Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zum Thema "Beschäftigung und Euro" (98/C 407/48)

Der Wirtschafts- und Sozialausschuß beschloß am 27. Januar 1998 gemäß Artikel 23 Absatz 3 der Geschäftsordnung, eine Stellungnahme zu dem vorgenannten Thema zu erarbeiten.

Die mit der Vorbereitung der diesbezüglichen Arbeiten beauftragte Fachgruppe Wirtschafts-, Finanz- und Währungsfragen nahm ihre Stellungnahme am 14. Juli 1998 an. Berichterstatter war Herr Geuenich.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 357. Plenartagung (Sitzung vom 9. September 1998) mit 115 Ja-Stimmen, 2 Nein-Stimmen und 5 Enthaltungen folgende Stellungnahme.

BEDINGUNGEN FÜR DEN BESCHÄFTIGUNGSPOLITISCHEN ERFOLG DER EUROPÄISCHEN WÄHRUNGSUNION

1. Einleitung

1.1. Für die Beurteilung der Beschäftigungswirkungen der EWU ist die Trennung zwischen kurz- und langfristigen Effekten bedeutsam. So dürften insbesondere die enormen Einsparbemühungen der öffentlichen Hand etlicher europäischer Staaten zur Erreichung des Defizitkriteriums von 3 % die konjunkturelle Entwicklung in etlichen Ländern Europas in den letzten Jahren gedämpft haben. Entsprechend ungünstiger fiel auch die Beschäftigungsentwicklung aus. Diese negativen kurzfristigen Wachstumseffekte dürften auch noch den Beginn der EWU überschatten.

1.2. Mit der dadurch ausgelösten Dämpfung der Wirtschaftsaktivität verschärfte sich aber bei dann sinkenden Steuereinnahmen und steigenden Sozialausgaben der Druck auf die öffentlichen Haushalte, der in der Regel zu höheren Defiziten führt. In dieser Hinsicht bestand somit ein Konflikt zwischen den monetären und fiskalischen Kriterien. Wollte die Finanzpolitik die selbstgesetzten Defizitziele erfuellen, mußte sie die konjunkturelle Entwicklung mit erheblichen Folgen für Wachstum und Beschäftigung bremsen. Nach Beginn der EWU dürften die Auswirkungen der fiskalischen Restriktionen nachlassen.

1.3. Kurzfristige Effekte können auch noch von der Fixierung der Umtauschkurse in den Euro ausgehen. Die Umtauschkurse sollten weitgehend wettbewerbsneutral sein. Dies könnte zum einen durch kurzfristige Wechselkursspekulationen verhindert werden, wofür es derzeit allerdings keine Anzeichen gibt. Als gravierender könnte sich aber die derzeitige Veränderung der realen Wechselkurse bei faktisch stabilen nominalen Wechselkursen innerhalb der EU erweisen. So verbesserte insbesondere die Bundesrepublik Deutschland zuletzt ihre Wettbewerbsposition durch sinkende Lohnstückkosten zu Lasten ihrer Partner innerhalb der EU. Erwartungsgemäß dürften jedoch bis zum Start der EWU am 1. Januar 1999 keine Wechselkurskorrekturen mehr eintreten. So haben am Anfang die teilnehmenden Staaten unterschiedliche Startvoraussetzungen, gemessen an ihrer Wettbewerbsfähigkeit. Es dürfte dann einige Zeit dauern, bis die davon ausgehenden Wirkungen ausgelaufen sind.

1.4. Die Lohn- und Arbeitsmarktpolitik werden herkömmlicherweise in einem tripartistischen Prozeß ausgehandelt. Die Währungspolitik mit Wechselkurspolitik und Politik der kurzfristigen Zinssätze liegt häufig in Händen der nationalen Zentralbank, während sich Parlament und Regierung in die Zuständigkeit für die Fiskalpolitik einschließlich Bildungswesen und Sozialsystem teilen. Löhne und Gehälter werden zwischen den Tarifparteien ausgehandelt.

1.5. Die längerfristigen Auswirkungen der EWU auf Wachstum und Beschäftigung hängen dann von der Ausrichtung und dem koordinierten Verhalten von Lohn-, Geld- und Finanzpolitik in Europa ab. Dabei entscheidet sich, ob die Vorteile der EWU, die durch geringere Transaktionskosten und Nominalzinsen und höheren Wettbewerb und bessere Preistransparenz für die Verbraucher entstehen können, nicht durch zusätzliche Risiken, die möglicherweise in einer verminderten Anpassungsfähigkeit des erweiterten Währungsraumes nach Störungen bestehen, aufgewogen werden.

