Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu der "Mitteilung der Kommission 'Leistungen der Daseinsvorsorge in Europa`" (97/C 287/18)

Die Kommission beschloß am 20. November 1996, den Wirtschafts- und Sozialausschuß gemäß Artikel 198 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu der vorgenannten Mitteilung zu ersuchen.

Auf seiner Plenartagung am 28. November 1996 beschloß der Ausschuß gemäß Artikel 19 Absatz 1 der Geschäftsordnung, einen Unterausschuß einzusetzen und mit der Vorbereitung der einschlägigen Arbeiten zu beauftragen.

Der Unterausschuß nahm seinen Stellungnahmeentwurf am 18. April 1997 an. Berichterstatter war Herr van Dijk.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 346. Plenartagung am 28. und 29. Mai 1997 (Sitzung vom 29. Mai) mit 44 gegen 26 Stimmen bei 18 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Die Europäische Kommission hat im September 1996 eine Mitteilung veröffentlicht, in der sie auf die "Leistungen der Daseinsvorsorge" aufmerksam macht.

1.2. In dieser Mitteilung definiert die Kommission die Begriffe "Leistungen der Daseinsvorsorge" (oder gemeinwohlorientierte Leistungen) und "Universaldienste", zwischen denen sie eine Differenzierung vornimmt.

1.3. Bei den Leistungen der Daseinsvorsorge handelt es sich demzufolge um alle Dienstleistungsaktivitäten, die von den Behörden als gemeinwohlorientiert (im Interesse der Allgemeinheit liegend) betrachtet werden.

1.4. Der Begriff des "Universaldienstes" bezeichnet dem Kommissionsdokument zufolge eine Reihe von Voraussetzungen, die EU-weit von den Erbringern bestimmter Dienstleistungen von allgemeinem Interesse erfuellt werden sollten. Zentrales Anliegen dieser Anforderungen ist der garantierte Zugang zu Grundversorgungsleistungen gegen ein vertretbares Entgelt. Dieses Konzept wurde außerhalb des Vertrags in eingehenden Diskussionen zwischen den europäischen Institutionen zu den einzelnen Sektoren herausgearbeitet und wird durch verschiedene sektorspezifische gemeinschaftliche Regelwerke in die Praxis umgesetzt.

2. Allgemeine Bemerkungen

2.1. Der Begriff "Universaldienst"

2.1.1. Der Ausschuß fragt sich zunächst einmal, ob die von der Kommission getroffene Unterscheidung relevant ist. Es wird der Eindruck erweckt, als bestuende ein Unterschied zwischen dem Postwesen und der Telekommunikation auf der einen und den Bereichen Hörfunk/Fernsehen, Energie und Verkehr auf der anderen Seite. Außerdem stellt der Ausschuß die Frage, inwieweit diese Unterscheidung von wesentlicher Bedeutung ist. Der Begriff "Universaldienst" versteht sich nach Einschätzung des Ausschusses nicht von selbst und macht auch nicht das ihm innewohnende Konzept und dessen EU-weite Komponente deutlich. Er kann mit "gemeinwohlorientierten Leistungen" oder dem "gemeinwirtschaftlichen Auftrag" verwechselt werden. In seiner kürzlich verabschiedeten Stellungnahme zum Thema "Der öffentliche Versorgungsauftrag im Energiebinnenmarkt" () forderte der Ausschuß die Kommission zur Klarstellung und Definition der verschiedenen Begriffe auf.

2.1.2. Der Ausschuß stellt fest, daß die Kommission diesem Wunsch nachgekommen ist und in ihrer Mitteilung die entsprechenden Klarstellungen und Begriffsbestimmungen vorgenommen hat. In diesem Zusammenhang begrüßt er die von der Kommission getroffene Abgrenzung zwischen den "Leistungen der Daseinsvorsorge" im wörtlichen Sinne einerseits und dem immer stärker aufkommenden Konzept des "Universaldienstes" andererseits.

