C 226/64 DE 8.8.2000 Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften
Stellungnahme des Ausschusses der Regionen zu dem „Bericht der Kommission ‘Halbzeitüberprü-
fung der Strukturinterventionen Ziel-1- und Ziel-6-Programme (1994-1999): Entwicklung einer
Managementkultur durch Bewertung: hin zu bewährten Praktiken’“
(2000/C 226/17)
DER AUSSCHUSS DER REGIONEN,
gestützt auf den Bericht der Kommission über die „Halbzeitüberprüfung der Strukturinterventionen —
Ziel-1- und Ziel-6-Programme (1994-1999): Entwicklung einer Managementkultur durch Bewertung: hin
zu bewährten Praktiken“ (KOM(1998) 782 endg),
gestützt auf den Beschluß seines Präsidiums am 2. Juni 1999, gemäß Artikel 265 Absatz 5 des Vertrags
zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft eine Stellungnahme zu diesem Thema abzugeben und dieFachkommission 1 „Regionalpolitik, Strukturfonds, wirtschaftliche und soziale Kohäsion, grenzüber-
schreitende und interregionale Kooperation“ mit der Erarbeitung dieser Stellungnahme zu beauftragen,
gestützt auf den von der Fachkommission 1 am 2. Februar 2000 angenommenen Stellungnahmeentwurf
(CdR 388/99 rev. 2) (Berichterstatter: Herr Watson, Mitglied des Rats des Großraumbezirks Sefton,
UK/PPE);
verabschiedete auf seiner 33. Plenartagung am 12./13. April 2000 (Sitzung vom 13. April) folgende
Stellungnahme.
1.Einleitung 2.Die Halbzeitbewertung
2.1. Hauptanliegen der Strukturfonds ist es, im Rahmen 1.1. Im Zuge der Reformbestrebungen wurde im Jahr 1998
spezifischer nationaler Strategien und Prioritäten zum Abbau ein kontinuierliches Verfahren zur Bewertung der Struktur-
des wirtschaftlichen und sozialen Gefälles beizutragen. Durch fondsprogramme eingeführt, das eine Ex-ante-Bewertung, eine
die Halbzeitbewertungen kann festgestellt werden, inwieweit Halbzeitbewertung und eine Ex-post-Bewertung der von der
Programme an die wirtschaftliche Entwicklung in den Mitglied- Europäischen Union kofinanzierten Programme umfaßt. Ziel
staaten angepaßt werden müssen. ist es, einen sinnvollen Einsatz der EU-Mittel zu gewährleisten,
insbesondere im Hinblick auf den Abbau des wirtschaftlichen
und sozialen Gefälles in den Ziel-1- und Ziel-6-Gebieten.
2.2. Dies betrifft vor allem die vier „Kohäsionsländer“, die
fast vollständig im Rahmen von GFK gefördert werden: Im
Fall Irland wurden beispielsweise Mittel auf die öffentliche1.2. Der Kommissionsbericht enthält eine Erörterung desInfrastruktur umgelenkt, um diese an das rasche Wirtschafts-globalen Verfahrens, die wichtigsten Erkenntnisse, die wesentli-wachstum anzupassen. Andere exogene Faktoren wie diechen Ergebnisse und Anpassungen und die Auswirkungen aufDringlichkeitsmaßnahmen nach dem Erdbeben in Italien unddie künftigen Programme. Es werden auch Empfehlungen fürdie Einführung der Beschäftigung als eine der wichtigstenden nächsten Programmplanungszeitraum unterbreitet. DerPrioritäten der EU haben ebenfalls zu Umorientierungen inAdR möchte seinerseits ebenfalls Empfehlungen aussprechen.Programmen geführt.
1.3. In dem Bericht werden die wesentlichen Elemente von 2.3. Im Mai 1997 legte die Kommission im Auftrag der
über hundert Halbzeitbewertungen zusammengefaßt, die im Mitgliedstaaten Leitlinien betreffend Prioritäten für die Anpas-
Zusammenhang mit den Ziel-1- und Ziel-6-Programmen sung der Strukturfondsinterventionen nach der Halbzeitbewer-
aus dem Zeitraum 1994-1999 durchgeführt wurden. Diese tung vor. Sie tragen dem sich verändernden politischen Umfeld
Bewertungen wurden überwiegend in den Jahren 1997 und in der ganzen EU Rechnung und legen fest, welche Elemente
1998 vorgenommen und konnten somit die von der Kommis- bei der Halbzeitbewertung zu berücksichtigen sind.
sion 1997 veröffentlichten Leitlinien berücksichtigen.
