Stellungnahme zum Thema "Die Beziehungen der Europäischen Union zu Rußland, der Ukraine und Weißrußland" (95/C 102/11)

Der Wirtschafts- und Sozialausschuß beschloß am 29. April 1993 gemäß Artikel 23 Absatz 3 der Geschäftsordnung eine Stellungnahme zu folgendem Thema zu erarbeiten: "Die Beziehungen der Europäischen Union zu Rußland, der Ukraine und Weißrußland."

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Außenbeziehungen, Außenhandels- und Entwicklungspolitik nahm ihre Stellungnahme am 13. Januar 1995 an. Berichterstatter war Herr Petersen.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 322. Plenartagung (Sitzung vom 26. Januar 1995) mehrheitlich mit 3 Stimmenthaltungen folgende ergänzende Stellungnahme.

Tschetschenien: Kriegerische Auseinandersetzungen umgehend einstellen

Mit Betroffenheit und Besorgnis verfolgt der Wirtschafts- und Sozialausschuß die blutigen Auseinandersetzungen in Tschetschenien. Tagtäglich werden Menschenrechte massiv verletzt, wird dem Volk der Tschetschenen unsägliches Leid zugefügt. Der Ausschuß appelliert an die Europäische Union, auf Rußland überzeugend einzuwirken, endlich das sinnlose Blutvergießen zu beenden und umgehend eine politische Lösung des Konflikts herbeizuführen. Die Europäische Union muß klarstellen, daß der politische Reformkurs in der Russischen Föderation auf dem Prüfstand steht, daß die Gefahr wächst, dem eigenen Land - auch wirtschaftlich - schweren Schaden zuzufügen. Unsere gemeinsamen Ziele - so festgeschrieben im Helsinki-Dokument der KSZE von 1992 - sind die Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten, einschließlich der Rechte von Angehörigen nationaler Minderheiten, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit. Sie sind unumstößlich. Ihre Einhaltung bildet die Basis für Mitwirkung und Zusammenarbeit in der KSZE und einen Eckpfeiler für die Entwicklung unserer Gesellschaften. Welchen Wert - so fragt der Ausschuß - haben diese feierlich proklamierten KSZE-Prinzipien und -Zielsetzungen, wenn sie problemlos von einzelnen Unterzeichnerstaaten aufs Spiel gesetzt werden können.

Der Ausschuß hat sich stets für einen intensiven politischen Dialog mit den Demokratien Mittel- und Osteuropas ausgesprochen, er hat einhellig den Annäherungsprozeß der östlichen Partnerstaaten an die Europäischen Gemeinschaften unterstützt und die Einbettung dieser Staaten in einen Gesamteuropäischen Wirtschaftsraum gefordert. Vorbehaltlos hat der Ausschuß den in den Partnerschafts- und Kooperationsabkommen bekräftigten Willen begrüßt, gemeinsam an der Stärkung der politischen und wirtschaftlichen Freiheiten mitzuwirken, die die eigentliche Grundlage der Partnerschaft bilden. Dazu gehört, daß die Achtung der Grundsätze der Demokratie und der Menschenrechte als Richtschnur für die Innen- und Außenpolitik und zugleich als wesentlicher Bestandteil der Partnerschaft bezeichnet werden. Die Europäischen Gemeinschaften und ihre Mitgliedstaaten sollten mit Blick auf das Abkommen deutlich machen, daß sie diese Vertragspassagen außerordentlich ernst nehmen, die Gemeinschaft sollte deshalb die Interimsvereinbarung über den Handelsteil des Abkommens noch nicht in Kraft setzen. Auch die Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaften sind gefordert, sie sollten mit der Ratifizierung des Abkommens solange warten, bis Rußland die politischen und sozialen Reformen entschlossener angepackt hat, bis klar geworden ist, daß künftig interne Konflikte - wie die mit Tschetschenien - politisch gelöst werden und nicht mit den Mitteln militärischer Gewalt.

Zusammenfassung

Angesichts der umfangreichen Stellungnahme hält es der Ausschuß für geboten, vorab seine Einschätzungen und Empfehlungen zu den Beziehungen der Europäischen Gemeinschaft mit Rußland, Weißrußland und der Ukraine zusammenfassend darzulegen. Im Mittelpunkt stehen die Partnerschafts- und Kooperationsabkommen, die zwischen der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten sowie Rußland und der Ukraine im ersten Halbjahr 1994 unterzeichnet wurden. Zum besseren Verständnis der tiefgreifenden Veränderungen, die sich gegenwärtig in den östlichen Partnerstaaten vollziehen, und ihrer Ursachen, hat es der Ausschuß für sinnvoll erachtet, auch den Zerfall der Sowjetunion in groben Strichen nachzuzeichnen. Daneben werden die politischen und wirtschaftlichen Reformansätze in den unabhängigen Republiken kurz gestreift, weil die Wertung einzelner Abkommenspassagen nur vor dem Hintergrund eingeleiteter Reformschritte verständlich wird.

Der Ausschuß hat die Partnerschafts- und Kooperationsabkommen im Grundsatz positiv gewürdigt, zugleich aber unterstrichen, daß die unterschiedliche Verhandlungsstärke der unabhängigen Republiken bei der Gestaltung der vertraglichen Beziehungen keine Rolle spielen und auf eine Differenzierung etwa zwischen europäischen und asiatischen Republiken möglichst verzichtet werden sollte. Jede ungleiche Behandlung wird den GUS-Wirtschaftsraum weiter zerreißen, wird die besorgniserregende Desintegration stärker vorantreiben und dem jüngst eingerichteten Wirtschaftsausschuß der GUS erhebliche Probleme bereiten. Die nicht präferentiellen, gemischten und somit ratifizierungsbedürftigen Abkommen regeln eine breite Spanne politischer, wirtschaftlicher und handelspolitischer Beziehungen. Als Abkommenstyp liegen sie zwischen den Handels- und Kooperationsabkommen und den Europa-Abkommen. Ende 1992 begannen die bilateralen Gespräche mit Rußland, wenig später auch mit der Ukraine (Ziffern 3.1 bis 3.6).

Vorbehaltlos unterstützt der Ausschuß den Willen der Vertragsparteien, an der Stärkung der politischen und wirtschaftlichen Freiheiten mitzuwirken, die die eigentliche Grundlage der Partnerschaft bilden. Der Ausschuß teilt die Einschätzung der Vertragsparteien, daß der Rechtsstaatlichkeit und der Achtung der Menschenrechte, insbesondere der Minderheitenrechte, dem Aufbau eines Mehrparteiensystems mit freien und demokratischen (geheimen) Wahlen sowie der Liberalisierung der Wirtschaft mit dem Ziel einer Einführung der Marktwirtschaft überragende Bedeutung zukommen. Auch begrüßt der Ausschuß den von den Vertragsparteien hergestellten Zusammenhang zwischen der Verwirklichung der Partnerschaft und der Fortsetzung der politischen und wirtschaftlichen Reformen in den östlichen Ländern (Ziffer 3.7).

Die gemeinsame Feststellung der Vertragspartner, Rußland sei eine Wirtschaft im Übergang, wird vom Ausschuß als politischer Kompromiß gewertet. Inwieweit er wirtschaftlich realistisch und tragfähig ist, muß die Zukunft weisen. Die Ukraine hingegen gilt weiterhin als Staatshandelsland. Die unterschiedliche Einstufung der beiden Staaten ist - so die Sicht des Ausschusses - in erster Linie darauf zurückzuführen, daß Rußland für die Gemeinschaft ein stärkerer Verhandlungspartner gewesen ist (Ziffer 3.8).

Nachdrücklich kritisiert der Ausschuß, daß das offene Bekenntnis zu den Grundsätzen der sozialen Gerechtigkeit in beiden Abkommen vermieden wird. Den Verhandlungspartnern sollte zur Genüge bekannt sein, daß die Transformationsprozesse mit gewaltigen sozialen Umwälzungen verbunden sind. Sie können schließlich dazu führen, daß Demokratie und Marktwirtschaft von der Bevölkerung abgelehnt werden, weil die Kosten in sozialer und menschlicher Hinsicht als zu hoch empfunden werden. In diesem Kontext plädiert der Ausschuß zugleich dafür, in den Abkommen nicht immer nur von Marktwirtschaft, sondern von sozialer Marktwirtschaft als erstrebenswertem Reformziel zu sprechen (Ziffer 3.9 und 3.10).

Als äußerst unbefriedigend beurteilt der Ausschuß den Inhalt der Allgemeinen Vertragsgrundsätze. Zwar werden die Achtung demokratischer Grundsätze und der Menschenrechte als wesentlicher Abkommensbestandteil bezeichnet. Doch dieses Bekenntnis ist unzureichend. Vor allem bedauert der Ausschuß, daß es der Europäischen Gemeinschaft nicht gelungen ist, die Einführung und Erhaltung marktwirtschaftlicher Grundsätze - im ursprünglichen Verhandlungsmandat ausdrücklich herausgestellt - als wesentliches Element im Abkommen mit Rußland zu verankern. Für den Ausschuß wird damit ein falsches politisches Signal gesetzt, für die marktwirtschaftlichen Reformkräfte wenig ermutigend. Im übrigen regt der Ausschuß an, in den Abkommen auch die Wahrung sozialer Grundrechte und der Minderheitenrechte als wesentliche Vertragselemente zu definieren (Ziffer 3.14).

Wichtig erscheint dem Ausschuß die Evolutionsklausel, nach der im Jahre 1998 gemeinsam geprüft werden soll, ob in Rußland/der Ukraine die ökonomischen Voraussetzungen (z.B. marktwirtschaftliche Grundstrukturen) erfuellt sind, um mit den Verhandlungen über die Errichtung einer Freihandelszone beginnen zu können. Der Ausschuß hätte - nicht zuletzt aus Gründen der notwendigen Vertrauensbildung - einen präziseren Vertragstext bevorzugt (Ziffer 3.15).

Erneut moniert der Ausschuß, daß die unverzichtbaren Kontakte zwischen den wirtschaftlichen und sozialen Gruppen der Vertragsparteien mit keinem Wort erwähnt werden. Auch in der Europäischen Union sollte die Einsicht konsensfähig sein, daß es einen Gesamteuropäischen Wirtschaftsraum, in dem die gesellschaftlichen Gruppen ein Schattendasein führen, mit Sicherheit nicht geben wird. Der Ausschuß schlägt der Gemeinschaft vor, während der ersten Vertragsüberprüfung gemeinsam zu klären, ob nunmehr der Zeitpunkt gekommen ist, die Kontakte zwischen Mitgliedern des Wirtschafts- und Sozialausschusses und Mitgliedern entsprechender Gremien in den östlichen Partnerstaaten in einem Paritätischen Beratenden Ausschuß zu institutionalisieren. Während der Übergangszeit sollten Dialog und Zusammenarbeit der gesellschaftlichen Gruppen vom Ausschuß in Form von Gesprächsrunden organisiert werden (Ziffern 3.18 und 3.45).

Im Handelsteil gewähren die Vertragspartner einander die allgemeine Meistbegünstigung i.S. des Artikels I GATT. Der Ausschuß begrüßt die gegenseitige Aufhebung von mengenmäßigen Einfuhrbeschränkungen - unbeschadet der Sonderregelungen für Textilwaren, EGKS-Erzeugnisse und Kernmaterial. Die vereinbarte Schutzklausel bei Marktstörungen sollte nach Auffassung des Ausschusses konkreter gefaßt und möglichst bald durch die einschlägigen Bestimmungen des GATT 94 ersetzt werden. Entsprechendes gilt für die Antidumping- oder Ausgleichsmaßnahmen. In der Zollpolitik bedauert der Ausschuß, daß es die Gemeinschaft unterlassen hat, ein Standstill für den russischen/ukrainischen Außenzoll zu vereinbaren. Solange die beiden östlichen Länder kein Mitglied des GATT/der WTO sind, können sie den Zollschutz - trotz vorheriger Konsultationen - beliebig erhöhen (Ziffern 3.19 bis 3.26).

Was den Arbeitsmarkt anbelangt, so fehlt dem Ausschuß das Verständnis dafür, daß Familienangehörigen von legal beschäftigten Arbeitnehmern aus beiden Partnerstaaten der Zugang zum Arbeitsmarkt der Gemeinschaft versperrt bleibt. Auf einem anderen Blatt steht, daß der gemeinschaftliche Arbeitsmarkt - wegen der hohen Arbeitslosigkeit und der mittelfristig äußerst begrenzten Spielräume - in kommenden Jahren keinen nennenswerten Bedarf an Arbeitskräften signalisiert. Die Gemeinschaft sollte deshalb alle Vereinbarungen vermeiden, aus denen ein Anspruch - und sei er auch nur politisch - auf (grenzüberschreitende) Freizügigkeit von Arbeitnehmern aus Drittstaaten abgeleitet werden könnte (Ziffer 3.27).

Bei den ausgehandelten Regelungen für die Niederlassung und Geschäftstätigkeit von Gesellschaften hält der Ausschuß - vor allem im Bereich der Finanzdienstleistungen - Nachbesserungen für dringend geboten. Die Vereinbarungen mit Rußland bescheren den EG-Banken vorerst eindeutige Wettbewerbsnachteile, die möglichst rasch beseitigt werden sollten, rascher jedenfalls als nach dem ohnehin nur in Umrissen erkennbaren Zeitrahmen (Ziffer 3.30).

Der Ausschuß begrüßt, daß laufende Zahlungen für den bilateralen Waren-, Dienstleistungs- und Personenverkehr in frei konvertierbarer Währung zugelassen sind. Auch unterstützt er die ersten Ansätze zur Liberalisierung des Kapitalverkehrs. Zugleich fordert der Ausschuß die Vertragsparteien auf, den eingeschlagenen Weg kontinuierlich voranzugehen. Standort- und Spezialisierungsvorteile eines zunehmend freien Güter- und Dienstleistungsverkehrs lassen sich nach Überzeugung des Ausschusses nur ausschöpfen, wenn grenzüberschreitend auch die Freizügigkeit des Kapitals gegeben ist (Ziffer 3.33).

