30.3.2004 DE C 80/139 Amtsblatt der Europäischen Union
Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zum Thema „Steuerpolitik
in der EU: gemeinsame Grundsätze, Konvergenz des Steuerrechts und Möglichkeit der Beschluss-
fassung mit qualifizierter Mehrheit“
(2004/C 80/33)
Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss beschloss am 17. Juli 2003 gemäß Artikel 29 Absatz 2
der Geschäftsordnung, eine Stellungnahme zu dem vorgenannten Thema zu erarbeiten.
Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Wirtschafts- und Währungsunion,
wirtschaftlicher und sozialer Zusammenhalt nahm ihre Stellungnahme am 26. November 2003 an.
Berichterstatter war Herr Nyberg.
Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 404. Plenartagung am 10. und 11. Dezember 2003 (Sitzung
vom 10. Dezember) mit 78 gegen 23 Stimmen bei 15 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.
1. Einleitung
1.1. Die Steuerpolitik ist ein Teil der makroökonomischen
Politik, der ständig im Mittelpunkt der politischen Debattesteht, und zwar sowohl auf einzelstaatlicher als auch auf
EU-Ebene. Zwischen den Steuerpolitiken der Mitgliedstaaten
bestehen große Unterschiede. Diese betreffen nicht nur dieSteuersätze, sondern zeigen sich bereits bei der Berechnung der
Besteuerungsgrundlage und beim Aufbau der Steuersysteme in
Bezug auf die Erhebung, Kontrolle usw.
1.2. Die verschiedenen politischen Parteien haben unter-
schiedliche Ansichten zur künftigen Entwicklung der Steuer-
systeme. Die Steuerdebatte innerhalb der EU wird daher zumeinen durch die unterschiedlichen Standpunkte der politischen
Parteien und zum anderen durch die unterschiedlichen Bezugs-
rahmen in Form der einzelstaatlichen Steuersysteme geprägt.Darüber hinaus finden Diskussionen teilweise mit der Gesamt-
heit der Mitgliedstaaten und teilweise mit den Ländern der
Euro-Zone statt.
1.3. Daher ist es schwierig, in Steuerfragen zu einem
gemeinsamen Standpunkt zu gelangen. Die Schwierigkeiten
können bereits bei der Beschreibung der einzelnen Steuersyste-me auftauchen, da sich die Definitionen der einzelnen Steuern
unterscheiden und auch nicht alle Arten von Steuern in
allen Ländern vorkommen. Wir hoffen jedoch, mit dieserStellungnahme die Diskussion voranzutreiben und einer ein-heitlichen Sicht der Steuern und ihrer Entwicklung näher zu
kommen.
1.4. Ausgangspunkt waren die im Vertrag enthaltenen
Bestimmungen über die Steuerpolitik sowie die diesbezügli-
chen Diskussionen und Vorschläge des Europäischen Kon-vents. Es folgt auch eine kurze Beschreibung der Entwicklungder 15 Steuersysteme innerhalb der EU. Trotz der bevorstehen-
den Erweiterung der EU im Jahr 2004 musste das Dokument
aufgrund des Mangels an Material auf die derzeitigen Mitglied-staaten begrenzt werden.2. Befugnisse und Regeln für die Beschlussfassung — Die
Römischen Verträge und der Europäische Konvent
2.1. Die zur Zeit geltenden Bestimmungen über Steuern
und Abgaben sind in den Römischen Verträgen, Artikel 90-93
enthalten. Die Regeln für die Beschlussfassung befinden sich in
Artikel 93:
2.1.1. „Der Rat erlässt auf Vorschlag der Kommission
und nach Anhörung des Europäischen Parlaments und desWirtschafts- und Sozialausschusses einstimmig die Bestim-
mungen zur Harmonisierung der Rechtsvorschriften über die
Umsatzsteuern, die Verbrauchsabgaben und sonstige indirekteSteuern, soweit diese Harmonisierung für die Errichtungund das Funktionieren des Binnenmarkts innerhalb der in
Artikel 14 gesetzten Frist notwendig ist.“
2.2. Im Europäischen Konvent wurden neue Formen der
Beschlussfassung für den Bereich Steuern diskutiert. Artikel 90-
92 bleiben bis auf eine neue Nummerierung unverändert. Indem Text, der an die Regierungskonferenz übermittelt wurde,
sind die Regeln über die Beschlussfassung auf zwei Artikel auf-
geteilt.
2.2.1. „ Artikel III-62
1. Durch ein Europäisches Gesetz oder Rahmengesetz des
Ministerrates werden Maßnahmen zur Harmonisierung derRechtsvorschriften über die Umsatzsteuern, die Verbrauchsab-
gaben und sonstige indirekte Steuern festgelegt, soweit diese
Harmonisierung für das Funktionieren des Binnenmarkts unddie Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen notwendig ist.
Der Ministerrat beschließt einstimmig nach Anhörung des
Europäischen Parlaments und des Wirtschafts- und Sozialaus-schusses.
2. Stellt der Ministerrat auf Vorschlag der Kommission
einstimmig fest, dass Maßnahmen nach Absatz 1 die Zusam-menarbeit zwischen Behörden oder die Bekämpfung der
Steuerhinterziehung und der illegalen Steuerverkürzung betref-
fen, beschließt er abweichend von Absatz 1 mit qualifizierterMehrheit, wenn er das betreffende Europäische Gesetz oderRahmengesetz über diese Maßnahmen erlässt.“
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2.2.2. „ Artikel III-63
1. Stellt der Ministerrat auf Vorschlag der Kommission
einstimmig fest, dass Maßnahmen zur Körperschaftssteuer dieZusammenarbeit zwischen den Behörden oder die Bekämp-fung von Steuerbetrug und illegaler Steuerflucht betreffen,
erlässt er mit qualifizierter Mehrheit ein Europäisches Gesetz
oder Rahmengesetz zur Festlegung dieser Maßnahmen, soweitsie für das Funktionieren des Binnenmarkts und die Vermei-
dung von Wettbewerbsverzerrungen notwendig sind.
2. Das betreffende Gesetz oder Rahmengesetz wird nach
Anhörung des Europäischen Parlaments und des Wirtschafts-
und Sozialausschusses erlassen.“
2.3. Der erste dieser Artikel (Artikel III-62) besteht aus zwei
Absätzen, wobei der erste davon Artikel 93 ersetzt. Die
Formulierung wurde modernisiert und an die vom Konvent inanderen Artikeln vorgeschlagene Terminologie angepasst. Eine
tatsächliche Änderung besteht neben der Koppelung an den
Binnenmarkt in der Feststellung, dass möglicherweise eineHarmonisierung nötig ist, um Wettbewerbsverzerrungen zwi-
schen Unternehmen zu vermeiden. Sowohl in Artikel III-62
als auch in III-63 wird das Wort „und“ in dem Passus„... soweit sie für das Funktionieren des Binnenmarkts und dieVermeidung von Wettbewerbsverzerrungen notwendig ist/
sind“ verwendet. Um der eventuellen Situation vorzubeugen,
dass nur eine Aussage gilt, wird vorgeschlagen, das Wort „und“in „oder“ umzuändern.
2.3.1. Der zweite Absatz enthält eine deutliche Ausweitung,
zwar nicht der Kompetenz, aber der Möglichkeiten der Anwen-
dung eines qualifizierten Mehrheitsbeschlusses. Sämtliche Fra-gen zur Besteuerungsgrundlage sowie zu den Steuersätzen
müssen allerdings weiterhin einstimmig beschlossen werden.
