Zwischenbericht der Kommission an den Europäischen Rat von Stockholm - Verbesserung und vereinfachung der rahmenbedingungen für die rechtsetzung

I. HINTERGRUND UND ZIELSETZUNG

Der vorliegende Zwischenbericht stellt eine erste Reaktion der Kommission auf den Europäischen Rat von Lissabon dar, der die Gemeinschaftsorgane und die Mitgliedstaaten aufgefordert hat, ,bis 2001 eine Strategie für weitere koordinierte Maßnahmen zur Vereinfachung des ordnungspolitischen Regelwerks, einschließlich der Aufgaben der öffentlichen Verwaltung, auf nationaler und auf Gemeinschaftsebene fest[zu]legen".

Wie die Kommission in ihrer Mitteilung für den Europäischen Rat von Stockholm [1] dargelegt hat, brauchen die Bürger und die Unternehmen, insbesondere die KMU, ein rechtliches Umfeld, das unzweideutig, effizient und praxisgerecht und damit dem sich rasch wandelnden globalen Markt angemessen ist. Dies ist eine wesentliche Voraussetzung, wenn die Europäische Union ,zum wettbewerbfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum der Welt [werden will], einem Wirtschaftsraum, der fähig ist, ein dauerhaftes Wirtschaftswachstum mit mehr und besseren Arbeitsplätzen und einen größeren sozialen Zusammenhalt zu erreichen".

[1] Mitteilung der Kommission ,Das ganze Potenzial der EU nutzen: Konsolidierung und Ergänzung der Lissabonner Strategie" KOM(2001) 79 endg.

Die Entwicklung einer ordnungspolitische Strategie ist vor dem Hintergrund der allgemeineren Debatte über das Funktionieren der Europäischen Union zu sehen.

Die Kommission möchte ihren Beitrag zu dieser Debatte leisten und wird dabei schrittweise (in drei Stufen) vorgehen:

(1) Im vorliegenden Zwischenbericht zieht sie eine Bilanz der Ausgangssituation und erläutert ihre vorläufigen Überlegungen zur Durchführung des Auftrags, der ihr in Lissabon erteilt wurde.

(2) Im kommenden Juli wird sie ihr Weißbuch ,Regieren in Europa" verabschieden.

(3) Bis zum Ende des Jahres wird sie einen detaillierten Aktionsplan zur Verbesserung und Vereinfachung der ordnungspolitischen Rahmenbedingungen vorlegen.

Die Kommission wird sich dabei auch auf die Schlussfolgerungen des Berichts der hochrangigen Beratergruppe stützen, die im November 2000 von den für den öffentlichen Dienst zuständigen Ministern eingesetzt wurde.

II. ANALYSE UND BILANZ

Bereits getroffene Maßnahmen auf Gemeinschaftsebene

Die Grundsätze der Vereinfachung und qualitativen Verbesserung von Rechtsvorschriften sind bereits Gegenstand von Regeln und Leitlinien auf Gemeinschaftsebene [2].

[2] Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit, interinstitutionelle Vereinbarung vom 20. Dezember 1994 über ein beschleunigtes Arbeitsverfahren für die amtliche Kodifizierung von Rechtstexten, interinstitutionelle Vereinbarung vom 22. Dezember 1998 über gemeinsame Leitlinien für die redaktionelle Qualität der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften, die Erklärungen zum Vertragswerk.

Die Gemeinschaft hat im Übrigen seit 1985 mehrere Initiativen in diesem Sinn ergriffen.

Einige Beispiele bisheriger Maßnahmen

* Mit den Richtlinien ,neuer Konzeption" werden die Rechtsvorschriften in der Weise harmonisiert, dass lediglich wesentliche Anforderungen festgelegt werden; den Unternehmen bleiben zahlreiche verschiedene Möglichkeiten, diesen Anforderungen nachzukommen (Anlage I).

* Die Sozialpartner haben die Möglichkeit, Vereinbarungen auszuhandeln; werden sie vom Rat angenommen, so stellen sie eine Alternative zu Rechtsvorschriften dar (Anlage II).

* Es wurden freiwillige Systeme und Maßnahmen eingeführt (Umweltzeichen, Öko-Audit, Verhaltenskodizes im Bereich der Luftfahrt oder des Verbraucherschutzes, Vereinbarungen über die Verringerung der CO -Emissionen usw.). Ferner wurde auf Rahmenverordnungen zurückgegriffen, in denen konkrete Ziele für einen bestimmten Sektor festgelegt werden; die betroffenen Kreise regeln dann (insbesondere durch Abschluss von Vereinbarungen), wie sie erreicht werden sollen (Anlage III).

* Insbesondere im Bereich des Binnenmarkts wurden Maßnahmen zur Vereinfachung der bestehenden Rechtsvorschriften getroffen (SLIM-Programm - Anlage IV) und in der gemeinsamen Landwirtschaftspolitik Reformen eingeleitet, so dass die Anzahl der Verordnungen verringert werden konnte und der Verwaltungsaufwand der Wirtschaftsbeteiligten zurückgegangen ist (Anlage V).

* Eine Abschätzung der Folgen für die Unternehmen wurde eingeführt, basierend auf Anhörungen, den Instrumenten der Wirtschaftsanalyse sowie einem im Rahmen eines Pilotprojekts eingerichteten Unternehmenstestpanel.

* Es wurde eine Task-Force zur Vereinfachung des Unternehmensumfelds (BEST) eingesetzt (Anlage VI); ferner wurde zu bestimmten Vorschlägen (beispielsweise im Bereich der Telekommunikation) die Online-Konsultation via Internet eingeführt. Mit Hilfe eines Feedback-Mechanismus werden laufend Reaktionen von Unternehmen eingeholt.

Diese Bemühungen haben jedoch nicht immer die erwarteten Ergebnisse gebracht. Sie sind nicht Teil einer unfassenden Strategie und berücksichtigen nicht den Rechtsetzungsprozess in seiner Gesamtheit.

Eine Rechtsvorschrift auf europäischer Ebene stellt grundsätzlich ein wesentliches Element der Vereinfachung dar, da sie zu einer einheitlichen Regelung an Stelle von 15 einzelstaatlichen Rechtsvorschriften führt. Die Rechtsetzungstätigkeit der Europäischen Union ist jedoch mitunter Gegenstand von Kritik.

