DE    DE  KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN 
Brüssel, den 08.06.2004 
KOM(2004)409 endgültig 
. 
BERICHT DER KOMMISSION 
auf der Grundlage von Artikel 11 des Rahm enbeschlusses des Rates vom 13. Juni 2002 
zur Terrorismusbekämpfung 
{SEC(2004)688} 
. 
. 
 
DE 2   DE INHALTSVERZEICHNIS 
 
1. SACHVERHALT ........................................................................................................ 3 2. METHODEN UND KRITERIEN ZUR BEWERTUNG DES 
RAHMENBESCHLUSSES ......................................................................................... 4 
2.1.1. Rahmenbeschlüsse ex-Artikel 34 Absatz  2 Buchstabe b) des Vertrags über die 
Europäische Union....................................................................................................... 4 
2.1.2. Bewertungskriterien ..................................................................................................... 4 
2.1.3. Bewertungsrahmen....................................................................................................... 5  
3. BEURTEILUNG.......................................................................................................... 5 
 
DE 3   DE 1. SACHVERHALT  
Gemäß Artikel 11 des Rahmenbeschlusses des Rates vom 13. Juni 2002 zur 
Terrorismusbekämpfung1 (nachfolgend 'der Rahmenbeschl uss') legt die Kommission einen 
Bericht über die Maßnahmen vor, die von den M itgliedstaaten getroffen wurden, um diesem 
Instrument nachzukommen.  
In Absatz 1 des genannten Artikels werden die M itgliedstaaten verpflichtet, die erforderlichen 
Maßnahmen zu treffen, um den Bestimmungen dieses Rahmenbeschlusses spätestens am 
31. Dezember 2002 nachzukommen. Gemäß Absatz 2 übermitteln die Mitgliedstaaten spätestens bis zum 31. Dezember 2002 dem Gene ralsekretariat des Rates und der Kommission 
den Wortlaut der Vorschriften, mit denen ihre  Verpflichtungen aus diesem Rahmenbeschluss 
in innerstaatliches Recht umge setzt werden. Der Rat prüft bis spätestens 31. Dezember 2003 
anhand dieser Informationen und des schriftlic hen Berichts der Kommission, inwieweit die 
Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen getroffen haben, um diesem Rahmenbeschluss 
nachzukommen. 
Der Wert und die fristgerechte Erstellung dies es Berichts hängen wesentlich von der Qualität 
der Informationen und deren zeitiger Über mittlung durch die Mitgliedstaaten an die 
Kommission ab. Die Ko mmission erinnerte die Mitgli edstaaten mit Schreiben vom 
9. Dezember 2002 an ihre diesbezüglichen Verpflichtungen. Gleichwohl hatten bis zum 31. Dezember 2002 erst fünf Mitgliedstaaten (Ö sterreich, Deutschland, Irland, Italien und 
Portugal) der Kommission die Informationen über die Durchführung übermittelt, wobei nur 
zwei dieser Länder auch die einschlägigen Umsetzungsvorschriften zu r Verfügung stellten. 
Ein auf dieser Grundlage erstel ltes Dokument wäre praktisch bedeutungslos gewesen, und so 
musste die Kommission verspätete Antworte n einräumen und von den Kontaktpersonen, 
soweit diese von den Mitgliedstaaten benannt worden waren, ergänzende Informationen 
einholen. Bis Februar 2003 hatten sieben weite re Mitgliedstaaten (Belgien, Dänemark, 
Frankreich, Finnland, Griechenland, Spanien u nd das Vereinigte Königreich) geantwortet, 
zwei von ihnen verwiesen jedoch lediglich auf die Entwürfe neuer Rechtsvorschriften. Als 
dreizehntes Land antwortete Schweden am 5. November 2003. Luxemburg und die Niederlande haben nicht geantwortet.  
                                                
