DE Amtsblatt der Europäischen Union C 311/38

Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zum Thema „Verbraucherschutz und angemessener Umgang mit Überschuldung zur Vermeidung von sozialer Ausgrenzung“ (Sondierungsstellungnahme)

2014/C 311/06

Hauptberichterstatterin: Reine-Claude MADER

Mit Schreiben vom 6. Dezember 2013 und gemäß Artikel 304 AEUV ersuchte Theodoros SOTIROPOULOS, Ständiger Vertreter Griechenlands bei der Europäischen Union, im Namen des künftigen griechischen Ratsvorsitzes den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss um Erarbeitung einer Sondierungsstellungnahme zum Thema

„Verbraucherschutz und angemessener Umgang mit Überschuldung zur Vermeidung von sozialer Ausgrenzung“.

Angesichts der Dringlichkeit der Arbeiten bestellte der Ausschuss auf seiner 498. Plenartagung am 29./30. April 2014 (Sitzung vom 29. April) Reine-Claude MADER zur Hauptberichterstatterin und verabschiedete mit 164 gegen 12 Stimmen bei 4 Enthaltungen folgende Stellungnahme:

1. Schlussfolgerungen und Empfehlungen

1.1 Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss (EWSA) verfolgt mit größter Aufmerksamkeit das Problem der Überschuldung, das sich mit der Finanzkrise, dem Anstieg der Lebenshaltungskosten und der Inanspruchnahme von Dispositionskrediten verstärkt hat. Er hat bereits bei verschiedener Gelegenheit die Notwendigkeit eines Tätigwerdens auf europäischer Ebene zum Ausdruck gebracht.

1.2 Er stellt fest, dass die Ursachen zwar bekannt sind, es jedoch an einer einheitlichen Definition des Begriffs „Überschuldung“ und den Mitteln für eine präzise Lagebestimmung in den Mitgliedstaaten fehlt. Daher fordert er eine gemeinsame Begriffsbestimmung.

1.3 Diese Definition sollte folgende Elemente enthalten: (i) den Haushalt als einschlägige Bezugseinheit zur Quantifizierung der Überschuldung; (ii) die eingegangenen finanziellen Verbindlichkeiten; (iii) die innerhalb der Familie oder einer Gemeinschaft eingegangenen informellen Verbindlichkeiten; (iv) Zahlungsunfähigkeit; (v) strukturelle Überschuldung; (vi) angemessener Lebensstandard und (vii) Insolvenz.

1.4 Der EWSA fordert nachdrücklich, den Verbraucherschutz konkret in alle zur Verwirklichung des Binnenmarkts ergriffenen Maßnahmen aufzunehmen.

1.5 Der Umgang mit Überschuldung muss über Wissensvermittlung, Prävention und angemessene Verfahren erfolgen, die zur Wiedereingliederung der überschuldeten Person in ein normales Wirtschaftsleben führen müssen.

1.6 Ein Gesamtüberblick über die Problematik der Überschuldung und die Durchführung wirksamer Maßnahmen sind hierfür unerlässlich.

1.7 Die Vermittlung von Finanzwissen muss zuallererst in der Schule erfolgen und darüber hinaus jederzeit allen Zielgruppen zur Verfügung stehen. Der EWSA spricht sich diesbezüglich für Informationskampagnen aus, an denen alle Interessenträger teilnehmen müssen, damit Erfahrungen unterschiedlicher Art zusammenfließen. Er unterstreicht die unverzichtbare Rolle der Verbraucherschutz- und Familienverbände bei der Beratung und Unterstützung von Personen, die dies wünschen.

1.8 In einer Reihe von Mitgliedstaaten wurden Mechanismen für die Prävention von und den Umgang mit Überschuldung eingerichtet, die jedoch uneinheitlich sind. Nach Einschätzung des EWSA muss in allen Mitgliedstaaten ein angemessenes, einheitliches Verfahren auf der Grundlage von Artikel 38 der Charta der Grundrechte und Artikel 114 bzw. Artikel 81 AEUV nach allgemeinen, von der Kommission in einem Richtlinienvorschlag vorzuschlagenden Grundsätzen eingeführt werden; daran wird sich konkret das Interesse des Parlaments an der Lösung der Probleme der Unionsbürgerschaft ausmachen lassen.

1.9 Diese Grundsätze müssen sich erstrecken auf die Zügigkeit und Kostenlosigkeit des Verfahrens, die Aussetzung der Rechtsverfolgung, wenn ein Schuldeneindämmungsverfahren eröffnet wurde, die Überprüfung der Forderungen, die Wahrung der Hauptwohnung, die gleichberechtigte Behandlung gewöhnlicher Gläubiger, die Möglichkeit eines Schuldenerlasses in besonders harten Überschuldungsfällen sowie die Verpflichtung, der überschuldeten Person einen ausreichenden „Notgroschen“ zur menschenwürdigen Bestreitung ihres täglichen Lebensunterhalts zu lassen, wobei das Ziel darin besteht, den Verbraucher rasch in das wirtschaftliche und soziale Leben wiedereinzugliedern.

1.10 Der Ausschuss spricht sich wie bereits in der Vergangenheit dafür aus, den Zugang zu Bankdienstleistungen für überschuldete Personen beizubehalten, um jegliche soziale Ausgrenzung zu vermeiden.

