Sonderbericht Nr. 5/2002

über die Extensivierungsprämienregelung im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisation für Rindfleisch, zusammen mit den Antworten der Kommission

(vorgelegt gemäß Artikel 248 Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags)

(2002/C 290/01)

INHALT

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ZUSAMMENFASSUNG

I. Der Hof hat die Extensivierungsprämienregelung (EPR)(1) geprüft. Diese Regelung sieht im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisation für Rindfleisch Direktzahlungen an Rinderhalter vor und soll auf diese Weise eine umweltverträgliche, extensive Rindfleischerzeugung fördern und die Überproduktion verringern (siehe Ziffern 2 und 4). Anhand der Prüfung sollte festgestellt werden, inwieweit die EPR zur Förderung der extensiven Rinderhaltung in der EU beigetragen hat. Ferner sollte die Umsetzung der Regelung nach ihrer Reform im Rahmen der Agenda 2000 untersucht werden (siehe Ziffern 10-12).

II. Zwei Drittel des in der EU erzeugten Rindfleisches (wenngleich dieser Anteil rückläufig ist - siehe Ziffern 6 und 7) stammt von Milchkühen, die für Extensivierungsprämien eigentlich nicht in Betracht kommen und bei denen intensive Haltung eher üblich ist als bei speziell zur Fleischerzeugung gehaltenen Mutterkuhbeständen. Die Ausgaben für Extensivierungsprämien beliefen sich zwischen 1994 und 2000 auf insgesamt 4 039,4 Millionen Euro; sie kamen insbesondere den Mitgliedstaaten mit großen Mutterkuhbeständen zugute (siehe Ziffer 41).

III. Ein Schwachpunkt der EPR wurde bei der Reform im Rahmen der Agenda 2000 behoben: Seither wird für die Berechnung der Besatzdichte die Zahl der tatsächlich gehaltenen Rinder zugrunde gelegt (siehe Ziffer 3) und Weideland zur Auflage gemacht (siehe Ziffern 14 Buchstabe b) - 18). Die Besatzdichte dient lediglich als grobe Orientierungshilfe für die Unterscheidung zwischen intensiven und extensiven Bewirtschaftungsmethoden (siehe Ziffern 17-20).

IV. Neben der Extensivierungsprämienregelung gibt es auch flächenbezogene Beihilferegelungen im Rahmen der Maßnahmen für die Agrarumwelt und zur Förderung des ländlichen Raums (siehe Ziffer 21). Die Besatzdichte für die wichtigsten Tierprämien wird fortlaufend reduziert und an die Besatzdichte des zweistufigen Systems für die EPR angeglichen (siehe Ziffer 20).

V. Die Umsetzung der Regelung erfolgte in keinem der besuchten Mitgliedstaaten reibungslos (siehe Ziffern 22-28). Die Prüfer stellten Unzulänglichkeiten in den Kontrollverfahren und den Systemen zur Kennzeichnung und Registrierung von Rindern fest. Einige Probleme gab es auch im Zusammenhang mit der Definition und der Vermessung von Futterflächen (siehe Ziffern 29-32). Einige Landwirte erhielten Extensivierungsprämien ohne ausdrücklichen Antrag (siehe Ziffer 33).

VI. Die Informationen der Kommission über die Auswirkungen der EPR sind unzulänglich (siehe Ziffern 34-35). Die EPR stellt zwar eine Einkommensstützung für extensiv wirtschaftende Rindfleischerzeuger dar, ihr Einfluss auf die extensive Rinderhaltung ist aber begrenzt. Sie trägt kaum dazu bei, dass intensiv wirtschaftende Landwirte auf extensivere Methoden umstellen und schuf wenig Anreiz für zusätzliche extensive Bewirtschaftungsmethoden (siehe Ziffern 36-45).

VII. Der Hof empfiehlt der Kommission, die Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit der EPR und ihr Zusammenspiel mit anderen Regelungen wie Agrarumwelt- und Ausgleichsregelungen zu bewerten. Im Hinblick auf Mängel bei Risikobewertungen und Kontrollen sollte eine Änderung der Verordnungen in Erwägung gezogen werden (siehe Ziffer 53).

EINLEITUNG

Hintergrund

Rechtlicher Rahmen für die Extensivierungsprämienregelung (EPR)

1. Seit Inkrafttreten der Reformen im Rahmen der Agenda 2000 zum 1. Januar 2000 erhalten die Landwirte im Zusammenhang mit der gemeinsamen Marktorganisation für Rindfleisch(2) höhere Direktbeihilfen als Ausgleich für Einkommensverluste, die ihnen aus Preissenkungen und durch Kürzung der Marktstützung in Form von Lagerhaltung, Ausfuhrerstattungen und Einfuhrbeschränkungen entstanden sind. Zu den Direktbeihilfen zählen eine Sonderprämie an Erzeuger von Bullen und Ochsen, eine Prämie zur Erhaltung der Mutterkuhbestände (diese Rinder werden speziell ihres Fleisches wegen gezüchtet und gehalten), eine Schlachtprämie für Rinder aller Art sowie Ergänzungsbeträge, die tier- und/oder flächenbezogen gewährt werden können(3) (die beiden letztgenannten Beihilfen wurden im Rahmen der Agenda 2000 eingeführt). Darüber hinaus kann eine Extensivierungsprämie für Rinder gewährt werden, für die der Erzeuger bereits die "Sonderprämie" und die "Mutterkuhprämie" erhält.

2. Die Extensivierungsprämienregelung wurde im Rahmen der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP)(4) im Jahr 1992 eingeführt. Mit dieser Regelung sollten spezialisierte Rinderhalter für den Wettbewerbsvorteil entschädigt werden, von dem intensiv und halbintensiv wirtschaftende Rindfleischerzeuger aufgrund des Rückgangs der Getreidepreise profitierten (siehe Ziffer 4). Für die Feststellung des Anspruchs auf die Extensivierungsprämie sollte die Besatzdichte der Betriebe, d. h. die Futterfläche der einzelnen Betriebe im Verhältnis zur Zahl und zur Art der gehaltenen Tiere, maßgeblich sein. Die Extensivierungsprämie wurde gewährt, wenn der Erzeuger den Besatzdichtefaktor für Tiere, für die er die Sonderprämie und Mutterkuhprämie beantragte, unter einem bestimmten Niveau hielt. Die Regelung wurde zweimal geändert, um die Zusatzbeträge anzuheben und um ein zweistufiges System für die Hoechstbesatzdichten einzuführen. Dadurch sollte die Wirksamkeit der EPR durch Zahlung höherer Beträge bei Einhaltung niedrigerer Besatzdichten gesteigert werden (siehe Tabelle 1).

Tabelle 1

Extensivierungsprämienbeträge

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3. Für die Besatzdichte wird die Zahl der Tiere der für die Ernährung dieser Tiere verfügbaren Futterfläche(5) gegenübergestellt. Die Zahl der Tiere wird in Großvieheinheiten (GVE) berechnet. Zurzeit gelten über zwei Jahre alte Bullen, Kühe und andere Rinder als 1 GVE. Rinder im Alter von sechs Monaten bis zu zwei Jahren gelten als 0,6 GVE, Schafe und Ziegen jeweils als 0,15 GVE. Die derzeit gültige Hoechstbesatzdichte von 2 GVE je Hektar als Voraussetzung für die Anspruchsberechtigung für Rinderprämien wurde aus der Nitratrichtlinie abgeleitet, der zufolge pro Hektar maximal 170 kg Stickstoff aus organischen Quellen zulässig sind.

4. Die genauen Ziele der EPR werden in den einschlägigen Verordnungen nicht klar dargelegt. Diese Regelung zählt aber zu einer Reihe von Maßnahmen, die zur Verringerung der überschüssigen Rindfleischerzeugung und zur Förderung umweltverträglicher landwirtschaftlicher Produktionsmethoden und der Lebensmittelqualität beitragen sollen(6). Sie soll insbesondere dem immer deutlicheren Trend zu intensiver Bewirtschaftung entgegenwirken und die extensive Rindfleischerzeugung fördern(7). Im Jahr 1996 kamen Produktionssteuerungsziele(8) und im Zuge der Reformen im Rahmen der Agenda 2000(9) Umweltziele hinzu. Wie auch andere Stützungsregelungen der GAP stellt die EPR ganz allgemein auf eine Stützung der Erzeugereinkommen ab. In seinem Jahresbericht 1996(10) wies der Hof darauf hin, dass die Methode für die Berechnung der Besatzdichte nur Tiere berücksichtige, für die Rinderprämien beantragt wurden. Der Hof empfahl, alle auf dem Betrieb gehaltenen Tiere zu berücksichtigen. Im Zuge der Reform der Extensivierungsprämienregelung (EPR)(11) im Rahmen der Agenda 2000 wurde diese Schwachstelle durch Einbeziehung aller auf dem Betrieb gehaltenen Rinder und bestimmter Schafe und Ziegen sowie durch Einführung strengerer Kriterien für die Prämiengewährung ab 1. Januar 2000 behoben (siehe Ziffern 14-16). Die Extensivierungsprämie ist getrennt von den im Rahmen der Agrarumweltmaßnahmen verfügbaren Extensivierungszuschüssen zu sehen, die der Hof in seinem Sonderbericht über die Ökologisierung der GAP(12) analysiert hat.

Was ist unter Extensivierung zu verstehen?

5. Die Begriffe "extensive Bewirtschaftungsmethoden" und "Extensivierung" werden in den einschlägigen Rechtsvorschriften nicht definiert. Unter extensiver Rinderhaltung versteht man gemeinhin Bewirtschaftungsmethoden, bei denen die Tiere von den vorhandenen Flächen ernährt werden. Im Gegensatz dazu stehen die intensiven Bewirtschaftungsmethoden: Bei dieser Bewirtschaftungsform bringen die Tiere in der Regel den größten Teil oder ihre gesamte Lebensdauer in Stallungen zu und erhalten zugekauftes Futter. Im Rahmen der geltenden gemeinsamen Marktorganisation für Rindfleisch kommt diese Unterscheidung durch Festlegung einer Hoechstbesatzdichte (dabei handelt es sich um die Zahl Tiere, die je Hektar verfügbarer Futterfläche höchstens gehalten werden darf) zur Anwendung (siehe Tabelle 1). Ferner wird vorgegeben, dass mindestens 50 % der Futterfläche als Weideland nutzbar sein müssen (siehe Ziffer 14 Buchstabe b)).

Zusammenhang zwischen Extensivierung und Rindfleischerzeugung

6. Nur ein Drittel des Rindfleisches in der EU stammt aus spezialisierter Rindfleischerzeugung (d. h. von Mutterkühen einer Fleischrasse, die für die Fleischerzeugung gehalten werden). Dieser Anteil ist allerdings im Steigen begriffen(13) (siehe Ziffer 7). Das übrige Fleisch stammt von Milchkuhbeständen, wobei Milchkühe weder für die wichtigsten Rinderprämien (Mutterkuhprämie oder Sonderprämie) noch für die Extensivierungsprämie in Betracht kommen (Ausnahmen siehe Ziffer 45). Milchkühe werden im Hinblick auf eine ausreichende Milcherzeugung in der Regel intensiver gehalten als andere Rinder. Der Trend zur Intensivierung im Milchsektor wird durch eine von der Kommission in Auftrag gegebene Studie(14) über die Rinderhaltungssysteme in der EU aus dem Jahr 1999 untermauert, die unter anderem zu dem Schluss kam, dass 40 % der spezialisierten Milchviehbetriebe - gegenüber 23 % der auf Fleischerzeugung spezialisierten Betriebe - in der EU eine Besatzdichte von über 2 GVE/ha aufwiesen. Natürlich gibt es Unterschiede von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat, doch im Allgemeinen kommt nicht mehr als eine Mutterkuh auf einen Hektar Grünland.

