1.Einleitung

Die Gesellschaft in Europa ist sehr mobil: Millionen EU-Bürger und Drittstaatangehörige überschreiten jeden Tag die Binnen- und Außengrenzen. Im Jahr 2015 bereisten mehr als 50 Millionen Drittstaatangehörige die EU. Dies entspricht mehr als 200 Millionen Grenzübertritten an den Außengrenzen des Schengen-Raums.

Neben diesem regulären Reiseverkehr kam es allein im Jahr 2015 aufgrund des Konflikts in Syrien und anderer Krisen zu 1,8 Millionen irregulären Grenzübertritten an den EU-Außengrenzen. Die EU-Bürger erwarten, dass die Personenkontrollen an den Außengrenzen wirksam sind und so eine effiziente Steuerung der Migration ermöglichen und zur inneren Sicherheit beitragen. Die Terroranschläge in Paris im Jahr 2015 und im März 2016 in Brüssel haben die anhaltende Bedrohung für die innere Sicherheit Europas auf bittere Weise deutlich gemacht.

Diese beiden Aspekte haben die Notwendigkeit, gemeinsam auf eine umfassende Stärkung des Grenzmanagements, der Rahmenregelungen für die Zusammenarbeit in Migrations- und Sicherheitsfragen und der einschlägigen Informationsinstrumente hinzuwirken, stärker ins Zentrum der Aufmerksamkeit rücken lassen. Grenzmanagement, Strafverfolgung und Migrationssteuerung sind dynamisch miteinander verbunden. Es ist beispielsweise bekannt, dass EU-Bürger die Außengrenzen überschritten haben, um zu terroristischen Zwecken in Konfliktgebiete zu reisen, und nach ihrer Rückkehr eine Gefahr darstellen. Auch ist belegt, dass Terroristen über die Routen der illegalen Migration in die EU gelangt sind und sich anschließend unbemerkt im Schengen-Raum aufgehalten haben.

In der Europäischen Sicherheitsagenda und in der Europäischen Migrationsagenda ist die Richtung für die Entwicklung und Umsetzung der Politik der EU zur Bewältigung der parallel bestehenden Herausforderungen im Bereich der Migrationssteuerung und im Bereich der Bekämpfung von Terrorismus und organisierter Kriminalität vorgegeben worden. Diese Mitteilung baut auf den Synergien zwischen diesen beiden Agenden auf und soll als Ausgangspunkt für eine Diskussion über die Frage dienen, wie die bestehenden und künftige Informationssysteme zu einem besseren Außengrenzen-Management und zur Stärkung der inneren Sicherheit in der EU beitragen könnten. Sie ergänzt den im Dezember 2015 vorgelegten Vorschlag zur Schaffung einer europäischen Grenz- und Küstenwache und zur Verbesserung der Krisenprävention und - intervention an den Außengrenzen.

Es gibt auf EU-Ebene mehrere Informationssysteme, über die Grenzschutz- und Polizeibeamte sachdienliche Personendaten erhalten, doch die vorhandene Datenverwaltungsarchitektur der EU ist nicht perfekt. In dieser Mitteilung werden Möglichkeiten aufgezeigt, wie die Vorteile der vorhandenen Informationssysteme optimal genutzt werden könnten und wie im Bedarfsfall neue und ergänzende Maßnahmen ausgearbeitet werden könnten, um Defizite zu beseitigen. Daneben befasst sich diese Mitteilung mit der bereits vom Europäischen Parlament und vom Rat erkannten Notwendigkeit, langfristig die Interoperabilität der Informationssysteme zu verbessern, und sie enthält neue Ideen, wie Informationssysteme künftig so gestaltet werden könnten, dass Grenzschutzbeamten, Zollbehörden, Polizeibeamten und Justizbehörden jederzeit die notwendigen Informationen zur Verfügung stehen.

