DE Amtsblatt der Europäischen Union C 318/69

Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zum Thema „Zusammenarbeit zwischen den Organisationen der Zivilgesellschaft und den lokalen und regionalen Gebietskörperschaften bei der Integration von Einwanderern“ (Ergänzende Stellungnahme)

2011/C 318/11

Berichterstatter: Luis Miguel PARIZA CASTAÑOS

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss beschloss am 20. Januar 2011 gemäß Artikel 29 Buchstabe A der Durchführungsbestimmungen zu seiner Geschäftsordnung, eine ergänzende Stellungnahme zu folgendem Thema zu erarbeiten:

„Zusammenarbeit zwischen den Organisationen der Zivilgesellschaft und den lokalen und regionalen Gebietskörperschaften bei der Integration von Einwanderern“.

Die mit den Vorarbeiten beauftragte Fachgruppe Beschäftigung, Sozialfragen, Unionsbürgerschaft nahm ihre Stellungnahme am 27. Juni 2011 an.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 473. Plenartagung am 13./14. Juli 2011 (Sitzung vom 13. Juli) mit 119 Stimmen bei 1 Gegenstimme und 11 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme:

1. Schlussfolgerungen und Empfehlungen

1.1 In den kommenden Jahren werden die interne Mobilität der Unionsbürger und die Einwanderung Drittstaatsangehöriger nach Europa zunehmen. Diese Migrationsprozesse werden zu einer größeren nationalen, ethnischen, religiösen und kulturellen Vielfalt in der EU führen (1). Die zunehmende Mobilität und Einwanderung stellen eine Herausforderung auf lokaler und regionaler Ebene dar. Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss verurteilt die jüngsten Entwicklungen, durch die das Freizügigkeitsrecht im Schengen-Raum beschnitten wird, und hat zur Mitwirkung an den Arbeiten des Europäischen Rates vom 24. Juni eine Stellungnahme (2) erarbeitet.

1.2 Einer der wichtigsten Leitgrundsätze der Europa-2020-Strategie für intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum betrifft die Integration von Migranten. Der EWSA möchte darauf hinweisen, dass das Wirtschaftswachstum und die Schaffung neuer Arbeitsplätze sowie die Verbesserung der Bildung und der öffentlichen Dienstleistungen die Integration erleichtern.

1.3 Es ist von großer Bedeutung, dass die EU über gute gemeinsame Rechtsvorschriften verfügt, damit die Zuwanderung über legale und transparente Verfahren gesteuert und kanalisiert wird. Die gemeinsamen Rechtsvorschriften müssen auf der Einhaltung der Europäischen Grundrechtecharta und der Europäischen Menschenrechtskonvention beruhen, um den Migranten die gleichen Rechte und Pflichten, die Gleichbehandlung und die Nichtdiskriminierung auf dem Arbeitsmarkt und in der Gesellschaft zu garantieren.

1.4 Vor dem Hintergrund der wirtschaftlichen und sozialen Krise nehmen in ganz Europa Intoleranz, Fremdenfeindlichkeit und Rassismus zu, auch in der politischen Agenda einiger Regierungen. Die EU-Institutionen müssen die Fremdenfeindlichkeit und die Diskriminierung, denen Migranten und sichtbare Minderheiten ausgesetzt sind, sehr aktiv bekämpfen und die Chancengleichheit, den Zusammenhalt und die soziale Mobilität fördern. Die Medien müssen verantwortungsvoll und erzieherisch vorgehen.

1.5 Die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften verfügen über politische Instrumente, Rechtsvorschriften und Haushaltsmittel, um die Integrationspolitik umzusetzen. Die nationalen Maßnahmen sind häufig auf die Kontrolle der Migrationsströme gerichtet; sie sind jedoch der lokalen und regionalen Ebene, die die Herausforderung der Integration bewältigen muss, sehr fern. Diese Maßnahmen werden auf verschiedenerlei Art umgesetzt: proaktiv, präventiv, korrektiv oder reaktiv. Die lokalen Gebietskörperschaften haben den Ansatz, demzufolge die Integration ein problemloser natürlicher Prozess ist, der keiner aktiven und spezifischen Politik bedarf, hinter sich gelassen.

1.6 Nach Ansicht des EWSA ist die Integration keine Rechtshandlung, sondern ein langfristig angelegter vielschichtiger gesellschaftlicher Prozess, der mannigfache Dimensionen besitzt und in den vielfältige Akteure einbezogen sind, insbesondere auf lokaler Ebene. Der gesellschaftliche Integrationsprozess läuft in den Strukturen der Gesellschaft und in verschiedenen Bereichen des persönlichen Lebens ab: in der Familie, im Wohnviertel und in der Stadt, am Arbeitsplatz, in der Schule, bei der Ausbildung, an der Hochschule, in Verbänden, religiösen Einrichtungen, Sportvereinen usw.

1.7 Der gesellschaftliche Integrationsprozess muss sich auf einen Rechtsrahmen stützen, der eine „schrittweise […] Gleichstellung der Einwanderer mit den übrigen Bürgern (unter Beachtung der Grundsätze der Chancengleichheit und der Gleichbehandlung) [garantiert], sowohl was ihre Rechte und Pflichten als auch ihren Zugang zu Waren, Dienstleistungen und Möglichkeiten der Bürgerbeteiligung betrifft“ (3). Das erste der gemeinsamen Grundprinzipien der Integrationspolitik der EU (4) lautet: „Die Eingliederung ist ein dynamischer, in beide Richtungen gehender Prozess des gegenseitigen Entgegenkommens aller Einwanderer und aller in den Mitgliedstaaten ansässigen Personen“ (5).