Zunahme des Anteils der spezialisierten Rindfleischerzeugung in der EU

7. Zwischen 1995 und 1999 gingen die durchschnittlichen Rindfleischpreise in der EU um 8 % zurück(15), der Rinderbestand war leicht rückläufig, wobei der Rückgang bei den männlichen Rindern und den Milchkühen durch einen geringfügigen Anstieg bei den Mutterkühen kompensiert wurde(16). Folglich stammt mehr Rindfleisch in der EU von Mutterkuhbeständen, während der Anteil der Milchkühe am gesamten Kuhbestand in der EU zwischen 1990 und 2000 von 73 % auf 63 % zurückgegangen ist(17).

8. Der Anteil der Tiere, für die zwischen 1995 und 1999 sowohl die Mutterkuh- als auch die Sonderprämie gewährt wurde, blieb mit rund einem Drittel stabil. Die Zahl dieser prämienfähigen Rinder, für die darüber hinaus auch die Extensivierungsprämie gezahlt wurde, nahm leicht zu. Die Lage war zwar überall in der EU unterschiedlich, doch war in den Mitgliedstaaten - außer in Spanien - beim Rinderbestand insgesamt ein Rückgang oder nur ein minimaler Zuwachs zu verzeichnen.

9. In Spanien hingegen war beim Rinderbestand ein Zuwachs um fast 14 % (796000 Tiere) zu verzeichnen. Die spanischen Erzeuger teilen sich traditionell in zwei Gruppen: Sie betreiben entweder Rinderzucht oder - in den näher an den Ballungsgebieten und damit näher beim Verbraucher gelegenen Betrieben - Rinder(end)mast. Allerdings haben die Rinderprämien der EU unter anderem zur Entstehung so genannter "integrierter" Betriebe beigetragen, die ein Hoechstmaß an Wertschöpfung innerhalb der einzelnen Betriebe zu erzielen versuchen, indem sie sowohl Rinderzucht als auch Rindermast betreiben(18).

Prüfungsziele und Prüfungsansatz des Hofes

10. Die wichtigste vom Hof in seinem Jahresbericht 1996 formulierte Empfehlung hinsichtlich der Extensivierung wurde mit den Reformen im Rahmen der Agenda 2000 umgesetzt (siehe Ziffer 4). Im Jahr 2000 beschloss der Hof in Anbetracht der aufgrund der Reformen erhöhten Ausgaben für die EPR, die Förderung der Extensivierung erneut zu prüfen. Der Hof verfolgte mit seiner Prüfung folgende Ziele: Kontrolle, wie die geänderte EPR in den besuchten Mitgliedstaaten umgesetzt wurde, und Ermittlung, inwieweit die EPR die extensive Rinderhaltung in der EU gefördert hat. Auch die Rolle der EPR bei der Stützung der Einkommen von Rindfleischerzeugern wurde berücksichtigt.

11. Da die Kommission keine genauen, messbaren Ziele angegeben hat, untersuchte der Hof, ob die Extensivierung durch die EPR gefördert wurde, anhand folgender Kriterien:

a) Inwieweit wurden extensiv wirtschaftende Erzeuger davon abgehalten, ihre Erzeugung zu intensivieren?

b) Inwieweit wurden intensiv wirtschaftende Erzeuger veranlasst, ihre Erzeugung zu extensivieren?

Im Sonderbericht des Hofes über die Ökologisierung der GAP wurde die Zielverwirklichung der EPR im Bereich Umweltschutz untersucht. Auf sonstige Zielsetzungen im Bereich Lebensmittelqualität und Produktionssteuerung ging der Hof nicht unmittelbar ein, da diese Zielsetzungen von allen Maßnahmen im Rindfleischsektor beeinflusst werden.

12. Prüfbesuche wurden bei der Kommission sowie in fünf Mitgliedstaaten (Spanien, Frankreich, Irland, Österreich, Vereinigtes Königreich) durchgeführt. Die Prüfer untersuchten die Verwaltungsverfahren in den betreffenden Mitgliedstaaten bzw. Regionen und begleiteten die jeweils zuständigen Behörden bei 15 Vor-Ort-Kontrollen in Betrieben der Empfänger. Außerdem prüften sie die Anträge von 30 Empfängern der Extensivierungsprämie in jedem Land/jeder Region für den Zeitraum 1993-2000 im Hinblick auf eine Bewertung der Auswirkungen der EPR auf deren Arbeitsweise.

FINANZINFORMATIONEN

13. Die Ausgaben für die EPR betrugen im Jahr 2000 (Berichtsjahr 2001) 913,8 Millionen Euro(19) (siehe Tabelle 2 zur Entwicklung der Gesamtausgaben für Rindfleisch seit 1994, Extensivierungsprämien inbegriffen). Über 80 % der Ausgaben für Extensivierungsprämien entfallen auf Frankreich, gefolgt vom Vereinigten Königreich, Irland und Spanien. Von 1999 (dem letzten Jahr vor der Umgestaltung der EPR im Rahmen der Agenda 2000) auf 2000 war ein Rückgang bei der Zahl der Tiere zu verzeichnen, für die sowohl die Grundprämien (Mutterkuhprämie oder Sonderprämie)(20) als auch die Extensivierungsprämie gezahlt wurden (siehe Tabelle 3). Die Lage stellt sich allerdings in jedem Mitgliedstaat anders dar, und die langfristigen Auswirkungen der Reform auf die Zahl der für eine Extensivierungsprämie infrage kommenden Tiere lassen sich noch nicht klar abschätzen (siehe Abbildung 1 über die Ausgaben für Extensivierungsprämien nach Mitgliedstaat seit 1994 sowie Abbildung 2 über die Entwicklung der Ausgaben für Extensivierungsprämien).

Tabelle 2

Ausgaben für Rindfleisch

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NB:

Ausgaben für Extensivierungsprämien fallen seit 1994 an.

Quelle:

GD Landwirtschaft: Entwicklung der Ausgaben des EAGFL 1994-2001. Haushaltsplan 2002.

Tabelle 3

Rinder, für die die Sonderprämie, die Mutterkuhprämie und die Extensivierungsprämie gezahlt wurden, im Vergleich Wirtschaftsjahre 1999 und 2000((Auszahlungsjahre 2000 und 2001.))

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Quelle:

GD Landwirtschaft D2, Arbeitspapiere.

Abbildung 1

Gesamtausgaben für Extensivierungsprämien 1994-2000: 4 039,4 Millionen Euro

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Quelle:

Finanzberichte über den EAGFL, Abteilung Garantie.

Abbildung 2

Entwicklung der Ausgaben für Extensivierungsprämien in der EU

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NB:

Der Anstieg von 1997 auf 1998 ist auf die Einführung eines erhöhten Extensivierungsprämiensatzes für die Einhaltung einer niedrigen Besatzdichte zurückzuführen.

Quelle:

Finanzberichte über den EAGFL, Abteilung Garantie.

KONZEPTION DER EPR

Signifikante Änderungen durch die Reformen im Rahmen der Agenda 2000

14. Ab dem 1. Januar 2000 traten folgende wesentliche Änderungen in Kraft:

a) Berücksichtigung aller auf dem Betrieb gehaltenen Rinder(21) (siehe Ziffer 4);

b) gemäß Artikel 12 und 13 der Verordnung (EG) Nr. 1254/1999 des Rates muss die angegebene Futterfläche zu mindestens 50 % aus Weideland bestehen(22), einschließlich der im Hinblick auf die Gewinnung von Heu oder Silage gemähten Flächen;

c) Flurstücke, für die Ackerflächenbeihilfen gewährt werden können, zählen im Sinne der EPR nicht länger als Futterfläche, während sie für die Gewährung einer Mutterkuh- oder Sonderprämie durchaus als Futterfläche berücksichtigt werden können.

15. Üblicherweise wird die Besatzdichte berechnet, indem die an bestimmten "Zähltagen" auf dem Betrieb gehaltenen Tiere für die Ermittlung der GVE herangezogen werden. Es gibt auch ein vereinfachtes Verfahren, bei dem die Erzeuger sich verpflichten, die Zahl der Tiere zu jeder Zeit unter der vorgegebenen Hoechstbesatzdichte zu halten. Griechenland, Spanien, Irland und das Vereinigte Königreich haben beschlossen, ein vereinfachtes Verfahren zuzulassen, da sich dadurch der Verwaltungsaufwand für Behörden wie auch für extensiv wirtschaftende Erzeuger verringert, die die Hoechstbesatzdichte kaum überschreiten werden (siehe Ziffer 44).

16. Ferner können die Mitgliedstaaten entweder einen einzigen, niedrigen Besatzdichtefaktor als Schwellenwert für die Gewährung der Extensivierungsprämie anwenden oder aber ein zweistufiges System, bei dem unterschiedlich hohe Beträge je nach Besatzdichte gezahlt werden(23) (siehe Tabelle 1). Sechs Mitgliedstaaten (Deutschland, Griechenland, Spanien, Österreich, Portugal und Schweden) haben das einstufige System gewählt und zahlen den Erzeugern mit niedrigerer Besatzdichte eine höhere Extensivierungsprämie. Die übrigen Mitgliedstaaten haben sich für das zweistufige System mit niedrigeren Prämiensätzen entschieden(24). Die spanischen und die österreichischen Behörden begründeten ihre Entscheidung für das einstufige System gegenüber dem Hof damit, dass den Erzeugern die Gewährung eines höheren Zusatzbetrags ermöglicht werden sollte, da die meisten Rindfleischerzeuger in diesen Ländern die niedrigere Besatzdichte problemlos einhalten könnten. Die französischen, irischen und britischen Behörden begründeten ihre Entscheidung für das zweistufige System gegenüber dem Hof damit, dass den Erzeugern dadurch über einen Zeitraum von mehreren Jahren eine Verringerung ihrer Erzeugung ermöglicht werde und/oder dadurch mehr Erzeuger in den Genuss der Prämie kämen.

Die Besatzdichte dient aber nach wie vor als grobe Orientierungshilfe zur Ermittlung extensiver Bewirtschaftungsmethoden

17. Da bei der Berechnung der Besatzdichte im Hinblick auf die Extensivierungsprämie Rinder, Schafe und Ziegen berücksichtigt werden, ist zwischen intensiv und extensiv wirtschaftenden Erzeugern allenfalls eine grobe Unterscheidung möglich, zumal viele in benachteiligten Gebieten ansässige Rinderhalter häufig gemischte Betriebe (Schaf- und Rinderhaltung) führen. Alle auf dem Betrieb gehaltenen Rinder(25) müssen bei der Berechnung der Besatzdichte berücksichtigt werden. Bei Schafen und/oder Ziegen werden aber nur Tiere, für die Prämien beantragt wurden, auf die Besatzdichte des Betriebs des Quoteninhabers angerechnet. Wo die Tiere sich tatsächlich befinden, ist dabei unerheblich. Da bei Schafen und Ziegen nur über ein Jahr alte, weibliche Tiere prämienfähig sind, bleiben alle männlichen Tiere und weniger als ein Jahr alte Lämmer bei der Berechnung der Besatzdichte unberücksichtigt.

18. Gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1254/1999 des Rates muss die angegebene Futterfläche zu mindestens 50 % aus Weideland bestehen, das wie folgt definiert wird: "Weideland ist Grünland, das gemäß der örtlichen Landwirtschaftspraxis als Weide für Rinder und/oder Schafe anerkannt ist"(26) (siehe Ziffer 14 Buchstabe b)). Im Rahmen der EPR als Futterfläche angegebener Boden muss demnach nicht unbedingt als Weideland für Rinder genutzt werden - obwohl die Extensivierungsprämie für Rinder und nicht für Schafe gezahlt wird.

