DE
STELLUNGNAHME DER EUROPÄISCHEN ZENTRALBANK
vom 8. November 2001
auf Ersuchen des Bundesministeriums der Finanzen
zu dem Entwurf eines Gesetzes über die integrierte Finanzdienstleistungsaufsicht
(CON/2001/35)
1. Am 21. August 2001 wurde die Europäische Zentralbank (EZB) vom Bundesministerium der
Finanzen um Stellungnahme zu dem Entwurf eines Gesetzes über die integrierteFinanzdienstleistungsaufsicht (nachfolgend als Gesetzentwurf bezeichnet) ersucht.
2. Die Zuständigkeit der EZB zur Abgabe einer St ellungnahme beruht auf Artikel 105 Absatz 4
des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (nachfolgend als Vertragbezeichnet), sowie auf Artikel
 2 Absatz 1 dritter und sechster Gedankenstrich der
Entscheidung 98/415/EG des Rates vom 29. Juni 1998 über die Anhörung der EuropäischenZentralbank durch die nationalen Behörden zu Entwürfen für Rechtsvorschriften
1, da der
Gesetzentwurf Bestimmungen über eine nationale Zentralbank sowie Bestimmungen zuFinanzinstituten, welche die Stabilität der Finanzinstitute und Finanzmärkte wesentlichbeeinflussen könnten, enthält. Diese Stellungnahme wurde gemäß Artikel 17.5 Satz 1 derGeschäftsordnung der Europäischen Zentralbank vom EZB-Rat verabschiedet.
3. Das Hauptziel des Gesetzentwurfs ist es, eine neue Bundesanstalt für
Finanzdienstleistungsaufsicht (BAF) mit Aufsichtskompetenz über Kreditinstitute,Versicherungsunternehmen, Wertpapierfirmen und andere Finanzdienstleistungsinstitute zuerrichten. Diese neue Aufsichtsbehörde entsteht durch die organisatorische Zusammenführungbestehender sektorspezifischer Aufsichtsbehörden, namentlich des Bundesaufsichtsamtes fürdas Kreditwesen (BAKred), des Bundesaufsicht samtes für das Versicherungswesen (BAV) und
des Bundesaufsichtsamtes für den Wertpapierhandel (BAWe). Die aufsichtsrechtlichenKompetenzen der neuen integrierten Aufsichtsbehörde werden den gesamten Bereich derFinanzintermediäre abdecken. In der Begründung zum Gesetzentwurf wird ausgeführt, dassdiese Entwicklung eine Reaktion auf tiefgreifende Veränderungen in den Finanzmärkten
                                                          
1ABl. L 189 vom 3.7.1998, S. 42.
2darstellt, die eine Anpassung der institutionellen Struktur der bisher bestehenden drei getrennten
Aufsichtsorgane verlangen. Nach der Begründung zum Gesetzentwurf wird das materielleAufsichtsrecht in Bezug auf Kreditinstitute, Versicherungsunternehmen, Wertpapierfirmen undandere Finanzdienstleistungsinstitute durch den Gesetzentwurf nicht geändert, da dieBestimmungen überwiegend organisationsrechtliche Fragen behandeln. Die bisher nicht imEinzelnen gesetzlich geregelte Zusammenarbeit zwischen den Aufsichtsbehörden und derDeutschen Bundesbank wird nunmehr im Rahmen von spezifischen Vorschriften im Gesetzüber das Kreditwesen gesetzlich festgeschrieben. Dies gilt insbesondere für die Zusammenarbeitbei der laufenden Überwachung von Kredit- und Finanzdienstleistungsinstituten, die von derDeutschen Bundesbank durchgeführt werden wird.
