MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT, DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN EUROPÄISCHE WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN - Studie über die Zusammenhänge zwischen legaler und illegaler Migration

Allgemeines

In dieser Mitteilung werden die Ergebnisse einer Studie über die Zusammenhänge zwischen legaler und illegaler Migration vorgestellt, die auf Ersuchen des Europäischen Rates durchgeführt wurde. Darin wird erstmals auf EU-Ebene untersucht, ob legale Verfahren für die Aufnahme von Migranten die Anreize für illegale Migration mindern. Im Einzelnen wird geprüft, in welchem Maße die Politik im Bereich der legalen Migration Auswirkungen zunächst auf die illegalen Migrationsströme und des Weiteren auf die Zusammenarbeit mit Drittländern bei der Bekämpfung der illegalen Migration hat.

Dieser Auftrag geht aus den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates von Thessaloniki vom Juni 2003 hervor. Danach ist es für die EU notwendig, "im Rahmen einer verstärkten Zusammenarbeit mit den Herkunftsländern, legale Wege für die Einwanderung von Drittstaatsangehörigen in die Union zu sondieren, wobei der Aufnahmekapazität der Mitgliedstaaten Rechnung zu tragen ist". In diesem Zusammenhang schlug der italienische Ratsvorsitz bei der informellen Tagung des Rates (Justiz und Inneres) vom September 2003 "seinen Partnern" vor, "eine Studie durchzuführen, um ein legales System von Migrationsquoten für Europa festzulegen, das den Herkunfts- und Transitländern angeboten werden kann, aus denen die stärksten Migrationsströme zu verzeichnen sind, um einen Anreiz für deren Zusammenarbeit bei der Aushandlung von Rückübernahmeabkommen zu bieten". Anschließend erweiterte der Europäische Rat im Oktober 2003 den Gegenstand der Studie und stellte in seinen Schlussfolgerungen folgendes fest: "Darüber hinaus erkennt der Europäische Rat zwar an, dass es jedem Mitgliedstaat obliegt, gemäß seinem innerstaatlichen Recht und angesichts seiner spezifischen Situation, einschließlich der auf seinem Arbeitsmarkt, festzulegen, wie viele legale Einwanderer er in sein Hoheitsgebiet einlässt, er nimmt aber auch zur Kenntnis, dass die Kommission damit begonnen hat, eine Studie über das Verhältnis zwischen legaler und illegaler Einwanderung zu erstellen, und ruft alle Mitgliedstaaten, beitretenden Staaten und beitrittswilligen Länder auf, mit der Kommission zu diesem Zweck uneingeschränkt zusammenzuarbeiten."

Aufgrund des knapp bemessenen Zeitrahmens, innerhalb dessen die Studie abgeschlossen werden musste, war es nicht möglich, externe Forschungsinstitute zu beauftragen. Die Kommission beschloss daher, die Studie auf eine Untersuchung zu begrenzen und diese in Zusammenarbeit mit den Sachverständigen der Mitgliedstaaten durchzuführen. Sie basiert zunächst auf den vorliegenden Forschungsergebnissen in diesem Bereich und wurde durch die Informationen, die von diesen Sachverständigen bei den beiden von der Kommission veranstalteten Treffen geliefert wurden, sowie durch die Antworten auf einen Fragebogen der Kommission ergänzt. Die Vertreter der alten und der neuen Mitgliedstaaten im Ausschuss der Kommission für Einwanderung und Asyl wurden regelmäßig über den Fortgang der Arbeiten informiert.

Im ersten Teil liegt der Schwerpunkt der Mitteilung auf der Steuerung der bestehenden Instrumente für eine legale Arbeitsmigration, einschließlich bilateraler Abkommen und - unter Berücksichtigung der ursprünglichen Zielsetzung des italienischen Ratsvorsitzes - der möglichen Festlegung von Quoten oder Hoechstgrenzen. Dies wird in den Fallstudien durch einige interessante Beispiele für politische Maßnahmen veranschaulicht. Im zweiten Teil wird in erster Linie das Verhältnis zwischen legalen und illegalen Migrationsströmen behandelt, wobei der Schwerpunkt auf Vereinbarungen über die Zusammenarbeit mit Drittländern gelegt wird. Abschließend werden einige Schlussfolgerungen gezogen und Empfehlungen ausgesprochen. Es ist anzumerken, dass sowohl auf EU- als auch auf einzelstaatlicher Ebene größtenteils keine zuverlässigen statistischen Daten über diese Themenbereiche vorliegen.

TEIL I - BESTEHENDE MECHANISMEN ZUR STEUERUNG DER LEGALEN MIGRATION

1.1 Aufnahmeregelungen für Wirtschaftsmigranten

Die Aufnahme von Drittstaatsangehörigen zur Ausübung einer Beschäftigung unterliegt den Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten. Da die Aufnahmepolitik der Länder das Ergebnis verschiedener Migrationstrends in den letzten Jahrzehnten ist, bestehen hier Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten. In der Nachkriegszeit wurde die Migration weithin gefördert, um gravierende Engpässe auf dem Arbeitsmarkt zu beheben. Nach dem wirtschaftlichen Abschwung der 70er Jahre und infolge der zunehmenden illegalen Migrationsströme in den 80er und 90er Jahren wurden die Einreisekontrollen jedoch verschärft, um den heimischen Arbeitsmarkt zu schützen. In einigen Mitgliedstaaten wurde die Anwerbung ausländischer Staatsangehöriger eingestellt.

Ziel der derzeitigen politischen Maßnahmen und Verfahren ist es, Wege für die Einreise von Migranten zu öffnen, um den Bedarf des Arbeitsmarktes zu decken und zugleich die Interessen der inländischen Arbeitskräfte zu schützen. Drittstaatsangehörige, die in der EU arbeiten möchten, müssen belegen, dass sie bestimmte Kriterien erfuellen: Dazu gehören beispielsweise ein konkretes Arbeitsangebot, ausreichende finanzielle Mittel zur Bestreitung des Lebensunterhalts und eine ordnungsgemäße Krankenversicherung. In manchen Fällen sind die Arbeitgeber in den Mitgliedstaaten für die Beantragung einer Arbeitserlaubnis für den Drittstaatsangehörigen zuständig und müssen belegen können, dass der Arbeitnehmer Fähigkeiten einbringen wird, die auf dem heimischen Arbeitsmarkt nicht zur Verfügung stehen. Einige Mitgliedstaaten gestatten auch die Einreise von Drittstaatsangehörigen zur Ausübung einer selbständigen Tätigkeit, jedoch sind auch hier strenge Kriterien zu erfuellen. Dazu gehört insbesondere der Nachweis darüber, dass die Antragsteller über ausreichende Mittel zur Bestreitung des Lebensunterhalts verfügen, sowie darüber, dass die Tätigkeit, die sie ausüben möchten, dem betreffenden Mitgliedstaat von Nutzen sein wird. Die meisten Wirtschaftsmigranten erhalten zunächst einen zeitlich befristeten Aufenthaltstitel für ein bis fünf Jahre. Diese Aufenthaltstitel können verlängert werden, so lange der Antragsteller die erforderlichen Kriterien erfuellt. Insbesondere muss er/sie weiterhin beschäftigt sein, und seine/ihre Fähigkeiten müssen nach wie vor benötigt werden.

Seit Mitte der 90er Jahre wurden in vielen Mitgliedstaaten neue Wege für die Aufnahme aus wirtschaftlichen Gründen geöffnet, um den Engpässen auf dem Arbeitsmarkt zu begegnen. In einigen Ländern wurden beschleunigte oder Präferenz-Verfahren geschaffen, in erster Linie um einen Mangel an Fachkräften in bestimmten Bereichen, wie beispielsweise dem Gesundheitssektor, zu beheben. Die Anwerbung hoch qualifizierter Arbeitskräfte gilt gemeinhin als ein wichtiges Instrument für die Erhaltung eines nachhaltigen Wirtschaftswachstums und die Vermeidung von Engpässen in den Volkswirtschaften. Die Erfahrung hat gezeigt, dass es nicht immer einfach ist, über diese spezifischen Wege eine ausreichende Zahl qualifizierter Arbeitskräfte anzuwerben. Dafür gibt es verschiedene Gründe, es ist jedoch festzustellen, dass die Mitgliedstaaten in gewissem Maße miteinander im Wettbewerb stehen, wenn es darum geht, bestimmte Fachkräfte aus Drittstaaten für ihren Arbeitsmarkt zu gewinnen.

Es werden nicht nur hoch qualifizierte Arbeitnehmer benötigt. Zahlreiche Mitgliedstaaten, vor allem die neuen Einwanderungsländer in Südeuropa, benötigen gering qualifizierte Arbeitskräfte. Viele Länder haben sich dafür entschieden, die Einreise gering qualifizierter Arbeitskräfte durch die Öffnung bestimmter Wege für die Einreise oder durch die Unterzeichnung bilateraler Arbeitskräfteabkommen zu regulieren.

Fallstudie: Die Greencard-Regelung in Deutschland

Im August 2000 führte Deutschland eine Greencard-Regelung ein, die insbesondere die Anwerbung von IT-Fachkräften zum Ziel hatte. Damit sollte einem prognostizierten Engpass auf dem nationalen Arbeitsmarkt begegnet werden. Nach einer Umfrage unter Arbeitgebern der IT-Branche und auf der Grundlage von Beschäftigungsprognosen sollte die Regelung die Anwerbung von bis zu 20 000 IT-Fachkräften im Zeitraum 2000-2005 ermöglichen. Im Rahmen dieser Regelung erhalten Antragsteller eine Aufenthaltsgenehmigung für maximal fünf Jahre. Während dieser Zeit ist auch ihren Familienangehörigen der Aufenthalt gestattet. Die Antragsteller sind jedoch nicht berechtigt, einen unbefristeten Aufenthaltstitel zu beantragen, wenn sie erst einmal im Land sind. Anträge können im Rahmen der Greencard-Regelung entweder direkt an ein deutsches Unternehmen oder über eine Online-Jobbörse gestellt werden. Bisher wurde etwa die Hälfte der 20 000 Aufenthaltsgenehmigungen erteilt.

Fallstudie: Migrationsprogramm für hoch qualifizierte Arbeitskräfte (Highly Skilled Migrant Programme) des VK

Ende Januar 2002 startete das VK ein Migrationsprogramm für hoch qualifizierte Arbeitskräfte, um auf individueller Basis einen Weg für die Einreise hoch qualifizierter Arbeitskräfte zu schaffen, die über Fähigkeiten und Erfahrungen verfügen, die das VK benötigt, um in der Weltwirtschaft wettbewerbsfähig zu sein. Die Antragsteller müssen keinen Arbeitsvertrag abgeschlossen haben und sind berechtigt, zunächst ein Jahr lang nach Arbeit zu suchen oder eine selbständige Tätigkeit aufzunehmen. Solange die Antragsteller wirtschaftlich aktiv sind, dürfen sie im VK bleiben und können auf lange Sicht einen unbefristeten Aufenthaltstitel beantragen. Die Aufnahme erfolgt auf der Grundlage eines Punktesystems sowie Einwanderungskriterien. Die Punkte werden in den folgenden fünf Hauptkategorien vergeben: Ausbildung, Arbeitserfahrung, letztes Einkommen, Referenzen im gewählten Beruf des Antragstellers sowie Qualifikationen und Referenzen des Partners des Antragstellers. Die Regelung wird relativ häufig in Anspruch genommen.

