DE    DE DE 
DE    DE  KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN 
Brüssel, den 17.6.2008  
SEK(2008) 2030 
  
ARBEITSPAPIER DER KO MMISSIONSDIENSTSTELLEN 
Begleitdokument zu der   
 
MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN 
RAT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHA FTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND 
DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN 
 
KÜNFTIGE ASYLSTRATEGIE: EIN INTEGRIERTES KONZEPT FÜR 
EUROPAWEITEN SCHUTZ  
 
Zusammenfassung der Folgenabschätzung  
{KOM(2008) 360 endgültig} 
{SEK(2008) 2029}
DE 2   DE 1. EINFÜHRUNG 
Die Kommission legte im  Juni 2007 ein Grünbuch1 mit dem Ziel vor, Möglichkeiten für das 
weitere Vorgehen in der zweiten Phase des gemeinsamen europäischen Asylsystems auszuloten. Im Rahmen der öffentlichen Anhörung gingen 89 Beiträge von unterschiedlichsten Interessengruppen
2 ein. Die dabei aufgeworfenen Fragen und Vorschläge 
liefern die Grundlage für die hi er vorgestellte künftige Asylstra tegie und die dazu gehörige 
Folgenabschätzung. Eine externe Studie so llte der Kommission Elemente für die 
Ausarbeitung dieser Folgenabschätzung liefern. In Verbindung mit eine r Analyse der Beiträge 
zum Grünbuch und den bereits vorliegenden Bewertungen der Asylinstrumente der EG3 stellt 
diese Studie die Hauptgrundlage für den vorliegenden Bericht dar.  
Von Dezember 2007 bis März 2008 fanden Treffen mit wissenschaftlichen Sachverständigen, 
Vertretern der Mitgliedstaaten, verschiede nen Nichtregierungsorganisationen, dem UN-
Hochkommissariat für Flüchtli ngsfragen und mit Mitgliedern des Europäischen Parlaments 
statt, auf denen die Kommission einen Eindr uck davon gewann, wie diese zur künftigen 
Entwicklung bestimmter Teile des gemeinsa men europäischen Asylsystems stehen.  
Der Ausschuss für Folgenabschätzung der Kommission wurde zum Entwurf des endgültigen 
Folgenabschätzungsberichts gehört und gab am 21. April 2008 seine Stellungnahme ab4. 
Seinen Empfehlungen wurde gebührend Rechnung getragen. 
Zu den meisten der in der Strategie vorgese henen Einzelmaßnahmen ist eine spezifische 
Folgenabschätzung geplant. Insbesondere Änderungen an den Richtlinien über Aufnahmebedingungen, Verfahren und Aner kennung sowie an de r Dublin- und der 
EURODAC-Verordnung werden erst nach  einer Folgenabschätzung vorgenommen. 
2. SACHSTAND
 UND  PROBLEME 
Im Asylbereich wurden folgende Probleme offengelegt: 
• Legitime Maßnahmen und Praktiken zur Be kämpfung der illegalen Einwanderung können 
Asylsuchenden den Zugang zum Sc hutz in der EU erschweren.  
• Das Asylsystem wird von nicht schutzbedürf tigen Einwanderern zur Einreise und zum 
Aufenthalt in der EU missbraucht.  
• Die Sekundärmigration von Asylbewerbern, die in mehreren Mitgliedstaaten 
internationalen Schutz beantragen, bedeutet  eine unfaire Belastung der nationalen 
Verwaltungen und der Asylsuchenden selbst.  
• Die Asylsysteme einiger Mitg liedstaaten sind überlastet. 
• Immer häufiger bitten Menschen aus anderen als den in der traditionellen 
Flüchtlingsregelung (Genfer Übereinkomme n) vorgesehenen Gründen um Schutz und 
erhalten einen Schutzstatus, der schwächere Garantien beinhaltet. 
                                                 
1 KOM(2007) 301. 
2 Die 89 Beiträge können eingesehen werden unter: 
http://ec.europa.eu/justice_home/news/consulting_public/gp_asylum_system/news_contributions_asylu
m_system_en.htm   
3 Bericht zur Bewertung des Dublin-Systems (KOM (2007) 299); Bericht zur Bewertung der Richtlinie 
über Aufnahmebedingungen (KOM (2007) 745). 
