Sonderbericht Nr. 6/2002

zur Prüfung der Verwaltung der Kommission im Bereich der Stützungsregelung für Ölsaaten, zusammen mit den Antworten der Kommission

(vorgelegt gemäß Artikel 248 Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags)

(2002/C 254/01)

INHALT

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ZUSAMMENFASSUNG

I. Der Hof hat die Verwaltung der Kommission in den Hauptbereichen der gemeinsamen Marktorganisation (GMO) für Ölsaaten geprüft, insbesondere Rübsensamen, Sonnenblumenkerne und Sojabohnen, sowie die Durchführung der Regelung für Ölsaaten, die auf stillgelegten Flächen erzeugt werden.

II. Im Zeitraum 1993 - 1999 beliefen sich die jährlichen Haushaltsausgaben für Ölsaaten auf etwa 2,4 Milliarden Euro bzw. rund 15 % der Gemeinschaftsausgaben für landwirtschaftliche Kulturpflanzen.

III. Der gemeinschaftliche Ölsaatenmarkt ist durch ein hinter den Markterfordernissen zurückbleibendes Produktionsaufkommen gekennzeichnet. Die Gemeinschaftsproduktion (13,5 Millionen Tonnen im Jahr 2000) macht nur 5 % der Weltproduktion aus. Der weltweit größte Produzent sind die USA.

IV. Bis 1991 sah die GMO eine Produktionsbeihilfe mit dem Ziel vor, den Preis für die Verarbeitung in der Gemeinschaft erzeugter Ölsaaten an die Ölmühlenindustrie hinsichtlich der in der Gemeinschaft erzeugten Ölsaaten stets über dem Weltmarktpreis zu halten. Im Jahr 1991 unterzog die Gemeinschaft die GMO einer tiefgreifenden Reform, bei der die Produktionsbeihilfe durch eine Flächenbeihilfe ersetzt wurde, die direkt an die Ölsaatenerzeuger gezahlt wird.

V. Durch die Reform im Rahmen der Agenda 2000 wurde erneut eine wesentliche Änderung der GMO für Ölsaaten vorgenommen. Nach einer Übergangszeit wird für Ölsaaten ab dem Wirtschaftsjahr 2002/2003 eine Beihilfe in gleicher Höhe wie für Getreide und stillgelegte Flächen gewährt. Die Höhe der Beihilfe richtet sich weiterhin nach dem historischen Durchschnittsertrag der Region, hängt aber nicht mehr von der Entwicklung der Weltmarktpreise ab. Mit der Reform im Rahmen der Agenda 2000 wurden die Getreidebeihilfen um 17 % erhöht und die Ölsaatenbeihilfen um 30 % gesenkt.

VI. Die wichtigsten Prüfungsfeststellungen sind:

a) Wenn die Zielvorgabe eines besseren Marktgleichgewichts nicht genauer definiert wird, kann der Grad der Zielerreichung nur schwer beurteilt werden. Trotz des beachtlichen Haushaltsvolumens wurde die Reform von 1991 von der Kommission erst im Jahr 2000 einer Bewertung unterzogen, deren Ergebnisse im November 2001, also ein Jahr nach Inkrafttreten der Agenda 2000, veröffentlicht wurden.

b) Da die Reform von 1991 für die Berechnung der Beihilfen für Ölsaaten die Zugrundelegung der historischen Durchschnittserträge für Getreide zuließ, kam es zu Marktverzerrungen zwischen Erzeugern unterschiedlicher Regionen.

c) Die jährlichen Beihilfeberechnungen der Kommission standen in mehrfacher Hinsicht nicht mit den einschlägigen Bestimmungen in Einklang. Jeder dieser Fehler führte zu einer Erhöhung der Beihilfen.

d) Die Kommission hat Regionalisierungspläne mit zu hoch veranschlagten historischen Erträgen akzeptiert und in Kauf genommen, dass höhere Beihilfen, als in der Gemeinschaftsregelung vorgesehen, gewährt werden. Die Bemerkungen des Hofes in seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1996 blieben ohne Folgen.

e) In zwei der besuchten Mitgliedstaaten wurden die Sanktionen, die für die Nichteinhaltung der Bedingungen der Industriebrache-Regelung vorgesehen sind, nicht korrekt angewendet.

VII. Aus diesem Bericht ergeben sich als wichtigste Empfehlungen:

a) Die Ziele der Maßnahme sollten quantifiziert und ihre Durchführung sollte regelmäßig bewertet werden.

b) Die Kommission sollte die gewährte Unterstützung für Kulturpflanzen, die anstelle von Ölsaaten angebaut werden können, überprüfen.

c) Die Kommission sollte die in einigen Regionalisierungsplänen zu hoch veranschlagten historischen Durchschnittserträge korrigieren.

d) Die Kommission sollte im Hinblick auf die verschiedenen Bemerkungen des Hofes die Möglichkeit prüfen, zu Unrecht gezahlte Beihilfen wieder einzufordern.

EINLEITUNG

1. Im Jahr 1991 wurde die gemeinsame Marktorganisation (GMO) für Raps- und Rübsensamen, Sonnenblumenkerne und Sojabohnen reformiert. Dabei wurden die Produktionsbeihilfen, die bis dahin für die Verarbeitung von in der Gemeinschaft erzeugten Ölsaaten an die Ölmühlenindustrie gezahlt wurden, durch Direktzahlungen an die Landwirte ersetzt. Die Höhe der Zahlungen richtete sich nach der Fläche, die für den Ölsaatenanbau genutzt wird, und dem historischen Durchschnittsertrag der jeweiligen Region. Diese Regelung fand ab dem Wirtschaftsjahr 1992/93 Anwendung; ihre Grundsätze galten nach der Mac-Sharry-Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) im Jahr 1992 weiter. Zwischen 1993 und 1999 beliefen sich die Ausgaben zulasten des EU-Haushalts jährlich auf etwa 2,4 Milliarden Euro, was gegenüber einem Durchschnitt von 3,3 Millionen Euro im Zeitraum 1988/1989 bis 1991 - 1992 einen Rückgang bedeutet (siehe Abbildung 1). In diesen Angaben ist ein Teil der allgemeinen Ausgaben nicht inbegriffen, die im Rahmen der Flächenstilllegung auf Ölsaaten hätten entfallen können. Dieser Anteil wird vom Hof auf rund 0,2 Millionen Euro pro Jahr geschätzt. Die Reform im Rahmen der Agenda 2000 vereinheitlicht die Direktzahlungen für Ölsaaten, Getreide und Flächenstillegung ab dem Wirtschaftsjahr 2002/03 und beseitigt damit den Sondercharakter der Ölsaatenbeihilfe.

Abbildung 1

Gemeinschaftsausgaben für Ölsaaten

(Mio. EUR)

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Anmerkungen:

- Da die Ölsaaten 15 % der landwirtschaftlichen Kulturpflanzen ausmachen, sind in den Beträgen 15 % der für Stilllegungen insgesamt getätigten Ausgaben enthalten.

- Der Ausgabenbetrag 1992 umfasst sämtliche Ausgaben für das Wirtschaftsjahr 1991/1992 und die Vorschusszahlungen für das Wirtschaftsjahr 1992/1993.

- Beim Ausgabenbetrag 2000 handelt es sich lediglich um die abschließende Zahlung für das Wirtschaftsjahr 1999/2000, da seit dem Wirtschaftsjahr 2000/2001 keine Vorschusszahlungen mehr geleistet werden.

Quelle:

Kommission, Haushaltsrechnungen und Vermögensübersichten.

2. Prüfbesuche wurden bei der Kommission und in fünf Mitgliedstaaten - Deutschland, Frankreich, Italien, Spanien und Vereinigtes Königreich - durchgeführt, die über 95 % der EU-Ausgaben für die Ölsaaten-Stützungsregelung auf sich vereinen. Dieser Bericht enthält - nach einer kurzen Beschreibung des Weltmarkts und des EU-Markts für Ölsaaten und einer Übersicht über die bisherige Entwicklung der GMO - Feststellungen zur Umsetzung der Reform von 1991, Bemerkungen zu den Perspektiven der Reform im Rahmen der Agenda 2000 und schließlich eine Analyse verschiedener Aspekte der Ölsaatenerzeugung auf stillgelegten Flächen.

WELTMARKT UND EU-MARKT FÜR ÖLSAATEN UND ÖLSAATENERZEUGNISSE

3. Im Jahr 2000 belief sich die weltweite Ölsaatenerzeugung auf 291 Millionen Tonnen, wobei der Anteil der Sojabohnen 55 % beträgt. Größter Ölsaatenproduzent sind die USA, gefolgt von China, Brasilien, Argentinien und Indien. Die Ölsaatenerzeugung der EU macht 5 % der Weltproduktion aus.

4. Zwischen 1993 und 1999 nahm die EU-Ölsaatenerzeugung um 55,7 % zu. Diese Steigerung ist auf die Ausweitung der Rapssamenanbauflächen (siehe Tabelle 1), die Entwicklung neuer, ertragreicherer Sorten und die Substituierung von Sonnenblumenkernen und Sojabohnen durch Rapssamen, deren durchschnittlicher Ertrag höher ist, zurückzuführen. Seit 1995 hat Raps dank steigender Erträge und günstiger Preise die Sonnenblume als am häufigsten angebaute Ölsaatenpflanze abgelöst. Im Jahr 1999 erreichte die Ölsaatenerzeugung einen Spitzenwert von 15,8 Millionen Tonnen auf einer Fläche von 5,8 Millionen Hektar. Trotz dieser Steigerung sind die Selbstversorgungsquoten der EU (mit Ausnahme derjenigen für Rapssamen) immer noch niedrig. Allerdings bestehen erhebliche Unterschiede zwischen den Selbstversorgungsquoten der verschiedenen Saaten-, Öl- und Ölkuchenarten (siehe Tabelle 2).

Tabelle 1

Ölsaatenanbauflächen in der Gemeinschaft (1000 ha)

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NB:

1991 - 1994: EU 12,

1995 - 2000: EU 15.

Quelle:

Eurostat, New Cronos.

Tabelle 2

Selbstversorgungsquoten in der EU

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5. Der EU-Markt für Ölsaaten ist ein offener Markt ohne Ausfuhrsubventionen und ohne oder mit nur geringen Einfuhrzöllen. Die EU-Preise für Ölsaaten und Ölsaatenerzeugnisse richten sich nach dem Weltmarktpreis für Sojabohnen.

6. Im Jahr 1999 wurden in der EU fast 31 Millionen Tonnen Ölsaaten verarbeitet. Etwa die Hälfte der verarbeiteten Ölsaaten sind importierte Sojabohnen. In der EU gibt es ungefähr 75 große Verarbeitungsbetriebe. Die Ölmühlenindustrie ist durch zunehmende Konzentration und Vorwärtsintegration gekennzeichnet. Etwa 75 % der Mahlkapazitäten der EU liegen in den Händen von vier internationalen Großkonzernen.

ENTWICKLUNG DER GEMEINSAMEN MARKTORGANISATION (GMO) FÜR ÖLSAATEN

GMO für Ölsaaten und GATT

7. Im Jahr 1966, als der Gemeinschaftsmarkt für pflanzliche Öle und Fette durch hohe Nachfrage und eine niedrige Gesamtproduktion gekennzeichnet war, wurde eine GMO für Öle und Fette errichtet. Ihr Hauptziel war die Sicherung eines angemessenen Einkommens für die Erzeuger. Die finanzielle Unterstützung für Rapssamen, Sonnenblumenkerne und Sojabohnen wurde zu 98 % in Form einer Produktionsbeihilfe bereitgestellt, die der Ölmühlenindustrie je Tonne verarbeitete Ölsaaten mit Ursprung in der Gemeinschaft gezahlt wurde. Die Höhe der Beihilfe wurde vom Rat so festgelegt, dass der Preis für Ölsaaten der Gemeinschaft weiterhin über dem Weltmarktpreis gehalten wurde.