1.11 Die Bekämpfung der Überschuldung setzt überdies einen europäischen Rechtsrahmen für Wucher voraus.

1.12 Zur Verringerung der Zahl der Überschuldungssituationen reicht es dennoch nicht aus, ein Schuldenbereinigungsverfahren einzurichten. Ergänzend hinzukommen müssen Maßnahmen zur Vermittlung von Hauswirtschafts- und Finanzwissen, was impliziert, dass hierfür Mittel bereitgestellt werden.

1.13 Schließlich macht er darauf aufmerksam, dass die Eindämmung der Verschuldung nur unter Achtung der gesetzlichen Vorschriften möglich ist. In dieser Hinsicht bekräftigt er seine Unterstützung für das Konzept des „verantwortungsvollen Kredits“, das sowohl aufseiten der Kreditnehmer als auch der Kreditgeber lautere und ethische Praktiken voraussetzt.

2. Einleitung

2.1 Die Kommission stellte 2013 in ihrem „Sozialinvestitionspaket“ (1) fest, dass die Zahl der von Zwangsräumung und Obdachlosigkeit Betroffenen seit Beginn der Krise stark gestiegen ist, und wies darauf hin, dass Überschuldung hierbei eine große Rolle spielte.

2.2 Das Phänomen der Überschuldung verschärfte sich Anfang der achtziger Jahre und hat seither immer mehr Menschen erfasst, wobei keine gesellschaftlich-berufliche Gruppe verschont geblieben ist.

2.3 Überschuldungssituationen können nicht mehr nur als ein Problem des Einzelnen abgetan werden, der seinen „Begierden und Affekten“ ausgesetzt ist. Sie sind heute die Ausprägung einer sozialen und gesellschaftlichen Krise.

2.4 2013 stellte die Europäische Zentralbank fest, dass über die Hälfte der Bevölkerung im Euro-Währungsgebiet Schulden bei Finanzinstituten hatte (2).

2.5 Dieser Befragung zufolge kommt es zu einer Überschuldung im Allgemeinen nach unerwarteten Einkommenseinbußen, die insbesondere durch den Verlust des Arbeitsplatzes, durch Krankheit, Trennung oder auch überzogenes Konsumverhalten verursacht werden (3).

2.6 Nach Dänemark, das 1984 ein umfassendes Instrumentarium für den Umgang mit Überschuldung von Einzelpersonen einführte, war Frankreich das zweite europäische Land, das mit dem Gesetz vom 31. Dezember 1989 über die Vorbeugung vor und Abhilfe von Schwierigkeiten im Zusammenhang mit der Überschuldung von Einzelpersonen und Familien (4) ähnliche Maßnahmen erließ.

2.7 Die Überschuldung trifft sämtliche Mitgliedstaaten in unterschiedlichem Maße. Sie hat sich mit der Finanzkrise, die die Volkswirtschaft vieler Länder aus dem Lot gebracht hat, verschärft. Der Umgang mit Überschuldung ist umso wichtiger, als von ihren finanziellen Folgen alle Wirtschaftsakteure betroffen sind; so geraten auch Unternehmen und insbesondere KMU durch die Außenstände ihrer zahlungsunfähig gewordenen Kunden in eine Zwickmühle.

2.8 Sie gibt derzeit mehr Anlass zu Besorgnis, denn sie trifft die trotz Erwerbstätigkeit Armen, Arbeitslose, die über längere Zeit die Zahlung von Rechnungen für unverzichtbare Leistungen wie Energie, Wasser, Versicherung und Telefon versäumt haben und mit Mietzahlungen in Verzug geraten sind, Menschen aus der Mittelschicht, häufig infolge eines Schicksalsschlags, aber auch Ruheständler, deren Renten und Pensionen aufgrund der Sparpolitik zurückgegangen sind oder die ihre Angehörigen finanziell unterstützen (5). Die Ursachen der Überschuldung sind bekannt: Arbeitslosigkeit, prekäre Beschäftigungsverhältnisse und bestimmte familiäre Situationen. Davon sind Ein-Eltern-Haushalte am stärksten betroffen. Sie kann manchmal aus einem Schicksalsschlag, einer Scheidung, einer Trennung, einem Todesfall, einer Krankheit oder einer Behinderung mit hohen Gesundheitskosten herrühren. Die horrenden Studiengebühren in einigen Mitgliedstaaten spielen bei der Überschuldung junger Menschen ebenfalls eine wichtige Rolle.

2.9 Die jüngste Zunahme der Überschuldung betrifft eine weitere Bevölkerungskategorie: Mittelschichtler, die ihren Arbeitsplatz verloren haben und vor hohen hypothekarischen Belastungen für Haus oder Wohnung stehen, ohne die Perspektive, auf kurze Sicht eine neue Arbeit zu finden.

2.10 Es besteht also zwischen den Gruppen von Betroffenen und auch innerhalb dieser eine große Heterogenität von Ursachen und Folgen der Überschuldung.

2.11 Verschärft wird das Überschuldungsrisiko durch die Asymmetrie zwischen der Zunahme der Einkommen und dem Anstieg der Lebenshaltungskosten, der bedingt ist durch sich ändernde Lebensweisen, die einzelstaatlichen Sparmaßnahmen, steigende Alltagsausgaben für Energie, Wohnraum, elektronische Kommunikation, Telefon, Transport und Finanzgebühren.

