Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem "Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 881/92 des Rates vom 26. März 1992 über den Zugang zum Güterkraftverkehrsmarkt in der Gemeinschaft für Beförderungen aus oder nach einem Mitgliedstaat oder durch ein oder mehrere Mitgliedstaaten hinsichtlich einer einheitlichen Fahrerbescheinigung"

(2001/C 193/06)

Der Rat beschloss am 7. März 2001 gemäß Artikel 71 des EG-Vertrags, den Wirtschafts- und Sozialausschuss zu dem vorgenannten Vorschlag zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Verkehr, Energie, Infrastruktur und Informationsgesellschaft nahm ihre Stellungnahme am 2. April 2001 an. Berichterstatter war Herr Kielmann.

Der Wirtschafts- und Sozialausschuss verabschiedete auf seiner 381. Plenartagung am 25. und 26. April (Sitzung vom 25. April) mit 60 Stimmen bei 2 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Mit der vorgeschlagenen Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 881/92 wird bezweckt, eine einheitliche Urkunde einzuführen, die bescheinigt, dass der Fahrer eines in grenzüberschreitendem Güterkraftverkehr eingesetzten Fahrzeugs dazu berechtigt ist, das Fahrzeug im Auftrag des Güterkraftverkehrsunternehmers zu führen. Das Fehlen einer solchen einheitlichen Urkunde hat zu erheblichen Schwierigkeiten bei der Durchsetzung der Verordnung geführt, weil in starkem Umfang Kraftfahrer - oft aus Drittländern - regelwidrig eingesetzt werden.

1.2. Dies ist das Ergebnis einer Untersuchung, die die Kommission im August 1999 bei den Mitgliedstaaten durchgeführt hat, und deren Schlussfolgerungen in Sitzungen mit Fachleuten aus den Mitgliedstaaten und den Sozialpartnern des Kraftverkehrssektors erörtert wurden. Der Einsatz von Drittlandskraftfahrern erfolgt häufig an der Grenze eines Mitgliedstaats. Dabei wird der ordnungsgemäß eingesetzte Fahrer aus dem eigenen Mitgliedstaat durch einen regelwidrig eingesetzten Fahrer ersetzt, der dann mit dem Fahrzeug in der Gemeinschaft weiterfährt. Diese Fahrer erhalten niedrige Schwarzmarktlöhne, und ihre Arbeitsbedingungen unterliegen nicht der Kontrolle der Mitgliedstaaten. Dies führt zu einer Wettbewerbsverzerrung.

1.3. Solche Praktiken sind bislang möglich, weil eine wirksame Kontrolle, ob ein Beschäftigungsverhältnis vorschriftsgemäß ist, nur in demjenigen Mitgliedstaat möglich ist, in dem der Güterkraftverkehrsunternehmer seinen Sitz hat. Die Unkenntnis der einschlägigen Rechts- und Verwaltungsvorschriften anderer Mitgliedstaaten und die Vielfalt der Urkunden und Sprachen, in denen diese abgefasst sind, verhindern bislang eine wirksame Überwachung.

1.4. Die Mitgliedstaaten haben signalisiert, dass sie sehr an der Befugnis interessiert wären, zu überprüfen, ob ein Kraftfahrer aus dem betreffenden Mitgliedstaat, in dem das Güterkraftverkehrsunternehmen seinen Sitz hat, dazu berechtigt ist, das betreffende Fahrzeug im Auftrag des Güterkraftverkehrsunternehmers zu führen.

1.5. Außerdem sind die Sozialpartner der Ansicht, dass eine wirksamere Durchsetzung der Vorschriften erforderlich ist, da die jetzige Situation den Wettbewerb zwischen Güterkraftverkehrunternehmen, die über Möglichkeiten zur regelwidrigen Beschäftigung von Fahrern verfügen, und solchen, die dies unterlassen oder nicht tun können, verzerrt. Häufig handelt es sich dabei um größere Unternehmen, die regelmäßig grenzüberschreitende Transporte durchführen, während kleinere oder überwiegend im Inland tätige Unternehmen solche Möglichkeiten zu regelwidrigen Praktiken in geringerem Maße haben.

1.6. Die Erhebung, die die Kommission in den Mitgliedstaaten vorgenommen hat, hat außerdem gezeigt, dass die Beschäftigungsbedingungen für regelwidrig beschäftigte Fahrer meistens schlecht sind. Dies gibt nach Meinung der Kommission Anlass zu Besorgnis über die Sicherheit im Straßenverkehr.

