MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT - Die Entwicklungspolitik der Europäischen Gemeinschaft

MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT - Die Entwicklungspolitik der Europäischen Gemeinschaft

INHALTSVERZEICHNIS

Einleitung

1. Neue Herausforderungen für die Entwicklung

2. Die Rolle Europas

2.1. Die Verknüpfung von Politik, Handel und Entwicklung

2.2. Gewährleistung der Kohärenz und der Koordinierung

2.3. Die Durchführungsprobleme sind bekannt

2.4. Die Gemeinschaft muß sich auf den Mehrwert ihrer Maßnahmen konzentrieren

3. Ein Gesamtkonzept für Entwicklung und Armutsbekämpfung

3.1. Definition von Armut

3.2. Stärkeres Schwergewicht auf der Armut

3.3. Zusammenhänge zwischen Armut, Wirtschaftswachstum und Handel

3.4. Förderung des privaten Sektors

3.5. Verbindung von Nothilfe, Rehabilitation und Entwicklung

4. Strategisches Vorgehen

4.1. Integrierter Rahmen für Gemeinschaftsaktionen

4.2. Differenzierung

4.3. Vorrangige Aktionsfelder für die Entwicklungshilfe der Gemeinschaft

5. Partnerschaften

5.1. Eigenverantwortung und Partizipation

5.2. Einbeziehung der Zivilgesellschaft

5.3. Erhöhung der Komplementarität durch einen sektoralen Ansatz

6. Durchführung

6.1. Steigerung der Wirksamkeit durch Verwaltungsreformen

6.2. Verbesserungsbedürftigkeit der politischen Orientierung, der Strukturen und des Ausschußverfahrens

6.3. Verbesserung der Wirkung der Entwicklungshilfe

6.4. Verbesserung der internen Kontrolle

6.5. Stärkung von Monitoring, Evaluierung und Feedback

7. Schlussfolgerungen

ANHÄNGE

1. Integration der Entwicklungsländer in die Weltwirtschaft - Tendenzen

2. EG-Hilfe in Zahlen - regionale Aufschlüsselung

3. Öffentliche Entwicklungshilfe (ODA) nach Kategorien von Empfängerländern

4. EG-Hilfe - sektorale Zuweisung

5. Bilaterale Hilfsorganisationen der EU, Europäischen Kommission und Weltbank - Personalausstattung

6. Abkürzungsverzeichnis

7. Liste des OECD Entwicklungshilfeausschusses - Teil I: Entwicklungsländer und Territorien

EINLEITUNG

Entwicklungspolitik ist heute, zusammen mit Handelspolitik und der politischen Dimension, eine der drei Hauptkomponenten der auswärtigen Aktivitäten der EU. Abgesehen von den spezifischen Zielen der Entwicklungspolitik spielen andere Faktoren - wie geopolitische, Handels- und Umweltprobleme - eine Rolle in der Schwerpunktsetzung in den auswärtigen Beziehungen der EU. Dies erklärt die Vielfalt ihrer interregionalen Partnerschafts- und Kooperationsabkommen, die mit Ländern in verschiedenen Regionen der Welt (EuroMed, Osteuropa, Asean, Mercosur, etc.) abgeschlossen wurden. In diesem Zusammenhang haben die objektiven Interessen der EU dazu geführt, daß sie der Stabilität und Entwicklung benachbarter Länder und Ländern in Krisenherden in naheliegenden Regionen Priorität einräumt.

Gleichzeitig hat Europa die globalen Herausforderungen der Entwicklungspolitik nicht vernachlässigt. Die Marginalisierung vieler Wirtschaften, der Anstieg der Armut in der Welt, die Notwendigkeit umweltpolitische Interdependenzen und die resultierende Herausforderung für Europas eigene Umwelt besser zu managen, die destablisierenden Effekte der Migration, die Konsequenzen bewaffneter Konflikte und von Epidemien sind für alle Grund zu großer Besorgnis.

Die Bürger Europas erwarten sich von der Gemeinschaft, daß sie ein solidarischer Partner der Entwicklungsländer wird und ihre Aktivitäten auf den Kampf gegen die Armut konzentriert. Die weltweite Projektion unserer Grundwerte und der Verfolg unseres Ziels der nachhaltigen Entwicklung müssen sich in starker Solidarität manifestieren, unterstützt von einer Handelspolitik, die die Bedeutung geteilter Interessen zum Ausdruck bringt. Über die Entwicklungszusammenarbeit hinaus muß es unser Ziel sein, diese Länder in die Weltwirtschaft zu integrieren und gute nationale Strategien zu ermutigen. Dieses Ziel muß durch größere Übereinstimmung einer ganzen Reihe unserer Politiken, die eine Wirkung auf die Entwicklungsländer haben, erreicht werden. Diese größere Übereinstimmung hängt auch von verstärkter Koordination und Komplementarität mit den Aktionen der Mitgliedstaaten ab.

Die Europäische Union ist einer der Hauptakteure der internationalen Zusammenarbeit und Entwicklungshilfe. Alles in allem vergeben die Europäische Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten an die 55 Prozent der gesamten internationalen öffentlichen Entwicklungshilfe und mehr als zwei Drittel nicht rückzahlbarer Zuschüsse. Der Anteil der Kommission und der Europäischen Investitionsbank (EIB) an der Europäischen Hilfe hat sich von 7 Prozent vor dreißig Jahren nach und nach auf gegenwärtig 17 Prozent erhöht. Die Europäische Gemeinschaft trägt die politische und finanzielle Verantwortung für mehr als 10 Prozent der gesamten weltweiten öffentlichen Entwicklungshilfe, was einen Zuwachs von 5 Prozent seit 1985 bedeutet. Sie ist außerdem der weltweit größte Geber von Nothilfe.

Mit der laufenden Entwicklung der auswärtigen Beziehungen der EU hat sich die regionale Verteilung der Hilfe der Gemeinschaft bedeutend verändert, was zu einem großen Teil die politischen Faktoren reflektiert, die europäischer Politik zugrunde liegen, als auch deren Kapazität, sich neuen Umständen anzupassen. Diese neuen regionalen Kooperationsabkommen wurden durch eine Erhöhung der gesamten finanziellen Mittel der auswärtigen Hilfe der Gemeinschaft geschaffen und nicht durch eine Umlenkung bereits bestehender Finanzierungsfluesse. Das Gesamtvolumen der auswärtigen Hilfe (gemessen an den Finanzverpflichtungen) stieg von EUR3,3 Milliarden im Jahre 1990 auf EUR8,6 Milliarden im Jahr 1999 - wovon, auf Basis der allgemein anerkannten Definition (des OECD-Entwicklungshilfeausschusses), EUR6,8 Milliarden auf Entwicklungshilfe entfielen.

Die Entwicklungspolitik der Gemeinschaft ist als Teil einer internationalen Strategiedebatte zu verstehen, die derzeit eine umfassenden Sicht der Dinge entwickelt. Die Strategie, die von dem Entwicklungshilfeausschuß der OECD, [1] in dem die Gemeinschaft teilnimmt, verabschiedet wurde, spielt eine Schlüsselrolle in internationalen Koordinationsbemühungen. Andere Initiativen haben dieselbe Zielrichtung - wie das "Comprehensive Development Framework" der Weltbank [2] oder die Strategiepapiere zur Armutsreduzierung des IWF und der Weltbank. [3] Die grundlegenden Prinzipien dieser Initiativen sind Eigenverantwortung der Entwicklungsländer in ihrem eigenen Entwicklungsprozess und erhöhte Aufmerksamkeit für die sozialen Dimensionen von Wachstum und Entwicklung. Die Entwicklungspolitik der Gemeinschaft ist bereits weitgehend in Übereinstimmung mit dieser strategischen Linie, vor allem im neuen Abkommen mit den AKP Staaten. [4] Einige Anpassungen müssen allerdings in Erwägung gezogen werden, im besonderen um die Komplementarität mit der bilateralen Politik der Mitgliedstaaten zu erleichtern.

[1] Shaping the 21st Century: the contribution of Development Co-operation, Mai 1996

[2] James D. Wolfensohn, A Proposal for a Comprehensive Development Framework, The World Bank, Washington D.C., Jänner 1999

[3] The World Bank, Building Poverty Reduction Strategies in Developing Countries, Washington D.C., September 1999

[4] Partnerschaftsabkommen zwischen den AKP Staaten und der Gemeinschaft und ihrer Mitglieder, das im Juni 2000 unterzeichnet werden wird.

Der entwicklungspolitische Rahmen, der in dieser Mitteilung vorgeschlagen wird, bezieht sich auf die Entwicklungspolitik der Gemeinschaft in Hinsicht auf all jene Länder, die von einem ökonomischen, sozialen und strukturellen Blickwinkel als Entwicklungsländer betrachtet werden können. Dies inkludiert im besonderen jene Länder, die in der Vergangenheit von Instrumenten wie dem Lomé-Abkommen, ALA oder MEDA Verordnungen betroffen waren, ist aber nicht auf sie beschränkt. Als illustratives Beispiel kann die Liste der Entwicklungsländer, die vom Entwicklungshilfeausschuß der OECD (siehe Liste in Anhang 7) entwickelt wurde, angeführt werden.

Wie auch andere internationale Geber ist die Gemeinschaft mit der Herausforderung konfrontiert, die Qualität und Wirksamkeit ihres Beitrags zu Anstrengungen der Entwicklungshilfe in aller Welt zu erhöhen. Eine gewisse Zahl kritischer Stellungnahmen wurden vom Entwicklungshilfeausschuß der OECD und anderen Stellen gemacht, vor allem hinsichtlich des Fehlens einer umfassenden Gemeinschaftsstrategie und der Tatsache, daß die Ziele der Entwicklungspolitik der Gemeinschaft zu zahlreich, zu vage und nicht nach Prioritäten gereiht sind.

Eine kohärente allgemeine Strategie, die sich auf Kernaktivitäten konzentriert, muß auf der Grundlage der komparativen Vorteile und spezifischen Charakteristika der Gemeinschaft aufbauen: ihre Kapazität, Kohärenz und Synergieeffekte zwischen Handel, Entwicklungshilfe, wirtschaftlicher Zusammenarbeit und politischem Dialog zu sichern; ihre Neutralität und ihr Verfolg allgemeiner Gemeinschaftsinteressen; ihre kritische Masse an Finanzmitteln und im Hinblick auf ihr wirtschaftliches und politisches Gewicht und ihren Einfluß auf internationaler Ebene; die globale Dimension ihrer Entwicklungspolitik, ihre Präsenz vor Ort und in multilateralen Organisationen; ihre Erfahrung mit regionaler Integration; und letztlich ihre Rolle als Anker der Koordination und der Übereinstimmung der Anstrengungen der Entwicklungszusammenarbeit.

Das Hauptziel ist, die gemeinschaftliche Entwicklungspolitik auf Armutsverringerung zu konzentrieren und die politischen Rahmenbedingungen in verschiedenen Regionen unter Berücksichtigung der Differenzierung auf Ebene einzelner Länder entsprechend anzupassen. Die Methode hierfür wäre die Unterstützung von Aktionen, die es den Entwicklungsländern erlauben würden, die Armut selbst zu bekämpfen.

Um dies effektiv zu gestalten muß eine Differenzierung der Entwicklungszusammenarbeit vorgenommen werden. Diese Differenzierung muß das Entwicklungsniveau jedes Partnerlandes widerspiegeln und Fragen der sozialen Gerechtigkeit und wirtschaftliche, soziale und Armutsindikatoren berücksichtigen. Ihre Mannigfaltigkeit wird sich in dem "policy mix" und den Instrumenten, die in bestimmten Partnerländern zur Anwendung kommen, widerspiegeln. Dies bedeutet zum Beispiel, daß Länder auf der mittleren Einkommensebene weiterhin Nutznießer gemeinschaftlicher Unterstützung makroökonomischer Stabilität mit den angebrachten sozialen Konditionalitäten sein werden.

Es ist ebenso klar, daß Handel und Entwicklung, regionale Integration, Transport und Unterstützung für den Aufbau von Institutionen und Kapazitäten auch in den Entwicklungsländern, wo die Armut zurückgeht, weiterhin relevante Bereiche der Zusammenarbeit bleiben werden.Die Entwicklungszusammenarbeit der EG wird auch weiterhin die die Vielfalt an Partnerschaften widerspiegeln, die die Beziehungen der EG mit Entwicklungsländern in aller Welt bestimmen. Diese Beziehungen gehen über die Entwicklungszusammenarbeit hinaus und reflektieren politische, wirtschaftliche, kulturelle und Handelsbeziehungen.

Die gemeinschaftliche Entwicklungszusammenarbeit muß auf eine beschränktere Anzahl von zentralen Aktionsfeldern konzentriert werden. Dies bedeutet in diesen Kernbereichen ausreichend Personal für die Programmdurchführung zu beschäftigen und sich außerhalb der zentralen Aktionsfelder auf Kofinanzierung zu konzentrieren und die Führungsrolle den Mitgliedstaaten und anderen Gebern zu überlassen. Andere Aktivitäten, die ein wichtiges Interesse der Entwicklungsländer und eine Art Weiterführung interner EG Aktivitäten darstellen, wie zum Beispiel die Bereiche Forschung, Umwelt und Technologie, werden in Erreichung des Hauptziels eine wichtige unterstützende Rolle spielen.

Andere wichtige Entscheidungen werden ebenfalls die Entwicklungspolitik bestimmen. Die Kommission hat dem Rat von Helsinki [5] eine Mitteilung über die Integration von umweltpolitischen Belangen in die Entwicklungszusammenarbeit vorgelegt, die unsere Strategie dazu verbessern wird, wie Umwelt in der Planung und Durchführung der Entwicklungspolitik in Betracht gezogen werden kann.

[5] Mitteilung (KOM/99/499)

Der Europäische Rat von Helsinki hat die Kommission aufgefordert, eine umfassenden Strategie nachhaltiger Entwicklung in Übereinstimmung mit Wirtschafts-, Sozial- und Umweltpolitik vorzubereiten, die im Juni 2001 in Gothenburg vorgestellt werden soll. Entwicklungspolitik wird ein integraler Teil dieser allgemeinen Strategie zur nachhaltigen Entwicklung sein. Der Forstschritt in der Umsetzung der Ideen, die in der vorliegenden Mitteilung formuliert sind, wird ein wichtiges Element in der Vorbereitung dieser umfassenden Strategie sein.