Künftige Initiativen sollen demnach auf der Grundlage der Grundsätze für eine bessere Rechtsetzung, einer öffentlichen Konsultation und einer Abschätzung der Auswirkungen (auch auf die Grundrechte und insbesondere das Recht auf den Schutz personenbezogener Daten) ausgearbeitet werden.

2.Anstehende Herausforderungen

Da es im Schengen-Raum keine Binnengrenzen gibt, bedarf es einer starken und verlässlichen Kontrolle des über die Außengrenzen erfolgenden Personenverkehrs. Eine solche Kontrolle ist eine Grundvoraussetzung für die Gewährleistung eines hohen Maßes an innerer Sicherheit und für den freien Personenverkehr im Schengen-Raum. Das Fehlen von Binnengrenzen macht es gleichzeitig erforderlich, dass die Strafverfolgungsbehörden in den Mitgliedstaaten auf sachdienliche Personendaten zugreifen können müssen. Es gibt auf EU-Ebene mehrere Informationssysteme, über die Grenzschutz- und Polizeibeamte sachdienliche Personendaten nach Maßgabe ihres jeweiligen Verwendungszwecks erhalten.

Gleichwohl weisen die Informationssysteme noch bestimmte Mängel auf, die die Arbeit dieser nationalen Behörden behindern. In der Europäischen Sicherheitsagenda wurde daher ein besserer Informationsaustausch als ein vorrangiges Ziel vorgegeben. Die Hauptmängel sind a) suboptimale Funktionen bestehender Informationssysteme, b) bestehende Lücken in der Datenverwaltungsarchitektur der EU, c) die komplexe Landschaft unterschiedlich geregelter Informationssysteme und d) die Fragmentierung der Datenverwaltungsarchitektur für die Grenzkontrolle und -sicherung.

Die in der EU vorhandenen Informationssysteme für das Grenzmanagement und die innere Sicherheit decken ein breites Spektrum von Funktionen ab. Dennoch bestehen nach wie vor Mängel bei den Funktionen der bestehenden Systeme. Betrachtet man die geltenden Grenzkontrollverfahren für verschiedene Kategorien von Reisenden, so wird deutlich, dass einige dieser Verfahren und die für sie verwendeten IT-Systeme mit Mängeln behaftet sind. Auch muss die Leistung der vorhandenen Instrumente für die Strafverfolgung optimiert werden. Dies erfordert eine Prüfung von Maßnahmen zur Verbesserung bestehender Informationssysteme (Abschnitt 5).

Zudem bestehen Lücken in der Datenverwaltungsarchitektur der EU. So gibt es nach wie vor Probleme bei den Grenzkontrollen für bestimmte Kategorien von Reisenden wie Drittstaatangehörige mit Visum für den längerfristigen Aufenthalt. Außerdem besteht bei von der Visumpflicht ausgenommenen Drittstaatangehörigen eine Informationslücke vor der Ankunft an den Grenzen. Daher sollte geprüft werden, ob es notwendig ist, gegebenenfalls zusätzliche Informationssysteme zu entwickeln, um diese Lücken zu schließen (Abschnitt 6).

Grenzschutz- und Polizeibeamte müssen sich mit einer komplexen Landschaft unterschiedlich geregelter Informationssysteme auf EU-Ebene auseinandersetzen. Diese Komplexität führt zu praktischen Schwierigkeiten, insbesondere wenn es zu entscheiden gilt, welche Datenbanken in einer gegeben Situation zu Rate zu ziehen sind. Zudem sind nicht alle Mitgliedstaaten an alle bestehenden Systeme angeschlossen. Die derzeitige Komplexität des Zugriffs auf Informationssysteme auf EU-Ebene könnte verringert werden, wenn auf nationaler Ebene eine zentrale Schnittstelle für Suchanfragen geschaffen würde, die den unterschiedlichen Zwecken des Datenzugriffs Rechnung trägt (Abschnitt 7.1).

