2008
WIRKSAMKEIT DER EU-UNTERSTÜTZUNG 
FÜR BELARUS, MOLDAU UND DIE UKRAINE IM BEREICH FREIHEIT, SICHERHEIT UND RECHTEUROPÄISCHER 
RECHNUNGSHOF
Sonderbericht  Nr. 9IM SONDERBERICHT „WIRKSAMKEIT DER EU-UNTERSTÜTZUNG FÜR 
BELARUS, MOLDAU UND DIE UKRAINE IM BEREICH FREIHEIT, SICHERHEIT UND RECHT“ WERDEN DIE ERGEBNISSE DER EU-UNTERSTÜTZUNG AUFGEZEIGT UND DIE GRÜNDE FÜR EINE UNTERDURCHSCHNITTLICHE LEISTUNG UNTERSUCHT. AUSSERDEM WIRD BELEUCHTET, INWIEWEIT BEI DER KOMMISSION EIN STRUKTURIERTER LERNPROZESS VORHANDEN IST, UM DIE GEWONNENEN ERKENNTNISSE FÜR DIE WEITERE UNTERSTÜTZUNG IN DIESEM BEREICH ZU NUTZEN. DER BERICHT 
ENTHÄLT DETAILLIERTE EMPFEHLUNGEN, DIE ES DER KOMMISSION 
ERMÖGLICHEN SOLLTEN, DIE WIRKSAMKEIT DER HILFEN, DIE DEN DREI LÄNDERN GEWÄHRT WERDEN, ZU ERHÖHEN.
EUROPÄISCHER RECHNUNGSHOF
DE
QJ-AB-08-009-DE-C
ISBN 978-92-9207-136-3
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WIRKSAMKEIT DER 
EU-UNTERSTÜTZUNG FÜR BELARUS, MOLDAU UND DIE UKRAINE IM BEREICH FREIHEIT, SICHERHEIT UND RECHTSonderbericht Nr.  9   2008
EUROPÄISCHER RECHNUNGSHOF(gemäß Artikel 248 Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags)
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EUROPÄISCHER RECHNUNGSHOF
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Sonderbericht Nr.  9    2008
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Bibliografische Daten befinden sich am Ende der Veröffentlichung.
Luxemburg: Amt für amtliche Veröffentlichungen der Europäischen Gemeinschaften, 2009
ISBN 978-92-9207-136-3
DOI 10.2865/41700
© Europäische Gemeinschaften, 2009
Nachdruck mit Quellenangabe gestattet.
Printed in Belgium
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INHALT
Ziffer 
 ABKÜRZUNGEN
I-V ZUSAMMENFASSUNG
1-7 EINLEITUNG
8-10  PRÜFUNGSANSATZ UND PRÜFUNGSUMFANG
11-62  BEMERKUNGEN
11-52   INWIEWEIT SIND VON DER EU IM BEREICH FREIHEIT, SICHERHEIT UND RECHT GEFÖRDERTE PROJEKTE IN BELARUS, 
MOLDAU UND DER UKRAINE ERFOLGREICH?
11-19 GRENZVERWALTUNG: ZUFRIEDENSTELLENDE ERGEBNISSE
20-27  MIGRATION UND ASYL: KAUM FORTSCHRITTE IN EINEM SCHWIERIGEN UMFELD28-44 BEKÄMPFUNG DES ORGANISIERTEN VERBRECHENS: GEMISCHTE ERGEBNISSE
45-52 JUSTIZWESEN UND VERANTWORTUNGSVOLLE STAATSFÜHRUNG: GEMISCHTE ERGEBNISSE
53-57  WO LIEGEN DIE HAUPTURSACHEN FÜR EINE UNTERDURCHSCHNITTLICHE LEISTUNG?
54 BEGRENZTER ERFOLG GEWÖHNLICH WEGEN EINER KOMBINATION VON FAKTOREN, DIE ALLE HAUPTPARTEIEN BETRIFFT
55-56 MÄNGEL BEI DER PROJEKTVERWALTUNG DER KOMMISSION
57 MÄNGEL BEI DER PROJEKTVERWALTUNG INTERNATIONALER ORGANISATIONEN
58-62   INWIEWEIT BESTEHT BEI DER KOMMISSION EIN LERNPROZESS, DAMIT GEWONNENE ERKENNTNISSE FÜR DIE WEITERE 
UNTERSTÜTZUNG IM BEREICH FREIHEIT, SICHERHEIT UND RECHT GENUTZT WERDEN?
60-61 MÖGLICHKEITEN ZUR INFORMATIONSSAMMLUNG WERDEN NICHT UMFASSEND GENUTZT
62 GESAMMELTE ERFAHRUNGEN FINDEN IN NEUEN PROJEKTEN NICHT IMMER NIEDERSCHLAG
63-73  SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN
 ANHANG I – KARTE ANHANG II – JUSTIZ UND INNERES – PROJEKTÜBERSICHT (MITTELBINDUNGEN IM RAHMEN DER PROGRAMME 2000-2005)
 ANHANG III – ÜBERSICHT ÜBER DIE GEPRÜFTEN VERTRÄGE
 ANHANG IV – EINSATZGEBIET DER EUBAM
 ANTWORT DER KOMMISSION
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ABKÜRZUNGEN
Aeneas : Programm für die finanzielle und technische Hilfe für Drittländer im Migrations- 
und Asylbereich
BUMAD : Drogenbekämpfungsprogramm für die Ukraine, Moldau und Belarus ( Drug
Control Multisectoral Assistance and Institution Buildingin Ukraine, Moldova  and Belarus )
ENP : Europäische Nachbarschaftspolitik
EUBAM : Mission der Europäischen Union zur Unterstützung der Grenzüberwachung in  
Moldau und der Ukraine
EuropeAid : Amt für Zusammenarbeit EuropeAid
FIU : Zentralstelle für Verdachtsanzeigen ( Financial Intelligence Unit )
NRO : Nichtregierungsorganisation
Tacis : Technische Unterstützung für die Gemeinschaft Unabhängiger Staaten ( Technical  
Assistance for the Commonwealth of Independent States )
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ZUSAMMENFASSUNG
I.
Seit den Erweiterungsrunden der Jahre 2004  
und 2007 ist die EU direkter Nachbar von Be-larus, Moldau und der Ukraine. Die Kommission stellte diesen Ländern erhebliche EU-Mittel  (166 Millionen Euro im Zeitraum 2000-2005) zur Verfügung, um deren Verwaltungskapazitäten in den Bereichen Grenzkontrolle, Migrations-  und Asylsteuerung, Bekämpfung des organi-sierten Verbrechens sowie Justizwesen und  verantwortungsvolle Staatsführung zu verbes-sern. Die Kommission beschränkte wegen der Missachtung von Demokratie und Menschen-rechten die Hilfen für Belarus. Die EU richtete verschiedene Instrumente ein, unter denen das Programm Tacis das wichtigste war. Die Hilfe wurde größtenteils über internationale Orga-nisationen bereitgestellt (Ziffern 1-7). 
II.
Der Hof wollte anhand seiner Prüfung feststel-len, inwieweit die EU-Unterstützung erfolg-reich ist, welche Gründe für eine mögliche  unterdurchschnittliche Leistung vorliegen und inwieweit bei der Kommission ein strukturierter Lernprozess vorhanden ist, um die gewonnenen Erkenntnisse für die weitere Unterstützung in 
diesem Bereich zu nutzen. Im Rahmen der Prü-
fung wurden 40 Verträge im Gesamtwert von  
100 Millionen Euro überprüft (Ziffern 8-10 und 
Anhang III ).
III.
Mit dem überwiegenden Teil der geprüften  
Zuschüsse wurden zufriedenstellende Ergeb-
nisse erzielt, insbesondere im Bereich „Grenz-
verwaltung“. Im Bereich „Migration und Asyl“ hingegen waren die Fortschritte weitgehend  nicht zufriedenstellend, und in den Bereichen „Bekämpfung des organisierten Verbrechens“ und „Justizwesen und verantwortungsvolle  Staatsführung“ lagen gemischte Ergebnisse  vor (Ziffern 11-52). IV.
Die begrenzten Erfolge waren in der Regel  auf eine Kombination von Faktoren zurück-zuführen, zu der sowohl die Kommission, die  internationalen Organisationen als auch die  verschiedenen Behörden der drei Länder bei-trugen. Durch externe Faktoren wie etwa die  anhaltende politische Instabilität der Ukra-ine wurden die Projektergebnisse ebenfalls  beeinträchtigt. Die Kommissionsdelegation  in Kiew verfügte zwar über sehr kompetente  Mitarbeiter, war aber überlastet, da sie einen rasch wachsenden Politikbereich mit Projek-ten nicht nur in der Ukraine, sondern auch in Belarus und Moldau zu betreuen hatte. Die im Oktober 2005 eröffnete Delegation in Moldau benötigte fast zwei Jahre, um im Bereich der  Projektverwaltung operativ zu werden. Dass für denselben Zweck mehrere wenig aufeinander abgestimmte Finanzinstrumente eingesetzt  wurden, stand einem qualitätsorientierten  Ansatz im Wege. Hinzu kamen Mängel in der  gemeinsamen Verwaltung mit den internati-onalen Organisationen. Die EU-Unterstützung war mit der Unterstützung anderer Geber im  Allgemeinen nicht ausreichend koordiniert.  
Außerdem schöpfte die Kommission nicht alle 
Möglichkeiten zur Sammlung von Erfahrungen 
aus, und gewonnene Erkenntnisse wurden bei 
neu gestarteten Projekten nicht immer genutzt 
(Ziffern 53-62).
V.
Auf der Grundlage dieser Bemerkungen spricht 
der Hof detaillierte Empfehlungen aus, die es 
der Kommission ermöglichen sollten, die Wirk-
samkeit der Hilfen zu erhöhen, die Belarus,  Moldau und die Ukraine im Bereich Freiheit,  Sicherheit und Recht erhalten (Ziffern 63-73).
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EINLEITUNG
 1.  Eines der grundlegenden Ziele der Europäischen Union (EU) besteht darin, 
ihren Bürgerinnen und Bürgern einen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts zu bieten
1. Dieses Ziel hat auch eine wichtige externe  
Dimension. Seit den Erweiterungsrunden der Jahre 2004 und 2007 ist  die EU direkter Nachbar von Belarus, Moldau und der Ukraine mit einer gemeinsamen Grenze und gemeinsamen Herausforderungen bei der  Bekämpfung des organisierten Verbrechens, des Terrorismus und sonsti-ger Straftaten (siehe Karte in Anhang I ).
 2.  Die EU ist intensiv bemüht, diese drei Länder bei der Verbesserung ihrer 
Verwaltungskapazitäten in den Bereichen Grenzschutz, Migrations-/Asyl-steuerung, Bekämpfung des organisierten Verbrechens sowie Stärkung  des Justizwesens und der verantwortungsvollen Staatsführung zu unter-stützen
2. Im Zeitraum 2000-2005 finanzierte die Kommission 89 Projekte 
mit einem EU-Beitrag in Höhe von insgesamt 165,7 Millionen Euro (siehe Anhang II ). 
 3.  Die EU-Hilfe wurde in erster Linie über das Programm Tacis3 abgewickelt, 
wobei die Projekte aus seinen verschiedenen Teilinstrumenten – nationale Aktionsprogramme, regionale Aktionsprogramme und Programme der  grenzüberschreitenden Zusammenarbeit – finanziert wurden. Das 1991 geschaffene Programm Tacis hatte als übergeordnetes Ziel, in den Partner-
ländern den Übergang in eine freie Marktwirtschaft zu erleichtern sowie 
Demokratie und Rechtsstaatlichkeit zu stärken. Das Programm Tacis lief 
2006 aus, Zahlungen im Rahmen des Programms werden jedoch mindes-
tens noch bis 2010 geleistet werden. Seit 2007 wird die Hilfe für Belarus, 
Moldau und die Ukraine im Rahmen des neuen Europäischen Nachbar-schafts- und Partnerschaftsinstruments (ENPI) programmiert
4.
 4.  Neben Tacis zog die EU auch andere Instrumente heran, um diese drei Länder 
im Bereich Freiheit, Sicherheit und Recht zu unterstützen: 
vorbereitende Maßnahme für die Zusammenarbeit in Migrationsfragen a) 
(wird aus einer eigenen Haushaltslinie finanziert);
Programm für finanzielle und technische Hilfe für Drittländer im Mig- b) 
rations- und Asylbereich (Aeneas)5;
Krisenreaktionsmechanismus c) 6;
Europäische Initiative für Demokratie und Menschenrechte d) 7.1 Dieser Politikbereich trug bei der 
Kommission früher die Bezeichnung „Justiz und Inneres“. 
2  Bereits im Jahr 2003 wurde ein 
EU-Aktionsplan für den Bereich 
Justiz und Inneres in der Ukraine veröffentlicht (ABl. C 77 vom 
29.3.2003). Dieser Aktionsplan 
wurde im Jahr 2007 überarbeitet.
3 Programm für technische 
Unterstützung der Gemeinschaft 
Unabhängiger Staaten. Tacis kam 12 Ländern zugute: Belarus, Moldau, 
Russische Föderation und Ukraine in 
Osteuropa; Armenien, Aserbaidschan 
und Georgien im Kaukasus; 
Kasachstan, Republik Kirgisistan, Tadschikistan, Turkmenistan und 
Usbekistan in Zentralasien.
4 Verordnung (EG) Nr. 1638/2006 
des Europäischen Parlaments und 
des Rates vom 24. Oktober 2006 
zur Festlegung allgemeiner Bestimmungen zur Schaffung eines 
Europäischen Nachbarschafts- 
und Partnerschaftsinstruments 
(ABl. L 310 vom 9.11.2006, S. 1). 
5 Verordnung (EG) Nr. 491/2004 des 
Europäischen Parlaments und des 
Rates (ABl. L 80 vom 18.3.2004, S. 1). 
6 Verordnung (EG) Nr. 381/2001 des 
Rates (ABl. L 57 vom 27.2.2001, S. 5). 
7 Verordnung (EG) Nr. 2242/2004 des 
Rates (ABl. L 390 vom 31.12.2004, 
S. 21). 
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 5.  Nach der Dekonzentration8 im Jahr 2003 wurde der Kommissionsdelegation 
in Kiew die Gesamtzuständigkeit für die Durchführung der EU-Hilfe in  allen drei Ländern übertragen. Im Oktober 2005 wurde eine neue Dele-gation in Moldau eröffnet, der im Sommer 2007 die Zuständigkeit für die Projektdurchführung übertragen wurde. Projekte, die nicht unter das  Programm Tacis fallen, werden in der Regel von den zentralen Dienst-stellen der Kommission (EuropeAid und Generaldirektion Justiz, Freiheit und Sicherheit) verwaltet.
 6.  Der überwiegende Teil der Hilfe im Bereich Freiheit, Sicherheit und Recht 
wird über internationale Organisationen bereitgestellt, und zwar über das Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen [ United Nations Develop-
ment Programme  (UNDP)], den Hohen Flüchtlingskommissar der Vereinten 
Nationen [ United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR)], die 
Internationale Organisation für Migration [ International Organisation  for 
Migration (IOM)] oder den Europarat. Auf der Grundlage standardisierter Beitragsvereinbarungen ( standard contribution agreements ) mit der Kom-
mission wickeln diese internationalen Organisationen bestimmte Aspekte der Projektdurchführung ab, u. a. Beschaffungs- und Zahlungsverfahren (so genannte gemeinsame Verwaltung). 
 7.  In Belarus waren besondere Umstände gegeben. Die Ratifizierung des im 
Jahr 1996 zwischen Belarus und der EU geschlossenen Partnerschafts-  und Kooperationsabkommens wurde wegen Missachtung von Demokratie 
und Menschenrechten ausgesetzt. Aus diesem Grund beschränkte sich  
die Hilfe für Belarus in dem von der Prüfung abgedeckten Zeitraum auf 
humanitäre, grenzüberschreitende bzw. regionale Kooperationsprojekte, 
Hilfen für die Bevölkerung sowie auf Projekte zur direkten und indirekten Unterstützung der Demokratisierung und der demokratischen Kräfte (etwa Unterstützung unabhängiger Medien, Stipendien für junge Menschen). 
Bei den Projekten im Bereich Freiheit, Sicherheit und Recht in Belarus  handelt es sich größtenteils um Mehrländerprojekte mit Moldau und der 
Ukraine.8 Übertragung der 
Verwaltungszuständigkeit auf die 
Delegationen der Kommission in den 
einzelnen Ländern. 
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PRÜFUNGSUMFANG UND 
PRÜFUNGSANSATZ
 8.  Anhand der Prüfung sollte die Wirksamkeit der EU-Unterstützung im Bereich 
Freiheit, Sicherheit und Recht in Belarus, Moldau und der Ukraine beurteilt werden. Die Prüfung stützte sich auf folgende drei Fragestellungen:
Inwieweit sind von der EU im Bereich Freiheit, Sicherheit und Recht a) 
geförderte Projekte in Belarus, Moldau und der Ukraine erfolgreich? 
Wo liegen die Hauptursachen für eine möglicherweise unterdurch- b) 
schnittliche Leistung?
Inwieweit besteht bei der Kommission ein Lernprozess, damit gewon- c) 
nene Erkenntnisse für die weitere Unterstützung im Bereich Freiheit, Sicherheit und Recht genutzt werden?
 9.  Der Hof prüfte eine Ermessensstichprobe von 40 Verträgen mit einer EU-Betei-
ligung in Höhe von insgesamt 99,3 Millionen Euro (bezogen auf insgesamt 89 Projekte
9 im Wert von 165,7 Millionen Euro im Zeitraum 2000-2005), 
davon 24 abgeschlossene und 16 noch laufende Verträge ( Anhang III ). Da 
die laufenden Verträge überwiegend die Fortführung früherer EU-geför-derter Projekte betrafen, war es möglich, den Lernprozess bei der Kommis-sion zu bewerten (siehe vorstehende Kernfrage c). Im Rahmen der Prüfung untersuchte der Hof die Projektergebnisse im Vergleich mit den erklärten Zielen, der Zielerreichung hinderliche Faktoren sowie die Berücksichti-gung früherer Erfahrungen in Folgeprojekten oder -programmen.
 10.  Die 40 geprüften Verträge entfielen auf vier Teilbereiche: 
Grenzverwaltung, a) 
Migration und Asyl, b) 
Bekämpfung des organisierten Verbrechens, c) 
Justizwesen und verantwortungsvolle Staatsführung. d) 
  Das Prüfteam kontrollierte zwischen November 2006 und Juli 2007 die Pro-
jekte an Ort und Stelle. Prüfbesuche wurden auch mit der Durchführung betrauten internationalen Organisationen und nationalen Einrichtungen sowie Monitoringstellen
10 abgestattet.9 Ein Projekt wird auf der Grundlage 
eines oder mehrer Verträge 
verwirklicht. 