Eine Anpassung in der Durchführung der Entwicklungspolitik ist auch auf operationeller Ebene vonnöten, um die Effektivität der Hilfe zu erhöhen. Dies sollte vor allen durch eine Rationalisierung der Instrumente, der Förderung des sektoriellen Ansatzes, erhöhter Dezentralisierung und Devolution von Verantwortung, und dem Streben nach Komplementarität mit den Mitgliedstaaten und anderen Gebern getan werden. Um dies zu erreichen, beabsichtigt die Kommission ihre Bemühungen betreffend der Koordination mit den Mitgliedstaaten weiter zu verstärken.

Die vorliegende Mitteilung zur Entwicklungspolitik der Europäischen Gemeinschaft steht in Zusammenhang mit einer Anzahl von Dokumenten über die auswärtige Hilfe der Gemeinschaft, die die Kommission in der ersten Hälfte des Jahres 2000 vorzustellen gedenkt. Diese werden sich mit folgenden Themen beschäftigen: Reform der auswärtigen Hilfsprogramme der Kommission im Hinblick auf eine Verbesserung der Ausführung; Kohärenz zwischen Entwicklungspolitik und anderen Bereichen der EU Politik; und Perspektiven für die externen Ausgaben der EG. In dem letztgenannten Bereich soll die Konzentration der gemeinschaftlichen Entwicklungshilfe auf die Armutsbekämpfung analysiert werden. Das Papier wird die Tatsache widerspiegeln, daß die Zuwendungen in der Kategorie 4 Ausdruck sowohl entwicklungspolitischer als auch der politischen und strategischen Prioritäten der Union sind.

Eine neue Strategie für die Entwicklungspolitik der Gemeinschaft muß geschaffen werden, die auf den Errungenschaften der Vergangenheit aufbaut, eine Antwort bietet auf die Leistungsschwächen der EG und die internationale Debatte über Fragen der Entwicklungszusammenarbeit reflektiert. Diese muß im Zusammenhang mit der Reformstrategie der Kommission gesehen werden und geschieht in Antwort auf die Anforderungen, die in mehreren Evaluierungsberichten und vom Rat betont wurden. [6]

[6] Auf seiner Sitzung im Mai 1999, in seinen Schlußfolgerungen über die Resultate der Evaluierung der gemeinschaftlichen Entwicklungsinstrumente und -programme, ersuchte der Rat für Entwicklungszusammenarbeit die Kommission einen Vorschlag über die allgemeine Politik der Entwicklungszusammenarbeit zu machen.

In der Formulierung der vorliegenden Mitteilung hat die Kommission während eines vorbereitenden Konsultationsprozesses mit Beteiligten aus der Zivilgesellschaft, multilateraler Entwicklungsagenturen, NROs, und der Privatwirtschaft profitiert.

1. Neue Herausforderungen für die Entwicklung

Das neue Konzept der nachhaltigen Entwicklung

Die Nord-Süd-Beziehungen haben sich in den vergangenen zehn Jahren grundlegend gewandelt, und die Entwicklungen auf politischer, wirtschaftlicher und sozialer Ebene haben zu einer Hinterfragung der Strategien der Entwicklungszusammenarbeit geführt. Auf den wichtigsten UN-Konferenzen [7] wurden Verpflichtungen eingegangen - u.a. auch von den Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft -, die auf ein neues Entwicklungskonzept hinauslaufen, bei dem die sozialen und menschlichen Aspekte der Entwicklung, die nachhaltige Bewirtschaftung und Nutzung der Ressourcen und die Umwelt im Mittelpunkt stehen. Die Notwendigkeit einer besseren Verknüpfung der politischen, wirtschaftlichen, sozialen und umweltpolitischen Dimensionen der Entwicklung sind mittlerweile weithin anerkannt. Die Gemeinschaft betrachtet die Entwicklungspolitik als einen mehrdimensionalen Prozeß, der ein ausgewogenes allgemeines Wachstum, soziale Einrichtungen, Umwelt, Geschlechterfragen, Kapazitäten und Institutionenaufbau, Entwicklung des privaten Sektors, Menschenrechte und verantwortungsvolle Staatsführung umfaßt. Das Konzept der "nachhaltigen Entwicklung" bringt diese neuen Prioritäten zum Ausdruck.

[7] Siehe die politischen Erklärungen und Aktionspläne, die auf folgenden Konferenzen verabschiedet wurden: Rio 1992 (Umwelt und Entwicklung), Wien 1993 (Menschenrechte), Kairo 1994 (Bevölkerung und Entwicklung), Kopenhagen 1995 (soziale Entwicklung), Peking 1995 (Frauen und Entwicklung), Rom 1996 (Ernährung), Istanbul 1996 (Habitat II).

Die Chancen der Globalisierung nutzen

Die Globalisierung, die sich aus den Liberalisierungsstrategien und den technologischen Fortschritt ergibt, hat neue Entwicklungschancen in den Bereichen Handel, Investitionen und Zugang zu Know-how eröffnet.

Sie hat außerdem die Bedeutung des Handels für den Entwicklungsprozeß deutlich gemacht, ist er doch das wirksamste Mittel, die für eine eigenständige Entwicklung erforderlichen Ressourcen zu erwirtschaften. Die Wachstumsregionen (Asien, Lateinamerika) verdanken ihre wirtschaftlichen Erfolge in weitaus höherem Maße den steigenden Exporten und der privaten Investitionen als der Entwicklungshilfe.

Neben ihren positiven Seiten birgt die Globalisierung in sich die Gefahr einer noch stärkeren Marginalisierung, wenn ein Land nicht darauf vorbereitet ist, die neuen Möglichkeiten zu nutzen. Dies dürfte vor allem für die ärmsten Länder gelten. Die Finanzkrise in Asien im Jahre 1998 und ihre Folgewirkungen waren deutliche Zeichen einer neuen Instabilität. Durch die wachsende Armut in zahlreichen Ländern und Regionen - weltweit leben heute rund 1,5 Mrd. Menschen unter der Armutsgrenze - und den Anstieg der Weltbevölkerung (in den nächsten 20 Jahren voraussichtlich um 2 Milliarden) vor allem in den Entwicklungsregionen steigt auch der Druck auf die für die Entwicklung zur Verfügung stehenden Ressourcen. Außerdem hat das Entstehen globaler Umweltprobleme ein neues Niveau an Interdependenz zwischen den industrialisierten und den Entwicklungsländern geschaffen.

Die Globalisierung wird zu einem großen Teil von technologischem Fortschritt vorangetrieben. Während die Wirtschaften der Industrieländer eine grundlegende Transformation durchmachen in Richtung einer Informationsgesellschaft auf Basis internationalem Wissensaustauschs, der Forschung und der Information, sehen sich die Entwicklungsländer einer wachsenden digitalen Kluft gegenüber. Außer wenn die Möglichkeiten, die von neuen Technologien geschaffen werden, aufgegrifffen werden können, könnte dies das Risiko einer neuen Art der Marginalisierung mit sich bringen, da Zugang zu globalen Netzwerken und fortschrittlichen Dienstleistungen notwendige Elements für eine Integration in die Weltwirtschaft werden. Das Gipfeltreffen der G-7/G-8 in Okinawa wird sich mit dieser Frage beschäftigen.

Es besteht eine reelle Möglichkeit sowohl in Industrie- als auch in Entwicklungsländern Forschung und Informationstechnologie in Anwendungen zu nützen, die das Gesundheits- und Erziehungswesen, die Nahrungsmittelsicherheit, usw., unterstützen. Dies bedingt natürlich die Schaffung der angebrachten wirtschaftlichen und regulatorischen Bedingungen, vor allem um die Privatwirtschaft in diesen Ländern zu mobilisieren. Das Risiko ist hoch, da wir in eine globale "Wissensgesellschaft" eintreten. In diesem Zusammenhang haben Forschung und Entwicklung eine strategische Rolle in der Stärkung von Know-How und im Aufbau der notwendigen Wissensbasis zu spielen. Wissenschaftliche und technologische Erkenntnisse sind ein strategisches Element in der Förderung nachhaltiger und gerechter Entwicklung und folglich in der Verringerung der Armut.

Hilfe ist auch weiterhin erforderlich...

In den vergangenen Jahren wurde die Hilfe für Entwicklungsländer erheblich gekürzt [8]. Es gibt jedoch Anzeichen dafür, daß es mit dem Abwärtstrend im Umfang der Hilfe nun ein Ende hat.

[8] Dies führte zu einem Rückgang des Anteils der Entwicklungshilfeleistungen am Bruttosozialprodukt der OECD-Länder, der 1997-98 mit 0,22% einen historischen Tiefstand erreichte. In den achtziger Jahren lag der Anteil der Entwicklungshilfeleistungen am BSP im Durchschnitt bei 0,33%, bei einem Oberziel von 0,70%.

Öffentliche Entwicklungshilfe der OECD/DAC-Mitglieder im Jahr 1998

DAC insgesamt(OECD) 0,23% des BSP der Geber

Davon EU 0,34 % des BSP

Davon Nicht-EU 0,18 % des BSP

UN-Ziel: 0,70% des BSP

Quelle: DAC und Schätzungen der Kommission, 1999.

Es gibt gute Gründe dafür, die Hilfe wieder zu steigern. Angesichts der heiß umkämpften und hohe Anforderungen stellenden Kapitalmärkte müssen die am wenigsten entwickelten Länder Hilfe und Zugang zu Kapital bekommen.

Ausländische Direktinvestitionen in die Entwicklungsländer

Für die gesamte Gruppe der Entwicklungsländer sind die ausländischen Direktinvestitionen mittlerweile die wichtigste und am schnellsten wachsende Komponente des Zuflusses an Auslandskapital. So sind die ausländischen Direktinvestitionen von 25 Mrd. $ im Jahr 1990 auf 170 Mrd. $ im Jahr 1998 gestiegen. Im gleichen Zeitraum ist die staatliche Entwicklungshilfe von 59 Mrd. $ auf 52 Mrd. $ zurückgegangen.

Die asiatischen und die lateinamerikanischen Länder konnten den höchsten Anteil an den ausländischen Direktinvestitionen verbuchen. Allerdings vergrößert sich das Gefälle innerhalb der Gruppe der Entwicklungsländer. Während auf die fünf die Rangliste anführenden Länder 55% der gesamten ausländischen Direktinvestitionen entfallen, verzeichnen die 48 am wenigsten entwickelten Länder einen Anteil von weniger als 1%. Vor allem einige Regionen in Afrika stehen weiterhin am Rande dieser Entwicklung.

Quelle: World Investment Report, UNCTAD, 1999

Krisen und Konflikte geben wachsenden Anlaß zur Besorgnis...

Die geballte Belastung durch Bevölkerungswachstum, untragbar hohe Schuldenlast, Umweltzerstörung, Naturkatastrophen und neue Krankheiten hat eine Reihe von Ländern in Konflikte und äußerste Armut gestürzt. Die zunehmende politische Instabilität, die sich sowohl an der Zahl als auch am Ausmaß der bewaffneten Konflikte bemerkbar macht, kann innerhalb weniger Wochen die Entwicklungsanstrengungen vieler Jahre zunichte machen. In Afrika ist nicht mehr wie in der Zeit des Kalten Krieges die Einflußnahme fremder Mächte, sondern die Armut eine der Hauptursachen für bewaffnete Auseinandersetzungen. Um so notwendiger ist die Entwicklungszusammenarbeit und möglicherweise auch um so wirksamer.

Tägliches Pro-Kopf-Einkommen unter 1 $, 1987-98

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Quelle: Weltbank, Januar 2000

Neuausrichtung der internationalen Zusammenarbeit...

Für eine wirksamere Zusammenarbeit ist die größere Kohärenz der Maßnahmen der im Entwicklungsbereich tätigen Geber von entscheidender Bedeutung. Die Steigerung der Effizienz und der Wirksamkeit der Hilfe setzen einen Konsens über die grundlegenden Ziele der Entwicklungszuammenarbeit voraus. Innerhalb der internationalen Gemeinschaft wurden diese Themen in den letzten Jahren intensiv diskutiert, und eine Reihe von Initiativen befaßten sich mit der Ausrichtung der Zusammenarbeit auf gemeinsame Zielsetzungen.

Die vom Entwicklungshilfeausschuß der OECD verabschiedete Strategie konzentriert sich neben den wichtigsten auf den UN-Konferenzen eingegangen Verpflichtungen auf eine Reihe von quantitativen Zielen für die Armutsbekämpfung, auf die Verbesserung des Bildungs- und des Gesundheitswesens, den Abbau der Ungleichheit in der Behandlung von Männern und Frauen sowie die nachhaltige Bewirtschaftung der Umwelt und der natürlichen Ressourcen. Die von den G7-Ländern beschlossenen Leitlinien sollen die Integration der Entwicklungsländer in die Weltwirtschaft erleichtern und zum Abbau der Auslandsverschuldung beitragen. [9] Internationale (IWF, Weltbank, UNDP) und regionale Gremien (z.B. Entwicklungsbanken) haben ebenfalls vor kurzem damit begonnen, ihre Strategien zu überdenken und ihre Bemühungen auf die Armutsbekämpfung auszurichten.

[9] Kommuniqué des G8-Gipfels, Köln 1999, Vertiefung der Entwicklungspartnerschaft und Einleitung der der Kölner Schuldenerlaßinitiative.

Die Notwendigkeit kooperativer Anstrengungen bedeutet das Entstehen einer ansteigenden Anzahl multilateraler Umweltübereinkommen, denen sowohl die Gemeinschaft als auch die Mitgliedstaaten angehören. Verpflichtungen, die aus diesen Abkommen erwachsen, sollten auch als Teil der internationalen Entwicklungsagenden angesehen werden. Die starke Konzentration auf die Integration umweltpolitischer Belange in allen Entwicklungsaktivitäten der Kommission muß als Zeichen unseres Willens diese Verpflichtungen umzusetzen gesehen werden. Die Kommission wird sich auch weiterhin an allen relevanten Politikdiskussionen in diesem Bereich beteiligen, in besonderen was die Verbindung zwischen multilateralen Umweltübereinkommen und der Entwicklung betrifft.

