Vorschlag für einen Gesamtplan zur Bekämpfung der illegalen Einwanderung und des Menschenhandels in der Europäischen Union

(2002/C 142/02)

INHALT

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I. EINLEITUNG

1. Der Europäische Rat hat auf seiner Tagung vom 14. und 15. Dezember 2001 in Laeken sein Engagement in Bezug auf die politischen Orientierungen und die Ziele, die in Tampere für die Schaffung eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts in der Europäischen Union festgelegt wurden, bekräftigt und die Auffassung vertreten, dass das Ziel, in diesem Raum zu einer echten gemeinsamen Asyl- und Einwanderungspolitik zu gelangen, neben der Schaffung verschiedener Instrumente die Einbeziehung der Politik in Bezug auf Migrationsströme in die Außenpolitik der Europäischen Union voraussetzt. Daher hat er um die Aufstellung eines Aktionsplans ersucht, der sich auf die Mitteilung der Kommission über die illegale Einwanderung und den Menschenhandel stützt.

2. Die Verhinderung und die Bekämpfung illegaler Einwanderung sind wesentliche Bestandteile der gemeinsamen Asyl- und Einwanderungspolitik der Europäischen Union. Mit Inkrafttreten des Vertrags von Amsterdam wurden durch die Einführung des neuen Titels IV in den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft neue Zuständigkeiten geschaffen. Während Artikel 62 dieses Vertrags die Rechtsgrundlage für Bestimmungen zu Grenzkontrollen und Visumpolitik bildet, bezieht sich Artikel 63 Absatz 3 explizit auf Maßnahmen zu illegaler Einreise und illegalem Aufenthalt einschließlich der Rückführung von illegal aufhältigen Personen. Da die Beihilfe zur illegalen Einwanderung in den meisten Fällen durch kriminelle Schleusernetze erfolgt, die auf internationaler Ebene operieren, finden auch die relevanten Bestimmungen von Titel VI des Vertrags über die Europäische Union zur polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen (Artikel 29, 30 und 31 des Vertrages über die Europäische Union) Anwendung.

3. Bereits im Wiener Aktionsplan des Rates und der Kommission zur bestmöglichen Umsetzung der Bestimmungen des Amsterdamer Vertrags über den Aufbau eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts vom Dezember 1998 wird darauf hingewiesen, dass entsprechend der Priorität, die der Kontrolle der Zuwanderungsströme zuerkannt wurde, rasch konkrete Vorschläge zu einer besseren Bekämpfung der illegalen Einwanderung vorgelegt werden sollten.

4. Darüber hinaus betonte der Europäische Rat in den Schlussfolgerungen seiner Tagung in Tampere vom Oktober 1999, dass die Migrationsströme in sämtlichen Phasen effizienter gesteuert werden müssen und die illegale Einwanderung an ihrer Wurzel bekämpft werden muss. Zudem ersuchte der Rat um engere Kooperation zwischen den Mitgliedstaaten und bestätigte die Anforderung an neue Mitgliedstaaten, den einschlägigen gemeinschaftlichen Besitzstand in vollem Umfang anzuerkennen, einschließlich der im Rahmen der Schengen-Kooperation gesetzten Normen. Das gemeinsame Interesse am Kampf gegen die illegale Einwanderung, die Notwendigkeit einer engen Zusammenarbeit und die Entschlossenheit zur Bekämpfung krimineller Netze wurden deutlich in der Einigung über die Richtlinie über die Definition der Beihilfe zur illegalen Einreise und zum unerlaubten Aufenthalt, den Rahmenbeschluss über die Verstärkung des strafrechtlichen Rahmens für die Beihilfe zur illegalen Einreise und zum unerlaubten Aufenthalt sowie die Richtlinie über die Harmonisierung der Geldbußen und Geldstrafen für Beförderungsunternehmer, die Drittstaatsangehörige ohne die erforderlichen Einreisedokumente in die Mitgliedstaaten verbringen.

5. Im Anzeiger der Fortschritte bei der Errichtung eines Raums "der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts" in der Europäischen Union hat die Kommission ein erstes Bündel von Zielsetzungen zur verstärkten Bekämpfung der illegalen Einwanderung festgelegt. Neben Verbesserungen in den Bereichen Informationsaustausch und Statistik werden auch die Verstärkung der Maßnahmen gegen den Menschenhandel und die wirtschaftliche Ausbeutung von Einwanderern sowie die Zusammenarbeit mit den Herkunftsländern und die Schaffung einer kohärenten gemeinsamen Rückübernahme- und Rückkehrpolitik angesprochen.

6. Die Kommission hat am 15. November 2001 die Mitteilung an den Rat und das Europäische Parlament über eine gemeinsame Politik auf dem Gebiet der illegalen Einwanderung angenommen, in der der Rat der Europäischen Union ersucht wird, baldmöglichst einen Aktionsplan zur Verhinderung und Bekämpfung der illegalen Einwanderung anzunehmen, der vorgibt, welche Maßnahmen vorrangig auszuarbeiten sind.

A. Ausmaß des Phänomens

7. Die illegale Einwanderung ist ein vielschichtiges Phänomen, sowohl hinsichtlich der betroffenen Personen selbst als auch in Bezug auf die Muster der illegalen Einreise und des illegalen Aufenthalts. Da gibt es zum einen Menschen, die illegal in das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaates einreisen. Dies kann durch einen illegalen Grenzübertritt entweder über die grüne Grenze oder an einer Grenzkontrollstelle mit ge- oder verfälschten Dokumenten geschehen. Oft erfolgt diese illegale Einreise allein und ohne fremde Hilfe. In zunehmendem Maße wird sie jedoch von Schleusern organisiert, die - angefangen bei den Herkunftsländern über die Transitländer bis zu den Zielländern - Transport, zeitweilige Unterkunft, Reisedokumente, Informationen, Sicherungs- und andere unterstützende Dienste übernehmen. Die Preise für diese Schleuserdienste sind sehr hoch, und die meisten illegalen Einwanderer müssen dafür ihre kompletten Ersparnisse oder zumindest den Großteil davon hergeben. Wenn sie diese Summen nicht aufbringen können, werden sie oftmals zu Opfern von Menschenhändlern, die ausbeuterische Mittel anwenden, um die "Rückerstattung" der Reisekosten zu erreichen.

8. Daneben gibt es eine große Zahl illegal aufhältiger Personen, die mit einem gültigen Visum bzw. Aufenthaltstitel in die Europäische Union eingereist und über dessen Gültigkeitsdauer hinaus geblieben sind. Wieder andere Personen aus Drittländern, deren Staatsangehörige für einen kurzen Aufenthalt kein Visum benötigen, reisen mit gültigen Reisedokumenten ein. Der legale Aufenthalt wird jedoch dann illegal, wenn die betreffende Person ohne eine entsprechende Genehmigung eine selbstständige oder unselbstständige Erwerbstätigkeit aufnimmt, die nach den Bestimmungen über die Befreiung von der Visumspflicht oder bei einem erteilten Visum erforderlich wäre. Häufig bleiben Personen mit einer ordnungsgemäßen Aufenthalts- und Arbeitserlaubnis schlicht länger als ihnen gestattet ist bzw. verletzen auf andere Weise die aufenthaltsrechtlichen Bestimmungen.

9. Es liegt in der Natur der Sache, dass zur Zahl der den verschiedenen Kategorien zuzurechnenden illegal aufhältigen Personen keine exakten Aussagen möglich sind. Klar ist jedoch auch, dass jede dieser Kategorien einen wichtigen Teilaspekt des gesamten Phänomens der illegalen Einwanderung darstellt und dass zukünftige Maßnahmen alle Kategorien angemessen erfassen müssen. Damit für die verschiedenen Kategorien illegal aufhältiger Personen bzw. Muster des illegalen Aufenthalts wirkungsvolle Instrumente bereitgestellt werden können, ist eine weitere gründliche Analyse des Phänomens erforderlich.

10. Aus diesem Grunde sind die Bemühungen um die Analyse der Formen des illegalen Aufenthalts in der Europäischen Union zu fördern, um sicherzustellen, dass zukünftige Maßnahmen zur wirksamen Verhinderung und Bekämpfung illegaler Einwanderung an der richtigen Stelle ansetzen.

