DE Amtsblatt der Europäischen Union C 43/82

Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem „Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über ein Schema allgemeiner Zollpräferenzen“

KOM(2011) 241 endg.

2012/C 43/19

Berichterstatter: Jonathan PEEL

Die Europäische Kommission beschloss am 14. Juni 2011, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss gemäß Artikel 304 AEUV um Stellungnahme zu folgender Vorlage zu ersuchen:

„Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über ein Schema allgemeiner Zollpräferenzen“

KOM(2011) 241 endg.

Die mit den Vorarbeiten beauftragte Fachgruppe Außenbeziehungen nahm ihre Stellungnahme am 22. November 2011 an.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 476. Plenartagung am 7./8. Dezember 2011 (Sitzung vom 8. Dezember) mit 120 gegen 7 Stimmen bei 7 Enthaltungen folgende Stellungnahme:

1. Schlussfolgerungen und Empfehlungen

1.1 Der Ausschuss begrüßt nachdrücklich, dass sich die Kommission bei ihrer Überarbeitung des Allgemeinen Zollpräferenzsystems (APS) entschlossen dafür engagiert, noch mehr Gewicht auf die Unterstützung der bedürftigsten Länder zu legen, indem deren Exporteinnahmen gefördert werden, um so besser für einen wirklichen Rückgang der Armut sorgen zu können. Er zeigt sich darüber besorgt, dass sich der Wettbewerbsnachteil bei vielen ärmeren Ländern in den letzten Jahren durch den Aufstieg einer ganzen Reihe von Schwellenländern verstärkt hat; er befürwortet voll und ganz die Absicht, vor dem Hintergrund allgemein weiter sinkender Zölle die von der EU gewährten Handelspräferenzen auf die Länder auszurichten, die diese am dringendsten benötigen.

1.1.1 Deshalb befürwortet der Ausschuss die Absicht der Kommission, die Zahl der zur Teilnahme am APS berechtigten Länder zu reduzieren, jedoch die Zahl der Zolltarifpositionen und betroffenen Waren nicht wesentlich zu erhöhen, damit die Hauptbegünstigten die bedürftigsten Länder sind. Daher weist der Ausschuss darauf hin, dass einige „empfindliche“ Waren, vor allem Agrarerzeugnisse und Textilien, selbst im Rahmen von APS+ nicht von einer vollkommen Zollbefreiung profitieren werden, womit die am wenigsten entwickelten Ländern im Rahmen der Regelung „Alles außer Waffen - Everthing but Arms“ (EBA) weiterhin in den Genuss dieser Vergünstigungen kommen können.

1.1.2 Der Ausschuss stellt fest, dass das APS - und besonders das APS+ - als ein anreizgestütztes (und nicht sanktionsgestütztes) Entwicklungsinstrument für alle förderfähigen Länder ausreichend attraktiv bleiben muss.

1.2 Der Ausschuss begrüßt außerdem nachdrücklich die Tatsache, dass diese Gelegenheit ergriffen wurde, neben der Einhaltung der Grundprinzipien nachhaltige Entwicklung und verantwortungsvolle Staatsführung zu einer stärkeren Wahrung grundlegender Menschen- und Arbeitnehmerrechte anzuhalten und zugleich eine größere Rechtssicherheit und Stabilität zu fördern.

1.3 Der Ausschuss stimmt der Absicht der Kommission zu, als Grundlage von APS+ nicht die Gesamtzahl der in der Verordnung vorgesehenen Übereinkommen zu erhöhen, nicht zuletzt, weil die ausgewählten Übereinkommen den Ländern eine realistische Chance geben, sich auf das Wesentliche zu konzentrieren (1). Besonders begrüßt der Ausschuss jedoch, dass an dieser Stelle erstmals die Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen (1992) aufgenommen wurde. Zwischen der Gewährleistung der Menschenrechte, der Erzielung sozialer, ökologischer und politischer Verbesserungen und den technischen und finanziellen Fähigkeiten ärmerer Länder zur Erfüllung der zusätzlichen Anforderungen muss ein Gleichgewicht gefunden werden, auch dann, wenn diese Länder technisch unterstützt werden: Die Wahl muss letztlich jedes Empfängerland entsprechend den eigenen landesspezifischen kulturellen und politischen Gegebenheiten treffen.

1.4 Der Ausschuss betont deshalb, dass diese Vorschläge mit gezielteren Maßnahmen zum Kapazitätenaufbau einhergehen müssen, die darauf ausgerichtet sind, mehr Unterstützung bereitzustellen, damit die Länder die vorgeschriebenen Übereinkommen und ethischen Normen einhalten können. Der Ausschuss drängt auf eine frühzeitige Einführung eines spezifischen EU-Programms parallel zu dieser Verordnung, in dem die für diesen Kapazitätenaufbau verfügbare Unterstützung dargelegt wird, die diejenigen APS-Empfänger in Anspruch nehmen können, die diese beantragen.

1.4.1 Ferner empfiehlt der Ausschuss, diesen Kapazitätenaufbau auch auf einen Dialog zu stützen, bei dem die Erfahrungen der Zivilgesellschaft genutzt werden, um die tatsächlichen Bedürfnisse zu ermitteln und sich an diesen zu orientieren. Sogar CARIS (2), das dank seines Zugangs zu gründlichen Analysen und Analysten eine offizielle Bewertung des APS im Auftrag der Kommission durchgeführt hat, tut sich schwer damit, in seinem Bericht zu einem Ergebnis zu kommen, wenn es um die Überprüfung der im Rahmen des APS im Handelsbereich erzielten Fortschritte geht. Dennoch wird von Entwicklungsländern mit wenig Mitteln erwartet, dass sie politische Entscheidungen treffen, obwohl sie kaum in der Lage sind, eine genaue Prognose zu stellen.