Die wichtigsten Kritikpunkte

* Die Vorbereitungsphase wird oft als unzureichend empfunden, insbesondere hinsichtlich der Prüfung der Auswirkungen der vorgeschlagenen Maßnahmen auf die Wirtschaftsbeteiligten und andere Akteure. Gefordert wird eine tiefgreifendere und systematischere Konsultation, die vor allem auch die Frage der Notwendigkeit einer gesetzlichen Regelung zum Gegenstand haben sollte.

* Umfang und Zahl der Rechtsvorschriften. Der Umfang der Rechtsvorschriften der Gemeinschaft ist an sich maßvoll [3]. Die große Zahl von Rechtsvorschriften nach 50 Jahren gesetzgeberischer Tätigkeit macht es jedoch in einigen Bereichen mitunter schwer, das geltende Recht zu überblicken und anzuwenden.

[3] Das geltenden Gemeinschaftsrecht fuellt rund 70 000 Seiten im Amtsblatt. Im Übrigen zeigt die Statistik, dass die Zahl der Vorschläge für Rechtsakte in den letzten Jahren deutlich zurückgegangen ist (im Zeitraum 1990-1994 legte die Kommission 250 Vorschläge vor, dagegen nur 96 im Zeitraum 1995-1999).

* Komplexität. Diese ergibt sich aus mehreren Faktoren:

- Tendenz zu übermäßig detaillierten Grundrechtsakten;

- Kompromisse im Verlaufe der Verhandlungen im Europäischen Parlament oder im Rat führen häufig zu schwer verständlichen Texten;

- zu den Rechtsvorschriften der Gemeinschaft kommen häufig noch die nationalen Umsetzungsvorschriften hinzu.

* Dauer der Rechtssetzungsverfahren. Bis zur Annahme eines Rechtsakts vergehen im Durchschnitt etwa zwanzig Monate. Hinzu kommt bei Richtlinien eine Frist von 18 bis 24 Monaten für die Umsetzung durch die Mitgliedstaaten. Es ist schwierig, solche Fristen mit der raschen Entwicklung der Märkte und Technologien in Einklang zu bringen.

* Aus der Umsetzung und Durchführung von Richtlinien auf Ebene der Mitgliedstaaten ergeben sich häufig zusätzliche Komplikationen sowie Unterschiede und Verzögerungen, und gelegentlich kommt es sogar zu Fällen der Nichtumsetzung.

* Im Rahmen der Anwendung und Kontrolle des Gemeinschaftsrechts in den Mitgliedstaaten werden oft Maßnahmen getroffen, deren Wirkung auf die wirtschaftlichen und sozialen Akteure nicht der ursprünglich beabsichtigten Wirkung entspricht.

* Informationen über das geltende Recht sind Interessierten nicht immer leicht zugänglich.

* Anpassung und Konsolidierung von Rechtsvorschriften. Die Bemühungen der Kommission, die Rechtsvorschriften der Gemeinschaft zu aktualisieren, entweder durch Konsolidierung (Zusammenstellung zu Informationszwecken), Kodifizierung oder Neufassung von Rechtsakten (Ersetzung durch eine rechtsverbindliche neue Fassung), sind nicht immer von Erfolg gekrönt gewesen.

Einige dieser Kritikpunkte - insbesondere die Langsamkeit und die Inflexibilität des derzeitigen Gesetzgebungssystems sowie dessen uneindeutige Ergebnisse - werden auch im Bericht der hochrangigen Gruppe unter Vorsitz von Herrn Alexandre Lamfalussy über die Regulierung der Finanzmärkte in Europa angesprochen. Im Bericht wird insbesondere betont, dass angesichts der raschen Entwicklung der Finanzmärkte ein Ungleichgewicht besteht zwischen unseren Zielen und den Rechtsetzung- und Regelungsinstrumenten, die der Europäischen Union zur Verfügung stehen. Entsprechend wird im Bericht eine genauere Unterscheidung zwischen grundlegenden Rechtsnormen und den zugehörigen Durchführungsnormen befürwortet. Ferner fordert er ein entschiedenes politisches Engagement zu Gunsten eines flexibleren Ansatzes bei den Finanzvorschriften, unter Berücksichtigung der Rolle der einzelnen Gemeinschaftsorgane.

III. DIE HAUPTELEMENTE EINER REGELUNGSSTRATEGIE

Eine neue koordinierte Aktion

Eine Politik der Vereinfachung und qualitativen Verbesserung der Rechtsvorschriften ist nicht eine Option unter mehreren, sondern mittlerweile eine unabdingbare Aufgabe, die sich logisch aus den Fortschritten des europäischen Aufbauwerks ergibt und immer mehr eine Vorbedingung für die Legitimität der Gemeinschaftspolitik ist.

Da der Kommission das Initiativrecht zusteht, trägt sie im Verfahren der Ausarbeitung gemeinschaftlicher Rechtsakte besondere Verantwortung [4]. Der Erfolg dieser Bemühungen um eine Vereinfachung und Verbesserung der Rahmenbedingungen für die Rechtsetzung ist jedoch abhängig von Einbeziehung und aktiver Beteiligung aller Akteure in der ,Rechtssetzungskette", also der Organe der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten. Daraus ergibt sich die Notwendigkeit eines koordinierten Vorgehens.

[4] Die neue Rechtsetzungsstrategie sollte auch die Ausübung des Initiativrechts durch die Mitgliedstaaten im Rahmen von Titel IV des EG-Vertrags abdecken.

Eine Gesamtstrategie in einem klar abgegrenzten Rahmen

Die Europäische Union benötigt einer Gesamtstrategie, die alle Aspekte der Verbesserung und Vereinfachung des Gesetzgebungsumfeldes berücksichtigt und die gesamte Lebensdauer eines Rechtsaktes der Gemeinschaft einbezieht, von der Ausarbeitung bis zur Anwendung und bis zu einer eventuellen Anpassung.

