mondiale, le nombre des pauvres aura pourtant 
augmenté de 80 millions de personnes en 5 ans (source: BM). 
A5 
Tableau 2 - Répartition de la pauvreté par régions en 1985 
(en % du total des pays en développement) 
Population Population 
totale pauvre 
Afrique Sub-Saharienne 11.1 16.1 
Asie de l'Est 40.2 25.0 
Asie du Sud 29.7 46.4 
Amérique Latine et Caraïbes 11.2 6.6 
Europe, Moyen-Orient et Afrique du Nord 7.7 5.9 
Total 100.0 100.0 
Source: Banque Mondiale 
13. La progression des indicateurs sociaux constatée depuis les années 1960 s'est aussi 
ralentie dès 1980. Ceci est étroitement corrélé à la diminution des taux de croissance 
réelle des économies des pays en développement. Ceci a particulièrement touché les 
pays de l'Afrique Sub-Saharienne et ceux d'Amérique Latine et des Caraïbes. 
Tableau 3 - Evolution des taux de croissance réelle du PNB par habitant 
(en % moyen annuel) 
1965-80 1980-91 
Afrique Sub-Saharienne 2.0 -1.2 
Asie de l'Est 4.8 6.1 
Asie du Sud 1.2 3.1 
Amérique Latine et Caraïbes 3.4 -0.3 
Moyen Orient et Afrique du Nord 3.9 -2.4 
Total pays en développement 3.4 1.0 
Source: Banque Mondiale 
14. Les années 1980 auront aussi vu les inégalités s'accroître, d'abord entre le Nord et 
le Sud, mais aussi entre pays en développement et à l'intérieur de ces derniers entre 
les segments les plus riches et les plus pauvres de la population. Concernant les 
disparités entre le Nord et le Sud, le Rapport sur le développement humain 1992 du 
PNUD constate pourtant, sur la période 1960 à 1990, une diminution des inégalités 
sur les variables de "survie humaine", telles la durée de vie moyennne, la mortalité 
infantile ou l'accès à l'eau potable; mais, d'autre part, il montre un accroissement des 
écarts Nord-Sud sur les variables de "progrès humain", telles le nombre d'années de 
scolarisation, le nombre de personnes suivant un enseignement tertiaire ou le 
pourcentage de techniciens et de scientifiques dans la population totale. 
15. C'est pourtant sur le plan des revenus que ces disparités entre les plus riches et les 
plus pauvres apparaissent de la manière la plus évidente. 
A6 
Tableau 4 - Disparités globales de revenus 1960-1989 
(% des revenus globaux et ratios) 
1960 1970 1980 1989 
20% les plus pauvres 2.3 2.3 1.7 1.4 
20% les plus riches 70.2 73.9 76.3 82.7 
Ratio 30 32 45 59 
Source: PNUD 
16. Ces inégalités sont aussi visibles à l'intérieur des pays en développement, où elles 
semblent s'être accrues durant les dix dernières années. 
Tableau 5 - Disparités de revenu dans quelques pays (%) 
20% les plus pauvres 20% les plus riches 
Ouganda (1989-90) 8.5 41.9 
Côte d'Ivoire (1988) 7.3 47.2 
Inde (1989-90) 8.8 41.3 
Indonésie (1990) 8.7 42.3 
Tunisie (1990) 5.9 46.3 
Brésil (1989) 2.1 67.5 
Chili (1989) 3.7 62.9 
Source: Banque Mondiale 
17. Dans la plupart des pays pour lesquels on dispose de données, la pauvreté est 
essentiellement rurale. Les différences de niveau de bien-être entre zones rurales et 
urbaines sont surtout frappantes en Afrique et en Asie du Sud, bien que l'incidence 
de la pauvreté urbaine augmente partout. Même si cette distinction entre zones rurales 
et urbaines est toujours pertinente du point de vue de l'étendue et de la profondeur 
de la pauvreté, son estimation à travers les revenus (toujours plus faibles en milieu 
rural) ne reflète qu'imparfaitement la réalité du phénomène. S'il est vrai que les 
services et équipements sociaux sont plus nombreux en ville, les pauvres urbains n'y 
ont pas toujours accès et souffrent de plus de conditions de vie déplorables (habitat, 
hygiène, surpeuplement, pollution...). 
Tableau 6 - Pauvreté rurale dans les années 1980 (en %) 
Population rurale Pauvres ruraux 
en % du total en % du total 
Afrique Sub-Saharienne 57 86 
Asie 77 79 
Amérique Latine et Caraïbes 59 66 
Source: Banque Mondiale - Pauvreté exprimée en termes de revenus (seuil de pauvreté) 
A7 
18. Les taux d'accroissement de la poulation urbaine sont importants et augmentent 
régulièrement depuis 1960, parfois à un rythme double de celui de la population 
totale. En Amérique Latine, le nombre de pauvres urbains aurait augmenté de 30 
millions entre 1980 et 1989, celui des pauvres ruraux de 10 millions. Ce phénomène 
touche l'ensemble des pays en développement avec plus ou moins d'acuité (entre 
1947 et 1981, la ville du Caire a augmenté de 6.5 Millions habitants; Lagos comptait 
700.000 habitants en 1965 et 5.6 millions en 1985; la population de la ville de Dehli 
a augmenté au rythme de 4.6% l'an entre 1971 et 1981; entre 1960 et 1990, la 
population urbaine au Brésil est passée de 50.4% à 76.1 % de la population totale, au 
Mexique de 54.9% à 72.6%). 
Tableau 7 - Pourcentage de la population urbaine (%) 
1960 1991 2000(p) 
Pays les moins avancés 8 20 26 
Afrique Sub-Saharienne 15 31 38 
Ensemble pays en développement 22 37 45 
Pays développés 61 73 75 
Ensemble monde 34 45 60 
Source: PNUD 
19. Au niveau régional, l'Afrique Sub-Saharienne est la partie du monde qui a le plus 
souffert durant les années 1980: le nombre de pauvres dans cette région a augmenté 
à peu près au même rythme que la population, soit d'environ 3% par an (Banque 
Mondiale). De plus, c'est aussi en Afrique Sub-Saharienne que l'écart entre le revenu 
moyen des pauvres et le seuil de pauvreté (indice de l'écart de pauvreté) s'est le plus 
accru: les pauvres y sont devenus plus pauvres. 
20. L'Asie du Sud reste la région avec la plus forte incidence de pauvreté (y vivent environ 
plus de la moitié des pauvres du monde), bien que cette incidence ait diminué dans 
les dernières années et que la proportion de la population vivant en deçà du seuil de 
pauvreté tende à reculer. 
21. Selon la Banque Mondiale, dans les années 1980, le nombre des pauvres aurait 
augmenté proportionnellement plus que l'ensemble de la population au Moyen-Orient 
et Afrique du Nord et en Amérique Latine (pour cette dernière, on estime que le 
nombre des pauvres aurait augmenté de 40 millions entre 1980 et 1989). Dans ces 
trois régions, les pauvres se seraient aussi appauvris. 
22. L'Asie de l'Est est la seule région où la Banque Mondiale estime que le nombre de 
personnes vivant dans la pauvreté ainsi que la proportion de pauvres auraient diminué 
(incidence de la pauvreté affectant 1 /3 de la population en 1970, 1 /5 en 1980 et 1 /10 
en 1990). 
A8 
3) Les perspectives à l'horizon 2000: une croissance économique suffisante? 
23. Si les tendances de la deuxième moitié des années 1980 se maintiennent (taux annuel 
composé d'accroissement de la pauvreté d'environ 1.5%), le nombre de personnes 
ayant un revenu annuel inférieur ou égal à US$ 370 (1 US$ par jour aux prix de 1985) 
pourrait atteindre 1.3 milliard en l'an 2000, soit presque 1/5 de la population 
mondiale. Ces perspectives sont évidemment liées aux prévisions de croissance 
économique ainsi qu'aux interventions qui seront engagées pour renforcer l'action en 
faveur des pauvres. 
En faisant des hypothèses qualifuées de "relativement optimistes" sur la situation 
économique mondiale (croissance de 3% dans les pays développés, baisse des taux 
d'intérêt réels, hausse des prix des produits de base, aboutissement des négociations 
du GATT, réduction des dettes), la Banque Mondiale prévoit que l'incidence de la 
pauvreté dans les pays en développement devrait évoluer selon les tendances ci-
dessous: 
Tableau 8 - Incidence de la pauvreté en l'an 2000, par région 
(en % de la population totale, et en millions d'individus) 
Incidence de la pauvreté Nombre de pauvres 
1985 2000 1985 2000 
Afrique Sub-Saharienne 46.8 43.1 180 265 
Asie de l'Est 20.4 4.0 280 70 
Asie du Sud 50.9 26.0 525 365 
Amérique Latine et Caraïbes 19.1 11.4 75 60 
Europe de l'Est 7.8 7.9 5 5 
Moyen-Orient et Afrique du Nord 
et autres pays d'Europe 31.0 22.6 60 60 
Total 32.7 18.0 1125 825 
Source: Banque Mondiale 
24. Si le nombre de pauvres et l'incidence de la pauvreté devraient diminuer dans le 
monde d'ici à l'an 2000, la répartition de cette pauvreté entre les différentes régions 
devrait considérablement se modifier. 