2.4. In Artikel III-63 werden die Möglichkeiten, mit qualifi-
zierter Mehrheit zu beschließen, ausgeweitet, indem für die
Körperschaftsteuer Befugnisse in den Bereichen Zusammenar-beit zwischen den Behörden, Steuerbetrug und Steuerflucht
eingeführt werden. Dies ist eine Erweiterung im Gegensatz zur
bisherigen, auf indirekte Steuern beschränkten Anwendung.
2.5. In beiden Artikeln wird mithin in bestimmten begrenz-
ten Fällen die Möglichkeit der qualifizierten Mehrheit vorge-sehen, doch muss der Rat immer stets einstimmig beschließen,
ob es sich um Verwaltungszusammenarbeit, Steuerbetrug
oder Steuerflucht handelt. Solche Entscheidungen liegen abervornehmlich in der Zuständigkeit der Kommission. Sowohl
Artikel III-62 als auch Artikel III-63 sollten daher eingeleitet
werden, indem der folgende Passus: „Stellt der Ministerrat aufVorschlag der Kommission einstimmig fest, dass ...“ geändert
wird in: „Betreffen Maßnahmen nach Absatz 1 Steuerver-
kürzung, ...“.
2.6. Im Rahmen der Debatten im Konvent wurden Vor-
schläge für weitreichendere Änderungen der Steuerartikel desVertrags unterbreitet. Es ging vor allem um eine Ausweitungder Kompetenz im Bereich der indirekten Steuern sowie
um eine Änderung des Beschlussfassungsverfahrens von der
Einstimmigkeit zur qualifizierten Mehrheit für mehrere Steuer-
fragen.
2.7. In Artikel 94 und 95 (III-64 und III-65) geht es darum,
wie die Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriftenauf dem Binnenmarkt zu erfolgen hat. Fragen der Besteuerung
werden ausdrücklich von der Beschlussfassung mit qualifizier-
ter Mehrheit ausgenommen. In Artikel 96 (III-66) heißt es, dassBeschlüsse mit qualifizierter Mehrheit gefasst werden können,falls einzelstaatliche Rechts- und Verwaltungsvorschriften zu
einer Wettbewerbsverzerrung auf dem Binnenmarkt führen
können. Die Steuerpolitik wird dabei nicht ausdrücklich ausge-nommen, weshalb es interessant wäre, wenn die Kommission
beispielsweise bei der Unternehmensbesteuerung von diesem
Artikel Gebrauch machen würde.
2.8. Artikel 175 (III-130) stellt die Rechtsgrundlage für
einstimmige Beschlüsse über Steuern und Abgaben im Um-weltbereich dar, im Unterschied zu den Beschlüssen allgemei-
ner Art im Bereich der Umweltpolitik, die mit qualifizierter
Mehrheit gefasst werden können.
3. Direkte und indirekte Steuern
3.1. Dass die indirekten Steuern im Vertrag geregelt wur-
den, erklärt sich daraus, dass sie für das Funktionieren desBinnenmarktes von zentraler Bedeutung sind. Die Unterschei-dung in direkte und indirekte Steuern wird allerdings auch in
anderem Zusammenhang vorgenommen.
3.2. Eine weitere Unterteilung wird üblicherweise vorge-
nommen, indem man von Arbeit, Kapital und Verbrauchspricht, wobei es sich in den ersten beiden Fällen um direkte
Steuern handelt. Ein Gesamtbild gestaltet sich noch schwieri-
ger, wenn man bedenkt, dass zu den Einkünften aus demBereich Beschäftigung sowohl die Einkommensteuer als auch
die Sozialabgaben gehören. Da der Anteil der Einkünfte aus
Arbeit aus der Einkommensteuer bzw. aus den Sozialabgabensehr unterschiedlich sind, muss man in Vergleichen immer
beide Elemente berücksichtigen.
3.3. Steuern können außerdem vom Staat, von der Region
oder der Kommune erhoben werden. Die Unterschiede zwi-
schen diesen drei Ebenen sind beträchtlich.
3.4. Eine Art von Steuern, deren Bedeutung zwar gestiegen
ist, die aber nicht in obige Einteilung passt, sind Umweltsteu-
ern. Diese können entweder bei der Produktion oder beim
Verbrauch erhoben werden und somit direkte oder indirekteSteuern darstellen. Da sie oft Abgaben genannt werden,
können sie aufgrund dieser Bezeichnung aus den Steuerverglei-
chen herausfallen. Unabhängig von ihrer Bezeichnung solltensie aber in die Angaben über das Steueraufkommen aufgenom-men werden.
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4. Vergleiche zwischen den Mitgliedstaaten
4.1. Die statistischen Angaben stammen aus einer Veröf-
fentlichung von Eurostat mit dem Titel „Structures of the
taxations systems in the European Union“. Diese Angaben sind
besonders interessant für Vergleiche, da sie sich nicht nurauf aktuelle Steuersätze stützen, sondern auf die gesamtenSteuereinnahmen. Für jede Steuer wird angegeben, wie groß
der Anteil der Besteuerungsgrundlage ist, der tatsächlich als
Steuer gezahlt wird. Die Bezeichnung dafür ist „implicit taxrate“. Das bedeutet, dass sowohl der Steuersatz als auch die
Art der Berechnung der Besteuerungsgrundlage diese Zahl
beeinflussen. Wenn die Vergleiche nur auf den Steuersätzenbasieren, können sie irreführend sein, da die Regelungen für
die Berechnung der Besteuerungsgrundlage stark variieren
können. Ein hoher Steuersatz kann zu niedrigen Steuereinnah-men führen, wenn bei der Berechnung der Besteuerungsgrund-
lage hohe Freibeträge abgezogen werden können.
4.2. Die Eurostat-Angaben beziehen sich auf die Jah-
re 1995-2001. Es sind gewisse allgemeine Trends zu erkennen.
Es besteht die Tendenz, den Anteil zu senken, der auf denBereich Arbeit entfällt (nach einem Zeitraum mit erhöhtem
Anteil für diese Art von Steuern); es gibt Versuche, den
Steuersatz für die Körperschaftsteuer zu senken und gleichzei-tig die Besteuerungsgrundlage zu erhöhen, sowie eine Er-
höhung der indirekten Steuern als Teil einer umweltfreundli-
chen Besteuerung. Letzteres wurde in vielen Fällen mit einerSenkung der Steuern auf Arbeitseinkommen kombiniert. Auch
wenn es diese Tendenzen gibt, so ist die Entwicklung in den
einzelnen Mitgliedstaaten doch sehr unterschiedlich. Beschlüs-se, welche die Unterschiede zwischen den Mitgliedstaatenvergrößern können, sind zu vermeiden.
4.3. Fasst man die Mitgliedstaaten in Gruppen zusammen,
so kennzeichnet die nordischen Staaten ein hoher Anteil an
direkten Steuern, während vor allem Portugal und Griechen-land einen hohen Anteil an indirekten Steuern aufweisen. In
Dänemark, Großbritannien und Irland ist der Anteil der
Sozialabgaben niedrig.
