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Brüssel, den 27.9.2010

KOM(2010) 504 endgültig

BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT

Bericht über die Finanzierung der International Financial Reporting Standards Foundation [1]

BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT

Bericht über die Finanzierung der International Financial Reporting Standards (IFRS) Foundation

EINLEITUNG

2009 überprüfte die Europäische Union die Finanzierungsmodalitäten der IFRS Foundation und beschloss, die Umstellung auf nicht freiwillige, stabile und transparente Finanzierungsmodalitäten auf breiter geografischer Basis zu unterstützen. Im Hinblick auf dieses Ziel einigte man sich auf eine Rechtsgrundlage („der Beschluss“[2]), aufgrund deren die Europäische Kommission einen Finanzbeitrag zum Haushalt der IFRS Foundation leisten kann[3], vorausgesetzt, die Führung der Stiftung wird ausreichend verbessert.

Den vorliegenden Bericht über die Führungsreform der IFRS Foundation legt die Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat gemäß Artikel 9 Absatz 3 dieses Beschlusses vor.

Die Kommission prüft in diesem Bericht die jüngsten einschlägigen Entwicklungen, ohne der Debatte über die Notwendigkeit weiterer, umfassenderer Reformen der Führung der IFRS Foundation, wie sie derzeit im Kontrollgremium (Monitoring Board) der Stiftung erörtert werden (s. Punkt 4)[4], vorgreifen zu wollen. Bis der Monitoring Board seine Empfehlungen vorlegt und diese umgesetzt sind, muss der International Accounting Standards Board (IASB) weiterhin über ausreichende Mittel verfügen, um einige dringende Projekte umzusetzen, insbesondere solche im Zusammenhang mit der Finanzkrise, sowie Projekte, die für die EU von zentraler Priorität sind (z. B. solche betreffend die Rechnungslegung von Versicherungsunternehmen).

IN BESCHLUSS NR. 716/2009/EG FESTGELEGTE BENCHMARKS

In Artikel 9 Absatz 3 des Beschlusses Nr. 716/2009/EG heißt es: „Im Bericht [ über die IFRSF ] werden die Governance-Struktur und -Prozesse dargestellt, einschließlich der Zusammensetzung und der Ermächtigungen des Kontrollgremiums, insbesondere die Fähigkeit dieses Gremiums, seine Aufgaben von öffentlichem Interesse transparent und effizient zu erfüllen. In dem Bericht werden auch Fortschritte im Hinblick auf die Ablaufpläne für die Anwendung der IFRS in Drittländern auf deren inländische Emittenten genannt.“ Der letztgenannte Aspekt wird in Abschnitt 5 dieses Berichts behandelt.

Erwägungsgrund 19 des Beschlusses bezieht sich auf die Erwartungen, die in der Entschließung des Europäischen Parlaments vom 24. April 2008 zu den Internationalen Rechnungslegungsstandards (IFRS) und der Leitung des „International Accounting Standards Board“ (IASB) und in den Schlussfolgerungen des Rates vom 8. Juli 2008 formuliert wurden, insbesondere hinsichtlich der Einsetzung des Monitoring Board mit einschlägigen Befugnissen und dessen angemessener Zusammensetzung, mehr Transparenz und Legitimität bei den Normungs- und Agenda-Setting-Prozessen der IASCF, der Erhöhung der Wirksamkeit der Arbeit des Standards Advisory Council und der Formalisierung der Rolle der Folgenabschätzungen als Bestandteil des formalisierten Normsetzungsverfahrens des IASB.

FORTSCHRITTE DER IFRS FOUNDATION IM HINBLICK AUF DIE BENCHMARKS

Jüngste Änderungen der Satzung der IFRS Foundation

Am 15. Januar 2009 schlossen die Treuhänder den ersten Teil ihrer fünfjährlichen Überprüfung der Satzung der IFRS Foundation ab. In diesem Teil der Überprüfung ging es um die Erfüllung der Rechenschaftspflicht gegenüber der Öffentlichkeit durch Herstellung einer Verbindung zu einem Kontrollgremium von Behörden (Monitoring Board) (s. Punkt 3.2). Ferner wurde die Mitgliederzahl des IASB von 14 auf 16 angehoben (dies soll spätestens ab Juli 2012 der Fall sein), damit eine breite geografische Abdeckung innerhalb des IASB gewährleistet ist.

