Zusammenfassung Diese Mitteilung gibt einen Überblick über die von der Kommission im Einklang mit der Verordnung (EU) Nr. 473/2013 durchgeführte Bewertung der Übersichten über die Haushaltsplanung 2021, die die Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets vorgelegt haben. In die Bewertung der Kommission fließen die anhaltende Gesundheitskrise, das hohe Maß an Unsicherheit und der massive konjunkturelle Abschwung infolge des COVID-19-Ausbruchs ein. Die Bewertung stützt sich auf die Empfehlung des Rates zur Haushaltspolitik vom 20. Juli 2020 und berücksichtigt die Aktivierung der allgemeinen Ausweichklausel des Stabilitäts- und Wachstumspakts. Wie in der Jährlichen Strategie für nachhaltiges Wachstum 2021 dargelegt, sollten die Mitgliedstaaten 2021 weiterhin gezielte, befristete fiskalische Unterstützung leisten, um die Pandemie wirksam zu bekämpfen, die Wirtschaft zu stützen und die Erholung zu fördern. Sobald die wirtschaftlichen Bedingungen dies zulassen, sollte die Haushaltspolitik darauf abzielen, mittelfristig eine von Vorsicht geprägte Haushaltslage zu erreichen und die Schuldentragfähigkeit zu gewährleisten sowie gleichzeitig die Investitionen zu erhöhen. Diese Mitteilung fasst die Bewertungen der einzelnen Übersichten über die Haushaltsplanung sowie die Gesamthaushaltslage im Euro-Währungsgebiet einschließlich des gemeinsamen haushaltspolitischen Kurses zusammen. Die Übersichten über die Haushaltsplanung 2021 mitsamt der Bewertung des fiskalischen Kurses für das Euro-Währungsgebiet insgesamt lassen sich wie folgt zusammenfassen: 1.Die COVID-19-Pandemie hat die Wirtschaft des Euro-Währungsgebiets nach wie vor fest im Griff. Für 2020 wird ein Rückgang des realen BIP um fast 8 % prognostiziert. Trotz einer für 2021 prognostizierten Rückkehr zum Wachstum dürfte es sich nicht um eine vollständige Erholung handeln, die überdies von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat sehr unterschiedlich ausfallen wird. Voraussichtlich wird die Wirtschaft weiterhin unter ihren Möglichkeiten bleiben. Unsicherheit und Risiken bleiben außergewöhnlich hoch. 2.Die 2020 ergriffenen notwendigen und umfangreichen befristeten Maßnahmen zur Abfederung der Pandemie-Folgen im Euro-Währungsgebiet belasten die Haushaltslage insgesamt, eine leichte Verbesserung dürfte 2021 eintreten. Die Übersichten über die Haushaltsplanung deuten auf ein aggregiertes Gesamtdefizit von fast 6 % des BIP und eine Schuldenquote von rund 100 % im Jahr 2021 hin, was weitgehend der Herbstprognose 2020 der Kommission entspricht. Das jüngste Wiederaufflammen der Pandemie in Europa bringt Abwärtsrisiken mit sich, die die Wirtschaftslage und die Haushaltsergebnisse im Jahr 2021 verglichen mit den Schätzungen in den Übersichten über die Haushaltsplanung verschlechtern könnten. 3.Als Reaktion auf die Pandemie haben die Mitgliedstaaten umfangreiche fiskalpolitische Maßnahmen ergriffen (4,2 % des BIP im Jahr 2020 und 2,4 % des BIP im Jahr 2021). Die meisten Sofortmaßnahmen zielen auf den Bereich öffentliche Gesundheit und die Entschädigung von Beschäftigten und Unternehmen für finanzielle Verluste infolge von Ausgangsbeschränkungen und Störungen in den Lieferketten (3,4 % des BIP im Jahr 2020 und 0,9 % des BIP im Jahr 2021) ab. Andere Maßnahmen wie indirekte Steuersenkungen oder zusätzliche öffentliche Arbeiten sind darauf ausgerichtet, die wirtschaftlichen Erholung im weiteren Sinne zu unterstützen (0,8 % des BIP im Jahr 2020 und 1,5 % des BIP im Jahr 2021). Die Mitgliedstaaten haben den Haushalten und Unternehmen auch umfangreiche Liquiditätshilfen in Form von Garantien oder des Aussetzens von Steuern und Sozialversicherungsbeiträgen gewährt. In einigen Fällen schränkte ein begrenzter haushaltspolitischer Spielraum den Umfang der finanzpolitischen Reaktion ein. Mitgliedstaaten mit einer stabileren Haushaltslage leisteten im Allgemeinen mehr direkte Budgethilfen, während Mitgliedstaaten in einer schwächeren Situation eher auf Liquiditätshilfen setzten. Letztere Maßnahmen wirken sich nicht unmittelbar auf das Gesamtdefizit aus; sie stellen Eventualverbindlichkeiten dar. 4.Der haushaltspolitische Kurs im Euro-Währungsgebiet scheint sowohl für 2020 als auch für 2021 auf eine Stützung der Konjunktur ausgerichtet zu sein, auch wenn er wie in den Übersichten über die Haushaltsplanung geplant um das Auslaufen befristeter Sofortmaßnahmen bereinigt wird (+ 1,1 % des BIP im Jahr 2020 und + 1,4 % des BIP im Jahr 2021). Angesichts des jüngsten Wiederaufflammens der Pandemie in Europa ist die vorgesehene Rücknahme der Sofortmaßnahmen im Jahr 2021 jedoch mit zunehmender Unsicherheit behaftet. Es ist anzunehmen, dass die Mitgliedstaaten zusätzlich zu den in der Prognose der Kommission bereits enthaltenen Haushaltsplanungen weitere Soforthilfen als notwendigen Rettungsanker für die Wirtschaft bereitstellen. 