Vorschlag für eine VERORDNUNG DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES über amtliche Futter- und Lebensmittelkontrollen

(von der Kommission vorgeleg)

BEGRÜNDUNG

I. ZUSAMMENFASSUNG

1. Dieser Vorschlag schließt an die Ankündigung der Kommission im Weißbuch zur Lebensmittelsicherheit [1] an, sie werde dem Europäischen Parlament und dem Rat einen Vorschlag für eine Verordnung über amtliche Kontrollen der Futter- und Lebensmittelsicherheit vorlegen. Mit dem Vorschlag werden die Vorschriften festgelegt, die von den für die Durchführung amtlicher Kontrollen zuständigen Behörden einzuhalten sind, sowie die Aufgaben der Kommission hinsichtlich der Organisation dieser Kontrollen. Er ist das Ergebnis einer Überarbeitung der geltenden einschlägigen Gemeinschaftsvorschriften, die getrennt für den Sektor Tierernährung, den Lebensmittel- und den Veterinärsektor verabschiedet wurden. Der Vorschlag deckt den gesamten Tätigkeitsbereich ab, der unter das Futter- und Lebensmittelrecht fällt; hierzu zählen Futter- und Lebensmittelsicherheit, jedoch auch andere Aspekte, die im Zusammenhang mit dem Verbraucherschutz stehen, wie zum Beispiel Futter- und Lebensmitteletikettierung.

[1] Dokument KOM (1999) 719.

Besondere Aufmerksamkeit kommt den Durchsetzungsmaßnahmen zu, insbesondere der Verhängung von Sanktionen auf nationaler und gemeinschaftlicher Ebene. Zu diesem Zweck enthält der Vorschlag Mindestanforderungen an strafrechtliche Maßnahmen, die die Mitgliedstaaten bei vorsätzlichen oder aufgrund grober Fahrlässigkeit begangenen schweren Verstößen zu verhängen haben. Der Vorschlag umfasst außerdem neue Instrumente, mit deren Hilfe die Kommission die Anwendung des gemeinschaftlichen Futter- und Lebensmittelrechts durch die Mitgliedstaaten durchsetzen kann.

II. EINFÜHRUNG

2. Die Gründe, weshalb die Kommission diesen Vorschlag vorlegt, können wie folgt zusammengefasst werden:

- Die geltenden sektoralen Regelungen haben dazu geführt, dass Vorschriften mehrfach erlassen wurden oder ähnliche Bestimmungen in unterschiedlicher Weise für die verschiedenen betroffenen Sektoren gelten. In manchen Sektoren fehlen bestimmte Kontrollaspekte, was zu Schlupflöchern in den Rechtsvorschriften führt.

- Anlässlich der Futter- und Lebensmittelskandale der jüngsten Vergangenheit haben sich Mängel in nationalen Kontrollsystemen gezeigt. Kernpunkt des Problems ist das Fehlen eines harmonisierten Ansatzes der Gemeinschaft für die Planung und den Aufbau nationaler Kontrollsysteme.

- Die Aufgabe der kommissionseigenen Kontrolldienste ist genau festzulegen, damit sichergestellt ist, dass die vorhandenen Ressourcen möglichst effizient genutzt werden.

3. Wie im Weißbuch zur Lebensmittelsicherheit bereits festgestellt, folgt daraus:

,Somit besteht ein eindeutiger Bedarf an einem Gemeinschaftsrahmen für einzelstaatliche Kontrollsysteme, in dem die Qualität der Kontrollen auf Gemeinschaftsebene verbessert und folglich die Standards der Lebensmittelsicherheit in der gesamten Europäischen Union angehoben werden. Die operative Durchführung solcher Kontrollsysteme bliebe in einzelstaatlicher Verantwortung. Dieser Gemeinschaftsrahmen hätte drei Kernelemente:

- Das erste Element bilden auf Gemeinschaftsebene festgelegte operationelle Kriterien, die die einzelstaatlichen Behörden erfuellen müssten. Vor allem anhand dieser Kriterien würden die zuständigen Behörden vom Lebensmittel- und Veterinäramt überprüft, wodurch ein konsistenter, vollständiger Ansatz zur Überprüfung der einzelstaatlichen Systeme entwickelt werden könnte.

- Das zweite Element bestände in der Erarbeitung von gemeinschaftlichen Kontroll-Leitlinien. Diese würden dazu dienen, kohärente einzelstaatliche Strategien zu fördern und risikobasierte Prioritäten sowie die wirksamsten Kontrollverfahren zu ermitteln. Eine Gemeinschaftsstrategie würde einen umfassenden integrierten Ansatz bei der Durchführung von Kontrollen ermöglichen. Diese Leitlinien wären auch hilfreich bei der Entwicklung von Systemen zur Erfassung der Leistungsfähigkeit und der Ergebnisse der Kontrollmaßnahmen sowie bei der Festsetzung von gemeinschaftlichen Leistungsindikatoren.

- Das dritte Element wäre eine stärkere administrative Zusammenarbeit bei der Entwicklung und der operativen Durchführung von Kontrollsystemen. Es gäbe eine stärkere Gemeinschaftsdimension beim Austausch bewährter Verfahren zwischen den einzelstaatlichen Behörden. Dazu würde auch die Förderung gegenseitiger Unterstützung zwischen den Mitgliedstaaten durch die Integration und Vervollständigung des bestehenden Rechtsrahmens gehören."

Der vorliegende Vorschlag hat die Schaffung eines solchen Gemeinschaftsrahmens nationaler Kontrollsysteme durch die Verschmelzung und Ergänzung bestehender Regeln für nationale und gemeinschaftliche Kontrollen innerhalb der EU, an den Grenzen und in Drittländern zum Ziel.

4. Der Vorschlag berücksichtigt die Grundsätze der Lebensmittelsicherheit, die im Weißbuch der Kommission zur Lebensmittelsicherheit dargelegt sind, insbesondere:

- Die Politik der Lebensmittelsicherheit muss auf einem umfassenden und einheitlichen Konzept beruhen.

- Die hauptsächliche Verantwortung für die Futter- und Lebensmittelsicherheit liegt bei den Futter- und Lebensmittelunternehmern; die zuständigen Behörden sorgen mittels nationaler Überwachungs- und Kontrollsysteme dafür, dass diese Verantwortung auch wahrgenommen wird; wesentliche Aufgabe der Kontrolldienste der Kommission ist es, im Wege von Prüfungen und Inspektionen festzustellen, ob die zuständigen Behörden in der Lage sind, diese Systeme zu betreiben.

- Die Politik im Bereich der Futter- und Lebensmittelsicherheit muss risikobasiert sein.

- Der Grundsatz ,vom Erzeuger zum Verbraucher", der sämtliche Glieder der Lebensmittelherstellungskette (Futtermittelerzeugung, Tierernährung, Primärproduktion, Lebensmittelverarbeitung, Lagerung und Vertrieb, Tiergesundheit und Tierschutz) einschließt, ist systematisch anzuwenden.

5. Auf der Grundlage der oben genanten Punkte enthält der Vorschlag folgende Hauptelemente:

- Durch die amtlichen Kontrollen der Mitgliedstaaten sind diese in der Lage, die Einhaltung der nationalen und gemeinschaftlichen Vorschriften des Futter- und Lebensmittelrechts zu überprüfen und durchzusetzen; zu diesem Zweck werden regelmäßig amtliche Kontrollen durchgeführt, die risikobasiert festzulegen sind.

- Die in den Mitgliedstaaten für die Durchführung amtlicher Kontrollen zuständigen Behörden erfuellen die operationellen Kriterien, die ihre Effizienz, Wirksamkeit und Unparteilichkeit gewährleisten.

- Das zur Durchführung amtlicher Kontrollen eingesetzte Personal ist ausreichend geschult, um seine Aufgaben ordnungsgemäß erfuellen zu können.

- Spezielle Kontrollaufgaben dürfen nur unter strengen Bedingungen an eine unabhängige Stelle delegiert werden.

- Probenahme- und Analyseverfahren sind gemäß international anerkannten Protokollen, einschließlich der auf Leistungskriterien basierenden, zu validieren und von für diesen Zweck akkreditierten Laboratorien durchzuführen.

- Werden bei amtlichen Kontrollen Verstöße festgestellt, sind geeignete Maßnahmen zu treffen, einschließlich administrativer Maßnahmen und strafrechtlicher Sanktionen. Diese Maßnahmen und Sanktionen müssen wirksam, abschreckend und angemessen sein.

- Es sind Notfallpläne zu erstellen, in denen die bei Futter- und Lebensmittelnotfällen zu ergreifenden Maßnahmen dargelegt sind.

- Die Mitgliedstaaten führen regelmäßige Kontrollen der Futter- und Lebensmitteleinfuhren durch.

- Erfordern amtliche Kontrollen Maßnahmen von mehr als einem Mitgliedstaat, leisten die zuständigen Behörden der betroffenen Mitgliedstaaten einander Amtshilfe. Diese kann auf eine aktive Zusammenarbeit ausgedehnt werden, einschließlich Vor-Ort-Kontrollen durch Sachverständige eines Mitgliedstaates in einem anderen Mitgliedstaat.

- In Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten wird ein Gemeinschaftsrahmen für den Aufbau und den Betrieb nationaler Kontrollsysteme erarbeitet, wobei vorbildliche Verfahren und die Erfahrungen der Kontrolldienste der Kommission berücksichtigt werden. Dieser Rahmen stützt sich auf vereinbarte Leistungskriterien dieser Systeme und führt zu klaren Leitlinien für deren Betrieb. Zu diesem Zweck werden Leitlinien der Gemeinschaft erarbeitet.

- Zur Überprüfung der Wirksamkeit der nationalen Kontrollsysteme führt das Lebensmittel- und Veterinäramt der Kommission Inspektionen und Audits durch.

- Der Kommission müssen zusätzliche Instrumente zur Verfügung gestellt werden, damit sie die Durchführung des gemeinschaftlichen Futter- und Lebensmittelrechts durch die Mitgliedstaaten durchsetzen kann.

- Für die Schulung von Kontrollpersonal in den Mitgliedstaaten muss ein Gemeinschaftsrahmen geschaffen werden, damit gewährleistet ist, dass dieses Personal einheitliche Entscheidungen trifft.

- Die Bedürfnisse von Entwicklungsländern sind besonders zu berücksichtigen.

6. Die wesentlichen Grundsätze im Zusammenhang mit den Zuständigkeiten der Behörden der Mitgliedstaaten sind bereits in der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit [2] festgelegt. Darin heißt es insbesondere: ,Die Mitgliedstaaten setzen das Lebensmittelrecht durch und überwachen und überprüfen, dass die entsprechenden Anforderungen des Lebensmittelrechts von den Lebensmittel- und Futtermittelunternehmern in allen Produktions-, Verarbeitungs- und Vertriebsstufen eingehalten werden. Hierzu betreiben sie ein System amtlicher Kontrollen und führen andere den Umständen angemessene Maßnahmen durch, einschließlich der öffentlichen Bekanntgabe von Informationen über die Sicherheit und Risiken von Lebensmitteln und Futtermitteln, der Überwachung der Lebensmittel- und Futtermittelsicherheit und anderer Aufsichtsmaßnahmen auf allen Produktions-, Verarbeitungs- und Vertriebsstufen. Außerdem legen sie Vorschriften für Maßnahmen und Sanktionen bei Verstößen gegen das Lebensmittel- und Futtermittelrecht fest. Diese Maßnahmen und Sanktionen müssen wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein".

[2] ABl. L 31 vom 1.2.2002, S. 1.

Im vorliegenden Vorschlag wird ausführlicher dargestellt, wie die wesentlichen Grundsätze auszulegen und umzusetzen sind.

III. ALLGEMEINE ANALYSE GELTENDER GEMEINSCHAFTS VORSCHRIFTEN

7. Die Gemeinschaftsvorschriften über amtliche Kontrollen im Bereich der Futter- und Lebensmittelsicherheit wurden über einen Zeitraum von mehreren Jahrzehnten und für einzelne Sektoren entwickelt. Daher sind sie auf mehrere Richtlinien und Entscheidungen verteilt. Die Lage kann wie folgt zusammengefasst werden:

Futtermittel

8. Richtlinie 95/53/EWG des Rates vom 25. Oktober 1995 [3] mit Grundregeln für die Durchführung der amtlichen Futtermittelkontrollen,

[3] ABl. L 265 vom 8.11.1995, S. 17.

Der Hauptzweck dieser Richtlinie besteht darin, die von den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten durchgeführten amtlichen Kontrollen hinsichtlich der Einfuhr in die Gemeinschaft und des Warenverkehrs innerhalb der Gemeinschaft zu harmonisieren.

Die Richtlinie deckt alle in der Tierernährung verwendeten Produkte und Substanzen ab. Sie enthält folgende grundlegende Bestimmungen:

a) einheitliche Grundsätze für die Durchführung von Kontrollen;

b) verstärkte Kontrollen an der Quelle sowie Kontrollen am Bestimmungsort im Zusammenhang mit dem Binnenmarkt;

c) systematische Dokumentenprüfung sowie stichprobenartige Nämlichkeits- und Warenkontrollen bei Futtereinfuhren und ein Verfahren zur Verbesserung der Harmonisierung dieser Kontrollen;

d) Verfahren für die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten, wenn Verstöße festgestellt werden;

e) die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, nationale jährliche Kontrollprogramme aufzustellen;

f) die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, der Kommission ab April 2000 einen Bericht über die Durchführung der nationalen Programme übermitteln;

g) die Verpflichtung der Kommission, auf der Grundlage der genannten Informationen jährlich einen Gesamtbericht sowie einen Vorschlag für eine Empfehlung hinsichtlich eines koordinierten Gemeinschaftskontrollprogramms vorzulegen;

h) ein Verfahren zur Durchführung von Vor-Ort-Kontrollen der Kommission in den Mitgliedstaaten und in Drittländern;

i) die Möglichkeit, dass die Kommission bei Auftreten einer ernsthaften Gefährdung Schutzmaßnahmen in Bezug auf Produkte aus Drittländern ergreift;

j) Bestimmungen über die Erstellung spezifischer Kontrollpläne, sofern dies zusätzlich zum jährlichen und zum Gesamtkontrollplan zweckmäßig ist;

k) die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, für den Fall ernsthafter futtermittelbedingter Gefährdungen angemessene Notfallpläne zu erstellen;

l) die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, die Kommission zu informieren, sobald eine ernsthafte Kontamination oder eine Gefährdung festgestellt wird und sich ausbreitet.

