BEMERKUNGEN DES HOFES ANTWORTEN DER KOMMISSION

EINLEITUNG

3.1. In diesem Kapitel analysiert der Hof jedes Jahr leistungsbezogene Aspekte: Welche Ergebnisse wurden mit dem EU-Haushalt, den die Kommission gemeinsam mit den Mitgliedstaaten ausführt, erzielt (1). In diesem Jahr lag der Fokus dieser Analyse auf i) dem von der Kommission für die Leistungsberichterstattung zugrunde gelegten Rahmen, ii) den wesentlichen Ergebnissen der Sonderberichte des Hofes zu Wirtschaftlichkeitsprüfungen des Jahres 2016, iii) der Umsetzung der vom Hof in einer Auswahl früherer Sonderberichte unterbreiteten Empfehlungen durch die Kommission.

TEIL 1 — LEISTUNGSBERICHTERSTATTUNG: WIE STELLT SICH DER ANSATZ DER KOMMISSION IM VERGLEICH ZU BEWÄHRTEN VERFAHREN DAR?

3.2. Die meisten großen und komplexen Organisationen haben Verfahren für die Leistungsmessung und -berichterstattung eingerichtet, die Rückschlüsse auf den Erfolg der Tätigkeiten zulassen und aufzeigen, welche Verbesserungen vorgenommen werden sollten. Die Ausführungen in den Ziffern 3.3-3.12 vermitteln einen Überblick über den Rahmen für die Leistungsberichterstattung. In den Ziffern 3.13-3.51 wird dieser Rahmen mit den anderswo üblichen Standards und bewährten Verfahren verglichen.

Abschnitt 1 — Der Rahmen für die Leistungsberichterstattung

3.3. Die Kommission hat in diesem Bereich in den letzten Jahren mehrere Änderungen vorgenommen, insbesondere durch die Initiative für einen ergebnisorientierten EU-Haushalt (2). Die Leistungsberichterstattung ist das Kernstück dieser Initiative, die darauf abstellt, Wege aufzuzeigen, um die mit dem EU-Haushalt erzielten Ergebnisse offener, zügiger und effizienter zu kommunizieren. 3.3. Die Berichterstattung über die Leistung des EU-Haushalts und verwandte Bereiche wurde im aktuellen mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) gestärkt. Seit Einführung der Initiative für einen ergebnisorientierten EU-Haushalt hat die Kommission ihre Leistungsberichterstattung deutlich verbessert und gestrafft. So entwickelte die Kommission im Jahr 2016 erstmals ein einheitliches integriertes Rechnungslegungspaket, das ausführliche Angaben zu Einnahmen, Ausgaben, Verwaltung und Leistung des EU-Haushalts im Einklang mit bewährten Verfahren im Bereich Transparenz und Rechenschaftspflicht enthält.

3.4. Illustration 3.1 gibt einen Überblick über den Rahmen für die Leistungsberichterstattung. Darin wird veranschaulicht, wie die Kommission ihre eigene Leistung von der des EU-Haushalts trennt. Dieser Abschnitt enthält eine Beschreibung der wichtigsten in der Illustration genannten Berichte. 3.4. Auf Institutionsebene umfasst die Berichterstattung über die Leistung des EU-Haushalts zwei Schlüsselberichte: Programmabrisse und die jährliche Management- und Leistungsbilanz. Bei den dem Haushaltsentwurf beigefügten Programmabrissen handelt es sich um das Instrument, mit dem die Kommission die Zuweisung von Finanzmitteln an die Haushaltsbehörde rechtfertigt und das sie in die Lage versetzt, Leistungsinformationen zu berücksichtigen. Die jährliche Management- und Leistungsbilanz bietet den Entlastungsbehörden eine grobe Übersicht darüber, wie die politischen Prioritäten der Europäischen Union aus dem EU-Haushalt unterstützt und welche Ergebnisse mit dem EU-Haushalt erzielt wurden, sowie eine Einschätzung der Verwaltung des Haushalts durch die Kommission.

Illustration 3.1 — Der Rahmen der Kommission für die Leistungsberichterstattung Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Angaben der Kommission.

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A. Programmabrisse

3.5. Gemäß der Haushaltsordnung muss die Kommission „Programmabrisse“ (3) erstellen, um die im Entwurf des Haushaltsplans für die Finanzierung der EU-Programme beantragten Mittel zu begründen. Die Programmabrisse enthalten für jedes Programm den Stand der Durchführung sowie die wichtigsten Finanz- und Leistungsinformationen (4) auf der Grundlage von Indikatoren, die für den gesamten auf sieben Jahre angelegten mehrjährigen Finanzrahmen gelten (siehe Illustration 3.2 ). Diese Vorgehensweise ermöglicht es der Haushaltsbehörde, die Leistung im Haushaltsverfahren zu berücksichtigen. 3.5. Die Illustration bezieht sich auf die Programmabrisse für 2017, die im Juni 2016 veröffentlicht wurden. Sie umfassen über 700 Indikatoren, mit denen die Leistung der Programme während ihrer Lebensdauer überwacht wird. Folglich standen für eine bestimmte Anzahl von Indikatoren noch keine Daten zur Verfügung. In den Programmabrissen für das Jahr 2018 ( 5 ) liegen Angaben für über 80 % der Indikatoren vor, was einem Anstieg von mehr als 20 % gegenüber dem Vorjahr entspricht. Mit der Durchführung der aus dem EU-Haushalt kofinanzierten Programme wird auch der Umfang der Leistungsdaten zunehmen.

Illustration 3.2 — Programmabrisse 2017: Ziele und Indikatoren Anzahl allgemeiner Ziele Anzahl spezifischer Ziele Anzahl verwendeter Indikatoren Mangels Daten ausgeschlossene Indikatoren Zahlungshaushalt 2016 (in Milliarden Euro) Zahl der Indikatoren je Milliarde Euro Rubrik 1a — Wettbewerbsfähigkeit für Wachstum und Beschäftigung 25 90 154 93 17,4 14 Rubrik 1b — Wirtschaftlicher, sozialer und territorialer Zusammenhalt 3 21 8 76 48,8 2 Rubrik 2 — Nachhaltiges Wachstum: natürliche Ressourcen 6 28 29 69 55,1 2 Rubrik 3 — Sicherheit und Unionsbürgerschaft 13 48 148 28 3,0 59 Rubrik 4 — Europa in der Welt 14 44 97 5 10,2 10 Besondere Instrumente 0 2 2 0 0,4 5 INSGESAMT 61 233 438 271 134,9 5 294 Ziele 709 Indikatoren Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage des Entwurfs des Gesamthaushaltsplans der Europäischen Union für das Haushaltsjahr 2017 — Programmabrisse der operativen Ausgaben (COM(2016) 300, Juni 2016).

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B. Sektorberichte

3.6. In einigen Ausgabenbereichen muss die Kommission gemäß AEUV, Haushaltsordnung oder sektorspezifischen Vorschriften Sektorberichte erstellen. So wie sich diese Berichte in Abhängigkeit von den jeweiligen Vorgaben in Zielsetzung, Aufbau und Inhalt unterscheiden, unterscheiden sie sich auch in der Ausrichtung auf Leistungsaspekte. Einige Sektorberichte enthalten breit gefächerte, quantifizierte Leistungsinformationen. Die Kommission überwacht einige sektorspezifische Leistungsdaten online und aktualisiert die Informationen häufig.

C. Strategiepläne, Managementpläne und Jährliche Tätigkeitsberichte

3.7. Die Generaldirektionen (GD) der Kommission haben mehrjährige Strategiepläne (2016-2020) ausgearbeitet, in denen die mittelfristige Ausrichtung der operativen Tätigkeiten festgelegt ist. In den Managementplänen schlüsseln die Generaldirektionen ihre mehrjährige Strategie und ihre mehrjährigen Ziele in jährliche Outputs, Maßnahmen und Interventionen auf. In ihren Jährlichen Tätigkeitsberichten (JTB) geben die einzelnen Generaldirektionen an, inwieweit sie die ihnen vorgegebenen Ziele realisiert haben. Ferner wird darin evaluiert, inwieweit die operativen Ausgaben einen Beitrag zu politischen Errungenschaften geleistet haben (6). Darüber hinaus enthalten die Jährlichen Tätigkeitsberichte Finanz- und Managementinformationen, wie die Ergebnisse der Kontrollen zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit.

D. Evaluierungen

3.8. Laut Definition in den Leitlinien der Kommission zur besseren Rechtsetzung (7) ist eine Evaluierung eine faktengestützte Beurteilung des Ausmaßes, in dem eine Maßnahme — wirksam und effizient ist, — angesichts des Bedarfs und ihrer Ziele relevant ist, — sowohl in sich als auch mit anderen politischen Maßnahmen der Union kohärent ist und — einen EU-Mehrwert erzielt.

3.9. Gemäß den Leitlinien zur besseren Rechtsetzung ist die Kommission verpflichtet, alle ausgabenbezogenen und nicht ausgabenbezogenen Tätigkeiten der EU, die soziale oder wirtschaftliche Auswirkungen haben sollen, in verhältnismäßiger Weise zu evaluieren. Jede Generaldirektion ist für die Evaluierung ihrer eigenen Tätigkeiten zuständig. Die Erstellung der Evaluierungen kann zur Gänze zentral in einem horizontalen Referat erfolgen, zur Gänze den operativen Referaten übertragen werden, oder — in einer Mischform — aus Gründen des operativen Managements dezentral, aber mit Unterstützung durch ein zentrales Evaluierungsreferat vorgenommen werden.

3.10. Bis Ende 2016 führte die Kommission eine Datenbank „Evaluierungen“ (8), in der fast 1 600 Evaluierungen erfasst waren, die zwischen 1999 und 2015 durchgeführt worden waren, was einem Durchschnitt von 100 Evaluierungen/Jahr entspricht (siehe Illustration 3.3 ). Die Gesamtkosten für Evaluierungen betrugen im Jahr 2016 mehr als 60 Millionen Euro (210 Millionen Euro, wenn Studien (9) mitberücksichtigt werden). Inzwischen hat die Kommission die öffentlich zugängliche Datenbank „Evaluierungen“ eingestellt und eine Datenbank „Studien“ eingerichtet. Der Hauptzweck dieser Datenbank „Studien“ besteht laut Kommission darin, dass alle EU-Organe die in Evaluierungen getroffenen Feststellungen einsehen können. Die öffentliche Plattform für die Bereitstellung aller Evaluierungs- und Studiendaten ist nunmehr der EU-Bookshop.

Illustration 3.3 — Anzahl der Evaluierungen der Kommission im Zeitraum 2000-2015 (im gleitenden Dreijahresdurchschnitt und jährlich) Quelle: Datenbank „Evaluierungen“ der Kommission (2000-2015).

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E. Jährliche Management- und Leistungsbilanz

3.11. Mit der jährlichen Management- und Leistungsbilanz wird den Verpflichtungen gemäß Artikel 318 AEUV (wonach eine ergebnisgestützte Evaluierung der Finanzen der EU vorzunehmen ist) und gemäß Artikel 66 Absatz 9 der Haushaltsordnung (dem zufolge eine Zusammenfassung der Jährlichen Tätigkeitsberichte vorzulegen ist) entsprochen. Die Kommission führte zwei zuvor getrennte Berichte zusammen, damit sie der Entlastungsbehörde ein einziges Dokument vorlegen kann, aus dem sowohl die Verwaltung des EU-Haushalts als auch die Evaluierung der erzielten Ergebnisse hervorgeht. 3.11. Mit der Veröffentlichung der jährlichen Management- und Leistungsbilanz für das Jahr 2015 hat die Kommission die Leistungsberichterstattung zum EU-Haushalt weiter gestrafft und verbessert. Die jährliche Management- und Leistungsbilanz für das Jahr 2016 stellt einen weiteren Fortschritt in dieser Hinsicht dar.

F. Weitere Berichte mit Leistungsinformationen

3.12. Die Kommission liefert Informationen zu Zielen und Leistungsindikatoren sowie zum Nutzen oder den Ergebnissen von Projekten auch in anderen — sowohl regelmäßig als auch punktuell vorgelegten — Berichten.

i) Der jährliche Gesamtbericht über die Tätigkeit der Europäischen Union (10) wird im März veröffentlicht und enthält Einzelheiten zu den wichtigsten Ereignissen, Initiativen und Entscheidungen des Vorjahres, zusammengefasst nach den zehn Prioritäten der Kommission.

ii) Der jährliche Finanzbericht zum EU-Haushalt (11) wird im Juli im Rahmen der integrierten Finanzberichterstattung der Kommission veröffentlicht und behandelt die Haushaltsführung im vorangegangenen Jahr.

iii) Bei der Publikation Zwei Jahre Juncker-Kommission (12) handelte es sich um eine Reihe von Präsentationen, die im November 2016 veröffentlicht wurden und einen Überblick über die von der Kommission seit ihrem Amtsantritt vor zwei Jahren bei den zehn Prioritäten erzielten Fortschritte geben.

iv) Der Präsident hält im September vor dem Europäischen Parlament alljährlich eine Rede zur Lage der Union (13), zu der Begleitunterlagen veröffentlicht werden.

v) Das Webtool „EU Results“ (14) bietet online eine Zusammenstellung über EU-geförderte Projekte mit einer Ergebnisübersicht, mitunter auch Zahlenangaben, für jedes einzelne Projekt.

Abschnitt 2 — Vergleich mit bewährten Verfahren für die Leistungsberichterstattung in anderen Ländern und bei anderen Einrichtungen

A. Einleitung

3.13. Zur Ermittlung bewährter Verfahren im Bereich der Leistungsberichterstattung unternahm der Hof folgende Schritte:

i) Durchsicht einschlägiger internationaler Normen, wie die IPSASB-Leitlinie zur empfohlenen Praxis 3 — Reporting Service Performance Information (15);

ii) Umfrage zur Leistungsberichterstattung; zusätzlich zur ausführlichen Antwort der Kommission wurden 17 Antworten von EU-Mitgliedstaaten, anderen nationalen Regierungen und anderen internationalen Organisationen ausgewertet;

iii) Analyse öffentlich zugänglicher Leistungsinformationen von 14 ausgewählten Regierungen und internationalen Organisationen (16);

iv) Untersuchung der vom Netzwerk zur Bewertung der Leistungsfähigkeit multilateraler Organisationen (Multilateral Organisation Performance Assessment Network, MOPAN) (17) zwischen 2011 und 2016 herausgegebenen Bewertungsberichte, die stets Elemente zur Leistungsberichterstattung der Organisationen enthielten.

