I. EINLEITUNG

Die Europäische Union stützt sich auf gemeinsame Werte, zu denen die Grundrechte, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit gehören. Sie sind das Fundament unserer Gesellschaften und unserer gemeinsamen Identität. Für eine starke Demokratie sind unabhängige Gerichte, die den Schutz der Grundrechte und bürgerlichen Freiheiten garantieren, eine aktive Zivilgesellschaft und freie Medien, die Pluralismus gewährleisten, unverzichtbar. Die Rechtsstaatlichkeit ist ein fest verankerter Grundsatz, der im Kern klar definiert ist. Diese Kernbedeutung ist trotz der unterschiedlichen nationalen Identitäten, Rechtssysteme und -traditionen, die die Union zu achten hat, in allen Mitgliedstaaten gleich.

Sie bedeutet, dass jegliche öffentliche Gewalt in den Grenzen von Recht und Gesetz und im Einklang mit den Werten der Demokratie und den Grundrechten unter der Kontrolle unabhängiger und unparteiischer Richter ausgeübt wird. Diese Rechtsstaatlichkeit wirkt sich unmittelbar auf das Leben aller Bürgerinnen und Bürger aus: Sie ist eine Grundvoraussetzung für die Gewährleistung der Gleichbehandlung vor dem Gesetz und den Schutz individueller Rechte, die Verhinderung von Machtmissbrauch durch Behörden und die Rechenschaftspflicht der Entscheidungsträger. Die Achtung der Rechtsstaatlichkeit ist auch unerlässlich, um das Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger in die öffentlichen Institutionen zu stärken. Ohne solches Vertrauen können demokratische Gesellschaften nicht funktionieren. Der Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit gewährleistet, dass Rechtsvorschriften verantwortungsvoll festgelegt und gerecht angewandt werden und dass sie sich als wirksam erweisen. Wie vom Europäischen Gerichtshof und vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte anerkannt wurde, gehören dazu auch institutionelle Fragen, u. a. die Unabhängigkeit und Unparteilichkeit von Gerichten und die Gewaltenteilung . In den jüngsten Urteilen des Europäischen Gerichtshofs wurde erneut betont, dass die Rechtsstaatlichkeit eine zentrale Rolle für die Rechtsordnung der EU spielt.

Das europäische Projekt beruht auf der grundsätzlichen Achtung der Rechtsstaatlichkeit in allen Mitgliedstaaten. Dies ist eine wesentliche Voraussetzung für die wirksame Anwendung des EU-Rechts und gegenseitiges Vertrauen zwischen den Mitgliedstaaten. Rechtsstaatlichkeit ist auch von zentraler Bedeutung für das Funktionieren der Europäischen Union als Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts sowie als Binnenmarkt, in dem Gesetze wirksam und einheitlich angewandt und öffentliche Mittel ordnungsgemäß ausgegeben werden. Bedrohungen der Rechtsstaatlichkeit stellen daher auch die rechtliche, politische und wirtschaftliche Grundlage der Arbeitsweise der EU infrage. Deshalb ist die Stärkung und Wahrung der Rechtsstaatlichkeit ein zentrales Anliegen der Europäischen Kommission als Hüterin der Verträge. Die mangelnde Achtung der Rechtsstaatlichkeit in einem Mitgliedstaat hat Auswirkungen auf andere Mitgliedstaaten und die EU insgesamt, und so ist die Mitwirkung der Union als Ganzes an der Lösung solcher Probleme gefragt, wo immer sie auftreten.

