DE Amtsblatt der Europäischen Union C 82/1

Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem „Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Festlegung gemeinsamer Vorschriften über die Verbriefung, zur Schaffung eines europäischen Rahmens für eine einfache, transparente und standardisierte Verbriefung und zur Änderung der Richtlinien 2009/65/EG, 2009/138/EG und 2011/61/EU und der Verordnungen (EG) Nr. 1060/2009 und (EU) Nr. 648/2012“

[COM(2015) 472 final — 2015/0226 (COD)]

und zu dem

„Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 575/2013 über Aufsichtsanforderungen an Kreditinstitute und Wertpapierfirmen“

[COM(2015) 473 final — 2015/0225 (COD)]

(2016/C 082/01)

Berichterstatter: Daniel MAREELS

Der Europäische Rat und das Europäische Parlament beschlossen am 27. Oktober 2015 bzw. am 14. Oktober 2015, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss gemäß Artikel 114 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) um Stellungnahme zu folgenden Vorlagen zu ersuchen:

Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Festlegung gemeinsamer Vorschriften über die Verbriefung, zur Schaffung eines europäischen Rahmens für eine einfache, transparente und standardisierte Verbriefung und zur Änderung der Richtlinien 2009/65/EG, 2009/138/EG, 2011/61/EU und der Verordnungen (EG) Nr. 1060/2009 und (EU) Nr. 648/2012

[COM(2015) 472 final — 2015/0226 (COD)]

und

Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 575/2013 über Aufsichtsanforderungen an Kreditinstitute und Wertpapierfirmen

[COM(2015) 473 final — 2015/0225 (COD)].

Die mit den Vorarbeiten beauftragte Fachgruppe Wirtschafts- und Währungsunion, wirtschaftlicher und sozialer Zusammenhalt nahm ihre Stellungnahme am 16. Dezember 2015 an.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 513. Plenartagung am 20./21. Januar 2016 (Sitzung vom 20. Januar) mit 176 Stimmen bei 1 Gegenstimme und 6 Enthaltungen folgende Stellungnahme:

1. Schlussfolgerungen und Empfehlungen

1.1. Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss (EWSA) begrüßt die Vorschläge zu einem System für „einfache, transparente und standardisierte“ Verbriefungen (STS-Verbriefungen) und die Anpassung der Aufsichtsanforderungen an Kreditinstitute und Wertpapierfirmen. Diese Vorschläge passen in den breiteren Rahmen des „Aktionsplans für den Ausbau einer Kapitalmarktunion“ (1).

1.2. Der EWSA hält es für positiv, dass die Vorschläge zu den Verbriefungen rasch und gleichzeitig mit dem Aktionsplan zur Schaffung einer Kapitalmarktunion vorgelegt wurden. Nun kommt es darauf an, sie kurzfristig umzusetzen. Das dürfte die Mobilisierung erheblicher zusätzlicher Mittel für Bankfinanzierungen ermöglichen, was insbesondere für KMU und Privathaushalte wichtig ist.

1.3. Im derzeitigen europäischen Finanzsystem stehen Bankdarlehen für 75-80 % aller wirtschaftsbezogenen Finanzierungen. KMU und Privathaushalte werden zweifelsohne auch in Zukunft stark von Bankfinanzierungen abhängen. Ein Wiederaufschwung dieses Markts kann dazu führen, dass der Privatwirtschaft ein zusätzliches Kreditvolumen in Höhe von 100 bis 150 Mrd. EUR zur Verfügung gestellt wird bzw. die Kreditvergabe an Unternehmen und Privathaushalte um 1,6 % steigt. Im Übrigen hat der EWSA bereits früher die Bedeutung von Verbriefungen für KMU hervorgehoben, da diese in der europäischen Wirtschaft eine sehr große Rolle spielen.

1.4. Zu den Bankfinanzierungen ist der EWSA der Ansicht, dass diese Hand in Hand mit Marktfinanzierungen gehen, deren Weiterentwicklung in der Kapitalmarktunion vorangetrieben werden soll. Diese beiden Finanzierungsformen sind als einander ergänzend und nicht als miteinander konkurrierend zu betrachten.

