Zusammenfassung Das spanische Justizsystem steht weiterhin vor einer Reihe von Herausforderungen. Insbesondere wurde der Rat der rechtsprechenden Gewalt noch immer nicht neu besetzt, da im Parlament bislang keine Einigung über die Neubesetzung einer Reihe von Verfassungsorganen erzielt wurde. Eine begrüßenswerte Entwicklung war die Rücknahme eines Vorschlags, mit dem das System zur Auswahl der dem Rat angehörenden Richter reformiert werden sollte. Mit dieser Reform hätte sich die Wahrnehmung des Rates als anfällig für Politisierung nur noch verstärkt. In diesem Zusammenhang wurden Forderungen laut, ein System einzuführen, bei dem die dem Rat angehörenden Richter gemäß europäischen Standards durch ihre Amtskollegen gewählt werden. Es ist wichtig, dass europäische Standards berücksichtigt und alle relevanten Interessenträger konsultiert werden. Darüber hinaus wurden Bedenken in Bezug auf die Zuständigkeit des Obersten Gerichts für die strafrechtliche Verantwortlichkeit hochrangiger Amtsträger sowie die Unvereinbarkeitsregelung für Richter und Staatsanwälte geäußert. Um die Qualität der Justiz zu verbessern, wurden mehrere Maßnahmen erlassen oder sind geplant, etwa eine Überarbeitung des Systems der Prozesskostenhilfe und der Strafprozessordnung sowie drei Gesetzesentwürfe zur Effizienz der Verfahren sowie zur organisatorischen und digitalen Effizienz. Die Digitalisierung der Justiz schreitet voran. Es gab Bemühungen zum Abbau von Rückständen, etwa durch die Schaffung neuer Gerichte, doch die geringe Anzahl an Richtern pro Einwohner stellt eine Herausforderung dar. Es wurden erneut Bedenken bezüglich der Autonomie der Staatsanwaltschaft gegenüber der Regierung geäußert. Spanien unternimmt weiterhin Anstrengungen, um den institutionellen und rechtlichen Rahmen zur Verhinderung und Bekämpfung von Korruption zu verbessern. Die Maßnahmen zur Korruptionsbekämpfung folgen zwar einer strategischen Handlungslinie, aber es gibt keine gezielte Strategie zur Korruptionsbekämpfung, die als Richtschnur für umfassende Maßnahmen zur Prävention und Bekämpfung von Korruption dienen könnte. Was die Korruptionsbekämpfung anbelangt, so ist Korruption nach dem Strafgesetzbuch ein Straftatbestand, und es gibt eine Reihe von Institutionen, die in diesem Bereich tätig sind. Der Mangel an angemessenen Ressourcen hat nach Ansicht der Strafverfolgungsbehörden Auswirkungen auf das Tempo der Ermittlungen und der Strafverfolgung in Korruptionsfällen, zu denen auch Fälle auf hoher Ebene zählen. Was die Prävention von Korruption betrifft, so unternimmt Spanien weiterhin Anstrengungen zur Verbesserung seines Integritätsrahmens. Ferner hat sich das Land verpflichtet, in Schlüsselbereichen – wie der Transparenz der Lobbyarbeit, dem Ethikkodex für Beamte und dem Schutz von Hinweisgebern – Rechtsvorschriften auszuarbeiten. Im Oktober 2020 wurde der neue Verhaltenskodex für alle Mitglieder des Kongresses und des Senats verabschiedet, und ein neues parlamentarisches Amt für Interessenkonflikte überwacht dessen Einhaltung durch die Parlamentarier. Was die Medienfreiheit und den Medienpluralismus anbelangt, so unternimmt die Regierung Schritte bezüglich des Zugangs zu Informationen. Problematisch ist weiterhin die Transparenz der Eigentumsverhältnisse im Medienbereich. Während der Umsetzung der überarbeiteten Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste wurden Bedenken bezüglich der funktionalen Unabhängigkeit und der Ressourcen der Regulierungsbehörde für audiovisuelle Medien geäußert. Vor dem Hintergrund der COVID-19-Pandemie hat die Regierung eine Reihe von Maßnahmen zur finanziellen Unterstützung der Medien ergriffen. Journalisten sind in ihrer beruflichen Tätigkeit weiterhin mit Herausforderungen konfrontiert, doch es wurden Initiativen ergriffen, um ihre Arbeit zu erleichtern. Was die Gewaltenteilung anbelangt, so enthält der neue Vierte Plan für offenes Verwaltungs- und Regierungshandeln erneuerte Verpflichtungen in Bezug auf Bürgerbeteiligung, Transparenz, Rechenschaftspflicht und öffentliche Integrität. Die Autonomen Regionen wurden als zuständige Behörden für die Durchführung der im Zusammenhang mit der COVID-19-Pandemie beschlossenen Sofortmaßnahmen benannt. Die Zahl der beim Bürgerbeauftragten – seit 2017 geschäftsführend im Amt – eingegangenen Beschwerden über Maßnahmen zur Bekämpfung der COVID-19-Pandemie ist rasant gestiegen. Im Hinblick auf den Raum für zivilgesellschaftliches Handeln bestehen weiterhin Herausforderungen, und vor dem Hintergrund der geäußerten Bedenken wird derzeit das Gesetz über die Sicherheit der Bürger überarbeitet. Es wurden mehrere Initiativen zur Förderung einer Kultur der Rechtsstaatlichkeit ergriffen, darunter Bildungsprogramme zum Justizsystem für Schüler.



