Auf dem Weg zu einer neuen Partnerschaft zwischen der Europäischen Union und den Staaten in Afrika, im karibischen Raum und im Pazifischen Ozean in der Zeit nach 2020

I. Einleitung: eine wertvolle Partnerschaft

Mit diesem Dokument soll eine umfassende öffentliche Konsultation über die wesentlichen Fragen der Zukunft der Partnerschaft und der Beziehungen zwischen der Europäischen Union (EU) und den Mitgliedern der Gruppe der Staaten in Afrika, im karibischen Raum und im Pazifischen Ozean (AKP) nach 2020 eingeleitet werden. In diesem Sinne ist eine Bestandsaufnahme zum derzeitigen Partnerschaftsabkommen wichtig, damit festgestellt werden kann, inwieweit es sich für die Zukunft noch eignet und als Plattform zur Förderung der gemeinsamen Interessen dienen kann. Daher müssen die Grundannahmen, auf denen die Partnerschaft beruht, sowie der Anwendungsbereich, die Instrumente und die Mechanismen der Partnerschaft gründlich überprüft werden. Die Ergebnisse werden maßgeblich in die Analyse einfließen und so zur Bewertung des derzeitigen Abkommens und zur Formulierung konzeptioneller Vorschläge für die künftigen Beziehungen beitragen.

Die Beziehungen zwischen der EU und den AKP-Staaten reichen weit – in die Zeit vor 1975 – zurück und wurden mit dem ersten Abkommen von Lomé institutionalisiert. Dabei handelte es sich um ein Nachfolgeabkommen des ersten Abkommens von Jaunde aus dem Jahr 1963 zwischen der damaligen Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und ehemaligen Kolonien einiger ihrer Mitgliedstaaten. Die aufeinanderfolgenden Partnerschaftsabkommen haben die Beziehungen bis heute maßgeblich geprägt.

Das derzeitige AKP-EG-Partnerschaftsabkommen wurde am 23. Juni 2000 in Cotonou (Benin) unterzeichnet – daher die Bezeichnung „Cotonou-Partnerschaftsabkommen“ (CPA). Wie im Abkommen vorgesehen wurde es in den Jahren 2005 und 2010 überarbeitet. Es wurde für 20 Jahre geschlossen und läuft am 29. Februar 2020 aus. Die Partnerschaft ist sehr umfassend: So hat das Abkommen eine politische Dimension und enthält Bestimmungen über die wirtschaftliche und handelspolitische Zusammenarbeit und die Zusammenarbeit bei der Entwicklungsfinanzierung. Die Finanzierung erfolgt im Wesentlichen aus dem Europäischen Entwicklungsfonds (EEF), einem mehrjährigen außerbudgetären Fonds, der sich aus direkten Beiträgen der EU-Mitgliedstaaten speist. Ergänzend dazu können die unter den EU-Haushalt fallenden Finanzierungsinstrumente für die EU-Außenbeziehungen zum Einsatz kommen. Das CPA ist ein rechtsverbindliches Abkommen, mit dem gemeinsame Organe eingesetzt wurden und das einen Rahmen für den Dialog mit den einzelnen Mitgliedern bietet. Damit sind die Abkommen mit den AKP-Staaten seit vielen Jahren ein Kernstück der Außenbeziehungen der EU.

Ein sich rasch wandelndes Umfeld

Diese Überprüfung der Beziehungen zwischen der EU und den AKP-Staaten erfolgt im Kontext einer sich rasch wandelnden und zunehmend multipolaren Welt. Unter dem Einfluss der Kräfte, die in den frühen 1990er-Jahren den globalen Wandel ausgelöst haben, verändert sich die Welt stärker und schneller denn je. Die Weltbevölkerung wächst, die globale Vernetzung und Verflechtung nehmen zu, die Welt wird immer komplexer und neue Sicherheitsherausforderungen kommen hinzu. Der Welthandel hat sich erheblich ausgeweitet und diversifiziert. Die Wirtschaft Asiens ebenso wie seine politische Bedeutung dürften weiter wachsen und auch in Afrika und Lateinamerika werden voraussichtlich weitere Wirtschaftsmächte entstehen.

