Nr. C 159/12 Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften 17. 6. 91 
reichen sein werden und zum Teil möglicherweise kei­
nen echten Beitrag zu dem globalen Ziel leisten, die Gesundheit und die Sicherheit des Arbeitnehmers am 
Arbeitsplatz zu schützen. 
Geschehen zu Brüssel am 24. April 1991. 
Der Präsident 
des Wirtschafts- und Sozialausschusses 
Francis STAEDELIN 
Stellungnahme zu dem Thema „Rechtlicher Status der Wanderarbeitnehmer aus 
Drittländern" 
(91/C 159/05) 
Der Wirtschafts- und Sozialausschuß (WSA) beschloß am 31. Januar 1991 gemäß Artikel 20 
Absatz 4 der Geschäftsordnung, eine Initiativstellungnahme zu folgendem Thema zu erarbei­
ten „Rechtlicher Status der Wanderarbeitnehmer aus Drittländern". 
Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Sozial- und Familienfragen, 
Bildungswesen und Kultur nahm ihre Stellungnahme am 11. April 1991 an. Berichterstatter 
war Andrea Amato. 
Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 286. Plenartagung (Sitzung vom 24. April 1991) 
mehrheitlich bei 2 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme. 
1. Einleitung 
1.1. In der jüngsten Vergangenheit hat sich der Wirt­
schafts- und Sozialausschuß in folgenden Dokumenten 
mit der Zuwanderung aus Drittländern befaßt: 
a) in der Initiativstellungnahme zum Thema „Wander-
arbeitnehmer" vom 25. Oktober 1984 (!); 
b) in der Stellungnahme vom 29. Mai 1985 zu den 
„Leitlinien für eine Wanderungspolitik der Gemein­
schaft,,^), die sich im wesentlichen, insbesondere 
was das Kapitel über die Drittländer anbelangt, auf 
die vorangegangene Stellungnahme berief; 
c) in der Stellungnahme zum Thema „Die Mittelmeer­
politik der Europäischen Gemeinschaft" vom 
12. Juli 1989 (3), die Vorschläge für eine Politik 
betreffend die Zuwanderung aus außergemein­
schaftlichen Mittelmeerländern enthielt. 
1.1.1. Die Beurteilung der Grenzen der Gemein­
schaftspolitik auf diesem Gebiet sowie die meisten der 
in diesen Stellungnahmen herausgestellten Probleme 
und geäußerten Vorschläge sind nach wie vor aktuell, 
da sie vom Rat nicht berücksichtigt wurden. 
0) ABl. Nr. C 343 vom 24. 12. 1984. 
(2) ABl. Nr. C 188 vom 29. 7. 1985. 
(3) ABl. Nr. C 221 vom 28. 8. 1989. 1.1.2. Dessenungeachtet sieht sich der Ausschuß an­
gesichts der in den letzten Jahren eingetretenen Verän­
derungen sowohl hinsichtlich der faktischen und rechtli­
chen Bedingungen innerhalb der Mitgliedstaaten als 
auch hinsichtlich des Fortschritts des gemeinschaftli­
chen Integrationsprozesses und des damit verbundenen 
Erfordernisses, einen neuen institutionellen Rahmen zu 
schaffen, dazu veranlaßt, neue Bewertungen vorzuneh­
men und neue Vorschläge zu äußern. 
1.2. Die Forderung, die Gemeinschaft möge sich er­
neut mit der Zuwanderungsfrage befassen, war auf 
der Tagung des Europäischen Rats im Juni 1988 in 
Hannover erhoben worden, auf der die Kommission 
gebeten wurde, einen Bericht über die soziale Eingliede­
rung der Wanderarbeitnehmer zu verfassen. 