2.12 Ursache von Überschuldung in der Überflussgesellschaft ist in vielen Fällen auch die Inanspruchnahme von Krediten zum Ausgleich für mangelnde Einkünfte oder zum Erwerb von Waren und Dienstleistungen, zu der aggressive und irreführende Werbung verleitet. Hinzu kommt, dass die schwächsten Bevölkerungsgruppen „schlecht verschuldet“ sind, da ihnen aufgrund ihrer mangelnden Bonität nicht alle Kreditformen offenstehen. Ihnen bleiben Formeln, die sich als sehr kostspielig erweisen, wie Dispositionskredite, häufig gebunden an Karten, die von verschiedenen Anbietern zu sehr hohen Sätzen ausgegeben werden.

2.13 Es kommt häufig vor, dass derartige Kreditkarten per Post an die Haushalte geschickt werden mit Floskeln wie: „Herzlichen Glückwunsch! Sie haben einen kostenlosen Kredit mit gebührenfreier Tilgung gewonnen!“ — und das unter Missachtung der Vorschriften in Bezug auf die Information und den Schutz der Verbraucher. Der EWSA fordert, die Nutzungsdauer und den Kreditrahmen dieser Karten strengen Regeln zu unterwerfen. (6)

2.14 Die Frage der Zinssätze von Immobilien- oder Verbraucherkrediten hat ebenfalls besondere Aufmerksamkeit verdient. Einige Hypothekenkredite werden zu variablen, nicht gedeckelten Sätzen abgeschlossen, die je nach Marktentwicklung sehr stark ansteigen können.

2.15 Mit der Inaussichtstellung einer besseren Zahlungsfähigkeit der Haushalte werden manche Darlehen sogar mit progressiven Zinssätzen vergeben — unter Vorwegnahme eines Einkommensanstiegs, der krisenbedingt aufgrund der in einigen Ländern praktizierten Deckelung der Löhne bzw. deren Verlust gar nicht eingetreten ist.

2.16 Wegen der fehlenden europäischen Harmonisierung gibt es in einigen Mitgliedstaaten zudem keine Regelung für Wucher.

2.17 Einige überschuldete Haushalte mit Zahlungs- oder Tilgungsrückständen sind stark von sozialem Abstieg bedroht, da sie Gefahr laufen, dass Versorgungsleistungen eingestellt oder sie aus ihrer Wohnung zwangsgeräumt werden, ganz zu schweigen von den durch diese Unsicherheit entstehenden Problemen in der Gesundheitsversorgung. So waren 2012 beispielsweise über 75 000 überschuldete Spanier von einer Zwangsräumung betroffen, das sind 16,7 % mehr als im Jahr 2011 (7).

2.18 Obgleich die Hauptursachen der Überschuldung von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat nicht ganz identisch sind, zeichnet sich Einvernehmen über sie ab. Es stehen indes nicht die Mittel zur Verfügung, um die Situation auf europäischer Ebene mit der gebührenden Genauigkeit zu bewerten, wie dies in den vorherigen Stellungnahmen des Ausschusses unterstrichen wurde (8). So gibt es keinen europäischen Zensus. Außerdem setzt die Einführung dieses Instruments zunächst eine Einigung darüber voraus, was unter „Überschuldung“ zu verstehen ist, sowie über die Kriterien und Methoden für ihre Bewertung.

2.19 Der Ausschuss hat dies bereits zum Ausdruck gebracht und angeregt, dass ein Grünbuch mit praktikablen Lösungen ausgearbeitet und eine elektronische Befragung eingeleitet wird.

2.20 In diesem Zusammenhang spricht sich der EWSA dafür aus, dass eine gemeinsame Begriffsbestimmung der Überschuldung auf europäischer Ebene erarbeitet wird, die darauf beruht, dass es für einen Verbraucher unmöglich ist, seine gesamten Schulden (gleich welcher Art) und Verbindlichkeiten zu bedienen. Ohne eine solche Definition, die dieses vielgestaltige Phänomen genau erfassen kann, drohen öffentliche Maßnahmen ins Leere zu laufen.

2.21 Er unterstützt die Idee, eine europäische Beobachtungsstelle für Überschuldung ohne zusätzliche Haushaltskosten einzurichten, die bestehende, wirksame einzelstaatliche Praktiken in sich vereint.

2.22 Schließlich ist der EWSA der Auffassung, dass der Umgang mit Überschuldung in einem frühen Stadium ansetzen muss mit der Vermittlung von Finanzwissen, einem unerlässlichen Instrument zur Herausbildung eines verantwortungsvollen und kontrollierten Konsums.

3. Für eine gemeinsame europäische Arbeitsdefinition der Überschuldung

3.1 Nach einer im Februar 2008 veröffentlichten Studie (9), in der ein Überblick über die Begriffsbestimmungen und die verabschiedeten Maßnahmen zum Umgang mit Überschuldung in 18 Mitgliedstaaten und einem Mitgliedsland der Europäischen Freihandelszone EFTA (10) gegeben wird, besteht kein Konsens über die Definition der Überschuldung, da die Begriffe von Land zu Land anders sind.

3.2 Die Überschuldung ist ein komplexes, vielgestaltiges und sich wandelndes Phänomen, wie dies aus einer von der GD SANCO der Europäischen Kommission (11) in Auftrag gegebenen statistischen Analyse von 2013 hervorgeht.

