Stellungnahme zum Bericht der Kommission an den Rat über die Anwendung der Verordnung über Unternehmenszusammenschlüsse (94/C 388/09)

Der Wirtschafts- und Sozialausschuß beschloß am 23. November 1993, gemäß Artikel 23 Absatz 3 der Geschäftsordnung eine Stellungnahme zu folgendem Thema zu erarbeiten: "Bericht der Kommission an den Rat über die Anwendung der Verordnung über Unternehmenszusammenschlüsse".

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Industrie, Handel, Handwerk und Dienstleistungen nahm ihre Stellungnahme am 8. Juni 1994 an. Berichterstatter war Herr Petersen.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 317. Plenartagung (Sitzung vom 6. Juli 1994) mit grosser Mehrheit bei 2 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Einführung

1.1. Politik und Wirtschaft in der Europäischen Union stehen vor grossen Herausforderungen. Tiefgreifende Wachstums- und Beschäftigungsprobleme müssen überwunden, vier Beitrittskandidaten in die Europäische Union integriert und Reformprozesse in den jungen Demokratien Mittel- und Osteuropas wirksam gestärkt werden. Die Globalisierung der Märkte und die zunehmende wirtschaftliche Interdependenz der Volkswirtschaften lösen im Europäischen Binnenmarkt dynamische Veränderungsprozesse aus, bedingen zwangsläufig neue Strukturen der wirtschaftlichen Zusammenarbeit und führen in den Unternehmen zu Umstrukturierungen, die sich auch auf die Arbeitsplätze vielfältig auswirken.

1.2. Mit Blick auf diese Konstellation und den wachsenden Wettbewerbsdruck ist ein dauerhaftes, wirkungsvolles Zusammenspiel von nationaler und europäischer Wettbewerbspolitik mehr denn je geboten. Dies sollte um so leichter fallen, als der Prozeß der Angleichung der einzelstaatlichen Wettbewerbsrechte inzwischen begrüssenswerte Fortschritte macht. Namentlich Belgien, Frankreich, Griechenland, Italien, Portugal und Spanien haben ihre Wettbewerbsordnungen bereits am europäischen Modell ausgerichtet. Viel wäre gewonnen, würde auch in den übrigen Mitgliedstaaten der Europäischen Union die Bereitschaft wachsen, die wettbewerblichen Rahmenbedingungen den europäischen Regeln anzunähern.

1.3. Unstreitig in diesem Zusammenhang ist die Notwendigkeit, den Anwendungsbereich der europäischen Fusionskontrolle kontinuierlich zu überprüfen und auszudehnen. Der grosse Vorteil der europäischen Fusionskontrolle liegt vor allem in der ausschließlichen Prüfung des Sachverhalts durch die Europäische Kommission (One-stop-shop-Prinzip), die dafür das beste Know-how hat. Integrationspolitisch ist es absolut widersinnig, wenn grenzueberschreitende Zusammenschlüsse von mehreren Behörden nach verschiedenen Rechtssystemen und Maßstäben geprüft werden. Solange Zusammenschlüsse mit grenzueberschreitender Wirkung nicht einheitlich von einer Behörde beurteilt werden, besteht die Gefahr der unterschiedlichen Entscheidungen, der Rechtsunsicherheit und der überlangen Verfahren. Der mutmaßliche Beitritt von vier EFTA-Staaten in die Europäische Union und die intensiveren Beziehungen zu den assoziierten Staaten in Mittel- und Osteuropa werden dieses Regelungslabyrinth noch vergrössern. Die weitere Bürokratisierung der Verfahren führt - auch das sollte bedacht werden - zu steigenden Kosten und damit zu einem Standortnachteil für die europäische Industrie. Schon heute bedingen die unterschiedlichen Rechtssysteme und die von den Behörden bei grenzueberschreitenden Zusammenschlüssen verlangten minutiösen Angaben über die Marktverhältnisse einen unverhältnismässig hohen Verwaltungsaufwand bei den europäischen Unternehmen. Sie belasten nicht nur die anmeldenden Unternehmen in einem kaum noch zu rechtfertigenden Ausmaß, sondern auch Drittunternehmen (vielfach kleine und mittlere Unternehmen), die entweder Wettbewerber oder Abnehmer sind.

1.4. Zu Recht schrieb die Kommission in ihrem letzten Wettbewerbsbericht, daß es 1993 auf dem Gebiet der Fusionskontrolle zu bedeutsamen Entwicklungen kommen müsse, da die erste Revision der Verordnung fällig werde. Zum grossen Bedauern des Ausschusses hat sich diese Erwartung als falsch erwiesen, enttäuschend vor allem die fehlende Bereitschaft einiger Mitgliedstaaten der Union, die Verordnung (EWG) Nr. 4064/89 () - trotz fundierter Vorarbeiten durch die Europäische Kommission - zum jetzigen Zeitpunkt zu überprüfen und die Schwellen herabzusetzen. Obschon der Zeitrahmen in Artikel 1 Absatz 3 und in Artikel 9 Absatz 10 der Verordnung unmißverständlich vorgegeben ist, soll die Überprüfung um drei Jahre hinausgeschoben und erst bis zum Ende des Jahres 1996 durchgeführt werden. Damit verfestigt sich die vom Ausschuß bereits 1990 geäusserte Befürchtung, einzelne Mitgliedstaaten würden den für die Anlaufphase der Fusionskontrollverordnung gefundenen politischen Kompromiß dauerhaft festschreiben wollen ().

