1EINLEITUNG

In den vergangenen fast zwanzig Jahren, bis 2019, stützte sich der EU-Rechtsrahmen zum Schutz der Pflanzengesundheit auf die Richtlinie 2000/29/EG des Rates. Die Richtlinie umfasste das Konzept des Pflanzenpasses, der als vereinbarter Vermerk mit dem Ziel entwickelt wurde, den EU-weiten freien Handel mit Pflanzenmaterial mit dem Schutz des Unionsgebiets gegen die Ausbreitung von in der EU auftretenden geregelten Pflanzenschädlingen in Einklang zu bringen. Der Pflanzenpass wird seither bei der Verbringung von Pflanzenmaterial zwischen den Mitgliedstaaten verwendet und ersetzt das Pflanzengesundheitszeugnis, das als internationales Dokument im Rahmen des Internationalen Pflanzenschutzübereinkommens (IPPC) vorgesehen ist. Außerdem sollten die Pflanzenpässe auch bei der Verbringung von Pflanzen innerhalb eines Mitgliedstaates verwendet werden, um zu bescheinigen, dass diese Pflanzen die jeweiligen Pflanzenschutzanforderungen der EU-Gesetzgebung erfüllen. Des Weiteren waren die amtlichen Kontrollen zu den Pflanzenpässen fortan nicht mehr an der Grenze oder am Bestimmungsort durchzuführen, sondern am Ort der Erzeugung des Pflanzenmaterials (Betrieb des Unternehmers), und es wurde eine Registrierungspflicht für Unternehmer eingeführt, die geregelte Pflanzen und geregeltes Pflanzenmaterial handhaben und Pflanzenpässe ausstellen.

Nach Maßgabe der Richtlinie 2000/29/EG des Rates und bis 2019 war ein Pflanzenpass nur für bestimmte Arten von Pflanzen, Saatgut und Pflanzenmaterial erforderlich, die mit ausdrücklich benannten Pflanzengesundheitsrisiken verbunden sind. Bei der Ausarbeitung der neuen Pflanzengesundheitsverordnung (Verordnung (EU) 2016/2031) lag jedoch die Auffassung zugrunde, dass die Pflanzenpassregelung nicht in vollem Umfang funktioniert, und es wurde vereinbart, die Anforderung, dass einer Pflanze ein Pflanzenpass beigefügt sein muss, auf ein breiteres Spektrum von Saatgut und insbesondere auf alle zum Anpflanzen bestimmten Pflanzen auszuweiten. Die Ausweitung der Pflanzenpassregelung auf alle zum Anpflanzen bestimmten Pflanzen wurde durch einige weitere Bestimmungen ergänzt, die darauf abzielen, die Pflanzenpassregelung zu stärken, sie belastbarer und zuverlässiger zu machen und ihre Anerkennung insbesondere durch Unternehmer zu verbessern. Die wichtigsten Änderungen waren die Einführung eines harmonisierten Formats für den Pflanzenpass; die Verpflichtung der Unternehmer, einen Pflanzenpass an der Handelseinheit der Pflanzen oder des Pflanzenmaterials oder an die Pakete, Bündel oder Behälter von Pflanzen oder Pflanzenmaterial anzubringen; die Verpflichtung der Unternehmer, die Rückverfolgbarkeit von Pflanzen oder Pflanzenmaterial sicherzustellen und Untersuchungen im Zusammenhang mit dem Pflanzenpass durchzuführen.

Artikel 79 Absatz 6 der Verordnung (EU) 2016/2031 verpflichtet die Kommission, dem Europäischen Parlament und dem Rat einen Bericht über die Erfahrungen mit der Ausweitung der Pflanzenpassregelung auf alle Verbringungen von zum Anpflanzen bestimmten Pflanzen innerhalb des Gebiets der Union samt einer klaren Kosten-Nutzen-Analyse für die Unternehmer vorzulegen, dem soweit erforderlich ein Gesetzgebungsvorschlag beigefügt ist. Dieser Verpflichtung wird mit dem vorliegenden Bericht nachgekommen.

Methodik

Zur Erfüllung ihrer Berichtspflichten hat die Kommission alle verfügbaren Beweise geprüft. Da die legislative Änderung erst im Dezember 2019 in Kraft trat und die Analyse im Februar 2021 durchgeführt wurde, konnten keine öffentlich verfügbaren Daten verwendet werden. Darüber hinaus unterliegen die Mitgliedstaaten ihrerseits keinen Berichtspflichten hinsichtlich der zu bewertenden Aspekte, und es liegen auch noch keine Ergebnisse von Überprüfungen (Audits) der Umsetzung der Pflanzenpassregelung in den Mitgliedstaaten vor. Daher konnten die zur Erfüllung der Berichtspflichten erforderlichen Nachweise nur dadurch eingeholt werden, dass die von den legislativen Änderungen Betroffenen, d. h. die am Management und an der Durchführung des innergemeinschaftlichen Handels mit Pflanzen beteiligten Unternehmen und Verwaltungsstellen, direkt befragt wurden. Zu diesem Zweck erarbeitete die Kommission einen Fragebogen mit 70 Fragen, der von den Mitgliedstaaten und EU-Verbänden validiert wurde. Die Fragen zielten darauf ab, Erkenntnisse zu den Erfahrungen mit der Ausweitung des Pflanzenpasses auf alle Verbringungen von zum Anpflanzen bestimmten Pflanzen sowie zu den Kosten, Nutzen und Auswirkungen zu gewinnen, um die Kosten-Nutzen-Analyse durchführen zu können. Der Fragebogen wurde an 27 NPPO und für die Zertifizierung zuständige Behörden (im Folgenden „Zertifizierungsbehörden“) in den Mitgliedstaaten sowie an 48 einschlägige Verbände auf EU-Ebene übermittelt. Verbände auf Ebene der Mitgliedstaaten, Unternehmer und die allgemeine Öffentlichkeit konnten den Fragebogen über die Website der GD SANTE abrufen. Im letztgenannten Fall halfen die Kommission und die EU‑NPPO dabei, die Fragebögen über soziale Medien und andere Kanäle zu bewerben. Insgesamt gingen 177 Antworten aus 25 Mitgliedstaaten ein. Der Grad der Beteiligung variierte zwischen den verschiedenen Kategorien von Akteuren wie folgt: 24 NPPO, 9 Zertifizierungsbehörden aus 7 Mitgliedstaaten, 43 Unternehmer aus 10 Mitgliedstaaten, 44 nationale Verbände aus 13 Mitgliedstaaten, 50 Antworten von Bürgerinnen und Bürgern aus 5 Mitgliedstaaten und 7 Verbände auf EU-Ebene.

Zur Unterstützung dieses Berichts erstellte die Kommission einen technischen Bericht, der Informationen über die eingegangenen Rückmeldungen und eine umfassende Analyse dieser Rückmeldungen enthält und öffentlich zugänglich ist.

Die Analyse der Kommission wird durch drei Faktoren erschwert: erstens die sehr begrenzten Beiträge von Zertifizierungsbehörden, Unternehmern, Verbänden und Bürgerinnen und Bürgern, sodass die Analyse für diese Akteure nicht beweiskräftig ist; zweitens die sehr kurze Zeitspanne zwischen dem Beginn der Anwendung der verschiedenen Bestimmungen und der Aufforderung zur Rückmeldung und drittens die Auswirkungen der COVID‑19-Pandemie auf den Handel und die Tätigkeiten, die Gegenstand dieses Berichts sind.