Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem "Vorschlag für eine Richtlinie des Rates zur Änderung der Richtlinie 77/388/EWG bezüglich der Sonderregelung für Reisebüros"

(KOM(2002) 64 endg. - 2002/0041 (CNS))

(2002/C 241/16)

Der Rat beschloss am 6. März 2002 gemäß Artikel 262 des EG-Vertrags, den Wirtschafts- und Sozialausschuss um Stellungnahme zu dem vorgenannten Vorschlag zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Wirtschafts- und Währungsunion, wirtschaftlicher und sozialer Zusammenhalt nahm ihre Stellungnahme am 25. Juni 2002 an. Berichterstatter war Herr Walker.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 392. Plenartagung am 17. und 18. Juli 2002 (Sitzung vom 17. Juli) mit 117 gegen 1 Stimme bei 6 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Einführung

1.1. Im Rahmen der 1977 angenommenen Sechsten MwSt.-Richtlinie wurde eine Sonderregelung für Reisebüros und Reiseveranstalter - die Differenzbesteuerung für Reiseveranstalter - eingeführt. Mit dieser Sonderregelung sollte der Besonderheit dieser Tätigkeit Rechnung getragen werden. Man ging davon aus, dass die Anwendung der normalen MwSt.-Vorschriften für den Ort der Besteuerung, die Besteuerungsgrundlage und den Vorsteuerabzug aufgrund der Komplexität der Dienstleistungen und des Umstands, dass sie an unterschiedlichen Orten erbracht werden, erhebliche praktische Schwierigkeiten für diese Unternehmen mit sich bringen und ihre Geschäftstätigkeit beeinträchtigen würde. Um die geltenden Vorschriften an die Besonderheiten dieser Geschäftstätigkeit anzupassen, wurde in Artikel 26 der Sechsten MwSt.-Richtlinie eine Sonderregelung festgelegt.

1.1.1. Die Sonderregelung für Reiseveranstalter ist vorrangig darauf ausgerichtet, die Anwendung der gemeinschaftlichen MwSt.-Vorschriften auf diese Dienstleistungen zu vereinfachen. Durch die Sonderregelung für Reiseveranstalter wird gewährleistet, dass Reisebüros, die Dienstleistungen von Dritten beziehen, diese Leistung zu einer Pauschalreise zusammenstellen und dann in eigenem Namen und auf eigene Rechnung an Reisende verkaufen, nicht in allen Mitgliedstaaten, von denen aus die Reisedienstleistungen erbracht werden, eine Mehrfach-Registrierung für Mehrwertsteuerzwecke beantragen müssen.

1.1.1.1. Bezieht hingegen das Reisebüro Dienstleistungen von Dritten als Vermittler für seinen Kunden und nicht für eigene Rechnung (d. h. der Kunde haftet unmittelbar allein für die Zahlung der anfallenden Steuern), so entsteht die Mehrwertsteuerschuld beim Kunden und die Sonderregelung kommt nicht zur Anwendung. Regelungen dieser Art liegen außerhalb des Anwendungsbereichs der vorgeschlagenen Richtlinie und dieser Stellungnahme.

1.1.1.2. Mit der Regelung soll also den Reiseveranstaltern die Einhaltung der geltenden Rechtsvorschriften erleichtert werden. Kommt die Sonderregelung für Reiseveranstalter nicht zur Anwendung, so wird einem Reisebüro mit Sitz in Mitgliedstaat A, das ein Hotelzimmer in Mitgliedstaat B bucht und diese Leistung anschließend als Teil einer Pauschalreise an einen Kunden in Mitgliedstaat A verkauft, vom Hotelbesitzer Mehrwertsteuer berechnet, wobei der in Mitgliedstaat B geltende Satz angewandt wird. Das Reisebüro muss sich in Mitgliedstaat B mehrwertsteuerlich registrieren lassen und an die Behörden dieses Staates Steuer in der Höhe entrichten, die dem Anteil des Hotelzimmers am Rechnungsbetrag entspricht. Der Grund dafür ist, dass Mitgliedstaat B als Ort der Dienstleistung gilt. Es kann sich dann die an den Hotelbesitzer gezahlte Mehrwertsteuer erstatten lassen, indem es diese von seiner Steuerschuld in Mitgliedstaat B abzieht. Ist der Kunde ein registrierter Wirtschaftsbeteiligter, so hat er Anspruch auf Erstattung des Anteils der Mehrwertsteuer auf seinen Rechnungsbetrag, der sich auf Mitgliedstaat B bezieht. Er kann dazu in Mitgliedstaat B einen Antrag nach dem Verfahren der Achten MwSt.-Richtlinie stellen, vorausgesetzt, Mitgliedstaat B lässt Anträge auf Steuererstattung nach der Achten MwSt.-Richtlinie für Hotelübernachtungen zu. Nicht alle Mitgliedstaaten lassen solche Anträge zu.

