Stellungnahme zum Thema "Die Beziehungen zwischen der Europäischen Union und der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO)" (95/C 102/03)

Der Wirtschafts- und Sozialausschuß beschloß am 25. Januar 1994 gemäß Artikel 23 Absatz 3 der Geschäftsordnung, eine stellungnahme zu folgendem Thema zu erarbeiten: "Die Beziehungen zwischen der Europäischen Union und der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO)."

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Sozial- und Familienfragen, Bildungswesen und Kultur nahm ihre Stellungnahme am 12. Januar 1995 an. Berichterstatterin war Frau Engelen-Kefer.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 322. Plenartagung (Sitzung vom 25. Januar 1995) ohne Gegenstimmen bei 4 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

Im Hinblick auf die soziale Entwicklung der EU bedarf es der Zusammenarbeit zwischen der EU und der IAO. Dies hat durch die Maastrichter Verträge zunehmende Bedeutung erhalten.

1. Seit Jahren schwelt ein Streit um die Rechtsetzungskompetenzen der EU bei der Normensetzung der IAO zwischen der Kommission der EU und den meisten Mitgliedsländern. Der Wirtschafts- und Sozialausschuß hat hierauf in verschiedenen Stellungnahmen bereits hingewiesen. Gegenstand dieses Streits ist das Verlangen der Kommission, die Mitgliedstaaten bei der Ausübung ihrer Kompetenzen in der IAO an vorhergehende Beschlüsse des Ministerrates zu binden. Die Kommission verkennt hierbei nach Meinung des Ausschusses, daß die Normensetzung der IAO und die Rechtssetzung der EU qualitativ unterschiedliche Vorgänge sind. Verordnungen oder Richtlinien der EU sind oder werden (nach Übergangsfristen) rechtsverbindlich für die Mitgliedstaaten, Übereinkommen der IAO können, aber müssen nicht in nationales Recht übernommen werden. In seiner Stellungnahme zum Zweiten Bericht über die Anwendung der Sozialcharta für Arbeitnehmerrechte ist der Ausschuß ausführlich auf die Entscheidung des Europäischen Gerichtshofes (EuGH) vom 19. März 1993 eingegangen. Dabei ging es um die Zuständigkeiten von Kommission der EU und Mitgliedstaaten bei der Verabschiedung des IAO-Übereinkommens Nr. 170 über Sicherheit bei der Verwendung chemischer Stoffe bei der Arbeit. Dabei hat der Gerichtshof deutlich gemacht, daß die eigenständige Rolle der Mitgliedstaaten der EU und der Sozialparteien - der Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände - nicht eingeschränkt werden darf. Gleichzeitig hat er jedoch im Hinblick auf das Übereinkommen Nr. 170 auf eine zwischen den Mitgliedstaaten und der EU geteilte Zuständigkeit und folglich auf die Notwendigkeit einer engen Zusammenarbeit zwischen ihnen im Hinblick auf die Verabschiedung dieses Übereinkommens geschlossen. Nicht beantwortet wird in diesem Gutachten des EuGH die Frage, ob die in bezug auf das Übereinkommen Nr. 170 bejahte geteilte Zuständigkeit auch für andere, ähnlich gelagerte Übereinkommen Gültigkeit hat, falls sich diese mit EU-Rechtsnormen überschneiden, die ausschließlich Mindestnormen enthalten, wie dies bei Artikel 118a des EG-Vertrags der Fall ist. Im Übereinkommen Nr. 170 waren auch Fragen behandelt, die die Verpackung und die Etikettierung chemischer Stoffe betreffen, für die bereits Rechtsnormen nach Artikel 100 bestehen.

2. Die Kommission hat auf dieser Grundlage den Vorschlag für einen Beschluß des Rates über die Wahrnehmung der auswärtigen Zuständigkeit der Gemeinschaft, der vom Ministerrat allerdings nicht angenommen wird, im Rahmen der Internationalen Arbeitskonferenzen (IAK) bei gemeinsamer Zuständigkeit der Gemeinschaft und ihrer Mitgliedsstaaten vorgelegt. Die Kommission will trotzdem praktisch nach diesem Vorschlag verfahren. Hierzu stellt der Ausschuß fest:

2.1. Zu begrüßen ist die deutliche Anerkennung der spezifischen institutionellen Gegebenheiten der IAO - vor allem des Prinzips der Dreigliedrigkeit - und des Nutzens ihrer normensetzenden Arbeit auf weltweiter Ebene. Hervorzuheben ist insbesondere die in Absatz 1.3 erfolgte Betonung der Autonomie der Sozialparteien in der IAO, der Rolle der IAO, die nach der hier gegebenen Definition "insbesondere der Ausarbeitung von Vorschriften, deren Ziel der soziale Fortschritt auf internationaler Ebene ist und die somit von zahlreichen Ländern ratifiziert werden können" dient, sowie des Bemühens um die Einhaltung der Verfahren der Organisation, wobei ein übermäßiger "Blockeffekt" durch das Vorgehen der Gemeinschaft vermieden werden soll. Diese Feststellung ist aufgrund der Auseinandersetzung zwischen der Kommission der EU und den Mitgliedsländern der EU besonders wichtig. Der Ausschuß betont, daß die Zusammenarbeit zwischen der EU und der IAO zur Förderung der technischen Unterstützung wichtig ist und bringt die Hoffnung zum Ausdruck, daß bei den sozialen Normen genauso vorgegangen wird.

2.2. Mitglieder der IAO sind nach Artikel 1 ihrer Verfassung die Staaten, die am 1. November 1945 Mitglied der Organisation waren, sowie solche Staaten, die zu diesem Zeitpunkt Mitglied der Vereinten Nationen waren oder zu einem späteren Zeitpunkt wurden oder werden, wenn sie dies durch eine Mitteilung an den Generaldirektor der IAO erklären. Mitglied der IAO können auch Staaten werden, die nicht der UN angehören, wenn sie dies beantragen und eine IAK dies mit Zwei-Drittel-Mehrheit beschließt. In beiden Fällen müssen diese Staaten in aller Form erklären, die sich aus der Verfassung der IAO ergebenden Verpflichtungen einzuhalten. Wie der Ausschuß in seiner Stellungnahme 1992 festgestellt hat, könnte "die EG erst nach einem langen Integrationsprozeß selbst Mitglied der IAO werden" und "(muß) für die Zwischenzeit sichergestellt werden, daß die Beteiligung der nationalen Sozialpartner im Entscheidungsprozeß der IAO nicht beeinträchtigt wird".

2.3. Die im Übereinkommen Nr. 144 geregelte Aufrechterhaltung wirksamer Konsultationsverfahren mit den Sozialpartnern auf nationaler Ebene könnte durch zusätzliche Konsultationsverfahren mit den europäischen Sozialparteien ergänzt werden. Ebenso sollte die willkommene Teilnahme von IAO-Beobachtern an Sitzungen verschiedener beratender Ausschüsse der Kommission, in denen die Sozialparteien vertreten sind, weiter ausgebaut werden.

