MITTEILUNG DER KOMMISSION - Ergänzender Beitrag der Kommission zur Regierungskonferenz über institutionelle Reformen - Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit bei Binnenmarktaspekten im Bereich der Besteuerung und der sozialen Sicherheit

1. Vorwort

Die anstehende Erweiterung auf bis zu 28 Mitgliedstaaten stellt eine enorme Zunahme in Anzahl und Vielfalt von Volkswirtschaften und Rechtssystemen dar. Die Anzahl der staatlichen und privaten Binnenmarktakteure wird sich nahezu verdoppeln. Darüber hinaus werden die Leistungsunterschiede innerhalb der Volkswirtschaften der Mitgliedstaaten die Unterschiede im Binnenmarkt verstärken. Die Tatsache, daß sich zahlreiche neue Mitgliedstaaten im wirtschaftlichen Umbruch befinden, bedeutet, daß sich die Europäische Union in einem sich wandelnden Umfeld befindet. Diese drei Aspekte zusammen werden die Unvollkommenheiten des Binnenmarktes, insbesondere im Bereich der Besteuerung und der sozialen Sicherheit, noch deutlicher machen. Eine unterschiedliche Anwendung des Gemeinschaftsrechts, nicht kompatible nationale Vorschriften und Wettbewerbsverzerrungen können den Binnenmarkt auf eine Weise beeinträchtigen, die koordinierte Antworten der Gemeinschaft verlangt.

Mit der Einführung der Wirtschafts- und Währungsunion ist die Notwendigkeit einer stärkeren Koordinierung der Steuer- und Strukturpolitik gestiegen. Darüber hinaus entsteht durch die Globalisierung ein grösseres Rückwirkungspotential innerhalb der Mitgliedstaaten, das zu Verzerrungen des Binnenmarktes führen kann. Es muß jedoch auch darauf hingewiesen werden, daß unterschiedliche Besteuerungsniveaus und -systeme Unterschiede im Pro-Kopf-Einkommen und in der Produktivität widerspiegeln können und daher nicht notwendigerweise den Wettbewerb im Binnenmarkt beeinträchtigen.

Die Europäische Union kann diese Herausforderung nur annehmen, wenn sie die Effizienz ihres Entscheidungsfindungsprozesses steigert. Daher ist ein stärkerer Rückgriff auf Abstimmungen mit qualifizierter Mehrheit geboten, soweit dies für die Errichtung oder das Funktionieren des Binnenmarktes notwendig ist. Der Übergang von der Einstemmigkeit zur qualifizierten Mehrheit berührt nicht die Kompetenzverteilung, sowie sie durch den bisherigen Vertrag vorgenommen wird, sondern verbessert nur die Entscheidungsfähigkeit der Institutionen.

In ihrer Stellungnahme "Institutionelle Reform für eine erfolgreiche Erweiterung" vom 26. Januar 2000 hat die Kommission einen weiteren Beitrag im Hinblick auf die Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit im Bereich der Besteuerung und der sozialen Sicherheit angekündigt. Das von der Kommission vorgeschlagene Vorgehen beinhaltet eine eingehende Prüfung der einschlägigen Vertragsartikel, um die Beschlüsse zu benennen, die mit qualifizierter Mehrheit, sowie diejenigen, die weiterhin einstimmig gefasst werden sollen.

2. Leitlinien für die Entscheidungsfindung im Bereich der Besteuerung und der sozialen Sicherheit

Die einzelstaatlichen Vorschriften im Bereich Besteuerung und soziale Sicherheit spiegeln die grundlegenden Interessen der einzelstaatlichen Gesetzgebung in der Wirtschafts- und Sozialpolitik wider. Das Niveau der sozialen Sicherheit und der sozialen Vergünstigungen sowie die Art und Weise, wie diese Vergünstigungen aus Steuergeldern finanziert werden, sind Ausdruck der Souveränität der nationalen Parlamente. Generell sind diese Vorschriften Ausdruck dafür, welcher Grad an Solidarität und Unterstützung zwischen öffentlichen Institutionen und Bürgern gesellschaftlich erwünscht ist. Derartige Wünsche sind in der Regel "neutral" im Hinblick auf die europäische Dimension.

Gleichwohl gibt es wenige klar definierte Arten nationaler Bestimmungen im Bereich Besteuerung und soziale Sicherheit, die im Hinblick auf das Funktionieren des Binnenmarktes nicht als "neutral" bezeichnet werden können. Diese Vorschriften können den Binnenmarkt aufgrund ihres Inhalts bzw. ihres Wesens beeinträchtigen. Ihre Auswirkungen können grob in zwei Kategorien eingeteilt werden: Vorschriften, die mit den Binnenmarktzielen unvereinbar sind, und Vorschriften, die zu Wettbewerbsverzerrungen im Binnenmarkt führen können.

