Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem "Vorschlag für einen Beschluß des Europäischen Parlaments und des Rates über ein Aktionsprogramm zur Eingliederung von Grundwasserschutz und Grundwasserbewirtschaftung" () (97/C 89/13)

Der Rat beschloß am 8. Oktober 1996, den Wirtschafts- und Sozialausschuß gemäß Artikel 130 s des EG-Vertrags um Stellungnahme zu dem vorgenannten Vorschlag zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Umweltschutz, Gesundheitswesen und Verbrauch nahm ihre Stellungnahme am 7. Januar 1997 an. Berichterstatter war Herr de Paul de Barchifontaine.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 342. Plenartagung am 29. und 30. Januar 1997 (Sitzung vom 29. Januar) mit 87 gegen eine Stimme bei 3 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Der Vorschlag der Kommission gehört in den Kontext des Fünften Umwelt-Aktionsprogramms "Für eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung" () und stellt eine Folgearbeit zu der Mitteilung "Die Wasserpolitik der Europäischen Union" () sowie der Abschlußerklärung zum Ministerseminar über das Grundwasser vom 26. und 27. November 1991 in Den Haag dar. Diese Erklärung sieht die Schaffung eines Aktionsprogramms vor, das bis zum Jahr 2000 auf Ebene der Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft umgesetzt sein soll.

1.2. Mit dem Vorschlag der Kommission werden folgende Ziele verfolgt:

- Einführungen von Genehmigungssystemen und sonstiger Instrumente für eine einzelstaatliche Bewirtschaftung des Wassers;

- ein vorsorgender, flächendeckender Grundwasserschutz, u.a. im Hinblick auf diffuse Quellen;

- Festlegung allgemeiner Bestimmungen über die Sicherheit von Anlagen zum Umgang mit wassergefährdenden Stoffen;

- Ausarbeitung allgemeiner Bestimmungen zur Förderung von landwirtschaftlichen Praktiken, die mit dem Grundwasserschutz vereinbar sind.

1.3. Der Ausschuß begrüßt die Bemühungen der Kommission zur Anpassung ihrer Wasserpolitik, um der zunehmenden Verschmutzung des Grundwassers vorzubeugen und sie zu verringern.

1.4. Bemerkenswert ist, daß sich die Kommission erstmals auch mit den quantitativen Aspekten der Wasserproblematik befaßt.

2. Allgemeine Bemerkungen

2.1. Für eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung

2.1.1. Dieser Vorschlag entspricht im wesentlichen den wasserpolitischen Zielen, die in dem Programm der Europäischen Gemeinschaft für Umweltpolitik und Maßnahmen im Hinblick auf eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung aufgestellt wurden.

2.1.2. Der Ausschuß ist der Auffassung, daß das Aktionsprogramm:

- in dem viel weiteren Zusammenhang des gesamten Wasserbewirtschaftungs-Know-hows gesehen werden muß, ohne die integrierte Bewirtschaftung zu vergessen, die auch die Tätigkeiten der Industrie, der Städte, der Landwirtschaft und sonstige Aktivitäten auf dem Lande, die Bodenbewirtschaftung usw. einschließt;

- auch die wichtige Rolle des Wassers und des Menschen im Ökosystem berücksichtigen und der Notwendigkeit Rechnung tragen muß, bei der nachhaltigen Entwicklung das richtige Gleichgewicht zwischen Wirtschaft und Umwelt zu finden. Umweltpolitische Ziele müssen dabei auch in die übrigen Politikbereiche Eingang finden;

- den langen Zeiträumen Rechnung tragen muß, in denen die Verschmutzung des Grundwassers vor sich gehen kann, und ebenso berücksichtigen muß, daß die Sanierung des verschmutzten Grundwassers Jahrzehnte dauern kann. Daher kommt es jetzt darauf an, Sofortmaßnahmen zu ergreifen, um eine weitere Verschlechterung der Grundwasserqualität zu verhindern;

- zum Ziel haben muß, ein hohes Umweltschutzniveau sicherzustellen.

