Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem "Vorschlag für eine Entscheidung des Rates über die Leitlinien für beschäftigungspolitische Maßnahmen der Mitgliedstaaten im Jahr 2001"

(2001/C 14/15)

Der Rat beschloss am 28. September 2000, den Wirtschafts- und Sozialausschuss gemäß Artikel 262 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu dem vorgenannten Vorschlag zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Beschäftigung, Sozialfragen, Unionsbürgerschaft nahm ihre Stellungnahme am 3. Oktober 2000 an. Berichterstatter war Herr Beirnaert.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 376. Plenartagung am 19. Oktober 2000 ohne Gegenstimmen mit 104 Stimmen bei 2 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Gemäß Artikel 128 Absatz 2 des Vertrags muss der Wirtschafts- und Sozialausschuss zu Vorschlägen in Sachen beschäftigungspolitische Leitlinien konsultiert werden. Als Forum der organisierten Bürgergesellschaft legt der Ausschuss besonderen Wert auf diese Befassung. In diesem Zusammenhang sei auf die detaillierten Stellungnahmen hingewiesen, die er zu den Leitlinien für 1999 und 2000 verabschiedete(1).

1.2. Die Kommission hat ihre Vorschläge zu den Leitlinien für 2001 sowie den gemeinsamen Bericht zur Beschäftigung 2000 und die Empfehlungen an die Mitgliedstaaten am 6. September angenommen.

1.3. In der vorliegenden Stellungnahme beschränkt sich der Ausschuss gemäß den Vorgaben der Befassung auf eine Beurteilung der neuen beschäftigungspolitischen Leitlinien als solcher, wird sich aber außerdem in einer Initiativstellungnahme mit dem Luxemburg-Prozess selbst, und zwar in Verbindung mit dem Cardiff- und dem Köln-Prozess, auseinandersetzen. Er vertritt nämlich die Ansicht, dass eine Untersuchung der Verfahren, der jeweiligen Aufgaben der Gemeinschaftsinstitutionen und der Sozialpartner, der Zahl und Struktur der Leitlinien sowie der konkreten Fortschritte, die damit erzielt wurden, angebracht ist.

1.4. Die Leitlinien für 2001 tragen den Stempel der Schlussfolgerungen des Gipfeltreffens von Lissabon, bei dem ein strategisches Ziel für das folgende Jahrzehnt festgelegt wurde. Danach soll die Europäische Union "zum wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum in der Welt werden - zu einem Wirtschaftsraum, der fähig ist, ein dauerhaftes Wirtschaftswachstum mit mehr und besseren Arbeitsplätzen und einem größeren sozialen Zusammenhalt zu erzielen. Die Erreichung dieses Ziels wird die Union in die Lage versetzen, wieder die Voraussetzungen für Vollbeschäftigung zu schaffen".

Der Luxemburg-Prozess, der auf der Ausarbeitung beschäftigungspolitischer Leitlinien und deren Umsetzung in nationale Aktionspläne beruht, ist ein Herzstück dieser Strategie. In seinen Schlussfolgerungen von Lissabon bestätigt und konsolidiert der Rat dieses Verfahren, fordert jedoch eine Zwischenbewertung, die "diesem Prozess dadurch einen neuen Impuls geben (sollte), dass die Leitlinien weiter ausgestaltet und ihnen konkretere Ziele gegeben werden, indem engere Verknüpfungen mit anderen einschlägigen Politikbereichen geschaffen und effizientere Verfahren für die Einbeziehung der verschiedenen Akteure festgelegt werden".

1.5. Von den Schlussfolgerungen der Gipfeltreffen von Lissabon und Santa Maria da Feira sowie der Zwischenbewertung und der Entwicklung des Arbeitsmarktes ausgehend wird das Hauptaugenmerk in den Leitlinien für 2001 auf folgende Schwerpunkte gelegt:

- das Kernziel der Vollbeschäftigung als Ansporn;

- lebenslanges Lernen als unerlässliche Voraussetzung;

- eine engere Einbindung der Sozialpartner in den Prozess;

- das Erfordernis einer ausgewogenen Umsetzung der den verschiedenen Pfeilern zugeordneten Maßnahmen;

- das Erfordernis von Indikatoren für die Quantitäts- und Qualitätsmessung.

Der Ausschuss stimmt diesen Schwerpunkten, auf die er bereits in seinen früheren Stellungnahmen hingewiesen hat, uneingeschränkt zu.

