ANTWORTEN DER KOMMISSION AUF DEN SONDERBERICHT DES EUROPÄISCHEN RECHNUNGSHOFS

„EU-FINANZIERTE FLUGHAFENINFRASTRUKTUREN: EIN UNZUREICHENDES KOSTEN-NUTZEN-VERHÄLTNIS“

Zusammenfassung

III. Die Kommission nimmt die Schlussfolgerungen des Hofes zu den geprüften Projekten der Programmplanungszeiträume 2000-2006 sowie 2007-2013 zur Kenntnis und räumt ein, dass in diesen Programmplanungszeiträumen die Unterstützung aus dem Kohäsionsfonds für Flughafeninfrastrukturen in bestimmten Fällen nicht als wirksame Verwendung der Mittel der EU gelten kann. Sie möchte betonen, dass bereits Erkenntnisse aus diesen Erfahrungen gewonnen wurden und in der Folge in den Rechtsvorschriften für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 ein grundlegend anderer Ansatz verfolgt wurde.

Der neue Rechtsrahmen ist in Bezug auf Investitionen in Flughafeninfrastrukturen strikter gestaltet und die möglichen Optionen sind auf eine Verbesserung des Umweltschutzes oder von Sicherheitsfunktionen der Infrastrukturen beschränkt. Darüber hinaus stützen sich die Dienststellen der Kommission auf eine engere Verhandlungslinie, die sich insbesondere auf zum TEN‑V‑Kernnetz gehörende Flughäfen konzentriert.

Was die strategische Planung betrifft, so müssen nach dem neuen Rahmen als spezifische Ex-ante-Konditionalität Verkehrspläne auf regionaler oder nationaler Ebene vorliegen, in denen eine umfassende Verkehrsstrategie nach Sektor und der Beitrag zur Fertigstellung des TEN-V festgelegt sind und die eine Liste der umzusetzenden Projekte umfassen („eine realistische und ausgereifte Projektplanung“). Die Kommission berücksichtigt diese Pläne in vollem Umfang, bevor ein operationelles Programm genehmigt wird, bei dem Investitionen in den Verkehrssektor vorgesehen sind.

Betreffend Großprojekte hat die Kommission delegierte Rechtsakte und Durchführungsrechtsakte angenommen, in denen die bei allen Großprojekten einzuhaltenden Verfahren der Qualitätsprüfung und die Qualitätselemente der Kosten-Nutzen-Analyse (KNA) festgelegt werden, wie die wichtigsten Vorteile und Kosten nach Sektor, eine Liste der zu berücksichtigenden Risiken, genaue Referenzzeiträume nach Sektor, usw. Darüber hinaus wird in Kürze ein Leitfaden zur Kosten-Nutzen-Analyse (KNA) herausgegeben, der praktische Empfehlungen für bestimmte Sektoren sowie Fallstudien umfasst, die es den Begünstigten ermöglichen, ihre Projekte im Hinblick auf den besten EU-Mehrwert anzupassen.

Vor einer Genehmigung durch die Kommission müssen alle Großprojekte einer Qualitätsprüfung unterzogen werden, die entweder von der Kommission oder unabhängigen Sachverständigen (Jaspers oder andere von den Mitgliedstaaten benannte und von der Kommission genehmigte Stellen) durchgeführt wird.

IV. Die Kommission weist darauf hin, dass regionale Flughäfen häufig der Anbindung einer Region oder Gemeinschaft dienen und die öffentlichen Behörden ihren Betrieb möglicherweise aus anderen als nur finanziellen Gründen aufrechtzuerhalten möchten. Aus diesem Grund wird der Betrieb von öffentlichen Verkehrsinfrastrukturen, die nicht rentabel sind und staatliche Unterstützung benötigen, fortgeführt.

