MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT Ein sichererer, wettbewerbs- und leistungsfähiger Straßenverkehr: ein Ziel für die Gemeinschaft

EINLEITUNG

1. Der Straßenverkehr ist für das reibungslose Funktionieren des Binnenmarktes unerläßlich. Sein Marktanteil ist fortlaufend im Steigen begriffen; Probleme gibt es jedoch trotzdem, da insbesondere die folgenden Herausforderungen bewältigt werden müssen:

- der freie Zugang zum Binnenmarkt, der in den letzten zwölf Jahren in mehreren Etappen (letzte Etappe: 1. Juli 1998) [1] eröffnet wurde;

[1] Verordnung Nr. 3118/93 vom 25. Oktober 1993 zur Festlegung der Bedingungen für die Zulassung von Verkehrsunternehmen zum Güterkraftverkehr innerhalb eines Mitgliedstaates, in dem sie nicht ansässig sind (Abl. Nr. L 279 vom 12.11.1993).

- der sich daraus ergebende Druck durch eine sich ständig verschärfende Konkurrenz;

- das Bedürfnis, die Sicherheit des Straßenverkehrs zu erhöhen;

- die Notwendigkeit, Wettbewerbsverzerrungen zu verhindern;

- die negativen sozialen Auswirkungen auf den Sektor, die zu Blockaden führen könnten;

- neue Gegebenheiten im Zusammenhang mit den Arbeitsbedingungen der Fahrer (Arbeitskräfte, die zu illegalen Bedingungen beschäftigt werden);

- die Notwendigkeit, sich fortlaufend an neue technische, ökologische und logistische Entwicklungen anzupassen;

- Intensivierung der Beziehungen im Straßenverkehrssektor mit den Staaten Mittel- und Osteuropas im Hinblick auf die Erweiterung.

2. Folgendes ist zu tun, um den Sektor bei der Anpassung an diesen Wandel zu unterstützen, seinen Zusammenhalt zu fördern und Störungen des Binnenmarktes zu vermeiden:

- Verbesserung der Voraussetzungen für einen fairen Wettbewerb zwischen den Straßentransportunternehmen und zwischen den Verkehrsträgern;

- einerseits, besserer Schutz von Gesundheit und Sicherheit des fahrenden Personals im Straßenverkehr und der anderen Straßenverkehrsteilnehmer, vor allem wenn es sich um Transport von gefährlichen Gütern handelt sowie, andererseits, Umweltschutz;

- Schwerpunkt auf der Qualität der geleisteten Dienste;

- Schaffung von Arbeitsplätzen und Verbesserung der Arbeitsbedingungen.

3. Im Hinblick darauf hält es die Kommission - auf der Grundlage der übermittelten Vorschläge [2] und derjenigen, die in ihrem Arbeitsprogramm [3] vorgesehen sind - für erforderlich, daß bei bestimmten Arbeitsbedingungen, die sich auf den Wettbewerb auswirken, ein Gleichgewicht zu schaffen und ein Maßnahmenpaket in folgenden Bereichen vorzusehen ist:

[2] Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über die Arbeitszeit des fahrenden Personals und der selbständigen Kraftfahrer im Straßenverkehr (KOM(1998) 662 endg.). Die hier angesprochene Arbeitszeit schließt, außer der Lenkzeit, hauptsächlich das Be- und Entladen des Fahrzeugs mit ein.

[3] KOM (2000) 155 endg. vom 9.2.2000.

- Arbeitszeitregelung für die Fahrer;

- bestimmte Arbeitsbedingungen von Fahrern in der EU;

- Überwachung des Straßenverkehrs;

- Erstausbildung und Fortbildung/Weiterbildung der Fahrer.

In dieser Mitteilung werden die verschiedenen Aspekte des Straßenverkehrs beschrieben, die hier eine Rolle spielen.

ARBEITSZEITREGELUNG FÜR DIE FAHRER

4. Die Kommission legte im November 1998 einen Richtlinienvorschlag vor [4]; trotz der Unterstützung des Parlaments ist dieser jedoch zur Zeit im Rat blockiert. Der Hauptgrund hierfür sind die starken Meinungsunterschiede zwischen den Mitgliedstaaten in der Frage, ob die Richtlinie auch für selbstständige Fahrer gelten soll.

