(2)Der Länderbericht 2018 für Bulgarien wurde am 7. März 2018 veröffentlicht. Darin wurden die Fortschritte Bulgariens bei der Umsetzung der länderspezifischen Empfehlungen des Rates vom 11. Juli 2017, bei der Umsetzung der Vorjahresempfehlungen und bei der Verwirklichung seiner nationalen Ziele im Rahmen der Strategie Europa 2020 bewertet. Im Länderbericht wurde außerdem eine eingehende Überprüfung nach Artikel 5 der Verordnung (EU) Nr. 1176/2011 vorgenommen, deren Ergebnisse ebenfalls am 7. März 2018 veröffentlicht wurden. Die Kommission gelangt aufgrund ihrer Analyse zu dem Schluss, dass in Bulgarien makroökonomische Ungleichgewichte bestehen. Die Schwachstellen im Finanzsektor gehen einher mit hoher Verschuldung und notleidenden Krediten im Unternehmenssektor bei gleichzeitiger unvollständiger Arbeitsmarktanpassung.

(1)Am 22. November 2017 nahm die Kommission den Jahreswachstumsbericht an, mit dem das Europäische Semester der wirtschaftspolitischen Koordinierung 2018 eingeleitet wurde. Dabei wurde der europäischen Säule sozialer Rechte, die am 17. November 2017 vom Europäischen Parlament, vom Rat und von der Kommission proklamiert wurde, gebührend Rechnung getragen. Die Prioritäten des Jahreswachstumsberichts wurden am 22. März 2018 vom Europäischen Rat gebilligt. Am 22. November 2017 nahm die Kommission auf der Grundlage der Verordnung (EU) Nr. 1176/2011 auch den Warnmechanismus-Bericht an, in dem sie Bulgarien als einen der Mitgliedstaaten nannte, für die eine eingehende Überprüfung durchzuführen sei.

(3)Am 19. April 2018 übermittelte Bulgarien sein Nationales Reformprogramm 2018 und sein Konvergenzprogramm 2018. Um wechselseitigen Zusammenhängen Rechnung zu tragen, wurden beide Programme gleichzeitig bewertet. Das Nationale Reformprogramm enthält sowohl kurz- als auch mittelfristige Zusagen und deckt die im Länderbericht 2018 aufgezeigten Herausforderungen ab. Es nennt insbesondere Maßnahmen zur Stärkung der Aufsicht im Banken- und Nichtbankenbereich, zur Verbesserung des Insolvenzrahmens und zur Eindämmung der während der Stresstests im Jahr 2016 ermittelten verbleibenden Schwachstellen. Es enthält ferner Maßnahmen zur Verbesserung der Steuererhebung und zur Bekämpfung der Schattenwirtschaft, zur präziseren Ausrichtung von Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik, zum Ausbau des Sozialschutzes und zur Behebung verschiedener Mängel in der Gesundheitsversorgung und im Bereich der Bildung. Die wirksame Umsetzung des Nationalen Reformprogramms würde die Korrektur von Ungleichgewichten allgemein unterstützen.

(4)Die einschlägigen länderspezifischen Empfehlungen wurden bei der Programmplanung der Europäischen Struktur- und Investitionsfonds für den Zeitraum 2014-2020 berücksichtigt. Gemäß Artikel 23 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates kann die Kommission einen Mitgliedstaat zur Überarbeitung seiner Partnerschaftsvereinbarung und der jeweiligen Programme und zur Unterbreitung von Änderungsvorschlägen auffordern, wenn dies für die Förderung der Umsetzung der einschlägigen Empfehlungen des Rates notwendig ist. In den Leitlinien für die Anwendung von Maßnahmen zur Schaffung einer Verbindung zwischen der Wirksamkeit der europäischen Struktur- und Investitionsfonds und der ordnungsgemäßen wirtschaftspolitischen Steuerung hat die Kommission erläutert, wie sie diese Bestimmung anzuwenden gedenkt.