Die wichtigsten Grundsätze einer Regelungsstrategie

* Rechtsakte nur dann, wenn sie unerlässlich sind

* umfassende Konsultation und Folgenabschätzung vor Unterbreitung eines Vorschlags

* Wahl des angemessenen Instruments

* Beschleunigung des Gesetzgebungsverfahrens

* Gewährleistung einer raschen und genauen Umsetzung sowie einer wirksamen Anwendung

* Bewertung der Auswirkungen einer Rechtsvorschrift

* verstärkte Vereinfachung und Kodifizierung bestehender Rechtstexte

Diese Strategie ist im institutionellen Rahmen der Union zu entwickeln. Die Verträge bieten uns die Möglichkeiten, legen gleichzeitig aber auch Einschränkungen fest. Sie regeln Zielsetzungen, Zuständigkeiten, Verfahren und Grundsätze, die für die Organe der Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten gelten.

Für die Kommission ist ein Eintreten für eine Verbesserung und Vereinfachung der rechtlichen Rahmenbedingungen nicht mit einer ,Deregulierung" gleichzusetzen. Die Kommission ist entschlossen, die Instrumente des Vertrags auch weiterhin umfassend einzusetzen und ihre Rolle als Impulsgeber zu spielen, und dies stets im Rahmen ihrer Kompetenzen. Die neuen Herausforderungen, beispielsweise die Lebensmittelsicherheit oder die Schaffung eines Raums der Sicherheit, Freiheit und des Rechts, bedingen seitens der Union eine angemessene legislative Antwort. Dies widerspricht nicht dem Willen, das Gesetzgebungsumfeld zu vereinfachen oder neben den durch den Vertrag festgelegten Instrumenten ergänzende Möglichkeiten zu suchen.

Der Nutzen einer Regelung auf europäischer Ebene

Vor der Ausarbeitung eines Rechtsaktes ist stets die Frage zu stellen, ob dieser wirklich notwendig ist. Brauchen wir einen Rechtsakte oder nicht- Gibt es Alternativen-

Die europäische Dimension oder die Bedeutung eines Problems sind keine ausreichenden Kriterien für die Entscheidung, ob eine Regelung auf Gemeinschaftsebene notwendig ist. Das Initiativrecht der Kommission beinhaltet auch das Recht, keinen Rechtsakt auszuarbeiten, selbst wenn sie einem gewissen Handlungsdruck ausgesetzt ist, der von den anderen Organen, den Mitgliedstaaten, unmittelbar betroffenen Kreisen oder der Zivilgesellschaft ausgeht.

Der ,legislative Druck"

Zur Gesamtheit der Kommissionsvorschläge lässt sich Folgendes feststellen:

* Etwa 20 bis 25 % gehen auf Entschließungen des Rates, des Europäischen Parlaments oder auf Forderungen der Sozialpartner bzw. der Wirtschaftsteilnehmer zurück.

* Etwa 30 % ergeben sich aus den von der Gemeinschaft eingegangenen internationalen Verpflichtungen.

* Etwa 10 bis 15 % ergeben sich aus den Verpflichtungen aus dem Vertrag und dem abgeleiteten Gemeinschaftsrecht.

* Etwa 20 % zielen darauf ab, die bestehenden Gemeinschaftsvorschriften auf den neuesten Stand zu bringen (Anpassung an den technischen oder wissenschaftlichen Fortschritt usw.).

Zunächst ist also zu prüfen, ob im Hinblick auf ein gegebenes Problem die Gemeinschaft tätig werden muss. In diesem Zusammenhang wird die Kommission verstärkt darauf achten, ob die Grundsätze der Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit berücksichtigt wurden. Auch wird sie ihre Praxis fortsetzen, Konsultationsdokumente vorzulegen und Feedback einzuholen und zu analysieren. Dieses Konzept umfasst auch eine stärkere Disziplin seitens der Kommission bei der Programmplanung der Gesetzesinitiativen. Schließlich wird auch das Weißbuch ,Regieren in Europa" zur Diskussion über eine bessere Definition der geeigneten Entscheidungsebenen beitragen.

Bevor die Kommission den legislativen Prozess einleitet, hat sie zu prüfen, ob Maßnahmen zur Umsetzung der Bestimmungen des Vertrages erforderlich sind.

Ist die Angemessenheit einer Maßnahme auf Gemeinschaftsebene festgestellt, so schließt sich unmittelbar die Frage nach Modalitäten und den geeignetsten Instrumenten an. Es gibt eine Reihe alternativer oder ergänzender Möglichkeiten, die es erlauben, die betroffenen Akteure einzubeziehen. Lissabon hat mit der offenen Methode der Koordination ein zusätzliches Instrument geschaffen, mit dem sich Erfahrungen teilen und Fortschritte vergleichen lassen. Maßnahmen auf der Grundlage der Freiwilligkeit, so etwa die Selbstregulierung, können ebenfalls in Betracht kommen.

Alternativen und ergänzende Möglichkeiten

* Selbstregulierung (,self-regulation"). Hat freiwilligen Charakter und basiert auf der Zusammenarbeit der betroffenen Kreise, gegebenenfalls ergänzt durch Gemeinschaftsregelungen, die den Rahmen für Vereinbarungen dieser Kreise bilden. Ist eine verbindliche Regelung nicht notwendig, so fördert die Kommission den Rückgriff auf Formen der Selbstverpflichtung (Anlage III).

* Koregulierung. Diese erlaubt es, die Vorteile der Rechtsetzung, nämlich ihren vorhersagbaren und zwingenden Charakter, zu verbinden mit denen des subtileren Konzepts der Selbstregulierung. Die Koregulierung wurde bereits in einigen Bereichen eingesetzt:

* das ,neue Konzept", bei dem die wesentlichen Anforderungen in einer Rahmenrichtlinie festgelegt sind, wobei es den Unternehmen und der Industrie überlassen bleibt, wie sie diesen Verpflichtungen nachkommen (Anlage I).

* die mit dem Vertrag von Maastricht eingeführte Möglichkeit, die Aushandlung von Vereinbarungen zwischen den Sozialpartnern (auf deren eigene Initiative oder nach ihrer Anhörung durch die Kommission) als alternative Methode der Normung in Bereichen zu nutzen, die die Arbeitsbedingungen und den Zugang zur Arbeit regeln (Anlage II).