8. Im Jahr 1988 beantragten die USA beim GATT die Einsetzung eines Panels zur Prüfung ihrer Beschwerde, dass die Produktionsbeihilfe die Einfuhren in die EU benachteilige. In seiner abschließenden Bewertung vom 25. Januar 1990 gab das GATT-Panel der Beschwerde der USA statt. Diese Entscheidung führte dann in Verbindung mit haushaltspolitischen Erwägungen zu der Reform der EU-Stützungsregelung für Ölsaaten im Jahr 1991.

Reform von 1991

9. Durch die Reform von 1991 wurde die bislang an die Ölmühlen gezahlte Beihilfe abgeschafft, woraufhin sich die Preise, welche Ölmühlen den Erzeugern zahlten, an die niedrigeren Weltmarktpreise anglichen. Zum Ausgleich der daraus resultierenden Einkommenseinbußen für die Erzeuger wurden im Zuge der Reform flächenbezogene Beihilfen eingeführt, die direkt an die Erzeuger gezahlt wurden. Die Reform von 1991 wurde im Grundsatz durch die Reform von 1992, die sich auf alle landwirtschaftlichen Kulturpflanzen bezog und ein besseres Marktgleichgewicht zum Ziel hatte, bestätigt.

10. Diese als "regionaler Referenzbetrag" bezeichnete Beihilfe war an die historischen Durchschnittserträge(1) der einzelnen Regionen gebunden. Ihre Höhe wurde von der Kommission jährlich auf der Grundlage des "gemeinschaftlichen Referenzbetrags" berechnet, der anfangs vom Rat auf 384 Euro je Hektar festgesetzt wurde. Die Höhe der Beihilfe wurde auf der Basis eines "voraussichtlichen Referenzpreises" von 163 Euro je Tonne(2) und eines historischen Durchschnittsertrags von 2,36 Tonnen je Hektar, d. h. des Gemeinschaftsdurchschnitts, festgesetzt. Bei der Berechnung der Kommission wurde der am Markt festgestellte Referenzpreis berücksichtigt, so dass das Hektareinkommen, das sich aus dem Verkaufserlös der Ölsaaten und der Gemeinschaftsbeihilfe zusammensetzt, grundsätzlich unverändert blieb.

Blair-House-Vereinbarung

11. Der Handelsstreit zwischen der Gemeinschaft und den USA wurde durch die 1991 vorgenommene Reform der Ölsaaten-Stützungsregelung der EU nicht beendet. Die USA schlugen vor, das seinerzeit eingesetzte Ölsaaten-Panel des GATT erneut einzuberufen um festzustellen, ob die EU-Vorschriften durch die getroffenen Maßnahmen mit den GATT-Bestimmungen in Einklang gebracht wurden. Am 31. März 1992 befand das GATT-Panel, dass die Zollzugeständnisse der Gemeinschaft bei Ölsaaten nach wie vor beeinträchtigt seien. Daraufhin wurden neue Verhandlungen zwischen der Gemeinschaft und den USA aufgenommen, die in der Blair-House-Vereinbarung vom 3. Dezember 1992 ihren Abschluss fanden (siehe Anhang).

12. Aufgrund der Blair-House-Vereinbarung hatte die Gemeinschaft die Ölsaatenanbaufläche, für die eine Hektarbeihilfe gezahlt wird, so lange zu begrenzen, wie kulturspezifische Ausgleichszahlungen für die Erzeugung von Ölsaaten gezahlt werden(3). Bei Überschreitung der vorgesehenen Flächen sieht die Vereinbarung Kürzungen der Gemeinschaftsbeihilfen vor. Der Vereinbarung zufolge können außerdem die Nebenerzeugnisse, die bei der Verarbeitung der für industrielle Zwecke auf stillgelegten Flächen angebauten Ölsaaten anfallen, lediglich in einer Menge von bis zu 1 Million Tonnen jährlich, ausgedrückt in Sojamehläquivalent, für Nahrungs- oder Futterzwecke bestimmt werden.

Reform im Rahmen der Agenda 2000

13. Ein Ziel der Reform im Rahmen der Agenda 2000 war die schrittweise Angleichung der Ölsaatenbeihilfe an die Beihilfen für Getreide und Flächenstilllegung, um insbesondere vor dem Hintergrund der Absätze 2 und 4 der Blair-House-Vereinbarung (siehe Anhang) den kulturspezifischen Charakter dieser Beihilfe aufzuheben.

14. Nach einer Übergangszeit von zwei Wirtschaftsjahren (2000/01 und 2001/02) sind gleich hohe und vom Weltmarktpreis abgekoppelte Beihilfen für Getreide, Ölsaaten und stillgelegte Flächen vorgesehen. Diese Angleichung hat zu einer Erhöhung der Getreidebeihilfe um über 17 % und gegenüber 1999/2000 zu einer Verringerung der Beihilfe für Ölsaaten um etwa ein Drittel (im Vergleich zur Durchschnittshöhe der Zahlungen im Zeitraum 1995/1996 bis 1999/2000 -28 %) geführt. Die Erhöhung der Getreidebeihilfe erfolgte als Ausgleich zur gleichzeitigen Senkung des Interventionspreises von 119,19 Euro/t im Jahr 1999 bis auf 101,31 Euro/t im Jahr 2002.

15. Im Rahmen dieser Agenda-2000-Reform wurde der mit der Reform von 1991 eingeführte Grundsatz, wonach sich die Beihilfe nach dem historischen Durchschnittsertrag der jeweiligen Region richtet, beibehalten. Sie hat den Mitgliedstaaten jedoch die Möglichkeit genommen, für die Berechnung der Beihilfe die historischen Durchschnittserträge für Ölsaaten heranzuziehen. Ab 2002 werden die Beihilfen für Ölsaaten auf der Grundlage der historischen Durchschnittserträge für Getreide berechnet.

16. Den Preisprognosen der Kommission zufolge wird nach der Reform im Rahmen der Agenda 2000 mit einem etwa gleichbleibenden durchschnittlichen Bruttoertrag je Hektar Getreide (z. B. Weichweizen) gerechnet, während der durchschnittliche Bruttoertrag für Rapssamen zurückgehen wird (siehe Abbildung 2). Zudem sind die Weltmarktpreise im Anschluss an die Preisprognose der Kommission im Rahmen der Agenda-2000-Reform gefallen.

Abbildung 2

Entwicklungsperspektiven für die Bruttohektareinkommen der Landwirte bei Weichweizen und Rapssamen

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Quelle:

Kommission, Voraussichtliche Entwicklung der Agrarmärkte 2001 - 2007.

BEMERKUNGEN ZUR GMO FÜR ÖLSAATEN IM ZEITRAUM VON 1992/1993 BIS 1999/2000

17. Die Bemerkungen zum Zeitraum 1992/1993 bis 1999/2000 beziehen sich mit Ausnahme der Ziffern 32-33 nicht auf die im Zuge der Agenda-2000-Reform eingeführte Regelung.

Fehlen klarer und quantifizierter Zielvorgaben und verspätete Evaluierung der Stützungsregelung

18. Die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften bestimmt, dass für die Haushaltsmittel quantifizierte Ziele festzulegen und die Fortschritte bei ihrer Verwirklichung zu beurteilen sind(4).

19. Bei Annahme der Reform von 1992 hatte der Rat zwei Ziele festgelegt: Gewährleistung eines besseren Marktgleichgewichts und Ausgleich der durch die Senkung der institutionellen Preise entstehenden Einkommenseinbußen. Da für das Ziel des besseren Marktgleichgewichts keine genaueren Vorgaben festgelegt wurden, war eine Evaluierung kaum durchführbar. Hinsichtlich des Ausgleichs der Einkommenseinbußen (siehe Ziffer 9) hat die Kommission trotz der bedeutenden Beträge, um die es ging (rund 2,4 Millionen Euro jährlich), die Stützungsregelung für Ölsaaten, wie sie zwischen 1992 und 1999 bestand, erst im November 2001 evaluiert, als die Änderungen im Rahmen der Agenda 2000 bereits umgesetzt wurden.

20. Die in Anwendung der Reform im Rahmen der Agenda 2000 angenommene Verordnung des Rates verpflichtet die Kommission, binnen zwei Jahren dem Rat einen Bericht über die Entwicklung des Marktes für Ölsaaten vorzulegen und erforderlichenfalls Vorschläge zur Änderung dieser Verordnung zu unterbreiten(5).

Unterschiedliche Regionalisierungspläne aufgrund der den Mitgliedstaaten eingeräumten Wahlmöglichkeiten

21. Die Berechnung des regionalen Referenzbetrags konnte von den Mitgliedstaaten wahlweise auf der Basis der durchschnittlichen historischen Ölsaaten- oder Getreideerträge vorgenommen werden. Jeder Mitgliedstaat bestimmte für jede seiner Regionen anhand geeigneter objektiver Kriterien, welche Formel zugrunde gelegt werden sollte.

22. Alle Mitgliedstaaten haben zur Festlegung der historischen Durchschnittserträge, die zur Berechnung der regionalen Referenzbeträge herangezogen werden, einen Regionalisierungsplan erstellt und für jede Erzeugungsregion die im Fünfjahreszeitraum von 1986/1987 bis 1990/1991 mit Getreide und Ölsaaten bestellten Flächen und die entsprechenden Erträge mitgeteilt(6). Für jede Region war ein durchschnittlicher Getreideertrag und, wenn möglich, getrennt davon ein Ölsaatenertrag zu berechnen. Der Regionalisierungsplan sollte in allen Fällen sicherstellen, dass der für den genannten Zeitraum ermittelte durchschnittliche Ertrag des betreffenden Mitgliedstaates eingehalten wurde.

23. Die Kommission sollte die von den Mitgliedstaaten übermittelten Regionalisierungspläne prüfen und sicherstellen, dass sie auf geeigneten, objektiven Kriterien beruhten und mit den vorliegenden Erfahrungswerten übereinstimmten(7). Pläne, die mit den genannten Kriterien und insbesondere mit dem Durchschnittsertrag im jeweiligen Mitgliedstaat nicht in Einklang standen, konnten von der Kommission beanstandet werden.

24. Die Regionalisierungspläne lassen sich drei Typen zuordnen: Acht Mitgliedstaaten (Dänemark, Deutschland, Finnland, Griechenland, Irland, Luxemburg, Österreich und Vereinigtes Königreich) haben sich für die historischen Ölsaatenerträge und vier Mitgliedstaaten (Frankreich, Niederlande, Portugal und Spanien) für die historischen Getreideerträge als Berechnungsgrundlage entschieden; drei Mitgliedstaaten (Belgien, Italien und Schweden) haben einen Regionalisierungsplan mit einer Mischung aus historischen Ölsaaten- und Getreideerträgen vorgelegt. Die Zahl der verschiedenen Erzeugungsgebiete innerhalb eines Mitgliedstaates reicht von einer einzigen Erzeugungsregion für den gesamten Mitgliedstaat bis zu 255. Im Bewusstsein der Risiken des durch diese Regionalisierung geschaffenen breiten Handlungsspielraums hat der Rat die Zahlungen je Mitgliedstaat begrenzt(8).

