Gemäß Artikel 1 Absatz 2 berührt die Anwendung der Richtlinie nicht die Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten in Bezug auf die Zulassung von Drittstaatsangehörigen zu ihren Arbeitsmärkten. Fast alle Mitgliedstaaten überprüfen den Bedarf ihres Arbeitsmarktes und wenden hierzu eine Reihe unterschiedlicher Verfahren an.

Insgesamt wird der Gegenstand der Richtlinie in den nationalen Rechtsvorschriften aller Mitgliedstaaten korrekt wiedergegeben. Von 23 Mitgliedstaaten wurde die Richtlinie durch Änderung geltender Rechtsvorschriften in nationales Recht umgesetzt, d. h. im Wesentlichen wurden die Gesetze geändert, in denen die Einreise und der Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen geregelt sind. In Malta wurde zur Umsetzung der Richtlinie ein eigenständiges Gesetz erlassen.

In Artikel 1 Absatz 1 ist der Gegenstand der Richtlinie beschrieben, der die Festlegung eines einheitlichen Antragsverfahrens für die Erteilung einer kombinierten Erlaubnis für Drittstaatsangehörige betrifft, sich zu Arbeitszwecken im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats aufzuhalten. Damit sollen die Verfahren für die Zulassung dieser Personen vereinfacht und die Überprüfung ihrer Rechtsstellung erleichtert sowie ein auf dem Grundsatz der Gleichstellung mit eigenen Staatsangehörigen beruhendes gemeinsames Bündel von Rechten für Drittstaatsarbeitnehmer, die sich rechtmäßig in einem Mitgliedstaat aufhalten, festgelegt werden, unabhängig davon, zu welchen Zwecken die ursprüngliche Zulassung in das Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats erteilt wurde.

Die Richtlinie bildet daher ein Schlüsselinstrument der EU-Einwanderungspolitik für Drittstaatsangehörige, die in den 25 Mitgliedstaaten, in denen die Richtlinie gilt, arbeiten dürfen oder arbeiten.

Mit der Richtlinie werden hauptsächlich zwei Ziele verfolgt. Erstens soll durch die Einführung eines einheitlichen Antragsverfahrens für eine kombinierte Erlaubnis (kombinierte Arbeits- und Aufenthaltserlaubnis) das Verfahren, mit dem Drittstaatsangehörige eine Zulassung zum Zweck der Erwerbstätigkeit in einen Mitgliedstaat erlangen können, vereinfacht und damit ein Beitrag zu einer besseren Steuerung der Migrationsströme geleistet werden. Darüber hinaus enthält das in der Richtlinie vorgesehene Antragsverfahren eine Reihe von Garantien.

Die Richtlinie 2011/98/EU über ein einheitliches Verfahren zur Beantragung einer kombinierten Erlaubnis für Drittstaatsangehörige, sich im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats aufzuhalten und zu arbeiten, sowie über ein gemeinsames Bündel von Rechten für Drittstaatsarbeitnehmer, die sich rechtmäßig in einem Mitgliedstaat aufhalten („Richtlinie“), wurde am 13. Dezember 2011 erlassen. Bei dieser Richtlinie handelte es sich um die sechste Richtlinie über legale Migration, die erlassen wurde, seitdem der EU durch den Vertrag von Amsterdam Gesetzgebungskompetenz in diesem Bereich übertragen wurde.

Nach Artikel 3 Absatz 3 können die Mitgliedstaaten beschließen, dass Kapitel II nicht für Drittstaatsangehörige gilt, denen entweder die Erlaubnis erteilt wurde, für einen Zeitraum von höchstens sechs Monaten im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats zu arbeiten, oder die in einem Mitgliedstaat zu Studienzwecken zugelassen wurden. Von dieser Möglichkeit machen 18 Mitgliedstaaten Gebrauch. Zypern, Griechenland, Litauen, Malta und die Niederlande wenden diese Möglichkeit auf beide Gruppen von Drittstaatsangehörigen an. Die Tschechische Republik, Estland, Frankreich, Ungarn, Portugal und die Slowakei wenden die Möglichkeit nur auf Arbeitnehmer an, denen die Erlaubnis erteilt wurde, für einen Zeitraum von höchstens sechs Monaten in ihrem Hoheitsgebiet zu arbeiten, während Österreich, Bulgarien, Spanien, Italien, Luxemburg, Lettland und Slowenien diese Option lediglich bei Studierenden nutzen.

In Artikel 3 Absatz 2 sind die Gruppen von Drittstaatsangehörigen festgelegt, die vom Geltungsbereich der Richtlinie ausgenommen sind. Die meisten Ausnahmen sind auf andere Rechtsvorschriften der EU zurückzuführen, die für diese Drittstaatsangehörigen gelten. Grundsätzlich ist anzumerken, dass die Anwendung der in der Richtlinie vorgesehenen Bestimmungen, einschließlich der Erteilung einer kombinierten Erlaubnis, auf sämtliche Gruppen der in Artikel 3 Absatz 2 aufgeführten Drittstaatsangehörigen der Umsetzung der Richtlinie nicht notwendigerweise im Wege steht. Fast alle Mitgliedstaaten haben Artikel 3 Absatz 2 vollständig und unter Einhaltung aller Vorschriften umgesetzt.