 
1 ABl. L 164 vom 22.6.2002, S. 3. 
 
DE 4   DE Daher wurden die vorgelegten ergänzenden In formationen bis zum Stichtag 15. Februar 2004 
berücksichtigt, obwohl die Frist fü r die Übermittlung des Wortlauts der 
Umsetzungsvorschriften gemäß Artikel 11 Absatz 2 des Rahmenbeschlusses der 
31. Dezember 2002 war. Somit stellt dieser Be richt eine Bestandsaufnahme der bei der 
Umsetzung erzielten Fortschritte dar, die aus den der Kommission bis zu diesem Stichtag 
übermittelten Rechtsvorschriften ersichtlich sind. Ein Arbeitsdokument der Kommissionsdienststellen zu diesem Bericht enthält eine eingehende Analyse der von den 
Mitgliedstaaten getroffenen Maßnahmen, um dem Rahmenbeschluss nachzukommen, sowie 
eine Tabelle, in der gemäß den bei der Kommission eingegangenen Informationen die 
innerstaatlichen Vorschrift en zur Umsetzung eines jeden Artikels aufgeführt sind. Die 
Kommission wird in einem ergänzenden Bericht nach dem Stichtag übermittelte 
Informationen berücksichtigen und gegebe nenfalls die Informationen über die 
innerstaatlichen Rechtsvorschriften aktualisieren.  
2. METHODEN UND KRITERIE N ZUR BEWERTUNG DES 
RAHMENBESCHLUSSES 
2.1.1.  Rahmenbeschlüsse ex-Artikel 34 Absatz 2 Buchstabe b) des Vertrags über die 
Europäische Union 
Dieser Rahmenbeschluss ber uht auf dem Vertrag über di e Europäische Union (EUV), 
insbesondere Artikel 29, Artikel 31 Buchstab e e) und Artikel 34 Absatz 2 Buchstabe b). 
Rahmenbeschlüsse lassen sich am ehesten mit dem Rechtsakt der Richtlinie vergleichen
2. 
Beide Instrumente sind für die Mitgliedstaa ten hinsichtlich des zu erreichenden Ziels 
verbindlich, überlassen jedoch de n innerstaatlichen Stellen die Wahl der Form und der Mittel. 
Rahmenbeschlüsse sollen allerd ings keine Direktwirkung haben. 
2.1.2.  Bewertungskriterien 
Einige generelle Kriterien ermöglichen im  Falle von Richtlinien und mutatis mutandis 
Rahmenbeschlüssen eine objektive Bewert ung der vollständigen Umsetzung durch einen 
Mitgliedstaat: 
1. Form und Mittel der Umsetzung des zu erreichenden Ziels müssen so gewählt 
sein, dass das wirkungsvolle Funktionieren  der Richtlinie ge währleistet ist, 
wobei ihren Zielen Rech nung getragen werden muss3; 
2. jeder Mitgliedstaat ist verpflichtet, Richtlinien in der Weise umzusetzen, dass 
sie den Anforderungen der Klarheit und Rechtssicherheit genügen; der 
Mitgliedstaat muss die Bestimmungen der Richtlinie somit in bindende innerstaatliche Vorschriften umsetzen
4;  
                                                 
2 Artikel 249 EG-Vertrag. 
3 Siehe einschlägige Rechtsprechung zur Durchführung von Richtlinien: Rechtssache 48/75 Royer [1976] 
Slg. 497, S. 518. 
4 Siehe einschlägige Rechtsprechung zur Durc hführung von Richtlinien: Rechtssache 239/85 
Kommission v. Belgium [1986] Slg. 3645, S. 3659. Siehe auch Rechtssache 300/81 Kommission v. 
Italien [1983] Slg. 449, S. 456. 
 
DE 5   DE 3. die Umsetzung erfordert nicht unbedingt einen Rechtsakt mit genau demselben 
Wortlaut; ein allgemeiner rechtlicher Rahmen (z. B. bereits bestehende 
Maßnahmen) reicht möglicherweise aus, sofern gewährleistet ist, dass die 
Richtlinie in vollem Umfang und hinrei chend deutlich und präzise umgesetzt 
wird5;  
4. Richtlinien müssen innerhalb der im Rechtsakt genannten Frist umgesetzt 
werden6. 
Beide Rechtsinstrumente verpflichten die Mitgliedstaaten "hinsichtlich des zu erreichenden 
Ziels". Dies kann als rechtliche oder faktische Situation defini ert werden, die dem Interesse, 
welches das Instrument entsprechend dem Vertrag sichern soll, entspricht7. 
Zur allgemeinen Bewertung des Grades der Umsetzung des Rahmenbeschlusses durch die 
Mitgliedstaaten gemäß Artikel 11 wurden - so weit möglich - die vorstehenden Kriterien 
herangezogen. 
2.1.3.  Bewertungsrahmen 
Eine erste Vorbemerkung betri fft den (rechtlichen) Rahmen und die Folgemaßnahmen zum 
Bewertungsbericht. Zwar ist die Kommission im Rahmen de r ersten Säule befugt, ein 
Vertragsverletzungsverfahren gegen die Mitgli edstaaten einzuleiten, der EUV bietet diese 
Möglichkeit jedoch nicht. Daher unterscheidet  sich dieser Berich t von seiner Art und 
Zielsetzung her naturgemäß von einem Bericht über die Durchführung einer im Rahmen der 
ersten Säule angenommenen Richtlinie. Di e Kommission wird jedoch umfassend an den 
Arbeiten im Rahmen der dritten Säule8 beteiligt, so dass es nur fo lgerichtig ist, sie mit einer 
faktenbezogenen Bewertung der Umsetzungsma ßnahmen zu beauftragen, damit der Rat 
bewerten kann, inwieweit die Mitg liedstaaten die erforderlichen  Maßnahmen getroffen haben, 
um diesem Rahmenbeschluss nachzukommen. 
                                                 
