MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT - Öffentliche Finanzen in der WWU - 2003 {SEK (2003) 571 }

MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT - Öffentliche Finanzen in der WWU - 2003 [1]

[1] Siehe auch Bericht der Kommissionsdienststellen ,Öffentliche Finanzen in der WWU 2003" - SEK

Für die Haushaltspolitik das schwierigste Jahr seit der Euro-Einführung

2002 und Anfang 2003 waren in Bezug auf die Haushaltsentwicklungen und die Anwendung des Rahmens für die haushaltspolitische Überwachung auf EU-Ebene schwierig. Das nominale Defizit des Eurogebiets als Ganzem erhöhte sich von 1,6% des BIP 2001 auf 2,2% des BIP 2002 und wird den jüngsten Vorausschätzungen der Kommission zufolge 2003 auf 2,5% des BIP ansteigen. Hinter diesem Gesamtergebnis verbergen sich frappierende Entwicklungsunterschiede zwischen den Mitgliedstaaten. Während Ende 2002 lediglich sechs EU-Staaten, darunter vier Länder des Eurogebiets (auf die etwa 18% der Produktion des Eurogebiets entfällt), sowohl nominal als auch konjunkturbereinigt Haushaltspositionen erreicht hatten, die den Anforderungen des Stabilitäts- und Wachstumspakts eines ,nahezu ausgeglichenen Haushalts oder eines Haushaltsüberschusses" entsprachen, wiesen zwei Länder des Eurogebiets (auf die die Hälfte der Produktion des Eurogebiets entfällt) Defizite über dem Referenzwert von 3% des BIP auf.

Zwar ist es Portugal gelungen, das nominale Defizit von 4,1% des BIP 2001 auf 2,8% 2002 zu senken. Da diese Verbesserung aber größtenteils auf einmalige Maßnahmen (z.B. eine Steueramnestie) zurückzuführen ist, die lediglich eine vorübergehende Verbesserung des Haushaltssaldos bewirken können, steht die portugiesische Regierung weiterhin vor sehr großen Herausforderungen, um das Defizit 2003 unterhalb von 3% des BIP zu halten. Mit einem Defizit von 3,6% des BIP 2002 gehört Deutschland zu den Ländern mit einem übermäßigen Defizit: Zwar hat die deutsche Regierung Maßnahmen zur Rückführung des konjunkturbereinigten Haushaltsdefizits ergriffen, doch angesichts der sich verschlechternden Wachstumsbedingungen wird für 2003 nominal nur mit äußerst geringen Verbesserungen gerechnet. Obwohl bereits Anfang 2002 deutlich zu erkennen war, dass Frankreich die angestrebten Haushaltsziele nicht erreichen würde, haben die französischen Behörden keine Korrektivmaßnahmen ergriffen. Die Folge waren ein Defizit von 3,1% des BIP im Jahr 2002 und die Einleitung des Defizit-Verfahrens gegen Frankreich. Bei unveränderter Politik, so die Prognose der Kommissionsdienststellen für 2003, ist sogar mit einem Defizit von 3,7% zu rechnen. Auch Italien weist nach wie vor ein hohes Defizit auf (2,3% des BIP 2002 und in 2003), das den Prognosen nach 2004 den Referenzwert von 3% des BIP übersteigen wird [2]. Die Haushaltskonsolidierungsbemühungen Italiens beruhen weiterhin auf einmaligen Maßnahmen anstatt auf Strukturreformen, mit denen sich ein dauerhaft ausgeglichener Haushalt gewährleisten ließe. Auch Länder wie Österreich, die Niederlande oder das Vereinigte Königreich, deren Haushalte bereits ausgeglichen waren, verzeichnen im Jahr 2002 wieder Defizite: Österreich (0,6% des BIP), die Niederlande (1,1% des BIP) und das VK (1,3% des BIP).

[2] Europäische Kommission Frühjahrsprognose 2003, 2004 Zahle basieren auf der Annahme unveränderter Politik.

Höhere nominale Defizite sind nur zum Teil Auswirkungen der Konjunktur

Auf den ersten Blick erscheint diese Entwicklung verglichen mit der Entwicklung bei früheren Konjunktureinbrüchen, bei denen die Defizite deutlich höher waren und der Schuldenstand rasch ,aus dem Ruder lief", relativ günstig. Hinzu kommt, dass die Regierungen keine Feinabstimmung ihrer politischen Maßnahmen vorgenommen haben; bei einer geringfügig gelockerten Fiskalpolitik haben sich die monetären Bedingungen hauptsächlich dank der niedrigen Realzinsen verbessert.