2.4. Die Halbzeitbewertungen haben sich in erster Linie
auf die den entsprechenden Begleitsystemen entstammenden 1.4. Für die Halbzeitbewertung sind die betreffenden Mit-
gliedstaaten, die Regionen und die Kommission gemeinsam Finanzdaten gestützt. Zum Zeitpunkt der Halbzeitbewertungen
dürften kaum Informationen über weitreichendere, langfristi- zuständig, und es wurden durchschnittlich 0,1 % der Gesamt-
mittel für diese Bewertungen ausgegeben aufgewendet. gere Auswirkungen der Strukturfonds vorliegen.
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3.Lehren aus den Halbzeitbewertungen 3.7. Dem Kommissionsbericht zufolge konnten einige
wichtige makroökonomische Auswirkungen der GFK in dengrößeren Mitgliedstaaten (den vier Kohäsionsländern, Italien 3.1. Die Anzahl der durchgeführten Halbzeitbewertungen
und Deutschland) im Zuge der Halbzeitbewertung beurteilt (über 100) untermauert, welche Bedeutung die Kommission
werden. Es gibt eindeutige positive Auswirkungen der Struktur- und die Mitgliedstaaten dem Bewertungsverfahren beimessen.
fondsinterventionen auf Wirtschaftswachstum und Beschäfti- Dabei muß zunächst geprüft werden, inwieweit sich ein
gung, wobei allerdings verstärkt integrierte Modelle herangezo- Programm für eine Bewertung eignet, und dann ist die
gen werden sollten, mit deren Hilfe die Auswirkungen auf anschließend anzuwendende Methodik festzulegen. Im Zuge
Angebot und Nachfrage analysiert werden können. der Halbzeitbewertung soll im wesentlichen beurteilt werden,
in welchem Maße die ursprünglichen Programmziele nach derHälfte der Programmlaufzeit erreicht worden sind und welche
3.8. Allgemein wirken sich die Strukturfondsinterventionen ersten Auswirkungen die Interventionen hervorgebracht ha-
prozentual stärker auf das Wirtschaftswachstum als auf die ben, und erforderlichenfalls sollen Empfehlungen zur Verbesse-
Beschäftigungszunahme aus, was daran liegen dürfte, daß rung der Programmverwaltung unterbreitet werden.
Effizienz- und Produktivitätssteigerung eines Unternehmens
Hand in Hand gehen. Die Förderung des Wirtschaftswachstums3.2. Es liegt auf der Hand, daß die Bewerter sowohl
geht nicht notwendigerweise mit der Schaffung von Ar-von den Verwaltungsbehörden als auch von den für diebeitsplätzen einher, und während die Strukturfonds zwar dieDurchführung der Programme zuständigen Einrichtungen un-Beschäftigungseffekte angemessen berücksichtigen müssen,abhängig sein müssen. Allerdings nennt der Bericht zwei
sollte bei den Bewertungen die wirtschaftliche Effizienz derBeispiele von hochwirksamen internen Bewertungen in ItalienInvestitionen vorrangige Bedeutung haben.(durch die Bewertungsstelle des Haushaltsministeriums) und
Irland. Unabhängig von der gewählten Vorgehensweise müssen
sich die Bewertungen auf die vereinbarten Kriterien und3.9. Bei kleineren Programmen (zumeist DPP) lassen sichProgrammziele stützen, damit gewährleistet ist, daß Fortschrit-die makroökonomischen Auswirkungen aufgrund der gesamt-te (bzw. deren Mangel) meßbar sind und erforderlichenfallswirtschaftlichen Zusammenhänge nur schwer anhand vongeeignete Maßnahmen ergriffen werden können.Modellen beurteilen. In dem Kommissionsbericht wird ein
belgisches Modell als Beispiel für eine bewährte Verfahrenswei-3.3. In einigen Fällen mag Interesse daran bestehen, beimse angeführt; dieses Modell zeigt, daß die Gefahr eines Absin-Aufbau der Partnerschaft an angemessen qualifizierte For-kens des Wachstumstempos nach Abschluß des DPP besteht.schungsinstitute, die Teil von Hochschuleinrichtungen sein
können, oder an die Sozialpartner heranzutreten. Häufig sind
die Vertreter solcher Gremien Mitglied in den Programmbe-3.10. Im Zusammenhang mit der Wirksamkeit der Inter-gleitausschüssen und besitzen gleichzeitig den erforderlichenventionen geht die Kommission auf die Beurteilung derFach- und Sachverstand, um U ¨berprüfungen und Bewertungenangewendeten Indikatoren ein. Die Bewertungen hatten invornehmen zu können. Nach Ansicht des AdR sollte dies unterzahlreichen Fällen eine umfangreiche U ¨berprüfung der verein-der Voraussetzung zulässig sein, daß die jeweiligen Aufgabenbarten materiellen und Wirkungsindikatoren zur Folge. Auf dieund Pflichten klar und deutlich voneinander abgegrenzt werden.Effizienz wird allerdings nicht weiter ausführlich eingegangen.
