[pic] | KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN |

Brüssel, den 12.12.2006

KOM(2006) 795 endgültig

MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT

gemäß Artikel 19 Absatz 1 der Richtlinie 2003/96/EG des Rates (regionale Ausnahmeregelungen)

1. EINLEITUNG

Gemäß Artikel 19 Absatz 1 der Richtlinie Nr. 2003/96/EG[1] des Rates zur Restrukturierung der gemeinschaftlichen Rahmenvorschriften zur Besteuerung von Energieerzeugnissen und elektrischem Strom (nachstehend „Energiesteuerrichtlinie“ bzw. „Richtlinie“) kann der Rat, zusätzlich zu den Bestimmungen der Richtlinie, insbesondere der Artikel 5, 15 und 17, einstimmig auf Vorschlag der Kommission einen Mitgliedstaat (der dies beantragt) ermächtigen, aufgrund besonderer politischer Erwägungen weitere Befreiungen oder Ermäßigungen einzuführen.

Die Kommission prüft den Antrag. Anschließend legt sie entweder dem Rat einen Vorschlag vor oder sie teilt dem Rat die Gründe dafür mit, warum sie keine Ermächtigung für eine derartige Maßnahme vorgeschlagen hat.

Im breiteren Rahmen der Überprüfung der in der Energiesteuerrichtlinie genannten und Ende 2006 auslaufenden Ausnahmeregelungen stellte Italien drei Anträge auf Ermächtigung, ab 2007 von den Bestimmungen der Energiesteuerrichtlinie abzuweichen und in bestimmten geografischen Gebieten regional differenzierte Steuersätze auf ausgewählte Energieerzeugnisse anzuwenden. Die Anträge gingen bei der Generaldirektion Steuern und Zollunion ein[2].

Zweck dieser Mitteilung ist es, den Rat darüber zu informieren, weshalb die Kommission keine derartige Ermächtigung vorschlägt.

2. ZUSAMMENFASSUNG DER ANTRÄGE

1. Italien möchte für bestimmte Energieerzeugnisse, die innerhalb der Region Aostatal verbraucht werden, innerhalb eines Jahreskontingents volle Steuerbefreiung gewähren.

Das jährliche Steuerbefreiungskontingent wird auf regionaler Ebene festgesetzt. Die Maßnahme betrifft Motorkraftstoffe (Benzin und Gasöl) und bestimmte Brennstoffe (LPG zur Wohnungsheizung). Für jede Gruppe von Energieerzeugnissen ist klar festgelegt, wer als Empfänger in Frage kommt; zumeist sind dies Privatpersonen mit Wohnsitz in der Region.

Den italienischen Behörden zufolge geht es bei der Maßnahme darum, den so genannten Tanktourismus auszuschliessen, d.h. den Umstand, dass Staatsbürger über die Grenze fahren, um von niedrigeren Kraftstoffpreisen profitieren zu können. Die Region hat eine Außengrenze mit einem anderen EU-Land. Außerdem sollen mit der Maßnahme negative Auswirkungen des Auslaufens der Ausnahmeregelung gemäß Anhang II der Energiesteuerrichtlinie vermieden werden, die zu Wohlstandsverlusten führen würden.

Nach Auffassung Italiens ist die Maßnahme aus geografischen und infrastrukturellen Gründen gerechtfertigt - die Region ist ein stark vom Straßenkraftverkehr abhängiges Berggebiet. Außerdem weist Italien auf den besonderen Verfassungsstatus der Region und das Ziel der Gemeinschaft des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts hin, welches Berggebieten besondere Aufmerksamkeit zukommen lässt. In Bezug auf das zum Heizen verwendete LPG weist Italien auf die strengen klimatischen Bedingungen in der Region hin.

2. Italien möchte für bestimmte in der Provinz Görz verbrauchte Energieerzeugnisse innerhalb eines (auf regionaler Ebene festzusetzenden) Jahreskontingents volle Steuerbefreiung gewähren.