1.5 Der Ausschuss begrüßt insbesondere die erklärte Absicht der Kommission, die Zivilgesellschaft und vor allem den Ausschuss selbst einzubeziehen. Der EWSA ist als Sprachrohr der organisierten Zivilgesellschaft in der Lage, einen umfassenden Überblick zu geben, indem er alle im Sinne von Artikel 14 zweckdienlich erscheinenden Angaben in Bezug auf die Einhaltung der in Anhang VIII aufgeführten wichtigen Übereinkommen berücksichtigt. In dieser Hinsicht hofft der Ausschuss, dass die Kommission zu gegebener Zeit eine gesonderte Verordnung vorlegen wird, mit der geregelt werden: die Verfahren in Bezug auf Bewerbungen für eine Teilnahme am APS+, sowie insbesondere die Rücknahme und erneute Gewährung von Zollpräferenzen im Rahmen des APS, APS+ und der EBA-Regelung im Einklang mit Artikel 10 Absatz 8, Artikel 15 Absatz 2 und Artikel 19 Absatz 12 sowie Schutzmaßnahmen nach Artikel 22 Absatz 4.

1.5.1 Unbeschadet der Rechte und Fähigkeit sämtlicher interessierter Akteure, sich zu Fragen der Einhaltung zu äußern, empfiehlt der Ausschuss der Kommission, dem Rat und dem Parlament, einen „Überwachungs-“ oder Konsultationsmechanismus einzurichten, über den die Zivilgesellschaft mutmaßliche Verstöße gegen die in der Verordnung vorgesehenen Übereinkommen durch APS-Empfänger melden kann. Hierbei sollte der Ausschuss aufgrund des in ihm versammelten Sachverstands als Vermittler oder Koordinator sowie als Anlaufstelle für die Einreichung von Beschwerden agieren.

1.5.2 Der Ausschuss empfiehlt, dass hierbei die Präzedenzfälle, die in Kürze voraussichtlich durch die zivilgesellschaftliche Überwachung der Umsetzung des Abkommens EU/Südkorea und anderer jüngst ausgehandelter Freihandelsabkommen geschaffen werden, die Grundlage bilden, insbesondere die Regelungen für die Einbringung spezifischer Beiträge aus der EU und/oder die Schaffung von Beratungsgremien auf EU-Ebene, die im Vorfeld einer Befassung der offiziellen, im Rahmen dieser Freihandelsabkommen vorgesehenen gemeinsamen Gremien konsultiert werden können.

1.6 Mit Blick hierauf legt der Ausschuss der Kommission nahe, frühzeitig zusammen mit ihm eine gemeinsame Arbeitsgruppe zu bilden, die damit beauftragt wird nachdrückliche Empfehlungen abzugeben.

2. Hintergrund des neuen Vorschlags

2.1 Die vorgeschlagene Verordnung wird das aktuelle Allgemeine Zollpräferenzsystem (APS) ersetzen, das Ende 2011 ausläuft, aber um zwei Jahre verlängert wurde, um einen nahtlosen Übergang zu gewährleisten. Durch die Verordnung würde das APS außerdem an den Lissabon-Vertrag angepasst, indem die erforderlichen Änderungen, einschließlich einer stärkeren Einbindung des EP, vorgenommen würden. Es wird die Gelegenheit ergriffen, tief greifende Änderungen vorzuschlagen, insbesondere beim APS einen deutlicheren Schwerpunkt zu setzen und es zielgenau auf die bedürftigsten Länder auszurichten, aber auch, für eine Vereinfachung und eine größere Berechenbarkeit und Stabilität zu sorgen, was von grundlegender Bedeutung ist, wenn die Importeure zur Nutzung des Systems bewegt werden sollen. Zu diesem Zweck soll das APS nach weiteren fünf Jahren nur überprüft, nicht aber ersetzt werden.

2.2 Als Teil ihrer gemeinsamen Handelspolitik hat die EU im Einklang mit den WTO-Vorschriften den Entwicklungsländern seit 1971 im Rahmen ihres damals aus den Empfehlungen der UNCTAD entwickelten APS Handelspräferenzen gewährt. Das APS ist eines der zentralen Instrumente der EU, das dazu dient, die Entwicklungsländer bei der Bekämpfung der Armut durch die Erzielung von Einnahmen dank eines verstärkten Handels zu unterstützen und diese zugleich dazu anzuhalten, ihre Anstrengungen zur Gewährleistung grundlegender Menschen- und Arbeitnehmerrechte, zur Bekämpfung der Armut sowie zur Förderung der nachhaltigen Entwicklung und verantwortungsvollen Staatsführung zu verstärken.