2.1.3. Der Ausschuß hat bereits Stellungnahmen zu sektorspezifischen Vorschlägen für die EU-weite Entwicklung eines Universaldienstes betreffend den Telekommunikationsbereich, Postdienste, Elektrizitätsversorgung, Rundfunk bzw. die Informationsgesellschaft abgegeben. Er hat dabei wiederholt deutlich gemacht, daß die Umsetzung des Universaldienstkonzepts dazu beitragen muß, den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt zu stärken, die gleichmäßige Abdeckung des gesamten Territoriums der Europäischen Union zu gewährleisten und insbesondere die Teilnahme der Bürger zu fördern, was die Sicherstellung der Finanzierung dieses Universaldienstes erfordert.

2.1.4. Die in der Kommissionsmitteilung enthaltene Beschreibung des "Universaldienstes" wird nach Ansicht des Ausschuß dem allgemeinen Kontext der Kommissionsmitteilung gerecht und wird auch in diesem Sinne in dieser Stellungnahme verwendet. Die Umsetzung dieses Konzepts bedarf indes einer umfassenderen Darlegung, wie es der Ausschuß bereits in früheren Stellungnahmen gefordert hatte.

2.2. Leistungen der Daseinsvorsorge

2.2.1. Die Kommission beschränkt die "Leistungen der Daseinsvorsorge" (gemeinwohlorientierte Leistungen) in ihrer Mitteilung auf die Bereiche Telekommunikation, Postwesen, Verkehr, Elektrizität, Hörfunk und Fernsehen. Der Ausschuß fragt sich, ob nicht auch andere Dienstleistungsbereiche als gemeinwohlorientiert betrachtet werden können.

2.2.2. Der Ausschuß kann sich vorstellen, daß außer diesen Leistungen auch weitere Aktivitäten als Leistungen der Daseinsvorsorge (gemeinwohlorientierte Leistungen) eingestuft werden. Hier wäre beispielsweise die Einbeziehung des Gesundheitswesens und des Bildungssektors denkbar.

2.2.3. In der Kommissionsmitteilung wird die Festlegung, welche Leistungen als "Leistungen der Daseinsvorsorge" zu betrachten sind, den Behörden anheimgestellt. Der Ausschuß fragt sich, ob damit nicht ein zu enger Ansatz gewählt wurde. Die Kommission bringt auch nicht klar zum Ausdruck, durch welche Behörden die Festlegung erfolgen soll. Meint sie die einzelstaatlichen oder die europäischen Behörden?

2.2.4. In Ziffer 26 der Kommissionsmitteilung wird deutlich gemacht, daß die europäischen Institutionen "die innerstaatlichen Konzepte der Daseinsvorsorge, die sich aus den jeweiligen soziokulturellen und gesellschaftspolitischen Rahmenbedingungen ergeben", als "maßgeblichen Orientierungspunkt" betrachtet haben. ()

2.2.5. Gleichzeitig, so die Kommission, stehe es den Mitgliedstaaten frei, weitere Aufgaben der Daseinsvorsorge festzulegen, "sofern die eingesetzten Mittel mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar sind" ().

2.2.6. Nach Ansicht des Ausschusses müßte auf Gemeinschaftsebene ein Rahmen festgelegt werden, anhand dessen die Mitgliedstaaten bestimmen, welche Leistungen als "Leistungen der Daseinsvorsorge" zu betrachten sind. Es ist dann Aufgabe der Mitgliedstaaten, die Leistungen festzulegen, die unter diesen Begriff fallen. Der Ausschuß geht davon aus, daß diese Fragen zum Gegenstand von Beratungen mit den betroffenen Gruppen (u.a. mit den Sozialpartnern und den Verbraucherorganisationen) gemacht werden. Nach Ansicht des Ausschusses würde diese Verfahrensweise einen begrüßenswerten Beitrag zur Konkretisierung des Subsidiaritätsprinzips gemäß Artikel 3 b des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft darstellen.

2.3. Zielsetzung und Strategie

2.3.1. Der Ausschuß teilt die Auffassung der Kommission, daß gemeinwohlorientierte Leistungen zum wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt sowie zur wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit beitragen und somit maßgeblichen Anteil an der Verwirklichung der allgemeinen Ziele der Gemeinschaft haben.

