Die Bekämpfung der Arbeitslosigkeit erfordert eine ganze Bandbreite an Maßnahmen – einschließlich Strukturreformen – in verschiedenen Politikbereichen (Beschäftigung, Wirtschaft, Fiskalpolitik, Investitionen in Humankapital) und verlangt, dass Gegenmaßnahmen und Präventivmaßnahmen kombiniert werden. Die EU verfolgt eine an mehreren Punkten ansetzende Strategie, um ein positives makroökonomisches Umfeld zu gewährleisten, in dem Beschäftigungsmöglichkeiten geschaffen, der soziale Zusammenhalt gestärkt, die Entwicklung von Fähigkeiten gefördert und Langzeitarbeitslosigkeit abgebaut werden können. Der Schritt zurück in die Erwerbstätigkeit hängt für Langzeitarbeitslose nicht nur von der Qualität der angebotenen Dienstleistungen ab, sondern auch von der makroökonomischen Lage, der Wirtschaftsstruktur und dem Funktionieren des Arbeitsmarktes im jeweiligen Mitgliedstaat.

Langzeitarbeitslosigkeit kann Armut und soziale Ausgrenzung zur Folge haben. Außerdem trägt sie dazu bei, dass Armut an die in Erwerbslosenhaushalten lebenden Kinder „vererbt“ wird, da diese Kinder nachweislich schwächere schulische Leistungen erbringen. Eine Erwerbstätigkeit würde sowohl den betroffenen Arbeitskräften als auch ihren Familien einen Weg aus der Armut eröffnen, da die Hälfte derjenigen, die einen Arbeitsplatz finden, dem Armutsrisiko entkommen.

Selbst wenn in den Mitgliedstaaten die Beschäftigung wieder steigt, laufen Langzeitarbeitslose Gefahr, auf der Strecke zu bleiben, weil sie am weitesten vom Arbeitsmarkt entfernt sind: Je länger eine Person arbeitslos ist, desto schwieriger wird es für sie, eine neue Stelle zu finden, weil sie ihre Fähigkeiten mit der Zeit verliert. Die Folgen wären persönliche Entbehrungen, eine geringere Nutzung des Humankapitals, die Vergeudung von Wirtschaftspotenzial und steigende Sozialausgaben, was die Auswirkungen des Bevölkerungsrückgangs noch verschärfen würde. Bei vielen, die ein Jahr und länger arbeitslos waren, besteht die Gefahr, dass sie überhaupt nicht mehr in den Arbeitsmarkt zurückkehren. Jedes Jahr gibt ein Fünftel von ihnen die Arbeitssuche auf und wird als nichterwerbstätig eingestuft.

Die einzelnen Mitgliedstaaten sind unterschiedlich stark betroffen, je nach makroökonomischer Lage und Wirtschaftsstruktur, den Auswirkungen der Krise und dem Funktionieren des nationalen Arbeitsmarktes. Von Arbeitslosigkeit betroffen sind verschiedene Gruppen, die in der Regel wenig beschäftigungsfähig und in vielen Fällen mehrfach benachteiligt sind. Geringqualifizierte Personen und Drittstaatsangehörige haben ein doppelt so hohes Risiko, langzeitarbeitslos zu werden, wie andere Personengruppen. Menschen mit Behinderung und benachteiligte Minderheiten wie Roma sind ebenfalls deutlich stärker betroffen.

Vor allem bei jungen Menschen und bei Langzeitarbeitslosen ist die Arbeitslosenquote nach wie vor hoch. Die Zahl der Langzeitarbeitslosen (d. h. Personen, die seit mehr als einem Jahr arbeitslos sind) hat sich seit 2007 verdoppelt, und diese Gruppe macht die Hälfte aller Arbeitslosen aus, nämlich 12,1 Mio. Menschen (5 % der Erwerbsbevölkerung in der EU); 62 % von ihnen waren 2014 seit mindestens zwei aufeinanderfolgenden Jahren arbeitslos. Auch in den Jahren 2013 und 2014 stagnierte die Zahl der Langzeitarbeitslosen EU-weit auf sehr hohem Niveau.

