DE Amtsblatt der Europäischen Union C 68/52

Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zu der „Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen: Sechstes Umweltaktionsprogramm der Europäischen Gemeinschaft — Abschließende Bewertung“

KOM(2011) 531 endg.

2012/C 68/10

Berichterstatter: Franco CHIRIACO

Die Europäische Kommission beschloss am 31. August 2011, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss gemäß Artikel 304 AEUV um Stellungnahme zu folgender Vorlage zu ersuchen:

„Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen: Sechstes Umweltaktionsprogramm der Europäischen Gemeinschaft — ABSCHLIESSENDE BEWERTUNG“

KOM(2011) 531 endgültig

Die mit den Vorarbeiten beauftragte Fachgruppe Landwirtschaft, ländliche Entwicklung, Umweltschutz nahm ihre Stellungnahme am 21. Dezember 2011 an.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 477. Plenartagung am 18./19. Januar 2012 (Sitzung vom 18. Januar) mit 174 gegen 4 Stimmen bei 8 Enthaltungen folgende Stellungnahme:

1. Schlussfolgerungen und Empfehlungen

1.1 Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss (EWSA) begrüßt die Initiative der Kommission zur Bewertung des 6. Umweltaktionsprogramms (UAP). Die Kommission ist der Ansicht, dass das Programm insofern hilfreich gewesen sei, als es einen übergeordneten Rahmen für die europäische Umweltpolitik vorgegeben habe. Dieser Schlussfolgerung kann nur zum Teil zugestimmt werden. Das 6. UAP stellt zwar einen wichtigen Beitrag für die Entwicklung der politischen Maßnahmen dar, hat sich auf die Verabschiedung spezifischer Instrumente jedoch nur begrenzt ausgewirkt. Trotz der Schwierigkeit, Informationen für eine Analyse der Umsetzung der Programmaktionen zusammenzutragen, lassen sich erhebliche Verzögerungen bei der Verabschiedung der Legislativinstrumente, Probleme bei der Bestimmung konkreter Ziele sowie unzureichende Kontroll- und Überwachungsmechanismen feststellen.

1.2 Der EWSA fordert die Kommission daher auf, die verfügbaren Instrumente, einschließlich der Überwachungs- und Bewertungsmechanismen, zu verbessern, um eine wirksame Umsetzung der bestehenden Rechtsvorschriften zu gewährleisten. Zugleich empfiehlt der EWSA eine größere Kohärenz zwischen den verschiedenen Legislativ- und Programminitiativen im Umweltbereich und eine stärkere Berücksichtigung der Umweltdimension in miteinander verknüpften sektorspezifischen Maßnahmen. Wie der EWSA bereits in einer unlängst vorgelegten Stellungnahme bekräftigt hat (1), fordert er die Kommission auf, die ökologischen Herausforderungen klarer und konkreter anzugehen. Sie sollte insbesondere näher erläutern, was sie unter „effizienter Ressourcennutzung“ und „grüner Wirtschaft“ versteht und welche konkreten Veränderungen von den Erzeugern und Verbrauchern in quantitativer wie in qualitativer Hinsicht gefordert werden.

1.3 Des Weiteren fordert der EWSA eine stärkere Berücksichtigung der internationalen Dimension. Die ökologischen Herausforderungen haben nämlich eine weltweite Tragweite und erfordern daher einen auf der Verstärkung der multilateralen Zusammenarbeit basierenden Ansatz und bessere Instrumente für globale Governance.

1.4 Schließlich fehlt es in der Kommissionsmitteilung an einer langfristigen Vision, es wird weder ein mögliches neues Aktionsprogramm noch der erwartete Mehrwert des 7. UAP erwähnt. Nach Ansicht des EWSA sollte dieses Programm mit der Europa-2020-Strategie und mit den Leitinitiativen übereinstimmen und diese ergänzen, realistisch und auf der Grundlage eines breiten politischen Konsenses festgelegte Ziele und Prioritäten umfassen sowie Instrumente vorsehen, die die Effektivität der vorgeschlagenen Maßnahmen gewährleisten können.