2.2. Subsidiarität und Verantwortung

2.2.1. Das Subsidiaritätsprinzip darf die Kommission nicht daran hindern, darauf zu achten, daß die Gemeinschaftspolitik in allen Mitgliedstaaten gleichermaßen umgesetzt wird, wozu einheitliche Verpflichtungen für die Mitgliedstaaten und von seiten der Kommission eine einheitliche Kontrolle ihrer ordnungsgemäßen Erfuellung gehören.

2.2.2. Die Durchführung des gegenwärtigen Aktionsprogramms erfordert gesetzgeberische Maßnahmen und nicht zwingende Maßnahmen, die in der kurz vor der Verabschiedung stehenden Rahmenrichtlinie über die Wasserressourcen festgelegt werden. Der letzte Erwägungsgrund des Vorschlags läßt die Rechtsgrundlage der Maßnahmen, die zur Durchführung des Programms beschlossen werden, offen, und es fehlen auch nähere Angaben zur Art dieser Maßnahmen, so daß die Kommission eine große Handlungsfreiheit besitzt. Das gegenwärtige Schutzniveau für das Grundwasser muß nach Ansicht des Ausschusses allerdings aufrechterhalten, wenn nicht gar erhöht werden.

2.2.3. Der Ausschuß hat sich bereits vorbehalten, zu der Rahmenrichtlinie Stellung zu nehmen, wenn er dazu gehört wird; dieser Vorbehalt gilt natürlich auch für sonstige künftige Maßnahmen. Allerdings ist er der Auffassung, daß verbindliche und in allen Mitgliedstaaten gleich anzuwendende Grenzwerte für Gefahrstoffe, die in der gegenwärtigen Regelung als vorrangig eingestuft werden, zu dem Zweck eingeführt werden müßten, die Grundwasserverschmutzung auf das geringstmögliche Maß zurückzuführen ().

2.2.4. In einem weitergefaßten Kontext nimmt der Ausschuß in bezug auf die Umsetzung der Umweltschutzvorschriften die entsprechende Mitteilung () der Kommission zur Kenntnis, in der eine völlig unbefriedigende Situation dargestellt wird. Der Ausschuß arbeitet an einer Stellungnahme zu der Mitteilung, unterstreicht allerdings bereits jetzt, wie notwendig es ist, einen gemeinschaftlichen Bezugsrahmen für die Haftung bei Umweltschäden () auszuarbeiten.

2.2.5. Darüber hinaus stellt der Ausschuß fest, daß im 13. Jahresbericht über die Kontrolle der Anwendung des Gemeinschaftsrechts (1995) betont wird, daß "die Anwendung der Gewässerrichtlinien in der Praxis [...] den in diesem Bereich angestrebten Gemeinschaftszielen - Erhaltung und Qualität - nicht gerecht" werde (). Die künftige Rahmenrichtlinie, mit der die Rechtsvorschriften im Bereich des Gewässerschutzes vereinfacht und zusammengeführt werden sollen, muß den festgestellten Problemen Rechnung tragen und geeignete Lösungen finden. Neue wissenschaftliche Erkenntnisse und praktische Erfahrungen können zur Verbesserung der geltenden Vorschriften führen.

2.2.6. Einige Mitgliedstaaten verfügen bereits über Verfahren zur Unterrichtung und Anhörung der Benutzer/Verbraucher zu verschiedenen Aspekten der Wasserpolitik, doch bedarf dies der Koordinierung auf allen Ebenen. Der Ausschuß empfiehlt daher der Kommission, sich hierüber gemeinsam mit den Mitgliedstaaten Gedanken zu machen mit dem Ziel,

- in jedem Mitgliedstaat eine zuständige Stelle zu errichten,

- in jedem Mitgliedstaat einen Benutzer-/Verbraucherrat zu gründen,

- einen Mechanismus zu schaffen, der diese Einrichtungen auf europäischer Ebene miteinander verbindet.

Die personelle Besetzung dieser Einrichtung sollte jedem Mitgliedstaat allein überlassen bleiben, doch sollte auf den Wortlaut in Teil 2 des Anhangs des Kommissionsdokuments "Durchführung des Aktionsprogramms" (zwölfter Punkt unter der Überschrift "Die einzelstaatlichen Aktionsprogramme") verwiesen werden.