Eine Schwachstelle der Abkommen bilden die Vereinbarungen über den Wettbewerb. Die Absprachen sind so weich, so unverbindlich formuliert, daß daraus kaum Ansprüche entstehen können, weder für die Vertragsparteien noch für die europäischen Unternehmen. Der Ausschuß unterstreicht in diesem Zusammenhang die Bereitschaft der Gemeinschaft, den östlichen Vertragspartnern auf Antrag technische Hilfe bei Ausarbeitung und Durchführung von Wettbewerbsregeln zu leisten (Ziffer 3.34).

Was den Schutz des geistigen, gewerblichen und kommerziellen Eigentums angeht, so wollen Rußland und die Ukraine am Ende des fünften Jahres nach Inkrafttreten der Abkommen ein Schutzniveau erreichen, das dem der Europäischen Gemeinschaft "vergleichbar" ist. Der Ausschuß hätte es für besser gefunden, wenn sich die Vertragspartner auf ein "gleichwertiges" Schutzniveau geeinigt hätten. Skeptisch beurteilt der Ausschuß die vereinbarte Streitschlichtung bei Meinungsunterschieden, die sich aus der Anwendung der Abkommen und den aufgelisteten multilateralen Übereinkommen ergeben. Auch hier ist das Verfahren äußerst schwach ausgestaltet, läuft letztlich auf unverbindliche Gespräche hinaus und bleibt weit hinter dem einschlägigen Mechanismus des GATT zurück (Ziffer 3.35).

Rußland und die Ukraine wollen sich bemühen, ihre Rechtsvorschriften schrittweise mit dem Gemeinschaftsrecht in Einklang zu bringen. Der Ausschuß begrüßt diese Absichtserklärung, verkennt aber keineswegs die gravierenden mit der Rechtsangleichung verbundenen Schwierigkeiten. Aus Sicht des Ausschusses sollten Fachgruppen im Rahmen der Kooperationsausschüsse gebildet werden, um prioritäre Bereiche für die Angleichung der Rechtsvorschriften zu ermitteln. Der Ausschuß bedauert, daß die Abkommen keinen Zeitrahmen für die rechtlichen Anpassungsschritte enthalten (Ziffern 3.36 und 3.37).

Die Vertragsparteien wollen die wirtschaftliche Zusammenarbeit fördern, um bestehende Wirtschaftsbeziehungen zum gegenseitigen Nutzen zu festigen und auszubauen. Besondere Beachtung verdient, daß alle Partner es als wesentlich ansehen, auch zu einer harmonischen Sozialentwicklung beizutragen. Der Ausschuß hegt allerdings begründete Zweifel, ob allein die Aneinanderreihung vielfältiger Politikbereiche, ihr beziehungsloses Nebeneinander schon hinreicht, um einen wirksamen Beitrag zur Erreichung der angestrebten gesamtwirtschaftlichen Ziele zu leisten. Auch sollte bedacht werden, daß es keineswegs nur um ein oder zwei östliche Vertragspartner geht; ähnliche Unterstützung und Zusammenarbeit erwarten die assoziierten mitteleuropäischen Staaten, das Baltikum und die übrigen unabhängigen Republiken der ehemaligen Sowjetunion. Nach Auffassung des Ausschusses wäre es richtiger gewesen, sich von Anbeginn auf eine wirtschaftliche Prioritätenliste für die Zusammenarbeit zu verständigen. Namentlich auf dem Gebiet der Infrastruktur, der Nachrüstung oder Stillegung von Kernkraftwerken sowie dem Schutz der Umwelt und der menschlichen Gesundheit besteht vordringlicher Handlungsbedarf (Ziffern 3.38 bis 3.40).

Im Gegensatz zu den Europa-Abkommen enthält das Partnerschafts- und Kooperationsabkommen mit Rußland eine Auflistung von Bereichen für die Zusammenarbeit bei der Verhütung von Straftaten. Für den Ausschuß ist diese Vereinbarung ein längst überfälliger Schritt. Der Ausschuß appelliert an die Europäische Gemeinschaft und ihre Mitgliedstaaten, die vorgesehenen Konsultationen und die "enge Interaktion" mit Rußland bald zu verwirklichen und technische sowie administrative Hilfe zu leisten (Ziffer 3.41).

Der Ausschuß befürwortet die getroffenen Rahmenvereinbarungen, nach denen Rußland und die Ukraine technische Hilfe in Form von Zuschüssen aus Mitteln des TACIS-Programms erhalten sollen. Um einen optimalen Einsatz der verfügbaren Mittel zu gewährleisten, soll die verabredete technische Hilfe eng koordiniert werden mit Beiträgen aus anderen Quellen. Der Ausschuß unterstützt diese Absicht und geht davon aus, daß das Koordinierungsvorhaben alle finanziellen Hilfen erfaßt, die zur wirtschaftlichen Umgestaltung der östlichen Reformstaaten beitragen. Auch plädiert der Ausschuß dafür, die inländischen Kapitalquellen der Reformstaaten für produktive Investitionen verstärkt zu erschließen und die erhebliche Kapitalflucht einzudämmen. Dies wird jedoch nur gelingen, wenn eine konsistente makroökonomische Stabilisierungspolitik betrieben wird, wenn zweckmäßige, kalkulierbare Rahmenbedingungen für das unternehmerische Handeln geschaffen werden (Ziffern 3.42 bis 3.44).

1. Der Zerfall der Sowjetunion und die Entstehung unabhängiger Republiken

1.1. Spätestens seit Ende der siebziger Jahre wuchsen die Ansprüche der sowjetischen Bürger an die Lebensumstände deutlich schneller als die Leistungskraft der Volkswirtschaft. Zwar setzte die sowjetische Führung Jahr für Jahr hohe gesamtwirtschaftliche Ziele, doch die realen Ergebnisse blieben weit dahinter zurück. Der Abstand zu führenden Industrieländern der westlichen Welt vergrößerte sich zunehmend. Die Kluft zwischen Anspruch und Wirklichkeit wurde so groß, daß sie zwangsläufig die Krise des sowjetischen Wirtschaftssystems auslösen mußte. Parteiintern wurde sie schon während der Breschnew-Ära eingehend diskutiert. Ansätze wirtschaftlicher Reformen in den 60er und 70er Jahren mußten jedoch fehlschlagen, da sie an den Grundelementen des traditionellen Planungssystems nicht rütteln wollten und ohne Änderung der politischen Verhältnisse verwirklicht werden sollten. Mit der Wahl Michail Gorbatschows zum Generalsekretär der KPdSU (März 1985) erhielten die Reformdiskussionen eine neue Dimension. In deutlichen Worten beklagte Gorbatschow auf dem 27. Parteitag der KPdSU (Februar 1986), daß die "praktischen Handlungen der Partei- und Staatsorgane hinter den Erfordernissen der Zeit, des Lebens, zurückblieben. Trägheit, verknöcherte Leitungsformen und -methoden, verminderte Dynamik bei der Arbeit (und) der zunehmende Bürokratismus" () hätten beträchtlichen Schaden angerichtet. In Konsequenz dieser schonungslosen Analyse plädierte er auf der Plenarsitzung des ZK der KPdSU im Juni 1987 für eine radikale Wirtschaftsreform und die grundlegende Umgestaltung der Wirtschaftsführung (Perestroika). Es gelte, die stagnierenden Prozesse zu überwinden, alles zu beseitigen, was bremse, einen zuverlässigen und wirksamen Mechanismus zur Beschleunigung der sozial-ökonomischen Entwicklung zu schaffen und diesem eine größere Dynamik zu verleihen ().

1.2. Im Prozeß der Perestroika, die das bürokratisch-diktatorische System in der Sowjetunion durch Reformen "lebendiger, offener, flexibler und effektiver" gestalten sollte, spielte die KPdSU eine entscheidende Rolle. Schon damals war klar, daß ein großer Teil der ZK-Mitglieder den Reformkurs von Gorbatschow nicht unterstützte. Der in Gang gesetzte Umgestaltungsprozeß kollidierte mit dem autoritären System auf allen Ebenen und in allen Bereichen des gesellschaftlichen Lebens. Deshalb ließ Gorbatschow im Juni 1988 die 19. Unionsparteikonferenz der KPdSU durchführen. Sie erhob die Forderung nach einem neuen Parlament, einer Stärkung der präsidialen Macht, nach Einführung der Marktwirtschaft und einer stärkeren wirtschaftlichen Selbständigkeit der einzelnen Unionsrepubliken. Auch gegen diese Forderungen regte sich erheblicher Widerstand, berührten sie doch die Interessen vieler Schichten. Widerstand gab es von der Parteinomenklatura, von den staatlichen Strukturen (beginnend bei der zentralen Administration bis hin zu den örtlichen Machtorganen), vom militärisch-industriellen Komplex und nicht zuletzt von einem großen Teil der Bevölkerung, dem die Ideologie und die bislang einzige politische Orientierung verlorenzugehen drohte.

1.3. Ohne breite öffentliche Unterstützung waren die Reformideen nicht gegen die verkrusteten Strukturen und alten Denkmodelle durchzusetzen. Unerläßlich die Herstellung von mehr Öffentlichkeit (Glasnost). Probleme und Defizite sollten öffentlich zur Sprache gebracht und erörtert werden. Auf dem Weg zu mehr Demokratie wurde die Verfassung geändert und der Kongreß der Volksdeputierten (März 1989) als Verfassungsorgan eingerichtet. Zwar konnte die Wahl zum Volksdeputiertenkongreß noch nicht als freie Wahl im Sinne westlichen Demokratieverständnisses angesehen und gewertet werden, sie war aber ein wichtiger Schritt in Richtung Demokratie und mit bisherigen "Wahlen" in der Sowjetunion nicht zu vergleichen. Viele Abgeordnete des gewählten Kongresses waren Mitglieder oder ehemalige Mitglieder der Kommunistischen Partei, sie bildeten - so gesehen - auch weiterhin die stärkste politische Kraft. Dennoch wurde mit den Wahlen zum Volksdeputiertenkongreß das politische Monopol der KPdSU gebrochen. Auch wurde damit begonnen, die Macht des Parteiapparates einzuschränken, ohne jedoch die "führende Rolle" der Partei in Frage zu stellen. Der KPdSU wurde die bisherige direkte Wirtschaftsleitung und Kontrolle entzogen, die entsprechenden Parteistrukturen bis hin zur örtlichen Ebene aufgelöst. Die Privilegien der Parteifunktionäre wurden weitgehend abgeschafft. Sie mußten, wollten sie als politische Klasse überleben, sich wandeln vom verlängerten Arm der Zentrale zum kritischen Fürsprecher ihres Gebietes gegenüber Moskau. Aus diesen Zwängen heraus, verschärft durch wachsende Versorgungsschwierigkeiten, entstanden in den Unionsrepubliken und Gebieten separatistische Tendenzen, die später auch nationalistische Züge annahmen.

1.4. Seit der zweiten Jahreshälfte 1989 beschleunigten sich die Zerfallserscheinungen des sozialistischen Systems. Ab August 1989 brachen die kommunistischen Regierungen in Mittel- und Osteuropa zusammen, nachdem Gorbatschow sie nicht mehr direkt stützte. Im März 1990 erklärte Litauen als erste Republik der UdSSR seine Unabhängigkeit. In den sowjetischen Republiken wurden Parlamentswahlen durchgeführt. Mit der Wahl Boris Jelzins zum Parlamentspräsidenten der Russischen Republik und dem Ausrufen der Souveränität nahm der Kampf um Erhalt oder Zerschlagung der Sowjetunion eine neue Qualität an. Durch die Souveränität Rußlands hatte der Unionsstaat seine körperliche Widerspiegelung eingebüßt. Die übrigen Republiken erklärten ebenfalls bis zum Jahresende 1990 in verschiedenen Formen ihre Souveränität. Um jedoch das Überleben der Sowjetunion, nicht zuletzt aus wirtschaftlichen Gründen, zu sichern, schlug Gorbatschow eine Union Souveräner Staaten vor. Der Entwurf eines Unionsvertrags wurde in einem Referendum im März 1991 angenommen. Die für den 20. August 1991 vorgesehene Unterzeichnung kam durch den Putsch (19. August) nicht mehr zustande. Anfang September 1991 setzte das sowjetische Parlament eine Interimsregierung für den Übergang zu einer Union Souveräner Staaten ein. Wenige Tage später erklärte die Ukraine ihre Nichtteilnahme. Am 16. November 1991 erließ Jelzin, der Mitte Juni 1991 zum Präsidenten der Russischen Föderation gewählt worden war, zehn Verordnungen, mit denen Rußland bisherige Funktionen der Zentralregierung übernahm.

1.5. Ungeachtet der Erklärungen und ohne Beteiligung ihrer Parlamente gründeten die Repräsentanten Rußlands, Weißrußlands und der Ukraine wenige Tage später, am 8. Dezember 1991, im "Wald von Belovesha" einen Bund Unabhängiger Staaten. In dem Abkommen wird klargestellt, daß alle rechtlichen Normen der UdSSR aufgehört hätten zu existieren. Zugleich erinnern die drei Präsidenten daran, daß ihre Länder im Jahr 1922 die Initiatoren zur Gründung der UdSSR gewesen seien. Diesen Staaten stehe deshalb auch das Recht zu, die Sowjetunion wieder aufzulösen. Am 21. Dezember 1991 erfolgten in Alma Ata die Unterzeichnung eines Dokuments Über das Ende der Sowjetunion und die Gründung der Gemeinschaft Unabhängiger Staaten (GUS) durch die ehemaligen Republiken der Sowjetunion, mit Ausnahme der baltischen Republiken und Georgiens. In der Erklärung zur Gründung der GUS heißt es, die Zusammenarbeit der Mitglieder basiere auf dem Grundsatz der Gleichberechtigung. Die GUS sei "weder ein Staat noch ein überstaatliches Gebilde".

2. Zu den Reformprozessen in Rußland, Weißrußland und der Ukraine

2.1.