Die Bemühungen um kohärente Konzepte für eine effizientere Koordinierung zwischen den Gebern, u.a. den internationalen Finanzinstitutionen, gewinnen zunehmend Gestalt. Zur Zeit wird auf europäischer Ebene daran gearbeitet, Strategiepapiere zu formulieren, um die Komplementarität zwischen den EU-Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft zu erhöhen.

Zielsetzungen des Entwicklungshilfeausschusses(OECD, 1996) - Politikkonzepte für das 21. Jahrhundert

* Wirtschaftlicher Wohlstand: Bis 2015 Reduzierung der Zahl der in extremer Armut lebenden Menschen in den Entwicklungsländern um die Hälfte

* Soziale Entwicklung: Bis 2015 Primarschulbildung für alle, bis 2005 gleicher Anteil von Jungen und Mädchen in den Primar- und Sekundarschulen, bis 2015 Senkung der Sterblichkeitsrate von Neugeborenen und Kleinkindern um zwei Drittel, bis 2015 Zugang der Bevölkerung im zeugungsfähigen Alter zur reproduktiven Gesundheitsversorgung.

* Umwelt: bis 2005 Umsetzung von nationalen Strategien zur Förderung der nachhaltigen Entwicklung, um den derzeitigen Trend zur Vernichtung der Umweltressourcen bis 2015 umzukehren.

* Andere qualitative Aspekte : soziale Integration, verantwortungsvolle Staatsführung usw.

2. Die Rolle Europas

Da Europa für die Werte Demokratie, soziale Gerechtigkeit und nachhaltige Entwicklung den Anspruch universeller Gültigkeit erhebt, ist es geboten, daß die EU eine Politik der Solidarität verfolgt. Diese Politik sollte durch handels- und agrarpolitische Strategien flankiert werden, die den Interessen der Entwicklungsländer stärker Rechnung tragen. Angesichts der ausschließlichen Zuständigkeit der Gemeinschaft in diesen Bereichen ist es umso notwendiger, daß sich die Gemeinschaft für einen kohärenten Policy-Mix entscheidet.

2.1. Die Verknüpfung von Politik, Handel und Entwicklung

Zur Verwirklichung ihrer entwicklungspolitischen Ziele stehen der Gemeinschaft im wesentlichen drei Aktionsbereiche zur Verfügung: politischer Dialog, Entwicklungszusammenarbeit und Handel. Alle drei Bereiche sollten einander gegenseitig verstärken.

Die Gemeinschaft wird auch durch die äußere Dimension anderer Politikfelder tätig, vor allem auf den Gebieten Umwelt, Forschung und Technologie und Informationsgesellschaft. So sind die gemeinschaftlichen Forschungsaktivitäten in den Bereichen nachhaltiger Entwicklung (Saatgutverbesserungen, Veterninärgesundheit, usw.) eindeutig komplementär mit den Zielen der Entwicklungspolitik. Mit der Erweiterung Europas kommen außerdem mehr Länder als Geber ins Spiel, und aus dem größer werdenden europäischen Markt könnten auch die Entwicklungsländer Vorteile ziehen. All diese Politikbereiche beinhalten Komponenten, die entwicklungspolitische Ziele unterstützen, und sollten daher als wichtige und positive ergänzende Komponenten der Rolle der Gemeinschaft gegenüber Entwicklungsländern angesehen werden.

Der Dialog und die politische Dimension ...

Im Rahmen des politischen Dialogs, den die Gemeinschaft mit einzelnen Ländern oder regionalen Zusammenschlüssen führt (Partnerschaft Europa-Mittelmeer, AKP-EU-Ministerrat und Paritätische Versammlung, Gemischter Rat EU-Südafrika, ASEAN, ASEM, SAARC, Rio-Gruppe, Mercosur) können viele Themen von beiderseitigem Interesse angegangenen werden, insbesondere auch in den Fällen, in denen sich eine Debatte auf multilateraler Ebene als schwierig erweisen könnte. Der Dialog findet auch im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik sowie der Assoziations- und Kooperationsabkommen oder der Partnerschaftsbeziehungen statt (AKP-EG Räte und AKP-EG Partiätische.Versammlung; Gemischter Rat des Südafrika-EG Abkommens).

Handelspolitik ...

Die Handelspolitik ist ein wichtiger Faktor im Entwicklungsprozeß, da sie auf multilateraler Ebene zur Schaffung eines fairen und gerechten multilateralen Handelssystems beiträgt, das die Integration der Entwicklungsländer in die Weltwirtschaft fördert, während sie auf bilateraler Ebene den Zugang zu den Märkten der Industrieländer erleichtert.

Daher müssen die Interessen der Entwicklungsländer und der Reformstaaten sowie die dortigen wirtschaftlichen und sozialen Zwänge angemessen in den internationalen Gremien für die Regulierung von Handel und Investitionen berücksichtigt werden, d.h. insbesondere im Rahmen der WTO. Das Konzept der Gemeinschaft für die nächste WTO-Verhandlungsrunde entspricht diesem Gedanken.

Auf bilateraler Ebene kann die Handelspolitik der Gemeinschaft durch eine Erleichterung des Zugangs zu ihrem Markt einen Beitrag zur Entwicklung leisten. In diesem Geiste gewährt die EG sämtlichen Entwicklungsländern Handelspräferenzen ohne Gegenseitigkeit, wobei für die am wenigsten entwickelten Länder noch günstigere Regelungen gelten.

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Quelle: Eurostat - * Quad = EU+USA+Japan+Kanada

Die Handelspolitik der Gemeinschaft kann den Entwicklungsländern aber auch bei der Rationalisierung und der Konsolidierung ihrer eigenen Entwicklungspolitik behilflich sein. In diesem Sinne hat die EG mit mehreren Ländern oder regionalen Zusammenschlüssen im Mittelmeerraum, in Lateinamerika und in den AKP-Regionen Abkommen über die wirtschaftliche und handelspolitische Zusammenarbeit geschlossen, die den schrittweisen Abbau von Handelshemmnissen vorsehen.

Zudem kann die Europäische Gemeinschaft durch Zusammenarbeit in allen Bereichen (Anti-Dumping, Hygienevorschriften, pflanzenschutzrechtliche Bestimmungen, Gesundheitsschutz usw.) die Kapazität der Entwicklungsländer zur Bewältigung all dieser Fragen stärken und so unbeabsichtigte nichttarifäre Handelshemmnisse für die Exporte der Entwicklungsländer beseitigen. Diesen Aspekten kommt für die Entwicklung des Handels und die Bemühungen, diese Länder für private Investoren attraktiver zu machen, wachsende Bedeutung zu.

Die Entwicklungszusammenarbeit ...

Die Europäische Gemeinschaft unterstützt allgemeine und sektorspezifische Strategien, Programme und Projekte in den Partnerländern, gemäß den gemeinsam festgelegten Prioritäten. Ein wichtiger Faktor bei der Wechselwirkung und Synergie zwischen Handel und Entwicklung ist die Notwendigkeit einer handelsrelevanten technischen Hilfe zwecks Aufbau der Kapazitäten und Unterstützung der Länder bei der Integration in das Handelssystem und der Nutzung der gebotenen Möglichkeiten für Wachstum und eine nachhaltige Entwicklung. Da sich die Gemeinschaft sowohl auf das Instrument der humanitären Hilfe als auch auf die Entwicklungshilfe stützen kann, verfügt sie außerdem über die Voraussetzungen, um den schwierigen Übergang von der Soforthilfe zur Rehabilitation und zur Entwicklung effizient zu gewährleisten.

Das neue AKP-EU-Partnerschaftsabkommen

Die kürzlich abgeschlossenen Post-Lomé-Verhandlungen sind ein Beispiel dafür, wie sich die drei Aspekte Politik, Handel und Entwicklung miteinander verknüpfen lassen. Das neue Abkommen zwischen der EU und den AKP-Staaten sieht neben einem konstruktiven politischen Dialog der Partner eine innovative Zusammenarbeit im Handel und neue Mechanismen für die Entwicklungszusammenarbeit vor. Die handelspolitische Zusammenarbeit basiert auf regionalen Integrationsinitiativen in den Entwicklungsländern, die später Handelsabkommen mit der Gemeinschaft aushandeln werden. Die daraus resultierenden regionalen Wirtschaftspartnerschaftsabkommen sollen den Entwicklungsländern die Integration in die Weltwirtschaft erleichtern; gleichzeitig sollen die Auswirkungen der Liberalisierung beobachtet werden. Durch die Entwicklungszusammenarbeit wird der gesamte Prozeß gefördert. Neben dieser Verknüpfung von Politik, Entwicklung und Handel zeichnet sich das neue Abkommen durch konkrete Mechanismen für Nord-Süd- und Süd-Süd-Partnerschaften, die lange Laufzeit und die vertragliche Bindung aus.

2.2. Gewährleistung der Kohärenz und der Koordinierung

Gemäß Art. 3 Absatz 2 EU-Vertrag muß die Kohärenz der außenpolitischen Maßnahmen der Union gewährleistet sein. Außerdem verlangt Art. 178 EG-Vertrag [10] daß die Gemeinschaft bei der Durchführung anderer Politiken, welche die Entwicklungsländer berühren können, die Ziele der Entwicklungszusammenarbeit berücksichtigen muß. Eine Entschließung des Rats für Entwicklungszusammenarbeit vom Mai 1997 fordert die Kommission auf, Vorschläge zur Verbesserung der Kohärenz, einschließlich praktischer Verfahren und regelmäßiger Bereichterstattung, zu erarbeiten.

[10] Vertrag über die Europäische Union bzw. Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft

2.2.1. Die Kohärenz der auswärtigen Politiken

Kohärenz hat mehrere Dimensionen. Ein davon ist die allgemeine Kohärenz unserer auswärtigen Politiken. Die schrittweise und harmonische Integration der Entwicklungsländer in die Weltwirtschaft (Art. 177/1) verlangt einerseits eine drastische Verbesserung der internen Politiken dieser Länder, und andererseits stärkere und kohärentere internationale Unterstützung dieser Politiken. Die EU ist der hauptsächliche Geber und Handelspartner der Entwicklungsländer. Ihr internationales Gewicht hat mit der Einführung des Euro zugenommen. Sie hat eine wachsende Rolle in internationalen Verhandlungen über Umwelt- und Konsumentenschutz. Sie muß folglich ihre Kapazität, innerhalb der verschiedenen Säulen des internationalen Wirtschaftssystems zu handeln, maximieren, um Kohärenz zu sichern zwischen Handelsliberalisierung (Welthandelsorganisation), Hilfe und finanzieller Zusammenarbeit (Bretton-Woods-Institutionen) und Normalisierung mit dem Ziel nachhaltiger Entwicklung (Umweltschutz, Internationale Arbeitsorganisation, Codex Alimentarius, usw.). Die Kommission wird in naher Zukunft einen Aktionsplan vorstellen, um ihre auswärtigen Politiken dafür zu nützen, Kohärenz und internationale Wirtschaftsverwaltung zu verbessern, und die schrittweise und harmonische Integration der Entwicklungsländer in die Weltwirtschaft weiter zu fördern.

2.2.2. Unbeabsichtigte Inkohärenz vermeiden

Artikel 178 des EG Vertrags und gesunder Hausverstand verpflichten die EU darauf zu achten, daß die Ziele ihrer Entwicklungspolitik berücksichtigt werden wenn die Durchführung anderer Politiken die Entwicklungsländer berühren könnte. Diese Kohärenzkontrolle ist für viele Bereiche der Gemeinschaftspolitik relevant, einschließlich Handel, Landwirtschaft, Umwelt, Energie, Forschung und technologische Entwicklung, Fischerei, Einwanderung und Asyl, Konfliktverhütung, Gesundheit, Wettbewerb, Verbraucherschutz und humanitäre Hilfe. Die Ziele der Entwicklungszusammenarbeit sollten auch in den allgemeinen strategischen Leitlinien für Bereiche wie Investitionen, Schuldendienst, Verkehrs- und Telekommunikationsnetzwerke, Bildung und Ausbildung, ihren Widerhall finden.

Bei der Durchführung dieser anderen Politiken kann die EU die Entwicklungsländer tatsächlich in positivem oder beinträchtigendem Sinne berühren. Das Mindeste, was erwartet werden kann, ist daß jene, die die Entscheidungen treffen, dies in vollem Wissen um diese indirekten Auswirkungen der Politiken tun. Gründliche Analyse und Quantifizierung dieser Auswirkungen werden gefördert werden.

Es ist dennoch möglich, daß die EU die politische Wahl trifft, mit einer bestimmten Politik fortzufahren trotz ihrer potentiell negativen, indirekten und unbeabsichtigten Auswirkung auf die Entwicklungsländer. In solchen Fällen ist es wichtig sicherzustellen, daß diese Entscheidung in vollem Wissen ihrer indirekten Konsequenzen getroffen wird. Wenn es mehrere Optionen gibt, dann müssen solche Politiken auf jene Art und Weise durchgeführt werden, die den Entwicklungsländern den geringsten Schaden verursacht. Wenn notwendig und möglich können Maßnahmen und Programme entworfen werden, um die Entwicklungsländer in die Lage zu versetzen, die negativen und unvermeidbaren Auswirkungen anderer EU Politiken auszugleichen oder ihnen zu widerstehen.

Dieses Streben nach verbesserter Kohärenz ist die Verantwortung aller Institutionen, in erster Linie des Parlaments, der Kommission und des Rates. Was sie selbst angeht, so wird die Kommission alle notwendigen Anstrengungen unternehmen, um sicherzustellen, daß das Prinzip der Kohärenz in ihren eigenen Vorschlägen mehr und mehr zur Anwendung kommt. Gleichzeitig sollten Ersuchen, die in Konflikt miteinander stehen, vermieden oder ihnen Widerstand geleistet werden, oder, wenn er ebenso legitim ist, sollte der Konflikt in den Vordergrund gerückt und gelöst werden. Die Aufmerksamkeit wird auf inkohärente Entscheidungen und Orientierungen gerichtet werden. Die Koordinationsmechanismen jeder Institution müssen in vollem Maße ausgeschöpft werden.

