MITTEILUNG DER KOMMISSION - Eine thematische Strategie für Abfallvermeidung und -recycling

INHALTSVERZEICHNIS

Zusammenfassung

MITTEILUNG DER KOMMISSION Eine thematische Strategie für Abfallvermeidung und -recycling

1. Einleitung

2. Abfall - ein Problem für die Umwelt

2.1. Einleitung

2.2. Trends bei Abfallaufkommen und Abfallbewirtschaftung

2.3. Umweltprobleme durch Abfallbewirtschaftung

3. bewertung der Abfallbewirtschaftungspolitik der Gemeinschaft

3.1. Erfolge

3.2. Bereiche mit Handlungsbedarf

3.2.1. Durchführung

3.2.2. Begrenzte Fortschritte bei der Abfallvermeidung

3.2.3. Es gibt keine umfassende Recycling-Strategie

3.2.4. Harmonisierte Standards für Recyclingverfahren

3.2.5. Andere Aspekte des Rechtsrahmens

4. Festlegung von Zielvorgaben

4.1. Einleitung

4.2. Abfallvermeidung

4.3. Recyclingziele

5. Bausteine einer thematischen Strategie

5.1. Einleitung

5.2.1. Gezielte Maßnahmen für die quantitative Vermeidung

5.2.2. Gezielte Maßnahmen für die qualitative Vermeidung

5.2.3. Andere Maßnahmen zur Förderung sowohl der quantitativen als auch der qualitativen Abfallvermeidung:

5.2.3.1. Abfallvermeidungspläne

5.2.3.2. IVVU-Richtlinie und BREF-Dokumente

5.3. Instrumente zur Förderung des Abfallrecycling

5.3.1. Deponiesteuern

5.3.2. Herstellerverantwortung

5.3.3. Handelbare Zertifikate

5.3.4. Verursacherbezogene Abfallgebührenerhebung (Pay-As-You-Throw)

5.35. Anreize

5.3.6. Vorschriften

5.4. Gleiche Ausgangschancen für das Recycling

5.5.1. Verbesserung des Rechtsrahmens für die Abfallbewirtschaftung

5.5.1.1 Begriffsbestimmungen für Verwertungs- und Beseitigungsverfahren

5.5.1.2 Begriffsbestimmungen für Abfälle

5.5.2. FuE und Technologiedemonstration

5.5.3. Nachfrageseitige Maßnahmen

5.5.4 Bildung und Ausbildung

5.6. Schlussfolgerungen und Perspektiven

6. Umwelt und Gesundheit

7. Erweiterung

8. Internationale Zusammenarbeit beim Recycling

9 Erweiterte Folgenabschätzung

10. Weiterentwicklung der Strategie in der Zukunft

Anhang I: Gemeinschaftsrecht im Abfallbereich

Anhang II: Trends bei Abfallaufkommen und Abfallbewirtschaftung

Anhang III - Ablürzungen

Zusammenfassung

Abfall stellt in unserer Gesellschaft in zweifacher Hinsicht ein Problem für die Umwelt dar. Alle Abfälle müssen durch Verfahren verwertet oder beseitigt werden, die zwangsläufig Auswirkungen für die Umwelt haben und volkswirtschaftliche Kosten verursachen. Abfall kann auch ein Symptom für ineffiziente Verbrauchs- und Produktionsmuster sein, das heißt dafür, dass Materialien vielleicht unnötigerweise verwendet werden. Diese Materialien gehen nicht nur in die Abfallmenge ein, ihre Herstellung und Verwendung hat auch eine Vielzahl anderer Auswirkungen.

Das Sechste Umweltaktionsprogramm der Europäischen Gemeinschaft fordert entsprechend der Strategie der Europäischen Union für die nachhaltige Entwicklung eine Anzahl miteinander zusammenhängender Massnahmen, um auf Ressourcennutzung beruhende Umwelteinfluesse zu vermindern. Diese schliessen eine thematische Strategie für Recycling und Initiativen zur Abfallvermeidung ein, insbesondere Vorschläge zu Abfallvermeidunszielen auf Gemeischaftsebene.

Diese Mitteilung ist ein erster Beitrag zur Entwicklung einer thematischen Strategie, sowohl für Abfallvermeidung als auch für Recycling. Sie ist der Ausgangspunkt einer Konsultation, die so lange fortgesetzt wird, bis die Kommission Vorschläge sowohl für den Gesamtrahmen der thematischen Strategie als auch für Einzelmaßnahmen zur Umsetzung der Strategie verabschiedet hat.

Diese Mitteilung beruht auf einem Ansatz, der den gesamten Lebenszyklus der Bewirtschaftung von Ressourcen berücksichtigt und die Abfallphase als Ausgangspunkt nimmt. Durch Abfallvermeidung und Recycling lassen sich die Umweltauswirkungen der Ressourcennutzung in zweierlei Hinsicht mindern: Vermeidung der Umweltauswirkungen durch die Gewinnung von Primärrohstoffen Vermeidung der Umweltauswirkungen durch die Weiterverarbeitung von Primärrohstoffen in Produktionsverfahren.

Abfallvermeidung und Recycling sollten auch als Teile einer umfassenderen Strategie für die Abfallbewirtschaftung gesehen werden. Die Herausforderung für die Politik besteht darin, die optimalen Recyclingraten und die beste Kombination der verschiedenen Ansätze zu finden. Zusätzlich muss der Fokus auf Umweltverbesserungen durch Abfallvermeidung und Recycling in frühen Lebenszyklusphasen der Ressourcenbewirtschaftung durch die Vermeidung von Umweltauswirkungen der Abfallbewirtschaftung, einschliesslich Recycling, ergänzt werden.

Hinsichtlich der Abfallvermeidung ist das Ziel dieser Mitteilung, zum ersten mal einen Konsultationsprozess zu beginnen, der zur Entwicklung einer umfassenden Strategie führt, die Abfallvermeidungsziele und Instrumente, die zu ihrer Erreichung notwendig sind, einschliesst.

- Identifizieren von Abfallvermeidungspotentialen

- Austausch von guten Verfahren und Erfahrungen mit Blick darauf, wie die EU dazubeitragen kann

- Die Rolle der zukünftigen Chemikalienpolitik mit Blick auf qualitative Abfallvermeidung

- Erforschen wie freiwillige oder obligatorische Abfallvermeidungspläne zur Abfallvermeidung beitragen können;

- Den Wert des Potentials der Abfallvermeidung der Richtlinie über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung zu bewerten

Für Abfallrecycling lädt diese Mitteilung Kommentare zu Optionen ein, um Recycling zu fördern:

- Die Entwicklung von Zielen, die auf Materialbasis beruhen in Verbindung mit Zielen von end-of-Life-Produkten

- Angemessene Preise für die verschiedenen Abfallbehandlungsoptionen durch wirtschaftliche Instrumente zu erreichen, welche handelbare Zertifikate, die Koordinierung nationaler Deponieabgaben, Förderung des pay-as-you-throw-Systems und Produzentenverantwortung einschließen könnten;

- Recycling zu sichern ist beides, leicht und sauber. In einigen Fällen mag die Umsetzung der EU Abfallpolitik zu unnötigen Belastungen der Recyclingindustrie geführt haben. Derartige Probleme müssen identifiziert und gelöst werden. Zusätzlich können gemeinsame Ansätze zum Recycling sicherstellen, dass Recyclingunternehmen die beste verfügbare Technologie nutzen.

Das Europäische Parlament, der Rat, der Wirtschafts- und Sozialausschuss, Der Ausschuss der Regionen und alle Interessegruppen sind eingeladen, Ihre Kommentare zu dieser Mitteilung bis zum 30 November 2003 zu machen. Die endgültige Strategie wird im Jahre 2004 hergestellt werden.

1. EINLEITUNG

Abfall stellt in unserer Gesellschaft in zweifacher Hinsicht ein Problem für die Umwelt dar. Alle Abfälle müssen durch Verfahren verwertet oder beseitigt werden, die zwangsläufig Auswirkungen für die Umwelt haben und volkswirtschaftliche Kosten verursachen. Abfall kann auch ein Symptom für ineffiziente Verbrauchs- und Produktionsmuster sein, das heißt dafür, dass Materialien vielleicht unnötigerweise verwendet werden. Diese Materialien gehen nicht nur in die Abfallmenge ein, ihre Herstellung und Verwendung hat auch eine Vielzahl anderer Auswirkungen.

Die Verbesserung der Abfallbewirtschaftung gilt als eine der wichtigsten umweltpolitischen Aufgaben auf internationaler Ebene. Der auf dem Weltgipfel über nachhaltige Entwicklung (Johannesburg, September 2002) verabschiedete Umsetzungsplan baut auf der Agenda 21 auf und fordert weitere Maßnahmen im Hinblick auf folgendes Ziel: ,Unter Beteiligung staatlicher Behörden und aller Interessengruppen Abfall vermeiden beziehungsweise das Abfallaufkommen minimieren und in möglichst großem Umfang zur Wiederverwendung und Verwendung alternativer umweltschonender Materialien schreiten, um die schädlichen Auswirkungen auf die Umwelt so gering wie möglich zu halten und die Ressourceneffizienz zu erhöhen...". [1]Der Vorschlag der Kommission für eine Strategie der Europäischen Union für die nachhaltige Entwicklung unterstreicht, dass die Verkettung von Wirtschaftswachstum, Nutzung der Ressourcen und Abfallproduktion aufgebrochen werden muss. [2] In den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates von Göteborg (Juni 2001) heißt es: ,Die Beziehung zwischen Wirtschaftswachstum, Verbrauch natürlicher Ressourcen und Abfallerzeugung muss sich ändern. Eine starke Wirtschaftsleistung muss mit einer nachhaltigen Nutzung der natürlichen Ressourcen und vertretbarem Abfallaufkommen einhergehen[...]". [3]

[1] http://www.johannesburgsummit.org/html/ documents/summit_docs/2309_planfinal.htm, insbesondere Absatz 21.

[2] Mitteilung der Kommission KOM (2001) 264 endg. vom 15.5.2001: ,Nachhaltige Entwicklung in Europa für eine bessere Welt: Strategie der Europäischen Union für die nachhaltige Entwicklung".

[3] Siehe Schlußfolgerungen des Rates unter http://ue.eu.int/en/Info/eurocouncil/ index.htm, insbesondere Ziffer 31.

Auf dieses Thema wird weiter eingegangen im sechsten Umweltaktionsprogramm der Europäischen Gemeinschaft, [4] mit der übergeordneten Zielsetzung, ,eine bessere Ressourceneffizienz sowie eine bessere Ressourcenbewirtschaftung und Abfallwirtschaft, um nachhaltigere Produktions- und Konsummuster zu erreichen; dabei sind die Ressourcennutzung und die Abfallerzeugung von der Wirtschaftswachstumsrate abzukoppeln und wird angestrebt, dass der Verbrauch von erneuerbaren und nicht erneuerbaren Ressourcen die Belastbarkeit der Umwelt nicht überschreitet." Auf dieses Ziel ist die thematische Strategie für die nachhaltige Nutzung und Bewirtschaftung von Ressourcen (,Ressourcen-Strategie") ausgerichtet.

[4] Beschluss Nr. 1600/2002/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juli 2002 über das sechste Umweltaktionsprogramm der Europäischen Gemeinschaft, ABl. L 242 vom 10.9.2002, S.1.

Die Nutzung einer Ressource kann Auswirkungen auf allen Stufen des Lebenszyklus dieser Ressource haben, von der Gewinnung und dem ersten Verarbeitungsschritt über Weiterverarbeitung und Herstellung, Verbrauch oder Verwendung bis zur Abfallbewirtschaftung. Daher sind Maßnahmen, die darauf abzielen, die Entstehung von Abfällen zu vermeiden und Abfälle wieder in den Wirtschaftskreislauf einzubeziehen (,den Materialkreislauf schließen"), d.h. sie zu verwerten, ein wichtiges Element eines umfassenden Ansatzes für die Bewirtschaftung von Abfällen.

Das sechste Umweltaktionsprogramm fordert eine Reihe von Maßnahmen, um die Vermeidung und das Recycling von Abfällen weiter zu fördern, unter anderem eine thematische Strategie für das Abfallrecycling und Initiativen im Bereich der Abfallvermeidung, insbesondere Vorschläge zu den Abfallvermeidungszielen der Gemeinschaft.

Diese Mitteilung ist ein erster Beitrag zur Erarbeitung einer thematischen Strategie, die sowohl die Vermeidung als auch das Recycling von Abfällen abdecken wird. Sie umfasst eine Bewertung der Abfallpolitik der Gemeinschaft in Bezug auf Vermeidung und Recycling, um zu ermitteln, wie die Abfallbewirtschaftungspolitik entsprechend der Rangordnung der Ziele, die in der Gemeinschaftsstrategie für die Abfallwirtschaft [5] festgelegt wurden, weiterentwickelt werden kann. Sie konzentriert sich auf den Ansatz, eine nachhaltigere Abfallbewirtschaftung zu fördern, indem die Umweltauswirkungen von Abfällen möglichst gering gehalten werden, und berücksichtigt dabei auch wirtschaftliche und soziale Erwägungen. Die Maßnahmen der Gemeinschaft sollten sich also auf eine gründliche Analyse der Kosten und des Nutzens und auch der Kostenwirksamkeit verschiedener Optionen stützen. Ziel dieser Mitteilung ist es, einen Prozess der Konsultierung der Organe der Gemeinschaft und der Interessengruppen im Bereich der Abfallbewirtschaftung einzuleiten, um zur Entwicklung einer umfassenden und kohärenten Strategie für die Vermeidung und das Recycling von Abfällen beizutragen. Abfallvermeidungs- und -recyclingstrategien werden, zusammen mit Optionen für die energetische Verwertung und die umweltfreundliche Beseitigung, zu einer optimalen Abfallbewirtschaftungsstrategie beitragen, die darauf ausgerichtet ist, die Auswirkungen auf die Umwelt durch Wahl der kostenwirksamsten Option möglichst gering zu halten.

[5] Die Gemeinschaftsstrategie für die Abfallwirtschaft wurde 1989 verabschiedet, siehe SEK(89)934 endg. vom 18. September 1989. Die Strategie wurde 1996 überarbeitet, siehe KOM(96)399 endg. vom 30.7.1996.

