Der erste Schritt besteht darin, dass der Rat nach Zustimmung des Europäischen Parlaments einstimmig einen Beschluss erlässt, in dem Hetze und Hasskriminalität als weiterer Kriminalitätsbereich bestimmt werden, der die Kriterien des Artikels 83 Absatz 1 AEUV erfüllt. Ein solcher Beschluss weitet die Liste der in Artikel 83 Absatz 1 AEUV aufgeführten Kriminalitätsbereiche aus, sodass sie Hetze und Hasskriminalität als EU-Straftatbestand umfassen. Damit wird eine Rechtsgrundlage geschaffen, die es dem Europäischen Parlament und dem Rat ermöglicht, durch Richtlinien Mindestvorschriften für die Festlegung von Straftaten und Strafen in diesem Kriminalitätsbereich festzulegen.

Das Erlassen eines solchen Beschlusses durch den Rat wäre ein erster Schritt zur Schaffung der erforderlichen Rechtsgrundlage, um in einem zweiten Schritt einen gemeinsamen Rechtsrahmen zur Bekämpfung von Hetze und Hasskriminalität in der gesamten EU anzunehmen. Solche künftigen Rechtsvorschriften würden das geltende EU-Recht ergänzen, das die Kriminalisierung von Hetze und Hasskriminalität aufgrund von Rasse, Hautfarbe, Religion, Abstammung oder nationaler oder ethnischer Herkunft vorschreibt (siehe Abschnitt 2.2), und andere spezifische Gründe abdecken.

Artikel 83 Absatz 1 AEUV legt eine erschöpfende Liste der Kriminalitätsbereiche fest, in denen das Europäische Parlament und der Rat Mindestvorschriften zur Festlegung von Straftaten und Strafen festlegen können, die in allen EU-Mitgliedstaaten gelten. Er sieht ferner vor, dass der Rat auf der Grundlage der Entwicklung der Kriminalität einen Beschluss erlassen kann, in dem andere Bereiche besonders schwerer Kriminalität bestimmt werden, die aufgrund der Art oder Auswirkungen der Straftaten oder aufgrund einer besonderen Notwendigkeit, sie auf einer gemeinsamen Grundlage zu bekämpfen, eine grenzüberschreitende Dimension haben.

Die durch die COVID-19-Pandemie verursachte Krise im Bereich der öffentlichen Gesundheit hat die Gefühle der Unsicherheit, Isolation und Angst verschärft und eine Atmosphäre geschaffen, in der Hetze gediehen ist. Die Pandemie selbst wurde von verschiedenen extremistischen ideologischen Bewegungen genutzt, um bestimmte Bevölkerungsgruppen (aus verschiedenen Gründen, einschließlich Nationalität, Religion, Rasse, Geschlecht, sexueller Ausrichtung, Hautfarbe und sogar Alter) zum Ziel zu nehmen, was auch zu Hasskriminalität geführt hat.

Die zunehmende Nutzung des Internets und der sozialen Medien hat im Laufe der Jahre auch zu mehr Hetze im Netz geführt. Der schnelle Austausch von Hetze durch das digitale Wort wird durch den Online-Enthemmungseffekt erleichtert, da die mutmaßliche Anonymität im Internet und das Gefühl der Straflosigkeit die Hemmschwelle der Menschen senkt, solche Straftaten zu begehen. Gleichzeitig wurden auch in der öffentlichen Debatte Emotionen und die Verletzlichkeit zunehmend für politische Zwecke genutzt, um rassistische und fremdenfeindliche Äußerungen und Angriffe zu verbreiten, die in vielen Fällen von den sozialen Medien verstärkt wurden. Die Verbreitung von Hass unter potenziell gefährdeten Zielgruppen kann in einem breiten Spektrum des gewalttätigen Extremismus von Dschihadisten bis zu rechtem und linkem Extremismus beobachtet werden. Dies hat zu einer Polarisierung der Gesellschaft und damit zur Zunahme von Hetze insbesondere gegen Randgruppen beigetragen.

In den letzten Jahrzehnten haben Hetze und Hasskriminalität in Europa stark zugenommen. Hass ist in der breiten Masse angekommen und richtet sich gegen Einzelpersonen und Gruppen von Menschen, die „ein gemeinsames Merkmal“ wie Rasse, ethnische Zugehörigkeit, Sprache, Religion, Nationalität, Alter, Geschlecht, sexuelle Ausrichtung, Geschlechtsidentität, Ausdruck der Geschlechtlichkeit, Geschlechtsmerkmale oder ein anderes grundlegendes Merkmal oder eine Kombination solcher Merkmale teilen oder als diese teilend wahrgenommen werden. Diese Merkmale sind im Allgemeinen für andere erkennbar, sodass es für Täter einfacher ist, auf sie abzuzielen. Die Merkmale beziehen sich auf einen Aspekt der Identität einer Person, der unwandelbar oder elementar zum persönlichen Bewusstsein des eigenen Selbst gehört, während sie gleichzeitig ein Zeichen einer Gruppenidentität sind.

