Stellungnahme zu:

- dem Jahresbericht - Kohäsions-Finanzinstrument 1993/1994, und - dem Jahresbericht 1994 - Kohäsionsfonds - Ergänzung (96/C 82/03)

Die Kommission beschloß am 20. Januar und am 20. Juni 1995, den Wirtschafts- und Sozialausschuß gemäß Artikel 198 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu den beiden vorgenannten Jahresberichten zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Regionale Entwicklung, Raumordnung und Städtebau nahm ihre Stellungnahme am 8. Dezember 1995 an. Berichterstatter war Herr Mercé Juste.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 331. Plenartagung (Sitzung vom 20. Dezember 1995) einstimmig folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. In dieser Stellungnahme werden die Berichte der Kommission über das Kohäsions-Finanzinstrument sowie über den Kohäsionsfonds gemeinsam behandelt. Ersterer betrifft die Entscheidungen, die von der Kommission in der Zeit zwischen dem 1. April 1993 und dem 26. Mai 1994 in Absprache mit den betroffenen Mitgliedstaaten getroffen wurden, dem Datum des Inkrafttretens der Verordnung zur Errichtung des Kohäsionsfonds, welcher Gegenstand des zweiten Berichts ist, der den Zeitraum vom 26. Mai bis zum 31. Dezember 1994 umfaßt.

1.2. Die Errichtung des Kohäsionsfonds war im Vertrag von Maastricht (Artikel 130 d) mit dem Ziel vorgesehen worden, im Hinblick auf die Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts die Verwirklichung von Vorhaben in den Bereichen Umwelt und transeuropäische Netze - hier auf dem Gebiet der Verkehrsinfrastrukturen - finanziell zu unterstützen. Diese Finanzhilfe in Höhe von 15 150 Millionen ECU zu Preisen von 1992 für den Zeitraum 1993-1999 ist für Irland, Griechenland, Spanien und Portugal bestimmt.

1.3. Der Wirtschafts- und Sozialausschuß erinnert daran, daß er die Vorschläge zur Errichtung des Kohäsions-Finanzinstruments (KFI) und zur Errichtung des Kohäsionsfonds befürwortet hat ().

2. Allgemeine Bemerkungen

2.1. Der Ausschuß ist erfreut über die Möglichkeit, sich zu diesen Jahresberichten äußern zu können, und will im Hinblick auf eine wirksamere Anwendung der Bestimmungen über den Kohäsionsfonds erneut einen positiven Beitrag leisten. Seiner Ansicht nach ist es jedoch wichtig, daß zu jedem Land vergleichbare Daten über die finanzierten Vorhaben vorliegen.

2.2. Der Ausschuß begrüßt die Berichte der Kommission, die detaillierte Angaben und aufschlußreiche Daten über den Einsatz des Kohäsions-Finanzinstruments und des Fonds während des behandelten Zeitraums enthalten und bezeugen, daß diese Tätigkeit einen guten Anfang genommen hat.

2.3. Der Ausschuß stellt fest, daß die Kommission unter sehr schwierigen Bedingungen arbeiten mußte. Einerseits bestand eine rechtliche Unsicherheit, da der Vertrag von Maastricht zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des KFI noch nicht ratifiziert war, andererseits mußten die administrativen und rechtlichen Mittel für die Verwaltung und Überwachung des KFI innerhalb sehr kurzer Zeit geschaffen werden. Der Ausschuß anerkennt die in dieser Hinsicht von der Kommission und den Mitgliedstaaten erbrachten Leistungen.

