MITTEILUNG DER KOMMISSION DIE FINANZIERUNG DES UMWELTSCHUTZES IN DEN BEWERBERLÄNDERN

Inhaltsverzeichnis

ZUSAMMENFASSUNG

Einführung

1. Investitionen in die Umweltschutzinfrastruktur

Die wichtigsten 'investitionsintensiven' Richtlinien

Umweltschutzinfrastruktur

Investitionen

2. Prioritäten

Prioritäten auf strategischer Ebene

Prioritäten auf Projektebene

Nationale und grenzüberschreitende Zwänge für Prioritäten bei Umweltschutzinvestitionen

3. Entwicklung eines Umweltschutz-Investitionsprogramms

Die Rolle eines Umweltschutz-Investitionsprogramms

Strategische Investitionsplanung

Ausgangspunkt

4. Ermittlung und Sicherung von Finanzierungsquellen

Einnahmen und Erschwinglichkeit

Einbeziehung des Privatsektors

Die Rolle der Finanzhilfe

Strategien für die Projektfinanzierung

Aufbau von Kapazitäten

5. Schlussfolgerung

ANHANG 1

Die investitionsbezogenen Auswirkungen der wichtigsten'investitionsintensiven' Richtlinien

ANHANG 2

Geschätzter Umweltfinanzierungsbedarf in den Bewerberländern

ANHANG 3

Richtlinienspezifische Umsetzungs- und Finanzierungspläne

Zusammenfassung

In der Mitteilung der Kommission aus dem Jahr 1998 über Betrittsstrategien für die Umwelt [1] wurden die Bewerberländer aufgefordert, neben ihren Strategien zur Angleichung der Rechtsvorschriften auch Investitionsstrategien für die Umsetzung des gemeinschaftlichen Besitzstandes zu entwickeln. Solche Investitionsstrategien werden von Kommission und Rat als integraler Bestandteil der Umsetzungspläne verlangt, die zur Unterstützung der Anträge auf Übergangsfristen vorzulegen sind. Investitionsstrategien sind auch wichtige Instrumente für die Länder selbst, um den Regierungen die Größenordnung und den Zeitplan der für den Beitritt in Bezug auf Verwaltung, Personal, Überwachungsausrüstung sowie Infrastruktur erforderlichen Ausgaben aufzuzeigen. Außerdem sind solche Strategien für die Zeit nach dem Beitritt wichtig, um künftige Anträge auf Unterstützung aus dem Struktur-/Kohäsionsfonds zu unterstützen.

[1] KOM(1998)294.

Die Erarbeitung derartiger Investitionsstrategien für den Beitritt stellt die Bewerberländer vor eine schwierige Aufgabe. In einigen Ländern liegen die nötigen Informationen über Umsetzungslücken noch nicht vor, was es schwierig macht, Prioritäten für den Investitionsbedarf in bezug auf spezifische Richtlinien festzulegen.

Die im Jahr 1998 vorgelegten Schätzungen der Kosten für die Erfuellung der Anforderungen wurden im Jahr 2000 weiter verfeinert, und obwohl sie jetzt niedriger ausfallen als zuvor sind die Betriebs- und Instandhaltungskosten höher als vorhergesagt. Der im Jahr 2000 verabschiedete und für das Jahr 2001 erwartete neue Besitzstand den Investitionsbedarf noch erhöhen. Es ist deshalb wichtiger als je zuvor, dass die verfügbaren Mittel effizient verwendet werden und dass gewährleistet wird, dass durch die bereitgestellten Mittel die Finanzierung aus allen anderen - privaten, öffentlichen oder kommerziellen - Quellen, angeregt wird.

Das Programm zur Bestimmung der im Hinblick auf den Beitritt vorrangigen Umweltprojekte (PEPA - Priority Environmental Programme for Accession) wurde von der Kommission konzipiert, um Ländern bei der Erarbeitung von Investitionsstrategien für vorrangige Umweltprojekte zu helfen. Es wurden Leitlinien erarbeitet, die ein Format für einen richtlinienspezifischen Umsetzungsplan und eine Checkliste für die investitionsintensiven Richtlinien umfassen. Außerdem wird zur Zeit eine Datenbank für Umweltprojekte in den Bewerber ländern aufgebaut, die die Festlegung und Vorbereitung mittel- und langfristiger vorrangiger Projekte unterstützen soll.

Diese Mitteilung gibt die strategischen Ziele für derartige Investitionspläne vor. Sie geht erneut auf die schwierigen Bedingungen für Investitionen in den Bewerberländern ein, prüft Möglichkeiten, die verfügbaren Finanzmittel zu erhöhen und weitere Finanzierungen anzuregen, und enthält Leitlinien für die Erarbeitung eines Investitionsprogramms für den Beitritt. Die technische Hilfe der Gemeinschaft wird sich jetzt auf die Umsetzungslücken konzentrieren, beispielsweise auf Luftverschmutzungsprojekte und Richtlinien, die Ausgaben für den Privatsektor mit sich bringen; ferner sind die enge Zusammenarbeit mit den Bewerberländern bei deren richtlinienspezifischen Finanzierungsplänen für Problem bereiche bei Abfallentsorgung und Luftverschmutzung sowie Schulungsmaßnahmen für lokale Behörden vorgesehen.

Bei der Erstellung dieser Mitteilung konsultierte die Kommission die Behörden sowohl der Bewerberländer als auch der Mitgliedstaaten (einschließlich des Ausschusses für Umweltpolitik und des SIVB-Verwaltungsauschusses). Dabei wurden die in diesem Papier enthaltenen Daten von den Bewerberländern geprüft und korrigiert.

Das Ziel dieser Mitteilung ist es, die Bewerberländer bei der Festlegung klarer und glaubhafter Finanzierungspläne für ihren Bedarf im Hinblick auf den Beitritt zu unterstützen und unter anderem potentielle Finanzierungsquellen und Möglichkeiten der Erwirtschaftung von Einnahmen für die erforderlichen Umweltinvestitionen zu finden.

Einführung

Die Angleichung an die umweltbezogenen Anforderungen der EU stellt eine bedeutende Herausforderung für die Länder dar, die sich derzeit auf den Beitritt zur Europäischen Union vorbereiten. [2] In der Agenda 2000 [3] und der darauf folgenden Mitteilung der Kommission über Beitrittsstrategien für die Umwelt [4] wurde anerkannt, dass sich die Aufgabe der Vorbereitung auf den Beitritt im Umweltsektor aufgrund des unterschiedlichen Umwelt schutzniveaus in Mittel- und Osteuropa und in den Mitgliedstaaten von derjenigen früherer Beitritte unterscheidet. Erste Schätzungen der Kosten aller für die Erfuellung der umweltbezogenen Anforderungen der EU in den Bereichen Trinkwasserversorgung, Abwasserbehandlung, Großfeuerungs anlagen und Abfallentsorgung nötigen Investitionen lagen für die zehn Länder Mittel- und Osteuropas allein bei etwa 120 Milliarden EUR.

[2] Zypern und Malta beantragten die EU-Mitgliedschaft im Jahr 1990. Ungarn und Polen reichten ihre Anträge im Jahr 1994 ein, gefolgt von der Tschechischen Republik, Rumänien, der Slowakei, Litauen, Lettland, Estland und Bulgarien im Jahr 1995 und Slowenien im Jahr 1996. Im Jahr 1999 wurde auch der Antrag der Türkei formell angenommen.

[3] KOM (1997) 2000.

[4] KOM (1998) 294 endg.

Die Kommission unterstrich deshalb, dass für die Umsetzung des Besitzstands realistische nationale, langfristige Strategien erforderlich sind und ermutigte die Länder, beträchtliche in- und ausländische Finanzressourcen - insbesondere Mittel aus dem Privatsektor - zu mobilisieren, um die Erfuellung der Anforderungen zu gewährleisten. Die Agenda 2000 stellte ferner beträchtliche Finanzhilfe der Gemeinschaft für Umweltinvestitionen in den Bewerberländern in Aussicht, insbesondere durch das neue Strukturpolitische Instrument zur Vorbereitung auf den Beitritt (SIVB) sowie durch das geänderte Phare-Programm und das neue Heranführungsinstrument für die Landwirtschaft und den ländlichen Raum (SAPARD). Das SIVB, das im Jahr 2000 eingeführt wurde, wird im Zeitraum 2000 - 2006 jährlich mehr als 500 Mio. EUR für Umweltinvestitionen gewähren.