Die Empfehlung fußt auf den nach Artikel 148 Absatz 2 AEUV vorgesehenen beschäftigungspolitischen Leitlinien, in denen eine signifikante Verringerung der Langzeitarbeitslosigkeit und Präventivmaßnahmen gefordert werden. Die derzeit geltenden beschäftigungspolitischen Leitlinien zielen auf die Beseitigung struktureller Hindernisse im Zusammenhang mit starren Arbeitsmarktstrukturen und unzureichenden Qualifikationen oder unzureichenden Investitionen in Humankapital ab. Zu den Themen, die in den länderspezifischen Empfehlungen besonders hervorgehoben werden, gehören die Reduzierung negativer finanzieller Arbeitsanreize, die Anpassung von Mechanismen zur Entgeltfestsetzung, die Verlagerung der Steuerlast weg vom Faktor Arbeit, die Stärkung aktiver Arbeitsmarktmaßnahmen und die Modernisierung der Berufsbildungssysteme sowie der Lehrlingsausbildung. Laut dem Vorschlag für die neuen beschäftigungspolitischen Leitlinien soll die Zahl der Langzeitarbeitslosen mithilfe umfassender Strategien deutlich gesenkt werden, u. a. durch die spezielle, aktive Unterstützung Langzeitarbeitsloser bei der Rückkehr in den Arbeitsmarkt.

Die Initiative zielt u. a. auf folgende spezifische Probleme ab: mangelnde Unterstützung Langzeitarbeitsloser bei der Arbeitssuche, wodurch sich in einigen Mitgliedstaaten immer weniger Personen bei den öffentlichen Arbeitsverwaltungen melden (niedrige Erfassungsquote); die Schwierigkeit, den komplexen Ursachen von Arbeitslosigkeit Rechnung zu tragen (die Unterstützung muss sowohl an die Bedürfnisse der Arbeitgeber als auch der betroffenen Personen angepasst sein); nach dem Auslaufen der Arbeitslosenleistungen werden auch keine Dienstleistungen mehr angeboten.

Mit dieser speziellen Initiative sollen den Mitgliedstaaten Leitlinien für die Erbringung von Dienstleistungen an die Hand gegeben werden, um die Zahl der Menschen zu erhöhen, die aus der Langzeitarbeitslosigkeit in die Beschäftigung zurückkehren. Die Empfehlung umfasst genau beschriebene Maßnahmen zur Verbesserung einer personalisierten Unterstützung für Langzeitarbeitslose, die von den Arbeitsverwaltungen und den Sozialämtern durchgeführt werden.

Die Zuständigkeit der EU im Bereich der Beschäftigungspolitik ist in Titel IX AEUV festgelegt, vor allem in Artikel 145 über die Entwicklung einer koordinierten Beschäftigungsstrategie und in Artikel 147 über den Beitrag der EU zu einem hohen Beschäftigungsniveau durch die Förderung und die Ergänzung der einzelstaatlichen Maßnahmen. Der Vorschlag ist ein Beitrag zu den Zielen des Vertrags – insbesondere zur Hinwirkung auf Vollbeschäftigung und Förderung des sozialen Zusammenhalts (Artikel 3 des Vertrags über die Europäische Union).

Die Empfehlung könnte dazu beitragen, den Fokus der Interventionen der europäischen Struktur- und Investitionsfonds – insbesondere des ESF – in der aktuellen Programmperiode stärker auf die Integration von Langzeitarbeitslosen und die Verbesserung der Wirksamkeit der auf sie ausgerichteten Maßnahmen zu lenken. In der Empfehlung wird die Grundstruktur für ein System personalisierter Unterstützung für Langzeitarbeitslose behandelt, auf dem weitere ESF-Maßnahmen aufsetzen können.

Was den Austausch bewährter Verfahren angeht, so werden bereits Maßnahmen in Form politischer Lernprozesse zur Unterstützung der Europa-2020-Strategie durchgeführt. Das Netz der öffentlichen Arbeitsverwaltungen (ÖAV) entwickelt ein „Benchlearning“-Verfahren, um die Leistung der öffentlichen Arbeitsverwaltungen in allen Mitgliedstaaten miteinander zu vergleichen und um voneinander zu lernen.