3.14. Es bestehen zwar große Unterschiede zwischen der EU und anderen internationalen Organisationen und Regierungen, doch auch diese müssen Rechtsvorschriften einhalten und unterliegen bestimmten operativen Zwängen. Für andere internationale Organisationen ist es nicht weniger schwierig, die Verbindung zwischen ihren Maßnahmen und den letztlich erzielten Auswirkungen/der letztlich erzielten Leistung herzustellen. Der Hof nennt nachstehend sechs Bereiche (unter B bis G), in denen die ermittelten bewährten Verfahren der Kommission die Weiterentwicklung ihrer Leistungsberichterstattung ermöglichen könnten. 3.14. Im Rahmen ihrer Initiative für einen ergebnisorientierten EU-Haushalt leitete die Kommission mit den entsprechenden Sachverständigen von nationalen Verwaltungen und internationalen Organisationen, einschließlich der OECD, einen Dialog über Leistungsrahmen ein, um Lehren zu ziehen und bewährte Verfahren zu ermitteln. An diesem Dialog, der eine breite Palette von Themen, wie Leistung, Evaluierung und EU-Mehrwert abdeckte, nahmen auch Vertreter des Europäischen Parlaments und des Rates teil. Bei den Gesprächen wurde deutlich, dass ein Leistungsrahmen schrittweise entwickelt werden sollte und dass es dafür keine Standardlösung gibt. Die Kommission setzt diesen Dialog mit Sachverständigen und Interessenträgern fort und wird die dabei erzielten Ergebnisse bei der Erarbeitung des Leistungsrahmens für den nächsten MFR berücksichtigen.

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B. Möglichkeiten zur Verbesserung des Leistungsrahmens

a) Die Kommission verwendet für die Messung der Leistung ihrer Dienststellen bzw. der Ausgabenprogramme zwei getrennte Bündel von Zielen und Indikatoren

Bewährte Verfahren

3.15. In Australien legen die Regierungsstellen im Rahmen der Leistungsberichterstattung drei zentrale Dokumente vor: Haushaltsübersichten für ihr Ressort mit Angaben zur Höhe des jeweiligen Etats der einzelnen Programme, Geschäftspläne mit Informationen zu den Zielen und Tätigkeiten öffentlicher Stellen und Jahresberichte mit Rückmeldung zu den Ergebnissen. Die einzelnen Stellen müssen für die Kohärenz (den klaren Zusammenhang) zwischen diesen Dokumenten sorgen (18). Die Informationen zu den in den einzelnen Dokumenten behandelten Leistungskriterien müssen in einer einzigen jährlichen Erklärung über die Leistung zusammengeführt werden, die Teil der am Ende des Haushaltsjahrs erstellten Jahresberichte ist.

3.16. In Frankreich ist der Staatshaushalt in sogenannte „Missions“ (Ausgabenbereiche) unterteilt. Jeder der 31 Ausgabenbereiche des Haushalts umfasst mehrere Programme (im Jahr 2017 waren es 118). Für jedes Programm gibt es eine Strategie, Ziele und quantifizierte Leistungsindikatoren, und die wichtigsten Indikatoren sind zudem als Ausgabenbereichsindikatoren ausgewiesen. Die Verwendung identischer Indikatoren gewährleistet die Kohärenz zwischen Ausgabenbereichen und Programmen. Die Indikatoren geben sowohl über die Leistung der Programme als auch über die Leistung der staatlichen Stellen Aufschluss.

3.17. In Kanada müssen alle Bundeseinrichtungen, die Haushaltsmittel erhalten, ihre Tätigkeiten nach Maßgabe von 16 für alle staatlichen Ebenen geltenden Ergebnisbereichen planen und verwalten und auch ihre Leistungsberichterstattung daran ausrichten. Durch diese Vorgabe besteht ein eindeutiger, direkter Zusammenhang zwischen Mittelzuweisungen, Programmtätigkeiten und Ergebnissen auf nationaler Ebene.

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Situation bei der Kommission

3.18. Vor Beginn des mehrjährigen Finanzrahmens 2014-2020 wies die Kommission ihre Dienststellen an, „den Leistungsrahmen (…) zu vertiefen“ (19). Im Hinblick auf die Erreichung dieses Ziels legte sie als interne Vorgabe (20) fest, dass die neuen Programmziele und -indikatoren aus den Programmabrissen, Managementplänen und Jährlichen Tätigkeitsberichten klar hervorgehen müssen. Diese Vorgabe wurde 2014 erstmals umgesetzt und ermöglichte der Kommission eine kohärente Leistungsdarstellung: Ziele, für die im Haushalt Mittel bereitgestellt wurden, wurden im Zuge des Planungsprozesses in den Managementplan der zuständigen Generaldirektion aufgenommen und die Ergebnisse waren in ihrem Jährlichen Tätigkeitsbericht enthalten. 3.18. Die Tätigkeit des Internen Auditdienstes (IAS) der Kommission ist auch mit einem zusätzlichen Mehrwert und einer Kontrolle für die Leistungsrahmen und Messsysteme der Kommission und der verschiedenen Generaldirektionen (GD) verbunden.

3.19. Seit 2016 wendet die Kommission diesen Ansatz jedoch nicht mehr an. Stattdessen hat sie ein neues Planungsdokument geschaffen, den auf fünf Jahre ausgelegten Strategieplan, in dem die Generaldirektionen neue organisatorische Ziele und Indikatoren festlegen sollen, die auf die Prioritäten der Kommission abgestimmt sind, sich jedoch von den bereits für die Programme vorgegebenen Zielen und Indikatoren unterscheiden. Die Angaben in den Jährlichen Tätigkeitsberichten betreffen nunmehr den in den Strategie- und Managementplänen festgelegten Leistungsrahmen. Im Hinblick auf die Ergebnisse der Programme sollte in den Berichten auf die Programmabrisse verwiesen werden. Von den sechs Jährlichen Tätigkeitsberichten für 2016, die der Hof überprüft hat, enthielt allerdings nur einer Querverweise auf die in den Programmabrissen dargelegten Angaben zur Leistung. Dies beeinträchtigt die Vergleichbarkeit der verschiedenen Arten von Leistungsdokumenten und zudem ist nicht klar ersichtlich, dass die Kommission die letzte Verantwortung für die Ausführung des Haushaltsplans gemäß den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung trägt. 3.19. In seinem Jahresbericht für 2015 stellte der Rechnungshof fest, dass bei vielen der Ziele in den Managementplänen der Kommission nicht die richtige Entscheidungsebene gewählt worden war. Die Kommission hat ihren Zyklus der Strategie- und Programmplanung inzwischen überarbeitet. Das Ziel bestand darin, einen präziseren Rahmen für die Rechenschaftspflicht der Kommission/Generaldirektionen zu schaffen, die Planungsdokumente zu straffen und besser auf die Schwerpunkte der Kommission und die Zuständigkeiten der Generaldirektionen auszurichten. Die für die Strategiepläne ausgewählten Ziele und Indikatoren wurden inzwischen auf die spezifischen Zuständigkeiten der Kommissionsabteilungen zugeschnitten und tragen der Tatsache Rechnung, dass deren Aufgaben über die Ausführung des Haushalts und die Verwaltung von Programmen hinausgehen. Deshalb ist es nicht mehr notwendig, die im Leistungsrahmen der Kommissionsdienststellen enthaltenen Ziele und Indikatoren auf die Ziele und Indikatoren in den Rechtsgrundlagen der Programme abzustimmen. Die Kommissionsdienststellen sind jedoch aufgefordert, bei der Beschreibung ihrer Tätigkeiten im Zusammenhang mit den Programmen auf die Programmabrisse Bezug zu nehmen. Dies trägt dazu bei, Doppelungen zu vermeiden und die Stimmigkeit der Daten sicherzustellen, und soll weiter ausgebaut werden. Nach Ansicht der Kommission liegt ihre Zuständigkeit für die Ausführung des Haushaltsplans auf der Hand. Jeder Generaldirektor unterzeichnet in seinem Jährlichen Tätigkeitsbericht eine Zuverlässigkeitserklärung, in der bestätigt wird, dass die Ressourcen entsprechend ihrer Zweckbestimmung und gemäß dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung verwendet wurden und dass die Rechtmäßigkeit und Regelmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge gewährleistet ist. Auf Institutionsebene übernimmt das Kollegium die politische Gesamtverantwortung für die Verwaltung des EU-Haushalts und verabschiedet dazu in jedem Jahr eine jährliche Management- und Leistungsbilanz für den EU-Haushalt.

3.20. Die Kommission schlüsselt in ihren Berichten die Ausgaben und die Leistung unterschiedlich auf. In den Jährlichen Tätigkeitsberichten geben die Generaldirektionen ihre jährlichen Zahlungen nach Art der Tätigkeit/Ausgabenprogramm an, für die Informationen über die Leistung dient als Maßstab hingegen die Erreichung der allgemeinen und spezifischen Ziele ohne Angabe der entsprechenden Ausgaben. Daher lässt sich nicht bewerten, wie viele Finanzmittel für die Verfolgung der gesetzten Ziele aufgewendet wurden. Auch die jährliche Management- und Leistungsbilanz enthält keine nach allgemeinen und spezifischen Zielen aufgeschlüsselten Informationen über Ausgaben im Zusammenhang mit der Leistung der Programme. 3.20. Die Kommission ist der Auffassung, dass die Struktur ihrer Berichterstattung in den Jährlichen Tätigkeitsberichten ihrem institutionellen und organisatorischen Kontext angemessen ist. Die allgemeinen und spezifischen Ziele erstrecken sich nicht nur auf die Verwaltung von Ausgabenprogrammen, sondern auch auf nicht mit Ausgaben verbundene Tätigkeiten (wie Politikgestaltung oder Regulierungstätigkeiten).

b) Die Kommission arbeitet mit einer Vielzahl von Zielen und Indikatoren

Bewährte Verfahren

3.21. Die OECD führte 2016 in ihren Mitgliedsländern und bei der Kommission eine Erhebung zur leistungsorientierten Haushaltsplanung durch. Das Diagramm in Illustration 3.4 enthält eine vergleichende Darstellung im Hinblick auf Vorhandensein, Nutzung und Folgen (21) des Leistungsrahmens in den verschiedenen Rechtsräumen. Die OECD befand den Leistungsrahmen der Kommission als den umfassendsten, was zum Teil auf die zahlreichen Rechtsvorschriften in der EU zurückzuführen sein dürfte. Nach dem OECD-Diagramm zu schließen kommt diese stärkere Spezifizierung jedoch bei der Nutzung und den Folgen des Rahmens für die Entscheidungsfindung nicht zum Ausdruck. 3.21. Der Leistungsrahmen für den EU-Haushalt wurde entwickelt, um zum einen den gesetzlichen Auflagen zu genügen und zum anderen dem Bedarf von Interessenträgern und den Anforderungen der Kommission selbst gerecht zu werden. Leistungsinformationen zu Ausgabenprogrammen werden von der Kommission verwendet a) für die Überwachung von Programmfortschritten, b) zu Zwecken, die die Verantwortlichkeit und Transparenz betreffen, c) für Entscheidungen in Bezug auf die Verwaltung eines Programms, d) um eine Änderung der Mittelzuweisung gegenüber den Haushaltsbehörden zu begründen oder diesen vorzuschlagen, e) zur Erarbeitung von Vorschlägen für eine Änderung der Rechtsgrundlage oder für künftige Programme. Die Kommission stellt jedoch fest, dass Leistungsinformationen zwar im jährlichen Haushaltsverfahren berücksichtigt werden, dass Haushaltsentscheidungen jedoch nicht ausschließlich auf deren Grundlage getroffen werden.

Illustration 3.4 — Ergebnisse der OECD-Erhebung zur leistungsorientierten Haushaltsplanung Quelle: Präsentation der OECD auf dem 12. Jahrestreffen des OECD Senior Budget Officials Performance and Results Network am 25. November 2016.

BEMERKUNGEN DES HOFES

3.22. Einige Länder haben die Komplexität ihres Leistungsrahmens und die Anzahl der Ziele und Indikatoren schrittweise verringert.

i) Im August 2001 verabschiedete das französische Parlament ein Gesetz (22) mit neuen Vorschriften für die Aufstellung und Ausführung des Staatshaushalts. In diesem Kontext verringerte das Ministerium für Wirtschaft und Finanzen zwischen 2014 und 2017 die Anzahl der Ziele und Indikatoren um 20 % bzw. 24 %.

BEMERKUNGEN DES HOFES ANTWORTEN DER KOMMISSION

ii) Die Niederlande brachten in den Jahren 2012 und 2013 eine Reform zur verantwortungsvollen Haushaltsplanung auf den Weg, mit der strenger geregelt wurde, wie die Regierung mit strategiepolitischen Informationen verfährt (Leistungsindikatoren und Texte zur Erläuterung der strategiepolitischen Ziele). Die Anzahl der Leistungsindikatoren in den Haushaltsdokumenten wurde halbiert.