4 Die Stellungnahme wird hier eingestellt: http://ec.europa.eu/governance/impact/cia_2008_en.htm   
DE 3   DE • Wegen abweichender nationaler Praktiken wird die Anerkennung des Schutzes in den 
Mitgliedstaaten äußerst unterschiedlich gehandh abt, so dass europaweit ein uneinheitliches 
Schutzniveau besteht.  
• Schutzbedürftige Personen sehen sich mit be sonderen Integrationsproblemen konfrontiert 
und sind zum Teil hilfsbedürftig. 
• Weltweit gilt, dass sich die meisten Flüchtlinge in Regione n nahe ihren Herkunftsländern 
aufhalten, wo die Aussichten schlecht sind und die Flüchtlinge eine Belastung für arme 
Entwicklungsländer darstellen.  
In der Folgenabschätzung wird untersucht, wi e sich die Lage weiter entwickeln könnte, wenn 
auf EU-Ebene nicht gehandelt würde, und der Schluss gezogen, dass die Probleme weiter 
bestehen würden und ein Tätigwerden der EU daher durchaus ge rechtfertigt ist. 
So wird geprüft, wie sich die Änderungen, die durch den Vertrag von Lissabon bewirkt 
werden sollen, auf den Rechtsrahmen auswirken werden, und festgestellt, dass der neue 
Asylartikel ein höheres Schutzn iveau erlaubt und verlangt. Bei den Grundrechten rücken 
einige asylbezogene Rechte, wie das Recht au f Nichtzurückweisung, durch die Aufnahme der 
Charta in den Reformvertrag stärker in den Blickpunkt.  
3. ZIELE 
Allgemeines Ziel der zweiten Phase des geme insamen europäischen Asylsystems ist es, 
Drittstaatsangehörigen, die internationalen Schutzes bedürfen, mithilfe eines Gesamtkonzepts einen angemessenen Status unter gleichen Bedingungen anzubieten un d dem Grundsatz der 
Nichtzurückweisung Geltung zu verschaffen.  
Dieses Konzept stellt insbesondere  auf folgende Einzelziele ab:  
I) Die Asylverfahren müssen den um Schut z nachsuchenden Personen offenstehen, und 
Anträge nicht schutzbedürftiger Personen müssen rasch und effizient bearbeitet 
werden. 
II) Höhere gemeinsame Schutzstandards sind zu gewährleisten. III) Die nationalen Asylbehörden müssen durch Intensivierung der praktischen 
Zusammenarbeit zügiger und wirk samer unterstützt werden. 
IV) Es gilt, Mechanismen für die Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten und zwischen 
der EU und Drittländern bei der Behandl ung von schutzbedürftigen Personen zu 
fördern. 
V) Die Integration von Personen, denen Schut z gewährt wird, muss erleichtert werden. 
VI) Asylshopping und Sekundärmigration müssen verhindert werden. 
4. OPTIONEN 
4.1. Option A: Status quo 
Die derzeitige Situation in den Mitgliedstaaten würde im geltenden Rechtsrahmen, der nicht 
geändert würde, fortbestehen. Die laufenden Ak tivitäten würden fortgesetzt. Die vorhandenen 
Rechtsinstrumente sollten von allen Mitglied staaten umgesetzt und die Anwendung von der 
Kommission überwacht werden.  
DE 4   DE 4.2. Option B1: Vollständige Harmonisierung der EU-Vorschriften  
Bei dieser Option wäre gewährleistet, da ss das EU-Asylsystem durch eine möglichst 
vollständige Harmonisierung und die Beseitigun g von Mängeln, die durch die Einigung auf 
den kleinsten gemeinsamen Nenner verursach t wurden, zu einem kohärenten, umfassenden 
System weiterentwickelt würde, das höchste Schutzstandards bietet . Dies würde unter 
anderem durch Folgendes erreicht:  
• Festlegung angemessener Aufnahme bedingungen für Asylsuchende 
• Zuerkennung eines angemessenen Maßes an Schutz für schutzbedürftige Personen 
• Einführung eines einheitlichen und wirksamen Asylverfahrens 
• mehr Solidarität und Verantwortung im Verhäl tnis der Mitgliedstaaten zueinander sowie 
zwischen der EU insg esamt und Drittstaaten.  
