Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem "Vorschlag für eine Verordnung des Rates über die Zuständigkeit und die Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen über die elterliche Verantwortung"

(2002/C 80/09)

Der Rat beschloss am 3. Oktober 2001, den Wirtschafts- und Sozialausschuss gemäß Artikel 262 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu dem vorgenannten Vorschlag zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Beschäftigung, Sozialfragen, Unionsbürgerschaft nahm ihre Stellungnahme am 19. Dezember 2001 an. Berichterstatterin war Frau Carroll, Mitberichterstatter waren Herr Retureau und Frau zu Eulenburg.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 387. Plenartagung am 16. und 17. Januar 2002 (Sitzung vom 16. Januar) mit 89 Ja-Stimmen bei 5 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Hintergrund der Vorschläge

1.1.1. Mit der wachsenden Mobilität innerhalb der EU geht auch eine Zunahme der Ehe- und sonstigen familiären Beziehungen zwischen den Bürgern und Einwohnern der EU-Mitgliedstaaten einher. Leider ergeben sich dadurch bei Scheidungen, Trennungen oder Ehe-Auflösungen Streitigkeiten zwischen Eltern bzw. Vormündern von Kindern in Bezug auf die Ausübung der elterlichen Verantwortung, des Sorge- und Umgangsrechts. Ehescheidungen und Trennungen von Bett und Tisch werden statistisch erfasst, nicht so jedoch die Auflösung nichtehelicher Lebensgemeinschaften.

1.1.2. Aufgrund dieser Streitigkeiten kommt es zwar relativ selten, aber doch immer wieder zu Kindesentführungen in andere Mitgliedstaaten oder Drittländer durch Elternteile oder andere Verwandte eines Kindes. Selbst wenn keine gewaltsame Entführung vorliegt, kann es zu Behinderungen des Umgangsrechts seitens der Elternteile oder Vormünder, die das Sorgerecht erhalten haben, kommen, wenn sie befürchten, dass die Sorgerechtsentscheidung in einem anderen Zuständigkeitsbereich nur unter Schwierigkeiten oder gar nicht durchgesetzt werden kann, sollte das Kind an der Rückkehr gehindert werden. Die Leidtragenden sind sowohl die Kinder als auch die jeweils anderen Elternteile.

1.2. Geltende Rechtsvorschriften - EU-Instrumente

1.2.1. Das Übereinkommen von Brüssel vom 27. September 1968 (Brüssel I) über die gerichtliche Zuständigkeit und die Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen erstreckte sich nicht auf personenrechtliche Fragen wie Scheidungen und daraus resultierende zivilrechtliche Streitigkeiten bezüglich elterlicher Verantwortung und Sorge- bzw. Umgangsrecht.

1.2.2. Das Übereinkommen von Brüssel vom 28. Mai 1998 über die Zuständigkeit und die Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen in Ehesachen sah eine begrenzte gegenseitige Anerkennung und Durchsetzung von Entscheidungen über elterliche Verantwortung sowie Sorge- und Umgangsrecht vor. Dieses Übereinkommen trat jedoch nicht in Kraft, und die darin enthaltenen Bestimmungen wurden weitgehend in der Brüssel-II-Verordnung übernommen.

1.2.3. Die Verordnung (EG) Nr. 1347/2000 des Rates über die Zuständigkeit und die Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen in Ehesachen und in Verfahren betreffend die elterliche Verantwortung für die gemeinsamen Kinder der Ehegatten ist in den Mitgliedstaaten unmittelbar anwendbar und trat am 1. März 2001 in Kraft. Die Verordnung gilt nicht in Dänemark (Dänemark nahm seine Möglichkeit des Opting out wahr). Der Ausschuss äußerte sich zu diesem Vorschlag im Oktober 1999(1).

