Mitteilung der Kommission C(2003) 4582 vom 1. Dezember 2003 zum Berufsgeheimnis in Beihilfeentscheidungen

(2003/C 297/03)

1. EINFÜHRUNG

(1) Diese Mitteilung gibt Aufschluss darüber, wie die Kommission Anträge behandeln wird, in denen die Mitgliedstaaten, die Adressaten einer Beihilfeentscheidung sind, darum ersuchen, Teile einer solchen Entscheidung als unter das Berufsgeheimnis fallend zu betrachten und von der Veröffentlichung auszunehmen.

(2) Hierzu ist zweierlei zu klären:

a) die Art der Informationen, die unter das Berufsgeheimnis fallen können, und

b) die Art und Weise, wie mit diesbezüglichen Ersuchen zu verfahren ist.

2. RECHTSRAHMEN

(3) Artikel 287 EG-Vertrag bestimmt Folgendes: "Die Mitglieder der Organe der Gemeinschaft, die Mitglieder der Ausschüsse sowie die Beamten und sonstigen Bediensteten der Gemeinschaft sind verpflichtet, auch nach Beendigung ihrer Amtstätigkeit Auskünfte, die ihrem Wesen nach unter das Berufsgeheimnis fallen, nicht preiszugeben; dies gilt insbesondere für Auskünfte über Unternehmen sowie deren Geschäftsbeziehungen oder Kostenelemente."

(4) Dies ergibt sich auch aus Artikel 24 und 25 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrags(1).

(5) Ferner heißt es in Artikel 253 EG-Vertrag: "Die Verordnungen, Richtlinien und Entscheidungen, die vom Europäischen Parlament und vom Rat gemeinsam oder vom Rat oder von der Kommission angenommen werden, sind mit Gründen zu versehen und nehmen auf die Vorschläge oder Stellungnahmen Bezug, die nach diesem Vertrag eingeholt werden müssen."

(6) Artikel 6 Absatz 1 Satz 1 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 bestimmt darüber hinaus in Bezug auf Entscheidungen zur Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens: "Die Entscheidung über die Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens enthält eine Zusammenfassung der wesentlichen Sach- und Rechtsfragen, eine vorläufige Würdigung des Beihilfecharakters der geplanten Maßnahme durch die Kommission und Ausführungen über ihre Bedenken hinsichtlich der Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt."

3. ART DER INFORMATIONEN, DIE UNTER DAS BERUFSGEHEIMNIS FALLEN KÖNNEN

(7) Laut Rechtsprechung des Gerichtshofs bezieht sich Artikel 287 EG-Vertrag zwar in erster Linie auf Auskünfte, die bei Unternehmen eingeholt worden sind, doch zeigt der Ausdruck "insbesondere", dass es sich um einen allgemeinen Grundsatz handelt, der auch für andere vertrauliche Auskünfte gilt(2).

(8) Hieraus folgt, dass sowohl Geschäftsgeheimnisse als auch sonstige vertrauliche Auskünfte unter das Berufsgeheimnis fallen.

(9) Es ist nicht ersichtlich, warum diese Begriffe in Beihilfeverfahren anders auszulegen wären als in Kartell- und Fusionskontrollverfahren. Der Umstand, dass in Kartell- und Fusionskontrollverfahren Unternehmen die Adressaten der Kommissionsentscheidung sind, während die Entscheidung in Beihilfeverfahren an einen Mitgliedstaat gerichtet ist, steht einer einheitlichen Bestimmung dessen, was als Geschäftsgeheimnis oder sonstige vertrauliche Information angesehen werden kann, nicht entgegen.

3.1 Geschäftsgeheimnis

(10) Gegenstand eines Geschäftsgeheimnisses können nur geschäftsbezogene Informationen sein, die einen konkreten oder potenziellen wirtschaftlichen Wert haben und aus deren Preisgabe oder Verwendung andere Unternehmen wirtschaftliche Vorteile erlangen können. Typische Beispiele sind: Methoden zur Bewertung der Herstellungs- und Vertriebskosten, Produktionsgeheimnisse (wie geheime, kommerziell wertvolle Pläne, Formeln, Verfahren oder Vorrichtungen, die zur Herstellung, Vorbereitung, Zusammensetzung oder Verarbeitung von Handelsgütern eingesetzt werden und als Ergebnis eines Innovationsprozesses oder sonstigen erheblichen Einsatzes des Unternehmens anzusehen sind) sowie Verfahren, Bezugsquellen, Produktions- und Absatzvolumen, Marktanteile, Kunden- und Händlerlisten, Marketingpläne, Selbstkostenstruktur, Absatzpolitik und Informationen über die interne Organisation des Unternehmens.