In den letzten beiden Jahrzehnten haben sich sowohl die EU als auch die Gruppe der AKP-Staaten weiterentwickelt und ihre Beziehungen haben sich maßgeblich verändert. Die Gruppe der AKP-Staaten ist auf 79 Mitglieder angewachsen und die EU hat die Zahl ihrer Mitgliedstaaten auf 28 erhöht. Zusammen stellen sie damit die Mehrheit der Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen und haben eine Bevölkerung von insgesamt 1,5 Milliarden Menschen. Die Beziehungen gehen längst über Entwicklungszusammenarbeit und Handel hinaus. Die Partnerschaft mit den drei Regionen, aus denen die AKP-Gruppe besteht, wurde auch außerhalb des Abkommens von Cotonou – aber stets in Wechselbeziehung dazu – gepflegt, wie die Strategische Partnerschaft Afrika-EU, die Gemeinsame Partnerschaftsstrategie Karibik-EU und die Strategie für eine verstärkte Partnerschaft mit den Pazifik-Inseln zeigen. Die Zusammenarbeit mit regionalen und subregionalen Organisationen wurde ebenfalls ausgebaut, insbesondere in wirtschaftlicher Hinsicht und in Bezug auf Frieden und Sicherheit. Ferner wurden Wirtschaftspartnerschaftsabkommen (WPA) geschlossen, die einen neuen Rahmen für die Handelsbeziehungen mit regionalen Gruppen von AKP-Staaten bilden.

Im September 2015 hat die internationale Gemeinschaft einen neuen globalen Rahmen mit Zielen für nachhaltige Entwicklung (Sustainable Development Goals – SDG) und mit entsprechenden Finanzierungsvorgaben verabschiedet, um die Armutsbekämpfung und die nachhaltige Entwicklung, die miteinander zusammenhängen, gleichzeitig anzugehen. Untermauert wird das Ganze durch eine neue „Globale Partnerschaft“ zur Mobilisierung aller Umsetzungsmittel und aller Akteure. Die angestrebte Allgemeingültigkeit für alle Länder bringt eine völlig neue Sichtweise von Entwicklung mit sich, was sich auch in den künftigen Beziehungen zwischen den AKP-Staaten und der EU niederschlagen wird.

Hinsichtlich der Wirtschaftsleistung stellt sich die Lage innerhalb der AKP-Gruppe unterschiedlich dar. Alle Karibikstaaten – außer Haiti – gehören mittlerweile zu den Ländern mit mittlerem oder hohem Einkommen, stehen aber immer noch vor großen Herausforderungen, insbesondere wegen ihrer Anfälligkeit für externe Schocks und Naturkatastrophen. Die Pazifikstaaten sind wirtschaftlich auf sehr unterschiedlichem Entwicklungsstand und die meisten von ihnen sind aufgrund ihrer Größe und geografischen Lage mit erheblichen Problemen konfrontiert. Hinzu kommen ähnliche Probleme der Anfälligkeit wie bei den Karibikstaaten. In Afrika hat sich die Wirtschaftsleistung insgesamt gut entwickelt: Die meisten Länder verzeichneten über zehn oder mehr Jahre in Folge ein hohes Wirtschaftswachstum. Die Armutsbekämpfung ist in den AKP-Staaten vorangekommen, wie die Fortschritte bei der Verwirklichung der Millenniumsentwicklungsziele (Millennium Development Goals – MDG) zeigen. Es besteht noch beträchtlicher Handlungsbedarf, was die menschliche Entwicklung und die Beseitigung von Armut und Ungleichheit angeht, die vielerorts Ursache für offene Konflikte, erhöhte Fragilität, nicht enden wollende Krisen und zunehmende Migrationsströme in der Welt sind. Die Einbindung in regionale und globale Wertschöpfungsketten ist noch begrenzt, vor allem im Falle der am wenigsten entwickelten Länder (Least Developed Countries – LDC).