2. Allgemeine Bemerkungen

2.1. 1999 wurden 2,1 Millionen neue Arbeitsplätze geschaffen, womit die Beschäftigung um 1,4 % stieg. Die Arbeitslosenquote sank von 10 % im Juli 1998 auf 9,3 % im Juli 1999. Diese zweifellos begrüßenswerte Entwicklung der Arbeitsmärkte kann allerdings nicht über einige notorische Mängel hinwegtäuschen, die besondere Beachtung verdienen. So

- hat sich der Frauenanteil zwar erhöht - 52 % der neuen Stellen gingen an Frauen -, doch ist weiterhin ein erheblicher Abstand von 19 % zu den Männern zu verzeichnen;

- haben auch die älteren Arbeitnehmer vom Aufschwung des Arbeitsmarktes profitiert, doch kam die Beschäftigungsrate der 50-64jährigen über 48,6 % nicht hinaus;

- bleibt der Anteil der Langzeitarbeitslosen, zu denen auch eine besonders exponierte Gruppe - junge Menschen ohne Ausbildungsabschluss - zählt, mit 46 % im Jahre 1999 sehr groß;

- führt der Mangel an Fachkräften zu einer gespannten Lage, ja zu Engpässen auf den Arbeitsmärkten;

- bleiben die regionalen Unterschiede bei den Arbeitslosenquoten in etlichen Mitgliedstaaten groß und weisen sogar eine Tendenz zum weiteren Auseinanderklaffen auf.

2.2. Die Mitgliedstaaten müssen diesen Aspekten daher bei ihrer Arbeitsmarktpolitik besondere Beachtung schenken, zumal Fachkräftemangel und strukturelle Arbeitslosigkeit in bestimmten Gebieten nebeneinanderher bestehen. Diese Tatsache macht noch deutlicher, wie wichtig eine Bildungs- und Umschulungspolitik ist, die sich in ausreichendem Maße nach den Erfordernissen des Arbeitsmarktes ausrichtet. Deshalb kommt es nun vor allem darauf an, dass die Mitgliedstaaten ihre entsprechenden politischen Schritte an diese Erfordernisse anpassen. Eine enge und wirksame Zusammenarbeit zwischen allen Akteuren des Berufsbildungswesens und den Sozialpartnern erscheint dem Ausschuss als Gewähr, aber auch als Conditio sine qua non für den Erfolg dieser Maßnahmen. Er verweist außerdem auf den wertvollen Beitrag, den die im Berufsbildungswesen tätigen nichtstaatlichen Organisationen dazu leisten.

2.3. Die Tatsache, dass die Regierungen bei der Durchführung ihrer arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen diesen spezifischeren Gesichtspunkten besondere Beachtung schenken müssen, enthebt sie allerdings nach Auffassung des Ausschusses nicht der Notwendigkeit, ihre Politik insgesamt auf das Ziel auszurichten, die Beschäftigung zu fördern. Hier tut ein ressortübergreifender politischer Ansatz not. Zu Recht hat der Rat von Lissabon auf den Beitrag der Forschungs- und Entwicklungspolitik bei der Schaffung von Arbeitsplätzen verwiesen. Die Beschäftigung ist außerdem auf ein rechtliches Umfeld angewiesen, das Investitionen, Innovationen und unternehmerischer Initiative förderlich ist. Wie der Ausschuss in seiner Stellungnahme zu den beschäftigungspolitischen Leitlinien für 1999 zeigte, führen Untersuchungen über die Voraussetzungen für erfolgreiche beschäftigungspolitische Maßnahmen eine Fülle von Faktoren an(2):

- einen umfassenden gesamtwirtschaftlichen Ansatz;

- Schaffung günstiger Rahmenbedingungen für Investitionen und die Stärkung der Binnennachfrage;

- moderate Lohnsteigerungen unter Aufrechterhaltung der regulierenden Funktion von Tarifverträgen;

- Verringerung der Kosten des Faktors Arbeit durch Senkung der gesetzlichen Lohnnebenkosten;

- Verbindung von aktiven arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen mit Anreizen zur Arbeitsaufnahme;

- Strukturreformen der Wirtschaft zur Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit.

3. Besondere Bemerkungen zu den Beschäftigungspolitischen Leitlinien 2001

3.1. Zum Inhalt der Leitlinien 2001

Nach Ansicht des Ausschusses ist die Beibehaltung der vier Pfeiler zwar insofern die richtige Lösung, als man den Maßnahmen, die in den Mitgliedsländern ergriffen wurden, ja Zeit lassen sollte, Wirkung zu zeigen, und bei der Durchführung der politischen Strategien Kontinuität wahren muss. Andererseits hält er jedoch neue zusätzliche Vorstöße, die den auf dem Gipfeltreffen von Lissabon gesetzten Zielen und der gesellschaftlichen, wirtschaftlichen und politisch-sozialen Entwicklung in den verschiedenen Mitgliedsländern (beispielsweise in den Bereichen Gesundheit und Sicherheit, Bildung, soziale Ausgrenzung ...) Rechnung tragen, für notwendig. Daher unterstützt er den Ansatz der Kommission.