Die Tatsache, dass die Kommission nicht über umfassende detaillierte Informationen über alle EU-finanzierten Projekte in der gesamten EU und in allen Sektoren verfügt, bedeutet nicht, dass sie ihre Regelungs- und Überwachungsaufgaben nicht wahrnimmt. Vielmehr übt die Kommission ihre Überwachungsfunktion – häufig über ihre regulatorischen Vorrechte hinausgehend – im Zuge einer jährlichen Berichterstattung und Überwachung, gegebenenfalls auch auf Projektebene, einer Ad‑hoc-Behandlung von Problembereichen und spezifischen Prüfungen aus. Überdies hat die Kommission in der Vergangenheit eine Kofinanzierung von Regionalflughäfen abgelehnt, bei denen die Wirtschaftlichkeitsberechnung nicht sinnvoll war oder die offenbar aus der Perspektive der Kohäsion nicht gerechtfertigt waren.

Zudem weist die Kommission darauf hin, dass die Projekte des Kohäsionsfonds im Programmplanungszeitraum 2000-2006 direkt von ihr genehmigt wurden, während sie im Programmplanungszeitraum 2007-2013 in die Programme aufgenommen wurden und nur im Einzelfall genehmigt wurden, wenn es sich um Großprojekte handelte. Die Kommission leitete im Programmplanungszeitraum 2007-2013 durch die Einrichtung der Jaspers-Initiative Schritte zur Verbesserung der Bewertung von Großprojekten ein, in deren Rahmen den Mitgliedstaaten technische Hilfe geboten wird sowie die Erstellung eines umfassenden Leitfadens für die Kosten‑Nutzen-Analyse (KNA) und gegebenenfalls die Nutzung von externem Fachwissen vorgesehen sind.

Im Programmplanungszeitraum 2007-2013 überprüfte die Kommission 17 Anträge für Flughafengroßprojekte. Bei der Beurteilung widmet die Kommission der Frage der Gesamtkosten des Projekts, seiner Vorteile und seines Mehrwerts für die Gesellschaft besondere Aufmerksamkeit. Dies führte in bestimmten Fällen zu einer Reduzierung des Projektumfangs (z. B. Flughafen Iasi und Flughafen Wroclaw) oder zur Aufnahme von Bedingungen in die Genehmigungsentscheidung (für den Flughafen Danzig aufgrund der Baupläne für den benachbarten Flughafen in Gdynia). Die Kommission nahm in allen Fällen eine eingehende Prüfung der Bedarfsanalysen vor. In manchen Fällen forderte die Kommission die nationalen Behörden aufgrund des unzureichenden Bedarfs und von Bedenken der Kommission in Bezug auf die finanzielle Tragfähigkeit der betreffenden Flughäfen nachdrücklich auf, auf die Projekte zu verzichten (z. B. die Flughäfen in Kielce und Bialystok).

V.

i) Die Kommission akzeptiert die Empfehlung und wird diese bei ihren Verhandlungen über die operationellen Programme für den Programmplanungszeitraum 2014-2010 umsetzen. Nach dem von den Dienststellen der Kommission bei den Verhandlungen zugrunde gelegten Konzept konzentriert sich die EU-Finanzierung für Flughafeninfrastrukturen insbesondere auf zum TEN‑V‑Kernnetz gehörende Flughäfen. Zudem fordert die Kommission, dass die umfassenden Verkehrsentwicklungspläne als Grundlage für die Auswahl von Prioritäten für Investitionen im Verkehrssektor dienen. Alle Investitionen sollen dazu beitragen, die Ziele für die betreffende Prioritätsachse zu verwirklichen, und insbesondere Investitionen in einen Flughafen müssen einer vorherigen detaillierten Bewertung der wirtschaftlichen Tragfähigkeit und des Wettbewerbs unterzogen werden (z. B. ob private Betreiber die Investition finanzieren könnten). Schließlich sollten die Investitionen durch plausible Ergebnisse der erforderlichen Durchführbarkeitsstudie und eine positive Kosten-Nutzen-Analyse untermauert werden.

ii) Die Kommission stimmt der Bedeutung einer kohärenten strategischen Flughafenplanung als Mittel zur Vermeidung falsch platzierter Kapazitäten in der Zukunft zu.

Die Kommission schließt sich der an die Mitgliedstaaten gerichteten Empfehlung an (kohärente regionale, nationale und, sofern angemessen und möglich, supranationale Pläne für die Flughafenentwicklung). Sie wird ihre Umsetzung bei den Verhandlungen zu den operationellen Programmen für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 bei der Bewertung von Verkehrsplänen im Rahmen der Erfüllung der Ex-ante-Konditionalitäten überprüfen. Siehe auch Antwort zu den Ziffern 68-71.

