ARBEITSUNTERLAGE DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN ZUSAMMENFASSUNG DER FOLGENABSCHÄTZUNG zu dem Vorschlag für Maßnahmen über besondere Verfahrensgarantien für Kinder und schutzbedürftige Erwachsene, die Verdächtige oder Beschuldigte in Strafverfahren sind /* SWD/2013/0481 final */





ARBEITSUNTERLAGE DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN ZUSAMMENFASSUNG DER FOLGENABSCHÄTZUNG zu dem Vorschlag für Maßnahmen über besondere Verfahrensgarantien für Kinder und schutzbedürftige Erwachsene, die Verdächtige oder Beschuldigte in Strafverfahren sind 1. Problemstellung 1.1. Allgemeine Probleme 1) Unzureichender Schutz des Rechts von Kindern und schutzbedürftigen Erwachsenen auf ein faires Verfahren auf der Grundlage des derzeitigen internationalen und europäischen Rechtsrahmens Obwohl gemeinsame Grundsätze und Mindestnormen existieren, die auf die Charta der Grundrechte der Europäischen Union, die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) und andere internationale Rechtsinstrumente zurückgehen, ist das Recht schutzbedürftiger Personen (Kinder, also Personen, die das 18. Lebensjahr noch nicht vollendet haben, und schutzbedürftige Erwachsene wie Personen mit geistigen Beeinträchtigungen oder körperlichen oder psychologischen Schwächen[1]) auf ein faires Verfahren in den verschiedenen Phasen des Strafverfahrens derzeit in der EU nicht hinreichend gewährleistet, so dass es zu Verstößen gegen Artikel 6 EMRK kommen kann. 2) Kein globaler Schutz von Kindern und schutzbedürftigen Erwachsenen durch die gemäß dem Stockholmer Programm bereits angenommenen Maßnahmen Außerdem bieten die Maßnahmen in Bezug auf die Verfahrensrechte, die gemäß dem Stockholmer Programm[2] in der EU bereits beschlossen worden sind, keine hinlängliche Gewähr dafür, dass schutzbedürftige Personen ihre Rechte tatsächlich ausüben können. Sie sehen zwar bestimmte Garantien für alle Verdächtigen und Beschuldigten vor, tragen aber nicht den besonderen Bedürfnissen verdächtiger oder beschuldigter schutzbedürftiger Personen in den verschiedenen Phasen des Strafverfahrens Rechnung (geeignete Verfahren zur Begutachtung ihrer Schutzbedürftigkeit, zwingend vorgeschriebener Zugang zu einem Rechtsbeistand, medizinische Unterstützung, besondere Schulungen für Mitarbeiter von Strafverfolgungsbehörden und Richter usw.). Das Stockholmer Programm und der zugehörige Aktionsplan der Kommission[3] sehen ausdrücklich vor, dass neben den anderen Maßnahmen betreffend die Verfahrensrechte eine spezifische Maßnahme angenommen werden sollte, die gemeinsame Mindestvorschriften für schutzbedürftige Personen vorsieht. Ohne ein solches Instrument wäre der Schutz von Verdächtigen oder Beschuldigten in Strafverfahren unvollständig und könnten die Ziele des Stockholmer Programms und des Fahrplans zur Stärkung der Verfahrensrechte[4] nicht vollständig erreicht werden. 3) Der unzureichende Schutz von Kindern und schutzbedürftigen Erwachsenen wirkt sich negativ auf das gegenseitige Vertrauen aus und beeinträchtigt die Anwendung des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung Der unzureichende Schutz der Verfahrensgarantien für Kinder und schutzbedürftige Erwachsene kann dazu führen, dass die Justizbehörden einander nicht genügend vertrauen und somit die justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen behindert wird. Da der Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung den Eckstein des europäischen Rechtsraums bildet, muss das gegenseitige Vertrauen im Hinblick auf das Funktionieren des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts gestärkt werden. Um ein Klima gegenseitigen Vertrauens zu schaffen, haben die Mitgliedstaaten im Fahrplan zur Stärkung der Verfahrensrechte die Maßnahmen angegeben, die sie für notwendig erachten, damit ein Mindestmaß an gegenseitigem Vertrauen erreicht wird. Die vorgesehenen Maßnahmen beinhalten auch besondere Garantien für schutzbedürftige Personen. 