1.6. Ausgeklammert aus der Analyse bleiben alle die Wirkungen, die dem gemeinsamen europäischen Binnenmarkt und der Freizügigkeit von Arbeit und Kapital zuzurechnen sind. Hierdurch wurden und werden weiterhin insbesondere eine Intensivierung des innereuropäischen Handels, höhere ausländische Direktinvestitionen und Wanderungsbewegungen ausgelöst. Betrachtet werden in dieser Stellungnahme dagegen nur die Auswirkungen auf die Beschäftigungssituation, die auf die Einführung des Euro zurückgehen.

2. Allgemeine Bemerkungen

2.1. Lohnentwicklung und Konvergenz im Vorfeld der Währungsunion

2.1.1. Im Zuge des europäischen wirtschaftlichen Konvergenzprozesses glichen sich die Nominallohnsteigerungen seit Mitte der achtziger Jahre in den europäischen Ländern einander an. Noch Mitte der siebziger Jahre war dies anders gewesen. Die Geld- und Lohnpolitik reagierte damals in den einzelnen Ländern Westeuropas sehr unterschiedlich auf den Anstieg der Importpreise infolge der Ölpreisschocks.

2.1.2. Während einige Volkswirtschaften unmittelbar danach auf einen stabilitätsorientierten Pfad zurückkehrten, blieben in anderen sowohl Lohnsteigerungen als auch Inflation hoch. In den um Preisstabilität bemühten Ländern differierte die Inflation unmittelbar nach dem Anstieg der Ölpreise nur geringfügig und konvergierte danach wieder rasch. Spiegelbild dieser Entwicklung waren weitgehend konstante Wechselkurse zwischen den Währungen dieser Länder.

2.1.3. Erst zu Beginn der achtziger Jahre erfolgte eine deutliche Trendwende in ganz Europa. Zwar beschleunigte sich auch hier die Inflation als Reaktion auf die erneute Ölpreissteigerung, doch gingen die Inflationsraten aufgrund einer restriktiven Geldpolitik und schwachen Nachfrage seit etwa 1985 erheblich zurück. Damit näherten sich die Preissteigerungsraten in Europa immer mehr an; die Streuung der Inflationsraten ließ merklich nach. Die neunziger Jahre waren dann geprägt von den Auswirkungen der deutschen Vereinigung und dem gemeinsamen Bemühen der europäischen Länder zur Erreichung der Maastricht-Kriterien. In Hinblick auf die Bildung einer gemeinsamen Währung ist der Prozeß der Konvergenz der Inflationsraten - sowohl was Niveau als auch Streuung betrifft - seit Beginn der neunziger Jahre noch weiter vorangeschritten. Ein halbes Jahr vor dem geplanten Beginn der Währungsunion unterscheiden sich die Preissteigerungsraten - ebenso wie die Zuwächse bei den Einkommen - innerhalb der EU kaum noch.

2.1.4. Eine ähnliche Angleichung wie bei den Inflationsraten konnte bei den Arbeitslosenzahlen nicht erreicht werden, wobei eine Vielzahl unterschiedlicher Ursachen für die hohe Arbeitslosigkeit in Europa verantwortlich sein dürfte. Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, inwieweit sich die Arbeitsmärkte in Europa wirklich angeglichen haben. Reicht auf lange Frist für eine erfolgreiche Währungsunion die Konvergenz der Inflationsraten tatsächlich aus, wenn dies möglicherweise nur unter dem Druck unterschiedlich hoher Arbeitslosenquoten erreicht wird?

2.1.5. Kurzfristig können unterschiedliche Niveaus der Arbeitslosigkeit mit einer gemeinsamen Währung kompatibel sein. Wenn sich auf lange Frist jedoch keine reale Konvergenz einstellt, bzw. sich bei Auftreten eines erneuten negativen Angebotsschocks die Arbeitsmärkte noch weiter auseinanderwickeln sollten, dürften Forderungen nach Transfers zwischen den Mitgliedstaaten nicht ausbleiben, und es besteht die Möglichkeit des Auftretens politischer Instabilitäten innerhalb der Währungsunion. Um dies und die Einführung zusätzlicher Transfers zu verhindern, müssen die Arbeitsmärkte in den teilnehmenden Ländern auf lange Frist einen ähnlichen Grad an Arbeitsmarktflexibilität aufweisen. Auch für die nicht teilnehmenden Länder gestaltet sich die Situation fast identisch.

2.1.6. Äußerst heterogen gestaltet sich die institutionelle Ausgestaltung des Lohnfindungsprozesses in den Ländern der EU. Dies betrifft weniger die Ebene der Lohnverhandlungen als vielmehr die Organisationsformen der Gewerkschaften - Richtungsgewerkschaften in Anlehnung an die politischen Parteien oder Einheitsgewerkschaften und sektorale oder berufsständische Gliederung - sowie die Intensität der gesamtwirtschaftlichen Koordination. Eine eindeutige Klassifizierung der Lohnbildung in Europa ist somit nicht möglich.