4. Die EZB nimmt zur Kenntnis, dass in der Begründung zum Gesetzentwurf auf mehrere Vorteile
hingewiesen wird, die sich aus der orga nisatorischen Zusammenführung der drei
sektorspezifischen Aufsichtsbehörden in der Bundesrepublik Deutschland in eine neueFinanzaufsichtsbehörde ergeben. Diese Vortei le beinhalten insbesondere, die Effizienz der
Aufsicht über das Finanzsystem insgesamt zu stärken, Synergieeffekte im Bereich von zentralenund aufsichtlichen sektorübergreifenden Aufgaben zu nutzen und das Kosten-/Nutzen-Verhältnis der Aufsicht zu verbessern. Als Ergänzung dieser Ziele schlägt die EZB vor, daszugrunde liegende materielle Finanzaufsichtsrecht zu integrieren und zu modernisieren.
5. Die EZB begrüßt den Gesetzentwurf insoweit, als er die Beteiligung der Deutschen Bundesbank
im Aufsichtsbereich näher gesetzlich festschreibt. Der Gesetzentwurf schafft eine klareRechtsgrundlage für die Koordinierung und Zusammenarbeit zwischen der BAF und derDeutschen Bundesbank und umfasst Fragen der Stabilität des deutschen Finanzsystems, derEntwicklung der effektiven Aufsichtspraxis und der laufenden Aufsicht über Kredit- undFinanzdienstleistungsinstitute. Dies entspricht der Auffassung der EZB, dass dieAufrechterhaltung der engen Einbeziehung der nationalen Zentralbanken in die Aufsicht eineunabdingbare Voraussetzung dafür ist, dass das Eurosystem adäquat zur Überwachung derRisiken für die Stabilität des Finanzsystems im Euro-Währungsgebiet beitragen kann. Dies istvon besonderer Bedeutung in einem Umfeld, in dem Art und Umfang dieser Risiken durch die
Einführung der einheitlichen Währung und die damit verbundene stärkere Integration derFinanzmärkte beeinflusst werden. Darüber hinaus kann auf diese Weise eine reibungsloseKoordinierung zwischen den auf der Ebene des Eurosystems ausgeübten Zentralbankfunktionenund den auf nationaler Ebene ausgeübten Aufsichtsfunktionen gewährleistet werden. Vordiesem Hintergrund möchte die EZB einige spezifische Bemerkungen zu den Bestimmungen
des Gesetzentwurfs vorbringen.
6. Erstens, die institutionelle Struktur für Koordinierung und Zusammenarbeit zwischen der BAF
und der Deutschen Bundesbank. Zunächst begrüßt die EZB die Institutionalisierung des Forums
für Finanzmarktaufsicht gemäß Artikel 1 § 3 des Gesetzentwurfs, das bereits aufgrund einer
Vereinbarung der Bundesaufsichtsbehörden und der Deutschen Bundesbank bestand. Dem
3Forum gehören die BAF und die Deutsche Bund esbank an, und es wird deren jeweilige
Aufsichtstätigkeit koordinieren, einschließlich solcher Angelegenheiten, die Auswirkungen auf
die Stabilität des Finanzmarktes haben könnten. Die EZB geht davon aus, dass dieZuständigkeit des Forums ebenfalls Krisensituationen umfassen könnte und schlägt einedahingehende Klarstellung im Gesetzentwurf vor. Die EZB ist der Auffassung, dass die Rolleder BAF und der Deutschen Bundesbank, als die gemeinsam für die Stabilität desFinanzsystems verantwortlichen Behörden, bei der Errichtung dieses Forums angemessen