Ungleichbehandlung der Landwirte in verschiedenen Mitgliedstaaten

25. Die den Mitgliedstaaten durch die Verordnung des Rates eingeräumte Wahlmöglichkeit zwischen historischen Getreideerträgen und historischen Ölsaatenerträgen (siehe Ziffer 21) hat zur Ungleichbehandlung der Landwirte in verschiedenen Mitgliedstaaten geführt. In Frankreich und Spanien, wo die historischen Getreideerträge zugrunde gelegt wurden, lag die Hektarbeihilfe um 21,8 % bzw. 25,1 % über der, die sich bei Verwendung der historischen Ölsaatenerträge ergeben hätte. Nach Schätzungen des Hofes beliefen sich die entsprechenden Auswirkungen auf den EU-Haushalt im Zeitraum von 1992/1993 bis 1999/2000 auf 1245 Millionen Euro für Frankreich und 729 Millionen Euro für Spanien(9).

Regionale Referenzbeträge - Ursache für zusätzliche Haushaltsausgaben

26. Der Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 des Rates(10) zufolge berechnet die Kommission die regionalen Referenzbeträge auf der Grundlage des gemeinschaftlichen Referenzbetrags wie folgt:

a) Der voraussichtliche Referenzpreis wird durch den festgestellten Referenzpreis ersetzt; Preisabweichungen bis zu 8 % gegenüber dem voraussichtlichen Referenzpreis werden nicht berücksichtigt.

b) Für jede Erzeugungsregion wird die Beihilfe anhand des in ihrem Regionalisierungsplan aufgeführten historischen Ölsaaten- oder Getreideertrags angepasst.

c) Gegebenenfalls werden bei dieser Berechnung Kürzungen aufgrund einer Überschreitung der garantierten Hoechstfläche im laufenden oder vorhergehenden Wirtschaftsjahr berücksichtigt.

27. Die EU-Vorschriften bestimmen, dass die Kommission den festgestellten Referenzpreis ermittelt. Bei diesem Preis ist von Preisen und Angeboten auf repräsentativen Gemeinschaftsmärkten auszugehen. Sieben Mitgliedstaaten melden der Kommission in regelmäßigen Abständen die Preise auf ihren Märkten für Rübsen- und Rapssamen, Sonnenblumenkerne und Sojabohnen in loser Schüttung. Da die von den Mitgliedstaaten eingeholten Preisinformationen in manchen Fällen von Beteiligten wie z. B. Ölmühlen stammen, ist die Zuverlässigkeit dieser Daten fraglich. Die Prüfung des Hofes im Hinblick auf die Ermittlung der festgestellten Referenzpreise und der regionalen Referenzbeträge gibt Anlass zu den folgenden Bemerkungen, die der Kommission bekannt waren, zu denen sie aber keine Korrekturmaßnahmen getroffen hat:

a) Der endgültige regionale Referenzbetrag war von der Kommission bis zum 30. Januar jedes Wirtschaftsjahres festzulegen. Infolgedessen blieben bei der Berechnung des festgestellten regionalen Referenzbetrags und der Gewichtungskoeffizienten die Preise von Februar bis Juni unberücksichtigt, obwohl in diesem Zeitraum Lieferverträge für 30 % bis 40 % der Ernte abgeschlossen werden. Die Preise dieser Monate wurden auch nicht bei der Berechnung des festgestellten regionalen Referenzbetrags des darauf folgenden Wirtschaftsjahres berücksichtigt(11). In Frankreich z. B. war der durchschnittliche Marktpreis dieser Monate in den Wirtschaftsjahren von 1993/94 bis 1998/99 wegen der Lagerkosten 1,91 % höher als in den übrigen Monaten. Die Nichtberücksichtigung der höheren Preise führt zur Festsetzung höherer Beihilfen. Nach Schätzungen des Hofes entstanden für die Wirtschaftsjahre von 1993/1994 bis 1999/2000 aus diesem Grund zusätzliche Ausgaben zulasten des EU-Haushalts in Höhe von insgesamt 130 Millionen Euro(12).

b) Bei ihrer jährlichen Berechnung zur Anpassung der Beihilfe rundete die Kommission die Differenz zwischen dem festgestellten und dem voraussichtlichen Referenzpreis jeweils nach unten auf den nächstniedrigeren Prozentpunkt ab, obwohl dies in der Verordnung(13) nicht vorgesehen war. Durch diese Abrundung erhöhten sich die Gemeinschaftsausgaben zwischen 1992/1993 und 1999/2000 um 95 Millionen Euro(14).

c) Darüber hinaus verwendete die Kommission bei ihrer jährlichen Beihilfeberechnung stets eine andere als die in der Ratsverordnung enthaltene Formel, als sie ab 1992 die neue Regelung anwandte. Durch die Verwendung einer anderen Formel erhöhte sich die Beihilfe. Damit ergaben sich zwischen 1992/1993 und 1999/2000 zusätzliche Ausgaben für den EU-Haushalt in Höhe von 90 Millionen Euro(15).

d) Die Kommission konnte nicht nachweisen, dass während der Prüfbesuche in den Mitgliedstaaten sie selbst oder die Mitgliedstaaten die angegebenen Preisnotierungen zu irgendeinem Zeitpunkt daraufhin untersucht haben, ob es sich um tatsächliche Lieferpreise gegenüber Abnehmern, beispielsweise Ölmühlen, handelte. Im Falle Italiens z. B. handelte es sich bei den Preisen, die der Kommission mitgeteilt wurden, um Preisnotierungen an den vier wichtigsten Warenbörsen. Die Preisnotierungen an den italienischen Warenbörsen entsprechen den Preisen, die an die Landwirte gezahlt werden. Sie enthalten nicht die zusätzlichen Beförderungs- und Aufkaufkosten, die von Ölmühlen getragen werden. Im Anschluss an einen Prüfbesuch in Italien beschloss die Kommission, eine Berichtigung bei den Beförderungskosten vorzunehmen. Die Aufkaufkosten, die zwischen 10 und 13 Euro je Tonne liegen, wurden aber nicht berichtigt. Dieser Betrag erklärt die Unterschiede, die zwischen den Preismeldungen Italiens und denen der übrigen Mitgliedstaaten festgestellt wurden. Die italienischen Preise werden bei der Feststellung des endgültigen regionalen Referenzbetrags durch die Kommission mit 19 % gewichtet. Demnach fiel der von der Kommission berechnete festgestellte Referenzpreis zu niedrig aus. Die zusätzliche Belastung des EU-Haushalts für 1997/98 und 1998/99 lässt sich auf schätzungsweise 51,8 Millionen Euro(16) beziffern.

28. Da die in Ziffer 27 beschriebenen Zusatzausgaben auf Entscheidungen der Kommission beruhen, ist eine Wiedereinziehung bei den Mitgliedstaaten oder den Empfängern aus Gründen des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit nicht mehr möglich.

Regionalisierungspläne mit zu hoch veranschlagten historischen Erträgen

29. Im Rahmen seines Jahresberichts zum Haushaltsjahr 1996(17) hatte der Hof die in einigen Regionalisierungsplänen ausgewiesenen Erträge geprüft und dabei insbesondere zu hoch veranschlagte Durchschnittserträge im deutschen Regionalisierungsplan für Ölsaaten(18) sowie im französischen und spanischen Regionalisierungsplan für Getreide(19) festgestellt. Die Kommission forderte die betreffenden Mitgliedstaaten nicht auf, ihre Regionalisierungspläne entsprechend zu berichtigen. Diese gelten somit weiter und verursachen nach wie vor höhere als die in den einschlägigen Bestimmungen vorgesehenen Gemeinschaftsausgaben.

30. Überhöhte historische Durchschnittserträge finden sich in zwei weiteren Regionalisierungsplänen:

a) Im Hinblick auf die Erstellung des portugiesischen Regionalisierungsplans wird in der Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 des Rates auf das von Portugal in Anwendung der Verordnung (EWG) Nr. 3653/90(20) gelieferte Datenmaterial verwiesen. Die Analyse dieser Daten ergibt ein gewogenes Mittel der Erträge von 2,5 t/ha. Die Kommission hat Portugal jedoch gestattet, einen gewogenen Durchschnittsertrag von 2,9 t/ha zugrunde zu legen, was gegenüber dem durch die Verordnung festgelegten Ertrag einer Erhöhung um 16 % entspricht.

b) Der italienische Regionalisierungsplan weist ebenfalls zu hohe Erträge aus. Im Referenzzeitraum 1986 - 1990 stammten etwa 20 % der in Italien erzeugten Ölsaaten von Anbauflächen mit zwei Ernten pro Jahr - zunächst Getreide und dann Sojabohnen. Bei der Erstellung ihres Regionalisierungsplans für Ölsaaten legten die italienischen Behörden die gesamte Ölsaatenerzeugung einschließlich der Ölsaaten von den Anbauflächen mit zwei Ernten pro Jahr zugrunde. Dagegen bezogen sie bei der Berechnung der historischen Durchschnittserträge der Ölsaaten die Flächen mit zwei Ernten pro Jahr nicht in die Gesamtanbaufläche ein. Auf diese Weise meldeten die italienischen Behörden der Kommission für Ölsaaten einen gewogenen Durchschnittsertrag von 3,74 t/ha. Der tatsächliche durchschnittliche Ölsaatenertrag im Zeitraum 1986 - 1990 betrug jedoch nur 3,07 t/ha(21). Die Kommission, die über diese Berechnungsmethode unterrichtet war, sicherte den italienischen Behörden zu, dass sie weder die Methode selbst noch deren Ergebnisse beanstanden würde.

31. Der Hof schätzt die finanziellen Auswirkungen zulasten des Gemeinschaftshaushalts für den Zeitraum 1993 - 1999 aufgrund der Sachverhalte in den Bemerkungen der Ziffern 29 und 30 auf insgesamt 729,3 Millionen Euro - 474,7 Millionen Euro für Ölsaaten und 254,6 Millionen Euro für Getreide(22). Da diese Ausgaben auf von der Kommission genehmigten Regionalisierungsplänen basieren, ist eine Wiedereinziehung bei den Mitgliedstaaten oder Empfängern aufgrund der in Ziffer 28 genannten Rechtsgrundsätze nicht mehr möglich.

32. Im Rahmen der Agenda 2000 haben Regionalisierungspläne mit Erträgen über den historischen Durchschnittserträgen weiterhin Bestand:

a) Für Spanien und Italien hat der Rat Durchschnittserträge von 2,9 bzw. 3,9 t/ha(23) gewährt, denen historische Getreideerträge von 2,513 und 3,78 t/ha gegenüberstehen. Der Rat hat damit per Beschluss die tatsächlichen historischen Durchschnittserträge um 15,4 % und 3,2 % erhöht.

b) Für Portugal(24) gewährt die Kommission weiterhin den Durchschnittsertrag auf 2,9 t/ha anstelle von 2,5 t/ha (siehe Ziffer 30 Buchstabe a)).

33. Die früheren Bemerkungen des Hofes(25) über den Regionalisierungsplan für Getreide in Deutschland gelten im Übrigen auch für die Ölsaaten ab dem Jahr 2002/2003, die Bemerkungen zum Regionalisierungsplan Frankreichs gelten weiterhin für sämtliche landwirtschaftlichen Kulturpflanzen (siehe Ziffer 29). Die daraus resultierenden Zahlungen sind höher als in der Gemeinschaftsregelung vorgesehen.

ANBAU VON INDUSTRIEPFLANZEN AUF STILLGELEGTEN FLÄCHEN

Verpflichtung zur Stilllegung von Kulturpflanzen-Anbauflächen

34. Im Jahr 1992 führte die Gemeinschaft eine Regelung ein, die die Erzeuger verpflichtet, einen festgesetzten Prozentsatz ihrer Kulturpflanzen-Anbauflächen stillzulegen, um Anspruch auf Ausgleichszahlungen zu haben(26). Bei Erfuellung dieser Verpflichtung erhalten die Landwirte Ausgleichsbeträge von der Gemeinschaft in Form von Flächenbeihilfen. Die Stilllegungsverpflichtung bezieht sich auf alle Kulturpflanzen-Anbauflächen. Die Mindeststilllegungsquote wurde ursprünglich auf 15 % festgelegt und wird zur Anpassung an die Produktions- und Marktentwicklungen jährlich überprüft. Seit ihrer Einführung bewegte sich die Quote zwischen 5 % und 15 %.