L'incidence de la pauvreté en Afrique Sub-Saharienne devrait rester à un niveau élevé, 
comparable à celui de 1985, le nombre de pauvres dans cette région augmentant de 
plus de 45%: presque un tiers des pauvres y seront localisés en l'an 2000 (contre 
16% en 1985). La diminution la plus spectaculaire du nombre des pauvres devrait 
avoir lieu en Asie de l'Est. La situation de la pauvreté devrait stagner en Amérique 
Latine, au Moyen Orient et Afrique du Nord, et en Europe de l'Est. L'Asie du Sud 
restera la région avec le nombre de pauvres le plus élevé, mais l'incidence de la 
pauvreté devrait y diminuer de moitié. L'Afrique Sub-Saharienne et l'Asie du Sud 
resteront donc les régions où la pauvreté sera la plus notable. 
A9 
II. Les principales caractéristiques de la pauvreté dans les pays en développement 
25. Il n'existe malheureusement que très peu d'informations comparables entre les pays 
en développement sur les déterminants et les causes de la pauvreté, ce qui rend 
difficiles l'identification des pauvres, les analyses de la pauvreté, et le ciblage des 
politiques. On dispose de certains éléments dans les pays où des enquêtes sur les 
conditions de vie ont été réalisées récemment, sans pour autant que cela autorise les 
recoupements et réconciliations entre l'approche de la pauvreté basée sur les revenus 
des ménages (approche économique et quantitative) et d'autres facteurs plus 
qualitatifs. 
26. Les connaissances ont pourtant sensiblement progressé en ce domaine grâce aux 
efforts réalisés par diverses organisations multilatérales ou nationales. En particulier, 
les indicateurs sociaux de la Banque Mondiale et l'indicateur de développement 
humain du PNUD fournissent des bases utiles. Si leur analyse montre que le 
développement social est souvent corrélé au progrès économique, cette relation n'est 
ni universelle, ni linéaire. 
27. Deux problèmes majeurs d'évaluation se posent: tout d'abord au niveau de la 
comparabilité des situations entre pays et régions, chacune de ces situations étant 
spécifiques, et ensuite, au niveau de l'appréhension des processus de reproduction de 
la pauvreté. 
1) Indicateurs économiques et sociaux: les déterminants de la pauvreté 
28. Au-delà des caractéristiques générales sur les niveaux de revenus, l'incidence de la 
pauvreté est très différente de pays à pays, en fonction des spécificités socio­
culturelles et des niveaux de couverture des besoins sociaux essentiels. La pauvreté 
existe dans tous les pays, et en particulier dans tous les pays en développement; elle 
subsiste dans des pays ayant atteint des niveaux de revenus moyens très différents. 
Ceci est essentiellement lié aux facteurs structurels d'inégalités, et à l'importance 
qu'attachent les gouvernements au développement social et humain, que ce soit pour 
des raisons politiques, économiques ou culturelles. 
29. L'éducation joue un rôle essentiel pour l'accroissement de la productivité du facteur 
humain et l'ouverture à des opportunités de revenus. De nombreuses études ont 
montré l'effet de l'éducation sur la production et la productivité: une augmentation 
d'un an du nombre moyen d'années de scolarité pourrait permettre d'accroître le PIB 
de 3% (Banque Mondiale). Ceci doit être relativisé par régions, les persepectives en 
Afrique Sub-Saharienne étant beaucoup moins bonnes (peu ou pas d'impact sur la 
production). 
30. La plupart des pays en développement ont ainsi largement investi dans l'éducation 
entre 1965 et 1985, en particulier pour l'éducation primaire et la construction 
d'écoles; mais cet effort s'est largement ralenti aujourd'hui. En 1965, les pays à faible 
revenu et à revenu intermédiaire affectaient, respectivement, 21% et 14% de leur 
budget total d'éducation à la construction d'écoles; en 1985, ce pourcentage est 
tombé à 12% dans les deux cas. 
A10 
31. Après d'énormes progrès en matière de taux de scolarisation depuis 1960, le rythme 
s'est largement ralenti. Dans certains pays, on constate même une certaine 
déscolarisation liée aux coûts de l'éducation et à la relation entre ce coût et les 
opportunités d'activité et d'emploi générées. Ce phénomène est particulièrement 
visible dans les zones rurales et affecte en particulier l'éducation des filles. A travers 
cette déscolarisation, les mécaniques de la pauvreté se reproduisent de génération en 
génération. 
32. En l'absence de mécanismes de protection sociale, les incapacités physiques, 
temporaires (maladies) ou plus longues (infirmités), influent directement sur les 
conditions de vie des plus pauvres. Le maintien du potentiel physique est essentiel à 
la survie de ces segments de la population. Pour le plus long terme, c'est la santé des 
enfants et des femmes enceintes qui est primordiale. Les carences alimentaires et les 
maladies influeront dramatiquement sur les conditions de gestation des enfants et leur 
développement physique et intellectuel. 
33. La part des dépenses publiques consacrée à la santé a pourtant diminué, au mieux 
stagné, entre 1970 et 1990, dans les pays à faible revenu et les pays à revenu 
intermédiaire. La faiblesse du secteur public (dont les dépenses sont de plus largement 
absorbées par la maintenance et le fonctionnement des grands complexes hospitaliers) 
influe directement sur les possibiltés d'accès des plus pauvres à des soins de santé 
qui correspondent à leurs besoins, c'est à dire à des soins de santé primaire. 
34. Les disparités entre hommes et femmes restent très élevées dans la plupart des pays 
en développement. Ceci se confirme tant au niveau des taux de mortalité infantile, de 
la scolarisation (les femmes restent, en moyenne, plus de deux fois moins de temps 
que les hommes dans le système scolaire - trois fois moins pour l'Asie du Sud), du 
partage des tâches à l'intérieur du ménage, des conditions de mortalité à l'âge adulte 
(la mortalité maternelle a évolué beaucoup moins favorablement que la mortalité 
infantile), qu'au niveau des facteurs économiques (accès aux ressources productives 
et au crédit, par exemple). 
35. Les caractéristiques de la pauvreté se différencient très largement selon la localisation 
rurale ou urbaine. Pourtant, les niveaux moyens de revenus peu élevés en milieu rural 
ne peuvent donner qu'une image incomplète de la pauvreté rurale. D'autres facteurs, 
tels que les conditions de sécurité alimentaire, l'accès aux services sociaux, les 
conditions d'habitation, les liens d'intégration sociale, influent sur les comparaisons. 
36. Diverses autres caractéristiques interviennent aussi dans les déterminants de la 
pauvreté. Elles peuvent être ainsi liées à des appartenances ethniques ou à 
l'organisation culturelle ou sociale des sociétés. Elles peuvent, en outre, provenir de 
facteurs naturels comme la dotation en ressources naturelles ou les conditions 
climatiques. Elles sont aussi liées à des facteurs de répartition des marchés, 
d'infrastructures de base (communication, transport) ou d'accès aux services sociaux 
essentiels. Enfin, elles peuvent être liées à des déplacements de population 
(immigration naturelle ou économique, déplacements suite à des conflits, des 
persécutions ou des catastrophes naturelles). 
A11 
2) Analyse régionale: les exclus de la croissance de l'économie mondiale 
37. L'Afrioue Sub-Saharienne se situe à un des extrêmes de l'échelle mondiale de la 
pauvreté. Outre que l'évolution des indicateurs de développement social y a été moins 
favorable entre 1960 et 1980 que dans les autres régions du monde, en particulier 
parce que le niveau de départ était plus bas, l'incidence de la pauvreté devrait y être, 
en l'an 2000, la plus élevée du monde. Quelles que soient les projections, la 
proportion de pauvres y est très élevée et risque surtout de le rester pour longtemps. 
La Banque Mondiale estime qu'il faudra atteindre un niveau de croissance annuel de 
près de 5,5% pour obtenir un niveau de consommation par habitant tout juste 
suffisant pour stabiliser le nombre des pauvres dans cette région. Or les prévisions les 
plus optimistes de croissance pour cette région sont inférieures de plus de deux points 
à cet optimum. 