9. Die Finanzierung amtlicher Kontrollen im Futtermittelsektor wird durch die Entscheidung 98/728/EG des Rates [4] geregelt. Darin ist ein gemeinschaftliches System zur Erhebung von Gebühren für die Prüfung von Dossiers über bestimmte Zusatzstoffe und für die Zulassung bestimmter Betriebe und zwischengeschalteter Personen vorgesehen. Die Entscheidung enthält ein erschöpfendes Verzeichnis der bei der Berechnung der Kontrollgebühren zu berücksichtigenden Kosten. Dazu zählen Personalkosten, Verwaltungskosten und Kosten für technische Leistungen. Auf der Grundlage dieser Kriterien können die Mitgliedstaaten Pauschalbeträge anwenden, um die Ausgaben für amtliche Kontrollen in speziellen Bereichen zu finanzieren. Die direkte oder indirekte Erstattung dieser Gebühren an die Futter- oder Lebensmittelunternehmer ist nicht erlaubt.

[4] ABl. L 346 vom 22.12.1998, S. 51.

Diese Entscheidung gilt zwar erst seit kurzem, doch scheint sie ordnungsgemäß zu funktionieren. Im Gegensatz zu dem im Veterinärsektor angewandten System wurden der Kommission keine Schwierigkeiten bei der Durchführung dieser Entscheidung gemeldet.

10. Gemeinschaftliche Probenahme- und Analyseverfahren für die amtliche Untersuchung von Futtermitteln sind in der Richtlinie 70/373/EWG des Rates [5] festgelegt. Diese Richtlinie ermächtigt die Kommission, solche Verfahren zur Überprüfung der Einhaltung von Vorschriften über Qualität und Zusammensetzung festzulegen, wobei der neueste wissenschaftliche und technische Kenntnisstand zu berücksichtigen ist.

[5] ABl. L 170 vom 3.8.1970, S. 2.

Damit konnte eine Reihe von Analysemethoden festgelegt werden, so etwa in der Richtlinie 98/88/EG der Kommission vom 13. November 1998 mit Leitlinien für den mikroskopischen Nachweis und die Schätzung von Bestandteilen tierischen Ursprungs bei der amtlichen Untersuchung von Futtermitteln [6]. Die Richtlinie 70/373/EWG legt jedoch keine Kriterien für die Analyseverfahren fest, wie dies bei Lebensmitteln (Richtlinie 85/591/EWG des Rates) der Fall ist. Beide Bereiche müssen harmonisiert werden.

[6] ABl. L 318 vom 27.11.1998, S. 45.

Lebensmittel

11. Für die amtlichen Kontrollen im Lebensmittelbereich gelten zwei Richtlinien:

- die Richtlinie 89/397/EWG des Rates über die amtliche Lebensmittelüberwachung [7],

[7] ABl. L 186 vom 30.6.1989, S. 23.

- die Richtlinie 93/99/EWG des Rates über zusätzliche Maßnahmen im Bereich der amtlichen Lebensmittelüberwachung [8].

[8] ABl. L 290 vom 24.11.1993, S. 14.

In den Anwendungsbereich dieser Richtlinien fallen alle Lebensmittel, unbeschadet der Anwendung der unten genannten Veterinärvorschriften. Sie legen die allgemeinen Grundsätze fest, die von den Kontrolldiensten in den Mitgliedstaaten anzuwenden sind, um zu gewährleisten, dass Lebensmittel, Lebensmittelzusatzstoffe, Vitamine, Mineralsalze, Spurenelemente und andere Zusatzstoffe sowie Materialien und Gegenstände, die dazu bestimmt sind, mit Lebensmitteln in Berührung zu kommen, den Vorschriften entsprechen. Dazu zählen insbesondere Bestimmungen über die Organisation der amtlichen Kontrollen in den Mitgliedstaaten, Probenahme und Analyse, Rechtsmittel gegen Maßnahmen der zuständigen Behörde, die Organisation von Kontrollen gemäß zuvor erstellten Plänen, Gemeinschaftskontrollen in den Mitgliedstaaten und gegenseitige Hilfeleistung.

Diese Richtlinien enthalten jedoch keine allgemeinen Bestimmungen über die Kontrolle von in die Gemeinschaft eingeführten Lebensmitteln oder die Organisation von Kontrollen der Gemeinschaft in Drittländern. Auch Verfahren für Lebensmittelnotfälle und die Finanzierung amtlicher Kontrollen sind darin nicht geregelt. Die Richtlinien legen auch keine Maßnahmen für den Fall fest, dass bei amtlichen Kontrollen Unregelmäßigkeiten festgestellt werden.

Veterinärkontrollen

12. Es liegt ein umfassendes Regelwerk vor, das die Kontrollbehörden in den Mitgliedstaaten bei Kontrollen von Erzeugnissen tierischen Ursprungs und bei der Überprüfung, ob diese den Veterinärvorschriften der Gemeinschaft entsprechen, anwenden müssen. Dazu zählen folgende Richtlinien, die allgemeine Bestimmungen enthalten und daher für alle Lebensmittel tierischen Ursprungs gelten:

- Richtlinie 89/662/EWG des Rates zur Regelung der veterinärrechtlichen Kontrollen im innergemeinschaftlichen Handel im Hinblick auf den gemeinsamen Binnenmarkt [9],

[9] ABl. L 395 vom 30.12.1989, S. 13.

- Richtlinie 97/78/EG des Rates zur Festlegung von Grundregeln für die Veterinärkontrollen von aus Drittländern in die Gemeinschaft eingeführten Erzeugnissen [10].

[10] ABl. L 24 vom 30.1.1998, S. 9.

13. Erstere Richtlinie wurde zur Zeit der Errichtung des Binnenmarktes verabschiedet. Sie soll sicherstellen, dass die Veterinärkontrollen von Waren, die für den EU-Markt bestimmt sind, nicht mehr an den Innengrenzen der Gemeinschaft, sondern am Versendeort durchgeführt werden. Sie enthält Bestimmungen über die Organisation der Kontrolldienste in den Mitgliedstaaten, die Maßnahmen bei Lebensmittelnotfällen und die Aufstellung von Kontrollplänen.

14. Die zweite Richtlinie legt ausführlich alle Kontrollen fest, die an Waren aus Drittländern durchzuführen sind. Insbesondere sieht sie vor, dass solche Waren in einer Grenzkontrollstelle, die in der Liste der von der Kommission zugelassenen Grenzkontrollstellen aufgeführt ist, zuvor zollamtlich abzufertigen und einer Dokumenten-, Nämlichkeits- und Warenkontrolle zu unterziehen sind. In der Richtlinie sind die Verfahren dargelegt, die anzuwenden sind, wenn die Waren den Veterinärvorschriften der Gemeinschaft nicht entsprechen.

15. Neben diesen beiden Richtlinien gibt es eine Reihe von produktspezifischen Richtlinien. Jede von ihnen verpflichtet die zuständigen Behörden, die betreffenden Produkte zu kontrollieren. Dabei geht es um Fleisch, Fleischprodukte, Eiprodukte, Fischereierzeugnisse, Milch und Molkereiprodukte usw.

16. Hinsichtlich der Organisation amtlicher Kontrollen sind zwei weitere Richtlinien im Veterinärbereich sehr wichtig:

- Richtlinie 89/608/EWG enthält Durchführungsbestimmungen für die gegenseitige Unterstützung der Verwaltungsbehörden der Mitgliedstaaten und die Zusammenarbeit zwischen diesen Behörden und der Kommission, um die ordnungsgemäße Anwendung der tierärztlichen und tierzuchtrechtlichen Vorschriften zu gewährleisten [11].

[11] ABl. L 351 vom 2.12.1989, S. 34.

- Richtlinie 96/43/EG zur Änderung und Kodifizierung der Richtlinie 85/73/EWG zur Sicherstellung der Finanzierung der veterinär- und hygienerechtlichen Kontrollen von lebenden Tieren und bestimmten tierischen Erzeugnissen [12] regelt die Finanzierung von Veterinärkontrollen bei Erzeugnissen tierischen Ursprungs und lebenden Tieren.

[12] ABl. L 162 vom 1.7.1996, S. 1.

17. Schließlich ist die Verordnung (EG) Nr. 999/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Mai 2001 mit Vorschriften zur Verhütung, Kontrolle und Tilgung bestimmter transmissibler spongiformer Enzephalopathien von wesentlicher Bedeutung für die Organisation amtlicher Kontrollen im Veterinärsektor; dies gilt ebenso für die jüngst verabschiedete Verordnung (EG) Nr. 1774/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 3. Oktober 2002 mit Hygienevorschriften für nicht für den menschlichen Verzehr bestimmte tierische Nebenprodukte [13].

[13] ABl. L 273 vom 10.10.2002, S. 1.

18. Für Lebensmittel tierischen Ursprungs enthalten die Veterinärvorschriften gemeinsame Regeln für die Organisation amtlicher Kontrollen, die Kontrolle von in die Gemeinschaft eingeführten Lebensmitteln, Verfahren für Lebensmittelnotfälle, spezielle Maßnahmen für bei amtlichen Kontrollen festgestellte Unregelmäßigkeiten, Durchführungsbestimmungen für die gegenseitige Hilfeleistung und die Finanzierung von Veterinärinspektionen sowie Kontrollen lebender Tiere und bestimmter tierischer Erzeugnisse. Außerdem regeln sie die Organisation der Gemeinschaftskontrollen in den Mitgliedstaaten und Drittländern. Ein Punkt, der nicht in umfassender Weise durch die Veterinärvorschriften geregelt ist, ist die amtliche Probenahme und Analyse von Lebensmitteln.

Andere Sektoren

19. In den Bereichen Tiergesundheit und Tierschutz wurden jeweils spezifische Bestimmungen für die amtliche Kontrolle erarbeitet. Angesichts ihres horizontalen und allgemeinen Charakters kann die vorgeschlagene Verordnung über amtliche Futter- und Lebensmittelkontrollen jedoch auch in diesen Sektoren uneingeschränkt angewandt werden. Dies stimmt überein mit der Feststellung im Weißbuch zur Lebensmittelsicherheit, dass Tiergesundheit und Tierschutz wesentliche Faktoren für die Sicherheit von Futter- und Lebensmitteln sind.

IV. KONTROLLBEFUGNISSE DER KOMMISSION GEMÄSS DEN GELTENDEN VORSCHRIFTEN

Befugnisse und Pflichten der Kommission zu Maßnahmen in den Mitgliedstaaten

20. Kontrollen fallen unter die weiter gefasste Aufsichtspflicht der Kommission, die dafür Sorge tragen muss, dass die Gemeinschaftsvorschriften in der Gemeinschaft wirksam angewendet und durchgesetzt werden, wie in Artikel 211 EG-Vertrag festgelegt. Außerdem enthält Artikel 152 die Bestimmung, dass ,die Tätigkeit der Gemeinschaft (...) auf die Verbesserung der Gesundheit der Bevölkerung, die Verhütung von Humankrankheiten und die Beseitigung von Ursachen für die Gefährdung der menschlichen Gesundheit gerichtet (ist)". Die in Rechtsvorschriften verankerten Kontrollpflichten sind Teil dieser weiter gefassten Pflicht, sicherzustellen, dass die Vorschriften wirksam durchgesetzt und Gefahren für die Gesundheit abgewendet werden.

21. Es gibt nur wenige Fälle, in denen die Gemeinschaftsvorschriften die Durchführung von Kontrollen der Kommission in den Mitgliedstaaten vorsehen. In den meisten Fällen ist eine Ermächtigung zu Inspektionen, jedoch keine Verpflichtung vorgesehen. So steht es im Ermessen der Kommission, Kontrollen durchzuführen oder andere Möglichkeiten zu nutzen, um die Durchsetzung der Vorschriften zu gewährleisten. Derzeit gibt es zwei Ausnahmen von dieser Regel:

a) Die Entscheidung 97/778/EG der Kommission sieht vor, dass die Kommission Grenzkontrollstellen normalerweise jährlich kontrolliert (es gibt etwa 290 Grenzkontrollstellen in der Gemeinschaft).

b) In mehreren in den vergangenen Jahren erlassenen Entscheidungen der Kommission in Zusammenhang mit BSE sind ausdrücklich Kontrollen der Kommission zur Überprüfung der Einhaltung der Vorschriften vorgesehen.

Die Verpflichtung nach a) wurde aufgrund mangelnder Ressourcen nie ganz erfuellt. Außerdem ist die derzeit vorgeschriebene Häufigkeit der Inspektionen zur Gewährleistung eines hohen Schutzniveaus nicht unbedingt erforderlich. Die Gewährleistung der ordnungsgemäßen Funktion dieser Einrichtungen sollte vor allem in die Zuständigkeit der Kontrolldienste der Mitgliedstaaten fallen, während die Kontrolldienste der Kommission gemäß den in dieser Begründung zum Ausdruck gebrachten Vorstellungen dieses Kontrollelement in ihre allgemeinen Audits der Kontrollsysteme der Mitgliedstaaten integrieren sollten. Die Kommission ist der Auffassung, dass die geltenden Vorschriften daher überprüft und entsprechend angepasst werden sollten. Hierzu werden getrennte Vorschläge vorgelegt werden.

Befugnisse und Verpflichtungen der Kommission gegenüber Drittländern

22. Was Drittländer anbelangt, sehen die Gemeinschaftsvorschriften im Allgemeinen nur im Veterinärsektor eine stärkere Verpflichtung zur Inspektion vor, wo die vertikalen Hygienerichtlinien festlegen, dass Kontrollen der Gemeinschaft durchgeführt werden ,müssen", um zu überprüfen, ob die von dem entsprechenden Drittland angewandten Normen dem in der Gemeinschaft geltenden Schutzniveau entsprechen oder gleichwertig sind. Sofern die Hygienerichtlinien eine Verpflichtung zur Inspektion enthalten, wurde durch die Entscheidung 95/408/EWG des Rates eines Ausnahme von dieser Verpflichtung für alle Tiere und Erzeugnisse außer für Rinder, Schafe, Schweine und Ziegen und deren Erzeugnisse festgelegt. Hinsichtlich Letzterer sieht die Entscheidung 86/474/EWG der Kommission vor, dass die Kommission in vielen Ländern und zahlreichen Betrieben jährlich Kontrollen durchführt. Aufgrund mangelnder Ressourcen wird jedoch jährlich nur ein kleiner Anteil dieser Länder und Betriebe tatsächlich besucht. Somit ist klar, dass die derzeit geltenden Regelungen angepasst werden müssen, damit diesem Engpass Rechnung getragen und so bald wie möglich ein Konzept für Audits in Drittländern umgesetzt wird.