5 Siehe einschlägige Rechtsprechung zur Durchfüh rung von Richtlinien, z. B.: Rechtssache 29/84 
Kommission v. Deutschland [1985] Slg. 1661, S. 1673. 
6 Siehe einschlägige Rechtsprechung zur Durchfüh rung von Richtlinien, z. B.: Rechtssache 52/75 
Kommission v. Italien [1976] Slg. 277, S. 284. Siehe generell die Jahresberichte der Kommission über die Kontrolle der Anwendung des Gemeinschaftsrechts, z. B. KOM(2001) 309 endg.  
7 Siehe PJG Kapteyn und P. Verloren van Themaat ,Introduction to the Law of the European 
Communities", 3. Auflage, 1998, S. 328. 
8 Artikel 36 Absatz 2 Vertrag über die Europäischen Union. 
 
DE 6   DE Zweitens ist der Rahmenbeschl uss nicht als eine Sammlung einzelner fragmentarischer 
Vorschriften sondern als Einhe it zu betrachten, als ein glob ales System, dessen Elemente 
unauflöslich miteinander verflo chten sind. Im Wesentlichen verlangt der Rahmenbeschluss 
von den Mitgliedstaaten, dass sie den eingeschrä nkten Begriff der "terro ristischen Straftat" 
und insbesondere den spezifischen terroristischen Vorsatz, auf de n auch implizit in Artikel 2 
("Straftaten im Zusammenhang  mit einer terroristischen Vereinigung") und Artikel 3 
("Straftaten im Zusammenhang mit terroristis chen Aktivitäten") Bez ug genommen wird, in 
ihre Rechtssysteme aufnehmen. Diese Anforderung leitet sich aus der in Artikel 5 Absatz 2 
festgelegten Verpflichtung ab, terroristische Straftaten mit höheren Freiheitsstrafen als 
denjenigen zu bestrafen, die nach dem i nnerstaatlichen Recht für die entsprechenden 
"normalen" Straftaten vorgese hen sind. Darüber hinaus sieht Artikel 9 eine erweiterte 
extraterritoriale Gerichtsbark eit ohne die Möglichkeit von Zeugenaussagen sowie eine Reihe 
vorrangiger Faktoren vor, die in Fällen von positiven Kompetenzkonflikten zu berücksichtigen sind. Diese Verpflichtungen gehe n über diejenigen hinaus, die in der Regel 
durch Rahmenbeschlüsse auferlegt werd en. Auch wenn dieser Rahmenbeschluss 
Ähnlichkeiten mit anderen Instrumenten zur A ngleichung eines bestimmten Bereichs des 
Strafrechts aufweist, weicht er andererseits von denjenigen Rahmenbe schlüssen ab, die keine 
Aufnahme "spezifischer Straftaten" erfordern,  sofern das strafbare Verhalten bereits von 
einem generischen Straftatbestand abgedeckt wird
9. In diesen Fällen können die 
Verpflichtungen im Hinblick auf Sanktione n auch durch die Anwendung der allgemeinen 
einschlägigen Vorschrift en eingehalten werden. 
Obwohl die Bewertung gesondert für jeden ei nzelnen Artikel erfolg en kann und wird, können 
diese daher nicht völlig losgel öst voneinander betrachtet we rden. Eine unvollständige oder 
fehlende Umsetzung eines Artikel s oder eines Teils davon wird sich auch auf andere, mit 
diesem in Zusammenhang stehende Vorschriften  auswirken, bei denen man bei getrennter 
Betrachtung den Eindruck gewi nnen könnte, dass den Anforderungen des Rahmenbeschlusses 
nachgekommen wurde, und das System als Ganzes beeinträchtig en. Da weiterhin 
Abweichungen bestehen, soll jedoch bei der Be wertung soweit zweckdienlich der besonderen 
strafrechtlichen Entwicklung der Mitg liedstaaten Rechnung getragen werden. 
3. BEURTEILUNG 
Nur sehr wenige Mitgliedstaa ten haben der Kommission den Wo rtlaut aller einschlägigen 
Umsetzungsvorschriften fristgerecht übermitte lt. Die faktenbezoge ne Bewertung und die 
anschließend gezogenen Schlussfolgerungen beruhen daher mitunter auf unvollständigen 
Informationen. Die Kommission hat keine Informationen von Luxemburg und von den 
Niederlanden und keine spezifischen Informati onen von Griechenland er halten. Somit stellt 
sich die Situation in Bezug auf die Umsetzung der spezifischen Vorschriften in den anderen 
zwölf Mitgliedstaaten wie folgt dar: 
                                                 