Das jährliche Steuerbefreiungskontingent wird auf regionaler Ebene festgesetzt. Die Maßnahme bezieht sich auf Motorkraftstoffe (Benzin und Gasöl) und auch auf bestimmte Brennstoffe (Erdgas zur Wohnungsheizung, Mineralöle zur Beheizung von Unternehmen). Für jede Gruppe von Energieerzeugnissen ist klar festgelegt, wer als Empfänger in Frage käme. Außer bei den Heizölen sind dies Privatpersonen mit Wohnsitz in der Provinz.

Den italienischen Behörden zufolge gibt es historische Gründe für die Maßnahme, die durch die sozioökonomische Schwäche des Gebiets - insbesondere wegen der geografischen Lage - gerechtfertigt ist. Italien bringt vor, durch das Auslaufen der Ausnahmeregelung werde es zu einer geringeren Nachfrage nach den Energieerzeugnissen kommen (aufgrund des Tanktourismus ins Ausland), zu Wohlstandsverlusten und einer entsprechenden Verringerung der Wirtschaftstätigkeit.

Nach Ansicht der italienischen Behörden würde es wegen der unzureichenden Verbrauchsteuerharmonisierung innerhalb der EU zu keinerlei Anstieg des Steueraufkommens kommen, wenn nach Auslaufen der Ausnahmeregelung gemäß Anhang II der Energiesteuerrichtlinie der Regelsteuersatz Anwendung findet, da sich die gesamte Nachfrage ins Ausland verlagern dürfte. In Bezug auf Erdgas verweist Italien schließlich auf die Umweltvorteile dieses Brennstoffes gegenüber Mineralölen und hebt hervor, die Maßnahme habe sich positiv auf die Entwicklung des Erdgasnetzes in der Provinz ausgewirkt.

Italien ist der Ansicht, dass die Maßnahme mit den einschlägigen Politiken der Gemeinschaft aufgrund der besonderen geografischen Lage und der sozioökonomischen Schwächen der Region vereinbar ist; das Gebiet entspricht den Bedingungen des Artikels 87 Absatz 3 Buchstabe c EG-Vertrag und kommt für die Förderung durch EU-Strukturfondsmittel in Frage.

3. Italien möchte auf in den Provinzen Udine und Trieste verbrauchte Mineralöle einen ermäßigten Steuersatz anwenden, soweit die entsprechenden Sätze den Verpflichtungen aus der Energiesteuerrichtlinie entsprechen.

Die Maßnahme soll in Form eines jährlichen Steuerbefreiungskontingents für Benzin und Gasöl angewandt werden; der räumliche Umfang wäre auf die Provinz Triest und bestimmte Gemeinden im Ostteil der Provinz Udine beschränkt. Die Empfänger wären Privatpersonen, zumeist mit Wohnsitz in dem Gebiet.

Mit der Maßnahme soll der so genannte Tanktourismus ausgeschaltet werden. Italien führt aus, dass das Auslaufen der Ausnahmeregelung gemäß Anhang II der Energiesteuerrichtlinie negative sozioökonomische Auswirkungen mit sich bringen, keinen Anstieg des Steueraufkommens bewirken und die Schließung von Tankstellen im Gebiet zur Folge haben würde.

Alle drei Anträge sehen eine Laufzeit der Maßnahme bis zum 31. Dezember 2012 vor.

3. HINTERGRUND DER ANTRÄGE

In der Vergangenheit durften einige Mitgliedstaaten, darunter Italien, gemäß dem Verfahren nach Artikel 8 Absatz 4 der Ratsrichtlinie 92/81/EWG[3] Steuerbefreiungen- oder -ermäßigungen in bestimmten geografischen Gebieten oder Regionen aus besonderen politischen Erwägungen gewähren, im Zusammenhang mit der Wirtschaftsentwicklung oder geografischen Besonderheiten (Klima, Lage) der betreffenden Gebiete. Außerdem wurden bestimmte regionale Maßnahmen eingeführt, um dem so genannten Tanktourismus entgegenzuwirken..