Über die Auswahl und die mögliche Kombination dieser Instrumente ist von Fall zu Fall zu entscheiden, wobei auf eine gewisse Flexibilität zu achten ist; zuvor ist eine Analyse notwendig, wie das angestrebte Ziel am besten erreicht werden kann, ohne hierdurch die demokratische Kontrolle des Rechtsetzungsprozesses bzw. den Vertrag - insbesondere die Wettbewerbsbestimmungen - in Frage zu stellen. Der Rückgriff auf solche Alternativlösungen ist beschränkt auf die Bereiche, die dafür geeignet sind.

Die Regulierung ihrerseits bietet Kontrollinstrumente und gewährleistet zum einen die Rechtssicherheit und zum anderen die Berücksichtigung des Allgemeininteresses. Dementsprechend muss sie die Lösung bleiben, die dann zu wählen ist, wenn Mechanismen wie Koregulierung oder Selbstregulierung scheitern oder unzureichend sind. Im übrigen ist in der Rückgriff auf Rechtsvorschriften in den Fällen unumgänglich, die in den Verträgen vorgesehen sind. Allgemein gilt, dass die Möglichkeit unterschiedlicher Ansätze oder freiwilliger Vereinbarungen zur Erreichung eines Ziels dann auszuschließen ist, wenn politische Zielsetzungen festzulegen sind oder ihre praktische Umsetzung einheitlich sein soll.

Qualität und Vereinfachung

Wird die Entscheidung getroffen, gemeinschaftliche Rechtsvorschriften zu erlassen, muss während des gesamten Lebenszyklus eines Rechtsaktes auf dessen Qualität und Vereinfachung geachtet werden.

ü Verbesserung der Ausarbeitung und vorherige Anhörung

* Die Folgenabschätzung muss vollständig, objektiv und transparent vorgenommen werden. Die vorherige Anhörung betroffener Kreise ist auszuweiten und zu vertiefen, obwohl die Rechtsetzung hierdurch nicht unbedingt beschleunigt wird. Dabei ist insbesondere Folgendes zu berücksichtigen:

- Umfassendere Einbindung der Zivilgesellschaft, gestützt auf die guten Erfahrungen, die bereits mit Online-Anhörungen über das Internet gemacht wurden. Im Zentrum solcher Anhörungen könnte die Zweckmäßigkeit von Initiativen und deren Form stehen. Zum Thema ,Beziehungen zur Zivilgesellschaft" wird die Kommission im Juni 2001 eine Mitteilung vorlegen. Im Übrigen prüft sie derzeit in Zusammenarbeit mit dem Wirtschafts- und Sozialausschuss und dem Ausschuss der Regionen die Möglichkeit, diese Ausschüsse in der Phase vor der Vorlage einer Initiative umfassender zu konsultieren, und zwar über das Mittel einer Vorabstellungnahme.

- Qualitative und quantitative Folgenabschätzung, insbesondere mittels eines Feedback-Mechanismus: Die bestehenden Verfahren müssen ausgebaut werden, gegebenenfalls durch die Weiterentwicklung laufender Pilotprojekte und durch die Verbesserung des Instrumentariums der Wirtschaftsanalyse [5].

[5] Online-Konsultationen und Folgenabschätzung mittels eines Feedback-Mechanismus sind die Schlüsselelemente einer Initiative der Kommission zur Umsetzung ihres Weißbuches über die Reform (Aktion ,e-Kommission").

* Ausarbeitung: Die Kommission achtet darauf, möglichst einfach gefasste Rechtsakte vorzulegen und wird deshalb die Vorschriften und die internen Verfahren zur Verbesserung der Qualität der Rechtsvorschriften ausbauen.

ü Wahl des Instruments

* Die Kommission prüft künftig eingehender und systematischer, welche Art von Rechtsvorschrift - in Übereinstimmung mit dem Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit -für die Erreichung der angestrebten Ziele am besten geeignet ist. Sie greift insbesondere für detaillierte Normen, die in den Mitgliedstaaten einheitlich angewandt werden müssen, vorzugsweise auf die unmittelbar und einheitlich anwendbare Verordnung statt der Richtlinie zurück, für deren Umsetzung 15 nationale Rechtsakte erforderlich sind. Die Kommission begründet ihre Entscheidung.

* Die Kommission überprüft in regelmäßigen Abständen ihre Programmplanung der Gesetzesinitiativen, wobei zu beurteilen ist, inwiefern die Planung mit dem Ziel einer einfacheren und wirksameren Rechtsetzung vereinbar ist.

ü Verfahren zur Verabschiedung von Rechtsakten

* Die Kommission fordert den Rat auf, konsequenter von der Möglichkeit der Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit Gebrauch zu machen, da das zu intensive Hinarbeiten auf einen Konsens die Rechtsetzung verzögert und komplexere, mehrdeutige Rechtsvorschriften hervorbringt.

* Vereinbarungen zwischen den Organen sollen eine Verkürzung des Gesetzgebungsverfahrens bewirken: Im Verfahren der Mitentscheidung ist verstärkt die Möglichkeit der Verabschiedung in erster Lesung zu nutzen, und die Prüfung der von der Kommission vorgelegten Vorschläge ist zu beschleunigen (,fast track").

* Es wird angestrebt, der Kommission durch die verstärkte Nutzung der Delegierung Befugnisse zum Erlass von Durchführungsvorschriften zu übertragen, die der Verwirklichung der Ziele eines Rechtsaktes dienen. Hierdurch könnte man verstärkt einfachere Rahmenvorschriften erlassen, in denen die wesentlichen Punkte geregelt sind. Eine derartige Delegierung müsste unter Einhaltung derselben Grundsätze (Transparenz, Anhörung usw.) erfolgen, die für das Gesetzgebungsverfahren gelten.

* Die Kommission prüft, ob für Vorschläge, die schnell obsolet werden, ein ,Guillotine-Mechanismus" eingeführt werden kann. Dieser Mechanismus soll bewirken, dass ein Vorschlag hinfällig wird, wenn seine Verabschiedung nicht innerhalb eines festgelegten Zeitraums erfolgt.

* Die Kommission prüft, ob sie einen Vorschlag zurückzieht, wenn dieser durch den vom Rat oder vom Parlament angestrebten Kompromiss rechtlich so kompliziert würde, dass dies mit den Grundsätzen des Vertrages und insbesondere mit den Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit und der Subsidiarität oder mit den Zielen des Vorschlags selbst nicht mehr vereinbar wäre.