Obschon grundsätzlich vorausgesetzt wird, dass alle Mitgliedstaaten die Rechtsstaatlichkeit jederzeit achten, haben die jüngsten Rechtsstaatlichkeitsprobleme in einigen Mitgliedstaaten gezeigt, dass dies nicht als selbstverständlich angesehen werden kann, und sie haben die Frage aufgeworfen, ob die Union für den Umgang mit solchen Situationen gewappnet ist. Zahlreiche Fälle, die in der jüngsten Vergangenheit Auswirkungen auf EU-Ebene hatten, drehten sich um das zentrale Thema der Unabhängigkeit von Gerichtsverfahren. Andere Fälle betrafen die geschwächten Verfassungsgerichte, den verstärkten Rückgriff auf Eilverordnungen oder wiederholte Angriffe vonseiten einer Staatsgewalt gegen eine andere. Generell lässt sich feststellen, dass Korruption und Amtsmissbrauch auf hoher Ebene häufig im Zusammenhang mit Situationen vorkommen, in denen politische Kräfte den Rechtsstaat auszuhebeln trachten, und Versuche, den Pluralismus zu beschränken und wichtige Kontrollinstanzen wie die Zivilgesellschaft und unabhängige Medien zu schwächen, Warnzeichen für eine Gefährdung der Rechtsstaatlichkeit darstellen.

In ihrer Mitteilung vom 3. April 2019 hat die Europäische Kommission einen Überblick über das derzeitige Instrumentarium zur Bewältigung von Herausforderungen für die Rechtsstaatlichkeit in der Union vorgelegt und die Debatte über eine mögliche Stärkung angestoßen. Die Organe und Einrichtungen der EU, die Mitgliedstaaten, internationale Organisationen, justizielle Netze, die Zivilgesellschaft und die Wissenschaft haben an den Gesprächen teilgenommen und wertvolle Beiträge geleistet. Dabei wurde sehr deutlich, dass der Rechtsstaatlichkeit und der notwendigen Stärkung des EU-Instrumentariums für ihren Schutz große Bedeutung beigemessen wird. Dies spiegelt die wachsende Besorgnis über Fragen der Rechtsstaatlichkeit in den Organen der EU wider.

Im Mai 2019 haben sich die europäischen Staats- und Regierungschefs in Sibiu einstimmig verpflichtet, „unsere Lebensweise, die Demokratie und die Rechtsstaatlichkeit weiter zu schützen“. Der Europäische Rat hat diese Verpflichtung von Sibiu in seiner am 21. Juni 2019 angenommenen strategischen Agenda bekräftigt. Darin wird gefordert, Fragen der Rechtsstaatlichkeit im Europäischen Rat und im Rat höhere Priorität einzuräumen. Die Achtung der Rechtsstaatlichkeit hat in den Debatten des Europäischen Parlaments in der Wahlperiode 2014-2019 sowie in den Programmen der Ratsvorsitze eine vorrangige Rolle eingenommen. Sie war außerdem ein wichtiges Thema im Wahlkampf zur Europawahl 2019. Die europäischen Parteien haben damit begonnen, einen möglichen Ausschluss von Parteien, die die Rechtsstaatlichkeit und die gemeinsamen Werte der EU in Frage stellen, zu prüfen.

Diese Debatte muss fortgeführt werden. Gleichzeitig werden in dieser Mitteilung jedoch auch konkrete kurz- und mittelfristige Maßnahmen dargelegt. Einige Maßnahmen können sofort in Gang gesetzt werden. Andere müssen als Arbeitsschwerpunkte der neuen Kommission, des Europäischen Parlaments und des Rates weiterentwickelt werden. Die Stärkung der Rechtsstaatlichkeit in der Union ist und bleibt für alle ein vorrangiges Ziel.

