BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN RAT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN

Luftfahrtstrategie für Europa: Beibehaltung und Förderung hoher Sozialstandards

1.Einführung Im Jahr 2017 hat die EU nicht nur das 25jährige Bestehen des europäischen Luftverkehrsbinnenmarktes gefeiert, sondern auch die Europäische Säule sozialer Rechte proklamiert. Dies ist eine Erfolgsgeschichte der EU. Der Erfolg des Luftverkehrsbinnenmarkts ist insbesondere den vielen Europäerinnen und Europäern zu verdanken, die jeden Tag in diesem Sektor arbeiten und ihm dienen. Das unkompliziertere und preisgünstigere Fliegen im Luftverkehrsbinnenmarkt hat die Europäerinnen und Europäer näher zusammengebracht und sie stärker mit dem Rest der Welt verbunden. Die beispiellose Auswahl an Flugreisemöglichkeiten hat viele Europäer in die Lage versetzt, in Europa und darüber hinaus zu verreisen, zu studieren und zu arbeiten. Die Anzahl und Häufigkeit der Flüge sind erheblich gestiegen. Die Anzahl der täglichen Flüge ist von weniger als 10 000 im Jahr 1992 auf circa 25 000 im Jahr 2017 gestiegen und die Anzahl der Flugstrecken von unter 2 700 auf 8 400. 2017 reisten über 1 Milliarde Fluggäste aus der EU aus, in die EU ein oder innerhalb der EU.

Die Luftverkehrsvorschriften wurden innerhalb der EU vereinheitlicht, um sicherzustellen, dass alle Luftverkehrsbetreiber (unabhängig davon, wo sie ihren Sitz in der EU haben), denselben Zugang zum Luftverkehrsmarkt haben. Der soziale Schutz und das Arbeitsrecht liegen jedoch nach wie vor in der Verantwortung der Mitgliedstaaten. Dies bedeutet, dass das Luftfahrtpersonal zwar unter dem Schutz steht, den die Rechtsvorschriften der EU bieten, dass es aber je nach dem für das Luftfahrtpersonal geltenden nationalen Rechtsvorschriften unterschiedliche Rechte und Schutzniveaus genießt. Diese Situation kann für das fliegende Personal (d. h. für Flugbegleiter und Piloten) aufgrund des grenzüberschreitenden Charakters seiner Tätigkeit eine besondere Herausforderung darstellen.

Der Druck, die Betriebskosten auf diesem wettbewerbsintensiven Markt zu senken, hat Anreize für Innovationen geschaffen. Zudem mussten sich die Arbeitskräfte an das sich rasch verändernde Umfeld anpassen. Manche Fluggesellschaften haben neue Praktiken eingeführt (wie die Einstellung von fliegendem Personal über Vermittler, die Beauftragung von Selbstständigen oder die sogenannten „Pay-to-Fly“-Systeme), die sich auf die Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen des fliegenden Personals auswirken und zu Rechtsunsicherheit führen können. Die Unzufriedenheit mit den geänderten Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen führten in den vergangenen Jahren in mehreren Mitgliedstaaten zu einer Reihe von Streiks des fliegenden Personals.

Es bestehen zahlreiche EU-Rechtsvorschriften, in denen Mindeststandards festgelegt sind, sowie nationale Vorschriften zum Schutz der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, einschließlich des fliegenden Personals. Eine Reihe spezifischer EU-Rechtsvorschriften zielt außerdem darauf ab, sie bei ihren grenzüberschreitenden Tätigkeiten zu schützen und stellt sicher, dass das fliegende Personal Beschäftigungsmöglichkeiten wahrnehmen kann und abgesichert ist, wenn es sein Recht auf Freizügigkeit im Binnenmarkt wahrnimmt. Dennoch haben das Europäische Parlament, der Wirtschafts- und Sozialausschuss, Mitgliedstaaten, Fluggesellschaften und Sozialpartner Bedenken hinsichtlich der negativen Auswirkungen geäußert, die manche Praktiken bestimmter Fluggesellschaften auf die Beschäftigungs- und Arbeitsbedingungen des fliegenden Personals mancher Gesellschaften hatten. Sie sind besorgt, dass dies zu Rechtsunsicherheit, unterschiedlichen Niveaus des Arbeitsschutzes und ungleichen Wettbewerbsbedingungen für die Luftfahrtunternehmen geführt hat. Die Kommission wurde hierzu um Klarstellung gebeten.

