DE Amtsblatt der Europäischen Union C 376/74

Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zu der „Mitteilung der Kommission — Strategie zur wirksamen Umsetzung der Charta der Grundrechte durch die Europäische Union“

KOM(2010) 573 endg.

2011/C 376/14

Berichterstatterin: Gabriele BISCHOFF

Mitberichterstatter: Cristian PÎRVULESCU

Die Europäische Kommission beschloss am 19. Oktober 2010, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss gemäß Artikel 304 AEUV um Stellungnahme zu folgender Vorlage zu ersuchen:

„Mitteilung der Kommission — Strategie zur wirksamen Umsetzung der Charta der Grundrechte durch die Europäische Union“

KOM(2010) 573 endg.

Die mit den Vorarbeiten beauftragte Fachgruppe Beschäftigung, Sozialfragen, Unionsbürgerschaft nahm ihre Stellungnahme am 31. August 2011 an.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 474. Plenartagung am 21./22. September 2011 (Sitzung vom 21. September) mit 158 gegen 3 Stimmen bei 4 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme:

1. Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Der EWSA

1.1 ist der Auffassung, dass die Kommission die Grundrechtskultur auf EU-Ebene stärken muss, vor allem indem kontrolliert und somit sichergestellt wird, dass ihre Legislativvorschläge und der Rechtsetzungsprozess insgesamt sowie die von ihr angenommenen Rechtsakte mit der Charta vereinbar sind und in den Mitgliedstaaten umgesetzt werden. Angesichts der Tatsache, dass es zu schweren Verstößen gegen die Charta gekommen ist, muss dringend eine Strategie angenommen werden, die eine Überwachung und gegebenenfalls eine rasche Reaktion ermöglicht;

1.2 betont die rechtsverbindliche Verpflichtung zur Förderung der Grundrechte, die zu einem der wichtigsten Elemente der Umsetzungsstrategie werden muss, unter anderem durch neue, gezielte Initiativen; unterstreicht den dynamischen Charakter der Grundrechte, die ein Eckpfeiler unserer Gesellschaften und Kennzeichen der Europäischen Union sind (1);

1.3 ist der Auffassung, dass die grundlegenden sozialen Rechte untrennbar mit den bürgerlichen und politischen Rechten verbunden sind und deshalb besondere strategische Aufmerksamkeit erfordern; ist der Meinung, dass die in den entsprechenden Rechtsvorschriften enthaltenen Bestimmungen bereits jetzt verbindlich sind und eingefordert werden müssen;

1.4 betont, dass die Gleichstellung, insbesondere von Männern und Frauen, gewährleistet sein muss und dass sämtliche schutzbedürftigen Gruppen, besonders berücksichtigt werden müssen;

1.5 betont, dass die Verpflichtungen der Charta für alle Institutionen, Agenturen und Einrichtungen auf EU-Ebene gelten;

1.6 fordert die Mitgliedstaaten auf, auf allen Regierungsebenen und in allen Bereichen der Politik und der Rechtsetzung eine Grundrechtskultur zu schaffen, die auf die Achtung und Förderung dieser Rechte ausgerichtet ist, und die besonderen Auswirkungen auf die Grundrechte während der Umsetzung zu prüfen und zu ermitteln;

1.7 ist zutiefst besorgt angesichts der Ausbreitung politischer Positionen, die zu Rückschlägen bei der Achtung und Förderung der Grundrechte führen können und dies in einigen Fällen auch tatsächlich bewirken;

1.8 bestärkt die Kommission nachdrücklich darin, ihrer Aufgabe als Hüterin der Verträge wirksam nachzukommen und gegebenenfalls Vertragsverletzungsverfahren ohne Rücksicht auf politische Erwägungen einzuleiten;

1.9 schlägt weitere Initiativen und Fördermaßnahmen vor, mit denen die Wirksamkeit der Strategie zur Umsetzung der Grundrechte erhöht werden kann;

1.10 fordert sämtliche EU-Institutionen, Agenturen und Einrichtungen sowie die Mitgliedstaaten, die an der Umsetzung der Grundrechte beteiligt sind, und insbesondere die Kommission auf, den partizipativen Aspekt der Zivilgesellschaft entscheidend zu stärken.

2. Einführung und Hintergrund

2.1 In der vorliegenden Mitteilung soll die Strategie der Kommission zur Umsetzung der Charta in dem seit Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon bestehenden neuen rechtlichen Umfeld dargelegt werden. Ziel der Politik der Kommission ist es, den in der Charta enthaltenen Grundrechten eine möglichst große Wirksamkeit zu verleihen.

2.2 Im ersten Teil der Mitteilung geht es vor allem darum, dass sich die Europäische Union in diesem Bereich durch untadeliges Verhalten mit gutem Beispiel voranzugehen bemüht und dass die Charta deshalb in jeder Phase des jeweiligen Verfahrens als Richtschnur für die EU-Politiken und für deren Umsetzung durch die Mitgliedstaaten dienen muss.

2.2.1 Erstens muss die Kommission die Grundrechtskultur in ihren eigenen Reihen stärken, vor allem indem kontrolliert und somit sichergestellt wird, dass ihre Legislativvorschläge und die von ihr angenommenen Rechtsakte mit der Charta vereinbar sind. Zweitens muss die Kommission dafür sorgen, dass jeder einzelne Rechtsakt im Gesetzgebungsverfahren im Einklang mit den Bestimmungen der Charta steht. Sämtliche Änderungen der Mitgesetzgeber sowie der interinstitutionelle Dialog müssen also auch mit der Charta vereinbar sein.

2.2.2 Schließlich muss gewährleistet sein, dass die Mitgliedstaaten die Charta bei der Durchführung des EU-Rechts einhalten.

2.3 Im zweiten Teil der Mitteilung geht es darum, dass die Öffentlichkeit besser informiert werden muss. Dazu müssen gezielte und situationsgerechte Kommunikationsmaßnahmen durchgeführt werden.

