Haftungsausschluss: Diese Zusammenfassung bindet ausschließlich die an ihrer Ausarbeitung beteiligten Kommissionsdienststellen und greift etwaigen späteren Beschlüssen der Kommission in keiner Weise vor.

HINTERGRUND

In der Leitinitiative der Strategie Europa 2020 „Innovationsunion“[1] (IU) wird ein Aktionsplan für Öko-Innovationen (Öko-Innovationsplan) angekündigt, der sich auf die besonderen Engpässe, Herausforderungen und Chancen konzentriert, die zu berücksichtigen sind, wenn Umweltschutzziele durch Öko-Innovationen erreicht werden sollen. Gemäß der IU wird der Öko-Innovationsplan außerdem Öko-Innovationen bei Technologien und Geschäftsprozessen sowie den Wandel von Organisationen fördern, um die Herausforderungen anzugehen, die sich aus der Ressourcenknappheit[2], Luft‑, Wasser- und Bodenverschmutzung sowie Wassereffizienz ergeben, und zudem für Wachstum und Beschäftigung sorgen. Er setzt dort an, wo allgemeine innovationspolitische Maßnahmen zur Förderung von Öko-Innovation nicht ausreichen. Er wird auf Erfahrungen bei der Förderung der Entwicklung und Vermarktung von Öko-Innovationen, insbesondere dem Aktionsplan für Umwelttechnologie[3] (ETAP), aufbauen.

Der Öko-Innovationsplan wird auch zum Erreichen der in der Leitinitiative der Strategie Europa 2020 „Ressourcenschonendes Europa“[4] aufgeführten Ziele beitragen. In dieser Leitinitiative ist die Ressourceneffizienz als Leitprinzip der EU-Politik in den Bereichen Energie, Verkehr, Klimawandel, Industrie, Rohstoffe, Landwirtschaft, Fischerei, Biodiversität und regionale Entwicklung festgelegt. Öko-Innovationen sind eine Möglichkeit zur Verbesserung der Ressourceneffizienz der Wirtschaft.

PROBLEMSTELLUNG

Öko-Innovationen sind eine Möglichkeit, den Umweltschutz zu stärken und die Ressourceneffizienz der Wirtschaft zu steigern und so zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit beizutragen.

Dies lässt sich durch Entwicklung neuer technologischer und nichttechnologischer Lösungen, neue Ansätze bei der Unternehmensführung sowie beim Verbrauch von Waren und der Nutzung von Dienstleistungen erreichen. Die derzeitige Öko-Innovationsrate ist jedoch suboptimal und es besteht Potenzial für mehr Öko-Innovationen, mit denen die Ressourcenproduktivität gesteigert, die Wettbewerbsfähigkeit verbessert und zum Schutz der Umwelt beigetragen werden kann.

Wenn wir weltweit eine sichere und gesunde natürliche Umwelt erreichen wollen, müssen Partner außerhalb der EU umfassend einbezogen werden. Öko-Innovationen und Umwelttechnologien werden jedoch gegenwärtig zum größten Teil in den Industrieländern entwickelt und nicht in ausreichendem Tempo und Umfang in der Weltwirtschaft verbreitet.

SUBSIDIARITÄTSANALYSE

Öko-Innovationen fallen sowohl unter Artikel 173 als auch unter Artikel 191 des Vertrags von Lissabon und liegen in der gemeinsame Verantwortung der Mitgliedstaaten und der EU. Im Bereich Innovationen koordiniert, unterstützt und ergänzt die EU die Innovationspolitik der Mitgliedstaaten, kann sie jedoch nicht ersetzen. Es ist eine koordinierte Politik notwendig, die in der Lage ist, Fehler im System der Öko-Innovationen zu beseitigen. Dies erfordert Maßnahmen auf EU-Ebene und lässt sich nicht von einzelnen Mitgliedstaaten allein erreichen.

Ein Handeln auf EU-Ebene ist auch notwendig, um auf die zunehmende geografische Komplexität von Innovationen reagieren zu können, die eine verstärkte Zusammenarbeit mit Akteuren außerhalb des Hoheitsgebiets einzelner Mitgliedstaaten erfordert. Der zusätzliche Nutzen einer Öko-Innovationsinitiative für die EU ist daher offensichtlich.

