Zusammenfassung Diese Mitteilung gibt einen Überblick über die von der Kommission durchgeführte Bewertung der Übersichten über die Haushaltsplanung 2016, die sechzehn Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets (EA-16) vorschriftsgemäß bis zum 15. Oktober vorgelegt haben. Davon ausgenommen sind lediglich die Länder, die ein makroökonomisches Anpassungsprogramm durchführen müssen, sowie Portugal, das noch keine Übersicht über seine Haushaltsplanung vorgelegt hat. Gemäß der Verordnung (EU) Nr. 473/2013 hat die Kommission die einzelnen Übersichten sowie die Gesamthaushaltslage und den finanzpolitischen Kurs im Euro-Währungsgebiet insgesamt bewertet. Die Gesamtbewertung der Übersichten über die Haushaltsplanung 2016 und der finanzpolitische Kurs für das Euro-Währungsgebiet insgesamt lassen sich wie folgt zusammenfassen: 1.Vor dem Hintergrund einer nach wie vor instabilen wirtschaftlichen Erholung und einer Reihe von Abwärtsrisiken, die sich in erster Linie aus der Abschwächung der Auslandsnachfrage ergeben, lassen die Übersichten der Mitgliedstaaten auf einen anhaltenden Rückgang des aggregierten Gesamtdefizits im Euro-Währungsgebiet schließen. Nach einem signifikanten Rückgang von 2,4 % des BIP im Jahr 2014 auf 1,9 % des BIP im laufenden Jahr soll das Defizit 2016 weiter auf 1,7 % des BIP absinken. Auch die aggregierte Schuldenquote, die 2014 ihren Höchststand erreicht hatte, soll den Übersichten über die Haushaltsplanung zufolge von den für das laufende Jahr geschätzten 91 % leicht auf knapp 90 % des BIP zurückgehen. 2.Im Vergleich zu den in den Stabilitätsprogrammen vom Frühjahr 2015 formulierten mittelfristigen Zielen wurde der für 2016 geplante Defizitabbau nach unten korrigiert und bleibt nun im Euro-Währungsgebiet voraussichtlich um 0,3 Prozentpunkte hinter dem gesetzten Ziel zurück. 3.Das von den Übersichten gezeichnete Bild wird durch die Herbstprognose 2015 der Kommission weitgehend bestätigt. So soll sich das reale BIP-Wachstum von 1,6 % im laufenden Jahr auf 1,8 % im Jahr 2016 beschleunigen, während die negative Produktionslücke voraussichtlich auf 1 % des potenziellen BIP zurückgehen wird. Wenngleich die Kommission in ihrer Prognose für 2015 von einer etwas schlechteren Gesamtdefizitschätzung (2,0 % des BIP) für das Euro-Währungsgebiet ausgeht, prognostiziert sie für 2016 einen etwas stärkeren Rückgang der Gesamtdefizite, als ihn die Übersichten über die Haushaltsplanung erwarten lassen (0,3 statt 0,2 Prozentpunkte), gelangt letztendlich aber zu demselben Gesamtsaldo von -1,7 % des BIP. Der Kommissionsprognose zufolge soll die aggregierte Schuldenquote 2015 erstmals seit Beginn der Krise auf 91 % zurückgehen und 2016 weiter auf 90 % absinken, was im Großen und Ganzen mit den Übersichten über die Haushaltsplanung in Einklang steht. 4.Die Kommissionsprognose deutet ferner darauf hin, dass der weitgehend neutrale finanzpolitische Kurs im Euro-Währungsgebiet auf Gesamtebene betrachtet auch 2016 beibehalten wird. Dies ist vor dem Hintergrund der zweifachen Zielsetzung – langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen und kurzfristige gesamtwirtschaftliche Stabilisierung – und insbesondere der Notwendigkeit einer Verlagerung von externen auf interne Wachstumsquellen zu sehen. Beim derzeitigen Niedrigzinsumfeld mit Nominalzinsen von annähernd Null und zugleich äußerst niedriger Inflation sind makroökonomische Instrumente derzeit nur bedingt einsetzbar, womit die Finanzpolitik weiter an Bedeutung gewinnt. Hier erscheint angesichts der historisch niedrigen Zinsen und des hohen Außenhandelsüberschusses im Euro-Währungsgebiet der für das kommende Jahr für das Euro-Währungsgebiet insgesamt erwartete neutrale finanzpolitische Kurs im Großen und Ganzen angemessen. Gleichzeitig verharren die Schuldenquoten auf äußerst hohem Niveau und gehen nur langsam zurück, was die Notwendigkeit verdeutlicht, die Konsolidierung energisch fortzusetzen, sobald sich die wirtschaftliche Erholung festigt. 5.Durch niedrige Zinszahlungen bedingte vorübergehende Einsparungen sollten sinnvoll eingesetzt werden: So sollten sie sich in Ländern mit hohen Haushaltsungleichgewichten in einem Rückgang der Defizite niederschlagen und bei Ländern mit haushaltspolitischem Spielraum für eine stärkere Ausweitung der öffentlichen Investitionen genutzt werden. Diese Regel wird in den vorliegenden Haushaltsplanungen aber nur teilweise befolgt. 6.Bedenken hinsichtlich der langfristigen Tragfähigkeit werden durch die Kommissionsprognose 2016 bestätigt, die für 2016 von einer leichten Verschlechterung des strukturellen Saldos im Euro-Währungsgebiet ausgeht, so dass er hinter der von den Euro-Mitgliedstaaten im Rahmen des SWP verlangten durchschnittlichen Anpassung zurückbleiben könnte. Diese Entwicklung ist auch darauf zurückzuführen, dass Mitgliedstaaten, bei denen die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen gefährdet ist, eine äußerst geringe oder sogar negative Anpassung vollziehen, während andere Mitgliedstaaten sich nach wie vor nicht ausreichend darum bemühen, ihren finanzpolitischen Spielraum zu nutzen. 