4.3. Option B2: Weiterentwicklung  der EU-Rechtsvorschriften 
Schwerpunkte dieser Option wä ren die Fortsetzung der Arbe iten mit Blick auf eine 
zunehmende Harmonisierung der nationalen Asyl vorschriften, wobei a llerdings nicht in 
jedem Bereich eine vollständige Harmonisier ung erreicht würde, und die Gewährleistung 
hoher Schutzstandards.  
Bei dieser Option sind folgende Maßnahmen im Bereich Aufnahmebedingungen vorgesehen:  
• Verbesserung der Bestimmungen über di e materiellen Aufnahmebedingungen  
• Erleichterung des Zugangs von Asylbewerbern zum Arbeitsmarkt ohne 
zusätzliche von den Mitgliedsta aten errichtete Hürden  
• Festlegung von Regeln, um willkürliche Gewahrsamnahme zu verhindern 
• klare Feststellung des gesundheit lichen und materiellen Bedarfs von 
hilfsbedürftigen Personen sowie von Personen mit besonderen Bedürfnissen, 
einschließlich der Berücksichtigung ge schlechterspezifischer Aspekte.  
Maßnahmen im Bereich Anerkennung:  
• Einführung zweier einheitlic her Rechtsstellungen: eine  für Flüchtlinge und eine 
für Begünstigte des subsidiären Schutzes 
• Ausweitung der Gemeinschafts vorschriften zum Recht auf 
Familienzusammenführung auf die Begünstigten von subsidiärem Schutz 
• Auslotung von Möglichkeiten zur Einricht ung eines funktionierenden Systems, 
das den Übergang des Schutzes ermöglicht. 
Maßnahme im Zusammenhang mit Verfahren:  
• Festlegung eines einheitlichen Verfahre ns durch Harmonisierung gemeinsamer 
damit verbundener Garantien (Zugang zu Verfahren, Rechtsmittel mit 
aufschiebender Wirkung, Rechtshilfe, Fr ist für Sachentscheidungen in erster 
Instanz, Stärkung der Geschlechtergleic hstellung) für alle Arten nationaler 
Verfahren.  
Wichtigste Maßnahmen im Zusammenhang mit Solidarität und Verantwortung:  
• Stärkung und Klarstellung einiger Vorsch riften der Dublin- und der EURODAC-
Verordnung mit dem Ziel, deren Wirksa mkeit zu erhöhen und sicherzustellen, 
dass sie von den Mitgliedsta aten auch eingehalten und einheitlich angewandt 
DE 5   DE werden (vor allem die humanitäre Kl ausel, die Souverän itätsklausel und die 
Bestimmungen zur Familienzusammenführung), sowie die Möglichkeit, in bestimmten Fällen die Anwendung der Dublin-Bestimmungen auszusetzen 
("Rückkehr einfrieren"), um Mitglieds taaten, deren Asylsysteme zu großen 
Belastungen ausgesetzt sind, zu helfen  
• Umsetzung des Grundsatzes der außerordentlic hen finanziellen Solidarität, die zur 
Unterstützung besonders belasteter M itgliedstaaten praktiz iert werden soll 
• Einrichtung einer Regelung zur freiwi lligen Wiederansiedlung mit dem Ziel, 
Drittstaaten, in denen große Flüchtli ngsgruppen Zuflucht gefunden haben, zu 
unterstützen  
• Annäherung der verschiedenartigen geschützten Zulassungsverfahren der 
Mitgliedstaaten. 