ZIELE DER EU-INITIATIVE

Die Problemanalyse hat gezeigt, dass eine Verbesserung der Leistungsfähigkeit Europas im Bereich Öko-Innovationen sowohl von der Angebots- als auch von der Nachfrageseite aus in einem integrierten Ansatz angegangen werden muss. Der Öko-Innovationsplan wird die Entwicklung und Vermarktung von Öko-Innovationen durch Beseitigung spezifischer Barrieren beschleunigen. Damit wird folgendes Gesamtziel verfolgt:

· Verbesserung der Öko-Innovationsrate und der Vermarktung von Öko-Innovationen in Europa und damit Entwicklung effizienter Lösungen für Umweltprobleme sowie Steigerung der Ressourceneffizienz und Wettbewerbsfähigkeit Europas.

Spezifisches Ziel 1: Anwendung der Grundsätze der Leitinitiative „Innovationsunion“ auf Öko-Innovationen. Dafür werden folgende operative Ziele festgelegt:

- Schaffung eines öko-innovationsfreundlichen Rechtsrahmens im Bereich Umweltschutz

- Einbeziehung der Belange von Öko-Innovationen in einschlägige Politiken und Initiativen, insbesondere im Bereich Innovationspolitik

- Die Europäische Kommission wird 2012 im Rahmen der nächsten Finanziellen Vorausschau Vorschläge für eine zielgerichtetere Verwendung von EU-Mitteln für Öko-Innovationen unterbreiten.

Spezifisches Ziel 2: Förderung von Öko-Innovationen in Europa. Dafür werden folgende operative Ziele festgelegt:

- Stärkung der Öko-Innovationskapazitäten von KMU durch mehr Vernetzung und Verbreitung bewährter Praktiken (ab 2011)

- Verbesserung der Glaubwürdigkeit neuer Öko-Innovationen am Markt und ihrer Investitionsreife (ab 2011)

Spezifisches Ziel 3: Verbesserung der Bedingungen für Öko-Innovationen auf den globalen Märkten. Dafür werden folgende operative Ziele festgelegt:

- Öffnung der globalen Märkte für Öko-Innovationen

- Verbesserung der globalen Kapazitäten für Öko-Innovationen, insbesondere in den Entwicklungsländern

POLITISCHE OPTIONEN

Option 1 ist eine Grundoption, bei der die vorhandenen oder in Entwicklung begriffenen EU-Politiken umgesetzt, aber keine zusätzlichen Strategien für Öko-Innovationen erarbeitet werden. Sie bildet die Ausgangsbasis, mit der die anderen Optionen verglichen werden. Option 2 ist die einfache Fortsetzung von ETAP. Option 3 umfasst ein Aktionspaket zur Förderung der Leitinitiativen der Strategie Europa 2020. Option 4 umfasst eine Reihe von speziell auf Öko-Innovationen bezogenen Aktionen für KMU, während Option 5 auf weiter reichende Regulierungsmaßnahmen zur Förderung von Öko-Innovationen setzt.

Option 1: Auslaufen von ETAP

Bei dieser Option bleiben verschiedene Instrumente und politische Ausrichtungen zumindest für einen begrenzten Zeitraum bestehen, wobei der Fokus auf Öko-Innovationen jedoch möglicherweise begrenzt wird oder wegfällt. Öko-Innovationen würden insbesondere vorangebracht durch:

- die Leitinitiativen der Strategie Europa 2020, vor allem die Leitinitiativen „Innovationsunion“, „Industriepolitik im Zeitalter der Globalisierung“, „Ressourcenschonendes Europa“ und „Agenda für neue Kompetenzen und Beschäftigungsmöglichkeiten“,

- die Umweltpolitik, die weiterhin Märkte eröffnen und Anreize für Öko-Innovationen schaffen wird,

- Mittel für Innovationen aus dem Rahmenprogramm für Wettbewerbsfähigkeit und Innovation (CIP) und LIFE+.

