DE Amtsblatt der Europäischen Union C 113/56

Stellungnahme des Ausschusses der Regionen: „Das Legislativpaket über Opferrechte“

2012/C 113/11

DER AUSSCHUSS DER REGIONEN

— unterstützt das Vorhaben, die Situation von Opfern von Straftaten und deren Rechtsstellung zu verbessern. Es handelt sich um einen wichtigen Beitrag zur Umsetzung des Stockholmer Programms und des dazugehörigen Handlungsplans zur Schaffung eines echten Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, der seinerseits ein Schlüsselelement der europäischen Integration und ein Ziel der EU ist;

— begrüßt, dass die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften in diese Bemühungen einbezogen werden. Ihnen kommt eine entscheidende Rolle bei der Bereitstellung vieler Dienstleistungen und Strukturen zur Unterstützung und Betreuung von Opfern von Straftaten zu, und auch nach Annahme des Opferrechtepakets der Kommission werden die auf EU-Ebene vorgeschlagenen Mindeststandards werden unausweichlich Folgen für die lokale und regionale Ebene haben;

— unterstreicht, dass das von der Kommission vorgelegte Legislativpaket über Opferrechte bedeutende Auswirkungen auf die lokale und regionale Ebene haben wird, insbesondere bezüglich der finanziellen Folgen;

— hält Lösungen für bedeutsam, die die Rechte der Opfer stärken, aber in Strafverfahren zugleich die Unschuldsvermutung unangetastet lassen und die individuellen Rechte von Tatverdächtigten und verurteilten Kriminellen gewährleisten;

— schlägt vor, dass die EU im Zusammenhang mit der Koordinierung der Aufgaben unter den Mitgliedstaaten eine aktivere Rolle übernimmt.

Berichterstatter Per Bødker ANDERSEN (DK/SPE), Stellvertretender Bürgermeister und Mitglied des Stadtrats von Kolding Referenzdokumente Mitteilung der Kommission "Stärkung der Opferrechte in der EU" COM(2011) 274 final Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über Mindeststandards für die Rechte und den Schutz von Opfern von Straftaten sowie für die Opferhilfe COM(2011) 275 final Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die gegenseitige Anerkennung von Schutzmaßnahmen in Zivilsachen COM(2011) 276 final

I. ÜBERGEORDNETE POLITISCHE ERWÄGUNGEN

DER AUSSCHUSS DER REGIONEN

1. unterstützt das Vorhaben, die Situation von Opfern von Straftaten und deren Rechtsstellung zu verbessern. Es handelt sich um einen wichtigen Beitrag zur Umsetzung des Stockholmer Programms und des dazugehörigen Handlungsplans zur Schaffung eines echten Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, der seinerseits ein Schlüsselelement der europäischen Integration und ein Ziel der EU im Sinne von Artikel 3 Absatz 2 EUV ist. Die Vorschläge zum besseren Opferschutz zielen insbesondere auf besonders schutzbedürftige Opfer von Straftaten ab, vor allem auf Kinder;

2. stellt in diesem Zusammenhang fest, dass die Ausarbeitung gemeinsamer Mindeststandards im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts als ein Baustein einer durch Zusammenhalt geprägten Europäischen Union zu werten ist, und ersucht daher alle Mitgliedstaaten, sich zum Wohle aller Bürger in diesem Politikbereich zu engagieren;

3. begrüßt, dass die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften in diese Bemühungen einbezogen werden. Ihnen kommt eine entscheidende Rolle bei der Bereitstellung vieler Dienstleistungen und Strukturen zur Unterstützung und Betreuung von Opfern von Straftaten zu, und auch nach Annahme des Opferrechtepakets der Kommission werden die auf EU-Ebene vorgeschlagenen Mindeststandards unausweichlich Folgen für die lokale und regionale Ebene haben;

4. vertritt die Auffassung, dass ein hohes Opferschutzniveau wichtig ist, um die Folgen von Straftaten so umfassend wie möglich abzumildern, indem den Opfern geholfen wird, die körperlichen und/oder seelischen Folgen eines Verbrechens zu bewältigen;

