DE Amtsblatt der Europäischen Union C 314/1

Tätigkeitsbericht des OLAF-Überwachungsausschusses

Juni 2008 – Mai 2009

(2009/C 000/01)

Mitglieder des OLAF-ÜberwachungsausschussesLuis LÓPEZ SANZ-ARANGUEZVorsitzenderStaatsanwalt am Obersten Gerichtshof, SpanienKálmán GYÖRGYIHauptberater des Ministers für Justiz und Strafvollzug,Oberstaatsanwalt a.D., UngarnPeter STRÖMBERGLeiter der Aufsichtsbehörde für öffentliche Wirtschaftsprüfer, SchwedenDiemut R. THEATOEhemaliges Mitglied des Europäischen Parlaments und ehemalige Vorsitzende des Haushaltskontrollausschusses, DeutschlandRosalind WRIGHTVorsitzende des Fraud Advisory Panel, Vereinigtes Königreich

INHALT

VORWORT DES VORSITZENDEN ZUM TÄTIGKEITSBERICHT DES ÜBERWACHUNGSAUSSCHUSSES

EINLEITUNG

I. DIE ARBEITSMETHODEN DES ÜBERWACHUNGSAUSSCHUSSES

I – 1. Sitzungen

I – 2. Berichterstatter

I – 3. Das Sekretariat

II. DIE UNTERSUCHUNGSTÄTIGKEIT DES OLAF

II – 1. Überwachung der Untersuchungstätigkeit des OLAF: Stärkung der Unabhängigkeit des OLAF

II – 1.1. Regelmäßige Überwachung anhand der Informationen, die der Generaldirektor des OLAF dem Überwachungsausschuss übermittelt (Artikel 11 Absatz 7 der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999)

II – 1.1.1. Untersuchungen, die seit mehr als neun Monaten andauern

II – 1.1.2. Empfehlungen an die Organe

II – 1.1.3. Fälle, in denen den nationalen Justizbehörden Informationen übermittelt werden mussten: die Auswirkungen des Urteils des Gerichts erster Instanz in der Rechtssache T-48/05

II – 1.2. Die „de minimis“-Politik des OLAF: minder schwere Verstöße, die in zufrieden stellender Weise von anderen Dienststellen behandelt werden können

II – 1.3. Regelmäßige Überwachung auf Initiative des Überwachungsausschusses gemäß Artikel 11 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999

II – 1.3.1. Planung und strategische Ausrichtung der Untersuchungen

II – 2. Die Verfahrensvorschriften für OLAF-Untersuchungen: das Handbuch der operativen Verfahren des OLAF

II – 3. Organisation der Verwaltung, Haushalt und Personalpolitik für die Untersuchungstätigkeit des OLAF

III. BEZIEHUNGEN ZUM OLAF, ZU DEN ORGANEN DER EU, ZU DEN PARTNERN DES OLAF UND ZU SONSTIGEN BETEILIGTEN

III – 1. Beziehungen zum OLAF

III – 2. Beziehungen zu den Gemeinschaftsorganen, zu den Partnern des OLAF und zu sonstigen Beteiligten

SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN

ANHANG 1 Sitzungskalender

ANHANG 2 Liste der vom Überwachungsausschuss im Zeitraum 1. Juni 2008 bis 31. Mai 2009 angenommenen Stellungnahmen

ANHANG 3 Stellungnahme Nr. 5/2008 zur „de minimis“-Politik des OLAF

ANHANG 4 Stellungnahme Nr. 1/2009 zum jährlichen Managementplan 2009 des OLAF

ANHANG 5 Stellungnahme Nr. 2/2009 zu den Berichten des OLAF über Untersuchungen, die seit mehr als neun Monaten andauern

ANHANG 6 Stellungnahme Nr. 3/2009 zum Haushaltsvorentwurf 2010 des OLAF

VORWORT DES VORSITZENDEN ZUM TÄTIGKEITSBERICHT DES ÜBERWACHUNGSAUSSCHUSSES

Ich freue mich, den zweiten Tätigkeitsbericht des amtierenden Überwachungs-ausschusses des OLAF für den Zeitraum Juni 2008 bis Mai 2009 vorlegen zu können.

Nachdem der Überwachungsausschuss nunmehr seine erste Amtszeit abgeschlossen hat, möchten wir mit der in diesen drei Jahren gewonnen Erfahrung weiterhin entschlossen an der Umsetzung der wichtigen dem Überwachungsausschuss übertragenen Aufgabe der Wahrung der Unabhängigkeit des OLAF arbeiten, um dazu beizutragen, dass sich die Effizienz des OLAF weiter verbessert.

Der Überwachungsausschuss interpretiert seine Aufgabe, die Unabhängigkeit des OLAF zu wahren und zu stärken sowie seinen Generaldirektor bei der Erfüllung seiner Aufgaben zu unterstützen, dahingehend, dass er das OLAF nach Kräften unterstützt und berät, damit das OLAF wirksame Verwaltungsuntersuchungen durchführen kann und dabei völlig unabhängig von ungebührendem Druck und unzulässiger Einflussnahme ist. Je rigoroser und unparteilicher sich das OLAF bei seiner operativen Arbeit zeigt, desto besser wird es sich gegen unberechtigte Kritik von gleich welcher Seite zur Wehr setzen und so seinen Aufgaben in völliger Unabhängigkeit nachkommen können.

Eine Kerntätigkeit des Überwachungsausschusses ist seit jeher die Überwachung („Monitoring“) der Untersuchungstätigkeit des OLAF. Ein Beispiel unserer Arbeit auf diesem Gebiet findet sich in der Stellungnahme Nr. 2/2009 des Überwachungsausschusses zu den Berichten des OLAF über Untersuchungen, die seit mehr als neun Monaten andauern. In dieser Stellungnahme wurden einzelne Untersuchungsberichte gründlich analysiert und bestimmte Mängel der Untersuchungsdurchführung aufgezeigt, die teils Folge bestimmter operativer Aspekte, teils das Ergebnis von Schwächen bei der Planung und der internen Organisation des OLAF sind. Der Überwachungsausschuss hat dem OLAF daher bestimmte Methodikänderungen empfohlen, von denen er sich eine Lösung der Probleme erhofft.

Der Überwachungsausschuss hat wiederholt auf die Notwendigkeit klarer Verfahrensvorschriften hingewiesen, die zum einen als Leitlinien für die Arbeit der Untersuchungsbeauftragten des OLAF herangezogen werden können und die zum anderen den von den Untersuchungen betroffenen Personen zur Kenntnis gebracht werden sollten, damit diese ihre Rechte wahren können. Es ist allseits bekannt, dass das geltende OLAF-Verfahrenshandbuch aus dem Jahr 2005 diese Anforderungen nicht erfüllt. Der Überwachungsausschuss ist in alle Arbeiten, die das OLAF in dieser Amtszeit zur Aktualisierung des Handbuchs durchgeführt hat, eingeweiht gewesen. Diese Arbeiten sind zwar noch nicht abgeschlossen, aber es hat bereits Verbesserungen gegeben, wenngleich es noch ein weiter Weg ist, bis dieser praktische Leitfaden für die Untersuchungsbeauftragten fertig ist.

Die budgetären Einschränkungen, denen sich alle EU-Einrichtungen gegenüber sehen, gelten auch für das OLAF. So sieht sein Haushaltsplan für 2010 keine zusätzlichen Stellen vor, was bedeutet, dass es verstärkter Anstrengungen für eine bessere Planung, Verwaltung und Nutzung der vorhandenen Ressourcen bedarf. Der Überwachungsausschuss hat das OLAF zum wiederholten Male gedrängt, sein Personal mehrheitlich seiner Kerntätigkeit (sprich: der operativen Untersuchungsarbeit) zuzuweisen.

Im Berichtszeitraum hat es im Haushaltskontrollausschuss des Europäischen Parlaments (COCOBU) eine intensive Debatte über die Neufassung der Rechtsgrundlage des OLAF, die Verordnung (EG) Nr. 1073/1999, gegeben, die schließlich in die Annahme einer Entschließung des Europäischen Parlaments vom 18. Dezember 2008 über den Ansatz des Rates für die Änderung dieser Verordnung mündete. Der Überwachungsausschuss hat sich in dem Bewusstsein um die Bedeutung dieser Neufassung aktiv und konstruktiv in die Debatte einzubringen versucht, indem er im COCOBU Vorschläge unterbreitet hat, wie die Leitung des Überwachungsausschusses in der neuen Verordnung geregelt werden könnte.

Der Überwachungsausschuss hat zudem wiederholt unterstrichen, dass an der regelmäßigen Untersuchungsüberwachung festgehalten werden sollte, da sie die beste Methode für die Wahrung der Unabhängigkeit des OLAF ist.

Der Überwachungsausschuss begrüßt, dass das OLAF Maßnahmen zur Umsetzung zahlreicher Empfehlungen des Überwachungsausschusses ergriffen hat. Fortschritte sind insbesondere bei der Umsetzung der „de minimis“-Politik zu erkennen. Gleichwohl sind bestimmte problematische Aspekte der Untersuchungen (insbesondere die Untersuchungsdauer, -kontrollsysteme und –aufsicht) noch immer nicht gelöst.

In diesem Jahr feiert das OLAF zudem sein zehnjähriges Bestehen. Dies bietet einen willkommenen Anlass, rückblickend zu betrachten, wie das OLAF im Laufe der Jahre seine Rolle erfüllt hat, die darin besteht, durch unabhängige Untersuchungen gegen Betrug, Korruption und sonstige rechtswidrige Handlungen, die gegen die finanziellen Interessen der Gemeinschaft gerichtet sind, vorzugehen, und wie das OLAF künftig vorzugehen gedenkt.

Das OLAF kann auf die außerordentliche Erfahrung aus 10 Jahren interner und externer Untersuchungstätigkeit zurückblicken, die auch immer eine internationale Dimension besitzt. Das OLAF gewinnt zunehmend an Bedeutung und Ansehen. Es muss seine bisherigen Erfolge und seine Erfahrung dafür nutzen, dass es ein Schlüsselfaktor der EU-weiten Bekämpfung von Betrug und Korruption bleibt. Der Überwachungsausschuss ist zudem der Meinung, dass das OLAF eine wichtige Rolle bei der im Vertrag von Lissabon vorgesehenen Schaffung einer Europäischen Staatsanwaltschaft spielen muss.

Der Überwachungsausschuss möchte das OLAF auch weiterhin bei der Verbesserung seiner Arbeitsqualität und bei der Wahrung seiner Unabhängigkeit unterstützen.

Abschließend möchte ich dem Sekretariat des Überwachungsausschusses herzlich für die im Berichtszeitraum geleistete Arbeit danken.

EINLEITUNG

Der OLAF-Überwachungsausschuss wurde eingesetzt, um die Unabhängigkeit des OLAF zu wahren und zu stärken und um den Generaldirektor des OLAF bei der Erfüllung seiner Aufgaben zu unterstützen. Der Überwachungsausschuss gibt gegenüber dem Generaldirektor des OLAF Stellungnahmen ab und erstattet den Organen alljährlich Bericht über seine Tätigkeiten. Dieser dritte Jahresbericht bezieht sich auf die Tätigkeiten des Überwachungsausschusses im Zeitraum Juni 2008 bis Mai 2009.

Der Überwachungsausschuss hat in seinem zweiten Jahresbericht die Notwendigkeit hervorgehoben, dass das OLAF die übermäßig lange Dauer einiger Untersuchungen vermindern sowie klare Untersuchungsverfahren einführen und Fristen und interne Kontrollverfahren festlegen sollte, um Interessenkonflikte bei laufenden Untersuchungen zu vermeiden. Ferner regte der Ausschuss an, dass die Mitarbeiter des Referats „Rechtsberatung“ frühzeitig umfassend in die Untersuchungen eingebunden werden sollten, damit die Verjährungsfristen nicht überschritten werden und sichergestellt ist, dass die gesammelten Beweise von den zuständigen nationalen Behörden genutzt werden können.

Der Jahresbericht wurde unter dem französischen Ratsvorsitz mit Kommissionsvizepräsident Siim Kallas, der Generalsekretärin der Kommission Catherine Day, dem Haushaltskontrollausschuss des Europäischen Parlaments (COCOBU) und der Ratsgruppe „Betrugsbekämpfung“ erörtert. Der Überwachungsausschuss bedankt sich für die positiven Rückmeldungen und die Unterstützung für den Bericht. OLAF-Generaldirektor Franz-Hermann Brüner hat den konstruktiven Ansatz des Überwachungsausschusses begrüßt und mitgeteilt, dass die meisten Empfehlungen aus den Stellungnahmen des Überwachungsausschusses bereits umgesetzt worden sind oder zur Zeit an ihrer Umsetzung gearbeitet wird.

Im Berichtszeitraum hatte Luis López Sanz-Aranguez den Vorsitz des Überwachungsausschusses inne.

I. DIE ARBEITSMETHODEN DES ÜBERWACHUNGSAUSSCHUSSES

I – 1. Sitzungen

Der Überwachungsausschuss hat zehn Plenarsitzungen in Brüssel abgehalten (1). Die Sitzungen des Ausschusses sind nicht öffentlich, und sämtliche zugehörigen Dokumente unterliegen der Vertraulichkeit. Die Protokolle der Sitzungen werden jedoch dem OLAF und den Generalsekretariaten des Europäischen Parlaments, des Rats und der Kommission aus Gründen der Transparenz und zur regelmäßigen Unterrichtung über die Tätigkeit des Ausschusses zur Verfügung gestellt.

Wie im vorangegangenen Berichtszeitraum hat der Überwachungsausschuss den Generaldirektor des OLAF und einige Mitarbeiter des Amts zu seinen Sitzungen eingeladen, um Themen im Zusammenhang mit der Tätigkeit des Ausschusses zu erörtern und um für die Tätigkeit des Ausschusses sachdienliche Informationen mit dem OLAF auszutauschen. Mehrfach nahmen auf Einladung des Überwachungsausschusses auch Vertreter von Partnern des OLAF bzw. des Überwachungsausschusses an Ausschusssitzungen teil.