1.5. Für den EWSA muss nun ein ganzheitlicher Ansatz Vorrang haben. Hinsichtlich des neuen Rahmens für Verbriefungen muss nachhaltig und sorgfältig vorgegangen und ein gerechtes und angemessenes Gleichgewicht angestrebt werden. Alle erforderlichen Zielsetzungen und die Belange sämtlicher Interessenträger müssen auf allen Ebenen bedacht werden. In diesem Zusammenhang wird sowohl den Anstrengungen zur Förderung der Stabilität des Finanzsystems als auch dem verfolgten Ansatz, nach dem Anleger und Investoren sowohl Rechte als auch Pflichten haben, Anerkennung gezollt.

1.6. Ein Wiederaufschwung bei Verbriefungen setzt voraus, dass die neue Regelung weit genug gefasst wird. Die Kriterien der Einfachheit, Transparenz und Standardisierung (STS) müssen für alle mit Kreditfinanzierungen befasste Banken, große ebenso wie lokale und kleine Banken, realistisch und erfüllbar sein. Verbriefungen müssen auch für Investoren attraktiv sein. Im Erfolgsfall kann auf diese Weise ein wichtiger Beitrag zu besseren Finanzierungsmöglichkeiten für die Wirtschaft, zu mehr Investitionen und zur Ankurbelung des Wachstums geleistet werden. Zugleich muss Klarheit über mögliche Risiken herrschen, und es muss klar sein, wer sie trägt, wobei die gesamte Kette vom Emittenten bis zum Investor zu berücksichtigen ist. Jetzt kommt es darauf an, die Fehler der Vergangenheit nicht zu wiederholen.

1.7. Zur Stärkung des Vertrauens in die neuen Märkte müssen in der neuen Regelung die Grundsätze der Sicherheit, Transparenz und Durchsetzung („enforcement“) ihren Platz finden. Die Überwachung muss angemessen ausgebaut werden, sowohl seitens der EZB als auch seitens der nationalen Aufsichtsbehörden, und die internationale Dimension darf nicht außer Acht gelassen werden.

1.8. In Anbetracht der Komplexität und der Risiken von Verbriefungen schließt sich der EWSA der Ansicht an, dass sie Kleinanlegern und Verbrauchern nicht zugänglich sein sollten. Der EWSA ist jedoch der Auffassung, dass der derzeitige freiwillige Ansatz nicht ausreicht, und fordert ein förmliches Verbot, das ausdrücklich in die Texte aufgenommen wird.

1.9. Es ist eine Bewertung der Regelung nach einer Frist von vier Jahren vorgesehen. Für den EWSA ist eine schnellere Bewertung wünschenswert. Eine Frist von zwei Jahren erscheint angemessen.

1.10. Für den EWSA ist es äußerst wichtig, dass die politischen Entscheidungsträger in Europa in der internationalen, weltweiten Debatte über Verbriefungen eine wesentliche Rolle spielen, um die europäischen Errungenschaften zu schützen und eine ausreichende Harmonisierung auf internationaler Ebene zu garantieren.

2. Hintergrund

2.1. Seit ihrem Amtsantritt setzte sich die Kommission Juncker drei absolute Prioritäten, nämlich Wachstum, Beschäftigung und Investitionen.

2.2. Um dies zu bewerkstelligen, arbeitete die Kommission eine Investitionsoffensive für Europa aus, die sich auf drei Bereiche erstreckt: — Mobilisierung von mindestens 315 Mrd. EUR innerhalb von drei Jahren; — Unterstützung von Investitionen in die Realwirtschaft; — Schaffung eines günstigen Umfelds für Investitionen (2).

2.3. Mit ihrem Aktionsplan zur Schaffung einer Kapitalmarktunion vom 30. September 2015 will die Kommission zugleich das Kapital in Europa mobilisieren, einen Kapitalbinnenmarkt schaffen und einen wichtigen Bestandteil des dritten Bereichs ihrer Investitionsoffensive bis 2019 realisieren.