1.2. Betroffene Personengruppe Die Zahl der Kinder, die mit der Strafjustiz in Berührung kommen, beträgt EU-weit ca. 1 086 000; dies entspricht 12 % aller an Strafverfahren beteiligten Europäer. Was die schutzbedürftigen Erwachsenen betrifft, so können 4 % bis 8 % aller an Strafverfahren beteiligten Personen möglicherweise aufgrund eines Gebrechens nicht in vollem Umfang am Strafverfahren teilnehmen. 1.3. Reaktion der Mitgliedstaaten und Interessenvertreter Die Mitgliedstaaten und Interessenvertreter (darunter Anwaltskammern, NRO und Familienverbände) haben deutlich zum Ausdruck gebracht, dass es besonderer Garantien für schutzbedürftige Personen (insbesondere Kinder) bedarf. In diesem Zusammenhang haben sie darauf hingewiesen, dass die internationalen Standards unzureichend und lückenhaft umgesetzt worden sind und unbedingt gemeinsame Mindestvorschriften für die EU-Mitgliedstaaten festgelegt werden müssen. Alle in der Folgenabschätzung genannten Garantien wurden ausführlich diskutiert und fanden breite Unterstützung. Insbesondere wird es als wichtig angesehen, dass der Zugang zu einem Rechtsbeistand zwingend vorgeschrieben wird. Es wurde vorgeschlagen, Kinder und schutzbedürftige Erwachsene separat zu behandeln, unter anderem da es keine gemeinsame Definition für schutzbedürftige Erwachsene gibt. 2. Subsidiaritätsanalyse Aufgrund folgender drei Aspekte besteht Handlungsbedarf auf EU-Ebene: 1) Stärkung des gegenseitigen Vertrauens zwischen den Justizbehörden: Der unzureichende Schutz von Kindern und schutzbedürftigen Erwachsenen führt derzeit unter anderem dazu, dass die Justizbehörden einander nicht genügend vertrauen, was die justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen mit grenzüberschreitender Dimension beeinträchtigt. Im Stockholmer Programm ersuchte der Europäische Rat die Kommission, besondere Garantien zugunsten von schutzbedürftigen Personen (sowohl von Kindern als auch von Erwachsenen) vorzuschlagen. 2) Freizügigkeit: Kinder und schutzbedürftige Erwachsene können an Strafverfahren außerhalb ihres eigenen Mitgliedstaats beteiligt sein. Den Bedürfnissen dieser Verdächtigen oder Beschuldigten muss auf EU-Ebene Rechnung getragen werden. 3) Grenzen internationaler Standards: In der EMRK sind bereits europaweite Normen für ein faires Verfahren festgelegt, aber die Durchsetzungsmechanismen der EMRK können eine hinlängliche und konsequente Einhaltung durch die Unterzeichnerstaaten, einschließlich der EU-Mitgliedstaaten, nicht gewährleisten.[5] Da internationale Übereinkommen betreffend Kinder und Behinderte, die die Union ratifiziert hat, nicht hinlänglich durchgesetzt werden können, ist es unwahrscheinlich, dass die entsprechenden Standards EU-weit kohärent angewandt werden. 