MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT gemäß Artikel 395 der Richtlinie 2006/112/EG des Rates /* COM/2013/0148 final */





MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT gemäß Artikel 395 der Richtlinie 2006/112/EG des Rates 1. HINTERGRUND Gemäß Artikel 395 der Richtlinie 2006/112/EG des Rates vom 28. November 2006 über das gemeinsame Mehrwertsteuersystem (im Folgenden: die MwSt-Richtlinie) kann der Rat auf Vorschlag der Kommission einstimmig jeden Mitgliedstaat ermächtigen, von dieser Richtlinie abweichende Sondermaßnahmen einzuführen, um die Steuererhebung zu vereinfachen oder Steuerhinterziehungen oder -umgehungen zu verhindern. Da dieses Verfahren Abweichungen von den allgemeinen Grundsätzen der Mehrwertsteuer vorsieht, sollten solche Abweichungen nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union in ihrem Anwendungsbereich begrenzt und verhältnismäßig sein. Mit Schreiben, das bei der Kommission am 7. Januar 2013 registriert wurde, beantragte Ungarn die Ermächtigung, eine von Artikel 193 der MwSt-Richtlinie abweichende Regelung einzuführen. Die Kommission unterrichtete die übrigen Mitgliedstaaten mit Schreiben vom 12. Februar 2013 gemäß Artikel 395 Absatz 2 der MwSt-Richtlinie über den Antrag Ungarns. Mit Schreiben vom 13. Februar 2013 teilte sie Ungarn mit, dass ihr alle zur Beurteilung des Antrags erforderlichen Informationen vorliegen. Ungarn beantragt die Ermächtigung, bei einigen landwirtschaftlichen Erzeugnissen insbesondere der Schweinezucht und der Futtermittelindustrie das Reverse-Charge-Verfahren anzuwenden. Die Erzeugnisse, auf die sich der ungarische Antrag bezieht, sind in Abschnitt 3 aufgeführt. Vor kurzem wurde Ungarn ermächtigt, bei Lieferungen bestimmter Getreidesorten und Ölsaaten das Reverse-Charge-Verfahren anzuwenden.[1] Die Ausnahmeregelung wurde vom Rat unter sehr spezifischen Bedingungen genehmigt, nach denen sich Ungarn verpflichtete, im Zeitraum der Anwendung der Regelung geeignete und wirksame Kontrollmaßnahmen anzuwenden und Berichtspflichten vorzusehen, um nach der Übergangszeit wieder zum normalen Verfahren zurückkehren zu können. Ungarn ist verpflichtet, der Kommission die Einführung solcher Maßnahmen und Pflichten zu melden. Dieser Pflicht ist Ungarn noch nicht nachgekommen. Dieser Ansatz war insbesondere durch die Gefahr gerechtfertigt, dass der Betrug in einem Sektor, dessen wirtschaftliche Bedeutung in mehreren Mitgliedstaaten durchaus erheblich ist, auf andere Mitgliedstaaten übergreift. Es sei daran erinnert, dass einige Mitgliedstaaten während der jüngsten Verhandlungen im Rat über ähnliche Ausnahmeregelungen dahingehend Bedenken äußerten, dass eine Abweichung von dem System der fraktionierten Zahlung lediglich ein letztes Mittel und eine Notmaßnahme in erwiesenen Betrugsfällen sein kann und Garantien im Hinblick auf die Notwendigkeit und den Ausnahmecharakter der Regelung, ihre Geltungsdauer und die Besonderheit der betroffenen Erzeugnisse enthalten muss. Diese Mitgliedstaaten wiesen zudem darauf hin, dass das Reverse-Charge-Verfahren immer die Gefahr beinhaltet, dass sich der Betrug in andere Mitgliedstaaten verlagert, und erinnerten daran, dass es nicht systematisch zum Ausgleich für eine ungenügende Überwachung seitens der Steuerbehörden eines Mitgliedstaats verwendet werden darf. Ungarn erklärte sich mit diesen Bedingungen einverstanden. Auf diese Zusage wurde im ersten Erwägungsgrund des Durchführungsbeschlusses 2012/624/EU des Rates vom 4. Oktober 2012 hingewiesen, wonach Ungarn erklärt, „keine Verlängerung dieser Ermächtigung beantragen zu wollen“. 