Es ist anzumerken, dass die Zulassung von Drittstaatsangehörigen zum Arbeitsmarkt nicht ausschließlich im Wege der oben beschriebenen Verfahren erfolgt. In nur zwei Mitgliedstaaten bildet die Aufnahme von Migranten zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit die größte Kategorie bei der Zulassung von Drittstaatsangehörigen. In allen anderen Mitgliedstaaten werden die meisten Migranten im Zuge der Familienzusammenführung aufgenommen, oder weil sie anerkanntermaßen des humanitären Schutzes bedürfen. In einigen Mitgliedsstaaten werden weit über die Hälfte aller zugelassenen Migranten im Zuge der Familienzusammenführung aufgenommen. Die Arbeitsmigration macht vermutlich weniger als 15 % der aufgenommenen Personen aus, die tatsächlich Zugang zum Arbeitsmarkt haben.

1.2 Regulierung der Zahl der Wirtschaftsmigranten und Bedarfsprognosen

Der Zustrom der von den Mitgliedstaaten zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit aufgenommenen Drittstaatsangehörigen ist seit Mitte der 90er Jahre gestiegen (in Dänemark, dem VK und Schweden stieg er aufgrund des starken Wirtschaftswachstums und eines Mangels an qualifizierten Arbeitskräften um 20 %). Daten über die Gesamtzahl der von der EU zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit aufgenommenen Migranten sind nicht verfügbar. Die statistischen Daten über Migrationsströme in der EU wurden zwar in den letzten Jahren verbessert, da jedoch zwischen den Mitgliedstaaten Unterschiede hinsichtlich Quellen, Definitionen, Datenerhebungsverfahren und Rechtsetzung bestehen, gibt es noch immer Probleme bei der Messung der legalen Migrationsströme.

Die Mitgliedstaaten greifen auf unterschiedliche Verfahren zurück, um zu bestimmen, wie viele Wirtschaftsmigranten jährlich aufgenommen werden sollen. Die Zahl der Migranten wird in der Regel auf der Grundlage einer nationalen und/oder regionalen Bewertung des Arbeitsmarktbedarfs festgelegt. In einigen wenigen Mitgliedstaaten gibt es Quotensysteme, diese werden jedoch von Land zu Land in unterschiedlicher Weise angewendet. Einige Länder legen fest, wie viele Arbeitskräfte aus Drittstaaten jährlich insgesamt aufzunehmen sind, während andere im Einzelnen Quoten für jeden Arbeitssektor oder sogar für bestimmte Kategorien von Arbeitskräften, wie beispielsweise Saisonarbeiter, bestimmen. Wieder andere legen auf der Basis einer Überprüfung des Arbeitsmarktbedarfs und nach Konsultation von Arbeitnehmer- und Arbeitgeberverbänden jährliche Quoten fest.

In den meisten Mitgliedstaaten muss eine gründliche Bewertung des inländischen Arbeitsmarktes vorgenommen werden, bevor Arbeitnehmer aus Drittländern zugelassen werden. Dieser Grundsatz der "Gemeinschaftspräferenz" wurde in der "Entschließung des Rates vom 20. Juni 1994 über die Beschränkungen für die Einreise von Staatsangehörigen dritter Länder in die Mitgliedstaaten zur Ausübung einer Beschäftigung" [1] ausdrücklich als ein Leitprinzip für die Auswahl von Arbeitskräften aus Drittstaaten anerkannt, er wird jedoch in den einzelnen Mitgliedstaaten in unterschiedlicher Weise umgesetzt.

[1] ABl. C 274 vom 19.9.1996, S. 3.

Den allgemeinen Beschäftigungsprognosen zufolge wird es in der EU aufgrund der Alterung und des Rückgangs der Erwerbsbevölkerung nach 2010 zu Engpässen auf dem Arbeitsmarkt kommen. Untersuchungen weisen ferner darauf hin, dass die Migrationsströme in absehbarer Zukunft wahrscheinlich nicht zurückgehen werden. In mehreren Studien wurde untersucht, ob Einwanderung eine Lösung für diesen prognostizierten Bevölkerungsrückgang darstellen kann. In der Mitteilung der Kommission über Einwanderung, Integration und Beschäftigung [2] wurde festgestellt, dass die Einwanderung in den kommenden Jahren zunehmend notwendig sein wird, um den Bedarf des EU-Arbeitsmarktes zu decken. Zugleich wird jedoch allgemein anerkannt, dass Einwanderung keine Lösung für die Überalterung der Bevölkerung darstellt und eine höhere Nettozuwanderung die politischen Entscheidungsträger nicht davon entbinden wird, strukturelle und andere Veränderungen herbeizuführen, um den Auswirkungen der Überalterung der Bevölkerung zu begegnen.

[2] Europäische Kommission - Mitteilung der Kommission über Einwanderung, Integration und Beschäftigung, KOM(2003) 336.

In zahlreichen Studien wurde festgestellt, dass es schwierig ist, die Einwanderung auf den Arbeitsmarktbedarf abzustimmen. Zum einen sind Arbeitsmarktprognosen keineswegs unfehlbar und enthalten unter Umständen nicht immer korrekte Vorhersagen über die Entwicklungen des Arbeitsmarktes. Zum anderen entsprechen Zuwanderungsströme nicht insgesamt dem vorherrschenden Bedarf des Arbeitsmarktes an hoch qualifizierten Fachkräften. In vielen Mitgliedstaaten arbeiten Zuwanderer zwar tendenziell eher in gering qualifizierten Beschäftigungsbereichen, dies ist jedoch nicht unbedingt ein Beleg für deren Fähigkeiten, da einige für ihre Tätigkeit überqualifiziert sind [3]. Die früheren Erfahrungen haben gezeigt, dass es extrem schwierig ist, die Aufenthaltsdauer sowie die geografische und berufliche Mobilität von Migranten zu verfolgen. Arbeitsmarktprognosen müssen auch andere Kategorien von Migranten einbeziehen, auf die die Auswahlkriterien nicht notwendigerweise angewendet werden können (Einreise von Personen, die internationalen Schutz benötigen, oder Aufnahme im Rahmen der Familienzusammenführung). Schließlich belegen die Studien eindeutig die Notwendigkeit einer verbesserten Integrationspolitik, um das Potenzial der Migranten in vollem Umfang auszuschöpfen.

[3] Europäische Kommission - Mitteilung der Kommission über Einwanderung, Integration und Beschäftigung, KOM(2003) 336.

1.3 Bilaterale Arbeitskräfteabkommen

Die alten und die neuen Mitgliedstaaten haben zahlreiche bilaterale Arbeitskräfteabkommen über die Aufnahme von Drittstaatsangehörigen unterzeichnet. Diese haben in erster Linie das Ziel, Engpässe auf dem Arbeitsmarkt in den aufnehmenden Ländern zu beheben. Es gibt jedoch mehrere sekundäre Motive für die Unterzeichnung solcher Abkommen. Diese können grob in die folgenden Kategorien eingeteilt werden: Öffnung neuer Wege für die Migration, Verbesserung der Beziehungen zu Drittländern, Förderung historischer Bindungen und des kulturellen Austauschs, bessere Steuerung der Migrationsströme und Bekämpfung der illegalen Migration. Häufig liegt eine Kombination dieser Beweggründe vor.

Bezüglich der von den Mitgliedstaaten verfolgten Ansätze beim Abschluss bilateraler Abkommen sind je nach der geografischen Lage Unterschiede festzustellen. Die nordeuropäischen Länder haben zunächst in der Nachkriegszeit bilaterale Regelungen getroffen, um bestimmten Engpässen auf ihren Arbeitsmärkten zu begegnen. Viele dieser Abkommen wurden mit südeuropäischen Ländern geschlossen, bevor diese der EU beitraten. Obwohl die Abkommen weitgehend am Arbeitsmarkt ausgerichtet waren, wurden auch andere Ziele verfolgt, wie beispielsweise die Erhaltung "besonderer Beziehungen" zu den ehemaligen Kolonien. Viele dieser frühen bilateralen Regelungen wurden nach dem wirtschaftlichen Abschwung in den 70er Jahren nicht weitergeführt. Die in jüngerer Zeit unterzeichneten bilateralen Abkommen legen den Schwerpunkt tendenziell auf Saisonarbeiter, die in erster Linie in den Bereichen Landwirtschaft, Bau, Tourismus sowie Gaststättengewerbe tätig sind, in denen eine anhaltende Nachfrage nach solchen Arbeitskräften zu verzeichnen ist. Einige dieser neuen bilateralen Abkommen über Saisonarbeiter sollten legale Wege für den zuvor illegalen Zustrom von Saisonarbeitern vor allem im Agrarsektor schaffen. Bilaterale Abkommen wurden ferner genutzt, um die Beziehungen zu Nachbarländern zu verbessern, insbesondere zu den Beitrittsländern in den 90er Jahren. Hier trugen sie zur wirtschaftlichen Heranführung dieser Länder an die EU bei. Einige neue Mitgliedstaaten haben auch bilaterale Abkommen mit östlichen Nachbarstaaten geschlossen. Diese Abkommen führten in unterschiedlichem Maße zum Erfolg.

Die südeuropäischen Länder haben in den letzten Jahren zunehmend bilaterale Abkommen über die Aufnahme von Zeit- oder Saisonarbeitern unterzeichnet. Dies geschah zum Teil, um in diesen Ländern einen Arbeitskräftemangel in bestimmten Sektoren zu beheben. Einige Abkommen zielen jedoch darauf ab, neue legale Wege für die Wirtschaftsmigration aus wichtigen Herkunftsländern illegaler Migrationsströme zu ebnen und den allgemeinen Rahmen für die Zusammenarbeit mit Drittländern zu stärken, um die illegale Migration wirkungsvoller bekämpfen zu können.

Fallstudie - Spanien

Spanien hat bilaterale Abkommen mit sechs Drittländern unterzeichnet [4], von denen einige wichtige Herkunftsländer illegaler Migrationsströme waren, um den allgemeinen Rahmen der Zusammenarbeit zu stärken und illegaler Migration sowie der Ausbeutung von Arbeitskräften vorzubeugen. Die Abkommen richten sich nach einem Standardmuster und ermöglichen die Anwerbung von fest angestellten Arbeitnehmern, Saisonarbeitern und Praktikanten, die in der Regel zwischen 18 und 35 Jahre alt sind. Diese Abkommen enthalten auch Abschnitte über Auswahlverfahren, Arbeitsbedingungen, soziale Rechte und die Rückkehr der Migranten sowie Bestimmungen zur Bekämpfung der illegalen Migration und des Menschenhandels. Für Saisonarbeiter gelten spezielle Bestimmungen, nach denen sie eine Verpflichtungserklärung unterzeichnen müssen, nach Ablauf ihres Arbeitsvertrages in ihr Herkunftsland zurückzukehren. Saisonarbeiter müssen ferner innerhalb eines Monats nach ihrer Rückkehr beim spanischen Konsulat in ihrem Herkunftsland vorstellig werden. Die meisten dieser Abkommen haben in der Praxis gut funktioniert, insbesondere was die Saisonarbeiter betrifft. Die Zahl der zugelassenen Arbeiter wird durch Quoten geregelt, die weniger für die Staatsangehörigkeiten, sondern vielmehr für jeden Arbeitsmarktsektor festgelegt werden.

