BEGRÜNDUNG

1.KONTEXT DES VORSCHLAGS

Gründe und Ziele des Vorschlags

Am 21. März 2012 nahm die Kommission einen Vorschlag für eine „VERORDNUNG DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES über den Zugang von Waren und Dienstleistungen aus Drittländern zur Union“ (COM(2012) 124 final) an.

Der Vorschlag für ein Instrument betreffend das internationale Beschaffungswesen (IPI) ist die Reaktion der EU darauf, dass es auf den Märkten für öffentliche Aufträge weltweit an gleichen Wettbewerbsbedingungen mangelt. Während unser Markt für öffentliche Aufträge ausländischen Bietern offensteht, bleiben in Drittländern die Märkte für die Vergabe öffentlicher Aufträge ausländischen Waren und Dienstleistungen de iure oder de facto weitgehend verschlossen. Mit dem IPI sollen Partner dazu ermutigt werden, Verhandlungen aufzunehmen und die Teilnahme von EU-Bietern und Waren aus der EU an Auftragsvergabeverfahren von Drittländern zu ermöglichen.

Viele Drittländer zögern, ihre Märkte für öffentliche Aufträge für den internationalen Wettbewerb zu öffnen oder ihre Märkte noch weiter zu öffnen, als sie es bereits getan haben. Das Auftragsvolumen, zu dem ausländische Bieter Zugang haben, beträgt derzeit in den USA gerade einmal 178 Mrd. EUR und in Japan 27 Mrd. EUR, während in China lediglich ein Bruchteil des Marktes für öffentliche Aufträge für ausländische Unternehmen geöffnet ist. Zudem haben viele Länder insbesondere angesichts der Wirtschaftskrise protektionistische Maßnahmen eingeführt. Alles in allem wird derzeit mehr als die Hälfte des weltweiten Marktes für öffentliche Aufträge durch protektionistische Maßnahmen abgeschottet, und der Anteil nimmt weiter zu. Somit können gegenwärtig nur EU-Exporte in einem Umfang von 10 Mrd. EUR (0,08 % des BIP der EU) auf den weltweiten Märkten für öffentliche Aufträge abgesetzt werden, während die geltenden Beschränkungen weitere Exporte in einem geschätzten Umfang von 12 Mrd. EUR verhindern.

Bei den Verhandlungen über die Überarbeitung des Übereinkommens über das öffentliche Beschaffungswesen (Government Procurement Agreement, GPA) im Rahmen der Welthandelsorganisation (WTO) sowie in bilateralen Verhandlungen mit Drittländern hat sich die EU stets für eine ambitionierte Öffnung der internationalen Märkte für öffentliche Aufträge ausgesprochen. Bieter aus Ländern, die dem GPA beigetreten sind, können sich in der EU um öffentliche Aufträge in einem Gesamtvolumen von rund 352 Mrd. EUR bewerben. Einige bedeutende Volkswirtschaften wie China, Brasilien oder Indien sind allerdings noch nicht Vertragsparteien des Übereinkommens; ferner haben einige der bestehenden Parteien in ihrer Liste von Zugeständnissen und Verpflichtungen die erfassten Auftragsgegenstände begrenzt.

Seit Vorlage des IPI-Vorschlags im Jahr 2012 wurden wichtige Handelsverhandlungen aufgenommen – mit den Vereinigten Staaten (TTIP) und Japan (Freihandelsabkommen) – oder fortgeführt – z. B. mit China (über den Beitritt zum GPA). Die Annahme des IPI wäre ein deutliches Signal für diese und andere Partner und würde die Verhandlungsführer veranlassen, eine wesentliche Öffnung ihrer Märkte für öffentliche Aufträge zu beschleunigen und weiterzuverfolgen. Deshalb wird ein Instrument wie das IPI umso dringender benötigt. Das übergeordnete Ziel besteht darin, die Geschäftsmöglichkeiten von EU-Unternehmen im Einklang mit der Strategie „Europa 2020“ für intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum (KOM(2010) 2020) weltweit zu verbessern und so einen Beitrag zu Beschäftigung und Innovation zu leisten.

Der ursprüngliche Vorschlag umfasste zwei Teile: a) die sogenannten erfassten öffentlichen Aufträge (für die die EU internationale Verpflichtungen bezüglich des Marktzugangs eingegangen ist) und b) die „nicht erfassten öffentlichen Aufträge“ (für die die EU keine Verpflichtungen im Hinblick auf den Marktzugang eingegangen ist). Für die letztere Kategorie waren im ursprünglichen Vorschlag zwei verschiedene Verfahren vorgesehen: a) ein dezentralisiertes Verfahren, bei dem es einer Vergabestelle gestattet wäre, nach Einholung der Zustimmung der Kommission ein Angebot auszuschließen, und b) ein zentralisiertes Verfahren, bei dem der Kommission eine entscheidende Rolle zukommt (Untersuchung, Verhandlung mit dem Drittland, Beschluss, erforderlichenfalls restriktive Maßnahmen zu ergreifen – Schließung eines Marktes oder ein Preisaufschlag , die dann von den nationalen Behörden in ihren Vergabeverfahren anzuwenden wären).

Dieser Vorschlag wurde im Europäischen Parlament und im Rat erörtert, die erste Lesung wurde jedoch nicht abgeschlossen.