Rußland

2.1.1. Mit dem Zerfall der Sowjetunion erbten Rußland und die übrigen Republiken die politischen Strukturen des kommunistischen Gesellschaftssystems. Der Oberste Sowjet Rußlands war noch zu Zeiten der Sowjetunion gewählt worden. Die Mehrheitsverhältnisse waren nicht eindeutig und wechselten mit den Sachfragen. Ein bestimmendes Moment war, daß die Abgeordneten in erster Linie die Anliegen bestimmter Territorien vertraten und kaum gesellschaftliche Interessengruppen. Mit dem Fortschreiten der Reformvorhaben wuchsen die Meinungsunterschiede zwischen dem Präsidenten und dem Obersten Sowjet. Dabei ging es keinesfalls nur um den Streit zwischen einem reformfreudigen Präsidenten und einem reformfeindlichen Parlament - obwohl es genügend Reformgegner im Parlament gab -, sondern in erster Linie um die einzuschlagenden Reformwege. Vielfältig die diskutierten Fragen: Sollte ein rascher Reformkurs ohne Rücksicht auf soziale Friktionen eingeschlagen oder ein sozial abgefederter Weg in die Marktwirtschaft beschritten werden? Sollte ein fremdes Marktmodell übernommen oder eine russische Variante entwickelt werden? Verschärfend wirkten entstehende Umverteilungskonflikte. Interessengruppen und einzelne Abgeordnete kämpften in einem historisch wohl einmaligen Vorgang um Anteile des zu privatisierenden Staatseigentums, oftmals unter Wert oder gar unentgeltlich verteilt in Form von Liegenschaften, Immobilien, Produktionsstätten, Wohnungen und Boden. Hier standen sich die Vertreter der gewaltigen Staatsbetriebe, der neuen privaten Unternehmer, der Bauern und der Bevölkerung gegenüber. Virulent war nicht zuletzt die Frage, welche sozialen Gruppen Teilhaber der Inflationsgewinne sein sollten und wer die Verluste zu tragen hätte. Dieser Umverteilungskampf wurde am 21. September 1993 durch die Parlamentsauflösung unterbrochen. Bitter, daß keine der brennenden Sachfragen, die den Konflikt entfacht hatten, bis dahin einer überzeugenden Lösung zugeführt werden konnte.

2.1.2. Die Parlamentswahlen am 12. Dezember 1993 waren die ersten Mehrparteienwahlen in Rußland. Zu wählen waren die Staatsduma (Unterhaus) und ein Föderationsrat (Oberhaus) als Vertretung der Verwaltungsgebiete. Die Ergebnisse der Parlamentswahlen müssen als Rückschlag für die Reformpolitik Jelzins gewertet werden. Wahlbeteiligung und Wahlergebnisse zeigten, daß große Teile der Bevölkerung den bislang eingeschlagenen Reformkurs nicht mittrugen. Die Absage an die Reformversuche resultierte vor allem daraus, daß die Bevölkerung bereits hohe Belastungen in Kauf nehmen mußte, ohne daß es spürbare Verbesserungen gegeben hätte. Auch bestätigte sich, daß das alte am 21. September 1993 aufgelöste Parlament die Stimmung der Bevölkerung und die politische Lage in Rußland durchaus treffend widerspiegelte. Das Wahlergebnis ist insoweit kein Zufallsergebnis. Niemand konnte realistischerweise erwarten, daß die Zusammensetzung des neuen, demokratisch legitimierten Parlaments weniger Konflikte als die des aufgelösten Parlaments in sich bergen würde. Ob und in welcher Schärfe die Auseinandersetzungen wieder aufleben werden, hängt von den Maßnahmen zur Weiterführung der Reformen ab. Dabei sollte bedacht werden, daß im Zuge der künftigen Reformpolitik der Präsident auch Vorstellungen der russischen Armee, mit deren Hilfe im "blutigen Oktober 1993" der Putsch beendet wurde, zu berücksichtigen hat. Zunehmend setzt der Präsident auf die "starken Ministerien", auf Armee und Sicherheitsapparat. Welche Konsequenzen sich daraus für die Entwicklung von Demokratie und Parlamentarismus ergeben, läßt sich gegenwärtig noch nicht verläßlich abschätzen. Vorerst jedenfalls zeichnet sich ein modus vivendi ab. Dem Parlament ist offensichtlich die Notwendigkeit der strukturellen Umgestaltung Rußlands bewußt. Gezielte Konfrontationen wurden bislang nicht herbeigeführt. Freilich, die ständig neu geschaffenen Organe, wie die "Gesellschaftliche Kammer beim Präsidenten" und die im "Vertrag über den Bürgerfrieden" vorgesehene Koordinierungskommission können als Mißtrauen des Präsidenten gegenüber dem Parlament und bestehenden Institutionen gedeutet werden.

2.1.3. Aus den Wahlergebnissen hat sich folgende Sitzverteilung in der Staatsduma ergeben: Die demokratisch orientierten Reformparteien haben von den 450 Sitzen lediglich ein knappes Viertel erringen können, während der direkte Gegenpol, die als konservativ-antidemokratisch einzustufenden Kräfte etwa ein Drittel der Stimmen auch sich vereinen konnten. Die Unabhängigen und kleinen Parteien gewannen ebenfalls rund ein Drittel der Sitze. Die eigentlichen Kristallisationspunkte sind der Reformblock "Rußlands Wahl" mit nur 65 Sitzen und die Liberal-Demokratische Partei des Rechtsextremisten Schirinowski, die immerhin als zweitstärkste Fraktion 64 Sitze errungen hat. Zugegeben, die Beziehungen zwischen den Parteien und Wahlblöcken sind nicht eindeutig, überdies ist die Einordnung der Unabhängigen in das rechte oder linke politische Spektrum in vielen Fällen problematisch und kann zu Fehlschlüssen führen. Auch müssen Wahlbündnisse nicht von Dauer sein. Schwer einzuschätzen ist das künftige Verhalten des Föderationsrates (178 Abgeordnete). Er wird von je zwei Vertretern der föderativen Subjekte (Republiken, Gebiete) gebildet. Ein großer Teil dieser Abgeordneten saß bereits im Obersten Sowjet.

2.1.4. Das zeitgleich mit der Parlamentswahl durchgeführte Verfassungsreferendum bestätigte den von Jelzin vorgelegten Verfassungsentwurf, da mehr als 50 % der Wahlberechtigten teilnahmen und über 50 % für den Entwurf votierten. Damit wurde der langwierige Streit um die neue russische Verfassung und die Rechte des Präsidenten formal beendet. Allerdings verweigerten 19 von 89 Verwaltungsgebieten (9 Republiken und 10 Gebiete) dem Verfassungsentwurf ihre Zustimmung. Die Verfassung ist auf den Präsidenten zugeschnitten. Sie gibt ihm de facto das Recht, alle wichtigen Fragen zu entscheiden und im Streitfall am Parlament vorbei zu regieren. Eine Tatsache, die aufgrund der Zusammensetzung des demokratisch legitimierten neuen Parlaments und der unbewältigten wirtschaftlichen Probleme durchaus aktuell werden könnte. Die dominierende Stellung des Präsidenten kommt auch darin zum Ausdruck, daß er maßgeblich die Zusammensetzung der Regierung bestimmt, indem er die Minister selbst beruft und den Ministerpräsidenten mit Zustimmung der Staatsduma ernennt. Er entscheidet über den Rücktritt der Regierung und die Entlassung einzelner Kabinettsmitglieder. Die Richtlinienkompetenzen durch die Verfassung sichern dem Präsidenten den bestimmenden Einfluß auf die Außen- und Innenpolitik. Der Präsident kann das Parlament auflösen, jedoch ist umgekehrt eine Amtsenthebung des Präsidenten nur durch beide Kammern des Parlaments und das Verfassungsgericht bei Hochverrat möglich. Die Verfassung entscheidet den Machtkampf eindeutig zugunsten der Zentralmacht. Das bis zur Annahme der neuen Verfassung herrschende Nebeneinander von exekutiv und legislativ wirkenden Staatsorganen auf den verschiedenen Föderationsebenen soll beendet werden. Es soll klare Machtstrukturen geben. So unterscheidet der Verfassungstext nicht mehr zwischen föderativen Subjekten (Republiken, Gebiete) mit unterschiedlichen Rechten. Inwieweit der Verfassungstext in die Praxis umgesetzt werden kann, wird nicht zuletzt von den Föderationssubjekten abhängen. Die eindeutige Ausrichtung auf eine Stärkung der Machtverhältnisse zugunsten des Präsidenten kann sich eines Tages auch als Nachteil herausstellen, sollte Jelzin aus dem Amt ausscheiden und ein Vertreter der rechtsextremen oder nationalistischen Kräfte das Amt einnehmen.

2.1.5. Schon zu Zeiten der Sowjetunion wurden Unionsgesetze von der Russischen Föderation zeitgleich durch russische Gesetzesakte ersetzt. Seit 1991 wurden zahlreiche weitere Gesetze und Erlasse verabschiedet, die eine zügige Transformation der Wirtschaft sichern sollten: Unternehmensgesetz (29. Dezember 1990), Privatisierungsgesetz, Gesetz über den Wettbewerb und Eindämmung monopolistischer Tätigkeit auf den Warenmärkten, Gesetze über die Banken und Banktätigkeiten, über die Warenbörsen und den Börsenhandel. Daneben traten eine Vielzahl von Präsidentenerlassen und Beschlüssen des Obersten Sowjets, von Verordnungen des Ministerrats und andere Weisungen von Staatsorganen der föderativen Ebene in Kraft. Der prinzipielle Nachteil dieser Art von Gesetzgebung liegt in der mangelnden Rechtssicherheit, da die Erlasse kurzfristig geändert oder außer Kraft gesetzt werden können, was weitere Unsicherheiten über den Ablauf des Reformprozesses auslöst. Auch wird immer wieder versucht, Details des Wirtschaftslebens durch zahllose Erlaubnisregeln für bestimmte Gruppen oder Ämter zu gestalten, anstatt zunächst einmal die fundamentalen, konstituierenden Grundelemente einer sozialen Marktwirtschaft festzuschreiben und einen überzeugenden gesamtwirtschaftlichen Ordnungsrahmen zu schaffen.

2.1.6. Vor diesem Hintergrund kann es kaum noch überraschen, daß die bisherige Reformpolitik als inkonsistent und sporadisch beurteilt wird. Es gibt vielfältige Programme und Vorschläge zu den Reformwegen. Sie spiegeln die unterschiedlichen Auffassungen der Autoren und Gruppen, sind jedoch nicht Grundlage der Wirtschaftspolitik. Die Regierung hat ihre Standpunkte und Vorstellungen in einzelnen Maßnahmeplänen oder in Exekutivakten deutlich gemacht. Von einem geschlossenen, in sich ausgewogenen Reformprogramm kann aber nicht gesprochen werden. Noch am Vorabend der Parlamentswahlen (Dezember 1993) wurden vom Präsidenten und der Regierung Wahlgeschenke verteilt. Die Mindestlöhne, Arbeitslosenentgelte und Renten wurden erhöht. Den Arbeitern der streikgefährdeten Gruben und Metallhütten wurden die seit Monaten nicht ausgezahlten Löhne erneut zugesagt, die neuen "Finanzunternehmer" sollten vor der ausländischen Konkurrenz geschützt werden, die Landwirtschaft sollte durch Einschränkung der Getreideimporte freiwerdende Mittel für Investitionen verwenden können und den Industriegiganten sollte die geforderte Bildung von Finanz-Industrie-Gruppen nach asiatischem Vorbild erlaubt sein. Anscheinend haben Präsident Jelzin und Regierungschef Tschernomyrdin in vergangenen Monaten einen gemeinsamen Nenner für die weiteren Schritte gefunden. In entsprechenden Erklärungen wird darauf verwiesen, daß es darauf ankäme, das Regierungsprogramm vom August 1993 durchzusetzen und nicht neue Ziele vorzugeben. Trotzdem besteht weiterhin die Gefahr, daß die Systemtransformation wegen inkonsequenter Wirtschaftspolitik und mangelnder Umsetzung von Absichtserklärungen gebremst wird.

2.2.

Weißrußland

2.2.1. In Weißrußland hat sich seit 1991 eine kaum überschaubare Zahl von Parteien und Bewegungen gebildet (am 10. März 1993 waren insgesamt 497 registriert). Im Obersten Sowjet zählen zu den stärksten Gruppen die Kommunistische Partei, die Kommunisten Weißrußlands und die Volksbewegung Wiedergeburt. Unterschiedlich die Vorstellungen zwischen Reformern und noch zu Zeiten der Sowjetunion gewählten Abgeordneten. Die Diskussionen werden jedoch bei weitem nicht in der Schärfe geführt wie in Rußland. Der Regierung ist es gelungen, durch Kompromisse und ein behutsames Vorgehen, die politische Stabilität weitgehend zu erhalten. Diese Grundeinschätzung gilt auch nach der Wahl des neuen Präsidenten im Juli 1994. Man spürt aber zugleich, daß sich im Denken und im gesellschaftlichen Leben bedeutend weniger als beispielsweise in Rußland verändert hat. Die Administration, gesellschaftliche Gruppen und Parteien sind noch stark dem alten Denken verhaftet. Wichtige Vorhaben werden immer wieder verschoben. Die neue Verfassung wurde Anfang März 1994 endlich angenommen. Das augenfällige Defizit an Dezentralisierung wird auf gewichtige objektive Gründe zurückgeführt, so auf den ausgeprägten Mangel an Rohstoffen, die gewachsene Arbeitsteilung, die ungünstige geopolitische Lage und die Lasten der Katastrophe von Tschernobyl. Die Abhängigkeit von russischen Energieträgern und vom Export nach Rußland weckt bei einzelnen Gruppierungen bereits den Gedanken an eine Wiedervereinigung mit der Russischen Föderation. Auch der neue Präsident Lukaschenko trat bereits vor den Wahlen für eine engere Bindung an Rußland ein. Die zunächst anvisierte Währungsunion mit Rußland auf der Basis des Vertrags über einen Beitritt Weißrußlands zum russischen Geldsystem ist jedoch aus verschiedenen Gründen, insbesondere wegen der ablehnenden Haltung Moskaus, aufgegeben worden. Statt dessen wurden Anfang 1995 mit Rußland Verträge über die Liberalisierung des Handels, eine Zollunion, Maßnahmen zur Konvertibilität der Währungen zwischen beiden Staaten, die Bildung gemeinsamer Industrie-Finanzgruppen sowie eine Vertiefung des Handels und sonstiger Wirtschaftsbeziehungen unterschrieben. Gleichzeitig wurden Verträge geschlossen über den Fortbestand der russischen Radarstation Gantsewischski und des Leitzentrums Wileika für die russische U-Boot-Flotte. Daneben zielt die Politik Weißrußlands auf eine stärkere Zusammenarbeit mit den übrigen Republiken der GUS.