5. möchte darauf hinweisen, dass die Regelung der Opferrechte verschiedene soziale und kriminologische, aber auch finanzielle Konsequenzen hat, für die ausgewogene Lösungen gefunden werden müssen. Bei der Verbesserung der Lage von Opfern müssen eine Reihe wirtschaftlicher Aspekte, die sich gerade auch auf der lokalen und regionalen Ebene geltend machen, sowie Aspekte der Rechtssicherheit berücksichtigt werden;

6. erinnert daran, dass die Regelung der Opferrechte Auswirkungen auf die Rechtsstellung der Tatverdächtigen oder Angeklagten haben kann. Nach Auffassung des Ausschusses sollte nach Lösungen gesucht werden, bei denen zwar die Interessen der Opfer im Mittelpunkt stehen, die aber auch den rechtlichen Schutz der Tatverdächtigen oder Angeklagten nicht aus dem Auge lassen. Tatverdächtige und Angeklagte auch nach schweren Vergehen würdig zu behandeln, ist ein herausragendes Merkmal der Rechtsstaatlichkeit als einem der grundlegenden Prinzipien der europäischen Integration und eine Voraussetzung für dauerhafte und tragfähige Lösungen, auch für die Opfer. Hierzu gehören die Unschuldsvermutung bis zu ihrer Widerlegung und das Recht auf ein ordentliches Verfahren. Ohne die Wahrung der Rechte von Tatverdächtigen und Angeklagten ist die Schaffung eines Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts in der EU nicht möglich. Der Ausschuss der Regionen erinnert in diesem Zusammenhang daran, dass auch Mandatsträger der lokalen und regionalen Ebene die Pflicht haben, für eine solche Ausgewogenheit zu sorgen;

7. begrüßt, dass das Opferrechtepaket der Kommission im Wesentlichen aus einer Mindestregelung besteht, die ein gemeinsames Mindestniveau an Rechten sichert, es jedoch gleichzeitig jedem Mitgliedstaat freistellt, eine noch bessere Rechtsstellung zu gewähren. Der Ausschuss hebt hervor, dass die EU-Standards in keinem Mitgliedstaat zu einer Schwächung der Opferrechte führen dürfen. Für den jeweiligen nationalen und regionalen Kontext müssen ausgewogene Lösungen gesucht werden, die den jeweiligen Gegebenheiten, der Kultur und den Traditionen in den einzelnen Ländern angepasst sind. Dies ist im Sinne von Artikel 82 Absatz 2 AEUV, wonach die Unterschiede zwischen den Rechtsordnungen und -traditionen der Mitgliedstaaten zu berücksichtigen sind, und es entspricht ferner den Grundsätzen der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit nach Artikel 5 Absatz 3 des EU-Vertrags;

8. wiederholt, dass nach ausgewogenen Lösungen gesucht werden sollte, bei denen eine differenzierte Opferhilfe und Verfahrensrechte je nach Schwere und Bedeutung der zu lösenden Probleme angestrebt werden sollten. Der Schutz der Rechtsstellung von Opfern ist ein sehr weites Feld, das unterschiedliche Arten von Straftaten und eine Reihe höchst unterschiedlicher Maßnahmen rechtlicher, sozialer, wirtschaftlicher, medizinischer und psychologischer Art umfasst. Der Ausschuss der Regionen ruft dazu auf, differenzierte Lösungen zu suchen, bei denen stets dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung zu tragen ist, um so zu einem stimmigen Verhältnis zwischen Problem und Lösung zu gelangen;