Bei näherer Betrachtung der fundamentalen Haushaltstrends zeigt sich allerdings, dass die Verschlechterung der nominalen Defizite auch von hohen und weiter ansteigenden konjunkturbereinigten Defiziten in mehreren Ländern herrührt. Dies deutet darauf hin, dass in den vergangenen zwei Jahren in einigen Mitgliedstaaten eine diskretionäre Lockerung der Fiskalpolitik stattgefunden hat, die auf eine Kombination von nicht kapitalgedeckten Steuersenkungen, diskretionären Ausgabenerhöhungen und Mängeln beim Haushaltsvollzug zurückzuführen ist. Während das Ergebnis des Eurogebiets 2002 unverändert gegenüber 2001 ist, ist darauf hinzuweisen, dass der konjunkturbereinigte Haushaltssaldo für 2001 unlängst nach oben revidiert wurde: Von 1,5% des BIP auf 2,1% des BIP. Das bedeutet, dass die Verschlechterung des strukturellen Haushaltssaldos in dem Jahr wesentlich ausgeprägter war als zuvor prognostiziert. Hinzu kommt, dass der konjunkturbereinigte Haushaltssaldo den Auswirkungen einmaliger haushaltspolitischer Maßnahmen Rechnung trägt, deren Auswirkungen auf die Haushaltspositionen lediglich vorübergehender Natur sind. Die Verschlechterung war besonders ausgeprägt in Deutschland (Anstieg des konjunkturbereinigten Defizits 2002 auf 3,2% des BIP) und in Frankreich (Anstieg auf 3,3%). In Italien ist es mit 2,1% des BIP nach wie vor hoch.

Die jüngsten Aktualisierungen der Stabilitäts- und Konvergenzprogramme enthalten für die meisten Mitgliedstaaten das Ziel, mittelfristig, d.h. bis 2005 oder 2006, einen "nahezu ausgeglichenen Haushalt oder einen Haushaltsüberschuss" zu erreichen. Allerdings muss angemerkt werden, dass bei der Festlegung der mittelfristigen Ziele der Mitgliedstaaten von Wachstumsannahmen ausgegangen wurde, die sich im Lichte der Entwicklung der letzten Monate als optimistisch herausstellen. Für Länder, die nach wie vor hohe konjunkturbereinigte Defizite aufweisen, wurde die Frist, zu der ein ,nahezu ausgeglichener Haushalt oder ein Haushaltsüberschuss" erreicht sein muss, auf 2006 oder 2007 verlängert; doch auch dieses Datum kann nur eingehalten werden, wenn zusätzliche Konsolidierungsmaßnahmen eingeleitet werden

Vorschläge der Kommission zur Verstärkung der haushaltspolitischen Koordinierung

Durch die Verschlechterung der Haushaltspositionen ist der Rahmen für die haushaltspolitische Überwachung auf EU-Ebene stark unter Druck geraten; drei Mitgliedstaaten verzeichnen ein übermäßiges Defizit. Vor dem Hintergrund dieser Entwicklungen und gemäß einem Auftrag des Europäischen Rates von Barcelona hat die Kommission eine Mitteilung zur Verstärkung der haushaltspolitischen Koordinierung [3] angenommen. Darin zeigt sie eine Reihe von Mängeln auf, die in den ersten vier Jahren der WWU bei der Durchführung des SWP aufgetreten sind. Die von der Kommission vorgeschlagene Strategie geht davon aus, dass die Mitgliedstaaten erneut die politische Eigentümerschaft für den SWP übernehmen. In der Mitteilung wird unter anderem gefordert, dass bei der Bewertung der Haushaltspositionen den strukturellen wirtschaftlichen Bedingungen stärker Rechnung getragen wird; dass die Anforderungen des SWP den länderspezifischen Umständen entsprechend ausgelegt werden, um die budgetären Auswirkungen wachstums- und beschäftigungsfördernder Reformen berücksichtigen zu können; dass stärkere Betonung auf die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen und die Schuldnerpositionen gelegt wird; dass die Durchführung des SWP verbessert wird, wozu auch ein strikterer und früherer Rückgriff auf die vorhandenen Durchsetzungsinstrumente gehört. Parallel dazu nahm die Kommission Vorschläge zur Verbesserung des Managements der Haushaltsstatistiken an, die die Grundlage einer effizienten Überwachung bilden.

[3] Mitteilung der Kommission ,Verstärkung der haushaltspolitischen Koordinierung" - KOM(2002)668 endgültig vom 27. November 2002.

Der Europäische Rat vom März 2003 billigte die wichtigsten Schlussfolgerungen des Rates ,Wirtschaft und Finanzen"

Der Europäische Rat billigte auf seiner Frühjahrstagung im März 2003 einen Bericht des Rates ,Wirtschaft und Finanzen", der sich mit dem Großteil der Kommissionsvorschläge zur Verstärkung der haushaltspolitischen Koordinierung deckt. Er bekräftigte, dass ein ,nahezu ausgeglichener Haushalt oder ein Haushaltsüberschuss" nach wie vor ein angemessenes Ziel ist, dessen Realisierung im wirtschaftlichen Eigeninteresse jedes Mitgliedstaates und der Mitgliedstaaten als Gemeinschaft liegt. Kurzfristig schafft die Einhaltung dieser Vorgaben Spielraum, damit die automatischen Stabilisatoren voll wirken und die Auswirkungen wirtschaftlicher Schocks abfedern können. Mittelfristig wird Spielraum für haushaltspolitisches Handeln wie Steuersenkungen oder Umschichtung der Ausgaben auf produktivere Bereiche (z.B. Investitionen, FuE) geschaffen. Langfristig werden die Mitgliedstaaten in der Lage sein, die budgetären Belastungen der Bevölkerungsalterung zu bewältigen und gleichzeitig angemessene Renten und Gesundheitsvorsorge für alle Teile der Bevölkerung zu gewährleisten.