Situation bei der Kommission

3.23. Die Programmabrisse zum Entwurf des Gesamthaushaltsplans der EU für 2017 umfassen 294 Ziele und 709 Indikatoren (siehe Illustration 3.2 ). In besonders großer Zahl sind sie bei den MFR-Rubriken 1a, 3 und 4 zu finden. Im Rahmen ihrer Initiative für einen ergebnisorientierten EU-Haushalt überprüft die Kommission im Hinblick auf die Ausarbeitung der nächsten Generation von Ausgabenprogrammen derzeit ihre Indikatoren. In Illustration 3.5 ist dargestellt, welche Fortschritte die Kommission anstreben könnte, wobei bestimmte kommissionsspezifische Besonderheiten aber nicht außer Acht gelassen werden sollten. 3.23. Die Rechtsgrundlagen der Programme für den Zeitraum 2014-2020 umfassen über 700 Indikatoren, mit denen die Leistung der Programme während ihres Lebenszyklus überwacht werden soll. Sie sind das Ergebnis des Gesetzgebungsprozesses und widerspiegeln daher die Erwartungen der Mitgesetzgeber im Hinblick auf die Art und die Detailgenauigkeit der Informationen, die zur Kontrolle der Leistung erforderlich sind. Dank der Berichterstattung über diese in den Programmabrissen enthaltenen Indikatoren ist die Haushaltsbehörde in der Lage, Leistungsinformationen während des Haushaltsverfahrens zu berücksichtigen. Im Rahmen der Initiative für einen ergebnisorientierten EU-Haushalt überprüft die Kommission derzeit die gemäß der Rechtsgrundlage für die Ausgabenprogramme aufgestellten Indikatoren, um daraus Lehren für die Ausarbeitung der nächsten Generation von Ausgabenprogrammen zu ziehen. Der Rechnungshof berücksichtigt bei seinem Vergleich weder wichtige kontextuelle Faktoren, wie die Zahl und Art der Maßnahmen, die erfassten Politikbereiche oder die Art der Umsetzung, noch misst er die Qualität oder Relevanz der Indikatoren. Die Kommission stellt ferner fest, dass die Zahl der in den Strategieplänen für die Kommissionsdienststellen verwendeten Ziele und Indikatoren im Zuge der jüngsten Reform deutlich verringert wurde. Die Zahl der allgemeinen Ziele wurde von 84 auf elf reduziert, die der Wirkungsindikatoren von 187 auf 37, die der spezifischen Ziele von 426 auf 386 und die der Ergebnisindikatoren von 969 auf 825.

Illustration 3.5 — Die EU legt (pro Milliarde Euro) mehr Ziele und Indikatoren fest als Frankreich oder die Niederlande Ziele Indikatoren je Milliarde Euro je Milliarde Euro Frankreich — Nettoaufwendungen des Gesamtstaatshaushalts 1,0 2,0 Niederlande — Staatshaushalt 0,6 2,5 EU — Mittel für Zahlungen 2,0 5,0 Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Haushaltsdaten der EU und der Mitgliedstaaten.

BEMERKUNGEN DES HOFES

C. Die Leistungsberichterstattung ist nicht erschöpfend

a) Die Leistungsberichterstattung ist unausgewogen, da zu Problemen und Fehlschlägen nur begrenzte Informationen vorgelegt werden

Bewährte Verfahren

3.24. Andere Regierungen und internationale Organisationen haben Maßnahmen ergriffen, um eine ausgewogene Leistungsberichterstattung sicherzustellen, wie dies in internationalen Normen empfohlen wird (23).

i) In den USA sollten die jährlichen Leistungsberichte ein klares Bild der Ergebnisse vermitteln, die Entwicklungen im Zeitverlauf aufzeigen, auf die Quelle der Leistungsinformationen verweisen sowie Fortschritte und Defizite beleuchten.

ii) Die WHO hat in ihre Bewertung zum Ende des Zweijahreszeitraums 2014-2015 einen Überblick über die größten Erfolge und Herausforderungen für jeden Programmbereich aufgenommen (24). Im Vorwort zum eigentlichen Leistungsbericht für den Zeitraum 2014-2015 (25) der WHO stellte die Generaldirektorin fest, dass Fehlschläge und Erfolge offen dargestellt werden. Dementsprechend werden im Bericht die Herausforderungen systematisch zusammen mit den Ergebnissen dargelegt.

BEMERKUNGEN DES HOFES ANTWORTEN DER KOMMISSION

iii) Die Weltbank untersuchte (26) ihre Überwachungs- und Evaluierungsmaßnahmen auf deren Eignung, einen Beitrag zu den laufenden Bemühungen zur Verbesserung der Wirksamkeit zu leisten und eine Kultur zu fördern, die auf Lösungsfindung und faktengestützte Beschlussfassung ausgerichtet ist. Sie ermittelte erhebliche Mängel in der Konzeption und Anwendung ihrer Systeme.

iv) In der vom MOPAN vorgenommenen Bewertung der Interamerikanischen Entwicklungsbank (2015-2016) (27) wurde auf einen neuen Abschnitt mit dem Titel „Aus Fehlschlägen lernen“ in der von der Bank erstellten Übersicht über die Wirksamkeit von Entwicklungshilfe hingewiesen.

Situation bei der Kommission

3.25. In den Anweisungen für die Jährlichen Tätigkeitsberichte 2016 (28) wird der Grundsatz der ausgewogenen Berichterstattung zwar nicht ausdrücklich erwähnt, dafür heißt es, dass die Zusammenfassung eine realistische Zusammenschau der wichtigsten Aussagen zur Erreichung der politischen Ziele und der Schlussfolgerungen zum Finanzmanagement und zu den internen Kontrollen umfasst. 3.25. Der Grundsatz der ausgewogenen Berichterstattung wird in dem den Anweisungen für die Jährlichen Tätigkeitsberichte 2016 beigefügten Muster für den Jährlichen Tätigkeitsbericht 2016 näher erläutert ( 29 )

3.26. Dessen ungeachtet enthielten die vom Hof überprüften Jährlichen Tätigkeitsberichte nur begrenzte Informationen über leistungsrelevante Defizite und Probleme, die im Zusammenhang mit den Zielen der Generaldirektionen aufgetreten sind. Diese Defizite und Probleme sind zudem schwer zu ermitteln, weil sie in den Jährlichen Tätigkeitsberichten nicht gesondert behandelt werden. 3.26. In dem den Anweisungen für die Jährlichen Tätigkeitsberichte 2016 beigefügten Muster für den Jährlichen Tätigkeitsbericht 2016 werden die Generaldirektionen aufgefordert, erschöpfend zu allen Zielen, Indikatoren und Outputs (einschließlich derjenigen, deren Ergebnisse deutliche Abweichungen von den geplanten Werten aufweisen) Bericht zu erstatten, die sie in ihren Strategieplänen für den Zeitraum 2016-2020 und den Managementplänen für 2016 angekündigt hatten.

3.27. Mit der Management- und Leistungsbilanz für 2015 wollte die Kommission einen umfassenden Überblick über die Leistung auf der Grundlage eines ergebnisorientierten EU-Haushalts bieten. Diese Bilanz lieferte jedoch kein umfassendes Bild der Leistung und war zu positiv, denn als Defizite wurden nur Umsetzungsverzögerungen genannt. Außerdem ist zur Management- und Leistungsbilanz festzuhalten, dass 3.27. Die jährliche Management- und Leistungsbilanz bietet eine grobe Übersicht darüber, wie die politischen Prioritäten der Europäischen Union aus dem EU-Haushalt unterstützt und welche wichtigen Ergebnisse mit dem EU-Haushalt erzielt wurden. Sie ist nicht als erschöpfender und detaillierter Bericht über die Leistung des EU-Haushalts gedacht. In der Bilanz wird auf andere Leistungsberichte verwiesen, die detailliertere Leistungsinformationen enthalten, (Evaluierungen, Programmabrisse, Jährliche Tätigkeitsberichte usw.). In der jährlichen Management- und Leistungsbilanz für das Jahr 2015 wird auf eine Reihe von Mängeln und Problemen hingewiesen, die in Angriff genommen werden müssen. In Abschnitt 1 wird nicht nur auf Herausforderungen hingewiesen, die die fristgerechte Durchführung der Programme beeinträchtigen, sondern auch auf Einschränkungen bei der Bewertung der Programmleistung (als Beispiele werden die Evaluierungen des Gesundheitsprogramms für den Zeitraum 2007-2013 und der Programme im Rahmen von Haushaltslinie 4 angeführt, wobei auf Einschränkungen bei der Bewertung der Gesamtleistung dieser Programme hingewiesen wird).

— sie begrenzt Einblick in die Ergebnisse der Strategie Europa 2020 bot, obwohl das Europäische Parlament dies im Entlastungsbeschluss für das Haushaltsjahr 2014 verlangt hatte; — Die jährliche Management- und Leistungsbilanz ist kein spezifischer Bericht zu Europa 2020 (30). Trotzdem enthält die Bilanz eine Zusammenfassung der bei den Kernzielen der Strategie Europa 2020 erreichten Fortschritte und der zugehörigen Indikatoren und erstreckt sich auf den Stand der Durchführung der Programme für den Zeitraum 2014-2020 und die Ergebnisse der Programme für den Zeitraum 2007-2013, die die Europa-2020-Prioritäten für ein intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstums zum Thema haben. Die Kommission führt die Überwachung und Berichterstattung zur Strategie Europa 2020 im Rahmen des Europäischen Semesters durch. Eine detaillierte und umfassende Berichterstattung über die Erfüllung der nationalen Zielvorgaben der Strategie Europa 2020 durch die Mitgliedstaaten ist in den Länderberichten im Rahmen des Europäischen Semesters sowie in den von Eurostat veröffentlichten jährlichen Aktualisierungen zu den Europa-2020-Indikatoren enthalten. Die Programmabrisse stellen ebenfalls eine Verbindung zwischen den Ausgaben und der Strategie Europa 2020 her. Sie machen deutlich, welchen geschätzten Beitrag die Programme zu den Kernzielen (theoretische Verbindung) und zu den Prioritäten der Strategie Europa 2020 leisten.

— der Einfluss externer Faktoren auf die Ergebnisse nicht immer klar erläutert wurde; — In der Einleitung zur jährlichen Management- und Leistungsbilanz für das Jahr 2015 werden unter Verweis auf die wichtigsten politischen und wirtschaftlichen Herausforderungen des Jahres die allgemeinen Rahmenbedingungen beschrieben. Darin wird eindeutig erläutert, dass der EU-Haushalt lediglich ein Instrument darstellt, das in Verbindung mit anderen (also den nationalen Haushalten und weiteren Politik- und Regulierungsinstrumenten auf der Ebene der EU und der Mitgliedstaaten) zur Erzielung politischer Ergebnisse genutzt wird, und dass 80 % des EU-Haushalts in den Mitgliedstaaten ausgegeben werden. In Abschnitt 1 der Bilanz, in dem es um die Leistung und Ergebnisse geht, wird die Schlussfolgerung gezogen, dass es Beschränkungen gibt „… etwa hinsichtlich des Umfangs, in dem Indikatoren überhaupt ein genaues Bild von einer erzielten Leistung vermitteln können … Zudem haben Rahmenbedingungen wesentlichen Einfluss auf die Endergebnisse, und Indikatoren können diese Bedingungen weder abstellen noch entsprechend berücksichtigen.“ Ferner wird festgestellt: „Leistung unterliegt also einer gemeinsamen Verantwortung: Die Verantwortung für die Umsetzung der Strategie Europa 2020 und für die Erreichung der Ziele der Finanzrahmen wird zu einem großen Teil gemeinsam mit den Mitgliedstaaten übernommen.“

— sie für eine Analyse im Jahresbericht des Hofes zu spät veröffentlicht wurde (31). — Nach der Haushaltsordnung ist die Bilanz bis zum 15. Juni zu beschließen. Die Kommission stützt sich bei Programmen mit geteilter Mittelverwaltung auf finanzielle Angaben von den Mitgliedstaaten, die erst im Verlauf des Monats März zur Verfügung stehen. Folglich ist es nicht möglich, die Bilanz wesentlich früher zu beschließen.

b) Die begrenzten Informationen zur Qualität der Leistungsdaten beeinträchtigen die Transparenz

Bewährte Verfahren

3.28. In den Niederlanden unterliegen Messung und Meldung der Indikatoren einer Prüfung. Die jährlichen Berichte der Ministerien müssen einen Abschnitt mit Angaben zur Zuverlässigkeit der Leistungsinformationen enthalten.

3.29. In den Vereinigten Staaten veröffentlichen alle Regierungsstellen einen jährlichen Leistungsbericht zum Haushaltsjahr zusammen mit einem jährlichen Leistungsplan für das Haushaltsjahr n+2. In diesem Dokument legen die Stellen dar, wie sie die Genauigkeit und Zuverlässigkeit der für die Messung der Fortschritte im Hinblick auf ihre Leistungsziele verwendeten Daten sicherstellen.

3.30. In Australien wird im Bericht über die Regierungsstellen für 2017 die Verwendung ungenauer Daten befürwortet, wenn dadurch eine umfassendere Berichterstattung möglich wird (32). Um diesen Schwachpunkt auszugleichen, wird bei jedem in dem Bericht genannten Indikator die Vergleichbarkeit und Vollständigkeit der zugrunde liegenden Zahlen bewertet.

3.31. Ein weiterer Aspekt hinsichtlich der Datenqualität ist die Aktualität. In den jüngsten MOPAN-Bewertungsberichten wurden interessante Trends bei der Berichterstattung in Echtzeit bei der Impf-Allianz, UNAIDS und der Weltbank beschrieben. Die vom Hof durchgeführte Umfrage (33) hat ebenfalls ergeben, dass fast die Hälfte der Teilnehmer öfter als einmal jährlich über die Leistung berichtet (siehe Illustration 3.6 ).

Illustration 3.6 — Berichtsfrequenz zur Überwachung der Leistung Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage der Erhebung zur Leistungsberichterstattung.

BEMERKUNGEN DES HOFES ANTWORTEN DER KOMMISSION

Situation bei der Kommission

3.32. Zurzeit wird die Qualität der verwendeten Daten in den von der Kommission zur Leistung erstellten Dokumenten nicht systematisch bewertet. Auf eine mangelhafte Datenqualität kann, muss aber nicht hingewiesen werden. Die Leistungsberichte nennen die Datenquellen, enthalten jedoch keinen eigenen Abschnitt, in dem auf die Genauigkeit und Zuverlässigkeit der Daten eingegangen wird. Gemäß dem Instrumentarium für eine bessere Rechtsetzung (34) können externe Bewertungssachverständige um Stellungnahme zur Qualität der Daten ersucht werden sowie um Empfehlungen, wie die Datenqualität verbessert werden kann. Es handelt sich hier aber nicht um eine Vorschrift. 3.32. Der in jeder Kommissionsdienststelle eingeführte Rahmen für interne Kontrollen ist so konzipiert, dass er eine hinreichende Gewähr u. a. für die Zuverlässigkeit der Finanzberichterstattung bietet. Jede Generaldirektion erstattet in Teil 2 ihres Jährlichen Tätigkeitsberichts zu diesem Aspekt Bericht, und in Abschnitt 2 der jährlichen Management- und Leistungsbilanz werden die von den Generaldirektionen zur Funktionsweise der internen Kontrollsysteme der Kommissionsdienststellen vorgenommenen Bewertungen zusammengefasst und erläutert. Was Evaluierungen betrifft, so ist im Instrumentarium für eine bessere Rechtsetzung festgelegt, dass die nach Abschluss einer Evaluierung von Kommissionsdienststellen erarbeiteten Arbeitsunterlagen eine klare Zusammenfassung aller Unzulänglichkeiten hinsichtlich der Daten enthalten müssen, die zur Stützung der Schlussfolgerungen und Solidität der Ergebnisse verwendet wurden. Außerdem ist in den Leitlinien zur besseren Rechtsetzung festgelegt, dass Einschränkungen hinsichtlich der verwendeten Belege und Methodik, insbesondere was deren Zuverlässigkeit für die Schlussfolgerungen betrifft, in den Evaluierungsberichten klar erläutert werden müssen. Dieser Ansatz wird in der Überarbeitung der Leitlinien zur besseren Rechtsetzung/des Instrumentariums für eine bessere Rechtsetzung (SWD(2017) 350 final vom 7. Juli 2017) untermauert.