Nichtsdestoweniger werden die Unterstützung der EU und sonstige externe Hilfe nur einen kleinen Teil des Gesamtbedarfs decken. In der Regel ist es Aufgabe der Umweltministerien in den Bewerberländern, Umsetzungspläne auszuarbeiten und sie dann der jeweiligen Landesregierung vorzulegen. In vielen Bewerberländern waren jedoch die Umweltministerien bisher nicht dafür zuständig, die Umsetzungslücken zu ermitteln und detaillierte Investitionspläne zu erarbeiten. Dies vergrößerte die Schwierigkeiten der Bewerberländer bei der Erarbeitung konkreter und realistischer Umsetzungsstrategien. Die Ausgaben für den Umweltschutz haben sich in den meisten Bewerberländern in den letzten Jahren erhöht oder sollen erhöht werden. Sie stellen jedoch bei den meisten Ländern noch immer nur einen Bruchteil der erforderlichen Investitionen dar. Schätzungen der Kommissionsdienststellen zufolge müssen die Bewerberländer, um die volle Umsetzung zu erreichen, in den kommenden Jahren durchschnittlich 2 bis 3 % ihres BIP aufwenden. Für manche Länder bringt dies, insbesondere angesichts der sich abzeichnenden hohen Wachstumsraten, keine größeren Probleme mit sich. Der Investitionsbedarf unterscheidet sich jedoch zwischen den einzelnen Ländern beträchtlich: Den Schätzungen einer kürzlich durchgeführten Studie zufolge liegt der benötigte Anteil am BIP zwischen 2 % für die Tschechische Republik und 11 % für Bulgarien [5]. Derzeit liegen die Ausgaben für Investitionen zwischen 0,6 und 3 % des BIP. Zu den Finanzierungsquellen gehören Darlehen der internationalen Finanzinstitute, bilaterale Finanzhilfen und Kreditregelungen, Geschäftsbankdarlehen, ausländische Direktinvestitionen sowie Einnahmen aus Verbrauchsabgaben, Gebühren oder Steuern.

[5] 'Bulgaria: the Challenges of Complying with EU Environmental Directives', Weltbank, Oktober 2000, S. 8.

Für die investitionsintensiven Richtlinien werden nach dem Beitritt Übergangsfristen erforderlich sein. Zur Stützung der Anträge auf Übergangsfristen sind jedoch Umsetzungsprogramme vorzulegen, in denen Zwischenziele und langfristige Ziele enthalten sind, die nach dem Beitrittsdatum überwacht werden können.

Bisher haben mehrere Bewerberländer die für die Beitrittsverhandlungen erforderlichen Finanzierungspläne erstellt. Daneben bilden sektorbezogene Pläne und die jeweiligen Nationalen Programme für die Übernahme des Besitzstands der Gemeinschaft die Grundlagen für die Anstrengungen der Länder im Vorfeld des Beitritts. Außerdem haben die Bewerberländer, die von über das SIVB gefördert werden, nationale SIVB-Strategien für die Infrastruktur in den Sektoren Umwelt und Verkehr erarbeitet. Diese Strategien sind oft ein erster Schritt zur Planung der Umsetzung des umweltrechtlichen Besitzstands.

Trotzdem weisen die Umsetzungsprogramme der Bewerberländer weiterhin beträchtliche Lücken auf. Die Festlegung, Vorbereitung, Finanzierung und Durchführung der vielen für die EU-Mitgliedschaft erforderlichen Umweltinvestitionsprojekte verläuft schleppend. Auch die Einrichtung neuer Institutionen und administrativer Systeme, die die für die Angleichung an den Besitzstand im Bereich der Umwelt erforderlichen Maßnahmen durchführen sollen, verzögert sich. Daher ist es notwendig, daß die Bewerberländer ihre Bemühungen hinsichtlich der Erstellung detaillierter und realistischer Angleichungs- und Investitionspläne intensivieren.

Zur technischen Hilfe der Kommission zur Unterstützung der Erarbeitung von Umsetzungsstrategien und Finanzierungsstrategien für den Umweltschutz gehört das sogenannte 'PEPA'-Programm: 'Priority Environmental Programme for Accession'. Dieses 1999 eingeleitete Programm soll vor allem die Erstellung von Umsetzungsplänen für die investitionsintensiven Richtlinien unterstützen und gewährleisten, dass die Länder über eine Liste vorrangiger Projekte verfügen, die im Laufe der nächsten Jahre umzusetzen sind. Die betroffenen Richtlinien sind in Tabelle 1 weiter unten aufgeführt. Im ersten Jahr der Durchführung des PEPA-Programms lag der Schwerpunkt bei der Investitionsplanung, in den Folgejahren wird er sich auf die Erstellung von Projektlisten mit langfristiger Priorität verlagern. Diese allgemeinen Zielsetzungen wurden durch die Umweltminister der Bewerberländer während ihrer informellen Sitzung mit Kommissionsmitglied Wallström im November 1999 gebilligt.

In diesem Papier werden die Fortschritte bei der Erarbeitung von Finanzierungsstrategien für Umweltinvestitionen geprüft, und es werden mehrere äußerst wichtige Schritte vorgeschlagen, die von den Ländern und der Kommission zu unternehmen sind, um diese Arbeit zu beschleunigen. Abschnitt 1 fasst die Ergebnisse der laufenden Arbeiten zusammen, durch die die Umsetzungslücken in bezug auf die Umweltschutz infrastruktur festgestellt und bewertet werden sollen, einschließlich des Investitionsbedarfs. In Abschnitt 2 werden die Prioritäten für die Erarbeitung von Investitions programmen auf strategischer Ebene und Projektebene festgelegt; dazu werden auch Beispiele aus den Bewerberländern angeführt. In Abschnitt 3 wird die Struktur eines Umweltschutz-Investitions programms umrissen. Abschnitt 4 befasst sich mit Fragen der Finanzierbarkeit und Erschwinglichkeit, während in Abschnitt 5 Schlussfolgerungen gezogen und nächste Schritte vorgeschlagen werden.

1. Investitionen in die Umweltschutz infrastruktur

Die wichtigsten 'investitionsintensiven' Richtlinien

Angesichts des derzeitigen Zustands der Infrastruktur in den Bewerberländern und der verfügbaren finanziellen Ressourcen wird die Umsetzung einiger der umweltschutzbezogenen Richtlinien besonders schwierig sein. Darüber hinaus zeigen auch die in den Mitgliedstaaten mit der Umsetzung dieser Richtlinien gesammelten Erfahrungen, wie groß die Herausforderung ist. Diese "investitionsintensiven" Richtlinien sind in Tabelle 1 aufgeführt. Dies sind nicht die einzigen Richtlinien, für die Investitionen erforderlich sein werden, aber es sind diejenigen, die die größten Probleme in Bezug auf die Anzahl der erforderlichen Projekte und die Größenordnung der Investitionen aufwerfen.

Tabelle 1: Die wichtigsten 'investitionsintensiven' Richtlinien

Wasserversorgung/Abwasserbehandlung

Richtlinie über Behandlung von kommunalem Abwasser

Trinkwasser-Richtlinie

Richtlinien über Ableitung gefährlicher Stoffe in Gewässer

Nitrat-Richtlinie // Abfallentsorgung

Richtlinie über Abfalldeponien

Richtlinie über Verbrennung von Siedlungsmüll

Richtlinie über Verbrennung gefährlicher Abfälle

Richtlinie über Verpackungsabfälle

Bekämpfung der Luftverschmutzung

Richtlinie über Großfeuerungsanlagen

Richtlinien über die Qualität von Kraft- und Brennstoffen

Richtlinien über die Luftqualität // Bekämpfung der Umweltverschmutzung durch Industrietätigkeiten

IVU-Richtlinie

Richtlinie über fluechtige organische Verbindungen in Lösungsmitteln

In Anhang 1 wird näher auf die wichtigsten investitionsbezogenen Auswirkungen der oben genannten Richtlinien und die voraussichtlichen Investoren eingegangen.

Umweltschutzinfrastruktur

Der erste Schritt bei der Entwicklung eines Investitionsprogramms sollte eine Beurteilung der derzeitigen Situation und der Umsetzungslücken sein. Inzwischen liegen mehr Daten über die Umweltschutzinfrastruktur in Bewerberländern vor, obwohl das Bild noch längst nicht vollständig ist. Tabelle 2 enthält eine Zusammenfassung der bestehenden Umweltschutzinfrastruktur in den Bewerberländern und, sofern verfügbar, Informationen darüber, inwieweit diese Infrastruktur die Anforderungen der genannten einschlägigen Richtlinien erfuellt. Diese Bestandsaufnahme vermittelt eine Vorstellung von den Umsetzungslücken bei de bestehenden Infrastruktur, beispielsweise IVU-Anlagen, Abfalldeponien und Anschlüsse an die Wasserversorgung, die in den kommenden Jahren eingerichtet werden müssen. Das breite Spektrum der Probleme der verschiedenen Länder ist offensichtlich; während es einhunderteinundvierzig IVU-Anlagen in Estland gibt, gibt es in Polen viertausend. Es gibt fünf kontrollierte Abfalldeponien in Zypern, aber mehr als tausend die Anforderungen nicht erfuellende Müllkippen in Rumänien. Die Prozentsätze des behandelten Abwassers liegen zwischen 30 Prozent und 77 Prozent: Einige Länder, die in Bezug auf die Umsetzung und allgemeine Planung fortgeschritten sind, weisen in diesem Bereich ein überraschend geringes Investitionsniveau auf. In Bezug auf Kanalisation und Trinkwassereinrichtungen gibt es noch immer eine große Kluft zwischen Städten und ländlichen Gebieten.