2. DAS REVERSE-CHARGE-VERFAHREN Die Mehrwertsteuer schuldet gemäß Artikel 193 der MwSt-Richtlinie der Steuerpflichtige, der Gegenstände steuerpflichtig liefert oder eine Dienstleistung steuerpflichtig erbringt. Mit dem Reverse-Charge-Verfahren wird die Steuerschuldnerschaft auf den Steuerpflichtigen verlagert, der die Lieferung oder die Dienstleistung erhält. Beim Missing-Trader-Betrug begehen Unternehmen Steuerhinterziehung, wenn sie nach dem Verkauf ihrer Produkte keine Mehrwertsteuer an die Steuerbehörden abführen, während ihre Kunden zum Vorsteuerabzug berechtigt sind, weil sie eine ordnungsgemäße Rechnung erhalten haben. Bei den extremsten Formen dieser Steuerhinterziehung werden im sogenannten Karussellbetrug (bei Lieferungen oder Dienstleistungen zwischen Mitgliedstaaten) dieselben Gegenstände mehrmals geliefert bzw. dieselben Dienstleistungen mehrmals erbracht, ohne dass an die Steuerbehörden Mehrwertsteuer abgeführt wird. Beim Reverse-Charge-Verfahren wird die Gelegenheit zu dieser Form der Steuerhinterziehung dadurch ausgeschaltet, dass die Person, an die die Gegenstände geliefert werden oder die die Dienstleistung erhält, die Steuer schuldet. 3. DER ANTRAG Ungarn beantragt gemäß Artikel 395 der MwSt-Richtlinie, dass der Rat auf Vorschlag der Kommission das Land ermächtigt, eine von Artikel 193 der MwSt-Richtlinie abweichende Sondermaßnahme zur Anwendung des Reverse-Charge-Verfahrens auf die Lieferung der folgenden Erzeugnisse anzuwenden: KN-Code[2] || Warenbezeichnung 0103 1000 0103 9110 0103 9211 0103 9219 || Schweine, lebend: reinrassige Zuchttiere Schweine, lebend: Hausschweine mit einem Gewicht von weniger als 50 kg Sauen mit einem Gewicht von 160 kg oder mehr, die mindestens einmal geferkelt haben Andere lebende Hausschweine mit einem Gewicht von 50 kg oder mehr 0203 1110 0203 2110 || Fleisch von Hausschweinen, ganze oder halbe Tierkörper, frisch, gekühlt oder gefroren Ganze oder halbe Tierkörper von Hausschweinen, gefroren 1103 || Grobgrieß, Feingrieß und Pellets von Getreide 2302 || Kleie und andere Rückstände, auch in Form von Pellets, vom Sichten, Mahlen oder von anderen Bearbeitungen von Getriede oder Hülsenfrüchten 2304 || Ölkuchen und andere feste Rückstände aus der Gewinnung von Sojaöl, auch gemahlen oder in Form von Pellets 2306 || Ölkuchen und andere feste Rückstände aus der Gewinnung pflanzlicher Fette oder Öle, auch gemahlen oder in Form von Pellets, ausgenommen Waren der Positionen 2304 und 2305 2309 90 || Zubereitungen von der zur Fütterung verwendeten Art, andere als Hunde- und Katzenfutter in Aufmachungen für den Einzelverkauf Der jetzige Antrag muss vor dem Hintergrund der Ermächtigung gesehen werden, die Ungarn vor kurzem erteilt wurde, damit das Land bei der Lieferung bestimmter Getreide und Ölsaaten das Reverse-Charge-Verfahren