Zusammenfassung Das Parlament hat in jüngster Zeit einstimmig mehrere wichtige Reformen des maltesischen Justizsystems verabschiedet. Insbesondere sollen Reformen des Systems der richterlichen Ernennungen und von Disziplinarverfahren durch eine Beschränkung der Rollen des Premierministers und des Parlaments die Gewaltenteilung verbessern. Ziel dieser Reformen ist es, die Unabhängigkeit der Justiz und das System der Gewaltenteilung zu stärken und bestimmten Empfehlungen der Venedig-Kommission vom Dezember 2018 sowie Empfehlungen der Europäischen Kommission und des Rates im Rahmen des Europäischen Semesters Rechnung zu tragen. Die Venedig-Kommission begrüßte die Reformpläne im Großen und Ganzen und bereitet derzeit eine ergänzende Stellungnahme zu den Gesetzestexten dieser Reformen vor. Es wird eine vom „State Advocate“ unabhängige Staatsanwaltschaft geschaffen, die dem Generalstaatsanwalt untersteht. Hinsichtlich der Effizienz des Justizsystems bestehen nach wie vor Bedenken, da die Verfahren auf allen Ebenen und in allen Fallkategorien äußerst langwierig sind. Es wurden tief verwurzelte Korruptionsmuster aufgedeckt, was zur Folge hatte, dass in der Öffentlichkeit der Ruf nach einer erheblichen Aufstockung der Kapazitäten zur Korruptionsbekämpfung und nach umfassenderen Rechtsstaatsreformen laut wurde. Was Schuldsprüche im Bereich der Korruption auf hoher Ebene anbelangt, fällt die Erfolgsbilanz bescheiden aus. Es wurde ein breit angelegtes Reformprojekt in Angriff genommen, um Lücken zu schließen und den institutionellen Rahmen für die Korruptionsbekämpfung, einschließlich Rechtsdurchsetzung und Strafverfolgung, zu stärken. Die Reform beinhaltet neue Regeln für die Ernennung des Polizeichefs, die Übertragung der Zuständigkeiten im Rahmen der Strafverfolgung – auch in Korruptionsfällen – von der Polizei auf den Generalstaatsanwalt, eine Reform der Ständigen Kommission gegen Korruption (Permanent Commission Against Corruption) und neue Bestimmungen, die die Einlegung eines Rechtsmittels gegen die Entscheidung des Generalstaatsanwalts, auf eine Strafverfolgung zu verzichten, ermöglichen. Die wirksame Umsetzung dieser Reformen wird zeigen, inwieweit nicht nur die Empfehlungen der Europäischen Kommission, sondern auch die der Venedig-Kommission und der GRECO, berücksichtigt wurden. In der Verfassung von Malta ist die Meinungs- und Medienfreiheit verankert. Die Ermordung der wichtigsten maltesischen Investigativjournalistin Daphne Caruana Galizia im Oktober 2017 wurde weithin als Angriff auf die Meinungsfreiheit empfunden und löste Besorgnis über die Medienfreiheit und die Sicherheit von Journalisten in Malta aus. Weitere Bereiche, die Anlass zur Sorge geben, sind die effektive Unabhängigkeit der Medienaufsicht sowie die Androhung rechtlicher Schritte und Online-Drohungen gegen Investigativjournalisten. Der Umstand, dass mehrere maltesische Medienunternehmen und Rundfunkanstalten den beiden wichtigsten, im Parlament vertretenen politischen Parteien gehören und von diesen kontrolliert und geleitet werden, wirkt sich nach wie vor prägend auf die maltesische Medienlandschaft aus. Im Hinblick auf die Gewaltenteilung hat das Parlament in jüngster Zeit mehrere Reformen verabschiedet. Insbesondere wurden neue Regeln für die Wahl und Amtsenthebung des Präsidenten der Republik sowie Reformen zur Stärkung der Rolle des Bürgerbeauftragten beschlossen. Weitere Gesetzesentwürfe zur Beschränkung der Rolle des Premierministers bei der Ernennung einer Reihe unabhängiger Kommissionen wurden vorgelegt. Diese Reformen sollen die Gewaltenteilung insgesamt stärken und einigen Empfehlungen der Venedig-Kommission Rechnung tragen; letztere arbeitet derzeit an einer ergänzenden Stellungnahme zu den Gesetzestexten dieser Reformen. Die Notwendigkeit weiterer möglicher Verfassungsreformen, beispielsweise in Bezug auf die Arbeitsweise des Parlaments, wird derzeit geprüft. Zivilgesellschaftliche Organisationen spielen in der öffentlichen Debatte eine immer wichtigere Rolle.