1.5. Angesichts der wachsenden Zahl nationaler Fusionskontrollsysteme wäre es mehr als fatal, wenn falsch verstandenes Subsidiaritätsdenken eine Fragmentierung der Wettbewerbskontrolle in der Europäischen Union fördern und die Kommission zur Untätigkeit bei Ausübung ihres Vorschlagsrechts veranlassen könnte. Im übrigen ist das Subsidiaritätsprinzip - wie der Ausschuß in seiner Stellungnahme zum XXII. Wettbewerbsbericht herausstellt () - in den Wettbewerbsbestimmungen des Römischen Vertrags seit Anbeginn verankert. Artikel 85, 86, 92 und auch Artikel 90 des EG-Vertrags sind nur dann anwendbar, wenn Vereinbarungen zwischen Unternehmen, Beschlüsse von Unternehmensvereinigungen und aufeinander abgestimmte Verhaltensweisen den "Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen" geeignet sind. Entsprechendes gilt für die Europäische Fusionskontrolle, die eine an Schwellenwerten orientierte Abgrenzung zwischen europäischer und einzelstaatlicher Fusionskontrolle vorsieht und damit dem Subsidiaritätsgedanken ausreichend Rechnung trägt. In diesem Zusammenhang tritt der Ausschuß dafür ein, die sogenannte "Dutch clause" (niederländische Klausel - Artikel 22 Absatz 3 der VO) beizubehalten. Künftig sollte es zudem möglich sein, sie auch auf Antrag der betroffenen Unternehmen anzuwenden.

2. Zum Kommissionsbericht über die Anwendung der Verordnung über Unternehmenszusammenschlüsse

2.1. Nach Auffassung des Ausschusses hat sich - entgegen anfänglichen Befürchtungen - die bisherige Verwaltungspraxis der Europäischen Kommission im wesentlichen bewährt. Der Kommission ist es gelungen, die Fusionskontroll-Verordnung inhaltlich mit Leben zu erfuellen. Angesichts der Vielfalt der rechtlichen und tatsächlichen Schwierigkeiten, die ein solches, vollkommen neues Instrument mit sich bringt, ist die Leistung der Europäischen Kommission und namentlich der zuständigen Merger Task Force beachtenswert. Hervorzuheben ist, daß die Fristen der Verordnung eingehalten werden konnten. Kurze Verfahren sind jedoch auch für sämtliche Kooperationen notwendig, die nach Artikel 85 und 86 EG-Vertrag beurteilt werden. Einen ersten Schritt in diese Richtung tat die Generaldirektion Wettbewerb bei den kooperativen Gemeinschaftsunternehmen (siehe 2.15). Der Ausschuß wertet dies als positive Ausstrahlung der Tätigkeit der Merger Task Force auf die sonstigen Dienste der Generaldirektion Wettbewerb.

2.2. Dreh- und Angelpunkt der europäischen Fusionskontrolle ist die Entstehung oder Verstärkung einer marktbeherrschenden Stellung. Der Untersagungstatbestand des Artikels 2 Absatz 3 der Verordnung setzt aber voraus, daß durch die Entstehung oder Verstärkung der beherrschenden Stellung wirksamer Wettbewerb im Gemeinsamen Markt oder in einem wesentlichen Teil desselben erheblich behindert würde. Bei ihrer wettbewerblichen Beurteilung analysierte die Europäische Kommission nicht nur die bestehenden Marktanteile der Unternehmen, sondern zahlreiche weitere Einzelkriterien (Artikel 2 Absatz 1 der VO), um festzustellen, ob das Zusammenschlußvorhaben einen dauerhaften Schaden der Marktstruktur verursacht. Dabei legte die Kommission eine dynamische Betrachtungsweise an den Tag. Insbesondere die Stellung der übrigen Wettbewerber und der Kunden sowie die vertikalen Beziehungen (etwa die besonderen Probleme der Zulieferer) in den betroffenen Branchen sind wichtige Kriterien für die Prognose der Kommission. Die Frage freilich, ob das zusammengeschlossene Unternehmen nach Durchführung des Vorhabens vom Wettbewerb unkontrollierte Verhaltensweisen an den Tag legt, bleibt - dies unterstreicht der Ausschuß - eine Einschätzung der Europäischen Kommission.

2.3. Die Kommission neigt allerdings zu einer zu engen Marktabgrenzung, und zwar sowohl in sachlicher als auch in räumlicher Hinsicht. Namentlich in räumlicher (geographischer) Sicht legte sie vielfach wegen des besonderen Verbraucherverhaltens, das meist "national" ausgerichtet ist, den einzelstaatlichen Markt zugrunde. Dies ist zu kurzsichtig. Der Ausschuß hat wiederholt herausgestellt, daß die geographische Dimension der Gemeinschaft bereits jetzt Mindestbezugsrahmen ist, wobei die weltweite Dimension nicht mehr aus den Augen gelassen werden darf (). Die Vereinigten Staaten und Japan haben ihr Wettbewerbskonzept längst auf grenzueberschreitende Märkte, bis hin zu Weltmärkten, ausgerichtet. In diesem Zusammenhang erinnert der Ausschuß an den Wortlaut des Artikels 2 Absatz 1 der Verordnung, wonach die Kommission bei der Beurteilung von Zusammenschlüssen den "tatsächlichen oder potentiellen Wettbewerb durch innerhalb oder ausserhalb der Gemeinschaft ansässige Unternehmen" zu berücksichtigen hat. Dies impliziert - so die Folgerung des Ausschusses - zwingend, daß die Kommission vor jeder Entscheidung über ein Zusammenschlußvorhaben den relevanten internationalen Markt eingehend analysiert und auch die relativen Positionen erfasst, die die beteiligten Unternehmen in diesem weltweiten Markt innehaben. Zugleich sollte die Europäische Kommission stärker als bisher beachten, daß sich die Referenzmärkte ständig verändern und ausdehnen.

