1.Einführung

Im Oktober 2021 nahm die Kommission die öffentliche Debatte über die Überprüfung des Rahmens für die wirtschaftspolitische Steuerung der EU wieder auf und ersuchte andere Organe und alle wesentlichen Interessenträger, sich daran zu beteiligen. In verschiedenen Foren, darunter Fachtagungen, Workshops und eine Online-Umfrage, erörterten Bürgerinnen und Bürger sowie ein breites Spektrum von Teilnehmenden, u. a. nationale Regierungen, Parlamente, Sozialpartner, Hochschulen und andere EU-Organe, wie der Rahmen für die wirtschaftspolitische Steuerung der EU angesichts der aktuellen und künftigen wirtschaftlichen Herausforderungen reformiert werden sollte. () In den Beratungen im Rat (Wirtschaft und Finanzen), in der Euro-Gruppe, im Wirtschafts- und Finanzausschuss und im Ausschuss für Wirtschaftspolitik hatten die Mitgliedstaaten Gelegenheit, sich mit den wichtigsten Zielen des Rahmens, seiner Funktionsweise und neuen Herausforderungen, die angegangen werden müssen, auseinanderzusetzen und sich dazu zu äußern.

Nun gilt es, den Debatten Beschlüsse folgen zu lassen. In der vorliegenden Mitteilung werden die Leitlinien der Kommission für eine Reform des Rahmens für die wirtschaftspolitische Steuerung dargelegt, in denen auf die wesentlichen wirtschaftlichen und politischen Fragen eingegangen wird, die die wirtschaftspolitische Koordinierung und Überwachung der EU in den nächsten zehn Jahren prägen werden. Die Leitlinien tragen den Hauptkritikpunkten beim geltenden Rahmen Rechnung und zielen darauf ab, die Schuldentragfähigkeit zu stärken und ein nachhaltiges und integratives Wachstum in allen Mitgliedstaaten zu fördern (siehe Abbildung 1), um „den Geist von Maastricht wieder aufleben zu lassen“, wie Präsidentin von der Leyen in ihrer Rede zur Lage der Union forderte, denn „Stabilität und Wachstum können nur Hand in Hand gehen“. () Umsichtige haushaltspolitische Strategien sowie Investitionen und Reformen, die nachhaltiges Wachstum fördern, sind unerlässlich und verstärken sich gegenseitig, um die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen zu gewährleisten und den ökologischen und digitalen Wandel hin zu einer widerstandsfähigen Wirtschaft zu ermöglichen. Mit dem reformierten Rahmen sollen die bestehenden Herausforderungen angegangen und ein Beitrag dazu geleistet werden, Europa resilienter zu machen, indem strategische Investitionen in den kommenden Jahren aufrechterhalten und hohe öffentliche Schuldenquoten auf realistische, graduelle und nachhaltige Weise abgebaut werden. Mehr nationale Eigenverantwortung, ein vereinfachter Rahmen und der Übergang zu einer stärkeren mittelfristigen Ausrichtung in Kombination mit einer verbesserten und kohärenteren Durchsetzung sind Schlüsselelemente in den Leitlinien der Kommission.

Ziel der Reform ist es, eine in einem gemeinsamen Rahmen verankerte und wirksame wirtschaftspolitische Überwachung zu erleichtern, die Gleichbehandlung und eine multilaterale Koordinierung der Politik gewährleistet. Der Rahmen sollte den sich verändernden wirtschaftlichen Bedingungen und Unsicherheiten standhalten, wofür ein solides und verlässliches Regelwerk sowie Ausweichklauseln für außergewöhnliche Umstände erforderlich sind. In Verbindung mit dem Europäischen Semester sollte zudem ein integrierter Ansatz verfolgt werden, bei dem die Überwachungsinstrumente einander ergänzen. Damit makroökonomische Ungleichgewichte wirksam verhindert und korrigiert werden, ist es erforderlich, neu aufkommende Risiken besser zu erkennen und die Reformdynamik aufrechtzuerhalten, wobei zugleich die Entwicklungen in der EU und im Euro-Währungsgebiet sowie die Umsetzung der Politik stärker in den Mittelpunkt gerückt werden müssen. Die Leitlinien werden in die weitere Debatte einfließen, insbesondere im Rat und mit dem Europäischen Parlament, damit ein breiter Konsens über die künftige Gestaltung des Rahmens für die wirtschaftspolitische Steuerung erreicht wird.

