Mitteilung der Kommission über die verstärkte wirtschaftspolitische Koordinierung im Euro-Gebiet

1. Im Dezember 1999 nahm der Europäische Rat von Helsinki die Schlussfolgerungen eines Berichts des Rates « Wirtschaft und Finanzen » (Ecofin) über die Koordinierung der Wirtschaftspolitik in der dritten Stufe der Wirtschafts- und Währungsunion an. In diesem Bericht, der die vielversprechenden Anfänge der Koordinierung im Lichte der im ersten Jahr der Wirtschafts- und Währungsunion gewonnenen Erfahrungen berücksichtigt, wurde gleichwohl auf die Notwendigkeit verwiesen, bestimmte Einzelheiten der Koordinierung weiter auszubauen.

2. Die Koordinierung der Wirtschaftspolitik im Euro-Gebiet erfolgt einvernehmlich. Sie zielt nicht darauf ab, einem Mitgliedstaat eine Entscheidung aufzuzwingen, sondern ihn zu überzeugen, die für wünschenswert erachtete Politik umzusetzen.

Dementsprechend umfaßt die wirtschaftspolitische Koordinierung drei wesentliche Elemente:

- die Wirtschaftslage wird gemeinsam beurteilt,

- die geeigneten wirtschaftspolitischen Antworten werden einvernehmlich festgelegt,

- « Gruppendruck » wird akzeptiert und die verfolgte Politik wird, soweit erforderlich, angepasst.

3. Der allgemeine Rahmen der Umsetzung dieser drei Komponenten der wirtschaftspolitischen Koordinierung hat sich als zweckdienlich erwiesen. So haben insbesondere die seit Juni 1998 stattfindenden Treffen der Eurogruppe Diskussionen zwischen den Verantwortlichen der Wirtschaftspolitik des Euro-Gebiets ermöglicht, die anderenfalls nicht stattgefunden hätten. Die seit dem Sommer 2000 verbesserte Funktionsweise dieses Forums (Erweiterung des Kreises der behandelten Themen, bessere Ablauforganisation der Sitzungen und Verbesserung der Außenwirkung) hat zweifellos dazu beigetragen, den operativen Charakter des Forums zu betonen.

Schließlich zeugen der Ausbau des Verfahrens bezüglich der Grundzüge der Wirtschaftspolitik (Bericht über die Umsetzung dieser Grundzüge, Ausdehnung ihres Anwendungsbereichs auf die Strukturpolitik, Formulierung von wirtschaftspolitischen Leitlinien für jedes einzelne Land und Verbesserung der Lesbarkeit des Dokuments), das reibungslose Funktionieren des Verfahrens der Stabilitätsprogramme sowie die vom Europäischen Rat von Lissabon eingeführten Neuerungen (Erstellung eines jährlichen Syntheseberichts, der u.a. die Wechselwirkungen zwischen makroökonomischer und struktureller Politik berücksichtigt), von der allmählichen und anhaltenden inhaltlichen Erweiterung der wirtschaftspolitischen Koordinierung seit Anfang 1999.

4. Die wachsende Interdependenz der Wirtschaften des Euro-Gebiets insbesondere im monetären und finanziellen Bereich erfordern jedoch eine regelmäßige Überprüfung der Methoden und Verfahren, auf denen die Koordinierung der Wirtschaftspolitik beruht. Trotz der seit Helsinki eingeführten Verbesserungen ist nämlich offensichtlich, dass die gemeinsame Analyse der Wirtschaftslage im Euro-Gebiet noch verläßlicher und rascher erfolgen könnte, dass es von Vorteil wäre, wenn die Grundsätze, an denen sich etwaige wirtschaftspolitische Antworten ausrichten müssen, besser definiert wären, und dass diese Koordinierungsmaßnahmen stärker publik gemacht werden sollten.

5. Dazu sollen die hier dargelegten konkreten Vorschläge beitragen: Diese Mitteilung erfasst - nach Darlegung der Gründe, die für eine verstärkte Koordinierung sprechen - die Einzelheiten der Verbesserung bezüglich Substanz und Verfahren und schlägt vor, diese transparenter zu gestalten.

I. Eine stärkere inhaltliche Auseinandersetzung

6. Die folgenden Vorschläge zielen darauf ab, einen detaillierteren und besser erkennbaren umfassenden Überblick über die Wirtschaftslage im Euro-Gebiet zu erhalten sowie zu einem leichter erreichbaren und besser vorhersehbaren Einvernehmen bezüglich der geeigneten wirtschaftspolitischen Antworten zu gelangen.