Die derzeitige Datenverwaltungsarchitektur der EU für die Grenzkontrolle und sicherheit ist fragmentiert. Dies ist auf die unterschiedlichen institutionellen, rechtlichen und politischen Rahmenbedingungen zurückzuführen, unter denen die Systeme entwickelt wurden. Daten werden jeweils getrennt in unterschiedlichen Systemen gespeichert, die nur selten miteinander verbunden sind. Es bestehen Inkompatibilitäten zwischen den Datenbanken, und die zuständigen Behörden haben unterschiedliche Zugriffsmöglichkeiten. Dies kann dazu führen, dass sich insbesondere Strafverfolgungsbehörden nur ein lückenhaftes Gesamtbild machen können, weil es sehr schwierig sein kann, etwaige Verbindungen zwischen Datenfragmenten zu erkennen. Daher ist es dringend erforderlich, integrierte Lösungen für einen besseren, in völliger Übereinstimmung mit den Grundrechten erfolgenden Datenzugriff auf dem Gebiet der Grenzkontrolle und -sicherheit zu entwickeln. Zu diesem Zweck ist es notwendig, einen Prozess zur Verbesserung der Interoperabilität bestehender Informationssysteme einzuleiten (Abschnitt 7).

3.Grundrechte

Die uneingeschränkte Wahrung der Grundrechte und des Datenschutzes ist eine wesentliche Voraussetzung für die Bewältigung der oben genannten Herausforderungen.

Damit die Grundrechte eingehalten werden, gilt es gut konzipierte Technologien und Informationssysteme zu entwickeln und diese dann ordnungsgemäß einzusetzen. Technologien und Informationssysteme können den Behörden dabei helfen, die Grundrechte der Bürger zu schützen. Biometrische Technologien können die Gefahr von Verwechslungen, Diskriminierungen und Profilerstellungen aufgrund rassischer Merkmale verringern. Sie können, wenn sie mit Maßnahmen zum Schutz der Grundrechte und sonstigen Schutzmaßnahmen einhergehen, zudem dazu beitragen, gegen bestehende Gefahren für Kinder (z.B. Kindesentführungen oder Kinderhandel) vorzugehen. Auch können sie zur Senkung des Risikos beitragen, zu Unrecht festgenommen und verhaftet zu werden. Zudem können sie zur Erhöhung der Sicherheit der Bürger im Schengen-Raum beitragen, da sie bei der Bekämpfung von Terrorismus und schweren Straftaten behilflich sind.

Große Informationssysteme können allerdings auch Risiken für die Privatsphäre mit sich bringen. Diesen gilt es in angemessener Weise vorzubeugen und abzuhelfen. Die Sammlung und die Verwendung personenbezogener Daten in diesen Systemen haben Auswirkungen auf das Recht auf Privatsphäre und den Schutz personenbezogener Daten gemäß der Charta der Grundrechte der Europäischen Union. Daher müssen alle Systeme den Datenschutzvorschriften und den Anforderungen der Notwendigkeit, Verhältnismäßigkeit, Zweckbindung und Datenqualität entsprechen. Es müssen die notwendigen Sicherheitsvorkehrungen getroffen werden, um zu gewährleisten, dass die Rechte der betroffenen Personen auf den Schutz ihrer Privatsphäre und ihrer personenbezogenen Daten gewahrt bleiben. Daten sollten nur so lange gespeichert werden, wie es für die Zwecke, für die sie erhoben wurden, erforderlich ist. Darüber hinaus sollten geeignete Mechanismen vorgesehen werden, die ein sorgfältiges Risikomanagement und einen wirksamen Schutz der Rechte der betroffenen Personen gewährleisten.

Die beiden gesetzgebenden Organe haben im Dezember 2015 politische Einigung über die Datenschutzreform erzielt. Die neue Datenschutz-Grundverordnung und die Datenschutz-Richtlinie für Polizei und Justiz werden, sofern sie angenommen werden, im Jahr 2018 in Kraft treten und einen einheitlichen Rahmen für die Verarbeitung personenbezogener Daten bilden.