1 Einführung

Die Nachfrage nach Paketzustelldiensten ist in den letzten Jahren sowohl auf nationaler Ebene als auch grenzüberschreitend erheblich gestiegen. Die Möglichkeiten des grenzenlosen Einkaufens im Internet haben zu einer Zunahme des grenzüberschreitenden elektronischen Handels geführt und den Weg für ein dynamisches Wachstum der Paketzustelldienste geebnet. Wie aus dem jüngsten Bericht der Gruppe europäischer Regulierungsbehörden für Postdienste (European Regulators’ Group for Postal Services – im Folgenden „ERGP“) hervorgeht, hat die Paketmenge im Beobachtungszeitraum 2018–2019 um 9,1 % oder um mehr als 500 Millionen Paketsendungen zugenommen. Diese Entwicklungen wurden durch die COVID-19-Pandemie weiter beschleunigt. Die Kunden hatten in Zeiten der Ausgangssperre von zu Hause aus Zugang zu einer Vielzahl von Produkten, und die Zustelldienstbetreiber konnten ihre Tätigkeit trotz der Beschränkungen, die während der Pandemie auferlegt wurden, fortsetzen, insbesondere im Bereich der Transport- und Güterverkehrsbranche. Die Verbraucherinnen und Verbraucher von heute erwarten Zugang zu einer breiten Auswahl an Paketzustelldiensten und zu entsprechenden Angeboten, die in Bezug auf Qualität und Höhe der Tarife wettbewerbsfähig sind, ebenso wie Transparenz bei inländischen und grenzüberschreitenden Tarifen für die Zustellung von Paketen. Darüber hinaus berücksichtigen Verbraucher zunehmend Qualitätsaspekte wie flexible Zustellorte und kurze Lieferzeiten als wichtige Merkmale der grenzüberschreitenden Paketzustellung.

Die Verordnung (EU) 2018/644 über grenzüberschreitende Paketzustelldienste (im Folgenden „Verordnung“) wurde 2018 im Rahmen der Strategie der EU für einen digitalen Binnenmarkt erlassen, um der Sorge Rechnung zu tragen, dass die relativ hohen Tarife für grenzüberschreitende Paketzustelldienste sowie der Mangel an Transparenz und Regulierungsaufsicht für diese Dienste und die damit verbundenen Tarife die grenzüberschreitende Erbringung von Paketzustelldiensten behinderten und sich unmittelbar auf das Funktionieren des Binnenmarkts auswirkten.

Die Verordnung baut auf den Bestimmungen der Richtlinie 97/67/EG (im Folgenden „Richtlinie über Postdienste“) auf und ergänzt diese in Bezug auf grenzüberschreitende Paketzustelldienste. Zusammen mit diesem Bericht nahm die Kommission einen Bericht über die Anwendung der Richtlinie über Postdienste an, der sich auf die Bewertung der Richtlinie stützt und mögliche Bereiche aufzeigt, in denen der Rahmen für Postdienste möglicherweise an die Entwicklungen des Markts und der Technologie und die sich ändernden Bedürfnisse der Nutzer angepasst werden müsste.

In der Verordnung werden die Betreiber verpflichtet, ihre Tarife für bestimmte Dienste der Inlandszustellung und der Zustellung ins Ausland zu melden. Auch wird darin ein Verfahren festgelegt, nach dem die nationalen Regulierungsbehörden unangemessen hohe Tarife für die Zustellung von Einzelpaketsendungen ins Ausland ermitteln müssen. Die Verordnung sieht zudem vor, dass alle Regulierungsbehörden mit kohärenten Befugnissen zur Überwachung von Paketzustelldiensten ausgestattet werden. Schließlich wird das Recht der Verbraucher bekräftigt, über Optionen für die grenzüberschreitende Zustellung, über die von Verbrauchern für die grenzüberschreitende Paketzustellung zu entrichtenden Gebühren und über die Regelungen von Händlern für die Bearbeitung von Beschwerden im Einklang mit der Verbraucherrechterichtlinie informiert zu werden.