2.3.2. Im Rahmen der von ihr vorgeschlagenen Strategie zur Förderung gemeinwohlorientierter Leistungen möchte die Kommission an ihrem sektorspezifischen Konzept festhalten, sowohl hinsichtlich der Öffnung der Märkte als auch bezüglich der Einführung von Universaldienstverpflichtungen. Vorbehaltlich seiner in den vorstehenden Absätzen von Abschnitt 2 dieser Stellungnahme gemachten Bemerkungen unterstützt der Ausschuß dieses Konzept und den von der Kommission vorgesehenen Ansatz zu seiner praktischen Ausgestaltung.

3. Ist es erforderlich, die Leistungen der Daseinsvorsorge im Vertrag zu verankern?

3.1. Die Kommission stellt am Schluß ihrer Mitteilung die Frage, inwieweit eine Verankerung der Leistungen der Daseinsvorsorge im Vertrag erforderlich sei. Sie schlägt selbst vor, Artikel 3 wie folgt zu ergänzen:

"einen Beitrag zur Förderung der gemeinwohlorientierten Leistungen".

3.2. Bevor der Ausschuß auf die Formulierung einer derartigen Ergänzung eingeht, wirft er die Frage auf, ob eine Verankerung im Vertrag überhaupt erforderlich ist.

3.3. Zu den Vertragszielen gehört auch die Ausweitung des Wettbewerbs. Dem Vertrag zufolge sind alle Beschlüsse, die sich negativ auf den Wettbewerb innerhalb des Gemeinsamen Marktes auswirken können, mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar. Dies gilt insbesondere für Preisfestsetzungen und die Kontrolle der Erzeugung, des Absatzes, der technischen Entwicklung oder der Investitionen sowie die Aufteilung der Märkte oder Versorgungsquellen ().

3.4. Gestützt auf den Vertrag betrachtet die Kommission die mißbräuchliche Ausnutzung einer beherrschenden Stellung auf dem Gemeinsamen Markt oder auf einem wesentlichen Teil desselben als mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar ().

3.5. Außerdem ist es unzulässig, staatliche Beihilfen ohne zeitliche Befristung zu gewähren. Von diesem Grundsatz darf nur in folgenden Fällen abgewichen werden:

- Beihilfen zur Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung von Gebieten, in denen die Lebenshaltung außergewöhnlich niedrig ist oder eine erhebliche Unterbeschäftigung herrscht;

- Beihilfen zur Förderung wichtiger Vorhaben von gemeinsamem europäischen Interesse;

- Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete;

- Beihilfen zur Förderung der Kultur und der Erhaltung des kulturellen Erbes ().

3.6. Für Unternehmen, die Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse erbringen, gelten die Vorschriften des Vertrags, insbesondere die Wettbewerbsregeln, soweit dies nicht die Erfuellung der ihnen übertragenen besonderen Aufgabe verhindert. Die Entwicklung des Handelsverkehrs darf nicht beeinträchtigt werden. ()

3.7. Die Europäische Union hat in den vergangenen Jahren diverse Initiativen auf den Weg gebracht, um in verschiedenen Sektoren einen vollkommenen Wettbewerb herbeizuführen. Dies geschah beispielsweise im Postwesen und im Bereich der Telekommunikation. Die Leistungen, die in diesen beiden Sektoren erbracht werden, betrachtet die Kommission als Leistungen der Daseinsvorsorge (gemeinwohlorientierte Leistungen).

3.7.1. Es wird befürchtet, daß diese Entwicklung in Ermangelung gesetzlicher Regelungen dazu führen könnte, daß es unter bestimmten Umständen nicht mehr möglich sein wird, bestimmte Dienstleistungen zu den in Ziffer 1.4 genannten Bedingungen zu erbringen. Alle Unternehmen müssen auf einem Gemeinsamen Markt agieren und sich an die Regeln des freien Wettbewerbs halten. Dies bedeutet, daß Unternehmen, die früher eine Monopolstellung innehatten, sich nun dem Wettbewerb stellen müssen.

3.7.2. Der Ausschuß ist der Auffassung, daß der Wettbewerb zu einer effektiveren und effizienteren Leistungserbringung führen, gleichzeitig jedoch auch bestimmte Probleme mit sich bringen kann. Weniger rentable Unternehmensteile werden infolge der Ausweitung des Wettbewerbs zur Diskussion gestellt.

