ZUSAMMENFASSUNG DER FOLGENABSCHÄTZUNG

Begleitunterlage zum

Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über Leitlinien für transeuropäische Telekommunikationsnetze

Das vorliegende Dokument ist die Zusammenfassung der Folgenabschätzung zum Legislativvorschlag für die Verordnung über Leitlinien für transeuropäische Telekommunikationsnetze als Teil der Fazilität „Connecting Europe“ (CEF) im Programmplanungszeitraum ab 2013.

1. Politischer Kontext, Verfahrensfragen und Anhörung interessierter Kreise

Die Rechtsgrundlage für ein Tätigwerden der EU in diesem Bereich ist Artikel 172 AEUV. Die Artikel 170–172 sehen ein Eingreifen der Union zur Unterstützung des Auf- und Ausbaus transeuropäischer Netze in den Bereichen der Verkehrs-, Telekommunikations- und Energieinfrastrukturen vor. Während die separate (Rahmen-)Verordnung zur Schaffung der Fazilität „Connecting Europe“ (CEF) die Bedingungen, Methoden und Verfahren festlegt, nach denen die Union finanzielle Unterstützung für transeuropäische Netze gewähren kann, werden in den hier vorgeschlagenen Leitlinien die Ziele, Prioritäten und Grundzüge für Maßnahmen zum Aufbau von Breitbandnetzen und digitalen Dienstinfrastrukturen im Bereich der Telekommunikation festgesetzt.

Als Teil der Strategie Europa 2020[1] dient die Leitinitiative „Digitale Agenda für Europa“[2] (DAE) dem Ziel, „aus einem digitalen Binnenmarkt, der auf einem schnellen bis extrem schnellen Internet und interoperablen Anwendungen beruht, einen nachhaltigen wirtschaftlichen und sozialen Nutzen zu ziehen“.

In ihrer am 29. Juni 2011 angenommenen Mitteilung „Ein Haushalt für Europa 2020“ (nachstehend „die MFR-Mitteilung“) schlug die Kommission die Schaffung der Fazilität „Connecting Europe“ vor. Hierzu fanden zahlreiche Konsultationen mit den Mitgliedstaaten, mit der Branche und mit den sozialen Akteuren statt. Dazu gehörten insbesondere ein runder Tisch mit Vizepräsidentin Kroes und den Chefs weltweit führender Inhalteanbieter, Gerätehersteller, Investoren und Telekommunikationsbetreiber sowie die erste „Digital Agenda Assembly“ (Versammlung zur digitalen Agenda), die am 16. und 17. Juni 2011 in Brüssel stattfand.

2. Problemstellung

Breitband-Internet und grenzüberschreitende digitale Dienste sind die digitalen Infrastrukturen der Zukunft. Wie in der Strategie Europa 2020 dargelegt wurde, sind sie die Voraussetzung für eine wettbewerbsfähige, integrative und nachhaltige Gesellschaft.

Die Folgenabschätzung deckt bestimmte Probleme auf, welche die Bereitstellung von Breitbandnetzen beeinträchtigen, z. B. den Mangel an Investitionen, durch den das vorhandene Wachstumspotenzial und mögliche gesellschaftliche Vorteile ungenutzt bleiben, der geringe Wettbewerbsdruck, dem etablierte Betreiber im Hinblick auf Investitionen in moderne Breitbandnetze unterliegen, und die fehlende Strategie für eine öffentliche Unterstützung des Aufbaus von Breitbandnetzen in Gebieten, in denen dies nicht rentabel ist. Bei den digitalen Dienste wird der Privatsektor anstelle der öffentlichen Hand keine Investitionen in die zentralen Elemente digitaler Dienste (Plattformen, Basisdienste usw.) tätigen, und trotz der Bemühungen um eine technische Interoperabilität machen öffentliche Online-Dienste durchaus an den nationalen Grenzen halt.

3. Ziele

Ergänzend zur Erfüllung des oben erwähnten Auftrags, der aus dem Vertrag erwächst, wird mit der vorgeschlagenen Initiative das Gesamtziel verfolgt, aus einem digitalen Binnenmarkt, der auf einem schnellen bis extrem schnellen Internet und interoperablen Anwendungen beruht, einen nachhaltigen wirtschaftlichen und sozialen Nutzen zu ziehen.