2.4. Im übrigen erinnert der Ausschuß daran, daß er in seinen einschlägigen Stellungnahmen zur Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen mehrfach angemahnt hat, die Bewertung eines Zusammenschlußvorhabens unter dem Aspekt der gesamtheitlichen Politik auf Gemeinschaftsebene sowie unter Berücksichtigung der Sicherung sozialer Werte und der Beschäftigung vorzunehmen. Dabei ist sich der Ausschuß selbstverständlich bewusst, daß "die vielfältigen wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Probleme, die mit Konzentrationen verbunden sein können, nicht alle im Rahmen einer wettbewerbspolitisch begründeten Fusionskontrollverordnung zu lösen sind" (). Um so dringlicher wird die Abstimmung der Wettbewerbsgesetzgebung mit anderen Politikbereichen, zum Beispiel der regionalen und sektoralen Strukturpolitik, der Forschungs- und Entwicklungspolitik oder der Verbraucherpolitik. Daneben sollten Rat und Europäische Kommission ihre Arbeiten auf dem Gebiet der Rechtsangleichung weiter vorantreiben. Vor allem auf dem Gebiet des Gesellschaftsrechts hält der Ausschuß das Statut einer Europäischen Aktiengesellschaft für geeignet, die grenzueberschreitende Zusammenarbeit der Unternehmen zu verbessern und die wirtschaftliche Integration in der Europäischen Union zu fördern (). Dabei unterstellt der Ausschuß, daß die Europäische Aktiengesellschaft auch kleinen und mittleren Unternehmen die Möglichkeit bieten wird, das Statut zu nutzen.

2.5. Im Lichte der bislang gewonnenen Erfahrungen mit der Verordnung kommentiert der Ausschuß den vorliegenden Bericht der Europäischen Kommission wie folgt:

Vorschläge zur Novellierung der Verordnung

2.6.

Umsatzschwellen

2.6.1. Der Ausschuß kritisierte bereits in der Vergangenheit die ausserordentlich hohen Aufgreifschwellen (). Er wertete sie als politischen Kompromiß, der sich ökonomisch und damit auch aus wettbewerblicher Sicht kaum rechtfertigen lässt.

2.6.2. Wenig Verständnis hat der Ausschuß für die Haltung der Europäischen Kommission, dem Rat zum gegenwärtigen Zeitpunkt keinen formellen Vorschlag für eine Revision der Fusionskontrollverordnung, insbesondere zur Herabsetzung der Umsatzschwellen, zuzuleiten. Der Hinweis der Kommission auf die Erkenntnisse aus den "umfassenden Konsultationen" überzeugt nicht, zumal die von den nationalen Verwaltungen und Wettbewerbsbehörden vorgetragenen Bedenken (Subsidiarität, Inflation oder Erweiterung der Europäischen Union) mit dem zugrundeliegenden Sachverhalt kaum etwas zu tun haben. Zu Recht hat die Kommission selbst erkannt, daß "es falsch wäre, eine erneute Prüfung der Schwellenwerte auf unbestimmte Zeit zu vertagen" (). Nach Auffassung des Ausschusses sollte die Europäische Kommission ihre Revisionsvorschläge frühzeitig dem Rat unterbreiten und mit dem gebotenen Nachdruck auf die Mitgliedstaaten einwirken, damit die Aufgreifschwellen noch im Vorfeld der Folgekonferenz zum Vertrag über die Europäische Union herabgesetzt werden können. Anderenfalls besteht die Gefahr, daß die notwendige Änderung der Verordnung über Unternehmenszusammenschlüsse - nunmehr mit vermeintlicher Arbeitsüberlastung der Mitgliedstaaten begründet - erneut hinausgeschoben wird.

2.6.3. Anzustreben ist eine Absenkung der Hauptschwelle (weltweiter Gesamtumsatz) von 5 Mrd. ECU auf 2 Mrd. ECU. Diese Schwelle entspricht dem ursprünglichen Vorschlag der Kommission von 1989; sie gewährleistet eine praktikable Abgrenzung zwischen Zusammenschlüssen, die in der Regel gemeinschaftsweite Bedeutung haben, und solchen, bei denen das nicht der Fall ist. Dabei könnte man auch an eine stufenweise Herabsetzung der Hauptschwelle denken. Voraussetzung wäre allerdings - so die Ansicht des Ausschusses -, daß die stufenweise Herabsetzung (etwa von 5 auf 3 und dann auf 2 Mrd. ECU) sowie ihre zeitliche Folge in der Verordnung verbindlich geregelt werden. Für Zusammenschlüsse, die trotz Überschreitens der Schwelle von 2 Mrd. ECU nur Auswirkungen auf lokale oder regionale Märkte haben, bietet Artikel 9 Absatz 1 der Verordnung eine angemessene Lösung.

