INHALTSVERZEICHNIS

1........... Einleitung........................................................................................................................ 2

2........... Die Verwirklichung der Barcelona-Ziele - Ein Erfordernis................................................ 3

3........... Aktuelle Lage................................................................................................................. 4

4........... Weiterhin uneinheitliche Qualität in Europa..................................................................... 12

5........... Die Verwirklichung der Barcelona-Ziele – Ein im Rahmen der Strategie Europa 2020 bekräftigtes Engagement.................................................................................................................................... 15

1. Einleitung

Die Bereitstellung erschwinglicher und qualitativ hochwertiger Betreuungseinrichtungen für Kinder zwischen 0 Jahren und dem Schulpflichtalter[1] gehört zu den vorrangigen Zielen der Europäischen Union. Dies umfasst neben Kinderkrippen und sonstigen Kindertagesstätten auch die familiäre Kinderbetreuung, die Betreuung durch zugelassene Tagesmütter, die vorschulische oder vergleichbare Erziehung und Bildung, die Pflichtschulerziehung und -bildung sowie die Hortbetreuung.

Auf seiner Tagung in Barcelona im Jahr 2002 legte der Europäische Rat folgende Ziele für diesen Bereich fest: „ (…) Die Mitgliedstaaten sollten Hemmnisse beseitigen, die Frauen von einer Beteiligung am Erwerbsleben abhalten, und bestrebt sein, nach Maßgabe der Nachfrage nach Kinderbetreuungseinrichtungen und im Einklang mit den einzelstaatlichen Vorgaben für das Versorgungsangebot bis 2010 für mindestens 90 % der Kinder zwischen drei Jahren und dem Schulpflichtalter und für mindestens 33 % der Kinder unter drei Jahren Betreuungsplätze zur Verfügung zu stellen[2].“

Später wurden die „Barcelona-Ziele“ in den Mittelpunkt der Lissabonner Strategie und der darauffolgenden Strategie Europa 2020 gestellt[3], denn die Fähigkeit der Mitgliedstaaten, die Erwerbsquoten spürbar und anhaltend zu erhöhen, hängt unter anderem von den Möglichkeiten ab, die Männer und Frauen haben, Berufs- und Privatleben miteinander in Einklang zu bringen. Vor diesem Hintergrund ist die Bereitstellung hochwertiger Kinderbetreuungseinrichtungen besonders wichtig, da diese zusammen mit flexiblen Formen der Arbeitsorganisation und angemessenen Systemen für die Inanspruchnahme von Urlaub aus familiären Gründen die Grundlage für die auf europäischer Ebene geförderte Vereinbarkeit von Familie und Beruf bilden. Gleichzeitig stellen sie eine grundlegende Investition in die Entwicklung der Kinder und in die Bekämpfung des Schulabbruchs und des Kreislaufs der Benachteiligung dar[4].

Ungeachtet erster Erfolge seit 2002 und trotz der Verpflichtungen, die die Mitgliedstaaten in zwei aufeinanderfolgenden Europäischen Pakten für die Gleichstellung der Geschlechter[5] eingegangen sind, waren die für das Kinderbetreuungsangebot gesetzten Ziele im Jahr 2010 in der EU noch immer nicht erreicht, und die Lage scheint sich 2011 in einigen Mitgliedstaaten sogar noch verschlechtert zu haben.

Die Debatte über diese Herausforderung und deren Gründe muss daher offenkundig wieder in Gang gesetzt werden, und es müssen gleichzeitig Lösungen und politische Leitlinien zum Erreichen dieser Ziele vorgeschlagen werden. Das dritte Europäische Semester bietet eine politische Gelegenheit, noch einmal nachdrücklich auf die Bedeutung von Kinderbetreuungseinrichtungen und deren Beitrag zu den Zielen der Europäischen Union hinzuweisen.

Vor diesem Hintergrund und gemäß der Ankündigung in der Strategie für die Gleichstellung von Frauen und Männern 2010-2015[6] gibt der vorliegende Bericht einen Überblick über den Stand der Umsetzung der Barcelona-Ziele in den Mitgliedstaaten und untersucht die Hemmnisse und Herausforderungen, vor denen die Mitgliedstaaten im Bereich des Ausbaus von Kinderbetreuungseinrichtungen stehen. Im Bericht wird sowohl die Notwendigkeit unterstrichen, diese Ziele noch einmal zu bekräftigen, als auch an die Verpflichtung erinnert, die die Europäische Kommission zur Unterstützung der Mitgliedstaaten eingegangen ist. Der Bericht stellt zusammen mit den jüngsten und ergänzenden Initiativen der Kommission, wie dem Vorschlag für eine Richtlinie zur Gewährleistung einer ausgewogeneren Vertretung von Frauen und Männern in Führungsgremien[7] einen realen Beitrag der Kommission zum Erreichen der Ziele der Strategie Europa 2020 und zur Förderung der Gleichstellung von Frauen und Männern dar.

2. Die Verwirklichung der Barcelona-Ziele - Ein Erfordernis

… für die Umsetzung der Ziele der Strategie Europa 2020

Das Ziel einer Beschäftigungsquote von 75 % bis zum Jahr 2020 ist ohne einen Beitrag der Frauen nicht umsetzbar[8]. Zur Förderung der Beschäftigung von Frauen sind Vereinbarkeitsmaßnahmen daher unerlässlich.

Die Verfügbarkeit von Kinderbetreuungseinrichtungen erweist sich als der wichtigste Faktor für die Beteiligung von Frauen am Erwerbsleben, während die Erhöhung der öffentlichen Ausgaben für diese Einrichtungen zu einem Anstieg der Vollzeitbeschäftigung von Frauen führt[9].

Die Verbesserung des Zugangs von Frauen zum Arbeitsmarkt ist gleichbedeutend mit der Verbesserung und Diversifizierung des Fachkräfteangebots und bietet den Unternehmen die Möglichkeit, sich personell möglichst gut auszustatten und ihre Wettbewerbsfähigkeit zu erhöhen, während gleichzeitig dafür gesorgt wird, dass sich staatliche Investitionen in die Bildung auszahlen.