I.Justizsystem

Das spanische Justizsystem besteht aus Gerichten mit allgemeiner Zuständigkeit und Fachgerichten und ist entsprechend der territorialen Gliederung des Landes aufgebaut. Das Oberste Gericht (Tribunal Supremo) ist in allen Rechtsgebieten die höchste Instanz. Das Verfassungsgericht (Tribunal Constitucional) übt die Gerichtsbarkeit in Verfassungsfragen sowie über individuelle Klagen betreffend die Wahrung der Grundrechte aus. Der Generalrat der rechtsprechenden Gewalt (Consejo General del Poder Judicial), der durch die spanische Verfassung eingerichtet wurde, ist das Organ der richterlichen Selbstverwaltung und gewährleistet die Unabhängigkeit der Gerichte und Richter. Insofern ist er kein Teil der rechtsprechenden Gewalt selbst. Er übt Disziplinargewalt aus und ist für die Ernennung, Versetzung und Beförderung von Richtern, sowie für ihre Ausbildung und Einstellung zuständig. Die Staatsanwaltschaft ist funktionell autonom in die Justiz integriert und hat den Auftrag, die Tätigkeit der Justiz zum Schutz der Gesetzlichkeit, der Rechte der Bürger und des Allgemeinwohls zu unterstützen. Der Generalstaatsanwalt wird auf Vorschlag der Regierung nach Anhörung des Generalrats der rechtsprechenden Gewalt vom Staatsoberhaupt ernannt. Spanien beteiligt sich an der Europäischen Staatsanwaltschaft. Die örtlichen Rechtsanwaltskammern sind öffentlich-rechtliche Berufsverbände, die von der öffentlichen Verwaltung unabhängig sind und auch nicht aus dem öffentlichen Haushalt finanziert werden; ihr Vermögen ist nicht öffentlich. Sie sind für die Organisation des Berufs und die berufliche Deontologie zuständig und beschließen ihren eigenen Verhaltenskodex.

Unabhängigkeit

Die Unabhängigkeit der Justiz wird in Spanien sowohl in der breiten Öffentlichkeit als auch von Unternehmen als niedrig wahrgenommen. Insgesamt bewerten 38 % der Gesamtbevölkerung und 39 % der Unternehmen im Jahr 2021 die Unabhängigkeit der Gerichte und Richter als „eher gut“ oder „sehr gut“. Beide Werte sind im Vergleich zu 2020 (44 % der Gesamtbevölkerung und 42 % der Unternehmen) zurückgegangen, jedoch gegenüber 2016 (30 % der Gesamtbevölkerung und 33 % der Unternehmen) gestiegen, sodass sich in den letzten fünf Jahren kein klarer Trend ablesen lässt.