Tatsächlich ist jede Form der Diskriminierung – sei es aus Gründen des Geschlechts, der Rasse, der ethnischen Herkunft, der Religion oder der Weltanschauung, einer Behinderung, des Alters oder der sexuellen Ausrichtung gemäß Artikel 19 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union („AEUV“) – verboten. Gleichzeitig ist das Recht auf freie Meinungsäußerung eine der Säulen einer demokratischen und pluralistischen Gesellschaft und muss nachdrücklich geschützt werden. Darüber hinaus muss die EU gemäß Artikel 67 AEUV einen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts bilden, in dem die Grundrechte geachtet werden. Sie muss durch Maßnahmen ein hohes Maß an Sicherheit bei der Verhütung und Bekämpfung von Kriminalität, Rassismus und Fremdenfeindlichkeit gewährleisten.

Die Bekämpfung von Hetze und Hasskriminalität ist Teil der Maßnahmen der Kommission zur Förderung der Grundwerte der EU und zur Wahrung der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden „Charta“). Alle Formen und Ausprägungen von Hass und Intoleranz sind unvereinbar mit den Werten, auf die sich die EU gründet, nämlich die Achtung der Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit, Rechtsstaatlichkeit und Wahrung der Menschenrechte einschließlich der Rechte von Personen, die Minderheiten angehören. Diese Werte, die in Artikel 2 des Vertrags über die Europäische Union („EUV“) verankert sind, sind allen Mitgliedstaaten in einer Gesellschaft gemeinsam, die sich durch Pluralismus, Nichtdiskriminierung, Toleranz, Gerechtigkeit, Solidarität und die Gleichheit von Frauen und Männern auszeichnet.

In ihrer Rede zur Lage der Europäischen Union von 2020 betonte die Präsidentin der Kommission Von der Leyen, dass der Fortschritt im Kampf gegen Rassismus und Hass ein zartes Pflänzchen ist und dass jetzt der Zeitpunkt für Veränderungen und für eine Union gekommen ist, in der Verurteilen wichtig und Handeln noch wichtiger ist. Sie kündigte folgenden Vorschlag der Kommission an: „Wir wollen die Liste der EU-Straftatbestände auf alle Formen von Hassverbrechen und Hassreden ausweiten – sei es in Bezug auf Rasse, Religion, Geschlecht oder Sexualität.“

Bereits in seiner Empfehlung von 1997 hatte der Europarat Hetze als Aufstachelung zu Hass gegen Einzelpersonen oder Gruppen angesehen, die durch bestimmte geschützte Merkmale definiert sind. Gemäß der Empfehlung der Europäische Kommission gegen Rassismus und Intoleranz (ECRI) des Europarats aus dem Jahr 2015 ist Hassrede definiert als „das Befürworten und Fördern von oder Aufstacheln zu jeglicher Form von Verunglimpfung, Hass oder Herabwürdigung einer Person oder Personengruppe […] ebenso wie jegliche Belästigung, Beleidigung, negative Stereotypisierung, Stigmatisierung oder Bedrohung einer Person oder Personengruppe und die Rechtfertigung der genannten Äußerungen, die aufgrund der Rasse, Hautfarbe, Abstammung, nationalen oder ethnischen Herkunft, des Alters, einer Behinderung, der Sprache, der Religion oder der Überzeugung, des biologischen oder sozialen Geschlechts, der Geschlechtsidentität, sexuellen Orientierung oder anderer persönlicher Eigenschaften und Statusmerkmale getätigt werden“. Die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) bezeichnet Hasskriminalität als „durch Vorurteile gegen bestimmte Gruppen in der Gesellschaft motivierte strafbare Handlungen“.

Diese Initiative wird auch die Strategie für die Rechte von Menschen mit Behinderungen 2021‑2030, die Strategie für die Rechte von Opfern (2020-2025) und die Richtlinie zum Opferschutz ergänzen. Sie wird auch an die Schlussfolgerungen des Rates vom März 2021 zur durchgängigen Berücksichtigung des Alterns in der öffentlichen Politik angepasst, in denen darauf hingewiesen wird, dass altersbedingte Diskriminierung ein häufig auftretendes Phänomen ist und Gewalt gegenüber älteren Menschen ein wachsendes Problem darstellt.

In einem zweiten Schritt kann die Kommission den Erlass von Richtlinien zur Festlegung von Mindestvorschriften für die Definitionen und Sanktionen in Bezug auf Hetze und Hasskriminalität vorschlagen, die vom Europäischen Parlament und vom Rat im Einklang mit dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren erlassen werden.