[4] Rumänien, Bulgarien, Ecuador, Kolumbien, Dominikanische Republik, Marokko.

Je nach dem Ziel der Abkommen und den zwischen Entsende- und Aufnahmeland vereinbarten allgemeinen Bestimmungen werden den Arbeitnehmern im Rahmen dieser Abkommen unterschiedliche Rechte zugesichert. In den meisten Abkommen wird gewährleistet, dass die aufgenommenen Arbeitnehmer Anspruch auf dieselben Arbeitsbedingungen und Löhne haben wie Staatsangehörige des Aufnahmelandes. Einige Abkommen enthalten Bestimmungen, die die Rückkehr der Arbeitnehmer sicherstellen sollen. Sie sehen beispielsweise die Übertragung von Sozialversicherungsansprüchen vor, und in einigen Fällen sind die Arbeitgeber verpflichtet, für jeden aufgenommenen Arbeitnehmer eine Sicherheit zu hinterlegen, die nur dann zurückgezahlt wird, wenn der Arbeitnehmer zurückkehrt. Saisonarbeiter haben kein Recht auf Familienzusammenführung. Dies ist ein weiteres Instrument, um ihre Rückkehr sicherzustellen. Für viele Drittstaatsangehörige ist die Nutzung von bilateralen Abkommen von Vorteil, und viele bestreiten ihren Lebensunterhalt damit, dass sie regelmäßig im Rahmen solcher Regelungen tätig sind. Schätzungsweise überweisen die meisten Arbeitnehmer mindestens 50 % ihrer im Ausland erzielten Einkünfte nach Hause. Bilaterale Regelungen sind für Arbeitnehmer eine interessante Möglichkeit, um ihre Fähigkeiten zu erweitern, in den Genuss besserer Arbeitsbedingungen zu kommen, Einkünfte in harter Währung zu erzielen und Lebenserfahrung in einem anderen Land zu sammeln.

Die Verantwortung für die Verwaltung der bilateralen Abkommen auf lokaler, regionaler und nationaler Ebene teilen sich die für Einwanderung und Beschäftigung zuständigen Ministerien und Behörden. Häufig besteht eine Partnerschaft zwischen mehreren beteiligten Parteien wie beispielsweise Gewerkschaften, Arbeitgebern, Arbeitsämtern und Zentralregierung. In einigen Mitgliedsstaaten sind die regionalen Behörden in zunehmendem Maße bei der Anwerbung ausländischer Arbeitnehmer aktiv geworden. Da viele der im Rahmen der bilateralen Abkommen aufgenommenen Arbeitnehmer für kleine und mittlere Unternehmen angeworben wurden, sind die regionalen Arbeitsämter besser in der Lage, den spezifischen Bedürfnissen der lokalen Wirtschaft zu entsprechen. Bei bereits gut funktionierenden Regelungen sind zahlreiche Arbeitgeber und Privatagenturen aktiv an der Anwerbung von Arbeitnehmern beteiligt. Einige Aufnahmeländer haben Büros in den Drittländern eingerichtet, um geeignete Arbeitnehmer anzuwerben und sogar zu schulen. In einigen Fällen sind die Unternehmen selbst in dieses Verfahren involviert und entsenden Personal in die Herkunftsländer, um Arbeitnehmer zu schulen und anzuwerben, damit diese nach ihrer Ankunft im Mitgliedstaat einfacher in das Unternehmen integriert werden können.

1.4 Festlegung von Quoten zur Regulierung bilateraler Abkommen

Einige Mitgliedstaaten sehen im Rahmen bilateraler Abkommen Quoten vor, doch variiert die Zahl der aufgenommenen Arbeitnehmer je nach Ziel der Regelung und Herkunftsland. Die Regierungen legen die jährlichen Quoten in Absprache mit beteiligten Parteien wie Wirtschaft, Arbeitgebern, Gewerkschaften und Arbeitsämtern fest, um dem Bedarf des Arbeitsmarktes Rechnung zu tragen. In der Regel werden für jeden Beschäftigungssektor Quoten festgelegt. Einige Länder legen jedoch Quoten für die einzelnen geografischen Regionen und in einigen Fällen für die Herkunftsländer der Bewerber fest. Einige Mitgliedstaaten legen recht hohe Quoten für Saisonarbeiter fest, da es sich als sehr schwierig erwiesen hat, inländische Arbeitnehmer zu finden, die bereit sind, die anfallenden Arbeiten zu übernehmen oder nicht die erforderliche Mobilität aufbringen.

Fallstudie - Italien

Italien verfügt über ein ausgereiftes Quotensystem, das seit 1998 in Kraft ist. Nach den damals verabschiedeten Gesetzen muss die Regierung in einem jährlichen Erlass die Quoten veröffentlichen, die nach Regionen und Beschäftigungssektoren aufzuschlüsseln sind. Die Quoten werden in Absprache mit verschiedenen Parteien, unter anderem dem Arbeitsministerium, lokalen und regionalen Ämtern, Gewerkschaften und Arbeitgebern festgelegt. Die Höhe der Quoten wird anhand der lokalen Beschäftigungsquoten ermittelt. Der Erlass enthält auch so genannte "Vorzugsquoten", durch die Hoechstgrenzen für Arbeitnehmer aus bestimmten Drittstaaten [5] festgelegt werden. Diese Quoten werden in gewisser Weise unabhängig von den Arbeitsmarktprognosen festgelegt und so niedrig angesetzt, dass die Migranten problemlos in den Arbeitsmarkt aufgenommen werden können (bis zu maximal 3 000 Arbeitnehmer pro Jahr und Land). Sie werden Drittstaaten als Gegenleistung für deren Kooperation bei der Rückführung und bei der Eindämmung illegaler Migrationsströme angeboten. Solche Quoten können herabgesetzt werden, wenn sich herausstellt, dass das Drittland nicht in vollem Umfang kooperiert. Dies war auch bereits der Fall. Beispielsweise wurden die Quoten für Marokko im Jahr 2001 aus diesem Grund gekürzt.

[5] Albanien, Tunesien, Marokko, Ägypten, Nigeria, Moldawien, Sri Lanka, Bangladesch, Pakistan.

Einige Mitgliedstaaten zögern, Drittländern bilaterale Quoten für die Aufnahme von Arbeitskräften als Anreiz für eine bessere Zusammenarbeit bei der Bekämpfung illegaler Migration anzubieten, da dies möglicherweise die Flexibilität beeinträchtigen könnte. Man befürchtet, dass bilaterale Abkommen auf der Grundlage von Quoten es dem Aufnahmeland erschweren könnten, auf den Bedarf des Arbeitsmarktes zu reagieren. Obwohl es unter Umständen akzeptabel ist, Quoten herabzusetzen, um mangelnde Kooperation zu sanktionieren, könnte es sich doch als schwierig erweisen, Quoten in derselben Weise aus politischen Gründen und/oder aufgrund der Entwicklungen des Arbeitsmarktes zu kürzen. Ein weiterer Aspekt ist die mögliche diskriminierende Wirkung von Vorzugsquoten gegenüber den Ländern, mit denen keine solchen Abkommen unterzeichnet wurden. Obwohl solche Abkommen eigentlich die Zusammenarbeit mit bestimmten Drittländern erleichtern sollen, könnten sich die Länder, denen keine Regelungen dieser Art angeboten werden, dadurch veranlasst sehen, die Zusammenarbeit mit der EU zu boykottieren. Daher könnte man feststellen, dass Vorzugsquoten kurzfristig die Zusammenarbeit mit bestimmten Drittländern verbessern können, möglicherweise jedoch die Kooperation mit anderen Drittländern langfristig beeinträchtigen.

1.5 Regularisierungsmaßnahmen

Die Tatsache, dass viele Drittstaatsangehörige illegal in Europa aufhältig sind und arbeiten und einige Mitgliedstaaten Programme durchführen, um deren Situation zu "regularisieren", zeigt die Grenzen der derzeitigen Maßnahmen zur Steuerung der vorhandenen Wege legaler Einwanderung. Regularisierungen gehören zwar nicht zu den Standardzielen der Einwanderungspolitik, werden jedoch in zunehmendem Maße von den Mitgliedstaaten durchgeführt: Seit den 70er Jahren gab es in der EU über 26 Maßnahmen dieser Art. Die Mitgliedstaaten wenden Regularisierungen in unterschiedlichem Maße und aus verschiedenen Gründen an; in einigen Staaten wurden noch keine Regularisierungsmaßnahmen durchgeführt, während sie anderen häufiger angewendet werden. Seit Mitte der 90er Jahre werden immer häufiger Regularisierungsmaßnahmen durchgeführt. Da die neuen Mitgliedstaaten noch relativ junge Einwanderungsländer sind, haben sie bisher abgesehen von Einzelfallmaßnahmen keine Regularisierungen durchgeführt. Es ist sinnvoll, zwischen zeitlich befristeten Regularisierungen, bei denen die Betreffenden einen befristeten Aufenthaltstitel erhalten, der nur verlängert werden kann, wenn bestimmte Bedingungen erfuellt werden, und endgültigen Regularisierungen zu unterscheiden, bei denen Migranten ein dauerhafter Aufenthaltstitel erteilt wird. In den meisten Fällen stellen die Mitgliedstaaten befristete Aufenthaltstitel aus, die verlängert werden können. Damit können die betreffenden Migranten erneut in die Illegalität zurückfallen, wenn sie später die Bedingungen für die Erteilung der Genehmigung nicht mehr erfuellen. Dies kann dazu führen, dass einige Migranten im Zuge nachfolgender Regularisierungsprogramme erneut legalisiert werden.

Fallstudie - Belgien

Belgien hat 1974 und 1999 zwei große Regularisierungsprogramme durchgeführt. Im Jahr 1999 sollte die Regularisierung eine einmalige Maßnahme darstellen, die darauf abzielte, die Marginalisierung der Migranten zu beenden, die sich zwar illegal im Land aufhielten, jedoch nichtsdestotrotz in das wirtschaftliche und soziale Leben in Belgien integriert waren. Das zweite Hauptziel bestand in der Förderung des sozialen Zusammenhalts und der Bekämpfung krimineller Netze, die illegale Migranten ausbeuteten. In der Praxis ermöglichte die Regularisierung der Regierung die Legalisierung von Einwanderern, für die aufgrund ihres Gesundheitszustandes eine Rückführung nicht in Frage kam, von Personen, die sich lange Zeit illegal in Belgien aufgehalten hatten und gut integriert waren, und von Migranten, die bereits über drei Jahre auf eine Entscheidung über ihren Asylantrag gewartet hatten. Die Antragsteller hatten drei Wochen Zeit, um ihren Antrag einzureichen. Während dieses Zeitraums führte Belgien vorübergehend seine Grenzkontrollen wieder ein, um einen Zustrom hoffnungsvoller illegaler Migranten aus benachbarten Mitgliedstaaten zu verhindern.

