Im zweiten Erwägungsgrund dieser Verordnung heißt es: „Transparenz ermöglicht eine bessere Beteiligung der Bürger am Entscheidungsprozess und gewährleistet eine größere Legitimität, Effizienz und Verantwortung der Verwaltung gegenüber dem Bürger in einem demokratischen System.“

Dieses Recht ist in Artikel 42 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union, in Artikel 15 Absatz 3 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union und in der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 verankert. Es ist Ausdruck des Grundsatzes der Offenheit bezüglich der Arbeit der Organe sowohl gemäß Artikel 1 des Vertrags über die Europäische Union als auch gemäß Artikel 298 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union.

Am 1. Dezember 2019 trat die Kommission von der Leyen ihr Amt an. Transparenz wurde neben Kollegialität und Effizienz zu einem der Leitprinzipien für die Arbeitsweise der neuen Kommission. In den Arbeitsmethoden wird ausdrücklich auf das Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 verwiesen.

Auf der Plenartagung am 27. November 2019 in Straßburg stimmte eine große Mehrheit der Mitglieder des Europäischen Parlaments für die Kommission von der Leyen.

Im Juli 2019 stellte Ursula von der Leyen ihre politischen Leitlinien der Kommission für 2019–2024 vor: „Eine Union, die mehr erreichen will – Meine Agenda für Europa“. Die Priorität „Neuer Schwung für die Demokratie“ ist eines der sechs übergreifenden Ziele für Europa. In diesem Zusammenhang braucht es auch mehr Transparenz, insbesondere im Hinblick auf Rechtsetzungsverfahren.

Die Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Europäische Bürgerinitiative wurde im Jahr 2019 von den beiden gesetzgebenden Organen angenommen und am 17. Mai 2019 veröffentlicht. Mit dieser neuen Verordnung wird eine Reihe struktureller und technischer Verbesserungen eingeführt, um die Europäische Bürgerinitiative nutzerfreundlicher und zugänglicher, unbürokratischer und für Organisatoren und Teilnehmer leichter handhabbar zu gestalten und so eine stärkere Beteiligung der europäischen Bürgerinnen und Bürger am demokratischen Prozess der Union zu fördern. Darüber hinaus zielt das neue Rechtsinstrumente darauf ab, die Folgemaßnahmen zu den Europäischen Bürgerinitiativen als Instrument zur Förderung der demokratischen Debatte in der Europäischen Union zu stärken.

Die Europäische Bürgerinitiative ist ein Instrument, mit dem die Teilnahme der Bürgerinnen und Bürger am demokratischen Leben in der Europäischen Union verstärkt werden soll, indem ihnen die Möglichkeit eingeräumt wird, die Europäische Kommission direkt aufzufordern, einen Vorschlag für Rechtsakte der Union zur Umsetzung der Verträge zu unterbreiten.

Die Europäische Bürgerinitiative (EBI) ist ein in Artikel 11 Absatz 4 des Vertrags über die Europäische Union und in Artikel 24 Absatz 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union verankertes Recht.

Parallel zu diesen Entwicklungen setzte die Kommission gemeinsam mit dem Europäischen Parlament und dem Rat ihre Arbeit an dem geplanten gemeinsamen Legislativportal fort, das gemäß der Verpflichtung in der Interinstitutionellen Vereinbarung über bessere Rechtsetzung aus dem Jahr 2016 so bald wie möglich ins Leben gerufen werden soll. Das Portal wird eine Datenbank mit für ein allgemeines Publikum ohne fachliches Hintergrundwissen aufbereiteten Informationen bieten, die das gesamte Gesetzgebungsverfahren abdecken.