Hetze und Hasskriminalität haben schädliche Auswirkungen auf die Grundrechte, insbesondere auf die Würde des Menschen, die Gleichheit und das Recht auf freie Meinungsäußerung. Ihre abschreckende Wirkung auf die Meinungsfreiheit kann dazu führen, dass Nutzerinnen und Nutzer sozialer Medien aufgrund von Hassinhalten, die sie sehen, von der Beteiligung an öffentlichen Debatten absehen. Hass vergiftet auch den politischen Dialog und wirkt sich auf die Bereitschaft der Bürgerinnen und Bürger aus, sich in der Politik zu engagieren und offizielle Funktionen mit öffentlicher Sichtbarkeit auszuüben, z. B. als Mitglieder des Parlaments, Bürgermeisterinnen bzw. Bürgermeister und Politikerinnen bzw. Politiker. In Bezug auf Frauen im öffentlichen Leben ergab eine Umfrage unter 123 europäischen Parlamentarierinnen, dass 46,9 % der Befragten Todesdrohungen oder Androhungen von Vergewaltigungen oder Prügeln erhalten haben und 58,2 % Opfer sexistischer Online-Angriffe in sozialen Netzwerken waren.

Der EGMR erkannte an, dass Toleranz und die gleiche Würde aller Menschen die Grundlagen einer demokratischen, pluralistischen Gesellschaft darstellen, und vertrat die Auffassung, dass es notwendig sein kann, „in demokratischen Gesellschaften alle Formen der Meinungsäußerung zu bestrafen oder sogar zu verhindern, die Hass auf der Grundlage von Intoleranz verbreiten, dazu anstiften, sie fördern oder rechtfertigen“. Er wies ferner darauf hin, dass strafrechtliche Sanktionen gegen Personen, die für die schwersten Ausdrucksformen von Hass verantwortlich sind und andere zu Gewalt aufstacheln, auch als letztes Mittel geltend gemacht werden könnten. Aus diesen Gründen hat der EGMR in seiner Rechtsprechung stets anerkannt, dass das Recht auf freie Meinungsäußerung strafrechtliche Reaktionen auf bestimmte Formen von Hetze nicht verhindert.

Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) hat die besondere Schwere eines solchen Verhaltens angesichts seiner Auswirkungen auf die Werte und Grundrechte in ständiger Rechtsprechung anerkannt. Der EGMR stellte fest, dass in Fällen, in denen schwere Straftaten darstellende Handlungen gegen die physische und psychische Integrität einer Person gerichtet sind, nur wirksame strafrechtliche Mechanismen einen angemessenen Schutz gewährleisten und abschreckend wirken können. Der EGMR vertrat insbesondere die Auffassung, dass strafrechtliche Maßnahmen in Bezug auf direkte verbale Übergriffe und physische Bedrohungen erforderlich sind, die durch diskriminierende Einstellungen motiviert sind.

Hetze und Hasskriminalität laufen den gemeinsamen Werten und Grundrechten der EU zuwider, wie sie in den Artikeln 2 und 6 EUV sowie in der Charta verankert sind.

Ähnlich wie dies bei anderen EU-Straftaten der Fall ist, die ein gemeinsames Merkmal aufweisen, wie organisierte Kriminalität oder Terrorismus, verbindet Hass gegen Menschen mit geschützten Merkmalen eine breitere Gruppe von Straftaten. Das zentrale und gemeinsame Ziel der Kriminalisierung von Hetze und Hasskriminalität besteht darin, den Hass zu bekämpfen, der diese beiden Kategorien von Straftaten innerhalb eines „Kriminalitätsbereichs“ verbindet. Das Hinzufügen von Hetze und Hasskriminalität als Kriminalitätsbereich würde es der Kommission ermöglichen, in einer zweiten Stufe Sekundärrecht vorzuschlagen, das speziell auf damit zusammenhängende gesellschaftliche Entwicklungen und Herausforderungen eingehen würde, wenn diese in Zukunft auftreten und sich entwickeln.

Das Element des Hasses ist ein wesentliches Merkmal sowohl von Hetze als auch von Hasskriminalität. Hass führt zur Abwertung einer Person oder Gruppe und stellt eine Bedrohung der Menschenwürde derselben dar. Er negiert ihre Gleichberechtigung als Mitglieder der Gesellschaft, einschließlich ihres Rechts auf Teilhabe am politischen oder sozialen Leben, den Grundprinzipien, auf die sich die EU gründet. Das Verständnis der Rolle des Hasses gegen Menschen mit geschützten Merkmalen ist für ihre Anerkennung, die Strafverfolgung und Sanktionierung in unseren Strafrechtssystemen von grundlegender Bedeutung.