Gemäß Artikel 11 der Verordnung muss die Kommission über die Anwendung und Durchführung der Verordnung Bericht erstatten und dabei insbesondere den Beitrag der Verordnung zur Verbesserung der grenzüberschreitenden Paketzustelldienste und deren Erschwinglichkeit für KMU und Privatkunden sowie ihre Auswirkungen auf die Anzahl der grenzüberschreitenden Paketzustellungen und auf den elektronischen Handel bewerten. Ferner sollte sie untersuchen, inwieweit die nationalen Regulierungsbehörden Schwierigkeiten bei der Anwendung der Verordnung hatten und welche Fortschritte bei anderen Initiativen zur Vollendung des Binnenmarkts für Paketzustelldienste erzielt wurden.

Im vorliegenden Bericht werden die wichtigsten bisherigen Erfolge und Herausforderungen in Bezug auf die Anwendung und Durchführung beleuchtet; insbesondere wird gezeigt, dass alle nationalen Regulierungsbehörden umfangreiches Wissen über die Paketzustelldienstanbieter erworben haben, die auf dem Paketzustellungsmarkt tätig sind, auch in Bezug auf neue Geschäftsmodelle.

2. Methodik und Umfang

Der vorliegende Bericht bezieht sich auf die ersten beiden Jahre der Anwendung der Verordnung. Er stützt sich auf Beiträge der ERGP. Die in dem Bericht verwendeten Tarife wurden von den nationalen Regulierungsbehörden zwischen 2019 und 2021 jährlich übermittelt. Darüber hinaus führte die Kommission eine gezielte Konsultation durch, die an Zustelldienstbetreiber, Verbraucher, Einzelhändler und Sozialpartner im europäischen Ausschuss für den sozialen Dialog für Postdienste gerichtet war.

Gemäß der Verordnung sind die nationalen Regulierungsbehörden verpflichtet, bei den Paketzustelldienstanbietern spezifische Informationen, einschließlich Tarife, einzuholen. Bei den Tarifen, die in den Anwendungsbereich der Verordnung fallen, handelt es sich um die im Anhang der Verordnung öffentlich gelisteten inländischen und grenzüberschreitenden Tarifen innerhalb der EU für 15 gängige Paketzustelldienste. Diese Tarife betreffen ausschließlich Einzelpostsendungen ohne Preisnachlass. Sie gelten daher in erster Linie für Paketzustelldienste für Privatkunden oder sehr kleine Online-Einzelhändler, die keine Tarife mit den Betreibern ausgehandelt haben. Versender größerer Mengen, insbesondere Online-Einzelhändler und E-Commerce-Plattformen, profitieren im Allgemeinen von ausgehandelten ermäßigten Tarifen, die in erster Linie mit Großmengen zusammenhängen, aber auch damit, dass die Absender eine Reihe von Vorsortier- und Transporttätigkeiten durchführen. Folglich gelten die öffentlichen Tarife nur für einen sehr kleinen Teil des Gesamtmarkts für Paketzustelldienste und finden möglicherweise nur bei 6 % des gesamten Paketaufkommens Anwendung.

Privatkunden, die Einzelpakete versenden, reagieren dennoch besonders empfindlich auf Tarife, die für sie erschwinglich bleiben sollten. Dies haben auch die Verbraucher bestätigt, die an der gezielten Konsultation teilnahmen. Sehr kleine Online-Einzelhändler, die eher Tarife für Einzelpaketzustelldienste nutzen, suchen bei der Entwicklung ihrer Geschäftstätigkeit im elektronischen Handel häufig nach der kostengünstigsten Zustelloption. Sie können daher von einer erhöhten Tariftransparenz profitieren. Transparente Tarife für Einzelsendungen werden auch von größeren Online-Einzelhändlern als Bezugspunkt verwendet, wenn sie ermäßigte Tarife mit Zustelldienstanbietern aushandeln.

3 Überblick über den Paketzustellungsmarkt in der EU

Der Markt für grenzüberschreitende Paketzustelldienste ist seit den 1990er Jahren für den Wettbewerb geöffnet, wobei verschiedene Betreiber je nach Gewicht, Größe und Bestimmungsort sowie nach Mehrwertaspekten wie Sendungsverfolgung und Optionen für die Laufzeit ein Spektrum unterschiedlicher Leistungen und Preise anbieten.

Der Paketzustellungsmarkt kann grob in die drei Teilmärkte „Business-to-Business“ (B2B), „Business-to-Consumer“ (B2C) und „Verbraucher an Dritte“ (C2X) unterteilt werden. Das C2X-Segment stellt dabei nur einen kleinen Teil des Markts dar: So wird beispielsweise geschätzt, dass das C2X-Segment, in dem zu Listenpreisen für Einzelpakete versendete Pakete erfasst sind, weniger als 7 % des gesamten Paketzustellungsmarkts in Deutschland und weniger als 3 % in den Niederlanden ausmacht.