1.3. Wichtige Instrumente außerhalb des Gemeinschaftsrechts

1.3.1. Das Haager Übereinkommen aus dem Jahr 1996 über die Zuständigkeit, das anzuwendende Recht, die Anerkennung, Vollstreckung und Zusammenarbeit auf dem Gebiet der elterlichen Verantwortung und Maßnahmen zum Schutz von Kindern ist noch nicht in Kraft. Das Haager Übereinkommen über die zivilrechtlichen Aspekte internationaler Kindesentführung aus dem Jahr 1980 gilt in allen Mitgliedstaaten. Es hat zum Ziel, dass Kinder unter 18 Jahren, die widerrechtlich in einen Vertragsstaat verbracht worden sind oder dort zurückgehalten werden, umgehend zurückgeführt werden, und dass in einem Vertragsstaat getroffene sorge- und umgangsrechtliche Entscheidungen in den anderen Vertragsstaaten durchgesetzt werden. Die Kommission wird in Kürze einen Vorschlag für eine Verordnung betreffend die Ratifizierung des Übereinkommens in den Mitgliedstaaten vorlegen, das der Europäische Gerichtshof dann auslegen wird.

1.4. Wesentliche Schwächen der geltenden Vorschriften

1.4.1. Das Haager Übereinkommen von 1996 ist noch nicht in Kraft; zwar ist eine EU-Verordnung zur Regelung der Anwendung dieses Übereinkommens sinnvoll, doch entstehen die meisten diesbezüglichen Probleme im Verhältnis zu Drittstaaten.

1.4.1.1. Durch die Verordnung (EG) Nr. 1347/2000 werden Fragen elterlicher Verantwortung nur im Zusammenhang mit Ehesachen (also Scheidung, Trennung, Annullierung usw.) geregelt. Sobald das mit dem Fall befasste Gericht in den wesentlichen Fragen sein endgültiges Urteil getroffen hat, endet die Zuständigkeit. Ausnahme von der Regel: auch wenn das Gericht in den wesentlichen Fragen sein Urteil gefällt hat, bleibt es zuständig, bis die Entscheidungen über die elterliche Verantwortung im Rahmen der Ehesache gefällt worden sind.

Die Verordnung (EG) Nr. 1347/2000 gilt für die natürlichen und adoptierten Kinder eines Ehepaares, nicht aber für die Kinder eines Ehepartners aus einer früheren Ehe. Außereheliche Kinder werden nicht erfasst. Aus Statistiken ist zu ersehen, dass 1998 26 % aller Geburten in der EU außerehelich waren und dass diese Zahl bereits über einen langen Zeitraum im Steigen begriffen war.

1.5. Initiativen zu Verbesserung der Lage

1.5.1. Französische Initiative

1.5.1.1. Im Juli 2000 legte Frankreich einen Vorschlag zur Ergänzung der Verordnung (EG) Nr. 1347/2000 vor mit dem Ziel, durch die Abschaffung des Exequatur-Verfahrens die Wahrnehmung des Rechts auf Umgang mit den Kindern (bis 16 Jahre) geschiedener oder getrennt lebender Eltern überall in der Union zu erleichtern. In seiner Stellungnahme vom Oktober 2000(2) befürwortete der Ausschuss diesen Vorschlag.

1.6. Weitere EU-Tätigkeiten

1.6.1. Artikel 34 der Schlussfolgerungen des Europäischen Rats von Tampere im Oktober 1999 bereitete den Weg für weitere Maßnahmen in diesem Bereich.

1.6.2. Der Rat der Justiz- und Innenminister nahm auf seiner Tagung am 30. November 2000 ein Programm zur schrittweisen Abschaffung des Exequatur-Verfahrens in vier Bereichen an: (I) Brüssel I; (II) Brüssel II und nicht-eheliche Lebensgemeinschaften; (III) vermögensrechtliche Ansprüche aus einem Eheverhältnis und vermögensrechtliche Folgen der Trennung eines unverheirateten Paares; und (IV) Testamente und Nachlässe.

1.6.3. Der neue Verordnungsentwurf vervollständigt die Verordnung (EG) Nr. 1347/2000 und gilt für alle gerichtlichen Entscheidungen über elterliche Verantwortung, so dass eine Gleichbehandlung aller Kinder gewährleistet wird. Es werden klare und zusammenhängende Regeln für die Zuständigkeit und eine stärkere Zusammenarbeit der Behörden aufgestellt. Letztendliches Ziel ist die Abschaffung des Exequatur-Verfahrens, um die gegenseitige Vollstreckung von Entscheidungen über das Umgangsrecht zu ermöglichen. Unter Berücksichtigung des Haager Übereinkommens von 1996 und insbesondere des Haager Übereinkommens von 1980 werden Regeln aufgestellt, die im Einklang mit dem Ziel der EU stehen, einen echten europäischen Rechtsraum auf der Grundlage des Prinzips der gegenseitigen Anerkennung gerichtlicher Entscheidungen (Tampere) stehen.