Die Bemühungen der Europäischen Kommission, bessere Rechtsetzung in den Mittelpunkt des Entscheidungsprozesses zu rücken, waren dementsprechend erfolgreich. Konsultationen und Transparenz sind die beiden Bereiche, in denen die Europäische Kommission nach Ansicht der interessierten Parteien seit 2015 die größten Fortschritte erzielt hat. In der Mitteilung wird anerkannt, dass bessere Rechtsetzung zunehmend zum integralen Bestandteil der institutionellen Kultur der Europäischen Kommission wird und auf breite Zustimmung der Interessenträger stößt, die mehr und konkreter an der Politikgestaltung beteiligt werden wollen.

Ein Hauptziel der Europäischen Kommission bestand darin, die Mitwirkung der Europäer und der Zivilgesellschaft an ihrer politischen Arbeit zu fördern. Sie hat daher viel in die für eine solche Mitwirkung erforderlichen Instrumente investiert und damit für die Interessenträger Möglichkeiten geschaffen, sich während des gesamten Beschlussfassungsverfahrens einzubringen.

Die Kommission gelangte in der Mitteilung zu dem Schluss, dass in vielen Bereichen die Beibehaltung von besserer Rechtsetzung als festen Bestandteil der Arbeitsweise der Kommission gefordert wird. Die Mitteilung enthält auch die Zusage, weitere Verbesserungen in der Zukunft anzustreben.

Das Kollegium der Kommissionsmitglieder nahm am 15. April 2019 eine Mitteilung mit dem Titel „Bessere Rechtsetzung: Wir ziehen Bilanz und erneuern unser Engagement“ an, die eine Zusammenfassung der Ergebnisse der Bestandsaufnahme enthält. Die öffentliche Konsultation hat gezeigt, dass die Möglichkeiten, sich an der Politikgestaltung der Kommission zu beteiligen, nach wie vor relativ wenig bekannt sind.

Im vorliegenden Jahresbericht für das Jahr 2019 werden zunächst die umfassenderen Transparenzinitiativen der Europäischen Kommission (siehe unten Abschnitt I) zusammengefasst. Zweitens werden in dem Bericht die wichtigsten Tendenzen und Merkmale von Anträgen auf Zugang zu Dokumenten, die im Rahmen der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 eingereicht wurden, sowie die jeweiligen Antworten des Organs dargelegt. Ferner werden in dem Bericht die Urteile der europäischen Gerichte und die Feststellungen der Europäischen Bürgerbeauftragten zur Umsetzung der Verordnung durch die Europäische Kommission (siehe unten Abschnitt II) betrachtet.

Die Europäische Kommission hat auch im Jahr 2019 in allen Phasen der Handelsverhandlungen systematisch Informationen veröffentlicht. Die Kommission macht daher Vorschläge an den Rat für Entwürfe von Verhandlungsrichtlinien für Präferenzhandelsabkommen, Berichte über Verhandlungsrunden, Anfangsvorschläge der EU für Verhandlungen, Nachhaltigkeitsprüfungen und den ausgehandelten Text, sobald dieser in einer vereinbarten konsolidierten Fassung vorliegt, öffentlich zugänglich. Darüber hinaus hat die Europäische Kommission Kontakt mit den Interessenträgern aufgenommen, um in allen Phasen konkrete substanzielle Beiträge zu erhalten, die in eine faktengestützte EU-Handelspolitik einfließen sollen. Die Kommission führte im Jahr 2019 drei größere öffentliche Konsultationen zum Thema Handel durch.

Im Jahr 2019 ist die Europäische Kommission weiterhin ihrer Zusage nachgekommen, für ein Höchstmaß an Offenheit in Bezug auf die beispiellosen Verhandlungen über den Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU zu sorgen. Sie veröffentlichte systematisch alle Entwürfe von Verhandlungspositionen, Positionspapiere der EU, Folien, Tagesordnungen der Verhandlungsrunden und den Entwurf für das Austrittsabkommen sowie die entsprechende endgültige Fassung.

In der Zwischenzeit ist das Transparenzregister stetig weiter gewachsen und umfasste am 31. Dezember 2019 nicht weniger als 11 899 Einträge, darunter 1592 neue Registrierungen.