(5)Bulgarien befindet sich derzeit der präventiven Komponente des Stabilitäts- und Wachstumspakts. In ihrem Konvergenzprogramm 2018 veranschlagt die Regierung für 2017 einen gesamtstaatlichen Überschuss von 0,9 % des BIP, für 2018 einen ausgeglichenen Haushalt und für 2019, 2020 und 2021 Überschüsse von 0,3 %, 0,5 % bzw. 0,2 % des BIP. Das mittelfristige Haushaltsziel – ein strukturelles Defizit von 1 % des BIP – soll im gesamten Programmzeitraum weiterhin mit Abstand erfüllt werden. Dem Konvergenzprogramm 2018 zufolge wird die gesamtstaatliche Schuldenquote von 25,4 % des BIP im Jahr 2017 schrittweise auf 19,4 % im Jahr 2021 zurückgehen. Das makroökonomische Szenario, das diesen Haushaltsprojektionen zugrunde liegt, ist plausibel. Ausgehend von der Frühjahrsprognose 2018 der Kommission dürfte der strukturelle Saldo positiv bleiben, aber von 0,9 % des BIP im Jahr 2017 auf 0,6 % des BIP im Jahr 2018 zurückgehen und im Jahr 2019 stabil bleiben. Demnach dürfte der strukturelle Saldo das mittelfristige Haushaltsziel in beiden Jahren übertreffen. Insgesamt ist der Rat der Auffassung, dass Bulgarien die Bestimmungen des Stabilitäts- und Wachstumspakts in den Jahren 2018 und 2019 einhalten dürfte.

(6)Die Effizienz der Steuerpolitik muss unbedingt erhöht werden. Zwar sind in Bezug auf Steuereinnahmen und Steuerehrlichkeit Verbesserungen zu beobachten, doch sind diese eher das Ergebnis der verbesserten konjunkturellen Lage und weniger von Verbesserungen bei der Steuerverwaltung oder -erhebung. Die öffentlichen Ausgaben in Bulgarien sind nicht sehr effizient. Um hier Abhilfe zu schaffen, sind Reformen im Bereich der Verwaltung der öffentlichen Finanzen angezeigt: die wirtschaftlichen und haushaltspolitischen Bedingungen für solche Reformen sind derzeit besonders günstig. Die Wirtschaftsleistung der staatlichen Unternehmen ist im Vergleich zu jener anderer Länder der Region und zu jener des privaten Sektors gering; sie verursacht zudem Unsicherheit und stellt ein Risiko für die öffentlichen Finanzen dar, da der Finanzierungsbedarf dieser Unternehmen als Eventualverbindlichkeit einzustufen ist. Insgesamt besteht in Bezug auf die Führung und Kontrolle staatseigener Unternehmen, die den internationalen Standards nicht gerecht werden, weiter großer Handlungsbedarf. Auch für das Geschäftsumfeld sind Reformen in diesem Bereich sehr wichtig.

(7)Der Finanzsektor hat sich weiter erholt, doch es verbleiben noch einige Schwachstellen. Das Volumen an notleidenden Unternehmenskrediten ist zurückgegangen, bleibt aber immer noch erheblich. Da die Unternehmen im Durchschnitt über ausreichende Kapitalpuffer verfügen, gibt es Spielraum für die Bereinigung der Bilanzen. Bei der Verbesserung der Aufsicht über den Finanzsektor wurden beachtliche Fortschritte erzielt, doch wurden einige wichtige Maßnahmen noch nicht vollständig umgesetzt. Um die Bilanzen und die Widerstandsfähigkeit von Banken und Versicherungen weiter auszubauen, ist es von entscheidender Bedeutung, dass die verbleibenden Risikopositionen nahestehender Unternehmen gemindert und die Bewertung von Vermögenswerten verbessert werden.