38. L'Asie de l'Est se situe radicalement à l'autre extrémité de l'échelle de la pauvreté 
mondiale. En 1985, le nombre de pauvres dans cette région était tombé à 280 millions 
(situés pour l'essentiel en Chine), et l'incidence de la pauvreté devrait encore baisser 
considérablement dans les prochaines années. La poursuite des réformes économiques 
et de l'accélération du taux de croissance en Chine (prévision de l'ordre de 7% l'an; 
source Banque Mondiale) sont les conditions essentielles de cette évolution favorable. 
39. Les perspectives en Asie du Sud sont beaucoup plus favorables que celle de l'Afrique 
Sub-Saharienne, même si cette région restera en l'an 2000 la partie du monde avec 
le nombre le plus élevé de pauvres. L'Inde devrait jouer un rôle essentiel dans ce recul 
de la pauvreté en Asie du Sud (ce pays accueillait en effet 420 des 525 millions de 
pauvres de la région en 1985), si elle parvient à maintenir le taux de croissance de son 
économie à des niveaux comparables à ceux atteints durant les années 1980. Dans 
cette région, le Bangladesh et le Pakistan ont des perspectives beaucoup moins 
favorables, très proches de celles de l'Afrique Sub-Saharienne. 
40. L'Amérique Latine et les Caraïbes continuent de présenter de très fortes inégalités 
entre les plus riches et les plus pauvres. Selon la Banque Mondiale, il suffirait de 0.7% 
du PIB régional pour porter le revenu de tous les pauvres de la région juste au-dessus 
du seuil de pauvreté. Ce montant correspondrait à l'équivalent d'un impôt de 2% sur 
le revenu du cinquième le plus riche de la population. 
41. La situation dans la région de l'Afrique du Nord et Moven-Orient est principalement 
déterminée par la mise en oeuvre de programmes de reconstruction après la fin des 
conflits armés, et par l'engagement de réformes économiques et politiques. Ces pays 
demeurent toutefois pour la plupart très sensibles aux conditions du marché pétrolier. 
L'évolution de la pauvreté dans le futur dépendra fondamentalement de la capacité 
des pays de la région à mener à bien les réformes engagées et à stabiliser 
l'environnement politique. Les perspectives pour l'Algérie et l'Egypte notamment 
demeurent très préoccupantes. 
3) Nécessité d'une meilleure connaissance des problèmes de pauvreté 
42. Il n'y a donc pas de profil "type" pour les pauvres du monde, ni donc de recette 
unique pour lutter contre la pauvreté. Les situations varient considérablement d'une 
région à l'autre, d'un pays à l'autre, et même à l'intérieur d'un même pays entre divers 
A12 
segments de la population. Trouver la combinaison d'interventions adaptée par pays 
reste le principal défi de la lutte contre la pauvreté dans le monde. L'analyse des 
facteurs de la pauvreté, telle qu'elle peut être menée sur la base des indicateurs 
quantitatifs, ne suffit pas en général pour déterminer des orientations pour les 
politiques de coopération. 
43. En premier lieu, il faut souligner l'importance que prennent dans les pays en 
développement les effets des politiques plus globales (régime des échanges mondiaux, 
système financier et monétaire international...), qui sont essentiellement du ressort 
des pays industrialisés. Ces effets doivent nécessairement être pris en compte, car 
intervenant comme une "contrainte extérieure" sur les politiques spécifiques des pays 
en développement. 
44. Les déterminants de la pauvreté sont variés et complexes; ils demandent qu'une 
analyse détaillée soit réalisée aux niveaux les plus fins, c'est à dire au niveau des 
pauvres eux-mêmes. Pour mieux identifier les pauvres et leurs problèmes, il faut en 
outre leur donner la parole et leur laisser la possibilité d'exprimer leurs besoins tels 
qu'ils les ressentent. Il est ainsi essentiel de sortir de l'évaluation quantitative, 
malheureusement la seule disponible aujourd'hui pour les analyses comparatives, et 
de promouvoir des techniques d'évaluation plus centrées sur les pauvres eux-mêmes. 
III. L'aide publique au développement et la pauvreté 
45. Dans le contexte difficile décrit ci-dessus, la lutte contre la pauvreté va demander des 
efforts soutenus tant de la part des gouvernements des pays en développement que 
de la part de l'assistance extérieure. Concernant la seconde, l'APD joue un rôle 
essentiel. 
1) Les principaux flux 
46. La composition des flux financiers (nets) reçus par les pays en développement s'est 
considérablement modifiée depuis une décennie. Le financement public du 
développement (APD et prêts de développement non concessionnels), qui ne comptait 
en 1980 que pour 30% du total, a dépassé la moitié entre 1984 et 1991 (avec un 
maximum de presque 70% en 1986-87), mais reviendrait à un peu plus de 40% en 
1992 à cause d'une forte reprise des prêts bancaires. Le FPD représente cependant 
les trois quarts des montants reçus par les pays à faible revenu, et la quasi totalité 
pour les pays les moins avancés. 
La part de l'APD dans le total est passée de 24% en 1980 à plus de 40% en 1990-91 
(et même plus de la moitié en 1986-87), mais seulement un tiers en 1992. L'APD est 
de plus en plus largement composée de dons: 85% actuellement, contre un peu plus 
de 60% il y a dix ans. 
A l'intérieur des flux d'origine privée, les investissements directs ont enregistré une 
forte augmentation, doublant leur part dans le total, de 10% en 1980 à 20% en 1991 
(un peu moins en 1992). Si on y ajoute certains autres apports privés (titres non 
A13 
remboursables) et les dons publics et des ONG, on constate que le total des flux non 
générateurs de dettes a régulièrement augmenté, de 28% en 1980 à 61 % en 1991, 
revenant cependant à 53% en 1992. 
47. En termes réels, l'APD totale (bilatérale et versée aux organismes multilatéraux) des 
pays du CAD (Comité d'Aide au Développement, comptant 20 pays en 1992, dont 
10 Etats membres de la Communauté) a progressé à un rythme annuel de 3.2% entre 
1980-81 et 1990-91, suivant plus ou moins l'évolution du revenu réel des pays 
donateurs, de sorte que l'effort d'aide mesuré en proportion du PNB est resté à peu 
près stable autour de 0.33%. De 40.5 milliards de US$ en 1980-81 (versements nets, 
aux prix et taux de change de 1990) pour l'ensemble des donateurs du CAD, elle est 
passée à 55.5 milliards en 1990-91. On peut y ajouter quelques 5 milliards versés par 
des ONG. L'APD n'aurait augmenté en 1992 que de près de 1 % en termes réels par 
rapport à l'année précédente (Source CAD-OCDE). 
11 faut cependant préciser que, du point de vue des pays bénéficiaires, l'APD totale 
reçue n'a guère augmenté, du fait de l'effondrement des flux en provenance des 
donateurs n'appartenant pas au CAD (principalement pays arabes, ex-URSS et PECO), 
dont l'APD est passée de près de 20 milliards par an en 1980-81 à moins de 3 
milliards actuellement. 
48. Bien que l'orientation géographique de l'aide ne soit évidemment pas un critère 
suffisant pour déterminer son "contenu" en termes de lutte contre la pauvreté, les 
données sur son orientation relative vers les pays les plus pauvres constituent quand 
même un premier indicateur des objectifs poursuivis par les donateurs. 
La part de l'APD dirigée vers les pays à faible revenu (liste de l'OCDE) est relativement 
peu importante: 64% de celle reçue par tous les pays en développement en 1989-91, 
et seulement 60% de celle versée par la Communauté et ses Etats membres, alors que 
la part des PFR dans la population totale est de plus de 82%. En termes d'aide par 
habitant, ceci donne un peu moins de 10 dollars par habitant et par an, contre près 
de 13 en moyenne pour tous les pays en développement. Il est vrai que ces chiffres 
sont fortement influencés par l'aide proportionnellement très faible que reçoivent la 
Chine et l'Inde: si on ne compte ces deux pays ni dans les PFR ni dans le total, l'aide 
par habitant est de l'ordre de 21 dollars pour les PFR, contre 23 pour l'ensemble. 
L'APD destinée aux pays les moins avancés (47 pays actuellement) représente quant 
à elle près de 29% du total en 1989-91, et 33% de celle versée par la Communauté 
et ses Etats membres. L'aide moyenne par habitant reçue chaque année par les PMA 
est de presque 30 dollars (leur population ne représente que près de 12% de celle de 
tous les pays en développement). 