Um dieses Gesamtziel zu erreichen, sollte sich die Union um die Erreichung folgender Arbeitsziele bemühen:

a) Beeinflussung der Marktdynamik für Breitbandinvestitionen, indem sowohl herkömmliche als auch neue Investoren zum Engagement beim Breitband-Infrastrukturausbau ermuntert und gleiche Wettbewerbsbedingungen zwischen ihnen gewährleistet werden;

b) Erleichterung zusätzlicher, für die Nutzung interoperabler digitaler Dienste notwendiger Anstrengungen seitens der Mitgliedstaaten, damit solche wesentlichen Dienste grenzüberschreitend funktionieren, und Erschließung digitaler Inhalte, die neue geschäftliche Entwicklungsmöglichkeiten eröffnen.

4. Politikoptionen

Für die Folgenabschätzung wurden hauptsächlich zwei große Politikoptionen ermittelt. Die erste Politikoption spricht für eine Fortsetzung der derzeitigen Maßnahmen (keine Politikänderung). In der zweiten Option wird die Möglichkeit einer Finanzierung von Breitbandnetzen und digitalen Dienstinfrastrukturen im Rahmen der CEF geprüft. Die Option 2 zerfällt in drei Unteroptionen, die unterschiedliche Wege zur Umsetzung der CEF im Bereich der Telekommunikation vorsehen.

Bei Option 1 – keine Politikänderung – würde dieses Basisszenario für den Breitbandbereich bedeuten, dass auf Regulierungsansätze vertraut würde, um Investitionen anzuregen, ohne die Kapitalknappheit für alternative Investoren anzugehen, die große Anstrengungen unternehmen müssten, um eine Investitionslücke von bis zu 220 Mrd. EUR zu schließen. EU-Unterstützung würde weiterhin hauptsächlich über die Strukturfonds, mit den fortdauernden Problemen bezüglich der Aufnahmefähigkeit, und durch Finanzhilfen erfolgen. Für digitale Dienstinfrastrukturen würde das Basisszenario eine Fortführung der begrenzten Unterstützung über Pilotprojekte (obwohl die meisten Technologielösungen bereits ausgereift und einsatzbereit sind) und durch politische Koordinierung bedeuten, wobei die Mitgliedstaaten keinen Anreiz hätten, bestehende Lösungen grenzüberschreitend interoperabel zu machen.

Option 2 – CEF – umfasst im Großen und Ganzen i) eine geografisch diversifizierte Reihe von Breitbandprojekten, die den Zielen der Digitalen Agenda dienen, und ii) die Entwicklung, Einführung und Tragfähigkeit digitaler Dienstinfrastrukturen. Die Option 2 könnte auf drei unterschiedliche Weisen umgesetzt werden (Unteroptionen):

1. Nur Finanzhilfen: die finanzielle Unterstützung für Breitbandnetze und digitale Dienstinfrastrukturen würde ausschließlich durch Gewährung von Finanzhilfen erfolgen. Mit der operativen Durchführung würde hauptsächlich eine bestehende Exekutivagentur, z. B. die TEN-TA, betraut.

2. Nur Finanzierungsinstrumente: Bei dieser Unteroption würde die Kommission eng mit den betreffenden internationalen Finanzinstitutionen (IFIs) zusammenarbeiten. Die IFIs würden Projekte aufgrund ihrer finanziellen Tragfähigkeit auswählen und dabei nach den üblichen Verfahren mit der gebührenden Sorgfalt vorgehen. Folgende Finanzierungsinstrumente würden zur Anwendung kommen: Kapitalbeteiligungen an Investitionsfonds; ein finanzieller Beitrag zu Rückstellungen und zur Kapitalzuweisung für Darlehen und/oder Bürgschaften oder zu anderen Instrumenten auf Risikoteilungsbasis (dazu zählen u. a. auch Projektanleihen) und zu anderen spezialisierten Finanzierungsinstrumenten, z. B. Darlehen, Bürgschaften, Rückbürgschaften, Risikokapital und anderen Rechtsformen von Instrumenten.

