Das wichtigste Instrument für die Entwicklung, Koordinierung und Umsetzung der Maßnahmen der EU in diesem Bereich war die Strategie der EU zur Beseitigung des Menschenhandels (im Folgenden „Strategie“). Die Maßnahmen, die in der Strategie unter den fünf wichtigsten Prioritäten Prävention, strafrechtliche Verfolgung, Schutz der Opfer, Partnerschaften und Verbesserung der Kenntnisse aufgeführt sind, wurden umgesetzt.

Wie in der Europäischen Migrationsagenda, der Europäischen Sicherheitsagenda und anderen Politikinstrumenten der EU hervorgehoben wird, ist die EU weiterhin entschlossen, Menschenhandel zu verhüten und zu bekämpfen und die Rechte der Opfer unter besonderer Berücksichtigung der Schutzbedürftigkeit der Frauen und Kinder, die dem Menschenhandel zum Opfer gefallen sind, zu schützen. Zudem ist Menschenhandel eine im EU-Politikzyklus zur Bekämpfung der organisierten und schweren internationalen Kriminalität (2018-2021) als prioritär eingestufte Bedrohungslage. Darüber hinaus kann sich die politische Verpflichtung, die Maßnahmen der EU zur Bekämpfung des Menschenhandels in der EU und in der ganzen Welt zu verstärken, auf die Globale Strategie für die Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union und auf die einschlägigen EU-Strategien und -Aktionspläne und Entschließungen des Europäischen Parlaments stützen. Sie hat auch in der Zivilgesellschaft einen starken Rückhalt.

Menschenhandel ist nach wie vor eine hochprofitable Form der schweren organisierten Kriminalität, die in der EU-Grundrechtecharta ausdrücklich verboten ist. Hinter jedem Opfer liegen fürchterliche Erfahrungen und Leiden, die in geeigneter Weise anerkannt, bewältigt und – wichtiger noch – verhütet werden müssen. Angesichts des Schadens, der den Opfern zugefügt wird, sollte die Prävention weiterhin einen Eckpfeiler der Maßnahmen der EU zur Bekämpfung des Menschenhandels bilden. In dieser Mitteilung sind die Schlüsselmaßnahmen dargelegt, die von der Kommission und den Mitgliedstaaten verstärkt werden müssen, unter anderem die Zusammenarbeit mit EU-Agenturen, der Zivilgesellschaft, Drittländern und allen sonstigen in diesem Bereich tätigen Organisationen und Einrichtungen.

Zu diesem Zweck wird die Kommission Angehörige der Rechtsberufe und Behörden in den EU-Mitgliedstaaten weiter unterstützen. Kapazitätsaufbau und Vermittlung bewährter Methoden für die Erkennung von Opfern sowie die Konzentration auf die Garantie des Zugangs zu und die Gewährung von geeigneter geschlechtsspezifischer und kindgerechter Unterstützung und wirksamen Rechtsbehelfen sind wesentliche Aspekte aller Anstrengungen auf EU-Ebene. Zu diesen Anstrengungen gehören der Ausbau von Fachwissen in den EU-Agenturen und dessen Nutzung sowie die Förderung von Schulungen in der Erkennung von Opfern für Grenzschutzbeamte, Strafverfolgungsbehörden, Asyl- und Einwanderungsbeamte, Mitarbeiter von Aufnahmezentren, Konsular- und EU-Bedienstete, Vormunde unbegleiteter Minderjähriger sowie Behörden mit Zuständigkeiten in diesem Bereich, die wahrscheinlich mit Opfern des Menschenhandels in Kontakt kommen. Die Kommission wird deshalb Maßnahmen zur Verbesserung der Erkennung und der geeigneten nationalen und länderübergreifenden Verweisung von Opfern unterstützen. Ferner wird sie die Zusammenarbeit zwischen den Herkunfts-, Transit- und Zielländern sowie mit der Zivilgesellschaft und internationalen Organisationen fördern, um sicherzustellen, dass Opfer frühzeitig erkannt werden.