Verbesserung der gemeinsamen Analyse

7. In einem ersten Schritt würde die über das Euro-Gebiet verfügbare statistische Information und ihre Vermittlung verbessert. Abgesehen von den bei den Statistiken von Eurostat und EZB derzeit in Bezug auf Schnelligkeit und Homogenität erzielten Fortschritte, erfordert dies die Ermittlung von Indikatoren der Wirtschaftstätigkeit, die einen synthetischen Überblick über das Euro-Gebiet vermitteln. Die Kommission hat hierzu bereits mehrere Arbeiten in Angriff genommen und zugesagt, sie sobald wie möglich abzuschließen (Statistikprogramm, Indikator zum gemeinsamen Konjunkturklima, Frühindikator, Vernetzung von Konjunkturforschungsinstituten).

8. Eine fundiertere Analyse der Wirtschaftslage des Euro-Gebiets setzt darüber hinaus eine möglichst exakte Bewertung der Ausrichtung des Policy-Mix im Euro-Gebiet voraus. In diesem Rahmen ist der wichtigste Bereich derjenige der Überwachung der Haushaltspolitik und ihrer Auswirkung auf den Policy-Mix im Euro-Gebiet. So beabsichtigt die Kommission, zweimal jährlich - vor und nach der Präsentation der Stabilitätsprogramme - eine Einschätzung des Policy-Mix des Euro-Gebiets vorzulegen, um deren Vorbereitung und Bewertung zu bereichern.

9. Die Analyse der Wirtschaftslage des Euro-Gebiets zu verbessern, bedeutet nicht nur, ihre Genauigkeit, sondern auch ihre Lesbarkeit zu verbessern. In diesem Zusammenhang wäre es nützlich, über ein Referenzdokument zu verfügen, das die für die Erstellung einer derartigen Analyse erforderlichen Informationen zusammenfassend und mit angemessener Periodizität zur Verfügung stellt. Daher verpflichtet sich die Kommission, einen regelmäßigen Bericht über das Euro-Gebiet vorzubereiten, der eine Analyse der allgemeinen Lage und zu Fragen der Wirtschaftspolitik; eine analytische Darstellung zur Konjunkturlage, zum Ausblick und zu den Risiken; und schließlich analytische Beiträge über bestimmte Bereiche der multilateralen Überwachung bietet [1].

[1] Dabei handelte es sich um eine Kurzfassung der Berichte, die die Kommission dem Wirtschafts- und Finanzausschuß zu bestimmten Aspekten der Wirtschaftslage im Euro-Gebiet vorlegt. Es handelt sich dabei um regelmäßige Berichte über die Inflation, die Überwachung der Wechselkurse, die Wettbewerbsfähigkeit, die öffentlichen Finanzen oder die Analyse der konjunkturellen Unterschiede innerhalb des Euro-Gebiets.

Gemeinsame Verhaltensregeln

10. In der zweiten Stufe der Wirtschafts- und Währungsunion haben der Prozess der nominalen Konvergenz und die in Zahlen ausgedrückten Kriterien der multilateralen Überwachung bemerkenswerte Ergebnisse erbracht. In der Haushaltspolitik richten sich der Stabilitäts- und Wachstumspakt und die entsprechenden Programme heute weiterhin an diesem « Modell » der Konvergenz aus.

Dieses Modell weist jedoch zwei Schwachpunkte auf. Zum einen geht es implizit davon aus, dass die Externalitäten zwischen der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten und zwischen dieser Politik und der einheitlichen Geldpolitik schwach sind und sich tendenziell kompensieren und dass daher kein nennenswerter Koordinierungsbedarf besteht. In Anbetracht der in den beiden Jahren seit Bestehen der Wirtschafts- und Währungsunion gewonnenen Erfahrungen scheint diese Einschätzung angreifbar zu sein. Zum anderen beruht dieses Modell im wesentlichen auf in Zahlen ausgedrückten Schwellenwerten, generell Obergrenzen, die von der Konjunktur unbeeinflusst bleiben und folglich die Notwendigkeit außer Acht lassen, die Verhaltensweisen angesichts der Konjunkturlage zu modifizieren.

