1.EINLEITUNG

Der soziale Dialog ist ein Eckpfeiler des europäischen Sozialmodells. Eines der zentralen Ziele der EU ist die Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen. Der soziale Dialog und Tarifverhandlungen sind grundlegende Möglichkeiten zur Erreichung dieses Ziels – sie tragen dazu bei, die Produktivität zu steigern und gleichzeitig soziale Gerechtigkeit, ein qualitativ hochwertiges Arbeitsumfeld und Demokratie am Arbeitsplatz zu gewährleisten. Ein starkes soziales Europa erfordert starke Sozialpartner. Der soziale Dialog ist daher einer der wichtigsten Grundsätze der europäischen Säule sozialer Rechte.

Es bedarf starker Sozialpartner, wenn es darum geht, Veränderungen wirksam und in ausgewogener Weise zu bewältigen. Der Klimawandel, die Digitalisierung und demografische Trends führen dazu, dass sich die Welt, einschließlich der Arbeitswelt, rasch verändert. Durch die COVID-19-Pandemie wurden einige dieser Veränderungen beschleunigt. Der soziale Dialog spielt eine entscheidende Rolle bei der Ermittlung ausgewogener Lösungen für Veränderungen in der Arbeitswelt. In der gesamten EU war der soziale Dialog von entscheidender Bedeutung für die Gestaltung und Umsetzung von Maßnahmen zur Begrenzung der Auswirkungen der Pandemie. Auf Branchen- und Unternehmensebene haben die Sozialpartner rasch neue Protokolle für Gesundheitsschutz und Sicherheit am Arbeitsplatz erarbeitet oder Schulungen durchgeführt. Auf Ebene der Mitgliedstaaten haben sie die Behörden im Zusammenhang mit finanziellen Hilfen für Arbeitnehmer und Unternehmen unterstützt. Die Sozialpartner spielen auch eine Schlüsselrolle bei der Bewältigung der weitreichenden Auswirkungen des russischen Angriffskriegs gegen die Ukraine, indem sie die Integration von Vertriebenen aus der Ukraine sowie anderer Flüchtlinge und Migranten in den Arbeitsmarkt erleichtern und nachhaltige Lösungen erarbeiten, wenn es darum geht, Löhne und Gehälter sowie Tarifverträge anzupassen, um auf die Krise der Lebenshaltungskosten und die hohe Inflation zu reagieren.

Die Einbeziehung der Sozialpartner verbessert die Politikgestaltung und die Rechtsetzung. Die Sozialpartner verfügen über unübertroffenes Wissen und umfassende Erfahrungen in Bezug auf die Beschäftigungssituation und die soziale Lage vor Ort. Durch ihre Einbeziehung wird es ermöglicht, das richtige Gleichgewicht zwischen den Interessen von Arbeitnehmern und Arbeitgebern herzustellen und die Akzeptanz und Wirksamkeit von politischen Maßnahmen und Rechtsvorschriften zu verbessern. Den Sozialpartnern kommt eine im Vergleich zu anderen Interessenträgern einzigartige Rolle zu. Laut Vertrag (Artikel 154 AEUV) ist die Kommission verpflichtet, die Sozialpartner zu Vorschlägen im Bereich der Sozialpolitik (d. h. nach Artikel 153 AEUV) anzuhören, damit die Sozialpartner Vereinbarungen aushandeln können, falls sie dies wünschen. Vereinbarungen der Sozialpartner können durch EU-Recht umgesetzt werden (Artikel 155 AEUV). Im Rahmen des Europäischen Semesters für die Koordinierung der Wirtschafts- und Beschäftigungspolitik werden regelmäßig strukturierte Dialoge auf EU-Ebene mit den Sozialpartnern in allen wichtigen Phasen des Zyklus organisiert.