2.2.3. Koordination und Komplementarität

Es ist Aufgabe der EG, im weiteren internationalen Kontext die Koordinierung zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten zu fördern und die Komplementarität zu gewährleisten. Einer der besonders kritischen Aspekte der Koordinierung innerhalb der EU ist der Umstand, daß die EU stärker in der Lage sein muß, in internationalen Gremien gemeinsame Standpunkte zu vertreten, wenn sie ihren potentiellen Einfluß erhöhen will. Ferner sollten die Koordinierungsbemühungen im Bereich der Länder- und Sektorsstrategien und auf operationeller Ebene in den Partnerländern intensiviert werden. Das ist im Falle von Entwicklungsländern wichtig, die nur über begrenzte Humanressourcen verfügen und es mit vielen Gebern zu tun haben.

Unter Berücksichtigung der bisherigen Erfahrungen bei der Koordinierung muß die Europäische Union weiter vorangehen und zur Erreichung der gemeinsam gesetzten Ziele eine Arbeitsteilung herbeiführen. Hier kommt es auf Fortschritte bei der Definition europäischer Leitlinien zwecks Integration der Politik der einzelnen Mitgliedsstaaten an, während gleichzeitig die Koordinierung in den verschiedenen Foren betrieben wird. Auf keinen Fall darf die Rolle der Gemeinschaft in der Entwicklungszusammenarbeit auf die einer sechzehnten Durchführungsbehörde beschränkt werden; vielmehr ist sie als Organisator und Förderer bei der Suche nach neuen Führungsformen in Europa zu sehen.

2.3. Die Durchführungsprobleme sind bekannt

Die Evaluierung der Entwicklungshilfepolitik der Gemeinschaft [11] hat eine Reihe von Problemen ans Licht gebracht. Die Kommission erkennt durchaus ihre Bedeutung und sieht in ihnen hauptsächlich die Zeichen einer Wachstumskrise, bei der politische Strategien und Strukturen nicht rasch genug angepaßt wurden, um den wachsenden Aufgaben der Gemeinschaft auf dem immer komplizierter werdenden Gebiet der Entwicklungszusammenarbeit gerecht zu werden.

[11] Globale Evaluierungsberichte: AKP (951338), ALA (951401), MED (951405).

Die wichtigsten Ergebnisse der Evaluierungen lassen sich wie folgt zusammenfassen:

* Das Entwicklungshilfesystem der Gemeinschaft ist in seinen Zielsetzungen, Instrumenten, Verfahren und institutionellen Mechanismen zu komplex und zu stark fragmentiert. Rationalisierung sollte daher an sich ein Ziel sein.

* Die Strategien werden eher durch die Instrumente als durch politische Zielsetzungen und klar definierte Prioritäten gesteuert. Die Kommission muß präzisere sektorale Strategien entwickeln, um die Zielsetzungen operationell zu gestalten.

* Die Humanressourcen sind im Verhältnis zum Umfang der verwalteten Hilfe sowohl in den Einsatzgebieten als auch in Brüssel zu knapp bemessen. Durchschnittlich stehen der Kommission für die Verwaltung von 10 Millionen US-Dollar 2,9 Personen zur Verfügung, während es bei der Weltbank 4,3 und in den größeren Mitgliedstaaten 4 bis 9 Personen sind.

* Die Bemühungen um rasche Auszahlung umfangreicher Mittel stehen oft im Widerspruch zu den Bemühungen um die Qualität der Interventionen; damit liegt der Schwerpunkt statt auf den Ergebnissen und Auswirkungen auf den Einsatzmitteln.

* Die Finanzkontrollen müssen vereinfacht werden, indem größeres Gewicht auf Ex-post-Kontrollen anhand nachprüfbarer Leistungsindikatoren gelegt wird.

* Überwachung, Evaluierung und institutionelles Lernen müssen gestärkt werden.

* Die verschiedenen internen und externen Kontrollsysteme sollten Duplikation vermeiden, gegenseitig verstärkend sein und komplementär gestaltet werden.

* Schließlich muß erkannt werden, daß die Höhe der von der EU vergebenen Mittel nicht mit einem entsprechend großen Einfluß verbunden ist. Die EU trägt einen erheblichen Anteil an der multilateralen Finanzierung. Daher sollte ihre Präsenz in den Diskussionen über wirtschaftliche Reformpolitiken oder andere Themen von zentraler Bedeutung für die Entwicklung der Volkswirtschaften verstärkt werden. [12]

[12] So hat beispielsweise die EU als Ganzes 64 % der Kosten der Strukturanpassungsprogramme in Afrika getragen, während die kumulierten Stimmrechte der Mitgliedstaaten im IWF sich auf nur 27 % belaufen.

Die Kommission hat sich vorgenommen, diese Probleme durch Verwaltungsreformen anzugehen. Viele innovative Mittel und Reformen wurden auch im Rahmen des neuen AKP-EG-Abkommens beschlossen. Die Kommission weist das Parlament und die Mitgliedstaaten auch darauf hin, daß manche Probleme nicht ohne ihre Hilfe zu lösen sind. Dies gilt besonders für die Komplementarität, die Instrumente der Finanzkontrolle und die Überwachungsverfahren des Rates.

2.4. Die Gemeinschaft muß sich auf den Mehrwert ihrer Maßnahmen konzentrieren

Die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten spielen eine wichtige Rolle für den Entwicklungsprozeß, nutzen ihr Wirkungs- und Aktionspotential jedoch nur äußerst unzureichend. Effizientere Verbindungen zwischen allen Beteiligten könnten hier Abhilfe schaffen. Eine verstärkte Koordinierung allein wird jedoch nicht ausreichen; vielmehr ist es notwendig, einen Schritt weiter zu gehen und eine Arbeitsteilung ins Auge zu fassen. Zu diesem Zweck müssen die Aktionsfelder ermittelt werden, in denen die Gemeinschaftsmaßnahmen einen Mehrwert erbringen.

Die besonderen Merkmale und der Mehrwert der Gemeinschaftspolitik lassen sich wie folgt umreißen:

In bezug auf die Mitgliedstaaten ...

- Die Gemeinschaftspolitik dient den gemeinsamen Zielen und Interessen der EU. Grundsätzlich wird diese Politik durch politische, wirtschaftliche und handelspolitische Interessen bestimmt, die von allen bzw. der Mehrheit der Mitgliedstaaten geteilt würden.

- Die Gemeinschaft ist über die Handels- und Kooperationsabkommen mit praktisch allen Entwicklungsländern verbunden und verfügt über ein umfangreiches Netz von Vertretungen vor Ort.

- Die Projekte und Programme der EG sind gewöhnlich größer als die der meisten Mitgliedstaaten. Die Gemeinschaft steht zwangsläufig im Brennpunkt, wenn es darum geht, in Bereichen, in denen eine besonders hohe kritische Masse erforderlich ist, das wirtschaftliche und politische Gewicht der Union, ihre technischen Ressourcen und ihr Fachwissen einzubringen.

- Die Gemeinschaft ist Ausdruck der kollektiven Erfahrungen, die Europa auf dem Gebiet der Regionalintegration gesammelt hat.

- Bei der Ausarbeitung von Sektorstrategien kann die Gemeinschaft auf die umfangreichen Erfahrungen der fünfzehn Mitgliedstaaten zurückgreifen - darunter einiger wichtiger Geberländer -, die zum Teil durch relativ unterschiedliche Erfahrungen und Konzepte geprägt sind.

- Mit der Politik der Entwicklungszusammenarbeit der Gemeinschaft wird weltweit ein bestimmtes Bild von Europa verbreitet. Die Kultur und Werte der Zusammenarbeit und gemeinsamen Handelns beinhaltet eine starke und positive Botschaft für die Partner in den Entwicklungsländern.

- Die europäischen Sozialwerte, die Diversität der Sozialsysteme und die Bedeutung, die Umweltbelangen beigemessen wird, verleihen der Politik der EU eigenes Profil, was die Qualität der nachhaltigen Entwicklung anbetrifft.

In bezug auf die internationalen Finanzinstitutionen [13] und andere multilaterale Gremien ...

[13] Insbesondere IWF und Weltbank.

- In den Zuständigkeitsbereich der Gemeinschaft fallen nicht nur die finanzielle und die technische Hilfe, sondern auch handelspolitische, wirtschaftliche und monetäre Fragen sowie politische Aspekte. Die Gemeinschaft ist daher in der Lage, diese unterschiedlichen Aspekte in die Entwicklungszusammenarbeit einzubeziehen.

- Die Gemeinschaft ist einer der Hauptgeber und der wichtigste Handelspartner für die Entwicklungsländer.

- Die Hilfeleistungen der Gemeinschaft erfolgen nahezu ausschließlich in Form von Zuschüssen (mit Ausnahme der EIB-Darlehen und bestimmter Formen von Zahlungsbilanzhilfen).

3. Ein Gesamtkonzept für Entwicklung und Armutsbekämpfung

3.1. Definition von Armut

Die Definition von Armut hat sich im Laufe der Jahre erheblich verändert. Heute ist man sich weitgehend darin einig, daß Armut nicht als bloßer Mangel an Einkommen und finanziellen Ressourcen definiert werden kann, sondern als ein überaus facettenreicher Begriff anzusehen ist. Diese neue Definition umfaßt auch den Mangel an grundlegenden Fähigkeiten und schließt nichtmonetäre Faktoren wie fehlender Zugang zu Bildung, Gesundheitsdiensten, Naturressourcen, Beschäftigung, Land und Kredit, politischer Partizipation, Dienstleistungen und Infrastruktur ein. Auch die Begriffe Risiko und Gefährdung fallen darunter. Zur Bekämpfung der Armut gehört daher auch die Inangriffnahme dieser wirtschaftlichen, politischen, sozialen, ökologischen und institutionellen Faktoren.

* 86 % des weltweiten Verbrauchs entfällt auf 20 % der Weltbevölkerung. 1960 betrug das Einkommen der reichsten 20 % das 30-fache des Einkommens der ärmsten 20 %, 1995 bereits das 82-fache (Report on Human Development, UNDP 1998).

* Eine große Gruppe von Entwicklungsländern tragen an einer Auslandsschuldenlast, deren Rückzahlung bis zum Sechsfachen ihres jährlichen BIP entsprechen kann. Diese Länder werden als hochverschuldete arme Länder (HIPC, Heavily Indebted Poor Countries) bezeichnet; momentan zählen sie rund 41, wovon 29 für die multilaterale Entschuldungsinitiative in Betracht kommen.

* Der Zufluß privater Investitionen in die Entwicklungsländer hat in den vergangenen zehn Jahren erheblich zugenommen, doch gehen 80 % aller Investitionen gerade mal in ein Dutzend Länder.

* Von der 6-Milliarden-Weltbevölkerung leben 1,5 Milliarden Menschen von weniger als 1 USD pro Tag. Die meisten der unter der Armutsgrenze Lebenden leben in Süd- und in Ostasien (800 Millionen); in Afrika südlich der Sahara und in Südasien leben 40 % der Bevölkerung in Armut (Weltbank 1999).

3.2. Stärkeres Schwergewicht auf der Armut

Das generelle Ziel der Entwicklungszusammenarbeit ist die Förderung einer nachhaltigen Entwicklung, die zu einer Armutsminderung in den Entwicklungsländern führt.

Die Erfahrungen aus der Vergangenheit haben jedoch gezeigt, daß bestimmte Hilfeformen und Wirtschaftswachstum nicht immer zu einem Rückgang der Armut führen. Tatsächlich ist die Zahl der Armen in den vergangenen Jahrzehnten gestiegen. Überdies haben gewisse Untersuchungen bewiesen, daß sich manche entwicklungspolitischen Strategien auf die Armut negativ ausgewirkt haben und indirekt zu weiterer Marginalisierung sozial schwacher Gruppen beigetragen haben. Es ist daher notwendig, das Wesen der Armut und ihre komplexen Ursachen stärker in den Mittelpunkt zu rücken. Es kommt in erster Linie darauf an zu gewährleisten, daß mit der Entwicklungspolitik der Gemeinschaft auf das kurz-, mittel- oder langfristige Ziel der Armutsminderung hingearbeitet wird und sich diese Politik für bestimmte Bevölkerungsgruppen keine negativen Auswirkungen hat.

Dementsprechend muß die Gemeinschaft in all ihren Entwicklungsmaßnahmen die Armutsbekämpfung stärker ins Visier nehmen. Dies hat Folgen für die Verteilung der Gemeinschaftshilfe auf die verschiedenen Länder und innerhalb der Länder. In Ländern, in denen die Armut zurückgeht, müßte die Gemeinschaft im Rahmen ihrer Zusammenarbeit Handel und wirtschaftliche Verbindungen zwischen Akteuren des privaten Sektors stärker fördern (Handelsabkommen, Investitionsschutz, wissenschaftliche Zusammenarbeit usw.).

Die armutsbezogenen Probleme in den Entwicklungsländern sind komplex und vielschichtig. Eine Entwicklungspolitik, die eine Armutsminderung begünstigt, erfordert daher ein ganzheitliches Vorgehen.

* Institutionelle Hilfe und Kapazitätenaufbau müssen einen festen Platz bei diesem Vorgehen haben, das langfristig eine progressive und kontinuierliche Perspektive haben muß.

* Ein Schlüsselfaktor ist die politische Verantwortung der Regierungen, denn die Wirksamkeit der verfolgten Strategien hängt in erster Linie davon ab, welche Prioritätsstufe die Regierungen der Armutsminderung in ihrer Innenpolitik einräumen. Wenn die Strategien im wahrsten Sinne des Wortes wirksam werden sollen, müssen sowohl die Regierungen als auch die Zivilgesellschaften sie sich völlig zu eigen machen, und eine Verpflichtung zu verantwortungsvoller Staatsführung daran knüpfen.