2.1.7. Mit Beginn der Europäischen Währungsunion wächst der Lohnpolitik in den einzelnen EU-Ländern eine entscheidende Rolle zu. Durch die Teilung der Souveränität über die Geldpolitik und den Verlust der eigenen Währung sind zukünftig Inflationsratendifferenzen im Bereich der handelbaren Güter zwischen den einzelnen Ländern bei einer unterschiedlichen Stabilitätsorientierung der Lohnpolitik kaum mehr möglich. Die Zentralbank wird nicht mehr die Befugnis zur Währungsabwertung haben, um überschäumende Lohn- und Preisentwicklungen auszugleichen, und die Regierungen werden in ihrer Fiskalpolitik durch die EWU-Konvergenzkriterien eingeengt sein. Als Folge davon dürften über die Produktivitätssteigerung und das Inflationsziel hinausgehende Lohnabschlüsse tendenziell zu höherer Arbeitslosigkeit führen.

2.1.8. Soll die regionale Wettbewerbsfähigkeit nicht gefährdet werden, sind in einem monetär voll integrierten Markt Nominallohnsteigerungen durch den zu erwartenden Produktivitätsfortschritt im eigenen Land und die Lohnstückkostensteigerungen in den anderen Ländern begrenzt. Sanktionen für Stabilitätsverletzungen der Lohnpolitik in Form steigender Arbeitslosigkeit folgen bei einer europäischen Geldpolitik nicht mehr mit einer nennenswerten Verzögerung, wie bei einer nationalen Geldpolitik, die zuerst eine höhere Inflationsrate toleriert und erst später einen restriktiven Kurs einschlägt, sondern unmittelbar durch den Verlust der regionalen Wettbewerbsfähigkeit. Der Druck auf eine schnelle Anpassung nimmt somit zu.

2.2. Anpassungsfähigkeit des Arbeitsmarktes

2.2.1. Eine der zentralen Forderungen im Hinblick auf die Schaffung einer gemeinsamen Währung in Europa betrifft die Anpassungsfähigkeit des Arbeitsmarktes. Gerade wenn der Wechselkurs als Puffer zwischen unterschiedlichen Volkswirtschaften wegfällt, müßte die Lohnpolitik so flexibel sein, daß sie Störungen, die die einzelnen Länder unterschiedlich treffen, ausgleichen könnte. In einer sehr allgemeinen Definition mißt der Grad der Arbeitsmarktflexibilität die Geschwindigkeit, mit der sich eine Volkswirtschaft an eine exogene Störung anpaßt. Dies kann sich jedoch auf eine Vielzahl von Bereichen beziehen, so auf die Lohn- und Arbeitszeitflexibilität und die qualifikatorische und räumliche Mobilität und institutionelle Regelungen. In Zukunft dürfte auch die Sprachflexibilität - die Fähigkeit mehrere Sprachen zu beherrschen - immer wichtiger werden. Für die Frage nach der Arbeitsmarktflexibilität in einem gemeinsamen Währungsraum ist aber insbesondere die Anpassungsfähigkeit der Lohnpolitik in Hinblick auf reale und nominale Störungen von besonderer Bedeutung, weil Wechselkursveränderungen auch nur Einfluß auf die relativen Lohnkosten zwischen Ländern nehmen können.

2.2.2. Analysiert man die Lohnfindung innerhalb der EU, so zeigen sich noch immer deutliche Unterschiede. Zwar wirkte die Arbeitslosenquote überall dämpfend auf die Lohnentwicklung, der Grad der Reagibilität dürfte aber unterschiedlich hoch gewesen sein. Noch deutlichere Unterschiede dürften bei der Orientierung an der langfristigen Produktivitätsentwicklung und der Reaktion auf sich verändernde Preissteigerungsraten bestanden haben. Die unterschiedlichen Entwicklungen der Preise sowie der Arbeitslosenquoten spiegeln diese Differenzen der Lohnreagibilitäten zwischen den einzelnen Ländern wider.

2.2.3. Auf Dauer wird die wirtschaftliche und politische Zukunft in der Europäischen Union mit einem gemeinsamen Binnenmarkt und einer gemeinsamen Währung nur spannungsfrei verlaufen, wenn sich die derzeit bestehenden Unterschiede in den Lebensbedingungen nicht nur nicht weiter vergrößern, sondern auf lange Sicht gesehen sogar verringern. Dies bezieht sich sowohl auf die Höhe des Beschäftigungsstandes als auch auf das Einkommensniveau in den einzelnen Ländern. Ist bei beiden keine Konvergenz oder sogar eine Divergenz zu beobachten, dürften auf längere Frist der Ruf nach Transfers bzw. Wanderungsbewegungen aus den zurückbleibenden Ländern unvermeidlich sein.