35. Im Jahr 1992 führte die Gemeinschaft auch die so genannte Industriebrache-Regelung ein. Danach können stillgelegte Flächen für die Erzeugung von Rohstoffen genutzt werden, die in der Gemeinschaft zu nicht in erster Linie für Lebensmittel- oder Futtermittelzwecke bestimmten Erzeugnissen verarbeitet werden, sofern eine wirksame Kontrolle gewährleistet ist(27). Im Zeitraum 1992 - 1999 wurden zwischen 7 % und 18 % der Ölsaaten auf stillgelegten Flächen erzeugt.

Schwer kontrollierbare Regelung

36. Die Durchführungsbestimmungen für die Industriebrache-Regelung wurden von der Kommission festgelegt(28). Um sicherzustellen, dass die Ölsaaten für industrielle Zwecke verwendet werden, sieht die Industriebrache-Regelung schwierige Verwaltungsauflagen sowohl für die Marktbeteiligten als auch für die zuständige Kontrollbehörde vor. Die auf stillgelegten Flächen angebauten Ausgangserzeugnisse müssen Gegenstand eines Vertrags zwischen dem Erzeuger und dem Aufkäufer oder dem Verarbeiter sein. In dem Vertrag sind u. a. die betreffende Fläche, der voraussichtliche Ertrag und die Höhe der zu leistenden Sicherheit anzugeben. Eine Abschrift des Vertrags ist bei der Kontrollbehörde zu hinterlegen, welche die Flächen und die angebauten Kulturpflanzen überprüft. Die Behörde ist von der Ablieferung und der Entgegennahme des Ernteertrags zu unterrichten. Der Erzeuger muss sämtliche geernteten Ausgangserzeugnisse abliefern, und der Aufkäufer oder der Erstverarbeiter muss sie entgegennehmen und garantieren, dass eine gleich große Menge dieser Ausgangserzeugnisse in der Gemeinschaft zur Herstellung von Non-food-Erzeugnissen verwendet wird.

37. Der Aufkäufer oder der Erstverarbeiter muss eine auf der Basis von 250 Euro/ha berechnete Sicherheit stellen. Die Sicherheit wird für jedes Ausgangserzeugnis im Verhältnis zu den verarbeiteten Mengen freigegeben, sofern die für den Aufkäufer oder Erstverarbeiter zuständige nationale Behörde über den Nachweis verfügt, dass die genehmigte Endverwendung erreicht wurde.

38. In den besuchten Mitgliedstaaten mit Kontrollen auf zentraler Ebene (Deutschland, Frankreich und Vereinigtes Königreich) sind insgesamt 65 Personen mit der Kontrolle der Verwendung der Ölsaaten bei Aufkäufern und Verarbeitern befasst.

Regelung mit hohen Sanktionen

39. Um zu gewährleisten, dass sämtliche von den stillgelegten Flächen stammenden Ölsaaten beim Aufkäufer oder beim Erstverarbeiter abgeliefert werden, sieht die Verordnung vor, dass die nationalen Behörden jährlich repräsentative Erträge festlegen. Diese repräsentativen Erträge stellen Mindesterträge dar, die effektiv erzielt werden sollen. Für Rübsensamen und Sojabohnen müssen sie bis zum 31. Juli und für Sonnenblumenkerne bis zum 31. August, d. h. etwa einen Monat vor der Ernte, festgelegt werden. Nach diesen Terminen können die Verträge nicht mehr annulliert werden. Es können Fehlmengen von bis zu 10 % zugelassen werden, allerdings nur in ausreichend begründeten Fällen.

40. Ist der Erzeuger, von Fällen höherer Gewalt abgesehen, nicht imstande, die vorgeschriebene Menge abzuliefern, wird dies als Nichterfuellung seiner Verpflichtungen im Hinblick auf die für den Anbau von Industriepflanzen stillgelegten Parzellen angesehen. In diesem Fall finden die Sanktionen Anwendung, die in der Verordnung mit Durchführungsbestimmungen zum integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen (InVeKoS)(29) vorgesehen sind. Wird der repräsentative Ertrag nicht erreicht, werden die beihilfefähige stillgelegte Fläche und die Beihilfe verringert(30). Bei einer Fehlmenge bis zu 3 % wird die Beihilfe proportional gekürzt. Bei einer Fehlmenge über 3 % und unter 20 % wird der Beihilfebetrag um das Zweifache der Fehlmenge in Prozent gekürzt. Fehlmengen über 20 % führen zur Annullierung der Stilllegungsbeihilfe. Wenn die als Brache anerkannte Fläche nach einer proportionalen Verringerung nicht mehr die obligatorische Stilllegungsquote erreicht, werden auch die Beihilfen für sämtliche landwirtschaftlichen Kulturpflanzen proportional gekürzt.

Unzulänglichkeiten bei der Verwaltung durch die Kommission

41. In der Gemeinschaftsregelung vom Juli 1997 ist nicht angegeben, wie die repräsentativen Erträge festzustellen sind. Im Juli 1998 legte die Kommission einen erläuternden Vermerk vor, in dem sie eine nicht verbindliche Vorgehensweise für die Feststellung der repräsentativen Erträge vorschlägt. In zwei (Deutschland, Italien) der fünf besuchten Mitgliedstaaten war dieser Vermerk den für die Berechnung der repräsentativen Erträge zuständigen Behörden jedoch nicht bekannt.

42. In dem erläuternden Vermerk wurde keine Standardqualität für die repräsentativen Erträge festgelegt. In Deutschland wird das tatsächliche Gewicht in ein Standardgewicht mit einem Fremdbesatz von 2 % und einem Feuchtigkeitsgehalt von 9 % umgerechnet. In den vier anderen besuchten Mitgliedstaaten erfolgt die Kontrolle der repräsentativen Erträge anhand des tatsächlichen Gewichts, d. h. ohne Berücksichtigung von Fremdbesatz und Feuchtigkeitsgehalt. Im Zuge seiner Prüfungen stellte der Hof bis zu 20 % Fremdbesatz und Feuchtigkeitsgehalte bis zu 32 % fest. Die Feststellung der repräsentativen Erträge ohne Festlegung dieser beiden Parameter birgt die Gefahr, dass Erzeugern die Möglichkeit eröffnet wird, die vorgeschriebene Mindestmenge über einen künstlich erhöhten Feuchtigkeitsgehalt und Fremdbesatz zu erreichen.

Unzulänglichkeiten bei der Verwaltung durch die Mitgliedstaaten

43. Die vergleichende Prüfung der nationalen Systeme hat ergeben, dass einige nationale Behörden bestrebt sind, die Regelung durch Festlegung verhältnismäßig niedriger repräsentativer Erträge abzuschwächen. So zeigt die Untersuchung der für die spanischen Provinzen Cordoba und Sevilla festgelegten repräsentativen Erträge für Sonnenblumenanbau ohne Bewässerung im Jahr 2000, dass der Mittelwert dieser repräsentativen Erträge nur 60 % des Gesamtertrags entspricht, der in den beiden Provinzen auf nicht stillgelegten Flächen erzielt wurde. In diesen beiden Provinzen liegen über 26 % aller zur Erzeugung von Sonnenblumenkernen genutzten Flächen in Spanien. In Katalonien stellte der Hof fest, dass die zuständigen Behörden die repräsentativen Erträge ein für alle Male und zudem auf sehr geringer Höhe festgelegt haben.

44. Eine Voraussetzung für die Nutzung der stillgelegten Flächen ist die Verpflichtung, die Ausgangserzeugnisse in der Gemeinschaft zu Non-food-Enderzeugnissen zu verarbeiten. In Spanien stellte der Hof fest, dass insgesamt 2248 Tonnen Sonnenblumenöl in die Türkei ausgeführt wurden. Die spanischen Behörden gaben den dieser Ölmenge entsprechenden Teil der hinterlegten Sicherheit (1,25 Millionen Euro) unzulässigerweise frei. Er hätte stattdessen zugunsten des Gemeinschaftshaushalts eingezogen werden müssen. Die ausgeführte Ölmenge entsprach 23 % der spanischen Industriebrache des betreffenden Jahres (1998).

45. Wenn ein Erzeuger nicht mindestens eine dem repräsentativen Ertrag entsprechende Menge ablieferte, nahmen die italienischen Behörden lediglich eine proportionale Verringerung der Vertragsfläche, unabhängig von der Höhe der Fehlmenge, vor.

46. In Spanien prüfte der Hof eine Stichprobe von 49 Verträgen über eine Gesamtfläche von 1125 Hektar. In elf Fällen, die eine Gesamtfläche von 231 Hektar betrafen, bestand bei den gelieferten Mengen eine Fehlmenge von mehr als 3 %. Anstatt eine Sanktion in doppelter Höhe der Fehlmenge zu verhängen, veranlassten die spanischen Behörden lediglich eine proportionale Kürzung der Beihilfen, und dies nur in fünf Fällen. Somit wurden Gemeinschaftsbeihilfen in Höhe von insgesamt 29000 Euro zu Unrecht gezahlt.

47. In Italien wurden wegen der systematischen Nichtanwendung der Sanktionen, die bei einer Fehlmenge von mehr als 3 % des repräsentativen Ertrags vorgesehen sind, für die Jahre 1997 bis 1999 insgesamt zu Unrecht Zahlungen für 86 Hektar stillgelegte Fläche geleistet. Außerdem untersuchte der Hof eine Stichprobe von 19 Fällen, in denen der vorgeschriebene Mindestertrag nicht erreicht wurde. In 15 dieser Fälle, die eine Gesamtfläche von 793 Hektar betrafen, wurde die vorgeschriebene Mindeststilllegungsquote nach der proportionalen Kürzung nicht mehr erreicht. In acht dieser Fälle nahmen die italienischen Behörden keine proportionale Kürzung der Beihilfen für die übrigen landwirtschaftlichen Kulturpflanzen vor, was zu unberechtigten Zahlungen in Höhe von 61000 Euro führte.

SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN

Schlussfolgerung zur Konzeption der Regelung

Fehlen quantifizierter Zielvorgaben

48. Eines der im Rahmen der Reform von 1991 festgelegten Ziele bestand in der Gewährleistung eines besseren Marktgleichgewichts. Die Kommission hat dieses Ziel aber nicht im Hinblick auf die entsprechende Umsetzung präzisiert. Daraufhin konnte die in der Haushaltsordnung vorgesehene Evaluierung (siehe Ziffern 18-19) kaum durchgeführt werden.

Ungleichbehandlung der Landwirte in verschiedenen Mitgliedstaaten

49. Die den Mitgliedstaaten durch die Reform von 1991 eröffnete Möglichkeit, bei der Berechnung der Beihilfen für Ölsaaten wahlweise von den historischen Ölsaatenerträgen oder den historischen Getreideerträgen auszugehen, führte zu einer Ungleichbehandlung der Landwirte in den verschiedenen Mitgliedstaaten. Überdies schlug diese Wahl nach Schätzungen des Hofes zwischen 1992 und 1999 mit zusätzlichen Haushaltsausgaben von rund 2 Milliarden Euro in denjenigen Mitgliedstaaten zu Buche, die sich für die Zugrundelegung der Getreideerträge entschieden hatten (siehe Ziffer 25).