2.3. Grundwasser - ein empfindliches Naturgut

2.3.1. Die Belastung des Grund- und Oberflächenwassers nimmt in der gesamten Europäischen Union zu.

2.3.2. "Das Ziel der Umweltverträglichkeit sollte auf der Grundlage eines integrierten Konzepts erreicht werden, d.h. Oberflächen- und Grundwasser sollten als Einheit bewirtschaftet werden, wobei Qualität und Quantität gleichermaßen zu berücksichtigen sind" und regionalspezifischen Problemen ebenfalls Rechnung zu tragen ist.

2.3.3. Die Grundwasserpolitik der Gemeinschaft hat darunter gelitten, daß es an einer Gesamtplanung und an spezifischen Instrumenten zur Durchführung einer gemeinschaftsweiten konzertierten Aktion gefehlt hat.

2.3.4. Es ist höchste Zeit, bei der Europäischen Umweltagentur in Abstimmung mit den Behörden der Mitgliedstaaten die Tätigkeit des Themenzentrums Wasser im Hinblick auf die Sammlung von Daten, die Vereinheitlichung der Terminologie und den Aufbau des Grundstocks einer Datenbank über Entwässerungs- und Grundwassernetze auszubauen. Darüber hinaus müssen die verschiedenen Verschmutzungsquellen, die die Qualität dieser Ressource beeinträchtigen, insbesondere auf lokaler Ebene aufgelistet und quantifiziert werden.

2.3.5. Die Abschätzung der verfügbaren Süßwassermengen und einer objektiv begründeten, wohlüberlegten Süßwasserentnahme muß Aufgabe der Wissenschaft sein, d.h. mit wissenschaftlich anerkannten Methoden durchgeführt werden.

2.4. Bewirtschaftung

2.4.1. Der Ausschuß stellt fest, daß das Aktionsprogramm im Sinne des Konzepts der integrierten Bewirtschaftung von Wassereinzugsbereichen und des Gesamtkonzepts der Gemeinschaft für die Wasserpolitik, so wie in der Mitteilung "Die Wasserpolitik der Europäischen Union" () dargelegt, erstellt wurde.

2.5. Ökologische Überwachung

2.5.1. Dem Kommissionsvorschlag zufolge wird die Europäische Umweltagentur im Rahmen der ihr übertragenen umweltpolitischen Verantwortung und ihrer Befugnisse für die sorgfältige ökologische Überwachung und Bewertung des Grundwassers zuständig sein.

2.5.2. Die Hauptverantwortung tragen allerdings die Mitgliedstaaten, denen die Aufgabe zukommt, Informationen bereitzustellen. Da die Umweltagentur nicht befugt ist, Umsetzung und Einhaltung der Vorschriften zu kontrollieren, ist es Sache der Kommission, bei den Mitgliedstaaten auf die Erfuellung ihrer Verpflichtungen zu achten.

2.6. Finanzierung

2.6.1. Eine nachhaltige Bewirtschaftung einer so wichtigen Ressource, wie sie das Wasser darstellt, erfordert eine angemessen verteilte Finanzierung der Vorbeuge- und Schutzmaßnahmen unter Beachtung des Verursacherprinzips und unter Einsatz rechtlicher Abwehrinstrumente. Natürlich muß vermieden werden, daß sich die Programmkosten hemmend auf die Erreichung der festgelegten Ziele auswirken. Der Austausch von Erfahrungen auf europäischer Ebene würde kostendämpfend wirken und außerdem den Prozeß beschleunigen.

2.6.2. Ein Teil der Mittel, die für diese Präventionspolitik auf nationaler Ebene notwendig sind, kann durch eine gestaffelte Festsetzung der Wasserpreise aufgebracht werden.

2.6.3. Selbstverständlich müßte für den Fall, daß die Maßnahmen in einigen Mitgliedstaaten der öffentlichen Hand unverhältnismäßig hohe Kosten verursachen, eine finanzielle Unterstützung aus dem Kohäsionsfonds (Artikel 130 s Absatz 5) möglich sein. Dies sollte jedoch nur im äußersten Falle geschehen, da ja das Verursacherprinzip anzuwenden ist.