Die künftige thematische Strategie für Abfallvermeidung und -recycling soll die wirksamste Kombination von Maßnahmen und Zielvorgaben festlegen, die erforderlich sind, um eine nachhaltigere Abfallbewirtschaftung zu fördern. Hinsichtlich der Vermeidung von Abfällen zielt diese Mitteilung darauf ab, erstmals eine Konsultation einzuleiten, um eine umfassende Strategie zu entwickeln; dazu gehört auch eine Diskussion über Zielvorgaben für die Abfallvermeidung und die zu ihrer Umsetzung erforderlichen Instrumente. In Bezug auf das Recycling von Abfällen prüft diese Mitteilung, wie das Recycling dort gefördert werden kann, wo ein zusätzlicher Nutzen für die Umwelt zu erzielen ist, und analysiert Möglichkeiten, Recyclingziele auf möglichst kostenwirksame Weise zu erreichen.

Die Kommission kann in diesem frühen Stadium noch keine spezifischen Umweltziele vorschlagen. Solche Ziele werden im Zuge der Erarbeitung der Strategie auf der Grundlage der Ergebnisse der vorgesehenen Konsultation und der derzeit laufenden Studien festgelegt werden. Hinsichtlich der Instrumente unterstreicht diese Mitteilung, dass ein angemessener Mix von legislativen und wirtschaftlichen Instrumenten und freiwilligen Maßnahmen entwickelt werden muss. Es wird umfassend geprüft, inwieweit die derzeitige Abfallpolitik der Gemeinschaft durch wirtschaftliche Instrumente ergänzt werden kann, da solche Instrumente zahlreiche Möglichkeiten bieten, Änderungen im Verhalten aller Wirtschaftsbeteiligten, einschließlich der Haushalte, im Hinblick auf eine nachhaltigere Abfallbewirtschaftung zu fördern. Dadurch sollen die Abfallbewirtschaftungspolitik der Gemeinschaft effizienter gestaltet und gleichzeitig für einfache und kostenwirksame Vorschriften gesorgt werden, die mit den Bemühungen der Kommission um eine bessere Regelung in Einklang stehen. [6]

[6] Siehe Mitteilung der Kommission KOM(2002)275 endg. vom 6.6.2002: ,Europäisches Regieren: Bessere Rechtsetzung".

Diese Mitteilung stützt sich auf die derzeitige Politik der Gemeinschaft und Analysen, die von der Kommission durchgeführt wurden, unter anderem auf die Mitteilung der Kommission über Die Wettbewerbsfähigkeit der Recyclingindustrie [7] und die Arbeit des Recycling-Forums. [8]

[7] Mitteilung der Kommission KOM(1998) 463 endg. vom 22.7.1998: ,Die Wettbewerbsfähigkeit der Recyclingindustrie".

[8] Siehe http://europa.eu.int/comm/enterprise/ events/recycling/recycling.htm.

Diese Mitteilung ist wie folgt aufgebaut:

- Unter Punkt 2 wird der umweltspezifische Kontext für die Abfallbewirtschaftung erläutert, insbesondere Trends beim Abfallaufkommen, die wichtigsten Umweltauswirkungen von Abfall;

- unter Punkt 3 wird beschrieben, wie sich die derzeitige Abfallpolitik der Gemeinschaft darstellt, was sie erreicht hat und in welchen Bereichen Verbesserungen oder weitere Entwicklungen möglich sind;

- unter Punkt 4 wird untersucht, welche Rolle Zielvorgaben im Rahmen eines umfassenden Ansatzes für Vermeidung und Recycling spielen;

- unter Punkt 5 werden ein Rahmen für die künftige thematische Strategie eingeführt und die wichtigsten Punkte für die Diskussion erörtert, die zur Erarbeitung dieser Strategie geführt wird;

- unter Punkt 6 wird erläutert, welcher Zusammenhang zwischen Abfallbewirtschaftung und menschlicher Gesundheit besteht;

- unter Punkt 7 werden die Herausforderungen beschrieben, vor denen die Abfallbewirtschaftung im Zusammenhang mit der Erweiterung der EU steht;

- unter Punkt 8 werden die im Rahmen der OECD und auf internationaler Ebene laufenden Arbeiten im Bereich der Abfallbewirtschaftung zusammengefasst;

- unter Punkt 9 wird ausgeführt, dass die endgültige Thematische Strategie einer umfassenden Umweltverträglichkeitsprüfung unterzogen wird; ferner werden die Interessengruppen aufgefordert, sich zu den unter Punkt 5 vorgestellten Strategieoptionen zu äußern;

- unter Punkt 10 werden die künftigen Schritte bei der Entwicklung der Strategie erläutert.

2. ABFALL - EIN PROBLEM FÜR DIE UMWELT

2.1. Einleitung

Dieses Kapitel enthält einen Überblick über die Trends bei Abfallaufkommen und Abfallbewirtschaftung. Weiter werden die wichtigsten Umweltauswirkungen der Abfallbewirtschaftung hervorgehoben. Dazu gehören sowohl die Umweltauswirkungen der Abfallbehandlung (einschließlich Beseitigung) als auch die der Ressourcennutzung, die durch Abfallvermeidungs- und -recyclingmaßnahmen potenziell vermieden werden können.

Anhang II enthält nähere Angaben zu den Trends bei Abfallaufkommen und Abfallbewirtschaftung.

2.2. Trends bei Abfallaufkommen und Abfallbewirtschaftung

In der EU fallen jährlich rund 1,3 Milliarden Tonnen Abfälle an (landwirtschaftliche Abfälle nicht mitgerechnet). Dies bedeutet, dass hier jedes Jahr rund 3,5 Tonnen Abfall, einschließlich Siedlungsabfall, Industrieabfälle u.a., pro Kopf und Jahr erzeugt werden. Nach Angaben, die von der Europäischen Umweltagentur (EUA) veröffentlicht wurden, entfällt der größte Teil des gesamten Abfallaufkommens in der EU auf die folgenden fünf großen Abfallströme: Industrieabfälle (26%), Bergbauabfälle (29%), Bau- und Abbruchabfälle (22%), feste Siedlungsabfälle (14%) und Abfälle aus Land- und Forstwirtschaft, deren Mengen besonders schwer abzuschätzen sind. Etwa 2 % dieser Abfälle, d.h. rund 27 Millionen Tonnen, sind gefährliche Abfälle . [9]

[9] Waste generated in Europe, data 1985-1997, Eurostat, 2000, S.37.

Eine umfassende Abschätzung ist für die meisten Abfallströme in Europa nicht möglich, da keine ausreichenden Daten vorliegen. Jüngste Berichte liefern jedoch einige Angaben zu den derzeitigen Entwicklungen beim Abfallaufkommen.

In ihrem dritten Bericht über die Umwelt in Europa [10] gibt die Europäische Umweltagentur an, dass die Gesamtabfallmenge in den meisten europäischen Ländern weiter ansteigt. Das Abfallaufkommen bei Siedlungsabfällen ist bereits jetzt sehr hoch und wächst noch weiter. Die Menge der anfallenden gefährlichen Abfälle ging in vielen Ländern zurück, nahm dagegen aber aufgrund geänderter Definitionen in anderen zu.../...In einer begrenzten Anzahl von Ländern wurde das Gesamtabfallaufkommen vom Wirtschaftswachstum abgekoppelt. Dies bestätigt die vorherigen Erkenntnisse der EUA [11], dass das Abfallaufkommen in einigen europäischen Ländern seit den 90iger Jahren zurückzugehen scheint, was zeigt, dass Fortschritte bei der Entkopplung von Abfallaufkommen und Wirtschaftswachstum erkennbar werden. Indikatoren aus OECD-Projekten weisen außerdem darauf hin, dass das Abfallaufkommen bei einigen Abfallströmen (z.B. Siedlungsabfälle, Bau- und Abbruchabfälle und Industrieabfälle) ansteigt, bei anderen die Entwicklungen jedoch sehr viel komplexer sind.

[10] EUA, 2003: Europe's environment: the third assessment, S. 151.

[11] EUA, 2002: Environmental Signals 2002 - Benchmarking the millennium, Environmental assessment report N. 9, Copenhagen: European Environment Agency, Kapitel 12, S.. 100-105.

In den mittel- und osteuropäischen Ländern ging das Abfallaufkommen in den 90er Jahren offenbar zurück, im Wesentlichen aufgrund der mit dem Übergang zur Marktwirtschaft einhergehenden wirtschaftlichen Umstrukturierung, unter anderem der Stilllegung veralteter Industrieanlagen [12]. Die EAU gibt in ihrem dritten Bericht darüber hinaus an, dass die Mengen in den meisten europäischen Ländern zunehmen und dies in geringerem Maß auch bei der Mehrzahl der mittel- und osteuropäischen Länder und der Länder Osteuropas, des Kaukasus und Zentralasiens (EECCA) der Fall ist.

[12] Regional Environmental Centre for Central and Eastern Europe, 2001: Waste Management Policies in Central and Eastern European countries - Current Policies and Trends, executive summary, S.6.

Es besteht allgemein Einigkeit darüber, dass das Abfallaufkommen in der EU in absehbarer Zeit wahrscheinlich weiter zunehmen wird, wenn keine zusätzlichen Maßnahmen ergriffen werden. Nach Schätzungen der Organisation für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) wird das Aufkommen fester Siedlungsabfälle von 1995 bis 2020 um 43 % auf 640 kg Siedlungsabfall pro Kopf steigen. Die OECD prognostiziert darüber hinaus in der Zukunft einen beträchtlichen Anstieg bei einer Reihe anderer Abfallströme, wie Industrieabfälle und Bau- und Abbruchabfälle.

Umfassende Angaben zu den Trends in der Abfallentsorgung sind schwer zu erhalten. Die verlässlichsten Angaben liegen für feste Siedlungsabfälle vor. Daraus lässt sich ersehen, dass die Deponierung als wichtigste Methode der Abfallentsorgung etwas an Bedeutung verloren hat, obwohl Ende der 90er Jahre noch immer der größte Teil (57%) der Abfälle deponiert wurde. Einige Fortschritte sind in Bezug auf Recycling und Kompostierung von festen Siedlungsabfällen zu verzeichnen, wo ein Anstieg von 15 % 1995 auf 20 % Ende der 90ger Jahre festzustellen ist.

Zahlen für die gesamte EU sollten in diesem Zusammenhang mit großer Vorsicht behandelt werden, da sie eine unendliche Vielzahl unterschiedlicher nationaler Gegebenheiten wiederspiegeln. In einigen Mitgliedstaaten ist die Deponierung mit einem Anteil von 80 % oder mehr, noch immer das vorherrschende Verfahren zur Entsorgung fester Siedlungsabfälle. In anderen Mitgliedstaaten werden mittlerweile weniger als 20 % der festen Siedlungsabfälle deponiert. Noch unterschiedlicher ist die Lage in Bezug auf die biologisch abbaubare Fraktion der festen Siedlungsabfälle.

Bei anderen Abfallströmen gibt es ähnlich große Unterschiede. Beispielsweise berichtet die Europäische Umweltagentur, dass in den Niederlanden rund 90 % der Bau- und Abbruchabfälle dem Recycling zugeführt werden, in Luxemburg weniger als 10 %. Angesichts der höchst unterschiedlichen Gegebenheiten in den einzelnen Mitgliedstaaten ist deutlich, dass in Zukunft nicht alle Mitgliedstaaten in gleicher Weise Fortschritte erzielen können. Im Allgemeinen ist zu erwarten, dass die Mitgliedstaaten, die heute am weitesten fortgeschritten sind, ihre derzeitigen Recyclingraten nur noch geringfügig werden steigern können.

Es ist anzumerken, dass feste Siedlungsabfälle von den politischen Entscheidungsträgern häufig am stärksten in den Vordergrund gestellt werden, unter anderem aufgrund der Tatsache, dass für Sammlung und Behandlung dieser Abfälle im Allgemeinen staatliche Stellen zuständig sind. Feste Siedlungsabfälle sind zwar aus zahlreichen Gründen, unter anderem wegen ihrer Heterogenität, ein wichtiger Abfallstrom, doch haben andere Abfallströme eine mindestens vergleichbare Bedeutung. Beispielsweise sind nur ein ganz geringer Teil der Abfälle aus Haushalten (die den größten Teil der festen Siedlungsabfälle ausmachen) gefährliche Abfälle; dies entspricht etwa 1 % der Gesamtmenge der gefährlichen Abfälle [13]. Dagegen ist in verschiedenen Mitgliedstaaten der größte Produzent gefährlicher Abfälle die be- und verarbeitende Industrie, in der über 75 % aller gefährlichen Abfälle anfallen.

[13] EUA, 2002: Hazardous waste generation in EEA member countries, Topic report N. 14/2001, Kopenhagen: Europäische Umweltagentur, S. 22.

Schätzungen des Gesamtabfallaufkommens und des Beitrags verschiedener Sektoren dazu sollten mit Vorsicht behandelt werden, da die Menge oder das Volumen der Abfälle nicht unbedingt der geeignetste Indikator für die von den Abfällen ausgehende Umweltbelastung sind. In der Praxis ist der Zusammenhang zwischen dem Abfallaufkommen und den Umweltauswirkungen dieser Abfälle sehr viel komplizierter und hängt von einer Reihe von Faktoren ab, unter anderem der Art und der Zusammensetzung der betreffenden Abfälle.

2.3. Umweltprobleme durch Abfallbewirtschaftung

Wenn es um die Auswirkungen von Abfällen auf die Umwelt und die menschliche Gesundheit ging, sah man das Problem bisher immer in erster Linie in schlechten Praktiken und niedrigen Standards im gesamten Bereich der Abfallbewirtschaftung. Einige Abfallverbrennungsanlagen setzten toxische Emissionen frei (beispielsweise Dioxine/Furane und Schwermetalle), zahlreiche Deponien wurden nicht ausreichend kontrolliert. Weiter gab es eine Reihe von Zwischenfällen, in denen Abfälle nicht einmal die Abfallentsorgungsanlage erreichten, für die sie bestimmt waren, sondern völlig unkontrolliert irgendwo abgeladen wurden. Obwohl es in dieser Hinsicht inzwischen erhebliche Verbesserungen gab, bestehen an einigen Stellen die Umweltprobleme nach wie vor.

