EUROPÄISCHE KOMMISSION Brüssel, den 23.9.2019 COM(2019) 615 final BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT Ergebnisse der Zwischenbewertung des Programms ISA² {SWD(2019) 1615 final}



Inhaltsverzeichnis 1. Einleitung 2. Hintergrund 3. Gemeinsame Auffassung der Interoperabilität 4. Verfahren 5. Themen der Bewertung und weitere Fragen 6. Erkenntnisse 6.1. Relevanz 6.2. Wirksamkeit 6.3. Effizienz 6.4. Kohärenz 6.5. Europäischer Mehrwert 6.6. Nutzen 6.7. Tragfähigkeit 7. Empfehlungen 7.1. Sensibilisierung über nationale Verwaltungen hinaus 7.2. Von nutzerorientierten zu nutzergesteuerten Lösungen 7.3. Den Weg für eine erhöhte Tragfähigkeit bahnen 8. Nächste Schritte



1.Einleitung Wie in dem ISA2-Beschluss vorgesehen, wurde am 1. Januar 2016 das Fünfjahresprogramm über Interoperabilitätslösungen und gemeinsame Rahmen für europäische öffentliche Verwaltungen, Unternehmen und Bürger (Programm ISA2) als Nachfolger des ISA-Programms eingeleitet. Dieser Bericht stellt die Erkenntnisse und Empfehlungen der Zwischenbewertung des Programms ISA2 vor. Gemäß Artikel 13 Absatz 3 des ISA2-Beschlusses ist die Kommission verpflichtet, diese Bewertung vorzunehmen und ihre Ergebnisse bis zum 30. September 2019 dem Europäischen Parlament und dem Rat mitzuteilen. Die Kommission führte die Bewertung mit einem Team unabhängiger Sachverständiger von einem Beratungsunternehmen durch. Die Bewertung wurde von einer dienststellenübergreifenden Lenkungsgruppe überwacht. 2.Hintergrund Das oberste Ziel des Programm ISA2 ist es, die IKT-gestützte Modernisierung des öffentlichen Sektors in Europa zu fördern und den Bedürfnissen von Unternehmen und Bürgern mittels der verbesserten Interoperabilität der europäischen öffentlichen Verwaltungen Rechnung zu tragen. Im Einzelnen strebt das Programm Folgendes an: –Erleichterung einer effizienten und wirkungsvollen grenz- und sektorübergreifenden elektronischen Interaktion zwischen europäischen öffentlichen Verwaltungen, Unternehmen und Bürgern. –Beiträge zur Schaffung leistungsfähigerer, vereinfachter und nutzerfreundlicher elektronischer Behördendienste auf nationaler, regionaler und lokaler Verwaltungsebene. –Förderung eines ganzheitlichen Konzepts für die Interoperabilität in der EU durch Ermittlung, Schaffung und praktische Anwendung von Interoperabilitätslösungen und Erleichterung ihrer Weiterverwendung durch europäische öffentliche Verwaltungen. Dies wird die Umsetzung der verschiedenen EU-Politiken und -Maßnahmen unterstützen. Zur Erreichung dieser Ziele baut das Programm auf den Errungenschaften seines Vorgängers, des Programms ISA, auf. Es legt auch Wert auf die reibungslose Eingliederung in den weiteren politischen Rahmen in Verbindung mit der Digitalisierung der öffentlichen Verwaltungen in der EU. In dieser Hinsicht ist das Programm ISA2 das wichtigste Instrument zur Unterstützung der Umsetzung des europäischen Interoperabilitätsrahmens (EIF), der wie geplant in der Mitteilung über eine Strategie für einen digitalen Binnenmarkt für Europa aktualisiert und erweitert wurde. Weitere politische Initiativen, zu denen ISA2 beiträgt, sind u. a. der eGovernment-Aktionsplan 2016-2020, die Erklärung von Tallinn zu elektronischen Behördendiensten von 2017 und die Verordnung über ein einheitliches digitales Zugangstor. Auf der praktischen Ebene läuft ISA2 vom 1. Januar 2016 bis 31. Dezember 2020 mit einem Gesamtbudget von 130,9 Millionen €. Es