1.7. Es hat sich herausgestellt, dass die meisten Mitgliedstaaten und die Sozialpartner einer gemeinschaftsweiten Lösung in Form einer einfachen und wirksamen Durchführungsmaßnahme zugetan sind, die mit verhältnismäßig wenig Verwaltungsaufwand verbunden ist, wie etwa eine einheitliche Fahrerbescheinigung.

2. Allgemeine Bemerkungen

2.1. Mit der vorgeschlagenen Regelung soll dafür gesorgt werden, dass das Vorliegen eines ordnungsgemäßen Beschäftigungsverhältnisses von Fahrern, die in der Gemeinschaft zugelassene Fahrzeuge im grenzüberschreitenden Güterkraftverkehr mit einer Gemeinschaftslizenz führen, durch Kontrollberechtigte aller Mitgliedstaaten geprüft werden kann, indem eine einheitliche Urkunde, die Fahrerbescheinigung, auf Gemeinschaftsebene eingeführt wird.

2.2. Diese Kontrollen sind umso wichtiger, als sich herausgestellt hat, dass wiederholt in der Gemeinschaft zugelassene Fahrzeuge mit Kraftfahrern aus Drittländern besetzt waren. Die Kontrollbehörden können unmöglich feststellen, ob die betreffenden Kraftfahrer ordnungsgemäß zu Arbeitsbedingungen beschäftigt sind, die in dem betreffenden Mitgliedstaat gelten, in denen das jeweilige Kraftverkehrsunternehmen seinen Sitz hat. Die Verhütung eines unlauteren Wettbewerbs bei Lohn- und Arbeitsbedingungen ist mithin auch der Zweck einer einheitlichen Fahrerbescheinigung.

2.3. Da für den gewerblichen Güterkraftverkehr in Zusammenhang mit dem Zugang zum Güterkraftverkehrsmarkt ohnehin eine Gemeinschaftslizenz erforderlich ist, liegt es eigentlich auf der Hand, bei dieser Fahrerbescheinigung einen Zusammenhang mit der Gemeinschaftslizenz herzustellen. Die vorgeschlagene Änderung macht denn auch zur Auflage, dass der Fahrer des Fahrzeugs, mit dem grenzüberschreitende Transporte durchgeführt werden, außer der Gemeinschaftslizenz auch über eine Fahrerbescheinigung verfügen muss. Der Ministerrat hat in seiner Tagung am 20. und 21. Dezember 2000 beschlossen, dass eine solche Bescheinigung nur für Fahrer mit der Staatsangehörigkeit eines Drittlandes erforderlich ist. Dabei ging es den Ministern darum, den Verwaltungsaufwand unter anderem hinsichtlich der Durchführbarkeit der Kontrollen möglichst gering zu halten und die Flexibilität des betreffenden Sektors möglichst groß zu lassen. Der Ausschuss kann sich dieser Verknüpfung der Bescheinigung mit der Gemeinschaftslizenz sowie mit der vom Ministerrat beschlossenen Beschränkung der Fahrerbescheinigungspflicht auf Kraftfahrer mit Staatsangehörigkeit eines Drittlandes, die mit in der EU zugelassenen Fahrzeugen fahren, anschließen.

2.4. Dem Kommissionsvorschlag zufolge ist eine Fahrerbescheinigung an Bord des Fahrzeugs nicht in allen Fällen erforderlich, wenn es sich beispielsweise bei dem Fahrer und dem Inhaber der Gemeinschaftslizenz um ein und dieselbe Person handelt, wie dies beim überwiegenden Teil der Einmann-Unternehmen der Fall ist, ist eine Gemeinschaftslizenz ausreichend. In allen anderen Fällen ist nach der vorgeschlagenen Regelung neben der Gemeinschaftslizenz auch eine Fahrerbescheinigung erforderlich, wenn der Fahrer die Staatsangehörigkeit eines Nicht-EU-Mitgliedstaates besitzt. Angesichts der Verringerung des Verwaltungsaufwandes ist der Ausschuss mit diesem Ansatz einverstanden.

