Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu der "Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Wettbewerbsregeln auf Zugangsvereinbarungen im Telekommunikationsbereich" (97/C 287/03)

Die Kommission beschloß am 20. Dezember 1996, den Wirtschafts- und Sozialausschuß gemäß Artikel 198 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu der vorgenannten Mitteilung zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Industrie, Handel, Handwerk und Dienstleistungen nahm ihre Stellungnahme am 7. Mai 1997 an. Berichterstatter war Herr Meriano.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 346. Plenartagung (Sitzung vom 28. Mai 1997) mit 71 gegen 1 Stimme bei 2 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Dieser Entwurf einer Mitteilung der Kommission stellt eine sehr zweckmäßige Initiative dar, um im Wege einer Auslegungshilfe von allgemeiner Tragweite die Anwendbarkeit des gemeinschaftlichen Wettbewerbsrechts auf das neue europäische Regelwerk im Telekommunikationsbereich zu klären. Dabei ist zu berücksichtigen, daß die Zugangsvereinbarungen im Telekommunikationsbereich die Schlüsselinstrumente darstellen, weil sie den Marktteilnehmern die Vorteile der Liberalisierung erschließen.

1.2. Daher unterstützt der Wirtschafts- und Sozialausschuß voll und ganz das Anliegen der Kommission, durch die Verabschiedung einer spezifischen Mitteilung der Gefahr vorzubeugen, daß in Zugangsvereinbarungen zwischen Betreibern und Diensteanbietern wettbewerbsverzerrende Verhaltensweisen Eingang finden. Zwar hat die Kommission schon am 6. September 1991 Leitlinien über die Anwendung des gemeinschaftlichen Wettbewerbsrechts auf den Telekommunikationsbereich herausgegeben. Diese Leitlinien erfordern jedoch erstens eine Aktualisierung unter Berücksichtigung aller in jüngster Zeit erfolgten Entwicklungen bei den Regelungen in diesem Bereich und liefern zweitens keine spezifischen Angaben über Zugangsvereinbarungen; daher dürften sie den Unternehmen, die im Wettbewerb zu den bisherigen Anbietern über den Zugang zu den vorhandenen Netzen Telekommunikationsdienstleistungen anbieten, keine ausreichenden Garantien bieten. Mit dieser Mitteilung möchte die Kommission darüber hinaus größere Marktsicherheit und insbesondere stabilere Bedingungen für Investitionen und unternehmerische Initiativen in den Bereichen Telekommunikation und Multimedia schaffen.

1.3. Dem neuen Entwurf einer Mitteilung liegt ein besonders weit gefaßter Zugangsbegriff zugrunde, der sowohl den Zugang von Diensteanbietern umfaßt, die das öffentliche Netz benutzen, als auch die Zusammenschaltung von Einrichtungen, die Dienste über eigene Infrastrukturen (ob als Mieter oder Eigentümer) anbieten, sowie jede sonstige Nutzung der wesentlichen Infrastrukturen der Betreiber einschließlich beispielsweise des Zugangs zu den Datenbanken mit den Kundenverzeichnissen. Dies stellt einen weiteren Vorzug des Dokuments dar, dem im Hinblick auf das behandelte Thema eine breite und umfassende Tragweite zukommt.

1.4. Der Entwurf der Kommission

Der Entwurf der Mitteilung der Kommission besteht aus drei Teilen.

1.4.1. Teil I legt den normativen Bezugsrahmen für den Telekommunikationsmarkt fest und verweist auf die verschiedenen verabschiedeten und noch zu verabschiedenden ONP-Richtlinien, die Richtlinien aufgrund von Artikel 90 EGV und die wettbewerbsrechtlichen Vorschriften des Vertrags (Artikel 85 und 86). In diesem Zusammenhang weist die Kommission unbeschadet ihrer eigenen Kompetenzen darauf hin, daß die nationalen Regulierungsbehörden gemäß den schon erwähnten ONP-Regeln den Zugang der verschiedenen Betreiber zu den öffentlichen Netzen gewährleisten müssen. Die Kommission bestätigt darüber hinaus die Zuständigkeit der einzelstaatlichen Wettbewerbsbehörden und Gerichte für die Anwendung des (einzelstaatlichen und gemeinschaftlichen) Wettbewerbsrechts und spricht sich für eine Dezentralisierung der Rechtssachen in Wettbewerbsfragen aus, sofern kein beträchtliches Gemeinschaftsinteresse bestehe.