2.3 Wie den Anhängen V und IX des Verordnungsentwurfs zu entnehmen ist, funktioniert das APS so, dass die Zollcodes (KN-Codes) bestimmt werden, bei denen die Einfuhrzölle der EU für den Warenhandel gesenkt werden oder wegfallen sollen. Es handelt sich also nicht um ein Instrument, das in erster Linie dazu dient, den Klimawandel einzudämmen oder die Ernährungssicherheit zu fördern oder auch die Versorgung mit Rohstoffen sicherzustellen. Die - einem Laien womöglich unverständlich erscheinenden - KN-Codes setzen sich aus bis zu acht Ziffern zusammen, mit denen beispielsweise zwischen geröstetem, koffeiniertem (0901 21 00) und entkoffeiniertem Kaffee (0901 22 00) unterschieden wird. Das APS können Importeure in Anspruch nehmen, die von den in dessen Rahmen gebotenen reduzierten Tarifen oder Nulltarifen profitieren wollen: Damit das System auch genutzt wird, muss es unkompliziert, stabil und ausreichend berechenbar sein. Der Ausschuss weist darauf hin, dass nicht alle Importeure, die das System in Anspruch nehmen könnten, automatisch aus APS-begünstigten Ländern stammen: Nur rund 69 % der für die am wenigstens entwickelten Länder verfügbaren potenziellen Zollermäßigungen im Rahmen der EBA-Regelung wurden auch genutzt. Dieser Anteil beträgt beim APS+ immerhin 85 %.

2.4 Im Zuge der weltweiten Senkung der Zölle wird der Anwendungsbereich des APS insgesamt immer kleiner. Importe aus APS-begünstigten Ländern machen nur 4 % der Gesamteinfuhren in die EU aus (9,3 % der Einfuhren kommen aus Entwicklungsländern), und 2009 beliefen sich die Zollmindereinnahmen der EU infolge des APS netto auf lediglich 2,97 Mrd. EUR (Nettoverlust von 2,23 Mrd. EUR nach Abzug der Erhebungskosten). Diese werden nun auf etwa 1,77 Mrd. EUR gesenkt. Einige Mitgliedstaaten fragen sich daher, ob die vorgeschlagenen technischen Einschränkungen in Zeiten der Wirtschaftskrise, der handelspolitischen Unwägbarkeiten und der ständigen Gefahr eines verstärkten Protektionismus als verführerisches Mittel zur Bewältigung der wirtschaftlichen Probleme eines Landes nicht zu weit gehen. Nachdem sich der Ausschuss näher mit diesen technischen Fragen beschäftigt hat, ist er jedoch zu der Ansicht gelangt, dass jedwede Schwächung der vorgeschlagenen Änderungen, sowohl im Hinblick auf die Graduierung als auch auf die strengen Kriterien für die Förderfähigkeit, den besser gestellten Ländern zum Vorteil gereichen würde. Hauptziel des APS ist es, die Länder zu unterstützen, die am meisten auf Hilfe angewiesen sind.

2.5 Seit 2004, als sich der Ausschuss zuletzt mit dem APS befasst hat (3) und das System zuletzt überarbeitet wurde, stehen drei Arten von Präferenzregelungen zur Verfügung:

— im Rahmen der allen förderfähigen Ländern (derzeit 176) offenstehenden allgemeinen Regelung werden Zollpräferenzen in Form reduzierter oder wegfallender Zollsätze bei ca. 6 200 Zolltarifpositionen von etwa 7 100 insgesamt mit Tarifen von über Null gewährt (4). Die meisten (3 800) dieser Positionen - in erster Linie landwirtschaftliche Erzeugnisse, aber auch Textilwaren und Kleidung -, für die Festsatzermäßigungen bestehender Zölle gewährt werden, werden als „empfindlich“ bezeichnet. 2009 wurden im Rahmen des (ca. 111 Ländern offenstehenden) APS Waren im Wert von 48 Mrd. EUR in die EU importiert - 81 % des gesamten APS;

— APS+: ein Anreizmechanismus für kleinere, „gefährdete“ ärmere Länder mit einer schmalen Steuerbemessungsgrundlage, die aber nicht in die Kategorie der am wenigsten entwickelten Länder fallen und deren Ausfuhren in die EU stark auf einige wenige Produkte ausgerichtet sind (wobei die fünf größten Einfuhrabschnitte mehr als 75 % der Gesamteinfuhren ausmachen). Hierbei werden bei einigen „empfindlichen“ Waren zusätzliche Präferenzen gewährt, vorwiegend Zollbefreiungen, aber nur 70 weitere Zolltarifpositionen zu den vom APS abgedeckten 6 200 hinzugefügt. APS+ umfasst außerdem besondere Anreizmaßnahmen zur Förderung der nachhaltigen Entwicklung und verantwortungsvollen Staatsführung für die teilnehmenden Länder, die sich zur Einhaltung einer breiteren Spanne universeller Grundwerte in den Bereichen Menschenrechte, Arbeitnehmerrechte, Umwelt und verantwortungsvolle Staatsführung verpflichten müssen (siehe Ziffer 4 unten). 2009 exportierten 15 Länder über die APS+-Regelung Waren im Wert von 5 Mrd. EUR in die EU (9 % des gesamten APS);

— „Alles außer Waffen“ (EBA) oder zoll- und kontingentfreier (DFQF) Zugang zur EU für alle Einfuhren aus den 49 von den Vereinten Nationen als am wenigsten entwickelte Länder eingestuften Ländern mit Ausnahme von Waffen und Munition (sowie ursprünglich auch Zucker, Reis und Bananen). Diese Regelung wurde 2004 zum APS hinzugefügt und geht auf eine Initiative der EG im Zusammenhang mit den Doha-Verhandlungen zurück. Trotz der 2005 gefassten WTO-Ministervereinbarung, ähnliche Maßnahmen für einen zoll- und kontingentfreien Zugang im Rahmen der Doha-Runde vorzusehen, ist die EU immer noch die weltweit einzige Handelsregion, die tatsächlich solche großzügigen Handelsbedingungen gewährt. 2009 wurden im Rahmen der EBA-Regelung Waren im Wert von 6 Mrd. EUR in die EU importiert (10 % des gesamten APS).