3. Die wichtigste Aufgabe der IAO war seit ihrer Gründung die Schaffung international gültiger und den Mitgliedstaaten zur Annahme und Anwendung empfohlener Arbeits- und Sozialrechtsnormen. Wichtigstes Mittel für die Förderung der Ratifizierung von Übereinkommen und der Befolgung von Empfehlungen ist die in der Verfassung der IAO festgelegte Vorlagepflicht an die gesetzgebenden Organe der Mitgliedsländer und die Berichtspflicht über die ergriffenen Maßnahmen an die IAO (Artikel 19 der Verfassung der IAO). Danach sind die Regierungen der Mitgliedsländer verpflichtet, ihrer jeweils für die Gesetzgebung zuständigen Stelle innerhalb von 12 Monaten, in Ausnahmen auch 18 Monaten, nach der IAK die dort beschlossenen Normen vorzulegen. Sie haben dabei anzugeben, was zu ihrer Verwirklichung in der innerstaatlichen Gesetzgebung geschehen kann und soll. Bei nicht ratifizierten Übereinkommen bzw. nicht befolgten Empfehlungen sind die Regierungen der Mitgliedsländer verpflichtet, dem Generaldirektor des Internationalen Arbeitsamtes (IAA) in mehrjährigen Abständen zu berichten, welche Schwierigkeiten einer innerstaatlichen Anwendung entgegenstehen bzw. was zur Erreichung dieses Ziels getan wurde oder getan werden soll. Über die Durchführung der angenommenen Übereinkommen haben die Regierungen dem IAA jährlich einen Bericht vorzulegen. Diese Berichte werden von einem u.a. auch hierfür eingerichteten Sachverständigenausschuß und in selektiver Form auch von dem jährlich tagenden Ausschuß für die Anwendung der Übereinkommen und Empfehlungen der IAK geprüft. Infolge des für die IAO gültigen, im Rahmen internationaler Organisationen einmaligen Prinzips der Dreigliedrigkeit nehmen Arbeitgeber- und Arbeitnehmervertreter in allen beschlußfassenden Organen mit der Hälfte aller Stimmen an allen Beratungen und Beschlüssen teil. Darüber hinaus sieht das Übereinkommen Nr. 144 über dreigliedrige Beratungen, das von 11 der 12 EU-Mitgliedsländer ratifiziert wurde, u.a. ausdrücklich vor, daß die maßgebenden Arbeitgeber- und Arbeitnehmerverbände wirksam an der Beratung über die vorgenannten Berichte zu beteiligen sind. Die Stellungnahmen der Arbeitgeber und Arbeitnehmer können in die Berichte aufgenommen, ihnen beigefügt oder auch eigenständig an das IAA gerichtet werden. Sie werden von diesem auf jeden Fall zusammen mit den Regierungsberichten vorgelegt. Der Wirtschafts- und Sozialausschuß, in dem Arbeitnehmer- und Arbeitgebervertreter sowie Vertreter der dritten Gruppe repräsentiert sind, gibt hiermit seinem großen Interesse Ausdruck, das Prinzip der Dreigliedrigkeit bei der IAO nicht zu gefährden.

4. Obwohl somit die EU zur Zeit weder Mitglied der IAO sein noch die sich daraus ergebenden Verpflichtungen selbst oder für ihre Mitgliedsländer übernehmen kann, hat die Kommission bei ihrem Bemühen um Koordinierung verschiedentlich versucht, die Kompetenzen der Mitgliedsländer und der Sozialparteien bei den Verfahren für die Erarbeitung, Verabschiedung, Ratifizierung und Anwendung internationaler Arbeitsnormen der IAO einzugrenzen.

- Bei den Beratungen der IAK zum Übereinkommen Nr. 153 (1979) im Bereich von Arbeits- und Ruhezeiten im Straßentransport hat sie die exklusive Vertretung der Mitgliedsländer beansprucht.

- Dies galt auch für die Erarbeitung von Übereinkommen im Bereich von Arbeits- und Gesundheitsschutz bei späteren IAK, auch wenn EG-Vorschriften die betreffenden Fragen nur teilweise geregelt hatten oder Regelungen nur beabsichtigt waren.

- 1986 hat die EU-Kommission den Ministerrat aus diesem Grunde sogar beim EuGH verklagt. Dieses Verfahren wurde damals nach einem Kompromißbeschluß im Ministerrat zurückgenommen. Danach sollte die Kommission zuständig sein, wenn Themen beraten werden, die in die ausschließliche Zuständigkeit der Gemeinschaft fielen. Weiterhin im Konflikt zwischen der Kommission und Mitgliedsländern blieb allerdings die Frage, was unter ausschließlicher Zuständigkeit zu verstehen ist. Nach Auffassung der Regierungen, denen sich der EuGH grundsätzlich angeschlossen hat, kann dies bei Themenbereichen, die unter Artikel 118a des EG-Vertrags fallen, nie der Fall sein, da die Mitgliedsländer ausdrücklich aufgefordert sind, weitergehende Maßnahmen zum Schutz der Arbeitnehmer zu erlassen, die über die Rechtsnormen, zum Beispiel nach Artikel 118a, hinausgehen.

5. Der Ausschuß sieht es als besonders bedenklich an, daß bei allen Verfahren und Entscheidungen der IAO zunächst von der Kommission versucht wurde, die eigenständige Rolle der Arbeitgeber- und Arbeitnehmervertreter infolge des Prinzips der Dreigliedrigkeit in Frage zu stellen. In ihrer Antragsschrift an den EuGH bezüglich des IAO-Übereinkommens Nr. 170 äußerte die Kommission sogar die Auffassung, diese Vertreter seien der Kommission gemäß Artikel 228 und 5 des EWG-Vertrages beistandspflichtig, da sie "nach der Verfassung der IAO nicht als Vertreter der Sozialpartner, sondern als Vertreter der Mitgliedstaaten auftreten". Sie nähmen als "Teilnehmer an Verhandlungen über internationale Übereinkommen an der Ausübung öffentlicher Gewalt teil".