2.2.2. Die Republik Weißrußland erklärte am 27. Juli 1990 ihre Souveränität. Bereits wenige Wochen nach dieser Erklärung beschloß der Oberste Sowjet Weißrußlands ein Zweijahresprogramm für den Übergang zur Marktwirtschaft. Es enthält u.a. ein eigenständiges Programm zur Entwicklung der ökonomischen Selbständigkeit auf Basis einer Umstrukturierung der Volkswirtschaft. Privatisierung, Demonopolisierung und die Schaffung neuer Infrastrukturen sind weitere Zielsetzungen. Bislang wurde keines der Ziele erreicht. Die wirtschaftlichen und politischen Ereignisse in anderen Nachfolgestaaten der Sowjetunion, insbesondere in den Nachbarrepubliken Rußland und Ukraine, und die Sorge um einen noch stärkeren Rückgang der Produktion und die Verarmung der Bevölkerung, ließ die weißrussische Regierung konkrete Maßnahmen zum Übergang zur Marktwirtschaft nur zögerlich ergreifen. Angesichts der katastrophalen wirtschaftlichen Lage nahm die Regierung am 30. September 1994 ein Antikrisenprogramm an. In seinem Schwerpunkt setzt es auf die Stabilisierung der gesamtwirtschaftlichen Situation. Einschneidende Reformschritte sind nicht vorgesehen, wenngleich die Privatisierung auf der Grundlage des vorliegenden Privatisierungsprogramms beschleunigt werden soll. Ob die hochgesteckten Ziele des Antikrisenprogramms tatsächlich erreicht werden, scheint durchaus fraglich. Nicht nur der knappe zeitliche Rahmen, auch die unzureichenden wirtschaftspolitischen Anreize wecken Zweifel. Von internationalen Organisationen wird der eingeschlagene Weg zur Überwindung der wirtschaftlichen Zwangslage zwar unterstützt, doch werden zugleich konkrete und entschlossene Schritte beim Übergang in die Marktwirtschaft angemahnt. Auch innenpolitisch mehren sich die Stimmen, die eine konsequentere Reformpolitik verlangen.

2.2.3. Zugegeben, durch die gesetzgebenden Organe Weißrußlands wurden in den vergangenen drei Jahren wichtige Gesetze zum Übergang in eine marktwirtschaftliche Ordnung beschlossen. Dazu gehören z.B. rechtliche Normen über die Pacht, über das Bankwesen, über die Warenbörsen, über das Gesellschaftsrecht, über die Zahlungsunfähigkeit von Betrieben und die Einschränkung der Macht der Monopole. Ein Teil der gesetzlichen Bestimmungen ist jedoch noch immer unvollständig, andere Teile wiederum werden kaum angewendet oder entsprechen nicht mehr den derzeitigen Erfordernissen.

2.2.4. Bei dem Versuch, Weißrußland in einen unabhängigen Industriestaat zu transformieren und die völlig verzerrten Wirtschaftsstrukturen den heutigen Bedingungen anzupassen, werden weiterhin dirigistische Methoden eingesetzt. Das im Mai 1993 durch das Präsidium des Obersten Sowjets gebilligte Programm zur strukturellen Umgestaltung der Industrie resultiert aus industriepolitischen Planungen der vorangegangenen drei Jahre und sieht die gezielte Entwicklung einzelner Industriezweige vor. Das globale Ziel des Programms - das einen Zeitraum von etwa acht Jahren umfaßt - ist die internationale Konkurrenzfähigkeit wichtiger Erzeugnisse der Verarbeitungsindustrie. Kaum vorstellbar, wie Ziele und Methoden des teilweise bis ins Detail gehenden Programms mit der Einführung marktwirtschaftlicher Steuerungsmechanismen, insbesondere den eigenständigen Entscheidungen der Betriebe, in Übereinstimmung gebracht werden können. Der Krisenzustand der Volkswirtschaft und fehlende Finanzmittel ließen das Programm bislang nicht anlaufen. Erst nach Abschluß des bis Mitte 1995 angelegten Antikrisenprogramms will man mit der strukturellen Umgestaltung der Wirtschaft beginnen. Zentrales Problem ist die Abstimmung der makroökonomischen Stabilisierungspolitik mit einer Unternehmensreform, die - neben der kleinen Privatisierung und der Umwandlung von Großbetrieben in Aktiengesellschaften - auch für das Management effiziente Anreizsysteme bringen soll. Bleibt abzuwarten, ob die vorgesehenen "Managementverträge" nur auf Stärkung der direktiven Leitung hinauslaufen oder aber tatsächlich eigenständige unternehmerische Entscheidungen auslösen.

2.3.

Ukraine

2.3.1. Die Bemühungen zur Bildung eines unabhängigen Nationalstaates überdeckten zu Beginn der Reformbestrebungen unterschiedliche Auffassungen über Wege und kurz- wie mittelfristige wirtschaftspolitische Ziele. Sie ließen wirtschaftliche Probleme weitgehend unbeachtet. Die separatistischen Bestrebungen der Krim verschärfen unablässig die innen- und außenpolitische Situation. Die Bevölkerung ist von den Reformansätzen enttäuscht. Andauernde Spannungen zwischen Reformkräften und Reformgegnern, vor allem den Direktoren der großen Kombinate sowie den nationalen und den moskaunahen Kräften, verhinderten echte Reformschritte. Ähnlich wie in anderen unabhängigen Republiken der ehemaligen Sowjetunion wurde die Handlungsfähigkeit der Regierung durch Unstimmigkeiten mit dem Parlament erheblich beeinträchtigt. Letztlich führten divergierende Auffassungen über die Wirtschaftspolitik und der Erlaß des Präsidenten "Über zwingende Maßnahmen zur Stabilisierung der ökonomischen und politischen Situation in der Ukraine" zum Rücktritt von Ministerpräsident Kutschma im September 1993. Die Unterschrift Kutschmas unter das Vertragswerk über eine engere wirtschaftliche Zusammenarbeit mit Rußland war von der Einsicht diktiert, daß ohne diese Zusammenarbeit die Entwicklung der Ukraine zu einem unabhängigen Nationalstaat kaum möglich ist. Kurzfristig konnten dadurch auch die wichtigen Erdöllieferungen gesichert werden.

2.3.2. Bei den am 10. Juli 1994 abgeschlossenen Präsidentenwahlen setzte sich der ehemalige Ministerpräsident Kutschma gegen den amtierenden Präsidenten Krawtschuk durch. Sein Sieg wurde im Osten der Ukraine errungen, wo die Schwerindustrie angesiedelt und der Anteil der russischen Bevölkerungsminderheit höher liegt als in anderen Landesteilen. Dort wird eine Politik der Annäherung und des Ausgleichs mit Rußland befürwortet, während im Westen der Ukraine die nationalen Strömungen stärker unterstützt werden. Präsident Kutschma gelang es bis jetzt, gegenüber Rußland eine ausgleichende Politik zu betreiben und einigen Streitpunkten die Spitze zu nehmen, ohne die Unabhängigkeit der Ukraine zu schmälern. So werden die Fragen der Schwarzmeerflotte nicht mehr als prinzipielle Hindernisse für die sachliche Zusammenarbeit zwischen beiden Ländern gewertet. Wichtige Schritte zur Normalisierung der bilateralen Beziehungen sind auch die Mitarbeit der Ukraine im zwischenstaatlichen Wirtschaftsausschuß der GUS-Republiken und die Zusammenarbeit der Streitkräfte im Bereich der Sicherheitspolitik. Mit der Unterzeichnung des Atomwaffensperrvertrags unternahm die Ukraine einen weiteren Schritt zur Verbesserung des internationalen Klimas und schuf eine solide Grundlage für die vertiefte Zusammenarbeit mit Internationalen Organisationen.

2.3.3. Unterschiedliche Vorstellungen über die wirtschaftliche Zukunft des Landes führten bislang zu einer konzeptionellen Richtungslosigkeit in der Wirtschaftspolitik. Noch während der Existenz der Sowjetunion wurde ein Konzept zum Übergang in die Marktwirtschaft erarbeitet und beschlossen (November 1990). Bereits ein halbes Jahr später folgten außerordentliche Maßnahmen zur Überwindung der gesamtwirtschaftlichen Krisensituation, im Oktober 1991 bestätigte man die Hauptlinien der Wirtschaftspolitik unter den Bedingungen der Unabhängigkeit. Im Januar 1992 wurde der "Plan der dringlichen Wirtschaftsmaßnahmen" verabschiedet. Er sah vor, die Wirtschaft auf eine kommerzielle Basis zu stellen. Über sechzig Gesetze, die die gesamte wirtschaftliche und soziale Entwicklung des Landes betrafen, und eine Vielzahl weiterer gesetzgebender Akte auf den verschiedensten Gebieten der Wirtschaft wurden innerhalb eines Jahres verabschiedet. Zugleich erhielt das Kabinett Sondervollmachten, um den ordnungspolitischen Rahmen zu schaffen. Dabei zeigte sich jedoch, daß eine zu rasche Verdrängung des Staates aus der Wirtschaft nicht zu verwirklichen war. Ab Dezember 1992 mußte eine Reihe bisheriger Gesetze neu gefaßt oder rückgängig gemacht werden. Ursächlich dürfte die dramatisch anwachsende Flut von Bestimmungen gewesen sein, die kaum zu überblicken, geschweige denn einzuhalten möglich war. Sowohl für die ukrainischen Unternehmen wie für ausländische Investoren bestand und besteht latent die Gefahr, Gesetze unbeabsichtigt zu übertreten. In den vergangenen zwei Jahren wurden acht Sofortprogramme zur Krisenbeseitigung angenommen, keines jedoch erfuellt. Präsident Kutschma hat Reformen versprochen, er will die Wirtschaft auch unter "staatlicher Kontrolle" entwickeln. Vordringlich sei eine umfassende Restrukturierung der Wirtschaft. Zur besseren Durchsetzung der notwendigen Umgestaltungsprozesse ernannte sich der Präsident zum Regierungschef und unterstellte sich die Verwaltungschefs auf der regionalen und örtlichen Ebene. Das Parlament soll einen Teil der noch aus sowjetischer Zeit stammenden Regierungsaufgaben abtreten. Im Rahmen der Reformen will der Präsident vor allem die verzögerte Privatisierung vorantreiben. Auch soll es verschiedene neue Steuergesetze geben.

3. Von der Gemeinsamen Erklärung zu den Partnerschafts- und Kooperationsabkommen

3.1. Nach jahrelangen schwierigen Verhandlungen konnte am 25. Juni 1988 die Gemeinsame Erklärung zwischen der Europäischen Gemeinschaft und dem Rat für Gegenseitige Wirtschaftshilfe (COMECON) unterzeichnet werden (). Der Ausschuß wertete diese Erklärung als entscheidende Weichenstellung in Richtung einer längst überfälligen Normalisierung der Beziehungen zwischen der Gemeinschaft und den einzelnen Staaten des COMECON. Die von der Gemeinschaft verfolgte Politik des parallelen Ansatzes hatte sich durchgesetzt: Parallel zu offiziellen Beziehungen zwischen der EG und dem COMECON entscheidet in Zukunft jedes Mitglied selbst über die Aufnahme von bilateralen Beziehungen und von Handelsgesprächen mit der Europäischen Gemeinschaft. Damit war zugleich die wiederholt gestellte Forderung nach einem gemeinsamen EG-COMECON-Dach endgültig vom Tisch. Nur drei Jahre später - fast auf den Tag genau - wurde das osteuropäische Wirtschaftsbündnis aufgelöst. Auf der 46. und letzten Plenartagung (Ende Juni 1991) zog man den formellen Schlußstrich unter einen Zerfallsprozeß, der bereits Mitte der achtziger Jahre eingesetzt hatte. Seit dieser Zeit schrumpfte der Intra-COMECON-Handel. Durch die deutsche Wiedervereinigung verlor der osteuropäische Wirtschaftsverbund eine seiner wichtigsten Stützen. Als schließlich seine Mitglieder im Januar 1991 beschlossen, ihren Intra-COMECON-Handel nicht mehr im konvertiblen Transfer-Rubel (die gemeinsame Verrechnungswährung), sondern in Dollar abzuwickeln, kam dies praktisch einer Auflösung des COMECON gleich.

3.2. Die neue Phase der politischen und wirtschaftlichen Kontakte zwischen der Europäischen Gemeinschaft und den COMECON-Ländern führte innerhalb kurzer Zeit zu offiziellen Beziehungen mit den Staaten in Mittel- und Osteuropa. Bis zum März 1991 folgten zahlreiche Handels- und Kooperationsabkommen. All diese Schritte sind nach Überzeugung des Ausschusses unverzichtbare Elemente im politischen und wirtschaftlichen Integrationsprozeß. Sie stärken den zwischenstaatlichen Dialog, vertiefen die Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ) und sind geeignet, die politischen Reformprozesse in den östlichen Nachbarstaaten wirtschaftlich auch mittelfristig abzustützen. Mit der UdSSR wurde das Abkommen über den Handel sowie die handelspolitische und wirtschaftliche Zusammenarbeit am 18. Dezember 1989 unterzeichnet; es trat am 1. April 1990 in Kraft. Kernpunkte des Abkommens sind im grenzüberschreitenden Handel die Gewährung der Meistbegünstigung sowie die Zusage der Gemeinschaft, alle Anstrengungen zu unternehmen, um die "spezifischen mengenmäßigen Beschränkungen" aufgrund der Verordnung (EWG) Nr. 3420/83 () schrittweise zu beseitigen. Die Europäische Gemeinschaft hatte diese "autonomen" Import beschränkungen seit Mitte der siebziger Jahre eingeführt, nachdem Ende 1974 die vor 1973 geschlossenen bilateralen Handelsabkommen zwischen EG-Mitgliedern und den COMECON-Ländern ausgelaufen waren und neue bilaterale Verhandlungen auf Gemeinschaftsebene - ausgenommen Rumänien - wegen des sowjetischen Widerstandes nicht zustande kamen (). Im Einklang mit ihren jeweiligen Wirtschaftspolitiken und wirtschaftlichen Zielen wollen die Vertragsparteien eine "möglichst breite Zusammenarbeit" in den Bereichen Industrie, Landwirtschaft, Umweltschutz, Energie und Verkehr fördern, um nur einige Beispiele herauszugreifen. Für den Ausschuß war das Abkommen ein wichtiges Signal der politischen und wirtschaftlichen Vertrauensbildung im Rahmen der West-Ost-Zusammenarbeit. Es spricht für die Dynamik des sich anbahnenden Annäherungsprozesses, daß der Europäische Rat bereits im Dezember 1990 - auf seiner Tagung in Rom - die Kommission aufforderte, "zusammen mit den Behörden der Sowjetunion die Möglichkeiten für ein breit angelegtes Übereinkommen zwischen der Gemeinschaft und der UdSSR zu erkunden, das einen politischen Dialog einschließt und sich auf alle Aspekte einer engeren wirtschaftlichen Zusammenarbeit sowie eine kulturelle Zusammenarbeit erstreckt" (). Mit diesem Beschluß - so der Ausschuß in einer früheren Stellungnahme - forderte der Europäische Rat ein deutliches Mehr gegenüber dem bestehenden Handels- und Kooperationsabkommen. Freilich, die tiefgreifenden politischen und wirtschaftlichen Umwälzungen im Verlauf des Jahres 1991, die im Auseinanderbrechen der Sowjetunion gipfelten, verzögerten die Gespräche über Elemente künftiger wirtschaftlicher und handelspolitischer Beziehungen. Sie zwangen die Kommission, ihre Sondierungsgespräche nunmehr auf zwölf unabhängige Republiken auszudehnen.