[4]

Ferner ist Folgendes anzuführen:

- der Versuch - im Rahmen des finnischen Vorsitzes -, zwischen "echten" selbstständigen Fahrern (die vom Geltungsbereich der Richtlinie ausgeschlossen werden können) und "unechten" selbstständigen Fahrern (die einbezogen werden müssen) zu unterscheiden, schlug fehl;

- angesichts der Lage im Rat kann die Aufrechterhaltung des derzeitigen Vorschlags nicht zum Erfolg führen;

- die kürzliche Änderung der Richtlinie über die Arbeitszeitgestaltung [5] (allgemeine Richtlinie) mit dem Ziel, darin das fahrende Personal des Straßentransportsektors einzubeziehen, führt nicht zur gewünschten Harmonisierung, insbesondere bei der Definition des Begriffs "Arbeitszeit". In der Tat enthält die genannte Richtlinie(2) über den Straßenverkehr eine gemeinsame Definition der Arbeitszeit, wohingegen die allgemeine Richtlinie über die Arbeitszeit [6] in diesem Punkt auf die nationale Gesetzgebung / Handlungsweise verweist.

[5] Richtlinie 2000/34/EG zur Änderung der Richtlinie 93/104/EG des Rates über bestimmte Aspekte der Arbeitszeitgestaltung, um die Bereiche und Aktivitäten, die aus der genannten Richtlinie ausgeschlossen sind, abzudecken (Abl. Nr. ...).

[6]

5. Die Einbeziehung der selbstständigen Fahrer war - vor allem aus Gründen der Straßenverkehrssicherheit und der Harmonisierung der Wettbewerbsbedingungen -zwar voll gerechtfertigt; trotzdem könnte die Kommission aus den genannten Gründen und um zu einem raschen Ergebnis beizutragen, sowie angesichts der Tatsache, daß die gemeinsamen Vorschriften für Lenk- und Ruhezeiten, ebenso wie die unter den Punkten 8-11 genannten Kontrollmaßnahmen, auch für selbstständige Fahrer gelten, akzeptieren, vorläufig die selbstständigen Fahrer aus dem Geltungsbereich der Richtlinie auszunehmen, vorausgesetzt, daß diese Idee ausreichend Unterstützung findet. Erst nachdem Beratungen mit dem Rat und dem europäischen Parlament im Rahmen der Debatten über diese Mitteilung stattgefunden haben, wobei die Sozialpartner konsultiert werden, könnte die Kommission einen neuen Vorschlag ins Auge fassen, der die unabhängigen Fahrer aus der Richtlinie ausschließt.

Zeitplan für den Meinungsaustausch: sofortiger Beginn.

BESTIMMTE ARBEITSBEDINGUNGEN VON FAHRERN

6. Eine immer größere Zahl von Fahrern (häufig aus Drittländern) wird irregulär beschäftigt (als Fahrer von Fahrzeugen aus der Gemeinschaft bei innergemeinschaftlichen Transporten, jedoch zu "nicht gemeinschaftlichen" Beschäftigungsbedingungen: niedrigere Bezahlung, praktisch unbegrenzte Arbeitszeit, kaum Sozialleistungen). Hieraus ergeben sich Wettbewerbsverzerrungen im Binnenmarkt zwischen den Verkehrsträgern und zwischen den Straßentransportunternehmen. Ferner sind Sicherheitsprobleme zu erwarten, es gehen Stellen verloren und die Arbeitsbedingungen verschlechtern sich. Der Arbeitsmarkt in der Union wird somit destabilisiert.

Die Kommissionsdienststellen organisierten am 23. März 2000 eine Zusammenkunft mit den Experten der Regierungen. In diesem Rahmen wurden verschiedene Aspekte der Situation erörtert (Transportaspekte, wie Arbeitsbedingungen, sowie Kontroll- und Anwendungsaspekte).

7. Die auf der Grundlage der Stellungnahmen der Mitgliedstaaten vorgeschlagene Lösung fand bei den anwesenden Experten breite Unterstützung. Sie läßt sich wie folgt zusammenfassen:

- in einer neuen Verordnung wird die Verpflichtung für die Mitgliedstaaten eingeführt, jedem Fahrer eines Fahrzeugs, das von einer in Anwendung der gemeinsamen Regeln ausgestellten Gemeinschaftslizenz abgedeckt ist, eine "Fahrerbescheinigung" auszustellen [7];

[7] Verordnung (EWG) Nr. 881/92 des Rates vom 26. März 1992 über den Zugang zum Güterkraftverkehrsmarkt in der Gemeinschaft für Beförderungen aus oder nach einem Mitgliedstaat oder durch einen oder mehrere Mitgliedstaaten (ABl. Nr. L 95 vom 9.4.1992, S. 1)

- diese einheitliche Bescheinigung ermöglicht, die Ordnungsgemäßheit der Arbeitsbedingungen des Fahrers in der gesamten Union zu kontrollieren;

- die Bescheinigung ist von den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten den Transportunternehmen auszustellen, die über die Gemeinschaftslizenz gemäß der Verordnung 881/92 verfügen; diese geben sie an die jeweiligen Fahrer weiter (bei Verstößen gegen die im vorigen Absatz genannten Bedingungen ist das Transportunternehmen ebenfalls verantwortlich).