II RECHTSSTAATLICHKEIT: EIN GEMEINSAMER WERT DER EUROPÄER

Seit der Mitteilung vom April hat sich die Debatte über die Rechtsstaatlichkeit intensiviert, so dass der Kommission eine Vielzahl von Beiträgen und Überlegungen übermittelt wurde. Sie erhielt 60 schriftliche Beiträge von nationalen, EU- und internationalen institutionellen Akteuren sowie von der Zivilgesellschaft und aus der Wissenschaft. Die Kommission nahm zudem an Konferenzen und Debatten auf europäischer Ebene und in den Hauptstädten teil. In den Beiträgen wird die Bedeutung der Rechtsstaatlichkeit hervorgehoben sowie die Notwendigkeit betont, ihre Achtung in der gesamten EU zu gewährleisten. Darüber hinaus haben die Beiträge die Relevanz und den ergänzenden Charakter der drei in der Mitteilung vom April aufgeführten Säulen (Förderung, Vorbeugung und Reaktion) bestätigt. In einigen dieser Beiträge wurde der Stärkung des Instrumentariums Vorrang eingeräumt, während nach der in anderen geäußerten Ansicht bereits die effiziente Durchsetzung der bestehenden Instrumente ausreichen würde, um etwas zu bewirken. In einer geringen Zahl von Beiträgen wurde die europäische Dimension der Angelegenheit in Frage gestellt. Dies spiegelt die Tatsache wider, dass die Bedeutung der Rechtsstaatlichkeit für die Funktionsweise der EU von Bürgern und Unternehmen nicht als selbstverständlich anerkannt wird und weiter gefördert und erläutert werden sollte. Ferner wird hervorgehoben, wie wichtig es ist, zu zeigen, dass die Maßnahmen der EU objektiv, verhältnismäßig und nicht diskriminierend sind und dass eine förmliche Reaktion der EU nur dann erfolgt, wenn nationale Kontrollen und Gegenkontrollen nicht funktionieren.

Darüber hinaus hat die Kommission im April 2019 in allen Mitgliedstaaten eine Eurobarometer-Umfrage durchgeführt. Die Ergebnisse zeigen - mit nur geringfügigen Unterschieden zwischen den Mitgliedstaaten - eine überwältigende Unterstützung für die Rechtsstaatlichkeit. Die Bedeutung der wichtigsten Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit wurde von über 80 % der Bürger in allen Mitgliedstaaten anerkannt. Andere wichtige Schlussfolgerungen aus der Umfrage waren eine starke Unterstützung für die Bedeutung, die den Medien und der Zivilgesellschaft zukommt, wenn es darum geht, die Verantwortlichen zur Rechenschaft zu ziehen. Dabei halten es mehr als 85 % der Europäer für wichtig, dass Medien, Journalisten und die Zivilgesellschaft frei agieren und Kritik üben können, ohne Einschüchterungen ausgesetzt zu sein.

Die Umfrage hat zudem ergeben, dass der Durchsetzung der Rechtsstaatlichkeit in der gesamten EU große Bedeutung beigemessen wird und 89 % der Europäer der Meinung sind, dass die rechtsstaatlichen Grundsätze in allen anderen EU-Mitgliedstaaten eingehalten werden müssen.

Auch haben die Europäer gefordert, die Achtung der Rechtsstaatlichkeit zu stärken, wobei sich ebenfalls mehr als 80 % für eine Verbesserung der wichtigsten Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit aussprachen. Die geforderten Verbesserungen betreffen insbesondere den wirksamen Rechtsschutz, die Rechtmäßigkeit und die Vermeidung willkürlicher Entscheidungen sowie die Freiheit der Medien und der Zivilgesellschaft.

Die im Anschluss an die Mitteilung vom April durchgeführte Konsultation hat auch gezeigt, welche wichtige Rolle die Rechtsstaatlichkeit für die Bürger spielt, was sich beispielsweise in der Bereitschaft vieler Organisationen der Zivilgesellschaft und der Wissenschaft zeigt, sich für die Stärkung von Rechtsstaatlichkeit und die Vorbeugung gegen Probleme auf dem Gebiet der Rechtsstaatlichkeit einzusetzen und als Hinweisgeber zu fungieren, wenn Probleme auftreten. Besonders interessante Initiativen sind beispielsweise die Organisation EU-weiter Bürgerdialoge, die Entwicklung von Rechtsstaatlichkeits-"Kenntnissen" über öffentlich zugängliche und benutzerfreundliche Informationsquellen und offene Plattformen für den Austausch von Informationen und Warnmeldungen.