3.3. Die grundlegend veränderte politische und wirtschaftliche Lage in der ehemaligen UdSSR veranlaßte die Europäische Kommission, einen neuen Abkommenstyp zu entwickeln, der zwischen den Handels- und Kooperationsabkommen und den Europa-Abkommen liegt. Verhandlungsziel ist der Abschluß von Partnerschafts- und Kooperationsabkommen mit den unabhängigen Staaten der früheren Sowjetunion (). Die nicht präferenziellen, gemischten und somit ratifizierungsbedürftigen Abkommen sollen eine "breite Spanne politischer, wirtschaftlicher und handelspolitischer Beziehungen" zwischen den Vertragsparteien regeln und an die Stelle des Handels- und Kooperationsabkommens mit der ehemaligen UdSSR aus dem Jahr 1990 treten. Ende 1992 begannen die bilateralen Gespräche mit Rußland, wenig später auch mit der Ukraine. Im ersten Halbjahr 1994 konnten die Verhandlungen mit beiden Staaten zu Ende geführt werden; mit Weißrußland wurden die Verhandlungen im Dezember 1994 abgeschlossen.

3.4. Der gemeinsame Rahmen für die Partnerschafts- und Kooperationsabkommen ist - wenngleich mit überwiegend anderem Inhalt - grundsätzlich ähnlich strukturiert wie der Rahmen für die Europa-Abkommen:

- Präambel;

- Allgemeine Grundsätze;

- Politischer Dialog;

- Warenverkehr;

- Bestimmungen über Geschäftsbedingungen und Investitionen;

- Zahlungen und Kapital;

- Wettbewerb, Schutz des geistigen, gewerblichen und kommerziellen Eigentums, Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Gesetzgebung;

- Wirtschaftliche Zusammenarbeit;

- Zusammenarbeit bei der Verhütung von Straftaten;

- Kulturelle Zusammenarbeit;

- Finanzielle Zusammenarbeit;

- Institutionelle, Allgemeine und Schlußbestimmungen.

Die Grundlage für die nachfolgenden Anmerkungen des Ausschusses bildet der am 25. Juni 1994 unterzeichnete Vertrag zwischen der Europäischen Gemeinschaft, ihren Mitgliedstaaten und der Russischen Föderation. Sollte das schon früher unterzeichnete Partnerschafts- und Kooperationsabkommen mit der Ukraine (14. Juni 1994) bei wichtigen Vertragsartikeln merklich abweichende Vereinbarungen enthalten, wird der Ausschuß - sofern aus seiner Sicht geboten - auf diese Passagen gesondert eingehen. Da das Partnerschafts- und Kooperationsabkommen mit Weißrußland erst am 22. Dezember 1994 paraphiert wurde, bleibt sein Inhalt in dieser Stellungnahme außer Betracht.

3.5. Rückblickend zeigt sich, daß die Gespräche mit Rußland in Einzelfragen zeitraubender verliefen als von der Gemeinschaft ursprünglich erwartet. Zum Teil lag dies an weitergehenden Forderungen der russischen Verhandlungspartner und an innerrussischen Problemen, zum Teil aber auch an der oftmals schwierigen Meinungsbildung innerhalb der Gemeinschaft. Namentlich im Handelsbereich (besserer Marktzugang) taten sich die EG-Mitglieder schwer, über das Verhandlungsmandat vom 5. Oktober 1992 wesentlich hinauszugehen. Im Niederlassungs- und Dienstleistungsbereich wiederum war die Kompromißbereitschaft der östlichen Verhandlungspartner nicht sonderlich stark ausgeprägt. Zwei ergänzende Verhandlungsdirektiven (5. April und 9. November 1993) für das Partnerschafts- und Kooperationsabkommen mit Rußland und eine Mandatserweiterung im Fall der Ukraine belegen hinreichend den Willen und die Anstrengungen der Gemeinschaft, die Verhandlungen mit den östlichen Partnern erfolgreich abzuschließen.

3.6. Wenig einsichtig für den Ausschuß ist die "Protokollerklärung" im erweiterten Mandat vom 5. April 1993, in der es heißt, daß diese Direktiven ausschließlich Rußland betreffen. Erst später wollen Rat und Kommission prüfen, ob einige oder alle darin enthaltenen Bestimmungen auf andere aus der ehemaligen Sowjetunion hervorgegangene unabhängige Staaten ausgedehnt werden können. Der Ausschuß neigt dazu, die unabhängigen Republiken bei Gestaltung der Beziehungen im Rahmen der Partnerschafts- und Kooperationsabkommen von Anbeginn im wesentlichen gleich zu behandeln und auch auf eine Differenzierung zwischen europäischen und asiatischen Republiken zu verzichten. Das schließt länderspezifische Sonderregelungen in einzelnen Vertragspassagen keineswegs aus. Schon früh ließ sich absehen, daß einige der unabhängigen Republiken in den bilateralen Verhandlungsrunden versuchen würden, mit der Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten ein inhaltlich vergleichbares Partnerschafts- und Kooperationsabkommen zu schließen wie das zwischen der Gemeinschaft und Rußland - siehe Forderung der Ukraine von Anfang letzten Jahres nach Prüfung des "Ausgangsstandpunktes" der Europäischen Gemeinschaft.

Präambel

3.7. Der Ausschuß begrüßt vorbehaltlos den Willen der Vertragsparteien an der Stärkung der politischen und wirtschaftlichen Freiheiten mitzuwirken, die die eigentliche Grundlage der Partnerschaft bilden. Auch teilt der Ausschuß die Einschätzung der Vertragspartner, daß der Rechtsstaatlichkeit und der Achtung der Menschenrechte, insbesondere der Minderheitenrechte, dem Aufbau eines Mehrparteiensystems mit freien und demokratischen (geheimen) Wahlen sowie der Liberalisierung der Wirtschaft mit dem Ziel einer Einführung der Marktwirtschaft überragende Bedeutung zukommen. Zugleich unterstreicht der Ausschuß den von den Vertragsparteien hergestellten Zusammenhang zwischen der Verwirklichung der Partnerschaft und der Fortsetzung und Vollendung der politischen und wirtschaftlichen Reformen in Rußland. Uneingeschränkte Unterstützung verdient das Bekenntnis der Vertragsparteien zu den eingegangenen Verpflichtungen im Rahmen des KSZE-Prozesses, vor allem zur vollen Umsetzung der Grundsätze und Bestimmungen in der Schlußakte von Helsinki, den Abschließenden Dokumenten der Folgetreffen von Madrid und Wien, der Pariser Charta für ein Neues Europa und dem KSZE-Dokument von Helsinki (1992) über die "Herausforderung des Wandels". Große Bedeutung hat der Verweis auf das Schlußdokument der Bonner KSZE-Konferenz vom 11. April 1990. Der Ausschuß regt jedoch an, die in der Präambel sehr allgemein gehaltenen Hinweise auf Schlußakte oder Dokumente künftig zu konkretisieren und inhaltlich anzureichern, z.B. durch Kernsätze oder -forderungen aus dem Bonn-Dokument über "Wirtschaftliche Zusammenarbeit in Europa". Im übrigen hofft der Ausschuß, daß die vielfältigen Willensbekundungen von allen Verfassungen der vertragschließenden Staaten uneingeschränkt mitgetragen werden. Im politischen Handeln sollten sie tagtäglich ihren sichtbaren Ausdruck finden.

3.8. Die gemeinsame Feststellung der Vertragspartner, Rußland sei nicht länger als Staatshandelsland einzustufen, sondern als Land mit einer Wirtschaft im Übergang, wird vom Ausschuß als politischer Kompromiß gewertet. Inwieweit er wirtschaftlich realistisch und tragfähig ist, muß die Zukunft weisen, wird davon abhängen, ob die praktische Politik den Reformerfordernissen dauerhaft entspricht. Die Ukraine hingegen wird weiterhin als Staatshandelsland eingestuft. Die Vertragsparteien anerkennen jedoch die Anstrengungen des Landes, die "auf den Übergang von der Planwirtschaft eines Staatshandelslandes zur Marktwirtschaft" gerichtet sind. Die unterschiedliche Einstufung der beiden Staaten ist - so die Sicht des Ausschusses - kaum überzeugend zu rechtfertigen. Sie dürfte in erster Linie darauf zurückzuführen sein, daß Rußland ein stärkerer Verhandlungspartner gewesen ist, der seine Vorstellungen auch in anderen Vertragspassagen häufiger als andere unabhängige Republiken durchsetzen konnte.

3.9. Mehrfach hat der Ausschuß kritisiert, daß das Bekenntnis zu den Grundsätzen der sozialen Gerechtigkeit, in den ersten Europa-Abkommen noch als Grundlage der Assoziation verankert, in späteren Abkommen entfallen ist. Die gleiche Kritik richtet sich gegen die Verträge über eine Partnerschaft und Kooperation. Auch hier wird in der Präambel das Eintreten für die soziale Gerechtigkeit vermieden - für den Ausschuß unverständlich. Unverständlich schon deshalb, weil bereits ein Blick in das von den Vertragsparteien zitierte Schlußdokument der Bonner KSZE-Konferenz (1990) oder in das ebenfalls erwähnte KSZE-Gipfelabkommen von Helsinki (1992) zeigt, daß für die versammelten Staats- und Regierungschefs - also auch der Europäischen Gemeinschaft und der östlichen Vertragspartner - derartige Berührungsängste nicht bestehen. Im Gegenteil, für sie ist die soziale Gerechtigkeit ein gemeinsames und unumstößliches Ziel. Einhellig betonen sie, daß es einer weitgespannten grenzüberschreitenden Zusammenarbeit unter Einbeziehung menschlicher Kontakte bedarf, um wirtschaftliche und soziale Ungleichheiten zu überwinden und den Weg zur Förderung der sozialen und wirtschaftlichen Entwicklung zu verbreitern. Den Verhandlungspartnern sollte zur Genüge bekannt sein, daß die eingeleiteten Transformationsprozesse in den unabhängigen Republiken der ehemaligen Sowjetunion mit gewaltigen sozialen Umwälzungen verbunden sind, die in vielen Fällen echtes, oft sogar schweres menschliches Elend verursachen. Werden diese Auswirkungen - so Anfang 1994 der "Fund for Democracy and Development" - nicht gemildert, werden sie eines Tages über die Grenzen hinweg auf andere Länder ausstrahlen und dort Wohlstand und Sicherheit gefährden (). Sie können schließlich dazu führen, daß Demokratie und Marktwirtschaft von der Bevölkerung abgelehnt werden, weil die Kosten in sozialer und menschlicher Hinsicht als zu hoch empfunden werden (). Auch diese möglichen Wirkungsketten sollten bedacht werden. Nur wenn es gelingt, die marktwirtschaftliche Grundordnung durch eine entsprechende Sozialordnung zu flankieren und abzusichern, wird der angestrebte Gesamteuropäische Wirtschaftsraum politische und das heißt vor allem, ethnische und soziale Stabilität gewinnen. Wiederholt ist der Forderung des Ausschusses entgegengehalten worden, es bedürfe keiner Festschreibung der sozialen Gerechtigkeit in der Präambel, weil in den Abkommen mehrere Passagen sozialen Inhalts enthalten seien - so über die Zusammenarbeit im Bereich Gesundheitsschutz und Sicherheit, im Bereich der Beschäftigung oder im Bereich der sozialen Sicherheit. Für den Ausschuß geht die Argumentation der Kommission am Kern der Sache vorbei.

3.10. In diesem Kontext plädiert der Ausschuß nachdrücklich dafür, auch in den Partnerschafts- und Kooperationsabkommen nicht nur von Marktwirtschaft, sondern von sozialer Marktwirtschaft zu sprechen. Der Einwand von einzelnen Politikern aus mittel- und osteuropäischen Staaten, das Wort "sozial" werde in ihren Ländern mit "sozialistisch" gleichgesetzt und eine sozialistische Marktwirtschaft wolle man nun wirklich nicht, ändert an der Auffassung des Ausschusses nichts. Im Gegenteil, die Argumentation der östlichen Politiker belegt nur den großen ordnungs- und prozeßpolitischen Informations- und Klärungsbedarf, der in den jungen Demokratien Mittel- und Osteuropas nach wie vor besteht. Die Europäische Gemeinschaft und ihre Mitgliedstaaten sind gefordert, im Rahmen der verschiedenen Programme verstärkt Beratungshilfe zu leisten, die in den Anfangsstadien politischer und ökonomischer Reformprozesse oftmals genau so wichtig ist wie die materielle Unterstützung.