Aufbau der Mitteilung: In Abschnitt 2 wird auf die Notwendigkeit eines wirksamen Rahmens für die wirtschaftspolitische Steuerung eingegangen, der die haushalts-, reform- und investitionspolitischen Dimensionen zusammenführt, um die aktuellen und absehbaren Herausforderungen anzugehen. Vor diesem Hintergrund werden in Abschnitt 3 die Schlüsselelemente der Reformleitlinien der Kommission erläutert. Diese Schlüsselelemente sind in Abschnitt 4 näher ausgeführt, in dem praktische Aspekte der vorgeschlagenen Reformen für die haushaltspolitische und makroökonomische Überwachung genauer erörtert werden. In Abschnitt 5 werden die nächsten Schritte und die Schlussfolgerungen dargelegt.

Abbildung 1: Eine neue Architektur für die wirtschaftspolitische Steuerung

2.Notwendigkeit eines wirksamen Rahmens für die wirtschaftspolitische Steuerung

2.1 Schaffung eines Rahmens, der den Mitgliedstaaten bei der Bewältigung ermittelter Herausforderungen und der Umsetzung gemeinsamer politischer Prioritäten als Richtschnur dient

Der EU-Rahmen für die wirtschaftspolitische Steuerung hat den Mitgliedstaaten den Weg zur Erreichung ihrer wirtschafts- und haushaltspolitischen Ziele gewiesen. Seit dem Vertrag von Maastricht von 1992 hat der Rahmen dazu beigetragen, makroökonomische Konvergenz zu erreichen, solide öffentliche Finanzen zu gewährleisten und makroökonomische Ungleichgewichte zu beseitigen. Zusammen mit einer gemeinsamen Geldpolitik und einer gemeinsamen Währung im Euro-Währungsgebiet hat er die Voraussetzungen für wirtschaftliche Stabilität, nachhaltiges Wirtschaftswachstum und mehr Beschäftigung für die EU-Bürgerinnen und -Bürger geschaffen.

Der EU-Rahmen für die wirtschaftspolitische Steuerung hat sich im Laufe der Zeit weiterentwickelt. Im Allgemeinen wurde der Rahmen dann reformiert, wenn Schwachstellen beseitigt werden mussten, die zumeist in Zeiten wirtschaftlicher Krisen zutage getreten waren. So wurde insbesondere mit den als „Sechserpaket“ und „Zweierpaket“ bekannten Legislativpaketen auf die Lehren aus der weltweiten Finanzkrise und der Staatsschuldenkrise im Euro-Währungsgebiet reagiert, indem die haushaltspolitische Überwachung neu gestaltet, die nationalen Haushaltsrahmen gestärkt, die haushaltspolitische Koordinierung im Euro-Währungsgebiet verbessert und die wirtschaftspolitische Überwachung auf makroökonomische Ungleichgewichte ausgedehnt wurden. ()

Der Rahmen konnte Lücken bei der Überwachung schließen und lässt sich nun besser den wirtschaftlichen Bedingungen anpassen, ist aber auch komplexer geworden, und nicht alle Instrumente und Verfahren haben sich bewährt. In der Mitteilung vom Februar 2020 über die Überprüfung der wirtschaftspolitischen Steuerung und in der anschließenden öffentlichen Debatte (siehe Anhang 1) wurde auf die gemischte Erfolgsbilanz des Rahmens bei der haushaltspolitischen Überwachung hingewiesen und erläutert, dass hinsichtlich der Haushaltslage in den Mitgliedstaaten wachsende Unterschiede zu verzeichnen sind. Wenngleich zwischen den Mitgliedstaaten Unterschiede bei Haushaltspositionen, Tragfähigkeitsrisiken und anderen Schwachstellen bestanden, wurde innerhalb des Rahmens diesbezüglich nicht hinreichend differenziert. Oft war die nationale Finanzpolitik prozyklisch geblieben, und die Mitgliedstaaten hatten wirtschaftlich gute Zeiten nicht genutzt, um Haushaltspuffer aufzubauen. Die Möglichkeiten, den haushaltspolitischen Kurs des Euro-Währungsgebiets zu steuern, waren und blieben eingeschränkt, da in wirtschaftlich guten Zeiten keine umsichtige Politik betrieben wurde und eine zentrale Fiskalkapazität mit Stabilisierungsfunktionen nach wie vor fehlte. Die Zusammensetzung der öffentlichen Finanzen war nicht wachstumsfreundlicher geworden, und die nationalen Regierungen hatten Ausgaben, die das Wachstum und die wirtschaftliche und soziale Resilienz stärken, keinen Vorrang eingeräumt. Angesichts der Vielzahl von Indikatoren und der Heranziehung nicht beobachtbarer Variablen waren die Haushaltsregeln der EU komplex geworden, was der Transparenz abträglich war und die Eigenverantwortung und Vorhersehbarkeit beeinträchtigte. Wenngleich die nationalen haushaltspolitischen Rahmen verbessert wurden, gab es mit Blick auf deren Wirksamkeit zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten doch große Unterschiede. Was die Überwachung makroökonomischer Ungleichgewichte betrifft, so wurde mit dem Rahmen das Bewusstsein für umfassendere Risiken für die makroökonomische Stabilität erfolgreich geschärft, doch hinreichende politische Maßnahmen wurden nicht in Gang gesetzt. Das Verfahren bei einem übermäßigen Ungleichgewicht (EIP) wurde nie aktiviert. Seit der Einführung des Verfahrens bei einem makroökonomischen Ungleichgewicht (MIP) ist die Union beim Abbau von Leistungsbilanzdefiziten erfolgreicher als beim Abbau anhaltender und hoher Leistungsbilanzüberschüsse. Ob durch die Überwachung die Entstehung neuer Schwachstellen und Risiken verhindert und angemessene Präventivmaßnahmen gefördert werden, wurde noch nicht auf die Probe gestellt. Die Verflechtungen zwischen den verschiedenen Aktionsbereichen der Überwachung wurden nicht immer in vollem Umfang genutzt.