1.8 Die von den lokalen und regionalen Verwaltungen vorangetriebenen Maßnahmen zur Integration und sozialen Eingliederung müssen in verschiedene Richtungen gehen und folgende Bereiche umfassen (6): Aufnahme von Neuankömmlingen, Sprachkurse sowie Informationen über Recht und Gebräuche, Wohnungswesen, Gesundheit, Armutsbekämpfung, Diskriminierungsbekämpfung, Beschäftigungs- und Ausbildungspolitik, Gleichstellungsfragen, Schulunterricht für Minderjährige, Familienpolitik, Jugendpolitik, medizinische Versorgung, Ausweitung der Sozialdienste und Förderung der Bürgerbeteiligung. Die öffentlichen Verwaltungen müssen Mitarbeiter beschäftigen, die die ethnische und kulturelle Vielfalt widerspiegeln, und die Beamten und Angestellten im öffentlichen Dienst müssen im Bereich interkulturelle Beziehungen geschult werden. Auf lokaler und regionaler Ebene müssen der Dialog und die interkulturelle und interreligiöse Zusammenarbeit gefördert werden.

1.9 Die demokratische Regierungsform beruht auf dem Grundsatz, dass alle Mitglieder der politischen Gemeinschaft direkt und indirekt am Beschlussfassungsprozess der Regierung teilhaben können sollten. Für den Erfolg der Integrationspolitik müssen die Zivilgesellschaft und die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften aktiv an der Konzipierung, der Umsetzung und der Bewertung der Integrationspolitik mitwirken.

1.10 Voraussetzung für eine demokratische Gesellschaft ist die Möglichkeit aller von Kollektiventscheidungen betroffenen Personen, auf die Entscheidungsfindung Einfluss zu nehmen und daran mitzuwirken. Die multikulturellen Städte im Europa des 21. Jahrhunderts müssen die Demokratie stärken, indem sie die in der EU lebenden Drittstaatsangehörigen, deren Rechte auf politische Teilhabe eingeschränkt sind, einbinden (7).

1.11 Der EWSA hat eine Ausweitung der Bürgerrechte auf dauerhaft in der EU aufenthaltsberechtigte Drittstaatsangehörige gefordert (8). Darüber hinaus fordert er von den Mitgliedstaaten eine flexiblere Einbürgerungspolitik.

1.12 Der EWSA könnte mit Hilfe einer Stellungnahme zu den Indikatoren der aktiven Bürgerschaft an der Umsetzung der Schlussfolgerungen der Ministerkonferenz in Saragossa mitwirken.

1.13 Das neunte der gemeinsamen Grundprinzipien - „Durch die Beteiligung von Einwanderern am demokratischen Prozess und an der Konzipierung integrationspolitischer Maßnahmen, insbesondere auf lokaler Ebene, wird ihre Integration unterstützt“ - ist in den Mitgliedstaaten unzureichend umgesetzt worden. In der dritten Auflage der MIPEX-Studie (9) (mit Integrationsindikatoren von 31 Ländern in Europa und Nordamerika) wird geschlussfolgert, dass der Großteil der Migranten über wenige Möglichkeiten zur Mitwirkung an der sie betreffenden Politik verfügt.

1.14 Nach Ansicht des EWSA müssen proaktive Integrationsmaßnahmen ergriffen werden, die eine doppelte Ausrichtung haben und sich gleichzeitig an die Aufnahmegesellschaft und die Zuwanderer richten. Ziel ist eine Gesellschaft, in der alle ansässigen Personen unabhängig von ihrer Herkunft dieselben Rechte und dieselben Pflichten haben und die Werte einer demokratischen, offenen und pluralistischen Gesellschaft teilen.

1.15 In den europäischen Städten ist die Zivilgesellschaft sehr aktiv und arbeitet auf die Verbesserung des Zusammenlebens und der Integration der Bürger hin. Ihre Organisationen bilden ein hervorragendes soziales Kapital, mit dem integrative Gesellschaften in all ihren Aktionsbereichen gefördert werden können. Der EWSA schlägt vor, dass die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften die Aktivitäten der Zivilgesellschaft und deren Konsultation und Einbindung mittels öffentlicher, transparenter und mit ausreichend Finanzmitteln ausgestatteten Verfahren fördern. Die Finanzierungssysteme dürfen nicht die Unabhängigkeit der Organisationen beeinträchtigen.

1.16 Zur Erleichterung der Integration muss die Regierungs- und Verwaltungsführung mit Hilfe von Mechanismen zur Einbindung der Zivilgesellschaft verbessert werden, weshalb der EWSA vorschlägt, die Rolle der vorhandenen lokalen und regionalen Organe für die Beteiligung und Konsultation zu stärken und neue Foren und Plattformen in den Städten und Regionen zu schaffen, in denen noch keine eingerichtet worden sind. Denn die Erfolgschancen der öffentlichen Maßnahmen lassen sich durch partizipative Mechanismen steigern.

1.17 Der EWSA schlägt vor, dass die städtischen und regionalen Gebietskörperschaften Beiräte, Foren und Konsultationsplattformen bilden, damit die Zivilgesellschaft (die Migrantenverbände und Organisationen zur Unterstützung von Migranten, die Menschenrechtsorganisationen, die Frauenverbände, die Sozialpartner - Gewerkschaften und Unternehmensverbände - und andere NRO) in die Integrationspolitik einbezogen und konsultiert wird. Auf kommunaler Ebene können feste oder flexiblere Beteiligungsstrukturen eingerichtet und an die lokalen Gegebenheiten angepasst werden. Die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften müssen Anstrengungen unternehmen, um die Hindernisse für eine Beteiligung aus dem Weg zu räumen.

1.18 Der EWSA ist der Auffassung, dass die Europäische Kommission in der neuen Agenda für die Integration die Bedeutung der lokalen und regionalen Ebene hervorheben und die Zusammenarbeit zwischen den politischen Entscheidungsorganen und den Organisationen der Zivilgesellschaft fördern sollte. Es ist die lokale Ebene, auf der sich die Integration am wirkungsvollsten vollzieht und sich ein Zugehörigkeitsgefühl herausbildet. Die soziale und politische Teilhabe ist für die Entstehung dieses Zugehörigkeitsgefühls unerlässlich.