Trotz weiterhin ungelöster Probleme im Zusammenhang mit der unkontrollierten Ablagerung von Abfällen und Abfallverbrennungsanlagen, die den Vorschriften nicht entsprechen, gegen die die Kommission in ihrer Rolle als Hüterin der Verträge nachdrücklich vorgehen wird, wurden in den letzten Jahren beträchtliche Fortschritte erzielt. Sowohl die Mitgliedstaaten als auch die Gemeinschaft haben Rechtsvorschriften erlassen, die für Deponien und Verbrennungsanlagen beträchtlich strengere Umweltstandards vorsehen.

Dies beginnt sich bereits sehr positiv auf die Umwelt auszuwirken. Beispielsweise wurden durch strengere einzelstaatliche und gemeinschaftliche Vorschriften für die Abfallverbrennung die Dioxinemissionen städtischer Verbrennungsanlagen beträchtlich gesenkt und werden noch weiterhin verringert werden. Wenn die Verbrennungsrichtlinie vollständig umgesetzt ist, wird dieser Vorgang keine wesentliche Quelle von Dioxinemissionen in der EU mehr sein. Die Entwicklung neuer Verbrennungstechnologien hat hierzu beigetragen und wird Energierückgewinnung auch in der Zukunft erleichtern.

Aus vorliegenden Schätzwerten der wirtschaftlichen Auswirkungen geht hervor, dass die Umweltkosten für Emissionen aus Abfallverbrennungsanlagen noch übertroffen werden von den durch Feststoffpartikel (PM10), SO2 und NOx verursachten Kosten; an zweiter Stelle stehen die Unannehmlichkeitseffekte. [14] Verschiedene Studien zeigen, dass die durch Dioxinemissionen verursachten Kosten mindestens zwei Größenordnungen, d.h. 100 mal niedriger sind als die Gesundheitsausgaben, die durch Emissionen von Nitraten, Feststoffpartikeln und Sulfaten aus solchen Anlagen verursacht werden. [15] Die wichtigsten Auswirkungen von Deponien mit modernem Standard scheinen derzeit Unannehmlichkeitseffekte und der Beitrag zur globalen Erwärmung zu sein. [16] Diese Schätzungen liefern umfangreiche Hinweise auf die wichtigsten Umweltauswirkungen der Abfallentsorgung. Sie sollten jedoch mit Vorsicht interpretiert werden, da die Techniken, Umweltauswirkungen in Geldwert auszudrücken, noch methodologischen Beschränkungen unterliegen.

[14] Siehe COWI, 2000: A study on the economic valuation of environmental externalities from landfill disposal and incineration of waste, Brüssel: Europäische Kommission, insb. Kapitel 9. Unannehmlichkeitseffeke sind Auswirkungen auf das Wohlbefinden der lokalen Bevölkerung durch erhöhtes Verkehrsaufkommen, Gerüche, Lärm, Unrat etc.. Dies kann zum Beispiel die Immobilienpreise in unmittelbarer Umgebung eine Abfallentsorgungsanlage drücken.

[15] Siehe http://externe.jrc.es/ .

[16] Siehe COWI, 2000, a.a.O., insb. Kapitel 9.

Die Abfallentsorgung ist nur einer der Aspekte der Auswirkungen von Abfällen auf die Umwelt. Eine effizientere Nutzung der Ressourcen ist genauso wichtig. Hier können Abfallvermeidung und Abfallrecycling, ob in Form von energetischer oder von stofflicher Verwertung, konkret dazu beitragen, über das durch Rechtsvorschriften für die Abfallentsorgungsverfahren erreichbare Maß hinaus die Umweltauswirkungen der Ressourcennutzung zu mindern.

Abfallvermeidung sollte sauberere Technologien bei den Produktionsverfahren, ein besseres Ökodesign und, auf allgemeinerer Ebene, umweltfreundlichere Produktions- und Verbrauchsmuster umfassen. Jedes Objekt, das in Verkehr gebracht wird, wird früher oder später zu Abfall. Darüber hinaus entstehen auch bei jedem Produktionsverfahren Abfälle. Selbst bei Verfahren der Abfallverwertung, ob es sich nun um energetische Verwertung oder stoffliche Verwertung handelt, fällt Restabfall an, der nicht weiter verwertet werden kann und daher beseitigt werden muss. Ergänzend zur Abfallvermeidung muss daher die umweltverträgliche Verwertung von Abfällen gefördert werden, insbesondere die stoffliche Verwertung, aber auch die Energierückgewinnung wenn man den Nutzen davon für die zunehmende Energienachfrage in Betracht zieht.

Durch Abfallvermeidung und Recycling lassen sich also die Umweltauswirkungen der Ressourcennutzung in zweierlei Hinsicht mindern:

i. Vermeidung der Umweltauswirkungen durch die Gewinnung von Primärrohstoffen. Beispielsweise wird durch jede Tonne Recyclingmetall die Gewinnung mehrerer Tonnen Metallerz eingespart [17] und damit die Umweltbelastung durch die Erzgewinnung gemindert werden. Dazu können unter anderem gehören ,Luftverunreinigung (hauptsächlich Staubbelastung), Lärm, Boden- und Wasserverunreinigung sowie Auswirkungen auf den Grundwasserspiegel, Zerstörung oder Beeinträchtigung natürlicher Lebensräume und die Verschandelung der Landschaft." [18]

[17] In welchem Umfang hängt vom Metallgehalt (dem sogenannten ,Grad") des Erzes ab. Dies kann variieren zwischen einigen Teilen pro Million (Gold) bis zu einigen Prozent oder mehr , z. B. 30 Prozent für Mangan, 40 Prozent für Eisen. Siehe "Mining - facts, figures and environment", Industry and Environment, Vol. 23, S. 5. Durch das Recycling einer Tonne Metall mit einem durchschnittlichen Erzgehalt von 10 Prozent wird die Gewinnung von 10 Tonnen Metallerz vermieden.

[18] Siehe Mitteilung der Kommission KOM(2000) 265 endg. vom 3.5.2002, S. 8, über die Förderung der nachhaltigen Entwicklung der nichtenergetischen mineralgewinnenden Industrie der EU.

ii. Vermeidung der Umweltauswirkungen durch die Weiterverarbeitung von Primärrohstoffen in Produktionsverfahren. Beispielsweise können durch das Recycling von Kunststoffen die Emissionen von Aerosolen und Feststoffpartikeln - die beide in engem Zusammenhang mit der menschlichen Gesundheit stehen - verringert werden, weil die Herstellung von reinem Polymer entfällt. Darüber hinaus wird für die Herstellung von Werkstoffen durch stoffliche Verwertung häufig weniger Energie gebraucht als für deren Herstellung aus Primärrohstoffen.

Das Wuppertal-Institut hat berechnet, dass der ,ökologische Rucksack" (die bei der Herstellung von Gegenständen des Alltags erzeugte Abfallmenge) 1,5 kg für eine Zahnbürste, 75 kg für ein Mobiltelefon und 1 500 kg für einen PC beträgt. Es ist also möglich, die Verwendung beträchtlicher Mengen natürlicher Ressourcen und die damit verbundenen Auswirkungen auf die Umwelt zu vermeiden, indem diese Erzeugnisse im Abfallstadium wiederverwendet oder stofflich verwertet und indem sie ökologisch sinnvoller konzipiert werden. Allein in bezug auf Treibhausgasemissionen spart das Recycling einer Tonne Papier 900 kg CO2-Äquvalent gegenüber der Herstellung von neuem Papier. Die entsprechende Zahl für Polyethylenterephthalat (PET) (eine Kunststoffart) beträgt 1 800 kg, für Aluminium 9 100 kg. [19]

[19] SIEHE AEA TECHNOLOGY, 2001: WASTE MANAGEMENT OPTIONS AND CLIMATE CHANGE, BRÜSSEL: EUROPÄISCHE KOMMISSION.

3. BEWERTUNG DER ABFALLBEWIRTSCHAFTUNGSPOLITIK DER GEMEINSCHAFT

In diesem Abschnitt wird dargestellt, was die Abfallbewirtschaftungspolitik der EG bereits erreicht hat, und in welchen Bereichen noch Handlungsbedarf besteht. Insbesondere werden die verschiedenen Komponenten des Rechtsrahmens der Gemeinschaft für die Abfallbewirtschaftung vorgestellt. Anhang I enthält eine ausführlichere Beschreibung dieses Rechtsrahmens.

Dazu ist anzumerken, dass die gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften nur das Gerüst für die Maßnahmen im Bereich der Abfallbewirtschaftung darstellen. Sie erfordern notwendigerweise zusätzliche Maßnahmen der Mitgliedstaaten und der lokalen Behörden. Dieses Papier soll jedoch in erster Linie eine Diskussion über die strategischen Optionen für die Weiterentwicklung der Gemeinschaftspolitik in den Bereichen Abfallvermeidung und -recycling eröffnen, und nicht so sehr eine Analyse der Abfallbewirtschaftungspolitik auf allen Ebenen vornehmen. Dies würde die Rolle und die verfügbaren Ressourcen der Kommission übersteigen.

3.1. Erfolge

Ein gemeinsames Paket allgemeiner Grundsätze und Kontrollverfahren, die nötig sind, um gemeinschaftsweit ein hohes Niveau für den Schutz der Umwelt und der menschlichen Gesundheit zu gewährleisten, wurde mit den horizontalen Rechtsvorschriften für die Abfallbewirtschaftung, d.h. der Abfallrahmenrichtlinie [20] und der Richtlinie über gefährliche Abfälle, [21] sowie der Verordnung über die Verbringung von Abfällen festgelegt. [22] Sie bilden die Grundlage, auf der andere Elemente der Strategie aufbauen:

[20] Richtlinie 75/442/EWG des Rates vom 15. Juli 1975 über Abfälle, geändert durch die Richtlinie 91/156/EWG des Rates vom 18. März 1991 zur Änderung der Richtlinie 75/442/EWG über Abfälle, ABl. L 194 vom 25.7.1975, S.39 und ABl. L 78 vom 26.3.1991, S.32.

[21] Richtlinie 91/689/EWG des Rates vom 12. Dezember 1991 über gefährliche Abfälle, ABl. L 377 vom 31.12.1991, S.20.

[22] Verordnung (EWG) Nr. 259/93 des Rates vom 1. Februar 1993 zur Überwachung und Kontrolle der Verbringung von Abfällen in der, in die und aus der Europäischen Gemeinschaft, in der geänderten Fassung, ABl. L 30 vom 6.2.1993, S. 1.

- die Rangordnung bei der Abfallbewirtschaftung, das Verursacherprinzip und die Anforderung, dass sich die Abfallbewirtschaftung nicht nachteilig auf die menschliche Gesundheit und auf die Umwelt im allgemeinen auswirken darf, sind wesentliche Elemente der Rechtsvorschriften der Gemeinschaft, die eine umweltfreundliche Abfallbewirtschaftung gewährleisten;

- die in den Richtlinien über Abfälle und über gefährliche Abfälle enthaltenen Vorschriften in Bezug auf die Erteilung von Genehmigungen, die Registrierung und die Überprüfung bilden die Grundlage eines umfassenden Kontrollsystems, durch das sichergestellt wird, dass die Abfallbewirtschaftung nicht die menschliche Gesundheit oder die Umwelt schädigt;

- die Verordnung über die Verbringung von Abfällen legte ein harmonisiertes System für die grenzüberschreitende Verbringung von Abfällen fest, mit dem ein ausgewogenes Verhältnis zwischen dem angestrebten hohen Schutzniveau für die Umwelt und dem Ziel erreicht werden soll, das wirksame Funktionieren des Binnenmarktes zu gewährleisten. Weiter bietet der freie Handel mit Abfällen, die zur Verwertung bestimmt sind, große Möglichkeiten, die Abfallverwertung weiter zu entwickeln.

Um ein hohes Schutzniveau für die Umwelt sicherzustellen und das wirksame Funktionieren des Binnenmarktes zu gewährleisten, werden die allgemeinen Grundsätze und Anforderungen der horizontalen Abfallvorschriften in zwei Bereichen durch Einzelvorschriften ergänzt:

1. Vorschriften zur Abfallbehandlung - einschließlich Beseitigung - wie die Richtlinien über Deponien und Verbrennungsanlagen;

2. Vorschriften zur Regelung der Bewirtschaftung spezieller Abfallströme. Diesen Vorschriften liegen eine oder mehrere der folgenden Überlegungen zugrunde:

- die wachsende Menge oder Komplexität einiger Abfallströme, z.B. Verpackungen, Altfahrzeuge und Elektro- und Elektronikaltgeräte;

- die Notwendigkeit, sie aufgrund ihrer Gefährlichkeit bestimmten Kontrollen zu unterwerfen, z.B. bestimmte Arten von Batterien, PCB;

- die Tatsache, dass ihre unkontrollierte Verwendung schädliche Auswirkungen für die menschliche Gesundheit und die Umwelt haben kann, z.B. die unkontrollierte Ausbringung von Klärschlamm und Dung auf landwirtschaftlich genutzten Flächen, insbesondere in nitratgefährdeten Zonen.

Die Umweltauswirklungen der Abfallentsorgung wurden in den letzten Jahren durch gesetzgeberische Maßnahmen gemindert. Diese Entwicklung wird durch drei unlängst verabschiedete Richtlinien weitergeführt: die Richtlinie über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung (IPPC), [23] die Deponie-Richtlinie [24] und die Verbrennungs-Richtlinie. [25] Aufgrund der in diesen Richtlinien vorgesehenen Übergangsfristen für bestehende Anlagen wurde noch nicht der vollständige Nutzen für die Umwelt erreicht. Dennoch bedeutet die Umsetzung dieser Rechtsvorschriften, dass in diesem Jahrzehnt in der Abfallwirtschaft beträchtliche Fortschritte im Hinblick auf strengere Umweltnormen erzielt wurden. Beispielsweise werden einige der größten Probleme im Zusammenhang mit Abfallbehandlungsanlagen, wie Dioxinemissionen aus städtischen Verbrennungsanlagen, durch die Durchführung der Verbrennungsrichtlinie weitgehend gelöst. Die Europäische Umweltagentur geht weiter davon aus, dass die Treibhausgasemissionen aus der Abfallentsorgung in der EU von 1990 bis 2010 beträchtlich zurückgehen werden, vor allem aufgrund der Durchführung der Deponie-Richtlinie; dadurch wird der Anstieg der durch das vorhergesagte steigende Abfallaufkommen verursachten Emissionen mehr als ausgeglichen. [26]

[23] Richtlinie 96/61/EG des Rates vom 24. September 1996 über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung, ABl. L 257 vom 10.10.1996, S.26.

