MITTEILUNG DER KOMMISSION - Den Strukturwandel begleiten: Eine Industriepolitik für die erweiterte Union

ZUSAMMENFASSUNG

Mitteilung ,Den Strukturwandel begleiten: Eine Industriepolitik

für die erweiterte Union"

Das verarbeitende Gewerbe spielt weiterhin eine herausragende Rolle für den Wohlstand Europas. Sie steht jedoch vor einer Reihe von Herausforderungen und es bestehen Befürchtungen, dass die Union dem Risiko eines De-Industrialisierungsprozesses ausgesetzt ist.

Die vorliegende Mitteilung folgt der Mitteilung vom Dezember 2002 ,Industriepolitik in einem erweiterten Europa', welche die grundsätzlichen Prinzipien einer Industriepolitik für die Union aufgezeigt hatte, und der Mitteilung vom November 2003, `Einige Kernpunkte der europäischen Wettbewerbsfähigkeit - Hin zu einem integrierten Konzept", die bereits eine erste Analyse des Problems De-Industrialisierung skizziert hatte. Damit wurde der Bitte des Europäischen Rats entsprochen, der auf die obigen Befürchtungen hingewiesen hatte.

Die Analyse der Kommission kommt zu dem Schluss, dass es keinerlei Nachweise für einen allgemeinen Prozess der De-Industrialisierung gibt. Stattdessen sieht sich die europäische Industrie dem Prozess des Strukturwandels ausgesetzt, der im Allgemeinen von Vorteil ist und der insbesondere durch Politiken ermutigt werden muss, die die Schaffung und die Nutzung von Wissen vereinfachen. Unter diesem Gesichtspunkt sind die ungenügenden Leistungen Europas insbesondere hinsichtlich Produktivität, Forschung und Innovation besorgniserregend. Dies wird durch die Tatsache bekräftigt, dass sich industrielle Abwanderungstendenzen nicht mehr auf traditionelle, arbeitsintensive Sektoren beschränken, sondern sich neuerdings ebenfalls in den intermediären Sektoren beobachten lassen, welche bislang traditionell eine Stärke der europäischen Industrie darstellten. Solche Tendenzen lassen sich sogar in einigen Hochtechnologiebereichen beobachten, wo es Hinweise auf die Abwanderung bestimmter Forschungstätigkeiten gibt; dies gilt auch für den Dienstleistungssektor. Indien und China sind die großen Gewinner dieser Veränderungen. Die Internationalisierung der Wirtschaft bietet der europäischen Industrie dennoch Chancen, jedoch nur unter der Vorraussetzung, dass die Industriepolitik die notwendigen Entwicklungen unterstützt.

In dieser Hinsicht bietet die unmittelbar bevorstehende Erweiterung den europäischen Unternehmen wichtige Chancen: nicht nur durch die Vergrößerung des Binnenmarktes, sondern auch, weil sie den Unternehmen die Möglichkeit bietet, Wertschöpfungsketten auf kontinentaler Ebene zu reorganisieren und dabei aus den Wettbewerbsstärken der neuen Mitgliedstaaten Nutzen zu ziehen. Trotzdem wird der aus niedrigen Lohnkosten resultierende Vorteil für diese Letzteren nur vorübergehend sein. Der Übergang zur Wissensökonomie wird entscheidend sein. Eine gewisse regulatorische Zurückhaltung wird angebracht sein, um zu vermeiden, dass die industrielle Wettbewerbsfähigkeit dieser Länder übermäßig belastet wird.

Angesichts dieser Feststellungen beabsichtigt die Kommission, ihre Industriepolitik zu mobilisieren, um den Vorgang des Strukturwandels aktiv zu begleiten. Dies impliziert drei Arten von Aktionen.

Als Erstes muss die Europäische Union ihre Anstrengungen um eine bessere Rechtsetzung fortsetzen und so einen regulatorischen Rahmen schaffen, der günstig für die Industrie ist. Im Rahmen des integrierten Verfahrens der Verträglichkeitsprüfung von Vorschlägen und Initiativen der Kommission, welches die drei Dimensionen der nachhaltigen Entwicklung abdeckt, sollte die Bewertung der Dimension ,Wettbewerbsfähigkeit" vertieft werden. Daneben müssen Anstrengungen unternommen werden, um die kumulativen Auswirkungen von Regulierung besser zu verstehen, zum Beispiel auf Sektorebene. Die Anstrengungen dürfen sich übrigens nicht nur auf die Kommission beschränken; sie müssen die anderen gemeinschaftlichen Institutionen und die Mitgliedstaaten ebenfalls miteinbeziehen.

Zweitens müssen die Synergien zwischen den verschiedenen Politiken der Gemeinschaft, die Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit der Industrie haben, besser genutzt werden. Die Mitteilung identifiziert einige spezifische Initiativen in fünf verschiedenen Bereichen, die erlauben werden, diese Synergien zu optimieren und insbesondere die Fähigkeit der europäischen Industrie zur Bewältigung des Strukturwandels zu verbessern. Im Bereich des Wissens haben insbesondere die Innovations-, Forschungs-, Bildungs- und Wettbewerbspolitiken eine entscheidende Rolle zu spielen. Ebenso kann die Funktionsfähigkeit der Märkte noch verbessert werden - sei es durch die Schließung noch bestehender Lücken des Binnenmarktes, sei es durch die Aufhebung bestimmter fiskalische Hindernisse, die heute noch seiner vollen Nutzung durch die Unternehmen entgegenstehen. Die Kohäsionspolitiken und insbesondere die Regionalpolitik und die Beschäftigungspolitik können auch aktiv zur Begleitung des Vorgangs industrieller Wandlungsprozesse beitragen, insbesondere, indem sie die Entwicklung und die Verbreitung von Wissen begünstigen. Auch dauerhafte Entwicklung leistet einen positiven Beitrag zur Wettbewerbsfähigkeit der Industrie insbesondere durch die Entwicklung einer nachhaltigen Produktionspolitik. Schließlich muss auch die internationale Dimension der Industriepolitik noch entwickelt werden, insbesondere, um den Zugang gemeinschaftlicher Unternehmen zu den Märkten in Drittländern zu verbessern und um die regulatorischen Ansätze zu exportieren, die von der Union erfolgreich für den Binnenmarkt entwickelt wurden.

Drittens muss die Union die sektorielle Dimension der Industriepolitik weiterentwickeln. Es geht hierbei darum, die Wirksamkeit horizontaler Instrumente in diesen Bereichen zu untersuchen, um deren Sachdienlichkeit abzuschätzen und gegebenenfalls nötige Anpassungen vorzuschlagen. Die Mitteilung gibt einen Überblick über die sektoriellen Initiativen, die bereits im Laufe der letzten Monate ergriffen wurden und kündigt mehrere neue Initiativen in Bereichen wie Automobilindustrie oder Maschinenbau an.

Die Wettbewerbsfähigkeit Europas hängt in großem Maße von der Industrie ab. Doch die gemeinschaftlichen Institutionen und die Mitgliedstaaten müssen zur Schaffung eines für Unternehmen günstigen Umfeldes ihren Beitrag leisten. Die Kombination der angekündigten Aktivitäten müsste der europäischen Industrie - insbesondere in den neuen Mitgliedstaaten -helfen, die Herausforderung der industriellen Wandlungsprozesse erfolgreich zu meistern und so zur Verwirklichung des Ziels beizutragen, das sich die Europäische Union vor vier Jahren beim Europäischen Rat in Lissabon gesetzt hat.

INHALTSVERZEICHNIS

1. EINFÜHRUNG

2. DIE EUROPÄISCHE INDUSTRIE UND DIE DEINDUSTRIALISIERUNG: EINE DIAGNOSE

2.1. Die Reallokation der Ressourcen zugunsten des Dienstleistungssektors darf nicht mit Deindustrialisierung verwechselt werden ...

2.2. ...Dennoch waren in letzter Zeit beunruhigende Anzeichen festzustellen

2.2.1. Der Rückgang des Produktivitätswachstum und seine Ursachen

2.2.2. Die internationale Wettbewerbsposition ist anfälliger geworden

2.3. Die Europäische Union angesichts des Wandels

3. DIE CHANCEN DER ERWEITERUNG

3.1. Die neue Mitgliedstaaten sind eindeutig attraktiv

3.2. Damit diese Chancen genutzt werden können, ist ein sicherer und stabiler Rechtsrahmen erforderlich

4. Die Instrumente zur begleitung der strukturellen veränderungen

4.1. Ein günstiger Regelungsrahmen für die Industrie

4.1.1. Bessere Rechtsetzung

4.1.2. Jeder muss Verantwortung übernehmen

4.2. Optimierung der Synergien zwischen den verschiedenen Politikbereichen

4.2.1. Das Wissen in den Dienst der Unternehmen stellen

4.2.2. Verbesserung der Marktabläufe

4.2.3. Die Kohäsionspolitik zur Bewältigung des industriellen Wandlungsprozesses und des Strukturwandels

4.2.4. Mehr Ausgewogenheit zwischen nachhaltiger Entwicklung und Wettbewerbsfähigkeit

4.2.5. Förderung der internationalen Ausrichtung der europäischen Unternehmen

4.3. Eine sektorspezifische Anwendung der Industriepolitik

5. SCHLUSSFOLGERUNG: MASSNAHMEN FÜR EINE WETTBEWERBSFÄHGIE EUROPÄISCHE INDUSTRIE

ANHANG

MITTEILUNG DER KOMMISSION - Den Strukturwandel begleiten: Eine Industriepolitik für die erweiterte Union

1. EINFÜHRUNG

Die Industrie ist für den Wohlstand in Europa unverzichtbar: Die europäische Volkswirtschaft ist weiterhin von einer dynamischen Industrie abhängig, und die Industrie ist zunehmend enger mit dem Dienstleistungssektor verzahnt, zu dessen Entwicklung sie beiträgt. Die Industrie der EU erzielt zweifelsohne ermutigende Ergebnisse, und ihre Fortschritte im Bereich des Umweltschutzes und auf bestimmten technologischen Gebieten sind allgemein anerkannt. Dennoch steht sie derzeit vor großen Herausforderungen, die sowohl interner Natur sind (die zunehmend rascher voranschreitende technologische Entwicklung, der Mangel an nötigen Qualifikationen) als auch von außen (die Erwartungen der Gesellschaft an den Verbraucher-, den Umwelt- und den Gesundheitsschutz) und auf internationaler Ebene (das Auftreten neuer Konkurrenten im globalen Wettbewerb) an sie herangetragen werden.

Vor diesem Hintergrund wird immer häufiger die Befürchtung laut, dass aufgrund dieser Herausforderungen große Teile der Industrieproduktion in Länder mit einem niedrigeren Kostenniveau und einem weniger strengen Regelungsumfeld verlagert zu werden drohen. Der Begriff ,Deindustrialisierung" [1] spiegelt die Befürchtung wider, dass es für die Industrie der EU immer schwerer werden könnte, sich gegenüber einer Konkurrenz zu behaupten, die als zunehmend stark und bisweilen unlauter wahrgenommen wird. Mehrere Regierungen fragen sich außerdem, inwieweit dieses Phänomen auf eine gewisse ,Überregulierung" zurückzuführen ist. Die Europäische Union muss diese Befürchtungen ernst nehmen, sich fragen, inwieweit sie begründet sind, und gegebenenfalls die geeigneten politischen Antworten darauf geben.

[1] Diese Befürchtung wurde insbesondere von Deutschland, Frankreich und dem Vereinigten Königreich geäußert, und zwar in gemeinsamen Schreiben von Bundeskanzler Schröder, Staatspräsident Chirac und Premierminister Blair an Kommissionspräsident Prodi von Februar bzw. September 2003. Ferner forderte der Europäische Rat die Kommission auf seiner Tagung in Brüssel im Oktober 2002 auf, Maßnahmen zur Verhinderung der Deindustrialisierung vorzuschlagen.

In dieser Mitteilung wird zunächst untersucht, wie wettbewerbsfähig die EU-Industrie ist, inwieweit ein Deindustrialisierungsrisiko besteht und wie groß es gegebenenfalls ist. Der Begriff ,Deindustrialisierung" beschreibt eine Vielzahl von Phänomenen, von denen einige mehr, andere weniger alarmierend sind; daher ist eine nuancierte Analyse erforderlich. Die Mitteilung enthält des Weiteren konkrete Vorschläge, wie für die EU-Industrie in Europa attraktive Rahmenbedingungen geschaffen werden können, die ihrer Leistung und ihrer Entwicklung zugute kommen. Wenn diese Rahmenbedingungen stimmen, kann die Industrie sowohl Wohlstand schaffen als auch ihrer Verantwortung gegenüber der Gesellschaft gerecht werden und auf diese Weise viel dazu beitragen, dass die Ziele auf dem Gebiet der Wettbewerbsfähigkeit und des Wachstums erreicht werden, die sich die Europäische Union auf der Tagung des Europäischen Rates in Lissabon selbst gesetzt hat.

Die Deindustrialisierung ist kein unvermeidbares Schicksal. Wenn die Kräfte aller mobilisiert werden, kann ein positiver Kreislauf in Gang gesetzt werden. Die vorliegende Mitteilung enthält die Antwort der Kommission auf diese Herausforderung.

2. DIE EUROPÄISCHE INDUSTRIE UND DIE DEINDUSTRIALISIERUNG: EINE DIAGNOSE

2.1. Die Reallokation der Ressourcen zugunsten des Dienstleistungssektors darf nicht mit Deindustrialisierung verwechselt werden ...

Der Rückgang des Anteils der Industrie an der Wirtschaftstätigkeit ist vor dem Hintergrund eines langfristigen strukturellen Veränderungsprozesses zu sehen, nämlich einer Reallokation der Ressourcen zugunsten des Dienstleistungssektors, die in den Industrienationen - Europa, USA und Japan - seit dem Ende der 50er Jahre festzustellen ist (Tabelle 1 im Anhang). Während der relative Anteil des Verarbeitenden Gewerbes an der Gesamtbeschäftigung und an der Gesamtwertschöpfung zurückgegangen ist, hat der Anteil des Dienstleistungssektors kontinuierlich zugenommen (Abbildung 1).