6. Die westeuropäischen Arbeitgeber- und Arbeitnehmermitglieder im Verwaltungsrat des IAA haben in ihrem Memorandum vom 23. Mai 1987 ausführlich begründet, welches ihre Rolle in der IAO ist und bleibt und welche Besorgnisse sie haben über deren Gefährdung durch die Kommission der EU, und haben die zuständigen Stellen der EU aufgefordert, von jeglicher Gefährdung des Prinzips der Dreigliedrigkeit in der IAO bzw. einer Blockbildung durch Regionalisierung und damit Zerstörung des weltweiten Charakters der IAO Abstand zu nehmen.

6.1. Der Ausschuß bekräftigt hiermit noch einmal ausdrücklich diese Besorgnisse der westeuropäischen Arbeitgeber- und Arbeitnehmervertreter im Verwaltungsrat des IAA.

7. Es ist sicher noch zu akzeptieren, wenn in Absatz 4.5 dieses Kommissionsbeschlusses festgestellt wird, daß "zum einen die Rechtsnormen der IAO von internationaler Tragweite sind und für die meisten Mitgliedstaaten dieser Organisation ratifizierbar und anwendbar sein müssen". Der Ausschuß unterstützt das hierbei deutlich werdende Bemühen, dafür zu sorgen, daß die Übereinkommen der IAO von den EU-Staaten und allen übrigen Mitgliedstaaten der IAO ratifiziert werden können. Es ist jedoch nicht von der Hand zu weisen, daß hierin auch die Gefahr liegen könnte, daß das "Bemühen um Kompatibilität" in das "Streben nach Konformität" abgleitet, wie es in der vom Verwaltungsrat des IAA am 31. März 1994 zur Kenntnis genommenen Vorlage des IAA zu dem Beschluß der Kommission heißt. Zu unterstützen ist auch die Erwartung in der Vorlage des IAA in bezug auf die Verfahren bei der Ausarbeitung von internationalen Arbeitsnormen, daß "die Wirksamkeit der Anhörung der Sozialpartner auf nationaler Ebene" nicht eingeschränkt wird oder die in der Geschäftsordnung vorgeschriebenen Fristen überschritten werden.

8. Ebenso wie der Verwaltungsrat des IAA weist auch der Ausschuß auf die große Problematik bei der Ratifizierung der Übereinkommen hin. In Absatz 4.1 des Beschlusses der Kommission läßt sie im Gegensatz zu den Regierungen erkennen, daß nach ihrer Meinung die meisten künftigen Übereinkommen der IAO voraussichtlich der gemeinsamen Zuständigkeit von Gemeinschaft und Mitgliedstaaten unterliegen werden. Danach sollen die Schlußfolgerungen des EuGH unterschiedslos gelten für den Fall der "horizontal geteilten Zuständigkeit (d.h. wenn das Übereinkommen eine Überlagerung von ausschließlichen und nicht ausschließlichen Zuständigkeiten enthält, wie z.B. beim Übereinkommen Nr. 170) und der vertikal geteilten Zuständigkeit (d.h. wenn die Bestimmungen des Übereinkommens lediglich nicht ausschließliche Zuständigkeiten der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten enthalten)". Besonders problematisch sind die für die äußerst weitgehenden Vorstellungen einer geteilten Zuständigkeit vorgeschlagenen Regelungen über die erforderliche Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft. Dazu heißt es: "Es ist Aufgabe des Rates, sich auf Vorschlag der Kommission ... über einen Abschluß dieses Übereinkommens durch die Gemeinschaft und ihre Mitgliedstaaten zu äußern und anschließend die Mitgliedstaaten gegebenenfalls aufzufordern, das Übereinkommen auch im Namen der Gemeinschaft abzuschließen." (Absatz 5.5.2) Wie dem IAA am 9. März 1994 in Brüssel bestätigt wurde, bedeutet diese sehr allgemeine Formulierung tatsächlich, daß die Mitgliedstaaten der EU in Zukunft Übereinkommen der IAO, die unter eine geteilte Zuständigkeit im vorstehend angegebenen Sinn fallen, nur noch dann ratifizieren könnten, wenn sie nach der für einen solchen Beschluß erforderlichen Mehrheit das grüne Licht der zuständigen Instanzen, d.h. der Kommission und des Ministerrates, erhalten haben. Eine Ratifizierung durch einzelne Mitgliedstaaten wäre damit praktisch ausgeschlossen, auch wenn die nationale Rechtsetzung die Bedingungen eines Übereinkommens erfuellt.