1.19 In der Kommissionsmitteilung sollte vorgeschlagen werden, auf lokaler Ebene Strukturen zur Konsultation der Migranten und der Zivilgesellschaft zu schaffen. Ferner lassen sich diese Maßnahmen zur Förderung der Beteiligung unter Wahrung der Unabhängigkeit der Organisationen in Zusammenarbeit mit den lokalen Gebietskörperschaften über den Europäischen Fonds zur Integration von Drittstaatsangehörigen finanzieren.

1.20 Angesichts der nächsten Zwischenbewertung ist der EWSA der Auffassung, dass die Mittel des Fonds aufgestockt werden sollten und der Fonds mit flexibleren Finanzierungsmechanismen für die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften versehen werden sollte. Zudem sollte die Kommission künftig bis zu 20 % des Fonds verwalten, um EU-Maßnahmen mit einem großen Mehrwert zu finanzieren. Der Ausschuss teilt die Sorge zahlreicher Migrantenverbände, da mit dem Fonds lediglich Projekte finanziert werden, die von großen Organisationen mit Zugang zu umfassender Kofinanzierung vorgelegt werden, nicht jedoch kleine lokale Organisationen.

2. Hintergrund und allgemeine Bemerkungen

2.1 Der EWSA hat mit verschiedenen Stellungnahmen zu einem gemeinsamen Ansatz der EU im Bereich der Integrationspolitik beigetragen. Dazu gehören die gemeinsame Integrationsagenda, die gemeinsamen Grundprinzipien, der Europäische Fonds zur Integration von Drittstaatsangehörigen, die Ministerkonferenzen, das Netz Nationaler Kontaktstellen, das Handbuch zur Integration, der Jahresbericht, die Integrationswebsite sowie das Europäische Integrationsforum.

2.2 Mit dem Lissabon-Vertrag hat die Europäische Union eine Rechtsgrundlage (Artikel 79 Absatz 4 des Vertrags über die Arbeitsweise der EU) für die Durchführung von Maßnahmen zur Förderung und Unterstützung der Bemühungen der Mitgliedstaaten um die Integration von Drittstaatsangehörigen geschaffen.

2.3 Im Jahr 2006 verabschiedete der EWSA eine Initiativstellungnahme (10), um einen Beitrag zur Entwicklung der gemeinschaftlichen Integrationspolitik aus lokaler und regionaler Sicht zu leisten. Der EWSA hob hervor, dass die Integrationspolitik nicht nur Zuständigkeit der Mitgliedstaaten, sondern auch der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften ist.

2.4 Es bedarf einer guten Regierungs- und Verwaltungsführung, damit dieser gesellschaftliche Prozess durch geeignete Maßnahmen seitens der öffentlichen Stellen unterstützt wird. Die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften verfügen im Rahmen ihrer Zuständigkeiten in den einzelnen Mitgliedstaaten über politische, rechtliche und finanzielle Instrumente, die sie in geeigneter Weise in der Integrationspolitik einsetzen müssen. Diese Programme und Maßnahmen müssen in geeigneter Weise ergänzt, abgestimmt und auf drei Ebenen (nationaler, regionaler und lokaler) bewertet werden, um ihre Wirksamkeit zu gewährleisten und eine allgemeine Kohärenz herzustellen.

2.5 Der EWSA hebt hervor, dass sich die organisierte Zivilgesellschaft auf regionaler und lokaler Ebene für die Integrationspolitik und die Bekämpfung der Diskriminierung interessiert und engagiert: Migrantenverbände und Organisationen zur Unterstützung von Migranten, Gewerkschaften, Unternehmensverbände, Menschenrechts-NRO und im Bereich Rassismusbekämpfung tätige NRO, religiöse Gemeinschaften, Frauen-, Jugend- und Bürgerverbände, Bildungseinrichtungen, Kultur- und Sportvereine usw.

2.6 Der EWSA hat bereits früher darauf hingewiesen, dass die Beschäftigung eine wesentliche Komponente des gesellschaftlichen Integrationsprozesses ist, „denn eine Erwerbstätigkeit unter würdigen Arbeitsbedingungen ist von entscheidender Bedeutung dafür, dass die Einwanderer wirtschaftlich auf eigenen Füßen stehen können, und fördert zudem die sozialen Kontakte und das gegenseitige Verständnis von Migranten und Aufnahmegesellschaft“ (11).

2.7 Die allgemeine und die berufliche Bildung sind grundlegende Instrumente für Integration und Chancengleichheit. Die Fortbildungssysteme in den Unternehmen müssen verbessert werden, um den Arbeitsmigranten die Anerkennung der beruflichen Qualifikationen zu erleichtern. Die EU muss über flexiblere Systeme für die Anerkennung der in den verschiedenen Herkunftsländern erlangten Hochschul- und Berufsabschlüsse verfügen.

2.8 Der EWSA hat die größeren Schwierigkeiten analysiert (11), die bei der gesellschaftlichen Integration von Zuwanderern ohne geregelten Aufenthaltsstatus auftreten, und vorgeschlagen, bei diesen Zuwanderern Einzelfalllegalisierungen unter Berücksichtigung des jeweiligen sozialen und beruflichen Umfelds vorzunehmen. Dies sollte auf der Grundlage der Verpflichtung erfolgen, die der Europäische Rat im Europäischen Pakt zu Einwanderung und Asyl eingegangen ist (12). Die Einzelfalllegalisierungen würden gemäß den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften aus humanitären und wirtschaftlichen Gründen vorgenommen werden, wobei der prekäreren Situation der Frauen Rechnung getragen würde.

2.9 Artikel 19 der revidierten Europäischen Sozialcharta (13), einem Instrument des Europarats, enthält einen Katalog für die Integration von Arbeitsmigranten und ihrer Familien, der nach Ansicht des EWSA die Grundlage für die Entwicklung der Menschen in der Stadt bilden sollte. Von den 47 Mitgliedstaaten des Europarats haben 30 die revidierte Charta ratifiziert. Darin ist ein umfassender Mechanismus für Kollektivbeschwerden seitens der Gewerkschaften, Unternehmer und zivilgesellschaftlichen Organisationen vorgesehen (nur 14 Länder haben diesen Mechanismus ratifiziert).