3.1.1. Verbesserung der Beschäftigungsfähigkeit

Der Ausschuss erinnert an das auf dem Gipfeltreffen von Lissabon festgelegte globale Ziel, das darin bestehen sollte, "die Beschäftigungsrate von heute durchschnittlich 61 % bis 2010 möglichst nahe an 70 % heranzuführen und die Beschäftigungsrate der Frauen von heute durchschnittlich 51 % bis 2010 auf über 60 % anzuheben".

Diese Zielsetzung konfrontiert die Mitgliedstaaten mit dem unumgänglichen Erfordernis, mehr in die (Zusatz) Qualifizierung von Arbeitnehmern und Arbeitssuchenden im Wege von Weiterbildungsmaßnahmen zu investieren. Die Maßnahmen müssen dem Bedarf der Unternehmen im Marktsektor wie auch im Bildungs-, Gesundheits- und Sozialwesen entsprechen und zukunftsorientiert sein. Sie werden es möglich machen, junge Menschen, Frauen und ältere Arbeitnehmer in den Arbeitsmarkt einzugliedern. Deshalb teilt der Ausschuss die Meinung der Kommission, die aktiven Maßnahmen zugunsten der Beschäftigung den Vorzug gibt, weist jedoch auch auf den wesentlichen Beitrag von Bildungsmaßnahmen zur Beschäftigung hin.

3.1.1.1. Der Ausschuss hält die Zusammenfassung der Leitlinien 1 (Neuanfang junger Arbeitsloser) und 2 (Neuanfang erwachsener Arbeitsloser) für sinnvoll, weil damit der Schwerpunkt auf das Erfordernis globaler präventiver Maßnahmen gelegt wird. Allerdings machen die größeren Risiken, die von Langzeitarbeitslosigkeit bedrohten Jugendlichen und Erwachsenen drohen, seiner Ansicht nach besondere Anstrengungen zugunsten dieser Gruppen notwendig. Erfahrungsgemäß bilden die Jugendlichen, die das Schulsystem mit einem niedrigen Qualifikationsgrad verlassen, eine besondere Risikogruppe. In den Leitlinien werden daher geeignete Unterstützungsangebote für diese jungen Menschen gefordert. Dem Ausschuss erscheint es insbesondere notwendig, dass ihnen der Weg zu den für sie geeigneten Schul- und Ausbildungsarten gewiesen wird.

3.1.1.2. In der Initiativstellungnahme, die der Ausschuss im Vorfeld des Gipfeltreffens von Lissabon verabschiedet hat, weist er mit Nachdruck daraufhin, dass es sehr wichtig ist, Frauen einen breiteren Zugang zu den neuen Technologien zu verschaffen. Das ist eines der wirksamsten Mittel, um in der Informationsgesellschaft Fortschritte bei der Chancengleichheit zu erzielen. Die auf diesem Gebiet festzustellenden Unzulänglichkeiten müssen abgebaut werden, damit die Frauen nicht aus dem Arbeitsmarkt verdrängt werden.

3.1.1.3. Die Weg zu einer höheren Beschäftigungsrate verläuft auch über die Steigerung der Beschäftigungsrate älterer Arbeitnehmer. In seiner Initiativstellungnahme zum Thema "Ältere Arbeitnehmer" betont der Ausschuss, dass eine Politik vonnöten ist, welche auf die lebenslange Erhaltung der Beschäftigungsfähigkeit und auf die Neuqualifizierung der über Vierzigjährigen abzielt. Er stellt daher mit Befriedigung fest, dass die Kommission unter der Leitlinie Nr. 3 positive Maßnahmen mit dem Ziel vorschlägt, die Arbeitsfähigkeit und Qualifikationen der Arbeitnehmer zu erhalten, flexible Arbeitsmodelle einzuführen und die Arbeitgeber auf das Potential aufmerksam zu machen, über das ältere Arbeitnehmer verfügen. Der Vorteil des Leitlinienkonzepts besteht darin, dass die Durchführungsaufgaben über einen gemeinsamen Rahmen auf die Mitgliedstaaten übertragen werden.