Zwar erkannte eine große Mehrheit der Mitgliedstaaten an, dass derzeit zwischen einem offenen Markt für öffentliche Aufträge in der EU einerseits und den gravierenden anhaltenden Problemen im Zusammenhang mit diskriminierenden Maßnahmen und Praktiken, mit denen EU-Wirtschaftsakteure in bestimmten Drittländern konfrontiert sind, andererseits ein Ungleichgewicht besteht; der Rat konnte sich jedoch nicht auf einen förmlichen Standpunkt zu dem Kommissionsvorschlag einigen. Bei der Untersuchung des Vorschlags in der Gruppe „Handelsfragen“ legten mehrere Mitgliedstaaten Vorbehalte gegen den Grundsatz ein, den EU-Markt für Waren und Dienstleistungen aus bestimmten Drittländern zu schließen, auch wenn dies nur vorübergehend und gezielt geschieht, während einige Mitgliedstaaten die Initiative energisch unterstützten. Etliche Mitgliedstaaten unterstrichen auch ihre Bedenken hinsichtlich des Verwaltungsaufwands, der durch den Vorschlag auf öffentliche Auftraggeber und auf Unternehmen entfiele.

Am 15. Januar 2014 stimmte das Plenum des EP über die Abänderungen des Kommissionsvorschlags ab und billigte mit großer Mehrheit das Mandat für den Trilog zusammen mit einer Liste von Abänderungen. Bei den Abänderungen wurde insbesondere eine Verbindung zwischen dem zentralisierten und dem dezentralisierten Verfahren hergestellt, so dass das Letztere nur nach Einleitung einer Untersuchung durch die Kommission hätte angewendet werden können; ferner wurde der Geltungsbereich der Ausnahmen für Entwicklungsländer erweitert und die Fristen für die Untersuchungen mutmaßlich diskriminierender Praktiken und Maßnahmen von Drittländern durch die Kommission verkürzt. Am 20. Oktober 2014 bestätigte das derzeitige Parlament den Beschluss aus der vorangegangenen Legislaturperiode und bereitete den Trilog vor.

Da man sich offenbar weitgehend einig darüber ist, dass derzeit ein Ungleichgewicht zwischen der Offenheit des EU-Marktes für öffentliche Aufträge und den entsprechenden Märkten in Drittländern besteht und dass europäische Unternehmen bessere Zugangschancen zu öffentlichen Aufträgen im Ausland haben sollten, beschloss die Kommission, ihren Vorschlag zu überarbeiten; damit sollte auf einige der von beiden gesetzgebenden Organen der EU geäußerten Bedenken eingegangen und gleichzeitig gewährleistet werden, dass der überarbeitete Vorschlag weiterhin die Position der EU in deren Verhandlungen zur Öffnung ausländischer Märkte für öffentliche Aufträge stärkt.

Die in diesem Vorschlag vorgelegten Änderungen sollen sämtliche möglichen negativen Folgen des Instruments in dessen ursprünglicher Form beseitigen; dazu gehören insbesondere die vollständige Schließung des Marktes für öffentliche Aufträge in der EU, der Verwaltungsaufwand und die Gefahr einer Fragmentierung des Binnenmarkts. Gleichzeitig liegt ein Schwerpunkt des Vorschlags auf der Rolle der Kommission bei der Untersuchung von Hemmnissen auf den Märkten für öffentliche Aufträge in Drittländern; der Vorschlag sieht die Instrumente vor, mit denen mit Drittländern an der Beseitigung solcher Hemmnisse gearbeitet werden kann. Genauer gesagt wird im geänderten Vorschlag das „dezentralisierte Verfahren“ abgeschafft, während die Option, unter bestimmten Bedingungen einen Preisaufschlag zu verhängen, beibehalten wird. Der neue Vorschlag vereinfacht die Verfahren, erweitert den Geltungsbereich der Ausnahmen und sieht Instrumente vor, mit denen weiterhin alle möglichen Maßnahmen angestrebt werden können. Nicht zuletzt ermöglicht der Vorschlag ein höheres Maß an Transparenz; dies wird durch die Bestimmung erreicht, dass die Kommission die Ergebnisse der Untersuchungen über diskriminierende Maßnahmen und Praktiken von Drittländern sowie jegliche von diesen Ländern unternommene Schritte zur Beseitigung der genannten Maßnahmen veröffentlichen sollte.

In ihrem Arbeitsprogramm für 2015 gab die Kommission ihre Absicht bekannt, den IPI-Vorschlag im Einklang mit den Prioritäten der neuen Kommission zu ändern, um die Verfahren zu vereinfachen, die Untersuchungsfristen zu verkürzen und die Zahl der Akteure bei der Umsetzung zu verringern. Der geänderte Vorschlag enthält all diese erforderlichen Elemente und ist als Grundlage gedacht, auf der sich ein ausgewogener Kompromiss zwischen Parlament und Rat finden ließe; gleichzeitig wäre damit sichergestellt, dass das IPI in Verhandlungen nicht an Hebelwirkung verliert.

2.RECHTLICHE ASPEKTE

Zusammenfassung der Änderungen am ursprünglichen Vorschlag

Die in diesem Vorschlag vorgelegten Änderungen sollen die Auswirkungen des Instruments auf Drittländer verstärken und gleichzeitig die möglicherweise negativen Folgen des Instruments in dessen ursprünglicher Form beseitigen; dazu gehören die vollständige Schließung des EU-Beschaffungsmarkts für einen Handelspartner, der Verwaltungsaufwand im Zusammenhang mit der Anwendung des Instruments und die Gefahr einer Fragmentierung des Binnenmarkts. Gleichzeitig liegt ein Schwerpunkt des Vorschlags auf der Rolle der Kommission bei der Untersuchung von Hemmnissen auf den Märkten für öffentliche Aufträge in Drittländern; der Vorschlag sieht die Instrumente vor, mit denen mit Drittländern an der Beseitigung solcher Hemmnisse gearbeitet werden kann.

Die Vorschläge lassen sich wie folgt zusammenfassen: