Trotz Verbesserungen steht das Justizsystem in Bezug auf seine Effizienz noch immer vor Herausforderungen. Dieses Problem wurde auch in einer länderspezifischen Empfehlung im Rahmen des Europäischen Semesters 2020 behandelt‚ in der es um die Notwendigkeit ging, die Effizienz der Finanz- und Verwaltungsgerichte zu verbessern. Portugal hat Anstrengungen unternommen, diese Probleme anzugehen, indem es eine Reihe von Maßnahmen zur Verbesserung der Effizienz seiner Gerichte durchgeführt hat. Insbesondere wurden Krisenreaktionsteams eingerichtet, die sich mit dem Rückstau anhängiger Verfahren der Finanz- und Verwaltungsgerichte befassen. Diese Bemühungen führen zu erheblichen Effizienzgewinnen. Dennoch weisen die Gerichte nach wie vor einen vergleichsweise hohen Rückstau auf, und die Verfahren sind nach wie vor vergleichsweise langwierig. Diese Probleme betreffen insbesondere die Verwaltungs- und Finanzjustiz, bei der das Land unter den Mitgliedstaaten mit der längsten Verfahrensdauer liegt – die Entscheidungsfrist vor Verwaltungs- und Finanzgerichten beträgt weiterhin mehr als 900 Tage in erster Instanz und mehr als 1 000 Tage in zweiter Instanz. Darüber hinaus hat Portugal trotz eines Anstiegs der Lösungsquote auf über 100 % nach wie vor eine der höchsten Raten anhängiger Verwaltungsverfahren. Der Europarat hat ebenfalls auf die Effizienzprobleme in Verwaltungs- und Finanzgerichten hingewiesen.

Es wurden mehrere Maßnahmen ergriffen, um die Auswirkungen der COVID-19-Pandemie auf das Funktionieren des Justizsystems zu begrenzen. Im Zusammenhang mit der COVID-19-Pandemie hat Portugal den Notstand ausgerufen, auf den ein „Katastrophenfall“ folgte. In diesem Zeitraum wurden mehrere Maßnahmen in Bezug auf die Arbeitsweise der Gerichte ergriffen, insbesondere in Bezug auf die Durchsetzung von Telearbeitsregelungen und die Möglichkeit, Verhandlungen aus der Ferne abzuhalten und auch andere Verfahren aus der Ferne durchzuführen. Die Interessenträger betonen, wie wichtig die bestehenden digitalen Instrumente sind, um eine völlige Lähmung des Systems in dieser Zeit zu vermeiden. Während die Verteilung dringender und nicht dringender Fälle in erstinstanzlichen Gerichten nie unterbrochen wurde, wurden die Fristen in nicht dringenden Fällen ausgesetzt und nicht dringende Rechtsakte vertagt. Im Zusammenhang mit der schrittweisen Einstellung der Notfallmaßnahmen sieht Portugal eine Reihe von Maßnahmen für das Justizwesen vor. Insbesondere zur Bewältigung möglicher Rückstände und einer steigenden Zahl von Rechtsstreitigkeiten wurde eine vorübergehende Regelung zur Senkung der Gerichtsgebühren mit dem Ziel geschaffen, gerichtliche Einigungen zu erleichtern. Darüber hinaus wird das Personal (Richter und Gerichtsbedienstete) der Arbeits- und Handelsgerichte aufgestockt, da eine Zunahme der Fälle im Bereich der wirtschaftlichen und sozialen Dienstleistungen erwartet wird.

Über die Ressourcen für das Justizsystem wird diskutiert. Die geringere Zuweisung von Haushaltsmitteln für das Justizsystem und der Mangel an materiellen und personellen Ressourcen werden von den Interessenträgern häufig als problematisch bezeichnet. So liegt beispielsweise die Gesamtzahl der Richter, die derzeit an erstinstanzlichen Finanz- und Verwaltungsgerichten tätig sind, deutlich unter dem im Rechtsrahmen festgelegten Wert, ein Umstand, den die Interessenträger mit den an den Finanz- und Verwaltungsgerichten festgestellten Effizienzproblemen in Verbindung bringen. Einige angekündigte Maßnahmen zur Verbesserung der Effizienz der Gerichte sind aufgrund von Haushaltszwängen noch nicht abgeschlossen. Dies gilt für die Einrichtung von Beraterkabinetten zur Unterstützung von Richtern – obwohl dies bereits gesetzlich vorgesehen ist, hat der Oberste Rat mitgeteilt, dass die Umsetzung dieser Maßnahme ohne entsprechende Mittel nicht möglich sein wird. Ferner wurden unzureichende personelle und technische Ressourcen der Strafverfolgungsbehörden als Hindernis für eine effiziente Strafverfolgung ermittelt.

Maßnahmen zur Verbesserung der Digitalisierung des Justizsystems werden weiter umgesetzt. Hervorzuheben ist, dass mit einer Änderung der Zivilprozessordnung der Grundsatz „standardmäßig digital“ für alle Zivilverfahren eingeführt wurde. Derselbe Grundsatz galt bereits für Steuer- und Verwaltungsverfahren. Insbesondere sind Parteien und Rechtsberater nun in der Lage, auf die Akten zuzugreifen und alle Verfahrensentwicklungen online zu verfolgen. Derzeit wird die zweite Phase des Programms „Justiça + Próxima“, das auf vier Säulen – Effizienz, Innovation, Bürgernähe und Humanisierung – beruht, umgesetzt. Dieses Programm umfasst das Projekt „Tribunal + 360º“, mit dem die vollständige Digitalisierung und ein papierloses System in den Gerichten umgesetzt und gleichzeitig die Kontakte und die Kommunikation zwischen Bürgern und Gerichten vereinfacht werden sollen. Außerdem werden Änderungen in Bezug auf die Arbeitsweise der Gerichte vorgenommen, um die Verfahren für die Bürger vor Gericht zu vereinfachen. Die Behörden erwarten, dass das Projekt „Tribunal + 360º“ bis 2023 vollständig umgesetzt wird. Parallel dazu werden Fortbildungsinitiativen entwickelt, um Richter und Gerichtsbedienstete mit den neuen Instrumenten vertraut zu machen.

Neue Reformen der räumlichen Zuständigkeit und der Spezialisierung der Gerichte wurden verabschiedet. Diese Neuorganisation wurde als Folgemaßnahme zu einer Evaluierung der umfassenden Reform der räumlichen Zuständigkeit von 2013 durchgeführt und zielt darauf ab‚ einige der festgestellten Mängel zu beheben. Dazu gehörte insbesondere die Wiedereröffnung von 20 Gerichten, die im Zuge der Reform von 2013 geschlossen worden waren, um die Bürgernähe zu erhöhen. Darüber hinaus sieht die neue Reform mit der Einrichtung stärker spezialisierter Gerichte, insbesondere in Gebieten des Landes, in denen es diese bislang nicht gab, auch eine weitere Spezialisierung und die Neuqualifizierung bestehender Gerichte vor. Die Reform zielt auch auf eine bessere Zuweisung der vorhandenen Ressourcen unter Berücksichtigung der Arbeitsbelastung der Gerichte ab. Die Behörden erwarten von dieser Reform positive Auswirkungen auf die Effizienz der Gerichte. Parallel dazu traten auch Änderungen des Statuts der Verwaltungs- und Finanzgerichte in Kraft. Diese sehen insbesondere die Schaffung von vier neuen Arten spezialisierter Kammern vor: öffentliche Auftragsvergabe, sozialadministrative Kammern, Steuervollzugs- und Verstoßkontrollkammern. Die ersten spezialisierten Kammern werden im September 2020 ihre Arbeit aufnehmen und an den Gerichten eingerichtet, an denen der größte Rückstand festgestellt wurde.

Das Statut der Staatsanwaltschaft und das Statut der Richter wurden geändert. Ein Merkmal beider neuer Statute ist die Aufhebung der zuvor geltenden Obergrenze für die Bezüge des Präsidenten des Obersten Gerichtshofs und des Generalstaatsanwalts, durch die sie an die Bezüge des Premierministers geknüpft wurden. Diese Änderungen gewährleisten eine parallele Laufbahn von Richtern und Staatsanwälten. Mit dem neuen Statut der Staatsanwaltschaft wird auch die Struktur der Staatsanwaltschaften an die neue territoriale Organisation angepasst, die mit der Reform der räumlichen Zuständigkeit von 2013 und 2019 eingeführt wurde. Außerdem werden damit Bestimmungen eingeführt, mit denen die Grenzen des hierarchischen Eingreifens in Strafverfahren klargestellt werden sollen. Der Oberste Justizrat, der Oberste Rat der Staatsanwaltschaft und die betroffenen Berufsverbände wurden während des Gesetzgebungsverfahrens konsultiert.

Die wahrgenommene Unabhängigkeit der Justiz durch die breite Öffentlichkeit hat abgenommen. In der breiten Öffentlichkeit ist die wahrgenommene Unabhängigkeit von Gerichten und Richtern durchschnittlich (40 % bezeichnen sie als „eher gut“ oder „sehr gut“), ist aber seit 2017 rückläufig. Bei den Unternehmen fällt die Bewertung positiver aus (45 % bezeichnen sie als „eher gut“ oder „sehr gut“), was eine Verbesserung im Vergleich zu den Vorjahren darstellt.

Das elektronische System für die Zuweisung von Rechtssachen vor Gerichten wird derzeit geprüft. Die Zuweisung von Rechtssachen sowohl vor Justizgerichten als auch vor Verwaltungs- und Finanzgerichten erfolgt elektronisch über ein System, das eine Zuweisung nach dem Zufallsprinzip gemäß einem vorab festgelegten Algorithmus vornimmt und eine Online-Einsichtnahme in die Verteilung der Fälle ermöglicht. Allerdings wurden Anfang 2020, als in einem Fall von Korruption auf höchster Ebene, Einflussnahme und Geldwäsche führende Richter angeklagt wurden, Vorwürfe über Verstöße gegen das System und Eingriffe in die zufällige Zuweisung von Fällen laut. Der Oberste Justizrat hat Disziplinarstrafen gegen zwei der beteiligten Richter verhängt und leitet derzeit eine Untersuchung zu möglichen Unregelmäßigkeiten bei der Zuweisung von Fällen. Der Hohe Rat hat die Lage öffentlich zur Sprache gebracht und dabei auf die Schwere dieser Vorwürfe und die möglichen Schäden hingewiesen, die dies für die Gerechtigkeitswahrnehmung der Bürger und Unternehmen mit sich bringen könnte.

Änderungen in der Zusammensetzung des Obersten Justizrats werden derzeit erörtert. Der Oberste Justizrat setzt sich zusammen aus dem Präsidenten des Obersten Gerichtshofs (der den Vorsitz führt), zwei vom Präsidenten der Republik ernannten Mitgliedern, sieben vom Parlament gewählten Mitgliedern und sieben Richtern, die von ihren Amtskollegen nach dem Grundsatz der proportionalen Vertretung berufen werden. Da die Mitglieder des Obersten Rats mit wichtigen Befugnissen in Bezug auf Ernennungen und Laufbahnen von Richtern ausgestattet sind, wurde hervorgehoben, wie wichtig es ist, ihre Unabhängigkeit von politischer Einflussnahme zu wahren. Ein Legislativvorschlag zur Änderung der Zusammensetzung des Obersten Rates der Staatsanwaltschaft, der eine Erhöhung der Anzahl der Laienmitglieder vorsah, wurde 2018 im Parlament abgelehnt, und der Oberste Rat der Staatsanwaltschaft setzt sich weiterhin mehrheitlich aus Staatsanwälten zusammen. Ein ähnlicher Vorschlag bezüglich Änderungen in der Zusammensetzung des Obersten Justizrates wurde 2019 informell verteilt. Er wurde jedoch nicht weiterverfolgt. Obwohl der Vorschlag noch nicht offiziell zur Erörterung im Parlament vorgelegt wurde, ist es wichtig, dass etwaige Änderungen den Empfehlungen des Europarats Rechnung tragen.

Das portugiesische Justizsystem verfügt über ein Gerichtssystem, das das Verfassungsgericht, den Obersten Gerichtshof und die Gerichte erster und zweiter Instanz, das Oberste Verwaltungsgericht, die Verwaltungs- und Finanzgerichte erster und zweiter Instanz sowie den Rechnungshof umfasst. Der Oberste Justizrat (Conselho Superior da Magistratura), der Oberste Rat der Verwaltungs- und Finanzgerichte (Conselho Superior dos Tribunais Adminstrativos e Fiscais) und der Oberste Rat der Staatsanwaltschaft (Conselho Superior do Ministério Público) ergreifen Disziplinarmaßnahmen gegen die jeweiligen Richter und Staatsanwälte und sind mit entsprechenden leitenden Funktionen betraut. Darüber hinaus sind sie für die Ernennung, Versetzung und Beförderung von Richtern und Staatsanwälten zuständig. Richter und Staatsanwälte werden vom jeweiligen Rat im Anschluss an ein allgemeines Auswahlverfahren und entsprechend den Leistungen ernannt, die in den obligatorischen Ausbildungskursen des Zentrums für juristische Studien erreicht wurden. Die Staatsanwaltschaft ist von der Judikative unabhängig und arbeitet unabhängig von der Exekutive. Sie verfügt über ein eigenes Verwaltungssystem, in dem die Generalstaatsanwaltschaft das höchste Organ ist. Die Rechtsanwaltskammer ist eine unabhängige juristische Person des öffentlichen Rechts und nimmt in Ausübung ihrer hoheitlichen Befugnisse Regulierungsaufgaben wahr.

Was die Gewaltenteilung betrifft, so sieht das System der Verfassungskontrolle die Möglichkeit einer Ex-ante- und Ex-post-Kontrolle vor und schließt auch unterlassene gesetzgeberische Maßnahmen ein. Der Bürgerbeauftragte hat ein umfangreiches Mandat zur Wahrung der Grundrechte, und die nicht gerechtfertigte mangelnde Zusammenarbeit mit dem Bürgerbeauftragten wird strafrechtlich geahndet. Es gibt Garantien für die Transparenz des Gesetzgebungsverfahrens, und die Beteiligung der Interessenträger ist gewährleistet. Der Oberste Justizrat ist befugt, Gesetzgebungsinitiativen zur Verbesserung der Justizorgane vorzuschlagen. Die Zivilgesellschaft profitiert von einem förderlichen Rechtsrahmen und zeigt eine aktive Beteiligung.

Der strafrechtliche Rahmen zur Bekämpfung der Korruption ist weitgehend vorhanden. Eine nationale Antikorruptionsstrategie wird derzeit ausgearbeitet. Bis Dezember 2019, als die Regierung ankündigte, eine nationale Antikorruptionsstrategie auszuarbeiten, gab es keinen koordinierten strategischen Ansatz zur Korruptionsbekämpfung. Politische und legislative Reaktionen erfolgten weitgehend in einem Flickenteppich und dienten lediglich dazu, die jeweils aufgedeckten Mängel zu beheben. Weitere Fortschritte bei der Korruptionsbekämpfung wurden von der spezialisierten Staatsanwaltschaft und der Kriminalpolizei erzielt. Nichtsdestotrotz ergeben sich aus einem Mangel an Ressourcen und einer mangelnden Spezialisierung der Strafverfolgungsbehörden Sachzwänge im Hinblick auf eine wirksame Verfolgung von Korruptionsdelikten. Ein Gesetzespaket zu Transparenz in öffentlichen Ämtern, Vermögenserklärungen und Unvereinbarkeiten wurde 2019 angenommen und ist in Kraft getreten. Die Präventivmaßnahmen sind nach wie vor begrenzt, und der Rat für Korruptionsprävention verfügt nicht über ausreichende Ressourcen und Spezialisierungen und leistet vor allem Aufklärungsarbeit. Die neu gegründete Transparenzstelle, die für die Kontrolle und Überwachung von Vermögenserklärungen und Interessenkonflikten zuständig ist, ist noch nicht funktionsfähig.

Das portugiesische Justizsystem steht in Bezug auf seine Effizienz noch immer vor Herausforderungen, insbesondere in den Verwaltungs- und Finanzgerichten. Derzeit laufen mehrere Initiativen zur Verbesserung der Qualität und Effizienz der Justiz; besondere Aufmerksamkeit wird dabei der Einführung digitaler Lösungen in allen Arten von Gerichten gewidmet. Im Hinblick auf die Anpassung der räumlichen Zuständigkeit und die Anpassung der vorhandenen Ressourcen an den ermittelten Bedarf wurden wichtige Reformen durchgeführt. Nach Berichten über konkrete Verstöße im elektronischen Fallzuweisungssystem hat der Oberste Justizrat Disziplinarstrafen verhängt und untersucht mögliche Unregelmäßigkeiten bei der Zuweisung von Fällen.

II.Rahmen für die Korruptionsbekämpfung

Die Zuständigkeiten für die Verhinderung, Ermittlung und Verfolgung von Korruption teilen sich verschiedene Stellen. Die Abteilung für Ermittlungen und strafrechtliche Maßnahmen (Departamento Central de Investigação e Ação Penal, DCIAP), die der Generalstaatsanwaltschaft untersteht, und die Nationale Stelle für die Bekämpfung der Korruption der Polizei werden mit der Untersuchung von Korruptionsfällen beauftragt. Der Rechnungshof spielt auch eine wichtige Rolle bei der Korruptionsbekämpfung. Der Rat für die Korruptionsprävention, der innerhalb des Rechnungshofs tätig ist und unter dem Vorsitz seines Präsidenten steht, ist für die Koordinierung und Analyse der Korruptionspräventionsmaßnahmen zuständig. Durch die jüngsten Gesetzesänderungen wurde eine neue Transparenzbehörde innerhalb des Verfassungsgerichts eingerichtet, die für die Überwachung und Überprüfung der Offenlegung von Vermögenswerten zuständig sein wird. Im Dezember 2019 wurde eine nationale Antikorruptionsstrategie angekündigt, die Maßnahmen wie beispielsweise einen nationalen Antikorruptionsbericht umfasst.

Im jüngsten Korruptionswahrnehmungsindex von Transparency International belegt Portugal mit 62 von 100 Punkten in der EU Platz 10 und weltweit Platz 30 . Im Rahmen der Umfrage zu dem im Jahr 2020 veröffentlichten Eurobarometer Spezial äußerten 94 % der portugiesischen Befragten die Auffassung, dass Korruption in ihrem Land weit verbreitet ist (EU-Durchschnitt: 71 %), während 59 % erklärten, in ihrem Alltagsleben persönlich von Korruption betroffen zu sein (EU-Durchschnitt: 26 %). Bei der Umfrage zum Flash Eurobarometer 482 erklärten 92 % der Unternehmen, dass Korruption in Portugal weit verbreitet ist (EU-Durchschnitt 63 %), während 53 % die Auffassung vertraten, dass Korruption für ihre geschäftlichen Tätigkeiten in Portugal ein Problem darstellt (EU-Durchschnitt: 37 %). 34 % der Befragten waren der Meinung, dass die Strafverfolgung genügend in Portugal Wirkung zeigt, um vor Korruptionspraktiken abzuschrecken (EU-Durchschnitt: 36 %), während 16 % der Unternehmen die Auffassung vertraten, dass Personen und Unternehmen, die wegen Bestechung eines hochrangigen Beamten gefasst werden, in Portugal angemessen bestraft werden (EU-Durchschnitt: 31 %).