Der Rat hat nicht nur erneut sein Festhalten an dem SWP-Ziel bekräftigt, sondern auch vereinbart, dass das Einhalten der Anforderung, einen ,nahezu ausgeglichenen Haushalt oder einen Haushaltsüberschuss" zu erzielen, konjunkturbereinigt zu bewerten ist, wobei einmaligen Maßnahmen, die nur vorübergehende Auswirkungen auf die Haushaltspositionen haben, gebührend Rechnung zu tragen ist. Der Rat vereinbarte außerdem, dass die Defizit-Länder des Eurogebiets bis zum Erreichen der Vorgabe eines ,nahezu ausgeglichenen Haushalts oder eines Haushaltsüberschusses" eine jährliche Verbesserung des konjunkturbereinigten Haushaltsdefizits von mindestens 0,5% des BIP erzielen sollten. Damit wurde unterstrichen, dass die symmetrische Wirkung der automatischen Stabilisatoren während des Konjunkturzyklus gewährleistet und eine prozyklische Lockerung der Fiskalpolitik in wirtschaftlich guten Zeiten in jedem Fall verhindert werden muss. Ferner erkannte der Rat an, dass es wichtig ist, die öffentlichen Schulden in einem zufriedenstellenden Tempo auf den Referenzwert von 60% des BIP zurückzuführen und dass die bestehenden Vertragsinstrumente (d.h. das Schuldenkriterium des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit) zum Erreichen dieses Ziels beitragen können.

Eine Gelegenheit zur Gewährleistung kohärenter und transparenter Haushaltsstrategien

Damit durch die Vereinbarung des Europäischen Rates tatsächlich ein Fortschritt in Richtung einer kohärenten und transparenten Durchführung des SWP herbeigeführt werden kann, ist es von entscheidender Bedeutung, dass die Mitgliedstaaten die vom Europäische Rat gebilligten politischen Leitlinien und die haushaltspolitischen Verpflichtungen, die sie in ihren aktualisierten Stabilitäts- und Konvergenzprogrammen eingegangen sind, einhalten.

Zu diesem Zweck müssen politische Maßnahmen, die auf nationaler Ebene verabschiedet werden, die auf EU-Ebene vereinbarten Haushaltsziele einhalten. Dabei müssen Haushaltskonsolidierungsstrategien so konzipiert sein, dass sie strukturelle Mängel, deren Folge ein langsames Wachstum und verpasste Beschäftigungschancen sind, angehen und nicht verschärfen. Das erfordert sorgfältige Planung, um ein ausgewogenes Verhältnis zwischen Maßnahmen auf der Einnahmen- und der Ausgabenseite zu gewährleisten und bei den Entscheidungen in Bezug auf die Zusammensetzung der öffentlichen Ausgaben. Der bestehende Rahmen für haushaltspolitische Überwachung kann sehr wohl einen in sich schlüssigen Ansatz bieten, der ein ausgewogenes Verhältnis zwischen den Erfordernissen der Haushaltskonsolidierung, der Wiederankurbelung der Konjunktur und der Stärkung des Wachstumspotenzials gewährleistet.

Im Rahmen des haushaltspolitischen Überwachungsprozesses wurden große Fortschritte erzielt

Im diesjährigen Bericht Öffentliche Finanzen in der WWU -2003 liegt die Betonung auf drei Bereichen, in denen im vergangenen Jahr große Fortschritte erzielt wurden: (i) Aufnahme der Kandidatenländer in den EU-Rahmen für die haushaltspolitische Überwachung (ii) Stärkeres Augenmerk auf die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen und (iii) Besseres Management der Haushaltsstatistiken. Diese Ergebnisse zeigen, dass spürbare Fortschritte zu Gunsten der Mitgliedstaaten und der EU als Ganzem möglich sind, wenn der dafür erforderliche politische Wille vorhanden ist. Darüber hinaus zeigen sie, dass der Rahmen für die haushaltspolitische Überwachung im Lichte zunehmender Erfahrung und neuer Herausforderungen entwicklungsfähig ist.

Aufnahme der Beitritts- und Kandidatenländer in den EU-Rahmen für die haushaltspolitische Überwachung

Mit Blick auf den EU-Beitritt von zehn Ländern im Jahr 2004 stellt die Vorbereitung ihrer Aufnahme in den wirtschaftspolitischen Rahmen der EU, insbesondere in das haushaltspolitische Überwachungsverfahren, eine große politische Herausforderung dar. Eine zentrale Voraussetzung für das Gelingen ist, dass die Kandidatenländer - wie die anderen EU-Mitgliedstaaten auch - zuverlässige Staatskonten und wirtschaftliche Vorausschätzungen erstellen. Gleichzeitig muss die Überwachung der Haushaltsentwicklungen auf EU-Ebene weiter ausgebaut werden, damit dem enormen strukturellen und institutionellen Wandel, der in den Kandidatenländern derzeit im Gang ist, angemessen Rechnung getragen werden kann. Diese Veränderungen sind zum Teil auf den Übergang von einer Kommando- zur Marktwirtschaft zurückzuführen, zum Teil aber auch auf die mit der EU-Mitgliedschaft verbundenen Folgen (in Verbindung mit dem notwendigen Ausbau der öffentlichen Infrastruktur und der Verpflichtung, den gemeinschaftlichen Besitzstand anzuwenden).