1.2.1. Neben diesem Bericht mit dem Titel „Die so­
ziale Eingliederung der Zuwanderer aus Drittländern, 
die sich dauerhaft und rechtmäßig in den Mitgliedstaa­
ten aufhalten" (4) erstellte die Kommission einen Sach­
verständigenbericht mit dem Titel „Wanderungspoliti­
ken und soziale Eingliederung der Zuwanderer in der 
Europäischen Gemeinschaft" (5), mit dem sie einen 
wichtigen Beitrag zur Vertiefung dieser Materie geleistet 
hat und in dem Schlußfolgerungen und Anregungen 
enthalten sind, die in dieser Stellungnahme in Erwägung 
gezogen werden. 
(4) Dok. SEK(89) 924 endg. vom 22. 6. 1989. 
(5) Dok. SEK(90) 1813 endg. vom 28. 9. 1990. 
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1.3. Der Europäische Rat vom 14./15. Dezember 
1990 (Rom 2) befaßte sich erneut mit dieser Frage. 
Er forderte den Rat und die Kommission in seinen 
Schlußfolgerungen zu raschen Maßnahmen betreffend 
die Überschreitung der Außengrenzen auf und erklärte: 
„Der Europäische Rat hat von den Berichten über 
die Einwanderung Kenntnis genommen und ersucht 
den Rat 'Allgemeine Angelegenheiten' und die Kom­
mission zu prüfen, welche Maßnahmen und sonsti­
gen Schritte hinsichtlich der Unterstützung der Aus­
wanderungsländer, der Einreisebedingungen und 
der Hilfe bei der sozialen Eingliederung am besten 
geeignet erscheinen; dabei ist im besonderen die 
Notwendigkeit einer harmonisierten Asylpolitik zu 
berücksichtigen." 
1.4. Die Regierungskonferenz über die politische 
Union, die im Dezember letzten Jahres in Rom in 
Angriff genommen wurde, befaßt sich auf Initiative 
einiger Regierungen auch mit der Frage der Erweiterung 
der Kompetenzen der Gemeinschaft auf dem Gebiet der 
Einwanderungsfragen. Vorschläge in diesem Sinne hat 
auch die Kommission in ihrer Stellungnahme vom 
21. Oktober 1990 zur Änderung des EWG-Vertrags im 
Hinblick auf die politische Union (*) vorgelegt. 
1.5. Andererseits hat das Urteil des Gerichtshofes 
vom 9. Juli 1987 (2) eine eindeutige Klärung der derzeiti­
gen Kompetenzen der Kommission nach Artikel 118 
Absatz 2 des EWG-Vertrags gebracht. Aus diesem Urteil 
läßt sich der potentielle Kompetenzspielraum der Ge­
meinschaft auf dem Gebiet der Einwanderungsfragen 
ersehen. 
1.5.1. Am 31. Januar 1991 hat der Gerichtshof erneut 
ein Urteil (3) gesprochen, in dem bekräftigt wurde, daß 
die in dem Kooperationsabkommen EWG/Marokko 
enthaltenen Bestimmungen über die Nichtdiskriminie­
rung auf dem Gebiet des Arbeitsentgelts, der Beschäfti­
gung und der sozialen Sicherheit unmittelbar in den 
Mitgliedstaaten wirksam sind. Es ist undenkbar, daß 
sich dieses Urteil nicht auch auf die anderen Koopera­
tionsabkommen (mit Tunesien, Algerien und Jugosla­
wien) und Assoziierungsabkommen (mit der Türkei) 
auswirken wird, die ähnliche Bestimmungen enthalten. 
1.6. Aus den obigen Ausführungen ist abzuleiten, 
daß die Lage nunmehr für die Konzeption und Entwick­
lung einer wirklichen gemeinschaftlichen Einwande­
rungspolitik reif sein dürfte. 
1.6.1. Eine ähnliche Orientierung läßt sich im übri­
gen auch dem Bericht des Untersuchungsausschusses 
des Europäischen Parlaments zu Rassismus und Auslän­
derfeindlichkeit (4) entnehmen. 
2. Zweck und Abgrenzung der Stellungnahme 
2.1. Eine Einwanderungspolitik der Gemeinschaft 
müßte demnach folgende drei Schwerpunkte setzen: 
(*) CM 60-90-200 — Luxemburg, 21. 10. 1990. 
