Der ICAO-Ausschuss für Umweltschutz in der Luftfahrt (CAEP) hat Untersuchungen durchgeführt, um anhand verschiedener Szenarien und Optionen für den Basiswert herauszufinden, in welcher Größenordnung sich die COVID-19-Pandemie auf die Nachfrage nach Emissionseinheiten (Kompensationen) im Rahmen von CORSIA auswirken wird und wie sich dies quantifizieren ließe.

Die derzeitige COVID-19-Pandemie wird sicherlich zu einem deutlichen Rückgang der CO2-Emissionen aus dem internationalen Luftverkehr im Jahr 2020 führen. Die Pandemie dürfte also zu einem deutlich niedrigeren Basiswert führen, es sei denn, er wird neu festgelegt, was zur Folge hätte, dass höhere Kompensationen geleistet werden müssten. Dies hängt natürlich auch von der Erholungsrate des internationalen Luftverkehrs und der Entwicklung der CO2-Emissionen aus dem internationalen Luftverkehr ab.

Es geht um die Frage, wie sich die COVID-19-Pandemie auf den CORSIA-Basiswert auswirkt, der als Grundlage dafür dient, die künftigen Kompensationspflichten für die Flugzeugbetreiber so festzulegen, dass ab dem Jahr 2020 ein CO2-neutrales Wachstum erreicht wird.

In Teil II Absatz 3.2 der SARP „CO2 Offsetting Requirements“ wird für die unter CORSIA fallenden Strecken der Durchschnitt der jährlichen CO2-Emissionen in den Jahren 2019 und 2020 als Basiswert festgelegt.

Gemäß dem Beschluss (EU) 2018/2027 des Rates meldeten die Mitgliedstaaten der ICAO Unterschiede. Einer dieser Unterschiede zwischen der Richtlinie 2003/87/EG und CORSIA besteht insbesondere darin, dass die Richtlinie 2003/87/EG unabhängig von der Staatsangehörigkeit des Flugzeugbetreibers gilt. Sie gilt grundsätzlich für Flüge, die an einem Flugplatz im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats, auf das der Vertrag Anwendung findet, beginnen oder enden. Sie gilt ohne Unterschied für Flüge innerhalb von Mitgliedstaaten und/oder EWR-Ländern sowie zwischen Mitgliedstaaten und/oder EWR-Ländern.

Die Internationalen Richtlinien und Empfehlungen, Umweltschutz — System zur Verrechnung und Reduzierung von Kohlenstoffdioxid für die internationale Luftfahrt (Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation, CORSIA) wurden vom ICAO-Rat auf seiner 214. Tagung am 27. Juni 2018 als Anhang 16, Band IV des Chicagoer Abkommens angenommen.

2.3.Das System zur Verrechnung und Reduzierung von Kohlenstoffdioxid für die internationale Luftfahrt (Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation, CORSIA)

Die Internationale Zivilluftfahrt-Organisation ist eine Sonderorganisation der Vereinten Nationen. Ihre Ziele sind die Ausarbeitung von Prinzipien und Techniken für die internationale Luftfahrt sowie die Förderung der Planung und Entwicklung des internationalen Luftverkehrs. Die EU ist Ad-hoc-Beobachter in vielen ICAO-Gremien (Versammlung und sonstige Fachgremien).

Das Chicagoer Abkommen (im Folgenden das „Abkommen“) zielt darauf ab, den internationalen Luftverkehr zu regulieren. Mit dem am 4. April 1947 in Kraft getretenen Abkommen wurde die Internationale Zivilluftfahrt-Organisation (ICAO) gegründet.

Dieser als Folge der COVID-19-Pandemie angenommene Vorschlag betrifft einen Beschluss zur Anpassung des im Namen der Union in der Internationalen Zivilluftfahrt-Organisation (ICAO) zu vertretenden Standpunkts zum System zur Verrechnung und Reduzierung von Kohlenstoffdioxid für die internationale Luftfahrt (CORSIA) hinsichtlich seines Bezugszeitraums für die Messung des Anstiegs der CO2-Emissionen („Basiswert“).

Der CAEP hat in seinen Untersuchungen verschiedene Optionen für den Basiswert in Betracht gezogen – vom Status quo bis zur Verwendung der Emissionen des Jahres 2019 oder eines Emissionsdurchschnitts mehrerer Jahre bis hin sogar zu extrapolierten Schätzungen dessen, was 2020 hätte sein können, wenn es keine Krise gegeben hätte. Daraus ergab sich unter anderem Folgendes:

–Die CO2-Emissionen im Jahr 2020 könnten etwa 40 % niedriger sein als im Jahr 2016 erwartet.

–Die sich auf den aktuellen CORSIA-Basiswert beziehenden Referenzemissionen könnten um etwa 18 % unter den Werten von 2019 liegen.

–Ein niedrigerer Basiswert könnte sich deutlich auf die gesamten Kompensationspflichten auswirken:

·In der Pilotphase (2021-2023): von +280 % in einem V-förmigen Erholungsszenario bis zu +150 % in einem Szenario mit U-förmigem Erholungsverlauf und dauerhaften Verlusten.

·In allen Phasen (2021-2035): von +45 % in einem V-förmigen Erholungsszenario bis zu -24 % in einem Szenario mit U-förmigem Erholungsverlauf und dauerhaften Verlusten.

–Ein vom Jahr 2019 abweichender Basiswert könnte insgesamt zu folgenden Kompensationspflichten führen:

·In der Pilotphase (2021-2023): bis 2023 bei COVID-19-Szenarien Null oder nahe Null und

·in allen Phasen (2021-2035): von -9 % in einem V-förmigen Erholungsszenario bis zu -32 % in einem Szenario mit U-förmigem Erholungsverlauf und dauerhaften Verlusten.