ü Umsetzung und Anwendung auf nationaler Ebene

Bei der Durchführung des Gemeinschaftsrechts muss die Kohärenz sichergestellt sein. Die Verantwortung liegt bei

* den einzelnen Mitgliedstaaten für eine sachlich richtige und fristgerechte Umsetzung der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften, für eine wirksame Anwendung ihrer Bestimmungen und für die Vereinfachung der ,rein innerstaatlichen" Rechtsvorschriften. Für die Umsetzung von Richtlinien sollten die Mitgliedstaaten systematisch Übersichten aufstellen, aus denen hervorgeht, inwieweit die nationalen Vorschriften mit dem Gemeinschaftsrecht übereinstimmen.

* der Kommission, die in Zukunft - soweit dies möglich ist - kürzere Umsetzungsfristen für Richtlinien vorschlägt, eine systematischere und schnellere Kontrolle vornimmt und gegebenenfalls Maßnahmen zur Beseitigung von Unstimmigkeiten und zur Verhinderung einer uneinheitlichen Anwendung des Gemeinschaftsrechts vorschlägt.

Um eine wirksamere Anwendung der Rechtsvorschriften und ihre schnelle Anpassung an wirtschaftliche, technische oder sonstige Entwicklungen zu gewährleisten, müssen Verfahren zur Konzertierung zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission entwickelt werden.

ü Bewertung der Auswirkungen von gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften

* In Zusammenarbeit mit den nationalen Behörden und den wirtschaftlichen und sozialen Akteuren bewertet die Kommission künftig in regelmäßigen Abständen die Ergebnisse und die Auswirkungen von Gemeinschaftsmaßnahmen. Auf dieser Grundlage kann sie die Fortsetzung einer Maßnahme, Änderungen am Rechtsakt und die Aufhebung des Rechtsaktes vorschlagen.

* Sie sorgt für eine bessere Verfügbarkeit von Informationen und erleichtert damit den Zugriff auf das Gemeinschaftsrecht, insbesondere mithilfe neuer Technologien.

* Bei jedem Vorschlag, der Bereiche betrifft, die von einer raschen Entwicklung der Technik, der Struktur oder des Marktes gekennzeichnet sind, setzt sie einen Termin für die Überprüfung des Rechtsaktes oder sogar eine Verfallsklausel (,sunset clause") fest.

ü Vereinfachung bestehender Rechtsvorschriften

Die systematische Vereinfachung und Aktualisierung des geltenden Rechts muss gewährleisten, dass die Rechtsvorschriften stets den verfolgten Zielen gerecht werden. Entsprechend hat sich die Kommission Folgendes zum Ziel gesetzt:

* schnelle Bewertung des Feedbacks, um unnötig komplizierte Rechtsvorschriften ausfindig zu machen;

* regelmäßig aktualisierte mehrjährige Planung der anstehenden Vereinfachungen, wobei die Organe politisch verbindliche Termine vereinbaren müssten;

* Vorlage eines Vorschlags für eine Vereinbarung der Organe zur Festlegung der Grundsätze der Vereinfachung sowie politisches Engagement zur Forcierung der entsprechenden Legislativmaßnahmen;

* systematische Berücksichtigung des Vereinfachungsaspekts bei der regelmäßigen Überarbeitung geltender Richtlinien oder Verordnungen;

* Fortführung und Weiterentwicklung der bereits getroffenen Maßnahmen auf dem Gebiet der Kodifizierung, Neufassung und Konsolidierung; Entscheidung für die systematische und schnelle Veröffentlichung der konsolidierten Texte zu Informationszwecken bei jeder Änderung. In diesem Zusammenhang ist es dringend erforderlich, die interinstitutionelle Vereinbarung über die Neufassung fertigzustellen.

Entwicklung einer neuen Verwaltungs- und Rechtsetzungskultur

Die Einführung der neuen Strategie muss von einem tief greifenden Wandel der Verwaltungs- und Rechtsetzungskultur begleitet werden und erfordert die Mobilisierung der Gemeinschaftsorgane und der Mitgliedstaaten.

In mehreren Mitgliedstaaten - und in allgemeinerer Form auch auf Ebene der OECD -befasst man sich eingehend mit der Vereinfachung von Rechtsvorschriften und Beschlussfassungsverfahren. In einigen Staaten wurden hierfür eigens nationale Strukturen geschaffen. Die Kommission beabsichtigt, die bestehende Struktur ihres Generalsekretariats sowie die bereits vorhandenen Koordinationsmechanismen zu nutzen, um ein internes Netz für Vereinfachung und Qualitätskontrolle aufzubauen, das auch zur Verbreitung bewährter Verfahren dient.

IV. SCHLUSSFOLGERUNGEN

Dieser Zwischenbericht soll als erste Bestandsaufnahme dienen und deutlich machen, welche Herausforderungen die Vorgabe von Lissabon, das regulatorische Umfeld (einschließlich der Verwaltung auf Gemeinschaftsebene) zu vereinfachen, für die EU mit sich bringt. Die Kommission wird ihre Aktivitäten auf diesem Gebiet fortführen und intensivieren und ihre Überlegungen im Weißbuch ,Regieren in Europa", das im Juli 2001 verabschiedet werden soll, weiter vertiefen. Bis Ende des Jahres wird sie dem Europäischen Rat ihre Vorschläge für eine umfassende Strategie vorlegen.

Wirksame Maßnahmen können auf diesem Gebiet nur dann getroffen werden, wenn auch das Europäische Parlament, der Rat und die Mitgliedstaaten voll in den Prozess eingebunden werden. Zudem forderte der Rat in Lissabon ausdrücklich auch Maßnahmen auf nationaler Ebene. Hierzu wird die hochrangige Beratergruppe, die von den für den öffentlichen Dienst zuständigen Ministern eingesetzt wurde, hoffentlich einen wichtigen Beitrag leisten.