2.4 Der dritte Teil der Mitteilung der Kommission behandelt insbesondere den Jahresbericht über die Anwendung der Charta. Einen ersten derartigen Bericht hat die Kommission kürzlich angenommen (2). Mit dem Bericht werden zwei Ziele verfolgt: Erstens soll eine transparente, kontinuierliche und schlüssige Bestandsaufnahme der erzielten Fortschritte vorgelegt werden, und zweitens soll Gelegenheit zu einem jährlichen Meinungsaustausch mit dem Europäischen Parlament und dem Rat geboten werden.

3. Allgemeine Bemerkungen

3.1 Der EWSA misst den Grundrechten höchste Bedeutung bei. Er begrüßt die Veröffentlichung der Mitteilung „Strategie zur wirksamen Umsetzung der Charta der Grundrechte durch die Europäische Union“ durch die Kommission. Der EWSA ist der Auffassung, dass dieser Ansatz ein wichtiger Beitrag zum Konzept der Unionsbürgerschaft für alle in der EU lebenden Menschen ist.

3.1.1 Unter den äußerst wichtigen in der Strategie niedergelegten Grundsätzen weist der EWSA insbesondere auf jene der Wirksamkeit, universellen Gültigkeit und Unteilbarkeit hin. Von Bedeutung ist auch, dass die Grundrechte ins Bewusstsein gerückt werden und eine verlässliche Größe darstellen. Allerdings ist der EWSA der Auffassung, dass zahlreiche wichtige Aspekte vernachlässigt oder nicht gründlich genug erörtert wurden und dass diesbezügliche Nachbesserungen erforderlich sind.

3.1.2 In diesem Zusammenhang ist jedoch auf einige weitere Grundsätze hinzuweisen. Wie in einigen bereits verabschiedeten Stellungnahmen zum Ausdruck kommt, „versucht der EWSA, eine allgemeine Kohärenz sicherzustellen und den Schutz der Grundrechte wie Gleichbehandlung und Nichtdiskriminierung zu gewährleisten (und zwar ungeachtet der Berufsgruppe, der ein Arbeitsmigrant angehört)“ (3). Zudem dürfen die Rechtsakte der EU „keine Maßnahmen darstellen […], die hinter die bereits erreichte Verwirklichung der Grundsätze zurückfallen“ (4). Es sollten alle in Frage kommenden Maßnahmen erwogen werden, um die Regierungen Polens, des Vereinigten Königreichs und der Tschechischen Republik davon zu überzeugen, Protokolle mit Ausnahmen (opt-out) zurückzuziehen und sich für die generelle Anwendung der Charta zu entscheiden (opt-in).

3.1.3 Der Ausschuss begrüßt die zahlreichen zusätzlichen Elemente, die die Strategie in Bezug auf Rechtsakte enthält. Insbesondere unterstützt der EWSA den Gedanken, dass die EU im Bereich der Grundrechte Vorbild sein muss, auch in Bezug auf die Außen- und insbesondere die Handelspolitik. Überhaupt sollte die EU nicht nur Vorbild, sondern auch aktiver Förderer von Demokratie und – bürgerlichen, politischen, wirtschaftlichen und sozialen – Menschenrechten sein und ihr internationales Gewicht für deren Förderung in die Waagschale werfen.

3.1.4 Der EWSA begrüßt die Selbstverpflichtung der Kommission und der anderen EU-Institutionen, ihre Gesetzgebungs- und Arbeitsverfahren, vor allem mit Blick auf Folgenabschätzungen und die einschlägigen Gremien, gründlich zu überprüfen und damit sicherzustellen, dass deren Ergebnisse den Grundsätzen und dem konkreten Inhalt der Charta entsprechen. Um eine wirksame Achtung und Förderung der Grundrechte zu gewährleisten, ist es jedoch von entscheidender Bedeutung, den Schwerpunkt auf die Umsetzung und auf ein aktives Herangehen der Mitgliedstaaten zu legen. Die Folgenabschätzung in Bezug auf die horizontale Sozialklausel (Artikel 9 AEUV) und die grundlegenden sozialen Rechte wird in einer anderen EWSA-Stellungnahme eingehender untersucht (5).

3.2 Neue Gefahren: Krise und Sicherheitslücken

3.2.1 Die Kommission geht mit ihrer Strategie nicht auf die Risiken für eine wirksame Umsetzung der Grundrechte ein, die aus einer Vielzahl erheblicher neuer Gefahren erwachsen. Die Strategie muss diese Gefahren jedoch berücksichtigen und kohärente und umfassende Antworten geben.

3.2.2 Diesbezüglich hat der EWSA betont: „Vor dem Hintergrund der Finanz- und Wirtschaftskrise kommt es vor allem darauf an, den solidarischen Zusammenhalt zwischen den Staaten, den Wirtschaftsakteuren und den Bürgern zu stärken und im Umgang mit den Menschen die Achtung ihrer Würde und Rechte zu gewährleisten“ (6). „Darüber hinaus hat der EWSA in diesen Krisenzeiten Bedenken hinsichtlich der Haushaltsmittel, über die die Mitgliedstaaten der EU verfügen, sowie der Höhe der Mittel, die die Staaten bereit sind, sowohl auf nationaler als auch auf europäischer Ebene zu mobilisieren, um einen effektiven Schutz der Menschenrechte […] zu ermöglichen“ (7).

3.2.3 In seiner kürzlich erarbeiteten Stellungnahme zur Politik der EU zur Terrorismusbekämpfung, einem Politikbereich, bei dem zahlreiche Grundrechte auf dem Spiel stehen (Menschenwürde, Schutz vor Folter, Datenschutz, Grundsatz der Nichtzurückweisung), erläuterte der EWSA die praktischen Schwierigkeiten im Zusammenhang mit der Berücksichtigung der Grundrechte bei der Erarbeitung politischer Konzepte und Maßnahmen. Der EWSA begrüßt, dass der Achtung der Grundrechte in diesem sehr heiklen Bereich als bereichsübergreifendem Aspekt Vorrang eingeräumt wird. Allerdings sollten die Bemühungen der Kommission in Bezug auf die Achtung der Grundrechte durch entsprechende Maßnahmen der einzelstaatlichen Regierungen insbesondere bei der Umsetzung des EU-Rechts ergänzt werden. Des Weiteren sollte sich der Schutz der Grundrechte nicht auf den Entwurf und die Erarbeitung von Instrumenten beschränken, sondern auch deren Umsetzung umfassen (8).