Obwohl die Haushaltsdaten nach wie vor weder länderübergreifend vergleichbar sind noch in allen Teilen den EU-Definitionen entsprechen, sind in den letzten Jahren deutliche Fortschritte in diesem Bereich erzielt worden. Die Daten der Kandidatenländer und die Vorausschätzungen der Kommissionsdienststellen deuten darauf hin, dass die Entwicklungen in den Kandidatenländern die Entwicklungen in der EU quasi widerspiegeln, d.h. in den meisten Ländern ein Anstieg der nominalen und konjunkturbereinigten Haushaltsdefizite im Jahr 2002. Für 2003 und 2004 geht die Kommission in ihrer Vorausschätzung vom Frühjahr 2003 von einer Verbesserung des Haushaltssaldos in neun Ländern aus: In der Türkei, Ungarn und der Slowakei wird es eine deutliche Senkung des Defizits geben; in Malta wird die Defizitrückführung geringfügiger sein, und für die Tschechische Republik, Polen und Zypern wird nur eine sehr begrenzte Verbesserung des Haushaltssaldos projiziert.

Im November 2002 wurde mit der Prüfung der zweiten Runde der Wirtschaftsprogramme zur Vorbereitung auf den Beitritt der Kandidatenländer ein wichtiger Schritt im Aufnahmeverfahren der Kandidatenländer in den bestehenden Überwachungsprozess vollzogen. In den Jahresprogrammen ist der mittelfristige politische Rahmen, einschließlich der Ziele für die öffentlichen Finanzen und der Prioritäten für die Strukturreformen, abgesteckt. Auf der Grundlage dieser Programme können die Kandidatenländer auch den Ausbau ihrer institutionellen und analytischen Kapazitäten planen. Die aktualisierten Programme von 2002 dokumentierten allesamt größere Anstrengungen bei der Entwicklung eines in sich schlüssigen und glaubwürdigen mittelfristigen makroökonomischen Rahmens; der Aufbau der analytischen Kapazitäten muss allerdings weiter vorangetrieben werden.

Bei der Bewertung der Stabilitäts- und Konvergenzprogramme wurde der Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen größere Bedeutung beigemessen

Der Aspekt der Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen im Rahmen des SWP wurde, wie vom Europäischen Rat von Stockholm 2001 gefordert, stärker in den Vordergrund gerückt. Bereits zum zweiten Mal erfolgte die Bewertung der Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen auf der Grundlage der Haushaltsziele und -maßnahmen der aktualisierten Stabilitäts- und Konvergenzprogramme von 2002, die zu politischen Schlussfolgerungen des Rates geführt haben. Die politischen Schlussfolgerungen, die sich auf quantitative Indikatoren und vom Ausschuss für Wirtschaftspolitik und nationalen Behörden erstellte langfristige Haushaltsprojektionen stützen, sind besorgniserregend.

Selbst wenn man davon ausginge, dass alle Mitgliedstaaten die in ihren Stabilitäts- und Konvergenzprogrammen festgelegten Haushaltsziele bis 2006 erreichen, besteht die Gefahr, dass die öffentlichen Finanzen der Hälfte der EU-Mitgliedstaaten, einschließlich Belgien, Deutschland, Frankreich, Griechenland, Italien, Österreich, Spanien und Portugal, nicht tragfähig sind. Die Mitgliedstaaten, die ein Defizit aufweisen, müssen zunächst das SWP-Ziel eines 'nahezu ausgeglichenen Haushalts oder eines Haushaltsüberschusses' erreichen und beibehalten, um die Tragfähigkeit ihrer öffentlichen Finanzen zu gewährleisten. Ersten Schätzungen der Kommission zufolge ist in diesen Ländern außerdem eine zusätzliche kontinuierliche Haushaltsanpassung in Höhe von 1 bis 2 Prozentpunkten des BIP erforderlich. Die Regierungen sollten bei der Schließung dieser Finanzierungslücke Steuererhöhungen, insbesondere Steuern auf den Faktor Arbeit, vermeiden und den Fokus stattdessen auf den Abbau (im Verhältnis zum BIP) altersbezogener Ausgaben legen. Zu diesem Zweck sollten die Renten- und Gesundheitssysteme reformiert und/oder die nicht altersbezogenen Primärausgaben zurückgefahren werden neben der Erhöhung der Beschäftigungsraten und der Wachstumsförderung.

Fortschritte bei der Erstellung der Haushaltsstatistiken

Die Qualität der Wirtschaftsstatistiken ist von zentraler Bedeutung, um ein angemessenes Verständnis der Wirtschaftslage und des politischen Handelns zu gewährleisten. Haushaltsstatistiken sind die Grundlage der haushaltspolitischen Überwachungsinstrumente der EU; ihre Qualität hat sich im vergangenen Jahrzehnt erheblich verbessert. Die Staatskonten sind heute zuverlässiger, vollständiger, transparenter und detaillierter; sie werden viel fristgerechter veröffentlicht als zum Zeitpunkt der Einführung des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit. In mehreren Ländern gibt es allerdings nach wie vor Schwächen: Die Daten zum Staatsdefizit und dem Schuldenstand sind noch nicht so zuverlässig wie sie sein sollten und werden in großem Maße revidiert. Hinzu kommt, dass die Staatskonten mehrerer Länder nicht völlig transparent sind und es Probleme in Bezug auf die fristgerechte Vorlage der Daten gibt. Diese Probleme nehmen mit Blick auf die Erweiterung deutlich zu.