(8)Die Unwirksamkeit des Insolvenzrahmens verlangsamt den Schuldenabbau im privaten Sektor und die Sanierung der notleidenden Kredite. Die Verfahren sind langwierig und die Rückgewinnungsquote ist gering. Einige der für einen funktionierenden Rechtsrahmen erforderlichen Elemente fehlen noch, insbesondere Vorschriften zur Schuldenbefreiung und Bestimmungen, die sicherstellen, dass Unternehmern nach einer Insolvenz innerhalb eines angemessenen Zeitrahmens eine zweite Chance gewährt wird. Da nicht ausreichend Daten erhoben werden und keine geeigneten Überwachungsinstrumente zur Verfügung stehen, kann die Wirksamkeit der älteren und der neuen Verfahren auch in Bezug auf Unternehmensumstrukturierungen nicht bewertet werden.

(9)Schwarzarbeit ist nach wie vor weitverbreitet, was sich in erheblichem Maße auf die Steuereinnahmen, die Arbeitsbedingungen und die Angemessenheit der Ruhestandseinkommen auswirkt. Um hier Verbesserungen zu erreichen, hat Bulgarien in letzter Zeit eine Reihe von Maßnahmen getroffen. Dazu gehören Tages-Arbeitsverträge in der Landwirtschaft, eine engere Zusammenarbeit zwischen den Steuer- und Arbeitsbehörden und die Sensibilisierung der Arbeitnehmer für die negativen Folgen, die ihnen durch Schwarzarbeit entstehen. Wie effizient diese Maßnahmen sein werden, hängt von ihrer wirksamen Umsetzung ab. Eine Beschleunigung des Übergangs zur formellen Wirtschaft ist für ein inklusives Wachstum und die Gewährleistung gerechter Arbeitsbedingungen für alle von entscheidender Bedeutung.

(10)Die Arbeitsmarktlage hat sich verbessert, es bestehen jedoch nach wie vor Schwachstellen. Die Beschäftigungsquote entspricht wieder dem Vorkrisenwert und die Arbeitslosenquote liegt unter dem EU-Durchschnitt. Allerdings kommen die positiven Arbeitsmarktentwicklungen nicht der gesamten Erwerbsbevölkerung in gleichem Maße zugute. Der Einstieg bzw. Wiedereinstieg in die Beschäftigung ist für Langzeitarbeitslose, nicht erwerbstätige Jugendliche, Roma und Menschen in ärmeren Regionen und ländlichen Gebieten nach wie vor sehr schwierig. Angesichts der alternden und schrumpfenden Bevölkerung und der im Vergleich zur EU insgesamt unterdurchschnittlichen Erwerbsquote entsteht in Bulgarien ein Mangel an Arbeitskräften und Fachkenntnissen, was die langfristigen Perspektiven der Wirtschaft beeinträchtigt. Es wäre daher angezeigt, die Maßnahmen stärker auf Weiterbildung und die Erlangung von Berufsqualifikationen zu konzentrieren. Erwerbsbeteiligung und Beschäftigungsfähigkeit könnten durch eine Kombination wirksamer Sensibilisierungsmaßnahmen, aktiver Arbeitsmarktpolitik und sozialer Dienste gefördert werden.

(11)Die für Bulgarien verzeichneten Zahlen in Bezug auf Einkommensungleichverteilung, ungleichen Zugang zu Dienstleistungen (Bildung, Gesundheitswesen und Wohnraum), Armutsrisiko und die Gefahr der sozialen Ausgrenzung gehören nach wie vor zu den höchsten in der EU. Im Jahr 2016 waren zwei Fünftel der Bevölkerung von Armut oder sozialer Ausgrenzung bedroht, während das Einkommen der reichsten 20 % der Haushalte fast achtmal höher war als das der ärmsten 20 %. Die Ausgaben für soziale Sicherheit sind gering, auch diejenigen für die Mindesteinkommensregelung, deren Anwendungsbereich und Angemessenheit begrenzt sind, sodass es kaum gelingt, Armut und Ungleichverteilung zu verringern. Einen objektiven Mechanismus zur Anpassung der Höhe der Leistungen gibt es nicht. Trotz der jüngsten Verbesserungen in Bezug auf die Angemessenheit der Sozialleistungen und Mindestrenten vermag das System der sozialen Sicherheit die am stärksten gefährdeten oder benachteiligten Gruppen, wie Roma, Kinder, ältere Menschen, Menschen mit Behinderungen und Menschen in ländlichen Gebieten, nicht ausreichend zu unterstützen. Das Angebot an sozialen Dienstleistungen ist nach wie vor gering und unzureichend in den Arbeitsmarkt und in andere Dienste integriert.