2.6 Nur 9 % der Zolltarifpositionen bleiben völlig von der APS- und der APS+-Regelung ausgeschlossen (fallen aber unter die EBA-Regelung) - hierbei handelt es sich größtenteils um landwirtschaftliche Erzeugnisse. Eine Einbeziehung dieser Erzeugnisse in die APS- oder APS+-Regelung würde bedeuten, dass einige der Vorteile der EBA-Regelung (bzw. der APS+-Regelung) auf Kosten der ärmsten Länder wegfallen würden (5). Hierzu gehören jedoch Bereiche in Bezug auf landwirtschaftliche Erzeugnisse, bei denen im Rahmen der Doha-Verhandlungen einige der hartnäckigsten Probleme auftraten. Zuckererzeugnisse sind hier wahrscheinlich das Beispiel für die empfindlichste Ware. Nach über zwei Jahrhunderten der Wettbewerbsverzerrung (6) ist Zucker eine für die EU sehr empfindliche Importware, eine Kulturpflanze, die Mosambik (das zu den am wenigsten entwickelten Länder gehört) zum Marktpreis produzieren kann, das aber wiederum durch vollkommen freien Wettbewerb mit einem Land mit mittlerem Einkommen/obere Einkommenskategorie (UMIC) wie Brasilien unter großen Konkurrenzdruck geraten würde. Solche Erwägungen können auch für Textilwaren und Kleidung angeführt werden, eine weitere sehr empfindliche Warengruppe hinsichtlich ihrer Einfuhr in die EU sowie mit Blick auf den Wettbewerb zwischen den am wenigsten entwickelten Ländern und ihren Nachbarstaaten.

2.7 Die wichtigste Konsequenz der vorgeschlagenen Änderungen wird eine Neuordnung des Ursprungs einiger Einfuhren in die EU sein. Um das APS zielgenauer auszurichten und stärker auf die bedürftigsten Länder zu konzentrieren, wird im Verordnungsentwurf vorgeschlagen, über die Hälfte der derzeit im Rahmen des APS begünstigten Länder zu streichen, was grundsätzlich zu begrüßen ist. Wie in der Begründung der Kommission erklärt wird, konnten sich „[d]ank des verstärkten Handels […] viele Entwicklungsländer und Ausfuhrsektoren erfolgreich in den globalen Markt integrieren [und] können nunmehr ohne Hilfe weiter expandieren“. Diese weiter entwickelten Länder „üben dadurch allerdings Druck auf […] weitaus ärmere […] Länder aus, die wirklich Hilfe benötigen“.

2.7.1 Nebenbei weist der Ausschuss auf eine große Sorge der EU-Importeure hin: Veränderungen hinsichtlich der Ursprungsregeln, die bereits im Gange sind, könnten zu einer deutlich geringeren Nutzung des Systems bis 2017 führen, wenn die Anforderungen für die von den staatlichen Behörden auszustellenden Ursprungsbescheinigungen durch Erklärungen registrierter Exporteure ersetzt werden sollen. Dies wird von vielen KMU als zu riskant angesehen. Diesbezüglich ist der Ausschuss der Auffassung, dass das vorgeschlagene System der Ausstellung von Bescheinigungen durch die Erzeuger selbst überwacht, bewertet und von unabhängigen, international tätigen Fachgremien anerkannt werden muss. In der jüngsten Vergangenheit gab es im Bereich der EU-Einfuhren, vor allem für Zucker, zu viele Fälle von Betrug bzw. Versuche, die geltenden Regelungen zu umgehen.

2.8 Länder mit hohem Einkommen (laut Klassifizierung der Weltbank) werden nach wie vor ausgeschlossen, allerdings ohne die zuvor genannten Ausnahmeregeln. Nun wird außerdem vorgeschlagen, alle 33 überseeischen Länder und Gebiete (ÜLG) von der Regelung auszunehmen, d.h. Länder mit Verbindungen zur EU, zu den USA, Australien und Neuseeland, für die das APS nur marginal angewendet wird. Hierzu gehören Grönland, Bermuda und Amerikanisch-Samoa.

2.8.1 Von der Regelung ausgenommen werden außerdem:

— alle Freihandelspartner und andere Länder, die in den Genuss einer präferenziellen Marktzugangsregelung mit der Europäischen Union zu den gleichen oder besseren Zollbedingungen kommen (auch wenn diese Länder förderfähig bleiben, wenn diese Regelungen nicht mehr gelten) - in diesem Fall wird das entsprechende Land zwei Jahre im Voraus informiert. Zuvor war die Unterscheidung unklar, doch nun muss auch der Tatsache Rechnung getragen werden, dass in den nächsten Jahren die Zahl der ratifizierten Freihandelsabkommen der EU möglicherweise deutlich zunehmen wird, da dies mit der Zeit zu einem erheblichem Rückgang der Zahl der förderfähigen Länder führen könnte;

— Länder, die in den vorangegangenen drei Jahren von der Weltbank als Land mit mittleren Einkommen/obere Einkommenskategorie (UMIC) eingestuft wurden (auf der Grundlage des Pro-Kopf-Bruttonationaleinkommens) - in diesem Fall wird das entsprechende Land ein Jahr im Voraus informiert. Im nachfolgenden Kapitel 3 wird hierauf näher eingegangen.