V. DIE ROLLE DER GEMEINSCHAFT

Kontext im Wandel

23. In den vergangenen Jahren haben sich wichtige Aspekte der Rahmenbedingungen für die Kontrolltätigkeit der Kommission geändert.

Die Lebensmittelsicherheit ist auf der Tagesordnung der Kommission an die erste Stelle gerückt und wird auch dort bleiben. Die Kommission hat als Reaktion auf die fortdauernde Sorge der europäischen Verbraucher über die Lebensmittelsicherheit unter anderem 1999 alle für Futter- und Lebensmittelsicherheit zuständigen Dienststellen der Generaldirektion Gesundheit und Verbraucherschutz zusammengelegt. So will sie alle ihr zur Verfügung stehenden Ressourcen in konzertierter und effizienter Weise auf die wichtigsten Prioritäten zur Gewährleistung der Lebensmittelsicherheit auf Gemeinschaftsebene konzentrieren. Die für Kontrolle und Rechtsetzung zuständigen Dienststellen der Kommission arbeiten also eng zusammen, um sicherzustellen, dass die Vorschriften über Lebensmittelsicherheit aktuell, umfassend und durchführbar sind und dass sie ordnungsgemäß umgesetzt und durchgesetzt werden.

24. Auch in den Mitgliedstaaten werden neue institutionelle Vorkehrungen getroffen. In einer Reihe von Mitgliedstaaten wurden oder werden Stellen für Lebensmittelsicherheitsbelange eingerichtet, die sich um die Anliegen der Verbraucher im Zusammenhang mit der Lebensmittelsicherheit kümmern sollen. Einige dieser neuen Einrichtungen nehmen wichtige Kontrollaufgaben wahr.

25. Der Umfang der Kontrollzuständigkeiten auf nationaler und gemeinschaftlicher Ebene wird immer größer. In der Vergangenheit standen die ersten Stufen der Lebensmittelverarbeitung, insbesondere von Lebensmitteln tierischen Ursprungs, im Mittelpunkt der Gemeinschaftskontrollen. Die geltenden Durchführungsvorschriften im Zusammenhang mit der Lebensmittelsicherheit beziehen sich zum großen Teil auf Kontrollen in diesen Bereichen. Die Kontrollbehörden müssen jedoch die gesamte Lebensmittelherstellungskette abdecken, und dies bei einer immer größer werdenden Anzahl von Produkten und Sektoren. Außerdem wird die Lebensmittelherstellungskette immer komplexer und differenzierter, Lebensmittel werden mit Hilfe neuer Verfahren hergestellt, die in den geltenden Vorschriften nicht berücksichtigt sind. Dementsprechend müssen die Kontrollsysteme angepasst werden. Es muss ihnen ein Konzept zugrunde gelegt werden, das auf kritische Stellen auf jeder Kontrollstufe ausgerichtet ist, das heißt auf gemeinschaftlicher, nationaler, regionaler, lokaler Ebene und auf der Ebene der einzelnen Unternehmen.

26. Die Verantwortung der Kommission dafür, dass die Gemeinschaftsbestimmungen hinsichtlich aller Einfuhren von Lebensmitteln, Tieren, Pflanzen und deren Erzeugnissen aus Drittländern erfuellt werden, bekommt immer größeres Gewicht. Die Gemeinschaft führt derzeit solche Erzeugnisse aus mehr als 200 Ländern ein. Dazu zählen hoch entwickelte, jedoch auch die ärmsten Länder der Welt. Sie verfügen über sehr unterschiedliche Kontrollverfahren und -normen. Das Abwägen der Anforderungen der Gemeinschaftsvorschriften an Lebensmittelsicherheit, Tiergesundheit, Tierschutz und Pflanzengesundheit gegen die so viele Länder betreffenden Verpflichtungen der Gemeinschaft in Handel und humanitären Belangen ist komplex und schwierig.

Darüber hinaus wird die künftige Erweiterung der Gemeinschaft der Zuständigkeit der Kommission noch eine weitere Dimension hinzufügen. Es ist klar, dass viele der Kandidatenländer noch ernsthafte Anstrengungen unternehmen müssen, bevor sie ihre Kontrollsysteme auf den in der Gemeinschaft erforderlichen Stand gebracht haben. Die Kommission wird sie unterstützen müssen, damit sie dieses Ziel erreichen.

Gemeinschaftsrahmen für nationale Kontrollsysteme

27. Das Weißbuch zur Lebensmittelsicherheit stellt fest, dass ein harmonisierteres Konzept für den Betrieb der in den Mitgliedstaaten verwendeten Systeme zur Überwachung und Durchsetzung von Gemeinschaftsvorschriften erforderlich ist. Deshalb wird dort die Schaffung eines Gemeinschaftsrahmens für nationale Kontrollsysteme vorgeschlagen, mit dem der Standard im Bereich der Lebensmittelsicherheit EU-weit angehoben werden sollen.

28. In dieser Verordnung schlägt die Kommission die Einführung eines neuen Konzepts vor, nach dem die drei Aspekte der Kontrolle - die Überprüfung der Umsetzung, die Entgegennahme der Berichte der Mitgliedstaaten und die Durchführung von Vor-Ort-Kontrollen - zu einem integrierten Kontrollprozess für alle Futter- und Lebensmittel verbunden werden sollen. Gemäß diesem neuen Konzept wird der Kontrollzyklus vier Hauptstufen umfassen.

Stufe 1:

Die Kommission wird in Absprache mit den Mitgliedstaaten und unter Berücksichtigung des Subsidiaritätsprinzips allgemeine Leitlinien zu Struktur und Organisation integrierter nationaler Kontrollsysteme sowie zu Anwendungsbereich, Inhalt und Ausführung nationaler Kontrollpläne erstellen. Damit soll ein harmonisiertes Konzept für die Kontrollen gefördert werden, das den gesamten Bereich der Gemeinschaftsvorschriften abdeckt und alle Sektoren auf allen Stufen der Futter- und Lebensmittelherstellungskette umfasst. Diese Leitlinien werden zur Anwendung vorbildlicher Verfahren hinsichtlich der oben dargestellten wichtigsten Grundsätze auf allen Stufen der Kontrollsysteme in den einzelnen Mitgliedstaaten anregen und die wichtigsten Leistungsindikatoren vorgeben, die bei Bewertung und Audit nationaler Kontrollpläne zu berücksichtigen sind.

Stufe 2:

Die Mitgliedstaaten werden verpflichtet, innerhalb von sechs Monaten nach Inkrafttreten dieser Verordnung einen integrierten mehrjährigen nationalen Kontrollplan zu erstellen, diesen Plan stets auf dem neuesten Stand zu halten und ihn der Kommission auf Anfrage vorzulegen. Diese Pläne werden erstmals ein Jahr nach Inkrafttreten dieser Verordnung durchgeführt.

Stufe 3:

Auf der Grundlage des jeweiligen mehrjährigen nationalen Kontrollplans wird die Kommission regelmäßig ein allgemeines Audit der Kontrolltätigkeit jedes einzelnen Mitgliedstaats durchführen, das ausgewählte Kontrollen auf regionaler, lokaler und Unternehmensebene zur Überprüfung einzelner Aspekte des Kontrollsystems umfassen kann. Dieses allgemeine Audit kann gegebenenfalls durch weitere Audits spezifischer Sektoren oder besonders kritischer Kontrollstellen, einschließlich der Untersuchung von Notfällen oder neuen Entwicklungen, ergänzt werden.

Stufe 4:

Ein Jahr nach der Umsetzung des Kontrollplans und danach jährlich legen die Mitgliedstaaten der Kommission einen Bericht vor, erforderlichenfalls mit einer Aktualisierung des ursprünglichen Plans hinsichtlich folgender Punkte: a) neue Vorschriften oder Änderungen von Vorschriften mit dem Ziel, die Anforderungen der Gemeinschaft zu erfuellen, b) wichtige Änderungen der Struktur und Funktionsweise der Kontrollsysteme und c) Anpassungen der Kontrollpläne. Nachfolgende Audits in den Mitgliedstaaten wird die Kommission auf der Grundlage der aktualisierten Pläne vornehmen.

Die Kommission wird auf der Grundlage der Berichte der Mitgliedstaaten, der Ergebnisse von Kommissions-Audits und anderer relevanter Aspekte einen allgemeinen Bericht über den gesamten Betrieb der nationalen Kontrollsysteme in den Mitgliedstaaten erstellen, den sie dem Europäischen Parlament und dem Rat vorlegt und veröffentlicht.

29. Dieses neue Kontrollkonzept wird eine Reihe wichtiger Vorteile haben. Es wird den Mitgliedstaaten ermöglichen, ihre Kontrolltätigkeit mit einem klaren Verständnis dessen zu planen und durchzuführen, was auf Gemeinschaftsebene und in einem allgemeinen integrierten Gemeinschaftsrahmen erwartet wird. Die geltenden Gemeinschaftsvorschriften für Lebensmittelsicherheit, Tierernährung, Tiergesundheit, Tierschutz und Pflanzengesundheit umfassen eine sehr große Palette vielfältiger Anforderungen. Die Mitgliedstaaten äußern manchmal Bedenken, dass die Kriterien und Benchmarks, mit deren Hilfe ihre Kontrollsysteme von der Kommission kontrolliert und bewertet werden, nicht immer eindeutig sind und konsequent angewendet werden. Das neue Konzept wird diesen Bedenken Rechnung tragen.

Die Kommission wird die ihr zur Verfügung stehenden Ressourcen durch die Bündelung ihrer verschiedenen bereits bestehenden Kontrolltätigkeiten in einem umfassenden, integrierten Verfahren wirksamer nutzen können. Dieses Konzept wird auch gewährleisten, dass alle wichtigen in den Gemeinschaftsvorschriften festgelegten Bestimmungen regelmäßig überprüft werden und dass keine großen Lücken im Kontrollprozess auftreten.

Für die Verbraucher wird das neue Konzept transparenter und verständlicher sein. Die Veröffentlichung der Berichte über die gesamte Durchführung der nationalen Kontrollpläne in den Mitgliedstaaten und der Ergebnisse der Audits durch Sachverständige der Kommission wird ein klares Bild darüber bieten, wie die Gemeinschaftsvorschriften im Bereich der Lebensmittelsicherheit umgesetzt werden und was Kommission und Mitgliedstaaten tun, um einen ausreichenden Verbraucherschutz zu gewährleisten und Futter- und Lebensmittelsicherheit, Tiergesundheit, Tierschutz und Pflanzengesundheit zu verbessern.

Gemeinschaftskontrollen in Drittländern

30. Die Europäische Union führt Futter- und Lebensmittel, Pflanzen und Tiere aus über 200 Ländern ein. Gemäß den geltenden Vorschriften muss die Kommission

a) überprüfen, dass die zuständigen Behörden in diesen Ländern in der Lage sind sicherzustellen, dass die Anforderungen der Gemeinschaft hinsichtlich aller in die EU ausgeführter Produkte erfuellt werden,

b) im Fall bestimmter Produkte einzelne Herstellungsbetriebe inspizieren, von denen derzeit etwa 13 500 für Ausfuhren in die Gemeinschaft zugelassen sind,

c) regelmäßig die Funktionsweise der etwa 290 bestehenden Grenzkontrollstellen überwachen, die spezielle Kontrollen aller Einfuhren von Tieren, Erzeugnissen und Lebensmitteln tierischen Ursprungs am Ort ihrer Einfuhr in die Gemeinschaft durchführen, und jede neue Grenzkontrollstelle ist im Hinblick auf ihre Zulassung zu überprüfen.

31. Dies bedeutet für die Kommission eine umfangreiche Palette von Aufgaben. Aufgrund ihrer begrenzten Ressourcen müssen unbedingt Prioritäten gesetzt werden. Ein stärker integriertes Konzept für Kontrollen, wonach Drittländer einem Audit auf der Grundlage von Kontrollplänen vergleichbar den für die Mitgliedstaaten vorgesehen unterzogen würden, würde den gesamten Prozess erleichtern. Zu diesem Zweck können Drittländer in vier große Kategorien untergliedert werden:

- die Bewerberländer, die derzeit in Beitrittsverhandlungen mit der Europäischen Union stehen;

- die Länder, die mit der Gemeinschaft veterinärhygienische und pflanzenschutzrechtliche Abkommen abgeschlossen haben (Kanada, USA, Neuseeland, Chile und Schweiz); gemäß diesen Abkommen haben die Vertragsparteien akzeptiert, dass bestimmte Rechtsvorschriften im Bereich der Lebensmittelsicherheit und des Tierschutzes einen gleichwertigen Schutz der Verbrauchergesundheit und der Tiergesundheit bieten;

- die drei Länder, die spezielle Abkommen mit der Gemeinschaft geschlossen haben (Norwegen, Island und die Färöer), nach denen Einfuhren aller oder bestimmter Erzeugnisse (z. B. Fischereierzeugnisse aus Island) gemäß dem entsprechenden Abkommen behandelt werden;

- alle übrigen Drittländer, von denen viele nur in sehr geringem Umfang in die Gemeinschaft exportieren.

32. Bewerberländer

Die Kommission hat ihre Kontrolltätigkeit in den Bewerberländern im Vorgriff auf die Erweiterung verstärkt. Derzeit erstrecken sich ihre Kontrollbefugnisse nur auf diejenigen Sektoren und Betriebe, die für Ausfuhren in die EU zugelassen sind; verglichen mit den nationalen Sektoren insgesamt sind diese Sektoren im Allgemeinen klein. Mit den meisten Bewerberländern ist jedoch vereinbart worden, dass die Kontrollen des Lebensmittel- und Veterinäramts nunmehr auf alle Bereiche der Futter- und Lebensmittelherstellung, der Tier- und der Pflanzenproduktion ausgedehnt werden sollen. Daher hat sich die Rolle der Kommission hinsichtlich der Bewerberländer in den letzten Jahren erheblich verändert, sie muss wichtige zusätzliche Zuständigkeiten übernehmen und in diesen Ländern ihre Kontrollen wie in den Mitgliedstaaten auf die gesamte Herstellungskette ausdehnen.