anerkannt wird. Insoweit ist die EZB, in Übereinstimmung mit der Stellungnahme der EZB zuden vorgeschlagenen Änderungen des Gesetzes über die Deutsche Bundesbank
2 und auf der
Grundlage der darin vorgetragenen Erwägungen der Ansicht, dass der Gesetzentwurf ergänzendklarstellen könnte, dass die Deutsche Bundesbank die Aufgabe hat, zur übergeordnetenStabilität des Finanzsystems beizutragen. Daher wäre die Festlegung einer solchen Rolle ineiner speziellen Bestimmung des Gesetzes über das Kreditwesen oder des Gesetzes über dieDeutsche Bundesbank zu begrüßen. Darüber hinaus nimmt die EZB zur Kenntnis, dass gemäßArtikel 1 § 8 des Gesetzentwurfs ein Fachbeirat gebildet wird. Dieser wird aus 20 Mitgliedernbestehen, die vom Bundesministerium der Finanzen bestellt werden, wobei dieFinanzwissenschaft, die Kredit- und Versicherungswirtschaft, die Deutsche Bundesbank undVerbraucherschutzvereinigungen angemessen vert reten sein sollen. Die EZB geht davon aus,
dass der Zweck des Fachbeirats darin besteht, die BAF bei der Erfüllung ihrer Aufgaben zuberaten und Empfehlungen zur Weiterentwicklung der Aufsichtstätigkeit auszusprechen. DieEZB schlägt jedoch vor, dass der Deutschen Bundesbank in Fragen der Bankenaufsicht keineberatende Funktion im Fachbeirat zukommen sollte. Vielmehr sollten die BAF und dieDeutsche Bundesbank als die mit der Wahrnehmung der Bankenaufsicht beauftragtenInstitutionen vom Fachbeirat beraten werden. Schließlich nimmt die EZB die Bildung einesVerwaltungsrates in Artikel 1 § 7 des Gesetzentwurfs zur Kenntnis, der die Geschäftsführungder BAF überwachen und diese bei der Erfüllung ihrer Aufgaben unterstützen wird. DieDeutsche Bundesbank wird, wenn auch ohne Sti mmrecht, in diesem Verwaltungsrat vertreten
sein. Dadurch ist sichergestellt, dass die Deutsche Bundesbank als integraler Bestandteil des fürdie Aufsicht und Stabilität des Finanzsystems vorgesehenen institutionellen Rahmensangemessen über die Tätigkeit der BAF unterrichtet wird. 
7. Zweitens, die laufende Zusammenarbeit und der laufende Informationsaustausch zwischen der
BAF und der Deutschen Bundesbank. Ungeachtet der oben genannten Mechanismen für die
institutionelle Zusammenarbeit ist die EZB der Ansicht, dass das Zusammenwirken zwischen
den übergeordneten Aufsichtskompetenzen der BAF und den Zentralbankfunktionen derDeutschen Bundesbank im Gesetzentwurf noch weiter verbessert werden könnte. Zunächstschlägt die EZB vor, in den Gesetzentwurf den Grundsatz aufzunehmen, wonach einreibungsloses Zusammenwirken zwischen der BAF als voll integrierte Aufsichtsbehörde und
                                                          
2 Stellungnahme der EZB vom 2. August 2001 zu dem Entwurf eines Siebenten Gesetzes zur Änderung des Gesetzes
über die Deutsche Bundesbank (CON/2001/17)
4der Deutschen Bundesbank die Verpflichtung zu einer engen Zusammenarbeit in allen
Bereichen von gemeinsamem Interesse  beinhalten sollte. Der vorliegende Gesetzentwurf