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Einer der Hauptmotoren dieser Entwicklung ist die Tatsache, dass die Produktivität in der Industrie stärker gestiegen ist als im Dienstleistungssektor (Tabelle 2 im Anhang). Die Folge davon ist die konstante Verlagerung von Arbeitsplätzen aus der Industrie in den Dienstleistungssektor. Die meisten Industriebranchen mussten Arbeitsplatzverluste hinnehmen, verzeichneten aber gleichzeitig eine Zunahme ihrer Wertschöpfung und ihrer Arbeitsproduktivität Dies betrifft insbesondere Branchen wie die chemische Industrie, Luft- und Raumfahrt, Telekommunikationsgeräte aber auch eine Reihe anderer Bereiche der Industrie (Tabelle 3 im Anhang). Diese Entwicklung kann Anpassungsschwierigkeiten zur Folge haben, darf jedoch nicht als Bedrohung angesehen werden. Sie ist vielmehr eine normale Folge des wirtschaftlichen Fortschritts und muss somit gefördert und erleichtert werden. Für die Aufrechterhaltung der Wettbewerbsfähigkeit und ein nachhaltiges Wachstum ist es unumgänglich, dass diese Veränderungen zu einer Reallokation der produktiven Ressourcen führen. Diese Veränderungen haben vielfältige Ursachen, etwa den internationalen Handel [2], die veränderte Verfügbarkeit natürlicher Ressourcen oder die technologische Entwicklung.

[2] Der Prozess des industriellen Wandels hängt auch mit dem Phänomen der Globalisierung zusammen, wie eine Studie über die Eingliederung der europäischen Wirtschaft in die internationale Arbeitsteilung zeigen dürfte, deren Ergebnisse im Sommer 2004 vorliegen sollen.

Ein derartiger Veränderungsprozess in der Industrie [3] ist insgesamt von Vorteil, wenn er richtig vorausgesehen, identifiziert und begleitet wird. Er ist nicht zu verwechseln mit einer absoluten Deindustrialisierung. Dieses letztere, wesentlich beunruhigendere Phänomen würde bedeuten, dass ein absoluter Niedergang der Industrie stattfindet, gekennzeichnet durch gleichzeitigen Rückgang der Beschäftigung, der Produktion und des Produktivitätswachstums und verschlimmert durch ein gleichzeitiges Handelsbilanzdefizit. Definitionsgemäß ließe sich dieses Phänomen zweifelsfrei nur langfristig diagnostizieren. Die verfügbaren Daten lassen jedoch nicht darauf schließen, dass in der EU ein derartiges Phänomen vorliegt. In einigen Branchen war zwar während eines relativ langen Zeitraums ein dauerhafter Rückgang der Beschäftigung und gleichzeitig der Produktion festzustellen (Tabelle 4 im Anhang), doch betrifft dies fünf von 23 Branchen [4], und die Ursachen dieser Entwicklung sind in erster Linie die veränderten komparativen Vorteile der EU auf internationaler Ebene und die Veränderungen innerhalb des Verarbeitenden Gewerbes selbst. Der Anteil dieser Branchen an der Wertschöpfung der Industrie ging zwischen 1979 und 2001 von 12,3 % auf 7,3 % zurück. Der Verlust von Arbeitsplätzen mit geringer Produktivität an Entwicklungsländer mit niedrigeren Arbeitskosten und die auf die Entwicklung am Energiemarkt oder die Entwicklung der komparativen Vorteile zurückzuführenden Veränderungen konzentrieren sich auf einzelne Branchen oder Regionen. Die Umstellung der Industrie gestaltet sich schwierig, insofern als sie entsprechende Herausforderungen hinsichtlich der Umstellung des Humankapitals beinhaltet. Zudem sind die Vorteile dieses industriellen Wandels breit gestreut. Dennoch gingen diese Veränderungen mit einem Anstieg der Industrieproduktion einher, d. h. mit einer Zunahme des Wohlstandes in der EU und ihren Mitgliedstaaten insgesamt. Dies zeigt die Entwicklung der letzten Jahre (Abbildung 2 im Text und Abbildung 5 im Anhang).

[3] Bisweilen als ,relative Deindustrialisierung" bezeichnet.

[4] Auf der Grundlage der 2-stelligen Ebene der ISIC Rev. 3 ohne Bergbau und Gewinnung von Steinen und Erden, Verkehr sowie Strom- und Wasserversorgung. Die fünf Branchen sind: das Textilgewerbe, das Bekleidungsgewerbe, das Ledergewerbe, der Schiffbau sowie der Bereich Kokerei, Mineralölverarbeitung, Herstellung und Verarbeitung von Spalt- und Brutstoffen.

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Darüber hinaus führt die zunehmende Verzahnung von Dienstleistungen und Industrie zu einer Veränderung des Bildes der industriellen Tätigkeit im eigentlichen Sinne, wodurch der scheinbare Rückgang der Bedeutung des Verarbeitenden Gewerbes noch deutlicher zutage tritt. Im Verarbeitenden Gewerbe hat nämlich eine deutliche Externalisierung (Outsourcing) stattgefunden, d. h. die Erbringung eines zunehmenden Teils der Dienstleistungen, die zuvor intern produziert wurden (Transport, Logistik, Datenverarbeitung usw.), wurde an externe Unternehmen vergeben. Auf diese Weise konnte sich die Industrie erneut auf ihre Kernaufgaben konzentrieren. Dies bestätigen Unternehmenserhebungen; so betreiben heute in Frankreich mehr als zwei Drittel der befragten Unternehmen Outsourcing. [5] Gleichzeitig umfasst das Angebot an Industrieerzeugnissen mehr und mehr Dienstleistungen, etwa Kundendienst und Wartung, was die Verzahnung zwischen Industrie und Dienstleistungssektor noch verstärkt. Der Verkauf eines Computers oder eines Handys hat eine sehr große immaterielle Komponente (intensives Marketing, Handelsdienstleistungen usw.). Diese Tendenz gilt aber auch für traditionellere Erzeugnisse, etwa die der Eisen- und Stahlindustrie. Dank der in diesen Erzeugnissen enthaltenen Dienstleistungen können die europäischen Produzenten derartige Erzeugnisse mit einer qualitativen Komponente versehen, die bei einem erbitterten Wettbewerb ein entscheidender Vorteil und somit ein Faktor für die Wettbewerbsfähigkeit sein kann. Dieses Phänomen erfordert eine nuanciertere Interpretation der Beobachtungen, die sich aus einer rein statistischen Untersuchung ergeben könnten.

[5] Outsourcing-Umfrage, die 2002 von Ernst & Young bei 220 Führungskräften in Unternehmen durchgeführt wurde.

Da andere Branchen, vor allem der Bereich unternehmensbezogene Dienstleistungen, stark von der Entwicklung im Verarbeitenden Gewerbe beeinflusst werden, ist die übrige Volkswirtschaft somit weiterhin in entscheidendem Umfang von der Wettbewerbsfähigkeit dieses Wirtschaftszweigs abhängig.

2.2. ...Dennoch waren in letzter Zeit beunruhigende Anzeichen festzustellen

Wenn die langfristigen Tendenzen derzeit nicht auf eine Deindustrialisierung hindeuten, woher kommen dann die häufig geäußerten Befürchtungen? Tatsache ist, dass bestimmte Entwicklungen beunruhigend sind.

2.2.1. Der Rückgang des Produktivitätswachstum und seine Ursachen

Im Verarbeitenden Gewerbe der EU hat sich der Anstieg der Arbeitsproduktivität seit 1995 deutlich verlangsamt (Tabelle 2 im Anhang). Das Produktivitätswachstum war jedoch in der Vergangenheit der Motor des Wirtschaftswachstums und der strukturellen Veränderungen. Das Produktivitätswachstum bleibt ein zentraler Faktor bei der Sicherung der industriellen Wettbewerbsfähigkeit, der Sicherstellung einer bestmöglichen Ressourcenallokation und der Schaffung von Arbeitsplätzen auf gesamtwirtschaftlicher Ebene.

Die Verlangsamung des Wachstums der Arbeitsproduktivität ist weder in der EU noch in den übrigen Industrienationen ein generelles Phänomen. So verzeichnen die USA und einige EU-Mitgliedstaaten (Finnland, Irland, Schweden) ein Produktivitätswachstum, das über dem Durchschnitt im Verarbeitenden Gewerbe der EU liegt (Abbildung 6 im Anhang). Die Verlangsamung des Wachstums der Arbeitsproduktivität ist somit nicht unvermeidbar und darf nicht als normale Begleiterscheinung der langfristigen strukturellen Veränderungen angesehen werden, die in allen Industrienationen stattfinden.

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In den technologieintensiven europäischen Branchen hat sich die Arbeitsproduktivität verglichen mit der Gesamtwirtschaft zweifellos dynamisch entwickelt, allerdings insgesamt nach wie vor bei Weitem nicht so dynamisch wie in diesen Branchen in den USA. Der Produktivitäts rückstand auf die USA hat sich folglich vergrößert. Am größten sind die Unterschiede zwischen der EU und den USA in den IKT [6]-produzierenden Branchen des Verarbeitenden Gewerbes (Abbildung 3), aber auch in den IKT-Nutzer Branchen, vor allem im Dienstleistungssektor, (Tabelle 7 im Anhang) [7]. Derartige Unterschiede bestehen ebenfalls in den Branchen mit hoch qualifizierten Arbeitskräften (Tabelle 7 im Anhang), wobei sich diese Klassifikation z. T. mit der Klassifikation nach dem IKT-Bezug überschneidet.

[6] Informations- und Kommunikationstechnologie.

[7] Der Bereich ,Kommunikationsleistungen" ist die einzige Branche, in der die EU besser abschneidet. ,EU productivity and competitiveness: an industrial perspective". M. O'Mahony, B. Van Ark (2003). EU Economy Review 2003, KOM(2003) 729.

Zusammenfassend lässt sich somit Folgendes feststellen: Die EU erlebt gleichzeitig eine Verlangsamung des Produktivitätswachstums in der Industrie und enttäuschende Leistung vor allem in den Hochtechnologiebranchen [8].

[8] Eingehende Untersuchungen dieser Phänomene enthalten verschiedene Ausgaben des jährlichen ,European Competitiveness Report" sowie M. O'Mahony, B. Van Ark (2003).

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Es kann nicht überraschen, dass die Kommission als Reaktion auf diese Situation mit breiter Unterstützung des Rates und der Mitgliedstaaten dazu aufgerufen hat, die Forschungsausgaben aufzustocken und günstigere Rahmenbedingungen für die Entwicklung und den Einsatz der Technologien zu schaffen, mit denen die Schwächen der EU auf diesem Gebiet beseitigt werden könnten.

Auch hier sind die verfügbaren Daten nicht gerade beruhigend. Der Europäische Rat hat auf seiner Tagung in Barcelona das Ziel aufgestellt, dass die F&E-Ausgaben der EU bis zum Jahr 2010 auf 3 % des BIP angehoben und dass zwei Drittel dieses Betrags vom privaten Sektor aufgebracht werden sollen. Die ersten Ergebnisse der Umsetzung des im April 2003 von der Kommission aufgestellten Aktionsplans [9] sind positiv, bleiben aber noch hinter dem zurück, was zur Erreichung der angestrebten 3 % erforderlich wäre. [10] Vor allem die Forschungsausgaben des privaten Sektors haben nach wie vor bei weitem nicht den erforderlichen Umfang, so dass die EU deutlich hinter Japan und den USA liegt (Abbildung 4a) [11]. So investierte Europa in 2002 insgesamt 38 % weniger in F&E als die USA (geringfügig mehr übrigens als im Jahr 2000, in dem der Investitionsrückstand bei 40 % lag). Verantwortlich für diesen Rückstand sind in erster Linie die Unternehmen, die 2002 in den USA 87 Mrd. EUR mehr in die Forschung investiert haben als in Europa (auch dieser schon ansehnliche Unterschied war im Jahr 2000 mit 104 Mrd. EUR noch grösser). [12] Was die einzelnen Branchen betrifft, so geben die europäischen Hochtechnologiebranchen weniger für F&E aus als die amerikanischen [13] (Abbildung 4b). Zu den Faktoren, die diese ungenügende Leistung im Vergleich zu den USA erklären können zählen insbesondere:

[9] KOM(2003) 226 endg. ,In die Forschung investieren: Aktionsplan für Europa", 30. April 2003.

[10] Laut einer neuen ökonometrischen Studie, würde das Erreichen dieses Ziels 2 Millionen zusätzliche Arbeitsplätze bis 2010 schaffen, und danach jährlich 400.000 Arbeitsplätze und 0,5% Wirtschaftswachstum erbringen. (« 3% d'effort de R&D en Europe en 2010 : analyse des conséquences à l'aide du modèle macro économétrique européen Némésis », Januar 2004).

[11] Die Werte sind je nach Land unterschiedlich. Vor allem in Finnland und Schweden waren die F&E-Ausgaben der Unternehmen im Verhältnis zum BIP 2001 mit 2,68 % bzw. 2,84 % höher (European Business Economy, 2003, Eurostat).

[12] In Euro von 2000. Seither hat sich dieser Abstand jedoch verringert, denn 2000 betrug er 104 Mrd. EUR und 2001 99 Mrd. EUR.

[13] ,Towards a European Research Area. Science, Technology and Innovation", Europäische Kommission. Außerdem hat die Kommission einen europäischen Anzeiger für Industrielle Investitionen in die Forschung eingerichtet. Die erste Ausgabe wird im Oktober 2004 veröffentlicht werden und wird die Rangliste der 500 europäischen Unternehmen und der 500 ausländischen Unternehmen enthalten, die am meisten in F&E investieren, sowie die Entwicklung ihrer Investitionen aufzeigen.