Die Untersuchung zur Größenordnung wurde auf der Sitzung der CAEP-Lenkungsgruppe am 11. Mai 2020 einstimmig gebilligt und wird dem ICAO-Rat auf seiner 220. Tagung im Juni 2020 zur Prüfung vorgelegt.

3.2. Vorgeschlagener Standpunkt

Unter Berücksichtigung der Umweltwirksamkeit mit Blick auf das Ziel der ICAO, ab 2020 ein CO2-neutrales Wachstum zu gewährleisten, der Notwendigkeit, die Unterstützung für CORSIA unter den durch die COVID-19-Pandemie hervorgerufenen Umständen sicherzustellen und um zu verhindern, dass das Kernkonzept von CORSIA in seine Einzelelemente zerlegt wird, sowie des rechtlichen Verfahrens in der ICAO‚ würde ein vorsichtiger erster Ansatz auf der Grundlage der derzeit verfügbaren Informationen darin bestehen, gegebenenfalls zu akzeptieren, die CORSIA-Konzeption so anzupassen, dass für die unter CORSIA fallenden CO2-Emissionen aus dem internationalen Luftverkehr nur das Jahr 2019 als Basiswert herangezogen wird.

Beschließt der ICAO-Rat auf dieser Tagung eine Anpassung des CORSIA-Basiswerts, ginge hiervon das Signal aus, dass die ICAO aktiv Schritte unternimmt, Anpassungen an die Krise vorzunehmen und dafür zu sorgen, dass die Staaten weiterhin CORSIA unterstützen und daran teilnehmen. Da es dringend notwendig ist, einen Beschluss zu fassen, gleichzeitig aber auch die Verfahrensregeln der ICAO eingehalten werden müssen, kann im Anschluss an einen solchen Beschluss des ICAO-Rates eine Konsultation per Rundschreiben („State Letter“) durchgeführt werden mit förmlicher Annahme auf der darauffolgenden (221.) ICAO-Ratstagung.

Möglicherweise sollten in diesem Zusammenhang bestimmte konzeptuelle Anpassungen von CORSIA vorgenommen werden wie beispielsweise:

–eine entsprechende Anpassung der Option, für die Berechnung der Kompensationspflichten in der sogenannten „Pilotphase“, d. h. in den ersten drei Jahren der freiwilligen Teilnahme (2021-2023), die Emissionen des Jahres 2020 zugrunde zu legen;

–eine Klarstellung, dass bei der Berechnung der Kompensationspflichten für ein bestimmtes Jahr der sektorale Anstiegsfaktor nicht negativ sein kann, wodurch verhindert wird, dass negative Kompensationspflichten in einem Jahr positive Pflichten in einem anderen Jahr desselben Erfüllungszeitraums aufheben.

Einige Länder haben bereits zu verstehen gegeben, dass sie möglicherweise versuchen werden, die Gelegenheit für eine mögliche Änderung des Basiswerts dahingehend zu nutzen, je nach Land unterschiedliche Basiswerte zu fordern – abhängig vom jeweiligen Entwicklungsstand, vom Beitrittsjahr zu CORSIA und von anderen Kriterien. Eine solche Änderung liefe den Grundsätzen der Entschließung A40-19 und des Abkommens von Chicago sowie dem Grundsatz der Nichtdiskriminierung zuwider und würde zu erheblichen Risiken einer Zerlegung von CORSIA in seine Einzelelemente führen.

Sollte es mehrere Jahre dauern, bis beim Verkehrsaufkommen und den damit verbundenen Emissionen das Niveau von vor der Krise erreicht wird, dürfte das Jahr 2019 als Basiswert mit höheren Emissionen während der Pilotphase zu keinen oder minimalen Kompensationspflichten führen. In diesem Zusammenhang sei daran erinnert, dass in der Entschließung A40-19 der Versammlung vorgesehen ist, dass CORSIA alle drei Jahre überprüft wird, und zwar erstmals im Jahr 2022. Darin heißt es, dass die Überprüfungen eine Bewertung der Fortschritte bei der Verwirklichung des von der ICAO angestrebten Ziels umfassen sollten, die globalen Netto-CO2-Emissionen des internationalen Luftverkehrs ab 2020 auf demselben Niveau zu halten. Ferner sollte bewertet werden, wie sich das System auf die Märkte und Kosten auswirkt und welche Folgen dies für die Staaten und die Flugzeugbetreiber sowie für die internationale Luftfahrt hat. Außerdem sollte die Funktionsweise der konzeptuellen Elemente des Systems bewertet werden. Zudem sollte bei den Überprüfungen in Betracht gezogen werden, wie sich der Zweck des Pariser Übereinkommens, insbesondere die längerfristigen Temperatur-Ziele, durch Verbesserungen des Systems unterstützen ließe und wie durch eine Aktualisierung der konzeptuellen Elemente die Umsetzung des System verbessert, seine Effektivität erhöht und Marktverzerrungen minimiert werden könnten.

Wie wichtig eine solche Überprüfung ist, wird angesichts der Notwendigkeit deutlich, Kohärenz mit einem von der Versammlung zu prüfenden langfristigen Ziel der Verringerung der CO2-Emissionen herzustellen.

Je nach der Erholungsrate des internationalen Luftverkehrs und dem Umfang, in dem CORSIA zu einem langfristig angestrebten Ziel der Verringerung der CO2-Emissionen beiträgt, könnte es sinnvoll sein, die mit CORSIA angestrebten Ziele, möglicherweise auch die Frage des Basiswerts, im Rahmen einer künftigen Überprüfung erneut zu untersuchen. Eine Erhöhung der mit CORSIA angestrebten Ziele stünde im Einklang mit dem im Beschluss (EU) 2016/915 des Rates festgelegten Standpunkt der Union.