3. Die vier Hauptbereiche des Aktionsprogramms

3.1. Planung und Bewirtschaftung

3.1.1. Zur Planung und Bewirtschaftung gehören in erster Linie die Bestandsaufnahme der Grundwasserreserven, die Untersuchung der Verschmutzungsquellen nach quantitativen und qualitativen Gesichtspunkten sowie konkrete Vorschläge von seiten der Mitgliedstaaten, welche Maßnahmen zur Vermeidung der Verschmutzung und der Verschwendung unter Berücksichtigung regionaler Aspekte zu treffen sind.

3.1.2. Sinnvoll wäre auch eine am Verwendungszweck orientierte Einstufung des Wassergebrauchs in Abhängigkeit von seinen Eigenschaften (leichte Gewinnbarkeit als Trinkwasser u.a.), die je nach dem Grundwasserleiter, aus dem es stammt, variieren.

3.1.3. Verstädterung, Industrialisierung und manchmal auch die Flurbereinigung sind insbesondere dazu angetan, gerade dort, wo der Grundwasserbedarf häufig am größten ist, das Durchsickern von Wasser in tiefere Schichten und damit die Neubildungsfähigkeit des Grundwassers einzuschränken. Daher sind Maßnahmen zu ergreifen, die die Bodenversiegelung in den Vorstadtgebieten verringern sowie einer Bodenverdichtung in landwirtschaftlich genutzten Gebieten vorbeugen.

3.1.4. Es ist dringend geboten, Wasser höchstens bis zur Höhe der Neubildungsfähigkeit des Grundwassers zu entnehmen und eine Rationalisierung des Wasserverbrauchs sowie die Wiederverwendung von Wasser zu fördern oder besser noch das Wasser in aufeinanderfolgenden Verbrauchskaskaden zu verwenden, was eine Wassereinsparung zur Folge hätte (z. B. bei der Bewässerung und Besprengung).

3.1.5. Die bestehenden Bestimmungen für Grundwasserleiter, die sich über zwei oder mehr Länder erstrecken, wie z. B. das "Übereinkommen von Helsinki zum Schutz und zur Nutzung grenzüberschreitender Wasserläufe und internationaler Seen" (), müssen im Fall von Drittländern, die sich auf den Beitritt zur Europäischen Union vorbereiten, durch Kooperationsmaßnahmen flankiert werden, um ihnen die Anpassung an die europäischen Qualitätsstandards zu erleichtern.

3.2. Süßwasserentnahme

3.2.1. In den Küstengebieten ergießen sich artesische Süßwasserreserven ins Meer, ohne vorher genutzt worden zu sein. In den Ländern dagegen, in denen die Nutzung küstennahen Grundwassers unumgänglich ist, muß eine Übernutzung vermieden werden, um einer Versalzung kostbarer Süßwasserreserven vorzubeugen.

3.2.2. Gleichwohl ist Wachsamkeit geboten, um für den Schutz unverschmutzten Wassers in den Grundwasserschichten zu sorgen und die Möglichkeit seiner direkten Verwertung in der geeignetsten Form offenzuhalten.

3.3. Diffuse Verschmutzungsquellen

3.3.1. Die diffusen Verschmutzungsquellen müssen unter folgenden praktischen Gesichtspunkten betrachtet werden:

- Industrieverfahren und saubere Technologien;

- Landwirtschaftliche Erzeugungsmethoden und Direktabfluesse;

- Hausmüllentsorgung und Sickerwasser;

- Luftverschmutzung und saurer Regen;

- Verschmutzung durch Haushalte und Rückhaltung im Oberflächenwasser;

- Verschmutzung durch Kraftfahrzeuge und Oberflächenabfluß;

- Verschmutzung durch wasserdurchlässige Kanalisation.

3.3.2. Darüber hinaus ist die Frage der Sanierung von Böden zu klären, die historisch oder unfallbedingt schadstoffbelastet sind. Bei der Frage der Haftbarkeit und der Finanzierung der Maßnahmen wäre ein gemeinschaftlicher Bezugsrahmen nötig, wobei das Verursacherprinzip dort, wo es anwendbar ist, gelten muß.