Die Handlung des Täters wird sowohl bei Hetze als auch bei Hasskriminalität durch eine auf Vorurteilen basierende Motivation ausgelöst. Zielpersonen werden auf der Grundlage ihrer tatsächlichen oder wahrgenommenen Verbindung oder Verbundenheit mit, Zugehörigkeit zu, Unterstützung von oder Mitgliedschaft bei einer Gemeinschaft oder Gruppe ausgewählt, die ein geschütztes Merkmal teilt. Diese Taten sind auf die Identität ausgerichtet oder sollen Botschaften senden; denn die vermittelten Botschaften – insbesondere, dass die ins Visier genommenen Opfer nicht zu dieser Gesellschaft gehören – sind nicht nur an das Opfer, sondern auch an seine Gemeinschaft oder Gruppe gerichtet. Folglich ist das Motiv des Täters von entscheidender Bedeutung, wenn es darum geht, diese Straftaten von anderen Straftaten zu unterscheiden und ihre schwerwiegendere Bedeutung unter Berücksichtigung der konkreten Auswirkungen zu bestimmen, die diese Straftaten auf das einzelne Opfer, auf die Gemeinschaften und auf die Gesellschaft insgesamt haben.

Offline zum Ausdruck gebrachte Hassbotschaften (z. B. in den Printmedien, in Fernsehsendungen, in politischen Reden oder Sportveranstaltungen) haben jedoch eine durch ihre Auswirkungen belegte grenzüberschreitende Dimension, da sie leicht vervielfältigt und weit über Grenzen hinweg verbreitet werden können. Mehr als 80 % der Teilnehmerinnen und Teilnehmer der gezielten Konsultation waren der Ansicht, dass Offline-Hetze einen grenzüberschreitenden Spillover-Effekt hat. Sie weisen darauf hin, dass die Hassbotschaften von Netzwerken mit Mitgliedern aus mehreren Ländern entwickelt und verbreitet werden und dass Ideologien hinter Hassbotschaften international entwickelt werden und daher grenzüberschreitende Phänomene sind.

Dies ist offensichtlich bei Hetze, die online begangen wird. Angesichts der grenzüberschreitenden Natur des Internets verbreitet sich Online-Hetze schnell und ist für jeden überall zugänglich. Dies erleichtert es Hassgruppen, ihr Publikum auf Länder zu erweitern, die sich in einer ähnlichen politischen oder sozialen Lage befinden. Die grenzüberschreitende Dimension wurde auch von den meisten Interessenträgerinnen und -trägern hervorgehoben, die sich an der gezielten Konsultation der Kommission beteiligten. Sie taten dies auch anhand von konkreten Beispielen. Ein Beispiel ist Hetze aufgrund von Geschlechtsmerkmalen. Insbesondere intersexuelle Personen sind zunehmend zum Ziel von Hetze geworden, die von grenzüberschreitend tätigen Gruppen verübt wird. Die Allgegenwärtigkeit geschlechtsspezifischer Hetze wurde auch vom Europarat hervorgehoben, der stärkere Maßnahmen für ihre Bekämpfung gefordert hat.

Die grenzüberschreitende Dimension von Hetze und Hasskriminalität zeigt sich an der Art und den Auswirkungen dieser Phänomene sowie am Vorliegen einer besonderen Notwendigkeit, sie auf einer gemeinsamen Grundlage zu bekämpfen.

Hasskriminalität wird in den Mitgliedstaaten ebenfalls umfassend unter Strafe gestellt und zwar entweder als eigenständiger Straftatbestand für bestimmte Straftaten oder als allgemein erschwerender Umstand bei allen Straftaten, die durch Vorurteile motiviert sind. Neben der Kriminalisierung von Hasskriminalität aus Gründen der Rasse, Hautfarbe, Religion, Abstammung oder nationalen oder ethnischen Herkunft infolge der Umsetzung des Rahmenbeschlusses in nationales Recht stellen 19 Mitgliedstaaten Hasskriminalität aufgrund der sexuellen Ausrichtung und 17 Mitgliedstaaten aufgrund des Geschlechts/des sozialen Geschlechts unter Strafe. Darüber hinaus wird in 13 Mitgliedstaaten Hasskriminalität aufgrund einer Behinderung unter Strafe gestellt und in zehn Mitgliedstaaten aufgrund des Alters. Außerdem sind die nationalen Gerichte in 15 Mitgliedstaaten dazu befugt, bei der Entscheidung über die strafrechtliche Sanktion die Motivation des Täters für eine Straftat entweder als Alternative oder als Ergänzung zu einer eigenständigen Straftat im Zusammenhang mit Hasskriminalität zu berücksichtigen. Einige Mitgliedstaaten haben die geschützten Merkmale auch nicht definiert, um Hasskriminalität aufgrund jeglicher Form von Intoleranz erfassen zu können.