2.10 Gemäß Artikel 11 EUV werden ferner die Bürger und die repräsentativen Verbände verstärkt die Möglichkeit haben, ihre Ansichten in allen Bereichen des Handelns der Union öffentlich bekannt zu geben und auszutauschen. Im vergangenen Jahr (2010) begrüßte der EWSA in einer Initiativstellungnahme diese Bestimmung als einen Meilenstein für die Entwicklung eines Europas der Bürger (14) mit Hilfe des horizontalen und vertikalen Dialogs und der europäischen Bürgerinitiative. Der EWSA äußert darin die Ansicht, dass (quantitative und qualitative) Repräsentativitätskriterien für die Beteiligung der Vereinigungen eingeführt werden müssen, und schlägt vor, ständig in der EU aufhältige Drittstaatsangehörige in die europäische Bürgerinitiative einzubeziehen.

3. Das Europäische Integrationsforum

3.1 Auf Ersuchen der Europäischen Kommission verabschiedete der EWSA 2008 eine Sondierungsstellungnahme (15), auf deren Grundlage das Forum geschaffen wurde, das halbjährlich Vollversammlungen im EWSA-Gebäude abhält. Das Forum hat bereits fünf Vollversammlungen veranstaltet. Mit der vorliegenden Stellungnahme leistet der EWSA einen Beitrag zur fünften Vollversammlung im Mai 2011, in der über die Bedeutung der lokalen und regionalen Ebene für die Integration diskutiert wurde und deren wichtigste Schlussfolgerungen im Anhang nachzulesen sind.

3.2 An dem Forum wirken die EU-Institutionen, verschiedene Sachverständige und einhundert Vertreter der Organisationen der Zivilgesellschaft (Migrantenverbände, Menschenrechtsorganisationen, Sozialpartner und andere interessierte NRO) mit. Das Forum wird von den EU-Institutionen konsultiert, dient dem Informationsaustausch und erarbeitet unter Berücksichtigung der in den einzelnen Mitgliedstaaten angewandten bewährten Verfahren Empfehlungen zur Förderung der Integration in der europäischen Agenda. Es wird von einem Vorstand unterstützt, der sich aus vier Mitgliedern zusammensetzt (Kommission, EWSA und zwei Vertreter der Organisationen). Im Gegensatz zu anderen Konsultationsmechanismen der Kommission ist das Forum ein strukturiertes, ständiges und proaktives Sprachrohr der Zivilgesellschaft.

3.3 Der Ausschuss hat sich gegenüber dem Forum zur aktiven Mitarbeit verpflichtet und dazu in der Fachgruppe SOC die Ständige Studiengruppe „Einwanderung und Integration“ (IMI) eingesetzt. Diese Ständige Studiengruppe erarbeitet Stellungnahmen, veranstaltet Anhörungen und wirkt an den Aktivitäten des Forums mit.

3.4 Im Stockholmer Programm (16) wird auch die Kommission aufgefordert, die Bemühungen der Mitgliedstaaten um eine wirkungsvollere Konsultation und Einbeziehung der Zivilgesellschaft zu unterstützen, wobei den Integrationsbedürfnissen in verschiedenen Politikbereichen Rechnung zu tragen ist. Dem Europäischen Integrationsforum und der europäischen Integrationswebsite muss eine wichtige Rolle zukommen.

3.5 In mehreren Mitgliedstaaten und auch in einigen regionalen Gebietskörperschaften wurden Foren und beratende Plattformen geschaffen, über die die Organisationen der Zivilgesellschaft beteiligt werden können. Auf diese Formen der Konsultation und Einbeziehung der Zivilgesellschaft und der Migrantenverbände wird am stärksten auf lokaler Ebene zurückgegriffen. Diese Gremien sind entsprechend den verschiedenen sozialen und politischen Gegebenheiten und Kulturen in Europa sehr unterschiedlich beschaffen.

3.6 Im Vorgriff auf die vierte Sitzung des Europäischen Integrationsforums beauftragte der EWSA die Migration Policy Group mit der Erarbeitung eines Berichts zur Durchführung einer Bestandsaufnahme der im Bereich Integration tätigen nationalen Konsultationsorgane (17). In 11 Ländern gibt es staatliche Konsultationsorgane (in Deutschland und Italien gibt es nur einen entsprechenden Rechtsrahmen, bislang aber noch keine Einrichtung; in Irland wurde erst vor Kurzem ein solches Organ gegründet). 15 Länder verfügen über lokale Konsultationsmechanismen. In 10 Ländern gibt es regionale Beratungsgremien (z.B. in Deutschland und anderen föderalen Staaten), und 3 Länder (Österreich, Frankreich und Griechenland) besitzen lokale, aber keine nationalen Konsultationsorgane.

4. Die Ministerkonferenz in Saragossa

4.1 Der EWSA beteiligte sich mit zwei Stellungnahmen (18) an der Vorbereitung der jüngsten Ministerkonferenz über Integration in Saragossa (19). Erstmals nahmen zwei Vertreter des Forums an der Ministerkonferenz teil.

4.2 In den Schlussfolgerungen der Konferenz wird betont, dass eine neue Agenda für die Integration geschaffen werden muss. Die Arbeiten der Europäischen Kommission zur Ausarbeitung der neuen Agenda für die Integration, zu denen der EWSA ein Informationsdokument (20) beisteuerte, stehen kurz vor dem Abschluss.

4.3 In der Schlusserklärung von Saragossa wird hervorgehoben, dass die Zivilgesellschaft beim Integrationsprozess eine aktive Rolle spielt, und es wird darauf hingewiesen, dass ein Pilotprojekt zur Bewertung der Integrationspolitik entwickelt werden muss.