7.Neben der Angemessenheit des finanzpolitischen Kurses im Euro-Währungsgebiet wurde auch die Zusammensetzung der öffentlichen Finanzen untersucht. Wenngleich die jüngsten Schritte zur steuerlichen Entlastung des Faktors Arbeit in die richtige Richtung gehen, sind bei der Zusammensetzung der Ausgaben nur begrenzt Fortschritte hin zu größerer Wachstumsfreundlichkeit zu verzeichnen. So dürfte der BIP-Anteil der Investitionsausgaben erneut zurückgehen. 8.Nur in einigen Übersichten über die Haushaltsplanung wird auf die budgetären Auswirkungen des massiven Flüchtlingszustroms eingegangen. Mittlerweile sind hiervon möglicherweise aber auch andere Mitgliedstaaten betroffen oder werden es künftig sein. Der SWP sieht eine gewisse Flexibilität vor, die es sowohl im Rahmen der präventiven als auch der korrektiven Komponente des Pakts ermöglicht, zusätzliche Ausgaben, die in einem bestimmten Jahr durch außergewöhnliche Ereignisse verursacht werden, die sich der Kontrolle des betreffenden Landes entziehen, einer weniger strengen Bewertung zu unterziehen. Die Kommission ist bereit, diese Bestimmungen zu nutzen. Um die für eine solche Behandlung in Frage kommenden Beträge zu bestimmen, wird sie die Lage anhand der von den Behörden der betreffenden Mitgliedstaaten bereitgestellten Daten eingehend prüfen. Diese Informationen werden herangezogen, wenn etwaige vorübergehende Abweichungen von den SWP-Vorgaben für die Jahre 2015 und 2016 (ex post) bewertet werden. Abweichungen, die ausschließlich und direkt auf die aus der Flüchtlingskrise resultierenden Nettomehrkosten zurückzuführen sind, würden somit keine weiteren Verfahrensschritte nach sich ziehen. Unter der Voraussetzung, dass das gesamtstaatliche Defizit bei einer Überschreitung der 3 %-Schwelle in der Nähe dieses Wertes bleibt, gilt dies auch für die Einleitung eines Defizitverfahrens. 9.Zusammenfassend ergibt die Bewertung der Haushaltsplanungen der einzelnen Mitgliedstaaten durch die Kommission folgendes Bild: Bei keiner der Übersichten über die Haushaltsplanung 2016 wurde ein besonders schwerwiegender Verstoß gegen die Vorgaben des SWP festgestellt. In mehreren Fällen gelangte die Kommission allerdings zu dem Schluss, dass die geplante Haushaltskonsolidierung hinter den Vorgaben des SWP zurückbleibt oder zurückzubleiben droht. Im Einzelnen wurde Folgendes festgestellt: In Bezug auf die zwölf Länder, die der präventiven Komponente des SWP unterliegen: - bei fünf Ländern (Deutschland, Estland, Luxemburg, Niederlande und Slowakei) entsprechen die Übersichten über die Haushaltplanung den Vorgaben des SWP für 2016. - bei vier Ländern (Belgien, Lettland, Malta und Finnland) entsprechen die Übersichten über die Haushaltsplanung weitgehend den Vorgaben des SWP für 2016. Bei diesen Ländern könnten die Planungen eine gewisse Abweichung vom Anpassungspfad in Richtung des mittelfristigen Ziels bewirken. - bei drei Ländern (Italien, Litauen und Österreich) deuten die Übersichten über die Haushaltsplanung darauf hin, dass die Vorgaben des SWP für 2016 möglicherweise nicht erfüllt werden. Bei diesen Ländern könnten die Übersichten über die Haushaltsplanung eine erhebliche Abweichung vom Anpassungspfad in Richtung des mittelfristigen Ziels bewirken. In Bezug auf die fünf Länder, die der korrektiven Komponente des SWP unterliegen (also Gegenstand eines Defizitverfahrens sind): - bei drei Ländern (Frankreich, Irland und Slowenien) entsprechen die Übersichten über die Haushaltsplanung weitgehend den Vorgaben des SWP für 2016. Im Falle Frankreichs wird das empfohlene Gesamtdefizitziel 2016 zwar voraussichtlich erreicht, deutet die Übersicht über die Haushaltsplanung aber darauf hin, dass die Vorgaben des Defizitverfahrens möglicherweise nicht eingehalten werden, da die Konsolidierungsanstrengung allen Bewertungsmethoden zufolge deutlich hinter dem empfohlenen Niveau zurückbleiben dürfte. Die Kommission ruft die französischen Behörden auf, im Rahmen des nationalen Haushaltsverfahrens sicherzustellen, dass der Haushalt 2016 den Vorgaben des SWP entspricht. Sollten Irland und Slowenien ihr übermäßiges Defizit im Jahr 2015 fristgerecht und nachhaltig korrigieren, könnten sie 2016 in die präventive Komponente des Pakts überführt werden. Für 2016 besteht die Gefahr einer gewissen (im Falle Sloweniens nahezu signifikanten) Abweichung vom Anpassungspfad in Richtung des mittelfristigen Ziels 2016. - bei Spanien deutet die am 11. September vorgelegte Übersicht über die Haushaltsplanung darauf hin, dass die Vorgaben des SWP für 2016 möglicherweise nicht eingehalten werden können. So dürften weder die empfohlene Konsolidierungsanstrengung noch das für 2016 anvisierte Gesamtdefizit erreicht werden. Die Kommission ruft die spanischen Behörden auf, im Rahmen des nationalen Haushaltsverfahrens zu gewährleisten, dass der Haushalt 2016 die Vorgaben des SWP erfüllt, und so bald wie möglich eine geänderte Übersicht über die Haushaltplanung vorzulegen. - Portugal wird von der Kommission dringend aufgefordert, so schnell wie möglich eine Übersicht über die Haushaltsplanung vorzulegen.



