Stellungnahme zu dem Entwurf einer Richtlinie der Kommission zur Änderung der Richtlinie 90/388/EWG betreffend die mobile Kommunikation und Personal Communications (96/C 39/10)

Der Rat beschloß am 3. August 1995, den Wirtschafts- und Sozialausschuß gemäß Artikel 198 des Vertrags um Stellungnahme zu dem vorgenannten Entwurf zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Verkehr und Kommunikationsmittel setzte eine Studiengruppe ein und bestellte Herrn Mobbs zum Berichterstatter.

Der Ausschuß bestellte auf seiner 330. Plenartagung am 22. und 23. November 1995 (Sitzung vom 22. November 1995) Herrn Mobbs zum Hauptberichterstatter und verabschiedete ohne Gegenstimme bei 1 Stimmenthaltung folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Mit der Kommissionsrichtlinie 90/388 vom 28. Juni 1990 wurden Beschränkungen bei der Erbringung von Mehrwertdiensten im Bereich der Telekommunikation, Datenübertragung und Sprachtelephonie beseitigt. Diese Richtlinie gilt als Meilenstein der EU-Gesetzgebung zur Liberalisierung des Europäischen Telekommunikationsmarktes.

1.2. Mit der Ratsentschließung 93/C213/01 vom 22. Juli 1993 über die Weiterentwicklung des Telekommunikationsmarktes wurde die Grundstruktur für die Entwicklung des ordnungspolitischen Umfeldes in der EU für diesen Bereich geschaffen. Dabei wurde der 1. Januar 1998 als Zieldatum für die volle Liberalisierung (mit zusätzlichen Übergangszeiträumen für einige Mitgliedstaaten) festgelegt. In der Entschließung wurde ferner für eine umgehende und wirksame praktische Umsetzung der Richtlinie 90/388 plädiert.

1.3. Am 27. April 1994 veröffentlichte die Kommission ein Grünbuch mit dem Titel "Auf dem Weg zu Personal Communications: Grünbuch über ein gemeinsames Konzept für Mobilkommunikation und Personal Communications in der Europäischen Union" (Dok. KOM(94) 145 endg.).

1.4. Zu diesem Dokument wurde der Ausschuß um Stellungnahme ersucht, die er im September 1994 verabschiedete (). In dieser Stellungnahme trug der Ausschuß im wesentlichen folgendes vor:

1.4.1. Der Ausschuß befürwortete das Grünbuch (Ziffer 3.1).

1.4.2. Ungeachtet seiner Unterstützung des Grünbuchs gab der Ausschuß zu bedenken, daß die Umsetzung der im Grünbuch enthaltenen Vorschläge in einigen Mitgliedstaaten erhebliche Änderungen in diesem Bereich erforderlich machen würde (Ziffer 3.3).

1.4.3. Mobilkommunikation ist ein Bereich starken Wachstums und dürfte der Europäischen Wirtschaft insgesamt erheblichen Nutzen bringen (Ziffer 3.6).

1.4.4. Es muß eine Trennung zwischen betriebsbezogenen und ordnungspolitischen Funktionen erreicht werden. Effiziente nationale Aufsichtsbehörden müssen die Einhaltung aller einschlägigen Gesetze und Bestimmungen sicherstellen (Ziffer 3.6.1).

1.4.5. Die Genehmigungsverfahren, -bedingungen und -voraussetzungen müssen transparent und nichtdiskriminierend sein (Ziffer 4.2).

1.4.6. Jedweder Verhaltenskodex für Dienstleister sollte auf die nationalen Traditionen und Gepflogenheiten Rücksicht nehmen (Ziffer 4.3).

1.4.7. Es kommt entscheidend darauf an, die Zusammenschaltung von Systemen zu vereinfachen (Ziffer 4.4). (Anmerkung: Dieser Aspekt ist Gegenstand der vorgeschlagenen Kommissionsrichtlinie KOM(95) 379. Hierzu erarbeitet der Ausschuß gegenwärtig eine Stellungnahme).