3.1.1.4. Der Ausschuss hat den Problemen der auf dem Arbeitsmarkt benachteiligten Personen und Bevölkerungsgruppen wie der Behinderten, der Angehörigen ethnischer Minderheiten und der Wanderarbeiter stets sein Ohr geliehen. Deshalb schließt er sich dem unter Leitlinie 8 formulierten Appell zugunsten einer Politik, mit der die Diskriminierung dieser Menschen bei der Suche nach Arbeit bekämpft werden kann, uneingeschränkt an. An dieser Politik zur Öffnung der Arbeitsmärkte sollten alle gesellschaftlichen Kräfte beteiligt werden. Der Ausschuss unterstützt auch den Vorschlag der Kommission, ein den Behinderungen gewidmetes Europäisches Jahr zu veranstalten. Seiner Meinung nach hätte sich die besondere Beachtung, die den Behinderten zu schenken ist, allerdings auch in den Leitlinien zur Beschäftigungsfähigkeit niederschlagen müssen.

Wenn die Kommission die Mitgliedstaaten auffordert, auf wirksame Maßnahmen setzende Konzepte zur Förderung der Eingliederung gefährdeter oder benachteiligter Personengruppen oder Einzelpersonen in den Arbeitsmarkt zu entwickeln, um deren Marginalisierung zu vermeiden, so sollten nach Ansicht des Ausschusses auch die auf diesem Gebiet tätigen Organisationen, unter anderem die Vereine, die sich um Behinderte kümmern, einbezogen werden.

3.1.2. Entwicklung des Unternehmergeistes

3.1.2.1. Eine Politik, die den "Geburtenzugang" bei den Unternehmen fördert, ist ein Kernelement einer wirkungsvollen Beschäftigungspolitik. Nun ist trotz unbestreitbarer Fortschritte auf diesem Gebiet festzustellen, dass ein Berg von Verwaltungsformalitäten weiterhin potentielle Unternehmensgründer abschreckt. Der Amtsschimmel behindert auch das Wachstum der Unternehmen, der Kleinbetriebe wie der Großunternehmen, die sich zudem einem immer schärferen Wettbewerb ausgesetzt sehen. In der Stellungnahme, die der Ausschuss zur Vorbereitung auf das Gipfeltreffen von Lissabon verabschiedete, fordert er nachdrücklich, dass die Hindernisse, die der Gründung und Entwicklung von Unternehmen im Wege stehen, beseitigt werden(3). Dieses Plädoyer steht in einer Reihe mit der vom Ausschuss unterstützten Europäischen Charta für kleine Unternehmen, in der dieselben Sorgen zum Ausdruck gebracht wurden und in der es heißt, die kleinen Unternehmen, zumal die Dienstleistungsbetriebe, stellten eine unersetzliche Quelle für neue Arbeitsplätze dar(4). In diesem Zusammenhang betont der Ausschuss, dass er einer Rückführung der bürokratischen Formalitäten und der Verwaltungskosten, die bei der Gründung eines Unternehmens anfallen, gerade in Regionen mit hoher Arbeitslosigkeit große Bedeutung beimisst.

3.1.2.2. Wie die Kommission bemerkt, kommt der Abbau der Steuer- und Abgabenbelastung des Faktors Arbeit in vielen Mitgliedsländern nur schleppend voran. Nun hat sich dieser Abbau in vielen Ländern als wichtiger Faktor, zu dem natürlich noch andere hinzukommen, für die Schaffung von Arbeitsplätzen erwiesen. Wie die Kommission vertritt allerdings auch der Ausschuss die Ansicht, dass diese Reformen so durchgeführt werden sollten, dass sie das finanzielle Gleichgewicht der Sozialschutzsysteme nicht stören.

3.1.3. Förderung der Anpassungsfähigkeit der Unternehmen und ihrer Beschäftigten

3.1.3.1. Der Ausschuss teilt die Sicht der Kommission, dass die Mitgliedstaaten und die Sozialpartner, auf deren Bedeutung die Kommission mit Recht hinweist, dem Pfeiler "Anpassungsfähigkeit" verstärkte Aufmerksamkeit schenken sollten. Die Arbeitsorganisation steckt immer noch allzu fest in traditionellen Schemata, welche die notwendige Anpassung an die Markfluktuationen blockieren oder verlangsamen; gleichzeitig muss auch der Schutz der sozialen Rechte dem gesellschaftlichen Wertewandel Rechnung tragen. So sollte beispielsweise durch Möglichkeiten zur Unterbrechung der Berufstätigkeit, zum Sonderurlaub aus familiären Gründen, zur Anwendung von Stundenkredit- und Teilzeitregelungen Spielraum für die Wahrnehmung sozialer und familiärer Verpflichtungen und die Weiterbildung geboten werden.