Maßnahmen zur Vereinbarkeit von Berufs- und Familienleben im Allgemeinen und das Angebot an Kinderbetreuungseinrichtungen im Besonderen verhelfen Frauen und Männern zu wirtschaftlicher Unabhängigkeit und tragen so zur Verwirklichung eines anderen wesentlichen Ziels der Strategie Europa 2020 bei, nämlich mindestens 20 Millionen gefährdete Menschen vor Armut und sozialer Ausgrenzung zu schützen. Die höhere Teilhabe von Eltern und insbesondere von Frauen an der Beschäftigung verringert das Armutsrisiko während des gesamten Lebens, ermöglicht die soziale Eingliederung aller Haushaltsmitglieder und verbessert die Zukunftschancen der Kinder[10]. Dies gilt besonders für gefährdete gesellschaftliche Gruppen (Alleinerziehende, Roma, Migranten).

Investitionen in qualitativ hochwertige Kinderbetreuungseinrichtungen sind gleichbedeutend mit Investitionen in die Entwicklung des Humankapitals von morgen, wird doch jedem Kind ein besserer Start ins Leben ermöglicht und das Fundament für erfolgreiches Lernen, soziale Integration, persönliche Entwicklung und spätere Beschäftigungsfähigkeit gelegt[11]. Es handelt sich also um eine soziale Investition mit großem Potenzial.

Die Bereitstellung hochwertiger Vorschulerziehung und der allgemeine Zugang dazu gelten als eine der Präventivmaßnahmen gegen Schulabbruch[12], wie dies der Rat der Europäischen Union ebenfalls bestätigt hatte[13].

…für die Verwirklichung der angestrebten Gleichstellung von Frauen und Männern

Die Beteiligung von Frauen am Erwerbsleben steht mit der Aufteilung der familiären Verpflichtungen zwischen den Geschlechtern in Verbindung. Es sind noch immer die Frauen, die die Art ihrer Berufstätigkeit ändern, sobald Kinder da sind, indem sie in Elternzeit gehen, halbtags arbeiten oder sich ganz vom Arbeitsmarkt zurückziehen, was wiederum Auswirkungen auf das Einkommen und die Rentenansprüche hat. Die geschlechtsspezifischen Lohnunterschiede in der Europäischen Union sind weiterhin unerträglich hoch (durchschnittlich 16,2 % pro Stunde[14]), wobei die Spanne in den Ländern mit einem geringen Kinderbetreuungsangebot am größten ist[15]. Fehlende politische Maßnahmen zur Unterstützung der Vereinbarkeit von Beruf und Familie im Allgemeinen und der Mangel an Betreuungsplätzen im Besonderen gehören zu den Haupthemmnissen für die wirtschaftliche Unabhängigkeit von Frauen und für ihren Aufstieg in Führungspositionen[16].

… für die Bewältigung der demografischen Herausforderung

Nicht zuletzt erleichtert die Verfügbarkeit von Betreuungseinrichtungen auch die Familiengründung, was angesichts des Bevölkerungsrückgangs in Europa wichtig ist. Tatsächlich ist in den Mitgliedstaaten, die zurzeit die höchste Fruchtbarkeitsrate aufweisen, die Vereinbarkeit von Berufs- und Privatleben relativ einfach, und auch die Frauenbeschäftigungsquote ist hoch.

3. Aktuelle Lage

Eine erste Bestandsaufnahme[17] im Jahr 2008 ergab, dass der Bedarf an formellen Betreuungseinrichtungen insbesondere für Kinder unter drei Jahren noch lange nicht gedeckt war. Ferner ging daraus hervor, welch hohe Kosten den Eltern durch die Betreuung entstehen und dass die Öffnungszeiten der Einrichtungen kaum mit einer Vollzeit-Erwerbstätigkeit vereinbar sind. Fünf Jahre später bleibt trotz einer deutlichen Verbesserung noch viel zu tun.

Beträchtlicher Handlungsbedarf bei der Bereitstellung von Betreuungsplätzen für Kinder unter drei Jahren

Europäischen Daten[18] zufolge hatten im Jahr 2010 nur zehn Mitgliedstaaten (DK, SE, NL, FR, ES, PT, SI, BE, LU und UK) das Ziel von Barcelona in Bezug auf Kinder unter drei Jahren erreicht. 15 Mitgliedstaaten lagen unterhalb von 25 % (Abbildung 2). Besonders gering war das Betreuungsangebot in Polen, der Tschechischen Republik und der Slowakei, wo die Betreuungsquote unter 5 % lag. In den meisten Ländern besteht zudem ein erheblicher Unterschied zwischen städtischen und eher ländlichen Gebieten und/oder zwischen Regionen (z. B. in Deutschland und Italien).

Zwischen 2006 und 2010 ist die Betreuungsquote von Kindern unter drei Jahren leicht angestiegen …

… und zwar von 26 % auf 29 % im EU-Durchschnitt[19]. In einigen Mitgliedstaaten lassen sich gleichwohl bemerkenswerte Entwicklungen feststellen, so insbesondere in Frankreich, wo die Betreuungsquote von 31 % im Jahr 2006 auf 43 % im Jahr 2010 gestiegen ist. Es ist davon auszugehen, dass sich dieser Trend aufgrund eines weitreichenden Plans zum Ausbau des Angebots fortsetzen wird, in dessen Rahmen im Zeitraum 2009-2012 200 000 neue Betreuungsplätze geschaffen werden sollen. Eine nennenswerte Entwicklung vollzog sich auch in Slowenien (+8 Prozentpunkte), die wahrscheinlich auf die Änderung des Gesetzes über Kindergartenplätze im Jahr 2008 zurückzuführen ist, mit der die Übernahme der Betreuungskosten ab dem zweiten Kind durch den Staat eingeführt wurde.