I.Justizsystem

Das maltesische Justizsystem ist sowohl von der kontinentaleuropäischen als auch von den Rechtstraditionen des Common Law beeinflusst. Die Gerichte sind Ober- (Superior Courts) und Untergerichte (Inferior Courts) unterteilt. Die Obergerichte sind mit Richtern (Judges) besetzt und umfassen das Zivilgericht (Civil Court), das Strafgericht (Criminal Court), das Berufungsgericht (Court of Appeal), das Berufungsgericht für Strafsachen (Court of Criminal Appeal) und das Verfassungsgericht (Constitutional Court). Die Untergerichte setzen sich aus Richtern (Magistrates) zusammen und bestehen aus zwei Amtsgerichten: dem Court of Magistrates (Malta) und dem Court of Magistrates (Gozo). An der Spitze der Justiz steht der Oberste Richter (Chief Justice), der auch dem Verfassungsgericht vorsitzt. Die Unabhängigkeit der Justiz ist in der Verfassung, die die Amtssicherheit von Richtern (Judges und Magistrates) gewährleistet, verankert. Eine Kommission für die Justizverwaltung (Commission for the Administration of Justice) überwacht die Arbeit der Justiz. Es gibt eine Reihe von Fachgerichten, die in speziellen Bereichen Recht sprechen. Derzeit wird eine separate Staatsanwaltschaft eingerichtet. Die Anwaltskammer (Chamber of Advocates) fungiert als unabhängige und selbstregulierte Standesvertretung der Rechtsanwälte. Im Juli 2020 hat das Parlament eine Reihe von Verfassungsreformen im Justizbereich verabschiedet.