11. In diesem Zusammenhang könnte durch die Kommission nach Anhörung der EZB eine Zusammenstellung von Regeln ausgearbeitet werden, und von der Eurogruppe diskutiert und gebilligt werden. Diese Verhaltensregeln würden erklären, auf welcher Grundlage die verschiedenen wirtschaftspolitischen Instrumente mobilisiert werden können, um das Potenzialwachstum des Euro-Gebiets zu erhöhen und auf Schocks reagieren zu können, die das Euro-Gebiet oder einige seiner Mitgliedstaaten treffen. Sie würden sich befassen mit allgemeinen Prinzipien, an denen sich die Steuerung der Wirtschaftspolitik ausrichten sollte; der wirtschaftspolitischen Reaktion auf diesen oder jenen Schock; und schließlich den Instrumenten, die notwendig sind, um diese Verhaltensregeln seitens der Mitgliedstaaten anzuwenden.

Diese Verhaltensregeln würde der Vielfalt der Wirtschaftspolitik des Euro-Gebiets Rechnung tragen, und gleichzeitig die Vorhersehbarkeit und somit die Glaubwürdigkeit der Wirtschaftspolitik des Euro-Gebiets verstärken. Sie beträfen in erster Linie die Haushaltspolitik der Mitgliedstaaten, sollten aber auch im Bereich der Strukturpolitik entwickelt werden. Diese Verhaltensregeln werden angepaßt, wenn sich dieses als notwendig erweist, ohne dass die Anpassung notwendigerweise an einen jährlichen Rhythmus gebunden ist. Sie sollten zu dem Bezugsrahmen zu werden, der die Grundzüge der Wirtschaftspolitik, die der Rat jährlich beschließt, beeinflusst.

II. Effizientere Koordinierungsinstrumente

12. Neben den im Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft und in den sekundärrechtlichen Vorschriften enthaltenen Verpflichtungen beruhte die Koordinierung der Wirtschaftspolitik innerhalb des Euro-Gebiets bisher auf dem Bemühen um Konsens innerhalb eines informellen Gremiums, der Eurogruppe. Verbesserungen des Verfahrens sollten es erleichtern, Einvernehmen über angemessene wirtschaftspolitische Antworten und ihre Umsetzung zu erreichen. Derartige Bestimmungen müssten mit der Rolle vereinbar bleiben, die der Vertrag dem -Rat (Ecofin) auf dem Gebiet der wirtschaftspolitischen Koordinierung zuweist.

13. Der EG-Vertrag weist der Kommission eine zentrale Rolle bei der Koordinierung der Wirtschaftspolitik zu (Vorbereitung der Grundzüge der Wirtschaftspolitik, Empfehlungen, multilaterale Überwachung, ...). Vor allem aber ist sie aufgrund ihrer analytischen Fähigkeiten berufen, Vorschläge für die gemeinsame Analyse der Wirtschaftslage des Euro-Gebiets zu erarbeiten und geeignete Antworten vorzuschlagen. Als Hüterin des Vertrags und in Anwendung des Grundsatzes der Gleichbehandlung der Mitgliedstaaten ist sie zur Neutralität verpflichtet. Schließlich hat sie als die für die Sammlung und Ermittlung der für die multilaterale Überwachung erforderlichen Daten zuständige Instanz (vgl. Artikel. 99.3) die Aufgabe, eine Gesamtschau der gemeinsamen wirtschaftlichen Entwicklungen zu erstellen. Aus diesem Triptychon aus analytischer Fähigkeit, Neutralität und Synthese erwächst der Beitrag der Kommission zur Arbeit der Eurogruppe und wird er sich weiter entwickeln.

14. Entsprechend beabsichtigt die Kommission der Eurogruppe in systematischer Weise nicht nur eine Analyse der Wirtschaftslage, sondern nach Bedarf auch die Wirtschaftspolitik betreffende Vorschläge vorzulegen. Außerdem hält sie es für wünschenswert, bei der Vorbereitung des halbjährlichen Arbeitsprogramms dieses Gremiums beteiligt zu sein, um insbesondere dazu beizutragen, dass sich diese Programme auf Fragen konzentriert, die das Euro-Gebiet insgesamt direkt betreffen.

Verbesserung der Transparenz und der "ex ante" Koordinierung

15. Die Vorstellung, dass die einzelstaatliche Politik im Lichte der wirtschaftlichen Lage im Euro-Gebiet als Ganzem untersucht werden muß, müsste noch besser Fuß fassen. Das Prinzip einer Vorabinformation der anderen Mitglieder des Euro-Gebiets und der Kommission, vor dem Ergreifen einer wirtschaftspolitischen Maßnahme, sollte Bestandteil der zuvor erwähnten Regeln sein.

