Nur fairer Handel ist frei. Der Handelsschutz der EU ist der Grundpfeiler für die Maßnahmen der EU zur Erhaltung von fairen Handelsbedingungen. Gleichzeitig sind moderne handelspolitische Schutzinstrumente (TDI) an wirtschaftliche Realitäten anzupassen und ihr Einsatz ist auf das Nötigste zu begrenzen, um den Auswirkungen von schädigenden und unfair gehandelten Einfuhren entgegenzutreten. In diesem Sinne wurde in der Mitteilung der Kommission „Handel für alle“ das vorrangige Ziel gesetzt, die handelspolitischen Instrumente effektiver und effizienter zu machen.

Mit der Einführung von Maßnahmen in sechs neuen Fällen, der Nicht-Einführung von Maßnahmen in acht neuen Fällen und einer im Vergleich zu 2017 ebenso intensiven Aktivität bei der Überprüfung bestehender Maßnahmen war die Fallarbeit auch 2018 ein wichtiges Element.

Zweitens werden in diesem Bericht die Antidumping- (AD), Antisubventions- (AS) und Schutzmaßnahmen der EU sowie die Handelsschutzaktivitäten von Drittländern gegen die EU im Jahr 2018 beschrieben. Dieser Teil des Berichts wurde im Einklang mit den aktualisierten Bestimmungen von Artikel 23 der Antidumpinggrundverordnung und Artikel 34 der Antisubventionsgrundverordnung sowie Artikel 23 der Schutzmaßnahmen-Grundverordnung erstellt. Wie auch in den Vorjahren sind diesem Bericht eine Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen sowie Anhänge mit ausführlichen Informationen und Statistiken beigefügt.

In diesem 37. Bericht werden die handelspolitischen Schutzmaßnahmen der Europäischen Union (EU) auf zweierlei Weise beschrieben. Erstens geht dieser Bericht ausnahmsweise über die gesetzlichen Verpflichtungen hinaus, indem Bilanz gezogen wird über die wichtigsten Herausforderungen, Entwicklungen und Errungenschaften der Juncker-Kommission im Bereich Handelsschutz. In der 60-jährigen Geschichte der handelspolitischen Schutzinstrumente der EU (Trade Defence Instruments – TDI) war wahrscheinlich kein Zeitraum mit so vielen Schwierigkeiten behaftet wie der zwischen 2014 und 2019. Eine weltweite Überkapazität in der Stahlindustrie führte zu einem erheblichen Anstieg der Forderungen nach Handelsschutzmaßnahmen. Die Kommission führte in diesem Zeitraum 25 neue TDI-Maßnahmen gegenüber Stahl ein und leistete damit einen wichtigen, wenn nicht sogar existenziellen Beitrag zur Funktionsfähigkeit und globalen Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Stahlindustrie. Außerdem wurden die handelspolitischen Vorschriften der EU erstmals seit 1994 anhand zweier maßgeblicher rechtlicher Änderungen aktualisiert. Dank dieser Änderungen konnten ungezügelte und schädigende Dumping- und Subventionierungspraktiken mithilfe der handelspolitischen Schutzinstrumente der EU noch effektiver und effizienter angegangen werden. Die Kommission hat erstmals seit 2002 eine Schutzmaßnahmenuntersuchung zu Stahlerzeugnissen eingeleitet und führte entsprechende Maßnahmen ein. Wie aus diesem Bericht hervorgeht, ermöglichte die effiziente, konsequente und ausgewogene Herangehensweise der Kommission den Schutz von Arbeitsplätzen in der EU. Mit ihrem Vorgehen reagierte die Kommission außerdem entschieden auf zunehmend protektionistische Bestrebungen einiger Handelspartner, während gleichzeitig das eigene System der handelspolitischen Schutzmaßnahmen reformiert wurde, um es für die Zukunft noch wirksamer zu machen.