* Diese Eigenverantwortung kann nur im Rahmen einer ausgewogenen Partnerschaft auf allen Ebenen unterstützt werden, so im Politikdialog, beim Kapazitätenaufbau und durch angemessene Umsetzungssysteme. Zur Eigenverantwortung gehört auch, daß an Ort und Stelle entsprechende Kenntnisse sowie die Fähigkeit erworben werden können, die komplizierten gesellschaftlichen Probleme zu analysieren und entsprechende politische Strategien zu entwerfen. Der Forschungspolitik und dem Kapazitätenaufbau gebührt daher weiterhin größte Aufmerksamkeit.

* Es muß gewährleistet sein, daß mit den makroökonomischen Reformprogrammen eine Integration sozialer, wirtschaftlicher und ökologischer Ziele angestrebt wird. Vorrang haben muß in der makroökonomischen Politik die Schaffung der nötigen Voraussetzungen für ein nachhaltiges und ausgewogenes Wachstum, das Arbeitsplätze schafft, Ungleichheit abbaut, Reichtum umverteilt und die Umwelt schützt. Mit einer Zunahme der Ungleichheit verringern sich die potentiell positiven Auswirkungen von Wirtschaftswachstum. Dasselbe gilt für die Strategien zur Förderung des privaten Sektors, die für die Integration in die Weltwirtschaft wichtig sind und ein höchst wirksames Mittel zur Armutsminderung sein können.

* Besonders wichtig in diesem Zusammenhang ist das Problem der ungleichen Geschlechterrollen. Diese Ungleichheit behindert Wachstum, Armutsminderung und den Fortschritt im Gesundheits- und im Bildungsbereich. Noch wichtiger werden diese Fragen, wenn man bedenkt, daß Frauen und Kinder in vielen Regionen zunehmend und in unverhältnismäßig hoher Zahl Opfer von Armut werden.

* Besonders in Süd- und Südostasien und in Afrika südlich der Sahara mangelt es an Zugang zu Trinkwasser und zu Gesundheits- und Bildungseinrichtungen (UNDP, 1998).

* Fast die Hälfte der Weltbevölkerung ist unter 25 Jahre alt; der überwiegende Teil davon lebt in Entwicklungsländern.

* Die durchschnittliche Lebenserwartung liegt in den Entwicklungsländern bei 62 Jahren (in den am wenigsten entwickelten bei 51 Jahren) verglichen mit 74 Jahren in den Industrieländern. Die Beschulungsquote liegt bei 57 % (in den LLDC bei 36 %), verglichen mit 83 % in den Industrieländern.

* In Afrika sterben jährlich 2 Millionen Menschen an AIDS. In einigen Ländern geht die Lebenserwartung zurück.

* 800 Millionen Menschen (in den Entwicklungsländern einer von fünf), davon 200 Millionen Kinder, leiden an chronischer Unterernährung.

* Die Entwicklung der Sozialpolitik im Hinblick auf Gesundheitswesen, Ernährungssicherung, Bildung und Ausbildung sowie den Zugang zu Wasserressourcen und deren nachhaltige Bewirtschaftung ist von größter Bedeutung. Die Sozialpolitik muß darauf abzielen, den Zugang zu sozialer Grundversorgung und Sozialschutz zu erweitern. Eine wichtige Komponente ist der Zugang zu Einrichtungen für reproduktive Gesundheitsfürsorge, vor allem die Bekämpfung von HIV/AIDS, einschließlich der Forschung im Bereich Impfstoffe und Diagnose. Dabei müssen die Ressourcen gezielt zugunsten der Ärmsten eingesetzt werden.

* In den Politikfeldern Umwelt, nachhaltige Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen, Ernährungssicherung sowie Stadt- und ländliche Entwicklung muß die Bekämpfung der Armut ihren festen Platz haben. Es müssen Anstrengungen unternommen werden, um zwischen den Zielen der sozialen Entwicklung und denen der Umweltpolitik und der nachhaltigen Nutzung der Umweltressourcen eine Kohärenz herzustellen, denn unzureichende Lösungen von Umweltproblemen haben langfristig negative Auswirkungen auf Wachstum und Armutsminderung.

* Ein Schlüsselelement bei der Förderung der sozialen und wirtschaftlichen Entwicklung ist der Zugang zu einer nachhaltigen Energieversorgung. Die Energieversorgung, vor allem durch dezentrale Maßnahmen und die Erschließung erneuerbarer Energiequellen, gewinnt immer mehr an Bedeutung.

* Die Zahl der Megastädte (über 8 Millionen Einwohner) stieg zwischen 1950 und 1995 von 2 auf 23, 17 davon in Entwicklungsländern. 2015 werden es 36 sein. Am schnellsten nimmt die Urbanisierung in Afrika und Asien zu (World Resources, 1998-99).

* Das Phänomen der Entwaldung ist hauptsächlich in den Entwicklungsländern zu beobachten (zwischen 1980 und 1995 gingen 200 Millionen Hektar verloren) (World Resources, 1998-99).

* Eines der drängendsten Probleme dürfte im 21. Jahrhundert das Wasserproblem sein. 1997 lebte ein Drittel der Weltbevölkerung in Ländern, in denen, gemessen am Bedarf, Wassermangel herrscht; dieser Anteil könnte sich bis 2025 auf zwei Drittel erhöhen. (World Resources, 1998-1999).

* Der gegenwärtige Trend läßt darauf schließen, daß die Kohlendioxidemissionen der Entwicklungsländer im Jahre 2010 die der Industrieländer einschließlich Osteuropa übersteigen werden (EC, Poles Model, 1999).

* Ein Drittel der Weltbevölkerung (rund 2 Milliarden Menschen) hat keinen Zugang zu einer ausreichenden Energieversorgung.

* Von 1990-98 entfielen über 97 % der Todesfälle im Zusammenhang mit Naturkatastrophen auf die Entwicklungsländer (Entwurf des Weltbankberichts 2000-2001).

* Der Kampf gegen die Armut und die Förderung einer nachhaltigen Entwicklung erfordern Frieden und stabile politische Rahmenbedingungen. Daher kommt es ganz besonders darauf an, Konflikte zu vermeiden bzw. zu bewältigen.

* Die Naturkatastrophen haben in den vergangenen zehn Jahren zugenommen; zumeist waren davon Entwicklungsländer betroffen. Ein weiteres wichtiges Element der Strategien zur Armutsbekämpfung ist daher der Katastrophenschutz.

Das relative Übergewicht, das die ärmsten Länder in der Gemeinschaftspolitik hatten, hat sich verringert, was auf eine Globalisierung der Gemeinschaftshilfe und auf neue außenpolitische Prioritäten zurückzuführen ist. Allerdings ist auch klar, daß eine Bewertung der Armut allein aufgrund der Einstufung des Empfängerlandes nach dem Einkommensniveau nur begrenzten Aussagewert hat. In einer ganzen Reihe von Ländern, besonders solchen mit mittlerem Einkommen, leben große Teile der Bevölkerung unterhalb der Armutsgrenze (Brasilien, Botsuana, Costa Rica, Dominikanische Republik, Ecuador, El Salvador, Paraguay, Peru, Philippinen, Trinidad & Tobago und Südafrika).

Anteil an öffentlicher Entwicklungshilfe für die am wenigsten entwickelten Länder

1986/87 1996/97

EU-Mitgliedstaaten 44,3 % 34,2 %

Gemeinschaftshilfe 51,3 % 33,6 %

DAC Insgesamt 38,1 % 31,5 %

(Einzelheiten siehe Anhang 3)

Bei diesem Ansatz kann der Schwerpunkt Armutsbekämpfung auf dreierlei Weise verstärkt und gemessen werden:

(a) Verstärkung des primären Schwerpunkts: d.h. stärkere Konzentrierung der Anstrengungen auf die am wenigsten entwickelten Länder (LDC) und die Länder mit niedrigem Einkommen (LIC);

(b) Verstärkung des sekundären Schwerpunkts: d.h. stärker auf die Armutsminderung ausgerichtete Kooperationsprogramme in Ländern mit mittlerem Einkommen (MIC), in denen mehr als 20 % der Bevölkerung unterhalb der Armutsgrenze von einem US-Dollar pro Tag und pro Kopf leben;

(c) Verstärkung des tertiären Schwerpunkts: d.h. stärkere Konzentration auf die Armutsminderung in den Kooperationsprogrammen in allen anderen Entwicklungsländern.

Die Möglichkeiten einer Verstärkung des primären Schwergewichts auf der Armut sind durch die Festsetzung der politischen Prioritäten und die sich daraus ergebenden Folgen für die Verteilung der Finanzressourcen auf die verschiedenen Regionen eindeutig begrenzt.

Die Verstärkung des sekundären und des tertiären Schwergewichts auf der Armut ist ein Prozeß, der schon bei der Festlegung der allgemeinen Entwicklungsprioritäten beginnt und über die Hilfestrategien der Gemeinschaft für die einzelnen Länder und Regionen bis zu den konkreten Maßnahmen führt. Diese Methode muß noch weiter verfeinert werden, um den Schwerpunktbereich Armut als Querschnittsaufgabe in alle Kooperationsprogramme der Gemeinschaft einzubeziehen. Die Kommission will zu diesem Zweck konkrete Vorschläge ausarbeiten. In diesem Prozeß kommt es wesentlich auf eine bessere und in stärkerem Maße armutsorientierte Formulierung der Länderstrategien (Country Support Strategies, CSS) an, die die Grundlage für die Kooperationsprogramme der Gemeinschaft bilden.

3.3. Zusammenhänge zwischen Armut, Wirtschaftswachstum und Handel

Armutsminderung ist ohne nachhaltiges Wachstum nicht zu erreichen. Eine notwendige, wenngleich allein nicht ausreichende Voraussetzung für Wachstum und nachhaltige wirtschaftliche und soziale Entwicklung in den Entwicklungsländern, und besonders in den am wenigsten entwickelten Ländern, ist ihre Integrierung in die Weltwirtschaft. Auch muß unbedingt verhindert werden, daß die Entwicklungsländer durch fehlende Teilnahme an der sich herausbildenden weltweiten Informationsgesellschaft weiter marginalisiert werden.

Sowohl ihre Entwicklung als auch ihre Integrierung in die Weltwirtschaft werden durch den präferentiellen Zugang zu den Märkten der Industrieländer unterstützt. Ebenfalls wichtig ist eine Liberalisierung auf Meistbegünstigungsgrundlage in Sektoren, die für die Entwicklungsländer von besonderer Bedeutung sind. Eine weitere Voraussetzung für die Entwicklung der Länder sind Berechenbarkeit und Transparenz ihrer eigenen Handelspolitik. Hier kann die Handelspolitik der Gemeinschaft zu einer nachhaltigen Entwicklung erheblich beitragen. Das gilt vor allem für Abkommen über wirtschaftliche Integration, die durch die Einführung einer Handelsliberalisierung eine verbesserte Mittelzuweisung ermöglichen und so die Wettbewerbsfähigkeit des Landes steigern helfen. Sie verhelfen außerdem der Handelspolitik der Entwicklungsländer zu mehr Transparenz und Berechenbarkeit und fördern damit das Engagement von Wirtschaftsakteuren und Investoren.

Die von den Entwicklungsländern durchgeführten handelspolitischen Reformen und nationalen Entwicklungsstratgien müssen mit den Entwicklungszielen übereinstimmen und brauchen Unterstützung durch Entwicklungshilfe. Die Liberalisierung des Handels ist kein Selbstzweck und darf den Entwicklungsländern nicht übermäßige Belastungen aufbürden. Das Tempo der Liberalisierung darf sich nicht kontraproduktiv auswirken, so daß ausgewogene Ergebnisse erzielt werden und so die langfristigen dynamischen Wohlfahrtseffekte maximiert und die Anpassungskosten minimiert werden.

Erweiterter Marktzugang und verbesserte handelspolitische Rahmenbedingungen reichen nicht aus. Wie die Erfahrung gezeigt hat, können viele Länder die gebotenen Möglichkeiten begrenzter Kapazitäten auf Regierungsebene, in der Infrastruktur oder bei den Humanressourcen nicht nutzen. Deshalb kommt es darauf an, daß die Hauptelemente einer Handelspolitik vor allem durch handelsrelevante technische Hilfe beim Kapazitätenaufbau unterstützt werden. Neben Fragen des Marktzugangs einschließlich seiner nichttarifären Aspekte muß die Kommission daher auch Fragen wie angebotsseitige Zwänge und Wettbewerbsfähigkeit, handelsrelevante Aktionsfelder, handelsfördernde Maßnahmen, Technologietransfer, Zugang zu Information und globalen Netzen, Strategien zur Förderung von Investitionen und Entwicklung des privaten Sektors angehen. Um das Potential der Globalisierung wirklich nutzen zu können, müssen die Entwicklungsländer und namentlich die LDC auch intern die entsprechenden politischen Rahmenbedingungen schaffen, die auch der nachhaltigen Entwicklung förderlich sind. Dabei kommt es wesentlich auf Gesamtstrategien zur Entwicklung des privaten Sektors an.

Die Gemeinschaft muß darum bemüht sein, daß sich Entwicklungspolitik und Handels- und Investitionspolitik gegenseitig stärken und ergänzen. Dies ist eine der großen Aufgaben für das nächste Jahrzehnt. Es bedeutet, daß Entwicklungshilfe den Entwicklungsländern dabei helfen und ermutigen sollte, internationale Standards auf Basis multilateral verhandelter Normen zu integrieren, in Bereichen wie Arbeitsbedingungen, Konsumentenschutz, Umweltschutz und Investititons- und Finanzvorschriften.

Die Wichtigkeit guter nationaler Politik und internationaler Verantwortung wird durch die Globalisierung unterstrichen

Unterstützt von rapidem Handelswachstum (6% pro Jahr) und direkten Auslandsinvestitionen (12% pro Jahr seit 1973) ist das weltweite BNP seit 1948 jährlich um 3,7% gewachsen. Dies bedeutet eine Vervierfachung des reellen weltweiten BNPs und eine Verdoppelung des BNP/Kopf seit 1960. Allerdings hat es nicht zu einer wie auch immer gearteten wirklichen Konvergenz (z.B. BNP/Kopf) zwischen reichen und armen Ländern geführt. Der Anteil der Entwicklungsländer am globalen BNP ist mit 20% sogar geringer als noch 1960 (21%) und das Verhältnis des BNP/Kopf zwischen Entwicklungsländern und Industrieländern ist auf Dollarbasis mit rund 1 zu 20 unverändert geblieben.