Vor dem Hintergrund dieser Schwierigkeiten hat der Rat "Wirtschaft und Finanzen" unlängst einen Kodex bewährter Vorgehensweisen [4] vereinbart. Dieser sieht vor, dass die Mitgliedstaaten die Transparenz der Staatskonten, insbesondere die der niedrigeren Regierungsebenen, erhöhen; dass sie die Fristen strikt einhalten; dass sie die Qualität der Daten insgesamt verbessern und dass sie den Status der Unabhängigkeit der nationalen statistischen Ämter, die im Wesentlichen für die Erhebung der Regierungsdaten zuständig sind, klären. Die Kommission (Eurostat) ist bestrebt, ihre Kapazität zur eingehenderen Prüfung der Staatskonten der Mitgliedstaaten und zur Beschleunigung des Entscheidungsverfahrens hinsichtlich der Verbuchung bestimmter staatlicher Maßnahmen auszubauen. Die Erhebung vierteljährlich aktualisierter Haushaltsdaten ist nicht nur für Statistiker eine große Herausforderung sondern auch für Ökonomen, politische Entscheidungsträger und Analysten der Haushaltspolitik, die sich mit dem Lesen vierteljährlicher Daten vertraut machen müssen, denn diese werden zwangsläufig volatiler und möglicherweise auch weniger transparent als jährlich aktualisierte Daten sein.

[4] Schlussfolgerungen der 2485. Tagung des Rates Wirtschaft und Finanzen am 18. Februar 2003 in Brüssel.

Die Rolle der Kommission bei der Verfeinerung der Analyse wirtschafts- und haushaltspolitischer Maßnahmen

In ihrer Mitteilung über die Verstärkung der haushaltspolitischen Koordinierung hat sich die Kommission verpflichtet, die Analyse von wirtschafts- und haushaltspolitischen Maßnahmen zu verfeinern. In dem Bericht Öffentliche Finanzen in der WWU - 2003 sind diesbezüglich mehrere umfangreiche Studien enthalten:

* Erstens: In dem Bericht wird untersucht, welche Auswirkungen Haushaltskonsolidierungen auf das Wachstum haben. So wird geprüft, ob die Behauptung, Haushaltskonsolidierungen wirken sich negativ auf die Produktion aus, in jedem Fall stimmt, oder ob Haushaltskonsolidierungen unter bestimmten Voraussetzungen auch positive Auswirkungen auf die Produktion haben können.

* Zweitens: Im Zuge der Bemühungen um die Verbesserung der Qualität der öffentlichen Finanzen befasst sich der Bericht mit den öffentlichen Investitionen. Es wird untersucht, warum öffentliche Investitionen als Anteil des BIP in den vergangenen Jahrzehnten zurückgegangen sind und ob dies zum Teil auf das Haushaltskonsolidierungsverfahren und die Entwicklung fiskalpolitischer Regeln auf EU-Ebene zurückzuführen ist. Darüber hinaus werden der Zusammenhang zwischen öffentlichen Investitionen und Produktivität analysiert und die Vorteile und die Durchführbarkeit von Vorschriften für öffentliche Investitionen innerhalb des EU-Rahmens für haushaltspolitische Überwachung untersucht.

* Im dritten Kapitel wird untersucht, was die Sicherung gesunder öffentlicher Finanzen für die nationalen Behörden bedeutet; dabei wird auf verschiedene Aspekte eingegangen. So werden die Erfahrungen einiger Mitgliedstaaten mit Ausgabevorschriften als Instrument zur Kontrolle der öffentlichen Finanzen und zur Verbesserung ihrer Qualität aufgeführt. Ferner wird untersucht, wie die Zuweisung von Kompetenzen im Zusammenhang mit den öffentlichen Finanzen auf den verschiedenen Regierungsebenen die Fähigkeit der Mitgliedstaaten beeinflusst, ihren haushaltspolitischen Verpflichtungen auf EU-Ebene nachzukommen. Diese Analyse zeigt beispielhaft, welche Rolle die Kommission bei der Durchführung vergleichender länderübergreifender Analysen, bei denen die Mitgliedstaaten aus der Erfahrung und bewährten Verfahren anderer Länder lernen können, übernehmen kann.

Sind Haushaltskonsolidierungen immer kontraktiv?

Während sich Wissenschaftler und politische Entscheidungsträger weitgehend darüber einig sind, dass Haushaltsdisziplin für das reibungslose Funktionieren der WWU und zur Herstellung wachstums- und beschäftigungsfördernder Bedingungen nötig ist, gibt es die Sorge, dass Haushaltskonsolidierungen sich kurzfristig negativ auf die Produktion auswirken könnten. Angesichts der Tatsache, dass mehrere Mitgliedstaaten hohe konjunkturbereinigte Haushaltsdefizite zurückführen müssen, ist diese Frage insbesondere vor dem Hintergrund der derzeitigen Konjunktur relevant.