B. Internationale Verpflichtungen und Menschenrechte

11. Maßnahmen zur Bekämpfung illegaler Einwanderung müssen im Einklang mit dem Recht stehen, Drittstaatsangehörigen die Einreise ins Hoheitsgebiet zu gewähren oder zu verweigern, sowie mit der Verpflichtung, denjenigen Menschen internationalen Schutz zu gewähren, die ihn tatsächlich benötigen. Dies betrifft insbesondere die Verpflichtung zur Gewährung von Schutz, die sich aus der Europäischen Menschenrechtskonvention, hier besonders Art. 3, und aus der Genfer Flüchtlingskonvention, hier besonders Artikel 33 und 31, ergeben. Gemäß dem letztgenannten Artikel können die Vertragsstaaten "wegen unrechtmäßiger Einreise oder Aufenthalts keine Strafen gegen Flüchtlinge verhängen, die unmittelbar aus einem Gebiet kommen, in dem ihr Leben oder ihre Freiheit im Sinne von Artikel 1 bedroht waren und die ohne Erlaubnis in das Gebiet der vertragschließenden Staaten einreisen oder sich dort aufhalten, vorausgesetzt, dass sie sich unverzüglich bei den Behörden melden und Gründe darlegen, die ihre unrechtmäßige Einreise oder ihren unrechtmäßigen Aufenthalt rechtfertigen".

12. Die wirksame Bekämpfung der illegalen Einwanderung spielt eine wichtige Rolle bei der Sicherung der Akzeptanz der Aufnahme von Flüchtlingen aus humanitären Gründen in der Bevölkerung. Allerdings muss die Bekämpfung der illegalen Einwanderung auf ausgewogene Weise erfolgen. Daher sollten die Mitgliedstaaten Möglichkeiten prüfen, die rasch Schutz bieten, damit Flüchtlinge nicht auf illegale Einwanderung bzw. auf Schleuser angewiesen sind. Unabhängig von der Art der zur Bekämpfung illegaler Einwanderung umgesetzten Maßnahmen müssen die spezifischen Bedürfnisse besonders gefährdeter Gruppen wie Minderjähriger und Frauen berücksichtigt werden.

C. Beziehung zu Drittländern

13. Die Bemühungen zur Steuerung der Migrationsströme können nur dann ihre volle Wirkung entfalten, wenn die Maßnahmen am Anfang der "Migrationskette" ansetzen, d.h. wenn Frieden, politische Stabilität, Menschenrechte, demokratische Grundsätze und eine nachhaltige wirtschaftliche, soziale und umweltpolitische Entwicklung in den Herkunftsländern gefördert werden. Hierzu sollten Migrationsfragen innerhalb der bestehenden Partnerschaften, die den allgemeinen Rahmen für die Beziehungen der EU zu Drittländern bilden, behandelt werden.

14. Im Hinblick auf die Erweiterung müssen die Beitrittsländer den Besitzstand der EU zur Bekämpfung der illegalen Einwanderung in ihre innerstaatlichen Rechtsvorschriften und Praktiken übernehmen. Dazu gehört auch die vollständige Anerkennung des Schengen-Besitzstands gemäß Artikel 8 des Schengen-Protokolls; die Beitrittsländer müssen außerdem detaillierte nationale Aktionspläne zur Umsetzung des Schengen-Besitzstands ausarbeiten.

15. Es sollten auch Fortschritte bei der Zusammenarbeit mit den Transitländern erzielt werden. Schleuser nutzen für ihre illegalen Aktivitäten unterschiedliche Transportmittel und Wege. Von den wichtigsten Herkunftsländern führen zumeist keine direkten Verbindungen in die Zielländer, so dass der Weg über Transitländer die Regel ist. Irreguläre Einwanderer nutzen Lücken in der Grenzkontrolle und andere Defizite bei den Kontrollmaßnahmen. Manche Transitländer zeigen sich in Bezug auf korrekte Maßnahmen gegen das Problem der irregulären Migration eher zögerlich, weil sie kein Interesse daran haben, selbst zum Zielland zu werden. Aus diesem Grund muss ein Dialog mit den Transitländern begonnen werden, um diese bei der Lösung des Problems zu unterstützen.

16. Die Europäische Union und ihre Mitgliedstaaten müssen sich auch weiterhin aktiv an anderen internationalen Foren beteiligen und entsprechende multilaterale Übereinkommen abschließen. Der Ausbau der internationalen Kooperation wiederum kann zu einer Intensivierung der Zusammenarbeit mit Drittländern und anderer Bemühungen zur Bekämpfung der illegalen Einwanderung führen. Insbesondere bei der Durchführung von Maßnahmen gegen die illegale Einwanderung in Drittländern können die Erfahrungen internationaler Organisationen wie des UNHCR in vielerlei Hinsicht wertvolle Hilfe leisten. Diese Organisationen können zum einen bestätigen, dass die Maßnahmen in vollem Umfang mit den berechtigten Schutzbedürfnissen in Einklang stehen. Zum anderen kann die Nutzung bereits vorhandener Infrastrukturen zu Synergieeffekten führen. Und schließlich kann eine solche Mitwirkung auch dazu beitragen, dass die Beteiligten größeres Verständnis füreinander entwickeln.

D. Anwendung existierender Bestimmungen

17. Natürlich gibt es in allen Mitgliedstaaten der Europäischen Union bereits einen Rechtsrahmen für die Bekämpfung der illegalen Einwanderung wie auch Bestimmungen zur Ausstellung von Visa, zu Grenzkontrollen, illegaler Einreise und illegalem Aufenthalt, zur Einschleusung von Einwanderern und zum Menschenhandel, zur illegalen Beschäftigung und zur Haftung der Beförderungsunternehmer. Im Rahmen des Vertrags über die Europäische Union wurden dazu bereits in einigen Empfehlungen bestimmte gemeinsame Prinzipien festgelegt. Darüber hinaus wurden - und das ist wichtiger - im Schengen-Rahmen zahlreiche verbindliche Bestimmungen eingeführt. In diesem Zusammenhang sei auf die Bedeutung der Bewertung des Schengen-Besitzstands hingewiesen.

18. Die Einführung neuer Regelungen und die unionsweite Harmonisierung vorhandener Bestimmungen erscheinen wenig sinnvoll, solange die existierenden Vorschriften nicht mit ausreichenden Mitteln und, wichtiger noch, mit hinreichender Entschlossenheit angewandt werden. Die gemeinsamen Bemühungen werden fehlschlagen, wenn die Dienststellen der Mitgliedstaaten sich nicht an die gemeinsam beschlossenen Vorschriften beispielsweise zur Visumerteilung und zu den Kontrollen an den Außengrenzen halten und die einzelstaatlichen Praktiken nicht mit diesen Vorschriften in Einklang stehen. Dazu müssen sie, sei es als Transit- oder als Zielland, entschlossen auf eine echte Partnerschaft hinarbeiten, die auf wechselseitigem Vertrauen in den Gesetzesvollzug des anderen beruht.

19. Zur Errichtung eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts ist es erforderlich, dass alle Mitgliedstaaten die gemeinsamen Vorschriften wirkungsvoll anwenden. Das gemeinsame Sicherheitssystem ist nur so stark wie sein schwächstes Glied. Deshalb ist die konsequente Anwendung der vorhandenen Bestimmungen von zentraler Bedeutung.