-größere Schwierigkeiten beim Zugang zu privaten Finanzierungsmittel für die Forschung;

-eine Kultur, die weniger - und oft zu wenig - bereit ist Risiken einzugehen (wie die Schwierigkeiten der Biotechnologieindustrie beispielhaft verdeutlichen);

-eine unzureichende Zusammenarbeit zwischen öffentlichen Forschungseinrichtungen (inklusive Universitäten) und der Industrie

-Ein wesentlich geringerer Anteil an Forschern an der Erwerbsbevölkerung - 5,7 % in der EU im Vergleich zu 8 % in den USA - obwohl der Anteil an Doktoranden in den Bereichen Wissenschaft und Ingenieurswesen gemessen an der Bevölkerung in der Alterklasse von 25-34 Jahren in der EU mit 0,55 % (0,49 % mit 25 Jahren) über dem der USA liegt (0,41 %).

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Im Innovationsbereich hat die EU einige Anstrengungen unternommen. Die Indikatoren, die internationale Vergleiche ermöglichen, lassen bezüglich der Voraussetzungen für eine Steigerung der Innovationskapazität (Risikokapital, Ausgaben für IKT usw.) eine Verbesserung der Lage erkennen. Trotz dieser ermutigenden Tendenzen ist der Abstand Europas zu den USA jedoch weiterhin groß (Abbildung 5 im Text und Tabelle 8 im Anhang). Auch Japan liegt weit vor der EU, was USPTO-Patente [14], qualifizierte Arbeitskräfte oder IKT-Ausgaben angeht (Abbildung 8b im Anhang). Die Fähigkeit zur Innovation wirkt sich auf alle Branchen aus, und die Länder, die wie Finnland und Schweden in den Hochtechnologiebranchen sehr innovativ sind, sind im Allgemeinen auch die Länder, in denen die weniger technologieintensiven Branchen vergleichsweise innovativer sind [15]. Dies zeigt, dass die Innovation in allen Industriebranchen, unabhängig von deren Technologieintensität, gefördert werden muss. So können sich dank der Innovation in einer traditionellen Branche wie der Schuhindustrie bestimmte europäische Industrieunternehmen trotz der starken ausländischen Konkurrenz und einer rückläufigen Nachfrage auf dem Markt für technische Erzeugnisse positionieren. [16] Das Gleiche gilt für die Textil- und Bekleidungsindustrie, wo die europäischen Unternehmen modernste technische Materialien und kreative Absatzstrategien entwickelt haben.

[14] Patente, die vom ,United States Patent and Trademark Office" vergeben werden.

[15] Innovationsanzeiger (Technical Paper Nr. 4).

[16] ,A nouveaux consommateurs, nouvelles stratégies industrielles", 2000, Studie des Centre de documentation juridique (Crédoc) für die Direction Générale de l'Industrie, des Technologies de l'Information et de la Poste (DIGITIP).

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Die Umfrage, die der European Roundtable of Industrialists (ERT) 2002 bei den bedeutendsten europäischen Unternehmen durchgeführt hat [17] und die ergab, dass viele dieser Unternehmen, falls sich das regulatorische Umfeld nicht verbessern sollte, ihre neuen F&E-Aktivitäten in naher Zukunft in Nicht-EU-Länder verlagern wollen, hat diese Botschaft noch bestätigt. Empirische Untersuchungen [18] belegen eindeutig, dass die institutionellen und rechtlichen Rahmenbedingungen Forschung, Innovation, unternehmerische Initiative und Produktivitätswachstum entscheidend beeinflussen. Diese Untersuchungen zeigen auch, dass das regulatorische Umfeld, vor allem was die Gütermärkte betrifft, in Europa die Unternehmen generell schwerer belastet als in den USA. [19]

[17] ,The European Challenge", Message from the European Roundtable of Industrialists to the Spring European Council, März 2003.

[18] The EU Economy: 2003 Review, Europäische Kommission, WP 18 (1999), 28 (2002), 329 (2002) der OCDE ; WP des IWF (2003).

[19] ,Regelungsumfeld" ist ein weit gefasster Begriff, der Folgendes umfasst: erstens die wirtschaftlichen Regeln für das Funktionieren der Märkte, die für alle Branchen gelten (Eingreifen des Staates, Wettbewerb, Handel, Investitionen), zweitens die administrativen Regelungen: sie bestimmen, wie schwer oder leicht es ist, auf dem Markt tätig zu werden, und sie beeinflussen die unternehmerische Initiative (Vorschriften für die Gründung von Unternehmen usw.) und drittens die branchenspezifischen Regelungen: sie betreffen heute die öffentlichen Dienstleistungen, die gegenwärtig z. T. liberalisiert werden. Diese Regelungen werden nicht ausschließlich von der EU vorgegeben, sondern z. T. auch von den Mitgliedstaaten.

Die USA üben auf Wissenschaftler und, allgemeiner gesprochen, auf hoch qualifizierte Arbeitskräfte weiterhin eine Anziehungskraft aus [20]. Diese Tatsache wird regelmäßig als Grund zur Besorgnis angeführt. Lediglich in der pharmazeutischen Industrie gehen einige Vorausschätzungen auf zehn Jahre jedoch von einer Zunahme dieses ,Braindrain" aus, denn hier sind die F&E-Ausgaben in den USA fast doppelt so hoch wie in der EU, was die Wissenschaftler anzieht. [21] Dieses Phänomen betrifft jedoch auch die europäischen Studenten in den USA. Umfragen zufolge wollten von den 15 000 Europäern, die in den USA promoviert haben, 11 000 dort bleiben, um zu arbeiten, was die Attraktivität dieses Landes bestätigt.

[20] ,Eine Mobilitätsstrategie für den europäischen Forschungsraum", KOM(2001) 331 endg., 20.6.2001.

[21] Bain & Company, 2003.

Kasten 1:

Die pharmazeutische Industrie: zwischen Regulierung und Innovation

Die pharmazeutische Industrie hat eine starke Innovationskomponente und ist von einem Regelungsumfeld abhängig, für das auch Aspekte der öffentlichen Gesundheit ausschlaggebend sind. Sie ist daher ein Beispiel für das Zusammenspiel zwischen diesen beiden Dimensionen und für die Notwendigkeit eines innovationsfreundlichen Regelungsumfelds. Ob sich die pharmazeutische Industrie dynamisch entwickelt, hängt davon ab, inwieweit sie ihre Ressourcen nutzbringend einsetzen kann. Der Innovations- und F&E-Rückstand der europäischen pharmazeutischen Industrie gefährdet langfristig deren Wettbewerbsfähigkeit. Die europäische pharmazeutische Industrie ist nicht so innovativ wie ihre amerikanische Konkurrenz. Die F&E-Investitionen erhöhten sich zwischen 1992 und 2002 in der EU jährlich um 8 % (auf 21 Mrd. USD), in den USA dagegen um 11 % (auf 26 Mrd. USD). Zwischen 1998 und 2002 wurden in der EU 44, in den USA dagegen 85 neue Medikamente auf den Markt gebracht. Diese Faktoren bestimmen den Wertschöpfungsgehalt der Erzeugnisse, aber - und dies ist der ,circulus virtuosus" - sie bestimmen auch die Attraktivität der pharmazeutischen Industrie für qualifizierte Arbeitskräfte. Der Attraktivitätsverlust der EU hat viele Unternehmen veranlasst, ihre Forschungstätigkeit mehr und mehr in die USA zu verlagern, was wiederum viele Hochschulabsolventen veranlasst hat, in die USA zu gehen - ein Teufelskreis für die EU. Zu den festgestellten Problemen gehören nicht nur die geringen F&E-Ausgaben, sondern auch ein industriefeindliches institutionelles und Regelungsumfeld - fragmentierte Märkte, kein Wettbewerb zwischen den nationalen Märkten, langfristige Verfahren für die Markteinführung neuer Medikamente, Preiskontrolle.

Diese Probleme wurden in der von der Kommission eingesetzten hochrangigen Arbeitsgruppe G10 analysiert, so dass festgestellt werden konnte, welche politischen Maßnahmen erforderlich sind. Diese Maßnahmen wurden z. T. bereits umgesetzt, und zwar durch eine Überarbeitung der Vorschriften für pharmazeutische Erzeugnisse; die neuen Vorschriften wurden formell von Europäischen Parlament und vom Rat im März 2004 gebilligt und treten Ende 2005 in Kraft . Sie betreffen z. B. die Beschleunigung der Zulassung von Arzneimitteln, die Harmonisierung auf 10 Jahre der Dauer des ausschließlichen Schutzes wissenschaftlicher Daten bezüglich neuer Medikamente mit der Möglichkeit zur Verlängerung um ein weiteres Jahr im Falle zusätzlicher innovativer Indikationen, die Ausweitung des Anwendungsbereichs des zentralisierten Verfahrens, die einen schnelleren Zugang zum gesamten Gemeinschaftsmarkt erlaubt, und schließlich die Verstärkung und Systematisierung des Verfahrens der ,wissenschaftlichen Räte" bei Unternhemen während der entscheidenden Phasen in Forschung und Entwicklung.

* Bain & Company **Global Competitiveness in Pharmaceuticals. A European Perspective, Enterprise Papers, Nr. 1-2001.

2.2.2. Die internationale Wettbewerbsposition ist anfälliger geworden

Die Werte der Indikatoren für die Wettbewerbsfähigkeit der Hochtechnologiebranchen der EU-Industrie sind nicht unbedingt vielversprechend - aber wie steht es um die traditionellen ,Trümpfe" der EU wie die chemische Industrie oder den Maschinenbau? Die Daten für die Kostenwettbewerbsfähigkeit der EU gegenüber den USA zeigen, dass die EU in diesen Branchen weiterhin am wettbewerbsfähigsten ist (Tabelle 9 im Anhang). Diese Branchen sind jedoch einem zunehmend stärkeren Wettbewerb seitens der Schwellenländer ausgesetzt. Diese Internationalisierung der Wirtschaftstätigkeit ist nichts Neues. Zu den Produzenten der traditionellen südostasiatischen Schwellenländer, von denen bereits seit vielen Jahren ein starker Konkurrenzdruck ausgeht, kommen jedoch die Produzenten aus den beiden ,Bevölkerungsriesen" China und Indien hinzu.

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- Neue Wettbewerbszentren entstehen

China ist in den 80er Jahren als Konkurrent aufgetreten, der dank eines sehr großen und billigen Arbeitskräfteangebots von niedrigen Produktionskosten profitiert. Das Land hat sich vor allem in der Spielzeug- und in der Textil- und Bekleidungsindustrie als starker Konkurrent für die europäische und die amerikanische Industrie etabliert (Abbildung 6). Was die Erzeugnisse der traditionelleren Branchen betrifft, so weist die Handelsbilanz der EU gegenüber China ein Defizit auf (Abbildung 10 im Anhang).

In den 90er Jahren zeichnete sich eine andere Art der Spezialisierung ab; sie war auf Erzeugnisse mit einem größeren Technologieanteil (Elektronik) ausgerichtet und basierte auf der Vermarktung von montierten Waren und auf der Präsenz ausländischer (vor allem japanischer und südostasiatischer) Unternehmen in China. In jüngerer Zeit ist China auch in anderen technologieintensiven Branchen tätig geworden etwa in der chemischen Industrie oder sogar in Spitzentechnologiebranchen (IKT, Biotechnologie) und im Forschungs- und Designbereich (elektronische Bauelemente). Die Tatsache, dass in speziellen Wirtschaftszonen (Schanghai, Provinz Guangdong) Technologieparks eingerichtet wurden, um ausländische Unternehmen anzuziehen, zeigt, dass die Regierung entschlossen ist, dieses industrielle Know-how auszubauen.

Die chinesischen Unternehmen zeigen heute ein neues Interesse an qualitativen Aspekten; seinen Niederschlag findet dies in der Entschlossenheit zur Entwicklung und internationalen Verbreitung eigener Marken und zur Förderung nationaler Unternehmen (,national champions"). Die chinesischen Unternehmen lassen - mit Unterstützung der Regierung - erkennen, dass sie ,Global Players" werden möchten, die auf allen Märkten vertreten sind; dies gilt vor allem für bestimmte Marktsegmente (Elektronik, Haushaltsgeräte), auf die sich China spezialisiert hat. Einige chinesische Unternehmen (etwa TCL) haben ihre Marken auf dem Inlandsmarkt entwickelt und fassen jetzt auch auf den westlichen Märkten Fuß, wobei ihnen zugute kommt, dass sie die Verbraucher über den Markennamen und das Vertriebsnetz europäischer Produzenten (Thomson) erreichen können. Außerdem tauchen auf dem Markt für Haushaltsgeräte jetzt auch neue Namen auf wie Haier oder Galanz.

Kasten 2:

Auch in vorgelagerten Produktionsstufen besteht Grund zur Besorgnis

Verschiedene Branchen der europäischen Industrie - etwa die Automobil- und die Luft- und Raumfahrtindustrie, der Maschinenbau oder der Bereich Metallerzeugung und -bearbeitung - sind seit kurzem mit dem Phänomen konfrontiert, dass sich der internationale Wettbewerb nicht mehr auf die Märkte für Fertigerzeugnisse beschränkt, sondern jetzt auch frühere Stufen des Produktionsprozesses umfasst, nämlich die Beschaffung von Rohstoffen.

So sind die Märkte für bestimmte Rohstoffe (etwa Stahl, Edelmetalle und andere NE-Metalle, Koks, Gummi und recyclingfähige Metallabfälle) seit einigen Monaten stark unter Druck, was in erster Linie auf das kräftige Wachstum der chinesischen Industrieproduktion zurückzuführen ist. China ist zu einem der größten Verbraucher von recyclingfähigen Metallabfällen geworden. Die Ausfuhren der EU von Kupfer- und Aluminiumabfällen nach Asien haben sich in den letzten vier Jahren verdoppelt und betragen jetzt jeweils 400 000 Tonnen. Gleichzeitig konnte die EU derartige Abfälle nur noch in deutlich geringerem Umfang einführen (statt jeweils 700 000 Tonnen nur noch 400 000 bzw. 450 000 Tonnen), was die europäischen Unternehmen, die diese Rohstoffe einsetzen, in Schwierigkeiten bringt. 30 % bis 40 % der Metallerzeugung in der EU basieren nämlich auf recyclingfähigen Metallabfällen.