Option 2: Fortführung von ETAP

Der derzeitige Aktionsplan besteht aus 29 Maßnahmen, darunter 9 vorrangige Maßnahmen (VM) (siehe Abbildung 1). Diese Option würde Kontinuität in den derzeitigen vier Hauptbereichen bedeuten: Förderung „grüner“ Forschung und Schaffung von Anreizen für privatwirtschaftliche und öffentliche Investitionen, Beseitigung nachteiliger Marktbedingungen für Öko-Innovatoren, Förderung von Umwelttechnologien im Ausland und schließlich Governance und Vernetzung der Beteiligten (öffentliche Einrichtungen, Unternehmen, Forscher, Finanzinstitute etc.).

Bei der Fortführung von ETAP stünden die Technologie (ausgenommen gesellschaftliche und organisationsbezogene Öko-Innovationen) und Governance „light“ (durch die hochrangige Arbeitsgruppe) im Mittelpunkt.

Abbildung 1: Maßnahmen im Rahmen der ETAP-Option

A1 || Steigerung und stärkere Fokussierung von Forschung, Demonstration und Verbreitung. Bessere Koordinierung einschlägiger Programme

A2 || Schaffung von Technologieplattformen

A3 || Schaffung Europäischer Netze für Technologieerprobung, Leistungsprüfung und Normung

A4 || Formulierung und Vereinbarung von Leistungszielen für die wichtigsten Produkte, Verfahren und Dienste

A5 || Mobilisierung finanzieller Instrumente zur Risikomischung bei Investitionen in Umwelttechnologie

A6 || Förderung der systematischen Internalisierung externer Kosten durch marktgestützte Instrumente

A7 || Förderung der Beschaffung von Umwelttechnologien

A8 || Sensibilisierung von Industrie und Verbrauchern

A9 || Förderung der Umwelttechnologie in Entwicklungsländern und Förderung ausländischer Investitionen

Option 3: Förderung der Leitinitiativen der Strategie Europa 2020

Option 3 würde die im Rahmen der Strategie Europa 2020 gemachten Zusagen für den Bereich der Öko-Innovationen umsetzen, insbesondere die Überprüfung von Umweltrechtsvorschriften, die Einbeziehung von Aspekten der Öko-Innovation in die Innovationspartnerschaften oder die Unterstützung der Herausbildung „grüner“ Kompetenzen. Wenngleich bereits die Verpflichtung zur Umsetzung dieser Maßnahmen besteht, würde diese Option eine feste eigenverantwortliche Zusicherung bedeuten.

Option 3 baut auf den Erfahrungen von ETAP auf und macht den Schritt von grünen Technologien zu Öko-Innovationen. Außerdem gibt sie dem Aktionsplan eine effizientere Struktur.

Option 4: Zielgerichtete Maßnahmen für KMU

Um die sich bietenden Möglichkeiten zu nutzen, müssen KMU Öko-Innovationen aktiv entwickeln und anwenden[5]. Option 4 konzentriert sich auf die Erfordernisse von KMU im Bereich Öko-Innovationen, weitet den Anwendungsbereich der Maßnahme auch auf nichttechnische Öko-Innovationen aus und stellt die globale Dimension und Vernetzung in den Mittelpunkt. Die Maßnahmen finden in zwei Hauptbereichen statt: speziell auf Öko-Innovationen bezogene zusätzliche Maßnahmen, die über die Leitinitiativen der Strategie Europa 2020 hinausgehen, und globale Maßnahmen.

Option 5: Weit reichende Öko-Innovationspolitik der EU

Diese Option umfasst Maßnahmen, die zusätzlich zu den anderen Optionen (und nicht nur an deren Stelle) durchgeführt werden können. Sie ist ambitionierter und zeichnet sich durch stärkere Regulierung und eine längerfristige Sicht aus. Sie unterscheidet sich von den eher operativ orientierten Optionen 3 und 4 jedoch auch dadurch, dass sie auf „allgemeine Grundsätze“ setzt. Dementsprechend wären Behörden und Akteure auf vielen unterschiedlichen Ebenen für die Maßnahmen verantwortlich.

ANALYSE DER AUSWIRKUNGEN

Die Optionen wurden im Hinblick auf ihre Eignung zum Erreichen der Ziele, die zu erwartenden Auswirkungen und ihre Durchführbarkeit verglichen.

Option 1: Wegfall von ETAP

Diese Option setzt die Aufhebung von ETAP voraus. Laufende Maßnahmen, unter anderem in den Bereichen Innovationen und Umwelt, würden ohne spezielle Inputs aus Sicht der Öko-Innovationen fortgesetzt.

Ferner würden mit dem Auslaufen von ETAP die im Rahmen des ETV-Pilotprogramms und damit verbundener Forschungs- und Pilotvorhaben durchgeführten laufenden Maßnahmen zur Festlegung eines EU-weiten Rahmens für die Überprüfung von Umwelttechnologien nicht mehr auf EU-Ebene gefördert werden. Wahrscheinlich würden einzelstaatliche Programme entwickelt und erprobt werden. Dies könnte zu divergierenden, gegenseitig nicht anerkannten Programmen führen, die sich praktisch nicht auf die Förderung umweltfreundlicher Technologien außerhalb der nationalen Märkte auswirken. Aus der internationalen Zusammenarbeit würde vermutlich eine internationale Norm für Verfahren zur Überprüfung von Umwelttechnologien resultieren, jedoch ohne Beteiligung auf EU-Ebene. Es bestünde die Gefahr, dass die EU-Politik und die Eigenheiten der EU-Industrie unberücksichtigt blieben. Insgesamt wären verpasste Chancen für die Vermarktung von EU-Umwelttechnologien die Folge.

Wenngleich davon auszugehen ist, dass Öko-Innovationen auch im Rahmen der nächsten Finanziellen Vorausschau noch gefördert werden, würde das Auslaufen von ETAP wahrscheinlich zu einer weniger zielgerichteten finanziellen Unterstützung führen, weil ein tiefgreifendes Verständnis des europäischen Öko-Innovationssystems – eine der Prioritäten von ETAP – fehlen würde.

Alles in allem würde die Öko-Innovationsrate sinken und der Grad der Einbeziehung von Öko-Innovationen in die einzelnen Politikbereiche gegenüber dem heutigen Stand zurückgehen. Diese Option bildet die Ausgangsbasis, mit der die anderen Optionen verglichen werden.

Option 2: Fortsetzung von ETAP

ETAP wirkt sich indirekt aus, weil es sich dabei nicht um ein eigenständiges Programm mit eigenem Budget, sondern um einen Schirm handelt, unter dem verschiedene Interventionsinstrumente zusammengefasst sind und der Richtung und Größe anderer, oft umfassenderer und nicht umweltspezifischer Programme und Regelungen beeinflusst.

Mit der Fortsetzung von ETAP würde den Umwelttechnologien weiterhin Aufmerksamkeit zuteil. Zudem wären positive Auswirkungen auf Innovationen im Bereich der Umwelttechnologien, auf die Wettbewerbsfähigkeit der Ökoindustrie (und die damit verbundene Beschäftigung) sowie auf die Umwelt und die Gesundheit zu erwarten. Da ETAP-Maßnahmen auf freiwilliger Basis durchgeführt werden und die Berichtspflichten minimal sind, würde sich der Verwaltungsaufwand in Grenzen halten und hauptsächlich das zur Durchführung der Maßnahmen benötigte Personal betreffen.

Option 2 deckt die meisten der spezifischen Ziele ab. Allerdings wäre sie keine sehr angemessene Reaktion, vor allem wegen der Beschränkung auf Umwelttechnologien, der fehlenden erfahrungsorientierten Neuausrichtung von Maßnahmen und der mangelnden Übereinstimmung mit den neuen politischen Zielen.

Option 3: Förderung der Leitinitiativen der Strategie Europa 2020

Der Wechsel von Umwelttechnologien zu Öko-Innovationen würde dazu beitragen, einen Wettbewerbsvorteil für bestimmte Branchen zu schaffen, und könnte sich positiv auf Umwelt, Wirtschaft und Beschäftigung auswirken. Die Verbesserung der Ressourceneffizienz würde ebenfalls zur Bekämpfung des Klimawandels und zur Steigerung des Wirtschaftswachstums beitragen. Darüber hinaus stünde ein Öko-Innovationsplan mit einem Schwerpunkt auf Ressourceneffizienz in Einklang mit der in der Initiative Europa 2020 dargelegten Strategie. Als gesellschaftliche Auswirkungen wäre neben den positiven Folgen für die Gesundheit (weniger Umweltauswirkungen durch mehr nachhaltige Lösungen) auch ein positiver Einfluss auf die Beschäftigung zu erwarten.