I – 2. Berichterstatter

Die an den Generaldirektor des OLAF gerichteten Stellungnahmen des Überwachungsausschusses wurden jeweils einstimmig von den Ausschussmitgliedern angenommen, und es wurden erneut Berichterstatter (2) berufen, um eine effizientere Vor- und Nachbereitung spezifischer Interessenspunkte des Überwachungsausschusses zu gewährleisten. Zu diesem Zweck wird jeweils ein Ausschussmitglied zum Berichterstatter für einen spezifischen Arbeitsbereich des Überwachungsausschusses (z.B. die Analyse der Berichte über die seit mehr als neun Monaten laufenden Untersuchungen, die Umsetzung der „de minimis“-Politik, der Haushaltsplan des OLAF oder das OLAF-Handbuch) ernannt. Berichterstatter entwerfen in Zusammenarbeit mit dem Sekretariat des Überwachungsausschusses Stellungnahmen zu den ihnen zugewiesenen Themenbereichen und legen den Entwurf dem Überwachungsausschuss zur Erörterung und Annahme vor.

I – 3. Das Sekretariat

Die Aufgaben des Sekretariats des Überwachungsausschusses sind in der Geschäftsordnung des Überwachungsausschusses (3) festgelegt; hiernach spielt das Sekretariat eine entscheidende Rolle dabei, den Ausschuss bei der Wahrnehmung aller ihm übertragenen Aufgaben zu unterstützen und sicherzustellen, dass der Ausschuss sein rechtliches Mandat in voller Unabhängigkeit ausüben kann.

Im Berichtszeitraum ersuchte der Überwachungsausschuss um die Ausschreibung der im Juli frei werdenden Stelle seines Sekretariatsleiters auf Direktorenebene, um die Unabhängigkeit des Auswahlverfahrens sicherzustellen. Nach mehreren Diskussionen mit Vizepräsident Siim Kallas wurde die Stelle schließlich auf Referatsleiterebene ausgeschrieben, wobei vorgesehen wurde, dass der Sekretariatsleiter dem Vorsitzenden des Überwachungsausschusses berichtet und diesem gegenüber verantwortlich ist.

Zudem soll durch die Bestimmung, dass Ernennungen von Mitgliedern des Überwachungsausschusses nur in Absprache mit dem Überwachungsausschuss vorgenommen werden dürfen, die völlige Unabhängigkeit des Überwachungsausschusses bei der Erfüllung seiner Amtspflichten sichergestellt werden (4). Die erforderliche Mitwirkung des Überwachungsausschusses beim Einstellungsverfahren zur Besetzung dieses wichtigen Postens ist von Seiten des OLAF und der Kommission akzeptiert worden.

Infolge eines Urteils des Gerichts erster Instanz (5) wird sich die Überwachungsfunktion des Überwachungsausschusses ausweiten, was sich auch in der personellen Ausstattung seines Sekretariats im Jahr 2010 wird niederschlagen müssen. Da das neue Verfahren noch nicht eingeführt worden ist, sieht sich der Überwachungsausschuss derzeit noch außer Stande, den genauen zusätzlichen Personalbedarf zu beziffern, wird dies jedoch Anfang 2010 tun.

Der Überwachungsausschuss nimmt zur Kenntnis, dass das Statut der Europäischen Kommission und insbesondere seine geltenden Bestimmungen über das Beurteilungs- und Beförderungsverfahren es derzeit nicht zulassen, dass die Mitglieder des Überwachungsausschusses die Leistung ihres Sekretariatspersonals beurteilen. Er hält es gleichwohl für unbefriedigend, dass die jährliche Beurteilung der Leistung seiner Sekretariatsmitarbeiter letztendlich vom Generaldirektor des OLAF vorgenommen wird und der Überwachungsausschuss – abgesehen von dem Umstand, dass ihm das Sekretariat direkt unterstellt ist - in diese Beurteilung überhaupt nicht eingebunden ist.

II. DIE UNTERSUCHUNGSTÄTIGKEIT DES OLAF

II – 1. Überwachung der Untersuchungstätigkeit des OLAF: Stärkung der Unabhängigkeit des OLAF

Kernaufgabe des Überwachungsausschusses ist die Überwachung der Untersuchungstätigkeit des OLAF, damit die Unabhängigkeit des OLAF gewahrt bleibt.

Der Überwachungsausschuss hat das Thema Unabhängigkeit unter Berücksichtigung der ihm übertragenen Rolle in einem breiten Kontext untersucht. Ihm ist bewusst, dass bei der Einleitung, bei der Durchführung und beim Abschluss der Untersuchungen die Gefahr einer ungebührlichen Einflussnahme aus gleich welcher Quelle besteht. Denkbar ist eine solche Einflussnahme von Regierungen, Organen, Einrichtungen, Ämtern und Agenturen sowie von Einzelpersonen oder juristischen Personen ebenso wie von externen Quellen. Außerdem bestehen subtilere Formen der Druckausübung, die der Unabhängigkeit des OLAF bei der Durchführung seiner Untersuchungen abträglich sein könnten, beispielsweise

— Versuche von Organen, Einrichtungen, Ämtern, Agenturen oder sonstigen Organisationen, das OLAF an der Einleitung bzw. Durchführung einer Untersuchung zu hindern,

— das Unterlassen oder Hinauszögern der Übermittlung von Beweisen oder Unterlagen an das OLAF, um die Untersuchung des OLAF zu behindern,

— die unangemessene Beschränkung der OLAF-eigenen finanziellen oder personellen Ressourcen (beispielsweise durch Beschränkung der Stellenzahl oder der Führungsposten).

Nur die kontinuierliche Untersuchung einer repräsentativen Auswahl der verschiedenen Fallarten nebst Erörterung dieser Fälle mit den Untersuchungsbeauftragten, den Untersuchungsleitern und den Direktoren des OLAF macht es möglich, ungebührende, potenziell der Unabhängigkeit des OLAF abträgliche Einflussnahme auf das OLAF zu erkennen.

Zu diesem Zweck sind mit dem OLAF Gespräche über die Einführung eines Moduls des OLAF-internen Fallverwaltungssystems (Case Management System, CMS) geführt worden, das dem Überwachungsausschuss und seinem Sekretariat den Zugriff auf eine lange Liste einschlägiger Fallakten ermöglichen würde. Ein solcher Aktenzugang des Überwachungsausschusses und seines Sekretariats hätte gleichwohl eine Reihe von Implikationen im Hinblick auf den Schutz personenbezogener Daten, die derzeit mit dem Europäischen Datenschutzbeauftragten und dem Juristischen Dienst der Kommission erörtert werden.

Nach Artikel 22a des Statuts hat jeder Beamte, der in Ausübung oder anlässlich der Ausübung seines Dienstes Kenntnis von Tatsachen erhält, die die Möglichkeit rechtswidriger Handlungen zum Nachteil der Interessen der Gemeinschaften oder Verhaltensweisen im Zusammenhang mit der Ausübung dienstlicher Pflichten, die eine schwerwiegende Verletzung der Dienstpflichten der Beamten der Gemeinschaften darstellen können, vermuten lassen, unverzüglich seinen unmittelbaren Vorgesetzen, das Generalsekretariat oder das OLAF in Kenntnis zu setzen (6).

Der Generaldirektor des OLAF hat die OLAF-Mitarbeiter in Absprache mit dem OLAF-Überwachungsausschuss über die ihnen offen stehende zusätzliche Möglichkeit in Kenntnis gesetzt, ihnen zur Kenntnis gelangte faktische Hinweise auf bzw. Beweise für mögliche illegale Handlungen bzw. schwere Verstöße gegen die Berufspflichten im OLAF dem Überwachungsausschuss zu melden (7). Im Berichtszeitraum gingen beim Überwachungsausschuss keine derartigen Meldungen ein.

Bei der Überwachung der Neunmonatsberichte hat der Überwachungsausschuss keine konkreten Gefahren für die Unabhängigkeit des OLAF festgestellt.

II – 1.1. Regelmäßige Überwachung anhand der Informationen, die der Generaldirektor des OLAF dem Überwachungsausschuss übermittelt (Artikel 11 Absatz 7 der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999)

II – 1.1.1. Untersuchungen, die seit mehr als neun Monaten andauern

Der Generaldirektor des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF) legt dem Überwachungsausschuss monatlich einen Bericht vor, der eine Zusammenfassung aller Untersuchungen, die seit mehr als neun Monaten laufen (nachstehend „Neunmonatsberichte“), umfasst. Die „Neunmonatsberichte“ enthalten die Gründe für den Nichtabschluss der Untersuchungen und einen voraussichtlichen Zeitplan für den Abschluss jedes Falls.

Der Überwachungsausschuss gab eine Stellungnahme (8) ab, die sich auf die Prüfung von 275 „Neunmonatsberichten“ (von 424 „aktiven“ Fällen) im Zeitraum Januar 2007 bis Dezember 2008 und von 115 (vor dem jeweiligen Beschluss über die etwaige Untersuchungseinleitung vorgenommenen) „Bewertungen erster Informationen“ aus den einzelnen „Neunmonatsberichten“, die das OLAF dem Überwachungsausschuss von März bis Dezember 2008 übermittelt hatte, stützte. Diese Bewertungen enthielten auch „erste Arbeitsplanvorschläge“.

Der Überwachungsausschuss wollte mit dieser Analyse klären, ob der hohe Prozentsatz der über einen „Neunmonatszeitraum“ laufenden Untersuchungen (über 78 % im Dezember 2008) auf objektive und unvermeidbare Gründe zurückzuführen war. Der Überwachungsausschuss kann die Länge der Untersuchungen des OLAF zwecks Ausschluss äußerer Einflüsse oder parteiischer Entscheidungen nur kontrollieren, wenn ihm objektive und nachprüfbare Gründe für die Verzögerungen genannt werden. Besondere Beachtung schenkte er der Frage, welches jeweils die voraussichtlich notwendige Frist für den Abschluss der Untersuchung war und ob die jeweilige Untersuchung kontinuierlich während eines den Umständen und der Komplexität des betreffenden Falls angemessenen Zeitraums durchgeführt wurde (9).

Es wurde eine Analyse durchgeführt, und die Berichte wurden nach den verschiedenen Tätigkeitsarten des OLAF aufgesplittet. Eine wichtige, bei zahlreichen verschiedenen Fällen festgestellte Tatsache war, dass der Grund, der in den Berichten für den Umstand, dass die Untersuchung schon länger als neun Monate lief, angeführt wurde, oftmals in keinem Zusammenhang mit den in der Untersuchungsakte oder im Bericht selbst genannten Umständen stand. In vielen Fällen sind mithin die als Ursache für die Verzögerung angeführten Gründe nicht stimmig und können das OLAF zu falschen Schlussfolgerungen verleiten. Die Angabe falscher Gründe für Verzögerungen kann zudem den vom OLAF unternommenen Anstrengungen zur Sicherstellung, dass den Fällen ausreichende personelle und finanzielle Ressourcen zugeteilt werden, schaden, allgemein einer wirksamen Untersuchungsleitung im Wege stehen und letztendlich auch die ordnungsgemäße Prüfung der Frage, ob der hohe prozentuale Anteil der Untersuchungsverzögerungen gerechtfertigt ist, behindern.

Zudem wurde festgestellt, dass sowohl Referatsleiter als auch Direktoren häufig Untersuchungsberichte gegengezeichnet hatten, in denen irreführende Gründe für den Nichtabschluss angegeben waren. Dies deutet darauf hin, dass die Aufsicht über die tagtägliche Untersuchungsleitung und die entsprechenden Kontrollen inadäquat sind.

Der Überwachungsausschuss stellte ferner fest, dass keine spezifischen objektiven und nachprüfbaren Verzögerungsgründe angegeben wurden, und er empfahl daher, den gesamten Prozess der nach neun Monaten erfolgenden Berichterstattung zu überarbeiten, damit er die tatsächlichen Gründe für die Verzögerungen würdigen kann. Wie dies im Einzelnen vorgenommen werden könnte, wurde vom Überwachungsausschuss ausführlich dargelegt (10).

Der Überwachungsausschuss stellte bei den „Neunmonatsberichten“ aufgrund der häufig fehlenden Bezugnahme auf die voraussichtlich für den Abschluss einer Untersuchung erforderlichen Frist ein ernst zu nehmendes Qualitätsproblem fest. Die Angabe der voraussichtlich für den Abschluss einer Untersuchung erforderlichen Frist ist nicht nur eine rechtlich vorgeschriebene Pflicht des OLAF gegenüber dem Überwachungsausschuss, sondern auch ein wesentliches Hilfsmittel für die Verwaltung der Untersuchungen und zur Vermeidung der negativen Folgen einer exzessiven Untersuchungsdauer. Der Überwachungsausschuss wiederholt daher seine Empfehlung aus früheren Stellungnahmen, die „Neunmonatsberichte“ als Hilfsmittel für eine effiziente Untersuchungsverwaltung zu nutzen.

Schlüssel für eine erfolgreiche und optimal fokussierte Untersuchung ist eine gute Untersuchungsplanung. Der Überwachungsausschuss hat daher dem OLAF empfohlen, ein System zu entwickeln, das detaillierte Untersuchungspläne für alle laufenden Untersuchungen umfasst. Das OLAF hat diesen Vorschlag begrüßt; allerdings erwartet der Überwachungsausschuss noch seinen schriftlichen Vorschlag für konkrete Maßnahmen.

II – 1.1.2. Empfehlungen an die Organe

Der Generaldirektor des OLAF ist verpflichtet, den Überwachungsausschuss von Fällen in Kenntnis zu setzen, in denen ein Organ, eine Einrichtung, ein Amt oder eine Agentur den vom OLAF abgegebenen Empfehlungen nicht Folge geleistet hat (11). Im Berichtszeitraum wurden dem Ausschuss keine derartigen Fälle gemeldet.

II – 1.1.3. Fälle, in denen den nationalen Justizbehörden Informationen übermittelt werden mussten: die Auswirkungen des Urteils des Gerichts erster Instanz in der Rechtssache T-48/05

Im Berichtszeitraum hat der Überwachungsausschuss 36 Untersuchungsberichte geprüft, die ihm das OLAF übermittelt hat und an die nationalen Justizbehörden weitergeleitet werden müssen. Derartige Berichte werden regelmäßig in den Sitzungen des Überwachungsausschusses von Mitarbeitern des OLAF-Referats „Rechtsberatung“ vorgestellt.

