DE Amtsblatt der Europäischen Union C 327/65

Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Herstellung, die Aufmachung und den Verkauf von Tabakerzeugnissen und verwandten Erzeugnissen

COM(2012) 788 final — 2012/0366 (COD)

2013/C 327/13

Berichterstatter: José Isaías RODRÍGUEZ GARCÍA-CARO

Die Europäische Kommission beschloss am 15. Januar 2013, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss gemäß Artikel 304 AEUV um Stellungnahme zu folgender Vorlage zu ersuchen:

Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Herstellung, die Aufmachung und den Verkauf von Tabakerzeugnissen und verwandten Erzeugnissen

COM(2012) 788 final — 2012/0366 (COD).

Die mit den Vorarbeiten beauftragte Fachgruppe Beschäftigung, Sozialfragen, Unionsbürgerschaft nahm ihre Stellungnahme am 26. März 2013 an.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 491. Plenartagung am 10./11. Juli 2013 (Sitzung vom 11. Juli) mit 173 gegen 52 Stimmen bei 28 Enthaltungen folgende Stellungnahme:

1. Schlussfolgerungen

1.1 Die Rechtsgrundlage des von der Europäischen Kommission vorgeschlagenen Gesetzgebungsakts ist Artikel 114 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) (1). Erklärtes Ziel dieses Rechtsetzungsvorschlags ist somit die Angleichung der Rechtsvorschriften für Tabakerzeugnisse zu dem Zweck, das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts zu gewährleisten. In Ziffer 3.9.1 der Begründung des Vorschlags für eine Richtlinie wird präzisiert, dass die Wahl dieser Rechtsgrundlage für die Richtlinie 2001/37/EG vom Gerichtshof der Europäischen Union bestätigt worden ist (2) und für den vorliegenden Vorschlag daher die gleiche Rechtsgrundlage gewählt wird, um ein hohes Maß an Schutz der Bevölkerung vor den Gefahren von Tabakerzeugnissen zu gewährleisten.

1.2 Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss (EWSA) begrüßt grundsätzlich diese Rechtsgrundlage mit Blick auf die Ziele des Vorschlags, die der Ausschuss voll und ganz unterschreibt und die insbesondere darauf abheben, vor allem junge Menschen vom Rauchen abzuhalten. Nichtsdestotrotz nimmt er zur Kenntnis, dass gelegentlich, zum Beispiel im Rechtsausschuss des Europäischen Parlaments, Vorbehalte gegen diese Rechtsgrundlage vorgebracht werden, namentlich, dass das angestrebte Ziel auf Ebene der Mitgliedstaaten ausreichend erreicht werden kann.

1.3 Der EWSA stimmt völlig mit der Europäischen Kommission überein, dass das Recht auf Gesundheit über jeder wirtschaftlichen Erwägung stehen muss. Diesbezüglich spricht sich der EWSA entschieden dafür aus, Programme und öffentliche Kampagnen zur Aufklärung über und Sensibilisierung für die schweren gesundheitlichen Folgen des Rauchens anzustoßen. Allerdings ist nach wie vor fraglich, ob die vorgeschlagenen Maßnahmen die schrittweise Aufgabe des Rauchens erleichtern würden. Der EWSA empfiehlt deshalb, die fragliche Maßnahme zu ergänzen und unmissverständlich zu betonen, wie wichtig die europaweite Umsetzung der Informations- und Beratungsstrategien in den Bildungseinrichtungen (Grund- und weiterführende Schulen) sind, damit jedes Kind bzw. jeder Jugendliche korrekt, vollständig und regelmäßig über den Tabakkonsum und seine schädlichen Auswirkungen ebenso wie über die kanzerogenen Folgen einer Belastung durch Tabakrauch in der Umgebungsluft (ETS) informiert wird (3).

1.4 Der EWSA ist sich bewusst, dass in der gesamten Europäischen Union in allen Bereichen der Wertschöpfungskette für Tabakerzeugnisse und verwandte Erzeugnisse, von der Landwirtschaft über Produktion und Verpackung bis hin zum Einzelhandel, viele Arbeitsplätze gefährdet sein werden. Er fordert, der Vorbeugung dieser Arbeitsmarktrisiken gebührende Aufmerksamkeit zu widmen, und empfiehlt nachdrücklich, hier auf alle verfügbaren Übergangs- und Umstrukturierungsmaßnahmen zurückzugreifen, insbesondere Ausbildungsmaßnahmen für Arbeitnehmer sowie wissenschaftliche und technische Unterstützung und Innovationsförderung für Unternehmen und landwirtschaftliche Betriebe, die neue Erzeugnisse herstellen, um Arbeitsplätze zu erhalten. Es muss darauf hingewiesen werden, dass der Tabakanbau zur Beschäftigung im ländlichen Raum beiträgt. Der Kohäsions- und die Strukturfonds, der Fonds für regionale Entwicklung sowie die Fonds für Forschung und Innovation sollten in denjenigen Mitgliedstaaten, die von diesen eventuellen Umstrukturierungsmaßnahmen am stärksten betroffen sind, insbesondere angesichts der derzeitigen Wirtschaftskrise wirksam zum Einsatz kommen.