1.1.1.3. Es ist leicht ersichtlich, dass diese Regelung für Reisebüros wie für deren Kunden beträchtliche Komplikationen mit sich bringt. Diese Komplikationen treten massiert auf, wenn - wie häufig der Fall - in einer Pauschalreise mehrere Elemente aus verschiedenen Mitgliedstaaten enthalten sind. Aus diesen Gründen wurde die Sonderregelung für Reiseveranstalter eingeführt. Gemäß den Bestimmungen dieser Regelung zahlt das Reisebüro an den Hotelbesitzer wie bisher Mehrwertsteuer zu dem in Mitgliedstaat B geltenden Satz. Es wird keinen Anspruch auf Erstattung der Steuer haben, und sein Kunde wird keinen Antrag auf Erstattung der ihm vom Reisebüro in Rechnung gestellten Steuer stellen können, unabhängig davon, ob er mehrwertsteuerlich registriert ist. Andererseits wird das Reisebüro nicht verpflichtet sein, sich in Mitgliedstaat B mehrwertsteuerlich registrieren zu lassen. Es muss lediglich Mehrwertsteuer auf seine Gewinnspanne an Mitgliedstaat A zahlen. Seine Gesamtgewinnspanne ist die Differenz zwischen dem dem Kunden in Rechnung gestellten Preis und dem Preis inklusive Mehrwertsteuer, den es an den Hotelbesitzer zu zahlen hat.

1.2. Die Sonderregelung für Reiseveranstalter wird jedoch von den Mitgliedstaaten in der Praxis nicht einheitlich angewendet. So können Mitgliedstaaten gemäß Artikel 28 Absatz 3 Buchstabe a) und Anhang E Nummer 15 der Sechsten MwSt.-Richtlinie außerhalb der EU getätigte Umsätze weiterhin besteuern, obwohl Artikel 28 Absatz 3 Buchstabe g) den Mitgliedstaaten die Steuerbefreiung solcher Umsätze - ohne Recht auf Vorsteuerabzug - gestattet. Außerdem können die Mitgliedstaaten gemäß Artikel 28 Absatz 3 Buchstabe b) und Anhang F Nummer 27 Dienstleistungen von Reisebüros oder Reiseveranstaltern innerhalb der EU weiterhin befreien.

1.2.1. Gemäß dem Verfahren des Artikels 27 Absätze 1 bis 4 der Sechsten MwSt.-Richtlinie hat ein Mitgliedstaat die Kommission von der beabsichtigten Einführung einer Vereinfachung in Kenntnis gesetzt(1), die diesem Mitgliedstaat die Anwendung von Regelungen, die von Artikel 26 und 28 der Sechsten MwSt.-Richtlinie abweichen, ermöglicht. Die Kommission machte allen Mitgliedstaaten von der beabsichtigten Maßnahme Mitteilung(2). Da innerhalb der vorgesehenen Frist von zwei Monaten keine offiziellen Reaktionen eingegangen waren, wurde diese Regelung am 19. Dezember 1978 genehmigt.

1.2.2. Der Kommission liegen zahlreiche Beschwerden von Wirtschaftsbeteiligten aus dem Tourismussektor vor, die die unterschiedliche steuerliche Behandlung der Umsätze von Reisebüros in den einzelnen Mitgliedstaaten bemängeln.

1.2.3. Eines der Hauptprobleme ist die uneinheitliche Anwendung von Artikel 26 durch die Mitgliedstaaten. Im Mittelpunkt stand dabei die Frage, ob die Sonderregelung auch auf Pauschalreisen angewandt werden kann, die an andere Reisebüros und nicht an den Reisenden direkt verkauft werden.