2.6.4. Zugleich wäre die Schwelle für den gemeinschaftsweiten Umsatz von 250 Mio. ECU auf 100 Mio. ECU zu senken. Das Zweidrittel-Kriterium der Verordnung (Artikel 1 Absatz 2 der VO) sollte gestrichen werden. Die Zweidrittel-Regelung ermöglicht es, daß sich in einem Mitgliedstaat der Europäischen Union selbst Grossunternehmen zusammenschließen können, ohne daß die Europäische Kommission ein Wort mitzureden hat. Es ist unschwer einzusehen, daß solche Zusammenschlüsse durchaus geeignet sind, wirksamen Wettbewerb im Gemeinsamen Markt oder in einem wesentlichen Teil desselben erheblich zu behindern.

2.7.

Gründe für die Herabsetzung der Schwellen

2.7.1. Die Europäische Kommission erfasst nach eigenen Angaben z.Z. lediglich 20 v.H. der gemeinschaftsrelevanten Zusammenschlüsse. Dies bedeutet, daß 80 v.H. der grenzueberschreitenden Zusammenschlüsse - wenn überhaupt - nach unterschiedlichen Kriterien und - erschwerend dazu - nach unterschiedlichen Verfahren geprüft werden. Folgt man dem Bericht der Kommission, so wurden von den 282 gemeinschaftsrelevanten Zusammenschlüssen, die im Jahresbericht über die Wettbewerbspolitik (1991/92) ermittelt wurden, nur 50 bis 60 Fälle von der europäischen Zusammenschlußkontrolle erfasst. Auch weist die Kommission darauf hin, daß Zusammenschlüsse möglicherweise erlaubt werden, ohne die mutmaßlichen negativen Auswirkungen auf Gemeinschaftsebene zu berücksichtigen. Überdies besteht die Gefahr, daß der kumulative Effekt dieser Zusammenschlüsse in verschiedenen Mitgliedstaaten nicht beachtet werden kann.

2.7.2. Die resultierenden Probleme für das Funktionieren des Binnenmarktes sind vielfältig und gravierend:

- Industriepolitische Aktivitäten einiger Mitgliedstaaten fördern zum Teil hohe Marktzugangshürden. Diese Hürden sind mit den Prinzipien einer offenen, wettbewerbsorientierten Industriepolitik nicht vereinbar. Sie wirken sich vor allem zum Nachteil der kleinen und mittleren Unternehmen (KMU) aus. Oft stossen diese Unternehmen in anderen Märkten auf "Riesen", die wegen ihrer personellen und finanziellen Ressourcen mögliche Marktchancen Dritter zu verhindern wissen. Herausragendes Beispiel ist der noch immer unzureichende Zugang der kleinen und mittleren Unternehmen zu den öffentlichen Aufträgen. Um so wichtiger ist es, daß bei grenzueberschreitenden Zusammenschlußvorhaben nur eine Behörde mit Wirkung für den gesamten Binnenmarkt entscheidet.

- Das Zweidrittel-Kriterium der Verordnung, wonach der Zusammenschluß angeblich keine gemeinschaftsweite Bedeutung hat, wenn die am Zusammenschluß beteiligten Unternehmen jeweils mehr als zwei Drittel ihres gemeinschaftsweiten Gesamtumsatzes in einem und demselben Mitgliedstaat erzielen, ist integrations- und wettbewerbspolitisch bedenklich. Durch diese Regelung werden - wie schon erwähnt - ganze Branchen der Kontrolle durch die Europäische Kommission entzogen. Die Kommission nennt in ihrem Bericht beispielsweise die Bereiche Stahl, Textilien, Kraftfahrzeugbauteile, Werkzeugmaschinen und elektrische Ausrüstung für Eisenbahnen. Durch die vom Ausschuß vorgeschlagene Streichung dieses Kriteriums wird gewährleistet, daß Zusammenschlußvorhaben mit einem räumlichen Referenzmarkt, "der in der Regel wesentlich grösser ist als der nationale Markt" (), nicht mehr aussen vor bleiben.

- Die europäische Entstaatlichungspolitik, vor allem in den Bereichen Banken, Versicherungen, Energie, Verkehr und Telekommunikation bedarf ebenfalls einer starken Wettbewerbskontrolle auf europäischer Ebene. Die Unternehmen in diesen Bereichen haben zum Teil, zumindest für eine Übergangszeit, ein faktisches, einzelstaatliches Monopol inne. Ihre Verhaltensweisen auf europäischer Ebene zu kontrollieren wäre nicht nur für die Verbraucher, sondern auch für die Ausgestaltung der künftigen Wettbewerbsstrukturen im Binnenmarkt von grösster Bedeutung. Gerade dies ist aber aufgrund der hohen Umsatzschwellen und wegen des Zweidrittel-Kriteriums zur Zeit nicht möglich.

- Der Anteil der Dienstleistungen am Bruttoinlandsprodukt nimmt ständig zu. Nach den Feststellungen der Europäischen Kommission gibt es im Dienstleistungssektor viele Schlüsseltätigkeiten wie Verlagswesen, Werbewirtschaft und Computerdienstleistungen, die in steigendem Masse grenzueberschreitende Formen annehmen, bei den derzeitigen Schwellenwerten jedoch ausserhalb der Gemeinschaftskompetenz bleiben. Die Interessen der Zwischen- und Endverbraucher sowie die Entwicklung des technischen und wirtschaftlichen Fortschritts kann durch beherrschende Stellungen auf diesen Märkten, die wirksamen Wettbewerb erheblich behindern, spürbar geschädigt werden.