3.1.3.2. In seiner Stellungnahme zum Thema Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz äußerte der Ausschuss die Ansicht, dieses Thema müsse Gegenstand einer der beschäftigungspolitischen Leitlinien werden. Denn: "Eine wirksame Sicherheits- und Gesundheitsschutzpolitik ist nicht nur im offensichtlichen Interesse der Menschen sowie angesichts der Kosten von Unfällen und Krankheiten für die Wirtschaft sinnvoll, sondern auch deshalb, weil sie die Einsetzbarkeit und Produktivität der Arbeitnehmer verbessert und der Beschäftigung förderlich ist"(5). Er nimmt daher befriedigt zur Kenntnis, dass die Kommission dieses Anliegen in ihre Vorschläge aufgenommen hat.

3.1.4. Mehr Chancengleichheit

Nach Ansicht des Ausschusses müssen die Leitlinien auf den Schlussfolgerungen des Gipfeltreffens von Lissabon aufbauen, in denen mehr Chancengleichheit unter allen Aspekten gefordert wird, d. h. unter anderem die Möglichkeit, Berufs- und Familienleben leichter miteinander zu vereinbaren (beispielsweise durch Festlegung eines Leistungskriteriums, mit dem sich Fortschritte bei den Kinderbetreuungseinrichtungen messen lassen). Er hält es außerdem für angebracht, die konkrete Anwendung der Richtlinien zur Gleichbehandlung von Männern und Frauen genauer unter die Lupe zu nehmen. Den Aspekt der Gleichbehandlung beim Zugang zum Arbeitsmarkt wird der Ausschuss in einer gesonderten Stellungnahme untersuchen.

3.2. Zu den Umsetzungsverfahren

3.2.1. Der Ausschuss stellt fest, dass die Gemeinschaftsinstitutionen der Beteiligung der Sozialpartner am Beschäftigungsprozess, und zwar nicht nur bei der Vorbereitung und Umsetzung der NAP, durchaus große Bedeutung beimessen, dieses sich aber in der Praxis nicht in allen Mitgliedstaaten und vor allem auch nicht bei der Bewertung der NAP durch die Kommission entsprechend niederschlägt. Deshalb schließt er sich dem Appell von Lissabon, die Sozialpartner enger in den Luxemburg-Prozess einzubinden, an. Er hält es gleichwohl für wesentlich, dass die Kommission und die nationalen Regierungen den Sozialpartnern die Möglichkeit lassen, ihre Rolle zu spielen und ihre Aufgaben in ihren jeweiligen Betätigungsfeldern uneingeschränkt wahrzunehmen, ohne von unangemessenen und verfrühten Eingriffen gestört zu werden.

3.2.2. Dass den Sozialpartnern eine solche Bedeutung beigemessen wird, lässt sich um so besser begründen, als auf dem Gipfeltreffen von Lissabon betont wurde, "durch die Anwendung eines neuen offenen Koordinierungsverfahrens als eines Mittels für die Verbreitung der bewährten Praktiken und die Herstellung einer größeren Konvergenz in Bezug auf die wichtigsten Ziele der EU" lasse sich das strategische Ziel leichter verwirklichen. Dieses Verfahren hat sich gerade in der Beschäftigungspolitik, die in erster Linie unter die Zuständigkeit der Mitgliedsländer fällt, als erfolgreich erwiesen.

3.2.3. Der Ausschuss begrüßt die zunehmende Kohärenz und Verknüpfung der vorrangigen Ziele der Leitlinien, der von dem ESF-Ausschuss verabschiedeten Programmplanungsdokumente und der von der Kommission vorgeschlagenen Leitlinien der Sozialagenda.

Brüssel, den 19. Oktober 2000.

Der Präsident

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Göke Frerichs

(1) Stellungnahmen des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu den "Beschäftigungspolitischen Leitlinien", ABl. C 209 vom 22.7.1999 und ABl. C 368 vom 20.12.1999.

(2) Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu den "Beschäftigungspolitischen Leitlinien", ABl. C 209 vom 22.7.1999.

(3) Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zum Thema "Beschäftigung, Wirtschaftsreform und sozialer Zusammenhalt - Für ein Europa der Innovation und des Wissens", ABl. C 117 vom 26.4.2000, S. 62.

(4) Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zur "Europäischen Charta für kleine Unternehmen", ABl. C 204 vom 18.7.2000.

(5) Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zum Thema "Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz", ABl. C 51 vom 23.2.2000, S. 33-41.