9 Z. B. könnte der "Kartendiebstahl", der in Artik el 2 Absatz a) des Rahmenbeschlusses des Rates vom 
28. Mai 2001 zur Bekämpfung von Betrug und Fälschung im Zusammenhang mit bargeldlosen Zahlungsmitteln genannt wird, von der allgemeinen Vorschrift des Strafgesetzbuches über Diebstahl 
abgedeckt werden. 
 
DE 7   DE Artikel 1: Acht Mitgliedstaaten haben terroristis che Straftaten als einen gesonderten 
Straftatbestand eingestuft, auch wenn Unte rschiede im Hinblick auf den Grad und die 
Verfahren der Umsetzung festzustellen sind. Irla nd arbeitet gegenwärtig an der Änderung 
seiner Rechtsvorschriften in diesem Sinne. Italien und das Vereinigte Königreich sehen 
lediglich eine begrenzte Anzahl spezieller te rroristischer Straftat en vor und stufen 
anschließend (in Italien) bei normalen Straftaten  einen bestehenden terroristischen Vorsatz als 
erschwerenden Umstand ein oder wenden eine  allgemeine Terrorismusdefinition an 
(Vereinigtes Königreich). Deutschland hat ansc heinend diese Vorschrift nicht wie gefordert 
umgesetzt. 
Artikel 2: Die meisten Mitgliedstaaten haben be reits oder werden Rechtsvorschriften 
erlassen, die für terroristische Straftaten, die im Zusammenhang mit terroristischen Vereinigungen begangen werden, einen gesonder ten Straftatbestand vorsehen. In Schweden 
und in Dänemark (mit Ausnahme bestimmter Beteiligungsdelikte) wurd e für terroristische 
Vereinigungen und für das Anführen solc her Gruppen oder die Beteiligung an deren 
Handlungen kein gesonderter Straftatbestand geschaffen, auch wenn in einigen Fällen die 
Täter trotzdem als Haupt- oder Nebenpartei  im Zusammenhang mit der betreffenden 
terroristischen Straftat bestraft werden können.  
Artikel 3: Lediglich vier Mitgliedstaaten haben offensichtlich Rechtsvorschriften 
verabschiedet, mit denen den Verpflichtungen im Rahmen dieses Ar tikels uneingeschränkt 
nachgekommen wird. Irland sollte  dies nach Inkraf ttreten der neuen R echtsvorschriften 
gelingen. Die übrigen Mitgliedstaaten, die der Kommission Informationen übermittelt haben, werden nur teilweise in der Lage se in, dieser Vorschrift nachzukommen. 
Artikel 4: Obwohl nur einige Mitgliedstaaten über sp ezielle Vorschriften in diesem Bereich 
verfügen, werden diese offenbar, indem sie allg emeine Vorschriften üb er Mittäterschaft und 
einleitende Straftaten anwenden, den Besti mmungen dieses Artikels implizit nachkommen 
können, sofern die vorstehenden Artikel voll und ganz umgesetzt werden.  
Artikel 5: Obwohl nur zwei Mitgliedstaaten in den Informationen an die Kommission explizit 
auf diesen Artikel Bezug geno mmen haben, werden offensicht lich alle Mitgliedstaaten die 
Bedingungen von Absatz 1 erfüllen können. Acht Mitg liedstaaten sind bereits der in Absatz 2 
enthaltenen Verpflichtung nachgekommen oder  werden dieser nachkommen. Im Falle 
Deutschlands, Spaniens, Irlands und des Vere inigten Königreichs kann nicht festgestellt 
werden, dass verschärfte Sanktionen für alle einschlägigen Straftat en vorgesehen werden. 
Was Absatz 3 betrifft, sehen sieben Mitgliedstaaten beim Tatbestand des Anführens einer 
terroristischen Vereinigungen die geforderten Sank tionen vor, drei weitere, in denen für diese 
Handlung kein gesonderter Stra ftatbestand geschaffen wurde,  würden diese Vorschrift 
teilweise erfüllen. Spanien kommt dieser Vors chrift in Bezug auf das Anführen einer 
terroristischen Vereinigung nach, die ledigl ich die Verübung von Terrorakten androht. In 
Bezug auf die Beteiligung an den Handlungen ei ner terroristischen Vereinigungen erfüllen 
acht Mitgliedstaaten die geforderten Be dingungen uneingeschränkt, vier weitere 
Mitgliedstaaten erfüllen die Anforderungen teilweise. 
Artikel 6: In sechs Mitgliedstaaten tragen die inners taatlichen Rechtsvorschriften speziell den 
in diesem Artikel genannten besondere n Umständen Rechnung, während die anderen 
Mitgliedstaaten über keinerle i spezifische Maßnahmen zur Umsetzung dieser optionalen 
Vorschrift berichtet haben.  
 
