Empfehlung für eine ENTSCHEIDUNG DES RATES zur Aufhebung der Entscheidung über das Bestehen eines übermäßigen Defizits in Portugal - Anwendung von Artikel 104 Absatz 12 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft -

(Vorlage der Kommission)

BEGRÜNDUNG

1. EINLEITUNG

Am 25. Juli 2002 erhielt die Kommission die amtliche Bestätigung der portugiesischen Behörden, dass sich das gesamtstaatliche Finanzierungsdefizit 2001 auf 4,1 % des BIP [1] belaufen habe und somit über dem Referenzwert des EG-Vertrags lag. Aufgrund dieser Daten leitete die Kommission am 24. September 2002 für Portugal das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit ein, indem sie den in Artikel 104 Absatz 3 EG-Vertrag vorgesehenen Bericht verabschiedete. Am 16. Oktober 2002 nahm die Kommission eine Stellungnahme an, in der sie ein übermäßiges Defizit in Portugal feststellte. Am 5. November 2002 erließ der Rat gemäß Artikel 104 Absatz 6 eine entsprechende Entscheidung [2].

[1] Später korrigiert auf 4,4 % des BIP.

[2] ABl. L 322 vom 27.11.2002.

Gleichzeitig richtete der Rat gemäß Artikel 104 Absatz 7 EG-Vertrag eine Empfehlung an Portgual mit dem Ziel, das übermäßige Defizit zu beenden. Im Einzelnen empfahl der Rat:

"Die portugiesische Regierung sollte das derzeitige übermäßige öffentliche Defizit in Einklang mit Artikel 3 Absatz 4 der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 so rasch wie möglich beenden.

Die portugiesischen Behörden sollten ihre Haushaltspläne für 2002, die auf eine Verringerung des Defizits für 2002 auf 2,8 % des BIP abzielen, entschlossen umsetzen. Der Rat setzt der portugiesischen Regierung eine Frist bis 31. Dezember 2002, um alle erforderlichen Maßnahmen zur Korrektur des übermäßigen Defizits zu ergreifen.

Die portugiesische Regierung sollte die erforderlichen Haushaltsmaßnahmen verabschieden und umsetzen, um sicherzustellen, dass das öffentliche Defizit 2003 weiter deutlich unter den Wert von 3 % des BIP gesenkt und der öffentliche Schuldenstand unter dem Referenzwert von 60 % des BIP gehalten wird."

Ergänzend zu den Empfehlungen nach Artikel 104 Absatz 7 EG-Vertrag begrüßte der Rat verschiedene Zusagen der portugiesischen Behörden, namentlich (i) noch vor Jahresende 2002 eine aktualisierte Fassung des Stabilitätsprogramms mit Anpassungsmaßnahmen zur Erreichung des mittelfristigen Ziels eines nahezu ausgeglichenen Haushalts oder eines Haushaltsüberschusses vorzulegen und sicherzustellen, dass die Schuldenquote wieder eine fallende Tendenz aufweist; (ii) die Verbesserung der Erhebung und Verarbeitung der Daten über die öffentlichen Finanzen fortzusetzen und (iii) die Koordinierungsmechanismen der Haushaltspolitik zu verstärken.

2. BEFOLGUNG DER RATSEMPFEHLUNG

2a. Gesamtstaatlicher Finanzierungssaldo 2002-2003

Im Jahr 2001 lag das öffentliche Defizit erheblich über dem im EG-Vertrag vorgesehenen Referenzwert. Wenngleich die exakte Größenordnung der Zielabweichung erst im Juli 2002 bekannt wurde [3], legte die neu gewählte Regierung dem Parlament doch bereits im April 2002 einen Berichtigungshaushalt vor, der Konsolidierungsmaßnahmen im Gesamtumfang von rund 0,6 % des BIP vorsah. Aufgrund des hohen Defizitübertrags von 2001 und der unerwartet schwachen Konjunktur verabschiedeten die portugiesischen Behörden jedoch Ende 2002 eine Reihe von einmaligen Maßnahmen [4], die Mehreinnahmen im Gesamtumfang von 1,5 % des BIP einbrachten, um das Defizit bereits 2002 unter 3 % des BIP zu senken. Infolgedessen belief sich das tatsächliche Defizit im gesamtstaatlichen Haushalt nur auf 2,7 % ds BIP. Im Jahr 2002 verbesserte sich der konjunkturbereinigte Haushaltssaldo um 2,3 Prozentpunkte des BIP auf -2,6 % des BIP bzw. ohne einmalige Maßnahmen um 0,8 Prozentpunkte auf -4,1 % des BIP.