Investitionen

Die Daten über die finanzielle Herausforderung, vor der die Länder im Zusammenhang mit der Umsetzung dieser Richtlinien stehen, wurden im Jahr 2000 durch mehrere Studien verfeinert. Anhang 2 enthält Schätzungen des Finanzbedarfs für die Erfuellung der Anforderungen des umweltrechtlichen Besitzstands. Insgesamt zeigen die Ergebnisse, dass die Schätzungen aus dem Jahr 1997 noch immer gültig sind. Die im Jahr 1997 veröffentlichte und häufig zitierte Zahl von 120 Milliarden EUR für die vollständige Erfuellung der Anforderungen des umweltrechtlichen Besitzstands wurde anhand mehrerer Techniken geschätzt, basierte aber im Wesentlichen auf Stückkosten und erwarteten Pro-Kopf-Kosten für die Infrastruktur in den einzelnen Sektoren. Spätere Bewertungen, die sich hauptsächlich auf die Kosten spezifischer Richtlinien konzentrierten, ergeben niedrigere Werte von 80 Milliarden EUR bis 110 Milliarden EUR. Die Kosten pro Einheit sind niedriger als vorhergesagt, während substanzielle Investitionen in einigen Bewerberländern seit 1997 die geschätzten Lücken verringert haben. Andererseits beinhaltet dieser Betrag nicht den Investitionsbedarf für einige wichtige neue Rechtsvorschriften, die zur Zeit ausgearbeitet werden, beispielsweise die Wasser-Rahmenrichtlinie und die geplanten Überarbeitungen der Richtlinie über Großfeuerungsanlagen. Darüber hinaus haben einige der Schätzungen bisher die Betriebs- und Instandhaltungskosten ausgeschlossen. Die Investitionen des Privatsektors waren nicht immer eingeschlossen. Dies ändert sich jetzt, da sich eine zunehmende Zahl von Studien mit den Betriebs- und Instandhaltungskosten sowie der Kostendeckung befasst. Erst dadurch wird es möglich, die Nachhaltigkeit finanzieller Investitionen zu beurteilen, insbesondere angesichts der entscheidenden Rolle von Haushalten und Verbrauchern für die Finanzierung von Betrieb und Instandhaltung. Viele der Schätzungen für spezifische Richtlinien werden deshalb jetzt erneut entsprechend nach oben korrigiert.

2. Prioritäten

Prioritäten auf strategischer Ebene

Die Frage nach den Prioritäten ist für die Erarbeitung eines Umweltschutz-Investitionsprogramms von entscheidender Bedeutung. Obwohl es kurzfristig sinnvoll ist, für die Finanzierung durch Finanzhilfe die am weitesten fortgeschrittenen und finanziell lebensfähigsten Projekte vorzuschlagen, müssen die Bewerberländer mittel- bis langfristig systematisch Prioritäten für ihren Investitionsbedarf setzen. Dies wird noch lange nach dem Beitritt erforderlich sein.

Prioritäten zu setzen ist ein komplexer Prozess, der zahlreiche Auswirkungen auf regionaler/grenzüberschreitender, nationaler oder lokaler Ebene hat. Derzeit werden nach Prioritäten abgestufte Investitionspläne benötigt, um Anträge auf Übergangsfristen zu begründen und bei den Regierungen verstärkt das Bewusstsein für den Investitionsbedarf des Beitrittsprozesses zu wecken. Beispielsweise legte das tschechische Umweltministerium der Regierung im Mai 2000 einen Plan der 'Umsetzungskosten' vor, der den Personal- und Verwaltungsbedarf für die vollständige Einhaltung der Vorschriften aller Richtlinien enthielt. Dieses Dokument basierte auf dem von der Kommission im April 2000 veröffentlichten Handbuch für die Umsetzung ('Handbook on Implementation'). Es brachte die Regierung dazu, einen beträchtlichen Teil der geforderten Summen zur Verfügung zu stellen. Eine ähnliche Maßnahme könnte sinnvollerweise von allen Bewerberländern durchgeführt werden, damit gewähr leistet ist, dass sie über die für die Anwendung und Durchsetzung der neuen Gesetze erforderlichen Mitarbeiter und Ressourcen verfügen.

Die Festlegung von Prioritäten ist nicht nur eine Aufgabe im Hinblick auf den Beitritt. Die jetzt erstellten Pläne werden zu einer möglichst effizienten Nutzung der Struktur- und Kohäsionsfonds der Gemeinschaft nach dem Beitritt beitragen. Aus dem zweiten Bericht der Kommission über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt (KOM(2001)24) geht hervor, dass die Unterstützung für Umweltinvestitionen aus Mitteln der Strukturinstrumente der Gemeinschaft eine wichtige Priorität für die neuen Mitgliedstaaten ist. Die von Bewerberländern zur Begründung von Anträgen auf Übergangsfristen vorgelegten Umsetzungspläne werden darüber hinaus nach dem Beitritt überwacht. Aus allen diesen Gründen ist eine Strategie für die Festlegung von Prioritäten erforderlich, damit Investitionen eine möglichst große Wirkung haben.

Prioritäten müssen ist in mehreren Stadien der Investitionsstrategie gesetzt werden. Erstens müssen die Länder Sektoren nach Prioritäten ordnen, zweitens eine Auswahl innerhalb eines Sektors treffen. Beispielsweise beschloss Litauen, sich bei seiner Finanzierungsstrategie auf Wasser und Abfall zu konzentrieren [6], für die reale Umsetzung der Strategie werden jedoch harte Entscheidungen für prioritäre Investitionen innerhalb dieser Sektoren getroffen werden müssen.

[6] Siehe 'Environmental Financing Strategy', Oktober, 2000, finanziert von DANCEE. Anfang der 90er Jahre gewährte Litauen Investitionen zur Erfuellung der Anforderungen des Übereinkommens von Helsinki Priorität.

Wie Litauen optierte auch Lettland mit seinem breit angelegten Programm für Gemeinden dafür, Wasser und Abfall Priorität zu gewähren. Das Abfall-Programm zwar operativ, doch fehlt ein Rahmenwerk für die allgemeine Abfallentsorgung. Die Regierung Lettlands arbeitet derzeit an der Entwicklung einer Abfallentsorgungsstrategie zur Unterstützung der Auswahl und Koordinierung der einzelnen Investitionen .

Tabelle 2 Derzeitiger Zustand der Umweltschutzinfrastruktur in den Beitrittsländern: Informationen aus den Bewerberländern

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In Bezug auf einige Richtlinien werden die Investitionen in den Verantwortungsbereich des Privatsektors fallen (z. B. Rahmenrichtlinie Luftqualität): Hier werden sich die Regierungen bei der Planung und bei der Festlegung von Prioritäten darauf konzentrieren müssen zu gewährleisten, dass geeignete Überwachungs- und Durchsetzungsmechanismen vorhanden sind, um die erforder lichen Investitionen anzuregen. Auch die für die Förderung von Investitionen erforderliche Aufsichts struktur sollte vorhanden sein. Ein gutes Beispiel hierfür ist die Slowakei, wo die Entwicklung einer fundierten Aufsichtsstruktur für den Umgang mit Festabfall die rasche Entwicklung privat wirtschaftlicher Deponien förderte und wo das Entsorgungssystem für Festabfall jetzt vollständig privatisiert ist.

Prioritäten auf Projektebene

Eine anfängliche 'Top-Down'-Beurteilung von Investitionen kann aus einer Analyse von Bereichen resultieren, in denen die Erfuellung der Anforderungen nicht gegeben ist - der Lückenanalyse. Die Definition von Projekten wird jedoch aller Wahrscheinlichkeit 'von unten' kommen, von den Gemeinden und anderen Akteuren, die letztlich für die Investitionen verantwortlich sind. Bei der Festlegung von Prioritäten in diesem Stadium muss sowohl die nationale als auch die lokale Ebene einbezogen werden, um zu gewährleisten, dass auf nationaler Ebene gesetzte politische Ziele mit dem Investitionsbedarf auf lokaler Ebene übereinstimmen. Darüber hinaus trägt eine gute Kommunikation auf dieser Ebene dazu bei zu gewährleisten, dass Investitionspläne in realistischer Weise der nationalen Erschwinglich keit/Verschuldung entsprechen. Neben der Bedeutung für den Beitritt und dem Nutzen für die Umwelt sollten auch Kriterien wie finanzielle Lebensfähigkeit und Kostenwirksamkeit eingeschlossen werden. Einige Kriterien werden im Folgenden vorgeschlagen.