[24] Richtlinie 1999/31/EG des Rates vom 26. April 1999 über Abfalldeponien, ABl. L 182 vom 16.7.1999, S. 1).

[25] Richtlinie 2000/76/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 4. Dezember 2000 über die Verbrennung von Abfällen, ABl. L 332 vom 28.12.2000, S.91.

[26] Siehe EUA, 2002: Analysis and comparison of national and EU-wide projections of greenhouse gas emissions, Topic Report 1/2002, Kopenhagen: Europäische Umweltagentur.

Die Durchführung der Deponie-Richtlinie wird in unserem Jahrzehnt eine der wichtigsten Triebfedern für die Entwicklung von Abfallbewirtschaftungsstrategien auf nationaler Ebene sein, unter anderem für Anstrengungen, die Abfälle zunehmend der stofflichen Verwertung und biologischen Behandlungen zuzuleiten. [27] Besonders wichtig in diesem Zusammenhang sind die Beschränkungen für die Deponierung, die die Richtlinie einführt, insbesondere die Senkung der Menge biologisch abbaubarer Abfälle, die deponiert werden können, und das Verbot, eine Reihe von Abfallarten wie fluessige Abfälle und Altreifen auf Deponien zu entsorgen. Darüber hinaus werden die strengeren Umweltnormen, die durch die Deponie- und die Verbrennungs-Richtlinie eingeführt werden, in gewissem Maße dazu beitragen, dass mehr Abfälle stofflich verwertet werden.

[27] Die biologische Behandlung umfaßt Kompostierung, anaerobe Fermentation und mechanische/biologische Behandlung. Die Kommission hat angekündigt, dass sie bis Ende 2004 einen Vorschlag für eine Richtlinie über die biologische Behandlung biologisch abbaubarer Abfälle vorlegen wird.

Eine bessere Bewirtschaftung einiger problematischer Abfallströme wurde durch Richtlinien der Gemeinschaft über spezielle Abfallströme erzielt. Es wurden Vorschriften für gefährliche Abfälle erlassen, die in großen Mengen anfallen, wie Altöle, [28] PCB/PCT [29] und Batterien. [30] Schwermetalle wurden durch die Abfallvorschriften der Gemeinschaft bereits in einer Reihe von Produkten eingeschränkt und werden in Zukunft noch weiter beschränkt, um eine qualitative Vermeidung zu erreichen. Für einige besonders wichtige und komplexe Abfallströme wie Verpackungen, [31] Altfahrzeuge [32] und Elektro- und Elektronikaltgeräte wurden Recycling- und Verwertungsziele festgesetzt. [33] Solche Ziele sind erforderlich, wenn sich getrennte Sammlung und Recycling zu den Bedingungen des freien Marktes nicht lohnen, aus gesellschaftlicher Sicht aber sinnvoll sind. Über diese Zielvorgaben wird zwar gewöhnlich während der Verabschiedungsphase heftig debattiert, sie bieten jedoch, wenn sie erst einmal angenommen sind, die nötige Rechtssicherheit und Stabilität, die es der Recyclingindustrie erlaubt, Investitionen zu programmieren, weil sie weiß, dass es eine Nachfrage nach Recyclingdiensten geben wird.

[28] Richtlinie 75/439/EG des Rates vom 16 Juni 1975 über die Altölbeseitigung, ABl. L 194 vom 25.7.1975, S. 23.

[29] Richtlinie 96/59/EG des Rates vom 16. September 1996 über die Beseitigung polychlorierter Biphenyle und polychlorierter Terphenyle (PCB/PCT), ABl. L 243 vom 24.9.1996, S.31.

[30] Richtlinie 91/157/EWG des Rates vom 18. März 1991 über gefährliche Stoffe enthaltende Batterien und Akkumulatoren, ABl. L 78 vom 26.3.199, S. 38.

[31] Richtlinie 94/62/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Dezember 1994 über Verpackungen und Verpackungsabfälle, ABl. L 30 vom 3.2.1994, S.1.

[32] Richtlinie 2000/53/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. September 2000 über Altfahrzeuge , ABl. L 269 vom 21.10.2000, S. 34.

[33] Richtlinie 2002/96/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. Januar 2003 über Elektro- und Elektronik-Altgeräte - Gemeinsame Erklärung des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission zu Artikel 9, ABl. L 37 vom 13.2.2003, S. 24.

Darüber hinaus bietet auch das Prinzip der Produzentenverantwortung eine stabile Finanzierungsquelle, um den Kostennachteil des Recycling gegenüber der energetischen Verwertung und der Deponierung auszugleichen. Obwohl die geltende Verpackungsrichtlinie sich nicht auf das Prinzip der Produzentenverantwortung stützt, haben sich fast alle Mitgliedstaaten dafür entschieden, sie zumindest teilweise auf der Grundlage dieses Prinzips durchzuführen, mit einigen Ausnahmen wie Dänemark und die Niederlande, wo die Finanzierung weitgehend über die Gemeinden und Abfallabgaben und -steuern erfolgt. [34] Sowohl die Altfahrzeug-Richtlinie als auch die Richtlinie über Elektro- und Elektronikaltgeräte sehen ausdrücklich eine Produzentenverantwortung vor.

[34] Siehe Mitteilung der Kommission KOM (2000) 729 endg. vom 7.12.2001, S. 11: ,Aktualisierung der Wertpapierdienstleistungsrichtlinie".

Systeme für die getrennte Sammlung wurden und werden auch künftig in großem Umfang eingesetzt, um die Zielvorgaben der Richtlinien der Gemeinschaft für spezielle Abfallströme zu erreichen, insbesondere für Altprodukte, die ansonsten in den Strom der feste Siedlungsabfällen gelangen würden. Eines der Merkmale fester Siedlungsabfälle ist ihre Heterogenität. Die Gewinnung qualitativ hochwertiger verwerteter Materialien aus gemischten festen Siedlungsabfällen ist daher in der Regel schwierig aus technischer Sicht und teuer aus wirtschaftlicher Sicht. Stellt man jedoch sicher, dass verwertbare Stoffe getrennt gesammelt werden, lassen sich relativ homogene verwertete Materialien von guter Qualität herstellen.

In diesem Zusammenhang sollte die indirekte Wirkung von Systemen für die getrennte Sammlung auf Gemeindeebene auf das Verbraucherverhalten nicht unterschätzt werden. Die getrennte Sammlung, insbesondere im Rahmen von Haus-zu-Haus-Systemen, erfordert die aktive Beteiligung der Bürger an der Abfallbewirtschaftung. Dadurch kann das allgemeine Bewusstsein für den Umweltaspekt von Abfällen geweckt und auf diese Weise eine Änderung des Verbraucherverhaltens gefördert werden.

3.2. Bereiche mit Handlungsbedarf

Trotz dieser bedeutenden Erfolge weist der Rahmen der Gemeinschaftspolitik im Bereich der Abfallbewirtschaftung noch immer einige Lücken oder Bereiche auf, in denen weitere Fortschritte erzielt werden können. Darauf wird im Folgenden eingegangen.

3.2.1. Durchführung

Voraussetzung für eine wirksame Abfallbewirtschaftung ist die rechtzeitige und uneingeschränkte Durchführung der geltenden Abfallvorschriften der Gemeinschaft. Leider versäumen es die Mitgliedstaaten regelmäßig, die Abfallvorschriften der Gemeinschaft fristgerecht umzusetzen und wichtige Teile des gemeinschaftlichen Rechtsrahmens für die Abfallbewirtschaftung korrekt anzuwenden. Dies mag manchmal ein Zeichen dafür sein, wie ehrgeizig die Fristen und Ansätze in den Rechtsvorschriften der Gemeinschaft sind, macht im allgemeinen aber auch deutlich, dass die Mitgliedstaaten keine ausreichenden Anstrengungen unternehmen, vereinbarte Rechtsvorschriften um- und durchzusetzen.

Es sollten Anstrengungen unternommen werden, um zu gewährleisten, dass die Mitgliedstaaten ausreichende Mittel für die Durchführung des Gemeinschaftsrechts bereitstellen, und um gleichzeitig sicherzustellen, dass die in den Richtlinien festgelegten Fristen und Zielvorgaben realistisch sind.

3.2.2. Begrenzte Fortschritte bei der Abfallvermeidung

Abfallvermeidung hat einen quantitativen und einen qualitativen Aspekt:

- quantitative Vermeidung bezieht sich auf die Verringerung der Menge der anfallenden Abfälle;

- qualitative Vermeidung bezieht sich auf die Verringerung der Gefährlichkeit der anfallenden Abfälle.

In der Praxis kann qualitative Vermeidung als ein Sonderfall der quantitativen Vermeidung angesehen werden, da sie eine Verringerung der Menge der anfallenden gefährlichen Abfälle beinhaltet. Dies ist ein stark vereinfachender Ansatz für die qualitative Vermeidung, da man hier davon ausgeht, dass alle gefährlichen Abfälle gleich gefährlich sind. Kompliziertere Ansätze, die einen unterschiedliche Kategorien berücksichtigenden Index der ,Gefährlichkeit" zugrundelegen, bieten sich derzeit nicht an, da sie zu große methodologische Probleme mit sich bringen würden, z.B. die Abwägung der verschiedenen gefährlichen Eigenschaften gegeneinander. Im Folgenden wird daher die qualitative Vermeidung definiert als die Verringerung der Menge der anfallenden gefährlichen Abfälle.

Wie bereits unter 2.1 ausgeführt, lassen die vorliegenden Angaben darauf schließen, dass die Menge der in der EU anfallenden Abfälle wahrscheinlich weiterhin zunehmen wird. Auf Gemeinschaftsebene wurden einige Maßnahmen verabschiedet, die zweifellos die Abfallvermeidung fördern werden. Die bisher einschneidendste Maßnahme ist die Richtlinie über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung (IVVU), nach der es zu den Grundpflichten des Betreibers gehört, die Entstehung von Abfällen entsprechend der Richtlinie 75/442/EWG des Rates vom 15. Juli 1975 über Abfälle zu vermeiden. Außerdem ist nach der IVVU-Richtlinie bei der Festlegung der besten verfügbaren Techniken unter anderem der Einsatz abfallarmer Technologie und der Einsatz weniger gefährlicher Stoffe zu berücksichtigen. Dies bedeutet, dass diese Richtlinie ein wichtiges Instrument zur Förderung der Abfallvermeidung in der Industrie sein wird, auch wenn noch nicht abzusehen ist, wie groß dieser Einfluss letztlich sein wird, da mit der Durchführung der Richtlinie gerade erst begonnen wird.

Einige Richtlinien über Altprodukte enthalten Bestimmungen zur Abfallvermeidung, doch haben diese entweder nur einen begrenzten Geltungsbereich oder finden noch nicht lange Anwendung. Die Altfahrzeug-Richtlinie und die Richtlinie zur Beschränkung der Verwendung bestimmter gefährlicher Stoffe in Elektro- und Elektronikgeräten [35] zielen auf die qualitative Vermeidung ab, indem sie den Einsatz gefährlicher Stoffe in Produkten einschränken. In der Verpackungs-Richtlinie ist in gewissem Maße die quantitative Vermeidung vorgesehen. Allerdings ist die ausgewogene Berücksichtigung von Verpackungsvolumen, Gewicht, Funktionalität und Umweltauswirkungen eine komplexe Frage, über die nach wie vor heftig diskutiert wird.

[35] Richtlinie 2002/95/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. Januar 2003 zur Beschränkung der Verwendung bestimmter gefährlicher Stoffe in Elektro- und Elektronikgeräten, ABl. L 37 vom 13.2.2003, S.19.

Es gab in der Vergangenheit verschiedene Versuche, Zielvorgaben für die Abfallvermeidung festzulegen, die meistens scheiterten. Dazu drei Beispiele:

- Der spanische Abfallbewirtschaftungsplan für kommunale Abfälle (2000-2006) zielt darauf ab, das Aufkommen fester Siedlungsabfälle pro Kopf bis 2002 auf dem Stand von 1996 einzupendeln. [36] Eurostat-Daten zeigen jedoch, dass das Aufkommen fester Siedlungsabfälle in Spanien von 390 kg/Kopf im Jahr 1996 auf 621 kg/Kopf im Jahr 1999 gestiegen ist; es ist also höchst unwahrscheinlich, dass die Zielvorgabe erreicht werden kann;

[36] Siehe http://www.mma.es/calid_amb/residuos/plan/ , Abschnitt 6.1.

- das Ziel der dänischen ,Abfall 21"-Strategie (der Abfall-Aktionsplan der dänischen Regierung für den Zeitraum 1998-2004) ist es, die Gesamtabfallmenge bis 2004 zu stabilisieren und sie danach schrittweise zu senken. Jüngste Schätzungen gehen jedoch davon aus, dass das Abfallaufkommen in Dänemark von 1994 bis 2000 um 17 % zunahm und dass es zwischen 2000 und 2020 um weitere 27 % ansteigen wird;

- im Fünften Umweltaktionsprogramm der Gemeinschaft war eine Zielvorgabe vorgesehen, um das jährliche Aufkommen fester Siedlungsabfälle bei 300 kg pro Kopf zu stabilisieren, dem EU-Durchschnitt für 1985, [37] es legte jedoch weder den Zeitpunkt, bis zu dem diese Zielvorgabe erreicht werden sollte, noch die erforderlichen Maßnahmen hierfür fest. Schätzungen zufolge liegt das Aufkommen fester Siedlungsabfälle derzeit bei etwa 550 kg pro Kopf jährlich (EU-Durchschnitt), während die OECD davon ausgeht, dass das Aufkommen fester Siedlungsabfälle bis 2020 auf 640 kg pro Kopf ansteigen wird.

[37] [1993] ABl. C 138, S. 59.

Es lässt sich also nicht bestreiten, dass, obwohl die Abfallvermeidung seit Jahren das wichtigste Ziel der Abfallbewirtschaftungsstrategien sowohl der Mitgliedstaaten als auch der Gemeinschaft ist, bisher nur wenig Fortschritte bei der Umsetzung dieses Ziels in die Praxis erzielt wurden.