49. Un examen sommaire de la répartition de l'aide par grandes régions en développement 
révèle que l'Afrique Sub-Saharienne, où les problèmes de pauvreté sont les plus aigus 
et les perspectives sur son évolution les plus sombres, bénéficie d'une concentration 
importante (et croissante) de l'APD, avec presque un tiers du total actuellement, plus 
de 36 dollars d'aide par habitant (soit 2.5 fois la moyenne pour l'ensemble des pays 
en développement), ce qui représente près de 11 % du PNB (contre moins de 2% pour 
l'ensemble des pays en développement). Mais on notera que l'autre région recevant 
proportionnellement le plus d'APD est celle comprenant les pays méditerranéens et 
du Moyen-Orient, dont seul l'Egypte est classé parmi les pays à faible revenu. 
A14 
Tableau 9 - Répartition de l'APD par grandes régions 
Afrique 
Sub-Sahar. 
Méditerr. et 
Moyen-Or. 
Asie et 
Océanie 
Amérique 
Lat. et Car. 
Ensemble 
des PED APD reçue, 
US$ mrds. 
1990-91 
17.6 
12.7 
15.1 
5.3 
57.9 Part dans 
total, % 
1990-91 
30.5 
22.1 
26.6 
9.5 
100.0 Variation, 
% par an 
1982-91 
8.3 
13.3 
6.3 
7.7 
6.5 APD / hab., 
US$ 
1990 
36.2 
38.0 
5.5 
12.0 
14.3 APD/PNB, 
% 
1990 
10.8 
1.6 
1.1 
0.6 
1.8 
Source: CAD - OCDE 
50. Le bilan peu encourageant de plusieurs décennies d'aide au développement, en 
particulier en ce qui concerne les pays les plus pauvres dont les perspectives restent 
les plus sombres, a conduit vers la fin des années 1980 les responsables des 
politiques de coopération à remettre en cause certains principes, et notamment à 
intégrer la lutte contre la pauvreté dans les objectifs essentiels du développement, et 
à se préoccuper davantage de l'environnement politique et institutionnel dans les pays 
destinataires de l'aide. 
L'absence de stratégies effectives et cohérentes de développement dans beaucoup 
des pays en développement eux-mêmes a aussi beaucoup affecté l'efficacité de l'aide, 
ainsi que l'absence de coordination entre les bailleurs de fonds extérieurs. Aujourd'hui 
l'APD se substitue largement dans certains pays en développement aux pouvoirs 
publics locaux. Cependant, d'importants progrès ont aussi été obtenus grâce à l'APD, 
par exemple dans le développement des infrastructures ou encore dans la lutte contre 
les grandes endémies, et d'importants gains de productivité ont été réalisés (révolution 
verte en Asie du Sud, par exemple). 
2) L'aide publique au développement de la Communauté et des Etats membres 
51. Pris ensemble, les Etats membres de la Communauté sont le plus important 
fournisseur d'APD aux pays en développement, cette aide étant en partie bilatérale, 
en partie communautaire et en partie distribuée à travers des organismes 
multilatéraux. Leur part est actuellement de l'ordre de 46% du total de l'APD versée 
par les 21 pays membres du CAD, soit environ 43% de l'APD mondiale. Par rapport 
au PNB, l'APD représente 0.43% pour la Communauté, contre 0.33% en moyenne 
pour tous les pays du CAD; ces chiffres se comparent à l'engagement de consacrer 
A15 
0.7% de leur PNB à l'APD, que n'atteignent actuellement que les pays Scandinaves 
et les Pays-Bas. 
L'aide des pays de la Communauté a un peu moins augmenté depuis dix ans que celle 
de l'ensemble des pays du CAD, mais sa part dans le total mondial s'est accrue, à 
cause du déclin de l'aide des pays n'appartenant pas au CAD. 
Tableau 10 - APD des pays membres du CAD 
(versements nets, aux prix et taux de change de 1991, 
en milliards de dollars et en %) 
BE 
DK 
DE 
ES 
FR 
IR 
IT 
LU 
NL 
PO 
UK 
CE 11 total 
EU 
Japon 
Fin, Nor, Sue 
Aut, Sui 
Aus, Can, NZ 
CAD total Volume d'APD 
moyenne 1991-92 
US$ mrds. 
0.80 
1.25 
6.82 
1.38 
7.48 
0.07 
3.47 
0.04 
2.52 
0.22 
3.14 
27.18 
11.31 
10.63 
4.25 
1.49 
3.76 
58.63 % 
1.4 
2.1 
11.6 
2.4 
12.8 
0.1 
5.9 
0.1 
4.3 
0.4 
5.4 
46.4 
19.3 
18.1 
7.3 
2.5 
6.4 
100.0 Variation 
91-2/80-1 
% / an 
-0.7 
4.6 
2.1 
5.8 
4.7 
3.1 
9.3 
15.9 
0.7 
11.4 
0.9 
3.4 
1.9 
6.7 
5.3 
5.7 
2.9 
3.7 APD / PNB 
1980-81 
% moyen 
0.54 
0.74 
0.45 
0.10 
0.48 
0.16 
0.16 
0.12 
1.01 
0.02 
0.39 
0.40 
0.23 
0.30 
0.66 
0.26 
0.43 
0.33 1991 -92 
% moyen 
0.40 
1.00 
0.40 
0.26 
0.62 
0.17 
0.30 
0.31 
0.87 
0.31 
0.31 
0.43 
0.19 
0.31 
0.93 
0.36 
0.42 
0.33 
Source: CAD - OCDE 
A16 
52. Au niveau des Etats membres, la France et l'Allemagne restent les plus importants 
donneurs en volume, avec plus de la moitié du total (respectivement 3ème et 4ème 
plus gros donneurs des membres du CAD). Le Danemark et les Pays-Bas ont le plus 
fort ratio d'aide par rapport au PNB. Au cours des années récentes, les pays ayant le 
plus augmenté leur effort d'aide sont l'Espagne, le Portugal et le Luxembourg. 
53. L'orientation de l'APD communautaire diffère de l'APD totale sur le plan géographique: 
elle est en effet fortement concentrée sur l'Afrique Sub-Saharienne, qui en reçoit près 
de 43% (alors que cette région ne reçoit que 30% de l'aide totale). Sur le plan des 
utilisations, les secteurs sociaux bénéficient en général d'une plus forte concentration, 
ainsi que l'agriculture. L'APD de la Communauté et des états membres se répartit 
entre le secteur agricole (près de 16%), celui des transports (environ 12%), celui de 
la santé et la population (9%), de l'éducation (8%) et de l'énergie (8%). 
3) Les orientations pour l'aide publique au développement dans le futur et la lutte contre 
la pauvreté 
54. Plus que son volume, c'est l'orientation et la mise en oeuvre de l'APD qui sont 
déterminantes. Il est certain qu'un effort supplémentaire devrait être fourni devant 
l'ampleur du phénomène de la pauvreté et sa persistance probable dans le futur, voire 
son accroissement dans certaines parties du monde (en particulier Afrique Sub-
Saharienne, mais aussi d'autres régions si les prévisions de croissance ne se réalisent 
pas). 
Mais même un accroissement substantiel des budgets d'aide ne serait pas une 
condition suffisante pour assurer un développement social harmonieux dans les pays 
en développement. Les enseignements que l'on peut tirer de l'expérience passée 
doivent être exploités et conduire à une remise en cause d'un certain nombre de 
pratiques et à la mise en oeuvre d'approches nouvelles. L'orientation de l'APD doit 
être réfléchie en terme d'efficacité et de synergie. 
55. La priorité de la lutte contre la pauvreté doit être l'occasion d'un débat sur la mise en 
oeuvre de l'APD et du soutien extérieur dans son ensemble. Ce débat, large et ouvert, 
devra permettre de définir, conjointement avec l'ensemble des partenaires, les 
véhicules appropriés pour les interventions en matière de lutte contre la pauvreté. 
Parmi les principaux éléments à considérer dans ce débat il y a: l'ouverture vers les 
partenaires non-gouvernementaux, la participation des bénéficiaires à toutes les 
phases des interventions (en particulier celles liées à l'identification, l'exécution, le 
suivi et l'évaluation), la promotion du développement décentralisé, mais aussi, bien 
sûr, la meilleure intégration des politiques économiques et sociales, et les orientations 
dans les secteurs sociaux eux-mêmes. 
56. Accroître l'efficacité de l'aide pour la lutte contre la pauvreté aura aussi des 
implications sur différents problèmes des politiques d'aide (liaison, conditionnante, 
degré de libéralité, répartition entre pays bénéficiaires, affectation sectorielle, types 
d'instruments). Ceci devrait impliquer de revoir, en particulier, les mécanismes de 
coordination entre bailleurs de fonds et la cohérence entre les politiques. Si tous ces 
aspects ont une importance évidente, ils ne pourront pas être traités de manière 
globale et nécessiteront que des débats plus spécifiques soient menés, y compris pays 
par pays. 
