Der vorliegende Bericht enthält die Ergebnisse der von der Kommission durchgeführten Überprüfung der Roamingvorleistungsebene. In Abschnitt 2 des Berichts analysiert die Kommission die Funktionsweise der Roamingvorleistungsmärkte in der Union unter der derzeit geltenden Verordnung. In Abschnitt 3 stellt sie ihren Vorschlag vor, wie durch Maßnahmen auf der Vorleistungsebene die Abschaffung der Endkundenroamingaufschläge in der EU ab dem 15. Juni 2017 ermöglicht werden soll.

Damit die Abschaffung der Roamingaufschläge für Endkunden in der gesamten EU tragfähig ist, müssen die nationalen Roamingvorleistungsmärkte in der EU vom Wettbewerb bestimmt sein und Roamingvorleistungsentgelte aufweisen, die es den Betreibern ermöglichen, Roamingdienste für Endkunden in tragfähiger Weise ohne zusätzliche Entgelte anzubieten.

Im Jahr 2015 erließen das Europäische Parlament und der Rat die Verordnung (EU) 2015/2120, die am 29. November 2015 in Kraft trat und mit der u. a. die Verordnung (EU) Nr. 531/2012 (Roamingverordnung) geändert wurde. Mit der Verordnung (EU) 2015/2120 wurde die Abschaffung der Roamingaufschläge für Endkunden in der Union ab dem 15. Juni 2017 unter der Voraussetzung eingeführt, dass Roamingdienste angemessen genutzt werden und dass Betreiber in außergewöhnlichen Fällen eine Ausnahmeregelung beantragen können, wenn ein Roaminganbieter seine gesamten tatsächlichen und veranschlagten Kosten der Bereitstellung regulierter Roamingdienste nicht aus seinen gesamten tatsächlichen und veranschlagten Umsätzen aus der Bereitstellung dieser Dienste decken kann. Diese neue Regelung für Endkundenroamingdienste in der Union wird nachstehend als „Roaming zu Inlandspreisen“ (Roam-like-at-Home, RLAH) bezeichnet.

Die Kommission bekräftigte in ihrer Strategie für einen digitalen Binnenmarkt die Abschaffung von Roamingaufschlägen als ein allgemeines politisches Ziel, das sie als ein wichtiges Element für die Schaffung der richtigen Bedingungen für florierende digitale Netze und Dienste in die Strategie aufnahm.

Seit 2006 hat die Kommission Maßnahmen gegen die hohen Roamingentgelte ergriffen, die Verbraucher für die Nutzung ihrer Mobiltelefone bei Auslandsreisen in einen anderen EU-Mitgliedstaat zahlen müssen. Mit den von den beiden Gesetzgebern in den Jahren 2007, 2009 und 2012 erlassenen Regulierungsmaßnahmen wurden verbindliche Höchstbeträge für Roamingentgelte auf der Endkunden- und Vorleistungsebene eingeführt.

Intensität des Wettbewerbs auf den nationalen Vorleistungsmärkten.

Die Kommission hat außerdem eine Bewertung der voraussichtlichen Auswirkungen der Verpflichtung, das zum Roaming zu Inlandspreisen für Endkunden anzubieten, auf die Funktionsweise der Roamingvorleistungsmärkte durchgeführt.

2.1.Entwicklungen des Wettbewerbs auf den Endkundenroamingmärkten

Laut einer Analyse des GEREK haben sich auf den Endkundenroamingmärkten in letzter Zeit einige wichtige Entwicklungen vollzogen. So gibt es beispielsweise inländische Angebote, die Kunden mit erschwinglicheren Roamingpreisen locken. Allerdings wies das GEREK darauf hin, dass die meisten der neuen Endkundenangebote für das Roaming zu Inlandspreisen nicht wirklich dem Grundsatz der Roamingverordnung entsprechen, wonach sie für die gesamte Union ohne zusätzliche Aufschläge innerhalb der Grenzen der angemessenen Nutzung gelten müssten. Diese Entwicklungen sind zudem sehr ungleichmäßig auf die Mitgliedstaaten verteilt.

Beim derzeitigen Stand des Wettbewerbs auf den Roamingvorleistungsmärkten konnte auf den Endkundenmärkten noch kein umfassendes unionsweites Roaming zu Inlandspreisen erreicht werden. Mögliche Entwicklungen der Technologie und der Dienstleistungen, wie z. B. die Verbreitung von Over-the-Top-Diensten und eingebetteten SIMs, stellen bisher keinen vollwertigen und praktisch einsatzfähigen Ersatz für Endkundenroamingdienste dar. Daher ist der Druck auf die Märkte bisher begrenzt geblieben, was sich wahrscheinlich in naher Zukunft auch nicht ändern dürfte.