5.Die Finanzierung aus der Aufbau- und Resilienzfazilität dürfte verglichen mit dem, was derzeit in den Plänen und Prognosen der Mitgliedstaaten enthalten ist, einen erheblichen zusätzlichen fiskalischen Impuls verschaffen. Da die Aufbau- und Resilienzpläne erst im Jahr 2021 vorgelegt und angenommen werden dürften, geht die Kommission in der Herbstprognose 2020 bei den Haushaltsprojektionen für 2021 von Vorfinanzierungen in Höhe von 10 % im Rahmen der Finanzhilfen der Aufbau- und Resilienzfazilität aus. Diese Vorfinanzierungen werden als finanzielle Transaktionen behandelt, die sich nicht auf die Haushaltssalden auswirken, aber die öffentlichen Schuldenstände verringern. Künftig dürfte die Aufbau- und Resilienzfazilität sich volkswirtschaftlich relevant auf die Wirtschaftstätigkeit und die öffentlichen Finanzen in vielen Mitgliedstaaten und im Euro-Währungsgebiet insgesamt auswirken. 6.Der 2020 sehr akkommodierende individuelle haushaltspolitische Kurs scheint 2021 auch nach der Bereinigung um die schrittweise Beendigung befristeter Sofortmaßnahmen in fast allen Mitgliedstaaten weiterhin eine unterstützende Ausrichtung zu haben. Die Sofortmaßnahmen stehen in den Übersichten über die Haushaltsplanung für mehr als ein Drittel aller für 2021 vorgesehenen Maßnahmen; die meisten Maßnahmen zielen darauf ab, die wirtschaftlichen Erholung zu fördern. Es ist davon auszugehen, dass Ausgaben, die über Finanzhilfen im Rahmen der Aufbau- und Resilienzfazilität finanziert werden, einen erheblichen zusätzlichen fiskalischen Impuls bieten, ohne sich auf die Defizite und Schuldenstände der Mitgliedstaaten auszuwirken. 7.Die Mitgliedstaaten sollten eine abrupte Streichung fiskalischer Unterstützung vermeiden, da der Mix aus umfangreichen Produktionsverlusten und Abwärtsrisiken eine Fortsetzung der fiskalpolitischen Unterstützung auch im Jahr 2021 erforderlich macht. 8.Die Unterstützungsmaßnahmen sollten zielgerichtet und befristet sein. Die Mitgliedstaaten planen derzeit für 2021 eine Kombination aus befristeten und dauerhaften Maßnahmen. Dauerhafte Maßnahmen, für die keine Finanzierung durch Einnahmensteigerungen oder ausgleichende Ausgabensenkungen vorgesehen ist, können mittelfristig die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen beeinträchtigen. 9.Glaubwürdige mittelfristige haushaltspolitische Strategien sind besonders wichtig, um die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen zu gewährleisten, insbesondere im Falle hoch verschuldeter Mitgliedstaaten. Gleichfalls von Bedeutung ist die Umsetzung gut konzipierter haushaltspolitischer Maßnahmen und Reformpakete, nicht zuletzt durch Aufbau- und Resilienzpläne, um die in den jeweiligen länderspezifischen Empfehlungen ermittelten Herausforderungen zu bewältigen. Vor diesem Hintergrund stützen sich die Stellungnahmen der Kommission zu den Übersichten über die Haushaltsplanung 2021 auf eine qualitative Bewertung der haushaltspolitischen Maßnahmen. Die Stellungnahmen lassen sich wie folgt zusammenfassen: 1.Die Kommission vertritt die Auffassung, dass die Übersichten über die Haushaltsplanung insgesamt mit der Empfehlung des Rates zur Haushaltspolitik vom 20. Juli 2020 im Einklang stehen. Die meisten in den Übersichten über die Haushaltsplanung enthaltenen Maßnahmen zielen darauf ab, vor dem Hintergrund erheblicher Unsicherheit die Konjunktur zu stützen. 2.In Belgien, Deutschland, Estland, Finnland, Griechenland, Irland, Lettland, Luxemburg, Malta, den Niederlanden, Österreich, Portugal, Slowenien, Spanien und Zypern handelt es sich (meist) um befristete Maßnahmen. Einige der in den Übersichten über die Haushaltsplanung Frankreichs, Italiens, Litauens und der Slowakei dargelegten Maßnahmen scheinen nicht befristet oder mit Ausgleichsmaßnahmen gekoppelt zu sein. Litauen hat seine Haushaltsplanung unter der Annahme einer unveränderten Politik vorgelegt und wird ersucht, eine aktualisierte Übersicht über die Haushaltsplanung vorzulegen. 3.Angesichts ihres gesamtstaatlichen Schuldenstands und der großen mittelfristigen Herausforderungen hinsichtlich der Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen vor Ausbruch der COVID-19-Pandemie ist es für Belgien, Frankreich, Griechenland, Italien, Portugal und Spanien wichtig, dafür Sorge zu tragen, dass bei unterstützenden haushaltspolitischen Maßnahmen die mittelfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen gewahrt bleibt.