2.4. Gleichzeitig mit dem Aktionsplan wurden auch die Vorschläge zu Verbriefungen (3) vorgestellt. Sie sind in einem Legislativpaket mit zwei Vorschlägen enthalten, die jeweils unterschiedliche Aspekte regeln:

2.4.1. einerseits ein Vorschlag zu Verbriefungen. Diesbezüglich umfasst der Verordnungsentwurf die Entwicklung eines gemeinsamen umfassenden Rahmens für Verbriefungen, der für alle Marktteilnehmer gilt und mit dem Kriterien für die Zulassung bestimmter Gruppen von Transaktionen festlegt werden, nämlich „einfache, transparente und standardisierte Verbriefungen“ oder „STS-Verbriefungen“ (4) (5);

2.4.2. andererseits ein Vorschlag zur Änderung des bestehenden Rechtsrahmens bezüglich der Eigenkapitalanforderungen für Kreditinstitute und Wertpapierfirmen (Eigenmittelverordnung, abgekürzt „CRR“), der dazu dient, die Risikoempfindlichkeit der aufsichtsbehördlichen Behandlung von STS-Verbriefungen zu erhöhen (6), damit die besonderen Spezifikationen für STS-Verbriefungen gebührend beachtet werden.

2.4.3. Der erste Vorschlag legt nicht nur eine Reihe von Bestimmungen fest, die für alle Verbriefungen gelten, sondern er schafft insbesondere auch einen Rahmen für STS-Verbriefungen. Dieser bezieht sich auf das Verfahren, das der Verbriefung zugrunde liegt, und nicht auf die Basiskreditbonität der involvierten Vermögenswerte.

2.4.4. Der zweite Vorschlag betrifft ergänzend die aufsichtsbehördliche Behandlung von Verbriefungen, in der sich die besonderen Merkmale dieser Märkte besser widerspiegeln. Insbesondere werden darin die Eigenkapitalanforderungen für Verbriefungspositionen sowie eine risikosensiblere Behandlung von STS-Verbriefungen festgelegt.

3. Bemerkungen und Kommentare

3.1. Der EWSA hält es für positiv, dass die Vorschläge zu den Verbriefungen gleichzeitig mit dem Aktionsplan zur Schaffung einer Kapitalmarktunion vorgelegt wurden. Nun kommt es darauf an, sie rasch umzusetzen. Tatsächlich sind die Volkswirtschaften in Europa nach wie vor in großem Umfang von Bankfinanzierungen abhängig. Im europäischen Finanzsystem stehen Bankdarlehen derzeit für 75-80 % aller wirtschaftsbezogenen Finanzierungen (7). Der EWSA ist der Ansicht, dass Bank- und Marktfinanzierungen Hand in Hand gehen und als gegenseitige Ergänzung zu betrachten sind.

3.2. Des Weiteren bleibt auch das Investitionsniveau nach wie vor weit hinter dem Stand zurück, den es vor der Finanz- und Wirtschaftskrise hatte. Während das Bruttoinlandsprodukt und die privaten Konsumausgaben im zweiten Quartal 2014 mehr oder weniger die gleiche Höhe erreichten wie im Jahr 2007, lagen die Zahlen für die Investitionen insgesamt etwa um 15 % unter denen für 2007 (8).

3.3. Der EWSA hat bereits früher die Bedeutung der Verbriefung betont, insbesondere für KMU, die hinsichtlich ihrer Finanzierung von Bankfinanzierungen (9) abhängig sind und dies auch bleiben werden. KMU spielen in der europäischen Wirtschaft eine wichtige Rolle, denn sie machen mehr als 98 % der Unternehmen in Europa aus, stellen mehr als 67 % der Arbeitsplätze in der Privatwirtschaft und erwirtschaften 58 % der Bruttowertschöpfung der Unternehmen in der EU (10).