Inhalt

1. Einleitung

2. Haushaltsanpassung im Euro-Währungsgebiet nach nationalen Planungen

3. Überblick über die einzelnen Übersichten über die Haushaltsplanung



1. Einleitung

Für eine bessere Koordinierung der Finanzpolitik in der Wirtschafts- und Währungsunion müssen die Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets der Kommission nach dem EU-Recht alljährlich bis zum 15. Oktober eine Übersicht über ihre Haushaltsplanung für das Folgejahr vorlegen. Darin werden die Haushaltsentwürfe, die die Regierungen den nationalen Parlamenten vorlegen, inhaltlich zusammengefasst. Die Kommission gibt zu jeder Übersicht eine Stellungnahme ab und prüft, ob sie mit den Verpflichtungen des Landes im Rahmen des Stabilitäts- und Wachstumspakts (SWP) vereinbar ist. Darüber hinaus muss die Kommission eine Gesamtbewertung der Haushaltslage und der Haushaltsaussichten im Euro-Währungsgebiet insgesamt vornehmen. Letztere wird in der vorliegenden Mitteilung vorgenommen.

16 Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets haben der Kommission gemäß den Bestimmungen des sogenannten „Two-Packs“ bis zum 15. Oktober ihre Übersicht über die Haushaltsplanung 2016 übermittelt. Griechenland und Zypern, die als letzte Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets noch ein makroökonomisches Anpassungsprogramm durchlaufen, sind nicht zu einer solchen Vorlage verpflichtet, da die Programme bereits eine eingehende Überwachung der Haushaltspolitik vorsehen. Spanien hat seine Übersicht über die Haushaltsplanung bereits im September vorgelegt und die Kommission hat am 12. Oktober ihre Stellungnahme dazu abgegeben.

