Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem "Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinie 92/109/EWG des Rates über die Herstellung und das Inverkehrbringen bestimmter Stoffe, die zur unerlaubten Herstellung von Suchtstoffen und psychotropen Stoffen verwendet werden" (98/C 214/04)

Der Rat beschloß am 10. Februar 1998, den Wirtschafts- und Sozialausschuß gemäß Artikel 100 a des EG-Vertrags um Stellungnahme zu dem vorgenannten Vorschlag zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Umweltschutz, Gesundheitswesen und Verbrauch nahm ihre Stellungnahme am 31. März 1998 an. Alleinberichterstatter war Herr Fuchs.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 354. Plenartagung (Sitzung vom 29. April) mit 117 Stimmen bei 3 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Im Zuge der weltweiten Anstrengungen zur verbesserten Drogenbekämpfung kommen Maßnahmen zur Verhinderung der unerlaubten (illegalen) Herstellung von Suchtstoffen () und psychotropen Substanzen () herausragende Bedeutung zu. Ein Schlüsselelement dabei ist die Berücksichtigung der Tatsache, daß die (unerlaubte) Produktion dieser international und gegebenenfalls weiterer, auf nationaler Ebene kontrollierten halbsynthetischen () oder vollsynthetischen () Stoffe (Drogen) ohne die (mißbräuchliche) Verwendung von Chemikalien unmöglich ist.

1.2. Die unterschiedlichen, zur Herstellung der jeweiligen Drogen (Endprodukte) benötigten spezifischen Chemikalien werden aus dem zum Teil weitgefächerten legalen Verwendungskreislauf mit vielfältigen Methoden durch kriminelle Täter-/Organisationen abgezweigt.

1.3. Konkret wurde der globale Problemkreis der Verhinderung der Chemikalienabzweigung zur Drogenherstellung mit der "United Nations Convention against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances of 1988" (), speziell mit dem dortigen Artikel 12 geregelt. Diese Regelungen begründen unter anderem strenge Überwachungs- und Kontrollverpflichtungen im Hinblick auf die im Anhang dieser Konvention gelisteten 22 Precursor (), die zur illegalen Herstellung von halb- und vollsynthetischen Drogen mißbraucht werden, und die am Verkehr mit diesen Precursor beteiligten Wirtschaftsbeteiligten. Sie beziehen sich z. B. auf Registrierung, Erlaubniserteilung, Einholen von Ausfuhrgenehmigungen, aber auch auf das Erfordernis der Zusammenarbeit zwischen den Signartar-Parteien und Maßnahmen zur Kooperation der Wirtschaftsbeteiligten mit den national zuständigen Behörden.

1.4. Anschließend wurden die Regelungen aus Artikel 12 der UN-Konvention von 1988. für die Europäische Gemeinschaft bezüglich des innergemeinschaftlichen Verkehrs () mit diesen 22 Precursor durch die "Richtlinie 92/109/EWG des Rates vom 14. Dezember 1992 über die Herstellung und das Inverkehrbringen bestimmter Stoffe, die zur unerlaubten Herstellung von Suchtstoffen und psychotropen Stoffen verwendet werden" () umgesetzt.

1.5. Auf dem Europäischen Rat von Dublin von Dezember 1996 wurde klar herausgestellt, daß die einheimische Produktion und der illegale Handel mit synthetischen Drogen in den Mitgliedstaaten gestoppt werden müsse. Auch wurde festgestellt: "Daß das Problem inzwischen globale Ausmaße angenommen hat, wird dadurch deutlich, daß die einschlägigen internationalen Organisationen im Rahmen der Vereinten Nationen (...) sich mit dieser Frage zunehmend befassen (...)".

1.6. Im Anschluß an den europäischen Rat von Dublin veröffentlichte die Kommission eine "Mitteilung an den Rat und das Europäische Parlament über die Kontrolle der neuen synthetischen Drogen" (). Diese Mitteilung behandelt das Problem der "neuen synthetischen Drogen" (), analysiert bestehende Bekämpfungsinstrumente auf Gemeinschafts- und internationaler Ebene, verdeutlicht einige der unterschiedlichen Antworten auf nationaler Ebene und untersucht die Elemente für eine Antwort auf der Ebene der Europäischen Gemeinschaft.