Eine empirische Analyse der Erfahrungen der EU-Mitgliedstaaten zeigt, dass grob die Hälfte der Haushaltskonsolidierungen, die in den letzten 30 Jahren in EU-Ländern durchgeführt wurden, von einer Wachstumsbeschleunigung begleitet war. Diese Ergebnisse decken sich mit den Theorien, die von positiven Auswirkungen der Haushaltskonsolidierung auf die Erwartungen der Verbraucher ausgehen, d.h. niedrigere Abgaben in der Zukunft und damit mehr Konsummöglichkeiten, und/oder der Unternehmen, d.h. größere Rentabilität und damit größere Investitionen. Angesichts hoher nicht kapitalgedeckter Rentenverbindlichkeiten werden vertrauensbildende Faktoren in der Zukunft möglicherweise eine größere Rolle spielen.

Simulationen auf der Grundlage des QUEST Modells bestätigen, dass angemessen ausgestaltete Haushaltskonsolidierungen erheblich zur mittelfristigen Steigerung von Produktion und Beschäftigung, wie in der Strategie von Lissabon vorgesehen, beitragen können. Je nach Zusammensetzung der Haushaltsanpassung können Haushaltskonsolidierungen kurzfristig geringfügig kontraktive Auswirkungen auf die Produktion haben. Haushaltskonsolidierungen wirken sich mittelfristig positiv auf die Produktion aus, wenn sie über die Senkung der Ausgaben und nicht über Einnahmenerhöhungen erfolgen. Darüber hinaus könnten die Auswirkungen von Haushaltskonsolidierungen auf die Produktion verstärkt werden und kurzfristig sogar positiv sein, wenn die Haushaltskonsolidierung mit einer Strukturreform der Faktor- und Produktmärkte kombiniert und von einem akkomodierenden geldpolitischen Kurs begleitet würde. Haushaltskonsolidierungen fungieren häufig als Katalysator für Strukturreformen.

Öffentliche Investitionen

In den vergangenen Jahrzehnten sind öffentliche Investitionen als Anteil des BIP in den meisten Industriestaaten zurückgegangen. Es ist behauptet worden, dass die öffentlichen Investitionsausgaben aufgrund der Haushaltsvorgaben des Vertrags und des SWP exzessiv niedrig sind und dass ein nachhaltiger Anstieg der öffentlichen Investitionsausgaben das Wachstumspotenzial der EU erhöhen würde. Eine Untersuchung hat allerdings gezeigt, dass es sich beim Rückgang der öffentlichen Investitionen um einen langfristigen Trend handelt, der bereits in den 70er Jahren in allen Industriestaaten, und nicht nur in den EU-Mitgliedstaaten, eingesetzt hat. Der Rückgang öffentlicher Investitionen als Anteil des BIP wird u.a. auf folgende Faktoren zurückgeführt: Steigerung des wirtschaftlichen Entwicklungsstands (wobei die Industriestaaten bereits einen großen Sachkapitalbestand haben und die Betonung auf Investitionen in Humankapital legen) [5] und die sich wandelnden Grenzen zwischen öffentlichen und privaten Investitionen (was sich zum Teil mit dem Privatisierungsprozess erklären lässt). Ein gewisser Anteil des Rückgangs der öffentlichen Investitionen scheint mit Anstrengungen zur Konsolidierung der öffentlichen Finanzen zusammenzuhängen, die ungeachtet der WWU erforderlich waren. Allerdings zeigt eine sorgfältige Analyse der Daten, dass es keinen eindeutigen Zusammenhang zwischen Investitionen und den Vorschriften des EU-Rahmens für haushaltspolitische Überwachung gibt. In zahlreichen Mitgliedstaaten sind die öffentlichen Investitionsausgaben mit dem Inkrafttreten der Währungsunion zurückgegangen.

[5] Mitteilung der Kommission ,Wirkungsvoll in die allgemeine und berufliche Bildung investieren: Eine Notwendigkeit für Europa" - KOM(2002) 779 endgültig.

Öffentliche Investitionen können einen wichtigen Beitrag zur Erreichung der in Lissabon festgelegten Produktions- und Beschäftigungsziele leisten. Bei der Untersuchung des Zusammenhangs zwischen öffentlichen Investitionen und Wachstum ist es allerdings wichtig, sich auf Nettoinvestitionen und nicht auf Bruttoinvestitionen (d.h., dass die Wertminderung des bestehenden Kapitalbestands berücksichtigt werden muss) sowie auf die Interaktion zwischen Trends bei öffentlichen und bei privaten Investitionen zu konzentrieren. Bereits durchgeführte Untersuchungen zeigen, dass öffentliche Investitionen wenn auch keine starken, so doch positive Auswirkungen auf Produktion und Produktivität haben. Dies lässt sich dadurch erklären, dass nur ein Bruchteil der öffentlichen Investitionsausgaben Vorhaben zugewiesen wird, die direkt auf die Steigerung der Produktivität zielen (d.h. Investitionen in die Verkehrsinfrastruktur). Stattdessen wird ein beträchtlicher Anteil der öffentlichen Investitionen Vorhaben zugewiesen, mit denen andere Ziele verfolgt werden (z.B. Umweltschutz oder regionale Umverteilung), die einen indirekten Beitrag zur Produktivität leisten.

Die wichtige Rolle der öffentlichen Investitionen wird im bestehenden Rahmen für haushaltspolitische Überwachung anerkannt: So müssen die Mitgliedstaaten beispielsweise in ihren jährlich aktualisierten Stabilitäts- und Konvergenzprogrammen die geplanten öffentlichen Investitionen angeben, und in den Grundzügen der Wirtschaftspolitik wird häufig empfohlen, einen größeren Anteil öffentlicher Investitionen für produktive Bereiche zu verwenden. Das bedeutet kurz gesagt, dass die Verwendung eines großen Anteils an öffentlichen Ausgaben für öffentliche Investitionen durchaus mit den haushaltspolitischen Erfordernissen des Vertrags und des SWP vereinbar ist. Die jüngste Mitteilung der Kommission über die Verstärkung der haushaltspolitischen Koordinierung wird danach gestrebt, die budgetären Auswirkungen großer Investitionsvorhaben abzudecken und gleichzeitig die Verpflichtung solider und tragfähiger öffentlicher Finanzen einzuhalten [6].

[6] Der Rat hat eine gewisse Flexibilität gezeigt, die Übereinstimmung mit der Anforderung ,nahe am Ausgleich oder im Überschuss" zu interpretieren, um bedeutende geplante Erhöhungen der öffentlichen Investitionsprogramme widerzuspiegeln.

Es ist mehrfach gefordert worden, eine sogenannte goldene Regel in den SWP aufzunehmen, die es den Regierungen ermöglichen würde, Darlehen zur Finanzierung von Investitionen aufzunehmen. Gegen eine solche Regel, insbesondere im Rahmen einer multilateralen Überwachung wie dem SWP, gibt es starke theoretische und praktische Argumente. Erstens: Eine goldene Regel, die auf einem System volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen beruht, könnte zu Verzerrungen bei den Ausgabenentscheidungen zu Gunsten von Sachkapital und zu Lasten von Humankapital (allgemeine und berufliche Bildung) oder anderen wachstums- und beschäftigungsfördernden produktiven Bereichen (Gesundheitswesen, FuE) führen. Zweitens: Würde die goldene Regel auf Bruttoinvestitionen angewandt, kann die Aufnahme einer goldenen Regel in den SWP - je nach Ausgestaltung und Durchführung der Reform - deutlich höhere Defizite zur Folge haben und so das Ziel tragfähiger öffentlicher Finanzen gefährden. Schliesslich würde das relevante Konzept für die Anwendung der goldenen Regel Nettoinvestitionen sein. Es ist jedoch nicht immer möglich, verlässliche, vergleichbare und fristgerechte Daten zu diesem Typ Investitionen zu berechnen.

Es setzt sich zunehmend die Praxis durch, öffentlichen Zwecken dienende Investitionsvorhaben über öffentlich-private Partnerschaften zu finanzieren. Ein grosser Teil der öffentlich-private Partnerschaften in der EU finanziert Infrastruktur und ergänzende öffentliche Investitionen. [7] [8] Die Entscheidung für öffentlich-private Partnerschaften anstatt für herkömmliche öffentliche Investitionen wirkt sich auf die öffentlichen Finanzen im Wesentlichen so aus, dass vorab festgelegte Ausgaben sich in einen Strom künftiger Ansprüche verwandeln. Diese Praxis hat durchaus eine mikroökonomische Begründung darin, dass es zu größerer Effizienz führt ohne öffentliche Ziele zu gefährden). Es ist jedoch wichtig, den Rückgriff auf öffentlich-private Partnerschaften zu vermeiden, wo dahinter nur die Absicht steckt, Budgetzwänge dadurch zu umgehen, Kapitalausgaben aus den Staatshaushalten herauszunehmen. Dies könnte zu öffentlich-private Partnerschaftsprojekten führen, die höhere Gesamtkosten beinhalten, was dem Ziel der Gewährleistung der Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen zuwiderlaufen würde. Anstrengungen sind auch erforderlich, die Transparenz der öffentlichen Konten zu sichern.

[7] Siehe auch Mitteilung der Kommission ,Ausbau des transeuropäischen Verkehrsnetzes: Neue Formen der Finanzierung - Interoperable elektronische Mautsysteme" - KOM(2003) 132 endg. vom 24.4. 2003.

[8]

Bemühungen auf nationaler Ebene zur Einhaltung der Haushaltsanforderungen der EU: Ausgabenvorschriften und fiskalische Beziehungen zwischen den verschiedenen Verwaltungsebenen

Viele Mitgliedstaaten haben in den letzten Jahren Ausgabenvorschriften eingeführt, um die Verwaltung ihrer öffentlichen Finanzen zu verbessern. In den meisten Fällen enthalten die Ausgabenvorschriften ex-ante-Ziele anstatt rechtsverbindlicher Verpflichtungen. Dank solcher nationalen Ausgabenvorschriften können die Mitgliedstaaten die Haushaltsanforderungen des Vertrags und des SWP einhalten, da sie so in der Lage sind, Ausgabenposten, bei denen es zu Überschreitungen kommen kann, besser zu kontrollieren. Die spezifische Gestaltung und ihr Durchsetzungsmechanismus sind der Schlüssel zu Ihrer Effektivität. Je nach Ausgestaltung können die Ausgabenvorschriften auch zu anderen politischen Zielen beitragen (z.B. Vermeidung einer prozyklischen Lockerung der Fiskalpolitik in wirtschaftlich guten Zeiten und Verbesserung der Qualität der Zusammensetzung der öffentlichen Ausgaben).