BEMERKUNGEN DES HOFES

D. Die Leistungsberichte enthalten viel Text und würden durch stärkere Nutzung von visuellen und Navigationshilfen aufgelockert

Bewährte Verfahren

3.33. In Australien, Frankreich und bei der Weltbank angewandte bewährte Verfahren sind den nachstehenden Illustrationen zu entnehmen.

Illustration 3.7 — Australien: Die Berichte der Ministerien müssen Tools enthalten, die dem Leser das Navigieren ermöglichen Quelle: Australisches Sozialministerium, Jahresbericht 2015-2016 (35) (S. 253 und 258) und Bildungsministerium, Jahresbericht 2015-2016 (36) (S. 225 und 238).

Illustration 3.8 — Frankreich: Der Bericht über die Ergebnisse des Gesamtstaatshaushalts macht stärker von Abbildungen als von Text Gebrauch Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage des Berichts über den Gesamtstaatshaushalt 2015. © Direktion Haushalt, Ministerium für staatliche Maßnahmen und Staatsfinanzen, Frankreich.

Illustration 3.9 — Weltbank: Durch Nutzung zahlreicher Tools erschließt sich der Jahresbericht 2016 leichter Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage des Jahresberichts 2016 der Weltbank. „World Bank. 2016. The World Bank Annual Report 2016. Washington, DC“. © World Bank. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/24985 License: CC BY 3.0 IGO.

BEMERKUNGEN DES HOFES ANTWORTEN DER KOMMISSION

Situation bei der Kommission

3.34. Die Kommission verwendet quantitative und qualitative Daten, um Leistungsinformationen durch eine Kombination von Abbildungen und Textbeschreibungen darzustellen. Illustration 3.10 zeigt für eine Auswahl von Berichten, dass Informationen in Textform überwiegen, auch wenn Diagramme, Abbildungen und Tabellen häufig vorkommen. Das Instrumentarium für eine bessere Rechtsetzung umfasst einen Abschnitt über die Nutzung visueller Hilfsmittel, der allerdings auf nur drei Arten begrenzt ist (Problembäume, Zielbäume und schematische Darstellungen der Interventionslogik). Andere, allgemeinere Hilfsmittel für eine bessere visuelle Aufbereitung — wie Farbkodierung oder Infografiken — werden nicht erwähnt. 3.34. Die Kommission weiß um die Bedeutung visueller Hilfsmittel für ihre verschiedenen Leistungsberichte und hat in diesem Bereich Verbesserungen vorgenommen. So enthält die Fassung der Management- und Leistungsbilanz für das Jahr 2015 Textkästen, um Schlüsselaussagen und Beispiele optisch hervorzuheben und die Lesbarkeit der Bilanz zu verbessern. Die Fassung der Management- und Leistungsbilanz für das Jahr 2016 wurde mithilfe von Abbildungen, Diagrammen und Bildern sowie einer Zusammenfassung weiter verbessert. Dieser Bilanz und anderen Berichten im Integrierten Rechnungslegungspaket wurden einseitige Informationsblätter beigefügt, die eine für den Leser leicht zugängliche Zusammenfassung der wichtigsten Informationen enthalten. Zudem werden die Generaldirektionen in den Anweisungen für die Jährlichen Tätigkeitsberichte aufgefordert, in diesen Berichten visuelle Elemente einzusetzen, um die Lesbarkeit der Dokumente zu verbessern. Das Instrumentarium für eine bessere Rechtsetzung umfasst ein spezielles Tool für visuelle Hilfsmittel. Das Tool stellt anhand von Beispielen Instrumente vor, die im Hinblick auf Politikmaßnahmen als besonders relevant eingeschätzt werden und die Kommissionsdienststellen auf den Mehrwert derartiger Hilfsmittel aufmerksam machen sollen. Es ist nicht als erschöpfende Darstellung sämtlicher visueller Hilfsmittel gedacht.

3.35. Navigationshilfen — etwa Glossare, Abkürzungsverzeichnisse und alphabetische Indizes — werden so gut wie nicht verwendet. Die Kommission erstellt keine interaktiven Online-Fassungen der wichtigsten Leistungsberichte.

Illustration 3.10 — Nutzung von visuellen und Navigationshilfen in den Leistungsberichten der Kommission Anzahl der Seiten Anzahl der Abbildungen und Diagramme Anzahl der Tabellen Farbkodierung Interaktive Online-Version Visuelle Zusammenfassung von Kernaussagen Glossar Alphabetisches Verzeichnis Management- und Leistungsbilanz 2015 58 8 2 Nein Nein Nein Nein Nein JTB 2015 der GD ENER (ohne Anhänge) 99 27 19 Nein Nein Nein Nein Nein JTB 2015 der GD HOME (ohne Anhänge) 64 6 18 Nein Nein Nein Nein Nein JTB 2015 der GD MOVE (ohne Anhänge) 123 13 23 Nein Nein Nein Nein Nein JTB 2015 der GD TRADE (ohne Anhänge) 38 3 5 Nein Nein Nein Nein Nein Die EU im Jahr 2016 95 18 0 Ja Nein Ja Nein Nein Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Berichten der Kommission.

BEMERKUNGEN DES HOFES ANTWORTEN DER KOMMISSION

E. Die systematische Nutzung von Bewertungsergebnissen durch die Kommission ist nicht eindeutig erkennbar

a) Mitunter werden keine Empfehlungen unterbreitet

Bewährte Verfahren

3.36. In den vom Hof analysierten UNESCO-Evaluierungen werden Empfehlungen zusammen mit sogenannten „potenziellen strategischen Optionen“ unterbreitet. Alle Empfehlungen folgen demselben Muster: Sie nennen ein Ziel und die für seine Erreichung erforderlichen Mittel, gefolgt von einer Liste mit praktikablen Vorschlägen für die Umsetzung.

3.37. In einer aktuellen WHO-Evaluierung (37) werden anhand einer Stichprobe von ungefähr 15 000 Veröffentlichungen aus zehn Jahren deren Reichweite, Nützlichkeit und Nutzung beurteilt. In der Evaluierung werden sechs strategische Empfehlungen unterbreitet, wobei jeder einzelnen Empfehlung konkrete Aktionen zugeordnet sind mit Erläuterungen zu den jeweiligen Auswirkungen und entsprechend zu ergreifenden Folgemaßnahmen.

Situation bei der Kommission

3.38. Gemäß den Leitlinien zur besseren Rechtsetzung müssen Bewertungssachverständige keine Empfehlungen an die Kommission richten. Der Hof ist allerdings der Auffassung, dass dies, einschließlich eines Aktionsplans zur Behebung von Mängeln, die Grundlage eines gut funktionierenden Follow-up-Systems bilden sollte. Die Vorgehensweise hinsichtlich der Unterbreitung von Empfehlungen war in den zwölf vom Hof analysierten Bewertungen unterschiedlich: — sechs Bewertungen enthielten Empfehlungen und Vorschläge für Umsetzungsmaßnahmen; — vier Bewertungen enthielten allgemeine Empfehlungen, aber keine Vorschläge für konkrete Maßnahmen zur Verbesserung der Situation; — zwei Bewertungen enthielten keine Empfehlungen. 3.38. In den Leitlinien zur besseren Rechtsetzung ist vorgesehen, dass alle zu Evaluierungen erstellten Arbeitsunterlagen der Kommissionsdienststellen Erkenntnisse und Schlussfolgerungen enthalten, die die Grundlage für mögliche Folgemaßnahmen durch die Kommission bilden. Sie enthalten auch Auflagen für die Verbreitung von Evaluierungsergebnissen und die Ermittlung geeigneter Folgemaßnahmen. In einem offiziellen Bericht an den Gesetzgeber werden üblicherweise Folgemaßnahmen aufgeführt, die die Kommission in Betracht zieht.

3.39. Die Kommission hat seit 2005 weder selbst in einer Studie untersucht noch untersuchen lassen, wie sie Bewertungsergebnisse nutzt. 3.39. Im Paket „Bessere Rechtsetzung“ von 2015 verpflichtete sich die Kommission, bis Ende 2019 die Funktionsweise des Systems zu bewerten. Die Vorarbeiten zu dieser Bewertung laufen derzeit an.

b) Ein systematisches Follow-up von Bewertungsempfehlungen durch die Kommission ist nicht eindeutig erkennbar

Bewährte Verfahren

3.40. Der Hof ermittelte mehrere bewährte Verfahren für die Weiterverfolgung von Evaluierungen und die diesbezügliche Berichterstattung:

i) Die Weltbank verwendet für die Verfolgung der Fortschritte bei der Umsetzung von Evaluierungsempfehlungen und die diesbezügliche Berichterstattung — einschließlich der Reaktionen des Managements sowie Aktionsplänen mit Indikatoren, Zielvorgaben, Fristen und den zuständigen Stellen — die Datenbank Management and Action Record (38). Dies ermöglicht Gesamtschlussfolgerungen zur Typologie und Umsetzung der Empfehlungen (39).

ii) Die Organisationen der Vereinten Nationen kommen den Evaluierungsempfehlungen nach, indem sie die Reaktionen des Managements vorlegen und terminierte Aktionspläne mit Angabe der zuständigen Referate aufstellen.

iii) Gemäß dem kanadischen Ansatz für den Umgang mit Ergebnissen (40) müssen Evaluierungsberichte die Reaktionen des Managements und Aktionspläne enthalten. Die drei vom Hof analysierten Evaluierungen enthielten diese Elemente. Darüber hinaus wurden darin die zuständigen Stellen genannt sowie Abschlusstermine und die zu erbringenden Ergebnisse festgelegt.

Situation bei der Kommission

3.41. Ein dokumentiertes kommissionsweites System für die regelmäßige Weiterverfolgung von Bewertungen gibt es nicht. Seit 2015 müssen die Dienststellen laut den Leitlinien zur besseren Rechtsetzung (41) zu sämtlichen Bewertungen eine Arbeitsunterlage erstellen, in der die endgültigen Ergebnisse des Bewertungsverfahrens zusammenfassend dargestellt sind. Die Kommission hat diese neue Anforderung noch nicht vollständig umgesetzt. 3.41. Die Weiterverfolgung von Evaluierungen stellt einen festen Bestandteil des Systems der Kommission für bessere Rechtsetzung dar, wobei Evaluierungsergebnisse in öffentlich zugängliche Folgenabschätzungen sowie in die jährlichen Programmierungs- und Planungsaktivitäten der Kommission einfließen. Die Kommission verfolgt die Ergebnisse ihrer Evaluierungen im Rahmen ihres Arbeitsprogramms weiter. Bei der Planung des Arbeitsprogramms überprüft die Kommission systematisch Evaluierungsergebnisse und entscheidet über deren Weiterverfolgung. Über die Weiterverfolgung einiger Evaluierungsergebnisse wird auch im REFIT-Anzeiger, der jährlich aktualisiert wird, sowie in Berichten der Kommission an den Gesetzgeber, die den Evaluierungen beigefügt werden, informiert.

3.42. Den Leitlinien zur besseren Rechtsetzung zufolge sollte jede Form von Folgemaßnahme (42) zu Bewertungen in die Managementpläne aufgenommen werden. In den einschlägigen Anweisungen ist dies jedoch nicht als Vorgabe formuliert, und faktisch bilden die Managementpläne 2016 keine Grundlage für die Überwachung dieser Maßnahmen. Da die Kommission weder einen Überblick über die aus ihren Bewertungen resultierenden Schlussfolgerungen, Empfehlungen oder Aktionspläne hat noch deren Umsetzung auf Kommissions- oder Generaldirektionsebene verfolgt, kann sie die Stakeholder nicht über die positiven Auswirkungen ihre Bewertungen informieren. 3.42. Die Anweisungen für die Managementpläne für das Jahr 2018 werden einen ausdrücklichen Verweis auf den entsprechenden Abschnitt in den Leitlinien zur besseren Rechtsetzung enthalten. Die Ergebnisse einiger Evaluierungen sowie Maßnahmen zu deren Weiterverfolgung im Gesetzgebungsverfahren werden im REFIT-Anzeiger vorgestellt. Der Anwendungsbereich des REFIT-Anzeigers wurde 2017 beträchtlich erweitert. Interessenträger werden aufgefordert, sich über das Portal für bessere Rechtsetzung zu den Evaluierungsergebnissen und zur Weiterverfolgung zu äußern. Es ist vorgesehen, den REFIT-Anzeiger vollständig in dieses Portal zu integrieren.