II. DIE BEDEUTUNG DES PAKETS ÜBER OPFERRECHTE FÜR DIE LOKALE UND REGIONALE EBENE

9. unterstreicht, dass das von der Kommission vorgelegte Legislativpaket über Opferrechte bedeutende Auswirkungen auf die lokale und regionale Ebene haben wird, insbesondere bezüglich der finanziellen Folgen. Dies bezieht sich nicht nur auf die Regionen in den föderal aufgebauten EU-Mitgliedstaaten, sondern gilt gerade auch für die lokale Ebene, denn es sind in vielen Fällen die kommunale Polizei und andere Kommunalbehörden, die den Erstkontakt mit Opfern von Straftaten haben. Häufig werden es auch lokale Gebietskörperschaften sein, die sich um besonders schutzbedürftige Opfer kümmern müssen, wie etwa Kinder und Minderjährige sowie Menschen mit Behinderungen. Deshalb verweist der Ausschuss der Regionen darauf, dass angemessene finanzielle Lösungen gefunden werden müssen, die dem jeweiligen nationalen Kontext entsprechen, um die Verbesserung des Opferschutzes im Einklang mit den Vorschlägen sicherzustellen und die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften zu befähigen, ihren Verpflichtungen nachzukommen;

10. hält die Bemühungen um eine bessere grenzübergreifende Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen Gebietskörperschaften bzw. Behörden für einen besonders wichtigen Aspekt bei der Stärkung des Opferschutzes. Derartige Kooperationsprogramme, in denen den lokalen und regionalen Gebietskörperschaften auf natürliche Weise eine Schlüsselrolle zufällt, sollten sowohl vertikal (Beziehungen zwischen lokalen/regionalen Gebietskörperschaften bzw. Behörden und nationalen Behörden) als auch horizontal (Beziehungen zwischen verschiedenen regionalen und/oder lokalen Gebietskörperschaften bzw. Behörden) gestärkt werden. Die Bedeutung solcher Strukturen kommt insbesondere dann zum Tragen, wenn ein Strafverfahren grenzübergreifende Aspekte aufweist und ein Opfer in einem anderen EU-Mitgliedstaat ansässig ist. In diesem Zusammenhang bedauert der Ausschuss der Regionen, dass die in Artikel 25 des Richtlinienvorschlags enthaltenen Bestimmungen zur Koordinierung der Zusammenarbeit im Vergleich zur Richtlinie aus dem Jahr 2001 nicht geändert wurden und ausschließlich an die Mitgliedstaaten gerichtet sind;

11. ist der Ansicht, dass die regionalen und lokalen Gebietskörperschaften über weit reichende Erfahrungen und Fachwissen im Zusammenhang mit der Unterstützung und Betreuung von Opfern von Straftaten verfügen. Die Nutzung und der Austausch dieses Fachwissens – auch während der Rechtssetzungsarbeit – können dazu beitragen, die von der Kommission aufgestellten Ziele zu erreichen, und ist mithin zu unterstützen;

III. KONKRETE VORSCHLÄGE

12. schlägt vor, direkter auf die Rolle der Regionen, Städte und Gemeinden im Zusammenhang mit dem Opferrechtepaket einzugehen. Wenn der Unionsgesetzgeber der Auffassung ist, dass auch den regionalen und lokalen Gebietskörperschaften eine wichtige Rolle zukommt, sollte dies z.B. in den Erwägungsgründen des Richtlinienvorschlags klarer zum Ausdruck gebracht werden (siehe Änderungsvorschlag 2);

13. fordert zu Überlegungen auf, wie bzw. ob das Fachwissen regionaler und lokaler Gebietskörperschaften in die Bemühungen einfließen kann, eine bessere Unterstützung und Betreuung der Opfer von Straftaten zu gewährleisten. Einhergehen sollte dies mit einem stärkeren Nachdruck auf der Ausbildung von Polizeibediensteten, Sozialarbeitern und anderen Berufsgruppen auf der lokalen Ebene, die häufig den ersten Kontakt mit den Opfern haben;

14. hält Lösungen für bedeutsam, die die Rechte der Opfer stärken, aber in Strafverfahren zugleich die Unschuldsvermutung unangetastet lassen und die individuellen Rechte von Tatverdächtigten und verurteilten Kriminellen gewährleisten; regt daher an, dies in Erwägungsgrund 7 des Richtlinienvorschlags direkter zum Ausdruck zu bringen (siehe Änderungsvorschlag 1);