Unabhängigkeit

Die Reform des Systems zur Ernennung von Richtern (Judges und Magistrates) wurde im Juli 2020 verabschiedet. Im Frühjahr 2020 legte die Regierung eine Reihe von Reformvorschlägen vor, die u. a. das System zur Ernennung von Richtern betreffen und den Empfehlungen der Venedig-Kommission vom Dezember 2018 Rechnung tragen sollen. Der Gesetzesentwurf zur Änderung der Verfassung wurde am 29. Juli 2020 vom Parlament verabschiedet. All diese Vorschläge wurden mit der Venedig-Kommission besprochen und von dieser bewertet; eine Stellungnahme der Kommission zu den Gesetzestexten liegt jedoch noch nicht vor. Nach dem bis dahin geltenden Recht ernannte der maltesische Präsident die Richter „im Einklang mit dem Vorschlag des Premierministers“. Ein Ausschuss für die Ernennung von Richtern (Judicial Appointments Committee) stellte fest, ob die Kandidaten die Kriterien für eine Ernennung zum Richter erfüllten, erstellte jedoch weder eine Rangfolge der Kandidaten noch sprach er Präferenzen für einen Kandidaten aus. Die Aufgabe des Ausschusses für die Ernennung von Richtern bestand darin, einen Pool von Kandidaten für das Richteramt zu identifizieren; aus diesem Pool konnte der Premierminister in seinem Ermessen Kandidaten für eine Ernennung zum Richter auswählen, wobei die Rolle des Präsidenten rein formaler Natur war. Nach der vom Parlament verabschiedeten neuen Gesetzgebung wurde die Zusammensetzung des Ausschusses für Ernennung von Richtern dahingehend geändert, dass nun mehr als die Hälfte seiner Mitglieder dem Justizwesen angehören. Einzelne freie Stellen im Justizwesen werden öffentlich ausgeschrieben. Der Ausschuss für Richterernennungen schlägt die drei am besten für eine freie Stelle geeigneten Kandidaten direkt dem Präsidenten der Republik vor, der aus dem Kreis der ihm genannten Kandidaten die Richter (Judges oder Magistrates) auswählt. Die Bewertungskriterien wurden in der Verfassung verankert. Diese Reformen stärken die Unabhängigkeit der Justiz und tragen den Empfehlungen des Europarates Rechnung. Diese Thematik hatten auch die Europäische Kommission und der Rat in einer länderspezifischen Empfehlung im Rahmen des Europäischen Semesters 2020 wie auch das Europäischen Parlament adressiert. In ihrer Stellungnahme vom 19. Juni 2020 begrüßte die Venedig-Kommission im Großen und Ganzen die Pläne für eine Reformierung der Ernennung von Richtern, wies jedoch darauf hin, dass weitere Maßnahmen erforderlich seien, um das grundlegende System der Gewaltenteilung in Einklang mit ihrer Stellungnahme vom Dezember 2018 zu bringen. Außerdem bereitet die Venedig-Kommission derzeit eine ergänzende Stellungnahme zu den Gesetzestexten dieser Reformen vor. Die Ernennung des Obersten Richters soll gemäß der Reform mit Unterstützung von zwei Dritteln der Parlamentsmitglieder erfolgen, ohne Beteiligung der Justiz oder des Ausschusses für die Ernennung von Richtern. Angesichts der verschiedenen Funktionen des Obersten Richters (Präsident des Verfassungsgerichts, Präsident des Berufungsgerichts, Vorsitz in den beiden Berufungsgremien) sowie der wichtigen Aufgaben, die er in der Verwaltung des Justizsystems wahrnimmt (Vorsitzender des Ausschusses für die Ernennung von Richtern, Mitglied der Kommission für die Justizverwaltung, die für disziplinarrechtliche Fragen in Bezug auf Richter zuständig ist), betonte die Venedig-Kommission, wie wichtig eine weitestgehende Entpolitisierung der Ernennung des Obersten Richters sei.

Außerdem hat das Parlament die Reform in Bezug auf das Verfahren zur Entlassung von Richtern (Judges und Magistrates) verabschiedet. Nach dem bisher geltenden Rahmen lagen die Entscheidungen über die Entlassung von Richtern in den Händen des Parlaments. Die Venedig-Kommission hat eine Entpolitisierung des Verfahrens empfohlen. Gemäß den Reformen fallen Entscheidungen über die Entlassung von Richtern in den Zuständigkeitsbereich der Kommission für die Justizverwaltung, die mehrheitlich mit Angehörigen des Justizwesens besetzt ist. Die Beteiligung des Parlaments an Entscheidungen über die Entlassung von Richtern entfällt. Darüber hinaus sehen die Reformen die Möglichkeit vor, vor dem Verfassungsgericht Rechtsmittel gegen Entlassungen einzulegen. Diese Reformen stärken die Unabhängigkeit der Justiz und tragen den Empfehlungen des Europarates Rechnung. In ihrer Stellungnahme vom Juni 2020 begrüßte die Venedig-Kommission die Reformpläne; gegenwärtig bereitet sie eine ergänzende Stellungnahme zu den Gesetzestexten dieser Reformen vor.

Die Wahrnehmung der Unabhängigkeit der Justiz erreicht einen Wert, der ungefähr im Durchschnitt liegt. Dies gilt sowohl für die Wahrnehmung der Unabhängigkeit der Justiz in der breiten Öffentlichkeit (52 % eher gut oder sehr gut) als auch für die Wahrnehmung durch Unternehmen (48 % eher gut oder sehr gut).