Nach Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe c schließlich gilt die Richtlinie für Drittstaatsangehörige, die in einem Mitgliedstaat zu Arbeitszwecken nach Unionsrecht oder einzelstaatlichem Recht zugelassen wurden. Diese Bestimmungen wurden von allen Mitgliedstaaten ordnungsgemäß umgesetzt.

Nach Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe b gilt die Richtlinie zudem für Drittstaatsangehörige, die in einem Mitgliedstaat zu anderen als zu Arbeitszwecken nach Unionsrecht oder einzelstaatlichem Recht zugelassen wurden und die eine Arbeitserlaubnis sowie einen Aufenthaltstitel im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 1030/2002 besitzen. Diese Bestimmung wurde von den meisten Mitgliedstaaten ordnungsgemäß umgesetzt. Die Mitgliedstaaten stellen unterschiedliche Titel zu anderen als zu Arbeitszwecken aus. Für diese Gruppe von Drittstaatsangehörigen werden Genehmigungen nach Artikel 7 der Richtlinie ausgestellt. Im Fall der Tschechischen Republik kann jedoch nicht genau festgestellt werden, ob bestimmte Gruppen von Drittstaatsangehörigen, die zu anderen als zu Arbeitszwecken in die Tschechische Republik einreisen, die Möglichkeit haben, auf der Grundlage ihrer jeweiligen Aufenthaltstitel eine Arbeit aufzunehmen. In Portugal sind Drittstaatsangehörige, die Familienangehörige portugiesischer Bürger sind, ausdrücklich vom Geltungsbereich der einschlägigen nationalen Rechtsvorschriften ausgenommen. Nach Artikel 3 Absatz 2 Buchstabe a sind vom Geltungsbereich der Richtlinie Drittstaatsangehörige ausgenommen, die Familienangehörige von Unionsbürgern sind und ihr Recht auf Freizügigkeit innerhalb der Union nach Maßgabe der Richtlinie 2004/38/EG ausgeübt haben, und nicht die Familienangehörigen aller Bürger Portugals.

In Artikel 3 Absatz 1 ist festgelegt, für welche Gruppen von Drittstaatsangehörigen die Richtlinie gilt. Nach Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe a gehören hierzu Drittstaatsangehörige, die beantragen, sich zu Arbeitszwecken in einem Mitgliedstaat aufhalten zu dürfen. Die Mitgliedstaaten erteilen Drittstaatsangehörigen, die beantragen, sich zu Arbeitszwecken in einem Mitgliedstaat aufhalten zu dürfen, unterschiedliche Genehmigungen, die als kombinierte Erlaubnis gelten.

Artikel 4 – Einheitliches Antragsverfahren

In Artikel 4 der Richtlinie sind die wichtigsten Aspekte des einheitlichen Antragsverfahrens geregelt.

Gemäß Artikel 4 Absatz 1 ist ein Antrag auf Erteilung, Änderung oder Verlängerung einer kombinierten Erlaubnis im Wege eines einheitlichen Antragsverfahrens einzureichen. Die Mitgliedstaaten legen fest, ob Anträge auf Erteilung einer kombinierten Erlaubnis von dem Drittstaatsangehörigen oder seinem Arbeitgeber zu stellen sind. Die Mitgliedstaaten können auch zulassen, dass sowohl der eine als auch der andere den Antrag stellen dürfen. Ist der Antrag von dem Drittstaatsangehörigen zu stellen, gestatten die Mitgliedstaaten, dass der Antrag von einem Drittland aus oder – wenn dies im einzelstaatlichen Recht vorgesehen ist – im Hoheitsgebiet desjenigen Mitgliedstaats gestellt wird, in dem sich der Drittstaatsangehörige bereits rechtmäßig aufhält.

In den meisten Mitgliedstaaten darf der entsprechende Antrag nur vom Drittstaatsangehörigen gestellt werden, in zwei Mitgliedstaaten (BG und IT) nur vom Arbeitgeber, und in mehreren anderen Mitgliedstaaten kann er sowohl vom Drittstaatsangehörigen als auch vom Arbeitgeber gestellt werden.

In einigen Mitgliedstaaten wird die Erlaubnis nicht im Rahmen eines einzigen Verwaltungsakts erteilt. Stattdessen müssen nach den geltenden nationalen Verfahren Dokumente mehrfach vorgelegt werden und/oder die entsprechenden Verfahren sind zeitaufwändig.