Infolge der Umsetzung des Rahmenbeschlusses in nationales Recht wird Hetze aufgrund der Rasse, Hautfarbe, Religion, Abstammung, nationalen oder ethnischen Herkunft in allen Mitgliedstaaten unter Strafe gestellt. Darüber hinaus haben Mitgliedstaaten Hetze auch für andere geschützte Merkmale ausdrücklich unter Strafe gestellt: 20 Mitgliedstaaten stellen Hetze aus Gründen der sexuellen Ausrichtung und 17 aufgrund des Geschlechts/des sozialen Geschlechts unter Strafe. Darüber hinaus wird in 14 Mitgliedstaaten Hetze aufgrund einer Behinderung unter Strafe gestellt und in sechs Mitgliedstaaten aufgrund des Alters. Außerdem haben acht Mitgliedstaaten Hetze (entweder alternativ oder zusätzlich) unter Strafe gestellt, ohne die geschützten Merkmale der Gruppen zu definieren. Sie haben die Kriminalisierung von Hetze offengelassen, um jede Minderheitengruppe und jeden Teil der Bevölkerung zu schützen.

Die Vereinten Nationen äußerten sich besorgt über Hetze gegen ältere Menschen, die sich „in der öffentlichen Debatte und in den sozialen Medien als Ausdruck der generationenübergreifenden Ressentiments gezeigt hat“. Menschen mit Behinderungen sind stärker gefährdet als andere Personen, Opfer von Gewaltverbrechen, einschließlich Hasskriminalität, oder Hetze zu werden. Aus den Rückmeldungen zur Konsultation der Kommission ging hervor, dass in einigen Ländern 21 % der den Behörden gemeldeten Fälle von Hasskriminalität gegenüber Menschen mit Behinderungen verübt werden. Im Allgemeinen werden Opfer nur deshalb ausgewählt, weil sie eine Behinderung haben, als behindert wahrgenommen werden oder mit einer Person mit einer Behinderung in Verbindung gebracht werden. Darüber hinaus ist die Weltgesundheitsorganisation der Auffassung, dass die Misshandlung älterer Menschen aufgrund der alternden Bevölkerung wahrscheinlich zu einem zunehmenden Problem werden wird.

Laut einer 2018 von der FRA durchgeführten Erhebung zu Antisemitismus befürchten 40 % der Jüdinnen und Juden in der EU, dass sie körperlich angegriffen werden. Die Ergebnisse einer Umfrage der FRA zu Minderheiten und Diskriminierung in der EU aus dem Jahr 2017 zeigen, dass 27 % der Muslima und Muslime in den vergangenen 12 Monaten hassmotivierten Belästigungen ausgesetzt waren, während dieser Prozentsatz bei muslimischen Frauen, die in der Öffentlichkeit Kopftücher tragen, höher ist (31 %).

Jede zehnte (11 %) im Rahmen einer Erhebung der Agentur der Europäischen Union für Grundrechte (FRA) befragte LGBTIQ-Person gab an, dass sie körperlich oder sexuell angegriffen wurde, weil sie eine LGBTIQ-Person ist (wobei trans- und intersexuelle Befragte in diesem Zeitraum häufiger körperliche oder sexuelle Angriffe erlebten: 17 % bzw. 22 %), und 51 % der Befragten im Alter zwischen 15 und 17 Jahren gaben an, in der Schule Belästigung ausgesetzt zu sein.

Forschungsarbeiten zeigen auch, dass Hetze in sozialen Medien zu mehr Straftaten gegen Minderheiten in der physischen Welt führt. Online-Hetze hat zu einer Zunahme der Gewalt gegen Flüchtlinge und Einwanderer, ethnische und religiöse Minderheiten sowie LGBTIQ-Personen geführt. Hetze ausgesetzt zu sein oder das Ziel von Hetze zu sein, kann ebenfalls zum Prozess der Radikalisierung und zu gewalttätigem Extremismus beitragen. Diese können online und offline durch Sprache und Propaganda zum Ausdruck gebracht werden, können aber auch zu gewaltsamen extremistischen oder terroristischen Anschlägen führen. Dies kann destabilisierende und fatale Folgen für die Gesellschaft haben.

