Die Übergangsregelungen beeinträchtigen nicht das Grundrecht der EU-Bürger, sich gemäß Artikel 21 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) innerhalb der EU frei zu bewegen und aufzuhalten. Sie gelten nicht für Selbständige, die in der EU ansässig sind oder ihre Dienstleistungen innerhalb der EU erbringen. Österreich und Deutschland ist es gestattet, in bestimmten Sektoren im Bereich der Erbringung von Dienstleistungen die Beschäftigung von Arbeitnehmern, die von in Kroatien ansässigen Unternehmen entsandt werden, zu beschränken; beide Länder machen von dieser Möglichkeit Gebrauch. Für die Anwendung der EU-Rechtsvorschriften über die Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit existieren keine Übergangsregelungen.

– Ein Mitgliedstaat, der am Ende der zweiten Phase noch nationale Maßnahmen anwendet, kann im Falle schwerwiegender Störungen seines Arbeitsmarktes oder der Gefahr derartiger Störungen nach entsprechender Mitteilung an die Kommission diese Maßnahmen bis zum Ablauf des Zeitraums von sieben Jahren beibehalten.

– Am 1. Juli 2015 beginnt die zweite Phase des Übergangszeitraums. Mitgliedstaaten, die die Beschränkungen während der zweiten Phase beibehalten möchten, müssen die Kommission darüber vorab in Kenntnis setzen, andernfalls gilt das EU-Recht, das die Freizügigkeit der Arbeitnehmer garantiert.

Die Gesamtübergangszeit von sieben Jahren ist in drei Phasen unterteilt (nach der Formel „2 plus 3 plus 2“). In jeder dieser Phasen gelten unterschiedliche Bedingungen:

Die Freizügigkeit ist eine der im EU-Recht verankerten Grundfreiheiten. Sie umfasst das Recht der EU-Bürger, in einen anderen EU-Mitgliedstaat zu ziehen, dort eine Beschäftigung aufzunehmen und sich mit ihren Familienangehörigen niederzulassen; ferner das Recht auf Gleichbehandlung in Beschäftigungsangelegenheiten unabhängig von ihrer Staatsangehörigkeit sowie im Zusammenhang mit steuerlichen und sozialen Vergünstigungen, der Mitgliedschaft in Gewerkschaften, dem sozialen Wohnungsbau und dem Zugang ihrer Kinder zu Bildung, Ausbildung und Berufsbildung.

Grundsätzlich benötigen kroatische Arbeitnehmer für diese Mitgliedstaaten eine Arbeitsgenehmigung, wobei für die Beschäftigung in bestimmten Wirtschaftszweigen in einigen Fällen vereinfachte Verfahren oder eine Befreiung vorgesehen sind.

Offiziellen kroatischen Angaben zufolge ist die Zahl der kroatischen Staatsangehörigen, die in den letzten Jahren in die EU-27 gezogen sind, von 3216 im Jahr 2012 auf 4058 im Jahr 2013 (oder um 26 %) angestiegen, wobei diese Bürger sich in erster Linie in Deutschland, Österreich und Italien niedergelassen haben. Allerdings wird die Abwanderung in der offiziellen Auswanderungsstatistik zu niedrig geschätzt (Bozic, 2007).

Aus der AKE geht hervor, dass sich die Zahl der kroatischen Bürger, die in anderen Mitgliedstaaten der EU leben, seit dem Beitritt kaum verändert hat, allerdings dürften die Neumigranten der allerjüngsten Zeit dürften in der Stichprobe dieser Datenquelle kaum erfasst sein. Zudem deuten gewisse Anzeichen darauf hin, dass die Erwerbsquote derjenigen, die bereits im Ausland ansässig waren, steigt.

Obwohl Kroatien der EU erst am 1. Juli 2013 beigetreten ist und es bei der Erhebung und Veröffentlichung der Migrationsdaten zu Verzögerungen kam, lassen die vorliegenden Angaben eine erste Einschätzung darüber zu, wie sich die Migration in andere EU-Länder seit dem Beitritt entwickelt hat.

Ferner wurden 2013 ca. 8700 portable Dokumente A1 für aus Kroatien in andere Mitgliedstaaten, vor allem Deutschland (5400), Österreich (850), Italien (700), Slowenien (480) und Finnland (380), entsandte Arbeitnehmer ausgestellt. Über 90 % dieser Dokumente wurden für Länder ausgestellt, in denen zeitlich befristete Beschränkungen bestehen.

Im Jahr 2013 waren etwa 35 000 in Kroatien ansässige Personen in anderen Ländern beschäftigt, was einem Anteil von etwa 2,3 % der Erwerbstätigen in Kroatien entspricht (im Vergleich zu 1,4 % im Jahr 2010).

Die Arbeitsmobilität kroatischer Arbeitnehmer ist auch auf die grenzüberschreitende Beschäftigung in Nachbarländern (Italien, Slowenien) sowie die Saisonarbeit, insbesondere in Deutschland, zurückzuführen.