3.4. Die Programmbegleitausschüsse haben im allgemeinen
engagiert die Verantwortung dafür übernommen, die im3.11. Die Kommission stellt fest, daß sich ein programm-Rahmen der Bewertungen unterbreiteten Empfehlungen umzu-übergreifender U ¨berblick über die wichtigsten Realisierungensetzen, und es wurden geeignete Unterstrukturen für dieund Ergebnisse nur schwer erstellen läßt, da die ProgrammeVerwaltung der Bewertungen und die Anwendung der Bewer-sich nicht über die verschiedenen Regionen hinweg vergleichentungsempfehlungen eingerichtet.lassen. Dies liegt vor allem daran, daß Kommission und
Mitgliedstaaten vor der Programmdurchführung keine gemein-
3.5. Die Einbeziehung der regionalen Behörden fiel je samen Schlüsselindikatoren vereinbart haben. Dieser Aspekt
nach den politischen und institutionellen Gegebenheiten des sollte genauer untersucht werden, da die Indikatoren mögli-
betreffenden Mitgliedstaates unterschiedlich aus. Anscheinend cherweise an die jeweiligen lokalen Gegebenheiten angepaßt
waren die Regionalbehörden dann stärker direkt beteiligt, werden. Dies wäre aus zwingenden wirtschaftlichen und
wenn die Strukturfonds in Form von GFK — anstatt über DPP, sozialen Gründen zwar im Einzelfall vertretbar, darf jedoch
die naturgemäß eher als nationale Programme durchgeführt nicht allgemein Usus werden.
werden — tätig wurden.
3.6. Die Bewertungsberichte wiesen im allgemeinen eine 3.12. Als wesentliches Element der Halbzeitbewertungen
wurden die Begleitsysteme und die Projektauswahlkriterien hohe Qualität und ein hohes Niveau auf, was die auf diesem
Gebiet erzielten Fortschritte veranschaulicht. Teilweise zeich- geprüft. Bei den laufenden Programmen werden in weitaus
höherem Maß als früher quantitative Indikatoren verwendet. net dafür das MEANS-Programm verantwortlich, das auf die
Erleichterung der Beurteilung von Maßnahmen der Struktur- Bei einigen Programmen werden jedoch keine ausreichenden
Informationen erlangt, wobei es allgemein Probleme bezüglich fonds abstellt. Allerdings kritisiert die Kommission in ihrem
Bericht, daß einige Halbzeitbewertungsberichte zu akademisch der Quantifizierung geeigneter Indikatoren gibt. Bei vielen
Programmen werden die vorhandenen Informationen offen- oder zu sehr auf Verwaltungsfragen (anstatt auf Ergebnisse
und Auswirkungen) beschränkt sind, nicht unabhängig genug kundig nicht zum Aufbau eines wirksamen Verwaltungsinstru-
ments genutzt, in dem die finanziellen und materiellen Realisie- sind oder durch mangelnde Kooperation seitens der Verwal-
tungsbehörden erschwert wurden. rungen, Ergebnisse und Auswirkungen erfaßt werden.