Hetze kann nicht nur zu Konflikten führen, sondern auch zu Hasskriminalität. Es gibt Hinweise auf eine „Hasspyramide“ oder eine „Schadensleiter“, die von Vorurteilen (z. B. Mobbing, Verhöhnen, Enthumanisierung) und Diskriminierung (z. B. wirtschaftlicher oder politischer Art) ausgeht und zu vorurteilsmotivierter Gewalt wie Mord, Vergewaltigung, Tätlichkeiten, Terrorismus, gewalttätigem Extremismus oder sogar Völkermord führt. Untersuchungen zeigen den Zusammenhang zwischen gezielten, diskriminierenden Tweets, die in einer Stadt gepostet wurden und der hohen Zahl an Hassdelikten in dieser Stadt. Die Vereinten Nationen (VN) weisen darauf hin, dass „die Aufstachelung zu Gewalt, die sich gegen Gemeinschaften oder Einzelpersonen aufgrund ihrer Identität richtet, dazu beitragen kann, Gräuelverbrechen zu ermöglichen oder vorzubereiten, […] und dass sie sowohl ein Warnsignal als auch ein frühzeitiger Indikator für das Risiko dieser Verbrechen ist“.

Journalistinnen und Journalisten sind häufig Opfer von Hetze in sozialen Medien und könnten als Folge davon zögern, sich an der öffentlichen Debatte zu beteiligen oder sich mit bestimmten Themen zu befassen. Während Hetze und Drohungen gegen alle Journalistinnen und Journalisten gerichtet sind, zeigen Statistiken, dass Journalistinnen mehr Bedrohungen ausgesetzt sind als ihre männlichen Kollegen, insbesondere in Form von Belästigung im Internet, Androhungen von Vergewaltigung und Mord sowie Aufstachelung zu Hass aufgrund des Geschlechts. Diese Angriffe sind zuweilen das Ergebnis konzertierter Kampagnen, die darauf abzielen, Journalistinnen zu diskreditieren oder zum Schweigen zu bringen.

Die grenzüberschreitende Dimension von Hasskriminalität ist direkt mit der grenzüberschreitenden Dimension von Hetze verknüpft. Hass zieht über nationale Grenzen hinweg und führt zu einer Spirale der Gewalt. Ähnlich wie bei Hetze können die Ideologien hinter Hasskriminalität international entwickelt und schnell online verbreitet werden. Hasskriminalität kann von Netzwerken mit Mitgliedern aus mehreren Ländern (innerhalb oder außerhalb der EU) begangen werden, die zu körperlichen Angriffen anstiften und diese organisieren oder durchführen. Das Counter Extremism Project , das Soufan Center und die Anti-Defamation League sind Beispiele für die transnationale Aktivität verschiedener Gruppen, die grenzüberschreitend Einfluss nehmen und inspirieren. Hasskriminalität kann auch ein Klima der Angst oder sozialer Konflikte schaffen, das von einem EU-Mitgliedstaat auf einen anderen übergreifen kann. Hetze und Hasskriminalität können auch zur Radikalisierung und zur Bildung gewalttätiger extremistischer Gruppen führen, die Grenzen überschreiten und in ihrer Ideologie geeint sind.

Dasselbe Phänomen kann gleichermaßen dazu führen, dass hassmotivierte Straftaten in einem anderen Land kopiert werden oder gewissermaßen als Schablone für andere Straftaten dienen, die die zuerst in dem anderen Land begangene Straftat widerspiegeln. Dies kann auch dann der Fall sein, wenn bestimmte hassmotivierte Straftaten viel Aufmerksamkeit erhalten und dies andere Personen dazu anstachelt, ähnliche Straftaten zu begehen („Nachahmungseffekt“). Neben dem eigentlichen Begehen von Hasskriminalität können die psychologischen Auswirkungen auf den Einzelnen und die Gesellschaft leicht Grenzen überschreiten, indem sie ein Umfeld der Angst und sozialer Konflikte hervorrufen. Straftaten und Vorfälle, die sich in anderen Teilen der Welt ereignet haben, hatten Auswirkungen auf mehrere Länder, einschließlich der Bewegung „Black Lives Matter“. Die meisten Teilnehmerinnen und Teilnehmer der Konsultation der Kommission bestätigten die grenzüberschreitenden Spillover-Effekte von Hasskriminalität.

Dies ist ein globaler Prozess, der sich unabhängig von seiner geografischen Herkunft auswirkt. Die EU kann weltweit als Vorbild fungieren, und Ideen und Initiativen, die in anderen Teilen der Welt auf den Weg gebracht werden, können zu wirksameren Maßnahmen in Europa beitragen.

Dieser Hintergrund unterstreicht die besondere Notwendigkeit, Hetze und Hasskriminalität auf einer gemeinsamen Grundlage zu bekämpfen.

Die besondere Notwendigkeit, diese Phänomene auf einer gemeinsamen Grundlage zu bekämpfen, ergibt sich aus den schwerwiegenden Auswirkungen von Hetze und Hasskriminalität auf die in Artikel 2 EUV verankerten Grundwerte der EU. Die Wahrung unserer gemeinsamen Werte erfordert gemeinsames Handeln.