finanziert Maßnahmen, die auf jährlicher Basis im fortlaufenden jährlichen Arbeitsprogramm festgelegt werden. Das Management des Programms fördert auch Synergien mit anderen EU-Programmen, wie etwa der Fazilität „Connecting Europe“ (CEF) oder dem Programm zur Unterstützung von Strukturreformen (SRSP). Die wichtigsten Interessenträger des Programms sind die europäischen öffentlichen Verwaltungen auf allen Ebenen: von der EU-Ebene über die nationale und regionale bis zur lokalen Ebene. Doch das Programm betrifft eine viel weitreichendere Gruppe von Interessenträgern, einschließlich Unternehmen und Bürger der EU. ISA2 steht EU-Mitgliedstaaten, anderen Ländern des Europäischen Wirtschaftsraums und Bewerberländern offen. Zusätzlich zu den 28 EU-Mitgliedstaaten nehmen 3 weitere Länder an dem Programm teil: Island, Norwegen (seit 2016) und Montenegro (seit 2018). Das Programm fördert auch die Zusammenarbeit mit anderen Nicht-EU-Ländern sowie mit internationalen Organisationen und Einrichtungen. 3.Gemeinsame Auffassung der Interoperabilität Gemäß Artikel 1 Absatz 2 des ISA2-Beschlusses dient das Programm ISA2 dazu, „eine gemeinsame Auffassung der Interoperabilität mithilfe des EIF und dessen Umsetzung in den Verwaltungen der Mitgliedstaaten herbeizuführen. Die Kommission überwacht die Umsetzung des EIF mithilfe des Programms ISA2.“ In dieser Hinsicht entwickelt das Programm ISA2 einen integrierten Rahmen zur Überwachung, Bewertung und Berichterstattung zu den Fortschritten bei der Umsetzung des EIF sowohl durch die Mitgliedstaaten als auch durch die Kommission. Die Planung und Umsetzung dieses Überwachungsrahmens wird innerhalb des Aufgabengebiets der Tätigkeit der Beobachtungsstelle für die nationalen Interoperabilitätsrahmen (NIFO) durchgeführt, die vom Programm ISA2 finanziert wird. Die Ergebnisse der EIF-Umsetzung in der gesamten EU werden jährlich über einen Online-Fortschrittsanzeiger vorgestellt werden, um besser über die Politikgestaltung zu informieren und an ein breiteres Publikum in einer stärker visuellen und intuitiven Weise zu kommunizieren. In der Praxis verfolgt der Fortschrittsanzeiger das Ziel, die Kommunikation und den Kapazitätsaufbau zu verbessern, um den Mitgliedstaaten besser ihren gegenwärtigen Stand bei der Umsetzung des EIF bewusst zu machen und ihnen zu helfen, die Empfehlungen des EIF leichter zu erfüllen. Zur Erreichung dieser Ziele wird den Mitgliedstaaten ein Instrumentarium zur Verfügung gestellt werden, um praktische Leitlinien zur Umsetzung des EIF durch bewährte Praktiken und Lösungen anzubieten. Der Überwachungsrahmen für die EIF-Umsetzung soll Beweise für die künftige Bewertung des EIF erbringen, deren Durchführung ursprünglich bis Ende 2019 geplant war. Um jedoch den Mitgliedstaaten einen realistischen Zeitrahmen zur Anpassung ihrer nationalen Politiken im Bereich der elektronischen Behördendienste, der digitalen Dienste und der Interoperabilität an den EIF einzuräumen, und angesichts der Tatsache, dass der umfassendere Anwendungsbereich des neuen EIF eine zusätzliche externe und interne Koordination zur Ausarbeitung eines allgemein anerkannten und integrierten Überwachungsrahmens erfordert, scheint es notwendig, die EIF-Bewertung bis 2021 zu verschieben. Tatsächlich führten diese Faktoren zu dem Datenerhebungsprozess, der erst im Jahr 2019 beginnt; daher besteht ein Mangel an Daten zur Bewertung der Umsetzung des EIF in demselben Jahr.