Ein großer Teil der Futter- und Lebensmittel, Pflanzen und Tiere, die derzeit in die Gemeinschaft eingeführt werden, insbesondere die stärker risikobehafteten Erzeugnisse tierischen Ursprungs und lebende Tiere, kommen bereits aus den Bewerberländern.

33. Länder, mit denen ein bilaterales Abkommen geschlossen wurde

Mit den USA, Kanada, Neuseeland, Chile und der Schweiz sind Veterinärabkommen abgeschlossen worden. Diese Abkommen stellen einen Rahmen dar, in dem die Vertragsparteien vereinbaren können, dass ihre jeweiligen Rechtsvorschriften in Bezug auf bestimmte Tiere und Erzeugnisse für Handelszwecke ein gleichwertiges Schutzniveau bieten.

Was Mercosur betrifft, so wurde auf dem jüngsten EU-Mercosur-Gipfel am 17. Mai 2002 in Madrid vereinbart, Verhandlungen zwischen der EU und den Mercosur-Ländern über gesundheitspolizeiliche und pflanzenschutzrechtliche Maßnahmen aufzunehmen. Diese Verhandlungen sollen Teil des einmaligen Vertragsabschlusses im Rahmen des künftigen biregionalen Assoziierungsabkommens sein.

Gegenwärtig umfassen die einzelnen Abkommen gesundheitspolizeiliche Maßnahmen für die meisten lebenden Tiere und für Waren, die Erzeugnisse tierischen Ursprungs enthalten, außer für bestimmte, in den Abkommen aufgeführte Punkte (z. B. bestimmte Rückstände, Zusatzstoffe, Kennzeichnung). Derzeit ist die Anzahl an Erzeugnissen, für die eine vollständige Gleichwertigkeit vereinbart wurde, beschränkt. Somit muss die Kommission zwei verschiedene Standards anwenden, wenn sie den Betrieb von Kontrollsystemen im Zusammenhang mit dem Handel mit diesen Ländern überprüft. Bei den Erzeugnissen, für die eine vollständige Gleichwertigkeit vereinbart wurde, muss die Kommission überprüfen, ob die Kontrollsysteme in diesen Ländern entsprechend den im jeweiligen nationalen Recht festgelegten Standards betrieben werden. Bei anderen Erzeugnissen führt sie Inspektionen durch, um zu überprüfen, ob die Kontrollsysteme gewährleisten können, dass die Anforderungen der Gemeinschaftsvorschriften hinsichtlich derjenigen Aspekte erfuellt werden, für die noch keine Gleichwertigkeit vereinbart worden ist. Die zunehmende Belastung aufgrund dieses dualen Systems von Kontrollen erfordert entsprechende Maßnahmen.

Daher scheint es angezeigt, ein allgemeines, umfassendes Audit für jedes dieser Länder durchzuführen, bei dem alle wichtigen Sektoren abgedeckt werden, die Erzeugnisse in die EU ausführen. Wie im Fall der Mitgliedstaaten würden die Behörden in den Ländern, die Vertragsparteien sind, über einen Plan verfügen, in dem Struktur, Organisation und Funktionsweise der Kontrollsysteme für die wichtigsten Erzeugnisse erläutert sind, die in die EU ausgeführt werden. Auf dieser Grundlage würden dann die Audits durchgeführt. Sofern sich aus diesen allgemeinen Audits besondere Fragen ergeben, können diese anschließend in zusätzlichen, spezifischeren Audits geprüft werden.

Das gleiche Verfahren wird im Großen und Ganzen auf die drei anderen Länder angewandt, mit denen die Gemeinschaft spezielle Abkommen geschlossen hat.

34. Sonstige Drittländer

Rund 190 sonstige Drittländer exportieren Futter- und Lebensmittel, Pflanzen oder Tiere in die EU. Die Kommission kann aufgrund ihrer beschränkten Ressourcen nicht allen ihren Verpflichtungen hinsichtlich der Evaluierung der zuständigen Behörden und der Kontrolle von Betrieben in diesen Ländern nachkommen.

Es scheint daher angezeigt, in diesen Ländern auf der Grundlage von Kontrollplänen wie den für die Mitgliedstaaten vorgesehenen Audits hinsichtlich der Erzeugnisse durchzuführen, die sie in die Gemeinschaft ausführen.

Derzeit verifiziert die Kommission die von Drittländern gegebenen Garantien mit Hilfe von Schriftverkehr, Fragebogen, Berichten über die Durchführung der Kontrollen sowie Vorortinspektionen zu jeder Produktkategorie, für die eine Genehmigung für Einfuhren aus dem jeweiligen Drittland in die Gemeinschaft vorliegt. Dieser Informationsaustausch entspricht den in Artikel 4 und 7 sowie Anhang B Ziffer 3 des WTO-Übereinkommens über die Anwendung gesundheitspolizeilicher und pflanzenschutzrechtlicher Maßnahmen (SPS) vorgesehenen Maßnahmen.

Nach der neuen Regelung werden exportierende Drittländer verpflichtet, einen Kontrollplan zu führen, der genaue und aktuelle Informationen über die allgemeine Organisation und das Management der einschlägigen Kontrollsysteme enthält, außerdem aktuelle Aufzeichnungen über die Anwendung dieser Systeme; alle diese Unterlagen sind der Kommission auf Anfrage zur Verfügung zu stellen. Die Kontrollpläne und Aufzeichnungen treten an die Stelle des vor dem Kontrollbesuch auszufuellenden Fragebogens, außer in Sonderfällen, in denen zusätzliche Informationen erforderlich sind, die nicht durch den Standardplan oder die Aufzeichnungen abgedeckt sind. Der Kontrollplan muss angemessen sowie technisch und wirtschaftlich durchführbar sein, unter Berücksichtigung der besonderen Situation des Drittlandes und der Art der in die Gemeinschaft ausgeführten Produkte. Es werden Leitlinien für die Erstellung dieser Kontrollpläne und Aufzeichnungen ausgearbeitet und den Drittländern zur Verfügung gestellt, um ihnen die Einhaltung dieser Anforderung zu erleichtern. Die Audits der Kommission werden dann auf der Grundlage dieser Pläne von einem multidisziplinären Inspektionsteam in den wichtigsten Sektoren durchgeführt, die in die EU ausführen. Die Häufigkeit dieser Kontrollbesuche sollte aufgrund des Risikos festgelegt werden: Wird auf der Grundlage einer Bewertung der Art der Erzeugnisse, der von einem Drittland gegebenen Garantien und gegebenenfalls der Aufzeichnungen über die Vorgeschichte bei der Erfuellung der Anforderungen ein höheres Risiko angenommen, wird die Häufigkeit der Audits erhöht. Sofern sich aus diesen allgemeinen Audits besondere Fragen ergeben, können diese anschließend in zusätzlichen, spezifischeren Audits geprüft werden.

Die Erfahrung hat gezeigt, dass die zuständigen Behörden in einigen weniger entwickelten Ländern größere Probleme dabei haben können, ihre Kontrollsysteme so zu organisieren, dass sie den Gemeinschaftsstandards entsprechen. In diesen Fällen steht die Kommission häufig vor einem Dilemma. Handelt sie nach dem Buchstaben des Gesetzes, muss sie vorschlagen, die Einfuhren aus diesen Ländern gemäß dem Vorsorgeprinzip zu stoppen. Die fraglichen Erzeugnisse sind jedoch oft eine der wenigen dort zur Verfügung stehenden Quellen für Deviseneinnahmen, und ein Einfuhrverbot hat in vielen Fällen schwerwiegende wirtschaftliche Folgen, nicht nur für die betroffenen Unternehmen, sondern für das gesamte Land.

Die Kommission wird versuchen, Länder, die sich in einer solchen Situation befinden, zu unterstützen und gleichzeitig zu gewährleisten, dass der Schutz der Verbrauchergesundheit nicht gefährdet wird. Beispielsweise könnten Drittländer zusätzlich durch Gemeinschaftsbeihilfen und Ausbildungsprogramme unterstützt werden, die ihnen dabei helfen, die besten Verfahren zur Erreichung der Gemeinschaftsstandards zu finden und besondere Kontrolllösungen zu ermitteln, die das Risikopotenzial bestimmter Erzeugnisse deutlicher erkennen lassen.

VI. ANALYSE DES VORSCHLAGS

35. Der beiliegende Vorschlag zielt darauf ab, die geltenden Gemeinschaftsvorschriften über amtliche Kontrollen zu überarbeiten. Durch eine derartige Überarbeitung werden Diskrepanzen zwischen den verschiedenen Teilen des geltenden Gemeinschaftsrechts ausgeräumt und Schlupflöcher in bestimmten Bereichen des Futter- und Lebensmittelrechts geschlossen. Die daraus resultierende Harmonisierung aller Sektoren des Futter- und Lebensmittelrechts wird zu mehr Transparenz führen.

36. Mit der Verabschiedung der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit wurde bereits eine Reihe von Problemen für alle Bereiche des Futter- und Lebensmittelrechts gelöst. Diese werden daher im vorliegenden Vorschlag nicht weiter berücksichtigt. Dies gilt für:

- die grundlegenden Begriffsbestimmungen des Futter- und Lebensmittelrechts;

- die grundlegende Zuständigkeit der Mitgliedstaaten für amtliche Futter- und Lebensmittelkontrollen;

- Verfahren zur Durchführung von Sofortmaßnahmen;

- Informationen, die der Kommission und den übrigen Mitgliedstaaten in Fällen zur Verfügung zu stellen sind, in denen Futter- oder Lebensmittel eine ernsthafte Gefährdung für die Gesundheit darstellen.

Amtliche Kontrollen durch die Mitgliedstaaten

37. Zielsetzungen und allgemeine Pflichten

Ziel der von den Mitgliedstaaten durchgeführten amtlichen Kontrollen ist es, das Futter- und Lebensmittelrecht durchzusetzen und festzustellen, ob die Futter- und Lebensmittelunternehmer auf allen Stufen von Herstellung, Verarbeitung und Vertrieb die entsprechenden Vorschriften einhalten. Zu diesem Zweck sind die unterschiedlichen zur Verfügung stehenden Kontrollmethoden, wie zum Beispiel Inspektionen, Überwachung, Verifizierung, Audits, Probenahme und Untersuchung der Proben anzuwenden. Die Intensität dieser Kontrollen hängt von vielen Faktoren ab: Neben einem grundlegenden Routineueberwachungsprogramm sind festgestellte Risiken im Zusammenhang mit bestimmten Ausgangsstoffen für Futter- oder Lebensmittel bzw. mit Unternehmen im Bereich Futter- und Lebensmittel, die Eigenkontrolle der Futter- und Lebensmittelunternehmen, Fälle eines Verdachts auf Verstoß und mögliche betrügerische Praktiken zu berücksichtigen.

38. Zuständige Behörden

Die Mitgliedstaaten benennen die Behörden, die für die Durchführung der amtlichen Kontrollen zuständig sind. Diese zuständigen Behörden müssen eine Reihe operationeller Kriterien erfuellen, die ihre Effizienz, Wirksamkeit und Unparteilichkeit gewährleisten. Sie müssen insbesondere über eine ausreichende Anzahl entsprechend qualifizierter Mitarbeiter verfügen oder Zugang zu solchen haben. Es muss sichergestellt sein, dass dieses Personal auch unter extremen Bedingungen möglicher Futter- und Lebensmittelnotfälle ordnungsgemäß arbeiten kann. Dazu müssen Notfallpläne aufgestellt und muss das Personal so geschult werden, dass es diese Pläne ausführen kann. Audits, die einer unabhängigen Überprüfung unterzogen werden, sollen gewährleisten, dass die zuständigen Behörden den Anforderungen dieser Verordnung gerecht werden.

Außerdem sind geeignete Koordinierungsverfahren einzurichten, damit die verschiedenen an den amtlichen Kontrollen beteiligten Stellen sinnvoll zusammenarbeiten. Dies ist besonders wichtig in Mitgliedstaaten mit einer dezentralen Struktur, wo eine wirksame und effiziente Koordinierung zwischen der zentralen zuständigen Behörde und der Behörde/den Behörden, der/denen die Zuständigkeit für die Durchführung amtlicher Kontrollen übertragen wurde, unbedingt erforderlich ist.

39. Übertragung von Kontrollaufgaben an nichtstaatliche Kontrollstellen

Mehrere Mitgliedstaaten haben bestimmte Kontrollaufgaben an nichtstaatliche Stellen übertragen. Dies gilt insbesondere für die Laboruntersuchung amtlicher Proben. Es ist jedoch nicht ausgeschlossen, dass auch andere Aufgaben an solche Stellen delegiert werden. Sofern Mitgliedstaaten Zuständigkeiten übertragen, muss gewährleistet sein, dass ein hohes Verbraucherschutzniveau beibehalten wird. Zu diesem Zweck sieht der Vorschlag vor, dass Stellen, denen die Zuständigkeit für die Durchführung amtlicher Kontrollen übertragen wird, gemäß streng festgelegten Bedingungen und gemäß international anerkannten Regeln arbeiten, die ihre Kompetenz und Unabhängigkeit gewährleisten.

Außerdem ist vorzusehen, dass bestimmte Kontrollaufgaben nichtstaatlichen Stellen nicht übertragen werden können. Daher ist ein Verfahren vorgesehen, mit dessen Hilfe auf Gemeinschaftsebene festgelegt wird, welche Aufgaben solchen Stellen übertragen (bzw. nicht übertragen) werden können.

40. Probenahme und Analyse

Es muss dringend dafür gesorgt werden, dass die Ergebnisse der amtlichen Probenahmen und der Analyse nach einheitlichen Prinzipien gewonnen werden. Dies wird durch die geltenden Gemeinschaftsvorschriften nicht immer gewährleistet. Idealerweise sollten alle Probenahme- und Analyseverfahren harmonisiert werden, kurzfristig ist dieses Ziel allerdings realistischerweise nicht zu erreichen. Der Vorschlag sieht vielmehr vor, den Laboratorien die Verwendung - soweit verfügbar - von Analysemethoden vorzuschreiben, die nach internationalen Protokollen, einschließlich der auf Leistungskriterien basierenden, validiert sind, wie etwa den vom Europäischen Normenausschuss (CEN), der Internationalen Normenorganisation (ISO) und der International Union of Pure and Applied Chemistry (Internationale Union für reine und angewandte Chemie - IUPAC) anerkannten Protokollen. Es sollte außerdem ein Verfahren geben, dass es der Kommission erlaubt, Probenahme- und Analyseverfahren zu erarbeiten. Die Laboratorien, die für die Analyse amtlicher Proben benannt sind, müssen nach den für diesen Zweck erstellten entsprechenden internationalen Standards zugelassen sein.