Im diversifizierten und dezentralisierten französischen System sind individuelle und kollektive Betreuungsmodelle für Kinder im Alter von 0 bis 3 Jahren gekoppelt. Die Mehrzahl der Plätze wird von Tagesmüttern / Tagesvätern angeboten. Berufstätige Eltern von ca. einem Drittel der Kinder unter drei Jahren entscheiden sich für diese 1991 geschaffene Betreuungsform und erhalten dafür einen monatlichen Zuschuss, dessen Höhe vom Status und von der Vergütung der Tagesmutter/des Tagesvaters, vom Alter des Kindes und dem Haushaltseinkommen abhängig ist. Der Beruf der Tagesmutter/des Tagesvaters hat sich im Laufe der Zeit erheblich gewandelt. Die gesetzlich vorgeschriebene Zahl der Ausbildungsstunden wurde verdoppelt und inzwischen ist auch ein Arbeitsvertrag mit den Eltern abzuschließen. Regelmäßig werden Hygiene- und Sicherheitskontrollen durchgeführt. Allerdings bestehen Probleme, die noch zu bewältigen sind. So genießt der Beruf nur wenig Ansehen und ärmere Familien greifen auf diese Betreuungsform nur zögerlich zurück. Darüber hinaus werden viele Tagesmütter/Tagesväter in den kommenden Jahren in den Ruhestand treten. || Anzahl der Plätze im Jahr 2010

Kollektive und familiäre Betreuung || Kollektive Kinderkrippen || 86 767

davon Betriebskinderkrippen || 8 315

Kindertagesstätten || 30 484

Kindergärten || 8 030

Mischangebote (modulare Betreuung) || 177 984

Familiäre Betreuung || 59 060

Tagesmütter/Tagesväter || 855 400*

*Anzahl der theoretisch vorhandenen Plätze – Quelle: DREES 2012

Die staatlichen französischen Stellen ermuntern seit einigen Jahren private Unternehmen, Krippenplätze für das Personal zu finanzieren. Diese so genannten Betriebskinderkrippen werden von privaten und öffentlichen Unternehmen oder von Krankenhäusern zur Betreuung der Kinder ihrer Beschäftigten eingerichtet.

Die Inanspruchnahme von Betreuungseinrichtungen steigt mit dem Alter der Kinder

Bei Kindern zwischen drei Jahren und dem Schulpflichtalter[20] haben elf Mitgliedstaaten (BE, ES, FR, SE, DE, EE, NL, SI, IE, DK und UK) das Ziel von 90 % im Jahr 2010 erreicht, wobei die Betreuungsstundenzahl unberücksichtigt blieb. 2011 erreichte auch Italien das Ziel, während die Betreuungsquote in den Niederlanden, Spanien und Irland erheblich zurückging und unter den Zielwert von 90 % fiel. In 13 Mitgliedstaaten lag der Anteil unter 80 %, so dass dort noch erhebliche Anstrengungen vonnöten sind. In Polen und Kroatien werden keine 50 % erreicht (Abbildung 3).

Die Betreuungsquote bei Kindern zwischen drei Jahren und dem Schulpflichtalter ist annähernd stabil geblieben …

… und nur leicht von 84 % im Jahr 2006 auf 86 % im Jahr 2010 in der EU gestiegen[21]. Dieser im Durchschnitt sehr geringe Zuwachs verschleiert größere Veränderungen in den Ländern, in denen ein Maßnahmenmix umgesetzt wurde. So wurden in Luxemburg (+22 Prozentpunkte) im Jahr 2005 hortähnliche offene Tagesstrukturen („maisons relais“) geschaffen und im Jahr 2009 das Schulsystem umgestaltet (das weiterhin fakultative Vorschuljahr für 3‑Jährige wurde in den ersten Zyklus der Grundschule integriert) und Gutscheine für Kinderbetreuung (chèques-service accueil – CSA) eingeführt. In Österreich (+13 Prozentpunkte) stellte die Bundesregierung Fördermittel für den Krippenausbau zur Verfügung (24 500 neue Plätze für Kinder zwischen 0 und 6 Jahren im Zeitraum 2008-2010). Auch die im Jahr 2009 eingeführte Übernahme der Betreuungskosten für 20 Stunden in der Woche wirkte sich positiv auf die Betreuungsquote aus. In einigen Ländern war die Betreuungsquote zwischen 2010 und 2011 rückläufig, darunter insbesondere in Rumänien (-25 Prozentpunkte), Spanien (‑9 Prozentpunkte), Zypern (-8 Prozentpunkte) und Irland (-8 Prozentpunkte).

In Luxemburg wurde das System der Gutscheine für Kinderbetreuung (CSA) am 1. März 2009 vom Ministerium für Familie und Integration in Zusammenarbeit mit den Gemeinden eingeführt. Damit verbunden ist ein Anspruch auf drei Stunden kostenloser Bildungsbetreuung pro Woche. Für die nachfolgenden 21 Stunden zahlen die Eltern einen stark ermäßigten Preis von höchstens 3 EUR pro Stunde. Der Berechnung dieses Tarifs werden das Haushaltseinkommen und die Stellung des Kindes in der Geschwisterfolge zugrunde gelegt. Das System wurde insbesondere zugunsten armutsgefährdeter und am Rande der Gesellschaft lebender Kinder eingeführt. Für diese Kinder bietet das System zusätzliche Förderung in den Schulwochen und während der Ferien.

Im Januar 2011 waren 69,27 % der Kinder im Alter zwischen 0-12 Jahren von diesem System erfasst[22]. Diese Maßnahme geht mit einem kontinuierlichen Anstieg der Zahl der Kindergartenplätze einher, einschließlich der Hortbetreuungsplätze für Kinder bis zum Alter von 12 Jahren.

Bestandsaufnahme der Lage in den Mitgliedstaaten im Hinblick auf die Barcelona-Ziele von 2011

· Sechs Mitgliedstaaten haben die beiden Ziele erreicht: Schweden, Belgien, Frankreich, Slowenien, Dänemark und das Vereinigte Königreich.

· Eine zweite Gruppe von sieben Mitgliedstaaten hat eines der beiden Ziele erreicht. Es handelt sich um Portugal, Spanien, die Niederlande und Luxemburg bei der ersten Altersgruppe von Kindern und um Deutschland, Italien und Spanien bei den älteren Kindern.