Einige dieser Aspekte können sich anschließen an die Themen der Mitteilung über die Zuwanderungs- und Asylpolitik [8] sowie des Anzeigers der Fortschritte bei der Schaffung eines "Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts" in der Europäischen Union [9] und die Mitteilung zur nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit [10]. Der obengenannte Vorschlag für eine Verordnung, der in dem am 9.2.2000 verabschiedeten Arbeitsprogramm der Kommission für dieses Jahr vorgesehen ist (siehe Fußnote), berücksichtigt jedoch die Besonderheiten des Güterkraftverkehrs.

[8] KOM (1994) 23 vom 23.2.1994

[9] KOM (2000) 167 endg. vom 24.3.2000

[10] KOM (1998) 219 endg. vom 7.4.1998

Zeitplan: Vorlage des Vorschlags im September/Oktober 2000.

ÜBERWACHUNG DES STRAßENVERKEHRS

8. Nationale und gemeinsame Vorschriften sind nur so effizient wie ihre Anwendung. Diese ist zum einen davon abhängig, ob die Vorschriften von der Branche akzeptiert werden, zum anderen von den Überwachungssystemen und Sanktionen, die die Mitgliedstaaten einführen.

9. Die Einführung des elektronischen Fahrtenschreibers ab Ende 2002 ist ein bedeutender Fortschritt bezüglich der Leistungsfähigkeit der Überwachungmethoden. Ein elektronisches Kontrollgerät wird die Einhaltung der Vorschriften beträchtlich verbessern, insbesondere durch einen besseren Schutz der registrierten Daten und die Möglichkeit, eine große Zahl von Kontrollen in kurzer Zeit durchzuführen.

Zeitplan: Maßnahme bereits eingeleitet durch Verordnung (EG) Nr. 2135/98 [11]; Inkrafttreten Ende 2002 / Beginn 2003.

[11] Verordnung (EG) Nr. 2135/98 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 3821/85 über das Kontrollgerät im Strassenverkehr und der Richtlinie 88/599/EWG (ABl. Nr. L 274 vom 9.10.1998, S.1)

10. Im Arbeitsprogramm der Kommission für das Jahr 2000 ist eine Mitteilung über Kontrollen und Sanktionen im Straßenverkehr vorgesehen. Ziel ist eine höhere Effizienz und Kohärenz der Kontrollen der zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten. Im Hinblick darauf wird die Mitteilung einige Maßnahmen vorschlagen, z.B. den systematischen Informationsaustausch, die Koordinierung der Kontrollmaßnahmen, die regelmäßige Abstimmung zwischen den einzelstaatlichen Behörden und die Ausbildung der Kontrolleure. Die Mitteilung könnte zu Empfehlungen an die Mitgliedstaaten führen, bzw. zu konzertierten Maßnahmen der Mitgliedstaaten, die die Kommission unterstützt.

Zeitplan: Beginn: zweite Hälfte dieses Jahres.

11. Schließlich soll die Richtlinie 88/599/EWG [12] erweitert werden, nach der die Mitgliedstaaten bereits heute verpflichtet sind, 1 % der Arbeitstage der Fahrer daraufhin zu kontrollieren, ob die Lenk- und Ruhezeiten eingehalten wurden. Bei einer Änderung der Richtlinie soll dieser Anteil, erforderlichenfalls schrittweise, erhöht werden, um zu einer aussagekräftigeren Anzahl von Kontrollen zu kommen. Da 2002 der elektronische Fahrtenschreiber eingeführt wird, wird es dann technisch einfacher sein, die Anzahl der Kontrollen zu erhöhen; es ist jedoch darauf zu achten, daß die Maßnahmen nicht dazu führen, daß die Anwendung des elektronischen Fahrtenschreibers - und somit die Erneuerung des Fahrzeugparks - vermieden wird.

[12] 10) Richtlinie 88/599/EWG des Rates vom 23. November 1988 über einheitliche Verfahren zur Anwendung der Verordnung (EWG) Nr. 3820/85 über die Harmonisierung bestimmter Sozialvorschriften im Straßenverkehr und der Verordnung (EWG) Nr. 3821/85 über das Kontrollgerät im Straßenverkehr

Zeitplan: Vorlage des Vorschlags Ende 2000 / Anfang 2001.

BERUFSAUSBILDUNG

12. Bisher existieren nur zwei Gemeinschaftsrechtsakte, die die Berufsausbildung der Fahrer betreffen:

- die Richtlinie 76/914/EWG [13] über die Ausbildung bestimmter Fahrer; ihr Geltungsbereich ist jedoch sehr begrenzt (bestimmte Fahrer zwischen 18 und 21 Jahren) und der Inhalt entspricht nicht mehr den heutigen Bedürfnissen;

[13] Richtlinie 76/914/EWG des Rates vom 16. Dezember 1976 über das Mindestniveau der Ausbildung für Fahrer von Transportfahrzeugen im Straßenverkehr (ABl. Nr. L 357 vom 29.12.1976, S. 36)

- die Richtlinie 91/439/EWG [14] über den Führerschein, in der die besonderen Anforderungen des Berufsstandes der Fahrer allerdings nicht berücksichtigt werden.