(12)Das Verfahren zur Festsetzung des Mindestlohns ist nicht ausreichend klar und transparent, und der Anteil der zum Mindestlohn beschäftigten Arbeitnehmer hat sich in den letzten sechs Jahren mehr als verdoppelt. Das Fehlen eines solchen Verfahrens könnte dazu führen, dass zwischen den beiden Zielen, einerseits die Beschäftigung und Wettbewerbsfähigkeit zu fördern und andererseits das Arbeitseinkommen zu schützen, kein ausgewogenes Verhältnis erreicht wird. Es führt zudem zu Unsicherheit, was wiederum die Berechenbarkeit der Rahmenbedingungen für Unternehmen beeinträchtigen kann. Die Regierung hat Vorschläge für einen Lohnbildungsmechanismus für Mindestlöhne vorgelegt, die diesen Mangel beheben sollen. Allerdings gibt es in dieser Angelegenheit noch keine Einigung zwischen den Sozialpartnern. In ihrem Haushaltsvoranschlag hat die Regierung eine schrittweise Erhöhung des Mindestlohns bis zum Jahr 2020 vorgesehen. Im Jahr 2018 ratifizierte Bulgarien das Übereinkommen der Internationalen Arbeitsorganisation über die Feststellung von Mindestlöhnen. Dies könnte eine gute Grundlage für die Festlegung eines objektiven Verfahrens sein.

(13)Aufgrund der niedrigen öffentlichen Ausgaben, der ungleichen Verteilung der begrenzten Ressourcen und des geringen Krankenversicherungsschutzes ist der Zugang zur Gesundheitsversorgung nach wie vor begrenzt und somit eine große Herausforderung. Die niedrige Finanzierung der öffentlichen Hand muss durch hohe private Ausgaben insbesondere in Form von Patienten-Eigenleistungen ausgeglichen werden. Im Vergleich zu der Mehrheit der EU-Mitgliedstaaten ist der Anteil der Menschen ohne Krankenversicherung in Bulgarien hoch. Die regional ungleiche Verteilung von Ärzten und die geringe Zahl von Krankenpflegekräften sind nach wie vor ein Problem. Positiv ist zu vermerken, dass die Zahl der Ärzte, die Bulgarien verlassen, in letzter Zeit gesunken ist. Maßnahmen wie die nationale Gesundheitsstrategie sollten genutzt werden, um die vorgenannten Schwächen zu beseitigen.

(14)Trotz der jüngsten Maßnahmen zur Modernisierung des Bildungssystems sind die Bildungsergebnisse schwach und sehr vom sozioökonomischen Status abhängig. Kinder aus benachteiligten Familien, insbesondere Roma-Familien, haben nicht die gleichen Chancen wie andere. Die hohe Zahl früher Schul- und Ausbildungsabgänger beeinträchtigt die künftige Beschäftigungsfähigkeit und das Funktionieren des Arbeitsmarkts. Kindergärten, Schulen und Klassen anzubieten, in denen die verschiedenen Bevölkerungsgruppen gemeinsam unterrichtet werden und eine hochwertige, inklusive reguläre Bildung vermittelt bekommen, ist nach wie vor eine Herausforderung. Mit Lehrplanreformen wird versucht, die Bildungsergebnisse und digitalen Kompetenzen zu verbessern. Trotzdem sind die digitalen Kompetenzen in Bulgarien im EU-Vergleich noch immer sehr niedrig und schwanken je nach sozioökonomischer Gruppe. Trotz der in letzter Zeit getroffenen Maßnahmen ist die Arbeitsmarktrelevanz der beruflichen Bildung nach wie vor unzureichend. Die Reform der tertiären Bildung ist angelaufen, doch ist der Fachkräftemangel kaum in den Griff zu bekommen, da die Profile der Absolventen je nach Sektor stark schwanken. Obwohl der Weiterbildungsbedarf groß ist, bleibt die Teilnahme an Erwachsenenbildungsprogrammen sehr gering. Vor dem Hintergrund einer bereits sehr alten Lehrerschaft wurden Maßnahmen zur Verhinderung eines drohenden Lehrermangels eingeführt. Die Lehrerausbildung muss trotz der jüngsten Verbesserungen noch weiter ausgebaut werden.