· Drei Mitgliedstaaten verfehlten eines der Ziele nur knapp: Finnland meldete eine Betreuungsquote von über 25 % für die erste Altersgruppe, Irland und Österreich erreichten eine Betreuungsquote von über 80 % in der zweiten Altersgruppe.

· In elf Mitgliedstaaten sind noch große Anstrengungen erforderlich, so insbesondere in Polen, Bulgarien, Griechenland, Rumänien, der Slowakei, der Tschechischen Republik und in Kroatien.

Legende: Abb. oben rechts: Les deux obejctifs sont atteints – Beide Ziele erreicht

Der Besuch von Betreuungseinrichtungen erfolgt fast ausschließlich halbtags …

… in einigen der Länder, die das Ziel erreicht haben. Die Öffnungszeiten der Betreuungseinrichtungen sind von Land zu Land sehr unterschiedlich. In mehreren Ländern werden die Einrichtungen nur halbtags und nicht eine komplette Arbeitswoche lang besucht. So erfolgt die Betreuung von Kindern im Vereinigten Königreich, in den Niederlanden und in Irland unabhängig von der Altersgruppe im Wesentlichen halbtags. Anzumerken ist, dass die Betreuungszeit in einigen Fällen deutlich unter 30 Stunden pro Woche liegt. Im Vereinigten Königreich beispielsweise ist eine große Zahl von Betreuungsplätzen für die kleinsten Kinder für weniger als 20 Stunden ausgelegt. Es stellt sich die Frage, ob der halbtägliche Besuch der Einrichtungen bewusst gewählt wird oder dem Mangel geschuldet ist. In diesem Fall könnte der Mangel an Vollzeitbetreuungsplätzen ein Hemmnis für die Vollzeitbeschäftigung insbesondere alleinerziehender Mütter sein.

Es gibt alternative Strategien für die Betreuung von Kleinkindern

Daher ist die Ursache für die relativ niedrige Betreuungsquote in einigen Ländern nicht unbedingt im Mangel an Betreuungseinrichtungen zu suchen. So kann sich beispielsweise der Anspruch auf Urlaub aus familiären Gründen auf den Betreuungsbedarf bei den jüngsten Kindern auswirken. In den nordischen Ländern sowie in Slowenien werden die Kinder im ersten Lebensjahr häufig von ihren Eltern betreut. Danach haben sie Anspruch auf eine Betreuung in einer Einrichtung. In anderen Ländern besteht ein längerer Anspruch auf Urlaub, der in Verbindung mit einem Mangel an Betreuungsplätzen Frauen allerdings von der Beteiligung am Erwerbsleben abhalten könnte. Somit zeigt sich, dass neben der Bereitstellung von Betreuungsplätzen im Anschluss an den Elternurlaub auch Möglichkeiten für die Väter geschaffen werden müssen, Urlaub aus familiären Gründen zu nehmen.

Auf Formen der informellen Betreuung[23] (die überwiegend von den Großeltern erbracht wird) wird für beide Altersgruppen zurückgegriffen, doch da sie in den meisten Fällen nur halbtags erfolgt, reicht sie allein nicht aus, um Eltern eine Vollzeitbeschäftigung zu ermöglichen. Zudem könnte der Trend in Richtung einer längeren Lebensarbeitszeit die Möglichkeit der Inanspruchnahme der Großeltern erschweren.

In den meisten Ländern hängt die Akzeptanz der Fremdbetreuung vom Alter des Kindes ab

Für „ältere Kinder“ werden Kinderkrippen und andere formelle Betreuungsformen allgemein als positiv angesehen, während sie für sehr kleine Kinder weniger positiv eingeschätzt werden, und dies ungeachtet der Tatsache, dass die Vorteile qualitativ hochwertiger Betreuungseinrichtungen für die Entwicklung der Kinder (und insbesondere der Kinder aus einem benachteiligten Umfeld) umfassend nachgewiesen worden sind[24]. Aus Abbildung 6 geht ein gewisser Zusammenhang zwischen dem Grad der allgemeinen Akzeptanz der Vollzeitberufstätigkeit von Frauen mit kleinen Kindern einerseits und dem Anteil der in Betreuungseinrichtungen betreuten Kinder unter drei Jahren sowie der Beschäftigungsquote von Müttern andererseits hervor: In DK, FI, SE und SI sind sowohl eine breite Akzeptanz als auch eine hohe Betreuungsquote und hohe Beschäftigungsquoten der Frauen zu verzeichnen. Abbildung 6 veranschaulicht zudem, dass in den Niederlanden, Österreich und Estland der Grad der Missbilligung über 50 % liegt. Und schließlich muss selbst in Ländern, in denen die Vollzeitberufstätigkeit junger Mütter allgemein akzeptiert wird, wie in Polen und Zypern, das Betreuungsangebot noch verbessert werden, damit die Mütter ihre Arbeitsbereitschaft auf dem Arbeitsmarkt verwirklichen können.

Die Kosten bleiben für viele Eltern ein Hemmnis

Formelle Betreuungseinrichtungen für Kleinkinder bieten Eltern nur dann die Möglichkeit zur Aufnahme einer Beschäftigung und/oder zum Verbleib auf dem Arbeitsmarkt, wenn sie erschwinglich sind. So verweisen 53 % der Mütter, die angeben, aus Gründen, die mit dem formellen Betreuungsangebot zusammenhängen, nicht berufstätig zu sein oder eine Teilzeittätigkeit auszuüben[25], auf die Betreuungskosten als Hemmnis. In Irland, den Niederlanden, in Rumänien und im Vereinigten Königreich liegt diese Zahl bei über 70 %.