(11) Es ist davon auszugehen, dass sich Geschäftsgeheimnisse im Prinzip nur auf den Beihilfeempfänger (oder einen anderen Dritten) beziehen und nur Informationen betreffen können, die der betreffende Mitgliedstaat (oder ein Dritter) übermittelt hat. Ausführungen der Kommission (z. B. über ihre Zweifel an der Durchführbarkeit eines Umstrukturierungsplans) können somit nicht unter das Berufsgeheimnis fallen.

(12) Der Umstand, dass die Preisgabe von Informationen das Unternehmen schädigen könnte, reicht allein nicht aus, um diese Informationen als Geschäftsgeheimnisse einzustufen. Beispielsweise können durch die Entscheidung der Kommission, aufgrund der ihr vorliegenden Informationen über eine Umstrukturierungsbeihilfe ein förmliches Prüfverfahren einzuleiten, bestimmte Aspekte des Umstrukturierungsplans in Frage gestellt werden. Durch eine solche Entscheidung könnte die Bonität des Unternehmens (weiter) beeinträchtigt werden. Dies legt jedoch nicht unbedingt den Schluss nahe, dass die Auskünfte, die der Entscheidung zugrunde lagen, als Geschäftsgeheimnisse zu betrachten sind.

(13) Bei ihrer Entscheidung, ob Informationen als Geschäftsgeheimnisse zu werten sind, wird sich die Kommission generell auf die nachstehend nicht erschöpfend aufgeführten Kriterien stützen:

- Bekanntheitsgrad der Information außerhalb des Unternehmens;

- Schutz der Information innerhalb des Unternehmens: z. B. durch Wettbewerbsverbots- oder Vertraulichkeitsklauseln in Arbeits-, Handelsvertreterverträgen u. ä.;

- Wert der Information für das Unternehmen und seine Wettbewerber;

- Größenordnung des Aufwands/der Investition des Unternehmens zur Erlangung der Information;

- Aufwand, den andere auf sich nehmen müssten, um die Information zu erlangen oder zu reproduzieren;

- Umfang des Schutzes, der solchen Informationen nach dem Recht des betreffenden Mitgliedstaats zusteht.

(14) Nicht unter das Berufsgeheimnis fallen normalerweise folgende Informationen:

- Öffentlich zugängliche Informationen, einschließlich solchen, die nur gegen Entgelt von speziellen Informationsdiensten erhältlich sind, sowie Informationen, die in Fachkreisen (z. B. unter Ingenieuren oder Ärzten) allgemein bekannt sind. In gleicher Weise gelten Umsatzdaten normalerweise nicht als Geschäftsgeheimnis, da diese Daten in den Jahresabschlüssen veröffentlicht werden oder dem Markt auf andere Weise bekannt sind. Ersuchen um vertrauliche Behandlung von Umsatzdaten, die der Öffentlichkeit nicht zugänglich sind, müssten begründet und von Fall zu Fall geprüft werden. Der Umstand, dass Informationen nicht öffentlich zugänglich sind, bedeutet nicht unbedingt, dass diese Informationen als Geschäftsgeheimnisse zu betrachten sind;

- Daten aus der Vergangenheit, insbesondere wenn sie mindestens fünf Jahre alt sind;

- Statistiken oder aggregierte Daten;

- Namen der Beihilfeempfänger, Wirtschaftszweig, Zweck und Höhe der Beihilfe, usw.

(15) Ersuchen, in Ausnahmefällen von diesen Grundsätzen abzuweisen, müssen ausführlich und fallbezogen begründet werden.

3.2 Sonstige vertrauliche Auskünfte

(16) In Kartell- und Fusionsfällen gelten auch Auskünfte als vertraulich, die der Kommission unter der Bedingung mitgeteilt werden, dass sie vertraulich behandelt werden (z. B. eine Marktstudie, die ein Unternehmen, das Verfahrenspartei ist, in Auftrag gegeben und an der das Unternehmen alle Rechte erworben hat). In ähnlicher Weise könnte auch bei Beihilfenentscheidungen vorgegangen werden.