Derzeit wird eine separate Staatsanwaltschaft eingerichtet. Bis vor Kurzem wurde der Großteil der Strafverfolgungen von der Polizei durchgeführt, während die Generalstaatsanwaltschaft nur die schwersten Straftaten direkt verfolgte. Außerdem nahm der Generalstaatsanwalt neben seinen Aufgaben im Bereich der Strafverfolgung auch die Rolle des Rechtsberaters, der den Staat in Gerichtsverfahren vertritt, wahr, was Anlass zu Bedenken hinsichtlich der Gewaltenteilung gab. 2019 kündigte die Regierung ihre Absicht an, eine separate Staatsanwaltschaft einzurichten, womit sie den Empfehlungen der Venedig-Kommission nachkam. In einem ersten Schritt wurde das „Office of State Advocate“ geschaffen, das die nicht im Zusammenhang mit der Strafverfolgung stehenden Aufgaben, die bis dahin der Generalstaatsanwalt wahrgenommen hatte, übernehmen sollte. Der „State Advocate“ fungiert als Rechtsberater der Regierung. Der Generalstaatsanwalt wird für die Verfolgung aller Straftaten zuständig sein. Die Regierung plant, im Oktober 2020 einen Gesetzentwurf ins Parlament einzubringen, der die Strafverfolgungsbefugnisse des Generalstaatsanwalts auch auf weniger schwere Straftaten ausdehnen soll. Die Verlagerung von Fällen von der Polizei auf die Staatsanwaltschaft wird schrittweise, beginnend im Sommer 2020, erfolgen und soll schließlich zu einer Verlagerung der gesamten Strafverfolgung auf den Generalstaatsanwalt führen. Daher wird es noch einige Zeit dauern, bevor die Reformen der Staatsanwaltschaft in vollem Umfang wirksam werden können. Was den Generalstaatsanwalt anbelangt, so hat das Parlament im Juli 2019 ein Gesetz verabschiedet, das ein neues Ernennungsverfahren vorsieht. Demzufolge muss der Premierminister bei der Abgabe seiner Empfehlung an den Präsidenten nach Artikel 91 der Verfassung im Hinblick auf die Ernennung des Generalstaatsanwalts die Empfehlungen einer Ernennungskommission gebührend berücksichtigen. Unter Einhaltung des neuen Verfahrens hat der Premierminister am 8. September 2020 den von der Ernennungskommission empfohlenen Kandidaten als Generalstaatsanwalt Maltas angenommen. Durch diese Änderungen wurde im Vergleich zum vorhergehenden Verfahren eine neue Gewaltenteilung aufgenommen. In der Praxis fällt die Ernennung des Generalstaatsanwalts nach wie vor schwerpunktmäßig in die Zuständigkeit des Premierministers – ein Problem, das auch die Venedig-Kommission angesprochen hat.

Eine große Anzahl von Fachgerichten ist in unterschiedlichen Bereichen aktiv. Zu diesen Gerichten gehören der Beschwerdeausschuss für Flüchtlingsfragen (Refugee Appeals Board), das Gericht für die Prüfung der Entscheidungen der Planungs- und Umweltbehörden (Environment and Planning Review Tribunal), das Arbeitsgericht (Industrial Tribunal), das Berufungsgericht für Verbraucher- und Wettbewerbssachen (Competition and Consumer Appeals Tribunal), das Berufungsgericht für Informations- und Datenschutz (Information and Data Protection Appeals Tribunal), das Gericht für die Prüfung von Zwangsmaßnahmen im Bereich der physischen Gesundheit (Mental Health Review Tribunal), das Patentgericht (Patent Tribunal), das Berufungsgericht für Polizeilizenzen (Police Licences Appeals Tribunal), die Gremien der Gerichte für die Prüfung von Verwaltungssachen (Panels of Administrative Review Tribunals) und das Berufungsgericht für den Strafvollzug (Prison Appeals Tribunal). Die Venedig-Kommission hat Bedenken zu diesen Fachgerichten geäußert, da diese ihrer Ansicht nach nicht dieselbe Unabhängigkeit genießen wie die ordentliche Justiz.