Die Regierungen der meisten Mitgliedstaaten fördern die formelle Betreuung (in Form von Direktzuschüssen, Elterngeld unter der Voraussetzung des Einkommensbezugs, Steuerermäßigungen, Gutscheinen für außerschulische Kinderbetreuung). Abbildung 7 zeigt, dass die von den Familien zu tragenden Kosten weiterhin hoch sind, und dies insbesondere im Vereinigten Königreich und in Irland, wo sie 41 % des Nettohaushaltseinkommens von Familien ausmachen, in denen beide Elternteile arbeiten. Zudem müssen die Kosten für diese Einrichtungen in Verbindung mit den übrigen sozial- und steuerpolitischen Maßnahmen betrachtet werden, die ebenfalls Einfluss auf das Familieneinkommen haben, denn selbst wenn Betreuungsplätze stark subventioniert werden, lohnt sich Berufstätigkeit für die Eltern und insbesondere den zweiten Verdiener kaum, wenn der Faktor Arbeit einer hohen Besteuerung unterliegt.

Die Betreuungskosten belasten einkommensstarke und einkommensschwache Haushalte nicht in gleichem Umfang …

… und das Ausmaß der Unterschiede ist enorm. In Frankreich beispielsweise nutzen 64 % der Haushalte des oberen Einkommensquintils die Betreuungseinrichtungen gegenüber nur 15 % der Haushalte des unteren Einkommensquintils. Ähnlich ist die Lage in anderen Ländern mit hoher Betreuungsquote wie Belgien, Finnland und Irland, aber auch in Ländern mit niedrigerer Quote. Hingegen ist in Dänemark die Betreuungsquote bei den Haushalten des unteren Einkommensquintils sehr hoch, während in Schweden, Slowenien und Deutschland die Betreuungsangebote von allen Haushalten gleichermaßen genutzt werden[26]. Die Barcelona-Ziele werden sich nur erreichen lassen, wenn die Betreuungseinrichtungen für alle sozialen Gruppen zugänglich und nicht zuletzt finanziell erschwinglich sind.

Vorrangkriterien können ein Hemmnis darstellen …

…, und dies bei einem Mangel an Betreuungsplätzen speziell für nicht arbeitende oder arbeitslose Elternteile, denn wenn Plätze bevorzugt an Eltern vergeben werden, die einer Arbeit nachgehen, und insbesondere an Doppelverdienerhaushalte, wird damit die Wiederaufnahme einer Beschäftigung durch den zweiten Verdiener verhindert.

In Belgien (Flandern) übersteigt der Bedarf an Betreuungsplätzen das Angebot. Von der Flämischen Gemeinschaft wurden strukturelle Maßnahmen getroffen, um die Verfügbarkeit von Betreuungseinrichtungen zu erhöhen. So ist zum einen ein System der einkommensabhängigen finanziellen Beteiligung der Eltern (PFP) an der (nicht) subventionierten kollektiven und familiären Betreuung eingeführt worden, wie es bereits im Bereich der subventionierten Betreuung besteht. Zum anderen wurde ein offizielles Prioritätssystem in den Betreuungseinrichtungen eingeführt, die unter das PFP-System fallen: 20 % der Plätze müssen Alleinerziehenden und Familien mit geringem Einkommen vorbehalten sein (die entweder arbeitslos sind oder sich in einer beruflichen Eingliederungsmaßnahme befinden usw.)

4. Weiterhin uneinheitliche Qualität in Europa

Die Qualität bleibt für die Eltern das Hauptentscheidungskriterium …

… auch wenn sie nicht der entscheidende Faktor ist, der Eltern davon abhält, formelle Betreuungseinrichtungen für Kleinkinder in Anspruch zu nehmen. Vor der Qualität, die von durchschnittlich 27 % der Europäer als Problem genannt wird, rangieren nämlich noch die Kosten (59 %), die Verfügbarkeit (58 %) und die Erreichbarkeit, d. h. Entfernung oder Öffnungszeiten (41 %)[27].

Die Messung der Qualität: ein weites Feld für Studien

Es laufen zahlreiche Arbeiten, die sich mit der Qualität im Bereich der frühkindlichen Betreuung, Bildung und Erziehung (FBBE) in der EU befassen.

In ihrer Mitteilung über die FBBE[28] bekräftigte die Europäische Kommission die Notwendigkeit, das allgemeine Angebot und den Zugang dazu weiter zu verbessern. Sie ging auf die Schlüsselbereiche in Bezug auf die Qualität ein, so die Lehrpläne, das Personal, die Verwaltung und die Finanzierung, bei denen durch die politische Zusammenarbeit auf europäischer Ebene eine Verbesserung der Zugänglichkeit und Qualität der Betreuungssysteme erreicht werden könnte. Auf Initiative der Bildungsminister[29] hat die Kommission kürzlich im Rahmen der offenen Methode der Koordinierung eine thematische Arbeitsgruppe gebildet, die einen europäischen Rahmen für die Qualität der FBBE entwerfen soll und der politische Entscheidungsträger, Vertreter von Hochschulen und Praktiker im Bereich der FBBE angehören.

Was die strukturellen Merkmale der Betreuungseinrichtungen anbelangt, so beträgt die Gruppengröße in der Altersgruppe 0 bis 3 Jahre im Durchschnitt 10 bis 14 Kinder und in der Gruppe 3 bis 6 Jahre 20 bis 25 Kinder[30], der Erzieher-Kind-Schlüssel liegt in den meisten Mitgliedstaaten bei etwa 1:15, wobei die Spanne bei der Vorschulerziehung von 1:6 in Estland bis 1:21,5 in Frankreich reicht[31].

Zu viele Unqualifizierte arbeiten in diesem Bereich

Das Bildungsniveau des Personals in den Einrichtungen der frühkindlichen Betreuung, Bildung und Erziehung ist in den einzelnen Ländern sehr unterschiedlich, und es werden oft zu geringe Anforderungen an die fachliche Kompetenz von Hilfskräften oder Assistenten gestellt (die 40 % bis 50 % des Personals ausmachen), obgleich die Forschung und internationale Grundsatzdokumente empfehlen, dass mindestens 60 % des Personals ein Ausbildungsniveau entsprechend dem Abitur und einer dreijährigen Hochschulausbildung haben[32]. Assistenten/‑innen, die sich meist um die Pflege der Kinder und den Kontakt zu den Eltern kümmern, brauchen keine oder nur eine geringe Qualifizierung und haben nur einen begrenzten Zugang zur Weiterbildung, während Erzieher/-innen, die mit den Kindern arbeiten und oftmals hoch qualifiziert sind, diese Möglichkeiten in Anspruch nehmen können[33].