20. In jedem Fall ist der Aktionsplan unter Berücksichtigung des Inhalts des Gemeinschaftsrechts durchzuführen.

E. Sanktionen

21. Illegale Aktivitäten, die immer wieder mit irregulärer Migration einhergehen, geben in allen Mitgliedstaaten Anlass zu erheblicher Sorge. Insbesondere der Menschenhandel und die Schleusung von Migranten werden als völlig unannehmbar angesehen. Deshalb müssen entsprechende Sanktionen eingeführt werden. Kein Mitgliedstaat der Europäischen Union darf als Raum angesehen werden, in dem gesetzeswidrige Handlungen begangen werden können. Dieser Ansatz würde den Bereich der Justiz in der Union stärken und deutlich das Signal aussenden, dass die Mitgliedstaaten bereit sind, harte Sanktionen vorzusehen. Aus diesem Grund drängt der Europäische Rat in seinen Schlussfolgerung von Tampere (Nummer 23) auf die Annahme von Rechtsvorschriften, die zur Ahndung schwerer Verbrechen harte Sanktionen vorsehen, und in den Schlussfolgerungen von Laeken (Nummer 45) hat der Rat darauf hingewiesen, dass die Anstrengungen zur Überwindung der durch die unterschiedlichen Rechtsordnungen bedingten Schwierigkeiten im Rahmen der Verstärkung des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts fortzusetzen sind.

22. Die Konferenz zur Unterzeichnung des Übereinkommens der Vereinten Nationen gegen die grenzüberschreitende organisierte Kriminalität und der beiden Zusatzprotokolle über den Menschenhandel und die Schleusung von Migranten vom 12.-15. Dezember 2000 in Palermo bildet jetzt die Grundlage für die weltweite Anerkennung des Problems und einen vergleichbaren Ansatz zu seiner Lösung. Aus diesem Grund muss dafür gesorgt werden, dass diese Übereinkünfte so bald wie möglich ratifiziert und ihre Bestimmungen in der EU koordiniert umgesetzt werden.

II. MASSNAHMEN UND AKTIONEN

A. Visumpolitik

23. Nach Artikel 61 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft ist die Visumpolitik eine den freien Personenverkehr flankierende Maßnahme in Bezug auf die Kontrolle der Außengrenzen. Sie dient nicht nur zur Erleichterung des freien Personenverkehrs, sondern kann auch einen wichtigen Beitrag zur Verhinderung illegaler Einwanderung sowie zur Terrorismusbekämpfung leisten. Mit den Mitteln der Visumpolitik allein kann jedoch der illegalen Einwanderung nicht begegnet werden; sie greift z.B. nicht, wenn Drittstaatsangehörige legal einreisen und über die Gültigkeitsdauer des Visums hinaus im Land bleiben.

24. Die Verordnung des Rates zur Aufstellung einer Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Außengrenzen im Besitz eines Visums sein müssen, sowie einer Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige von dieser Visumpflicht befreit sind, ist ein weiterer Schritt auf dem Weg zur Harmonisierung der Visumpolitik und zur Verhinderung der Einreise von Personen ohne Genehmigung in die Mitgliedstaaten.

25. Angesichts der ständigen Entwicklung der Migrationsströme sollten diese Listen unbeschadet der in der Verordnung für ihre Überprüfung vorgesehenen normalen Mechanismen jährlich überprüft werden.

I. Einheitliche Visa und Sicherheitsnormen

26. Dem Problembereich Sicherheit und Identifizierung wird bislang mit der Verwendung sicherer Dokumente begegnet, die eine eindeutige Identifizierung der betreffenden Person ermöglichen sollten. Darüber hinaus sollen Reisedokumente auch den Nachweis erbringen, dass ihr Inhaber zur Ausübung bestimmter Rechte befugt ist. Reisedokumente sind - aus nahe liegenden Gründen - immer schon Gegenstand von Fälschung und Betrug gewesen. Aus diesem Grunde sind alle Staaten stets um die Erhöhung des Sicherheitsniveaus dieser Dokumente bemüht. Ein Beispiel für eine überaus erfolgreiche Zusammenarbeit im Bereich Dokumentensicherheit ist die Einführung der EU/Schengen-Visummarke. Auf der Grundlage der Verordnung (EG) Nr. 1683/95 des Rates vom 29. Mai 1995 über eine einheitliche Visagestaltung wurde mit dieser Marke ein fälschungssicheres Dokument auf höchstem Sicherheitsstandard entwickelt. Auch Drittländer sollten in ihren Bemühungen um die Verbesserung des Sicherheitsstandards ihrer Reisedokumente bestärkt und auch unterstützt werden.

27. Daher sind Maßnahmen zur Verbesserung der Sicherheit bei der Verwendung von Visa und Aufenthaltstiteln auf der Grundlage neuer Technologien zu treffen. Hierbei wird insbesondere darauf zu achten sein, dass nicht nur ein Lichtbild des Antragstellers, sondern auch ihn betreffende biometrische Daten in das Visum und gegebenenfalls in den Aufenthaltstitel aufgenommen werden.

II. Schaffung gemeinsamer Verwaltungsstrukturen

28. In den Schlussfolgerungen von Tampere (Nummer 22) heißt es: "Außerdem sollte eine gemeinsame aktive Politik im Bereich Visa und gefälschte Dokumente weiterentwickelt werden, einschließlich einer engeren Zusammenarbeit zwischen den EU-Konsulaten in Drittländern sowie bei Bedarf der Einrichtung von gemeinsamen EU-Visumstellen."

29. Zur Entwicklung der gemeinsamen Visumpolitik im Sinne dieser Schlussfolgerungen muss die Zusammenarbeit zwischen den diplomatischen und konsularischen Vertretungen der Mitgliedstaaten in den Ursprungsländern der Migrationsströme verstärkt werden.

30. Der Informationsaustausch über die Praxis der Erteilung von Visa und über die neuesten Trends bei der Dokumentenfälschung ist auf formeller wie auch auf informeller Ebene bereits im Gang. Diese nützliche Zusammenarbeit sollte durch gegenseitige Unterstützung bei Maßnahmen zur Mitarbeiterschulung gefördert und weiter verstärkt werden. Auch die Vertretung anderer Mitgliedstaaten, die im betreffenden Land keine Auslandsvertretung haben, ist bereits gängige Praxis.

31. In diesem Zusammenhang wurde das Konzept gemeinsamer Einrichtungen zur Erteilung von Visa angesprochen, aufgrund praktischer und juristischer Fragen sowie aufgrund von Problemen im Zusammenhang mit der Kostenaufteilung wurden hier jedoch noch keine konkreten Ergebnisse erzielt; eine weitere Prüfung der Frage der Einrichtung derartiger gemeinsamer Stellen entsprechend den Schlussfolgerungen von Laeken (Nummer 42) ist daher notwendig.

32. Ein erheblicher Vorteil gemeinsamer Visumstellen läge natürlich in der Reduzierung der Kosten der Visumerteilung. Die mit einer derartigen Lastenteilung eingesparten Mittel könnten von den Mitgliedstaaten zur Verbesserung der technischen Ausrüstung im Visabereich (Ermittlung ge- oder verfälschter Dokumente, Online-Zugang zu Datenbanken mit Mustern von Reisedokumenten, sichere Lagerung von Blanko-Visamarken usw.) verwendet werden. Der gemeinsame Einsatz von Mitarbeitern würde darüber hinaus zur gemeinsamen Nutzung von Erfahrungen und Know-how bei der Abschätzung des Risikos illegaler Einwanderung oder eines weiteren Verbleibs nach Ablauf des legalen Aufenthalts führen. Mittel- bzw. langfristig würde die Nutzung gemeinsamer Visumstellen schließlich zur einheitlicheren Anwendung der gemeinschaftlichen Bestimmungen und nicht zuletzt auch zu einer Reduzierung des Phänomens "Visa-Shopping" führen.

33. Infolgedessen sollten, abgesehen von der Notwendigkeit einer Verstärkung der konsularischen Zusammenarbeit vor Ort, schrittweise Maßnahmen zur Einrichtung gemeinsamer Visumstellen getroffen werden, um dem Erfordernis einer größeren Wirksamkeit der Kontrollen an den Außengrenzen gemäß den Schlussfolgerungen von Laeken gerecht zu werden. Kurzfristig könnten eventuelle Initiativen von Mitgliedstaaten, die an der Einrichtung gemeinsamer Stellen oder Infrastrukturen interessiert sind, in Pristina durchgeführt werden, was ein vorrangiges "Pilotprojekt" darstellen würde. Gleichzeitig würde eine Durchführbarkeitsstudie über die rechtlichen, technischen und finanziellen Probleme angefertigt, die sich bei der Einrichtung integrierter gemeinsamer konsularischer Vertretungen stellen würden.