Die Reform im Rahmen der Agenda 2000 benachteiligt die Ölsaaten gegenüber dem Getreideanbau

50. Durch die Reform im Rahmen der Agenda 2000 wurden für Getreide, Ölsaaten und Flächenstilllegung gleich hohe Direktbeihilfen festgelegt. Damit wurde ein erster Schritt in Richtung einer Gleichbehandlung aller landwirtschaftlichen Kulturpflanzen unternommen und einige in der Blair-House-Vereinbarung vorgesehenen Beschränkungen unanwendbar gemacht. Die Reform begünstigt jedoch den Getreideanbau gegenüber den Ölsaaten durch die Beibehaltung der Interventionsregelung und die Zahlung von Ausfuhrerstattungen. Das durchschnittliche Hektareinkommen für Ölsaaten wird nach den Prognosen der Kommission abnehmen, für Getreide aber stabil bleiben (siehe Ziffer 16).

Schlussfolgerung zur Umsetzung der Regelung

Verspätete Evaluierung

51. Im Rahmen der Reform von 1991 hatte der Rat als zweites Ziel den Ausgleich der durch Senkung der institutionellen Preise bedingten Einkommensverluste der Erzeuger in Form einer Ausgleichszahlung im Blick. Dieses Ziel war ausreichend genau, um seine Verwirklichung - der Haushaltsordnung entsprechend - einer regelmäßigen Evaluierung zu unterziehen.

52. Obwohl sich die Gemeinschaftsausgaben für die Ölsaatenstützungsregelung im Zeitraum 1993 - 1999 auf rund 2,4 Millionen Euro im Jahr beliefen, wurden von der Kommission Effizienz und Wirksamkeit der Stützungsregelung erst im November 2001 bewertet, als die Änderungen im Rahmen der Agenda 2000 bereits umgesetzt wurden (siehe Ziffer 19).

Zusätzliche Haushaltsausgaben aufgrund der jährlichen Berechnungen der Kommission

53. Nach Schätzungen des Hofes beliefen sich die zusätzlichen Haushaltsausgaben für den Zeitraum von 1992/1993 bis 1999/2000, die durch die Berechnung der festgestellten Referenzpreise und der regionalen Referenzbeträge durch die Kommission bedingt waren, auf 366 Millionen Euro (siehe Ziffer 27).

Regionalisierungspläne mit zu hoch veranschlagten Erträgen

54. Die Höhe der Gemeinschaftsbeihilfen hängt von den durchschnittlichen historischen Erträgen ab, die in den von den Mitgliedstaaten erstellten Regionalisierungsplänen ausgewiesen sind. In den deutschen, spanischen, französischen, italienischen und portugiesischen Regionalisierungsplänen, die von der Kommission förmlich angenommen wurden, sind zu hohe Erträge veranschlagt. Für den Zeitraum 1993 bis 1999 führten diese zu Ausgaben, die 729,3 Millionen Euro über den in der Gemeinschaftsregelung vorgesehenen Ausgaben lagen (siehe Ziffer 31).

55. Mit der Reform im Rahmen der Agenda 2000 werden Regionalisierungspläne mit überhöhten Erträgen fortgeschrieben, die zusätzliche Ausgaben verursachen (siehe Ziffern 32-33).

Nicht wieder einziehbare Ausgaben

56. Die zusätzlichen Ausgaben zulasten des Unionshaushalts - Ziffern 53-54 - werden für den Zeitraum 1993 - 1999 auf rund 1100 Millionen Euro geschätzt. Da sich diese Ausgaben aus Entscheidungen der Kommission ergeben, ist ihre Wiedereinziehung rechtlich nicht mehr möglich ist (siehe Ziffern 28 und 31). Gleiches gilt auch für bestimmte, in den Ziffern 32-33 angesprochene Ausgaben.

Industriebrache-Regelung mit hohen Sanktionen und Schwachstellen bei der Umsetzung in den Mitgliedstaaten

57. Die Industriebrache-Regelung ist schwer zu kontrollieren (siehe Ziffern 36-38); auf die Regelung kann aber wegen der verbleibenden Verpflichtungen aus der Blair-House-Vereinbarung nicht verzichtet werden. Die Sanktionen, die bei Nichteinhaltung der repräsentativen Erträge anwendbar sind, stellen allerdings für die Empfänger von Gemeinschaftsbeihilfen ein nicht zu unterschätzendes Risiko dar (siehe Ziffern 39 und 40).

58. Folgende Durchführungsmängel mit Auswirkungen auf den Gemeinschaftshaushalt wurden festgestellt: Zulassung von Ölsaaten mit sehr hohem Fremdbesatz und Feuchtigkeitsgehalt (siehe Ziffer 42), künstlich niedrige repräsentative Erträge (siehe Ziffer 43), unkorrekte Anwendung der Gemeinschaftsvorschriften im Bereich der Sanktionen (siehe Ziffern 46 und 47). Die Kommission legte erst mit zweijähriger Verspätung einen erläuternden Vermerk zu den Modalitäten für die Festlegung der repräsentativen Erträge vor, ohne jedoch den höchstzulässigen Fremdbesatz und Feuchtigkeitsgehalt zu bestimmen (siehe Ziffern 41 und 42).

59. In Spanien stellte der Hof eine Unregelmäßigkeit fest, die sich auf 1,25 Millionen Euro bezifferte (Ziffer 44).

Empfehlungen

60. Der Hof spricht folgende Empfehlungen aus:

a) Die Regelung sollte klare und quantifizierte Ziele vorgeben.

b) Die Kommission sollte die gewährte Unterstützung für Kulturpflanzen, die anstelle von Ölsaaten angebaut werden können, neu bewerten.

c) Die Kommission sollte feststellen, inwieweit für die Regionalisierungspläne Kriterien der wirtschaftlichen Haushaltsführung zur Anwendung kommen und zu einer Klärung und Vereinfachung der Rechtsgrundlagen im Bereich der Regionalisierung beitragen. Dabei sollte die Gleichbehandlung der Endbegünstigten in den verschiedenen Mitgliedstaaten gewährleistet sein.

d) Es sollte geprüft werden, inwieweit die zu hoch veranschlagten historischen Durchschnittserträge in einigen Regionalisierungsplänen neu zu bewerten sind (siehe Ziffern 32-33).

e) Es sollte untersucht werden, inwieweit zu Unrecht gezahlte Gemeinschaftsbeihilfen wieder eingezogen werden können:

- ein noch zu ermittelnder Betrag im Hinblick darauf, dass die Sanktionen, die für den Fall der Nichteinhaltung des für Industriepflanzen geltenden repräsentativen Ertrags vorgesehen sind, in Spanien und Italien nicht angewendet wurden (siehe Ziffern 46 und 47);

- 1,25 Millionen Euro wegen einer Sicherheit, die in Spanien freigegeben wurde, obwohl die verordnungsrechtlichen Voraussetzungen dafür nicht erfuellt waren (siehe Ziffer 44).

Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 17. und 18. Juli 2002 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Juan Manuel Fabra Vallés

Präsident

(1) Durchschnittserträge der Region im Zeitraum 1986 - 1990, wobei jeweils das Jahr mit den niedrigsten und höchsten Erträgen dieses Zeitraums unberücksichtigt bleibt; Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 vom 30. Juni 1992 zur Einführung einer Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen (ABl. L 181 vom 1.7.1992, S. 12).

(2) Im Jahr 1995 erhöhte sich der voraussichtliche Referenzpreis infolge einer Änderung der zur Berechnung der Beihilfen in den verschiedenen Landeswährungen verwendeten Umrechnungskurse von 163 Euro auf 196,8 Euro je Tonne. Auf die in den Landeswährungen ausgedrückten Beihilfebeträge wirkte sich diese Erhöhung nicht aus.

(3) Im Wirtschaftsjahr 1994/95 Beschränkung auf 5482000 ha und ab 1995/96 auf 5128000 ha. Diese Fläche wird entsprechend der vom Rat festgesetzten jährlichen Flächenstilllegungsquote für landwirtschaftliche Kulturpflanzen verringert, wobei die Verringerung nie weniger als 10 % betragen darf.

(4) Haushaltsordnung vom 21. Dezember 1977 für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften, Artikel 2 (ABl. L 356 vom 31.12.1977, S. 1).

(5) Verordnung (EG) Nr. 1251/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 zur Einführung einer Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen, Artikel 10 Absatz 10 (ABl. L 160 vom 26.6.1999, S. 1).

(6) Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 des Rates, Artikel 3 Absatz 2.

(7) Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 des Rates, Artikel 3 Absatz 4.

(8) Verordnung (EG) Nr. 231/94 des Rates vom 24. Januar 1994 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1765/92, Artikel 1 Absatz 4 (ABl. L 30 vom 3.2.1994, S 2).

(9) Der Betrag ist ein Schätzwert, errechnet durch den Vergleich der tatsächlichen Ausgaben mit den Ausgaben, die sich theoretisch auf der Grundlage der historischen Ölsaatenerträge in Frankreich und Spanien ergeben hätten.

(10) Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 des Rates, Artikel 5 Absatz 1.

(11) In einem Urteil des Gerichtshofes vom 7. März 2002 (Rechtssache C-328/00) wurde der Ermessensspielraum der Kommission bei Anwendung der Methode, einen Bezugszeitraum von sieben Monaten für die Berechnung des Referenzbetrags nicht einzubeziehen, bestätigt. Das Urteil beschränkt sich auf die Prüfung der Rechtmäßigkeit des Vorgehens der Kommission. Der Aspekt der wirtschaftlichen Verwendung von Haushaltsmitteln wird nicht gewürdigt.

(12) Die Höhe der Überzahlungen bei den Ausgleichsbeträgen ist ein Schätzwert, errechnet durch den Vergleich der tatsächlichen Ausgaben mit den Ausgaben, die sich theoretisch für den auf der Grundlage eines Zeitraums von 12 Monaten - d. h. von Juli bis Juni - berechneten festgestellten Referenzpreis ergeben hätten. Für das erste Jahr der Anwendung (1992/1993) lagen für den Zwölfmonatszeitraum keine Daten vor.

(13) Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 des Rates, Artikel 5 Absatz 1.

(14) Die Erhöhung der Ausgaben errechnet sich durch den Vergleich der tatsächlichen Ausgaben mit den Ausgaben, die sich theoretisch ergeben würden, wenn die als Prozentsatz ausgedrückte Differenz zwischen dem festgestellten und dem voraussichtlichen Referenzpreis nicht gerundet worden wäre.

(15) Die zusätzlichen Kosten errechnen sich durch den Vergleich der tatsächlichen Ausgaben mit den Ausgaben, die sich theoretisch ergeben hätten, wenn der festgestellte Referenzpreis in der ursprünglichen Berechnung des gemeinschaftlichen Referenzbetrags ersetzt worden wäre. In der Berechnung der Kommission wurde die Hektarbeihilfe in Höhe der als Prozentsatz ausgedrückten Differenz zwischen dem festgestellten und dem historischen Referenzpreis berichtigt.

(16) Die zusätzliche Belastung ist ein Schätzwert, errechnet durch den Vergleich der tatsächlichen Ausgaben mit den Ausgaben, die sich theoretisch ergeben hätten, wenn die Aufkaufkosten zu den von Italien gemeldeten Marktpreisen hinzugerechnet worden wären.

(17) ABl. C 348 vom 18.11.1997, S. 70.

(18) Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1996, Ziffer 3.23.

(19) Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1996, Ziffer 3.22.

(20) Verordnung (EWG) Nr. 3653/90 des Rates vom 11. Dezember 1990 zur Festlegung von Übergangsvorschriften zu den gemeinsamen Marktorganisationen für Getreide und für Reis in Portugal (ABl. L 362 vom 27.12.1990, S. 22).

(21) Quelle: Eurostat, "New Cronos".