3.7.2.1. Folge derartiger Überlegungen kann das Abstoßen dieser Unternehmensteile oder eine Reduzierung des Leistungsangebots in bestimmten Regionen bzw. für bestimmte Gruppen sein. So wird beispielsweise daran gedacht, "weniger rentable" Eisenbahnstrecken stillzulegen, wobei ein Ersatzangebot in Form anderer öffentlicher Verkehrsträger entweder überhaupt nicht oder aber nur mit erheblich geringerer Abfahrtsdichte erfolgt. Die schnellen Erfolge privater Fernsehsender könnten dazu führen, daß der Fortbestand öffentlich-rechtlicher Anstalten zur Diskussion gestellt wird, was sicherlich dann der Fall sein wird, wenn ihre Einnahmen sinken. Bis zu Pay-TV-Modellen ist es dann nur noch ein kleiner Schritt.

3.8. Der Ausschuß ist zu der Erkenntnis gekommen, daß die vorstehend skizzierte Entwicklung durch geeignete Rechtsetzungsmaßnahmen der zuständigen Organe verhindert werden kann. Unter dieser Voraussetzung wäre dann allerdings noch folgende Frage zu klären: Sollen die Maßnahmen auf einzelstaatlicher oder auf europäischer Ebene ergriffen werden?

3.8.1. Befürworter eines einzelstaatlichen Tätigwerdens verweisen auf Artikel 90 Absatz 2 des Vertrags über die Europäische Union. Ihrer Ansicht nach bietet dieser Vertragspassus hinreichende Gewähr für die Durchführung geeigneter Maßnahmen auf einzelstaatlicher Ebene mit dem Ziel, einen ausreichenden Zugang zu den Leistungen der Daseinsvorsorge sicherzustellen. Gleichzeitig sind sie der Meinung, daß Schutzmaßnahmen zugunsten der Leistungen der Daseinsvorsorge auf möglichst niedrigem Niveau ergriffen werden sollten und daß die Leistungen der Daseinsvorsorge am besten durch einzelstaatliche Maßnahmen geschützt werden können.

3.8.2. Befürworter eines Tätigwerdens auf europäischer Ebene sind der Ansicht, daß europaweite Maßnahmen, die aus dem Vertrag über die Europäische Union hergeleitet werden, eine Gefährdung für die Leistungen der Daseinsvorsorge darstellen. Wegen dieser auf europäischer Ebene lauernden Risiken plädieren sie dafür, auf eben dieser Ebene Maßnahmen zur Abwehr derartiger Gefahren zu treffen.

3.9. Der Ausschuß befürwortet das zuletzt genannte Vorgehen und plädiert infolgedessen für eine Verankerung im Vertrag.

4. Verankerung im EG-Vertrag

4.1. Unbeschadet der Geltung der Artikel 77 und 90 ist der Ausschuß der Auffassung, daß der Begriff "Leistungen der Daseinsvorsorge" insofern in den neuen Vertrag aufgenommen werden sollte, als es dabei um das Ziel geht, die Standards der Leistungserbringung zu schützen oder zu verbessern. Der Ausschuß ist sich in diesem Zusammenhang der Tatsache bewußt, daß die Präsidentschaft einen Vorschlag unterbreitet hat, der sich auf diese Grundsätze stützt.

Brüssel, den 29. Mai 1997.

Der Präsident des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Tom JENKINS

() ABl. C 56 vom 24. 2. 1997, S. 83.

() Ziffer 26 der Kommissionsmitteilung "Leistungen der Daseinsvorsorge in Europa".

() Ziffer 30 der Kommissionsmitteilung "Leistungen der Daseinsvorsorge in Europa".

() Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, Artikel 85.

() Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, Artikel 86.

() Artikel 92 bis 94 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft.

() Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, Artikel 90.

ANHANG zur Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses

(gemäß Artikel 47 der Geschäftsordnung)

Der folgende, von Herrn Little eingebrachte Änderungsantrag wurde vom Ausschuß im Verlauf der Beratungen abgelehnt:

Ziffern 3.8 und 3.9 und die gesamte Ziffer 4 durch folgenden Text ersetzen:

"3.7.3. In bezug auf die Regeln des freien Wettbewerbs kann gemäß Artikel 90 Absatz 2 des Vertrags jedoch für Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse betraut sind, eine Ausnahmeregelung in Fällen gewährt werden, in denen die Anwendung dieser Vorschriften die Erfuellung der ihnen übertragenen besonderen Aufgabe behindert.