2.4. Die nächste Revision der Verordnung muß vor Ende 1999 erfolgen, obgleich der Ausschuß gefordert hatte, den Zeitpunkt für die Überprüfung auf 1996 festzusetzen. Bis dahin muß die Kommission mehrere Jahresberichte über die Begleitung des Fonds vorlegen. Um die Analyse der Begleitung und Bewertung der Fonds-Maßnahmen besser beurteilen zu können, empfiehlt der Ausschuß, ab sofort Berichte zu erstellen, bei denen das Kalenderjahr als Vergleichszeitraum dient. Er erinnert ferner daran, daß die Berichte sechs Monate nach Ablauf des untersuchten Zeitraums vorgelegt werden müssen; dies wurde bei diesem ersten Bericht über das KFI nicht berücksichtigt. Der Ausschuß bedauert, daß in dem Ergänzungsbericht für das Jahr 1994 keine Gesamtanalyse der Einsätze des KFI seit seinem Bestehen enthalten ist.

2.5. Im ersten Bericht weist die Kommission auf den positiven Beitrag des WSA zur Verabschiedung und Durchführung sowohl des Kohäsions-Finanzinstruments als auch der Verordnung über den Kohäsionsfonds und der diesbezüglichen Durchführungsbestimmungen hin. Der Ausschuß bedauert jedoch, daß die wichtigsten in seinen früheren Stellungnahmen enthaltenen Aspekte im Gegensatz zu den vom Europäischen Parlament gewünschten Änderungen nicht erwähnt werden. Es wäre wünschenswert, in derartigen Analysen in Zukunft die wichtigsten Standpunkte des Ausschusses aufzuführen.

2.6. Der Ausschuß hat den Bericht des Europäischen Rechnungshofes über die Anwendung des KFI zur Kenntnis genommen. Er ist der Ansicht, daß die darin zum Ausdruck gebrachte generell konstruktive Kritik auf eine wirksamere und transparentere Anwendung des Fonds abzielt und deshalb von der Kommission für die Zukunft soweit wie möglich berücksichtigt werden sollte.

2.7. Abgesehen von den obengenannten und unter Ziffer 3 aufgeführten Bemerkungen zollt der Ausschuß der Kommission und den Mitgliedstaaten Anerkennung für die bei der Aufnahme der Kohäsionsfondsverfahren erzielten Fortschritte und insbesondere dafür, daß mit den Verpflichtungsermächtigungen für 1993 und 1994 die gesamte im Rahmen des Gemeinschaftshaushalts zur Verfügung stehende finanzielle Hilfe ausgeschöpft wurde.

3. Besondere Bemerkungen

3.1. Den Berichten zufolge wurde die Aufteilung der Mittel entsprechend ihrer Art und dem in den Verordnungen zu KFI und Kohäsionsfonds festgelegten "angemessenen Gleichgewicht" folgendermaßen vorgenommen:

3.1.1. Aufteilung nach Sektoren

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

3.1.2. Aufteilung nach Sektoren und Staaten

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Der Ausschuß ist der Ansicht, daß diese Aufteilung, obwohl sie von Staat zu Staat verschieden ist, angesichts der verwaltungs- und planungstechnischen Schwierigkeiten, mit denen die Mitgliedstaaten insbesondere im Umweltbereich konfrontiert waren, als zufriedenstellend betrachtet werden kann.

Dem Ausschuß zufolge sollte sich das Ziel, ein "angemessenes Gleichgewicht" zwischen den Vorhaben aus den Bereichen Verkehr und Umwelt herzustellen, auf einen längeren Zeitraum als ein Kalenderjahr erstrecken, wobei den einzelnen Staaten bei der Festlegung der Prioritäten im Laufe der aufeinanderfolgenden Haushaltsjahre ein größerer Handlungsspielraum eingeräumt werden sollte. Dementsprechend spricht sich der Ausschuß dafür aus, daß in den künftigen Berichten die Entwicklung des globalen Gleichgewichts aufgezeigt und dabei die kumulierten jährlichen Unterstützungen für jeden Bereich berücksichtigt werden; dadurch könnte dann insgesamt bewertet werden, ob das für den Fonds festgeschriebene Ziel des Gleichgewichts erreicht wurde. Der Ausschuß weist noch einmal darauf hin, daß seiner Ansicht nach im Laufe der aufeinanderfolgenden Haushaltsjahre der prozentuale Anteil des Umweltbereichs erhöht werden sollte. In diesem Zusammenhang drückt der Ausschuß seine Genugtuung über die ausgewogenere Verteilung der Projekte für das Jahr 1994 aus, wie sie der von der Kommission vorgelegte Ergänzungsbericht ausweist.

