DE Amtsblatt der Europäischen Union C 218/74

Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem „Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Festlegung der technischen Vorschriften für Überweisungen und Lastschriften in Euro und zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 924/2009“

KOM(2010) 775 endg. — 2010/0373 (COD)

2011/C 218/13

Berichterstatter: Joachim WUERMELING

Das Europäische Parlament und der Rat beschlossen am 18. Januar 2011 bzw. am 28. Januar 2011, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss gemäß Artikel 114 AEUV um Stellungnahme zu folgender Vorlage zu ersuchen:

„Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Festlegung der technischen Vorschriften für Überweisungen und Lastschriften in Euro und zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 924/2009“

KOM(2010) 775 endg. — 2010/0373 (COD).

Die mit den Vorarbeiten beauftragte Fachgruppe Binnenmarkt, Produktion und Verbrauch nahm ihre Stellungnahme am 5. April 2011 an.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 471. Plenartagung am 4./5. Mai 2011 (Sitzung vom 5. Mai) mit 137 gegen 8 Stimmen bei 19 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme:

1. Schlussfolgerungen und Empfehlungen des Ausschusses

1.1 Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss (EWSA) unterstützt die Europäische Kommission bei der Schaffung des einheitlichen Euro-Zahlungsverkehrsraums (SEPA). Es ist ein wichtiger Schritt für die Verwirklichung des Binnenmarktes, dass bargeldlose Euro-Zahlungen von einem Konto aus mit einheitlichen Zahlungsverfahren europaweit getätigt werden können.

1.2 Allerdings hält es der EWSA für notwendig, den von der Europäischen Kommission vorgelegten Verordnungsvorschlag noch in einzelnen Punkten zu modifizieren, um im Interesse der Verbraucher und Unternehmen als Nutzer sowie der Banken als Anbieter einen reibungslosen Übergang zu ermöglichen.

1.3 Die in dem Verordnungsvorschlag gewählten Fristen für den verpflichtenden Übergang zu den SEPA-Zahlungsverfahren erscheinen dem EWSA zu kurz bemessen. Nur wenn alle Kreditinstitute ausreichend Zeit zur Vorbereitung haben, können Funktionsfähigkeit, Sicherheit und Anwenderfreundlichkeit gewährleistet werden. Für Überweisungen sollte die Umsetzungsfrist nicht nur ein Jahr, sondern drei Jahre nach Inkrafttreten der Verordnung betragen. Im Fall der Lastschrift sollte die Frist für das Enddatum nicht auf zwei Jahre nach Inkrafttreten der Verordnung, sondern auf vier Jahre festgelegt werden.

1.4 Die Ermächtigung des Verordnungsvorschlags für delegierte Rechtsakte sollte deutlich eingeschränkt oder gestrichen werden, da die Anpassung der durch die Verordnung geregelten Anforderungen der Zahlungsverfahren an den technischen Fortschritt und die Marktentwicklungen erhebliche praktische Wirkungen haben. Darüber muss der Gesetzgeber im Gesetzgebungsverfahren - auch unter Beteiligung des EWSA - entscheiden.

1.5 Der EWSA begrüßt ausdrücklich, dass nach dem Verordnungsvorschlag multilaterale Interbankenentgelte für Lastschriften künftig grundsätzlich verboten sind. Das schafft Klarheit und Transparenz der in den Zahlungsvorgängen zugrundeliegenden komplexen Vertragsbeziehungen. Dies kommt insbesondere den kleinen und mittleren Unternehmen zugute.