Dieses Phänomen, das nach Ansicht einiger Analysten demnächst auch die Energieerzeugnisse betreffen könnte, ist noch zu jungen Datums, als dass man bereits jetzt sein gesamtes Ausmaß erfassen könnte. Sollte es jedoch weiter bestehen, würde es eine ernsthafte Bedrohung für die Wettbewerbsfähigkeit einiger europäischer Industriebranchen bedeuten.

Parallel dazu wächst das Potenzial Indiens weiter; Indien ist nicht nur in den traditionellen Branchen, wie der Textilindustrie, vertreten, sondern hat außerdem in wertschöpfungsstarken Sektoren wie dem der Biotechnologie oder der IKT eine Nischenstrategie entwickelt, die auf die Bildung von Clustern von einheimischen und von multinationalen amerikanischen und europäischen Unternehmen setzt.

- ... Der Druck zur Produktionsverlagerung ins Ausland wächst

Alle diese Phänomene - und die Tatsache, dass sie seit einigen Jahren zunehmend auftreten - geben zu der (bisweilen berechtigten) Befürchtung Anlass, dass sich bestimmte Branchen in China niederlassen und andere Abnehmer- oder Zulieferbranchen ,mitnehmen" könnten, was zu einer Verkleinerung der industriellen Basis des europäischen Kontinents führen würde. Um von den niedrigeren Arbeitskosten profitieren zu können, haben einige Unternehmen ihre Produktion bereits ins Ausland verlagert oder planen einen solchen Schritt. Eine 2003 vom IHK in Deutschland durchgeführte Umfrage [22] ergab, dass 45 % der im Ausland investierenden Unternehmen dies im Hinblick auf Kosteneinsparungen tun. Einige spanische Regionen stehen ähnlichen Problemen gegenüber. Dies gilt vor allem für Katalonien, das mit der Tatsache konfrontiert ist, dass einige europäische und außereuropäische Unternehmen (etwa Philips oder Samsung) ihre Produktion in andere Teile der Welt verlagern.

[22] Produktionsverlagerung als Element der Globalisierungsstrategie von Unternehmen. Mai 2003. Deutscher Industrie- und Handelskammertag (DIHK).

Die Tatsache, dass die chinesische Industrie in technologieintensiveren Branchen stärker wird, lässt gleichzeitig befürchten, dass sich die Produktionsverlagerung nicht mehr auf die traditionellen Branchen beschränkt.

Tatsächlich betrifft das Phänomen der Produktionsverlagerung auch die Forschung und die Hochtechnologiebereiche, wobei es allerdings nicht möglich ist, dieses Phänomen eindeutig zu quantifizieren und von der Globalisierung der industriellen Tätigkeiten zu unterscheiden. Dank einer verbesserten Infrastruktur, ihres Know-hows in verschiedenen Hochtechnologiebereichen, eines guten Bildungsniveaus, zunehmend besser qualifizierter Arbeitskräfte, leistungsfähiger Hochschulen und im Vergleich zu Europa niedrigerer Forschungskosten bieten einige Schwellenländer, allen voran China und Indien, Vorteile, die die europäischen und amerikanischen Industriegruppen, die in diesen Länder F&E-Aktivitäten aufbauen, nicht ignorieren können, wobei in einigen Hochtechnologiebranchen der Industrie eine deutliche Sogwirkung entsteht.

Schließlich ist das Phänomen der Produktionsverlagerung inzwischen auch im Fall bestimmter Dienstleistungen festzustellen, die in Indien kostengünstiger von qualifizierten englischsprachigen Arbeitskräften erbracht werden können. Diese Dienstleistungen, die für ausländische Kunden (häufig aus den USA und dem Vereinigten Königreich, zunehmend aber auch aus anderen europäischen Ländern) erbracht werden, betreffen in erster Linie Call Centers, zunehmend aber auch Computerdienstleistungen sowie Dienstleistungen in den Bereichen Rechnungswesen und Datenverarbeitung. In den USA hat dies zu einer Diskussion über die Beschäftigungs- und Produktivitätsauswirkungen dieser Art der Produktionsverlagerung geführt.

Diese in einzelnen Branchen festzustellenden Entwicklungen können insgesamt durchaus Anlass zur Besorgnis geben, dürfen jedoch nicht zu Verallgemeinerungen auf gesamtwirtschaftlicher Ebene führen.

Auch wenn man bereits versucht hat, die Auswirkungen der Produktionsverlagerung zu berechnen, ist die Quantifizierung dieses Phänomens weiterhin schwierig. [23] Die Produktionsverlagerung ist vor dem Hintergrund sehr umfangreicher Ströme von ausländischem Direktinvestitionskapital zu sehen, wobei die EU zu den Hauptinvestoren und -empfängern dieses Kapitals gehört. 2002 belief sich das von Drittländern in der EU investierte Direktinvestitionskapital auf 85,9 Mrd. EUR (0,9 % des BIP), während die EU ihrerseits in Drittländern Direktinvestitionen (DI) im Umfang von 130,6 Mrd. EUR (1,4 % des BIP) tätigte. [24] Die Hauptempfänger dieses DI-Kapitals sind die OECD-Länder, allen voran weiterhin die USA. Die DI-Ströme nach China haben sich seit Mitte der 90er Jahre ausgeweitet, machten 2002 jedoch lediglich knapp 2 % der DI-Ströme aus der EU in Drittländer und knapp ein Drittel der DI-Ströme aus der EU in den Fernen Osten aus (damit lag China hinter Singapur und den Philippinen auf Platz 3). [25] Dennoch hat sich Europa zahlreiche attraktive Faktoren erhalten, die zu einem generell vorteilhaften Umfeld beitragen, wie die Qualität der Bildungssysteme und der Infrastruktur, leistungsfähige öffentliche Dienste und die Qualität des sozialen Dialogs.

[23] Einem Bericht des französischen Senats aus dem Jahr 2001 zufolge ist die Produktionsverlagerung ein marginales Phänomen, dessen Beschäftigungswirkungen lediglich 200 000 bis 300 000 Arbeitsplätze ausmachen und das 5 % der französischen DI in Nachbarmärkte (MOEL, Maghreb-Länder) und weniger als 1 % der französischen DI in weiter entfernte Märkte entspricht.

[24] Diese Schätzwerte bestätigen, dass der Umfang der DI-Ströme, der in den Jahren 1997-2000 zugenommen hatte, zurückgegangen ist.

[25] European Union Foreign Direct Investment, yearbook 2001. Eurostat.

Außerdem sind ihre Beschäftigungswirkungen auf gesamtwirtschaftlicher Ebene nach wie vor unklar. Direktinvestitionen können nämlich zusätzliche Handelsströme nach sich ziehen. In verschiedenen Untersuchungen wurde auf die Komplementarität von Handels- und Investitionsströmen hingewiesen. Dies würde bedeuten, dass Direktinvestitionen Ausfuhren nicht ersetzen, sondern vielmehr zu intensiveren Handelsströmen führen. [26]

[26] Fontagné L., Pajot M., Investissement direct à l'étranger et échanges extérieurs: un impact plus fort aux Etats-Unis qu'en France, Economie et Statistique, Nr. 326-327, 1999, 6/7.

Dies ändert nichts daran, dass bestimmte Branchen oder Regionen besonders stark von der Produktionsverlagerung betroffen sind. Wenn man dieses Phänomen wirklich erfassen und verstehen will, worauf es zurückzuführen ist - auf das Bemühen um eine Kostenreduzierung und/oder auf den Wunsch, einem als unangemessen beurteilten Regelungsrahmen zu entgehen - ist daher ein lokaler und sektoraler Ansatz erforderlich.

- Am Wachstum in den Schwellenländern teilhaben

Schwellenländer wie China und eventuell auch Indien verändern aufgrund ihres demografischen Gewichts das Aussehen des internationalen Wettbewerbs. Sie verfügen aber auch über ein sehr großes Wachstumspotenzial. Daher sind mit dieser Entwicklung auch Chancen verbunden. Der chinesische Markt wächst stark und bedeutet für die europäischen Unternehmen zweifellos eine große Chance. Die europäische Industrie hat sich aktiv und durchaus erfolgreich darum bemüht, auf dem am stärksten wachsenden Markt der Welt Fuß zu fassen. Die europäischen Automobilhersteller haben einen Anteil von mehr als 60 % am Absatz auf dem rasch expandierenden chinesischen Markt, und in wichtigen Bereichen, wie der Mobiltelefonproduktion, wurden ähnliche Erfolge verzeichnet.

Des Weiteren sind die Produktivitätsunterschiede zwischen Ländern wie China und der EU nach wie vor groß, so dass diese Länder in den Branchen, in die sie investieren, derzeit keinen entscheidenden komparativen Vorteil haben. [27] Die handelspolitische Öffnung Chinas bedeutet für die europäische Industrie eine beträchtliche Chance, es sei denn, man wirkt ihr durch die gleichzeitige Errichtung neuer nichttarifärer Handelshemmnisse entgegen. [28] Auf China entfallen derzeit nämlich knapp 8 % der Einfuhren der EU (1990: 2,6 %), aber nur 3,4 % ihrer Ausfuhren (1990: 1,5 %). Aufgrund der Entwicklung Chinas verzeichnen einige Branchen hohe Wachstumsraten [29], und dieses Wachstum könnte sich fortsetzen. Das rasche Wachstum der chinesischen Wirtschaft ist bereits ein Motor des internationalen Handelsverkehrs. Wirtschaftliche Entwicklung ist kein Nullsummenspiel. Wenn China reicher wird und sich entwickelt, nehmen seine Einfuhren zu. Im Übrigen ist festzustellen, dass die europäische Industrie sich nicht an der in Asien erkennbaren Fragmentierung der Produktion beteiligt hat und dass ihre Handelsbeziehungen stärker auf Komplementaritätsaspekten basieren. [30] Die Öffnung des chinesischen Marktes bietet der EU somit die Möglichkeit, ihre Vorteile zum Tragen zu bringen.

[27] Aus einigen empirischen Vergleichen der Arbeitsproduktivität in Deutschland und in China geht hervor, dass der Produktivitätsunterschied zwischen diesen beiden Ländern beträchtlich ist, denn diesen Vergleichen zufolge entspricht die Arbeitsproduktivität in China nur 8,6 % der Arbeitsproduktivität in Deutschland. Ruoen R., Manying B., China's Manufacturing Industry in an International Perspective: A China-Germany Comparison, Economie Internationale, 92 (2002), Seiten 103-130.

[28] Bei seinem Beitritt zur WTO hat China seinen Partnern eine deutliche Erleichterung des Zugangs zu seinem riesigen Markt von fast 1,3 Mrd. potenziellen Verbrauchern zugesagt, nämlich die Senkung des durchschnittlichen Zollsatzes auf gewerbliche Waren von 17 % auf 9 %, die Herabsetzung der Spitzenzölle, die Abschaffung der Einfuhrkontingente bis zum Jahr 2006, die Öffnung für ausländische Dienstleistungen in den meisten Branchen, den Schutz des geistigen Eigentums, die Verbesserung der Bedingungen für die Niederlassung ausländischer Unternehmen u. a. m.

[29] Die Energiewirtschaft verzeichnete in den letzten Jahren (1995-2002) ein starkes Wachstum (+22 %); das Gleiche gilt jedoch auch für andere Branchen wie die Elektronik- oder die chemische Industrie (+12 % bzw. +13 %) (Quelle: BCG).

[30] WP Nr. 2002, Centre d'études prospectives et d'informations internationales (CEPII) (2002); WPS 2197, Weltbank (1999).

2.3. Die Europäische Union angesichts des Wandels

Die Situation lässt sich wie folgt zusammenfassen:

Die untersuchten Phänomene deuten nicht darauf hin, dass in Europa eine echte Deindustrialisierung stattfindet, sondern sie bestätigen eher die Auswirkungen eines stetigen Anpassungsprozesses, der häufig schmerzhaft ist soweit sich diese Auswirkungen auf bestimmte Branchen und Regionen konzentrieren, der sich jedoch insgesamt positiv auswirkt, da die Ressourcen kontinuierlich in die Branchen verlagert werden, in denen komparative Vorteile bestehen. Der mittel- bis langfristige Trend, der hier untersucht wurde, ist vielmehr Ausdruck dieses Anpassungsprozesses als einer Deindustrialisierung.

Dennoch sind in jüngerer Zeit, insbesondere seit 1995, beunruhigende Anzeichen zutage getreten. Hierzu gehört, wie bereits festgestellt, das in den letzten Jahren zu verzeichnende schlechte Abschneiden Europas in Bezug auf das Produktivitätswachstum, die Forschungsausgaben und die Innovationsfähigkeit. Dies wurde zunächst in den Hochtechnologiebranchen deutlich, dann aber auch in den Industriezweigen, in denen Europa besonders ,stark" war.

Auch wenn die Öffnung der Märkte der Industrieländer kein neues Phänomen darstellt, so haben sich doch die Akteure und die Modalitäten dieser internationalen Arbeitsteilung verändert: Die Entwicklung hat sich seit dem ersten Ölpreisschock beschleunigt; die traditionelle internationale Arbeitsteilung zwischen Nord und Süden existiert nicht mehr; neue Konkurrenz durch die südlichen Länder, die jedoch die führende Position der nördlichen Länder im Welthandel nicht grundsätzlich beeinträchtigt; eine Arbeitsteilung innerhalb der Branchen und nicht mehr nur zwischen verschiedenen Branchen sowie eine internationale Segmentierung des Produktionsprozesses. Der rapide Anstieg der Qualität der Exporte durch die Schwellenländer aufgrund verbesserten Humankapitals hat diesen Ländern ermöglicht, verstärkt zu investieren und in neue relativ technologieintensive Sektoren einzudringen.

Innerhalb der Industrieländer kommt es in zunehmendem Masse zu einer qualitativen Arbeitsteilung (Austausch von Produkten unterschiedlicher Qualitätsstufen innerhalb einer Branche). In dem Masse, in dem die ausgetauschten Produkte sich hinsichtlich ihrer Qualität und der mit ihnen zusammenhängenden Produktionsmethoden unterscheiden, basiert ihr Austausch auf einer veränderten Form des komparativen Vorteils. Letzteres führt schließlich zu einer qualitätsspezifischen Positionierung. Ein Land, das sich in zahlreichen Branchen auf hohe Markenqualität spezialisiert, wird einen höheren Bedarf an F&E und Innovation haben, was sich wiederum positiv auf das Wachstum auswirken wird.