In den länderspezifischen Empfehlungen von 2015 wird unterstrichen, dass die Langzeitarbeitslosigkeit mit einer Kombination aus wirksamem Sozialschutz und Förderung der Beschäftigungsfähigkeit bekämpft werden muss. In diesem Zusammenhang wird betont, dass effiziente, wirksame und vorausschauende Programme der beruflichen Aus- und Weiterbildung, die gezielte Maßnahmen der Erwachsenenbildung einschließen, eine zentrale Rolle bei der Verbesserung der Beschäftigungsfähigkeit spielen. Ferner wird darauf hingewiesen, dass die öffentlichen Arbeitsverwaltungen in einigen Mitgliedstaaten gestärkt werden müssen und aktive Arbeitsmarktmaßnahmen effizienter auf die arbeitsmarktfernsten Bevölkerungsgruppen ausgerichtet werden könnten.

Vom 19. Februar 2015 bis 15. Mai 2015 fand eine öffentliche Konsultation über die Erbringung von Dienstleistungen für Langzeitarbeitslose in den Mitgliedstaaten und auf EU-Ebene statt. 159 Beiträge wurden eingereicht. Die meisten Beiträge stimmten den in der Konsultation beschriebenen Herausforderungen zu und unterstrichen die Notwendigkeit von Unterstützungsleistungen für die Integration in den Arbeitsmarkt und individuell abgestimmte Leistungen für Langzeitarbeitslose. In mehr als zwei Dritteln der Beiträge wurde eine Reform der Unterstützung Langzeitarbeitsloser befürwortet, unter anderem die Einführung eines maßgeschneiderten Angebots aktiver Unterstützung, eine zentrale Anlaufstelle, Pflichten für beide Seiten und eine stärkere Einbindung in aktive Unterstützungsmaßnahmen. Die große Mehrheit der Konsultierten begrüßte eine weitere Initiative auf EU-Ebene, um die Langzeitarbeitslosigkeit mit Hilfe allgemeiner Grundsätze für einen wirksamen Rahmen für aktive Arbeitsmarktpolitik und entsprechenden Leitlinien in den Griff zu bekommen.

Die Empfehlung bietet einen Handlungsrahmen zur Unterstützung Langzeitarbeitsloser; ihr Geltungsbereich ist darauf beschränkt, Arbeitsverwaltungen oder anderen zuständigen Einrichtungen und ihren Partnern Leitlinien an die Hand zu geben, wie sie Schritt für Schritt ein personalisiertes Unterstützungssystem für die Rückkehr Langzeitarbeitsloser in den Arbeitsmarkt einrichten können. Eine effizientere Eingliederung ist entscheidend für die Bekämpfung der Langzeitarbeitslosigkeit. Die Empfehlung wahrt ein hohes Maß an Flexibilität für die Mitgliedstaaten, sowohl was die Gestaltung als auch was den Inhalt der Umsetzungsmaßnahmen angeht.

Eine schlechte Leistung der nationalen Arbeitsmärkte in Bezug auf die Langzeitarbeitslosenquote und die Eingliederung in den Arbeitsmarkt kann sich negativ auf die gesamte Wirtschaft auswirken und dem sozialen und wirtschaftlichen Zusammenhalt in der EU schaden. Zwar trägt Wirtschaftswachstum selbst entscheidend zur Schaffung von Arbeitsplätzen bei, eine dauerhaft hohe Langzeitarbeitslosigkeit kann das Wirtschaftswachstum und seine Nachhaltigkeit jedoch beeinträchtigen.

In den meisten Mitgliedstaaten sind Leistungen an die Arbeitssuche oder an Mindestaktivierungsanforderungen geknüpft. Diese Auflagen werden jedoch nicht immer durchgesetzt, was in den meisten Fällen daran liegt, dass ein entsprechendes Maßnahmenangebot fehlt. In mehreren Mitgliedstaaten konzentrieren sich die öffentlichen Arbeitsverwaltungen in erster Linie auf Arbeitslose, die einen Anspruch auf Arbeitslosenleistungen haben, und setzen mit ihren Maßnahmen aus Effizienzgründen bereits zu Beginn einer Phase der Arbeitslosigkeit an.

Mit der Arbeitslosmeldung erhalten Arbeitslose Zugang zu Unterstützung. Niedrige Meldequoten lassen vermuten, dass die Unterstützung nur einem Teil der Langzeitarbeitslosen zugutekommt. Die Meldequote beträgt im EU-Durchschnitt 73 %. In mehreren Mitgliedstaaten liegt sie unter 50 %. Laut den verfügbaren Daten nahmen 2012 lediglich 13,5 % der über 25-jährigen Langzeitarbeitslosen an aktiven Arbeitsmarktmaßnahmen teil.

Die Analyse berücksichtigte zwar strukturelle Ursachen für Langzeitarbeitslosigkeit wie Qualifikationen, Bildungsergebnisse und Bildungsniveau, die makroökonomische Situation und das Funktionieren des Arbeitsmarktes. Ihr Schwerpunkt lag jedoch auf der Organisation von Unterstützungsdienstleistungen für Langzeitarbeitslose, um ihnen den Wiedereintritt in den Arbeitsmarkt zu ermöglichen. Es wurden mehrere Faktoren ermittelt, die die Leistung der Mitgliedstaaten bei der Integration von Langzeitarbeitslosen in den Arbeitsmarkt beeinträchtigen:

Es sprachen mehrere Gründe für diese Analyse ohne Folgenabschätzung. Die Empfehlung bietet allgemeine Leitlinien für die Einrichtung eines personalisierten Unterstützungssystems für die Rückkehr Langzeitarbeitsloser in den Arbeitsmarkt und gibt den Mitgliedstaaten die Möglichkeit, je nach ihrer nationalen Praxis verschiedene optionale und flexible Elemente umzusetzen. Die Auswirkungen der Empfehlung hängen nicht nur davon ab, wie die Mitgliedstaaten die Maßnahmen umsetzen, sondern auch von zahlreichen länderspezifischen Faktoren wie der makroökonomischen Lage, der Wirtschaftsstruktur und dem Funktionieren des Arbeitsmarktes, weshalb eine Beurteilung der spezifischen Wirkung des Vorschlags unter Ausschluss anderer Faktoren nur schwer möglich ist. Bei einer umfassenderen Bewertung des Empfehlungsvorschlags müssten die in den Mitgliedstaaten ergriffenen Begleitmaßnahmen und die jeweiligen institutionellen Strukturen berücksichtigt werden. Eine detaillierte quantitative Bewertung wäre unverhältnismäßig, da die entsprechenden Daten nicht einfach zu erhalten oder schnell zu erheben sind.

Analysiert wurden in erster Linie Dienstleistungen zur Integration Arbeitsuchender in den Arbeitsmarkt und die möglichen Auswirkungen der Einführung eines personalisierten Unterstützungssystems speziell für Langzeitarbeitslose in Form einer Wiedereinstiegsvereinbarung, die durch allgemeine politische Leitlinien zur Einbindung der Arbeitgeber und eine vorherige individuelle Bestandsaufnahme ergänzt wird.

In der Konsultation interessierter Kreise betonte das Europäische Netz der öffentlichen Arbeitsverwaltungen die Bedeutung maßgeschneiderter Dienstleistungen, einer besseren Koordinierung und der Unterstützung der Arbeitgeber sowie die Notwendigkeit von Verpflichtungen für beide Seiten. Der Ausschuss des Europäischen Sozialfonds unterstrich, dass der ESF bei der Umsetzung der Initiative im laufenden Programmplanungszeitraum eine wichtige Rolle spielen könne und betonte, dass die Initiative die Wirksamkeit der ESF-Maßnahmen erhöhen könnte. Der Beschäftigungsausschuss hob hervor, dass die Heterogenität der Gruppe der Langzeitarbeitslosen eine auf jeden Einzelnen zugeschnittene aktive Unterstützung erfordere und die Mitgliedstaaten die Flexibilität erhalten müssten, ihre Politik entsprechend zu gestalten. Der Ausschuss für Sozialschutz unterstrich die Notwendigkeit, Ressourcen weiter für Gruppen zu verwenden, die sich mehreren Beschäftigungshindernissen gegenüber sehen. Bei einer Anhörung der Sozialpartner zu der Initiative am 24. April 2015 wurde darauf hingewiesen, dass ein auf Integrationsinstrumenten basierender Ansatz mit allgemeinen politischen Leitlinien kombiniert werden könne.