(22) Das Volumen der zu hoch veranschlagten historischen Erträge errechnet sich wie folgt: Die Differenz zwischen dem Durchschnitt der historischen Erträge und dem Durchschnitt der in den Regionalisierungsplänen zugrunde gelegten Erträge wird als Prozentsatz des letztgenannten Durchschnittswerts ausgedrückt. Dieser Prozentsatz wird auf die kumulierten Haushaltsausgaben der Jahre 1993 bis 1999 angerechnet. Aus dieser Berechnung ergibt sich für die Ölsaaten ein Betrag von 474,7 Millionen Euro und von 254,6 Millionen Euro für Getreide.

(23) Verordnung (EG) Nr. 1252/1999 des Rates, Artikel 3 Absatz 5.

(24) Verordnung (EWG) Nr. 3653/ 90 des Rates.

(25) Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1996, Ziffer 3.22 Buchstabe a) (ABl. C 348 vom 18.11.1997, S. 71). Der Hof hatte festgestellt, dass der Durchschnittsertrag der neuen Länder nicht gleich dem Durchschnittsertrag der alten Länder war, sondern um 0,04 t/ha darüber lag.

(26) Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 des Rates, Artikel 7.

(27) Bis 2001/2002 wurde für stillgelegte Industriepflanzenanbauflächen die Brachenbeihilfen gezahlt. Ab dem Wirtschaftsjahr 2002/2003 sind die Beihilfesätze für Industriepflanzen und landwirtschaftliche Kulturpflanzen gleich hoch.

(28) Die Bedingungen des Anbaus von Industriepflanzen auf stillgelegten Flächen für den Zeitraum, auf den sich die Prüfung des Hofes erstreckte, sind in der Verordnung (EWG) Nr. 334/93 der Kommission vom 15. Februar 1993 (ABl. L 38 vom 16.2.1993) genannt, die durch die Verordnung (EG) Nr. 1586/97 der Kommission vom 29. Juli 1997 (ABl. L 215 vom 7.8.1997, S. 3) aufgehoben wurde.

(29) Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 der Kommission vom 23. Dezember 1992 mit Durchführungsbestimmungen zum integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen, Artikel 9 (ABl. L 391 vom 31.12.1992, S. 36).

(30) Verordnung (EG) Nr. 1586/97 der Kommission, Artikel 5 Absatz 4.

ANHANG

BLAIR-HOUSE-VEREINBARUNG

"Erläuternder Vermerk zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und den Vereinigten Staaten von Amerika über bestimmte Ölsaaten im Rahmen des GATT" (ABl. L 147 vom 18.6.1993, S. 26)

1. Die Bestimmungen der Europäischen Gemeinschaft (EG) für Erzeuger von Raps- und Rübsensamen, Sonnenblumenkernen und Sojabohnen sind in der Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 des Rates vom 30. Juni 1992 niedergelegt.

2. Die EG wird bei den flächenbezogenen Ausgleichszahlungen an ihre Erzeuger von Ölsaaten im Rahmen der allgemeinen Regelung für bestimmte Ackerkulturen die folgenden zusätzlichen Anpassungen vornehmen.

3. a) Die EG tätigt keine Marktstützungsausgaben für Raps- und Rübsensamen, Sonnenblumenkerne und Sojabohnen, soweit dies nicht in der unter Nummer 1 genannten Verordnung vorgesehen ist.

b) Die EG schließt den Anbau von Sonnenblumenkernen mit niedrigem Ölwert ("confectionery sunflowerseed") ab der Aussaat für die Ernte 1994 von der Gewährung der Ausgleichszahlungen aus.

4. Die EG führt für die Erzeuger, die flächenbezogene Ausgleichszahlungen für Ölsaaten beziehen, eine besondere Grundfläche nach folgenden Grundsätzen ein:

- schrittweise Anwendung ab dem Anbau für die Ernte 1994,

- volle Anwendung in Spanien und Portugal ab 1995/96 unter Berücksichtigung der Beitrittsverträge.

5. Die besondere Grundfläche wird wie folgt geregelt:

- Die Ausgleichszahlungen für Ölsaaten der EG sind an eine entsprechend festgelegte Grundfläche gebunden (Daten für EG-12 siehe Anhang);

- je Wirtschaftsjahr wird die geltende Ölsaatengrundfläche für EG-12 entsprechend der vom Rat festgesetzten jährlichen Flächenstilllegungsrate für Ackerkulturen verringert. Dabei darf die Verringerung jedoch in keinem Jahr weniger als 10 % der Ausgangsfläche betragen.

6. In jedem Wirtschaftsjahr unterliegen die Ausgleichszahlungen für Ölsaaten der folgenden zusätzlichen Disziplin (unbeschadet der Bestimmungen des Korrektivmechanismus in Artikel 5 Absatz 1 Buchstabe d) der Verordnung (EWG) Nr. 1765/92):

- Für jedes Prozent Anbaufläche mit erzeugnisbezogenen Zahlungen für Ölsaaten, das über die Ölsaatengrundfläche der EG (nach Verringerung entsprechend Nummer 5) hinausgeht, werden die Ausgleichszahlungen für die betreffenden Ölsaatenerzeuger um 1 % gekürzt.

- Die Kürzungen der Ausgleichszahlungen bei Überschreitung der besonderen Grundfläche werden im gleichen Wirtschaftsjahr vorgenommen.

- Ferner wird die prozentuale Kürzung der Ausgleichszahlung auch im jeweils folgenden Wirtschaftsjahr angewandt.

- Ist in einem Jahr keine Kürzung der Ausgleichszahlung erforderlich (d. h. die Anbaufläche entspricht der besonderen Grundfläche oder ist kleiner als diese nach Verringerung entsprechend Nummer 5), so gilt bei der Ausgleichszahlung in diesem Jahr wieder der Ausgangsbetrag.

- Für die weitere Anpassung der Ausgleichszahlungen in den folgenden Jahren gelten die vorstehenden Bestimmungen.

7. Überschreiten die Nebenerzeugnisse beim Anbau von Ölsaaten auf stillgelegten Flächen für die Herstellung innerhalb der Gemeinschaft von nicht primär für Nahrungs- oder Futterzwecke bestimmten Erzeugnissen 1 Million Tonnen jährlich, ausgedrückt in Sojamehläquivalent, so trifft die EG geeignete Abhilfemaßnahmen im Rahmen der GAP-Reform.

8. Die EG gewährt eine Vertragszollquote für die Einfuhr von 500000 Tonnen Mais nach Portugal ab dem Wirtschaftsjahr 1993/94. Die Höhe des Vertragszolls wird so festgelegt, dass die Quote erfuellt werden kann.

9. Die EG nimmt die in den Nummern 1 bis 8 genannen Verpflichtungen in die Liste ihrer Verpflichtungen zur Binnenstützung auf, die dem Protokoll der Uruguayrunde des GATT beigefügt wird.

10. Die Vereinigten Staaten geben jeden weiteren Anspruch auf Kompensationen bei Beeinträchtigung der Verpflichtungen auf. Ist eine der beiden Parteien der Auffassung, dass diese Vereinbarung verletzt wurde, so unterziehen sich die Parteien zu den Fragen der Verletzung, des Schadens und der Schlichtung dem bindenden Schiedsverfahren im GATT.

Anhang

Besondere Ölsaatengrundfläche - EG-12(1)

(Sojabohnen, Raps- und Rübsensamen und Sonnenblumenkerne)

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

(1) Zur Berücksichtigung der jährlichen Stilllegungsquote für Kulturpflanzen in Abzug zu bringende Zahlen.

Antworten der kommission

ZUSAMMENFASSUNG

VI.

a) Die GAP-Reform von 1992 wird schrittweise für die einzelnen Sektoren bewertet. Im Bereich Ackerkulturen sind folgende Bewertungen bereits abgeschlossen: Hartweizen (1999), Ölsaaten (2001), Stärke und stärkehaltige Erzeugnisse (2002), Flächenstilllegung (2002). Die Bewertungstätigkeiten der Generaldirektion werden sich noch auf weitere Sektoren erstrecken.

b) Da die GAP-Reform von 1992 zu starken Preisabfällen für Sonnenblumenkerne und Sojabohnen geführt hat, haben der Rat und das Parlament den Mitgliedstaaten durch Änderung des Kommissionsvorschlags ausdrücklich die Möglichkeit gegeben, zwischen historischen Ölsaaten- oder Getreideerträgen zu wählen.

Die Kommission teilt nicht die Schlussfolgerungen des Rechnungshofs betreffend die unter Nummer 27 Buchstaben a), b) und d) genannten Fälle im Zusammenhang mit der Berechnung der Beihilfen. Ihrer Auffassung nach hat sie die vom Rat festgelegte Regelung eingehalten. Somit kann sie den Schlussfolgerungen des Rechungshofs, dass sich aufgrund einer fehlerhaften Anwendung der Regelung eine zusätzliche Belastung des Haushalts ergeben habe, nicht folgen. Mit der Agenda 2000 ist das vom Rechnungshof kritisierte System ersetzt worden.

d) Der Kommission zufolge sind die Regionalisierungspläne gemäß der geltenden Regelung ausgearbeitet worden. Sie beabsichtigt nicht, die Mitgliedstaaten zu ihrer Änderung aufzufordern, zumal sie Bestandteil der Agenda-2000-Reform sind.

e) Die vom Rechnungshof angesprochenen Fälle sind der Kommission bekannt, und es wird derzeit geprüft, welche Konsequenzen im Rahmen des Rechnungsabschlussverfahrens ergriffen werden müssen.

VII.

a) Die Durchführung der Agrarmaßnahmen wird gemäß der Haushaltsordnung alle sechs Jahre bewertet. Die entwickelten Aktivitäten sind in der Unterlage SEK(2002)24 "Bericht an den Rat über die Bewertungsaktivitäten der Generaldirektion Landwirtschaft (1997 - 2001)" zusammengefasst. Hinsichtlich der Vorausschätzungen ist der Plan der Bewertungsaktivitäten Teil des jährlichen Managementplans; er umfasst einen Mehrjahresplan, der alljährlich eingehend geprüft wird.

Außerdem ist das Ziel des Marktgleichgewichts ein wohlbekannter Begriff, dessen Inhalt sich je nach Marktlage verändert (Gleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage).

b) Die Unterstützung für Kulturen, die anstelle von Ölsaaten angebaut werden können, wird bei der Halbzeitbewertung überprüft werden.

c) Die Kommission beabsichtigt nicht, die betreffenden Mitgliedstaaten zur Änderung ihrer Regionalisierungspläne aufzufordern, da diese nach den Erörterungen auf Ratsebene in die Agenda 2000 aufgenommen worden sind.

d) Die Fälle im Zusammenhang mit der Industriebracheregelung werden gegenwärtig im Rahmen des Rechnungsabschlussverfahrens geprüft.

ENTWICKLUNG DER GEMEINSAMEN MARKTORGANISATION (GMO) FÜR ÖLSAATEN

16. Die Bemerkungen und die Abbildung betreffend die Hektareinkommen(1) beschränken sich auf die Jahre 1998 bis 2003. Aufgrund der schrittweisen Anpassung der Beihilfen für Ölsaaten an diejenigen für Getreide, die zu einem Zeitpunkt eintritt, an dem die Preise relativ niedrig sind, verzeichnen die Hektareinkommen für Ölsaaten eine rückläufige Tendenz. Mittel- und langfristig jedoch dürften die Preise für Rapssamen und Sonnenblumenkerne auf dem Gemeinschaftsmarkt wieder steigen, wodurch sich auch die Erzeugereinkommen wieder erhöhen.