2.9 Das derzeitige Graduierungssystem, mit dem sichergestellt werden soll, dass die Präferenzen für Sektoren, die sie nicht mehr benötigen, aufgehoben werden, wird sich ändern. Die früheren Grenzwerte, laut deren die Ausfuhren eines Landes in die EU nicht mehr förderfähig sind, wenn sie drei Jahre in Folge 15 % der unter das APS fallenden Gesamteinfuhren überschreiten (sofern dieser Warenabschnitt bzw. diese Produktgruppe nicht mehr als 50 % der unter das APS fallenden Gesamteinfuhren dieses Landes ausmacht), werden aufgrund der größeren Zielgenauigkeit des APS nun bei 17,5 % liegen, auch wenn dies in Wirklichkeit eine leichte Verschärfung bedeutet. Bei Kleidung und Textilwaren wird der Grenzwert von 12,5 % auf 14,5 % angehoben.

2.10 Ebenso wird die Zahl der vorgesehenen Warenabschnitte von 21 auf 32 erhöht, um eine größere Objektivität und Genauigkeit zu gewährleisten, aber eine Beschränkung zu vermeiden, durch die die entscheidende Einfachheit, Stabilität und Berechenbarkeit verloren gehen. Dies ist eine wichtige Überlegung, auch wenn dieses Instrument selten genutzt wird – derzeit lässt es sich nur auf sieben Länder anwenden, insbesondere China, aber auch Brasilien, Indien und andere asiatische Länder. In der Vergangenheit wurde es auch für Russland und Indien eingesetzt, dann aber wieder abgeschafft.

2.10.1 Die Graduierung wird nicht mehr für die APS+-begünstigten Länder gelten - bei der EBA-Regelung hat sie noch nie Anwendung gefunden.

2.10.2 Bei der APS+-Regelung wird die an die teilnehmenden Länder gestellte Anforderung, weniger als 1 % zu den unter das APS fallenden Einfuhren in die EU beizutragen, aufgrund der größeren Zielgenauigkeit und Beschränkung des APS nun auf 2 % angehoben. Tatsächlich wird dies allerdings diese Regelung nur Pakistan zugänglich machen (ein Land, bei dem das Niveau der Textilimporte in die EU ein Problem ist, nicht zuletzt, weil einige es für wahrscheinlich halten, dass Pakistan auf Kosten der am wenigsten entwickelten Länder in der Region hieraus Nutzen ziehen wird) sowie den Philippinen, sofern sie die Bedingungen erfüllen und sie die Regelung in Anspruch nehmen wollen.

3. Künftige Förderfähigkeit im Rahmen des APS und des APS+

3.1 Im Zuge der allgemeinen weltweiten Senkung der Zölle (ausgenommen vor allem die auf landwirtschaftliche Erzeugnisse und Textilwaren erhobenen Zölle) und der voraussichtlich künftig in Kraft tretenden neuen Freihandelsabkommen der EU wird der Anwendungsbereich des APS immer kleiner. Nach den oben beschriebenen voraussichtlichen Änderungen und Streichungen, wird von Folgendem ausgegangen:

— insgesamt werden ca. 80 Länder auch weiterhin im Rahmen des APS förderfähig sein, je nachdem, welche Länder zum entsprechenden Zeitpunkt die Kriterien erfüllen werden;

— 49 davon gehören zu den am wenigsten entwickelten Ländern und sind gemäß der EBA-Regelung förderfähig;

— von den etwa 30 im Rahmen der APS- und der APS+-, nicht aber der EBA-Regelung förderfähigen Ländern dürften alle bis auf sieben oder acht im Rahmen der APS+-Regelung förderfähig sein. Es ist jedoch bei weitem nicht klar, ob die Nutzung des APS+ für die meisten dieser Länder ausreichend attraktiv sein wird, um diese Regelung in Anspruch zu nehmen. Viele Länder sehen derzeit hiervon ab. Die APS+-Regelung könnte daher auf lediglich drei oder fünf Länder beschränkt werden (7) - selbst unter der Annahme, dass der höhere Prozentsatz von 2 % (siehe Ziffer 2.10.2) festgelegt wird, vor allem wenn die EU in vollem Umfang Freihandelsabkommen mit Zentralamerika (die Ratifizierung steht noch aus) und den relevanten Ländern der Östlichen Partnerschaft schließen würde;

— andererseits könnten die meisten der ausschließlich im Rahmen der APS-Regelung förderfähigen Länder bald aus dieser Regelung herausfallen. Hierzu zählen Indien, China, die Ukraine und drei ASEAN-Länder, die sich alle rasch entwickeln. Einige dieser Länder handeln derzeit außerdem Freihandelsabkommen mit der EU aus;

— dieser eventuelle weitere Rückgang der Zahl der voraussichtlich förderfähigen Länder wirft daher die Frage auf, ob die EU auf lange Sicht sowohl die APS- als auch die APS+-Regelung beibehalten sollte.

3.2 Der Ausschuss erkennt an, dass die Kommission sehr zögert, die Förderfähigkeit im Rahmen der APS+-Regelung auszuweiten, nachdem sie 2004 im Zusammenhang mit dem APS einen WTO-Streit mit Indien in Bezug auf Drogen verloren hat. Die EU könnte womöglich weitere WTO-Streitfälle verlieren, da eine rechtliche Unterscheidung zwischen Entwicklungsländern nur unter ganz spezifischen Bedingungen zulässig ist.