3.3 Wie auch der Europarat (12) betonte, kann es sowohl um Probleme mit den Fälligkeitsterminen eines Kredits als auch beim alltäglichen Bezahlen von Rechnungen gehen.

3.4 Aus diesen verschiedenen Quellen geht hervor, dass die Bezugseinheit in den meisten Fällen der Haushalt ist. Fast die Hälfte der einzelstaatlichen Definitionen bezieht sich auf die Dauer der Verschuldung oder ihre Strukturbedingtheit. Die meisten nehmen Bezug auf die Fähigkeit zur Erfüllung eingegangener Verbindlichkeiten.

3.5 Somit kristallisieren sich einige grundlegende Elemente heraus, die als gemeinsame Basis dienen können.

3.6 Nach Ansicht des EWSA müssen für eine gemeinsame Arbeitsdefinition der Überschuldung folgende Elemente berücksichtigt werden: — der Haushalt als einschlägige Bezugseinheit zur Quantifizierung der Überschuldung; (13) — eingegangene finanzielle Verbindlichkeiten. Dazu gehören Immobilienkredite, Verbraucherkredite, Telefon- und Telekommunikationsrechnungen, Rechnungen für Versorgungsleistungen (Wasser, Heizung, Strom, Gesundheit usw.), Miete, laufende Ausgaben (Essen, Transport, Schule usw.); — innerhalb der Familie oder einer Gemeinschaft eingegangene informelle Verbindlichkeiten. Der EWSA dringt auf die Berücksichtigung dieses Kriteriums, da es für das Phänomen der Überschuldung eine immer wichtigere Rolle spielt; — Zahlungsunfähigkeit. Ein überschuldeter Haushalt ist nicht in der Lage, seine laufenden Ausgaben sowie die Ausgaben für seine eingegangenen und informellen Verbindlichkeiten zu decken; — strukturelle Überschuldung. Hierbei handelt es sich um ein Zeitkriterium, mit dem an- und fortdauernde finanzielle Probleme abgedeckt werden sollen; — angemessener Lebensstandard. Der Haushalt muss in der Lage sein, seinen eingegangenen und informellen finanziellen Verbindlichkeiten nachzukommen, ohne die für die Aufrechterhaltung seines Lebensstandards erforderlichen existenzsichernden Mindestausgaben zu reduzieren; — Insolvenz. Der Haushalt ist nicht in der Lage, seiner finanziellen Situation dadurch abzuhelfen, dass er seine Geldanlagen und Vermögensgüter einsetzt.

4. Die Vermeidung von Überschuldung

4.1 Vermittlung von Finanzwissen und verantwortungsvolles Verbraucherverhalten

4.1.1 Zur Verringerung der Zahl der Überschuldungssituationen reicht es nicht aus, einen gesetzlichen Mechanismus einzuführen. Es bedarf eines umfassenden Ansatzes. Es müssen vorbeugende Maßnahmen getroffen werden, um Überschuldung so weit wie möglich zu vermeiden.

4.1.2 Die Notwendigkeit einer Finanzbildung taucht in den Diskussionen über Finanzdienstleistungen immer wieder auf, doch werden hierfür nicht die angemessenen Mittel bereitgestellt. Eine Gegenüberstellung der für Werbung aufgewendeten und der für die Finanzbildung bereitgestellten Summen verdeutlicht dies.

4.1.3 Als eine empfehlenswerte Maßnahme betonte der EWSA bereits, dass die Vermittlung von Finanzwissen für einen nachhaltigen Verbrauch weiterentwickelt werden muss (14). Er hält die Finanzbildung für unerlässlich, da sie zur guten Verwaltung eines persönlichen Budgets und zur Vermeidung von Überschuldung beiträgt.

4.1.4 Der EWSA weist darauf hin, dass die präventive Bildung in keinem der genannten 18 Mitgliedstaaten von nur einem Dienstleister erbracht wird. Er wünscht, dass die Europäische Union ein Finanzbildungssystem einrichtet, das ihren angestrebten Zielen gerecht wird.

4.1.5 Die Vermittlung von Finanzwissen gehört in die schulischen Lehrpläne. Dabei muss die Finanzerziehung dem Alter und den Vorkenntnissen der Empfänger angepasst sein, damit sie bedarfsgerecht ist.

4.1.6 Die Kommission sollte die Mitgliedstaaten auch dazu anhalten, ein einzelstaatliches Programm zur Vermittlung von Finanzwissen aufzustellen — entweder durch ihre Lehrkräfte oder im Rahmen öffentlich-privater Partnerschaften — und mehr über die auf europäischer Ebene vorhandenen Hilfsmittel zu kommunizieren.

4.1.7 Der EWSA ist der Ansicht, dass Aufklärungs- und Informationskampagnen zum Thema Finanzen verstärkt werden müssen, denn die Finanzbildung sollte alle Zielgruppen erreichen können. Solche Kampagnen können von den verschiedenen sozioökonomischen Akteuren, öffentlichen Stellen, NRO, Berufs- und Verbraucherverbänden durchgeführt werden. Es geht nämlich darum, die Komplementarität zwischen den verschiedenen Informationsquellen im Sinne des Allgemeininteresses ins Spiel zu bringen. Dass Informationen dieser Art notwendig sind, zeigt sich in einigen Ländern darin, dass sie für die Bürgerinnen und Bürger zugängliche Programme aufgestellt haben.