2015 hat die Kommission eine Luftfahrtstrategie für Europa vorgestellt, in der die Sozialagenda in der Luftfahrt als Priorität genannt wird. Seitdem hat sie in Bezug auf alle Zusagen Maßnahmen ergriffen. So unterstützt die Kommission den sozialen Dialog im Bereich der Luftfahrt aktiv, insbesondere durch den Ausschuss für den sektoralen sozialen Dialog in der Zivilluftfahrt. Im Jahr 2016 veröffentlichte die Kommission einen Praxisleitfaden zu den geltenden arbeitsrechtlichen Vorschriften und zur Zuständigkeit der Gerichte. Um zusätzlichen Einblick in die Situation des fliegenden Personals und seiner Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen auf dem heutigen EU-Luftverkehrsmarkt zu erhalten, gab die Kommission eine Studie über die Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen des fliegendem Personals im EU-Luftverkehrsbinnenmarkt (die „Ricardo-Studie“) in Auftrag. Zudem profitierte sie von externen Studien sowie vom regelmäßigen Austausch mit Interessenträgern und deren Beiträgen. Im Rahmen der Evaluierung der Verordnung über Luftverkehrsdienste bewertet die Kommission zudem die unbeabsichtigten sozialen Auswirkungen dieser Rechtsvorschrift (besonders auf die Arbeitsbedingungen).

Im Jahr 2017 forderte das Europäische Parlament die Mitgliedstaaten und die Kommission auf, sich mit den sozialen Fragen in der Luftfahrt, insbesondere im Hinblick auf das hochmobile fliegende Personal, zu beschäftigen. Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss ersuchte die Kommission ebenfalls, weitere praktische Maßnahmen zu ergreifen, um negativen Auswirkungen auf die Beschäftigung vorzubeugen und hochwertige Arbeitsplätze zu schaffen, während der Europäische Ausschuss der Regionen unterstrich, dass ein wettbewerbsfähiger und nachhaltiger europäischer Luftfahrtsektor auf lange Sicht von großer Bedeutung für die Entwicklung sowohl auf lokaler als auch auf regionaler Ebene ist. Die europäische Säule sozialer Rechte wurde im November 2017 vom Europäischen Parlament, dem Rat und der Europäischen Kommission proklamiert. Sie bringt Grundsätze und Rechte zum Ausdruck, die im Europa des 21. Jahrhunderts für faire und gut funktionierende Arbeitsmärkte und Sozialsysteme unerlässlich sind.

Jüngst riefen eine Reihe von Mitgliedstaaten in dem zuvor beschriebenen Kontext dazu auf, auf nationaler und europäischer Ebene eine anspruchsvolle und sinnvolle Sozialagenda für die Luftfahrt zu entwickeln. Sie betonten, wie wichtig ein gesunder und fairer Wettbewerb sowie faire Arbeitsbedingungen für den Sektor sind und forderten die Kommission auf, weiter an „konkreten und wirksamen Maßnahmen zur Klärung der wichtigsten noch offenen Fragen“, zu arbeiten. Ein Luftverkehrsverband, der fast ein Viertel des EU-Luftverkehrsmarktes vertritt, und zwei Gewerkschaftsverbände, die das europäische fliegende Personals vertreten, richteten einen dringenden Appell an die europäischen und nationalen Entscheidungsträger, angemessene Sozialstandards und faire Wettbewerbsbedingungen im EU-Luftverkehrsmarkt (mit Schwerpunkt auf dem fliegenden Personal) sicherzustellen.

Mit diesem Bericht zieht die Kommission Bilanz hinsichtlich der erreichten Fortschritte bei der Sozialagenda in der Luftfahrt, die in der Luftfahrtstrategie von 2015 festgelegt wurde. Mit Schwerpunkt auf dem fliegenden Personal und in Übereinstimmung mit den politischen Prioritäten der Kommission bezüglich Arbeitsplätze, Wachstum und Gerechtigkeit, untersucht der Bericht die wichtigsten Herausforderungen und Chancen für das fliegende Personal von heute, indem er sich auf die Erkenntnisse der Ricardo-Studie stützt, in der die von den europäischen Luftverkehrsverbänden ermittelten Kernfragen analysiert wurden, während er darauf abzielt, die Rechtssicherheit für das mobile fliegende Personal zu verbessern. Ferner nennt er einige konkrete Maßnahmen, wie sich kurzfristig eine Stärkung der Sozialagenda in der Luftfahrt erreichen lässt.

2.Arbeitsplätze und Beschäftigung auf dem heutigen Luftverkehrsmarkt

Die Luftfahrt bietet zahlreiche Beschäftigungsmöglichkeiten. Im Jahr 2016 wurde geschätzt, dass der Luftfahrtsektor in der Europäischen Union 2 Millionen Arbeitsplätze direkt geschaffen (davon 18,8 % Arbeitsplätze bei Luftfahrtunternehmen) und insgesamt 9,4 Millionen Arbeitsplätze begünstigt hat. Dem Luftverkehrssektor in der EU lassen sich 437 000 Arbeitnehmer (193 000 Frauen und 244 000 Männer) direkt zuordnen. Es wird davon ausgegangen, dass im Luftfahrtsektor weitere Arbeitsplätze entstehen werden. Explizite Zahlen für das fliegende Personal liegen nicht vor.