4.4. Bei Vergleichen über einen bestimmten Zeitraum hin-
weg muss berücksichtigt werden, dass Veränderungen nicht
auf einer tatsächlichen Änderung der Steuersysteme beruhen
müssen. In der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts, einerWachstumsperiode, stieg das Einkommen sowohl der privatenHaushalte als auch der Unternehmen. Dies geht eindeutig aus
der Tabelle II-4.2 von Eurostat hervor. Dies führte zu einem
Anstieg der Einnahmen aus direkten Steuern in beiden Fällen,wobei sich weder die Steuersätze noch die Regeln für die
Besteuerungsgrundlage geändert hatten. Mit dem Ende der
Wachstumsperiode im Jahr 2001 war dann auch damitSchluss, so dass nunmehr von einer Umkehrung der Situation
die Rede sein kann: Die Steuereinnahmen sinken, falls das
System nicht reformiert wird.
4.5. Unterschiede bestehen ebenfalls in Bezug auf die
Verwaltungsebene, auf der die Steuern erhoben werden. InGriechenland z. B. zeichnet die lokale Ebene für 1 % der
Steuereinnahmen verantwortlich, während der Anteil in Däne-
mark bei einem Drittel liegt. In allen nordischen Ländern istdie lokale Ebene für einen großen Teil der Steuern zuständig.Der regionalen Ebene fließt besonders in den „föderalen“
Staaten Deutschland, Belgien, Spanien und Österreich ein
hoher Anteil der Steuereinnahmen zu. Innerhalb eines jeden
Mitgliedstaates sind diese Unterschiede zwar von Bedeutung,aber für das Verhältnis zwischen den Staaten sind sie belanglos.In einem „föderalen“ Staatsgebilde kann sich die Umsetzung
von Steuerbeschlüssen der EU als problematisch erweisen,
wenn die Entscheidungen auf Ebene des Bundeslandes getrof-fen werden.
4.6. Oft werden die Mitgliedstaaten nach der Höhe ihres
Steueraufkommens eingeteilt. Untersucht man die Steuern, die
auf den Faktoren Arbeit, Kapital und Verbrauch lasten, ergibtsich ein vielschichtigeres Bild. Schweden und Finnland erschei-nen als Länder, die alle drei Bereiche hoch besteuern, während
in Dänemark besonders hohe Steuern auf den Verbrauch, nicht
aber auf Kapital erhoben werden. Die NiedrigsteuerländerGroßbritannien und Irland weisen in der Praxis eine vergleichs-
weise hohe Besteuerung von Kapital und Verbrauch auf.
Im Niedrigsteuerland Griechenland ist die Besteuerung desVerbrauchs besonders hoch. Mehr als 40 % des Steueraufkom-
mens entfallen auf Verbrauchsteuern. Betrachtet man zunächst
lediglich den allgemeinen Mehrwertsteuersatz, so verwundertbei der Gesamtbetrachtung die hohe Besteuerung des Ver-
brauchs. Werden auch andere Steuern auf Waren und die
Auswirkung der verringerten Mehrwertsteuersätze mit einbe-zogen, stellen sich die Unterschiede zwischen den Ländern ineinem anderen Licht dar. Luxemburg erzielt etwa ein Drittel
seiner Steuereinnahmen aus der Besteuerung von Kapital.
Dänemark und die Niederlande sind diejenigen Länder mitdem höchsten Steueranteil aus Umweltsteuern.
4.7. Damit ersichtlich wird, wie effektiv die Besteuerung ist,
muss man die Angaben über das tatsächliche Steueraufkom-
men mit den Steuersätzen vergleichen. Bestehen in einem Landmit relativ hohen Steuersätzen nicht gleichzeitig auch hoheSteuereinnahmen, beruht dies entweder darauf, dass die Ab-
züge von der Besteuerungsgrundlage beträchtlich sind oder
dass die Steuereinziehung ineffektiv ist. Da die Kommissionund Eurostat so umfassende Besteuerungsgrundlagen wie
Beschäftigung, Kapital und Verbrauch herangezogen haben, ist
es schwierig, einen Vergleich der tatsächlichen Steuersätzeanzustellen. Diese betreffen oftmals nur einen Teil dieser drei
großen Steuerbereiche.
4.7.1. Bei der Kapitalbesteuerung sind es die Besteuerungs-
grundlagen, die am empfindlichsten auf die Steuerregeln
in anderen Länder reagieren. Allerdings ist es unglaublichkompliziert, die Besteuerung von Kapital zu vergleichen, um
zu ermitteln, wo die Auswirkungen auf andere Länder am
größten sind. Vier Haupteinflussgrößen sind zu unterscheiden:Unternehmenssteuern, Steuern auf Zinseinkünfte, Dividenden
und Kapitalgewinne. Zwischen jeder dieser Kategorien können
die Vergleiche allerdings nicht auf die Steuersätze beschränktwerden, da die Möglichkeiten, diese Einkünfte von den Steuern
abzuziehen u.ä., verschieden sind. Man kann nicht nur einen
Faktor betrachten, sondern muss auch Situationen berücksich-tigen wie z. B. niedrige Unternehmenssteuern kombiniert mithohen Steuern auf Dividenden und Kapitalgewinne. Rückwir-
kungen auf die Beziehungen mit den Steuersystemen anderer
Länder lassen sich bei all diesen Teilen der Besteuerungausmachen.
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4.8. Schließlich sollte auch bedacht werden, dass das hier
beschriebene Steueraufkommen nur auf Steuersätzen und auf
den jeweils herangezogenen Besteuerungsgrundlagen beruht.
Die Unterschiede zwischen den Ländern sind aber größtenTeils auf andere politische Entscheidungen zurückzuführen.Kinderfreibeträge ergeben ein geringeres Gesamtsteueraufkom-
men als Kindergeld, auch wenn die tatsächliche Unterstützung
pro Kind die selbe ist. Eine niedrigere MwSt auf Kinderkleidungwirkt sich im Vergleich zum Kindergeld auch unterschiedlich
auf das Steueraufkommen aus. Die Statistik zeigt, dass eine
niedrigere Mehrwertsteuer nicht immer den erwünschtenEffekt auf die Preise mit sich bringt. Ein Haushaltsdefizit ergibt
zwar heute ein geringeres Steueraufkommen, aber ein höheres,
wenn das Defizit allmählich ausgeglichen wird.
5. Wozu Steuern?
5.1. Die Steuersysteme haben sich in einer langen histori-
schen Entwicklung herausgebildet. Nunmehr sind sie selbstver-
ständlicher Bestandteil einer funktionierenden demokratischenGesellschaft in den europäischen Staaten; allerdings erfüllen
Steuern nicht nur einen Zweck, sondern mehrere.
— Der Hauptzweck besteht natürlich in der Mittelbeschaf-
fung für den öffentlichen Sektor und dessen Dienstleistun-
gen und somit für ein hohes soziales Versorgungsniveau.Die Höhe der Steuereinnahmen und die Art der Erhebungberuhen zum Großteil auf unterschiedlichen Traditionen
und unterschiedlichen Präferenzen dafür, verschiedene
Bereiche über den öffentlichen Sektor zu versorgen.
— Mit der Wahl unterschiedlicher Steuern für die öffentli-
chen Einnahmen wird die Verteilung der Einkommen undder wirtschaftlichen Ressourcen beeinflusst.
— Durch die Struktur des Steuersystems sowie dessen
Verhältnis zum Sozialversicherungssystem kann die Zahl
der Arbeitskräfte und sogar die Entscheidung darüber,
wie viel der Einzelne arbeitet, beeinflusst werden.