1.4.8. Neue Betreiber müssen ihre eigene Infrastruktur aufbauen können (Ziffer 4.5).

1.4.9. Es hätte mehr getan werden müssen für die Gewährleistung eines lauteren Wettbewerbs, um die Gefahren und die Wahrscheinlichkeit von Quersubventionen zu vermeiden (Ziffer 4.9.1).

1.4.10. Der Ausschuß äußerte seinerzeit Zweifel an den Erfolgsaussichten der Kommission hinsichtlich des Zugangs zu Drittmärkten (Ziffer 4.9.5.1).

1.4.11. Rat und Kommission sollten Fragen der Ausbildung und Umschulung hohe Priorität einräumen (Ziffer 4.11.2).

2. Der Kommissionsvorschlag

2.1. Der Kommissionsvorschlag (Dok. SEK(95) 1382 endg.) schließt an den Bericht der Kommission (Dok. KOM(95) 158) über das Konsultierungsverfahren über Mobilfunk und Personal Communications an (siehe Abschnitt 1.3).

2.1.1. Nach Ansicht der Kommission gibt es in vielen Bereichen weitgehende Übereinstimmungen, wenngleich noch eine Reihe von Problemen gelöst werden müssen.

2.1.2. In mehreren Mitgliedstaaten wurden bereits erhebliche Fortschritte erzielt, indem Maßnahmen zur Beseitigung von Monopolen im Bereich der Erbringung von Mobilfunkdiensten eingeleitet wurden.

2.2. Der Kommissionsvorschlag sieht eine Änderung der - durch die Kommissionsrichtlinie 94/46 () in bezug auf Satellitenkommunikation bereits geänderten - Kommissionsrichtlinie 90/388 vor, dergestalt, daß ihr Anwendungsbereich entsprechend auch auf Mobilfunk und Personal Communications ausgedehnt wird.

2.3. Die Argumente für das Vorgehen der Kommission sind in den 19 Erwägungsgründen des Richtlinienvorschlags dargelegt.

2.4. Viele Mitgliedstaaten haben ihre Märkte bereits für die Mobiltelefondienste-Anbieter geöffnet, aber nach Ansicht der Kommission gibt es nach wie vor inakzeptable Beschränkungen, und deshalb müssen unverzüglich Maßnahmen in Anwendung von Artikel 90 Absatz 3 des Vertrags getroffen werden, um eine völlige Liberalisierung dieses Sektors zum 1. Januar 1996 herbeizuführen. Dieser Termin wurde in der Mitteilung über die Konsultation zum Grünbuch über Mobilkommunikation und Personal Communications (Dok. (94) 492 endg.) vorgeschlagen.

2.5. Dieser Kommissionsvorschlag geht Hand in Hand mit Arbeiten über:

- die Verwirklichung des vollen Wettbewerbs auf den Telekommunikationsmärkten (Kommissionsvorschlag für eine Richtlinie nach Artikel 90 (Dok. KOM(95) 1843) ();

- Zusammenschaltung im Telekommunikationsbereich zur Sicherstellung eines Universaldienstes und der Interoperabilität durch die Anwendung des Grundsatzes des offenen Netzzugangs (ONP) (Richtlinienvorschlag KOM(95) 379 endg.) ().

2.6. Die Kommission hält u.a. folgende Beschränkungen für nicht vertretbar:

2.6.1. Es dürfen nur die Infrastrukturen der etablierten Fernmeldeorganisation verwendet werden.

2.6.2. Es wurden keine Lizenzen für DCS 1800 vergeben.

2.6.3. Ausschließlichkeitsrechte für die Erbringung bestimmter Mobilfunkdienste begünstigen die nationale Fernmeldeorganisation.

2.6.4. Ohne stichhaltige Gründe gibt es Beschränkungen bei der Erteilung von Genehmigungen zur Benutzung bestimmter Frequenzen einschließlich DECT.

2.6.5. Selbst wenn Genehmigungen an miteinander konkurrierende Mobilfunkbetreiber erteilt wurden, fielen sie für einige Antragsteller günstiger aus.

2.6.6. Im allgemeinen werden Ausschließlichkeitsrechte an solche Anbieter vergeben, die bereits eine marktbeherrschende Stellung einnehmen.