3. Kombinierter Ansatz: Unteroption 3 würde die beiden Ansätze miteinander kombinieren. Die Führungsstruktur würde folglich Elemente aus beiden oben genannten Unteroptionen enthalten. Die Entscheidung über die geeignete Mischung von Finanzhilfen und Finanzierungsinstrumenten würde entsprechend den politischen und sektorspezifischen Erfordernissen im jährlichen Arbeitsprogramm getroffen.

5. Folgenabschätzung 5.1. Folgen der Option 1

Die geringe Aufnahmefähigkeit bei Strukturfonds und der Mangel an Verwaltungskapazitäten der Fonds, über die im Strategiebericht 2010 zur Kohäsionspolitik[3] berichtet wurde, würden den Aufbau und die Übernahme von Breitbandnetzen weiterhin untergraben.

Im Hinblick auf die Erleichterung zusätzlicher Anstrengungen seitens der Mitgliedstaaten für den Aufbau und die Nutzung interoperabler grenzüberschreitender digitaler Dienste würde diese Option die Fortführung des derzeitigen CIP-Programms zur Unterstützung der IKT-Politik (ICT PSP) bedeuten. Nach den in der Pilotphase gesammelten Erfahrungen wäre es unmöglich, digitale Dienstinfrastrukturen europaweit aufzubauen.

Diese Option ist daher nicht geeignet, ein wesentliches noch verbleibendes Hindernis für den digitalen Binnenmarkt zu beseitigen. Nach einer Schätzung von Copenhagen Economics[4] würden sich die Kosten der Nichtverwirklichung des europäischen digitalen Binnenmarkts im Jahr 2020 in einer Größenordnung von 4,1 % des BIP bewegen.

5.2. Allgemeine Folgen der Option 2

Die Folgen der Option 2 können in wirtschaftliche, soziale und Umweltfolgen gegliedert werden:

(1) Wirtschaftliche Folgen: Wie eine Reihe von Studien belegt, wird sich die Verfügbarkeit von Hochgeschwindigkeitsnetzen erheblich auf die Arbeitsproduktivität und das Pro-Kopf-BIP auswirken. Ferner würden von Breitbandnetzen wichtige positive externe Effekte ausgehen, die der gesamten Gesellschaft zugute kämen. Als allgemeine Grundlagentechnologie beeinflusst die Breitbandtechnik durch ihre Verbreitung die Produktivität (eine Zunahme der Breitbandverbreitung um 10 % korreliert in den folgenden 5 Jahren mit einer Steigerung der Arbeitsproduktivität um 1,5 %[5]), die Kapitalbildung und letztlich das Wachstum des BIP. Digitale Dienstinfrastrukturen können einen wesentlichen Beitrag zur Senkung der Kosten im öffentlichen Sektor und der Transaktionskosten für Unternehmen und Bürger leisten.

(2) Soziale Folgen: Die kombinierte Aufrüstung von Breitbandinfrastrukturen und digitalen Dienstinfrastrukturen wird letztlich eine Verbesserung der Lebensqualität der europäischen Bürger bewirken. Die hauptsächlichen Vorteile werden dabei durch die Einführung solcher Dienste wie elektronischer Behörden- und Gesundheitsdienste und Anwendungen für den elektronischen Handel erzielt. Außerdem gibt es im Hinblick auf die direkte und indirekte Schaffung von Arbeitsplätzen ein wichtiges soziales Element.

(3) Umweltfolgen: Breitbandnetze können zur Emissionsreduzierung beitragen, indem sie die Notwendigkeit von Verkehrsbewegungen verringern (Telearbeit) oder den Energieverbrauch optimieren (intelligente Netze).

Andere wichtige Folgen ergeben sich aus der Breitenwirkung der Breitbandnetze und digitalen Dienstinfrastrukturen auf andere Sektoren. Am meisten von solchen positiven externen Effekten betroffen sind die Bereiche Bildung, Gesundheit, Beschäftigung, Verkehr und Energie.