[14] Richtlinie 91/439/EWG des Rates vom 29. Juli 1991 über den Führerschein (ABl. Nr. 237 vom 24.8.1991, S. 1)

In zwei Mitgliedstaaten existieren ferner einzelstaatliche Rechtsvorschriften für den Zugang zum Beruf des Fahrers.

13. Es müssen neue gemeinsame Regeln eingeführt werden, die die technische Entwicklung und das einschlägige Know-how berücksichtigen, um die Qualität der Straßenverkehrsdienste zu erhöhen, dem Beruf des Fahrers zu mehr Anerkennung und Attraktivität zu verhelfen und zur Erhöhung der Verkehrssicherheit sowie zur Erleichterung des freien Verkehrs der Arbeitnehmer beizutragen. Die Prinzipien der Straßenverkehrssicherheit, des rationellen Fahrverhaltens, um den Verbrauch von nicht erneuerbarer Energie einzuschränken und somit die CO2-Emissionen zu vermindern, der Dienstleistungsqualität, der Gesundheit der Fahrer sowie die Vorschriften für Gütertransport, Arbeit und Sicherheit und die Kenntnis des wirtschaftlichen und sozialen Umfelds des Straßenverkehrs sollten eingehend behandelt und in eine moderne Berufsausbildung aufgenommen werden. Die Kommissionsdienststellen bereiten derzeit einen Richtlinienvorschlag vor, in dem gemeinsame Vorschriften für die obligatorische Grundausbildung für alle neu in den Beruf eintretenden Fahrer von Kraftfahrzeugen zum Transport von Gütern oder Personen enthalten sind, ebenso für die regelmäßige Weiterbildung aller Fahrer. Der Berufsstand ist in diesen Fragen eng mit einzubeziehen.

Zeitplan: Vorlage eines Vorschlags Ende 2000/Anfang 2001.

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14. In diesem Zusammenhang müßte die hiermit verbundene Frage, ob die gemeinsamen Regeln für Lenk- und Ruhezeiten von Fahrern [15] zu ändern sind, zu einem späteren Zeitpunkt untersucht werden.

[15] Verordnung (EWG) Nr. 3820/85 (ABl. Nr.° L 370 vom 31.12.1985, S. 1).

Einerseits wäre es sinnvoll - da die selbständigen Fahrer wahrscheinlich von der Richtlinie zur Regelung der Arbeitszeit ausgeschlossen sein werden -, die in der Verordnung Nr. 3820/85 festgelegte Fahrzeit etwas zu verringern, denn diese Verordnung gilt auch für selbständige Fahrer.

Andererseits ist eine eventuelle Änderung dieser Regeln mit Vorsicht anzugehen, denn:

- die maximalen Fahrzeiten und Mindestruhezeiten sind seit etwa fünfzehn Jahren festgelegt, bei allen Beteiligten bekannt, haben sich bewährt und werden an sich nicht beanstandet;

- was fehlt, ist die korrekte Einhaltung aller gemeinsamen Regeln; die unter den Punkten 8 bis 11 genannten Maßnahmen sollen dies grundlegend verbessern;

- durch die kürzlich offiziell verabschiedete Änderung der allgemeinen Richtlinie zur Arbeitszeitgestaltung [16] gilt für das fahrende (nicht selbständige) Personal im Straßenverkehr jetzt auch die durchschnittliche Wochenarbeitszeit von höchstens 48 Stunden; dies ist eine generelle Vorschrift, die durch die genannte Richtlinie eingeführt wird.

[16] siehe Fußnote (4).

SCHLUSSFOLGERUNG:

15. Die Probleme im Straßenverkehr müssen angegangen werden, wobei sektorweite Einheitlichkeit anzustreben ist. Ein Konzept in vielen Einzelschritten ist zu vermeiden. Erfolgversprechend ist allein eine globale Politik mit einem einheitlichen und ausgewogenen Maßnahmenpaket. In dieser Mitteilung werden die Maßnahmen genannt, die hierfür erforderlich sind, wobei die Aspekte Straßenverkehrssicherheit, Wettbewerb, Wirtschaft und soziale Bedingungen im Straßenverkehr berücksichtigt werden. Ziel ist eine politische Einigung im Rat im zweiten Halbjahr 2000, durch die die Entwicklung eines leistungsfähigen, sichereren und wettbewerbsfähigeren Straßenverkehrs in der Gemeinschaft sichergestellt werden soll.