4.1.8 Dem EWSA erscheint es ebenfalls wichtig, dass Personen, die dies wünschen, lebenslang einfachen Zugang zu Informationen, Ratschlägen und Hilfeleistungen bei der Budgetverwaltung oder der Regelung etwaiger Schwierigkeiten mit ihrem Kreditinstitut, aber auch mit Dienstleistern oder einer Behörde erhalten können. Diesbezüglich sollte die Arbeit gefördert und hervorgehoben werden, die bereits jetzt von bürgernahen Verbraucherschutzorganisationen geleistet wird, die ihre Hilfe anbieten, indem sie sowohl Informationsveranstaltungen organisieren als auch die Betroffenen kostenlos begleiten und unterstützen.

4.1.9 Schließlich lässt sich die Verschuldung nur dann eindämmen, wenn die Gesetzestexte betreffend Verbraucherkredit, Immobilienkredit und unlautere Geschäftspraktiken (missbräuchliche Klauseln, irreführende Werbung, aggressives Marketing) nach Geist und Buchstaben eingehalten werden (15).

4.2 Vermeidung von Überschuldung durch die Förderung verantwortungsvoller Kredite und abschreckender Sanktionen bei Verstoß gegen die Informationspflicht seitens der Finanzfachleute

4.2.1 Das verantwortungsvolle Verhalten der Finanzfachleute muss bereits bei ihren Angeboten und Werbematerialien ansetzen und sich in den Ratschlägen und Erläuterungen für die Verbraucher bei Kreditabschluss niederschlagen. Dies erfordert ein individuelles Vorgehen, das in der Praxis trotz der bestehenden Rechtsvorschriften und der in den meisten Ländern vorhandenen Verhaltensregeln derzeit leider nicht die Norm ist. Transparenz in Bezug auf die Produkte, insbesondere bei Krediten in Fremdwährung, und ihre Risiken sowohl für die Bürgen als auch die Ehepartner, die indirekt in der Pflicht stehen, sowie verständliche Informationen müssen die Regel sein, ganz gleich, welches Medium verwendet wird.

4.2.2 Der EWSA befürwortet das Konzept des „verantwortungsvollen Kredits“, denn es spricht die Vertragspartner an (16). Die Kontrolle der Kreditvergabe mithilfe von Registern geht in diese Richtung.

4.2.3 In diesem sensiblen Zusammenhang muss dem Umgang mit personenbezogenen Daten besonderes Augenmerk gelten.

4.3 Vermeidung von Überschuldung durch die Regulierung des Kredits und insbesondere der Verbraucherkreditbranche

4.3.1 In der Richtlinie 2008/48/EG über Verbraucherkreditverträge (17) werden die Mitgliedstaaten dazu verpflichtet, den Kreditgebern oder Kreditvermittlern aufzuerlegen, dass sie die Verbraucher in ihrer Werbung eindeutig informieren, indem sie ihnen Vergleichselemente an die Hand geben; die Richtlinie sieht ebenfalls vor, welche Finanzangaben im Vertrag enthalten sein müssen.

4.3.2 Diese auf der Information des Verbrauchers beruhende Richtlinie reicht nicht aus, um Überschuldung zu vermeiden.

4.3.3 Wirksame Rechtsvorschriften in diesem Bereich müssen Aufklärungsmaßnahmen für Finanzfachleute und Verbraucher vorsehen.

4.3.4 So gehen bestimmte Mitgliedstaaten über diese Richtlinie hinaus und schreiben vor, dass der Verbraucher im Konsumkreditvertrag vor bestimmten missbräuchlichen Praktiken gewarnt oder daran erinnert werden muss, dass er das Recht hat, einen detaillierten Tilgungsplan ausgehändigt zu bekommen.

4.3.5 Der EWSA fordert eine entschiedenere und ehrgeizigere Gesetzgebung als die Richtlinie 2006/114/EG über irreführende und vergleichende Werbung (18), um bestimmte Formen der irreführenden oder missbräuchlichen Werbung zu verbieten, insbesondere dann, wenn sie auf schutzbedürftige oder jene Verbraucher abzielen, die bereits nicht mehr in der Lage sind, ihre Schulden zurückzuzahlen (19).

4.4 Bekämpfung von Wucher

4.4.1 Die europäischen Verbraucher wären besser geschützt, wenn es europäische Rahmenbedingungen zur Bekämpfung von Wucher gäbe. Der Mechanismus zur Bekämpfung von Wucher besteht im Wesentlichen darin, einen Höchstsatz für die Gesamtkosten des Kredits festzulegen, der alle in Verbindung mit dem Kreditvertrag anfallenden Zinsen und Gebühren umfasst, und zwar ausgedrückt in Prozent nach der bekannten Methode des effektiven Jahreszinses, wobei diese je nach Art des Kredits und des aufgenommenen Betrags unterschiedlich hoch wäre.

4.4.2 Die europäischen Rahmenbedingungen sind in diesem Bereich sehr uneinheitlich (20).

4.4.3 Im Allgemeinen gibt es Schutzklauseln für Kredite an Privatpersonen; einige Länder haben ihre Wucherregelungen für Unternehmenskredite allerdings vollkommen liberalisiert. Eine Ausnahme bilden hier nur noch Frankreich und Italien.