5.3. Folgen der einzelnen Unteroptionen

Unteroption 1

Bei Annahme der Unteroption 1 (nur Finanzhilfen) wären die Ziele der Leitlinien nur teilweise zu erreichen. Im Hinblick auf die angestrebte Beeinflussung der Marktdynamik im Breitbandbereich dürften Finanzhilfen nur teilweise effizient und wirksam sein. Was die Effizienz der Kofinanzierung angeht, dürfte der für Breitbandnetze erforderliche Kofinanzierungsanteil relativ hoch ausfallen. Finanzhilfen würden nur eine begrenzte Mobilisierungswirkung entfalten. Finanzhilfen können sich als wirksam erweisen, wenn es um Unterstützung und technische Hilfestellung geht, sind aber keineswegs das effizienteste Instrument für die Mobilisierung von privaten Investitionen.

Dennoch sind Finanzhilfen ein wirksamer Mechanismus, um die Anstrengungen der Mitgliedstaaten zur Einführung grenzüberschreitender digitaler Dienste zu fördern. In diesem Fall dienen die Finanzhilfen als Investitionsanstoß, bei dem eine EU-Kofinanzierung für Infrastrukturen gewährt wird, die die Mitgliedstaaten allein ansonsten gar nicht aufbauen würden. Die Kofinanzierungsanteile sind bei digitalen Dienstinfrastrukturen normalerweise recht hoch. Dennoch haben private Investoren nur geringes Interesse am Aufbau solcher Arten von Infrastrukturen.

Unteroption 2

Bei Annahme der Unteroption 2 (nur Finanzierungsinstrumente) dürfte das Ziel der Beeinflussung der Marktdynamik für Breitbandinvestitionen weitgehend erreicht werden. In Gebieten, in denen Breitbandnetzprojekte potenziell rentabel sind, würden Finanzierungsinstrumente als Auslöser für Investitionen öffentlicher und privater Investoren wirken, de facto deren gewichtete durchschnittliche Kapitalkosten (WACC) senken und die Amortisierungsdauer verkürzen. Der Einsatz von Finanzierungsinstrumenten würde auch die Effizienz steigern, weil dadurch eine höhere Mobilisierungswirkung erzielt wird. Aufgrund von Schätzungen in Bezug auf eine Fazilität für Finanzierungen auf Risikoteilungsbasis (RSFF) und Projektanleihen wäre bei einem Finanzbeitrag aus dem EU-Haushalt in Höhe von 1 Mrd. EUR damit zu rechnen, dass weitere Mittel des öffentlichen oder des privaten Sektors mobilisiert werden, die Gesamtinvestitionen von 6 bis 15 Mrd. EUR stützen können, je nach Finanzierungsbedarf und Risikoprofil der Ausgangsinvestitionen. Ohne jegliche Finanzhilfen würden allerdings Projekte in Stadt- und Vorstadtgebieten, die in der Regel rentabler sind – unter sonst gleichen Voraussetzungen – immer Vorrang vor Projekten in ländlichen Gebieten genießen. Außerdem wäre es mit Finanzierungsinstrumenten wahrscheinlich schwierig, eine spürbare Mobilisierungswirkung durch technische Hilfestellung, Planung, Kartierung und andere Unterstützungstätigkeiten zu erreichen, die normalerweise über Finanzhilfen kofinanziert werden.

Schließlich sind Finanzierungsinstrumente wahrscheinlich kein wirksamer Mechanismus, um die Anstrengungen der Mitgliedstaaten zur Einführung grenzüberschreitender digitaler Dienste zu fördern. Wie die Erfahrungen aus dem Rahmenprogramm für Wettbewerbsfähigkeit und Innovation belegen, ist es in diesem Bereich schon schwierig, die Mitgliedstaaten überhaupt zur Mitarbeit in diesem Prozess zu bewegen. Womöglich zeigen private Investoren ein gewisses Interesse an der Anwendungsebene, werden sich aber kaum zu Investitionen in die Kernebene digitaler Dienstinfrastrukturen entschließen, da diese Architektur geschäftlich nicht verwertet werden kann.