3.3 Der Ausschuss ist sich bewusst, dass andererseits zur Erhöhung der Zahl der ausschließlich im Rahmen der APS-Regelung förderfähigen Länder alle Länder, die von der Weltbank als UMIC (Land mit mittleren Einkommen/obere Einkommenskategorie, d.h. mehr als 3,976 USD pro Jahr) eingestuft werden, eingeschlossen werden müssten, auch wenn ihre Zahl gering ist. Hierzu gehören Russland, Brasilien, Argentinien und Malaysia (die alle über ein jährliches Pro-Kopf-Einkommen verfügen, das über dem von Rumänien und Bulgarien liegt). Der entscheidende Punkt bleibt, dass es Sinn und Zweck des APS ist, die hilfsbedürftigsten Länder zu unterstützen.

3.4 Dem Ausschuss scheint daher der Hauptunterschied zwischen der Nutzung der APS- bzw. der APS+-Regelung in den meisten Fällen auf der Wahl der förderfähigen Länder zu beruhen. Es stellt sich demzufolge die Frage, ob oder inwieweit die APS+-Regelung so attraktiv gestaltet werden kann, dass sie möglichst viele dieser Länder umfasst, zu denen Zentralasien und Nigeria (die sich bereits gegen eine Inanspruchnahme der APS+-Regelung entschieden haben), Syrien, der Iran sowie eine Reihe von Inselstaaten gehören dürften. Wenn mehr dieser Länder dazu ermutigt werden, die APS+-Regelung in Anspruch zu nehmen, und somit die in den vorgesehenen 27 Übereinkommen enthaltenen Grundsätze umfassend zu befolgen und einzuhalten, dürfte dies zu einer für alle Seiten gewinnbringenderen Situation führen.

4. Wichtige Übereinkommen – Menschen- und Arbeitnehmerrechte, Umwelt und verantwortungsvolle Staatsführung

4.1 Das Schlüsselmerkmal des APS+ sind nach Auffassung des Ausschusses die auf universellen Rechten beruhenden Verpflichtungen, die die begünstigten Länder als Gegenleistung eingehen. Um Anspruch auf Förderung im Rahmen der APS- oder EBA-Regelung zu haben, dürfen die Bewerberländer keine schwerwiegenden und systematischen Verstöße gegen die Prinzipien begangen haben, die in den in Teil A von Anhang VIII des Verordnungsvorschlags aufgeführten Übereinkommen enthalten sind, zu denen auch die wesentlichen Übereinkommen der Vereinten Nationen zu den Menschen- und Arbeitnehmerrechten und die acht wesentlichen Übereinkommen der ILO gehören. Die einzige in dem Verordnungsvorschlag vorgeschlagene Änderung besteht darin, dass das Übereinkommen über Apartheid wegfällt.

4.2 Um im Rahmen der APS+-Regelung Anspruch auf Förderung zu haben, müssen die Länder jedoch die in Teil A von Anhang VIII des Verordnungsvorschlags aufgeführten Übereinkommen sowie weitere 12 Übereinkommen (die in Teil B aufgeführt sind) ratifiziert haben und einhalten. Es wird vorgeschlagen, an dieser Stelle die Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen (1992) hinzuzufügen, was der Ausschuss nachdrücklich begrüßt.

4.2.1 In Bezug auf die APS+-Regelung wird vorgeschlagen, dass die Begünstigten nun größere Verpflichtungen eingehen, mehr Gewicht auf die Einhaltung der Übereinkommen legen und die Mechanismen zur Sicherstellung der Umsetzung verbessern müssen. Zu diesem Zweck wird Folgendes vorgesehen:

— die Begünstigten müssen fortan die Zusage machen, die Ratifizierung der Übereinkommen, die Begleitgesetze und andere Umsetzungsmethoden beizubehalten, sie dürfen nicht Gegenstand schwerwiegender, von den zuständigen Überwachungsorganen aufgedeckter Verstöße sein und müssen eine regelmäßige Überwachung und Überprüfung akzeptieren;

— da es sich beim APS um ein anreizgestütztes (und nicht sanktionsgestütztes) System handelt, wird ein regelmäßiger Dialog zwischen der Kommission und den einzelnen Begünstigten stattfinden, nicht zuletzt, um sicherzustellen, dass sich die Umsetzung mit der Zeit verbessert und nicht verschlechtert;

— die Überwachungsmaßnahmen werden verschärft, wobei alle zwei (statt drei) Jahre dem Rat und nun auch dem EP Berichte übermittelt werden;

— eine mangelnde Kooperation wird ohne weitere Untersuchungen zu einem raschen Ausschluss führen;

— die Beweislast wird umgekehrt - sie obliegt nun dem Empfängerland;

— die Kommission wird jetzt andere Quellen für zuverlässige Informationen nutzen können, einschließlich Beiträge der Zivilgesellschaft, was von entscheidender Bedeutung ist.

4.3 Dies wird an viele APS+-Empfänger hohe technische und finanzielle Anforderungen stellen, weshalb eine Unterstützung durch die EU wesentlich sein wird. Im Verordnungsentwurf ist hiervon jedoch keine Rede. Der Ausschuss drängt auf eine frühzeitige Einführung eines EU-Programms parallel zu dieser Verordnung, in dem die für diesen Kapazitätenaufbau verfügbare Unterstützung und finanzielle Förderung dargelegt werden, die diejenigen APS-Empfänger in Anspruch nehmen können, die diese beantragen. Die Wahl trifft letztlich jedes Empfängerland entsprechend den landesspezifischen Gegebenheiten.

