Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem „Vorschlag für eine
Verordnung des Rates zur Errichtung einer Europäischen Agentur für die operative Zusammenar-
beit an den Außengrenzen“
(KOM(2003) 687 endg. — 2003/0273 (CNS))
(2004/C 108/20)
Der Rat beschloss am 8. Dezember 2003, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss gemäß
Artikel 262 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu folgender Vorlage zu ersuchen: „Vorschlag für eine
Verordnung des Rates zur Errichtung einer Europäischen Agentur für die operative Zusammenarbeit an
den Außengrenzen“ (KOM(2003) 687 endg. — 2003/0273 (CNS)).
Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss beschloss, Herrn PARIZA CASTAÑOS zum Hauptbe-
richterstatter für die Erarbeitung der Stellungnahme zu bestellen.
Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 405. Plenartagung am 28./29. Januar 2004 (Sitzung vom
29. Januar) mit 75 gegen 1 Stimme bei 3 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme:
1.Wesentlicher Inhalt des Verordnungsvorschlags
1.1 Der Rat hat am 13. Juni 2002 einen Plan für den Grenz-
schutz an den Außengrenzen der Mitgliedstaaten der Europäi-schen Union angenommen. In diesem Plan ist die Errichtung
einer Gemeinsamen Instanz von Praktikern für die Außen-
grenzen vorgesehen, die im Rahmen des StrategischenAusschusses für Einwanderungs-, Grenz- und Asylfragen(SAEGA) einen integrierten Grenzschutz an den Außengrenzensicherstellen soll.
1.2 Der Rat sprach sich in seinen Schlussfolgerungen über
einen wirksamen Grenzschutz an den Außengrenzen der EU-
Mitgliedstaaten vom 5. Juni 2003 für eine Stärkung der
Gemeinsamen Instanz als Arbeitsgruppe des Rates durchBeistellung abgeordneter Sachverständiger aus den Mitglied-staaten an das Generalsekretariat des Rates aus.
1.3 Der Europäische Rat von Thessaloniki hat auf seiner
Tagung am 19./20. Juni 2003 diese Schlussfolgerungen desRates vom 5. Juni 2003 gebilligt und die Kommission ersucht,zu prüfen, ob neue institutionelle Mechanismen zur Verstär-
kung der operativen Zusammenarbeit beim Grenzschutz an
den Außengrenzen, möglicherweise auch eine operativeStruktur der Gemeinschaft, geschaffen werden müssen.
1.4 Der Europäische Rat hat in seinen Schlussfolgerungen
vom 16./17. Oktober 2003 die Absicht der Kommissionbegrüßt, einen Vorschlag für die Errichtung einer Agentur fürden Grenzschutz vorzulegen. Mit diesem Vorschlag für eine
Verordnung des Rates zur Errichtung einer Europäischen
Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außen-grenzen leistet die Kommission der Aufforderung des Europäi-schen Rates Folge. In diesen Vorschlag sind die Erkenntnisseeingeflossen, die bei der Zusammenarbeit der Mitgliedstaatenim Rahmen der Gemeinsamen Instanz, deren Tätigkeit der
Koordinierung der operativen Zusammenarbeit die Agentur
übernehmen soll, gewonnen wurden.
1.5 Mit der Einbeziehung des Schengen-Besitzstands in den
Rahmen der EU bestehen solche gemeinsamen Vorschriftenüber die Kontrolle und Überwachung der Außengrenzen bereits
auf Gemeinschaftsebene. Die gemeinsamen Vorschriften werdenauf operativer Ebene von den zuständigen nationalen Behördender Mitgliedstaaten angewandt, die an dem Raum ohne Binnen-
grenzen teilnehmen. Diese Verordnung soll daher die Durch-
führung der Gemeinschaftspolitik im Bereich des Schutzes derAußengrenzen wirksamer gestalten, indem die operativeZusammenarbeit der Mitgliedstaaten durch die Errichtung einerAgentur besser koordiniert wird.