1.2.3.1. Gestützt auf die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs vertritt die Kommission die Ansicht, dass die Sonderregelung nur dann angewandt werden kann, wenn die Pauschalreise direkt an den Endverbraucher verkauft wird. Wird die Pauschalreise zwischen Reisebüros bzw. Reiseveranstaltern weiterverkauft, wobei beide Partner mehrwertsteuerlich registriert sind, dann kann die Sonderregelung nicht zur Anwendung kommen und jeder Umsatz muss getrennt gemäß den Vorschriften über den Ort der Dienstleistungen besteuert werden.

1.2.3.2. Die Anwendung des Artikels 26 durch die Mitgliedstaaten folgt jedoch nicht in jedem Falle dieser Auslegung. Die Mitgliedstaaten wenden Artikel 26 sehr unterschiedlich an, so dass es in bestimmten Fällen zu einer Doppelbesteuerung kommen kann. Außerdem ergeben sich Wettbewerbsnachteile für Unternehmen mit Sitz in einem Mitgliedstaat, der die Sonderregelung nur dann zulässt, wenn die Pauschalreise an den Endverbraucher verkauft wird, gegenüber konkurrierenden Unternehmen in Mitgliedstaaten, die diese Regelung flexibler anwenden.

1.2.3.3. Einige Mitgliedstaaten legen Artikel 26 so aus, dass er auch beim Weiterverkauf einer Pauschalreise zwischen Reisebüros bzw. Reiseveranstaltern anzuwenden wäre. Dies dient ihres Erachtens einer Entlastung der beteiligten Unternehmen von der Einhaltung von Vorschriften, denn die Unternehmen wären nicht mehr verpflichtet, sich in allen Mitgliedstaaten mehrwertsteuerlich registrieren zu lassen, in denen sie Lieferungen oder Dienstleistungen bewirken, die Teil einer Pauschalreise sind, wenn sie die Pauschalreise anderen Personen als unmittelbar dem Reisenden als Endverbraucher verkaufen.

1.2.3.4. Mehrere Mitgliedstaaten sprachen auch die Problematik von Geschäftsreisen an. Verkauft ein Reisebüro bzw. Reiseveranstalter eine Pauschalreise unter Anwendung der Sonderregelung an ein registriertes Unternehmen als Endverbraucher, so wird dem Unternehmen ein Preis einschließlich der Mehrwertsteuer berechnet, die das Unternehmen aber nicht im Wege des Vorsteuerabzugs geltend machen kann, selbst wenn die Pauschalreise Geschäftszwecken dient. Dadurch ergibt sich eine Steuerremanenz auf einer Zwischenstufe, was gegen den Grundsatz der Neutralität des gemeinschaftlichen MwSt.-Systems verstößt.

1.3. Ein zweites Ziel der Sonderregelung ist die gerechte Aufteilung der MwSt.-Einnahmen zwischen den Mitgliedstaaten. Die Sonderregelung wurde unter anderem eingeführt, damit die Mehrwertsteuer dem Mitgliedstaat des Endverbrauchs zufließt. Die Sonderregelung soll bewirken, dass die Mehrwertsteuereinnahmen aus Dienstleistungen, die während einer Reise in Anspruch genommen werden, dem Mitgliedstaat zugewiesen werden, in dem die Leistungen in Anspruch genommen werden, während die auf die Gewinnspanne des Reisebüros zu entrichtende Mehrwertsteuer dem Mitgliedstaat zufließt, in dem das Reisebüro niedergelassen ist.

1.4. In bestimmten Situationen kann die Sonderregelung eine gerechte Aufteilung der MwSt.-Einnahmen zwischen den Mitgliedstaaten nicht mehr gewährleisten. Im Zusammenhang mit der zunehmenden Nutzung des Internets werden den Verbrauchern in der EU mehr und mehr Pauschalreisen von in Drittländern ansässigen Reisebüros oder -veranstaltern angeboten. Dies führt zu erheblichen Wettbewerbsverzerrungen, da nach den derzeit geltenden Bestimmungen auf eine Pauschalreise die Sonderregelung anzuwenden ist, wenn sie von einem in der EU ansässigen Veranstalter angeboten wird. Dieselbe Reise wird jedoch nicht besteuert, wenn der Reiseveranstalter in einem Drittland ansässig ist, das dann als Ort der Dienstleistung gilt. Somit werden die in der EU ansässigen Reiseveranstalter im Wettbewerb benachteiligt. Daher sahen sich eine wachsende Zahl in der EU ansässiger Reisebüros und Reiseveranstalter gezwungen, ihre Geschäftstätigkeit ins Ausland zu verlegen. Es kommt dadurch nicht nur zu Wettbewerbsverzerrungen gegenüber den in der EU verbleibenden Unternehmen. Den Mitgliedstaaten gehen auch Mehrwertsteuereinnahmen verloren, die bei einem Verbleib der ausgelagerten Unternehmensteile in der Union angefallen wären.

