Während des Bewertungszeitraums hat die politische Unterstützung seitens der Mitgliedstaaten stetig zugenommen. Mit der Erklärung von Tallinn zu elektronischen Behördendiensten haben die für die Politik im Bereich der elektronischen Behördendienste zuständigen Minister in der gesamten EU ihrer Verpflichtung zu verschiedenen Grundsätzen, darunter „standardmäßige Interoperabilität“, Ausdruck verliehen. Diese Verpflichtung wurde vor Kurzem durch die Berliner Erklärung zur digitalen Gesellschaft und wertebasierten digitalen Verwaltung bekräftigt, in der die Notwendigkeit eines wertebasierten Ansatzes – unter Einbeziehung der digitalen Souveränität und Interoperabilität – für den digitalen Wandel im öffentlichen Sektor hervorgehoben wurde.

Wie in der Mitteilung über eine Strategie für einen digitalen Binnenmarkt für Europa und im eGovernment-Aktionsplan 2016–2020 vorgesehen, wurde der EIF im Jahr 2017 aktualisiert und erweitert. Der neue EIF wurde in einer Mitteilung dargelegt und von einem Aktionsplan für Interoperabilität begleitet. Mit dem neuen EIF erhielt das Programm ISA2 einen neuen strategischen Rahmen, der mit den Programmzielen übereinstimmte. Im Februar 2020 kündigte die Kommission in ihrer Mitteilung „Eine europäische Datenstrategie “ an, dass sie einen gestärkten EIF vorlegen würde.

Zur Erreichung dieser Ziele baute das Programm auf den Errungenschaften seines Vorgängers, des Programms ISA, auf. Dabei wurde auch Wert auf die reibungslose Eingliederung in den weiteren politischen Rahmen für die Digitalisierung und insbesondere die Interoperabilität der öffentlichen Verwaltungen in der EU gelegt. Artikel 1 Absatz 2 des ISA2-Beschlusses sieht vor, dass das Programm ISA2 dazu dient, mithilfe des Europäischen Interoperabilitätsrahmens (EIF) und dessen Umsetzung in den Verwaltungen der Mitgliedstaaten eine gemeinsame Auffassung der Interoperabilität herbeizuführen.

Die Kommission führte die Bewertung mit einem Team unabhängiger Sachverständiger eines Beratungsunternehmens durch. Die Bewertung wurde von einer dienststellenübergreifenden Lenkungsgruppe überwacht und in enger Abstimmung mit der Bewertung des EIF und der Folgenabschätzung für eine künftige Interoperabilitätsstrategie durchgeführt, die die Kommission dem Parlament und dem Rat im zweiten Quartal 2022 vorschlagen will.

Mit dem ISA2-Beschluss wurde am 1. Januar 2016 das Fünf-Jahres-Programm über Interoperabilitätslösungen und gemeinsame Rahmen für europäische öffentliche Verwaltungen, Unternehmen und Bürger (Programm ISA2) initiiert. Dies ist das fünfte in einer Reihe von Programmen der Europäischen Kommission, deren Schwerpunkt auf interoperablen Lösungen für den öffentlichen Sektor liegt. Die Interoperabilität im Sinne des Europäischen Interoperabilitätsrahmens (EIF) ist kein rein technischer Aspekt. Vielmehr geht es um rechtliche, organisatorische, semantische und technische Anforderungen, mit denen integrierte öffentliche Dienste ermöglicht werden sollen.

In Bezug auf die allgemeinen und spezifischen Ziele bestätigten die meisten Befragten wie auch die Schreibtischstudien, dass die folgenden Ziele in gewissem Umfang oder weitgehend erreicht wurden:

Öffentliche Verwaltungen in der gesamten EU investieren massiv in die Digitalisierung ihrer Dienstleistungen und internen Prozesse. Durch die COVID-19-Krise wurde die Bedeutung digitaler Lösungen noch stärker hervorgehoben. Neben ISA2 haben während des Bewertungszeitraums auch andere EU-Programme zu dieser Digitalisierungsinitiative beigetragen:

Die Arbeit an den ISA2-Paketen ist im Verhältnis zu den geplanten Arbeiten und Haushaltsmitteln den Erwartungen entsprechend fortgeschritten. Die Heterogenität der Leistungsindikatoren erschwerte es, Schlussfolgerungen zur allgemeinen Kosteneffizienz des Programms zu ziehen. Für die Pakete, bei denen es möglich war, Methoden zur Bewertung der Kosteneffizienz anzuwenden, wurden die Kosten pro Endnutzer (z. B. Unternehmen, Bürger) als niedrig geschätzt. Der Nutzen ist daher größer als die Kosten für die Endbegünstigten der entwickelten Lösungen. Allerdings besteht die Gefahr, dass der Nutzen mangels angemessener Tragfähigkeitsmaßnahmen schwindet.