In ihrer Mitteilung von Juni 2006 Überprüfung der Ende 2006 auslaufenden Ausnahmeregelungen in den Anhängen II und III der Richtlinie 2003/96/EG des Rates (im Folgenden „Mitteilung von 2006“)[4] hob die Kommission hervor, dass diese Art von Ausnahmeregelungen im Wesentlichen zwei Probleme mit sich bringen, die zum einen die Eignung von Verbrauchsteuermaßnahmen zur Bewältigung regionaler sozioökonomischer Schwächen und zum anderen den Umstand betreffen, dass dem Interesse an einem Binnenmarkt mit ungestörtem Wettbewerb Rechnung getragen werden muss. Die Kommission unterstrich, dass diesem Interesse das Konzept einer Mindestbesteuerung entgegenkommt und dass erforderlichenfalls die Mindestbeträge angepasst werden könnten.

Allerdings gelangte die Kommission in ihrer Mitteilung zu dem Schluss, dass es Sache der Mitgliedstaaten sei, zu prüfen, ob aus besonderen politischen Erwägungen eine Ausnahmeregelung immer noch notwendig ist und, falls ja, ob diese mit den Zielen der Richtlinie vereinbar sein könnte, d.h. mit den Interessen und Politiken im Sinne des Artikels 19 Absatz 1 Unterabsatz 3.

4. BEWERTUNG DURCH DIE KOMMISSION

Zunächst möchte die Kommission den Wortlaut des Artikels 93 EG-Vertrag ins Gedächtnis rufen, der Grundlage für das Handeln der Gemeinschaft im Bereich der indirekten Steuern. Danach sind die indirekten Steuern zu harmonisieren, soweit diese Harmonisierung für die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarkts notwendig ist.

Hierzu werden in den unter die Verbrauchsteuerharmonisierung fallenden Bereichen Mindeststeuersätze festgelegt, unter anderem mit der Energiesteuerrichtlinie. Während die Mitgliedstaaten ihre eigenen innerstaatlichen Sätze über diesem Mindestniveau festlegen können, je nachdem, was sie im Zusammenhang mit den nationalen Gegebenheiten für angemessen erachten, wird das Mindestniveau in einer Höhe festgelegt, die der Gemeinschaftsgesetzgeber für erforderlich hält, um mögliche Wettbewerbsverzerrungen innerhalb einer noch akzeptablen Bandbreite zu halten.

So lange die Steuersätze nicht voll harmonisiert sind, können also Unterschiede zwischen den nationalen Steuersätzen bestehen, was im Rahmen der Regeln des Binnenmarktes und gegebenenfalls der in den Artikel 8 und 9 der Richtlinie 92/12/EWG festgelegten Grenzen zu einem bestimmten Maß von steuerbedingten grenzüberschreitenden Einkäufen führen kann. Sollte es jedoch dadurch zu Verzerrungen kommen, die über das hinausgehen, was als akzeptabel erachtet wird, so bestünde die geeignete Gegenmaßnahme entsprechend der beschriebenen Harmonisierungslogik darin, auf der Grundlage des Artikels 93 EG-Vertrag eine stärkere tatsächliche Annäherung der einzelstaatlichen Sätze anzustreben, entweder durch eine Heraufsetzung des Mindestbesteuerungsniveaus oder durch andere Mittel, die der Gemeinschaftsgesetzgeber für angebracht hält.

Daher kann die Kommission die Auffassung Italiens nicht teilen, wonach eine unzureichende Verbrauchsteuerharmonisierung gemäß Artikel 19 eine Ausnahme von den Bestimmungen der Energiesteuerrichtlinie rechtfertigen könnte. Eine solche Rechtfertigung entspricht in keiner Weise einer „besonderen politischen Erwägung“ im Sinne des Artikels 19. Die Mindestbesteuerung, wie sie in der Richtlinie festgesetzt wird, stellt in Wirklichkeit das Kernelement der vom Gemeinschaftsgesetzgeber eingeführten Regelung dar. Auf der Grundlage der festgesetzten Mindestsätze war der Gemeinschaftsgesetzgeber davon ausgegangen, dass die Mitgliedstaaten keine triftigen Gründe mehr haben, ihre nationalen Steuersätze zu ändern, um auf die Besteuerungshöhe in anderen Mitgliedstaaten zu reagieren, außerhalb der in der Richtlinie selbst vorgesehenen Mechanismen. Würde sich dies anders verhalten, so würden die Kraftstoffsteuersätze an den Grenzen der Mitgliedstaaten Gefahr laufen, über einen bilateralen Mechanismus der schrittweisen Anpassung nach unten bis auf das harmonisierte Mindestniveau festgesetzt zu werden, was in der Richtlinie auf keinen Fall intendiert ist.