3.1.3. Aufteilung nach Staaten

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Der Ausschuß begrüßt, daß sich die Haushaltsmittel für 1993 und für 1994 dem Mittelwert der Margen für die indikative Aufteilung stark angenähert haben, und fordert die Kommission auf, diesen Zustand aufrechtzuerhalten und dafür zu sorgen, daß die jährlichen Unterstützungen nicht die äußersten Grenzen dieser breiten Margen erreichen.

3.2. Zur Mittelaufteilung: Im Verkehrssektor wurden die Mittel während des Berichtszeitraums in den vier betreffenden Mitgliedstaaten zu über 70 % für den Straßenbau eingesetzt.

Der Ausschuß erkennt zwar an, daß die Straßennetze dieser Staaten modernisiert und ausgebaut werden müssen, ist jedoch der Ansicht, daß eine größere Ausgewogenheit unter den verschiedenen Verkehrsträgern erreicht werden sollte.

Der Ausschuß möchte die Kommission darauf aufmerksam machen, daß unter den im Verkehrssektor vorgeschlagenen Projekten unbedingt denen Vorrang einzuräumen ist, die verstärkt die Umweltbelange berücksichtigen.

Im Bereich des Umweltschutzes stellt der Ausschuß fest, daß für den Naturschutz nur ein verschwindend geringer Anteil an den verfügbaren Mitteln bereitgestellt wird, obwohl gerade die natürliche Umwelt in den Kohäsionsstaaten besonders bedroht ist.

3.3. Der Ausschuß hebt erneut die besondere Lage der Inselregionen hervor und fordert die Mitgliedstaaten auf, bei der Verwirklichung des allgemeinen Zieles "Zusammenhalt" die spezifischen Probleme dieser Gebiete zu berücksichtigen, damit sie, die zu den wichtigen natürlichen Ressourcen der Union gehören, nicht länger unter der Isolierung leiden müssen.

3.4. Gemäß den Bestimmungen von Artikel 2 der Verordnung des Rates, die 1992 durch den Europäischen Rat von Edinburgh ergänzt wurden, bleibt es den Mitgliedstaaten überlassen, Prioritäten für die unterstützten Vorhaben zu setzen. Die zwei Berichte enthalten eine allgemeine, nicht einheitliche Beschreibung der wichtigsten unterstützten Vorhaben in allen Ländern sowie der auf einzelstaatlicher Ebene verfolgten Ziele. Da die Finanzierung durch den Kohäsionsfonds gemäß Artikel 130 d des Vertrags über die Europäische Union auf Vorhaben und nicht, wie im Falle der Strukturfonds, auf Programme ausgerichtet ist, empfiehlt der Ausschuß, daß in künftigen Berichten bewertet wird, welche Beiträge die unterstützten Vorhaben nicht nur zu einzelstaatlichen, sondern auch zu gemeinschaftlichen Zielen leisten.

3.5. Der Ausschuß befürwortet die in dem Kapitel "Die Unterstützung für Studien und Maßnahmen technischer Hilfe" erwähnte Initiative der Kommission, eine Aufforderung zur Interessenbekundung zu veröffentlichen, mit der die systematische Bewertung der Vorhaben der konkreten Durchführungsbestimmungen und der theoretischen und praktischen Auswirkungen durchgeführter Vorhaben verbessert werden soll. Er stellt jedoch fest, daß der Teil "Vorstudien und technische Hilfe" bei weitem nicht in dem Maße in Anspruch genommen wurde, wie dies geplant war; es sollte darüber nachgedacht werden, wo die Gründe hierfür liegen.

