Schreiben des Department Of Homeland Security an die Ratspräsidentschaft und die Kommission über die Auslegung einiger Bestimmungen der Verpflichtungserklärungen, die von der DHS am 11. Mai 2004 im Zusammenhang mit der übermittlung von Fluggastdatensätzen (Passenger Name Records — PNR) durch die Fluggesellschaften abgegeben wurden (1)

(2006/C 259/01)

„Mit diesem Schreiben soll erläutert werden, wie wir eine Reihe von Bestimmungen der am 11. Mai 2004 abgegebenen Verpflichtungserklärungen (‚Undertakings‘) des Department of Homeland Security (DHS) in Bezug auf Fluggastdatensätze (Passenger Name Records — PNR) auslegen. Im Sinne dieses Schreibens bezeichnet ‚DHS‘ das Bureau of Customs and Border Protection, das U.S. Immigration and Customs Enforcement und das Office of the Secretary und die Einrichtungen, die es direkt unterstützt, umfasst aber nicht andere Teile des DHS wie die Citizenship and Immigration Services, die Transportation Security Administration, den United States Secret Service, die United States Coast Guard und die Federal Emergency Management Agency. Wir erwarten, dass diese und andere Fragen im Rahmen künftiger Beratungen über ein umfassendes, gegenseitiges und auf gemeinsamen Grundsätzen beruhendes Abkommen weiter erörtert werden.

Austausch und Offenlegung von PNR

Gemäß dem Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act von 2004 muss der Präsident ein Umfeld des Informationsaustausches schaffen, das den Austausch von Informationen in Bezug auf den Terrorismus erleichtert. Im Anschluss an die Verabschiedung dieses Gesetzes erließ der Präsident am 25. Oktober 2005 die Executive Order 13388, die die Anweisung enthält, dass das DHS und andere Einrichtungen den Leitern aller anderen Einrichtungen zur Terrorismusbekämpfung unverzüglich Zugang zu terrorismusbezogenen Informationen geben, und mit der ein Mechanismus zur Umsetzung des Informationsaustausches eingerichtet wird.

Gemäß Nummer 35 der Verpflichtungserklärungen (wonach keine der aufgeführten Bestimmungen der Nutzung oder Offenlegung von PNR-Daten im Zusammenhang mit Strafprozessen oder anderen gesetzlichen Erfordernissen im Wege stehen darf und das DHS die Europäische Kommission über die Verabschiedung aller US-Rechtsvorschriften informieren kann, die sich substanziell auf die in diesen Verpflichtungserklärungen gemachten Zusagen auswirken) haben die Vereinten Staaten nun der EU mitgeteilt, dass der Umsetzung des Informationsaustausches gemäß dem oben genannten Gesetz und der Executive Order möglicherweise verschiedene Bestimmungen der Verpflichtungserklärungen entgegenstehen, die den Informationsaustausch zwischen US-Einrichtungen einschränken; hierbei geht es insbesondere um die Nummern 17, 28, 29, 30, 31 und 32 oder Teile davon.

Vor dem Hintergrund dieser Entwicklungen sollten die Verpflichtungserklärungen im Einklang mit den nachfolgenden Ausführungen so ausgelegt und angewendet werden, dass sie dem Austausch von PNR-Daten zwischen dem DHS und anderen US-Regierungsbehörden, die Zuständigkeiten im Bereich der Verhütung und Bekämpfung des Terrorismus und damit verknüpfter Straftaten haben (siehe Nummer 3 der Verpflichtungserklärungen), nicht entgegenstehen.