a. Unvereinbarkeit der nationalen Vorschriften mit den Binnenmarktzielen

Traditionell gelten nationale Vorschriften über Besteuerung und soziale Sicherheit innerhalb eines streng nationalen Rahmens. Per definitionem berücksichtigen sie keine grenzueberschreitenden Aspekte. Tun sie dies jedoch, können diese nationalen Vorschriften die Ausübung der vier Grundfreiheiten des Vertrags (freier Waren-, Personen-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehr) behindern. Trotz der Vollendung des Binnenmarktes und der Einführung der Wirtschafts- und Währungsunion ging die Beseitigung grenzueberschreitender Hindernisse insgesamt nur langsam voran. Viele solcher Hindernisse bleiben. Dieses Vakuum wurde zunehmend vom Europäischen Gerichtshof gefuellt, der in zahlreichen Urteilen Aspekte nationaler Vorschriften in beiden Bereichen für unvereinbar mit den Vertragsbestimmungen über die vier Binnenmarkt-Freiheiten befand. In diesen Fällen müssen die Mitgliedstaaten ihre Gesetzgebung ändern, um mögliche vertragswidrige Diskriminierungen aufgrund der Staatsangehörigkeit auszuschließen. Allerdings reichen diese unilateralen oder bilateralen Änderungen nicht aus und bieten keine Lösung für Fälle, in denen mehr als zwei Länder beteiligt sind. Für die Öffentlichkeit ist es unbefriedigend, gesetzgeberisch tätig werden zu müssen, um die Anerkennung von Rechten zu erhalten, die die Verträge gewährleisten. Gleichzeitig ist es für die Mitgliedstaaten inakzeptabel, wenn das Gemeinschaftsrecht in diesem Bereich auf einer Ad-hoc-Basis durch Urteile des Europäischen Gerichtshofs entsteht, und nicht durch einen politischen Prozeß. Darüber hinaus geben diese Änderungen Anlaß zu Unsicherheiten und können vollends zu einer inkonsequenten Anwendung der Gemeinschaftsvorschriften führen. Folglich führen Verwaltungskosten und Rechtsunsicherheit dazu, daß Bürger und Unternehmen ihr Recht auf Freizuegigkeit bzw. Investitionen in einem anderen Mitgliedstaat nicht uneingeschränkt nutzen können.

Eine Lösung auf Gemeinschaftsebene würde häufig bedeuten, daß eine kohärente Anwendung der Binnenmarktvorschriften nicht von der Einzelinitiative eines Wirtschaftsakteurs abhängt, der, möglicherweise auf der Grundlage eines Urteils des Europäischen Gerichtshofs, die Behörden eines Mitgliedstaats überzeugt, einen spezifischen Aspekt der nationalen Gesetzgebung zu ändern. Lösungen auf Gemeinschaftsebene haben den Vorteil eines ordnungsgemässen politischen Ansatzes im Gegensatz zu einem Vorgehen von Fall zu Fall.

b. Wettbewerbsverzerrungen im Binnenmarkt

Bereits im gegenwärtigen Binnenmarkt werden nationale Vorschriften im Bereich Besteuerung oder soziale Sicherheit durch die politischen Interessen in anderen Mitgliedstaaten beeinflusst.

Tatsache ist, daß mit einer grösseren Anzahl von Mitgliedstaaten auch die Unterschiede in der Entwicklung zwischen den EU-Mitgliedstaaten deutlicher werden. Derartige Unterschiede werden die Diskrepanzen zwischen den einzelnen Volkswirtschaften wahrscheinlich noch stärker hervorheben. Jüngste Zahlen [1] belegen, daß das kaufkraftberichtigte durchschnittliche Pro-Kopf-BSP der zehn mittel- und osteuropäischen Beitrittsländer ein Drittel des EU-Durchschnitts ausmacht; in der Gruppe der mittel- und osteuropäischen Länder erreicht das Land mit dem niedrigsten Niveau ein Drittel des stärksten. So unterschiedlich wie der Entwicklungsstand der einzelnen Volkswirtschaften ist, so unterschiedlich werden die politischen Erwägungen sein, die den einzelstaatlichen Interessen bezueglich des Niveaus der sozialen Sicherheit und des entsprechenden Niveaus der Erwirtschaftung von Einnahmen im Rahmen der Steuerpolitik unterliegen. Politische Entscheidungen vor derart unterschiedlichen Hintergründen können das übergeordnete Ziel der Förderung einer harmonischen und ausgewogenen Entwicklung von Wirtschaftstätigkeiten sowie eines nachhaltigen Wachstums und eines hohen Grads an Konvergenz der Wirtschaftsleistung (Artikel 2 EGV) beeinträchtigen. Daher wird es notwendig sein, daß koordinierte Maßnahmen auf Gemeinschaftsebene möglich bleiben, um Wettbewerbsverzerrungen im Binnenmarkt entgegenzutreten.

[1] Siehe Wandel und Wahlmöglichkeiten in der sozialen Sicherheit. Die Erfahrungen in Mittel- und Osteuropa, Consensus 1999.

Schlußfolgerung

Zusammenfassend ist die Kommission der Auffassung, daß die nahezu doppelte Anzahl von EU-Mitgliedstaaten in absehbarer Zukunft die Unvollkommenheiten des Binnenmarktes, insbesondere im Bereich soziale Sicherheit und Besteuerung, deutlich machen wird. Unterschiedliche Niveaus und Wettbewerbsverzerrungen machen ein Tätigwerden der Gemeinschaft erforderlich. Wenn die Gemeinschaft nicht über wirksame Instrumente verfügt, diese Themen auf Gemeinschaftsebene anzugehen, werden diese negativen Nebenwirkungen die harmonische Entwicklung der Europäischen Union behindern.