3.3 Eine wichtige neue Dimension: Rechtsverbindliche Verpflichtung zur Förderung der Grundrechte

3.3.1 Die Kommission muss nun Wege finden, wie sie die Grundrechte in ihrer Arbeit am besten schützen kann und wie die Grundrechte durch neue gezielte Initiativen am besten gefördert werden können.

3.3.2 Nach Artikel 51 Absatz 1 der Charta ist die Anwendung der Grundrechte zu fördern. Dieser Tatsache kommt nach Auffassung des EWSA erhebliche Bedeutung zu. Der Ausschuss stellt fest, dass die Kommission zwar in mancher Hinsicht auf die Förderung der Grundrechte eingeht, jedoch nicht die strategische Bedeutung dieser Verpflichtung betont. In der Strategie sollte diesem Aspekt mindestens dasselbe Maß an strategischer Richtungsweisung beigemessen werden wie der Verpflichtung zur Einhaltung der Grundrechte.

3.4 Die grundlegenden sozialen Rechte sind untrennbar mit den bürgerlichen und politischen Rechten verbunden und erfordern deshalb besondere strategische Aufmerksamkeit.

3.4.1 Unter Verweis auf die Bedeutung der Unteilbarkeit der Grundrechte, die in der Mitteilung sowie in verschiedenen Stellungnahmen (9) betont wird, stellt der EWSA fest, dass ein strategischer Ansatz im Hinblick auf die grundlegenden sozialen Rechte fehlt.

3.4.2 Angesichts der besonderen Bedeutung der grundlegenden sozialen Rechte (10) und ihrer langen Geschichte in der EU halten wir dies für nicht hinnehmbar. Bei der Entstehung der rechtsverbindlichen Charta, die mit der „Gemeinschaftscharta der sozialen Grundrechte der Arbeitnehmer“ (1989) begann und auch Beiträge des EWSA (11) umfasste, wurde auch die Europäische Sozialcharta berücksichtigt, die mit dem Vertrag von Amsterdam in das Primärrecht der EU aufgenommen wurde (12). Dies zeigt, dass die grundlegenden sozialen Rechte, vor allem in ihrer „innovativsten“ Form im Kapitel „Solidarität“ (die als einer der Werte der Union anerkannt ist), besonderer und strategischer Aufmerksamkeit bedürfen.

3.4.3 Der EWSA hat bereits nachdrücklich auf die besondere Rolle des öffentlichen Dienstes bei der wirksamen Anwendung der Grundrechte hingewiesen (13). Darüber hinaus weist der Ausschuss nachdrücklich auf die Bedeutung der Rechte der „dritten Generation“ und der Grundsätze hin, die insbesondere mit Blick auf den Umwelt- und Verbraucherschutz in die Charta aufgenommen wurden. Diese Rechte und Grundsätze sollten durchgehend gewahrt und gefördert werden, auch bei der Planung und Umsetzung der Außen- und Handelspolitik.

3.4.4 Der EWSA ist der Auffassung, dass insbesondere das Primärrecht den Grundsatz der Gleichwertigkeit der grundlegenden sozialen Rechte gegenüber den wirtschaftlichen Freiheiten zu gewährleisten hat. Der EWSA verweist darauf, dass bereits im 3. Erwägungsgrund der Präambel und konkretisiert in Artikel 151 AEUV das Ziel „die Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen, um dadurch auf dem Wege des Fortschritts ihre Angleichung zu ermöglichen“ festgehalten ist. Er fordert nachdrücklich, ein „Protokoll über sozialen Fortschritt“ in die Verträge aufzunehmen, um den Grundsatz der Gleichwertigkeit zwischen sozialen Grundrechten und wirtschaftlichen Freiheiten zu verankern und dadurch klarzustellen, dass weder wirtschaftliche Freiheiten noch Wettbewerbsregeln Vorrang vor sozialen Grundrechten haben dürfen und um eindeutig zu definieren, was das EU-Ziel der Verwirklichung sozialen Fortschritts bedeutet (14).

3.5 Die Gleichstellung, insbesondere von Männern und Frauen, muss gewährleistet sein, und sämtliche schutzbedürftigen Gruppen sind besonders zu berücksichtigen.

3.5.1 Da auf alle grundlegenden (sozialen) Rechte einzeln eingegangen werden muss, ist es gleichermaßen wichtig, ihre Einhaltung und Förderung in Bezug auf das Diskriminierungsverbot und das Gleichheitsgebot zu prüfen und zu gewährleisten. Dies ist besonders in Bezug auf die Gleichstellung von Mann und Frau von Bedeutung, die bereits zu den Zielen der Union gehört und in Artikel 23 der Charta niedergelegt ist. Außerdem sollte die Gleichstellung von Frauen und Männern in allen Tätigkeitsbereichen durchgehend berücksichtigt werden.

3.5.2 Beim Schutz der Grundrechte sind schutzbedürftige Gruppen besonders zu berücksichtigen. Der EWSA weist auf seine kürzlich verabschiedete Stellungnahme zu diesem Thema (15) hin und betont, dass Arbeits- und Sozialrechte, vor allem das Streikrecht (16), geschützt werden müssen. Darüber hinaus weist er nachdrücklich auf die Bedeutung des Europäischen Integrationsforums hin.

3.5.3 Nach Auffassung des EWSA müssen die Menschenrechte als universelle und unteilbare Rechte nicht nur der Bürger der Europäischen Union, sondern aller Menschen geschützt und gewährleistet werden. Das Europa der Grundrechte und der Rechtsstaatlichkeit darf sich nicht auf jene Menschen beschränken, welche die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzen, sondern muss sich auf jede in der Europäischen Union ansässige Person erstrecken, da sonst der persönliche Geltungsbereich des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts mit den der Europäischen Union zu Grunde liegenden Rechten und Prinzipien, dem Diskriminierungsverbot, der gerechten und gleichen Behandlung und der Solidarität unvereinbar wäre (17). Die EU muss den aktiven Schutz der Grundrechte aller Menschen, unabhängig von ihrer Staatsangehörigkeit, sicherstellen.