Die EU fördert die Rolle der Sozialpartner und drängt auf einen besseren sozialen Dialog. Die Förderung des sozialen Dialogs ist ein gemeinsames Ziel der EU und ihrer Mitgliedstaaten, wobei die Vielfalt der nationalen Systeme zu berücksichtigen und die Autonomie der Sozialpartner zu wahren ist. Sowohl auf Ebene der Mitgliedstaaten als auch auf Ebene der EU muss mehr getan werden, um die tarifvertragliche Abdeckung zu unterstützen und die Kapazitäten der Sozialpartner auszubauen, ihre Einbeziehung zu fördern und ihre Autonomie zu wahren. Die Kommission kündigte im Aktionsplan zur europäischen Säule sozialer Rechte vom März 2021 an, dass sie nach Konsultation der Sozialpartner eine Initiative zur Unterstützung des sozialen Dialogs auf Ebene der Mitgliedstaaten und der EU vorlegen werde. Ein gestärkter sozialer Dialog auf allen Ebenen wurde auch auf höchster politischer Ebene in der vom portugiesischen EU-Ratsvorsitz, dem Europäischen Parlament, der Europäischen Kommission, den Sozialpartnern und der Organisation Social Platform unterzeichneten Erklärung von Porto für soziales Engagement gefordert. Die Initiative zum sozialen Dialog, auf die auch in der Mitteilung der Kommission „Konferenz zur Zukunft Europas – Von der Vision zu konkreten Maßnahmen“ vom Juni 2022 verwiesen wird, leistet einen wichtigen Beitrag zu den Folgemaßnahmen zur Konferenz.

In der vorliegenden Mitteilung der Kommission werden verschiedene konkrete Maßnahmen genannt, mit denen der soziale Dialog in der EU weiter gestärkt werden kann; sie wird von einem Vorschlag für eine Empfehlung des Rates über die Stärkung des sozialen Dialogs und der Tarifverhandlungen auf nationaler Ebene begleitet. Die Kommission hat diese Initiative unter enger Einbeziehung der Sozialpartner vorbereitet und sich auch mit dem Europäischen Parlament, dem Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und dem Ausschuss der Regionen ausgetauscht.

2.DER SOZIALE DIALOG AUF NATIONALER EBENE

Die Funktionsweise und die Verfahren des sozialen Dialogs unterscheiden sich von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat: Dies gilt in Bezug auf die kollektiven Arbeitsbeziehungen, die Rolle von Tarifverhandlungen bei der Festlegung der Arbeitsbedingungen, die Kapazitäten und Mitgliederzahlen der jeweiligen Organisationen, die formalen Strukturen für die Einbeziehung der Sozialpartner in die Gestaltung und Umsetzung von Maßnahmen sowie für ihre politische Bedeutung. Zudem unterscheiden sich die Tarifverhandlungssysteme in den einzelnen Mitgliedstaaten in Bezug darauf, wie stark sie zentralisiert bzw. dezentralisiert sind.

Die meisten Mitgliedstaaten verfügen über eine oder mehrere formale Strukturen des sozialen Dialogs auf nationaler Ebene, in denen Vertreter von Arbeitgebern, Gewerkschaften und der Regierung allgemeine wirtschaftliche und soziale Fragen erörtern können. Die Rolle und die Befugnisse dieser Gremien sind sehr unterschiedlich, aber sie spielen in der Regel eine beratende und konsultative Rolle bei Entwürfen von Rechtsvorschriften und politischen Maßnahmen, insbesondere in beschäftigungsbezogenen Bereichen, und können manchmal als Forum für die Aushandlung von Vereinbarungen dienen. In vielen Mitgliedstaaten gibt es auch dreigliedrige Gremien, die sich mit spezifischen Themen wie soziale Sicherheit, Beschäftigung, Ausbildung sowie Gesundheit und Sicherheit am Arbeitsplatz befassen. Ein produktiver dreigliedriger sozialer Dialog unter Beteiligung der Behörden bedingt, dass ein starker zweigliedriger sozialer Dialog vorhanden ist.