2.7.3. Zugegeben, die Anwendung fester quantitativer Schwellenwerte führt - so auch die Europäische Kommission - zu einer überschlägigen und etwas groben Methode für die Kompetenzverteilung zwischen nationalen und Gemeinschaftsinstanzen. Doch aus Rechtssicherheitserwägungen kann nach Überzeugung des Ausschusses auf das Schwellenkriterium nicht verzichtet werden. Andere Kriterien, etwa die Marktanteile oder die Grösse der Unternehmen (z.B. Arbeitnehmerzahl) sind, wie nationale Erfahrungen zeigen, inpraktikabel.

2.8.

Dezentrale Anwendung des europäischen Wettbewerbsrechts?

2.8.1. Unstreitig ist, daß eine Herabsetzung der Schwellen in etwa eine Verdoppelung der zu prüfenden Fälle nach sich ziehen wird. Deshalb gibt es Besorgnisse, die steigende Arbeitsbelastung der Europäischen Kommission könne die Effizienz der derzeitigen Kontrollverfahren nachhaltig beeinträchtigen.

2.8.2. Nach Auffassung des Ausschusses ist das Misstrauen der Mitgliedstaaten gegenüber den Kapazitäten der Europäischen Kommission unbegründet. Gerade die Entstehung und Funktionsweise der Merger Task Force ist ein Beleg für die organisatorischen Fähigkeiten der Kommission, wenn kurze Fristen vorgeschrieben werden. Mit Blick auf die steigende Arbeitsbelastung stellt die Kommission heraus, daß der Zuwachs an Personal, der zur Bearbeitung der zusätzlichen Fälle nach einer Schwellenabsenkung notwendig wäre, deutlich geringer zu veranschlagen ist, als die steigende Zahl der Fälle (von ± 60 zu 110 Fällen jährlich). Im übrigen hat der Ausschuß wiederholt darauf hingewiesen - so zuletzt in seiner Stellungnahme zum XXII. Wettbewerbsbericht der Europäischen Kommission -, daß eine personelle Aufstockung der Generaldirektion "Wettbewerb" ohnehin wünschenswert und machbar ist. Trotz der "angesagten Sparpolitik (kann diesem Anliegen) durch eine bessere Nutzung der (in der Kommission) bereits vorhandenen Ressourcen Rechnung getragen werden" ().

2.9.

Europäisches Kartellamt

2.9.1. Die Diskussion um die Errichtung eines Europäischen Kartellamtes wirft in der Sache sehr komplexe Fragen auf. Die Einordnung dieses Amtes hängt insbesondere vom künftigen institutionellen Gefüge der Europäischen Union ab. Zentrale Themen, etwa die Stellung des Wettbewerbskommissars oder die Einbeziehung anderer, nichtwettbewerblicher Parameter (Strukturpolitik, Kohäsionspolitik u.a.) durch eine politische Kontrollinstanz bedürfen einer vertieften und sachkundigen Diskussion. Aus Sicht des Ausschusses sollte deshalb bei der anstehenden Überprüfung der Fusionskontrollverordnung die Frage der Errichtung eines Europäischen Kartellamtes strikt getrennt werden von der Frage einer Herabsetzung der Aufgreifschwellen.

Sonstige Verbesserungsvorschläge

2.10.

Verweisung nach Artikel 9 Absatz 2 der Verordnung

2.10.1. Die Europäische Kommission hat in ihrem Bericht keinen Anlaß gesehen, eine Änderung des Verweisungsverfahrens nach Artikel 9 der Verordnung vorzuschlagen. Allerdings ging sie der Frage nach, ob ein - in ihrem Bericht dargelegtes - flexibleres Konzept notwendig wäre. Nach Artikel 9 Absatz 2 der Verordnung kann die Kommission auf Antrag eines Mitgliedstaats ein Zusammenschlußvorhaben an die jeweils zuständige nationale Wettbewerbsbehörde verweisen, wenn auf einem gesonderten Markt die Begründung oder Verstärkung einer marktbeherrschenden Stellung droht, durch die wirksamer Wettbewerb erheblich behindert würde. Eine Lockerung des Verweisungsverfahrens könnte, so die Kommission, bei der künftigen Überprüfung der Aufgreifschwellen durchaus erwogen werden.

2.10.2. Der Ausschuß erinnert die Europäische Kommission daran, daß die Bestimmung des Artikels 9 der Verordnung eine Ausnahmevorschrift von der ausschließlichen Kompetenz der Gemeinschaft ist. Als Ausnahmevorschrift ist sie deshalb eng auszulegen. Der Ausschuß hat mehrfach den Grundsatz des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts vor dem nationalen Recht bekräftigt. Sind die Aufgreifschwellen der Verordnung (i.S.d. Artikels 1 Absatz 2 der VO) erreicht, hat das Zusammenschlußvorhaben a priori "gemeinschaftsweite Bedeutung". Der Ausschuß unterstützt deshalb nachdrücklich die bisherige, restriktive Auslegung der Bestimmung. Er appelliert an die Europäische Kommission, auch künftig keine Lockerung dieser Bestimmung vorzuschlagen.

2.11.