2.2.4. In dem Falle, daß sich das Lohnwachstum auf der sektoralen (Branchen-)Ebene an der Entwicklung der sektoralen (Branchen-)Produktivität orientiert, steigen ex post die Reallöhne bei konstanter Lohnquote mit dem Produktivitätsfortschritt, und die Lohnstückkosten steigen mit der tolerierten Inflationsrate. In der Regel vollzieht sich der Wachstumsprozeß aber nicht stetig, sondern die Expansion wird von negativen oder positiven Angebots- und Nachfragestörungen gebremst bzw. beschleunigt. Die Lohnpolitik muß darauf entsprechend flexibel reagieren. Verfolgt sie eine produktivitätsorientierte Strategie, riskiert sie keine Konflikte mit der Zentralbank, die die Investitionsdynamik abbremsen. Damit steigen die Möglichkeiten zur Expansion erfolgreicher Unternehmen.

2.2.5. Neben der Ausgestaltung der Lohnpolitik bestehen weitere wettbewerbsrelevante Aktionsparameter. Dazu gehören einmal Maßnahmen, die den Arbeitsmarkt direkt betreffen, seien es Verbesserungen der Qualifikation der Arbeitnehmer oder die institutionellen Regelungen des Arbeitsmarktes (Kündigungsschutz, Mutterschutz, Erziehungsurlaub, Schwerbehinderte, Krankengeld u.v.a.). Unstrittig ist, daß alle Maßnahmen zur Verbesserung des Humankapitals die Bewältigung eines raschen Strukturwandels in einer Volkswirtschaft begünstigen. Dies zeigt sich in entsprechend höheren Produktivitätsfortschritten und Lohnzuwächsen. In einem Binnenarbeitsmarkt hängt die Wettbewerbsposition einer Person oder einer Personengruppe mit vergleichbaren Qualifikationen in erster Linie davon ab, ob sie: a) im Verhältnis zur Marktnachfrage angemessene Qualifikationen aufweisen, b) die von ihnen geforderten Löhne und Gehälter usw. wettbewerbsfähig sind und c) sie räumliche Mobilitätsbereitschaft aufweisen.

2.2.6. Die Vielfalt der diesbezüglichen Regelungen in Europa deutet scheinbar auf ein erhebliches Risiko der Währungsunion hin, nämlich, daß Länder mit ausgeprägteren Regulierungsvorschriften oder Systemen der sozialen Sicherheit dauerhaft Wettbewerbsnachteile erleiden würden. Zumindest zu Beginn der EWU besteht aber kein Problem, weil bei wettbewerbsneutralen Umstellungskursen diese Unterschiede bereits berücksichtigt wurden. Ist die Lohnbildung dann auch weiterhin an der Produktivität orientiert, beeinträchtigt auch danach die Verstärkung von Schutzvorschriften, die dann zu entsprechend niedrigeren Reallohnzuwächsen führen müssen, die wirtschaftliche Entwicklung nicht.

2.2.7. Zu den nicht-lohnbezogenen Arbeitsmarktspezifika gehören auch die Regelungen zu den Arbeits- und Betriebszeiten. Dabei spielt weniger die Länge der individuellen Arbeitszeit eine Rolle, deren "Kosten" schon in den Lohnstückkosten berücksichtigt werden, sondern insbesondere Fragen der Flexibilisierung der Arbeitszeit. Mit einer Flexibilisierung der Arbeitszeit lassen sich - bei unveränderten Stundenlöhnen - die Arbeitszeiten besser an die betrieblichen Belange anpassen. Dabei lassen sich sowohl Lohnkosten einsparen als auch Kapitalkosten, z. B. über eine Ausdehnung der Betriebsnutzungszeiten, reduzieren. Auf diese Weise können Wettbewerbsvorteile erzielt werden. Damit könnte in Zukunft gerade die Arbeitszeitflexibilisierung ein wichtiger Wettbewerbsfaktor in Europa werden.

2.2.8. Investitionen in die Infrastruktur sind ähnlich wie Investitionen in Humankapital zu behandeln. Entscheidet sich ein Land für verstärkte Infrastrukturinvestitionen und bringt es die dafür erforderlichen Mittel auf, dann stehen ihm anschließend auch die Erträge in Form höherer Produktivitäten und höheren Wachstums zu.

2.2.9. Schwieriger ist die Behandlung externer Kosten. Im Prinzip müssen externe Kosten der Produktion den verursachenden Unternehmen aufgebürdet werden. Das weitere Voranschreiten einzelner Länder im Umweltschutz könnte sich in diesem Zusammenhang nach Beginn der EWU als schwierig erweisen, da mögliche Wettbewerbsverluste nicht mehr durch Wechselkursanpassungen ausgeglichen werden können. Entweder gelingt es z. B. Ländern mit dem Wunsch nach höheren Umweltstandards, diese wachstumsneutral durchzuführen, oder die Umweltstandards werden einheitlich in der EU angehoben.