[3] Mit der Veröffentlichung eines Berichts der von der neuen Regierung eingesetzten Task-Force für die Analyse der öffentlichen Finanzen. Der Task-Force gehörten Vertreter des Finanzministeriums, der Bank von Portugal und des Statistischen Amts Portugals an. Sie unterstand unmittelbar dem Präsidenten der Bank von Portugal.

[4] Insbesondere eine Steueramnestie für Zinszuschläge auf alle rückständigen Steuern und Sozialversicherungsbeiträge, die allein Mehreinnahmen im Gesamtumfang von 1,0 % des BIP einbrachte.

Nach der ersten - von Eurostat bestätigten - Meldung im Rahmen des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit 2004 belief sich das gesamtstaatliche Defizit im Jahr 2003 auf schätzungsweise 2,8 % des BIP. Im aktualisierten Stabilitätsprogramm vom Januar 2003 war ein Defizit von 2,4 % des BIP angestrebt worden. Die Zielabweichung ist auf massive Steuerausfälle [5] im Zusammenhang mit dem unerwarteten BIP-Einbruch im Jahr 2003 um schätzungsweise 1,3 % (gegenüber einer ursprünglichen BIP-Wachstumsprognose von +1,3 %) und die offenbar geringe Steuerintensität der Wirtschaft in der gegenwärtigen Rezession zurückzuführen. Ohne die Veräußerung von Steuerrückständen führte die Rezession zu einem Rückgang der Steuereinnahmen um insgesamt schätzungsweise 2,4 % im Jahr 2003, gegenüber einem ursprünglichen Haushaltsziel von +4 %. Auf der Ausgabenseite hingegen konnte die Regierung die geplante Zurückhaltung weitgehend erfolgreich umsetzen. Der Anstieg der laufenden Primärausgaben schwächte sich weiter von 8,9 % 2001 auf 7,8 % 2002 und 4,1 % 2003 ab. Dies spiegelt im Wesentlichen die drastische Abschwächung des Staatsverbrauchs wider, da Beschäftigung und Nominallöhne 2003 quasi eingefroren wurden. Unter Berücksichtigung sämtlicher vorstehender Faktoren hätte die Einnahmen- und Ausgabenentwicklung zu einem öffentlichen Defizit von deutlich über 3 % des BIP im Jahr 2003 geführt. Um dies zu verhindern, beschlossen die portugiesischen Behörden zwei einmalige Maßnahmen im Gesamtumfang von 2,1 % des BIP: der Staat übernahm gegen eine Pauschalzahlung die Rentenverpflichtungen eines öffentlichen Unternehmens und veräußerte die Rechte auf einzutreibende Steuer- und Sozialversicherungsrückstände an ein Finanzinstitut. Im Jahr 2003 verbesserte sich der konjunkturbereinigte Haushaltssaldo um 0,9 Prozentpunkte des BIP auf -1,7% des BIP bzw. ohne einmalige Maßnahmen um 0,3 Prozentpunkte auf -3,8% des BIP.

[5] Ohne die einmalige Transaktion betreffend die Veräußerung von Steuer- und Sozialversicherungsrückständen.

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2b. Schuldenquote 2002-2003

Im Zeitraum 2001 bis 2003 erhöhte sich der öffentliche Bruttoschuldenstand im Verhältnis zum BIP vor allem aufgrund des niedrigen Wirtschaftswachstums und der umfangreichen Finanztransaktionen. Diese Finanztransaktionen [6] spiegeln in hohem Maße die Begleichung von Ausgabenrückständen und die Umwandlung zahlreicher staatlicher Krankenhäuser in öffentlich-rechtliche Unternehmungen wider.

[6] VERBUCHT UNTER ,BESTANDSANPASSUNGEN".