2. Wesentlicher Inhalt des Kommissionsdokuments

2.1 Der politische Hintergrund

2.1.1 Umweltaktionsprogramme bestimmen die Zielrichtung der Umweltpolitik der Europäischen Union bereits seit den frühen 1970er Jahren, und das 6. Umweltaktionsprogramm (UAP) sollte daher als Teil eines kontinuierlichen und sich beständig wandelnden Prozesses gesehen werden.

2.1.2 Im 6. UAP wird erneut bekräftigt, wie wichtig die Konzepte für ein umweltverträgliches Wachstum und eine ressourceneffiziente, CO2-arme Wirtschaft sind; dies wird zum einen auch in der „Europa 2020-Strategie“ bestätigt (2), die einen adäquaten Rahmen bildet, der gewährleistet, dass die Umweltziele auf die allgemeine sozioökonomische Agenda der EU gesetzt werden, und zum anderen durch die neue Strategie für die Eindämmung des Verlustes an biologischer Vielfalt und für Ökosystemdienstleistungen in der EU bis 2020 (3), die Vorbereitungen für die Rio+ 20-Konferenz (4), den Fahrplan für den Übergang zu einer wettbewerbsfähigen CO2-armen Wirtschaft bis 2050 (5), das Weißbuch betreffend den europäischen Verkehrsraum (6), sowie durch die Mitteilung „Energie 2020“ (7) und den „Energieeffizienzplan 2011“ (8).

2.2 Allgemeine Feststellungen

2.2.1 Die Kommission gelangt zu dem allgemeinen Schluss, dass das 6. UAP insgesamt gesehen insofern hilfreich war, als es einen übergeordneten umweltpolitischen Rahmen vorgab, da die weitaus meisten der in dem Programm vorgesehenen Aktionen vollständig durchgeführt wurden oder kurz vor ihrem Abschluss stehen.

2.2.2 Da das 6. UAP im Mitentscheidungsverfahren angenommen wurde, wird ihm von Interessenträgern mehr Legitimität zuerkannt als früheren Programmen; dies hat dazu geführt, dass bei späteren Maßnahmenvorschlägen mehr Eigenverantwortung übernommen wurde.

2.2.3 Die sieben Thematischen Strategien (9) des 6. UAP – Luft, Pestizide, Abfallvermeidung und -recycling, natürliche Ressourcen, Böden, Meeresumwelt, städtische Umwelt – wurden entwickelt, um die Integration in andere Politikbereiche und den Wissensstand zu verbessern. Obgleich in den von den Thematischen Strategien erfassten Bereichen unterschiedliche Fortschritte erzielt wurden, trug die Ausarbeitung der Strategien in einigen Fällen dazu bei, den politischen Willen zur Festlegung wirksamer Ziele und Zeitpläne und ihrer anschließenden Verwirklichung zu stärken. Stichhaltige Anhaltspunkte dafür, dass das 6. UAP spezifische Umweltinstrumente herbeizuführen vermochte, gibt es jedoch nicht.

2.3 Schwerpunktbereiche

2.3.1 Natur und biologische Vielfalt: Das 6. UAP lancierte die Entwicklung der Thematischen Strategien für Bodenschutz und für den Schutz und die Erhaltung der Meeresumwelt. Zudem zeigte es die Notwendigkeit auf, Wissensstand und Finanzierung zu verbessern und die laufenden Tätigkeiten zu intensivieren. Gleichwohl hätten mehr Fortschritte bei der Verwirklichung des – bislang unerreichten – Ziels der Eindämmung des Rückgangs der biologischen Vielfalt bis 2010 erzielt werden können, wenn die EU und die Mitgliedstaaten die erforderliche politische Entschlossenheit gezeigt hätten und entsprechende finanzielle Verpflichtungen eingegangen wären.