(15)Viele der in der nationalen Strategie für das öffentliche Auftragswesen enthaltenen Maßnahmen wurden umgesetzt. Die nationalen Behörden sollten aber größere Anstrengungen unternehmen, um ihre wirksame Durchführung zu gewährleisten. Nach Aussage von Unternehmen und Nichtregierungsorganisationen beginnt sich die Auftragslandschaft zu wandeln. Hinsichtlich Transparenz und Korruption besteht jedoch nach wie vor Handlungsbedarf. Die immer zahlreicheren Fälle freihändiger Auftragsvergabe und die hohe Zahl an Ausschreibungen, für die nur ein einziges Angebot eingeht, könnten die Transparenz und Wirksamkeit des Systems erheblich beeinträchtigen. Eine erste unabhängige Bewertung der neuen Kontrollaufgaben der Agentur für die öffentliche Auftragsvergabe läuft zurzeit. Um eine kontinuierliche Optimierung dieser Kontrollaufgaben sicherzustellen, wären regelmäßige Aktualisierungen erforderlich. Zur Bewältigung der verbleibenden Probleme im Hinblick auf die Verwaltungskapazitäten – u. a. auf kommunaler Ebene – sind weitere Anstrengungen zur Professionalisierung und Standardisierung erforderlich, und es sollte ernsthaft erwogen werden, ob die Einrichtung zentraler Beschaffungsstellen von Vorteil wäre. Auch bei der Auftragsvergabe im Gesundheitswesen könnte eine Bündelung der Nachfrage zu einer besseren Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit beitragen. Die Lösung der Frage, wie die Verzögerungen bei umfangreichen öffentlichen Vorhaben vermieden werden können, erfordert noch weitere Überlegungen.

(16)Die im Bereich Forschung, Entwicklung und Innovation bestehenden strukturellen Probleme sowie die hohe Zersplitterung des Bereichs schmälern dessen Beitrag zu Produktivität und Wachstum. Das Verarbeitende Gewerbe ist noch immer sehr Low-Tech-lastig und die Innovationsleistung sehr schwach. Die öffentlichen und privaten Ausgaben für Forschung und Entwicklung sind ausgesprochen niedrig. Die schleppend verlaufenden Reformen verzögern den Übergang zu einem stärker innovationsorientierten System. Es gibt zwar viele Universitäten und Forschungseinrichtungen, doch nur wenige unter ihnen können qualitativ hochwertige wissenschaftliche Ergebnisse vorweisen. Die kommerzielle Nutzung von Forschungsergebnissen ist nach wie vor ein wesentlicher Schwachpunkt. In der Forschungsfinanzierung gibt es weder Bewerbungsaufforderungen noch eine internationale Bewertung oder leistungsbasierte Finanzierungen für Forschungseinrichtungen. In der Forschung und Entwicklung ist die Zusammenarbeit zwischen dem öffentlichen und dem privaten Sektor unzureichend. Die Leitinitiative „Sofia Tech Park“ steht noch immer vor einer Reihe von Problemen, darunter die ineffiziente Führung und Kontrolle, die instabilen Leitungsstrukturen, die unzureichend ausgelastete wissenschaftliche Infrastruktur und das fehlende langfristige finanzielle Engagement seitens der Regierung. Eine strukturelle Umgestaltung in Verbindung mit einer wirksamen Führung und Kontrolle und einer stabilen öffentlichen Mittelausstattung könnten die Auswirkungen der Forschung und der Innovation auf Produktivität und Wachstum maximieren und den Übergang der Wirtschaft zu Tätigkeiten mit höherer Wertschöpfung – gemäß der Strategie für eine intelligente Spezialisierung – unterstützen.