ANLAGEN

Anlage I

DIE RICHTLINIEN ,NEUER KONZEPTION"

Mit seiner Entschließung vom 7. Mai 1985 ,über eine neue Konzeption auf dem Gebiet der technischen Harmonisierung und der Normung" führte der Rat eine neue Gesetzgebungstechnik ein. Damit verfolgte er das Ziel, innerhalb des Binnenmarkts gleiche Bedingungen für den freien Warenverkehr zu schaffen, gleichzeitig aber auch ein hohes Schutzniveau zu gewährleisten. Bei diesen Rechtsakten sollte es sich nach dem Vorschlag um eine Art gemeinsame Regelung handeln, bei der die wesentlichen Anforderungen, die Verfahren zur Beurteilung der Konformität und die Einführung einer CE-Kennzeichnung in Rahmenrichtlinien festgelegt werden, während es den Unternehmen und der Industrie freigestellt bleibt, wie sie diesen Verpflichtungen nachkommen wollen. In diesem Rahmen erfuellen die europäischen Normungsgremien die Aufgabe, technische Spezifikationen auszuarbeiten, die eine (von mehreren) Möglichkeiten bieten, den Richtlinien nachzukommen.

Die Richtlinien ,neuer Konzeption" sind auf Produkte anwendbar, die erstmals in der EG vermarktet (oder in Betrieb genommen) werden sollen. Somit gelten diese Richtlinien sowohl für neue Produkte, die in den Mitgliedstaaten hergestellt werden, als auch für neue und gebrauchte Produkte, die aus Drittstaaten eingeführt werden. Die wichtigsten Besonderheiten dieser neuen Rechtsvorschriften für den Binnenmarkt sind Folgende:

* Die Harmonisierung der Rechtsvorschriften beschränkt sich auf die wesentlichen Anforderungen, die Produkte, die in der Gemeinschaft auf den Markt gebracht werden, erfuellen müssen, wenn sie in den Genuss der Bestimmungen des freien Warenverkehrs kommen sollen.

* Die technischen Spezifikationen für die Produkte, die den in den jeweiligen Richtlinien definierten wesentlichen Anforderungen entsprechen, werden in harmonisierten Normen festgelegt.

* Die Anwendung der harmonisierten Normen ist nach wie vor freiwillig, so dass der Hersteller auch andere technische Spezifikationen anwenden kann, die ebenfalls die wesentlichen Anforderungen erfuellen.

* Bei Produkten, die unter Beachtung der harmonisierten Normen hergestellt worden sind, spricht eine Konformitätsvermutung dafür, dass sie die entsprechenden wesentlichen Anforderungen erfuellen.

Seit 1987 haben der Rat und das EP etwa 20 dieser Richtlinien angenommen, die die verschiedensten Produkte betreffen, von medizinischen Geräten über Druckgeräte und Maschinen bis hin zu Spielzeug.

In einer Entschließung vom 28. Oktober 1999 zur ,Funktion der Normung in Europa" hat der Rat die Kommission aufgefordert, systematisch zu prüfen, ob das Prinzip des neuen Konzepts als ein Mittel zur Verbesserung und Vereinfachung der Rechtsvorschriften auf bisher nicht abgedeckte Sektoren angewandt werden kann.

Anlage II

VEREINBARUNGEN DER SOZIALPARTNER

Seit 1993 (Vertrag von Maastricht) haben die europäischen Sozialpartner die Möglichkeit, Vereinbarungen zur Regelung einiger Aspekte der Sozialpolitik im Bereich der Arbeitsbedingungen auszuhandeln, und zwar auf folgenden Gebieten:

* Verbesserung der Arbeitsumwelt zum Schutz der Gesundheit und Sicherheit der Arbeitnehmer;

* Arbeitsbedingungen;

* Information und Anhörung der Arbeitnehmer;

* berufliche Eingliederung der aus dem Arbeitsmarkt ausgegrenzten Personen, Chancengleichheit von Männern und Frauen auf dem Arbeitsmarkt und Gleichbehandlung am Arbeitsplatz;

* soziale Sicherheit und sozialer Schutz der Arbeitnehmer.

Das Verfahren gemäß Artikel 138 und 139 des Vertrages ist dreistufig. Zunächst leitet die Kommission eine Anhörung der europäischen Sozialpartner ein, die aus zwei Phasen besteht; in der ersten Phase können die Sozialpartner zur Zweckmäßigkeit einer Initiative und in der zweiten Phase zu deren Inhalt Stellung nehmen. In der daran anschließenden zweiten Stufe kommt es gegebenenfalls zu Verhandlungen der Sozialpartner, die höchstens neun Monate dauern dürfen. In der dritten Stufe legt die Kommission dann dem Rat die ausgehandelte Vereinbarung zur Durchführung vor, die im Wege einer Richtlinie des Rates erfolgt. Der Rat kann die Vereinbarung annehmen oder ablehnen.

Seit Inkrafttreten des Vertrages von Maastricht sind fünf Vereinbarungen (davon zwei Branchen-Vereinbarungen) geschlossen worden:

* Vereinbarung über den Elternurlaub;

* Vereinbarung über Teilzeitarbeit;

* Vereinbarung über befristete Arbeitsverträge;

* Vereinbarung über die Arbeitszeitorganisation für das fliegende Personal der Zivilluftfahrt;

* Vereinbarung über die Regelung der Arbeitszeit von Seeleuten.

Eine Vereinbarung über Leiharbeitsverhältnisse wird zur Zeit auf branchenübergreifender Ebene ausgehandelt.

Das gesamte Verfahren nimmt im Allgemeinen weniger als zwei Jahre in Anspruch. Im Vergleich zur Dauer der Ausarbeitung gemeinschaftlicher Rechtsvorschriften im sozialen Bereich ist dieses Verfahren also durchaus nicht zu langwierig.

Die gemeinschaftliche Normsetzung durch Abschluss von Vereinbarungen ermöglicht den Erlass von Rechtsakten, die den tatsächlichen Bedürfnissen der durch die Sozialpartner vertretenen Betroffenen gerecht werden, sie trägt den Geboten der Verhältnismäßigkeit und Subsidiarität besser Rechnung und leistet einen wirksamen Beitrag zur Erreichung der sozialpolitischen Zielsetzungen.

Anlage III

BETEILIGUNG DER BETROFFENEN KREISE

Seit einigen Jahren fördert die Kommission die freiwillige Beteiligung der betroffenen Kreise des öffentlichen und privaten Sektors (NRO) in verschiedenen Bereichen.

