BEGRÜNDUNG

1.KONTEXT DES VORSCHLAGS

•Gründe und Ziele des Vorschlags

Die Verordnung (EWG) Nr. 95/93 („Zeitnischenverordnung“) regelt die Zuweisung von Zeitnischen an Flughäfen in der EU. Ihr Artikel 10 enthält eine „Use-it-or-lose-it“-Regel, nach der die Luftfahrtunternehmen mindestens 80 % der ihnen zugewiesenen Zeitnischen innerhalb einer bestimmten Flugplanperiode (Sommer oder Winter) nutzen müssen, um in der nächsten entsprechenden Flugplanperiode ihr Anrecht auf dieselbe Abfolge von Zeitnischen zu wahren (sogenannte „angestammte Rechte“).

Aufgrund des pandemiebedingten Rückgangs der Fluggastnachfrage haben die Luftfahrtunternehmen seit dem 1. März 2020 ihre Flugpläne erheblich geändert, was dazu geführt hat, dass die Zeitnischennutzung an koordinierten Flughäfen weit unter die in der Zeitnischenverordnung festgelegte Schwelle von 80 % fiel.

Vor diesem Hintergrund verabschiedete die Europäische Union am 30. März 2020 eine Änderung der Zeitnischenverordnung, mit der für die gesamte Sommerflugplanperiode 2020, die am 24. Oktober 2020 endete, die „Use-it-or-lose-it“-Regel ausgesetzt wurde. Mit dieser Änderung wurde die Kommission auch ermächtigt, den Zeitraum, für den die Ausnahme gilt, durch den Erlass delegierter Rechtsakte zu verlängern. Am 14. Oktober 2020 nahm die Kommission einen delegierten Rechtsakt an, mit dem der Zeitraum der Aussetzung der „Use-it-or-lose-it“-Regel bis zum Ende der Winterflugplanperiode 2020/2021, d. h. bis zum 27. März 2021, verlängert wurde.

Wie erwartet, hielt der Rückgang der Fluggastnachfrage während der Sommerflugplanperiode 2020 weiter an. Den Eurocontrol-Daten zufolge beginnt der Abwärtstrend des Luftverkehrs im Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) in der KW 11 mit einem Rückgang um 17 % gegenüber derselben Woche im Jahr 2019. Dieser deutliche Rückgang setzte sich in den Kalenderwochen 12 und 13 fort, in denen der Flugverkehr im Vergleich zu 2019 um 59 % bzw. 82 % einbrach. Die niedrigsten Werte wurden mit einem Rückgang um 89 % in KW 15 und KW 16 verzeichnet. Eine Abfrage bei zehn europäischen Luftfahrtunternehmen ergab, dass deren durchschnittlicher Auslastungsfaktor von 80 % in KW 9 auf 26 % in KW 15 sank. Im Vergleich zu 2019 fliegen die Luftfahrtunternehmen nicht nur weniger, sondern die verbleibenden Flüge sind auch nicht ausgelastet. Bis zur KW 23, als die Flüge innerhalb der EU in großem Umfang wieder aufgenommen wurden, erholte sich der durchschnittliche Auslastungsfaktor und stieg auf 44 %. Im selben Zeitraum im Jahr 2019 lag der durchschnittliche Auslastungsfaktor bei denselben Luftfahrtunternehmen bei 75 % (KW 4) bis 86 % (KW 16). Mitte November 2020 war immer noch ein Rückgang des Verkehrsaufkommens um 65 % im Vergleich zur selben Woche im Jahr 2019 zu verzeichnen.

Jüngsten Prognosen von Eurocontrol zufolge wird das Luftverkehrsaufkommen im Februar 2021 voraussichtlich nur die Hälfte des Verkehrsaufkommens vom Februar 2020 erreichen. Was darüber hinaus geschehen wird, ist ungewiss. Allerdings gibt es auch keine Anzeichen dafür, dass sich die Nachfrage in der Sommersaison 2021 nur ansatzweise dem Niveau der letzten Jahre annähern würde.