Das Wachstumspotenzial des Paketzustellungsmarkts ist eng mit dem Wachstum des Online-Einzelhandelsmarkts verknüpft. Der Gesamtumsatz des Online-Einzelhandels in Europa belief sich 2019 auf 424 Mrd. EUR, wobei seit 2014 ein jährliches Wachstum von 15 % zu verzeichnen war. Der Anteil der grenzüberschreitenden Zustellung am gesamten Online-Einzelhandel in Europa belief sich auf nahezu 24 %. Infolgedessen ist der europäische Paketzustellungsmarkt in den letzten zwei Jahren beträchtlich gewachsen und 2019 wurde ein Umsatz von über 70 Mrd. EUR erreicht. Die Technologie zur Sendungsverfolgung von Postsendungen und Paketen und ein sichererer und zuverlässigerer Zustelldienst haben das Vertrauen der Verbraucher gefördert und gestärkt.

Durch die COVID-19-Krise wurde das ohnehin zu beobachtende Wachstum des elektronischen Handels und damit auch das Wachstum der Paketzustelldienste erheblich beschleunigt. Weltweit wuchsen die Paketmengen im zweiten Quartal 2020 während der COVID-19-Ausgangsbeschränkungen um durchschnittlich 43 %. Dieser Trend setzte sich im restlichen Jahresverlauf fort.

Die erste kurzfristige Überprüfung der Geoblocking-Verordnung , die am 30. November 2020 angenommen wurde, ergab, dass einige Online-Einzelhändler nach wie vor zögern, Optionen für die grenzüberschreitende Zustellung anzubieten. Auch wenn die Geoblocking-Verordnung Anbieter nicht zu grenzüberschreitenden Lieferungen verpflichtet, wenn dies in den geltenden Geschäftsbedingungen nicht vorgesehen ist, kann der Einkaufsprozess in einer der letzten Phasen behindert werden, weil der Verbraucher erst dann darüber informiert wird, dass der Online-Einzelhändler nicht in das Land des Verbrauchers liefert. Bei Testkäufen, auf die im Geoblocking-Bericht Bezug genommen wird und mit denen verschiedene Aspekte des Online-Einkaufs untersucht wurden (ohne Beschränkung auf die grenzüberschreitende Paketzustellung), zeigte sich, dass nur einer von drei grenzüberschreitenden Einkaufsversuchen erfolgreich war.

Solche Probleme könnten die Erwartungen der Verbraucher enttäuschen, die sich wünschen, dass online angebotene Produkte im gesamten EU-Binnenmarkt zugänglich sind. Gleichzeitig stoßen Online-Anbieter nach wie vor auf administrative Hindernisse (z. B. Anforderungen an die Umsatzsteuerregistrierung) und sind sich über die Anforderungen an den Verbraucherschutz bei grenzüberschreitenden Verkäufen im Unklaren. Diese Probleme halten Online-Einzelhändler von einer aktiveren grenzüberschreitenden Verkaufstätigkeit ab.

Zu den auf dem Markt tätigen Paketzustelldienstanbietern zählen nationale Postbetreiber, internationale Express- und Logistikdienstleister, überwiegend im Inland tätige Anbieter sowie Paketmakler (d. h. Vermittler zwischen Kunden und Anbietern, die die Nachfrage von Kunden nach Paketzustelldiensten bündeln). Während die nationalen Postbetreiber, die Universaldienste anbieten, in ihren jeweiligen Ländern im Allgemeinen sehr hohe Marktanteile auf dem Briefmarkt haben, war ihr Anteil auf dem Paketmarkt im Zeitraum 2015–2019 nur durchschnittlich und belief sich gemessen an der Menge auf etwa 33 % und gemessen am Umsatz auf 27 % . Internationale Express- und Logistikdienstleister sind die wichtigsten Akteure in den verschiedenen Marktsegmenten und auch internationale Online-Einzelhandelsplattformen sind in einigen Mitgliedstaaten (Deutschland, Frankreich, Italien, Österreich und Spanien) in den Paketzustellungsmarkt eingetreten. Neben etablierten Anbietern mit nationaler Präsenz sind in diesem Sektor daher immer mehr Akteure tätig, die über eine multinationale/internationale Logistikstruktur verfügen.