3. Verfügbare Instrumente

Im Hinblick auf die Festlegung solcher Instrumente schlägt die Kommission vor, auf den Erfahrungen der im Bereich soziale Sicherheit und Besteuerung bislang erreichten Integration aufzubauen.

a. Die Art des Tätigwerdens

Ein Tätigwerden der Gemeinschaft im Hinblick auf die Errichtung des Binnenmarktes kann unterschiedlich starke Regulierungsstufen beinhalten. Allgemein kann man sagen, daß der EG-Vertrag zwischen einer Koordinierung der Gesetzgebung, der Verabschiedung von Mindestvorschriften und einer Harmonisierung der Vorschriften unterscheidet.

Bei einer Koordinierung der nationalen Vorschriften auf Gemeinschaftsebene bleibt das nationale System als solches unberührt. Hierbei wird jedoch die Schnittstelle zwischen nationalem System und grenzueberschreitenden Elementen definiert. Beispiele für eine solche Koordinierung sind im Bereich soziale Sicherheit die Verordnung 1408/71 [2] und im Bereich direkte Steuern die Richtlinien des Rates über das gemeinsame Steuersystem der Mutter- und Tochtergesellschaften verschiedener Mitgliedstaaten sowie für Fusionen [3]. Durch die Richtlinien bleiben die einzelstaatlichen Vorschriften für Konzerne und Unternehmensumstrukturierungen unberührt. Sie beinhalten lediglich Vorschriften für Transaktionen, an denen Unternehmen aus mehr als einem Mitgliedstaat beteiligt sind.

[2] Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 des Rates vom 14. Juni 1971 zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und deren Familien, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern.

[3] ABl. L225 vom 20.08.1990, S. 6 und ABl. L225, S. 1

Eine andere Form des Tätigwerdens ist die Verabschiedung von Mindestanforderungen. Solche Anforderungen sind auf die Festlegung einer gemeinsamen Mindestbasis von Vorschriften in den verschiedenen nationalen Gesetzen beschränkt. Im Prinzip lösen Mindestanforderungen genauso wie die Koordinierung das Schnittstellenproblem zwischen verschiedenen nationalen Gesetzen. Ein Beispiel für Mindestanforderungen findet sich in Richtlinie 92/77 EWG [4] über die Mwst.-Sätze. Die Richtlinie legt die Mindestsätze fest, verlangt jedoch keinen spezifischen Satz. Im Bereich soziale Sicherheit sorgt Artikel 137 Absatz 3 EGV für die Verabschiedung entsprechender Mindestanforderungen. Das oberste Ziel solcher Mindeststandards ist natürlich die Gewährleistung einer adäquaten Ebene sozialer Sicherheit. Darüber hinaus verhindern solche Vorschriften Wettbewerbsverzerrungen.

[4] Richtlinie 92/77/EWG des Rates vom 19. Oktober 1992 zur Ergänzung des gemeinsamen Mehrwertsteuersystems und zur Änderung der Richtlinie 77/388/EWG (Annäherung der MWSt.-Sätze), ABl. L 316 vom 31.10.1992, S. 1-4

Eine vollständige Harmonisierung kann notwendig sein, wenn die Koordinierung nationaler Bestimmungen oder Mindestanforderungen die Verwirklichung des Binnenmarktes nicht erlaubt. Die Sechste Mehrwertsteuer-Richtlinie ist ein Beispiel für eine derartige Harmonisierung, obwohl diese Richtlinie auch zahlreiche Vorrechte und Ausnahmen enthält.

b. Entscheidungsfindung

Aufgrund des Einstimmigkeitsgebots war es in den letzten Jahren schwierig, Fortschritte in Bereichen zu erzielen, in denen Maßnahmen dringend notwendig sind, um das ordnungsgemässe Funktionieren des Binnenmarktes und die uneingeschränkte Ausübung der Grundfreiheiten zu gewährleisten. Seit der Vollendung des Binnenmarktes und der Einführung der Wirtschafts- und Währungsunion waren keine weiteren Schritte zur Beseitigung der steuerlichen Hemmnisse für grenzueberschreitende Aktivitäten möglich. Im Bereich soziale Sicherheit haben die Mitgliedstaaten sich noch nicht auf eine Maßnahme auf der Grundlage von Artikel 137 Absatz 3 erster Gedankenstrich geeinigt, der Maßnahmen zur sozialen Sicherheit und zum sozialen Schutz der Arbeitnehmer festlegt.

Die Kommission ist der Auffassung, daß der Umfang der gegenwärtig im Vertrag enthaltenen Bedingungen für die Einstimmigkeit im Sinne grösserer Effizienz eingeschränkt werden sollte.

c. Schlußfolgerung

Die Kommission schlägt vor, Abstimmungen mit qualifizierter Mehrheit für die unten genauer bezeichneten Instrumente einzuführen, die die Koordinierung nationaler Vorschriften oder die Einführung von Mindestanforderungen in den Bereichen Besteuerung und soziale Sicherheit erlauben. Im Bereich der indirekten Besteuerung, wo bereits ein erheblicher Grad an Harmonisierung erreicht worden ist, gelten Sonderbestimmungen.