2. Hintergrund der Stellungnahme

2.1 Die Vollendung des einheitlichen Euro-Zahlungsverkehrsraums gehört zu den Prioritäten der Europäischen Kommission bei der Verwirklichung des Binnenmarktes. Nutzer von Zahlungsinstrumenten können mit den neuen europäischen Verfahren der SEPA-Überweisung und der SEPA-Lastschrift bargeldlose Zahlungen national wie grenzüberschreitend in ein und demselben Verfahren vornehmen. Das erleichtert die Zahlungen, mindert den Verwaltungsaufwand und spart Kosten für alle Beteiligten des innergemeinschaftlichen Handels, seien es Verbraucher oder Unternehmen. Künftig sollen die über 500 Mio. Bürger und über 20 Mio. Unternehmen im Binnenmarkt von den neuen Verfahren profitieren.

2.2 Erste wesentliche rechtliche Rahmenbedingungen für SEPA wurden bereits in den vergangenen Jahren gesetzt. Die Richtlinie 2007/64/EG über Zahlungsdienste im Binnenmarkt führte harmonisierte Bedingungen und Rechte für Kunden von Zahlungsdiensten in der EU ein. Damit wurde zwar der Binnenmarkt für Zahlungsdienste eröffnet. Die Vielfalt der nationalen Systeme und die Unterschiedlichkeit der Verfahren für nationale und grenzüberschreitende Zahlungen blieb jedoch vorerst bestehen. Allerdings wurde bereits eine Rechtsgrundlage für die Schaffung eines einheitlichen Verfahrens für alle grenzüberschreitenden Zahlungen geschaffen.

2.3 Mit der Verordnung (EG) Nr. 924/2009 über grenzüberschreitende Zahlungen in der Gemeinschaft wurde festgelegt, dass die Gebühren für grenzüberschreitende und inländische Lastschrift-Zahlungen grundsätzlich gleich sein müssen. Zudem wurde die Grundlage für die SEPA-Zahlungsinfrastruktur gelegt.

2.4 Der EWSA hat zu beiden Gesetzgebungsverfahren Stellungnahmen abgegeben (1). Dabei wurde begrüßt, dass nach Einführung des Euro nun auch der einheitliche Euro-Zahlungsverkehrsraum geschaffen werden soll.

2.5 Die SEPA-Überweisung wird seit dem 28. Januar 2008 zur Abwicklung von Zahlungen von den Banken angeboten. Die Abwicklungszeit für eine Überweisung darf seit November 2009 nicht mehr als drei Bankgeschäftstage betragen. Ab 2012 soll die Abwicklungszeit auf einen Bankgeschäftstag reduziert werden.

2.6 Die SEPA-Lastschrift ist seit dem 2. November 2009 möglich. Es sind zwei unterschiedliche Verfahren vorgesehen: die SEPA-Basislastschrift als allgemeine Variante (SEPA Core Direct Debit) und die SEPA-Firmenlastschrift für den Zahlungsverkehr unter Geschäftspartnern (SEPA Business to Business Direct Debit). Seit November 2010 sind alle Banken verpflichtet, für SEPA-Basislastschriften erreichbar zu sein.

2.7 Die Nutzung der SEPA-Zahlungsverfahren fällt derzeit noch gering aus. So beträgt die Zahl der SEPA-Überweisungen Anfang 2011, d.h. drei Jahre nach ihrer Einführung, um die 4 %. Wenn dieser Trend anhält, wird es noch über 25 Jahre dauern, bis die Vorteile von SEPA voll zum Tragen kommen.

2.8 Die Europäische Kommission hält den über den rein marktwirtschaftlichen Ansatz beim SEPA-Projekt erreichten Fortschritt für zu gering. Sie schlägt deshalb legislative Maßnahmen mit dem Ziel der verpflichtenden Einführung der SEPA-Zahlungsinstrumente vor. Die nationalen Zahlungsinstrumente sollen zu einem festgelegten Enddatum durch die SEPA-Verfahren abgelöst werden.

2.9 Die Europäische Kommission hat Berechnungen erstellen lassen, wonach die Banken auf der Anbieterseite 52 Mrd. EUR für den Wechsel zu SEPA-Zahlungsverfahren abschreiben müssen. Nach den Berechnungen profitieren hingegen die Nutzer auf der Nachfrageseite aufgrund niedrigerer Preise und operationaler Vorteile.

