BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT

über die Auswirkungen der Verordnung (EU) Nr. 575/2013 und der Richtlinie 2013/36/EU auf den Konjunkturzyklus

1. Einleitung

1.Die Kommission ist nach Artikel 502 der Verordnung (EU) Nr. 575/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates verpflichtet, in regelmäßigen Abständen zu überprüfen, ob die in der genannten Verordnung und in der Richtlinie 2013/36/EU des Europäischen Parlaments und des Rates festgelegten risikoempfindlichen regulatorischen Anforderungen eine ungewollte prozyklische Wirkung haben, indem sie die inhärente Beziehung zwischen Finanzsystem und Realwirtschaft verstärken und dadurch den realen Konjunkturzyklus potenzieren.

2.Werden solche prozyklischen Auswirkungen festgestellt, muss die Kommission einen Vorschlag für geeignete Korrekturmaßnahmen vorlegen. Im vorliegenden Bericht soll untersucht werden, ob es Belege dafür gibt, dass die Bestimmungen der Verordnung (EU) Nr. 575/2013 und der Richtlinie 2013/36/EU zu etwaigen prozyklischen Auswirkungen von Eigenmittelanforderungen beitragen.

3.Die Kommission hat bereits 2010 und 2012 ähnliche Berichte über die Prozyklizität von Eigenmittelanforderungen erstellt. Der vorliegende dritte Bericht ist der erste, der im Rahmen der Verordnung (EU) Nr. 575/2013 erfolgt. Er stützt sich auf einen einschlägigen Bericht der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde (EBA), der Beiträge des Europäischen Ausschusses für Systemrisiken (ESRB), der Europäischen Zentralbank (EZB) und der Behörden der EU-Mitgliedstaaten enthält. Der Bericht basiert ferner auf einer umfassenderen Auswertung der Fachliteratur.

4.Zwischen Gesetzgebern und Wissenschaftlern besteht ein breiter Konsens darüber, dass das Finanzsystem naturgemäß instabil und mit Risiken behaftet ist, die bei ihrem Eintreten für die Realwirtschaft schwerwiegende Folgen haben können. Erfahrungen aus der Vergangenheit bestätigen dies. Die globale Finanzkrise, die vor zehn Jahren ausbrach, führte dies erneut deutlich vor Augen. Vorschriften für den Finanzsektor und makroprudenzielle Maßnahmen sollen dieser finanziellen Instabilität entgegenwirken und das Systemrisiko begrenzen. Unter Berücksichtigung der aus der Krise gezogenen Lehren gilt im Allgemeinen, dass eine hinreichend hohe Eigenkapitalausstattung, insbesondere bei Banken, die Wahrscheinlichkeit systembedingter Finanzkrisen verringert und ihre Kosten im Falle eines Ausbruchs reduziert.

5.Eigenmittelanforderungen, die eine ausreichende Kapitalausstattung gewährleisten sollen, könnten jedoch selbst zu einer Quelle der Instabilität werden, da der in der Verordnung (EU) Nr. 575/2013 und der Richtlinie 2013/36/EU eingebettete risikobasierte Ansatz impliziert, dass die Eigenmittelanforderungen bei einem Konjunkturaufschwung gelockert und bei einem Konjunkturabschwung verschärft werden. Diese prozyklische Wirkung von Eigenmittelanforderungen birgt die Gefahr eines erheblichen externen Effekts des Finanzsystems, welcher die Finanzstabilität gefährden kann, weswegen sich die Gesetzgeber damit beschäftigen.

6.Im Bericht wird untersucht, ob Eigenmittelanforderungen prozyklisch wirken, und wenn ja, ob sie die Höhe des Kapitals, das die Banken tatsächlich halten oder halten wollen, beeinflussen.

2. Methodik

7.Die Frage der Prozyklizität von Eigenmittelanforderungen ist in erster Linie eine empirische Frage. Auch wenn es Belege für kurzfristige negative Auswirkungen gibt, so ergeben die jüngsten Auswertungen der Fachliteratur nur begrenzte und nicht ganz eindeutige Beweise für die langfristigen Auswirkungen, die Änderungen an den Eigenmittelanforderungen auf den Umfang oder die Zunahme der Bankkreditvergabe haben. Um der Fragestellung weiter auf den Grund zu gehen, werden im Bericht der EBA die Belege für eine prozyklische Wirkung der jüngsten Rechtsakte zu den Eigenmittelanforderungen an Banken auf Unionsebene geprüft. Der EBA-Bericht stützt sich dabei auf Informationen aus öffentlichen Quellen sowie auf einschlägige Daten, die von den zuständigen nationalen Behörden erhoben wurden. Die untersuchten empirischen Daten umfassen aggregierte Daten und Mikrodaten zu der Frage, ob die Eigenmittelanforderungen der Bank die Entwicklung der Gesamtkonjunktur widerspiegeln, sowie Regressionsanalysen.

8.Die von der EBA verwendeten Daten beziehen sich hauptsächlich auf den Zeitraum 2008-2015, der die Dauer der weltweiten Finanzkrise und ihrer Nachwirkungen abdeckt. Zusätzlich zu den aggregierten Statistiken und Erhebungsdaten stützt sich die EBA auf eine Stichprobe von 144 Banken, die in 13 Ländern der EU und des EWR tätig sind und auf die rund 95 % der Gesamtaktiva des EU-Bankensektors entfallen. Die Stichprobe umfasst Banken mit unterschiedlichen Betriebsgrößen: von international tätigen systemrelevanten Banken bis hin zu solchen, die nur im Inland tätig sind. Ferner umfasst sie Banken mit unterschiedlichen Geschäftsmodellen, darunter Privatkundenbanken und Geschäftsbanken, Universalbanken sowie eine Reihe von Banken mit spezielleren Tätigkeiten, z. B. die Emission gedeckter Schuldverschreibungen oder Investmentbanking.