I.Einleitung

Die Koordinierung der nationalen Haushaltspolitiken ist ein wichtiges Element des Rahmens für die wirtschaftspolitische Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion. Zum Zwecke dieser Koordinierung übermitteln die Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets der Kommission und der Euro-Gruppe bis Mitte Oktober ihre Übersichten über die Haushaltsplanung für das kommende Jahr. In diesen Dokumenten werden die Haushaltsentwürfe, die die Regierungen den nationalen Parlamenten vorzulegen beabsichtigen, zusammengefasst. Die Kommission gibt zu jeder Übersicht eine Stellungnahme ab und prüft, ob die Haushaltsplanung mit den Verpflichtungen des Mitgliedstaats im Rahmen des Stabilitäts- und Wachstumspakts vereinbar ist. Darüber hinaus nimmt die Kommission eine Gesamtbewertung der Haushaltslage und der Haushaltsaussichten im Euro-Währungsgebiet insgesamt vor.

Fast alle Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets legten im Einklang mit der Verordnung (EU) Nr. 473/2013 bis zum 15. Oktober 2020 ihre Übersichten über die Haushaltsplanung 2021 vor. Zypern und Italien reichten ihre Übersichten mit geringfügigen Verzögerungen ein. Im Einklang mit dem Verhaltenskodex für das Zweierpaket haben Belgien und Litauen Übersichten über die Haushaltsplanung vorgelegt, die auf der Annahme einer unveränderten Politik basieren. Belgien, das am 30. September 2020 eine neue Regierung gebildet hatte, reichte am 30. Oktober eine aktualisierte Übersicht ein. Die Stellungnahme der Kommission stützt sich auf die Bewertung dieser aktualisierten Übersicht. In Litauen fanden im Oktober Parlamentswahlen statt; die Übergangsregierung hat eine Übersicht eingereicht, die auf der Annahme einer unveränderten Politik fußt.

Die Stellungnahmen der Kommission wahren die Haushaltskompetenz der Mitgliedstaaten, enthalten gleichzeitig aber objektive Empfehlungen insbesondere an die Regierungen und Parlamente der betreffenden Mitgliedstaaten und erleichtern diesen damit die Bewertung, ob ihre Haushaltsentwürfe den haushaltspolitischen Vorgaben der EU entsprechen. Auf Basis des umfassenden Instrumentariums des Zweierpakets kann die Wirtschafts- und Haushaltpolitik innerhalb des Euro-Währungsgebiets gemäß dem Vertrag als gemeinsames Anliegen behandelt werden.