Der soziale Dialog steht unter dem Druck, in der sich wandelnden Arbeitswelt Ergebnisse erzielen zu müssen. Während der Organisationsgrad der Arbeitgeber (der Anteil der in Arbeitgeberorganisationen zusammengeschlossenen Arbeitgeber) relativ stabil geblieben ist, ist der Anteil der gewerkschaftlich organisierten Arbeitnehmer (im Durchschnitt) in allen Mitgliedstaaten zurückgegangen. Die Verlagerung der Wirtschaftstätigkeit vom verarbeitenden Gewerbe auf Dienstleistungen des privaten Sektors und die sich wandelnde Arbeitswelt erschweren es Gewerkschaften und Arbeitgeberorganisationen, neue Mitglieder zu gewinnen. Viele der in den meisten neueren Beschäftigungsformen tätigen Arbeitnehmer ebenso wie eine zunehmende Anzahl an Selbstständigen sind nicht vertreten. Gleiches gilt für Arbeitnehmer mit befristeten Arbeitsverträgen, deren Zahl zwar zunimmt, die jedoch weniger dazu neigen, sich einer Gewerkschaft anzuschließen. Die Flexibilität in Bezug auf Arbeitszeiten und Arbeitsort erschwert es den Arbeitnehmervertretern, eine solchermaßen zersplitterte Arbeitnehmerschaft zu organisieren. In den letzten Jahren haben die Sozialpartner Initiativen eingeleitet, um neue Mitglieder zu gewinnen oder bestimmten unterrepräsentierten Gruppen (insbesondere Jugendlichen und Plattformarbeitern) über gezielte Strategien und Anwerbungsbemühungen mehr Mitspracherecht zu geben sowie spezifische Strukturen innerhalb der Organisationen zu schaffen. Was die Gleichstellung der Geschlechter anbelangt, so ist der Anteil der Frauen in den Gewerkschaften in der EU sehr unterschiedlich, wobei die Zahl der weiblichen Mitglieder generell trotz der allgemein rückläufigen Gewerkschaftsmitgliederzahlen zunimmt. Frauen in Führungspositionen sind nach wie vor unterrepräsentiert.

Der Anteil der Beschäftigten mit tarifvertraglicher Abdeckung ist in den letzten 30 Jahren erheblich zurückgegangen. Er sank von EU-weit durchschnittlich rund 66 % im Jahr 2000 auf etwa 56 % im Jahr 2019, wobei in Mittel- und Osteuropa besonders große Rückgänge zu verzeichnen waren [Abbildung 1]. In allen Mitgliedstaaten ist auf breiter Ebene eine Entwicklung hin zur Dezentralisierung der Verhandlungen auf Unternehmensebene zu beobachten. Nach Angaben der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) ist die tarifvertragliche Abdeckung nur in Ländern mit zumindest irgendeiner Form von Branchentarifverhandlungen hoch (über 50 %). In Ländern, in denen Verhandlungen vorwiegend auf Unternehmensebene stattfinden, ist die tarifvertragliche Abdeckung in der Regel gering. Die Koordinierung zwischen Branchen und den einzelnen Akteuren der Tarifverhandlungen sowie das Ausmaß der Koordinierung sind besonders wichtige Dimensionen von Tarifverhandlungen.

Umfang und Qualität der Einbeziehung der Sozialpartner in die Politikgestaltung sind von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat sehr unterschiedlich. Die Qualität der Einbeziehung der Sozialpartner ist zwar in den letzten Jahren in den meisten Mitgliedstaaten stabil geblieben, aber ihre rechtzeitige und sinnvolle Einbeziehung ist von Land zu Land sehr unterschiedlich. Gründe hierfür sind unter anderem die unterschiedlichen institutionellen Rahmenbedingungen, Verfahren und Vorgehensweisen. Insbesondere die Qualität und Wirksamkeit des sozialen Dialogs in den Mitgliedstaaten wird vom Beschäftigungsausschuss in seiner jährlichen „Überprüfung des sozialen Dialogs“ bewertet. In den jüngsten Schlussfolgerungen, die der Rat im Juni 2022 gebilligt hat, wird unter anderem betont, wie wichtig es ist, während des gesamten politischen Entscheidungsprozesses ausreichend Zeit für Konsultationen einzuräumen, einen angemessenen institutionellen Rahmen zu gewährleisten und Fragen im Zusammenhang mit dem Aufbau von Kapazitäten und der sinkenden tarifvertraglichen Abdeckung anzugehen. Das Europäische Parlament betonte auch, dass starke Tarifverhandlungssysteme die Widerstandsfähigkeit der Mitgliedstaaten in Zeiten einer Wirtschaftskrise erhöhen und dass die Mitgliedstaaten Maßnahmen ergreifen sollten, um eine hohe Gewerkschaftsdichte zu fördern und dem Rückgang der Tarifbindung entgegenzuwirken.