Außerdem wird die Kommission die Überwachung und Bewertung der Fähigkeit des EU-Luftverkehrsmarkts, künftigen Herausforderungen und Chancen gerecht zu werden, intensivieren.

Einleitung

1. In der letzten Studie „Eurocontrol Challenges of Growth 2013“ wird das in früheren Studien ermittelte Kapazitätsproblem bestätigt und wiederholt.

Beim wahrscheinlichsten Szenario (Kapazitätsengpässe) wird der Flugverkehr bis zum Jahr 2035 um 50 % gegenüber 2012 zunehmen. Für knapp zwei Millionen Flüge werden aufgrund einer reduzierten Ausbauplanung von Flughäfen Kapazitäten fehlen (12 % der Reisenachfrage insgesamt). Dies entspricht einem Schätzwert von 120 Millionen Fluggästen, die ihren Rückflug nicht antreten können (insgesamt 240 Millionen Fluggäste pro Jahr).

Darüber hinaus werden bis 2035 mehr als 20 Flughäfen in hohem Maß ausgelastet sein, während dies 2012 auf gerade mal drei Flughäfen zutrifft (Hotspots – einschließlich Flughäfen in Spanien und Griechenland).

Diese Studie zeigt, dass falsch platzierte Kapazitäten ein Thema für weitere Diskussionen darstellen und auf Grundlage der in letzter Zeit bekannt gegebenen Pläne für den Flughafenausbau in den nächsten 20 Jahren in Europa Kapazitätsengpässe auftreten werden.

Quelle: Studie „Challenges of Growth 2013“, abrufbar unter https://www.eurocontrol.int/articles/challenges-growth.

6. In ihrem Weißbuch zur Verkehrspolitik aus dem Jahr 2011 wurde von der Kommission dem Thema Überlastung große Bedeutung beigemessen. Ferner wurde darin dargelegt, dass „die Flughafenkapazität optimiert und, wo nötig, erhöht werden muss, um die steigende Flugreisenachfrage zu bewältigen“. [Fußnote einfügen: Weißbuch 2011 ‑ Fahrplan zu einem einheitlichen europäischen Verkehrsraum (Ziffer 28), abrufbar unter http://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/ALL/?uri=CELEX%3A52011DC0144 ]

In ihrer das Flughafenpaket begleitenden anschließenden Mitteilung aus dem Jahr 2011 bekräftigte die Kommission, dass die Überlastung von Flughäfen ein Problem für Europa darstelle. Bei fehlenden Kapazitäten auf dem Boden ist zudem der Erfolg des Projekts eines einheitlichen europäischen Luftraums insgesamt gefährdet. Gleichzeitig ist der europäische Luftverkehrssektor mit einem stärkeren Wettbewerb und einer Verlagerung des weltweiten Luftverkehrsmarktes in Regionen wie den asiatisch-pazifischen Raum, den Nahen und Mittleren Osten und Lateinamerika konfrontiert, wodurch die privilegierte Stellung Europas als Drehkreuz des weltweiten Luftverkehrsnetzes und die auf diese Stellung zurückgehenden Vorteile in Bezug auf Flugverbindungen gefährdet sind. [Fußnote einfügen: Mitteilung aus dem Jahr 2011 zur Flughafenpolitik in der Europäischen Union, abrufbar unter http://ec.europa.eu/transport/modes/air/airports/index_en.htm]

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

21.