II. Gemeinsame Grundsätze und Interessen (die Frage nach dem „Was“)

Der Schwerpunkt der AKP-EU-Partnerschaft lag anfangs auf der Entwicklungshilfe und dem Handel, was eine Geber-Empfänger-Beziehung widerspiegelte. Im Laufe der Zeit änderten sich jedoch die Rahmenbedingungen und die Beziehungen, so dass gemeinsame Interessen in den Mittelpunkt der Partnerschaft rückten. Mit dem im Jahr 2000 unterzeichneten CPA wurde die politische Säule der Partnerschaft erheblich verstärkt und ein substanzieller politischer Dialog mit den AKP-Staaten und -Regionen als Element in das Abkommen aufgenommen, allerdings ohne dass dies nennenswert zu einem gemeinsamen Agieren der EU und der AKP-Gruppe als Partner auf der internationalen Bühne beigetragen hätte. Darüber hinaus erhielt das CPA eine Friedens- und Sicherheitsdimension, die sich im Rahmen der Partnerschaft Afrika-EU am schnellsten weiterentwickelt hat; von diesem Trend zeugt auch die engere Zusammenarbeit im Bereich der Sicherheit der Bürger im Falle der karibischen Staaten und in den Bereichen Klimawandel und Gleichstellung der Geschlechter im Falle der pazifischen Staaten. Der Abschluss von Wirtschaftspartnerschaftsabkommen mit der Mehrzahl der AKP-Staaten hat dazu geführt, dass die handelspolitische Säule des CPA durch differenzierte Beziehungen mit verschiedenen regionalen Gruppierungen abgelöst wurde.

Die künftigen Beziehungen werden an die neuen Gegebenheiten einer mehrdimensionalen, multilateralen Partnerschaft anzupassen sein. Da die besten Ergebnisse erzielt werden, wenn die EU und die AKP-Partner eine wirklich gemeinsame Agenda verfolgen, ist für die künftige Ausrichtung der Partnerschaft die Ermittlung von starken gemeinsamen Interessen und von gemeinsamen Werten entscheidend. Nach vorläufiger Einschätzung lassen sich folgende wesentliche gemeinsame Interessen und Grundsätze nennen, doch bedarf es noch weiterer Konsultationen und Überlegungen.

Gemeinsame globale Interessen in einer multipolaren Welt

Solide politische Bündnisse auf der Grundlage gemeinsamer Interessen und Werte sind die Voraussetzung für eine erfolgreiche Zusammenarbeit in globalen Fragen. Die AKP-Staaten und die EU haben ein gemeinsames Interesse an der Förderung einer nachhaltigen Bewirtschaftung der globalen öffentlichen Güter und einer dauerhaften Lösung von Problemen wie dem Klimawandel und der Sicherung der Wasser-, Energie- oder Nahrungsmittelversorgung. Weitere globale Herausforderungen mit generellen Auswirkungen in der EU und den AKP-Staaten bestehen in den Bereichen Frieden und Sicherheit (einschließlich Terrorismus, Extremismus und internationale Kriminalität), Umwelt (vor allem Biodiversität), Migration, Gesundheit, Sicherheit und Finanzen (einschließlich der Themen internationale Finanzarchitektur, Finanzströme und Besteuerung).

Der Klimawandel ist ein gutes Beispiel für einen Bereich, in dem die EU eine Vorreiterrolle in der Welt einnimmt und an dem die AKP-Staaten ein besonderes Interesse haben, da einige dieser Regionen stark unter seinen Folgen leiden werden. Im Dezember dieses Jahres soll ein neues globales Klimaschutzübereinkommen verabschiedet werden. Die aktive Beteiligung der AKP-Staaten daran ist von entscheidender Bedeutung. Gleichzeitig verfügen viele AKP-Staaten über ein großes Potenzial in Bezug auf erneuerbare Energie und „blaues Wachstum“ – Bereiche, in denen erhebliche private Investitionen erforderlich sein werden.

1. In welchem Maße hat die Partnerschaft wirksam zur Bewältigung globaler Herausforderungen beigetragen? 2. Was wäre nötig, um in dieser Hinsicht bessere Ergebnisse zu erzielen, und bei welchen globalen Herausforderungen könnte die Partnerschaft künftig im Kontext der neuen Ziele für nachhaltige Entwicklung und der einschlägigen internationalen Foren den größten Mehrwert bringen?

Menschenrechte, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit sowie gute Regierungsführung