2.2 Lehren aus den jüngsten Krisen

In die Überprüfung der wirtschaftspolitischen Steuerung fließen auch die Lehren ein, die aus der politischen Reaktion auf die jüngsten wirtschaftlichen Schocks, insbesondere auf die COVID-19-Krise, gezogen wurden. Im März 2020 wurde die allgemeine Ausweichklausel des Stabilitäts- und Wachstumspakts (SWP) aktiviert. Dies ermöglichte es den Mitgliedstaaten, auf die COVID-19-Krise zu reagieren, indem sie ihren Volkswirtschaften umfangreiche fiskalpolitische Unterstützung leisteten und vorübergehend von den Haushaltsanforderungen des SWP abwichen. () In Kombination mit neuen Maßnahmen und Instrumenten auf EU-Ebene, den Netzen der sozialen Sicherheit und den Gesundheitssystemen auf nationaler Ebene konnten die wirtschaftlichen und sozialen Schäden der Krise durch diese deutliche antizyklische Reaktion äußerst wirksam abgemildert werden. Die Lehren aus der erfolgreichen politischen Reaktion der EU auf die Krise, einschließlich der positiven Wechselwirkung zwischen Reformen und Investitionen im Rahmen der Aufbau- und Resilienzfazilität (RRF), waren auch für die Überprüfung des Rahmens für die wirtschaftspolitische Steuerung nützlich. Gleichzeitig führte die Krise zu einem signifikanten Anstieg der Schuldenquoten im öffentlichen und privaten Sektor, was deutlich macht, wie wichtig es ist, die Schuldenquoten schrittweise, stetig und wachstumsfreundlich auf ein dem Vorsichtsgebot entsprechendes Niveau zu senken. In Zeiten stetigen Wachstums hilft eine vorsichtige Haushaltspolitik beim Aufbau von Haushaltspuffern, auf die der Staat in Krisenzeiten – wenn eine diskretionäre Finanzpolitik besonders wirksam sein kann – zurückgreifen kann, um antizyklische finanzpolitische Unterstützung zu leisten. Auch Investitionen in Vorsorge und Resilienz können die negativen wirtschaftlichen Auswirkungen von Krisen verringern. Darüber hinaus haben die Erfahrungen vor und während der Krise bestätigt, dass die Formulierung politischer Empfehlungen auf der Grundlage nicht beobachtbarer Indikatoren, die häufig revidiert werden müssen (etwa der „Produktionslücke“ und des „strukturellen Haushaltssaldos“) mit Schwierigkeiten verbunden ist.





Der ökologische und der digitale Wandel sowie die Notwendigkeit, für Energieversorgungssicherheit sowie für soziale und wirtschaftliche Widerstandsfähigkeit() zu sorgen und Verteidigungsfähigkeiten aufzubauen, werden in den kommenden Jahren kontinuierlich hohe Investitionen erfordern. Zudem haben die COVID-19-Krise und die russische Invasion der Ukraine diese gemeinsamen Prioritäten sichtbarer und dringlicher werden lassen. Es werden hohe Investitionen vonnöten sein, um einen gerechten (ökologischen und digitalen) Wandel zu verwirklichen, die soziale und wirtschaftliche Resilienz (auch durch Weiterbildung und Umschulung) zu steigern, den territorialen Zusammenhalt zu stärken, Energieabhängigkeiten zu verringern und die Verteidigungsfähigkeiten zu erhöhen, sowohl auf nationaler Ebene als auch zur Unterstützung der gemeinsamen Prioritäten Europas. Diese Bemühungen wurden aus den begrenzten Kapazitäten des EU-Haushalts unterstützt, da der ökologische und digitale Wandel, Resilienz, Energieversorgungssicherheit und Verteidigung gemeinsame Ziele aller Mitgliedstaaten sind und angesichts der derzeitigen Krise noch dringlicher angegangen werden müssen. Zur Verwirklichung dieser Ziele sind Investitionen von Unternehmen und privaten Haushalten erforderlich, aber auch höhere öffentliche Investitionen, die sich auf eine gute Zusammensetzung und Qualität der öffentlichen Finanzen stützen. Diese Maßnahmen fördern das Potenzialwachstum, stärken die Resilienz und tragen dazu bei, den kriegsbedingten negativen Schocks entgegenzuwirken. Schließlich spiegeln sie strategische Prioritäten der EU wider und werden durch gemeinsame EU-finanzierte Programme unterstützt, etwa die bis 2026 bereitgestellte Finanzierung aus der Aufbau- und Resilienzfazilität und kohäsionspolitische Mittel.