Es wurden über 37 146 Regularisierungsanträge für insgesamt mehr als 50 000 Personen gestellt, von denen 80 % anerkannt wurden. Vorläufige Evaluierungen des Regularisierungsprogramms wiesen darauf hin, dass die illegalen Migrationsströme infolge der Maßnahme tatsächlich anstiegen; in der Tat geht man davon aus, dass diese Maßnahme ein falsches Signal an potenzielle illegale Migranten darstellte, ihr Aufenthalt werde letztendlich toleriert. Die Zunahme der Zahl der Anträge auf Familienzusammenführung von 2 122 im Jahr 1999 auf 4 500 im Jahr 2003 wurde als eine Folge der Regularisierung gewertet.

Die meisten Mitgliedstaaten erkennen an, dass es aus pragmatischen Gründen notwendig sein kann, die Rechtsstellung bestimmter Menschen zu regularisieren, die die üblichen Kriterien für die Erteilung eines Aufenthaltstitels nicht erfuellen. Mit der Durchführung von Regularisierungsmaßnahmen versuchen die Regierungen, solche Migranten in die Gesellschaft zu integrieren, statt sie an den Rand zu drängen und damit dem Risiko der Ausbeutung auszusetzen. Einige Länder führen Regularisierungen ausschließlich in Einzelfällen und unter außergewöhnlichen Umständen durch. Sie ziehen es vor, Regularisierungen aus humanitären Gründen oder zum Schutze von Menschen durchzuführen, indem sie bestimmten Kategorien von Migranten einen Aufenthaltstitel erteilen, die zwar keinen internationalen Schutz in Anspruch nehmen können, aber dennoch nicht in ihr Herkunftsland rückgeführt werden können. Diese Art von Regularisierung steht häufig in Zusammenhang mit der Asylpolitik. Einige Mitgliedstaaten haben gezielte Regularisierungsprogramme dieser Art für Gruppen von Asylbewerbern durchgeführt, die aus Ländern stammten, aus denen starke Migrationsströme zu verzeichnen waren, die sich jedoch über einen langen Zeitraum in ihrem Hoheitsgebiet aufgehalten hatten (beispielsweise für Flüchtlinge aus der ehemaligen Republik Jugoslawien).

Andere Mitgliedstaaten sind bereit, Regularisierungen aufgrund eines "fait accompli", einer vollendeten Tatsache, durchzuführen. In einigen Fällen handelt es sich um einmalige Maßnahmen, während andere häufiger darauf zurückgreifen mussten. Im Rahmen solcher Programme erfolgt die Regularisierung illegaler Migranten, und zwar in der Regel derer, die bereits illegal beschäftigt sind. Die Tatsache, dass solche Regularisierungen durchgeführt werden müssen, belegt deutlich die Existenz einer dynamischen Schattenwirtschaft in vielen Mitgliedstaaten. Die Maßnahmen erfolgen teilweise aus wirtschaftlichen Gründen. Die in einem Mitgliedsstaat durchgeführten Regularisierungen dieser Art wurden tatsächlich von Arbeitgebern angeregt, wobei der Tatsache Rechnung getragen wurde, dass einige Sektoren, insbesondere die häuslichen Dienste, von illegaler Arbeit abhängig geworden waren, die in die formelle Wirtschaft überführt werden sollte. Die Entwicklung dieses Sektors zeigt neue Möglichkeiten des Arbeitsmarktes im Zusammenhang mit der alternden Bevölkerung und dem neu entstandenen Bedarf an Pflege- und Betreuungsdiensten für ältere Menschen. Groß angelegte Regularisierungen haben Auswirkungen auf viele Bereiche der Gesellschaft, da die Regierungen die Unterstützung der wichtigsten Akteure, wie Arbeitgebern und Gewerkschaften, für die Maßnahmen gewinnen und zugleich die illegale Migration weiter bekämpfen müssen, um die Akzeptanz der Öffentlichkeit zu sichern.

Im Rahmen der Studie wurde die Effektivität von Regularisierungsprogrammen nicht nur für die betroffenen Migranten, sondern auch für den Staat untersucht. Zunächst ermöglichen solche Programme eine bessere Steuerung der Bevölkerungsentwicklung, indem sie der Regierung ein klareres Bild davon vermitteln, wer sich in ihrem Hoheitsgebiet aufhält. Außerdem dienen sie der Bekämpfung der Schwarzarbeit und der Erhöhung der Staatseinnahmen in Form von Steuern und Sozialversicherungsbeiträgen, indem sie Schwarzarbeiter dem regulären Arbeitsmarkt zuführen, vorausgesetzt, den Betroffenen gelingt es, eine solche Beschäftigung zu behalten oder zu finden. Allerdings wird in Frage gestellt, ob Regularisierungsmaßnahmen effektiv die Schwarzarbeit eindämmen können. Zum anderen geht man davon aus, dass Regularisierungen einen gewissen Anreiz für illegale Migration bieten. Diese Erfahrung wurde in den Mitgliedstaaten gemacht, die in großem Maßstab Regularisierungsprogramme durchgeführt haben. Solche Maßnahmen scheinen insofern zu Selbstläufern zu werden, als häufig nur wenige Jahre später weitere umfangreiche Maßnahmen erforderlich werden. Eine Studie von Regularisierungsprogrammen in acht Mitgliedstaaten kam zu dem Schluss, dass diese im Durchschnitt alle 6,5 Jahre durchgeführt werden. Dies ist ein Beleg für die anhaltende Einwanderung und die gleich bleibend hohe Zahl illegaler Migranten.

TEIL 2 - ZUSAMMENHÄNGE ZWISCHEN LEGALEN UND ILLEGALEN MIGRATIONSSTRÖMEN UND BEZIEHUNGEN MIT DRITTLÄNDERN

Es gibt viele Formen der illegalen Migration. Einige Migranten kommen illegal auf dem Land-, Luft- oder Seeweg in das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaates. Einige verwenden nicht ordnungsgemäße oder gefälschte Dokumente, andere versuchen, alleine oder mit Hilfe organisierter, krimineller Netze ins Land zu kommen, die insbesondere in den beiden verabscheuungswürdigsten Formen illegaler Einwanderung aktiv sind: Schleuserbanden, die aus anderen als humanitären Gründen handeln, oder Ausbeutung im Rahmen des Menschenhandels. Ein erheblicher Anteil illegaler Migranten reist legal mit einem gültigen Visum oder im Rahmen einer Regelung ins Land ein, bei der die Visumpflicht aufgehoben wurde, bleibt dann aber nach Ablauf der Aufenthaltsgenehmigung im Land oder ändert den Zweck des Aufenthalts ohne Genehmigung der Behörden. Einige, wie beispielsweise abgelehnte Asylbewerber, verlieren ihren legalen Status, wenn sie das Land nicht verlassen, nachdem ihre Asylanträge erschöpfend geprüft wurden.

Die Probleme im Zusammenhang mit der Ermittlung der Zahl und der Merkmale der Migrantenpopulationen sowie der verzeichneten legalen und illegalen Migrationsströme sind allgemein bekannt. Da sich illegale Migranten nicht bei den Behörden melden, ist es naturgemäß schwer, sich ein klares Bild vom Umfang der illegalen Migration in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union zu machen. Schätzungen sind nur aufgrund der vorliegenden Indikatoren möglich, die mit der illegalen Einwanderung in direktem Zusammenhang stehen, wie Anzahl von Einreiseverweigerungen und Abschiebungen, Aufgriff illegaler Migranten an der Grenze oder im Land, abgelehnter Anträge auf Asyl oder anderweitige Formen internationalen Schutzes und Anträge auf Legalisierung des Aufenthaltsstatus. Dazu muss die erhebliche Zahl derer addiert werden, die keinen internationalen Schutz beantragen, weil sie entweder legal eingereist sind oder nach Ablauf der Aufenthaltsgenehmigung im Land bleiben. Ausgehend von diesen Indikatoren geht man von einer geschätzten Zahl der jährlichen illegalen Einwanderer in die EU in sechsstelliger Höhe aus. Genauere Angaben können nicht als verlässlich erachtet werden. Außerdem tragen solche Schätzungen nicht zum Verständnis der Komplexität der illegalen Migration bei und öffnen Fehlinterpretationen Tür und Tor. Dessen ungeachtet wird der Umfang der illegalen Migration als beträchtlich erachtet, und die Reduzierung der illegalen Migrationsströme stellt sowohl auf einzelstaatlicher als auch auf EU-Ebene eine politische Priorität dar. Daher ist es wichtig zu wissen, wer die illegalen Migranten sind und warum sie in die EU kommen, damit effektive politische Lösungen zur Bekämpfung dieses Phänomens erarbeitet werden können.

Es gibt zwar nur wenige Untersuchungen über das Profil der illegalen Migranten, doch kann davon ausgegangen werden, dass mobile und risikobereite junge Männer zwischen 20 und 30 Jahren den größten Anteil der illegal aufhältigen Personen ausmachen. Ferner wurde bei den illegalen Migranten ein Anstieg der Zahl junger Frauen und ein wesentlich kleinerer Anteil älterer Männer und Frauen festgestellt. Die Mitgliedstaaten verfügen über Informationen, die darauf hindeuten, dass illegale Migranten in der Regel gering qualifiziert sind und daher generell die Engpässe im legalen Arbeitsmarkt nicht ausfuellen können. Andere Untersuchungen legen jedoch den Schluss nahe, dass immer mehr illegale Migranten über eine gute Schulbildung verfügen und auswandern, weil sie nach einem besseren Leben streben. In der Regel gibt es eine Reihe von Motiven für die Entscheidung, in die EU zu kommen; wirtschaftliche Überlegungen sind hier bei weitem nicht der einzige Aspekt. Die Entscheidung zur Auswanderung basiert auf der individuellen Beurteilung einer Reihe von Push-Faktoren (Arbeitslosigkeit oder anhaltend niedriges Lohnniveau, Naturkatastrophen oder Umweltzerstörung) und von Pull-Faktoren (Schattenwirtschaft und höheres Lohnniveau, politische Stabilität, Rechtsstaatlichkeit und wirksamer Schutz der Menschenrechte, andere Arbeitsmarktbedingungen). Illegale Migranten treffen ihre Entscheidung trotz verschiedener anderer Faktoren, die abschreckend wirken: Dazu gehören unter anderem hohe Kosten für Vermittlungsdienste und das Risiko, von den Grenzbehörden aufgegriffen und strafrechtlich verfolgt zu werden.