III. Entwicklung eines Europäischen Visa-Identifizierungssystems

34. Die Schaffung gemeinsamer Verwaltungsstrukturen könnte bereits einen wichtigen Beitrag zur Harmonisierung der Politiken und Praktiken der Mitgliedstaaten in Bezug auf Visa leisten. Ergänzend dazu erscheint aber auch die Nutzung moderner Kommunikations- und Computertechnologien sinnvoll.

35. In den Schlussfolgerungen von Laeken (Nummer 42) wird auch darauf hingewiesen, dass der Rat und die Mitgliedstaaten die notwendigen Maßnahmen für die Einführung eines gemeinsamen Systems für die Visa-Identifizierung treffen müssen. Es wurde vorgeschlagen, dieses System eventuell durch die Einführung eines europäischen Zentralregisters für ausländische Einwohner zu ergänzen.

36. Im Zusammenhang mit der Prävention terroristischer Bedrohungen hat der Rat Justiz und Inneres in den Schlussfolgerungen seiner Tagung vom 20. September 2001 die Kommission um Vorschläge zur Schaffung eines Informationsaustauschsystems über erteilte Visa ersucht. Durch Erfahrung und durch Machbarkeitsstudien, deren Durchführung veranlasst werden muss, ließe sich herausfinden, ob ein einfaches elektronisches System eine sinnvolle Ergänzung des Konzepts der sicheren Dokumente wäre und ob auf diese Weise ein doppelter Identifizierungsmechanismus auf der Grundlage sicherer Dokumente gepaart mit einer Datenbank geschaffen werden könnte.

37. Zur Gewährleistung möglichst umfassender und nützlicher Angaben für die zuständigen Stellen sollte diese Datenbank nicht nur Daten über erteilte Visa, sondern auch über Visumanträge und abgelehnte Visa enthalten.

38. Ein derartiges System könnte Informationen umfassen, die ein Visumantragsteller bereits heute liefern muss, wie z. B. seine persönlichen Daten. Des Weiteren könnten ein digitalisiertes Lichtbild sowie die biometrischen Daten des Antragstellers aufgenommen und gespeichert werden. Reisedokumente lassen sich ebenfalls einscannen und speichern, was zwei gewichtige Vorteile hätte: Zum einen ließen sich durch einen Vergleich leicht nachträgliche Manipulationen am Dokument erkennen, zum anderen könnte die gespeicherte Kopie des Reisedokuments die Beschaffung neuer Reisedokumente beschleunigen, z. B. wenn die betreffende Person ausreisepflichtig ist, aber ihre Identität zu verschleiern versucht. Vor der Einrichtung eines solchen Systems sollten auf jeden Fall die Anforderungen und Zielsetzungen klar definiert, bereits realisierte Initiativen (einschließlich der schon heute im Rahmen von SIS und VISION gebotenen Möglichkeiten) umfassend bewertet und die Höhe der gegebenenfalls bereitzustellenden Mittel geklärt werden.

39. Bei der Konzeption eines derartigen Systems sind die geltenden Vorschriften über den Schutz personenbezogener Daten zu beachten.

40. Daher sind unbeschadet der Prüfung der sich eventuell stellenden technischen und rechtlichen Probleme dringend Maßnahmen zur Einrichtung eines gemeinsamen Visa-Identifizierungssystems zu treffen.

B. Informationsaustausch und Analyse

I. Statistiken

41. Es herrscht weit gehendes Einverständnis darüber, dass die rechtmäßige und die illegale Einwanderung erhebliche Ausmaße angenommen hat und angesichts der sozialen, ökonomischen und politischen Auswirkungen in den Zielländern nicht unterschätzt werden dürfen. Der genaue Umfang dieses Phänomens in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union ist naturgemäß nicht zu ermitteln. Schätzungen sind nur aufgrund der vorliegenden Daten möglich, die mit der illegalen Einwanderung in direktem Zusammenhang stehen, wie z.B. der Anzahl von Einreiseverweigerungen, Aufgriffen illegal aufhältiger Personen an der Grenze oder im Land, abgelehnter Asylanträge, gestellter Anträge auf Legalisierung des Aufenthaltsstatus sowie begleiteter bzw. zwangsweiser Rückführungsmaßnahmen.

42. Auf der Ratstagung vom Mai 2001 wurde beschlossen, als Grundlage für die Diskussion über die Trends bei den Asyl- und Migrationsbewegungen und die relevanten politischen Entwicklungen in der Europäischen Union einen jährlich zu veröffentlichenden Bericht einzuführen, der aus einem statistischen Überblick und einem Analyseteil bestehen soll. Ein Abschnitt dieses Berichts soll der Analyse der Daten zur illegalen Einwanderung gewidmet sein.

43. Daher sollten die erforderlichen Maßnahmen angenommen werden, damit den Mitgliedstaaten verlässliche statistische Angaben zur Verfügung stehen, anhand deren sowohl die rechtmäßigen Migrationsströme als auch die illegale Einwanderung regelmäßig analysiert werden können.

II. Sammeln von Informationen, Erkenntnissen und Analysen

44. Zahlen allein sind jedoch keine ausreichende Grundlage für ein echtes Verständnis des Phänomens und die Vorbereitung von Entscheidungen für operative Zwecke. Vielmehr bedarf es einer weiteren gründlichen Analyse der Ursachen der illegalen Einwanderung, ihrer Methoden sowie ihrer Folgen für unsere Gesellschaften. Auf einzelstaatlicher Ebene wurden hier bereits umfangreiche Informationen gesammelt und Fachkenntnisse erworben, doch die europäische Dimension des Phänomens wurde bislang noch nicht hinreichend untersucht. Zwar ist im Laufe der Jahre eine Reihe formeller und informeller Netzwerke zum Informationsaustausch entstanden, gleichwohl besteht im Hinblick auf den Austausch von Erkenntnissen und statistische Angaben auf europäischer Ebene noch weiterer Modernisierungsbedarf, damit die Gemeinschaft in Verbindung mit den in diesem Gesamtplan für Europol aufgestellten Maßnahmen angemessene gemeinsame Politiken entwickeln kann.

45. Zur Gewährleistung eines kontinuierlichen Informationsaustauschs zwischen den Mitgliedstaaten wurde das Zentrum CIREFI eingerichtet, in dem Experten der Mitgliedstaaten nahezu monatlich Informationen vor allem zu den aktuellen Trends bei der irregulären Migration austauschen. Diese Form der Kooperation sollte allerdings durch eine engmaschigere Vernetzung der zuständigen Dienststellen der Mitgliedstaaten insbesondere im Analysebereich noch verstärkt werden. In diesem Zusammenhang wäre es sinnvoll zu prüfen, wie die bereits bestehenden Instrumente besser eingesetzt werden können.

46. So ist neben anderen Initiativen, die in dieser Hinsicht durchgeführt werden müssen, eine Durchführbarkeitsstudie im Hinblick auf den Aufbau eines Europäischen Systems zum Austausch von Informationen über Asyl, Migration und Herkunftsländer gemäß den Schlussfolgerungen von Laeken (Nummer 40) anzufertigen.

III. Weiterentwicklung des Frühwarnsystems

47. Mit einer Entschließung des Rates vom Mai 1999 wurde ein Frühwarnsystem zur Übermittlung von Informationen über illegale Einwanderung und Schleuserkriminalität eingerichtet. Angestrebt war ein standardisierter und dauerhafter Kommunikationsrahmen, der den Mitgliedstaaten die umgehende Meldung illegaler Wanderungsbewegungen ermöglichen sollte.

48. Leider befindet sich dieses Frühwarnsystem noch immer in einer rudimentären Phase. Die Hauptprobleme sind die unzureichende Nutzung des Systems, die mangelhafte Informationsverteilung innerhalb der zuständigen Dienststellen der Mitgliedstaaten und die schlechte technische Infrastruktur. Als ein erster Schritt wäre die Weiterentwicklung der gemeinsamen Leitlinien zu den Fällen denkbar, in denen das System Anwendung finden sollte. Die verwaltungstechnische und technische Infrastruktur scheint hier allerdings das Haupthindernis darzustellen. Die operativen Dienststellen müssten problemlos Zugriff auf das System haben und sieben Tage die Woche 24 Stunden am Tag Informationen eingeben und abrufen können. Aus diesem Grund sollte das Frühwarnsystem in Form einer webbasierten sicheren Intranet-Seite eingerichtet werden. Der Erfolg des Systems wird natürlich in erheblichem Umfang davon abhängen, dass die operativen Dienststellen problemlos Zugang zu ihm haben.

