Stellungnahme des Ausschusses der Regionen zu dem "Grünbuch zur EG-Wettbewerbspolitik gegenüber vertikalen Wettbewerbsbeschränkungen" (97/C 244/08)

DER AUSSCHUSS DER REGIONEN,

unter Berücksichtigung des Grünbuchs der Kommission zur EG-Wettbewerbspolitik gegenüber vertikalen Wettbewerbsbeschränkungen (KOM(96) 721 endg.),

aufgrund des Beschlusses der Europäischen Kommission vom 30. Januar 1997, den Ausschuß der Regionen gemäß Artikel 198 c Absatz 1 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu diesem Thema zu ersuchen,

aufgrund seines Beschlusses vom 8. März 1996, den Unterausschuß 1 "Lokale und regionale Finanzen" mit der Erarbeitung dieser Stellungnahme zu beauftragen,

gestützt auf den vom Unterausschuß 1 am 14. Mai 1997 angenommenen Stellungnahmeentwurf (CdR 114/97 rev.) (Berichterstatter: Herr Ricca),

unter Berücksichtigung der Artikel 85 bis 90 des EG-Vertrags,

verabschiedete auf seiner 18. Plenartagung am 12. Juni 1997 einstimmig folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. In ihrem Grünbuch konzentriert sich die Kommission vor allem auf vertikale Beschränkungen in der Vertriebskette und klammert den Kfz-Vertrieb, Handelsvertreter und geistige Eigentumsrechte, die stets getrennt behandelt worden sind bzw. künftig getrennt behandelt werden, aus.

1.2. Vertikale Beschränkungen sind Vereinbarungen zwischen Herstellern und Vertriebshändlern über den Marktzugang und können sich sowohl wettbewerbsfördernd auswirken, d.h. die Marktintegration vertiefen und die Leistungsfähigkeit des Vertriebs erhöhen, als auch wettbewerbswidrig, wenn sie die Integration blockieren und den Wettbewerb fernhalten.

1.3. In Artikel 85 des EG-Vertrags heißt es dazu:

"(1) Mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar und verboten sind alle Vereinbarungen zwischen Unternehmen (...), welche den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen geeignet sind und eine Verhinderung, Einschränkung oder Verfälschung des Wettbewerbs innerhalb des Gemeinsamen Marktes bezwecken oder bewirken (...)".

"(3) Die Bestimmungen des Absatzes 1 können für nicht anwendbar erklärt werden auf (...) Vereinbarungen (...), die (...) zur Verbesserung der Warenerzeugung oder -verteilung oder zur Förderung des technischen oder wirtschaftlichen Fortschritts beitragen (...)".

1.4. Ebenso wie die vertikalen Beschränkungen die Vollendung eines echten Binnenmarktes fördern oder behindern können, ist es möglich, daß sie, da die Europäische Union ja auch den größten Handelsblock der Welt darstellt, den internationalen Handel erleichtern oder erschweren.

2. Die gegenwärtige Lage

2.1. Die nach dem EG-Vertrag verbotenen Vereinbarungen sind nichtig (Artikel 85, Absatz 2), es sei denn, sie werden nach Absatz 3 freigestellt.

2.2. Die Kommission hat das ausschließliche Recht, Freistellungen zu erteilen; ihr müssen Vereinbarungen gemeldet werden, für die eine Freistellung oder ein Negativattest angestrebt wird (Bescheinigung, daß die Vereinbarung keinen Verstoß nach Artikel 85 darstellt).

2.3. Die Anzahl der Meldungen ist so groß, daß die Kommission nur einen begrenzten Teil bearbeiten kann. Deshalb griff man auf das Mittel der "Gruppenfreistellungsverordnung" zurück, um den Unternehmen Rechtssicherheit für ihre vertikalen Vereinbarungen zu verschaffen.

2.4. Diese Verordnungen bezeichnen die Gruppen von Vereinbarungen, die in Artikel 85 Absatz 3 EGV aufgeführten Kriterien grundsätzlich erfuellen und daher automatisch freigestellt werden.

2.5. Die Kommission hat verschiedene Vertriebsformen ermittelt und für jede von ihnen eine entsprechende Freistellungsverordnung erlassen.

2.6. Die heute geltenden Verordnungen betreffen die Vereinbarungen über

- den Alleinvertrieb (Verordnung (EWG) Nr. 1983/83) ();

- den Alleinbezug einschließlich besonderer Vorschriften für Bier und Benzin (Verordnung (EWG) Nr. 1984/83) ();

- das Franchising (Verordnung (EWG) Nr. 4087/88) ().