3. Anforderungen an die Politik

3.1. Zur Geldpolitik in der EWU

3.1.1. Die monetäre Konvergenz steht seit längerem im Mittelpunkt der europäischen Wirtschaftspolitik. Dies implizierte bereits seit einiger Zeit eine weitreichende Veränderung der Rollenzuweisung für die Wirtschaftspolitik in den Ländern, die sich um eine Teilnahme an der dritten Stufe bemühten. Denn um die monetäre Konvergenz zu erreichen, war die Harmonisierung der europäischen Geldpolitik unumgänglich. Dabei gab Deutschland in den achtziger Jahren als Land mit niedrigen Preissteigerungsraten und als größte Volkswirtschaft Europas das Stabilitätsziel faktisch vor. Da zudem der D-Mark neben dem US-Dollar die Rolle einer weltweiten Reservewährung zufiel, gestaltete sich die Harmonisierung im wesentlichen als eine Anpassung an die deutsche Geldpolitik, die sich nicht unbedingt an europäischen Interessen orientierte und zudem stark auf die Preisstabilität fixiert war. Anderenfalls wären die übrigen Länder Gefahr gelaufen, bei den geforderten unveränderten Wechselkursen ihre Wettbewerbsfähigkeit zu verlieren.

3.1.2. In den Ländern, die aufgrund deutlich höherer Inflationsraten als in Deutschland einen hohen Konvergenzbedarf hatten, führte die Harmonisierung wegen der damit unter diesen Rahmenbedingungen verbundenen Beschäftigungseinbußen und interner Spannungen immer wieder zu Erwartungen der Märkte, daß die entsprechenden Währungen abgewertet werden müßten. Mit der Strategie der Anpassung antizipierte die europaweit einheitliche Orientierung der Geldpolitik die Verhältnisse einer Währungsunion.

3.1.3. Welche Strategie wird nun die Europäische Zentralbank (EZB) verfolgen? Nach dem Vertrag von Maastricht wird die Aufgabe der europäischen Zentralbank "vorrangig" in der Sicherung der Preisstabilität bestehen. Damit wurde dem Konzept der amerikanischen Fed, die Preisstabilität und Wachstum als gleichrangige Ziele versteht, zumindest im Vertrag von Maastricht eine Absage erteilt. Es wäre dennoch wünschenswert, wenn die EZB in der Ausrichtung ihrer Geldpolitik - orientiert an Artikel 105 des Maastrichter Vertrags - die Ziele "Wirtschaftswachstum" und "Abbau von Arbeitslosigkeit" neben der Preisstabilität mitverfolgen würde.

3.1.4. Der Vorteil einer Beschränkung auf das Ziel Preisstabilität bestände zwar in der eindeutigen Zurechenbarkeit der Verantwortung für die Zielerreichung. Folgt man keynesianischem Denken, bestände mit der Vorgabe des vorrangigen Ziels der Preisstabilität für Europa jedoch die Gefahr, daß es zwar eine für die Preisstabilität verantwortliche Zentralbank haben würde, diese Zentralbank aber zugleich entscheidenden Einfluß auf Wachstum und Beschäftigung in Europa ausüben würde. Dies könnte dazu führen, daß die Verantwortung für Wachstum und Beschäftigung der Finanzpolitik zugeschoben würde und die Geldpolitik ohne weitere Rücksichten auf diese Ziele im Aufschwung jeweils zu früh um eine Preisdämpfung bemüht wäre und im Abschwung u.U. zu spät und nicht in ausreichendem Maße auf Expansion umschaltete. Hinzu kämen die Probleme des Übergangs.

3.1.5. Notwendig ist, daß beim Empfänger eines geldpolitischen Signals sowohl der Anreiz zum Aufgreifen des Signals besteht als auch die Fähigkeit, überhaupt zu reagieren (). Ob dies der Fall ist, hängt primär von den Zielen der Institutionen ab. Dies läßt sich am Beispiel des Verhältnisses zwischen Zentralbank und Tarifparteien verdeutlichen. Streben die Zentralbank nach Preisstabilität, die Gewerkschaften nach möglichst hohen Realeinkommen ihrer Mitglieder und die Unternehmen nach möglichst hohen Gewinnen, dann wären die Anreize zur wechselseitigen Reaktion auf Signale gegeben. Diese Überlegungen sprechen für die Verwendung eines intermediären Ziels, wie der Inflationsrate, das klare und glaubwürdige Signale an aufnahmefähige Marktteilnehmer gibt. Auf der Grundlage einer produktivitätsorientierten Lohnpolitik und stabiler Preise kann und sollte die EZB eine die Investitionsnachfrage fördernde Niedrigzinspolitik verfolgen.

3.2. Zur Finanzpolitik in der EWU

3.2.1. Die finanzpolitische Diskussion um die Erfuellung der Kriterien des Vertrages von Maastricht wirft die grundsätzliche Frage auf, welche Rolle eine nationale Finanzpolitik in einer Währungsunion spielen kann und sollte. Dabei ist einmal zu klären, welchen Beitrag die Finanzpolitik zur Stabilisierung von wirtschaftlicher Aktivität zu leisten vermag. Zum anderen ist zu überlegen, ob angesichts des Verlustes der geldpolitischen Instrumente zur Stabilisierung asymmetrischer Störungen der Finanzpolitik diese Rolle zuwachsen sollte. Eine solche Rollenverteilung trifft aber auf Vorbehalte.