Im Umweltbereich hat die Kommission die nachstehenden Vorhaben unterstützt, und zwar

durch Bereitstellung eines rechtlichen Rahmens, dem die Betroffenen freiwillig beitreten können:

* Die Verordnung über den freiwilligen Beitritt von Organisationen zu einem Gemeinschaftssystem für das Umweltmanagement und die Umweltbetriebsprüfung (EMAS) fördert den freiwilligen Beitritt von Unternehmen zu einem System, mit dem sie ihre Umweltverträglichkeit steigern können.

* Bei der Umweltzeichen-Verordnung sind Industrie, NRO und Verbraucherverbände an der Definition der Kriterien beteiligt, denen die Produkte entsprechen müssen, die wesentliche Anforderungen an ihre Umweltverträglichkeit erfuellen und dementsprechend das Umweltzeichen der Gemeinschaft tragen dürfen.

durch Absehen vom Erlass verbindlicher Rechtsvorschriften und Förderung freiwilliger Selbstverpflichtungen einzelner Wirtschaftszweige durch Empfehlungen:

* FCKW-Abbau - Selbstverpflichtungen der Aerosol-, der Kunststoff- und der Kühlgeräteindustrie;

* Verhaltenskodex für die umweltgerechte Handhabung von Waschmitteln;

* Verringerung der CO2-Emissionen von Privatfahrzeugen - Selbstverpflichtungen der Dachverbände der europäischen, japanischen und koreanischen Automobilhersteller, die an der Ausarbeitung Auto-Öl-Programms zur Verbesserung der Luftqualität beteiligt waren;

* Gewährung einer Freistellung nach Artikel 81 des Vertrages für Selbstverpflichtungen der Hersteller von Waschmaschinen, Fernsehern und Tonbandgeräten zur Verringerung des Stromverbrauchs.

Im Bereich Gesundheit und Verbraucherschutz wurden mehrere Verhaltenskodizes und freiwillige Vereinbarungen vorgeschlagen. Beispielsweise haben sich die auf dem Gebiet des Verbraucherschutzes tätigen NRO und die einschlägigen Berufsverbände auf einen Verhaltenskodex über die Information der Verbraucher über die Kosten und Bedingungen der Gewährung von Hypothekendarlehen verständigt. Dieser Verhaltenskodex bildet die Grundlage einer Empfehlung der Kommission auf diesem Gebiet.

Ferner wurde die Initiative E-Confidence gestartet, in die Wirtschaft und Verbraucher gleichermaßen eingebunden sind und die darauf abzielt, Grundsätze für die Ausarbeitung von Verhaltenskodizes im Bereich des elektronischen Handels sowie Systeme zur Überwachung und Bewertung derartiger Kodizes zu entwickeln. Im europäischen Verhaltenskodex EuroLogo Négociation, den die Verbraucher- und Branchenverbände 1998 unterzeichneten, sind Regeln für die Information der Verbraucher bei der Einführung des Euro definiert. Der Verhaltenskodex erlaubt die Verwendung eines europäischen Logos für Verbrauchervertrauen und ermöglicht eine ergänzende Überwachung durch die Kommission.

Anlage IV

SLIM

Die SLIM-Initiative (Vereinfachung der Binnenmarktvorschriften) stellt eines der Pilotprojekte zur Vereinfachung der nationalen Rechtsvorschriften und der Gemeinschaftsvorschriften im Binnenmarkt dar.

Die SLIM-Methode beruht auf drei zentralen Gedanken:

* eine Auswahl spezifischer Arbeitsbereiche (gegenwärtig 14 Rechtsbereiche gegenüber ursprünglich vier im Jahre 1996);

* kleine Arbeitsgruppen (unter Vorsitz eines Kommissionsbeamten, gleich viele Vertreter [vier oder fünf] der Mitgliedstaaten und der betroffenen Branchen sowie eine gewisse Anzahl von Beamten der Kommission mit Beobachterstatus);

* begrenzter Zeitraum zur Ermittlung von Problemen und für die Ausarbeitung von Vorschlägen mit der klaren Zielsetzung der Vereinfachung.

Die SLIM-Empfehlungen betreffen die geltenden Rechtsvorschriften, und es liegt im Ermessen der Kommission, sie anzunehmen oder zurückzuweisen. Bis jetzt hat die Kommission in sechs Bereichen auf SLIM-Empfehlungen hin Legislativvorschläge unterbreitet. Der Rat und das EP haben in vier dieser Bereiche die betreffenden Rechtsakte erlassen.

Die SLIM-Arbeitsgruppen hatten Signalwirkung und waren ein Experimentierfeld für das Erreichen eines Konsens der Mitgliedstaaten, der betroffenen Branchen und der Kommission; insgesamt sind jedoch geringe Erfolge zu verzeichnen.

Im Jahre 2000 nahm die Kommission eine Überprüfung der SLIM-Initiative vor und machte eine Reihe von Vorschlägen zur Verbesserung der Methodik und zu einer möglichen Erweiterung des Konzepts. Einige der wesentlichen Empfehlungen aufgrund dieser Überprüfung sind folgende:

* Im Rahmen des Beratenden Ausschusses für den Binnenmarkt soll ein besonderes Gremium von Experten für ,bessere Rechtsetzung" eingerichtet werden, das dabei hilft, die Richtung von SLIM zu bestimmen;

* die Transparenz bei Auswahl der Bereiche und Festlegung der verfolgten Ziele soll verbessert werden, die Mitgliedstaaten und das Europäische Parlament sollen dabei konsultiert werden;

* die Kommission setzt sich selbst das Ziel, Vorschläge binnen sechs Monaten nach Vorliegen des SLIM-Berichts zu unterbreiten;

* Rat und Parlament sind dazu aufgefordert, einen Mechanismus zu entwickeln, der gewährleistet, dass Vereinfachungsvorschläge zügig angenommen werden;

* die Mitgliedstaaten berichten dem Beratenden Ausschuss für den Binnenmarkt regelmäßig über nationale Maßnahmen zur Vereinfachung von Rechtsvorschriften.

Der Rat (Mai 2000) und das EP haben in ihrer Zustimmung zur Überprüfung von SLIM die Erfordernisse von Transparenz, Kohärenz und Koordinierung auf nationaler Ebene und Gemeinschaftsebene betont.