4.4 Der Ausschuss befürwortet die Beibehaltung der Liste der 27 Übereinkommen mit den beiden vorgeschlagenen Änderungen. Die Kommission betont, dass die ausgewählten Übereinkommen den Ländern eine realistische Chance bieten, sich auf das Wesentliche zu konzentrieren (8). Als ein anreizgestütztes Entwicklungsinstrument muss die APS+-Regelung für alle relevanten Länder so attraktiv gestaltet werden, dass sie diese Förderung auch anstreben. Zwischen der Erlangung von Menschenrechten sowie der Erzielung sozialer, ökologischer und politischer Verbesserungen einerseits und den Fähigkeiten ärmerer Länder zur Erfüllung der zusätzlichen Anforderungen andererseits muss ein Gleichgewicht gefunden werden, auch dann, wenn diesen Ländern handelsbezogene technische Unterstützung zuteil wird. Laut dem CARIS-Bericht sind die Fortschritte bislang immer noch marginal.

4.4.1 Nicht jedes förderfähige Land möchte das APS+ in Anspruch nehmen, und zwar aus einem der drei folgenden Gründe:

— bei den wichtigsten Exporten handelt es sich nicht um „empfindliche“ Waren, so dass die Vorteile nur gering sind;

— die Regierungen möchten nicht die Anforderungen erfüllen müssen;

— aufgrund interner Probleme, einschließlich Kriege, Konflikte und/oder mangelnde Verwaltungskapazitäten, können die Anforderungen nicht erfüllt werden.

4.4.2 Bislang hat die EU lediglich der Ratifizierung von Übereinkommen und der klaren Abmachung, dass die Länder für eine wirkungsvolle Umsetzung sorgen werden, Bedeutung beigemessen. Würde die Umsetzung dieser Anforderungen von Anfang an verlangt werden und würde nur dieses Kriterium gelten, dann wären wahrscheinlich keine anderen Länder als Norwegen und die Schweiz jemals förderfähig. Im CARIS-Bericht wird darauf hingewiesen, dass das APS+ wirksam die Ratifizierung der 27 Übereinkommen zu fördern scheint, sich tatsächliche Auswirkungen allerdings schwerer feststellen lassen. Durch das APS werden jedoch in den Fällen weitere interne Anreize für eine wirksame Umsetzung geschaffen, in denen die Akteure bei einem späteren Entzug der entsprechenden Vorteile wesentliche Einbußen hinnehmen müssten.

4.5 Alle APS-Regelungen können bei schwerwiegenden und systematischen Verstößen gegen die entsprechenden Kerngrundsätze und aus einer Reihe anderer Gründe wie unlautere Handelspraktiken, betrügerische Praktiken oder schwerwiegende Mängel bei den Zollkontrollen ausgesetzt werden.

4.5.1 Bislang wurden die Vorteile des APS sowohl in Myanmar (9) (1997) als auch in Belarus (2006) infolge des Verstoßes gegen Arbeitnehmerrechte entzogen und noch nicht wieder gewährt. Sri Lanka wurden 2010 die APS-Vorteile entzogen, weil es nicht für die tatsächliche Anwendung der Menschenrechtsübereinkommen gesorgt hatte. Bei einigen Ländern wie El Salvador genügte jedoch die Einleitung von Untersuchungen, um Änderungen herbeizuführen.

4.5.2 Dem Ausschuss stellt sich die zentrale Frage, ob die Einleitung eines umfassenden Untersuchungsverfahrens - und viele Länder haben noch viel Unerledigtes vor sich - insbesondere nach dem überarbeiteten, strengeren System nicht unweigerlich zur Einstellung der präferenziellen Behandlung führt, wenn nicht rasch eine Lösung gefunden werden kann. Dies würde niemandem nützen. Zwischen Sanktionen und Anreizen muss ein Gleichgewicht gefunden werden. Bei einigen sehr armen Ländern, in denen die Menschen mit zahlreichen Schwierigkeiten zu kämpfen haben und vom Hungertod bedroht sind, könnten diese Ziele kurzfristig unerreichbar sein. Zwar hat die Kommission alle zwei Jahre dem Parlament Bericht zu erstatten, doch geht der Ausschuss davon aus, dass in der Zwischenzeit ein Dialog stattfinden wird und die Kommission die Lage in den begünstigten Ländern ständig überwachen wird, u.a. unter Nutzung des von den einschlägigen internationalen Überwachungsorganen erstellten Materials. Der Ausschuss erwartet von der Kommission im derzeitigen Stadium ein möglichst transparentes Vorgehen, wenn echte Problembereiche erkannt werden.

4.5.3 Eine besondere Frage ergibt sich im Zusammenhang mit Usbekistan (das ansonsten im Rahmen des APS+ förderfähig ist, aber auf dessen Inanspruchnahme verzichtet). Hier bestehen große Bedenken hinsichtlich der Kinderarbeit bei der Baumwollernte. Das erklärte Ziel des APS+ besteht darin, die begünstigten Länder dazu anzuhalten, ihre Leistungen zu verbessern. Daher muss ein Gleichgewicht gefunden werden zwischen der Förderung positiver Veränderungen und dem Abdrängen von Ländern in noch größere Isolation, wodurch der Fortschritt vielleicht mehrere Jahre lang gebremst wird oder sogar erzielte Fortschritte wieder zunichte gemacht werden.