3.11. Im Gegensatz zu den Europa-Abkommen, die bislang mit sechs mitteleuropäischen Staaten geschlossen wurden, enthält die Präambel der Partnerschafts- und Kooperationsabkommen keine Beitrittsperspektive. Der ehemalige ukrainische Präsident Leonid Krawtschuk hatte die Unterzeichnung des Abkommens jedoch zum Anlaß genommen, den Wunsch seines Landes nach einem späteren Beitritt zur Europäischen Union anzumelden. "Diese Perspektive gehört zu den Prioritäten der ukrainischen Regierung." Nur wenige Wochen zuvor hatte der russische Premierminister Wiktor Tschernomyrdin im Grundsatz den Anspruch seines Landes auf Mitgliedschaft in der Europäischen Union artikuliert. Nach Artikel 0 des Vertrags über die Europäische Union kann jeder "europäische" Staat beantragen, Mitglied der Union zu werden. Freilich, zum Begriff "europäisch" gibt es keine überzeugende Definition. Der Ausdruck umfaßt - wie die Kommission zu Recht schreibt - geographische, historische und kulturelle Elemente, die zur europäischen Identität beitragen. Es erscheint deshalb weder möglich noch zweckmäßig, schon jetzt ein für allemal die Grenzen der Europäischen Union festzulegen, deren Umrisse sich erst über längere Zeiträume herausbilden müssen (). Zugleich sollte beitrittswilligen Ländern klar vor Augen geführt werden, daß es - vor dem Hintergrund der erfolgreichen innergemeinschaftlichen Integrationsprozesse - zunehmend schwerer wird, die Eintrittsschwelle in die Europäische Union zu überwinden. Diese Staaten müssen davon überzeugt werden, daß ihr Weg in die Europäische Union ein langwieriger Prozeß ist. Aber auch auf Seiten der Europäischen Union sind erhebliche Anpassungen gefordert, beispielsweise die Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik und die Finanzreform. Schon deshalb ist es aus Sicht des Ausschusses unbegreiflich, wenn einzelne Politiker die rasche Erweiterung in Richtung Osten und den Beitritt en bloc ohne Wenn und Aber fordern. Es wäre mehr als fatal, würde der innergemeinschaftliche Konsolidierungsprozeß einem politischen Opportunismus anheimfallen und durch übereilte, möglichst noch unzureichend vorbereitete Erweiterungsprozesse verzögert oder gar verwässert.

3.12. Für die (assoziierten) mitteleuropäischen Staaten ist die Beitrittsperspektive grundsätzlich festgeschrieben, nachdem der Europäische Rat in Kopenhagen (Juni 1993) beschlossen hat, daß diese Länder unter bestimmten Bedingungen Mitglied der Europäischen Union werden können. Gefordert sind die institutionelle Stabilität als Garantie für einen demokratischen Rechtsstaat sowie die Wahrung der Menschenrechte, die Achtung und der Schutz von Minderheiten. Unverzichtbar sind eine funktionsfähige Marktwirtschaft und die Fähigkeit, den Marktkräften standzuhalten. Zudem müssen die aus dem Beitritt erwachsenden Verpflichtungen übernommen werden und die volle Zustimmung zu den Zielen der Politischen Union sowie der Wirtschafts- und Währungsunion gegeben sein. Die institutionellen Voraussetzungen, die eine Beibehaltung der Entscheidungsfähigkeit der Union sichern sollen, müssen - so die Europäische Kommission - auf der Regierungskonferenz der Union 1996 geschaffen werden.

3.13. Die intensivere Zusammenarbeit der Europäischen Union mit den unabhängigen Republiken der ehemaligen Sowjetunion erhält durch die Partnerschafts- und Kooperationsabkommen eine solide Grundlage. Mehrfach hat die Europäische Union zu erkennen gegeben, daß aus konzeptionellen und prinzipiellen Gründen eine Mitgliedschaft in der Union - jedenfalls für den überschaubaren Zeitraum - kaum in Betracht kommen wird. Ein Beitritt der unabhängigen Republiken würde eine so weitgehende Übereinstimmung in wichtigen politischen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Rahmenbedingungen erfordern, daß diese Staaten in ihrer eigenständigen Entwicklung zu stark gehemmt wären. Zudem würde der GUS-Wirtschaftsraum weiter zerrissen, die besorgniserregende Desintegration noch stärker vorangetrieben. Dies schließt nach Meinung des Ausschusses jedoch nicht aus, die Partnerschafts- und Kooperationsabkommen durch spezifische Formen der politischen Zusammenarbeit anzureichern und auszubauen. Auch sollte zu gegebener Zeit mit jenen Nachfolgerepubliken der ehemaligen UdSSR, die den "point of no return" für Demokratie und Marktwirtschaft erreicht haben, über Formen einer noch engeren Zusammenarbeit nachgedacht werden.

Allgemeine Grundsätze

3.14. Als äußerst unbefriedigend wertet der Ausschuß den Inhalt der Allgemeinen Vertragsgrundsätze. Zwar werden die Achtung demokratischer Grundsätze und der Menschenrechte, insbesondere in der Schlußakte von Helsinki und der Charta von Paris für ein Neues Europa festgeschrieben, als Richtschnur für die Innen- und Außenpolitik der Vertragsparteien und zugleich als wesentlicher Bestandteil der Partnerschaft und des vorliegenden Abkommens bezeichnet. Doch dieses Bekenntnis ist unzureichend. Vor allem bedauert der Ausschuß, daß es der Europäischen Gemeinschaft nicht gelungen ist, die "Einführung und Erhaltung marktwirtschaftlicher Grundsätze" als wesentliches Element im Abkommen mit Rußland zu verankern. Für den Ausschuß unbegreiflich, und zwar nicht nur, weil das ursprüngliche Verhandlungsmandat des Rats die "Grundsätze der Marktwirtschaft" ausdrücklich als wesentliches Abkommenselement bezeichnet, sondern auch wegen der Übereinkunft, in einigen Jahren eine Freihandelszone zwischen der Gemeinschaft und Rußland zu errichten. Die Kommission hätte erkennen müssen, daß durch Streichung dieses Elements ein falsches politisches Signal gesetzt wird. Für die marktwirtschaftlichen Reformkräfte in Rußland mit Sicherheit wenig ermutigend. Wenn Rußland - und das haben die Verhandlungsrunden zur Genüge gezeigt - darauf drängt, nicht mehr als Staatshandelsland eingestuft zu werden, dann ist es mit Blick auf die wirtschaftlichen Reformprozesse und ihren Erfolg unabdingbar, an den "Grundsätzen der Marktwirtschaft" als einem wesentlichen und nicht nur deklaratorischen Vertragsbestandteil festzuhalten. Ergänzend regt der Ausschuß erneut an, in künftigen Abkommen auch die "Wahrung sozialer Grundrechte" und die in der Präambel angesprochenen "Minderheitenrechte" gesondert als wesentliche Vertragselemente zu definieren. Überzeugender sind die Vereinbarungen mit der Ukraine: dort werden wenigstens die "Grundsätze der Marktwirtschaft", wie sie unter anderem im Bonner KSZE-Dokument enthalten sind, zum wesentlichen Vertragsbestandteil erhoben. Zu begrüßen ist, daß die Gemeinschaft bei nachhaltiger Verletzung dieser Vertragsbestandteile autonom und mit sofortiger Wirkung die Abkommen suspendieren kann. Die Gemeinschaft ist damit - so die Auffassung der Kommission - über die eher langsamen und komplexen Verfahren des "Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge" hinausgegangen.

3.15. Wichtig erscheint dem Ausschuß die Evolutionsklausel, nach der im Jahre 1998 gemeinsam geprüft werden soll, ob in Rußland (der Ukraine) die ökonomischen Voraussetzungen (z.B. marktwirtschaftliche Grundstrukturen) erfuellt sind, um mit Verhandlungen über die Errichtung einer Freihandelszone beginnen zu können. Der Ausschuß hätte - nicht zuletzt aus Gründen der notwendigen Vertrauensbildung - einen präziseren Vertragstext bevorzugt, vor allem der Verhandlungsbeginn hätte konkreter gefaßt werden sollen. Meinungsunterschiede zwischen den Mitgliedern der Europäischen Gemeinschaft verhinderten diese Konkretisierung, erneut zeigten sich in der Handelspolitik Diskrepanzen zwischen Rhetorik und Taten. Zu bedauern ist auch, daß die Evolutionsklausel in den Abkommen mit Kasachstan, Kirgistan und Moldawien nicht enthalten ist. Die unterschiedliche Vertragsgestaltung vergrößert die Gefahr, daß der östliche Wirtschaftsraum einer weiteren Zerreißprobe ausgesetzt und der von der Europäischen Gemeinschaft wiederholt geforderte Prozeß der regionalen Zusammenarbeit zwischen den Nachfolgestaaten der ehemaligen UdSSR nachhaltig gestört wird. Dies gilt nicht zuletzt im Hinblick auf die von den Regierungsschefs der zwölf GUS-Staaten Anfang September 1994 vereinbarte enge wirtschaftliche Zusammenarbeit und die Einrichtung eines zwischenstaatlichen Wirtschaftsausschusses. Zu oft wird verkannt, daß die Einführung des freien Warenverkehrs mit den Staaten der ehemaligen Sowjetunion bis hin zur Errichtung einer Freihandelszone im Interesse aller Vertragspartner liegt. Wird die interne Wirtschaftsentwicklung in den östlichen Reformstaaten - und das ist eine Binsenweisheit - von außen wirksam unterstützt, werden zusätzliche Absatzmärkte entstehen, schafft sich die Gemeinschaft langfristig ein neues und erhebliches Absatzpotential für ihre Investitions- und Verbrauchsgüter. Die conditio sine qua non ist freilich, daß der Leitsatz "Hilfe durch Handel" ernstgenommen und in die Tat umgesetzt wird. Es wäre mehr als inkonsistent, würde sich der Westen in den mittel- und osteuropäischen Reformstaaten mit durchaus hohen finanziellen Unterstützungsleistungen engagieren, ihnen aber den Zugang zu seinen Märkten verwehren und ihnen damit die Chance nehmen, aus eigener Kraft Devisen zu verdienen. "Was wir wirklich brauchen" - so der Ministerpräsident der Tschechischen Republik, Vaclav Klaus, - "ist der freie Austausch von Menschen, Ideen und - am allerwichtigsten - Gütern. Und dies in einer Form, die beiden Seiten nützt." ()

Politischer Dialog

3.16. Der Ausschuß begrüßt die Einrichtung eines regelmäßigen Politischen Dialogs, der ähnlich wie in den Europa-Abkommen strukturiert sein wird. Schon mehrfach hat der Ausschuß den Politischen Dialog als Schlüsselelement und als richtungsweisend für den gesamteuropäischen Integrationsprozeß gewertet. Der Politische Dialog wird die Annäherung zwischen den Vertragsparteien fördern, den politischen und wirtschaftlichen Wandel in den östlichen Staaten unterstützen und zur Schaffung neuer Formen der politischen Zusammenarbeit beitragen. Nach Auffassung der Vertragspartner soll dieser Dialog auch in internationalen Fragen eine bessere Abklärung und stärkere Annäherung der Standpunkte bewirken und dadurch Sicherheit und Stabilität erhöhen. Positiv zu beurteilen ist das Anliegen, in Fragen der Achtung demokratischer Grundsätze und der Menschenrechte zusammenzuarbeiten und - wann immer erforderlich - sich gegenseitig zu konsultieren, um diese Grundsätze optimal zu verwirklichen. Bedauerlich nur, daß die Rechte und Entfaltungsmöglichkeiten von Minderheiten nicht ausdrücklich als Element des Politischen Dialogs erwähnt werden. Für den Ausschuß besteht hier ein Glaubwürdigkeitsdefizit, das möglichst rasch beseitigt werden sollte.

3.17. Im Rahmen des Politischen Dialogs sind - grundsätzlich zweimal jährlich - Treffen zwischen dem Präsidenten Rußlands sowie den Präsidenten des Rats der Europäischen Union und der Europäischen Kommission vorgesehen. Auf Ministerebene wird der Politische Dialog vornehmlich im Kooperationsrat, auf parlamentarischer Ebene im Parlamentarischen Kooperationsausschuß geführt. Daneben werden weitere Verfahren und Mechanismen entwickelt, sei es durch volle Nutzung der diplomatischen Kanäle, sei es durch Tagungen auf der Ebene hoher Beamter oder durch andere Formen, die zur Festigung und zum Ausbau des Politischen Dialogs beitragen können.

3.18. Erneut kritisiert der Ausschuß, daß die unverzichtbaren Kontakte zwischen den gesellschaftlichen Gruppen der Vertragsparteien mit keinem Wort erwähnt werden. Auch in der Europäischen Union sollte mit Blick auf die unabhängigen Republiken der früheren Sowjetunion die Einsicht konsensfähig sein, daß es "einen Gesamteuropäischen Wirtschaftsraum, in dem die gesellschaftlichen Gruppen ein Schattendasein führen, mit Sicherheit nicht geben wird". Sie sind tragende Pfeiler der sozialen und politischen Kultur in Europa, machen Veränderungen des politischen und wirtschaftlichen Gleichgewichts durchsichtig und dienen dem Interessenausgleich zwischen den verschiedenen gesellschaftlichen Gruppen. Gerade in einer Zeit, in der sich diese Gruppen in den Nachfolgerepubliken der ehemaligen UdSSR etablieren und organisieren, ist der Kontakt mit den demokratischen Kräften mehr denn je geboten, sind sie in gesamteuropäische Strukturen möglichst eng einzubinden. In diesem Zusammenhang erinnert der Ausschuß die Mitgliedstaaten der Europäischen Union an das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum (EWR), in dem die Zusammenarbeit zwischen den Wirtschafts- und Sozialpartnern im Rahmen des Beratenden EWR-Ausschusses institutionalisiert ist, im Fall Ungarns wird die Einsetzung eines Paritätischen Beratenden Ausschusses ernsthaft erwogen, und in einzelnen Europa-Abkommen (Bulgarien/ Rumänien) haben die Vertragsparteien in einer gemeinsamen Erklärung vereinbart, die Schaffung eines Konsultativgremiums bestehend aus Mitgliedern des Wirtschafts- und Sozialausschusses der Gemeinschaft und entsprechenden Gruppierungen aus den mitteleuropäischen Partnerstaaten durch den jeweiligen Assoziationsrat prüfen zu lassen. Der Ausschuß hat die gemeinsamen Erklärungen als wichtigen Schritt in die richtige Richtung begrüßt, er erwartet, daß modifizierte Erklärungen auch in die Partnerschafts- und Kooperationsabkommen einfließen. In vergangenen Monaten haben Mitglieder des Ausschusses verschiedentlich Gespräche mit Vertretern gesellschaftlicher Gruppierungen aus Rußland, der Ukraine oder Weißrußland geführt und im Ergebnis nicht nur einen hohen Informationsbedarf registriert, sondern auch den Wunsch nach Fortsetzung der Kontakte. Dabei ist es mit sporadischen Konsultationen keinesfalls getan. Gefragt ist vielmehr ein ständiger und intensiver Dialog über gemeinsame Standorte, gemeinsame Ziele und Prioritäten. Auch geht es darum, Know-how für effiziente Problemlösungen zu vermitteln - im beiderseitigen Interesse. In den Partnerschafts- und Kooperationsabkommen ist vorgesehen, die Abkommen drei Jahre nach Inkrafttreten zu überprüfen. Sollten die Vertragspartner (Rußland/Ukraine) jedoch vorher Mitglied des GATT/der WTO werden, erfolgt die Überprüfung bereits zu diesem (früheren) Zeitpunkt. Der Ausschuß schlägt der Gemeinschaft vor, während der ersten Vertragsüberprüfung gemeinsam mit dem Ausschuß zu klären, ob nunmehr der Zeitpunkt gekommen ist, die Kontakte zwischen den Mitgliedern des Wirtschafts- und Sozialausschusses und den Mitgliedern entsprechender Gremien in den östlichen Partnerstaaten im Rahmen eines Konsultativgremiums zu institutionalisieren. Diese Gremien könnten ähnlich organisiert sein wie der vorgeschlagene Paritätische Beratende Ausschuß zwischen den wirtschaftlichen und sozialen Gruppen der Europäischen Union und jenen Gruppen, die im Nationalen Rat für den Ausgleich der Interessen Ungarns versammelt sind.