Im Januar 2010 schlossen die Treuhänder den zweiten Teil ihrer fünfjährlichen Überprüfung der Satzung der IFRS Foundation ab. Der Schwerpunkt lag dabei auf einer erhöhten Transparenz und verstärkten Rechenschaftspflicht der IFRS Foundation und des IASB sowie auf einer breiteren Mobilisierung und Einbeziehung der Akteure, bei gleichzeitig verbesserter Führung. Die wesentlichen Änderungen waren:

- Der IASB wird in Zukunft alle drei Jahre eine öffentliche Konsultation über sein Arbeitsprogramm durchführen müssen; die erste Konsultation muss spätestens Mitte 2011 beginnen. Hiermit soll der Planungsprozess des IASB transparenter werden; dies ist einer der wichtigsten Faktoren für die Erfüllung der Rechenschaftspflicht des IASB und der IFRS Foundation generell.

- Das Mandat der IASB-Mitglieder wird kürzer werden (5 Jahre, um höchstens 3 Jahre verlängerbar), abgesehen vom Vorsitzenden, dessen Mandat für weitere 5 Jahre verlängert werden kann. Auf diese Weise sollen die IASB-Mitglieder häufiger wechseln und damit regelmäßig neue Ideen in das Normsetzungsverfahren einbringen.

- Es wird eine Möglichkeit vorgesehen, das formalisierte Verfahren auf weniger als die im IASB-Handbuch vorgesehenen 30 Tage zu verkürzen. So ist in dringenden Fällen, wie im Oktober 2008 auf dem Höhepunkt der Finanzkrise, größere Flexibilität vorhanden; damals mussten neue Regeln für die Einstufung von Finanzinstrumenten eingeführt werden.

- Die Ziele der IFRS Foundation werden dahingehend angepasst, dass letztlich die Verabschiedung von IFRS auf globaler Ebene angestrebt wird, während die Konvergenz nur als Mittel im Hinblick auf dieses Ziel anzusehen ist. Dieser Wandel zeigt sich bereits in den ersten Diskussionen über das künftige Arbeitsprogramm des IASB (nach 2011), z. B. im IFRS Advisory Council (ehemals Standards Advisory Council/SAC).

Zusammensetzung und Befugnisse des Monitoring Board

Der Monitoring Board umfasst einen Vertreter des Ausschusses für Schwellenmärkte der Internationalen Organisation der Wertpapieraufsichtsbehörden (IOSCO), einen Vertreter des Technischen Ausschusses der IOSCO, den Kommissar der japanischen Finanzaufsichtsbehörde (JFSA), den EU-Kommissar für Binnenmarkt und Dienstleistungen sowie den Vorsitzenden der amerikanischen Börsenaufsichtsbehörde (US Securities and Exchange Commission/SEC). Der Basler Ausschuss für Bankenaufsicht nimmt an den Sitzungen des Monitoring Board als Beobachter teil.

Die Beziehungen der teilnehmenden Organisationen zueinander und ihre Zuständigkeiten werden in dem von den Mitgliedern des Monitoring Board und den Treuhändern erstellten Memorandum of Understanding dargelegt. Dem Monitoring Board obliegen vor allem folgende Aufgaben:

Teilnahme am Verfahren zur Ernennung der Treuhänder und Billigung der Treuhänder-Nominierungen;

Überprüfung der Angemessenheit und Eignung der Vorkehrungen der Treuhänder für die Finanzierung des IASB;

Überprüfung der Aufsicht der Treuhänder über das Normsetzungsverfahren des IASB, insbesondere in Bezug auf die Modalitäten des formalisierten Verfahrens;

Kontakte mit den Treuhändern im Zusammenhang mit den regulatorischen, rechtlichen und politischen Entwicklungen, die für die Aufsicht der IFRS Foundation über den IASB relevant sind und

Vorlage von Fragen der Rechnungslegung von allgemeinem öffentlichem Interesse zur Erörterung durch den IASB.