2.3.2 Umwelt und Gesundheit: Das 6. UAP gab den Anstoß zu einer nützlichen Bestandsaufnahme existierender Verpflichtungen und geplanter Aktionen und verdeutlichte die Verknüpfungen zwischen Umwelteinflüssen und menschlicher Gesundheit. Das Programm trug insbesondere dazu bei, Aktionen in die Wege zu leiten, zu denen es sonst möglicherweise nicht gekommen wäre, z.B. im Bereich städtische Umwelt, oder die ohne die Dynamik des Programms mehr Zeit erfordert hätten oder weniger umfassend gewesen wären, z.B. im Bereich der Pestizide. Auf der anderen Seite gibt es eine Reihe von Rechtslücken, und Forschungsergebnisse und Informationen über die Auswirkungen der Umweltqualität auf die Gesundheit sollten in das breitere politische Ziel der Verbesserung der öffentlichen Gesundheit integriert werden.

2.3.3 Natürliche Ressourcen und Abfälle: Mit dem 6. UAP wurde die Verknüpfung zwischen Abfall- und Ressourcenpolitik verstärkt, zu einer besseren Abfallbewirtschaftung beigetragen und der Übergang zu einer Politik erleichtert, die auf nachhaltigem Verbrauch und nachhaltiger Produktion beruht. Die Ressourcennutzung steigt nicht mehr in demselben Maße an wie das Wirtschaftswachstum. In absoluten Zahlen nimmt die Ressourcennutzung jedoch weiterhin zu, was dem Ziel der Berücksichtigung der längerfristigen Belastbarkeit der Umwelt zuwiderläuft. Außerdem bestehen bei der Ressourcenproduktivität nach wie vor erhebliche Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten und generell ist eine zunehmende Einfuhrabhängigkeit zu verzeichnen.

2.3.4 Klimawandel: Das 6. UAP hat einen wichtigen Beitrag zur Bekämpfung des Klimawandels geleistet. Obwohl die ehrgeizigen Ziele für eine Intervention der internationalen Staatengemeinschaft nicht erreicht wurden und die quantifizierbaren Ziele realitätsferner und schwieriger zu erreichen waren, hat das 6. UAP die Verwirklichung grundlegender politischer Ziele ermöglicht.

2.3.5 Internationale Fragen: Mit dem 6. UAP wurden die Verpflichtungen der EU, Umweltbelange bei allen Außenbeziehungen der EU zu berücksichtigen und der EU-Strategie für nachhaltige Entwicklung eine externe Dimension zu geben, bekräftigt. Trotz aller Bemühungen der EU, die multilaterale Zusammenarbeit zu stärken und ihr Engagement für internationale Übereinkommen und Vereinbarungen unter Beweis zu stellen, wurden bei der Verbesserung des globalen Umweltmanagements nur wenige Fortschritte erzielt. Zur Bewältigung der zunehmend globalen Umweltherausforderungen sind kohärentere und gezieltere Anstrengungen innerhalb der EU erforderlich, damit diese ihre Rolle als Mitgestalterin der Weltpolitik effizienter spielen und ein besseres globales Umweltmanagement weiter vorantreiben kann.

2.4 Die Wirksamkeit der strategischen Ansätze und Instrumente

2.4.1 Das 6. UAP steht für eine starke Untermauerung und Förderung der Grundsätze und Instrumente für eine bessere politische Entscheidungsfindung und insbesondere für integrierte Folgenabschätzungen und eine verstärkte Verwendung marktbasierter Instrumente. Darin wird auch die Bedeutung solider wissenschaftlicher Grundlagen für die politische Entscheidungsfindung betont. Trotz der jüngsten positiven Entwicklungen sind die Umweltinformationen, insbesondere amtliche Daten und Statistiken, nach wie vor unvollständig und nicht immer rechtzeitig verfügbar.

2.4.2 Da sich die Umweltprobleme ändern, ist mehr Kohärenz zwischen i) der Phase der Politikgestaltung und der Phase der Politikumsetzung, ii) der europäischen, der nationalen und der regionalen Ebene und iii) den einzelnen Schwerpunktbereichen erforderlich.

2.4.3 Die unzulängliche Durchführung der Umweltvorschriften behindert die Zielerfüllung, untergräbt die Glaubwürdigkeit der Umweltpolitik und trägt in keiner Weise dazu bei, andere Sektoren für größere Anstrengungen zu gewinnen. Des Weiteren sollten Maßnahmen mit einem deutlichen Mehrwert für die Entwicklung einer „grünen“ Wirtschaft, die kurz- bzw. mittelfristige Ergebnisse zeitigen können, vorrangig berücksichtigt werden.