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3.13. In einigen Fällen wurden im Interesse der Transparenz 5. Empfehlungen
des Auswahlprozesses sehr ausgeklügelte Projektauswahlkrite-rien entwickelt. Bei vielen Halbzeitbewertungen wurden jedoch5.1. Der Ausschuß der Regionen stuft EU-Leitlinien fürZweifel an der Wirksamkeit dieser Systeme laut, da transparen-Halbzeitbewertungen als sehr wichtig ein und hebt hervor, daßte Punktesysteme nicht unbedingt zur Auswahl der bestendiese den Programmverwaltern möglichst früh an die HandProjekte führen.gegeben werden sollten, damit das Verfahren sich darauf
stützen kann.
3.14. Die meisten Halbzeitbewertungen haben sich als
nützliches Instrument und wichtige Informationsquelle für die
5.2. In der nächsten Programmplanungsperiode soll eine Entscheidungsträger erwiesen. Meistens haben die Programm-
leistungsgebundene Reserve eingeführt werden, und der AdR verwalter die ausgesprochenen Empfehlungen umgesetzt. Au-
drängt darauf, frühzeitig eindeutige EU-weit geltende Schlüssel- ßerdem hat auch die engagierte Zuarbeit der Programmpartner
indikatoren festzulegen, anhand derer die Leistung gemessen im Hinblick auf die Verbesserung der Programmdurchführung
wird. Es sollte alles daran gesetzt werden, daß diese Indikatoren einen wesentlichen Einfluß auf den Erfolg eines Bewertungsver-
vor Programmbeginn feststehen. fahrens.
3.15. Die Halbzeitbewertungen haben meistens zu einer 5.3. Nach Ansicht des AdR ist eine klareres Bewertungskon-
Mittelumverteilung innerhalb der GFK/DPP geführt. Diese zept erforderlich, damit EU-weit vergleichbare Berichte über
Umverteilungen zogen dem Kommissionsbericht zufolge fast die Wirksamkeit der Strukturfondsinterventionen erstellt wer-
nie eine A ¨nderung der strategischen Prioritäten der Programme den können.
nach sich. In einigen Fällen wurden neue Maßnahmen aufge-
legt.
5.4. Der AdR plädiert für ein proaktiveres Vorgehen beim
Austausch bewährter Verfahrensweisen zwischen den Bewer-3.16. Allgemein gelangt die Kommission in ihrem Berichttern und den für die Programmdurchführung Zuständigen,zu dem Schluß, daß sich nicht immer einfach feststellenum bereits durch die Konzeption und Durchführung derließ, inwieweit übergeordnete EU-Prioritäten berücksichtigtProgramme zu gewährleisten, daß im Zuge der Bewertungwurden. Insgesamt lagen die Schwerpunkte — entsprechendohne weiteres vorbildliche Verfahrensweisen erkannt werdender globalen Entwicklung — auf Beschäftigung, Umwelt undkönnen.nachhaltiger Entwicklung sowie Informationstechnologien.
5.5. Der AdR würde die Entwicklung einer Reihe gemeinsa-3.17. In ihren Schlußfolgerungen betont die Kommission,mer Schlüsselindikatoren begrüßen, die anstatt ausschließlichdaß die Begleitverfahren sowohl finanzielle als auchauf die Aktivitäten, Mittelbindungen und -aufwendungen aufprogrammrelevante Ergebnisse und Auswirkungen berücksich-Ergebnisse und Auswirkungen ausgerichtet sind, um einentigen müssen. Dazu sind deutliche, quantifizierte Ziele undstrukturfondsübergreifenden Leistungsvergleich anstellen zuIndikatoren für die Begleitung und Bewertung nötig sowiekönnen. Diese Indikatoren sollten nicht nur BIP-relevant sein,besser geeignete Projektauswahlkriterien, vereinfachte Verwal-sondern sich auch auf die globaleren wirtschaftlichen, sozialentungsverfahren und Synergieeffekte zwischen den verschiede-und ökologischen Auswirkungen der Strukturfonds, vor allemnen Strukturfondsinterventionen.im Zusammenhang mit dem neuen Ziel 1, erstrecken.