4. Praktische Auswirkungen dieses Vorgehens auf die Besteuerung:

a. Koordinierung der nationalen Vorschriften im Hinblick auf die Beseitigung direkter Hemmnisse für die Ausübung der vier Grundfreiheiten (Gewährleistung der Vereinbarkeit nationaler Vorschriften mit den Binnenmarktzielen)

Die Kommission ist der Auffassung, daß alle Gemeinschaftsmaßnahmen zur Beseitigung eines direkten Hemmnisses für die Ausübung der vier Grundfreiheiten künftig mit qualifizierter Mehrheit verabschiedet werden müssen. Diese Maßnahmen haben zum Ziel, die Schnittstelle zwischen nationalen Systemen festzulegen und somit zusätzliche Belastungen des Steuerzahlers in grenzueberschreitenden Fällen, insbesondere Diskriminierung und Doppelbesteuerung, zu beseitigen. Die Gesetzgebungsmaßnahmen der Gemeinschaft werden daher in Form von Koordinierungsmaßnahmen erfolgen. Diese Maßnahmen befassen sich nicht mit Hemmnissen, die sich allein durch die Notwendigkeit zur Beachtung der Vorschriften mehrerer Steuersysteme bzw. der mangelnden Einheitlichkeit der Steuersysteme ergeben. Einstimmigkeit ist daher beispielsweise weiterhin notwendig bei der Harmonisierung der Körperschaftssteuersätze. Darüber hinaus sollte der Umfang der mit qualifizierter Mehrheit verabschiedeten Maßnahmen auf Fälle beschränkt werden, die mehr als einen Mitgliedstaat betreffen. Für Gemeinschaftsmaßnahmen, die für das Funktionieren des Binnenmarktes notwendig sind und darüber hinaus Auswirkungen auf rein interne Angelegenheiten haben, müsste weiterhin Einstimmigkeit gelten.

Vorschriften über die steuerliche Abzugsfähigkeit im Gastland von Rentenbeiträgen, die Wanderarbeitnehmer an eine Zusatzrentenversicherung in ihrem Heimatland zahlen, sind ein Beispiel für Themen, die mit qualifizierter Mehrheit entschieden werden sollten. Bilaterale Lösungen berücksichtigen vielleicht nicht alle Aspekte der Probleme von Personen, die im Laufe ihres Arbeitslebens in mehr als zwei Ländern arbeiten. Ein weiteres Beispiel ist die vorgeschlagene Richtlinie über ein gemeinsames Besteuerungssystem für die Zahlung von Zinsen und Lizenzgebühren zwischen Mutter- und Tochtergesellschaften in verschiedenen Mitgliedstaaten. Der Richtlinienvorschlag soll zur Abschaffung der Quellensteuer auf Zahlung von Zinsen und Lizenzgebühren zwischen Mutter- und Tochtergesellschaften in verschiedenen Mitgliedstaaten führen und eine Doppelbesteuerung vermeiden. In diesem Fall hätte eine Gemeinschaftslösung den doppelten Vorteil, eine Quellenbesteuerung abzuschaffen, die gegenwärtig durch bilaterale Steuerabkommen nicht beseitigt werden kann, sowie zur Entlastung der Doppelbesteuerung in Dreieckssituationen zu führen, bei denen bilaterale Abkommen aufgrund ihres Wesens nicht greifen. Hingegen bedürfen Bestimmungen zur Harmonisierung der Steuer auf die Zahlung von Zinsen und Lizenzgebühren weiterhin der Einstimmigkeit.

b. Die besondere Situation des freien Waren- und Dienstleistungsverkehrs

Mehrwertsteuer

Der freie Waren- und Dienstleistungsverkehr ist ein Sonderfall, weil Fragen im Zusammenhang mit dem freien Warenverkehr insbesondere durch die Sechste Mehrwertsteuer-Richtlinie [5], die eine gemeinsame Basis für die Erhebung der Mehrwertsteuer geschaffen hat, detailliert behandelt wurden. Allerdings hat das gemeinsame Mehrwertsteuersystem seit seiner Verabschiedung 1977, abgesehen von den Änderungen zur Beseitigung der physischen Grenzkontrollen im Jahre 1992, keine wesentliche Weiterentwicklung erfahren. Das System wurde Anfang der 70er Jahre vor der Errichtung des Binnenmarktes und vor dem Aufschwung des Dienstleistungssektors konzipiert. Es entspricht kaum noch den aktuellen wirtschaftlichen Bedingungen. Die Errichtung des Binnenmarktes hat zu einer erheblichen Liberalisierung der Wirtschaftstätigkeiten geführt. Beispielsweise unterlagen öffentliche Dienstleistungen nicht der Mehrwertsteuer, weil sie von öffentlichen Behörden erbracht wurden, was mittlerweile zu Wettbewerbsverzerrungen in einem liberalisierten Umfeld führt (die Beförderung eines Briefes durch einen privaten Postdienst unterliegt der Mehrwertsteuer, während die von einer öffentlichen Behörde herausgegebene Briefmarke, die die Gebühr für einen ähnlichen Dienst darstellt, nicht mehrwertsteuerpflichtig ist). Ferner sind neue Wirtschaftstätigkeiten wie der elektronische Handel mit den bestehenden Vorschriften schwer zu erfassen, was wiederum zu Steuervermeidung und somit zur Erosion der Steuerbasis führt. Die Richtlinie entspricht nicht mehr dem Bedarf der Wirtschaftsakteure, die einfache, moderne und einheitlichere Vorschriften im Binnenmarkt benötigen. Unangemessene Vorschriften beeinträchtigen den Binnenmarkt ebenso wie fehlende Vorschriften.

[5] Richtlinie 77/388 vom 17. Mai 1977, ABl. L 145, S. 1

Angesichts des erheblichen Harmonisierungsgrades im Bereich Mehrwertsteuer müssen die neuen Instrumente für eine Anpassung der bestehenden Vorschriften sorgen, damit dieser Acquis bewahrt wird.