Die Regelung bietet den Erzeugern keinen Anreiz zur Verringerung der Besatzdichte

19. Mit der in der Verordnung festgelegten Hoechstbesatzdichte soll die intensive Rinderhaltung(27) eingeschränkt werden. Die tierbezogene Zahlung der Extensivierungsprämie ermutigt aber Erzeuger, die bezüglich der zulässigen Hoechstbesatzdichte noch einen Spielraum haben, ihre Produktion innerhalb der vorgegebenen Besatzdichtegrenzen zu maximieren und so höhere Einnahmen aus Beihilfen zu erzielen (siehe Ziffern 37-44). Im Fall des Vereinigten Königreichs wird diese Feststellung durch die Ergebnisse einer breit angelegten Erhebung der "Countryside Commission" untermauert(28).

20. Bei den wichtigsten Tierprämien (Mutterkuh- und Sonderprämie), die der Erzeuger bereits erhalten muss, um Anspruch auf die Extensivierungsprämie zu haben, wird ein Besatzdichtefaktor von 2 GVE, bezogen auf die Zahl der gemeldeten Tiere, angewandt(29). Eine der vom Rat 2001 aufgrund der im Herbst 2000 ausgebrochenen BSE-Krise getroffenen Maßnahmen zur Verringerung der künftigen Rindfleischerzeugung bestand darin, die Umstellung auf extensive Bewirtschaftungsmethoden durch Einführung strengerer Auflagen hinsichtlich der Besatzdichte bei den wichtigsten Tierprämien zu fördern. Die Besatzdichte von höchstens 2 GVE je Hektar wird im Jahr 2002 auf 1,9 GVE und ab 2003 auf 1,8 GVE herabgesetzt(30). Damit gelten für die wichtigsten Rinderprämien ähnliche Besatzdichteauflagen wie für die EPR (siehe Tabelle 1). Ab 2003 gilt mit 1,8 GVE je Hektar derselbe Schwellenwert, der sich bei Anwendung des zweistufigen Systems ergibt (siehe Ziffer 16)(31). Die Berechnungen der Besatzdichte im Rahmen der wichtigsten Prämien bzw. der zusätzlichen Extensivierungsprämie in der seit dem 1. Januar 2000 geltenden Form werden sich dann nur noch durch die Futterfläche (siehe Ziffer 14 Buchstabe b) und Ziffer 18) sowie die Zahl der für die Ermittlung der Besatzdichte berücksichtigten Tiere (siehe Ziffern 15 und 17) unterscheiden.

EPR und andere Regelungen

21. Extensiv wirtschaftende Rinderhaltungsbetriebe und Mischtierhaltungsbetriebe sind in der EU häufig in Gegenden anzutreffen, wo die Qualität des Bodens, die natürlichen Gegebenheiten und die klimatischen Verhältnisse kaum andere Bewirtschaftungsformen zulassen. Zusätzlich zu den Direktzahlungen für Rinder und Schafe haben Tierhalter in diesen Gebieten unter Umständen auch Anspruch auf EU-geförderte flächenbezogene Beihilfen im Rahmen von Agrarumweltmaßnahmen und Ausgleichszulagen für benachteiligte Gebiete, für deren Verwaltung häufig andere Stellen zuständig sind als für die Verwaltung der Extensivierungsprämien. Voraussetzung für die Förderfähigkeit im Rahmen dieser Regelungen ist die Anwendung von Methoden der guten landwirtschaftlichen Praxis und die Einhaltung der Hoechstbesatzdichte, die gemäß den Auflagen der jeweiligen Regelung unterschiedlich berechnet wird. Folglich können extensiv wirtschaftende Rinderzüchter auf mehrere Arten für die Haltung einer geringeren Anzahl von Tieren auf ihrem Land entschädigt werden: über die tierbezogenen Extensivierungsprämien und die flächenbezogenen Beihilfen im Rahmen von Agrarumweltmaßnahmen bzw. Ausgleichszulagen.

UMSETZUNG DER EPR IN DEN BESUCHTEN MITGLIEDSTAATEN

Probleme durch unzulängliche Rinderdatenbanken

22. Die Datenbanken für die Kennzeichnung und Registrierung von Rindern(32) sollten zum 1. Januar 2000 betriebsfähig sein. Die Mitgliedstaaten können sie zur Berechnung der GVE heranziehen, sofern die Datenbank nach Auffassung des Mitgliedstaates ausreichende Garantien für die Richtigkeit der Daten bietet. Andernfalls berechnen die Mitgliedstaaten die GVE anhand der von den einzelnen Erzeugern an Zähltagen gemachten Angaben(33).

23. Die Verwendung der Datenbanken wird in der Verordnung zwar nicht vorgeschrieben, erleichtert aber die Berechnung von Großvieheinheiten und Besatzdichten. Zum Zeitpunkt der Prüfbesuche (November 2000 bis Juli 2001) konnte nur Österreich die Rinderdatenbank zu diesem Zweck erfolgreich einsetzen. In Spanien, Irland und dem Vereinigten Königreich waren nicht alle Rinder in den Datenbanken erfasst. Bei Anträgen im Rahmen der normalen Regelung wurde die Besatzdichte anhand der von den Antragstellern diesbezüglich an bestimmten Zähltagen während des Jahres gemachten Angaben berechnet. Die in der österreichischen und der britischen Rinderdatenbank enthaltenen Daten konnten für Vor-Ort-Kontrollen verwendet werden. Dies war bei der spanischen und der irischen Datenbank nicht der Fall.

24. Die französischen Stellen berechneten die GVE bezüglich der Förderfähigkeit im Rahmen der EPR anhand des nationalen Systems zur Kennzeichnung und Registrierung von Rindern, obwohl es operationelle Mängel und Probleme mit der Richtigkeit der Daten gab(34). Vordrucke mit den Angaben zu den im Jahr 2000 im Betrieb eingestellten Rindern wurden den Erzeugern erst im Mai 2001 zur Bestätigung übermittelt. Dies führte dazu, dass 20 % der Extensivierungsprämien für Mutterkühe und 100 % der Extensivierungsprämien für männliche Rinder erst nach dem in der Verordnung vorgesehenen Stichtag, dem 30. Juni 2001(35), gezahlt wurden. Nur in fünf der 95 Departements wurden die Vordrucke ordnungsgemäß an Rinderhaltungsbetriebe geschickt - in 19 Departements wurden mehr als 25 % der Vordrucke nicht dem richtigen Personenkreis übermittelt, wobei die Fehlerquote in acht dieser Departements bei über 40 % lag. Im Departement Saône-et-Loire wurden Vordrucke an 13513 Rinderhalter geschickt; tatsächlich gibt es in diesem Departement aber nur 6045 Rinderhaltungsbetriebe. Außerdem enthielten die Vordrucke vielfach falsche Angaben: Bei der Prüfung einer Stichprobe von 30 Antragsakten für das Departement Saône-et-Loire erwiesen sich die Vordrucke in zwölf Fällen (40 %) als fehlerhaft. Im Departement Vendée war das Ergebnis mit nur zwei fehlerhaften Vordrucken von insgesamt 30 weniger problematisch(36).

Die Ausrichtung der EPR-Kontrollen ist verbesserungsbedürftig

25. Die Zahlstellen müssen mindestens 10 % der Beihilfeanträge "Tiere" und 5 % der Beihilfeanträge "Flächen" vor Ort kontrollieren, wobei die Anträge anhand einer Risikoanalyse und je nach der Repräsentativität der eingereichten Beihilfeanträge festgelegt werden(37).

26. In allen besuchten Mitgliedstaaten wurden die tierbezogenen bzw. die flächenbezogenen Kontrollen im Rahmen der Extensivierungsprämienregelung getrennt durchgeführt, mitunter von verschiedenen Dienststellen und anhand gesonderter Risikobewertungen. Bei den Bestandskontrollen im Rahmen der Extensivierungsprämienregelung, an denen die Prüfer teilgenommen haben, wurden die Futterflächen und die Flächennutzung von den Inspektoren lediglich in Spanien systematisch und im Vereinigten Königreich in einigen Fällen überprüft.

27. Außer in Irland und Frankreich wurden bei den Risikobewertungen im Hinblick auf Kontrollen der Tier- bzw. Flächenbeihilfen spezifische Risikofaktoren berücksichtigt, um Landwirte einzubeziehen, deren Besatzdichte knapp an dem für die Gewährung der Extensivierungsprämie maßgeblichen Schwellenwert liegt, da bei diesen Betrieben am ehesten die Gefahr besteht, dass sie für Extensivierungsprämien nicht infrage kommen (wenn sich bei der Kontrolle herausstellt, dass die Futterfläche etwas zu hoch oder der Tierbestand etwas zu niedrig angegeben wurde). In Irland wurde bei Bestandskontrollen, in Frankreich bei Kontrollen der Flächenbeihilfen im Zusammenhang mit der Extensivierungsprämienregelung diesbezüglich kein Risikofaktor eingebaut.

Die Mitgliedstaaten wenden bei den Kontrollen der Rinder im Rahmen der EPR unterschiedliche Methoden an

28. Die Mitgliedstaaten verfügen bei der Gestaltung der in der Verordnung über das Integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem (InVeKoS) vorgeschriebenen Überprüfungen und Kontrollen über einen gewissen Ermessensspielraum(38). Sie können die Kontrollmethoden festlegen und machen von dieser Möglichkeit auch Gebrauch, die Ergebnisse sind aber nicht vollauf zufrieden stellend. Die folgenden Beispiele veranschaulichen, dass sich Wirksamkeit und Effizienz der Kontrollen in den meisten besuchten Mitgliedstaaten durch Anwendung der bewährtesten Methoden verbessern ließen. Auf diese Weise wäre außerdem sichergestellt, dass die Erzeuger überall in der EU einheitlich behandelt werden:

a) Die EPR wird in Irland, Spanien und (seit 2001) in Frankreich gleichzeitig mit den wichtigsten Tierprämien kontrolliert. Das Vereinigte Königreich hat einen wirksameren integrierten Ansatz eingeführt, der alle Rinderprämien umfasst und sowohl körperliche als auch Belegkontrollen einschließt.

b) In Irland werden die im Rahmen der EPR angegebenen GVE an bestimmten Stichtagen mit den Bestandsverzeichnissen der Erzeuger abgeglichen, körperliche und Belegkontrollen werden aber nur in Bezug auf die Tiere vorgenommen, für die die wichtigsten Tierprämien beantragt wurden. Aus der Rinderdatenbank ausgedruckte Listen werden nicht herangezogen (siehe Ziffer 23), und der Gesamtbestand wird nicht durchgezählt und mit den diesbezüglichen Angaben im Herdbuch des Betriebs abgeglichen.

c) In Frankreich wurde nicht kontrolliert, ob die Mitteilungsfristen eingehalten wurden, und es wurden auch keine Belegprüfungen durchgeführt. Bei den Kontrollen wurde weder der gesamte Rinderbestand geprüft, noch wurde überprüft, wo die Tiere tatsächlich gehalten wurden. Bei den Kontrollen der Flächenbeihilfen überprüfte die für die Kontrollen der Futterfläche zuständige Stelle(39) weder die im Rahmen der EPR angegebene noch die für die Berechnung der Besatzdichte zugrunde gelegte Futterfläche hinreichend.

d) In Frankreich und Spanien mussten die Erzeuger nicht ihren gesamten Bestand zusammentreiben. Die Ohrmarken wurden aus der Ferne, wenn nötig mit Hilfe von Ferngläsern, überprüft. Damit war keine Gewähr gegeben, dass die betroffenen Tiere auch ordnungsgemäß identifiziert wurden.

Ungereimtheiten bei der Umsetzung der EPR

Im Rahmen der EPR gilt Futterraps in Schottland, nicht aber in England als Futterpflanze

29. Flächen, die für eine Flächenbeihilfe in Betracht kommen, können nicht als Futterflächen geltend gemacht werden(40). Aufgrund dieser Bestimmung haben die englischen Behörden mit Futterraps (der für Flächenbeihilfen nicht infrage kommt) bebaute Flächen von den Futterflächen im Rahmen der EPR ausgeschlossen. In Schottland hingegen wird Futterraps als Futterpflanze anerkannt. Die Landwirte werden in diesen beiden Ländern infolgedessen uneinheitlich behandelt. Die britischen Behörden haben die Kommission diesbezüglich um Rat gebeten. In ihrer Antwort stellt die Kommission klar fest, dass in den gültigen Rechtsvorschriften nicht zwischen verschiedenen Rapsarten unterschieden wird. Alle mit Raps bebauten Flächen wären folglich als Futterflächen für Zwecke der EPR auszuschließen.