Der Ausschuß ist der Auffassung, daß die Beteiligung der EIB einen wirkungsvollen Beitrag zur Evaluierung und Begleitung der vom Kohäsionsfonds finanzierten Vorhaben darstellt. Der Ausschuß hätte - soweit möglich - gern näheren Aufschluß darüber, welchen diesbezüglichen Beitrag die EIB geleistet hat.

3.6. Der Ausschuß unterstreicht noch einmal die Notwendigkeit einer Anhörung Wirtschafts- und Sozialpartner in den einzelnen Mitgliedstaaten. Diese Beteiligung sollte in allen Phasen der Aufstellung der Prioritäten, der Durchführung und der Begleitung der unterstützten Vorhaben erfolgen. Der Ausschuß verweist in diesem Zusammenhang auf die zu Artikel 4 der Rahmenverordnung über die Strukturfonds vorgebrachten Bemerkungen (). Durch diese Beteiligung würde die Auswahl der Vorhaben auf einer breiteren Ebene erfolgen, die Transparenz und Wirksamkeit der gemeinschaftlichen Zuschüsse erhöht, die Abstimmung zwischen den von der Gemeinschaft unterstützten Vorhaben und anderen Vorhaben auf einzelstaatlicher Ebene verbessert sowie mehr Kohärenz bei zukünftigen Finanzierungen erzielt.

Der Ausschuß hält es für angebracht, bei der Festlegung der Prioritäten auf einzelstaatlicher Ebene von vornherein eine Anhörung der Wirtschafts- und Sozialräte in den Mitgliedstaaten, in denen derartige Gremien bestehen, durchzuführen.

3.7. Um insbesondere im Bereich der transeuropäischen Netze die Prüfung der Konformität der Vorhaben mit den Zielen des Kohäsionsfonds zu erleichtern, hielte es der Ausschuß für zweckmäßig, wenn die Kommission einen Gesamtüberblick über die Entwicklung der unterstützten Vorhaben in Form von Graphiken oder Karten gäbe, damit überprüft werden kann, inwiefern die im Rahmen dieses Fonds getätigten Investitionen die bereits als prioritär definierten Netze berücksichtigen.

3.8. Die Berichte zeigen, daß im Rahmen des KFI zahlreiche finanziell wenig anspruchsvolle Vorhaben bzw. Gruppen von Vorhaben bewilligt wurden, insbesondere im Bereich der Umwelt. Der Ausschuß tritt zwar für eine gewisse Flexibilität in diesem Bereich ein, empfiehlt aber unter Berücksichtigung der Besonderheiten der einzelnen begünstigten Mitgliedstaaten eine stärkere Bündelung der Unterstützung.

3.9. Finanzierungsbeiträge aus den Kohäsionsfonds werden unter der Bedingung vergeben, daß die Mitgliedstaaten ein Programm aufgestellt haben, um den Konvergenzkriterien gemäß Artikel 104 c des Vertrags von Maastricht zu genügen. Die Bestimmungen über die bedingte Finanzierungsgewährung wurden auf das Kohäsions-Finanzinstrument nicht angewendet. Der Bericht der Kommission enthält nach Maßgabe von Anhang II Ziffer 3 der Verordnung 792/93 zusammenfassende Angaben über die Konvergenzprogramme der begünstigten Staaten, in denen die erzielten Fortschritte, vor allem hinsichtlich der Senkung der öffentlichen Defizite, aufgezeigt werden.

Unter diesem Gesichtspunkt hält es der Ausschuß für zweckmäßig, in künftige Berichte ausführlichere Informationen über die Entwicklung des öffentlichen Defizits in den einzelnen Mitgliedstaaten und über die absehbaren Folgen der auf dem Edinburgher Gipfel verabschiedeten und im November 1995 in Kraft getretenen Bestimmungen über die bedingte Finanzierungsgewährung aufzunehmen. Diese Information sollte nicht zu Lasten der Information über die Entwicklung der Konvergenzprogramme gehen.