Die effiziente, frühzeitige Erkennung von Opfern ist der erste Schritt, um sicherzustellen, dass sie als „Inhaber von Rechten“ behandelt werden, Zugang zu ihren Rechten haben und diese wirksam ausüben können, was angemessene Unterstützung und Schutz einschließt. Im „Umsetzungsbericht“ wird das Fazit gezogen, dass die nationalen Behörden erhebliche Anstrengungen zur Umsetzung der Richtlinie in nationales Recht unternommen haben, dass es aber noch viel Raum für Verbesserungen gibt, insbesondere im Hinblick auf Schutz und Unterstützung. Ein unzureichender Zugang zu Informationen über die Rechte von Opfern und ineffiziente Verweismechanismen auf nationaler und länderübergreifender Ebene in Verbindung mit dem Unvermögen, alle Opfer des Menschenhandels zu erkennen (insbesondere in gemischten Migrationsströmen), verhindern nach wie vor, dass Opfer des Menschenhandels tatsächlich die Rechte in Anspruch nehmen, die ihnen zustehen.

Die EU verfügt über einen rechtlichen und operativen Rahmen, um Opfern des Menschenhandels zu helfen, sie zu unterstützen und sie zu schützen. Die Kommission hat die „Rechte der Opfer von Menschenhandel in der EU“ in allen Amtssprachen der EU veröffentlicht. Auf der Grundlage der Charta der Grundrechte der Europäischen Union, des EU-Rechts und der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte gibt die Broschüre einen umfassenden praktischen Überblick über die Rechte der Opfer.

üein nachhaltiges Geschäftsgebaren und nachhaltige Arbeitsbedingungen in den Herstellungsländern fördern. Dies kann erreicht werden, indem Entwicklungszusammenarbeit und finanzielle Unterstützung in den Mittelpunkt gestellt werden, um im Einklang mit den verbindlichen internationalen Arbeits-, Sozial- und Umweltnormen sowie der Politik und den Initiativen der EU Liefer- und Wertschöpfungsketten ohne Menschenhandel zu gewährleisten;

In diesem Zusammenhang ist von zentraler Bedeutung, dass der Nachfrage nach jeglicher Form der Ausbeutung entgegengewirkt wird, unter anderem durch verantwortungsvolles Management der globalen Wertschöpfungsketten. Wie in der EU-Handelsstrategie und den Schlussfolgerungen des Rates zum Thema „Verantwortungsvolle globale Wertschöpfungsketten“ vom 12. Mai 2016 dargelegt wurde, hat die EU in mehreren Politikfeldern sowohl im internen als auch im externen Bereich Maßnahmen getroffen, um für Liefer- und Wertschöpfungsketten ohne Menschenhandel zu sorgen, insbesondere in der Bekleidungsbranche. Zweck dieser Maßnahmen war unter anderem die Umsetzung der Rechtsvorschriften über die nichtfinanzielle Berichterstattung und die Vergabe öffentlicher Aufträge , die Handelsinstrumente und sektorspezifische Maßnahmen. Dazu gehören auch Maßnahmen, mit denen darauf hingewirkt wird, dass Unternehmen durch Annahme und Anwendung von Verhaltenskodizes und Berichterstattungs-/Transparenzmechanismen sicherstellen, dass es in ihren Liefer- und Wertschöpfungsketten keinen Menschenhandel gibt.

Um Menschenhandel zu einem wenig profitablen Geschäft mit hohem Risiko zu machen, kommt es entscheidend darauf an, den Weg des Geldes durch die gesamte Menschenhandelskette zu verfolgen. Zu diesem Zweck könnten Ermittlung und Strafverfolgung intensiviert sowie proaktive Finanzermittlungen und erkenntnisgestützte Untersuchungen, die Einziehung von Vermögenswerten und das Einfrieren und die Beschlagnahme von Gewinnen erleichtert werden. Eine engere Zusammenarbeit wird gefördert. Sie schließt den Kapazitätsaufbau bei den nationalen Behörden, auch in Drittländern, ein und wird über geeignete Netze wie die Arbeitsgruppe „Bekämpfung der Geldwäsche und der Terrorismusfinanzierung“ (Financial Action Task Force – FATF) und mit Unterstützung der EU-Agenturen durchgeführt.