Zu hohe Futterflächenangaben für die Almen in Österreich

30. Jedes Jahr treiben über 50 % der Rinderhaltungsbetriebe ihre Rinder (über 300000 Tiere) im Sommer zum Weiden auf die Almen. In Österreich gibt es fast 10000 Almen mit einer Gesamtfläche von 1,6 Millionen Hektar, die zu 50 % als Futterfläche betrachtet werden und etwa ein Drittel der Gesamtfutterfläche Österreichs ausmachen. Die Futterkapazität der Almweiden ist viel geringer als die anderer Weiden. Bei den meisten Almen handelt es sich um in öffentlichem Besitz befindliche Flächen, die vom Almbewirtschafter den einzelnen Landwirten zugeteilt werden.

31. Die Gesamtfläche der Almen wird anhand des Grundbuchs bestimmt. Die Erzeuger geben ihren Anteil an der Futterfläche auf der Grundlage der vom Almbewirtschafter geschätzten Futterfläche an. Seit 1998 ziehen die regionalen Behörden in Österreich Luftaufnahmen zur Ermittlung der tatsächlichen Futterfläche heran. Diese Angaben wurden aber an die österreichische Zahlstelle nicht weitergeleitet, die folglich keine Möglichkeit hatte, die für die Almen gemeldeten Futterflächen mit den anhand der Luftaufnahmen ermittelten tatsächlichen Futterflächen zu vergleichen.

32. Im Jahr 2000 führten die österreichischen Behörden insgesamt 554 Vor-Ort-Kontrollen durch, wobei zu 185 Almen zum Zeitpunkt der Prüfung Luftaufnahmen vorhanden waren. Ein Vergleich der gemeldeten Futterfläche (43200 ha) mit der nach Auswertung der Luftaufnahmen ermittelten tatsächlichen Futterfläche (lediglich 26167 ha) ergab eine Abweichung um 61 %. Die Abweichung ist darauf zurückzuführen, dass die für die Verwaltung der Almen zuständigen Stellen die Almweideflächen auf der Grundlage der im Grundbuch enthaltenen Angaben viel zu hoch geschätzt hatten. Dies wurde anhand der Luftaufnahmen, die seit 1998 gemacht werden, deutlich. In einigen Gebieten Österreichs, z. B. im Bundesland Salzburg, kamen die Luftaufnahmen aber erst im Wirtschaftsjahr 2001 zur Anwendung. Im Bundesland Salzburg war die für das Jahr 2000 angegebene Futterfläche für zwei stichprobenweise ausgewählte Almen um 52 % bzw. 33 % zu hoch. Bei Zugrundelegung der tatsächlichen statt der angegebenen Futterfläche wären fünf der 11 vom Hof geprüften Betriebe im Rahmen der Extensivierungsprämienregelung nicht mehr förderfähig.

Anspruchsberechtigte französische Erzeuger erhielten die Extensivierungsprämie ohne ausdrücklichen Antrag

33. Seit dem Jahr 2000 müssen alle an der Extensivierungsprämie interessierten Erzeuger dies auf ihrem Beihilfeantrag "Fläche" entsprechend kenntlich machen. Diese Auflage wurde in Frankreich nicht eingehalten, wo die Extensivierungsprämie allen infrage kommenden Erzeugern gezahlt wurde, sofern sie die Bestätigungsvordrucke zu den im Jahr 2000 im Betrieb eingestellten Rindern zurückgesandt hatten.

UNZULÄNGLICHE INFORMATIONEN DER KOMMISSION ÜBER DIE AUSWIRKUNGEN DER EPR

34. Die Kommission muss über angemessene und zeitnahe Managementinformationen verfügen, um überwachen zu können, ob die Regelung ordnungsgemäß umgesetzt und ihren Zielsetzungen gerecht wird. Der für die Verwaltung des Rindfleischmarkts zuständigen Abteilung der Generaldirektion Landwirtschaft ist bekannt, für wie viele Tiere im Rahmen der wichtigsten Tierprämien Beihilfen gewährt werden und für wie viele dieser Tiere auch die Extensivierungsprämie gezahlt wird. In Verbindung mit anderen Informationen, vor allem aus dem Rechnungsabschlussverfahren, verfügt die Kommission über angemessene Angaben darüber, ob die Regelung ordnungsgemäß umgesetzt wird. Sie hat bisher aber noch keine systematische Datensammlung vorgenommen, um die Auswirkungen der EPR auf extensive Bewirtschaftungsmethoden zu bewerten, und hat bislang zu diesem Zweck auch noch keine klaren Ziele und messbaren Erfolgsindikatoren festgelegt.

AUSWIRKUNGEN DER EPR

35. Abgesehen von einer Analyse im Zuge der Reform im Rahmen der Agenda 2000 wurden bisher weder die EPR noch die Rinderprämienregelungen bewertet(41). In den Dienststellen der Kommission liegen auch keine Kopien der diesbezüglich von den Mitgliedstaaten durchgeführten Evaluierungen und Studien vor.

Die EPR zählt zu den Maßnahmen zur Stützung der Einkommen extensiv wirtschaftender Erzeuger

36. Die EPR zählt zu einer Reihe von Maßnahmen, die zur Stützung der Einkommen extensiv wirtschaftender Rindfleischerzeuger beitragen. Im Jahr 2001 entfielen von den gesamten Haushaltsausgaben für Direktbeihilfen zugunsten von Rinderhaltern (4862 Millionen Euro - siehe Tabelle 2) etwa 19 % (914 Millionen Euro) auf die Extensivierungsprämien. Diese Direktbeihilfen und Prämien zusammengenommen bilden einen erheblichen Teil der Erzeugereinkommen und ermöglichen es den Erzeugern, ihre landwirtschaftliche Tätigkeit fortzusetzen und in Gebieten zu bleiben, aus denen sie andernfalls vielleicht abwandern würden. In Frankreich und dem Vereinigten Königreich beispielsweise, auf die zusammen mehr als die Hälfte der Ausgaben für die EPR entfielen (siehe Abbildung 1), können viele Rindfleischerzeuger ihre Betriebe nur durch die Direktbeihilfen weiterführen(42). Ohne diese Zahlungen würden sie größere Verluste oder aber keinen Gewinn machen.

Die EPR schafft kaum Anreize für intensiv wirtschaftende Erzeuger, extensivere Methoden anzuwenden

37. Die Auswirkungen der EPR auf die extensive Rinderhaltung können unter zwei Gesichtspunkten betrachtet werden: Unter dem Gesichtspunkt des Beitrags der EPR zur Beibehaltung der derzeitigen extensiven Bewirtschaftungsmethoden oder unter dem Gesichtspunkt ihres Beitrags zur Förderung der Umstellung von intensiven auf weniger intensive Methoden. In der Praxis spielen auch andere Faktoren bei den Entscheidungen der Erzeuger eine Rolle. Andere wichtige Faktoren sind z. B. die Kosten und die Verfügbarkeit von Flächen und Gebäuden, die natürlichen Gegebenheiten, sonstige Zuschüsse, die Agrarpreise, die Nachfrage, die Auswirkungen von BSE und anderen Tierseuchen sowie die Ausfuhrmöglichkeiten.

38. Die Extensivierungsprämie kann nur Landwirten gewährt werden, die bereits Anspruch auf die Mutterkuhprämie oder die Sonderprämie haben, denn für die Gewährung dieser Prämien müssen die Erzeuger bereits Auflagen hinsichtlich der Besatzdichte einhalten, die sehr intensiv wirtschaftende Landwirte nicht erfuellen können.

39. Die EPR bietet nur für jene Landwirte einen Anreiz zur Verringerung ihrer Besatzdichte (durch Verringerung des Bestands oder Vergrößerung der Futterfläche), deren Besatzdichte nur knapp unter oder über dem vorgegebenen Grenzwert liegt, da sie dann Anspruch auf höhere Prämien hätten. Manche Landwirte konnten ihre Besatzdichte innerhalb der vorgeschriebenen Grenzen sogar erhöhen und immer noch in den Genuss der Extensivierungsprämie kommen.

Die EPR schuf kaum Anreize für zusätzliche extensive Bewirtschaftungsmethoden, kommt aber bereits extensiv wirtschaftenden Betrieben zugute

40. Wie der Hof bereits früher festgestellt hat(43), bestand der Hauptschwachpunkt der Extensivierungsprämienregelung (vor den Reformen im Rahmen der Agenda 2000) darin, dass nicht die tatsächliche Besatzdichte als Förderkriterium herangezogen wurde. Die Rindfleischerzeuger hatten somit zwei Möglichkeiten, in den Genuss höherer Prämien zu kommen: Sie konnten Tiere in ihren Anträgen auf Sonder- oder Mutterkuhprämie unberücksichtigt lassen und so eine niedrigere theoretische Besatzdichte und damit die Extensivierungsprämie für alle geltend gemachten Rinder erhalten. Sie konnten in ihren Anträgen aber auch nur 15 Tiere angeben, da Kleinerzeuger die Auflagen für die Besatzdichte nicht einzuhalten brauchen, um die wichtigsten Rinderprämien zu beziehen. Diese Schwachpunkte wurden im Zuge der Reformen im Rahmen der Agenda 2000 behoben (siehe Ziffer 4).

41. Über 65 % der Rinder in der EU, für die im Zeitraum 1994-2000 entweder die Sonderprämie oder die Mutterkuhprämie gezahlt wurden, kamen auch für die Extensivierungsprämie in Betracht (siehe Abbildung 3). In Frankreich, Irland und dem Vereinigten Königreich, wo zwei Drittel des gesamten Mutterkuhbestands der EU traditionell extensiv gehalten werden, war der Anteil der Mutterkühe, für die Extensivierungsprämien gezahlt wurden, höher: Frankreich (80 %), Irland (75 %), Vereinigtes Königreich (76 %)(44). Nicht einmal 5 % der Extensivierungsprämien wurden in diesem Zeitraum in Mitgliedstaaten gezahlt, in denen eher intensive Rinderhaltung verbreitet ist (in der Reihenfolge des Ausgabenvolumens: Italien, Belgien, Dänemark, Niederlande).

Abbildung 3

Durchschnittlicher Anteil der für Extensivierungsprämien in Betracht kommenden Rinder im Zeitraum 1994-1999

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Quelle:

Arbeitsdokument der Kommission, Rinderprämien: Zusatzbeträge für extensiv wirtschaftende Betriebe.

42. Die Prüfer kontrollierten in jedem besuchten Mitgliedstaat eine Stichprobe von Anträgen auf Extensivierungsprämie. Dabei stellte sich heraus, dass die EPR kaum Einfluss auf die Entscheidungen der Erzeuger hatte (siehe Ziffer 43 und Tabelle 4)(45). Darüber hinaus ging die Zahl der im Rahmen der neuen Regelung für Extensivierungsprämien in Betracht kommenden Rinder im Wirtschaftsjahr 2000 um 9,2 % zurück (siehe Tabelle 3).