Die Kommission schlägt vor, genau festzulegen, welche Aspekte der Mehrwertsteuerbestimmungen mit qualifizierter Mehrheit geregelt werden sollen. Abstimmungen mit qualifizierter Mehrheit sollten gelten für Beschlüsse, die

§ bestehende Gemeinschaftsvorschriften modernisieren oder vereinfachen, um Wettbewerbsverzerrungen zu verhindern

§ eine einheitliche Anwendung der bestehenden Steuerbestimmungen sowie die einfache und transparente Anwendung dieser Vorschriften gewährleisten

Der Wechsel zu einem neuen gemeinsamen Mehrwertsteuersystem, der fundamentale Änderungen bezueglich der örtlichen Zuschreibung der Wirtschaftstätigkeit und der Neuzuweisung der Mehrwertsteuereinnahmen zwischen den Mitgliedstaaten voraussetzt, muß auf jeden Fall einstimmig beschlossen werden. Dasselbe gilt für Vorschriften zur Festlegung des Mehrwertsteuersatzes (normaler und verminderter Satz, fakultativer Charakter des verminderten Satzes) oder für Vorschriften, die zwar in den einzelnen Mitgliedstaaten unterschiedlich sind, aber selbst kein Hemmnis für die Wirtschaftstätigkeit im Binnenmarkt darstellen (beispielsweise Ausnahmeregelungen für Immobilientransaktionen bzw. im sozialen und Ausbildungssektor).

Verbrauchsteuern

Die im Abschnitt über die Mehrwertsteuer beschriebenen Probleme finden sich auch im Bereich der gemeinschaftlichen Verbrauchsteuern. Aufgrund der raschen Entwicklung bei den Produkten, auf die gemeinschaftliche Verbrauchsteuern erhoben werden, müssen diese Steuern ständig angepasst werden, was aufgrund des Einstimmigkeitsgebots nicht möglich ist. Die Erzeugnisse, auf die Verbrauchsteuern erhoben werde, wurden vor einem Jahrzehnt festgelegt. Ihre Entwicklung entspricht nicht mehr den Marktanforderungen (Geschmack, Mode). Im Bereich Alkohol und Spirituosen fallen zahlreiche neue Produkte nicht in die von der Richtlinie festgelegten Produktkategorien. Ob ein neues Produkt in die eine oder andere Kategorie fällt, ist somit wichtig für die Besteuerung. Fehlen klare Vorschriften, kommt es weiterhin zu Wettbewerbsverzerrungen und möglicherweise Betrügereien. Ähnliches kann im Bereich Tabakerzeugnisse und Mineralöle beobachtet werden.

Die Kommission schlägt vor, daß Abstimmungen mit qualifizierter Mehrheit bei Beschlüssen angewandt werden, die

§ bestehende Gemeinschaftsvorschriften modernisieren oder vereinfachen sollen, um Wettbewerbsverzerrungen zu verhindern

§ eine einheitliche Anwendung der bestehenden Steuerbestimmungen sowie die einfache und transparente Anwendung dieser Vorschriften gewährleisten sollen

Natürlich müssen Vorschriften betreffend den Ort der Besteuerung oder die Festlegung von Sätzen für Erzeugnisse, die der Verbrauchssteuer unterliegen, weiterhin einstimmig beschlossen werden.

Steuerliche Maßnahmen im Dienste des Umweltschutzes

Der Umweltschutz gehört zu den höchsten Prioritäten der Europäischen Union (Artikel 2 und 6 EGV). In jüngster Zeit haben die Mitgliedstaaten zunehmend steuerliche Maßnahmen im Dienste des Umweltschutzes eingesetzt und damit das Ziel verfolgt, daß die Wirtschaftsakteure sich umweltfreundlicher verhalten. Während die Umsetzung derartiger Maßnahmen ein Mittel zur Erreichung des übergeordneten Ziels eines verbesserten Umweltschutzes darstellt, können solche Maßnahmen die als Nebenwirkung Hemmnisse für das Funktionieren des Binnenmarktes schaffen. Der Beitritt neuer Mitgliedstaaten, die sich im wirtschaftlichen Umbruch befinden, erfordert einen erhöhten Rückgriff auf wirksame Maßnahmen, einschließlich steuerlicher Natur, um die umweltpolitischen Ziele des Vertrags zu gewährleisten. Diese sehen die nachhaltige Entwicklung (Artikel 6) sowie die Verbesserung der Qualität der Umwelt vor (Artikel 174). Daher ist die Kommission der Auffassung, daß steuerliche Maßnahmen, deren Hauptziel der Umweltschutz ist, und die eine unmittelbare und erhebliche Auswirkung auf die Umwelt haben, ebenfalls mit qualifizierter Mehrheit verabschiedet werden müssen.

Beispielsweise verfolgt eine Steuer auf den Verbrauch schwefelhaltiger fossiler Brennstoffe eindeutig umweltpolitische Ziele, da Schwefelemissionen die Hauptursache für den sauren Regen sind. Eine Besteuerung von schwefelhaltigen Erzeugnissen würde die Verwendung und Verbreitung derartiger Erzeugnisse verringern. Eine Differenzierung der Steuersätze entsprechend dem Schwefelgehalt könnte folglich mit qualifizierter Mehrheit verabschiedet werden. Andererseits dient eine einheitliche Erhöhung der Verbrauchssteuer auf Mineralöl nicht primär, sondern nur sekundär dem Umweltschutz. Deshalb müsste eine entsprechende Entscheidung weiterhin einstimmig getroffen werden.