Der Monitoring Board ist noch dabei, seine Verfahren und Arbeitsmodalitäten festzulegen, um seinem Auftrag im öffentlichen Interesse konkret nachkommen zu können. Nach Ansicht der Kommission ist die Einsetzung des Monitoring Board ein nützlicher Schritt im Hinblick auf eine bessere Verantwortlichkeit und Transparenz der Arbeit der IFRS Foundation. Trotzdem hält sie eine umfassende Überprüfung des Führungsrahmens der IFRS Foundation, einschließlich der Rolle des Monitoring Board, für sinnvoll, insbesondere zur Prüfung der Notwendigkeit einer verstärkten Rechenschaftspflicht gegenüber den Behörden (s. Punkt 4).

Sonstige Zusagen des Board of Trustees

Als die Treuhänder der IFRS Foundation im Januar 2010 die jüngsten Satzungsänderungen beschlossen, einigten sie sich auch darauf, drei wichtige Aspekte der Stiftungsführung weiter zu prüfen, insbesondere

- unverzüglich eine vollständige, über Juni 2011 (d. h. den Abschluss der Konvergenzagenda des IASB und des US-amerikanischen FASB (Financial Accounting Standards Board)) hinausgehende strategische Überprüfung der Stiftung vorzunehmen, die deren Finanzierung einschließt. Die Überprüfung soll eine öffentliche Konsultation der Akteure und des Monitoring Board einschließen;

- eine vollständige Überprüfung der Effektivität der Arbeit des IFRS-Beirats (IFRS Advisory Council) durchzuführen und bis Ende 2010 abzuschließen, um die jüngsten Reformen zu beurteilen und zu ermitteln, ob weitere Reformen notwendig sind. Bei der Überprüfung sollen auch Umfang, Aufbau und Arbeitsweise des IFRS Advisory Council berücksichtigt werden;

- den Rahmen für die Aufsicht der Treuhänder über den IASB sowie die Erfüllung ihrer diesbezüglichen Aufsichtsfunktionen zu überprüfen.

Die Europäische Kommission begrüßt die Einleitung dieser Überprüfungen. In einer Reihe von Foren haben die Konsultationen bereits begonnen. Die Treuhänder führten anlässlich der Sitzung des Monitoring Board im April 2010 mit diesem eine erste Diskussion über die Strategieüberprüfung. Es fand ferner eine erste Erörterung der Überprüfung der Effektivität der Arbeit des IFRS Advisory Council zwischen diesem und den Treuhändern statt. Die Europäische Kommission wird die Fortschritte dieser Überprüfungen im Rahmen ihrer Teilnahme an den entsprechenden Foren genau verfolgen.

KÜNFTIGE FÜHRUNGSREFORMEN

Ungeachtet der genannten positiven Maßnahmen im Interesse einer höheren Transparenz und verstärkten Rechenschaftspflicht des IASB ist die Europäische Kommission der Ansicht, dass eine umfassende Überprüfung des Führungsrahmens der IFRS Foundation erforderlich ist. So zeigen die jüngsten Ereignisse im Zusammenhang mit der neuen Schwerpunktsetzung bei der IASB/FASB-Konvergenzagenda und den Ernennungen auf hoher Ebene innerhalb der IFRS Foundation, wie wichtig eine noch größere Transparenz und Verantwortlichkeit im Rahmen ihres Entscheidungsprozesses sind.

Andere Mitglieder des Monitoring Board teilen diese Bedenken; dieser hat daher eine Arbeitsgruppe (Governance Working Group) mit der Durchführung einer solchen umfassenden Überprüfung beauftragt. Die Governance Working Group erhielt einen weit gefassten Auftrag zur Behandlung aller relevanten Aspekte der Führung der IFRS Foundation, einschließlich ihrer institutionellen Struktur und der Verbindung zwischen Rechnungslegungsstandards und Zielen der staatlichen Politik wie Markttransparenz und Finanzstabilität. Nach Ansicht der Europäischen Kommission sollte die Governance Working Group sich um Übermittlung ihrer Schlussfolgerungen und Empfehlungen bis Ende 2010 bemühen; die Empfehlungen sollten sodann schnellstmöglich umgesetzt werden.