1.5 Es besteht die Gefahr eines erheblichen Verlusts an Steuereinnahmen, und zwar nicht nur durch den Anstieg des illegalen Handels, sondern auch durch den Rückgang des Verkaufs und der Preise. Derzeit werden in der Europäischen Union nahezu 100 Mrd. EUR an Tabaksteuern eingenommen.

1.6 Es wird ein starker Anstieg des illegalen Handels (Schmuggel und Fälschungen) durch kriminelle Netze stattfinden, was zu einem Rückgang des Verkaufs von legalem Tabak und einer Verringerung der Tabaksteuereinnahmen führen, die Verbrauchersicherheit aufgrund fehlender Gesundheits- und Qualitätskontrollen beeinträchtigen und den Zugang von Minderjährigen zu Tabakerzeugnissen erleichtern wird. Jedes Jahr gehen in der Europäischen Union infolge des illegalen Handels 10 Mrd. EUR (4) (Zahlen von OLAF) an Steuereinnahmen verloren, denn der Verkauf von Schmuggeltabak in der EU liegt heute bei 10 % (5). Der EWSA begrüßt denn auch die innerhalb des Rahmenübereinkommens der Weltgesundheitsorganisation (WHO) zur Eindämmung des Tabakgebrauchs erfolgte jüngste Unterzeichnung eines Protokolls zur Beseitigung des illegalen Tabakhandels, in dem die einschlägigen Akteure aufgefordert werden, wirksame Maßnahmen gegen die illegale Herstellung von und den illegalen Handel mit Tabak zu ergreifen (6).

1.7 Der Richtlinienvorschlag wird in seiner jetzigen Fassung die Bedingungen für den Marktzugang, den Wettbewerb und das erforderliche Funktionieren des freien Handels mit einem legalen, wenn auch außergewöhnlich stark regulierten Erzeugnis erheblich verändern. Dem EWSA sind die diesbezüglich in einigen Folgenabschätzungen auf EU- und internationaler Ebene vorgebrachten Bedenken bekannt. Dennoch fordert er auch dazu auf, die erwarteten Verbesserungen sowohl in Bezug auf die Senkung der Gesundheitskosten als auch auf die Verbesserung der Gesundheit nicht außer Acht zu lassen, und zwar in dem Bewusstsein, dass die Unionsbürger nach Maßgabe von Artikel 35 der Charta der Grundrechte erwarten dürfen, dass die Europäische Union ein hohes Gesundheitsschutzniveau sicherstellt.

1.8 Indem der Kommission weitreichende Befugnisse für die spätere Weiterentwicklung wesentlicher Aspekte der Richtlinie mittels delegierter Rechtsakte eingeräumt werden, wird in die souveränen Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten eingegriffen und somit das Subsidiaritätsprinzip verletzt. Der EWSA kann keine delegierten Rechtsakte akzeptieren, die nicht ausdrücklich unter die Bestimmungen von Artikel 290 AEUV fallen. Überdies haben acht nationale Parlamente (Subsidiaritätskontrolle) wegen Verstoßes gegen das Subsidiaritätsprinzip mit 14 Stimmen gegen den Vorschlag der Kommission gestimmt (7).

1.9 Der EWSA unterstützt das Konzept der Risikoverringerung und fordert die Kommission daher auf, eine klare Definition und einen angemessenen Rechtsrahmen für "Erzeugnisse mit verringertem Risiko" festzulegen, der wissenschaftlich unstreitig eine Verringerung des Risikos im Vergleich zu herkömmlichen Zigaretten belegt, insbesondere für Erzeugnisse, die Tabak (und kein chemisches Nikotin) enthalten und somit der Richtlinie unterliegen.

2. Einleitung

2.1 Der EWSA ist sich der Gefahren, die Tabak für die Gesundheit der Bevölkerung birgt, vollkommen bewusst. Wie in Ziffer 1 der Begründung des Richtlinienvorschlags dargelegt, ist Tabak die Hauptursache für vorzeitiges Sterben in der EU und jedes Jahr verantwortlich für fast 700 000 Todesfälle. Der Vorschlag bezieht sich somit auf lobenswerte Ziele, die die volle Zustimmung des EWSA haben, wie zu verhindern, dass Menschen, insbesondere junge Menschen, mit dem Rauchen anfangen, denn 70 % der Raucher fangen vor dem 18. Lebensjahr und 94 % vor dem 25. Lebensjahr mit dem Rauchen an, was es umso notwendiger macht, Maßnahmen in Bezug auf Kinder und Jugendliche zu ergreifen (8).