Kein Aspekt der Energiesteuerrichtlinie lässt eine andere Auslegung zu.

In Bezug auf die „horizontalen“ Argumente, die Italien in jedem der vier Anträge vorbringt, ist Folgendes zu sagen:

Erstens möchte die Kommission zu dem Vorbringen, die betreffenden Gebiete besäßen nach italienischem Recht einen besonderen Verfassungsstatus, darauf hinweisen, dass dieser Aspekt den Bedingungen des Artikels 19 nicht gerecht wird. Zwar ist nicht auszuschließen, dass gewisse Erwägungen mit regionalem Bezug besondere politische Erwägungen im Sinne des Artikel 19 darstellen können, doch entspricht der Status einer Region nach dem innerstaatlichen Verfassungsrecht als solcher nicht diesem Konzept.

Zweitens kann die Kommission der generellen Argumentation Italiens in Bezug auf die sozioökonomische Lage bestimmter Gebiete (aufgrund des externen wirtschaftlichen Wettbewerbs, der besonderen geografischen Lage oder anderer geografischer Aspekte der Gebiete) nicht folgen. Die Argumentation läuft darauf hinaus, dass die fraglichen Gebiete der öffentlichen Unterstützung bedürfen. Zur Bewältigung derartiger Probleme stehen viel gezielter wirkende Instrumente und Politiken der Gemeinschaft zur Verfügung. Die bisher gewährten Ausnahmeregelungen sind dagegen bisher nie förmlich als Mittel einer Politik, die diesen Zweck verfolgt, angesehen worden, so dass eine „Verlängerung“ mit Verweis auf diese Problematik nicht im Rahmen des Artikels 19 akzeptiert werden kann. Darüber hinaus könnte den Problemen mit mehr zielgerichteten Instrumenten und Maßnahmen[5] begegnet werden, die zugleich die positiven Effekte der Verbrauchsteuerharmonisierung im Bereich von Energieprodukten nicht unterlaufen würden.

Drittens möchte die Kommission hinsichtlich der besonderen geografischen Lage der betreffenden Gebiete, nämlich ihrer Grenznähe, auf ihre obigen Ausführen verweisen, wonach die Nachbarschaft eines anderen Mitgliedstaats mit unterschiedlicher Steuerhöhe nicht als ausreichender Grund zur Gewährung einer Ausnahmeregelung gemäß Artikel 19 der Energiesteuerrichtlinie akzeptiert werden kann. Insbesondere können Ausnahmeregelungen, die seinerzeit dadurch gerechtfertigt waren, dass der Nachbarstaat ein Drittland war, nun nach dem Beitritt des fraglichen Staates zur Gemeinschaft angesichts der hieraus sich ergebenden Verpflichtungen dieses Staates aufgrund der Energiesteuerrichtlinie nicht gemäß Artikel 19 verlängert werden. Im Hinblick auf die von Italien in einem besonderen Fall ( Aostatal ) angeführten Gesichtspunkte einer Drittlandsgrenze ist die Kommission der Auffassung, dass die beantragte Ausnahmeregelung keine geeignete Antwort auf die behaupteten Probleme des Tanktourismus darstellt. Vielmehr ist sie geeignet, selbst Störungen des Verbraucherverhaltens innerhalb Italiens und in anderen Teilen der Gemeinschaft herbeizuführen, in denen im Hinblick auf die fragliche Region eine Nachfrage künstlich erzeugt wird, die ansonsten anderen Ortes befriedigt worden wäre. In diesem Zusammenhang sollte auch berücksichtigt werden, dass das Aostatal nicht nur eine gemeinsame Grenze mit der Schweiz hat, sondern auch mit Frankreich.

Darüber hinaus möchte die Kommission daran erinnern, dass negative Auswirkungen des Auslaufens der Ausnahmeregelung als solche noch keine besonderen politischen Erwägungen im Sinne des Artikels 19 darstellen können.