Der strafrechtliche Rahmen zur Bekämpfung der Korruption ist weitgehend vorhanden. Passive und aktive Bestechung im öffentlichen und privaten Sektor, Einflussnahme sowie missbräuchliche Einflussnahme, Veruntreuung und Unterschlagung werden im Strafgesetzbuch unter Strafe gestellt . Durch eine im Jahr 2015 durchgeführte Reform wurden mehrere strafrechtliche Bestimmungen mit den GRECO-Empfehlungen in Einklang gebracht, insbesondere in Bezug auf das Maß der Kriminalität bei einigen Straftaten.

Eine nationale Antikorruptionsstrategie wird derzeit ausgearbeitet. Nachdem die Regierung im Dezember 2019 Pläne zur Festlegung dieser Strategie angekündigt hatte, hat sie eine Arbeitsgruppe eingesetzt, die für die Ausarbeitung der Strategie zuständig ist. Die Arbeitsgruppe hat unter anderem den Auftrag, einen nationalen Antikorruptionsbericht zu erstellen und den Rahmen für den Schutz von Hinweisgebern zu überarbeiten, die Rechtsvorschriften betrugssicher zu gestalten, die Verfahren zur Vergabe öffentlicher Aufträge zu verbessern, die Transparenz der Parteienfinanzierung zu erhöhen und sicherzustellen, dass mittlere und große Unternehmen über Pläne zur Korruptionsprävention verfügen. Am 3. September leitete der Ministerrat eine öffentliche Konsultation zum Vorschlag für eine nationale Antikorruptionsstrategie ein. Im Länderbericht 2020 für Portugal im Rahmen des Europäischen Semesters wurde auf die Notwendigkeit einer klaren Strategie zur Schaffung eines kohärenten und robusten rechtlichen und politischen Rahmens für die Korruptionsbekämpfung hingewiesen.

Die Strafverfolgungsbehörden bemühen sich um eine Verbesserung ihrer Effizienz, auch im Hinblick auf die Behandlung von Korruptionsfällen auf hoher Ebene. Die Abteilung für Ermittlungen und strafrechtliche Maßnahmen ist zusammen mit ihren regionalen Abteilungen (DIAP) in erster Linie für die Ermittlung und Verfolgung von Korruption zuständig. Was die Ermittlung betrifft, so ist die DCIAP für die Behandlung von Fällen zuständig, die mehrere Regionen betreffen oder besonders komplex sind. Die DCIAP sorgt für die notwendige Koordinierung zwischen den verschiedenen Abteilungen . Die DCIAP wird von einem Direktor (einem stellvertretenden Generalstaatsanwalt) geleitet, der vom Generalstaatsanwalt, 3 Stellvertretern und 31 Staatsanwälten ernannt wird, und wird bei ihrer Arbeit von der Kriminalpolizei unterstützt, die über eine spezialisierte nationale Stelle gegen Korruption verfügt. Die Bemühungen um eine weitere Verbesserung der Erfolgsbilanz der Staatsanwaltschaft, auch im Hinblick auf die Behandlung von Korruptionsfällen auf hoher Ebene, wurden fortgesetzt . Gleichzeitig wird ein Großteil der korruptionsbezogenen Ermittlungen ohne Anklage abgeschlossen. Was die Verhängung von Strafen für Korruptionsdelikte anbelangt, wurden im Jahr 2017 nur 10 % der wegen Korruption Verurteilten zu einer Gefängnisstrafe verurteilt; 83 % erhielten Strafen auf Bewährung. Im Jahr 2018 wurden 12,3 % der Angeklagten zu einer Freiheitsstrafe verurteilt; 73,6 % erhielten Strafen auf Bewährung . Die Union der Staatsanwälte (Public Prosecutors Union) berief sich auf einen anhaltenden Mangel an Ressourcen in der spezialisierten Einheit der Kriminalpolizei zur Verfolgung illegaler Finanzströme sowie eine unzureichende Spezialisierung der Staatsanwälte auf Ermittlungen bei Wirtschafts- und Finanzstraftaten. Der DCIAP zufolge kann sich dies auf die Wirksamkeit der Strafverfolgung auswirken. Um dem Ausbildungs- und Spezialisierungsbedarf gerecht zu werden und die regionalen Abteilungen für strafrechtliche Maßnahmen und Ermittlungen in die Lage zu versetzen, komplexe Ermittlungen effizienter durchzuführen, sind einige organisatorische Maßnahmen und weitere Maßnahmen zum Aufbau von Kapazitäten vorgesehen.