Weiterhin schwierige Arbeitsbedingungen in den meisten Ländern

Die häufig hohe Fluktuation aufgrund von Teilzeitverträgen oder atypischen Beschäftigungsverhältnissen hat einen negativen Einfluss auf die Qualität der Betreuung. Es gibt zudem nur sehr begrenzte Aufstiegsmöglichkeiten und dem Sektor haftet nicht unbedingt das Image an, qualitativ hochwertige Arbeitsplätze zu bieten[34].

Im Betreuungsbereich arbeiten überwiegend weibliche Arbeitskräfte …

... während Männer nur 2 % bis 3 % der Beschäftigten ausmachen. Eine Ausnahme bildet Dänemark mit 8 %. Die Experten sind übereinstimmend der Auffassung, dass die Zahl der in diesem Bereich tätigen Männer auf 10 % steigen müsste, um Geschlechtsklischees zu überwinden[35].

Dänemark, wo die Einrichtungen der frühkindlichen Betreuung, Bildung und Erziehung in das Sozialschutzsystem integriert sind, spielt bei der Entwicklung von Kompetenzen der Beschäftigten in diesem Bereich (pædagoguddannelsen) eine Vorreiterrolle. Der allgemeine Ansatz[36] (der die Studenten für die Arbeit unter verschiedenen erzieherischen Bedingungen qualifiziert und ihnen damit eine größere berufliche Mobilität ermöglicht) und die Anerkennung der vorherigen Berufserfahrung haben dazu beigetragen, dass der Bereich der FBBE für Männer in Dänemark attraktiver ist als in den übrigen EU-Mitgliedstaaten.

Die direkte öffentliche Finanzierung der Einrichtungen ermöglicht eine wirksamere Steuerung …

… durch die Behörden, Größenvorteile, eine bessere Qualität auf nationaler Ebene, eine effizientere Ausbildung der Erzieher und einen gerechteren Zugang, als dies mit der Zahlung von Zuschüssen an die Eltern möglich ist[37].

Besonders hoch war im Jahr 2009 der prozentuale Anteil der öffentlichen Ausgaben für die frühkindliche Betreuung, Bildung und Erziehung am BIP in Dänemark, in Schweden, im Vereinigten Königreich und in Frankreich, wo er über dem von Experten empfohlenen Richtwert von 1 % lag[38]. Allerdings erfolgen diese Ausgaben in unterschiedlicher Form und wirken sich nicht in gleichem Maße auf den Ausbau und die Qualität der Betreuung aus.

Die integrierten Systeme sorgen offenbar für mehr Kohärenz …

… zwischen den Betreuungseinrichtungen und dem übrigen Bildungssystem, für mehr Mittel für Kinder unter drei Jahren und für eine bessere Ausbildung des Personals[39]. Am häufigsten vertreten in Europa ist das zweigliedrige Modell, bei dem die Betreuung der Kleinkinder (unter drei Jahren) und die Vorschulerziehung (bis zum Schulpflichtalter) getrennt voneinander erfolgen. Es gibt aber auch Länder, in denen die politische Entscheidung getroffen wurde, ein System zu entwickeln, bei dem die Kleinkindbetreuung in das Bildungssystem integriert ist – wie in Lettland, Slowenien, England, Schottland und Schweden – oder Teil des „pädagogischen Systems“ im weiteren Sinne, wie in Finnland. In nur wenigen Ländern bestehen diese beiden Modelle nebeneinander (Dänemark, Griechenland, Spanien, Zypern und Litauen). Die Eingliederung der Betreuungseinrichtungen in ein größeres System setzt eine einheitliche Struktur und einen gemeinsamen Ansatz in Bezug auf den Zugang, die Förderung, die Programme und das Personal voraus, was im Ergebnis finanziell günstiger ist[40]. Die Wechselwirkungen zwischen Betreuung sowie Bildung und Erziehung von Kindern sollten daher auch in einem zweigliedrigen System gefördert werden, um sämtliche (kognitive, soziale, emotionale und körperliche) Bedürfnisse befriedigen zu können[41].

Die Zuständigkeit für die Erarbeitung politischer Konzepte für die frühkindliche Betreuung, Bildung und Erziehung …

… ist in vielen Ländern zwischen der Zentralregierung und den Kommunen aufgeteilt. Positive Folgen der Dezentralisierung waren die Umsetzung der FBBE auf lokaler Ebene und damit eine stärkere Berücksichtigung der Erfordernisse vor Ort. Die Dezentralisierung birgt aber auch gewisse Risiken. So kann die Übertragung von Befugnissen und Zuständigkeiten zu einer Verschärfung der regionalen Unterschiede beim Zugang und bei der Qualität führen[42]. Im Bereich der FBBE sollten daher unter Einbindung aller Beteiligten, einschließlich der Familien, auf lokaler, regionaler und nationaler Ebene ein allgemeiner und stärker auf Integration ausgerichteter Ansatz verfolgt und zwischen den verschiedenen Politikbereichen wie Bildung, Kultur, Soziales, Beschäftigung, Gesundheit und Justiz eine enge und sektorübergreifende Zusammenarbeit praktiziert werden[43].

5. Die Verwirklichung der Barcelona-Ziele – Ein im Rahmen der Strategie Europa 2020 bekräftigtes Engagement

Mehr als zehn Jahre nach ihrer Annahme haben die meisten Mitgliedstaaten die Barcelona-Ziele noch nicht erreicht. Obendrein hat sich die Lage in mehreren Mitgliedstaaten sogar verschlechtert. Es muss noch viel getan werden, um ein zufriedenstellendes Versorgungsniveau vor allem für Kinder unter drei Jahren zu erreichen. Zudem stellen die Kosten für den Besuch der Betreuungseinrichtungen ebenso wie die Öffnungszeiten, die nicht immer mit den beruflichen Anforderungen vereinbar sind, weiterhin ein Hemmnis für die Eltern dar. Es muss auch künftig in eine qualitativ hochwertige, universelle und für alle zugängliche FBBE investiert werden. Dafür sind in erster Linie die Mitgliedstaaten zuständig, die von der Kommission in vielen verschiedenen Bereichen unterstützt werden.