Die Bewertung der Kommission stützt sich auf die länderspezifischen Empfehlungen, die der Rat am 20. Juli 2020 angenommen hat. Angesichts der COVID-19-Pandemie sind die länderspezifischen Empfehlungen für die Haushaltspolitik rein qualitativer Natur und enthalten die normalerweise geltenden zahlenmäßigen Haushaltsanforderungen nicht. Dies ergibt sich aus der Aktivierung der allgemeinen Ausweichklausel des Stabilitäts- und Wachstumspakts. Die Empfehlungen konzentrierten sich auf die dringendsten Herausforderungen, die durch den COVID-19-Ausbruch entstanden waren, und auf die Notwendigkeit einer koordinierten fiskalpolitischen Reaktion. Der Rat hat für alle Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets, die der präventiven Komponente des Stabilitäts- und Wachstumspakts unterliegen, identische länderspezifische Empfehlungen für die Haushaltspolitik ausgesprochen und den Mitgliedstaaten empfohlen, im Einklang mit der allgemeinen Ausweichklausel alle erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um die Pandemie wirksam zu bekämpfen, die Wirtschaft zu stützen und die Erholung zu fördern. Sobald die wirtschaftlichen Bedingungen dies zulassen, sollte die Haushaltspolitik darauf abzielen, mittelfristig eine von haushaltspolitischer Vorsicht geprägte Haushaltslage zu erreichen und die Schuldentragfähigkeit zu gewährleisten sowie gleichzeitig die Investitionen zu erhöhen.

In der Jährlichen Strategie für nachhaltiges Wachstum 2021 bestätigte die Kommission, dass die Haushaltspolitik den Aufschwung im Jahr 2021 weiter unterstützen sollte. Angesichts dieses Erfordernisses und der nach wie vor hohen Unsicherheit hinsichtlich der wirtschaftlichen Folgen der Pandemie wird die allgemeine Ausweichklausel auch 2021 aktiviert bleiben. Im Frühjahr 2021 wird die Kommission unter Berücksichtigung aktualisierter makroökonomischer Projektionen die Lage neu bewerten und hinsichtlich der Anwendung der allgemeinen Ausweichklausel Bilanz ziehen.

Die vorliegende Mitteilung verfolgt zwei Ziele: Zum einen vermittelt sie, aufbauend auf einer länderübergreifenden Bewertung der Übersichten über die Haushaltsplanung, ein Gesamtbild der Haushaltspolitik auf der Ebene des Euro-Währungsgebiets. Diese Bewertung entspricht der länderübergreifenden Bewertung der Stabilitätsprogramme im Frühjahr, allerdings liegt der Schwerpunkt auf dem kommenden Jahr und nicht auf den mittelfristigen Haushaltsplänen. Zum anderen gibt die Mitteilung einen Überblick über die Haushaltsplanung der Mitgliedstaaten auf Länderebene und legt den Bewertungsansatz der Kommission dar – insbesondere im Hinblick auf die fiskalpolitischen Maßnahmen, die zur Bewältigung der COVID-19-Pandemie und der damit einhergehenden Wirtschaftskrise ergriffen wurden.





II. Wichtigste Ergebnisse für das Euro-Währungsgebiet

Wirtschaftsaussichten

Abbildung 2.1Euro-Währungsgebiet: reales BIP-Wachstum, 2015-2021 (in%) Hinweis: Die Frühjahrsprognose 2020 der Europäischen Kommission wird für Länder verwendet, die in ihren Stabilitätsprogrammen 2020 keine Prognosen für 2020 oder 2021 abgegeben haben. Quellen: Übersichten über die Haushaltsplanung 2021 (DBP), Herbst- und Frühjahrsprognosen 2020 der Europäischen Kommission und Stabilitätsprogramme 2020 (SP).

