BEGRÜNDUNG

1.KONTEXT DES VORSCHLAGS

1.1.Begründung und Ziele des Vorschlags

Die Kommission hat in ihrem Arbeitsprogramm 2016 die in den Politischen Leitlinien angekündigte gezielte Überarbeitung der Entsenderichtlinie bestätigt, durch die gegen unlautere Praktiken vorgegangen und der Grundsatz der gleichen Entlohnung für gleiche Arbeit am gleichen Ort gefördert werden soll.

Der Entsendung von Arbeitnehmern kommt im Binnenmarkt eine wesentliche Rolle zu, insbesondere bei der grenzüberscheitenden Erbringung von Dienstleistungen. In der Richtlinie 96/71/EG (nachstehend die „Richtlinie“) werden drei Entsendungsarten geregelt: die direkte Dienstleistungserbringung durch ein Unternehmen im Rahmen eines Dienstleistungsvertrags, die Entsendung in eine Niederlassung oder in ein der Unternehmensgruppe angehörendes Unternehmen („unternehmensinterne Entsendung“) und das Zurverfügungstellen eines Arbeitnehmers über ein Leiharbeitsunternehmen, das in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassen ist.

Der EU-Binnenmarkt basiert auf einer in hohem Maße wettbewerbsfähigen sozialen Marktwirtschaft, die auf Vollbeschäftigung und sozialen Fortschritt abzielt (Artikel 3 Absatz 3 EUV).

Vertragsgemäß haben Unternehmen das Recht, ihre Dienstleistungen in anderen Mitgliedstaaten anzubieten. Laut Vertrag sind „Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs innerhalb der Union für Angehörige der Mitgliedstaaten, die in einem anderen Mitgliedstaat als demjenigen des Leistungsempfängers ansässig sind, ... verboten“ (Artikel 56 AEUV). Der freie Dienstleistungsverkehr darf nur durch Vorschriften eingeschränkt werden, die aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt sind, sofern sie verhältnismäßig sind und in nichtdiskriminierender Weise angewandt werden.

EU-weit gab es 2014 nach den letzten verfügbaren Zahlen über 1,9 Mio. Entsendungen (entspricht 0,7 % der Gesamterwerbsbevölkerung der EU), was einer Steigerung um 10,3 % gegenüber 2013 und um 44,4 % gegenüber 2010 gleichkommt. Dieser Aufwärtstrend folgt auf eine Phase der Stagnation in den Jahren 2009 und 2010.

In der Richtlinie von 1996 wurde der EU-rechtliche Rahmen festgelegt, der für ein Gleichgewicht zwischen der Förderung und Erleichterung der grenzüberschreitenden Erbringung von Dienstleistungen, dem Schutz entsandter Arbeitnehmer und der Gewährleistung gleicher Ausgangsbedingungen für gebietsansässige und gebietsfremde Wirtschaftsteilnehmer sorgen sollte. Die Richtlinie sieht einen „harten Kern“ von Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen des Aufnahmemitgliedstaates vor, die für ausländische Dienstleistungserbringer verbindlich sind und Folgendes umfassen (gemäß Artikel 3 Absatz 1 der Richtlinie): Höchstarbeitszeiten und Mindestruhezeiten; Mindestlohnsätze einschließlich der Überstundensätze; bezahlter Mindestjahresurlaub; Bedingungen für die Überlassung von Arbeitskräften; Sicherheit, Gesundheitsschutz und Hygiene am Arbeitsplatz; Schutzmaßnahmen für Schwangere, Wöchnerinnen, Kinder und Jugendliche; Gleichbehandlung von Männern und Frauen sowie andere Nichtdiskriminierungsbestimmungen.

Mit der Durchsetzungsrichtlinie von 2014 wurden neue und verstärkte Instrumente für die Bekämpfung und Sanktionierung von Umgehungspraktiken, Betrug und Missbrauch zur Verfügung gestellt. Sie sieht Maßnahmen gegen so genannte „Briefkastenfirmen“ vor und stärkt die Möglichkeiten der Mitgliedstaaten, die Arbeitsbedingungen zu überwachen und die anzuwendenden Vorschriften durchzusetzen. Unter anderem sind in der Richtlinie qualitative Kriterien aufgelistet, die das Bestehen einer tatsächlichen Verbindung zwischen dem Arbeitgeber und dem Niederlassungsmitgliedstaat beschreiben und die auch herangezogen werden können, um zu ermitteln, ob eine Person unter die geltende Definition eines entsandten Arbeitnehmers fällt. Außerdem sind in der Durchsetzungsrichtlinie Bestimmungen zur Verbesserung der Verwaltungszusammenarbeit zwischen den nationalen Behörden festgelegt, die für Entsendungsfragen zuständig sind. So ist darin etwa vorgesehen, dass die zuständigen Behörden anderer Mitgliedstaaten auf Ersuchen um Amtshilfe reagieren müssen, und zwar binnen zwei Arbeitstagen bei dringenden Informationsersuchen bzw. binnen 25 Arbeitstagen bei nicht dringenden Ersuchen. Weiterhin sind in der Richtlinie nationale Kontrollmaßnahmen aufgeführt, die die Mitgliedstaaten anwenden können, wenn sie die Einhaltung der auf entsandte Arbeitnehmer anwendbaren Arbeitsbedingungen überwachen; darüber hinaus sieht sie vor, dass geeignete und wirksame Kontroll- und Überwachungsmechanismen vorhanden sind und die nationalen Behörden in ihren jeweiligen Hoheitsgebieten wirksame und angemessene Inspektionen durchführen, um die Einhaltung der Bestimmungen und Vorschriften der Richtlinie 96/71/EG zu kontrollieren und zu überwachen. Die Auswirkungen der Durchsetzungsrichtlinie werden sich in ihrem vollen Umfang erst ab Mitte 2016 zeigen, da die für Frist für die Umsetzung durch die Mitgliedstaaten bis zum 18. Juni 2016 läuft.