Allerdings spiegeln diese Zahlen vor allem die Migrationssituation vor dem Jahr 2000 wider: 90 % dieser mobilen Kroaten waren seit über zehn Jahren in der EU-27 ansässig. Nach einer Welle der Arbeitsmigration aus Kroatien nach Deutschland und Österreich in den 1960er und 1970er Jahren erreichte die Migration in die Länder der EU aufgrund der Balkankriege in den 1990er Jahren ihren Höhepunkt. Seitdem fanden Zuwanderungen nur in begrenztem Umfang statt, und 2014 machten Neumigranten (also Personen, die innerhalb der letzten zehn Jahre zugewandert waren) lediglich 1,6 % der kroatischen Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter aus, was einem wesentlich geringeren Anteil als dem der meisten mittel- und osteuropäischen Mitgliedstaaten entspricht.

In anderen EU-Staaten ansässige kroatische Staatsbürger machten 2013 etwa 10 % der kroatischen Bevölkerung im Erwerbsalter aus, was einem der größten Anteile in der EU entspricht. Auf sie entfielen ca. 2,8 % aller mobilen EU-Bürger im erwerbsfähigen Alter (15-64 Jahre); damit ist ihr Anteil größer als es dem Anteil Kroatiens Anteil an der Gesamtbevölkerung der EU entspräche (0,9 %).

In den zehn Jahren vor dem Beitritt 2013 verzeichneten Deutschland, Österreich, und Italien den größten Anteil (76 %) an der Zuwanderung kroatischer Bürger im erwerbsfähigen Alter.

Aus der EU-Arbeitskräfteerhebung (AKE) geht hervor, dass 2014 etwa 229 000 erwerbstätige kroatische Bürger in der EU-27 ansässig waren, wo sie ca. 0,1 % der Erwerbsbevölkerung insgesamt ausmachten. Dieser Anteil war zwar relativ niedrig, lag aber in Österreich (1,0 %), Deutschland (0,4 %) und Slowenien (0,2 %) über dem Durchschnitt. In allen anderen Ländern machte er weniger als 0,05 % aus oder war zu niedrig, als dass er zuverlässig zu ermitteln wäre.

Die Zahl der in der EU-27 ansässigen kroatischen Bürger ist gering, und viele von ihnen sind bereits vor langer Zeit zugezogen. Vor dem kroatischen Beitritt belief sich ihre Zahl 2013 auf etwa 347 000 , was ca. 0,07 % der Gesamtbevölkerung entsprach. Sie konzentrierten sich auf Deutschland (236 900 oder 68 % aller zugewanderten Kroaten), Österreich (58 700 oder 17 %), Italien (17 200 oder 5 %), das Vereinigte Königreich (8 900 oder 3 %) und Slowenien (8 300 oder 2 %).

in Deutschland nahm der kroatische Bevölkerungsanteil zwischen 2014 und 2015 um 22 800 Personen (oder um 10 %) zu, und die Zahl der erwerbstätigen Kroaten erhöhte sich zwischen Juni 2013 und Juni 2014 um 10 000 (oder um 10 %) auf 108 120 Personen,

in Italien und Slowenien nimmt die Zahl der dort ansässigen Kroaten ebenfalls zu, allerdings langsamer, und es gibt keine Hinweise auf einen Anstieg der Zahl der erwerbstätigen Kroaten. Im Vereinigten Königreich findet nach wie vor nur in geringem Umfang eine Zuwanderung kroatischer Staatsangehöriger statt.

Diese Mitgliedstaaten sind die Zielländer von annähernd 95 % aller mobilen Bürger aus Kroatien in der EU.

In den Mitgliedstaaten, die ihre Arbeitsmärkte öffneten, bewegt sich die Zuwanderung kroatischer Arbeitnehmer sowohl absolut als auch relativ gesehen nach wie vor auf niedrigem Niveau. Am deutlichsten fällt der Anstieg in Irland aus (2091 Neuanmeldungen im Jahr 2014 im Vergleich zu 486 im Jahr 2013); Zuwächse verzeichneten außerdem Schweden (der Nettozuwachs der in Schweden ansässigen kroatischen Bürger belief sich 2014 auf 857 Personen, was einem Anstieg um 52 % entspricht) sowie die Tschechische Republik.

Aus den vorliegenden Angaben geht hervor, dass bislang keine wesentliche Umleitung der Migrationsströme zu verzeichnen war, die auf Unterschiede beim Zugang zu den Arbeitsmärkten in den Ländern der EU-27 zurückzuführen gewesen wäre, denn die Mehrzahl der Bürger, die Kroatien nach dem Beitritt verließen, zogen in traditionelle Zielländer.