1.6.4. Die Kommission wird in Kürze eine Verordnung über die Ratifizierung des Haager Übereinkommens von 1996 annehmen, damit Konflikte mit einem außergemeinschaftlichen Bezug gelöst werden können.

1.6.5. Der Verordnungsentwurf muss im Zusammenhang mit der französischen Initiative zur Abschaffung des Exequatur-Verfahrens für Entscheidungen über das Umgangsrecht gesehen werden. Zusammen mit Verordnung (EG) Nr. 1347/2000 und der französischen Initiative werden durch den neuen Verordnungsvorschlag die in der ersten Stufe von Bereich 2 vorgesehenen Maßnahmen zur Umsetzung des Reziprozitätsprinzips verwirklicht.

2. Bemerkungen zu dem Vorschlag

2.1. Der breite Anwendungsbereich des Verordnungsentwurfs, der sowohl für gerichtliche als auch für außergerichtliche Verfahren, soweit diese nach innerstaatlichem Recht vorgesehen sind, gilt, ist zu begrüßen. Dänemark wird diese Richtlinie nicht annehmen, doch werden die betreffenden Belange im Rahmen der nordischen Zusammenarbeit geregelt. Der Ausschuss hofft, dass das Vereinigte Königreich und Irland sich für eine Beteiligung an der Annahme und Anwendung der neuen Verordnung entscheiden werden, damit ein möglichst weitreichender geographischer Anwendungsbereich gewährleistet wird. Ein Urteil, das in einem Mitgliedstaat gefällt worden ist, in dem die Verordnung gilt, muss in den anderen Mitgliedstaaten im Einklang mit den Bestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 1347/2000, Kapitel III, anerkannt und durchgesetzt werden. Mitgliedstaaten, die das betreffende Übereinkommen ratifizieren, sollten die anderen Mitgliedstaaten ebenfalls dazu anhalten, damit gegenüber Drittländern ein einvernehmlicher rechtlicher Standpunkt bezogen werden kann. Auch Drittländer sollten zur Ratifizierung des Übereinkommens von 1996 aufgefordert werden.

2.2. Die Definition des Begriffes "Träger der elterlichen Verantwortung" gewährleistet, dass die neue Verordnung möglichst viele Kinder erfasst, unabhängig von ihrem Status oder dem ihrer Eltern/Vormünder. Es ist zu begrüßen, dass der Verordnungsentwurf auch auf Flüchtlingskinder und staatenlose Kinder eingeht.

2.3. Der Anwendungsbereich sollte in Artikel 1 weitestmöglich ausgelegt werden. Die Zuständigkeit eines Gerichts für die Entscheidung über die elterliche Verantwortung bestimmt sich nach dem gewöhnlichen Aufenthalt des Kindes (Artikel 3). In Artikel 4 wird die begrenzte Möglichkeit vorgesehen, die Zuständigkeit bei dem Mitgliedstaat zu lassen, in dem die letzte Entscheidung über die elterliche Verantwortung ergangen ist, und in Artikel 9 werden einstweilige Maßnahmen zum Schutz des Kindes vorgesehen, was alles insgesamt sehr nützlich ist. Allgemein tragen diese Bestimmungen zur Vereinfachung bei.