Die negativen Folgen von Hetze und Hasskriminalität gehen über die Auswirkungen auf einzelne Opfer hinaus und können Gruppen oder Gemeinschaften von Menschen betreffen, die in verschiedenen Ländern leben. Wenn Hetze und Hasskriminalität in einigen wenigen Mitgliedstaaten nicht unter Strafe gestellt werden, könnte das die Anstrengungen untergraben, diese Phänomene wirksam zu bekämpfen, und Spillover-Effekte erleichtern. Wenn kein gemeinsamer Ansatz für die Kriminalisierung bereitgestellt wird, führt das auch zu Lücken und zu einem ungleichen Schutz der Opfer solcher Taten in der EU, da nur Personen, die als Opfer von Straftaten anerkannt sind, Zugang zu den im EU-Recht vorgesehenen Wiedergutmachungs- und Unterstützungsmaßnahmen haben. Ein fragmentierter Ansatz könnte darüber hinaus mehrdeutige Zeichen an die Allgemeinheit senden, etwa dass solche Taten nicht ernst genommen werden und ungeahndet bleiben, dass sie als „normal“ angesehen werden oder es wird sogar so wahrgenommen, dass der Staat in manchen Ländern solches Verhalten legitimiert und/oder toleriert.

Darüber hinaus ergibt sich aus den Bemühungen einzelner Mitgliedstaaten, unterschiedliche Formen von Hasskriminalität und Hetze selbst unter Strafe zu stellen, die besondere Notwendigkeit, Hetze und Hasskriminalität auf einer gemeinsamen Grundlage zu bekämpfen. Ein solcher Ansatz führt zu einer Fragmentierung und zu fehlenden gleichen Ausgangsbedingungen für Personen, die Opfer von Hetze und Hasskriminalität werden können.

3.4.Entwicklung der Kriminalität

Nach Angaben der Vereinten Nationen gab es in den letzten Jahren eine alarmierende Zunahme von Online- und Offline-Hetze und Aufstachelung. Seit 2007, als die Kommission vorgeschlagen hat, rassistische und fremdenfeindliche Handlungen in allen Mitgliedstaaten unter Strafe zu stellen, haben Hetze und Hasskriminalität tatsächlich stetig zugenommen. Dieser Anstieg hängt mit Veränderungen im sozialen, wirtschaftlichen und technologischen Umfeld zusammen. Die meisten Teilnehmerinnen und Teilnehmer (über 60 %) der gezielten Konsultation der Kommission räumten ebenfalls ein, dass sowohl Hetze als auch Hasskriminalität zwischen 2018 und 2020 im Vergleich zum vorherigen Zeitraum zwischen 2015 und 2017 zugenommen haben. Zu den Faktoren hierfür gehörten verstärkte Migrationsströme, wirtschaftliche und soziale Krisen (einschließlich der COVID-19-Pandemie) und ein verbesserter Zugang zu Online-Informationen, einschließlich der Nutzung sozialer Netzwerke, was zu einem raschen Austausch von Inhalten führte.

Das Internet bietet einen Kanal für mehr Online-Hetze, die leicht mit anderen geteilt werden kann. Für Täter von Online-Hetze ist der Auslöser ein Gefühl der Anonymität und Straflosigkeit im Internet, das sie enthemmt. Dadurch steigt das Risiko, dass sie solche Straftaten weiterhin begehen.

Die Zunahme an gewalttätigen extremistischen Einzelpersonen und Gruppen in ganz Europa war einer der Faktoren, der zur Polarisierung und Radikalisierung in der Gesellschaft beigetragen hat. Dies hat wiederum zu einer Zunahme an Hetze gegen Randgruppen und Frauen geführt. Im Jahr 2019 erkannte das Europäische Parlament dies in einer Entschließung zur „Zunahme neofaschistischer Gewalttaten in Europa“ an und forderte die Mitgliedstaaten auf, „Hassverbrechen, Hetze und ungerechtfertigte Schuldzuweisungen durch Politiker und Amtsträger (…) zu verurteilen und zu sanktionieren, da diese (…) Hass und Gewalt in der Gesellschaft hoffähig machen und weiter verstärken“.

Die ECRI unterstrich die Zunahme ultranationalistischer, fremdenfeindlicher, rassistischer und homo- /transphober Hetze in verschiedenen Wahlkampagnen im Jahr 2019, die in zunehmendem Maße den Ton in sozialen Mediennetzwerken durchdringen und häufig bestimmen. Laut der ECRI sind beleidigende und entwürdigende Äußerungen über Angehörige von Minderheiten heute eher akzeptabel als in der Vergangenheit. Der Europarat hat angesichts der Lage in Europa tatsächlich Alarm geschlagen. Europa „steht einer erschreckenden Wirklichkeit gegenüber: Antisemitische, antimuslimische und andere rassistisch motivierte Hasskriminalität nehmen in alarmierender Geschwindigkeit zu“.