BEMERKUNGEN ZUR GMO FÜR ÖLSAATEN IM ZEITRAUM VON 1992/1993 BIS 1999/2000

19. Die Durchführung der Agrarmaßnahmen wird gemäß der Haushaltsordnung alle sechs Jahre bewertet. Die entwickelten Aktivitäten sind in der Unterlage SEK(2002)24 "Bericht an den Rat über die Bewertungsaktivitäten der Generaldirektion Landwirtschaft (1997 - 2001)" zusammengefasst. Hinsichtlich der Vorausschätzungen ist der Plan der Bewertungsaktivitäten Teil des jährlichen Managementplans; er umfasst einen Mehrjahresplan, der alljährlich eingehend geprüft wird.

In der Bewertung ist die Entwicklung der jeweiligen Rentabilität der Ölsaaten und der konkurrierenden Getreidearten vor und nach der Reform analysiert worden. Außer in Ausnahmefällen wurde der Preisrückgang bei den Ölsaaten durch die Direktbeihilfe ausgeglichen. Aus der Bewertung ging hervor, dass das Erzeugereinkommen geschützt worden ist.

25. Da die GAP-Reform 1992 zu starken Preisabfällen für Sonnenblumenkerne und Sojabohnen geführt hat, haben der Rat und das Parlament den Mitgliedstaaten durch Änderung des Kommissionsvorschlags ausdrücklich die Möglichkeit gegeben, zwischen historischen Ölsaaten- oder Getreideerträgen zu wählen.

Die Möglichkeit, zwischen historischen Ölsaaten- oder Getreideerträgen zu wählen, entsprach den regional unterschiedlichen Anbaubedingungen in den Mitgliedstaaten während des jeweiligen Bezugszeitraums. Die Zugrundelegung der Ölsaatenerträge für die Ölsaatenzahlungen war in den Regionen, in denen Rapssamen, die ertragsreichste Ölsaat, angebaut wurde, von Vorteil, während eine auf Getreide basierende Beihilfe für Sojabohnen und Sonnenblumenkerne im Allgemeinen einen besseren Ausgleich bietet, weil diese Kulturen niedrigere Erträge erbringen als Rapssamen. Mit dem Ziel, die Erzeuger in den Gebieten, in denen hauptsächlich Sojabohnen und Sonnenblumenkerne angebaut werden, nicht ungleich zu behandeln, haben der Rat und das Parlament beschlossen, den Mitgliedstaaten diese Wahl zu lassen. Die Haushaltskosten sind die Auswirkung einer klaren politischen Entscheidung des Rates, und die Kommission hat gemäß den vom Rat festgelegten Vorschriften gehandelt.

Die in der Agenda 2000 festgelegte Harmonisierung der Flächenzahlungen sieht vor, dass nur noch der historische Getreideertrag zugrunde gelegt wird, so dass eine nicht erzeugnisgebundene Zahlung für Ölsaaten eingeführt wurde.

Außerdem wurde in der Bewertung (vgl. Nummer 19) die Auswirkung der Regionalisierungspläne auf die Erzeugung je nach Region behandelt, d. h. aus dem Blickwinkel des Ziels des Marktgleichgewichts. In der Bewertung wurde festgestellt, dass die Pläne es ermöglicht haben, regionale Ziele der Lokalisierung der Kulturen im Zusammenhang mit der Lokalisierung der Nachfrage zu erreichen.

27. Die Kommission teilt nicht die Schlussfolgerungen des Rechnungshofs hinsichtlich der Art der Berechnung der Beihilfen unter Nummer 27 Buchstaben a), b) und d). Ihrer Auffassung nach hat sie nämlich die vom Rat festgelegten Regelung eingehalten. Somit kann sie auch die Schlussfolgerungen des Rechnungshofs hinsichtlich der zusätzlichen Haushaltsausgaben nicht teilen, die aufgrund einer fehlerhaften Anwendung der Regelung entstanden sein sollen. Mit der Agenda 2000 ist das vom Rechnungshof kritisierte System ersetzt worden.

a) Der Rat beschloss, den endgültigen Betrag vor Ende Januar festzusetzen, um die Beträge rechtzeitig an die Erzeuger zu zahlen. Bei der Berechnungsmethode wurden Preise zugrunde gelegt, die kurz nach der Ernte und zu Beginn des Wirtschaftsjahres galten und sich auf bis zu 70 % der verkauften Ernte bezogen. Die späteren Preise waren der Kommission zu dem Zeitpunkt, zu dem die Beihilfe festgesetzt werden musste, noch nicht bekannt. Außerdem sind die Preise für die Monate Februar bis Juni von geringerer Bedeutung für die Erzeugereinkommen, weil die meisten Erzeuger ihre Kulturen kurz nach der Ernte verkaufen und spätere Preisanstiege, die vom Rechnungshof mit 1,91 % beziffert werden, nicht einmal die Lagerkosten decken. Somit trägt dieses Element nicht zu den Einkommen der Landwirte bei. Die Kommission hat die Preisanstiege später im Wirtschaftsjahr indirekt berücksichtigt, weil von der Möglichkeit, den Erzeugern gemäß Artikel 11 Absatz 5 der Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 einen Zuschlag für ordnungsgemäße Vermarktung zu zahlen, kein Gebrauch gemacht wurde.

b) Die Berechnungsmethode wurde festgelegt, um eine Berichtigung zu ermöglichen, falls der festgestellte Referenzpreis höher oder niedriger war als der voraussichtliche Referenzpreis. Zum Zeitpunkt der Festlegung der Berechnungsmethode konnte die Richtung der Preisentwicklung nicht vorhergesehen werden. Die Berechnungsmethode hätte im Falle niedrigerer Marktpreise zu niedrigeren Beihilfezunahmen geführt, wie dies im ersten Anwendungsjahr der Fall war.

c) Die von der Kommission verwendete Formel war dem Rat beim Annahmeverfahren vorgelegt worden.

d) Die Kommission hielt es nicht für nötig, die von den Ministerien der Mitgliedstaaten mitgeteilten Preise in Frage zu stellen, insbesondere, weil eine amtliche Veröffentlichung (ZMP Ölsaaten Spezialinformation) Preise für drei Mitgliedstaaten enthielt, die zusammen mit den von den betreffenden Mitgliedstaaten übermittelten Preisen verwendet wurden, ohne dass sich nennenswerte Unterschiede zwischen den beiden Quellen ergaben. Es erfolgte ein Kontrollbesuch in Italien, um die Beförderungskosten in Italien zu überprüfen und einen Zuschlag gemäß der Verordnung (EG) Nr. 3405/93 zu berechnen, nachdem die italienischen Preise in den Vorjahren ausgeschlossen worden waren, weil sie keine Beförderungskosten umfassten. In den Jahren, in denen die italienischen Preise den von den anderen Mitgliedstaaten mitgeteilten Preisen nicht entsprachen, wurden sie von der Berechnung ausgeschlossen. Nur 1997/98 wäre ein anderes Ergebnis erzielt worden.

Die Kommission nimmt die Bemerkungen des Rechnungshofs jedoch zur Kenntnis und ist der Auffassung, dass diese zu einem Großteil auf Schwierigkeiten zurückzuführen sind, die sich beim Ausgleichszahlungssystem ergeben. Diese Probleme sind mit der Agenda 2000 gelöst worden, mit der die Beihilfe an diejenige für Getreide angeglichen wurde.

28. Die Kommission hat gemäß den vom Rat festgelegten Vorschriften gehandelt.

29 - 31. Die Verordnung des Rates ermöglicht eine Regionalisierung und die Auswahl verschiedener Bezugsjahre (Durchschnitt von fünf Jahren abzüglich des besten und des schlechtesten Jahres) für die Erträge und Flächen auf regionaler Ebene. Außerdem sind nicht alle Angaben wirklich in allen Einzelheiten verfügbar, die von Rechnungshof vorausgesetzt werden (z. B. Frühjahrsrapssamen in Deutschland). So gibt es keinen genauen oder automatischen mathematischen Zusammenhang zwischen dem Referenzertrag und den im Regionalisierungsplan aufgeführten Erträgen. Das dem so ist, ist in der Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 selbst implizit anerkannt, da deren Artikel 3 Absatz 4 vorsieht, dass die Kommission Pläne ablehnen kann, die nicht mit den Erfahrungswerten oder dem Referenzertrag in Einklang stehen. Wäre es möglich, den genauen mathematischen Zusammenhang herzustellen, von dem der Rechnungshof ausgeht, so würde der Text der Verordnung des Rates die Kommission zweifellos verpflichten, jeden Plan abzulehnen, der einer genauen, mathematischen Berechnung der Erträge nicht entspricht.

Die Kommission beabsichtigt nicht, die Mitgliedstaaten zur Änderung der Regionalisierungspläne aufzufordern, da diese Pläne nach Erörterungen auf Ratsebene Bestandteil der Agenda 2000 geworden sind.

31. Die Kommission hat gemäß den vom Rat festgelegten Vorschriften gehandelt.

32 - 33. Die in Anwendung der GAP-Reform von 1992 gewählten historischen Referenzerträge bildeten die Grundlage für die Erörterungen der Agenda 2000 im Rat und im Parlament und sind daher indirekt Teil der Entscheidung des Rates.

ANBAU VON INDUSTRIEPFLANZEN AUF STILLGELEGTEN FLÄCHEN

41. Die Verordnung erlaubt es dem Mitgliedstaat, die Erträge entweder auf individueller Grundlage für die betreffenden Betriebe oder auf örtlicher Grundlage zu berechnen. In letzterem Fall können die Mitgliedstaaten die für die Berechnung der Erträge zugrunde zu legenden Gebiete auswählen, die den Regionen entsprechen können, die in ihrem gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1251/1999 erstellten Regionalisierungsplan festgelegt sind, dies aber nicht müssen.

Der - mehrmals verteilte - erläuternde Vermerk gibt den Mitgliedstaaten einen annehmbaren Rahmen für die Festlegung repräsentativer Erträge für Nichtnahrungsmittelkulturen. Die im Falle besonderer örtlicher Umstände wirklich angewendeten Verfahren und Kontrollmaßnahmen fallen jedoch unter die volle Verantwortung der Mitgliedstaaten.

42. Die Kommission erinnert daran, dass für Nichtnahrungsmittelkulturen auf stillgelegten Flächen Zahlungen für die Flächenstilllegung und nicht Zahlungen für die Erzeugung geleistet werden. Die gesamte auf stillgelegten Flächen geerntete Erzeugung muss zur Verarbeitung zu Nichtnahrungsmitteln geliefert werden.

Die Kontrolle könnte verstärkt werden, indem den Mitgliedstaaten vorgeschrieben wird, in Verbindung mit dem repräsentativen Ertrag einen Hoechstfremdbesatz- und -feuchtigkeitsgehalt einzuführen. Jedoch ist dazu Folgendes zu sagen:

- Außer im Fall der Intervention für Getreide gibt es keine Gemeinschaftsnormen zur Definition von Standardqualitäten, weil es sich bei der Beihilfe naturgemäß um einen Pauschalbetrag je Hektar handelt. Zusätzliche Kriterien würden diese Regelung noch schwerfälliger machen, was von der Inanspruchnahme dieser Maßnahme abschrecken könnte.

- Die für die Nichtnahrungsmittelregelung in Betracht kommenden Erzeugnisse sind sehr zahlreich.

- Mit der Kontrolle der gelieferten Mindestmengen soll vermieden werden, dass ein Teil der aus Ölsaaten bestehenden Nichtnahrungsmittelerzeugung auf dem Nahrungsmittelmarkt verkauft wird. Seit der Entwicklung der Biokraftstofferzeugung, die durch neue Vorschläge für Richtlinien der Kommission zur Förderung des Biokraftstoffverbrauchs noch unterstützt wird, gibt es keinen wesentlichen Unterschied mehr zwischen den Preisen für Nichtnahrungsmittel- und Nahrungsmittel-Ölsaaten.