Eine solche Frühinformation sollte in der Eurogruppe (in einer Sitzung oder mittels Videokonferenz), oder in der Arbeitsgruppe Eurogruppe des Wirtschafts- und Finanzausschusses erfolgen und sollte den Behörden des betreffenden Mitgliedstaates die Reaktionen oder Botschaften noch vor Abschluß der anstehenden Maßnahme vorlegen.

Ebenso würden der Kommission die wesentlichen Elemente der Stabilitätsprogramme vor Verabschiedung der Programme durch die Mitgliedstaaten zugeleitet. Die Eurogruppe, der die Bemerkungen der Kommission sodann vorgelegt würden, wäre dergestalt in der Lage, dem betreffenden Land etwaige Vorschläge zu übermitteln, welche dieses bei der Endfassung seines Programms berücksichtigen könnte.

In der Folge könnten die Stabilitätsprogramme deutlich vor Fertigstellung der nationalen Haushaltsgesetze vorgelegt werden, damit die Eurogruppe nach dem gleichen Verfahren etwaige Änderungen dieses oder jenes haushaltspolitischen Aspekts vorschlagen könnte, die das jeweilige Land in seinem Haushaltsgesetz berücksichtigen könnte.

16. Schließlich sollte die Festsetzung von Leitlinien und Prioritäten des EU Haushalts in eine Gesamtsicht eingebettet sein, die sowohl die Leitlinien und Prioritäten der Haushalte der Mitgliedstaaten als auch die in den Grundzügen der Wirtschaftspolitik aufgestellten Kriterien beinhaltet, um es den Mitgliedstaaten zu ermöglichen, diese in ihren Haushaltsgesetzen zu berücksichtigen.

Adäquate Koordinierungsinstrumente

17. Sofern die Umstände es erlauben, impliziert die Stärkung der Koordinierung die effektive Anwendung der verfügbaren Koordinierungsverfahren. So müsste - wie vom Europäischen Rat von Helsinki angezeigt und wie kürzlich von der Kommission unternommen - in Fällen, in denen die Wirtschaftspolitik eines Mitgliedstaats nachweislich nicht mit den Grundzügen der Wirtschaftspolitik vereinbar ist, das in Artikel 99 Absatz 4 EG-Vertrag vorgesehene Verfahren, nach dem Empfehlungen an den entsprechenden Mitgliedstaat gerichtet werden, angewandt werden.

18. Schließlich könnten andere Koordinierungsinstrumente eingerichtet werden, insbesondere auf Grundlage des Artikels 99 (5) für die Mitgliedstaaten des Euro-Gebiets. Gegebenenfalls könnten sie im Rahmen der in den Artikeln 43, 44 und 45 des Vertrages über die Europäische Union und der in Artikel 11 des EG Vertrages vorgesehenen Bestimmungen über eine verstärkte Zusammenarbeit eingeführt werden.

Effizientere Arbeitsweise der Eurogruppe

19. Die Stärkung der Koordinierung und insbesondere die Verstärkung des Gruppendrucks setzt zuallererst voraus, dass sich die Überzeugung stärker durchsetzt, dass Wirtschaftspolitik in Anbetracht der Wirtschaftslage des Euro-Gebiets insgesamt analysiert wird. Eine entsprechende Anpassung der Vorstellung von der Wirtschaftspolitik erfordert eine gewisse Formalisierung der Funktionsweise der Eurogruppe, welche in mehreren Stufen erfolgen könnte.

20. In einem ersten Schritt könnte innerhalb des Wirtschafts- und Finanzausschusses eine Arbeitsgruppe Eurogruppe gebildet werden. Die Zusammensetzung dieser Arbeitsgruppe würde der Notwendigkeit Rechnung tragen, die Wirtschaftspolitik stärker mit Blick auf das Euro-Gebiet zu konzipieren. Diese Arbeitsgruppe müsste in der Lage sein, rasch zusammenzutreten, um auf ein rasches Eingreifen erfordernde Situationen zu reagieren. Dieses Konzept hätte auch den Vorteil, den Sensibilitäten aller Mitglieder des Euro-Gebiets Rechnung zu tragen und die vorbereitenden Arbeiten der Kommission weitestgehend zu nutzen.

21. Darauf folgend könnte analog zu den Sitzungen des EZB-Rates die Frequenz der Sitzungen der Eurogruppe erhöht werden. Das Vorhandensein der entsprechenden Einrichtungen zur Abhaltung von Videokonferenzen würde ebenfalls eine rasche Konzertierung in dringenden Fällen gestatten.