10 Die Kommission beauftragt 
ein Konsortium mit der 
Durchführung eines regelmäßigen 
Projektmonitorings. 
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BEMERKUNGEN
INWIEWEIT SIND VON DER EU IM BEREICH 
FREIHEIT, SICHERHEIT UND RECHT GEFÖRDERTE PROJEKTE IN BELARUS, MOLDAU UND DER UKRAINE ERFOLGREICH?
GRENZVERWALTUNG: ZUFRIEDENSTELLENDE ERGEBNISSE 
 11.  Belarus und der Ukraine bereitet die Grenzverwaltung wegen ihrer langen 
Außengrenzen (rund 3 000 km bzw. rund 7 000 km) und der fehlenden  offiziellen Grenzziehung, insbesondere zu Russland, große Schwierig-keiten. An der russisch-belarussischen Grenze werden kaum Grenz- und Zollkontrollen vorgenommen. Diese Durchlässigkeit der Grenzen leistet sowohl grenzüberschreitender Kriminalität als auch illegaler Migration Vorschub.
 12.  Die Grenzverwaltung zwischen Moldau und der Ukraine ist wegen der selbst 
proklamierten, international nicht anerkannten Republik Transnistrien  schwierig. Die Staatsgrenze zwischen Moldau und der Ukraine erstreckt sich auf 1 222 km Länge, wovon 472 km auf moldauischer Seite von den Behörden Transnistriens kontrolliert werden. Die transnistrischen Behör-den kontrollieren die Region östlich des Flusses Dnjestr und agieren fak-tisch unabhängig vom übrigen Moldau (siehe Kasten 1).
 HINTERGRUND ZUM TRANSNISTRIEN-KONFLIKTKASTEN 1
Gleichzeitig mit der Loslösung Moldaus von der Sowjetunion ab 1989 begannen sich Protestbewegungen 
in Regionen mit vorwiegend nichtmoldauischer Bevölkerung Moldaus Unabhängigkeitsbestrebungen 
zu widersetzen. Als Reaktion auf Moldaus Souveränitätserklärung wurde im Jahr 1990 eine eigene mol-
dauische Republik Transnistrien ausgerufen. Es kam zu Zusammenstößen und Kampfh  andlungen, die 
1992 mit mehreren Hundert Todesopfern und rund 100 000 Flüchtlingen ihren Höhepunkt fanden. 
Seit 1995 verhandeln Moldau und Transnistrien mit Unterstützung der Organisation für Sicherheit 
und Zusammenarbeit in Europa (OSZE), Russlands und der Ukraine als internationale Vermittler über 
Möglichkeiten für eine Beilegung des eingefrorenen Konfl  ikts. Die Amtsübernahme durch Präsident 
Juschtschenko in der Ukraine eröff  nete Spielraum für weitere Fortschritte zur Konfl  iktlösung. Seit 
September 2005 nehmen die EU und die USA als Beobachter an den Verhandlungen teil. Die EU wird 
seit März 2005 durch einen Sonderbeauft  ragten für Moldau vertreten.
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 13.  Die Kommission hat wesentlich zur Verbesserung der Kapazitäten von Belarus, 
Moldau und der Ukraine bei der Grenzverwaltung beigetragen. Auf die Grenzverwaltung entfallen die meisten Mittel für Projekte auf dem Gebiet Freiheit, Sicherheit und Recht: 63,2 % der EU-Unterstützung (104,7 Milli-onen Euro) wurden im Rahmen der Programmlaufzeit 2000-2005 diesem Bereich zugewiesen. Der Hof prüfte zehn Verträge im Gesamtwert von  51,8 Millionen Euro. 
 14.  Die meisten der geprüften Projekte erzielten zufriedenstellende Ergebnisse 
(siehe Anhang III ). Der Einsatz moderner Geräte und verbesserter Tech-
nologie sowie Schulungsmaßnahmen für Grenzschutzbeamte führten zu wirksameren Grenzkontrollen und wirksamerer Grenzüberwachung (siehe Beispiele in Kasten 2). Vor allem der State Border Guard Committee  (staat-
licher Grenzschutz) von Belarus zeigte großes Engagement und setzte  seine militärische Struktur für die strikte Umsetzung sämtlicher Vertrags-bestimmungen ein. Große Probleme wurden allerdings beim Bauauftrag für die Errichtung des Grenzterminals Kozlovichi II
11 festgestellt (siehe  
Kasten 3). 
BEISPIEL FÜR EIN ZUFRIEDENSTELLENDES ERGEBNIS: VERSTÄRKTER GRENZSCHUTZ KASTEN 2
DURCH EINSATZ MODERNER GERÄTE
Im Rahmen der Projekte Border Management Improvement Ukraine  (Verbesserte Grenzverwaltung in 
der Ukraine; EU-Beteiligung: 4,0 Millionen Euro) und Strengthening Border Management in the Republic 
of Belarus (Verstärkte Grenzverwaltung in der Republik Belarus; EU-Beteiligung: 13,3 Millionen Euro) 
wurden u. a. Kameras, Mikroskope, Dokumentenprüfgeräte, Fahrzeuge, IT-Ausrüstung mit automa-
tisierten Telefonverbindungen für Grenzschutzeinheiten sowie Hardware zur Online-Kontrolle von bspw. gesuchten Personen und gestohlenen Fahrzeugen bereitgestellt. Sämtliche Investitionsobjekte, 
die Gegenstand der Kontrolle waren, befanden sich an der im Bestandsverzeichnis angegebenen Stelle, 
waren ordnungsgemäß beschrift  et, funktionstüchtig und wurden wie vorgesehen eingesetzt. 11 Der internationale Grenzterminal 
Kozlovichi (nahe Brest in der 
Republik Belarus gelegen) ist 
der Hauptverkehrsknotenpunkt für den Schwerverkehr zwischen 
der Republik Belarus und 
Polen (gesamteuropäischer 
Verkehrskorridor II). 
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BEISPIEL FÜR EIN NICHT ZUFRIEDENSTELLENDES ERGEBNIS: EINGESCHRÄNKTER 
UMFANG DER ARBEITEN UND VERZÖGERUNGENKASTEN 3
Zum ursprünglichen Fertigstellungstermin Ende 2006 glich der Grenzterminal Kozlovichi II (EU-Betei-
ligung: 14,0 Millionen Euro) nach wie vor einer großen Baustelle, mit zumeist halb fertigen Gebäuden; 
mit dem Bau von Straßen, Parkfl  ächen und Gehwegen war noch nicht begonnen worden. Probleme 
mit Steuerbefreiungen in Verbindung mit einem unterpreisigen Angebot in der Ausschreibungsphase 
führten zu einer Vertragsergänzung, die den Umfang der Bauarbeiten wesentlich einschränkte (so 
werden Gebäude teilweise nicht fertiggebaut, sondern nur als Rohbau errichtet). Zur Fertigstellung des internationalen Grenzterminals in der ursprünglich geplanten und in Auft  rag gegebenen Form 
sind erhebliche Zusatzmittel nötig. 15.  Die Mission der Europäischen Union zur Unterstützung der Grenzüberwachung 
in Moldau und der Ukraine (EUBAM)12, mit einem EU-Beitrag in Höhe von 
insgesamt 19,1 Millionen Euro das finanziell größte Projekt im Bereich  
Freiheit, Sicherheit und Recht, steuerte sehr viel zum Aufbau der Kapazi-täten der moldauischen und ukrainischen Grenzschutz- und Zolldienste 
bei (siehe Karte in Anhang IV ). Die EUBAM unterstützte beispielsweise die 
wirksame Umsetzung und Überwachung einer neuen Zollregelung zwi-schen Moldau und der Ukraine und half dadurch bei der Bekämpfung von Schmuggel und illegalen grenzüberschreitenden Aktivitäten. Auf diese Weise wurde schwunghafter Schmuggel, in den Transnistrien verstrickt war, aufgedeckt. Die Hinterziehung von Steuern und Zöllen betraf u. a. Fahrzeuge, Obst und Gemüse sowie Geflügelfleisch. Allein beim Geflügel-fleisch errechnete die EUBAM Verluste von bis zu 43 Millionen Euro für den ukrainischen Staatshaushalt bzw. bis zu 18 Millionen Euro für den  moldauischen Staatshaushalt (zwischen Oktober 2005 und Mai 2006). 12 Die EUBAM nimmt ihre Aufgaben 
seit dem 1. Dezember 2005 wahr. 
Die Tätigkeit der EUBAM stützt 
sich auf ein von der Europäischen Kommission mit den Regierungen 
der Ukraine und der Republik Moldau 
geschlossenes Abkommen. Mit ein 
Grund für die Errichtung dieser Mission 
war die von der Region Transnistrien, die als Ausgangspunkt hoher 
grenzüberschreitender Kriminalität 
gilt, ausgehende Bedrohung für die 
Sicherheit. Die EUBAM wird über das 
Entwicklungsprogramm der Vereinten 
Nationen (UNDP) abgewickelt. 
16 EU-Mitgliedstaaten tragen durch Sachleistungen in Form der Abordnung 
von Fachpersonal (rund 100 Zoll- und 
Grenzschutzbeamte) zur Mission bei. 
Die EUBAM errichtete ihr operatives 
Hauptquartier in Odessa (Ukraine) und ein Einsatzbüro in Chisinau (Moldau), 
weitere fünf Einsatzbüros entlang der 
ukrainisch-moldauisch-transnistrischen 
Grenze sowie ein(e) Einsatzbüro/
Logistikbasis in den Seehäfen Odessa 
und Illichevsk. 
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13
 16.  Die EUBAM fand heraus, dass erhebliche Probleme vorlagen, wenn es galt, für 
die strafrechtliche Verfolgung von Schmuggel zu sorgen13 (unzureichende 
Gesetze; ineffizientes Zusammenspiel/unklare Aufgabenverteilung auf die 
staatlichen Zolldienste, den staatlichen Grenzschutzdienst, die Steuerfahn-dung und den Sicherheitsdienst; unzureichende Markierung der grünen 
Grenze). Die meisten Fälle wurden nicht strafrechtlich, sondern lediglich verwaltungsrechtlich verfolgt, ohne obligatorische Beschlagnahme der betroffenen Waren
14. Die EUBAM berichtete ferner, dass wegen der hohen 
Korruption in Staatsanwaltschaften und im Justizapparat Schmuggler  auf freien Fuß gesetzt wurden und die Schmuggelware zurückerhalten  haben. 
 17.  Die ersten sechs Monate nach Aufnahme der Tätigkeit durch die EUBAM im 
November 2005 wurden aus dem Krisenreaktionsmechanismus finanziert15. 
Der Mechanismus kam zur Anwendung, um rasch und flexibel auf die  sich im Jahr 2005 bietende Gelegenheit einer schnelleren Beilegung des Transnistrien-Konflikts zu reagieren (siehe Kasten 1). Das Projekt beruht auf der Annahme, dass verbesserte Grenz- und Zollkontrollen sowie eine verbesserte Grenzüberwachung entlang des gesamten Grenzverlaufs  wesentliche Elemente für eine friedliche Lösung sind. Ob diese Annahme korrekt ist, lässt sich nur sehr langfristig bewerten. 
 18.  Für die Anschlussfinanzierung der EUBAM wurden mehrere kurzfristige, aus 
verschiedenen Regionalen Aktionsprogrammen im Rahmen von Tacis  finanzierte Verträge herangezogen. Aufgrund dieser Finanzierungsweise 
mussten Arbeits- oder Mietverträge alle paar Monate erneuert werden. 
Die Kommission hatte zum Zeitpunkt ihrer Maßnahmenplanung für diese 
Region kein derart großes, langfristiges Projekt (fast 1 Million Euro/Monat) vorgesehen.
 19.  Ergänzend zur Unterstützung durch die EUBAM finanziert die EU den Ankauf 
von Grenzschutzausrüstung im Rahmen des Projekts Improvement of  
border controls at the Moldovan-Ukrainian State border  (Verbesserung  
der Grenzkontrollen an der moldauisch-ukrainischen Staatsgrenze, Pro-jekt Bommoluk, EU-Beteiligung: 9,9 Millionen Euro). Aufgrund dieser  zusätzlichen Maßnahme wird in Zukunft eine Reihe von Herausforderun-gen zu bewältigen sein, etwa komplexe Ausschreibungen
16, Auswahl des 
besten Standortes für die Ausrüstung angesichts der Länge der Gren-zen sowie Sicherstellung der Komplementarität mit von anderen Gebern 
finanzierter Ausrüstung
17. Zudem müssen die Regierungen ausreichende 
nationale Mittel für Betriebskosten und Wartung beisteuern.13  U. a. auf der Grundlage eines 
Falles, in dem hochwertige 
Alkoholika aus der Region 
Transnistrien in die Ukraine geschmuggelt wurden. 
14 Burden of Proof, the difficulty 
of securing criminal prosecutions 
for smuggling cases in Ukraine , 
Sonderbericht der EUBAM. 
15  Dieser Mechanismus kann 
ausgelöst werden, „wenn 
in den infrage kommenden 
Empfängerländern eine 
Krisensituation eintritt oder sich anbahnt oder eine Situation, die 
die öffentliche Sicherheit und 
Ordnung und die Sicherheit der 
Menschen bedroht, oder eine 
Situation, die in einen bewaffneten 
Konflikt auszuarten oder das Land zu 
destabilisieren droht, eintritt (...)“. 
16 In einem früheren Projekt 
zugunsten der Ukraine konnten 
eine Feldradarausrüstung und ein 
Richtfunksystem (Gesamtwert: 5,0 Millionen Euro) wegen 
erfolgloser Ausschreibungen nicht 
beschafft und geliefert werden. 
17 Die US-Regierung hat 
28 Millionen Dollar für die bessere 
Bekämpfung der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen 
an der ukrainisch-moldauischen 
Staatsgrenze bereitgestellt. 
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MIGRATION UND ASYL: KAUM FORTSCHRITTE 
IN EINEM SCHWIERIGEN UMFELD
 20.  Die EU bezweckt mit ihrer Politik, Drittländer in ihren Bemühungen um Ver-
besserung der Verwaltungskapazitäten bei Migrationssteuerung und  Flüchtlingsschutz, Verhinderung und Bekämpfung illegaler Einwanderung, Bereitstellung von Informationen über legale Zuwanderungsmöglichkei-
ten sowie bei der Flüchtlingsproblematik zu unterstützen, indem besserer 
Zugang zu dauerhaften Lösungen geschaffen wird.
 21.  Belarus, Moldau und die Ukraine liegen an der Ostgrenze der erweiterten 
EU. Alle drei Staaten gelten als Transitländer für umfangreiche illegale Migrationsströme in Richtung Westen. Vor allem die Ukraine sieht sich mit einer steigenden (legalen wie illegalen) Wanderungsbewegung von Men-schen konfrontiert, die in ihr Hoheitsgebiet einreisen und es durchreisen. Tausende illegale Migranten durchqueren jährlich das Land, größtenteils über die Grenze mit Russland.
 22.  In der Ukraine sind Unterbringungsmöglichkeiten, insbesondere für illegale 
Zuwanderer, die sich längere Zeit im Land aufhalten, chronisch knapp. Für eine Rückführung müssen die ukrainischen Behörden die Identität der Personen feststellen und Unterstützung von den zuständigen Botschaf-ten oder Konsulaten bekommen, die aber nicht immer kooperieren. Eine 
andere Lösungsmöglichkeit wäre Rückübernahme, d. h. Aufnahme der  
inhaftierten Personen in dem Land, von dem aus sie illegal in die Ukraine 
eingereist sind. Ein Rückübernahmeabkommen zwischen der Ukraine und Russland, dem Land, aus dem die meisten illegalen Zuwanderer in der  Ukraine kommen, wurde aber nicht unterzeichnet.
 23.  Der Bedarf an angemessenen Unterbringungsmöglichkeiten für illegale 
Zuwanderer ist seit Kurzem, nämlich seit Inkrafttreten eines Rücküber-nahmeabkommens mit der Europäischen Gemeinschaft am 1. Januar 2008 noch drängender geworden. Nach einer zweijährigen Übergangsphase  könnte sich die Ukraine im Jahr 2010 gezwungen sehen, Hunderte oder sogar Tausende illegaler Migranten aus Drittländern unterbringen zu  müssen, die derzeit in den benachbarten EU-Ländern Ungarn, Polen und Slowakei festgehalten werden und über die Ukraine unerlaubt in die EU 
eingereist sind.
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 24.  Die Projekte im Teilbereich Migration und Asyl wurden mit einer EU-Betei-
ligung in Höhe von insgesamt 16,8 Millionen Euro (10,2 % der gesam-ten Unterstützung) aus den Programmen 2000-2005 gefördert. Der Hof prüfte zehn Verträge mit einer EU-Beteiligung in Höhe von insgesamt  13,8 Millionen Euro.
 25.  Die im Bereich Migration und Asyl erzielten Projektergebnisse waren haupt-
sächlich in Bezug auf die Schaffung von Infrastrukturen nicht zufrie-denstellend (siehe Anhang III ). Ein Hauptziel der EU besteht darin, zur 
Bereitstellung von Unterbringungszentren für illegale Zuwanderer und Asylbewerber beizutragen, die internationalen humanitären Standards  entsprechen. In der Ukraine wurde dieses Ziel trotz EU-Unterstützung  deutlich verfehlt:
Die Haft- und Unterbringungsbedingungen für a) illegale Zuwanderer 
in bestehenden Zentren waren oft alles andere als akzeptabel. In  der Regel leiden illegale Zuwanderer in der Ukraine erheblich unter überfüllten Quartieren, unzulänglichen Sanitäranlagen und schlechter Ernährung (siehe Kasten 4). 
Errichtung/Umbau b) neuer Gebäude für illegale Zuwanderer schritt nicht 
wie geplant voran (siehe Kasten 5). 
Neu gebaute temporäre Unterbringungszentren für c) Asylbewerber wur-
den nicht voll oder gar nicht genutzt (siehe Kasten 6).