Außerdem können durch die Durchführung der EIF-Bewertung unmittelbar nach der abschließenden Bewertung des Programms ISA2 im Jahr 2021 verschiedene Synergien geschaffen werden, da das Programm das zentrale Instrument zur Unterstützung der EIF-Umsetzung ist. 4.Verfahren Die Zwischenbewertung des Programms ISA2 stützte sich auf quantitative und qualitative Daten, die durch verschiedene Methoden erhoben wurden, wie Schreibtischstudien, öffentliche Konsultation, gezielte Online-Umfragen, ausführliche Befragungen und einen Kick-off-Workshop. Die Konsultationstätigkeiten ermöglichten eine breite Erfassung der verschiedenen ISA2-Interessenträger, die von Vertretern von Mitgliedstaaten und Kommissionsdienststellen bis zu Bürgern und Normungsorganisationen reichen. Für eine bessere Steuerung der Datenerhebung wurde eine Stichprobe von 20 Maßnahmen aus den 53 Maßnahmen ausgewählt – zusammengefasst in 9 Paketen –, die von dem Programm ISA2 bis 2018 finanziert wurden. Vier vorab festgelegte Kriterien steuerten diese Stichprobenerhebung, um sicherzustellen, dass die ausgewählten Maßnahmen weitgehend repräsentativ für das Programm sind. Ferner wurde die gesamte Datenerhebung durch ein Gutachten des Programms ergänzt, das von vier technischen Sachverständigen für Interoperabilität durchgeführt wurde. 5.Themen der Bewertung und weitere Fragen Im Mittelpunkt der Bewertung standen die folgenden sieben Hauptkriterien: –Relevanz – Inwiefern sind die Ziele des Programms ISA2 noch relevant in Verbindung mit den sich entwickelnden Bedürfnissen und Problemen auf nationaler wie auf EU-Ebene? –Wirksamkeit – Wie weit sind die Ergebnisse des Programms ISA bei der Erreichung der Ziele des Programms? Lassen sich Aspekte von höherer oder geringerer Wirksamkeit feststellen, und falls ja, zu welchen Schlussfolgerungen führt dies? –Effizienz – Inwiefern war das Programm kosteneffizient? Welche Aspekte des Programms sind am effizientesten oder am wenigsten effizient, insbesondere was die eingesetzten Mittel anbelangt? Was leistet das Programm bezüglich der geplanten Arbeit und dem Budget? –Kohärenz – Inwiefern sind die ISA2-Maßnahmen Teil eines „ganzheitlichen“ Konzepts innerhalb des Rahmens des Programms (interne Kohärenz)? Inwiefern ist das Programm ISA2 kohärent zu anderen EU-Interventionen mit ähnlichen Zielen, und zu globalen Initiativen in demselben Bereich (externe Kohärenz)? –Europäischer Mehrwert – Welcher Mehrwert ergibt sich aus dem Programm ISA2, im Vergleich zu dem, was vernünftigerweise von den Mitgliedstaaten zu erwarten wäre, die auf nationaler, regionaler und/oder lokaler Ebene tätig werden? –Nutzen – Inwieweit entsprechen die bereits erzielten und noch zu erwartenden Maßnahmen und Ergebnisse des Programms ISA2 den bestehenden Bedürfnissen? –Tragfähigkeit – Inwieweit ist die finanzielle, technische und operative Tragfähigkeit der entwickelten Lösungen gesichert, die im Rahmen des Programms ISA2 unterstützt und angewendet werden? 6.Erkenntnisse Auf der Basis der Daten, die von 129 befragten Interessenträgern erhoben wurden, sowie von umfangreichen Schreibtischstudien und von Gutachten bestätigt die Zwischenbewertung, dass ISA2 bei allen Bewertungskriterien gute Leistungen erzielt. Die Bewertung ist jedoch auf Maßnahmen begrenzt, die zwischen 2016 und 2018 finanziert wurden; daher können die Ergebnisse von laufenden Maßnahmen sowie die längerfristigen Ergebnisse von ISA2 erst nach dem Abschluss des Programms erfasst werden. 6.1.Relevanz Die von ISA2 verfolgten Ziele sind immer noch von Bedeutung in Verbindung mit den sich entwickelnden Bedürfnissen und Problemen im Bereich der Interoperabilität von digitalen öffentlichen Diensten, was die Relevanz des Programms bestätigt. Die meisten der konsultierten Interessenträger stimmen zu, dass das Problem elektronischer Schranken in der Verwaltung und damit verbundene Bedürfnisse, die ursprünglich von dem Programm ermittelt wurden, nach wie vor aktuell sind. Jedoch haben einige von ihnen (46 von 129) gegenwärtig einige zusätzliche Bedürfnisse (wie einen stärker präskriptiven Ansatz zur Planung interoperabler öffentlicher Dienste) und Probleme (einschließlich begrenzte Ressourcen), die