Zusagen in der ersten Verfahrensphase

2.11.1. Die Kommission stellt in ihrem Bericht Verbesserungsmöglichkeiten in der Zusagenpraxis innerhalb der ersten, einmonatigen Verfahrensphase in Aussicht. Das praktizierte Verfahren sei intransparent, es komme nicht zu einer Anhörung von Dritten; eine Veröffentlichung der Zusagen finde nicht statt. Es fehle ferner an einer Norm, die eine eventuelle, spätere Durchsetzung der Auflagen ermögliche; Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung gelte nur für Auflagen in der zweiten Verfahrensphase. Die Kommission erwägt daher eine Verlängerung des ersten Verfahrensabschnitts um einen weiteren Monat und eine Klarstellung, daß die Bestimmung des Artikels 8 Absatz 2 der Verordnung auch im ersten Verfahrensabschnitt entsprechende Anwendung findet.

2.11.2. Der Ausschuß unterstützt die Absicht der Europäischen Kommission - expressis verbis - klarzustellen, daß Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung auch im ersten Verfahrensabschnitt entsprechend gilt. Nach Ansicht des Ausschusses bedarf es aber der Verlängerung der ersten Phase um einen weiteren Monat nicht. Die Verlängerung wäre ein einschneidender Eingriff in einen Eckpfeiler der Verordnung, nämlich die kurzen Fristen. Bereitet der Fall offensichtliche Schwierigkeiten und lassen sich diese Schwierigkeiten nicht durch Auflagen in der ersten Phase bereinigen, sollte die Kommission in die zweite, vertiefte Prüfungsphase gehen. Sie ist ohnehin nach den Grundsätzen der Verfahrensbeschleunigung verpflichtet, zum frühest möglichen Zeitpunkt ihre Ent- scheidung zu treffen (Artikel 10 Absatz 2 der VO). In der zweiten, viermonatigen Verfahrensphase hat die Kommission ausreichend Zeit, um Dritte und die Mitgliedstaaten anzuhören.

2.12.

Verbesserte Transparenz von Zusagen in der zweiten Phase

2.12.1. Die Europäische Kommission strebt in ihrem Bericht die Erhöhung der Transparenz auch in der zweiten Entscheidungsphase an. Die Zusagen der Unternehmen würden normalerweise, so die Kommission, erst in einem späten Zeitraum angeboten. Darunter leide die Anhörung von Drittbeteiligten sowie der Mitgliedstaaten. Deshalb regt sie auch für die zweite Phase eine Verlängerung der viermonatigen Frist um maximal einen Monat an. Zudem könnte - so die Kommission weiter - in der Verordnung ausdrücklich die Möglichkeit geregelt werden, die von den Unternehmen angebotenen Zusagen vor Erlaß einer Vereinbarkeitsentscheidung im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften zu veröffentlichen.

2.12.2. Gegen diese Vorschläge hat der Ausschuß erhebliche Bedenken. Auch hier sollte aus verwaltungsökonomischen Gründen das Verfahren nicht verlängert werden. Die Anhörung wiegt nicht höher als das Interesse der Unternehmen, innerhalb einer kurzen Frist Rechtsklarheit über ihr Vorhaben zu bekommen. Darüber hinaus hat es die Europäische Kommission in der Hand, ihre Auflagen und Bedingungen möglichst frühzeitig anzubieten. Tut sie dies, besteht ausreichend Zeit, um die Mitgliedstaaten und die Wettbewerber anzuhören. Eine weitere Verästelung der komplizierten Vorschriften führt nur zur Verunsicherung der Unternehmen und zum Verlust von Rechtssicherheit. Im übrigen werden bereits in der zweiten Phase die Zusagen der Unternehmen im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften veröffentlicht; dies ist ausreichend, da jeder von der Entscheidung betroffene Dritte Klage vor dem Gericht erster Instanz erheben kann. Durch die Veröffentlichung der Entscheidung samt Auflagen im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften erlangen zugleich Dritte von den Auflagen und Bedingungen Kenntnis.

2.12.3. Der Ausschuß unterstützt gleichwohl das generelle Bestreben der Kommission nach mehr Transparenz. Konkret müssen Qualität und Menge der Informationen in der ersten und zweiten Verfahrensphase erhöht werden. Insbesondere sollten - nach Ansicht des Ausschusses - die Parteien eine bessere Akteneinsicht sowie den Vorentwurf einer Entscheidung, wie sie dem Beratenden Ausschuß für die Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen zugeleitet wird, erhalten. Damit können sie dem Beratenden Ausschuß ihre Argumente vorbringen, wie es dem Gebot des rechtlichen Gehörs entspricht. Darüber hinaus sollten, auch das schlug der Ausschuß bereits vor (), die Pressemitteilungen der Europäischen Kommission vollständiger sein und die Standpunkte der Unternehmen wiedergeben.