Darüber hinaus hat die Europäische Kommission im Februar 2019 ausführliche und praktische Leitlinien zu ethischen Standards für Kommissionsmitglieder herausgegeben, die für die Wahlen zum Europäischen Parlament im Mai Wahlkampf geführt haben. Die Europäische Kommission hat nämlich, unterstützt vom Europäischen Parlament, beschlossen, ihren Mitgliedern, sofern sie sich an bestimmte ethische Praktiken halten, die aktive Teilnahme an der politischen Kampagne zu gestatten, ohne für den gesamten Zeitraum vorübergehend aus der Kommission ausscheiden zu müssen.

Am 24. Juni 2019 veröffentlichte die Europäische Kommission gemäß ihrer Pflicht nach Artikel 13 Absatz 4 des Kodex den ersten Jahresbericht über die Anwendung des neuen Verhaltenskodex für ihre Mitglieder im Jahr 2018. In dem Bericht werden unter anderem die wichtigsten im Rahmen des neuen Kodex eingeführten Änderungen zusammengefasst, die dazu beitragen, höchste ethische Standards und höchste Transparenz zu erreichen, die von den Mitgliedern der Europäischen Kommission erwartet werden.

Die oben genannten Maßnahmen bauen auf einem proaktiven und transparenten handelspolitischen Ansatz auf, den die Europäische Kommission schon bisher verfolgte.

Programm „Europa für Bürgerinnen und Bürger“

Dieses für den Zeitraum 2014–2020 angesetzte Programm ist ein wichtiges Instrument, mit dem die Bürgerinnen und Bürger der EU ermutigt werden sollen, sich besser zu informieren, an der Debatte teilzunehmen und eine größere Rolle bei der Entwicklung der EU zu spielen. Die Europäische Kommission organisierte auch 2019 im Rahmen dieses Programms wieder zahlreiche Initiativen und Aktionen.

Fazit

Die Europäische Kommission hat im Jahr 2019 weiterhin proaktiv und auf benutzerfreundliche Weise eine breite Palette von Informationen und Dokumenten veröffentlicht. Gleichzeitig hat sich die Kommission fortwährend bemüht, neue Instrumente zu erkunden, mit denen die Transparenz seiner Gesamtaktivitäten weiter erhöht und die Bürgerinnen und Bürger in den demokratischen Prozess einbezogen werden sollen. Die oben genannten Beispiele stehen stellvertretend für die Bemühungen des Organs um mehr Transparenz im weiteren Sinne des Wortes.





II.Zugang zu Dokumenten

Das in Artikel 15 Absatz 3 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union verankerte und mit der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 umgesetzte Recht auf Zugang zu Dokumenten war 2019 weiterhin einer der Eckpfeiler der Transparenzagenda der Europäischen Kommission.

Das Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten der Organe knüpft an deren demokratischen Charakter an. Die Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 spiegelt die in Artikel 1 Absatz 2 des EU-Vertrags zum Ausdruck gebrachte Absicht wider, eine neue Etappe im Prozess der Schaffung einer immer engeren Union der Völker Europas zu kennzeichnen, in der Entscheidungen möglichst offen und möglichst bürgernah getroffen werden. Dieses Ziel wird in Artikel 10 des EU-Vertrags bekräftigt. Darüber hinaus heißt es in Artikel 298 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union: „Zur Ausübung ihrer Aufgaben stützen sich die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union auf eine offene, effiziente und unabhängige europäische Verwaltung.“

In diesem Rahmen hat die Europäische Kommission im Jahr 2019 auf konkrete Anträge, die im Rahmen der Verordnung eingereicht wurden, Zugang zu einem breiten Spektrum von in ihrem Besitz befindlichen Dokumenten gewährt. Dieser Zugang ergänzte die proaktiv von der Kommission vorgenommene Veröffentlichung einer Fülle von Informationen und Unterlagen in bzw. auf den verschiedenen Registern und Webseiten der Kommission

Der vorliegende Bericht vermittelt einen Überblick darüber, wie die Europäische Kommission die Verordnung im Jahr 2019 umgesetzt hat. Er stützt sich auf statistische Daten, die im Anhang zusammengefasst sind.