1.5. Angesichts dieser Probleme, die einerseits auf die Entwicklung neuer Geschäftsformen und Technologien und andererseits auf die uneinheitliche Anwendung der Regelung in den Mitgliedstaaten zurückzuführen sind, hat die Kommission beschlossen, eine Änderung von Artikel 26 im Rahmen ihrer neuen MwSt.-Strategie vorzusehen(3). Mit diesem Vorschlag sollen die MwSt.-Vorschriften der Gemeinschaft vereinfacht und modernisiert sowie ihre Anwendung vereinheitlicht werden.

2. Die Vorschläge der Kommission

2.1. Ziel der vorgelegten Vorschläge ist, eine einheitliche Anwendung zu gewährleisten, indem der Anwendungsbereich der Sonderregelung auf alle Verkäufe von Pauschalreisen unabhängig vom Kunden erweitert wird und die zahlreichen Ausnahmen gestrichen werden. Der Vorschlag zielt ebenfalls darauf ab, die sich immer stärker auswirkende Wettbewerbsbenachteiligung der in der EU ansässigen Reiseveranstalter zu beseitigen, die auf den Einsatz der neuen Technologien in diesem Bereich zurückzuführen ist.

2.2. Die Einzelheiten des Kommissionsvorschlags sind in Anlage 1 aufgelistet.

3. Allgemeine Bemerkungen

3.1. Der Ausschuss pflichtet der Kommission bei, dass die unterschiedlichen Auslegungen von Artikel 26 durch die Mitgliedstaaten Wettbewerbsverzerrungen im Binnenmarkt bewirken. Der Ausschuss hat in der Vergangenheit immer wieder darauf hingewiesen, dass die Art, wie die Mitgliedstaaten nationale Auslegungen, Gepflogenheiten, Praktiken und Präzedenzfälle auf die Gemeinschaftsvorschriften anwenden, zur Fragmentierung des Binnenmarktes führt. Oft liegt die Ursache dafür in den Vorschlägen für Rechtsvorschriften selbst; diese lassen den Mitgliedstaaten zu häufig die Wahl zwischen einer übergroßen Zahl von Optionen, und die Mitgliedstaaten nutzen diesen Ermessensspielraum allzu gern für protektionistische Ziele.

3.2. Der Ausschuss hat zudem wiederholt darauf hingewiesen, wie die ständige Zunahme von Ausnahmeregelungen, Befreiungen und Sonderregelungen die Vollendung des Binnenmarktes untergräbt und als Hindernis für die Aufnahme einer grenzübergreifenden Geschäftstätigkeit innerhalb der Gemeinschaft, insbesondere für KMU, wirkt. Häufig ist es für registrierte Unternehmen leichter, eine Geschäftsbeziehung mit Unternehmen mit Sitz außerhalb der EU als mit Unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten aufzunehmen. Eine unlängst in den Niederlanden abgeschlossene Studie hat gezeigt, dass die durch die Einhaltung der MwSt.-Vorschriften entstehenden Kosten für niederländische Unternehmen im innergemeinschaftlichen Handel über 5 % des Umsatzes ausmachen.

3.3. Der Ausschuss ist auch der Ansicht, dass die in der EU ansässigen Reiseveranstalter im Wettbewerb gegenüber den Reiseveranstaltern mit Sitz außerhalb der EU benachteiligt werden und er bekräftigt die Notwendigkeit, gleiche Bedingungen für alle wieder herzustellen.

3.3.1. Der Ausschuss ist sich bewusst, dass diese Umstände eine Reihe von Reiseveranstaltern veranlasst hat, ihre Geschäftstätigkeit ins Ausland zu verlegen. Er teilt die Sorge der Kommission, dass sich diese Verlagerung fortsetzen und noch verstärken wird, wenn nichts unternommen wird, um die Lage zu ändern. Die rasche Verbreitung des Online-Verkaufs, vor allem in den Bereichen Urlaub und Reisen, wird diese Verlagerung weiter beschleunigen.