— Eine Änderung der Steuern über die geldpolitischen
Maßnahmen hinaus ist die wichtigste und schnellste
wirtschaftspolitische Maßnahme, um die Konjunkturent-wicklung zu beeinflussen.
— Bestimmte Steuern dienen dazu, den Markt direkt zu
beeinflussen. Das deutlichste Beispiel dafür sind die Fälle,
in denen über Steuern und Abgaben auf umweltschädi-gende Verfahren versucht wird, die Produktion oder denKonsum einzuschränken. Ein weiteres Beispiel ist die
Erhebung spezieller Verbrauchssteuern, z. B. auf Tabak
und Alkohol, um den diesbezüglichen Verbrauch zuverringern.6. Besteuerungsgrundlage — Steuersatz
6.1. Die Entscheidung von Eurostat, sich mit Steuereinnah-
men wie z. B. der „implicit tax rate“ zu befassen, bei der
sowohl die Besteuerungsgrundlage als auch der Steuersatz
berücksichtigt werden, zeigt deutlich, dass beide für dasSteueraufkommen ausschlaggebend sind. Die allgemeine Dis-
kussion zum Thema Steuern war bisher zu stark auf die
Steuersätze konzentriert.
6.2. Da die Steuersätze die stärksten politischen Kontrover-
sen hervorrufen, schlagen wir vor, zunächst die Unterschiede
bei der Berechnung der Besteuerungsgrundlage zu untersu-chen. In einem weiteren Schritt soll dies dazu führen, dass
mehr gemeinsame Regeln vorgeschlagen werden können,
sodass sich die Berechnungen aneinander angleichen. In einemdritten Schritt, wenn hauptsächlich die Steuersätze den Unter-schied in den Steuereinnahmen ausmachen, kann darüber
diskutiert werden, ob man diesbezüglich Mindestniveaus ein-
führen soll.
6.3. Allerdings zeigen sich auch rein statistische Probleme,
wenn man nur die Steuersätze betrachtet. So bestehen zwi-
schen den einzelnen Mitgliedstaaten große Unterschiede beiden Ausnahmen von der allgemeinen Mehrwertsteuer. Somit
unterscheiden sich die Länder darin, wie weit die mögliche
Besteuerungsgrundlage ausgeschöpft wird. Dies wiederumbeeinflusst neben der Höhe der allgemeinen Mehrwertsteuerdas Steueraufkommen aus der Mehrwertsteuer. (
1) Diese Unter-
schiede hinsichtlich der Ausnahmen sind allerdings signifikant
und haben erhebliche Auswirkungen auf die Verteilung derEinkommen und auf den Grad der Umverteilung über die
Steuersysteme.
6.3.1. Der Kommission zufolge „soll die EU-Steuerpolitik
(...) auch weiterhin die Bemühungen der Mitgliedstaaten unter-
stützen, die nominalen Steuersätze bei gleichzeitiger Verbreite-
rung der Besteuerungsgrundlage zu senken, um so die steuer-systembedingten wirtschaftlichen Verzerrungen abzubau-en“ (
2). Eine solche Orientierung der Steuerpolitik sollte nicht
nur in Bezug auf die Mehrwertsteuer gelten, sondern ist
vielleicht sogar noch wichtiger für andere Steuern, wie z. B. dieKörperschaftsteuer und Umweltsteuern.
6.3.2. Ein weiterer Unterschied zwischen den Mitgliedstaa-
ten im Hinblick auf die Besteuerungsgrundlage liegt darin, dassnur Teile des öffentlichen Sektors mehrwertsteuerpflichtig
sind. Will ein Land mit einem großen öffentlichen Sektor
gleich viel aus der Mehrwertsteuer einnehmen wie ein Landmit einem kleinen öffentlichen Sektor, muss daher ein höhererMehrwertsteuersatz Anwendung finden. Aus diesem Grund
sollte die Festsetzung des Mehrwertsteuersatzes der einzelstaat-
lichen Ebene überlassen bleiben.
(1) Eine schwedische Untersuchung zeigt, dass der Steuersatz von 25
auf 21-22 Prozent gesenkt werden könnte, wenn in Schwedender allgemeine Mehrwertsteuersatz für sämtliche Waren undDienstleistungen gelten würde. Da einer der niedrigeren Mehr-wertsteuersätze Lebensmittel betrifft, könnte sich eine solcheÄnderung erheblich auf die Umverteilung der Einkommen auswir-ken.
(
2) KOM(2001) 260 endg.
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6.4. Aus der Tabelle in der Anlage über die Besteuerung
von Umweltfaktoren wird ersichtlich, dass auch bei der
Berechnung der Besteuerungsgrundlage für diese Art von
Steuern und Abgaben große Unterschiede bestehen. JeneLänder, die generell als Länder mit hohen Steuern auf umwelt-schädigende Aktivitäten gelten, befinden sich nicht unter den
Ländern mit hohen Einkommen aus diesen Steuern. Dafür
kann es zwei Gründe geben: Entweder gibt es in einemTeil dieser Länder vielerlei Möglichkeiten, diese Steuern zu
umgehen, oder die Steuer ist so hoch, dass die Verbraucher die
gefährlichen Produkte meiden. Im Hinblick auf eine größereDurchschlagskraft des Verursacherprinzips wären einander
angeglichene Besteuerungsgrundlagen ausreichend hohen
Steuersätzen dennoch vorzuziehen. Dies ist nicht nur aufgrunddes Umweltaspekts, sondern auch für die Schaffung gerechterer
Wettbewerbsbedingungen von Vorteil.
6.5. Obwohl sich für die Besteuerungsgrundlage und die
Steuersätze am leichtesten statistische Angaben finden lassen,gibt es noch einen dritten Bereich, in dem Unterschiede
zwischen den Mitgliedstaaten bestehen, nämlich die Struktur
der Steuerungssysteme. Wie werden Steuern erhoben bzw. werkümmert sich um die Zahlungen? Wann werden Steuernentrichtet und wie oft? Wie wird dies kontrolliert? Wird
moderne Datentechnik angewandt und verfügen die Behörden
und die Bürger über hinreichende Kenntnisse im Umgang mitdieser Technik? Kann das Verfahren als einfach bezeichnet
werden oder bleibt immer noch viel unnötige Bürokratie?
(Beispiele wird der Sachverständige der Gruppe III liefern.)
6.6. Die Antworten auf diese Fragen sind auf einzelstaatli-
cher Ebene von entscheidender Bedeutung, und zwar im
Hinblick darauf, wie viel man effektiv über einen bestimmten
Steuersatz einnimmt und zu welchen Kosten. Allerdings ist einAngleichen der verschiedenen Verfahren auch von großer
Bedeutung für ein besseres Funktionieren des Binnenmarktes.
Oft ist es bereits schwierig, mit dem System in einem Landklar zu kommen. Ist man im internationalen Handel tätig,
muss man mit mehreren umgehen können. Dies kann in vielen
Fällen eine größere Behinderung sein als die unterschiedlichenSteuersätze. Für die KMU kann dies ein unüberwindlichesHindernis darstellen.
6.6.1. Dieser Art von Fragen ist im Rahmen der künftigen
Arbeiten der Kommission breite Aufmerksamkeit zu widmen.