Abbildung 1: Tarifvertragliche Abdeckung in der EU, 2000–2019

Zahl der Arbeitnehmer, die unter Tarifvereinbarungen fallen, geteilt durch die Gesamtzahl der Lohn- und Gehaltsempfänger (in %, 2000 und 2019).

Hinweis: 1) Die aktuellsten verfügbaren Daten stammen aus den Jahren 2019 (AT, BE, CZ, HU, IT, LT, NL, PL, PT), 2018 (BG, DE, DK, ES, FR, LU, LV, SE), 2017 (EL, FI, IE, SI, RO), 2016 (CY, MT), 2015 (SK) und 2014 (HR). 2) Für IT wurde die Abdeckung auf 100 % geändert, um der Tatsache Rechnung zu tragen, dass die tarifvertraglich festgelegten Grundgehälter von den Arbeitsgerichten als Referenz für die Anwendung des verfassungsrechtlichen Grundsatzes einer verhältnismäßigen und ausreichenden Vergütung herangezogen werden. Die 100%ige tarifvertragliche Abdeckung in RO und EL im Jahr 2000 erklärt sich dadurch, dass es Mechanismen gibt, die Tarifverträge auf alle Unternehmen ausdehnen, während der Rückgang vor allem eine Folge der Abschaffung dieser Ausdehnungsmechanismen und anderer Änderungen ist, die zu einer Dezentralisierung der Tarifverhandlungen führten.

Quelle: Daten für das Jahr 2000 oder letzter verfügbarer Wert: ICTWSS-Datenbank, Version 6.1, Universität Amsterdam. Variable AdjCov (Nr. 111). Aktuellste verfügbare Daten siehe OECD/AIAS-Datenbank (2021).

Die EU verfügt über eine Reihe von Instrumenten zur Stärkung des nationalen sozialen Dialogs. Nach der Mindestlohnrichtlinie sind die Mitgliedstaaten aufgefordert, Maßnahmen zu ergreifen, um die Sozialpartner dabei zu unterstützen, ihre Kapazitäten zur Führung von Tarifverhandlungen zur Lohnfestsetzung auszubauen, und um konstruktive, zielführende und fundierte Lohnverhandlungen zu fördern. In der Richtlinie werden die Mitgliedstaaten, in denen nicht mindestens 80 % der Arbeitnehmer tarifvertraglich abgedeckt sind, aufgefordert, günstige Rahmenbedingungen für Tarifverhandlungen zu schaffen und einen Aktionsplan zur Förderung solcher Verhandlungen zu erstellen. Der voranschreitende technologische Wandel und die zunehmende Automatisierung haben zur Folge, dass rasch eine Umstrukturierung in der gesamten Wirtschaft spürbar wird. In diesem Zusammenhang hilft der Qualitätsrahmen der EU für Umstrukturierungen 2013 den Unternehmen dabei, Veränderungen zu antizipieren und die beschäftigungspolitischen und sozialen Auswirkungen von Umstrukturierungen abzufedern. Ein umfassender Rahmen von Richtlinien zur Unterrichtung und Anhörung von Arbeitnehmern, sowohl auf nationaler als auch auf transnationaler Ebene, legt darüber hinaus Regeln zum Schutz der Rechte der Arbeitnehmer auf Unternehmensebene, insbesondere bei einer Umstrukturierung, fest. Das Europäische Parlament prüft eine Entschließung mit Empfehlungen an die Kommission zur Überarbeitung der Richtlinie über die Einsetzung eines Europäischen Betriebsrats. Nach den EU-Richtlinien über die öffentliche Auftragsvergabe sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, das Vereinigungsrecht und das Recht auf Tarifverhandlungen gemäß dem IAO-Übereinkommen Nr. 87 über die Vereinigungsfreiheit und den Schutz des Vereinigungsrechts und dem IAO-Übereinkommen Nr. 98 über die Anwendung der Grundsätze des Vereinigungsrechtes und des Rechtes zu Kollektivverhandlungen zu achten.