Wenn eine Vereinbarung im Sinne der o.g. Vertriebsformen den von den Verordnungen festgelegten Anforderungen genügt, ist für die Freistellung keine Anmeldung bei der Kommission erforderlich.

2.7. Außerdem hat die Kommission eine weitere Vertriebsform, den Selektivvertrieb, ausgewiesen, für den sie Einzelentscheidungen trifft, da die Zahl der auftretenden Fälle begrenzt ist.

2.8. In der Befürchtung, der Wettbewerb könne verfälscht werden, hat die Kommission Artikel 85 Absatz 1 EGV bisher eher strikt angewendet. Eine Überprüfung wird u.a. deswegen erforderlich, weil die Verordnungen über vertikale Beschränkungen auslaufen und sich die Vertriebsstrukturen erheblich gewandelt haben, so daß sich die Frage stellt, ob ein neuer Ansatz angebracht ist oder nicht.

3. Die Funktion der nationalen Wettbewerbsbehörden

3.1. Bei den nationalen Bestimmungen zum Wettbewerb sind beträchtliche Unterschiede festzustellen.

Die einschlägigen Rechtsvorschriften von neun Mitgliedstaaten (Belgien, Frankreich, Griechenland, Irland, Italien, Luxemburg, Portugal, Spanien und das Schweden) lehnen sich an das Gemeinschaftsrecht an und kommen Artikel 85 EGV - grundsätzliches Verbot mit der Möglichkeit einer Freistellung - nahe.

In einigen dieser Mitgliedstaaten werden diese Vorschriften jedoch anhand anderer Kriterien angewandt, als sie von der Kommission erarbeitet werden.

In den sechs übrigen Mitgliedstaaten (Österreich, Dänemark, Finnland, Deutschland, die Niederlande, Vereinigtes Königreich) sind die einschlägigen Bestimmungen für vertikale Wettbewerbsbeschränkungen nicht mit den Gemeinschaftsvorschriften vergleichbar.

Mit dem US-amerikanischen Kartellrecht wird keine Marktintegration angestrebt; Ziel ist das Wohl des Verbrauchers.

Weder die USA und Kanada noch einige EU-Mitgliedstaaten kennen eine Meldepflicht bei wettbewerbsbeschränkenden Vereinbarungen, da sie davon ausgehen, daß vertikale Beschränkungen per se rechtmäßig sind.

4. Vertriebsstrukturen

4.1. Die Vertriebsstrukturen unterscheiden sich von Sektor zu Sektor erheblich voneinander, nicht nur hinsichtlich des Grades an Konzentration, sondern auch in bezug auf die Organisation. Außerdem bestehen in ein und demselben Wirtschaftszweig erhebliche Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten in bezug auf Größe und Struktur.

4.2. Der Vertrieb ist ein dynamischer, 4,5 Millionen Unternehmen (3,4 Millionen Einzel- und 1,1 Millionen Großhändler) umfassender Sektor, in dem 22 Millionen Menschen beschäftigt sind.

4.3. Die Konzentration im Vertriebssektor ist ein Spiegelbild des Prozesses, der sich im verarbeitenden Gewerbe vollzieht. Im größten Teil der nordeuropäischen Staaten entfallen mehr als 50 % des Einzelhandelsumsatzes auf große Unternehmen; allerdings hat sich das Wachstum bei den großen Verbrauchermärkten, die in Südeuropa rasch expandieren, im nördlichen Europa verlangsamt.

4.4. Der gesamte Charakter des Vertriebs hat sich mit der informationstechnologischen Revolution gewandelt. Diese Technologie liefert die notwendigen Daten, die den Einzelhändlern die Betriebsführung erleichtern, und fördert den direkten Kontakt zwischen Herstellern, Lieferanten und Einzelhandel.

5. Benzin und Bier

5.1. Die Anzahl der Tankstellen nimmt ab, während die durchschnittliche Tankstellengröße zunimmt; die Investitionen für die Errichtung einer Tankstelle haben sich erhöht (Vergrößerung der Verkaufsflächen und des Angebots, höhere Umweltschutznormen), und der Nicht-Benzin-Bereich breitet sich aus (in den Tankstellen sind Läden entstanden, die neben Kfz-Zubehör und Schmieröl noch verschiedene andere Artikel anbieten).