Nach der Einreise in die EU finden viele illegale Migranten Arbeit in der Schattenwirtschaft. Dies ist ein Beleg dafür, dass ein eindeutiger Zusammenhang zwischen illegalen Migranten und der Schwarzarbeit besteht. Innerhalb der EU macht die Schattenwirtschaft schätzungsweise zwischen 7 und 16 % des BIP der EU aus [6], wobei diese bei weitem nicht nur von illegalen Migranten getragen wird. Illegale Migranten arbeiten vornehmlich in den gering qualifizierten Beschäftigungsbereichen wie Bau, Landwirtschaft, Gaststättengewerbe, Reinigungsdienste und häusliche Dienste. Häufig werden sie für so genannte 3-D-Jobs (dirty - schmutzig, dangerous - gefährlich, und demanding - arbeitsintensiv) eingestellt, die die inländischen Arbeitskräfte nicht übernehmen möchten. Die vorrangige Einstellung illegaler Migranten für Tätigkeiten mit geringer Qualifikation in der Schattenwirtschaft ist nicht nur darauf zurückzuführen, dass sie nicht über den erforderlichen Rechtsstatus, die benötigten Qualifikationen oder die notwendigen Sprachkenntnisse für andere Tätigkeiten verfügen. Für qualifizierte illegale Migranten ist es unter Umständen schwierig, Arbeit in dem Bereich zu finden, in dem sie ausgebildet wurden, nicht nur weil sie keine entsprechende Arbeitserlaubnis haben, sondern auch, weil ihre Qualifikationen in der EU nicht anerkannt werden. Diese Menschen arbeiten in der EU illegal in wenig qualifizierten Beschäftigungsbereichen, weil sie keine Papiere haben und für ihre Tätigkeit häufig einen höheren Lohn erhalten als sie in ihrem Ausbildungsberuf in ihrem Herkunftsland verdienen würden.

[6] Entschließung des Rates zur Überführung von nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit in reguläre Beschäftigung, Oktober 2003.

2.1 Auswirkungen bilateraler Arbeitskräfteabkommen auf illegale Migrationsströme

Zunächst ist zwischen bilateralen Abkommen über die Aufnahme von Saisonarbeitern und Abkommen zu unterscheiden, die eine befristete oder dauerhafte Beschäftigung in Aussicht stellen. Anfangs hatten viele der letzteren Abkommen vor allem die Behebung von Engpässen auf dem Arbeitsmarkt zum Ziel. Einige Mitgliedstaaten sind der Auffassung, dass diese Abkommen eine Erhöhung des Migrationsdrucks zur Folge hatten, da viele der aufgenommenen Migranten einen unbefristeten Aufenthaltstitel erhielten und anschließend Anträge auf Familienzusammenführung stellten.

In den Mitgliedstaaten, die bilaterale Abkommen unter anderem unterzeichnet haben, um illegale Migrationsströme einzudämmen, werden die Auswirkungen dieser Regelungen unterschiedlich bewertet. Für die meisten besteht kein direkter Zusammenhang zwischen der Einführung bilateraler Regelungen und einem Rückgang der illegalen Migrationsströme. Viele sind zu dem Schluss gelangt, dass es schwierig ist, die Auswirkungen bilateraler Abkommen auf illegale Migrationsströme zu ermitteln, da häufig viele andere Faktoren mit im Spiel sind, die zu einem Rückgang der illegalen Migration beitragen. In mehreren Mitgliedstaaten wurden erst vor kurzem bilaterale Regelungen eingeführt. Für sie ist es daher zu früh, um eine Aussage darüber zu treffen, ob diese Maßnahmen eine nachhaltige Wirkung auf die Eindämmung der illegalen Migrationsströme hatten. Einige kamen zu dem Schluss, dass die Unterzeichnung bilateraler Abkommen an sich die illegale Migration nicht verringert, sondern vielmehr einen Beitrag zur Verbesserung der Zusammenarbeit mit Drittländern im Bereich der Migration insgesamt geleistet hat.

Nur ein Mitgliedstaat vertritt die Auffassung, dass die Einführung bilateraler Regelungen direkt einen Rückgang der illegalen Migrationsströme zur Folge hatte. In diesem Fall kann die Wirkung jedoch nicht ausschließlich auf die betreffenden bilateralen Regelungen zurückgeführt werden, da diese als ein Anreiz für die Unterzeichnung von Rückübernahmeabkommen angeboten wurden und Teil eines Maßnahmenpakets zur Verbesserung der Zusammenarbeit mit Drittländern waren, das auch Finanzhilfe, polizeiliche Zusammenarbeit, Ausbildung und den Aufbau von Kapazitäten umfasste. Außerdem war in dem Zeitraum, in dem die illegalen Migrationsströme abnahmen, ein allgemeiner Rückgang der illegalen Migration in die EU zu verzeichnen.

Man muss einräumen, dass es unabhängig davon, welche legalen Wege auch immer geschaffen werden, stets ein gewisses Maß an illegaler Migration geben wird, weil immer bestimmte Pull- oder Push-Faktoren wirken werden, die von diesen Maßnahmen nicht berührt werden. Manche Migranten, die in die EU kommen möchten, können solche Regelungen nicht in Anspruch nehmen bzw. diese sind nicht so ausgelegt, dass alle potenziellen Interessenten erfasst werden. Wie bereits dargestellt, sind die Gründe, aus denen sich Migranten dafür entscheiden, in die EU zu kommen, komplex und nicht ausschließlich wirtschaftlicher Natur. Manche Migranten, die sich schließlich illegal in Mitgliedstaaten aufhalten, haben ihr Land aufgrund eines Konflikts oder der instabilen Lage in ihrem Herkunftsland verlassen, haben aber selbst keinen Anspruch auf humanitären Schutz.

Insgesamt ist die Wirkung bilateraler Arbeitskräfteabkommen auf illegale Migrationsströme in einem gewissen Maße davon abhängig, aus welchen Gründen die Regelung getroffen wurde. Selbst bei Regelungen, deren primäres Ziel in der Eindämmung der illegalen Migrationsströme besteht, kann ihre Wirkung aufgrund der vielen anderen beteiligten Faktoren nicht eindeutig bestimmt werden.

2.2 Auswirkungen der Visumpolitik auf illegale Migrationsströme

Neben bilateralen Arbeitskräfteabkommen haben die meisten alten und neuen Mitgliedstaaten nur begrenzte Erfahrungen mit anderen rechtlichen Maßnahmen zur Eindämmung illegaler Migrationsströme gesammelt. Ein klassisches Instrument der Regulierung von Migrationsströmen ist die Visumpolitik. Seit dem Inkrafttreten des Vertrags von Amsterdam im Jahr 1999 ist die Gemeinschaft für die Visumpolitik der Mitgliedstaaten zuständig (mit Ausnahme des VK und Irlands). Dazu gehört die Vereinbarung einer Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Außengrenzen im Besitz eines Visums sein müssen, sowie einer Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige von dieser Visumpflicht befreit sind [7]. Diese Entscheidung erfolgt durch "eine fallweise gewichtete Bewertung mehrerer Kriterien, die insbesondere die illegale Einwanderung, die öffentliche Ordnung und Sicherheit sowie die Außenbeziehungen der Union zu den Drittländern betreffen; dabei sind auch die regionale Kohärenz und das Gegenseitigkeitsprinzip zu beachten".

[7] Verordnung (EG) Nr. 539/2001 des Rates.

Änderungen dieser Listen werden auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Europäischen Parlaments durch den Rat mit qualifizierter Mehrheit beschlossen. Seit Aufstellung der Listen waren nur wenige Länder von Änderungen betroffen. Im Jahr 2000 schlug die Kommission vor, Bulgarien und Rumänien in die Liste von Drittländern aufzunehmen, deren Staatsangehörige von der Visumpflicht befreit sind, um den engeren Beziehungen zwischen diesen Ländern und der EU sowie dem Gedanken der Freizügigkeit der Bürger Rechnung zu tragen. Der Rat stimmte dem Vorschlag im März 2001 nach Prüfung zweier ausführlicher Berichte über die Maßnahmen zur Bekämpfung illegaler Migrationsströme sowie in den Bereichen Grenzkontrollen und Visumpolitik zu. Die Visumsbeschränkungen sind seit Januar 2002 aufgehoben.

Im März 2003 beschloss der Rat [8], Ecuador in die Liste der Länder zu übertragen, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Außengrenzen im Besitz eines Visums sein müssen. Dieser Beschluss gründete sich in erster Linie auf Überlegungen im Zusammenhang mit dem erwiesenen Risiko illegaler Einwanderung, die durch Daten und Statistiken aus einer Reihe von Mitgliedstaaten untermauert wurden. Da dieser Beschluss erst vor kurzem erfolgte, wurden seine Auswirkungen bisher noch keiner Bewertung unterzogen. Diese Bewertung wird von großer Bedeutung sein und könnte belegen, ob ein direkter Zusammenhang zwischen der Auferlegung einer Visumpflicht und einer Abnahme der illegalen Migration besteht. Im Gegensatz dazu scheint es sehr schwierig, einen Zusammenhang zwischen der Aufhebung der Visumpflicht und einem darauf folgenden Anstieg der illegalen Migration nachzuweisen. Die unterschiedlichen Erfahrungen in diesem Bereich scheinen zu belegen, dass hier mehrere andere Faktoren eine Rolle spielen, die einen Anstieg der Migrationsströme begünstigen bzw. eindämmen können.

[8] Verordnung (EG) Nr. 453/2003 des Rates vom 6.3.2003, ABl. L 69 vom 13.3.2003.

Ein bemerkenswertes Beispiel für die Visumpolitik von Drittländern ist der von Bosnien-Herzegowina vollzogene Übergang zu Visaregelungen. Bosnien-Herzegowina war ein wichtiges Transitland für illegale Migration in die EU. Die Einführung von Visaregelungen für Staatsangehörige des Iran und der Türkei hatte einen spürbaren Rückgang der Zahl der Migranten aus diesen Ländern zur Folge, die über Bosnien-Herzegowina illegal in die EU einreisten.

2.3 Auswirkungen der Zusammenarbeit mit Drittländern auf illegale Migrationsströme

Der Europäische Rat hat auf seiner Tagung in Tampere sowie auf verschiedenen nachfolgenden Tagungen die Notwendigkeit eines umfassenden Migrationskonzepts unterstrichen, in dem die Fragen behandelt werden, die sich in Bezug auf Politik, Menschenrechte und Entwicklung in den Herkunfts- und Transitländern und -regionen stellen. Ein partnerschaftliches Verhältnis zu den Drittstaaten wurde als entscheidend für den Erfolg einer solchen Politik gewertet. Seit der Tagung des Europäischen Rates in Tampere hat die Kommission besondere Anstrengungen unternommen, um die Migrationspolitik in die Politik und Programme der Gemeinschaft im Bereich Außenbeziehungen einzubeziehen. In der Mitteilung über die Einbeziehung von Migrationsbelangen in die Beziehungen zu Drittländern [9] wurde die Möglichkeit stärkerer Synergien zwischen Migrations- und Entwicklungspolitik betont. Die Europäischen Räte von Sevilla und Thessaloniki haben besonderes Augenmerk auf die Anstrengungen gelegt, die von den Drittländern im Bereich der Bekämpfung der illegalen Migration zu unternehmen sind. Der Rat (Allgemeine Angelegenheiten) vom 8. Dezember 2003 schuf einen so genannten Kontroll- und Evaluierungsmechanismus für Drittländer. Die Kommission ist gehalten, jährlich über die Zusammenarbeit mit Drittländern zu berichten. Der erste Bericht wird für Ende 2004 erwartet und soll einen Überblick über die Bemühungen der Drittländer zur Bekämpfung illegaler Migration sowie über die von der EU und ihren Mitgliedstaaten geleistete technische und finanzielle Unterstützung vermitteln.