Warenverkehr

3.19. Obwohl Rußland und die Ukraine noch kein Mitglied des GATT sind, entsprechen einzelne Abkommenspassagen weitgehend den einschlägigen GATT-Vorschriften. Unter GATT verstehen die Europäische Gemeinschaft und die östlichen Vertragspartner das 1947 in Genf unterzeichnete Abkommen in seiner geänderten Fassung, wie es bei Unterzeichnung der Partnerschafts- und Kooperationsabkommen angewendet wird. Im Handelsteil gewähren sie einander die allgemeine Meistbegünstigung i.S. des Artikels I GATT. Da die Meistbegünstigungsbehandlung schon im Handels- und Kooperationsabkommen zwischen der Europäischen Gemeinschaft und der ehemaligen UdSSR festgeschrieben war, handelt es sich - so gesehen - um eine vertragliche Absicherung auch in den Abkommen mit den Nachfolgerepubliken der ehemaligen UdSSR. Ausgeklammert bleiben bilaterale Vorteile, die Rußland oder die Ukraine benachbarten Ländern in Bereichen gewähren, die unter das Partnerschafts- und Kooperationsabkommen fallen. Ebenfalls ausgenommen sind Vorteile, die bestimmten Ländern gemäß dem GATT oder anderen internationalen Vereinbarungen zugunsten von Entwicklungsländern gewährt werden. So wurden die GUS-Länder bereits zum 1. Januar 1993 in das Allgemeine Präferenzabkommen (APS) der Europäischen Gemeinschaft einbezogen. Nach Überzeugung des Ausschusses eine durchaus gerechtfertigte Präferenzierung. Institutsschätzungen belegen, daß die Zollentlastung im Gesamtdurchschnitt der GUS-Länder vermutlich erheblich geringer ausfällt als bei den präferenzberechtigten Entwicklungsländern (), denen im Rahmen des APS durchschnittlich etwa ein Drittel der Zollschuld erlassen wird (). Der Grund für die unterschiedlichen Entlastungseffekte liegt in der verschiedenartigen Exportstruktur. Bei den GUS-Exporten dominieren - jedenfalls im Jahr vor Einbeziehung in das APS - Mineralöle und andere Rohstoffe, die entweder niedrigen oder überhaupt keinen Zöllen unterliegen ().

3.20. Der Ausschuß begrüßt die gegenseitige Aufhebung mengenmäßiger Einfuhrbeschränkungen für Ursprungswaren aus den Ländern der Vertragsparteien - unbeschadet der Sonderregelungen für Textilwaren, EGKS-Erzeugnisse und Kernmaterial. Durch diese Übereinkunft wird die bereits ab 1. August 1991 von der Europäischen Gemeinschaft verfügte Abschaffung der spezifischen mengenmäßigen Beschränkungen vertraglich konsolidiert. Entsprechendes gilt für die einseitige Suspendierung aller nichtspezifischen mengenmäßigen Einfuhrbeschränkungen, die einzelne GATTMitgliedsländer und die östlichen Vertragspartner betreffen. Zeitlich befristete und anteilsmäßig begrenzte Ausnahmeregelungen gelten für Rußland und die Ukraine bei Wiedereinführung mengenmäßiger Beschränkungen auf nicht-diskriminierender Grundlage gemäß Artikel XIII GATT. Gedacht ist dabei an Wirtschaftszweige, die sich in der Umstrukturierung befinden, die mit ernsthaften (insbesondere auch sozialen) Schwierigkeiten zu kämpfen haben, in denen der Verlust oder ein drastischer Rückgang von Marktanteilen heimischer Unternehmen (nur Rußland) droht oder bei denen es sich um junge Industrien handelt. Zugleich hat Rußland zugesichert, diese Bestimmungen nicht durch erhöhten Zollschutz für die betreffenden Waren zu umgehen. Der Ausschuß zeigt Verständnis für die Ausnahmeregelungen, handelt es sich doch bei den unabhängigen Republiken der ehemaligen Sowjetunion noch immer um Volkswirtschaften in geschwächter Verfassung, die beinahe schlagartig mit gewaltigen Anforderungen konfrontiert worden sind. Vor allem gilt es, tiefgreifende Strukturprobleme bei härterer Importkonkurrenz zu verkraften. Auf der anderen Seite befürchtet der Ausschuß, daß die Versuchung wächst, mit Hilfe dieser Regelung den Zwang zur Anpassung an Marktprozesse hinauszuschieben. Angesichts der breiten und wenig präzisen Kriterienpalette könnte die Ausnahmeregelung auf wichtigen Märkten der östlichen Partner durchaus zur Regel werden. Mit Sicherheit keine motivierende Perspektive für die notwendige und rasche Intensivierung der wirtschaftlichen Beziehungen zwischen Rußland, der Ukraine und den Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft.

3.21. Die zwischen den Vertragsparteien vereinbarte Schutzklausel bei Marktstörungen entspricht - so eine gemeinsame Erklärung - nicht der Behandlung, die das GATT im Bereich der Schutzmaßnahmen vorsieht. Obschon die östlichen Verhandlungspartner wiederholt die GATT-Regelung gefordert hatten, konnten sich die Mitglieder der Europäischen Gemeinschaft nicht auf eine GATT-konforme Behandlung einigen. Zugegeben, was die Voraussetzungen zur Einführung von Schutzmaßnahmen anbelangt, so orientiert sich der Vertragstext weitgehend an Artikel XIX GATT, aber das entscheidende Kriterium zur Auslösung der Schutzklausel wurde aufgeweicht. Im Gegensatz zur GATT-Regelung, in der ein "ernsthafter" zugefügter oder drohender Schaden vorausgesetzt wird, spricht das Partnerschafts- und Kooperationsabkommen nur von einem "erheblichen" Schaden - wie auch immer nach den Vorstellungen der Gemeinschaft definiert. Bei Einführung von mengenmäßigen Beschränkungen auf Basis der vereinbarten Schutzklausel steht es der russischen (nicht der ukrainischen) Vertragspartei im Gegenzug frei, von ihren Verpflichtungen gegenüber der ersten Vertragspartei für Waren von im wesentlichen gleichem Wert abzuweichen. Warum diese Vereinbarung nur in das Abkommen mit Rußland aufgenommen wurde, ist für den Ausschuß wenig einsichtig. Feststeht jedenfalls, daß das Recht zur Rücknahme von gleichwertigen Zugeständnissen bereits im Handels- und Kooperationsabkommen mit der ehemaligen UdSSR enthalten ist und die Nachfolgestaaten Rechte und Pflichten aus dem Abkommen von 1989 übernommen haben. Nicht auszuschließen ist, daß die Ukraine versuchen könnte, die Anforderungen an das Rechtfertigungsverfahren für die Einführung mengenmäßiger Schutzmaßnahmen durch Zollerhöhungen zu umgehen. Rußland hat vertraglich zugesichert, von dieser Umgehungsmöglichkeit abzusehen. Der Ausschuß fragt sich allerdings, welchen praktischen Nutzen die russische Zusicherung hat. Solange Rußland und die Ukraine kein Mitglied des GATT/der WTO sind, können sie ihre Zollpolitik nach eigenem Ermessen gestalten und den Zollschutz - aus welchen Gründen auch immer - erhöhen. Die im Kooperationsrat vorgesehenen Konsultationen über die Zollpolitik der östlichen Vertragspartner sind vor diesem Hintergrund zu befürworten, sie bieten aber - letztendlich - keinen wirksamen Schutz vor Zollerhöhungen der östlichen Partner. Besser wäre es gewesen, man hätte sich von vornherein auf ein Standstill für den (russischen/ukrainischen) Außenzoll verständigt. Wie berechtigt die Vermutung des Ausschusses ist, belegt bereits die Anhebung russischer Importzölle für verschiedene Verbrauchsgüter zur Jahresmitte 1994. Wichtig erscheint dem Ausschuß, daß die Gemeinschaft in einem Briefwechsel, der außerhalb des Abkommens geführt wurde, herausstellt, das Inkrafttreten des GATT 94 bedeute einen "veränderten" Umstand im Sinne des unterzeichneten Partnerschafts- und Kooperationsabkommens, unter dem es angemessen ist zu prüfen, ob das Abkommen zu ändern ist. Der Ausschuß regt an, bei dieser Überprüfung die Schutzklausel vorbehaltlos den einschlägigen Bestimmungen des GATT 94 anzupassen. Erst wenn strengere Voraussetzungen an die Auslösung von Schutzmaßnahmen geknüpft werden, vermag die Schutzklausel in den Abkommen mit Rußland und der Ukraine zu überzeugen. Im übrigen finden sich im GATT 94 überarbeitete Begriffsbestimmungen für den ernsthaften oder drohenden ernsthaften Schaden, wobei der Ausschuß begrüßt, daß der geforderte Nachweis auf konkreten Tatsachen beruhen muß und sich nicht lediglich auf Behauptungen, Vermutungen oder entfernte Möglichkeiten stützen darf.

3.22. In beiden Abkommen regeln sich die Antidumping- oder Ausgleichsmaßnahmen nach den Bestimmungen der Artikel VI und XVI GATT sowie nach internen Rechtsvorschriften, zu denen fraglos die EG-Antidumping-Verordnung zählt. Vor Einführung endgültiger Maßnahmen wollen sich die Vertragsparteien in jedem Einzelfall um eine konstruktive Lösung des Problems bemühen. Die unterschiedliche (wirtschaftlich kaum nachvollziehbare) Einstufung Rußlands in eine Wirtschaft im Übergang und der Ukraine in ein Staatshandelsland, findet in den Antidumping-Bestimmungen des Abkommens ihre folgenreichste Ausprägung. Für Rußland entfällt vor allem die Vorschrift des Artikels 2 Ziffer 5 der EG-Antidumping-Verordnung, die die Ermittlung des Normalwertes einer Ware bei Einfuhren aus Ländern ohne Marktwirtschaft regelt (). Auch werden bei Ermittlung des Normalwertes der Ware "natürliche komparative Vorteile" der betroffenen Hersteller wie Rohstoffzugang, Produktionsverfahren, Nähe der Produktion zu den Abnehmern und spezifische Eigenschaften der Ware gebührend berücksichtigt. Die Ukraine und andere Republiken werden dagegen ausnahmslos als Länder ohne Marktwirtschaft behandelt. Hier unterbleibt jeder Hinweis auf Berücksichtigung der natürlichen komparativen Vorteile eines Herstellers, statt dessen wird von der Kommission auf ein einschlägiges Urteil des Europäischen Gerichtshofes vom 22. Oktober 1991/Rechtssache C-16/90 verwiesen. Zusätzlich enthalten diese Abkommen eine Preisklausel, nach der im Warenverkehr zwischen den Vertragsparteien "marktorientierte Preise" gelten. Leider fehlt eine Definition des Begriffs "marktorientierter Preis", dem Einfallsreichtum sind mithin keine Grenzen gesetzt. Die Europäische Gemeinschaft hat mehrfach versichert, sie verfüge über ein ausreichendes Instrumentarium, um sich gegen Preismanipulationen zu schützen. Sollte dies tatsächlich zutreffen, bleibt die Frage nach Sinn und Zweck einer verschwommenen Preisklausel. Erneut bekräftigt der Ausschuß seine Auffassung, daß es wahrscheinlich richtiger gewesen wäre, die unabhängigen Republiken der ehemaligen Sowjetunion in wesentlichen wirtschaftlichen Fragen gleich zu behandeln. Deshalb sollte die Europäische Gemeinschaft das Inkrafttreten des GATT 94 zum Anlaß nehmen, auch die Antidumping- und Ausgleichsbestimmungen in den Partnerschafts- und Kooperationsabkommen einheitlich am neuen GATT-Übereinkommen auszurichten.