Die COVID-19-Pandemie hat zu einer Atmosphäre geführt, in der Hetze aufgeblüht ist und zu einem „Tsunami von Hass und Fremdenfeindlichkeit“ geworden ist. Europol betonte, dass die COVID-19-Pandemie und die sich daraus ergebenden wirtschaftlichen und sozialen Krisen dazu geführt haben, dass sich die Fronten verhärtet haben und Einschüchterungen, einschließlich Aufforderungen zur Begehung von Gewalttaten, stärker akzeptiert wurden. In ihrem Jahresbericht 2020 wies die ECRI darauf hin, dass bestimmte Gruppen, denen vorgeworfen wird, wesentliche Verbreiter des Virus zu sein, zunehmend Hetze und Gewalt ausgesetzt sind. Dazu gehören Roma und Migranten, deren Zugang zur Gesundheitsversorgung und zu öffentlichen Unterstützungsmaßnahmen noch schwieriger geworden ist, sowie Personen asiatischer Herkunft oder Personen, die als asiatischer Herkunft wahrgenommen werden . Es ist auch ein Anstieg an Verschwörungstheorien gegen bestimmte Gruppen zu verzeichnen, was zu Hetze und Hasskriminalität geführt hat. Untersuchungen zeigen beispielsweise, dass in den ersten beiden Monaten des Jahres 2021 (während der Pandemie) im Vergleich zum gleichen Zeitraum des Jahres 2020 (vor der Pandemie) die antisemitischen Beiträge auf den bewerteten französischen Konten/Kanälen um das Siebenfache angestiegen sind und auf den deutschen Konten/Kanälen um das 13-Fache.

Die Pandemie hat auch die Spannungen zwischen den Generationen hervorgehoben und ein Wiederaufleben feindlicher Botschaften in den sozialen Medien mit sich gebracht, die als Hetze gegen ältere Menschen gelten. Ältere Menschen waren als gefährdete Gruppe während der Pandemie stärker von Missbrauch betroffen und waren anfälliger, Opfer von Hetze und Hasskriminalität zu werden.

Menschen, die sich als LGBTIQ identifizieren, haben seit dem Beginn der Pandemie eine Zunahme an Gewalt erlebt. Laut dem Bericht des Büros für demokratische Institutionen und Menschenrechte (BDIMR) über Hasskriminalität für das Jahr 2019 war „sexuelle Ausrichtung oder Geschlechtsidentität“ der dritthäufigste Grund (18,35 %) für gemeldete Hasskriminalität – ein Anstieg gegenüber 2018 (14,61 %). Auch geschlechtsspezifische Hetze, die online und offline und in allen Formen sozialer Interaktion (z. B. in der Schule, am Arbeitsplatz, im öffentlichen Raum) stattfindet, hat in Europa zugenommen. Alle Formen geschlechtsspezifischer Cybergewalt gegen Frauen, einschließlich frauenfeindlicher Hetze, waren vor COVID-19 zunehmend verbreitet, was zu einer Normalisierung der Gewalt gegen Frauen führte. In einem Bericht über Online-Belästigungen von Ministerinnen stellte das NATO-Exzellenzzentrum für Strategische Kommunikation fest, dass die Themen, die die stärksten beleidigenden Online-Nachrichten auslösten, die COVID-19-Pandemie, die Einwanderung, die EU-Beziehungen und die sozialliberale Politik waren.

Betrachtet man die jüngsten gesetzgeberischen Entwicklungen, so ist in den letzten Jahren ein schrittweiser Anstieg der Kriminalisierung aus anderen als den im Rahmenbeschluss festgelegten Gründen zu beobachten. Derzeit haben elf Mitgliedstaaten Legislativvorschläge oder Verfahren zur weiteren Kriminalisierung von Hetze und/oder Hasskriminalität eingeleitet. Neun dieser Mitgliedstaaten haben vorgeschlagen, ihre Hetze und/oder Hasskriminalität betreffenden Rechtsvorschriften um bestimmte Gründe zu ergänzen.

4.Mehrwert der Ausweitung der Liste von EU-Straftaten

4.1.Eine wirksame Antwort auf EU-Ebene

Auf der Grundlage der vorstehenden Bewertung ist die Kommission der Auffassung, dass diese Initiative auf EU-Ebene die wirksamste Antwort auf die ermittelten Herausforderungen ist. Insbesondere kann nur eine gemeinsame Initiative auf EU-Ebene die in Artikel 2 EUV verankerten gemeinsamen Werte wirksam schützen, die durch alle Formen von Hetze und Hasskriminalität untergraben werden, unabhängig von den Personen und Gruppen, gegen die sie gerichtet sind.