Die Entwicklung kontrollierter Betreuungseinrichtungen im Rahmen des Europäischen Semesters

Die Förderung der Beschäftigungsmöglichkeiten und der Beteiligung von Zweitverdienern am Erwerbsleben durch angemessene Steueranreize sowie die Bereitstellung eines hochwertigen, bezahlbaren Betreuungsangebots für Kinder gehören zu den im Jahreswachstumsbericht[44] genannten Prioritäten. Neun Mitgliedstaaten (AT, CZ, DE, HU, IT, MT, PL, SK, UK) wurde im Jahr 2012 eine Empfehlung zur Beschäftigung von Frauen und zur Verfügbarkeit und Qualität von Betreuungseinrichtungen übermittelt. Davon hatten sieben Länder bereits 2011 eine Empfehlung erhalten, während an Malta und die Slowakei 2012 erstmalig eine Empfehlung erging.

Die Strukturfonds entfalten eine große Hebelwirkung

Im Zeitraum 2007-2013 wurden schätzungsweise 2,6 Mrd. EUR aus dem Europäischen Sozialfonds für Maßnahmen zur Förderung der Beschäftigung und dauerhaften Beteiligung von Frauen am Erwerbsleben und zur Verbesserung der Vereinbarkeit von Berufs- und Privatleben, einschließlich Maßnahmen zur Erleichterung des Zugangs zu Betreuungs- und Pflegeeinrichtungen für betreuungsbedürftige Personen, aufgewendet. Zudem wurden den Mitgliedstaaten im gleichen Zeitraum ca. 616 Mio. EUR aus dem Europäischen Fonds für regionale Entwicklung zur Finanzierung von Kinderbetreuungsinfrastrukturen zur Verfügung gestellt[45]. Fast alle Mitgliedstaaten haben in die Kinderbetreuung investiert. Allerdings unterscheiden sich die Gesamtausgaben der Mitgliedstaaten je nach den zur Verfügung gestellten Strukturfondsmitteln und dem aktuellen Stand des Betreuungsangebots erheblich.

Eine wichtige Rolle bei der Schaffung und beim Betrieb institutioneller Kinderbetreuungseinrichtungen im Rahmen des operationellen Programms Humankapital (HC PO) spielt der ESF in Polen.

Seit 2012 werden im Rahmen einer mit 46 Mio. EUR dotierten Maßnahme Projekte mit folgender Zielrichtung (zu 85 %) kofinanziert:

- Unterstützung der Schaffung und des Betriebs von Krippen und Kinderbetreuungsstätten („kluby dziecięce“) einschließlich Deckung der Betreuungskosten für Kinder unter drei Jahren, wenn mindestens ein Elternteil nach einer Unterbrechung wegen Entbindung oder Kindererziehung auf den Arbeitsmarkt zurückkehrt;

- Förderung der Betreuung durch eine Tagesmutter/einen Tagesvater.

Im Zuge der ersten Ausschreibung werden 171 Krippen und 23 Kinderbetreuungsstätten geschaffen sowie sieben Verträge über die Betreuung durch eine Tagesmutter/einen Tagesvater abgeschlossen werden können. Diese Maßnahme ist Teil einer umfassenden Rechtsreform und dient der Erweiterung der Art und des Umfangs des Betreuungsangebots (Programm „MALUCH“).

Mit einer ähnlichen Maßnahme werden Projekte für die Vorschulerziehung von Kindern im Alter zwischen drei und fünf Jahren im Umfang von 369 Mio. EUR kofinanziert.

Die Kommission setzt die Zusammenarbeit mit den Sozialpartnern fort …

…, die neben den staatlichen Stellen eine Schlüsselrolle bei der Vereinbarkeit von Beruf und Familie spielen.

Die Kommission wird zudem die Zusammenarbeit zwischen ihren Dienststellen verbessern …

…, die für die mit der FBBE in Verbindung stehenden einschlägigen Politikbereiche (wie Justiz, Grundrechte und Unionsbürgerschaft, Bildung und Kultur, Beschäftigung, Sozialpolitik und Gesundheit) zuständig sind.

Die Kommission wird die Umsetzung der Barcelona-Ziele vorantreiben …

…, indem sie die Mitgliedstaaten beim Ausbau ihrer statistischen Kapazität einschließlich besserer Datenerfassung unterstützt, die Messung der Nutzung der Betreuungseinrichtungen im Rahmen der EU-SILC-Erhebung optimiert und insbesondere vergleichbare Informationen zu den Barrieren für die Nutzung der Betreuungseinrichtungen (Kosten, ungedeckter Bedarf usw.) zusammenträgt.

Die Kommission wird die Mitgliedstaaten weiterhin unterstützen

· Bei Bedarf wird die Kommission während der Europäischen Semester auch künftig spezifische Empfehlungen annehmen, in denen sie die Mitgliedstaaten auffordert, die Barcelona-Ziele zu verwirklichen und öffentliche Investitionen trotz der Krise fortzusetzen.

· Bei der Programmplanung der Europäischen Fonds wird die Kommission zusammen mit den Mitgliedstaaten daran arbeiten, dass die von den Strukturfonds und den sonstigen Gemeinschaftsprogrammen wie „Erasmus für alle“ gebotenen Kofinanzierungsmöglichkeiten voll ausgeschöpft und auch im nächsten Programmplanungszeitraum für den Ausbau von Betreuungseinrichtungen für Kinder und andere betreuungsbedürftige Personen, die Ausbildung des Personals und die Verbesserung der Qualität der Angebote verwendet werden.