Der Überwachungsausschuss unterzieht diese Berichte einer ersten Analyse, um den jeweiligen Sachverhalt mit den OLAF-Vertretern erörtern sowie die Zweckmäßigkeit der Untersuchung und die sich aus ihr ergebenden verfahrensrechtlichen Fragen würdigen zu können. Der Überwachungsausschuss achtet dabei besonders auf die Qualität des Berichts, um Fälle erkennen zu können, die möglicherweise von den nationalen Behörden wegen etwaiger Verjährungsfristen, offensichtlich mangelnder Beweise oder aus sonstigen Gründen nicht weiterverfolgt werden können. So hat der Überwachungsausschuss in der Vergangenheit bereits mehrere Fälle ermittelt, in denen die Verjährungsfristen ein Problem darstellten. Im Berichtszeitraum gab es gleichwohl erheblich weniger Fälle, in denen die Verjährungsfristen eine Weiterbearbeitung durch die nationalen Behörden verhindert hätten. Der Überwachungsausschuss stellt zudem eine Qualitätsverbesserung bei den in den Berichten enthaltenen Informationen fest, insbesondere bei der Analyse der vermuteten Straftaten und der geltenden nationalen Rechtsvorschriften in dem Mitgliedstaat, an den der Bericht übermittelt wird.

Bedenken hat allerdings im Berichtszeitraum beim Überwachungsausschuss die Tatsache ausgelöst, dass die Rolle der Richter und Staatsanwälte im OLAF-Referat „Rechtsberatung“ an Bedeutung zu verlieren scheint. Diese Mitarbeiter haben als Hauptansprechpartner der nationalen Justizbehörden eine einzigartige und wertvolle Funktion im OLAF inne und tragen dafür Sorge, dass die Beweisunterlagen, die in den an die nationalen Justizbehörden übermittelten Fallakten enthalten sind, in Übereinstimmung mit den landesspezifischen Rechtsvorschriften stehen.

Der Überwachungsausschuss drängt das OLAF daher, die Möglichkeiten, die der Einsatz dieser Mitarbeiter in diesen Bereichen eröffnet, bereits in einem frühen Stadium der Untersuchung in vollem Umfang zu nutzen. Diese Mitarbeiter sollten ferner prüfen, ob gegen die Grundrechte der Betroffenen verstoßen wurde, und sie sollten zudem von den Untersuchungsbeauftragten bei etwaigen Fragen in Bezug auf diese Grundrechte zu Rate gezogen werden. Entsprechende Bestimmungen sollten, wie schon zuvor, auch im neuen operativen Handbuch des OLAF klar und deutlich festgelegt werden.

Die Auswirkungen unlängst ergangener Gerichtsentscheide

In vielen Fällen wurden die Untersuchungsberichte vom Überwachungsausschuss erst geprüft, nachdem die Fallakten bereits an die nationalen Justizbehörden übermittelt worden waren.

Das Gericht erster Instanz hat unlängst entschieden, dass die Nichtunterrichtung des Überwachungsausschusses vor der Übermittlung des Untersuchungsberichts an nationale Justizbehörden einen Verstoß gegen Artikel 11 Absatz 7 der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 darstellt (12). Das Gericht legt weiters fest, dass der Überwachungsausschuss zwecks Wahrung der Grundrechte der Betroffenen vor dieser Übermittlung zu konsultieren ist.

Letzteres schien dem Überwachungsausschuss jedoch im Prinzip über seine Zuständigkeiten nach der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 hinauszugehen und löste beim Überwachungsausschuss zudem Bedenken wegen der Folgen dieser Entscheidung aus. Diese Bedenken betrafen u.a. die rechtliche Pflicht des Überwachungsausschusses, nicht in laufende Untersuchungen des OLAF einzugreifen, die Unverbindlichkeit seiner Stellungnahmen, die nicht vorhandene Befugnis des Überwachungsausschusses, die der alleinigen Verantwortlichkeit des OLAF unterliegende Übermittlung von Untersuchungsberichten an nationale Justizbehörden zu verhindern, und die Notwendigkeit, bei jedem Fall sämtliche Fallunterlagen zu prüfen, was das arbeitsmäßig bereits stark belastete Ausschusssekretariat noch weiter belasten würde. Aus all diesen Gründen empfahl der Überwachungsausschuss der Kommission, gegen die Entscheidung des Gerichts erster Instanz Einspruch einzulegen (13). Die Kommission entschied jedoch, das Urteil nicht anzufechten.

Angesichts dieser Umstände entschloss sich der Überwachungsausschuss, zwecks Umsetzung des Urteils neue Praktiken für die Zusammenarbeit mit dem OLAF einzuführen. Die Wahrung der Grundrechte während der Untersuchungen ist eine fortwährende Pflicht des Überwachungsausschusses. Zu dem Zeitpunkt, zu dem ein Fall dem Überwachungsausschuss mitgeteilt wird, prüft dieser lediglich rückblickend, ob die Grundrechte gewahrt wurden. Fallspezifische Stellungnahmen des Überwachungsausschusses zu diesem Zeitpunkt hätten keinen praktischen Wert.

Das OLAF beabsichtigt, Untersuchungsberichte dem Überwachungsausschuss fünf Werktage vor der Übermittlung an nationale Justizbehörden vorzulegen. Der Überwachungsausschuss schlägt vor, dass er das OLAF in jedem Einzelfall ersucht, ihm einen Bericht vorzulegen, in dem dargelegt wird, wie die Grundrechte gewahrt und die Verfahrensgarantien eingehalten wurden. In Fällen, in denen es Bedenken in Bezug auf die Einhaltung der Grundrechte und der Verfahrensgarantien zu geben scheint, könnte der Überwachungsausschuss sodann um Zugriff auf die gesamte Fallakte ersuchen.

Der Überwachungsausschuss möchte diesbezüglich über alle sich auf die Grundrechte und die Verfahrensgarantien beziehenden Beschwerden von Betroffenen in Kenntnis gesetzt werden, die das OLAF erhalten bzw. geprüft hat. Damit meint der Überwachungsausschuss sämtliche Fälle – nicht nur die an nationale Justizbehörden übermittelten Fälle, in denen beim OLAF eine Beschwerde wegen eines vermeintlichen Verstoßes gegen Grundrechte oder Verfahrensgarantien eingegangen ist.

Das Gericht für den öffentlichen Dienst der Europäischen Union (14) und der Europäische Bürgerbeauftragte (15) haben unlängst zudem die Notwendigkeit unterstrichen, dass das OLAF auf die erforderliche Einhaltung der Verfahrensrechte der Betroffenen achten muss.

II – 1.2. Die „de minimis“-Politik des OLAF: minder schwere Verstöße, die in zufrieden stellender Weise von anderen Dienststellen behandelt werden können

Der Überwachungsausschuss hat die „de minimis“-Politik des OLAF im Zusammenhang mit der Frage geprüft, wie das OLAF die Notwendigkeit, auch minder schweren Unregelmäßigkeiten nachzugehen, mit dem Ziel einer optimalen Nutzung seiner begrenzten Ressourcen vereinbart. Dabei hat der Überwachungsausschuss insbesondere in Erfahrung zu bringen versucht, ob die derzeit praktizierte „de minimis“-Politik effizient und wirksam ist und den aktuellen Anforderungen des OLAF entspricht.

Bei der Prüfung einer Auswahl von 45 Fällen mit einem Schadensvolumen von jeweils unter 50 000 EUR (16) stellte der Überwachungsausschuss Folgendes fest:

— Das aktuelle Handbuch der operativen Verfahren enthält keine genauen „de minimis“-Kriterien für die Auswahl und Bearbeitung von „de minimis“-Fällen in den unter die operativen Maßnahmen des OLAF fallenden Bereichen.

— Die Ressourcenzuweisung bei internen „de minimis“-Untersuchungen entspricht keiner optimalen Ressourcenverwendung. Es ist daher erforderlich, die Rolle des OLAF bei der Umsetzung der Nulltoleranzpolitik bei internen Untersuchungen zu definieren, festzulegen, wie eingehende Hinweise behandelt werden sollen und eingehende Informationen über minder schwere Verstöße und/oder Verstöße mit geringem Schadensvolumen an andere Kommissionsdienststellen weiterzuleiten, anstatt eine OLAF-eigene Untersuchung einzuleiten. Das OLAF ist nicht in der Lage, sämtlichen eingehenden Informationen nachzugehen und sollte sich diese Arbeit daher in den Fällen, in denen es angebracht ist, mit anderen Kommissionsdienststellen teilen.

— Die Kommission hat zwar eine Politik der „Nulltoleranz“ angenommen, aber diese verpflichtet das OLAF nicht zur Untersuchung minder schwerer Verstöße (und insbesondere nicht bei internen Fällen), solange diese Untersuchungen von anderen Dienststellen durchgeführt werden können. In Zukunft wird das OLAF nicht unbedingt mehr in der Lage sein, allen eingehenden Hinweisen nachzugehen – selbst wenn die betreffenden Sachverhalte in seine rechtliche Zuständigkeit fallen.

— Für bestimmte Bereiche der externen Untersuchungstätigkeit des OLAF (Unterstützung, Überwachung und Koordinierung) ist im jährlichen Managementplan zwar eine „de minimis“-Politik festgelegt worden, doch diese besteht großenteils nur theoretisch und müsste näher ausgeführt, durchdacht und wirksam umgesetzt werden.

Im April 2009 hat der Überwachungsausschuss die „de minimis“-Politik mit der OLAF-Leitung erörtert und mit Freude festgestellt, dass allgemeine Einigkeit darüber besteht, dass es in sämtlichen Untersuchungsbereichen dringend einer effizienteren und wirksameren „de minimis“-Politik bedarf. Der Überwachungsausschuss begrüßt zudem, dass die Zusammenarbeit zwischen der OLAF-Direktion A („Untersuchungen und operative Maßnahmen“) und dem Untersuchungs- und Disziplinaramt der Kommission (IDOC) ausgeweitet wurde, um die Arbeitsaufteilung unter diesen beiden Stellen besser zu klären, und dass klare Mindestschadensbeträge für die Einleitung externer Untersuchungen (in den Bereich Zoll und Landwirtschaft, Programm „SAPARD“ und Strukturfonds) festgelegt worden sind.

Da den Ressourcen, auf die das OLAF für die von ihm durchzuführenden Untersuchungen zurückgreifen kann, enge Grenzen gesetzt sind und das OLAF zur Durchführung von Untersuchungen über schwere Betrugsdelikte und Unregelmäßigkeiten verpflichtet ist, möchte der Überwachungsausschuss das OLAF ermutigen, nach einer Möglichkeit zu suchen, wie sich das OLAF auf die komplexeren und schwerer wiegenden Fälle konzentrieren könnte, um einen optimalen Nutzen für die Gemeinschaft zu bewirken.

II – 1.3. Regelmäßige Überwachung auf Initiative des Überwachungsausschusses gemäß Artikel 11 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999

II – 1.3.1. Planung und strategische Ausrichtung der Untersuchungen

Der Überwachungsausschuss hat im Berichtszeitraum zu prüfen begonnen, wie Informationen in den für Untersuchungen und sonstige operative Maßnahmen zuständigen Referaten ausgewertet werden, wie dort die der etwaigen Untersuchungseinleitung vorgeschaltete „Bewertung der Anfangshinweise“ vorgenommen wird und wie die „abschließenden Untersuchungsberichte“ erstellt werden. Er hat zu diesem Zweck mehrere nützliche Gespräche mit den zuständigen OLAF-Mitarbeitern und -Leitern aus den OLAF-Direktionen A und B geführt. Beeindruckt war der Überwachungsausschuss dabei insbesondere von der Effizienz und Professionalität, mit der die Untersuchungen in der Direktion B durchgeführt wurden (was auch für eine Reihe von Untersuchungen in der Direktion A galt). Der Überwachungsausschuss begrüßt, dass nach einer langen Zeit der Ungewissheit endlich ein neuer Direktor der Direktion A („Untersuchungen und sonstige operative Maßnahmen I“) ernannt worden ist. Der Überwachungsausschuss hofft, dass sich dies langfristig in einer besseren Verwaltung und Steuerung der von dieser Direktion durchgeführten Untersuchungen niederschlagen wird.

Der Überwachungsausschuss hat im Berichtszeitraum ca. 40 „Bewertungen von Anfangshinweisen“ und die betreffenden „abschließenden Untersuchungsberichte“ analysiert. Besonders gründlich prüfte er dabei die Gründe, aus denen die Untersuchungen eingeleitet wurden, die finanziellen Auswirkungen und die Frage, ob ein zeitlicher Rahmen für die jeweilige Untersuchung vorgegeben wurde. Die Prüfung der Untersuchungsplanung und der strategischen Ausrichtung der Untersuchungen ist ein wesentlicher Bestandteil der vom Überwachungsausschuss geleisteten Untersuchungsüberwachung, bei der geprüft werden soll, ob bei der Untersuchung die Unabhängigkeit, die Unparteilichkeit und die Rechtmäßigkeit gewahrt wurde.

Der Überwachungsausschuss begrüßt, dass derzeit Maßnahmen zur Verbesserung der Untersuchungsleitung laufen.

Der Überwachungsausschuss hat ferner den jährlichen Managementplan des OLAF analysiert. Die in diesem Plan genannten vorrangigen operativen Ziele sind nach wie vor theoretischer Natur, und bei der bisherigen Überwachung hat sich gezeigt, dass diese Prioritäten in der Praxis bei der Entscheidung über eine etwaige Untersuchungseinleitung offenbar nicht berücksichtigt werden. Das OLAF macht keinen bzw. nur einen geringen Unterschied zwischen Untersuchungen und anderen Fallarten (wie der Unterstützung in Strafsachen und Koordinierungsfälle) und behandelt alle Fälle gleich, obwohl das OLAF auf diesen Gebieten doch sehr unterschiedliche Rollen spielt.

Dieser Umstand und die Tatsache, dass die Bewertung eingehender Beschwerden und Hinweise von denselben Teams vorgenommen wird, die hinterher die betreffenden Untersuchungen durchführen, erschweren die Bewältigung des stetig zunehmenden Hinweisaufkommens erheblich und verhindern eine effiziente Aufgabenzuweisung. Nach dem Dafürhalten des Überwachungsausschusses sollten die Maßnahmen, die die OLAF-Leitung auf dem Gebiet der Untersuchungseinleitung bisher ergriffen hat, präzisiert werden.

Die angegebenen Untersuchungsziele sind nach wie vor vage, was sich negativ auf den Untersuchungsfortschritt, den zeitlichen Rahmen der Untersuchungen und die Ressourcenverwendung auswirkt. Der Überwachungsausschuss empfiehlt, für sämtliche Untersuchungsphasen (einschließlich Bewertungen und Follow-up) Zeitrahmen bzw. Fristen zu vereinbaren oder festzulegen und das auf maßgeblichen Leistungsindikatoren aufbauende System für die Ergebnisbewertung weiter zu verstärken.