1.6 Die Agentur wird insbesondere folgende Aufgaben
wahrnehmen:
— Koordinierung von gemeinsamen Aktionen und Pilotpro-
jekten der Mitgliedstaaten sowie der Mitgliedstaaten und derGemeinschaft zur Verbesserung der Kontrolle und Überwa-chung an den EU-Außengrenzen;
— Schulungsmaßnahmen auf europäischer Ebene für
Ausbilder von nationalen Grenzschutzbeamten sowie
Bereitstellung einer Zusatzausbildung für nationale Grenz-schutzbeamte;
— Durchführung von allgemeinen und spezifischen Risikoana-
lysen;
— Verfolgung der Entwicklungen in der Forschung, die für die
Kontrolle und Überwachung der EU-Außengrenzen
maßgeblich sind, sowie Bereitstellung von technischemFachwissen für die Kommission und die Mitgliedstaaten;
— Abstimmung der Mitgliedstaaten bezüglich der Rückfüh-
rung von Drittstaatsangehörigen, die sich illegal in den
Mitgliedstaaten aufhalten;
— Unterstützung von Mitgliedstaaten, die sich einer Situation
gegenübersehen, die eine verstärkte technische und opera-tive Unterstützung bei der Kontrolle und Überwachung derEU-Außengrenzen erfordert;
— Verwaltung der technischen Ausrüstung der Mitgliedstaaten
(gemeinsame Gerätelisten und Beschaffung neuer Ausrü-
stung, die den Mitgliedstaaten zur Verfügung zu stellen ist).30.4.2004 C 108/97 Amtsblatt der Europäischen Union DE
1.7 Die Agentur koordiniert die von den Mitgliedstaaten
unterbreiteten Vorschläge für gemeinsame Aktionen und Pilot-projekte. Sie kann jedoch auch selbst Initiativen in Zusammen-arbeit mit den Mitgliedstaaten ergreifen. Für gemeinsameAktionen kann sie Fachaußenstellen in den Mitgliedstaaten
einrichten.
1.8 Im Rahmen der Koordinierung und Organisation
gemeinsamer Rückführungsaktionen wird die Agentur den
Mitgliedstaaten die nötige technische Unterstützung zur Durch-führung solcher Maßnahmen gewähren. Dazu baut sie etwa einNetz an Kontaktstellen auf, führt ein aktuelles Verzeichnis überbestehende, verfügbare Ressourcen und Einrichtungen odererstellt besondere Leitlinien und Empfehlungen für gemeinsame
Rückführungsaktionen.
1.9 Die Agentur kann Mitgliedstaaten, die sich einer Situa-
tion gegenübersehen, die eine verstärkte technische und opera-
tive Unterstützung an den Außengrenzen erfordert, bei derKoordinierung unterstützen.
1.10 Die Agentur kann gemeinsame Aktionen und Pilotpro-
jekte an den Außengrenzen mit Zuschüssen aus ihrem Haushaltnach Maßgabe der Finanzregelung der Agentur kofinanzieren.
1.11 Die Agentur ist eine Einrichtung der Gemeinschaft. Sie
besitzt Rechtspersönlichkeit und ist in technischen Angelegen-heiten unabhängig. Sie wird von ihrem Exekutivdirektorvertreten, der vom Verwaltungsrat ernannt wird.
1.12 Der Verwaltungsrat setzt sich aus zwölf Mitgliedern
und zwei Vertretern der Kommission zusammen. Der Ratbenennt die Mitglieder sowie ihre Stellvertreter, die die
Mitglieder in deren Abwesenheit vertreten. Die Kommission
benennt ihre Vertreter und deren Stellvertreter. Die Amtszeitbeträgt vier Jahre. Wiederernennung ist einmal zulässig. DerVerwaltungsrat fasst seine Beschlüsse mit absoluter Mehrheitseiner Mitglieder. Für die Ernennung des Exekutivdirektors isteine Zweidrittelmehrheit erforderlich.
1.13 Die Agentur nimmt ihre Tätigkeit am 1. Januar 2005
auf. Sie soll über 27 Mitarbeiter und Haushaltsmittel in Höhe
von 15 Mio. Euro für die Jahre 2005-2006 verfügen.