Diese Stagnation ist unter anderem darauf zurückzuführen, dass eine umfassende Strategie zur Förderung der Abfallvermeidung fehlt. Insbesondere setzte man zum Teil Zielvorgaben fest, ohne darüber nachzudenken, ob sie berechtigt waren und wie sie erreicht werden konnten, so dass die Glaubwürdigkeit dieser Maßnahme untergraben wurde. Darüber hinaus gab es in der Regel keine verlässliche Bewertung der Abfallerzeugungsmuster in verschiedenen Wirtschaftssektoren, anhand derer glaubwürdige und wirksame Zielvorgaben für die Abfallvermeidung festgelegt werden könnten.

Diese Erfahrung zeigt, dass eine erfolgreiche Abfallvermeidungspolitik sich auf eine solidere wissenschaftliche Analyse stützen muss, insbesondere hinsichtlich des Verhältnisses zwischen dem Gewicht oder Volumen der Abfälle, der Gefährlichkeit der Abfälle und der von ihnen ausgehenden Gefahren, und ihren Auswirkungen auf die Umwelt. Darüber hinaus müssten alle Zielvorgaben auf der Grundlage einer eingehenden Bewertung der Trends beim Abfallaufkommen in den verschiedenen Wirtschaftssektoren und ihrer Möglichkeiten der Abfallvermeidung festgelegt werden. Außerdem muss bei der Festlegung von Zielvorgaben für die Abfallvermeidung evaluiert werden, welche Maßnahmen ergriffen werden können, um sie zu erreichen. Denkanstöße, wie diese Erfahrungen genutzt werden können, finden sich unter 4.3 und 5.2.

3.2.3. Es gibt keine umfassende Recycling-Strategie

Die Richtlinien für spezielle Abfallströme waren bisher gezielt jeweils auf einen Abfallstrom ausgerichtet. Diese Richtlinien sind ein großer Erfolg der Abfallpolitik der Gemeinschaft; sie verringern die Auswirkungen auf die Umwelt, indem sie die Getrennthaltung am Anfallort und das Recycling von Abfallströmen wie Batterien, Verpackungen, Altfahrzeugen und Elektro- und Elektronikaltgeräten fördern, denen hinsichtlich ihrer Gefährlichkeit, ihrer zunehmenden Komplexität oder ihres rasch wachsenden Aufkommens besondere Bedeutung zukommt. Durch diese Maßnahmen wird die Qualität des getrennt gesammelten Materials verbessert, und dies ist ein wichtiger Faktor, der sich auf die Recyclingkosten und die Qualität der verwerteten Materialien auswirkt. Diese Richtlinien decken jedoch nur einen begrenzten Teil der insgesamt anfallenden Abfälle ab. Beispielsweise machen Verpackungsabfälle etwa 5 % der insgesamt anfallenden Abfälle aus, Altfahrzeuge und Elektro- und Elektronikaltgeräte je etwa 1 %. Weiter schreiben zwar gemeinschaftliche Rechtsvorschriften das Recycling von Papier und Karton aus Verpackungen vor, es fehlen jedoch entsprechende Vorschriften für Papier aus anderen Quellen, z.B. Büro- oder Zeitungspapier. Solches Papier ist häufig sowohl aus wirtschaftlicher als auch aus ökologischer Sicht für das Recycling geeignet. Ähnlich sehen die Rechtsvorschriften der Gemeinschaft zwar das Recycling von Kunststoffverpackungen und, in der Praxis, Kunststoffen aus einigen anderen Abfallströmen vor, für die bereits Vorschriften erlassen wurden (Altfahrzeuge und Elektro- und Elektronikaltgeräte), doch gibt es bisher keine solchen Vorschriften für das Recycling von Kunststoffen aus anderen wichtigen Anwendungen, z.B. Baumaterialien. Daher sollten nicht nur, wo dies erforderlich ist, die bestehenden Lücken in den Rechtsvorschriften der Gemeinschaft geschlossen, sondern darüber hinaus die gemeinschaftlichen Recyclingschriften durch neue Maßnahmen vervollständigt werden, die gezielt auf vorhandene Materialien und nicht auf spezielle Altprodukte ausgerichtet sind.

Durch die Anwendung einer Rangordnung für die Abfallbewirtschaftung wurde das Recycling weiter gefördert. Die Kommission erkennt diesen allgemeinen Grundsatz zwar an, ist aber der Ansicht, dass weitere Ansätze für die Festlegung der besten Umweltoptionen und von Zielvorgaben für das Recycling und die Verwertung von Abfällen entwickelt werden müssen, bei denen den Unterschieden zwischen Produkten und Materialien und möglichen Alternativen Rechnung getragen wird.

Der Grundsatz der Herstellerverantwortung wird sowohl in den gemeinschaftlichen als auch in den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften weiterhin erfolgreich angewandt, um das Recycling von Altprodukten zu fördern. Dadurch, dass die Hersteller die Kosten für das Recycling ihrer Produkte tragen müssen, nachdem der Verbraucher sich ihrer entledigt hat, wird ihre Rolle in der Kette Hersteller-Verbraucher-Abfallwirtschaft genutzt, um das Recycling zu finanzieren und die Abfallbewirtschaftungskosten in den Produktpreis zu integrieren. Dadurch sollen auch wirtschaftliche Anreize für die Hersteller geschaffen werden, die Kosten für Wiederverwendung und Recycling ihrer Produkte zu senken, z.B. durch Verbesserungen auf Konstruktions- oder Materialebene, die das Recycling erleichtern.

Es wurden einige Untersuchungen durchgeführt, um die Vor- und Nachteile der Herstellerverantwortung zu bewerten. [38] Daraus geht hervor, dass die Herstellerverantwortung bei einigen Abfallströmen mit großem Erfolg eingesetzt werden kann, um das Recycling zu fördern, während es bei anderen Abfallströmen weniger angebracht sein kann. Das heißt, dass das Prinzip der Herstellerverantwortung zwar nach wie vor ein wichtiges Element der Recyclingpolitik der Gemeinschaft sein wird, insbesondere für Altprodukte, dass es jedoch durch andere Instrumente ergänzt werden muss, um das Recycling wichtiger Abfallströme zu fördern. Außerdem wird die Wirksamkeit der wirtschaftlichen Anreize, die durch ein System der Herstellerverantwortung geschaffen werden, durch viele Faktoren beeinflusst. Wo sich das Recycling bereits unter Marktbedingungen lohnt, ist es unter Umständen nicht erforderlich und sinnvoll, einen Rechtsrahmen zu schaffen, aber es könnten freiwillige Maßnahmen entwickelt werden, um das Funktionieren dieser Märkte zu optimieren.

[38] Siehe z.B. OECD, 2001: Extended Producer Responsibility - A Guidance Manual for Governments, Paris: Organisation for Economic Co-operation and Development and SOU, 2001: Resurs i retur - Slutrapport från utredningen för översyn av producentansvaret, SOU 2001:102, Stockholm: Statens Offentliga Utredningar.

Im sechsten Umweltaktionsprogramm ist vorgesehen, dass die Recyclingstrategie ,unter anderem" auch Maßnahmen umfassen soll, um die Getrennthaltung am Anfallort, die Sammlung und das Recycling prioritärer Abfallströme sicherzustellen. Darüber hinaus stehen auch andere Elemente des sechsten Umweltaktionsprogramms in engem Zusammenhang mit dem Recycling. Insbesondere wird die Kommission in Artikel 8 Absatz 2 Ziffer iv) aufgefordert zur ,Ausarbeitung oder Überarbeitung von Rechtsvorschriften für Abfälle, unter anderem Bau- und Abbruchabfall, Klärschlamm, biologisch abbaubare Abfälle, Verpackungen, Batterien und die Abfallverbringung; Klärung des Unterschieds zwischen Abfall und Nicht-Abfall und Ausarbeitung angemessener Kriterien für eine detailliertere Ausgestaltung der Anhänge IIA und IIB der Rahmenrichtlinie über Abfälle."

Mehrere der oben genannten Vorschläge des sechsten Umweltaktionsprogramms beziehen sich unmittelbar auf das Recycling. Die thematische Strategie sollte dazu beitragen, diesen Bezug zu klären, um Prioritäten festzustellen und Möglichkeiten zu ermitteln, wie die Recyclingpolitik am wirksamsten weiter entwickelt werden könnte.

Das Haupthindernis für höhere Recyclingraten ist in vielen Fällen die ungünstige wirtschaftliche Situation für das Recycling, da Deponierung und Verbrennung oft billiger sind. Dies ist zum Teil darauf zurückzuführen, dass die Preise für Ressourcennutzung und Abfallbehandlungsverfahren nicht immer die sozialen Kosten berücksichtigen, d.h. es gibt negative Externalitäten. Die Wahl von Abfallbewirtschaftungsoptionen nach Marktgesichtspunkten ist daher häufig suboptimal. Es wird eines der wichtigsten Ziele der künftigen Recyclingpolitik der Gemeinschaft sein, dieses Hindernis zu überwinden. Der zusätzliche Nutzen für die Umwelt wäre jedoch bei einem verstärkten Recycling bestimmter Altprodukte, Abfallströme oder Materialien unterschiedlich. Daher sollten vorrangig neue Initiativen entwickelt werden, um einen Nutzen für die Umwelt in solchen Bereichen zu erzielen, wo das Recycling unter Kosten/Nutzen-Gesichtspunkten am ehesten gerechtfertigt ist.

Strengere Umweltstandards, die durch die jüngsten Rechtsvorschriften der Gemeinschaft (IVVU-, Deponie- und Verbrennungsrichtlinie) eingeführt wurden, erhöhen unter Umständen die Kosten für den Betrieb bestimmter Abfallentsorgungsanlagen und schaffen so einen wirtschaftlichen Anreiz, Abfälle eher der Verwertung, auch der stofflichen Verwertung, zuzuführen. Beispielsweise können durch die von der Deponie-Richtlinie eingeführten Abfallannahmekriterien die Kosten für die Beseitigung erhöht und so gleichzeitig die relative wirtschaftliche Position der stofflichen Verwertung für einige Materialien verbessert werden. Dies könnte beispielsweise bei einigen Kategorien von Abfall der Fall sein, die derzeit als Inertabfall gelten, wie bestimmte Arten von Bau- und Abbruchabfällen. Die Durchführung der Deponie-Richtlinie allein wird jedoch, selbst wenn sie durch nationale Deponiesteuern ergänzt wird, kaum die Kosten der Deponierung und der stofflichen Verwertung ausgleichen können. Wenn keine anderen Maßnahmen ergriffen werden, könnte ein beträchtlicher Teil des verbrennbaren Abfalls der energetischen Verwertung zugeführt werden, bei der in der Regel niedrigere Kosten anfallen als bei der stofflichen Verwertung. Darüber hinaus könnten die verbleibenden Unterschiede bei den Kosten für die Deponierung innerhalb der EU in einigen Fällen dazu führen, dass unnötigerweise Abfälle über weite Strecken verbracht werden.

Ein anderer Aspekt, der bei der Entwicklung weiterer Initiativen nicht außer Acht gelassen werden sollte, ist die Optimierung der Bereitstellung von Ressourcen, d.h. der administrativen und finanziellen Ressourcen, die auf nationaler und europäischer Ebene erforderlich sind. Die Ressourcen, die für die Durchführung der Rechtsvorschriften für die einzelnen Abfallströme erforderlich sind, sollten nicht unterschätzt werden, insbesondere aufgrund der potentiellen massiven Zunahme der Zahl der Richtlinien und der hohen technischen Komplexität dieser Rechtsvorschriften.

Das ,Mandat" des sechsten Umweltaktionsprogramms und die vorstehenden Überlegungen führen zu dem Schluss, dass ein geeigneter Instrumentenmix erforderlich ist, um die Probleme der Abfallbewirtschaftung zu lösen und sowohl Wirksamkeit als auch Kostenwirksamkeit der Abfallpolitik der Gemeinschaft sicherzustellen. Dieser Mix könnte den Erlass neuer Rechtsvorschriften, die Aushandlung von Umweltschutzvereinbarungen und die Entwicklung wirtschaftlicher Instrumente umfassen. Letztere könnten eine besonders wichtige Rolle spielen, da die derzeitigen ökonomischen Aspekte des Abfallproblems eher Signale setzten, die vom Recycling abhalten. Hinsichtlich legislativer Initiativen hält es die Kommission für sinnvoll, zu prüfen, welche Vorteile die Ergänzung geltender Richtlinien durch einen neuen Ansatz bieten könnte, der gezielt auf Materialien und weniger auf Altprodukte ausgerichtet ist. Dies könnte unter anderem die Einführung von Verpflichtungen im Rahmen der Herstellerverantwortung umfassen, wo dies sowohl aus ökologischer als auch aus wirtschaftlicher Sicht am angemessensten ist. In der Diskussion über den Instrumentenmix würde es unter anderem um die Fragen gehen, wie die Rangordnung für die Abfallbewirtschaftung anzuwenden wäre und welche Instrumente zur Festlegung der besten Abfallbewirtschaftungsoptionen eingesetzt werden sollen. Mögliche Ansätze werden unter 4 (Zielvorgaben) und 5 (Instrumente) beschrieben.

3.2.4. Harmonisierte Standards für Recyclingverfahren

Für zahlreiche Abfallbehandlungsverfahren, insbesondere Recyclingverfahren, gibt es keine gemeinschaftsweit geltenden harmonisierten Umweltvorschriften. Einige dieser Verfahren fallen in den Geltungsbereich der IVVU-Richtlinie; hier sind folglich die besten verfügbaren Techniken anzuwenden. Inwieweit dadurch die Umweltleistung dieser Anlagen harmonisiert wird, hängt jedoch davon ab, wie die besten verfügbaren Techniken auf lokaler Ebene angewandt werden.