Zusätzlich soll nun noch gesondert auf die Sachlagen und Argumente eingegangen werden, die sich in den einzelnen Anträgen jeweils auf das konkrete Gebiet beziehen.

Was die angeführte Abhängigkeit vom Straßenverkehr in der Region Aostatal anbetrifft, so hält die Kommission die in Betracht gezogene Maßnahme, nämlich eine allgemeine Verbrauchsteuerbefreiung für Kraftstoffe, nicht für eine angemessene Antwort auf das Problem, die eine Ermächtigung gemäß Artikel 19 rechtfertigen könne. Die Kommission stellt fest, dass Italien die fragliche Ausnahme im Vergleich zu anderen Gebieten Italiens, die gleichfalls ländlich ( d. h. schwach besiedelt ) und/oder Gebirgsregionen sind und in denen der normale Steuersatz angewandt wird, auf der Basis der erwähnten politischen Erwägungen nicht ausreichend gerechtfertigt hat. Es gibt keinen Hinweis auf einen objektiven Bezug zu den entstehenden zusätzlichen Kosten, wie auch immer berechnet. Schließlich wäre die vollständige Befreiung von Kraftstoffen nicht mit der Energie-, Verkehrs- und Umweltpolitik vereinbar, die in Artikel 19 Absatz 1 Unterabsatz 3 der Richtlinie genannt werden. Ein Vergleich mit Artikel 5, dritter Spiegelstrich der Richtlinie unterstreicht diese Schlussfolgerung. Im Lichte der angeführten Politiken zeigt die Vorschrift, dass der öffentliche Personennahverkehr, obwohl er von den Mitgliedstaaten im Verhältnis zum Individualverkehr ( um den es hier geht ) begünstigt werden kann, die Mindestbesteuerung einhalten muss. Nur unter den ganz besonderen Umständen der Artikel 15 Abs. 1 e) oder i) der Richtlinie ist die Besteuerung unterhalb dieses Niveaus möglich.

Zu den Ausführungen zu den Energieerzeugnissen, die für Heizzwecke genutzt werden, möchte die Kommission Folgendes bemerken:

Erstens ist es nach Ansicht der Kommission nicht zu rechtfertigen, den Einsatz von Mineralöl zu betrieblichen Heizzwecken steuerlich zu fördern. Ziel der Maßnahme ist die Subventionierung von Unternehmen in einem bestimmten Gebiet. In ihrer Mitteilung von 2006 hob die Kommission hervor, dass in der Richtlinie der Energieverbrauch von Unternehmen und Wettbewerbsprobleme, die sich im Zusammenhang mit der Energiebesteuerung stellen könnten, bereits gebührend berücksichtigt werden. In diesem Zusammenhang möchte die Kommission darauf hinweisen, dass der Rat dadurch, dass er gemäß dem Verfahren des Artikels 93 EG-Vertrag einstimmig Bestimmungen erlassen hat, bereits die politischen Erwägungen in Rechnung gestellt hat, die für eine günstigere steuerliche Behandlung des Energieeinsatzes von Unternehmen sprechen könnten. Die Möglichkeiten, die in der Richtlinie in Bezug auf den betrieblichen Verbrauch von Energieerzeugnissen festgelegt werden, insbesondere den Artikeln 5 und 17, entsprechen dem Ausmaß an Flexibilität, das der Gemeinschaftsgesetzgeber in diesem Bereich für angemessen und ausreichend hält. Daher stellen Erwägungen, wie sie von Italien vorgebracht werden, keine besonderen politischen Erwägungen im Sinne des Artikels 19 dar. Darüber hinaus entsprechen die besagten Möglichkeiten, die die Richtlinie bietet, auch den in Artikel 19 Absatz 1 Unterabsatz 3 der Richtlinie genannten Interessen, nämlich dem reibungslosen Funktionieren des Binnenmarktes, der Wahrung des lauteren Wettbewerbs sowie der Gesundheits-, Umweltschutz-, Energie- und Verkehrspolitik der Gemeinschaft. Eben diese Interessen sprechen dagegen, dass die beantragte Ermächtigung aus diesem Grund gewährt wird.