Dies ist eine Voraussetzung dafür, dass die Mitgliedstaateneine gleichartigere Berechnung der Besteuerungsgrundlagen
akzeptieren. Gleichzeitig hoffen wir, dass der neue Begriff
„Zusammenarbeit zwischen den Behörden“ jegliche Zusam-menarbeit beinhaltet, die unnötige Unterschiede und Bürokra-
tie beseitigen kann.
6.6.2. Die Frage der Einführung des Wettbewerbs zwischen
den verschiedenen Steuersystemen gibt regelmäßig Anlass zu
lebhaften Diskussionen. Es muss klar sein, welche Art von
Wettbewerb eigentlich gemeint ist. Als falsch zu betrachtenist die Annahme, dass es dabei stets um Steuersätze und
Besteuerungsgrundlagen geht. Wettbewerb, der zu einem
effizienteren und weniger bürokratischen System führt, sollteimmer begrüßt werden. Zur Förderung eines solchen Wettbe-werbs, der zur Berücksichtigung der besten Verfahrensweisen
führt, schlägt der Ausschuss vor, für die jeweiligen Aspekte der
Steuerpolitik eine neue Methode der „offenen Koordinierung“in Erwägung zu ziehen.7. Die gegenseitige Abhängigkeit und die Notwendigkeit
einheitlicher Systeme
7.1. Mit einer stärkeren wirtschaftlichen Integration der
Mitgliedstaaten wird auch die Bedeutung der Unterschiede
zwischen den unterschiedlichen Steuersystemen größer. Ineiner statischen Situation haben die Unterschiede keine größere
Bedeutung. Sie entstanden aus unterschiedlichen Traditionen
heraus, z. B. indem ein größerer Teil der Dienstleistungen imRahmen des öffentlichen Sektors bereitgestellt wird und somiteinen höheren Steueranteil in der Wirtschaft aufweisen. Da sie
schon lange bestehen, haben sich die einzelnen Volkswirtschaf-
ten daran angepasst. In einer dynamischeren Wirtschaft,besonders wenn die Dynamik teilweise in einer fortlaufenden
Integration zwischen den Ländern besteht, kann ein Teil der
Unterschiede in den Steuersystemen größere Bedeutung dafürhaben, wie die Volkswirtschaften interagieren.
7.1.1. Die Integration des Marktes wurde durch die
Beschlüsse über den Binnenmarkt und die Schaffung der EWU
erleichtert. Die Entwicklung könnte in die Richtung gehen, dasses auch in der Wirtschaftspolitik, deren Teil die Steuerpolitik ja
ist, zu einer immer stärkeren Koordinierung kommt. Die
Integration zieht aber auch einen verstärkten Wettbewerb nachsich, womit die Effektivität gesteigert und die Möglichkeitendes wirtschaftlichen Wohlstands erhöht werden. Wenn sich
ein stärkerer Wettbewerb in Form einer höheren Effektivität in
der Produktion äußert, ist dies für die Unternehmen, für dieBeschäftigten und die Wirtschaft als Ganzes nur positiv zu
bewerten.
7.1.2. Allerdings birgt die Integration gewisse Risiken,
wenn man dem höheren Konkurrenzdruck nicht gewachsenist und statt dessen zu anderen Mitteln greift. Es kann leichter
sein, beim Sozialschutz oder beim Umweltschutz Abstriche zu
machen bzw. sich der Steuerpolitik zu bedienen, falls esnicht gelingt, der Konkurrenz durch gesteigerte Produktivität
entgegenzutreten. Mit dieser Art von Eingriffen werden die
Vorteile eines erhöhten Wettbewerbs wieder aufgehoben. Diemangelnde Wettbewerbsfähigkeit kommt dann in Form vonUmstellungen für die Beschäftigten oder für die Umwelt zum
Ausdruck, oder wird als Steuerdumping in andere Länder
verlagert. Im Rahmen der Rechtsetzung für den Binnenmarktwurden oft, aber nicht immer, erfolgreiche Wege gefunden,
dieser Tendenz zu einer Verschlechterung beim Sozial- bzw.
Umweltschutz entgegenzuwirken. Im Hinblick auf die Steuernwar dies bisher selten der Fall.
7.1.3. Der Zusammenhang zwischen der Steuerpolitik und
der Unfähigkeit, für einen fairen Wettbewerb zu sorgen,wird nicht ausreichend ernst genommen. Der sogenannte
Primarolo-Bericht beschrieb beispielsweise eine ganze Reihe
von wettbewerbsverzerrenden Maßnahmen auf dem Feld derUnternehmensbesteuerung. Die schädlichsten, 66 an der Zahl,wollen die Mitgliedstaaten nun beseitigen. Wir erwarten, dass
seitens der Kommission bald eine Berichterstattung über die
Fortschritte auf diesem Gebiet erfolgt. Diese Systemfehler derSteuerpolitik müssen ausgeräumt werden.
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7.2. Die Schaffung des Binnenmarktes und die Einführung
der gemeinsamen Währung haben allerdings schon zu gerech-
teren Wettbewerbsbedingungen geführt. Die politischen Maß-
nahmen haben auf diese Weise einen Rahmen dafür gesetzt,wie die Marktwirtschaft funktioniert. Ob dies ausreichend waroder ob der Inhalt der Regeln stets der Beste war, darüber kann
man geteilter Ansicht sein. Weitgehend einig ist man sich
jedoch darüber, dass sich diese Entwicklung positiv auf dasFunktionieren des Binnenmarktes ausgewirkt hat. Die Beseiti-
gung von Hindernissen ist von sehr großer Bedeutung für
kleine und mittelgroße Unternehmen, die dann besser an demgrenzüberschreitenden Handel im Binnenmarkt teilnehmen
können.
7.2.1. Die Methode, dem Binnenmarkt im Hinblick auf die
Schaffung gleicher Wettbewerbsbedingungen in allen Mitglied-staaten einen Rahmen zu setzen, muss auch künftig Anwen-dung finden. Vor allem ist es aber notwendig, Beschlüsse im
Bereich der Steuerpolitik zu erarbeiten und zu beschleunigen,
die für das Wettbewerbsumfeld wesentlich sind. Gleichzeitigmuss vermieden werden, dass steuerpolitische Entscheidungen
die Entwicklung des Binnenmarktes hemmen. In jedem Falle
können über die Steuern als Instrument der Wirtschaftspolitikwie unter Ziffer 5.1 erwähnt auch fördernde (oder hemmende)
Wirkungen erzielt werden, vor allem im Rahmen eines Kon-
zepts zur Förderung einer nachhaltigen Entwicklung im Sinnedes Umweltschutzes. Folglich muss für diese Regel eine
Ausnahme gelten, nämlich dass es möglich sein muss, über die
Umweltsteuern der Entwicklung dort Einhalt zu gebieten, wosie in eine für die Politik nicht wünschenswerte Richtung geht.Steuern, die den Wettbewerb verzerren, sind genau so zu
betrachten wie direkte staatliche Subventionen. Die Auswir-
kungen auf den Wettbewerb auf dem Binnenmarkt sinddieselben.