(2) Sammlung der Rechtsprechung des Gerichtshofes 1987/7, 
S. 3203. 
(3) Urteil C 18/90. 
(4) Berichterstatter: Glyn Ford. 
Dok. A3 — 195/90 vom 23. 7. 1990. a) Lenkung der Wanderungsströme und Regelung der 
Zuwanderung und des Asylrechts (Gegenstand einer 
eigenen in Ausarbeitung befindlichen Stellung­
nahme); 
b) wirtschaftliche und soziale Eingliederung der sich 
rechtmäßig in einem Mitgliedstaat aufhaltenden Zu-
wanderer und deren Freizügigkeit innerhalb der Ge­
meinschaft; 
c) freiwillige Rückkehr ins Herkunftsland. 
2.2. Diese Stellungnahme setzt sich in erster Linie 
mit den „inneren" Aspekten einer gemeinschaftlichen 
Einwanderungspolitik auseinander. So werden haupt­
sächlich die Fragen im Zusammenhang mit der Anwe­
senheit der aus Drittländern stammenden Zuwanderer 
in der Gemeinschaft untersucht und zwar sowohl unter 
dem Gesichtspunkt der Lebens- und Arbeitsbedingun­
gen dieser Personen als auch unter dem Gesichtspunkt 
der Auswirkungen ihrer Anwesenheit auf die wirt­
schaftliche und soziale Lage der Gemeinschaft. 
2.3. Als Zuwanderer aus Drittländern werden jene 
Bürger bezeichnet, die ihr Herkunftsland verlassen ha­
ben, um sich vorübergehend oder auf Dauer in einem 
Mitgliedstaat legal aufzuhalten mit dem Ziel, dort einer 
unselbständigen oder selbständigen Arbeitstätigkeit 
nachzugehen. Der Begriff „Zuwanderer" schließt auch 
die Familienangehörigen (Ehepartner, minderjährige 
oder behinderte Kinder, unterhaltsberechtigte Ver­
wandte in aufsteigender Linie) sowie Arbeitnehmer ein, 
die in den Mitgliedstaaten Invaliditäts- oder Altersren­
ten beziehen. 
2.4. Die besonderen Probleme der ursprünglich aus 
einem Drittland stammenden Bürger eines Mitgliedstaa­
tes sind daher nicht — oder höchstens nur unter dem 
allgemeinen Gesichtspunkt der tatsächlichen Diskrimi­
nierungen — Gegenstand dieser Stellungnahme. Der 
Ausschuß hat in diesem Zusammenhang bereits folgen­
des zum Ausdruck gebracht: 
„Der Ausschuß fordert nachdrücklich, dafür zu sor­
gen, daß alle Staatsbürger der Gemeinschaft und 
auch diejenigen, die von ethnischen Minderheiten 
abstammen, sicher sein können, daß sie am 'Europa 
der Bürger' teilhaben und in ihm eine Zukunft ha­
ben, und daß die Rechte und Freiheiten betreffend 
den Aufenthalt, den Personenverkehr und die Be­
schäftigung sowie die gegenseitige Anerkennung der 
Diplome und Befähigungsnachweise für alle 
gelten (5)". 
2.5. Es liegt auf der Hand, daß bei der Behandlung 
dieser „inneren" Aspekte die Bedingungen nicht außer 
acht gelassen werden können, unter denen die Einwan­
derer aus Drittländern in das Gebiet der Gemeinschaft 
gelangen. Die Gemeinschaft sollte sich deshalb mit der 
in unterschiedlicher Form bereits stattfindenden Koor­
dinierung der Zuwanderungsbedingungen unter voller 
Einbeziehung der demokratischen Institutionen und 
repräsentativen Organe befassen. 
2.6. Der Ausschuß ist sich des Zusammenhangs zwi­
schen einer gemeinschaftlichen Einwanderungspolitik 
und der Entwicklung der Auswanderungsländer, insbe­
sondere derjenigen, die der Gemeinschaft geographisch 
am nächsten liegen, durchaus bewußt und wird dieses 
Thema in seiner nächsten Stellungnahme erörtern. 