4.4.4 In den meisten Ländern stützt sich die Kontrolle der Zinssätze nicht auf das Recht, sondern auf die ständige Rechtsprechung. Dies ist in Großbritannien und Spanien der Fall.

4.4.5 In Deutschland beurteilen die Gerichte Wucher auf Grundlage der marktüblichen Durchschnittswerte, die die Bundesbank jeden Monat für die verschiedenen Kreditarten veröffentlicht. Die Differenz wird als übermäßig erachtet, wenn sie über dem Doppelten des Marktdurchschnitts liegt.

4.4.6 Wie Frankreich verfügt auch Italien über ein Gesetz zur Regelung der Zinssätze. Der Wuchersatz wird in Italien ebenfalls in jedem Quartal neu bewertet. Dort gilt ein Zinssatz jedoch dann als Wucher, wenn er 50 % des durchschnittlich von den Banken angewandten Satzes überschreitet.

5. Der Umgang mit Überschuldung

5.1 Viele Mitgliedstaaten haben rechtliche Verfahren zur Eindämmung der Überschuldung eingesetzt. Unter Berücksichtigung der verfügbaren Daten und trotz des Fehlens von Rechtsvergleichsstudien oder Statistiken für alle 28 Mitgliedstaaten scheint das allgemeine Ziel des Umgangs mit Überschuldung darin zu bestehen, Lösungen für die Haushalte zu finden, um soziale Ausgrenzung zu vermeiden und es ihnen — sofern möglich — zu gestatten, ihre Schulden in Abhängigkeit ihrer Schuldbedienungsfähigkeit zurückzuzahlen. Einige Mechanismen sehen einen teilweisen oder vollständigen Schuldenerlass vor, wenn die Situation der überschuldeten Person nachhaltig zerrüttet ist, um ihnen auf diese Weise eine zweite Chance zu geben.

5.2 Das Insolvenzrecht der Unternehmen, zu dem der EWSA Stellung genommen hat, bietet diesbezüglich ein aufschlussreiches Beispiel (21).

5.3 Die meisten europäischen Länder haben gerichtliche Verfahren zum Umgang mit Überschuldung eingesetzt, die sich je nach Art, Zugangsbedingungen und Umfang der Schulden unterscheiden.

5.3.1 Sie beinhalten allesamt die Möglichkeit, dass der Richter den überschuldeten Personen und ihren Gläubigern einen Schuldensanierungsplan auferlegt. Der Entscheidung geht in der Regel eine Phase der „Einvernehmlichkeit“ voraus, während der eine Einigung zwischen den Parteien über ein Projekt angestrebt wird, das im Erfolgsfall zur Billigung des Projektentwurfs durch den Richter führt (22).

5.3.2 Parallel zum Tätigwerden des Richters können diese Verfahren die Benennung eines Rechtspflegers (Schuldenmittler in Belgien, Kurator in den Niederlanden) beinhalten, der damit beauftragt ist, die Forderungsanmeldung entgegenzunehmen, sie zu überprüfen, Informationen über die Lebensbedingungen und die Vermögenssituation der überschuldeten Personen einzuholen, gegebenenfalls das Einkommen festzulegen, das erforderlich ist, damit diese Personen ihre laufenden Ausgaben decken können, den zur Befriedigung der Gläubigeransprüche bestimmten Einkommensüberschuss zu wahren, einige ihrer Güter veräußern zu lassen, einen Entwurf eines Sanierungsplans zu erarbeiten und dessen Ausführung sowie Treu und Glauben der überschuldeten Personen zu kontrollieren (23).

5.3.3 In diesem Zusammenhang fordert der EWSA nachdrücklich, auf europäischer Ebene zu regeln, dass bestimmte lebensnotwendige Güter auf keinen Fall gepfändet oder zu einem Spottpreis verkauft werden dürfen.

5.3.4 Die Eröffnung dieser Verfahren zieht meistens nach sich, dass es gewöhnlichen Gläubigern nicht möglich ist, Maßnahmen der Einzelrechtsverfolgung in Bezug auf die Vermögensgegenstände oder Einkünfte der Begünstigten einzuleiten. Selbstverständlich dürfen Letztere ihre Verschuldung nicht erhöhen, da sie ansonsten den Anspruch auf das Sanierungsverfahren verlieren.

5.3.5 Der Ausschuss ist der Ansicht, dass eine Vereinheitlichung dieser Verfahren dem Schutz der Verbraucher vor dem Risiko der sozialen Ausgrenzung dienen würde, vorausgesetzt, die Verfahren wären für die Schuldner — die sich ohnehin in einer problematischen Lage befinden — schnell, einfach und kostenlos.

5.3.6 Überdies sollte schon von Beginn des Verfahrens an die Aussetzung der Rechtsverfolgung verkündet werden, um die Ausübung von Druck durch die Gläubiger zu vermeiden.

5.3.7 Der EWSA macht darauf aufmerksam, dass eine Phase der Forderungsüberprüfung vorgesehen werden muss, damit die Rechte der verschiedenen Parteien gewahrt werden.