Dadurch, dass für die Arbeitsmarktprüfung eine Arbeitsgenehmigung eingeholt werden muss, kann sich das einheitliche Antragsverfahren gelegentlich unnötig in die Länge ziehen. In einigen Mitgliedstaaten ist eine Arbeitsgenehmigung Voraussetzung dafür, dass der Drittstaatsangehörige ein Visum beantragen kann. Eine Arbeitsgenehmigung wird im Allgemeinen vom Arbeitgeber angefordert (FR, RO, ES, BG, PT). In anderen Mitgliedstaaten (wie LV und LT) muss vom Arbeitgeber die freie Stelle ausgeschrieben worden sein, bevor für den Drittstaatsangehörigen ein Visum zur Einreise in das Land ausgestellt wird.

Diese aus mehreren Schritten bestehenden Verfahren könnten die Einhaltung der Richtlinie behindern, wenn bei diesen Verfahren und dem damit verbundenen Zeitaufwand davon auszugehen ist, dass sie nicht mit dem einheitlichen Antragsverfahren und der in der Richtlinie vorgesehenen Frist von vier Monaten im Einklang stehen. Arbeitsgenehmigungen sind insbesondere dann als Teil des einheitlichen Antragsverfahrens zu betrachten, wenn sich die geforderte Genehmigung auf einen bestimmten Drittstaatsangehörigen und auf eine konkrete Stelle bezieht.

Gemäß Artikel 4 Absatz 2 der Richtlinie prüfen die Mitgliedstaaten einen Antrag und entscheiden über die Erteilung, Änderung oder Verlängerung der kombinierten Erlaubnis, wenn der Antragsteller die im Unionsrecht oder im einzelstaatlichen Recht festgelegten Voraussetzungen erfüllt. Eine Entscheidung über die Erteilung, Änderung oder Verlängerung der kombinierten Erlaubnis wird in Form eines kombinierten Titels getroffen, der sowohl die Aufenthalts- als auch die Arbeitserlaubnis in einem einzigen Verwaltungsakt umfasst. Aus denselben Gründen, die im Zusammenhang mit Artikel 4 Absatz 1 angeführt wurden, kann in Bulgarien, Portugal und Rumänien der Erlass einer einzigen Entscheidung Probleme nach sich ziehen.

In Artikel 4 Absatz 3 ist festgelegt, dass das einheitliche Antragsverfahren das Visumverfahren, das vor der ersten Einreise gegebenenfalls erforderlich ist, nicht berührt. Diese Vorschrift wurde in den meisten Mitgliedstaaten umgesetzt. Erwägungsgrund 11 der Richtlinie besagt, dass die Bestimmungen über das einheitliche Antragsverfahren und die kombinierte Erlaubnis weder das einheitliche Visum noch Visa für langfristige Aufenthalte berühren sollten. In der Richtlinie ist nicht festgelegt, was unter einem Visum für die erste Einreise zu verstehen ist. In Artikel 7 Absatz 1 der Richtlinie 2009/50/EG (Blaue Karte) und in Artikel 5 Absatz 3 der Richtlinie (EU) 2016/801 über die Bedingungen für die Einreise und den Aufenthalt zu Forschungs- oder Studienzwecken wird Folgendes präzisiert: Wenn ein Mitgliedstaat lediglich in seinem Hoheitsgebiet Aufenthaltserlaubnisse erteilt und sämtliche Zulassungsbedingungen dieser Richtlinie erfüllt sind, stellt der betreffende Mitgliedstaat dem Drittstaatsangehörigen das erforderliche Visum aus. Die Kommission ist im Fall des einheitlichen Antragsverfahrens der Auffassung, dass das Visumverfahren als ein untergeordnetes Verfahren zu betrachten ist, das von den Mitgliedstaaten erleichtert werden muss.

In Artikel 4 Absatz 4 ist festgelegt, dass die Mitgliedstaaten – sofern die hierfür erforderlichen Bedingungen erfüllt sind – den Drittstaatsangehörigen, die einen Zulassungsantrag stellen, und den bereits zugelassenen Drittstaatsangehörigen, die die Verlängerung oder Änderung ihres Aufenthaltstitels beantragen, eine kombinierte Erlaubnis erteilen. Diese Vorschrift wurde in den meisten Mitgliedstaaten ordnungsgemäß umgesetzt.

Artikel 5 – Zuständige Behörde

Nach Artikel 5 sind die Mitgliedstaaten dazu verpflichtet, eine nationale Behörde zu benennen, die für die Entgegennahme des Antrags und die Erteilung der kombinierten Erlaubnis zuständig ist. Darin sind verschiedene Verfahrensgarantien vorgesehen, beispielsweise die Frist für die Entscheidung über den gesamten Antrag, die Rechtsfolgen in Fällen, in denen keine Entscheidung ergeht, die obligatorische Mitteilung an den Antragsteller und die Folgen bei einem unvollständigen Antrag.