TROTZ ERLEICHTERUNG DURCH DIE EU-UNTERSTÜTZUNG BLEIBEN 
DIE LEBENSBEDINGUNGEN FÜR ILLEGALE ZUWANDERER IM JETZIGEN UNTERBRINGUNGSZENTRUM INAKZEPTABEL
KASTEN 4
Im Rahmen des Projekts Establishment of Migration Management System in Zakarpattya in Ukraine18 
(Einsetzung eines Systems zur Migrationssteuerung in Zakarpattya, Ukraine) mit einer EU-Beteiligung 
in Höhe von 2 Millionen Euro für zwei Verträge wurden im Wesentlichen Grundbedürfnisse der 
Zuwanderer gedeckt: Verteilung von Paketen mit Lebensmitteln und Hygieneartikeln, medizinische Betreuung, Verteilung von Kleidung, Versorgung mit Schlafplätzen und Bereitstellung von Rechts-
beratung. Außerdem wurden dringende Reparatur- und Bauarbeiten sowie sämtliche Betriebskosten 
fi nanziert. Bei diesem Projekt handelt es sich in erster Linie um ein humanitäres Hilfsprojekt und nicht, 
wie der Titel vermuten ließe, um ein Projekt zum Kapazitätenaufb  au.
Nach fast einjähriger Laufzeit kontrollierten Mitarbeiter der Delegation das Projekt vor Ort (April 2005). 
Sie berichteten, die Bedingungen in den Gewahrsamseinrichtungen in Pavshino und Chop (alter Teil des Gebäudes) seien unmenschlich und entwürdigend und würden die vom Europarat, dem Europä-ischen Gerichtshof für Menschenrechte und dem Europäischen Ausschuss zur Verhütung von Folter und unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe festgelegten Mindeststandards nicht erfüllen. Außerdem fanden die Mitarbeiter der Delegation Anhaltspunkte dafür, dass die im Rahmen 
des Projekts geleistete humanitäre Hilfe die Zielgruppe der Zuwanderer nicht immer erreichte. Die ukrainischen Behörden ergriff  en deshalb Korrekturmaßnahmen.
18 Die Region Zakarpattya grenzt an Ungarn, Polen, Rumänien und die Slowakei und ist in der Ukraine ein Transitkorridor für 
Zuwanderer auf ihrem Weg nach Westeuropa. 
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KASTEN 4
Zum Zeitpunkt der Prüfung (November 2006) waren in Pavshino rund 100 Personen mehr unterge-
bracht, als die eigentliche Gebäudekapazität (320) zulässt. Die örtlichen Projektpartner berichteten, die 
Überbelegung sei im Sommer mit insgesamt 700 untergebrachten Personen noch wesentlich schlimmer 
gewesen, was sich entsprechend negativ auf Hygiene und Gesundheit ausgewirkt habe.
Die vom Hof befragten Zuwanderer mochten sich nicht off  en äußern. Dennoch wurden Beschwerden 
laut über nicht weitergegebene Arzneimittel und über Durchsuchungen durch maskierte Personen. 
Es wurde auch deutlich, dass durch das Projekt grundlegende Bedürfnisse (etwa ausreichende Hei-
zung, ausreichende Versorgung mit heißem, sauberem Wasser, angemessene Kleidung einschließlich 
Schuhwerk) nach wie vor nicht befriedigt wurden. Außerdem waren in den Lagern nicht genügend 
Dolmetscher verfügbar, was die Kommunikation zwischen Zuwanderern und Behörden erschwerte. 26.  Die Nachhaltigkeit von Gewahrsamseinrichtungen und Unterbringungszent-
ren wird in der Ukraine durch fehlende nationale Mittel für Betriebs- und Instandhaltungskosten sowie die unklare Aufteilung der Zuständigkei-ten auf den staatlichen Grenzschutzdienst und das Innenministerium  gefährdet. 
 27.  Probleme im Zusammenhang mit Projektregistrierung, Steuerbefreiungen, 
Grundstückseigentum und Finanzierung wurden auch bei der Errichtung eines temporären Unterbringungszentrums für Asylbewerber (25 Perso-nen) in Belarus festgestellt
19. In Moldau war die Lage hingegen besser: 
Bereits im November 2005 stand in Chisinau ein temporäres Unterbrin-gungszentrum mit Platzangebot für 160 Personen voll zur Verfügung. 19 Dieses Zentrum liegt in Gomel, 
nahe der Ukraine, wo sich 
eine wachsende afghanische 
Flüchtlingsgemeinschaft befindet. 
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KAUM FORTSCHRITTE BEI DER ERRICHTUNG NEUER UNTERBRINGUNGSZENTREN 
FÜR ILLEGALE ZUWANDERERKASTEN 5
Die Kernaufgabe des Projekts Capacity Building of Migration Management-CBMM I, Ukraine (Kapazi-
tätenaufb  au im Bereich Migrationssteuerung-CBMM I, Ukraine; EU-Beteiligung: 3,8 Millionen Euro) 
bestand im Umbau und in der Herrichtung zweier ehemaliger Militäreinrichtungen als Unterbrin-
gungszentren für Zuwanderer mit einer Aufnahmekapazität für 1 260 Personen. Der Projektlenkungs-
ausschuss beschloss im Juni 2006, nur eine der Einrichtungen aus Projektmitteln umzubauen. Zum 
Zeitpunkt der Prüfung (November 2006) – rund drei Monate nach dem ursprünglichen Projektab-schlusstermin (1.9.2006) – waren noch keine Bauauft  räge geschlossen und keine Mittel in den Umbau 
gefl ossen. Es waren noch Diskussionen über grundlegende Aspekte des Umbaus im Gange, etwa wie 
das Gebäude beheizt und wie das Abwasser entsorgt werden sollte. Der Lenkungsausschuss beschloss 
außerdem, die Aufnahmekapazität auf 250 Personen zu begrenzen, was bedeutet, dass die von der EU 
geförderte Aufnahmekapazität bei rund 1000 Personen weniger liegen wird als ursprünglich geplant.BEKÄMPFUNG DES ORGANISIERTEN VERBRECHENS: 
GEMISCHTE ERGEBNISSE
 28.  Der allgemeine postkommunistische Übergangsprozess ging in den mittel- und ost-europäischen Ländern mit einer beträchtlichen Zunahme des organisierten Ver-brechens in Form von Menschen- und Drogenhandel sowie Geldwäsche einher.
 
 29.  Die Ukraine und Moldau zählen zu den Hauptherkunftsländern für Frauen- und 
Kinderhandel zum Zwecke der Zwangsprostitution in Europa. In den letzten Jahren war auch ein Anstieg beim Männerhandel zu verzeichnen, die u. a. genötigt werden, sich als Hilfsarbeiter zu verdingen. Über das Gesamtausmaß dieser Praktiken ist verhältnismäßig wenig bekannt, was sich zum einen aus der Natur des organisierten Verbrechens und zum anderen daraus ergibt, dass nur wenige Menschen den Behörden berichten wollen oder können, was ihnen zugestoßen ist. Dies wird verschärft durch fehlende Zeugenschutz-maßnahmen. Beim Drogenhandel gelten Belarus, die Ukraine und Moldau als Transitrouten in die EU-Mitgliedstaaten. Über die Bankensysteme werden vermehrt die Erträge aus schweren Straftaten gewaschen.
 30.  Für die Bekämpfung des organisierten Verbrechens wurden 19,2 Millionen Euro 
bzw. 11,6 % der für den Bereich Freiheit, Sicherheit und Recht in den Pro-grammen 2000-2005 insgesamt veranschlagten Mittel zugewiesen. Der  Hof prüfte zehn Verträge mit einer EU-Beteiligung in Höhe von insgesamt 18,6 Millionen Euro.
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UNTERBELEGUNG NEU GEBAUTER UNTERBRINGUNGSZENTREN FÜR ASYLBEWERBERKASTEN 6 
Ende des Jahres 2006 konnten in der Ukraine anstelle der geplanten 350 Personen (EU-Beteiligung in 
Höhe von 1,6 Millionen Euro am Projekt Strengthening the Asylum systems of Ukraine and Moldova  
(Ausbau der Asylsysteme der Ukraine und Moldaus)) lediglich 65 zusätzliche Personen in temporären 
Unterbringungszentren untergebracht werden. Dies ist hauptsächlich darauf zurückzuführen, dass das Zentrum in Odessa wegen nicht aufgebrachter nationaler Betriebskostenzuschüsse nur zur Hälft  e 
belegt war und das auf 80 Personen ausgelegte Zentrum in Mukachevo über anderthalb Jahre lang, bzw. de facto seit seiner Eröff  nung im April 2005, völlig leer stand. Diese Vergeudung in Mukachevo 
kam zustande, weil es dauerhaft   nicht gelang, das Eigentumsrecht für das Gebäude vom Grenzschutz 
auf den zuständigen Projektpartner zu übertragen. Mittellose Asylbewerber lebten in dieser Zeit in 
Zelten und anderen vom Grenzschutz betriebenen kurzfristigen Unterkünft  en. 31.  Trotz einiger Erfolge sind die Fortschritte bei der Bekämpfung des organisier-
ten Verbrechens insgesamt noch nicht ausreichend (siehe Anhang III ). Bei 
den Projekten zur Bekämpfung des Menschenhandels waren die Unterstra-festellungs- und Strafverfolgungsaspekte
20 unzulänglich (siehe Ziffern 34 
und 35). Überschneidungen stellen ein großes Problem dar, weil viele  
Geber sich um die Förderung von Projekten in diesem Bereich bemühen (siehe Ziffer 36). Die Projekte zur Drogenbekämpfung schritten in Bezug auf gesetzgeberische Maßnahmen und polizeiliche Nachrichtendienste  langsam voran (siehe Ziffer 40). Bei der Verhinderung von Geldwäsche  und Terrorismusfinanzierung besteht eine große Herausforderung in der Erreichung einer erfolgreichen Strafverfolgung (siehe Ziffer 44).
Bekämpfung des Menschenhandels
 32.  Die Regierungen der Ukraine und Moldaus haben sich in nationalen Strategie-
papieren zur Bekämpfung des Menschenhandels bekannt. Der Hof prüfte 
ein Projekt in der Ukraine (EU-Beteiligung: 1,9 Millionen Euro) und drei 
Projekte (einschließlich eines Rehabilitationszentrums für Opfer von Men-
schenhandel) in Moldau (EU-Beteiligung insgesamt: 1,2 Millionen Euro).20  Die Projekte zur Bekämpfung 
des Menschenhandels hatten drei 
Standardkomponenten: Schutz und Reintegration, Unterstrafestellung 
und Strafverfolgung sowie 
Sensibilisierung. In den 
Projektunterlagen wird gewöhnlich 
der Begriff Unterstrafestellung 
verwendet. 
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 33.  Mithilfe der Projekte wurden in Moldau und der Ukraine groß angelegte Kam-
pagnen zur Sensibilisierung der Öffentlichkeit durchgeführt (u. a. Thea-teraufführungen, zahlreiche Veröffentlichungen, gebührenfreie Hotlines). Außerdem erhielten Hunderte Opfer von Menschenhandel humanitäre  Hilfe (wie Rechtsbeistand, medizinische Betreuung, Wohngeld, Fahrtkos-tenzuschüsse, berufliche Fortbildung, Beihilfen in Form von Sachleistun-gen für die Gründung von Kleinbetrieben). Die Aspekte der Vorbeugung und Reintegration waren somit durch die Projekte gut abgedeckt.
 34.  Bezüglich der Aspekte Unterstrafestellung und Strafverfolgung waren die 
Ergebnisse hingegen weniger gut, insbesondere in Bezug auf den Infor-mationsaustausch zwischen Strafverfolgungsbehörden. In der Ukraine  stellten die Tacis-Monitoring-Beauftragten fest, dass der staatliche Grenz-schutzdienst sich an Initiativen zum Informationsaustausch nicht betei-ligte. Die Maßnahme zur Ausstattung der Grenzübergangsstellen mit dem System i24/7
21 scheiterte, denn die Ausschreibung wurde annulliert, weil 
die ukrainische Seite auf einem Lieferanten bestand, dessen Preise weit 
über den marktüblichen Sätzen lagen.
 35.  Die Beschaffung von Beweismaterial stellt insofern eine große Herausforde-
rung dar, als die Straftat oft außerhalb Moldaus oder der Ukraine begangen 
wird. Die nationalen Behörden beklagten die schleppende Bearbeitung von 
Rechtshilfeersuchen durch andere Länder. Um diese Verfahrensblockaden 
zu vermeiden, wurden aus den Projekten Besuche von Strafverfolgungs-
beamten für Networkingzwecke in Transit- oder Bestimmungsländern für Opfer finanziert. Außerdem nahmen Polizeibeamte an Workshops über  Ermittlungstechniken teil, und die Rechtsvorschriften zur Bekämpfung des Menschenhandels wurden überprüft. Die Modalitäten der gegenseitigen 
Rechtshilfe sind nach wie vor unzulänglich. 
 36.  Bedenken bestehen hinsichtlich der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit. Da 
viele Geber bereit sind, die Bekämpfung des Menschenhandels zu finan-zieren, ist es schwierig, unnötige Doppelarbeit zu vermeiden und einen kostenwirksamen Ressourceneinsatz zu gewährleisten. In Moldau mussten beispielsweise einige Projekttätigkeiten geändert werden, und für die  
Räumlichkeiten des Rehabilitationszentrums in Chisinau wurde eine unüb-
lich hohe Miete gezahlt
22. Außerdem lassen sich die mit EU-Unterstützung 
erzielten Ergebnisse nicht immer klar von den mit Unterstützung anderer 
Geber erzielten Ergebnissen unterscheiden, wodurch sich die Bewertung 
der Wirksamkeit der EU-Ausgaben schwierig gestaltet. 21 Das rund um die 
Uhr abrufbare globale 
Polizeikommunikationssystem von Interpol. 
22 Der für Lebensmittel und 
Unterkunft veranschlagte 
Betrag war mehr als doppelt 
so hoch wie für ähnliche 
Leistungen im vergleichbaren Rehabilitationszentrum in Kiew.
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20
Drogenbekämpfung
 37.  Ein weiteres großes Projekt im Rahmen der Bekämpfung des organisierten 
Verbrechens läuft unter der Bezeichnung Drug Control Multisectoral Assis-
tance and Institution Building in Ukraine, Moldova and Belarus  (BUMAD). 
BUMAD ist ein auf mehrere Jahre und in drei Phasen angelegtes Drogen-bekämpfungsprogramm, das 2003 begann und voraussichtlich Ende 2008 abgeschlossen wird (EU-Beteiligung insgesamt: 6,5 Millionen Euro).
 38.  Dieses für die Ukraine, Moldau und Belarus geltende Programm ist das dritte 
in einer Reihe EU-geförderter und darauf ausgelegter Regionalprogramme, den Heroinhandel in Richtung Westen, aus Afghanistan in die EU, zu fil-tern
23. Das übergeordnete Ziel besteht in einer Verringerung des Drogen-
schmuggels aus und durch diese drei Länder in die EU-Mitgliedstaaten.
 39.  Die im Rahmen der verschiedenen Teilprojekte geplanten Maßnahmen [u. a. 
Rechtsbeistand, Seehafenkontrolle (Ukraine), Binnengrenzkontrolle,  Präventivmaßnahmen durch Polizei und Gemeinden] wurden größten-
teils durchgeführt. Der Gesamteindruck am Ende der zweiten Phase  
(Januar 2007) war, dass bei der Schaffung nationaler Drogenbekämp-
fungsstrukturen, u. a. nationale Drogenbeobachtungsstellen, Kurse in  
Suchtprävention in den jeweiligen Polizeiakademien und Ausbildungs-
maßnahmen zur Reduzierung der Drogennachfrage für zahlreiche Nicht-
regierungsorganisationen (NRO) in den drei Ländern, gute Fortschritte 
erzielt werden konnten. 
 40.  Zögerliche Fortschritte waren hingegen bei den Aspekten gesetzgeberische 
Maßnahmen und polizeiliche Nachrichtendienste zu verzeichnen. Die für effektive strafrechtliche Ermittlungen erforderliche Zusammenarbeit von Zoll, Grenzschutz, Polizei und Geheimdiensten ist in den drei Ländern  noch nicht hinreichend entwickelt. Zur Errichtung nationaler Systeme  zur Unterstützung strafrechtlicher Ermittlungen gegen Drogenhändler  bedarf es nicht nur geeigneter analytischer Instrumente, sondern auch einer weitgehenden Zusammenarbeit von Behörden, die den systemati-schen Austausch operativer Daten nicht gewohnt sind. Ungleichgewichte bei den Ermittlungsbefugnissen bilden eine weitere Schwierigkeit. In  
Belarus erwies sich als besonders hinderlich, dass es dem Geheimdienst 
offensichtlich widerstrebte, ausländische Analysesoftware zu akzeptieren. 
Die Kommission unterschätzte bei der Planung des Projekts, wie viel Zeit 
für ein Umdenken bei den operativen Abläufen und die Überwindung von Rivalitäten zwischen den Strafverfolgungsbehörden nötig ist.23 Das erste Programm, CADAP, 
startete in Zentralasien im Jahr 2000, 
das zweite, SCAD, im südlichen 
Kaukasus im Jahr 2001. 
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 41.  Bis zum Abschlusstermin von BUMAD 2 (Januar 2007) wurden kaum Heroin und 
Kokain beschlagnahmt. Lediglich zwei internationale Heroinschmuggel-versuche wurden mithilfe über das Projekt bereitgestellter Software in der Ukraine aufgedeckt. In allen drei Ländern wurden an Drogen hauptsäch-lich lokal angebauter Mohn und Cannabis sichergestellt. Der ukrainische Sicherheitsdienst meldete im Juli 2007 allerdings, dass in Zusammenarbeit mit der amerikanischen Drogenbehörde und türkischen Strafverfolgungs-behörden im Seehafen Illichevsk 174 kg Heroin beschlagnahmt wurden. 
Projekte zur Bekämpfung von Geldwäsche 
und Terrorismusfinanzierung
 42.  Das übergeordnete Ziel des Project against money laundering in Ukraine  (Pro-
jekt zur Bekämpfung der Geldwäsche in der Ukraine; EU-Beteiligung: 1 Mil-lion Euro) bestand darin, die Nutzung des Finanzsystems zum Waschen der Erträge aus schweren Straftaten zu verhindern und den ukraini-schen Behörden die Mitarbeit an der Bekämpfung der Geldwäsche zu  
ermöglichen. 
 43.  Mithilfe des Projekts konnte die Streichung der Ukraine von der Liste der 
nicht kooperativen Länder und Gebiete24 im Februar 2004 erreicht werden, 
was einen entscheidenden Schritt darstellt, sowie ihre Anerkennung als 
Mitglied der Egmont-Gruppe25 im Juni 2004. Bei Abschluss des Projekts 
fungierte außerdem der staatliche Ausschuss für Finanzüberwachung als 
Zentralstelle für Verdachtsanzeigen (FIU)26 der Ukraine. Tatsächlich ist die 
Anzahl der Fälle, mit denen der staatliche Ausschuss für Finanzüberwa-chung während der Jahre bis 2006 die Strafverfolgungsbehörden befasst hat, erheblich angestiegen (von 18 im Jahr 2003 auf 446 im Jahr 2006). 