7.2.2. Falls keine politischen Beschlüsse gefasst werden,
werden die härteren Wettbewerbsbedingungen im Zuge derIntegration die Steuern und Abgaben nach unten drücken, diesich am direktesten auf die Unternehmen auswirken. Eine
Senkung des Steuerniveaus und eine Umverteilung zwischen
verschiedenen Steuerarten birgt Fehler, wenn sie vom Marktvorangetrieben werden. Die letzten Reformen der Körper-
schaftsteuer in den einzelnen Mitgliedstaaten gingen alle in die
Richtung einer Senkung der Steuersätze. Der Durchschnitts-wert in der EU der 15 sank von 32,42 % auf 29,70 %. Sind
solche Veränderungen erwünscht, sollten sie im Rahmen
eines politischen Prozesses beschlossen werden, bei dem dieSteuersysteme anderer Länder nicht der entscheidende Faktor
sind.
7.3. Die Mehrzahl der Steuern haben keinen direkten
oder entscheidenden Einfluss auf den Binnenmarkt. Allerdingskönnen sie von großer Bedeutung für das Funktionieren der
einzelstaatlichen Märkte sein. Die Notwendigkeit einheitliche-
rer Systeme darf demzufolge einzig im Zusammenhang mitdem Funktionieren des Binnenmarktes gesehen werden.
7.4. Die Römischen Verträge trugen der Tatsache Rech-
nung, dass indirekte Steuern in die Kompetenz der EU fallen
müssen, gerade weil sie den Binnenmarkt beeinflussen. DerKonvent hat dies um eine gewisse Kompetenz im Bereich derKörperschaftsteuer erweitert. Die Rede ist allerdings nur von
der Zusammenarbeit zwischen den Behörden, Steuerbetrug
und Steuerflucht. Dies sind zwar wichtige Maßnahmen, jedoch
zu begrenzt, um alle denkbaren Auswirkungen der Körper-schaftsteuer auf den Binnenmarkt zu berücksichtigen.
7.4.1. Dass sowohl das Funktionieren des Binnenmarktes,
als auch Maßnahmen gegen Wettbewerbsverzerrungen
erwähnt werden, ist als sehr positiv zu betrachten. Der
Definition des Begriffs „Wettbewerbsverzerrungen“ wird einezentrale Bedeutung zukommen und die Beratungen in der
Primarolo-Gruppe könnten ein Ausgangspunkt sein.
7.4.2. Ob die Bezeichnung „Zusammenarbeit zwischen den
Behörden“ ausreicht, kann erst entschieden werden, wenn klarist, was dieser Begriff umfasst. Wenn die Absicht darin besteht,
die Regeln für die Erhebung und Beitreibung von Steuern, die
Steuerkontrolle, die Gestaltung der Formulare u.ä. anzupassen,so stellt dies eine akzeptable Formulierung dar. Wenn es nur
um die Frage geht, inwieweit in Bezug auf Personen, die sich
in verschiedenen Ländern aufhalten bzw. aus anderen GründenTransaktionen in mehreren Ländern durchführen, zusammen-gearbeitet werden soll, ist dies ein zu begrenzter Begriff.
7.4.3. Neben der zu eng gefassten Formulierung besteht der
größte Mangel darin, dass nicht sämtliche Steuern aufgeführt
werden, die den Binnenmarkt und die Wettbewerbsbedingun-gen beeinflussen können. Dazu gehört zum einen die Kapita-
lertragsteuer, die für die Entwicklung eines gemeinsamen
europäischen Finanzmarktes sowie für den einfachen Zugangzu Investitionskapital in jedem Land von großer Bedeutung ist.
Zum anderen fehlt eine Besteuerung, die den Schutz der
Umwelt bezweckt.
7.5. Die EU muss Befugnisse in all jenen Bereichen erhalten,
die Auswirkungen auf den Binnenmarkt bzw. auf die Wettbe-werbsbedingungen zwischen den Mitgliedstaaten haben. Dazu
gehören sämtliche Steuern und Abgaben mit derartigen Aus-
wirkungen. Es sollte nicht auf den Artikel zurückgegriffenwerden müssen, der die EU ermächtigt, für jede Frage einstim-
mig den Beschluss zu fassen, sie innerhalb der EU zu behan-
deln. Neben einer Ausweitung der Kompetenzbereiche mussauch geregelt werden, welche Aspekte betroffen sind (Binnen-
markt und Wettbewerbsregeln) und ob die Beschlüsse einstim-
mig oder mit qualifizierter Mehrheit gefasst werden. Bei derWahl zwischen den verschiedenen Abstimmungsformen ist
auch zu berücksichtigen, dass es in einer Union mit
25 Mitgliedstaaten schwieriger sein wird, zu einem einstimmi-gen Beschluss zu gelangen.
8. Bisherige Beschlüsse
8.1. Trotz Mängeln in den Formulierungen des Vertrags
standen immer wieder wichtige Steuerfragen auf der Tagesord-
nung; in den letzten Jahren wurden in diesem Bereich aucheinige Beschlüsse gefasst.
30.3.2004 DE C 80/145 Amtsblatt der Europäischen Union
8.2. Am 3. Juni 2003 beschloss der Rat nach Beratungen,
die 14 Jahre in Anspruch genommen hatten, mit vielen
Kompromissen ein Steuerpaket, das sowohl die Besteuerung
von Zinserträgen wie auch von Unternehmen betrifft. Die Art,wie diese Entscheidung zustande kam, birgt dabei mehrAngriffspunkte für Kritik als der eigentliche Inhalt.
8.2.1. Die Beschlüsse zur Zinsertragssteuer fielen so aus,
dass jedes Land zum Zwecke der Besteuerung Auskunft über
die Zinserträge von Steuerausländern an deren jeweiligen
Heimatstaat erteilen muss. Die zehn neuen Mitgliedstaatenbeginnen damit im Jahre 2007. Ausnahmen gelten für Luxem-
burg, Belgien und Österreich sowie für die „Steuerparadiese“
(Schweiz, Monaco, Liechtenstein, Andorra, San Marino, Gibral-tar und die britischen Kanalinseln), die eine Quellensteuer auf
Sparguthaben Gebietsfremder erheben und drei Viertel davon
an das betreffende Heimatland abführen sollen. Die Gesamtheitder Bestimmungen soll im Jahr 2005 zur Anwendung kom-
men. Der Quellensteuersatz in den Ausnahmeländern wird
dann 15 % betragen, 2008 wird er auf 20 % erhöht, 2011 auf35 %. Darüber hinaus haben sich die USA bereit erklärt, aufAnfrage Auskünfte zu erteilen.
8.2.2. In der Frage der Zinsertragssteuer kann von einem
weitreichenden Beschluss gesprochen werden. Die Tragweite
des Beschlusses wird allerdings dadurch eingeschränkt, dass
sonstige Kapitalerträge, darunter Dividenden, nicht abgedecktwerden; auch diverse Versicherungsprodukte werden nicht
berücksichtigt.
8.2.3. Dieses Paket enthält auch Vorschriften über Lizenz-
gebühren zur Vermeidung der Doppelbesteuerung. Auch die
Unternehmensbesteuerung wird im Rahmen eines Verhal-tenskodex berücksichtigt, mittels dessen sich die Mitgliedstaa-
ten dafür verbürgen, 66 aufgelistete Maßnahmen aufzuheben,
um Praktiken unlauteren Wettbewerbs zu vermeiden. DieserTeil des Steuerpakets bezieht sich also nicht auf die Steuersätzefür die Körperschaftsteuer. Daher sollte man sich dessen
bewusst sein, dass das Steuerpaket in seinem derzeitigen
Zustand unvollständig bleibt, vor allem vom Standpunkt derKörperschaftsteuern aus gesehen.