Anlage V

VEREINFACHUNG DER AGRARGESETZGEBUNG

Im Laufe der letzten Jahre hat sich die Kommission bei der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) u. a. vom Gedanken der Vereinfachung leiten lassen und beschlossen, die folgenden beiden Ziele vorrangig zu behandeln:

* die Agrarvorschriften möglichst klar, transparent und leicht zugänglich zu machen;

* den Verwaltungsaufwand, den die GAP für die Landwirte, die sonstigen Betroffenen sowie die nationalen Behörden und die Gemeinschaftsbehörden mit sich bringt, so weit wie möglich abzubauen.

Um das Agrarrecht klarer und zugänglicher zu gestalten, hat die Kommission folgende Initiativen ergriffen:

Interne Leitlinien für die Dienststellen, die agrarrechtliche Vorschriften ausarbeiten: Diese Leitlinien zielen darauf ab, alle neuen Vorschläge für Rechtsvorschriften und alle Änderungen bestehender Rechtsvorschriften klar und einfach zu gestalten.

Inoffizielle Konsolidierung der Agrargesetzgebung: Seit 1999 hat die Kommission eine inoffizielle Konsolidierung der Agrargesetzgebung in allen Amtssprachen der Gemeinschaft vorgenommen. Angesichts der häufigen Änderungen der Agrarvorschriften zielt diese Maßnahme darauf ab, den Zugang zu diesem Bereich zu erleichtern.

Verringerung der Zahl der Verordnungen: Die Anzahl der Rechts- und Verwaltungsakte wurde verringert (z. B. nur eine einzige Verordnung für jede gemeinsame Agrarorganisation).

Handelsmechanismen: Im Zuge von Änderungen wurden die Verordnungen auf dem Gebiet der Handelsmechanismen kürzlich klarer und einfacher gestaltet.

Im Rahmen der Agenda 2000 haben die Reformen hinsichtlich der Ackerkulturen und der ländlichen Entwicklung zur Vereinfachung beigetragen. Andere Reformen, die kürzlich, z. B. in den Sektoren Wein, Flachs und Hanf, erlassen oder vorgeschlagen wurden, werden ebenfalls zu einer weiteren Vereinfachung der Agrargesetzgebung führen.

Zusätzlich zu den Initiativen im Rahmen der letzten GAP-Reform hat die Kommission noch spezielle Maßnahmen ergriffen, um die Verwaltungsverfahren zu vereinfachen und den administrativen Arbeitsaufwand für die Landwirte zu verringern; beispielsweise wurde die Beantragung und Gewährung von Beihilfen für Kleinerzeuger mit der so genannten ,Kleinerzeugerregelung" deutlich vereinfacht. Über 20 % der Landwirte in der EU könnten von dieser Verringerung des Verwaltungsaufwands profitieren.

Anlage VI

FOLGENABSCHÄTZUNG UND VEREINFACHUNG DER RECHTLICHEN RAHMENBEDINGUNGEN FÜR UNTERNEHMEN

Die Abschätzung der Folgen für die Unternehmen wurde mit dem Ziel eingeführt, zu gewährleisten, dass die vorgeschlagenen Gemeinschaftsvorschriften den Unternehmen (insbesondere den KMU) keine unverhältnismäßigen Belastungen auferlegen. Ferner dient sie der Berücksichtigung der wirtschaftlichen Interessen im Stadium der Abfassung von Rechtsvorschriften und der Information der Gemeinschaftsorgane über die voraussichtlichen Auswirkungen auf Unternehmen und Industrie.

Das System hat sich seit 1986 als nützliches Instrument zur Abschätzung der Folgen der Rechtsvorschriften für die Unternehmen erwiesen. Allerdings zeigt es nicht in allen Bereichen die erwünschte Wirkung: Es hat sich herausgestellt, dass das System hauptsächlich zur qualitativen (und weniger zur quantitativen) Analyse dient und in einem zu späten Stadium in den Prozess eingreift.

Das Folgenabschätzungssystem der EU wird gegenwärtig überprüft. In dem Bestreben, Bilanz zu ziehen und die bei der Abschätzung angewandten Methoden, darunter auch die systematische Anhörung der Betroffenen, auszubauen, hat die Kommission ein Pilotprojekt auf den Weg gebracht. Die Kommission wird bei einer Auswahl von Vorschlägen für Rechtsakte im Rahmen des Arbeitsprogramms der Kommission für das Jahr 2001 verstärkt Folgenabschätzungen vornehmen.

Aufgrund eines Mandats des Europäischen Rats von Amsterdam (1997), schuf die Kommission eine Task-Force zur Vereinfachung des Unternehmensumfelds (BEST), die aus Vertretern der Geschäftswelt und der Verwaltungen in den Mitgliedstaaten besteht. Ein Aspekt des Untersuchungsauftrags und des Mandats von BEST war es, Optionen für die Verbesserung der Rechtsvorschriften aufzuzeigen und Hindernisse für die Entwicklung der europäischen Unternehmen und insbesondere der KMU zu beseitigen. Die Task-Force legte der Kommission im Mai 1998 ihren Abschlussbericht vor. Auf der Grundlage der Empfehlungen der Task-Force ersuchte der Rat die Kommission, einen Zeitplan für die Beurteilung des Ausmaßes, in dem die Politik der EU und der Mitgliedstaaten unternehmerische Initiative und Wettbewerbsfähigkeit fördern, zu erstellen. Die Kommission legte am 30. September 1998 einen Aktionsplan zur Förderung von unternehmerischer Initiative und Wettbewerbsfähigkeit vor, den der Rat am 29. April 1999 annahm.

Eine der im BEST-Bericht im Hinblick auf das gesetzgeberische Umfeld getroffenen Feststellungen betrifft Behörden. Mehrere Mitgliedstaaten haben Initiativen zur Verbesserung der rechtlichen Rahmenbedingungen für Unternehmen gestartet (oder sind dabei dies zu tun) und auch für die nationale Gesetzgebung Folgeabschätzungen im Hinblick auf Unternehmen eingeführt. Einige Mitgliedstaaten haben Register für alle Pflichten aufgestellt, die von Unternehmen erfuellt werden müssen, sowie Arbeitsgruppen zur Vereinfachung, interministerielle Ausschüsse und Referate geschaffen, die sich mit den Auswirkungen von Rechtsvorschriften befassen.

Die Kommission muss Berichte über die Umsetzung des gesamten BEST-Aktionsplans vorlegen, die sie in enger Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten zu erstellen hat.