Das Fehlen zwingend vorgeschriebener Standards für die Abfallbehandlung auf EU-Ebene untergräbt die Verwirklichung eines hohen Schutzniveaus in der gesamten Gemeinschaft und gab darüber hinaus Anlass zur Sorge in bezug auf das ,Standard-Dumping". Das Argument, dass unterschiedliche Umweltstandards zu erheblichen Unterschieden bei den Kosten führen, die den Abfallentsorgungsanlagen entstehen, ist im Prinzip glaubwürdig, obwohl nur wenig Fakten zu diesen wirtschaftlichen Fragen und dazu vorliegen, welche Abfallströme tatsächlich davon betroffen sind. Es gab jedoch Hinweise darauf, dass für das Recycling bestimmte Abfälle häufig aus Ländern mit höheren Standards herausgebracht werden und dass infolge dessen die Anlagen in diesen Ländern keine ausreichenden Abfallmengen erhalten, um wirtschaftlich tragfähig zu sein. Es wird daher argumentiert, dass die Mitgliedstaaten davon abgehalten werden, umweltfreundlichere Abfallbehandlungstechnologien und Recyclingvorschriften zu entwickeln, da die Abfälle häufig in Länder mit niedrigeren Standards verbracht werden.

Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes sind zur Verwertung bestimmte Abfälle handelsfähige Güter, die unter die Bestimmungen des Vertrags (Artikel 28 bis 30) über den freien Warenverkehr fallen. Daher könnten nationale Maßnahmen, die geeignet sind, den Handel mit zur Verwertung bestimmten Abfällen zu behindern, als unvereinbar mit Artikel 28 des Vertrags angesehen werden, sofern sie nicht gerechtfertigt und dem angestrebten Ziel angemessen sind.

Ausschlaggebend dafür, welche Vorschriften auf ein bestimmtes Abfallbehandlungsverfahren Anwendung finden, sind die Begriffsbestimmungen für Beseitigungs- und Verwertungsverfahren in den Anhängen II A bzw. II B der Abfallrahmenrichtlinie. Diese Definitionen legen insbesondere fest, welche Vorschriften im Rahmen der Richtlinie über die Verbringung von Abfällen für die grenzüberschreitende Verbringung von Abfällen innerhalb der Gemeinschaft gelten. Darüber hinaus schreiben sie vor, welche Verfahren für die Erreichung der in diesen Richtlinien vorgegebenen Recycling- und Verwertungsziele berücksichtigt werden.

Diese Definitionen sind allgemein gehalten und lassen einen relativ großen Auslegungsspielraum, der ausgenutzt werden kann, um die Verpflichtungen in Bezug auf zur Beseitigung bestimmte Abfälle auszuhöhlen, indem solche Abfälle Verfahren zugeleitet werden, die Verwertungsverfahren sein können oder auch nicht. Sie können von den Mitgliedstaaten auch benutzt werden, um die Verbringung von Abfällen aus ihrem Hoheitsgebiet heraus zu verhindern. Diese Probleme bei der Durchführung und die von zahlreichen Beteiligten geäußerte Kritik führten zu Rechtsstreitigkeiten sowohl auf nationaler als auch auf europäischer Ebene.

In der jüngsten Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs wurde ein Kriterium für die Unterscheidung zwischen Abfallverwertung und Abfallbeseitigung erarbeitet. Dem Gerichtshof zufolge ist ein Abfallbehandlungsverfahren als Verwertung einzustufen, wenn der Hauptzweck dieser Maßnahme darauf gerichtet ist, dass die Abfälle andere Primärmaterialien ersetzen. Der Gerichtshof kam zu dem Schluss, dass die Einlagerung von Abfällen in ein Bergwerk als Verwertung angesehen werden kann, wenn die Abfälle andere Primärressourcen ersetzen, die andernfalls zum Verfuellen hätten verwendet werden müssen [39]. Dies könnte beispielsweise der Fall sein, wenn bergbauliche Hohlräume zur Vermeidung von Bergschäden verfuellt werden müssen. Der Gerichtshof befand weiter, dass die Verwendung von Abfällen als Brennstoff in einem Zementofen als Verwertung anzusehen ist, wenn dabei überschüssige Wärme erzeugt wird, die in diesem Prozess verwendet wird [40]. Dagegen urteilte der Gerichtshof [41], dass der hauptsächliche Zweck der Verbrennung in einer städtischen Verbrennungsanlage die Beseitigung der Abfälle ist. Der Gerichtshof fügte hinzu, dass sich in den geprüften Fällen an dieser Einstufung als Beseitigung auch dann nichts ändern würde, wenn als Nebeneffekt der Verbrennung Wärme erzeugt und verwendet würde.

[39] Rs. C-6/00.

[40] Rs. C-228/00.

[41] Rs. C-458/00.

Der Gerichtshof wies darüber hinaus darauf hin, dass gemäß Artikel 7 Absatz 4 fünfter Gedankenstrich der Verordnung (EWG) Nr. 259/93 über die Verbringung von Abfällen die Mitgliedstaaten gegen die Verbringung Einwände erheben können ,wenn der Anteil an verwertbarem und nicht verwertbarem Abfall, der geschätzte Wert der letztlich verwertbaren Stoffe oder die Kosten der Verwertung und die Kosten der Beseitigung des nicht verwertbaren Anteils eine Verwertung unter wirtschaftlichen und ökologischen Gesichtspunkten nicht rechtfertigen". Die Anwendung dieser Bestimmung sollte die Mitgliedstaaten in die Lage versetzen, eine Verwertung nur zum Schein zu verhindern.

Unter 5.5.1.1 wird weiter auf Fragen eingegangen, die im Rahmen dieser Mitteilung weiter erörtert werden sollten.

3.2.5. Andere Aspekte des Rechtsrahmens

Zu bestimmten Aspekten des Rechtsrahmens für das Abfallrecycling hat die Kommission bereits zuvor Arbeiten durchgeführt. Beispielsweise analysierte das Recycling-Forum [42] die Kosten für die Einhaltung der Abfallvorschriften, insbesondere in Bezug auf die Anforderungen der Abfallrahmenrichtlinie und der Verordnung über die Verbringung von Abfällen. In diesem Abschnitt wird beleuchtet, wie die Kosten für die Einhaltung der Vorschriften durch Nutzung geltender EG-Abfallvorschriften und durch Klärung einiger Elemente dieser Vorschriften gesenkt werden könnten.

[42] Siehe http://europa.eu.int/comm/enterprise/ events/recycling/recycling.htm.

Die Kommission wird in Kürze einen Vorschlag für die Änderung der Verordnung über die Verbringung von Abfällen vorlegen. Durch diese Änderung möchte die Kommission internationale Verpflichtungen der EU in die Verordnung aufnehmen und auch die Kontrollverfahren, die bei der grenzüberschreitenden Verbringung von Abfällen Anwendung finden, klarer fassen und straffen. Die Änderung sollte die Vorschriften, die für den Handel mit Abfällen sowohl innerhalb der Gemeinschaft als auch mit Drittländern gelten, klarer fassen und soweit möglich vereinfachen.

Die Begriffsbestimmung für Abfälle in Artikel 1 Buchstabe a) der Abfallrahmenrichtlinie ist der Kern der Abfallvorschriften. Diese Begriffsbestimmung war Gegenstand heftiger Diskussionen und der Europäische Gerichtshof hat wertvolle Leitlinien für die Auslegung dieser Bestimmung vorgegeben. Dennoch ist die Debatte über die Definition von Abfällen wohl noch nicht abgeschlossen. Artikel 8 Absatz 2 Ziffer iv) des sechsten Umweltaktionsprogramms fordert die ,Klärung des Unterschieds zwischen Abfall und Nicht-Abfall."

Die Begriffsbestimmung für Abfälle ist eine rechtliche Konstruktion, die durchaus verbesserungsfähig ist. Die Kritik an der derzeitigen Begriffsbestimmung ist jedoch häufig allgemeiner Art. Beispielsweise wird manchmal geltend gemacht, dass verwertbare Stoffe aus der Begriffsbestimmung ausgenommen werden sollten, da die wirtschaftlichen Kosten für die Einhaltung der Abfallvorschriften zu hoch sind und das negative Image, das mit dem Begriff ,Abfall" verbunden ist, den Aufbau eines wettbewerbsfähigen Recyclingsektors untergräbt. Diese Behauptungen werden jedoch selten durch eine Bewertung der tatsächlichen wirtschaftlichen Kosten für die Einhaltung der Vorschriften gestützt.

Unter 5.5.1.2 wird weiter auf Fragen eingegangen, die im Rahmen dieser Mitteilung weiter erörtert werden sollten.

4. Festlegung von Zielvorgaben

4.1. Einleitung

Im allgemeinen umfasst eine optimale Abfallbewirtschaftungsstrategie, die darauf ausgerichtet ist, die Umweltauswirkungen möglichst gering zu halten, eine Kombination der Möglichkeiten der Abfallvermeidung, stofflichen Verwertung, energetischen Verwertung und Beseitigung.

Eine Kosten/Nutzen-Analyse liefert einen Rahmen für die Festlegung optimaler Recyclingraten, auch wenn relativ wenig Erfahrungswerte für die Kosten/Nutzen-Analyse von Abfallvermeidungsmaßnahmen vorliegen. Eine Kosten/Nutzen-Analyse liefert Anhaltspunkte für den Geldwert verschiedener Umweltauswirkungen, die häufig nicht in den Marktpreisen berücksichtigt werden (Externalitäten). Sie ermöglicht es daher, den ökologischen Nutzen einer Entscheidung für eine Art der Abfallbewirtschaftung mit ihren wirtschaftlichen Kosten zu vergleichen. Obwohl die Debatte über bestimmte methodologische Aspekte der Kosten/Nutzen-Analyse - wie Monetisierungsfaktoren [43] und Diskontierung [44] oder die Berücksichtigung lokaler Gegebenheiten - noch nicht abgeschlossen ist, vertritt die Kommission die Ansicht, dass diese Technik die zur Zeit beste verfügbare Grundlage für die Bewertung von Zielvorgaben im Bereich der Abfallbewirtschaftungspolitik bietet.

[43] Monetisierungsfaktoren werden verwendet, um Umweltauswirkungen einen monetären Wert zuzuweisen, z.B. die ,volkswirtschaftlichen Kosten" des Ausstosses einer Tonne C02.

[44] Die Diskontierung beinhaltet die Wahl eines Zins- oder Diskontsatzes, der den wechselnden Wert (Economic Value) von Wirtschaftsgütern berücksichtigt.

Die Kommission hat eine Studie eingeleitet, die Kosten/Nutzen-Szenarien für das künftige Recycling in der EU bewerten soll, ausgehend von verschiedenen Annahmen hinsichtlich der Entwicklungen in Gesetzgebung und Technik. Dies wird Angaben für die Ausarbeitung von Recyclingzielen im Rahmen dieser Strategie liefern und der Kommission gestatten, den Ansatz für die Änderung der Recyclingziele der Verpackungsrichtlinie weiterzuentwickeln. Die ersten Ergebnisse der Studie sollten Ende 2003 verfügbar sein.

4.2. Abfallvermeidung

Den Entwicklungen beim Abfallaufkommen liegen verschiedene Faktoren zugrunde; dazu gehören die Intensität wirtschaftlicher Aktivität, demographische Veränderungen, technische Innovationen, Lebensweise und, ganz allgemein, Produktions- und Verbrauchsmuster. [45] Aufgrund dieses engen Zusammenhangs ist es schwierig, Abfallvermeidung, Ressourcenmanagement und Produktpolitik getrennt zu behandeln. Dies ist wahrscheinlich der wichtigste Grund für den mangelnden Erfolg bestehender Politiken zur Förderung der Abfallvermeidung im Allgemeinen und zur Festlegung von Zielvorgaben für die Abfallvermeidung im Besonderen.

[45] Siehe beispielsweise OECD, 2002: Household Energy & Water Consumption and Waste Generation: Trends, Environmental Impacts and Policy Responses, ENV/EPOC/WPNEP(2001)25, Paris: Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, S. 67-62.

Die meisten bisherigen Versuche, Zielvorgaben für die Abfallvermeidung festzulegen, konzentrierten sich auf das Gewicht oder Volumen der anfallenden Abfälle. Die Frage ist jedoch, ob Gewicht oder Volumen immer die geeignetsten Indikatoren für die Umweltbelastung durch Abfälle sind. In der Praxis ist der Zusammenhang zwischen dem Anfall von Abfällen und deren Umweltauswirkungen komplexer, da geänderte Muster im Abfallaufkommen sich im allgemeinen nicht nur auf die Menge der anfallenden Abfälle, sondern auch auf die Art dieser Abfälle auswirken. Solche Änderungen können auch Auswirkungen auf anderen Stufen im Lebenszyklus des Produkts beeinflussen, z.B. durch Änderungen in der Produktkonzeption. Beispielsweise bedeutet die Einführung leichterer Verpackungen nicht notwendigerweise, dass damit die Umweltauswirkungen der Verpackungen als Altprodukt oder während ihres gesamten Lebenszyklus verringert werden. Da jedoch jeder Versuch, zusammengesetzte Indikatoren für die Umweltauswirkungen von Abfällen zu entwickeln, eine äußerst komplexe Aufgabe ist, scheint es derzeit keine praktische Alternative zu Gewicht oder Volumen zu geben, um Abfallvermeidungsziele auszudrücken. In diesem Zusammenhang muss erkannt werden, dass ein unmittelbarer Bezug zwischen Abfallvermeidung und integrierter Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung hergestellt werden muss, wenn man die Ergebnisse maximieren will. Der erste Schritt zu einer globalen Strategie der Abfallvermeidung sollte es sein, alle verfügbaren Instrumente besser aufeinander abzustimmen.

Jeder Versuch, Abfallvermeidungsziele auf EU-Ebene festzulegen, wird weiter behindert durch den unbefriedigenden Stand der aktuellen Statistiken zum Abfallaufkommen. Aufgrund dieser Lücken ist es zum jetzigen Zeitpunkt nicht möglich, umsetzbare, quantifizierte Abfallvermeidungsziele vorzuschlagen, die sich auf eine umfassende Analyse ökologischer und wirtschaftlicher Faktoren stützen. Darüber hinaus wäre es, da verlässliche Statistiken und ein sicheres Bezugsszenario für das künftige Abfallaufkommen fehlen, nahezu unmöglich, Fortschritte zu überwachen.

Die Verordnung zur Abfallstatistik [46] soll diese Wissenslücken in Bezug auf das Abfallaufkommen schließen und eine Rechtsgrundlage für eine vollständige Erhebung statistischer Daten über Abfallaufkommen und Abfallbehandlung in der Gemeinschaft bieten. Wenn die Verordnung zur Abfallstatistik vollständig angewandt wird, wird sie ein umfassendes Bild von Abfallaufkommen und Abfallbehandlung, getrennt nach Abfallart und wirtschaftlicher Aktivität, für die gesamte Wirtschaft in der Gemeinschaft liefern. Die Daten werden alle zwei Jahre erhoben, ab dem Bezugsjahr 2004. Das erste Statistikpaket wird der Kommission 2006 vorgelegt.