Die Globalisierung des Handels schafft bessere Möglichkeiten einer Umgehung oder einer sonstigen Verringerung der Wirksamkeit von handelspolitischen Schutzinstrumenten. Aus diesem Grund beobachtet die Kommission laufend die Einfuhrstatistiken, um eine mögliche Umgehung der Maßnahmen oder eine Absorption von Zöllen aufzudecken. Zur Behebung solcher Situationen eröffnete die Kommission zwischen November 2014 und Dezember 2018 14 Umgehungs- oder Absorptionsuntersuchungen und weitete in der Folge die bestehenden Maßnahmen in 14 Fällen auf andere Länder oder Produkte aus, um die gewünschte Wirkung der Maßnahmen aufrechtzuerhalten.

Vor der Einführung der handelspolitischen Schutzmaßnahmen gegenüber Fahrzeugrädern aus Aluminium aus China hatte sich die Situation der EU-Industrie aufgrund gedumpter chinesischer Einfuhren verschlechtert, was beispielsweise an einem Rückgang von Produktion und Umsatz und schweren Verlusten zu sehen war. Fünf Jahre nach Einführung der Antidumpingzölle hatte sich die Situation merklich verbessert. Die EU-Industrie konnte sich erholen, gute Gewinne vorweisen und ein marktgerechtes Wachstum zeigen. Chinesische Einfuhren gingen zurück und der Marktanteil der chinesischen Einfuhren sank um fast 75 %. Die Maßnahmen sicherten einen gesunden Wettbewerb auf dem EU-Markt, da sich der Marktanteil von Anbietern aus Drittländern erholte und somit ein größeres Produktangebot zu fairen Preisen ermöglicht wurde. Umsatz und Produktion der EU-Industrie stiegen um 28 % bzw. 25 % und es wurden 1 200 Arbeitsplätze geschaffen (ein Anstieg um 10 %). Die Produktionskapazitäten wurden erhöht, um der steigenden Nachfrage nachzukommen und die Produktpalette zu verbessern. Die Maßnahmen mussten jedoch aufrechterhalten werden, sonst wären die chinesischen Ausführer erneut mit großen Mengen zu niedrigen und gedumpten Preisen auf den EU-Markt vorgedrungen. Dann hätte der Abwärtszyklus für die EU-Industrie von Neuem begonnen.

Das weitere Bestehen der EU-Fahrradindustrie hat strukturelle Auswirkungen auf die Wirtschaft der EU. Ohne eine funktionsfähige EU-Fahrradindustrie gäbe es auch keine EU-Fahrradteileindustrie. Europa hätte auch nicht einen wichtigen neuen Markt entwickeln können, nämlich die Elektrofahrradindustrie, in der noch ein hohes Wachstumspotenzial besteht. In der EU hängen 11 000 Arbeitsplätze direkt von der Fahrradherstellung ab, 16 000 Arbeitsplätze von der Herstellung von Fahrradteilen und 3 600 Arbeitsplätze von der Herstellung von Elektrofahrrädern. Im Januar 2019 führte die Kommission endgültige Antidumping- und Antisubventionsmaßnahmen gegenüber Einfuhren von Elektrofahrrädern aus China ein. Es wurde festgestellt, dass die chinesischen Ausführer von Elektrofahrrädern weitreichende Subventionen erhielten.

Maßnahmen gegenüber Fahrrädern aus China sind ein weiteres nennenswertes Beispiel für die Wirksamkeit der handelspolitischen Schutzinstrumente. Die Maßnahmen wurden 1993 erstmals eingeführt und in einer Reihe von späteren Auslauf- und Zwischenüberprüfungen wurde jedes Mal festgestellt, dass die Maßnahmen zur Abwendung von schädigendem chinesischem Dumping weiterhin erforderlich sind. So lässt sich durchaus behaupten, dass es die europäische Fahrradindustrie ohne die Antidumping-Maßnahmen heute nicht mehr geben würde. In anderen Ländern, in denen keine Maßnahmen eingeführt wurden oder diese ausgelaufen waren, hatten chinesische Ausführer fast den gesamten heimischen Markt übernommen. Untersuchungen haben immer wieder gezeigt, dass die chinesische Überkapazität von großer Bedeutung ist – in der jüngsten Untersuchung wurde eine Reservekapazität festgestellt, die den gesamten EU-Verbrauch um 25 % überschritt und dass China anscheinend versucht hatte, diese Kapazität voll auszunutzen. Deshalb musste die EU im Jahr 2013 eine großangelegte Umgehung der Antidumping-Maßnahmen gegenüber Einfuhren chinesischer Fahrräder über Indonesien, Malaysia, Sri Lanka und Tunesien aufhalten. Dadurch konnte die EU-Industrie zu bescheidenen, aber nachhaltigen Gewinnen zurückkehren, wie aus ihrem Antrag auf Auslaufüberprüfung, die derzeit durchgeführt wird, hervorgeht.