2.2 In diesem Zusammenhang nimmt der EWSA zur Kenntnis, dass eine Überarbeitung der Richtlinie unbedingt erforderlich ist und daher unverzüglich durchgeführt werden muss. Sie ist schon einige Jahre überfällig, obwohl die Charta der Grundrechte der Europäischen Union vorsieht, dass bei der Festlegung und Durchführung der Politik und Maßnahmen der Union in allen Bereichen ein hohes Gesundheitsschutzniveau sicherzustellen ist. Das Recht auf Gesundheit muss über jeder wirtschaftlichen Erwägung stehen. Zu berücksichtigen ist auch, dass sich die Prävalenz des Tabakkonsums in Ländern mit sehr restriktiven Anti-Tabak-Gesetzen kaum verändert hat. Dies ist beispielsweise in Spanien der Fall, wo gemäß einem unlängst veröffentlichten Bericht der Europäischen Kommission über rauchfreie Umgebungen die Prävalenz des Tabakkonsums in den letzten drei Jahren trotz des Erlasses strenger Gesetze gerade einmal um zwei Prozentpunkte gefallen ist (9). Der EWSA spricht sich daher entschieden dafür aus, zusätzlich zu den vorgeschlagenen Maßnahmen Programme und öffentliche Kampagnen zur Aufklärung über und Sensibilisierung für die schweren gesundheitlichen Folgen des Rauchens anzustoßen. Hierdurch wird die langfristige Wirksamkeit der vorgeschlagenen Maßnahmen im Hinblick auf die öffentliche Gesundheit verstärkt, da nach wie vor eine gewisse Skepsis besteht, ob diese die notwendige schrittweise Aufgabe des Rauchens erleichtern.

2.3 Der von der Europäischen Kommission am 19. Dezember 2012 vorgelegte Vorschlag für eine Überarbeitung der Richtlinie 2001/37/EG über Tabakerzeugnisse kann jedoch schwerwiegende Auswirkungen auf die Beschäftigung, die Wirtschaft und die Steuereinnahmen in der Europäischen Union haben und damit anderen grundlegenden Unionszielen wie Vollbeschäftigung und Wirtschaftswachstum (Artikel 3 EUV) entgegenstehen, wenn keine flankierenden Maßnahmen durchgeführt werden. Die Tabakbranche in der EU beschäftigt nahezu 1,5 Mio. Menschen, 400 000 dieser Arbeitsplätze entfallen auf Tabakbauern, und 956 000 hängen vom Tabakeinzelhandel ab (10). Im Übrigen werden jedes Jahr nahezu 100 Mrd. EUR an Steuern auf Tabakerzeugnisse eingenommen. Dieser Wirtschaftszweig ist für den Export sehr wichtig, da er als einer der wenigen sowohl auf europäischer Ebene als auch in vielen Mitgliedstaaten weiterhin eine positive Bilanz aufweist. So betrug der Gesamtexport von Tabakerzeugnissen aus der Europäischen Union 2010 ca. 55 000 Tonnen. Das größte Exportvolumen kam aus Bulgarien (13 200), Griechenland (11 200) und Frankreich (8 000). Zudem ist Tabak ein Agrarerzeugnis, das 400 000 Menschen in der Europäischen Union Arbeit bietet, hauptsächlich in benachteiligten Regionen ohne Alternativen. Aus Statistiken von UNITAB und COPA geht hervor, dass 96 % der Tabakanbaubetriebe familiengeführt sind und eine durchschnittliche Anbaufläche zwischen 0,5 und 3 Hektar haben (11).

3. Allgemeine Bemerkungen

3.1 Der von der Europäischen Kommission vorgelegte Vorschlag für eine Richtlinie über Tabakerzeugnisse bezieht sich auf sechs Bereiche: — Kennzeichnung und Verpackung — Inhaltsstoffe — Formate — Rückverfolgbarkeit und Sicherheitsmerkmale — grenzüberschreitender Fernabsatz — rauchlose Tabakerzeugnisse und Ausdehnung des Regelungsbereichs auf weitere Erzeugnisse. Drei dieser sechs Bereiche werden erhebliche Auswirkungen auf die Beschäftigung und die Steuereinnahmen der EU-Mitgliedstaaten haben. In Bezug auf Kennzeichnung, Verpackung und Inhaltsstoffe verlangt der Vorschlag gesundheitsbezogene Warnhinweise, die im Vergleich zu den bestehenden unverhältnismäßig groß sind, mit Einschränkungen für Format, Geschmack und Inhalt der Tabakerzeugnisse. So müssen alle Schachteln bildliche und textliche Warnhinweise enthalten, die 75 % der Packung bedecken. Hinzu kommen – zusätzlich zu der in einigen Mitgliedstaaten obligatorischen Steuermarke, der Meldung über das Verkaufsverbot an Minderjährige sowie der Fläche, die für die neuen Maßnahmen zur Gewährleistung der Verfolgung und Rückverfolgbarkeit von Tabakerzeugnissen vorgesehen ist – neue Informationshinweise auf den Schmalseiten (50 % je Seite). Dies bedeutet de facto eine erhebliche Verringerung der für die Darstellung der rechtmäßig eingetragenen Handelsmarken zur Verfügung stehenden Fläche. Zudem werden die Schachteln eine Mindesthöhe und -breite haben, was dazu führen wird, dass einige der Packungsmodelle vom Markt verschwinden. Dies ist beim "Casket"-Format der Fall, das in einigen Ländern wie Griechenland sehr beliebt ist. Auch das in Portugal am weitesten verbreitete Schachtelformat wird eingestellt werden. Überdies können diese nicht auf wissenschaftlichen Nachweisen beruhenden Änderungen an der Verpackung Arbeitsplätze in der Paketierungs- und Verpackungsindustrie gefährden, die in vielen europäischen Ländern wie z.B. Deutschland, Polen, Frankreich, Großbritannien oder Österreich sehr wichtig ist. Es ist darauf hinzuweisen, dass die Mindestanforderungen an die Höhe und Breite der Tabakerzeugnisse nicht in die öffentliche Konsultation aufgenommen wurden und auch nicht Teil der Folgenabschätzung waren. Darüber hinaus wird der Verkauf von Zigaretten mit charakteristischen Aromen verboten, und es wird eine neue Definition von "Zigarillo" erfunden, die den seit etwas mehr als einem Jahr geltenden Steuergesetzen in der EU widerspricht (12).