3.3.2. Der Ausschuss ist der Ansicht, dass solche Entwicklungen, bleiben sie unkontrolliert, zu einem Verlust von Mehrwertsteuereinnahmen für die Mitgliedstaaten führen wird, und er betrachtet dies als zusätzlichen Grund, den Trend umzukehren.

3.3.3. Der Ausschuss hegt jedoch ernste Zweifel daran, ob die Vorschläge der Kommission eine Lösung des Problems bewirken werden.

3.3.3.1. Artikel 26 Absatz 2 würde im Hinblick auf den Ort der Besteuerung beim Verkauf von Leistungen an in der EU ansässige Kunden durch Reiseveranstalter ohne Sitz in der EU so geändert, dass als Ort der Dienstleistungen der Mitgliedstaat des Kunden festgelegt wird. Theoretisch wären damit Reiseveranstalter mit Sitz in Drittländern verpflichtet, Mehrwertsteuer zu dem jeweils geltenden Satz zu berechnen. Sie würden damit genauso wie die Reiseveranstalter mit Sitz in der EU behandelt.

3.3.3.2. Das Problem besteht dabei wie bei ähnlichen früheren Vorschlägen zur Verbesserung der Lage darin, dass die Einhaltung der Vorschriften gegenüber Unternehmen durchgesetzt werden müsste, die innerhalb der EU mehrwertsteuerlich nicht registriert sind und dort auch keine Niederlassung haben. Beim internetgestützten Handel wird sich häufig sogar schwierig ermitteln lassen, ob ein Geschäft überhaupt abgeschlossen wurde. Der Ausschuss sieht zwar ein, dass es wahrscheinlich sinnvoll wäre, diese Bestimmung entsprechend aufzunehmen, ist jedoch der Ansicht, dass sich dies als nutzlose Übung erweisen könnte.

3.3.3.3. Reisebüros und Reiseveranstalter mit Sitz in der EU werden berechtigt sein, sich nach eigenem Ermessen gegen die Sonderregelung zu entscheiden. Es ist davon auszugehen, dass sie dies in Anspruch nehmen wollen, wenn sie eine Reise an einen Kunden mit Mehrwertsteuerregistrierung verkaufen, denn in diesem Falle könnte der Kunde die Erstattung der ihm vom Reisebüro in Rechnung gestellten Mehrwertsteuer beantragen. Das Reisebüro wiederum könnte die Erstattung der für die erbrachten Leistungen von den Unterauftragnehmern in Rechnung gestellten Mehrwertsteuer beantragen. Das würde jedoch einen beträchtlich größeren Verwaltungsaufwand bedeuten; es würde eine Registrierung des Reiseveranstalters in dem(den) Mitgliedstaat(en) erfordern, in dem(denen) die Dienstleistung(en) erbracht werden. Der Kunde müsste die Steuererstattung bei den Behörden der Mitgliedstaaten, in denen er nicht registriert ist, nach dem Verfahren der Achten MwSt.-Richtlinie beantragen - einem schwerfälligen und zeitraubenden Prozess, den zahlreiche Unternehmen eher vermeiden wollen. Damit würden für den Reiseveranstalter nicht die gleichen Bedingungen wie für Reiseveranstalter ohne Sitz in der EU gelten.

3.3.4. Der Ausschuss möchte anmerken, dass die Ziele der Kommission, u. a. dass für die Reisebüros kein Anreiz mehr bestehen soll, sich außerhalb der EU niederzulassen, besser erreicht und alle damit zusammenhängenden Komplikationen einfach dadurch beseitigt werden könnten, dass diese Leistungen zum Nullsatz besteuert werden (einige dieser Leistungen werden in manchen Mitgliedstaaten bereits zum Nullsatz besteuert). Dem Ausschuss ist bekannt, dass es unwahrscheinlich ist, dass der politische Wille zu diesem Schritt aufgebracht wird.

3.4. Der Ausschuss stellt fest, dass eine der Folgen dieses Vorschlags eine Ausdehnung des Anwendungsbereichs der Sonderregelung auf Verkäufe zwischen Unternehmen wäre. Seines Erachtens wäre damit in keiner Weise der Anreiz für die Reisebüros und Reiseveranstalter gemindert, sich außerhalb der Europäischen Union niederzulassen.