43. Hinsichtlich des in Katalonien für die Wirtschaftsjahre 1998 und 1999 angeführten Falls handelt es sich bei den Gründen, die zu diesen Berichtigungen geführt haben, hauptsächlich um erhebliche Mängel bei den Kontrollmaßnahmen, die im Rahmen des InVeKoS in diesen autonomen Gemeinschaften eingeführt worden sind. Zu diesen Mängeln gehören die sehr geringen Erträge der Industriebrache in Katalonien, die besonders kritisiert worden sind, zu rechnen.

Die in Andalusien festgestellten Mängel sind der Kommission bekannt, die im Rahmen des Rechnungsabschlussverfahrens geeignete Folgemaßnahmen ergreifen wird. Siehe Antwort unter Nummer 46.

44. Dieser Punkt wird gemäß dem Rechnungsabschlussverfahren untersucht. Gegebenenfalls werden finanzielle Berichtigungen vorgenommen.

45. Siehe Antwort unter Nummer 47.

46. Die Kommissionsdienststellen haben die vom Rechnungshof beschriebenen Mängel bereits bei früheren Kontrollbesuchen überprüft. So sind bereits für die Wirtschaftsjahre 1996 und 1997 pauschale finanzielle Berichtigungen vorgenommen worden (für Katalonien siehe Nummer 43). Bei den Gründen, die zu diesen Berichtigungen geführt haben, handelt es sich hauptsächlich um erhebliche Mängel bei den Kontrollmaßnahmen, die im Rahmen des InVeKoS in diesen autonomen Gemeinschaften eingeführt worden sind. Zu diesen Mängeln sind die sehr geringen Erträge der Industriebrache in Andalusien, die besonders kritisiert worden sind, zu rechnen.

Den spanischen Behörden zufolge ist eine Untersuchung eingeleitet worden, um die Beträge zurückzufordern, die für das Wirtschaftsjahr 1998 in Andalusien zu Unrecht gezahlt worden sind. Außerdem hat eine Untersuchung der Behörden dieser autonomen Gemeinschaft über die Lage bei den Ernten 1999 und 2000 ergeben, dass diese Mängel abgestellt worden sind. Die Kommissionsdienststellen werden angemessene Folgemaßnahmen gewährleisten.

47. Die Kommissionsdienststellen haben bereits im Jahr 2000 Probleme bei der Anwendung der Sanktionen festgestellt und beabsichtigen, im Rahmen des Rechnungsabschlussverfahrens eine pauschale Berichtigung der von Italien gemeldeten Ausgaben für die Wirtschaftsjahre 1999 und 2000 anzuwenden, insbesondere, weil die italienischen Behörden die in der Regelung vorgesehenen Kürzung und Sanktionen nicht systematisch anwenden. Nach Auffassung der Kommissionsdienststellen fallen die vom Rechnungshof angesprochenen Fälle unter die pauschale finanzielle Berichtigung, die im Rahmen des Rechungsabschlusses für Italien vorgenommen wurde.

SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN

48. Das Ziel des Marktgleichgewichts ist ein wohlbekannter Begriff, dessen Inhalt sich je nach Marktlage verändert. Außerdem ist es im Rahmen der Agenda 2000 in Anbetracht des nicht spezifischen Charakters der Hektarbeihilfen, der es ermöglicht, von der in der Blair-House-Vereinbarung für Ölsaaten festgesetzten Hoechstfläche abzuweichen, nicht sinnvoll, ein mengenmäßiges Ziel festzusetzen. Im Fall der Ölsaaten zielten die Fragen in der Bewertung auf die Wirksamkeit der Maßnahmen für die Marktversorgung ab. Der Bewerter hat für jede besondere Lage betreffend Angebot und Nachfrage bei dem jeweiligen Erzeugnis ein angemessenes Bewertungskriterium verwendet.

49. Zunächst ist daran zu erinnern, dass der Rat und das Parlament den Vorschlag der Kommission ausdrücklich geändert haben, um den Mitgliedstaaten die Möglichkeit zu geben, zwischen historischen Ölsaaten- oder Getreideerträgen zu wählen. Diese Möglichkeit entsprach den unterschiedlich regionalen Anbaubedingungen in den Mitgliedstaaten während des jeweiligen Bezugszeitraums. Die Zugrundelegung der Ölsaatenerträge für die Ölsaatenzahlungen war in den Regionen, in denen Rapssamen, die ertragsreichste Ölsaat, angebaut wurde, von Vorteil, während für Sojabohnen und Sonnenblumenkerne eine auf Getreide basierende Beihilfe höher war. Die Mitgliedstaaten sind für ihre Wahl bei der Ausarbeitung ihrer Regionalisierungspläne verantwortlich. Die mit der Agenda 2000 beschlossene Anpassung der Flächenzahlungen sieht vor, dass nur noch der historische Getreideertrag zugrunde gelegt wird, so dass eine nicht erzeugnisgebundene Zahlung für Ölsaaten eingeführt wurde.

50. Die Anpassung der Beihilfe für Ölsaaten an die Beihilfe für Getreide ermöglicht den Erzeugern, auf Marktsignale und Witterungsbedingungen zu reagieren und ihre Wahl unabhängig von der Höhe der Beihilfe zu treffen. Die Kommission glaubt nicht, dass die Ölsaatenflächen der jeweiligen Wirtschaftsjahre nach Anpassung der Beihilfe für Ölsaaten an die Beihilfe für Getreide unter das Niveau von 1999 fallen werden. Ölsaaten spielen eine wichtige Rolle im Fruchtwechsel, und die Entscheidungen der Landwirte über die Kulturen werden von der Preisentwicklung für Ölsaaten sowie für Getreide abhängen. Die Ölsaatenflächen würden zunehmen, wenn die Marktpreise für Getreide nahe bei den Interventionspreisen liegen würden. Die Schlussfolgerung der Kommission über die Einkommensentwicklung gründet sich auf die Annahme, dass die Weizenpreise weit über den Interventionspreisen bleiben und aufgrund einer günstigen Entwicklung des Weltmarktes keine Erstattungen gewährt werden müssen. Die Ölsaatenflächen haben in einigen Regionen, z. B. den neuen deutschen Bundesländern, bereits im Zeitraum 2000 - 2002 zugenommen. Nur mit einer nicht spezifischen Ölsaatenbeihilfe kann sich die Gemeinschaftserzeugung über die Obergrenze der Blair-House-Vereinbarung hinaus entwickeln.

In der Agenda 2000 geht die Anpassung der Beihilfe für Ölsaaten an die Beihilfe für Getreide mit einer Senkung des Interventionspreises für Getreide einher, was die bei der ex-post-Simulation eingetretenen Auswirkungen begrenzt. Die Vorausschätzungen der Kommissionsdienststellen lassen mittel- und langfristig eine Zunahme der europäischen Ölsaatenerzeugung infolge einer Erhöhung der Preise und Erträge erkennen.

51 - 52. Im Jahre 2000 hat die Kommission mit einer unabhängigen Beratungsfirma einen Vertrag über die Bewertung der europäischen Ölsaatenpolitik im Zeitraum 1993 und 1999 abgeschlossen. Dieser Bericht wurde im September 2001 fertiggestellt und ist seit November 2001 auf der Webseite der Generaldirektion Landwirtschaft zugänglich. Diese eingehende Bewertung wurde erst vor kurzem durchgeführt, weil der Ölsaatensektor im Zusammenhang mit dem Getreidesektor gesehen werden musste, für den die GAP-Reform von 1992 seit 1995 voll gilt.

53. Der Rechnungshof macht vier Bemerkungen zu der von der Kommission gewählten Berechnungsmethode zur Ermittlung der Höhe der Beihilfen und zieht daraus Schlussfolgerungen betreffend zusätzliche Ausgaben für den Gemeinschaftshaushalt. Nach Auffassung der Kommission hat sie die vom Rat festgelegte Regelung eingehalten, wie auch aus den Antworten unter Nummer 27 Buchstaben a), b) und d) hervorgeht. Unter diesen Umständen sind daher keine Berichtigungsmaßnahmen erforderlich. Mit der Agenda 2000 ist das vom Rechnungshof kritisierte System ersetzt worden.

54 - 55. Die Kommission beabsichtigt nicht, die betreffenden Mitgliedstaaten zur Änderung ihrer Regionalisierungspläne aufzufordern, da diese nach den Erörterungen auf Ratsebene ein grundlegender Faktor für den Abschluss der Agenda 2000 waren. Die Kommission hat gemäß den vom Rat festgelegten Vorschriften gehandelt; daher sieht sie keinen Grund für die Wiedereinziehung von Beträgen.

55. Die in Anwendung der GAP-Reform von 1992 zugrunde gelegten historischen Referenzerträge bildeten die Grundlage für die Erörterungen der Agenda 2000 im Rat und im Parlament und waren somit indirekt Bestandteil des Beschlusses des Rates.

56. Die Kommission hat gemäß den vom Rat festgelegten Vorschriften gehandelt.

58. Die Lieferung von Ölsaaten mit sehr hohem Fremdbesatz und Feuchtigkeitsgehalt ist nicht an sich eine Fehlfunktion der Regelung für Nichtnahrungsmittel, die Haushaltsauswirkungen mit sich bringt. Es muss nämlich die gesamte geerntete Menge geliefert werden.

Eine Fehlfunktion wäre die betrügerische Änderung der gelieferten Menge durch eine künstliche Erhöhung des Feuchtigkeitsgehalts oder Fremdbesatzes, damit ein Teil der Erzeugung anderen Verwendungszwecken zugeführt wird.

Nach Auffassung der Kommission wäre die Einführung zusätzlicher Kontrollmaßnahmen betreffend den Hoechstfremdbesatz und -feuchtigkeitsgehalt in der derzeitigen Lage, in der sich die Preise für Ölsaaten für Nahrungszwecke und Nichtnahrungszwecke einander annähern, unter dem Gesichtspunkt der Kostenwirksamkeit nur schwer zu rechtfertigen (siehe Antwort unter Nummer 42).

59. Diese Frage wird gemäß dem Rechnungsabschlussverfahren untersucht. Gegebenenfalls werden finanzielle Berichtigungen vorgenommen.

60. a) Das Ziel des Marktgleichgewichts ist ein wohlbekannter Begriff, dessen Inhalt sich je nach Marktlage verändert (Gleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage).

b) Die Frage der Neubewertung der Unterstützung für Kulturen, die anstelle von Ölsaaten angebaut werden könnten, wird bei der Halbzeitbewertung der Agenda 2000 behandelt werden.

c) Seit Beginn 2002 entsprechen die Zahlungen für Ölsaaten den Zahlungen für Getreide, wobei sich die feste Beihilfe in allen Mitgliedstaaten nur auf die Getreideerträge gründet, was zur Vereinfachung der Regionalisierungspläne führt.

d) Die Kommission beabsichtigt nicht, die betreffenden Mitgliedstaaten zur Änderung ihrer Regionalisierungspläne aufzufordern, da diese nach den Erörterungen auf Ratsebene in die Agenda 2000 aufgenommen wurden.

e) Wie unter den Nummern 46 und 47 ausgeführt, sind die Kommissionsdienststellen der Auffassung, dass die zu Unrecht gezahlten Beträge im Rahmen des Rechungsabschlussverfahrens oder von den betreffenden Mitgliedstaaten selbst zum größten Teil wieder eingezogen worden sind. Außerdem handelt es sich dabei um relativ geringe Beträge.

Dieser Punkt wird gemäß dem Rechnungsabschlussverfahren untersucht.

(1) Hektareinkommen: Hektarbeihilfe + Erzeugerpreis * Ertrag.