Eine Analyse dieses Zeitraums unterstreicht die entscheidenden Rolle guter und verantwortungsvoller nationaler Verwaltung. Die Globalisierung erhöht die Wichtigkeit der Förderung makroökonomischer Stabilität und struktureller Reform noch weiter. Bessere nationale Strategien verlangen auch effektivere internationale Unterstützung. Dies unterstreicht die Notwendigkeit verstärkter Kohärenz zwischen internationaler Wirtschaftspolitik in den Bereichen Handel und Finanz einerseits und multilateral verhandelten Regeln in den Bereichen Umwelt, Konsumentenschutz und Arbeitsstandards andererseits. Als Haupthandelspartner der Entwicklungsländer und als größter Geber hat die EU eine Hauptrolle zu spielen bei der Verbesserung der Kohärenz in diesen Bereichen sowohl auf internationaler als auch auf Gemeinschaftsebene.

3.4. Förderung des privaten Sektors

Der private Sektor ist Wachstumsmotor und schafft Beschäftigung und Einkommen. Außerdem ist er ein wichtiger Akteur und Partner im Entwicklungsprozeß. In der Strategie der Kommission sind Unterstützung auf Makroebene - mit dem Ziel, die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen und das Investitionsklima zu verbessern -, auf Meso- oder mittlere Ebene - finanzieller und nicht finanzieller Art - und auf Mikroebene miteinander kombiniert, um die Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft steigern zu helfen. Ein fester Bestandteil dieser Strategie sind die Absprache mit Organisationen des privaten Sektors und die Stärkung ihrer Kapazitäten.

Zur Umsetzung ihrer Strategie hilft die Kommission bei der Formulierung von Länder- oder Regionalstrategien mit Schwerpunkt auf wirtschaftlichen und institutionellen Reformen, die aber auch eine Förderung auf mittlerer und unterer Ebene umfassen. Sie bietet nachfrageorientierte Kostenbeteiligungsfazilitäten, die auf eine Erhöhung der Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen und eine Stärkung der Kapazitäten des privaten Sektors und der paramonetären Finanzierungsinstitute abzielen. Um ausländische Investitionen und wirtschaftliche Kooperation zu begünstigen, unterstützt die Kommission eine grenzübergreifende Zusammenarbeit bei Investitionen und trägt so zu einer kontinuierlichen und nachhaltigen Förderung von Investitionen und Partnerschaften als Katalysator für eine Zusammenarbeit zwischen Unternehmen bei.

Die Förderung des privaten Sektors durch die Gemeinschaft muß verstärkt und um die Armutsminderung als zusätzlichen Schwerpunktbereich erweitert werden, vor allem durch stärkere Berücksichtigung der lokalen Entwicklung und des Ausbaus von Dienstleistungen, die besser auf die Bedürfnisse der Armen zugeschnitten sind. Besondere Aufmerksamkeit muß den spezifischen Bedürfnissen von Kleinst-, Klein- und Mittelunternehmen sowie der Entwicklung eines nachhaltigen Finanzsektors gelten.

3.5. Verbindung von Nothilfe, Rehabilitation und Entwicklung

Immer häufiger wird es infolge von politischen Krisen oder Naturkatastrophen unmöglich, eine nachhaltige Entwicklung zu betreiben und in den einzelnen Politikfeldern entsprechende Strategien zu verfolgen. In solchen Situationen ist die humanitäre Hilfe in den betroffenen Regionen oft die einzige nennenswerte Finanzierungsquelle auf seiten der Gemeinschaft oder anderer Geber. Das Amt für humanitäre Hilfen der Europäischen Gemeinschaft (ECHO) wird immer häufiger aufgerufen, nach überwundenen Konflikten Programme zu finanzieren, die über die Soforthilfe hinausgehen, weil es an anderen genügend flexiblen und rasch einsetzbaren Instrumenten fehlt.

Die Kommission wird demnächst eine Mitteilung zu einer Verbindung zwischen Nothilfe und Entwicklungshilfe vorlegen. Ziel dieser Vorlage ist es, (1) auf nationaler und regionaler Ebene Strategien zu erarbeiten, die der Dynamik von Krisen und Nachkriegssituationen Rechnung tragen, (2) dafür zu sorgen, daß die Kommission und die Mitgliedstaaten die vorhandenen Analysekapazitäten und Instrumente optimal einsetzen und (3) durch entsprechende Organisation der verschiedenen Kommissionsdienste rasche Reaktion, rechtzeitige Planung und reibungslose Umsetzung zu ermöglichen.

ECHO wird sich bei seinen Aktionen wieder auf seine Hauptaufgabe konzentrieren, und die Kommission wird prüfen, wie in Situationen nach einer Krise besser vorgegangen werden kann. In dieser Hinsicht wurden beispielsweise in dem neuen AKP-EG-Partnerschaftsabkommen besondere finanzielle Bestimmungen festgelegt, um den besonderen Schwierigkeiten der Länder, die einen Konflikt überwunden haben, bei der Bewertung ihres Finanzbedarfs Rechnung zu tragen [14].

[14] Das neue AKP-EG-Abkommen enthält folgende Bestimmung: Mit Aktionen nach einer Nothilfesituation müssen unter Einsatz wirksamer und flexibler Mechanismen der Übergang von der Nothilfephase zur Entwicklungsphase erleichtert, die sozioökonomische Wiedereingliederung der betroffenen Bevölkerungsteile gefördert, die Ursachen der Krise soweit wie möglich beseitigt und die Institutionen gestärkt werden; lokale und nationale Akteure müssen darin bestärkt werden, ihren Part voll und ganz zu übernehmen und eine nachhaltige Entwicklungspolitik zu formulieren.

4. Strategisches Vorgehen

4.1. Integrierter Rahmen für Gemeinschaftsaktionen

Bei aller Rücksichtnahme auf die in den einzelnen Ländern und Regionen herrschenden besonderen Umstände würde die Entwicklungszusammenarbeit der EG mit der Annahme eines gemeinsamen integrierten Rahmens für Entwicklungsprogramme und -strategien für alle geographischen Gebiete viel an Sichtbarkeit und Kohärenz gewinnen. Innerhalb eines solchen Rahmens müssen die vom DAC definierten bewährten Praktiken gefördert werden.

Integrierter Rahmen für Gemeinschaftsaktionen

Zentrales Ziel: Armutsminderung

Strategiefelder, die sich aus dem Vertrag ergeben

A Ausgewogenes Wachstum, Investitionen, Beschäftigung, soziale und menschliche Entwicklung B Integrierung in die Weltwirtschaft C Regionale Zusammenarbeit und Integration D Demokratisierung, Schlichtung, Konfliktvermeidung

Leitlinien (mainstreaming)

1 Armutsminderung

2 Unterstützung des Institutionenaufbaus und der Kapazitätensteigerung

3 Gleichstellung der Geschlechter

4 Nachhaltige Bewirtschaftung und Nutzung der Umwelt und der Naturschätze

5 Förderung wirtschaftlicher, sozialer, politischer und kultureller Rechte

Aktionsebenen

- Weltweit, Regionalebene, einzelstaatliche Ebene und Lokalebene

- Partner und Akteure (öffentlicher Sektor, privater Sektor, Zivilgesellschaft)

Dieser Rahmen ist als Leitfaden für Länderstrategien und Länderprogrammierungen zu verwenden, wobei den jeweiligen Umständen und der spezifischen Lage der Partnerländer Rechnung zu tragen ist; seine Anwendung kann sich im Laufe der Zeit auch ändern. Über die richtige Anwendung seiner Komponenten wird im Rahmen des Dialogs über die Länderstrategie entschieden. Dieser Rahmen soll auch als Grundlage für die Aufgabenverteilung zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten dienen.

4.2. Differenzierung

Der regionale Ansatz und die Tatsache, daß es mehrere Partnerschaften mit Ländergruppen gibt, dürfte die Entwicklung hin zu größerer Konsequenz in der Entwicklungszusammenarbeit eher begünstigen als behindern. Diese Partnerschaften stellen einen zweckmäßigen Rahmen für den Dialog über politische, wirtschaftliche, soziale und ökologische Themen dar. Insofern bieten sie die Gewähr dafür, daß der Verschiedenheit der Partnerländer Rechnung getragen und der Mehrwert der Gemeinschaftsaktion von Fall zu Fall festgestellt werden kann.

Innerhalb dieses Gesamtrahmens müssen die Entwicklungsstrategien der Gemeinschaft je nach dem Entwicklungsstand der einzelnen Partnerländer - der sich nach einer Vielzahl von sozioökonomischen Indikatoren bestimmen läßt - und dem Grad ihrer Integration in die Weltwirtschaft und unter Berücksichtigung wirtschaftlicher, sozialer und armutsrelevanter Faktoren zwangsläufig differenziert werden.

Bei der Auswahl der Sektoren, auf die sich die Gemeinschaft konzentrieren kann, muß sie sich auch auf einen Dialog mit anderen Gebern über deren Politik und spezielle Maßnahmen stützen. In diesem Dialog muß die Gemeinschaft deutlich machen, daß sie nicht in allen Bereichen tätig werden kann.

4.3. Vorrangige Aktionsfelder für die Entwicklungshilfe der Gemeinschaft

Wie in den unter Punkt 2.3 erwähnten Evaluierungen hervorgehoben wurde, müssen die Prioritäten der Entwicklungshilfe der Gemeinschaft neu festgesetzt werden. Die Gemeinschaft muß in ihrer Entwicklungszusammenarbeit weniger, dies aber besser tun, um größere Wirkung zu erzielen. Vor allem muß sie entscheiden, auf welche Aktionsfelder der Entwicklungszusammenarbeit sie ihre Humanressourcen in der Zentrale und in den Delegationen konzentrieren will. Eine solche Neuorientierung muß auf Grundlage einer Kombination von zwei Hauptkriterien geschehen: zum einen müssen die gewählten Aktionsfelder zum Ziel der Armutsverringerung und der nachhaltigen Entwicklung beitragen; zum anderen muß die Gemeinschaft in den gewählten Aktionsfeldern einen Mehrwert haben wie er unter Punkt 2.4 erläutert wurde.

Die gewählten Aktionsfelder sollen außerdem zusammenhängend und gegenseitig verstärkend sein, um die interne Kohärenz der gemeinschaftlichen Entwicklungspolitik zu erhalten und ihre Wirksamkeit zu erhöhen. Gleichzeitig müssen auch weiterhin genügend Aktionsfelder zur Auswahl stehen, damit die Maßnahmen dem Bedarf eines jeden Landes sowie dessen eigener Entwicklungsstrategie angepaßt werden können. Dies kann jedoch auch erreicht werden, ohne daß sich die Gemeinschaft in einem bestimmten Sektor direkt engagiert. Koordinierung, Kofinanzierung und Dezentralisierung sind zu fördern, und auf Länderebene muß es zu einer Arbeitsteilung kommen.

Die Humanressourcen, die der Kommission für die Entwicklungszusammenarbeit zur Verfügung stehen, werden auf die genannten Aktionsfelder und auf jene Bereiche konzentriert werden, in denen die Querschnittsaufgaben ausgeführt werden. In anderen Aktionsfeldern kann die Kommission weiterhin Projekte finanzieren, hauptsächlich aber über Hilfeinitiativen, die von Partnergebern und -institutionen angeführt werden. Hierum geht es bei einer wirksamen Koordinierung und Komplementarität.

In Anbetracht der für die Erstellung des Programms benötigten Zeit müssen diese Aktionsfelder in den Gemeinschaftsprogrammen binnen vier Jahren voll berücksichtigt sein. In den Aktionsfeldern außerhalb dieser Schwerpunkte muß die Gemeinschaft ihre Fähigkeit ausbauen, zu Programmen anderer Geber beizutragen. Als vorrangige Aktionsfelder für eine Konzentration der Maßnahmen im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit werden die folgenden Bereiche vorgeschlagen. Die Reihenfolge, in der sie aufgelistet sind reflektiert nicht eine bestimmte Rangordnung. Die Aktionsfelder sollten eher als zusammenhängend begriffen werden:

(1) Handel und Entwicklung einschließlich der Formulierung einer Handelspolitik, Unterstützung bei der Integrierung in das multilaterale Handelssystem und den Weltmarkt, u.a. durch handelsrelevante technische Hilfe und Unterstützung bei der Kapazitätssteigerung in puncto Handel und Wettbewerbsfähigkeit.

Ohne Integration in die Weltwirtschaft, sei es direkt oder durch regionale Handelsabkommen, wird Entwicklung nicht nachhaltig sein. Handel ist für alle Länder ein wichtiger Faktor für Wachstum und die Schaffung von Reichtum. Während dies allein nicht ausreichend ist um Entwicklung voranzutreiben, die auch von der Einkommensverteilung abhängig ist, so ist es dennoch eine notwendige Voraussetzung für die langfristige Nachhaltigkeit der Armutsverringerung.

Die Europäische Gemeinschaft hat exklusive Zuständigkeit für Handelspolitik. Sie ist der größte Handelspartner der Entwicklungsländer. Auf Grundlage dieser Zuständigkeit ist die Gemeinschaft in einer guten Position die Handelsdimension in ihrer Entwicklungspolitik zu integrieren. Damit die Europäische Union Handel und Entwicklungshilfe erfolgreich kombinieren kann, muß dies auf Gemeinschaftsebene geschehen.

(2) Regionale Integration und Kooperation einschließlich der Inangriffnahme von grenzübergreifenden wirtschaftlichen, sozialen und ökologischen Problemen.

Regional Integration ist in allen Regionen ein Schlüsselelement für nachhaltige Entwicklung. Viele Entwicklungsländer haben regionale Integration als einen Mechanismus zur Integration ihrer Volkswirtschaften in die Weltwirtschaft gewählt.