2.2.Bewertung der Kosten der Bereitstellung von Roamingvorleistungen

Die Bewertung der Kosten der Bereitstellung von Roamingvorleistungen ist eine schwierige und komplexe Aufgabe. Es gibt keine einheitliche Methode für die Analyse und Bewertung dieser Kosten, und jede Methode bringt ein breites Spektrum an Wahlmöglichkeiten und Annahmen mit ihren Vor- und Nachteilen mit sich. In den letzten Jahren haben die nationalen Regulierungsbehörden (NRB) fundierte Erfahrungen im Bereich der Kostenmodellierung zur Regulierung der Zustellungsentgelte unter Berücksichtigung der Empfehlung 2009/396/EG der Kommission über die Regulierung der Festnetz- und Mobilfunk-Zustellungsentgelte in der EU gesammelt. In der externen Studie wurde auf diesen Erfahrungen aufgebaut und ein Kostenmodell entwickelt, in dem die besonderen Merkmale der Länder so weit wie möglich berücksichtigt werden. Zu diesem Zweck stellten die NRB dem Auftragnehmer genaue Angaben über ihre jeweiligen Kostenmodelle sowie Eingabedaten ihrer Länder zur Verfügung. Darüber hinaus sind in der Studie für Roamingdienste spezifische Kostendaten der Betreiber verwendet worden, darunter roamingspezifische Betriebs- und Verwaltungskosten, Finanz- und Datenabgleichskosten, Verhandlungs- und Vertragsverwaltungskosten.

Auch wenn hinsichtlich der sich aus dem Modell ergebenden Kostenschätzungen ein gewisses Maß an Unsicherheit bestehen bleibt, bieten sie einen nützlichen Richtwert, der in Verbindung mit anderen Datenquellen und Beobachtungen verwendet werden kann, insbesondere im Hinblick auf tatsächliche, auf dem Markt praktizierte Roamingvorleistungsentgelte, inländische Endkunden- und Vorleistungspreise sowie national regulierte Mobilfunk-Zustellungsentgelte (MTR) für Sprachanrufe.

Auf der Grundlage dieser unterschiedlichen Datenquellen kann sicher davon ausgegangen werden, dass die Kosten der Bereitstellung von Roamingvorleistungen im Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) unter 4 Cent/Minute , 1 Cent/SMS und 0,85 Cent/MB liegen, einschließlich der vom Betreiber im besuchten Mitgliedstaat getragenen Transitkosten.

Zur besonderen Frage der Auswirkungen saisonaler Schwankungen auf die Kosten der Bereitstellung von Roamingvorleistungen heben zahlreiche Mitgliedstaaten in einer gemeinsamen politischen Erklärung, die zur Annahme der Verordnung (EU) 2120/2015 abgegeben wurde, ausdrücklich hervor, dass „der Saisonabhängigkeit der Kostenstruktur bei Anbietern in Tourismusgebieten ... Rechnung getragen werden“ muss. Die Auswirkungen der Saisonabhängigkeit des Roamings wurden zur Quantifizierung in der Studie anhand der besten verfügbaren Daten sorgfältig analysiert.

Aufgrund der massiven Zunahme der inländischen Nachfrage nach Datendiensten übersteigen die für Inlandsnutzer benötigten Netzkapazitäten die sommersaisonbedingte Nachfragespitzen in der Regel bereits wenige Monate später und in jedem Fall, bevor es im folgenden Jahr erneut zu Nachfragespitzen kommt. Da die Netze entsprechend bereits so dimensioniert und ständig erweitert werden, dass sie diesem allgemeinen Aufwärtstrend gerecht werden, dürften etwaige Spitzen aufgrund saisonbedingter Verkehrsströme die Netzkosten, die von Datenroaming unter Bedingungen des Roamings zu Inlandspreisen verursacht werden, nicht allgemein in die Höhe treiben.