Die Kommission erinnert daran, daß die Änderung der Abstimmungsweise nicht die gegenwärtige Verteilung der Zuständigkeiten berührt, sowie dies im Vertrag vorgesehen ist. Insbesondere kann aus den vorgeschlagen Änderungen nicht entnommen werden, daß die Gemeinschaft Gemeinschaftssteuern zu Gunsten des Gemeinschaftshaushalts einführen könnte. Artikel 269 (2) bestimmt, daß Entscheidungen über die Eigenmittel nur mit Einstimmigkeit getroffen werden können.

c. Vorschriften im Hinblick auf Betrugsbekämpfung, Steuerhinterziehung und -vermeidung

Bestimmungen, die unmittelbar die Erhebung direkter und indirekter Steuern regeln und Betrug, Steuerhinterziehung [6] und Steuervermeidung [7] verhindern sollen, sind notwendig, um eine doppelte Nichtbesteuerung in grenzueberschreitenden Fällen zu beseitigen und die Umgehung der bestehenden Bestimmungen, insbesondere im Bereich Mehrwertsteuer, zu verhindern. Derartige Verhaltensweisen können die Steuerbasis der betreffenden Mitgliedstaaten gefährden. In einzelnen Mitgliedstaaten gibt es bereits Vorschriften, die von den Gemeinschaftsregeln abweichen, um Steuerhinterziehung oder Steuervermeidung zu bekämpfen. Dies wurde gelegentlich als Mechanismus genutzt, um mehreren Mitgliedstaaten die Anwendung derselben Abweichung zu erlauben. Es wäre in diesen Fällen besser, die Bestimmungen der Sechsten Richtlinie [8] durch qualifizierte Mehrheit zu ändern.

[6] Steuerhinterziehung begeht, wer den Finanzbehörden rechtswidrig Steuern vorenthält. Steuerhinterziehung ist per definitionem nach den auf den betreffenden Steuervorgang anzuwendenden nationalen Gesetzen rechtswidrig.

[7] Steuervermeidung ist die Gestaltung einer Wirtschaftstätigkeit auf eine Weise, die die Steuerbelastung dieser Tätigkeit durch Nutzung von Gesetzeslücken minimiert. Steuervermeidung ist rechtlich zulässig.

[8] Richtlinie 77/388 vom 17. Mai 1977, ABl. L 145, S. 1

Im Bereich der direkten Besteuerung würde eine neue Vertragsbestimmung auf eine effizientere Behandlung der doppelten Nichtbesteuerung abzielen, insbesondere indem die Verabschiedung von koordinierenden Gemeinschaftsmaßnahmen mit qualifizierter Mehrheit ermöglicht wird. Der Vorschlag der Kommission über die Besteuerung von Sparerträgen behandelt die Frage der Steuerhinterziehung im Bereich der direkten Besteuerung [9]. Derartige Maßnahmen sollen nicht die Freiheit von Unternehmen und Bürgern beschränken, durch Nutzung unterschiedlicher nationaler Steuersätze ihre Steuerlast zu senken.

[9] KOM (98) 295, ABl. C 150 vom 28.05.1999, S. 184

d. Amtshilfe und Zusammenarbeit zwischen den Steuerbehörden

Da für Maßnahmen im Bereich der Amtshilfe und Zusammenarbeit zwischen den Steuerbehörden Artikel 95 EGV die allgemeine Rechtsgrundlage bildet, werden diese bereits mit qualifizierter Mehrheit beschlossen. Ein Beispiel für eine derartige Maßnahme wäre das FISCALIS-Programm, das auf der Grundlage von Artikel 95 EGV verabschiedet wurde. Ein anderes Beispiel ist der Richtlinienvorschlag zur Änderung der Richtlinie 76/308/EWG über die gegenseitige Unterstützung bei der Beitreibung von Forderungen im Zusammenhang mit Abgaben, Zöllen, Steuern und anderen Maßnahmen, die auf der Grundlage von Artikel 95 EGV vorgeschlagen wurden. In ihrem Bemühen, die Rechtssicherheit und das Verständnis für die betreffenden Bestimmungen zu verbessern, befürwortet die Kommission die Zusammenfassung derartiger Maßnahmen in einem einzelnen Vertragskapitel, das sich mit Steuermaßnahmen sowie Maßnahmen im Bereich der Amtshilfe und der Zusammenarbeit zwischen den Steuerbehörden befasst.

5. Praktische Auswirkungen des Vorgehens der Kommission auf die soziale Sicherheit

a. Die Beseitigung direkter Hemmnisse für den Binnenmarkt (Gewährleistung der Vereinbarkeit nationaler Vorschriften mit den Binnenmarktzielen)