Die Auslaufüberprüfung der Maßnahmen gegenüber Keramikfliesen ist einer der vielen Fälle, die die Wirksamkeit der EU-Maßnahmen bei der Sicherstellung der langfristigen Existenzfähigkeit der EU-Industrie darstellen. Vor der Einführung der Maßnahmen zur Beendigung chinesischer Dumpingpraktiken drohten die chinesischen Einfuhren, die Keramikindustrie der EU zu zerstören: die Gewinne sanken auf die Kostendeckungsschwelle und Investitionen und Arbeitsplätze sanken ebenso stark. Die Einführung von Maßnahmen verbesserte die Situation: Die EU-Industrie wurde wieder rentabel, Produktivität und Investitionen stiegen erheblich an. In einem größtenteils aus KMU bestehenden Sektor ist ein solcher Investitionstrend der Schlüssel für den Erfolg der EU-Unternehmen, da sie ihre Ausstattung ständig modernisieren müssen, um mit dem Markt Schritt zu halten. Dank der Maßnahmen pendelten sich auch die Beschäftigungszahlen auf die bedeutende Zahl von ca. 60 000 Arbeitnehmern ein (obwohl dies niedriger ist als vor dem Beginn des Dumpings). Trotz dieser positiven Entwicklungen mussten diese Maßnahmen wegen der massiven Kapazitätsreserven und aggressiven Preispolitik der chinesischen Ausführer aufrechterhalten werden. In der Überprüfung wurde festgestellt, dass ohne die Maßnahmen ein erhebliches Risiko einer erneuten Aufnahme der unfairen chinesischen Ausfuhrpraktiken mit den entsprechenden negativen Auswirkungen auf die EU-Industrie bestanden hätte.

Zur Beurteilung, in welchem Maße die handelspolitischen Schutzmaßnahmen ihre Ziele erfüllt haben, pflegt die Kommission nicht zuletzt einen engen Kontakt mit allen wichtigen Interessenverbänden, die von diesen Maßnahmen betroffen sind, um ihre Wirkung zu bewerten. Mit Unternehmensvertretern und anderen Akteuren wurden regelmäßig Treffen abgehalten, um u. a. über die TDI-Reformen zu informieren und sie zu besprechen, wobei die Bedenken der Beteiligten möglichst umfassend berücksichtigt werden.

I.2 Noch mehr Wirksamkeit und Sicherheit durch neugestaltetes System

Modernisierung

Der Kern des TDI-Regelwerks der EU stammt vom Ende der Uruguay-Verhandlungsrunde. Bereits 2008 wurde eine Modernisierung der Grundverordnungen angestrebt. Die notwendigen Änderungen für eine Modernisierung wurden jedoch erst unter der derzeitigen Kommission erfolgreich zu Ende gebracht. Der dringende Bedarf nach mehr Wirksamkeit und Sicherheit wurde nicht zuletzt durch neue globale Marktgegebenheiten und eine Reihe an unfairen Handelspraktiken deutlich. Nachdem das Europäische Parlament und der Rat am 5. Dezember 2017 zu einer Einigung über den Vorschlag der Kommission gekommen waren, traten die modernisierten Regeln am 8. Juni 2018 in Kraft. Durch diesen entscheidenden Schritt werden die handelspolitischen Schutzinstrumente der EU wirksamer, transparenter und besser an die Herausforderungen der globalen Wirtschaft angepasst, während gleichzeitig die Bedürfnisse aller Beteiligten berücksichtigt werden, d. h die Interessen von Herstellern in der EU, Einführern und nachgeschalteten Anwendern.