Es gibt in den EU-Mitgliedstaaten zahlreiche unterschiedlich ausgestaltete Ausgabenvorschriften (in Bezug auf die erfassten Ausgabenarten, den Zeitraum und die Überwachungs- und Durchführungsverfahren). Erste empirische Analysen zeigen, dass die bestehenden Ausgabenvorschriften keine deutliche Änderung des öffentlichen Ausgabentrends zur Folge gehabt haben. Es ist jedoch schwierig, die Einhaltung der Ausgabenvorschriften zu beurteilen, da diese in vielen Fällen mehrere Jahre erfassen und und Überarbeitungen unterworfen sind. In einigen Ländern sind die Ausgabenvorschriften nicht ehrgeizig genug, so dass es ein Leichtes ist, sie einzuhalten. In anderen Ländern wurde die Vorschrift gerade angepasst oder abgeschafft, wenn sie als zu ehrgeizig beurteilt wurde. Insgesamt, können auch nur geringfügig restriktive Ausgabenvorschriften als Richtschnur und als Signal für die am Haushaltsprozess beteiligten Akteure dienen.

Die im Vertrag und im SWP enthaltenen Vorgaben beziehen sich auf den gesamtstaatlichen Haushalt, d.h. die Zentral-, Regional- und Kommunalverwaltungen sowie die Sozialversicherungseinrichtungen; die Haushaltsziele der Stabilitäts- und Konvergenzprogramme aber werden von der Zentralverwaltung festgelegt. Wie die Mitgliedstaaten den Haushaltsanforderungen der EU nachkommen, hängt deshalb davon ab, wie die Zuweisung der Haushaltsfunktionen (Einnahmen und Ausgaben) auf den verschiedenen Verwaltungsebenen erfolgt. Dies ist insbesondere in föderal organisierten Ländern und in den Mitgliedstaaten von Bedeutung, in denen die Gebietskörperschaften eine große Haushaltsautonomie haben. Der Beitrag der Gebietskörperschaften zur gesamtstaatlichen Haushaltsposition ändert sich in zahlreichen Ländern im Lichte der Bemühungen, bestimmte öffentliche Funktionen an Regional/Kommunalverwaltungen abzugeben.

Der direkte Beitrag der niedrigeren Verwaltungsebenen zum gesamtstaatlichen Defizit ist in der Regel begrenzt, da alle Mitgliedstaaten Vorschriften erlassen haben, die das Aufnehmen von Darlehen seitens der Kommunalverwaltung einschränken. Eine Ausnahme bildet Deutschland, wo der Finanzierungssaldo der Regional- und Kommunalverwaltungen beinahe die Hälfte des gesamtstaatlichen Defizits 2002 ausgemacht hat. Es sollte aber nicht vergessen werden, dass die Zentralverwaltung de facto häufig die Kosten für Finanzierungsschwierigkeiten auf der Ebene der Gebietskörperschaften übernimmt. Um die Einhaltung der haushaltspolitischen Regeln der EU zu erleichtern, haben die föderal organisierten Mitgliedstaaten, Italien und Spanien unlängst Vereinbarungen (die so genannten nationalen Stabilitätspakte) eingeführt, die auf die Koordinierung der Haushaltsposition auf den verschiedenen Verwaltungsebenen zielen. Schlussfolgerungen in Bezug auf den Beitrag dieser Pakte zu den Zielen des haushaltspolitischen Rahmens der EU können erst gezogen werden, wenn mehr Erfahrungswerte im Zusammenhang mit der Durchführung dieser Vereinbarungen vorliegen. A priori dürfte eine solide Rechtsgrundlage und Durchsetzungsverfahren zur Glaubwürdigkeit und Effizienz der Vereinbarungen beitragen.

Die zunehmende Dezentralisierung der Zuständigkeiten für bestimmte Politikbereiche wirft im Zusammenhang mit der WWU eine zweite Frage auf: Das Wirken der automatischen Stabilisatoren. Die Erfahrung zeigt, dass Systeme in der Regel die Gebietskörperschaften von Konjunkturschwankungen abschirmen sollen. Empirische Belege zu den USA und Deutschland deuten allerdings auf ein gewisses Ausmaß an prozyklischem Verhalten auf Ebene der Staaten hin. Um allerdings mögliche Interaktion von fiskaler Dezentralisierung und automatischen Stabilisatoren zu analysieren und beste Praktiken zu identifizieren um den Prozess von Dezentralisierung und Qualität, Nachhaltigkeit und öffentliche Ausgabenkontrolle zu vereinen, wären weitere wissenschaftliche Untersuchungen nützlich.