15. ist der Auffassung, dass die Regionen, Städte und Gemeinden an der Suche nach möglichen Wegen für eine bessere grenzübergreifende Zusammenarbeit zwischen lokalen und regionalen Gebietskörperschaften bzw. Behörden aus verschiedenen Ländern zu beteiligen sind. Die Benennung von Kontaktstellen für die Regionen bzw. Gemeinden als Referenzpunkte für die Informationen über die jeweiligen Tätigkeiten der unterschiedlichen Einrichtungen in diesem Bereich ist von herausragender Bedeutung;

16. schlägt vor, dass die EU im Zusammenhang mit der Koordinierung der Aufgaben unter den Mitgliedstaaten auch auf lokaler und regionaler Ebene eine aktivere Rolle übernimmt. Möglich wäre dies z.B. durch die Einrichtung eines Koordinierungsmechanismus auf EU-Ebene, dessen Aufgabe in der Förderung der Zusammenarbeit zwischen Gebietskörperschaften bzw. Behörden verschiedener Mitgliedstaaten bestehen sollte, und zwar durch allgemeine Studien wie auch durch die Koordinierung konkreter Verfahren, beispielsweise indem der Kontakt zwischen den jeweils zuständigen lokalen und regionalen Gebietskörperschaften in anderen Mitgliedstaaten vermittelt wird. Diese Einrichtung könnte auch eine Datenbank über bewährte Praktiken aufbauen und betreiben, wie es in der Stellungnahme des AdR zum Aktionsplan des Stockholmer Programms angeregt wurde (1);

17. es sollte auch über angemessene Maßnahmen nachgedacht werden, die den Opfern selbst Zugang zu praktischen Information und Unterstützung auf EU-Ebene geben. Ein EU-weiter Telefonberatungsdienst für Opfer könnte vermutlich die Lage der Opfer von im Ausland verübten Straftaten verbessern – und dies nicht nur, während sie sich im Ausland befinden und Hilfe und Unterstützung verschiedener Art benötigen, sondern auch nach ihrer Rückkehr ins Heimatland und im Kontakt mit den Behörden des Landes, in dem die Straftat verübt wurde;

18. möchte auch auf die große Erfahrung und das einschlägige Fachwissen privater und anderer Akteure in diesem Bereich aufmerksam machen. Der AdR fordert dazu auf, nicht nur die verschiedenen privaten, sondern auch juristische Personen sowie nichtstaatliche Opferschutz- und Opferhilfeverbände auf nationaler und auch auf regionaler/lokaler Ebene in die Bemühungen um eine Verbesserung der Lage der Opfer einzubeziehen. Möglich wäre dies durch eine Koordinierung auf EU-Ebene zum Zwecke der Erfahrungsauswertung mit Beteiligung verschiedener privater und anderer Akteure, die zu einer Verbesserung der Zusammenarbeit beitragen könnten;

19. hält es für besonders wichtig, dass vor allem der Unterstützungs- und Betreuungsbedarf von Kindern und Minderjährigen im Zusammenhang mit Straftaten berücksichtigt wird. Seiner Auffassung nach sollten Mindestvorschriften für die Hilfe für Kinder und Minderjährige, die Opfer einer Straftat geworden sind, so eindeutig wie möglich in die EU-Rechtsvorschriften aufgenommen werden und sich nicht auf allgemeine Absichtserklärungen beschränken;