In Artikel 42 EGV, für den bereits das Mitentscheidungsverfahren gilt, regelt die für die Herstellung der Freizuegigkeit der Arbeitnehmer notwendigen Maßnahmen. Das wichtigste Rechtsinstrument, das auf dieser Grundlage angenommen wurde, ist Verordnung 1408/71. Diese Verordnung regelt im Grundsatz die Koordinierung der einzelstaatlichen Bestimmungen im Bereich der sozialen Sicherheit für Arbeitnehmer und deren Familien, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern. Da sich die einzelstaatlichen Bestimmungen weiterentwickeln, sollte das Gemeinschaftsinstrument ebenfalls weiterentwickelt werden, um die positiven Auswirkungen auf die Freizuegigkeit der Arbeitnehmer zu bewahren. Die zahlreichen Anpassungen der Verordnung 1408/71 hatten aufgrund des Einstimmigkeitsgebots von Artikel 42 nicht immer den gewünschten Erfolg. Darüber hinaus muß dieses Instrument vereinfacht und modernisiert werden. Die Notwendigkeit einer generellen Überarbeitung der Gesetzgebung wurde bereits 1992 anerkannt, als der Europäische Rat von Edinburgh eine Vereinfachung und Koordinierung der Vorschriften forderte. In ihrer Mitteilung "Aktionsplan zur Förderung der Freizuegigkeit der Arbeitnehmer" [10] von 1997 stellte die Kommission fest, daß eine Modernisierung und Vereinfachung der Vorschriften zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit notwendig ist, um sie "effizienter und benutzerfreundlicher" zu gestalten. Zu diesem Zweck nahm die Kommission am 21. Dezember 1998 den Vorschlag für eine neue, vereinfachte Koordinierungsverordnung an [11]. Aufgrund der in Artikel 42 geforderten Einstimmigkeit gestalten sich die Verhandlungen im Rat über diesen Vorschlag sehr schwierig.

[10] KOM (97) 586 endg.

[11] KOM (98) 779 endg.

Die Kommission schlägt daher vor, daß Koordinierungsmaßnahmen auf Gemeinschaftsebene zur Verbesserung der Freizuegigkeit der Arbeitnehmer künftig mit qualifizierter Mehrheit beschlossen werden sollen [12].

[12] Siehe auch den ausführlichen Verweis auf Verordnung Nr. 1408/71 in der Mitteilung vom 26.1.2000, KOM (2000) 34 unter Ziffer 10. (iii)

Ferner hält es die Kommission für notwendig, den Kreis der Begünstigten über die Arbeitnehmer hinaus auszudehnen. Die auf der Grundlage von Artikel 42 verabschiedeten Rechtsinstrumente (Verordnung Nr. 1408/71, Verordnung Nr. 574/72 und Richtlinie 98/49) stützen sich auf Artikel 308 EGV als zusätzliche Rechtsgrundlage. Diese Grundlage wurde vor allem hinzugefügt, um die Verordnung Nr. 1408/71 auf Selbständige ausweiten zu können (durch Verordnung Nr. 1390/81). Es gibt in der Tat keine eigene Rechtsgrundlage für die Koordinierung der sozialen Sicherheit von Nicht-Arbeitnehmern. Später wurde die Verordnung auf Studenten ausgeweitet (durch Verordnung Nr. 307/1999). Solange eine umfassendere Anwendung von Artikel 42 nicht geregelt ist, ist die Anwendung der Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit weitgehend theoretisch. Die Festlegung von Sozialversicherungsbestimmungen für Personen, die nicht Arbeitnehmer entsprechend dem einheitlichen Gemeinschaftsinstrument sind, erfordert weiterhin den Rückgriff auf Artikel 308 EGV und somit Einstimmigkeit.

Daher sollte dieser Artikel geändert werden und nicht mehr nur für Wanderarbeitnehmer gelten, sondern für alle Personen, die ihr Recht auf Freizuegigkeit und Niederlassung innerhalb der Europäischen Union ausüben [13].

[13] Siehe Anm. ** in Anhang II der Mitteilung vom 26.1.2000

Schließlich sollte der Rat die Möglichkeit erhalten, die gemäß dem geänderten Artikel beschlossenen Instrumente ganz oder teilweise auf Nicht-EG-Bürger auszudehnen, die sich rechtmässig auf dem Gebiet eines Mitgliedstaats aufhalten. Dies entspricht den Schlußfolgerungen des Europäischen Rates von Tampere, der die Annahme eines allgemeinen Statuts für Staatsangehörige aus Drittländern, die sich rechtmässig in den Mitgliedstaaten aufhalten, gefordert hat. Der Europäische Rat von Tampere hat ebenfalls darauf verwiesen, daß derartige Vorschriften so weit wie möglich an die für die Unionsbürger geltenden Vorschriften angepasst werden sollen.

Das Erreichen dieses Ziels wird durch das Fehlen einer eindeutigen Rechtsgrundlage behindert. Artikel 63 EGV kann in diesem Zusammenhang nicht angewendet werden, da die Vorschrift nur die Aufnahme und den Aufenthalt von Staatsangehörigen aus Drittländern betrifft. Nach Auffassung der Kommission ist daher die beste Möglichkeit die Ausweitung von Artikel 42 als die geeignete Rechtsgrundlage für die Verabschiedung von Vorschriften, die in dem notwendigen Masse den für Unionsbürger geltenden Vorschriften entsprechen [14].