Tabelle 3: Kriterien für die Festlegung von Prioritäten auf strategischer Ebene und Projektebene

Beitrittsfragen

* Die der Richtlinie im Kontext des Beitritts zugewiesene Priorität, z. B. ob Übergangs frist beantragt wird

* Status der Umsetzung und Durchsetzung der relevanten Rechtsvorschriften

* Priorität des Sektors in nationalen Umweltschutz strategien/-plänen z. B. NPAA, Beitritts partnerschaften, sektor bezogene Strategien)

// Umweltschutzfragen

* Ernsthaftigkeit des Problems

* Gesundheitliche Auswirkungen

* Grenzüberschreitende Auswirkungen

* Dringlichkeit des Problems

* Kostenwirksamkeit der vorgeschlagenen Lösung

* Teil einer langfristigen Strategie, z. B. Nachhaltigkeit

Finanzielle Fragen

* Verfügbarkeit und Quellen von Finanzmitteln

* Betriebs- und Instandhaltungskosten

* Höhe der erwarteten Einnahmen (z. B. aus Gebühren) // Wirtschaftliche Fragen

* Erschwinglichkeit der vorgeschlagenen Gebühren

* Erschwinglichkeit der vorgeschlagenen Investitionen

* Weiterreichende wirtschaftliche Nutzen (und Kosten) des Projekts

Technische Fragen

* Komplexität des Projekts und der eingesetzten Technologie

* Derzeitiger Status der Projektentwicklung

* Für die Projektentwicklung verfügbare Ressourcen // Institutionelle Fragen

* Umweltverträglichkeitsprüfung, falls erforderlich

* Erforderliche Genehmigungen für Bau/ Betrieb vorhanden

Kommerzielle Fragen

* Verantwortlichkeiten für Entwicklung und Umsetzung klar definiert

* Kommerzieller Rahmen geschaffen (z. B. Vertrag für öffentlich-private Partnerschaft) // Fragen der zeitlichen Abstimmung

* Zeitliche Abstimmung der Finanzierung (Finanzhilfefenster usw.)

Nationale und grenzüberschreitende Zwänge für Prioritäten bei Umweltschutzinvestitionen

In den 90er Jahren betrieb fast jedes Bewerberland in irgendeiner Form nationale Umweltschutz planung und setzte bestimmte Prioritäten; daraus wurden nationale Umweltschutzstrategien oder nationalen Umweltschutz-Aktionsprogramme. Diesen Dokumenten lagen üblicherweise lange Listen von Aktionen, unter anderem Investitionsprojekten, bei. Viele dieser Aktionen wurden in Reaktion auf dringende lokale Probleme initiiert, beispielsweise die Sanierung toxischer 'Hot Spots'. Die auf der Ministerkonferenz in Luzern im Jahr 1993 vorgestellten Leitlinien für Umweltschutz-Aktionspläne empfahlen einen kostenwirksamen Ansatz für die Sanierung durch Industrietätigkeiten verursachter Umweltverschmutzungen. Mit den Privatisierungsprogrammen verlagerte sich die direkte Verantwortung für derartige Investitionen auf den Privatsektor und wurde so abhängig von der Wirksamkeit der Aufsichts- und Durchsetzungsbehörden. Hinter dieser Wertung stand die Einstellung, dass nationale Interessen Vorrang haben sollten, und dass eine rationale Abwägung von Kosten und Nutzen im Bereich der Umweltverschmutzung gewichtiger sein sollte als internationaler Druck.

Es gab jedoch mehrere Fälle, in denen sich mittel- und osteuropäische Länder in regionale, grenz überschreitende Programme einkauften und beträchtliche Summen einzahlten. Sowohl das Übereinkommen von Helsinki als auch die Region des Schwarzen Dreiecks zogen beispielsweise beträchtliche Investitionen aus den beteiligten mittel- und osteuropäischen Ländern an. Das in der Wasser-Rahmenrichtlinie enthaltene Konzept für Flusseinzugsgebiete ermutigt die Mitgliedstaaten zur Einsetzung grenzüberschreitender Bewirtschaftungsstellen für internationale Flüsse. Dies sollte eine höhere Priorität für das Donau- und das Schwarzmeerprogramm gewährleisten, die inzwischen beide im Rahmen eines Übereinkommens durchgeführt werden [7]. Bei der Festlegung von Prioritäten sollten diese grenzüberschreitenden Übereinkommen und Programme berücksichtigt werden. Die nationalen Umweltschutz-Aktionspläne, die sowohl in der Slowakei als auch in Rumänien durchgeführt wurden, bewirkten beispielsweise eine beträchtliche Sensibilisierung in bezug auf lokale Umweltprobleme; als schwieriger erwies sich jedoch, Finanzquellen für die Investitionsvorhaben zu finden.

[7] Die Union ist Unterzeichner des Donauschutzübereinkommens (1994), nicht aber des Bukarester Übereinkommens für das Schwarze Meer (1992).

3. Entwicklung eines Umweltschutz-Investitionsprogramms

Die Rolle eines Umweltschutz-Investitionsprogramms

Ein Umweltschutz-Investitionsprogramm für den Beitritt hat einige wichtige Aufgaben. Erstens sollte es die Projekte definieren, die erforderlich sind, um die Übereinstimmung mit spezifischen Richtlinien herbeizuführen. Im Rahmen des Programms sollte versucht werden, den Gesamtumfang der erforderlichen Investitionen zu beurteilen, es sollte aber auch Kostenschätzungen für typische oder spezifische Projekte enthalten. Zweitens wird darin der Aspekt der Erschwinglichkeit geprüft, sowohl auf nationaler Ebene als auch für spezifische Projekte. Drittens sollte es einen glaubhaften Zeitrahmen für die Umsetzung vorschlagen.

Die Erarbeitung eines nationalen Umweltschutz-Investitionsprogramms für den Beitritt ist ein dynamischer Prozess, der regelmäßig überprüft und aktualisiert werden muss. Gewisse Investitionen werden eingeschlossen werden, wenn aufgrund von Verpflichtungen seitens der EU beziehungsweise aufgrund anderer internationaler Verpflichtungen oder aufgrund lokaler Gesundheits-/Umweltrisiken der Druck besteht, tätig zu werden. Andererseits erfordert ein Investitionsprogramm eine langfristige Perspektive, um beispielsweise den aus neuen Richtlinien der EU resultierenden Investitionsbedarf zu berücksichtigen.

Strategische Investitionsplanung

Das Umweltschutz-Investitionsprogramm muss durch den Beitrittsprozess voran getrieben werden und alle Bereiche abdecken. Es sollte mit den anderen, für den Abschluss des Angleichungsprozesses erforderlichen Aufgaben koordiniert werden, einschließlich der Umsetzung und der Durchführung. Es sollte alle Phasen des Prozesses abdecken, von der strategischen Planung und der Festlegung von Projekten über die Investitionsplanung und die Projektvorbereitung, bis zur Projektdurchführung und -überwachung. Anhang 3 enthält den Entwurf eines richtlinienspezifischen Umsetzungs- und Finanzierungsplans, der Anfang des Jahres 2000 an die Bewerberländer verteilt wurde. Der Entwurf hat keinen Vorschriftscharakter, sondern stützt sich auf Umsetzungs- und Aktionspläne, die von Bewerberländern selbst vorgelegt wurden.

Ausgangspunkt

Der Ausgangspunkt ist eine Beurteilung der Anforderungen jeder Richtlinie, um zu ermitteln, inwieweit die Anforderungen bereits erfuellt wurden, und Lücken festzustellen, für die Investitions vorhaben erforderlich sind, damit die Anforderungen der EU erfuellt werden können. Die Tschechische Republik führte eine detaillierte Beurteilung der Umsetzungslücken für alle Umweltschutzrichtlinien durch und errechnete die 'Zusatzkosten' in den Bereichen Verwaltung und Personal sowie Infrastruktur. Die Kosten wurden dem öffentlichen und dem privaten Sektor zugewiesen. Dieser Umsetzungsplan bildete eine gute Grundlage für die Erarbeitung von Investitionsplänen für spezifische Richtlinien, bei denen eine Übergangsfrist erforderlich ist. Für die IVU-Richtlinie machte Slowenien eine Bestandsaufnahme aller unter die Anhänge der Richtlinie fallenden Anlagen und verpflichtete sich zu gewährleisten, dass die Standards der besten verfügbaren Technologie für jeden Industriezweig zu einem bestimmten Zeitpunkt erreicht sein werden; auch die Kosten, die der Industrie durch die Erfuellung der Anforderungen entstehen, wurden berechnet.