3.5.4 Es ist zu bekräftigen, dass die Grundrechte von Natur aus dynamisch sind, und es müssen neue Instrumente zum Schutz der Rechte geschaffen werden, die den gesellschaftlichen Entwicklungen entsprechen. Der EWSA bekräftigt seine Auffassung, dass beispielsweise für die digitale Gesellschaft unter Wahrung von Artikel 8 der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und der Grundfreiheiten (EMRK) sowie Artikel 7 und 8 der Charta besondere Schutzmaßnahmen benötigt werden, denen durch neue Rechtsvorschriften Rechnung getragen werden könnte (18).

3.5.5 Ethnische Minderheiten, vor allem Roma, geraten zunehmend ins Visier von staatlichen und polizeilichen Maßnahmen. Die Kommission hat auf die Maßnahmen einiger EU-Mitgliedstaaten – wie im Bericht 2010 festgestellt – prompt reagiert, aber letztlich ohne Wirkung. Roma wurden ausgewiesen, obwohl Kollektivausweisungen nach der Charta ausdrücklich nicht zulässig sind. Die EU muss dafür sorgen, dass die Mitgliedstaaten derartige Maßnahmen einstellen.

3.6 Rechtsakte ohne Gesetzescharakter müssen eine stärkere strategische Bedeutung erlangen.

3.6.1 In der Mitteilung finden sich nur sehr wenige Verweise auf Rechtsakte ohne Gesetzescharakter. Angesichts der großen Spannweite der EU- und vor allem der Kommissionsmaßnahmen auf politischem und finanziellem Gebiet erfordert dieser wichtige Aspekt einen strategischen Ansatz, damit die Verpflichtungen der Charta in diesen Bereichen, und zwar auch in sensiblen Politikbereichen wie z.B. im Handel mit Drittländern, umgesetzt werden. In der Strategie sollten auch mögliche Unterlassungen und (fehlerhaftes) Verhalten berücksichtigt werden.

3.7 Auf EU-Ebene gelten die Verpflichtungen der Charta für alle Institutionen, Agenturen und Einrichtungen, die jeweils einen eigenen konkreten Verantwortungsbereich haben.

3.7.1 Der EWSA begrüßt die Tatsache, dass in der Mitteilung in mehreren Fällen Bezug auf die EU-Institutionen genommen wird. Allerdings wird dieser Aspekt nicht systematisch berücksichtigt. In Artikel 13 Absatz 1 EUV ist festgelegt, dass der institutionelle Rahmen der Union „zum Zweck hat, ihren Werten Geltung zu verschaffen, ihre Ziele zu verfolgen, ihren Interessen, denen ihrer Bürgerinnen und Bürger und denen der Mitgliedstaaten zu dienen sowie die Kohärenz, Effizienz und Kontinuität ihrer Politik und ihrer Maßnahmen sicherzustellen“. Die Kommission als Hüterin der Verträge muss gewährleisten, dass dazu ein schlüssiger und wirksamer Ansatz existiert. Andererseits sieht der EWSA seine besondere Aufgabe in Bezug auf den Schutz der Grundrechte darin, Hüter der Werte der Union zu sein.

3.7.2 Es liegt in der Zuständigkeit der Kommission, konkret zu überwachen und sicherzustellen, dass alle Agenturen und Einrichtungen, die ihr gegenüber rechenschaftspflichtig sind, die Grundrechte achten und fördern. Dies betrifft insbesondere OLAF, FRONTEX usw. Der EWSA hat seine Bedenken in Bezug auf FRONTEX in einigen kürzlich verabschiedeten Stellungnahmen zum Ausdruck gebracht. Mit Besorgnis verweist der Ausschuss auf Praktiken der Regierungen der Mitgliedstaaten und der Agentur FRONTEX bei der Rückführung von Menschen, die internationalen Schutz benötigen könnten (19). Diese Aktionen, die an Häufigkeit und Ausmaß zugenommen haben, sollten äußerst transparent und verantwortungsbewusst durchgeführt werden. Der EWSA empfiehlt, dass FRONTEX und das Europäische Unterstützungsbüro für Asylfragen kooperieren, um Menschenrechtsverstöße wirksam zu verhindern. Die Rückführung von Menschen in Länder oder Regionen, in denen ihre Sicherheit gefährdet ist, stellt eine klare Verletzung des Grundsatzes der Nichtzurückweisung dar. Außerdem hat der EWSA vorgeschlagen, dass die FRONTEX-Bediensteten spezielle Schulungen erhalten, um höhere Standards beim Schutz der Grundrechte zu gewährleisten (20).

3.7.3 Alle anderen Institutionen müssen nach wie vor einen erheblichen Teil ihrer Kräfte der Ausarbeitung einer schlüssigen und wirksamen Strategie für die Achtung und Förderung der Grundrechte widmen und prüfen, inwieweit bereits verabschiedete Dokumente (21) im Einklang mit dieser Stellungnahme geändert werden sollten. Insbesondere der Rat muss seine konkrete Rolle als Plattform der Mitgliedstaaten zum Schutz und zur Förderung der Grundrechte gewissenhaft wahrnehmen.

