MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT

gemäß Artikel 395 der Richtlinie 2006/112/EG des Rates

1. HINTERGRUND

Gemäß Artikel 395 der Richtlinie 2006/112/EG des Rates vom 28. November 2006 über das gemeinsame Mehrwertsteuersystem (im Folgenden: die MwSt-Richtlinie) kann der Rat auf Vorschlag der Kommission einstimmig jeden Mitgliedstaat ermächtigen, von der genannten Richtlinie abweichende Sondermaßnahmen einzuführen, um die Mehrwertsteuererhebung zu vereinfachen oder Steuerhinterziehungen oder -umgehungen zu verhindern. Bevor ein Mitgliedstaat seine nationalen Rechtsvorschriften ändert, ist die Zustimmung des Rates einzuholen. Da dieses Verfahren Abweichungen von den allgemeinen Grundsätzen der Mehrwertsteuer vorsieht, sollten solche Abweichungen nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union einen begrenzten Anwendungsbereich haben und verhältnismäßig sein.

Mit einem bei der Kommission am 24. Februar 2012 registrierten Schreiben beantragte die Französische Republik die Ermächtigung, von Artikel 193 der MwSt-Richtlinie abweichende Maßnahmen einzuführen. Die Kommission setzte die übrigen Mitgliedstaaten mit Schreiben vom 9. November 2012 gemäß Artikel 395 Absatz 2 der MwSt-Richtlinie von dem Antrag Frankreichs in Kenntnis. Mit Schreiben vom 12. November 2012 teilte die Kommission Frankreich mit, dass ihr sämtliche zur Beurteilung des Antrags erforderliche Informationen vorliegen.

Mit einem bei der Kommission am 11. Juni 2012 registrierten Schreiben beantragte die Bundesrepublik Deutschland die Ermächtigung, von Artikel 193 der MwSt-Richtlinie abweichende Maßnahmen einzuführen. Die Kommission setzte die übrigen Mitgliedstaaten mit Schreiben vom 9. November 2012 gemäß Artikel 395 Absatz 2 der MwSt-Richtlinie von dem Antrag Deutschlands in Kenntnis. Mit Schreiben vom 12. November 2012 teilte die Kommission Deutschland mit, dass ihr sämtliche zur Beurteilung des Antrags erforderliche Informationen vorliegen.

Mit einem bei der Kommission am 25. Juli 2012 registrierten Schreiben beantragte die Republik Österreich die Ermächtigung, von Artikel 193 der MwSt-Richtlinie abweichende Maßnahmen einzuführen. Die Kommission setzte die übrigen Mitgliedstaaten mit Schreiben vom 9. November 2012 gemäß Artikel 395 Absatz 2 der MwSt-Richtlinie von dem Antrag Österreichs in Kenntnis. Mit Schreiben vom 12. November 2012 teilte die Kommission Österreich mit, dass ihr sämtliche zur Beurteilung des Antrags erforderliche Informationen vorliegen.

2. ZUSAMMENFASSUNG DER ANTRÄGE

Frankreich beantragt eine Ausnahme, um im Zuge der Betrugsbekämpfung im Mehrwertsteuerbereich, insbesondere zur Bekämpfung von Karussellbetrug bei inländischen Lieferungen von Gas und Elektrizität sowie bei Telekommunikationsdienstleistungen zwischen Steuerpflichtigen, das Reverse Charge-Verfahren (Verlagerung der Steuerschuldnerschaft) einzuführen.

Deutschland und Österreich beantragen eine Ausnahme, um im Zuge der Betrugsbekämpfung im Mehrwertsteuerbereich, insbesondere zur Bekämpfung von Karussellbetrug bei inländischen Lieferungen von Gas und Elektrizität zwischen Steuerpflichtigen, das Reverse Charge-Verfahren einzuführen.

3. REVERSE CHARGE-AUSNAHME

Die Mehrwertsteuer schuldet gemäß Artikel 193 der MwSt-Richtlinie der Steuerpflichtige, der Gegenstände steuerpflichtig liefert oder eine Dienstleistung steuerpflichtig erbringt. Mit dem Reverse Charge-Verfahren wird die Steuerschuldnerschaft auf den Steuerpflichtigen verlagert, der die Lieferung oder die Dienstleistung erhält.

Beim Karussellbetrug begehen Unternehmen Steuerhinterziehung, wenn sie nach dem Verkauf ihrer Produkte keine Mehrwertsteuer an die Steuerbehörden abführen, während ihre Kunden zum Vorsteuerabzug berechtigt sind, weil sie eine ordnungsgemäße Rechnung erhalten haben. Bei den extremsten Formen dieser Steuerhinterziehung werden im so genannten Karussellbetrug (bei Lieferungen oder Dienstleistungen zwischen Mitgliedstaaten) dieselben Gegenstände mehrmals geliefert bzw. dieselbe Dienstleistung mehrmals erbracht, ohne dass an die Steuerbehörden Mehrwertsteuer abgeführt wird. Beim Reverse Charge-Verfahren wird die Gelegenheit zu dieser Form der Steuerhinterziehung dadurch ausgeschaltet, dass die Person, an die die Gegenstände geliefert werden oder die die Dienstleistung erhält, die Steuer schuldet.