5.2. Die Struktur des Brauereigewerbes ist von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat sehr verschieden; in den traditionellen "Biertrinkerländern" ist der Vertriebsvertrag ein übliches Handelsverfahren; man kann jedoch sagen, daß sich die Existenz von Alleinbezugsvereinbarungen in den Mitgliedstaaten nicht auf den Bierhandel in der Gemeinschaft und auf den Marktzugang auswirkt.

Dort, wo die Beschränkungen gelten, ist der Bierimport in der Regel ähnlich umfangreich wie in den Mitgliedstaaten ohne solche Beschränkungen.

5.3. Auch wenn in einigen Gegenden eine Tendenz zur Zunahme des Bierverkaufs zum Genuß außerhalb der Verkaufsstätte festzustellen ist, bleibt der Anteil des in den Gaststätten konsumierten Faßbiers, das in manchen Fällen das "Standbein" der Lokale darstellt, immer noch hoch.

5.4. Die Vereinbarungen führen zu einer auf Dauer angelegten, engen Zusammenarbeit zwischen den Vertragspartnern, die es ihnen erlaubt, die Qualität der Vertragswaren sowie der vom Wiederverkäufer zu erbringenden Vertriebs- und Kundendienstleistungen zu verbessern. Sie ermöglichen die erheblichen Investitionen, welche die Gaststätten und Tankstellen tätigen müssen, um den Wünschen ihrer Kunden gerecht zu werden.

6. Die Optionen des Grünbuchs

6.1. Im Hinblick auf eine Überarbeitung des Regelwerks nimmt die Kommission in ihrem Grünbuch vier Optionen unter die Lupe:

- Option I: besteht in der Beibehaltung des gegenwärtigen Systems, einschließlich der besonderen Vorschriften für Bier und Benzin;

- Option II: das gegenwärtige System bestuende zwar fort, an den Bestimmungen für die Grundfreistellungsverordnungen würden jedoch einige Änderungen vorgenommen: Erweiterung des Anwendungsbereichs, weniger meldepflichtige Fälle und eine flexiblere Handhabung derselben. Die besonderen Vorschriften für Bier und Benzin blieben in Kraft;

- Option III: gezieltere Gruppenfreistellungen mit Einführung eines Grenzwerts (ein Marktanteil von 40 %) für die Möglichkeit einer Freistellung;

- Option IV: die Einführung einer "Negativattestannahme" für Parteien mit Marktanteilen von weniger als 20 %; oberhalb dieser Schwelle käme entweder Option II oder Option III zum Zuge.

7. Allgemeine Bemerkungen

7.1. Bei der Bewertung einer so komplizierten Materie kann sich der Ausschuß der Regionen nur die Anliegen der ihm am nächsten stehenden Wirtschaftsteilnehmer, der Verbraucher, zu eigen machen und als entscheidenden Bewertungsmaßstab verwenden. Mit diesem Maßstab läßt sich am besten feststellen, ob die Auswirkungen etwaiger beschränkender Vereinbarungen die Wettbewerbsstruktur auf den Märkten beeinträchtigen oder nicht und damit Nachteile oder Vorteile für die Verbraucher mit sich bringen.

7.2. Von diesem Ansatz ausgehend kann nicht behauptet werden, daß vertikale Vereinbarungen von vornherein wettbewerbsverzerrend wirkten: bei manchen ist das der Fall, andere hingegen sind dem Wettbewerb und der Qualität des dem Verbraucher angebotenen Endprodukts förderlich.

7.3. Auf Märkten mit ungehindertem Wettbewerb sind die wettbewerbsschädlichen Begleiterscheinungen vertikaler Beschränkungen sicherlich begrenzt, während sie die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit um ein Vielfaches vermehren und so letztendlich den Verbrauchern zugute kommen.

8. Bemerkungen zu den großen Einzelhandelsunternehmen

8.1. Ist die Tendenz zur Konzentration per se günstig? Die Konzentration stärkt im Ergebnis die Position der Handelsunternehmen gegenüber den Herstellern und fördert die Entwicklung von eigenen Marken bei den großen Einzelhandelsketten.

8.2. Die Entstehung nationaler, europäischer oder gar weltweiter Bezugsverbundnetze dazu geführt, daß die großen, mehr oder weniger integrierten Handelsgruppen weiter gewachsen sind, und zuweilen Spannungen zwischen Herstellern und Handelsunternehmen heraufbeschworen.