(17) Die im Bereich der staatlichen Beihilfen vorkommenden vertraulichen Auskünfte können allerdings anders geartet sein als in Kartell- und Fusionskontrollverfahren, insbesondere, wenn es um Staatsgeheimnisse oder andere vertrauliche Auskünfte geht, die die organisatorischen Tätigkeiten des Staates betreffen. Angesichts der für Kommissionsentscheidungen bestehenden Begründungspflicht und des Transparenzgebots kann für solche Informationen generell nur unter ganz außergewöhnlichen Umständen Geheimhaltung in Anspruch genommen werden. Informationen über die Organisations- und Kostenstruktur des Öffentlichen Dienstes beispielsweise gelten normalerweise nicht als "sonstige vertrauliche Auskünfte" (sie könnten aber ein Geschäftsgeheimnis darstellen, wenn die unter Abschnitt 3.1 dargelegten Kriterien erfuellt sind).

4. VERFAHREN

4.1 Allgemeine Grundsätze

(18) Hauptaufgabe der Kommission ist es, zwei einander entgegengesetzte Pflichten miteinander in Einklang zu bringen, und zwar zum einen die Pflicht, ihre Entscheidungen gemäß Artikel 253 EG-Vertrag zu begründen und auf diese Weise zu gewährleisten, dass alle für die Entscheidung in der Sache wesentlichen Elemente offen gelegt sind, und zum anderen die Pflicht zur Wahrung des Berufsgeheimnisses.

(19) Abgesehen von der grundsätzlichen Pflicht, ihre Entscheidungen zu begründen, muss die Kommission auch der Notwendigkeit Rechnung tragen, für eine effektive Anwendung des Beihilfenrechts zu sorgen (indem sie u. a. den Mitgliedstaaten, Begünstigten und interessierten Dritten die Möglichkeit zur Stellungnahme oder Anfechtung gibt) sowie für eine transparente Politik. Es besteht daher ein überwiegendes Interesse daran, dass die Entscheidungen in ihrem vollen Gehalt veröffentlicht werden. Als allgemeiner Grundsatz gilt, dass Ersuchen um vertrauliche Behandlung nur dann stattgegeben werden kann, wenn dies für den Schutz von Geschäftsgeheimnissen oder sonstigen vertraulichen Auskünften, die einen vergleichbaren Schutz verdienen, unbedingt notwendig ist.

(20) Geschäftsgeheimnisse und sonstige vertrauliche Informationen genießen keinen absoluten Schutz, d. h. sie können veröffentlicht werden, wenn sie für die Begründung einer Kommissionsentscheidung wesentlich sind. Dies bedeutet auch, dass Informationen, die zur Feststellung einer Beihilfe und ihres Empfängers notwendig sind, in der Regel nicht unter das Berufsgeheimnis fallen. Dies gilt auch für Informationen, die erforderlich sind, um nachweisen zu können, dass die Voraussetzungen des Artikels 87 Absatz 1 EG-Vertrag vorliegen. Die Kommission muss sorgfältig abwägen, ob angesichts der besonderen Umstände eines Falls das Veröffentlichungsgebot schwerer wiegt als der Schaden, der für den betreffenden Mitgliedstaat oder das Unternehmen aus der Veröffentlichung entstehen kann.

(21) Die Kommission kann dem Berufsgeheimnis nur durch Auslassung der in der angenommenen Fassung ihrer Entscheidung enthaltenen vertraulichen Angaben in der öffentlichen Fassung genügen. Es dürfen weder Absätze verschoben noch Sätze hinzugefügt oder geändert werden. Ist die Kommission der Auffassung, dass bestimmte Informationen nicht preisgegeben werden können, kann sie eine Fußnote einfügen, in der diese Information umschrieben oder eine Größenangabe aufgenommen wird, wenn dies für das Verständnis und die Kohärenz der Entscheidung zweckmäßig ist.

(22) Ersuchen, den vollen Wortlaut einer Entscheidung oder wesentliche Teile davon nicht zu veröffentlichen, können nicht stattgegeben werden, weil die Begründung der Kommission sonst nicht mehr nachvollzogen werden könnte.

(23) Ging dem Verfahren eine Beschwerde voraus, wird die Kommission dem Interesse des Beschwerdeführers an den Gründen, warum die Kommission eine bestimmte Entscheidung getroffen hat, Rechnung tragen, ohne dass hierzu ein Gerichtsverfahren erforderlich ist(3). Ersuchen der Mitgliedstaaten um Geheimhaltung von Teilen einer Entscheidung, die Ausführungen des Beschwerdeführers betreffen, müssen daher besonders überzeugend begründet werden. Allerdings wird die Kommission sich in der Regel wenig geneigt zeigen, Informationen preiszugeben, von denen behauptet wird, dass sie unter das Berufsgeheimnis fallen, wenn der Verdacht besteht, dass die Beschwerde hauptsächlich deshalb eingelegt worden ist, um Zugang zu diesen Informationen zu erhalten.