FAHRPLÄNE FÜR DIE ANWENDUNG DER IFRS IN DRITTLÄNDERN AUF DEREN INLÄNDISCHE EMITTENTEN

Die Kommission verabschiedete am 4. Juni 2010 einen Bericht an das Europäische Parlament über die Konvergenz zwischen den IFRS und den nationalen „Generally Accepted Accounting Principles“ (GAAP) von Drittstaaten. Wie aus diesem Bericht hervorgeht, haben zahlreiche Länder weitere Fortschritte im Hinblick auf die vollständige Konvergenz ihrer Normen mit den IFRS und letztendlich die Anwendung der IFRS auf ihre inländischen Emittenten erzielt.

Der Ausschuss der europäischen Wertpapierregulierungsbehörden (CESR) hat die Kommission beraten und ihr mitgeteilt, dass China, Indien, Kanada und Südkorea weiter Fortschritte bei der Umsetzung ihrer Konvergenz- bzw. Übernahmeprogramme machen. Die Vereinigten Staaten haben über die Anwendung der IFRS eine öffentliche Konsultation durchgeführt, und am 24. Februar 2010 bestätigte die SEC in einer Erklärung, dass sie 2011 eine Entscheidung über die IFRS treffen wolle. Ferner erkannte die SEC anlässlich der jüngsten Sitzungen des Monitoring Board an, dass ein angemessener Finanzbeitrag der USA für die IFRS Foundation gewährleistet sein muss.

Auch Japan bemühte sich weiter um Konvergenz zwischen GAAP und IFRS und kündigte vor Kurzem für etwa 2012 einen Beschluss darüber an, ob die IFRS ab 2015 oder 2016 eingeführt werden sollen. Bis dahin können einige japanische Unternehmen die IFRS bereits auf freiwilliger Basis anwenden. Auch andere große Volkswirtschaften wie Argentinien, Brasilien, Mexiko und Taiwan haben unlängst ihre Absicht kundgetan, die IFRS zu übernehmen. In Russland gibt es jedoch keine Anzeichen für nennenswerte Entwicklungen im Hinblick auf eine verbindliche Anwendung der IFRS.

Die Kommission wird mit fachlicher Unterstützung des CESR die Lage auch in den kommenden Jahren weiter beobachten und die laufenden Bemühungen von Drittländern um Konvergenz oder Übernahme der IFRS prüfen. Sie wird die Bemühungen der Länder, die sich zur Annäherung ihrer Rechnungslegungsstandards an die IFRS oder zur deren Übernahme verpflichtet haben, auch weiterhin unterstützen.

FAZIT

Die Kommission kommt zu dem Schluss, dass die IFRS Foundation in Bezug auf mehrerer zentrale, im Beschluss Nr. 716/2009/EG genannte Benchmarks Fortschritte gemacht hat. Ferner hat der Monitoring Board eine umfassende Überprüfung der Führung der IFRS Foundation eingeleitet.

Im Rahmen einer eventuellen künftigen umfassenden Reform der IFRS Foundation müssten die Finanzierungsmodalitäten der Stiftung eine nicht freiwillige, transparente und stabile Finanzierungsplattform auf einer breiten geografischen Basis umfassen (s. Artikel 9 Absatz 4 des Beschlusses). In diesem Zusammenhang ist es besonders wichtig, dass alle wichtigen Länder entsprechend ihrer Bedeutung in den globalen Kapitalmärkten zum Haushalt der IFRS Foundation beitragen.

Während die Erörterungen über eine umfassendere Reform des Führungsmodells der IFRS Foundation fortgesetzt werden, sollte der IASB über angemessene Finanzmittel verfügen, so dass er dringend erforderliche Standards bereitstellen kann, einschließlich solcher im Zusammenhang mit der Finanzkrise (siehe Reform der Rechnungslegungsvorschriften für Finanzinstrumente). Nach Ansicht der Kommission ist daher dem kurzfristigen Finanzierungsbedarf des IASB im Einklang mit dem Beschluss Nr. 716/2009/EG Rechnung zu tragen, solange der Monitoring Board eine umfassende Überprüfung des IASB-Führungsmodells vornimmt.