1.14 Der Vorschlag zur Errichtung der Agentur stützt sich
auf Artikel 66 des EG-Vertrags und ist eine Weiterentwicklung
der Bestimmungen des Schengen-Besitzstands. Das VereinigteKönigreich und Irland, die nicht durch den Schengen-Besitz-stand gebunden sind, beteiligen sich nicht an der Annahmedieser Verordnung, die für sie auch nicht bindend oderanwendbar ist. Dänemark hat einen Sonderstatus und
beschließt innerhalb von sechs Monaten, ob es diese Verord-
nung in einzelstaatliches Recht umsetzt.2.Allgemeine Bemerkungen
2.1 Die Kontrolle der Außengrenzen erweist sich in vielen
Fällen als unwirksam. Die Behörden der Mitgliedstaaten können
nicht gewährleisten, dass alle Drittstaatsangehörigen, die in denSchengen-Raum einreisen, sämtliche im gemeinschaftlichenund nationalen Recht festgelegten Kriterien erfüllen.
2.2 Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss hat
den Rat bereits in zahlreichen Stellungnahmen aufgefordert,seine Legislativarbeit zu beschleunigen, damit die EU über
gemeinsame Rechtsvorschriften und Politiken im Bereich der
Einwanderung und des Asyls verfügt. Der Rat berücksichtigtjedoch weder die Stellungnahmen des Parlaments noch die desAusschusses im erforderlichen Maße; seine Rechtsakte sindnicht dazu geeignet, die Einwanderung in die EU in legale undtransparente Bahnen zu lenken. In mehreren Stellungnahmen (
1)
hat der Ausschuss darauf hingewiesen, dass einer der Haupt-
gründe für die illegale Einwanderung darin besteht, dass eskeine gemeinsame Politik zur Lenkung der Migrationsströme inlegale, flexible und transparente Bahnen gibt. Beispielsweisestellt er in seiner Stellungnahme zur Mitteilung über eine
gemeinsame Politik auf dem Gebiet der illegalen Einwande-
rung (
2) fest, dass die Verzögerung beim Erlass von Gemein-
schaftsvorschriften die Eröffnung legaler Wege für die Migrati-onsströme erschwert.
2.3 Für illegal aufhältige Einwanderer ist die Gefahr beson-
ders groß, Opfer der Ausbeutung am Arbeitsplatz und dersozialen Ausgrenzung zu werden. Auch wenn sie nicht voll-
kommen entrechtet (
3) sind, haben sie doch besondere Schwie-
rigkeiten zu überwinden, die sich aus ihrer Illegalität ergeben.In der Stellungnahme zum Thema „Einwanderung, Integrationund Beschäftigung“ (
4) unterstreicht der Ausschuss, dass ein
klarer Zusammenhang zwischen Schwarzarbeit und illegalerEinwanderung besteht. Deshalb sollten Maßnahmen ergriffen
werden, um die Situation illegal aufhältiger Personen zu legali-
sieren und diese aus der Schattenwirtschaft zu holen.
2.4 Der Ausschuss fordert, dass das Asylrecht bei den
Grenzkontrollen beachtet wird. Viele Menschen, die internatio-nalen Schutzes bedürfen, erreichen die Außengrenzen der EUauf illegalem Wege. Die Behörden müssen gewährleisten, dassdiese Personen um Schutz ersuchen können und dieses Ersu-
chen auf der Grundlage internationaler Abkommen sowie
gemeinschaftlicher und einzelstaatlicher Rechtsvorschriftenbeurteilt wird. Solange die Verwaltungs- und Rechtsverfahrender Asylsuchenden nicht abgeschlossen sind, dürfen diesePersonen nicht ausgewiesen werden; vielmehr muss ihnen einentsprechender Schutz gewährt werden.30.4.2004 C 108/98 Amtsblatt der Europäischen Union DE
(1) Siehe die Stellungnahme zur Mitteilung über eine gemeinsame
Politik auf dem Gebiet der illegalen Einwanderung im ABl. C 149
vom 21.6.2002 und die auf der Plenartagung am 11.12.2003 verab-
schiedete Stellungnahme zu Einwanderung, Integration undBeschäftigung.
(
2) Siehe Stellungnahme im ABl. C 149 vom 21.6.2002.
(3) idem.
(4) Siehe Stellungnahme zu Einwanderung, Integration und Beschäfti-
gung vom 11.12.2003.