Zudem sollte zu Beginn einer jeden Untersuchung vom zuständigen Untersuchungsteam ein ausführlicher Untersuchungsplan erstellt werden, der die Vorhersage des Termins der endgültigen Entscheidung ermöglicht und in dem alle geplanten Untersuchungsmaßnahmen nebst vorläufigem Zeitplan aufgeführt sind. Der Überwachungsausschuss schlägt diesbezüglich die Vorlage einer tiefer gehenden, umfassenden Stellungnahme zum Thema Untersuchungsplanung vor (10).

Der Überwachungsausschuss hat eine Stellungnahme zum jährlichen Managementplan 2010 des OLAF (17) abgegeben und darin eine Reihe von Vorschlägen zur Verbesserung der Untersuchungsziele und messbarer Leistungsindikatoren unterbreitet. Der Überwachungsausschuss hofft, dass seine Ausführungen dem OLAF die Planung und die strategische Ausrichtung seiner Untersuchungen verbessern helfen.

II – 2. Die Verfahrensvorschriften für OLAF-Untersuchungen: das Handbuch der operativen Verfahren des OLAF

Das OLAF hat seine Arbeiten zur Aktualisierung seines Handbuchs der operativen Verfahren im Berichtszeitraum fortgesetzt. Der Überwachungsausschuss hat den Fortgang dieser Arbeiten mit großem Interesse verfolgt. Ihm war klar, dass die meisten Bestimmungen des alten Handbuchs, das schon seit fast fünf Jahren in Verwendung war, einer Überarbeitung bedurften. Es bereitet dem Überwachungsausschuss Sorge, dass die mit Untersuchungen befassten Referate auch weiterhin nach Maßgabe einer Vielzahl von (allzu) unterschiedlichen Anweisungen und Praktiken vorgehen könnten, weil es keine klaren Regeln und Anweisungen gibt. Das OLAF hat dem Überwachungsausschuss im August 2008 die Langfassung des neuen Handbuchs der operativen Verfahren übermittelt, in der die Grundregeln und -prinzipien der Untersuchungsarbeit enthalten sind.

Der Überwachungsausschuss hat dem Generaldirektor des OLAF schriftlich (18) mitgeteilt, dass sich der Entwurf des Handbuchs nach seinem Dafürhalten noch in einer sehr frühen Fertigstellungsphase befand und noch nicht annahmefähig war. Hauptschwachpunkt des Entwurfs ist – wie auch bei der Kurzfassung – das Fehlen klarer Leitlinien und genauer Regeln für die Untersuchungsverfahren. Der Überwachungsausschuss hatte den Eindruck, dass der allgemeine Aufbau, die Aufmachung, die Benutzerfreundlichkeit und die Klarheit des Entwurfs verbesserungswürdig waren und dass das Dokument als Ganzes radikal überarbeitet werden musste, um Inkonsistenzen, Wiederholungen und Ungenauigkeiten zu beseitigen.

Insgesamt kam der Überwachungsausschuss zu dem Schluss, dass der Entwurf des Handbuchs noch nicht seine Erwartungen erfüllte. Er bemängelte vor allem das Fehlen klarer Leitlinien für die Anwendung der Kriterien für die Untersuchungseinleitung und für die daran anschließende Untersuchungsleitung sowie das Fehlen klarer Bewertungs- bzw. Untersuchungsfristen. Der Überwachungsausschuss stellt fest, dass es, was die Wahrung der Grundrechte der Betroffenen und der Verfahrensgarantien bei den Untersuchungen anbelangt, insbesondere keinen Hinweis auf die notwendige Aufsicht durch die Mitarbeiter des Referats „Rechtsberatung“ gibt.

Der Überwachungsausschuss hat dem OLAF empfohlen, den Entwurf zu einem praktischen Leitfaden weiterzuentwickeln, durch den sich die Rechtmäßigkeit, die Effizienz, die Offenheit und die Rechenschaftspflicht bei den operativen Maßnahmen des OLAF verbessern würde. Die Arbeiten an dem Handbuch sind noch nicht abgeschlossen; das OLAF hat dem Überwachungsausschuss nach Ablauf des Berichtszeitraums einen weiteren, verbesserten Entwurf übermittelt.

II – 3. Organisation der Verwaltung, Haushalt und Personalpolitik für die Untersuchungstätigkeit des OLAF

Der Überwachungsausschuss verfolgt die Personalpolitik des OLAF weiterhin mit großem Interesse, da sie von entscheidender Bedeutung für den Erfolg der Untersuchungen ist. Er hat die OLAF-Leitung gedrängt, die Untersuchungskapazitäten und –fertigkeiten weiter auszubauen. Außerdem hat der Überwachungsausschuss den Haushaltsvorentwurf 2010 des OLAF geprüft und dazu eine Stellungnahme (4) abgegeben.

Der Überwachungsausschuss hat festgestellt, dass aufgrund der reaktiven Untersuchungspolitik des OLAF schwer absehbar ist, wie die künftige Arbeitsbelastung des OLAF aussehen wird und wie die verfügbaren Ressourcen denjenigen Bereichen zugewiesen werden sollen, in denen sie am meisten benötigt werden. Die Ressourcenaufteilung auf die einzelnen Direktionen und auf die einzelnen Referate der Direktionen A and B könnte nach dem Dafürhalten des Überwachungsausschusses transparenter sein, und die Arbeitsbelastung sollte kontinuierlich überwacht werden. Eine personalstatistische Momentaufnahme im Dezember 2008 ergab, dass 34 % aller OLAF-Mitarbeiter Untersuchungstätigkeiten in den Direktionen A oder B zugewiesen waren.

Der Überwachungsausschuss hat in seiner Stellungnahme zum Haushaltsvorentwurf 2010 des OLAF betont, dass es die Ressourcen des OLAF auf dessen Kerntätigkeit, die Untersuchungen, zu konzentrieren gilt und zusätzliche personelle Verstärkungen in den Bereichen administrative Unterstützung und Koordinierung vermieden werden sollten. Ferner sollte nach Meinung des Überwachungsausschusses dringend eine Prioritätensetzung unter sämtlichen Tätigkeiten des OLAF vorgenommen werden, damit die verfügbaren personellen und finanziellen Ressourcen des OLAF effizienter eingesetzt werden. Insbesondere empfiehlt der Überwachungsausschuss dem OLAF zu klären, wie sich die Gesamtausgaben für Dienstreise-, Fahr- und Nebenkosten, die einen beträchtlichen Teil des OLAF-Haushalts ausmachen, im Einzelnen zusammensetzen.

Der Überwachungsausschuss hat darauf hingewiesen, dass eine Grundvoraussetzung für eine erfolgreiche Untersuchung motivierte und qualifizierte Mitarbeiter sind, die über einen entsprechenden Erfahrungsschatz verfügen und fachliche Kompetenzen und Fertigkeiten besitzen, die ihnen im Rahmen einer durchdachten Personalpolitik und -strategie vermittelt wurden. Der Überwachungsausschuss begrüßt, dass in diesem Bereich große Fortschritte erzielt worden sind, insbesondere was die Stellung der Zeitbediensteten anbelangt. Er drängt das OLAF, in seinen Anstrengungen zur Aus- und Fortbildung spezialisierter Untersuchungsbeauftragter nicht nachzulassen, und hofft, dass auch andere wichtige Aspekte der Personalpolitik wie die Entwicklung und die Mobilität mit der gebotenen Dringlichkeit angegangen werden.

Zu den Bereichen Verwaltung und Haushalt hat der Überwachungsausschuss angemerkt, dass es in der Praxis Schwierigkeiten bei der Einführung einer wirksamen Personalpolitik zu geben scheint. Der Generaldirektor des OLAF ist in haushalts- und verwaltungstechnischen Belangen nicht völlig unabhängig, sondern muss sich an die Finanz- und Personalvorschriften der Kommission im Sinne einer dezentralen Funktionsausübung halten. Daher sollten nach dem Dafürhalten des Überwachungsausschusses weitere Anstrengungen zum Ausbau der Zusammenarbeit zwischen dem OLAF und der Kommission unternommen werden, damit interne Verwaltungsbestimmungen vereinbart werden können, die dem OLAF die vollständige Umsetzung seiner Personalpolitik ermöglichen.

Der Überwachungsausschuss begrüßt, dass die offenen Auswahlverfahren zur Besetzung von Zeitbedienstetenstellen abgeschlossen und zwei interne Auswahlverfahren veröffentlicht worden sind. Das eigentliche Problem wird dadurch jedoch nur teilweise gelöst, so dass weitere Maßnahmen erforderlich sind. Der Überwachungsausschuss möchte das OLAF daher ermutigen, die Mobilität seiner Zeitbediensteten zu verbessern und gleichzeitig seine Einstellungspolitik nach Abschluss der laufenden und der geplanten Auswahlverfahren gründlich vorauszuplanen. Der Überwachungsausschuss nimmt ferner mit Zufriedenheit zur Kenntnis, dass das OLAF damit begonnen hat, die Voraussetzungen für die Neueinstufung bzw. Beförderung seiner Zeitbediensteten zu schaffen.

III. BEZIEHUNGEN ZUM OLAF, ZU DEN ORGANEN DER EU, ZU DEN PARTNERN DES OLAF UND ZU SONSTIGEN BETEILIGTEN

III – 1. Beziehungen zum OLAF

Die Beziehungen des Überwachungsausschusses zum OLAF haben sich im Berichtszeitraum konstruktiv und im Rahmen des gegenseitigen Informationsaustausches weiterentwickelt. Die Mitglieder des Überwachungsausschusses haben bei zahlreichen Gelegenheiten mit Direktoren und sonstigen Mitarbeitern des OLAF im Rahmen bzw. am Rande von förmlichen Zusammenkünften Themen von gegenseitigem Interesse erörtert. Die Zusammenkünfte fanden durchweg in einer entspannten und herzlichen Atmosphäre statt, und es wurde stets offen diskutiert.

OLAF-Mitglieder einschließlich seines Generaldirektors haben im Berichtszeitraum bei zahlreichen Gelegenheiten an Sitzungen des Überwachungsausschusses teilgenommen. In den meisten Ausschusssitzungen dieses Jahres stellten Mitarbeiter des OLAF-Referats „Rechtsberatung“ Fälle vor, die an nationale Justizbehörden übermittelt wurden, und beantworteten gerne Fragen der Ausschussmitglieder nach näheren Einzelheiten der Fälle. Beispielsweise führte der Überwachungsausschuss eine in die Tiefe gehende Diskussion mit OLAF-Vertretern über die erforderliche Umsetzung des Urteils in der Rechtssache T-48/05 (5) und insbesondere über die Umsetzung der nunmehr grundsätzlich vorgeschriebenen Konsultation des Überwachungsausschusses vor der Informationsübermittlung an nationale Justizbehörden.

Darüber hinaus trafen Mitglieder des Überwachungsausschusses im Berichtszeitraum mit dem Generaldirektor sowie mit Direktoren und Referatsleitern des OLAF sowie mit der Datenschutzbeauftragten des OLAF zusammen, um Themen wie den neuesten Entwurf des OLAF-Handbuchs, die vorgeschlagene Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999, das oben genannte Gerichtsurteil und die Entscheidung der Kommission, dieses nicht anzufechten, zu erörtern. Weitere Themen waren die Stellungnahme des Überwachungsausschusses zu den „de minimis“-Fällen des OLAF, der Haushaltsvorentwurf 2010 des OLAF, die Erneuerung des Mandats der Mitglieder des Überwachungsausschusses und die Frage des Nachfolgers des Sekretariatsleiters des Überwachungsausschusses.

Auf Einladung des OLAF nahm ein Vertreter des Überwachungsausschusses als Beobachter an den Erörterungen des vom Direktor der Direktion A geleiteten OLAF-„Board“ teil, um vertiefende Einblicke in die Arbeitsmethodik des OLAF bei der Einleitung und Durchführung von Untersuchungen zu gewinnen.

Was das Thema Schutz personenbezogener Daten anbelangt, so steht noch immer eine Einigung in der Frage des gleichberechtigten Zugangs des Überwachungsausschusses zum Fallverwaltungssystem (CMS) des OLAF aus.

III – 2. Beziehungen zu den Gemeinschaftsorganen, zu den Partnern des OLAF und zu sonstigen Beteiligten

Der Überwachungsausschuss legt seit jeher großen Wert darauf, dass die guten Beziehungen zu den Gemeinschaftsorganen, zu den Partnern des OLAF und zu sonstigen Beteiligten kontinuierlich gepflegt werden, denn das OLAF braucht diese für eine wirksame Durchsetzung seiner im Anschluss an die Untersuchungen abgegebenen Empfehlungen.

Im Berichtszeitraum traf der Überwachungsausschuss wiederholt mit Kommissionsvizepräsident Siim Kallas zusammen, einmal mit der Generalsekretärin der Kommission Catherine Day, zweimal mit dem Haushaltskontrollausschuss des Europäischen Parlaments (COCOBU) sowie mit der Ratsgruppe „Betrugsbekämpfung“ während des französischen Ratsvorsitzes. Der Überwachungsausschuss betrachtet die freundliche Unterstützung, die all diese Personen und Einrichtungen der Arbeit des OLAF und des Überwachungsausschusses entgegenbringen, als sehr ermutigend.

Der Überwachungsausschuss hat bei seinen Gesprächen mit Vizepräsident Kallas und der Generalsekretärin der Kommission auch das Thema Mandatserneuerung angesprochen (das Mandat der Ausschussmitglieder lief Ende November 2008 ab). Die Kommission hat sich für die Erneuerung des Mandats der derzeitigen Ausschussmitglieder ausgesprochen.

Generalsekretärin Catherine Day stimmte mit dem Überwachungsausschuss darin überein, dass es verstärkt auf die Dauer der Untersuchungen zu achten gilt, und sie hat den Überwachungsausschuss gedrängt, sein Möglichstes dafür zu tun, dass jedwede Verzögerungen bei den Untersuchungen beseitigt werden. Sie unterstrich besonders die Bedeutung einer frühzeitigen Einbindung der Mitarbeiter des OLAF-Referats „Rechtsberatung“ in die Untersuchungsarbeit – insbesondere mit Blick auf die Verjährungsfristen. Der Überwachungsausschuss teilt diese Auffassung der Generalsekretärin voll und ganz.