Der Verwaltungsaufwand könnte geringfügig steigen, etwa wenn freiwillige Fahrpläne aufgestellt werden.

Option 3 stellt eine umfassende politische Antwort auf die spezifischen Ziele dar und ergänzt die Leitinitiative „Innovationsunion“ auf sinnvolle Weise. Sie ist als Reaktion durchaus angemessen.

Option 4: Zielgerichtete Maßnahmen für KMU

Diese Option richtet sich an den Erfordernissen öko-innovativer KMU aus, indem sie ihre Vernetzung und bessere Vorbereitung auf die Nutzung der sich bietenden Marktchancen (etwa durch Verbesserung ihrer Marktreife) in den Mittelpunkt stellt.

Option 4 stellt eine politische Antwort dar, die sich an den Erfordernissen öko-innovativer KMU orientiert. Sie ist als Reaktion durchaus angemessen.

Option 5: Weit reichende Öko-Innovationspolitik der EU

Systemische Öko-Innovationen erfordern ein koordiniertes Vorgehen von Forschung, interessierten Wirtschaftskreisen und politischen Entscheidungsträgern. Mit dieser Option werden Preisbildungsmechanismen angestrebt, die die Umweltauswirkungen widerspiegeln und damit die Marktbedingungen für Öko-Innovationen verbessern. Sie setzt bei den Ursachen für hohen Ressourcen- und Energieverbrauch sowie hohe Emissions- und Abfallmengen an. Sie bekämpft radikal die Wurzeln und geht damit über die herkömmliche Umweltpolitik hinaus. Die Notwendigkeit der beschriebenen Maßnahmen wurde weder in der Fachliteratur noch während der im Zusammenhang mit dieser Folgenabschätzung durchgeführten Konsultation der Interessengruppen angezweifelt.

Diese Option hätte erhebliche langfristige Auswirkungen. Vor allem die gesellschaftlichen Auswirkungen wären beträchtlich: Die Struktur der Branche könnte sich ändern – mit entsprechenden Konsequenzen für die Beschäftigung. Außerdem sind enorme Folgen für die Wettbewerbsfähigkeit möglich (wenn die EU etwaige Auswirkungen auf den Handel nicht berücksichtigt).

VERGLEICH DER OPTIONEN

Die folgende Abbildung gibt einen Überblick darüber, wie die politischen Optionen unter Berücksichtigung ihrer zu erwartenden breiteren Auswirkungen und ihrer Durchführbarkeit insgesamt abschneiden.

Abbildung 2: Vergleich der politischen Optionen mit Option 1

Fasst man die verschiedenen Elemente unter Berücksichtigung der Dringlichkeit einer zielgerichteten und verbesserten politischen Initiative für Öko-Innovationen sowie ihrer Durchführbarkeit innerhalb eines angemessenen Zeitraums zusammen, so scheint Option 3 den neuen politischen Rahmenbedingungen am besten zu entsprechen. Option 4 hingegen setzt direkt bei den Ursachen für KMU-spezifische Probleme an. Option 5 bietet eine längerfristige Vision für einen radikalen Übergang zu einer ressourcenschonenden, wettbewerbsfähigen und nachhaltigen Wirtschaft. Somit würde sich eine Kombination aus den Optionen 3 und 4 am besten eignen, weil sie die politische Agenda für Öko-Innovationen mittelfristig verändern und unmittelbar auf die Erfordernisse von KMU in Bezug auf Öko-Innovationen eingehen würde. Zudem passen die Optionen 3 und 4 gut zusammen, weil sie einander ergänzen und zwischen ihnen keine Zielkonflikte bestehen. In ihrer Kombination eigenen sich die Maßnahmen am besten zum Erreichen der dargelegten Ziele und zur Bekämpfung der Problemursachen.