1.7. Betreffend Precursor/Chemikalien die zur Herstellung dieser "neuen synthetischen Drogen" mißbraucht werden, führt die vorerwähnte Mitteilung der Kommission aus:

"Der Fall der neuen synthetischen Drogen (NSD) ist insofern problematischer als der der übrigen Suchtstoffe und psychotropen Substanzen, als es sich um Stoffe mit leicht veränderbarer chemischer Struktur handelt, die wiederum aus einer Vielzahl von ihrerseits sehr vielfältigen Ausgangsstoffen hergestellt werden können. Da die chemischen Stoffe fast ausnahmslos zu erlaubten Zwecken verwendet werden, sind geeignete Überwachungsmechanismen einzuführen, um eine Abzweigung dieser Stoffe zur unerlaubten Herstellung synthetischer Drogen zu verhindern. Diese Mechanismen müssen sowohl mit den berechtigten Interessen der Industrie als auch mit den Erfordernissen der Drogenbekämpfung vereinbar sein."

1.8. Es sind daher Maßnahmen notwendig, dem weltweit festgestellten Trend zu begegnen, wonach die strengen behördlichen Überwachungs- und Kontrollmaßnahmen für die 22 Precursor teilweise unterlaufen werden. Anstelle der 22 Precursor werden andere Chemikalien (Substitution) zur Herstellung bestimmter oder anderer Drogen (Endprodukte) mißbraucht. Innerhalb der Gemeinschaft trifft dies insbesondere bei der Produktion vollsynthetischer Drogen zu. Um dadurch die strengen Kontrollmaßnahmen für die 22 Precursor in ihrer Effizienz zu erhalten, sind flankierende, praktikable Maßnahmen unverzichtbar.

1.9. Auf Gemeinschaftsebene bestand die wichtigste in der Mitteilung vorgeschlagene Maßnahme zur Bekämpfung des Mißbrauchs chemischer Precursor darin, die Richtlinie 92/109/EWG des Rates (siehe obige Ziffer 1.4) mit dem Ziel zu ändern, die vorhandenen Überwachungsmechanismen zu verbessern sowie die Zahl und die Arten der einer freiwilligen Überwachung unterzogenen Stoffe auszuweiten.

1.10. In seiner Begründung () geht der jetzt vorliegende Kommissionsvorschlag für eine Richtlinie zur Änderung der Richtlinie 92/109/EWG des Rates auf die Problematik der vielfältigen Substitutionsmöglichkeiten der von bisherigen Gemeinschaftsregelungen erfaßten Precursor - vor dem Hintergrund des Phänomens der vollsynthetischen Drogen - ein. Es wird in diesem Zusammenhang zutreffend festgestellt, daß die Anwendung ähnlich restriktiver Kontrollmaßnahmen, wie sie für die 22 gelisteten Precursor wirksam - und den Erfordernissen des legalen Handels gebührend Rechnung tragend - existieren, für weitere Chemikalien unrealistisch und kontraproduktiv wäre. Zudem würde dies die äußerst fruchtbare Zusammenarbeit zwischen den Wirtschaftsbeteiligten und den Behörden der Gemeinschaft beeinträchtigen.

1.11. Um die Erfordernisse des fairen Handels mit den Voraussetzungen für ein einheitliches Vorgehen auf Gemeinschaftsebene zur Bewältigung des Problems in Einklang zu bringen, soll:

- ein Überwachungsmechanismus für nicht gelistete Chemikalien geschaffen werden, der im Gegensatz zu gelisteten Precursor ausschließlich auf der freiwilligen Unterrichtung der Behörden durch die Wirtschaftsbeteiligten über verdächtige Liefervorgänge beruht;

- erreicht werden, daß die gemäß der Richtlinie 92/109/EWG zuständigen Behörden auch in Fällen des begründeten Abzweigungsverdachts bei solchen Chemikalien rechtzeitig zur Abzweigungsverhinderung intervenieren können.

1.11.1. Damit wird adäquat auch den Erkenntnissen Rechnung getragen, die - in Ergänzung der bisherigen Gemeinschaftsregelungen beziehungsweise daraus resultierender nationalgesetzlicher Regelungen - bereits zu einzelstaatlichen Systemen freiwilliger Überwachungsmaßnahmen für nicht gelistete Chemikalien geführt haben.

1.12. Diesen Erfahrungen entsprechend und mit dem Ziel des einheitlichen Vorgehens innerhalb der Gemeinschaft soll dem in Artikel 10 der Richtlinie 92/109/EWG genannten Ausschuß die Aufgabe übertragen werden, eine Liste der nicht erfaßten Chemikalien zu erstellen, die bekanntermaßen häufig zur unerlaubten Herstellung von Suchtstoffen und psychotropen Stoffen mißbraucht werden. Aus dieser umfassenden Liste wird dieser Ausschuß die Chemikalien auswählen, die gemeinschaftsweit Gegenstand von freiwilligen Verdachtsmeldungen an die Behörden sein sollen. Im Prinzip läuft dies auf die Erstellung einer zweiten, allerdings erheblich reduzierten Liste hinaus (). Mit diesen Listen sind keine zusätzlichen belastenden Verpflichtungen für die Wirtschaftsbeteiligten, z. B. in Form von Erlaubnissen oder Genehmigungen, verknüpft. Sie dienen lediglich den Wirtschaftsbeteiligten als Orientierungshilfe im Hinblick auf freiwillige Meldungen.

2. Allgemeine Bemerkungen

2.1. Der Wirtschafts- und Sozialausschuß begrüßt den Kommissionsvorschlag zur Änderung der Richtlinie 92/109/EWG mit dem Ziel der Ausweitung einiger ihrer Bedingungen auf nicht gelistete Chemikalien als Schritt in die richtige Richtung.

2.1.1. Der Ausschuß hat mehrfach die Bedeutung einer konsequenten Drogenprävention unterstrichen ().

2.2. Die vorgesehene Erstellung zweier Listen mit weiteren Chemikalien, die zusätzlich zu bzw. anstatt der in Anhang I der Richtlinie 92/109/EWG erfaßten Precursor zur Herstellung von Suchtstoffen und Psychotropen Stoffen festgestelltermaßen mißbraucht werden, wird vom Ausschuß aus folgenden Gründen (vgl. 2.2.1-2.2.6) befürwortet:

2.2.1. Für die in diesen Listen enthaltenen Chemikalien sind keine zusätzlichen, belastenden administrativen Kontrollmaßnahmen, wie z. B. Registrierungs-, Erlaubnis- und Genehmigungsverpflichtungen für die Wirtschaftsbeteiligten vorgesehen.

2.2.2. Die Listen erfuellen im Hinblick auf freiwillige Verdachtsmitteilungen an die Behörden die wichtige Funktion als notwendiger Orientierungsmaßstab für die Wirtschaftsbeteiligten in der Gemeinschaft. Damit wird der Sensibilisierung der Wirtschaftsbeteiligten hinsichtlich konkret benannter, für die illegale Produktion von Suchtstoffen und insbesondere vollsynthetischen Drogen mißbrauchsfähiger Chemikalien, Vorschub geleistet.

2.2.3. Die vorgesehenen Mechanismen zur Erstellung der begrenzten Liste gestatten eine rasche und flexible Aufnahme von neuen und konkret im Mißbrauch festgestellten Chemikalien, sowie eine, am jeweils feststellbaren Trend und Lagebild des Drogenmißbrauchs (Herstellung, Handel, Konsum, Gesundheitsgefährdung) orientierte Reduzierung.

2.2.4. Durch den aus Angehörigen aller Mitgliedstaaten zusammengesetzten Ausschuß gemäß Artikel 10 der Richtlinie 92/109/EWG und die in Artikel 9 dieser Richtlinie vorgesehenen Berichtspflichten der Mitgliedstaaten ist sichergestellt, daß national bzw. in einschlägigen Einrichtungen auf EU-Ebene bekannt werdende, relevante Informationen zur Auftragserledigung unmittelbar verfügbar sind. Die Ausschußmitglieder rekrutieren sich sowohl aus dem Bereich der Gesundheits- und Genehmigungsbehörden wie aus dem Bereich der Überwachung und Strafverfolgung (Zoll, Polizei, Wirtschaftskontrolldienste). Damit ist auch ein "säulenübergreifender" () Informationstransfer gewährleistet.

2.2.5. Die Aufnahme von Chemikalien in die genannte ergänzende Liste stellt kein Prejudiz für eine spätere Aufnahme in die Anhänge zur UN-Konvention von 1988, und damit verbunden, die mögliche Ergänzung des Anhang I zur Richtlinie 92/109/EWG des Rates dar.

2.2.6. Im Hinblick auf den Nicht-Vollzug freiwilliger Mitteilungen werden den Mitgliedstaaten keine Sanktionsmaßnahmen gegenüber den Wirtschaftsbeteiligten vorgegeben. Eine solche Regelung wäre für die fruchtbar etablierte und mit diesem Änderungsvorschlag beabsichtigte Ausweitung der vertrauensvollen Zusammenarbeit der Wirtschaftsbeteiligten mit den Behörden essentiell abträglich.