3.4. Hinzu kommt, dass Verbriefungen für KMU derzeit stark eingeschränkt sind, ganz im Gegensatz zu Verbriefungen für Immobilien, die nur wenig unter der Finanzkrise zu leiden hatten. Derzeit erstrecken sich nur 8 % des Verbriefungsmarkts auf KMU, während 58 % dieses Markts verbrieften Wohnungsbaukrediten (RMBS) (11) zuzurechnen sind. Der EWSA ist folglich der Auffassung, dass im Rahmen der Strategie zum Aufbau eines Kapitalbinnenmarkts die Betonung auf KMU-gebundene Verbriefungen gelegt werden muss.

3.5. Ein Wiedererstarken des Verbriefungsmarkts, und hier insbesondere des KMU-Segments, ist wichtig. In der Europäischen Investitionsoffensive wird der Aufbau eines nachhaltigen Markts für qualitativ hochwertige Verbriefungen als eines der fünf Themen genannt, bei denen kurzfristig Maßnahmen getroffen werden müssen. Würde dieser Markt wieder das durchschnittliche Emissionsniveau von vor der Krise erreichen und würden die Kreditinstitute neue Emissionen zur Vergabe neuer Kredite verwenden, könnte dem Privatsektor dadurch ein zusätzliches Kreditvolumen in Höhe von 100 bis 150 Mrd. EUR zur Verfügung gestellt werden. Dies entspräche einem Anstieg der Kreditvergaben an Unternehmen und Privathaushalte in der EU um 1,6 % (12).

3.6. Der EWSA hat bereits früher ein Wiedererstarken befürwortet, wenn auch unter bestimmten Voraussetzungen. Zur Vermeidung bestimmter Fehler, die in der Vergangenheit in den Vereinigten Staaten begangen wurden, muss der Einsatz von Verbriefungen nach Auffassung des EWSA genau geregelt werden (13). Ebenso ist er der Ansicht, dass ein nachhaltiger, qualitativ hochwertiger Verbriefungsmarkt die Förderung grundlegender Strukturen mit kurzen Vermittlungsketten erfordert, um eine direkte Verbindung zwischen Kreditnehmern und Sparern herzustellen (14).

3.7. Für den EWSA ist es jetzt wichtig, aus einem ganzheitlichen Ansatz heraus nachhaltig und sorgfältig ans Werk zu gehen, alle erforderlichen Zielsetzungen ebenso wie die Belange aller Interessenträger zu bedenken und ein gerechtes, angemessenes Gleichgewicht zwischen ihnen anzustreben. Jede Maßnahme muss sich sowohl auf die Finanzierung der Wirtschaft (siehe oben) als auch auf die Stabilität des Finanzsystems und die Belange der Investoren und Anleger positiv auswirken und sie fördern.

3.8. Zur Realisierung dieser Initiative eine „Verordnung“ zu wählen, ist nach Auffassung des EWSA unter dem Aspekt, dass tatsächlich ein Binnenmarkt aufgebaut werden soll, eine gute Entscheidung. Wenn sie in der Praxis wirklich erfolgreich sein sollen, müssen die Rechtsvorschriften hinreichend weit gefasst werden und für Anleger attraktiv sein.

3.9. Der EWSA erkennt die Anstrengungen zur Förderung der Stabilität des Finanzsystems und des darin enthaltenen Potenzials an. Dementsprechend wurde in den Vorschlägen eine Reihe von Transparenzverpflichtungen vorgesehen. Sie erleichtern eine breitere und wirksamere Risikostreuung über mehrere Akteure inner- und außerhalb des Finanzsektors.

3.10. Da fehlende Transparenz und Standardisierung zu den größten Hindernissen für die Entwicklung des Verbriefungsmarkts zählen, misst der EWSA diesen Transparenzverpflichtungen große Bedeutung bei. Der Grundsatz einer Differenzierung zwischen verschiedenen Kategorien verbriefter Produkte und der Einführung einfacher, transparenter und standardisierter Produkte gilt daher als adäquates Mittel zur Steigerung des Vertrauens der Anleger und zur Neubelebung des Markts.