49. Infolgedessen sind Maßnahmen zur Realisierung und Verwaltung eines Frühwarnsystems zu treffen, das eine Weiterentwicklung des bereits bestehenden Systems darstellt.

C. Maßnahmen im Grenzvorbereich

I. Unterstützung und Beratung durch Verbindungsbeamte

50. Es wurden bereits erste Schritte zur Entwicklung des Konzepts der Verbindungsbeamten in den Transit- und Herkunftsländern und zur Koordination dieser Bemühungen innerhalb der Mitgliedstaaten unternommen. Im Sinne der vom Rat im November 2000 und Mai 2001 gebilligten Schlussfolgerungen wird das Netz der Verbindungsbeamten der Mitgliedstaaten weiter ausgebaut, z. B. bei der Kooperation mit den westlichen Balkan-Staaten.

51. Die Europäische Union sollte durch die Förderung einer engeren Kooperation den Aufbau eines Netzes von Verbindungsbeamten im Einwanderungsbereich und bei den Fluggesellschaften weiter vorantreiben. Zwischen diesen wie auch mit den Polizei-Verbindungsbeamten und anderen Ermittlungsbeamten der Mitgliedstaaten ist ein permanenter Informationsaustausch sicher zu stellen. Es sind regelmäßig gemeinsame Schulungen auf der Grundlage vorab festgelegter Aufgaben und Aufträge durchzuführen und die gegenseitige Unterstützung der Verbindungsbeamten muss gefördert werden.

52. Da das Vorgehen der Mitgliedstaaten bei der Entsendung von Verbindungsbeamten und -experten sowie anderer Beteiligter in diesem Bereich koordiniert abgestimmt werden muss und eine verstärkte Zusammenarbeit bei den Einstiegskontrollen an den Herkunftsorten erforderlich ist, sind daher auf der Grundlage der bereits in der Balkanregion gewonnenen Erfahrungen, die auf andere Regionen von strategischem Interesse für die Union ausgeweitet werden könnten, Maßnahmen zur wirksamen Koordinierung der Aufgabenzuweisung, Schulung und Entsendung von Verbindungsbeamten zu treffen; hierzu sollte ein Informationsnetz für alle Verbindungsbeamten der Mitgliedstaaten eingerichtet werden, die gemeinsame Berichte in Bezug auf die Weiterentwicklung des Frühwarnsystems erstellen, die im Anschluss von CIREFI zu analysieren sind.

II. Technische und finanzielle Unterstützung von Maßnahmen in Drittstaaten

53. Die Einbeziehung aller Akteure in der "Migrationskette" erfordert gezielte Maßnahmen in den Herkunfts- und Transitländern. Einige Möglichkeiten wurden bereits in den Schlussfolgerungen von Tampere genannt, insbesondere der Ausbau der Unterstützung der Behörden dieser Länder, um ihre Fähigkeit zur wirkungsvollen Bekämpfung des Menschenhandels und zur Erfuellung ihrer Rückübernahmeverpflichtungen zu stärken. In diesem Zusammenhang ist an die Aktionspläne zu erinnern, die von der Hochrangigen Gruppe "Asyl und Migration" ausgearbeitet worden sind.

54. In diesem Rahmen wäre die Finanzierung gezielter Projekte in folgenden zum Gebiet Migration und Asyl gehörenden Bereichen denkbar:

- Unterstützung der Infrastruktur im Asylbereich,

- Entwicklung öffentlicher Registerstrukturen,

- Schaffung von Aufnahmeeinrichtungen für illegale Einwanderer in Transitländern,

- Sensibilisierungsmaßnahmen,

- Verbesserung der Dokumentensicherheit,

- Korruptionsbekämpfung,

- Entsendung von Verbindungsbeamten,

- Expertensitzungen, Schulungen und Seminare,

- Unterstützung bei der Rückführung irregulärer Migranten,

- Verbesserung der Grenzkontrolle und der dazu erforderlichen Ausrüstung.

55. Daher sind im Rahmen der verfügbaren Mittel Maßnahmen zu treffen, die die nationalen Aktionen zur Gewährung von technischer und finanzieller Hilfe für Drittländer im Rahmen der europäischen Leitlinien zur Einwanderung ergänzen; hierbei ist besonders auf die allgemeine Kohärenz der außenpolitischen Maßnahmen der Mitgliedstaaten und der Union zu achten.

III. Sensibilisierungsmaßnahmen

56. Unter Nummer 22 der Schlussfolgerungen des Europäischen Rates von Tampere wird als weiteres Instrument zur Einflussnahme auf die irreguläre Migration die Durchführung von Informationskampagnen in den Herkunftsländern genannt. Dieses Konzept sollte möglichst breit ausgelegt werden. Denkbar wären in diesem Zusammenhang Initiativen zur Sensibilisierung der gesamten Öffentlichkeit für die mit der illegalen Einwanderung zusammenhängenden Probleme und Risiken, aber auch Initiativen, die auf spezielle Gruppen wie Arbeitslose, Frauen oder Studierende abzielen.

57. Da die Vorbereitung solcher Informationskampagnen durch die Europäische Union wie durch die Mitgliedstaaten einen maßgenauen Zuschnitt auf das betreffende Herkunftsland bzw. die Herkunftsregion erfordert und die kulturelle Dimension ein grundlegendes Element solcher Kampagnen ist, müssen diese sorgfältig konzipiert werden, damit in der Zielregion bzw. bei der Zielgruppe die erwünschte Wirkung erzielt wird.

D. Maßnahmen zur Grenzüberwachung

58. Die Kontrollen der Außengrenzen auf höchstem Standard leisten einen wichtigen Beitrag zur Verhinderung illegaler Einwanderung. Es muss allerdings darauf hingewiesen werden, dass sich Grenzkontrollen nicht allein auf den Aspekt der Einwanderung konzentrieren, sondern auch anderen Zwecken dienen: Zollangelegenheiten, Verkehrssicherheit, Verhinderung der Einfuhr gefährlicher oder illegaler Güter und Waren, Identifizierung von Personen, um deren Festnahme oder Auslieferung eine Justizbehörde ersucht hat usw.

59. All diese Elemente müssen in eine kohärente Strategie eingebunden werden, deren Grundlage die Schlussfolgerungen von Tampere und Laeken sein müssen. Zu berücksichtigen sind die bevorstehende Mitteilung der Kommission über Grenzkontrollen, die Ergebnisse der Durchführbarkeitsstudie betreffend eine Europäische Grenzpolizei und das Seminar über Polizei und Sicherheit an den Grenzen.

I. Grenzüberwachung in einem gemeinsamen Raum

60. Auch wenn in einem gemeinsamen Raum, der durch das Übereinkommen zur Durchführung des Übereinkommens von Schengen vom 14. Juni 1985 betreffend den schrittweisen Abbau der Kontrollen an den gemeinsamen Grenzen geschaffen wurde, Kontrollen an den Außengrenzen, die Gegenstand eines Risikobewertungssystems sein sollten, durchgeführt und verbessert werden, darf jedoch nicht vergessen werden, dass im Inneren dieses gemeinsamen Raums illegale Migrationsströme bestehen; es ist daher zu vermeiden, dass Ausländern, die sich nach ihrem rechtmäßigen Aufenthalt illegal in den Ländern der Europäischen Union aufhalten könnten, die Einreise genehmigt wird.