Portugal ist seiner rechtlichen Verpflichtung zur Vorlage einer Übersicht über die Haushaltsplanung nicht nachgekommen. Dies ist bislang noch nicht vorgekommen und sollte sich auch nicht wiederholen. Selbst eine Übersicht, die von einer unveränderten Politik ausgeht und im Falle von Wahlen als zulässig angesehen wird, liefert wertvolle und transparente Informationen über zugrundeliegende Haushaltstrends, erleichtert somit die Untersuchung des haushaltspolitischen Kurses im Euro-Währungsgebiet insgesamt und stellt die Gleichbehandlung der Mitgliedstaaten sicher.

Die Stellungnahmen der Kommission wahren die Haushaltsautonomie der Mitgliedstaaten, enthalten gleichzeitig aber objektive und konkrete Empfehlungen insbesondere an die Regierungen und Parlamente der betreffenden Mitgliedstaaten und erleichtern diesen damit die Bewertung, ob ihre Haushaltsentwürfe den haushaltspolitischen Vorgaben der EU entsprechen. Das umfassende Instrumentarium des „Two-Pack“ ermöglicht es, die Wirtschafts- und Haushaltpolitik als gemeinsames Anliegen zu betrachten, so wie es im Vertrag beabsichtigt ist.

Darüber hinaus hat der Rat die Euro-Gruppe im Juli 2015 ersucht, die Haushaltspolitik der Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets sowie den finanzpolitischen Kurs des Euro-Währungsgebiets insgesamt zu überwachen und zu koordinieren, um eine wachstumsfreundliche und differenzierte Haushaltpolitik zu gewährleisten. Der Rat empfahl den Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets, unbeschadet der Anforderungen des Stabilitäts- und Wachstumspakts „ihre Haushaltspolitik (zu) koordinieren, um sicherzustellen, dass der gemeinsame finanzpolitische Kurs des Euro-Währungsgebiets den Tragfähigkeitsrisiken und der Konjunkturlage entspricht“. Diese Empfehlung ist der Eckpfeiler für die Bewertung durch die Kommission.

Die vorliegende Mitteilung verfolgt zwei Ziele: Erstens vermittelt sie ausgehend von einer horizontalen Bewertung der Übersichten über die Haushaltsplanung ein Gesamtbild der Haushaltspolitik im Euro-Währungsgebiet. Diese Bewertung entspricht der im Frühjahr vorgenommenen horizontalen Bewertung der Stabilitätsprogramme, wobei der Schwerpunkt nun aber stärker auf dem Folgejahr als auf den mittelfristigen Haushaltsplanungen liegt. Zweitens liefert sie einen Überblick über die Haushaltsplanung der einzelnen Länder und legt den Ansatz der Kommission insbesondere im Hinblick auf die Kriterien dar, nach denen diese beurteilt, ob die Übersichten die Vorgaben des SWP erfüllen. Bei der Bewertung wird danach unterschieden, ob ein Mitgliedstaat der präventiven oder der korrektiven Komponente des SWP unterliegt und dabei auch den Vorgaben des Pakts hinsichtlich Schuldenstand und Schuldendynamik Rechnung getragen.



2. Haushaltsanpassung im Euro-Währungsgebiet nach nationalen Planungen

Gesamtergebnis

Die Erholung von der Wirtschafts- und Finanzkrise gewinnt im Euro-Währungsgebiet allmählich an Dynamik. Den makroökonomischen Annahmen zufolge, auf die sich die Übersichten über die Haushaltsplanung stützen, wird das BIP in den 16 betroffenen Mitgliedstaaten (EA-16) 2015 um 1,7 % wachsen, womit das Wachstum leicht über dem im April 2015 in den Stabilitätsprogrammen (SP) erwarteten Wert von 1,4 % läge (siehe Tabelle 1). Für 2016 bleiben die Wachstumsaussichten gegenüber dem Frühjahr weitgehend unverändert bei 1,9 % in den EA-16 gegenüber 1,8 % in den Stabilitätsprogrammprognosen. Da die Erholung den Prognosen zufolge Fahrt aufnimmt, verringert sich der Abstand zwischen tatsächlicher Produktion und Produktionspotenzial. Den Planungen zufolge dürfte die Produktionslücke in den EA-16 2015 -1½ % des BIP-Potenzials betragen und 2016 weiter auf -¾ % zurückgehen, während sie 2013 noch bei -2½ % gelegen hatte. Dieser Trend ist in der überwiegenden Mehrheit der Mitgliedstaaten zu verzeichnen, wenngleich zwischen den einzelnen Ländern Unterschiede bestehen. Die Inflationsaussichten bleiben gedämpft und damit seit dem Frühjahr weitgehend unverändert. Nach den Übersichten über die Haushaltsplanung wird die Inflationsrate 2015 bei 0,4 % liegen und sich 2016 (wie auch in den SP prognostiziert) voraussichtlich auf 1,1 % erhöhen.