Institutionalisierung des Dialogs zwischen den verschiedenen Entscheidungsträgern

22. Eine reibungslose Koordinierung innerhalb des Euro-Gebiets ist ohne einen möglichst intensiven Dialog zwischen den verschiedenen Entscheidungsträgern des Policy-Mix nicht realisierbar.

Zu diesem Zweck soll eine regelmäßige Zusammenkunft zwischen dem Präsidenten der EZB, dem Vorsitzenden der Eurogruppe und dem Vertreter der Kommission im EZB-Rat eingeführt werden. Unter Wahrung strenger Vertraulichkeit und Achtung der Unabhängigkeit jeder der Parteien hätten solche Zusammenkünfte den Vorteil, den Dialog zwischen den für die Geld- und Finanzpolitik des Euro-Gebiets Verantwortlichen besser zu organisieren und für die Öffentlichkeit klarer erkennbar zu machen. Zusammen mit der bereits erwähnten Bewertung der Ausrichtung des Policy-Mix in seiner Gesamtheit, würde ein derartiger Dialog zudem zur Betonung einer europäischen Sicht bei der Bewertung der auf nationaler Ebene verfolgten Politik beitragen. Dieser verstärkte Dialog auf politischer Ebene würde durch eine intensiviere Diskussion auf technischer Ebene unterstützt werden.

23. Qualität und Wirkung der Koordinierung ergeben sich auch aus der Organisation der Aussenbeziehungen. Diesbezüglich ist die gegenwärtige Lage eindeutig ungenügend. Die Kommission ruft ihren bereits im November 1997 unterbreiteten Vorschlag in Erinnerung, wonach der gemeinsame Standpunkt zu den Fragen, die für die WWU von besonderem Belang sind, von einem Triumvirat bestehend aus dem Vorsitzenden der Eurogruppe, dem Präsidenten der EZB und einem Vertreter der Kommission dargelegt werden. Dies würde sowohl für die formellen Gremien (Internationaler Währungs- und Finanzausschuss des IWF) als auch die informelleren Gremien (G7) gelten.

III. Erhöhung der Transparenz

24. Um die Koordinierung zu verstärken, muss ein Mittelweg gefunden werden zwischen der Publizität, die der Beurteilung dieser oder jener Politik gegeben wird und welche dazu tendiert, den Gruppendruck zu verstärken, sowie der Vertraulichkeit der Diskussionen, die sicherstellt, dass diese so offen wie möglich geführt werden. Die Forderung nach Ausgewogenheit betrifft sowohl die interne Kommunikation zwischen den Entscheidungsträgern der Wirtschaftspolitik als auch die externe Kommunikation mit der Öffentlichkeit, anderen Mitgliedstaaten und den Märkten.

25. Die Kritik an der Unzulänglichkeit der wirtschaftlichen Analyse in Bezug auf das Euro-Gebiet resultiert zum Teil daraus, dass die bereits erfolgende analytische Arbeit der Kommission nicht genügend publik gemacht oder in eine langfristige Perspektive eingebunden worden ist. In diesem Zusammenhang könnten drei Verbesserungen angebracht sein :

- der regelmäßige Bericht über das Euro-Gebiet sollte veröffentlicht werden, um die Qualität der öffentlichen Diskussion über die Wirtschaftspolitik des Gebiets zu steigern;

- die im Anschluss an die Sitzungen der Eurogruppe veranstaltete Pressekonferenz könnte sich ebenfalls um den regelmäßigen Bericht und etwaige Reaktionen auf ihn drehen;

- und schließlich würde, wenn die Eurogruppe eine Beurteilung zum Ausdruck bringen oder eine wirtschaftspolitische Orientierung geben möchte, die Veröffentlichung eines Kommuniqués ihre Botschaft deutlicher sichtbar machen und so deren Bedeutung erhöhen.

IV. Institutionelle und organisatorische Bemerkungen

26. Diese Einzelheiten der Durchführung der multilateralen Überwachung könnten in einem Beschluss des Rates (Artikel 99 Absatz 5 EG-Vertrag) formal festgelegt werden, gegebenenfalls im Rahmen der in den Artikeln 43, 44 und 45 des Vertrages über die Europäische Union und Artikel 11 des EG Vertrages vorgesehenen Bestimmungen über eine verstärkte Zusammenarbeit.