[14] Der gegenwärtige Vertrag bietet bereits die Möglichkeit, mit qualifizierter Mehrheit eine derartige Ausweitung vorzunehmen, und zwar bei Dienstleistern, die sich als Staatsangehörige aus Drittländern in der Gemeinschaft niedergelassen haben. ("Der Rat kann mit qualifizierter Mehrheit auf Vorschlag der Kommission beschließen, daß dieses Kapitel auch auf Erbringer von Dienstleistungen Anwendung findet, welche die Staatsangehörigkeit eines dritten Landes besitzen und innerhalb der Gemeinschaft ansässig sind").

b. Verhinderung von Wettbewerbsverzerrung

Artikel 137 Absatz 3 erster Gedankenstrich bildet die Rechtsgrundlage für die Verabschiedung von Maßnahmen im Bereich soziale Sicherheit. Maßnahmen auf der Grundlage von Artikel 137 beschränken sich auf Mindestanforderungen zur allmählichen Umsetzung und erlauben keine vollständige Harmonisierung. Nach Auffassung der Kommission müssen diese Mindeststandards mit qualifizierter Mehrheit verabschiedet werden, um das Recht auf Freizuegigkeit wirksam ausüben oder Wettbewerbsverzerrungen verhindern zu können.

Eine derartige Ausweitung der Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit auf den sozialen Schutz der Arbeitnehmer entspricht völlig den in Artikel 136 genannten Zielen. Die Kommission erinnert daran, daß sie in ihrer Mitteilung vom 26. Januar 2000 vorgeschlagen hat, daß Beschlüsse auf Basis des EG Vertrages in der Regel mit qualifizierter Mehrheit gefasst werden sollen. Daraus folgt, daß Entscheidungen nach Artikel 137 (3) zweiter bis fünfter Gedankenstrich zukünftig mit qualifizierte Mehrheit gefasst werden sollten, weil solche Entscheidungen nicht in die von der Kommission in ihrer Mitteilung vom 26.Januar 2000 gefassten Kategorien von Entscheidungen fallen, für die der Erhalt der Einstimmigkeit erforderlich ist. Die einzige ausstehende Frage war Artikel 137 (3) erster Gedankenstrich. Soziale Sicherheit und sozialer Schutz der Arbeitnehmer sind eng mit den meisten der Ziele der Sozialpolitik verbunden (z.B. Verbesserung der Lebensbedingungen, sozialer Schutz, Entwicklung der Humanressourcen und Bekämpfung der Ausgrenzung) verbunden. Somit spricht vieles dafür, auf diesen Bereich die Entscheidungsmechanismen, die gegenwärtig die Verbesserung der Standards in anderen Bereichen mit Auswirkung auf die Wettbewerbsfähigkeit und den Binnenmarkt wie Gesundheit und Sicherheit, Arbeitsbedingungen, Eingliederung in den Arbeitsmarkt sowie Aspekte der Chancengleichheit von Mann und Frau gewährleisten sollen, anzuwenden. Das Tätigwerden der Gemeinschaft im Bereich soziale Sicherheit und sozialer Schutz der Arbeitnehmer ist natürlich durch die in Artikel 136 geforderte Berücksichtigung der einzelstaatlichen Gepflogenheiten und Erhaltung der Wettbewerbsfähigkeit sowie die Anforderungen von Artikel 137 Absatz 2 bezueglich der Art und Wirkung etwaiger Maßnahmen beschränkt.

6. Schlußfolgerung

Zusammenfassend schlägt die Kommission der Konferenz vor, eine Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit in folgenden Fällen einzuführen:

§ Verabschiedung von Koordinierungsbestimmungen zur Beseitigung eines direkten Hemmnisses für die Ausübung der vier Grundfreiheiten, und insbesondere zur Vermeidung von Diskriminierung und Doppelbesteuerung

§ Maßnahmen, die bestehende Gemeinschaftsvorschriften im Bereich indirekte Steuern modernisieren oder vereinfachen, um Wettbewerbsverzerrungen zu verhindern

§ Maßnahmen, die eine einheitliche Anwendung der bestehenden Bestimmungen zur indirekten Besteuerung gewährleisten und die einfache und transparente Anwendung dieser Vorschriften garantieren

§ Steuermaßnahmen, die primär dem Umweltschutz dienen und die eine unmittelbare und erhebliche Auswirkung auf die Umwelt haben

§ Verabschiedung von Bestimmungen, die unmittelbar die Erhebung von Steuern regeln und Betrug, Steuerhinterziehung und Steuervermeidung verhindern sollen, um eine doppelte Nichtbesteuerung in grenzueberschreitenden Fällen zu beseitigen und die Umgehung der bestehenden Bestimmungen, insbesondere im Bereich Mehrwertsteuer, zu verhindern

§ Koordinierungsmaßnahmen sozialer Sicherheitssysteme zur Verbesserung der Freizuegigkeit

§ Maßnahmen im Hinblick auf Mindestanforderungen, die notwendig sind, um das Recht auf Freizuegigkeit wirksam auszuüben oder Wettbewerbsverzerrungen durch künstliche Senkung der sozialen Sicherheitsstandards zu verhindern

Ferner schlägt die Kommission im Hinblick auf die Konsolidierung des Vertrags und die Formulierung besser verständlicher Bestimmungen vor,

§ den Kreis der Begünstigten gemäß Artikel 42 EGV über die Arbeitnehmer hinaus auf alle Personen auszudehnen, die ihr Recht auf Freizuegigkeit ausüben, und es dem Rat zu ermöglichen, die vorhandenen Instrumente ganz oder teilweise auf Nicht-EG-Bürger auszudehnen.

§ Maßnahmen im Bereich der Amtshilfe und der Zusammenarbeit zwischen den Steuerbehörden, die gegenwärtig auf der Grundlage einer Bestimmung in einem anderen Vertragskapitel vereinbart werden, in das Steuerkapitel aufzunehmen.

Anlage I

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