anwenden kann[3]. Die Anwendung dieser Ausnahmeregelung ist auf zwei Jahre begrenzt. Des Weiteren hat sich Ungarn verpflichtet, geeignete und wirksame Kontrollmaßnahmen und Berichtspflichten für Steuerpflichtige einzuführen, die von dieser Sondermaßnahme betroffene Erzeugnisse liefern, und die Kommission über die Einführung der entsprechenden Maßnahmen und Pflichten zu unterrichten. Ungarn hat der Kommission mitgeteilt, bei Lieferungen der in der vorstehenden Tabelle genannten Waren Betrugsfälle festgestellt zu haben, die beträchtliche Mehrwertsteuerausfälle zur Folge hatten. Ungarn erklärt, dass die Aufdeckung dieser Betrugsfälle unter anderem auf die erhebliche Zunahme der in Ungarn durchgeführten Steuerprüfungen zurückzuführen ist. Ungarn vertritt jedoch den Standpunkt, dass diese Steuerprüfungen in der Regel sehr zeitaufwendig sind, und ersucht daher um die Ermächtigung, auf die betreffenden Umsätze das Reverse-Charge-Verfahren anwenden zu können, um Mehrwertsteuerbetrug zu verhindern. 4. STANDPUNKT DER KOMMISSION Erhält die Kommission Anträge nach Artikel 395 der MwSt-Richtlinie, prüft sie, ob die Grundvoraussetzungen für eine Ermächtigung erfüllt sind, d. h. ob die beantragte Sondermaßnahme die Verfahren für die Steuerpflichtigen und/oder die Steuerverwaltung vereinfacht oder Steuerhinterziehung bzw. -umgehung verhindert. Die Kommission ist dabei immer mit Bedacht vorgegangen und hat enge Maßstäbe angelegt, damit die Ausnahmeregelungen nicht das allgemeine MwSt-System untergraben und in ihrem Anwendungsbereich begrenzt, notwendig und verhältnismäßig sind. Zunächst einmal ist die Kommission der Auffassung, dass aufgrund der Art der in Rede stehenden Erzeugnisse eine Überwachung durch herkömmliche Kontrollmaßnahmen möglich ist, ohne dass das Reverse-Charge-Verfahren angewendet werden müsste. Die Ungarn vor kurzem gewährte Ermächtigung, bei Getreide und Ölsaaten[4] eine abweichende Regelung anzuwenden, ist auf besondere Umstände zurückzuführen, um dem Land Zeit zu geben, bestimmte Reformen zur Betrugsbekämpfung umzusetzen. Zweitens war nie vorgesehen, dass die Regelung für Getreide und Ölsaaten eine langfristige Lösung sein oder die ungenügende Überwachung der Steuerpflichtigen in diesen äußerst umsatzstarken Märkten ausgleichen soll. Die Ausnahmeregelung war als Teil eines von Ungarn umzusetzenden Maßnahmenpakets gerechtfertigt; zugleich war sie auf einen bestimmten Zeitraum begrenzt. Die Ausnahmeregelung für Rumänien war mit den gleichen Bedingungen verknüpft[5]. Ungarn hat die Kommission noch nicht über die Einführung der geeigneten und wirksamen Kontrollmaßnahmen und Berichtspflichten für die Lieferung der Erzeugnisse unterrichtet, die unter die vor kurzem genehmigte Ausnahmeregelung fallen. In Anbetracht des äußerst restriktiven Charakters dieser Ausnahmeregelung ist die Kommission der Ansicht, dass es zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht gerechtfertigt ist, das Verzeichnis der Erzeugnisse, auf die das Reverse-Charge-Verfahren angewendet wird, wie von Ungarn beantragt umfassend zu erweitern. Die Anwendung dieses Verfahrens auf die von Ungarn vorgelegte umfangreiche Liste von Erzeugnissen zusätzlich zu den Erzeugnissen, für die