A17 
Conclusion 
57. La pauvreté est aujourd'hui le principal défi au développement dans la plus grande 
partie des pays en développement. La Communauté doit participer activement à ce 
débat. De par la place qu'elle occupe tant sur le plan financier (part de l'APD) que sur 
celui de l'histoire (liens culturels étroits entre les pays en développement et les Etats 
membres) ou sur le plan politique (structures de concertation et de dialogue avec les 
pays en développement), elle a un rôle essentiel à jouer dans les années à venir. 
L'expérience acquise jusqu'ici montre que la coopération n'a pas, dans de nombreux 
cas, donné les résultats espérés, et en particulier n'a pas permis de stabiliser, voire 
de freiner, le rythme d'appauvrissement des plus pauvres. Cette expérience est 
cependant riche d'enseignements. 
A18 
ANNEXE 2 
LES POLITIQUES DE LUTTE CONTRE LA PAUVRETÉ DANS LES PAYS EN 
DÉVELOPPEMENT ET LEURS INSUFFISANCES 
Sommaire 
Introduction 19 
I. Les années 1980: une gestion de crise pour le développement 20 
1 ) Les contraintes des ré-équilibrages macro-économiques et financiers 20 
2) La multiplication rapide des nouvelles priorités de développement 21 
3) La faiblesse des engagements réciproques 21 
II. Une connaissance insuffisante de la pauvreté dans les pays en développement 22 
1 ) Des perceptions différentes de la pauvreté 22 
2) Une approche trop quantitative et statique de la pauvreté 23 
3) L'absence d'analyse d'impact systématique 23 
III. Une approche opérationnelle restrictive de la lutte contre la pauvreté 24 
1 ) Des actions ponctuelles de compensation à court terme 24 
2) Une priorité trop large accordée à la logique sectorielle 24 
3) La faible participation des bénéficiaires 25 
4) Un mauvais dosage entre les interventions 25 
IV. Insuffisantes coordination et synergie entre les interventions extérieures 26 
V. Un trop faible accent sur le renforcement des capacités au niveau local 
et sur l'appui à la démocratie 27 
1 ) Renforcement des capacités techniques 27 
2) Renforcement institutionnel et concertation régionale 28 
3) Le cadre démocratique 28 
Conclusion 29 
A19 
Introduction 
1. La pauvreté dans les pays en développement ne devrait pas, dans un proche avenir, 
diminuer de façon notable; ce mouvement s'accompagne, en outre, d'un fort 
accroissement des inégalités entre le Nord et le Sud, entre les différents pays du Sud 
et, ce qui est encore plus dramatique, à l'intérieur de ces pays entre différents 
segments de la population. La pauvreté atteint aujourd'hui une ampleur qui 
hypothèque les possibilités de développement et qui amène les pays développés à 
s'interroger sur l'efficacité de leur aide. 
2. Outre que la pauvreté est un frein notable à la croissance mondiale, un facteur 
constant d'instabilité et un des déterminants de la dégradation de l'environnement, 
elle entrave la participation effective des populations et le renforcement de la 
démocratie et du respect des droits de l'homme. Lutter contre la pauvreté apparait dès 
lors comme une priorité pour assurer la stabilité et le développement, sur les plans 
économique, politique et social, et comme un des plus importants défis actuels au 
niveau mondial. 
3. La communauté internationale se mobilise pour répondre à ce défi: la Banque Mondiale 
a fait, dès 1990, de la lutte contre la pauvreté un thème central de ses interventions 
dans les pays en développement; une "commission permanente de l'atténuation de 
la pauvreté" a été constituée récemment au sein de la CNUCED; la réduction de la 
pauvreté sera un des sujets majeurs discuté lors des débats du Sommet Mondial sur 
le Développement Social qui sera organisé sous l'égide des Nations Unies en 1995. 
4. Le phénomène "pauvreté" n'a pourtant rien de nouveau et de nombreuses initiatives 
ont été engagées par le passé pour tenter d'y apporter un remède. Au niveau 
international, sur les 20 dernières années, les plus novatrices de ces initiatives auront, 
sans aucun doute, été (i) dans les années 1970, l'approche "besoins essentiels" 
lancée par le BIT, (ii) dans les années 1980, les approches "ajustement à visage 
humain" développée par l'UNICEF et "dimension sociale de l'ajustement" exécutée par 
la Banque Mondiale, le PNUD et la Banque Africaine de Développement et, (iii) dans 
les années 1990, les approches "développement humain" du PNUD et "overty 
alleviation" de la Banque Mondiale. 
5. Ces initiatives ont été largement relayées par les coopérations bilatérales des Etats 
membres comme par la coopération communautaire, soit à travers un soutien financier 
et technique aux interventions internationales, soit à travers un engagement individuel 
plus ciblé sur certains thèmes de développement qui leur étaient traditionnels (appui 
dans les secteurs sociaux, projets ciblés sur des groupes à risque, dialogue politique, 
en particulier). 
6. On dispose donc aujourd'hui en matière de lutte contre la pauvreté dans les pays en 
développement non seulement d'une expérience opérationnelle effective, mais aussi 
d'un corps de méthodes et de concepts éprouvés. Même si les résultats n'ont pas 
toujours été à la hauteur des attentes, l'analyse prélable de ce cadre de référence est 
essentielle pour tirer les leçons du passé, de manière à identifier les principaux 
obstacles à la mise en oeuvre d'une politique communautaire de lutte contre la 
pauvreté et la positionner plus efficacement par rapport à ce qui existe. 
A20 
I. Les années 1980: une gestion de crise pour le développement 
7. Les années 1980 ont été largement consacrées au rééquilibrage économique et 
financier: la majorité des nations, et en particulier les pays en développement, se sont 
engagées alors dans de vastes efforts de stabilisation et d'ajustement structurel. 
L'ampleur des réformes qui ont ainsi été mises en oeuvre a particulièrement contribué 
à modifier les orientations et les modalités de la coopération au développement. 
1) Les contraintes des ré-éouilibraoes macro-économiques et financiers 
8. Depuis les crises financières qui ont touché de nombreux pays en développement au 
début des années 1980, leurs politiques économiques ont été largement centrées sur 
des mesures de stabilisation et d'ajustement structurel, l'objectif étant de restaurer 
les principaux équilibres macro-économiques qui sont une condition d'une croissance 
durable. L'ampleur des problèmes financiers à affronter immédiatement a parfois 
masqué des déséquilibres plus profonds tenant aux structures mêmes des économies 
(en particulier sur les mécanismes de redistribution des bénéfices du développement), 
et d'une manière plus large des sociétés (répartition des rôles entre l'Etat et le secteur 
privé, structures sociales, structures de représentativité politique, institutions). 
9. Face à une crise profonde et persistante, un certain nombre de pays en 
développement, en Afrique et en Amérique Latine surtout, ont dû mener 
simultanément des politiques de stabilisation interne et externe, et des politiques 
d'ajustement structurel. Ces politiques économiques ont été mises en oeuvre sans 
qu'il soit toujours possible d'en évaluer précisément les implications pour les 
structures sociales et politiques. De ce fait, les interventions en matière sociale ont 
souvent été envisagées ex-post, sans être totalement intégrées dans une vision plus 
large et cohérente du développement. 
10. Cette approche en deux temps (recherche des équilibres économiques et financiers, 
puis mise en place de la contrepartie sociale) a considérablement hypothéqué tant les 
chances de succès des réformes économiques que l'efficacité de l'accompagnement 
social. Il est ainsi vite apparu que le modèle de croissance à suivre est tout aussi 
important que son rythme. Bien que ceci ne soit pas général, les options de 
développement n'ont, dans de nombreux pays, pas suffisemment favorisé une 
articulation ex-ante des réformes économiques et financières et des politiques de bien-
être social, l'une étant la garantie de succès de l'autre, et vice-versa. 
11. Dans ce contexte, la stabilité politique et institutionnelle apparaît comme une 
condition supplémentaire à réaliser. De nombreux pays ont longtemps souffert de 
conditions de gouvernement autocratiques et de possibilités d'expression politique 
limitées, ceci n'ayant pas favorisé l'adhésion de la population aux projets de réformes 
économiques, et donc fortement handicapé leurs résultats. Il existe des relations très 
étroites, bien que complexes, entre les facteurs de développement économiques, 
sociaux et politiques, qui doivent être envisagés conjointement et de manière intégrée. 