Die Beurteilung von Umsetzungslücken sollte mit der Umsetzung und der Durchführung/ Durchsetzung einhergehen. Auf lokaler Ebene ist die Investitionsförderung leichter, wenn die erforderlichen Rechts vorschriften und Standards vorhanden sind, während die Regierungen der Bewerberländer die Zusatzkosten für Überwachung, Verwaltung und Durchsetzung sowie die Betriebs- und Instandhaltungskosten kennen müssen.

Aufgrund dieser Beurteilung der Umsetzungslücken sollte eine Liste der Investitionen erstellt werden, die erforderlich sind, um die Erfuellung der Anforderungen der einzelnen Richtlinien sicherzustellen. Dies impliziert eine Verlagerung von einer 'Top-Down'-Beurteilung politischer Lücken zu einem 'Bottom-Up'-Konzept, bei dem der Bedarf an einzelnen Anlagen in Städten und Dörfern festgestellt wird. Bei einigen Richtlinien ist der Privatsektor für die Investitionen verantwortlich. Dies gilt nicht nur für Energie oder Luftqualität, sondern auch für Abfall und Wasserversorgung - Bereiche, die in mehreren Bewerberländern privatisiert wurden. Hier besteht die Rolle der Regierung darin, die Anforderungen durchzusetzen und zu überwachen. Bevor Maßnahmen ergriffen werden, ist - unter Bezugnahme auf die Standards und Anforderungen der Richtlinien - der Investitionsbedarf auf lokaler Ebene festzustellen.

Bei einigen Richtlinien war der Investitionsbedarf erst nach einer ersten Beurteilung oder Planung bekannt, beispielsweise nach der Erstellung eines nationalen Abfallentsorgungsplans, in dem eine Strategie für regionale Abfalldeponien festgelegt wird, oder nach einer Bestandsaufnahme der die Anforderungen nicht erfuellenden Emissionen aus Siedlungsmüll verbrennungsanlagen. Im Falle der Rahmenrichtlinie über die Luftqualität und ihrer Tochterrichtlinien wird der Investitions bedarf erst deutlich werden, nachdem in vorgeschalteten Beurteilungen die Zonen definiert wurden, in denen die Grenzwerte für bestimmte Schadstoffe überschritten werden. Der nächste Schritt besteht in der Erarbeitung von Aktionsplänen, in denen die Quellen von Schadstoffemissionen sowie die kostengünstigsten Optionen für die Verringerung von Emissionen ermittelt werden. Beispielsweise könnten hohe Partikelemissionswerte auf Dieselmotoren in Bussen zurückgeführt werden, was Investitionen in eine Neuausrüstung des öffentlichen Personen nahverkehrs erforderlich machen würde, oder auf den Einsatz von Kohle in Heizanlagen in Privathaushalten, was eine Umstellung auf Erdgas nahe legen würde.

Den Schwerpunkt eines durch den Beitritt voran getriebenen Investitionsprogramms werden die kapitalintensiven Umweltschutz-Infrastrukturprojekte bilden, die im Rahmen der investitions intensiven Richtlinien erforderlich sind. Jedoch müssen auch die für die Erfuellung der Anforderungen nötigen Investitionen kleineren Maßstabs beurteilt werden, beispielsweise Überwachungssysteme und Laboratorien. Für die wirksame Umsetzung und Durchsetzung werden zusätzliche Umweltinspektoren sowie neue Informationsmanagementsysteme, Kommunikationsausrüstung und Kraftfahrzeuge benötigt werden. Wenn diese Mechanismen nicht vorhanden sind, werden die mit der Umsetzung der investitions intensiven Richtlinien verbundenen Schwierigkeiten zunehmen, insbesondere in Fällen, in denen der Privatsektor beteiligt ist [8].

[8] Die investitionsbezogenen Auswirkungen der Anforderungen der EU in den Sektoren Wasser, Abfallentsorgung, Luftqualität und Bekämpfung der Umweltverschmutzung durch Industrietätigkeiten sind in Anhang 1 zusammengefasst. Das Handbuch zur Umsetzung der Rechtsvorschriften der EU im Bereich Umweltschutz ('Handbook on the Implementation of EC Environment Legislation') (Arbeitspapier der Kommission, April 2000) ist eine nützliche Informationsquelle zu allen Schritten, die für die Umsetzung der Anforderungen der Richtlinien erforderlich sind.

Kasten 1 Umsetzungsplanung in der Tschechischen Republik und in Slowenien

Für seine Verhandlungen über das Kapitel Umwelt erstellt das tschechische Umweltministerium detaillierte Umsetzungspläne für jede der EU-Rechtsvorschriften im Bereich Umwelt. In den Plänen werden die für die Umsetzung der einzelnen EU-Rechtsvorschriften verantwortlichen Institutionen, die Anforderungen der Rechtsvorschriften, die Schritte für die Umsetzung einschließlich der Fristen für spezifische Anforderungen, die wichtigsten Hemmnisse für die Umsetzung und Lösungsvorschläge, der Finanzbedarf (Ausbau der Institutionen, Investitionen in den öffentlichen Sektor, Bedarf des Privatsektors) sowie eine Liste konkreter Projekte für die Umsetzung aufgelistet.

Das Umweltministerium Sloweniens erstellte für seine Beitrittsverhandlungen detaillierte Umsetzungspläne, denen Aktionspläne und Schätzungen der Investitionskosten folgten, um seine Anträge auf Gewährung von Übergangsfristen zu begründen. Diese Aktionspläne und ihre Zeitrahmen wurden vom Europäischen Rat angenommen. Sie sind auf der Website der Regierung Sloweniens zu finden.

Aus dem Umsetzungsplan muss hervorgehen, wer für die Durchführung des eigentlichen Investitions vorhabens und für die Erfuellung der Anforderungen der EU verantwortlich sein wird. Hier reicht die Palette von Versorgungsbetrieben bis zu Landwirten, von privatwirtschaftlichen Unternehmen bis zu Umweltämtern. Manche Antragsteller werden für Projekte verantwortlich sein, für die mehr als eine Richtlinie gilt. Beispielsweise werden Gemeinden oftmals für die Einhaltung der Standards der EU für kommunale Dienste wie Trinkwasserversorgung, Behandlung von kommunalem Abwasser und Abfallentsorgung zuständig sein. Es werden Beurteilungen und Planungen auf Gemeindeebene erforderlich sein, um die zusätzliche Infrastruktur zu ermitteln, die für die Erfuellung dieser multiplen Anforderungen erforderlich ist.

Es sollten vorläufige Kostenschätzungen für die vorgeschlagene Infrastruktur erstellt werden, einschließlich von Betriebs- und Instandhaltungskosten. Obwohl die meisten Bewerberländer gewisse Kostenschätzungen vorgenommen haben, werden möglicherweise zusätzliche Informationen und Analysen erforderlich sein, um die kostenwirksamsten Strategien für die Erfuellung der Anforderungen zu ermitteln oder die Erschwinglichkeit auf nationaler Ebene, auf Gemeindeebene oder auf der Ebene der Haushalte zu berücksichtigen. In diesem Stadium sollten auch potenzielle Finanzquellen ermittelt werden - unter anderem Haushaltsmittel, Finanzhilfen, Darlehen von internationalen Institutionen und von Geschäftsbanken. Diese Informationen können dann die Grundlage für eine umfassende Finanzierungsstrategie bilden, die den Investitionsbedarf, die Finanzquellen und die zeitliche Abstimmung der für die Erfuellung der Anforderungen erforderlichen Einzelprojekte definiert.

Dieser Prozess wird sich in großen Ländern von dem unterscheiden, was in kleineren Ländern möglich ist. Ein Land mit fast vierzig Millionen Einwohnern kann nicht so detailliert sein wie Slowenien. Andererseits müssen die Beitrittsplanung, die Erfuellung der Anforderungen und die Projekt informationen auf irgend einer Ebene verknüpft werden: In großen Ländern muss der Informationsfluss zu und von der regionalen Ebene verbessert werden. In jedem Fall ist es weniger wichtig, stark ins Detail zu gehen, als sicherzustellen, dass die Investitionsplanung klar auf gesammelten Informationen beruht und in Bezug auf ihre Vorhersagen glaubhaft ist.