Der Rat für die Korruptionsprävention (Conselho de Prevenção da Corrupção, CPC) ist die Behörde, die für die Ausarbeitung nationaler Maßnahmen zur Verhinderung von Korruption und damit zusammenhängenden Straftaten zuständig ist. Der CPC ist ein unabhängiges Gremium, das innerhalb des Rechnungshofs tätig ist und in dem der Präsident des Rechnungshofs den Vorsitz führt. Die Finanz- und Personalkapazitäten des CPC sind sehr begrenzt. Die CPC-Aktivitäten im Bereich der Korruptionsprävention konzentrieren sich hauptsächlich auf die Bereitstellung von Leitlinien für Korruptionsrisiken und die Durchführung von Sensibilisierungskampagnen in Schulen. Der Rat arbeitet auch mit verschiedenen Ministerien zusammen, um Korruptionspläne in Rechnungsprüfungen zu integrieren‚ und veröffentlicht Statistiken über die Bearbeitung von korruptionsbezogenen Beschwerden, auch in Bezug auf Anklageerhebungen und rechtskräftige Gerichtsentscheidungen .

Im Jahr 2019 wurden neue Vorschriften eingeführt, um die Transparenz und Integrität im öffentlichen Leben zu erhöhen. Als Reaktion auf mehrere in den Medien berichtete Kontroversen über familiäre Beziehungen auf höchster Regierungs- und Kabinettsebene sind im September 2019 neue Vorschriften für die politische Ernennung von Kabinettsberatern und Unterstützungspersonal, leitenden Beamten und Führungskräften des öffentlichen Sektors in Kraft getreten. Mit dem Gesetz werden strengere Vorschriften eingeführt, um Vetternwirtschaft und Interessenkonflikte zu verhindern. Anfang 2019 wurde ein umfassenderes Gesetzgebungsverfahren zur Verabschiedung verschiedener Antikorruptionsvorschriften abgeschlossen. Im Zuge des Verfahrens, das von einem im Jahr 2016 eingerichteten parlamentarischen Ad-hoc-Ausschuss zur Stärkung der Transparenz bei der Ausübung öffentlicher Funktionen geleitet wurde, fand eine Überarbeitung des Integritätsrahmens für Mitglieder des Parlaments und leitende Beamte statt, wobei insbesondere einige Aspekte des Systems der Offenlegung von Vermögenswerten und Interessen und der Vorschriften über Unvereinbarkeiten in den Mittelpunkt gerückt wurden. Das neue Gesetz sieht insbesondere die Schaffung der Transparenzstelle vor, einer neuen Stelle, die für die Überwachung und Überprüfung der Offenlegung von Vermögenswerten und Interessen von politischen Amtsträgern und hochrangigen ernannten Beamten zuständig und an das Verfassungsgericht angegliedert ist. Mit der Reform sollen Mängel im System zur Überprüfung der Vermögenswerte behoben werden, die auch Gegenstand mehrerer Empfehlungen der GRECO waren, insbesondere in Bezug auf die Parlamentsabgeordneten. Allerdings müssen ihr Umfang und ihre Wirksamkeit noch bewertet werden, da die Transparenzstelle noch nicht einsatzbereit ist.

Als Teil der Reformen von 2019 nahm das Parlament auch einen Verhaltenskodex für die Parlamentsabgeordneten an. Dies ist das erste Dokument dieser Art im Parlament . Im Kodex ist festgelegt, dass die Abgeordneten bei der Ausübung ihres Mandats die allgemeinen Verhaltensgrundsätze beachten sollten, nämlich Freiheit, Unabhängigkeit, Verfolgung des öffentlichen Interesses, Transparenz und politische Verantwortung. Das Abgeordnetenstatut des Parlaments wurde ebenfalls überarbeitet, um neue Vorschriften zu öffentlichem Interesse, Transparenz und politischer Verantwortung einzuführen. Das Abgeordnetenstatut des Parlaments wurde zudem überarbeitet, um neue Unvereinbarkeiten einzuführen. Im Allgemeinen können die Abgeordneten ihre Tätigkeit im Parlament nicht gleichzeitig mit anderen öffentlichen Funktionen, auch nicht der eines Beamten, wahrnehmen . Mit der jüngsten Änderung wurde der Anwendungsbereich hinsichtlich der Aufgaben, die als öffentliche Aufgaben angesehen werden können, erweitert, um Positionen in staatlichen Unternehmen, anderen dezentralen und/oder autonomen öffentlichen Einrichtungen, öffentlich-privaten Partnerschaften oder anderen Unternehmen, an denen der Staat Anteile hält, einzubeziehen . Der Parlamentarische Ausschuss für Transparenz und das Abgeordnetenstatut ist an die Stelle des früheren Ethikausschusses getreten, behält jedoch dessen Zuständigkeiten .