A21 
2) La multiplication rapide des nouvelles priorités de développement 
12. La persistance de la crise durant les années 1980 dans un grand nombre de pays en 
développement, en particulier en Afrique mais aussi dans d'autres continents, a 
généré de nombreuses interrogations sur la validité des options et stratégies suivies. 
Ceci a, par la suite, favorisé l'émergence de nouveaux thèmes de développement. 
Dans l'espoir de trouver de nouvelles réponses aux problèmes des pays en 
développement, mais aussi un fil conducteur cohérent et mobilisateur au 
développement et à la coopération, des initiatives diverses ont été lancées par la 
communauté internationale. Elles ont privilégié successivement des thèmes comme 
la "good governance", le "développement décentralisé", la "participation", les 
"femmes dans le développement",, la "démocratie", I*"environnement", et, bien sûr, 
la "pauvreté", sans que cette liste soit exhaustive. Certains de ces thèmes sont 
devenus des conditions préalables à l'assistance de certains bailleurs de fonds. 
13. Ces thèmes ne sont pas sans signification ni importance, bien au contraire, chacun 
d'eux étant un élément essentiel du développement. Plus que leur contenu, c'est donc 
la manière dont ces thèmes ont été discutés avec les pays en développement, leur 
rapide traduction en projets et programmes, leur traitement différencié par les divers 
bailleurs de fonds, et parfois leur imposition comme critère d'allocation de l'aide, qui 
ont créé une certaine confusion sur les priorités du développement. Ces thèmes n'ont 
pas été véritablement internalises, faute de temps, d'information et de dialogue, par 
les gouvernements des pays en développement ni par les populations mêmes. 
Le thème de la lutte contre la pauvreté a particulièrement souffert de cette 
multiplication des priorités de développement, la perception de sa nature et de son 
importance comme son interprétation étant parfois fort différentes entre Sud et Nord. 
3) La faiblesse des engagements réciproques 
14. La lutte contre la pauvreté s'inscrit dans une perspective à long terme qui vise à 
influer sur les bases structurelles de la pauvreté, en particulier celles liées à l'accès 
aux ressources productives, à la valorisation des ressources humaines, à l'organisation 
sociale et aux liens de solidarité. 
15. Agir sur ces bases demande une remise en ordre de l'appareil d'état, et souvent des 
réformes réglementaires et institutionnelles (par exemple sur les problèmes fonciers 
et sur l'accès au crédit). Le rythme des interventions doit ainsi être continu et leurs 
résultats dépendent, pour une large part, de la mobilisation politique et de 
l'engagement des gouvernements et des populations des pays en développement, 
comme des bailleurs de fonds, sur ces thèmes. Les urgences des interventions pour 
juguler les crises financières, ainsi que la multiplication des priorités de développement 
ont contribué à la faiblesse et à l'instabilité des engagements réels qui ont été pris par 
le passé en matière de lutte contre la pauvreté. 
16. Certains pays en développement ont pourtant enregistré des progrès notables en 
matière de développement social, la réduction de la pauvreté y étant intimement liée 
au progrès économique; dans d'autres pays les résultats sont pourtant nettement 
moins satisfaisants, et on peut légitimement s'interroger sur leur durabilité. 
A22 
Globalement, les résultats ne sont pas à la hauteur des objectifs qui ont été affichés, 
tant par les gouvernements des pays en développement que par les bailleurs de fonds. 
II. Une connaissance insuffisante de la pauvreté dans les pays en développement 
17. La mise en oeuvre des programmes de lutte contre la pauvreté s'est particulièrement 
heurtée à la difficulté d'établir une base d'information fiable et complète, qui permette 
de développer un dialogue cohérent d'une part entre les gouvernements des pays en 
développement et leur population, et d'autre part entre ces mêmes gouvernements et 
leurs partenaires extérieurs. La complexité et la multi-dimensionnalité du phénomène 
"pauvreté" rendent particulièrement difficiles sa mesure et son suivi permanent. De 
plus, sa diversité entre pays rend difficiles les comparaisons internationales. 
1) Des perceptions différentes de la pauvreté 
18. Dans de nombreux pays en développement, la pauvreté est un fait social accepté, 
voire même totalement intégré dans les structures sociales. Il existe souvent une 
organisation collective, hors administration, dans laquelle les plus pauvres ont leur 
"statut" spécifique et qui assure leur "prise en charge". Ces mécanismes d'assistance 
sociale traditionnels n'ont pas favorisé le développement d'une culture administrative 
dans le domaine social. La responsabilité de la politique sociale, en particulier pour son 
exécution, est largement partagée avec les mouvements associatifs locaux. 
19. Pour les gouvernements des pays en développement, aux groupes les plus vulnérables 
se substituent souvent des groupes dits "vocaux", qui défendent des intérêts 
économiques communs avec assez de force et d'organisation pour représenter un 
danger pour la stabilité sociale du pays. Il s'agit souvent de groupements 
professionnels ou économiques dont les conditions de vie sont affectées par 
l'environnement économique et financier du pays (à titre d'exemple: les jeunes 
diplômés sans emploi, les fonctionnaires...). Ils constituent une préoccupation 
essentielle pour les gouvernements des pays en développement. 
Même s'il est important de favoriser leur adhésion aux options de développement des 
pays, ces groupes ne correspondent pas aux segments les plus pauvres de la 
population, qui devraient être les cibles privilégiées des actions du gouvernement et 
de l'assistance extérieure. Cette ambilavence de la notion de "vulnérabilité" a créé par 
le passé une confusion sur les objectifs des programmes de lutte contre la pauvreté, 
qui a été largement dommageable pour leur efficacité. 
20. Par ailleurs, trop peu d'attention a été apportée aux spécifités propres de chaque 
régions ou pays. La pauvreté se matérialise en effet sous diverses formes qui 
dépendent en grande partie des structures économiques, politiques, sociales et 
culturelles de chaque pays. 
A23 
2) Une approche trop quantitative et statique de la pauvreté 
21. Mesurer dans toutes ses dimensions un phénomène aussi complexe que la pauvreté 
pose d'énormes problèmes conceptuels et techniques. Essentiellement pour des 
raisons pratiques, c'est une approche quantitative qui a été privilégiée jusqu'à 
aujourd'hui, y compris à travers les profils de pauvreté développés sous l'égide de la 
Banque Mondiale. Il est maintenant reconnu que les critères purement statistiques 
(basés principalement sur l'estimation des revenus et des consommations des 
ménages, mais aussi des niveaux d'éducation, des indicateurs de santé, d'accès à 
l'eau potable...) ne donnent qu'un aperçu incomplet de la pauvreté et qu'ils doivent 
être complétés, voire explicités, par des investigations privilégiant les informations 
qualitatives, et aussi l'expression de leurs besoins par les pauvres eux-mêmes. 
22. Une connaissance de la pauvreté davantage basée sur le dialogue avec les pauvres et 
avec les bénéficiaires des projets (mais aussi sur la recherche d'instruments de 
dialogue, pouvant, en particulier, être déterminés par des interlocuteurs au niveau 
local) devrait permettre, en outre, de mieux orienter les interventions vers les 
préoccupations concrètes de groupes les plus pauvres. Elle devrait aussi permettre un 
pilotage plus fin et efficace de ces interventions, qu'il s'agisse de leur identification 
ou de leur suivi et de leur évaluation. 
23. L'évolution de la pauvreté est sans doute beaucoup plus significative que son niveau 
à un moment donné. Il est donc essentiel de mettre en place des instruments qui 
permettent de suivre de façon permanente les conditions de vie des groupes les plus 
pauvres de la population, mais aussi leur perception de leur propre état de pauvreté. 
L'établissement de tels instruments s'est particulièrement heurté aux faibles capacités 
techniques locales en ce domaine. Les efforts de renforcement de ces capacités ont 
généralement été limités au stricts aspects statistiques de collecte et traitement de 
l'information. Trop peu d'attention a été apportée à l'analyse de cette information, à 
son utilisation pour générer un débat sur des options alternatives de développement, 
et à son impact sur l'orientation des politiques. 
3) L'absence d'analyse d'impact systématique 
24. Les interventions en matière de lutte contre la pauvreté n'ont pas bénéficié d'une 
évaluation systématique de leurs effets sur les groupes cibles. Outre que les liens de 
causalité sont difficiles à isoler, aucun instrument d'analyse n'a été véritablement 
développé à cet effet tant par les gouvernements des pays en développement que par 
l'assistance extérieure, et cela qu'il s'agisse de l'impact au niveau des projets 
individuels ou à celui de l'ensemble des interventions en matière sociale. 