3.23. Die Marktöffnung nach Osten stellt die Wirtschaft der Europäischen Gemeinschaft vor eine ungewöhnliche Herausforderung. Zum ersten Mal - vermutlich weltweit - wird der Versuch gewagt, zu gegebener Zeit zwischen der Gemeinschaft und einer Gruppe von extremen Niedrigkostenländern, die ebenfalls über industrielle Tradition und qualifizierte Arbeitskräfte verfügen, eine großräumige Freihandelszone zu schaffen. Nach Überzeugung des Ausschusses wird die Einbindung der mittel- und osteuropäischen Märkte in einen Gesamteuropäischen Wirtschaftsraum den strukturellen Anpassungsbedarf in den Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft vorübergehend weiter erhöhen und mit einschneidenden Umstellungen verbunden sein. Dabei machen es die besonderen Probleme einzelner Wirtschaftszweige erforderlich, für diese sensiblen Sektoren ergänzende Übergangsbestimmungen zu vereinbaren. Vor allem der Textil- und der EGKS-Bereich benötigen in den Partnerschafts- und Kooperationsabkommen zeitlich befristete Schutzmaßnahmen, um die unabweisbare Restrukturierung zu erleichtern und sozial abzufedern. Freilich, längerfristiges Ziel der Europäischen Gemeinschaft muß es bleiben, die Rahmenbedingungen einer liberalen Handelspolitik mit den Vertragspartnern abzustimmen und darauf zu achten, daß sie in den östlichen Staaten uneingeschränkt verwirklicht werden. Artikel 110 des Gründungsvertrages verpflichtet die Europäische Gemeinschaft ausdrücklich, im gemeinsamen Interesse für eine liberale Handelspolitik einzutreten. Auch die zu gegebener Zeit vorgesehene Errichtung einer Freihandelszone steht unter der materiellen Bedingung, daß im bilateralen Warenaustausch (der Vertragspartner) Zölle und andere beschränkende Handelsvorschriften (in beiden Richtungen) für "annähernd den gesamten Handel" zu beseitigen sind (Artikel XXIV 8b GATT). Aus Gründen der GATT-Konformität wird demnach kein Bereich - auch nicht die Landwirtschaft - auf Dauer von der Marktöffnung ausgenommen werden können.

3.24. Für den Handel mit Textilwaren zwischen der Europäischen Gemeinschaft und Rußland, der Ukraine sowie Weißrußland wurde jeweils ein bis Ende 1995 geltendes Exportselbstbeschränkungsabkommen ausgehandelt. Auf Beschluß des Rates vom 20. Dezember 1993 werden diese zweiseitigen Verträge rückwirkend ab 1. Januar 1993 angewendet. In der Präambel zu den Abkommen unterstreichen die Vertragspartner ihren Wunsch, die ungestörte und ausgewogene Entwicklung des Handels mit Textilwaren zu fördern. Sie bekräftigen ihre Entschlossenheit, den ernsten wirtschaftlichen und sozialen Problemen, denen sich die Textilwirtschaft gegenübersieht, weitestgehend Rechnung zu tragen. Der Ausschuß sieht in diesen Abkommen einen notwendigen Schritt, um - unter den gegebenen Bedingungen - potentiellen Gefahren der Marktzerrüttung nachhaltig zu begegnen. Er fordert die Kommission zugleich auf, vor Ablauf der Verträge Gespräche mit der Europäischen Textil- und Bekleidungsindustrie über Inhalt und Verlängerung der Selbstbeschränkungsabkommen zu führen. Mehrfach hat der Ausschuß in seinen einschlägigen Stellungnahmen die Auffassung der Europäischen Kommission unterstrichen, daß die Textil- und Bekleidungsindustrie im strukturellen Gefüge der Gemeinschaft eine wichtige Rolle zu spielen hat (). Das gilt nicht nur mit Blick auf Produktion, Arbeitsplätze und Absatz, sondern auch unter den Aspekten Erfahrungsschatz und Kreativität. Die strukturellen Herausforderungen, denen die Europäische Textil- und Bekleidungsindustrie gegenübersteht, bedingen die Solidarität der Gemeinschaft. Sie ist um so mehr gefragt, als die betroffenen Wirtschaftszweige - zumindest auf absehbare Zeit - für einige Regionen der Gemeinschaft von lebenswichtiger Bedeutung sind.

3.25. Im Handel mit Erzeugnissen, die unter den EGKS-Vertrag fallen, bleiben mengenmäßige Beschränkungen vorerst in Kraft. Für die Einfuhr bestimmter Stahlerzeugnisse wurden Ende Dezember 1994 Gespräche über Selbstbeschränkungsabkommen für die Jahre 1995 und 1996 erfolgreich zum Abschluß gebracht. Der Ausschuß befürwortet im Grundsatz diese Verhandlungen, weil schon aus politischen Gründen - so auch die Europäische Kommission - einer Vertragslösung der Vorzug zu geben ist vor der einseitigen Festsetzung von Mengenkontingenten - eine an sich gängige Praxis. Noch bis Ende 1992 wurden die Stahleinfuhren aus der ehemaligen Sowjetunion durch Einzelregelungen der EG-Mitgliedstaaten - sei es durch offizielle "nationale Kontingente", sei es durch mehr oder minder halboffizielle Verwaltungspraxis - mengenmäßig begrenzt. Mit der Vollendung des Binnenmarktes stimmten die EGKS-Mitglieder einer gemeinsamen Einfuhrregelung durch die Europäische Gemeinschaft zu, so daß seit dem 1. Januar 1993 EG-Mengenkontingente für die Einfuhr bestimmter Stahlerzeugnisse aus den GUS-Republiken gelten. Die Maßnahme wurde zunächst für ein Jahr (1993) in Kraft gesetzt und anschließend bis Ende 1994 (unter Anhebung der Mengen um 3 %) verlängert. Was die inhaltliche Ausgestaltung der Selbstbeschränkungsabkommen mit Rußland und der Ukraine für die Jahre 1995 und 1996 anbelangt, so ist der Ausschuß besorgt darüber, daß

- die Erhöhung der Liefermöglichkeiten gegenüber den Mengen der EG-Kontingente des Jahres 1994 mit plus 35 % für 1995 und nochmaligen plus 15 % für 1996 recht hoch ausgefallen ist und

- die Systematik der regionalen Verteilung der Stahleinfuhren innerhalb der Gemeinschaft nicht beibehalten wurde.

Die in den Abkommen vereinbarte Einsetzung einer Kontaktgruppe für Kohle und Stahl, die regelmäßig Informationen über Kohle- und Stahlfragen von gemeinsamem Interesse austauschen soll, wird vom Ausschuß begrüßt. Allerdings hegt der Ausschuß Zweifel, ob Kommission und Regierungsvertreter der östlichen Partner allein in der Lage sind, die Entwicklungstendenzen der Kohle- und Stahlindustrie in den Vertragsgebieten und auch weltweit sachkundig zu beurteilen und praxisorientierte Vorschläge (z.B. für strukturelle Anpassungen) zu erarbeiten. Aus Sicht des Ausschusses wäre es weitaus richtiger, Vertreter der betroffenen Industriezweige von Anfang an - und nicht erst nach Diskussion in der Gruppe - als gleichberechtigte Gesprächspartner in die Kontaktgruppe zu berufen. Im übrigen erwartet der Ausschuß, daß diese Gremien effizienter arbeiten werden als jene Gruppen, die sich im Rahmen der Europa-Abkommen zum Gedankenaustausch zusammenfinden.

3.26. Meinungsunterschiede zwischen Rußland und der Europäischen Gemeinschaft wie auch zwischen den Mitgliedern der Gemeinschaft prägten lange Zeit die Verhandlungen über den Handel mit Kernmaterial. Latent zu spüren vor allem die Besorgnis der Gemeinschaft, die Einfuhr von angereichertem Uran aus Rußland könne die Überlebensfähigkeit der konkurrierenden gemeinschaftlichen Industrie bedrohen und zu einer "erheblichen" Schrumpfung des innergemeinschaftlichen Marktanteils führen. Deshalb die Vereinbarung, den Nuklearhandel nicht den gleichen Regeln zu unterwerfen, die für den Warenverkehr im Rahmen des Partnerschafts- und Kooperationsabkommens gelten. Vorgesehen ist stattdessen ein Sonderabkommen, das bis zum 1. Januar 1997 ausgehandelt werden soll. Gedacht wird an eine feste Quote für die Einfuhr von Kernmaterial aus Rußland, eine erleichterte Schutzklausel und eine spezielle Preisklausel, die alle Kostenelemente berücksichtigt, also auch anteilige Kosten für Umweltschutzmaßnahmen, für Endlagerung oder Wiederaufbereitung und für Sicherheitsstandards. Bis zum Abschluß des gesonderten Abkommens unterliegt der Handel mit Kernmaterial einer Zwischenlösung, die zum Teil einzelne Bestimmungen des Partnerschafts- und Kooperationsabkommens enthält, zum anderen Teil bestimmte Elemente des Handels- und Kooperationsabkommens mit der früheren UdSSR übernimmt. Schutzmaßnahmen mit erleichterten Eingriffsmöglichkeiten zählen dazu ebenso wie eine "marktgerechte" Preisbildung und die Vereinbarung, den Handel im Einklang mit den jeweiligen Rechtsvorschriften der Vertragsparteien zu gestalten. Aus Sicht der Gemeinschaft umfassen diese Rechtsvorschriften auch den Vertrag zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft, und hier namentlich die Festlegung der Rechte, Befugnisse und Zuständigkeiten der EURATOM-Versorgungsagentur und der Kommission. Rußland bekundet in einem Briefwechsel zugleich die Absicht, die Gemeinschaft als beständiger, zuverlässiger und langfristiger Lieferant mit Kernmaterial zu versorgen. Die Gemeinschaft wiederum sieht Rußland im nuklearen Bereich als Lieferquelle an, die separat und getrennt von anderen Lieferanten besteht. Weitere Fragen der zivilen Zusammenarbeit im Nuklearsektor - so über Kernfusion und nukleare Sicherheit - sollen in zwei ergänzenden Abkommen geregelt werden. Der Ausschuß begrüßt in diesem Zusammenhang den gemeinsam artikulierten Wunsch, den eingeleiteten Kernwaffen-Abrüstungsprozeß mit allen machbaren Mitteln zu erleichtern.

Bestimmungen über Geschäftsbedingungen und Investitionen

3.27. Was den Arbeitsmarkt anbelangt, so verpflichten sich die Vertragsparteien bei Entlohnung, Entlassung und sonstigen Arbeitsbedingungen keine auf der Staatsangehörigkeit beruhende Benachteiligung zuzulassen, mithin die im jeweiligen Vertragsgebiet rechtmäßig Beschäftigten aus dem Staatsgebiet der anderen Partei gegenüber eigenen Staatsangehörigen nicht zu diskriminieren. Kein Verständnis hat der Ausschuß dafür, Familienangehörigen von legal beschäftigten Arbeitnehmern aus beiden Partnerstaaten, die im Gebiet eines Mitgliedstaates rechtmäßig wohnen, den Zugang zum Arbeitsmarkt der Gemeinschaft zu versperren. Auf einem völlig anderen Blatt steht, daß der gemeinschaftliche Arbeitsmarkt - angesichts der hohen Arbeitslosigkeit und der mittelfristig äußerst begrenzten Spielräume - in kommenden Jahren keinen nennenswerten Bedarf an Arbeitskräften aus Drittstaaten signalisiert. Vor diesem Hintergrund sind nach Auffassung des Ausschusses alle Vereinbarungen zu vermeiden, aus denen - und sei es auch nur politisch - ein Anspruch auf (grenzüberschreitende) Freizügigkeit von Arbeitnehmern abgeleitet werden könnte. Zudem sei daran erinnert, daß die Gemeinschaft in schon bestehenden Abkommen Zugeständnisse (Zweitprioritäten) gemacht hat, die die Zuwanderungsmöglichkeiten aus osteuropäischen Ländern weiter begrenzen könnten. Im übrigen wollen die Vertragsparteien gemeinsame Anstrengungen unternehmen, um die illegale Einwanderung zu kontrollieren (Ukraine) oder gar - wie im Abkommen mit Rußland - zu verhüten. Der Ausschuß begrüßt diese Übereinkunft. In seinen Stellungnahmen zu den Europa-Abkommen hatte er die Gemeinschaft - völlig zu Recht wie tägliche Erfahrungen belegen - wiederholt aufgefordert, dem Problem der illegalen Beschäftigung, das mit der illegalen Einwanderung eng verknüpft ist, gebührende Aufmerksamkeit zu schenken. Leider blieb diese Anregung auch in späteren Europa-Abkommen ohne Resonanz. Um so erfreulicher, daß die Gemeinschaft nunmehr das Problem selbst erkannt und in den Partnerschafts- und Kooperationsabkommen einen ersten Merkposten verankert hat.

3.28. Der Ausschuß unterstützt die (schon in den Europa-Abkommen festgeschriebene) Absicht der Vertragsparteien, Leistungsansprüche aus den unterschiedlichen Systemen der sozialen Sicherung der EG-Mitgliedstaaten für Arbeitnehmer zu koordinieren, die im Gebiet der Gemeinschaft rechtmäßig beschäftigt und Staatsangehörige Rußlands oder der Ukraine sind. Vorbehaltlich der in den einzelnen Mitgliedstaaten der Gemeinschaft geltenden Bedingungen und Modalitäten wird die Koordinierung sicherstellen, daß alle von diesen Arbeitnehmern jeweils zurückgelegten Versicherungs-, Beschäftigungs- oder Aufenthaltszeiten bei Alters-, Invaliditäts- und Hinterbliebenenrenten sowie der Krankheitsfürsorge zusammengerechnet werden. Die Leistungen aus den Versicherungen sollen zu geltenden Sätzen der Schuldnerstaaten frei transferiert werden können. Rußland und die Ukraine wollen Angehörigen eines EG-Mitgliedstaates, die in einem der beiden Länder legal beschäftigt sind, eine ähnliche Behandlung gewähren.

3.29. Mehrfach hat der Ausschuß die Auffassung vertreten, daß die Niederlassungsfreiheit den Übergang zur Marktwirtschaft fördern und dazu beitragen wird, in östlichen Partnerstaaten eine moderne und wettbewerbsfähige Wirtschaft zu schaffen. Vor diesem Hintergrund sind die ausgehandelten Regelungen für die Niederlassung von Gesellschaften nicht durchweg positiv zu beurteilen. Zwar gewähren Rußland und die Gemeinschaft für die Errichtung von Unternehmen (Tochtergesellschaften/Zweigniederlassungen) im jeweils anderen Vertragsgebiet einander die Meistbegünstigung, also eine Behandlung, die nicht weniger günstig ist als die einem Drittland eingeräumte Behandlung. Doch dies ist unzureichend für die Herstellung des uneingeschränkten Marktzugangs, auch können inländische Gesellschaften durchaus besser gestellt sein. Die Ukraine hingegen gewährt - einseitig - Unternehmen aus den Mitgliedst