Die vorliegende Initiative klammert die Punkte aus, die Gegenstand der Durchsetzungsrichtlinie sind. Vielmehr stellt sie auf Fragen ab, die nicht unter die Durchsetzungsrichtlinie, sondern unter den mit der ursprünglichen Richtlinie von 1996 geschaffenen EU-Regelungsrahmen fallen. Die überarbeitete Entsenderichtlinie und die Durchsetzungsrichtlinie ergänzen sich daher und verstärken sich gegenseitig.

1.2.Kohärenz mit den bestehenden Vorschriften in diesem Bereich

Die Arbeit an einem vertieften und faireren Binnenmarkt ist eine der Hauptprioritäten des laufenden Mandats der Kommission. Der Vorschlag mit gezielten Änderungen an der Entsenderichtlinie bezieht die in der Durchsetzungsrichtlinie festgelegten Bestimmungen, die bis zum 18. Juni 2016 umgesetzt werden müssen, mit ein und ergänzt diese.

Bei den vorbereitenden Konsultationen, die die Kommission mit ca. 300 Interessenträgern, hauptsächlich KMU, durchgeführt hat, meldeten 30 % der grenzüberschreitend tätigen Dienstleistungsunternehmen Probleme mit den bestehenden Entsendevorschriften für Arbeitnehmer, wie etwa belastende administrative und dokumentarische Auflagen, Gebühren und Registrierungspflichten. Nicht ausreichend klare Arbeitsmarktvorschriften in den Zielländern werden ebenso als großes Hindernis für die grenzüberschreitende Dienstleistungserbringung angesehen, insbesondere von KMU.

Darüber hinaus unterstützt die Entsenderichtlinie die Initiativen für den Straßenverkehrssektor, die die Kommission in ihrem Arbeitsprogramm 2016 angekündigt hat. Die entsprechenden Maßnahmen zielen insbesondere auf eine weitere Verbesserung der sozialen und arbeitsbezogenen Bedingungen der im Straßentransport beschäftigten Arbeitnehmer ab und fördern gleichzeitig die wirksame und faire Dienstleistungserbringung im Straßenverkehr. Die zwei Millionen Arbeitnehmer, die im internationalen Straßenverkehrswesen beschäftigt sind, üben ihre Tätigkeit regelmäßig – über kurze Zeiträume – im Hoheitsgebiet verschiedener Mitgliedstaaten aus. Vor diesem Hintergrund sollten die anstehenden Initiativen für den Straßenverkehrssektor Klarheit und Durchsetzung der Vorschriften verbessern, die auf Arbeitsverträge im Transportsektor anzuwenden sind; mit ihnen könnten auch die besonderen Herausforderungen angegangen werden, die die Anwendung der Entsenderichtlinie in diesem Sektor mit sich bringt.

Ein modernisierter Rechtsrahmen für die Arbeitnehmerentsendung wird zu transparenten und fairen Bedingungen für die Umsetzung der Investitionsoffensive für Europa beitragen. Die Investitionsoffensive wird der grenzüberschreitenden Dienstleistungserbringung zusätzlichen Schwung verleihen und mithin zur Befriedigung der erhöhten Nachfrage nach qualifizierten Arbeitskräften führen. Mit der Durchführung strategischer Infrastrukturprojekte in den Mitgliedstaaten geht die Nachfrage der Unternehmen nach den erforderlichen Qualifikationen einher; es müssen die Bedingungen dafür geschaffen werden, dass dieser Nachfrage mit einem geeigneten grenzüberschreitenden Arbeitskräfteangebot entsprochen werden kann. Eine modernisierte Entsenderichtlinie wird dazu beitragen, dass Investitionen vor dem Hintergrund eines unverfälschten Wettbewerbs und eines angemessenen Schutzes der Arbeitnehmerrechte getätigt werden können.

Mit der EU-Plattform zur Bekämpfung nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit kann es Synergien beim Vorgehen gegen betrügerische Entsendepraktiken geben. Bei Entsendungen besteht das Risiko, dass die Erwerbstätigkeit nicht angemeldet wird. Dies ist z. B. bei Praktiken wie der Überreichung von „Schwarzgeldumschlägen“ bzw. der „Barauszahlung des Lohns“ der Fall, bei denen nur ein Teil des Arbeitsentgelts offiziell ausbezahlt wird und der Arbeitnehmer den Rest inoffiziell erhält; weitere Beispiele sind Scheinselbständigkeit oder die Umgehung einschlägiger EU- und nationaler Rechtsvorschriften. Die EU hat ihre Maßnahmen zur Bekämpfung nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit verstärkt und geht weiterhin gegen Briefkastenfirmen vor. Im April 2014 hat die Kommission die Einrichtung einer Plattform zur Prävention und Abschreckung von nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit vorgeschlagen. Im Rahmen dieser Plattform werden die Durchsetzungsbehörden aller Mitgliedstaaten zusammenkommen. Mit ihr werden der Austausch bewährter Verfahren erleichtert, Fachwissen und analytische Fähigkeiten aufgebaut sowie die grenzüberschreitende Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten im Hinblick auf eine effizientere und effektivere Bekämpfung nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit unterstützt.

2.RECHTSGRUNDLAGE, SUBSIDIARITÄT UND VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT

2.1.Rechtsgrundlage