F. Die wichtigsten Leistungsberichte enthalten weder eine Erklärung noch Angaben zur Qualität der Leistungsinformationen

Bewährte Verfahren

3.43. Erklärungen zur Leistung werden in verschiedenen Formen und auf verschiedenen Verantwortungsebenen abgegeben. Die Praxis einiger Regierungen geht in Bezug auf das Maß der Verantwortung und/oder die Verantwortungsebene über die Erklärung(en) der Kommission hinaus:

i) Gemäß Paragraf 39 des australischen Public Governance, Performance and Accountability Act von 2013 (43) muss die verantwortliche Behörde einer Commonwealth-Einrichtung jährliche Erklärungen zur Leistung abgeben.

ii) In den USA unterscheiden sich die Erklärungen zur Leistung. Der jährliche Leistungsbericht 2015 und jährliche Leistungsplan 2017 des Ministeriums für Bildung enthält eine Erklärung des zuständigen Ministers, wonach das Verfahren zur Überprüfung und Validierung der Daten sowie die verwendeten Datenquellen seines Wissens nach soweit möglich vollständige und zuverlässige Leistungsdaten zu den Zielen des strategischen Plans für die Haushaltsjahre 2014-2018 liefern.

iii) Im Vereinigten Königreich enthält der Rechenschaftsbericht, der Teil des von den Ministerien vorgelegten Jahresberichts und Jahresabschlusses ist, eine Haftungserklärung des Rechnungsführers. Im entsprechenden Abschnitt dieser Erklärung heißt es sinngemäß, dass der Rechnungsführer bestätigt, dass der Jahresbericht insgesamt korrekt, ausgewogen und verständlich ist und er persönlich die Verantwortung für den Jahresbericht und den Jahresabschluss sowie für die Beurteilungen übernimmt, die zur Einstufung des Jahresberichts als korrekt, ausgewogen und verständlich geführt haben.

Situation bei der Kommission

3.44. In den Jährlichen Tätigkeitsberichten erklärt der jeweils zuständige Generaldirektor, dass die im Bericht enthaltenen Informationen ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild vermitteln (44). Allerdings wird in dieser Erklärung nicht klargestellt, dass sich die Gewähr nicht auf die Angaben zu den erzielten Ergebnissen bezieht (45). 3.44. und 3.45. Die übergeordneten Grundsätze der Rechenschaftskette sind in den EU-Verträgen verankert. Auf der Grundlage des Weißbuchs „Europäisches Regieren“ wurde innerhalb der Kommission die Rechenschaftskette festgelegt und den bevollmächtigten Anweisungsbefugten, die der politischen Verantwortung des als Anweisungsbefugter fungierenden Kollegiums unterstehen, eine herausragende Rolle im Rahmen des dezentralisierten Systems zugewiesen. Auf die Organisation der Finanzverwaltung trifft dies in besonderem Maße zu. Am Ende des Berichterstattungszyklus beschließt das Kollegium die jährliche Management- und Leistungsbilanz des EU-Haushalts und übernimmt auf der Grundlage der jährlichen Erklärungen der bevollmächtigten Anweisungsbefugten die politische Gesamtverantwortung für die Verwaltung des EU-Haushalts. Die Erklärung der Kommission über die Verantwortung für die Verwaltung des EU-Haushalts wird beigefügt, um klarzustellen, dass die Kommission letztlich die finanzielle Verantwortung für die Verwaltung des EU-Haushalts übernimmt, während sie die Verantwortung für die mit dem EU-Haushalt erzielten Ergebnisse gemeinsam mit einer Vielzahl verschiedener Akteure auf europäischer und nationaler Ebene trägt. Siehe auch die Antwort der Kommission zu Ziffer 3.32.

3.45. Da die Jährlichen Tätigkeitsberichte keine Erklärung zur Qualität der angegebenen Leistungsdaten enthalten, wird in der jährlichen Management- und Leistungsbilanz ein ähnlicher Ansatz verfolgt. Mit Annahme der Management- und Leistungsbilanz übernimmt das Kollegium der Kommissionsmitglieder die politische Gesamtverantwortung für die Verwaltung des EU-Haushalts (46), jedoch nicht für die Informationen über die Leistung und die Ergebnisse (47).

G. Die Leistungsinformationen der Kommission sind nicht leicht zugänglich

Bewährte Verfahren

3.46. In den Niederlanden stellt das Finanzministerium alle offiziellen Haushaltsdokumente, die Angaben zur Planung und Ergebniserzielung, zu aus Bewertungen gewonnenen Erkenntnissen und zu wesentlichen Änderungen der Politik enthalten, auf einer einzigen Website (48) bereit. Die Dokumente sind nach Art und Jahr (und in weitere relevante Teilkategorien) gegliedert, um die Navigation zu erleichtern. Kurzbeschreibungen vermitteln einen Überblick über Zweck und Inhalt der verschiedenen Arten von Dokumenten.

3.47. Die US-Regierung betreibt eine Website (www.performance.gov), auf der die Öffentlichkeit darüber informiert wird, wie die obersten Bundesbehörden bei der Erreichung ihrer gemeinsamen und individuellen Ziele vorankommen. Die Ergebnisse werden nach Behörden, Zielen, Managementinitiativen und Programmen aufgeschlüsselt.

3.48. Die Regierung des Vereinigten Königreichs verfolgt die Leistung ihrer Stellen anhand einer Leistungsplattform (https://www.gov.uk/performance). Diese Plattform ist in die zentrale Regierungswebsite integriert, die auch eine Datenbank mit Veröffentlichungen der Regierung (49) umfasst. Die Datenbank ist mit einer benutzerfreundlichen Schnittstelle für Datenabfragen und mehreren nützlichen Filtern (Art der Veröffentlichung, Politikbereich, Ministerium, amtlicher Status des Dokuments, Länder der Welt und Datum der Veröffentlichung) ausgestattet.

3.49. Die Weltbank verwendet ein zentrales Portal (50) für die Bereitstellung von Informationen über die Leistung der Bank und die Entwicklungsbereiche, in denen sie tätig ist. Um die Ergebnisse besser zugänglich zu machen, werden sie in einfache Kategorien zusammengefasst und häufig als Links zu Schaubildern auf anderen Websites dargestellt. Die Zugänglichkeit wird auch dadurch erhöht, dass die Leser die gewünschte Detailtiefe wählen können — siehe zum Beispiele die Website der Umsetzungseinheit des Präsidenten (51).

Situation bei der Kommission

3.50. Es gibt keine zentrale Website „Leistung“, auf der Informationen aller Kommissionsabteilungen zu sämtlichen Bereichen des EU-Haushalts bereitgestellt werden. Die Website „Dokumente und Publikationen“ (52) ist ein Zugangsportal zu unterschiedlichen Informationsquellen, auf der jedoch ein Wegweiser fehlt, aus dem hervorgeht, was wo zu finden ist, für welchen Zweck und wie die einzelnen Elemente zueinander gehören. Die Website ist außerdem unvollständig: die Liste der Strategiedokumente umfasst weder die Programmabrisse (siehe Ziffer 3.5) noch Sektor- und andere Leistungsberichte. 3.50. Im Rahmen der Initiative für einen ergebnisorientierten EU-Haushalt wurde eine eigene Website zur Darstellung der erzielten Ergebnisse entwickelt. Die Website ist eine Datenbank, die sich zum zentralen Anlaufpunkt für sämtliche aus EU-Mitteln finanzierten Projekte — mit direkter, indirekter und geteilter Mittelverwaltung — entwickeln soll. Ende Mai 2017 umfasste die Datenbank etwa 1 600 aus EU-Mitteln finanzierte Projekte innerhalb und außerhalb der EU.

3.51. Die 110 000 im EU-Bookshop geführten Titel umfassen Studien und Bewertungen der Kommission. Im Bookshop gibt es für diese Dokumente keine eigene Kategorie (wie für „Autoren“, „Themen“ oder „E-Books“), sodass Studien oder Bewertungen nur über die erweiterte Suche auffindbar sind. Anhand der Suchfunktion kann zwar nach Studien oder Bewertungen gefiltert werden, die Anzeige der Treffer ist jedoch nicht benutzerfreundlich (ergänzende Unterlagen zu Studien oder Bewertungen werden als separate Treffer angezeigt). 3.51. Die Kommission bemüht sich kontinuierlich darum, die Präsentation von Studien und Evaluierungen auf der Website des EU-Bookshop zu verbessern, um dem externen Leser einen besseren Eindruck vom Inhalt zu vermitteln und den Zugang zu erleichtern. Die derzeitige Version des EU-Bookshop wird demnächst einer neuen und besseren Plattform Platz machen.

TEIL 2 — ERGEBNISSE DER WIRTSCHAFTLICHKEITSPRÜFUNGEN DES HOFES: IN EINIGEN SONDERBERICHTEN DES JAHRES 2016 AUFGEZEIGTE GEMEINSAME PROBLEME

Einleitung

3.52. Der Hof erstellt jedes Jahr eine Reihe von Sonderberichten, in denen er untersucht, inwieweit den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung bei der Ausführung des EU-Haushalts Rechnung getragen wird. Im Jahr 2016 hat der Hof 36 Sonderberichte (53) — so viele wie noch nie — angenommen (siehe Illustration 3.11 ). Die Berichte betrafen alle MFR-Rubriken (54) ( Illustration 3.12 ) und enthielten insgesamt 337 Empfehlungen ( Illustration 3.13 ). Die Sonderberichte des Jahres 2016 enthielten auch positive Bemerkungen, die sich konkret auf die einzelnen untersuchten Bereiche bezogen. Wie aus den zusammen mit den Berichten veröffentlichten Antworten hervorgeht, wurden nahezu drei Viertel der Empfehlungen des Hofes von der geprüften Stelle — in der Regel die Kommission — vollständig akzeptiert ( Illustration 3.14 ). 3.52. Die Kommission stellt fest, dass sich die Auswahl der vom Hof herausgegriffenen gemeinsamen Probleme auf die Situation gründet, wie sie sich zum Zeitpunkt der Erstellung der Sonderberichte darstellte, und die von der Kommission inzwischen ergriffenen Maßnahmen unberücksichtigt lässt. Einige der vom Hof in den Ziffern 3.54 bis 3.59 angesprochenen Probleme wurden folglich bereits in Angriff genommen.

Illustration 3.11 — Mehr Sonderberichte als je zuvor (im gleitenden Dreijahresdurchschnitt und jährlich) Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Illustration 3.12 — Sonderberichte zu allen MFR-Rubriken und darüber hinaus Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Illustration 3.13 — Empfehlungen zu einem breiten Spektrum an Themen Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Illustration 3.14 — Welche Überzeugungskraft haben die Empfehlungen des Hofes? Quelle: Europäischer Rechnungshof.

BEMERKUNGEN DES HOFES ANTWORTEN DER KOMMISSION

3.53. In seiner Strategie für den Zeitraum 2013-2017 legte der Hof folgende Prioritäten für die Ausrichtung seiner Tätigkeit fest: i) Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen, ii) Umwelt und Klimawandel sowie iii) Mehrwert und Wachstum. In den folgenden Ziffern werden ausgewählte Sonderberichte betrachtet, die mit diesen Prioritäten in Zusammenhang stehen. Diese Berichte machen rund ein Drittel der 36 im Jahr 2016 angenommenen Sonderberichte aus. Aus diesen Berichten greift der Hof eine Auswahl gemeinsamer Probleme heraus, die zu Empfehlungen führten, ohne erneut auf die Gesamtschlussfolgerungen einzugehen. In den Illustrationen 3.15 , 3.16 und 3.17 sind diese Probleme überblicksmäßig für die einzelnen Prioritäten der Strategie für den Zeitraum 2013-2017 dargestellt. 3.53. Die Kommission betont, dass der Hof bei einigen der in den Illustrationen 3.15, 3.16 und 3.17 ausgewählten Sonderberichte auch gute Ergebnisse und Erfolge festgestellt hat: — In SB Nr. 19/2016 stellte der Hof fest, dass hinsichtlich der Verwaltungskosten und -gebühren die Rechtsvorschriften deutlich verbessert wurden und nun Obergrenzen für kumulierte Beträge vorsehen, die unter den während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 geltenden Obergrenzen liegen. — In SB Nr. 10/2016 bescheinigte der Hof der Kommission, dass sie in den letzten Jahren lobenswerte Anstrengungen zur Erhöhung der Transparenz unternommen hat. — In SB Nr. 31/2016 stellte der Hof fest, dass ehrgeizige Anstrengungen unternommen wurden und dass insgesamt Fortschritte bei der Erfüllung der Zielvorgabe gemacht wurden. Die Einführung der Zielvorgabe hat beim Europäischen Fonds für regionale Entwicklung und beim Kohäsionsfonds zu einer stärkeren und gezielteren Finanzierung von Klimaschutzmaßnahmen beigetragen. — In SB Nr. 04/2016 stellte der Hof fest, dass mithilfe des Europäischen Innovations- und Technologieinstituts (EIT) die drei im Jahr 2010 eingerichteten Wissens- und Innovationsgemeinschaften (Knowledge and Innovation Communities — KIC) über 500 Partner fach-, länder- und sektorübergreifend zusammengeführt haben. Die KIC sind eigenständig, ein von den KIC-Partnern besonders geschätztes Merkmal des EIT. Über das EIT haben die KIC neue Möglichkeiten für innovative Tätigkeiten geboten und eine unternehmerische Kultur gefördert. Der Hof begrüßt die Entscheidung des EIT, seine Leistungsindikatoren im Jahr 2015 zu überprüfen und ein neues System für die Verwaltung der zentralen Leistungsindikatoren einzuführen.

Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen

3.54. Drei der im Jahr 2016 angenommenen Sonderberichte betrafen die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen. In den einzelnen Berichten ging es zwar um verschiedene Instrumente zum Schutz des EU-Haushalts oder der Haushalte der Mitgliedstaaten, bei den jeweiligen Prüfungen wurden jedoch einige gemeinsame Schwachstellen bei der Umsetzung ermittelt. Die Feststellungen des Hofes umfassen zwei Aspekte (Bedenken hinsichtlich der Datenqualität und der Transparenz), die sich in vielen Themenbereichen als problematisch erwiesen. 3.54. Was die in Illustration 3.15 in Bezug auf SB Nr. 19/2016 erwähnten „Orientierungshilfen“ und die „Datenqualität“ betrifft, so weist die Kommission auf Folgendes hin: Zum Zeitpunkt der Veröffentlichung stellte die Kommission umfangreiche Orientierungshilfen, Handbücher und Möglichkeiten für den Erfahrungsaustausch zur Verfügung. Sie alle sind verfügbar unter https://www.fi-compass.eu/resources/ec. Zu den Themen zählten u. a. Ex-ante-Bewertungen, Zahlungsmodalitäten, Verwaltungskosten und -gebühren, die Kombination von ESIF und EFSI, Auswahl der Stellen, die Finanzierungsinstrumente einsetzen. Die Themen wurden auf der Grundlage des von den Mitgliedstaaten geäußerten Bedarfs an Orientierungshilfen ausgewählt. Die im Bericht des Rechnungshofs genannten Fälle — mit Ausnahme der Leitlinien zur Vorzugsbehandlung (die den Mitgliedstaaten im Oktober 2015 bereitgestellt worden waren) — stehen in Verbindung mit Empfehlungen an die Kommission, den Mitgliedstaaten zusätzliche Orientierungshilfen zu folgenden Themen zu geben: die Erzielung von Skaleneffekten, die Einhaltung von Steuerregelungen und geeignete Maßnahmen, um den revolvierenden Charakter der Mittel während des vorgeschriebenen Zeitraums von acht Jahren nach Ende des Förderzeitraums für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 zu wahren. Der einzige Verweis auf die Datenqualität in SB Nr. 19/2016 betrifft die von den Verwaltungsbehörden gemeldeten Verwaltungskosten und -gebühren. Im Bericht des Rechnungshofs wurde festgestellt, dass für eine Reihe von Finanzierungsinstrumenten entweder gar keine Daten übermittelt wurden oder die übermittelten Daten nicht plausibel waren. Eine obligatorische Berichterstattung über die angefallenen und gezahlten Verwaltungskosten und -gebühren war gesetzlich erst bei Abschluss, also für März 2017, vorgesehen. Ferner betont die Kommission, dass die Anforderungen für den Zeitraum 2014-2020 im Vergleich zum Zeitraum 2007-2013 wesentlich detaillierter sind und stärker strukturierte Daten bereitgestellt werden müssen.