2.12.4. Die Zustimmung des Ausschusses zum Vorschlag einer verbesserten Informationspolitik dient nicht zuletzt dem Anliegen, daß "Dritte", die ihr hinreichendes Interesse an einem Zusammenschlußvorhaben darlegen, rechtzeitig einen Antrag auf Anhörung stellen und angehört werden können. Zu diesem Kreis zählen auch und insbesondere die "rechtlich anerkannten Vertreter der Arbeitnehmer" der beteiligten Unternehmen. Bereits in seiner Stellungnahme zu dem "Geänderten Vorschlag für eine Verordnung (EWG) des Rates über die Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen" () hat der Ausschuß auf dieses Erfordernis hingewiesen. In Einzelfällen unterlassene oder verspätete Informationen durch beteiligte Unternehmen führten jedoch dazu, daß die rechtmässigen Vertreter der Arbeitnehmer einen Antrag auf Anhörung nach Artikel 18 Absatz 4 der Verordnung nicht fristgerecht stellen und damit die Interessen der betroffenen Arbeitnehmer nur informell vor der Europäischen Kommission vertreten konnten. Mit Blick auf diese Erfahrungen sollte die Kommission, im Zusammenwirken mit den Mitgliedstaaten einen Vorschlag erarbeiten, der gewährleistet, daß die rechtmässig anerkannten Arbeitnehmervertreter der am Zusammenschluß beteiligten Unternehmen ihr Anhörungsbegehren der Kommission rechtzeitig mitteilen und in einer formellen Anhörung zu dem Zusammenschlußvorhaben Stellung nehmen können. In diesem Kontext sollte auch die Anregung geprüft werden, die der Europäische Gewerkschaftsbund der Kommission zur Verbesserung des Anhörungsverfahrens gegeben hat. Er verweist dabei vor allem auf die Praxis der Monopolies and Mergers Commission (MMC) im Vereinigten Königreich.

2.13.

Änderungen betreffend Kredit- und sonstige Finanzinstitute (Artikel 5 Absatz 3 a der Verordnung)

2.13.1. Die Europäische Kommission vertritt in ihrem Bericht die Auffassung, daß das nach Maßgabe der Bilanz festgelegte Kriterium "Umsatz" durch den Begriff "Bankbetriebsergebnis" im Sinne der Richtlinie 86/635 ersetzt werden sollte.

2.13.2. Nach Meinung des Ausschusses hat diese Anregung bestimmte Vorteile. Die Zugrundelegung des Bankbetriebsergebnisses erscheint schlüssiger und folgerichtiger als die derzeitige Rechtslage. Die technischen Einzelheiten für die Berechnung des Bankbetriebsergebnisses müssen jedoch noch eingehend geprüft werden, der Ausschuß kann sich deshalb zum gegenwärtigen Zeitpunkt hierzu nicht äussern.

2.13.3. Der Umsatz wird gemäß Artikel 5 Absatz 1 Unterabsatz 2 der Verordnung in bezug auf den Ort berechnet, an dem der Erwerber des Produkts oder der Dienstleistung ansässig ist. Nach Auffassung des Ausschusses ist es sehr kostspielig, wenn nicht gar unmöglich, die Erträge von Banken unter Bezugnahme auf den Ort zu berechnen, an dem der Leistungsempfänger ansässig ist. Es wäre daher weitaus besser, den Umsatz der Kredit- und sonstigen Finanzinstitute unter Bezugnahme auf den Ort zu lokalisieren, an dem das Institut (Zweigniederlassung, Tochtergesellschaft) der Bank ansässig ist, das den Vorgang verbucht und demzufolge den Ertrag erzielt hat.

2.14.

Beurteilungskriterien

2.14.1. Die Europäische Kommission betont, daß es vorrangiges Ziel der Verordnung sei, den Wettbewerb in einer offenen Marktwirtschaft vor Verfälschungen zu schützen. Ergänzend fordert die Verordnung jedoch, daß sich die Kommission bei Beurteilung der Zusammenschlüsse von gemeinschaftsweiter Bedeutung an dem allgemeinen Rahmen zur Verwirklichung der grundlegenden Ziele des Vertrags über die Europäische Union ausrichtet (Erwägungsgrund 13 der VO). Der Ausschuß erwartet von der Kommission, daß sie - unter Beachtung ihrer zentralen Aufgabe, wirksamen Wettbewerb zu sichern - bei Prognosen über die künftige Entwicklung der Märkte die genannten Gemeinschaftsziele soweit wie möglich berücksichtigt.

2.14.2. In diesem Zusammenhang unterstreicht der Ausschuß die Auffassung der Kommission, daß es falsch wäre, die Entstehung marktbeherrschender Stellungen durch die wirksamer Wettbewerb auf dem Gemeinsamen Markt behindert wird, zu erlauben. Eine solche Politik würde in erster Linie die Verbraucher schädigen, zu einer Desintegration der Märkte führen und damit nicht nur den europäischen Unternehmen zum Nachteil gereichen, sondern auch Arbeitsplätze gefährden. Im übrigen bietet die Verordnung in Artikel 2 Absatz 1, wie der Ausschuß dargelegt hat, einen flexiblen Rahmen, um auch künftige strukturelle Entwicklungen, den tatsächlichen oder potentiellen Wettbewerb durch innerhalb und ausserhalb der Gemeinschaft ansässige Unternehmen sowie die Entwicklung des technischen und wirtschaftlichen Fortschritts zu berücksichtigen.

2.15.

Gemeinschaftsunternehmen

2.15.1. Der Ausschuß pflichtet der Einschätzung der Europäischen Kommission bei, daß die Abgrenzung zwischen konzentrativen und kooperativen Gemeinschaftsunternehmen zur Zeit unbefriedigend ist. Die Kommission hat durch ein Gesamtpaket versucht, diesem Problem Abhilfe zu schaffen (Erweiterung der bestehenden Gruppenfreistellungs-Verordnungen und Veröffentlichung von Leitlinien). Darüber hinaus hat sie durch Beschleunigung der Verfahren im Fall "struktureller" Gemeinschaftsunternehmen versucht, sämtliche Gemeinschaftsformen (seien sie kooperativer oder konzentrativer Art) gleich zu behandeln (siehe auch 2.1).