Der Umfang der Mobilität nach dem Beitritt Kroatiens war sowohl in absoluten Zahlen als auch gemessen als Anteil an der Bevölkerung der Aufnahmeländer gering im Vergleich zu den Ereignissen nach den Erweiterungen 2004 und 2007. Zwischen 2004 und 2010 stieg die Zahl der aus den damaligen Beitrittsländern in die EU-15 zuwandernden Bürger um etwa 3,7 Millionen (Zunahme um das 2,4-fache). Am deutlichsten stieg die Mobilität jeweils in den ersten beiden Jahren unmittelbar nach den Erweiterungen von 2004 und 2007 an und ging in den Folgejahren wieder zurück.

3. Potenzielle Mobilität kroatischer Bürger und die Mobilität beeinflussende Faktoren

Aufgrund der Größe der Bevölkerung Kroatiens (4,2 Millionen Einwohner im Jahr 2014, was einem Anteil von 0,8 % an der Gesamtbevölkerung der EU entspricht ), ist der wahrscheinliche Zustrom kroatischer Arbeitnehmer in andere Mitgliedstaaten der EU wahrscheinlich relativ begrenzt, zumindest was den Anteil an der Erwerbsbevölkerung der EU und in den meisten Zielländern betrifft.

3.1 Faktoren, die künftige Mobilitätsströme aus Kroatien beeinflussen

Die Mobilitätsströme werden von vielfältigen Faktoren beeinflusst und stehen sowohl mit Pull- als auch mit Push-Faktoren im Zusammenhang.

Hinsichtlich der Push-Faktoren deutet eine Analyse der Wirtschafts- und Arbeitsmarktlage in Kroatien darauf hin, dass klare Anreize – wenn auch mit rückläufiger Tendenz – für eine Abwanderung ins Ausland bestehen. So verzeichnet Kroatien das drittniedrigste Pro-Kopf-BIP in der EU. Doch 2010 setzte ein erneutes Wachstum ein, sodass das Pro-Kopf-BIP 2013 61 % des EU-Durchschnitts erreichte. Hinzu kommt, dass das verfügbare Bruttoeinkommen der Haushalte (in KKS) während der Krise kontinuierlich anstieg und 2012 59 % des EU-Durchschnitts betrug.

Im Jahr 2014 verzeichnete Kroatien die dritthöchsten Quoten in den Bereichen Arbeitslosigkeit (17 %) und Jugendarbeitslosigkeit (45 %) in der EU. Zwar hatte Kroatien auch die viertniedrigste Beschäftigungsquote (57 % im dritten Quartal 2014), aber gleichzeitig wies das Land den höchsten Anstieg bei der Beschäftigungsquote gegenüber dem Vorjahr auf (um 3,2 KKS).

Der Anteil der von Armut und sozialer Ausgrenzung bedrohten Personen liegt in Kroatien über dem EU-Durchschnitt (29,9 % gegenüber 24,5 %, Zahlen für das Jahr 2013).

In Kroatien wurden 2013 die zweithöchsten Löhne und Gehälter (Entgelt je Beschäftigtem) aller mittel- und osteuropäischen Länder gezahlt.

Der Eurobarometer-Umfrage des Jahres 2013 zufolge ziehen Kroaten aus ähnlichen Gründen wie die meisten anderen EU-Bürger einen Umzug ins Ausland in Betracht: höhere Löhne und Gehälter (80 %), bessere Arbeitsbedingungen unabhängig von Lohn und Gehalt (31 %) und die schwierige Arbeitssuche in Kroatien (30 %).

Was schließlich die Verteilung auf die verschiedenen Aufnahmeländer betrifft, so dürften wirtschaftliche Faktoren (wie die Arbeitslosenquote, offene Stellen und das Lohn- und Gehaltsniveau in den Aufnahmeländern) eine Rolle spielen. Die bei früheren Erweiterungen gesammelten Erfahrungen belegen jedoch, dass die Verteilung auch durch die geografische Nähe, kulturelle und historische Verbindungen sowie durch Netzwerke von Landsleuten, die bereits in einigen Mitgliedstaaten ansässig sind, beeinflusst wird. Dies scheint auch im Fall der kroatischen Zuwanderer zuzutreffen.

3.2 Schätzwerte zur potenziellen Mobilität kroatischer Bürger

Im Jahr 2013 konnten sich etwa 43 % der kroatischen Bürger im Alter von über 15 Jahren vorstellen, in den nächsten zehn Jahren in einem anderen EU-Mitgliedstaat zu arbeiten (einer der höchsten Anteile aller EU-Länder), aber nur bei der Hälfte davon war dieser Wunsch stark ausgeprägt (21 %). Aus einer weiteren Umfrage, die 2014 durchgeführt wurde, geht hervor, dass ca. 3,3 % der befragten kroatischen Bürger konkrete Pläne für einen Umzug ins Ausland hatten. Dies ist mehr als das Doppelte des Anteils im Jahr 2009 (1,5 %).