üdie nationalen Behörden bei den Schlüsselbegriffen im Zusammenhang mit Menschenhandel beraten, um bei der Verbesserung der operativen Arbeit, Politikentwicklung, Datenvergleichbarkeit und Berichterstattung zu helfen.

C. Intensivierung eines koordinierten und konsolidierten Vorgehens sowohl innerhalb als auch außerhalb der EU

Die EU wird weitere Schritte unternehmen, um die Koordinierung der internen und externen Aspekte der Maßnahmen der EU zur Bekämpfung des Menschenhandels zu verbessern. Menschenhandel geht häufig mit anderen Arten von Straftaten einher, insbesondere mit grenzüberschreitender Kriminalität. Die Kommission wird auch künftig darauf hinwirken, dass die nationalen Behörden und die EU-Agenturen Menschenhandel als eine Form der organisierten Kriminalität angehen, die nicht an den Grenzen der Mitgliedstaaten oder der EU haltmacht, und mit Drittländern zusammenarbeiten.

Die EU-Koordinatorin für die Bekämpfung des Menschenhandels leistet einen Beitrag zu einem koordinierten und konsolidierten Vorgehen gegen Menschenhandel. Sie sorgt auf EU-Ebene für eine engere Zusammenarbeit aller Organisationen und Einrichtungen, die sich an Netzen und insbesondere dem EU-Netz von nationalen Berichterstattern oder gleichwertigen Mechanismen zum Thema Menschenhandel beteiligen, der EU-Plattform der Zivilgesellschaft zur Bekämpfung des Menschenhandels und der Kontaktstellen in den EU-Agenturen für Justiz und Inneres mit der Koordinierungsgruppe Menschenhandel. Andere Agenturen, die sich für die Bekämpfung des Menschenhandels engagieren, und andere in diesem Bereich tätige Plattformen und Netze auf EU-Ebene werden ebenfalls einbezogen.

In Zusammenarbeit mit dem Europäischen Auswärtigen Dienst wird die Kommission weiter dafür sorgen, dass das Thema Bekämpfung des Menschenhandels in allen Aspekten der Beziehungen zu Drittländern und in allen einschlägigen Politikfeldern berücksichtigt wird, darunter Menschenrechte, Sicherheit und organisierte Kriminalität sowie Gleichstellung. Ferner wird sie sicherstellen, dass die in der New Yorker Erklärung eingegangenen Verpflichtungen in Bezug auf den Menschenhandel erfüllt werden, und durch politische und operative Zusammenarbeit an der Gestaltung des globalen Paktes für Migration mitwirken. Zu diesem Zweck wird eine intensivere bilaterale und regionale Zusammenarbeit mit einschlägigen Partnern und anderen Organisationen gefördert, unter anderem durch eine zielgerichtete Finanzierung im Rahmen der betreffenden Instrumente.

Die zuständigen Akteure in der EU und in Drittländern werden aufgefordert, auch den Schutz von Opfern und deren Integration in die Gesellschaft in ihre Präventions-, Bildungs- und Unterbringungsmaßnahmen einzubeziehen und die Lage schutzbedürftiger Frauen, Kinder und anderer Gruppen, einschließlich der Roma, zu verbessern. Die Kommission wird sie in diesen Anstrengungen unterstützen.

Unterstützung wird auch Drittländern gewährt, die mit der EU bei Reformen des Sicherheitssektors und der Errichtung eines Rechtsstaats in ihrem Hoheitsgebiet zusammenarbeiten, um Menschenhandel zu verhüten und zu bekämpfen und eine starke Rechtsdurchsetzung und Strafverfolgung aufzubauen.

Darüber hinaus wird die EU ihre externen Maßnahmen gegen an Menschenhandel beteiligte kriminelle Vereinigungen verstärken, unter anderem die Maßnahmen, die auf der Grundlage der Mandate der Missionen und Operationen im Rahmen der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik getroffen wurden und an denen auch Schwerpunktländer beteiligt sind, insbesondere bei der Terrorismusbekämpfung im Nahen Osten, in Nordafrika und im westlichen Balkan.