Bei der Erarbeitung, Harmonisierung und Validierung von Probenahme- und Analyseverfahren bzw. bei der Erstellung von Leistungsindikatoren für solche Verfahren spielen das Rahmenprogramm der Kommission und die Gemeinsame Forschungsstelle (GFS) bereits heute eine wichtige Rolle, ihre Möglichkeiten könnten künftig noch umfassender genutzt werden, entweder in Zusammenarbeit mit den genannten internationalen Gremien oder unabhängig von diesen.

Zur Sicherstellung eines hohen Standards bei der Probenahme und Analyse stützt sich der Vorschlag teilweise auf die Arbeit des CEN. Dieses Normierungsgremium ist auch im Lebensmittelsektor tätig. Bisher beschränkt sich seine Tätigkeit auf die Entwicklung von Analyseverfahren, von denen einige aus ISO hervorgegangen sind. Eine Reihe von EN-Normen des CEN bezieht sich auf die Organisation von Kontrollen. Dies gilt insbesondere für die Validierung von Analyseverfahren sowie den Betrieb und die Akkreditierung von Kontrollstellen. Diese Normen besitzen einen international anerkannten Status, der ihre Verwendung in diesem Zusammenhang voll rechtfertigt.

41. Notfallpläne

Die Erfahrung hat gezeigt, dass zum unverzüglichen Handeln und in Notfallsituationen Infrastrukturen, Material und Humanressourcen erforderlich sind, die kurzfristig und für einen bestimmten Zeitraum mobilisiert werden können. Wenn die Zuständigkeiten auf verschiedene Dienste oder Abteilungen aufgeteilt sind, ist ein hohes Maß an Koordinierung notwendig. Mit dem vorliegenden Vorschlag wird die Verpflichtung eingeführt, durch die Erstellung von Notfallplänen für ein wirksames Krisenmanagement in Futter- und Lebensmittelnotfällen zu sorgen.

42. Futter- und Lebensmitteleinfuhren

In bestimmten Sektoren, darunter insbesondere im Veterinärsektor, werden bereits Durchführungsbestimmungen angewandt, um sicherzustellen, dass eingeführte Erzeugnisse wirksam kontrolliert werden. Die Erzeugnisse dieses Sektors (Erzeugnisse tierischen Ursprungs) sind an zugelassenen EU-Grenzkontrollstellen vorzustellen und einer Dokumentenprüfung sowie einer Nämlichkeits- und Warenkontrolle gemäß einem Schema zu unterziehen, dessen Grundsätze auf EU-Ebene festgelegt sind. Außerdem liegen Bestimmungen für in der Durchfuhr befindliche Erzeugnisse und für Erzeugnisse vor, die vorübergehend auf den Hoheitsgebieten der Gemeinschaft gelagert werden. Dies funktioniert ordnungsgemäß, und es besteht kein Grund, das System zu ändern.

Für andere Futter- und Lebensmittel als diejenigen tierischen Ursprungs gibt es kein harmonisiertes gemeinschaftsweites Konzept für Einfuhrkontrollen. Der vorliegende Vorschlag zielt darauf ab, ein Kontrollsystem für diese Erzeugnisse einzuführen, das sich auf folgende Grundsätze stützt:

a) Die Mitgliedstaaten führen regelmäßige Kontrollen von Futter- und Lebensmitteln durch, die in den zollrechtlich freien Verkehr der Gemeinschaft überführt werden sollen. Diese Kontrollen werden auf der Grundlage eines auf statistischen Erhebungen basierenden Probenahmeplans organisiert. Sie können an jeder Stelle im Vertriebsprozess der Waren durchgeführt werden: Vor der Überführung in den zollrechtlich freien Verkehr oder danach, zum Beispiel in den Räumlichkeiten des Importeurs, während der Verarbeitung oder im Einzelhandel. In jedem Fall arbeiten die Zolldienste und die für die Kontrolle der Futter- und Lebensmitteleinfuhren zuständige Behörde eng zusammen.

b) Außerdem wird vorgeschlagen, auf Gemeinschaftsebene eine Liste von prioritär zu behandelnden Futter- und Lebensmitteln aufzustellen, bei denen erfahrungsgemäß Gefährdungen auftreten können (zum Beispiel Aflatoxine in bestimmten Futter- und Lebensmitteln). Solche Futter- und Lebensmittel sind zum Zweck der erforderlichen Kontrollen in einer speziell dafür bestimmten und ausgerüsteten Grenzkontrollstelle vorzustellen. Diese Kontrollen sind durchzuführen, bevor die Waren in den zollrechtlich freien Verkehr überführt werden.

Zusätzlich sieht der Vorschlag für Futter- und Lebensmittel aus Drittländern, die in Freizonen oder Freilager eingebracht oder in Versandverfahren, Zolllagerverfahren, aktive Veredelung, Umwandlungsverfahren oder vorübergehende Verwendung überführt werden, die Möglichkeit amtlicher Kontrollen auch im Rahmen dieser einzelnen Zollverfahren vor.

Mit dem vorliegenden Vorschlag sollen außerdem die wichtigsten Kontrollen, die zur Sicherstellung der Futtermittelsicherheit erforderlich sind, entsprechend den für Lebensmittel entwickelten besser definiert werden.

43. Finanzierung amtlicher Kontrollen

Derzeit gibt es in zwei Sektoren ein System zur Erhebung von Kontrollgebühren, nämlich im Veterinärsektor und im Futtermittelsektor. Im Veterinärsektor werden Pauschalbeträge erhoben, von denen abgewichen werden kann, um örtliche Unterschiede hinsichtlich der Faktoren zu berücksichtigen, die zur Berechnung des Pauschalbetrags herangezogen werden (Löhne, Beförderungskosten usw.). Die Gebühren im Veterinärsektor wurden zwar eingeführt, damit Unterschiede unter den Mitgliedstaaten vermieden werden, die zu Verzerrungen führen können, doch hat die Erfahrung gezeigt, dass zwischen und in bestimmten Fällen auch innerhalb von Mitgliedstaaten weiterhin große Unterschiede bestehen. Mit dem System wurde nicht immer das erwünschte Ziel erreicht.

Im Futtermittelsektor können für bestimmte, genau festgelegte Kontrollaufgaben Gebühren erhoben werden. Die für diesen Sektor geltende Richtlinie legt keine Pauschalgebühr für die Gemeinschaft fest, sondern überlässt dies den Mitgliedstaaten, die bestimmte Kriterien bei der Festlegung von Pauschalbeträgen befolgen müssen. Die Regeln zur Festsetzung dieser Grundsätze wurden erst vor relativ kurzer Zeit verabschiedet (Entscheidung 98/728 des Rates vom 14. Dezember 1998 über eine Gemeinschaftsregelung für Gebühren im Futtermittelsektor).

Angesichts der bisherigen Erfahrungen wird vorgeschlagen, Grundsätze für die Finanzierung amtlicher Kontrollen festzulegen; insbesondere wird angeregt, dass:

- die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass für die Organisation der amtlichen Kontrollen ausreichend finanzielle Mittel zur Verfügung stehen;

- sofern den Futter- und Lebensmittelunternehmern Inspektionsgebühren in Rechnung gestellt werden, gemeinsame Grundsätze für die Festlegung solcher Gebühren beachtet werden;

- sofern die amtlichen Kontrollen Verstöße gegen das Futter- und Lebensmittelrecht ergeben, die zusätzlichen Kosten für durch solche Verstöße möglicherweise erforderlich werdende intensivere Kontrollen von dem betroffenen Futter- oder Lebensmittelunternehmer getragen werden;

- eine gewisse Flexibilität gegeben ist, um die Interessen kleiner Unternehmen berücksichtigen zu können.

44. Amtliche Bescheinigung

Innerhalb der Gemeinschaft, wo freier Warenverkehr besteht, ist es nicht erforderlich, dass Futter- und Lebensmittelsendungen systematisch von amtlichen Bescheinigungen der zuständigen Behörde begleitet werden.

Es gibt jedoch zwei Bereiche, in denen eine amtliche Bescheinigung vorgesehen werden kann: (a) unter außergewöhnlichen Umständen, wenn innerhalb der Gemeinschaft ein Futter- oder Lebensmittelnotfall eintritt, und (b) damit von den Behörden in ausführenden Drittländern bestätigt wird, dass die Waren den EU-Normen oder diesen gleichwertigen Normen entsprechen.

Damit diese Bereiche geregelt werden, sieht der Vorschlag ein Verfahren zur Festlegung der Fälle und Bedingungen vor, in bzw. unter denen eine amtliche Bescheinigung zu gewährleisten ist.

Referenzlaboratorien

45. Nach den geltenden Gemeinschaftsvorschriften wurde eine Reihe von Gemeinschaftsreferenzlaboratorien (GRL) eingerichtet. Sie arbeiten mit finanzieller Unterstützung der Gemeinschaft. Diese Laboratorien spielen eine große Rolle bei der Sicherstellung eines hohen Verbraucherschutzniveaus. Sie liefern zum Beispiel den nationalen Referenzlaboratorien nähere Informationen über Analyseverfahren, organisieren vergleichende Tests, koordinieren innerhalb ihres Zuständigkeitsbereichs die praktischen und wissenschaftlichen Arbeiten zur Entwicklung neuer Analyseverfahren, führen Schulungen durch und unterstützen die Kommission in technischer Hinsicht. Derzeit gibt es Gemeinschaftsreferenzlaboratorien für die Untersuchung auf Rückstände (vier Laboratorien), die Untersuchung von Milch, die Quantifizierung von Biotoxinen in Muscheln, die Untersuchung von Schalentieren auf das Vorhandensein von schädlichen Viren, für die Überwachung von Zoonosen (Salmonella) und für transmissible spongiforme Enzephalopathien (TSE).

Der vorliegende Vorschlag legt Verfahren fest, anhand deren sichergestellt wird, dass diese Laboratorien ihre Arbeit fortsetzen können und erforderlichenfalls neue Laboratorien eingerichtet werden.

Für jedes GRL ist ein nationales Referenzlaboratorium je Mitgliedstaat einzurichten. Diese Laboratorien übernehmen die Aufgabe der Kommunikationsschaltstelle zwischen dem GRL und allen amtlichen Laboratorien in den Mitgliedstaaten. Daher spielen die nationalen Referenzlaboratorien eine große Rolle bei der Sicherstellung eines einheitlichen Niveaus der Untersuchungsergebnisse amtlicher Proben.

Amtshilfe

46. Die Amtshilfe zwischen den Kontrollbehörden der Mitgliedstaaten ist ein wichtiger Bestandteil der Gemeinschaftsvorschriften. Dadurch ist eine wirksame Koordination zu gewährleisten, wenn mehr als ein Mitgliedstaat Maßnahmen ergreifen müssen (z. B. Futter- und Lebensmittelnotfälle oder Verstöße, die zwei oder mehr Mitgliedstaaten betreffen).

Dieser Aspekt wird zwar in den Vorschriften für die verschiedenen betroffenen Sektoren berücksichtigt, doch wird er unterschiedlich aufgefasst, was zu unnötigen Unterschieden führt. Im vorliegenden Vorschlag wird ein einheitliches System auf der Grundlage der folgenden Prinzipien festgelegt:

a) Die Mitgliedstaaten benennen eine Verbindungsstelle, deren Aufgabe darin besteht, bei Kommunikation, Übermittlung und Empfang von Ersuchen um Amtshilfe behilflich zu sein und diese zu koordinieren.

b) Nach Erhalt eines begründeten Ersuchens nimmt die Verbindungsstelle mit den entsprechenden Behörden Kontakt auf, die dann dafür sorgen, dass die ersuchende Stelle alle erforderlichen Informationen und Unterlagen erhält, damit sie die Einhaltung der Vorschriften des Futter- und Lebensmittelrechts verifizieren kann.

c) Erforderlichenfalls suchen die verschiedenen beteiligten Stellen gemeinsam Mittel und Wege, das Problem zu lösen.

Das Verfahren gilt für den Austausch aller Informationen, mit Ausnahme derjenigen, die nicht freigegeben werden dürfen, weil sie Gegenstand von Gerichtsverfahren sind.

Nationale Kontrollpläne

47. Wie oben bereits erläutert, sieht der Vorschlag die Erstellung nationaler Kontrollpläne vor, in denen die nationalen Kontrollsysteme und -tätigkeiten global und umfassend dargelegt sind. Diese Pläne sind anhand von Leitlinien zu erstellen, die von der Kommission in Absprache mit den Mitgliedstaaten ausgearbeitet werden.

48. Die Mitgliedstaaten werden ersucht, jährlich über die Ergebnisse der im vorangegangenen Jahr durchgeführten Kontrollen Bericht zu erstatten. Erforderlichenfalls sind die Kontrollpläne entsprechend diesen Ergebnissen anzupassen. Die Kommission wird dann anhand dieser aktualisierten Pläne regelmäßig Audits in den Mitgliedstaaten durchführen.

Tätigkeit der Gemeinschaft

49. Gemeinschaftskontrollen in den Mitgliedstaaten

Bisher wurden Kontrollen der Gemeinschaft in den Mitgliedstaaten auf der Grundlage des Auftrags durchgeführt, den die Kommission in den verschiedenen sektorbezogenen Richtlinien erhalten hat. Dieses System hat nicht immer die globale Evaluierung der Kontrollsysteme in den Mitgliedstaaten ermöglicht.

Die mit diesem Vorschlag geschaffene einzige Rechtsgrundlage wird zusammen mit der Erstellung der Kontrollpläne den Kontrolldiensten der Gemeinschaft ermöglichen, ein globales Audit der Kontrollsysteme der Mitgliedstaaten durchzuführen. Diese Audits werden global durchgeführt, damit die laufenden Fortschritte bei der Erreichung des erforderlichen Niveaus an Kontrollen der zuständigen Dienste in den Mitgliedstaaten verifiziert werden kann. Die Audits können erforderlichenfalls durch spezifischere Audits und Inspektionen in einem besonderen Sektor oder wegen eines besonderen Problems ergänzt werden.