3. Ziele der EU-Initiative Ziele: Allgemeine Ziele: || Ein wirksamer Schutz grundlegender Verfahrensrechte in Strafverfahren für schutzbedürftige Verdächtige und Beschuldigte wird gewährleistet. Das gegenseitige Vertrauen wird gestärkt und somit die gegenseitige Anerkennung gerichtlicher Urteile und Entscheidungen in der EU erleichtert und die justizielle Zusammenarbeit in der EU verbessert. Einzelziele: || A: Die Schutzbedürftigkeit von Verdächtigen und Beschuldigten in Strafverfahren wird zu Beginn und im Verlauf des Strafverfahrens adäquat begutachtet. B: Schutzbedürftige Verdächtige oder Beschuldigte werden in Strafverfahren angemessen unterstützt. Sie haben das unabdingbare Recht auf Zugang zu einem Rechtsbeistand, auf das sie nicht verzichten können, damit sie in der Lage sind, das Strafverfahren zu verstehen und tatsächlich daran teilzunehmen. C: Schutzbedürftige Personen, insbesondere Kinder, genießen eine Reihe adäquater Verfahrensgarantien, die ihren besonderen Bedürfnissen in allen Phasen des Strafverfahrens (zum Beispiel polizeiliche Befragungen, Gerichtsverhandlungen und Haft) Rechnung tragen. Operationelle Ziele: || § A.1: Geeignete Mechanismen zur Begutachtung der Schutzbedürftigkeit von Kindern und schutzbedürftigen Erwachsenen werden eingeführt, die ab Beginn des Strafverfahrens – ab dem ersten Kontakt mit Strafverfolgungs- oder Justizbehörden – zur Anwendung gelangen. § B.1: Kinder und schutzbedürftige Erwachsene werden während des Verfahrens von den Eltern/gesetzlichen Vertretern oder einem geeigneten Erwachsenen angemessen unterstützt. § B.2: Für Kinder und schutzbedürftige Erwachsene wird zwingend vorgeschrieben, dass sie ab Beginn des Strafverfahrens Zugang zu einem Rechtsbeistand haben, damit sie in der Lage sind, tatsächlich am Verfahren teilzunehmen. § C.1: Kinder und schutzbedürftige Erwachsene erhalten angemessene Garantien, die ihren besonderen Bedürfnissen in den verschiedenen Phasen des Strafverfahrens Rechnung tragen (audiovisuelle Aufzeichnung von polizeilichen Befragungen, Schutz der Privatsphäre, Beschränkung der Untersuchungshaft usw.). 4. Optionen Vier Hauptoptionen wurden eingehend erwogen: Option 1: Status quo || Beibehaltung des Status quo. Diese Option würde bedeuten, dass auf EU-Ebene keine Maßnahmen getroffen werden. Option 2: Niedriger Verbindlichkeitsgrad || Nichtlegislative Maßnahmen (Soft law), die den Schutz der Rechte von schutzbedürftigen Verdächtigen und Beschuldigten in Strafverfahren fördern, beispielsweise durch Kontrolle und Bewertung ihrer Behandlung, von Schulungen und der Verbreitung bewährter Praktiken. Option 3: Mittlerer Verbindlichkeitsgrad || Mit Option 3 werden Mindestvorschriften zur Anwendung der EGMR-Rechtsprechung und maßgeblicher Aspekte einschlägiger internationaler Bestimmungen über Verfahrensgarantien in Strafverfahren zugunsten schutzbedürftiger Verdächtiger und Beschuldigter festgelegt. Option 4: Hoher Verbindlichkeitsgrad || Option 4 ist die ehrgeizigste und am stärksten präskriptive Option, die in Bezug auf bestimmte Garantien über Option 3 hinausgeht. Diese zusätzlichen Garantien würden Folgendes umfassen: eine eingehende Begutachtung der Schutzbedürftigkeit, eine umfassendere medizinische Untersuchung (für schutzbedürftige Erwachsene), die audiovisuelle Aufzeichnung polizeilicher Befragungen, besondere Schulungen für Richter, Zugang zu Bildungs- oder Freizeitaktivitäten in der Haft). Die Optionen 3 und 4 könnten in Form einer Richtlinie oder einer Empfehlung umgesetzt werden. Eine Kombination von Elementen beider Optionen ist möglich. Es ist geplant, separate Maßnahmen zu beschließen: eine Richtlinie für Kinder und eine Empfehlung für schutzbedürftige Erwachsene. 