61. Gegen die unerwünschten Folgen dieses Abbaus der Kontrollen an den gemeinsamen Grenzen insbesondere im Hinblick auf die Erweiterung, wie den vereinfachten illegalen Transit zwischen den Mitgliedstaaten und den Anreiz, den dies für die Schleppernetze darstellen kann, ist daher mit wirksamen Maßnahmen vorzugehen, die sich auf diese Tatsachen stützen und den Transit zwischen den Mitgliedstaaten mit dem Ziel, sich illegal niederzulassen, unterbinden. Gleichzeitig dürfen diese Maßnahmen aber den freien Personenverkehr innerhalb eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts nicht beeinträchtigen, wobei dem Vertrag von Amsterdam, dem Wiener Aktionsplan und den Schlussfolgerungen von Tampere und von Laeken Rechnung zu tragen ist.

II. Kontrolle der Seegrenzen

62. Die Statistiken zeigen, dass aus verschiedenen Gründen (Ausweitung der Seegrenzen, Schwierigkeit ihrer Kontrolle usw.) in den letzten Jahren die illegale Einwanderung auf dem Seeweg zugenommen hat.

63. Diese Situation macht deutlich, dass auf europäischer Ebene geeignete Initiativen legislativer oder operativer Art zur Verbesserung der Kontrollen der Seegrenzen ergriffen werden müssen. Die Kommission wird daher ersucht, eine Durchführbarkeitsstudie über die Verbesserung dieser Kontrollen durchzuführen.

III. Gemeinsames Curriculum und gemeinsame Schulungsmaßnahmen

64. Wie bereits hervorgehoben, erfolgen die Grenzkontrollen nach einheitlichen Grundsätzen und auf der Grundlage gemeinsamer Standards. Diese Elemente müssen jedoch weiterentwickelt werden. Ein Schlüsselfaktor zur Steigerung der Qualität der Zusammenarbeit könnte die Erarbeitung eines harmonisierten Curriculums für Grenzschutzbeamte sein, das den Besonderheiten der nationalen Aus- und Weiterbildungsgepflogenheiten Rechnung trägt.

65. Eine weitere Maßnahme zur Verstärkung der Zusammenarbeit zwischen den Grenzschutzbehörden besteht in der Harmonisierung der Schulung von Grenzschutzbeamten. Grenzkontrollangelegenheiten sollten von einem spezialisierten Dienst durchgeführt werden, der über spezifische technische Kenntnisse verfügen muss. Professioneller Grenzschutz erfordert eine klar fokussierte Aus- und Weiterbildung. Darüber hinaus ist der Tatsache Rechnung zu tragen, dass die rechtlichen Rahmen sich unterscheiden. Es sollte sorgfältig geprüft werden, ob die EPA zur Verwirklichung dieser Ziele beitragen könnte.

66. Daher ist zu überlegen, ob diese spezifischen Anforderungen nicht besser durch Bildung eines Netzes der vorhandenen nationalen Schulungseinrichtungen erfuellt und geeignete fachspezifische Aus- und Weiterbildungsmaßnahmen in Form von Seminaren, Workshops angeboten werden könnten, wodurch die Voraussetzungen für eine Förderung gemeinsamer Schulungsmaßnahmen geschaffen würden.

IV. Zusammenarbeit bei der Grenzüberwachung in Form gemeinsamer Patrouillen

67. In den Artikeln 7 und 47 des Schengener Durchführungsübereinkommens wird eine engere Zusammenarbeit im Bereich der Grenzkontrollen gefordert. Diese kann in Form des - auf der Grundlage bilateraler Vereinbarungen bereits praktizierten - Austauschs von Verbindungsbeamten erfolgen. Diese Verbindungsbeamten können zu den Grenzschutzdienststellen an den Außengrenzen entsandt werden. Sie nehmen dort keine hoheitlichen Aufgaben wahr, sondern beraten und unterstützen die zuständigen Grenzschutzbehörden. Es sollte geprüft werden, wie sich dieser Austausch nicht nur durch bilaterale Zusammenarbeit einzelner Mitgliedstaaten, sondern auch durch einen umfassenden gemeinschaftlichen Ansatz schrittweise verbessern ließe. Wichtig ist auch, die Einbeziehung neuer Mitgliedstaaten zu berücksichtigen. Es könnte geprüft werden, ob die technische Unterstützungseinheit nutzbringend eingesetzt werden könnte, wie in der Mitteilung der Kommission vom 15. November 2001 an den Rat und das Europäische Parlament auf dem Gebiet der illegalen Einwanderung im Abschnitt betreffend Verbesserung der Kooperation und Koordinierung auf operationeller Ebene dargestellt.

68. Unbeschadet der in diesem Bereich zwischen den Mitgliedstaaten bestehenden Abkommen und aufgrund des Erfordernisses, die Verbindung und Vernetzung der verschiedenen operationellen Dienste der Mitgliedstaaten zu analysieren, sind infolgedessen Maßnahmen zur Entwicklung und Intensivierung der praktischen Zusammenarbeit und der Koordinierung bei den Kontrollen und der Überwachung der Grenzen und zur Analyse der Notwendigkeit und Durchführbarkeit eines gemeinsamen Grenzschutzes für die Außengrenzen zu treffen.

E. Rückübernahme- und Rückführungspolitik

69. Die Rückübernahme- und Rückführungspolitik ist wesentlicher Bestandteil der Maßnahmen zur Bekämpfung der illegalen Einwanderung. Aufgrund ihrer Bedeutung muss sie Gegenstand gesonderter unabhängiger und eingehender Überlegungen sein, zu deren Vorbereitung die Europäische Kommission dringend ein Grünbuch vorlegen muss, in dem mögliche Maßnahmen und Aktionen zur Gestaltung einer gemeinsamen Rückführungspolitik sowie die Frage geprüft werden sollten, ob ein Finanzinstrument für die Rückführung geschaffen werden sollte.

70. Es können jedoch bereits einige konkrete Aktionen hervorgehoben werden, deren Durchführung in Erwägung zu ziehen ist.

I. Aufstellung eines gemeinsamen Konzepts sowie Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten bei der Durchführung von Rückführungsmaßnahmen

71. Eine Rückführungspolitik der Gemeinschaft sollte auf zwei Elementen basieren: gemeinsamen Grundsätzen und gemeinsamen Maßnahmen. Ein wichtiger gemeinsamer Grundsatz, der in den Schlussfolgerungen von Tampere (Nummer 26) bestätigt wird, ist z.B. die Stärkung der völkerrechtlichen Verpflichtung zur Rückübernahme eigener Staatsangehöriger. Auf diese Weise sollte gewährleistet werden können, dass Staatsangehörige von Drittländern das Gebiet der Mitgliedstaaten verlassen, wenn sie nicht über einen Rechtsstatus verfügen, der ihnen einen ständigen oder zeitlich begrenzten Aufenthalt in diesem Gebiet gestattet.

72. Gemeinsame Maßnahmen und Verordnungen dürfen die Zusammenarbeit der Verwaltungen der Mitgliedstaaten, die es zu verbessern und weiterzuentwickeln gilt, jedoch nicht behindern.

73. In diesem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, dass ein gemeinsames System für die Visa-Identifizierung in erheblichem Maße zur Erleichterung der Identifizierung illegal aufhältiger Personen und zur Ausstellung von Reisedokumenten für die Rückkehr beitragen wird.

74. Abgesehen von der Aufstellung gemeinsamer Grundsätze ist also eine engere Zusammenarbeit in den Bereichen Transit und Rückübernahme sowie bei der Identifizierung illegal aufhältiger Personen und der Ausstellung von Reisedokumenten für die Rückkehr erforderlich.

II. Rückübernahmeabkommen mit Drittländern

75. Das in die Schlussfolgerungen des Europäischen Rates von Tampere (Nummer 27) aufgenommene Konzept der Rückübernahmeabkommen muss fortentwickelt werden. Allerdings ist vor der Aushandlung eines Rückübernahmeabkommens das Interesse der Europäischen Union und der Mitgliedstaaten in Betracht zu ziehen.

76. Es ist jedoch nicht erforderlich, den Abschluss und die Umsetzung der ersten Rückübernahmeabkommen der Gemeinschaft, die derzeit von der Kommission auf der Grundlage der ihr vom Rat erteilten Mandate ausgehandelt werden, abzuwarten, um unverzüglich festzustellen, aus welchen Drittländern die illegalen Einwanderer kommen, und um mit ihnen neue Rückübernahmeabkommen gemäß den Schlussfolgerungen von Laeken (Nummer 40) auszuhandeln und abzuschließen. Ferner sollte die Europäische Union gegenüber Drittländern, die sich bei der Erfuellung ihrer Rückübernahmeverpflichtungen zögerlich verhalten, ihr politisches Gewicht in die Waagschale werfen.