Illustration 3.15 — In Berichten zur Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen aufgezeigte gemeinsame Probleme Orientierungshilfen Datenqualität Transparenz SB Nr. 10/2016 — Verfahren bei einem übermäßigen Defizit X X X SB Nr. 19/2016 — Vollzug des EU-Haushalts durch Finanzierungsinstrumente X X n. z. SB Nr. 29/2016 — Der Einheitliche Aufsichtsmechanismus X X X Quelle: Europäischer Rechnungshof.

BEMERKUNGEN DES HOFES ANTWORTEN DER KOMMISSION

3.55. Beispiele für Feststellungen, die diesen Berichten gemeinsam sind: 3.55.

i) Zu wenig ausführliche Leitlinien (SB Nr. 29/2016): Zur Verbesserung des Beschlussfassungsverfahrens des SSM-Aufsichtsgremiums und zur Sicherstellung der Effizienz und Wirksamkeit der Gremiumssitzungen sollten weitere Anleitungen in Form von Checklisten, Vorlagen und Ablaufdiagrammen erstellt werden. i) Zu wenig ausführliche Leitlinien (SB Nr. 29/2016): Die Kommission stellt fest, dass die Empfehlungen in SB Nr. 29/2016 nicht an die Kommission, sondern die EZB gerichtet waren.

ii) Datenqualität (SB Nr. 19/2016): Der Kommission standen keine umfassenden Informationen zu den Verwaltungskosten und -gebühren für die Umsetzung der im Rahmen des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung und des Europäischen Sozialfonds eingerichteten Finanzierungsinstrumente zur Verfügung. Ebenso mangelte es der Kommission an Informationen über die Gesamthöhe der administrativen Kosten, die in den einzelnen Mitgliedstaaten für die Durchführung der Europäischen Struktur- und Investitionsfonds über Finanzhilfen oder Finanzierungsinstrumente während des Zeitraums 2014-2020 zusätzlich anfallen. ii) Datenqualität (SB Nr. 19/2016): Für den Zeitraum 2007-2013 überwacht die Kommission die Verwaltungskosten und -gebühren durch die Zusammenfassung der Daten für Finanzierungsinstrumente auf der Grundlage der Berichterstattung durch die Mitgliedstaaten. Diese Auflage wurde im Jahr 2011 eingeführt. Für den Zeitraum 2014-2020 werden der Kommission vollständigere und zuverlässigere Datensätze zur Verfügung stehen, um die gesamte Umsetzung der Finanzierungsinstrumente, einschließlich der Verwaltungskosten und -gebühren, überwachen zu können. Für beide Zeiträume gilt, dass die nationalen Behörden gewährleisten müssen, dass die Förderfähigkeit der Verwaltungskosten und -gebühren mit den geltenden Vorschriften und dem Subsidiaritätsprinzip im Einklang steht.

iii) Transparenz (SB Nr. 10/2016): In der Regel fehlte es den Analysen, die den Vorschlägen der Kommission für VÜD-Beschlüsse und -Empfehlungen zugrunde lagen, an Transparenz. Der Hof stellte fest, dass es notwendig ist, die gesteigerte Komplexität und den vergrößerten wirtschaftlichen Ermessensspielraum durch verbesserte Transparenz auszugleichen und somit die öffentliche Kontrolle zu erleichtern. Eurostat erstattete dem Wirtschafts- und Finanzausschuss nicht Bericht bzw. veröffentlichte nicht alle Ex-ante-/Ex-post-Ratschläge, die es den Mitgliedstaaten auf bilateraler Grundlage erteilt. Die Gründe für Vorbehalte und Änderungen durch Eurostat und die diesen Vorbehalten zugrunde liegenden Verfahren könnten ebenfalls transparenter dargestellt werden. iii) Transparenz (SB Nr. 10/2016): Eurostat verfügt über ein Verfahren, in dem die einzelnen Schritte, der Zeitplan und die Rolle jedes Akteurs bei der Analyse der gemeldeten VÜD-Daten definiert sind. Das Verfahren umfasst auch regelmäßige Besprechungen mit der höheren Führungsebene und dem Generaldirektor. Die Prüfung durch den Hof hat bewirkt, dass Eurostat seit Sommer 2016 auf seiner Website die Ex-ante- und Ex-post-Ratschläge, die den Mitgliedstaaten erteilt werden, veröffentlicht und dem Wirtschafts- und Finanzausschuss meldet. Sie können unter folgendem Link auf der Eurostat-Website eingesehen werden: http://ec.europa.eu/eurostat/web/government-finance-statistics/methodology/advice-to-member-states Was die Gründe für Vorbehalte und Änderungen durch Eurostat anbelangt, die auf pflichtgemäßem Ermessen beruhen, so hat Eurostat als Ergebnis der Prüfung durch den Hof Verfahren für Vorbehalte und Datenanpassungen festgelegt.

Umwelt, Energie und Klimawandel

3.56. Zum Themenbereich Umwelt, Energie und Klimawandel veröffentlichte der Hof im Jahr 2016 vier Berichte, die zwar unterschiedlichen Fragen gewidmet waren, in denen aber auch einige gemeinsame Probleme aufgezeigt wurden. Wie in anderen Bereichen erwiesen sich auch hier die Datenqualität und die Überwachung als gemeinsame Probleme. Zudem bestehen Bedenken hinsichtlich des Zeitaspekts. 3.56. Siehe Antwort der Kommission zu Ziffer 3.57.

Illustration 3.16 — In Berichten über Umwelt, Energie und Klimawandel aufgezeigte gemeinsame Probleme Datenqualität Zügige Umsetzung Überwachung und Aufsicht SB Nr. 3/2016 — Nährstoffbelastung der Ostsee X X X SB Nr. 18/2016 — Zertifizierung von Biokraftstoffen X n. z. X SB Nr. 22/2016 — Stilllegung kerntechnischer Anlagen in Litauen, Bulgarien und der Slowakei n. z. X X SB Nr. 31/2016 — EU-Klimaschutz X X X Quelle: Europäischer Rechnungshof.

BEMERKUNGEN DES HOFES ANTWORTEN DER KOMMISSION

3.57. Beispiele für Feststellungen, die diesen Berichten gemeinsam sind: 3.57.

i) Datenqualität (SB Nr. 3/2016): Durch das Verfahren für die Überwachung der Belastung der Ostsee durch Nährstoffeinträge war die Zuverlässigkeit der Daten im Hinblick auf die Bewertung der Einhaltung der HELCOM (55)-Ziele nicht gewährleistet.

ii) Zeitaspekt (SB Nr. 22/2016): Bei fast allen wichtigen Infrastrukturprojekten war es in den drei geprüften Mitgliedstaaten zu Verzögerungen gekommen. Die längsten Verzögerungen waren in Litauen zu verzeichnen, wo der endgültige Stilllegungstermin um neun Jahre auf 2038 verschoben wurde; (SB Nr. 31/2016): Der Hof stellte fest, dass ein großes Risiko besteht, dass das Ziel, mindestens 20 % des EU-Haushalts für den Zeitraum 2014-2020 für den Klimaschutz auszugeben, trotz ehrgeiziger Bemühungen verfehlt wird. Die Kommission schätzt, dass die Ausgaben für den Klimaschutz letztlich einen Anteil von 18,9 % ausmachen werden, d. h. dass das 20 %-Ziel nicht erreicht wird. ii) Zeitaspekt (SB Nr. 22/2016): Die Kommission stellte fest, dass die Stilllegungsprogramme in den drei Mitgliedstaaten unterschiedlich weit fortgeschritten sind. Die größten Fortschritte sind bei den Programmen in Bohunice (SK) und Kozloduy (BG) zu verzeichnen, die planmäßig im Jahr 2025 bzw. 2030 abgeschlossen sein sollen. Die Laufzeit des letztgenannten Programms wurde bei seiner Überarbeitung im Jahr 2011 um fünf Jahre gekürzt. Die größten Herausforderungen sind in der Tat im Fall von Ignalina (LT) zu bewältigen, da hier zum ersten Mal ein Reaktor vom Typ Tschernobyl stillgelegt wird. Während des letzten mehrjährigen Finanzrahmens traten Verzögerungen ein. Daraufhin wurden Kontrollen und Verwaltungsstrukturen gestärkt, um einige der aufgetretenen Probleme abzumildern. Ungeachtet der bereits erzielten Fortschritte erkennt die Kommission an, dass bei den Stilllegungsprogrammen kontinuierlicher Verbesserungsbedarf besteht.

iii) Überwachung (SB Nr. 18/2016): Die Kommission hat die Tätigkeiten der freiwilligen Biokraftstoff-Zertifizierungssysteme nicht überwacht und konnte daher weder sicher sein, dass diese tatsächlich die Standards anwendeten, auf deren Grundlage sie anerkannt worden waren, noch Verstöße gegen die Vorschriften ermitteln. iii) Überwachung (SB Nr. 18/2016): Die Kommission stellte fest, dass ihre „Überwachungsbefugnis“ im Hinblick auf die Durchführung sämtlicher Tätigkeiten durch den Gesetzgeber eingeschränkt wurde. Die Kommission überwacht die freiwilligen Systeme im Einklang mit den rechtlichen Zuständigkeiten gemäß der Erneuerbare-Energien-Richtlinie in der durch die Richtlinie (EU) 2015/1513 geänderten Fassung, wonach die freiwilligen Systeme zur jährlichen Berichterstattung über ihre Tätigkeit verpflichtet sind. Die Kommission teilt die Ansicht, dass Überwachung und Transparenz, einschließlich Beschwerdeverfahren, verbesserungsfähig sind.

Mehrwert/Kostensenkung

3.58. Die Schaffung von Mehrwert ist ein wiederkehrendes Thema in allen Sonderberichten des Hofes. In vielen Fällen sah der Hof sich zu Empfehlungen im Hinblick auf die Ausgestaltung von Rechtsvorschriften oder Verfahren oder — in selteneren Fällen — die Verringerung von Kosten veranlasst. Er ermittelte diesbezüglich gemeinsame Probleme in vier Berichten über die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der EU. Wie in vielen Berichten des Hofes gaben auch in diesem Themenbereich Überwachung und Transparenz häufig Anlass zur Sorge.

Illustration 3.17 — In Berichten über die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der EU aufgezeigte gemeinsame Probleme Mehrwert/ Kostensenkung Überwachung Transparenz SB Nr. 4/2016 — Europäisches Innovations- und Technologieinstitut (EIT) X X X SB Nr. 7/2016 — Gebäude des Europäischen Auswärtigen Dienstes (EAD) X X n. z. SB Nr. 12/2016 — Einsatz von Finanzhilfen durch Agenturen X X X SB Nr. 17/2016 — Vergabetätigkeit der Organe und Einrichtungen der EU n. z. X X Quelle: Europäischer Rechnungshof.

BEMERKUNGEN DES HOFES ANTWORTEN DER KOMMISSION

3.59. Beispiele für Feststellungen, die diesen Berichten gemeinsam sind: 3.59.

i) Mehrwert (SB Nr. 4/2016): Obwohl es berechtigte Gründe für die Errichtung des EIT gab, wurde die Gesamteffizienz des Instituts durch den komplexen operativen Rahmen und Managementprobleme beeinträchtigt. Das Institut sollte sich in seinem Ansatz wieder auf die Auswirkungen konzentrieren. i) Wertschöpfung (SB Nr. 4/2016): Das EIT hat eine Reihe von Maßnahmen beschlossen, mit denen Effizienzmängel beseitigt werden sollen. Mithilfe der Taskforce zur Vereinfachung, der EIT-Überwachungsstrategie sowie einer verantwortungsvollen Governance und der Grundsätze der tragfähigen Finanzierung soll der komplexe operative Rahmen vereinfacht werden. Zudem konnte das EIT seine Führungs-, Verwaltungs- und Governancestrukturen stärken.

ii) Überwachung (SB Nr. 7/2016): Der EAD trug bei der Kontrolle der in seinen Gebäuden pro Person verfügbaren Bürofläche nicht allen relevanten Faktoren Rechnung. Er hat ferner nicht immer sichergestellt, dass die für Büro- und Wohnraum gezahlten Mieten den Marktpreisen entsprachen oder die anderen Mietern in Rechnung gestellten Kosten den tatsächlichen Aufwand vollständig deckten.

iii) Transparenz (SB Nr. 12/2016): Schwachpunkte ermittelte der Hof in den Fällen, in denen die geprüften Agenturen für die Auswahl von Sachverständigen und die Gewährung von Finanzhilfen spezifische Verfahren auf der Grundlage von in der Gründungsverordnung vorgesehenen Ausnahmen angewendet haben. Dementsprechend bestanden Risiken im Hinblick auf die Grundsätze der Gleichbehandlung und der Transparenz, und Probleme im Zusammenhang mit potenziellen Interessenkonflikten wurden nicht vollständig ausgeräumt; (SB Nr. 17/2016): Die Erkennbarkeit der Vergabetätigkeit der Organe und Einrichtungen der EU im Internet war unzureichend; Informationen über die Ergebnisse der Vergabetätigkeit waren nicht auf eine Weise zugänglich, die eine wirksame Überwachung durch die Entlastungsbehörde und die breite Öffentlichkeit ermöglichte, um die Transparenz zu erhöhen und Vertrauen aufzubauen.