Unteroption 3

Die Unteroption 3 (kombinierte Finanzierung) würde bei Annahme ein ausgewogenes Gleichgewicht zwischen Finanzhilfen und Finanzierungsinstrumenten herstellen. Diese Unteroption bedeutet, dass die Hauptinvestitionen über Finanzierungsinstrumente erfolgen würden und nur der Rest über Finanzhilfen. In diesem Szenario würden Finanzhilfen und Finanzierungsinstrumente nicht nur vertikal (beide Finanzierungsarten für Breitbandnetze und digitale Dienstinfrastrukturen), sondern auch horizontal, innerhalb eines Projekts, kombiniert werden.

Das Ziel der Beeinflussung der Marktdynamik für Breitbandinvestitionen würde bei dieser Unteroption vollständig erreicht werden. Im Breitbandbereich würde der Großteil der Finanzierung über Finanzierungsinstrumente erfolgen, so dass das Marktpotenzial voll ausgeschöpft und in den finanzierenden Konsortien eine breitestmögliche Palette von Akteuren mitarbeiten würde. Die Lösung wäre effektiv, weil öffentliche wie private Akteure Zugang zum Kapital zu geringeren Kosten erhielten und eine hinreichend langfristige Perspektive für ihre Investitionen hätten. Bei dieser Unteroption gäbe es klare Synergien zwischen der Fazilität „Connecting Europe“ und den Strukturfonds, und zwar sowohl in Bezug auf Finanzhilfen und Finanzierungstechnik als auch die Unterstützung bei der Straffung der Projektdurchführung, die bislang die Aufnahme der EU-Mittel auf den Gebieten der Kohäsion und ländlichen Entwicklung verhindert hat.

Im Hinblick auf das Ziel, die Anstrengungen der Mitgliedstaaten zur Einführung grenzüberschreitender digitaler Dienste zu fördern, würde dieser Ansatz der Kommission einen flexiblen Umgang mit den Finanzierungsinstrumenten bei der Bearbeitung der Anträge zu den Aufforderungen zu Einreichung von Vorschlägen ermöglichen, ohne dass die Gefahr bestünde, private Investoren aus digitalen Dienstinfrastrukturen zu verdrängen. Auf der anderen Seite würde dies die Gewährung von Finanzhilfen mit hohen Finanzierungsanteilen für die oberen Ebenen (Kerndienste) garantieren.

6. Vergleich der Optionen

Der Bericht über die Folgenabschätzung führt zu der Schlussfolgerung, dass sich die Option 2 mit Unteroption 3 (kombinierte Finanzierung) besser zur Verwirklichung der Ziele der Digitalen Agenda für Europa und der Strategie Europa 2020 im IKT-Bereich eignet als die Option 1, was auch in der folgende Tabelle ersichtlich ist.

Ziele || Option 1 – Keine Änderung || Option 2 – CEF

Unteroption 1 – Finanzhilfen || Unteroption 2 – Finanzierungs­instrumente || Unteroption 3 – kombinierte Finanzierung

Gesamtziel

Ein nachhaltiger wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Nutzen aus einem digitalen Binnenmarkt auf der Grundlage des schnellen und ultraschnellen Internets und interoperabler Anwendungen, mit Breitbandanschlüssen für alle bis 2013, sehr viel höheren Internet-Geschwindigkeiten (mindestens 30 Mbit/s) bis 2020 und Internetanschlüssen mit mehr als 100 Mbit/s für mindestens 50 % aller europäischen Haushalte || 0 || + || + || ++

Einzelziel 1: Beeinflussung der Marktdynamik für Breitbandinvestitionen, indem sowohl herkömmliche als auch neue Investoren zum Engagement beim Breitband-Infrastrukturausbau ermuntert und gleiche Wettbewerbsbedingungen zwischen ihnen gewährleistet werden

1a In Gebieten, in denen Breitbandnetzprojekte potenziell rentabel sind: Gewährleistung des Kapitalzugangs für öffentliche und private Investoren zu annehmbaren Kosten (Zinsen) mit ausreichend langen Fristen. || 0 (entfällt) || + || ++ || ++