3.11. Der vorgeschriebene Risikorückbehalt bewirkt, dass die Parteien, die die Tätigkeiten planen, selbst ein Mindestrisiko in ihrem Portfolio zurückbehalten müssen. Der EWSA betrachtet dies als einen angemessenen allgemeinen Grundsatz. Ferner wird angemerkt, dass eine Rückkehr zu „Originate-to-distribute“-Modellen (Kreditvergabe-Verbriefung-Verkauf) ausgeschlossen ist.

3.12. Investoren und Anleger haben sowohl Rechte als auch Pflichten. Die Anleger tragen Verantwortung, u. a. haben sie eine Sorgfaltspflicht („due diligence“) hinsichtlich der Verbriefungen, in die sie investieren wollen. Hier anders vorzugehen und die gesamte Verantwortung an die Aufsichtsorgane und die Behörden weiterzureichen würde die unerwünschte Frage nach dem moralischen Risiko („moral hazard“) aufwerfen.

3.13. Wie die jüngste Vergangenheit, in der bestimmte Fehler begangen wurden, deutlich zeigte, können Verbriefungstätigkeiten und -märkte unter bestimmten Umständen bestimmte Risiken mit sich bringen. Jetzt kommt es darauf an, beim Wiederaufschwung, an dem derzeit gearbeitet wird, die Fehler der Vergangenheit nicht zu wiederholen. Dies wurde übrigens auch von der Kommission in ihrer Investitionsoffensive von Ende 2014 ausdrücklich festgestellt. In der neuen Umgebung muss Klarheit darüber herrschen, welches Risiko damit einhergehen kann und wer es trägt. Dank einer Harmonisierung der Rechnungslegungsstandards, der Bereitstellung besser strukturierter Daten und der Verwendung fester Vorlagen wird es möglich sein, das Vertrauen der Anleger zu stärken und die Risikobewertung zu verbessern. In Verbindung mit einer verbesserten Datenqualität müsste dies helfen, eine Intervention externer Agenturen zur Bewertung der Kreditwürdigkeit weitestgehend überflüssig zu machen.

3.14. Die Grundsätze der Sicherheit, Transparenz und Durchsetzung („enforcement“) müssen in der neuen Regelung ihren Platz finden, was auch dem Vertrauen in die neuen Märkte zugutekommen kann. Die Überwachung muss angemessen ausgebaut werden, und die internationale Dimension darf nicht außer Acht gelassen werden.

3.15. Der EWSA begrüßt ferner den Grundsatz, dass diese Tätigkeiten und Märkte beruflichen und institutionellen Anlegern, Banken und anderen langfristig agierenden Anlegern vorbehalten bleiben. Laut den Textentwürfen dürfen Kleinanleger und Verbraucher hierzu keinen Zugang haben. In Anbetracht der Komplexität der Materie und der damit verbundenen Risiken ist das der richtige Ansatz, aber der EWSA dringt darauf, dass dieses Verbot förmlich in die Texte aufgenommen wird.

3.16. Der EWSA ist sich darüber im Klaren, dass sich die heutigen Texte auf die Förderung der Harmonisierung einiger zentraler Elemente auf den Verbriefungsmärkten beschränken, jedoch einer ergänzenden, marktgeführten Harmonisierung der Vorgänge und Praktiken auf den betreffenden Märkten nicht vorgreifen. Alle Anstrengungen, die auf dieser Ebene stattfinden, verdienen umfassende Aufmerksamkeit, Überwachung und Evaluierung.

3.17. Hinsichtlich der vier Jahre nach Inkrafttreten dieser Initiative vorgesehenen Evaluierung setzt sich der EWSA für eine kürzere Frist von zwei Jahren ein, um die Erfolgschancen der Initiative im größtmöglichen Umfang zu wahren.

3.18. Im Übrigen ist es von großer Wichtigkeit, dass die politischen Entscheidungsträger in Europa in der internationalen Debatte, insbesondere den Gesprächen in Basel (15) über die Entwicklung eines aufsichtsrechtlichen Regelungsrahmens für einfache, transparente und standardisierte Verbriefungen, eine wesentliche Rolle spielen, um eine ausreichende Harmonisierung auf internationaler Ebene zu garantieren.

Brüssel, den 20. Januar 2016 Der Präsident des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses Georges DASSIS

(1) Vgl. den am 30. September 2015 bekannt gegebenen „Aktionsplan zur Schaffung einer Kapitalmarktunion“ — Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen COM(2015) 468 final. Siehe http://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/?qid=1447000363413&uri=CELEX:52015DC0468.

(2) Siehe das Internetportal der Europäischen Kommission http://ec.europa.eu/priorities/jobs-growth-investment/plan/index_de.htm.

(3) Im Verordnungsentwurf werden Verbriefungen wie folgt beschrieben (Erwägungsgrund 1): Die Verbriefung ermöglicht einem Kreditgeber — in der Regel einem Kreditinstitut — die Refinanzierung von Darlehen oder Risikopositionen wie Immobiliendarlehen, Kfz-Leasinggeschäften, Verbraucherdarlehen oder Kreditkarten durch ihre Umwandlung in handelbare Wertpapiere. Der Kreditgeber bündelt ausgewählte Teile seines Darlehensportefeuilles und ordnet sie unterschiedlichen Risikokategorien für unterschiedliche Anleger zu und ermöglicht den Anlegern auf diese Weise die Investition in Darlehen oder andere Risikopositionen, zu denen sie üblicherweise keinen unmittelbaren Zugang haben. Die Renditen werden aus den Zahlungsflüssen der verbrieften Darlehen erwirtschaftet.

(4) Vorschlag für eine Verordnung über Verbriefungen (vgl. Fußnote 3).

(5) Die Abkürzung „STS“ ist dem Englischen entlehnt. Dort heißt es „simple, transparent and standardised securitisations“.

(6) Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 575/2013 über Aufsichtsanforderungen an Kreditinstitute und Wertpapierfirmen. Siehe https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2015/DE/1-2015-473-DE-F1-1.PDF.

(7) Siehe „Bank deleveraging, the move from bank to market-based financing, and SME financing“, OECD 2012. Verfügbar auf: http://www.oecd.org/finance/financial-markets/Bank_deleveraging-Wehinger.pdf.

(8) Factsheet 1: Warum braucht die EU eine Investitionsoffensive? Gemeinsames Dokument der EU-Kommission und der EZB. Siehe http://ec.europa.eu/priorities/jobs-growth-investment/plan/docs/factsheet1-why_de.pdf.

(9) Siehe Informationsbericht „Finanzierungsmöglichkeiten für KMU“, EESC-2014-06006-00-01-RI-TRA, Ziffer 1.2.5 und Stellungnahme „Unternehmensfinanzierung — Untersuchung alternativer Mechanismen“ (ABl. C 451 vom 16.12.2014, S. 20), Ziffer 1.5.

(10) Annual Report on European SMEs 2013/2014, wie im Informationsbericht „Finanzierungsmöglichkeiten für KMU“ angeführt, EESC-2014-06006-00-01-RI-TRA.

(11) Durch private Wohnimmobilien besicherte Wertpapiere.

(12) Vorschlag für eine Verordnung über Verbriefungen.

(13) Siehe EWSA-Stellungnahme zum Thema „Langfristige Finanzierung — Folgemaßnahmen“ (ABl. C 451 vom 16.12.2014, S. 91), Ziffer 3.3.2.

(14) Siehe EWSA-Stellungnahme „Grünbuch: Schaffung einer Kapitalmarktunion“ (ABl. C 383 vom 17.11.2015, S. 64), Ziffer 3.9.

(15) Konsultation des Basler Ausschusses für Bankenaufsicht (Basel Committee on Banking Supervision — BCBS) und der internationalen Vereinigung der Wertpapieraufsichtsbehörden (International Organization of Securities Commissions — IOSCO) zu Kriterien für einfache, transparente und vergleichbare Verbriefungen. Die Konsultation fand vom 11. Dezember 2014 bis zum 13. Februar 2015 statt.