3.7.4. Einige der Befürchtungen, auf die in Ziffer 3.7.2.1 hingewiesen wird, sind zweifelsohne gerechtfertigt, aber die meisten dieser Probleme können ausgeräumt werden, indem die von den Mitgliedstaaten für den Schutz der Nutzer derartiger Leistungen der Daseinsvorsorge eingesetzten Aufsichtsgremien ihre Aufgabe ordnungsgemäß und effizient wahrnehmen. Der Ausschuß teilt die von der Kommission vertretene Ansicht, daß es angesichts des bei einigen Diensten erreichten Integrationsstands erforderlich sein könnte, für eine engere Koordinierung der Tätigkeiten der Aufsichtsbehörden auf europäischer Ebene zu sorgen.

3.8. Aus der Analyse der Kommission wird ersichtlich, daß sich die Bestimmungen des Vertrages und das bisher angewandte Konzept der schrittweisen Umsetzung in den einzelnen Wirtschaftszweigen als probate Vorgehensweise erwiesen haben, um die Erfordernisse in bezug auf Universaldienste zu erfuellen und dabei gleichzeitig die Einhaltung der Wettbewerbsvorschriften sicherzustellen.

3.8.1. Es gibt keine Anhaltspunkte dafür, daß die Kommission nicht in der Lage wäre, auf die Mitgliedstaaten im Hinblick auf die Wahrnehmung ihrer gemeinwohlorientierten Leistungsverpflichtung Einfluß zu nehmen. Die Kommission stellt im Gegenteil fest, daß dort, wo das Konzept und die Kriterien eines europäischen Universaldienstes eingeführt wurden, positive Auswirkungen auf die Entwicklung derartiger Dienstleistungen zu verzeichnen waren. Entscheidungen über Detailfragen wie z. B. die Wahl der Standorte für die entsprechenden Einrichtungen und die Häufigkeit der Leistungserbringung werden bislang und unweigerlich auch in Zukunft auf Ebene der Mitgliedstaaten getroffen.

3.9. Der Vorschlag der Kommission, den Vertrag zu ändern, würde das z.Z. bestehende empfindliche Gleichgewicht zwischen dem Aufbau eines Wettbewerbsmarktes für Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse und den weitreichenderen Anforderungen in bezug auf die Erbringung dieser Leistungen stören.

3.9.1. Die Kommission weist darauf hin, daß durch ihren Vorschlag keine neue Rechtsgrundlage geschaffen würde und die Leistungen der Daseinsvorsorge auch weiterhin ein Bereich blieben, in dem vornehmlich die Mitgliedstaaten tätig würden. Nach Ansicht des Ausschusses könnte die vorgeschlagene Ergänzung von Artikel 3 zu einem Widerspruch mit Artikel 3 Buchstabe b) und Artikel 90 führen.

3.10. Der Ausschuß ist der Meinung, daß die Kommission ihren Vorschlag, Artikel 3 zu ergänzen, zurückziehen sollte. Er vertritt den Standpunkt, daß sich diese Ergänzung anhand der Analyse der Kommission nicht rechtfertigen läßt, überfluessig ist, weder das Interesse der Bürger an Leistungen der Daseinsvorsorge steigern noch ihren diesbezüglichen Schutz verbessern würde und überdies im Widerspruch zu bestehenden Bestimmungen des Vertrages steht. Infolgedessen ist nach Ansicht des Ausschusses keine Änderung des Vertrages notwendig, um die erklärten Ziele für die Zukunft zu verwirklichen."

Begründung

Aus sich heraus verständlich. Die in Ziffer 3.10 gezogene Schlußfolgerung gründet sich auf die in den Ziffern 3.7.3 bis 3.9.1 dargelegten Argumente.

Abstimmungsergebnis

Ja-Stimmen: 32, Nein-Stimmen: 43, Stimmenthaltungen: 18.