Gleichzeitig sei daran erinnert, dass das Ziel der „Use-it-or-lose-it“-Regel darin besteht, eine optimale Nutzung der Flughafenkapazitäten zu erreichen, damit für eine größtmögliche Anzahl von Nutzern maximale Vorteile erzielt werden und Fluggäste vom Wettbewerb auf dem Luftverkehrsmarkt und dessen Konnektivität profitieren. Die Aussetzung der „Use-it-or-lose-it“-Regel hat in der derzeitigen, durch fehlende Nachfrage und Luftverkehrsbeschränkungen geprägten Situation den Luftfahrtunternehmen zu einer Entlastung verholfen und gleichzeitig den negativen Umweltauswirkungen von leeren oder überwiegend leeren Flügen, die nur zum Zweck der Aufrechterhaltung der entsprechenden Flughafenzeitnischen durchgeführt werden, vorgebeugt. Allerdings gilt es, auch die negativen Auswirkungen einer weiteren Verlängerung der Ausnahmeregelung zu berücksichtigen. Es hat sich gezeigt, dass die Bestimmungen der geltenden Ausnahmeregelung nicht ausreichen, um sicherzustellen, dass andere Luftfahrtunternehmen, die Zeitnischen benötigen und auch in der Lage sind, diese zu nutzen, diese Zeitnischen auch erhalten, denn sie bewirkt, dass der Wettbewerb auf dem Niveau von 2019 eingefroren wird, ohne dass die Pflicht besteht, die Kapazitäten tatsächlich effizient zu nutzen. Nach mehr als einem Jahr, in dem die „Use-it-or-lose-it“-Regel (vom 1. Februar 2020 bis zum 27. März 2021) ausgesetzt und die angestammten Rechte der Luftfahrtunternehmen aus dem Jahr 2019, bestimmte Zeitnischen zu nutzen, bis zum Ende der Winterflugplanperiode 2021/2022 geschützt werden, ist es für die Phase danach an der Zeit, einen Weg für die Rückkehr zu einer normalen Anwendung der „Use-it-or-lose-it“-Regel festzulegen. Um eine Destabilisierung des Luftverkehrsmarktes zum Nachteil der Luftfahrtunternehmen, der Konnektivität, der Verbraucher in der EU und der Umwelt zu vermeiden, sollte die Rückkehr zur Normalität nicht abrupt erfolgen. Sie sollte an den künftigen Anstieg des Verkehrsaufkommens mit Blick auf das Niveau von 2019 gekoppelt werden oder sich durch eine Stabilisierung des Luftverkehrs in einer neuen Marktsituation auszeichnen.

Daher wird vorgeschlagen, dass ab Beginn der Sommerflugplanperiode 2021 die normalen, in der Zeitnischenverordnung festgelegten Anforderungen an die Zeitnischennutzung wieder gelten sollten, allerdings unter Anwendung einer 40-60-Regel anstelle der bisherigen 80-20-Regel. Dies bedeutet, dass die Luftfahrtunternehmen verpflichtet wären, 40 % einer bestimmten Abfolge von Zeitnischen zu bedienen, damit sie in der entsprechenden Flugplanperiode im darauffolgenden Jahr für die bediente Abfolge von Zeitnischen weiterhin Vorrang haben. Mit dieser Anpassung würden angestammte Rechte während des drastischen, pandemiebedingten Rückgangs der Flugreisenachfrage angemessen geschützt und ein Beitrag dazu geleistet, die Umweltbelastungen durch leere oder überwiegend leere Flüge, die nur zum Zweck der Aufrechterhaltung der entsprechenden Flughafenzeitnischen durchgeführt werden, zu vermeiden. Sie würde auch zu einer effizienteren Nutzung der Flughafenkapazität zum Nutzen der Fluggäste und der Konnektivität beitragen.