3.2 Da alle Schachteln dasselbe Format und alle Erzeugnisse denselben Geschmack haben werden, wird der Preis das einzige Unterscheidungskriterium zwischen Marken sein, was zu einer Verarmung der Wertschöpfungskette der gesamten Branche führen wird. Mit dem Preis als dem einzigen wettbewerbsrelevanten Unterscheidungselement wird es zu einem Preisverfall kommen, der einerseits einen Rückgang der Einkommen der Wirtschaftsakteure der Branche und der Steuereinnahmen der Mitgliedstaaten bewirken und andererseits Arbeitsplätze in der Branche vernichten wird.

3.3 Diese ausschließlich preisbasierte Differenzierung wird beispielsweise dazu führen, dass der in der EU angebaute Qualitätstabak seine Attraktivität für Unternehmen mit Produktionsstätten im Unionsgebiet verliert, da die Qualität kein Kriterium für den Ankauf von Tabakblättern mehr ist, was entgegen der Folgenabschätzung der Kommission eine schwerwiegende Bedrohung für die vom Tabakanbau abhängenden Arbeitsplätze darstellen wird. Derzeit werden in der EU jährlich 250 000 Tonnen Tabakblätter geerntet. Größter Erzeuger ist Italien mit 89 000 Tonnen, gefolgt von Bulgarien mit 41 056 Tonnen, Spanien mit 38 400 Tonnen und Griechenland mit 24 240 Tonnen. Dieses Glied der Kette gibt 400 000 Menschen Arbeit, allen voran Bulgarien mit 110 000 im Tabakanbau tätigen Menschen, gefolgt von Polen (75 100) und Italien (59 300) (13).

3.4 Eine weitere Konsequenz der Vereinheitlichung von Formaten und Geschmack könnte möglicherweise auch ein Anstieg des Tabakschmuggels sein. Sind alle Erzeugnisse letztlich fast gleich, so wird dies kriminellen Banden in die Hände spielen, denen es ein Leichtes ist, Schmuggelware mit dem ursprünglichen Format und Geschmack herzustellen, an die die Verbraucher gewöhnt sind, um diese Nachfrage – über nicht geregelte Kanäle und ohne auch nur einen Euro an die Steuerbehörden der Mitgliedstaaten abzuführen – entsprechend zu bedienen. Darüber hinaus werden diese Erzeugnisse keinerlei Qualitätskontrolle unterzogen, wodurch die Sicherheit der Verbraucher ernsthaft beeinträchtigt sein wird.

3.5 Neuesten Daten zufolge gehen der EU aufgrund des illegalen Handels jedes Jahr Tabaksteuereinnahmen in Höhe von 10 Mrd. EUR verloren. Gegenwärtig macht der Verkauf von geschmuggeltem Tabak in der EU 10 % des Gesamtverkaufs aus (14). Daher kann der EWSA die am 12. November 2012 erfolgte Unterzeichnung eines Protokolls zur Beseitigung des illegalen Tabakhandels im Rahmen des WHO-Rahmenübereinkommens zur Eindämmung des Tabakgebrauchs nur begrüßen. Das Protokoll wurde von der Europäischen Kommission im Namen der Union und ihrer Mitgliedstaaten ausgehandelt, hierin werden die einschlägigen Akteure aufgefordert, wirksame Maßnahmen gegen die Herstellung von und den illegalen Handel mit Tabak zu ergreifen (15).