3.8 Nationale Ebene

3.8.1 Da die Grundrechte eine Voraussetzung für die Aufnahme in die EU und eine grundlegende mit der Mitgliedschaft einhergehende Verpflichtung sind, kommt den Mitgliedstaaten eine wichtige Rolle dabei zu, die Grundrechte wirksam in die Tat umzusetzen. Der EWSA begrüßt deshalb die Absicht der Kommission, einen Präventivansatz zu entwickeln und dabei zu gewährleisten, dass die Mitgliedstaaten die Bestimmungen der Charta bei der Umsetzung der Rechtsvorschriften der Union achten. Es wird erforderlich sein, auf allen Regierungsebenen und in allen Bereichen der Politik und der Rechtsetzung eine Grundrechtskultur zu schaffen, die auf die Achtung und Förderung dieser Rechte ausgerichtet ist, und die besonderen Auswirkungen auf die Grundrechte während der Umsetzung zu prüfen und zu ermitteln. Um keine falschen Erwartungen zu wecken, sollte jedoch betont werden, dass die Mitgliedstaaten – obwohl sie im Übrigen durch die wesentlichen, in unterschiedlichem Maße ratifizierten internationalen Übereinkünfte zum Schutz der Rechte gebunden bleiben – nur insofern verpflichtet sind, die Rechte und Grundsätze der Charta zu wahren und zu fördern, als sie EU-Rechtsvorschriften umsetzen.

3.8.2 Der EWSA bestärkt die Kommission nachdrücklich darin, ihrer Aufgabe als Hüterin der Verträge wirksam nachzukommen und gegebenenfalls Vertragsverletzungsverfahren ohne Rücksicht auf politische Erwägungen einzuleiten. Im Hinblick auf den Schutz der Grundrechte ist das gegenwärtige Verfahren zu schwerfällig und in keiner Weise ausreichend. Angesichts der Bedeutung dieses Themas und der möglichen Gefahren für Leben, Sicherheit, Wohlergehen und Würde des Einzelnen muss die EU rasch, zeitnah und entschlossen handeln und sämtliche ihr übertragenen institutionellen Befugnisse unverzüglich wahrnehmen.

3.8.3 Der EWSA rät der Kommission nachdrücklich, bei den Vertragsverletzungsverfahren nicht jenen Fällen Vorrang einzuräumen, bei denen es um Grundsatzfragen geht oder die besonders weitreichende negative Auswirkungen für die Unionsbürger haben. Alle in der Charta verankerten Rechte, insbesondere die sozialen Rechte, haben denselben Stellenwert, und keine Institution, auch die Europäische Kommission nicht, hat das Recht und die Befugnis, bestimmte Rechte über andere zu stellen.

3.8.4 Nach Auffassung des EWSA sind einzelne Ausnahmen (opt-outs) für Mitgliedstaaten nicht hinnehmbar, da sie dazu führen können, dass der Schutz der in der EU-Grundrechtecharta verankerten Rechte der Bürger und Arbeitnehmer und die Durchsetzung dieser Rechte innerhalb der Europäischen Union erheblich beeinträchtigt wird. Die Kommission wie auch die anderen EU-Institutionen sollten prüfen, ob die Länder, die die Charta nach wie vor nicht anwenden, ermutigt werden könnten, sämtliche Verpflichtungen, die sich aus diesem Grundrechtsinstrument ergeben, uneingeschränkt anzuerkennen und jährlich über die Maßnahmen, die sie diesbezüglich ergreifen, sowie über jene Maßnahmen, die die betroffenen Mitgliedstaaten zur wirksamen Umsetzung der in der Charta verankerten Grundrechte treffen, Bericht zu erstatten.

3.9 Die Bedeutung anderer völkerrechtlicher Verpflichtungen wird unterschätzt.

3.9.1 In der Mitteilung wird an einigen Stellen auf andere völkerrechtliche Verpflichtungen verwiesen, aber auch dies nicht umfassend genug. In dieser Beziehung ist also ebenfalls ein strategischer Ansatz erforderlich. Dies erfordert insbesondere Artikel 53 der EU-Charta mit Blick auf den Mindestschutz, der in den UN-Pakten, der (revidierten) Europäischen Sozialcharta und schließlich der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten gewährt wird, wie in Artikel 52 Absatz 3 niedergelegt. Das Mindestschutzniveau umfasst im Prinzip auch die Rechtsprechung anderer internationaler Gremien, insbesondere des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte.

3.10 Weitergehende Maßnahmen

3.10.1 Der EWSA hat die Bedeutung wirksamer Durchsetzungsmaßnahmen betont (22). Die Rolle des Gerichtshofs der Europäischen Union bei der Überwachung der Umsetzung der in der Charta niedergelegten Rechte muss gestärkt werden, auch mit Blick auf die einschlägigen Protokolle. Insbesondere die Rechtsprechung des Gerichtshofs, wiederum in Bezug auf die einschlägigen Protokolle, muss besser bekannt gemacht werden.

3.10.2 Zum effektiven Schutz der Menschenrechte sollten alle rechtsstaatlichen Standards in allen Mitgliedstaaten umfassend eingehalten sowie von der regelmäßigen Berichterstattung erfasst werden. Hierzu gehört insbesondere auch die Befugnis der Gerichte, Rechtsnormen und Maßnahmen der staatlichen Verwaltung einer übergeordneten gerichtlichen Instanz vorzulegen, um sie auf eine Verletzung der Grund- und Menschenrechte überprüfen zu lassen. In gleicher Weise sollte das Recht der Bürger garantiert werden, Grundrechtsverletzungen vor den zuständigen nationalen und europäischen Gerichten rügen zu können.

3.10.3 Die einschlägigen Strukturen müssen mit den erforderlichen Mitteln ausgestattet werden. Dies betrifft vor allem den EWSA selbst, die Kommission und alle übrigen EU-Institutionen. In der Mitteilung wird nicht konkret auf Maßnahmen zur Stärkung der institutionellen Kapazitäten eingegangen. Die Verfahren, mit denen die EU die Grundrechte schützt und die legislativen und politischen Verfahren stärkt, erfordern Zeit und erhebliche Ressourcen (z.B. Schulungen der Bediensteten). Aus der Mitteilung geht hervor, dass kein konkreter Plan für einen Übergang in diese Phase existiert. Der EWSA weist darauf hin, dass die meisten dieser politischen Ziele ohne ein deutliches und entschlossenes Eintreten für den Ausbau der Kapazitäten zumindest kurzfristig erheblich untergraben werden. Das betrifft die Kommission selbst (23), aber auch die Agentur der Europäischen Union für Grundrechte (FRA) (24). Deshalb sollte insbesondere die Grundrechteagentur gestärkt und in sämtliche Synergiemaßnahmen eingebunden werden. Darüber hinaus sollte die aktive Einbeziehung der nationalen Menschenrechtsausschüsse, der Bürgerbeauftragten und anderer Menschenrechtsaktivisten geplant werden.