Es bestehen weiterhin Bedenken, da der Rat der rechtsprechenden Gewalt noch immer nicht neu besetzt wurde, und aufgrund jüngster Entwicklungen wurde gefordert, dass die dem Rat angehörenden Richter von ihren Amtskollegen gewählt werden sollten. Der Rat der rechtsprechenden Gewalt übt seine Funktionen seit Dezember 2018 geschäftsführend aus; das heißt, die bereits im Bericht über die Rechtsstaatlichkeit 2020 geäußerten Bedenken, der Rat könne als anfällig für Politisierung wahrgenommen werden, bestehen nach wie vor. Für die Ernennung sämtlicher Mitglieder des Rates ist das Parlament zuständig; erforderlich ist eine qualifizierte Mehrheit von drei Fünfteln. Die Verhandlungen zwischen den wichtigsten politischen Parteien sind seit 2018 nicht vorangekommen, und trotz zahlreicher Aufrufe, die Ernennungen vorzunehmen, gab es bislang keine nennenswerten Fortschritte in Richtung einer Einigung. Am 13. Oktober 2020 legten zwei Fraktionen des Parlaments einen Gesetzesentwurf vor, mit dem das System zur Wahl der dem Rat angehörenden Richter dahin gehend geändert werden sollte, dass im Falle einer zweiten Abstimmung nur noch eine absolute Mehrheit erforderlich ist. Nach Kritik vonseiten der Interessenträger wurde das Gesetzgebungsverfahren ausgesetzt, und im Mai 2021 zogen die Fraktionen, die den Gesetzesentwurf unterstützten, diesen formell zurück. Dieser Schritt wurde begrüßt, da der Gesetzesentwurf die Wahrnehmung des Rates als anfällig für Politisierung nur noch verstärkt hätte. Am 25. März 2021 verabschiedete das Parlament ein Gesetz, mit dem eine Regelung eingeführt wurde, nach der der Generalrat der rechtsprechenden Gewalt nach Ablauf seiner Amtszeit seine Funktionen in angepasster Form geschäftsführend ausüben kann. Das Gesetz trat am 30. März 2021 in Kraft. Durch das neue Gesetz wird unter anderem verhindert, dass der amtierende Rat hohe Richterstellen neu besetzt. Das Verfassungsgericht wurde damit befasst, die Verfassungsmäßigkeit der Reform zu prüfen. Im Zusammenhang mit der zurückgenommenen Reform zur Änderung des Wahlsystems wurde die Einführung eines Systems zur Wahl der dem Rat angehörenden Richter durch Amtskollegen gefordert. Einige Richterverbände forderten, dass die zwölf dem Rat angehörenden Mitglieder gemäß den Standards des Europarates direkt von ihren Amtskollegen gewählt werden sollten. Der Europarat wies darauf hin, dass nach europäischen Standards mindestens die Hälfte der Mitglieder des Rates von Amtskollegen aller Ebenen des Justizwesens gewählt werden sollten. Vor diesem Hintergrund ist es wichtig, dass europäische Standards berücksichtigt und alle einschlägigen Interessenträger konsultiert werden.

Es bestehen Bedenken in Bezug auf die Zuständigkeit des Obersten Gerichts für die strafrechtliche Verantwortlichkeit hochrangiger Amtsträger sowie die Unvereinbarkeitsregelung für Richter und Staatsanwälte. In Spanien gelten Vorschriften mit persönlichem Anwendungsbereich über die privilegierte Zuständigkeit in Fragen der strafrechtlichen Verantwortung von Mitgliedern der Regierung sowie der Legislative und Judikative (das sogenannte „aforamiento“ – die Verleihung von Sonderrechten). Die Gruppe der Staaten gegen Korruption (GRECO) erkennt die Unabhängigkeit und Unparteilichkeit einzelner Richter und Staatsanwälte an. Zudem hat sie darauf hingewiesen, dass die Regelung des „aforamiento“ in Spanien sehr weit gefasst ist, und empfohlen, das System zu überarbeiten. Darüber hinaus haben Interessenträger kritisiert, dass die Unvereinbarkeitsregelung für Richter oder Staatsanwälte keine Karenzzeit für Richter oder Staatsanwälte vorsieht, die Mitglieder der Exekutive oder Legislative waren. Nach Ansicht der GRECO wirft diese Situation Fragen in Bezug auf die Gewaltenteilung sowie die notwendige tatsächliche und scheinbare Unabhängigkeit und Unparteilichkeit von Richtern auf.