Bei der Krisenreaktion ist eine wirksame politische Koordinierung von entscheidender Bedeutung. Die politischen Reaktionen auf die COVID-19-Krise, die russische Invasion der Ukraine und die daraus resultierende Energiekrise haben den Wert einer starken politischen Koordinierung unterstrichen, auch mit Blick auf die Koordinierung zwischen verschiedenen Politik- und Finanzierungsinstrumenten sowie zwischen EU- und nationaler Ebene. Durch die Aktivierung der allgemeinen Ausweichklausel wurden die nationalen Fiskalreaktionen erleichtert. Das Zusammenspiel von Fiskal- und Geldpolitik war und bleibt für eine wirksame makroökonomische Reaktion auf die Krise von entscheidender Bedeutung. Mit der Geldpolitik wurde Raum für die erforderlichen nationalen fiskalpolitischen Maßnahmen geschaffen, die ihrerseits dazu beitrugen, die Auswirkungen auf das Wirtschaftswachstum und den sozialen Zusammenhalt abzufedern. Einige Rahmenbedingungen, etwa die Aufsichtsvorschriften für die Finanzmärkte und der EU-Rahmen für staatliche Beihilfen, wurden vorübergehend angepasst. Waren Flexibilitätsmechanismen verfügbar, auch im Rahmen des EU-Haushalts, so wurden diese in vollem Umfang genutzt. Neue Instrumente auf EU-Ebene haben ebenfalls einen Beitrag geleistet, insbesondere das Instrument zur vorübergehenden Unterstützung bei der Minderung von Arbeitslosigkeitsrisiken in einer Notlage (SURE), die Investitionsinitiativen zur Bewältigung der Coronavirus-Krise (CRII) im Rahmen der Kohäsionspolitik und NextGenerationEU, einschließlich der Aufbauhilfe für den Zusammenhalt und die Gebiete Europas (REACT-EU) und der Aufbau- und Resilienzfazilität. Die wirksame Umsetzung der in den Aufbau- und Resilienzplänen vorgesehenen Reformen und Investitionen bietet den Mitgliedstaaten eine einzigartige Gelegenheit, auf einen höheren Wachstumspfad zu gelangen, wirtschaftliche und soziale Schwachstellen anzugehen, die Tragfähigkeit der öffentlichen und privaten Verschuldung zu verbessern, die Resilienz zu stärken und den ökologischen und digitalen Wandel zu beschleunigen und gleichzeitig die Ziele der Union zu erreichen. In jüngster Zeit hat die Kommission verschiedene Maßnahmen gegen die hohen Energiepreise und zur Gewährleistung der Energieversorgungssicherheit vorgelegt, um auf die Verwerfungen am Energiemarkt zu reagieren, die durch die russische Invasion der Ukraine und dadurch ausgelöst wurden, dass Russland Energie als Waffe einsetzt. Die Kommission hat zudem eine Reihe von Initiativen auf den Weg gebracht, darunter den REPowerEU-Plan, um die Abhängigkeit von fossilen Brennstoffen aus Russland zu beenden, indem die Energieversorgung diversifiziert, Energie eingespart und der ökologische Wandel beschleunigt wird. ()

Der reformierte Rahmen muss den Mitgliedstaaten auch dabei helfen, die langfristigen Herausforderungen zu bewältigen, denen die EU gegenübersteht. Die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen und das nachhaltige Wachstum in den EU-Mitgliedstaaten werden durch langfristige strukturelle Trends vor erhebliche Herausforderung gestellt. Dazu gehören demografische Herausforderungen und die Klimakrise, die durch die zunehmende Schwere und Häufigkeit extremer Wetterereignisse immer sichtbarer wird. Um diese Herausforderungen anzugehen, müssen die Mitgliedstaaten weitere Maßnahmen ergreifen, einschließlich öffentlicher Investitionen zur Erleichterung des ökologischen und digitalen Wandels und politischer Maßnahmen, die auf die Gewährleistung solider öffentlicher Finanzen ausgerichtet sind, unter anderem durch eine Reform der Rentensysteme.

3.Auf dem Weg zu einem einfacheren und wirksameren Rahmen mit mehr Eigenverantwortung