3. EINHALTUNG DER IN DER RATSEMPFEHLUNG GENANNTEN ZUSAGEN

Was die Zusagen der portugiesischen Behörden zum Zeitpunkt der Ratsempfehlung nach Artikel 104 Absatz 7 angeht, so sind bei der Stärkung der Koordinierungsmechanismen der Haushaltspolitik mit der Verabschiedung eines Haushalts-Rahmengesetzes ("Lei de Estabilidade Orçamental") im Jahr 2002 und bei der Erfassung und Verarbeitung von Daten zur gesamtstaatlichen Haushaltslage erhebliche Fortschritte erzielt worden. Das Haushalts-Rahmengesetz hat Vorrang vor allen anderen haushaltspolitischen Rechtsvorschriften und gab der Regierung somit die Möglichkeit, den Nettokreditbedarf der Kommunal- und Regionalverwaltungen 2004 auf null festzusetzen; bei Verstoß gegen diese Vorgabe können die zentralstaatlichen Transferleistungen im Folgejahr gekürzt werden.

Allerdings sind zwei Vorbehalte anzumelden: Erstens wird sich aufgrund des ungewöhnlichen politischen Zyklus bei den kommunalen (Investitions-)Ausgaben erst im Vorlauf zu den nächsten Kommunalwahlen (im Herbst 2005) erweisen, ob die Stärkung der Koordinierungsmechanismen erfolgreich war; und zweitens wurde die termingerechte Vorlage vierteljährlicher gesamtstaatlicher Finanzdaten durch das Fehlen von Quartalsdaten für die Kommunalverwaltungen behindert, auch wenn bei der quartalsmäßigen Datenverarbeitung auf den anderen Staatsebenen bereits erhebliche Fortschritte erzielt wurden.

4. HAUSHALTSAUSSICHTEN

Gemäß der Frühjahrsprognose 2004 der Kommissionsdienststellen wird das öffentliche Defizit 2004 voraussichtlich 3,4 % des BIP betragen. Dem gegenüber wurde im jüngsten Stabilitätsprogramm ein Ziel von 2,8 % des BIP angesetzt, das auch in der ersten Meldung im Rahmen des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit 2004 bestätigt wurde. Die Differenz ist im Wesentlichen auf drei Faktoren zurückzuführen: (i) das in der Kommissionsprognose ¼ Prozentpunkt niedriger angesetzte BIP-Wachstum; (ii) Basiseffekte aufgrund der Ende 2003 durchgeführten umfangreichen einmaligen Maßnahmen, die sich auf die Einnahmenseite auswirkten; und (iii) die teilweise Substitution dieser einmaligen Maßnahmen, deren Umfang nach den bislang bekannten Plänen der Regierung von 2,1 % des BIP 2003 auf 0,7 % des BIP 2004 reduziert werden soll. Für 2005 ergibt sich nach der - auf der üblichen Annahme einer "unveränderten Politik" basierenden - Frühjahrsprognose 2004 der Kommission ein Anstieg des öffentlichen Defizits auf 3,8 % des BIP, der die nach wie vor große negative Produktionslücke und das Auslaufen sämtlicher einmaliger Maßnahmen widerspiegelt.

Nach der Frühjahrsprognose 2004 der Kommissionsdienststellen wird sich der konjunkturbereinigte Haushaltssaldo 2004 um 0,3 Prozentpunkte des BIP auf -2,0 % des BIP verschlechtern, auch wenn dies ausschließlich auf den Rückgang der einmaligen Maßnahmen in Höhe von 2,1 % des BIP 2003 auf bislang geplante 0,7 % des BIP zurückzuführen ist. Nach Herausrechnung der einmaligen Maßnahmen dürfte sich der konjunkturbereinigte Saldo daher 2004 um 1,1 Prozentpunkt auf -2,7 % des BIP (2003: -3,8 % des BIP) verbessern. In der jüngsten Aktualisierung des Stabilitätsprogramms vom Dezember 2003 hatten die portugiesischen Behörden eine Rückführung des konjunkturbereinigten Haushaltssaldos um 0,6 Prozentpunkte im Jahr 2004 auf -1,1 % des BIP eingeplant.