50. Gemeinschaftskontrollen in Drittländern

Das Volumen eingeführter Futter- und Lebensmittel ist beträchtlich. Aufgrund der zur Verfügung stehenden Ressourcen ist es ausgeschlossen, dass alle Unternehmer in Drittländern, die mit Futter- und Lebensmittelausfuhren zu tun haben, von den Inspektoren des Lebensmittel- und Veterinäramts systematisch einzeln kontrolliert werden. Daher sieht der Vorschlag ein System vor, das die Kontrollbehörden in Drittländern verpflichtet zu garantieren, dass die in die EU ausgeführten Futter- und Lebensmittel die Vorschriften des gemeinschaftlichen Futter- und Lebensmittelrechts oder aber Bestimmungen erfuellen, die als gleichwertig mit diesem gelten.

Zu diesem Zweck schreibt der Vorschlag vor, dass Drittländer für die Erzeugnisse, die sie in die EU ausführen, über Kontrollpläne ähnlich denen verfügen, die für die Mitgliedstaaten vorgesehen sind. Diese Pläne bilden die Grundlage für nachfolgende Audits und Inspektionen der Kommission, die in einem multidisziplinären Rahmen für die wichtigsten in die EU ausführenden Sektoren durchgeführt werden. Erforderlichenfalls können die Kontrollteams der Gemeinschaft spezifischere Inspektionen und Audits in einzelnen Sektoren durchführen. Dieselben Grundsätze gelten für lebende Tiere und Pflanzen.

51. Kontrollen von Drittländern in der Gemeinschaft

Ebenso wie das Lebensmittel- und Veterinäramt berechtigt ist, in Drittländern Kontrollen durchzuführen, um die Erfuellung des gemeinschaftlichen Futter- und Lebensmittelrechts oder die Gleichwertigkeit der im Drittland geltenden Bestimmungen zu verifizieren, sind die Behörden von Drittländern berechtigt, Kontrollen in den Mitgliedstaaten durchzuführen. Die Erfahrung hat gezeigt, dass es in manchen Fällen nützlich ist, dafür zu sorgen, dass Vertreter des Lebensmittel- und Veterinäramts die Teams aus Drittländern bei ihren Besuchen in Mitgliedstaaten begleiten. Diese Vertreter können den Mitgliedstaaten sowohl bei der Bereitstellung von Informationen und Angaben behilflich sein, die auf Gemeinschaftsebene vorliegen und im Rahmen der Kontrolle durch das Drittland nützlich sein können. Im vorliegenden Vorschlag ist ein Verfahren für derartige Hilfestellung vorgesehen.

Schulung von Kontrollbeamten

52. Das integrierte und globale Konzept für die Futter- und Lebensmittelsicherheit setzt bei den Kontrollbehörden große Kompetenz und Fachwissen voraus: Sie müssen umfassende Kenntnis der verschiedenen Gefahrenquellen besitzen (chemische, biologische und physikalische), die auf den verschiedenen Stufen der Futter- und Lebensmittelherstellungskette auftreten können. Sie müssen auch die Marktmechanismen verstehen, nach denen die Zutaten für zusammengesetzte Erzeugnisse aus unterschiedlichen Quellen gewonnen werden können. Gleichzeitig müssen sie über ganz bestimmte Probleme informiert sein, die für ganz bestimmte Herstellungsverfahren charakteristisch sind. Sie müssen in der Lage sein, Verstöße gegen Bestimmungen über die Futter- und Lebensmittelsicherheit festzustellen und betrügerische Praktiken aufzudecken.

Die modernen Kontrollverfahren erfordern, dass Futter- und Lebensmittelkontrollbeamte hochqualifiziert sind, damit die Kontrollen wirksam, objektiv und angemessen sind. Dies gilt insbesondere, wo die Leistung von Risikoanalyse und -kontrollmethoden der Lebensmittelunternehmer zu bewerten sind.

Die Kontrolle der Herstellung und Vermarktung von Futter- und Lebensmitteln erfordert daher ein multidisziplinäres Konzept. Die Futter- und Lebensmittelinspekteure müssen ständig geschult und fortgebildet werden. Um dies zu ermöglichen, sind die erforderlichen rechtlichen Vorkehrungen zu treffen. Deshalb wird im vorliegenden Vorschlag die Einrichtung ordnungsgemäßer Schulungsprogramme auf nationaler wie gemeinschaftlicher Ebene vorgeschrieben.

In diesem Zusammenhang wurde der Organisation von Schulungsprogrammen auf Gemeinschaftsebene besondere Aufmerksamkeit gewidmet, und es wurden Vorkehrungen dafür getroffen. Beispielsweise muss gewährleistet sein, dass die Bewertung der Umsetzung der HACCP-Grundsätze sowie die vom Bewerter im Anschluss daran getroffenen Entscheidungen einem Konzept folgen, das auf einem in allen Mitgliedstaaten einheitlich angewandten Standardverfahren beruht. Die Organisation von Schulungen bleibt einer künftigen Entscheidung vorbehalten, eine Möglichkeit wäre jedoch die Einrichtung eines Schulungszentrums unter Leitung der Kommission und im Rahmen der ihr zur Verfügung stehenden Human- und Finanzressourcen. Dorthin könnten führende Sachverständige im Bereich der Futter- und Lebensmittelkontrollen sowie der verschiedenen Kontrollmethoden eingeladen werden. Kontrollbeamte aus den Mitgliedstaaten, jedoch auch aus Drittländern und insbesondere aus Entwicklungsländern könnten zur Teilnahme an den Schulungen eingeladen werden.

Durchsetzung des Futter- und Lebensmittelrechts

53. Nationale Durchsetzungsmaßnahmen

Zur Gewährleistung eines hohen Gesundheits- und Verbraucherschutzniveaus müssen die zuständigen Behörden über ausreichende Durchführungsmaßnahmen verfügen und diese wirksam einsetzen, damit Verstöße gegen das Futter- und Lebensmittelrecht geahndet werden können.

Die Hauptverantwortung für die Umsetzung und Durchsetzung der Gemeinschaftsvorschriften liegt bei den Mitgliedstaaten. Gemäß Artikel 10 EG-Vertrag treffen die Mitgliedstaaten alle geeigneten Maßnahmen, um die Anwendung und Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts zu gewährleisten. Dazu zählen auf jeden Fall wirksame, angemessene und abschreckende Strafen (Urteil des Gerichts vom 10. Juli 1990 in der Sache C-326/88). Bei diesen Maßnahmen kann es sich um Verwaltungsmaßnahmen oder strafrechtliche Maßnahmen handeln, die von den zuständigen Behörden in den Mitgliedstaaten verhängt werden.

54. Administrative Durchsetzungsmaßnahmen

Administrative Durchsetzungsmaßnahmen werden in mehr oder weniger starkem Maße in bestimmten Gemeinschaftsrechtsakten, wie zum Beispiel im Bereich Tiermedizin (Richtlinien 89/662/EWG und 97/78/EWG), Futtermittel (Artikel 13 der Richtlinie 95/53/EWG) sowie Lebensmittel (Artikel 10 der Richtlinie 89/397/EWG), festgelegt. In diesen Gemeinschaftsrechtsakten erstrecken sich die Maßnahmen von der einfachen Anforderung, ,die erforderlichen Maßnahmen zu treffen" (Artikel 10 der Richtlinie 89/397/EWG) bis hin zu Maßnahmen in Bezug auf die Produkte (Marktrücknahme, Vernichtung, Produktsanierung, usw.) oder die betroffenen Lebensmittelunternehmen (Korrekturmaßnahmen, vorübergehende oder ständige Schließung eines Lebensmittelunternehmens). Die nationalen Rechtsvorschriften können natürlich außerdem weitere Verwaltungssanktionen vorsehen.

Solche administrativen Maßnahmen sind aufgrund ihrer direkten Wirkung auf die Unternehmer ein wirkungsvolles Instrument und haben - wenn sie ordnungsgemäß eingesetzt werden - auch einen wichtigen abschreckenden Effekt. Daher bestätigt der vorliegende Vorschlag erneut die Notwendigkeit, dass die Mitgliedstaaten administrative Durchsetzungsmaßnahmen ergreifen. Außerdem soll sichergestellt werden, dass eine dahingehende Bestimmung für alle Futter- und Lebensmittelunternehmen auf allen Stufen der Futter- und Lebensmittelherstellungskette gilt.

55. Strafrechtliche Sanktionen

Im Gemeinschaftsrecht besteht Unsicherheit darüber, ob die Mitgliedstaaten verpflichtet sind, strafrechtliche Maßnahmen vorzusehen. Außerdem gibt es keinen Mindeststandard hinsichtlich der wesentlichen Elemente von Verstößen gegen die Futter- und Lebensmittelsicherheit.

In vielen Fällen haben nur strafrechtliche Sanktionen einen starken abschreckenden Effekt. Die Möglichkeit solcher Sanktionen bedeutet eine qualitativ andere soziale Missbilligung, als dies bei administrativen Durchsetzungsmaßnahmen der Fall ist. Außerdem ist damit zusätzlich die Unparteilichkeit der Ermittlungsbehörden gewährleistet, da andere Behörden als diejenigen, die Nutzungsgenehmigungen erteilt haben, in die strafrechtlichen Ermittlungen einbezogen sind.

Daher ist ein gemeinsamer Mindestbestand schwerwiegender Verstöße gegen gemeinschaftliches Futter- und Lebensmittelrecht oder gegen von den Mitgliedstaaten angenommene Regeln zur Erfuellung dieses Rechts festzulegen, bei denen die Mitgliedstaaten strafrechtliche Sanktionen verhängen müssen. Dies geschieht in Form einer Liste schwerwiegender bewusst oder aufgrund grober Fahrlässigkeit begangener Verstöße gegen die Gemeinschaftsvorschriften des Futter- und Lebensmittelrechts, für die die Mitgliedstaaten strafrechtliche Sanktionen vorsehen müssen. Es handelt sich dabei um die Verstöße, die die Futter- und Lebensmittelsicherheit und damit die öffentliche Gesundheit am stärksten gefährden könnten.

Mit dem Vorschlag soll ein Mindeststandard für den Schutz der Futter- und Lebensmittelsicherheit sowie Tiergesundheit und Tierschutz durch das Strafrecht festgelegt werden. Er behandelt nicht alle Tätigkeiten, die durch das Futter- und Lebensmittelrecht der Gemeinschaft geregelt sind, sondern lediglich die gravierendsten Verstöße, die dazu führen können, dass Futter- oder Lebensmittel in Verkehr gebracht werden, die nicht sicher im Sinne der Artikel 14 und 15 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 sind.

Die im vorliegenden Vorschlag aufgeführten Verstöße sind Verstöße, die letztendlich dazu führen könnten, dass unsichere Futter- oder Lebensmittel in Verkehr gebracht werden. In Anbetracht der starken Gefährdung, die sie für die öffentliche Gesundheit darstellen, ist es wichtig, dass diese Verstöße ,per se" strafbar gemacht werden, unabhängig davon, ob sie letztendlich zum Inverkehrbringen unsicherer Futter- oder Lebensmittel führen.

Die Mitgliedstaaten können natürlich zusätzliche Verstöße festlegen und/oder andere zusätzliche Arten von Durchsetzungsmaßnahmen und Strafen vorsehen. Beispielsweise können sie erwägen, natürliche Personen für unfähig zu erklären, eine Firma oder eine andere Art von Unternehmen zu gründen oder zu leiten.

Die Art der Sanktionen kann nur nach nationalem Recht von den Mitgliedstaaten festgelegt werden. Aus dem gleichen Grund regelt die Verordnung weder Fragen der strafrechtlichen Ermittlung und Verfolgung noch des strafrechtlichen Verfahrens. Es obliegt den Behörden in den Mitgliedstaaten zu entscheiden, ob die in der Verordnung genannten Verstöße in jedem Fall strafrechtlich verfolgt werden müssen oder ob die zuständige Behörde in geringfügigeren Fällen von strafrechtlichen Sanktionen absehen kann, wenn die Auswirkungen auf die Futter- und Lebensmittelsicherheit unbedeutend sind.

Was natürliche Personen anbelangt, würde der Vorschlag die Mitgliedstaaten verpflichten, für wirksame, abschreckende und angemessene strafrechtliche Sanktionen bei definierten Verstößen gegen das Gemeinschaftsrecht zu sorgen. Zur Gewährleistung eines hohen Niveaus an Futter- und Lebensmittelsicherheit ist es außerdem wichtig, Sanktionen wegen Mittäterschaft (Beteiligung und Anstiftung) an den aufgeführten Verstößen aufzunehmen. In schweren Fällen müssten die Mitgliedstaaten die Möglichkeit der Haftstrafe vorsehen, hätten jedoch bei der Definition solcher ernsten Fälle einen breiten Ermessensspielraum.

Bei juristischen Personen ist es zur wirksamen Durchsetzung des gemeinschaftlichen Futter- und Lebensmittelrechts entscheidend, dass sie haftbar gemacht werden können und dass Sanktionen gegen juristische Personen verhängt werden. In einigen Mitgliedstaaten ist es möglicherweise schwierig, strafrechtliche Sanktionen gegen juristische Personen zu verhängen, ohne grundsätzliche Prinzipien ihres nationalen Rechtssystems zu ändern. Daher könnten die Mitgliedstaaten andere als strafrechtliche Sanktionen vorsehen, solange diese wirksam, angemessen und abschreckend sind. Beispielsweise könnten sie nicht strafrechtliche Geldbußen vorsehen, juristische Personen unter Aufsicht stellen, auflösen oder ihnen den Anspruch auf öffentliche Zuwendungen oder Zuschüsse aberkennen.

Die Kommission ist der Auffassung, dass eine derartige Maßnahme gerechtfertigt ist, damit sichergestellt ist, dass die Vorschriften über die Futter- und Lebensmittelsicherheit in der gesamten Gemeinschaft durch ein in allen Mitgliedstaaten harmonisiertes Konzept eingehalten werden. Dieses Ziel wird am besten durch ein gemeinschaftliches Konzept gemäß Artikel 5 Absatz 2 EG-Vertrag erreicht.