2.5. Der Vorschlag der Kommission zur Änderung der Verordnung 881/92 betrifft ausschließlich den gewerblichen Güterkraftverkehr, da nur für diese Verkehrsart eine Gemeinschaftslizenz erforderlich ist. Deswegen wird der Werkverkehr von der vorgeschlagenen Regelung nicht erfasst, weil diese Verkehrsart in der EU nicht der Regelung über den Zugang zum Beruf des Verkehrsunternehmers unterliegt. Aber auch im Werkverkehr findet, wenn auch nur in geringem Maße, grenzüberschreitender Transport statt. Der Ausschuss ist der Ansicht, dass wenn eine Fahrerbescheinigung für den Fahrer eines für gewerblichen Gütertransport verwendeten in der Gemeinschaft zugelassenen Fahrzeugs eingeführt wird, klargestellt sein muss, wie denkbare Probleme mit den Führern von Werkverkehrsfahrzeugen, die grenzüberschreitende Transporte durchführen, verhindert werden können. Dies bleibt im vorliegenden Kommissionsvorschlag völlig unerwähnt.

2.6. Die Kommission ist der Auffassung, dass die Durchführung der Regelung weitgehend den Mitgliedstaaten überlassen werden kann, weil in der Fahrerbescheinigung lediglich amtlich bescheinigt wird, dass die entsprechenden Rechtsvorschriften und Bestimmungen der einzelnen Mitgliedstaaten bei der Beschäftigung von Kraftfahrern eingehalten werden. Der einzelne Mitgliedstaat kann daher selbst diejenige Durchführungsmethode wählen, die für ihn den geringsten Verwaltungsaufwand mit sich bringt. Nach Ansicht des Ausschusses ist dies ein durchaus brauchbarer und pragmatischer Ansatz.

2.7. Obwohl die Ausbildung von Kraftfahrern aus Nicht-EU-Ländern im Allgemeinen auf einem hohen Niveau steht, ist es in der Praxis so, dass wegen der langen Arbeitszeiten und dem langen Aufenthalt im Führerhaus (das Führerhaus wird beinahe immer auch als Wohn-, Lebens- und Schlafraum genutzt) das Gesundheitsrisiko dieser Kraftfahrer zur Besorgnis Anlass gibt. Deswegen sollte nach Meinung des Ausschusses auch den denkbaren Folgen besondere Aufmerksamkeit gewidmet werden, die dieser Umstand für die Verkehrssicherheit mit sich bringen kann.

3. Besondere Bemerkungen

3.1. Eine Fahrerbescheinigung wird einem Güterkraftverkehrsunternehmer auf Antrag für jeden Fahrer, der bei ihm rechtmäßig beschäftigt ist oder diesem rechtmäßig zur Verfügung gestellt wird und im grenzüberschreitenden Kraftverkehr im betreffenden Mitgliedstaat zugelassene Fahrzeuge im Auftrag des betreffenden Verkehrsunternehmers führt, ausgestellt. Die Mitgliedstaaten dürfen also keine Fahrerbescheinigungen mit der Auflage ausstellen, dass der betreffende Fahrer nur im Ausland eingesetzt wird. Dies hält der Ausschuss für einen richtigen Ansatz. Außerdem möchte der Ausschuss betonen, dass die Mitgliedstaaten sehr aufmerksam auf eine richtige und einheitliche Auslegung des Begriffs "Niederlassung" achten müssen. Es muss verhindert werden, dass in einem Mitgliedstaat eine echte Niederlassung verlangt wird, von der aus ständig und tatsächlich Verkehrsgeschäft stattfindet, während in einem anderen Mitgliedstaat möglicherweise eine Briefkasten- oder Tochterfirma ausreicht, bei der Drittlandschauffeure beschäftigt sind.

3.2. Die Aufmachung der Fahrerbescheinigung orientiert sich sehr stark an der Aufmachung der Gemeinschaftslizenz. Damit soll unterstrichen werden, dass zwischen diesen Urkunden ein enger Zusammenhang besteht. Die gewählte Form ist genau wie bei der Gemeinschaftslizenz eine papierne Urkunde und nicht etwa eine Plastikkarte. Dies wurde im Interesse der Zeitersparnis und außerdem in dem Anliegen getan, der von der Industrie gewünschten Flexibilität zu entsprechen. Der Ausschuss ist hiermit einverstanden.

3.3. Der Mitgliedstaat, der die Fahrerbescheinigung ausstellt, kann die Gültigkeitsdauer dieser Bescheinigung festlegen, um eine flexible Anwendung zu ermöglichen, beispielsweise eine Kopplung an die Laufzeit eines Arbeitsvertrags vorzunehmen. Die maximale Gültigkeitsdauer dieser Bescheinigung beträgt fünf Jahre. Eine Verlängerung ist möglich, allerdings unter der Voraussetzung, dass die Bedingungen, unter denen sie ausgestellt wurden, sich nicht geändert haben. Wenn die entsprechenden Voraussetzungen nicht mehr erfuellt sind, muss der Verkehrsunternehmer die Bescheinigung unverzüglich an die ausstellende Behörde zurückgeben. Da bezüglich der maximalen Gültigkeitsdauer die bei der Gemeinschaftslizenz gängige Praxis übernommen wird, ist der Ausschuss hiermit einverstanden.