1b In Gebieten mit geringer Rentabilität: Gewährleistung der öffentlichen finanziellen Unterstützung in ausreichender Höhe für die Aufbau von Breitbandnetzen || 0 || ++ || + || ++

1c Unionsweit: Gewährleistung, dass öffentliche und private Investoren Kapazitäten zur Durchführung von Breitbandinfrastrukturprojekte aufbauen, mittels technischer Unterstützung z. B. für Planung und Kartierung || 0 || + || 0 || +

1d Bei der Unterstützung von Infrastrukturprojekten: Gewährleistung der maximalen Mobilisierungswirkung der Unionsmittel (Hebelwirkung) für private und (andere) öffentliche Investitionen || 0 || - || ++ || ++

Einzelziel 2: Erleichterung zusätzlicher, für die Nutzung interoperabler grenzüberschreitender digitaler Dienste notwendiger Anstrengungen seitens der Mitgliedstaaten und Erschließung digitaler Inhalte, die neue geschäftliche Entwicklungsmöglichkeiten eröffnen

Erleichterung zusätzlicher, für die Nutzung interoperabler grenzüberschreitender digitaler Dienste notwendiger Anstrengungen seitens der Mitgliedstaaten und Erschließung digitaler Inhalte, die neue geschäftliche Entwicklungsmöglichkeiten eröffnen || 0 || ++ || - || ++

7. Überwachung und Bewertung

Die Kommission und andere Durchführungsstellen wie EIB, EBWE und TEN-T EA werden die Auswirkungen der CEF-Investitionen im Breitbandbereich (sowie im Verkehrs- und Energiebereich) anhand der in der CEF-Rahmenverordnung vorgeschlagenen Indikatoren laufend überwachen. Die Indikatoren werden u. a. folgende Aspekte betreffen (nicht vollständig):

· Angebot: Breitbandzugang (im Vergleich zu den DAE-Zielen von 30 Mbit/s für alle Bürger bis 2020 und 100 Mbit/s für mindestens 50 % der Bürger bis 2020);

· Nachfrage: Breitbandübernahme (im Vergleich zu den DAE-Zielen von 50 % der Bürger mit einem 100-Mbit/s-Anschluss bis 2020);

· Allgemeine Indikatoren für Investitionsprogramme wie Inanspruchnahme der Mittel, Dauer der Finanzhilfe-Antragsverfahren usw.;

· Verhältnis zwischen Finanzhilfen und innovativen Finanzierungsinstrumenten.

Die Kommission wird regelmäßig Fortschrittsberichte über die CEF-Investitionen in Breitbandnetze und digitale Dienstinfrastrukturen veröffentlichen, die sie dem Europäischen Parlament, dem Rat, dem Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und dem Ausschuss der Regionen übermittelt.

Neben der fortlaufenden Überwachung durch die Kommission und andere Durchführungsstellen wird eine unabhängige Bewertung des allgemeinen CEF-Rahmens vorgenommen, und zwar zur Halbzeit unter Berücksichtigung der zeitlichen Aspekte und der Programmfortschritte, sowie im Nachhinein, einige Jahre nach dem Ende der Programmdurchführung. Bei den Bewertungen wird die Relevanz, Effizienz, Effektivität und vorläufige Wirkung der Maßnahmen eingeschätzt. Dabei sollten insbesondere Führungsfragen (governance) und die Eignung der Durchführungsmechanismen im Mittelpunkt stehen.

[1] KOM(2010) 2020.

[2] KOM(2010) 245.

[3] KOM(2010) 110 vom 31.3.2010. Abrufbar unter http://ec.europa.eu/regional_policy/policy/reporting/cs_reports_en.htm.

[4] The Economic Impact of a European Digital Single Market (Die wirtschaftlichen Folgen eines europäischen digitalen Binnenmarkts), 2010.

[5] Roman Friedrich, Karim Sabbagh, Bahjat El-Darwiche, and Milind Singh (2009): Digital Highways. The Role of Government in 21st Century Infrastructure (Digitale Datenautobahnen – Die Rolle der Behörden in den Infrastrukturen des 21. Jahrhunderts). Booz & Company.