2.10 Der Vorschlag der Europäischen Kommission vom 16. Dezember 2010 enthält somit die Festlegung der Enddaten, zu denen die nationalen Überweisungen und Lastschriften eingestellt und nur noch die SEPA-Zahlungsinstrumente eingesetzt werden sollen. Nach dem Inkrafttreten der Verordnung in den Euro-Mitgliedstaaten sollen nationale Überweisungsverfahren noch 12 Monate und nationale Lastschriftverfahren noch 24 Monate möglich sein.

2.11 Ein wesentlicher Unterschied der SEPA-Überweisung und -Lastschrift zu den bisherigen nationalen Verfahren liegt für Verbraucher und Unternehmen darin, dass auch bei rein nationalen Zahlungen anstelle der vertrauten nationalen Bankleitzahl und Kontonummer die International Bank Account Number (IBAN) und der Bank Identifier Code (BIC) verwendet werden müssen. Bei der IBAN handelt es sich um eine standardisierte, internationale Bankkontonummer, die aus maximal 34 Stellen besteht. Der BIC ist die internationale Bankleitzahl eines Kreditinstituts und besteht aus maximal 11 Stellen.

3. Allgemeine Anmerkungen

3.1 Der EWSA begrüßt den Vorschlag der Europäischen Kommission. Der Verordnungsvorschlag ist der entscheidende Schritt, um einen gut funktionierenden, einheitlichen Euro-Zahlungsverkehrsraum Wirklichkeit werden zu lassen.

3.2 Der Binnenmarkt zählt zu den wichtigsten Motoren für das Wirtschaftswachstum in der EU. Die Einführung des Euro war ein wichtiger Schritt, um die Mitgliedstaaten weiter zusammenwachsen zu lassen. Von daher ist es aus Sicht des EWSA nur konsequent, wenn nun auch das Projekt zum europaweit einheitlichen Zahlungssystem zum Erfolg geführt werden soll.

3.3 Allerdings ist der Verordnungsvorschlag aus der Sicht des EWSA bei der Festlegung der Fristen für die Enddaten für die Einstellung nationaler Zahlungsverfahren zu ehrgeizig. Entscheidend muss der Erfolg des Projekts sein, nicht die Schnelligkeit der Umsetzung. Zahlungen sind vor allem für Verbraucher, aber genauso für alle anderen Wirtschaftsbeteiligten eine sehr sensible Angelegenheit. Ähnlich wie bei der Euro-Einführung müssen alle erdenklichen Vorkehrungen wie Testläufe, Probephasen, Informationskampagnen usw. getroffen werden, um Funktionsstörungen, Pannen, fehlgeleitete Zahlungen, Abhandenkommen von überwiesenen Beträgen oder Ähnliches ausschließen zu können. Dafür muss unbedingt die erforderliche Zeit zur Verfügung stehen. Der EWSA warnt deshalb vor übertriebener Eile, die den Erfolg des Projekts bei den Bürgern gefährden könnte. Allerdings sollte auch berücksichtigt werden, dass zu lange Übergangsfristen zusätzliche Kosten verursachen könnten.

3.4 Noch sind nicht alle Fragen abschließend geklärt, um einen reibungslosen Übergang zu den SEPA-Zahlungsverfahren zu gewährleisten. Dabei ist zu berücksichtigen, dass viele offene Punkte nur auf nationaler Ebene zwischen den am SEPA-Projekt beteiligten Parteien abgearbeitet werden können. Es muss insbesondere ein ausgewogenes Verhältnis zwischen den Interessen der Banken auf der Anbieter- und den Nutzern auf der Nachfrageseite gefunden werden.