beschränkt eine solche Verpflichtung jedoch lediglich auf die Zusammenarbeit inAngelegenheiten im Sinne von § 7 Kreditwesengesetz (s. Artikel 2 Nummer 9 desGesetzentwurfs). Darüber hinaus geht die EZB davon aus, dass keine rechtlichen Hindernissefür den laufenden Informationsaustausch zwischen der BAF und der Deutschen Bundesbankund den Zugang zu Informationen über Angelegenheiten betreffend die Stabilität desFinanzsystems bestehen. Die EZB stellt jedoch fest, dass die gegenwärtigen sektorspezifischenRegeln über Verschwiegenheitspflichten nach Artikel 1 § 11 des Gesetzentwurfs unter denneuen Rahmenbedingungen fortgelten werden. In diesem Zusammenhang würde die EZB es
begrüßen, dass eventuelle rechtliche Hindernisse für den Informationsaustausch zwischen derBAF und der Deutschen Bundesbank durch eine neue Bestimmung ausdrücklich und ohneBeschränkung auf die von § 9 Kreditwesengesetz (s. Artikel 2 Nummer 12 des Gesetzentwurfs)erfassten Angelegenheiten aufgehoben werden. Angesichts der verstärkten Integration derFinanzdienstleistungen und der Errichtung der neuen Aufsichtsbehörde mitsektorenübergreifenden Zuständigkeiten, könnte in Erwägung gezogen werden, dass der Zugangder Deutschen Bundesbank zu aufsichtsrelevanten Informationen alle für die übergeordneteStabilität des Finanzsystems bedeutsam angesehenen Bereiche umfassen sollte. Die Zentralbanksollte über die Voraussetzungen zur Beurteilung eventueller systemischer Auswirkungen vonsektorübergreifenden Verflechtungen und dem Verhalten komplexer Finanzkonzerne auf dieGeld- und Kapitalmärkte sowie auf Zahlungsverkehrs- und Verrechnungssysteme verfügen.Dies entspräche auch dem jüngsten Vorschlag der Europäischen Kommission für eine Richtlinieder Gemeinschaft über die Beaufsichtigung von Finanzkonglomeraten
3, der darauf abzielt,
rechtliche Hindernisse für den Austausch von aufsichtsrelevanten Informationen überFinanzkonglomerate mit Zentralbanken zu beseitigen. Schließlich ist auch auf diegrenzüberschreitende Bedeutung des Informationsaustausches hinzuweisen, da Informationenmit Bezug zu den Aufgaben des Eurosystems gegebenenfalls an andere nationale Zentralbankendes Eurosystems und die EZB weitergegeben werden müssen. Es wäre daher ebenso zubegrüßen, wenn eine neue Bestimmung, die diesem Gesichtspunkt Rechnung trägt, in denGesetzentwurf aufgenommen würde.
8. Drittens, die operative Beteiligung der Deutschen Bundesbank im Bereich des Aufsichtswesens.
Die EZB begrüßt Artikel 2 Nummer 9 des Gesetzentwurfs, der einen neuen § 7 Absatz 1
Kreditwesengesetz vorsieht. Die neue Bestimmung behält den allgemeinen, bereits imgegenwärtig geltenden Kreditwesengesetz enthaltenen Grundsatz bei, dass die BAF und dieDeutsche Bundesbank im Bereich der Überwachung der Kredit- und
                                                          
3Artikel 9 Absatz 1 des Vorschlags für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über die zusätzliche
Beaufsichtigung der Kreditinstitute, Ve rsicherungsunternehmen und Wertpapier firmen eines Finanzkonglomerats und
zur Änderung der Richtlinien 73/239/EWG, 79/267/EW G, 92/49/EWG, 92/96/EWG, 93/6/EWG und 93/22/EWG des
Rates und der Richtlinien 98/78/EG und 2000/12/EG des Europäischen Parlaments und des Rates, KOM/2001/213endgültig.