Bisher hatten die Luftfahrtunternehmen den Betriebsstützpunkt für ihre Flotte und ihr fliegendes Personal innerhalb eines Landes, d. h. in dem Land, in dem sich ihr Hauptgeschäftssitz befand. Dies war auch der Ort, an dem das fliegende Personal arbeitete und dessen Sozialgesetzgebung und gerichtliche Zuständigkeit für das Personal galt. In einem liberalisierten und wettbewerbsorientierten Markt, der einer erhöhten Flexibilität und Kosteneffizienz bedarf, haben sich die Geschäftsmodelle der Luftfahrtunternehmen erheblich verändert. Vor diesem Hintergrund haben sich in diesem Sektor (wie auch in vielen anderen Wirtschaftszweigen) unterschiedliche Beschäftigungsmodelle und -praktiken entwickelt. Im Zeitraum von 2007 bis 2016 ist der Anteil der Billigflüge (meist Direktflüge) um 61 % und damit auf fast 50 % der Flüge innerhalb der EU (gemessen an der Anzahl der verfügbaren Flugsitze) gestiegen. Durch die Zunahme an Direktflugstrecken ist die Zahl der Betriebsstützpunkte der Luftfahrtunternehmen seit 2008 stetig gestiegen und die Luftfahrzeuge und das fliegende Personal eines Luftfahrtunternehmens werden zunehmend an verschiedene Stützpunkte außerhalb des Hauptgeschäftssitzes in das Hoheitsgebiet anderer Mitgliedstaaten oder teilweise sogar in Drittländer verlagert. Wie in der Ricardo-Studie hervorgehoben, ist die Nutzung von mehreren Betriebsstützpunkten im Ausland ein besonderes Merkmal von Billigfluggesellschaften. Jedoch haben auch einige etablierte Fluggesellschaften in begrenztem Maße damit begonnen, zusätzliche Betriebsstützpunkte zu schaffen.

Diese Tendenz hat den grenzüberschreitenden Charakter der Tätigkeiten des fliegenden Personals noch verstärkt und seinem rechtlichen Status nach europäischem und nationalem Recht mehr Komplexität verliehen. Insbesondere hat sie zu Unsicherheit darüber geführt, wie festzustellen ist, welches Gericht zuständig ist und welche arbeitsrechtlichen Vorschriften in den Beschäftigungsverträgen von fliegendem Personal anzuwenden sind, das einer Heimatbasis außerhalb der Hauptniederlassung der Fluggesellschaft zugewiesen ist.

In der Verordnung über Luftverkehrsdienste‚ die den EU-Rechtsrahmen für den EU-Luftverkehrsbinnenmarkt bildet, wird jedoch die „wachsende[n] Bedeutung von Luftfahrtunternehmen mit Betriebsstützpunkten in verschiedenen Mitgliedstaaten“ anerkannt (Erwägungsgrund 4) und im Erwägungsgrund 9 beschrieben, dass „in Bezug auf die Beschäftigten eines Luftfahrtunternehmens der Gemeinschaft, dessen operationelle Basis sich außerhalb des Hoheitsgebiets des Mitgliedstaats befindet, in dem es seinen Hauptgeschäftssitz hat, [sollten] die Mitgliedstaaten sicherstellen[...], dass die Sozialvorschriften der Gemeinschaft und die nationalen Sozialvorschriften ordnungsgemäß angewendet werden“. Daher gilt die Verordnung über Luftverkehrsdienste unbeschadet der Anwendung der einschlägigen europäischen und nationalen Rechtsvorschriften zum Schutz der Arbeitnehmer, wie z. B. die Bestimmungen zur sozialen Sicherheit. Dieser Bericht konzentriert sich auf die Vorschriften, die für das fliegende Personal im Kontext der aktuellen Marktentwicklungen von Bedeutung sind.

3.Die soziale Dimension als Teil der Sicherheitsbewertung Die Sicherheit stellt die oberste Priorität in der Luftfahrt dar. Die europäischen Flugsicherheitsvorschriften gelten in gleicher Weise für das Luftfahrtpersonal, unabhängig von dessen vertraglichem Verhältnis zum Luftfahrtunternehmen. Die EU-Flugsicherheitsvorschriften umfassen das Konzept der Heimatbasis, das als Referenz zur Berechnung der Flug- und Dienstzeitbegrenzungen dient. Das Konzept der Heimatbasis bezeichnet den „vom Betreiber gegenüber dem Besatzungsmitglied benannten Ort, wo das Besatzungsmitglied normalerweise eine Dienstzeit oder eine Abfolge von Dienstzeiten beginnt und beendet und wo der Betreiber normalerweise nicht für die Unterbringung des betreffenden Besatzungsmitglieds verantwortlich ist“.

Die möglichen Auswirkungen der unterschiedlichen Beschäftigungsbedingungen auf die Sicherheit werden von der Agentur der Europäischen Union für Flugsicherheit (EASA) und der Kommission sehr ernst genommen und sind Gegenstand laufender Analysen. Aufgrund von zwei aktuellen Entwicklungen wird die soziale Dimension noch stärker in die Sicherheitsbewertung der Luftfahrtunternehmen einbezogen.