Im September 2009 schlug die Kommission vor, die MwSt-Richtlinie zu ändern, um eine fakultative und zeitweilige Anwendung des Reverse-Charge-Verfahrens auf betrugsanfällige Lieferungen bestimmter Gegenstände und Dienstleistungen vorzusehen (KOM(2009) 511, ABl. C 26 vom 28.1.2011, S. 11). Dabei handelte es sich speziell um Mobiltelefone, integrierte Schaltkreise, Edelmetalle und Parfums, sowie bei den Dienstleistungen um Treibhausgasemissionszertifikate. Diese Liste basierte auf Informationen, die die Kommission in Bezug auf damals stark vom Karussellbetrug betroffene Sektoren gesammelt hatte. Das Ziel des Vorschlags bestand darin, für alle Mitgliedstaaten dieselbe Option vorzusehen und gleichzeitig einen effizienten Evaluierungsmechanismus einzuführen, um die grenzüberschreitenden Auswirkungen zu prüfen.

Der Rat konnte dem Vorschlag seinerzeit nicht in allen Punkten zustimmen. Stattdessen übernahm er in der Richtlinie 2010/23/EU des Rates vom 16. März 2010 nur den die Treibhausgasemissionszertifikate betreffenden Bestandteil und kündigte an, zu einem späteren Zeitpunkt auf die übrigen Bestandteile zurückzukommen. In einer Protokollerklärung kündigte der Rat an, die Diskussionen über die übrigen Teile des Vorschlags fortzusetzen. Nach Ansicht der Kommission ist es nunmehr an der Zeit, diese Verhandlungen wieder aufzunehmen.

Auf diese Weise würde in Kombination mit dem Vorschlag für einen Schnellreaktionsmechanismus (KOM(2012) 428) der Karussellbetrug bei der Mehrwertsteuer sowohl kurz- als auch längerfristig angegangen.

4. DIE ANTRÄGE

Frankreich beantragt gemäß Artikel 395 der MwSt-Richtlinie, dass der Rat auf Vorschlag der Kommission das Land ermächtigt, in Abweichung von Artikel 193 Sondermaßnahmen zur Anwendung des Reverse Charge-Verfahrens auf inländische Lieferungen von Gas und Elektrizität und auf Telekommunikationsdienstleistungen zwischen Steuerpflichtigen einzuführen. Frankreich macht geltend, dass ein solches Verfahren erforderlich ist, um Einnahmenverlusten aufgrund von Karussellbetrug in Frankreich vorzubeugen.

Zur Begründung führt Frankreich an, dass die derzeitigen Betrugsbekämpfungsmaßnahmen nicht wirksam funktionieren werden, und auch wenn derzeit in Frankreich in den betreffenden Sektoren noch kein Betrug festgestellt wurde, haben zahlreiche verdächtige Firmen oder Einzelpersonen Zugang zum französischen Gas- und Elektrizitätsmarkt erhalten und sind Gegenstand von Ermittlungen. Frankreich befürchtet daher, dass sich der Betrug von Treibhausgasemissionszertifikaten auf andere handelbare Güter und Dienstleistungen wie Gas und Elektrizität sowie auf Telekommunikationsdienstleistungen verlagern wird. Am 1.April 2012 änderte Frankreich seine Rechtsvorschriften, um auf solche Lieferungen und Dienstleistungen ein Reverse Charge-Verfahren anzuwenden.

Deutschland und Österreich beantragen gemäß Artikel 395 der MwSt-Richtlinie, dass der Rat auf Vorschlag der Kommission Deutschland und Österreich ermächtigt, in Abweichung von Artikel 193 Sondermaßnahmen zur Anwendung des Reverse Charge-Verfahrens auf inländische Lieferungen von Gas und Elektrizität zwischen Steuerpflichtigen anzuwenden. Sie machen geltend, dass ein solches Verfahren erforderlich ist, um Einnahmenverlusten aufgrund von Karussellbetrug in Deutschland und Österreich vorzubeugen.

Zur Begründung führen Deutschland und Österreich an, dass die derzeitigen Betrugsbekämpfungsmaßnahmen ausgeschöpft sind und mittel- und langfristig nicht wirksam funktionieren werden. Sie haben keine Informationen über nachweisliche Betrugsfälle vorgelegt; zahlreiche verdächtige Firmen bzw. Einzelpersonen haben sich jedoch Zugang zum Gas- und Elektrizitätsmarkt in Deutschland und Österreich verschafft und sind Gegenstand von Ermittlungen. Es wird befürchtet, dass sich der Betrug von Treibhausgasemissionszertifikaten auf andere handelbare Güter und Dienstleistungen wie Gas und Elektrizität verlagern wird.

5. STANDPUNKT DER KOMMISSION

Erhält die Kommission Anträge nach Artikel 395, so prüft sie, ob die Grundvoraussetzungen für eine Genehmigung erfüllt sind, nämlich dass die beantragte Ausnahmeregelung die Verfahren für die Steuerpflichtigen und/oder die Steuerverwaltung vereinfacht oder Steuerhinterziehung bzw. -umgehung verhindert. Die Kommission ist dabei immer sehr vorsichtig vorgegangen und hat enge Maßstäbe angelegt, damit die Ausnahmeregelungen nicht das allgemeine MwSt-System untergraben und begrenzt anwendbar, notwendig und verhältnismäßig sind.