[46] Verordnung (EG) Nr. 2150/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. November 2002 zur Abfallstatistik, ABl. L 332 vom 9.12.2002, S. 1.

Daher werden zufriedenstellende Kenntnisse über Abfallaufkommens- und Abfallbehandlungsmuster auf EU-Ebene frühestens 2006 zur Verfügung stehen. Entwicklungen lassen sich jedoch nicht anhand der Daten für ein einziges Jahr abschätzen. Aus diesem Grund wird eine erste Bewertung der Entwicklungen im Abfallaufkommen in der gesamten EU erst 2008 möglich sein, wenn das zweite Statistikpaket im Rahmen der Verordnung zur Abfallstatistik vorliegt.

Darüber hinaus wird derzeit innerhalb der VN-Wirtschaftskommission für Europa (UNECE) über ein Protokoll zur Konvention von Aarhus [47] zu Registern über die Freisetzung und Verbringung von Schadstoffen durch die Europäische Gemeinschaft verhandelt. Dieses könnte über ein geändertes Europäisches Schadstoffemissionsregister [48] mit erweitertem Umfang umgesetzt werden. Das Europäische Schadstoffemissionsregister könnte dann Angaben zu Aufkommen und Bewirtschaftung von Abfällen liefern und eine große Zahl wichtiger Abfallerzeuger erfassen. Dies könnte eine Grundlage für die Festsetzung von Zielvorgaben für bestimmte Industriesektoren oder Gruppen von Sektoren bilden.

[47] Übereinkommen über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten, von der Gemeinschaft unterzeichnet auf der interministeriellen Konferenz vom 23.-25. Juni 1998.

[48] Siehe Entscheidung der Kommission vom 17. Juli 2000 ueber den Aufbau eines Europäischen Schadstoffemissionsregisters (EPER) gemäss Artikel 15 der Richtlinie 96/61/EG des Rates über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung (IPPC), ABl. L 192 vom 28.7.2000, S.36.

Es besteht weiterhin beträchtliche Unsicherheit hinsichtlich des Umfangs der Abfallvermeidung in verschiedenen Wirtschaftssektoren und hinsichtlich der Wirksamkeit verschiedener Instrumente zur Abfallvermeidung. Es ist zwar potentiell sinnvoll, in Bezug auf die Abfallvermeidung politischen Ehrgeiz zu zeigen, doch besteht das Risiko, dass neue Zielvorgaben nur Hoffnungen wecken würden, die genauso enttäuscht werden könnten, wie es beim fünften Umweltaktionsprogramm der Fall war. Daher beabsichtigt die Kommission, eine Debatte über die Grundlagenanalyse, ob Abfallvermeidungsziele gerechtfertigt sind, und insbesondere über den Zusammenhang zwischen Abfallvermeidung, Ressourcenmanagement und integrierter Produktpolitik einzuleiten. Bevor sie Zielvorgaben vorschlägt, wünscht die Kommission außerdem größere Klarheit zu erhalten, durch welche Maßnahmen solche Zielvorgaben erreicht werden können und ob diese Maßnahmen von den jeweiligen Gesetzgebern unterstützt würden. Darüber hinaus werden die Interessengruppen aufgefordert, darüber zu berichten, welche Erfahrungen sie mit der Abfallvermeidung gemacht haben, welche Wirkungen erzielt werden könnten und wie solche Maßnahmen dazu beitragen könnten, die Gesamtziele für die Abfallvermeidung zu erreichen.

4.3. Recyclingziele

Anders als bei der Abfallvermeidung ist beim Recycling die Festlegung von Zielvorgaben nichts Neues und auch weniger kompliziert. Diese thematische Strategie sollte daher gezielt darauf ausgerichtet werden, die Recyclingziele wirksamer zu gestalten. Zunächst verfolgte die Gemeinschaft bei der Festlegung von Recyclingzielen bisher den Ansatz, sich auf Altprodukte zu konzentrieren, ohne zwischen verschiedenen Materialien zu unterscheiden. In der Verpackungsrichtlinie wird hiervon zum Teil abgegangen, da sie für jedes Material separate Mindestrecyclingziele vorschreibt. In ihrem Vorschlag zur Änderung der Zielvorgaben der Richtlinie schlug die Kommission differenzierte Zielvorgaben für jedes Material vor und begründete dies damit, dass die optimalen Recyclingraten anhand des Kosten/Nutzen-Verhältnisses für das jeweilige Material ermittelt werden sollten, das von Fall zu Fall sehr unterschiedlich ausfallen kann. [49]

[49] Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinie 94/62/EG über Verpackungen und Verpackungsabfälle, KOM (2001) 729 endg., ABl. C 103 E vom 7.12.2001, insbes. S. 12 ff.

Die Festlegung von Zielvorgaben für Altprodukte erwies sich als erfolgreiches Instrument zur Förderung von getrennter Sammlung und Recycling. In einigen Fällen stellt sich jedoch die Frage, warum bestimmte Materialien in einem Abfallstrom angeführt werden, in anderen dagegen nicht. Beispielsweise schreiben zwar gemeinschaftliche Rechtsvorschriften das Recycling von Papier und Karton aus Verpackungen vor, es fehlen jedoch entsprechende Vorschriften für Papier aus anderen Quellen, z.B. Büro- oder Zeitungspapier. Solches Papier ist häufig sowohl aus wirtschaftlicher als auch aus ökologischer Sicht mindestens genauso für das Recycling geeignet. Ähnlich sehen die Rechtsvorschriften der Gemeinschaft zwar das Recycling von Kunststoffverpackungen und, in der Praxis, Kunststoffen aus einigen anderen Abfallströmen vor, für die bereits Vorschriften erlassen wurden (Altfahrzeuge und vor allem Elektro- und Elektronikaltgeräte), doch gibt es bisher keine solchen Vorschriften für das Recycling von Kunststoffen aus anderen wichtigen Anwendungen, z.B. Baumaterialien.

Der abfallstromorientierte und der materialspezifische Ansatz könnten kombiniert werden. Im allgemeinen ist es durchaus möglich, dass der abfallstromorientierte Ansatz geeigneter ist, die getrennte Sammlung und die Demontage komplexer Altprodukte sicherzustellen. Die Recyclingziele könnten dann auf der Grundlage eines materialspezifischen Ansatzes festgelegt werden. Für einen solchen Ansatz wäre es erforderlich, in den künftigen Abfallvorschriften die Anforderungen in Bezug auf die getrennte Sammlung und die Demontage von den Recyclingzielen zu trennen. Bei der Bewertung der Wirksamkeit zusätzlicher materialspezifischer Zielvorgaben sollten die Unterschiede zwischen den einzelnen Materialien, den Recyclingverfahren und den Marktstrukturen eingehend berücksichtigt werden.

Zweitens sehen die geltenden Richtlinien vor, dass alle Mitgliedstaaten das gleiche Recyclingziel erreichen sollen. Die Frage ist jedoch berechtigt, ob diese einheitliche Zielvorgabe aus ökologischer und aus wirtschaftlicher Sicht wirklich die wirksamste Lösung ist. Aus ökologischer Sicht ist es wichtiger, dass Sammlung und Recycling in der Gemeinschaft insgesamt optimiert werden, als dass dies in einem bestimmten Mitgliedstaat geschieht. Aus wirtschaftlicher Sicht ist es wichtiger, dass innerhalb des Binnenmarktes faire Wettbewerbsbedingungen geschaffen werden, als dass überall das gleiche Sammel- und Recyclingniveau erreicht wird. Dies könnte berücksichtigt werden, indem ein Gesamt-Recyclingziel auf Gemeinschaftsebene festgelegt und es den Marktkräften überlassen wird, zu bestimmen, welche Recyclinganlagen das Ziel auf die kostengünstigste Weise erreichen können. Ein solcher Ansatz würde einen stärker marktorientierten Rechtsrahmen erfordern. Ein solcher Ansatz wäre jedoch wohl nur tragbar, wenn die Umweltstandards für Recyclinganlagen in der gesamten Gemeinschaft stärker harmonisiert wären, als dies derzeit der Fall ist. Um zu gewährleisten, dass ein solcher Rechtsrahmen durchsetzbar ist, müsste er eine klare Aufteilung der Verantwortlichkeiten und ein angemessenes System beinhalten, das Angaben über Erfolge liefert.

Die in den geltenden Rechtsvorschriften der Gemeinschaft, z.B. den Richtlinien über Verpackungen, Altfahrzeuge und Elektro- und Elektronikaltgeräte enthaltenen Recyclingziele sind verbindlich. Dieser Ansatz könnte ausgeweitet werden, wenn in künftige Maßnahmen materialorientierte Ziele aufgenommen werden. Darüber hinaus könnten ergänzende Richtwerte für große Abfallströme wie Bau- und Abbruchabfälle und feste Siedlungsabfälle vorgegeben werden. Dies wäre eine Möglichkeit, die Fortschritte in den einzelnen Mitgliedstaaten zu überwachen und gleichzeitig genügend Spielraum zu lassen, um den unterschiedlichen lokalen Gegebenheiten in der Gemeinschaft Rechnung zu tragen.

Die Mitteilung und die daran anschließende Debatte sollten Anstöße für neue Ideen geben, wie Zielvorgaben festgelegt werden können, die sowohl aus ökologischer als auch aus wirtschaftlicher Sicht mehr Wirkung zeigen. Dies könnten unter anderem Zielvorgaben sein, die auf Materialien statt auf Altprodukte ausgerichtet sind, oder Zielvorgaben auf Gemeinschafts- statt auf einzelstaatlicher Ebene, die größere Flexibilität bieten, um Sammlung und Recycling auf geographische Gebiete zu konzentrieren, wo sie die größte Wirkung haben, usw.. Dieser Ansatz könnte ergänzt werden durch allgemeinere Richtwerte für große Abfallströme wie feste Siedlungsabfälle.

Die Kommission würde daher Anregungen seitens der Interessengruppen begrüßen, insbesondere in Bezug auf folgende Punkte:

- die potentielle Rolle und Effizienz materialorientierter Zielvorgaben;

- die Kosten für die Anwendung materialspezifischer Zielvorgaben in Verbindung mit Zielvorgaben für Altprodukte;

- die Möglichkeit, durch Festlegung von Zielvorgaben für die gesamte Gemeinschaft für größere Flexibilität zu sorgen, die es ermöglicht, den lokalen Gegebenheiten Rechnung zu tragen. Dies hätte auch Auswirkungen auf den Wettbewerb in der Recyclingindustrie;

- die jeweilige Rolle verbindlicher oder als Richtwert vorgegebener Recyclingziele.

5. Bausteine einer thematischen Strategie

5.1. Einleitung

Dieses Kapitel befasst sich mit den Instrumenten für die Anwendung der in Kapitel 4 erörterten Zielvorgaben für Abfallvermeidung und Abfallrecycling. Ausgehend von der Bewertung bestehender Maßnahmen der Gemeinschaft in Kapitel 3 ist die Kommission der Ansicht, dass die künftige thematische Strategie für Abfallvermeidung und -recycling um vier Bausteine herum strukturiert werden sollte:

Block 1. die wichtigsten Instrumente zur Förderung der Abfallvermeidung;

Block 2. die wichtigsten Instrumente zur Förderung des Abfallrecycling;

Block 3. Maßnahmen zur Schließung der Lücke bei den Standards für das Abfallrecycling;

Block 4. flankierende Maßnahmen zur Förderung von Abfallvermeidung und -recycling;

Diese Bausteine sollen Prioritäten für die nächsten Jahre setzen und die Durchführung bestehender Rechtsvorschriften und Strategien ergänzen. Durch die geltenden Abfallvorschriften der EG wurden zwar ansehnliche Fortschritte in Bezug auf die nachhaltigere Bewirtschaftung von Abfällen erzielt, sie bieten jedoch noch keinen umfassenden Rahmen zur Förderung von Abfallvermeidung und -recycling. Außerdem sind einige der geltenden Richtlinien aus technischer Sicht höchst komplex. Abgesehen von einigen Elementen wie dem schrittweisen Verbot bestimmter gefährlicher Stoffe hat die Abfallvermeidungspolitik bisher versagt, weil es keine klare Richtung für mögliche Ansätze gibt. Damit die Abfallpolitik die größtmögliche Wirkung zeigen kann, müssen die Anstrengungen daher gezielt auf die Elemente mit dem größten Potential zur Verringerung der Umweltauswirkungen und auf die Probleme bei der Anwendung der Abfallvorschriften ausgerichtet werden.

Entscheidungen in Bezug auf Ressourcennutzung und Abfallbewirtschaftung hängen oft zum großen Teil von den relativen Preisen verschiedener Abfallbehandlungsoptionen ab (Deponierung, Verbrennung, Gasifizierung, stoffliche Verwertung usw.). Rechtsvorschriften können eingesetzt werden, um Verhaltensänderungen herbeizuführen, aber solange die Preissignale den Zielen des Gesetzgebers entgegenwirken, gibt es einen Anreiz, diese Vorschriften zu umgehen, und es sind immer kompliziertere Mechanismen erforderlich, und die Anwendung der Vorschriften durchzusetzen und zu kontrollieren. Darüber hinaus machte die Kommission in ihrer Mitteilung Strategie der Europäischen Union für die nachhaltige Entwicklung [50] deutlich, dass sie in ihrer Politik und den Legislativvorschlägen immer dann dem marktorientierten Ansatz, der preisliche Anreize bietet, den Vorzug geben wird, wenn Aussicht dafür besteht, dass die sozialen und umweltpolitischen Ziele mit diesem Ansatz auf flexible und kosteneffiziente Weise erreicht werden können. Solche Ansätze müssten mit den internationalen Handelsregeln vereinbar sein. Weiter ist die Kommission der Ansicht, dass der wirtschaftliche Aspekt der Abfallwirtschaft im Allgemeinen und der Recyclingindustrie im Besonderen Teil der Herausforderung ist, vor der die EU heute steht. Die Kommission wird dafür sorgen, dass bei der Ausarbeitung und Durchführung der künftigen Strategie für Abfallvermeidung und -recycling dem wirtschaftlichen Aspekt uneingeschränkt Rechnung getragen wird.