Die modernisierten EU-Rechtsvorschriften enthalten viele Änderungen. Es wurde eine verbesserte Methode zur Berechnung der Schadensspanne eingeführt, ein zentraler Faktor bei der Anwendung der Regel des niedrigeren Zolls – einem der wesentlichen Bestandteile der handelspolitischen Schutzinstrumente der EU. Die Berechnung des nicht schädigenden Preises wurde aktualisiert, um die derzeitigen wirtschaftlichen Gegebenheiten besser widerzuspiegeln. Dazu gehört ein Mindestgewinn von 6 % sowie die Möglichkeit, bei der Berechnung der Schadensspanne den Investitions- sowie Forschungs- und Entwicklungsbedarf der EU-Industrie zu berücksichtigen. Außerdem können die neuen Vorschriften bestehenden Verzerrungen bei den Rohstoffpreisen Rechnung tragen, die den heutigen Handelsaustausch zunehmend belasten.

Im Interesse einer höheren Effizienz wurde ein kürzerer Zeitrahmen für die Verhängung vorläufiger Maßnahmen verabschiedet – diese Maßnahmen müssen nun in der Regel binnen sieben Monaten, und spätestens binnen acht Monaten, eingeführt werden, während der Zeitrahmen früher neun Monate betrug. So wird die europäische Industrie schneller Abhilfe gegen unlauteren Wettbewerb erhalten. Um darüber hinaus die Transparenz der Verfahren sicherzustellen und den Wirtschaftsbeteiligten eine frühzeitige Anpassung an die Maßnahmen zu ermöglichen, hat die EU ein Frühwarnsystem hinsichtlich der Verhängung von vorläufigen Antidumping- und Antisubventionsmaßnahmen eingeführt. In keiner anderen Rechtsordnung der handelspolitischen Schutzinstrumente wird ein solches System betrieben.

Ein weiteres wichtiges, von der Kommission verfolgtes Element war eine Annäherung der handelspolitischen Schutzinstrumente an die Bedürfnisse kleinerer Unternehmen. Dementsprechend werden europäische KMU bei Überlegungen oder Bedenken im Bereich der handelspolitischen Schutzmaßnahmen zusätzliche Unterstützung erhalten.

Schließlich gestattet es das Handelsschutzrecht der Kommission erstmalig, in einer Reihe von klar definierten Umständen soziale und umweltbezogene Aspekte in den betroffenen Ländern zu berücksichtigen. Dies gilt insbesondere im Zusammenhang mit der Regel des niedrigeren Zolls bei der Bestimmung der Schadensspanne. Dieser neue Ansatz trägt der weitverbreiteten Sorge vieler institutioneller Beteiligter und weiter Teile der Öffentlichkeit Rechnung, dass eine offene Handelspolitik nur auf einem nachhaltigen Handel gründen kann, der eine Mindestzahl an geteilten Werten achtet.

Neue Methode zur Dumpingberechnung und stärkeres Antisubventionsinstrument

Am 20. Dezember 2017 wurden die EU-Grundverordnungen auf Vorschlag der Kommission geändert, um wesentlich besser auf neue wirtschaftliche Realitäten einzugehen. Diese gesetzgeberische Änderung stellt eine erhebliche Überarbeitung der EU-Handelsschutzpolitik dar. Erstens wurde eine neue Methodik zur Berechnung des Normalwerts von zu überprüfenden Waren im Falle von durch die Behörden des ausführenden Landes verursachten erheblichen Marktverzerrungen eingeführt. Solche Verzerrungen können in einem ganzen Land oder in einem bestimmten Sektor vorkommen: Die neuen Regelungen haben keinen Einfluss darauf, ob ein Land als Marktwirtschafts- oder als Nichtmarktwirtschaftsland behandelt wird. Die Kommission kann Berichte über Verzerrungen in bestimmten Ländern oder Sektoren veröffentlichen, die den Wirtschaftsbeteiligten als Argumentationshilfe hinsichtlich Ländern dienen, in denen Verzerrungen bestehen. Der erste Bericht dieser Art bezog sich auf China, das Land, das bisher die meisten Handelsschutzaktivitäten der EU auf sich gezogen hat. Die Kommission kündigte ebenfalls an, dass der nächste Länderbericht Russland zum Thema haben werde.