3.4. Den Mitgliedstaaten wird zur Auflage gemacht, regelmäßig zu kontrollieren, ob die Voraussetzungen, unter denen eine Bescheinigung erteilt wurde, unverändert geblieben sind. Obgleich die Durchführung voll und ganz auf die Mitgliedstaaten zukommt, ist der Ausschuss der Ansicht, dass in Analogie zu der Kontrolle, die im Zusammenhang mit der Verordnung 3821/85/EWG zur Durchführung der Lenk- und Ruhezeitregelung erfolgt, eine Mindestanzahl beziehungsweise ein Mindestprozentsatz an Kontrollen auf gemeinschaftlicher Ebene vorgesehen werden sollte.

3.5. Bezüglich der vorgesehenen Sanktionen bei Verstößen gegen die Vorschriften zieht die Kommission eine Parallele zu den Maßnahmen, die im Zusammenhang mit der Gemeinschaftslizenz gelten. Dies ist nach Ansicht des Ausschusses ein richtiger Ansatz.

4. Zusammenfassung und Schlussfolgerungen

4.1. Insgesamt kann der Ausschuss dem Vorschlag der Kommission zur Einführung einer Fahrerbescheinigung für den grenzüberschreitenden Güterkraftverkehr zustimmen, weil dies ein verhältnismäßig einfaches Instrument ist, um mit Hilfe eines gemeinschaftsweit einheitlichen Modells einem unlauteren Wettbewerb bei den Lohnkosten entgegenzuwirken. Auch der vom Ministerrat vorgenommenen Beschränkung auf Kraftfahrer aus Nicht-EU-Mitgliedstaaten kann der Ausschuss zustimmen.

4.2. Nach Meinung des Ausschusses sollte etwas größere Einheitlichkeit der Mitgliedstaaten bei der Auslegung des Begriffs "Niederlassung" im Zusammenhang mit der Frage herrschen, ob die Fahrerbescheinigungen nur in den sogenannten echten Niederlassungen ausgestellt werden dürfen, oder auch in Bezug auf Zweigstellen oder gar nur Postfachadressen, von denen aus keine ständigen und tatsächlichen Transportvorgänge stattfinden.

4.3. Der Ausschuss weist darauf hin, dass die Kommission den mit der Einführung der Fahrerbescheinigung einhergehenden Verwaltungsaufwand möglichst gering halten möchte, und teilt auch die Sichtweise der Kommission, eine Verknüpfung mit der Gemeinschaftslizenz vorzusehen.

4.4. In denjenigen Fällen, in denen die Person, auf die die Gemeinschaftslizenz ausgestellt ist, mit dem Fahrer identisch ist, was beim größten Teil der sogenannten Einmannunternehmen zutrifft, schlägt die Kommission vor, keine Fahrerbescheinigung zur Auflage zu machen, sondern lediglich eine Gemeinschaftslizenz vorzuschreiben. Angesichts der dadurch erzielten Verringerung des Verwaltungsaufwands ist der Ausschuss mit diesem Ansatz einverstanden.

4.5. Weil der Werkverkehr von einer Gemeinschaftslizenzpflicht freigestellt ist, ist für den Fahrer des grenzüberschreitend operierenden Fahrzeugs keine Fahrerbescheinigung erforderlich. Hierauf wird im Kommissionsvorschlag nicht eingegangen. Hier wäre es nach Ansicht des Ausschusses empfehlenswert, dieser Art von Kraftfahrern eine Anleitung zu geben, wie sie im Falle einer Kontrolle in einem anderen Mitgliedstaat zu handeln haben.

4.6. Was die Kontrollen angeht, die die Mitgliedstaaten in Bezug auf die ausgestellten Fahrerbescheinigungen durchzuführen haben, müsste die Kommission angeben, wie hoch die Mindestanzahl beziehungsweise der Mindestprozentsatz der kontrollierten Bescheinigungen liegen muss. Dieser Mindestsatz müsste so angelegt sein, dass er einerseits repräsentativ und wirksam ist, aber andererseits die verwaltungsmäßige Belastung nicht zu sehr erhöht.

Brüssel, den 25. April 2001.

Der Präsident

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Göke Frerichs