Die Analyse wird durch die vor allem in einigen EU-Mitgliedstaaten schlechte Konjunktur erschwert. Inwieweit waren die Schwierigkeiten der letzten Jahren auf die Konjunkturflaute zurückzuführen und inwieweit auf die langfristigen wirtschaftlichen Entwicklungen? Die (unbefriedigende) Antwort auf diese Frage ist die Feststellung, dass es für eine Antwort noch zu früh ist. Des Weiteren wurde die Kostenwettbewerbsfähigkeit der EU von der Wechselkursentwicklung in den letzten Jahren beeinflusst, als der Euro unmittelbar nach seiner Einführung gegenüber dem US-Dollar einen starken Wertverlust erlitt, auf den ein ebenso starker Wertzuwachs folgte.

Bei den festgestellten Phänomenen handelt es sich um Risikofaktoren, nicht um mit Sicherheit bestehende Gefahren. Angesichts der Art der Risiken muss man sie jedoch ernst nehmen.

Die entscheidende Rolle bei der Lösung der Probleme der Industrie spielt deren Wettbewerbsfähigkeit. Wenn man die Wettbewerbsfähigkeit vernachlässigt, könnten sich die Beispiele für negative Entwicklungen häufen. Für die Förderung der Wettbewerbsfähigkeit hat sich die EU bereits in Lissabon entschieden. Die nach wie vor bestehende Diskrepanz zwischen dem, was die EU erreicht hat, und dem, was sie erreichen möchte, war bereits Gegenstand von anderen Dokumenten. [31] Im Zuge der derzeitigen öffentlichen Debatte wurden jedoch bestimmte Themen deutlich, die für die Industriepolitik der EU gleichermaßen große Herausforderungen darstellen.

[31] ,Bericht der Kommission für die Frühjahrstagung des Europäischen Rates - Die Lissabon-Strategie realisieren: Reformen für die erweiterte Union" - KOM(2004) 29 vom 21. Januar 2004; Grundzüge der Wirtschaftspolitik (KOM(2003) 4 endg.).

3. DIE CHANCEN DER ERWEITERUNG

Am 1. Mai 2004 werden der EU zehn neue Länder beitreten. Da deren Märkte bereits vor einem Jahrzehnt weitgehend geöffnet wurden, hat die Erweiterung zur Schaffung gleicher Wettbewerbsbedingungen geführt, da die Beitrittsländer bereits ab diesem Zeitpunkt europäische Normen und Regelungen anwenden mussten. Wenn die mit ihr verbundenen Möglichkeiten wirklich genutzt werden, wird diese Erweiterung für die Industrie in den alten wie in den neuen Mitgliedstaaten eine große Chance darstellen.

Kasten 3:

Die Veränderungen in der Industrie der beitretenden Länder

Wenn man von den Daten für 2000 ausgeht, werden auf die Industrie der neuen Mitgliedstaaten 9 % der Industrie der erweiterten EU und 15 % ihrer Arbeitsplätze entfallen.

Die Wirtschaftsstruktur dieser Länder hat sich in den letzten zehn Jahren deutlich verändert. Während zunächst die Landwirtschaft und dann die Industrie einen Rückgang ihres Anteils an der Gesamtwirtschaft verzeichneten, hat sich der Anteil des Dienstleistungssektors deutlich erhöht.

Die neuen Mitgliedstaaten sind derzeit auf arbeitsintensivere Branchen spezialisiert. Die bedeutendsten Industriezweige sind die Nahrungsmittelindustrie, der Fahrzeugbau und der Bereich Metallerzeugung und -bearbeitung sowie die Herstellung von Metallerzeugnissen. In einigen Ländern, insbesondere im Baltikum, besteht eine Spezialisierung auf die Textilindustrie und das Holzgewerbe. In den meisten dieser Länder hat sich die Industrie jedoch mehr und mehr auf das Vorleistungsgütergewerbe oder auf Hochtechnologiebranchen hin ausgerichtet, wodurch ein Konvergenzprozess in Gang gekommen ist. Dieser Trend kommt auch in der Entwicklung des Handelsverkehrs mit der EU zum Ausdruck.

Dennoch wird sich der Umstrukturierungsprozess in diesen Ländern aufgrund der Intensivierung des Wettbewerbs in den kommenden Jahren zweifellos fortsetzen.

Quelle: European Competitiveness Report 2003. European Economy, Economic Paper, Nr. 181, Januar 2003: ,Structural features of economic integration in an enlarged Europe: patterns of catching-up and industrial specialisation". Impact of enlargement on industry; SEK(2003) 234, 24.2.2003.

3.1. Die neue Mitgliedstaaten sind eindeutig attraktiv

Durch die Erweiterung werden die neuen Mitgliedstaaten für ausländische Investoren noch attraktiver werden. Darüber hinaus werden die geografische und kulturelle Nähe und die Übernahme des Acquis communautaire für die europäischen Industrieunternehmen und ihre Internationalisierung zusätzlich von Vorteil sein.

In den beitretenden Ländern sind die Arbeitsstückkosten derzeit deutlich niedriger als in der EU-15, denn sie betragen nur 16 % bis 53 % des bisherigen EU-Niveaus. [32] Dieser Vorteil ist vorübergehender Natur, denn in den meisten dieser Volkswirtschaften wird eine mehr oder weniger rasche Angleichung an die Gegebenheiten in der übrigen EU stattfinden. [33] Außerdem wird dieser Vorteil dadurch relativiert, dass die Arbeitsproduktivität in den neuen Mitgliedstaaten deutlich geringer ist als in den bisherigen Mitgliedstaaten. Dennoch hat dieser komparative Vorteil der neuen Mitgliedstaaten bereits viele Produzenten aus den alten Mitgliedstaaten dazu veranlasst, bestimmte Teile ihrer Produktion in diese Länder zu verlagern, und dieser Prozess dürfte sich fortsetzen. Das hohe Qualifikationsniveau der Bevölkerung der beitretenden Länder, die Flexibilität ihrer Arbeitsmärkte und die Tatsache, dass sie in großem Umfang ausländisches Direktinvestitionskapital anziehen, zahlen sich auf diese Weise aus.

[32] Competitiveness Report 2003.

[33] Einige dieser Länder sind offensichtlich bereits mit der Tatsache konfrontiert, dass bestimmte Tätigkeiten, für die sie attraktiv waren, in Länder mit niedrigeren Arbeitskosten - Rumänien, Ukraine - verlagert werden.

Der Fall des eisernen Vorhangs und die daraus resultierende Öffnung der Märkte haben den Weg für eine Reallokation der Produktionskapazitäten auf europäischer Ebene geebnet. Die Produktionsverlagerung in die mittel- und osteuropäischen Länder könnte für die hiervon betroffenen Regionen der bisherigen Mitgliedstaaten auch weiterhin ein großes Problem bleiben. Sie wirkt sich nämlich auf lokaler Ebene stark aus, und zwar vor allem in den Regionen, die bisher auf die betreffenden Tätigkeiten spezialisiert waren. Ein Beispiel hierfür ist Baden-Württemberg. Dieses Bundesland hat in den 90er Jahren unter der Konkurrenz der mitteleuropäischen Länder gelitten, in die einige deutsche Maschinenbauunternehmen und Automobilproduzenten ihre Produktion verlagert haben. Diese Krise beinhaltete jedoch gleichzeitig neue Chancen. So konzentrierten die regionalen Behörden ihre Anstrengungen auf die Innovation und die Förderung von Clustern in Bereichen wie der Mikroelektronik oder der IKT, so dass aus einer scheinbaren Krisensituation eine Erfolgsgeschichte wurde.

In den bisherigen Mitgliedstaaten werden die Auswirkungen der Ausdehnung des Binnenmarkts auf die Industrie in einigen geografischen Gebieten oder Branchen zweifellos deutlicher spürbar werden. Besonders stark betroffen könnten die Randregionen sein, und dort vor allem die KMU, die den lokalen Markt beliefern (dies gilt vor allem für Deutschland und Österreich). Ebenso hat die Spezialisierung auf arbeitsintensive Produkte für die alten EU-Mitgliedstaaten, die stärker auf derartige Branchen spezialisiert sind (Griechenland, Portugal, Spanien), in den letzten zehn Jahren bereits zu einer Intensivierung des Wettbewerbs geführt.

Derzeit ist es dank der neuen Mitgliedstaaten jedoch möglich, Produktionszweige, die sonst nach Asien verlegt worden wären, in der EU zu halten und damit aufgrund der Umstrukturierung der Wertschöpfungskette in Europa die Wettbewerbsfähigkeit der betroffenen Branchen zu sichern. Vor allem die Textil- und Bekleidungsindustrie, in der die Arbeitskosten einen beträchtlichen Anteil der Produktpreise darstellen, hat ihre Produktion in die Nachbarländer in Osteuropa und im Mittelmeerraum verlagert. In jüngerer Zeit haben auch andere Branchen, etwa die Automobilindustrie, begonnen, ihre Wertschöpfungskette umzustrukturieren, um von den Stärken der beitretenden Länder zu profitieren. Eine solche Strategie ermöglicht es, innerhalb der EU-15 Wirtschaftsbereiche zu erhalten, die sonst in Drittländer verlagert zu werden drohten. So hat beispielsweise das finnische Unternehmen Nokia einen Teil seiner Produktion in osteuropäische Länder verlagert, um Kosten zu senken und damit ihre auf Hochtechnologie ausgerichteten Produktionsstätten in Finnland (Oulu, Salo) zu erhalten. Bisher konzentriert sich der Prozess der vertikalen Differenzierung jedoch meist noch auf bestimmte Branchen (neben der Textil- und der Automobilindustrie ist die Elektroindustrie zu nennen) und bestimmte osteuropäische Länder. [34] Bei einer 2003 vom niederländischen Wirtschaftsministerium durchgeführten Erhebung [35] gab jedes fünfte Unternehmen der Metall- und Elektroindustrie an, in den osteuropäischen Ländern über eine Produktionsstätte zu verfügen oder in den kommenden fünf Jahren dort investieren zu wollen. Als Hauptvorteil nannten die Unternehmen die niedrigeren Arbeitskosten und das Qualifikationsniveau der Arbeitskräfte.

[34] WP Nr. 2611 der Weltbank (2001).

[35] Verplaatsing productie-faciliteiten naar Centraal- en Oost-Europa. FME. CWM. Ministerie van Economische Zaken. 2003.

3.2. Damit diese Chancen genutzt werden können, ist ein sicherer und stabiler Rechtsrahmen erforderlich

Ein gut funktionierender Binnenmarkt der erweiterten EU kann die z. T. negativen Auswirkungen der Reallokation der Ressourcen zugunsten der Branchen, die komparative Vorteile besitzen, in gewissem Umfang auffangen. Im Fall der raschen und effizienten Integration der neuen Mitgliedstaaten wird die europäische Industrie nämlich wettbewerbsfähiger werden, und wenn die Binnenmarktvorschriften wirklich beachtet werden, kann dies die Reallokation der Ressourcen beschleunigen. Dies setzt voraus, dass sich die neuen wie die alten Mitgliedstaaten wirklich bemühen, den Acquis communautaire umzusetzen und besser anzuwenden, damit sie die Chancen nutzen können, die der Binnenmarkt und die durch den Wettbewerb bewirkten Neuerungen bieten.

Wenn ein harmonisierter, stabiler und vorhersehbarer Rechtsrahmen geschaffen wird, ist das reibungslose Funktionieren der Märkte gewährleistet, und die Wirtschaftstätigkeit in den neuen Mitgliedstaaten wird auf eine noch solidere Grundlage gestellt. Darüber hinaus dürfte ein solcher Rechtsrahmen, vor allem dank eines wirksameren Schutzes der Rechte an geistigem Eigentum, die Umstellung der Volkswirtschaften dieser Länder auf die wissensbasierte Wirtschaft erleichtern.

Ferner sind für den Rechtsrahmen des Binnenmarktes häufig flexible und damit innovationsfreundliche Lösungen kennzeichnend. Dies gilt insbesondere für die Produktregulierung. Die Kommission wird dafür sorgen, dass die Binnenmarktvorschriften in den neuen Mitgliedstaaten wirksam umgesetzt werden. In den letzten Jahren vor der Erweiterung hat sie aufgrund der großen Bedeutung, die sie dieser wirksamen Umsetzung beimisst, darauf geachtet, dass die künftigen Mitgliedstaaten über die erforderliche Verwaltungskapazität verfügen. Vor allem durch den freien Handelsverkehr mit Industrieerzeugnissen und zahlreichen Dienstleistungen, die Anwendung der Wettbewerbsregeln der EU und der EU-Vorschriften für staatliche Beihilfen sowie den Abschluss von Abkommen über die gegenseitige Anerkennung der Bewertung der Konformität bestimmter Erzeugnisse konnte die Einbeziehung der neuen Mitgliedstaaten in den Binnenmarkt vorbereitet werden.

Die Umsetzung des Acquis communautaire verlangt von der Industrie in den neuen Mitgliedstaaten jedoch weiterhin beträchtliche Anstrengungen, denn sie wird in dem Augenblick, in dem sich der Wettbewerb zu verschärfen droht, umfangreiche Investitionen zur Erfuellung der EU-Vorschriften, etwa im Bereich Umweltschutz oder öffentliche Gesundheit, tätigen müssen. Daher muss darauf geachtet werden, dass die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen aus den neuen Mitgliedstaaten nicht gefährdet wird. Aus diesem Grund wird die Kommission, immer wenn dies erforderlich ist, den Auswirkungen der vorgeschlagenen Rechtsvorschriften und anderer Initiativen auf die Industrie und generell auf die Volkswirtschaft der neuen Mitgliedstaaten im Rahmen ihrer integrierten Folgenabschätzung besondere Beachtung schenken. Ein sorgfältig ausgearbeiteter, vorhersehbarer und stabiler Rechtsrahmen ist somit eine unabdingbare Voraussetzung, damit sich die Unternehmen aus den neuen Mitgliedstaaten der Herausforderung der Erweiterung erfolgreich stellen können.