Zweitens wurde durch die Änderungen auch das Antisubventionsinstrument gestärkt. So kann die Kommission auch gegen Subventionen vorgehen, die erst im Laufe einer Untersuchung zutage treten, und das volle Ausmaß der Subventionierung besser erfassen. Diese Änderung ist wichtig, da Regierungen von Drittländern vermehrt Subventionen auf nicht-transparente Art und entgegen den Vorschriften der Welthandelsorganisation (WTO) zur Notifizierung von Subventionen erteilen.

I.3 Ein System zur effektiven Bewältigung entstehender globaler Herausforderungen

In den letzten Jahren ist die Bedeutung der handelspolitischen Schutzinstrumente gestiegen, da sie sich bei der Bewältigung der Herausforderungen des globalen Handels als unabdingbar erwiesen haben.

Wegen der externen Effekte der chinesischen Überkapazität erlitt die europäische Stahlindustrie im Zeitraum 2013 – 2016 schwere Verluste. Die politische Antwort in Form einer im März 2016 veröffentlichten Mitteilung, in der eine ganze Bandbreite an Maßnahmen, insbesondere im Bereich Handelspolitik, vorgestellt wurde, erfolgte schnell und umfassend.

Was die handelspolitischen Schutzinstrumente angeht, hatte die Antwort zwei Dimensionen. In den Jahren 2014-2018 verhängte die EU 25 neue Maßnahmen bezüglich Stahlerzeugnissen (von insgesamt 35 neuen TDI-Maßnahmen) mit dem Ziel einer Aufhebung schädigender Wirkungen gedumpter oder subventionierter Einfuhren und der Wiederherstellung von fairen Handelsbedingungen, um damit einen Beitrag zur Erholung des Sektors zu leisten. Überdies hat die EU durch Einfuhrüberwachung, beschleunigte Untersuchungen, die Eröffnung von Untersuchungen aufgrund einer drohenden Schädigung (sofern begründet) oder – soweit berechtigt – die rückwirkende Anwendung endgültiger Zölle einige handelspolitische Schritte zum besseren Schutz der Stahlindustrie unternommen.

Diese Schritte zeigten eine deutliche Wirkung: von zwischen den Jahren 2014 und 2017 verabschiedeten Maßnahmen betroffene Stahleinfuhren gingen im Vergleich zu den Einfuhrvolumina vor der Verhängung der Maßnahmen durchschnittlich um mehr als 95 % zurück. Die Einfuhren verloren ihren Wettbewerbsvorteil, sobald das unfaire Element, sprich gedumpte oder subventionierte Preise, durch die handelspolitischen Schutzmaßnahmen neutralisiert wurde. Bei kritischen Stahlerzeugnissen, bei denen die europäische Abnehmerindustrie von Einfuhren abhängig ist, z. B. bei warmgewalzten Coils, wurden die gedumpten oder subventionierten Einfuhren durch Einfuhren aus anderen Ursprungsländern ersetzt, bei denen zu dem betreffenden Zeitpunkt keine unfaire Preisgestaltung nachgewiesen werden konnte. Durch die Neutralisierung gedumpter oder subventionierter Einfuhren stellten die handelspolitischen Schutzmaßnahmen gleiche Wettbewerbsbedingungen her, und zwar nicht nur für die produzierende Industrie der EU, sondern auch für Anbieter aus Drittländern, wodurch die europäischen Nutzer sich weiterhin eines Angebots aus diversen Ursprungsländern erfreuen können.

Im Jahr 2017 waren die ersten spürbaren Zeichen einer Erholung im Stahlsektor erkennbar, was teilweise auf die Verhängung der handelspolitischen Schutzmaßnahmen durch die Kommission zurückzuführen war. Die europäische Stahlindustrie war jedoch weiterhin schutzbedürftig und wurde durch gedumpte und/oder subventionierte Einfuhren geschädigt. Dies lässt sich insbesondere mit der weltweiten Überkapazität im Stahlsektor begründen.