Schlüsselmaßnahmen

Ab Ende 2017 wird die Kommission ügemeinsam mit den Mitgliedstaaten und dem Europäischen Auswärtigen Dienst die Schwerpunktländer und -regionen für die Bekämpfung des Menschenhandels ermitteln bzw. überprüfen und dabei die Kohärenz und Komplementarität mit den Prioritäten und der Programmierung in allen Bereichen des internationalen Engagements gewährleisten, insbesondere Migration, Sicherheit und Menschenrechte; üim Einklang mit dem Europäischen Konsens über die Entwicklungspolitik auf die Erreichung der Ziele der Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung hinarbeiten, wobei besondere Aufmerksamkeit den Zielen 5.2, 8.7 und 16.2 gilt, in denen es um die Bekämpfung des Menschenhandels geht; üeine erneuerte Verpflichtungserklärung der EU-Agenturen für Justiz und Inneres fördern, unter Beteiligung weiterer zuständiger Agenturen bei der Bekämpfung des Menschenhandels zusammenzuarbeiten; üdafür sorgen, dass die den Menschenhandel betreffenden Komponenten der Leitinitiative der Europäischen Union und der Vereinten Nationen zur Beseitigung aller Formen von Gewalt gegen Frauen und Mädchen umgesetzt werden; üdafür sorgen, dass die den Menschenhandel betreffenden Maßnahmen in der gemeinsamen Arbeitsunterlage „Tätigkeiten der EU im Bereich der Gleichstellung der Geschlechter und der Stärkung der Rolle der Frau in den Außenbeziehungen der EU“ umgesetzt werden; üdafür sorgen, dass die nach dem Aufruf zum Schutz vor geschlechtsspezifischer Gewalt in Notfällen gemachten Zusagen eingehalten werden und unter anderem humanitäre Hilfe eigens zur Unterstützung der Prävention geschlechtsspezifischer Gewalt und der Reaktion darauf zugewiesen wird.

III. Bereichsübergreifende Prioritäten für eine Verstärkung der Maßnahmen der EU zur Verhütung des Menschenhandels

Zusätzlich zu den drei gezielten Prioritäten wurden zwei bereichsübergreifende Prioritäten ermittelt, um die Wissensbasis noch zu erweitern und das Verständnis dieses komplexen Phänomens weiter zu verbessern und um angemessene Finanzmittel zur Unterstützung von Initiativen und Projekten zur Bekämpfung des Menschenhandels bereitzustellen.

Um auf EU-Ebene in geeigneter Weise gegen dieses Phänomen vorgehen zu können, ist von zentraler Bedeutung, Art und Umfang der Straftat sowie die durch sie verursachten Kosten zu kennen. Forschung sowie verlässliche und umfassende Statistiken sind unverzichtbar, wenn es darum geht, Trends zu erkennen und auf sie zu reagieren, eine faktengestützte Politik zu entwickeln und die Auswirkungen einzelner Maßnahmen zu messen. Im Zuge der Umsetzung der Strategie ist auf EU-Ebene bereits eine solide Datenbasis zum Menschenhandel entstanden, die jedoch noch ausgebaut werden muss. Die Kommission wird die Methoden für die Datenerfassung weiterentwickeln, um vergleichbare Statistiken zum Menschenhandel in der EU erstellen zu können. Sie wird auch Folgemaßnahmen zu der 2017 durchgeführten EU-weiten Umfrage über die Verfügbarkeit von Daten zum Menschenhandel in der EU treffen. Der Start der Kampagne für die Bekämpfung des Menschenhandels wird die Sensibilisierung fördern und dazu beitragen, das Verständnis der Art, der Auswirkungen und der Komplexität dieser Straftat zu verbessern.

Die EU wird auch weiterhin Maßnahmen zur Bekämpfung des Menschenhandels durch mehrere Finanzierungsströme sowohl innerhalb als auch außerhalb der EU unterstützen. Im Rahmen der Bekämpfung aller Formen von Gewalt gegen Frauen und Kinder, auch in Notsituationen, und der Sicherstellung von Bildung für Kinder wird die Kommission bei der von ihr gewährten finanziellen Unterstützung Maßnahmen den Vorrang geben, die den besonderen Bedürfnissen von schutzbedürftigen Menschen, insbesondere Opfern des Menschenhandels zum Zweck der sexuellen Ausbeutung, Rechnung tragen.