 44.  Die Errichtung einer FIU ist lediglich eine erste wichtige Voraussetzung für 
die Bekämpfung der Geldwäsche. Es werden auch wirksam funktionierende Strafverfolgungsbehörden und geschulte Richter benötigt. Ein großes  Problem stellt das Fehlen einer erfolgreichen Strafverfolgung dar. Bis  Ende 2006 hatten die Gerichte lediglich drei Urteile im Zusammenhang mit Geldwäsche gesprochen. Das Fehlen einer modernen Regelung für  Beschlagnahme und Einziehung von Vermögenswerten wurde ebenfalls 
als schwerwiegende Lücke im System zur Bekämpfung der Geldwäsche  
ermittelt. Dennoch ist die Ukraine im Kampf gegen die Geldwäsche und 
Terrorismusfinanzierung weiter als Moldau, wo schwerwiegende Bedenken 
bezüglich des vorhandenen Systems bestehen (u. a. Unzulänglichkeiten 
im Zentrum für Bekämpfung von Wirtschaftskriminalität und Korruption oder unzureichende Anwendung der Bestimmungen für Beschlagnahme, 
Einfrieren und Einziehung)
27.24  Die Initiative zur Erstellung 
einer Liste der nicht kooperativen 
Länder und Gebiete ging von einer zwischenstaatlichen Task Force 
zur Bekämpfung der Geldwäsche 
(Financial Action Task Force (FATF)) 
aus. Es soll sichergestellt werden, 
dass für Prävention, Aufdeckung 
und Ahndung von Geldwäsche 
Maßnahmen zur Anwendung kommen, die international 
anerkannten Grundsätzen 
entsprechen. 
25 Weltweit haben zahlreiche Länder 
spezialisierte Regierungsbehörden, 
so genannte Zentralstellen für Verdachtsanzeigen ( Financial 
Intelligence Units, FIU) eingerichtet. 
In Anerkennung des der 
Entwicklung eines Netzwerks 
von FIU innewohnenden Nutzens beschloss eine Gruppe von FIU 
im Egmont-Arenberg-Palast 
in Brüssel im Jahr 1995 die 
Errichtung eines informellen 
Zusammenschlusses zur Stimulierung 
der internationalen Zusammenarbeit. 
Inzwischen bekannt als die Egmont-Gruppe, halten diese 
FIU regelmäßig Sitzungen ab, um 
Wege für die Zusammenarbeit, 
insbesondere in den Bereichen 
Informationsaustausch, Schulung und Austausch von Fachwissen zu 
finden. Rund 100 Länder verfügen 
über anerkannte operative FIU. 
26 Eine FIU ist für Sammlung und 
Analyse verdächtiger und den 
Schwellenwert überschreitender Vorgänge zuständig. Die 
Ermittlungsbefugnisse liegen bei den 
Strafverfolgungsbehörden. 
27  Third Round Mutual Evaluation 
Report on Moldova , September 
2007, ausgearbeitet von MONEYVAL 
(Expertenausschuss für die Bewertung 
von Maßnahmen gegen Geldwäsche, 
unter der Ägide des Europarats). 
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JUSTIZWESEN UND VERANTWORTUNGSVOLLE STAATSFÜHRUNG: 
GEMISCHTE ERGEBNISSE 
 45.  Die Strategie der EU ist ausgerichtet auf die Unterstützung von Maßnahmen 
zur Reform des Justizwesens, um dessen Unabhängigkeit, Unparteilichkeit und Effizienz sicherzustellen. Außerdem zielt sie auf eine verstärkte justi-zielle Zusammenarbeit mit der EU in Zivil- und Strafsachen ab. Gefördert werden desgleichen Anreize für verantwortungsvolle Staatsführung, die sich auf Aufbau, Funktionsweise und Leistung öffentlicher Behörden/Einrichtungen auf allen Ebenen bezieht.
 46.  Bei den Projekten des Teilbereichs Justizwesen und verantwortungsvolle 
Staatsführung betrug die Beteiligung der EU aus den Programmen des  Zeitraums 2000-2005 insgesamt 24,8 Millionen Euro (15,0 % der Gesamt-
förderung). Dieser Teilbereich betraf nur Moldau und die Ukraine. Der  
Hof prüfte zehn Verträge
28 mit einer Gesamtbeteiligung der EU in Höhe 
von 14,2 Millionen Euro. 
 47.  Die Ergebnisse waren gemischt (siehe Anhang III ). Einige Projekte erbrach-
ten insgesamt zufriedenstellende Ergebnisse, etwa Verbesserungen  
bei der Anwendung von Zivil- und Handelsrecht in Moldau (EU-Betei-
ligung: 2,2 Millionen Euro) oder bessere internationale Zusammenar-
beit in Strafsachen in der Ukraine (EU-Beteiligung: 1,5 Millionen Euro). 
Die Ergebnisse beim Projekt Reform of Arbitration Courts and Support to  
Court Administration  (Reform der Schiedsgerichte und Unterstützung der 
Gerichtsverwaltung; EU-Beteiligung: 2,5 Millionen Euro) waren hingegen weniger zufriedenstellend, insbesondere im Bereich der Bereitstellung  von EDV-Ausrüstung. Zum ursprünglich vorgesehenen Termin war keine Lieferung eingegangen. 
Korruptionsbekämpfung
 48.  Mit Projekten zur Bekämpfung der Korruption wurden bislang kaum nennens-
werte Ergebnisse erzielt. Korruption ist eines der dringlichsten Probleme in Moldau und der Ukraine, da sie den gesamten Teilbereich Justizwesen und verantwortungsvolle Staatsführung gefährdet. In beiden Ländern  ist das Phänomen, mit erheblichen Auswirkungen auf die Gesellschaft,  weit verbreitet
29. Die Rechts- und Verwaltungssysteme sind schwer in  
Mitleidenschaft gezogen (u. a. mangelndes Vertrauen der Öffentlichkeit, 
Gefährdung der richterlichen Unabhängigkeit, zu niedrige Gehälter, hohes Ausmaß wahrgenommener Korruption)
30.28 Einschließlich eines Vertrags, der 
letztlich nicht unterzeichnet wurde 
(siehe Ziffer 52 Buchstabe c). 
29 Auf dem von Transparency 
International  geführten 
Corruption Perceptions Index  2007  
(Korruptionswahrnehmungsindex 
2007) belegte Moldau Rang 111, 
die Ukraine Rang 118. 
30 Siehe z. B. Ukraine Governance 
Assessment , im Februar 2007 von 
SIGMA (Programm zur Unterstützung 
der Verbesserung des Regierungs- 
und Verwaltungssystems), einer 
gemeinsamen Initiative der OECD 
und der Europäischen Union, durchgeführt. 
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 49.  Die moldauische Regierung hatte bereits in den Jahren 1999 und 2002 ehrgei-
zige nationale Programme zur Verbrechens- und Korruptionsbekämpfung angenommen. Diese Programme waren aber praktisch erfolglos, weil die Ressourcen unzureichend waren und ein effizienter Kontrollmechanismus fehlte. Im Dezember 2004 nahm das Parlament eine neue Korruptions-bekämpfungsstrategie in Verbindung mit einem neuen Aktionsplan für ihre Umsetzung an. Zu diesem Zeitpunkt brachte sich die Kommission mit ihrem ersten Korruptionsbekämpfungsprojekt in Moldau ein.
 50.  Die EU-Beteiligung (250 000 Euro) bestand aus einem verhältnismäßig klei-
nen Pilotprojekt. Aufgrund der zufriedenstellenden Zwischenergebnisse beschloss die Kommission, ein auf drei Jahre (bis 2009) angelegtes Fol-geprojekt (EU-Beteiligung: 3 Millionen Euro
31) zu finanzieren. Das neue 
Projekt schritt langsamer voran als geplant und lieferte nach dem ersten Jahr sehr spärliche Ergebnisse. Bei Schlüsselaspekten
32 oder der Lieferung 
von Ausrüstungen wurden keine Fortschritte erzielt. Erst nach März 2007 
kam das Projekt in Gang.
 51.  Die Vereinigten Staaten unterzeichneten ein Abkommen über 25 Millio-
nen Dollar zur Unterstützung von Korruptionsbekämpfungsinitiativen  
in Moldau33. Die Weltbank plant ebenfalls, Korruptionsbekämpfungs-
maßnahmen zu bezuschussen. Die Abstimmung der EU-Bemühungen mit 
der Unterstützung anderer internationaler Geber stellt jetzt eine große 
Herausforderung dar. Schon jetzt bestehen parallele Überwachungs-
strukturen, wodurch das Konzept einer einzigen nationalen Korruptions-bekämpfungsstrategie ausgehöhlt wird.
 52.  Auch in der Ukraine wurden zahlreiche Geber auf dem Gebiet der Korrup-
tionsbekämpfung tätig. Das erste große von der EU finanzierte Projekt  
(EU-Beteiligung: 1,5 Millionen Euro) in diesem Bereich lief im Jahr 2006 an. Nach Ablauf des ersten Jahres dieses Dreijahresprojekts der EU waren deutlich weniger Maßnahmen als ursprünglich geplant durchgeführt:
Die ukrainischen Behörden erstellten den Entwurf eines Aktionsplans a) 
zur Korruptionsbekämpfung, ohne auf die im Rahmen des Projekts für dessen Ausarbeitung eigens vorgesehene Unterstützung zurückzugrei-fen
34. Das Justizministerium forderte erst spät, nämlich im Juni 2007, 
ein Gutachten zu diesem Entwurf an. Die Sachverständigen beanstan-
deten die mangelnde Transparenz bei der Ausarbeitung des Entwurfs 
und kamen zu dem Schluss, der Entwurf des Aktionsplans sei keines-wegs zufriedenstellend. 31 Das Projekt hat zwei 
Komponenten, zum einen 
die Korruptionsbekämpfung, zum anderen die Bekämpfung 
von Geldwäsche und 
Terrorismusfinanzierung. 
32 Überarbeitung der 
Überwachungsstruktur für Strategie 
und Aktionsplan, Milderung der Kompetenzkonflikte zwischen 
den wichtigsten Ermittlungs- 
und Strafverfolgungsbehörden, 
Erstellung von Risikoanalysen 
in Justiz-, Polizei-, Steuer-, 
Zoll-, Gesundheits- und 
Bildungsbehörden. 
33 Millennium Challenge Corporation 
(MCC) Threshold Program Agreement. 
34 Siehe den Zweiten 
Fortschrittsbericht vom 
26. Juni 2007. 
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Es wurden keine Vorkehrungen im Hinblick auf einen Überwachungs- b) 
mechanismus für die künftige Umsetzung des Aktionsplans getroffen. Welche Behörde bei der Korruptionsbekämpfung federführend sein wird, ist nicht klar. Die Frage der Überwachung der Finanzierung von politischen Parteien und Wahlkampagnen wurde nicht behandelt.  Auch eine allgemeine Meinungsumfrage zur Korruption wurde trotz entsprechender umfangreicher Vorarbeiten (Festlegung der Methode, Expertensitzungen) nicht durchgeführt.
Obwohl die Kommission ausdrücklich feststellte, dass die Öffentlich- c) 
keit in die Bemühungen zur Korruptionsbekämpfung eingebunden  werden müsse, gab sie den Plan auf, ein Förderprogramm zu entwi-ckeln, das Nichtregierungsorganisationen und sonstigen zivilgesell-schaftlichen Einrichtungen offen stehen und darauf ausgerichtet sein sollte, die Öffentlichkeit stärker in die Bemühungen zur Korruptionsbe-kämpfung einzubeziehen. Die Alternativlösung in Form der Errichtung eines Zentrums für Rechtsbeistand und Rechtsberatung wurde wegen verfahrenstechnischer Probleme ebenso wenig realisiert.
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WO LIEGEN DIE HAUPTURSACHEN FÜR EINE 
UNTERDURCHSCHNITTLICHE LEISTUNG?
 53.  Auch wenn viele Projekte zufriedenstellende Ergebnisse lieferten, sollen in 
diesem Abschnitt die Gründe für unterdurchschnittliche Leistung bei nicht zufriedenstellend verlaufenen Projekten aufgezeigt werden.
BEGRENZTER ERFOLG GEWÖHNLICH WEGEN EINER KOMBINATION VON FAKTOREN, DIE ALLE HAUPTPARTEIEN BETRIFFT
 54.  Die Prüfung ergab, dass begrenzte Erfolge gewöhnlich die Folge einer Kombi-
nation von Faktoren sind, die alle Hauptparteien (Kommission, nationale Behörden, internationale Organisationen) betrifft. So etwa beim Projekt 
zur Korruptionsbekämpfung in der Ukraine (siehe Ziffer 52):
Unzulängliche Bedarfsermittlung durch die Kommission in einem  a) 
schwierigen Umfeld und ungenügende Abstimmung mit anderen  Gebern: Wesentliche Teile des Projekts, insbesondere die Unterstüt-
zung bei der Ausarbeitung von Rechtsvorschriften, wurden vom Justiz-
ministerium nicht länger ernstlich gewünscht. Andere Organisationen, 
insbesondere amerikanische, stellen ebenfalls legislative Unterstüt-
zung im Bereich Korruptionsbekämpfung bereit.
Mangelndes Engagement und fehlende Konfinanzierung seitens der b) 
nationalen Behörden: Das Justizministerium stellte dem Projektteam kein geeignetes Büro bereit und verletzte damit nicht nur die Vertrags-bedingungen, sondern auch seine in einer getrennten schriftlichen Erklärung übernommene Verpflichtung.
Verwaltungsprobleme des Vertragspartners c) , dem es Schwierigkeiten 
bereitete, das Projektteam einzusetzen und zusammenzuhalten. 
Externe Faktoren d) : Die schwierige politische Situation, die nach dem 
Präsidentenerlass vom 2. April 2007 über vorgezogene Neuwahlen  entstand, führte in Verbindung mit häufigen Führungswechseln im  Justizministerium zur Einstellung sämtlicher gesetzgeberischen Aktivi-täten im Zusammenhang mit der Ausarbeitung von Rechtsvorschriften 
zur Korruptionsbekämpfung. 
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26
MÄNGEL BEI DER PROJEKTVERWALTUNG DER KOMMISSION
 55.  Zwei Faktoren erschwerten die Verwaltung der Kommission und erhöhten 
das Risiko für Misserfolg:
Für die meisten Projekte war die Delegation in Kiew verantwortlich. a) 
Diese Delegation war nicht nur für die Projektverwaltung in der Ukraine, sondern auch für die Projektverwaltung in Belarus und Moldau zustän-dig. Die Bediensteten im Bereich Freiheit, Sicherheit und Recht sind sehr kompetent, doch die Delegation in Kiew verfügte nicht über  genügend Projektverwalter zur Betreuung einer steigenden Anzahl  Projekte in einem rasch wachsenden Politikbereich. In Moldau wurde zwar im Oktober 2005 eine neue Delegation eröffnet, sie konnte Pro-jektverwaltungsaufgaben aber erst im Sommer 2007 übernehmen.
Das parallele Bestehen verschiedener Finanzierungsquellen zur Unter- b) 
stützung des Bereichs Freiheit, Sicherheit und Recht (siehe Ziffern 3 
und 4). Das Instrument Tacis reichte für die Erfüllung der wachsenden 
Nachfrage nach Projektfinanzierungen nicht aus. Unterschiedliche  Instrumente, Verfahren und Kommissionsdienststellen wurden mit-unter für dieselbe Intervention herangezogen, was eine ineffiziente Vertragsverwaltung zur Folge hatte (siehe Kasten 7).
BEISPIEL FÜR INEFFIZIENTE VERTRAGSVERWALTUNG 
KASTEN 7 
Die Unterstützung für Phase III der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit zwischen den Westlichen 
Neuen Unabhängigen Staaten und der EU (Söderköping-Prozess) wurde künstlich auf zwei parallel 
laufende Verträge mit demselben Vertragspartner aufgeteilt. Ein Vertrag wird aus Tacis fi  nanziert 
und von der Delegation in Kiew verwaltet, der zweite Vertrag wird aus Aeneas fi  nanziert und von den 
zentralen Kommissionsdienststellen in Brüssel (EuropeAid) verwaltet. Die zuvor für die Verwaltung zuständige Generaldirektion Justiz, Freiheit und Sicherheit ist nicht länger beteiligt. 
Das parallele Bestehen zweier Rechtsgrundlagen mit unterschiedlichen Regeln für dieselbe Maßnahme 
führt zu Inkohärenz. So wurde etwa im Aeneas-Vertrag der höchste zulässige Kofi  nanzierungssatz 
mit 80 % festgelegt, aus dem Tacis-Vertrag werden die zuschussfähigen Gesamtkosten hingegen mit 
90 % kofi  nanziert. Außerdem unterliegt der Tacis-Vertrag externem Monitoring, der Aeneas-Vertrag 
hingegen nicht. Die externen Monitoringexperten, die eine Reihe von Schwachpunkten in der Inter-ventionslogik (etwa das Fehlen messbarer Indikatoren) aufzeigten, können kein vollständiges Bild der 
Maßnahme vermitteln. 
Die künstliche Trennung in zwei Projekte ist ebenfalls nicht effi   zient. Der Verwaltungsaufwand ver-
doppelt sich bei jedem Durchführungsschritt für die Kommission wie für den Vertragspartner (par-
allele Verfahren zur Projektauswahl, Vertragsvergabe, Kostenprüfung, Zahlungsanträge, Zahlungen, 
Berichterstattung). Der Koordinierungsbedarf zur Vermeidung einer Doppelfi  nanzierung ist hoch. 
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 56.  Diese beiden strukturellen Probleme führten zu mangelhaften Planungs- und 
Umsetzungsverfahren der Kommission. Der Bedarf wurde nicht immer  genau genug ermittelt (siehe Ziffer 52 Buchstabe a), Finanzierungsbe-schlüsse wurden ohne eingehende Analyse der Erfüllung grundlegender Voraussetzungen gefasst. Bei zwei Unterbringungszentren für Asylbewer-ber etwa wurden Fragen der Grundstückszuweisung bzw. des Grundstück-eigentums nicht geklärt (siehe Kasten 6 und Ziffer 27). Die Kommission überwachte die Anforderungen im Bereich der Projektberichterstattung nicht genau genug (siehe Ziffer 60). Ein Hauptproblem ist der fehlende Informationsaustausch mit anderen Geberorganisationen zu deren geplan-ten Projekten, um unnötige Doppelarbeit bei der Programmierung und später bei der Durchführung zu vermeiden. Bei Projektverlängerungen  wurden nicht immer schlüssige Analysen zur zusätzlich benötigten Zeit und in einem Fall zum zusätzlichen Finanzierungsbedarf erstellt.