43. Die Prüfung einer Stichprobe von Empfängern der Extensivierungsprämie in den besuchten Mitgliedstaaten ergab, dass 83 % der Erzeuger, die im Zeitraum 1995-1999 Extensivierungsprämien beantragten, bereits extensive Bewirtschaftungsmethoden gemäß der derzeit (nach 2000) gültigen Extensivierungsprämienregelung anwendeten (siehe Tabelle 4). Außer im französischen Departement Vendée, wo intensive und halbintensive Haltungsmethoden zur Anwendung kommen, wären zwischen 81 % und 100 % der Landwirte, denen im Zeitraum 1995-1999 die Extensivierungsprämie gewährt wurde, in diesen Jahren auch bei Zugrundelegung der strengeren Fördervoraussetzungen nach der Reform im Rahmen der Agenda 2000 anspruchsberechtigt gewesen. Im Jahr 2000 kamen zwischen 89 % und 97 % der Erzeuger, die einen Antrag auf Extensivierungsprämie gestellt hatten, dafür auch in Betracht. Die Ausnahme bildet allerdings wiederum das Departement Vendée, wo bei Anwendung der neuen, strengeren Bestimmungen Erzeuger, die in der Vergangenheit durch Änderungen der Besatzdichte "auf dem Papier" in den Genuss der Extensivierungsprämie kamen, künftig von der Regelung ebenso ausgeschlossen werden wie intensiv wirtschaftende Erzeuger, die kaum auf extensivere Methoden umstellen werden. Die meisten Antragsteller könnten die Besatzdichteauflagen problemlos erfuellen, in einigen Fällen bliebe ihr Anspruch auf Extensivierungsprämie sogar trotz einer Erhöhung der Besatzdichte erhalten. Dies legt den Schluss nahe, dass die meisten der im Sinne der gültigen Vorschriften extensiv wirtschaftenden Erzeuger auch weiterhin in den Genuss der Extensivierungsprämie kommen werden. Ferner gaben die meisten Erzeuger bei der Kontrolle vor Ort den Prüfern gegenüber an, dass eine Umstellung ihrer Erzeugungsmethoden aufgrund der geänderten Bestimmungen im Rahmen der EPR unwahrscheinlich sei.

Tabelle 4

Ergebnisse der Prüfung einer Stichprobe von Anträgen auf Extensivierungsprämie in den besuchten Mitgliedstaaten

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Quelle:

Prüfung von Antragsakten durch den Rechnungshof.

44. Außerdem haben sich 89 % der Antragsteller in Spanien, 43 % in Irland und 44 % im Vereinigten Königreich (52 % in Schottland, 40 % in England) für eine Beantragung der Extensivierungsprämie im Rahmen der vereinfachten Regelung entschieden. Danach verpflichten sie sich, ihre Besatzdichte konstant unter einem bestimmten Niveau zu halten. Dies wiederum deutet darauf hin, dass es sich höchstwahrscheinlich um ohnehin extensiv wirtschaftende Erzeuger handelt.

45. In Österreich und Finnland kann Erzeugern die Extensivierungsprämie für Milchkühe gewährt werden(46). Da die meisten extensiv wirtschaftenden Betriebe in Österreich in Bergregionen liegen und traditionell Milchkühe halten, wird die Mehrzahl der Betriebe aufgrund der gestiegenen Zahl ihrer prämienfähigen Tiere höhere Extensivierungsprämien erhalten, ohne die Zusammensetzung ihres Tierbestands oder ihre Bewirtschaftungsmethoden ändern zu müssen. Die Ausgaben für Extensivierungsprämien haben sich in Österreich zwischen 1999 und 2000 mehr als verdoppelt, und zwar von 15,5 Millionen Euro auf 37,98 Millionen Euro, wovon 15,1 Millionen Euro auf Extensivierungsprämien für Milchkühe(47) entfielen. Mischbetriebe (Milchkühe und Mastrinder) sind zwar durchaus auch in Bergregionen anderer benachteiligter Gebiete der EU mit überwiegender Grünlandwirtschaft anzutreffen, doch kommen lediglich Österreich und Finnland in den Genuss dieser Regelung.

SCHLUSSFOLGERUNG UND EMPFEHLUNGEN

Schlussfolgerung

46. Da für die Zwecke der ursprünglichen Extensivierungsprämienregelung nur im Rahmen der wichtigsten Rinderprämienregelungen gemeldete Tiere berücksichtigt wurden, kamen einige Erzeuger durch Änderung ihrer Anträge auf Rinderprämien, nicht aber durch Umstellung auf oder Beibehaltung von extensiven Bewirtschaftungsmethoden für die Prämie in Betracht. Bei der Neugestaltung der Extensivierungsprämienregelung wurde diesem Sachverhalt Rechnung getragen (siehe Ziffern 4 und 14), indem bei der Berechnung der Besatzdichte die Zahl der tatsächlich im Betrieb eingestellten Rinder berücksichtigt wird.

47. Die Besatzdichte wird aber nach wie vor nicht exakt berechnet, da die Zahl der tatsächlich auf dem Betrieb gehaltenen Schafe und Ziegen unberücksichtigt bleibt (siehe Ziffer 17); Flächen, die nur als Schafweide genutzt werden können, gelten als förderfähige Futterfläche (siehe Ziffer 18); die Landwirte erzielen den größten finanziellen Vorteil, wenn sie ihre Erzeugung maximieren (siehe Ziffer 19).

48. Da die Extensivierungsprämienregelung, die Agrarumweltregelungen und die Ausgleichszulagen parallel bestehen, können extensiv wirtschaftende Erzeuger in den Genuss mehrerer Beihilferegelungen (siehe Ziffer 21) kommen. Die Besatzdichteauflagen im Rahmen der wichtigsten Rinderprämien werden allmählich an die bei Anwendung des zweistufigen Systems für die Extensivierungsprämie geltenden Vorgaben angeglichen (siehe Ziffer 20).

49. Die Verwaltung der Extensivierungsprämienregelung wurde in allen besuchten Mitgliedstaaten (außer in Österreich) durch Probleme mit dem System zur Kennzeichnung und Registrierung von Rindern erschwert (siehe Ziffern 22-24).

50. Die Risikoanalysen zur Ausrichtung der Kontrollen wiesen in Irland und Frankreich Schwachstellen auf (siehe Ziffer 27). Ferner waren in allen besuchten Mitgliedstaaten Mängel bei den Kontrollen festzustellen (siehe Ziffer 28).

51. Probleme gab es auch bei der Vermessung bestimmter Futterflächen (Almweiden) in Österreich, bei der Definition von Futterfläche (Futterraps) im Vereinigten Königreich (siehe Ziffern 29-32) sowie bei der Verwaltung der Regelung in Frankreich, wo anspruchsberechtigte Erzeuger Extensivierungsprämien ohne ausdrücklichen Antrag erhielten (siehe Ziffer 33).

52. Die Kommission verfügt über die für die Verwaltung der Extensivierungsprämienregelung erforderlichen Informationen. Außer der im Rahmen der Agenda 2000 vorgenommenen Analyse liegen ihr für die Bewertung der Auswirkungen der EPR allerdings nicht genügend Informationen vor (siehe Ziffer 34), Evaluierungen wurden nicht vorgenommen (siehe Ziffer 35). Die Regelung wirkte sich bisher kaum auf die Bewirtschaftungsmethoden im Sinne eines Anreizes für die Abkehr von intensiven Bewirtschaftungsformen (siehe Ziffern 37-39) oder einer Förderung der Extensivierung (siehe Ziffern 40-45) aus. Sie stellt aber eine wichtige Einkommensquelle dar und unterstützt extensiv wirtschaftende Erzeuger bei der Weiterführung ihrer Betriebe (siehe Ziffer 36).

Empfehlungen

53. Die Kommission sollte

a) die Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit der Extensivierungsprämienregelung als Einkommensstützung unter Berücksichtigung anderer Direktbeihilfen, die die Empfänger der Extensivierungsprämie ebenfalls beziehen können, bewerten;

b) klare, widerspruchsfreie Ziele für die EPR definieren und Stützungsmaßnahmen konzipieren, die stärker auf die Förderung der Extensivierung ausgerichtet sind;

c) das Zusammenspiel der EPR mit anderen Regelungen wie z. B. den in Ziffer 48 angesprochenen Agrarumwelt- und Ausgleichsregelungen bewerten;

d) Überlegungen anstellen, wie die in Ziffer 47 erwähnten konzeptionellen Schwächen und Ungereimtheiten der EPR behoben werden könnten;

e) Kontrollmängel beheben, indem sie die Mitgliedstaaten dazu anhält, integrierte Vor-Ort-Kontrollen in Bezug auf sämtliche Prämien vorzunehmen, die die einzelnen Empfänger erhalten;

f) die Vorgaben für Risikobewertungen im Hinblick auf Kontrollen von Tier- und Flächenbeihilfen durch Einbeziehung spezifischer Risikofaktoren ändern, damit Erzeuger, deren Besatzdichte knapp an dem im Rahmen der EPR geltenden Schwellenwert liegt, ausgewählt werden.

Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 17. und 18. Juli 2002 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Juan Manuel Fabra Vallés

Präsident

(1) Anmerkung des Übersetzers: Im Englischen hieß die Regelung vor dem 1. Januar 2000 "Extensification Premium Scheme" und wurde danach in "Extensification Payment Scheme" umbenannt. Im Deutschen existiert diese Unterscheidung nicht.

(2) Verordnung (EG) Nr. 1254/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 über die gemeinsame Marktorganisation für Rindfleisch (ABl. L 160 vom 26.6.1999).

(3) Es gibt auch eine so genannte Saisonentzerrungsprämie für Tiere, die außerhalb der Saison geschlachtet werden; die Ausgaben sind aber nicht nennenswert und kommen nur wenigen Mitgliedstaaten zugute.

(4) Verordnung (EWG) Nr. 805/68 des Rates vom 27. Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation für Rindfleisch (ABl. L 148 vom 28.6.1968), geändert durch die Ratsverordnungen (EWG) Nr. 2066/92 vom 30. Juni 1992 (ABl. L 215 vom 30.7.1992), (EG) Nr. 2417/95 vom 13. Oktober 1995 (ABl. L 248 vom 14.10.1995) und (EG) Nr. 2222/96 vom 18. November 1996 (ABl. L 296 vom 21.11.1996).

(5) Unter Futterfläche ist die während des gesamten Kalenderjahres für die Tierhaltung zur Verfügung stehende Betriebsfläche zu verstehen. Im Rahmen der Extensivierungsprämienregelung muss die Futterfläche zu mindestens 50 % aus Weideland bestehen, das gemäß der örtlichen Landwirtschaftspraxis als Weide für Tiere anerkannt ist. Auf der übrigen Fläche können Futterpflanzen angebaut werden.

(6) Die künftige Entwicklung der GAP - Grundsatzpapier der Kommission, KOM(1991) 100 endg. vom 1. Februar 1991.

(7) Erwägungsgründe der Verordnung (EWG) Nr. 2066/92 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 805/68.

(8) Erwägungsgründe der Verordnung (EG) Nr. 2222/96 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 805/68.

(9) 14. Erwägungsgrund der Verordnung (EG) Nr. 1254/1999.

(10) Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1996, Ziffer 4.44 (ABl. C 348 vom 18.11.1997).

(11) Verordnung (EG) Nr. 1254/1999 des Rates. Verordnung (EG) Nr. 2342/1999 der Kommission vom 28. Oktober 1999 mit Durchführungsvorschriften zu der Verordnung (EG) Nr. 1254/1999 des Rates über die gemeinsame Marktorganisation für Rindfleisch hinsichtlich der Prämienregelung (ABl. L 281 vom 4.11.1999).

(12) Sonderbericht Nr. 14/2000 über die Ökologisierung der GAP (ABl. C 353 vom 8.12.2000). Dieser Sonderbericht deckt die umweltpolitischen Aspekte der GAP-Regelungen ab. Im Abschnitt über die Umweltauswirkungen der gemeinsamen Marktorganisationen nach 1992 werden u. a. auch die Tierprämien (Ziffern 19-26 und 92) behandelt.

(13) Quelle: Kommission, GAP 2000, Arbeitspapier "Derzeitige Lage und Perspektiven: Rindfleischsektor", April 1997.

(14) Institut National de la Recherche Agronomique (INRA) (französisches Institut für landwirtschaftliche Forschung): "Typologie des systèmes d'élevage dans l'Union européenne - Étude réalisée à partir du réseau d'information comptable agricole (RICA)" - Schlussbericht, Mai 1999, Tabelle 6.4.

(15) Die Preise schwanken nach Tierkategorie, Mitgliedstaat und Saison. So sank beispielsweise der EU-Durchschnittspreis für 100 kg Schlachtkörpergewicht von Jungbullen (Qualitätsklasse A R3) zwischen Woche 8 im Jahr 1995 und Woche 8 im Jahr 1999 von 312,85 Euro auf 288,529 Euro und von Ochsen (Klasse C R3) von 298,419 Euro auf 274,058 Euro. Auch die BSE-Krisen der Jahre 1996 und 2000 lösten vorübergehende Preiseinbrüche aus.

Referenzdokument für die Preise: "EU market situation for bovine live cattle and carcasses", GD Landwirtschaft, 1. März 2001.

(16) Quelle: Datenbank New Cronos von Eurostat.

(17) Quelle: Datenbank New Cronos von Eurostat.

(18) Quelle: Spanisches Ministerium für Landwirtschaft, Fischerei und Ernährung.

(19) Quelle: Dokument der Kommission über die Ausgaben des EAGFL-Garantie im Jahr 2001, Haushaltslinie B1-2 1 2 5.

(20) Von 1999 auf 2000 wurden für insgesamt 517870 Tiere weniger die Sonder- und die Mutterkuhprämie gewährt. Die Zahl der Tiere, für die die Mutterkuhprämie gewährt wurde, war stark rückläufig (590120), die Zahl der Tiere, für die die Sonderprämie gewährt wurde, stieg hingegen geringfügig (72250).

(21) Über sechs Monate alte Rinder.

(22) Verordnung (EG) Nr. 1254/1999, Kapitel 1 - Direktzahlungen, Abschnitt 1 - Prämienregelung, Unterabschnitt 6 Artikel 13 - Extensivierungsprämie.

(23) Verordnung (EG) Nr. 1254/1999.

(24) Quelle: GD Landwirtschaft.

(25) Im Alter von über sechs Monaten.

(26) Verordnung (EG) Nr. 1254/1999 des Rates, Kapitel 1 - Direktzahlungen, Abschnitt 1 - Prämienregelung, Unterabschnitt 6 Artikel 13 Absatz 3 Buchstabe c) - Extensivierungsprämie.

(27) 13. Erwägungsgrund der Verordnung (EG) Nr. 1254/1999.

(28) Abschlussbericht der "Countryside Commission", März 1998, Band 1, Schlussfolgerung und Empfehlungen, Ziffer 4.3.2.

(29) Verordnung (EG) Nr. 1254/1999, Kapitel 1 - Direktzahlungen, Abschnitt 1 - Prämienregelung, Unterabschnitt 5 Artikel 12 Absatz 2 Buchstabe a) - Besatzdichte.

(30) Verordnung (EG) Nr. 1512/2001 des Rates vom 23. Juli 2001 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1254/1999 über die gemeinsame Marktorganisation für Rindfleisch, 5. Erwägungsgrund sowie Artikel 1 Absatz 9 (ABl. L 201 vom 26.7.2001, S. 1).

(31) Das zweistufige System wird in neun Mitgliedstaaten (Belgien, Dänemark, Frankreich, Irland, Italien, Luxemburg, Niederlande, Finnland, Vereinigtes Königreich) angewandt.

(32) Gemäß Artikel 3 Buchstabe b) der Verordnung (EG) Nr. 820/97 des Rates vom 21. April 1997 zur Einführung eines Systems zur Kennzeichnung und Registrierung von Rindern und über die Etikettierung von Rindfleisch und Rindfleischerzeugnissen (ABl. L 117 vom 7.5.1997).

(33) Artikel 32 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 2342/1999 vom 28. Oktober 1999 (ABl. L 281 vom 4.11.1999).

(34) Die Jahresabschlüsse der betroffenen französischen Zahlstellen für 2001 wurden von der zuständigen bescheinigenden Stelle aufgrund von Fehlern im System zur Kennzeichnung von Rindern und im Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem (InVeKoS) sowie aufgrund fehlender Weiterverfolgung der bei Gegenkontrollen festgestellten Diskrepanzen mit einem eingeschränkten Bestätigungsvermerk versehen. Was nun konkret die Extensivierungsprämienregelung angeht, stellte die bescheinigende Stelle fest, dass aufgrund der angewandten Verfahren ein signifikantes Kontrollrisiko gegeben war. Quelle: Berichte der "Commission de Certification des Comptes des Organismes Payeurs des dépenses financées par le FEOGA-Garantie" (CCCOP) für "Office Interprofessionnel des Viandes et de l'aviculture" (OFIVAL) und "Services Déconcentrés de l'Etat" (SDE) zum Jahr 2001.

(35) Aufgrund außergewöhnlicher Umstände verlängerte die Kommission die Frist für die Zahlung der Extensivierungsprämien für Frankreich bis 31. Juli 2001. Die Berichtigung für die verspäteten Zahlungen belief sich insgesamt auf 0,29 Millionen Euro, d. h. 0,1 % der Gesamtausgaben für Extensivierungsprämien in Frankreich.

(36) Nach Schätzungen des Hofes beträgt das Volumen der von der bescheinigenden Stelle gemeldeten Fehler im Falle von OFIVAL insgesamt 6,5 Millionen Euro (0,82 Millionen davon entfallen unmittelbar auf die EPR). In den meisten Fällen beruhen die Fehler auf Problemen mit dem System zur Kennzeichnung und Registrierung von Rindern.

(37) Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 der Kommission vom 23. Dezember 1992 mit Durchführungsbestimmungen zum integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen, Artikel 6 Absatz 3 in der geänderten Fassung (ABl. L 391 vom 31.12.1992).

(38) Die Mitgliedstaaten müssen die Bestimmungen der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 der Kommission vom 23. Dezember 1992 (ABl. L 391 vom 31.12.1992 in der geänderten Fassung) mit Durchführungsbestimmungen zum integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem, ersetzt durch die Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 der Kommission vom 1. Januar 2001 (ABl. L 327 vom 12.12.2001), einhalten. Neben den Kontrollen der gezahlten Prämien im Rahmen des InVeKoS müssen die Mitgliedstaaten auch prüfen, ob die Gemeinschaftsvorschriften zur Kennzeichnung und Registrierung von Rindern und andere Auflagen im Rahmen der tiergesundheits- und veterinärseuchenrechtlichen Vorschriften befolgt werden.

(39) ONIC - Office national interprofessionnel des céréales (nationales berufsständisches Getreideamt).

(40) Artikel 12 Absatz 2 Buchstabe b) der Verordnung (EG) Nr. 1254/1999.

(41) Die Generaldirektion Landwirtschaft plant für 2004/2005 eine Evaluierung des Rindfleischmarkts.

(42) In Frankreich: Die Reform (Agenda 2000) verstärkt die Rolle der Direktbeihilfen bei der Bildung der landwirtschaftlichen Einkommen ... Die Rindfleischerzeuger hängen von den Beihilfen stärker ab (133 % des Betriebsergebnisses). Die Direktbeihilfen machen bei fast jeder zweiten Einheit 150 % des laufenden Ergebnisses aus. Quelle: INRA "Le compromis de Berlin (Agenda 2000). Conséquences pour l'agriculture française, analyse des simulations à partir du RICA", April 1999.

Im Vereinigten Königreich: Im Zeitraum 1999/2000 machten die Direktzahlungen für Rindfleisch durchschnittlich 39 % des Netto-Betriebseinkommens für alle Arten von Betrieben aus. Bei auf Rinder- oder Mischviehhaltung spezialisierten Betrieben im Hochland oder in benachteiligten Gebieten betrugen die Direktzahlungen zwischen - 504 % (d. h., das Einkommen aus Beihilfen war nahezu fünfmal so hoch wie der Nettoverlust) und 270 % des Netto-Betriebseinkommens. In den fünf Jahren 1995-2000 stieg der Anteil der Direktbeihilfen in Form von Tierprämien am Einkommen der Haltungsbetriebe in benachteiligten Gebieten von 33 % auf 45 %, der Anteil der Extensivierungsprämien an diesen Beihilfen liegt zwischen 1/5 und 1/4. Quelle: Analyse der landwirtschaftlichen Einkommen, Beihilfedaten vom britischen Ministerium für Umwelt, Ernährung und ländlichen Raum.

(43) Jahresbericht des Rechnungshofes zum Haushaltsjahr 1996, Kapitel 4, Ziffern 4.40-4.44.

(44) Quelle: GD Landwirtschaft bezüglich der Ausgaben und des Anteils der Rinder, für die Extensivierungsprämien gezahlt wurden; Eurostat: Rinderbestandserhebungen zur Ermittlung des Anteils der Mutterkühe.

(45) Im Vereinigten Königreich wurde diese Feststellung untermauert durch die breiter angelegte Untersuchung der britischen "Countryside Research Unit" über die Auswirkungen der MacSharry-Reform aus dem Jahr 1992 auf den ländlichen Raum in Großbritannien. Quelle: Schlussbericht der Countryside Commission, "The effects of the 1992 reform of the Common Agricultural Policy on the countryside of Great Britain", März 1998, Band 1 - Projektübersicht und Zusammenfassung der Ergebnisse und Band 1, Zusammenfassung, der Rindfleischsektor, S. XIV.

(46) Verordnung (EG) Nr. 1254/1999 des Rates, Artikel 13 Absatz 4.

(47) In Österreich kamen auch 150552 Milchkühe für Extensivierungsprämien in Betracht, wodurch zusätzliche Ausgaben in Höhe von 15,1 Millionen Euro entstanden. In Finnland wurden Extensivierungsprämien für 170308 Milchkühe gezahlt - dies bedeutete zusätzliche Ausgaben in Höhe von 10,5 Millionen Euro.

Antworten der kommission

ZUSAMMENFASSUNG

I-III. In Bezug auf die Produktionsmethoden hat der Rat zwei sich ergänzende Instrumente vorgesehen, um einerseits eine weitere Intensivierung der Produktion zu verhindern und andererseits eine extensivere Rindfleischerzeugung zu fördern. In beiden Fällen ist das Konzept der Besatzdichte ein sehr geeignetes Instrument, weil es sich auf eine messbare Beziehung zwischen der Anzahl der Tiere und der verfügbaren Futterfläche stützt. Die Besatzdichte, angewendet, um die Zahl der Tiere zu begrenzen, die die Grundprämien erhalten, entspricht dem ersten Aspekt (weniger Intensivierung). Die Besatzdichte, angewendet für die Zwecke der Extensivierungsprämienregelung (EPR), entspricht dem zweiten Aspekt (mehr Extensivierung).

Die Kommission hat die Umsetzung der Regelung im Kontext der Arbeiten zur Erstellung der Vorschläge für die Agenda-2000-Reform analysiert.

Die Kommission ist der Auffassung, dass die Extensivierungsprämie durch die zusätzliche finanzielle Unterstützung der Erzeuger auch dann wirksam ist, wenn diese Erzeuger bereits extensive Produktionsmethoden anwenden. Sie bietet extensiv wirtschaftenden Betrieben einen Anreiz, die extensive Erzeugung fortzusetzen.

IV. Selbst wenn sich die beiden Besatzdichtefaktoren nach der Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1254/1999 vom Juli 2001 einander annähern, unterscheidet sich die Art ihrer Berechnung in Bezug auf die Großvieheinheiten und in Bezug auf die Futterfläche. Der Besatzdichtefaktor für die Grundprämien begrenzt die Zahl der prämienfähigen Tiere und führt zu einer Verringerung der Zahl der gewährten Prämien. Der Besatzdichtefaktor für die Extensivierungsprämie ist Auslöser für die Zahlung eines Zusatzbetrags zu den Grundprämien.