3.6 Neben dem Verlust an Steuereinnahmen wird die Zunahme des illegalen Handels zu einem Rückgang der Tabakumsätze führen, der Auswirkungen auf die gesamte Wertschöpfungskette haben wird, insbesondere jedoch auf den Tabakwaren-Einzelhandel. Fast 1 Mio. Arbeitsplätze hängen direkt oder indirekt vom Tabakeinzelhandel in der Europäischen Union ab, sowohl in kleinen Lebensmittelgeschäften und Kiosken als auch in spezialisierten Handelseinrichtungen wie in Frankreich, Italien, Spanien und (seit Kurzem) Ungarn, wo es Netze staatlich zugelassener Verkaufsstellen für Tabak und Briefmarken gibt, die vom jeweiligen Staat geregelt und kontrolliert werden. Allein in Griechenland hängen 40 000 Arbeitsplätze vom Tabakeinzelhandel ab (16).

3.7 Der EWSA ist sich der möglichen Bedrohung für die Beschäftigung in allen Sektoren entlang der Wertschöpfungskette von Herstellung, Verpackung und Verkauf von Tabakerzeugnissen und verwandten Erzeugnissen sowie in denjenigen Bereichen der Landwirtschaft bewusst, in denen keine Alternativen entwickelt und die GAP-Beihilfen gestrichen wurden. Es ist darauf hinzuweisen, dass der Anbau von Tabak Arbeitsplätze in ländlichen Gebieten sichert. Der EWSA fordert, der Minimierung dieser Arbeitsmarktrisiken das erforderliche Augenmerk beizumessen, und empfiehlt nachdrücklich, hier alle zur Verfügung stehenden Arten von Übergangs- und Umstrukturierungsmaßnahmen einzusetzen, insbesondere Aus- bzw. Weiterbildungsprogramme für Arbeitnehmer zusammen mit wissenschaftlicher und technischer Unterstützung für Unternehmen und landwirtschaftliche Betriebe, die neue Erzeugnisse herstellen, um Arbeitsplätze zu erhalten. Der Kohäsions- und die Strukturfonds, die Regionalfonds und die Fonds für Forschung und Innovation sollten in den Mitgliedstaaten, die am stärksten von den Auswirkungen dieser eventuellen Umstrukturierung betroffen sind, insbesondere angesichts der derzeitigen Wirtschaftskrise wirksam eingesetzt werden.

3.8 Alles in allem ist der EWSA sich darüber im Klaren, dass die vorgeschlagene Richtlinie möglicherweise erhebliche Risiken birgt. Er fordert jedoch, dass den zu erwartenden Verbesserungen, und zwar sowohl der Senkung der Gesundheitsausgaben als auch der Verbesserung des Gesundheitsstandards, Rechnung getragen wird, zumal die EU-Bürger gemäß Artikel 35 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union Anspruch darauf haben, dass die EU ein hohes Gesundheitsschutzniveau sicherstellt.

3.9 Darüber hinaus enthält der Richtlinienvorschlag 16 delegierte Rechtsakte, mit denen der Europäischen Kommission Regelungs- und Entscheidungsbefugnisse in wesentlichen Elementen der Richtlinie übertragen werden, was Artikel 290 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union ausdrücklich ausschließt (17). Damit bleibt dem Rat, dem Europäischen Parlament und den nationalen Parlamenten kaum Handlungsspielraum für die Regelung grundlegender Aspekte der Richtlinie.

4. Besondere Bemerkungen

4.1 Die im Richtlinienvorschlag enthaltenen Maßnahmen sind sehr restriktiv und beruhen auf Kriterien zur Verringerung der Attraktivität des Tabaks, um die angestrebten Gesundheitsziele zu erreichen. Der EWSA weist außerdem auf die Notwendigkeit hin, speziell auf junge Menschen in Europa zugeschnittene Aufklärungs- und Sensibilisierungskampagnen durchzuführen. In diesem Zusammenhang ist es bemerkenswert, dass die Schätzung der positiven gesundheitlichen Auswirkungen ihrer Maßnahmen durch die Europäische Kommission selbst sehr verhalten erscheinen kann (2 %). Diese Progression verhindert jedoch, dass gravierende und daher potenziell unverhältnismäßige wirtschaftliche Schäden entstehen.