3.11 Fördermaßnahmen

3.11.1 Die EU sollte sich bemühen, den Rechtsrahmen für die grundlegenden sozialen Rechte zu stärken. Dies erfordert den Beitritt der EU zur geänderten Europäischen Sozialcharta und ihren Protokollen. Den Mitgliedstaaten sollte die Union die Ratifizierung aller einschlägigen Instrumente der grundlegenden (sozialen) Rechte (einschließlich der Änderungsprotokolle sowie der Fakultativ- und Zusatzprotokolle) empfehlen. Ist eine Ratifizierung durch die EU nicht möglich, sollten alle Möglichkeiten, ihren Inhalt rechtsverbindlich zu machen, geprüft und genutzt werden.

3.11.2 Einbeziehung der Grundrechtsdimension bedeutet, dass jede Verwaltungseinheit nicht nur verpflichtet ist, die regelmäßigen (vor allem die legislativen) Tätigkeiten zu prüfen, sondern dass von ihr auch jährlich ein oder zwei konkrete Maßnahmen zur Förderung der Grundrechte erwartet werden. Außerdem sollte die „Grundrechts-Checkliste“ erweitert werden, wobei insbesondere die Verpflichtung zur Förderung der Grundrechte, die durchgängige Berücksichtigung der Gleichstellung von Frauen und Männern sowie die nachhaltige Entwicklung besonders zu berücksichtigen wären.

3.11.3 Die Kommission sollte mehr Projekte anstoßen, unter anderem auch zum Schutz von Menschenrechtsaktivisten. Sowohl die interne als auch die externe Zusammenarbeit sind zu verbessern. Der EWSA verweist auf seine Stellungnahme, in der er „fordert, dass die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte in den politischen Maßnahmen der Europäischen Union einen größeren Stellenwert bekommen, und zwar durch Nutzung der ihr zur Verfügung stehenden geografischen und thematischen Instrumente, wie etwa das Europäische Instrument für Demokratie und Menschenrechte (EIDHR)“, durch die die Anerkennung des sozialen Dialogs als Priorität sichergestellt wurde (25). Die Kommission sollte zudem die Erfahrungen anderer internationaler Organisationen in Fragen des Schutzes und der Förderung der Menschenrechte einholen.

3.11.4 Der EWSA ist besorgt darüber, wie wenig die Charta und die Grundrechte in der Öffentlichkeit wahrgenommen werden. Deshalb sind erhebliche Anstrengungen erforderlich, um die Charta verstärkt ins öffentliche Bewusstsein zu rücken. Sie ist ein Schlüsseldokument, und ihr Inhalt sollte bekannt gemacht werden und einen wesentlichen Bezugspunkt für die große Mehrheit der Europäer darstellen. Der EWSA empfiehlt, dass die Kommission ihre Anstrengungen zur Bewältigung dieser Aufgabe verstärkt. Im Mittelpunkt der diesbezüglichen Öffentlichkeitsarbeit sollte nicht die Verbreitung von Berichten stehen, sondern die Ergreifung aktiver Maßnahmen, damit die Charta zum Bezugsdokument für jeden Bürger der EU wird.

3.11.5 Der EWSA begrüßt zwar alle Aktivitäten, mit denen alle interessierten Gruppen, vor allem in den Rechtsberufen – u.a. auch durch Maßnahmen in den einzelnen Mitgliedstaaten – eine spezielle Weiterbildung erhalten sollen und eine bessere Information der Bürger gewährleistet werden soll, doch ist dies nur ein Aspekt der erforderlichen Kommunikationsstrategie. Von entscheidender Bedeutung ist es, direkt mit der Öffentlichkeit kommunizieren zu können. Dies gilt umso mehr, wenn man an die Erfahrungen mit SOLVIT denkt, wo sich die Kommission aktiv um Informationen, auch von den einschlägigen Interessengruppen, bemüht. Ein solcher Ansatz ist auch in Bezug auf die Achtung der Grundrechte im Allgemeinen und der sozialen Rechte im Besonderen zu empfehlen.

3.12 Belastungstest

3.12.1 Die Wirksamkeit der Grundrechte ist in der Praxis nachzuweisen, insbesondere in Zeiten einer Wirtschaftskrise oder unter starkem politischen Druck. Der EWSA ist zutiefst besorgt angesichts der Ausbreitung politischer Positionen, die zu schweren Verstößen und zu Rückschlägen bei der Achtung und Förderung der Grundrechte führen können und dies in einigen Fällen auch tatsächlich bewirken.

3.12.2 Der Gerichtshof hat sich bereits mit wichtigen Grundrechtsfragen auseinandergesetzt, als er Vorschriften des Sekundärrechts, beispielsweise im Bereich des Diskriminierungsverbots (26) und des Datenschutzes (27) für ungültig erklärte und sich gegen nationale Rechtsvorschriften, nach denen gegen „illegal aufhältige Drittstaatsangehörige“ eine Freiheitsstrafe verhängt werden kann (28), aussprach.

3.12.3 Zudem nimmt der EWSA mit Sorge die Massenausweisungen von Roma, die Behandlung von Menschen ohne Ausweispapiere aus Nordafrika, Einschränkungen der Meinungsfreiheit, vor allem in den Medien, usw. zur Kenntnis. Sämtliche Rechtsvorschriften, die Ausnahmen oder Einschränkungen bei der Einhaltung grundlegender (sozialer) Rechte zulassen, z.B. das Recht auf Begrenzung der Höchstarbeitszeit, müssen konkret angegangen werden.