3.5. Es geht dabei um relativ geringe Beträge. Gilt die Sonderregelung, so zahlen Reisebüros und Reiseveranstalter nur auf ihre Gewinnspanne Mehrwertsteuer zu dem Normalsatz in dem Mitgliedstaat, in dem sie ihren Sitz haben. Durch die Marktbeherrschung und vertikale Integration der großen Reiseveranstalter entsteht ein massiver Kosten- und Preiswettbewerb, der diese Gewinnspannen sehr stark reduziert hat.

3.6. Der Ausschuss ist der Ansicht, dass die Streichung der Worte "an den Reisenden" aus Artikel 26 Absatz 2 eine wünschenswerte Vereinfachung und Klärung dieser Position ist.

4. Besondere Bemerkungen

4.1. Der Ausschuss pflichtet der Kommission bei, dass es nicht zweckmäßig wäre, für die Anwendung von Artikel 26 eine Begriffsbestimmung des "Reisebüros" vorzunehmen, denn der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften hat bereits klargestellt, unter welchen Voraussetzungen die Sonderregelung anzuwenden ist.

4.2. Der Ausschuss unterstützt das Konzept, das den Reisebüros gemäss Artikel 26a Teil B Absatz 10 der Sechsten MwSt.-Richtlinie gestattet werden kann, die Gesamtgewinnmarge für alle Verkäufe von Pauschalreisen während eines bestimmten Steuerzeitraums zu berechnen. Er betrachtet dies als die gewollte Vereinfachung des Systems, bedauert jedoch, dass es dem Ermessen der Mitgliedstaaten überlassen bleibt, ob sie die Anwendung dieses Verfahrens zulassen. Das wird unweigerlich dazu führen, dass manche Mitgliedstaaten die Anwendung zulassen und andere Mitgliedstaaten nicht, wodurch weitere Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten geschaffen werden und so das angestrebte Ziel zu Nichte gemacht wird.

4.3. Der Ausschuss begrüßt den Vorschlag, eine einheitlichere Anwendung der MwSt.-Vorschriften für die Besteuerung solcher Dienstleistungen in der Gemeinschaft zu gewährleisten, indem folgende Streichungen vorgenommen werden: Streichung der den Mitgliedstaaten in Artikel 28 Absatz 3 Buchstabe g) der Sechsten MwSt.-Richtlinie eingeräumten Möglichkeit, im ehemaligen Artikel 26 Absatz 3 aufgeführte Dienstleistungen ohne Recht auf Vorsteuerabzug von der Steuer zu befreien (statt einer Steuerbefreiung mit Recht auf Vorsteuerabzug); Streichung der Ausnahmeregelungen gemäß Artikel 28 Absatz 3 Buchstabe a) und Anhang E Nummer 15 (die den Mitgliedstaaten die Besteuerung von außerhalb der Gemeinschaft getätigten Reisen gestatten) und Streichung der Ausnahmeregelungen gemäß Artikel 28 Absatz 3 Buchstabe b) und Anhang F Nummer 27 (die den Mitgliedstaaten die Steuerbefreiung von innerhalb der Gemeinschaft getätigten Reisen gestatten) sowie Streichung der Ausnahmeregelung, die mit der Entscheidung des Rates gemäß dem Verfahren des Artikels 27 Absätze 1 bis 4 der Sechsten MwSt.-Richtlinie genehmigt wurde.

4.4. Der Ausschuss versteht und billigt die dem Kommissionsvorschlag zu Grunde liegende Idee, den Reiseveranstaltern die Entscheidung für die Anwendung der normalen MwSt.-Bestimmungen an Stelle der Sonderregelung zu ermöglichen. Er pflichtet jedoch auch der Auffassung der Kommission bei, dass "sich dadurch für das betroffene Reisebüro bestimmte Konsequenzen und Schwierigkeiten ergeben werden" und er befürchtet, das Ausmaß dieser Schwierigkeiten könnte unterschätzt worden sein.

4.4.1. Reiseveranstalter mit einer Kundschaft, die nicht mehrwertsteuerlich registriert ist, werden sich natürlich für die Sonderregelung entscheiden, während die Reiseveranstalter, deren Kunden registrierte Unternehmen sind, der Anwendung der normalen MwSt.-Bestimmungen den Vorzug geben werden. Solange ein Reiseveranstalter hauptsächlich oder ausschließlich nur eine Art von Kunden betreut, wird dies keine übermäßigen Schwierigkeiten bereiten. Die Reiseveranstalter haben aber häufig eine beträchtliche Zahl von Kunden beider Arten, und damit käme es zu ernsthaften administrativen Komplikationen dergestalt, dass diese Reiseveranstalter sich veranlasst sehen könnten, ihre Geschäftstätigkeit in zwei verschiedene Unternehmensteile aufzuteilen.