Ferner erläuterte der Überwachungsausschuss bei einer Zusammenkunft mit Michel Magnier, dem Direktor des IDOC, die Beziehungen zwischen dem OLAF und dem IDOC. Der Überwachungsausschuss teilte Herrn Magniers Auffassung, dass es wichtig ist, die jeweiligen Zuständigkeiten der beiden Dienststellen zu klären und sowohl ihre Beziehungen als auch die tagtägliche operative Zusammenarbeit zu verbessern, wovon beide Seiten profitieren würden. Es bedarf eines besseren Informationsaustauschs vor der Einleitung einer etwaigen Untersuchung und auch während der laufenden Untersuchung, wenn Follow-up-Maßnahmen ergriffen werden. Der Überwachungsausschuss stellte mit Zufriedenheit fest, dass sich die Beziehungen zwischen dem OLAF und dem IDOC bereits verbessert haben, ist aber gleichwohl der Meinung, dass künftig eine noch bessere Zusammenarbeit möglich wäre, wenn der politische Wille dazu besteht und sowohl das OLAF als auch das IDOC Anstrengungen für eine bessere und engere Absprache unternimmt.

Vertreter des Überwachungsausschusses hielten mehrere Vorträge im COCOBU. Im September 2008 nahm der Überwachungsausschuss aktiv an der Debatte über den Vorschlag zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 teil, wobei er die wichtige Funktion, die der Überwachungsausschuss bei der regelmäßigen Überwachung der OLAF-Untersuchungen erfüllt, als das geeignete Verfahren zur Sicherstellung der Unabhängigkeit des OLAF hervorhob. Der Standpunkt des Überwachungsausschusses wurde im endgültigen Vorschlag zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 aufgegriffen, den das Europäische Parlament im Dezember 2008 vorlegte. Dieser sah nicht nur eine Bekräftigung der Rolle des Überwachungsausschusses bei der Fallüberwachung vor, sondern auch den Zugriff des Überwachungsausschusses auf die gesamte Fallakte bei seit mehr als 24 Monaten laufenden Untersuchungen (19).

Im Berichtszeitraum traf der Überwachungsausschuss mit dem ungarischen Generalstaatsanwalt Tamás Kovács zusammen, um die Qualität und den Nutzen der an die nationalen Justizbehörden übermittelten Untersuchungsberichte des OLAF zu erörtern und einen guten, proaktiven Informationsaustausch zwischen dem OLAF und den ungarischen Justizbehörden in Gang zu bringen. Herr Kovács bekräftigte den Willen der ungarischen Behörden, die Zusammenarbeit zwischen Ungarn und anderen Mitgliedstaaten auszubauen, und hob insbesondere die harmonischen Arbeitsbeziehungen seines Dienstes mit dem OLAF hervor, aufgrund derer gar die Einrichtung einer separaten, speziell mit der Zusammenarbeit mit dem OLAF befassten Dienststelle innerhalb der Generalstaatsanwaltschaft Ungarns angedacht ist. Der Überwachungsausschuss begrüßt diese Pläne, die ein effizienteres Follow-up zu den Untersuchungen des OLAF in Ungarn ermöglichen würden. Ferner wurde die Rolle erläutert, die die ungarische Koordinierungsstelle für die Betrugsbekämpfung (AFCOS) bei der Zusammenarbeit mit dem OLAF innehat. Der Überwachungsausschuss hält es für besonders wichtig, dass die Mitgliedstaaten nach Möglichkeit ihre nationalen Justizbehörden als Kontaktstellen für das OLAF benennen.

SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN

I. Der Überwachungsausschuss hat geprüft, welche Einflüsse auf die Unabhängigkeit des OLAF bei dessen operativer Arbeit bestehen. Er ist zu dem Schluss gekommen, dass es außer den offensichtlichen unmittelbaren potenziellen Bedrohungen auch eine Reihe subtilerer Gefahren gibt, die der Unabhängigkeit des OLAF bei der Einleitung und Durchführung von Untersuchungen abträglich sein könnten. Dies hat den Überwachungsausschuss veranlasst, eine gemischte Auswahl von Fallakten besonders gründlich unter diesem Aspekt zu prüfen und mit dem OLAF zu erörtern, um jedwede Form ungebührlichen Drucks, der die Unabhängigkeit des OLAF auf operativem Gebiet beeinträchtigen könnte, zu ermitteln.

II. Der Überwachungsausschuss hat 275 Untersuchungsberichte von seit mehr als neun Monaten laufenden Untersuchungen („Neunmonatsberichte“) und 115 „Bewertungen erster Informationen“ aus dem Zeitraum von März bis Dezember 2008 geprüft. Dabei stellte er fest, dass bei einem Großteil (78 %) der OLAF-Untersuchungen die Neunmonatsfrist überschritten wurde. Er kam ferner zu dem Ergebnis, dass für die Verzögerungen keine objektiven und überprüfbaren Gründe angegeben wurden, und konnte mithin nicht beurteilen, ob der Zeitaufwand für die Durchführung der betreffenden Untersuchungen gerechtfertigt war. Der Überwachungsausschuss empfiehlt dem OLAF daher, für übergebührliche Verzögerungen bei der Untersuchungsdurchführung stets präzise und genaue Gründe anzugeben, und er hat einen vorläufigen Rahmen für einschlägige Empfehlungen aufgestellt.

III. Bei den „Neunmonatsberichten“ stellte der Überwachungsausschuss ein schwer wiegendes Qualitätsproblem fest: Häufig fehlte die Angabe, wann die Untersuchung voraussichtlich abgeschlossen würde. Zu dieser Angabe ist das OLAF zum einen dem Überwachungsausschuss gegenüber rechtlich verpflichtet, und zum anderen hilft sie entscheidend bei der Untersuchungsleitung und bei der Vermeidung exzessiver Untersuchungsverzögerungen. Der Überwachungsausschuss wiederholt daher seine Forderung aus früheren Stellungnahmen, die „Neunmonatsberichte“ als Hilfsmittel für eine effiziente Untersuchungsverwaltung heranzuziehen.

IV. Der Überwachungsausschuss hat festgestellt, dass die Aufsicht über die tagtägliche Untersuchungsleitung und die entsprechenden Kontrollen inadäquat sind; das OLAF sollte hier Verbesserungen vornehmen. Für alle eingeleiteten Untersuchungen sollten detaillierte Untersuchungspläne aufgestellt werden, in denen die vereinbarten Zeitrahmen bzw. Fristen für sämtliche Untersuchungsphasen festgelegt sind und die auch die Bewertungen und die Follow-up-Maßnahmen sowie ein sich auf die wichtigsten Leistungsindikatoren gründendes Ergebnisbewertungssystem einschließen.

V. Der Überwachungsausschuss hat 155 „Bewertungen von Anfangshinweisen“, wie sie vor der Entscheidung über die etwaige Untersuchungseinleitung erstellt werden, geprüft und analysiert sie derzeit im Rahmen der ihm aufgetragenen regelmäßigen Überwachung der Untersuchungstätigkeit des OLAF mit Blick auf die Frage, wie in den operativen bzw. mit Untersuchungen befassten Referaten Bewertungen durchgeführt und Untersuchungen geplant werden und ob die Grundsätze der Unabhängigkeit, der Unparteilichkeit und der Rechtmäßigkeit dabei eingehalten werden.

VI. Der Überwachungsausschuss hat die „de minimis“-Politik des OLAF analysiert und 45 ausgewählte Fälle mit einem geschätzten Schadensvolumen von jeweils unter 50 000 EUR geprüft. Er ist dabei zu dem Schluss gelangt, dass die Ressourcenzuweisung bei „kleinen“ internen „de minimis“-Untersuchungen keiner optimalen Ressourcenverwendung entspricht. Die „Nulltoleranz“-Politik der Kommission schließt nicht aus, dass derartige Fälle von anderen Dienststellen als dem OLAF (also beispielsweise vom IDOC) untersucht werden. Der Überwachungsausschuss empfiehlt die Aufnahme von Kriterien für die Auswahl und die Bearbeitung von „de minimis“-Fällen in das Handbuch der operativen Verfahren.

VII. Nach Auffassung des Überwachungsausschusses bedarf es eines besseren Informationsaustauschs vor der Einleitung einer etwaigen Untersuchung und auch während der laufenden Untersuchung, wenn Follow-up-Maßnahmen ergriffen werden. Der Überwachungsausschuss stellt mit Zufriedenheit fest, dass sich die Beziehungen zwischen dem OLAF und dem IDOC bereits verbessert haben, ist aber gleichwohl der Meinung, dass künftig eine noch bessere Zusammenarbeit möglich wäre, wenn der politische Wille dazu besteht und sowohl das OLAF als auch das IDOC Anstrengungen für eine bessere und engere Absprache unternimmt.

VIII. Der Überwachungsausschuss hat 36 Untersuchungsberichte geprüft, die das OLAF an die nationalen Justizbehörden übermittelt hat. Er hat mit Zufriedenheit festgestellt, dass es in diesem Berichtszeitraum weniger Fälle als in früheren Berichtszeiträumen gab, in denen die Verjährungsfristen ein Problem darstellten.

IX. Das Gericht erster Instanz hat entschieden, dass der Überwachungsausschuss in Fällen, deren Untersuchungsberichte an nationale Justizbehörden übermittelt werden, vorab unterrichtet werden muss, um die Grundrechte der Betroffenen zu wahren. Der Überwachungsausschuss entwickelt zur Zeit gemeinsam mit dem OLAF ein neues Arbeitsverfahren, dass dem Umstand Rechnung trägt, dass der Überwachungsausschuss nicht in laufende Untersuchungen eingreifen darf.

X. Der Überwachungsausschuss möchte über alle sich auf die Grundrechte und die Verfahrensgarantien beziehenden Beschwerden von Betroffenen in Kenntnis gesetzt werden, die das OLAF erhalten bzw. geprüft hat. Damit meint der Überwachungsausschuss sämtliche Fälle – nicht nur die an nationale Justizbehörden übermittelten Fälle, in denen beim OLAF eine Beschwerde wegen eines vermeintlichen Verstoßes gegen Grundrechte oder Verfahrensgarantien eingegangen ist.

XI. Der Überwachungsausschuss empfiehlt dem OLAF, in Fällen, die an nationale Justizbehörden weitergeleitet werden sollen, die Dienste des Referats „Rechtsberatung“ während des Untersuchungsprozesses frühzeitig und umfassend zu nutzen. Die Mitarbeiter dieses Referats sollten zudem für die Prüfung von Fragen der Grundrechte der Betroffenen herangezogen und dazu von den Untersuchungsbeauftragten bei etwaigen Fragen zu diesen Grundrechten konsultiert werden. Dies sollte klar und deutlich im OLAF-Handbuch festgeschrieben werden.

XII. Der Überwachungsausschuss hat den Fortgang der Arbeiten des OLAF an der Aktualisierung des Handbuchs der operativen Verfahren aufmerksam verfolgt und gegenüber dem Generaldirektor des OLAF seine Besorgnis über bestimmte Mängel des Entwurfs zum Ausdruck gebracht. Das OLAF sollte das Handbuch zu einem praktischen Leitfaden weiterentwickeln, durch den sich die Rechtmäßigkeit, die Effizienz, die Offenheit und die Rechenschaftspflicht bei den operativen Maßnahmen des OLAF verbessern würde.

XIII. Der Überwachungsausschuss möchte erneut betonen, dass es die Ressourcen des OLAF auf dessen Kerntätigkeit, die Untersuchungen, zu konzentrieren gilt und zusätzliche personelle Verstärkungen in den Bereichen administrative Unterstützung und Koordinierung vermieden werden sollten. Ferner sollte nach Meinung des Überwachungsausschusses dringend eine Prioritätensetzung unter sämtlichen Tätigkeiten des OLAF vorgenommen werden, damit die verfügbaren personellen und finanziellen Ressourcen des OLAF effizienter eingesetzt werden. Insbesondere empfiehlt der Überwachungsausschuss dem OLAF zu klären, wie sich die Gesamtausgaben für Dienstreise-, Fahr- und Nebenkosten, die einen beträchtlichen Teil des OLAF-Haushalts ausmachen, im Einzelnen zusammensetzen.

XIV. Der Überwachungsausschuss hat darauf hingewiesen, dass eine Grundvoraussetzung für eine erfolgreiche Untersuchung motivierte und qualifizierte Mitarbeiter sind, die über einen entsprechenden Erfahrungsschatz verfügen und fachliche Kompetenzen und Fertigkeiten besitzen, die ihnen im Rahmen einer durchdachten Personalpolitik und -strategie vermittelt wurden. Der Überwachungsausschuss begrüßt, dass in diesem Bereich große Fortschritte erzielt worden sind, insbesondere was die Stellung der Zeitbediensteten anbelangt. Er drängt das OLAF, in seinen Anstrengungen zur Aus- und Fortbildung spezialisierter Untersuchungsbeauftragter nicht nachzulassen und hofft, dass auch andere wichtige Aspekte der Personalpolitik wie die Weiterentwicklung und die Mobilität mit der gebotenen Dringlichkeit angegangen werden.

XV. Nach dem Dafürhalten des Überwachungsausschusses sollten weitere Anstrengungen zum Ausbau der Zusammenarbeit zwischen dem OLAF und der Kommission unternommen werden, damit interne Verwaltungsbestimmungen vereinbart werden können, die dem OLAF die vollständige Umsetzung seiner Personalpolitik ermöglichen.

(1) Siehe Anhang 1 (Sitzungskalender).

(2) Artikel 8 der Geschäftsordnung des Überwachungsausschusses des OLAF (ABl. L 33 vom 7.2.2007).

(3) Der Überwachungsausschuss nahm die Geschäftsordnung im August 2006 an; im Februar 2007 wurde sie veröffentlicht (Geschäftsordnung des Überwachungsausschusses des OLAF, ABl. L 33 vom 7.2.2007).

(4) Siehe Anhang 6 (Stellungnahme Nr. 3/2009 zum Haushaltsvorentwurf des OLAF für 2010).

(5) Rechtssache T-48/05 (Yves Franchet und Daniel Byk gegen Kommission der Europäischen Gemeinschaften).

(6) Siehe Artikel 22a und Artikel 22b des Statuts.

(7) Vermerk an das OLAF-Personal vom 10. November 2008.

(8) Siehe Anlange 5 (Stellungnahme Nr. 2/2009 zu den Berichten des OLAF über Untersuchungen, die seit mehr als neun Monaten andauern).