Erster Absatz: Trotz des Anstiegs des Luftverkehrs in der EU der 27 Mitgliedstaaten seit 2010 vertritt die Kommission die Ansicht, dass in den Jahren 2007-2013 keine generelle Erholung im Luftverkehr zu verzeichnen war. Die EU-weiten Durchschnittszahlen allein können nicht die unterschiedlichen Entwicklungen im Luftverkehr in den verschiedenen Mitgliedstaaten wiedergeben, die von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat sehr unterschiedlich sind. 2010 war in 21 Mitgliedstaaten ein Anstieg und in sechs Mitgliedstaaten ein Rückgang der Fluggastzahlen zu verzeichnen, 2011 nahmen die Fluggastzahlen in 25 Mitgliedstaaten zu und in zwei Mitgliedstaaten ab, 2012 war in 18 Mitgliedstaaten ein Anstieg und in neun ein Rückgang und im Jahr 2013 in 21 Mitgliedstaaten ein Anstieg und in sechs Mitgliedstaaten ein Rückgang der Fluggastzahlen festzustellen. In Spanien, Italien und Griechenland – drei Länder, deren wirtschaftlichen Probleme gut dokumentiert sind ‑ waren die Schwankungen zwischen Anstieg und Rückgang in den vergangenen Jahren erheblich. Die Daten von Eurostat für 2013 bestätigen, dass die Fluggastzahlen in Griechenland und Spanien noch nicht das Niveau von vor der Krise erreicht haben.

Zweiter Absatz: Nach Auffassung der Kommission ist bei der Entwicklung des Fluggastverkehrs in den geprüften Mitgliedstaaten kein eindeutiger Trend auszumachen. In den Jahren 2007-2013 nahm der Luftverkehr in Griechenland um 3,3 % und in Spanien um 3,5 % ab. In Spanien entwickelten sich die Fluggastzahlen in den Jahren 2008, 2009, 2012 und 2013 rückläufig, in Griechenland war in den Jahren 2008, 2009, 2010 und 2012 ein Rückgang zu verzeichnen und in Italien sanken die Fluggastzahlen in den Jahren 2008, 2009, 2012 und 2013.

Dritter Absatz: Die Kommission weist darauf hin, dass sich die Wirtschaft der EU der 27 Mitgliedstaaten mit Ausnahme von 2010 und 2011 seit 2007 entweder in Stagnation oder in Rezession befindet. In einigen der geprüften Mitgliedstaaten war ein dramatischer Einbruch des BIP zu verzeichnen: Griechenland ist das sechste Jahr in Folge in Rezession, Italien und Spanien befanden sich vier von sechs Jahren in Rezession. Deshalb hat nach Auffassung der Kommission die Krise schwerwiegende und anhaltende Auswirkungen auf den Luftverkehr.

Bemerkungen

Gemeinsame Antwort zu den Ziffern 28 und 30:

Bei Flughäfen handelt es sich um Infrastrukturen mit einer langen Lebensdauer. Nach Auffassung der Kommission ist die Kapazitätsauslastung eines Flughafens über die Lebensdauer der getätigten Investitionen zu prüfen, um bewerten zu können, ob die operationelle Nutzung vollständig erreicht wurde. Darüber hinaus ist der Bau von Flughafeninfrastruktur in Phasen, um eine Nutzung im Bereich oder knapp über der Benchmark zu erreichen, zwar ideal, würde in der Praxis aber bedeuten, dass ständig Bauarbeiten an einem Flughafen durchgeführt werden müssten, wofür besondere Regelungen erforderlich wären und was mit Störungen des Betriebs und der vom Flughafen angebotenen Dienstleistungen verbunden wäre.

37. Der Kommission zufolge gestaltet es sich schwierig, einen Trend bei der Entwicklung des Fluggastaufkommens in den Jahren 2007-2013 festzustellen, auf den sich der Hof bei der Neuberechnung der Kosten pro zusätzlichen Fluggast stützt. Die Kommission vertritt daher die Auffassung, dass eine Bewertung auf der Grundlage von Meilensteinen und Halbzeitbewertungen eine geeignete Grundlage für die Bewertung der Kostenwirksamkeit von Projekten bietet. Siehe auch die Antwort der Kommission zu Ziffer 21.