Die Autonomie der Staatsanwaltschaft wirft weiterhin Fragen auf und sorgt für Diskussionen. Der Generalstaatsanwalt hat öffentlich darauf hingewiesen, dass das Statut der Staatsanwaltschaft dahin gehend reformiert werden muss, dass die Staatsanwaltschaft mehr Autonomie in Fragen der Organisation, des Haushalts, der internen Regulierung und der Weiterbildung erhält. Nach Ansicht des Generalstaatsanwalts sollten in dem neuen Statut auch die Beziehungen zwischen der Regierung und dem Generalstaatsanwalt sowie die Art und Weise seiner Ernennung beleuchtet werden. Diese Ansicht wird von mehreren Interessenträgern geteilt. Wie im Bericht über die Rechtsstaatlichkeit 2020 erwähnt, kann das Zusammenfallen der Amtszeiten des Generalstaatsanwalts und der Regierung die Wahrnehmung der Unabhängigkeit beeinflussen. Im Oktober 2020 wurde der Verhaltenskodex für Staatsanwälte verabschiedet. Dieser enthält Grundsätze und ethische Verpflichtungen für Staatsanwälte, unter anderem in Bezug auf die Nutzung sozialer Medien und Beiträge in Medien allgemein, Schulungen, Interessenkonflikte und Vermögenserklärungen sowie interne Beziehungen. Die Interessenträger haben die Verabschiedung des Kodex begrüßt, weisen aber nach wie vor darauf hin, dass die Disziplinarordnung für Staatsanwälte und Richter aktualisiert werden muss.

Es wurde ein neues Statut für Rechtsanwälte verabschiedet, das deren Unabhängigkeit hervorhebt. Das neue Statut wurde am 2. März 2021 verabschiedet. Der Generalrat der spanischen Rechtsanwälte war am Gesetzgebungsverfahren beteiligt. In dem Statut wird die Unabhängigkeit von Rechtsanwälten unterstrichen. Ferner sind neue Bestimmungen in Bezug auf das Berufsgeheimnis enthalten. Gemäß dem neuen Statut müssen die Rechtsanwaltskammern demokratisch, autonom und transparent sein. Des Weiteren sind die Kammern verpflichtet, ihre Dienstleistungen online publik zu machen. Zudem wurden Bestimmungen im Hinblick auf das Recht auf Weiterbildung und die Förderung der Gleichstellung der Geschlechter in den Rechtsberufen festgelegt. Die Bestimmungen des neuen Statuts scheinen mit den Empfehlungen des Europarates übereinzustimmen.

Qualität

Das Parlament hat ein neues Gesetz zur Stärkung des Systems der Prozesskostenhilfe verabschiedet. Spanien zählt zu den Mitgliedstaaten, in denen die Zahl der Fälle, in denen Prozesskostenhilfe gewährt wird, pro 100 000 Einwohner relativ hoch ist, obwohl die Mittelausstattung pro Fall mit zu den niedrigsten zählt. Am 9. März 2021 wurde Königliches Dekret über unentgeltliche Prozesskostenhilfe verabschiedet, wodurch das bereits bestehende System gestärkt wurde. Neben einer Stärkung der Bestimmungen zum Datenschutz wurde mit dem Königlichen Dekret die Häufigkeit der Zahlungen in bestimmten Autonomen Regionen festgelegt, die keine Befugnisse in der Verwaltung des Justizsystems übernommen haben. Ferner sieht das Dekret die Gründung eines Nationalen Rates für unentgeltliche Prozesskostenhilfe vor, um die Koordination der Umsetzung der Prozesskostenhilfe zwischen den Behörden mit gerichtlichen Befugnissen zu fördern. Das Gesetz scheint in Bezug auf Qualitätssicherungsmechanismen, die Organisation von Prozesskostenhilfesystemen und die Verfügbarkeit von Anbietern von Prozesskostenhilfe sowie die Datenerfassung mit den entsprechenden Leitlinien des Europarats übereinzustimmen.