3.2.2. Neben der in neoklassischen theoretischen Vorstellungen wurzelnden grundsätzlichen Skepsis gegenüber der Fähigkeit antizyklischer Finanzpolitik, eine konjunkturelle Stabilisierung zu erreichen (), ist die Sorge verbreitet, daß einzelne Staaten sich zu Lasten aller Teilnehmer übermäßig verschulden würden (). Aus diesem Grund wurden zum einen die Referenzwerte für die fiskalischen Defizite in den Vertrag von Maastricht eingefügt, an denen sich die nationale Finanzpolitik orientieren sollte. Des weiteren enthält der Vertrag eine "No Bailing-Out"-Klausel, nach der die einzelnen Staaten für ihre Schulden selbst aufkommen müssen.

3.2.3. Die Verhängung von Defizitschranken birgt für die EU insgesamt die Gefahr eines kontraproduktiven Policy-mix in sich. Als besonders schädlich erweisen sich Kürzungen der öffentlichen Investitionen in Sach- und Humankapital. Insgesamt spricht einiges dafür, daß eine Kombination aus expansiver Geldpolitik, die für gute Wachstumsbedingungen sorgt, und einer Politik, die wachstumsbedingte Steuermehreinnahmen nicht zu zusätzlichen Ausgaben, sondern zur Konsolidierung nutzt, den größten Konsolidierungseffekt aufweisen würde.

3.2.4. Die Finanzpolitik dürfte in Zukunft nicht der Politikbereich sein, der die volle Anpassungslast bei Störungen, die die einzelnen Länder unterschiedlich treffen, übernimmt. Diese Aufgabe wird wohl teilweise der Lohnpolitik zufallen. Um so bedeutsamer ist daher die beschäftigungsfördernde Umgestaltung der Steuer- und Abgabensysteme. Dazu gehört vor allem eine Reduzierung der Lohnnebenkosten, finanziert durch eine Erhöhung der indirekten Steuern, wobei vor allem die Mehrwertsteuer und die Energiesteuern in Frage kommen.

3.3. Zur Lohnpolitik in der EWU

3.3.1. Um nach dem Beginn der EWU eine stabile Entwicklung in Europa einzuleiten, bedarf die Lohnpolitik einer doppelten Verankerung. Notwendig ist einmal ein monetärer Anker, der den Spielraum für Preissteigerungen definiert. Nur die Geldpolitik, also die Europäische Zentralbank, kann diesen Anker setzen. Mit der Festlegung einer von ihr tolerierten Inflationsrate definiert sie den Rahmen, in dem sich die europäische Lohnpolitik insgesamt bewegen darf, ohne daß monetäre Restriktionen verhängt werden.

3.3.2. Die Lohnpolitik bedarf neben des Inflationsziels eines weiteren Ankers, nämlich eines realen, um ihre Aufgabe erfuellen zu können. Erst dieser zweite Anker liefert der Lohnpolitik, unabhängig davon, auf welcher Ebene und mit welchem Zentralisierungsgrad sie stattfindet, die Orientierung, an der sie sich ausrichten kann, ohne in Konflikt mit der Geldpolitik zu geraten und zugleich Wachstum, Beschäftigung und die reale Konvergenz zu fördern.

3.3.3. Optimal wäre es, wenn sich die Lohnbildung in allen Ländern an der jeweiligen potentiellen sektoralen (Branchen) Produktivität orientieren würde.

3.3.3.1. Eine solche Ausrichtung würde zum einen jenen Ländern wie z. B. Portugal, die sich in einem Aufholprozeß mit hohen Produktivitätszuwächsen zum Rest Europas befinden, Raum für relativ hohe Lohnzuwächse lassen und den Beschäftigten dort die Möglichkeit eröffnen, ihre Realeinkommen an den Rest Europas anzugleichen.

3.3.3.2. Zum zweiten verhinderte diese Orientierung, daß Inflationsgefahren auftreten, da im Idealfall keine das Inflationsziel überschreitenden Preiswirkungen der Lohnentwicklung bestehen würden.

3.3.3.3. Allerdings wird es Ausnahmen von dieser Regel geben müssen. Länder mit einer weit überdurchschnittlichen Arbeitslosenquote (z. B. Spanien und Finnland) müßten, sofern sie nicht ausschließlich auf "Arbeitsumverteilung" durch Arbeitszeitverkürzungen setzen, ein überdurchschnittliches Wirtschaftswachstum erzielen, um eine "Konvergenz" ihrer Arbeitslosenquoten zu erreichen. Wenn sie ihr Wachstum nicht steigern können, müssen die Nominallöhne für einige Zeit hinter dem Zuwachs der heimischen Produktivität zurückbleiben, um die internationale Wettbewerbsfähigkeit dieser Länder zu verbessern. Dieser Gewinn an internationaler Wettbewerbsfähigkeit müßte aber von den übrigen Ländern akzeptiert werden.