5.3.8 Er weist darauf hin, dass in einigen Ländern darüber, wie mit der Hauptwohnung zu verfahren ist, separat befunden wird, um die Zwangsräumung von Familien zu vermeiden. Er befürwortet dies und meint, dass systematisch so verfahren werden sollte, um die soziale Ausgrenzung von Familien zu vermeiden, was ein vorrangiges Ziel im Interesse der Gesellschaft sein muss.

5.3.9 Er schlägt vor, einen teilweisen oder vollständigen Schuldenerlass in besonders harten Überschuldungsfällen vorzusehen, um der Gefahr der sozialen Ausgrenzung vorzubeugen.

5.3.10 Der Ausschuss ist der Auffassung, dass die Inanspruchnahme eines Verfahrens der Schuldenbereinigung nicht zu einem Ausschluss von wesentlichen Finanzdienstleistungen führen darf, denn sie sind für das Leben in Wirtschaft und Gesellschaft unerlässlich.

5.3.11 Der EWSA betont nachdrücklich, dass die Mittel, die für die Funktionsweise dieser Mechanismen zur Verfügung gestellt werden, eine individuelle Behandlung ermöglichen müssen. Diesbezüglich wäre es zweckmäßig, Begleitungsprogramme für diejenigen vorzusehen, die dies als nötig empfinden.

6. Gewährleistung eines hohen Verbraucherschutzniveaus als Beitrag zur Konsolidierung des Binnenmarkts

6.1 Um dieses Ziel zu erreichen, muss in allen Mitgliedstaaten ein einheitliches Verfahren eingeführt werden, das ebenfalls auf der Charta der Grundrechte und Artikel 114 bzw. Artikel 81 AEUV beruht, und zwar gemäß allgemeinen Grundsätzen, die die Kommission entsprechend den folgenden Überlegungen für einen stärker vereinheitlichten Binnenmarkt in einer Richtlinie vorschlagen könnte.

6.2 Der EWSA unterstreicht, dass einige der Vorschläge in einigen Mitgliedstaaten bereits aktuell sind und eine allgemeine Umsetzung verdienen.

6.3 Mechanismen zur Aufnahme von Überschuldeten

6.3.1 Beratung in Sachen Finanzdienstleistungen und Konsum, wobei die Beratungspflicht bei den Bank- und Kreditinstituten liegt, sowie Hilfe bei der Budgetverwaltung sind für überschuldete Person häufig unzureichend oder ungeeignet. Die einzelstaatlichen Behörden müssen den in Schwierigkeiten befindlichen Personen deshalb soziale Hilfsdienste zur Verfügung stellen, die ihnen bei Bedarf unmittelbar Hilfestellung bzw. kostenlose Rechtshilfe leisten können. In diesem Zusammenhang könnten die Mitgliedstaaten die Rechtshilfefunktion der Verbraucherschutzverbände unterstützen und formalisieren.

6.3.2 Für die kritischsten Verschuldungssituationen können soziale Hilfen vorgesehen werden, um den Verbrauch von Strom und Gas, Wohnraum-, Essens- und Gesundheitskosten sowie die teilweise oder vollständige Zahlung der Schulden an die Gläubiger abzudecken.

6.3.3 Im Übrigen muss ein Verfahrensweg gefunden werden, um die Lage der Betroffenen konkret einzuschätzen, die Rechtmäßigkeit der von ihnen geforderten Summen zu überprüfen, mit ihren Gläubigern einen Sanierungsplan auszuhandeln oder andere Lösungen wie ein Gerichtsverfahren oder eine Aufklärung über ihre Rechte und Pflichten vorzubereiten.

7. Europäische Beobachtungsstelle für Überschuldung

7.1 Der EWSA empfiehlt die Einrichtung einer europäischen Beobachtungsstelle für Überschuldung ohne zusätzliche Haushaltskosten. Die Stelle würde sich auf bestehende einzelstaatliche Systeme stützen und sollte es ermöglichen, den derzeitigen Mangel an zuverlässigen Statistiken zu beheben, die Ursachen der Überschuldung und die Typologie der betroffenen Personen eingehend zu analysieren, die Situationen in den Mitgliedstaaten und die zu ihrer Behebung vorgeschlagenen Maßnahmen zu vergleichen sowie die Entwicklung des Phänomens zu erfassen.

7.2 Die Beobachtungsstelle könnte durch ein Netz des Austauschs ergänzt werden, dass allen interessierten Personen offensteht und in dem ein Dialog über bewährte Verfahren stattfinden könnte.

7.3 Die Bekämpfung der Überschuldung der Verbraucher und die Vermeidung von sozialer Ausgrenzung setzen nämlich einen ganzheitlichen Ansatz voraus. Durch vereinzelte, auf europäischer Ebene nicht koordinierte Maßnahmen kann man diese Erscheinung nicht wirksam bekämpfen. Verbraucher, Behörden und Unternehmen müssen stärker zusammenarbeiten, um kreativere und wirksamere Vorgehensweisen zu finden.

7.4 Die Stelle könnte sich aus Abteilungen zusammensetzen, die um folgende Themenbereiche organisiert sind: Datenerhebung, bestehender Rechtsrahmen sowie Maßnahmen zur Sensibilisierung und Wissensvermittlung.