bereits eine Ermächtigung erteilt wurde, hätte zur Folge, dass im Agrarsektor zahlreiche Lieferungen nicht mehr unter die normalen Mehrwertsteuervorschriften fallen. Die Kommission bezweifelt, dass ein solches Gesamtkonzept noch als Sondermaßnahme im Sinne von Artikel 395 der MwSt-Richtlinie betrachtet werden kann. Zudem ist aus den von Ungarn zusammen mit dem Antrag auf die Genehmigung einer Ausnahmeregelung übermittelten Detailinformationen ersichtlich, dass Ungarn bereits mit Erfolg erste Schritte eingeleitet hat, um betrügerische Praktiken in den betreffenden Branchen wirksam zu bekämpfen. Aus den ungarischen Statistiken geht hervor, dass Ungarn 2012 fast doppelt so viele Steuerprüfungen durchgeführt hat wie 2011 und es auch gelungen ist, die Wirksamkeit dieser Prüfungen in den am stärksten betroffenen Branchen zu erhöhen und mehr Betrugsfälle aufzudecken. Die Kommission begrüßt die unternommenen Anstrengungen und fordert Ungarn auf, mit diesen Maßnahmen fortzufahren, die nach Ansicht der Kommission geeignet sind, den festgestellten Betrug zu unterbinden. Zudem ist die Kommission der Ansicht, dass zunächst die so genannten herkömmlichen Maßnahmen zur Bekämpfung von Karussellbetrug vollständig umgesetzt werden sollten. Vor diesem Hintergrund ist sie bereit, Ungarn bei der vollständigen Umsetzung solcher Maßnahmen zu unterstützen. In Anbetracht dieser Situation hält die Kommission die Einführung einer weiteren Übergangsmaßnahme auf Grundlage von Artikel 395 der MwSt-Richtlinie zur Anwendung des Reverse-Charge-Verfahrens nicht für das richtige Konzept. Des Weiteren könnte die Anwendung des Reverse-Charge-Verfahrens in dieser Branche auch den Betrug auf der Einzelhandelsebene begünstigen. Im Gegensatz zu Getreide, das in nahezu allen Fällen auf industrieller Stufe verarbeitet wird, werden Schlachtkörper häufig am selben Ort zu Fleisch verarbeitet, an dem auch der Verkauf an den Endverbraucher erfolgt. Daher besteht eine weitaus größere Gefahr, dass die gesamte Mehrwertsteuerschuld auf das letzte Glied verlagert wird. Ferner gibt es Anzeichen dafür, dass sich der Betrug in diesen Branchen auf andere Mitgliedstaaten in Südosteuropa verlagert hat. Vor diesem Hintergrund würde die Anwendung des Reverse-Charge-Verfahrens auf eine größere Zahl von Erzeugnissen in dem betreffenden Agrarsektor in diesen Ländern ein Betrugsrisiko darstellen, das angesichts der Bedeutung dieser Branchen in der Region nicht unterschätzt werden darf. 5. FAZIT Vor dem Hintergrund der vorstehenden Ausführungen spricht sich die Kommission gegen den Antrag Ungarns aus. [1] Durchführungsbeschluss 2012/624/EU des Rates vom 4. Oktober 2012 zur Ermächtigung Ungarns, eine von Artikel 193 Richtlinie 2006/112/EG des Rates über das gemeinsame Mehrwertsteuer-System abweichende Regelung einzuführen (ABl. L 274 vom 9.10.2012, S. 26). [2] Kombinierte Nomenklatur nach der Verordnung (EWG) Nr. 2658/87. [3] Siehe Fußnote 1. [4] Siehe Fußnote 1. [5] Durchführungsbeschluss 2011/363/EU des Rates vom 20. Juni 2011 zur Ermächtigung Rumäniens, eine von Artikel 193 der Richtlinie 2006/112/EG über das gemeinsame Mehrwertsteuersystem abweichende Sondermaßnahme einzuführen (ABl. L 163 vom 23.6.2011, S. 26).