(9) Artikel 6 Absatz 5 der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999.

(10) Siehe Anhang 5 (Stellungnahme Nr. 2/2009 zu den Berichten des OLAF über Untersuchungen, die seit mehr als neun Monaten andauern, Schlussfolgerungen und Empfehlungen, S. 60-63).

(11) Artikel 11 Absatz 7 der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999.

(12) Urteil der dritten Kammer des Gerichts erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften vom 8. Juli 2008 in der Rechtssache T-48/05 (Yves Franchet und Daniel Byk gegen Kommission der Europäischen Gemeinschaften).

(13) Aktenzeichen D 53/02-09-08.

(14) Rechtssachen F-05/05 und F-07/05 (Violetti und andere gegen Europäische Kommission).

(15) http://www.ombudsman.europa.eu/cases/home.faces.

(16) Siehe Anhang 3 (Stellungnahme Nr. 5/2008 zur „de minimis“-Politik des OLAF).

(17) Siehe Anhang 4 (Stellungnahme Nr. 1/2009 zum jährlichen Managementplan 2009 des OLAF).

(18) Vermerk des Überwachungsausschusses vom 25. Februar 2009 mit ausführlichen Bemerkungen zur Gesamtstruktur des Handbuchs und konkreten Vorschlägen zu seinen einzelnen Teilen.

(19) Siehe Artikel 11 Absatz 3 und Artikel 14 des Vorschlags des Europäischen Parlaments zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999.

ANHANG 1 ZEITPLAN DER SITZUNGEN DES OLAF-ÜBERWACHUNGSAUSSCHUSSES 2008 Monat Sitzungstermin JUNI Dienstag, den 24. Juni – Mittwoch, den 25. Juni JULI Dienstag, den 8. Juli – Mittwoch, den 9. Juli SEPTEMBER Donnerstag, den 18. September OKTOBER Montag, den 6. Oktober – Dienstag, den 7. Oktober NOVEMBER Dienstag, den 11. November - Mittwoch, den 12. November DEZEMBER Dienstag, den 16. Dezember – Mittwoch, den 17. Dezember

2009 Monat Sitzungstermin JANUAR Dienstag, den 20. Januar – Mittwoch, den 21. Januar. FEBRUAR Dienstag, den 17. Februar – Mittwoch, den 18. Februar MÄRZ Dienstag, den 24. März – Mittwoch, den 25. März MAI Dienstag, den 21. Mai – Mittwoch, den 22. Mai

ANHANG 2 LISTE DER STELLUNGNAHMEN ANGENOMMEN BEI DER ÜA ZWISCHENDEN 1 JUNI 2008 UND DEN 31 MAI 2009 2008 Stellungnahme Nr. 5/2008 zur „de minimis“-Politik des OLAF 2009 Stellungnahme Nr. 1/2009 Jährlicher Managementplan 2009 des OLAF Stellungnahme Nr. 2/2009 zu den Berichten des OLAF über Untersuchungen, die seit mehr als neun Monaten laufen Stellungnahme Nr. 3/2009 zum Haushaltsvorentwurf 2010 des OLAF