8.3. Umweltsteuern und -abgaben standen in den letzten
Jahren ebenfalls auf der Tagesordnung. Gemäß Artikel 175 (III-
130) müssen Beschlüsse über Umweltsteuern oder -abgabeneinstimmig gefasst werden. Der Konventsvorschlag, in diesem
Artikel die Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit einzufüh-
ren, wurde verworfen. Über viele Vorschläge der Kommissionwurde noch nicht endgültig beschlossen. Dies gilt zum Beispiel
für die Richtlinie über die Besteuerung von Diesel bzw.
biologischen Brennstoffen. Am 27. Oktober 2003 beschlossder Rat die Besteuerung von Energieerzeugnissen. Die Richtli-nie tritt am 1. Januar 2004 in Kraft und wird die unterschiedli-
che Besteuerung verschiedener Energiearten teilweise nivellie-
ren. Diese mehr als zehn Jahre alte Frage wurde dem Euro-päischen Rat mehrmals vorgelegt.8.3.1. Wahrscheinlich ist in der Einstimmigkeitsregel die
Ursache dafür zu suchen, dass die Kommission bisher keinen
offiziellen Vorschlag für Verpackungen, den CO
2-Ausstoß von
Kraftfahrzeugen, Flugzeugkraftstoff usw. vorgelegt hat. Auchliegen keine Vorschläge vor, die Besteuerung von Produktennach deren Gefahrenpotenzial zu staffeln.
8.4. Gegenwärtig liegt ein Vorschlag der Kommission für
einheitlichere Regeln für reduzierte Mehrwertsteuersätze auf
bestimmte Waren vor. Laut Kommission ist ein Unterschiedvon 10 Prozenteinheiten (15 % bis 25 %) auf dem Binnenmarkt
vertretbar. Aber bei den Ausnahmen vom allgemeinen Mehr-
wertsteuersatz können die Unterschiede zu groß werden undvon null Prozent bis zu 25 % schwanken (
1).
9. Qualifizierte Mehrheit und Mindestniveaus
9.1. Die Forderung nach Einstimmigkeit gilt für alle
Beschlüsse der EU im Steuerbereich. Der Vorschlag des Kon-
vents geht nicht so weit, bezieht sich jedoch weder aufdie Berechnung der Besteuerungsgrundlage noch auf dieSteuersätze. Der EWSA hat sich bereits mehrfach dafür ausge-
sprochen, die Forderung nach Einstimmigkeit in Steuerfragen
neu zu überdenken.
9.1.1. Die Forderung nach Einstimmigkeit führt dazu, dass
über weniger Vorschläge beschlossen werden kann, aber auch,
wie der Fall der Zinserträge zeigt, dazu, dass die Verzögerungbis zu einem einstimmigen Beschluss äußerst lange dauernkann. Gerade dieser Fall ist auch ein Beispiel dafür, wie die
Forderung nach Einstimmigkeit dazu benutzt werden kann,
eigene Vorstellungen in anderen Politikbereichen durchzuset-zen. Eine weitere Auswirkung ist, dass die Kommission
angesichts des Einstimmigkeitserfordernisses gewisse Vor-
schläge erst gar nicht vorlegt, wenn mit Widerstand seitenseines gewissen Mitgliedstaates gerechnet wird. Ein Beschluss,
der von allen Mitgliedstaaten getragen wird, ist stets zu
bevorzugen. Führt die Einstimmigkeitsforderung dazu, dassBeschlüsse in der Euro-Gruppe oder durch eine engere Zusam-
menarbeit gefasst werden, wird stets ein Teil der Ungerechtig-
keiten bestehen bleiben.
9.1.2. Wir sehen nur einen Weg, um diesen Knoten durch-
zuhauen: Die EU muss die Befugnis und die Möglichkeit haben,
für Steuerfragen Beschlüsse mit qualifizierter Mehrheit zu
fassen, wenn die Möglichkeiten eines Landes, seine Steuernfestzulegen, stark vom Verhalten der 25 Mitgliedstaaten aufdem Binnenmarkt abhängen. Gerade vor dem Hintergrund,
dass die Politik eines Staates Auswirkungen auf die anderen
Staaten hat, ist der Handlungsspielraum bei der Regierungskon-ferenz dazu zu nutzen, den Bereich der qualifizierten Mehr-
heitsentscheidung in der Steuerpolitik auszudehnen. Bei eini-
gen Steuern wird die einzelstaatliche Souveränität im Bereichder Beschlussfassung zu einem Trugbild, ist es doch in der
Praxis der Binnenmarkt, der der einzelstaatlichen Steuerpolitik
Grenzen setzt. Eine Entscheidungsbefugnis, die nur formal,aber nicht real vorhanden ist, stellt keine wirkliche Souveränität
dar.
(1) Siehe Stellungnahme des EWSA zu KOM(2003) 397 endg. —
ABl. C 32 vom 5.2.2004.
C 80/146 DE 30.3.2004 Amtsblatt der Europäischen Union
9.2. Wenn es aufgrund der Wettbewerbssituation auf dem
Binnenmarkt, die zu einer „Abwärtsharmonisierung“ der Steu-
ersätze führt, immer schwieriger wird, die beweglichen Besteu-
erungsgrundlagen zu besteuern, wird es zu einer zunehmendenBelastung der erwerbstätigen Bevölkerung kommen. Im Zugeder zu erwartenden demographischen Entwicklung wird die
steuerliche Belastung allmählich nicht mehr zu tragen sein.
Der Ruf nach übersichtlichen Steuersystemen, die als gerechtempfunden werden, wird daher künftig noch lauter werden,
da der Anteil der Erwerbsbevölkerung, die den Sozialstaat
finanziell trägt, aufgrund der demographischen Veränderungenimmer kleiner wird.
9.3. Falls Regeln für Beschlüsse mit qualifizierter Mehrheit
eingeführt werden, muss deutlich ersichtlich sein, welcheSteuern davon erfasst werden. Die Unternehmensbesteuerung,
die Besteuerung von Kapitaleinkommen und die Besteuerung
umweltgefährdender Aktivitäten gehören ganz eindeutig hier-her. Eine allgemeine Regelung für Beschlüsse mit qualifizierter
Mehrheit im Steuerbereich ist absolut nicht aktuell. Eine
Regelung soll, in Übereinstimmung mit dem Vorschlag desKonvents, auf Steuern beschränkt sein, die das Funktionierendes Binnenmarktes beeinflussen oder zu Wettbewerbsverzer-
rungen führen können. Die Besteuerung der Einkünfte aus
Arbeit und beispielsweise aus Liegenschaften soll auch inZukunft in einzelstaatlicher Regie erfolgen, und falls darüber
auf Unionsebene diskutiert wird, dürfen Beschlüsse nur ein-
stimmig gefasst werden. Eine deutliche Abgrenzung ist aller-dings schwierig. Einige Steuern, wie beispielsweise die Mehr-
wertsteuer und andere Steuern auf Waren, haben in bestimmter
Hinsicht Auswirkungen auf den Binnenmarkt. Ihre etwaigenAuswirkungen sind auf dem Binnenmarkt jedoch nicht genau
so eindeutig wettbewerbsverzerrend.