1.4.2. Teil II des Entwurfs einer Mitteilung befaßt sich mit der Definition der relevanten Märkte zum Zwecke der Beurteilung der Zugangsvereinbarungen zwischen Unternehmen. Hinsichtlich der Produktmärkte räumt die Kommission ein, daß in einem so dynamischen Wirtschaftszweig wie dem Telekommunikationsbereich keine aktuelle Abgrenzung der einzelnen Märkte aufgrund der auf ihnen angebotenen Dienstleistungen möglich sei. Folglich beschränkt sie sich auf eine allgemeine Unterscheidung zwischen Telekommunikationsdienstleistungsmärkten einerseits und den Märkten des Zugangs zu den öffentlichen Netzen der verschiedenen Betreiber zum Zwecke der Anbietung von Dienstleistungen andererseits. Im Hinblick auf den geographisch relevanten Markt ist es nach Ansicht der Kommission erforderlich, daß in dem betreffenden Gebiet einheitliche (wirtschaftliche und regulatorische) Netzzugangsbedingungen bestehen.

1.4.3. Teil III befaßt sich schließlich mit der eigentlichen Anwendung der Artikel 85 und 86 EGV auf die zwischen Telekommunikationsbetreibern getroffenen Zugangsvereinbarungen. Insbesondere präzisiert die Kommission hier die Kriterien, die sie für die Beurteilung des Tatbestands zugrunde legen wird, ob die Diensteanbieter (und insbesondere die marktbeherrschenden Betreiber) beim Abschluß und/oder bei der Umsetzung ihrer Zugangsvereinbarungen dem Wettbewerb schaden.

2. Allgemeine Bemerkungen

2.1. Der Ausschuß befürwortet den Aufbau dieses Mitteilungsentwurfs. Er hält jedoch einige Bemerkungen zu bestimmten Inhalten dieses Entwurfs für erforderlich, um einerseits eine stärkere Kohärenz des rechtlichen Bezugsrahmens für den Telekommunikationsbereich anzuregen und andererseits möglichen Verzerrungen bei der Anwendung dieses Dokuments entgegenzuwirken.

2.2. Nach Ansicht des Ausschusses sollte die Mitteilung über die Anwendung der Wettbewerbsregeln auf Zugangsvereinbarungen im Telekommunikationsbereich dem oben angesprochenen Charakter als Auslegungshilfe gerecht werden und sich darauf beschränken, die Absichten und Grundsätze, die den wettbewerbspolitischen Maßnahmen der Kommission zugrunde liegen, darzulegen, ohne zu voreiligen Schlußfolgerungen hinsichtlich der Verhaltensweisen der verschiedenen Diensteanbieter zu gelangen, die die konkrete Einzelfalluntersuchung ersetzen. Solche voreiligen Schlußfolgerungen wären im übrigen auch in Anbetracht der besonders dynamischen Entwicklung der Telekommunikationsmärkte abwegig, da diese einer ständigen technologischen Entwicklung unterliegen und sich daher immer neue, komplexe Situationen ergeben.

3. Besondere Bemerkungen

3.1. Hinsichtlich Teil I des Entwurfs einer Mitteilung schließt sich der Ausschuß völlig der Darstellung der Kommission in bezug auf das Verhältnis zwischen der sektorspezifischen Regelung für den Telekommunikationsbereich (ONP-Regeln () und Richtlinien aufgrund von Artikel 90 EGV) und dem Wettbewerbsrecht der Gemeinschaft an. Insbesondere unterstützt der Ausschuß die Aufforderung der Kommission, die sich an die für die Anwendung der genannten Vorschriften zuständigen einzelstaatlichen und gemeinschaftlichen Behörden richtet, im Zusammenhang mit den verschiedenen Einzelfällen unnötige Doppelverfahren zu vermeiden.