5. Folgenabschätzung 5.1. Wirksamkeit bei der Erreichung der Ziele · Option 1: Der Schutz für schutzbedürftige Verdächtige oder Beschuldigte wäre weiterhin unzureichend. · Option 2: Da keine präskriptiven Maßnahmen ergriffen würden, wäre für die Mitgliedstaaten der Anreiz, die Probleme anzugehen, gering. · Option 3: Diese Option würde zur Verwirklichung der allgemeinen Ziele der Maßnahme(n) in Bezug auf die besonderen Garantien für Kinder und schutzbedürftige Erwachsene beitragen und hätte somit mittelgroße Auswirkungen. · Option 4: In Bezug auf bestimmte Garantien, die unter anderem die Begutachtung der Schutzbedürftigkeit, die medizinische Untersuchung (für schutzbedürftige Erwachsene), polizeiliche Befragungen, Gerichtsverhandlungen und die Haft betreffen, würden mit dieser Option ehrgeizigere Vorschriften festgelegt und der Verbindlichkeitsgrad für die Mitgliedstaaten wäre „höher“ als bei Option 3. Diese Option würde das gegenseitige Vertrauen stärken und die Zusammenarbeit verbessern. 5.2. Auswirkungen auf die Grundrechte · Option 1: In Bezug auf den unzureichenden Schutz des Rechts schutzbedürftiger Personen auf ein faires Verfahren würde keine Verbesserung erzielt. · Option 2: Diese Option hätte begrenzte Auswirkungen, da die Auswirkungen davon abhängen, inwieweit die Mitgliedstaaten die unverbindlichen Leitlinien umsetzen würden. · Option 3: Diese Option würde sich positiv auf die Grundrechte auswirken. So würde die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, für eine angemessene Rechtsbelehrung und Unterrichtung sowie eine angemessene Unterstützung durch die Eltern/gesetzliche Vertreter oder einen geeigneten Erwachsenen zu sorgen, zu einer Stärkung des Rechts auf ein faires Verfahren beitragen. Der zwingend vorgeschriebene Zugang zu einem Rechtsbeistand hätte erhebliche Auswirkungen auf die Verteidigungsrechte schutzbedürftiger Personen. Außerdem würden bestimmte Garantien in Bezug auf polizeiliche Befragungen, Gerichtsverhandlungen und die Haft das Recht auf ein faires Verfahren stärken. · Option 4: Von allen vier Optionen würde sich diese Option am nachhaltigsten auf die Grundrechte auswirken. Aufgrund der eingehenden Begutachtung schutzbedürftiger Personen könnte deren besonderen Bedürfnissen Rechnung getragen werden; die medizinische Unterstützung würde die Unversehrtheit schutzbedürftiger Personen gewährleisten; außerdem würden besondere Garantien in Bezug auf polizeiliche Befragungen (zum Beispiel audiovisuelle Aufzeichnung), die Haft (Beschränkung der Haft, Verhältnismäßigkeit) und Gerichtsverhandlungen (zum Beispiel spezielle Schulungen für Richter, Schutz der Privatsphäre) vorgesehen. 5.3. Auswirkungen auf die nationalen Rechtsordnungen · Option 1: Die Unterschiede zwischen den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten würden bestehen bleiben oder sogar noch zunehmen. · Option 2: Die Auswirkungen wären insgesamt begrenzt, da sich mit dieser Option aufgrund ihres unverbindlichen Charakters möglicherweise keine wesentlichen Ergebnisse erreichen lassen. · Die Optionen 3 und 4 hätten positive Auswirkungen auf die Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten, da in allen EU-Mitgliedstaaten gemeinsam vereinbarte Mindestnormen zugunsten schutzbedürftiger Verdächtiger und Beschuldigter eingeführt würden und sich die Rechtssicherheit somit erhöhen würde. Alle Mitgliedstaaten wären verpflichtet, ihr Strafprozessrecht zu ändern. Diese Optionen würden auch erheblich zu einer besseren justiziellen Zusammenarbeit beitragen, da die zwischen den Mitgliedstaaten bestehenden Unterschiede bei der Gewährung bestimmter Rechte für schutzbedürftige Verdächtige und Beschuldigte abnehmen würden. 