Gemeinsame Antwort zu den Ziffern 40 bis 43:

Für die Zwecke der Bewertung von Großprojekten in der Kohäsionspolitik versteht die Kommission unter finanzieller Tragfähigkeit die Kapazität eines Projekts, ausreichend Einnahmen zu erzielen, um die Betriebskosten in jedem Betriebsjahr zu decken, und nicht die Kapazität zur Erzielung von Gewinnen. Auch wenn eine Unterstützung der EU idealerweise in rentable Infrastrukturen fließen sollte, kommt es dennoch vor, dass manche Verkehrsinfrastrukturen trotz Einnahmen Verluste erwirtschaften. In diesen Fällen beruht die Entscheidung über die Gewährung einer EU-Unterstützung auf der Bewertung, ob das Projekt sozioökonomisch wünschenswert ist (d. h. die Vorteile die Kosten überwiegen).

45. Regionalflughäfen dienen häufig der Anbindung einer Region oder Gemeinschaft und die öffentlichen Behörden möchten möglicherweise ihren Betrieb aus anderen als nur finanziellen Gründen aufrechterhalten. Aus diesem Grund wird der Betrieb von öffentlichen Verkehrsinfrastrukturen, die nicht rentabel sind und staatliche Unterstützung benötigen, fortgeführt.

50. Bei den Fluggastzahlen war in Spanien zwischen 2007 und 2013 ein Rückgang von etwa 3,5 % und in Griechenland von 3,3 % zu verzeichnen. Nach Auffassung der Kommission entwickelten sich die geprüften Flughäfen entsprechend diesem Trend. Zudem war ein Rückgang beim Flugverkehr zu verzeichnen, der der Entwicklung der spanischen und der griechischen Volkswirtschaft entspricht, die sich seit 2007 nahezu ununterbrochen in Rezession befinden.

Siehe auch die Antwort der Kommission zu Ziffer 21.

Gemeinsame Antwort der Kommission zu den Ziffern 53 bis 55

Nach der von der Kommission für Entscheidungen über staatliche Beihilfen zugrunde gelegten Definition bezeichnet „das Einzugsgebiet eines Flughafens im Allgemeinen eine räumliche Marktabgrenzung, die in der Regel bei 100 Kilometern oder rund 60 Minuten Reisezeit mit dem Pkw, Bus, Zug oder Hochgeschwindigkeitszug vorgenommen wird. Das Einzugsgebiet eines bestimmten Flughafens muss dieser Abgrenzung jedoch nicht entsprechen und ist unter Berücksichtigung der Besonderheiten des jeweiligen Flughafens festzulegen. Größe und Gestalt des Einzugsgebiets variieren von einem Flughafen zum anderen und hängen von verschiedenen Merkmalen des Flughafens ab, so z. B. vom Geschäftsmodell, dem Standort und den bedienten Zielflughäfen.“ Der Schwellenwert von 100 km (200 km, sofern eine Hochgeschwindigkeitseisenbahnstrecke besteht) ist auch in Artikel 24 der TEN-V-Verordnung definiert, in dem die Kriterien für Komponenten der Luftverkehrsinfrastruktur festgelegt werden. Wie vom Hof erwähnt, wurden in einer aktuellen Studie der Dienststellen der Kommission zur Erreichbarkeit von Passagierflügen in Europa die Schlussfolgerungen auf der Grundlage eines Einzugsgebiets gezogen, das auf einer Reisezeit zu einem Flughafen von 90 Minuten beruht. Nach Auffassung der Kommission sind beim Einzugsgebiet weitere Elemente wie das Geschäftsmodell des Flughafens, die Zahl und Art der Zielflughäfen, die Verfügbarkeit von Flughafenkapazitäten an anderen Flughäfen, öffentliche Verkehrsverbindungen, zeitbewusste Reisende oder die Tatsache, ob der Flughafen vorwiegend Gebietsansässige oder anreisende Besucher bedient, zu berücksichtigen.

Häufig werden von Regionalflughäfen die gleichen Zielflughäfen nicht mit der gleichen Häufigkeit wie von benachbarten Flughäfen angeflogen, was für den Hauptflughafen eines Mitgliedstaates in noch stärkerem Maße gilt.