[9] KOM(2002) 703 vom 3.12.2002.

Die Mitwirkung von Drittländern ist für die Eindämmung illegaler Migrationsströme von entscheidender Bedeutung. In diesem Zusammenhang ist die Bewertung der Wirkung der verschiedenen eingesetzten Maßnahmen und Anreize sehr wichtig. Die alten und die neuen Mitgliedstaaten verfügen offenbar nur über begrenzte Erfahrungen in der Verbesserung der Zusammenarbeit mit Drittländern bei der Kontrolle illegaler Migrationsströme auf informellem Wege. Einige haben es als wirksamer erachtet, Abkommen über polizeiliche Zusammenarbeit oder Grenzkontrollen zu unterzeichnen, die auch die Rückübernahme vorsehen, als formale Rückübernahmeabkommen abzuschließen. Solche Abkommen haben es den Mitgliedstaaten ermöglicht, wirkungsvolle Mechanismen für den Informationsaustausch und für gemeinsame Schulungen zu entwickeln, ohne Anreize bieten zu müssen. Diese Abkommen sehen häufig die Gewährung technischer Unterstützung vor, was sich in der Praxis als sehr sinnvoll erwiesen hat. Andere Mitgliedstaaten arbeiten auf informeller Ebene mit Transitländern zusammen, um bestimmte Migrationsströme aus Drittländern einzudämmen, ohne formale Rückübernahmeabkommen zu unterzeichnen. Eine solche Ad-hoc-Zusammenarbeit kann positive Ergebnisse bei der Reaktion auf bestimmte Migrationsströme aus Ländern erzielen, die unter Umständen zögern würden, formale Rückübernahmeabkommen zu unterzeichnen. Die alten und die neuen Mitgliedstaaten haben ferner sowohl formale als auch informelle Rückübernahmeabkommen mit Drittländern geschlossen, um die Rückkehr der Migranten zu erleichtern. Da Drittländer international zur Wiederaufnahme ihrer eigenen Staatsangehörigen verpflichtet sind, sind die Mitgliedstaaten im Rahmen förmlicher Verhandlungen über Rückübernahmeabkommen nicht bereit, Drittländern Anreize für die Unterzeichnung eines solchen Abkommens zu bieten. Einige Mitgliedstaaten sind jedoch dazu bereit, wenn diese Abkommen die Wiederaufnahme sowohl der eigenen Staatsangehörigen als auch von Drittstaatsangehörigen betreffen, da der Abschluss von Rückübernahmeabkommen in der Regel für die Mitgliedstaaten vorteilhafter ist als für die Drittstaaten. Zu den angebotenen Anreizen gehören unter anderem technische Hilfe und Unterstützung bei der Kontrolle der Migrationsströme, Schulungen im Bereich der Grenzkontrollen, polizeiliche Zusammenarbeit sowie die Bereitstellung von Technologie und Ausrüstung zur Verbesserung der Kapazitäten der Drittstaaten zur Steuerung von Migrationsströmen. Die Schaffung dieser Anreize wird in der Regel nicht in den Text der Rückübernahmeabkommen selbst aufgenommen, um sicherzustellen, dass die Umsetzung der Abkommen nicht von diesen Anreizen abhängig gemacht wird. Ein Mitgliedstaat hat Drittländern bilaterale Quoten für die Aufnahme von Arbeitskräften angeboten. Die Auswirkungen dieser politischen Maßnahmen wurden in Abschnitt 1.4 oben analysiert.

In Anbetracht des derzeitigen Standes der Verhandlungen ist unter Umständen ein anderer Ansatz im Hinblick auf die Frage der Anreize für die Unterzeichnung von Rückübernahmeabkommen mit der Gemeinschaft erforderlich. Im Verlauf dieser Verhandlungen fordern Drittländer unter anderem eine bessere Integration ihrer Staatsangehörigen in die europäischen Mitgliedstaaten, die Aufhebung von Visabeschränkungen, Visaerleichterungen für bestimmte Personengruppen sowie Quoten für fest angestellte Arbeitnehmer oder Saisonarbeiter. Zu den bisher beim Abschluss von Gemeinschaftsabkommen angebotenen Anreizen zählen Visaerleichterungen, Zusammenarbeit im Bereich der Strafverfolgung sowie finanzielle und technische Unterstützung. Die vorteilhafte Wirkung dieser Anreize wird im nächsten Bericht der Kommission über die Schwerpunkte für die erfolgreiche Gestaltung einer gemeinsamen Rückübernahmepolitik eingehender untersucht. Jedoch steht fest, dass eine Reihe flexibler Anreize erforderlich sein wird, um künftige Abkommen sicherzustellen.

Die Nachbarländer der EU sind in zunehmendem Maße mit Migrationsproblemen konfrontiert. Die ständige Zunahme der ausländischen Bevölkerung kann in diesen Ländern zu sozialen Spannungen führen, und die Aufnahmeländer müssen ihre Bemühungen um eine Steuerung der Migration verstärken. Die Probleme im Zusammenhang mit der Transitmigration und der Tatsache, dass Nachbarländer zu Zielländern werden, werden zwischen der EU und den betreffenden Drittländern erörtert. Die EU stellt im Rahmen einschlägiger Gemeinschaftsinstrumente (TACIS, MEDA, AENEAS) technische und finanzielle Hilfe zur Verfügung, um diese Länder in ihren Bemühungen um eine bessere Steuerung der Migration sowie um eine effektive und präventive Politik im Bereich der Bekämpfung illegaler Migration zu unterstützen, und plant die Bereitstellung weiterer Hilfen. Außerdem wird das von der Kommission zur Förderung der grenzübergreifenden Zusammenarbeit entwickelte Neue Nachbarschaftsinstrument die Steuerung der Migration als einen Schwerpunktbereich der Zusammenarbeit vorsehen. Einige Nachbarländer haben Aktionspläne erarbeitet, die speziell auf die illegale Migration abzielen, und die EU ist bereit, sie bei deren Umsetzung zu unterstützen.

TEIL 3 - KÜNFTIGE MASSNAHMEN

3.1 Stärkung von Konsultation und Informationsaustausch auf EU-Ebene

Diese Studie hat ergeben, dass eindeutig ein Mangel an zuverlässigen und vergleichbaren Daten auf EU-Ebene besteht. Es werden bereits Maßnahmen ergriffen, um die Erhebung und Analyse von Gemeinschaftsstatistiken im Bereich Migration zu verbessern. Die Kommission hat sich nun verpflichtet, einen jährlichen Statistikbericht über Migration zu erstellen, der auch eine statistische Analyse der wichtigsten Migrationstrends in den Mitgliedstaaten umfasst. Auf der Grundlage des Aktionsplans für Gemeinschaftsstatistiken im Bereich Migration [10] wird im Juni 2004 ein Vorschlag für eine EU-Verordnung zur Erhebung von Gemeinschaftsstatistiken über Migration, Staatsangehörigkeit und Asyl vorgelegt werden, dem eine Reihe von Durchführungsmaßnahmen folgen werden.

[10] Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament über einen Aktionsplan zur Sammlung und Analyse von Gemeinschaftsstatistiken im Bereich Migration, KOM(2003) 179.

Die Ergebnisse der Studie zeigen, dass eine intensivere und gezieltere Nutzung der Konsultation und des Austauschs von Informationen in bestimmten Bereichen erforderlich ist, die erhebliche Auswirkungen auf mehrere Mitgliedstaaten oder die EU als Ganzes haben. In ihrer Mitteilung über eine Migrationspolitik der Gemeinschaft [11] vom November 2000 hat die Kommission einen Vorschlag vorgelegt, um dieser Notwendigkeit zu entsprechen. In ihren beiden Mitteilungen aus dem Jahr 2001 [12] hat die Kommission weitere Einzelheiten dazu genannt. Der Europäische Rat von Laeken im Jahr 2001 forderte explizit einen verbesserten Informationsaustausch im Bereich Einwanderung und Asyl. Entsprechend dieser Aufforderung richtete die Kommission im Jahr 2002 mit dem "Ausschuss für Einwanderung und Asyl" eine Expertengruppe ein, um ein Mitteilungs- und Konsultationsverfahren durchzuführen. Ziele sind die Verbreitung vorbildlicher Verfahren und die Verwirklichung einer größeren Konvergenz in der Asyl- und Einwanderungspolitik. Derzeit finden regelmäßige Sitzungen des Ausschusses für Einwanderung und Asyl statt.

[11] KOM(2000) 757 endgültig vom 22.11.2000.

[12] KOM(2001) 387 endgültig und KOM(2001) 710 endgültig.

Ergänzend dazu wurde das Europäische Migrationsnetz geschaffen. Dieses soll eine systematische Grundlage für die Überwachung und Analyse des vielschichtigen Phänomens von Migration und Asyl erarbeiten, dabei eine Vielzahl politischer, rechtlicher, demografischer, wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Aspekte berücksichtigen und die Migrationsursachen aufzeigen. Die zur Verfügung gestellten oder verarbeiteten Informationen sollen dazu beitragen, der Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten einen Gesamtüberblick über die Lage im Bereich Migration und Asyl zu verschaffen, wenn sie in ihren jeweiligen Zuständigkeitsbereichen politische Maßnahmen erarbeiten, Beschlüsse fassen oder über die entsprechenden Maßnahmen entscheiden. Das ursprüngliche Pilotprojekt wurde vom Europäischen Rat von Thessaloniki im Juni 2003 gebilligt. Nach der Bewertung im Laufe des Jahres 2004 wird die Kommission die Möglichkeit der Schaffung einer permanenten Struktur mit einer geeigneten Rechtsgrundlage prüfen, wobei sie eine parallele Initiative nicht außer Acht lassen wird, die derzeit im Rahmen des Europarates geprüft wird.

Es wurden weitere Schritte zur Verbesserung des Austauschs von Informationen in bestimmten Bereichen unternommen, insbesondere die Einrichtung eines Netzes nationaler Kontaktstellen für Integrationsfragen. Der Europäische Rat von Thessaloniki unterstützte diese Initiative und betonte, dass der Ausbau der Zusammenarbeit und des Informationsaustauschs im Rahmen des Netzes insbesondere im Hinblick auf eine bessere Koordinierung der einschlägigen politischen Maßnahmen auf nationaler und auf Unionsebene von großer Bedeutung ist. Kurz darauf einigten sich die nationalen Kontaktstellen auf ein intensives Arbeitsprogramm für den Austausch von Informationen und vorbildlichen Verfahren in drei Politikbereichen: Integration neu eingereister Migranten, Sprachschulungen und Teilnahme von Migranten am staatsbürgerlichen, kulturellen und politischen Leben. Außerdem beschlossen sie die Erstellung eines Handbuchs zur Integration für Fachleute und politische Entscheidungsträger. Diese Entwicklungen werden im ersten Jahresbericht über Einwanderung und Integration beleuchtet, den die Kommission derzeit erarbeitet.