4. Die Instrumente zur begleitung der strukturellen veränderungen

Die vorstehende Analyse hat gezeigt, wo die Schwächen der EU-Industrie liegen, welchen Risiken sie gegenübersteht und dass etwas getan werden muss, damit sie der internationalen Konkurrenz standhalten kann. Mit der von der Kommission vorgeschlagenen neuen Finanziellen Vorausschau für den Zeitraum 2007-2013, in der bekräftigt wird, dass die Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der EU vorrangig ist [36], soll erreicht werden, dass die Union über die hierfür erforderlichen Mittel verfügt.

[36] Mitteilung ,Unsere gemeinsame Zukunft aufbauen - Politische Herausforderungen und Haushaltsmittel der erweiterten Union - 2007-2013", KOM(2004) 101 vom 10. Februar 2004.

Zur Begleitung der strukturellen Veränderungen sind drei Arten von Maßnahmen erforderlich:

* Im Rahmen des Ansatzes ,Bessere Rechtssetzung" wird weiter dafür gesorgt werden, dass die Industrie von einem möglichst stark integrierten Markt profitiert, der aber auch sicherstellen muß, dass gleichzeitig die Belastung durch den Regelungsrahmen auf das unbedingt erforderliche Ausmaß beschränkt bleibt.

* Die anderen Gemeinschaftspolitiken, die jede auf ihre Art zur Wettbewerbsfähigkeit der Industrie beitragen, müssen ebenfalls als Instrumente eingesetzt werden, ohne dass dabei ihre eigenen speziellen Ziele aus den Augen verloren werden. Ein Beispiel für einen möglichen Fortschritt in diesem Bereich bietet die Mitteilung über eine proaktive Wettbewerbspolitik für ein wettbewerbsfähiges Europa, die am selben Tag angenommen werden wird wie dieses Dokument und welche im Detail den Beitrag der Wettbewerbspolitk zur Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Wirtschaft behandeln wird.

* Außerdem muss den besonderen Bedürfnissen der verschiedenen Industriezweige voll und ganz Rechnung getragen werden.

Die von der Europäischen Union zur Begleitung des Strukturwandels getroffenen Maßnahmen sollten sich selbstverständlich auf bereits früher mit Anpassungsmaßnahmen gemachten Erfahrungen stützen, insbesondere in Branchen wie der Stahlindustrie.

Kasten 4:

Methodik der Kommission zur Behandlung der Wettbewerbsfähigkeitsprobleme

In den vergangenen Jahren hat die Kommission eine Methodik für die Behandlung der Probleme der Wettbewerbsfähigkeit sowohl auf horizontaler als auch auf sektoraler Ebene entwickelt. Sie beruht auf einer Kombination aus drei Elementen: Analyse, Konsultation und Aktion.

Die Analyse der Wettbewerbsfähigkeit muss der Ausgangspunkt sein, denn zunächst müssen die Herausforderungen ermittelt werden, denen es zu begegnen gilt. Nur eine genaue Analyse der Wettbewerbssituation der Industrie, die Aufschluss über deren Stärken und Schwächen gibt, sowie der Rahmenbedingungen, die verbessert werden müssen, liefert die Begründung für Maßnahmen im Bereich der Industriepolitik, sei es auf horizontaler oder auf sektoraler Ebene. Solche Arbeiten können dazu beitragen, den Strukturwandel insbesondere auf sektoraler und geografischer Ebene zu identifizieren und vorauszusehen und die Festlegung von entsprechenden Begleitmaßnahmen zu erleichtern. Die unlängst eingeleiteten Initiativen in den Bereichen Biotechnologie, Luftfahrt oder pharmazeutische Erzeugnisse stützten sich auf eine Vorabanalyse der Lage des betreffenden Sektors, bei der jeweils aufgezeigt wurde, welches die eigentlichen Probleme sind.

Die Konsultation der beteiligten Parteien ist ein weiterer grundlegender Aspekt. Sie muss so umfassend und offen sein, dass alle relevanten Gesichtspunkte geäußert und die geplanten Maßnahmen zielgenauer ausgerichtet werden können und dass die Akzeptanz durch die Betroffenen größer wird. Die Initiativen stützen sich auf die Einrichtung von hochrangigen Beratergruppen, in denen Vertreter der Industrie und der öffentlichen Verwaltung zusammenkommen, um Empfehlungen zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit des Sektors zu erarbeiten (G10, STAR 21, LEADERSHIP 2015), sowie auf andere Verfahren der Anhörung der beteiligten Parteien.

Die Relevanz dieser Empfehlungen wird ganz oder teilweise durch eine Mitteilung der Kommission bestätigt. Ihre Umsetzung obliegt entweder der EU oder den Mitgliedstaaten, wobei Mittel verschiedener Art, rechtliche oder andere, eingesetzt werden. Diese Aktionen müssen gezielt und unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit auf den ermittelten Bedarf zugeschnitten sein.

4.1. Ein günstiger Regelungsrahmen für die Industrie

4.1.1. Bessere Rechtsetzung

Kasten 5:

Die Rolle der Europäische Union und der Mitgliedstaaten in der Rechtsetzung

Zahlreiche Aspekte der Tätigkeit eines Unternehmens werden durch Rechtsvorschriften geregelt. Bei seinen Investitionen muss es die Vorschriften über Städtebau und Bodennutzung beachten. Seine laufenden Tätigkeiten unterliegen dem Gesellschaftsrecht, dem Steuerrecht, Sozialversicherungsvorschriften, dem Arbeitsrecht (einschließlich der Aspekte Sicherheit und Hygiene am Arbeitsplatz), den Vorschriften zur Bekämpfung der Umweltverschmutzung und dem Wettbewerbsrecht. Seine Produkte müssen den technischen Vorschriften über Sicherheit, Gesundheitsschutz, Umwelt- und Verbraucherschutz genügen. Einige Berufe sind besonders stark reguliert; dies gilt auch für das Niederlassungsrecht und die Dienstleistungsfreiheit in bestimmten, überwiegend finanziellen Bereichen aus selbstverständlichen aufsichtsrechtlichen Gründen. Und schließlich ist auch die Erbringung bestimmter Leistungen der Daseinsvorsorge (Verkehrsleistungen, Energieversorgung, Postdienste) durch spezifische Vorschriften reguliert, wenngleich die auf Gemeinschaftsebene unternommenen Anstrengungen zur Folge hatten, dass diese Dienstleistungen heute einen weitaus weniger monopolistischen Charakter haben.

Die Regulierung kann für die Wettbewerbsfähigkeit günstig sein, wie die Erfahrungen mit der Errichtung des Binnenmarktes gezeigt haben (wo einzelstaatliche Systeme durch eine einheitliche Regulierung abgelöst wurden). Das Fehlen von Vorschriften kann im Gegensatz dazu mitunter ein Handikap für die industrielle Wettbewerbsfähigkeit darstellen, wie im Falle der verzögerten Einführung des Gemeinschaftspatents. Durch eine Regelung auf Gemeinschaftsebene kann überdies der Verwaltungsaufwand für die Unternehmen verringert werden, wenn die Notwendigkeit, sich an mehrere Behörden zu wenden, entfällt und stattdessen eine einzige Anlaufstelle zur Verfügung steht. Indem Hemmnisse für den innergemeinschaftlichen Handel abgebaut werden, das Vertrauen des Verbrauchers in einen grenzüberschreitenden Markt gestärkt wird und die Verfahren des Marktzugangs wie auch die Produktvorschriften (Produktsicherheit, Nahrungsmittelsicherheit usw.) vereinfacht werden, kann die Regulierung zu einer größeren Marktsicherheit sowohl für die Verbraucher als auch für die Unternehmen beitragen, was sich für die Wettbewerbsfähigkeit als vorteilhaft erweisen kann.

Unternehmen, Kunden, Behörden - sie alle sind sich über die Nützlichkeit eines Rahmens im Klaren, der festlegt, innerhalb welcher Grenzen die Unternehmen frei handeln können. Eine solche Regelung ist zum großen Teil unvermeidlich (beispielsweise im Steuer- und Sozialversicherungsbereich oder in der Nahrungsmittelsicherheit), wenngleich man sich fragen mag, ob die Vorschriften tatsächlich immer so klar und wirksam wie möglich sind. Im Übrigen wird in einigen Ländern mit einer weniger starken Regulierung den gleichen öffentlichen Belangen auf andere Weise entsprochen. In den Vereinigten Staaten beispielsweise haben die Gerichtskultur und die Notwendigkeit, sich durch Versicherungen gegen eine mögliche Haftung zu schützen, auf anderem Wege einen eigenen Rahmen aus Regeln und Zwängen geschaffen.

Die gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften decken einen kleinen Teil des Gesellschaftsrechts, des Steuerrechts und des Sozialversicherungsrechts ab, insbesondere soweit es um grenzüberschreitende Tätigkeiten geht. Der wesentliche Teil wird jedoch durch nationale Vorschriften geregelt. Die Verantwortung für die Regulierung des Arbeitsmarktes, die Sicherheit am Arbeitsplatz, den Verbraucherschutz oder den Umweltschutz ist geteilt, neben der nationalen Ebene gibt es hier auch eine umfassende europäische Zuständigkeit. Eher national, aber innerhalb eines gemeinschaftlichen Gesamtrahmens werden die Leistungen der Daseinsvorsorge geregelt.

Der Bereich, in dem das Gemeinschaftsrecht mit Abstand die wichtigste Rolle spielt, sind die technischen Produktvorschriften. Etwa die Hälfte aller Erzeugnisse müssen erst formale Anforderungen erfuellen, bevor sie auf den Markt gebracht werden können. Leichtere Anforderungen betreffen die Etikettierung oder die Verpackung und dienen der Information über die von dem jeweiligen Produkt ausgehenden Gefahren. Andere sind schwerer erfuellbar; sie können von der Einhaltung von Sicherheitsstandards bis hin zur vorherigen Zulassung reichen, wie dies bei pharmazeutischen Erzeugnissen der Fall ist. Die gemeinschaftlichen Vorschriften sollen sicherstellen, dass die Schutzmaßnahmen auf nationaler Ebene anerkannt werden. Es gibt weitaus mehr nationale als gemeinschaftliche Vorschriften. So wurden im Jahr 2003 im Produktbereich von der Kommission 14 Vorschläge angenommen. Während des gleichen Zeitraums meldeten die Mitgliedstaaten der Kommission 486 Maßnahmen. Rund 15 % der von den Mitgliedstaaten gemeldeten Vorhaben sind mit dem Gemeinschaftsrecht nicht vereinbar.

Die Vereinfachung und Verbesserung der Rechtsetzung ist ein langwieriger Prozess. Begonnen hat er mit der Harmonisierung der divergierenden nationalen Vorschriften, mit der das Fundament für den Binnenmarkt gelegt wurde. Anschließend wurde versucht, die Interessen der Öffentlichkeit mit weniger belastenden Mitteln durchzusetzen. Das ,neue Konzept" der Gemeinschaft ist ein solches Mittel. Auch muss weiter daran gearbeitet werden, unnötige und komplizierte Bestimmungen, die auf nationaler Ebene eingeführt wurden, um die Gemeinschaftsvorschriften zu ,vergolden", und die zu einer Aufsplitterung des Marktes oder zur Überhäufung der Unternehmen mit bürokratischen Vorschriften führen können, zu beseitigen. Eine bessere Rechtsetzung ist Teil dieses Verbesserungsprozesses, der bei weitem noch nicht abgeschlossen ist.

- Fortschritte wurden bereits erzielt ...

Mit der Umsetzung des Aktionsplans zur Verbesserung des Regelungsumfeldes konnte die Rechtsetzung in der Europäischen Union bereits ganz erheblich verbessert werden. So wird jede Initiative, die größere Auswirkungen im Wirtschafts-, Sozial- oder Umweltbereich haben könnte, einer eingehenden Folgenabschätzung unterzogen, bei der die verschiedenen Auswirkungen insbesondere auf die Industrie und ihre Wettbewerbsfähigkeit gleichzeitig analysiert werden. Zuweilen ist es zudem von Nutzen, diese Bewertung noch weiterzuführen. Beispielsweise wird die Kommission im Falle des REACH-Pakets mit der Industrie zusammenarbeiten, um die bereits durchgeführte Folgenabschätzung zu ergänzen, indem zielgenauer auf spezifische Anliegen der Industrie eingegangen wird.

Darüber hinaus können Alternativen zur traditionellen Regulierung (zum Beispiel die Selbstregulierung, die Nutzung der europäischen Normung insbesondere zur Unterstützung der Ko-Regulierung, freiwillige Vereinbarungen oder Rahmenregelungen) in manchen Fällen ein wirksameres Mittel zur Herstellung eines ausgewogenen Verhältnisses zwischen den angestrebten Zielen und den Interessen der industriellen Wettbewerbsfähigkeit sein. Vorausgesetzt, dass bestimmten Erfordernissen entsprochen wird, vor allem dem Grundsatz der Rechtssicherheit, können diese Ansätze durchaus einen Mehrwert erbringen.

Und schließlich wurden Fortschritte erzielt, was die Anhörung der beteiligten Parteien vor jeder Initiative, die größere Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen haben könnte, anbelangt.

Kasten 6:

Bessere Anhörungsverfahren: Der Fall REACH

Am 29. Oktober 2003 legte die Kommission ihren Vorschlag zu einer neuen Rahmenverordnung für Chemikalien vor. Mit dem vorgeschlagenen System (REACH - Registration, Evaluation, Authorisation of Chemicals) sollen der Gesundheits- und Umweltschutz verbessert und gleichzeitig die Wettbewerbsfähigkeit der gemeinschaftlichen Chemieindustrie und ihre Innovationsfähigkeit erhalten werden.