3.5 Sowohl aus Sicht der Verbraucher, als auch aus Sicht der Wirtschaft stellt sich häufig die Frage, warum für SEPA die bewährten nationalen Zahlungsverfahren aufgegeben werden sollen. Die nationalen Verfahren mit den alten Kontonummern und Bankleitzahlen sind den Beteiligten aufgrund jahrelanger Übung vertraut. Durch die neuen SEPA-Zahlungsverfahren werden grenzüberschreitende Überweisungen und Lastschriften zwar vereinfacht. Allerdings wird SEPA auch für die zumeist nationalen Zahlungsvorgänge zur Pflicht. Hier sind die Europäische Kommission und die Banken gefordert, die Vorteile der neuen SEPA-Zahlungsverfahren im Hinblick auf Schnelligkeit und Kosten besser aufzuzeigen.

3.6 Der Erfolg des SEPA-Projekts hängt wesentlich von der Akzeptanz der Nutzer auf Seiten der Verbraucher und der Wirtschaft ab. Zu diesem Zweck muss zunächst der Bekanntheitsgrad der SEPA-Zahlungsinstrumente und ihrer Bestandsmerkmale IBAN und BIC dringend erhöht werden. Hier bedarf es einer größeren Informationskampagne von Seiten der Kreditwirtschaft. Dies ist bislang in nicht allen Mitgliedstaaten ausreichend geschehen. Mithin sind die Anforderungen der neuen SEPA-Produkte in weiten Teilen der Bevölkerung, aber auch bei vielen kleinen und mittleren Unternehmen noch nicht ausreichend bekannt.

3.7 Die Nutzerfreundlichkeit der bis zu 34-stelligen IBAN könnte zumindest durch die Absetzung (Leerzeichen, Bindestrich, neues Feld) von jeweils vier Zahlen erhöht werden. Es sollte berücksichtigt werden, dass insbesondere ältere Verbraucher Schwierigkeiten mit den neuen Daten und Zahlenreihen haben können. Die Banken sollten daher den Verbrauchern Hilfestellungen geben, zum Beispiel über Konversionsprogramme.

3.8 Daneben bedarf es zudem der ausreichenden Erprobung der neuen Zahlungsinstrumente. Dies war bisher nicht bei allen SEPA-Produkten möglich, da zum Beispiel die SEPA-Lastschrift erst seit der verpflichtenden Erreichbarkeit aller Banken ab November 2010 flächendeckend genutzt werden kann. Lediglich der praktische Versuch gibt den beteiligten Parteien auf Banken- und Nutzerseite die Möglichkeit, Anfangsschwierigkeiten und Praktikabilitätshindernisse zu erkennen und zu beseitigen. Durch entsprechend lange Vorlauffristen muss vor allem gewährleistet sein, dass die neuen SEPA-Zahlungsverfahren automatisiert abgewickelt werden können und massentauglich sind.

3.9 Die verpflichtende Einführung von SEPA muss aus der Sicht des EWSA mit ausreichenden Sicherheitsvorkehrungen einhergehen, wobei die Praxistauglichkeit der Verfahren insbesondere für das Massengeschäft gewahrt bleiben muss. Der Zahlende, der Zahlungsempfänger und der Zahlungsdienstleister müssen die Gewähr haben, dass die Zahlungen korrekt, pünktlich und zuverlässig abgewickelt werden.

3.10 Nicht zuletzt stellen sich Umsetzungsschwierigkeiten auf nationaler Ebene beim Wechsel zu den SEPA-Zahlungsverfahren. So ist zum Beispiel in Deutschland - dem Land mit der mit Abstand höchsten Nutzung von Lastschriften in der gesamten EU - noch nicht geklärt, ob bestehende Lastschriftmandate auch für SEPA-Lastschriftverfahren eingesetzt werden können. Hier muss eine effiziente und rechtssichere Lösung gefunden werden, die weder Verbraucher noch Unternehmen unangemessen benachteiligt. Nicht vertretbar wäre es, wenn alle Kunden angeschrieben und um die Erteilung neuer Mandate gebeten werden müssten. Dies würde einen unverhältnismäßigen Aufwand an Verwaltung und Kosten verursachen. Auch dem Verbraucher wäre hiermit nicht gedient, da er dann einer Flut von Schreiben seiner Vertragspartner ausgesetzt wäre.