(17)Das Unternehmensumfeld muss weiter verbessert werden. Mehrere Reformen wurden verabschiedet, doch ihre praktische Umsetzung hat sich verzögert. Die Unternehmen klagen nach wie vor über Korruption, institutionelle Mängel und ein unzureichendes Arbeitskräfteangebot. Mit der Reform der öffentlichen Verwaltung und den elektronischen Behördendiensten geht es nur langsam voran. Im öffentlichen Sektor wären im Hinblick auf die Führung und Kontrolle mehr Transparenz, klarere Regeln und eine langfristige Perspektive förderlich. Entwicklungspotenzial gibt es zudem im Hinblick auf die Rolle des sozialen Dialogs, wobei gegebenenfalls von staatlicher Seite Unterstützung geleistet werden sollte. Die geringe Effizienz und Leistungsfähigkeit des Verkehrssektors steht mit der mangelhaften Infrastruktur in Zusammenhang. Im Hinblick auf die Personenbeförderung fehlt im Schienenverkehr ein wirksamer Wettbewerb. Es wurden keine gezielten und wirksamen Maßnahmen zur Verringerung der Luftverschmutzung eingeführt.

(18)Im Jahr 2017 setzte Bulgarien seine Reformbemühungen im Justizbereich und seine Anstrengungen zur Behebung von Mängeln bei der Bekämpfung von Korruption und organisierter Kriminalität fort. Die Neuwahlen zum Obersten Justizrat bestätigten die positive Wirkung der Verfassungs- und Gesetzesänderungen der Jahre 2015 und 2016. Die Strafprozessordnung wurde reformiert, um die Strafverfolgung in Fällen von Korruption auf hoher Ebene zu verbessern; über weitere Reformen wird derzeit beraten. Anfang 2018 wurde ein Gesetz verabschiedet, mit dem eine zentrale Antikorruptionsbehörde zur Stärkung der Prävention und Abschreckung von Korruption auf hoher Ebene geschaffen wurde. Im Rahmen des Verfahrens für die Zusammenarbeit und Überprüfung der Fortschritte verfolgt die Kommission weiterhin die Justizreform und die Bekämpfung der Korruption und des organisierten Verbrechens in Bulgarien. Daher sind diese Bereiche nicht Gegenstand der länderspezifischen Empfehlungen für Bulgarien, auch wenn sie für die Entwicklung eines positiven Unternehmensumfelds in Bulgarien maßgeblich sind.

(19)Im Rahmen des Europäischen Semesters 2018 hat die Kommission die Wirtschaftspolitik Bulgariens umfassend analysiert und diese Analyse im Länderbericht 2018 veröffentlicht. Sie hat auch das Konvergenzprogramm 2018 und das Nationale Reformprogramm 2018 sowie die Maßnahmen zur Umsetzung der an Bulgarien gerichteten Empfehlungen der Vorjahre bewertet. Dabei hat sie nicht nur deren Relevanz für eine auf Dauer tragfähige Haushalts-, Sozial- und Wirtschaftspolitik in Bulgarien berücksichtigt, sondern angesichts der Notwendigkeit, die wirtschaftspolitische Steuerung der Union insgesamt durch auf Unionsebene entwickelte Vorgaben für künftige nationale Entscheidungen zu verstärken, auch deren Übereinstimmung mit Unionsvorschriften und -leitlinien beurteilt.

(20)Vor dem Hintergrund dieser Bewertung hat der Rat das Konvergenzprogramm 2018 geprüft und ist zu der Auffassung gelangt, dass Bulgarien den Stabilitäts- und Wachstumspakt voraussichtlich einhalten wird.

(21)Vor dem Hintergrund der eingehenden Überprüfung durch die Kommission und dieser Bewertung hat der Rat das Nationale Reformprogramm und das Konvergenzprogramm geprüft. Seine Empfehlungen gemäß Artikel 6 der Verordnung (EU) Nr. 1176/2011 spiegeln sich in den nachstehenden Empfehlungen 2 und 3 wider —

EMPFIEHLT, dass Bulgarien 2018 und 2019