4.1.1 Es gibt für die Aufnahme von gesundheitsbezogenen Warnhinweisen auf 75 % der Vorder- und Rückseite sowie von Informationshinweisen auf 50 % der Schmalseiten (Artikel 9) keine unanfechtbaren wissenschaftlichen Nachweise. Obgleich in der Hammond-Studie (18) auf die Wirksamkeit dieser Warnhinweise verwiesen wurde, geht aus anderen Untersuchungen wie der Studie der Universität Maastricht (19) oder der Studie der amerikanischen Lebensmittelüberwachungs- und Arzneimittelzulassungsbehörde FDA (Food and Drug Administration) (20) das Gegenteil hervor, d.h. dass große bildliche Warnhinweise nicht wirksam sind, um die Zahl der Raucher zu verringern. In diesem Zusammenhang geben laut einer von der Europäischen Kommission selbst in Auftrag gegebenen Eurobarometer-Umfrage (21) neun von zehn Rauchern an, durch die großen Warnhinweise nicht zur Aufgabe des Rauchens veranlasst zu werden, und sind sieben von zehn der Meinung, dass Maßnahmen dieser Art nicht dazu beitragen, den Konsum unter Minderjährigen zu verringern. Eines der Bundesberufungsgerichte der USA gelangte in einem neueren Urteils ebenfalls zu dem Schluss, dass es keine ausreichenden Belege für die Wirksamkeit dieser großen bildlichen Warnhinweise gibt. So heißt es darin, es gebe "keine Hinweise darauf, dass diese Warnhinweise in einem der Länder, in denen sie heute vorgeschrieben sind, unmittelbar eine substanzielle Verringerung der Raucherquoten bewirkt haben", und es wird angefügt, dass "die Beweiskraft unzureichend" (22) sei.

4.2 Diese unverhältnismäßige Vergrößerung des Formats der gesundheitsbezogenen Warnhinweise wird zudem folgende Konsequenzen haben: — die einseitige Enteignung der legitimen geistigen und gewerblichen Eigentumsrechte der Hersteller, die ihre eingetragenen Marken nicht mehr nutzen können. Dem Gerichtshof der Europäischen Union (23) zufolge haben die Hersteller das Recht auf Nutzung ihrer eingetragenen Handelsmarken und die weitere individuelle Differenzierung ihrer Produkte; — eine neuerliche Beschränkung des Wettbewerbs in einer Branche, in der schon jetzt nur sehr eingeschränkte Unterscheidungsmöglichkeiten gegeben sind; — die Verletzung der grundlegenden, jeder rechtmäßigen Handelstätigkeit innewohnenden Handelsrechte; — ein Hindernis für die Markteinführung neuer Produkte und — die Unterbindung der Forschung und einer möglichen Verbesserung der Qualität der angebotenen Produkte. Der Markteintritt neuer Produkte der neuen Generation wird willkürlich beschränkt, ohne dabei die Möglichkeit zur Aufstellung eines klaren Regelungsrahmens zu lassen, durch den die potenziellen Risiken dieser Erzeugnisse für die Bevölkerung analysiert werden können. Dies könnte auch der Schaffung von Wohlstand und von Arbeitsplätzen im Zusammenhang mit Innovation und der Erforschung dieser Erzeugnisse abträglich sein. Überdies sollten diese neuen, potenziell weniger risikoträchtigen Erzeugnisse nicht denselben Beschränkungen wie die herkömmlichen Erzeugnisse unterliegen.

4.3 Gleiches gilt für die Beschränkung der Inhaltsstoffe zur Beseitigung des charakteristischen Geschmacks oder Aromas (Artikel 6): Sie beruht nicht auf wissenschaftlichen Nachweisen wie der erhöhten Toxizität oder dem stärkeren Suchtpotenzial dieser Inhaltsstoffe, sondern auf einem so subjektiven Kriterium wie der Verringerung der Attraktivität des Tabaks und auf unsachlichen Stereotypen hinsichtlich der je nach Alters- oder Geschlechtsgruppe gerauchten Tabakart. Dieselbe Subjektivität zeigt sich an dem willkürlichen, argumentationslos auferlegten Verbot bestimmter Formate wie der Slim-Zigaretten (das nicht in der öffentlichen Konsultation enthalten war und nicht Teil der Folgenabschätzung ist), der kurzen Zigaretten und der gesamten Kategorie der Menthol-Zigaretten sowie daran, dass ein Mindestgewicht für Schnitttabakbeutel festgelegt, das Format der Tabakdosen vereinheitlicht oder sogar eine neue Kategorie von "Zigarillos" unter Verstoß gegen die seit dem 1. Januar 2011 geltende Richtlinie 2011/64/EU (24) erfunden wird. Dieses Verbot der in mehreren europäischen Ländern sehr beliebten Slim- und Menthol-Zigaretten hätte zur Folge, dass die Verbraucher keinen Zugang mehr zu ihnen hätten und sie sich auf dem Schmuggelmarkt beschaffen würden. Zudem handelt es sich dabei um Tabakerzeugnisse, die hauptsächlich von erwachsenen Rauchern konsumiert werden, weshalb sich das Argument, es gehe um die Verhinderung des Zugangs Minderjähriger zum Tabakkonsum, in diesem konkreten Fall nicht anwenden lässt. Im konkreten Fall des Mentholtabaks sei beispielsweise daran erinnert, dass diese Tabakart vorwiegend von älteren Menschen konsumiert wird und er von Ländern mit einer sehr ausgefeilten Anti-Tabak-Gesetzgebung und ganz spezifischen Bestimmungen zum Verbot bestimmter Inhaltsstoffe, wie die USA oder Kanada, nicht verboten wurde, weshalb der EWSA vorschlägt, das Verbot von Menthol aus dem Richtlinienvorschlag zu streichen.