5. Die Rolle der Zivilgesellschaft

5.1 Im Zusammenhang mit dem in Ziffer 4.3 angesprochenen Aufbau zusätzlicher Kapazitäten empfiehlt der Ausschuss, diesen auf einen Dialog zu stützen, bei dem die Erfahrungen der Zivilgesellschaft genutzt werden, um die tatsächlichen Bedürfnisse zu ermitteln und sich an diesen zu orientieren. Wie weiter oben bereits gesagt, tut sich sogar CARIS, das Zugang zu gründlichen Analysen und Analysten hat, schwer damit, in seinem Bericht zu einem Ergebnis zu kommen, wenn es um die Überprüfung der im Rahmen des APS im Handelsbereich erzielten Fortschritte geht, und wird dennoch von Entwicklungsländern mit wenig Mitteln erwartet, dass sie politische Entscheidungen treffen, obwohl sie kaum in der Lage sind eine genaue Prognose zu stellen.

5.2 In Artikel 14 des Verordnungsvorschlags wird festgestellt, dass die Kommission in Bezug auf die Einhaltung der in Anhang VIII aufgeführten wichtigen Übereinkommen „alle […] zweckdienlich erscheinenden Angaben“ berücksichtigen kann. Die Kommission macht deutlich, dass sie über die Berichte der internationalen Aufsichtsgremien hinaus auf weitere Quellen für genaue Informationen wird zurückgreifen können (10). Hierbei muss es sich um nachweisbare und verlässliche Informationsquellen handeln.

5.3 Die Kommission sieht den Ausschuss als eine dieser Quellen an, die als „ausgewogener“ zu begrüßen ist, weil er als Sprachrohr der organisierten Zivilgesellschaft in der Lage ist, einen umfassenden Überblick zu geben. Weitere potenzielle Quellen sind Unternehmen und Wirtschaftsverbände, Gewerkschaften und sonstige Organisationen, die sich aktiv engagieren können.

5.4 Der Ausschuss verweist ferner auf die Absicht der Kommission, zu gegebener Zeit eine gesonderte Verordnung vorzulegen, mit der die Verfahren in Bezug auf Bewerbungen für eine Teilnahme am APS+ sowie insbesondere die Rücknahme und erneute Gewährung von Zollpräferenzen im Rahmen des APS, APS+ und der EBA-Regelung im Einklang mit den Artikeln 10 Absatz 8, 15 Absatz 2 und 19 Absatz 12 der vorgeschlagenen Verordnung sowie Schutzmaßnahmen nach Artikel 22 Absatz 4 geregelt werden. Der Ausschuss hofft auf eine Befassung, während die Prüfungen und Beratungen zu der Vorlage noch im Gange sind.

5.4.1 Unbeschadet der Rechte und Fähigkeit sämtlicher interessierter Akteure, sich zu Fragen der Einhaltung zu äußern, empfiehlt der Ausschuss der Kommission, dem Rat und dem Parlament allerdings, einen „Überwachungs-“ oder Konsultationsmechanismus einzurichten, über den die Zivilgesellschaft mutmaßliche Verstöße gegen die vorgesehenen Übereinkommen durch APS-Empfänger melden kann. Außerdem fordert er nachdrücklich, dass der Ausschuss selbst als Vermittler oder Koordinator sowie als Anlaufstelle für die Einreichung von Beschwerden fungiert. Hierbei sollten ggf. die Präzedenzfälle, die in Kürze durch die zivilgesellschaftliche Überwachung der Umsetzung des Abkommens EU/Südkorea und anderer Freihandelsabkommen geschaffen werden, die Grundlage bilden, insbesondere die Regelungen in Bezug auf spezifische Beiträge aus der EU und/oder Beratungsgremien auf EU-Ebene, die im Vorfeld einer Befassung der offiziellen, im Rahmen dieser Freihandelsabkommen vorgesehenen gemeinsamen Gremien konsultiert werden können.

5.4.2 Mit Blick hierauf legt der Ausschuss der Kommission nahe, frühzeitig und zeitnah zusammen mit ihm eine gemeinsame Arbeitsgruppe zu bilden, die damit beauftragt wird, nachdrückliche Empfehlungen abzugeben.

Brüssel, den 8. Dezember 2011 Der Präsident des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses Staffan NILSSON

(1) INFO PACK Regarding the European Commission’s proposal on a new GSP (INFOPACK in Bezug auf den Vorschlag der Europäischen Kommission für ein neues APS), GD Handel, Seite 8.

(2) Centre for the Analysis of Regional Integration at Sussex (an der Universität von Sussex): Mid term GSP evaluation report (Bericht über die Halbzeitbewertung des APS), 2009.

(3) ABl. C 110 vom 30.4.2004, S. 34.

(4) Weitere 2 300 Zolltarifpositionen weisen bereits jetzt einen Standardtarif von Null auf.

(5) CARIS-Bericht.

(6) Diese gehen auf die Napoleonischen Kriege und den Einfuhrstopp für Zucker nach Kontinentaleuropa zurück.

(7) Bolivien, Ecuador und die Mongolei, mit einer möglichen Ausweitung auf Pakistan und die Philippinen.

(8) INFO PACK Regarding the European Commission’s proposal on a new GSP (INFOPACK in Bezug auf den Vorschlag der Europäischen Kommission für ein neues APS), GD Handel, Seite 8, Ziffer 5.

(9) Ansonsten wäre das Land jetzt im Rahmen der EBA-Regelung förderfähig.

(10) INFO PACK Regarding the European Commission’s proposal on a new GSP (INFOPACK in Bezug auf den Vorschlag der Europäischen Kommission für ein neues APS), GD Handel, Seite 8.