8.3. Liegt es im Interesse der großen Handelsunternehmen, in deren Händen sich die Marktmacht konzentriert, die Verbraucher zu schützen, oder wollen sie den Wettbewerb langfristig ausschalten und den Konzentrationsprozeß im Einzelhandel beschleunigen?

8.4. Die starke Konzentration verdrängt die kleinen Händler, die 95 % der Handelsunternehmen in der EU stellen, vom Markt und bringt Nachteile für die Gesellschaft mit sich, die zwar nicht unmittelbar quantifizierbar sind, aber soziale Kosten folgender Art verursachen:

- üblicherweise meiden die großen Verbrauchermärkte die Stadtkerne und ziehen an die Stadtränder - diese Läden sind besser zugänglich, dort gibt es mehr Parkplätze, aber auf diese Weise steigt auch das Verkehrsvolumen;

- die Stadtkerne entvölkern sich, und damit schwindet auch die soziale Kontrolle;

- den schwächsten Glieder der Gesellschaft (z. B. die alten Menschen) wird der Zugang zu den Geschäften erschwert;

- die direkten Beziehungen zum Verbraucher gehen zurück;

- unter Umständen leidet die Qualität der Erzeugnisse und deren Erhältlichkeit unter dieser Entwicklung;

- womöglich läßt der Service, sowohl der Kundendienst nach dem Kauf als auch die Beratung davor, nach.

9. Bemerkungen zu den Bierlieferungsverträgen

9.1. Daß der innergemeinschaftliche Bierhandel floriert, belegt die Zunahme von ca. 10 Millionen Hektolitern auf über 20 Millionen Hektoliter zwischen 1985 und 1994, was einem Anteil von 51,3 % des Gesamtvolumens der Bierausfuhren der EU (39 Millionen Hektoliter) entspricht. Alleinbezugsvereinbarungen haben keine Abschottung des europäischen Biermarktes bewirkt.

9.2. Der Biersektor zeichnet sich durch einen hohen Bedarf an Anlagekapital aus: Das Verhältnis Investitionen/Umsatz ist etwa 2 zu 1, die Investitionen übersteigen den Bruttogewinn um das 15- bis 20-fache. Die Brauereien kalkulieren also im Hinblick auf die Investitionsrendite mittel- und langfristig und setzen daher auf die Dauerhaftigkeit und Stabilität der lokalen Absatzmärkte.

9.3. Die Investitionen sorgen dafür, daß flächendeckend Lokale erhalten bleiben, die nicht nur Arbeitsplätze, sondern auch eine gerade auf dem Lande sehr wichtige "Qualität" der Begegnungsstätten im gesellschaftlichen und Gemeindeleben sichern sowie das Überleben mancher Traditionen garantieren (das französische Café verschwände ohne die Investitionen im Zuge wettbewerbsbeschränkender Vereinbarungen über den Bezug von Bier, das ökonomische "Standbein" der Bistros, von der Bildfläche).

9.4. Der Verbraucher hat die Wahl zwischen Bier in Flaschen und vom Faß zu vertretbaren Preisen; er kann sich auf Qualität und Frische des Biers sowie auf Bedienung verlassen.

9.5. Die finanzielle Unterstützung, die die Wirte von den Brauereien erhalten - von Finanzierungsbeiträgen über die zeitweilige mietfreie Überlassung von Schankräumen und deren Einrichtung bis zur Vorauslieferung der Ware -, ermöglicht die Gründung von Kleinbetrieben mit geringem Risiko, die gleichzeitig einen wichtigen Wirtschaftsfaktor darstellen, auch wenn die von den Kreditinstituten üblicherweise geforderten Sicherheiten fehlen. Auf diese Weise wird auch das Auftreten von unseriösen Kreditgebern (Wucherern) eingeschränkt.

9.6. Der Bierliefervertrag verschafft den kleinen und mittleren Lokalen Möglichkeiten der Werbung und des Wettbewerbs vor Ort, die von der oft kostspieligen und wirkungslosen Reklame für die Marke in den Medien unabhängig sind.

9.7. Änderungen an den geltenden Bestimmungen könnten dazu führen, daß sich nur die wirtschaftlich stärksten Verkaufsstellen hielten, Arbeitsplätze verlorengingen und der Verbraucher weniger Auswahl hätte und einen wesentlichen Ort sozialer Integration verlöre.