3.3.3. Es besteht also ein Geflecht von Zusammenhängen. Die Wasserbewirtschaftung ist von den Tätigkeiten der Menschen und von natürlichen Gegebenheiten nicht unabhängig. Diese Aspekte sind bei der Planung und Bewirtschaftung zu berücksichtigen, um eine dauerhafte Erhaltung dieser Ressource zu gewährleisten.

3.4. Umweltverträglichkeit der Landwirtschaft

3.4.1. Die Landwirtschaft muß ihrerseits bereit sein, ihre Rolle durch eine langfristige Politik der behutsamen Veränderungen zu überdenken. Aufforstung von Flächen, Flächenstillegung, agro-ökologische Maßnahmen mit dem Ziel, ein höheres Umweltschutzniveau zu erreichen, usw. - solche Maßnahmen sind im Rahmen der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) und mit den dafür vorgesehenen oder vorzusehenden Finanzierungsinstrumenten durchzuführen.

3.4.2. Die Nutzung des Bodens ist sowohl unter landwirtschaftlichen Gesichtspunkten als auch unter Berücksichtigung des darunter befindlichen Wassers zu betrachten. Die Erhaltung der Wassergüte in den Grundwasserleitern setzt eine pflegliche Behandlung des Bodens voraus. Da die Erhaltung der Qualität des Grundwassers u.a. von Zustand und Behandlung des Bodens abhängt, wird es für erforderlich gehalten, ein umfassendes Konzept für den Bodenschutz zu erarbeiten.

3.4.3. Die Europäische Union muß in einer Weise für die Anwendung der Richtlinien sorgen, daß der Schutz des Grundwassers durch die Einführung eines Leitfadens für eine gute landwirtschaftliche Praxis sichergestellt wird, der geeignete Maßnahmen in bezug auf Nitrate, Phosphate, Pflanzenschutz- und Schädlingsbekämpfungsmittel, Abfälle usw. umfaßt.

3.4.4. Der Ausschuß nimmt besorgt zur Kenntnis, daß laut Jahresbericht der Kommission für 1995 () mehrere Mitgliedstaaten die Maßnahmen zur Umsetzung der Richtlinie 91/676/EWG betreffend Nitrate nicht mitgeteilt haben. Er fordert die Kommission auf, die Gründe für die aufgetretenen Schwierigkeiten festzustellen.

4. Besondere Bemerkungen

4.1. Verwendung von Klärschlamm

4.1.1. Die Verwertung von nährstoffreichem Klärschlamm im natürlichen Stoffkreislauf durch seine Verwendung als Dünger ist nur dann sinnvoll, wenn es auch langfristig zu keiner Akkumulation von Schwermetallen und Schadstoffen in den landwirtschaftlichen Böden kommt. Der Eintrag von Schadstoffen in die Kläranlagen muß durch geeignete Maßnahmen auf ein Minimum reduziert werden. Die Verwendung von Klärschlamm darf nicht zur Verunreinigung des Grundwassers durch Nähr- und Schadstoffe führen. Dies ist nur durch eine amtliche Überwachung zu gewährleisten. Die Kommission wird ersucht, einen Vorschlag für neue Qualitätskriterien zu erarbeiten und offene Haftungsfragen für schleichende Bodenbeeinträchtigungen zu klären.

4.2. Versauerung

4.2.1. Die Versauerung der Böden und des Grundwassers ist durch die Festsetzung strengerer Grenzwerte für die Emission der dazu beitragenden Stoffe in die Atmosphäre zu verhindern.

5. Schlußfolgerungen

5.1. Eine Wasserpolitik ist allem Anschein nach eine der entscheidenden Aufgaben des nächsten Jahrhunderts. Dabei handelt es sich zweifellos um ein heikles Thema, da so viele und auf jeder Ebene unterschiedliche Interessen im Spiel sind.

5.2. Der Wirtschafts- und Sozialausschuß hat in der Vergangenheit bereits verschiedene einschlägige Stellungnahmen () abgegeben, deren Aussage nach wie vor in vollem Umfang gültig ist und deren Empfehlungen nicht außer acht gelassen werden sollten.