Die Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt kann durch den Wechsel der Unterstützung von Arbeitslosenleistungen seitens der öffentlichen Arbeitsverwaltungen zu Sozialleistungen, für die die Sozialämter zuständig sind, behindert werden. Sind die Zuständigkeiten nicht klar zwischen den Agenturen verteilt, werden Akten nicht weitergeleitet und die Koordinierung der Dienstleistungen ist nicht gewährleistet. Unterbrechungen können daher den Wiedereinstieg in den Arbeitsmarkt verzögern. Einige Mitgliedstaaten bieten bereits integrierte Dienstleistungen und zentrale Anlaufstellen an, in anderen dagegen mangelt es an politischer Koordinierung auf nationaler Ebene, was zu einem fragmentierten und widersprüchlichen Angebot führt. In ihrer Bewertung der Durchführung der Empfehlung zur aktiven Eingliederung unterstrich die Kommission die Bedeutung eines koordinierten und integrierten Ansatzes für die Erbringung von Dienstleistungen und für beschäftigungspolitische Maßnahmen. Dazu gehören auch zentrale Anlaufstellen, in denen Arbeitslosenunterstützung und Sozialschutz zusammenlaufen.

Langzeitarbeitslose haben nicht immer Zugang zu personalisierten Dienstleistungen wie Bestandsaufnahme und Profilerstellung. Interventionen im Rahmen von Programmen, die auf einzelne Untergruppen von Langzeitarbeitslosen ausgerichtet sind, gehen nicht auf sämtliche individuellen Bedürfnisse ein. Zudem entfällt nur ein kleiner Teil der Ausgaben für aktive Maßnahmen für Langzeitarbeitslose auf Fortbildung und Gründungshilfen. Die Wahrscheinlichkeit für geringqualifizierte Arbeitslose, an Maßnahmen des lebenslangen Lernens teilzunehmen, ist viermal geringer als bei anderen Gruppen, und Grundfertigkeiten werden nur selten gefördert.

Programme für Langzeitarbeitslose sind nicht auf die Bedürfnisse der Arbeitgeber zugeschnitten. In einigen Ländern liegt der Schwerpunkt auf öffentlichen Beschäftigungsprogrammen (schätzungsweise 31 % der im Jahr 2012 getätigten Ausgaben für aktive Arbeitsmarktmaßnahmen für Langzeitarbeitslose), die nicht immer den Weg zurück in den Arbeitsmarkt öffnen. Arbeitgeber sind oft nicht ausreichend in die von Arbeits- und Sozialämtern organisierten Aktivitäten eingebunden.

Da Langzeitarbeitslosigkeit nach 12 Monaten der Arbeitslosigkeit beginnt und die Zahl derer, die wieder einen Arbeitsplatz finden, zwischen dem 12. und 24. Monat stark sinkt, empfiehlt es sich, spätestens bis zum 18. Monat Maßnahmen zu ergreifen. Dies entspricht zudem der gängigen Praxis in den Mitgliedstaaten, die die Langzeitarbeitslosigkeit am erfolgreichsten reduziert haben.

Die Analyse ergab eine Reihe von Faktoren in Bezug auf die Gestaltung, die Organisation und den Schwerpunkt von Maßnahmen zur Integration Arbeitsloser in den Arbeitsmarkt, die für die erfolgreiche Erbringung von Dienstleistungen ausschlaggebend sind.

Ein Konzept personalisierter Dienstleistungen mit einer Kombination aus intensiver Unterstützung, Monitoring der Ergebnisse und einem Fokus auf dem Arbeitgeber soll dazu beitragen, die Zahl der Personen, die wieder in den Arbeitsmarkt zurückkehren, zu erhöhen und die Vermittlung von passenden Beschäftigungsmöglichkeiten an Langzeitarbeitslose zu verbessern. In einigen Mitgliedstaaten mit hohen Rückkehrquoten werden die in der Empfehlung vorgeschlagenen Maßnahmen bereits jetzt umgesetzt. Eine Initiative würde deshalb in Mitgliedstaaten mit schwächeren Unterstützungsstrukturen und einer höheren Langzeitarbeitslosenquote eine stärkere Wirkung erzielen. Wiedereinstiegsvereinbarungen sollen eine Änderung in Richtung stärkerer Unterstützungsstrukturen bewirken. Sollten die schwächeren Staaten so gegenüber den stärkeren Ländern aufholen, könnten durch die vollständige Umsetzung des Vorschlags jedes Jahr mehr Menschen damit rechnen, eine neue Beschäftigung zu finden.