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5. FAZIT

Die portugiesischen Behörden haben die Empfehlung des Rates nach Artikel 104 Absatz 7 befolgt. Sie sind insbesondere der Empfehlung nachgekommen, das übermäßige öffentliche Defizit in Einklang mit Artikel 3 Absatz 4 der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 so rasch wie möglich, d.h. in diesem Falle spätestens 2003, zu beenden. Außerdem haben sie das Defizit 2002 unter 3 % gesenkt und vor Dezember 2002, d.h. vor Ablauf der vom Rat gesetzten Frist, Maßnahmen ergriffen, um das übermäßige Defizit zu beenden. 2003 blieb das Defizit unter 3 % des BIP. Nach der ersten Datenmeldung im Rahmen des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit 2004 belief sich der öffentliche Schuldenstand 2003 auf 59,4 % des BIP, nach 58,1 % 2002 und 55,6 % 2001. Die Prüfung der Gesamtlage führt somit zu dem Ergebnis, dass die portugiesischen Behörden das übermäßige Defizit gemäß der Empfehlung des Rates vom 5. November 2002 im Jahr 2003 vollständig korrigiert haben. Die Kommission empfiehlt dem Rat daher, die Entscheidung über das Bestehen eines übermäßigen Defizits in Portugal aufzuheben.

Allerdings sind weitere Maßnahmen erforderlich, damit das öffentliche Defizit den Referenzwert von 3 % des BIP ab 2004 nicht wieder überschreitet. Nach Auffassung der Kommissionsdienststellen könnte das Risiko einer Überschreitung der 3 %-Marke im Jahr 2004 durch zusätzliche Maßnahmen im Umfang von mindestens ½ % des BIP vermindert werden. Die im vergangenen Herbst angestellten Haushaltsplanungen (für den Haushalt 2004) sahen bereits einmalige Maßnahmen (Immobilienverkäufe) für den Fall vor, dass eine Haushaltslücke zu schließen wäre. Außerdem gaben die portugiesischen Behörden nach dem Stichtag für die Frühjahrsprognose 2004 der Kommission bekannt, dass sie weitere Transaktionen (im Immobilienbereich) durchführen wollten, um das Defizit im laufenden Jahr unter 3 % des BIP zu halten. Für die Zukunft sollte die Regierung alles daran setzen, sämtliche einmalige Maßnahmen allmählich durch dauerhaftere Maßnahmen zu ersetzen und die Konsolidierung damit gemäß den Grundzügen der Wirtschaftspolitik auf eine nachhaltigere Grundlage zu stellen.

Empfehlung für eine ENTSCHEIDUNG DES RATES zur Aufhebung der Entscheidung über das Bestehen eines übermäßigen Defizits in Portugal

DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION -

gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 104 Absatz 12,

auf Empfehlung der Kommission,

in Erwägung nachstehender Gründe:

(1) Mit der Entscheidung 2002/923/EG des Rates [7] wurde auf Empfehlung der Kommission gemäß Artikel 104 Absatz 6 in Portugal ein übermäßiges Defizit festgestellt.

[7] ABl. L 322 vom 27.11.2002, S. 30.

(2) Gemäß Artikel 104 Absatz 7 EG-Vertrag richtete der Rat eine Empfehlung an Portugal mit dem Ziel, das übermäßige Defizit zu beenden [8]. Durch diese Empfehlung wurde in Verbindung mit Artikel 3 Absatz 4 der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 des Rates über die Beschleunigung und Klärung des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit [9] eine Frist für die Korrektur des übermäßigen Defizits gesetzt, die danach in dem auf die Feststellung des Defizits folgenden Jahr, d.h. spätestens 2003, erfolgen sollte.

[8] Empfehlung des Rates vom 5. November 2002.

[9] ABl.L 209 vom 2.8.1997, S. 6.

(3) Nach Artikel 104 Absatz 12 EG-Vertrag wird eine Entscheidung des Rates über das Bestehen eines übermäßigen Defizits aufgehoben, wenn das übermäßige Defizit in dem betreffenden Mitgliedstaat nach Ansicht des Rates korrigiert worden ist.

(4) Die Begriffe ,öffentlich" und ,Defizit" werden im Protokoll über das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit unter Verweis auf das Europäische System volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen (ESVG), zweite Auflage, definiert. Die Daten für das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit sind von der Kommission zur Verfügung zu stellen.