3.3.4. Das institutionelle Konzept für die Lohnfindung sollte folglich so sein, daß die Implementierung der Ausrichtung an der Produktivität gelingt. Entscheidend ist, ob die an der Lohnfindung Beteiligten in der Lage sind, sowohl die Signale der Zentralbank aufzunehmen als auch eine Produktivitätsorientierung zu erreichen. Mehrere Strategien stehen hierfür zur Verfügung. In einigen europäischen Ländern treffen die Signale der Zentralbank auf Tarifparteien, die aufgrund ihrer zentralistischen Ausrichtung gesamtwirtschaftlich orientiert sind. Das Instrument sogenannte tripartistischer Räte (Beispiel Niederlande) ließe sich dazu ausbauen.

3.3.5. Theoretisch gäbe es auch die Möglichkeit für kleinere europäische Länder, sich an den Ergebnissen der Lohnfindung in den einzelnen Branchen von wichtigen Nachbarländern zu orientieren. Dazu ist allerdings die Verbesserung der Informationen über Tarifabschlüsse und die Bedingungen der Manteltarifverträge in den europäischen Nachbarländern zwingend notwendig. Hier könnte/sollte die Europäische Kommission aktiv werden. Überläßt man die Herausbildung der lohnpolitischen Institutionen einem unkoordinierten Suchprozeß, dann besteht die Gefahr, daß aus stabilitätswidrigem Verhalten externe Effekte resultieren. In diesem Fall wären tiefgreifende regionale Unterschiede, also das Gegenteil von Konvergenz, die Folge, und der Ruf nach Transfers zur Überwindung dieser Ungleichgewichte wäre wahrscheinlich. Würde dem Verlangen nach Transfers nachgegeben, blieben die regionalen Ungleichgewichte bestehen, und jene Länder, die einem stabilitätsorientierten Lohnbildungsprozeß folgten, wären dauerhaft durch Transferzahlungen belastet.

3.3.6. Die derzeit aktuellere Gefahr besteht nicht in einer Überschreitung der Stabilitätsvorgaben, sondern in ihrer Unterschreitung. Aus europäischer Sicht ist ein Lohnsenkungswettlauf keine tragfähige Strategie, da sie zu Lasten europäischer Nachbarländer geht. So würden zwar die Exporte einzelner Länder steigen, im wesentlichen aber zu Lasten der europäischen Handelspartner. Das europäische Wachstum würde hierdurch kaum gefördert, und ein Konvergenzprozeß käme nicht in Gang. Selbst wenn man sich auf die neoklassischen Vorstellungen vom Produktionsprozeß mit seinen ausgeprägten Substitutionsmöglichkeiten einließe, ergäbe sich doch ein ernüchterndes Resultat. Reale Lohnsenkungen implizieren einen Einbruch des Konsums, da die Realeinkommen mit der abnehmenden Arbeitsproduktivität sinken müssen, und sie implizieren auch einen Einbruch der Investitionen, weil der Einsatz von Kapital im Vergleich zu Arbeit zu teuer wird.

3.3.7. Die Überlegungen zu einer Lohnpolitik für ganz Europa enthalten eine für die wirtschaftliche Entwicklung essentielle Botschaft. Wirtschaftlicher Fortschritt ist zwar untrennbar mit Wettbewerb verbunden, aber nicht mit jeder Art von Wettbewerb. Höheres Wachstum in ganz Europa und ein Aufholen der ärmeren Länder ist nur möglich, wenn Wettbewerb einen unternehmerischen Charakter hat. Das heißt, er muß sich im privaten Sektor auf die Anwendung neuer Technologien, auf die effizientere Verknüpfung von Produktionsfaktoren oder die Entwicklung neuer Produkte fokussieren, um Wettbewerbsvorteile für Unternehmen zu schaffen. Im öffentlichen Sektor können es die Verbesserung der Infrastruktur, des Humankapitals, das effizientere Bildungs- und Steuersystem sein, die Wettbewerbsvorteile einer Region begründen. Diese Art von Wettbewerb erzeugt Wachstum durch ökonomische Kreativität.