10. Bemerkungen zu den Selektivvertriebsvereinbarungen

10.1. Der Ausschuß vertritt die Ansicht, daß der wettbewerbsschwächende kumulative Effekt einer Häufung der Selektivvertriebsnetze zu berücksichtigen ist.

In manchen Fällen (zum Beispiel bei Kosmetika) kommt es dazu, daß der Verbraucher überhöhte Preise für ein nur in wenigen, miteinander nicht konkurrierenden Geschäften erhältliches Produkt bezahlen muß. In diesem Falle bezahlt der Verbraucher auch die Selektivität.

11. Schlußfolgerungen

11.1. Der Ausschuß der Regionen hält eine einfache Lösung, welche die besonderen Merkmale einzelner Wirtschaftszweige unberücksichtigt läßt, angesichts der vielfältigen Aspekte des Problems der vertikalen Beschränkungen in der gemeinschaftlichen Wettbewerbspolitik für problematisch.

11.2. Er verweist auf die Notwendigkeit, Artikel 85 zu den vertikalen Wettbewerbsbeschränkungen weiterhin in der gesamten Gemeinschaft kohärent und gleich anzuwenden, so wie es jetzt geschieht.

11.3. Vereinbarungen, die (wie beim Bier) den Sektor effizienter machen und die Marktdurchdringung fördern, indem mit Hilfe nicht unbeträchtlicher Investitionen ein im Wettbewerb besser bestehender Vertrieb ermöglicht wird, sind (gleichgültig, welche Option angenommen wird) aufrecht zu erhalten.

11.4. Es wäre besser, die Auswirkungen der Vereinbarungen auf den jeweiligen Markt zu prüfen, als die Form der Vereinbarungen zu bewerten.

11.5. Die Möglichkeit sollte geprüft werden, vertikalen Beschränkungen, die mit erheblichen Investitionen einhergehen, eine Vorzugsbehandlung einzuräumen.

11.6. Zur Bewertung der Vorteile, die den Verbrauchern aus solchen Vereinbarungen erwachsen, sollten auch die Verbraucher und nicht nur die Hersteller und der Handel gehört werden. Ist eine Konsultation der Verbraucher denkbar? (Der Ausschuß verweist auch auf seine Stellungnahme zur Mitteilung der Kommission - Verbraucherpolitische Prioritäten 1996-1998) ().

11.7. Mit der Befragung der Verbraucher auch zu den Auswirkungen vertikaler Beschränkungen sollte die Schaffung eines Überwachungssystems und die Ermittlung einschlägiger Bewertungskriterien einhergehen.

11.8. Was die Optionen III und IV anbelangt, so betont der Ausschuß, daß die Einführung von Marktanteilsgrenzwerten nur dann sinnvoll ist, wenn diese sich auf den gemeinsamen Markt insgesamt beziehen und nicht (wie heute) von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat voneinander abweichen, also allen die gleichen Regeln auferlegen und keine Verzerrungen zwischen den Mitgliedstaaten verursachen.

11.9. Schließlich plädiert der Ausschuß der Regionen wegen der im Grünbuch genannten Vorteile für die Option I, die Beibehaltung des bestehenden Systems, und empfiehlt:

- eine flexiblere, weniger dirigistische Handhabung der Bestimmungen und eine weitergefaßte Definition der Gruppenfreistellungen;

- eine stärkere Beachtung der wirtschaftlichen Auswirkungen der Vereinbarungen;

- eine Überprüfung der Vorschriften für den Selektivvertrieb, sowohl in bezug auf die Transparenz und Objektivität der Zulassungskriterien und die Willkür der Hersteller, als auch auf die Frage hin, ob Erzeugnisse, die einen solchen Vertrieb nicht mehr rechtfertigen, weiterhin selektiv vertrieben werden dürfen und hinsichtlich des kumulativen Effekts, der sich aus der Häufung selektiver Vertriebsnetze ergibt;

- die Wahrung der Interessen der KMU;

- keine grundsätzlichen Veränderungen bei den Gemeinschaftsvorschriften für Markenbindungsvereinbarungen zwischen den Brauereien und den Bierverkaufsstellen.

Brüssel, den 12. Juni 1997.

Der Präsident des Ausschusses der Regionen

Pasqual MARAGALL i MIRA

() ABl. L 173 vom 30. 6. 1983, S. 1.

() ABl. L 173 vom 30. 6. 1983, S. 5.

() ABl. L 359 vom 28. 12. 1988, S. 46.

() ABl. C 337 vom 11. 11. 1986, S. 49.