ANHANG 3 STELLUNGNAHME Nr. 5/2008 zur „de minimis“-Politik des OLAF 2. Dezember 2008 EINLEITUNG Den Ressourcen, auf die das OLAF für die von ihm durchzuführenden Untersuchungen zurückgreifen kann, sind enge Grenzen gesetzt. Daher gilt es diese Ressourcen so effektiv wie möglich dafür einzusetzen, dass Untersuchungen schwerer Fälle von gegen die finanziellen Interessen der EU gerichteten Betrugsdelikten und Unregelmäßigkeiten mit der gebotenen Zügigkeit und Wirksamkeit durchgeführt werden können. Der Überwachungsausschuss hat in der Vergangenheit (1) wiederholt seine Besorgnis darüber zum Ausdruck gebracht, dass das OLAF noch immer keine klare und konsistente Untersuchungspolitik bzw. -strategie entwickelt hat. In den EG-Verordnungen bzw. im Kommissionsbeschluss über die Errichtung des OLAF (2) werden keine Prioritäten in Bezug auf eingehende Hinweise oder Beschwerden, bei denen es um geringe Beträge geht (sogenannte „de minimis“-Fälle) gesetzt. Daraus folgt, dass eingegangene Hinweise und Untersuchungen einschließlich „de minimis“-Fälle grundsätzlich vom OLAF gleich zu behandeln sind. Die Untersuchungsprioritäten des OLAF sind im OLAF-Handbuch (3) und im aktuellen jährlichen Managementplan des OLAF festgelegt. Das OLAF hat seine Praktiken zur Umsetzung seiner „Nulltoleranz“-Politik ebenso wie seine „de minimis“-Regel für interne Untersuchungen in einem an den Überwachungsausschuss gerichteten Vermerk vom Juni 2007 (4) näher dargelegt. Zum Zwecke der Evaluierung der Praktiken und der Wirksamkeit der geltenden „de minimis“-Politik des OLAF hat der Überwachungsausschuss daher geprüft, wie sich das OLAF im Einzelnen mit den „de minimis“-Fällen auseinandersetzt. 1. DIE FALLAUSWAHL Für den Zeitraum Dezember 2005 bis November 2008 (36 Monate) waren im Fallverwaltungssystem (CMS) des OLAF ca. 2 000 abgeschlossene Fälle ausgewiesen. Daraus wählte der Überwachungsausschuss 45 Fälle aus (Einzelheiten siehe Anhang 1 (5)), bei denen das geschätzte Schadensvolumen jeweils unter 50 000 EUR lag. Die 50 000-EUR-Schwelle wurde auf der Grundlage einer Kostenwirksamkeitsberechnung (Mindestkosten einer durchschnittlichen Untersuchung) ausgewählt, bei der die durchschnittliche Untersuchungsdauer (28 Monate) sowie der Personaleinsatz (zwei Untersuchungsbeauftragte mit durchschnittlich 15 Fällen pro Person) berücksichtigt wurden. Die finanziellen Auswirkungen teilten sich bei den ausgewählten Fällen wie folgt auf: Schadensvolumen in EUR ausgewählte Fälle 0 - 500 6 501 – 25 000 20 25 001 – 50 000 19 Insgesamt 45 Diese Auswahl reichte von internen und externen Untersuchungen bis hin zu Amtshilfe-, Überwachungs- und Koordinierungsfällen, so dass sämtliche Arten der vom OLAF untersuchten Fälle vertreten waren. Der Überwachungsausschuss hat jeweils die Evaluierungs-, Zwischen-, Abschluss- und Follow-up-Berichte ausgewertet, um zu ermitteln, — ob die Untersuchungseinleitung in Übereinstimmung mit den Regeln des OLAF-Handbuchs erfolgt war, — ob das OLAF jeweils die einzige oder aber die am besten für die Untersuchung geeignete Stelle war (dies betraf vor allem die internen Fälle), — wie viele Monate die Untersuchung dauerte und um welche Fallart es sich handelte, — welche Auswirkungen die Untersuchungen und die im Anschluss ergriffenen Folgemaßnahmen der nationalen Behörden bzw. der EU-Organe und –Einrichtungen hatten, — wie umfangreich der Ressourceneinsatz (Zahl der an der Untersuchung beteiligten Personen) war, — ob eingegangene Informationen an die zuständigen Kommissionsdienststellen weitergeleitet bzw. die abgeschlossenen Fälle an diese übermittelt wurden. 2. ANALYSE UND SCHLUSSFOLGERUNGEN 2.1. Allgemeine Bemerkungen Für die Evaluierung der eingegangenen Hinweise benötigte das OLAF durchschnittlich fünf Monate, für die Untersuchung jeweils 15 Monate. Die meisten Fälle wurden von jeweils zwei Untersuchungsbeauftragten bearbeitet und waren vom Erstbewerter als Fall von geringer Priorität eingestuft worden. Bei sechs Fällen wurden nach Untersuchungsabschluss keine Folgemaßnahmen empfohlen. Der Überwachungsausschuss hat die Logik hinter den einzelnen Untersuchungseinleitungsbeschlüssen im Lichte der Kriterien aus dem OLAF-Handbuch analysiert und ist dabei zu dem Schluss gekommen, dass in den meisten Fällen der Einleitungsbeschluss schlecht begründet war und auf den Erstbewertungsformularen keine klaren Einleitungsgründe aufgeführt waren. Auf dem Erstbewertungsformular sind die Vorwürfe, die einschlägige OLAF-Rechtsgrundlage sowie Angaben über die Verlässlichkeit der Quelle aufzuführen, doch der Grund für die Untersuchungseinleitung nach Maßgabe der Kriterien aus dem Handbuch braucht nicht angeben werden. Das Vorliegen eines „hinreichend ernsten Verdachts“ (6) wird als Kriterium für die Untersuchungseinleitung verwendet, ist aber im Handbuch nicht näher definiert. Wie dieses Kriterium zu interpretieren und umzusetzen ist, scheint somit völlig im Ermessen des Untersuchungsbeauftragten zu liegen. Bei vielen Fällen hatten der Erstbewerter die Einleitung einer Untersuchung empfohlen und sein Referatsleiter, sein Direktor und der „Board“ dies anschließend nacheinander genehmigt, obwohl auf dem Erstbewertungsformular kein klarer Grund für eine Untersuchungseinleitung angegeben war und auch sonst keine schriftliche Begründung für eine solche Einleitung in der Fallakte vorlag. Das aktuelle OLAF-Handbuch für Untersuchungsbeauftragte und Erstbewerter enthält nicht die klaren Leitlinien, die nötig wären, um Erstbewertern eingegangener Hinweise die Empfehlung, ob eine Untersuchung eingeleitet werden sollte oder nicht, zu erleichtern. Durch besser definierte Kriterien für die Untersuchungseinleitung würde mehr Transparenz geschaffen und eine bessere, konsistentere und kohärentere Bearbeitung eingegangener Informationen ermöglicht. Derzeit ist es beim OLAF Praxis, dass der Erstbewerter auch die betreffende Untersuchung durchführt. Dieses Vorgehen findet sich zwar nicht nur beim OLAF, kann aber einer neutralen und unvoreingenommenen Informationsbewertung im Wege stehen, falls es keine klaren und transparenten Kriterien für die Untersuchungseinleitung und auch keine gründliche Kontrolle durch die zuständigen Leiter gibt. Zwar wird jeder Untersuchung eine „hohe“, mittlere oder „geringe“ Priorität zugewiesen, doch der Überwachungsausschuss konnte keine spezifische Behandlungsweise für Fälle von geringer oder durchschnittlicher Priorität ausmachen. Es bedarf der Klärung, wie Fälle von geringer Priorität zu behandeln sind, wenn Ressourcen aus anderen Fällen verfügbar werden. Bei den ausgewählten Fällen entstand der Eindruck, dass die betreffenden Untersuchungen, denen ursprünglich eine geringe oder eine durchschnittliche Priorität zugewiesen worden war, genau so behandelt wurden, wie alle anderen Untersuchungen. Anscheinend gibt es generell nur sehr wenige Informationen über die nach Ergehen des Einleitungsbeschlusses ergriffenen Maßnahmen zur Planung der betreffenden Untersuchung. Ein klar umrissener Untersuchungsplan, der konkrete Ziele, erwartete Ergebnisse und Untersuchungsfristen nennt, eine Risikoanalyse und Benchmarks enthält, die Ressourcenzuweisung aufzeigt, Anleitungen gibt sowie die Struktur der Untersuchungsarbeit vorgibt und bei Bedarf auch aktualisiert wird, ist jedoch eine unabdingbare Voraussetzung für jede Untersuchung. Empfehlungen1. In den Abschnitt „Operative Prioritäten“ des Handbuchs sollten klare Leitlinien zur Umsetzung der „de minimis“-Politik eingefügt werden. Für die verschiedenen Untersuchungsarten sollten indikative Mindestschadensschwellbeträge sowie Kriterien für die Entscheidung über die etwaige Einleitung einer „de minimis“-Untersuchung festgelegt werden.2. Es sollte geklärt werden, welche praktischen Auswirkungen die Zuweisung einer geringen, einer mittleren oder einer hohen Untersuchungspriorität mit sich bringt.3. Vor Untersuchungsbeginn sollte jeweils ein Untersuchungsplan aufgestellt werden, in dem die Untersuchungsziele festgehalten werden.4. Das OLAF sollte nach Möglichkeit für eine Rollentrennung von Hinweisbewerter und Untersuchungsbeauftragtem sorgen, sofern die Sprachkenntnisse dies zulassen. 2.2. Interne Untersuchungen Das OLAF setzt die „Nulltoleranz“-Politik (7) der Kommission in diesem Bereich um und misst in seiner Funktion als mit dem Schutz und der Wahrung der finanziellen Interessen der Gemeinschaft befasste Dienststelle der Gemeinschaft allen internen Fällen dieselbe Bedeutung bei. Neben den möglichen finanziellen Auswirkungen auf den Gemeinschaftshaushalt hat das OLAF noch anderen Faktoren wie der politischen Relevanz von Hinweisen, den möglichen Folgen für das Ansehen der Gemeinschaft und der Schwere des Falls (insbesondere mit Blick auf das professionelle Verhalten der Gemeinschaftsbeamten und -bediensteten) Rechnung zu tragen (8). Das OLAF hat darauf hingewiesen, dass es bei der Entscheidung über die Untersuchungseinleitung folglich nur einen geringen Ermessensspielraum hat (9) und quasi verpflichtet ist, sämtlichen in seine Zuständigkeit fallenden Fällen nachzugehen; hiervon ausgenommen sind nur „geringfügige“ Verstöße, deren Verfolgung anderen Kommissionsdienststellen wie dem Sicherheitsdienst der Kommission oder dem Untersuchungs- und Disziplinaramt der Kommission (IDOC) angetragen werden kann. Hauptaufgabe des OLAF ist der Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft. Bei den Fällen, in denen es um vermeintliche Verstöße geht, die den Ausfall geringfügiger Beträge aufgrund von unbegründeten oder gefälschten Erstattungsanträgen, Interessenkonflikten, nicht förderfähigen Ausgaben oder nicht offen gelegten externen Tätigkeiten nach sich gezogen haben bzw. zur Folge haben können, sollten die Anfangshinweise nach dem Dafürhalten des Überwachungsausschusses sofort an das IDOC weitergeleitet werden. Hiervon ausgenommen sind Fälle, in denen vermutlich ranghohe Beamte beteiligt sind, in denen es sich um fortgesetzte schwere Unregelmäßigkeiten oder Betrugsdelikte zu handeln scheint, in denen ein Bezug zu einer anderen OLAF-Untersuchung besteht oder in denen der Fall an eine andere Gemeinschaftsagentur weitergegeben wurde, weil das IDOC nicht zuständig ist. Der Überwachungsausschuss ist der Meinung, dass für die Beantwortung der Frage, welche gemeldeten vermutlichen Handlungen als „geringfügige Verstöße“ einzuordnen und wann derartige Informationen an andere Dienststellen weiterzuleiten sind, weitere Leitlinien nötig sind. Was die Zusammenarbeit mit dem IDOC anbelangt, so ist der Überwachungsausschuss der Auffassung, dass das OLAF Informationen über geringfügige Verstöße bzw. Fälle mit sehr geringen finanziellen Auswirkungen frühzeitig an das IDOC weitergeben sollte, damit etwaige Disziplinarverfahren unverzüglich eingeleitet werden können. So würden alle Verstöße wirksam und rasch geahndet. In 99 % der vom Überwachungsausschluss geprüften Fälle schlossen sich an die Untersuchung des OLAF verwaltungsrechtliche Nachforschungen des IDOC an, die ihrerseits in disziplinarrechtliche Maßnahmen mündeten. Der Europäische Gerichtshof hat entschieden, dass etwaige disziplinarrechtliche Maßnahmen ohne jeglichen Verzug in die Wege geleitet werden müssen (10). Dafür ist es erforderlich, dass das OLAF Informationen rasch an das IDOC oder andere zuständige Kommissionsdienststellen weiterleitet und Doppeluntersuchungen vermieden werden. Dies ist besonders wichtig, wenn es sich bei den Betroffenen nicht um Beamte handelt oder wenn die Gefahr besteht, dass die Betroffenen binnen kurzer Zeit aus dem Dienst ausscheiden – was in einigen der vom Ausschuss geprüften Fällen der Fall war. Nach Auffassung des Überwachungsausschusses bestand in den besagten Fällen kein Grund, warum die Informationen nicht sofort – ohne Einleitung einer Untersuchung des OLAF - an das IDOC hätten weitergeleitet werden können. Der Überwachungsausschuss begrüßt die unlängst vom OLAF unternommenen Anstrengungen zum Ausbau seiner Zusammenarbeit mit dem IDOC und weiteren Kommissionsdienststellen und würde sich freuen, wenn auf diesem Gebiet noch mehr unternommen würde. Durch die engere Zusammenarbeit wird sich die direkte Weiterleitung eingehender Hinweise an die zuständigen Dienststellen weiter verbessern, ohne dass ein Eingreifen des OLAF erforderlich wird. Das OLAF sollte insbesondere versuchen, den Informationsaustausch und die Zusammenarbeit mit diesen Stellen weiter zu verbessern. Durch die Kooperationsvereinbarungen dürfen allerdings weder die Kernkompetenzen des OLAF noch seine Handlungsfreiheit beschnitten werden. Durch den Ausbau der Zusammenarbeit könnte das OLAF weitere Ressourcen für die Bearbeitung von schweren Fällen von Betrug und Unregelmäßigkeiten freisetzen – dem einzigen Bereich, in dem es eindeutig die einzige zuständige und kompetente Gemeinschaftsdienststelle ist. Da das OLAF nach optimaler Effizienz zum Nutzen der Gemeinschaft strebt, wäre es nach dem Dafürhalten des Überwachungsausschusses sowohl für das OLAF selbst als auch für die anderen Dienststellen nur von Vorteil, wenn das OLAF seine Erfahrungen und Erkenntnisse aus internen Fällen im Wege eines regelmäßigen Informationsaustauschs und durch Erörterung laufender Fälle ohne Vorgabe all zu strenger und zu detaillierter Regeln weitergäbe. Abschließend noch einige Bemerkungen zu den justiziellen Folgemaßnahmen zu den internen Untersuchungen: Bei den meisten vom Ausschuss geprüften Fällen wurde aus unterschiedlichen Gründen (Verjährung, mangelnde Beweise für ein Strafverfahren usw.) kein justizielles Follow-up empfohlen oder in die Wege geleitet. Dies legt den Schluss nahe, dass bei vielen dieser Fälle die nationalen Justizbehörden aufgrund ihrer Arbeitsbelastung oder anderer Prioritätensetzungen nicht in der Lage waren, „de minimis“-Fälle zu bearbeiten. Nach Auffassung des Überwachungsausschusses sollte, bevor „de minimis“-Untersuchungen eingeleitet bzw. derartige Fälle an nationale Justizbehörden weitergeleitet werden, gründlich geprüft werden, ob justizielle Folgemaßnahmen in diesen Fällen überhaupt machbar und erfolgversprechend sind. Zudem ist eine konstruktive Kommunikation mit den nationalen Justizbehörden von großer Bedeutung für ein wirksames justizielles Follow-up. Empfehlungen1. Das OLAF sollte seine „Nulltoleranz“-Politik für interne Untersuchungen besser definieren und vor allem festlegen, wie mit Informationen zu Untersuchungen über Verstöße mit geringen finanziellen Auswirkungen zu verfahren ist. Dies sollte im Handbuch deutlich festgeschrieben werden.2. Das OLAF sollte bei eingehenden Informationen über geringfügige Verstöße bzw. Verstöße mit geringen finanziellen Auswirkungen keine eigene Untersuchung einleiten, sondern die Informationen an andere Kommissionsdienststellen weiterleiten, wenn diesen andere Untersuchungsmöglichkeiten offenstehen. Dazu sollte geklärt werden, wann Informationen an das IDOC oder andere Kommissionsdienststellen weiterzuleiten sind, und es sollte festgelegt werden, was unter einem „geringfügigen Verstoß“ zu verstehen ist.3. Das OLAF sollte den Informationsaustausch mit den zuständigen Kommissionsdienststellen über interne „de minimis“-Fälle verbessern.4. Die Konzentration auf komplexe und schwer wiegende Fälle sollte zum vorrangigen operativen Ziel des OLAF gemacht werden, damit die knappen Ressourcen des OLAF optimal eingesetzt werden und ein best möglicher Nutzen für die Gemeinschaft entsteht. 2.3 Externe Untersuchungen Bei den externen Untersuchungen teilt sich das OLAF die Aufgabe des Schutzes der finanziellen Interessen der Gemeinschaft mit den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten (11). In diesem Bereich besitzt das OLAF bei der Entscheidung über eine etwaige Untersuchungseinleitung mehr Spielraum und Flexibilität. Laut dem Handbuch (12) sind dabei bestimmte Kriterien wie der Subsidiaritätsgrundsatz und das Prinzip der Verhältnismäßigkeit zu berücksichtigen. Andererseits ist das OLAF, wenn in einem Mitgliedstaat keine Behörde für die Untersuchungseinleitung zuständig ist, die einzige Stelle, die überhaupt mit Untersuchungsbefugnissen ausgestattet ist. Bei den vom Ausschuss geprüften Fällen handelte es sich um kleinere Unregelmäßigkeiten bei der Durchführung von Gemeinschaftsprogrammen und zumeist um Fälle, in denen Verdacht auf Vorliegen eines Interessenkonflikts, auf zu Unrecht erfolgte Zahlungen oder auf Misswirtschaft mit Projektgeldern bestand. Der Überwachungsausschuss untersuchte insbesondere die Schwere dieser Fälle, die Kriterien für die Untersuchungseinleitung, die Folgemaßnahmen der nationalen Behörden und das Follow-up. Wie schon bei den von ihm geprüften internen „de minimis“-Fällen stellte der Überwachungsausschuss auch hier fest, dass die Entscheidung über eine etwaige Untersuchungseinleitung nach keinen klaren Kriterien erfolgte. Der Überwachungsausschuss ist daher der Auffassung, dass die derzeitige Strategie für externe Untersuchungen und die diesbezügliche Prioritätensetzung unklar sind. Um die Einleitung nicht notwendiger „de minimis“-Untersuchungen zu vermeiden, ist es notwendig, die Kriterien für die Einleitung externer Untersuchungen (einschließlich der Mindestschwellbeträge) zu konkretisieren. Durch eine klarere Strategie und Prioritätensetzung würde besser gewährleistet, dass die knappen Gemeinschaftsressourcen effizient verwendet werden, und die vorhandenen Ressourcen könnten nach Möglichkeit besser für die Untersuchung schwerer wiegender Fälle zugeteilt werden. Der Überwachungsausschuss ist nicht davon überzeugt, dass die Ressourcen des OLAF optimal genutzt werden, wenn regelmäßig Untersuchungen über Verstöße mit sehr geringen finanziellen Auswirkungen, die über den Untersuchungskosten liegen, durchgeführt werden. Der Überwachungsausschuss hat bei der Prüfung der von ihm ausgewählten Fälle ferner festgestellt, dass sehr oft das finanzielle Follow-up bzw. die Beitreibung zu Unrecht gewährter Finanzmittel und/oder die disziplinarrechtliche Ahndung (beispielsweise durch Aufnahme des Unternehmens in das Frühwarnsystem) während der Untersuchung des OLAF oder gar schon davor von der zuständigen Gemeinschaftsdienststelle oder Agentur abgeschlossen oder in die Wege geleitet worden war. Aus den betreffenden Berichten war dem Überwachungsausschuss nicht ersichtlich, worin eigentlich der zusätzliche Nutzen („Mehrwert“) bestanden hatte, der durch die Untersuchung des OLAF über diese kleineren Unregelmäßigkeiten bewirkt worden sein sollte. Dies galt vor allem für das finanzielle Follow-up, denn in den betreffenden Fällen hatte die für die Programmdurchführung zuständige Dienststelle bereits eine Einziehungsanordnung ausgestellt - und war dazu gleich bei Eingang der betreffenden Hinweise auf Vorliegen von Betrug oder Unregelmäßigkeiten in der Lage gewesen. Der Überwachungsausschuss stellte ferner fest, dass es gängige Praxis war, eine Untersuchung nach Ergehen des Einleitungsbeschlusses des „Board“ selbst dann zu Ende zu führen (und keine Anstrengungen zum vorzeitigen Abschluss des betreffenden Falls zu unternehmen), wenn die erwarteten Folgemaßnahmen bereits abgeschlossen waren, während die Untersuchung des OLAF noch lief. Der Überwachungsausschuss hat festgestellt, dass, was die justiziellen Folgemaßnahmen anbelangt, es dem OLAF aus außer seiner Kontrolle liegenden Gründen oftmals Mühe bereitet, von den Mitgliedstaaten Informationen über den Stand ihrer Folgemaßnahmen zu erhalten. Derartige Informationen fließen daher zumeist über die Delegationen der Kommission in den betreffenden Ländern, so dass der eigentliche Beitrag des OLAF hier begrenzt ist. Empfehlung1. Für die externen Untersuchungen des OLAF sollte eine „de minimis“-Strategie nebst Mindestschwellbeträgen festgelegt werden. 2.4. Amtshilfe-, Überwachungs- und Koordinierungsfälle Unter den vom Ausschuss geprüften Fällen waren auch mehrere Amtshilfe-, Überwachungs- und Koordinierungsfälle. Die allgemeine Rechtsgrundlage für derartige Fälle wird durch den EG-Vertrag und die einschlägigen Verordnungen (13) gebildet, denen zufolge das OLAF die Mitgliedstaaten bei der Organisation ihrer Zusammenarbeit und bei der Koordinierung ihrer Tätigkeiten zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft vor Betrug zu unterstützen hat. Wie schon bei den externen und den internen „de minimis“-Fällen gelangte der Überwachungsausschuss auch hier zu dem Schluss, dass es sehr nützlich wäre, im Handbuch Leitlinien für die Behandlung eingehender Informationen zu derartigen Fällen - und insbesondere für die Prioritätensetzung und die Fallauswahl (Kriterien für eine etwaige Fallanlage) - vorzugeben. Bei der Prüfung der von ihm ausgewählten Fälle gelangte der Überwachungsausschuss zu dem Schluss, dass die Federführung bei diesen Fällen (d.h. die Nachforschungen und die Folgemaßnahmen) stets von den nationalen Behörden übernommen wurde und die Rolle des OLAF mithin sehr begrenzt war im Vergleich zu den externen und den internen Fällen, bei denen die operativen Untersuchungstätigkeiten (Kontrollbesuche, Informationsüberprüfung usw.) ja vom OLAF durchgeführt wurden. Welchen zusätzlichen Nutzen die Mitwirkung des OLAF in diesem Bereich hätte bringen können, war für den Überwachungsausschuss somit nur schwer ersichtlich. Daher wäre es wohl sinnvoll, sich Gedanken darüber zu machen, wie viele Ressourcen des OLAF für derartige Tätigkeiten eingesetzt werden sollten, wenn es bei den externen und den internen Untersuchungen an Ressourcen mangelt. Empfehlung1. Die Prioritäten und die Auswahlkriterien für Amtshilfe-, Überwachungs- und Koordinierungsfälle sollten im OLAF-Handbuch festgehalten werden. (1) Siehe beispielsweise die Schlussfolgerungen und Empfehlungen der jährlichen Tätigkeitsberichte des Überwachungsausschusses für die Zeiträume Dezember 2005 bis Mai 2007 und Juni 2007 bis Mai 2008. (2) Verordnungen (EG) Nr. 1073/1999 und 1074/1999 sowie Kommissionsbeschluss vom 28. April 1999 (ABl. L 136 vom 31.5.1999, S. 20). (3) Laut Abschnitt 3.2 („Operative Prioritäten“) des OLAF-Handbuchs vom 25. Februar 2005 werden bei der Entscheidung über die etwaige Einleitung einer internen Untersuchung folgende Kriterien berücksichtigt: mögliches Vorliegen eines schwerwiegenden straf- oder disziplinarrechtlichen Verstoßes, die Frage, ob es sich um einen Einzeltäter oder um mehrere in Absprache handelnde Täter handelt, die mögliche Beteiligung leitender Beamter, die Frage, ob Amtsmissbrauch vorliegt, die Frage, ob die betreffende Angelegenheit dem Ruf oder der Glaubwürdigkeit der EU-Organe und –Einrichtungen schaden könnte und die Frage, ob eine Dienststelle oder ein Organ eine Untersuchung beantragt hat. Für die Entscheidung über das etwaige Einleiten einer externen Untersuchung sind insgesamt 15 Kriterien maßgeblich, darunter die finanziellen Auswirkungen, das öffentliche Interesse usw. (4) Interner Vermerk vom 18. Juni 2007 über die Praktiken des OLAF zur Umsetzung der „Nulltoleranz“-Politik und die „de minimis“-Regel bei internen Untersuchungen. Darin werden die allgemeinen Grundsätze der „Nulltoleranz“-Politik der Kommission und die „de minimis“-Regel bei der Entscheidung über die Einleitung einer internen Untersuchung bzw. über die Übermittlung des abschließenden Untersuchungsberichts an nationale Behörden dargelegt. Die Schlussfolgerung des Vermerks besagt, dass das OLAF bei der Frage über die Untersuchungseinleitung die Grenzen seines Kompetenzbereiches nicht überschreiten darf und dass kleinere Verstöße, die den finanziellen Interessen der Gemeinschaft nicht zum Nachteil gereichen, von den anderen Kommissionsdienststellen verfolgt werden sollten. (5) Anhang 1: nicht zur Veröffentlichung bestimmte, zwölfseitige Analyse fallbezogener Informationen. (6) Vgl. Urteile in den Rechtssachen EuGH-11/00 (Europäische Kommission gegen EZB) vom 10 Juli 2003, Rdnr. 141 und C-15/00 (Europäische Kommission gegen EIB) vom 10. Juli 2003, Rdnr. 164. (7) Interner Vermerk vom 18. Juni 2007 über die Praktiken des OLAF zur Umsetzung der „Nulltoleranz“-Politik und die „de minimis“-Regel bei internen Untersuchungen. (8) Artikel 2 Absatz 1 des Kommissionsbeschlusses vom 28. April 1999 (ABl. L 136 vom 31.5.1999, S. 20). (9) Siehe Abschnitt 3.2.1.1. des Handbuchs („Operative Prioritäten bei internen Untersuchungen“). (10) Siehe das Urteil des EuGH vom 27 November 2001 in der Rechtssache C-270/99, das Urteil des Gerichts erster Instanz vom 10. Juni 2004 in der Rechtssache T-307/01 sowie die Schlussanträge des Generalanwalts vom 22. März 2001 in der Rechtssache C-270/99. (11) Artikel 280 Absatz 2 EG-Vertrag. (12) Abschnitt 3.2.1.2 („Externe Untersuchungen – Ermessensgrundsatz“), S. 63. (13) Siehe Artikel 280 EG-Vertrag, Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1073/99 und Artikel 9 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2988/95.