3.3.8. Dagegen steht jene Form von Wettbewerb, die Beschäftigung durch Lohnsenkungen, den Abbau von Sozialleistungen oder Steuersenkungen schaffen will. Ein solcher Ansatz ist nur aus Sicht eines einzelnen Landes, einer einzelnen Firma, oder ganz allgemein einzelwirtschaftlich betrachtet, erfolgversprechend. Die hieraus resultierenden Wettbewerbsvorteile beruhen aber nicht auf der Schaffung von Neuem, sondern ausschließlich aus der "Abwertung" von Bestehendem. Aus gesamtwirtschaftlicher Sicht eröffnen sich daraus keine zusätzlichen wirtschaftlichen Möglichkeiten, sondern bestenfalls ein Nullsummenspiel, bei dem der verliert, der bei dieser Art von Kostensenkungswettlauf zurückbleibt. Aus europäischer Sicht sind Lohnsenkungswettläufe und der Abbau von Sozialleistungen abzulehnen, da sie mit Wohlstandsverlusten einhergehen. Die europäische Politik kann zwar kein einheitlich hohes soziales Sicherungsniveau garantieren, weil sich das Niveau immer nur am jeweiligen wirtschaftlichen Niveau der einzelnen Länder orientieren kann. Doch sollte die europäische Politik auch Kräften entgegenwirken, die mit dem Verweis auf das niedrigere Niveau im Nachbarland einen Sozialabbau im eigenen Land fordern. Davon unberührt bleiben Reformen des Sozialsystems, die stärker auf aktive Impulse denn auf passives Reagieren setzen.

3.4. Europäische Strukturpolitik

3.4.1. Der EU und insbesondere den Mitgliedsstaaten kommt jedoch darüber hinaus die Aufgabe zu, auch über eine aktive Strukturpolitik die Standortbedingungen der einzelnen europäischen Regionen anzugleichen. Hierzu gehören insbesondere Investitionen in Infrastruktur (Verkehr, Telekommunikation), in Humanressourcen (Aus- und Weiterbildung), Forschung und Technologie, Umweltförderung, aber auch gezielte Hilfen für private Investoren (Wirtschaftsförderung). Diese, die weniger entwickelten Standorte stärkenden Investitionen, tragen dazu bei, die Produktivitätsunterschiede zu verringern. Die Lohnpolitik wäre überfordert, regionale Strukturunterschiede auszugleichen.

3.4.2. Das wirksamste Instrument der EU-Strukturpolitik stellen die Strukturfonds der Gemeinschaft dar, die für den Zeitraum 1994-1999 mit 141 Milliarden ECU bereits ein Drittel des Gesamthaushalts ausmachen; das sind lediglich -1,97 % des europäischen BIP für 1997. Um den wachsenden strukturpolitischen Aufgaben zu entsprechen, die vor allem durch die künftigen Erweiterungen der EG entstehen werden, hat die Kommission Vorschläge für die Reform der Strukturfonds gemacht. Diese Fonds helfen, den Produktivitätsrückstand in den weniger entwickelten Regionen abzubauen und dort die Arbeitslosigkeit zu reduzieren. Insoweit stellen sie die sinnvolle Ergänzung einer koordinierten Geld, Finanz- und Lohnpolitik in Europa dar. Für die Mitgliedstaaten mit einem BIP unter 90 % des EU-BIP-Durchschnitts sind überdies Mittel aus dem Kohäsionsfonds vorgesehen.

3.4.3. Die Hauptverantwortung bei der Verbesserung der regionalen Strukturunterschiede kommt jedoch den Mitgliedsstaaten zu, zumal ein Teil dieser Unterschiede weniger zwischen den Staaten als innerhalb der Staaten besteht (D, I, F, GB).

4. Fazit

Bei einem koordinierten Verhalten von Lohn-, Geld- und Finanzpolitik dürften von der EWU positive Wachstums- und Beschäftigungseffekte ausgehen. Diese beruhen im wesentlichen auf geringeren Transaktionskosten, niedrigeren Nominalzinsen und höherem Wettbewerb. Die Lohnpolitik sollte sich in den Sektoren (Branchen) der einzelnen Länder an dem jeweiligen durchschnittlichen Produktivitätswachstum und der Zielinflationsrate der EZB orientieren. Davon abweichende höhere Lohnabschlüsse sind genauso abzulehnen wie Lohnsenkungswettläufe zwischen den einzelnen europäischen Ländern. Damit wäre auch die Bedingung für ein inflationsfreies Wirtschaftswachstum geschaffen, das es der EZB erlauben würde, mit ihrer Geldpolitik den Abbau der Arbeitslosigkeit in Europa zu unterstützen. Dann könnte auch die Finanzpolitik über automatisch steigende Staatseinnahmen die öffentlichen Defizite begrenzen, ohne restriktive Effekte auszulösen.

Brüssel, den 9. September 1998.

Der Präsident des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Tom JENKINS

() Vgl. Hall, Franzese (1996): Mixed Signals: Central Bank Independance, Coordinated Wage-Bargaining and European Monetary Union, 15.7, unveröffentl. Manuskript.

() Diese Skepsis dürfte weniger auf eine koordinierte Finanzpolitik zutreffen.

() Vgl. Baumgartner et al (1997): Auswirkungen der Wirtschafts- und Währungsunion, WIFO-Manuskript.