Als die Kommission die Vorbereitungsarbeiten für den REACH-Vorschlag einleitete, wurden alle beteiligten Parteien ausführlich gehört, unter anderem über das Internet, um auf diese Weise das Kosten-Nutzen-Verhältnis zu optimieren. Im Rahmen der Konsultation gingen mehr als 6000 Antworten ein. Aufgrund dieser Beiträge wurde der ursprüngliche Vorschlag mehrfach geändert. Die Kommission konnte ihre Folgenabschätzung revidieren und nahm Verbesserungen vor, die der Industrie Einsparungen von schätzungsweise 80 % der direkten Kosten (oder mehr als 10 Milliarden Euro) bringen dürften.

- ...doch die Belastung durch Rechtsvorschriften muss noch weiter verringert werden

Der Rat hat den Wunsch nach Fortschritten in zwei Richtungen geäußert [37]. Zum einen würde er es begrüßen, wenn bei neuen Initiativen die Dimension ,Wettbewerbsfähigkeit" im Rahmen des integrierten Folgenabschätzungsverfahrens, das auch die Umwelt- und die Sozialdimension mit einbezieht, stärker und genauer berücksichtigt würde. Zum anderen soll versucht werden, die kumulativen Auswirkungen der geltenden gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften zur Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen unter Berücksichtigung der möglichen Wechselwirkungen zwischen den Rechts- und Verwaltungsvorschriften der verschiedenen Politikbereiche zu bewerten. Bewertungen dieser Art könnten besonders aufschlussreich sein für bestimmte spezifische Industriezweige, deren Wettbewerbssituation sehr stark durch die Konkurrenz aus Drittländern beeinflusst wird. Ein gutes Beispiel für derartige Analysen könnte die Automobilindustrie darstellen.

[37] Beitrag des Rates Wettbewerbsfähigkeit zur Frühjahrstagung des Europäischen Rates 2004 (11. März 2004).

Der Europäische Rat hat sich auf seiner Tagung im Frühjahr 2004 (Brüssel, 25.-26. März 2004) diese Forderungen zu eigen gemacht und ,begrüßt die Entschlossenheit der Kommission die integrierte Gesetzesfolgenabschätzung in Zusammenarbeit mit dem Rat und dem Europäischen Parlament entsprechend der Interinstitutionellen Vereinbarung "Bessere Rechtsetzung" noch weiter zu verfeinern, wobei insbesondere die Wettbewerbsfähigkeit im Vordergrund steht, und eine Methode zur Messung des Verwaltungsaufwands für Unternehmen in Zusammenarbeit mit dem Rat auszuarbeiten."

Präsident Prodi hat deutlich gemacht, dass der Ansatz der Europäischen Union hinsichtlich der Folgenabschätzung sektorübergreifend ist und drei Dimensionen, die wirtschaftliche, soziale und ökologische, beleuchtet. Er hat aber auch bestätigt, dass die Kommission untersuchen wird, in welchem Umfang Aspekte der Wettbewerbsfähigkeit, insbesondere in Zusammenhang mit der administrativen Belastung für Unternehmen, im Rahmen dieses Verfahrens besser berücksichtig werden können.

Kasten 7:

Die kumulativen Auswirkungen der Regulierung: das Beispiel der Automobilindustrie

Die Automobilindustrie spielt eine bedeutende Rolle in der EU-Wirtschaft. Sie beschäftigt direkt und indirekt 6,5 Millionen Personen und trägt 5 % zum Bruttoinlandsprodukt bei. Sie leistet einen bedeutenden Beitrag zum industriellen Wachstum und zur Innovation. Indem sie qualifizierte Arbeitnehmer beschäftigt, trägt sie zur Verwirklichung der Ziele von Lissabon bei. Der Sektor ist innovativ und reagiert auf die Anforderungen der Märkte. So ist zum Bespiel der durchschnittliche Verbrauch eines europäischen Automobils beträchtlich niedriger als der eines Automobils aus amerikanischer Produktion.

In den vergangenen dreißig Jahren ist es der Europäischen Union gelungen, ein einheitliches Zulassungsverfahren für Kraftfahrzeuge durchzusetzen. Diese Harmonisierungsleistung stellt einen großen Fortschritt gegenüber der früheren Situation auf diesem Sektor dar, die durch nebeneinander bestehende einzelstaatliche Vorschriften gekennzeichnet war. Darüber hinaus hat sich der europäische Ansatz für die Regelung dieses Bereichs, unterstützt durch die Wirtschaftskommission der Vereinten Nationen für Europa (UNECE), in großen Teilen der Welt durchgesetzt.

Das Regelungsumfeld wird für die Automobilindustrie immer komplexer. Die Regelungsdichte hat zugenommen, verbunden zum Beispiel mit den Zielen der Straßenverkehrssicherheit oder des Umweltschutzes, da sowohl die EU als auch die Mitgliedstaaten, zuweilen unkoordiniert, Initiativen zu Rechtsvorschriften eingeleitet haben, deren Wechselwirkung und kumulative Effekte noch nicht vollständig bewertet worden sind. Ein stärker integrierter Ansatz ist daher vonnöten, und ebenso müssen Anstrengungen unternommen werden, um die verschiedenen Faktoren, die die Wettbewerbsfähigkeit der Automobilindustrie beeinflussen, besser zu berücksichtigen. Dies ist insbesondere das Ziel der Technologieplattform ERTRAC (European Road Transport Advisory Council).

Die Kommission erschließt gegenwärtig neue Tätigkeitsfelder in dem Bemühen, die Qualität der Rechtsetzungsarbeit sowohl auf gemeinschaftlicher als auch auf einzelstaatlicher Ebene zu verbessern:

* Austausch bewährter Verfahren der Regelungspraxis mit und zwischen den Mitgliedstaaten;

* Erarbeitung von Indikatoren für die Qualität von Rechtsvorschriften;

* Ex-Post-Studien über die Auswirkungen geplanter Rechtsvorschriften und anderer Initiativen;

* Arbeiten zur Ermittlung der Ursachen für die Überregulierung.

Die Qualität der ausführlichen Folgenabschätzungen dürfte für die Glaubwürdigkeit der Kommissionsvorschläge ebenfalls von zentraler Bedeutung sein. Um die Qualität dieser Analysen sicherzustellen, plant die Kommission, ein Beratungsgremium aus Sachverständigen einzurichten, das innerhalb der Kommission tätig sein und sie in Fragen der Methodik für Arbeiten dieser Art beraten soll.

Außerdem sollten die Auswirkungen des Regelumfeldes für Waren und Dienstleistungen, und zwar sowohl der bestehenden als auch der neuen, insbesondere im Bereich Forschung und Innovation, untersucht und entsprechend berücksichtigt werden. In diesem Zusammenhang besteht ein wichtiges Ziel darin, Bereiche, in denen geltende Rechtsvorschriften oder auch Gesetzeslücken nach wie vor die Entwicklung und Verwendung neuer Technologien behindern, hinreichend früh zu ermitteln und gegebenenfalls festzulegen, wie den Problemen begegnet werden kann. Dieses vorausschauende Konzept zur Anpassung des Regelungsrahmens an den beschleunigten technischen Fortschritt wird gemeinsam mit allen beteiligten Parteien im Rahmen der europäischen Technologieplattformen realisiert werden.

4.1.2. Jeder muss Verantwortung übernehmen

Die Wettbewerbsfähigkeit der EU-Industrie geht jeden an. Der Rat und das Europäische Parlament müssen darauf achten, dass die aus dem Rechtsetzungsprozess hervorgegangenen Maßnahmen nicht nur dem Erreichen ihrer jeweiligen Ziele dienen, sondern sich darüber hinaus auch nicht nachteilig auf die Wettbewerbsfähigkeit auswirken. Die Kommission ist bereit, dieses Vorgehen zu unterstützen. Sie könnte den anderen Institutionen dabei helfen, die Auswirkungen der in der interinstitutionellen Vereinbarung "bessere Rechtssetzung" vorgeschlagenen Änderungen zu bewerten. In diesem Zusammenhang hat die Formation ,Wettbewerbsfähigkeit" des Rates auf Ersuchen des Europäischen Rates ihre Absicht bekannt gegeben, Vorschläge, die die Wettbewerbsfähigkeit nachhaltig beeinflussen könnten, auch dann zu überwachen, wenn sie nicht in ihren unmittelbaren Zuständigkeitsbereich fallen.

Die gemeinschaftlichen Kompetenzen und Instrumente im Bereich der Industriepolitik sind begrenzt. Die Mitgliedstaaten müssen auch selbst dafür sorgen, dass die von ihnen verabschiedeten Vorschriften keine negativen Auswirkungen auf das Unternehmensumfeld haben (indem sie beispielsweise den Marktzugang erschweren oder die Entwicklung neuer Tätigkeitsfelder oder neuer Technologien bremsen) und keine ungerechtfertigten Handelshemmnisse oder -erschwernisse schaffen, die dem Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung zuwiderlaufen würden.

4.2. Optimierung der Synergien zwischen den verschiedenen Politikbereichen

Die Wettbewerbsfähigkeit Europas hängt zu einem großen Teil von der Industrie ab. Die Gemeinschaftsinstitutionen und die Mitgliedstaaten müssen jedoch zur Schaffung unternehmensfreundlicher Rahmenbedingungen beitragen. Kommission und Rat haben unlängst darauf hingewiesen, dass bei Fragen im Zusammenhang mit der Wettbewerbsfähigkeit nach einem integrierten Konzept vorgegangen werden sollte [38].

[38] ,Einige Kernpunkte der europäischen Wettbewerbsfähigkeit - Hin zu einem integrierten Konzept". KOM(2003) 704 endg. vom 21.11.2003.

In der vorangegangenen Mitteilung zur Industriepolitik wurden mögliche Synergien zwischen den verschiedenen Feldern der Gemeinschaftspolitik aufgezeigt. Bei einer eingehenden Prüfung konnten konkrete Initiativen in fünf Bereichen - Wissen, Binnenmarkt, Zusammenhalt, nachhaltige Entwicklung und internationale Dimension - ermittelt werden, mit deren Hilfe der Beitrag der Gemeinschaftspolitik zur Wettbewerbsfähigkeit der Industrie verbessert werden soll.

Kasten 8 :

Angleichung der analytischen Grundlagen der Gemeinschaftspolitiken

Um die Synergien zwischen den verschiedenen Gemeinschaftspolitiken so optimieren zu können, dass sie die größtmöglichen Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit der Industrie haben, müssen diese Politiken auf kohärenten und angemessenen analytischen Grundlagen aufbauen. Dies erlaubt, eine bessere Kohärenz zwischen den jeweiligen Auswirkungen der einzelnen Politiken herzustellen. Um diese Grundlagen zu verbessern, hat die Kommission zwei als ,Analyse der Analysen" bezeichnete Projekte durchgeführt.

Das erste Projekt untersuchte die Wechselwirkung zwischen Beschäftigung und Wachstum. Die Ergebnisse dieser Analyse zeigen, dass die Ziele Produktivitätswachstum und Beschäftigungswachstum durchaus gleichzeitig angestrebt werden können und vor allem in mittelfristiger Perspektive keineswegs unvereinbar sind. Die Steigerung unseres Lebensstandards ist von diesen zwei Faktoren abhängig.

Mittelfristig wird das Wirtschaftswachstum in erster Linie durch das Produktivitätswachstum bestimmt. Dieses hängt von verschiedenen Faktoren ab: Investitionen in Kapital und IKT, technischer Fortschritt, organisatorische Modernisierung und Ausbildung. Das Beschäftigungswachstum wird längerfristig durch die Leistung der Arbeitsmärkte bestimmt sowie durch Faktoren, die das Beschäftigungsangebot beeinflussen. In den vergangenen Jahren hat das Wachstum der Beschäftigung stärker als die Steigerung der Produktivität zum allgemeinen Wachstum beigetragen. Eine größere Erwerbsbeteiligung, bessere Qualifikationen und eine höhere Flexibilität haben zu einem verstärkten Beschäftigungswachstum beigetragen.

Um zu einem kräftigen Produktivitäts- und Beschäftigungswachstum anzuregen, bedarf es spezifischer Reformen. Diese Reformen zielen darauf ab, das Beschäftigungsangebot und die Anpassungsfähigkeit der Arbeitnehmer zu erhöhen, Regulierung zu verbessern, unternehmerische Initiative und Innovation zu stimulieren, den Binnenmarkt für Dienstleistungen zu öffnen und die Modernisierung des Humankapitals und der Technologien zu verbessern. Parallel müssen diese Reformen durch einen stabilen makroökonomischen Rahmen und solide Haushaltspolitiken gestützt werden.

Das zweite Projekt hatte die Auswirkungen der Umweltpolitik auf die europäischen Unternehmen zum Gegenstand.

Nach den Ergebnissen dieses Projekts konzentriert sich die Regulierung im Umweltschutzbereich hauptsächlich auf die Schaffung und die Zuteilung (oder die Umverteilung) von Eigentumsrechten, was den Gebrauch und die Verschmutzung von Umweltressourcen betrifft. Indem man die Interessenten zwingt, die wachsende Knappheit der Umweltressourcen zu berücksichtigen, kann die Regulierung zu einer Verbesserung der Effizienz der Wirtschaft beitragen. So wie sie jedoch potentiell die Effizienz der Ressourcenallokation verbessert, so führt sie doch zu einer erheblichen Umverteilung und schafft so "Gewinner" und "Verlierer".

Das Endergebnis von Umweltschutzregulierung in Bezug auf Kosten ist, daß für bestimmte Unternehmen oder Sektoren die Produktion teurer werden wird. Wenn es darauf ankommt, eine richtige Vorstellung von den Kosten der Umweltschutzregulierung für die Unternehmen zu erhalten, so ist es letztendlich die Wirkung dieser Kosten auf die Innovationsfähigkeit, die Rentabilität, die Preise und die Nachfragedynamik, die zählt. Diese Wirkung hängt in hohem Maße ab (i) von der Art der Regulierung, -das heißt, wie sich diese auf Inputs, Produktionsprozess oder Endprodukt auswirkt; (ii) auf die Art, wie die betroffenen Unternehmen Technologien zur Verminderung von Umweltverschmutzung finanzieren; und (iii) von den Marktstrukturen (Elastizität der Nachfrage, Grad der Exponiertheit im internationalen Wettbewerb...).