25. Il est donc aujourd'hui pratiquement impossible d'identifier avec précision, parmi la 
large panoplie des interventions menées en matière de lutte contre la pauvreté ces 
dernières années, celles qui ont eu les meilleurs résultats et qui devraient être 
reproduites. Plus largement, les programmes d'assistance extérieurs n'ont pas fait 
l'objet d'une évaluation systématique de leur "contenu en pauvreté" qui permettrait 
de tirer des enseignements et, le cas échéant, de proposer une ré-orientation des 
actions plus conforme avec les objectifs de la lutte contre la pauvreté. 
A24 
26. Les cadres d'analyse macro-sociaux utilisés pour identifier les effets sociaux des 
mesures et des programmes de réforme ont été développés, dans la plupart des cas, 
sur la base de modèles de référence économiques (matrices de comptabilité sociale, 
modèles d'équilibre général calculables, en particulier) principalement alimentés par 
des informations de type quantitatif. S'ils ont permis parfois d'appréhender les effets 
de prix, de distribution et de transfert des revenus et d'emploi, ils n'ont généralement 
pas établis de liens explicites entre les sphères économique et sociale. 
III. Une approche opérationnelle restrictive de la lutte contre la pauvreté 
27. La nature des interventions de lutte contre la pauvreté a profondément évoluée au 
cours des dix dernières années. Considérées initialement comme des mesures 
d'accompagnement aux nécessaires réformes économiques et financières (dimension 
sociale de l'ajustement, en particulier), elles ont peu à peu acquis un caractère plus 
complet et autonome, sans que pour autant il soit possible de dire aujourd'hui qu'elles 
découlent d'une approche globale du développement, les intégrant ex-ante. 
1) Des actions ponctuelles de compensation à court terme 
28. La lutte contre la pauvreté a longtemps été considérée comme un ensemble de 
mesures visant à atténuer les potentiels coûts sociaux des politiques économiques, 
qu'elles s'appuyent ou non sur des programmes d'ajustement structurel ou de 
stabilisation. Elles ont été initialement mises en oeuvre selon une logique passive et 
secondaire, dont la principale caractéristique a été de n'apporter que des solutions 
temporaires et partielles au problème de la pauvreté. 
29. La prise en compte d'un champ d'intervention plus large, celui du développement en 
général, a permis de s'engager dans une perspective plus active et dynamique qui a 
favorisé, entre autres, une réflexion sur les relations entre la pauvreté et la croissance. 
Il est aujourd'hui reconnu que la pauvreté est un frein majeur à la croissance dans les 
pays en développement et qu'elle doit être intégralement prise en compte dans tout 
schéma de développement. Ceci est pourtant loin de se traduire effectivement dans 
les faits et il reste d'importants efforts à faire, en particulier sur les plans institutionnel 
et politique, pour traduire ces concepts sur le plan opérationnel. 
2) Une priorité trop large accordée à la logique sectorielle 
30. La lutte contre la pauvreté s'appuie, entre autres, sur des mesures tendant à favoriser 
l'accès des plus pauvres aux ressources productives et aux services sociaux 
essentiels. Ces deux éléments apparaissent essentiels pour valoriser le capital humain, 
ressource principale, voire unique, des pauvres. Les politiques sectorielles sont 
particulièrement liées à cet objectif, soit de manière directe comme celles de la santé, 
de l'éducation ou de la nutrition, soit de manière plus indirecte, via leurs effets 
générateurs d'activité (création d'emploi ou génération de revenus, désenclavement...) 
ou de réformes (réforme foncière, accès au crédit...), comme celles des 
infrastructures, des transports, de l'agriculture. 
A25 
31. Si ces politiques sectorielles jouent ainsi un rôle déterminant pour fonder les bases 
d'un développement soutenable et équitable, leur nature même (une perspective de 
réforme à long terme et une base large d'intervention sur l'ensemble de la population) 
rend difficile un ciblage particulier sur les plus pauvres. De plus, certaines mesures, 
qui ont une justification pour la gestion de ces secteurs (en particulier celles visant la 
substitution de la gestion publique par le privé, le recouvrement des coûts), peuvent 
particulièrement affecter les groupes les plus pauvres. 
La mise en place, dans les secteurs de l'éducation et de la santé par exemple, de 
mesures visant à améliorer la qualité des prestations offertes ne présente, à priori, 
aucune garantie d'un meilleur accès des plus pauvres à ces services. La logique 
sectorielle doit nécessairement être dépassée pour y intégrer, à tous les niveaux, les 
considérations spécifiques de la lutte contre la pauvreté. 
32. Il faut en outre éviter tout cloisonnement sectoriel qui empêcherait de saisir la 
globalité du phénomène "pauvreté" et, au contraire, favoriser les approches inter­
sectorielles. En effet, une politique sociale globale cohérente a un impact plus 
important que la somme des effets de chacune des politiques sociales menées 
isolément. Dans l'autre sens, des retards dans un des secteurs nuisent souvent à 
l'efficacité des politiques dans les autres secteurs sociaux. 
3) La faible participation des bénéficiaires 
34. L'expérience passée a concrètement montré que la participation des bénéficiaires est 
une condition importante de l'efficacité des mesures de lutte contre la pauvreté. Ceci 
est aujourd'hui très largement reconnu. "Ecouter et donner la parole aux pauvres" 
permet de mieux cibler les interventions sur les besoins réels et de favoriser la prise 
en main par les pauvres de leur propre développement. 
35. Rendre opérationnel cet objectif n'est pourtant pas simple, et les exemples concrets 
de participation restent très limités. Le développement de ces expériences s'est heurté 
à de nombreuses contraintes, qui doivent être analysées en détail pour pouvoir être 
levées sur le terrain. 
Parmi ces contraintes, les plus significatives ont été celles liées (i) au champ effectif 
de la participation (identification des besoins, établissement des priorités, traduction 
en projets, financement, mise en oeuvre, évaluation, suivi et maintenance), (ii) au 
pilotage et au suivi des projets participatifs (les montants individuels sont 
généralement faibles mais la complexité demeure), (iii) à l'identification de relais 
locaux d'exécution entre les gouvernements et la population (ONG, associations, 
groupements), et (iv) à la réglementation et au désengagement de l'administration. 
4) Un mauvais dosage entre les interventions 
36. Les instruments "classiques" de la coopération au développement n'ont pas permis 
jusqu'ici, pris séparément, d'apporter une réponse efficace à la pauvreté, à la fois 
dans ses aspects court terme (urgence) et long terme (eradication). Pourtant, la lutte 
contre la pauvreté ne demande pas nécessairement de concevoir de nouveaux 
A26 
instruments de coopération, mais bien d'en adapter la mise en oeuvre, à la fois par un 
meilleur ciblage et par une vision plus globale. 
En tenant compte des spécificités de chaque pays, c'est donc une approche 
différenciée et intégrée ("policy-mix") qu'il convient de promouvoir pour la lutte contre 
la pauvreté. Elle devrait pouvoir être appliquée au niveau de chaque politique, 
intégrant des éléments permettant d'évaluer les impacts probables sur la pauvreté 
(une sorte de "visa" pauvreté) et d'envisager, le cas échéant, les modifications à y 
apporter. 
37. Cette approche devrait aussi pouvoir être appliquée au niveau plus global de la 
politique de développement de chaque pays, pour assurer que la panoplie d'actions 
envisagées est conforme à la multi-dimensionnalité du combat contre la pauvreté, et, 
le cas échéant, pour garantir un volume d'intervention proportionné à l'ampleur du 
problème. Enfin, une telle approche devrait aussi être envisagée par les intervenants 
extérieurs, pour adapter leur portefeuille d'assistance aux particularités de chaque 
pays et s'assurer qu'ils soutiennent efficacement les efforts des gouvernements en 
la matière. 
IV. Insuffisantes coordination et synergie entre les interventions extérieures 
38. Il est aujourd'hui reconnu que l'ampleur des problèmes de pauvreté dépasse largement 
les possibilités des bailleurs de fonds individuels. Par ailleurs, la cohérence d'ensemble 
des interventions de lutte contre la pauvreté dans chaque pays est une condition 
essentielle de leur efficacité. 
39. Des diverses expériences de coordination qui ont été tentées dans les années passées 
sur la lutte contre la pauvreté, l'initiative "dimension sociale de l'ajustement", lancée 
par la Banque Mondiale, le PNUD et la Banque Africaine de Développement, a sans 
aucun doute été celle qui a fait progresser le plus les débats, particulièrement en 
Afrique. Si l'expérience n'a pas été totalement concluante, elle a permis à plus d'une 
dizaine de bailleurs de fonds de tenter de coordonner leurs activités en la matière, ce 
qui lui a vraissemblablement donné une ampleur qu'elle n'aurait pas eu autrement. 