56. Sicherheitsmaßnahmen der Gemeinschaft

Das Verfahren gemäß Artikel 226 EG-Vertrag (Vertragsverletzungsverfahren) ist ein Instrument, mit dessen Hilfe die Kommission gegen Mitgliedstaaten vorgehen kann, die die Gemeinschaftsvorschriften nicht durchführen.

Dieses Verfahren ist zwar ein wirksames Instrument, doch wird es durch die ihm anhaftenden zeitlichen Beschränkungen unpraktisch, wenn aufgrund der Nichtdurchführung der Gemeinschaftsvorschriften Sofortmaßnahmen zur Sicherung der Futter- und Lebensmittelsicherheit erforderlich sind. Die Schutzmaßnahmen gemäß der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 lassen nur dann Maßnahmen zu, wenn im Handel befindliche Futter- oder Lebensmittel voraussichtlich eine ernsthafte Gefahr für die menschliche Gesundheit, die Gesundheit von Tieren oder die Umwelt darstellen und diese Gefahr durch Maßnahmen des/der betroffenen Mitgliedstaats/Mitgliedstaaten nicht ausreichend bekämpft werden kann. Dies ermöglicht der Kommission nicht, Maßnahmen zu ergreifen, wenn eindeutig nachgewiesen ist, dass das Kontrollsystem eines Mitgliedstaats schwerwiegende Mängel aufweist und nicht in der Lage ist, die Gemeinschaftsvorschriften ordnungsgemäß durchzuführen, und somit möglicherweise die Futter- und Lebensmittelsicherheit auf allgemeinere Weise gefährdet.

Der vorliegende Vorschlag fügt den geltenden Sicherheitsmaßnahmen gemäß der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 eine neue Dimension hinzu. Er nimmt ein Instrument auf, das der Kommission ermöglicht, Maßnahmen zu ergreifen, wenn nachgewiesen ist, dass das Kontrollsystem eines Mitgliedstaats unzureichend ist. Dazu kann zählen, das der fragliche Mitgliedstaat bestimmte Futter- oder Lebensmittel nicht mehr in Verkehr bringen darf, dass für bestimmte Futter- oder Lebensmittel Sonderbedingungen festgelegt werden oder dass irgendeine sonstige vorübergehende Maßnahme getroffen wird, die zum Schutz der menschlichen Gesundheit, der Gesundheit von Tieren oder zum Tierschutz erforderlich sind.

Besondere und differenzierte Behandlung

57. Artikel 10 des WTO-Übereinkommens über die Anwendung gesundheitspolizeilicher und pflanzenschutzrechtlicher Maßnahmen legt fest, dass die Mitglieder bei der Ausarbeitung und Anwendung gesundheitspolizeilicher oder pflanzenschutzrechtlicher Maßnahmen die besonderen Bedürfnisse der Entwicklungsland-Mitglieder, insbesondere der am wenigsten entwickelten Mitglieder berücksichtigen.

Die Gemeinschaft führt große Mengen von Futter- und Lebensmitteln aus Entwicklungsländern ein. Diese Länder unterliegen den gleichen allgemeinen Anforderungen, die in der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 festgelegt sind, wonach Drittländer sicherstellen müssen, dass in die Gemeinschaft ausgeführte Futter- und Lebensmittel die entsprechenden Bestimmungen des Futter- und Lebensmittelrechts erfuellen oder die Bedingungen, die von der Gemeinschaft als mit diesen zumindest gleichwertig anerkannt sind oder, sofern ein spezielles Abkommen zwischen der Gemeinschaft und dem ausführenden Land besteht, die darin enthaltenen Bestimmungen.

Es ist zwar nicht möglich, Ausnahmeregelungen von den Gesundheitsstandards zu gewähren, die im gemeinschaftlichen Futter- und Lebensmittelrecht festgelegt sind, doch kann eine Reihe von Aktivitäten in Betracht gezogen werden, mit denen den Entwicklungsländern geholfen werden kann, die erforderlichen Garantien zu erbringen. Der Vorschlag nimmt deshalb dahingehende Verfahren auf. Diese betreffen beispielsweise eine stufenweise Einführung der Anforderung, einen Kontrollplan vorzulegen, die Hilfestellung bei der Erstellung eines Kontrollplans, die Förderung von Partnerprojekten zwischen Entwicklungsländern und Mitgliedstaaten, die Entsendung von Sachverständigen der Gemeinschaft vor Ort, die bei der Organisation von amtlichen Kontrollen behilflich sein sollen.

Finanzielle Unterstützung

58. Der Vorschlag sieht eine Reihe von Aufgaben vor, die einen finanzielle Beitrag der Gemeinschaft erfordern. Dazu zählen insbesondere:

- Benennung neuer Referenzlaboratorien;

- Schaffung einer Datenbank für Länderprofile;

- Beteiligung nationaler Sachverständiger an Kontrollbesuchen des LVA;

- Standardisierung von Probenahme- und Analyseverfahren, insbesondere durch die Aufstellung von auf Kriterien beruhenden Leistungsstandards;

- Unterstützung von Entwicklungsländern;

- Schaffung von Ausbildungseinrichtungen für Kontrollpersonal der Mitgliedstaaten und Drittländer;

- Studien, Konferenzen und Veröffentlichungen zum Thema Futter- und Lebensmittelsicherheit.

Gegenwärtig entfallen auf Kontrollen im Bereich Futter- und Lebensmittelsicherheit im Gemeinschaftshaushalt jährlich rund 3 Mio. EUR. Die Umsetzung aller vorstehend vorgeschlagenen Maßnahmen würde diesen Betrag auf rund 16 Mio. EUR jährlich oder 95 Mio. EUR über einen Zeitraum von sechs Jahren erhöhen. 7,5 Mio. EUR von diesen 16 Mio. EUR sind für die Unterweisung von Kontrollbeamten aus Mitgliedstaaten, Beitrittsländern und Drittländern in den (neuen) EU-Kontrollmaßnahmen für Futter- und Lebensmittel vorgesehen.

Diese Maßnahmen sind als Abschluss der Aktion 79 des Weißbuchs zur Lebensmittelsicherheit zu sehen, die die Schaffung einer einheitlichen Rechtsgrundlage für die angemessene finanzielle Beteiligung der Gemeinschaft an Maßnahmen zur Förderung der Lebensmittelsicherheit vorsieht.

Durchführungsvorschriften

59. Die vorgeschlagenen Bestimmungen decken einen großen Bereich von amtlichen Kontrollen aller Futter- und Lebensmittel auf allen Stufen der Lebensmittelherstellungskette in der Gemeinschaft oder zur Einfuhr an den Grenzen der Gemeinschaft ab. Diese Bestimmungen können nicht alle Einzelheiten umfassen, die für amtliche Kontrollen kennzeichnend sind. Sie sind daher als Rahmen anzusehen, der die wesentlichen Bestimmungen enthält, auf deren Grundlage gegebenenfalls ausführlichere Regelungen getroffen werden können, um die einheitliche Durchführung durch die Mitgliedstaaten zu gewährleisten. Aus diesem Grund wird die Ausarbeitung solcher Durchführungsregeln gemäß dem Verfahren des Artikels 5 des Beschlusses 1999/468/EG des Rates vorgesehen.

Anwendungsbereich der vorgeschlagenen Verordnung

60. Die in diesem Vorschlag dargelegten Grundsätze gelten generell für das gesamte Futter- und Lebensmittelrecht sowie für die Vorschriften zu Tiergesundheit und Tierschutz. Für bestimmte Bereiche des Lebensmittelrechts bestehen jedoch bereits umfassende und spezifische Kontrollmaßnahmen, die vorgeschlagene Verordnung sollte diesen Besitzstand berücksichtigen.

Der Anwendungsbereich des Vorschlags erstreckt sich damit nicht auf die Prüfung der Einhaltung der Bestimmungen über die gemeinsame Marktorganisation für landwirtschaftliche Erzeugnisse (Kulturpflanzen, Wein, Olivenöl, Obst und Gemüse, Hopfen, Milch und Milchprodukte, Rind- und Kalbfleisch, Schaf- und Ziegenfleisch sowie Honig), für die bereits etablierte und spezifische Kontrollsysteme bestehen. Zudem unterscheiden sich Zweck und Ziele des Vorschlags von Zweck und Zielen der Kontrollen, die im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisationen im Agrarsektor gelten.

Nachstehende Richtlinien enthalten spezifische Maßnahmen zur Verifizierung der Einhaltung der darin festgelegten Bestimmungen:

- Richtlinie 2000/29/EG des Rates vom 8. Mai 2000 über Maßnahmen zum Schutz der Gemeinschaft gegen die Einschleppung und Ausbreitung von Schadorganismen der Pflanzen und Pflanzenerzeugnisse [14];

[14] ABl. L 169 vom 10.7.2000, S. 1.

- Verordnung (EWG) Nr. 2092/91 des Rates vom 24. Juni 1991 über den ökologischen Landbau und die entsprechende Kennzeichnung der landwirtschaftlichen Erzeugnisse und Lebensmittel [15];

[15] ABl. L 198 vom 22.7.1991, S. 1.

- Verordnung (EWG) Nr. 2081/92 des Rates vom 14. Juli 1992 zum Schutz von geographischen Angaben und Ursprungsbezeichnungen für Agrarerzeugnisse und Lebensmittel [16];

[16] ABl. L 208 vom 24.7.1992, S. 1.

- Verordnung (EG) Nr. 2082/92 des Rates vom 14 Juli 1992 über Bescheinigungen besonderer Merkmale von Agrarerzeugnissen und Lebensmitteln [17];

[17] ABl. L 208 vom 24.7.1992, S. 9.

Dieser Vorschlag sollte so flexibel sein, dass die Besonderheiten dieser Bereiche berücksichtigt werden können.

Struktur künftiger Gemeinschaftsvorschriften über Futter- und Lebensmittelkontrollen

61. Der beiliegende Vorschlag enthält die allgemeinen Bestimmungen für die amtlichen Kontrollen aller Futter- und Lebensmittel auf allen Stufen der Herstellung, der Verarbeitung und des Vertriebs, unabhängig davon, ob sie in der Gemeinschaft hergestellt, in Drittländer ausgeführt oder aus Drittländern eingeführt werden. Zusätzlich zu diesen allgemeinen Bestimmungen ist zu berücksichtigen, dass besondere Probleme besondere Lösungen erfordern. Daher muss Spielraum für spezifischere Kontrollmaßnahmen bestehen, damit ein hohes Schutzniveau aufrechterhalten wird. In diesem Zusammenhang ist es klar, dass geltende spezifischere Kontrollbestimmungen aufrecht zu erhalten sind. Dazu zählen beispielsweise:

- Richtlinie 96/22/EG des Rates vom 29. April 1996 über das Verbot der Verwendung bestimmter Stoffe mit hormonaler bzw. thyreostatischer Wirkung und von ß-Agonisten in der tierischen Erzeugung und zur Aufhebung der Richtlinien 81/602/EWG, 88/146/EWG und 88/299/EWG [18],

[18] ABl. L 125 vom 23.5.1996, S. 3.

- Richtlinie 96/23/EG des Rates vom 29. April 1996 über Kontrollmaßnahmen hinsichtlich bestimmter Stoffe und ihrer Rückstände in lebenden Tieren und tierischen Erzeugnissen und zur Aufhebung der Richtlinien 85/358/EWG und 86/469/EWG und der Entscheidungen 89/187/EWG und 91/664/EWG [19],

[19] ABl. L 125 vom 23.5.1996, S. 10.

- Verordnung (EG) Nr. .../... des Europäischen Parlaments und des Rates mit spezifischen Vorschriften für die amtliche Überwachung von zum menschlichen Verzehr bestimmten Erzeugnissen tierischen Ursprungs [20],

[20] KOM (2000) 438, Dok. 2000/0180 (COD).

- Verordnung (EG) Nr. 999/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Mai 2001 mit Vorschriften zur Verhütung, Kontrolle und Tilgung bestimmter transmissibler spongiformer Enzephalopathien [21],

[21] ABl. L 147 vom 31.5.2001, S. 1.

- Verordnung (EG) Nr. .../... des Europäischen Parlaments und des Rates zur Bekämpfung von Salmonellen und anderen durch Lebensmittel übertragbaren Zoonoseerregern und zur Änderung der Richtlinien 64/432/EWG, 72/462/EWG und 90/539/EWG des Rates [22],

[22] KOM (2001).

- die Richtlinien 86/362/EWG des Rates vom 24. Juli 1986 über die Festsetzung von Hoechstgehalten an Rückständen von Schädlingsbekämpfungsmitteln auf und in Getreide [23] sowie 90/642/EWG des Rates vom 27. November 1990 über die Festsetzung von Hoechstgehalten an Rückständen von Schädlingsbekämpfungsmitteln auf und in bestimmten Erzeugnissen pflanzlichen Ursprungs, einschließlich Obst und Gemüse [24] und die entsprechenden Durchführungsvorschriften,

[23] ABl. L 221 vom 7.8.1986, S. 37.

[24] ABl. L 350 vom 14.12.1990, S. 71.

- Richtlinien 92/1/EWG der Kommission vom 13. Januar 1992 zur Überwachung der Temperaturen von tiefgefrorenen Lebensmitteln in Beförderungsmitteln sowie Einlagerungs- und Lagereinrichtungen [25] und 92/2/EWG der Kommission vom 13. Januar 1992 zur Festlegung des Probenahmeverfahrens und des gemeinschaftlichen Analyseverfahrens für die amtliche Kontrolle der Temperaturen von tiefgefrorenen Lebensmitteln [26].

[25] ABl. L 34 vom 11.2.1992, S. 29.

[26] ABl. L 34 vom 11.2.1992, S. 30.

Ebenso ist nicht ausgeschlossen, dass in Zukunft neue Vorschriften ausgearbeitet werden müssen, sofern spezielle Probleme auftreten. In diesem Fall werden entsprechende Vorschläge gemacht.

2003/0030 (COD)

Vorschlag für eine VERORDNUNG DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES vom über amtliche Futter- und Lebensmittelkontrollen

(Text von Bedeutung für den EWR)

DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION

gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf die Artikel 37, 95 und 152 Absatz 4 Buchstabe b),

auf Vorschlag der Kommission [27],

[27] ABl. C [...] vom [...], S. [...].

nach Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses [28],

[28] ABl. C [...] vom [...], S. [...].

nach Stellungnahme des Ausschusses der Regionen [29],

[29] ABl. C [...] vom [...], S. [...].

nach dem Verfahren des Artikels 251 EG-Vertrag,

in Erwägung nachstehender Gründe:

(1) Futter- und Lebensmittel sollten sicher und bekömmlich sein. Das geltende Gemeinschaftsrecht umfasst einen Katalog von Vorschriften zur Erreichung dieses Ziels. Diese Vorschriften betreffen die Erzeugung und das Inverkehrbringen von Futter- und Lebensmitteln.