77. Folglich ist festzulegen, mit welchen Drittländern neue Rückübernahmeabkommen auszuhandeln und abzuschließen sind, und es müssen gemeinsame Maßnahmen ergriffen werden, damit diese Länder ihrer völkerrechtlich festgeschriebenen Verpflichtung zur Rückübernahme der eigenen Staatsangehörigen nachkommen. Die genannten Abkommen müssen auch die Verpflichtung zur Rückübernahme von Drittstaatsangehörigen und Staatenlosen enthalten, die aus dem betreffenden Land gekommen sind oder sich dort aufgehalten haben.

III. Transit von rückzuführenden Personen

78. Eng verbunden mit dem Thema Rückübernahme ist die Frage des Transits: es ist häufig festzustellen, dass Drittstaatsangehörige, die sich unrechtmäßig im Gebiet der Mitgliedstaaten aufhalten, nicht direkt aus ihrem Herkunftsland eingereist, sondern hierzu zunächst durch das Hoheitsgebiet anderer Länder gereist sind.

79. Daher sollten auf Ebene der Europäischen Union sowie mit Drittländern gegebenenfalls Bestimmungen zum Transit von rückzuführenden Personen vereinbart werden.

IV. Gemeinsame Normen für Rückführungsverfahren

80. Bei den Rechtsvorschriften für Rückführungsverfahren und den entsprechenden Verwaltungspraktiken sind Unterschiede festzustellen, die die künftige Entwicklung einer wirksamen Gemeinschaftspolitik betreffend die Rückführung von Drittstaatsangehörigen, die sich unrechtmäßig im Gebiet der Mitgliedstaaten aufhalten, erschweren.

81. Daher sollte geprüft werden, ob Maßnahmen nach Artikel 63 Absatz 3 Buchstabe b EGV getroffen werden können, die darauf abzielen, gemeinsame Normen für Rückführungsverfahren aufzustellen.

F. Europol

82. Im Kampf gegen die illegale Einwanderung haben die Aufdeckung und Zerschlagung krimineller Netze vorrangige Bedeutung. Eine gute Zusammenarbeit der verschiedenen Polizeidienste ist dabei von Nutzen, und eine Stärkung der Rolle des Europäischen Polizeiamtes Europol wäre in diesem Zusammenhang denkbar.

83. Genau wie in anderen Bereichen hat Europol auch bei der Bekämpfung der illegalen Einwanderung die Aufgabe, die Mitgliedstaaten bei der Verhütung, Untersuchung und Analyse der damit zusammenhängenden Straftaten zu unterstützen. Europol liefert strategische Produkte, die nicht nur deskriptive, sondern auch prognostische Elemente enthalten und eine angemessene Abschätzung der Gefahren und Risiken ermöglichen. Mit Hilfe von Lageberichten und Arbeitsdateien zu Analysezwecken leistet Europol operationelle Unterstützung. Darüber hinaus unterstützt Europol gemeinsame Ermittlungen und Operationen, die in verschiedenen Fällen bereits zu weiteren Ermittlungen sowie zur Observation, Verhaftung und Verurteilung von Verdächtigen geführt haben.

84. Es sollten Maßnahmen getroffen werden, um Europol, wie bereits im März 2001 von der operativen Task Force der EU-Polizeichefs angeregt, mit umfassenderen operativen Befugnissen auszustatten, damit es die nationalen Behörden in den Bereichen Schleusung von Migranten und Menschenhandel besser unterstützen kann.

85. Zu diesem Zweck sollte infolgedessen von Artikel 30 des Vertrages über die Europäische Union umfassend Gebrauch gemacht und Europol mit folgenden Befugnissen ausgestattet werden:

- weitere Förderung und Unterstützung spezifischer Ermittlungsmaßnahmen der zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten, einschließlich operativer Aktionen gemeinsamer Gruppen mit Vertretern von Europol in unterstützender Funktion,

- einschaltung der zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten zur Durchführung von Ermittlungen in spezifischen Fällen sowie Erarbeitung spezifischer Fachkenntnisse, die den Mitgliedstaaten zur Unterstützung ihrer Ermittlungstätigkeit in Fällen von Schleusung und Menschenhandel zur Verfügung gestellt werden können,

- unterstützung der Strafverfolgungsorgane - soweit durchführbar und angemessen - bei der Zusammenstellung und beim Austausch von Informationen, die Berichte zu verdächtigen finanziellen Transaktionen im Zusammenhang mit dem Einschleusen von Migranten und Menschenhandel betreffen. Darüber hinaus wird der Europol-Verwaltungsrat ersucht zu prüfen, ob Vereinbarungen mit Transitländern zur Förderung des operativen Informationsaustauschs ausgearbeitet werden sollten.

G. Sanktionen

86. Auf dem Weg zu einem umfassenden Ansatz zur Bekämpfung von Schleusern und Menschenhändlern müssen viele der rechtlichen und praktischen Instrumente, mit deren schrittweisem Aufbau sich die Europäische Union in eng mit diesem Thema verbundenen Bereichen wie der Zusammenarbeit der Polizei - und Justizbehörden befasst, nutzbar gemacht werden. Die Verbindungsrichter und - staatsanwälte (so vorhanden), das Europäische Justizielle Netz und insbesondere Eurojust sollten ihre Aktivitäten zur Bekämpfung dieser Straftaten bündeln. Zu den wichtigsten Instrumenten zur Verbesserung der justiziellen Zusammenarbeit im Kampf gegen Schleuser und Menschenhändler gehören das vom Rat am 29. Mai 2000 angenommene Übereinkommen über die Rechtshilfe in Strafsachen sowie die jüngsten Entwicklungen im Zusammenhang mit dem Protokoll zur Verbesserung der Rechtshilfe in Strafsachen, insbesondere im Bereich der Bekämpfung der organisierten Kriminalität, des Waschens der Erträge aus Straftaten sowie der Finanzkriminalität.

I. Schleusen von Migranten

Unterscheidung zwischen Schleusen und Menschenhandel

87. Die Begriffe "Schleusen" und "Menschenhandel" werden oft synonym verwendet, obwohl die beiden Tatbestände sich deutlich voneinander unterscheiden und klar voneinander getrennt werden sollten. Auch aus strafrechtlicher Sicht erscheint dies sinnvoll. Im Übereinkommen der Vereinten Nationen gegen die grenzüberschreitende organisierte Kriminalität und in den beiden Zusatzprotokollen über Menschenhandel und über die Schleusung von Migranten, die am 15. Dezember 2001 in Palermo zur Unterschrift auflagen, wurde eine Klärung der Begriffe vorgenommen.

88. Diesen Definitionen zufolge geht es beim Schleusen um die Unterstützung eines illegalen Grenzübertritts und einer illegalen Einreise, es beinhaltet also immer ein transnationales Element. Beim Menschenhandel ist dies nicht notwendigerweise der Fall, da mit ihm in erster Linie ein ausbeuterischer Zweck verfolgt wird. Der Tatbestand der Ausbeutung hat zunächst einmal nichts mit der Frage zu tun, auf welche Weise das Opfer an den Ort seiner Ausbeutung gelangt. Wenn dazu Grenzen überschritten wurden, kann dies in Form der legalen wie der illegalen Einreise ins Zielland erfolgt sein. Natürlich kann illegale Einwanderung mit Menschenhandel im Zusammenhang stehen, sie ist jedoch weiter gefasst und bezieht sich ganz generell auf die illegale Einreise und den illegalen Aufenthalt von Personen. Illegale Einwanderer im weiteren Sinn sind also nicht notwendigerweise Opfer von Menschenhändlern.