(5) Die von der Kommission im Anschluss an die von Portugal gemäß der Verordnung (EG) Nr. 3605/93 des Rates vom 22. November 1993 über die Anwendung des dem Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft beigefügten Protokolls über das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit, geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 475/2000, vor dem 1. März 2004 ergangene Meldung zur Verfügung gestellten Daten und die Frühjahrsprognose 2004 der Kommissionsdienststellen lassen folgende Schlussfolgerungen zu:

- Das gesamtstaatliche Finanzierungsdefizit betrug 2003 schätzungsweise 2,8 % des BIP, gegenüber 2,7 % in 2002 und 4,4 % in 2001. Das Ergebnis für 2003 entsprach der Ratsempfehlung nach Artikel 104 Absatz 7, insbesondere in Bezug auf die Rückführung des öffentlichen Defizits unter den Referenzwert von 3 % des BIP bis spätestens 2003. Im Jahr 2003 wurden die öffentlichen Finanzen, unterstützt durch eine stetige Eindämmung des Primärausgabenanstiegs von 8,9 % in 2001 auf 7,8 % in 2002 und 4,1 % in 2003 weiter konsolidiert. Allerdings führte der 2003 in einer Rezession mündende Konjunkturabschwung zu einer erheblichen Differenz von 2,6 Prozentpunkten zwischen dem jährlichen BIP-Wachstumsergebnis und der ursprünglichen Haushaltsprojektion. Infolgedessen entstanden im Jahresverlauf 2003 massive Steuerausfälle, die durch zwei einmalige Maßnahmen im Gesamtumfang von 2,1 % des BIP ausgeglichen werden mussten.

- Gemäß der Frühjahrsprognose 2004 der Kommissionsdienststellen wird sich das gesamtstaatliche Finanzierungsdefizit 2004 voraussichtlich auf 3,4 % des BIP belaufen und damit erheblich über dem offiziellen Zieldefizit von 2,8 % des BIP liegen. Die Differenz ist im Wesentlichen zurückzuführen auf: (i) ein etwas geringeres Wachstum als im Haushalt unterstellt; (ii) Basiseffekte im Zusammenhang mit den einmaligen Maßnahmen von 2003; und (iii) die bislang geplante Teilsubstitution dieser einmaligen Maßnahmen. Folglich sind weitere Maßnahmen erforderlich, damit das öffentliche Defizit in 2004 und in den nachfolgenden Jahren nicht über den Referenzwert von 3 % des BIP ansteigt.

- Nach dem Stichtag für die Frühjahrsprognose 2004 der Kommission gaben die portugiesischen Behörden bekannt, dass sie weitere Transaktionen (im Immobilienbereich) durchführen wollten, um das Defizit im laufenden Jahr unter 3 % des BIP zu halten.

- Nach den ersten Meldungen im Rahmen des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit im Jahr 2004 wurde der öffentliche Schuldenstand 2003 unter dem Referenzwert von 60 % des BIP gehalten, womit der Ratsempfehlung nach Artikel 104 Absatz 7 entsprochen wurde, auch wenn die öffentliche Schuldenquote seit 2001 stetig gestiegen ist und nach der Frühjahrsprognose 2004 der Kommissionsdienststellen den Referenzwert im Jahr 2004 voraussichtlich übersteigen wird.

(6) Die Entscheidung 2002/923/EG sollte daher aufgehoben werden. Dabei ist angesichts der in der Frühjahrsprognose hervorgehobenen Haushaltsrisiken von größter Bedeutung, dass die portugiesischen Behörden angemessene Maßnahmen ergreifen um sicherzustellen, dass das gesamtstaatliche Defizit unter 3% des BIP verbleibt.

(7) Um eine nachhaltige Konsolidierung zu gewährleisten und letztlich das mittelfristige Ziel eines in etwa ausgeglichenen Haushalts oder eines Haushaltsüberschusses gemäß den Grundzügen der Wirtschaftspolitik zu erreichen, sollten sämtliche einmaligen Maßnahmen allmählich durch Maßnahmen dauerhafterer Natur ersetzt werden, während die konjunkturbereinigte Haushaltsposition alljährlich um mindestens 0,5 Prozentpunkte des BIP verbessert werden sollte.

HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN:

Artikel 1

Nach Prüfung der Gesamtlage ist festzustellen, dass das übermäßige Defizit in Portugal gemäß der am 5. November 2002 nach Artikel 104 Absatz 7 EG-Vertrag an Portugal gerichteten Empfehlung im Jahr 2003 vollständig korrigiert wurde.

Artikel 2

Die Entscheidung 2002/923/EG wird aufgehoben.

Diese Entscheidung ist an die Portugiesische Republik gerichtet.

Geschehen zu Brüssel am [...]

Im Namen des Rates

Der Präsident [...]