2.5 Künftige Herausforderungen

2.5.1 Die wichtigsten Pfeiler der Umweltpolitik und der Umweltvorschriften sind, ausgenommen im Bereich Böden, mittlerweile vorhanden, konnten aber aufgrund von Durchführungsmängeln bisher noch nicht umfassend zu Verbesserungen führen. Die herkömmliche Umweltpolitik spielt für den Umweltschutz zwar nach wie vor eine sehr wichtige Rolle, veränderliche Umstände und die zunehmende Verflechtung der Umweltprobleme erfordern jedoch Flexibilität und Anpassungsfähigkeit.

2.5.2 Die Hauptherausforderung für die künftige Umweltpolitik liegt darin, mittels einer längerfristigen Vision von der Wiedergutmachung auf die Verhütung von Umweltschäden überzugehen und dazu beizutragen, Umweltbelange in alle relevanten Politiken weiter einzubeziehen.

2.5.3 Zur Erreichung des Ziels der Strategie Europa 2020, mit dem eine umweltverträgliche, ressourceneffiziente, wettbewerbsfähige und kohlenstoffarme Wirtschaft angestrebt wird, ist die Einbeziehung ökologischer Gesichtspunkte und der Aspekte eines geringen CO2-Einsatzes in die Business-Modelle anderer Sektoren ebenso unerlässlich wie die Sicherstellung der Kohärenz von der Politikgestaltung bis hin zur Politikumsetzung. Ferner müssen Hindernisse für die ordnungsgemäße Umsetzung bestehender Vorschriften beseitigt werden, insbesondere Governance-Probleme in den Mitgliedstaaten auf allen Ebenen, um die Umwelt zu schützen und negative Folgen für die öffentliche Gesundheit zu begrenzen.

2.5.4 Umweltbelastungen sind zunehmend systemischer Art und weltweit verbreitet. Aufgrund der komplexen Verflechtungen ist eine umfassendere Wissensbasis erforderlich, und die Möglichkeiten für eine Änderung des Verbraucherverhaltens müssen unter allen Gesichtspunkten geprüft werden.

3. Allgemeine Bemerkungen

3.1 Das 6. UAP ist ein offizielles politisches Engagement von Parlament, Rat und Kommission und ein wichtiger Indikator zur Bewertung der Entwicklung der EU-Umweltpolitik. Nach der Verabschiedung des 6. UAP hat die EU mit Erfolg zahlreiche Initiativen auf den Weg gebracht, ehrgeizige Ziele erreicht sowie verschiedene Strategien und multisektorale Pläne konzipiert. Es ist jedoch schwer zu sagen, in welchem Maße der allgemeine Rahmen des Programms sich auf die Entwicklung der politischen Maßnahmen ausgewirkt hat. Dieser Aspekt sollte in einer Analyse über die Umsetzung der Programmmaßnahmen sowie das Zusammenspiel und die Wechselwirkungen zwischen dem UAP und der EU-Strategie für nachhaltige Entwicklung und der Lissabon-Strategie beleuchtet werden (10).

3.2 Aus der Debatte, welche die europäischen Institutionen und die Zivilgesellschaft in den letzten Jahren über die Bewertung der bisherigen Maßnahmen und die Zukunftsperspektiven der europäischen Umweltpolitik (11) geführt haben, haben sich zwei wesentliche Aufgaben herauskristallisiert: Die neuen Prioritäten müssen bestimmt und die verfügbaren Instrumente verstärkt werden, um die Effizienz der vorgeschlagenen Maßnahmen zu gewährleisten.

3.3 Wichtig ist insbesondere, diese Thematik nicht auf die Frage zu beschränken, ob ein neues Programm sinnvoll ist oder nicht; vielmehr sollten im Mittelpunkt vor allem Überlegungen zu Form, Ziel, Inhalt und Zeitplänen eines solchen Programms stehen. Die dringlichste Frage lautet in diesem Zusammenhang, was zu tun ist, damit die nächsten Umweltmaßnahmen ein deutlicher wahrnehmbares, wichtigeres und wirksameres strategisches Instrument werden; entscheidend ist dabei, aus den Erfahrungen zu lernen und die Fallstricke zu vermeiden, die die Leistungsfähigkeit des 6. UAP gefährdet haben.