2.3. Der Ausschuß ist damit einverstanden, daß die zu erstellenden Listen nicht für eine breitgestreute Veröffentlichung geeignet sind. Damit soll der Zugang krimineller Täter-/Organisationen zu Kenntnissen über die der freiwilligen Überwachung unterliegenden Chemikalien weitmöglichst verwehrt werden. Es ist zu vermeiden, daß die Substitutionsmöglichkeiten der gelisteten Precursor, denen unter anderem mit den vorgeschlagenen, erweiterten Maßnahmen begegnet werden soll, ausufern.

2.3.1. Obgleich bestimmte Kriterien bei der Erstellung einer aus Praktikabilitätsgründen anzahlmäßig stark zu begrenzenden Liste von freiwillig zu überwachenden Chemikalien unerläßlich ist, steht der Aufnahme solcher Kriterien in der Richtlinie selbst die damit verbundene Veröffentlichung entgegen. Der WSA geht davon aus, daß der in der Richtlinie 92/109/EWG genannte Ausschuß für Precursor nachvollziehbare Kriterien bei der Auswahl für die flexible und anzahlmäßig überschaubar zu machende Aufnahme von Chemikalien der gemeinschaftsweit auf freiwilliger Basis zu überwachenden Chemikalien zur Anwendung bringt.

2.4. Der WSA unterstreicht, daß die Akzeptanz solcher Präventionsmaßnahmen entscheidend davon abhängt, daß die Einnahme von Drogen eine allgemeine gesellschaftliche Ächtung erfährt.

3. Besondere Bemerkungen

3.1. "Whereas-clauses" - Zweiter Absatz. Hier heißt es: "Anhang I der Richtlinie enthält eine Liste mit 22 Stoffen, die häufig zur unerlaubten Herstellung von Arzneimitteln verwendet werden".

3.1.1. Der Ausschuß weist darauf hin, daß an Stelle des Wortes "Arzneimittel" - gemäß der Bezeichnung der Richtlinie - die Begriffe "Suchtstoffe und psychotrope Substanzen" Verwendung finden sollten.

3.2. Artikel 1 Absatz 3 (Einfügen eines Absatzes in Artikel 6). Die in diesem Absatz wie folgt beschriebene Vorgehensweise: "(...) können die zuständigen Behörden jedes Mitgliedstaates Handlungen mit nicht erfaßten Stoffen untersagen, wenn ein begründeter Verdacht besteht (...) daß die Stoffe zur unerlaubten Herstellung (...) bestimmt sind" sollte dahingehend überprüft werden, ob die Formulierung: "(...) wenn Anlaß zu der Annahme besteht, daß die Stoffe zur unerlaubten Herstellung (...) bestimmt sind", dem Anliegen der Intervention durch die Behörden nicht besser Rechnung tragen würden.

3.2.1. Die von der Kommission vorgeschlagene Formulierung korrespondiert mit dem prinzipiell präventiven Charakter der Richtlinie 92/109/EWG, wonach die Abzweigung von Precursor, die zur unerlaubten Herstellung von Suchtstoffen und psychotropen Stoffen geeignet sind, verhindert werden soll. Sofern gemäß dem vorgeschlagenen Artikel 5a, "Wirtschaftsteilnehmer die zuständigen Behörden (...) von (...) ungewöhnliche Bestellungen (...) (informieren) (...), die darauf hindeuten, daß solche Stoffe möglicherweise zur unerlaubten Herstellung von (...) abgezweigt werden", oder die Behörden aus eigenen Erkenntnissen oder anderen Quellen im konkreten Fall auf solche Möglichkeiten aufmerksam werden, erfordert diese Kenntnis ggf. die sich mit Einfügen eines Absatzes 2 in Artikel 6 der Richtlinie eröffnenden Maßnahme. Ziel dieser "kann"-Maßnahme ist die Verhinderung möglicher Abzweigungen dieser Stoffe für die unerlaubte Drogenherstellung.

3.2.2. Die Richtlinie 92/109/EWG soll sicherstellen, daß beim Umgang mit den dort im Anhang I erfaßten 22 Precursor und gemäß dem Änderungsvorschlag auch bei anderen, zur unerlaubten Drogenherstellung mißbrauchsfähigen Chemikalien im konkreten Anlaßfall das höchstmögliche Maß an Sicherheit gewährleistet ist, um diese Stoffe im legalen Wirtschafts- bzw. Verwendungskreislauf zu belassen. Daher sollten den Behörden bereits dann schon Eingriffsmöglichkeiten zur Verfügung stehen, wenn "(...) Anlaß zu der Annahme besteht, daß die Stoffe zur unerlaubten Herstellung (...) bestimmt sind".