Der Ausbau von Betreuungseinrichtungen für Kinder im Vorschulalter allein eröffnet Frauen und Männern noch nicht die Möglichkeit, frei darüber zu entscheiden, wie sie Beruf und Familie vereinbaren wollen, weil damit nicht den unterschiedlichen Problemen in den verschiedenen Lebensphasen Rechnung getragen wird. Die Kommission muss daher handeln,

· indem sie einen Maßnahmenmix für die Vereinbarkeit fördert, der flexible Formen der Arbeitsorganisation, ein System für Urlaub aus familiären Gründen und die Bereitstellung von bezahlbaren und qualitativ hochwertigen Betreuungseinrichtungen für Vorschulkinder, aber auch von Horteinrichtungen für Kinder und Jugendliche sowie Betreuungsmöglichkeiten für andere betreuungsbedürftige Personen umfasst;

· indem sie die Mitgliedstaaten ermuntert, die Hemmnisse (auch solche steuerlicher Art) für die Berufstätigkeit von Frauen abzubauen und Anreize für die Väter zu schaffen, verstärkt familiäre Verpflichtungen zu übernehmen, vor allem indem sie gleichberechtigt mit den Frauen Urlaub aus familiären Gründen nehmen.

Der vorliegende Bericht zeigt, wie die Kommission im Rahmen ihrer Kompetenzen die Umsetzung der Barcelona-Ziele und den Ausbau erschwinglicher, leicht zugänglicher und hochwertiger Kleinkinderbetreuungseinrichtungen unterstützt, um die Hemmnisse zu beseitigen, die Eltern von einer Beteiligung am Erwerbsleben abhalten, um die soziale Eingliederung zu begünstigen und um die Gleichstellung von Frau und Mann zu fördern.

[1] In diesem Bericht werden die Begriffe „Betreuungsplätze“, „Betreuungseinrichtungen“ und „frühkindliche Betreuung, Bildung und Erziehung (FBBE)“ synonym verwendet.

[2] http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/71025.pdf

[3] KOM(2010) 2020.

[4] COM(2013) 83.

[5] 2011/C 155/02.

[6] KOM(2010) 491.

[7] COM(2012) 614.

[8] Im Zeitraum 1998-2008 stieg die Beschäftigungsquote von Frauen (im Alter zwischen 20 und 64 Jahren) um 7,2 % gegenüber 2,4 % bei den Männern.

[9] OECD (2012) „Gleichstellung der Geschlechter – Zeit zu handeln“.

[10] COM(2013) 778.

[11] KOM(2011) 66.

[12] KOM(2011) 18.

[13] 2011/C 191/01.

[14] Eurostat, 2011 tsdsc340

[15] OECD (2012) „Gleichstellung der Geschlechter – Zeit zu handeln“.

[16] COM(2012) 615.

[17] KOM(2008) 638.

[18] Der Indikator gibt den Anteil der Kinder an, die eine der in der Einführung aufgelisteten formellen Betreuungseinrichtungen besuchen.

[19] EU-25, 2011 lag die Betreuungsquote bezogen auf die EU-25 bzw. die EU-27 bei durchschnittlich 30 %.

[20] Das Schulpflichtalter beginnt je nach Mitgliedstaat mit 4, 5, 6 oder 7 Jahren.

[21] 2011 lag die Betreuungsquote bei durchschnittlich 86 % in der EU-25 und bei 83 % in der EU-27.

[22] Ministerium für Chancengleichheit, 2011.

[23] Es handelt sich um die Betreuung von Kindern durch eine Tagesmutter/einen Tagesvater (die/der nicht durch eine organisierte Struktur kontrolliert wird) und zwar entweder im Hause des Kindes oder der Tagesmutter/des Tagesvaters, die Betreuung von Kindern durch die Großeltern, andere Haushaltsmitglieder (ausgenommen die Eltern), andere Eltern, Freunde oder Nachbarn.

[24] OECD (2012) „Starting strong III“.

[25] Quellen: LFS ad-hoc module 2010 Reconciliation between work and family life – 23 % bzw. 18 % der Mütter, deren jüngstes Kind jünger als drei Jahre bzw. im Alter zwischen drei Jahren und dem Schulpflichtalter ist, gehen wegen der Betreuung der Kinder einer Teilzeitbeschäftigung nach oder sind nicht berufstätig.

[26] EU-SILC, 2010

[27] Eurofound, 3. EQLS (Europäische Erhebung zur Lebensqualität) 2012.

[28] KOM(2011) 66.

[29] (2011/C 175/03).

[30] EGGE 2009.

[31] SWD(2012) 373.

[32] Internationale Klassifikation der Bildungsniveaus (ISCED) Level 5.

[33] CORE-Studie für die GD EAC der Europäischen Kommission, 2011.

[34] Eurofound 2012.

[35] CORE-Studie für die GD EAC der Europäischen Kommission, 2011.

[36] Im Gegensatz zum spezialisierten Ansatz, bei dem die Erzieher für die Arbeit mit Kindern bestimmter Altersgruppen in einem konkreten institutionellen Umfeld (z. B. Krippe, Vorschule) ausgebildet werden und entsprechend qualifiziert sind. CORE-Studie für die GD EAC der Europäischen Kommission, 2011.

[37] OECD 2011 „Doing Better for Families“.

[38] Netzwerk Kinderbetreuung der Europäischen Kommission, 1996 – Qualitätsziele in Einrichtungen für kleine Kinder.

[39] Kaga Y., Bennett J. und Moss P. (2010), Caring and Learning Together, A Cross-national Study of Integration of Early Childhood Care and Education within Education, Paris, UNESCO.

[40] Eurydice 2009 - Frühkindliche Betreuung, Bildung und Erziehung in Europa: ein Mittel zur Verringerung sozialer und kultureller Ungleichheiten.

[41] KOM(2011) 66.

[42] OECD „Starting strong II“.

[43] Schlussfolgerungen des Rates zur FBBE: 2011/C 175/03.

[44] COM(2012) 750.

[45] Ende 2011 waren 74 % der entsprechenden Haushaltsmittel in ausgewählte Projekte geflossen.