Deutliche Synergieeffekte und eingeschränkte Überschneidungen zwischen ISA2-Maßnahmen ergeben einen positiven Eindruck von der internen Kohärenz des Programms. Die Priorisierung eines kleineren Maßnahmenpakets würde jedoch zu mehr Synergien führen. Es bestand eine enge Zusammenarbeit zwischen ISA2 und einem breiten Spektrum anderer einschlägiger EU-Programme, Strategien und Initiativen. Diese könnte jedoch systematischer erfolgen.

4.2.Welchen Einfluss hatte das Programm ISA2 auf die Bürger und Unternehmen?

ISA2 sollte das Leben der Bürger und die Abläufe in den Unternehmen spürbar verbessern, indem es den öffentlichen Verwaltungen in der EU hilft, den Verwaltungsaufwand zu verringern und benutzerfreundliche öffentliche Dienste bereitzustellen, insbesondere im Hinblick auf den Umgang mit öffentlichen Verwaltungen in anderen EU-Ländern. Die Kommission und das Europäische Parlament haben anerkannt, dass insbesondere kleine und mittlere Unternehmen durch Verwaltungsaufwand belastet sind. Endnutzer, Bürger und Unternehmen sollten von gemeinsamen, weiterverwendbaren und interoperablen Front-Office-Dienstleistungen profitieren, die aus einer besseren Integration der Verfahren und des Datenaustauschs zwischen verwaltungsinternen Prozessen der öffentlichen Verwaltungen in der EU resultieren.

ISA2 hat zu der Koordination auf EU-Ebene beigetragen, die für die Verbesserung der Gesamtinteroperabilität zwischen den europäischen öffentlichen Verwaltungen – einschließlich der Front-Office- und Back-Office-Lösungen – erforderlich ist. Die meisten Befragten bestätigten, dass nationale oder subnationale Initiativen allein nur einen kleinen Beitrag zur Erreichung der meisten Ziele geleistet hätten. Die konsultierten Nutzer der Lösungen, nationale und subnationale öffentliche Verwaltungen und Interessenträger, die für die Programmsteuerung zuständig sind, vertreten die Ansicht, dass ein Ansatz auf EU-Ebene daher besser geeignet ist, die mit der Interoperabilität öffentlicher Verwaltungen und Dienste verbundenen Herausforderungen zu bewältigen. ISA2 konnte seine Ziele auch zu geringeren Kosten erreichen als vergleichbare nationale oder subnationale Initiativen. Nach Aussagen der meisten Befragten in den verschiedenen Gruppen von Interessenträgern wurden die Ziele in Bezug auf die Verringerung der Kosten und des Verwaltungsaufwands grenzüberschreitender Interaktionen jedoch nur in begrenztem Maße erreicht.

Die Art und Weise, in der die Lösungen den Bedürfnissen der Nutzer gerecht werden, muss noch verbessert werden. Es wird erwartet, dass diese Bedürfnisse und Probleme aufgrund einer umfassenderen Einführung von ISA2-Lösungen in europäischen öffentlichen Verwaltungen besser angegangen werden.

Zusammenfassend lässt sich sagen, dass das Programm aufgrund seines technischen Charakters nur begrenzte spürbare Veränderungen im Leben der Bürger und in den Abläufen der Unternehmen bewirkt hat. Dennoch war es mit einem Mehrwert für die EU verbunden. Die Bewertung lässt darauf schließen, dass der Nutzen des Programms durch eine Weiterentwicklung einiger seiner Lösungen in Open-Source-Gemeinschaften oder durch die Anregung von Unternehmen, Dienste unter Nutzung kostenloser ISA2-Lösungen im Rahmen der Open-Source-Lizenz für die Europäische Union zu entwickeln, tragfähig werden könnte.

4.3.Sind das Programm ISA2 und seine Ziele noch von Bedeutung?

Die ursprünglichen Bedürfnisse und Probleme, die durch das Programm angegangen werden sollten, sind nach wie vor von großer Bedeutung. Die COVID-19-Pandemie hat die Relevanz des Programms sowie generell die Relevanz von Interoperabilitätsinitiativen unter Beweis gestellt. Durch die Pandemie sind bestehende Bedürfnisse zudem dringender geworden, darunter die Notwendigkeit einer Koordinierung bei der Umsetzung digitaler Lösungen auf EU-Ebene.