Gemeinsame Antwort zu den Ziffern 61 bis 63:

Was die strategische Planung betrifft, so wurde für den Zeitraum 2014-2020 eine tief greifende Reform durchgeführt, nach der im Rechtsrahmen die Erfüllung spezieller Ex-ante-Konditionalitäten im Verkehrssektor vorgesehen ist, für die es erforderlich ist, dass vor der Genehmigung einer Förderung für ein operationelles Programm ein konkreter und umfassender Verkehrsplan oder ein Rahmen auf nationaler oder regionaler Ebene vorliegt. In den Verkehrsplan ist der Beitrag zum einheitlichen europäischen Verkehrsraum, der zentrale und umfassende Teil des TEN-V, in den Investitionen aus dem EFRE und dem KF getätigt werden, sowie eine realistische und ausgereifte Projektplanung für die Umsetzung im Zuge der operationellen Programme aufzunehmen.

Operationelle Programme umfassen eine Analyse der Situation und besonderen Anforderungen zum Zeitpunkt der Programmplanung sowie eine Verknüpfung zu den geplanten Maßnahmen. Somit betrachtet die Kommission diese für die Zwecke der von der EU kofinanzierten Maßnahmen als Planungsunterlagen.

Gemeinsame Antwort zu den Ziffern 66 und 67:

Im Rahmen des Systems der geteilten Verwaltung sind die Befugnisse zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten geteilt, wobei Letztere für die laufende Verwaltung und die Kommission für die Überwachung und Beaufsichtigung auf Programmebene und nicht auf Projektebene zuständig ist. Da jedes Jahr Tausende von Projekten über die Kohäsionspolitik kofinanziert werden, muss und kann die Kommission ihre Durchführungs- und Überwachungstätigkeiten nicht auf detaillierte Informationen über jedes einzelne Projekt stützen.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Gemeinsame Antwort zu den Ziffern 68 bis 71:

Die Kommission nimmt die Schlussfolgerungen des Hofes zu den geprüften Projekten der Programmplanungszeiträume 2000-2006 sowie 2007-2013 zu Kenntnis und räumt ein, dass in diesen Programmplanungszeiträumen die Unterstützung aus den Kohäsionsfonds für Flughafeninfrastruktur in bestimmten Fällen nicht als wirksame Verwendung der Mittel der EU gelten kann. Sie möchte betonen, dass bereits Erkenntnisse aus diesen Erfahrungen gewonnen wurden und in der Folge für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 ein grundlegend anderer Ansatz in den Rechtsvorschriften zugrunde gelegt wurde.

Der neue Rechtsrahmen ist in Bezug auf Investitionen in Flughafeninfrastrukturen strikter gestaltet und die möglichen Optionen sind auf eine Verbesserung des Umweltschutzes oder von Sicherheitsfunktionen der Infrastrukturen beschränkt. Darüber hinaus stützen sich die Dienststellen der Kommission auf eine engere Verhandlungslinie, die sich insbesondere auf zum TEN‑V‑Kernnetz gehörende Flughäfen konzentriert.

Was die strategische Planung betrifft, so müssen nach dem neuen Rahmen als spezifische Ex-ante-Konditionalität Verkehrspläne auf regionaler oder nationaler Ebene vorliegen, in denen eine umfassende Verkehrsstrategie nach Sektor und der Beitrag zur Fertigstellung des TEN-V festgelegt sind und die eine Liste der umzusetzenden Projekte umfassen („eine realistische und ausgereifte Projektplanung“). Die Kommission berücksichtigt diese Pläne in vollem Umfang, bevor ein operationelles Programm genehmigt wird, bei dem Investitionen in den Verkehrssektor vorgesehen sind.

Betreffend Großprojekte hat die Kommission delegierte Rechtsakte und Durchführungsrechtsakte angenommen, in denen die bei allen Großprojekten einzuhaltenden Verfahren der Qualitätsprüfung und die Qualitätselemente der Kosten-Nutzen-Analyse (KNA) festgelegt werden, wie die wichtigsten Vorteile und Kosten nach Sektor, eine Liste der zu berücksichtigenden Risiken, genaue Referenzzeiträume nach Sektor, usw. Darüber hinaus wird in Kürze ein Leitfaden zur Kosten-Nutzen-Analyse (KNA) herausgegeben, der praktische Empfehlungen für bestimmte Sektoren sowie Fallstudien umfasst, die es den Begünstigten ermöglichen, ihre Projekte für den besten EU-Mehrwert anzupassen.