5.6. Dadurch könnte die Halbzeitbewertung auch tatsäch-4.Künftige Aufgabenlich zur Halbzeit anstatt wie in fast allen Fällen der derzeitigen
Programmplanungsperiode im vierten Programmlaufjahr vor-
4.1. In dem Kommissionsbericht wird die Notwendigkeit genommen werden. Die Wirkung der bisherigen Halbzeitbe-
hervorgehoben, auf den bewährten Verfahrensweisen aufzu- wertung wurde nach Ansicht des AdR durch den zeitlichen
bauen, die sich im Zuge der Halbzeitbewertungen heraus- Abstand zwischen den Bewertungen und der Umsetzung der
kristallisiert haben. Dazu zählen die Fundiertheit der Bewer- jeweiligen Empfehlungen beeinträchtigt.
tung, die Beteiligung der Partnerschaften, die Organisation der
Bewertung und eine Informationsrückkopplung zur Unter-
5.7. Der AdR begrüßt die Feststellung, daß sich die Kommis- stützung programmatischer Entscheidungen.
sion und die Mitgliedstaaten in die Verantwortung für die
Halbzeitbewertung teilen. Im Lichte der jüngst vereinbarten4.2. Gute Bewertungen sind ein wichtiges Instrument fürallgemeinen Regeln für die Programmplanungsperiode 2000-ein gutes Management. Voraussetzung hierfür sind die Schaf-2006 sollten seines Erachtens auch die lokalen und regionalenfung geeigneter Strukturen für die Durchführung der Bewer-Gebietskörperschaften daran beteiligt werden.tungstätigkeiten im Rahmen der Partnerschaft, die Entwicklung
der Begleitsysteme, eine bessere Integration finanzieller und
materieller Indikatoren, eine angemessene Quantifizierung von 5.8. Der AdR würde eine Zusammenarbeit mit dem Aus-
schuß für Regionalpolitik des Europäischen Parlaments begrü- Vergleichsbasisindikatoren, Fortschritte auf dem Gebiet der
Bewertungsmethodik im Rahmen des MEANS-Programms und ßen, um eine konsequente Vorgehensweise der Mitgliedstaaten
bei der Bewertung und Begleitung zu fördern, damit die die Verbreitung bewährter Verfahrensweisen. Die Kommission
hat vor, einen Leitfaden zu methodischen Fragen vorzulegen, Wirksamkeit und Leistung der Strukturfondsinterventionen
beurteilt werden kann. der auch eine Aufstellung einschlägiger Indikatoren enthält.
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5.9. Zwar hält der AdR die Unabhängigkeit der Bewerter Verbreitung der bewährten Verfahrensweisen gewährleistet
für notwendig, doch würde er einer entsprechenden formellen werden. Das MEANS-Programm würde sich als Instrument für
Anordnung ablehnend gegenüberstehen, da doch die Verbesse- die Verbreitung der bewährten Verfahren sowie die Entwick-
rung der Programmverwaltung und eine effiziente Durchfüh- lung geeigneter Werkzeuge und Handbücher eignen. Adressa-
rung im Vordergrund stehen sollten. Wenn Hochschuleinrich- ten wären neben den Bewertern unbedingt auch die Verwal-
tungen, Technologieinstitute usw. über den notwendigen Fach- tungsbehörden.
und Sachverstand verfügen, sollte es ihnen nicht verwehrt
werden, während der Programmlaufzeit Bewertungen durchzu-führen. Es bedarf klarer Regeln, damit innerhalb der Partner-5.11. Der AdR heißt zwar die modellgestützte Beurteilungschaft die Auswahl der Bewerter transparent und verständlichder makroökonomischen Auswirkungen in den größerenist.Mitgliedstaaten gut, doch müssen bei der nächsten Programm-
generation unbedingt Modelle eingeführt werden, die auch die 5.10. Nach Ansicht des AdR muß in der nächsten
Programmplanungsperiode unbedingt eine bessere und frühere Angebots- und Nachfragedimension berücksichtigen.
Brüssel, den 13. April 2000.
Der Präsident
des Ausschusses der Regionen
Jos CHABERT