2.4. Die Bestimmungen im Zusammenhang mit Kindesentführung stützen sich auf das Haager Übereinkommen von 1980. Zuständige Gerichte gemäß Artikel 3 (siehe Ziffer 2.3) müssen ihre Zuständigkeit im Einklang mit diesem Übereinkommen ausüben. Allerdings sind bestimmte Ausnahmeregelungen vorgesehen, um die Bestimmung der Zuständigkeit zu erleichtern. Da andere Länder aber möglicherweise zu einer anderen Rechtsauslegung als die EU gelangen, kann es zu Rechtsstreitigkeiten kommen. Da die Mitgliedstaaten jedoch das Übereinkommen von 1980 bereits ratifiziert haben, ist nicht sofort ersichtlich, warum in die Verordnungen neue Bestimmungen aufgenommen werden sollten. Wenn die neuen Bestimmungen angenommen werden, müssen auch die Ausnahmen unmissverständlich formuliert werden, um Rechtsstreitigkeiten vorzubeugen. Warum wurde die Definition des "widerrechtlichen Verbringens oder Zurückhaltens" eines Kindes wortwörtlich aus dem Übereinkommen von 1980 übernommen, während die "Ausnahmen" nur indirekt erwähnt werden?

2.5. Der Ausschuss begrüßt, dass das Verfahren für den Beitritt zum Haager Übereinkommen von 1996 eingeleitet worden ist (was in dem neuen Verordnungsentwurf berücksichtigt wird), nimmt aber ebenfalls mit Zufriedenheit zur Kenntnis, dass die Kommission spezifische Maßnahmen plant, die auf die Gemeinschaft als Ganzes abgestimmt sind und vor den Bestimmungen des Übereinkommens Vorrang haben.

2.6. Der Ausschuss begrüßt, dass in dem Verordnungsentwurf das Wohl des Kindes berücksichtigt wird, bedauert jedoch, dass das Recht des Kindes auf Anhörung nur indirekt unter Bezugnahme auf die Verordnung (EG) Nr. 1347/2000 erfasst wird. Da der Verordnungsentwurf Kinder bis 18 Jahre betrifft, handelt es sich hierbei um eine wichtige Unterlassung, und das Recht auf Anhörung sollte ausdrücklich in den Entwurf aufgenommen werden. Der Ausschuss plädiert nachdrücklich dafür, Richter und/oder Behörden durch gezielte Bestimmungen dazu zu verpflichten, allen Kindern, die sich rational zu den Verhandlungsfragen äußern können, ein umfassendes Recht auf Anhörung zu gewähren.

2.7. Die Kostenfrage kommt nur zum Teil zur Sprache. Die mit Gerichtsverfahren und dem Auffinden von Kindern verbundenen hohen Kosten können viele Betroffene davon abhalten, sich um die Durchsetzung einer gerichtlichen Entscheidung zu bemühen. Die Kommission sollte entsprechenden Urteilen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte, bspw. Airey gegen Irland und Johansen gegen Norwegen, Rechnung tragen. Der Zugang zu den Gerichten muss allgemein verbürgtes Recht sein. Die Träger elterlicher Verantwortung sollten in entsprechenden Fällen Rechtshilfe erhalten. Die Voraussetzungen für einen Anspruch auf Rechtshilfe sollten realistisch und zeitgemäß sein, und Entscheidungen über die Gewährung von Rechtshilfe sollten rasch gefällt werden. Der Begriff der Rechtshilfe hat in den einzelnen Mitgliedstaaten eine unterschiedliche Bedeutung, und im Interesse der Klarheit sollte bei den einzelstaatlichen Bestimmungen zur Rechtshilfe zwischen Beratung und Vertretung unterschieden werden.

2.8. Ferner sollte vorgesehen werden, die Kosten für das Auffinden und die Rückführung der Kinder an ihren gewöhnlichen Aufenthaltsort zwischen den zentralen Behörden aufzuteilen. Wenn diese Kosten von den Prozessparteien getragen werden sollen, sollten sie nur der Partei auferlegt werden, die im Unrecht ist. Wenn nicht klargestellt wird, wer die Kosten zu tragen hat, kann dies dazu führen, dass die zentralen Behörden es in bestimmten Fällen am nötigen Nachdruck mangeln lassen.

2.9. Wenn dieser Verordnungsentwurf und die französische Initiative angenommen worden sind, empfiehlt der Ausschuss nachdrücklich, alle drei Instrumente (und nicht nur Teile davon) in eine konsolidierte Fassung zu gießen, um Zuständigkeits- und Verfahrensfragen so weit wie möglich zu vereinfachen und verständlicher zu machen. Seinen Informationen zufolge soll dies in der ersten Jahreshälfte 2002 geschehen.