5.4. Finanzielle und wirtschaftliche Auswirkungen · Option 1: Diese Option hätte keine unmittelbaren finanziellen Belastungen zur Folge. · Option 2: Die finanzielle Belastung infolge dieser Option hängt davon ab, inwieweit die Mitgliedstaaten sie umsetzen. Die gesamten finanziellen Kosten werden mit höchstens 20,2 Mio. EUR veranschlagt (Schulung von Richtern und Polizeibeamten und etwaige Kosten für eine Studie, Workshops usw.) · Option 3: Verglichen mit den anderen Optionen dürften die Gesamtkosten dieser Option im mittleren Bereich angesiedelt sein. Sie würden sich auf 100,1 Mio. EUR (Kinder) und auf 40,3 Mio. EUR bis 72,8 Mio. EUR (schutzbedürftige Erwachsene) belaufen. · Option 4: Von den vier Optionen dürfte diese Option die höchsten Gesamtkosten zur Folge haben. Die Gesamtkosten würden sich auf 164,2 Mio. EUR [182,8 Mio. EUR, Schulungskosten inbegriffen] (Kinder) und auf 134,4 Mio. EUR bis 228,9 Mio. EUR [153 Mio. EUR bis 247,5 Mio. EUR, Schulungskosten inbegriffen] (schutzbedürftige Erwachsene) belaufen. 6. Vergleich der Optionen / bevorzugte Option 1) Kinder Aufgrund der Folgenabschätzung wurde für Kinder eine Richtlinie gewählt, die Elemente der Optionen 3 und 4 kombiniert. Mit dieser Richtlinie werden in der EU Mindestgarantien in Strafverfahren für verdächtige oder beschuldigte Kinder festgelegt. Sie wird rechtsverbindlich für die Mitgliedstaaten sein und nach ihrer Umsetzung das Schutzniveau in der EU erhöhen. Mit der Kombination von Elementen der Optionen 3 und 4 wird den Grundsätzen der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit Rechnung getragen. Da die Mindestnormen auf der Grundlage der EGMR-Rechtsprechung und internationaler Standards in Bezug auf die Verfahrensgarantien für Kinder, die Verdächtige oder Beschuldigte in Strafverfahren sind, verstärkt werden, wird zudem ein eindeutiger Zusatznutzen auf EU-Ebene bewirkt. Die Gesamtkosten belaufen sich auf 136,2 Mio. EUR [154,8 Mio. EUR, Schulungskosten inbegriffen.][6]. Alle Mitgliedstaaten wären betroffen, allerdings in unterschiedlichem Maße. Gesamtkosten pro Mitgliedstaat: AT 3 564; BE 802; BU 714, CY: 94; CZ: 996; DE: 35 982; DK: 413; EE: 170; EL: 1 042; ES: 2 175; FI: 3 545; FR: 17 950; HU: 667; IE: 1 309; IT: 4 978; LT: 346; LV: 134; LU: 172; MT: 22; NL: 3 225; PL: 2 548; PT: 495; RO: 1 130; SE: 7 330; SK: 337; SI: 112; UK: 45 907[7] 2) Erwachsene Da es schwierig ist, eine umfassende Definition für den Ausdruck „schutzbedürftige Erwachsene“ festzulegen und somit den Anwendungsbereich der geplanten Initiative zu bestimmen, und da es weniger einschlägige internationale Normen und Bestimmungen für schutzbedürftige Erwachsene gibt, ist eine rechtsverbindliche Maßnahme in Bezug auf Garantien für schutzbedürftige Erwachsene ausgeschlossen. Aufgrund der Folgenabschätzung wurde für schutzbedürftige Erwachsene eine Empfehlung gewählt, die Elemente der Optionen 3 und 4 kombiniert. Mit der Kombination von Elementen der Optionen 3 und 4 wird den Grundsätzen der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit Rechnung getragen. Da die Mindestnormen auf der Grundlage der EGMR-Rechtsprechung und internationaler Standards in Bezug auf die Verfahrensgarantien für schutzbedürftige Erwachsene, die Verdächtige oder