MÄNGEL BEI DER PROJEKTVERWALTUNG INTERNATIONALER ORGANISATIONEN
 57.  Bei den meisten Verträgen entschied die Kommission sich dafür, Finanzhilfen 
direkt internationalen Organisationen zu gewähren, zum einen wegen  
ihrer besonderen Fachkompetenz im Bereich Freiheit, Sicherheit und  
Recht, zum anderen wegen ihre Präsenz in den Ländern. Die internatio-
nalen Organisationen sind somit für die laufende Projektdurchführung (so 
genannte gemeinsame Verwaltung, siehe Ziffer 6) zuständig, obwohl die 
Kommission die Gesamtzuständigkeit für die ordnungsgemäße Abwicklung 
behält. Die Leistung der internationalen Organisationen war bis auf die nachstehenden Mängel grundsätzlich zufriedenstellend:
Nach Vertragsunterzeichnung bereitete es den internationalen Orga- a) 
nisationen oftmals Schwierigkeiten, ein funktionierendes Projekt-team einzusetzen, wodurch sich der Projektstart um mehrere Monate 
verzögerte.
In anderen Fällen verursachten langwierige Beschaffungsverfahren  b) 
Verzögerungen. In Verträgen mit internationalen Organisationen ist gewöhnlich vorgeschrieben, dass die Beschaffung von Waren, Bau-  oder Dienstleistungen von der Organisation nach Maßgabe ihrer eige-nen Vorschriften und Verfahren vorgenommen wird. In einem Fall hieß 
es im Vertrag, die von der internationalen Organisation angewand-
ten Verfahren dürften nicht weniger streng als die Verfahren der EU 
sein. Diese Klausel machte eine zeitraubende Klärung nötig und stand 
einem effizienten Beschaffungsverfahren im Wege.
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Bei einer internationalen Organisation, die eine Reihe von Verträgen c) 
abwickelte, führten langwierige Verwaltungsverfahren zu verspäteten 
Zahlungen an die örtlichen Lieferanten.
Die Möglichkeiten für eingehende Ausgabenkontrollen bei Projekten, d) 
die von einer internationalen Organisation durchgeführt werden, sind 
nicht klar genug geregelt. In einem Fall wurde die Überprüfungs-
klausel im Rahmenabkommen mit den Vereinten Nationen über die  
Zusammenarbeit im Finanz- und Verwaltungsbereich [ Financial and  
Administrative Framework Agreement  (FAFA)] von der Kommission  
und ihren Vertragspartnern unterschiedlich ausgelegt, wodurch Kon-
trollen und die termingerechte Beendigung des Vertrags verhindert wurden.
In Moldau ist es bei einigen Projekten in der Verwaltungszuständigkeit e) 
internationaler Organisationen nicht gelungen, die EU sichtbar zu  machen. Den Begünstigten ist nicht immer bewusst, dass die Projekte von der EU gefördert werden. Die Projekte werden dann ausschließlich 
den verwaltenden internationalen Organisationen zugeschrieben. Dies 
ist darauf zurückzuführen, dass diese Organisationen unmittelbar für 
die Durchführung zuständig sind, aber auch auf die Tatsache, dass  
Webseiten zu den Projekten nur unter den Adressen dieser Organisa-tionen zu finden sind.
INWIEWEIT BESTEHT BEI DER KOMMISSION EIN 
LERNPROZESS, DAMIT GEWONNENE ERKENNTNISSE FÜR DIE WEITERE UNTERSTÜTZUNG IM BEREICH FREIHEIT, SICHERHEIT UND RECHT GENUTZT WERDEN?
 58.  Der Lernprozess der Kommission ist im Bereich Freiheit, Sicherheit und 
Recht von größter Bedeutung, da nachhaltiger Wandel nur langfristig  und schrittweise herbeizuführen sein dürfte. Ein neues Projekt muss auf die Erfolge und Erfahrungen mit den Vorgängerprojekten aufbauen, Fehler 
dürfen nicht wiederholt werden. Mehrere Beispiele zeigten, dass tatsäch-
lich Lehren gezogen wurden: So konzentrierte sich die Kommission etwa 
bei dem neuen Projekt Increased independence, transparency and efficiency 
of the justice system of Moldova  (Stärkere Unabhängigkeit, Transparenz  
und Effizienz des moldauischen Rechtssystems; EU-Beteiligung: 3 Milli-onen Euro) auf eine geringere Bandbreite verknüpfter Projektziele und vermied die im Vorläuferprojekt festgestellte Aufsplitterung.
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 59.  In Übereinstimmung mit dem erforderlichen schrittweisen Vorgehen finan-
zierte die Kommission Projekte nacheinander, so etwa drei aufeinan-
derfolgende Projekte im Bereich der Drogenbekämpfung. Die von der  Kommission im Rahmen der neuen Programme ausgearbeiteten Projektbö-
gen umfassen in der Regel einen Abschnitt über gewonnene Erkenntnisse, 
in den Angaben aus den Fortschrittsberichten sowie aus Bewertung und 
Monitoring einfließen.
MÖGLICHKEITEN ZUR INFORMATIONSSAMMLUNG WERDEN NICHT UMFASSEND GENUTZT
 60.  In einigen Fällen waren die Abschnitte über gewonnene Erkenntnisse aller-
dings dürftig. Die Kommission hatte die Möglichkeiten zur Sammlung von Informationen für den Lernprozess nicht hinreichend ausgeschöpft, weil die Fortschrittsberichte zu spät eingingen oder von mangelhafter Qualität 
waren bzw. weil geplante Bewertungen unterblieben waren. Diese Mängel 
deuten darauf hin, dass die Kommission unzureichend überwachte, ob die 
Vertragspartner die entsprechenden Vertragsbestimmungen einhielten. 
 61.  Positiv anzumerken ist, dass die Kommission über einen Vertrag mit externen 
Beratern für das Monitoring der Projekte verfügt, der u. a. Besuche vor Ort und Befragungen der verschiedenen Beteiligten vorsieht. Generell  leisteten die externen Monitoringexperten gute Arbeit, und die laufende Verwaltung wurde häufig aufgrund ihrer Bemerkungen korrigiert. Dennoch stellte der Hof zwei Schwachpunkte fest:
Einige Projekte unterlagen keinem externen Monitoring, insbesondere a) 
Projekte mit Bau- oder Lieferaufträgen sowie die nicht unter Tacis  
fallenden, von Brüssel aus verwalteten Projekte35. Die Verwaltung aus 
der Distanz ist einer genaueren Projektbegleitung bereits hinderlich, durch das fehlende Monitoring wurde das Problem verschärft. Das dar-aus resultierende Fehlen aktueller Daten bewirkte in einem Fall, dass 
die Kommission rückwirkend eine beträchtliche Etatänderung sowie 
eine Verlängerung des Vertrags genehmigte, und zwar einen Monat 
nach Ablauf der ursprünglichen Finanzhilfevereinbarung.
Die aggregierten Monitoringergebnisse fielen bei einigen geprüften b) 
Projekten zu positiv aus. 35 Dies galt generell auch für 
Projekte im Wert von weniger als 
einer Million Euro. 
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30
GESAMMELTE ERFAHRUNGEN FINDEN IN NEUEN PROJEKTEN 
NICHT IMMER NIEDERSCHLAG
 62.  In einigen Fällen fanden bei früheren Projekten gewonnene Erkenntnisse nicht 
ausreichend Eingang in neue Projekte. Dies war insbesondere dann der 
Fall, wenn die Projektverwaltung von einer Kommissionsdienststelle auf 
eine andere übertragen wurde. Neue Projekte standen deshalb mitunter 
vor den gleichen Problemen wie Projekte aus früheren Programmen, Fehler wurden wiederholt oder es gab keine Kontinuität zwischen Projektphasen 
(siehe Kasten 8):
FRÜHERE ERFAHRUNGEN WURDEN NICHT AUSREICHEND IN NEUE PROJEKTE ÜBERTRAGENKASTEN 8
In Bezug auf das Projekt a) Establishment of Migration Management System in Zakarpattya  (Einsetzung eines 
Systems zur Migrationssteuerung in Zakarpattya, Ukraine) waren die konkreten Erfahrungen mit dem 
ersten Projekt kein ausschlaggebender Faktor bei der Bewertung des Vorschlags für das zweite Projekt 
durch die Kommission. In dem Vorschlag wurde zwar kurz erläutert, wie auf die früheren Maßnahmen 
aufgebaut werden sollte, die Kommission evaluierte ihn jedoch, als handele es sich um eine neue Maß-
nahme. Sie bewertete nicht, ob im Vorläuferprojekt zutage getretene Risiken in den Planungsunterlagen 
berücksichtigt waren. So blieben beispielsweise Rolle, Vorgehensweise wie auch Budgetprobleme des 
Grenzschutzdienstes beim Betrieb der Unterbringungszentren unberücksichtigt. Die Frage, wie das Pro-jekt besser Verwaltungskapazitäten aufb  auen könnte, hätte ausführlicher behandelt werden müssen.
Bei der Vorbereitung des Projekts b) Capacity Building of Migration Management-CBMM II (Kapazitätenauf-
bau im Bereich Migrationssteuerung) (Ukraine) wurden die Erfahrungen mit dem Vorgängerprojekt nicht 
ausreichend berücksichtigt. Obwohl es bei diesem ersten Projekt zu gravierenden Umsetzungsproblemen kam, unterzeichnete die Kommission in einem frühen Stadium eine Finanzhilfevereinbarung für ein Folge-
projekt. Es war nicht logisch, ein Projekt, das bei der Umsetzung vor großen Herausforderungen stand, mehr 
oder weniger zu wiederholen, insbesondere angesichts knapper Zeitvorgaben für die Fertigstellung.
Beim Projekt Grenzterminal Kozlovichi II (siehe Kasten 3) erwies es sich als schwierig, Angebote innerhalb c) 
der in den Ausschreibungen festgelegten Finanzrahmen zu erhalten und eine Mehrwertsteuerbefreiung 
gewährt zu bekommen. Diese beiden Probleme waren in einem vom Rechnungshof im November 2001 veröff  entlichten Sonderbericht
36 über das Tacis-Programm über grenzüberschreitende Zusammenarbeit 
bereits thematisiert worden.
36 Sonderbericht Nr. 11/2001 über das Tacis-Programm über grenzüberschreitende Zusammenarbeit, zusammen mit den Antworten 
der Kommission (ABl. C 329 vom 23.11.2001). 
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31
SCHLUSSFOLGERUNGEN 
UND EMPFEHLUNGEN
INWIEWEIT SIND VON DER EU IM BEREICH 
FREIHEIT, SICHERHEIT UND RECHT GEFÖRDERTE PROJEKTE IN BELARUS, MOLDAU UND DER UKRAINE ERFOLGREICH?
 63.  Der überwiegende Teil der in Belarus37, Moldau und der Ukraine geprüften Pro-
jekte erbrachte zufriedenstellende Ergebnisse (siehe Anhang III ). Gemessen 
an der Größenordnung der Probleme, die die Projekte lösen sollten, war 
deren Reichweite aber begrenzt, und selbst bei Komponenten desselben Pro-jekts waren die Ergebnisse unterschiedlich. Fortschritte wurden in der Regel 
langsamer als von der Kommission erwartet erzielt, die meisten Projekte 
wurden um mehrere Monate, einige sogar um mehr als ein Jahr verlängert. 
 64.  Die besten Ergebnisse wurden im Bereich „Grenzverwaltung“ erzielt. Mit der 
EU-Unterstützung wurden die Kapazitäten von Belarus, Moldau und der Ukraine bei der Grenzverwaltung wesentlich verstärkt. Dennoch liegt das langfristige Ziel eines modernen Grenzverwaltungssystems, das in etwa 
guter europäischer Praxis entspricht, noch in einiger Ferne. Angelpunkt 
ist nun, den Anfangserfolg in eine nachhaltige operative Verbesserung 
umzuwandeln (siehe Ziffern 11-19).
 65.  Das europäische Vorzeigeprojekt im Bereich Grenzverwaltung, die EUBAM, 
lieferte gute Resultate. Die friedliche Lösung des Transnistrienkonflikts ist jedoch eine langfristige Aufgabe und erfordert politische Maßnahmen, die über bessere Grenz- und Zollkontrollen und Grenzüberwachung hin-ausgehen (siehe Kasten 1). 
 66.  Nicht zufriedenstellend war die Leistung im Bereich „Migration und Asyl“, 
hauptsächlich in Bezug auf die Infrastruktur. Fortschritte bei der Bereitstel-lung angemessener Unterkünfte für illegale Zuwanderer und Asylbewerber, die internationalen humanitären Standards entsprachen, waren besonders 
in der Ukraine kaum erkennbar. Die Zuständigkeitsverteilung auf nationaler 
Ebene bleibt weiter unklar, und die Regierung stellte unzureichende Mittel 
für Infrastruktur und Betrieb bereit (siehe Ziffern 20-27).
 67.  Gemischte Ergebnisse wurden im Bereich „Bekämpfung des organisierten 
Verbrechens“ erzielt. Trotz einiger Erfolge ist es mit den Projekten nicht gelungen, eine effiziente Strafverfolgung und verbesserte Zusammen-
arbeit zwischen Zoll, Grenzschutz, Polizei und Geheimdiensten im Hin-
blick auf wirksame strafrechtliche Ermittlungen sicherzustellen (siehe  Ziffern 28-44).37 Wegen Missachtung von 
Demokratie und Menschenrechten 
wurde die Hilfe für Belarus 
auf humanitäre sowie 
grenzüberschreitende und regionale Kooperationsprojekte beschränkt 
(siehe Ziffer 7).
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32
 68.  Im Bereich „Justizwesen und verantwortungsvolle Staatsführung“ waren die 
Ergebnisse ebenfalls gemischt. Trotz demokratischer Reformen und Ver-
besserungen durch die EU-Unterstützung ist Korruption in Moldau und 
der Ukraine nach wie vor weit verbreitet (siehe Fußnoten 31 und 32). Nach Ansicht des Hofes bedarf es eines grundlegenden, langfristigen Wandels 
bei politischem Willen, Mentalität, Verhalten und Einstellung, um dieses 
hohe Ausmaß an Korruption spürbar zu senken (siehe Ziffern 45-52).
EMPFEHLUNG
Die Kommission sollte
sich mit dem Ziel, die Grenzverwaltung auf operativer Ebene nach-a) 
haltig zu verbessern, von der Europäischen Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen (Frontex) beraten lassen,  und bezüglich der weiteren Unterstützung für Grenzausrüstung  
die Komplementarität mit der von anderen Gebern bereitgestellten Ausrüstung sicherstellen; 
vor Freigabe weiterer Mittel für Zentren für illegale Zuwanderer  b) 
und Asylbewerber die Zusicherung des Empfängerlandes einholen, 
dass es zumindest für die Betriebskosten aufkommen wird, damit Nachhaltigkeit gewährleistet ist;
bei der Bekämpfung des organisierten Verbrechens die Projektmaß-c) 
nahmen stärker auf die Frage der wirksamen Strafverfolgung ausrich-ten (einschließlich eines modernen Systems für die Beschlagnahme und Einziehung von Vermögenswerten) und den systematischeren Austausch von Informationen zwischen Strafverfolgungsbehörden fördern; 
durch Unterstützung zivilgesellschaftlicher Organisationen und  d) 
Beratungszentren weiterhin Möglichkeiten für eine stärkere Ein-
bindung der Öffentlichkeit in die Strategie zur Korruptionsbekämp-fung ausloten.
WO LIEGEN DIE HAUPTURSACHEN FÜR EINE 
UNTERDURCHSCHNITTLICHE LEISTUNG?
 69.  Auch wenn die letzte Verantwortung für die Projekte bei der Kommission 
liegt, ergab die Prüfung, dass begrenzte Erfolge in der Regel auf Hand-
lungen oder Unterlassungen sämtlicher Hauptparteien, also Kommission, nationale Behörden in den Empfängerländern und Vertragspartner, die 
in diesem Bereich oftmals internationale Organisationen waren, zurück-
zuführen waren. Externe Faktoren wie politische Instabilität schmälerten die Projektergebnisse ebenfalls (siehe Ziffer 54). 
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33
 70.  Die Kommission wies der Delegation in Kiew zu wenig Mitarbeiter für die Bearbei-
tung eines rasch wachsenden, arbeitsintensiven Politikbereichs in den drei Län-
dern zu. Bis zur Aufnahme der operativen Projektverwaltung in der (im Jahr 2005 
errichteten) Delegation in Moldau verstrichen fast zwei Jahre. Das parallele Bestehen mehrerer EU-Finanzierungsinstrumente für denselben Zweck und die 
fehlende Abstimmung zwischen diesen Instrumenten waren einem qualitäts-
orientierten Ansatz hinderlich. Darüber hinaus ergriff die Kommission keine 
rigorosen Maßnahmen, wenn erkennbar wurde, dass die Qualität der EU-Hilfe 
durch mangelhafte Projektverwaltung seitens der Vertragspartner, denen die 
Finanzhilfen gewährt wurden, beeinträchtigt war (siehe Ziffern 55-57).
 71.  Die Regierungen der Empfängerländer und die Kommission stimmten die EU-Tätig-
keiten nicht ausreichend mit der massiven Unterstützung durch andere Geber ab. Der nicht koordinierte Mittelfluss aus unterschiedlichen Quellen führt zu unnö-tiger Doppelarbeit, uneinheitlichen Ansätzen und einem verringerten Anreiz zur Geringhaltung der Kosten (siehe Ziffern 36, 51 und 54 Buchstabe a).
 72.  In den Empfängerländern wurde insbesondere in den Teilbereichen Migration/Asyl 
und Justizwesen/verantwortungsvolle Staatsführung mangelndes Engagement 
auf Projektebene festgestellt. Die Kommission unterschätzte desgleichen, wie 
stark die Erreichung der Projektziele durch externe Faktoren, etwa politische 
Instabilität, Brüche in den Verwaltungsstrukturen und, möglicherweise, eine 
fehlende Beitrittsperspektive beeinträchtigt werden konnte. Diese Faktoren entzogen sich der unmittelbaren Verantwortung der Kommission, wurden von 
ihr in der Risikobewertung aber nicht angemessen und realistisch eingeschätzt (siehe Ziffer 54 Buchstaben b und d). 