3.11 Zudem bedarf es auf europäischer und nationaler Ebene der besseren Einbindung der Nutzer in die Gestaltung der Zahlungsverfahren. Dies gilt nicht nur für die derzeitige Phase der Implementierung der SEPA-Zahlungsinstrumente, sondern gerade auch im Hinblick auf die Fortentwicklung der Verfahren. Die Europäische Kommission und die Europäische Zentralbank haben durch die Gründung des SEPA-Rats einen ersten Schritt in die bessere Einbindung der Nutzer in den Gestaltungsprozess getan. Leider spiegeln aber die im SEPA-Rat vertretenen Nutzerverbände nicht ausreichend die am SEPA-Projekt beteiligten Parteien. Zudem wäre es wichtig, unterhalb des SEPA-Rats eine von Anbieter- und Nutzerseite paritätisch besetzte Expertengruppe zur technischen Fortentwicklung der SEPA-Zahlungsverfahren zu installieren.

4. Besondere Anmerkungen

4.1 Artikel 5 Absätze 1 und 2 - Ausreichende Fristen für den Übergang zu SEPA

4.1.1 Aus Sicht des EWSA sind die von der Europäischen Kommission vorgeschlagenen Fristen für den zwingenden Wechsel zu den SEPA-Zahlungsverfahren zu kurz. Erst muss garantiert werden, dass die neuen SEPA-Produkte genau so effizient und sicher sind wie die bisherigen nationalen Zahlungsverfahren.

4.1.2 Für Überweisungen sollte die Umsetzungsfrist nicht nur ein Jahr, sondern drei Jahre nach Inkrafttreten der Verordnung betragen.

4.1.3 Im Fall der Lastschrift sollte die Frist für das Enddatum nicht auf zwei Jahre nach Inkrafttreten der Verordnung, sondern auf vier Jahre festgelegt werden.

4.1.4 Die längeren Fristen sind erforderlich, um vor allem das Vertrauen der Verbraucher in die neuen SEPA-Zahlungsverfahren zu gewinnen. Der Bekanntheitsgrad von SEPA muss erhöht werden. Dies gilt insbesondere für die Kenntnis von IBAN und BIC. Zudem müssen die Vorteile der SEPA-Zahlungsverfahren besser vermittelt werden. Die neuen Produkte müssen sich in der praktischen Anwendung als effizient und sicher erweisen. Nationale Problemstellungen wie die Mandatsmigration müssen zudem noch behoben werden.

4.1.5 Aus Sicht der Unternehmen sind längere Fristen aufgrund der aufwändigen Umstellungen der Prozessabläufe erforderlich. So müssen die Unternehmen zusätzliche Investitionen tätigen und ihre Arbeitsabläufe und Betriebssysteme anpassen. Hierzu zählt zum Beispiel die Umstellung der kompletten Kundendatenbestände auf IBAN und BIC. Die Europäische Kommission hat im Rahmen der Folgenabschätzung selber festgestellt, dass der übliche Investmentzyklus für die IT-Systeme in den Unternehmen drei bis fünf Jahre beträgt.

4.2 Artikel 5 Absatz 4 i. V. m. Artikel 12 – Keine zu weitgehende Kompetenzübertragung

4.2.1 Es ist nach Meinung des EWSA erforderlich, dass auch künftig die wesentlichen Entscheidungen bei der Ausgestaltung von SEPA vom europäischen Gesetzgeber unter Beteiligung der beratenden Institutionen, wie dem EWSA, getroffen werden. Eine allgemeine Ermächtigung der Europäischen Kommission, in Form von delegierten Rechtsakten jegliche Anpassungen an den technischen Fortschritt und die Marktentwicklungen vorzunehmen, geht nach Auffassung des EWSA zu weit. Auch kleine Veränderungen bei den Verfahren für jegliche europäische Zahlungsvorgänge können erhebliche Auswirklungen für Verbraucher, Unternehmen und Zahlungsdienstleister haben, die zuvor in dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren eingehend erörtert und entschieden werden sollten.