4.4 Die Staaten, Regionen und lokalen Gebietskörperschaften müssen verstärkt lokale Initiativen im Bereich Integration und Methoden zur Bürgerbeteiligung durchführen. Die Schaffung von Netzen und die Einrichtung von Kanälen für den Dialog zwischen den lokalen und regionalen Gebietskörperschaften und der organisierten Zivilgesellschaft sollte vorangetrieben werden.

4.5 Die in der Erklärung genannten Indikatoren beziehen sich auf die Beschäftigung, die Bildung und die soziale Eingliederung; außerdem gehört die aktive Bürgerschaft dazu, denn die Einbeziehung der Migranten als aktive Bürger in den demokratischen Prozess trägt zu ihrer Integration bei und stärkt das Zugehörigkeitsgefühl.

4.6 Der EWSA, der an der Konferenz teilnahm, wies darauf hin, dass neben quantitativen auch qualitative Indikatoren ausgearbeitet werden müssen. Darüber hinaus könnte der EWSA mit Hilfe einer Stellungnahme zu den Indikatoren der aktiven Bürgerschaft an der Umsetzung der Schlussfolgerungen der Ministerkonferenz in Saragossa mitwirken.

5. Die Governance in den Städten

5.1 In der Präambel der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung (21) von 1985 wird darauf hingewiesen, dass „das Recht der Bürger auf Mitwirkung an den öffentlichen Angelegenheiten einer der demokratischen Grundsätze ist, die allen Mitgliedstaaten des Europarats gemeinsam sind“. Dieses Recht lässt sich auf lokaler Ebene am unmittelbarsten ausüben.

5.2 Im Übereinkommen Nr. 144 des Europarats über die Beteiligung von Ausländern am kommunalen öffentlichen Leben von 1992 (22) wird festgestellt, dass die aktive Beteiligung der Ausländer die Entwicklung und den Wohlstand der örtlichen Gemeinschaft begünstigt. In dem Übereinkommen wird die Forderung gestellt, den ansässigen Ausländern Meinungs-, Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit zu gewähren, beratende Gremien zur Vertretung ansässiger Ausländer auf kommunaler Ebene zu unterstützen und schließlich das Stimmrecht bei Kommunalwahlen zu fördern. Allerdings wurde dieses Übereinkommen nur von sehr wenigen Mitgliedstaaten des Europarats unterzeichnet, weshalb der Ausschuss die Mitgliedstaaten ersucht, es zu ratifizieren.

5.3 In der im Jahr 2000 von mehr als 70 europäischen Städten in St. Denis verabschiedeten Europäischen Charta für den Schutz der Menschenrechte in der Stadt (23) wird festgestellt, dass die Stadt ein politischer und gesellschaftlicher Raum für eine bürgernahe Demokratie ist. Die Stadt ist von einer aktiven Bürgerbeteiligung geprägt. Die Unterzeichnerstädte verpflichten sich zur Anerkennung des Rechts, durch die freie und demokratische Wahl von lokalen Repräsentanten am politischen Leben vor Ort teilzunehmen, ohne dabei zwischen Bürgern ausländischer und inländischer Staatsangehörigkeit zu unterscheiden. Sie schlagen zudem vor, das aktive und passive Wahlrecht auf alle Bürgerinnen und Bürger auszuweiten, die länger als zwei Jahre in der jeweiligen Stadt ihren Wohnsitz haben. Unter Berücksichtigung der sich aus der nationalen Gesetzgebung ergebenden Einschränkungen, rufen sie dazu auf, die Bürgerinnen und Bürger und ihre Vereinigungen (durch öffentliche Debatten, städtische Referenden, öffentliche Versammlungen, Bürgerinitiativen usw.) in die die Gebietskörperschaft betreffenden Entscheidungen einzubeziehen und dadurch die Demokratie zu fördern.

5.4 Im Jahr 2003 nahmen die Mitglieder von Eurocities, einem Netz, dem 128 europäische Großstädte angehören, ein Grundsatzpapier zur Integration von Zuwanderern und Aufnahme von Asylsuchenden (Contribution to Good Governance concerning the integration of immigrants and reception of asylum seekers) (24) an. Diese Charta, die von Städten für Städte entwickelt wurde, enthält allgemeine Grundsätze dafür, wie Integration angegangen werden sollte. Es wird darin anerkannt, dass lokale Integrationsstrategien wirksamer sind, wenn sie vom gesamten Gemeinwesen getragen werden.

5.5 Der Ausschuss der Regionen (AdR) ist auf dem Gebiet der Integration besonders proaktiv: In verschiedenen Stellungnahmen (25) betont er, dass die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften bei der Ausarbeitung, Durchführung, Bewertung und Überwachung der Migrationspolitik an vorderster Stelle stehen, weshalb sie bei deren Entwicklung als unerlässliche Partner betrachtet werden müssen (26). Der AdR weist außerdem auf die Bedeutung der aktiven Rolle der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften bei der Integration von Migrantinnen und Migranten hin und arbeitet mit der Europäischen Kommission zusammen.

5.6 Der EWSA verabschiedete eine Initiativstellungnahme (27) für den Konvent, der den (gescheiterten) Verfassungsvertrag erarbeitete, um zu erreichen, dass die Unionsbürgerschaft auch langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen zugänglich gemacht wird. Der Ausschuss schlägt der Kommission und dem Europäischen Parlament vor, neue Initiativen zu ergreifen, damit dauerhaft aufhältige Migranten insbesondere auf lokaler Ebene alle Bürgerrechte erlangen können.

5.7 In der zweiten Ausgabe des Handbuchs der Kommission zur Integration für Entscheidungsträger und Praktiker (28) wird empfohlen, in die Mobilisierung und Organisation der Gesellschaft, die Strukturierung der Kommunikation und des Dialogs und die Stärkung lokaler Integrationsnetze zu investieren.