3.2. Jedoch fürchtet der Ausschuß, daß die in dem Dokument enthaltenen Hinweise wirkungslos bleiben könnten, wenn nicht zuvor eine Harmonisierung der zahlreichen anwendbaren Rechtsvorschriften erfolgt. Hier stellt sich die Frage, ob der in dem Kommissionsentwurf enthaltene Begriff der marktbeherrschenden Stellung nicht auf die Unternehmen mit starker Marktpräsenz abgestimmt werden sollte, von denen in den ONP-Regeln die Rede ist.

3.3. In Ermangelung einer solchen Abstimmung könnten rechtliche Grundsätze wie Transparenz und Rechtssicherheit auf dem Telekommunikationsmarkt stark gefährdet werden, da die Aktivität vieler Betreiber je nach dem von der für den Betreiber zuständigen Behörde zugrunde gelegten Kriterium unterschiedlich eingeschätzt werden könnte, wodurch ein Streitfall mit den europäischen Institutionen entstehen könnte.

3.4. Auch bezüglich Teil II der Mitteilung äußert der Ausschuß gewisse Bedenken angesichts der Unterscheidung zwischen Telekommunikationsdienstleistungsmärkten und Märkten des Zugangs zu den öffentlichen Netzen der verschiedenen Betreiber im Hinblick auf die Erbringung der Dienstleistungen selbst. Insbesondere fragt sich der Ausschuß, ob eine solche Unterscheidung realistisch sei in einem so komplexen Markt, in dem häufig die zur Erbringung einer bestimmten Dienstleistung erforderlichen "Einrichtungen" eine eigenständige Dienstleistung darstellen.

3.5. Darüber hinaus steht fest, daß künftig die Konvergenz zwischen Telekommunikationsbereich, audiovisuellem Bereich und Informationstechnologien jegliche vorherige Abgrenzung der jeweiligen Märkte noch schwieriger machen wird.

3.6. Was den geographisch relevanten Markt anbelangt, so steht seine in der Mitteilung enthaltene Definition im Einklang mit der gebräuchlichen Praxis der Kommission in der Wettbewerbspolitik. Nach Ansicht des Ausschusses müßte jedoch bei einer korrekten Bewertung des Verhaltens der verschiedenen Telekommunikationsbetreiber, die auf dem europäischen Markt tätig sind, berücksichtigt werden, daß einige von ihnen, zumindest in der ersten Liberalisierungsphase, in ihrem Land weiterhin Sonder- oder Ausschließlichkeitsrechte genießen (man denke beispielsweise an zusätzliche Übergangsfristen für die Umsetzung der Liberalisierungsrichtlinien) und daher in der Lage sein werden, in anderen Mitgliedstaaten durch die Praxis der Quersubventionierung aus ihren "geschützten" Tätigkeiten Wettbewerbsvorteile zu erlangen.

3.7. Bezüglich Teil III des Kommissionsentwurfs ist der Ausschuß der Auffassung, daß die von der Kommission angeführten verschiedenen Kriterien zur Beurteilung des Sachverhalts, ob eine marktbeherrschende Stellung auf dem Telekommunikationsmarkt besteht, zu streng sind.

3.8. Bei genauer Betrachtungsweise ist festzustellen, daß man nicht allein aufgrund von Kriterien wie Marktanteil oder Kundenzahl davon ausgehen kann, daß ein Unternehmen eine marktbeherrschende Stellung innehat, insbesondere wenn nicht geprüft wird, ob auf demselben Markt Alternativen vorhanden sind. Einerseits ist das bloße Innehaben einer marktbeherrschenden Stellung nach Gemeinschaftsrecht nicht verboten, und mit diesem Mitteilungsentwurf soll auch keine Änderung dieses Grundsatzes eingeführt werden. Andererseits nimmt jedoch die Kommission bei der Beurteilung des Handelsgebarens eines marktbeherrschenden Unternehmens im Vergleich zu jenem anderer Unternehmen eine viel strengere Haltung ein.

3.9. Diese Haltung ist zwar allgemein betrachtet korrekt, könnte jedoch der Entwicklung des Telekommunikationssektors insgesamt schaden, indem die derzeitigen Betreiber behindert werden, ihre Aktivitäten auf Bereiche auszuweiten, die aufgrund der zunehmenden Konvergenz zwischen den Technologien ihrem eigentlichen Bereich immer näher rücken, wo doch diese vertikalen und horizontalen Verknüpfungen lediglich die Notwendigkeit widerspiegeln, die Unternehmensstruktur an den technologischen Fortschritt anzupassen.

3.10. Daher wünscht der Ausschuß, daß in den Text wenigstens die deutliche Aussage aufgenommen wird, daß die in der Mitteilung festgelegten Kriterien einzeln betrachtet unzulänglich sind, um das Bestehen einer marktbeherrschenden Stellung festzustellen. Parallel dazu wäre es sinnvoll zu erklären, daß die Kommission von Fall zu Fall prüfen muß, ob alternative Netzbetreiber existieren, die in Wettbewerb zu den bisherigen Betreibern treten können. Insbesondere sollte die Kommission zur Kenntnis nehmen, daß die alternativen Betreiber schon heute in mehreren Mitgliedstaaten in der Lage sind, einen signifikanten Einfluß auf den Telekommunikationssektor auszuüben.

3.11. Weitere Bedenken bestehen hinsichtlich des in der Mitteilung enthaltenen Begriffs der "wesentlichen Einrichtungen". Insbesondere ist zu betonen, daß einige der in der Mitteilung genannten Beispiele zu diesem Begriff schon heute überholt sind. Dies gilt z. B. für Mietnetze, die nicht mehr als wesentliche Einrichtungen im Sinne der Mitteilung zu betrachten sind, wenn man den derzeitigen Öffnungsgrad der Märkte berücksichtigt, da alternative Netze entwickelt und Ersatztechnologien konsolidiert sind (z. B. Il DECT). Daher sollte sich die Mitteilung darauf beschränken, eine allgemeine Definition des Begriffs "wesentliche Einrichtungen" zu liefern, und den zuständigen Behörden die konkrete Einzelfallbewertung überlassen.

3.12. Der Ausschuß hält im wesentlichen die in der Mitteilung genannten Fallbeispiele für mißbräuchliches Verhalten für zutreffend. Er ist jedoch der Auffassung, daß das Kommissionsdokument der Anwendung des Begriffs "Mißbrauch" auf den Telekommunikationsbereich (und insbesondere auf die Zugangsvereinbarungen) größere Aufmerksamkeit schenken sollte als der Erarbeitung von Definitionen der "marktbeherrschenden Stellung", die bei der konkreten Einzelfalluntersuchung als abstrakt und abwegig erscheinen könnten.

3.13. Ähnliche Erwägungen gelten auch für das Kapitel der Mitteilung, das sich mit der Untersuchung anderer Arten des Mißbrauchs befaßt. Beispielsweise führt die Kommission unter den Mißbrauchstatbeständen (zu Recht) den Fall an, daß ein öffentlicher Betreiber von den übrigen Diensteanbietern zu hohe oder zu niedrige Preise für den Zugang zu seinem Netz verlangt. Nicht angesprochen wird dagegen die Möglichkeit, daß die Eigentümer alternativer Infrastrukturen Übertragungskapazitäten zu extrem niedrigen Preisen anbieten, wobei sie die Kosten aus den Gewinnen ihrer Haupttätigkeit tragen, die sie im allgemeinen in Monopolstellung ausüben.

3.14. Mit Bezug auf den Absatz der Mitteilung über die Bewertung der Zugangsvereinbarungen nach Artikel 85 EGV äußert der Ausschuß seine Zustimmung, da dieser allgemein genug gefaßt ist und gleichzeitig die Kriterien der Anwendung von Artikel 85 auf die verschiedenen Einzelfälle verdeutlicht.

Brüssel, den 28. Mai 1997.

Der Präsident des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Tom JENKINS

() Insbesondere in dem Richtlinienvorschlag des Europäischen Parlaments und des Rates über den offenen Netzzugang (ONP) und die Zusammenschaltung werden die Regeln zur Festlegung der wirtschaftlichen Voraussetzungen für den Zugang zu Telekommunikationsnetzen festgelegt.