Die COVID-19-Pandemie hat die Wirtschaft des Euro-Währungsgebiets nach wie vor fest im Griff. Die außerordentlichen Maßnahmen, die im ersten Halbjahr 2020 zur Eindämmung der Pandemie verhängt wurden, führten zu einem dramatischen Rückgang der Wirtschaftstätigkeit. Die Produktion schrumpfte in der ersten Jahreshälfte um rund 15 % und damit auf ein Niveau, das zuletzt im Jahr 2005 verzeichnet wurde. Die kontaktintensiven Sektoren wurden besonders hart getroffen. Trotz eines starken Wiederaufschwungs der Wirtschaftstätigkeit im dritten Quartal werden sich erneut steigende Infektionszahlen und Eindämmungsmaßnahmen bremsend auswirken und die Erholung ins Stocken bringen. Insgesamt wird für 2020 ein Rückgang des realen BIP um fast 8 % prognostiziert. Die makroökonomischen Annahmen in den Übersichten über die Haushaltsplanung zeigen ein ähnliches Bild: Die aggregierte Wachstumsprognose liegt etwa einen Prozentpunkt unter den in den Stabilitätsprogrammen 2020 erwarteten Ergebnissen (Abbildung 2.1 sowie Tabelle IV.1 im Anhang). Für 2021 gehen sowohl die Kommission als auch die Mitgliedstaaten von einer konjunkturellen Belebung aus, wobei die Mitgliedstaaten, insbesondere Spanien und Luxemburg, mit einer kräftigeren Erholung rechnen. Es sei jedoch darauf hingewiesen, dass die am 5. November veröffentlichte Prognose der Kommission auf Basis aktuellerer Informationen zur Ausbreitung der Pandemie und der Einführung neuer Eindämmungsmaßnahmen erstellt wurde als die Übersichten über die Haushaltsplanung. Angesichts ungewisser und schneller Entwicklungen sind solche Unterschiede zu erwarten. Trotz der Rückkehr zum Wachstum dürfte die Erholung noch nicht abgeschlossen sein, und es ist davon auszugehen, dass die Volkswirtschaften des Euro-Währungsgebiets im Jahr 2021 ihr Potenzial weiter nicht ausschöpfen können. Die Umsetzung der Initiative „Next Generation EU“, die in der Herbstprognose 2020 der Kommission und in den Übersichten über die Haushaltsplanung nur marginal berücksichtigt wird, wird die Erholung im Euro-Währungsgebiet weiter stützen.

Unsicherheit und Risiken bleiben außergewöhnlich hoch. Die Entwicklung der COVID-19-Pandemie und ihre wirtschaftlichen Folgen sind die Hauptursache für die Unsicherheiten. Das jüngste Wiederaufflammen der Pandemie könnte die Wirtschaftstätigkeit weiter schwächen. Eine vorzeitige Beendigung der Unterstützung in Zusammenhang mit COVID-19 könnte die Wiederbelebung der Wirtschaftstätigkeit behindern, indem beispielsweise das Vertrauen in die Wirtschaft untergraben wird. Gleichzeitig könnte jedoch auch eine über die erforderliche Dauer hinausgehende Verlängerung politischer Unterstützungsmaßnahmen kontraproduktiv sein (z. B. in Form einer verlängerten Unterstützung für unrentable Unternehmen). Eine unzureichende Koordinierung der nationalen politischen Maßnahmen könnte die Erholung ebenfalls behindern. Ausstrahlungs-Effekte einer Gesamtnachfrage, die geringer ausfällt als erwartet, würden das Wachstum noch weiter verlangsamen. Mögliche Spannungen an den Finanzmärkten sind nicht auszuschließen. Der Bankensektor könnte einer Belastungsprobe unterworfen werden, da mehr Zahlungsausfälle von Unternehmen zu mehr notleidenden Krediten führen würden. Auf der Positiv-Seite hingegen könnten raschere Fortschritte bei der Eindämmung der Pandemie und die Umsetzung ehrgeiziger, koordinierter Strategien innerhalb der EU eine raschere Erholung ermöglichen.

Abbildung 2.2Euro-Währungsgebiet: Gesamtdefizit 2015-2021 (% des BIP) Hinweis: Die Frühjahrsprognose 2020 der Europäischen Kommission wird für Länder verwendet, die in ihren Stabilitätsprogrammen 2020 keine Prognosen für 2020 oder 2021 abgegeben haben. Quellen: Übersichten über die Haushaltsplanung 2021 (DBP), Herbst- und Frühjahrsprognosen 2020 der Europäischen Kommission und Stabilitätsprogramme 2020 (SP). Abbildung 2.3Euro-Währungsgebiet: Veränderung des Gesamtdefizits und des öffentlichen Schuldenstands, 2008-2010 und 2019-2021 (Prozentpunkte des BIP) Quelle: Herbstprognose 2020 der Europäischen Kommission.

Aussichten für den Haushalt