4.4. Option C: Zusammenarbeit und Austau sch empfehlenswerter Verfahren  
Bei dieser Option liegt der Schwerpunkt auf der Intensivierung der praktischen 
Zusammenarbeit, d. h. der einheitlicheren An wendung der geltenden Rechtsinstrumente in 
allen Mitgliedstaaten (um Ab weichungen und dadurch bedingte Unterschiede beim gewährten 
Schutzniveau zu vermeiden). Die praktische Zusammenarbeit wäre auch mit Blick auf die Stärkung der Außendimension der EU-Asylpolit ik von Vorteil. Hierzu würde eine Art 
struktureller und dauerhafter Un terstützung, möglicherweise in  Form einer europäischen 
Unterstützungsagentur vorgesehen, die durch eine Verordnung oder einen Beschluss der EU 
errichtet würde und für alle oder einige der nachstehend genannten Tätigkeitsbereiche 
zuständig wäre: Informationen über Her kunftsländer; Schulung und Kapazitätenaufbau; 
praktische Unterstützung der Mitgliedst aaten; Außendimension; Evaluierung und 
Überwachung.  
4.5. Option D: Globales Rechtsinstrument für den Asylbereich und Schaffung einer 
europäischen Asylbehörde  
• Eine globale Legislativinitiative zum EU-Asylrecht zur Konsolidierung der 
verschiedenen Rechtsinstrumente. Inhaltli ch entspricht diese Option weitestgehend 
Option B1, unter formalen Gesichtspunkten wü rde sie auf die Annahme eines einzigen 
Rechtsinstruments hinauslaufen, in dem alle  Asylvorschriften der EU zusammengefasst 
wären (und das die geltenden Richtlinien und Verordnungen ersetzen würde); d. h. es käme 
gleichzeitig zu einer Harm onisierung und Konsolidierung. 
• Schaffung einer europäischen Asylbehörde, die für die Verwaltung und Koordinierung 
der gemeinsamen EU-Asylpolitik zuständig wäre . Diese Behörde hätte ebenfalls den Status 
einer Agentur, würde aber nicht nur die bei der europäischen Unterstützungsagentur 
genannten Maßnahmen der praktischen Zusamm enarbeit koordinieren, sondern auch die 
für Asylentscheidungen befugten nationalen Verwaltungs- und Justizbehörden ersetzen. 
Die Agentur wäre somit die gemeinsame europäische Schiedsstelle, bei der alle Asylentscheidungen zusammenkommen, und hä tte Entscheidungsbefugnis. Daher ginge 
diese Option am weitesten, um in der ge samten Union die gemeinsame Anwendung der 
EU-Asylvorschriften zu gewährleisten.  
DE 6   DE 5. VERGLEICH  DER  OPTIONEN 
5.1. Vergleich der Bewertungen, Gewichtungsergebnisse  
 
 Option 
A: Status 
Quo Option B1 Option B2 Option C Option D Bevorzugte 
Option 
(B2+C) 
Sicherstellen, dass die 
Asylverfahren allen um 
Schutz nachsuchenden Personen offenstehen, 
sowie rasche und 
effiziente Bearbeitung der Anträge nicht schutzbedürftiger 
Personen  0 √√√ √√√ √√ √√√√  √√√ 
Höhere gemeinsame 
Standards im Bereich des 
internationalen Schutzes gewährleisten  0 √√√√  √√√ √ √√√√√  √√√ 
Die nationalen 
Asylbehörden durch 
Intensivierung der 
praktischen Zusammenarbeit schneller 
und wirksamer 
unterstützen 0 0 0 √√√√  √√√√√  √√√√  
Solidaritätsmechanismen 
zwischen MS und zwischen der EU und 
Drittstaaten fördern, um 
schutzbedürftigen Personen zu helfen  0 √√√(√) √√√ √√ √√√√  √√√ 
Integration von 
Personen, denen Schutz 
gewährt wird, 
erleichtern 0 √√√√  √√√ √√ √√√√  √√√ Relevanz 
Asylshopping und 
Sekundärmigration verhindern 0 √√√ √√√ √ √√√√  √√√ 
      