Dieser Vorschlag trägt den bisherigen Erfahrungen Rechnung und enthält Bedingungen, mit denen sichergestellt werden soll, dass der Zeitraum, in dem die Entlastungen gelten, mit der optimalen Nutzung knapper Flughafenkapazitäten vereinbar bleibt und im Interesse der Fluggäste auch zur Erhaltung des Wettbewerbs beiträgt. Die Entlastung sollte auf die Luftfahrtunternehmen ausgerichtet sein, die beabsichtigen, ihre Zeitnischen entsprechend ihren angestammten Rechten zu nutzen, sobald die Nachfrage sich in ausreichendem Umfang erholt und der Flugbetrieb wieder wirtschaftlich tragfähig ist. Daher sollten Abfolgen von Zeitnischen, die einem Luftfahrtunternehmen erstmals zugewiesen wurden, d. h. Zeitnischen, auf deren Inanspruchnahme das Luftfahrtunternehmen keine angestammten Rechte hat, nicht unter die Entlastung fallen, da das Luftfahrtunternehmen diese zusätzlichen Zeitnischen in dem Wissen der pandemiebedingt niedrigen Nachfrage nach Flugreisen beantragt hat und die entsprechenden Zeitnischen von der normalen Anwendung der „Use-it-or-lose-it“-Regel ausgenommen sind. Daher müssen Luftfahrtunternehmen, die solche Abfolgen von Zeitnischen erstmals erhalten, die neu zugewiesenen Zeitnischen zu mindestens 80 % nutzen, um in der entsprechenden darauffolgenden Flugplanperiode Vorrang zu erhalten. Dieser Ansatz entspricht der freiwilligen Vereinbarung zwischen den Flughäfen, Luftfahrtunternehmen und Zeitnischenkoordinatoren über die Anwendung der geltenden Aussetzung der Zeitnischenregel für die Winterflugplanperiode 2020/2021 und darüber hinaus.

Die „Use-it-or-lose-it“-Regel (d. h. die Anforderung, mindestens 80 % der Zeitnischen-Abfolge zu nutzen) sollte auch weiterhin für den Tausch von Zeitnischen nach Artikel 8a Absatz 1 Buchstabe c gelten, wenn der Tausch mit einem finanziellen oder sonstigen Ausgleich einhergeht. Damit soll verhindert werden, dass der in der Entlastung liegende Wert vergütet wird. Ein Tausch ohne finanziellen oder sonstigen Ausgleich, der beispielsweise zur Verbesserung des zeitlichen Ablaufs durchgeführt wird, würde dagegen der Anwendung der Entlastung auf die betreffenden Zeitnischen nicht entgegenstehen. Das Gleiche gilt beispielsweise für Zeitnischen, die aufgrund von behördlichen Entscheidungen nach nationalem oder EU-Wettbewerbsrecht übertragen werden (siehe Artikel 8b der Zeitnischenverordnung).

Der Vorschlag sieht eine Frist vor, innerhalb der Luftfahrtunternehmen nicht mehr gewollte Zeitnischen an den Koordinator zurückgeben müssen, wenn sie von der Entlastung profitieren wollen. Eine Frist von drei Wochen vor dem geplanten Betriebszeitpunkt für eine Zeitnische wird es den Flughäfen und anderen Anbietern von Flughafendiensten ermöglichen, sich einen Überblick über die benötigten Kapazitäten und das erwartete Betriebsvolumen zu verschaffen und sicherzustellen, dass sie Infrastrukturen, Einrichtungen und Personal im angemessenen Umfang zur Verfügung stellen können. Eine solche Frist ermöglicht es auch anderen Luftfahrtunternehmen, die verfügbaren Flughafenkapazitäten einzuschätzen, wenn sie diese für die Durchführung von Flügen nutzen wollen. Je früher die Zeitnischen für eine Neuzuweisung zur Verfügung gestellt werden, desto größer ist die Chance, dass andere Luftfahrtunternehmen sie nutzen können. Die hier vorgeschlagenen Vorschriften betreffen sowohl die vorübergehende Neuzuweisung für die betreffende Flugplanperiode (ohne dass das Luftfahrtunternehmen, dem diese Zeitnischen neu zugewiesen wurden, angestammte Rechte erwerben kann), als auch die dauerhafte Zuweisung, wenn das Luftfahrtunternehmen, das die Zeitnischen an den Pool zurückgegeben hat, diese in der entsprechenden darauffolgenden Flugplanperiode nicht mehr zu nutzen gedenkt. In diesem Fall sollten Luftfahrtunternehmen, die mindestens fünf dieser Zeitnischen genutzt haben, für die gesamte ursprüngliche Abfolge von Zeitnischen des Luftfahrtunternehmens, das diese an den Pool zurückgegeben hat, Vorrang vor anderen antragstellenden Luftfahrtunternehmen und Neubewerbern erhalten.