In diesem Zusammenhang brachte das Jahr 2018 weitere Herausforderungen im Handel mit sich, die eine schnelle und gleichzeitig maßvolle Antwort der Kommission erforderten. Am 23. März 2018 führten die USA einen Einfuhrzoll in Höhe von 25 % auf Stahlerzeugnisse ein. Die EU hielt diese Maßnahmen für rechtlich unzulässig und reagierte resolut auf diese handelsstörenden Schritte. Mit einer dreigliedrigen Strategie – neben einer Anfechtung der US-Maßnahmen im Rahmen des Streitbeilegungssystems der WTO und der Auferlegung von Ausgleichsmaßnahmen – wendete die Kommission mit der Einleitung einer Untersuchung zur Einführung von Schutzmaßnahmen erstmals seit 2002 eine Handelsschutzmaßnahme an. In der Tat leiteten die globalen Anbieter infolge der US-Zölle einen Teil ihrer Ausfuhren von den USA in die EU um. Um einen weiteren starken Anstieg von Einfuhren zu vermeiden, die die bereits geschwächte wirtschaftliche Situation der europäischen Stahlproduzenten zu verschlechtern drohten, führte die Kommission endgültige Schutzmaßnahmen mit erga-omnes-Wirkung ein. Die Maßnahmen in Form von Zollkontingenten werden traditionelle Handelsströme und die von der europäischen Abnehmerindustrie benötigte Ursprungsvielfalt des Angebots aufrechterhalten und gleichzeitig die europäische stahlerzeugende Industrie vor einer Umleitung der Handelsströme schützen.

Die Kommission hat ebenfalls ihren Kampf gegen von Drittländern gewährte handelsverzerrende Subventionen intensiviert. Insbesondere Subventionen, die zu einer Überkapazität führen, können in hohem Maße verzerrend wirken und externe Effekte der Überproduktion in Ausfuhrmärkten verursachen. De facto hat eine solche Subventionierung ähnliche Auswirkungen wie Ausfuhrsubventionen, die nach den WTO-Regeln verboten sind. Zwischen November 2014 und Dezember 2018 eröffnete die Kommission 25 Antisubventionsuntersuchungen und führte 12 neue, ausgeweitete oder verlängerte Antisubventionsmaßnahmen ein. In vielen Fällen wurde während der Untersuchungen ein relativ hohes Maß an Subventionen festgestellt, was in früheren Zeiträumen eher selten war. So wurden Ausgleichszölle in signifikanter Höhe auf warmgewalzten Flachstahl aus China (Ausgleichszölle bis zu 35,9 %) oder Reifen aus China (Ausgleichszölle bis zu 51,08 %) eingeführt, um nur einige Beispiele zu nennen. Da die Bekämpfung des Problems der Subventionierung durch Drittländer immer wichtiger wurde, hat die Kommission eine eigene Subventionsdatenbank angelegt, die in Bezug auf ausländische Subventionsregelungen mehr Transparenz bieten soll. Diese Datenbank ist auf den Internetseiten der Kommission zu finden und wird regelmäßig aktualisiert. Hierbei sei angemerkt, dass WTO-Mitglieder gesetzlich dazu verpflichtet sind, die WTO über ihre Subventionen in Kenntnis zu setzen. Viele WTO-Mitglieder halten sich jedoch überhaupt nicht oder nur teilweise an diese Verpflichtung. Die EU hat diese Fälle der Nichteinhaltung systematisch im WTO-Ausschuss für Subventionen aufgegriffen. Außerdem hat sie Studien zur Untersuchung von Subventionen durch ausländische Regierungen, insbesondere China, in Auftrag gegeben. Diese Studien werden der Öffentlichkeit zugänglich gemacht, um den oben genannten Mangel an Transparenz bei ausländischen Subventionsregelungen ausgleichen.

I.4 Ein starkes Engagement zum Umgang mit den Handlungen von Drittländern