(5) ABl. Nr. C 23 vom 30. 1. 1989, S. 33. 
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3. Für einen gemeinschaftlichen Rechtsstatus der Wan­
derarbeitnehmer ans Drittländern 
3.1. Die soziale Eingliederung (!) der Zuwanderer in 
der Europäischen Gemeinschaft ist heute zu einem sehr 
wichtigen und unumgänglichen Problem geworden, und 
zwar aus folgenden Gründen: 
— Die Gesamtzahl der aus Drittländern stammenden 
Zuwanderer beträgt inzwischen über acht Mil­
lionen, 
— Obwohl dieses Phänomen in den verschiedenen Mit­
gliedstaaten unterschiedlich ausgeprägt ist, was 
auch darauf zurückzuführen ist, daß die Zuwande­
rungen zu jeweils unterschiedlichen Zeiten stattfan­
den, kann es zu ähnlichen Spannungen sowohl auf 
dem Arbeitsmarkt als auch in der Gesellschaft 
führen. 
3.2. Die Gemeinschaft muß sich als solche das Ziel 
setzen, die soziale Eingliederung der Zuwanderer zu 
fördern, und zwar nicht nur weil dies den allgemeinen 
Wertvorstellungen entspricht, auf die sich die Gemein­
schaft gründet, sondern auch weil eine Nichteingliede-
rung negative Auswirkungen auf die Beschäftigungslage 
und ganz allgemein auf die Lebens- und Arbeitsbedin­
gungen in der Gemeinschaft hat, wie auch eine verfehlte 
Eingliederung zur Ausgrenzung und Ghettobildung vor 
allem bei den zugewanderten Familien angehörenden 
Jugendlichen führen kann. 
3.2.1. Nur eine richtige, d.h. auf der Grundlage glei­
cher Rechte und Chancen stattfindende soziale Einglie­
derung kann verhindern, daß sich Inseln der gesell­
schaftlichen Isolierung bilden und die illegale Arbeit, 
die Schattenwirtschaft, die Steuer- und Abgabenhinter­
ziehung und auch die Kriminalität Auftrieb erhalten. 
3.2.2. Die Diskriminierung der Wanderarbeitnehmer 
birgt in der Tat die Gefahr in sich, daß sich in der 
Gemeinschaft Erscheinungsformen des „sozialen Dum­
ping" herausbilden. Daher dürfte sich eine gemein­
schaftliche Politik der sozialen Eingliederung der Zu­
wanderer als unerläßliches Instrument zur Erreichung 
eines möglichst reibungslosen Funktionierens des Bin­
nenmarktes erweisen. 
3.2.3. Die richtige Eingliederung der Zuwanderer in 
den Arbeitsmarkt sollte nicht als zusätzliche Belastung 
der sozialen Systeme der Mitgliedstaaten, sondern viel­
mehr als Chance betrachtet werden. So kann sich eine 
Zunahme der erwerbstätigen Bevölkerung beispielswei­
se positiv auf das System der sozialen Sicherheit auswir­
ken, das heute durch den in allen Industrieländern 
negativen Bevölkerungssaldo (Überalterung) ge­
schwächt ist. 
3.2.4. Die Gemeinschaft sollte nicht nur danach stre­
ben, den schädlichen Auswirkungen einer ausbleiben-
(*) Der Begriff „soziale Integration" wird hier (außer in der 
deutschen Fassung, in der in Anlehnung an den deutschen 
Sprachgebauch der Kommission — vgl. Ziffer 1.2.1 — „sozia­
le Eingliederung" steht) verwendet, weil er sich inzwischen 
in der Gemeinschaftsterminologie (außer der deutschen) 
durchgesetzt hat. Es wäre besser, von „sozialer Eingliede­
rung" zu sprechen, die nicht mit dem Begriff „Assimilierung" 
verwechselt werden kann und die kulturelle Identität der 
Einwanderer nicht in Frage stellt. den sozialen Eingliederung der Zuwanderer entgegen­
zusteuern bzw. vorzubeugen, sondern auch danach 
trachten, voll von der Bereicherung der wirtschaftli­
chen, sozialen und kulturellen Entwicklung zu profitie­
ren, welche die Zuwanderer und in besonderem Maße 
die Jugendlichen unter ihnen in einem multiethnischen 
und multikulturellen Europa darstellen. 