Insoweit als Italien eine Ermächtigung zur Steuerbefreiung von Erdgas, das als Brennstoff zum Heizen benutzt wird, beantragt, möchte die Kommission darauf hinweisen, dass in der Energiesteuerrichtlinie den potenziellen Vorteilen von Erdgas durchaus gebührend Rechnung getragen wird. Daher basiert Italiens Antrag diesbezüglich nicht auf einer besonderen politischen Erwägung (ganz abgesehen davon, dass die von Italien erwähnten Vorteile von Erdgas in allen Regionen die gleichen sind). Die obigen Ausführungen in Bezug auf Artikel 19 Absatz 1 Unterabsatz 3 und die Umweltschutz-, Energie- und Verkehrspolitik der Gemeinschaft haben auch hier Geltung und sprechen gleichfalls gegen die Erteilung einer Ermächtigung.

Zu der günstigen steuerlichen Behandlung von LPG, das zur Wohnungsheizung in der Bergregion Aostatal verwendet wird, ist die Kommission der Auffassung, dass sich diese Maßnahme mit einer anderen Maßnahme überschneidet, die Italien der Kommission zur Prüfung gemäß Artikel 19 der Energiesteuerrichtlinie vorgelegt hat. Italien beabsichtigt, unter Berücksichtigung der klimatischen Situation in bestimmten Gebieten gestaffelte Steuervorteile für die Verwendung von LPG als Heizstoff einzuführen.. Die für das Aostatal beantragte Ermächtigung geht jedoch weit über die andere vorgeschlagene Maßnahme hinaus. Die Kommission schließt hieraus, dass Italien selbst der Ansicht ist, dass die erwähnten Klimabedingungen keine spezielle Regelung eigens für das Aostatal rechtfertigen. Der andere Antrag Italiens wird getrennt geprüft werden.

5. SCHLUSSFOLGERUNG

Aus den genannten Gründen sollten die von Italien beantragten Ermächtigungen nicht gewährt werden. In Bezug auf das Hauptargument, das Italien zur Begründung für die Anträge vorgebracht hat, sei zu allererst hervorgehoben, dass dem behaupteten Fehlen einer ausreichenden Harmonisierung im Binnenmarkt nicht durch Ermächtigungen im Sinne des Artikels 19 beigekommen werden kann. Mindeststeuersätze standen mit im Zentrum der Erwägungen des Gemeinschaftsgesetzgebers, als er die Richtlinie erließ.

Auch alle anderen Argumente, die Italien im Zusammenhang mit bestimmten Aspekten seiner Anträge vorgebracht hat, hält die Kommission für nicht stichhaltig.

Daher schlägt die Kommission nicht vor , die beantragten Ermächtigungen zu gewähren.

[1] Richtlinie 2003/96/EG des Rates vom 27. Oktober 2003 zur Restrukturierung der gemeinschaftlichen Rahmenvorschriften zur Besteuerung von Energieerzeugnissen und elektrischem Strom (ABl. L 283 vom 31.10.2003, S. 51), zuletzt geändert durch die Richtlinien 2004/74/EG und 2004/75/EG (ABl. L 157 vom 30. April 2004, S. 87 und S. 100).

[2] Am 17. Oktober 2006.

[3] Richtlinie 92/81/EWG des Rates vom 19. Oktober 1992 zur Harmonisierung der Struktur der Verbrauchsteuern auf Mineralöle (ABl. L 316 vom 31.10.1992), zusammen mit der Richtlinie 92/82/EWG des Rates vom 19. Oktober 1992 zur Annäherung der Verbrauchsteuersätze für Mineralöle mit Wirkung vom 31. Dezember 2003 aufgehoben durch die Richtlinie 2003/96/EG des Rates.

[4] KOM(2006) 342 vom 30. Juni 2006 Überprüfung der Ende 2006 auslaufenden Ausnahmeregelungen in den Anhängen II und III der Richtlinie 2003/96/EG des Rates.

[5] Im Fall des Rückgriffs auf solche Instrumente und Maßnahmen müssen Mitgliedstaaten selbstverständlich die Vorschriften des Gemeinschaftsrechts, insbesondere hinsichtlich staatlicher Beihilfen, beachten.