5.8 SMART CITIES (29) (Intelligente Städte) ist ein Instrument zur fortlaufenden Evaluierung, das 2007 geschaffen wurde und an dem 70 mittelgroße europäische Städte mitwirken, die gemeinsame Strategien für nachhaltige Entwicklung in den Bereichen Wirtschaft, Menschen, Governance, Mobilität, Umwelt und Lebensqualität verfolgen. Es werden verschiedene Indikatoren eingesetzt. Der EWSA schlägt vor, die in der vorliegenden Stellungnahme enthaltenen Vorschläge bei den Indikatoren für die Bereiche Menschen und Governance zu berücksichtigen.

5.9 Das Programm „Interkulturelle Städte“ (ICC) ist eine gemeinsame Maßnahme des Europarats und der Europäischen Kommission, die im Europäischen Jahr des interkulturellen Dialogs 2008 ins Leben gerufen wurde. Damit soll zur Entwicklung eines Modells für die interkulturelle Integration in Städten mit großer kultureller Vielfalt beigetragen werden. Dabei wird Interkulturalität als ein Konzept zur Förderung von Maßnahmen und Praktiken verstanden, die die Interaktion, das Verständnis und die gegenseitige Achtung zwischen den verschiedenen Kulturen und ethnischen Gruppen stärken.

5.10 In dem Dokument „Citizenship and participation in the intercultural city“ (Bürgerschaft und Beteiligung in der interkulturellen Stadt) (30) werden im Rahmen des ICC-Programms die Methoden und Verfahren analysiert, die die Städte anwenden können, um den interkulturellen Dialog und die Interaktion zu stärken. In diesem Dokument werden die Grundsätze des Übereinkommens des Europarats über die Beteiligung von Ausländern am kommunalen öffentlichen Leben von 1992 bekräftigt. Dabei wird ein kreativer Ansatz verfolgt, indem flexible Formen der Konsultation in einem informellen Umfeld empfohlen werden. Es enthält ein ergänzendes und wertvolles Konzept für die auf Beratungsorganen beruhenden langfristigen Governance-Strategien.

5.11 Derzeit wird ausländischen Bürgern in einer ganzen Reihe von Mitgliedstaaten (voll oder teilweise) das Wahlrecht zuerkannt: in Belgien, Dänemark, Estland, Finnland, Griechenland, Irland, den Niederlanden, Malta, Portugal, der Slowakei, Spanien, Schweden und dem Vereinigten Königreich. Dennoch ist die aktive Beteiligung der ausländischen Bevölkerung nur gering ausgeprägt und muss nach Ansicht des EWSA durch öffentliche Maßnahmen in Zusammenarbeit mit der Zivilgesellschaft gefördert werden.

5.12 Laut der dritten MIPEX-Studie besitzen in Europa Drittstaatsangehörige bei den Kommunalwahlen in 13 Ländern das passive und in 19 das aktive Wahlrecht. In 7 Ländern dürfen sie bei den Regionalwahlen und in 2 Ländern (Portugal und dem Vereinigten Königreich) bei den Parlamentswahlen das passive Wahlrecht ausüben. Wie bereits betont, gibt es in 11 Ländern staatliche und in 15 lokale Konsultationsorgane.

5.13 Die Daten der MIPEX-III-Studie liefern wichtige Anhaltspunkte, und zwar nicht nur im Hinblick auf die Länder, in denen Migranten konsultiert werden, sondern auch auf die Konzipierung einer echten Integrationspolitik. Die Länder mit starken Konsultationsstrukturen sind auch diejenigen, die allen Menschen politische Rechte garantieren, unter den Migranten mit ausreichenden Finanzmitteln eine Zivilgesellschaft unterstützen, das Wahlrecht und die vollwertige Bürgerschaft ausweiten und am meisten für die Förderung einer umfassenden Beteiligung aller ansässigen Personen an Konsultationsmechanismen im Bereich Beschäftigung, Bildung, Gesundheit und Wohnungswesen tun. In der Studie wird darauf hingewiesen, dass Konsultationsorgane keinen Ersatz für das Wahlrecht bieten können.

5.14 Die stärksten beratenden Gremien in Europa sind diejenigen, die bereits am längsten bestehen (einige seit den 70er und 80er Jahren), und zwar in den Ländern, in denen die Einwanderung die längste Tradition hat. Die schwächsten Gremien befinden sich hingegen in den Ländern Südeuropas, in denen die Einwanderung ein neueres Phänomen ist. Die mitteleuropäischen Länder, die erst seit Kurzem Einwanderer aufnehmen, besitzen wenig entwickelte Mechanismen.

5.15 Eine Analyse dieser Plattformen anhand der Kriterien des Europarats (31) ergibt, dass Schaffung und Dauerhaftigkeit dieser Strukturen nicht vom Willen der Behörden und Regierungen abhängen dürfen, sondern vielmehr genaue Rechtsvorschriften erforderlich sind. Sie müssen in der Lage sein, Initiativen zu ergreifen und Antworten und Rückmeldungen in den Bereichen zu erhalten, in denen sie konsultiert wurden. Aus den auf dem fünften Integrationsforum abgegebenen Kommentaren geht hervor, dass dies nicht immer der Fall ist. Es müssen mit ausreichenden finanziellen Mitteln ausgestattete repräsentative Strukturen unter klarer Führung der Migranten sein (32). Der EWSA weist darauf hin, wie wichtig es ist, die Repräsentativität der Organisationen und die Beteiligung der Frauen zu garantieren.

5.16 Im Rahmen der Erarbeitung der Stellungnahme fand am 30. März 2011 in Valencia eine vom EWSA und der Regionalregierung von Valencia organisierte Anhörung zum Thema „Zusammenarbeit zwischen den lokalen und regionalen Gebietskörperschaften und den Organisationen der Zivilgesellschaft“ statt. In den verschiedenen Redebeiträgen wurden die mit der Konsultation und Beteiligung in Rom (Italien), Flandern (Belgien), Straßburg (Frankreich), Dublin (Irland), Hessen (Deutschland), Århus (Dänemark) und Valencia (Spanien) gesammelten Erfahrungen geschildert. Viele der dort dargelegten Erfahrungen und geäußerten Ansichten sind in die vorliegende Stellungnahme eingeflossen. In der Anlage wird ein Bericht von dieser Anhörung beigefügt.

5.17 Der EWSA ist der Ansicht, dass die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften Migranten die Ausübung des Vereinigungsrechts erleichtern sollten, da den Drittstaatsangehörigen in den nationalen Rechtsvorschriften nur ein eingeschränkter Bürgerstatus (unzureichende und ungleiche Anerkennung des Rechts auf politische Teilhabe mittels des aktiven Wahlrechts) eingeräumt wird. Durch Vereinigungen werden die organisierte Beteiligung gefördert, die Solidaritätsnetze gestärkt, die Bedingungen für die Verwurzelung und das Wohlergehen der Bürger verbessert und das gesamte Gemeinwesen gefördert.

5.18 Die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften müssen das Vereinswesen und insbesondere den Zusammenschluss von Migranten fördern und sie mit technischen Mitteln (Beratung im Bereich Vereinigungsmanagement und demokratisches, wirtschaftliches, finanzielles sowie Kommunikationsmanagement, Maßnahmen zum Aufbau von Fachkompetenzen und Führungsfähigkeiten, insbesondere bei Migrantinnen, Förderung von Foren und Netzen, Austausch bewährter Verfahrensweisen usw.), wirtschaftlichen Mitteln (Zuschüsse, Vereinbarungen oder Vergabe von Dienstleistungsaufträgen), materiellen Mitteln (Infrastruktur für die Einrichtungen: Räumlichkeiten und Grundausstattung für die Vereinstätigkeit) und durch einen besonderen Schwerpunkt auf Maßnahmen für die digitale Integration unterstützen.

5.19 Die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften sollten die Einbeziehung von Migranten in die Organisationen der Zivilgesellschaft als Mitglieder und auf Führungsebene fördern. Von besonderer Bedeutung sind Bürgervereinigungen, Elternvereine in Bildungseinrichtungen, Frauenverbände, Kultur-, Sport- und Freizeitvereine, die religiösen Gemeinschaften und die Gewerkschafts- und Unternehmensverbände. Die Gewerkschaften in Europa zeichnen sich von jeher durch die Mitgliedschaft und Beteiligung von Arbeitsnehmern mit Migrationshintergrund aus. Die Mitglieder dieser Organisationen, die eine wichtige Rolle als soziale Mittler spielen, weisen eine große ethnische und kulturelle Vielfalt auf.

5.20 Außerdem müssen die Beziehungen zwischen den Migrantenvereinigungen und den anderen Organisationen der Zivilgesellschaft verbessert werden, wobei die Schaffung von Netzen auf der Grundlage von allen Bürgern gemeinsamen sozialen Zielen (Bildung, Beschäftigung, Wohnraum, Stadtplanung und städtische Entwicklung) gefördert werden sollte. Das Europäische Jahr der Freiwilligentätigkeit bietet eine Gelegenheit, die Organisationen anzuerkennen und zu unterstützen.

5.21 Die Organisationsformen sind in der EU vielgestaltig: Es gibt Foren, Plattformen oder Beiräte für die Konsultation, Dialogrunden. In der dritten Ausgabe des Handbuchs zur Integration für Entscheidungsträger und Praktiker wird eine Dialogplattform als ein Raum für Bürger beschrieben, „in dem ein offener und respektvoller Meinungsaustausch zwischen Zuwanderern, Mitbürgern oder mit der Regierung in Gang gesetzt wird“. Die Teilnehmer sollen dabei ein gemeinsames Verständnis und gegenseitiges Vertrauen entwickeln.

5.22 Der EWSA ist der Auffassung, dass das Europäische Integrationsforum im Netzverbund mit den bereits in der EU vorhandenen Foren und Beratungsgremien zusammenarbeiten sollte. Auf der Ebene der Mitgliedstaaten müssen auch die lokalen und regionalen Foren Netze bilden (äußerst bemerkenswert ist hier der Fall des dänischen nationalen Rates für ethnische Minderheiten, der sich aus 14 Mitgliedern zusammensetzt, die von 42 lokalen Foren gewählt werden).

5.23 Der EWSA will in Europa demokratischere Städte und eine an den Wohnsitz gekoppelte einheitliche Bürgerschaft in der Stadt (eine städtische Bürgerschaft, um es mit den Worten der stellvertretenden Bürgermeisterin von Rotterdam zu sagen) fördern und berücksichtigt dabei, dass die Stadt der wichtigste Ort ist, an dem sich ein gemeinsames Zugehörigkeitsgefühl unter sehr unterschiedlichen Menschen herausbildet. Die meisten Migranten identifizieren sich zunächst mit der Stadt, in der sie leben, und erst dann mit dem Staat. Vor allem in den Städten haben alle Menschen die gleichen Probleme, schmieden die gleichen Pläne und verfolgen die gleichen Träume.

6. Der Europäische Integrationsfonds

6.1 Auf dem fünften Europäischen Integrationsforum wurde im Rahmen der derzeit von der Kommission durchgeführten Zwischenbewertung die Funktionsweise des Fonds erörtert. Im Einklang mit den Schlussfolgerungen schlägt der EWSA Folgendes vor: 6.1.1 Dem in Artikel 10 der Entscheidung über den Fonds vorgesehenen Prinzip der Zusammenarbeit sollte Vorrang eingeräumt werden. Hierzu sollten die Mitgliedstaaten die regionalen und lokalen Gebietskörperschaften und die die Zivilgesellschaft vertretenden Organisationen in die Ausarbeitung, Durchführung und (Ex-post-)Bewertung des mehrjährigen Programms und die Nutzung des Fonds auf nationaler Ebene einbeziehen. 6.1.2 Die derzeitigen Regeln und Verfahren des Fonds sind zu komplex und bilden bürokratische Hürden, die die Finanzierung sowohl der Zivilgesellschaft als auch der regionalen und lokalen Gebietskörperschaften erschweren (33). Der EWSA empfiehlt, diese Regeln in Zusammenarbeit mit dem Europäischen Integrationsforum und gemäß dem Prinzip der Zusammenarbeit zu überarbeiten, insbesondere diejenigen, die sich auf die Kriterien Zugang, Kofinanzierung, Transparenz und Menschen beziehen. Um dafür zu sorgen, dass der Fonds einen Mehrwert liefert, hält es der EWSA für erforderlich, dass bei allen finanzierten Projekten die Einhaltung des ersten gemeinsamen Grundprinzips - „Die Eingliederung ist ein […] in beide Richtungen gehender Prozess“ - gewährleistet werden sollte.