BEMERKUNGEN DES HOFES

TEIL 3 — WEITERVERFOLGUNG VON EMPFEHLUNGEN

3.60. Die Weiterverfolgung der in den Prüfungsberichten des Hofes enthaltenen Empfehlungen ist ein wesentlicher Schritt im Ablauf einer Wirtschaftlichkeitsprüfung. Dadurch erhalten der Hof und andere Stakeholder (in erster Linie das Europäische Parlament und der Rat) zum einen Feedback über die Auswirkungen der Arbeit des Hofes und zum anderen die Kommission und die Mitgliedstaaten einen Ansporn, die Empfehlungen des Hofes umzusetzen.

3.61. Der Hof überprüft alljährlich, inwieweit die Kommission aufgrund seiner Empfehlungen Korrekturmaßnahmen ergriffen hat. Dieser Abschnitt enthält die Ergebnisse dieser Überprüfung.

Umfang und Ansatz

3.62. In diesem Jahr wählte der Hof 13 Berichte aus,

— die vor mindestens drei Jahren veröffentlicht wurden,

— nach wie vor relevant sind und

— bisher nicht im Rahmen einer Prüfung im Hinblick auf einen Sonderbericht oder Jahresbericht weiterverfolgt wurden. Die Berichte enthielten insgesamt 131 Empfehlungen, die zwischen 2010 und 2013 zu vielfältigen Themen unterbreitet wurden (siehe Illustration 3.18 ). Einzelheiten zum Stand der Umsetzung sind Anhang 3.1 zu entnehmen.

Illustration 3.18 — Weiterverfolgung einer größeren Zahl von Empfehlungen als je zuvor Quelle: Europäischer Rechnungshof.

BEMERKUNGEN DES HOFES

3.63. Die Weiterverfolgung wurde auf der Grundlage von Aktenprüfungen und Befragungen von Kommissionsbediensteten durchgeführt. Um eine faire und ausgewogene Überprüfung zu gewährleisten, wurden die Feststellungen anschließend der Kommission übermittelt und ihre Antworten in unserer endgültigen Analyse berücksichtigt. Der Hof konnte zur Umsetzung von 108 Empfehlungen Schlussfolgerungen ziehen. Für die verbleibenden 23 Empfehlungen war ihm dies nicht möglich, weil sie entweder nicht direkt an die Kommission gerichtet oder nicht mehr relevant waren.

Wie ist die Kommission mit den Empfehlungen des Hofes verfahren?

3.64. In Bezug auf die 108 Empfehlungen gelangte der Hof zu dem Schluss, dass die Kommission 72 vollständig umgesetzt hatte, während 18 weitgehend, zwölf teilweise und sechs gar nicht umgesetzt wurden (siehe Illustration 3.19 ).

Illustration 3.19 — Eine hohe Zahl an Empfehlungen wurde umgesetzt Quelle: Europäischer Rechnungshof.

BEMERKUNGEN DES HOFES

3.65. Dieses Ergebnis steht weitgehend in Deckung mit den Ergebnissen der Vorjahre. Der Anteil der vollständig umgesetzten Empfehlungen war jedoch der höchste, seit der Hof konsolidierte Zahlen veröffentlicht.

3.66. Auch wenn sie nicht vollständig umgesetzt wurden, lösten die Empfehlungen des Hofes häufig Korrekturmaßnahmen aus (siehe Illustration 3.20 ). Die meisten davon wurden innerhalb von zwei Jahren ergriffen.

Illustration 3.20 — Empfehlungen führten häufig zu weitreichenden Korrekturmaßnahmen Quelle: Europäischer Rechnungshof.

3.67. 21 Empfehlungen (16 % aller Empfehlungen) konnten nicht überprüft werden, weil sie ausschließlich an die Mitgliedstaaten gerichtet waren (56).

3.68. Die Kommission gab an, sie würde wichtige Punkte im Zusammenhang mit Vorkommnissen im Bereich der geteilten Mittelverwaltung, in denen ihr eine Aufsichtsfunktion zukommt, mit den Mitgliedstaaten prüfen. Eine vom Hof und der Kommission eingesetzte gemeinsame Arbeitsgruppe befasst sich derzeit mit der Frage, wie diese Ergebnisse verifiziert werden können und wie darüber berichtet werden kann. Der Hof wird auch an den Kontaktausschuss (57) und an den Rat herantreten, um Möglichkeiten für eine Zusammenarbeit auszuloten, die weitere nützliche Informationen über die Umsetzung von Empfehlungen durch die Mitgliedstaaten liefern könnten.

BEMERKUNGEN DES HOFES ANTWORTEN DER KOMMISSION

Gemischte Ergebnisse

3.69. Wie die Weiterverfolgung zeigt, haben die Empfehlungen des Hofes zu wesentlichen Verbesserungen geführt. Nach wie vor bestehende Schwachstellen sind in Anhang 3.2 beschrieben.

3.70. Sechs Empfehlungen wurden nicht umgesetzt (siehe Berichtstitel in Anhang 3.1 ): 3.70.

— SB Nr. 20/2012 (Ziffer 77 Buchstabe a): In den Legislativvorschlägen zu Abfällen aus dem Jahr 2015 wurde die Empfehlung des Hofes, auf EU-Ebene verbindliche Ziele vorzugeben, nicht aufgegriffen. Dies liegt daran, dass die Kommission dazu übergeht, Maßnahmen zur Abfallvermeidung, wie Verringerung von Lebensmittelverschwendung und Ökodesign, zu unterstützen statt Ziele vorzugeben. — SB Nr. 20/2012. Die Kommission wird die Abfallvermeidung als höchste Stufe der Abfallhierarchie auch künftig rechtlich und finanziell unterstützen, beispielsweise über den Kohäsionsfonds der EU. Unabhängig davon, ob die überarbeitete Abfallgesetzgebung Bezugnahmen auf die Abfallvermeidung (einschließlich Wiederverwendung) enthalten wird, können zum aktuellen Zeitpunkt noch keine Vorhersagen zu den Zielvorgaben getroffen werden, da der Gesetzgebungsprozess zu den Vorschlägen der Kommission im Bereich Abfall noch andauert (und auch im zweiten Halbjahr 2017 andauern wird).

— SB Nr. 14/2012 (Ziffer 54 Buchstabe b): Eine Bewertung der Auswirkungen der für die Umsetzung der Vorschriften über die Hygiene und die Lebensmittelsicherheit in Schlachthöfen bereitgestellten EU-Mittel hat noch nicht stattgefunden. — SB Nr. 14/2012. Sofern die Mitgliedstaaten Lebensmittelsicherheit und Hygienestandards in ihren Ex-post-Evaluierungen der Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums 2007-2013 berücksichtigt haben, wird die Kommission die Ergebnisse in ihre zusammenfassende Bewertung einbeziehen. Abgesehen davon wurde die Maßnahme im aktuellen Programmplanungszeitraum eingestellt.

— SB Nr. 14/2012 (Ziffer 54 Buchstabe c): Da diese Bewertung noch nicht durchgeführt wurde, konnte nicht geprüft werden, ob weitere Maßnahmen getroffen werden sollten. — SB Nr. 14/2012. Die Maßnahme wurde im aktuellen Programmplanungszeitraum (2014-2020) eingestellt.

— SB Nr. 2/2013 (erster Teil von Empfehlung 7, Ziffer 104): Die Kommission hatte keine wirksamen Maßnahmen ergriffen, um die Zusätzlichkeit der Nachfolgeregelung zur Fazilität für Finanzierungen auf Risikoteilungsbasis zu gewährleisten. Dies wurde im November 2016 durch eine unabhängige Bewertung bestätigt, in der Bedenken wegen der bei 28 % der Projekte nicht gegebenen Zusätzlichkeit angemeldet wurden und empfohlen wurde, die Zusätzlichkeit durch Festlegung klarer Auswahlkriterien sicherzustellen. — SB Nr. 2/2013. Es ist stets schwierig, die Zusätzlichkeit bei jedem Projekt im Vorfeld sicherzustellen; diese Bewertung hängt von einer Reihe sich ständig ändernder Faktoren ab und richtet sich nach wirtschaftlichen Bedingungen, die ebenfalls Änderungen unterliegen. Die Finanzinstrumente für den Zeitraum 2014-2020 wurden in Bezug auf Evaluierungs-, Überwachungs- und Berichterstattungsanforderungen jedoch verbessert, und mit der Zwischenevaluierung von INNOVFIN soll den Bedenken des Rechnungshofs Rechnung getragen werden. Der schwierige Zugang zu Finanzmitteln stellt für KMU nach wie vor ein Problem dar.

— SB Nr. 12/2012 (Ziffer 108 Buchstabe d): Entgegen der Empfehlung des Hofes wird der Generaldirektor von Eurostat weiterhin ohne vorherige Einbeziehung des Europäischen Beratungsgremiums für die statistische Governance oder des Europäischen Parlaments und des Rates ernannt. — SB Nr. 12/2012. Es bestehen ein geeigneter Rechtsrahmen und die notwendigen Schutzmaßnahmen, um sicherzustellen, dass die Ernennungs- und Abberufungsverfahren für den Generaldirektor von Eurostat transparent sind, sodass gewährleistet ist, dass der Grundsatz der Unabhängigkeit in dieser Hinsicht vollständig eingehalten wird, wie in der Verordnung (EG) Nr. 223/2009 vorgesehen. Mit dem jüngsten Verfahren zur Besetzung der Position des Generaldirektors von Eurostat, das externen Bewerbern offenstand, wurde die Transparenz unterstrichen. Zudem profitiert die unabhängige Berichterstattung des ESGAB über die Umsetzung des Verhaltenskodex durch die Kommission (Eurostat) davon, wenn das Gremium nicht direkt an der Ernennung des Generaldirektors von Eurostat beteiligt ist. Außerdem bestehen langjährige und enge interinstitutionelle Beziehungen zwischen dem Europäischen Parlament, dem Rat und der Kommission, z. B. im Hinblick auf das Legislativverfahren, aber auch was die Rechenschaftspflicht der Kommission gegenüber dem Parlament insgesamt betrifft. Mit dem in der Verordnung (EG) Nr. 223/2009 vorgesehenen jährlichen statistischen Dialog soll die angemessene Einbindung und Information des Parlaments in und über statistische Belange sichergestellt werden; so ist z. B. festgelegt, dass der Generaldirektor von Eurostat unmittelbar nach seiner Ernennung vor dem zuständigen Ausschuss des Parlaments erscheint.

— Sonderbericht Nr. 23/2012 (Ziffer 73 Buchstabe e letzter Satz): Die Kommission akzeptierte diese Empfehlung, die Verwendung von Rückzahlungsklauseln in Zuwendungsbescheiden über Revitalisierungsprojekte weiterzuverfolgen, zunächst nicht — mit der Begründung, dass dafür die Verwaltungsbehörden der Mitgliedstaaten zuständig seien. — SB Nr. 23/2012. Wie die Kommission in ihrer Antwort auf diese Empfehlung feststellt, ist sie der Auffassung, dass die Aufnahme einer Rückforderungsklausel in das von der Verwaltungsbehörde erstellte Schreiben über die Beihilfegewährung als bewährte Praxis zu betrachten ist, deren Einbeziehung in die nationalen Vorschriften der Mitgliedstaaten sinnvoll sein kann. Da die Verwaltungsbehörden die Bescheide über die Beihilfegewährung erstellen, sollten sie im Rahmen der geteilten Verwaltung bei der Überwachung der Durchführung von Projekten jedoch auch die Anwendung der Rückforderungsklausel überwachen.

3.71. Von den 11 Empfehlungen, die die Kommission zunächst nicht akzeptiert hatte, betrafen neun die GD DEVCO (sechs dieser Empfehlungen hatte der Hof in seinem SB Nr. 9/2013 ausgesprochen). Dennoch wurden — mit einer Ausnahme — alle Empfehlungen später teilweise oder vollständig umgesetzt (siehe Illustration 3.21 ). 3.71. Nach der Reorganisation der Kommission im Jahr 2015 fallen zwei der neun von der Generaldirektion Internationale Zusammenarbeit und Entwicklung (GD DEVCO) ursprünglich abgelehnten Empfehlungen nunmehr in die Zuständigkeit der Generaldirektion Nachbarschaft und Erweiterungsverhandlungen (GD NEAR). Die übrigen sieben der ursprünglich abgelehnten Empfehlungen waren Bestandteil der vom Hof 2016 durchgeführten Weiterverfolgung. — eine Empfehlung aus dem SB Nr. 13/2013, mit der die Kommission und der Europäische Auswärtige Dienst (EAD) aufgefordert wurden, ein neues System zur Berechnung und Meldung der gesamten Verwaltungskosten im Zusammenhang mit der Erbringung ihrer Entwicklungshilfe für Zentralasien einzurichten, wurde mit der Begründung abgelehnt, dass der Hof eine Veränderung des bestehenden ABB-Systems auf der Ebene der Kommission hätte ansprechen und dann mit der Haushaltsbehörde vereinbaren sollen. — die GD DEVCO und der EAD stimmten sechs der zwölf in SB Nr. 9/2013 gegebenen Empfehlungen deshalb nicht zu, weil, wie der EAD und die Kommission in ihren gemeinsamen Antworten an den Hof dargelegt hatten, die meisten der Maßnahmen ihrer Ansicht nach bereits durchgeführt worden waren. Daher sollte dieses positive Ergebnis niemanden überraschen. Siehe Antwort der Kommission zu Ziffer 3.70 in Bezug auf den SB Nr. 12/2012.