V. Die Schwierigkeiten bei der Umsetzung der Regelung, auf die der Hof hinweist, werden von der Kommission angemessen überwacht; sie werden als übliche Anlaufprobleme betrachtet, wie sie bei Einführung jeder neuen Beihilferegelung auftreten. Nach Lösungen wird im Rahmen der üblichen Verfahren gesucht (Rechnungsabschluss, Auslegung der Rechtsvorschriften, für weitere Einzelheiten siehe die Ziffern 29-33 unten).

VI. Die Regelung läuft derzeit an, eine Bewertung wird im Jahr 2004 erfolgen.

Die Kommission ist der Auffassung, dass Erzeuger, die die Extensivierungsprämie erhalten (unabhängig davon, ob sie bereits extensiv wirtschaften oder nicht), Rindfleisch von anderer Qualität produzieren können, das den gestiegenen Verbrauchererwartungen entspricht. In Anbetracht der Schwierigkeiten auf dem Rindfleischmarkt wegen der verschiedenen seuchenbedingten Krisen ist die Kommission der Auffassung, dass extensiv wirtschaftende Erzeuger ohne eine solche spezifische Unterstützung einen Anreiz hätten, diese Produktionsweise wieder aufzugeben.

VII. Die Kommission hat die Reform der GMO Rindfleisch für 2004/2005 geplant und wird dann die Auswirkungen der einzelnen, in diesem Sektor vorgesehenen Instrumente prüfen; dies gilt besonders für die neue, mit der Agenda 2000 eingeführte EPR.

Im Zuge dieser Analysen werden auch die Maßnahmen in den Entwicklungsplänen für den ländlichen Raum 2000-2006 einer Bewertung unterzogen, insbesondere unter dem Gesichtspunkt ihrer Kohärenz mit den Marktmaßnahmen.

Mit der Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 der Kommission wurde ab 1. Januar 2002 das entsprechende Risikokriterium eingeführt; außerdem wurden mehrere Verfahren für die Vor-Ort-Kontrollen sowie eine Sanktionsregelung eingeführt oder verstärkt.

Im Rahmen der Halbzeitbewertung der Agenda 2000 wird die Kommission Vorschläge vorlegen, die in Bezug auf die Definition der Rolle der einzelnen Instrumente des ersten und des zweiten Pfeilers der GAP in diesem Bereich noch weiter gehen.

EINLEITUNG

10. Die Rückführung der intensiven Rinderhaltung und Anreize für eine Extensivierung der Erzeugung sind zwei komplementäre Instrumente, die in der Verordnung in Bezug auf die Rindfleischerzeugung vorgesehen sind. In beiden Fällen bleibt der Besatzdichtefaktor das beste Instrument, weil er sich auf eine Beziehung zwischen der Zahl der Tiere und der verfügbaren Futterfläche stützt. Der Besatzdichtefaktor, angewendet, um die Zahl der Tiere zu begrenzen, die Grundprämien erhalten, entspricht dem Aspekt, die Erzeuger von der Intensivierung der Erzeugung "abzuhalten". Der Besatzdichtefaktor, angewendet für die Zwecke der EPR, entspricht dem Aspekt, die Erzeuger zur Extensivierung zu "veranlassen".

11. Bei der Konzipierung dieser zwei Instrumente, die die intensive und die extensive Rindfleischerzeugung beeinflussen, ging der Rat von zwei Zielen aus. Erstens eine Beschränkung der Zahl der Tierprämien durch Berücksichtigung der Futterkapazität des Betriebs, bezogen auf die Zahl der im Betrieb eingestellten Tiere, um eine weitere Intensivierung der Erzeugung zu verhindern, und zweitens durch die Gewährung eines Zusatzbetrags zu den Basisprämien stärkere Anreize für eine Extensivierung der Erzeugung.

Die Kommission ist der Auffassung, dass die Extensivierungsprämie durch die zusätzliche finanzielle Unterstützung der Erzeuger auch dann wirksam ist, wenn diese Erzeuger bereits extensive Produktionsmethoden anwenden. Sie bietet diesen Erzeugern einen Anreiz, die extensive Erzeugung fortzusetzen. Im Rahmen der Bewertung der GMO Rindfleisch wird die Kommission genau und im Detail prüfen, welche Wirkungen mit der Regelung erzielt wurden.

KONZEPTION DER EPR

16. Die Einführung eines zweistufigen Systems soll den Mitgliedstaaten bei der Anwendung der Extensivierungsanreize mehr Flexibilität bieten und den Erzeugern die Möglichkeit geben, auch weiterhin extensiv zu produzieren. Sehr viele Erzeuger in sehr vielen Mitgliedstaaten wären nicht in der Lage gewesen, ohne weiteres einen einstufigen Besatzdichtefaktor einzuhalten. Daher wurde eine realistische Entscheidung zwischen der Festsetzung eines einheitlichen, niedrigeren Besatzdichtefaktors getroffen, der einigen wenigen Erzeugern zugute kommt, und einem System auf freiwilliger Basis, von dem eine größere Anzahl von Erzeugern profitieren kann.

17. Die neue, mit der Agenda 2000 eingeführte EPR stellt in Bezug auf die Berücksichtigung der tatsächlich im Betrieb gehaltenen Tiere eine deutliche Verbesserung dar. Bei Schafen können wegen der bestehenden Vorschriften über die Kennzeichnung jedoch nur die prämienfähigen Schafe berücksichtigt werden. Die Berücksichtigung sämtlicher Schafe und Ziegen des Betriebs wäre daher äußerst kompliziert zu bewerkstelligen und äußert schwierig zu kontrollieren. Im Bereich der Kennzeichnung von Schafen und Ziegen werden jedoch weitere Fortschritte erwartet; die Kommission wird hierzu in Kürze einen Vorschlag vorlegen.

Umfassender wird diese Frage im Rahmen der Analyse geprüft, die im Hinblick auf die von der Kommission am 10. Juli 2002 genehmigte Halbzeitbewertung der Agenda 2000 durchgeführt wurde. In diesem Rahmen werden weitere Maßnahmen vorgeschlagen.

18. Eine etwaige Beschränkung der Futterfläche auf der Grundlage einer Abtrennung des Weidelandes entsprechend der Art der Weidetiere wäre schwierig umzusetzen und schwierig zu kontrollieren.

19. Der Besatzdichtefaktor gemäß Artikel 12 der Verordnung (EG) Nr. 1254/1999 des Rates soll eine weitere Intensivierung der Produktion dadurch verhindern, dass die Zahl der Tierprämien auf der Grundlage des Verhältnisses zwischen der Futterkapazität des Betriebs und der Zahl der im Betrieb gehaltenen Tiere begrenzt wird. Es soll also der finanzielle Einkommensausgleich für intensiv wirtschaftende Erzeuger begrenzt werden, weil der Besatzdichtefaktor die Zahl der Tiere beschränkt, für die eine Prämie gezahlt wird.

Die Frage des Hofs wird in der Analyse geprüft, die im Hinblick auf den Vorschlag für die Halbzeitbewertung der Agenda 2000 durchgeführt wurde und bei der es darum ging, einerseits die Prämiengewährung von der Erzeugung abzukoppeln und andererseits die Cross-compliance zu verstärken.

20. Selbst wenn sich die beiden Besatzdichtefaktoren nach der Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1254/1999 im Juli 2001 einander annähern, unterscheidet sich die Art ihrer Berechnung in Bezug auf die Großvieheinheiten und in Bezug auf die als Futterfläche berücksichtigte Fläche. Der Besatzdichtefaktor gemäß Artikel 12 der Verordnung begrenzt die Zahl der für die Grundprämien in Betracht kommenden Tiere und führt zu einer Reduzierung der Zahl der gewährten Prämien. Der Besatzdichtefaktor gemäß Artikel 13 gilt für die Extensivierungsprämie und ist Auslöser für die Zahlung eines Zusatzbetrags zu den Grundprämien.

21. Die Gründe und Motive für die Agrarumweltmaßnahmen und die Ausgleichszulagen unterscheiden sich grundsätzlich von denen für die Direktzahlungen für Rinder und Schafe:

- Durch die Agrarumweltmaßnahmen werden Umweltanstrengungen der Landwirte, die über die gute landwirtschaftliche Praxis hinausgehen, entlohnt. Die Prämien werden auf der Grundlage der tatsächlichen Kosten und des entgangenen Einkommens berechnet und beinhalten in einigen Fällen auch ein Anreizelement. Die Verpflichtungen werden auf freiwilliger Basis eingegangen.

- Die Ausgleichszulagen im Rahmen der Maßnahmen für die benachteiligten Gebiete bieten Landwirten in Gebieten, die mit natürlichen Nachteilen oder umweltspezifischen Einschränkungen zu kämpfen haben, einen Ausgleich. Die Höhe des Ausgleichs ist eine Funktion dieser Nachteile und berücksichtigt die landwirtschaftliche Praxis in dem betreffenden Gebiet, d. h. die gesamte Viehhaltung eines Betriebs, seine Wirtschaftsweise und das gesamte Einkommen, um einen Überausgleich zu vermeiden (Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, Artikel 15 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999).

- Die Kohärenz zwischen den Agrarumweltmaßnahmen, den Ausgleichszulagen und der EPR sowie der Ausschluss einer Doppelförderung einer Verpflichtung (im vorliegenden Fall die Haltung einer geringeren Zahl von Tieren) werden durch klare Vorschriften in Artikel 37 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 gewährleistet. Artikel 35 der Verordnung (EG) Nr. 445/2002 (Durchführungsverordnung zur Verordnung (EG) Nr. 1257/1999) enthält nähere Einzelheiten zu dem Aspekt der Kohärenz und nimmt ausdrücklich auf die Extensivierungsprämie gemäß Artikel 13 der Verordnung (EG) Nr. 1254/1999 Bezug.

Kohärenz ergibt sich außerdem aufgrund der Tatsache, dass die Durchführungsstellen in den Mitgliedstaaten bei den unterschiedlichen Maßnahmen die gleichen Kontrollinstrumente verwenden.

In Bezug auf die Umweltziele der einzelnen Maßnahmen kann es zu gewissen Überschneidungen zwischen der mit der Agenda 2000 eingeführten EPR und den Maßnahmen im Rahmen der zweiten Säule der GAP (Agrarumweltmaßnahmen) kommen.

Im Rahmen der Halbzeitbewertung der Agenda 2000 wird die Kommission Vorschläge vorlegen, die in Bezug auf die Definition der Rolle der einzelnen Instrumente des ersten und des zweiten Pfeilers der GAP in diesem Bereich noch weiter gehen.

UMSETZUNG DER EPR IN DEN BESUCHTEN MITGLIEDSTAATEN

22. Allgemein gesagt, stützt sich die im Rahmen der Agenda 2000 eingeführte Direktzahlungsregelung auf das normale Funktionieren der mit der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 eingeführten elektronischen Datenbank für die Kennzeichnung und Registrierung von Rindern. Leider haben einige Mitgliedstaaten diese Datenbank nicht rechtzeitig aufbauen können. Deshalb sind einfachere Lösungen für die Verwaltung der direkten Zahlungen nicht überall anwendbar.

Die Verordnung (EG) Nr. 1254/1999 gibt den Mitgliedstaaten die Möglichkeit, diese Datenbank für die fraglichen Berechnungen heranzuziehen, sofern sie nach Auffassung des Mitgliedstaats ausreichende Garantien für die Richtigkeit der darin enthaltenen EPR-Daten bietet. In erster Linie muss also der Mitgliedstaat beurteilen, in welchem Umfang die vorhandene Datenbank zu diesem Zweck eingesetzt werden kann.

23. Die Mitgliedstaaten sind nicht verpflichtet, diese Datenbank für Kontrollzwecke einzusetzen. Die elektronische Datenbank ist nämlich nur eine von mehreren Methoden, die die Mitgliedstaaten gemäß Artikel 32 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 2342/1999 für die Zählung der Tiere einsetzen können.

24. Zu der Richtigkeit der Daten, die in Frankreich für die Berechnung der Großvieheinheiten zugrunde gelegt wurden, ist zu sagen, dass das Problem den Kommissionsdienststellen bekannt ist und dass sie im Rahmen des derzeit laufenden Rechnungsabschlussverfahrens über Abhilfemaßnahmen nachdenken.

Die Kommissionsdienststellen haben beschlossen, die in Artikel 4 der Verordnung (EG) Nr. 296/96 vorgesehenen Sanktionen wegen der von der französischen Verwaltung mitgeteilten Schwierigkeiten nicht anzuwenden. Diese Schwierigkeiten ergeben sich zum Teil aus der im Rahmen der Agenda 2000 erfolgten Änderung der Bewilligungsbedingungen und zum anderen daraus, dass die Entwicklung eines neuen Informatiksystems länger gedauert hat, als ursprünglich angenommen.

Die Kommissionsdienststellen haben Vor-Ort-Kontrollen durchgeführt, um die Umsetzung der EPR in Frankreich zu prüfen. Das entsprechende Rechnungsabschlussverfahren läuft noch.

26. Die Kommissionsdienststellen haben die Mitgliedstaaten immer wieder aufgefordert, ihre Kontrollen stärker zusammenzufassen. Dies war zwar schon in der früheren InVeKoS-Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 vorgesehen, die neue Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 erleichtert eine solche Zusammenfassung aber noch weiter. Es ist natürlich vor allem Sache der Mitgliedstaaten selbst, ihre organisatorischen Verfahren entsprechend auszugestalten. Sollte dies nicht geschehen und sollte sich dadurch ein Risiko für den Fonds ergeben, würden im Rahmen des Rechnungsabschlussverfahrens geeignete Maßnahmen getroffen.

27, 50 und 53f). Als Folge der von den Kommissionsdienststellen bei ihren Audits gewonnenen Erkenntnisse macht die neue InVeKoS-Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 die vom Hof empfohlenen Risikobewertung ausdrücklich zur Vorschrift.

Für Irland und Frankreich haben die Kommissionsdienststellen bereits 1999 schriftliche Empfehlungen für einen solchen spezifischen Risikofaktor gegeben.

28. Die InVeKoS-Verordnungen enthalten Vorschriften über die Kontrollerfordernisse. Es ist eine der wichtigsten Aufgaben der Kommissionsdienststellen, die beste Praxis festzulegen und zu fördern. Für Frankreich, Spanien und das Vereinigte Königreich sowie mehrere andere Mitgliedstaaten dauert das Rechnungsabschlussverfahren, das in den Jahren 2000 und 2001 mit Vor-Ort-Kontrollen begonnen hat, derzeit noch an.

29. Das vom Hof angesprochene spezifische Problem im Vereinigten Königreich soll im Rahmen des Rechnungsabschlussverfahrens geprüft werden.

30-32. und 51. Die Feststellungen des Hofs in Bezug auf die Extensivierungsprämie in Österreich sind zurzeit Gegenstand einer Untersuchung im Rahmen des Rechnungsabschlussverfahrens.

33. Die Tatsache, dass einige anspruchsberechtigte Erzeuger in Frankreich die Extensivierungsprämie ohne ausdrücklichen Antrag erhalten haben, steht im Widerspruch zu Artikel 32 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 2342/1999 der Kommission.

Die Kommissionsdienststellen werden die Bemerkungen des Rechnungshofs bei dem derzeit laufenden Rechnungsabschlussverfahren berücksichtigen.

UNZULÄNGLICHE INFORMATIONEN DER KOMMISSION ÜBER DIE AUSWIRKUNGEN DER EPR

34. und 35. Die von den Mitgliedstaaten gemäß Artikel 46 der Verordnung (EG) Nr. 2342/1999 übermittelten Informationen werden mehrere Jahre lang zusammengetragen und dann von der Kommission verwendet, um die Auswirkungen der EPR zu messen. Die bisher gewonnenen Erfahrungen reichen noch nicht aus, um eine solche Messung vorzunehmen (bisher sind nur die Zahlungen für das Jahr 2000 bekannt).

AUSWIRKUNGEN DER EPR

35. Die Kommission plant für das Jahr 2004/2005 eine Bewertung der GMO Rindfleisch. Sie wird dabei die Wirkung der verschiedenen in diesem Sektor vorgesehenen Instrumente und insbesondere die Wirkung der neuen, mit der Agenda 2000 eingeführten EPR überprüfen.

39- 43. Die Kommission hält es für eine positive Auswirkung der Extensivierungsprämie, dass Erzeuger, und zwar selbst solche, die bereits extensiv wirtschaften, Rindfleisch von anderer Qualität produzieren können, das den Verbrauchererwartungen entspricht, weil sie eine zusätzliche Förderung erhalten, um die höheren Produktionskosten ausgleichen zu können.

In Anbetracht der negativen Entwicklung auf dem Rindfleischmarkt auf Grund der verschiedenen seuchenbedingten Krisen ist die Kommission der Auffassung, dass ohne eine solche spezifische Förderung extensiv wirtschaftende Erzeuger die extensive Rindfleischerzeugung wieder aufgegeben hätten.

Die Kommission betont, dass die Regelung zur Zeit noch in der Anlaufphase ist und dass eine Bewertung im Jahr 2004 erfolgen wird.

45. Der Rat hat grundsätzlich zugestimmt, die Extensivierungsprämie für Milchkühe Erzeugern zu gewähren, deren Betrieb in Mitgliedstaaten gelegen ist, in denen "mehr als 50 % der Milcherzeugung in Berggebieten im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 erfolgen". Auf dieser Grundlage musste die Kommission im Jahr 1999 entscheiden, welche Mitgliedstaaten diese Bedingung erfuellen. Die Überprüfung der Situation in den einzelnen Mitgliedstaaten anhand der vom Rat vorgegebenen Kriterien hat ergeben, dass nur Österreich und Finnland diese Bedingung erfuellten.

SCHLUSSFOLGERUNG UND EMPFEHLUNGEN

46. Durch die Festlegung neuer und strikterer Bewilligungsvoraussetzungen für die Extensivierungsprämie hat die Agenda-2000-Reform eine stärkere Differenzierung zwischen dem allgemeinen Besatzdichtefaktor und dem Besatzdichtefaktor für die Zwecke der Extensivierungsprämie eingeführt.

47. Die Frage des Hofs wird in der Analyse geprüft, die im Hinblick auf den Vorschlag für die Halbzeitbewertung der Agenda 2000 durchgeführt wurde und bei der es darum ging, einerseits die Prämiengewährung von der Erzeugung abzukoppeln und andererseits die Cross-compliance zu verstärken.

48. Wie bereits oben unter Ziffer 21 gesagt, sind die Gründe und Motive für die Agrarumweltmaßnahmen und die Ausgleichszulagen ganz andere als die für die EPR. Klare Rechtsvorschriften gewährleisten die Kohärenz zwischen diesen Regelungen und machen eine Doppelförderung unmöglich.

Die Besatzdichteauflagen nähern sich zwar stärker aneinander an, bleiben aber unterschiedlich, weil die Besatzdichten in Bezug auf die Großvieheinheiten und in Bezug auf die Futterfläche unterschiedlich berechnet werden.

49. Die mit der Agenda 2000 eingeführte Direktzahlungsregelung stützt sich auf das reibungslose Funktionieren der mit der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 über die Kennzeichnung und Registrierung von Rindern eingeführten elektronischen Datenbank. Einigen Mitgliedstaaten war es nicht möglich, diese Datenbank rechtzeitig aufzubauen. In erster Linie muss der Mitgliedstaat selbst beurteilen, inwieweit die verfügbare Datenbank die Einhaltung der Vorschriften gestattet.

50. Auf Grund der Audit-Feststellungen der Kommissionsdienststellen wird die vom Hof empfohlene Risikoanalyse in der neuen IVKS-Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 ausdrücklich vorgeschrieben.

Die Kommissionsdienststellen werden die Bemerkungen des Hofs zur Umsetzung der Regelung in einzelnen Mitgliedstaaten beim Rechnungsabschlussverfahren berücksichtigen.

51. Die in Österreich festgestellten Probleme werden zurzeit im Rahmen eines Rechnungsabschlussverfahrens geprüft. In Bezug auf die im Vereinigten Königreich festgestellten Probleme hat die Kommission der Auslegung des Mitgliedstaats widersprochen. In Bezug auf Frankreich werden die Kommissionsdienststellen die Bemerkung des Rechnungshofs in das derzeit laufende Rechnungsabschlussverfahren einbeziehen.

52. Extensive Bewirtschaftungsmethoden bedeuten in der Regel höhere Kosten für die Erzeuger. Diese höheren Kosten ergeben sich hauptsächlich daraus, dass sie eine größere Futterfläche benötigen, die sie entweder kaufen oder pachten müssen. Die auf dieser Fläche angebauten Kulturen werden nicht direkt verkauft, sondern als Betriebsmittel eingesetzt. Diese Kosten fallen in intensiver wirtschaftenden Betrieben nicht in gleichem Maße an, weil der Kauf von Futtermitteln auf Getreidebasis weniger teuer ist. Dadurch, dass der extensiv wirtschaftende Erzeuger einen Ausgleich für diese zusätzlichen Kosten und für seine besonderen Bemühungen erhält, Rindfleisch von anderer Qualität zu erzeugen, bietet die EPR die vom Rat gewünschte Anreizwirkung.

Unter Marktgesichtspunkten ist die extensive Erzeugung, da die Aufzucht der Tiere länger dauert als in intensiver wirtschaftenden Betrieben, ein Element zu Gunsten einer regelmäßigeren Marktversorgung und eines besseren Marktgleichgewichts. Dies trifft insbesondere für die Mitgliedstaaten zu, in denen die extensive Rindfleischerzeugung Tradition hat und genügend Land zur Verfügung steht.

Die Regelung läuft derzeit an, die Kommission wird 2004/2005 eine Bewertung der GMO Rindfleisch durchführen; dabei wird sie die Wirkung der verschiedenen in diesem Sektor vorgesehenen Instrumente analysieren und insbesondere die der neuen, mit der Agenda 2000 eingeführten EPR.

53. a) bis d) Die Kommission wird 2004/2005 eine Bewertung der GMO Rindfleisch durchführen; dabei wird sie die Wirkung der verschiedenen in diesem Sektor vorgesehenen Instrumente analysieren und insbesondere die der neuen, mit der Agenda 2000 eingeführten EPR.

Die Fragen des Hofs werden in der Analyse geprüft, die im Hinblick auf den Vorschlag für die Halbzeitbewertung der Agenda 2000 durchgeführt wurde und bei der es darum ging, einerseits die Prämiengewährung von der Erzeugung abzukoppeln und andererseits die Cross-compliance zu verstärken.

e) Die Kommission fördert seit mehreren Jahren einen integrierten Ansatz für die Vor-Ort-Kontrollen, wie sich sehr deutlich an ihren eigenen integrierten Audits der Agrarausgaben in den Jahren 1998 und 1999 ablesen lässt. Obwohl sie bereits seit 1. Januar 1999 in der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 1678/98 vorgesehen waren, wurden die integrierten Vor-Ort-Kontrollen erst mit Einführung der neuen InVeKoS-Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 ab 1. Januar 2002 Vorschrift.

f) Die Kommission hat bereits mehreren der vom Hof besuchten Mitgliedstaaten empfohlen, in ihre Risikobewertungen spezifische Risikofaktoren einzubeziehen, um die Erzeuger auszuwählen, deren Besatzdichte nahe an dem Schwellenwert liegt. Diese Empfehlungen wurden ab 1. Januar 2002 durch Artikel 19 Absatz 1 Buchstabe f) der neuen InVeKoS-Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 weiter verstärkt, durch die das neue Kriterium "Betriebsinhaber, die unmittelbar oberhalb oder unmittelbar unterhalb von Begrenzungsfaktoren liegen, die für die Gewährung der Beihilfe relevant sind", eingeführt wurde.