2.6.7. Mobilfunkbetreibern wird zur Auflage gemacht, sich mit anderen Mobilfunkbetreibern über die Festnetze der nationalen Fernmeldeorganisationen zusammenzuschalten.

2.7. Die Kommission hält solche Praktiken für eine Beschränkung des freien und lauteren Handels, die beseitigt werden müssen (mit bestimmten zeitlichen Steckungen für einige Mitgliedstaaten mit einer weniger weit entwickelten Fernmeldeorganisation).

2.8. Der Kommissionsvorschlag, der zum 1. Januar 1996 in Kraft treten soll, sieht folgendes vor:

2.8.1. Die Mobilfunkbetreiber können ihre eigenen Infrastrukturen aufbauen, die von Dritten angebotenen Infrastrukturen nutzen oder sie auch mit anderen teilen.

2.8.2. Alle Ausschließlichkeiten und Sonderrechte im Bereich des Mobilfunks sind abzuschaffen.

2.8.3. Es werden Genehmigungsverfahren festgelegt für die noch nicht erfolgte Einrichtung von digitalen Funkdiensten GSM, DCS 1800 und DECT.

2.8.4. Die Beschränkungen bezüglich der direkten Zusammenschaltung von mobilen Netzen werden aufgehoben und die Zusammenschaltung mit dem öffentlichen Telekommunikationsnetz erlaubt.

2.8.5. Die Lizenzen sind nach einem offenen, nichtdiskriminierenden und transparenten Verfahren zu vergeben, und eine Beschränkung der Anzahl der Lizenzen darf nur aufgrund wesentlicher Anforderungen, wie etwa der effizienten Nutzung von Frequenzen, beschränkt werden, soweit dies nach dem Proportionalitätsgrundsatz zu rechtfertigen ist.

3. Allgemeine Bemerkungen

3.1. Die Maßnahme der Kommission ist Teil ihrer Gesamtstrategie zur Herbeiführung einer völligen Liberalisierung des Telekommunikationsdienstebereichs zum 1. Januar 1998. Zu diesem Zweck muß ein geeigneter Ordnungsrahmen entsprechend frühzeitig vor diesem Zieldatum vorhanden sein.

3.2. Die volle Liberalisierung der Mobilfunk- und Personal-Communications-Dienste ist eine der wesentlichen anstehenden Aufgaben. Fast alle Mitgliedstaaten lassen den Betrieb von Mobiltelefonen zu, aber nach Ansicht der Kommission nicht zu den angemessenen Wettbewerbsbedingungen.

3.3. Der Ausschuß befürwortet den Kommissionsvorschlag. Er hält es jedoch für zweifelhaft, daß alle Mitgliedstaaten die Umsetzungsfrist 1. Januar 1996 einhalten können, und deshalb könnte es sich als notwendig erweisen, zusätzliche Übergangszeiträume vorzusehen, wie sie in Ziffer 1.2 des vorliegenden Stellungnahmetextes angesprochen wurden.

3.4.1. Einige Mitgliedstaaten haben sich gegenüber der Kommission hinsichtlich der Einhaltung der Frist 1. Januar 1996 bereits zu Wort gemeldet. Des weiteren wurde angeregt, lieber als Zieldatum den 1. Januar 1998 anzusetzen, nicht zuletzt deswegen, weil dadurch der Wettbewerb im Mobilfunksektor mit der vollständigen Liberalisierung der Sprachtelefonie und der Telekommunikationsinfrastruktur zusammenfiele. Es wird ferner ins Feld geführt, daß bei diesem Termin die erforderlichen Rechtsvorschriften geschaffen werden können und es außerdem möglich wäre, daß Frequenzbereiche, wie etwa das 900 MHz-Band für GSM von anderen Diensten freigemacht werden, beispielsweise TACs (Total Access Communication Systems).