4.3.1 Der EWSA ist schließlich völlig mit dem Vorschlag der Kommission einverstanden, neue Produkte mit Kaugummi-, Piña-colada-, Mojito-Geschmack usw. – die sogenannten "candy-flavoured cigarettes" (Zigaretten mit Bonbon-Aroma) – auf dem Markt zu verbieten, da sie sich grundsätzlich an junge Konsumenten richten können.

4.3.2 Eine übermäßige Beschränkung der Inhaltsstoffe würde zu einer Vereinheitlichung des Geschmacks führen und damit die Unterscheidung zwischen Konkurrenten unmöglich machen, wodurch die Investitionsbereitschaft gehemmt und die Möglichkeit der Einführung neuer Produkte beschnitten würde – alles zu Lasten des Verbrauchers, den man damit seiner Wahlmöglichkeit beraubt.

4.4 Der EWSA fordert von der Kommission eine klare Definition und einen angemessenen Rechtsrahmen für "Erzeugnisse mit verringertem Risiko", die wissenschaftlich unstreitig eine Verringerung des Risikos im Vergleich zu herkömmlichen Zigaretten belegen. Das Konzept des verringerten Risikos gilt für Erzeugnisse, die herkömmliche Zigaretten ersetzen können, aber ein viel geringeres Gesundheitsrisiko aufweisen, nicht jedoch für Entwöhnungsprodukte. Erzeugnisse, die Tabak (und kein chemisches Nikotin) enthalten und daher der Richtlinie unterliegen, müssen klar definiert und reguliert werden, damit dem Verbraucher ihre Eigenschaften vermittelt werden können.

4.5 Im Übrigen hat die Europäische Kommission in ihren Vorschlag Maßnahmen zur Verringerung des illegalen Tabakhandels aufgenommen. So legt sie z.B. in Artikel 14 des Vorschlags ein System der Verfolgung und Rückverfolgung sowie verschiedene weitere Sicherheitsmaßnahmen fest, um sicherzustellen, dass in der EU nur richtlinienkonforme Produkte verkauft werden. Diese Maßnahme impliziert eine unverhältnismäßige wirtschaftliche und administrative Belastung, die viele kleine und mittlere Unternehmen nicht schultern können, und wird, statt den illegalen Handel zu reduzieren, den Mitgliedstaaten bei der Durchführung von Kontrollen einen noch größeren Verwaltungsaufwand aufbürden. Zudem werden mit diesem System Schmuggel und illegaler Handel nicht unterbunden, sondern durch die restlichen Maßnahmen des Richtlinienvorschlags vielmehr begünstigt. Der EWSA ist daher der Ansicht, dass die Bestimmungen des Artikels 14 des Richtlinienvorschlags identisch mit den Bestimmungen über Verfolgung und Rückverfolgbarkeit sein müssen, die in das Ende letzten Jahres durch die Konferenz der Vertragsparteien der Weltgesundheitsorganisation (WHO) abgeschlossene Protokoll über den unerlaubten Handel aufgenommen wurden (25).

4.6 Last but not least wird die Richtlinie der Europäischen Kommission die Möglichkeit geben, mittels einer zunehmenden Zahl delegierter Rechtsakte grundlegende Aspekte zu regeln und zu ändern, wie beispielsweise die Menge an Zusatzstoffen oder den Wortlaut der gesundheitlichen Warnhinweise und ihre Platzierung und Größe. Dadurch bleibt den Mitgliedstaaten fast kein Regelungsspielraum bei dieser Richtlinie, was ein extremes, in der EU bisher nur selten angewandtes Maß von Interventionismus darstellt, das die Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit verletzt, wie die nationalen Parlamente von acht Mitgliedstaaten (26) (Italien, Tschechische Republik, Griechenland, Bulgarien, Dänemark, Portugal, Rumänien und Schweden) bereits monieren. Im Fall Italiens hat das Parlament nicht nur darauf hingewiesen, dass der Vorschlag gegen diese Grundsätze verstößt, sondern auch betont, dass einige der verbotenen Zigarettenformen, wie Slim-Zigaretten und teerarme Zigaretten, ein nützliches Mittel im Rahmen einer Politik zur Verringerung oder Aufgabe des Konsums sein können (27).

4.6.1 Die Europäische Kommission wird in den Artikeln 8, 9 und 11 der Richtlinie beispielsweise ermächtigt, mittels delegierter Rechtsakte den Wortlaut der gesundheitsbezogenen Warnhinweise sowie ihre Gestaltung, ihr Layout, ihr Format und ihre Platzierung zu ändern. In Artikel 6 wird es ihr ebenfalls gestattet, mittels eines delegierten Rechtsakts den Gehalt und die Höchstmenge an Zusatzstoffen festzulegen.