5Finanzdienstleistungsinstitute im Sinne des Kreditwesengesetzes zusammenarbeiten. Darüber
hinaus wird der Umfang der Einbeziehung der Deutschen Bundesbank in die laufendeÜberwachung näher erläutert. Die EZB geht davon aus, dass die Hauptaufgabe der DeutschenBundesbank in diesem Verfahren die laufende Üb erwachung dieser Institute sein wird (s. den
Entwurf des § 7 Absatz 1 Satz 2 Kreditwesengesetz in Artikel 2 Nummer 9 desGesetzentwurfs). Ferner wird die BAF ihren aufsichtsrechtlichen Maßnahmen in der Regel dievon der Deutschen Bundesbank getroffenen Prüfungsfeststellungen und Bewertungen zugrundelegen (s. den Entwurf des § 7 Absatz 2 Satz 4 Kreditwesengesetz). Daher wird die Fortdauerund sogar Erweiterung der bestehenden Einbeziehung der Deutschen Bundesbank in dielaufende Überwachung dem neuen Rechtsrahmen zugute kommen. Dies ist von besondererBedeutung im Hinblick auf die Mitwirkung de r Deutschen Bundesbank an der Überwachung
der Eigenkapitalausstattung und des Risikomanagements der beaufsichtigten Institute. Darüberhinaus soll auf diese Weise sichergestellt werden, dass die Deutsche Bundesbank weiterhin anden neuen Aufsichtsaufgaben mitwirken kann, die sich aus dem neuen rechtlichen Rahmen derBasler Eigenkapitalvereinbarung und den Bestimmungen der Gemeinschaft über dieEigenkapitalausstattung ergeben. In diesem Zusammenhang begrüßt die EZB ebenfalls den
Entwurf des § 44 Kreditwesengesetz (s. Artikel 2 Nummer 46 des Gesetzentwurfs), derausdrücklich vorsieht, dass die Deutsche Bundesbank Sonderprüfungen durchführen kann. ImHinblick auf den vorstehend genannten Entwurf des § 7 Absatz 2 Satz 4 Kreditwesengesetz,demzufolge die BAF ihren aufsichtsrechtlichen Maßnahmen in der Regel die von der DeutschenBundesbank getroffenen Prüfungsfeststellungen  und Bewertungen zugrunde legen wird, weist
die EZB auf die Bedeutung der Tatsache hin, dass  die Formulierung dieser Bestimmung nicht
zu Zweifeln an der ausschließlichen Verantwortung der BAF für die in Erfüllung ihrerAufgaben nach dem Kreditwesengesetz getroffenen Aufsichtsmaßnahmen führt.
9. Viertens, die Beraterrolle der Deutschen Bundesbank in bestimmten Aufsichtsfragen. Die EZB
begrüßt die Entwürfe des neuen § 7 Absatz 2 Satz 2 Kreditwesengesetz (s. Artikel 2 Nummer 9
des Gesetzentwurfs) und des § 35 Absatz 6 Wertpapierhandelsgesetz (s. Artikel 4 Nummer 26des Gesetzentwurfs) insoweit, als diese Bestimmungen der Deutschen Bundesbank bei nachdem Kreditwesengesetz und dem Wertpapierhandelsgesetz erlassenen Richtlinien einAnhörungsrecht gegenüber der BAF einräumen, soweit die BAF aufgrund der einschlägigenBestimmungen nicht ohnehin bereits zum einvernehmlichen Handeln mit der DeutschenBundesbank verpflichtet ist. Durch diese Bestimmungen wird die Zusammenarbeit innerhalbdes aufsichtsrechtlichen Rahmens weiter gestärkt. Angesichts der erheblichen Bedeutung dervorstehenden nach dem Kreditwesengesetz erlassenen Richtlinien für die von der DeutschenBundesbank zur Erfüllung ihrer Aufgaben in diesem Bereich vorzuhaltenden Personal- undSachmittel sollten diese Leitlinien ausschließlich im Einvernehmen mit der DeutschenBundesbank erlassen werden. Die EZB schlägt vor, in Erwägung zu ziehen, die DeutscheBundesbank angesichts ihrer Bedeutung für die Stabilität des Finanzsystems mit einerberatenden Funktion gegenüber der BAF hinsichtlich sämtlicher, in ihren Kompetenzbereich
6fallender Rechtsakte auszustatten. Diese berate nde Funktion wäre nicht auf ausschließlich in
den Bereich des Bank- oder Wertpapierwesens fallende Rechtsakte beschränkt. 
10. Fünftens würde die EZB es begrüßen, wenn der Gesetzentwurf in seinen
Übergangsbestimmungen eine Regelung enthielte, wonach die BAF in diejenigen
rechtsverbindlichen oder rechtlich nicht verbindlichen Verpflichtungen über Zusammenarbeitund Informationsaustausch eintreten wird, welche die früheren Aufsichtsbehörden mit anderenAufsichtsbehörden und Zentralbanken der Mitgliedstaaten eingegangen sind.
Geschehen zu Frankfurt am Main am 8. November 2001.
Der Präsident der EZB
[Unterschrift]
Willem F. DUISENBERG