3.3. Die Verwirklichung des einheitlichen europäi­
schen Marktes zieht starke Veränderungen der Einwan­
derungslage nach sich und setzt auf Seiten der Gemein­
schaft eine veränderte Sichtweise voraus (2), denn: 
— Die näherrückende Aufhebung der Personen­
kontrollen an den Binnengrenzen der Gemeinschaft 
bringt die Unterschiedlichkeit der in den Mitglied­
staaten wirksamen Rechts- und Durchführungs­
instrumente an den Tag. 
— Wenngleich die Abschaffung der Binnengrenzen es 
den Zuwanderern aus Drittländern gestattet, sich 
innerhalb der Gemeinschaft frei zu bewegen, bedeu­
tet dies angesichts der derzeitigen Rechtslage nicht 
zwangsläufig, daß sie auf legale Weise Zugang zum 
Arbeitsmarkt jedes beliebigen Mitgliedstaates haben 
können. 
Da aller Voraussicht nach immer mehr Zuwanderer 
in der erleichterten innergemeinschaftlichen Freizü­
gigkeit einen Ausweg aus den Beschränkungen sehen 
werden, denen sie infolge der unterschiedlichen Ent­
wicklung der nationalen Arbeitsmärkte unterliegen, 
könnte die illegale Arbeit stark zunehmen. 
3.4. Dies alles muß die Gemeinschaft dazu veranlas­
sen, unverzüglich die beiden folgenden Ziele in Angriff 
zu nehmen: 
a) Harmonisierung der Rechtsvorschriften sowie der 
Instrumente und Maßnahmen für die soziale Ein­
gliederung der Zuwanderer in den Mitgliedstaaten; 
b) Festlegung der Bedingungen, unter denen Zuwande­
rer aus Drittländern gleichermaßen in den Genuß 
der Freizügigkeit gelangen können wie Bürger der 
Gemeinschaft. 
Diese beiden Ziele nicht anzustreben hieße nicht nur, 
der Diskriminierung Vorschub zu leisten (mit allen 
(2) Mit dieser Frage hat sich die Internationale Arbeitsorganisa­
tion besonders intensiv auseinandergesetzt und die folgenden 
drei Dokumente verfaßt: 
— Bericht über die informelle Konsultationssitzung über die 
aus Drittländern stammenden Wanderarbeitnehmer im 
Europa des Binnenmarktes nach 1992, Genf, 
27./28. April 1989. 
— Wirtschaftliche, soziale und menschenrechtliche Überle­
gungen im Zusammenhang mit dem künftigen Status der 
aus Drittländern stammenden Bürger im europäischen 
Binnenmarkt von W.R. Böhning und J. Werquin (Wor-
king Paper in World Employment Programme), Genf, 
April 1990. 
— Bericht des „Runden Tisches" über die aus Nicht-EG-
Staaten stammenden Wanderarbeitnehmer im Europa des 
Binnenmarktes, Genf, 15.-17. Oktober 1990. 
17. 6. 91 Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften Nr. C 159/15 
ethischen Konsequenzen der Schaffung einer Gemein­
schaft, die auf Ungerechtigkeit und Einengung der 
Rechte eines Teils der zu ihrer Entwicklung beitragen­
den Bürger basieren würde) und das reibungslose Funk­
tionieren des Binnenmarktes zu behindern, sondern 
auch, den Geist zu verfälschen, in dem er verwirklicht 
werden soll. Es hieße tatsächlich, auf das Ziel zu ver­
zichten, neben dem einheitlichen Waren-, Dienst-
leistungs- und Kapitalmarkt einen einzigen gemein­
schaftlichen Arbeitsmarkt zu schaffen, indem an natio­
nalen Arbeitsmärkten festgehalten würde, die durch die 
gesonderte Behandlung der Arbeitnehmer aus Drittlän­
dern de facto voneinander getrennt wären. 