4.6.2 Im Falle von Zigarren, Zigarillos und Pfeifentabak behält sich die Kommission in der Richtlinie überdies das Recht auf automatische Rücknahme bestimmter Ausnahmen im Text vor, falls es eine "wesentliche Änderung der Umstände" gibt, wobei diese Änderung mit einer Zunahme des Verkaufs um mindestens 10 % in mindestens zehn Mitgliedstaaten oder von 5 % der Raucher unter 25 Jahren verbunden ist. Die Kommission übersieht dabei, dass der Markt für diese Produkte in zehn der derzeit 27 Mitgliedstaaten extrem klein ist und sich eine Schwankung von 10 % leicht ergeben könnte, wodurch die Maßnahme jeglichen Sinn verliert und zu großer Rechtsunsicherheit in dieser Teilbranche führt.

4.7 Obgleich die Befugnisübertragung mittels delegierter Rechtsakte in Artikel 290 AEUV vorgesehen ist, müssen diese Akte eine Reihe von Voraussetzungen erfüllen. So kann ein delegierter Rechtsakt nur zur Änderung nicht wesentlicher Vorschriften eines Gesetzgebungsakts erlassen werden, was auf diesen Vorschlag nicht zutrifft.

Brüssel, den 11. Juli 2013 Der Präsident des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses Henri MALOSSE

(1) Artikel 114 AEUV:

"1. Soweit in den Verträgen nichts anderes bestimmt ist, gilt für die Verwirklichung der Ziele des Artikels 26 die nachstehende Regelung. Das Europäische Parlament und der Rat erlassen gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren und nach Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses die Maßnahmen zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten, welche die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarkts zum Gegenstand haben".

(2) Siehe die Rechtssache C-491/01, The Queen gegen Secretary of State for Health, ex parte: British American Tobacco (Investments) Ltd und Imperial Tobacco Ltd.

(3) ABl. C 128 vom 18.5.2010, S. 89-93.

(4) http://europa.eu/rapid/press-release_OLAF-11-5_en.htm?locale=EN.

(5) The European Tobacco Sector. An analysis of the socio-economic footprint, elaborado por Nomisma und Pressemitteilung der Europäischen Kommission vom 16. November 2012.

(6) Ebenda.

(7) http://www.ipex.eu/IPEXL-WEB/dossier/dossier.do?code=COD&year=2012&number=0366&appLng=DE.

(8) ABl. C 351 vom 15.11.2012, S. 6-11.

(9) Report on the implementation of the Council Recommendation of 30 November 2009 on Smoke-free Environments.

(10) The European Tobacco Sector. An analysis of the socio-economic footprint, von Nomisma erarbeitete Studie.

(11) DIVTOB: Diversification for Tobacco Growing Regions in the Southern European Union. Hohenheim University. Sixth Framework Programme funded European Research and Technological Development.

(12) Richtlinie 2011/64/EU des Rates vom 21. Juni 2011 über die Struktur und die Sätze der Verbrauchsteuern auf Tabakwaren, ABl. L 176 vom 5.7.2011, S. 24-36.

(13) Siehe Fußnote 10.

(14) Siehe Fußnote 5.

(15) Siehe Fußnote 5.

(16) Siehe Fußnote 10.

(17) ABl. C 115 vom 9.5.2008, S. 172.

(18) Hammond D., "Health warning messages on tobacco products: a review", Tobacco Control 2011; 20:327-3. Sambrook Research International, "A review of the science base to support the development of health warnings for tobacco packages", Newport: Sambrook Research International; 2009 (für die Europäische Kommission erstellter Bericht).

(19) http://www.maastrichtuniversity.nl/web/Main/Sitewide/News1/SmokersWillNotBePutOff1.htm.

(20) Nonnemaker, J., et al., Experimental Study of Graphic Cigarette Warning Labels: Final Results Report Prepared for Center for Tobacco Products, Food and Drug Administration, Contract No. HHSF-223-2009-10135G, Dec. 2010.

(21) http://ec.europa.eu/health/tobacco/docs/eurobaro_attitudes_towards_tobacco_2012_en.pdf.

(22) RJ Reynolds Tobacco Company v Food & Drug Administration, United States Court of Appeals for the District of Columbia Circuit, August 2012.

(23) Urteil des EuGH vom 17. Oktober 1990 in der Rechtssache C-10/89.

(24) Richtlinie 2011/64/EU des Rates vom 21. Juni 2011 über die Struktur und die Sätze der Verbrauchsteuern auf Tabakwaren, ABl. L 176 vom 5.7.2011, S. 24-36.

(25) http://apps.who.int/gb/fctc/PDF/cop5/FCTC_COP5(1)-en.pdf.

(26) http://www.ipex.eu/IPEXL-WEB/dossier/dossier.do?code=COD&year=2012&number=0366&appLng=EN.

(27) Stellungnahme des Ausschusses für soziale Angelegenheiten des italienischen Parlaments zum Dokument der Europäischen Kommission COM(2012) 788 final.