0 0 √√ √√√ 0 √√(√) Machbarkeit der 
Umsetzung 
 
- im Rahmen des 
geltenden Vertrags 
-im Rahmen des 
Reformvertrags 0 √(√) √√√(√) √√√√  √ √√√√  Machbarkeit 
Finanzielle Machbarkeit 0 -√√√√  -√√(√) - √√ - √√√√  -√√(√) 
Soziale Auswirkungen 
auf Ebene der EU und der MS 0 √√√ √√ √ √√√ √√√ 
Wirtschaftliche 
Auswirkungen auf Ebene der EU und der MS 0 √√ √√ 0( √) √√ √√ 
Auswirkungen für 
Personen, die 
internationalen Schutz 
benötigen 0 √√√ √√√ √√ √√√√√  √√√ Auswirkungen 
Auswirkungen für 
Drittländer 0 √√√ √√ √√ √√√√  √√√ 
Grundrechte 0 √√√√  √√√ √√  
√√√√√   
√√√ 
 
 
DE 7   DE 5.2. Bevorzugte Option 
Die bevorzugte Option ergab si ch hauptsächlich aus dem Verg leich mit den Optionen B1 
(auch in Kombination mit C) und D; es wi rd annähernd dasselbe Maß an positiven 
Auswirkungen erreicht, doch wird  sich die Umsetzung weniger schwierig gestalten und es 
werden geringere finanzielle Aufwendungen und Umsetzungskosten verursacht. Option B1 
bietet eine Reihe von Vorteilen und gleicht in vieler Hinsic ht Option B2, die in einigen 
Bereichen allerdings ein etwas geringeres Maß an Harmonisierung erfordert und deshalb 
bessere Aussichten auf eine erfolgreiche  Umsetzung und Anwendung bietet. Bei Option D 
besteht das größte Problem darin, dass die meis ten Mitgliedstaaten zum jetzigen Zeitpunkt 
nicht mit der Übertragung von H oheitsrechten auf die geplante  europäische Asylbehörde 
einverstanden sein werden.  
Die bevorzugte Option bietet insb esondere folgende Vorteile: 
• Sie trägt wesentlich zur Förderung eines integrierten und umfassenden Konzepts für die 
Asylproblematik bei, das auf höhere gemeinsame Schutzstandards und die Unterstützung 
von Maßnahmen der praktischen Zusammenarbeit abzielt; 
• sie gewährleistet einen besseren Zugang zu Schutz, weil Arbeiten zur Angleichung der 
geschützten Zulassungsverfahre n der Mitgliedstaaten in A ngriff genommen werden und 
die Verfahrensrichtlinie mit de m Ziel größerer Sensibilität fü r den Zugang geändert wird;  
• es werden höhere gemeinsame Standards im Asylbereich festgelegt, und zwar dank 
wirkungsvollerer Maßnahmen bei den Aufnahmebedingungen (z. B. erleichterter Zugang 
zum Arbeitsmarkt und zur Gesundheitsversorgung), Asylverfahren (gemeinsames 
Verfahren mit festen Garantien) und der Anerkennung (d. h. gemeinsame Definition 
zweier Rechtsstellungen für internationalen Schutz); 
• sie fördert die rasche  und wirkungsvolle Unterstützung der nationalen Verwaltungen 
durch stärkere Konvergenz im Beschlussfa ssungsprozess in den Mi tgliedstaaten durch 
Schaffung einer e uropäischen Unterstützungsagentur, die verschiedene Maßnahmen 
koordinieren und überwachen würde; 
• sie begünstigt echte Verantwortung und Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten sowie 
zwischen der EU und Drittstaaten durch Verbesserungen des Dublin-Systems, ein EU-
Programm zur freiwilligen Wiederansiedlung und die Weiterentwicklung von 
Programmen zum Kapazitätenaufbau und  regionalen Schutzprogrammen in 
Drittländern; 
• sie fördert die Integration von geschützten Pers onen, insbesondere jenen, die subsidiären 
Schutz genießen, dadurch, dass die mit diesem  Status verbundenen Rechte ausgeweitet 
werden. 