3.4.2. Weiterhin wird zu bedenken gegeben, daß die Festverbindungsbetreiber in den Stand gesetzt werden müssen, ihre Wirtschaftstätigkeit so zu ordnen, daß sie ihre Tarife entsprechend neu austarieren und auf diese Weise ein unlauteres "Rosinenpicken" neuer Anbieter vermeiden, die sich die rentable Kundschaft auszusuchen, ohne die sonstigen Dienstleistungsverpflichtungen zu übernehmen, die die Festnetzbetreiber einhalten müssen.

3.4.3. Einige Mitgliedstaaten sind der Auffassung, daß sie noch etwas Zeit benötigen, um einen voll und ganz dem Sinne der Richtlinie entsprechenden Ordnungsrahmen zu schaffen oder mit Drittländern eine Räumung von Frequenzbändern auszuhandeln, um lästige Interferenzen bei den von der vorgeschlagenen Richtlinie erfaßten Dienstleistungsarten zu vermeiden.

3.4.4. Bezugnehmend auf die Bestimmungen des vorgeschlagenen Artikels 4 (Inkrafttreten und Abweichungen) gibt der Ausschuß der Kommission zu bedenken, daß der Wettbewerb auf dem Gebiet der Telekommunikationsdienste in einer geordneten Weise und unter Berücksichtigung der sozialen Auswirkungen entwickelt werden muß. Der Ausschuß ist gleichwohl der Auffassung, daß der Eckwert 1. Januar 1996 als Frist beibehalten werden sollte und diejenigen Mitgliedstaaten, die Schwierigkeiten mit der Einhaltung dieses Termins haben, Artikel 4 in Anspruch nehmen können sollten.

3.5.1. Da viele vergleichbare Maßnahmen der Kommission auf dem Weg zu einer völligen Liberalisierung des Telekommunikationsbereichs auf der Basis einer bereits bestehenden Richtlinie zu Artikel 90 unternommen werden, müßte der jetzige Kommissionsvorschlag zwangsläufig auch in diesem Sinne angelegt sein. Das vom Rat vorgegebene zeitliche Gesamtschema läßt der Kommission kaum eine andere Möglichkeit.

3.5.2. Die Kommission kann im Rahmen ihrer Prärogativen zur Sicherstellung eines ausgewogenen Verhältnisses von Liberalisierung und Harmonisierungsmaßnahmen im Bereich der Ordnungspolitik für den Telekommunikationssektor (politische Vereinbarung von 1989) auf Artikel 90 zurückgreifen.

3.5.3. Da die Kommission bei Inanspruchnahme von Artikel 90 nicht zur Anhörung verpflichtet ist, ist der Ausschuß häufig nicht erbaut, wenn Richtlinien aufgrund von Artikel 90 vorgeschlagen werden. Was den jetzigen Fall angelangt, ist der Ausschuß darüber erfreut, daß er offiziell um Stellungnahme ersucht worden ist.

3.6. Der Mobilkommunikationssektor erlebt (Informationen der Kommission zufolge) Wachstumsraten von durchschnittlich 60%. Studien der Kommission sagen voraus, daß es in Europa bis zum Jahr 2000 38 Millionen Mobilfunkbenutzer geben wird, und bis zum Jahre 2010 sollen es gar 80 Millionen sein. Außerdem sind auch die Exportaussichten für ein Erzeugnis zu bedenken, bei dem die EU heute bereits Marktführer ist.

3.7. Neue Mobilfunkdienste, einschließlich des Herstellungs- und Infrastrukturaufbaus, sind maßgebliche arbeitsplatzwirksame Aktivitäten in den Mitgliedstaaten. Dies dürfte zur Abfederung der Arbeitsplatzverluste beitragen, die die unaufhaltsame Einführung neuer Technologien in den Festnetzen mit sich bringen. Die Bemerkung des Ausschusses in seiner früheren Stellungnahme (vgl. die vorstehende Ziffer 1.4.11), daß der Untersuchung der wirtschaftlichen Auswirkungen auf die Beschäftigungslage hohe Priorität einzuräumen ist, hat - leider - nichts von ihrer Gültigkeit eingebüßt.

3.8. Bisherigen Anzeichen zufolge dürfte die Ausdehnung des Mobilfunkmarktes auch weiterhin ohne wesentliche finanzielle Verluste im Festnetzbereich zu erreichen sein, weil die Netze besser ausgelastet werden und dadurch zusätzliche Einnahmen erzielt werden.