Auf der Nutzenseite ist das Endergebnis der Umweltschutzregulierung, dass einige Unternehmen oder Sektoren von positiven Wirkungen in Bezug auf Nachfrage und Beschäftigung profitieren werden, die ohne solche Regulierung nicht eingetreten wären. Sie müßte auch zu verringerten Inputkosten führen, sowohl für die regulierten Industrien, indem sie dort zu einer besseren Nutzung der Ressourcen anhält, als auch für die Industrien, die schließlich von weniger verschmutzten Inputs profitieren und von reduzierten Kosten für die Gesundheit der Arbeiter und das öffentliche Gesundheitswesen.

Die Existenz gemeinsamer Regeln im Bereich Umweltschutz auf Ebene der EU gewährleistet gleiche Wettbewerbsbedingungen für die Unternehmen, die innerhalb des Binnenmarktes operieren. Unterschiede in der Strenge von Umweltschutzvorschriften zwischen Ländern können durch Unterschiede in Bezug auf Umweltprobleme und Auswirkungen der Umweltverschmutzung gerechtfertigt sein. Allerdings müssen unterschiedliche Ansätze auf nationaler Ebene sorgfältig geprüft werden um sicherzustellen, dass sie in ihrer Wirkung und in rechtlicher Hinsicht mit dem Binnenmarkt verträglich sind.

Der grenzüberschreitende und globale Charakter vieler Umweltbedrohungen fordert Aktionen, die jenseits der Fähigkeit eines einzelnen Landes oder einer einzelnen Region liegen. Maßnahmen, die ausschließlich auf EU-Ebene ergriffen werden, zum Beispiel um die Ozonschicht wieder herzustellen oder Treibhausgasemissionen zu verringern, reichen nicht aus. Diese Fragen erfordern globale Maßnahmen und konzertierte multilaterale Anstrengungen. Daher ist es notwendig, die Teilnahme und den gleichwertigen Beitrag von Europas Haupthandelspartnern sicherzustellen, wenn Maßnahmen ins Auge gefasst werden.

4.2.1. Das Wissen in den Dienst der Unternehmen stellen

Die Industrie kann nur wettbewerbsfähig sein, wenn Wissen besser genutzt wird. Hierzu sind Maßnahmen in den Bereichen Forschung, Innovation, Qualifikation der Arbeitskräfte und in IKT erforderlich sowie eine Wettbewerbspolitik, die diese Dimension berücksichtigt.

- In Forschung investieren: ein Aktionsplan für Europa

Ergänzend zum ,Europäischen Forschungsraum", mit dem ein Binnnenmarkt für Forschung und Technologie geschaffen und die gegenwärtige Zersplitterung der europäischen Forschungstätigkeit überwunden werden soll, wurde ein Aktionsplan für Europa festgelegt, mit dem darauf abgezielt wird, die Investitionen in Forschung zu erhöhen und die Vorgabe des Europäischen Rates von Barcelona, die Gesamtinvestitionen in F&E in Europa bis zum Jahr 2010 auf 3 % des BIP zu steigern, erreichen zu können, und dabei sowohl die Qualität der Forschung als auch ihre Zulänglichkeit für die Bedürfnisse des Marktes zu verbessern [39]. Der Aktionsplan erfordert politische Maßnahmen in einer Vielzahl von Bereichen, nicht nur in Forschung und Innovation, sowie die Verbesserung aller öffentlichen Förderinstrumente.

[39] KOM(2003) 226 endg. ,In die Forschung investieren: Aktionsplan für Europa", 30. April 2003.

Der Aktionsplan umfasst drei Hauptzielsetzungen:

1. Erhöhung der staatlichen Forschungsfinanzierung - auf der Ebene der Mitgliedstaaten und der EU (innerhalb der durch die Haushaltsplanung gesteckten Grenzen) und Verstärkung des Zusammenwirkens von öffentlicher Forschung und Industrie.

2. Erhöhung des Humanpotenzials in Wissenschaft und Technologie, indem die Laufbahnbedingungen und die Mobilität der Forscher verbessert werden, das Interesse der Jugend an der Wissenschaft wieder geweckt wird und den besten Forschern aus Drittländern Einreise und Aufenthalt erleichtert werden [40].

[40] Zu diesem Aspekt hat die Kommission unlängst Vorschläge vorgelegt, wie die Verfahren zur Erlangung von Aufenthaltsgenehmigungen für Forscher aus Drittländern beschleunigt und vereinfacht werden könnten (KOM(2004) 178 endg. vom 16. März 2004).

3. Verbesserung der Rahmenbedingungen, um den Unternehmen ein für Forschungsinvestitionen günstiges Umfeld zu bieten, das sie zu mehr Investitionen in Europa anregen soll. Neue Maßnahmen müssen beispielsweise in den Bereichen Urheberrechte, Marktregulierung, Wettbewerbsregeln, Finanzmärkte und steuerliche Bedingungen ergriffen werden.

Auf diese Weise soll erreicht werden, dass Europa für Forschungsinvestitionen, insbesondere private Investitionen, attraktiver wird und die öffentliche Forschungsfinanzierung im Rahmen der offenen Koordinierungsmethode auf die Marke von 1 % des BIP bis zum Jahr 2010 hingesteuert wird.

In ihrem jüngsten Vorschlag zur Finanziellen Vorausschau für 2007-2013 hat die Kommission den Weg gewiesen, indem sie ein mehr als doppelt so hohes Forschungsbudget veranschlagt. Die EU sollte daher ihre Maßnahmen auf eine begrenzte Zahl großer Themen konzentrieren, die unmittelbar die industrielle Wettbewerbsfähigkeit berühren, zum Beispiel gesamteuropäische Partnerschaften zwischen dem öffentlichen und dem privaten Sektor zugunsten der Technologieforschung, Forschungsinfrastrukturen, Humanressourcen, Dynamik und Produktivität der europäischen Forschung, Schaffung europäischer ,Exzellenzzentren" und Koordinierung nationaler und regionaler Forschungsprogramme und -politiken.

Von den im Aktionsplan vorgesehenen Initiativen gebührt den Technologieplattformen eine besondere Aufmerksamkeit. Sie sollen zur Mobilisierung der Bestrebungen im Forschungs- und Innovationsbereich beitragen und die Entstehung von ,Lead Markets" [41] in Europa erleichtern. Durch die Aufstellung gemeinsamer Forschungsagendas sollen die Technologieplattformen dem europäischen technologischen Potenzial in Spitzentechnologiebereichen wie der Nanotechnologie oder der Wasserstofftechnologie Impulse geben, die auch den mit besonderen Schwierigkeiten konfrontierten traditionellen Sektoren zugute kommen sollen. Ihr Beitrag zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit kann beträchtlich sein. Die Erforschung neuer Materialien oder neuer Produktionsverfahren beispielsweise wird ein Bereich sein, der im Rahmen einer Technologieplattform für die Textil- und Bekleidungsindustrie untersucht und weiterentwickelt werden kann. Die Technologieplattformen werden dazu beitragen, nutzbringende öffentlich-private Beziehungen zwischen Forschung, Industrie, Finanzwelt und politischen Entscheidungsträgern herzustellen. Durch die Teilnahme von Vertretern des privaten Sektors wird insbesondere gewährleistet werden, dass die Technologieplattformen den Bedarf und die Erwartungen des künftigen potenziellen Marktes in den betreffenden Bereichen in vollem Umfang berücksichtigen.

[41] Mitteilung der Kommission ,Innovationspolitik: Anpassung des Ansatzes der Union im Rahmen der Lissabon-Strategie", op.cit., zur Diskussion der ,Lead Markets".

- Innovationspolitik

Im Aktionsplan ,Innovation für ein wettbewerbsfähiges Europa", den die Kommission im Laufe des Sommers 2004 vorlegen wird, steht das Unternehmen im Mittelpunkt der europäischen Innovationspolitik.

Der Aktionsplan umfasst sechs große Zielsetzungen:

1. Förderung jeglicher Innovation, also sowohl technologischer als auch nicht-technologischer Art (organisatorische Innovation usw.) und Förderung der Verbreitung von Forschungsergebnissen bei allen Unternehmen.

2. Schaffung von Anreizen zur effizienten Verbreitung von Wissen und Technologien bei den Unternehmen. Hier sollten die Mitgliedstaaten sowie die regionalen und lokalen Behörden eine aktive Rolle spielen, indem sie insbesondere zu Initiativen unter Einbeziehung von Unternehmensclustern anregen.

3. Entwicklung von Humanressourcen für die Innovation. Es muss mehr und effizienter in Bildung und Ausbildung investiert werden, damit die zur Innovation erforderlichen Fähigkeiten entwickelt werden können. Die Kommission, die Mitgliedstaaten und die beteiligten Parteien sollten auf der Grundlage von Analysen des Kompetenzbedarfs die Anerkennung speziell innovationsbezogener Berufe [42] unterstützen und die Mobilität dieser Berufe insbesondere zwischen den Sektoren und hin zu den KMU fördern.

[42] Diese Berufe sind vielfältig und betreffen unterschiedliche Bereiche: Verstehen von Patenten im Rahmen des Urheberrechts, Nutzung neuer Technologien, Analyse der Risiken der Innovationsfinanzierung, Technologie- und Regelungsbeobachtung, Technologie-Brokerage im Rahmen des Technologietransfers.

4. Stärkung der Finanzinstrumente für Investitionen in Innovation. Die gemeinschaftlichen Instrumente sollten stärker in diese Richtung orientiert werden. Mit dem 6. Rahmenprogramm für F&E (17,5 Milliarden Euro) und den Regionalfonds (195 Milliarden Euro für den Zeitraum 2000-2006) wurde eine solche Ausrichtung eingeleitet. In den künftigen Programmen sollte diese Tendenz weiter verstärkt werden.

5. Förderung eines innovationsfreundlichen Regelungs- und Verwaltungsumfelds. Die Verwaltung geistiger Eigentumsrechte muss verbessert werden, vor allem indem die Kosten für die Unternehmen reduziert und Unterstützungsleistungen bei Verletzungen des Patentrechts und des Rechts am geistigen Eigentum angeboten werden.

6. Entwicklung eines europäischen Modell der Steuerung für die Innovation. Die Akteure - Mitgliedstaaten, beteiligte Parteien - werden zur Eröffnung eines Dialogs mobilisiert, der es ermöglichen soll, gemeinsame Ziele zu ermitteln und Synergien zu schaffen. Die Kommission beabsichtigt, den Mitgliedstaaten ehrgeizige gemeinsame Ziele vorzuschlagen und sie aufzufordern, diese bis März 2005 anzunehmen.

- Überlegungen zur Zukunft der Forschung im Verarbeitenden Gewerbe

In einer eher horizontalen Perspektive wird im Herbst 2004 eine strategische Agenda zur Zukunft der Forschung im Verarbeitenden Gewerbe vorgelegt werden. In ihr sollen Leitlinien für die Forschungsarbeit festgelegt werden mit dem Ziel, mittel- bis langfristig eine Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen des Verarbeitenden Gewerbes zu erreichen.

In der Agenda werden Maßnahmen zugunsten zukunftsträchtiger Technologien sowie in den Bereichen Bildung und Ausbildung, internationale Zusammenarbeit und Schaffung eines für die industrielle Innovation günstigen Umfelds vorgeschlagen. Damit wird sie eine Grundlage für die Erarbeitung der Forschungs- und Innovationsmaßnahmen bilden, die im 7. Rahmenprogramm für Forschung und Entwicklung (2007-2011) vorgeschlagen werden.

- Investitionen in das Humankapital

Anpassungsfähige Arbeitskräfte mit guter Bildung und Ausbildung sind ein Schlüsselfaktor für Wettbewerb, Produktivität und Beschäftigungswachstum. Der Bericht der Taskforce Beschäftigung unter dem Vorsitz von Wim Kok sowie der Europäische Rat vom Frühjahr 2004 haben unterstrichen, dass Europa stärker und vor allem effizienter in das Humankapital investieren muss. Damit dies gelingt, müssen die Zuständigkeit für diese zusätzlichen Investitionen sowie deren Kosten auf die Öffentliche Hand, die Privatwirtschaft und den Einzelnen verteilt werden. Eine Reihe von Maßnahmen zur Stärkung des Humankapitals und der Arbeitnehmerkompetenzen sowie zur Verstärkung des Ausbildungsbereichs wurden bereits erarbeitet.

Gemäß den Zielen der europäischen Beschäftigungsstrategie muss die Öffentliche Hand ehrgeizige politische Strategien zur Anpassung der Arbeitnehmerkompetenzen, zur Erhöhung des Bildungsniveaus und insbesondere zur Bekämpfung des Schulabbruchs entwickeln und dafür sorgen, dass Minderqualifizierte verstärkt an Ausbildungsmaßnahmen teilnehmen. In einigen Industriezweigen - in denen der Anteil der KMU häufig sehr hoch ist - wird zu wenig in die Arbeitskraft investiert. Da der Markt aber nicht imstande ist, ein ausreichendes Investitionsniveau zu gewährleisten, müssen die Strukturen für eine gleichmäßige Verteilung der Gewinne und Kosten - wie z. B. für die sektoralen und regionalen Ausbildungsfonds - ausgebaut werden. In dieser Hinsicht werden der Europäische Sozialfonds und die künftigen europäischen Berufsausbildungsprogramme einen wichtigen Modernisierungsbeitrag zu den Bildungs- und Ausbildungsstrukturen leisten.

Diese Bemühungen um Investitionen in das Humankapital sind im derzeitigen Kontext der raschen Überalterung und bald auch Verringerung der Erwerbsbevölkerung umso vordringlicher, wobei das Risiko unzureichender oder gar mangelhafter Qualifikation zunimmt. Aus dieser Sicht heraus muss das Bildungsangebot auf den künftigen Wettbewerbsbedarf abgestimmt werden, umso mehr als die Industrie sehr häufig unter einem Mangel an qualifizierten Arbeitskräften leidet