Außerdem muss klargestellt werden, unter welchen Umständen die Koordinatoren Luftfahrtunternehmen Zeitnischen entziehen können. Stellt ein Koordinator auf der Grundlage der ihm vorliegenden Informationen fest, dass ein Luftfahrtunternehmen seinen Betrieb an einem Flughafen eingestellt hat und nicht mehr in der Lage ist, die ihm zugewiesenen Zeitnischen zu nutzen, sollten die betreffenden Zeitnischen unverzüglich an den Pool zurückgegeben und für die Neuzuweisung an andere Luftfahrtunternehmen zur Verfügung gestellt werden. Damit verliert das Luftfahrtunternehmen, das den Flughafen verlässt, die angestammten Rechte zur Nutzung dieser Zeitnischen.

Auf der Grundlage der derzeit verfügbaren Informationen von Eurocontrol kann davon ausgegangen werden, dass die aktuelle Situation, die durch einen außergewöhnlichen Nachfragerückgang gekennzeichnet ist, mindestens bis zum Beginn der Sommerflugplanperiode 2021 andauern wird. Angesichts der Ungewissheit und der von Verbänden von Luftfahrtunternehmen und Flughäfen wie ACI-Europe und IATA vorgelegten Prognosen hält die Phase der außergewöhnlich niedrigen Nachfrage möglicherweise bis mindestens einschließlich der Winterflugplanperiode 2024/2025 an.

Vor diesem Hintergrund sollte daher die Zeitnischenverordnung geändert werden, damit die angestammten Rechte der Luftfahrtunternehmen weiter geschützt werden, die ihre Abfolgen von Zeitnischen, die sie in dem Zeitraum, in dem der Luftverkehrsmarkt durch die COVID-19-Pandemie beeinträchtigt wurde, nicht zum üblichen Anteil von 80 % nutzen konnten. Die Zeitnischen-Entlastung würde um eine weitere Saison verlängert, und zwar über die in der Delegierten Verordnung (EU) 2020/1477 der Kommission festgelegte Verlängerung hinaus und würde sich somit auf den Zeitraum vom 28. März 2021 bis zum 30. Oktober 2021 erstrecken. Mit der Entlastung würde die Anforderung an die Nutzung der Zeitnischen von 80 % auf 40 % gesenkt. Darüber hinaus würde mit der Änderung der Kommission die Befugnis übertragen, die Zeitnischen-Entlastung über die Sommerflugplanperiode 2021 hinaus zu verlängern und die Zeitnischennutzungsrate auf der Grundlage bestimmter Indikatoren, wie der tatsächlichen und prognostizierten Luftverkehrsdaten, Auslastungsfaktoren und Flottennutzung, weiter anzupassen. Die Kommission würde erforderlichenfalls delegierte Rechtsakte erlassen, um die Zeitnischennutzungsrate für jede Flugplanperiode vom Winter 2021/2022 bis einschließlich Winter 2024/2025 anzupassen.

Das Verfahren für die Zuweisung von Zeitnischen findet lange vor der jeweiligen Flugplanperiode statt. Luftfahrtunternehmen, Flughäfen und andere Dienstleister müssen daher rechtzeitig über die für eine bestimmte Flugplanperiode geltenden Vorschriften informiert werden. Die frühzeitige Kenntnis dieser Vorschriften erleichtert es ihnen zudem, Zeitnischen, die sie nicht zu nutzen beabsichtigen, zu einem frühen Zeitpunkt an den Koordinator zurückzugeben. Daher sollte die Kommission die einschlägigen delegierten Rechtsakte erlassen, bevor das Verfahren für die Zuweisung von Zeitnischen abgeschlossen ist.