Es wurden neue Vorschriften eingeführt, um die Regelung des “Drehtüreffekts“ zu stärken, für Lobbyarbeit gibt es jedoch nach wie vor keine Regelung. Die eingeführten Änderungen richten sich an Mitglieder des Vorstands staatseigener Unternehmen, die innerhalb von drei Jahren nach dem Zeitpunkt der Veräußerung oder Konzession von Vermögenswerten, in die sie eingegriffen haben, keine Positionen in den erwerbenden oder konzessionären Unternehmen innehaben dürfen, sowie an Kabinettsmitglieder, für die eine Karenzzeit von drei Jahren eingeführt wurde, in der es verboten ist, in internationalen Organisationen, zu denen die Kabinettsmitglieder institutionelle Beziehungen in öffentlicher Funktion eingegangen sind, untergeordnete Aufgaben oder Beratungstätigkeiten zu übernehmen . Es scheint jedoch wenig überwacht zu werden, wie diese Beschränkungen umgesetzt werden. Was die Lobbyarbeit anbelangt, so scheiterten die Bemühungen um eine Gesetzesvorlage zur Regelung von Lobbytätigkeiten, nachdem der Präsident eine vom Parlament im Juni 2019 angenommene Gesetzesvorlage zur erneuten Prüfung zurückverwiesen hat. In der Zwischenzeit haben einige Parlamentsfraktionen neue Gesetzentwürfe vorgelegt. Da COVID-19-bezogenen Initiativen Priorität eingeräumt werden musste, hat sich deren Prüfung etwas verzögert.

Bezüglich des Schutzes von Hinweisgebern gibt es allgemeine Bestimmungen für Beamte. Die Bestimmungen sehen vor, dass Personen, die Verstöße melden, von denen sie bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben Kenntnis erhalten, in keiner Weise geschädigt werden können, auch nicht durch unfreiwillige Versetzung oder Entlassung. Disziplinarstrafen gegen Hinweisgeber gelten bis zum Beweis des Gegenteils als missbräuchlich, wenn sie bis zu einem Jahr nach der entsprechenden Anzeige verhängt werden. Hinweisgeber haben Anspruch auf Anonymität, bis die Anklageschrift vorliegt. Sie haben außerdem Anspruch auf Zeugenschutzmaßnahmen. Obwohl die Bestimmungen als solche in Kraft sind, betonten die Interessenträger, dass die Umsetzung in die Praxis verbessert werden muss.

III.Medienpluralismus

Meinungs- und Informationsfreiheit sowie Medienfreiheit und -pluralismus sind in der Verfassung verankert. In Portugal herrscht eine Kultur der Achtung der redaktionellen Freiheit von Journalisten.Die Medienaufsichtsbehörde überwacht die Tätigkeiten der Medienunternehmen.

Die Medienaufsichtsbehörde gilt als unabhängig und effizient. Die Regulierungsbehörde für Soziale Kommunikation (Entidade Reguladora para a Comunicaçao Social, ERC) ist ein unabhängiges, auf der Grundlage von Verfassung und Gesetzesrecht errichtetes Verwaltungsorgan . Das Regulierungsmandat der ERC erstreckt sich auf alle juristischen Personen, die Medientätigkeiten im Zuständigkeitsbereich des portugiesischen Staates ausüben, darunter Presseagenturen, Zeitungen, Radiosender und Fernsehanbieter. Die ERC nimmt die ihr durch die Verfassung übertragenen Aufgaben der Medienregulierung unabhängig von Weisungen politischer Instanzen wahr. Sie ist verpflichtet, das Parlament durch Monats- und Jahresberichte sowie den Jahresabschluss über ihre Beschlüsse und Tätigkeiten zu unterrichten. Die ERC umfasst den Regulierungsrat, das Exekutivdirektorium, den Beirat und den Rechnungsprüfer. Dem Regulierungsrat, der für die Festlegung und Durchführung der Regulierungstätigkeiten der ERC zuständig ist, gehören der Vorsitzende, der stellvertretende Vorsitzende und drei Mitglieder des Verwaltungsrats an. Vier der fünf Mitglieder des Regulierungsrates werden vom Parlament gewählt, das fünfte Mitglied wird von den vier zuvor gewählten Mitgliedern berufen. Vorsitzender und stellvertretender Vorsitzender werden aus den fünf Mitgliedern des Verwaltungsrats gewählt. Die fünf Mitglieder des Verwaltungsrats haben eine Amtszeit von fünf Jahren, die nicht verlängert werden kann, und bleiben bis zu ihrer wirksamen Ersetzung oder ihrem tatsächlichen Ausscheiden im Amt. In der Satzung der ERC sind die Bedingungen für das Ausscheiden der Mitglieder und die Entlassung des Regulierungsrates festgelegt. Diese Bestimmungen gewährleisten die Unabhängigkeit der Regulierungsbehörde im Einklang mit den Zielen der überarbeiteten Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste (AVMD-Richtlinie) . Im Medienpluralismus-Monitor 2020 zu Portugal (MPM 2020) wird die Unabhängigkeit der Regulierungsbehörde als sehr gering gefährdet eingestuft.