EMPFEHLUNG  
Die Kommission sollte:
das für den Bereich Freiheit, Sicherheit und Recht zuständige Personal in den Delega- a) 
tionen in Moldau und der Ukraine aufstocken und über ausreichende Sachkenntnis im Umgang mit Beschaffungsverfahren und Bauleistungen verfügen;
anstreben, das neue Europäische Nachbarschafts- und Partnerschaftsinstrument als b) 
einziges und flexibles Mittel zur Unterstützung des Sektors einzusetzen; 
die als Vertragspartner agierenden internationalen Organisationen in Bezug auf die c) 
Projektverwaltungsverfahren, etwa Bereitstellung von Personal, Beschaff  ungswesen, 
Zahlungen, Berichterstattung, Ausgabenkontrolle und Vorgaben für EU-Sichtbarkeit, strenger kontrollieren;
geeignete Maßnahmen ergreifen, um die Empfängerländer im Hinblick auf die d) 
Ein- und Durchführung einer wirksamen Geberkoordinierung zu ermutigen und zu unterstützen;
die Projekte unterstützen, an denen echtes, unter anderem durch nationale Förderung e) 
erwiesenes Interesse der Empfängerländer besteht; sie sollte gleichzeitig bei den Zielen realistischer sein und bei einzelnen Projekten längere Durchführungsfristen in Betracht ziehen. 
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INWIEWEIT BESTEHT BEI DER KOMMISSION EIN 
LERNPROZESS, DAMIT GEWONNENE ERKENNTNISSE FÜR DIE WEITERE UNTERSTÜTZUNG IM BEREICH FREIHEIT, SICHERHEIT UND RECHT GENUTZT WERDEN?
 73.  Die Kommission hat die Möglichkeiten, Lehren zu ziehen, nicht umfassend 
genutzt, und die gesammelten Erfahrungen wurden nicht immer in neu aufgelegte Projekte eingearbeitet, was in einigen Fällen zur Wiederholung früherer Fehler führte (siehe Ziffern 60-62). 
EMPFEHLUNG
Bei der Ausarbeitung neuer Projekte sollte die Kommission sich die im 
Rahmen früherer Projekte gesammelten Erfahrungen stärker zunutze 
machen. In den Vorbereitungsdokumenten sollten die Abschnitte zu 
den gewonnenen Erkenntnissen ausführlicher ausgearbeitet werden. Sie sollten ebenfalls standardmäßig Teil der Finanzhilfeanträge inter-nationaler Organisationen werden.
  Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 19. Novem-
ber 2008 in Luxemburg angenommen.
        Für den Rechnungshof
        Vítor Manuel da Silva Caldeira
       Präsident
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35
ANHANG I
Quelle:  Europäische Kommission.
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36
ANHANG II
JUSTIZ UND INNERES – PROJEKTÜBERSICHT (MITTELBINDUNGEN IM RAHMEN DER PROGRAMME 2000-2005)
Belarus Moldau Ukraine mehrere Länder Insgesamt 
Anzahl 
der 
Projektein Mio. EuroAnzahl 
der 
Projektein Mio. EuroAnzahl 
der 
Projektein Mio. EuroAnzahl 
der 
Projektein Mio. EuroAnzahl 
der 
Projekte% in Mio. Euro %
Grenzverwaltung 
(einschließlich Zoll)3 27 300 000 5 2 773 635 16 42 019 884 21 32 593 501 45 50,6 104 687 020 63,2
Migration und Asyl2 940 700 1 794 700 5 8 628 764 9 6 472 354 17 19,1 16 836 518 10,2
Bekämpfung des organisierten 
Verbrechens (Terrorismus, Drogen, Geldwäsche, Menschenhandel) 1 1 200 000 4 4 207 408 2 6 892 000 4 6 898 012 11 12,3 19 197 420 11,6
Justizwesen und verantwortungsvolle Staatsführung(einschließlich Korruptions-bekämpfung)
4 6 244 015 7 16 175 935 4 2 382 483 15 16,9 24 802 433 14,9
Sonstige 1 172 000 1 1,1 172 000 0,1
INSGESAMT 6 29 440 700 14 14 019 758 31 73 888 583 38 48 346 350 89 100,0 165 695 391 100,0
Quelle : Europäische Kommission.
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37
ANHANG II
ÜBERSICHT ÜBER DIE GEPRÜFTEN VERTRÄGE I
Nr. Titel des Vertrags EU-Beteiligung LandStand
(Juli 2007)1Vertragspartner / 
Finanzierungs- quelleGesamtbeurteilung der 
Ergebnisse2
GRENZVERWALTUNG
1Mission der Europäischen Union zur Unterstützung der 
Grenzüberwachung in Moldau und der Ukraine4 000 000,00 UA, MDabgeschlossen 
am 21.5.2006UNDP / Krisenreaktions-
mechanismus
Zufriedenstellend 2Mission der Europäischen Union zur Unterstützung der 
Grenzüberwachung in Moldau und der Ukraine4 000 000,00 UA, MDabgeschlossen 
am 31.10.2006UNDP / RAP 2004
3Mission der Europäischen Union zur Unterstützung der 
Grenzüberwachung in Moldau und der Ukraine2 200 000,00 UA, MDabgeschlossen 
am 31.1.2007UNDP / RAP 2003
4Mission der Europäischen Union zur Unterstützung der 
Grenzüberwachung in Moldau und der Ukraine8 885 000,00 UA, MDläuft seit dem 
1.2.2007UNDP / RAP 2006
5 Verstärkte Grenzverwaltung in der Republik Belarus 4 500 000,00 BYabgeschlossen 
am 31.12.2006UNDP / RAP 2001
Zufriedenstellend
6 Verstärkte Grenzverwaltung in der Republik Belarus 8 800 000,00 BYläuft seit dem 
1.9.2006UNDP / RAP 2003
7 Grenzterminal Kozlovichi II 14 000 000,00 BYläuft seit dem 
30.12.2004Bauauftrag / CBC 2000; 
CBC 2002Nicht zufriedenstellend
8 Verbesserte Grenzverwaltung in der Ukraine 2 223 738,00 UAabgeschlossen 
am 17.7.2005Lieferaufträge / Tacis 
NAP 2001Zufriedenstellend
9 Verbesserte Grenzverwaltung in der Ukraine 1 770 555,00 UAabgeschlossen 
am 17.7.2005
10Reform und Modernisierung der Zollverwaltung in 
der Ukraine1 372 500,00 UAabgeschlossen 
am 15.1.2005Dienstleistungsauftrag / 
NAP 2001 (Programme 
für kleine Projekte)Zufriedenstellend , allerdings 
unterdurchschnittliche Leistung 
im Bereich „Neues EDV-gestütztes 
Versandverfahren“
MIGRATION UND ASYL
11Einsetzung eines Systems zur Migrationssteuerung 
in Zakarpattya1 278 186,41 UAabgeschlossen 
am 31.12.2006Finanzhilfevereinbarung 
/ Haushaltslinie B7-667 Nicht zufriedenstellend  in 
Bezug auf den Kapazitätenaufbau 
(Maßnahme der humanitären Hilfe)12Ausweitung der Kapazitäten im Bereich des 
Schutzes und der Betreuung von Flüchtlingen und Asylbewerbern in Zakarpattya 699 942,43 UAläuft seit dem 
1.1.2007 
Finanzhilfevereinbarung 
/ Aeneas
13 Kapazitätenaufbau im Bereich Migrationssteuerung 3 781 505,00 UAläuft seit dem 
1.3.2005Internationale 
Organisation für 
Migration / Tacis NAP 
2003Nicht zufriedenstellend  im 
Bereich der Kerntätigkeit (MAC); 
Korrekturmaßnahmen nach 
Prüfbesuchen eingeleitet 14 Kapazitätenaufbau im Bereich Migrationssteuerung 2 767 000,00 UAläuft seit dem 
22.7.2006
15 Ausbau der Asylsysteme der Ukraine und Moldaus 1 635 000,00 UA, MDabgeschlossen 
am 31.12.2006UNHCR / Tacis RAP 
2002Nicht zufriedenstellend  in 
der Kerntätigkeit (Temporäre 
Unterbringungszentren) 
für die Ukraine und Belarus, 
zufriedenstellend  für Moldau16 Ausbau des nationalen Asylsystems in der Republik Belarus 365 000,00 BYabgeschlossen 
am 31.12.2006
17Grenzüberschreitende Zusammenarbeit – Söderköping-
Prozess147 479,00BY, UA, 
MDabgeschlossen 
am 3.5.2004UNHCR / ATA
Zufriedenstellend , allerdings 
gab es Verzögerungen. 
Ausstiegsstrategie noch zu 
konzipieren18Grenzüberschreitende Zusammenarbeit 
– Söderköping-Prozess762 488,00BY, UA, 
MDabgeschlossen 
am 28.2.2006Swedish Migration 
Board / Haushaltslinie 
B7-667
19Grenzüberschreitende Zusammenarbeit 
– Söderköping-Prozess1 307 898,00BY, UA, 
MDläuft seit dem 
1.3.2006UNHCR 
(Unterauftragnehmer 
IOM und Swedish 
Migration Board) / Aeneas
20Grenzüberschreitende Zusammenarbeit 
– Söderköping-Prozess1 026 000,00BY, UA, 
MDläuft seit dem 
1.3.2006UNHCR 
(Unterauftragnehmer 
IOM und Swedish 
Migration Board) / RAP 
2004
1 Die letzte Vor-Ort-Prüfung fand im Juli 2007 statt.     
2 Nicht zufriedenstellend: Wesentliche Teile der spezifi  schen Ziele wurden nicht erreicht (abgeschlossene Verträge), oder der aktuelle Stand liegt
weit hinter den Erwartungen zurück (laufende Verträge).
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38
Nr. Titel des Vertrags EU-Beteiligung LandStand
(Juli 2007)1Vertragspartner / 
FinanzierungsquelleGesamtbeurteilung der 
Ergebnisse2
BEKÄMPFUNG DES ORGANISIERTEN VERBRECHENS
21Drug Control Multisectoral Assistance and 
Institution Building in Ukraine, Moldova and Belarus – BUMAD 1 (Drogenbekämpfungsprogramm für die Ukraine, Moldau und Belarus)2 000 000,00BY, UA, 
MDabgeschlossen 
am 30.4.2005UNDP/ RAP 2001
Zufriedenstellend  in Bezug auf 
die Einsetzung neuer Drogenbe-
kämpfungsstrukturen. Nicht 
zufriedenstellend  in Bezug auf 
Rechtsvorschriften und polizeiliche 
Nachrichtendienste22Drug Control Multisectoral Assistance and 
Institution Building in Ukraine, Moldova and Belarus – BUMAD 2 (Drogenbekämpfungsprogramm für die Ukraine, Moldau und Belarus)2 500 000,00BY, UA, 
MDabgeschlossen 
am 21.1.2007UNDP/ RAP 2002 
23Drug Control Multisectoral Assistance and 
Institution Building in Ukraine, Moldova and Belarus – BUMAD 3 (Drogenbekämpfungsprogramm für die Ukraine, Moldau und Belarus)2 000 000,00BY, UA, 
MDläuft seit dem 
1.1.2007UNDP/ RAP 2004
24Combating traffi   cking in women in Moldova 
(Bekämpfung des Frauenhandels in Moldau)599 408,00 MDabgeschlossen 
am 23.6.2004Internationale 
Organisation für 
Migration / RAP 2000Zufriedenstellend , allerdings 
bestehen Bedenken in Bezug 
auf die Wirtschaftlichkeit 
(Überschneidungen mit anderen 
Gebern)25Fighting traffi   cking in Persons in the Republic of 
Moldova (Bekämpfung des Menschenhandels in der Republik Moldau)300 000,00 MDabgeschlossen 
am 18.12.2006Internationale 
Organisation für 
Migration / Tacis RAP 
2002
26IOM Rehabilitation Centre for Victims of Traffi   cking 
Chisinau, Moldova: recovery, rehabilitation and reintegration through comprehensive care (Rehabilitationszentrum der Internationalen Organisation für Migration für Opfer von Menschenhandel in Chisinau, Moldau: Erholung, Rehabilitation und Reintegration durch umfassende Betreuung) 308 000,00 MDabgeschlossen 
am 3.3.2006Internationale 
Organisation für 
Migration / Tacis RAP 
2002Zufriedenstellend , allerdings 
bestehen Bedenken in Bezug auf 
die Sparsamkeit (hohe Miete)
27Combating traffi   cking in human beings in Ukraine 
(Bekämpfung des Menschenhandels in der Ukraine)1 892 000,00 UAabgeschlossen 
am 18.6.2006Internationale 
Organisation für 
Migration / Tacis RAP 
2002Zufriedenstellend  im 
Bereich Schutz/Reintegration 
und Sensibilisierung. Nicht 
zufriedenstellend  bei 
Unterstrafestellung und 
Strafverfolgung
28Project against money laundering, terrorist 
fi nancing and corruption in Moldova 
(Projekt zur Bekämpfung von Geldwäsche, Terrorismusfi  nanzierung und Korruption in Moldau)3 000 000,00 MDläuft seit dem 
2.8.2006Europarat / NAP 2005Nicht zufriedenstellend  zu 
Beginn, aber Verbesserungen im 
Bereich Korruptionsbekämpfung
29Project against money laundering in Ukraine 
– MOLI-UA-1 (Projekt zur Bekämpfung der Geldwäsche in der Ukraine)974 502,00 UAabgeschlossen 
am 1.7.2005Europarat / RAP 1999
Zufriedenstellend
30Follow-up project against money laundering 
and terrorist fi  nancing in Ukraine – MOLI-UA-2 
(Folgeprojekt zur Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfi  nanzierung in der Ukraine)5 000 000,00 UAläuft seit dem 
1.5.2006Europarat / NAP 2005ANHANG III  
1 Die letzte Vor-Ort-Prüfung fand im Juli 2007 statt.     
2 Nicht zufriedenstellend: Wesentliche Teile der spezifi  schen Ziele wurden nicht erreicht (abgeschlossene Verträge), oder der aktuelle Stand liegt
weit hinter den Erwartungen zurück (laufende Verträge).
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39
Nr. Titel des Vertrags EU-Beteiligung LandStand
(Juli 2007)1Vertragspartner / 
FinanzierungsquelleGesamtbeurteilung der 
Ergebnisse2
JUSTIZWESEN UND VERANTWORTUNGSVOLLE STAATSFÜHRUNG
31Projekt im Zusammenhang mit der Zivil- und 
Handelsgerichtsbarkeit in den NUS, Moldau2 194 015,00 MDabgeschlossen 
am 29.7.2005GTZ / NAP 2001 Zufriedenstellend
33Gemeinsames Programm der Europäischen 
Kommission und des Europarats für Moldau: Unterstützung der Fortführung demokratischer Reformen 2004-2006800 000,00 MDabgeschlossen 
am 15.12.2006Europarat / NAP 2003Zufriedenstellend , jedoch 
ineffi  ziente Konzeption 
34Erhöhte Unabhängigkeit, Transparenz und Effi   zienz 
der Justiz der Republik Moldau3 000 000,00 MDläuft seit dem 
1.10.2006Europarat / NAP 2005Zufriedenstellend , jedoch 
unzulängliche Nutzung 
gewonnener Erkenntnisse
35Reform der Schiedsgerichte und Unterstützung der 
Gerichtsverwaltung2 476 000,00 UAabgeschlossen 
am 31.12.2005UNDP / NAP 2000 Nicht zufriedenstellend
36 Internationale Zusammenarbeit in Strafsachen 1 500 000,00 UAläuft seit dem 
1.12.2005Europarat / NAP 2004 Zufriedenstellend
37Verfahren zur Auswahl und Ernennung 
von Richtern, Schulung, disziplinarische Verantwortung, Fallbearbeitung und alternative Streitbeilegungsverfahren2 000 000,00 UAläuft seit dem 
31.5.2006Europarat / NAP 2003Nicht zufriedenstellend  zu 
Beginn; eher zufriedenstellend  
seit 2007
38Unterstützung der verantwortungsvollen 
Staatsführung: Projekt zur Korruptionsbekämpfung in der Ukraine1 500 000,00 UAläuft seit dem 
9.6.2006Europarat / NAP 2004 Nicht zufriedenstellend
39Internationale Zusammenarbeit in Strafsachen 
seitens der ukrainischen Strafverfolgungsbehörden mit Unterstützung von Interpol989 788,00 UAläuft seit dem 
15.1.2007Interpol / NAP 2004Nicht zufriedenstellend  zu 
Beginn; eher zufriedenstellend  
seit Juni 2007
40Zentrum für Rechtsbeistand und Rechtsberatung für 
Korruptionsbekämpfung in der Ukraine500 000,00 UAProjekt 
vorbereitet, 
allerdings 
kein Vertrag 
unterzeichnetNAP 2004Nicht zufriedenstellend , 
Maßnahme annulliert
EU-Beteiligung insgesamt 99  306 004,84ANHANG III  
1 Die letzte Vor-Ort-Prüfung fand im Juli 2007 statt.     
2 Nicht zufriedenstellend: Wesentliche Teile der spezifi  schen Ziele wurden nicht erreicht (abgeschlossene Verträge), oder der aktuelle Stand liegt
weit hinter den Erwartungen zurück (laufende Verträge)..
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40
ANHANG IV  
Quelle : Europäische Kommission.Die EUBAM hat ihr Hauptquar-
tier in Odessa und sechs Einsatzbüros an der mol-dauisch-ukrainischen Grenze sowie im Seehafen Odessa. Sie verfügt zudem über vier Berater für Risikoanalysefra-gen, die sich in Chisinau bzw. Kiew befi  nden.
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41
ANTWORT DER 
KOMMISSION
ZUSAMMENFASSUNG
I. 
Die Kommission musste ihre Unterstützung in 
einem schwierigen politischen und institutio-
nellen Kontext leisten, der durch eine Verwal-tung sowjetischen Zuschnitts geprägt ist, die umfassender Reformen bedarf.
Aufgrund der Missachtung von Demokratie,  
Menschenrechten und Rechtsstaatlichkeit  beschränkt sich die Hilfe der Kommission für  Belarus im Zeitraum 2007-2010 auf jährlich  5 Millionen Euro. In den sukzessiven Schluss-folgerungen des Rates ist erklärt, dass die EU in Belarus die Deckung der Bedürfnisse der  Bevölkerung und die Demokratisierung unter-stützen wird, insbesondere durch eine huma-
nitäre, grenzüberschreitende und regionale  
Zusammenarbeit sowie durch Projekte, die  die Demokratisierung und die demokratischen Kräfte mittelbar und unmittelbar fördern.