Diese Wirkung hängt jedoch auch noch von einer ganzen Reihe weiterer Faktoren ab. In Verbindung mit anderen Strukturreformen zur Schaffung von Arbeitsplätzen kann die vorliegende Empfehlung zu einer allgemeinen Steigerung der Beschäftigungszahlen beitragen, indem das Wachstumspotenzial gestärkt und die strukturelle Arbeitslosigkeit gesenkt, das Missverhältnis zwischen Arbeitskräfteangebot und -nachfrage durch personalisierte Dienstleistungen für Langzeitarbeitslose abgebaut und die Gefahr von Armut und sozialer Ausgrenzung verringert werden.

Durch die Umwidmung bereits verfügbarer Finanzmittel für Programme zur Förderung der direkten Eingliederung in den Arbeitsmarkt (z. B. für Einstellungsbeihilfen) könnten die Arbeitgeber stärker eingebunden werden. Angesichts einer geringen Arbeitskräftenachfrage und nur wenig finanzpolitischen Spielraums können solche Anreize ein attraktives Förderinstrument für mehr Beschäftigung sein, das gleichzeitig die Beschäftigungsfähigkeit Langzeitarbeitsloser verbessert. Solche Beihilfen müssen jedoch sorgfältig konzipiert sein, da sonst lediglich öffentliche Gelder verschwendet werden, vor allem wenn die subventionierten Arbeitsplätze ohnehin geschaffen worden wären (Mitnahmeeffekt), wenn die Anreize Arbeitgeber lediglich dazu veranlassen, Arbeitskräfte einer Kategorie anstelle einer anderen einzustellen (Verdrängungseffekt), oder wenn sie eine unnötige Fragmentierung des Steuersystems bewirken würden.

Die Zusammenarbeit zwischen verschiedenen Agenturen wie den öffentlichen Arbeitsverwaltungen, Sozialämtern und Kommunen im Rahmen einer zentralen Anlaufstelle würde die Kontinuität der Dienstleistungen gewährleisten und deren Relevanz und Wirksamkeit verbessern, was sich wiederum positiv auf den Sozialschutz und die arbeitsmarktfernsten Gruppen auswirken würde. Langzeitarbeitslose würden profitieren, weil sie einfacheren Zugang zu Dienstleistungen hätten, und Arbeits- und Sozialämter sowie Dienstleister müssten ihre Verfahren anpassen und zusammenarbeiten, um Wiedereinstiegsvereinbarungen umzusetzen.

Für kleine und mittlere Unternehmen (KMU) sowie Arbeitgeber sind keine Befolgungskosten vorgesehen. Für Bestandsaufnahmen, Monitoring und Aktualisierung der Wiedereinstiegsvereinbarungen sowie für den Zugang zu Dienstleistungen und Arbeitgeberanreizen können Online-Kanäle genutzt werden.

Die Initiative stärkt den Schutz der Grundrechte. Besserer Zugang zu Unterstützungsdienstleistungen und personalisierte Dienstleistungsangebote für Langzeitarbeitslose gewährleisten und stärken das Recht auf Zugang zu unentgeltlichen Arbeitsvermittlungsdiensten gemäß Artikel 29 der Grundrechtecharta der Europäischen Union. Besserer Schutz für Langzeitarbeitslose steht auch im Einklang mit den Grundsätzen in Artikel 34 der Grundrechtecharta, da er den Anspruch Langzeitarbeitsloser auf Leistungen der sozialen Sicherheit und sozialer Dienste bei Arbeitslosigkeit verbessert und zur Bekämpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung und schließlich zur Stärkung der Menschenwürde beiträgt.