Vor einer Genehmigung durch die Kommission müssen alle Großprojekte einer Qualitätsprüfung unterzogen werden, die entweder von der Kommission oder unabhängigen Sachverständigen (Jaspers oder andere von den Mitgliedstaaten benannte und von der Kommission genehmigte Stellen) durchgeführt wird.

69.

Erster Absatz: Nach Auffassung der Kommission ist die Kapazitätsauslastung eines Flughafens über die Lebensdauer der getätigten Investitionen zu prüfen, um bewerten zu können, ob die operationelle Nutzung vollständig erreicht wurde.

70. Regionalflughäfen dienen häufig der Anbindung einer Region oder Gemeinschaft und die öffentlichen Behörden möchten möglicherweise ihren Betrieb aus anderen als nur finanziellen Gründen aufrechterhalten. Bisweilen wird aus diesem Grund der Betrieb von öffentlichen Verkehrsinfrastrukturen, die nicht rentabel sind und staatliche Unterstützung benötigen, fortgeführt.

Empfehlung 1

Die Kommission akzeptiert die Empfehlung und wird diese bei ihren Verhandlungen über die operationellen Programme für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 umsetzen. Nach dem von den Dienststellen der Kommission bei den Verhandlungen zugrunde gelegten Konzept konzentriert sich die EU-Finanzierung für Flughafeninfrastrukturen insbesondere auf zum TEN-V-Kernnetz gehörende Flughäfen. Zudem fordert die Kommission, dass die umfassenden Verkehrsentwicklungspläne als Grundlage für die Auswahl von Prioritäten für Investitionen im Verkehrssektor dienen. Alle Investitionen sollen dazu beitragen, die Ziele für die betreffende Prioritätsachse zu verwirklichen, und insbesondere Investitionen in einen Flughafen müssen einer vorherigen detaillierten Bewertung der wirtschaftlichen Tragfähigkeit und des Wettbewerbs unterzogen werden (z. B. ob private Betreiber die Investition finanzieren könnten). Schließlich sollten die Investitionen durch plausible Ergebnisse der erforderlichen Durchführbarkeitsstudie und eine positive Kosten-Nutzen-Analyse untermauert werden.

72. Nach der von der Kommission für Entscheidungen über staatliche Beihilfen zugrunde gelegten Definition bezeichnet „das Einzugsgebiet eines Flughafens im Allgemeinen eine räumliche Marktabgrenzung, die in der Regel bei 100 Kilometern oder rund 60 Minuten Reisezeit mit dem Pkw, Bus, Zug oder Hochgeschwindigkeitszug vorgenommen wird. Das Einzugsgebiet eines bestimmten Flughafens muss dieser Abgrenzung jedoch nicht entsprechen und ist unter Berücksichtigung der Besonderheiten des jeweiligen Flughafens festzulegen. Größe und Gestalt des Einzugsgebiets variieren von einem Flughafen zum anderen und hängen von verschiedenen Merkmalen des Flughafens ab, so z. B. vom Geschäftsmodell, dem Standort und den bedienten Zielflughäfen.“ Der Schwellenwert von 100 km (200 km, sofern eine Hochgeschwindigkeitseisenbahnstrecke besteht) ist auch in Artikel 24 der TEN-V-Verordnung definiert, in dem die Kriterien für Komponenten der Luftverkehrsinfrastruktur festgelegt werden. Wie vom Hof erwähnt, wurden in einer aktuellen Studie der Dienststellen der Kommission zur Erreichbarkeit von Passagierflügen in Europa die Schlussfolgerungen auf der Grundlage eines Einzugsgebiets gezogen, das auf einer Reisezeit zu einem Flughafen von 90 Minuten beruht. Nach Auffassung der Kommission sind beim Einzugsgebiet weitere Elemente wie das Geschäftsmodell des Flughafens, die Zahl und Art der Zielflughäfen, die Verfügbarkeit von Flughafenkapazitäten an anderen Flughäfen, öffentliche Verkehrsverbindungen, zeitbewusste Reisende oder die Tatsache, ob der Flughafen vorwiegend Gebietsansässige oder anreisende Besucher bedient, zu berücksichtigen.