4. Ermittlung und Sicherung von Finanzierungsquellen

Einnahmen und Erschwinglichkeit

Die Erschwinglichkeit ist bezogen auf die nationalen Gesamtausgaben auf Programmebene eine wichtige Frage. Auf Projektebene sollten Einnahmenströme ermittelt werden, die zur finanziellen Lebensfähigkeit und Nachhaltigkeit des Projekts beitragen. Diese werden im Allgemeinen die Form von Gebühren für Dienstleistungen im Umweltbereich haben, beispielsweise die Wasserversorgung oder die Abfallentsorgung. Die 'Erschwinglichkeitsanalyse' eines Projekts wird dazu beitragen, zu beurteilen, inwieweit die Verbraucher in der Lage sind, zumindest einen Teil der vorgeschlagenen Gebühren zu bezahlen und einen Beitrag zu den Betriebs- und Instandhaltungsausgaben zu leisten, und wie sich die Gebühren auf die Nachfrage auswirken. Es gibt kaum allgemeine Leitlinien dafür, was ein erschwingliches Niveau ist, aber eine polnische Studie veranschlagte einen Wert von 4 % des Haushaltseinkommens für den Wasserverbrauch als Obergrenze der Erschwinglichkeit für die Verbraucher; die EBWE hat hierzu interne Leitlinien. Eine Erhöhung der Gebühren und Abgaben kann auch zu einer deutlichen Reduzierungen des Ressourcenverbrauchs führen und damit den Bedarf für neue Investitionen senken. Beispielsweise hat die Erhebung von Gebühren für Wasser in den Bewerberländern zu einem Rückgang der Nachfrage um durchschnittlich 40 % geführt, wodurch in den 80er Jahren konzipierte Abwasseranlagen Kapazitätsüberschüsse haben und mit unnötig hohen Betriebskosten laufen.

Eine diese Informationen einbeziehende vorläufige finanzielle Analyse wird die allgemeinen finanziellen Parameter des Projekts, beispielsweise den Investitionsbedarf und die Kapitalrendite, festlegen. Alle Bewerberländer Mittel- und Osteuropas haben Umweltschutzfonds eingerichtet, deren Mittel aus Steuern auf Umweltressourcen, Gebühren und Bußen für übermäßige Umweltverschmutzung stammen. Diese Instrumente stellen für die Nutzer einen wirtschaftlichen Anreiz dar, das Ausmaß der Umweltverschmutzung oder den Verbrauch natürlicher Ressourcen zu senken und können dadurch Umweltschutzinvestitionen fördern; allerdings ist darauf zu achten, dass dabei die gemeinschaftlichen Vorschriften für staatliche Beihilfen eingehalten werden. Die Einnahmen aus diesen Quellen stellen einen wertvollen Einnahmestrom für viele Umweltschutzinvestitionen dar; dies gilt insbesondere für Gebühren und Steuern, da diese relativ vorhersagbar sind. Idealerweise sollte sich die Höhe der Gebühren und Steuern der Erfuellung des Verursacherprinzips annähern. Gebühren für Ressourcenverbrauch und volle Kostendeckung für die Nutzung von Umweltschutz infrastrukturen (beispielsweise Wasserversorgungs-, Abwasser behandlungs- und Kanalisationsnetze sowie Abfallentsorgung) sollten integraler Bestandteil der Projektfinanzierung sein.

Einbeziehung des Privatsektors

Dem Verursacherprinzip entsprechend sollte die finanzielle Last so nahe wie möglich beim Investor und Verursacher der Umweltverschmutzung liegen. Die Bedeutung der Investitionen des Privatsektors wird aus der oben zitierten Studie der Weltbank über Bulgarien ersichtlich. Dieser Studie werden46 % der Investitionen in den Umweltschutz vom Privatsektor, 43 % von den Gemeinden und nur 11 % von der Zentralregierung getätigt. Darüber hinaus kamen die nationalen Umweltschutz-Aktionspläne der Slowakei und Rumäniens unabhängig voneinander zu der Einschätzung, dass annähernd 70 % der für Umweltverschmutzungen erforderlichen Finanzmittel aus dem Privatsektor kommen müssen. Der Privatsektors kann sich auf verschiedene Weise an den Umweltschutzinfrastrukturinvestitionen in Sektoren beteiligen, für die in vielen der Mitgliedstaaten traditionell der öffentliche Sektor zuständig war. In der Slowakei wurde die Abfallentsorgung im Jahr 1995 privatisiert - mit einem festen rechtlichen Rahmen für die Überwachung der Standards für Abfalldeponien - und durch Gemeindesteuern der Einwohner finanziert. In den meisten Bewerberländern ist die Wasserversorgung der Gemeinden teilweise privatisiert, üblicherweise mittels einer zu 100 % im Besitz der Gemeinde befindlichen Kapitalgesellschaft und einer Kapitalbeteiligung durch Investoren und/oder Geschäftsbanken.

Die Beteiligung des Privatsektors reicht von der Vergabe der Projektvorbereitung bis zur vollen 'Privatisierung' des Bereichs Umwelt, einschließlich der Verantwortung für die Gebührenerhebung. Zu den Modellen für die Beteiligung des privatwirtschaft lichen Sektors, bei denen keine volle Privatisierung erreicht wird, gehören Projekte des Typs 'Bau, Betrieb und Übertragung', 'Bau, Besitz und Betrieb' sowie 'Bau, Besitz, Betrieb und Übertragung'. Bei derartigen Modellen müssen die Verantwortlichkeiten (sowohl rechtlich als auch finanziell) klar und gerecht verteilt sein; eine im Jahr 2000 veröffentlichte Mitteilung der Kommission nennt als Grundsätze von Partnerschaften zwischen öffentlichem und privatwirtschaftlichem Sektor Transparenz, Gleichbehandlung und Wettbewerb [9].

[9] Mitteilung der Kommission zu Auslegungsfragen im Bereich Konzessionen im Gemeinschaftsrecht, ABl. C 121 vom 29.4.2000.

Eine Bank oder ein Finanzinstitut kann möglicherweise als Teil eines Darlehenspakets Unterstützung bei der Vorbereitung eines Projekts bieten, und Geschäftsbanken haben Projekte im Auftrag von internationalen Finanzierungsinstituten und Finanzhilfeprogrammen [10] durchgeführt. Ein für das gesamte Projekt verantwortlicher Auftragnehmer (ein 'schlüsselfertiges' Projekt) wird möglicherweise in der Lage sein, eine Finanzierung für die Projektdurchführung anzubieten. Ausrüstung kann beim Lieferanten geleast werden. Die Anlage in Aktien findet weitere Verbreitung, wobei mehrere Risikokapitalfonds Stammaktien an Investitionen von Gemeinden in den Bereichen Abfall und Abwasser suchen.

[10] Unter Darlehen sind hier gewerbliche Kredite zu verstehen, nicht gebundene Entwicklungshilfekredite, die aufgrund eines OECD-Beschlusses ("Softban") aus dem Jahr 1991 für Transitionsländer vermieden werden sollten.

Die Rolle der Finanzhilfe

Bei der Diskussion über das Finanz-Engineering für Umweltprojekte des öffentlichen Sektors in den Bewerberländern ging es vor allem um die Rolle der Finanzhilfe. Die meisten nationalen Umweltschutzfonds gewähren jedoch sowohl zinsgünstige Kredite als auch Finanzhilfe, und es gibt Gründe dafür, langfristig die Finanzhilfe durch Darlehen abzulösen. Finanzhilfe ist zwar nicht immer mit dem Verursacherprinzip, dem Nutzerprinzip und dem Prinzip der vollen Kostendeckung vereinbar, sie kann jedoch Lücken bei der tatsächlichen Erschwinglichkeit schließen, so dass mehr Projekte schneller umgesetzt werden können, als es sonst der Fall wäre. Auch bei der Kapitalisierung von Umlauffonds hat sie eine wertvolle Rolle gespielt, das heißt bei Fonds, die Kredite zu einem subventionierten Zinssatz gewähren und dann aus den Kreditrückzahlungen erneut Darlehen vergeben. Anfang der 90er Jahre, als der Kapitalmarkt in den Bewerberländern unterentwickelt war und ein gewerblicher Kreditmarkt durch Inflation und einen unzureichenden aufsichtsrechtlichen Rahmen behindert wurde, war Finanzhilfe unentbehrlich als Katalysator und Anreiz für konkrete Investitionen. Im Kontext der Erfordernisse des Beitritts könnte gezielte Finanzhilfe zu einer Verkürzung des Umsetzungs zeitraums beitragen und damit der Umwelt und der Gesundheit in Europa zugute kommen. Für den 'Zusammenhalt' nach dem Beitritt wird Finanzhilfe erforderlich sein, um die Kluft zwischen weniger entwickelten Regionen und anderen Regionen zu überbrücken, in denen die Gemeinschaft die Aufgabe hat, die 'wirtschaftliche und soziale Entwicklung der Gemeinschaft insgesamt sowie die ausgewogene Entwicklung ihrer Regionen' zu berücksichtigen. Sie hat auch das Mandat, den Kohäsionsfonds für die finanzielle Unterstützung für die Umwelt zu nutzen [11]. Längerfristig könnte Finanzhilfe auf spezifische, klar definierte Fälle beschränkt werden, in denen sie als Katalysator wirken und nicht die Finanzierung durch Eigenkapital oder Darlehen ersetzen würde. In jedem Fall müssen die gemeinschaftlichen Vorschriften für staatliche Beihilfen eingehalten werden [12].