(2) Die grundlegenden Bestimmungen zum Futter- und Lebensmittelrecht sind in der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Erfordernisse des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit [30] verankert.

[30] ABl. L 31 vom 1.2.2002, S. 1.

(3) Zusätzlich zu diesen grundlegenden Bestimmungen bestehen spezielle Futter- und Lebensmittelvorschriften für Bereiche wie Tierernährung (einschließlich Fütterungsarzneimittel), Futter- und Lebensmittelhygiene, Zoonosen, tierische Nebenprodukte, Rückstände und Kontaminanten, Bekämpfung und Tilgung von Tierkrankheiten mit Auswirkungen auf die öffentliche Gesundheit, Futter- und Lebensmittelkennzeichnung, Pestizide, Futter- und Lebensmittelzusatzstoffe, Vitamine, Mineralsalze, Spurenelemente und andere Zusatzstoffe, Materialien, die mit Lebensmitteln in Berührung kommen, Anforderungen an Qualität und Zusammensetzung, Trinkwasser, Ionisation, neuartige Lebensmittel, genetisch veränderte Organismen (GVO) usw.

(4) Tiergesundheit und Tierschutz sind ebenfalls wichtige Faktoren für die Qualität und Sicherheit von Lebensmitteln.

(5) Das Futter- und Lebensmittelrecht der Gemeinschaft geht von dem Grundsatz aus, dass Futter- und Lebensmittelunternehmer auf allen Stufen der Herstellung, Verarbeitung und des Vertriebs in den ihnen unterstehenden Unternehmen sicherstellen, dass Futter- und Lebensmittel die für ihre Tätigkeit relevanten Vorschriften des Futter- und des Lebensmittelrechts erfuellen.

(6) Die Mitgliedstaaten setzen das Futter- und das Lebensmittelrecht durch und überwachen und überprüfen, dass die entsprechenden Anforderungen des Lebensmittelrechts von den Futter- und Lebensmittelunternehmern in allen Produktions-, Verarbeitungs- und Vertriebsstufen eingehalten werden. Zu diesem Zweck sollten amtliche Kontrollen organisiert werden.

(7) Für die Organisation amtlicher Kontrollen für alle Bereiche des Futter- und Lebensmittelrechts, einschließlich Tiergesundheit und Tierschutz, sollte ein Gemeinschaftsrahmen festgelegt werden.

(8) Generell sollte dieser Gemeinschaftsrahmen keine amtlichen Kontrollen in Bezug auf Schadorganismen der Pflanzen und Pflanzenerzeugnisse enthalten, da diese Kontrollen bereits in der Richtlinie 2000/29/EG des Rates vom 8. Mai 2000 über Maßnahmen zum Schutz der Gemeinschaft gegen die Einschleppung und Ausbreitung von Schadorganismen der Pflanzen und Pflanzenerzeugnisse [31] vorgesehen sind. Bestimmte Aspekte dieser Verordnung sollten jedoch auch für den Pflanzensektor gelten, insbesondere diejenigen, die die Erstellung nationaler Kontrollpläne sowie die Inspektionstätigkeit der Gemeinschaft in den Mitgliedstaaten und Drittländern betreffen. Es ist daher angebracht, die Richtlinie 2000/29/EG entsprechend zu ändern.

[31] ABl. L 169 vom 10.7.2000, S. 1. Richtlinie zuletzt geändert durch die Richtlinie 2002/36/EG der Kommission (ABl. L 116, 3.5.2002, S. 16).

(9) Die Verordnungen (EWG) Nr. 2092/91 des Rates vom 24. Juni 1991 über den ökologischen Landbau und die entsprechende Kennzeichnung der landwirtschaftlichen Erzeugnisse und Lebensmittel [32], (EWG) Nr. 2081/92 des Rates vom 14. Juli 1992 zum Schutz von geographischen Angaben und Ursprungsbezeichnungen für Agrarerzeugnisse und Lebensmittel [33] und (EWG) Nr. 2082/92 des Rates vom 14. Juli 1992 über Bescheinigungen besonderer Merkmale von Agrarerzeugnissen und Lebensmitteln [34] enthalten spezifische Maßnahmen zur Überprüfung der Einhaltung der darin festgelegten Bestimmungen. Diese Anforderungen der vorliegenden Verordnung sollten so flexibel sein, dass die Besonderheiten dieser Bereiche berücksichtigt werden können.

[32] ABl. L 198 vom 22.7.1991, S. 1. Verordnung zuletzt geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 436/2001 (ABl. L 63, 3.3.2001, S. 16).

[33] ABl. L 208 vom 24.7.1992, S. 1. Verordnung zuletzt geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 2796/2000 (ABl. L 324, 21.12.2000, S. 26).

[34] ABl. L 208 vom 24.7.1992, S. 9. Verordnung zuletzt geändert durch die Beitrittsakte für Österreich, Finnland und Schweden.

(10) Für die Prüfung der Einhaltung der Bestimmungen über die gemeinsame Marktorganisation für landwirtschaftliche Erzeugnisse (Kulturpflanzen, Wein, Olivenöl, Obst und Gemüse, Hopfen, Milch und Milchprodukte, Rind- und Kalbfleisch, Schaf- und Ziegenfleisch sowie Honig) bestehen bereits etablierte und spezifische Kontrollsysteme. Diese Verordnung sollte daher nicht für die genannten Bereiche gelten, und dies umso mehr, als die Ziele der Verordnung sich von den Zielen der Kontrollmechanismen der gemeinsamen Marktorganisationen für Agrarerzeugnisse unterscheiden.

(11) Die für amtliche Kontrollen zuständigen Behörden sollten eine Reihe operationeller Kriterien erfuellen, damit ihre Unparteilichkeit und Effizienz gewährleistet ist. So sollten sie über ausreichendes und entsprechend qualifiziertes und erfahrenes Personal sowie über adäquate Einrichtungen und Ausrüstungen zur ordnungsgemäßen Wahrnehmung ihrer Aufgaben verfügen.

(12) Die amtlichen Kontrollen sollten unter Anwendung geeigneter, eigens hierfür entwickelter Methoden durchgeführt werden, einschließlich Routinekontrollprüfungen, aber auch intensiverer Kontrollen wie Inspektionen, Verifizierungen, Audits, Entnahme und Untersuchung von Proben. Die ordnungsgemäße Anwendung dieser Techniken setzt eine entsprechende Schulung des die amtlichen Kontrollen durchführenden Personals voraus. Außerdem sind Schulungen erforderlich, damit sichergestellt ist, dass die Kontrollbehörden einheitliche Entscheidungen treffen, insbesondere was die Umsetzung der HACCP-Grundsätze (Hazard Analysis and Critical Control Points) anbelangt.

(13) Die amtlichen Kontrollen sollten regelmäßig durchgeführt werden, ihre Häufigkeit sollte sich nach der jeweiligen Risikolage unter Berücksichtigung der von den Futter- und Lebensmittelunternehmer selbst durchgeführten Überprüfungen im Rahmen von Kontrollprogrammen nach dem HACCP-Konzept oder von Qualitätssicherungsprogrammen richten, sofern diese zur Einhaltung des Futter- und Lebensmittelrechts bestimmt sind. Soweit erforderlich, sind bei Verdacht auf Verstöße gegen das Futter- und Lebensmittelrecht Ad-hoc-Kontrollen durchzuführen.

(14) Amtliche Kontrollen sollten auf der Grundlage von dokumentierten Verfahren durchgeführt werden, damit gewährleistet ist, dass diese Kontrollen einheitlich und auf einem konstant hohen Niveau durchgeführt werden.

(15) Sind an den amtlichen Kontrollen verschiedene Kontrollstellen beteiligt, so sollten die zuständigen Behörden für die Einrichtung und wirksame Umsetzung geeigneter Koordinierungsverfahren sorgen.

(16) Die zuständige Behörde sollte außerdem sicherstellen, dass in Fällen, in denen die Zuständigkeit für die Durchführung amtlicher Kontrollen von der zentralen Ebene an eine regionale oder lokale Ebene delegiert worden ist, zwischen der zentralen Ebene und dieser regionalen oder lokalen Ebene eine wirksame und effiziente Koordination stattfindet.

(17) Die mit der Auswertung amtlicher Proben befassten Laboratorien sollten nach international akzeptierten Verfahren oder auf Kriterien beruhenden Leistungsstandards und so weit wie möglich nach validierten Analyseverfahren arbeiten.

(18) Die Benennung der gemeinschaftlichen und der nationalen Referenzlaboratorien sollte zur Erreichung einer hohen Qualität und Einheitlichkeit der Untersuchungsergebnisse beitragen. Dieses Ziel lässt sich erreichen durch Maßnahmen wie die Anwendung validierter Analysemethoden, die Sicherstellung der Verfügbarkeit von Referenzmaterialien, die Organisation komparativer Tests und die Ausbildung von Labormitarbeitern.

(19) Die Tätigkeit der Referenzlaboratorien sollte den gesamten Bereich des Futter- und Lebensmittelrechts abdecken, insbesondere jene Gebiete, auf denen die Notwendigkeit präziser Analyse- und Diagnoseergebnisse besteht. Dazu gehört angesichts seiner Bedeutung für das Futter- und Lebensmittelrecht auch der Bereich der Tiergesundheit.

(20) Zu einer Reihe von Aktivitäten, die mit amtlichen Kontrollen zusammenhängen, hat der Europäische Normenausschuss (CEN) Europäische Normen (EN-Normen) entwickelt, die für die Zwecke dieser Verordnung angemessen sind. Diese Normen betreffen insbesondere die Arbeitsweise und Bewertung der Prüflabors sowie die Arbeitsweise und Akkreditierung der Kontrollstellen. Internationale Normen werden auch von der Internationalen Normenorganisation (ISO) und der International Union of Pure and Applied Chemistry (IUPAC - Internationale Union für reine und angewandte Chemie) ausgearbeitet. Diese Normen könnten in bestimmten, genau definierten Fällen im Sinne der vorliegenden Verordnung geeignet sein, wenn man berücksichtigt, dass im Futter- und Lebensmittelrecht Leistungskriterien festgelegt sind, die Flexibilität und Kostenwirksamkeit gewährleisten sollen.

(21) Es sollte die Delegation der Zuständigkeit für die Durchführung spezieller Kontrollaufgaben von der zuständigen Behörde an eine unabhängige Stelle sowie die Bedingungen, unter denen eine solche Delegation erfolgen kann, geregelt werden.

(22) Für die Zusammenarbeit der zuständigen Behörden in den Mitgliedstaaten und mit Behörden anderer Mitgliedstaaten sollten geeignete Verfahren vorgesehen werden, insbesondere wenn bei den amtlichen Kontrollen festgestellt wird, dass Futter- oder Lebensmittelprobleme in mehr als einem Mitgliedstaat auftreten. Um diese Zusammenarbeit zu erleichtern, sollten die Mitgliedstaaten eine oder mehrere Verbindungsstellen benennen, mit der Aufgabe, die Übermittlung und Entgegennahme von Hilfeleistungsersuchen zu koordinieren.

(23) Liegen einem Mitgliedstaat Informationen über das Vorhanden sein eines ernsten unmittelbaren oder mittelbaren Risikos für die menschliche Gesundheit vor, das von Lebensmitteln oder Futtermitteln ausgeht, so sollen diese Informationen unverzüglich der Kommission, in Übereinstimmung mit Artikel 50 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002, unverzüglich gemeldet werden.

(24) Wichtig ist es, einheitliche Verfahren für die Kontrolle von Futter- und Lebensmitteln zu schaffen, die aus Drittländern in die Gemeinschaft eingeführt werden, wobei zu berücksichtigen ist, dass bereits harmonisierte Einfuhrverfahren bestehen für:

- Lebensmittel tierischen Ursprungs im Rahmen der Richtlinie 97/78/EG des Rates vom 18. Dezember 1997 zur Festlegung von Grundregeln für die Veterinärkontrollen von aus Drittländern in die Gemeinschaft eingeführten Erzeugnissen [35],

[35] ABl. L 24 vom 30.1.1998, S. 9.

- lebende Tiere im Rahmen der Richtlinie 91/496/EWG des Rates vom 15. Juli 1991 zur Festlegung von Grundregeln für die Veterinärkontrollen von aus Drittländern in die Gemeinschaft eingeführten Tieren und zur Änderung der Richtlinien 89/662/EWG, 90/425/EWG und 90/675/EWG [36].

[36] ABl. L 268 vom 24.9.1991, S. 56. Richtlinie zuletzt geändert durch die Richtlinie 96/43/EG (ABl. L 162, 1.7.1996, S. 1).

Diese Verfahren funktionieren ordnungsgemäß und sollten beibehalten werden.

(25) Die in der Richtlinie 97/78/EWG genannten Kontrollen von Futter- und Lebensmitteln aus Drittländern sind begrenzt auf Veterinäraspekte. Es ist notwendig, diese Prüfungen zu ergänzen durch amtliche Kontrollen zu Aspekten, die von veterinärmedizinischen Überprüfungen nicht erfasst werden, so etwa zu Zusatzstoffen, Kennzeichnung, Rückverfolgbarkeit, Bestrahlung von Lebensmitteln sowie Materialien, die mit Lebensmitteln in Berührung kommen.

(26) In den Gemeinschaftsvorschriften sind auch Verfahren zur Kontrolle eingeführter Futtermittel gemäß der Richtlinie 95/53/EG des Rates vom 25. Oktober 1995 mit Grundregeln für die Durchführung der amtlichen Futtermittelkontrollen [37] vorgesehen. In der genannten Richtlinie sind die Grundsätze und Verfahren festgelegt, die die Mitgliedstaaten bei der Überführung eingeführter Futtermittel in den zollrechtlich freien Verkehr anwenden.

[37] ABl. L 265 vom 8.11.1995, S. 17. Richtlinie zuletzt geändert durch die Richtlinie 2001/46/EG (ABl. L 234, 1.9.2001, S. 55).

(27) Es ist angezeigt, Gemei