4. Besondere Bemerkungen

4.1. In den Erwägungsgründen werden eine ganze Reihe von Versäumnissen einiger oder sämtlicher Mitgliedstaaten bei Maßnahmen zur Öffnung ihrer Telekommunikationsmärkte aufgeführt und teilweise erläutert, warum die Kommission nun tätig wird.

4.2. Der Ausschuß ist der Ansicht, daß Regelungen technologieunabhängig angelegt sein sollten, so daß der Markt selber ausmachen kann, welche Technologie zum Einsatz kommen soll im Interesse einer optimalen Wettbewerbsfähigkeit und Dienstleistungsqualität für die Benutzer. Die Kommission sollte hier keine technologische Wahl treffen wie etwa im Falle von DECT.

4.3. Besondere Bemerkungen zu Artikel 1 des Richtlinienentwurfs

4.3.1.

Definitionen (Artikel 1)

Die vorgeschlagene Änderung zu der Definition für "grundlegende Anforderungen" ist ausreichend, sollte aber dahingehend ausgedehnt werden, daß die Mitgliedstaaten sich weigern können, einem marktbeherrschenden Anbieter eine Mobilfunk- und/oder Personal-Communications-Lizenz zu erteilen, wenn dies den Interessen der Entwicklung und Aufrechterhaltung des Wettbewerbs entsprechend den Wettbewerbsregeln der EU zuwiderliefe.

4.3.2.

Lizenzierung (Artikel 3A)

4.3.2.1. In Artikel 3A(i) geht es sowohl um die grundlegenden Anforderungen als auch um die gewerblichen Vorschriften (im Sinne von Artikel 3). Um einen echten Wettbewerb bei der Bereitstellung von Infrastrukturen und Diensten zu gewährleisten, sollte er dahingehend ausgedehnt werden, daß

- eine gesonderte Rechnungslegung der Tätigkeit jedes einzelnen Betreibers vorgesehen wird, insbesondere, wenn der betreffende Betreiber Eigentümer der Netzinfrastruktur, ein Festnetzbetreiber, ein Vertreiber von Funkzeit oder ein Anbieter von Directorysystemen oder sonstigen Dienste ist;

- der Zugang von Mobilfunkbetreibern zu dem Netz eines anderen Betreibers zu mindestens ebenso günstigen Bedingungen möglich sein muß, wie sie für die eigenen Mobilfunkanbieter des betreffenden Netzbetreibers gelten;

- ebenso hinsichtlich des Verkaufs von Funksendezeit an Dienstleistungsanbieter;

- jedwede unlautere Quersubventionen oder Koppelungsgeschäfte sowie sonstige Praktiken mit einem potentiell wettbewerbsschädigenden Effekt untersagt ist.

4.3.2.2. Bezüglich des letzten Absatzes von Artikel 3A sollte deutlich gemacht werden, daß der Verweis auf Fernmeldeorganisationen sich auch auf Tochtergesellschaften oder verwandte Unternehmen oder Partnerunternehmen erstreckt.

4.3.2.3. Es ist nicht klar zu erkennen, worauf der letzte Satz dieses Artikels abheben soll, und ob er als Verpflichtung für alle Mitgliedstaaten zu verstehen ist. Hier sollte eine Klarstellung vorgenommen werden.

4.3.2.4. Die Lizenzgebühren sollten in nichtdiskriminierender Weise festgesetzt werden, und wenn sie von einem neuen Marktteilnehmer verlangt werden, sollten sie auch wenigstens von einem etablierten Betreiber erhoben werden, insbesondere wenn er mit irgendeinem marktbeherrschenden Betreiber verbunden ist.

4.3.3.

Zugang zu Frequenzen (Artikel 3B)

Die Vergabe, die regelmäßig überprüft werden muß, sollte durch den Mitgliedstaat erfolgen.

4.3.4.