5.3. Mit zunehmendem Kenntnisstand über ökologische Zusammenhänge ist insbesondere eine Abgleichung der Bedingungen ins Auge zu fassen, unter denen sich die europäische Landwirtschaft entwickeln soll, wobei darauf zu achten ist, daß sie ihre Aufgabe in bezug auf die Erhaltung der Umweltqualität unter angemessenen wirtschaftlichen Bedingungen erfuellen kann.

5.4. Deshalb muß die Grundwasserbewirtschaftung im globalen wirtschaftlichen und sozialen Kontext und natürlich auch im Zusammenhang mit dem gesamten Wasserkreislauf gesehen werden. Es wäre nicht hinnehmbar, daß das Angebot von Wasser guter Qualität am Ende immer knapper und teurer wird. In einigen Regionen stellt sich bereits ein Verteilungsproblem.

6. Empfehlungen

6.1. Daraus ergeben sich für den Ausschuß folgende Empfehlungen:

- Der Aktionsplan sollte in die Rahmenrichtlinie über die Wasserressourcen aufgenommen werden. Dabei sind klar die jeweiligen Verantwortungsebenen zu definieren und die Empfehlungen zu berücksichtigen, die der Ausschuß bereits in seiner Stellungnahme zu der Mitteilung "Die Wasserpolitik der Europäischen Union" gemacht hat.

- Koordiniert von der Europäischen Umweltagentur, müssen Informations- und Datensammelsysteme aufgebaut werden.

- Es bedarf flankierender Maßnahmen insbesondere im Bereich der Information und Umwelterziehung der Öffentlichkeit sowie im Bereich der Schulung der zuständigen Verwaltungsmitarbeiter und der Wirtschaftsakteure (vor allem der Landwirte und der Verbraucher).

- Ab dem Jahr 2000 sind die Fortschritte und die durchgeführten Maßnahmen der Mitgliedstaaten einer Bewertung zu unterziehen. Bis dahin ist sicherzustellen, daß sie regelmäßig Berichte übermitteln, um die gemachten Erfahrungen allen zugänglich zu machen.

Brüssel, den 29. Januar 1997.

Der Präsident des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Tom JENKINS

() ABl. Nr. C 355 vom 25. 11. 1996, S. 1.

() 1) "5. Umwelt-Aktionsprogramm", ABl. Nr. C 138 vom 17. 5. 1993 - Stellungnahme des WSA, ABl. Nr. C 287 vom 4. 11. 1992.

2) "Überprüfung 5. Programm", ABl. Nr. C 140 vom 11. 5. 1996 - Stellungnahme des WSA, ABl. Nr. C 212 vom 22. 7. 1996.

() Dok. KOM(96) 59 endg. - Stellungnahme des WSA, ABl. Nr. C 30 vom 30. 1. 1997, S. 5.

() Ziffer 6.2 der Stellungnahme des WSA zur "Wasserpolitik der Europäischen Union", ABl. Nr. C 30 vom 30. 1. 1997, S. 5.

() "Durchführung des Umweltrechts der Gemeinschaft" (Dok. KOM(96) 500 endg.).

() Stellungnahme des WSA zum "Grünbuch über die Sanierung von Umweltschäden", ABl. Nr. C 133 vom 16. 5. 1994.

() ABl. Nr. C 303 vom 14. 10. 1996, S. 52.

() Siehe Fußnote 3, S. 34.

() ABl. Nr. L 186 vom 5. 8. 1995 - Stellungnahme des WSA, ABl. Nr. C 34 vom 2. 2. 1994.

() Siehe Fußnote 4, S. 35.

() 1) "Kommunale Abwässer", ABl. Nr. C 168 vom 10. 7. 1990.

2) "Badegewässer", ABl. Nr. C 393 vom 31. 12. 1994.

3) "Ökologische Qualität von Gewässern", ABl. Nr. C 397 vom 31. 12. 1994.

4) "Gewinnung von und Handel mit natürlichen Mineralwassern", ABl. Nr. C 110 vom 2. 5. 1995.

5) "Wasser für den menschlichen Gebrauch", ABl. Nr. C 82 vom 19. 3. 1996.

6) "Wasserpolitik der Europäischen Union", ABl. Nr. C 30 vom 30. 1. 1997, S. 5.