Auswirkungen der bevorzugten Option: 
• EU-weit werden einheitlichere Bedingungen geschaffen und eine bessere Steuerung und 
Verteilung von Flüchtlingsströmen unter den Mitgliedstaaten ermöglicht, so dass 
geschützte Personen besser in die Gastgeme inschaften integriert werden können; 
• durch den erleichterten Zugang von Asyl bewerbern zum Arbeitsmarkt kann das Angebot 
an illegalen Arbeitskräften geringfügig reduziert und der Bedarf der Arbeitsmärkte an 
weniger wichtigen Qualifikationen etwas besser gedeckt werden; 
• Personen, die internationalen Schutz benötigen, erhalten dadurch besseren Schutz, dass den 
Erfordernissen hilfsbedürftiger Gruppen R echnung getragen wird und Frauen, die bei der 
Antragstellung spezifischen Schwierigkeiten und  Einschränkungen ausgesetzt sein können, 
mit der erforderlichen Sensibilität behandelt werden;  
DE 8   DE • insgesamt große positive Auswirkungen auf Drittstaaten , weil diesen durch das EU-
Programm zur freiwilligen Wiederansiedlung ein Teil des möglichen Asyldrucks 
genommen und ihnen ermöglicht wird, ihre Ka pazitäten zur Steuerung im Asylbereich 
durch Programme für den Kapazitätenaufbau zu steigern; 
• eine Aufwertung der Grundrechte von Asylbe werbern und Begünstigte n internationalen 
Schutzes insofern, als ein Umfeld geschaffen werden soll, das ihnen die Ausübung dieser 
Rechte erlaubt; 
Kosten: Da die bevorzugte Option weni ger verbindlich ausgelegt ist, sind gegenüber einer 
vollständigen Harmonisierung geringere fina nzielle und administrative Kosten zu 
erwarten.  
• Einige Maßnahmen, wie die Ausweitung der Aufnahmebedingungen auf Personen, die 
subsidiären Schutz beantragen, und die brei teren Garantien im Zusammenhang mit 
Verfahren, werden im Vergleich zum gegenwärtige n gemeinsamen europäischen 
Asylsystem  allerdings zwangsläufig höhere finanzielle und administrative Kosten 
verursachen, obwohl sich die finanzie llen Auswirkungen insgesamt dadurch etwas 
verringern könnten, dass As ylbewerber leichter Zugang zum Arbeitsmarkt erhalten 
sollen;  
• die praktische Zusammenarbeit wird zusätzliche Kosten verursachen , weil für die 
verschiedenen Maßnahmen eine angemessene finanzielle Unterstü tzung (d. h. geteilte 
finanzielle Unterstützung für Projekte und Schulungen, Finanzie rung von Programmen 
zum Kapazitätenaufbau in Drittstaaten) erforderlich ist;  
• auch die Verwaltungskosten dürften höher ausfallen , da für die geplanten 
Kooperationsmaßnahmen mehr Personal erforderlich ist. Die europäische 
Unterstützungsagentur dürfte langfristig gesehen dazu beitragen, dass sich der Anstieg 
der Kosten für die nationalen Verwaltungen in Grenzen hält.  
6. ÜBERWACHUNG  UND  BEWERTUNG   
Um die Wirksamkeit der Strategie zu ge währleisten, bedarf es der Überwachung und 
Evaluierung der Umsetzung der bevorzugt en Option. Die Kommission wird für 
Überwachungsmechanismen Sorge tragen und be i der Überwachung eine  wichtige Rolle 
übernehmen. Außerdem wird sie darauf achten,  dass die in ihren Vorschlägen enthaltenen 
Standards für den Grundrechtsschutz im Lauf e des Legislativverfah rens nicht abgebaut 
werden. 
Bei den Indikatoren, mit denen gemessen wird, wie wirksam die bevorzugte Option bei der 
Verwirklichung des Ziels und der dabei erreicht en Fortschritte ist, sind unter anderem 
folgende Aspekte zu berücksichtigen: 
• Zahl der neuen Asylanträge 
• Zahl der Ablehnungen und der positiven  Bescheide über die Gewährung des 
Flüchtlingsstatus oder eine s subsidiären Schutzstatus 
• Zahl von Asylsuchenden im Verhältn is zur Wohnbevölkerung und zum BIP 
• Zahl der Ersuchen und Überstell ungen im Rahmen von Dublin  
• Zahl der durchgeführten regionalen Schutzprogramme und Umfang der dafür 
bereitgestellten Ressourcen 
• Zahl der umgesiedelten Flüc htlinge aus Drittstaaten 
DE 9   DE • Höhe der dem EEF zugewiesenen Finanzressourcen 
• Höhe der für Maßnahmen der praktischen Zu sammenarbeit, einschließlich der Schaffung 
einer europäischen Unte rstützungsagentur zugewiesenen Finanzressourcen.