Die Anträge Frankreichs, Deutschlands und Österreichs werden nach Auffassung der Kommission weder der Grundvoraussetzung des Artikels 395 – Vereinfachung der Verfahren für die Steuerpflichtigen und/oder die Steuerverwaltung – gerecht, noch verhindern sie Steuerhinterziehung oder -umgehung. Es gibt keine Anzeichen dafür, dass in Frankreich oder Österreich in Bezug auf die Lieferung von Gas und Elektrizität sowie in Frankreich in Bezug auf Telekommunikationsdienstleistungen Steuern hinterzogen werden, und während im Antrag Frankreichs ein Fall von nachgewiesenem Betrug in Deutschland erwähnt wird, ist im deutschen Antrag davon keine Rede.

Zudem hätte nach Ansicht der Kommission die Anwendung des Reverse Charge-Verfahrens auf die Lieferung von Gas und Elektrizität sowie auf Telekommunikationsdienstleistungen sehr negative Folgen für andere Mitgliedstaaten und für den gesamten Binnenmarkt. Bei dieser Art von Gütern und Dienstleistungen kann sich wegen der europaweiten Integration der betreffenden Märkte und der Möglichkeit, innerhalb kurzer Zeit aus der Ferne eine hohe Zahl von Umsätzen zu bewirken, ohne dass die Wirtschaftsbeteiligten in irgendeinem physischen Kontakt zueinander stehen, Betrug sehr schnell von einem Mitgliedstaat in einen anderen Mitgliedstaat verlagern.

Im Fall von Gas und Elektrizität sind Verkäufer und Käufer – wie dies auch bei Treibhausgasemissionszertifikaten der Fall war – häufig in einem anderen Mitgliedstaat ansässig als demjenigen, in dem sich der Markt befindet, in dem die Lieferung oder die Dienstleistung registriert wird. Das bedeutet, dass Märkte in Mitgliedstaaten, in denen eine Ausnahmeregelung gilt, weiterhin benutzt werden könnten, um in anderen Mitgliedstaaten ohne eine solche Regelung, die zudem nicht die Möglichkeit haben, durch Gesetzesänderungen schnell zu reagieren, die Mehrwertsteuer zu hinterziehen.

Das einzig angemessene und wirksame Vorgehen zur Verhinderung dieser Art von Betrug besteht deshalb darin, die MwSt-Richtlinie ähnlich zu ändern, wie dies in Bezug auf Treibhausgasemissionszertifikate gemäß der Richtlinie 2010/23/EU des Rates geschehen ist. Auf diese Weise könnten alle Mitgliedstaaten die gleichen Betrugsbekämpfungsmaßnahmen anwenden und unverzüglich reagieren, wenn sich diese Art von Betrug grenzübergreifend verlagert.

Diese Ansicht wird, wie in der Erklärung im Ratsprotokoll bezüglich der Richtlinie 2010/23/EU bestätigt, vom Rat geteilt. In dieser Erklärung hat der Rat nicht nur angekündigt, die Anwendung des Reverse Charge-Verfahrens zur Bekämpfung bestimmter Arten von Betrug weiter zu erörtern, sondern auch den Ausnahmecharakter einer abweichenden Regelung anerkannt, die es ermöglicht, zur sofortigen Bekämpfung von Betrug, der in einem Mitgliedstaat zu erheblichen Verlusten geführt hat, eine solche Sondermaßnahme einzuführen.

6. FAZIT

Die Kommission kommt daher zu dem Ergebnis, dass die Anträge Frankreichs, Deutschlands und Österreichs den in Artikel 395 der MwSt-Richtlinie vorgesehenen Voraussetzungen nicht gerecht werden und sich auf andere Mitgliedstaaten und auf den gesamten Binnenmarkt sehr negativ auswirken würden. Die Kommission spricht sich daher gegen die beantragten Ausnahmeregelungen aus.

Die Kommission erinnert den Rat auch an ihren Vorschlag vom September 2009 für ein fakultatives Verfahren, das alle Mitgliedstaaten anwenden könnten, und das eine angemessene Antwort auf die von Frankreich, Deutschland und Österreich zum Ausdruck gebrachten Befürchtungen wäre. Die Kommission unterstützt die Aufnahme von Gas und Elektrizität, sowie von Telekommunikationsdienstleistungen, in das Verzeichnis der Gegenstände und Dienstleistungen, über das gegenwärtig verhandelt wird. Nach Ansicht der Kommission sollten andere Gegenstände und Dienstleistungen, auf die die Mitgliedstaaten gegenwärtig ein Reverse Charge-Verfahren anwenden dürfen und bei denen die Verlagerung des Betrugs den Binnenmarkt beeinträchtigen würde, konsequent wie Lieferungen von Gas und Elektrizität sowie Telekommunikationsdienstleistungen behandelt werden.