3.10. Hinsichtlich der Kriterien, die die Mitgliedstaaten bei der Bewertung der förderungswürdigen Vorhaben zugrundelegen, legt der Bericht Schwachstellen der verwendeten Methodik offen und zeigt, daß die Verfahren zur wirtschaftlichen Bewertung in einigen Fällen, insbesondere im Umweltbereich, verbessert werden müssen. Der Ausschuß teilt diese Auffassung und vertritt die Ansicht, daß die Verbesserungen in Abstimmung mit der Kommission erfolgen müssen, um die Wirksamkeit der Vorhaben zu erhöhen.

3.11. Der Ausschuß betont, daß die Entscheidung über die Unterstützung eines Vorhabens erst fallen sollte, wenn eine vollständige und solide Dokumentation vorliegt, mit der das von einem Mitgliedstaat eingereichte Vorhaben bewertet werden kann.

Nach Ansicht des Ausschusses müßte die Kommission allgemeine Angaben darüber machen, wie hoch der Anteil der genehmigten Vorhaben an allen eingereichten Vorhaben ist und aus welchen Gründen Vorhaben hauptsächlich abgelehnt wurden. Dies würde zu mehr Transparenz und Effizienz bei der Bewertung und Auswahl der Vorhaben durch die Kommission beitragen.

3.12. Aufgrund der kurzen Zeit seit Errichtung des Kohäsionsfonds können die wirtschaftlichen und sozialen Auswirkungen der in diesem Rahmen unterstützten Vorhaben noch nicht endgültig beurteilt werden. Der Ausschuß bestätigt die Notwendigkeit solcher Analysen und hält es für wichtig, in künftigen Berichten die angewandten Analysemethoden genauer zu beschreiben und vor allem Aufschluß über die wirtschaftlichen und sozialen Auswirkungen der durch den Kohäsionsfonds unterstützten Vorhaben zu geben. Angesichts der Arbeitslosenquote in einigen der Länder, die Zuschüsse aus dem Kohäsionsfonds erhalten, sollte der Wettbewerbsfähigkeit, dem Wirtschaftswachstum und der Schaffung von Arbeitsplätzen besondere Aufmerksamkeit geschenkt werden.

3.13. Die Begleitung der Vorhaben ist sehr wichtig, um eine bessere Verwaltung der Mittel sicherzustellen. In dem Kapitel über die Begleitausschüsse wird deren Arbeit als effizient bezeichnet, obwohl dies aufgrund ihrer späten Errichtung, ihrer seltenen Sitzungen und der derzeit verfügbaren Informationen noch nicht beurteilt werden kann. In einer der allgemeinen Schlußfolgerungen aus den Erfahrungen des ersten Jahres heißt es, die Änderungen und Verzögerungen bei der Verwirklichung der Vorhaben seien insbesondere darauf zurückzuführen, daß die Mehrheit der Vorhaben in den letzten Monaten des Jahres 1993 eingereicht wurden.

Im ergänzenden Bericht für 1994 gibt die Kommission nur Auskünfte über die Begleitausschüsse in einem einzigen Mitgliedstaat. Der Ausschuß regt an, daß die Kommission in künftigen Berichten über die Begleitstrukturen in allen Mitgliedstaaten, ob bereits eingerichtet oder erst geplant, informiert und dabei die für die Wirtschafts- und Sozialpartner vorgesehene Mitwirkung deutlich macht.