III. EINE GEMEINSAME VERANTWORTUNG ALLER MITGLIEDSTAATEN UND EU-ORGANE

Die Gewährleistung der Achtung der Rechtsstaatlichkeit als gemeinsamer Wert ist in erster Linie Aufgabe der einzelnen Mitgliedstaaten. Die Gewährleistung des reibungslosen Funktionierens des Staates ist eine nationale verfassungsrechtliche Verantwortung, aber auch eine Verantwortung gegenüber der Union und den anderen Mitgliedstaaten. Nach dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit (Artikel 4 Absatz 3 EUV) haben die Mitgliedstaaten insbesondere die Pflicht, die Erfüllung der Aufgaben der Union zu erleichtern und Maßnahmen zu unterlassen, die die Ziele der Union gefährden könnten. Außerdem wird darauf hingewiesen, dass die Union und die Mitgliedstaaten verpflichtet sind, sich gegenseitig zu unterstützen, und damit allen Organen der EU die Verantwortung dafür übertragen wird, den Mitgliedstaaten bei der Sicherstellung der Rechtsstaatlichkeit angemessene Unterstützung zu leisten.

In der Mitteilung vom April wurde festgestellt, dass die Rechtsstaatlichkeit auch einer der maßgeblichen Grundsätze für das auswärtige Handeln der EU ist und nach und nach für den EU-Beitrittsprozess und die Nachbarschaftspolitik immer mehr an Bedeutung gewonnen hat. Die Strategische Agenda des Europäischen Rates bekräftigt, dass die Wahrung der Werte der EU im Mittelpunkt der Außenbeziehungen der EU stehen sollte. Die Kommission unterstützt bereits aktiv Reformen zur Stärkung der Rechtsstaatlichkeit in Drittländern.

Eine weitere zentrale Verpflichtung der Mitgliedstaaten besteht darin, den Bürgern die Wahrnehmung ihrer Rechte zu garantieren, insbesondere durch den Zugang zu Gerichten und fairen Verfahren. Artikel 19 AEUV überträgt den nationalen Gerichten und dem Gerichtshof die Aufgabe, die volle Anwendung des Unionsrechts in allen Mitgliedstaaten und den gerichtlichen Schutz, die den Einzelnen aus diesem Recht erwachsen, zu gewährleisten. Die Rolle der nationalen Gerichte bei der Anwendung des Unionsrechts ist also von entscheidender Bedeutung, da diese Gerichte in erster Linie für die Anwendung des Unionsrechts und für die Einleitung des in Artikel 267 AEUV vorgesehenen Vorabentscheidungsverfahrens zuständig sind, um Kohärenz und Einheitlichkeit der Auslegung des Unionsrechts zu gewährleisten. In diesem Kontext und wie auch durch die jüngste Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs bestätigt wurde, ist die Gewährleistung der Unabhängigkeit der Justiz ein Kernpunkt der Rechtsstaatlichkeit.

Der durch Artikel 19 Absatz 1 EUV vorgeschriebene wirksame Rechtsschutz durch unabhängige Gerichte stellt eine konkrete Ausgestaltung des Rechtsstaatsprinzips dar. Zahlreiche Vorabentscheidungsersuchen nationaler Gerichte und von der Kommission eingeleitete Vertragsverletzungsverfahren basieren auf dieser Vorschrift. Bereits 2006 stellte der Gerichtshof fest, dass der Begriff der richterlichen Unabhängigkeit ein autonomes Konzept des EU-Rechts darstellt und impliziert, dass Richter vor äußeren Einflüssen, die ihr unabhängiges Urteil gefährden könnten, geschützt werden müssen . In den Jahren 2018 und 2019 sind weitere wichtige Urteile zu diesem Sachverhalt ergangen So hat der Gerichtshof festgestellt, dass die Mitgliedstaaten nach dem Unionsrecht verpflichtet sind, einen wirksamen gerichtlichen Rechtsschutz zu gewähren, und dass die Unabhängigkeit der nationalen Gerichtsbarkeit zur Gewährleistung eines solchen Rechtsschutzes unabdingbar ist .