3.12.4 Infolge der Finanz- und Wirtschaftskrise geraten die grundlegenden sozialen Rechte unter erheblichen Druck. Sämtliche Vereinbarungen, Konjunkturpläne sowie andere Maßnahmen der EU und/oder der Mitgliedstaaten dürfen keinesfalls gegen die grundlegenden (sozialen) Rechte verstoßen, beispielsweise das Recht auf Unterrichtung und Anhörung, das Recht auf Tarifverhandlungen und Kollektivmaßnahmen bei voller Autonomie der Sozialpartner oder öffentliche und soziale Dienste, sondern sollte diese vielmehr achten und fördern.

3.13 Zivilgesellschaft: der partizipative Aspekt sollte erheblich gestärkt werden.

3.13.1 In der Strategie wird allgemein festgestellt, dass die Auffassungen der interessierten Akteure berücksichtigt werden sollten. Der EWSA hat diesen für die Grundrechte wichtigen Aspekt in zahlreichen Stellungnahmen hervorgehoben (29). Der Begriff „interessierte Akteure“ ist weit genug gefasst, um alle Stellen einzuschließen. Für den EWSA ist es jedoch von entscheidender Bedeutung, dass seine Rolle als beratende Einrichtung ausdrücklich berücksichtigt wird. Dies gilt auch für die Sozialpartner auf Ebene der Union (Artikel 152 AEUV).

3.13.2 Der einzelne insbesondere und die Zivilgesellschaft im Allgemeinen sind von der Frage der Umsetzung der Grundrechte in höchstem Maße betroffen. Die Interessengruppen müssen in sichtbarer Weise einbezogen werden. Sie müssen deshalb regelmäßig, umfassend und wirksam in diesen Prozess eingebunden werden.

3.13.3 Insbesondere der EWSA sollte einbezogen und regelmäßig sowie rechtzeitig konsultiert werden, vor allem zu dem von der Kommission zu erstellenden Jahresbericht. Als Hüter der Werte der EU und Vertreter der organisierten Zivilgesellschaft ist der Ausschuss hervorragend geeignet, um Kontakte zur Zivilgesellschaft zu pflegen.

3.13.4 Der EWSA wird jährlich eine Stellungnahme über die Anwendung der Grundrechtecharta (unter besonderer Berücksichtigung der sozialen Grundrechte), der sozialen Querschnittsklauseln (Art. 8, 9, 10 AEUV), und der sonstigen sozialpolitischen Bestimmungen des Vertrages von Lissabon (insbesondere Art. 145 bis 166 und 168 AEUV) sowie des Sekundärrechts und der sonstigen rechtlichen und politischen Maßnahmen unter dem Gesichtspunkt der Einhaltung und Förderung der Ziele und Vorgaben erarbeiten. Dabei wird er überprüfen und bewerten, inwiefern diese einen Beitrag zur grundrechtlichen und sozialpolitischen Entwicklung der EU leisten. Die Stellungnahme enthält ggf. auch Empfehlungen dazu, wie durch konkrete Maßnahmen die Ziele und Vorgaben besser erreicht werden könnten.

In einer dazu jeweils vor der Stellungnahme zu veranstaltenden Anhörung werden neben den Sozialpartnern und den VertreterInnen verschiedener Interessen auch andere, große, repräsentative Organisationen der Zivilgesellschaft aus dem Sozialbereich ihre spezifischen Stellungnahmen und Berichte einbringen können. Diese jährliche Stellungnahme des EWSA wird den RepräsentantInnen der EU-Institutionen insbesondere dem Europäischen Rat, dem Rat, dem EP, der Kommission, dem EuGH und der EZB zur Kenntnis gebracht und erläutert.

Weiter werden Konferenzen zur Überwachung der wirksamen Umsetzung der Charta veranstaltet. Mit ihrer Hilfe sollen ferner die Kontakte zur Grundrechteagentur gestärkt werden.

3.13.5 Der Jahresbericht ist ein nützliches Instrument zur Bewertung der politischen Fortschritte. Er sollte problemlos verfügbar sein. Der EWSA bestärkt die Kommission und die Agentur für Grundrechte darin, die Gelegenheit zu nutzen und die Zivilgesellschaft in die Erstellung des Berichts einzubeziehen sowie sich offen für eine unabhängige Überprüfung des Schutzes der Grundrechte innerhalb und außerhalb der EU zu zeigen. Der EWSA als Vertreter der organisierten Zivilgesellschaft ist bereit, diesen Prozess zu unterstützen und seinen Beitrag zum Jahresbericht zu leisten. Im Jahresbericht müssen Fälle berücksichtigt werden, die aus verschiedenen Gründen nicht Gegenstand von Petitionen oder Rechtssachen werden. Insofern sollte der Bericht Beiträge verschiedener Menschenrechtsorganisationen umfassen und auf diesen beruhen.

3.13.6 Der EWSA erkennt zwar die Bedeutung des Jahresberichts an, ist jedoch der Auffassung, dass sich der erste Jahresbericht nicht konsequent auf sämtliche Grundrechte, die in der Charta niedergelegt sind, konzentriert. In dem Bericht wird im Abschnitt „Die wichtigsten Entwicklungen im Jahr 2010“ auf eine Reihe wichtiger Bereiche eingegangen, deren Auswahlkriterien allerdings nicht klar sind. Dieser selektive Ansatz trägt nicht dazu bei, etwaige Lücken bei der Umsetzung zu ermitteln, und könnte – was noch besorgniserregender ist – den Eindruck vermitteln, dass einigen Grundrechten Vorrang gegenüber anderen eingeräumt wird.

Brüssel, den 21. September 2011 Der Präsident des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses Staffan NILSSON

(1) Stellungnahme des EWSA zum Thema „Die transatlantischen Beziehungen und die internationale Förderung des europäischen Sozialmodells“, ABl. C 51/20 vom 17.2.2011.

(2) KOM(2011) 160 endg., angenommen am 30.3.2011.

(3) Stellungnahme des EWSA zum Thema „Menschenrechte und europäische Einwanderungspolitik“, ABl. C 128 vom 18.5.2010, S. 29, Ziffer 4.2.3.

(4) Stellungnahme des EWSA zum Thema „Charta der Grundrechte der Europäischen Union“, ABl. C 367 vom 20.12.2000, S. 26, Ziffer 3.1.3.