Der Ausschuß hofft, daß die Kommission die Arbeit der Begleitausschüsse, die jeweils für die begünstigten Mitgliedstaaten eingerichtet wurden, mit größter Aufmerksamkeit verfolgt und über den Inhalt ihrer Sitzungen informieren wird. Neben den Vertretern der Regionen sollten auch die Wirtschafts- und Sozialpartner in den Begleitausschüssen vertreten sein. Der Ausschuß bedauert, daß dies in den derzeit bestehenden Ausschüssen noch nicht der Fall ist.

In Ermangelung anderer Grundlagen für die Beurteilung der einzelstaatlichen Prioritäten ist die Rolle der Begleitausschüsse entscheidend, da diese weiter gefaßte Interessen als nur diejenigen der Marktbeteiligten widerspiegeln.

3.14. Die Kommission hat gemessen an der Gesamtzahl der finanzierten Vorhaben nicht sehr viele Kontrollen durchgeführt; auch können anhand der in diesem Bericht enthaltenen Informationen über ihre Ergebnisse diesbezüglich keine Schlußfolgerungen gezogen werden. Die von den Mitgliedstaaten eingerichteten Verwaltungs- und Kontrollsysteme werden nicht erwähnt; dadurch wird die Überprüfung der einzelnen Phasen der Vorhaben erschwert. Der Ausschuß fordert die Kommission auf, diese Mängel zu beseitigen und systematischere Kontrollen durchzuführen.

3.15. Die Verordnung über die Bekämpfung der Unregelmäßigkeiten und die Wiedereinziehung zu Unrecht gezahlter Beträge im Rahmen des Kohäsionsfonds muß strikt eingehalten werden. Der Ausschuß nimmt zur Kenntnis, daß die Kommission bei der Projektfinanzierung keine Betrügereien festgestellt hat. Die Kommission wird jedoch aufgefordert, in ihren künftigen Jahresberichten die Berichte der Mitgliedstaaten zu veröffentlichen, die diese entsprechend der Verordnung über etwaige Unregelmäßigkeiten oder Fehler bei der Verwaltung des Fonds erstellen.

3.16. Die Berichte enthalten detaillierte Angaben zu den verschiedenen Arten von Informations- und Publizitätsmaßnahmen, die auf Initiative der Kommission seit Beginn der Anwendung des Kohäsionsfonds unternommen wurden. Diese Maßnahmen, die im Zeichen der Politik der Transparenz stehen, sind immer willkommen, aber niemals ausreichend. Der Ausschuß empfiehlt, sie fortzusetzen und sowohl auf nationaler als auch auf regionaler und gemeinschaftlicher Ebene soweit als möglich zu verstärken.

3.17. Der Ausschuß betont die Wichtigkeit einer Abstimmung mit den anderen Strukturinstrumenten und Gemeinschaftsprogrammen (Strukturfonds, LIFE, transeuropäische Netze) und begrüßt die Bemühungen der Kommission insbesondere darum, eine Doppelfinanzierung zu vermeiden.

Abschließend ersucht der Ausschuß die Kommission, in ihren künftigen Berichten genauere Angaben über die Beiträge der anderen Gemeinschaftsinstrumente zur Finanzierung von Vorhaben zu machen, die im Rahmen des Kohäsionsfonds unterstützt werden.

3.18. Im Interesse einer größeren Transparenz und insbesondere einer besseren Information über die Tätigkeit im Rahmen des Kohäsionsfonds empfiehlt der Ausschuß der Kommission, besonderen Wert auf Maßnahmen zur Förderung der Verbreitung von Informationen zu legen. Diese muß im größtmöglichen Umfang erfolgen. Nach Ansicht des Ausschusses stellt der konsolidierte Bericht, den die Kommission für 1993-1994 vorgelegt hat, in dieser Hinsicht einen positiven Schritt dar.

Geschehen zu Brüssel am 20. Dezember 1995.

Der Präsident

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Carlos FERRER

() ABl. Nr. C 108 vom 19. 4. 1993; ABl. Nr. C 133 vom 19. 5. 1994.

() ABl. Nr. C 393 vom 31. 12. 1994.