4.4.2. Betroffen ist auch nicht nur der Reiseveranstalter. Entscheidet er sich für die Besteuerung nach den normalen MwSt.-Bestimmungen, so hat dies auch Konsequenzen für Dritte. Er wird dann von seinen Anbietern Rechnungen mit Mehrwertsteuer verlangen müssen, damit er den Vorsteuerabzug beantragen kann, und er wird seinen Kunden Rechnungen mit Mehrwertsteuer ausstellen müssen, in denen die in den verschiedenen Staaten jeweils erhobene Mehrwertsteuer einzeln ausgewiesen wird, damit der Kunde seinerseits wieder die Mehrwertsteuer zurückfordern kann (über das schwerfällige Verfahren der Achten MwSt.-Richtlinie, sofern der Anbieter in einem anderen Mitgliedstaat ansässig ist); ist der Anbieter ein Vermittler, so wird diese Forderung an den Anbieter des Anbieters und so weiter bis zum Anfang der Beschaffungskette nach oben gestellt.

4.4.3. Außerdem könnte ein Reiseveranstalter eine Blockbuchung von Zimmern in einem Hotel für eine Saison vornehmen, wofür er von dem Hotelbesitzer für die ganze Buchung nur eine Rechnung für einen Umsatz erhalten wird. Zwar wird die Masse seiner Kunden mehrwertsteuerlich nicht registriert sein, aber in einigen Fällen werden dafür Rechnungen einschließlich Mehrwertsteuer ausgestellt werden. Verkauft der Reiseveranstalter dann eine Pauschalreise einschließlich eines Aufenthalts in einem dieser Zimmer an ein registriertes Unternehmen, so müsste er sich erneut an den Hotelbesitzer wenden und eine geänderte Rechnung für den früher getätigten Umsatz und dazu eine Rechnung mit Mehrwertsteuer über das eine Zimmer für den jeweils zutreffenden Zeitraum verlangen. Aus diesen Gründen befürchtet der Ausschuss, dass sich die "Opt-out-Bestimmung" als nicht praktikabel erweisen dürfte.

4.4.4. Auch bei den Mehrwertsteuerbehörden wird es zu administrativen Schwierigkeiten kommen. Es steht zu befürchten, dass es keine Möglichkeit gibt zu prüfen, ob ein Reiseveranstalter, der sich gegen die Sonderregelung entschieden hat, seiner Verpflichtung zur mehrwertsteuerlichen Registrierung in anderen Mitgliedstaaten nachgekommen ist. Zudem wird der Mitgliedstaat, bei dem der Vorsteuerabzug beantragt wird, selbst überprüfen müssen, ob sich der Reiseveranstalter für die Anwendung der normalen MwSt.-Bestimmungen entschieden hat - wobei er dann das Recht auf Erstattung der Vorsteuer hätte, oder ob er seine Leistungen nicht im Rahmen der Differenzbesteuerung auf die Gewinnspanne gemäß Artikel 26 erbringt, wobei er dann kein Recht auf Vorsteuerabzug hätte.

5. Die Folgenabschätzung durch die Kommission

5.1. Die Kommission vertritt die Auffassung, dass ein Rechtsakt der Gemeinschaft Notwendigkeit sei, um die Sonderregelung für Reiseveranstalter weiter zu harmonisieren und Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden, insbesondere in Bezug auf die Wettbewerbsvorteile, die sich derzeit für Reiseveranstalter mit Sitz außerhalb der EU gegenüber ihren Wettbewerbern in der Union ergeben. Der den Mitgliedstaaten eingeräumte Ermessensspielraum wird aber wie bereits ausgeführt neue Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten entstehen lassen; zudem ist unwahrscheinlich, dass der Wettbewerbsvorteil für Veranstalter mit Sitz außerhalb der EU erheblich geschmälert wird.