Allerdings beinhaltet regionale Integration andere Aspekte, die in direktem Zusammenhang mit Armutsbekämpfung und Nachhaltigkeit stehen. Sie beinhaltet eine wichtige Komponente der Unterstützung des Aufbaus von Institutionen und Kapazitäten und ist die einzig effektive Art grenzüberschreitende Probleme anzugehen. Regionale Integration ist außerdem in vielen Gegenden der Welt der effektivste Mechanismus zur Konfliktprävention und Konfliktlösung geworden.

Die eigenen Erfahrungen der Gemeinschaft sprechen für eine aktive Führungsrolle in diesem Bereich. Damit ist nicht gemeint, daß die Erfahrung der Gemeinschaft einfach in anderen Regionen der Welt kopiert werden kann oder soll. Jedoch stehen keinem anderen internationalem Akteur ebenso viele Mittel zur Verfügung wie der Gemeinschaft, um regionale Integration zu unterstützen und zu fördern. Der politische Dialog, die Handelsbeziehungen und die Entwicklungszusammenarbeit der Gemeinschaft haben alle eine immer größere regionale Dimension angenommen. Dies trifft auch auf alle hier vorgestellten Aktionsfelder der Entwicklungszusammenarbeit der Gemeinschaft zu.

(3) Unterstützung einer makroökonomischen Politik mit ausdrücklichem Bezug zu Armutsminderungsstrategien, insbesondere zu Sektorprogrammen in sozialen Bereichen (Gesundheit und Bildung).

Wirtschaftswachstum durch Handel muß der Armutsverringerung dienen. Dies kann nur dann erreicht werden, wenn sichergestellt werden kann, daß die Gewinne aus dem Handel gerecht verteilt werden. In vielen Entwicklungsländern ist es nur eine Minderheit der Bevölkerung, die die Früchte des Wirtschaftswachstums genießt. Hinzu kommt, daß eine höchst ungleichmäßige Einkommensverteilung in der Tat ein Hindernis für die nationale Wirtschaftsentwicklung darstellt, da sie die Nachfrage auf dem Binnenmarkt unterdrückt.

Neben der Wichtigkeit der Einkommensverteilung, spielt die makroökonomische Politik eine Schlüsselrolle in der Nachhaltigkeit und des Zugangs zu grundlegenden sozialen Dienstleistungen. Sektorprogramme in den Aktionsfeldern Gesundheit und Bildung, die Schlüsselelemente in jeder Strategie der Armutsverringerung sein müssen, können nicht nachhaltig sein wenn sie den makroökonomischen Rahmen, in dem sie arbeiten, nicht beachten. Daher ist es sowohl effizient als auch effektiv sie von allem Anfang an in die Wirtschaftspolitik einzubeziehen, vor allem in Entwicklungsländern, die Strukturreformen planen oder bereits vornehmen. In jenen Ländern wo makroökonomische Reform erfolgreich gewesen ist, sollte die Finanzierung von Sektorprogrammen in den Bereichen Gesundheit und Bildung weitergehen, vorausgesetzt daß der Bedarf besteht. Makroökonomische Stabilität wird erleichtert wenn Politikformulierung in einem regionalen Rahmen vor sich geht, der monetäre Stabilität, stabile Handelsbeziehungen und sichere Transport- und Kommunikationsnetzwerke sichert.

Die Gemeinschaft hat in den vergangenen Jahren auf die Unterstützung makroökonomischer Strategien in Entwicklungsländern umfangreiche Mittel verwandt und dabei ein beachtliches Fachwissen erworben. Die Kommission stand in der Debatte über die Beziehungen zwischen makroökonomischer Politik und sektorbezogenen Strategien im Gesundheits- und im Bildungswesen - den Sektoren, die im Mittelpunkt einer nachhaltigen Entwicklung stehen - an vorderster Stelle. Ihre Bemühungen Wirtschafts- und Sozialpolitik zu integrieren und Konditionlitäten in den Sozialsektoren zu entwickeln, die auf Resultate abgestellt sind, sind von ihren Partnern unter den Gebern anerkannt worden. IWF und Weltbank haben die Kommission bei den Diskussionen über die Strukturanpassung in den Entwicklungsländern zu ihrem europäischen Partner auserkoren.

(4) Transport

Verlässlicher und nachhaltiger Transport spielt eine wichtige Rolle für den Zugang zu grundlegenden sozialen Dienstleistungen. Nicht nur die formelle sondern auch die informelle Wirtschaft entwickelt sich in vielen Entwicklungsländern entlang von Transportwegen. Sektorpolitik im Bereich Transport ist notwendig, um Transport nachhaltig zu machen und ein Gleichgewicht zwischen sozialen, wirtschaftlichen und umweltpolitischen Bedürfnissen herzustellen. In vielen Teilen der Welt spiegeln die Verkehrsnetze immer noch historische Handelsmuster wider. Regionale Integration hängt daher zum einem großen Teil davon ab, verlässliche Verkehrswege zu schaffen und zu erhalten.

Der komparative Vorteil, den die Gemeinschaft in diesem Bereich hat, erklärt sich aus der Tatsache, daß sie hier jahrelang Hauptgeber war und sich dabei ein hohes Maß an Erfahrung und Fachwissen angeeignet hat. In den jüngsten Evaluierungsberichten wurden Qualität und Mehrwert ihrer Unterstützung des Verkehrssektors in den Entwicklungsländern anerkannt. Außerdem kann die Gemeinschaft die bedeutenden anfänglichen Investitionen, die für die Schaffung von Verkehrsnetzwerken erforderlich sind, mobilisieren. Die Gemeinschaft kann durch die Unterstützung der Integration von sektorieller Politik im Transportwesen und makroökonomischer und fiskaler Reform dazu beitragen, daß die Entwicklungsländer die regelmäßige Instandhaltung sicherstellen können, die für die nachhaltige Nutzung der Transportwege notwendig ist.

(5) Ernährungssicherung und Strategien zur ländlichen Entwicklung.

Zusammen mit Gesundheit und Bildung ist Ernährungssicherung ein essentielles Element in jeder Armutsbekämpfungsstrategie. Ernährungssicherung betrifft direkt den Großteil der Armen in den Entwicklungsländern, die in ländlichen Gebieten leben. Eine kohärente Politik der Ernährungssicherung reduziert die Notwendigkeit der Lebensmittelhilfe und stellt sicher, daß die bedeutenden Umweltschäden, die auf der Suche nach Ernährungssicherheit entstehen, so gering als möglich gehalten werden. Im Gegensatz zu Nahrungsmittelhilfe muß Ernährungssicherungspolitik Teil eines größeren Rahmens nachhaltiger ländlicher Entwicklung sein. Nur in einem solchen Rahmen, der wirtschaftliche, soziale, Gleichberechtigungs- und Umweltaspekte integriert, kann Ernährungssicherung stattfinden. Ernährungssicherung beinhaltet auch ein wichtiges regionales Element, da sie oft nur durch ein regionales und nicht ein nationales System von Produktion und Verteilung verfolgt werden kann. Ernährungssicherung ist außerdem eine der ersten Fragen, die im Übergang von Nothilfe und Wiederaufbau hin zur langfristigen Entwicklung aufgeworfen wird.

In diesem Bereich hat die Gemeinschaft folgende komparative Vorteile: ihre kritische Masse in finanzieller Hinsicht, den Stellenwert, den die Ernährungssicherung in der Verbindung von humanitärer Hilfe, Rehabilitation und Entwicklung hat, ihre Erfahrung in diesem Bereich und mit langfristigen Forschungsvorhaben und der Entwicklungszusammenarbeit auf diesem Gebiet. In diesem Bereich ist die Gemeinschaft im Vorfeld jener Geber, die Ernährungssicherheit durch einen regionalen Ansatz, einschließlich des Ankaufs auf regionalen Märkten in Entwicklungsländern, fördern wollen.

(6) Aufbau institutioneller Kapazitäten, verantwortungsvolle Verwaltungsführung und Rechtsstaatlichkeit

Es ist allgemein anerkannt, daß der Mangel an institutioneller Kapazität und institutioneller Kontrolle der Verwendung öffentlicher Gelder ein grundlegendes Hindernis für nachhaltige Entwicklung darstellt. In all den oben genannten Aktionsfeldern sind funktionierende Institutionen mit einer Kapazität für Langzeitplanung notwendig, um die gewünschte Wirksamkeit der Entwicklungshilfe zu erzielen. Ohne Institutionen, die in der Lage sind, die Armut in all ihren Facetten zu analysieren, kann die Wirksamkeit überhaupt nicht gemessen werden. Aufbau von institutioneller Kapazität muß daher ein Schlüsselelement der Armutsbekämpfung sein. In diesem Zusammenhang sind verantwortungsvolle Verwaltungsführung und die Rechtsstaatlichkeit zwei weitere Schlüsselelemente für die Sicherstellung von sozialem Frieden und Stabilität als auch von wirtschaftlichem Wachstum. Außerdem müssen die Entwicklungsländer auch ihre Verhandlungskapazitäten aufbauen für internationale Foren die sich zum Beispiel mit Wirtschafts- und Handelspolitik, sozialen Fragen und Umweltschutz beschäftigen.

Zusammenarbeit in diesem Bereich reflektiert den Inhalt des kürzlich verhandelten AKP-EU-Abkommens, der ALA und MEDA Verordnungen, der bestehenden Zusammenarbeit im Rahmen von TACIS und OBNOVA und von Instrumenten wie z.Bsp. der Menschenrechtsverordnung. Dieses prioritäre Aktionsfeld reflektiert auch die Werte der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik der EU. Die Kommission schlägt daher vor, ihre eigene Kapazität zu verstärken, Programme auf diesem Gebiet zu verwalten und gleichzeitig Zusammenarbeit mit anderen Gebern zu verstärken.

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In all diesen Aktionsfeldern sind die Querschnittsthemen (verantwortungsvolle Staatsführung, Menschenrechte und Rechtsstaatlichkeit, Armutsminderung, Institutionen- und Kapazitätenaufbau, Gleichstellung der Geschlechter sowie Umwelt [15]) zu berücksichtigen.

[15] Auf welche Weise Umweltfragen einbezogen werden, wurde beispielsweise kürzlich in einer Mitteilung (KOM/99/499) erläutert.

Eine wichtige Komponente in den Bemühungen der Kommission um ein rasches Eingreifen bei humanitären Krisen überall auf der Welt ist außerdem nach wie vor die humanitäre Hilfe.

5. Partnerschaften

5.1. Eigenverantwortung und Partizipation

Der Schlüssel zu einer erfolgreichen Entwicklungspolitik liegt in der Qualität des Dialogs mit den Partnerländern. Die Partnerschaft, die Eigenverantwortung der Bevölkerung für die Entwicklungsprozesse, die Stärkung der institutionellen und administrativen Kapazitäten sowie der Humanressourcen, die Verringerung der Abhängigkeit von externer Hilfe, die Partizipation wirtschaftlicher und sozialer Akteure, die Vertretung der Zivilgesellschaft und die Koordinierung zwischen den Gebern sind Grundsätze, die inzwischen von weiten Teilen der Gebergemeinschaft anerkannt werden.

Diese Grundsätze spiegeln sich in neuen Modalitäten und fundamentalen Änderungen der Verfahren und Vorgehensweisen wider. Auf politischer Ebene beinhalten sie die Beachtung wesentlicher Elemente, die seit 1995 systematisch in alle Abkommen mit Drittländern aufgenommen wurden (Achtung der Menschenrechte, demokratische Grundsätze und Rechtsstaatlichkeit). Auch die solide Staatsführung muß gefördert werden, wofür vor allem eine gegenseitige Verpflichtung zur transparenten und verantwortungsbewußten Verwaltung der für die Entwicklung vorgesehenen Finanzmittel sowie zur Verhütung und Bekämpfung von Korruption erforderlich ist [16].

[16] Das neue AKP-EG-Partnerschaftsabkommen stellt ein gutes Beispiel für einen innovativen Ansatz auf diesem Gebiet dar.

5.2. Einbeziehung der Zivilgesellschaft

Die Kommission betrachtet die Zivilgesellschaft als eine der wichtigsten Stützen ihrer Entwicklungspolitik. Eine enge Zusammenarbeit mit der Zivilgesellschaft sowie deren Förderung sind wichtig, um eine größtmögliche Partizipation sämtlicher gesellschaftlicher Gruppen zu gewährleisten und damit die Voraussetzungen für mehr Gerechtigkeit, die Teilhabe der Armen an den Vorteilen des Wirtschaftswachstums und eine Stärkung der demokratischen Gesellschaftsstrukturen zu schaffen. Gleichzeitig müssen die verschiedenen einander ergänzenden Funktionen des Staates, der dezentralen Behörden und des Privatsektors berücksichtigt werden.

Die Kommission arbeitet mit vielerlei Akteuren der Zivilgesellschaft zusammen, darunter Menschenrechtsgruppen und -organisationen, Basisorganisationen, Frauenverbände, Jugendverbände, Kinderschutzorganisationen, Umweltbewegungen, Bauernverbände, Gewerkschaften, Verbraucherverbände, religiöse Organisationen, Strukturen zur Förderung der Entwicklung (NRO, Lehr- und Forschungsanstalten), kulturellen Vereinigungen und Medien. Die Auswahl der Partner richtet sich nach der Art und Weise, wie diese auf die Bedürfnisse der Bevölkerung eingehen, nach ihren spezifischen Kompetenzen, ihrem demokratischen Aufbau, der Transparenz ihrer Vorgehensweise und Verwaltung und ihrer Fähigkeit, die Zivilgesellschaft in den Partnerländern zu stärken.