20. unterstreicht, dass sich das kriminologische und viktimologische Wissen über Kinder und Minderjährige, die Opfer einer Straftat geworden sind, stetig erweitert und neue Erkenntnisse bei der Formulierung und Aktualisierung der EU-Rechtsetzung mitberücksichtigt werden müssen. Insbesondere legen wissenschaftliche Erkenntnisse nahe, dass ein Ansatz, der im Vergleich zu dem Vorgehen der Europäischen Kommission stärker auf die verschiedenen Entwicklungsstadien der Kinder und deren jeweilige Bedürfnisse ausgerichtet ist, ratsam erscheint (2). Eine stärker nach Alter und Art der Straftat differenzierte Lösung könnte den Weg für strengere und gezieltere Mindestvorschriften für spezielle Opferkategorien bahnen, z.B. eine spezielle Unterstützung für kleinere Kinder oder für Kinder bzw. Minderjährige, die Opfer einer besonders schweren Straftat geworden sind;

21. weist darauf hin, dass die in Artikel 2 des Richtlinienvorschlags enthaltene Begriffsbestimmung für "Opfer" sehr breit gefasst ist. Als Opfer im Sinne der Richtlinie gelten alle natürlichen Personen, die allen Arten von Verbrechen ausgesetzt gewesen sind, darunter auch Bagatelldelikten. Diese breite Definition gibt auch Opfern von Bagatellvergehen Zugang zu vielfältigen, in der Richtlinie dargestellten Verfahrensrechten. Dies könnte hohe Kosten verursachen und fraglich ist, ob eine solch umfassende Regelung eine ausgewogene und der Lage der Opfer angemessene Lösung ist;

22. verweist darauf, dass sich auch in anderen Bereichen der europäischen Gesetzgebung auf dem Gebiet Justiz und Inneres die Praxisanwendung von Instrumenten der umfassenden Zusammenarbeit als viel kostspieliger als ursprünglich geplant erwiesen haben, weil vernünftige Differenzierungskriterien fehlen: So hat die Europäische Kommission in den jüngsten Evaluierungen des Europäischen Haftbefehls etwa vor dem Einsatz des Haftbefehls in Fällen von Kleinkriminalität gewarnt, da dieses Instrument von einigen Mitgliedstaaten über Gebühr genutzt worden ist;

23. regt daher an, dass die Europäische Kommission einen differenzierteren und auf die aufgetretenen Probleme zugeschnittenen Ansatz erwägt, und fordert eine entsprechende Eingrenzung der Opferrechte, damit die Verhältnismäßigkeit zwischen den Rechten der Opfer und der Schwere der Straftat gewährleistet ist. Der AdR regt daher die Aufnahme eines allgemeinen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes in die Richtlinie an, mit dem dafür gesorgt würde, dass die Opfer kleinerer Vergehen von bestimmten Teilen der Richtlinie ausgenommen werden.

IV. ÄNDERUNGSVORSCHLÄGE

Änderungsvorschlag 1

Erwägungsgrund 7

Kommissionsvorschlag Änderungsvorschlag des AdR — Die Richtlinie steht im Einklang mit den Grundrechten und Grundsätzen, die mit der Charta der Grundrechte der Europäischen Union anerkannt wurden. — Die Richtlinie steht im Einklang mit den Grundrechten – – und den Grundsätzen, die mit der Charta der Grundrechte der Europäischen Union anerkannt wurden.

Begründung

Die Unschuldsvermutung und die Achtung der Grundrechte gehören zu den wesentlichen Errungenschaften der europäischen Rechtsstaatlichkeit. Deshalb sollten sie im Zusammenhang mit dem Opferschutz explizit erwähnt werden.

Änderungsvorschlag 2

Neuer Erwägungsgrund 24 a)

Kommissionsvorschlag Änderungsvorschlag des AdR —

Begründung

Als Erbringer von Dienstleistungen und als Informationskanäle haben die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften eine zentrale Bedeutung, die in den Erwägungsgründen des Richtlinienentwurfs auch ausdrücklich genannt werden sollte.

Änderungsvorschlag 3

Neuer Erwägungsgrund 25 a)

Kommissionsvorschlag Änderungsvorschlag des AdR —

Begründung

In einigen Gebieten der europäischen Rechtsetzung in den Bereichen Justiz und Inneres hat sich die Praxisanwendung von Instrumenten der umfassenden Zusammenarbeit als viel kostspieliger als ursprünglich geplant erwiesen. Da in der vorgeschlagenen Richtlinie "Opfer" auf sehr umfassende Weise definiert werden, erhalten auch Opfer von Bagatellvergehen Zugang zu vielfältigen, in der Richtlinie dargestellten Verfahrensrechten. Es ist fraglich, ob eine solch umfassende Regelung eine ausgewogene, der Lage der Opfer angemessene Lösung ist.