4.2.2 Artikel 290 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) schreibt vor, dass die Übertragung der Befugnis zur Verabschiedung delegierter Rechtsakte nur zur Ergänzung oder Änderung bestimmter nicht wesentlicher Vorschriften des betreffenden Gesetzgebungsaktes zulässig ist.

4.2.3 Bei den im Anhang des Verordnungsvorschlags aufgelisteten Anforderungen an SEPA-Überweisungen und -Lastschriften handelt es sich um entscheidende Kriterien für die künftigen SEPA-Produkte. Jede nur geringfügige Änderung der Anforderungen ist geeignet, die betriebstechnischen Abläufe auf Seiten der Anbieter und der Nutzer entscheidend zu beeinflussen. Letztlich ergibt sich aus den im Anhang aufgelisteten Anforderungen auch das Erfordernis zur Abschaffung nationaler Verfahren, da diese den SEPA-Anforderungen nicht mehr entsprechen. Eine Änderung der Anforderungen ohne ausreichende Einbeziehung des Europäischen Parlaments und des Rates ist daher abzulehnen.

4.3 Artikel 6 – Klarheit über die künftige Kostenstruktur

4.3.1 Der EWSA begrüßt, dass multilaterale Interbankenentgelte für Lastschriften künftig grundsätzlich verboten sind. Es muss sichergestellt werden, dass die künftigen Gebühren für Zahlungsverfahren transparent sind und diese den konkreten Dienstleistungen der Banken zugeordnet werden können.

4.3.2 Die Europäische Kommission hat von Anfang des Projekts an betont, dass die neuen SEPA- Verfahren nicht teurer werden dürfen als die alten nationalen Verfahren. Der EWSA teilt diese Forderung nachdrücklich und drängt die Kommission, alle notwendigen Maßnahmen zu ergreifen, um sicherzustellen, dass die neuen SEPA-Zahlungen nicht dadurch teurer als die alten nationalen Zahlungen werden, dass – wie bei der Euro-Einführung – die nationalen Gebühren angehoben werden. Sonst kann die Akzeptanz der neuen Zahlungsverfahren vor allem von Seiten der Verbraucher nicht gewährleistet werden. Multilaterale Interbankenentgelte sind nicht in allen Euro-Ländern üblich. Es wäre daher ein grundlegend falsches Signal, wenn diese in einzelnen Euro-Ländern mit den SEPA-Zahlungsverfahren neu eingeführt würden.

4.3.3 Der EWSA betont des Weiteren, dass im Falle von Lastschriften, die ein Zahlungsdienstleister nicht ordnungsgemäß ausführen kann, weil der Zahlungsauftrag zurückgewiesen, verweigert, zurückgegeben oder rücküberwiesen wird („R-Transaktionen“), die Verbraucher nur dann ein multilaterales Interbankenentgelt zahlen müssen, wenn ihr Konto zu dem Zeitpunkt, an dem die Zahlung per Lastschrift fällig wird, kein ausreichendes Guthaben aufweist. In allen anderen Fällen ist ein solches Entgelt vom Zahlungsempfänger zu zahlen. Der Zahlungsempfänger, dessen Bank oder die Bank des Zahlenden dürfen nicht Entgelte für R-Transaktionen auf den Zahler abwälzen, die nicht von ihm verursacht wurden.

Brüssel, den 5. Mai 2011 Der Präsident des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses Staffan NILSSON

(1) ABl. C 318 vom 23.12.2006, S. 51 und ABl. C 228 vom 22.09.2009, S. 66.