Portugal verfügt über einen umfassenden Rahmen zur Gewährleistung transparenter Eigentumsverhältnisse im Medienbereich. Die Verpflichtung zur Offenlegung der Eigentumsverhältnisse im Medienbereich und der Medienfinanzierung ist in der Verfassung enthalten, und die diesbezügliche Überwachung fällt in die Zuständigkeit der ERC. Das Gesetz Nr. 78/2015 vom 29. Juli 2015 regelt die Transparenz der Eigentumsverhältnisse, der Verwaltung und der Finanzierung von Einrichtungen, die Medientätigkeiten ausüben. Im MPM 2020 wurde die Transparenz der Eigentumsverhältnisse im Medienbereich in Portugal als gering gefährdet eingestuft .

Es gibt Vorschriften zur Regelung der Transparenz staatlicher Werbung. Bestimmungen über die Transparenz staatlicher Werbekampagnen sind gesetzlich verankert. Die Werbekampagnen müssen auch den Vorschriften für die Vergabe öffentlicher Aufträge entsprechen, nach denen Auftragnehmer dazu verpflichtet sind‚ die Durchführung der Verträge zu überwachen, insbesondere im Hinblick auf etwaige Unterverträge und den Erwerb von Werbeflächen. Das Gesetz Nr. 95/2015 enthält auch Maßnahmen für staatliche Werbung in der Regionalpresse und im lokalen und regionalen Radio. Darüber hinaus sieht das Gesetz eine Verteilung von Werbekampagnen zwischen Presse, Radio, Fernsehen und digitalen Medien vor. Die Überwachung der Einhaltung wird der ERC übertragen, die über ein eigenes Webportal verfügt, auf dem alle öffentlichen Werbekampagnen gestartet werden. Mit Auffälligkeiten oder Abweichungen vom Gesetz ist der Rechnungshof zu befassen. Während im MPM 2020 keine Hinweise auf intransparente Regeln oder Situationen in Bezug auf die Verbreitung staatlicher Werbung in Portugal für den Zeitraum 2018–2019 festgestellt wurden, meldeten Journalistenverbände Bedenken hinsichtlich der Kriterien für die Zuweisung eines Medienförderpakets im Jahr 2020 an. Den portugiesischen Behörden zufolge wurden diese Kriterien für die Auswahl der Medien und der Beträge im Dialog mit den Vertretern des Mediensektors festgelegt und binden den Staat an den Kauf von Zeit/Flächen für institutionelle Werbung in den Medien für die jeweilige Gruppe entsprechend den vereinbarten Beträgen.

Es wurden Vorkehrungen getroffen, um die Unabhängigkeit der Medien zu gewährleisten und die Ausübung journalistischer Berufe vor der Einflussnahme staatlicher Stellen zu schützen. Insbesondere verbietet die Verfassung jegliche politische oder wirtschaftliche Einflussnahme und jede Form der Zensur. Die Unabhängigkeit von Journalisten wurde auch in dem mit dem Gesetz Nr. 1/99 vom 13. Januar 1999 angenommenen Journalistenstatut verankert. Im MPM 2020 wurde das Risiko einer politischen Einflussnahme auf die Medien als gering eingestuft .

Zwar sind grundlegende Schutzstandards für Journalisten gut etabliert, doch wird Verleumdung mit Freiheitsstrafe geahndet. Portugals Rahmen für den Schutz von Journalisten ist umfassend und gut etabliert. Nach der Verfassung unterliegen Straftaten, die gegen Journalisten in Ausübung ihres Berufs begangen werden, der Zuständigkeit der Gerichte und der unabhängigen Medienaufsichtsbehörde. Dementsprechend hat die ERC auch die Aufgabe, die Pressefreiheit zu gewährleisten. In Bezug auf die grundlegenden Schutzstandards werden die Risiken im MPM 2020 als gering eingeschätzt . Beleidigung und Verleumdung werden jedoch mit Freiheitsstrafe geahndet, obwohl der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in seinen Urteilen auf Verstöße gegen das Recht auf freie Meinungsäußerung hingewiesen hat. Seit der Einrichtung der Plattform des Europarates für den Schutz des Journalismus und für die Förderung der Sicherheit von Journalisten im Jahr 2015 wurden keine Warnmeldungen zu Portugal veröffentlicht.

Der Zugang zu Informationen und Dokumenten, die sich im Besitz von Behörden befinden, wird durch spezielle Rechtsvorschriften gewährleistet. Mit diesen Rechtsvorschriften soll die Ausübung journalistischer Aufgaben erleichtert werden. Während die Verfassung das Recht von Journalisten auf Zugang zu Informationsquellen garantiert ‚ regeln die allgemeinen Vorschriften den Zugang zu Verwaltungsdokumenten und Verwaltungsinformationen. Bei Missachtung des Rechts auf Zugang zu Verwaltungsdokumenten kann bei den Verwaltungs- und Finanzgerichten Beschwerde eingelegt werden. Eine Beschwerde kann auch bei der unabhängigen Verwaltungskommission für den Zugang zu Verwaltungsdokumenten eingereicht werden; die Stellungnahmen zu Beschwerden sind jedoch für öffentliche Einrichtungen nicht bindend.