III. 
Die Kommission nimmt mit Befriedigung zur  
Kenntnis, dass der Hof die Projekte im Bereich 
der Grenzverwaltung positiv bewertet hat, auf 
die nahezu zwei Drittel der für die Projekte  
bereitgestellten Finanzmittel entfallen. Im  Bereich „Migration und Asyl“ traten Schwierig-keiten bei den Projektkomponenten „Bau- oder Lieferaufträge“ auf, insbesondere in der Ukra-
ine, wohingegen beim Aufbau der Kapazitäten zufriedenstellende Ergebnisse erzielt wurden.
IV. 
Die politische Instabilität in der Region hat  die Fortschritte behindert. Beeinträchtigt wur-den die Ergebnisse allerdings nur bei einigen Projekten.
Was die Koordinierung mit anderen Gebern  
anbelangt, so wird die Delegation in der Ukra-
ine einmütig als Vorreiter betrachtet. Der  
Umfang der Koordinierung hängt weitgehend 
von der Bereitschaft der beteiligten Parteien  ab, sich hieran zu beteiligen (einige Geber,  
vornehmlich Nicht-EU-Staaten, zeigen hierzu  
weniger Neigung als andere).
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42
Die Kommission bemühte sich systematisch,  
bei der Geberkoordinierung in den Ländern die Federführung zu übernehmen und diese Koor-dinierung zu stärken. Im Januar 2008 organi-sierte sie zudem eine regionale Konferenz zur Geberkoordinierung, um diesen Prozess in die Wege zu leiten.
Die Möglichkeit eines Vergleichs der techni-
schen Besonderheiten der einzelnen Projekte wurde genutzt, um die gewonnenen Erkennt-nisse bei der Ausgestaltung der Folgeprojekte zu berücksichtigen.
Die EG-Delegation in Moldau hat nunmehr  
die Zuständigkeit für die Programmverwal-tung vollständig von der Delegation in Kiew  
übernommen.
V. 
Die Kommission erkennt die Arbeit des Hofes und dessen Beitrag zur Steigerung der Wirk-samkeit der Projekte an.
PRÜFUMFANG UND PRÜFANSATZ
13. Die Kommission nimmt mit Befriedigung zur  Kenntnis, dass der Hof bei dem Teil der Prü-fung, der finanziell am relevantesten ist, zu  einer positiven Beurteilung gelangt ist.
Kasten 3 – Beispiel für nicht 
zufriedenstellende Ergebnisse: 
Einschränkung des Umfangs der Bauarbeiten und VerzögerungenTrotz der erwähnten Schwierigkeiten ergriff  die Kommission eine Reihe von Maßnahmen,  um das Projekt zum Abschluss zu bringen. Bis zur Fertigstellung wurden die Fortschritte der 
Bauarbeiten aufmerksam und kontinuierlich  
überwacht. Der Bauauftrag wurde schließlich  unter Nutzung sämtlicher EG-Mittel vollständig 
ausgeführt. Die vorläufige Abnahmebescheini-gung für den mit EG-Mitteln finanzierten Bau-auftrag für die Errichtung des Grenzterminals Kozlovichi II wurde vom belarussischen Zoll im März 2008 unterschrieben. Der belarussische  Zoll beschloss, die nach Verhandlungen aus-genommenen Infrastrukturelemente mit natio-nalen Mitteln fertig zu stellen (d. h. Parkplätze und Lagereinrichtungen). Die betreffenden  Bauarbeiten sind im Gange. Das neue Grenz-terminal wird voraussichtlich Anfang 2009 sei-nen Betrieb aufnehmen können. Bauarbeiten  wurden geplant, damit das alte Grenzterminal während der Errichtung des neuen weiterhin  funktionsfähig ist. Das alte Terminal wird Teil des gesamten Komplexes von Kozlovich sein  und somit auch künftig genutzt.
17. 
Der Krisenreaktionsmechanismus ermöglicht  die Bereitstellung und den raschen Einsatz  
spezieller Finanzmittel für Sofortmaßnahmen, 
um normale Verhältnisse für die Durchführung 
der eingeleiteten Politiken wiederherstellen  
oder sicherstellen und somit deren Wirksam-
keit gewährleisten zu können. Nach Artikel 2  
der Verordnung (EG) Nr. 381/2001 des Rates  
können mit dem Krisenreaktionsmechanismus Maßnahmen finanziert werden, die normaler-weise unter die regulären Hilfsprogramme fal-len. Der Krisenreaktionsmechanismus sollte die 
Gemeinschaft hauptsächlich in die Lage verset-zen, rasch auf Krisensituationen zu reagieren 
und somit die externe Politik der Gemein-
schaft zu unterstützen. Dieser Mechanismus  ebnete den Weg für die Umsetzung der regu-lären Programme, mit denen die allgemeinen Ziele der Intervention erreicht werden sollen. Wie im EUBAM-Mandat dargelegt, wurde von  Anfang an davon ausgegangen, dass greif-
bare Ergebnisse nur mittel- oder langfristig  
erzielt werden können. Diese Annahme steht  
voll und ganz in Einklang mit den Zielen der  
Verordnung des Rates zur Einrichtung des  
Krisenreaktionsmechanismus.
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43
18. 
Das Tacis-Programm war nicht flexibel genug, um umfassende Mittel für einen längeren Durch-führungszeitraum rasch bereitstellen zu können. Eine Gelegenheit für ein solches Projekt bot  sich im Juni 2005, als die Präsidenten Moldaus und der Ukraine ein gemeinsames Schreiben an den Rat und die Kommission unterzeichneten, in dem sie um Unterstützung ersuchten. Die  Kommission hielt es für wichtig, dass auf dieses Ersuchen rasch reagiert wurde. Aufgrund der  damaligen politischen Instabilität in der Region (Orangene Revolution in der Ukraine) mussten jedoch zwangsläufig kurzfristige Vereinbarun-gen getroffen werden, bei denen die verfügba-ren Mittel genutzt wurden. Zwischenzeitlich ist das Mandat der Mission verlängert worden (bis Ende 2009). Ein Vorhersagbarkeitsfaktor wurde mit der Schaffung des Europäischen Nachbar-schafts- und Partnerschaftsinstruments (ENPI) im Rahmen des Regionalen Richtprogramms für Osteuropa 2007-2010 aufgenommen. Für die  EUBAM werden bis Ende 2009 jährlich Mittel  bereitgestellt.
19. 
Die Bommoluk-Projekte basieren auf dem  
Bericht mit der Bedarfsermittlung und den  
Empfehlungen für die EUBAM, in dem die  Schwachstellen und Bedürfnisse der nationa-len Grenzdienststellen an der Staatsgrenze  zwischen Moldau und der Ukraine analysiert  
wurden. Von besonderem Vorteil ist, dass die Erkenntnisse aus den Ausschreibungen bei  
Vorgängerprojekten berücksichtigt werden  
können. Was die anderen Geber anbetrifft, so konnte eine Komplementarität mit den USA  hergestellt werden, die sich auf die Unterstüt-zung bei der Terrorbekämpfung konzentrier-ten. Vor der Vergabe eines Auftrags für den  Ankauf von Ausrüstung müssen die Begüns-
tigten sicherstellen, dass sie zum Betrieb der 
Ausrüstung in der Lage sind und die Betriebs- 
und Wartungskosten finanzieren können. Die  
EUBAM prüft sorgfältig, ob die Dienststellen  
der Partner zur Erfüllung ihrer Verpflichtungen imstande sind.25.
a) Auf Ersuchen der ukrainischen Regierung  beschloss die Kommission, sie zu unterstüt-zen. Die ukrainische Regierung unternahm  2004 erhebliche Anstrengungen, um die Bedin-gungen für illegale Zuwanderer zu verbessern, und war bereit, den staatlichen Ausschuss für Volksgruppen und Migration bei der Errich-tung zweier Grenzdienststellen für Zuwanderer finanziell zu unterstützen, die den Standards  der Europäischen Menschenrechtskonvention und den CPT-Empfehlungen genügen.
Kasten 4 – Trotz der Aufstockung der 
EU-Hilfe sind die Lebensbedingungen für illegale Zuwanderer in den bestehenden 
Unterbringungszentren nach wie vor 
inakzeptabel
Aufgrund des sehr schlechten Zustands der  temporären Unterbringungszentren in Pavshino und Chop wurde bei diesem Projekt letztend-lich mehr humanitäre Hilfe als Unterstützung 
beim Kapazitätenaufbau geleistet.
Nach dem Besuch der EG-Delegation wurde  
eine ernsthafte Diskussion mit Vertretern des 
staatlichen Grenzschutzdiensts geführt, der  
daraufhin sofort tätig wurde und Abhilfemaß-nahmen einleitete. Nach dem Besuch des Hofes empfahl die Kommission der ukrainischen  Regierung die Schließung von Pavshino wegen 
der Nichteinhaltung der Menschenrechtsstan-dards. Zwischenzeitlich beschloss der Minis-
terrat, Pavshino zu schließen, sobald andere  
Einrichtungen zur Verfügung stehen.
Kasten 5 – Kaum Fortschritte bei der 
Errichtung neuer Unterbringungszentren für illegale ZuwandererBeim Umbau der ausgewählten Zolldienst-stellen für Zuwanderer in Zhuravychi (Oblast  Volyn) und Rozsudiv (Oblast Chernihiv) kam  es aufgrund der politischen Instabilität (der  so genannten Orangenen Revolution), des Füh-rungswechsels im zuständigen Ministerium im Zeitraum 2004-2005 und der Nichtbereitstellung der gebundenen Mittel zu Verzögerungen.
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44
Ausschlaggebend für den Beschluss, die Auf-
nahmekapazität von ursprünglich 1 260 auf 250 Personen zu begrenzen, waren die Erfahrungen Europas, wonach eine höhere Aufnahmekapa-zität den Betrieb des Zentrums beeinträchtigt. 2007 wurden erhebliche Fortschritte bei den  Umbauarbeiten erzielt. In der Zwischenzeit  haben beide Zolldienststellen für Zuwanderer unter Befolgung der europäischen Vorgehens-weisen ihren Betrieb aufgenommen.
Kasten 6 – Unterbelegung neu gebauter 
Unterbringungszentren für AsylbewerberEnde 2006 standen im temporären Unterbrin-gungszentrum von Odessa dank des Ausbaus  der Asylsysteme der Ukraine und Moldaus  250 Plätze für Asylbewerber zur Verfügung. Es trifft zu, dass zum Zeitpunkt der Prüfung das 
Zentrum in Odessa wegen fehlender staatlicher 
Mittel nur zur Hälfte belegt war. Was das tem-poräre Unterbringungszentrum von Mukachevo anbelangt, so konnte es im November 2007  seinen Betrieb aufnehmen, nachdem die Kom-
mission die ukrainische Regierung davon  
überzeugt hatte, das Eigentumsrecht für das  
Land und das Gebäude vom staatlichen Grenz-
schutzdienst auf den staatlichen Ausschuss für 
Volksgruppen und Religion zu übertragen und 
für den Betrieb des Zentrums staatliche Mittel bereitzustellen.
26. 
Bei ihren Sitzungen mit der ukrainischen Regie-rung stellt die Kommission die finanziellen  
Aspekte heraus. Die Aufteilung der Zuständig-
keiten auf den staatlichen Grenzschutzdienst und das Innenministerium ist gesetzlich festge-legt und klar: Die Zuständigkeit des staatlichen Grenzschutzdiensts endet nach zehn Tagen  (kurzfristige Inhaftierung); danach müssen die illegalen Zuwanderer dem Innenministerium  
überstellt werden. Da das Ministerium aber  
bis vor kurzem keine Zolldienststelle betrie-
ben hat, kamen die einschlägigen Rechtsvor-
schriften nicht zur Anwendung und wurden die 
Zuwanderer vom staatlichen Grenzschutzdienst bis zu sechs Monate in Gewahrsam genommen, 
der nach dem ukrainischen Recht zulässigen  
Höchstdauer.27. 
Beim Ausbau des belarussischen Asylsystems  traten administrative und rechtliche Probleme auf, die die EG-Delegation anging und durch  Kontakte mit der nationalen Verwaltung löste. Das temporäre Unterbringungszentrum für  Asylbewerber im belarussischen Gomel wurde am 16. Januar 2008 offiziell eröffnet und ist  nunmehr in Betrieb und wird genutzt.
34. 
Um die Verbesserung des Informationsaus-tausches zwischen den ukrainischen Strafver-folgungsbehörden zu unterstützen, hat die  Kommission seitdem gemeinsam mit Interpol  die Möglichkeit ausgelotet, das System i24/7  auf den staatlichen Grenzschutzdienst der  
Ukraine auszuweiten. Aus Gründen der nati-
onalen Souveränität erwies sich eine solche  
Ausweitung allerdings als nicht durchführbar.
35.
Die Ukraine hat das Übereinkommen des  
Europarates über den Datenschutz noch nicht 
ratifiziert, was eine Voraussetzung für die Über-
mittlung personenbezogener Daten ist. Die  
Kommission drängt die Ukraine, dieses Über-einkommen zu ratifizieren, damit die Strafver-
folgungsbehörden zusammenarbeiten können. Die Nichtratifizierung des Übereinkommens  über den Datenschutz ist auch der Grund, wes-halb bislang noch keine strategische Vereinba-rung mit Europol unterzeichnet worden ist.
36. 
Die Kommission bekämpft bereits seit 2000  aktiv den Menschenhandel in dieser Region. Da sich andere Geber mittlerweile an der Bekämp-fung des Menschenhandels beteiligen, hat die Kommission die Planung solcher Projekte im  Rahmen des bilateralen Tacis-Programms ein-
gestellt. Das letzte dieser Projekte war das-
jenige für Belarus im Rahmen des nationalen  
Aktionsprogramms 2005.
40. 
Die gesetzgeberischen Maßnahmen wurden  zumindest in der Ukraine durch den häufigen Regierungswechsel nach der Orangenen Revo-lution behindert. Generell gehen die Gesetz-gebungsverfahren in dieser Region nur sehr  langsam vonstatten.
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45
41. 
Zum Zeitpunkt des Besuchs des Hofes waren  die Beschlagnahmungen in der Tat bescheiden. Seitdem haben sich aber die Ergebnisse erheb-lich verbessert. 2007 beschlagnahmte die Ukra-ine insgesamt 415 kg Heroin und 19 kg Kokain und in den ersten fünf Monaten von 2008 214 kg Heroin und 41 kg Kokain. Im Februar 2008 wur-den in Moldau 200 kg Heroin beschlagnahmt. Durch die Förderung des Kapazitätenaufbaus hat das EG-Projekt sicherlich zu den erfolgrei-chen Beschlagnahmungen beigetragen.
47. 
Das Projekt „ Reform of Arbitration Courts and  
Support to Court Administration “ (Reform  
der Schiedsgerichte und Unterstützung der  Gerichtsverwaltung) hat zu greifbaren Ergeb-
nissen geführt, da es das erste Rechtshilfepro-
jekt solchen Umfangs in der Ukraine war und in einem institutionellen Kontext durchgeführt wurde, der immer noch von einer Verwaltung sowjetischen Zuschnitts geprägt ist. Einige  
wichtige operative Reformen, die im Projekt  
vorgeschlagen wurden, hat die Gerichtsverwal-
tung vorgenommen.
Da bei allen Ankäufen von Ausrüstung die not-
wendige Transparenz gewährleistet werden  sollte, kam es in einigen Fällen zur Annullie-rung von Ausschreibungen, was möglicher-weise Verzögerungen verursachte.
50. 
Das Folgeprojekt lief im August 2006 an und  
kam nur langsam in Gang, da der Berater für die Korruptionsbekämpfung kurz nach der Start-up-Konferenz zurücktrat und deshalb ein neuer Berater rekrutiert werden musste.52. 
Die politische Krise in den Jahren 2006 und  2007 behinderte das Tempo der Reformen  sowie die Aktivitäten im Zusammenhang mit  der Annahme der neuen Rechtsvorschriften  zur Korruptionsbekämpfung und des Aktions-plans zur Korruptionsbekämpfung. Einen neuen Impuls erhielt das Projekt Ende 2007, als bei  den vorgezogenen Parlamentswahlen dem Prä-sidenten nahestehende politische Kräfte an die Macht kamen. Bei der Sitzung der Lenkungs-gruppe am 29.11.2007 wurde der Arbeitsplan des Projekts überarbeitet und eine Liste vorran-giger Tätigkeiten für den Zeitraum von Dezem-ber 2007 bis März 2008 gebilligt. Ein Teil der Aktivitäten zur Ausarbeitung und Annahme der Rechtsvorschriften zur Korruptionsbekämpfung wurde auf 2008 und 2009 verschoben.
a) 
Der Aktionsplan zur Korruptionsbekämpfung  wurde anfangs mit Unterstützung des Projekts 
erstellt. Danach beschloss das Justizministe-
rium, diesen Aktionsplan allein auszuarbeiten. 
Als Folgemaßnahme, mit der die Umsetzung  
des Aktionsplans zur Korruptionsbekämp-
fung gefördert werden sollte, unterstützte  
das Projekt die Erarbeitung des „Pakets zur  
Korruptionsbekämpfung“. Das Gutachten des  Europarates konzentrierte sich auf das Paket  zur Korruptionsbekämpfung, das drei Gesetzes-entwürfe enthielt. Im Gutachten des Vorsitzen-
den der Gruppe der Staaten gegen Korruption (GRECO) wurde auf die hohe Qualität der über-
arbeiteten Gesetzesentwürfe hingewiesen.
Die Sachverständigen konnten den Aktions-
plan zur Korruptionsbekämpfung erst kurz vor dessen Beschluss zur Kenntnis nehmen, wes-halb keine Möglichkeit bestand, Änderungen  am Dokument vorzuschlagen. Zudem sollten  
die Gesetzesentwürfe gleichzeitig mit dem  
Aktionsplan angenommen werden, um in der  
Ukraine die notwendige Rechtsgrundlage für  
die Korruptionsbekämpfung zu schaffen. Die  
Umsetzung des Projekts und der Beitritt der  Ukraine zur GRECO wirkten bei der Annahme  
des Aktionsplans als „Katalysator“. Es wurde  
jedoch davon ausgegangen, dass die Regie-
rung bei der Annahme des Aktionsplans über die getroffenen Maßnahmen „termingerecht  Bericht erstatten“ würde, anstatt ein fein abge-
stimmtes und umfassendes Dokument vorzule-gen, das leicht umzusetzen war.