Beschuldigte in Strafverfahren sind, verstärkt werden, wird zudem ein eindeutiger Zusatznutzen auf EU-Ebene bewirkt. Die Gesamtkosten belaufen sich auf 70,9 Mio. EUR bis 133,6 Mio. EUR [89,5 Mio. EUR bis 152,2 Mio. EUR, Schulungskosten inbegriffen][8]. Alle Mitgliedstaaten wären betroffen, allerdings in unterschiedlichem Maße. Gesamtkosten pro Mitgliedstaat (Mindest- und Höchstkosten): AT 847-1 397; BE 1 159-2 289; BU 762-1 554; CY: 82-149; CZ: 1 056-1 940; DE: 8 363-15 367; DK: 4 455-8 818; EE: 136-251; EL: 1 152-2 114; ES: 4 606-8 464; FI: 435-780; FR: 6 384-11 709; HU: 1 021-1 878; IE: 839-1 424; IT: 6 005-10 998; LT: 346-634; LV: 233-425; LU: 49-91; MT: 41-77; NL: 1 342-2 415; PL: 3 197-5 762; PT: 1 080-1 983; RO: 2 190-4 023; SE: 769-1 387; SK: 551-1 009; SI: 205-376; UK: 23 430-45 869[9] [Bei der Berechnung dieser Kosten wird davon ausgegangen, dass alle Mitgliedstaaten der Empfehlung nachkommen.] Bei diesen Kosten werden etwaige Kosteneinsparungen aufgrund einer Reduzierung der gegenwärtigen Kosten für Rechtsbehelfsverfahren vor dem EGMR und auf nationaler Ebene, für neue Verhandlungen, finanzielle Ausgleiche und eingestellte Strafverfolgungen wegen Verletzung des Rechts von Verdächtigen auf ein faires Verfahren nicht berücksichtigt. Insbesondere der zwingend vorgeschriebene Zugang zu einem Rechtsbeistand wird eine bessere Verteidigung vor Gericht zur Folge haben. Er wird somit dazu führen, dass weniger Befragungen wiederholt werden müssen, und dazu beitragen, dass Untersuchungen und Gerichtsverhandlungen gestrafft und freiheitsentziehende Maßnahmen reduziert werden können. Langfristig dürften sich die finanziellen Auswirkungen allmählich abschwächen, da die Verfahrensgarantien für schutzbedürftige Personen verbessert und weniger Rechtsbehelfe im Falle einer Verletzung des Rechts auf ein faires Verfahren eingelegt würden. 7. Überwachung und Evaluierung Die Frist für die Umsetzung der vorgeschlagenen Richtlinie betreffend Kinder beträgt zwei Jahre nach ihrem Inkrafttreten. Was die vorgeschlagene Empfehlung für schutzbedürftige Erwachsene anbelangt, so würde die Kommission ihre Umsetzung zu einem Zeitpunkt von spätestens drei bis vier Jahren nach ihrer Veröffentlichung bewerten. Außerdem plant die Kommission eine spezielle empirische Untersuchung, die sich schwerpunktmäßig auf eine drei- bis fünfjährige Datensammlung bezüglich der Anwendung jedes Instruments des Fahrplans zur Stärkung der Verfahrensrechte stützen wird. Um eingehende quantitative und qualitative Erkenntnisse zur Wirksamkeit der Vorschläge zu erlangen, werden spezielle Indikatoren für Kinder und schutzbedürftige Erwachsene zugrunde gelegt. [1] Welche Personen als schutzbedürftige Erwachsene anzusehen sind, ist in keinem internationalen oder europäischen Rechtsinstrument definiert. [2] ABl. C 115 vom 4.5.2010, S. 1. [3] KOM(2010) 171 endgültig vom 20.4.2010. [4] ABl. C 295 vom 4.12.2009, S. 1. [5] Selbst Berichte des Europäischen Komitees zur Verhütung von Folter und unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe (CPT), in denen Regierungen von Mitgliedstaaten wiederholt aufgefordert wurden, dafür zu sorgen, dass festgenommene Verdächtige frühzeitig Zugang zu einem Rechtsbeistand erhalten, haben lediglich eine Minderheit von Mitgliedstaaten veranlasst, ein entsprechendes System einzuführen. [6] Schulungskosten inbegriffen. [7] Schulungskosten nicht inbegriffen. [8] Schulungskosten inbegriffen. [9] Schulungskosten nicht inbegriffen.