2.5 Oftmals machen sich kriminelle Schleusernetze die
Mängel bei der Kontrolle der Außengrenzen zunutze. Siezögern dabei nicht, das Leben der Betroffenen aufs Spiel zusetzen, um ihren illegalen Profit zu steigern. In der Stellung-nahme zu kurzfristigen Aufenthaltstiteln für Opfer der Beihilfe
zur illegalen Einwanderung und des Menschenhandels (
5)
vertritt der Ausschuss die Ansicht, dass sich die Behörden mitderselben Energie, mit der sie illegale Netze von Schleusern undAusbeutern bekämpfen, für den Schutz der Opfer einsetzensollten, vor allem von besonders schutzbedürftigen Personen
wie Minderjährigen oder Opfern von Misshandlung und
sexueller Ausbeutung.
2.6 Der Ausschuss hat in früheren Stellungnahmen ebenfalls
betont, dass für die effiziente Kontrolle der Außengrenzen eineenge Zusammenarbeit zwischen den zuständigen Behörden derMitgliedstaaten und den Behörden der Herkunfts- und Transit-
länder mittels Verbindungsbeamten erforderlich ist.
2.7 In der vorgenannten Stellungnahme zur illegalen Einw-
anderung (
6) unterstützt der Ausschuss „den Vorschlag der
Kommission zur Schaffung eines europäischen Grenzschutzesmit gemeinsamen Standards und einem harmonisierten Curri-culum.“ Des Weiteren stellt er fest: „Es müssen mittelfristig Fort-
schritte bei der Errichtung einer Europäischen Grenzschutz-
schule erzielt werden. Grenzkontrollangelegenheiten solltenvon Beamten durchgeführt werden, die im Umgang mitMenschen besonders ausgebildet sind und über ein großesFachwissen verfügen“. Auch befürwortet er die Einrichtungeines Europäischen Beobachtungsstelle für Einwanderung und
die Entwicklung eines Warnsystems für die illegale Einwande-
rung.
2.8 In dieser Stellungnahme spricht sich der Ausschuss für
die im Verordnungsvorschlag vorgesehene Errichtung einerEuropäischen Agentur für die operative Zusammenarbeit anden Außengrenzen aus. Auch wenn die Agentur und ihre
Beamten keine Exekutivbefugnis, keine politische Richtlinien-
kompetenz und keine Befugnis zur Unterbreitung von Legisla-tivvorschlägen besitzen, wird die Agentur doch die Koordinie-rung zwischen den Behörden der Mitgliedstaaten und die Effi-zienz der Kontrolle der Außengrenzen verbessern. In Artikel 41
des Entwurfs einer europäischen Verfassung wird die Bedeutung
der operativen Zusammenarbeit zwischen den Behörden derMitgliedstaaten anerkannt.
3.Besondere Bemerkungen
3.1 Zu den Hauptaufgaben der Agentur (Artikel 2) sollten
auch eine bessere Behandlung der betreffenden Personen unterhumanitären Aspekten und die Einhaltung der internationalen
Menschenrechtsabkommen zählen. Es ist besonders wichtig,dass die Grenzkontrollen in Einklang mit dem Asylrecht stehen.Die Ausbildungsprogramme für Grenzschutzbeamte (Artikel 5)sollten auch Kurse zu Menschenrechtsfragen umfassen.
3.2 Aufgabe der Agentur sollte ferner die Koordinierung der
Rettungsdienste (vor allem der Seerettungsdienste) sein, umpräventiv tätig zu werden oder denjenigen zu helfen, die einenrisikoreichen illegalen Einwanderungsweg gewählt haben undsich in akuter Gefahr befinden. Im Rahmen einiger Aktionen
der Seepolizei ist es bereits zum Kentern von Kleinbooten und
zum Tod von Menschen gekommen; derartige Vorfälle hättenvermieden werden können. Vornehmste Pflicht der Grenz-schutzbeamten muss sein, denjenigen zu helfen, die sich inGefahr befinden.