Änderungsvorschlag 4

Artikel 25

Kommissionsvorschlag Änderungsvorschlag des AdR Zusammenarbeit und Koordinierung von Diensten 1. Die Mitgliedstaaten arbeiten zusammen, um die Rechte und Interessen der Opfer im Strafverfahren wirksamer zu schützen, unabhängig davon, ob in mit dem Justizsystem unmittelbar verbundenen Netzen oder über Verbindungen zwischen Opferhilfe-Organisationen, einschließlich durch die Unterstützung europäischer Opferhilfe-Netze. 2. Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass die Behörden, die mit Opfern zu tun haben oder Opferhilfe leisten, zusammenarbeiten, um die Opferschutzmaßnahmen zu koordinieren und die negativen Auswirkungen der Straftat, das Risiko einer sekundären und wiederholten Viktimisierung und die auf die Kontakte zwischen Opfern und Strafjustizbehörden zurückzuführende Belastung der Opfer zu minimieren. Zusammenarbeit und Koordinierung von Diensten 1. Die Mitgliedstaaten arbeiten zusammen, um die Rechte und Interessen der Opfer im Strafverfahren wirksamer zu schützen, unabhängig davon, ob in mit dem Justizsystem unmittelbar verbundenen Netzen oder über Verbindungen zwischen Opferhilfe-Organisationen, einschließlich durch die Unterstützung europäischer Opferhilfe-Netze. 2. Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass die Behörden, die mit Opfern zu tun haben oder Opferhilfe leisten , zusammenarbeiten, um die Opferschutzmaßnahmen zu koordinieren und die negativen Auswirkungen der Straftat, das Risiko einer sekundären und wiederholten Viktimisierung und die auf die Kontakte zwischen Opfern und Strafjustizbehörden zurückzuführende Belastung der Opfer zu minimieren.

Begründung

Die regionalen und lokalen Gebietskörperschaften sind wesentlich daran beteiligt, den Opferrechten Geltung zu verschaffen. Demnach müsste die Koordinierung sowohl vertikal (Beziehungen zwischen lokalen/regionalen Gebietskörperschaften bzw. Behörden und nationalen Behörden) als auch horizontal (Beziehungen zwischen verschiedenen regionalen und/oder lokalen Gebietskörperschaften bzw. Behörden) gestärkt werden. Die Bedeutung solcher Strukturen kommt insbesondere dann zum Tragen, wenn ein Strafverfahren grenzübergreifende Aspekte aufweist und ein Opfer in einem anderen EU-Mitgliedstaat ansässig ist.

Brüssel, den 16. Februar 2012 Die Präsidentin des Ausschusses der Regionen Mercedes BRESSO

(1) Stellungnahme des Ausschusses der Regionen "Ein Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts für die Bürger Europas – Aktionsplan zur Umsetzung des Stockholmer Programms", 87. Plenartagung des AdR am 1./2. Dezember 2010, Berichterstatter: Holger Poppenhäger (DE/SPE), Justizminister des Freistaats Thüringen.

(2) Siehe "Protecting children and preventing their victimization, From policy to action, From drafting legislation to Practical Implementation" von Dr. Ezzat A. Fattah, emeritierter Professor der School of Criminology an der Simon Fraser University Burnaby, Kanada. Hauptredner auf der Konferenz "Children in the Union – Rights and Empowerment" (CURE Hotel Sheraton, Stockholm, Schweden) am 3./4. Dezember 2009. Die Konferenz wurde vom schwedischen EU-Ratsvorsitz zum Thema "Kinder als Opfer in strafrechtlichen Verfahren" durchgeführt.