2.15.2. Diese Maßnahmen sind nach Ansicht des Ausschusses ein wichtiger Schritt in die richtige Richtung. Die kooperativen Gemeinschaftsunternehmen haben jedoch den grossen Nachteil, daß sie nicht in den vollen Genuß der ausschließlichen "Kompetenz" der Kommission kommen. Bekanntlich werden sie nach den Grundsätzen der Artikel 85 und 86 EG-Vertrag und nach den Bestimmungen der Verordnung 17/62 beurteilt. Da die Kommission in den meisten Fällen durch Verwaltungsschreiben (comfort letter) entscheidet, besteht für die Unternehmen grosse Rechtsunsicherheit. Denn die Verwaltungsschreiben werden weder von den nationalen Gerichten noch von den nationalen Wettbewerbsbehörden anerkannt. Der Ausschuß regt daher an, daß die Kommission entweder ihre comfort letter aufwertet und/oder die Verordnung 17/62 ändert. Hier wäre eine Parallelität zwischen Zusammenschlußkontroll-Verordnung (Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe b der VO) und einer entsprechenden Vorschrift in der Verordnung 17/62 geboten.

2.15.3. Wünschenswert ist zudem - so der Ausschuß in seiner Stellungnahme zum XXII. Wettbewerbsbericht - eine Aktualisierung der Bekanntmachung der Kommission über die Konzentrations- und Kooperationstatbestände nach der Verordnung 4064/89 unter Beachtung der neuen Entwicklungen in der Verwaltungspraxis.

2.16.

De-minimis-Gemeinschaftsunternehmen

2.16.1. Der Ausschuß begrüsst die Überlegungen der Europäischen Kommission, für kleinere, sogenannte De-minimis-Gemeinschaftsunternehmen ein vereinfachtes Anmelde- und Prüfungsverfahren einzuführen. Dabei unterstellt der Ausschuß, daß die Anhörung Dritter weiterhin gewährleistet bleibt. Vereinfachte Prüfungsverfahren führen zu Entbürokratisierung bei den Unternehmen und zu mehr Verfahrensökonomie bei der Kommission. Dadurch kommt zugleich die - völkerrechtlich akzeptierte - Wirkungsdoktrin besser zur Geltung; denn nur solche grenzueberschreitenden Zusammenschlüsse sollten von der Europäischen Kommission geprüft werden, die spürbare Auswirkungen auf die Wettbewerbsverhältnisse im Gemeinsamen Markt haben.

2.16.2. Überdies vertritt der Ausschuß die Ansicht, daß eine generelle Vereinfachung aller Anmeldevorschriften erforderlich ist. Im Hinblick auf die zunehmende Globalisierung der Wirtschaft und der dadurch bedingten Aufblähung der Verfahren müssen die Wettbewerbsbehörden die wichtigen von den unwichtigen Fällen trennen. Verfahrensökonomie und Konzentrationsmaxime müssen stärker zur Geltung kommen. Die vereinfachten Anmeldeformulare (die Kommission denkt an die Abschnitte 1 und 2 des Formblattes CO und einige ergänzende Marktdaten) sollten nicht nur auf die konzentrativen Gemeinschaftsunternehmen begrenzt bleiben. Vielmehr müsste sich ein derartiges zweistufiges (Anmelde-)Verfahren auf sämtliche Kooperationen erstrecken, die nach den Grundsätzen der Artikel 85/86 EG-Vertrag gemäß den Bestimmungen der Verordnung 17/62 beurteilt werden. Dies hilft insbesondere den kleinen und mittleren Unternehmen und führt zu Kostenentlastungen. Auch wäre damit eine weitere, wünschenswerte Parallelität zwischen Zusammenschlussund Kooperationsverfahren hergestellt.

2.17.

Zur Berechnung des Umsatzes von Gemeinschaftsunternehmen

2.17.1. Der Ausschuß stimmt der Auffassung der Europäischen Kommission zu, daß es einer Änderung des Artikels 5 Absatz 5 der Verordnung betreffend die Berechnung des Umsatzes von Gemeinschaftsunternehmen nicht bedarf. Die Kommission hat in ihrer Verwaltungspraxis ausreichende Wege gefunden, um das Zurechnungsproblem in den Griff zu bekommen. Rechtsbeständigkeit erhöht zudem den Wert der Verordnung und die Akzeptanz der Verwaltungspraxis insgesamt.

Geschehen zu Brüssel am 6. Juli 1994.

Der Präsident

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Susanne TIEMANN

() ABl. Nr. L 395 vom 30. 12. 1989.

() ABl. Nr. C 225 vom 10. 9. 1990, S. 60.

() ABl. Nr. C 34 vom 2. 2. 1994, S. 83.

() ABl. Nr. C 333 vom 29. 12. 1986, S. 86.

() ABl. Nr. C 208 vom 8. 8. 1988, S. 12 und 15.

() ABl. Nr. C 23 vom 30. 1. 1989, S. 37.

() ABl. Nr. C 208 vom 8. 8. 1988, S. 12 und ABl. Nr. C 225 vom 10. 9. 1990, S. 60.

() Dok. KOM(93) 385 endg., S. 21.

() Dok. KOM(93) 385 endg., S. 10.

() ABl. Nr. C 34 vom 2. 2. 1994, S. 83.

() ABl. Nr. C 34 vom 2. 2. 1994, S. 83.

() ABl. Nr. C 208 vom 8. 8. 1988.