Im Einklang mit obiger Analyse empfiehlt die Kommission, dass die EU der IFRS Foundation die in dem Beschluss Nr. 716/2009/EG vorgesehenen Finanzmittel ab 2011 bereitstellt. Sie betont jedoch, dass dringend eine umfassende Überprüfung des IASB-Führungsmodells durchzuführen ist. Die sich hieraus ergebenden Empfehlungen müssen bis 2011 zur Verfügung stehen und danach schnellstmöglich umgesetzt werden.

ANHANG

1. Interne Führungsstruktur der IFRS Foundation

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2. Glossar der wichtigsten im Bericht verwendeten Abkürzungen

Financial Accounting Standards Board (FASB)

Der FASB ist eine US-amerikanische Organisation des privaten Sektors, die für Unternehmen, die den amerikanischen „Generally Accepted Accounting Principles“ (US GAAP) unterliegen, Rechnungslegungsstandards festlegt.

US Generally Accepted Accounting Principles (US GAAP)

Rechnungslegungsvorschriften für Unternehmen in den USA, festgelegt vom FASB, Vorläuferorganisationen und anderen.

International Accounting Standard (IAS)

Standard, der vom International Accounting Standards Committee (IASC), dem Vorgänger des International Accounting Standards Board (IASB), verabschiedet wurde. Als der IASB 2001 an die Stelle des IASC trat, übernahm er alle damals geltenden IAS.

International Accounting Standards Board (IASB)

Der IASB ist eine unabhängige, privat finanzierte Einrichtung für die Festlegung von Rechnungslegungsstandards.

International Accounting Standards Committee Foundation (IASCF)

Ehemalige Bezeichnung der Dachorganisation des International Accounting Standards Board (IASB), heute die IFRS Foundation.

International Financial Reporting Standard (IFRS)

Vom International Accounting Standards Board (IASB) verabschiedeter Standard mit Interpretation.

IFRS Foundation

Dachorganisation des International Accounting Standards Board (IASB).

Standards Advisory Council

Forum, in dem der IASB interessierte Organisationen konsultieren kann, heutige Bezeichnung: IFRS Advisory Council. Der Beirat tritt dreimal jährlich zusammen; seine Mitglieder liefern dem IASB Beiträge für seine Agenda, das Arbeitsprogramm und Einzelprojekte.

[1] Im Anschluss an die Änderung ihrer Satzung wurde die International Accounting Standards Committee (IASC) Foundation am 1. März 2010 in International Financial Reporting Standards (IFRS) Foundation umbenannt (der neue Name gilt ab Juli 2010). In diesem Bericht wird die neue Bezeichnung (IFRS Foundation) verwendet, auch wenn der Beschluss Nr. 716/2006/EG die alte Bezeichnung (IASCF) enthält. Die IFRS Foundation ist die Dachorganisation des International Accounting Standards Board (IASB), dessen Standards gemäß der Verordnung Nr. (EG) 1606/2002 vom 19. Juli 2002 betreffend die Anwendung internationaler Rechnungslegungsstandards (ABl. L 243 vom 11.9.2002, S. 1) in EU-Recht übernommen werden.

[2] Beschluss Nr. 716/2009/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. September 2009 zur Auflegung eines Gemeinschaftsprogramms zur Unterstützung spezifischer Tätigkeiten auf dem Gebiet der Finanzdienstleistungen, der Rechnungslegung und der Abschlussprüfung (ABl. L 253 vom 25.9.2009, S. 8-16).

[3] Der im Beschluss genannte Finanzbeitrag stützt sich auf die zum Zeitpunkt der Erstellung des Kommissionsvorschlags verfügbaren Zahlen und greift künftigen Budgetentwicklungen nicht vor.

[4] Siehe Mitteilung über die Einsetzung einer Arbeitsgruppe durch den Monitoring Board (http://www.iosco.org/monitoring_board/).