(24) Die Mitgliedstaaten können sich nicht auf das Berufsgeheimnis berufen, um die Herausgabe von Informationen zu verweigern, die nach Ansicht der Kommission für die Prüfung der Beihilfe notwendig sind. Hierzu wird auf das Verfahren in Artikel 2 Absatz 2 sowie den Artikeln 5, 10 und 16 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 verwiesen.

4.2 Verfahrensweise

(25) Nach dem derzeitigen Verfahren teilt die Kommission dem betreffenden Mitgliedstaat ihre Entscheidung unverzüglich mit und gibt ihm Gelegenheit, der Kommission in der Regel innerhalb von 15 Arbeitstagen mitzuteilen, welche Informationen seiner Ansicht nach unter das Berufsgeheimnis fallen. Diese Frist kann mit Zustimmung der Kommission und des betreffenden Mitgliedstaats verlängert werden.

(26) Reagiert der betreffende Mitgliedstaat nicht innerhalb der von der Kommission gesetzten Frist, wird in der Regel der volle Wortlaut der Entscheidung veröffentlicht.

(27) Wünscht der betreffende Mitgliedstaat, dass bestimmte Informationen als Berufsgeheimnis eingestuft werden, muss er die betreffenden Passagen angeben und für jede Passage begründen, warum sie nicht veröffentlicht werden sollte.

(28) Die Kommission prüft dieses Ersuchen unverzüglich. Lehnt es die Kommission ab, bestimmte Teile der Entscheidung als Berufsgeheimnis zu behandeln, legt sie die Gründe dar, warum diese Teile ihrer Ansicht nach nicht aus der öffentlichen Fassung der Entscheidung entfernt werden dürfen. Liefert der Mitgliedstaat keine annehmbare Begründung für sein Ersuchen (d. h. eine Begründung, die nicht offenkundig irrelevant oder unrichtig ist), reicht es aus, wenn die Kommission auf die fehlende Begründung verweist.

(29) Beschließt die Kommission, dem Ersuchen nur zum Teil stattzugeben, leitet sie dem Mitgliedstaat ihre Entscheidung sowie einen neuen Entwurf der öffentlichen Fassung unter Angabe der ausgelassenen Passagen zu. Stuft die Kommission die von dem betreffenden Mitgliedstaat angegebenen Passagen als vertraulich ein, wird der Wortlaut der Entscheidung gemäß Artikel 26 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 unter Auslassung der unter das Berufsgeheimnis fallenden Passagen veröffentlicht. Die Auslassungen werden im Text kenntlich gemacht(4).

(30) Die Mitgliedstaaten können innerhalb von 15 Arbeitstagen nach Eingang der Entscheidung der Kommission und der Begründung, warum die Geheimhaltung bestimmter Passagen abgelehnt wird, weitere Gründe für ihr Ersuchen um Geheimhaltung anführen.

(31) Äußert sich der betreffende Mitgliedstaat nicht innerhalb der von der Kommission gesetzten Frist, veröffentlicht die Kommission die Entscheidung normalerweise in der Form, in der sie dem Mitgliedstaat in Erwiderung auf dessen Ersuchen übermittelt worden ist.

(32) Zusätzliche Gründe, die der Mitgliedstaat fristgemäß vorbringt, werden von der Kommission umgehend geprüft. Gibt die Kommission dem Ersuchen, die von dem Mitgliedstaat angegebenen Passagen als vertraulich anzusehen, statt, wird der Wortlaut der Entscheidung, wie unter Rdnr. 29 ausgeführt, veröffentlicht.

(33) Kommt keine Einigung zustande, wird die Kommission ihre Entscheidung zur Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens unverzüglich veröffentlichen. Diese Entscheidung enthält eine Zusammenfassung der wesentlichen Sach- und Rechtsfragen, eine vorläufige Würdigung des Beihilfecharakters der geplanten Maßnahme und Ausführungen über ihre Bedenken hinsichtlich der Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt. Bestimmte grundlegende Informationen dürfen in dieser Entscheidung nicht fehlen, wenn sich die übrigen Mitgliedstaaten und Dritte sachdienlich dazu äußern können sollen. Die Pflicht der Kommission, solche wesentlichen Informationen zu verbreiten, geht normalerweise jedem Anspruch auf Schutz des Geschäftsgeheimnisses oder sonstiger vertraulicher Auskünfte vor. Zudem ist es im Interesse sowohl des Begünstigten als auch der sonstigen Beteiligten, möglichst schnell über eine Entscheidung zu verfügen. Die Überwachung der staatlichen Beihilfen würde gefährdet, wenn man Verzögerungen dieser Art zuließe.