Es wurde ein Vorschlag zur Änderung der Strafprozessordnung vorgelegt, mit dem den Staatsanwälten die Leitung strafrechtlicher Ermittlungen übertragen werden soll. Am 24. November 2020 legte die Regierung ein Gesetz zur Reform der Strafprozessordnung vor. Mit dem Gesetzesentwurf soll das System für strafrechtliche Ermittlungen dahin gehend geändert werden, dass diese nunmehr von Staatsanwälten statt wie bisher von Untersuchungsrichtern geleitet werden. Der Gesetzesentwurf sieht die Schaffung der Ämter eines Untersuchungsstaatsanwalts und von Untersuchungsrichtern vor, die für Verfahrensgarantien zuständig sein sollen. Das Opfer erhält ein eigenes Statut, und es sind Bestimmungen zum Schutz von Minderjährigen und Behinderten vorgesehen. Die Interessenträger haben den Vorschlag zwar begrüßt, allerdings wurde darauf hingewiesen, dass den Staatsanwälten für die Durchführung strafrechtlicher Ermittlungen zusätzliche Autonomie und Mittel gewährt werden müssten.

Als Reaktion auf die Folgen der COVID-19-Pandemie wurden zusätzliche Gerichte eingerichtet, doch die geringe Anzahl an Richtern pro Einwohner stellt eine Herausforderung dar. Während des am 14. März 2020 ausgerufenen Alarmzustands wurden die Tätigkeiten der Gerichte für drei Monate eingeschränkt und Verfahrensfristen ausgesetzt. Um den daraus resultierenden Rückstau und die absehbare Zunahme von Rechtsstreitigkeiten zu bewältigen, wurden seit Dezember 2020 19 neue Gerichte eingerichtet. Bis Ende 2021 sollen 14 weitere geschaffen werden. Die neuen Gerichte werden sich hauptsächlich mit Sozial-, Handels- und Verwaltungssachen befassen. Generell ist die Zahl der Richter pro Einwohner jedoch nach wie vor eine der niedrigsten in der EU, was auch die Effizienz der spanischen Justiz beeinträchtigen könnte. Der Pro-Kopf-Etat für das Justizwesen und der Etat in Prozent des BIP sind seit 2017 gleichgeblieben und entsprechen jeweils etwa dem EU-Durchschnitt.

Es laufen weitere Investitionen und Projekte zur Digitalisierung des Justizwesens. Der Einsatz von IKT-Instrumenten ist im Justizwesen weitverbreitet, und der Digitalisierungsprozess wurde durch die COVID-19-Pandemie weiter beschleunigt. In den Gerichten sind elektronische Kommunikationsmittel fest etabliert und es sind verschiedene Werkzeuge im Einsatz, darunter ein IT-Werkzeug zur automatischen Umwandlung von Audioaufzeichnungen in Text, datenorientierte Justizprojekte, Rechtssicherheit bei Videokonferenzen sowie elektronische und automatische Verfahren etwa für Mitteilungen. Interessenträger weisen jedoch nach wie vor auf Mängel bezüglich der Interoperabilität zwischen den verschiedenen Verwaltungssystemen der Autonomen Regionen hin. Spanien erhält Unterstützung seitens der EU im Rahmen des Projekts „Promotion of cyber justice in Spain, current phase II and phase III“ (Förderung der Cyber-Justiz in Spanien, Phase II und Phase III), das eine Komponente ausschließlich zum Thema Qualität sowie eine Machbarkeitsstudie für eine Qualitätsmanagement-Software umfasst.

Effizienz