Das DHS wird daher die Offenlegung (allerdings ohne uneingeschränkten direkten elektronischen Zugang) auf PNR-Daten für US-Regierungsbehörden erleichtern, die im Bereich der Terrorismusbekämpfung tätig sind und die die Daten zur Verhütung und Bekämpfung des Terrorismus und damit verknüpfter Straftaten in Fällen benötigen (zu denen unter anderem Bedrohungen, Flüge, Einzelpersonen und problematische Strecken gehören), die von ihnen geprüft oder untersucht werden. Das DHS wird dafür sorgen, dass die betreffenden Behörden Datenschutzstandards einhalten, die den beim DHS geltenden Standards entsprechen, insbesondere in Bezug auf Zweckbindung, Datenspeicherung, weitere Offenlegung, Aufklärung und Ausbildung, Sicherheitsstandards und Sanktionen bei Missbrauch sowie Informations-, Beschwerde- und Korrekturverfahren. Bevor die erleichterte Offenlegung genutzt werden kann, muss jede Behörde, die Daten erhalten wird, dem DHS schriftlich bestätigen, dass sie die betreffenden Standards einhalten wird. Das DHS wird die EU über die Einführung einer erleichterten Offenlegung und die Einhaltung der entsprechenden Standards vor Außerkrafttreten des Abkommens schriftlich unterrichten.

Früher Zugriff auf PNR-Daten

In Nummer 14 wird die Zahl der Abrufe der PNR-Daten begrenzt; für die aktive Übermittlung der Daten an das DHS gibt es jedoch keine solche Beschränkung. Nach Auffassung der EU ist das System der aktiven Übermittlung der Daten im Hinblick auf den Datenschutz weniger einschneidend. Das Übermittlungssystem gibt den Fluggesellschaften jedoch keinerlei Ermessensspielraum in Bezug auf die Entscheidung, wann, wie oder welche Daten übermittelt werden. Diese Entscheidung obliegt nach amerikanischem Recht dem DHS. Deshalb wird davon ausgegangen, dass das DHS für die Übermittlung der erforderlichen PNR-Daten eine Methode anwenden wird, die auf den Bedarf der Einrichtung im Hinblick auf eine wirksame Risikobewertung abgestimmt ist, wobei den wirtschaftlichen Auswirkungen auf die Luftfahrtgesellschaften Rechnung getragen wird.

Bei der Festlegung des Zeitpunkts für die erste Datenübermittlung kann das DHS entscheiden, dass die PNR-Daten früher als 72 Stunden vor Abflug vorliegen müssen, wenn Maßnahmen zur Abwehr einer in Nummer 3 genannten Gefahr ergriffen werden müssen. Außerdem ist zu bedenken, dass in manchen Fällen der US-Regierung spezifische Informationen über eine Bedrohung vorliegen, dass jedoch in den meisten Fällen nur ungenaue Informationen vorliegen und ausgedehntere Maßnahmen zu ergreifen sind, um sowohl die Art der Bedrohung als auch die daran beteiligten Personen zu ermitteln. Nummer 14 wird daher so verstanden, dass auf PNR-Daten früher als 72 Stunden vor Abflug zugegriffen werden kann, wenn es Hinweise darauf gibt, dass durch den frühen Zugriff vermutlich besser auf eine spezifische Bedrohung für einen Flug, eine Reihe von Flügen, eine Strecke oder andere Umstände im Zusammenhang mit den in Nummer 3 der Verpflichtungserklärung beschriebenen Straftaten reagiert werden kann. Das DHS wird diesen Ermessensspielraum mit aller Umsicht und unter Wahrung der Verhältnismäßigkeit nutzen.

Das DHS wird, sobald dies praktikabel ist, gemäß den Verpflichtungserklärungen ein System für die aktive Übermittlung von PNR-Daten einsetzen und spätestens Ende 2006 die erforderlichen Tests für mindestens ein derzeit entwickeltes System durchführen, wenn das zu testende Konzept die technischen Anforderungen des DHS erfüllt. Ohne von den Verpflichtungserklärungen abzuweichen und den möglichen künftigen Erfordernissen des Systems vorzugreifen, müssen die in einem Übermittlungssystem verwendeten Filter und das System selbst es gestatten, dass alle PNR-Daten in den Buchungs- oder Abfertigungskontrollsystemen der Fluggesellschaften unter außergewöhnlichen Umständen an das DHS übermittelt werden, wenn eine umfassendere Offenlegung unbedingt erforderlich ist, um einer Bedrohung lebenswichtiger Interessen der betroffenen Person oder anderer Personen zu begegnen.