ISA2 nur teilweise angehen kann. Ein zusätzliches Bedürfnis, das besondere Aufmerksamkeit verdient, ist die Sicherstellung einer stärkeren Zusammenarbeit und eines intensiveren Austausches mit regionalen und lokalen Verwaltungen, um das Bewusstsein für die Interoperabilität und die Inanspruchnahme von ISA2-Lösungen auf subnationaler Ebene zu erhöhen. Die Sensibilisierung der öffentlichen Verwaltungen für die Interoperabilität war die erste der drei Empfehlungen in der abschließenden Bewertung des Programms ISA. Das Programm ISA2 handelte entsprechend dieser Aufforderung, indem es im Jahr 2017 seine Kommunikationsstrategie und einen Maßnahmenplan verabschiedete und zwischen 2016 und 2018 zehn wichtige Veranstaltungen mit durchschnittlich 211 Teilnehmern pro Veranstaltung durchführte. Ferner übernahmen ISA2-Vertreter eine aktive Rolle bei 60 Veranstaltungen, die während desselben Zeitraums ausgerichtet wurden. Die Zwischenbewertung zeigt, dass sich diese Bemühungen gelohnt haben, da die meisten befragten Interessenträger angaben, dass sie über Fachwissen in den Bereichen Interoperabilität (91 von 128) und ISA2 (81 von 128) verfügen. Trotz dieses allgemeinen Bewusstseins zeigen die weiter oben hervorgehobenen zusätzlichen Bedürfnisse, dass das Programm seine Sensibilisierungsmaßnahmen fortsetzen sollte, mit gezielter Ansprache regionaler und lokaler Verwaltungen und eventuell auch indirekter Begünstigter, wie Bürger und Unternehmen. 6.2.Wirksamkeit

Die bis jetzt von ISA2 erzielten Ergebnisse stehen mit den Zielen des Programms in Einklang. Dennoch entsprechen sie noch nicht ganz den erwarteten Ergebnissen, da die meisten Maßnahmen noch laufen und derzeit weiterhin Lösungen entwickelt werden. Die Laufzeit des Programms beeinflusst auch die Quote der Inanspruchnahme von Lösungen. Von daher haben Maßnahmen, die aus früheren Ausgaben des Programms fortgeführt wurden, Lösungen hervorgebracht, die heute häufiger verwendet werden als solche Lösungen, die sich aus Maßnahmen ergeben, welche im Rahmen von ISA2 eingeführt wurden. Es gibt ein spezifisches ISA2-Ziel, bei dem die Bewertung ergab, dass das Programm für sich selbst genommen weniger wirksam ist: Schaffung leistungsfähigerer, vereinfachter und nutzerfreundlicher elektronischer Behördendienste auf nationaler, regionaler und lokaler Ebene. Hier können die Mitgliedstaaten tatsächlich einen großen Einfluss ausüben und die Initiativen auf EU-Ebene zur Interoperabilität und Digitalisierung ergänzen. Externe Faktoren können die Art und Weise, wie das Programm seine Ziele erreicht und seine Ergebnisse liefert, verbessern, aber auch gefährden. Die Forderung nach gemeinsamen Standards und Rahmenbedingungen von öffentlichen Verwaltungen stellt einen externen Faktor dar, der zur Leistungsbilanz des Programms beiträgt. Hingegen könnte die institutionelle Komplexität das Erreichen einer grenz- oder sektorübergreifenden Interoperabilität behindern. Schließlich kam die Bewertung zu der Erkenntnis, dass die ISA2-Maßnahmen weitgehend den allgemeinen Grundsätzen entsprechen, die in Artikel 4 des ISA2-Beschlusses aufgeführt sind, aufgrund des Prozesses des fortlaufenden Arbeitsprogramms, der sicherstellt, dass die Grundsätze bei der Aufstellung des Arbeitsprogramms systematisch berücksichtigt werden. 6.3.Effizienz Die Umsetzung des Programms kommt wie geplant voran; alle Maßnahmen liegen entweder im Plan oder nahe an der Erreichung des geplanten Stands. Jedoch erschwert es die Heterogenität der Leistungsindikatoren, Schlussfolgerungen zur Kosteneffizienz des Programms insgesamt zu ziehen. Für diejenigen ISA2-Pakete, bei denen es möglich war, Leistungsindikatoren verschiedener Maßnahmen zu aggregieren, wurden die Kosten pro Endanwender (z. B. Unternehmen, Bürger) als sehr niedrig geschätzt. Das Verfahren für die Auswahl der Maßnahmen, die von ISA2 finanziert werden, gilt als relativ effizient. Die angefallenen Kosten für die Erstellung eines Antrags sind eher gering und reichen von 0,07 % bis 0,4 % der möglichen Gelder, die für den Antrag nach dessen Annahme zugeteilt werden könnten. Dennoch könnte das Auswahlverfahren weiter verbessert werden, indem das fortlaufende Arbeitsprogramm