Im Bereich der illegalen Einwanderung wurden weitere Maßnahmen zur Verbesserung des Informationsaustauschs ergriffen. Diese Initiativen legen den Schwerpunkt auf den Austausch operationeller Informationen im Rahmen der Ad-hoc-Gruppe des Rates CIREFI. Es wurde ein Frühwarnsystem für den Austausch von Informationen über illegale Einwanderung und die von Schleuserbanden genutzten Wege geschaffen. Dieses System wird mit der Einrichtung eines "sicheren web-gestützten Informations- und Koordinierungsnetzes für die Migrationsbehörden der Mitgliedstaaten" [13] aktualisiert.

[13] KOM(2003) 727 endgültig vom 25.11.2003.

Die Kommission plant die Stärkung des Informationsaustauschs und der Konsultation gemäß den oben genannten Prioritäten im Rahmen des Ausschusses für Einwanderung und Asyl. Vor dem Hintergrund der weiteren Erfahrungen mit diesem Verfahren wird zu einem späteren Zeitpunkt geprüft, ob es sinnvoll ist, eine konkrete Rechtsgrundlage vorzuschlagen, um seine Durchführung zu formalisieren und die Kohärenz und Komplementarität der einzelnen Foren sicherzustellen.

3.2 Entwicklung neuer politischer Initiativen im Rahmen der gemeinsamen Einwanderungspolitik

3.2.1. Im Bereich der legalen Migration

Alle Mitgliedstaaten verfügen über Wege für die Aufnahme von Arbeitsmigranten, insbesondere für Drittstaatsangehörige mit speziellen Qualifikationen. Die meisten Mitgliedstaaten verzeichnen einen Mangel an qualifizierten Arbeitskräften und entwickeln spezielle Regelungen für deren Anwerbung. Beispielhaft wird dies in den Fallstudien über Deutschland und das VK gezeigt. In einem gewissen Maße stehen diese Mitgliedstaaten bei der Anwerbung geeigneter Arbeitskräfte aus Drittländern miteinander im Wettbewerb. Die Kommission vertritt die Auffassung, dass die Anwerbung von Arbeitskräften aus Drittstaaten sowie die Einwanderung aus wirtschaftlichen Gründen in die EU infolge der Auswirkungen des Bevölkerungsrückgangs und der Überalterung wahrscheinlich fortdauern und zunehmen wird. Auf der anderen Seite fordern Drittländer immer wieder mehr legale Wege für die Migration. Dennoch wurde die im Jahr 2001 vorgeschlagene EU-Richtlinie zu diesem Thema [14] vom Rat nicht unterstützt. Daher müssen einige grundlegende Fragen geklärt werden, um deutlich zu machen, ob die Aufnahme von Wirtschaftsmigranten auf EU-Ebene geregelt werden sollte. Geklärt werden müssen unter anderem der anzustrebende Grad der Harmonisierung, die Reichweite des Vorschlags sowie die Aufrechterhaltung des Grundsatzes der Gemeinschaftspräferenz für den heimischen Arbeitsmarkt. Was die Kommission betrifft, so muss die Beantwortung dieser Fragen auf der Basis zweier Grundsätze erfolgen: Zum einen des Entwurfs des Verfassungsvertrags, in dem die Zuständigkeit der EU für die Migrationspolitik bestätigt, die Entscheidung über die Zahl der aufzunehmenden Migranten jedoch den Mitgliedstaaten überlassen wird, und zum anderen der Notwendigkeit, dass alle in diesem Bereich getroffenen Maßnahmen ausschließlich darauf ausgerichtet sein müssen, welcher Mehrwert durch die Durchführung dieser Maßnahme auf EU-Ebene erzielt wird.

[14] Ibid.

Die Kommission beabsichtigt, im Laufe dieses Jahres einen umfassenden Konsultationsprozess zu diesem Thema einzuleiten, der einen Beitrag zur Beantwortung dieser Fragen leisten soll. Zunächst wird in diesem Jahr ein Grünbuch vorgelegt werden, in dem die von der Kommission in ihrem Richtlinienentwurf unterbreiteten Vorschläge untersucht und die im Rat aufgeworfenen problematischen Fragen erneut geprüft werden. Ende 2004 wird eine öffentliche Anhörung stattfinden, die alle Beteiligten auf institutioneller und wirtschaftlicher Ebene sowie Nichtregierungsorganisationen einbeziehen soll.

Die Studie hat gezeigt, dass einige Mitgliedstaaten mittels groß angelegter Regularisierungsmaßnahmen mit einem Schlag den Aufenthalt zahlreicher illegaler Migranten in ihrem Hoheitsgebiet legalisieren konnten. Es wird jedoch davon ausgegangen, dass solche Programme die Zahl der illegal aufhältigen Migranten nicht langfristig verringern, sondern vielmehr als ein zusätzlicher Pull-Faktor für illegale Migranten wirken können. Dies belegt offensichtlich die belgische Fallstudie. Außerdem haben solche umfangreichen Maßnahmen aufgrund des Wegfalls der Kontrollen an den Binnengrenzen auch Auswirkungen auf andere EU-Mitgliedstaaten. Es ist jedoch für die Staaten auch nicht akzeptabel, den illegalen Aufenthalt zahlreicher Drittstaatsangehöriger in ihrem Hoheitsgebiet dauerhaft zu dulden.

Die Kommission könnte die Erarbeitung eines gemeinsamen Konzepts für die Regularisierung vorschlagen, das auf dem Grundsatz basieren könnte, dass groß angelegte Regularisierungsmaßnahmen vermieden oder auf spezielle Ausnahmesituationen beschränkt werden sollten. Die Studie untermauert die Auffassung, dass Regularisierungen nicht als Möglichkeit der Kontrolle von Migrationsströmen betrachtet werden sollten, da sie in der Praxis häufig als negative Folge der Migrationspolitik in anderen Bereichen erscheinen. Es ist jedoch notwendig, die Regularisierungsmethoden weiter zu analysieren, um Verfahren zu ermitteln und Vergleiche anzustellen. In Anbetracht der möglichen Folgen von Regularisierungen für andere Mitgliedstaaten sollten diese rechtzeitig informiert werden, wenn ein Staat die Durchführung eines groß angelegten Regularisierungsprogramms beschließt. Die Mitgliedstaaten sollten außerdem über den Umfang der geplanten Maßnahme, die voraussichtliche Zahl der betroffenen Personen, die anzuwendenden Kriterien sowie die möglichen Auswirkungen auf andere Mitgliedstaaten konsultiert werden. Ausgehend von diesem Informationsaustausch und der daraus entstehenden Transparenz könnten dann gemeinsame Kriterien entwickelt werden. Dieser Austausch könnte im Rahmen des Ausschusses für Einwanderung und Asyl erfolgen.

Aus der Studie geht hervor, dass obwohl aufgrund der voraussichtlichen Engpässe in bestimmten Segmenten des Arbeitsmarktes in den Mitgliedstaaten eine neue Einwanderungspolitik erforderlich ist, die Arbeitslosenquote bei den bereits in den Mitgliedstaaten lebenden Drittstaatsangehörigen paradoxerweise nach wie vor sehr hoch ist. Die Förderung der Integration von Drittstaatsangehörigen, die sich legal in den Mitgliedstaaten aufhalten, ist ein wesentliches Ziel der Einwanderungspolitik der Gemeinschaft und wird auch von Drittländern im Zuge der Erörterung von Migrationsbelangen gefordert. Die Mehrheit dieser Länder hat es sich zur Aufgabe gemacht, die Interessen ihrer eigenen Staatsangehörigen auch im Ausland zu vertreten. Legale Einwanderungswege müssen durch Maßnahmen zur Förderung der Integration ergänzt werden. Im ersten jährlichen Bericht über Migration und Integration in Europa, der dem Europäischen Rat im Juni 2004 vorgelegt werden soll, werden die jüngsten Entwicklungen in diesem Bereich dargestellt werden.

Was die Integration in den Arbeitsmarkt betrifft, so bietet die Europäische Beschäftigungsstrategie den politischen Rahmen für die auf nationaler Ebene durchzuführenden Reformen. Insbesondere werden die Mitgliedstaaten in den beschäftigungspolitischen Leitlinien für das Jahr 2003 aufgefordert, die Integration benachteiligter Menschen in den Arbeitsmarkt zu fördern und jegliche Form der Diskriminierung zu bekämpfen. In diesen neuen Leitlinien wird vor allem das Ziel festgelegt, die Differenz zwischen den Arbeitslosenquoten von Drittstaatsangehörigen und den Arbeitslosenquoten von Bürgern der Europäischen Union zu verringern. Im Jahr 2002 war die Beschäftigungsquote von Nicht-EU-Bürgern in EU15 erheblich niedriger als die Beschäftigungsquote von EU-Bürgern (52,7 % gegenüber 64,4 %). Der Bericht "Beschäftigung in Europa 2003" bestätigt, dass weiterhin erhebliche Differenzen bestehen, wobei jedoch große Unterschiede zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten festgestellt wurden.

Die Förderung einer dauerhaften Integration in den Arbeitsmarkt und einer stärkeren Mobilität im EU-Arbeitsmarkt ist ein ständiges Anliegen der Beschäftigungsstrategie, um das Arbeitskräfteangebot zu erhalten, die Anpassungsfähigkeit zu maximieren und Engpässen auf sektoraler und regionaler Ebene zu begegnen. Wanderarbeitnehmer könnten zu diesem Ziel beitragen. Daher ist es wünschenswert, weitere Fortschritte bei der Erleichterung der Mobilität von Drittstaatsangehörigen innerhalb der Europäischen Union zu erzielen. In der am 25. November 2003 angenommenen Richtlinie betreffend die Rechtsstellung der langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen wurde der Grundsatz der Mobilität für alle Personen eingeführt, die sich länger als fünf Jahre rechtmäßig in einem Mitgliedstaat aufgehalten haben. Die Mobilität wurde ferner durch die Annahme der Ausweitung der Verordnung Nr. 1408/71 auf Drittstaatsangehörige erleichtert. Ein gewisses Maß an Mobilität sehen auch der Vorschlag der Kommission für die Aufnahme ausländischer Studenten [15], der demnächst angenommen werden dürfte, sowie der Vorschlag über die Aufnahme von Forschern [16] vor. Dieser Grundsatz könnte auf andere Kategorien von Drittstaatsangehörigen ausgeweitet werden. Ferner sollte der Vorschlag für eine Richtlinie über Dienstleistungen im Binnenmarkt die Entsendung von Arbeitnehmern aus Drittstaaten für die grenzüberschreitende Erbringung von Dienstleistungen erleichtern.

[15] KOM(2002) 548 endgültig vom 7.10.2002.