89. In Bezug auf das Schleusen von Migranten sollten folglich nachstehende Erwägungen berücksichtigt werden:

- Was das Schleusen von Migranten angeht, so fordert Artikel 27 des Schengener Durchführungsübereinkommens, "angemessene Sanktionen gegen jede Person vorzusehen, die zu Erwerbszwecken einem Drittausländer hilft oder zu helfen versucht, in das Hoheitsgebiet einer der Vertragsparteien unter Verletzung ihrer Rechtsvorschriften in Bezug auf die Einreise und den Aufenthalt von Drittausländern einzureisen oder sich dort aufzuhalten";

- Der Rat hat vor kurzem eine politische Einigung über eine Richtlinie zur Definition der Beihilfe zur illegalen Einreise und zum unerlaubten Aufenthalt sowie einen Rahmenbeschluss zur Verstärkung des strafrechtlichen Rahmens für die Bekämpfung dieser Taten erzielt.

II. Menschenhandel

90. Der Rat ist zu einer politischen Einigung über einen Rahmenbeschluss zu den wesentlichen strafrechtlichen Aspekten des Tatbestands Menschenhandel gelangt. Wichtig erscheint bei den legislativen Maßnahmen gegen den Menschenhandel vor allem, dass die Opfer im Mittelpunkt stehen. In diesem Zusammenhang ist der Rahmenbeschluss vom 15. März 2001 über die Stellung von Opfern im Strafverfahren besonders wichtig. Darin ist für die Opfer ein besserer Rechtsschutz vorgesehen, z. B. das Recht auf Zugang zu den relevanten Informationen und auf angemessenen Schutz während des Verfahrens.

91. Wichtig ist zu klären, welche Vorteile oder spezielle Unterstützung Opfer von Menschenhändlern in Anspruch nehmen können, wenn sie zur Zusammenarbeit bei den Ermittlungen gegen ihre Ausbeuter bereit sind. Dies ergäbe zum einen eine Grundlage für strukturiertere Unterstützungs- und Schutzmaßnahmen, die direkt auf die individuelle Lage und die Bedürfnisse der Opfer abstellen, und wäre zum anderen für die Strafverfolgungs- und Justizorgane hilfreich bei der Durchführung ihrer Ermittlungen gegen Menschenhändler.

III. Illegale Beschäftigung

92. Ein erheblicher Teil der illegalen Zuwanderer sind legal ins Bestimmungsland eingereist, aber über die Gültigkeitsdauer ihres Aufenthaltstitels hinaus im Land geblieben, um dort weiter ihrer Erwerbstätigkeit nachzugehen. Seit der Empfehlung des Rates vom 27. September 1996 zur Bekämpfung der illegalen Beschäftigung von Drittstaatsangehörigen stand dieses sensible Thema nicht mehr auf der Tagesordnung des Rates. 1998 hat die Kommission eine Mitteilung zur nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit angenommen, in der auch die illegale Beschäftigung von illegal aufhältigen Drittstaatsangehörigen angesprochen wird.

93. Wenn man das Problem der illegalen Einwanderung wirklich umfassend behandeln will, müsste folglich nach einer Prüfung der Rechtslage in den Mitgliedstaaten auch das Thema der illegalen Beschäftigung von Personen mit unrechtmäßigem Aufenthalt angesprochen werden.

IV. Illegale Einwanderung und finanzielle Gewinne wirtschaftlicher Art

94. Es ist darauf hinzuweisen, dass Fortschritte bei der Ausarbeitung und Annahme von Vorschriften über Geldwäsche sowie Ermittlung, Einfrieren, Beschlagnahme und Einziehung von Tatwerkzeugen und Erträgen aus Straftaten zur Verhütung und Verfolgung des Schleuserunwesens und des Menschenhandels erzielt werden konnten.

95. Grundsätzlich sollte infolgedessen der Beschlagnahme aller Gewinne wirtschaftlicher Art aus Straftaten im Zusammenhang mit illegaler Einwanderung sowie der Einziehung der zur Einschleusung benutzten Beförderungsmittel Vorrang eingeräumt werden. Dazu müssen - soweit dies noch nicht geschehen ist - entsprechende Vorschriften erlassen und angemessen durchgesetzt werden, die auch Bestimmungen enthalten sollten, um die an diesen Aktivitäten beteiligten juristischen Personen zur Verantwortung zu ziehen. Mögliche Sanktionen gegen juristische Personen könnten zum Beispiel im Ausschluss von öffentlichen Zuwendungen oder im Verbot der Ausübung einer gewerblichen Tätigkeit bestehen. Darüber hinaus sollten den Menschenhändlern oder Schleusern bzw. den verantwortlichen juristischen Personen alle Kosten für die Rückkehr illegal aufhältiger Beschäftigter sowie für soziale Unterstützungsleistungen und andere öffentliche Aufwendungen während ihres Aufenthalts angelastet werden.

V. Verantwortlichkeit des Beförderungsunternehmers

96. Schon heute sind die Beförderungsunternehmer zur Rückbeförderung eines Drittausländers verpflichtet, dem die Einreise auf der Grundlage von Artikel 26 des Schengener Durchführungsübereinkommens vom 14. Juni 1985 verweigert wurde. Darüber hinaus müssen sie alle erforderlichen Maßnahmen treffen, um sich zu vergewissern, dass Drittausländer über die erforderlichen Reisedokumente verfügen. Im Juni 2001 hat der Rat eine Richtlinie zur Ergänzung der Regelungen nach Artikel 26 des Schengener Durchführungsübereinkommens erlassen, in der gegen Beförderungsunternehmen, die ihren Verpflichtungen nicht nachkommen, drei Sanktionsmöglichkeiten vorgesehen sind.

97. Entsprechend den Leitlinien dieser Richtlinie ist infolgedessen ihre Umsetzung und Anwendung zu überwachen.

III. EVALUIERUNG DES PLANS

98. Die Maßnahmen und Aktionen, die zur Verhütung und Bekämpfung der illegalen Einwanderung als wesentlicher Bestandteil der gemeinsamen Asyl- und Einwanderungspolitik der Europäischen Union ausgearbeitet und durchgeführt werden müssen, sind, wie in diesem Gesamtplan zur Bekämpfung der illegalen Einwanderung und des Menschenhandels aufgezeigt wurde, zahlreich und sehr unterschiedlicher Art; es ist daher für ihre uneingeschränkte Wirksamkeit erforderlich, ein System zur Überwachung und Evaluierung der vorgestellten Initiativen sowie der erzielten Fortschritte und Ergebnisse vorzusehen.

99. Diese Überwachung und Evaluierung sollte auf geeigneter Ebene und mit hinreichender Regelmäßigkeit stattfinden, um für eine rasche Durchführung des mit diesem Instrument aufgestellten ehrgeizigen Arbeitsprogramms zu sorgen; hierbei sind die neuen weltweiten Dimensionen des Phänomens Einwanderung zu berücksichtigen.

100. Die Kommission sollte daher jährlich einen Bericht über die Überwachung und Evaluierung des Gesamtplans zur Bekämpfung der illegalen Einwanderung und des Menschenhandels in der Europäischen Union erstellen, der dem Rat zur Erörterung vorzulegen ist.

101. Der jährliche Überwachungs- und Evaluierungsbericht der Kommission sollte einen ebenfalls jährlich zu aktualisierenden Anzeiger der bei den einzelnen Maßnahmen und Aktionen erzielten Fortschritte enthalten.

102. Ebenso wird die Kommission ersucht, den Inhalt dieses Gesamtplans einschließlich der Prioritäten bei der Ausarbeitung künftiger dem Rat vorzulegender Initiativen zu berücksichtigen.

ANLAGE

ÜBERBLICK ÜBER DIE MASSNAHMEN UND AKTIONEN, DIE ZUR BEKÄMPFUNG DER ILLEGALEN EINWANDERUNG UND DES MENSCHENHANDELS ANZUNEHMEN UND DURCHZUFÜHREN SIND((Kurzfristig: Aktionen und Maßnahmen, die so rasch wie möglich und grundsätzlich innerhalb eines Jahres durchgeführt werden sollten.

Mittelfristig: Aktionen und Maßnahmen, die so rasch wie möglich und grundsätzlich innerhalb von drei Jahren durchgeführt werden sollten.))

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