Das aggregierte Gesamthaushaltsdefizit soll sich in diesem und im kommenden Jahr weiter verringern. In den EA-16 wird für 2015 ein Defizit von 1,9 % des BIP prognostiziert, während es im vergangenen Jahr noch 2,4 % betragen hatte. 2016 soll das aggregierte Defizit nur leicht auf 1,7 % des BIP zurückgehen. In den Stabilitätsprogrammen war für 2016 demgegenüber ein Rückgang um 0,4 Prozentpunkte prognostiziert worden. Angesichts der geringfügig nach oben korrigierten makroökonomischen Aussichten deutet dies darauf hin, dass geringere Konsolidierungsanstrengungen der Grund für den geringeren Defizitabbau sein könnten (siehe unten). In einigen wenigen Mitgliedstaaten dürfte allerdings eine durch die Flüchtlingskrise bedingte Ausweitung der Ausgaben zu dieser Entwicklung beitragen.

Aus den Übersichten über die Haushaltsplanung lässt sich für die Jahre 2015-2016 an der Veränderung des aggregierten strukturellen Saldos eine anhaltende Unterbrechung der Konsolidierungsanstrengungen ablesen. Dies deckt sich weitgehend mit den in den Stabilitätsprogrammen vom Frühjahr enthaltenen Projektionen für den gesamten Zeitraum 2015-2016 (zum damaligen Zeitpunkt war geplant, dass der strukturelle Saldo sowohl 2015 als auch 2016 unverändert bleibt). In den Stabilitätsprogrammen selbst war der Stand der Übersichten über die Haushaltsplanung der Mitgliedstaaten vom vergangenen Herbst aufgegriffen worden, die für 2014 auf eine Unterbrechung der Konsolidierung hindeuteten, die sich bis in das Jahr 2015 fortsetzen sollte. Den Übersichten über die Haushaltsplanung zufolge soll sich der strukturelle Saldo 2015 nunmehr um ¼ % des BIP verbessern, im darauffolgenden Jahr allerdings wieder um ¼ % des BIP verschlechtern. Die Unterbrechung der Haushaltskonsolidierung erfolgt vor dem Hintergrund sich allmählich verbessernder, aber nach wie vor instabiler wirtschaftlicher Aussichten und einer schrumpfenden Produktionslücke. Zusammen mit der Tatsache, dass nur sechs Mitgliedstaaten (und darunter nur eine große Volkswirtschaft) ihr mittelfristiges Haushaltsziel Anfang 2016 voraussichtlich erreichen oder übertreffen werden, deutet dies darauf hin, dass die für 2016 geplante strukturelle Anpassung hinter den Vorgaben des SWP zurückbleiben wird. Die aggregierte Anpassung sollte in diesem Zusammenhang allerdings nur der Veranschaulichung dienen, da sie die großen Unterschiede, die zwischen den Mitgliedstaaten hinsichtlich der Vorgaben des SWP bestehen und die die Kommission in ihren Länderbewertungen beleuchtet, nicht erfasst.

Die aggregierte Schuldenquote soll nach ihrem Höchststand von 92 % des BIP im Jahr 2014 sowohl 2015 als auch 2016 leicht zurückgehen, was weitgehend mit den den Stabilitätsprogrammen zugrundeliegenden Projektionen übereinstimmt. Dies ist auf das nominale BIP-Wachstum und negative Bestandsanpassungen zurückzuführen (was bedeutet, dass der Schuldenstand durch andere Faktoren als das Haushaltsdefizit zurückgeführt werden soll). Hinter der aggregierten Quote von 89 % des BIP im Jahr 2016 verbirgt sich ein breites Spektrum an nationalen Daten. So reichten die Schuldenquoten der einzelnen Mitgliedstaaten von knapp 10 % des BIP in Estland bis 131 % des BIP in Italien. Die Daten für drei Mitgliedstaaten mit hohen Schuldenständen, nämlich Griechenland, Zypern und Portugal, sind darin nicht berücksichtigt.