2.10. Wenn die Verordnung und die begleitenden Instrumente das Ziel erreichen sollen, Kindesentführungen zu vermeiden und Streitigkeiten über das Umgangs- und Sorgerecht zu verhindern bzw. zu lösen, dann müssen die Parteien, denen das Sorge- bzw. Umgangsrecht zugesprochen wird, über die geltenden Vorschriften und über die einzuhaltenden Verfahren informiert werden.

2.11. Offensichtlich hat sich die Zusammenarbeit zwischen den zentralen Behörden bei der Durchsetzung von Entscheidungen über elterliche Verantwortung im Rahmen der Verordnung (EG) Nr. 1347/2000 nicht immer als zufriedenstellend erwiesen. Die Kommission sollte im Rahmen ihrer Aufsichtsfunktion den Umfang und die Qualität der Zusammenarbeit über das europäische justizielle Netz verbessern.

2.12. In den Verordnungen sollte vorgesehen werden, dass sich die zentralen Behörden unmittelbar oder auf behördlichem Wege oder durch andere Gremien in spezifische Fälle einschalten können.

2.13. Den zentralen Behörden werden bei grenzüberschreitenden Fällen nicht alle erforderlichen Hilfsmittel zur Verfügung stehen. Sie sollten daher umfassend auf die verfügbaren Expertendienste zurückgreifen, um auf eine Lösung im jeweiligen Interesse der betroffenen entführten Kinder hinzuarbeiten.

2.14. Schlichtung in Familienstreitigkeiten ist wichtig und wünschenswert, und die Aufgabe der zentralen Behörden, eine Einigung der Träger elterlicher Verantwortung zu fördern, kann nur von Vorteil für die betroffenen Kinder sein. Um auszuschließen, dass Schlichtungsverfahren zur Be- bzw. Verhinderung von Gerichtsverfahren missbraucht werden, sollte in der neuen Verordnung und den Bestimmungen zur Durchführung des Haager Übereinkommens von 1996 vorgesehen werden, dass verbindliche Fristen für die Einleitung gerichtlicher Verfahren festgesetzt werden, die je nach Fall

a) mit dem Zeitpunkt beginnen, an dem die Mediation als gescheitert erklärt wird bzw.

b) um den Zeitraum der Mediation verlängert werden.

3. Vernachlässigung und missbräuchliche Ausübung der elterlichen Sorge

3.1. In dem Vorschlag der Kommission und den anderen damit zusammenhängenden Maßnahmen geht es ausschließlich um die elterliche Verantwortung im Kontext der Auflösung ehelicher und nichtehelicher Lebensgemeinschaften.

3.2. Nach Ansicht des Ausschusses stellt sich in der Europäischen Union ein (teilweise allerdings "importiertes") ernstzunehmendes Problem in Bezug auf

(a) das Aussetzen von Kindern und

(b) die missbräuchliche Ausübung der elterlichen Sorge (einschl. der Vernachlässigung eines Kindes) bis hin zur Gefährdung der Zukunft oder gar der Gesundheit und des Lebens des Kindes

in Fällen, wo das Sorgerecht für bzw. die Aufsicht über die Kinder niemals gerichtlich geregelt worden ist.

3.3. Der Ausschuss fordert die Kommission daher auf, sich mit diesem Aspekt zu befassen, das Problem zu prüfen und anhand der Ergebnisse geeignete, auf das Wohl der Kinder ausgerichtete Maßnahmen zu ergreifen.

Brüssel, den 16. Januar 2002.

Der Präsident

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Göke Frerichs

(1) Stellungnahme zu dem Vorschlag für eine Verordnung (EG) des Rates über die Zuständigkeit und die Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen in Ehesachen und in Verfahren betreffend die elterliche Verantwortung für die gemeinsamen Kinder der Ehegatten (ABl. C 368 vom 20.12.1999).

(2) Stellungnahme zu der Initiative der Französischen Republik im Hinblick auf den Erlass einer Verordnung des Rates über die gegenseitige Vollstreckung von Entscheidungen über das Umgangsrecht (ABl. C 14 vom 16.1.2001).