3.3 Es ist vorgesehen, dass die Agentur Rückführungsak-
tionen koordiniert und organisiert (Artikel 9) und dazu aufFinanzmittel der Gemeinschaft zurückgreifen kann. An dieserStelle erinnert der Ausschuss an folgende Feststellung in seinerStellungnahme zum Grünbuch über eine Gemeinschaftspolitikzur Rückkehr illegal aufhältiger Personen (
7): „Falls die Politik
der verbindlichen Rückkehr nicht von Legalisierungsmaß-
nahmen flankiert wird, bleibt der Status quo der illegal aufhäl-tigen Personen erhalten – und dies bedeutet in erster Linie:Förderung der Schattenwirtschaft, Ausbeutung durch illegaleBeschäftigung und soziale Ausgrenzung.“
3.4 Der Ausschuss teilt die Auffassung der Kommission, dass
die freiwillige Rückkehr Vorrang vor der erzwungenen Rück-kehr hat. Er hält die Ausweisung für ein extremes Mittel, dasnur in Ausnahmefällen eingesetzt werden sollte. Er unterstütztArtikel II-19 des Entwurfs einer europäischen Verfassung(„Schutz bei Abschiebung, Ausweisung und Auslieferung“ in
Teil 2 „Die Charta der Grundrechte der Union“), demzufolge
niemand in einen Staat abgeschoben oder ausgewiesen oder aneinen Staat ausgeliefert werden darf, in dem für sie oder ihndas ernsthafte Risiko der Todesstrafe, der Folter oder eineranderen unmenschlichen oder erniedrigenden Strafe oderBehandlung besteht.
3.5 Die Agentur muss gewährleisten, dass humanitäre
Grundsätze und insbesondere das Asylrecht geachtet werden.Sie muss sicherstellen, dass das Prinzip der „Nichtabschiebung“auf alle Personen angewandt wird, für die im Herkunfts- oderTransitland die Gefahr der Verfolgung, der Misshandlung oder
der Todesstrafe besteht.30.4.2004 C 108/99 Amtsblatt der Europäischen Union DE
(5) Siehe die Stellungnahme im ABl. C 221 vom 17.9.2002.
(6) Siehe Stellungnahme CES 527/2002, Ziffer 3.6..4. (7) Siehe Ziffer 2.4 der Stellungnahme im ABl. C 61 vom 14.3.2003.
3.6 In seiner Stellungnahme zum Thema „Gegenseitige
Anerkennung von Rückführungsentscheidungen“ (8) vertritt der
Ausschuss der Ansicht, dass Personen nicht ausgewiesenwerden sollten,
— wenn sie von ihren Kindern oder Eltern getrennt würden,
— wenn die in ihrer Obhut befindlichen Minderjährigen
gravierenden Schaden nehmen könnten,
— wenn sie unter einer ernsten körperlichen oder geistigen
Krankheit leiden,
— wenn ihre Sicherheit, ihr Leben oder ihre Freiheit im
Herkunfts- oder Transitland ernsthaft gefährdet ist.
3.7 An den Rückführungsaktionen können internationale
Organisationen (OIM, UNHCR, Rotes Kreuz usw.) mitwirken.
3.8 Artikel 17 der Verordnung sieht vor, dass der Verwal-
tungsrat jedes Jahr einen allgemeinen Bericht erstellt und diesen
dem Parlament, der Kommission und dem EWSA übermittelt.
Der Ausschuss begrüßt, dass er dergestalt über die Tätigkeitender Agentur unterrichtet wird. Er behält sich gleichzeitig vor,
Stellungnahmen abzugeben und den Direktor zu Sitzungeneinzuladen, wenn dies sinnvoll erscheint.
3.9 Es ist zweckdienlich, dass die Mitglieder des Verwal-
tungsrates (Artikel 18) über einschlägige Kenntnisse und Erfah-
rungen verfügen müssen und sie unabhängig von den Regie-rungen agieren können.
3.10 Der Ausschuss hält es für sinnvoll, dass drei Jahre nach
der Arbeitsaufnahme der Agentur (Artikel 29) eine externe und
unabhängige Bewertung ihrer Tätigkeit vorgenommen wird.
Auf dieser Grundlage schlägt der Verwaltungsrat der Kommis-sion Änderungen vor, die er für die Verbesserung der Arbeits-weise der Agentur als notwendig erachtet. Der Ausschusswünscht, eine Stellungnahme zu den Änderungen abzugeben,die zum geeigneten Zeitpunkt in der Verordnung berücksichtigt
werden könnten. Er befürwortet auch die Erarbeitung einer
Stellungnahme durch das Europäische Parlament.
Brüssel, den 29. Januar 2004
Der Präsident
des Europäischen Wirtschafts- und Sozialaus-
schusses
Roger BRIESCH30.4.2004 C 108/100 Amtsblatt der Europäischen Union DE
(8) Siehe die Stellungnahme im ABl. C 220 vom 16.9.2003.