9. Der Ausschuß schließt sich der großen Besorgnis der IAO an, "daß dieser Standpunkt eine erhebliche Einschränkung der Ratifikationsmöglichkeiten ... zur Folge hätte". Der Ausschuß kann daher diesen Vorschlag der EU-Kommission nicht annehmen.

9.1. Zur Lösung dieses Konfliktes ist von der Inanspruchnahme des Gerichtsweges abzuraten. Vertragsstreitigkeiten in der EU können nur vor dem EuGH entschieden werden, dessen Entscheidungen die Organe des IAA aber in keiner Weise binden. Für die IAO geht es um die Wahrung ihrer eigenen Verfassung, für deren Auslegung letztlich allein der Internationale Gerichtshof zuständig ist. Hinzu kommt, daß der EuGH bei der Beurteilung dieser Streitfrage offensichtlich keine Rücksicht auf Hindernisse zu nehmen bereit ist, die einer Praktizierung seiner Rechtsauffassung in der IAO-Verfassung entgegenstehen könnten. Zudem bietet es ein äußerst negatives Bild, wenn sich EU-Kommission und Ministerrat vor den Augen der IAO-Weltöffentlichkeit vor Gericht um ihre Kompetenzen in der IAO streiten.

10. Eine befriedigende Lösung kann deshalb nur auf dem Wege der Verhandlungen zwischen allen Beteiligten erreicht werden. Dabei erkennt der Ausschuß an, daß gerade die Vertreter der Arbeitgeber und der Arbeitnehmer in der IAO sowie EGB und UNICE ein selbstverständliches und legitimes Interesse haben, bei diesen Verhandlungen mitzuwirken.

11. Im übrigen kann man nur feststellen, daß zwischen dem Versuch der Kommission der EU, ihren Einfluß bei der IAO zu verstärken, und der mehrfachen Aufforderung des EU-Parlaments und des WSA, sich statt dessen in ihren sozialpolitischen Absichten von den schon bestehenden Normen der IAO leiten zu lassen, eine erhebliche Diskrepanz besteht. Die Kommission hat die Mitgliedstaaten mehrfach davon abzuhalten versucht, von den IAK beschlossene Übereinkommen zu ratifizieren, während sie andererseits zu den inzwischen erfolgten Kündigungen der Übereinkommen Nr. 89 über die Nachtarbeit für Frauen und Nr. 96 über unentgeltliche Arbeitsvermittlung durch eine Reihe von Mitgliedstaaten wesentlich beigetragen hat. Sie hat auch z.B. bis heute keine erkennbare Initiative ergriffen, um die Verordnungen über die gemeinschaftlichen Sozialvorschriften im Straßenverkehr anzupassen. In der Stellungnahme des Ausschusses vom 22. Februar 1989, die gegen wenige Stimmen angenommen wurde, wird eine große Zahl von IAO-Übereinkommen aufgeführt, deren Übernahme in Gemeinschaftsvorschriften noch aussteht. Der Ausschuß fordert die Kommission und den Ministerrat auf, diesen Vorschlägen wie auch den ähnlich gerichteteten Beschlüssen der Staats- und Regierungschefs sowie des Europäischen Parlaments zu folgen. Dies wäre bei weitem nützlicher, als fruchtlose Kompetenzstreitereien zu betreiben. Der Ausschuß regt an, eine Initiativstellungnahme dazu zu erarbeiten, welche Übereinkommen der IAO im Rahmen der EU zur Ratifizierung vorgeschlagen werden sollten ()().

Geschehen zu Brüssel am 25. Januar 1995.

Der Präsident

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Carlos FERRER

() ABl. Nr. C 126 vom 26. 5. 1989.