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46
b) 
Der Aktionsplan zur Korruptionsbekämpfung  wurde erst im August 2007 angenommen, wes-halb zum Zeitpunkt der Prüfung seine Umset-zung noch nicht hatte überwacht werden  können.
Das Projekt wird zurzeit durch die interinstitu-
tionelle Arbeitsgruppe zur Korruptionsbekämp-fung unterstützt, der auch ein Vertreter des  Projektteams angehört. Die Überwachung der Umsetzung des Aktionsplans zur Korruptions-bekämpfung ist eine der Aufgaben der Gruppe. Das Thema der Finanzierung von politischen  Parteien wurde erstmals auf der Sitzung der  Lenkungsgruppe vom 6. März 2007 angespro-chen; vom Justizministerium wurde dessen  
Bedeutung allerdings heruntergespielt.
Was die allgemeine öffentliche Meinungsum-
frage zur Korruption anbelangt, so hatten die ukrainischen Behörden gleichzeitig Ersuchen  
an mehrere internationale Geber gerichtet,  
ohne für die notwendige Koordinierung und  
die Verbreitung der Informationen zu sorgen.
54.
a), b), c) 
Das Hauptproblem war in der Tat die schwie-rige politische Lage zwischen April 2007 und  Jahresende. Die Beurteilung der Bedarfsermitt-lung durch den Hof im Bereich Recht, Justizwe-
sen und Korruptionsbekämpfung in der Ukraine ergibt sich im Wesentlichen aus dem beson-
ders schwierigen und speziellen Kontext, der 
durch ein hohes Maß an Fragmentierung und Entflechtung der Zuständigkeiten unter den  verschiedenen Exekutivorganen und durch die unzulängliche sektorübergreifende Koordinie-rung gekennzeichnet ist.
Erarbeitet und entwickelt wurde das Projekt  
gemeinsam mit den künftigen Begünstigten  
(u. a. dem Justizministerium). Die Eigenver-
antwortung der lokalen Akteure war daher von 
Anfang an gewährleistet und wurde von der  derzeitigen, nach den Wahlen von 2007 ernann-
ten Regierung bekräftigt.Das Projektteam traf Vorkehrungen für eine  
regelmäßige Geberkoordinierung, um Informa-tionen auszutauschen, für Kohärenz zwischen den verschiedenen Aktionen zu sorgen und  Überschneidungen zu vermeiden. Die anfäng-lichen Personalschwierigkeiten sind überwun-den, und das Problem der Bereitstellung eines geeigneten Büros wurde mit der neuen Regie-rung gelöst.
Betont werden muss, dass die Kofinanzierung 
für das Empfängerland keine Verpflichtung  darstellt.
55.
a) Die EG-Delegation in Moldau hat nunmehr die 
Zuständigkeit für die Programmverwaltung  
vollständig von der Delegation in Kiew über-
nommen. Generell stimmt die Kommission der Ansicht des Hofes zu, dass die angemessene  Personalausstattung – im Hinblick auf die  Zahl der Bediensteten und deren Sachkennt-
nis – eine Herausforderung darstellt.
b) 
Diese gemischte Finanzierungsstruktur ist  
zwar verwaltungsmäßig komplex, stand dem  
aber nicht entgegen, dass das Söderköping-Projekt – wie vom Hof anerkannt – zufrieden-stellende Ergebnisse erzielte.
Kasten 7 – Beispiel für ineffiziente 
VertragsverwaltungPhase 3 des Söderköping-Prozesses wurde zwi-schen dem Aeneas- und dem Tacis-Programm aufgeteilt, da kein Programm über ausrei-chende Mittel zur Finanzierung eines umfas-senden Projekts verfügte. Ein solches Projekt war aber nach der EU-Erweiterung im Jahr 2004 besonders wichtig, um die grenzüberschrei-tende Zusammenarbeit in den Bereichen Asyl, 
Migration und Grenzverwaltung zu fördern und 
den Eindruck zu vermeiden, dass die EU einen 
neuen Eisernen Vorhang an ihren Außengren-
zen errichten möchte.
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47
56. 
Es trifft zu, dass die Partner der Kommission  bei der Projektdurchführung der Frage der  Grundstückszuweisung und des Grundstücksei-gentums nicht die angemessene Aufmerksam-keit schenkten. Die Kommission ergriff jedoch unverzüglich Abhilfemaßnahmen, als sie von  diesen Problemen erfuhr.
Die Tätigkeiten der Geber wurden häufig, d. h. 
vor, während und nach der Programmplanung koordiniert. Nach der Pariser Erklärung wurde diese Koordinierung institutionalisiert. Mittler-weile wurden auch gemeinsame Programmpla-nungsmissionen durchgeführt.
57. 
Trotz der vereinzelten Fälle, bei denen Mängel 
auftraten, verfügen die internationalen Orga-
nisationen in der Regel über ein hohes Maß  an Know-how u. a. im Hinblick auf die Bereit-stellung von Fachkompetenzen, die Finanzver-waltung in überseeischen Gebieten und ein  
effizientes Beschaffungswesen in schwierigen 
Bereichen. Verbesserungen werden vorgenom-
men bei der Festlegung der Prüfmodalitäten  
im Kontext des Rahmenabkommens mit den  
Vereinten Nationen über die Zusammenarbeit 
im Finanz- und Verwaltungsbereich durch die Erarbeitung gemeinsamer Projektvorgaben. Die EU-Sichtbarkeit wird durch den Erlass der „EU-Leitlinien für die Sichtbarkeit der Außenhilfe“ 
(April 2008) verbessert, die nunmehr auch für internationale Organisationen gelten.
d) 
„In diesem speziellen Fall wurde beschlossen, einige Projekte des Entwicklungsprogramms  der Vereinten Nationen (UNDP) zu überprüfen und ein Follow-up anhand der gewonnenen  Erkenntnisse vorzunehmen“.
60. 
Die Kommission überwacht sehr genau die Ein-
haltung des Berichterstattungsverfahrens, bei 
dem die Zahlungen an die Auftragnehmer an  die Berichterstattung geknüpft sind. Es gibt  
Fälle, bei denen zur Gewährleistung der Kon-
tinuität einer Aktion neue Aufträge vergeben 
werden müssen, bevor das gesamte Bericht-erstattungsverfahren für die laufende Aktion  abgeschlossen ist. Daher treten zwangsläufig 
Situationen auf, bei denen nicht alle Möglich-keiten zur Informationssammlung genutzt wor-
den sind.61.
a) Seit der Prüfung durch den Hof ist das ergebnis-orientierte Monitoring ausgeweitet worden.
b) 
Der zusammenfassende zweiseitige Bericht über das ergebnisorientierte Monitoring, der durch eine detaillierte Darlegung des Hintergrunds  und der Schlussfolgerungen ( Background Con-
clusion Sheet, BCS ) untermauert wird, enthält  
nicht nur eine Bewertung der fünf wichtigsten Monitoring-Kriterien (Relevanz, Effizienz, Wirk-samkeit, Auswirkungen und Nachhaltigkeit),  sondern auch insgesamt 21 Nebenkriterien, die analysiert, bewertet und für die Statistiken und für eingehende Vergleiche verfügbar gemacht 
werden müssen. Das MONIS (Monitoring-
Informationssystem) ist eine Datenbank, die  
eine ausführliche strategische Statistikanalyse ermöglicht, die alle an der Überwachung, der Umsetzung und dem Monitoring von Projekten beteiligten Manager leicht vornehmen und aus-
werten können.
Kasten 8 – Frühere Erfahrungen wurden 
nicht ausreichend in neue Projekte 
übertragen
a) Das ausgewählte Folgeprojekt war der beste  Vorschlag, der im Rahmen der Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen für AENEAS 2005 
eingegangen war, und wurde den aktuellen  Bedürfnissen der Gewahrsamseinrichtungen  
in der Karpaten-Region gerecht.
b) 
Was die zeitliche Planung des Folgeprojekts  anbelangt, so wurde das Projekt Capacity Buil-
ding of Migration Management – CBMM II (Kapa-
zitätenaufbau im Bereich Migrationssteuerung) unterzeichnet, um die Umsetzung des Rück-nahmeabkommens zu unterstützen, das die  EG und die Ukraine ausgehandelt hatten. Die Erfahrungen mit dem Projekt CBMM 1 wurden berücksichtigt, insbesondere im Hinblick auf  die temporären Unterbringungszentren und  die Frage der Grundstückszuweisung und des Grundstückseigentums, die im Vorfeld mit der zuständigen Stelle geklärt worden war, sowie auf die zusätzlichen Mittel, die für die Zoll-dienststelle für Zuwanderer von Volyn benötigt und während der Projektphase II bereitgestellt wurden.
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48
SCHLUSSFOLGERUNGEN UND 
EMPFEHLUNGEN
63. 
Die Kommission nimmt mit Befriedigung zur  Kenntnis, dass der Hof die geprüften Projekte insgesamt positiv bewertete. Gemessen an  der Größenordnung der Probleme, die in die-sen Übergangsländern zu bewältigen sind, war der Umfang der Projekte selbstverständlich  begrenzt, um eine Entflechtung der einzel-nen Aktivitäten zu vermeiden und die Gefahr einer geringen Wirksamkeit der Ergebnisse zu mindern. Während bei der Komponente „Kapa-zitätenaufbau“ der Projekte generell zufrieden-stellende Ergebnisse erzielt wurden, kam die  Komponente „Bau- oder Lieferaufträge“ auf-grund der damit verbundenen Ausschreibungs-verfahren und der notwendigen Bereitstellung einer angemessenen Logistik durch die begüns-tigte Verwaltung langsamer voran.
64. 
Der Schlüsselaspekt der Nachhaltigkeit wird in zweifacher Hinsicht angegangen. Zum einen  
sind die Grenzverwaltungsprojekte hauptsäch-
lich darauf ausgerichtet, die technischen und 
institutionellen Kapazitäten der Begünstigten 
zu stärken. Zum anderen werden die Bewertun-
gen und Empfehlungen der EUBAM auf nati-
onaler Ebene in Moldau und in der Ukraine  
mit zusätzlicher Unterstützung der EG weiter umgesetzt, um eine angemessene langfristige Nachhaltigkeit gewährleisten zu können.
65. 
Um den Transnistrienkonflikt friedlich beilegen zu können, bedarf es selbstverständlich primär politischer Maßnahmen.
67. 
Für eine effiziente Strafverfolgung und die Ver-besserung der Zusammenarbeit zwischen den Dienststellen bei den strafrechtlichen Ermitt-lungen sind letztendlich die nationalen Behör-den zuständig, da diese Fragen die nationale Souveränität, einschließlich der Sicherheit,  betreffen.68. 
Nach Ansicht der Kommission werden bei der Korruptionsbekämpfung schrittweise Erfolge  erzielt. Die Gruppe der Staaten gegen Korrup-tion (GRECO) des Europarates, der die Ukraine 2006 beitrat, nahm im März 2007 ihren Peer-Review (der im Oktober 2007 veröffentlicht  wurde) an. Die Ukraine sollte bis Herbst 2007 der GRECO Bericht erstatten. Ziel des vorste-hend genannten Aktionsplans zur Korruptions-bekämpfung ist es, einige Empfehlungen der  GRECO umzusetzen. Folgende Aufgaben müs-sen u. a. angegangen werden:
Einrichtung einer speziellen Stelle für die 
• 
Verfolgung von Korruption;
Aufhebung ungerechtfertigter Immunitäten • 
und Straffung der Verfahren zur Gewährung 
von Immunität;
Gewährleistung einer größeren Transpa-• 
renz im Beschaffungswesen;Unterstrafestellung aller Straftaten im  
• 
Zusammenhang mit der Korruption, von  
denen viele bislang noch nicht strafrecht-lich verfolgt werden.
Empfehlung
a) Grundsätzlich wurde der Agentur FRONTEX  in der einschlägigen Verordnung das Mandat  erteilt, die operative Zusammenarbeit zwi-schen den Mitgliedstaaten und Drittländern zu erleichtern. Die Kommission ist bereit, ihre Rat-schläge einzuholen. Bei der Grenzausrüstung  wurde und wird auch weiterhin für eine Kom-plementarität mit anderen Gebern gesorgt.
b) 
Die Kommission ist mit der Empfehlung des  
Hofes einverstanden und möchte betonen, dass 
das ukrainische Innenministerium im Rahmen 
des Hilfsprogramms für die Rückübernahme  
(2007) eine solche Zusicherung bereits gege-ben hat.
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c) 
Die Kommission ist mit der Empfehlung des  Hofes einverstanden. Umgesetzt wird diese  Empfehlung im Rahmen des gemeinsamen  Projekts der EG und des Europarates „Interna-tionale Zusammenarbeit in Strafsachen in der Ukraine“, das seit 2006 läuft.
d) 
Die Kommission hat Möglichkeiten für eine stär-kere Einbindung der nicht staatlichen Akteure in die Strategie zur Korruptionsbekämpfung  ausgelotet und wird dies auch weiterhin tun.
69. 
Die schwierigen politischen Rahmenbedingun-gen von April 2007 bis Jahresende stellten das 
Hauptproblem dar. Trotz dieser Ereignisse war 
für die Eigenverantwortung der lokalen Akteure 
gesorgt. Die anfänglichen Personalschwierig-keiten sind gelöst, da ein Vollzeitbediensteter des Europarates in die Ukraine entsandt wurde, um die Überwachung und Federführung des  
Projekts zu übernehmen.
70. 
Die EG-Delegation in Moldau hat nunmehr  
die Zuständigkeit für die Programmverwal-
tung vollständig von der Delegation in Kiew  übernommen, so dass das Ressourcenproblem gelöst werden dürfte.
Was das parallele Bestehen mehrerer EU-Fi-
nanzierungsinstrumente für denselben Zweck angeht, so war der Einsatz zweier Finanzie-rungsinstrumente zur Unterstützung des Söder-köping-Projekts zu dieser Zeit die geeignete  Lösung, um der Größenordnung der Probleme gerecht zu werden.
71. 
Die Kommission bemühte sich systematisch,  
bei der Geberkoordinierung in der Ukraine die 
Federführung zu übernehmen und diese Koor-
dinierung zu stärken. Im Januar 2008 organi-
sierte sie zudem eine regionale Konferenz zur Geberkoordinierung, um diesen Prozess in die 
Wege zu leiten.Außerdem werden die Möglichkeiten für eine 
gemeinsame Programmplanung aktiv genutzt. So wurde beispielsweise mit der schwedischen SIDA eine Programmplanungsmission in der  Ukraine durchgeführt.
72.
Die Kommission verweist auf die Bedeutung der externen Faktoren.
Empfehlung
Die Kommission sollte
a) 
Die angemessene Personalausstattung – im  Hinblick auf die Zahl der Bediensteten und  deren Sachkenntnis – stellt eine Herausfor-derung dar. Die EG-Delegation in Moldau hat 
nunmehr jedoch die Zuständigkeit für die Pro-
grammverwaltung vollständig von der Delega-tion in Kiew übernommen. In der Delegation in Kiew wurde überdies mit Wirkung vom 1.9.2008 eine interne Neuorganisation des Betriebsper-
sonals vorgenommen, um die Arbeit neu zu ver-
teilen, insbesondere im Bereich Justiz, Freiheit 
und Sicherheit.
b) 
Das ENPI ist zwar flexibler als das Vorgän-gerinstrument; allerdings gibt es zwischen  den Finanzierungsinstrumenten je nach ihren Vorteilen und Besonderheiten weiterhin eine  
klare Arbeitsteilung. Der Schwerpunkt der  ENPI-Programme in der Ukraine und in Moldau 
liegt beispielsweise eher auf groß angelegten 
sektorweiten Unterstützungsprogrammen als  auf kleineren Projekten. Dadurch wird der Not-wendigkeit Rechnung getragen, den Schwer-punkt und die strategischen Auswirkungen  der ENPI-Finanzierung zu verbessern. Andere Instrumente wie etwa das themenspezifische  
Programm „Asyl und Migration“ können dage-
gen kleinere Finanzierungspools rascher und  
flexibler mobilisieren als groß angelegte sek-
torale Reformprogramme.
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50
c) 
Das Muster der Beitragsvereinbarung spiegelt die Vorschriften der Finanzordnung wider und enthält detaillierte Anforderungen für die  internationalen Organisationen in Bezug auf  die EU-Sichtbarkeit, die Unterrichtung über die Vertragsbestimmungen bei der Vergabe von  Aufträgen sowie auf das Beschaffungswesen,  die Gewährung von Finanzhilfen, die Einhal-tung der Ausschlusskriterien, die angemessene nachträgliche Bekanntgabe der mit EG-Mitteln finanzierten Hilfe und die von der Organisation vergebenen Aufträge.
d) 
Die Kommission arbeitete mit Partnerregie-rungen, Mitgliedstaaten und anderen Gebern 
zusammen, um die Wirksamkeit der Mechanis-
men zur Geberkoordinierung der einzelnen  
Länder zu fördern und zu unterstützen, und  wird sich auch künftig darum bemühen.
e) 
Die Kommission stimmt dem zu, dass die Emp-
fängerländer ihre jeweiligen Interessen klar  
zum Ausdruck bringen sollten, und möchte  
betonen, dass diese Interessen in den Part-
nerschafts- und Kooperationsvereinbarungen 
sowie in den ENP-Aktionsplänen ihren Nie-derschlag finden. Berücksichtigt werden sie  zudem in der Phase der Projektidentifizierung entsprechend den Prioritäten, die in den län-
derspezifischen Strategiepapieren und in den nationalen Richtprogrammen gemäß den ENP-
Aktionsplänen festgesetzt werden. Eine nati-
onale Mitwirkung ist je nach Art des Projekts vorgesehen.
Im Rahmen des regulären ergebnisorientierten 
Monitoring gilt das besondere Augenmerk wei-terhin der Festlegung der Ziele, wobei den poli-tischen und institutionellen Kapazitäten der  Empfängerländer Rechnung getragen wird. Was die Durchführungsfristen anbetrifft, so werden diese unter Berücksichtigung der Aufnahmeka-pazität der Empfängerländer festgesetzt, die  entsprechend der zur Umsetzung der sektora-len Reformen benötigten Zeit bewertet wird.73.
EmpfehlungDie Kommission teilt dieses Anliegen und  möchte betonen, dass sie sich bei der Projekt-vorbereitung relevante Erkenntnisse aus frü-heren Erfahrungen bereits zunutze macht. Mit dem Projektbogen führt die Gruppe für Qua-litätssicherung das Screening durch; dessen  Ergebnisse fließen in einen Aktionsbogen ein, der Teil des Finanzierungsbeschlusses ist und einen Abschnitt über gewonnene Erkenntnisse (Abschnitt 2.2) umfasst.
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