[50] Mitteilung der Kommission KOM (2001) 264 endg. vom 15.5.2001: ,Nachhaltige Entwicklung in Europa für eine bessere Welt: Strategie der Europäischen Union für die nachhaltige Entwicklung".

Diese Mitteilung prüft, wie gewährleistet werden kann, dass durch einen Instrumentenmix aus gesetzgeberischen, freiwilligen und wirtschaftlichen Maßnahmen die geeigneten Anreize geschaffen werden können, um in den Bereichen Vermeidung und Recycling eine nachhaltigere Abfallbewirtschaftung zu fördern. Weiter prüft diese Mitteilung die Möglichkeiten, die bestehenden Lücken in den Abfallrecyclingstandards der Gemeinschaft zu schließen und die grundlegenden Begriffsbestimmungen in den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften zu klären.

Diese Maßnahmen ergänzen die derzeit geplanten Richtlinien, d.h. Vorschläge zur Änderung der Klärschlamm-Richtlinie und der Verordnung über die Verbringung von Abfällen sowie der Richtlinie über biologisch abbaubare Abfälle [51] und über mineralische Abfälle. Im Rahmen der thematischen Strategie werden unter Umständen weitere Vorschläge, z.B. zu Bau- und Abbruchabfällen, vorgelegt.

[51] Die Richtlinien über Klärschlamm und über biologisch abbaubare Abfälle stehen in engem Zusammenhang mit der thematischen Strategie für den Bodenschutz. Daher werden die Probleme, um die es bei diesen Richtlinien geht, in diesem Zusammenhang diskutiert und nicht im Rahmen der hier vorgestellten Strategie.

Unter 5.2 wird untersucht, inwieweit verschiedene Instrumente geeignet sind, die Abfallvermeidung zu fördern, unter 5.3 wird dies im Hinblick auf das Recycling geprüft. Einige der im Folgenden untersuchten zur Verfügung stehenden Instrumente werden sowohl die Vermeidung als auch das Recycling von Abfällen fördern. Sie werden unter dem Stichwort besprochen, für das sie die größten Auswirkungen haben werden. Dabei soll nicht auf den Einsatz eines bestimmten Instruments hingewirkt, sondern eine Debatte über die mögliche Rolle und Wirksamkeit dieser Instrumente im Rahmen einer umfassenden thematischen Strategie eingeleitet werden. Die Wirksamkeit eines bestimmten Instruments wird stark von dem jeweiligen wirtschaftlichen und technischen Kontext abhängen, so dass es wohl kaum einen einzigen Lösungsansatz gibt, der für alle Fälle geeignet ist. Daher legt sich die Kommission zum jetzigen Zeitpunkt noch nicht fest, in welcher Weise die Instrumente eingesetzt und kombiniert werden sollten.

Unter 5.4 wird erläutert, dass europaweit die gleichen Ausgangbedingungen für das Recycling gewährleistet werden müssen. Dies gewinnt insbesondere an Bedeutung, wenn eine stärker marktorientierte Politik zum Tragen kommt, da unterschiedliche Umweltstandards für Recyclinganlagen in Europa die Furcht vor einem unfairen Wettbewerb durch ,Standard-Dumping" schüren würden. Unter 5.5 schließlich werden einige flankierende Maßnahmen untersucht, die ergriffen werden könnten, um dem Recycling Auftrieb zu geben. Diese Maßnahmen würden allein nicht ausreichen, um spürbare Fortschritte zu erzielen, aber sie könnten die Kernmaßnahmen der Bausteine 1 und 2 sinnvoll unterstützen.

5.2. Instrumente zur Förderung der Abfallvermeidung

5.2.1. Gezielte Maßnahmen für die quantitative Vermeidung

Echte Fortschritte bei der Abfallvermeidung zu erzielen bedeutet, die Art und Weise zu ändern, wie Ressourcen in Produktionsprozessen und in Produkten verwendet werden. Dies erfordert eine Änderung des Verhaltens von Haushalten, Produzenten und anderen Akteuren in der Wirtschaft. Traditionelle gesetzgeberische Maßnahmen können dabei zwar eine Rolle spielen, zeigen jedoch für sich genommen in einem solchen komplexen Zusammenhang selten Wirkung. Da alle Materialien, die in einer Wirtschaft verwendet werden, früher oder später zu Abfall werden, setzen größere Änderungen beim Abfallaufkommen Änderungen der Produktions- und Verbrauchsmuster voraus. Dies erfordert strategische Ansätze, die über die Abfallpolitik im eigentlichen Sinne hinausgehen und Bereiche wie Ressourcenmanagement und integrierter Produktpolitik einbeziehen.

Es gibt eine Reihe von Optionen, das Problem der Abfallvermeidung unter dem Gesichtspunkt der Abfallbewirtschaftung anzugehen. Dies geschieht häufig in Form von wirtschaftlichen Instrumenten oder Informationskampagnen, und durch diese Maßnahmen können sowohl die Abfallvermeidung gefördert als auch Abfälle verstärkt Abfallbehandlungsoptionen zugeleitet werden, die zu bevorzugen sind, wie beispielsweise dem Recycling. Allerdings gibt es im allgemeinen nicht viel praktische Erfahrung mit Instrumenten, die geeignet wären, eine beträchtliche quantitative Verringerung des Abfallaufkommens herbeizuführen, und bei denen die Gemeinschaft eine Rolle spielen könnte.

Es ließe sich jedoch ein zusätzlicher Nutzen erzielen, wenn nationale Maßnahmen, die die Marktteilnehmer ansprechen, koordiniert werden. Insbesondere die Wahl des Verbrauchers sowie Systeme auf Freiwilligkeitsbasis, die von den öffentlichen Beschaffern angewandt werden, können ein deutliches Signal für die Entwicklung grünerer Produkte setzen, unter anderem für Produkte bei deren Produktion, Nutzung und Verbrauch weniger Abfall anfällt. Nationale und lokale Ansätze, Anreize für die Verbraucher zu suchen, solche grüneren Produkte zu wählen, könnten von einem Informationsaustausch und einer Debatte auf europäischer Ebene profitieren. Dies gilt auch für nationale Anreize für grünere Produktionsweisen. Die Debatte über einen solchen Ansatz im Rahmen dieser Mitteilung könnte zu einem besseren Verständnis beitragen, wie die Abfallvermeidung in die integrierte Produktpolitik einbezogen werden könnte.

Die Kommission begrüßt daher den Beitrag aller Interessengruppen im Hinblick auf eine umfassende Bewertung der Wirksamkeit verschiedener Instrumente für die Umsetzung der künftigen Abfallvermeidungsziele und der Rolle, die die Gemeinschaft bei der Entwicklung dieser Instrumente spielen könnte. Insbesondere ist die Kommission an den Ansichten der Mitgliedstaaten und Interessengruppen zu den Vorteilen eines Informationsaustauschs auf europäischer Ebene über nationale Systeme zur Schaffung von Anreizen für die Verbraucher und über Initiativen für grüne Beschaffung interessiert.

5.2.2. Gezielte Maßnahmen für die qualitative Vermeidung

Die künftige Verordnung über die Chemikalienpolitik zielt darauf ab, ein hohes Schutzniveau für die menschliche Gesundheit und die Umwelt zu gewährleisten und gleichzeitig das wirksame Funktionieren des Binnenmarktes sicherzustellen und Innovation und Wettbewerbsfähigkeit in der chemischen Industrie zu fördern. 2001 nahm die Kommission ein Weißbuch [52] an, in dem sie Vorschläge für eine künftige Chemikalienpolitik unterbreitete. Kernstück dieser Vorschläge ist das REACH-System (Registration, Evaluation and Authorisation of Chemicals - Registrierung, Bewertung und Zulassung von Chemikalien). Dieses System stützt sich auf eine Reihe von Grundsätzen, um unser Wissen über Chemikalien zu erweitern, die die menschliche Gesundheit und die Umwelt schädigen können, und die Überwachung dieser Chemikalien zu verschärfen. Dazu gehören unter anderem folgende Maßnahmen:

[52] Weißbuch - Strategie für eine zukünftige Chemikalienpolitik, KOM(2001) 88 endg. vom 27.2.2001.

- Die Hersteller und andere nachgeschaltete Anwender werden verpflichtet, die Sicherheit ihrer Produkte für den Teil des Lebenszyklus zu bewerten, zu dem sie beitragen, einschließlich der Entsorgung und der Abfallverwertung;

- Es werden Anreize für die Substitution gefährlicher durch weniger gefährliche Stoffe geschaffen, wo geeignete Alternativen zur Verfügung stehen. Die stärkere Verantwortlichkeit der nachgeschalteten Anwender und die bessere Information der Öffentlichkeit würden eine starke Nachfrage nach Ersatzchemikalien zur Folge haben, die ausreichend geprüft und für den vorgesehenen Verwendungszweck sicher sind;

Für Stoffe, die in besonderem Maße zur Besorgnis Anlass geben, sieht das Weißbuch ein Zulassungssystem auf der Grundlage einer Risikobeurteilung vor, die den gesamten Lebenszyklus des Stoffs in Bezug auf den besonderen Verwendungszweck erfasst, einschließlich der Entsorgung. Die Zulassung wird erteilt, wenn der Verwendungszweck ein zu vernachlässigendes Risiko birgt.

Der Ansatz, den die Kommission mit diesem Weißbuch verfolgt, würde es ermöglichen, die Verwendung gefährlicher Stoffe, auch solcher Stoffe, die in die Abfallkette eingehen, sehr viel besser zu kontrollieren, und gleichzeitig die Substitution gefährlicher Stoffe zu fördern, wenn geeignete Alternativen zur Verfügung stehen. Dies wiederum dürfte zu einer Verringerung des Aufkommens gefährlicher Abfälle (bei der Produktion und nach Verbrauch) führen.

Die Kommission hat jetzt eine 8-Wochen dauernde Internet-Konsultation über die Umsetzbarkeit des vorgeschlagenen zukünftigen REACH-Systems gestartet, die bis zum 10 Juli laufen wird [53].

[53] http://europa.eu.int/comm/environment/ chemicals/whitepaper.htm

Angesichts der weitreichenden Auswirkungen der neuen Chemikalienpolitik und des engen Zusammenhangs zwischen der Verwendung gefährlicher Stoffe und dem Aufkommen gefährlicher Abfälle sollte das Risikomanagement in bezug auf solche Stoffe über das REACH-System erfolgen. Dies könnte auch die Aspekte der qualitativen Abfallvermeidung umfassen. Dennoch behält sich die Kommission die Möglichkeit vor, zusätzliche Beschränkungen für bestimmte Stoffe und Anwendungen zu erlassen, die in der Abfallphase ein besonderes Risiko darstellen können. Solche Vorschriften entsprechen den Ansätzen der geltenden Abfallrichtlinien und fänden Anwendung, bis das REACH-System diese Aspekte vollständig abdeckt.

5.2.3. Andere Maßnahmen zur Förderung sowohl der quantitativen als auch der qualitativen Abfallvermeidung:

5.2.3.1. Abfallvermeidungspläne

Abfallvermeidungspläne können sowohl zur quantitativen als zur qualitativen Abfallvermeidung beitragen. Die Mitgliedstaaten haben eine Reihe von Initiativen und Programmen zur Erarbeitung solcher Pläne durch die Wirtschaftsbeteiligten eingeleitet. Befürworter dieses Ansatzes machen geltend, dass aufgrund der Komplexität der Abfallvermeidung kostenwirksame Maßnahmen in diesem Bereich nur durch intensive Gespräche mit den betroffenen Wirtschaftssektoren ermittelt werden können. Damit ausgehandelte Abfallvermeidungspläne erfolgreich sein können ist darüber hinaus ein entschlossenes Engagement der Behörden erforderlich.

Diese Pläne können für ganze Wirtschaftssektoren oder für einzelne Unternehmen ausgearbeitet werden, beispielsweise im Rahmen von Umweltmanagementsystemen wie dem Gemeinschaftssystem für das Umweltmanagement und die Umweltbetriebsprüfung (EMAS). [54] Abfallvermeidungspläne könnten auf verschiedener - europäischer, nationaler und lokaler - Ebene ausgehandelt werden, mit unterschiedlichen, aber sich ergänzenden Ausrichtungen. Sie könnten durch gemeinschaftliche Rechtsvorschriften verbindlich vorgeschrieben oder in Form von Umweltschutzvereinbarungen festgelegt werden.

[54] Verordnung (EG) Nr. 761/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. März 2001 über die freiwillige Beteiligung von Organisationen an einem Gemeinschaftssystem für das Umweltmanagement und die Umweltbetriebsprüfung (EMAS), ABl. L 114 vom 24.4.2001, S.1.

Es könnten auch andere Optionen erwähnt werden, wie beispielsweise handelbare Zertifikate für Industrieabfälle. Allerdings gibt es im allgemeinen nicht viel praktische Erfahrung mit Instrumenten, die geeignet wären, eine beträchtliche quantitative Verringerung des Abfallaufkommens herbeizuführen, und bei denen die Gemeinschaft eine Rolle spielen könnte.

5.2.3.2. IVVU-Richtlinie und BREF-Dokumente

Nach der IVVU-Richtlinie gehört es zu den Grundpflichten des Betreibers, die Entstehung von Abfällen entsprechend der Richtlinie 75/442/EWG des Rates vom 15. Juli 1975 über Abfälle zu vermeiden, und bei der Festlegung der besten verfügbaren Techniken sind unter anderem der Einsatz abfallarmer Technologie und der Einsatz weniger gefährlicher Stoffe zu berücksichtigen (qualitative Vermeidung). Die möglichen Auswirkungen dieser Richtlinie auf die Abfallvermeidung sollten nicht unterschätzt werden, da die meisten [55] wichtigen Produzenten in der Industrie in ihren Geltungsbereich fallen.

[55] Nicht darunter fallen unter anderem die Sektoren Bergbau und Gewinnung von Steinen und Erden, Forstwirtschaft und der größte Teil der Landwirtschaft.

Auch wenn sich die Auswirkungen der Richtlinie noch nicht abschätzen lassen, da sie noch nicht so lange Anwendung findet, ist es wünschenswert, die be