40. La lutte contre la pauvreté a, pendant longtemps, manqué d'un forum international qui 
permettrait d'échanger des idées et des expériences sur une base régulière, voire 
permanente (entre bailleurs de fonds, mais aussi avec les partenaires des pays en 
développement), de valoriser les interventions les plus adaptées, de mobiliser les 
compétences techniques et de définir des orientations communes. 
41. La Communauté n'a malheureusement pas joué jusqu'à ce jour un rôle mobilisateur 
sur le thème de la pauvreté, ni au niveau des Etats membres, ni au-delà dans les 
instances internationales. Elle a pourtant montré, dans d'autres domaines de la 
coopération (en particulier l'ajustement structurel), ou sur des politiques 
communautaires internes (en particulier lutte contre les inégalités sociales), que son 
rôle pouvait être important, s'appuyant sur une complémentarité naturelle des 
approches de chaque état membre et sur "l'effet masse critique" de leur mise en 
commun. 
A27 
42. Les insuffisances du manque de coordination se : manifestent de manière 
particulièrement notable au niveau local, où il s'agit d'établir avec chaque pays en 
développement un dialogue cohérent à la fois sur une stratégie de développement 
intégrant la lutte contre la pauvreté et sur les priorités qui y sont attachées. Dans ce 
dialogue politique, il s'agit souvent de convaincre, mais aussi de soutenir, et dans le 
contexte de la lutte contre la pauvreté une approche concertée des bailleurs apparaît 
comme une nécessité pour assister le gouvernement dans la mise en oeuvre de sa 
stratégie. 
V. Un trop faible accent sur le renforcement des capacités au niveau local et sur l'appui 
à la démocratie 
43. La faible internalisation des politiques de lutte contre la pauvreté est une des causes 
décisives du peu de résultats obtenus jusqu'ici par les diverses interventions en 
matière sociale. Formuler ces politiques demande des partenaires formés à des 
techniques nouvelles d'action sociale et des réseaux de compétences au niveau local 
capables de les mettre en oeuvre. Le renforcement des capacités locales n'a pas 
bénéficié du support nécessaire pour assurer le désengagement progressif de 
l'assistance extérieure et la prise en main par les pays en développement eux-mêmes 
de leur politique sociale. 
44. Certaines conditions de dialogue et de débat sont en outre nécessaires au niveau de 
chaque état pays en développement pour assurer que l'ensemble de la population 
participe à l'élaboration des politiques, et puisse, par la suite, en assumer la mise en 
oeuvre et en partager équitablement les bénéfices. 
1) Renforcement des capacités technioues 
45. Renforcer les capacités techniques des intervenants en matière de lutte contre la 
pauvreté a été un thème largement convoyé par les diverses initiatives de lutte contre 
la pauvreté, mais les résultats n'ont pas été à la mesure des ambitions. La cause 
principale se trouve sans doute dans le fait que l'attention a été portée sur un partage 
trop strict des responsabilités de chacun des acteurs, sans véritable réconciliation en 
fin de parcours. 
46. On a formé par exemple des statiticiens responsables de la collecte de l'information 
sur les ménages sans apporter l'attention nécessaire à la formation des utilisateurs de 
ces informations, qu'ils soient techniciens ou politiques. On a favorisé des opérations 
• d'assistance technique à la gestion de projets à la base, sans les lier effectivement 
• avec une formation adéquate des responsables de l'administration locale ou 
décentralisée, ni avec un soutien technique aux planificateurs des départements 
sectoriels de l'administration centrale. Les différents relais de la chaine des projets 
sociaux ont ainsi été renforcés, mais pris individuellement; la chaine elle-même reste 
très fragile. 
A28 
47. Un effort important de formation et d'assistance technique (principalement sur le tas 
et à la tâche) reste donc nécessaire dans un domaine ou la formation "traditionnelle" 
est, dans la majorité des cas, très sporadique et incomplète. 
2) Renforcement institutionnel et concertation régionale 
48. Le renforcement des capacités techniques au niveau individuel doit aussi 
s'accompagner d'un renforcement institutionnel, qui devrait garantir la durabilité des 
méthodes et des processus, mais aussi favoriser l'émergence d'une mémoire 
technique. La mobilité des individus, mais surtout l'instabilité et la rapide évolution des 
structures économiques, politiques, sociales et culturelles dans les pays en 
développement milite fortement pour la mise en place d'institutions et d'organisations 
stables, garantissant le transfert du savoir-faire. 
Ce renforcement institutionnel ne doit pas s'entendre uniquement pour les structures 
administratives, mais bien pour l'ensemble des partenaires, qu'ils appartiennent ou 
non à la sphère étatique. Ceci devrait favoriser l'établissement d'un dialogue large et 
structuré entre les gouvernements et leurs populations. 
49. L'assistance technique devrait pouvoir s'entendre aussi dans son aspect Sud/Sud. 
Certains pays en développement ont développé des stratégies de lutte contre la 
pauvreté qui fonctionnent et pourraient avoir valeur d'exemple pour d'autres. Par le 
passé, ce type de coopération n'a pas été développé systématiquement, les 
organismes d'aide extérieure agissant, au cas par cas, comme disséminateurs 
d'information. Pourtant les avantages de la coopération Sud/Sud ne sont plus à 
expliquer, et un recours systématique à ce type d'assistance améliorerait rapidement 
la qualité et la pertinence des interventions en matière de lutte contre la pauvreté. 
50. En outre, il n'a pas été assez tenu compte par le passé des synergies potentielles que 
pourrait développer une concertation au niveau régional. Même si chaque pays a ses 
spécifités propres, il existe, par région, des caractéristiques communes qui pourraient 
être mieux appréhendées, puis combattues, par des interventions plus larges que 
celles mises en oeuvre au nuveau national. Cet aspect n'est pas spécifique à la lutte 
contre la pauvreté, mais il présente dans ce cas une validité toute particulière. 
3) Le cadre démocratique 
51. Enfin, il est largement reconnu aujourd'hui qu'un réel débat démocratique ne peut 
s'instaurer que si l'ensemble de la société est partie prenante du développement, sans 
exclusion pour des raisons politiques, économiques ou sociales. A l'inverse, la lutte 
contre la pauvreté ne peut se concevoir que dans un cadre démocratique, qui permette 
la participation des plus pauvres à la prise en main de leur destin propre et l'effectivité 
des réseaux de leur représentativité. 
L'existence d'un cadre politique stable et démocratique est donc une base essentielle 
pour la formulation et la mise en oeuvre d'une stratégie effective de lutte contre la 
pauvreté. Les bailleurs de fonds en général et la Communauté en particulier, ont une 
responsabilité évidente en la matière. 
A29 
Conclusion 
52. Durant les dix dernières années, la priorité des politiques de développement a été 
clairement accordée aux problèmes économiques et financiers. Ce choix a, dans la 
plupart des cas, sous-évalué la force des contraintes structurelles sur les processus 
de développement, et n'a pas permis d'inscrire la lutte contre la pauvreté dans une 
perspective de développement cohérente, intégrant progrès social et progrès 
économique. La lutte contre la pauvreté n'a pas non plus jusqu'ici procédé d'une 
analyse adéquate des spécificités de la pauvreté dans chaque pays en développement, 
intégrant des causalités socio-économiques et d'autres facteurs qualitatifs. Les 
combinaisons de politiques mises en oeuvre ont trop privilégié des approches 
parcellaires ou sectorielles face à un phénomène complexe et multi-dimensionnel, 
n'ont pas toujours été basées sur une forte volonté politique interne, et n'ont pas 
suffisamment favorisé la prise en main par les pauvres de leur destin propre. Les 
succès de la lutte contre la pauvreté sont donc restés très limités et ponctuels. 
53. Malgré le rôle important qu'elle joue en matière de coopération au développement et 
l'importance qu'elle accorde aux problèmes liés à l'exclusion sociale, la Communauté 
ne s'est pas, jusqu'à présent, explicitement engagée dans une stratégie globale de 
lutte contre la pauvreté dans les pays en développement, contrairement à ce qu'elle 
a fait dans d'autres domaines. L'expérience acquise en la matière durant les dix 
dernières années, ainsi que la volonté politique exprimée lors du Conseil 
Développement du 18 novembre 1992, devraient permettre maintenant de se donner 
les moyens de combler cette lacune. 
ISSN 0254-1467 
KOM(93)518endg. 
DOKUMENTE 
DE 11 
Katalognummer : CB-CO-93-555-DE-C 
ISBN 92-77-60123-X 
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L-2985 Luxemburg