ANHANG 4 STELLUNGNAHME Nr. 1/2009 Jährlicher Managementplan 2009 des OLAF Brüssel, 19. März 2008 Der Überwachungsausschuss hat sowohl den öffentlichen Teil als auch die internen Anlagen des jährlichen Managementplans 2009 des OLAF geprüft und dabei besonderes Augenmerk auf die Ziele, die Indikatoren und die erwarteten Ergebnisse der Untersuchungen sowie auf deren Verknüpfung mit den sonstigen Tätigkeiten des OLAF gelegt. Insgesamt möchte der Überwachungsausschuss dem OLAF zu einem klaren, gut strukturierten und präzisen jährlichen Managementplan 2009 beglückwünschen, und er begrüßt, dass auf seine Empfehlungen Bezug genommen wird. Nachfolgend einige Überlegungen und Anmerkungen zum jährlichen Managementplan 2009 des OLAF. 1. Öffentlicher Teil Der Überwachungsausschuss stellt fest, dass im Vergleich zum Jahr 2008 der Indikator und das spezifische Ziel des allgemeinen Ziels nicht mehr „Betrugsminimierung“ lautet, sondern nunmehr verstärktes Gewicht auf das Feedback von den „Kunden“ des OLAF gelegt wird. Der Überwachungsausschuss begrüßt diesen Ansatz und weist darauf hin, dass dies den Empfehlungen seiner Stellungnahme Nr. 3/2006 entspricht, in der er auf die notwendige Einbindung der OLAF-Partner in die Arbeiten zur Festlegung qualitativer und quantitativer Standards und Benchmarks für die Tätigkeiten des OLAF hingewiesen hat. Angesichts dessen möchte der Überwachungsausschuss erneut unterstreichen, dass das OLAF ein Verfahren für ein regelmäßiges Feedback seiner wichtigsten Partner einführen sollte. Bezüglich des Indikators für das allgemeine Ziel „effiziente Nutzung der Ergebnisse von Umfragen bei den Partnern des OLAF“ hat der Überwachungsausschuss die ihm vom OLAF vorgelegten Ergebnisse und Analysen der diesbezüglichen Eurobarometer- bzw. Kommissionsumfragen der Jahre 2007 und 2008 geprüft. Dabei ist er zu dem Schluss gelangt, dass die operative Effizienz bzw. Wirksamkeit der OLAF-Dienststellen in diesen Umfragen weder angesprochen wird noch etwaige Informationen darüber gegeben werden. Der Überwachungsausschuss bezweifelt daher, dass das OLAF diese Ergebnisse tatsächlich zur Bewertung der Frage, ob die Ziele seines jährlichen Managementplans aus operativer Sicht erreicht wurden, nutzen kann. Anlass zu Vorbehalten gibt dem Überwachungsausschuss zudem der Umstand, dass bei diesen Erhebungen in der Regel keine Personen befragt werden, die direkt mit dem OLAF zusammenarbeiten. Der Überwachungsausschuss schlägt daher vor, dass das OLAF eine eigene, gezieltere und auf seine Bedürfnisse zugeschnittene Umfrage durchführt, um die Meinungen jener Vertreter, Behörden der Mitgliedstaaten und EU-Einrichtungen einzuholen, mit denen es tagtäglich zusammenarbeitet. Diese Informationen wären für den jährlichen Managementplan 2009 besser geeignet. Aus den Umfragen geht weiters hervor, dass der allgemeine Bekanntheitsgrad des OLAF nicht sonderlich hoch ist; das OLAF sollte dies bei der Planung seiner künftigen Tätigkeiten berücksichtigen. Eines der Hauptergebnisse der Eurobarometer-Umfrage von 2008 (unter 25 000 nach dem Zufallsprinzip ausgewählten EU-Bürgern) war, dass 59 % der Befragten noch nie etwas vom OLAF gehört hatten und 20 % derjenigen, die tatsächlich schon einmal vom OLAF gehört hatten, nicht sagen konnten oder wollten, ob sie dem OLAF vertrauten. Ähnlich waren die Ergebnisse bei der von der Kommission durchgeführten Umfrage: Die befragten Bediensteten hatten noch nie mit dem OLAF zu tun gehabt und daher auch keine Meinung zu seinen Tätigkeiten. Angesichts dessen möchte der Überwachungsausschuss das OLAF ermutigen, diesen Ergebnissen in seinem jährlichen Managementplan 2010 Rechnung zu tragen. Der Überwachungsausschuss begrüßt das „Einzelziel Nr. 1“, bei dem es um die Messung von Effizienz und Wirksamkeit der vom OLAF durchgeführten Tätigkeiten geht. Ziel für 2009 ist die Untersuchung schwerer Betrugsfälle, was im Einklang mit den Anmerkungen steht, die der Überwachungsausschuss zum jährlichen Managementplan 2008 des OLAF und in seiner Stellungnahme Nr. 3 zu den „de minimis“-Fällen gemacht hat. Der Überwachungsausschuss begrüßt die verbesserte Strategie für die Umsetzung der „de minimis“-Regel für interne Untersuchungen, die im jüngsten Schreiben über die „de minimis“-Politik näher erläutert wurde. Der Überwachungsausschuss hätte gern nähere Informationen über die Auswahlkriterien für „schwer wiegende“ externe Untersuchungen und möchte das OLAF ermutigen, für die Art von Fällen, in denen das OLAF im Jahr 2009 Untersuchungen durchzuführen beabsichtigt, eine klarere und konsistentere Strategie nebst Leitlinien zu auszuarbeiten. Außerdem sollte im Entwurf des Handbuchs für die operativen Verfahren (unter Punkt 2.3) näher erläutert werden, wie die operativen Prioritäten festgelegt werden. Der Überwachungsausschuss teilt die Auffassung des OLAF, dass die Effektivität der Maßnahmen des OLAF wichtig für das Erreichen des allgemeinen Ziels ist. Daher sähe er gern klargestellt, wie durch „Einhaltung der Leitlinien für Schwellbeträge und der Kriterien für Folgemaßnahmen“ (Indikator 1.1) hierzu im Jahr 2009 beigetragen werden soll. Der Überwachungsausschuss ist der Auffassung, dass die Effizienz der Untersuchungen nicht nur anhand der Abschlussquote und der Kriterien für die Untersuchungsdauer gemessen werden könnte, sondern auch mittels eines Systems oder Verfahrens für eine regelmäßige Kontrolle (auch der Qualität) der Untersuchungen, damit Verzögerungen vermindert und Probleme gleich nach ihrem Auftreten angegangen werden. Der Überwachungsausschuss hätte gern mehr Informationen über das „18-Monats-Warnsystem“, das im jährlichen Managementplan unter Einzelziel Nr. 1 genannt wird. Laut dem jährlichen Managementplan werden nach wie vor rund 25 % aller Untersuchungen nicht binnen des angestrebten Zeitraums von 24 Monaten abgewickelt. Da sich diese Entwicklung schon seit Jahren fortsetzt, fragt sich der Überwachungsausschuss, ob die Effizienzindikatoren ausreichen, um diese Verzögerungen zu verringern. Wie schon beim jährlichen Managementplan 2008 des OLAF hält es der Überwachungsausschuss für problematisch, dass die Fallabschlussquote (Ergebnisindikator 2.2) bei dem Wert 1 liegen soll, wenn sie auf der Grundlage der neuen Fälle eines Kalenderjahres berechnet wird. Zur Bewältigung des bestehenden Arbeitsaufkommens (etwa 440 Fälle Stand Dezember 2008) bedarf es zusätzlicher Maßnahmen der OLAF-Leitung, denn die Verwirklichung des vorgenannten Ziels wird keineswegs zu einer Verringerung des Arbeitsaufkommens führen. Dies geht auch aus dem Protokoll der Direktorensitzung vom Oktober 2008 hervor, laut dem sich die Fallabschlussquote im ersten Halbjahr 2008 verschlechterte und der Rückstand wieder anwuchs. Des Weiteren stellt der Überwachungsausschuss fest, dass Effizienz und Wirksamkeit der OLAF-Tätigkeiten ausschließlich aus dem Blickwinkel der Untersuchungen gemessen und sonstige operative Tätigkeiten und Unterstützungstätigkeiten nicht berücksichtigt werden. Der Überwachungsausschuss ist gleichwohl der Auffassung, dass auch die mit Unterstützungstätigkeiten befassten Dienststellen des OLAF (d.h. sonstige operative Tätigkeiten und Verwaltungsdienste) in diese Strategie einbezogen werden sollten, damit das OLAF tatsächlich zu einer mit Verwaltungsuntersuchungen befassten Dienststelle „von Weltklasse“ werden kann. Es wäre sinnvoll, wenn in Zukunft überlegt werden würde, wie auch andere Tätigkeiten als die eigentlichen Untersuchungsmaßnahmen zum Gelingen der OLAF-Untersuchungen beitragen könnten und wie die betreffenden Ergebnisse im jährlichen Managementplan des OLAF gemessen werden könnten. Der Überwachungsausschuss stellt ferner fest, dass die Strategie für eine wirksame Kommunikation unter Einzelziel Nr. 2 („Förderung einer Kultur der Zusammenarbeit zur Bekämpfung von Betrug und Korruption“) keine klare Strategie für die OLAF-interne Kommunikation umfasst. Bei der vom Überwachungsausschuss vorgenommenen Überwachung der OLAF-Fälle hat sich gezeigt, dass die allgemeine Arbeitskoordinierung zwischen den Referaten und den Abteilungen verbessert werden könnte. Daher empfiehlt der Überwachungsausschuss, eine interne Kommunikationsstrategie in den jährlichen Managementplan aufzunehmen, damit die Weitergabe von Wissen und die allgemeine Vertrautheit der Bediensteten des OLAF mit dessen Tätigkeiten verbessert wird. 2. Interne Anlagen Der Überwachungsausschuss begrüßt die Einführung des Indikators für die finanziellen Auswirkungen der in den Bereichen Handel und Zoll untersuchten Fälle und die verstärkte Konzentration auf Fälle mit einem geschätzten Schadensvolumen von mehr als 1 Mio. EUR. Bezüglich der Effizienz der von den Direktionen A und B durchgeführten Untersuchungen und sonstigen operativen Maßnahmen würde der Überwachungsausschuss insbesondere gern wissen, wie die Laufzeit der Untersuchungen bzw. etwaige Verzögerungen überwacht werden. Er begrüßt, dass die Fälle systematisch alle 18 Monate überprüft werden sollen, möchte gleichzeitig aber auch vorschlagen, dass das OLAF überlegt, ob dieses Verfahren ausreicht, um die Verzögerungen in den Griff zu bekommen. Der Überwachungsausschuss würde sich eine Klärung des Begriffs „new pending stage“ wünschen. Insgesamt möchte der Überwachungsausschuss die Notwendigkeit unterstreichen, dass es, um die Verzögerungen zu vermindern und die Qualität der Fallarbeit aufrechtzuerhalten, eines Systems strenger Kontrollen bedarf. Wie bereits in seiner Stellungnahme zum jährlichen Managementplan 2008 des OLAF stellt der Überwachungsausschuss erneut den Sinn und Nutzen des Indikators für den prozentualen Anteil der mit finanziellen, justiziellen oder administrativen Folgemaßnahmen abgeschlossen Fälle an der Gesamtzahl der Fälle in Frage, da die Untersuchungsergebnisse bei Untersuchungsbeginn schwer vorherzusagen sind. Ferner weist der Überwachungsausschuss erneut darauf hin, dass der Ergebnisindikator für die Dauer der 24-Monats-Fälle im Jahr 2008 wieder nicht erreicht und somit in den letzten vier Jahren verfehlt wurde: Laut dem Protokoll der Direktorensitzung vom Oktober 2008 wurden lediglich 49 % aller Fälle binnen weniger als 24 Monaten abgeschlossen (Stand: erstes Halbjahr 2008). Die durchschnittliche Dauer eines laufenden Falls l