3.4 Angesichts der bisherigen Erfahrungen in anderen Bereichen (beispielsweise EFRE, ESF und ELER) sollte die Möglichkeit erwogen werden, auch beim Umweltprogramm eine zunehmende Verstärkung der Überwachungs- und Bewertungsinstrumente in den verschiedenen Dimensionen ex ante, in itinere und ex post zu testen.

4. Besondere Bemerkungen

4.1 Die Thematischen Strategien

4.1.1 Die Einführung der Thematischen Strategien hat einen strategischeren Ansatz ermöglicht, mit dem einige Mängel des 5. UAP wie etwa fehlende Anwendungsbereiche des Programms in bestimmten Sektoren behoben werden konnten. Allerdings hat die Entwicklung der Thematischen Strategien de facto den gesamten Beschlussfassungsprozess und die Verabschiedung entsprechender Maßnahmen verzögert.

4.1.2 Viele der die Thematischen Strategien flankierenden Legislativinstrumente befinden sich noch in der ersten Anwendungsphase. Verzögerungen bei ihrer Umsetzung, die fehlende Bestimmung konkreter Ziele, die Übertragung der Verantwortung auf die Mitgliedstaaten, nicht nur für die Anwendung, sondern auch für weitere konkrete Angaben zu vielen der vorgesehenen Maßnahmen sowie der unzureichende Kontroll- und Überwachungsmechanismus haben in einigen Fällen ein fristgerechtes Erreichen der Programmziele ernsthaft gefährdet.

4.2 Kohärenz und Integration

4.2.1 Eine spezifische Umweltpolitik reicht alleine selbstverständlich nicht aus, um die gegenwärtigen Umweltherausforderungen zu bewältigen; vielmehr müssen die gesamte Wirtschaft und die gesamte Gesellschaft in diese Aufgabe einbezogen werden. Es bedarf hierbei jedoch einer größeren Kohärenz, sowohl zwischen den direkt miteinander verknüpften Thematiken (wie Klimawandel, Energie, Gesundheitsschutz) als auch zwischen den verschiedenen sektorspezifischen Maßnahmen (Ernährung, Verkehr, Bauwesen, Innovation). Insbesondere in dem aktuellen Reformprozess der GAP wurde dieses Prinzip mit der Einführung des Instruments Ökologisierung der Direktzahlungen (Greening) umgesetzt, wie auch der EWSA unterstrichen hat (12).

4.2.2 Des Weiteren muss die Integration der Umweltpolitik in den Bereich der „Metastrategien“ (Europa 2020) sowie in den Rahmen der Finanzinstrumente unterstützt und ausgebaut werden. Unter besonderer Bezugnahme auf den Fahrplan für ein ressourcenschonendes Europa (13) wurde in einem Workshop, der unlängst in Brüssel stattfand (14), die entscheidende Bedeutung des Programms für den Übergang zur „green economy“ sowie der Komplementarität beider Initiativen anerkannt, vor allem was die Umsetzung der Maßnahmen, die natürlichen Ressourcen und die Nutzung der Ökosysteme angeht.

4.3 Vorrangige Ziele

4.3.1 Die vorrangigen Ziele müssen unter besonderer Berücksichtigung der Umweltprobleme wie mangelnde natürliche Ressourcen, Luftreinhaltung, biologische Vielfalt und städtische Umwelt festgelegt werden.

4.3.2 Wichtig ist vor allem, dass neue Verhaltensweisen bei Verbrauch, Handel und Produktion angestrebt und gefördert werden. Der technische Wandel muss nämlich mit einem Wandel der Gewohnheiten einhergehen.