[11] Artikel 174 Absatz 3 und Artikel 175 Absatz 4 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft.

[12] Siehe insbesondere den Gemeinschaftsrahmen für staatliche Umweltschutzbeihilfen (ABl. C 37/3 vom 3.2.2001)

Der Rückgriff auf Finanzhilfe kann jedoch auch Probleme mit sich bringen. Erstens ist ohne die kontrollierende und ausgleichende Wirkung von Marktzwängen besondere Umsicht erforderlich, um die Kostenwirksamkeit der Investition zu gewährleisten. Zweitens sind einige Formen von Finanzhilfe an Einreichungsfristen gebunden, die für die Unternehmen, die Waren liefern und Dienstleistungen erbringen, zu der Entstehung eines höchst instabilen 'zyklischen' Marktes führen können. Drittens ist Finanzhilfe nicht 'kostenlos', sondern kann dem Empfänger der Mittel beträchtliche finanzielle Verpflichtungen und Managementpflichten auferlegen. Viertens führt ein geringerer Anteil an Finanzhilfe zu einem höheren Anteil anderer Formen der Finanzierung. Darauf sollte jedoch nicht zu viel Nachdruck gelegt werden. Andere Formen der Finanzierung dürfen nicht durch einen zu hohen Finanzhilfeanteil verdrängt werden. Ausschlaggebend ist hier, ob das Finanzpaket erschwinglich ist. Für Projekte mit hinreichenden Renditeaussichten oder Kapitalerhöhungen im Laufe der Jahre lässt sich stets Kapital finden.

Strategien für die Projektfinanzierung

Gegebenenfalls kann es angebracht sein, mit dem Geschäftsbankensektor Darlehen auszuhandeln. Einige Banken in EU-Mitgliedstaaten haben sich auf die Finanzierung von Projekten im Bereich der Umweltschutzinfrastruktur in Bewerberländern spezialisiert. In vielen Fällen kann die Fremdfinanzierung (Finanzhilfe, Darlehen oder Anleihen) durch Kapitalbeteiligungen ergänzt werden. Der Vorteil ist hierbei, dass der Eigentümer des Kapitals normalerweise einen Veräußerungsgewinn statt jährlicher Einnahmen anstrebt. Im Allgemeinen ist dies nur möglich, wenn es ein spezifisches Unternehmen oder Vorhaben gibt, in das der Kapitalgeber investieren kann. Einige Gemeinden haben zu 100 % in ihrem Besitz befindliche Kapitalgesellschaften gegründet, die derartige Beteiligungen anziehen können. Im Großen und Ganzen ist diese Option jedoch bei Projekten, bei denen es sich um Vorhaben des Privatsektors (einschließlich privatisierter Versorgungsbetriebe) oder um Partnerschaften zwischen öffentlichem und privatem Sektor handelt, einfacher zu realisieren.

Die allgemeine Investitionsstrategie für ein Projekt hat bedeutende Auswirkungen auf die Vorbereitung des Projekts. Jeder Investor wird spezifische Informationen verlangen und voraussichtlich erwarten, dass diese Informationen in einer bestimmten Weise präsentiert werden. Dies ist eine schwierige und zeitraubende Aufgabe, insbesondere dann, wenn mehrere Finanzierungs organisationen beteiligt sind. Es ist daher wünschenswert, eine langfristige Beziehung zu einigen wichtigen Finanzierungsorganisationen zu entwickeln, die nicht nur mit der Situation in dem Land vertraut sind, sondern die auch vertraute Antragsverfahren verwenden. Da es schwierig sein kann, passende Finanzierungsquellen zu ermitteln, ohne viele in Betracht zu ziehen, die sich dann als ungeeignet erweisen, wurde im Rahmen des PEPA-Fonds die sogenannte 'PEPA Fund Fiche' erstellt, um die Projektverantwortlichen in den Bewerberländern zu unterstützen. Darin werden die unterschiedlichen Ziele und Arbeitsmethoden der wichtigsten internationalen Finanzierungsinstitute erläutert.

Aufbau von Kapazitäten

Zu einer erfolgreichen Finanzierungsstrategie gehören nicht nur der Zugang zu Finanz mitteln, sondern auch ein verbessertes Management und andere 'weichere' Elemente. Vernetzung, Schulungsmaßnahmen und der Austausch bester Praktiken können zu einem derartigen Erfolg einen überaus wichtigen Beitrag leisten. Das PEPA-Programm hat Vertreter von Umweltministerien und Gemeinden sowie Manager nationaler Umweltschutzfonds in der Region zusammen gebracht und über erfolgreiche Projekte berichtet. Im nächsten Stadium werden lokale und regionale Behörden ermutigt werden, Finanzierungs strategien im Zusammenhang mit den Beitrittspolitiken zu entwickeln. Das Programm Phare hat bereits einen beträchtlichen Beitrag zum Aufbau von Kapazitäten geleistet, indem Projekte für das SIVB und Phare-Programme für die Prä-Strukturfonds entwickelt wurden. Einige Bewerberländer haben sich dem Programm LIFE angeschlossen, das Pilotprojekte unterstützen kann. Die dänische Regierung unterstützte eine detaillierte Finanzierungsstrategie für Litauen, in der anhand eines Überblicks über alle kommunalen Investitionsmittel die Erschwinglichkeit analysiert wurde. Angesichts der großen Anzahl beteiligter 'Akteure' werden bilaterale Geldgeber dringend gebeten, beispielsweise durch Partnerschaften oder auf anderem Wege, weitere Unterstützung zu gewähren.

5. Schlussfolgerung

Eine Analyse der von Bewerberländern vorgelegten Investitionspläne zeigt, dass zwar einige Länder inzwischen Umsetzungs- und Finanzierungspläne ausgearbeitet haben und weitere in den kommenden Monaten folgen werden, dass aber auch noch viel zu tun bleibt - insbesondere müssen die Umsetzungspläne mit konkreten Projekten und Maßnahmen gefuellt werden. Außerdem ist darauf zu achten, dass Finanzierungsstrategien für die Zeit nach dem Beitritt erstellt werden, wenn die Strukturinstrumente der Gemeinschaft in Anspruch genommen werden können.

Für größere Länder mit mehreren für Investitionen im Bereich der Umweltschutzinfrastruktur verantwortlichen Verwaltungsebenen gestaltet sich die Erarbeitung von Investitions plänen schwieriger. Es gibt jedoch ausreichenden Spielraum für die Erarbeitung klarer und durchdachter Strategien, ohne so sehr ins Detail zu gehen, wie es ein kleines Land auf zentraler Ebene tun kann. Statt dessen sollten Informationen aus den Regionen als Grundlage für auf zentraler oder nationaler Ebene entwickelte Politiken und Finanzierungspläne zusammengetragen werden. Verbesserte Kommunikation und der Dialog mit den Regionen sind erforderlich, um effektive Ergebnisse gewährleisten zu können.

Wenn die in Abschnitt 2 vorgeschlagenen Kriterien für die Festlegung von Prioritäten beachtet werden, lässt sich die Qualität der Investitionspläne verbessern. Der Austausch von Erfahrungen kann zur Beschleunigung des Prozesses beitragen. Die Bewerberländer sind zunehmend bereit, langfristige Investitionspläne gemeinsam mit anderen Ländern zu erarbeiten, wie es die Tschechische Republik, Slowenien und Litauen getan haben. Es gibt zahlreiche gute Praktiken, die verbreitet werden sollten. Angenommene Investitionspläne könnten an Kontaktpersonen in den nationalen Umweltministerien der Bewerberländer weitergeleitet werden. Hier könnte die Rolle des Programms PEPA als Katalysator und Förderer des Erfahrungsaustauschs gestärkt werden, indem vorhandene Informationen bekannt gemacht und in einer Art und Weise präsentiert werden, die einen direkteren Zugriff auf diese Informationen ermöglicht.

Die Mitgliedstaaten könnten auch einen größeren Teil ihrer bilateralen technischen Hilfe für die Bewerberländer gezielt auf die Erarbeitung von Finanzstrategien und auf die Vermittlung ihrer eigenen Erfahrungen ausrichten. Aktivitäten, bei denen die vom Beitrittsdruck bestimmte 'Top-Down'-Politik mit einem 'Bottom-Up'-Ansatz für die Festlegung von Projekten verknüpft wird, sollten (durch TH-Programme der Gemeinschaft) stärker gefördert werden. Es sind Schulungen für Mitarbeiter regionaler und lokaler Verwaltungen erforderlich.