Zugang zu Infrastrukturen (Artikel 3C)

Die Betreiber sollten auch die Möglichkeit haben, auf den Aufbau einer eigenen Infrastruktur zu verzichten. Dies sollte deutlich gesagt werden, um Streitigkeiten zu vermeiden.

4.3.5.

Zusammenschaltung (Artikel 3D)

Dies ist ein sehr wichtiger Artikel, der im Kontext der laufenden Arbeiten der Kommission zum Thema Zusammenschaltung zu sehen ist (vgl. vorstehende Ziffer 2.5).

4.3.5.1. Der zweite Satz des ersten Absatzes sollte besser auf folgenden Wortlaut abgeändert werden:

"Die Betreiber von Mobilkommunikationssystemen für die Öffentlichkeit müssen berechtigt sein, sich mit jedwedem Telekommunikationsnetz desjenigen Mitgliedstaates, in denen es eine Lizenz erhalten hat, zusammenzuschalten."

4.3.5.2. Zweckmäßigerweise sollte im letzten Satz des ersten Absatzes nicht von einer Mindestanzahl von Anschlußpunkten, sondern von einer ausreichenden Zahl von Anschlußpunkten gesprochen werden. Es läßt sich schwerlich vorab das entsprechende Minimum für alle Arten von Zusammenschaltungen festlegen. Entscheidend ist, daß eine ausreichende Anzahl von Anschlußpunkten vorhanden ist, so daß der Dienst eingeführt werden kann.

4.4. Besondere Bemerkungen zu Artikel 2 des Richtlinienentwurfs

Aus den unter vorstehender Ziffer 4.1 beschriebenen Gründen nimmt die Kommission hier offensichtlich eine Festlegung vor, die eigentlich besser dem Markt überlassen werden sollte. Der Ausschuß billigt Artikel 2 des Richtlinienentwurfs als eine logische Konsequenz des in Artikel 3Aiii vorgesehenen Grundsatzes, dem zufolge Genehmigungsbedingungen keine ungerechtfertigten technischen Beschränkungen beinhalten dürfen. Die neuen Genehmigungen müssen auf der Grundlage von offenen und transparenten Verfahren erteilt werden, ohne indes die Möglichkeit einer Erweiterung der gegenwärtigen GSM-Lizenzen auf die DCS-Technologie zu behindern, damit auch im Interesse der Verbraucher die beste verfügbare Technologie genutzt werden kann.

4.5. Besondere Bemerkungen zu Artikel 4 des Richtlinienentwurfs

Zu der Frist 1. Januar 1996 wurden (in Ziffer 3.4.1) bereits Bemerkungen vorgetragen. Der Ausschuß nimmt jedoch zur Kenntnis, daß im zweiten Absatz von Artikel 4 des Kommissionsvorschlags den Mitgliedstaaten mit weniger weit entwickelten oder sehr kleinen Netzen zusätzlich Zeit für die Einrichtung der entsprechenden Infrastrukturen eingeräumt wird. Dies wäre im Zusammenhang mit den in den Ziffern 3.4.1 bis 3.4.4 vorgetragenen Bedenken zu sehen.

4.6. Gesundheit, Sicherheit und Umwelt

Der Ausschuß stellt zu seiner Zufriedenheit fest, daß (im Nachgang zur Veröffentlichung dieses Vorschlags) die Kommission eine spezielle Untersuchung über die Auswirkungen von Radioaktivität auf die Gesundheit von Mobiltelefonbenutzern in die Wege geleitet hat. Dieser Aspekt des ursprünglichen Grünbuchs der Kommission (Dok. KOM(95) 145 endg.) war ein Anliegen, das der Ausschuß bereits in seiner Stellungnahme vom September 1994 (Dok. CES 1007/94) vorgetragen hat. Der Ausschuß ist darüber erfreut, daß dieser Angelegenheit jetzt Augenmerk gewidmet wird.

Geschehen zu Brüssel am 22. November 1995.

Der Präsident

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Carlos FERRER

() ABl. Nr. C 393 vom 31. 12. 1994, S. 64.

() ABl. Nr. L 268 vom 19. 10. 1994, S. 15.

() Hierzu erarbeitet der Ausschuß gegenwärtig eine Stellungnahme.