Häufig werden von Regionalflughäfen die gleichen Zielflughäfen nicht mit der gleichen Häufigkeit wie von benachbarten Flughäfen angeflogen, was für den Hauptflughafen eines Mitgliedstaates in noch stärkerem Maße gilt.

Die Tatsache, dass die Kommission nicht über umfassende detaillierte Informationen über alle EU-finanzierten Projekte in der gesamten EU und in allen Sektoren verfügt, bedeutet nicht, dass sie ihre Regelungs- und Überwachungsaufgaben nicht wahrnimmt. Vielmehr übt die Kommission ihre Überwachungsfunktion – häufig über ihre regulatorischen Vorrechte hinausgehend – im Zuge einer jährlichen Berichterstattung und Überwachung, gegebenenfalls auch auf Projektebene, einer Ad‑hoc‑Behandlung von Problembereichen und spezifischen Prüfungen aus. Überdies hat die Kommission in der Vergangenheit eine Kofinanzierung von Regionalflughäfen abgelehnt, bei denen die Wirtschaftlichkeitsberechnung nicht sinnvoll war oder die offenbar aus der Perspektive der Kohäsion nicht gerechtfertigt waren.

Zudem weist die Kommission darauf hin, dass die Projekte des Kohäsionsfonds im Programmplanungszeitraum 2000-2006 direkt von ihr genehmigt wurden, während sie im Programmplanungszeitraum 2007-2013 in die Programme aufgenommen wurden und nur im Einzelfall genehmigt wurden, wenn es sich um Großprojekte handelte. Die Kommission leitete im Programmplanungszeitraum 2007-2013 durch die Einrichtung der Jaspers-Initiative Schritte zur Verbesserung der Bewertung von Großprojekten ein, in deren Rahmen den Mitgliedstaaten technische Hilfe geboten wird sowie die Erstellung eines umfassenden Leitfadens für die Kosten-Nutzen-Analyse (KNA) und gegebenenfalls die Nutzung von externem Fachwissen vorgesehen sind.

Im Programmplanungszeitraum 2007-2013 überprüfte die Kommission 17 Anträge für Flughafengroßprojekte. Bei der Beurteilung widmet die Kommission der Frage der Gesamtkosten des Projekts, seiner Vorteile und seines Mehrwerts für die Gesellschaft besondere Aufmerksamkeit. Dies führte in bestimmten Fällen zu einer Reduzierung des Projektumfangs (z. B. Flughafen Iasi und Flughafen Wroclaw) oder zur Aufnahme von Bedingungen in die Genehmigungsentscheidung (für den Flughafen Gdansk aufgrund der Baupläne für den benachbarten Flughafen in Gdynia). Die Kommission nahm in allen Fällen eine eingehende Prüfung der Bedarfsanalysen vor. In manchen Fällen forderte die Kommission die nationalen Behörden aufgrund des unzureichenden Bedarfs und von Bedenken der Kommission in Bezug auf die finanzielle Tragfähigkeit der betreffenden Flughäfen nachdrücklich auf, auf die Projekte zu verzichten (z. B. die Flughäfen in Kielce und Bialystok).

Empfehlung 2

Die Kommission teilt die Auffassung, dass einer kohärenten strategischen Flughafenplanung als Mittel zur Vermeidung falsch platzierter Kapazitäten in der Zukunft große Bedeutung zukommt.

Die Kommission schließt sich der an die Mitgliedstaaten gerichteten Empfehlung an (kohärente regionale, nationale und, sofern angemessen und möglich, supranationale Pläne für die Flughafenentwicklung). Sie wird ihre Umsetzung bei den Verhandlungen zu den operationellen Programmen für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 bei der Bewertung von Verkehrsplänen im Rahmen der Erfüllung der Ex-ante-Konditionalitäten überprüfen. Siehe auch Antwort zu den Ziffern 68-71.

Außerdem wird die Kommission die Überwachung und Bewertung der Fähigkeit des EU-Luftverkehrsmarkts, künftigen Herausforderungen und Chancen gerecht zu werden, intensivieren.