Illustration 3.21 — Fast alle zunächst nicht akzeptierten Empfehlungen wurden dennoch umgesetzt SB Nr. Zurückgewiesen und nicht umgesetzt Zurückgewiesen und teilweise umgesetzt Zurückgewiesen und vollständig umgesetzt SB Nr. 23/2012 Revitalisierung Das Verursacherprinzip ist nun eine Bedingung für die Förderung von Revitalisierungsprojekten. SB Nr. 14/2013 Palästinensische Behörde Die im Rahmen des Programms PEGASE gewährte direkte Finanzhilfe zugunsten Palästinas war ursprünglich nicht explizit an bestimmte Konditionen geknüpft; dies änderte sich mit der Einführung des ergebnisorientierten Ansatzes. SB Nr. 13/2013 Zentralasien Ein neues System zur Berechnung und Meldung der gesamten Verwaltungskosten im Zusammenhang mit der Erbringung der Entwicklungshilfe in Zentralasien wurde nicht für erforderlich erachtet, weil die vorhandene maßnahmenbezogene Budgetierung als ausreichend angesehen wurde. SB Nr. 9/2013 Demokratische Republik Kongo Für Governance-Projekte in der Demokratischen Republik Kongo wurde kein standardmäßiger Zeitrahmen festgelegt, weil die Kommission eine Vorgehensweise nach Kenntnisstand bevorzugte, und die Projekte dementsprechend geändert oder verlängert werden konnten. Im Allgemeinen wurden jedoch realistische terminierte Indikatoren festgelegt. Obwohl die Kommission seine Empfehlung hinsichtlich des Gleichgewichts bei der Unterstützung aller Provinzen der Demokratischen Republik Kongo nicht akzeptierte, stellte der Hof bei der Unterstützung ein im Großen und Ganzen angemessenes Gleichgewicht zwischen zentralen und abgelegenen Regionen fest. Statt Konditionalität und politischen Dialog stärker zu nutzen wies die Kommission darauf hin, dass sie die international für das Engagement in fragilen Staaten vereinbarten Grundsätze anwendet. Dennoch stellte der Hof fest, dass die Vorkehrungen für Konditionalität und politischen Dialog getroffen sind, auch wenn die beiden Instrumente noch nicht die volle Wirkung entfalten. Maßnahmen zur Verhütung oder Abschwächung von Risiken seien nicht erforderlich, da die Kommission und der EAD solche Maßnahmen an die aktuelle Lage anpassen würden. Der Hof stellte fest, dass die Kommission im neuen Programmplanungszeitraum die potenziellen Risiken stärker berücksichtigt und ihre Abschwächungsmaßnahmen entsprechend intensiviert hat. Die Kommission sah die Notwendigkeit einer größeren Flexibilität während der Programmdurchführung nicht, da Programmänderungen gängige Praxis seien. Wie der Hof feststellte, werden die Programme nun auf der Grundlage regelmäßiger Evaluierungs-, Überwachungs- und Prüfungsmaßnahmen angepasst. Die Kommission hielt eine noch stärkere Förderung eines koordinierten politischen Dialogs als ohnehin schon unternommen nicht für erforderlich. Der Hof fand Anhaltspunkte für Sitzungen auf allen Ebenen, und es wurden gemeinsame Erklärungen abgegeben. SB Nr. 4/2013 Ägypten Laut Kommission sollten Ägypten betreffende Fragen im Zusammenhang mit dem öffentlichen Finanzmanagement und mit Betrug im Rahmen des informellen Wirtschaftsdialogs besprochen werden. Der Hof stellte fest, dass im Einklang mit seiner Empfehlung ein nationaler Ausschuss zur Korruptionsbekämpfung eingerichtet wurde. SB Nr. 12/2012 Eurostat Nach Auffassung der Kommission bestehen ein geeigneter Rechtsrahmen und die notwendigen Schutzmaßnahmen, um sicherzustellen, dass die Ernennungs- und Abberufungsverfahren von Eurostat transparent sind, sodass gewährleistet ist, dass der Grundsatz der Unabhängigkeit in dieser Hinsicht vollständig eingehalten wird. Quelle: Europäischer Rechnungshof und Datenbank „Empfehlungen, Maßnahmen, Entlastung“ der Kommission.

BEMERKUNGEN DES HOFES ANTWORTEN DER KOMMISSION

SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN

Schlussfolgerungen

3.72. Eine sachgerechte Leistungsmessung und -berichterstattung lässt Rückschlüsse auf den Erfolg der Tätigkeiten zu und zeigt auf, wo Verbesserungen vorgenommen werden sollten. Der Rahmen der Kommission für die Leistungsberichterstattung ist komplex und vielfältig und umfasst mehrere Berichtswege (siehe Ziffern 3.3-3.12).

3.73. Wie andere Regierungen und internationale Organisationen ist die Kommission derzeit bestrebt, die Leistung stärker in den Mittelpunkt zu rücken. Der Hof ermittelte sechs Bereiche, in denen Regierungen und internationale Organisationen aus der ganzen Welt bewährte Verfahren anwenden und in denen die Kommission Verbesserungen erwägen könnte (siehe Ziffern 3.13-3.51). 3.73.

1. Möglichkeiten zur Verbesserung des Leistungsrahmens (Ziffern 3.15-3.23)

— Die Kommission verwendet für die Programme und für die Generaldirektionen zwei getrennte Bündel von Zielen und Indikatoren, wodurch nicht klar ersichtlich ist, dass sie die letzte Verantwortung für die Ausführung des EU-Haushalts gemäß den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung trägt. Der Hof verweist beispielhaft auf Regierungen, die Maßnahmen ergriffen haben, um durch Abstimmung der verwendeten Parameter einen eindeutigen Rahmen zu schaffen und besseren Einblick in die Leistung zu geben. Die Kommission schlüsselt die Informationen zu den Ausgaben nicht nach allgemeinen und spezifischen Zielen auf. — In seinem Jahresbericht für 2015 stellte der Rechnungshof fest, dass bei vielen der Ziele in den Managementplänen der Kommission nicht die richtige Entscheidungsebene gewählt worden war. Die Kommission hat ihren Zyklus der Strategie- und Programmplanung inzwischen überarbeitet. Das Ziel bestand darin, einen präziseren Rahmen für die Rechenschaftspflicht der Kommission/Generaldirektionen zu schaffen, die Planungsdokumente zu straffen und besser auf die Schwerpunkte der Kommission und die Zuständigkeiten der Generaldirektionen auszurichten. Die für die Strategiepläne ausgewählten Ziele und Indikatoren wurden inzwischen auf die spezifischen Zuständigkeiten der Kommissionsabteilungen zugeschnitten und tragen der Tatsache Rechnung, dass deren Aufgaben über die Ausführung des Haushalts und die Verwaltung von Programmen hinausgehen. Deshalb ist es nicht mehr notwendig, die im Leistungsrahmen der Kommissionsdienststellen enthaltenen Ziele und Indikatoren auf die Ziele und Indikatoren in den Rechtsgrundlagen der Programme abzustimmen. Die Kommissionsdienststellen sind jedoch aufgefordert, bei der Beschreibung ihrer Tätigkeiten im Zusammenhang mit den Programmen auf die Programmabrisse Bezug zu nehmen. Dies trägt dazu bei, Doppelungen zu vermeiden und die Stimmigkeit der Daten sicherzustellen, und soll weiter ausgebaut werden. Nach Ansicht der Kommission liegt ihre Zuständigkeit für die Ausführung des Haushaltsplans auf der Hand. Jeder Generaldirektor unterzeichnet in seinem Jährlichen Tätigkeitsbericht eine Zuverlässigkeitserklärung, in der bestätigt wird, dass die Ressourcen entsprechend ihrer Zweckbestimmung und gemäß dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung verwendet wurden und dass die Rechtmäßigkeit und Regelmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge gewährleistet ist. Auf Institutionsebene übernimmt das Kollegium die politische Gesamtverantwortung für die Verwaltung des EU-Haushalts und verabschiedet dazu in jedem Jahr eine jährliche Management- und Leistungsbilanz für den EU-Haushalt.

— Die Kommission verwendet viele verschiedene Ziele und Indikatoren. Während sie derzeit im Rahmen ihrer Initiative für einen ergebnisorientierten EU-Haushalt eine Überprüfung vornimmt, sind andere Einrichtungen bei der Vereinfachung ihres jeweiligen Leistungsrahmens bereits weiter. — Der Leistungsrahmen für den EU-Haushalt wurde entwickelt, um zum einen den gesetzlichen Auflagen zu genügen und zum anderen dem Bedarf von Interessenträgern und den Anforderungen der Kommission selbst gerecht zu werden. Leistungsinformationen zu Ausgabenprogrammen werden von der Kommission verwendet a) für die Überwachung von Programmfortschritten, b) zu Zwecken, die die Verantwortlichkeit und Transparenz betreffen, c) für Entscheidungen in Bezug auf die Verwaltung eines Programms, d) um eine Änderung der Mittelzuweisung gegenüber den Haushaltsbehörden zu begründen oder diesen vorzuschlagen, e) zur Erarbeitung von Vorschlägen für eine Änderung der Rechtsgrundlage oder für künftige Programme. Die Kommission stellt jedoch fest, dass Leistungsinformationen zwar im jährlichen Haushaltsverfahren berücksichtigt werden, dass Haushaltsentscheidungen jedoch nicht ausschließlich auf deren Grundlage getroffen werden. Die Rechtsgrundlagen der Programme für den Zeitraum 2014-2020 umfassen über 700 Indikatoren, mit denen die Leistung der Programme während ihres Lebenszyklus überwacht werden soll. Sie sind das Ergebnis des Gesetzgebungsprozesses und spiegeln daher die Erwartungen der Mitgesetzgeber im Hinblick auf die Art und die Detailgenauigkeit der Informationen, die zur Kontrolle der Leistung erforderlich sind, wider. Dank der Berichterstattung über diese in den Programmabrissen enthaltenen Indikatoren ist die Haushaltsbehörde in der Lage, Leistungsinformationen während des Haushaltsverfahrens zu berücksichtigen. Im Rahmen der Initiative für einen ergebnisorientierten EU-Haushalt überprüft die Kommission derzeit die gemäß der Rechtsgrundlage für die Ausgabenprogramme aufgestellten Indikatoren, um daraus Lehren für die Ausarbeitung der nächsten Generation von Ausgabenprogrammen zu ziehen. Die Kommission stellt fest, dass die Zahl der in den Strategieplänen für die Kommissionsdienststellen verwendeten Ziele und Indikatoren im Zuge der jüngsten Reform deutlich verringert wurde. Die Zahl der allgemeinen Ziele wurde von 84 auf elf reduziert, die der Wirkungsindikatoren von 187 auf 37, die der spezifischen Ziele von 426 auf 386 und die der Ergebnisindikatoren von 969 auf 825.

2. Die Leistungsberichterstattung ist nicht erschöpfend (Ziffern 3.24-3.32)

— Im Vergleich zu anderen Einrichtungen berichtet die Kommission eingeschränkt über Probleme und Fehlschläge. Eine ausgewogene Berichterstattung bedeutet, die in der Vergangenheit erzielte Leistung klarer zu analysieren, um bessere Entscheidungen für die Zukunft zu treffen; sie verleiht den erlangten Informationen auch mehr Objektivität. — Die Kommission verpflichtet sich, aussagekräftige Leistungsberichte zu erstellen, in denen die Ergebnisse ausgewogen beschrieben werden. Die jährliche Management- und Leistungsbilanz bietet eine grobe Übersicht darüber, wie die politischen Prioritäten der Europäischen Union aus dem EU-Haushalt unterstützt und welche wichtigen Ergebnisse mit dem EU-Haushalt erzielt wurden. Sie ist nicht als erschöpfender und detaillierter Bericht über die Leistung des EU-Haushalts gedacht. In der Bilanz wird auf andere Leistungsberichte verwiesen, die detailliertere Leistungsinformationen enthalten, (Evaluierungen, Programmabrisse, Jährliche Tätigkeitsberichte usw.). In der jährlichen Management- und Leistungsbilanz für das Jahr 2015 wird auf eine Reihe von Mängeln und Problemen hingewiesen, die in Angriff genommen werden müssen. In Abschnitt 1 wird nicht nur auf Herausforderungen hingewiesen, die die fristgerechte Durchführung der Programme beeinträchtigen, sondern auch auf Einschränkungen bei der Bewertung der Programmleistung (als Beispiele werden die Evaluierungen des Gesundheitsprogramms für den Zeitraum 2007-2013 und der Programme im Rahmen von Haushaltslinie 4 angeführt, wobei auf Einschränkungen bei der Bewertung der Gesamtleistung dieser Programme hingewiesen wird).

— Die begrenzten Informationen zur Datenqualität in den Berichten der Kommission beeinträchtigen die Transparenz. Andere Einrichtungen berichten umfassender über die Zuverlässigkeit der Leistungsinformationen. — Der in jeder Kommissionsdienststelle eingeführte Rahmen für interne Kontrollen ist so konzipiert, dass er eine hinreichende Gewähr u. a. für die Zuverlässigkeit der Finanzberichterstattung bietet. Jede Generaldirektion erstattet in Teil 2 ihres Jährlichen Tätigkeitsberichts zu diesem Aspekt Bericht, und in Abschnitt 2 der jährlichen Management- und Leistungsbilanz werden die von den Generaldirektionen zur Funktionsweise der internen Kontrollsysteme der Kommissionsdienststellen vorgenommenen Bewertungen zusammengefasst und erläutert. Was Evaluierungen betrifft, so ist im Instrumentarium für eine bessere Rechtsetzung festgelegt, dass die nach Abschluss einer Evaluierung von Kommissionsdienststellen erarbeiteten Arbeitsunterlagen eine klare Zusammenfassung aller Unzulänglichkeiten hinsichtlich der Daten enthalten müssen, die zur Stützung der Schlussfolgerungen und Solidität der Ergebnisse verwendet wurden. Außerdem ist in den Leitlinien zur besseren Rechtsetzung festgelegt, dass Einschränkungen hinsichtlich der verwendeten Belege und Methodik, insbesondere was deren Zuverlässigkeit für die Schlussfolgerungen betrifft, in den Evaluierungsberichten klar erläutert werden müssen. Dieser Ansatz wird in der Überarbeitung der Leitlinien zur besseren Rechtsetzung/des Instrumentariums für eine bessere Rechtsetzung untermauert.

3. Die Leistungsberichte enthalten viel Text und würden durch stärkere Nutzung von visuellen und Navigationshilfen aufgelockert (Ziffern 3.33-3.35)

— Die Kommission ist um eine für Leser und Stakeholder ansprechendere