5.1.1. Die Kommission behauptet weiter, "durch die Anwendung einheitlicher Vorschriften in allen EU-Mitgliedstaaten (würden) die Kosten für die Unternehmen gesenkt und Anreize für die Aufnahme von Tätigkeiten in anderen Mitgliedstaaten geschaffen." Der Ausschuss stimmt dieser Auffassung grundsätzlich zu - der den Mitgliedstaaten eingeräumte Ermessensspielraum wird aber dazu führen, dass die Anwendung nicht in allen Mitgliedstaaten gleich sein wird.

5.2. Die Kommission führt an, die Besteuerung der Gesamtgewinnspanne wird die Anwendung der Sonderregelung im Rahmen der Sonderregelung für KMU erleichtern. Der Ausschuss stimmt dem zu, möchte jedoch anmerken, dass die Kompliziertheit der Regelung aufgrund der "Opt-out"-Möglichkeiten sich sicherlich entgegengesetzt auswirken wird.

5.3. Die Kommission behauptet, der Vorschlag würde die Wettbewerbsverzerrungen beseitigen, die entstehen, weil nicht in der EU ansässige Reiseveranstalter keine Mehrwertsteuer auf ihre Gewinnspanne zahlen; das hängt aber ganz davon ab, ob wirksame Mittel zur Einhaltung der Rechtsvorschriften gefunden werden. Der Ausschuss ist der Ansicht, dass das sehr schwierig werden könnte.

5.4. Die Kommission äußert die Ansicht, dass "sich die Mehrwertsteuer nur geringfügig auf die Beschäftigung auswirkt." Der Ausschuss sieht diese Behauptung als nicht erwiesen an.

5.5. Die Zahl der zu dem vorgeschlagenen Rechtsakt von der Kommission konsultierten Organisationen ist eher gering.

6. Schlussfolgerungen

6.1. Der Ausschuss begrüßt die Absicht der Kommission, das Funktionieren der Sonderregelung für Reiseveranstalter zu verbessern. Er betrachtet zudem die Vorschläge für die Berechnung einer Gesamtgewinnmarge und die Streichung mehrerer Optionen und Ausnahmeregelungen, die die Mitgliedstaaten in Anspruch nehmen können, als sinnvolle Verbesserungen. Er begrüßt auch, dass die Sonderregelung nun auch auf Umsätze zwischen Reisebüros angewandt werden kann. Diese Änderungen werden voraussichtlich vor allem den KMU zugute kommen. Der Ausschuss bedauert jedoch, dass den Mitgliedstaaten ein Ermessensspielraum hinsichtlich der Anwendung der Besteuerung der Gesamtgewinnspanne eingeräumt wird.

6.2. Der Ausschuss ist besorgt über die möglichen Folgen wegen der Kompliziertheit der Regelung aufgrund der "Opt-out"-Möglichkeiten. Um beim Verkauf von Reiseleistungen an Kunden mit Mehrwertsteuerregistrierung in den Genuss der gleichen Bedingungen wie die Reiseveranstalter in Drittländern zu kommen, müssten die Reiseveranstalter sich gegen die Sonderregelung entscheiden. Dann sähen sie sich aber mit der ganzen Kompliziertheit der normalen MwSt.-Bestimmungen konfrontiert: Ihre Kunden könnten einen Vorsteuerabzug dann nur über das schwerfällige Verfahren nach der Achten MwSt.-Richtlinie und dabei nur in den Fällen erreichen, in denen der betreffende Mitgliedstaat bereit ist, Anträge im Zusammenhang mit dieser Art von Kosten zu genehmigen.

6.3. Der Ausschuss sieht voraus, dass es zu Schwierigkeiten hinsichtlich der Einhaltung der Vorschriften durch Reiseveranstalter ohne Sitz in der EU kommen wird. Wird dafür keine zufriedenstellende Lösung gefunden, so wird auch nicht der Anreiz für Reiseveranstalter mit Sitz in der EU beseitigt, sich außerhalb der Union niederzulassen.

6.4. Der Ausschuss ist von der Folgenabschätzung der Kommission nicht völlig überzeugt. Der Ausschuss würde sich auch eine Ex-post-Evaluierung durch die Kommission nach Ablauf einer angemessenen Zeitspanne ab Inkrafttreten des Rechtsakts wünschen.

Brüssel, den 17. Juli 2002.

Der Präsident

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Göke Frerichs

(1) Schreiben vom 13. September 1978.

(2) Schreiben vom 19. Oktober 1978.

(3) KOM(2000) 348 endg. vom 7.6.2000.