Während saisonbedingte Kosten für Sprachdienste in einigen Ländern nicht unerheblich sind, bleiben die tatsächlichen Auswirkungen der Saisonabhängigkeit auf die geschätzte Obergrenze der Roamingvorleistungskosten im EWR gering. Dies ist darauf zurückzuführen, dass die Länder, in denen die Saisoneffekte einschätzungsgemäß am höchsten sind (Kroatien, Griechenland, Spanien, Bulgarien), nicht zu den Ländern mit höheren Kosten für Sprachverbindungsaufbaudienste (Malta, Niederlande, Schweden, Lettland) gehören. In den Ländern mit höheren Kosten für den Sprachverbindungsaufbau sind dagegen die gemessenen Saisoneffekte geringer.

2.3.Stand des Wettbewerbs auf den Roamingvorleistungsmärkten im EWR

Roamingvorleistungsmärkte weisen eine Reihe von Fällen des Marktversagens auf, die in der Vergangenheit bereits beschrieben wurden. Sie besitzen einen oligopolistischen Charakter: Um Roamingdienste für seine Kunden zu erbringen, kann ein Betreiber im jeweiligen Land die nötigen Roamingvorleistungen nur von drei bis vier Anbietern erwerben, wobei einige dieser Anbieter aus Gründen der Netzabdeckung und kapazitäten möglicherweise nur schwer zu umgehen sind. Außerdem stehen den Betreibern auf der Vorleistungsebene nur unzulängliche Substitute zur Verfügung. Diese Situation wurde bereits zuvor in einem von der Kommission in Auftrag gegebenen Bericht analysiert. Roamingvorleistungsvereinbarungen werden im Allgemeinen durch die Verkehrsmenge bestimmt, die der besuchende Betreiber bei den bilateralen Verhandlungen anbieten kann. Das wichtigste Argument bei Verhandlungen über bilaterale Roamingvereinbarungen ist eher das Aufkommen an ankommendem und abgehendem Verkehr, der zwischen jeweils zwei Betreibern ausgeglichen werden kann, als der für den unausgeglichenen Verkehr vereinbarte Endpreis. Betreiber virtueller Mobilfunknetze oder kleinere Betreiber mit geringem Verkehrsaufkommen bekommen üblicherweise keine oder nur geringe Nachlässe auf die in der Roamingverordnung festgesetzten maximalen Roamingvorleistungsentgelte.

Zur Senkung dieser Roamingvorleistungsentgelte, die aufgrund des nicht vollständig dem Wettbewerb geöffneten Marktes übermäßig hoch sind, wurden diese Entgelte durch aufeinanderfolgende Verordnungen der Union gedeckelt. Diese Obergrenzen liegen gemäß der Roamingverordnung gegenwärtig bei 5 Cent/Minute, 2 Cent/SMS und 5 Cent/MB. Bei dieser Überprüfung wurde die tatsächliche Intensität des entsprechend der derzeitigen Regelung auf den Roamingvorleistungsmärkten bestehenden Wettbewerbs bewertet.

Entwicklung der Roamingvorleistungsentgelte seit 2007

Die Entwicklung der Vorleistungsentgelte für Sprach- und SMS-Roamingdienste war bei der seit 2007 fortschreitenden Senkung der Obergrenzen für Vorleistungsentgelte auf Ebene der Union eng miteinander verknüpft. Im Falle der Vorleistungsentgelte für Datenroaming lagen die Marktpreise im Zeitraum 2009 bis 2015 deutlich unter den sukzessiven Obergrenzen (beim Datenroaming trat eine Obergrenze für Vorleistungsentgelte erstmals 2009 in Kraft).

Roamingverkehrsströme im EWR

Die beim Sprachroamingverkehr zwischen den EWR-Ländern beobachteten Nutzungsmuster spiegeln in gewissem Maße besondere historische, sprachliche, kulturelle und wirtschaftliche Verbindungen zwischen den Ländern wider. Die Verhältnisse des ankommenden und abgehenden Roamingverkehrs der drei Mobilfunkdienste (Sprachtelefonie, SMS, Daten) bestätigen in der Regel ein Nord-Süd-Gefälle in Europa zwischen südlichen Orten mit hohem Fremdenverkehrsaufkommen und nördlichen Gebieten mit weniger Fremdenverkehr. Dieses Gefälle ist jedoch nicht systematisch. Zypern, Griechenland, Malta und Spanien stechen als sehr ausgeprägte Nettoempfänger von Roamingverkehr bei allen drei Diensten hervor, während Irland, die Niederlande, Norwegen, die Slowakei und das Vereinigte Königreich ausgesprochene Nettosender sind. In einigen Ländern, wie Frankreich, Italien, Lettland, Litauen und Schweden, ist die Situation ausgewogener.

Funktionsweise der Roamingvorleistungsmärkte