9.4. Eine Beschränkung auf bestimmte Arten von Steuern
ist nur eine von zwei Beschränkungen. Eine weitere bestehtdarin, dass es sich nicht um eine Harmonisierung, sondern
nur um eine Festlegung von Mindestniveaus handelt. Die
Möglichkeiten der Festlegung der Steuern der Staaten nachihren eigenen Vorstellungen werden nur dann beschnitten,
wenn gewisse Staaten ihre Steuern so weit senken, dass die
anderen aus Wettbewerbsgründen genötigt sind, gleichzuzie-hen. Beschließt ein Land, nach der Festsetzung von Mindestni-
veaus seine höheren Steuern beizubehalten bzw. die Steuern
zu erhöhen, so ist dies eine einzelstaatliche Angelegenheit. Diemöglichen Auswirkungen beschränken sich in einem solchen
Fall auf das eigene Land und sind im Hinblick auf den
Wettbewerb als negativ für das eigene Land zu beurteilen.
10. Schlussfolgerungen
10.1. Die Unterschiede in der Steuerpolitik der Mitgliedstaa-
ten betreffen nicht nur die Steuersätze, sondern auch dieBerechnung der Besteuerungsgrundlage und den gesamtenAufbau des Steuersystems. Die Schwierigkeiten, zu einem
gemeinsamen Standpunkt in Steuerfragen zu gelangen, sind
deshalb nicht nur auf verschiedene politische Ansichten zu-rückzuführen.10.2. Die vom Verfassungskonvent vorgeschlagenen Ände-
rungen in der Steuerpolitik zielen darauf ab, dass nicht nur der
Binnenmarkt, sondern auch Wettbewerbsverzerrungen Anlass
zu EU-Maßnahmen geben können. Der Konvent schlägt vor,dass bei der Verwaltungszusammenarbeit, bei Steuerbetrugund Steuerflucht die qualifizierte Mehrheit Anwendung finden
sollte, und dass dies in diesen Fällen über die indirekte
Besteuerung hinaus auch für die Körperschaftsteuer gelten soll.
10.3. Vergleiche zwischen den Mitgliedstaaten hinsichtlich
der Steuerlast auf Arbeit, Kapital und Verbrauch und der Praxis
bei der Umweltbesteuerung ergeben ein komplexes Bild. DieAngaben über die Körperschaftsteuer zeigen auch, dass dieVeränderung der Steuereinkünfte von der wirtschaftlichen
Lage abhängig sind, ohne dass dabei die Steuerregeln geändert
würden.
10.4. Neben dem vorrangigen Ziel, der öffentlichen Hand
Einkünfte zu verschaffen, dienen Steuern auch dazu, die
Einkommensverteilung und das Marktgeschehen zu gestalten,
beispielsweise bei der Beeinflussung der Verwendung vongefährlichen Produkten, bei der Regulierung des Arbeitsange-
botes sowie bei konjunkturellen Maßnahmen im Rahmen der
Wirtschaftspolitik.
10.5. Bei der Steuerpolitik sollte zunächst einmal versucht
werden, gemeinsame Regeln für die Berechnung der Steuern,
Abzugsmöglichkeiten usw. wie auch für die Verwaltung und
die Effizienz des Systems zu finden, bevor Beschlüsse überdie Steuersätze getroffen werden. Die nicht die Steuersätze
betreffenden Unterschiede stellen in vielen Fällen ein schwieri-
geres Problem dar, speziell für Kleinunternehmen, die ihreProdukte auf dem Binnenmarkt absetzen wollen.
10.6. Mit wachsender wirtschaftlicher Integration zwischen
den Mitgliedstaaten wächst die Bedeutung der Unterschiede
zwischen den Steuersystemen. Die Integration geht mit gestei-gertem Wettbewerb einher, was zu mehr Effizienz und größe-
ren Möglichkeiten wirtschaftlichen Wohlstands führen kann.
In den Fällen, in denen man sich nicht dank eines Produktivität-sanstiegs im Wettbewerb behaupten kann, besteht allerdings
das Risiko von Verschlechterungen in Bezug auf die Umwelt,
die sozialen Bedingungen oder von Steuersenkungen, womitdie durch den Wettbewerb bedrängten Unternehmen„beschützt“ werden sollen.
10.6.1. Wettbewerbsverzerrende Maßnahmen, z. B. in der
Unternehmensbesteuerung, müssen beseitigt werden. Deshalbmuss die Steuerpolitik weiterentwickelt und die Beschlussfas-
sung beschleunigt werden, so dass sich die Wettbewerbsbedin-
gungen angleichen. Steuern, die Wettbewerbsverzerrungendarstellen, haben denselben Effekt auf den Binnenmarkt wiedirekte staatliche Beihilfen.
10.6.2. Der Konvent schlägt eine einfachere Beschlussfas-
sung für die Verwaltungszusammenarbeit und für Maßnahmengegen Betrug und Steuerflucht vor, die aber nur dann zum
Tragen kommt, wenn ihre Auslegung so umfassend ist, dass
sich dadurch unnötige Unterschiede in den Steuersystemenreduzieren lassen, so dass der Binnenmarkt besser funktioniert.
30.3.2004 DE C 80/147 Amtsblatt der Europäischen Union
10.7. Nach Beratungen, die 14 Jahre in Anspruch genom-
men haben, ist der Beschluss gefasst worden, bis zum
Jahr 2011 schrittweise ein gerechteres System zur Besteuerung
von Zinseinkünften einzuführen. Bei der Energiebesteuerungzeichnet sich im Zuge der Beschlüsse des Herbstes 2003 einestärkere Vereinheitlichung ab, während sich auf den meisten
Gebieten der Umweltbesteuerung der Beschlussfassungspro-
zess offensichtlich festgefahren hat. In Sachen Unterneh-menssteuern wurde begonnen, die schädlichsten Regeln anzu-
gehen, doch bleibt immer noch ein weiter Weg zu gehen, bis
eine umfassendere Regelung erreicht ist.
10.8. Die Europäische Union muss die Befugnis und die
Möglichkeit haben, auf steuerlichem Gebiet Beschlüsse mit
qualifizierter Mehrheit zu fassen, in den Fällen, in denen die
Möglichkeit eines Landes, seine Steuern festzusetzen, starkvom Handeln der anderen Mitgliedstaaten beeinflusst wird.
Brüssel, den 10. Dezember 2003.
Der Präsident
des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses
Roger BRIESCHWenn die beweglichen Besteuerungsgrundlagen nicht besteu-
ert werden können, wird die Steuerlast stattdessen auf die
unbeweglichen Besteuerungsgrundlagen abgewälzt, was
hauptsächlich die erwerbstätige Bevölkerung trifft.
10.8.1. Bei der qualifizierten Mehrheit muss es eine
Beschränkung auf bestimmte Steuerarten geben, und hierun-
ter fallen die Unternehmensbesteuerung, die Steuer auf
Kapitaleinkünfte und auf Tätigkeiten, die für die Umweltschädlich sind. Dies soll für Steuern gelten, welchedie Funktion des Binnenmarktes beeinflussen oder den
Wettbewerb verzerren. Alle nationalen Unterschiede, die
keine Auswirkungen auf das Marktgeschehen oder denWettbewerb haben, sollen davon nicht betroffen sein. Die
qualifizierte Mehrheit soll — abgesehen davon, dass sie nur
für bestimmte Steuern gelten soll — zur Festlegung vonMindestniveaus benutzt werden.