[16] KOM(2004) 178 endgültig vom 16.3.2004.

Auch das Thema der Anerkennung der beruflichen Qualifikationen von Drittstaatsangehörigen könnte in Angriff genommen werden. Eine Möglichkeit bestuende darin, nach geeigneten Wegen zu suchen, um die vorteilhaften Bestimmungen der Richtlinien über die Anerkennung beruflicher Qualifikationen auf alle Drittstaatsangehörigen auszuweiten (dies betrifft vor allem die Anerkennung von beruflichen Qualifikationen, die von Drittstaatsangehörigen in anderen Mitgliedstaaten erworben wurden, oder von Qualifikationen, die bereits von einem anderen Mitgliedstaat anerkannt wurden). Ergänzend zu der oben genannten Anerkennung von Qualifikationen könnten auch Bildungswege bereitgestellt werden, um Drittstaatsangehörigen die Möglichkeit zu geben, gleichwertige Qualifikationsniveaus zu erzielen, ohne ihre Ausbildung neu beginnen zu müssen.

3.2.2. Im Bereich der illegalen Migration

Die Studie hat gezeigt, dass es unabhängig davon, welche legalen Wege auch immer geschaffen werden, stets ein gewisses Maß an illegaler Migration geben wird. Daher muss die Bekämpfung der illegalen Migration ein wesentlicher Bestandteil der Migrationskontrolle sein.

Die Bekämpfung der illegalen Migration beginnt mit präventiven Maßnahmen und dem Abbau der wichtigsten Anreize. In verschiedenen Ländern und Regionen ist die Schwarzarbeit ein wesentlicher Pull-Faktor für die illegale Migration. Die Bekämpfung der Schwarzarbeit ist also ein gemeinsames Ziel, das nicht nur den Bereich der Einwanderung, sondern auch die Beschäftigung berührt. Die Menschen, die in der Schattenwirtschaft tätig sind, werden häufig ausgebeutet, und haben nicht die Rechte, die andere Arbeitskräfte für sich in Anspruch nehmen können. Das Problem der nichtangemeldeten Erwerbstätigkeit ist seit 2001 Gegenstand der Europäischen Beschäftigungsstrategie. Im Jahr 2003 unterstrich die Kommission die Notwendigkeit einer Politik für die Überführung von nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit in reguläre Beschäftigung und forderte die Festlegung von Zielen. Dieses Thema stellt eine der zehn Prioritäten der beschäftigungspolitischen Leitlinien für das Jahr 2003 dar [17]. Auf der Basis der Nationalen Aktionspläne (NAP) für das Jahr 2003 bewertete die Kommission in ihrem im Januar 2004 vorgelegten Entwurf des gemeinsamen Beschäftigungsberichts [18] die einzelstaatlichen Maßnahmen für die Überführung von nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit in reguläre Beschäftigung. Mehrere Mitgliedstaaten haben in ihren NAP spezielle Maßnahmen eigens für ausländische Arbeitskräfte und illegale Einwanderer genannt. Die Maßnahmen der Mitgliedstaaten werden im Rahmen der Europäischen Beschäftigungsstrategie weiterhin von der Kommission beobachtet.

[17] Beschluss des Rates vom 22. Juli 2003 über die Leitlinien für beschäftigungspolitische Maßnahmen der Mitgliedstaaten, ABl. L 197 vom 5.8.2003, S. 13.

[18] KOM(2004) 24 endgültig/2 vom 27.1.2004.

Die gemeinsame Bekämpfung illegaler Migration und die Entwicklung einer Gemeinschaftspolitik zur Rückführung illegal aufhältiger Personen gehören zu den wichtigsten politischen Instrumenten, die für einen Abbau des Migrationsdrucks erforderlich sind. Im Zusammenhang mit einer gesteuerten Einwanderungspolitik besteht der einzige kohärente Ansatz beim Umgang mit illegal aufhältigen Personen darin sicherzustellen, dass sie in ihr Herkunftsland zurückkehren. Im Rahmen der Gemeinschaftspolitik zur Rückkehr illegal aufhältiger Personen schlägt die Kommission die Durchführung vorbereitender Maßnahmen für ein Finanzinstrument für Rückkehrmanagement für die Jahre 2005 und 2006 vor. Diese Maßnahmen werden die freiwillige und die erzwungene Rückkehr sowie die Unterstützung für die Rückkehr illegaler Migranten in Transitländer betreffen. Durch eine sorgfältige Koordinierung mit den vorhandenen einschlägigen Instrumenten sollen diese Maßnahmen eine nachhaltige Rückkehr und dauerhafte Wiedereingliederung der Migranten in ihr Herkunftsland bzw. das vorherige Aufenthaltsland ermöglichen. Der Schwerpunkt wird dabei auf den verschiedenen Aspekten der Rückkehr der betreffenden Zielgruppe liegen: Unterstützung vor der Rückkehr, Organisation der Reise, des Transits und der Aufnahme sowie sorgfältige Koordinierung mit den vorhandenen einschlägigen Instrumenten für Hilfestellungen nach der Rückkehr und die Unterstützung der Wiedereingliederung. Darüber hinaus wird die Kommission im ersten Halbjahr 2004 einen Vorschlag für eine EU-Richtlinie über Mindeststandards für Rückführungsverfahren und die gegenseitige Anerkennung von Rückführungsentscheidungen vorlegen.

3.2.3. Im Bereich der Zusammenarbeit mit Drittländern

Diese Studie hat bestätigt, dass die Verbesserung der Zusammenarbeit mit Herkunfts- oder Transitländern ein effektives Instrument für die Eindämmung illegaler Migrationsströme darstellt. Unsere Beziehungen zu Drittländern dürfen jedoch nicht auf Einseitigkeit beruhen. Die Erfahrung zeigt, dass eine wahre Partnerschaft der Schlüssel zum Erfolg einer solchen Zusammenarbeit ist. Die EU muss sich ein klares Bild von der Situation im Land und den dort herrschenden Problemen machen, um einen offenen Dialog anzustrengen, der den Interessen und Erwartungen beider Seiten gerecht wird. Viele Herkunfts- und Transitländer sind nun bereit, Verantwortung zu übernehmen und größere Anstrengungen für die Eindämmung illegaler Migration zu unternehmen. Dies muss jedoch im Rahmen eines Gesamtkonzepts für die Migration erfolgen und erfordert in einigen Fällen Anreize sowie finanzielle und technische Hilfe von Seiten der EU.

In einem ersten Schritt ist es für die Union wichtig, alle verfügbaren Informationen über legale Migrationswege für Drittstaatsangehörige zusammenzutragen. Diese Sammlung von Informationen sollte zunächst die Zahl der aufgenommenen Migranten nach Staatsangehörigkeit betreffen, um jedem Land einen klaren Überblick über die Migrationsmuster ihrer Staatsangehörigen für die gesamte EU zu verschaffen. Dies könnte im Rahmen des Ausschusses für Einwanderung und Asyl geschehen, der ein Verzeichnis aller von den einzelnen Mitgliedstaaten unterzeichneten bilateralen Abkommen mit einem bestimmten Drittland, der Zahl der von diesen Abkommen betroffenen Migranten, der Zahl der unabhängig von diesen Abkommen aufgenommenen Migranten sowie den Gründen für die Aufnahme erstellen könnte. Dieses Verzeichnis könnte langfristig genutzt werden, um hinsichtlich der Zahl der in die Union aufgenommenen Arbeitsmigranten stärkere Synergien zwischen den Mitgliedstaaten zu schaffen. Anhand dieser umfassenden Darstellung könnte im Rahmen des politischen Dialogs über Migrationsbelange oder bei Verhandlungen über Rückübernahmeabkommen eine klare Antwort auf die Forderungen der Drittstaaten gegeben werden.

Außerdem könnte die Idee der Anwerbung von Arbeitskräften und der Entwicklung von Ausbildungsprogrammen in den Herkunftsländern zur Vermittlung von in der EU benötigten Fähigkeiten geprüft werden. Solche Programme könnten Fähigkeiten in den Bereichen Soziales, Kultur und Sprache vermitteln, die für den Aufenthalt von Migranten in Europa benötigt werden. Einige Mitgliedstaaten haben bereits Programme dieser Art gestartet, die näher untersucht werden sollen. Pilotprojekte könnten im Rahmen des Programms für die finanzielle und technische Hilfe für Drittländer (AENEAS) finanziert werden.

Die Studie hat gezeigt, dass Maßnahmen im Bereich der Visumpolitik illegalen Migrationsströmen aus verschiedenen Drittländern vorbeugen. Dies ist besonders wichtig für Personengruppen, die möglicherweise nach Ablauf der Aufenthaltsgenehmigung im Land bleiben. Es gibt jedoch Personengruppen, die hinsichtlich der illegalen Migration kein Risiko darstellen und nicht die Absicht haben, kurzfristige Aufenthaltsgenehmigungen zu missbrauchen. Für diese Personengruppen, die für jedes Land festzulegen sind, könnte geprüft werden, in welcher Form die Ausstellung von Visa erleichtert werden kann, wobei die von dem betreffenden Land unternommenen Anstrengungen zur Zusammenarbeit mit der EU bei der Bekämpfung illegaler Migration Berücksichtigung finden müssten. Die Kommission schlägt daher vor, die Möglichkeit von Verhandlungen über Visaerleichterungen für bestimmte Personengruppen (wie beispielsweise ständige Vertreter aus am strukturierten Dialog beteiligten Drittstaaten, Sportler etc.) zu prüfen. Die Annahme eines Mandats für Verhandlungen über Visaerleichterungen mit Russland wird ein erster Versuch dieser Art sein.

SCHLUSSFOLGERUNG

Diese Studie wurde in einem sehr kurzen Zeitraum durchgeführt; obwohl verschiedene Aspekte noch vertieft werden müssen, kann eine Reihe eindeutiger Schlussfolgerungen daraus gezogen werden. Es besteht ein Zusammenhang zwischen legaler und illegaler Migration. Aufgrund einer Vielzahl unterschiedlicher Faktoren, die berücksichtigt werden müssen, ist dieser Zusammenhang jedoch sehr komplex und kann keineswegs als direkt bezeichnet werden. Für keine der Maßnahmen kann festgestellt werden, dass sie für sich genommen eine alles entscheidende Wirkung hat. Dies bedeutet jedoch nicht, dass bestimmte Maßnahmen nicht spezifische Auswirkungen haben. Bei Quoten kann beispielsweise davon ausgegangen werden, dass sie eine Wirkung haben. Sie sind jedoch nicht für alle Mitgliedstaaten akzeptabel. Die zusammenfassende Aufstellung von Angeboten der legalen Einwanderung an Drittländer könnte in diesem Zusammenhang eine interessante Möglichkeit darstellen, die weiterentwickelt werden sollte. Vor diesem Hintergrund hat die Kommission eine Reihe von Maßnahmen genannt, die weiter geprüft werden könnten. In jedem Fall muss die Durchführung solcher Maßnahmen auf der Intensivierung des Informationsaustauschs, der Konsultation und der Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union basieren.