DE 8   DE Artikel 7: Acht Mitgliedstaaten haben oder werden nach Abschluss ihres jeweiligen 
Gesetzgebungsverfahrens Rechtsvorschriften erlassen, die gewährleisten, dass juristische 
Personen für terroristische Straftaten vera ntwortlich gemacht werden können. Von diesen 
haben jedoch lediglich vier ausreichende Informationen übermittelt, um zu belegen, dass sie in der Lage sein werden, den Bestimmungen von Artikel 7 Absatz 2 nachzukommen. Die von 
Spanien, Österreich, Schweden und dem Vereinig te Königreich übermittelten Informationen 
reichen nicht aus, um diesen Artikel al s vollständig umgesetzt zu betrachten.  
Artikel 8: Sieben Mitgliedstaaten haben oder werd en Vorschriften erlassen, gemäß denen 
strafrechtliche oder nicht strafrechtliche Geld sanktionen gegen juristische Personen verhängt 
werden können. Die Mehrheit wendet ferner al le oder einige der op tionalen, in dieser 
Vorschrift genannten Sanktionen an.  
Artikel 9: Alle Mitgliedstaaten werden vermutlich in der Lage sein, diesem Artikel in Bezug 
auf die Anwendung des Territorialitätsprinzip s nach Maßgabe von Artikel 9 Absatz 1 
Buchstaben a) und b) und Artikel 9 Absatz 4 nachzukommen. Was die extraterritoriale 
Gerichtsbarkeit angeht, hat oder wird die Mehrheit der Mitgliedstaaten Vorschriften erlassen, 
die in unterschiedlichem Maße das aktive bzw.  passive Personalitätsprinzip abdecken, wie 
dies in Artikel 9 Absatz 1 Buchstaben c)  und e) gefordert wird . Artikel 9 Absatz 1 
Buchstabe d) ist allein in Österreich expl izit umgesetzt worden, in Irland steht seine 
Umsetzung bevor; es hat allerdi ngs den Anschein, dass auch It alien, Portugal und Finnland 
dieser Vorschrift entsprechen. Acht Mitglied staaten haben oder werden Rechtsvorschriften 
erlassen, um den Vorschriften von Artikel  9 Absatz 3 nachzukommen, und weitere drei 
werden dieser Vorschrift teilweise nac hkommen können. Schließlich wird zwar Irland 
Artikel 9 Absatz 2 teilweise umsetzen, doch kein er der Mitgliedstaaten scheint die Kriterien 
für die Lösung der in dieser Vorschrift aufg eführten positiven Kompetenzkonflikte in seine 
innerstaatlichen Rechtsvorschriften übernommen zu haben.  
Artikel 10: Lediglich Österreich hat ausreichende Informationen übermittelt, um die 
Erfüllung von Artikel 10 Absatz 1 zu belegen; es ist jedoch wahr scheinlich, dass terroristische 
Straftaten für die Zwecke der Ermittlung und Strafverfolgung in allen Mitgliedstaaten als 
öffentliche Verbrechen angesehen werden. Ac ht Mitgliedstaaten haben Informationen über 
zusätzliche Maßnahmen zur Unters tützung der Familien der Opfer, die in Artikel 10 Absatz 2 
genannt sind, übermittelt. 
Artikel 12: Die Kommission hat keine spezifischen Informationen über die Umsetzung in 
Gibraltar erhalten. 
Die Kommission fordert daher die bei der Um setzung noch zurückliegenden Mitgliedstaaten 
auf, für die rasche und vollständige Umsetzung de s Rahmenbeschlusses in  das innerstaatliche 
Recht Sorge zu tragen, sie unverzüglich über di e getroffenen Maßnahmen  zu unterrichten und 
ihr den Wortlaut der einschlägigen Rechts- und Verwaltungsvorschriften zu übermitteln.