Die Statistiken geben die Zahl der eingegangenen Anträge und der Antworten hierauf im Jahr 2019 wieder. Sie liefern außerdem durch anschließende Kodierungskorrekturen präzisierte Daten zu den Statistiken, die für die Vorjahre abgerufen wurden.

Wie in den Vorjahren spiegeln die Statistiken nicht die Zahl der angeforderten oder (teilweise) offengelegten Dokumente wider, die weitaus zahlreicher waren. Zwar können Antragsteller Zugang zu einem einzigen Dokument beantragen, häufiger jedoch ersuchen sie um Zugang zu mehreren Dokumenten oder sogar zu ganzen Akten in Bezug auf ein bestimmtes Thema oder Verfahren.

Zusammenfassend zeigen die Statistiken, dass die angeforderten Dokumente in beinahe 78 % der 7445 Fälle nach dem Erstantrag vollständig oder teilweise offengelegt wurden und dass in 53,4 % der 296 Fälle, die auf einen Zweitantrag hin überprüft wurden, umfassenderer oder sogar vollständiger Zugang gewährt wurde. Die Daten bestätigen nicht nur die Offenheit der Europäischen Kommission, sondern auch die Bedeutung des Rechts auf Zugang zu Dokumenten im Rahmen der allgemeinen Transparenzpolitik der Kommission.

Ressourcen

Innerhalb der Europäischen Kommission werden die Erstanträge auf Dokumentenzugang dezentral von den verschiedenen Generaldirektionen und Dienststellen der Kommission bearbeitet. Jede Generaldirektion und jede Dienststelle ernennt für diese Aufgabe mindestens einen Rechtssachverständigen, der als „Koordinator für Dokumentenzugang“ fungiert.

Je nach Größe der Dienststelle und der Zahl der eingegangenen Anträge werden die „Koordinatoren für Dokumentenzugang“ in der Regel von mehreren Mitarbeitern unterstützt und sind mit der Koordinierung des Entwurfs der Antworten mit den für die jeweiligen Politikbereiche zuständigen Referaten betraut.

Zweitanträge werden vom Generalsekretariat bearbeitet, damit eine unabhängige administrative Überprüfung des Erstbescheids gewährleistet ist.

Innerhalb des Referats „Transparenz, Dokumentenverwaltung und Zugang zu Dokumenten“ des Generalsekretariats ist ein eigenes Team ausschließlich für die Koordinierung und einheitliche Anwendung der Durchführungsbestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 zuständig. Das Team setzt sich aus mehreren Sachbearbeitern und Mitarbeitern für administrative Unterstützung zusammen. Neben seiner Zuständigkeit für die Überprüfung der Erstbescheide bietet das Referat in enger Zusammenarbeit mit dem Juristischen Dienst allen Generaldirektionen und Dienststellen der Europäischen Kommission horizontale Anleitung, Schulung und Beratung zur Umsetzung der Verordnung. Es verwaltet auch das kommissionsweite IT-System für die Bearbeitung von Erst- und Zweitanträgen auf Zugang zu Dokumenten (GestDem) und entwickelt in Zusammenarbeit mit dem Referat „Digitale Lösungen und Prozesseffizienz“ des Generalsekretariats ein neues System mit dem Namen EASE („Electronic Access to European Commission Documents“).

Im Rahmen des EASE-Projekts soll eine vollständig integrierte IT-Lösung konzipiert und entwickelt werden, die als zentrale elektronische Anlaufstelle für die Einreichung und Bearbeitung von Anträgen auf Zugang zu Dokumenten der Kommission fungiert. Übergeordnetes Ziel dieser Sondierung ist es, den Bürgerinnen und Bürgern den Entscheidungsprozess der EU näher zu bringen und eine Kosteneinsparung gegenüber dem derzeitigen System „GestDem“ zu erzielen.