(34) Ist es nicht möglich, ein Einvernehmen über Ersuchen herbeizuführen, bestimmte Informationen in Entscheidungen, keine Einwände zu erheben, oder in Entscheidungen über den Abschluss des förmlichen Prüfverfahrens als dem Berufsgeheimnis unterliegend anzusehen, teilt die Kommission dem Mitgliedstaat ihre abschließende Entscheidung zusammen mit dem zur Veröffentlichung bestimmten Wortlaut mit und setzt ihm eine weitere Frist von 15 Arbeitstagen zur Stellungnahme. Erhält die Kommission keine nach ihrem Dafürhalten sachdienliche Antwort, veröffentlicht sie den Wortlaut wie vorgesehen.

(35) Die Kommission überarbeitet derzeit ihre Anmeldeformulare für staatliche Beihilfen. Um unnötigen Schriftwechsel mit den Mitgliedstaaten und Verzögerungen bei der Veröffentlichung der Entscheidungen zu vermeiden, beabsichtigt die Kommission, bereits in den Vordruck eine Frage aufzunehmen, ob die Anmeldung Informationen enthält, die nicht veröffentlicht werden sollten, sowie eine Spalte für die Angabe der Gründe hierfür. Nur wenn diese Frage bejaht wird, wird sich die Kommission mit dem Mitgliedstaat in Verbindung setzen. Ähnlich verhält es sich, wenn die Kommission zusätzliche Auskünfte anfordert. Der Mitgliedstaat muss bei Vorlage der erbetenen Auskünfte gleichzeitig angeben, wenn diese Auskünfte nicht veröffentlicht werden sollen und dies begründen. Macht die Kommission von den als vertraulich bezeichneten Informationen in ihrer Entscheidung Gebrauch, leitet sie dem betreffenden Mitgliedstaat die erlassene Entscheidung zu und legt die Gründe dar, aus denen die als vertraulich bezeichneten Teile ihrer Ansicht nach nicht aus der öffentlichen Fassung der Entscheidung ausgelassen werden können (siehe Rdnr. 28).

(36) Hat die Kommission beschlossen, welche Textfassung sie veröffentlichen wird, und dem Mitgliedstaat ihre endgültige Entscheidung mitgeteilt, ist es Sache des Mitgliedstaats zu entscheiden, ob er innerhalb der in Artikel 230 EG-Vertrag vorgesehenen Frist gerichtliche Schritte einschließlich eines Verfahrens des einstweiligen Rechtsschutzes einleiten will.

4.3 Dritte

(37) Diese Leitlinien gelten entsprechend für Informationen, die von sonstigen Beteiligten (z. B. von Beschwerdeführern, anderen Mitgliedstaaten, oder dem Begünstigten) im Zusammenhang mit Beihilfeverfahren vorgelegt werden.

4.4 Zeitliche Anwendbarkeit

(38) Diese Leitlinien können keine rechtsverbindlichen Vorgaben begründen und streben dies auch nicht an. Sie legen vielmehr im Interesse einer geordneten Verwaltung dar, wie die Kommission das Problem der Vertraulichkeit in Beihilfeverfahren anzugehen gedenkt. Kommt keine Einigung zustande, kann die Entscheidung der Kommission über die Veröffentlichung einer besonderen gerichtlichen Nachprüfung unterzogen werden. Da sich diese Leitlinien nur auf Verfahrensfragen beziehen (und größtenteils bestehende Verfahrensweisen darlegen) sind sie mit sofortiger Wirkung anwendbar; dies gilt auch für vor Inkrafttreten der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 erlassene Entscheidungen, keine Einwände zu erheben, zu denen Dritte Zugang begehren(5).

(1) ABl. L 83 vom 27.3.1999, S. 1.

(2) EuGH, Rs. 145/83, Adams/Kommission, Slg. 1985, 3539, Rdnr. 34, und EuGeI, Rs. T-353/94, Postbank/Kommission, Slg. 1996, II-921, Rdnr. 86.

(3) EuGH, Rs. C-367/95 P, Sytraval, Slg. 1998, I-1719, Rdnr. 64.

(4) Unter Verwendung eckiger Klammern "[...]" mit der Fußnote "unterliegt dem Berufsgeheimnis".

(5) Vor diesem Stichtag erlassene Entscheidungen zur Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens sowie abschließende Entscheidungen wurden bereits in ihrem vollen Wortlaut im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften veröffentlicht. Vor der Veröffentlichung konnten die Mitgliedstaaten angeben, ob auch Informationen betroffen sind, die unter das Berufsgeheimnis fallen.