4.4 Bessere Instrumente

4.4.1 Bessere Instrumente für die EU-Umweltpolitik bedeutet vor allem bessere Rechtsvorschriften durch die Verabschiedung von Legislativmaßnahmen sowie die Wahl eindeutiger und nicht fakultativer Regeln, und zwar auch hinsichtlich der ökonomischen Aspekte. Zum anderen ist die Gewährleistung einer effektiven Umsetzung der bestehenden Rechtsvorschriften - wie der EWSA bereits in einer Stellungnahme von 2001 betonte - ein wesentlicher Faktor zur Vermeidung von Marktverzerrungen und zur Erhaltung der Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Unternehmen (15). So hat der EWSA hinsichtlich des Förderprogramms für KMU (Environmental Compliance Assistance Programme – ECAP) unterstrichen, wie wichtig es ist, dass die Unternehmen die Umweltverträglichkeitsprüfung integriert und übergreifend durchführen (16).

4.4.2 Ferner müssen die Instrumente zur Bewertung des Umweltzustandes sowie der Umsetzung der einschlägigen Maßnahmen und ihrer Wirksamkeit (17) durch unabhängige, offene und zeitgerechte Bewertungen evaluiert werden.

4.4.3 Schließlich ist es wichtig, die Umsetzungsphase durch internationale Unterstützungs-, Kontroll- und Sanktionsmechanismen zu verbessern; anders gesagt sind folgende Schritte notwendig: Festlegung, Übertragung in Verordnungen, Umsetzung, Kontrolle und Sanktionierung (18).

4.5 Die Rolle der einzelnen Akteure

4.5.1 Die Gebietskörperschaften müssen bereits in die Politikgestaltungsphase eingebunden werden. Der Ausschuss der Regionen hat in einer unlängst vorgelegten Stellungnahme (19) die Notwendigkeit einer proaktiven Mitwirkung der Gebietskörperschaften betont und die Entwicklung innovativer Methoden der Multi-Level-Governance unter Nutzung der bestehenden Plattformen und Netzwerke vorgeschlagen.

Brüssel, den 18. Januar 2012 Der Präsident des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses Staffan NILSSON

(1) ABl. C 376 vom 22.12.2011, S. 97.

(2) KOM(2010) 2020 endg. vom 3.3.2010.

(3) KOM(2011) 244 endg. vom 3.5.2011.

(4) KOM(2011) 363 endg. vom 20.6.2011.

(5) KOM(2011) 244 endg. vom 3.5.2011.

(6) KOM(2011) 144 endg. vom 28.3.2011.

(7) KOM(2010) 639 endg.

(8) KOM(2011) 109 endg. vom 8.3.2011.

(9) KOM(2005) 446 (Luftreinhaltung), KOM(2006) 372 (nachhaltige Nutzung von Pestiziden), KOM(2005) 666 (Abfallvermeidung und -recycling), KOM(2005) 670 (nachhaltige Nutzung natürlicher Ressourcen), KOM(2006) 231 (Bodenschutz), KOM(2005) 504 (Schutz und Erhaltung der Meeresumwelt) und KOM(2005) 718 (städtische Umwelt).

(10) Strategic Orientations of EU Environmental Policy under the Sixth Environment Action Programme and Implications for the Future, Abschlussbericht, IEEP, Mai 2010.

(11) Sämtliche Beiträge über die Veranstaltungen und vorbereitenden Studien sind abrufbar unter www.eapdebate.org.

(12) ABl. C 132 vom 3.5.2011, S. 63-70.

(13) KOM(2011) 571 endg.

(14) Experten-Workshop: „The future of European Environmental Policy: what role for the Resource Efficiency Roadmap and what role for the Environment Action Programme?“, Brüssel, 13.9.2011.

(15) ABl. C 221 vom 7.8.2001, S. 80-85.

(16) ABl. C 221 vom 19.8.2008, S. 37.

(17) „The issue of Evaluation in the Framework of European Environmental Policy“, Brussels Environment, 11.6.2010.

(18) „Better instruments for European Environmental Policy“, vom spanischen Umweltministerium in Zusammenarbeit mit Brussels Environment veranstalteter Workshop, Madrid, 20.05.2010.

(19) Stellungnahme des Ausschusses der Regionen vom 5./6. Oktober 2010.