7.5 Die Mitglieder der Beobachtungsstelle kämen aus dem öffentlichen und privaten Sektor. Vertreter des privaten Sektors könnten die Mitglieder einzelstaatlicher und europäischer Berufs- und Verbraucherverbände sein, die aus mehreren Wirtschaftsbranchen und geografischen Gebieten stammen und sich dem Kampf gegen die Überschuldung verschrieben haben. Sie würden aktiv an der Arbeit der Abteilungen der Beobachtungsstelle mitwirken, eventuell im Rahmen spezialisierter Arbeitsgruppen.

7.6 Der öffentliche Sektor wäre durch von den Mitgliedstaaten benannte einzelstaatliche Sachverständige vertreten, die Verbindungen zum privaten Sektor geknüpft hätten und über Erfahrung mit Überschuldung und Verbraucherschutz verfügen würden. Die einzelstaatlichen Vertreter sollten auch Erfahrung mit der Sensibilisierung der breiten Öffentlichkeit haben.

Brüssel, den 29. April 2014. Der Präsident des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses Henri MALOSSE

(1) COM(2013) 83 final; Stellungnahme des EWSA, ABl. C 271 vom 19.9.2013, S. 91.

(2) Europäische Zentralbank 2013. Ergebnisse der ersten Welle der Haushaltsbefragung des Eurosystems zu Finanzen und Konsum (Household Finance and Consumption Survey), Statistics Paper Series, April 2013, S. 57-71.

(3) Eurofound 2013, Überschuldung von privaten Haushalten in der EU: Die Rolle von informellen Schulden, Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union, Luxemburg.

(4) Synthesevermerk des französischen Senats zur Schuldenbereinigung, Dienststelle für europäische Angelegenheiten, April 1998.

(5) Eurofound 2013, ebd.

(6) ABl. C 18 vom 19.1.2011, S. 24.

(7) L'Expansion.com mit AFP, veröffentlicht am 22.3.2013.

(8) ABl. C 44 vom 16.2.2008, S. 74.

(9) Towards a common operational European definition of over-indebtedness, eine für die GD EMPL der Europäischen Kommission durchgeführte Studie des OEE (Observatoire de l’Epargne Européenne), des CEPS (Zentrum für Europäische Politische Studien) und des PFRC (Personal Finance Research Centre) der Universität Bristol.

(10) Belgien, Bulgarien, Deutschland, Finnland, Frankreich, Griechenland, Irland, Italien, Litauen, Luxemburg, Niederlande, Österreich, Polen, Portugal, Schweden, Spanien, Tschechische Republik, Vereinigtes Königreich und Norwegen.

(11) The over-indebtedness of European households: updated mapping of the situation, nature and causes, effects and initiatives for alleviating its impact. Civic Consulting of the Consumer Policy Evaluation Consortium (CPEC), 17.1.2013.

(12) Empfehlung Rec(2007)8 des Ministerkomitees des Europarates an die Mitgliedstaaten für rechtliche Lösungen zum Verschuldungsproblem. Europarat, 20.6.2007.

(13) Diese Definition ist der Methodik des Europäischen Systems volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen (ESVG 95) entnommen.

(14) ABl. C 318 vom 29.10.2011, S. 24.

(15) Diese Themen sind in der Richtlinie 2011/83/EU über die Rechte der Verbraucher enthalten (ABl. L 304 vom 22.11.2011, S. 64).

(16) ABl. C 44 vom 16.2.2008, S. 74 und ABl. C 318 vom 29.10.2011, S. 24.

(17) ABl. L 133 vom 22.5.2008, S. 66.

(18) ABl. L 376 vom 27.12.2006, S. 21.

(19) Werbung für „kostenlose Kredite“, für die Kreditvergabe „auch bei der Einstufung als kreditunwürdig“ bzw. „trotz negativem Eintrag bei der Schufa [in Deutschland] bzw. der KSV [in Österreich]“ oder Werbung, die missbräuchlich zu einer „Umschuldung“ zuvor aufgenommener Kredite verleitet oder darauf abhebt, wie leicht und schnell der Kredit vergeben werden könnte.

(20) Artikel L313-3 des französischen Verbrauchergesetzbuchs (Code de la Consommation). In Frankreich ist Wucher ein Delikt, das mit einer Freiheitsstrafe von zwei Jahren und einer Geldstrafe von 45 000 EUR bzw. mit nur einer dieser beiden Strafen geahndet wird. Darüber hinaus müssen die zu viel erhobenen Beträge wieder dem Forderungskapital zugeführt werden. Wurde die Forderung unterdessen beglichen, muss der Kreditgeber die unrechtmäßig empfangenen Beträge mit Zinsen zurückzahlen. Für jede Finanzierungskategorie gibt es einen Wucherzinssatz, der in jedem Quartal von der französischen Nationalbank, der Banque de France, festgelegt und anschließend im französischen Amtsblatt veröffentlicht wird.

(21) ABl. C 271 vom 19.9.2013, S. 55.

(22) Diese wird in das eigentliche Verfahren integriert und folgt dem Gerichtsbeschluss über die Zulassung zu diesem Verfahren (Frankreich, Belgien) bzw. ist zwingende Voraussetzung, nicht aber Bestandteil dieses Verfahrens (Niederlande).

(23) Bisweilen ist eine solche Aufsichtsfunktion nicht vorgesehen, und ein Teil der genannten Aufgaben wird stattdessen von einer Behörde (in Frankreich dem Departementsausschuss) wahrgenommen.