Qualität

Es wurden einige Maßnahmen zur Verbesserung der Qualität des Justizsystems beschlossen. Insbesondere wurden die folgenden Maßnahmen zur weiteren Verbesserung des Einsatzes von IT-Tools in den Gerichten ergriffen: (i) die elektronische Einreichung und die elektronische Zahlung von Gebühren werden auf eine größere Zahl von Zivilgerichten ausgedehnt; (ii) Bürgern und Angehörigen der Rechtsberufe wird ein kostenloser Online-Zugang gewährt, damit sie die mit ihren Fällen zusammenhängenden Akten einsehen können; und (iii) es wurde die Plattform e-Courts geschaffen, die der Öffentlichkeit und den Angehörigen der Rechtsberufe eine Vielzahl von justizbezogenen Dienstleistungen anbietet. Die Regierung arbeitet derzeit eine digitale Strategie und einen Aktionsplan aus, um den Einsatz von Technologie im Justizsystem zu stärken. Im Bereich der justiziellen Aus- und Fortbildung wurde das Budget für den Ausschuss für juristische Studien (Judicial Studies Committee) erhöht, wodurch eine Erweiterung des Angebots und der Qualität der Fortbildungsleistungen ermöglicht wird. Im Jahr 2018 wurden bei einer Reihe wichtiger juristischer Kompetenzen keine Aus- und Fortbildungen verzeichnet. Der Mangel an Aus- und Fortbildung im Bereich der Justizethik ist nach wie vor ein Problem.

Das System zur Verteilung von Verfahren wird derzeit überarbeitet. Nach dem derzeit geltenden Rechtsrahmen verteilt der Kanzler (Registrar) die Rechtssachen auf Anweisung des Obersten Richters. Im Rahmen dieser Überarbeitung soll ein neues System erarbeitet werden, das der Komplexität der registrierten Fälle Rechnung trägt und damit eine bessere Verteilung des Fallaufkommens und eine Steigerung der Effizienz ermöglicht.

Effizienz

Die Verfahrensdauer zählt nach wie vor zu den längsten in der EU. Trotz einiger Verbesserungen in den letzten Jahren ist die Verfahrensdauer auf allen Ebenen und in allen Fallkategorien nach wie vor sehr lang. In erstinstanzlichen zivil- und handelsrechtlichen Verfahren benötigten die Gerichte im Jahr 2018 440 Tage, um einen Fall abzuschließen, und liegen damit EU-weit ganz weit oben. Dies wird durch langwierige Verfahren in zweiter Instanz (durchschnittlich 1120 Tage) zusätzlich verschlimmert. Auch die Dauer der verwaltungsrechtlichen Verfahren ist trotz einiger Verbesserungen in den letzten Jahren nach wie vor besorgniserregend (durchschnittlich 1057 Tage). Die Abschlussquoten deuten zudem darauf hin, dass die Gerichte derzeit an der Grenze ihrer Kapazitäten arbeiten , wobei Malta zu den Mitgliedstaaten mit der niedrigsten Zahl von Richtern pro Kopf zählt. Die durchschnittliche Dauer erstinstanzlicher Geldwäscheverfahren (mehr als 2000 Tage) gibt ebenfalls Anlass zu besonderer Sorge und hat sich im Jahr 2018 weiter erhöht. Auf Anordnung der Aufsichtsbehörde für die öffentliche Gesundheit (Superintendent of Public Health) wurden im Rahmen der Notfallmaßnahmen zur Bewältigung der COVID-19-Pandemie ab dem 16. März 2020 die Gerichte geschlossen und die Fristen ausgesetzt. Am 5. Juni 2020 wurde diese Anordnung aufgehoben.