Brüssel, den 13. Juli 2011 Der Präsident des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses Staffan NILSSON

(1) ABl. C 48/6 vom 15.2.2011.

(2) Stellungnahme des EWSA zum Thema Migration, noch nicht im ABl. veröffentlicht.

(3) Stellungnahme des EWSA zum Thema „Einwanderung, Eingliederung und Rolle der organisierten Zivilgesellschaft“ (2002/C 125/21).

(4) Vom Rat und den Vertretern der Mitgliedstaaten am 19. November 2004 verabschiedete gemeinsame Grundprinzipien, Dokument des Rates Nr. 14615/04.

(5) „Eine gemeinsame Integrationsagenda - Ein Rahmen für die Integration von Drittstaatsangehörigen in die Europäische Union“, KOM(2005) 389 endg.

(6) ABl. C 347/19 vom 18.12.2010.

(7) R. GROPAS und R. ZAPATA-BARRERO (2011), „Active immigrants in multicultural contexts: democratic challenges in Europe“ (Aktive Migranten in multikulturellen Kontexten: demokratische Herausforderungen in Europa), in: A. TRIANDAFYLLIDOU, T. MODOOD, und N. MEER, „European Multiculturalism(s): Cultural, religious and ethnic challenges“ (Europäische Multikulturalität(en): kulturelle, religiöse und ethnische Herausforderungen), Edinburgh, Edinburgh University Press.

(8) ABl. C 208/76 vom 3.9.2003.

(9) Migrant Integration Policy Index III, 2011.

(10) ABl. C 318/128 vom 23.12.2006.

(11) ABl. C 354/16 vom 28.12.2010.

(12) Rat der EU, 13440/08, 24.9.2008.

(13) Europäische Sozialcharta. Turin, 18. Oktober 1961. Europarat (Straßburg). Revidierte Fassung: Straßburg, 3. Mai 1996 http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/socialcharter/.

(14) Stellungnahme des EWSA zum Thema „Die Umsetzung des Vertrags von Lissabon: Partizipative Demokratie und die europäische Bürgerinitiative (Artikel 11)“ (2010/C 354/10).

(15) ABl. C 27/114 vom 3.2.2009.

(16) Das Stockholmer Programm - Ein offenes und sicheres Europa im Dienste und zum Schutz der Bürger (2010/C 115/01), Abschnitt 6.1.5.

(17) „Consulting immigrants to improve national policies“ (Konsultation von Migranten zur Verbesserung der Politik), Migration Policy Group.

(18) ABl. C 347/19 vom 18.12.2010 und ABl. C 354/16 vom 28.12.2010.

(19) 15./16. April 2010.

(20) Stellungnahme CESE 518/2010 fin zum Thema „Die neuen Herausforderungen auf dem Gebiet der Integration“, Berichterstatter: Luis Miguel PARIZA CASTAÑOS, auf der Plenartagung am 15./16. Juli 2010 verabschiedet.

(21) Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung, im Juni 1985 vom Ministerkomitee des Europarats verabschiedet und am 15. Oktober 1985, dem ersten Tag der 20. Sitzung der Konferenz der Präsidenten der regionalen gesetzgebenden Versammlungen in der Europäischen Union (CALRE), zur Unterzeichnung durch die Mitgliedstaaten aufgelegt.

(22) Übereinkommen über die Beteiligung von Ausländern am kommunalen öffentlichen Leben. Straßburg, 5.2.1992.

(23) „Europäische Charta für den Schutz der Menschenrechte in der Stadt“ vom 18.5.2000.

(24) „Contribution to Good Governance concerning the integration of immigrants and reception of asylum seekers“ (Beitrag zu guten Verwaltungs- und Regierungspraktiken im Bereich der Integration von Zuwanderern und Aufnahme von Asylsuchenden) vom 28.11.2003.

(25) Stellungnahme des Ausschusses der Regionen zum Thema „Eine gemeinsame Einwanderungspolitik für Europa“ (2009/C 76/07).

(26) Stellungnahme des Ausschusses der Regionen zum Thema „Konsolidierung des Gesamtansatzes zur Migrationsfrage: für mehr Koordinierung, Kohärenz und Synergie“ (2009/C 211/05).

(27) ABl. C 208/76 vom 3.9.2003.

(28) Handbuch zur Integration für Entscheidungsträger und Praktiker, Zweite Ausgabe, Mai 2007.

(29) http://www.smart-cities.eu/.

(30) http://www.coe.int/t/dg4/cultureheritage/culture/Cities/paperviarregio_en.pdf.

(31) Übereinkommen Nr. 144 des Europarats über die Beteiligung von Ausländern am kommunalen öffentlichen Leben von 1992.

(32) „Consulting immigrants to improve national policies“ (Konsultation von Migranten zur Verbesserung der nationalen Politik), Thomas Huddleston, Migration Policy Group.

(33) Siehe S. Carrera und A. Faure Atger (2011), Integration as a two-way process in the EU: Assessing the Relationship between the European Integration Fund and the Common Basic Principles on Integration - Executive Summary (Integration als wechselseitiger Prozess in der EU: Bewertung des Verhältnisses zwischen dem Europäischen Integrationsfonds und den Gemeinsamen Grundprinzipien für Integration - Zusammenfassung), Centre for European Policy Studies (CEPS), Brüssel. Abrufbar unter: http://www.ceps.eu/system/files/research_area/2011/02/CEPS_EIF_study_summary.pdf.