3. Wesentliche Erkenntnisse

9.Die Eigenkapitalquoten des EU-Bankensektors haben sich seit der erstmaligen Einführung risikoempfindlicher Eigenmittelanforderungen signifikant erhöht. Mit der Anwendung der in der Verordnung (EU) Nr. 575/2013 und der Richtlinie 2013/36/EU festgelegten Eigenmittelanforderungen hat sich dieser Anstieg seit 2014 noch beschleunigt. Die signifikante Kapitalerhöhung wurde in erster Linie durch verschärfte Anforderungen an das harte Kernkapital der Banken und nicht durch die Zyklizität der auf dem internen Rating basierenden Risikoparameter, insbesondere der Ausfallwahrscheinlichkeit und der Verlustquote bei Ausfall, vorangetrieben. Im Stichprobenzeitraum, in dem die meisten Mitgliedstaaten einen schweren Konjunkturabschwung verzeichneten, blieben diese Risikoparameter relativ stabil. Dies lässt sich durch eine aktive Umschichtung der Portfolios seitens der Banken erklären. Insgesamt haben sich die Eigenkapitalquoten schneller erhöht als es die gesetzlich vorgeschriebenen Mindestquoten erfordert hätten, was ein Zeichen dafür sein könnte, dass Banken in unsicheren Zeiten über zusätzlichen Handlungsspielraum in ihren Kapitalpuffern verfügen möchten.

10.Während sich die gesetzlich vorgeschriebenen und die insgesamt vorhandenen Kapitalpuffer erhöht haben, sind die Gesamtbestände der risikogewichteten Aktiva der europäischen Banken seit 2008 rückläufig, auch wenn seit 2014 wieder ein leichter Anstieg zu verzeichnen ist. Diese Entwicklung war auch bei den Kreditportfolios erkennbar. So ging insbesondere die Zahl der Kredite von Banken des Euro-Währungsgebiets an nichtfinanzielle Kapitalgesellschaften infolge der weltweiten Finanzkrise zurück, da die schwache Gesamtnachfrage auch die Kreditnachfrage gedrosselt hat. Eine gewisse Erholung war erst gegen Ende des Stichprobenzeitraums erkennbar. Die risikogewichteten Aktiva sind stärker zurückgegangen als die für die Verschuldungsquote definierten Risikopositionen, was auf eine Umschichtung der Bankenportfolios hindeutet. Die Entwicklung der risikogewichteten Positionen hing weitgehend mit den Tendenzen beim Kreditrisiko – der wichtigsten Unterkategorie – zusammen.

11.Diverse alternative Regressionsspezifikationen bestätigen, dass die zu beobachtenden zyklischen Schwankungen bei der Eigenkapitalausstattung von Banken nicht auf Änderungen der Risikoparameter, sondern vielmehr auf Änderungen bei den Risikopositionen, insbesondere der Forderungshöhe bei Ausfall, zurückzuführen waren. Zwar gibt es eine gewisse prozyklische Wirkung der Makroökonomie auf die Bankvariablen, insbesondere auf das erforderliche Mindestkapital, doch besteht in dieser Hinsicht kein deutlicher Unterschied zwischen risikobasierten und standardisierten Ansätzen. Diese Ergebnisse werden durch eine Analyse auf Portfolio-Ebene und durch Erhebungen über die Bankkreditvergabe weitgehend bekräftigt.

12.Es scheint, als ob seit 2008 bei der Gestaltung des Bankkreditangebots weniger die geänderten Eigenmittelanforderungen, sondern vielmehr krisenbedingte Auswirkungen eine wesentliche Rolle gespielt haben. Zwar gibt es gewisse Belege für einen strukturellen Bruch in der Regulierung, der durch den mit der Verordnung (EU) Nr. 575/2013 und der Richtlinie 2013/36/EU eingeleiteten Übergang zum Basel-III-Rahmen bedingt ist und die Interaktion zwischen Bankenkapital, Kreditgewährung und Realwirtschaft beeinflusst hat. Trotzdem ist es schwierig, die durch Niveauveränderungen ausgelösten Effekte von einer etwaigen länger andauernden prozyklischen Wirkung der mit der Verordnung (EU) Nr. 575/2013 und der Richtlinie 2013/36/EU eingeführten regulatorischen Anforderungen zu unterscheiden.

13.Die Ergebnisse der empirischen Untersuchungen sind mit der nötigen Vorsicht zu behandeln. Dies ist zum Teil auf den geringen Stichprobenumfang sowie auf das Fehlen einer detaillierten Datenaufschlüsselung zurückzuführen. Zudem liegt die Einführung der Verordnung (EU) Nr. 575/2013 und der Richtlinie 2013/36/EU im Vergleich zur üblichen Dauer eines Finanzzyklus noch nicht weit genug zurück. Der untersuchte Zeitraum war gekennzeichnet durch starke Schwankungen in der realwirtschaftlichen Aktivität, erhebliche krisenbedingte finanzielle Verluste, öffentliche Finanzspritzen und starke regulatorische Impulse zur Erhöhung der Kapitalpuffer, die mit dem Übergang zu den Basel-III-konformen Mindesteigenmittelanforderungen, der bis 2019 abgeschlossen sein soll, ihren Höhepunkt fanden.