Darüber hinaus bieten die kombinierten Optionen 3 und 4 eine gute Antwort auf die in der breiten öffentlichen Konsultation vorgetragenen Argumente, indem sie sich beispielsweise auf den Finanzierungs-, Schulungs- und Vernetzungsbedarf von KMU konzentrieren (Option 4). Die Wirtschaft und die Mitgliedstaaten haben Maßnahmen zur Schaffung der Rahmenbedingungen für Öko-Innovationen gefordert (Option 3). Sowohl in den Sitzungen der hochrangigen Arbeitsgruppe als auch bei den Konsultationen fand eine Stärkung der Governance-Strukturen (Option 3), bei denen der politische Lernprozess, die Koordinierung und das Setzen von Themenschwerpunkten mehr in den Mittelpunkt rücken, breite Unterstützung. Von Seiten der Interessengruppen wurden ein zielgerichteter Ansatz in Bezug auf ausländische Partner für Öko-Innovationen (Option 4) sowie Maßnahmen über bestehende Netzwerke und Kanäle zur Vermeidung von Überschneidungen befürwortet.

MONITORING UND EVALUIERUNG

Der Öko-Innovationsplan ist ein politischer Handlungsrahmen und stellt als solcher eine große Herausforderung für Monitoring und Evaluierung dar. Darüber hinaus muss bei der Auswahl der Indikatoren sein erweiterter Anwendungsbereich berücksichtigt werden. Deshalb muss sich vor allem die Evaluierung von weiterreichenden Auswirkungen auf Ersatzindikatoren (aufgrund des begrenzten Zugangs zu oder des Mangels an geeigneten Daten) oder qualitative Bewertungen stützen.

Das Monitoring kann auf zwei Ebenen erfolgen:

– Berichterstattung über Aktivitäten im Rahmen des Öko-Innovationsplans wie etwa Öko-Innovationsforen, Sitzungen der hochrangigen Arbeitsgruppe, Beteiligung an dienststellenübergreifenden Konsultationen, spezifische Studien („interne Berichterstattung“) und

– Sammlung der wichtigsten Monitoring-Indikatoren zur Umsetzung aller Maßnahmen im Rahmen des Öko-Innovationsplans in Zusammenarbeit mit den durchführenden Stellen („externe Berichterstattung“).

Die Evaluierung umfasst Folgendes:

· Sammlung von qualitativen und quantitativen Fortschrittsnachweisen im Hinblick auf die Ziele aller Einzelmaßnahmen des Öko-Innovationsplans (wobei sich die Evaluierung des Öko-Innovationsplans insgesamt nach Möglichkeit auf spezielle Bewertungen von Einzelmaßnahmen stützt),

· Auswertung der Ergebnisse und Auswirkungen der von den einzelnen Öko-Aktionsplan-Teams durchgeführten Maßnahmen (Attributionsanalyse des durch den Öko-Innovationsplan mit der Umsetzung der Ziele geschaffenen Mehrwerts).

Zur Verbesserung der Evaluierungsqualität wird vorgeschlagen, den Öko-Innovationsplan sowohl intern als auch extern zu evaluieren. In diesem Zusammenhang werden sich die vom Eco-innovation Observatory zusammengetragenen Daten zu Märkten und Trends als äußerst nützlich erweisen. Die Erfahrungen mit ETAP zeigen, dass die Zuordnung von Auswirkungen zu ETAP-Maßnahmen schwierig war. Durch eine laufende interne Evaluierung können dazu nützliche Nachweise gesammelt werden.

[1] KOM(2010) 546 endgültig, Leitinitiative der Strategie Europa 2020 „Innovationsunion“.

[2] Ressourcen umfassen Rohstoffe wie Brennstoffe, Mineralien und Metalle, aber auch Nahrungsmittel, Boden, Wasser, Luft, Biomasse und Ökosysteme.

[3] KOM(2004) 38 endgültig., Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament, Stimulation von Technologien für nachhaltige Entwicklung: Ein Aktionsplan für Umwelttechnologie in der Europäischen Union.

[4] KOM(2011) 21, „Ressourcenschonendes Europa“.

[5] Erklärung des 8. ETAP-Forums, Juni 2010, „Fostering eco-innovation in SMEs“.