Die Kommission wird weiterhin Informationen über den Investitions- und Infrastrukturbedarf sowie Informationen über Projekte sammeln und weiter verfeinern: Die PEPA-Datenbank enthält bereits mehr als tausend Projekte, von Umsetzungslücken über Projektideen bis zu ausgereiften Projekten. Die nächste Phase der technischen Hilfe der Gemeinschaft wird sich auf einige der oben umrissenen Fragen konzentrieren: auf die Ausarbeitung von Projekten, durch die die ermittelten Umsetzungslücken in bezug auf die investitionsintensiven Richtlinien geschlossen werden sollen, und auf die Beratung hinsichtlich vorrangiger Projekte. Die Unterstützung für die Erarbeitung von Umsetzungsplänen für spezifische Richtlinien wird ausgebaut.

Abschließend ist jedoch darauf hinzuweisen, dass es allein Aufgabe der Bewerberländer ist, Finanzierungsstrategien auszuarbeiten und vorzulegen - eine Aufgabe, die angesichts des Zeitplans für den Beitritt jetzt dringender ist als je [13].

[13] KOM(2000)700

ANHANG 1

DIE INVESTITIONSBEZOGENEN AUSWIRKUNGEN DER WICHTIGSTEN 'INVESTITIONSINTENSIVEN' RICHTLINIEN

1. ANFORDERUNGEN FÜR DEN SEKTOR WASSER UND GEWÄSSER

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* Richtlinie 98/83/EG des Rates vom 3. November 1998 über die Qualität von Wasser für den menschlichen Gebrauch

* Richtlinie 91/271/EWG des Rates vom 21. Mai 1991 über die Behandlung von kommunalem Abwasser

* Richtlinie 76/464/EWG des Rates vom 4. Mai 1976 betreffend die Verschmutzung infolge der Ableitung bestimmter gefährlicher Stoffe in die Gewässer der Gemeinschaft, gemäß Änderung durch Richtlinie 91/692/EWG des Rates und ihre "Tochter"-Richtlinien

* Richtlinie 91/676/EWG des Rates vom 12. Dezember 1991 zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen

* Richtlinie 2000/.../EG des Europäischen Parlaments und des Rates zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik

* Richtlinie 76/160/EWG des Rates vom 8. Dezember 1975 über die Qualität der Badegewässer

2. ANFORDERUNGEN FÜR DEN SEKTOR ABFALLENTSORGUNG

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* Richtlinie 1999/31/EG des Rates über Abfalldeponien

* Richtlinie 89/369/EWG des Rates vom 8. Juni 1989 über die Verhütung der Luftverunreinigung durch neue Verbrennungsanlagen für Siedlungsmüll

* Richtlinie 94/67/EG des Rates vom 16. Dezember 1994 über die Verbrennung gefährlicher Abfälle

* Gemeinsamer Standpunkt (EG) Nr. 7/2000 vom Rat festgelegt am 25. November 1999 im Hinblick auf den Erlass der Richtlinie 2000/.../EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom ... über die Verbrennung von Abfällen

* Richtlinie 75/442/EWG des Rates vom 15. Juli 1975 über Abfälle (gemäß Änderung durch Richtlinie 91/156/EWG des Rates)

* Richtlinie 91/689/EWG des Rates vom 12. Dezember 1991 über gefährliche Abfälle (gemäß Änderung durch Richtlinie 94/31/EG des Rates)

* Richtlinie 86/278/EWG des Rates vom 12. Juni 1986 über den Schutz der Umwelt und insbesondere der Böden bei der Verwendung von Klärschlamm in der Landwirtschaft

3. ANFORDERUNGEN FÜR DEN SEKTOR LUFTQUALITÄT

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* Richtlinie 96/62/EG des Rates vom 27. September 1996 über die Beurteilung und die Kontrolle der Luftqualität

* Richtlinie 99/30/EG des Rates über Grenzwerte für Schwefeldioxid, Stickstoffdioxid und Stickstoffoxide, Partikel und Blei in der Luft

* Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 1998 über die Qualität von Otto- und Dieselkraftstoffen und zur Änderung der Richtlinie 93/12/EWG des Rates (98/70/EG)

* Richtlinie 1999/32/EG des Rates vom 26. April 1999 über eine Verringerung des Schwefelgehalts bestimmter fluessiger Kraft- oder Brennstoffe und zur Änderung der Richtlinie 93/12/EWG

* Richtlinie 94/63/EG des Rates vom 20. Dezember 1994 zur Begrenzung der Emissionen fluechtiger organischer Verbindungen (VOC-Emisisonen) bei der Lagerung von Ottokraftstoff und seiner Verteilung von den Auslieferungslagern bis zu den Tankstellen

4. ANFORDERUNGEN FÜR DEN SEKTOR DER BEGRENZUNG DER UMWELT VERSCHMUTZUNG DURCH INDUSTRIETÄTIGKEITEN

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* Richtlinie 96/61/EG des Rates vom 24. September 1996 über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung)

* Richtlinie 88/609/EWG des Rates vom 24. November 1988 zur Begrenzung von Schadstoffemissionen von Großfeuerungsanlagen in die Luft (gemäß Änderung durch Richtlinie 94/66/EG des Rates)

* Richtlinie 1999/13/EG des Rates vom 11. März 1999 über die Begrenzung von Emissionen fluechtiger organischer Verbindungen, die bei bestimmten Tätigkeiten und in bestimmten Anlagen bei der Verwendung organischer Lösungsmittel entstehen

* Richtlinie 96/82/EG des Rates vom 9. Dezember 1996 zur Beherrschung der Gefahren bei schweren Unfällen mit gefährlichen Stoffen

ANHANG 2

GESCHÄTZTER UMWELT-FINANZIERUNGSBEDARF IN DEN BEWERBERLÄNDERN

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ANHANG 3

RICHTLINIENSPEZIFISCHE UMSETZUNGS- UND FINANZIERUNGSPLÄNE

Die beitrittswilligen Länder haben für alle Richtlinien, für die sie in ihren Beitrittsverhandlungen Übergangsfristen beantragen, richtlinienspezifische Umsetzungs- und Finanzierungspläne zu erstellen. Richtlinienspezifische Umsetzungs- und Finanzierungspläne können auch bei der Planung der Umsetzung anderer Richtlinien hilfreich sein. Wenn der Plan zur Begründung eines Antrags auf eine Übergangsfrist dient, muss er triftige Gründe für die zusätzliche Frist für die Umsetzung anführen. Die Bewerberländer werden ihr eigenes Format für richtlinienspezifische Umsetzungs- und Finanzierungspläne entwickeln. Nachstehend ein Vorschlag für ein solches Format.

Zusammenfassung

Zusammenfassung der wichtigsten Schritte und des Zeitplans für die Umsetzung sowie Begründung der für die Umsetzung beantragten zusätzlichen Frist

1. Einführung

* Anforderungen der Richtlinie

* Zusammenfassung der erforderlichen Übergangsfrist

2. Für die vollständige Umsetzung erforderliche Schritte

* Derzeitiger Umsetzungsstand auf legislativer und institutioneller Ebene, Umsetzungslücken

* zur Vollendung der legislativen Umsetzung

* zur Vollendung institutioneller Vorkehrungen, um die Anforderungen der Richtlinie zu erfuellen

* Erschöpfende Liste der für die vollständige Umsetzung der Richtlinie erforderlichen Projekte

* Ausgewogenes Verhältnis zwischen erforderlichen öffentlichen und privaten Investitionen

3. Strategie für die Umsetzung

* Kontext für die Strategie: sozio-ökonomische Fragen und institutionelle Faktoren

* Vorgeschlagenes Szenario (vorgeschlagene Szenarien) für die vollständige Umsetzung, Annahmen

* Rollen der verschiedenen Akteure und Verantwortlichkeiten für die Investitionen

* Entwicklungsplan für die Institutionen

* Konzept für die Festlegung von Prioritäten bei den Projekten und für die Durchführung

4. Finanzierung der Umsetzungskosten

* Geschätzte Kosten der Umsetzung bei dem gewählten Szenario

* Zeitplan für die Umsetzung

* Jährliche Kosten während des vorgeschlagenen Umsetzungszeitraum für Investitionskapital, Betriebs- und Instandhaltungskosten

* Finanzierungsquellen

* Analyse der Erschwinglichkeit auf nationaler, kommunaler und Haushaltsebene

5. Umsetzungsplan

* Wichtigste Schritte und Annahmen

* Kurzfristige, mittelfristige und langfristige Initiativen (einschließlich Auswahlliste prioritärer Projekte)

* Zeitplan für die vollständige Umsetzung (Zeitziel und Meilensteine)

* Maßnahmen zur Überwachung und Begleitung der Umsetzung