3.2.3. Ziel der dahingehend anzuwendenden Maßnahmen soll es sein, die legale Verwendung dieser Stoffe sicherzustellen. Das bedeutet, daß in konkreten Anlaßfällen bereits unterhalb der Schwelle eines "(...) begründeten Verdachts (...)" reagiert werden muß, um weitere Prüfungen hinsichtlich eines möglichen legalen Verwendungszwecks zu ermöglichen. Dies würde im übrigen auch damit korrespondieren, daß die gemäß des vorgeschlagenen neuen Artikel 5a von den Wirtschaftsbeteiligten auf freiwilliger Basis zu übermittelnden Mitteilungen sich auf Anlaßfälle beziehen "(...) die darauf hindeuten, daß solche Stoffe möglicherweise zur unerlaubten Herstellung (...) abgezweigt werden".

3.3. Artikel 1 Absatz 4 (Einfügen eines neuen Unterabsatzes zu Artikel 10 Absatz 1). Hier heißt es: "(...) häufig zur unerlaubten Herstellung verwendet werden (...)."

3.3.1. Der WSA weist darauf hin, daß hinter dem Wort "Herstellung" die Worte "von Suchtstoffen oder psychotropen Stoffen" aus Gründen der notwendigen Klarstellung eingefügt werden müssen.

Brüssel, den 29. April 1998.

Der Präsident des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Tom JENKINS

() "Single Convention on Narcotic Drugs of 1961" (UN, Treaty Series, Vol. 520, Nr. 7515).

() Als "Psychotrope Substanzen" werden alle auf die Psyche einwirkenden Substanzen zusammengefaßt (Quelle: Goodman und Gilman: The Pharmacological Basis of Therapeutics, 8. Ed. Vol I, page 383) - Liste von psychotropen Substanzen siehe: "Convention on Psychotropic Substances of 1971" (UN, Treaty Series, Vol. 1019, Nr. 14956).

() z. B. Heroin, Kokain.

() z. B. Meth-/Amphetamin, LSD, Methaqualon, Tryptamine, Phencyclidin, Fentanyle, Phetidine.

() United Nations publication, Sales Nr. E.94.XI.5.

() Der Begriff "precursor" wird als Sammelbezeichnung für alle 22 in den Anhängen zur UN-Konvention von 1988 und der Richtlinie 92/109/EWG des Rates erfaßten Stoffe, die häufig bei der illegalen Herstellung von Suchtstoffen und Psychotropen Substanzen mißbraucht werden, verwandt. Dies entspricht allgemeiner Praxis, obwohl der Begriff in seiner Anwendung auf alle in den Anhängen der o.a. Konvention und der Richtlinie erfaßten Stoffen technisch nicht bei allen dieser Stoffe korrekt ist. Soweit die Stellungnahme den Begriff "Chemikalie" enthält, ist somit die Abgrenzung zu den Precursor gegeben. Die "Chemikalien" sind nicht Bestandteil der Anhänge zur UN-Konvention 1988 bzw. der Richtlinie 92/109/EWG des Rates.

() Umsetzung von Artikel 12 UN-Konvention von 1988 für den Drittstaatenhandel erfolgte durch die Verordnung EWG Nr. 3677/90 (ABl L 357 vom 20.12.1990) und nachfolgenden Ergänzungen.

() ABl L 370 vom 19.12.1992.

() KOM(97) 249 endg. vom 23. Mai 1997.

() Der Begriff "Neue Synthetische Drogen" umfaßt gegenwärtig insbesondere Amphetamin und dessen oftmals als "Ecstasy" gehandelten Derivate. Als Sammelbezeichnung wird dafür auch "Amphethamine Type Stimulants" (ATS) benutzt. Der Begriff "designer-drug" steht - insbesondere bei den ATS - für Substanzen, die durch Veränderung ihrer Molekularstruktur eine gegenüber den Stammsubstanzen, wie zum Beispiel Amphetamin, optimierte Wirkung erzielen sollen. Diese werden jedoch mit dem Ziel hergestellt, betäubungsmittelrechtliche Regelungen zu umgehen.

() Vgl. dortigen Paragraph 4, Begründung, KOM(98) 22 endg.

() Unter dem Aspekt, daß im Prinzip zwei Listen (eine Gesamtliste und eine reduzierte zur Gemeinschaftsweiten Anwendung) existieren werden, ist im Weiteren die Stellungnahme abgefaßt.

() ABl. C 159 vom 17.6.1991; ABl. C 223 vom 31.8.1992; ABl. C 110 vom 2.5.1995.

() Erste und Dritte Säule.