(5) Stellungnahme des EWSA zum Thema „Stärkung des EU-Zusammenhalts und der EU-Koordination im Sozialbereich“, (noch nicht im Amtsblatt veröffentlicht).

(6) Stellungnahme des EWSA zum Thema „Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts im Dienste der Bürger“, ABl. C 128 vom 18.5.2010, S. 80, Ziffer 4.2.4.2

(7) Stellungnahme des EWSA zum Thema „Menschenrechte und europäische Einwanderungspolitik“, ABl. C 128 vom 18.5.2010, S. 29, Ziffer 4.3.4.

(8) Stellungnahme des EWSA zum Thema „Politik der EU zur Terrorismusbekämpfung“, (ABl. C 218 vom 23.7.2011, S. 91) - SOC/388, Ziffern 4.5.1-4.5.2.

(9) Stellungnahme des EWSA zum Thema „Charta der Grundrechte der Europäischen Union“, ABl. C 367 vom 20.12.2000, S. 26, Ziffer 3.1.1; Stellungnahme des EWSA zum Thema „Errichtung einer Agentur für Grundrechte“, ABl. C 88 vom 11.4.2006, S. 37, Ziffer 2.1; Stellungnahme des EWSA zum Thema „Ein Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts im Dienste der Bürger“, ABl. C 128 vom 18.5.2010, S. 80, Ziffer 3.5.

(10) Stellungnahme des EWSA zum Thema „Charta der Grundrechte der Europäischen Union“, ABl. C 367 vom 20.12.2000, S. 26, Ziffer 3.1.3.

(11) Stellungnahme des EWSA „Die sozialen Grundrechte der Europäischen Gemeinschaften“, ABl. C 126 vom 23.5.1989, S. 4.

(12) 5. Erwägung EUV und Artikel 151 Absatz 1 AEUV.

(13) Stellungnahme des EWSA zum Thema „Menschenrechte und europäische Einwanderungspolitik“, ABl. C 128 vom 18.5.2010, S. 29, Ziffer 4.3.4.

(14) Stellungnahmen des EWSA „Sozialagenda“, ABl. C 182 vom 4.8.2009, S. 65, und zu „Die soziale Dimension des Binnenmarktes“, ABl. C 44 vom 11.2.2011, S. 90.

(15) Stellungnahme des EWSA zum Thema „Menschenrechte und europäische Einwanderungspolitik“, ABl. C 128 vom 18.5.2010, S. 29.

(16) Stellungnahme des EWSA zum Thema „Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts im Dienste der Bürger“, ABl. C 128 vom 18.5.2010, S. 80, Ziffer 4.1.9.

(17) Stellungnahme des EWSA zum Thema „Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts im Dienste der Bürger“, ABl. C 128 vom 18.5.2010, S. 80, Ziffer 3.5.

(18) Stellungnahme des EWSA zum Thema „Verbesserung der digitalen Kompetenzen, Qualifikationen und Integration“, ABl. C 318 vom 29.10.2011, S. 9; Ziffer 7.

(19) Stellungnahme des EWSA zum Thema „Der Zusatznutzen einer gemeinsamen europäischen Asylregelung“, ABl. C 44 vom 11.2.2011, S. 17, Ziffer 4.19.

(20) Stellungnahme des EWSA zum Thema „Mindestnormen/Verfahren zur Zuerkennung und Aberkennung des internationalen Schutzstatus“, ABl. C 18 vom 19.1.2011, S. 85, Ziffer 4.2.1.9.

(21) Entschließung des Europäischen Parlaments vom 15. Dezember 2010, Schlussfolgerungen des Europäischen Rates vom 24./25. Februar 2011.

(22) Stellungnahme des EWSA zum Thema „Charta der Grundrechte der Europäischen Union“, ABl. C 367 vom 20.12.2000, S. 26, Ziffern 3.1.4 und 3.3.3.

(23) Stellungnahme des EWSA zum Thema „Ein Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts im Dienste der Bürger“, ABl. C 128 vom 18.5.2010, S. 80, Ziffer 1.4; Stellungnahme des EWSA zum Thema „Menschenrechte und europäische Einwanderungspolitik“, ABl. C 128 vom 18.5.2010, S. 29, Ziffer 2.15.

(24) Stellungnahme des EWSA zum Thema „Ein Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts im Dienste der Bürger“, ABl. C 128 vom 18.5.2010, S. 80, Ziffer 3.7; Stellungnahme des EWSA zum Thema „Errichtung einer Agentur für Grundrechte“, ABl. C 88 vom 11.4.2006, S. 37.

(25) Stellungnahme des EWSA „Europäisches Instrument für Demokratie und Menschenrechte (EIDHR)“ (Initiativstellungnahme), Ziffer 1.1 und 1.2.

(26) Urteil des Gerichtshofs (Große Kammer) vom 1. März 2011, Rechtssache C-236/09, Association belge des Consommateurs Test-Achats ASBL (Berücksichtigung des Kriteriums Geschlecht als Faktor für die Bewertung von Versicherungsrisiken).

(27) Urteil des Gerichtshofs (Große Kammer) vom 9. November 2010, Rechtssachen C-92/09, C-92/09, Volker und Markus Schecke GbR (Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten - Veröffentlichung von Informationen über die Empfänger von Agrarbeihilfen).

(28) Urteil des Gerichtshofs (Erste Kammer) vom 28. April 2011, Rechtssache C-61/11 PPU./. El Dridi (Nationale Regelung, die „eine Haftstrafe für illegal aufhältige Drittstaatsangehörige vorsieht, die sich weigern, eine Anordnung zum Verlassen des Hoheitsgebiets eines Mitgliedstaats zu befolgen - Vereinbarkeit“).

(29) Stellungnahme des EWSA zum Thema „Charta der Grundrechte der Europäischen Union“, ABl. C 367 vom 20.12.2000, S. 26, Ziffer 3.4; Stellungnahme des EWSA zum Thema „Ein Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts im Dienste der Bürger“, ABl. C 128 vom 18.5.2010, S. 80, Ziffer 4.3.