3.5. Es gilt, die Zusammenhänge nicht zu unterschät­
zen, die zwischen der Freizügigkeit der Wanderarbeit­
nehmer und der Harmonisierung der Politiken der so­
zialen Eingliederung in der Gemeinschaft auf der einen 
Seite und der Koordinierung der Bedingungen für die 
Zuwanderung auf der anderen Seite bestehen. 
3.5.1. Vor allen Dingen gibt es einen zeitlichen Zu­
sammenhang. Die Harmonisierung der Maßnahmen * 
zur sozialen Eingliederung und die Verwirklichung der 
Freizügigkeit sollten nicht hinausgezögert werden, um 
die Festlegung einer gemeinsamen Politik zur Regelung 
der Zuwanderung abzuwarten. 
3.5.2. Darüber hinaus bestehen gewisse Kausalzu­
sammenhänge. So werden sich die für das Problem der 
Wanderungsströme gefundenen Lösungen zweifellos 
auf den Erfolg der Maßnahmen zur sozialen Eingliede­
rung und auf die Freizügigkeit auswirken. Die Voraus­
setzungen für die nutzbringende Verwirklichung dieser 
Maßnahmen wären in der Tat nicht mehr gegeben, 
wenn die Einwanderungsbedingungen allzu großzügig 
geregelt würden und die Gemeinschaft mit massiven 
Geschehen zu Brüssel am 24. April 1991. Einwanderungsströmen konfrontiert wäre. Ähnliche 
Mißerfolge wären jedoch auch zu erwarten, wenn es zu 
so starren Einwanderungsbedingungen käme, daß die 
legale Einwanderung praktisch blockiert wäre und es 
unweigerlich zu einer Zunahme der illegalen Einwande­
rung mit all ihren Konsequenzen käme, angefangen 
damit, daß die einheimische Bevölkerung und die Öf­
fentlichkeit in der Gemeinschaft ihre positive Einstel­
lung zu den Einwanderern verlöre, die für die erfolgrei­
che Verwirklichung der sozialen Eingliederung und der 
Freizügigkeit doch unerläßlich ist. 
3.5.3. Andererseits wird auch die Art und Weise, wie 
die internen Probleme in Angriff genommen werden, 
einen entscheidenden Einfluß auf die Möglichkeit der 
Regulierung der Einwanderungsströme haben. So wür­
de sich beispielsweise der Fall, daß die „Anzie­
hungskraft" der Gemeinschaft (die zusammen mit der 
von den Herkunftsländern ausgeübten Schubkraft den 
Einwanderungsdruck bestimmt) im wesentlichen „ge­
sunder" Natur wäre (wenn es beispielsweise keine 
Nachfrage nach illegaler Arbeit mehr gäbe), zwangsläu­
fig auf die Mächtigkeit und Qualität dieses Einwande­
rungsdrucks und damit auf die Lösungen zur Regulie­
rung der Ströme auswirken. 
4. Diese Stellungnahme soll die Gründe, Orientierun­
gen und allgemeinen Ziele einer gemeinschaftlichen Ein­
wanderungspolitik und insbesondere der Definition des 
„Rechtlichen Status der Wanderarbeitnehmer aus Dritt­
ländern" aufzeigen. Der Ausschuß wird in Kürze eine 
ergänzende Stellungnahme mit spezifischen Vorschlä­
gen zur wirtschaftlichen und sozialen Eingliederung 
und zur Freizügigkeit (Grundrechte, Anpassung und 
Harmonisierung der Rechtsvorschriften, aktive Politik), 
zur freiwilligen Rückkehr in die Herkunftsländer, zur 
Information sowie zur Koordinierung auf Gemein­
schaftsebene abgeben. 
Der Präsident 
des Wirtschafts- und Sozialausschusses 
Francis STAEDELIN