Datenspeicherung

PNR-Daten können auf verschiedene Arten genutzt werden, um potenzielle Terroristen zu ermitteln; auch Daten, die älter als dreieinhalb Jahre sind, können bei der Ermittlung von Verbindungen zwischen Terrorverdächtigen entscheidend sein. Das Abkommen wird außer Kraft getreten sein, bevor die Daten nach Nummer 15 der Verpflichtungserklärungen zu vernichten sind; die Frage, ob und wann gemäß den Verpflichtungserklärungen gespeicherte Daten zu vernichten sind, werden die Vereinigten Staaten und die Europäische Union im Rahmen ihrer künftigen Beratungen erörtern.

Gemeinsame Überprüfung

In Anbetracht der ausführlichen gemeinsamen Analyse der Verpflichtungserklärungen vom September 2005 und des Außerkrafttretens des Abkommens vor der nächsten gemeinsamen Überprüfung wird die Frage, wie und ob 2007 eine gemeinsame Überprüfung durchgeführt werden soll, im Rahmen der Beratungen über ein künftiges Abkommen geprüft.

Datenelemente

Der Vielflieger-Eintrag kann Anschriften, Telefonnummern, E-Mail-Adressen enthalten; diese Einträge sowie die Nummer des Vielfliegers selbst können entscheidende Hinweise auf Verbindungen zum Terrorismus geben. Auch Informationen über die Zahl der Gepäckstücke, die ein Fluggast mit sich führt, können im Rahmen der Terrorismusbekämpfung von Bedeutung sein. Gemäß den Verpflichtungserklärungen ist dem DHS gestattet, die in Anhang A der Verpflichtungserklärungen bereits genannten 34 Datenelemente durch weitere Datenelemente zu ergänzen, wenn die entsprechenden Daten zum Erreichen der in Nummer 3 genannten Ziele erforderlich sind.

Im Zusammenhang mit diesem Schreiben haben sich die Vereinigten Staaten gemäß Nummer 7 mit der EU in Bezug auf Nummer 11 des Anhangs A in der Frage abgestimmt, dass das DHS die Vielflieger-Nummer und alle Datenelemente, die in Anhang A der Verpflichtungserklärung aufgeführt sind, benötigt, wo auch immer sie erfasst werden.

Lebenswichtige Interessen des Betroffenen oder anderer Personen

Im Wissen um die potenzielle Bedeutung der PNR-Daten im Zusammenhang mit ansteckenden Krankheiten und anderen Gefahren für die Fluggäste bekräftigt das DHS, dass der Zugriff auf solche Informationen gemäß Nummer 34 zulässig ist, wonach die Verpflichtungserklärungen der Nutzung von PNR-Daten zum Schutz lebenswichtiger Interessen des Betroffenen oder anderer Personen nicht im Wege stehen oder den direkten Zugang der einschlägigen Behörden zu PNR-Daten zu den in Nummer 3 der Verpflichtungserklärungen genannten Zwecken erschweren darf. Der Ausdruck ‚lebenswichtige Interessen‘ schließt Umstände ein, in denen das Leben des Betroffenen oder anderer Personen gefährdet sein könnte, und umfasst auch den Zugang zu Informationen, die benötigt werden, um diejenigen, die möglicherweise mit einer gefährlichen ansteckenden Krankheit infiziert sind oder mit einer solchen in Berührung gekommen sind, rasch zu identifizieren, ausfindig zu machen und unverzüglich zu informieren. Solche Daten werden ihrer Art entsprechend geschützt und ausschließlich für die Zwecke verwendet, für die sie abgerufen wurden.