Ziel der EG-Politik wird es künftig sein, die Zivilgesellschaft weiter zu fördern und ihre Akteure noch stärker an der Politik der Gemeindeentwicklung zu beteiligen. Dazu gehört auch die Definition von Methoden und einem Rahmen für:

* Information, Konsultation und Dialog mit Akteuren der Zivilgesellschaft bei der Ausarbeitung der Entwicklungspolitik und der entsprechenden Strategien

* Stärkung der Kapazitäten der Akteure der Zivilgesellschaft

* Beteiligung der Akteure der Zivilgesellschaft an der Planung und Durchführung von Kooperationsprogrammen

* Dezentrale Zusammenarbeit, bei der die Akteure auf lokaler Ebene die unmittelbare Verantwortung für die Aufstellung und Umsetzung von Kooperationsprogrammen übernehmen

5.3. Erhöhung der Komplementarität durch einen sektoralen Ansatz

Sektorale Politiken der EU und der einzelnen Länder werden künftig gefördert. Im Rahmen dieser nationalen Politiken sollte die projektbezogene Unterstützung gemäß dem Ansatz der EU beschleunigt durch die Förderung sektoraler Programme ersetzt werden. Dadurch werden die Übernahme von Eigenverantwortung durch die Partnerländer, die Koordinierung zwischen den Gebern, die Harmonisierung der Verfahren und eine größere Effizienz der Finanzhilfe gefördert sowie ein Gesamtüberblick über die Probleme der einzelnen Sektoren ermöglicht. Dieser Prozeß muß vorsichtig gesteuert werden, um eine wirksame Komplementarität der für die geförderten Sektoren bestimmten Mittel, eine gesunde Verwaltung der öffentlichen Finanzen und eine Wahrung der nationalen Souveränität sicherzustellen. Dadurch kann unmittelbare Budgethilfe leichter dort eingesetzt werden, wo die Partnerschaft und die Kapazitäten in einem bestimmten Sektor genügend ausgereift sind, so daß eine stärker ergebnisorientierte Unterstützung möglich ist. Dafür ist ein umfassender politischer Dialog über die einzelnen Sektoren, den Kapazitätsaufbau sowie die Kohärenz und Verknüpfung mit der makroökonomischen Unterstützung erforderlich.

Würde die EG ihre Bemühungen um die Aufstellung sektoraler Politiken und Programme in eine stärker konzentrierte Form bringen, so würden darüber hinaus die Komplementarität, Koordinierung und Kofinanzierung der Maßnahmen mit anderen Gebern erleichtert. Von diesem Vorgehen betroffen wären vor allem Fragen im Zusammenhang mit der Aufbindung der Entwicklungshilfe.

Das entwicklungspolitische Rahmenkonzept und die neuerdings von der Weltbank veröffentlichten Strategiepapiere als Rahmen für die Einbeziehung der Armutsbekämpfung in sämtliche nationalen Strategien für eine nachhaltige Entwicklung sowie für die Strategien der Geber bieten geeignete Grundlagen für die Erzielung einer wirksamen Komplementarität und für die Aufgabenteilung.

In den Aktionsfeldern, in denen sie einen komparativen Vorteil hat, sowie in den in Abschnitt 4.3. aufgeführten prioritären Aktionsfeldern wird es die Kommission übernehmen, die Anstrengungen der Mitgliedstaaten zu koordinieren.

6. Durchführung

6.1. Steigerung der Wirksamkeit durch Verwaltungsreformen

Eine Überprüfung der Verwaltung der gemeinschaftlichen Hilfe wird derzeit auf Grundlage der Prinzipien des Weißbuchs zur Reform, das am 1 März verabschiedet wurde, vorbereitet. Folgende Reformen sind im Gespräch:

* eine Wiedervereinigung des Projektmanagementzyklus im Rahmen einer neuen Durchführungsstruktur mit verstärkter Kapazität, die eine klare Verbindung zwischen Programmierung, budgetären Prozeduren, Evaluierung und Rückfluß von Information in den nächsten Projektzyklus sicherstellt;

* ein radikal überholtes Vorgehen bei der Programmierungshilfe, um den politischen Zielen und Prioritäten Rechnung zu tragen. Durch eine umfangreichere mehrjährige Programmierung der Hilfe soll für jedes Land oder jede Region der richtige "Mix" von Politiken und Gemeinschaftsinstrumenten gewährleistet werden. Dabei soll der Politikdialog mit den Empfängerländern berücksichtigt werden. Zusammenhang und Qualität der Programmierung werden durch eine horizontale Quality Support Group überwacht;

* eine weitere Delegierung des Projektmanagements an die Delegationen der Kommission und, soweit es die Umstände erlauben, die Behörden der Empfängerländer. Die Rolle der Delegationen in den Partnerländern wird angepaßt mit dem Ziel, ihr ausgedehntes Netz stärker in Anspruch zu nehmen und ihre vor Ort gewonnenen Erfahrungen zu nutzen.

6.2. Verbesserungsbedürftigkeit der politischen Orientierung, der Strukturen und des Ausschußverfahrens

Die politische Kontrolle und Lenkung der gemeinschaftlichen Entwicklungsprogramme durch das Parlament und die Mitgliedstaaten sollte verbessert werden. Eine Konzentration dieser Funktionen auf strategische Aspekte und Fragen der Kohärenz könnte die Verwaltung wirksamer und weniger schwerfällig machen und gleichzeitig zu einer Ausrichtung der Entwicklungsprogramme auf die vorrangigen Zielsetzungen beitragen.

Die Arbeitsgruppen und Ausschüsse des Rates sollten sich künftig vor allem auf politische Leitlinien, eine periodische Überprüfung der einzelnen Länderstrategien und sektoralen Strategien sowie auf Fragen konzentrieren, die eine europaweite Koordinierung im Anschluß an internationale Diskussionen erfordern. Dies erfordert vor dem Hintergrund des gleitenden Programmierungssystems eine Anpassung der Verwaltungsvorschriften, damit die Fristen für die Vorlage der strategischen Überprüfungen eingehalten werden können [17].

[17] Diese Frage wurde in einer Erklärung des Rates und der Kommission über den Programmierungsprozeß angesprochen, die dem neuen AKP-EG-Partnerschaftsabkommen beigefügt ist.

Voraussetzung hierfür ist auch, daß die Genehmigung einzelner Projekte beschleunigt wird, während gleichzeitig ein völlig transparentes Konsultationssystem für politische Fragen regelmäßige Ex-post-Berichterstattung über die Fortschritte bei der Programmumsetzung beibehalten wird.

As Teil der Folgemaßnahmen zu dieser Mitteilung wird die Kommission dem Rat einen konzeptuellen Rahmen zur Erstellung von Länderstrategiepapieren vorstellen, die das Hauptinstrument für die Richtungsvorgabe, Verwaltung und Überprüfung der Hilfsprogramme der EG sein werden.

6.3. Verbesserung der Wirkung der Entwicklungshilfe

Die EG muß ihre Kooperationsinstrumente den Bedürfnissen und Kapazitäten der Partnerländer anpassen. Angesichts der in jüngster Zeit gestiegenen Anzahl von Ländern, die in Konflikte verwickelt oder "politisch instabil" sind, müssen geeignete Interventionsmethoden entwickelt werden. Dazu gehört zum einen die Sicherstellung der notwendigen Kohärenz zwischen Soforthilfe-, Rehabilitations- und Entwicklungsmaßnahmen und zum anderen die Entwicklung von Methoden der direkten Unterstützung für die betroffene Bevölkerung unter besonderer Berücksichtigung der bedürftigsten Gruppen.

Bei der Programmdurchführung und der Aufteilung der Mittel jedes größeren regionalen Finanzrahmens auf die einzelnen Länder sollte selektiver vorgegangen werden. So sollten die Mittel - angefangen bei der allgemeinen Finanzplanung - nicht nur nach Bedarf, sondern auch nach Maßgabe der Leistung der Länder im Bereich der politischen Reformen bzw. der hier erzielten Ergebnisse vergeben werden. Bemühungen im Bereich des Aufbaus institutioneller Kapazitäten sollten ein hohes Maß an finanzieller Verantwortlichkeit in Partnerländern fördern.

Die EG muß ihre Politik der Hilfekonditionalität - die nicht mehr nur auf die Zahlungsbilanzhilfe, sondern auch auf andere Interventionsmethoden angewandt wird - weiter überprüfen. In diesem Zusammenhang werden sich die Bedingungen für die Mittelvergabe nicht wie bisher nur auf die von den Regierungen getroffenen Maßnahmen, sondern - anhand zuvor gebilligter Wirkungsindikatoren - verstärkt auch auf die erzielten Ergebnisse beziehen. Dadurch könnte man den Ländern größeren Freiraum bei der Wahl der Mittel und Wege lassen, mit denen sie die gewünschte Wirkung erzielen wollen, und somit dem Konzept der Eigenverantwortung mehr Substanz verleihen. Dies wäre uneingeschränkt mit der Einführung eines neuen Systems der Mittelzuweisung vereinbar und würde beinhalten, daß die "Stop-go"-Auszahlung ("ja/nein") durch eine kontinuierliche Auszahlung ("mehr/weniger") ersetzt würde, wobei die Höhe der Auszahlungen und nicht der Gesamtbetrag von den erzielten Ergebnissen abhängig gemacht würde.

Ferner muß das Problem der Fragmentierung der Entwicklungshilfeinstrumente angegangen werden. Jedes Programm basiert auf einer eigenen Rechtsgrundlage sowie eigenen Verfahren und Zuweisungskriterien (die betreffenden Gemeinschaftsmittel verteilen sich auf mehr als 60 unterschiedliche Haushaltslinien, zuzüglich der EEF-Mittel, die nicht Teil des Haushaltsplans sind). Dadurch werden weder die solide Verwaltung, noch die Kohärenz der Entwicklungsprogramme erleichtert. Daher empfiehlt es sich, die Handhabung der Finanzierungsinstrumente zu harmonisieren, indem zunächst die EEF-Mittel in den Haushaltsplan aufgenommen werden und gleichzeitig die bestehenden Haushaltslinien reduziert und unter einigen zentralen Überschriften neu geordnet werden.

Es sollte im Kontext der Revision der Finanzverordnung erwogen werden, einen Teil der Managementkosten aus den operationellen Mittelzuweisungen für die Kooperationsprogramme zu finanzieren, wie es bei anderen Gebern der Fall ist.

Darüber hinaus müssen anhand der 1998 vom Ministerrat verabschiedeten Leitlinien die Beziehungen zwischen den Vertretern der EG und der Mitgliedstaaten in den Partnerländern überprüft werden, um engere Bindungen herzustellen und wirksamere, regelmäßige Koordinierungs- und Kooperationsmechanismen einzuführen.

6.4. Verbesserung der internen Kontrolle

Die Unzulänglichkeit unserer internen Kontrollmethoden, die zu schwerfällig und wenig effizient sind, wird in den meisten Evaluierungsberichten beanstandet. Durch die Vielzahl der Kontrollen und erforderlichen Genehmigungen werden die betreffenden Dienststellen in ihrer Verantwortung beschnitten und geschwächt.

Wie in dem Weißbuch zur Reform erklärt wird, wird während des Übergangszeitraums bis zum Inkrafttreten der neuen Finanzverordnung die Ex-ante- Kontrollen durch Kontrolleure ausgeführt, die graduell in Richtung der operationellen Generaldirektionen dezentralisiert werden sollen. Nach diesem Zeitraum wird die Ex-ante-Kontrolle abgeschafft und die Kontrollfunktion voll in die betroffenen Abteilungen der operationellen Generaldirektionen integriert werden. Die Nähe der Kontrolleure zu den zu kontrollierenden Aktionen, die Dezentralisierung ermöglicht, wird sowohl die Effektivität als auch die Effizienz von finanziellem Management und finanzieller Kontrolle erhöhen und gleichzeitig eine klarere Aufgabenverteilung schaffen.

6.5. Stärkung von Monitoring, Evaluierung und Feedback

Im Zusammenhang mit dem System eines Management auf Aktivitätsbasis, das durch das Weißbuch zur Reform geschaffen wird, werden Kontrolle und Evaluierung zur Feststellung der Effektivität und der Kosten von bestimmten Aktivitäten eine essentielle Rückkoppelung schaffen, um Aktivitäten klarer zu identifizieren.

Es werden Monitoringsysteme samt quantitativer und qualitativer Leistungsindikatoren mit dem Schwerpunkt auf den Ergebnissen eingerichtet. Auf diese Weise wird ein echtes Feedback aus den Einsatzgebieten ermöglicht. Die Verwendung von Monitoringindikatoren auf der Grundlage gewonnener Erfahrungen und der Arbeit des DAC soll zur allgemeinen Praxis werden, um den Zusammenhang mit internationalen Zielsetzungen zu gewährleisten.

Um die Rechnungslegung zu verbessern, das Management zu unterstützen und das Lernen zu fördern, muß die Evaluierungsfunktion gestärkt werden. Bei der Herstellung der Verbindung zwischen den Evaluierungen und den daraus zu ziehenden Lehren für die Formulierung von Entwicklungsprojekten und Programmen muß in allen Regionen, in denen die EG tätig wird, systematischer und einheitlicher vorgegangen werden. Dazu gehört ein direktes Feedback vom Politikdialog mit den Empfängern und den Delegationen zur Politikformulierung und Programmierung in der Zentrale. Dazu gehört außerdem eine systematische Ex-ante-Evaluierung auf Programm- und Projektebene, um Bewertung und Programmierung zu stärken.

7. Schlussfolgerungen

Die Europäische Gemeinschaft muß durch eine Reihe von Anpassungen die Qualität und die Wirksamkeit ihrer Entwicklungspolitik weiter verbessern. So ist auf Ebene der politischen Leitlinien und der Strategie folgendes erforderlich:

* Stärkere Verflechtung der wirtschaftlichen, handelsbezogenen und politischen Aspekte der Entwicklungszusammenarbeit;

- Vertiefung der Beziehungen zwischen Handel und Entwicklung unter besonderer Berücksichtigung der ärmsten Länder, um ihre reibungslose, allmähliche und nutzbringende Integration in die Weltwirtschaft zu fördern;

- Konzentration der Entwicklungspolitik auf die Armutsbekämpfung, wo sich dies im allgemeinen Rahmen der Außenbeziehungen der Union als erforderlich erweist;

- Verwendung anderer Instrumente der auswärtigen Politik, die der Gemeinschaft zu Verfügung stehen. In diesem Zusammenhang sollte auf systematische Weise der höchst mögliche Grad an Kohärenz zwischen