vereinfacht wird (z. B. durch eine stärkere Flexibilisierung der Vorlage) und thematische Handlungsaufforderungen eingeleitet werden, wodurch sichergestellt wird, dass das Auswahlverfahren von Zielen gesteuert wird. 6.4.Kohärenz Laut den befragten Interessenträgern sind die ISA2-Maßnahmen von beachtlichen Synergien und begrenzten Überschneidungen gekennzeichnet. Diese starke interne Kohärenz entspricht der zweiten Empfehlung der abschließenden ISA-Bewertung, die zu einem ganzheitlichen Ansatz bei der Interoperabilität im Rahmen von ISA2 aufrief. Bei der externen Kohärenz folgte ISA2 der dritten – und letzten – Empfehlung der abschließenden ISA-Bewertung und baute eine enge Kooperation mit anderen EU-politischen Strategien und Initiativen auf. Es förderte Synergien mit CEF, Horizont 2020 und dem Programm zur Unterstützung von Strukturreformen. ISA2 interagiert auch mit Initiativen wie dem einheitlichen digitalen Zugangstor, der Strategie für einen digitalen Binnenmarkt, dem eGovernment-Aktionsplan, der Erklärung von Tallinn zu elektronischen Behördendiensten und dem fortlaufenden Plan für die IKT-Normung. Es wurden jedoch einige Überschneidungen zwischen spezifischen Lösungen im Rahmen von ISA2 und CEF festgestellt, die durch eine bessere Abgrenzung des Anwendungsbereichs jeder Lösung angegangen werden könnten. 6.5.Europäischer Mehrwert Das von ISA2 sichergestellte Koordinationsniveau ist entscheidend für die Verbesserung der gesamten Interoperabilität zwischen europäischen öffentlichen Verwaltungen. Außerdem hoben 91 von 109 Befragten hervor, dass ISA2 in der Lage ist, seine Ziele zu geringeren Kosten als vergleichbare nationale oder subnationale Initiativen zu erreichen. Es ist offensichtlich, dass ISA2 geholfen hat, die grenzüberschreitende Interoperabilität in der EU zu verbessern: i) es bietet eine Sensibilisierung zur Interoperabilität in den Mitgliedstaaten; ii) es hilft, das Thema auf die nationalen Arbeitsprogramme zu setzen; und iii) es schafft Netzwerke und erleichtert den Austausch. ISA2 hat auch die Förderung gemeinsamer EU-Politiken unterstützt: Es spielt eine zentrale Rolle bei der Umsetzung des EIF und unterstützt die Einrichtung eines digitalen Binnenmarkts. 6.6.Nutzen Die Nutzerzufriedenheit mit den ISA2-Lösungen ist tendenziell positiv, mit nur 7 von 110 Interessenträgern, die eine „begrenzte Zufriedenheit“ angeben. Da das Programm noch läuft, wird erwartet, dass die Inanspruchnahme von ISA2-Lösungen zunehmen wird, wodurch die Art und Weise verbessert wird, wie Lösungen den Nutzerbedürfnissen gerecht werden, und wiederum die Nutzerzufriedenheit insgesamt erhöht wird. 6.7.Tragfähigkeit Zur Tragfähigkeit der ISA2-Lösungen gaben die konsultierten Interessenträger ein uneinheitliches Feedback. Während 66 von 84 Befragten der Ansicht sind, dass die Ergebnisse des Programms bei Fehlen einer zukünftigen Finanzierung fortbestehen würden, sind über 55 von 85 Befragten der Meinung, dass der Bedarf an Einsätzen und die für die Lösungen erforderlichen Unterhaltungskosten die Fähigkeit der ISA2-Lösungen zur Bereitstellung ihrer Ergebnisse beeinträchtigen könnten, wenn das Programm abgeschlossen wäre. Die Interessenträger stimmen jedoch darin überein, dass ISA2 eine zentrale Rolle bei der Verbesserung der Interoperabilitätslandschaft in der EU spielt und sein Fehlen die Bemühungen der europäischen öffentlichen Verwaltungen zur Verbesserung der Interoperabilität und zur Förderung einer IKT-gestützten Modernisierung des öffentlichen Sektors in Europa gefährden würde. 7.Empfehlungen Die Zwischenbewertung zeichnet ein positives Bild der bisherigen Leistungsbilanz des Programms ISA2. Sie ermittelt jedoch auch Bereiche für mögliche Verbesserungen. Die nachstehenden Empfehlungen sprechen diese Aspekte des Programms an und behandeln sowohl kurzfristige als auch längerfristige Maßnahmen. Die kurzfristigen Maßnahmen sind diejenigen, die in dem letzten fortlaufenden Arbeitsprogramm von ISA2 im Jahr 2020 sowie während der Übergangsperiode, die zur Einrichtung des neuen mehrjährigen Finanzrahmens (MFR) führt, übernommen werden könnten. Für die längerfristigen Maßnahmen wären mehr Jahre nötig, bis sie Ergebnisse erzielen.