Interessenträger beklagen, dass ein ganzheitlicher Ansatz der Interoperabilität zwar gefördert, aber nicht gewährleistet wird, insbesondere im Zusammenhang mit der Interoperabilität der für die Umsetzung der EU-Politik bereitgestellten Lösungen.

5.Schlussfolgerungen und Erkenntnisse

Die Bewertung vermittelt einen insgesamt positiven Eindruck über die Leistung des Programms ISA2. Die Interoperabilität im öffentlichen Sektor ist jetzt wichtiger denn je, um einen Mehrwert für Bürger und Unternehmen zu schaffen. Das Programm wurde in einem weitgehend unverbindlichen politischen Rahmen umgesetzt, der sich in einem beispiellosen Tempo weiterentwickelt (Abschnitt 3.3 ). Die bevorstehenden umfangreichen Investitionen in die Digitalisierung des öffentlichen Sektors (Abschnitt 3.4 ) erfordern eine sorgfältige Berücksichtigung der Erkenntnisse aus dem Programm ISA2 und verdeutlichen die Notwendigkeit, weiter auf seinen Erfolgen aufzubauen.

Die erwähnten Erkenntnisse sind für die Fortführung der Tätigkeiten im Rahmen des Programms „Digitales Europa“ und für eine künftige Interoperabilitätsstrategie von Bedeutung. Wir dürfen jedoch die Notwendigkeit eines Gesamtkonzepts für die Interoperabilität des öffentlichen Sektors in der EU in allen Politikbereichen und Programmen nicht aus den Augen verlieren.

5.1.Bedeutung der Interoperabilität für die Umsetzung der EU-Politik

Die ISA2-Maßnahmen haben erfolgreich zur Umsetzung eines breiten Spektrums politischer Strategien in der EU beigetragen. Immer mehr politische Maßnahmen haben erhebliche Auswirkungen auf die digitale Infrastruktur des öffentlichen Sektors in der EU. Die Koordination sektorspezifischer Vorschläge mit einer verbesserten Steuerung der Interoperabilität ist der Schlüssel zur Gewährleistung einer reibungslosen Umsetzung und interoperabler europäischer digitaler öffentlicher Dienste. Selbst in Bereichen, in denen keine zentralen Lösungen zur Verfügung stehen, haben die EU-Mitgliedstaaten eine stärkere Koordination und den Austausch bewährter Verfahren für die digitale Umsetzung der EU-Politik gefordert. COVID-19-bezogene Interoperabilitätslösungen haben gezeigt, dass die EU zunehmend aufgefordert wird, interoperable Lösungen anzubieten, die die Länder weiterverwenden können oder zu denen sie Verknüpfungen erstellen können.

Die Auswirkungen gehen über die Ebene der EU-Mitgliedstaaten hinaus. In vielen Ländern sind regionale und lokale öffentliche Verwaltungen zumindest gemeinsam für die Bereitstellung digitaler öffentlicher Dienste zuständig. Das bedeutet, dass sie von einschlägigen politischen Maßnahmen der EU profitieren würden, die von Lösungen für die Umsetzung begleitet würden, die standardmäßig interoperabel sind.

5.2.Von einem kohärenten zu einem strategischen Konzept für die Interoperabilität des öffentlichen Sektors in der EU

Die Bewertung zeigt, dass das Programm zur Entwicklung, Weiterverfolgung und Förderung eines ganzheitlichen Konzepts für den digitalen Wandel im öffentlichen Sektor in der EU und für die Interoperabilität durch die Maßnahmen im Zusammenhang mit der Umsetzung des EIF beitragen konnte.

Über den allgemeinen politischen Kontext (Abschnitt 3.2 ) hinaus hat die Kommission kürzlich eine Mitteilung mit dem Titel „Digitaler Kompass 2030: der europäische Weg in die digitale Dekade“ angenommen. In dem Dokument wird betont, dass die „Interoperabilität auf allen Verwaltungsebenen und zwischen allen öffentlichen Diensten gewährleistet werden muss“. Mit der Berliner Erklärung betonten die für die Politik im Bereich der elektronischen Behördendienste zuständigen Minister in den EU-Mitgliedstaaten die Bedeutung der Interoperabilität auch für die digitale Souveränität und als Voraussetzung für eine wertebasierte Digitalisierung.

In Zukunft sollten verschiedene Optionen sorgfältig geprüft werden, um die verbleibenden Probleme zu klären, wobei folgende von den Interessenträgern angesprochene Bedürfnisse zu berücksichtigen sind: