BEGRÜNDUNG

1.KONTEXT DES VORSCHLAGS

•Gründe und Ziele des Vorschlags

Die COVID-19-Pandemie hat sich inzwischen weltweit ausgebreitet. Mehr als 2 Millionen Infektionen wurden nachgewiesen, und knapp 140 000 Menschen mit bestätigten Infektionen sind an den Folgen gestorben (WHO-Daten, Stand: 17. April). Das erste und dringlichste Anliegen ist deshalb, weltweit Menschenleben zu retten; zu diesem Zweck werden verschiedene Maßnahmen ergriffen, um die Ausbreitung des Virus einzudämmen und die Gesundheitssysteme zu stärken. Viele dieser Maßnahmen haben Gesellschaften und Volkswirtschaften zum Stillstand gebracht, doch die Rettung von Menschenleben und die Rettung von Arbeitsplätzen dürfen nicht gegeneinander ausgespielt werden. Vielmehr gilt es zunächst, das Virus unter Kontrolle zu bringen, damit die Voraussetzungen für eine nachhaltige wirtschaftliche und soziale Entwicklung gegeben sind.

Darüber hinaus werden rasch Maßnahmen ergriffen, um die wirtschaftlichen Schäden der Krise zu begrenzen. Angesichts einer globalen Rezession und der äußerst angespannten Lage auf den Finanzmärkten werden jedoch die meisten – wenn nicht sogar alle – Erweiterungs- und Nachbarschaftspartner in diesem Jahr trotz dieser Maßnahmen in eine Rezession abgleiten. Die aktuelle Krise ist zwar bei allen Partnern auf denselben Auslöser zurückführen, doch wie lange die Krise dort andauert und wie schwer ihre Auswirkungen sind, dürfte von den Wirtschaftsstrukturen vor Ort und der Fähigkeit der Partner, wirksame Gegenmaßnahmen zu ergreifen, abhängen. Zusammen mit dem Handelseinbruch und der wachsenden Risikoaversion gegenüber Schwellenländern führt die Rezession dazu, dass die Zahlungsbilanzen unter akuten Druck geraten sind. Je nachdem, wie stark sich das Virus ausbreitet und welche wirtschaftlichen Schäden es verursacht, besteht zudem ein eindeutiges und unmittelbares Risiko für die soziale Stabilität und Sicherheit mit möglichen Spillover-Effekten innerhalb und außerhalb der Region.

Vor diesem Hintergrund schlägt die Europäische Kommission den Einsatz von Makrofinanzhilfen vor, um zehn Partner in der Nachbarschaftsregion vor dem Hintergrund der COVID-19-Krise zu unterstützen.

Makrofinanzhilfen sind Teil des Instrumentariums der EU zur Reaktion auf externe Krisensituationen. Sie werden zur Bewältigung von Zahlungsbilanzkrisen in Kombination mit einer IWF-Zahlungsvereinbarung, die an ein vereinbartes Wirtschaftsreformprogramm gekoppelt ist, eingesetzt. In dieser außergewöhnlichen Situation schlägt die Kommission MFA-Programme auch für Partner vor, die IWF-Soforthilfemittel erhalten, die nicht an vorherige Maßnahmen und/oder Auflagen geknüpft sind und etwa im Rahmen des Schnellfinanzierungsinstruments (Rapid Financing Instrument, RFI) bereitgestellt werden. Diese „Krisen-Makrofinanzhilfen“ werden daher eine kürzere Laufzeit haben (12 Monate statt 2,5 Jahre) und nur zwei Tranchen umfassen. Die erste Auszahlung wird nach Erlass des MFA-Beschlusses, und nachdem mit den einzelnen Partnern Grundsatzvereinbarungen geschlossen wurden, so rasch wie möglich freigegeben. Die Freigabe der zweiten Auszahlung erfolgt, sobald die in der betreffenden Grundsatzvereinbarung festgehaltenen Auflagen erfüllt sind. Wie bei allen Makrofinanzhilfen werden für jeden Partner spezifische Auflagen festgelegt, um sicherzustellen, dass im Rahmen des Makrofinanzhilfeinstruments die makroökonomische Stabilität gefördert und gleichzeitig die allgemeine makroökonomische Steuerung verbessert wird, die wirtschaftspolitische Governance und Transparenz gestärkt und für bessere Voraussetzungen für ein erneutes, nachhaltiges Wachstum gesorgt wird. Darüber hinaus müssen die Auflagen so ausgestaltet sein, dass sie umsetzbar sind, wobei die kürzere Laufzeit und die anhaltende Pandemie-Situation zu berücksichtigen sind.

Die Europäische Kommission legt dem Europäischen Parlament und dem Rat einen Vorschlag zur Gewährung einer Makrofinanzhilfe für zehn Partner im Umfang von insgesamt 3 Mrd. EUR vor. Die Hilfe würde in Form mittelfristiger Darlehen gewährt werden.

Die vorgeschlagene Makrofinanzhilfe der EU soll die Partner dabei unterstützen, einen Teil ihres dringenden Außenfinanzierungsbedarfs vor dem Hintergrund der in Umsetzung befindlichen IWF-Programme zu decken und auf diese Weise die im Zuge der COVID-19-Krise entstandenen kurzfristigen Zahlungsbilanzrisiken anzugehen. Die vorgeschlagene Finanzhilfe würde die externe Stabilisierung unterstützen und den Behörden somit politischen Spielraum für die Umsetzung von Maßnahmen bieten, um den wirtschaftlichen Folgen der COVID-19-Krise entgegenzuwirken, und gleichzeitig die Durchführung von Reformen fördern, die auf eine Verbesserung der makroökonomischen Steuerung, der wirtschaftspolitischen Governance und Transparenz und der Voraussetzungen für ein erneutes, nachhaltiges Wachstum abstellen.

Die vorgeschlagene MFA stimmt mit den Zielen der Erweiterungs- und Nachbarschaftsstrategien der EU überein. Den Partnern der Region würde damit signalisiert, dass die EU bereit ist, sie in diesen beispiellosen Krisenzeiten zu unterstützen. In diesem Zusammenhang ist die Kommission der Auffassung, dass die politischen und wirtschaftlichen Vorbedingungen für eine Makrofinanzhilfe-Maßnahme in der vorgeschlagenen Höhe und Art erfüllt sind.

Die vorgeschlagene Makrofinanzhilfe erstreckt sich auf die Republik Albanien, Bosnien und Herzegowina, Georgien, das Haschemitische Königreich Jordanien, das Kosovo, die Republik Moldau, Montenegro, die Republik Nordmazedonien, die Tunesische Republik und die Ukraine. Die Lage entwickelt sich jedoch stetig weiter und die COVID-19-Krise stellt auch andere Länder vor immer größere Herausforderungen. Infolgedessen kann auch weiteren förderfähigen Ländern, die sich zu einem späteren Zeitpunkt Zahlungsbilanzschwierigkeiten gegenüber sehen, Makrofinanzhilfe zur Verfügung gestellt werden. Die Kommission wird außerdem eine Diskussion über den Anwendungsbereich des Makrofinanzhilfeinstruments und dessen Wechselwirkungen mit anderen außenpolitischen Maßnahmen der EU anstoßen.

Die Höhe der Makrofinanzhilfe wird auf der Grundlage einer vorherigen Schätzung des verbleibenden Außenfinanzierungsbedarfs der Partner festgelegt; außerdem werden deren Fähigkeit zur Selbstfinanzierung aus eigenen Mitteln, insbesondere aus den ihnen zur Verfügung stehenden Währungsreserven, sowie die von IWF und Weltbank bereitgestellten Mittel berücksichtigt. Bei der Festlegung der Höhe der Finanzhilfe wird der Notwendigkeit einer angemessenen Lastenverteilung zwischen der EU und anderen Gebern Rechnung getragen. Auch ein bereits bestehender Einsatz anderer Außenfinanzierungsinstrumente der EU und die Wertschöpfung durch das gesamte Engagement der EU werden einbezogen.

Partner in der Erweiterungsregion

Albanien ist für wirtschaftliche Schäden der Pandemie besonders anfällig, da es enge Wirtschaftsbeziehungen zu einigen stark betroffenen EU-Mitgliedstaaten unterhält, der Tourismussektor große wirtschaftliche Bedeutung für das Land hat und ein hoher Refinanzierungsbedarf besteht. Angesichts der begrenzten Kapazitäten des Gesundheitssektors und der Schäden des Erdbebens vom November 2019, die den haushaltspolitischen Spielraum bereits weitgehend ausgeschöpft haben, verschärft sich die Lage weiter. Nichtsdestotrotz hat die Regierung rasch politische Unterstützungsmaßnahmen im Umfang von rund 2 % des BIP zugunsten betroffener Unternehmen und Haushalte sowie des Gesundheitssektors verabschiedet. Dem aktualisierten Haushaltsplan der Regierung zufolge soll das Haushaltsdefizit 2020 bei 4 % des BIP liegen, während der öffentliche Schuldenstand auf über 69 % des BIP ansteigen könnte; dies erscheint jedoch optimistisch. Internationale Institutionen prognostizieren einen Rückgang des realen BIP um rund 5 % in diesem Jahr. Neben dem Haushaltsdefizit muss die Regierung auch die Tilgung von Auslandsschulden in Höhe von 545 Mio. EUR (3,8 % des BIP) refinanzieren. Ursprünglich sollte dieser Finanzierungsbedarf teilweise durch eine Euroanleihe-Emission im Umfang von 500-600 Mio. EUR gedeckt werden, doch die Aussichten für eine Marktplatzierung dieser Größenordnung scheinen unter den derzeitigen Bedingungen äußerst unsicher. Nach Berücksichtigung der IWF-Unterstützung im Rahmen des RFI, der Darlehen der Weltbank und der Zuschüsse aus dem EU-Instrument für Heranführungshilfe (IPA) könnte sich die Finanzierungslücke auf 2,5 % des BIP bzw. rund 350 Mio. EUR belaufen. Vor diesem Hintergrund ist eine Makrofinanzhilfe in Höhe von 180 Mio. EUR gerechtfertigt.

In Bosnien und Herzegowina hat sich der Abschwung durch den Ausbruch der COVID-19-Pandemie drastisch verschärft, insbesondere in den Bereichen Verkehr und Tourismus, aber auch die Heimatüberweisungen von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern, die rund 5 % zum BIP beisteuern und deren Beitrag insbesondere für Haushalte mit niedrigem Einkommen existenzsichernd ist, sinken. Aus den jüngsten Projektionen für 2020 ergibt sich, dass die Wirtschaftstätigkeit um etwa 10 % zurückgehen wird und ein starker Anstieg der Arbeitslosigkeit zu erwarten steht. Wenngleich die Haushaltszahlen recht solide sind, hat das Land sehr begrenzte Kapazitäten, kurzfristig den notwendigen haushaltspolitischen Spielraum zu schaffen. Die bosnischen Behörden haben bereits Nothilfe beim IWF in Höhe von bis zu 330 Mio. EUR (knapp 2 % des BIP) beantragt. Die Konjunkturabschwächung wird einen starken Einnahmenrückgang nach sich ziehen und dazu führen, dass die Transferzahlungen deutlich ansteigen, wodurch sich wiederum der Finanzierungsbedarf steil nach oben entwickeln wird. Nach Berücksichtigung der Beiträge des IWF (bis zu 330 Mio. EUR, knapp 2 % des BIP) und der Weltbank (rund 20 Mio. EUR bzw. 0,1 % des BIP) deuten aktuelle Schätzungen auf eine verbleibende Finanzierungslücke von rund 500 Mio. EUR (2,8 % des BIP) im Jahr 2020 hin. Wegen der schlechten Bonität des Landes verfügt es lediglich über sehr begrenzten Zugang zu den internationalen Finanzmärkten; zudem sind die internen Finanzmärkte des Landes zu klein, um den verbleibenden Finanzierungsbedarf zu decken. Vor diesem Hintergrund ist eine Makrofinanzhilfe in Höhe von 250 Mio. EUR gerechtfertigt.

Der Ausbruch der COVID-19-Pandemie und der folgende Shutdown beinträchtigen die Wirtschaft des Kosovo massiv, da es zu Störungen der Handels- und Finanzierungsströme gekommen ist. Ein wesentlicher Teil des privaten Verbrauchs wird über Heimatüberweisungen finanziert, deren Anteil am BIP mehr als 10 % beträgt, und das sehr große Handelsdefizit (über 40 % des BIP) wurde bislang durch Dienstleistungsexporte in die Diaspora (hauptsächlich Tourismus) im Zaum gehalten. Eine weitere Schwachstelle der kosovarischen Wirtschaft ist der fragile Privatsektor, in dem Kleinstunternehmen mit begrenzten Liquiditätspuffern dominieren. Vor diesem Hintergrund dürfte das reale BIP 2020 um rund 5 % schrumpfen. Wenngleich die Haushaltszahlen im Jahr 2019 recht solide waren, steht nur sehr begrenzter haushaltspolitischer Spielraum zur Verfügung. Da für das Kosovo keine Bonitätseinstufungen vorgenommen werden, hat es auch keinen Zugang zu den internationalen Finanzmärkten; fast zwei Drittel seiner gesamten Schulden werden von einer engen Investorenbasis gehalten, wobei auf den Kosovo Pension Security Trust bzw. die Zentralbank rund 38 % bzw. 23 % der Gesamtforderungen entfallen. Aus der Kombination sinkender öffentlicher Einnahmen mit hohen Basiszahlungen und den Maßnahmen zur Krisenreaktion erwächst ein akutes Liquiditätsrisiko. In seinem Vorjahresvergleich geht der IWF von einem Rückgang der Staatseinnahmen um 50-60 % im April/Juni aus, gleichzeitig hat die Übergangsregierung ein Notfallpaket mit einem Volumen von 180 Mio. EUR geschnürt. Der Haushaltssaldo der Regierung, der bereits unter die gesetzlich vorgeschriebenen 4,5 % des BIP gesunken ist, dürfte 2020 weiter auf 2,5 % des BIP zurückgehen. Das Kosovo hat beim IWF eine Notfall-Liquiditätshilfe im Rahmen des RFI in Höhe von 51,6 Mio. EUR beantragt, die im Anschluss am 10. April vom IWF-Exekutivdirektorium genehmigt wurde. Nach den derzeitigen Projektionen wird die geschätzte verbleibende Finanzierungslücke rund 210 Mio. EUR betragen. Vor diesem Hintergrund ist eine Makrofinanzhilfe in Höhe von 100 Mio. EUR gerechtfertigt.

Montenegro ist aufgrund seiner starken Abhängigkeit vom Tourismussektor und seines hohen Außenfinanzierungsbedarfs besonders von den wirtschaftlichen Folgen der Pandemie betroffen. Montenegro steht 2020 vor einer tiefen Rezession; nach den Prognosen internationaler Institutionen wird die Wirtschaft real um bis zu 9 % schrumpfen. Der Tourismus, einer der am stärksten betroffenen Sektoren, trägt mehr als 20 % zum BIP bei, ist eine wichtige Devisenquelle und treibt die Beschäftigung und Steuereinnahmen an. Die Maßnahmen zur Eindämmung des Coronavirus haben den Tourismus und die Reiseaktivität jedoch kurz vor der Hochsaison zum Erliegen gebracht. Wenngleich nur begrenzter haushaltspolitischer Spielraum besteht, hat die Regierung rasch politische Unterstützungsmaßnahmen in Höhe von rund 2 % des BIP angenommen, um der Wirtschaft bei der Bewältigung der Folgen der Pandemie unter die Arme zu greifen. Gegenstand der Maßnahmen waren insbesondere Stundungen von Steuern und Sozialbeiträgen, ein Moratorium für Darlehensrückzahlungen und Mietzahlungen für staatseigene Immobilien sowie Subventionen für Unternehmen und Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer. Vorläufige Schätzungen des Finanzministeriums legen nahe, dass das Haushaltsdefizit auf mehr als 7 % des BIP und die öffentliche Verschuldung 2020 um weitere 2,6 Prozentpunkte auf 82 % des BIP und damit auf den höchsten Wert in der gesamten Region ansteigen dürften. Nach Berücksichtigung der Darlehen des IWF und der Weltbank sowie der EU-Zuschüsse könnte die Finanzierungslücke einen Betrag von etwa 120 Mio. EUR erreichen. Vor diesem Hintergrund ist eine Makrofinanzhilfe in Höhe von 60 Mio. EUR gerechtfertigt.

In Nordmazedonien ist die Wirtschaft mit schweren Verwerfungen konfrontiert, da die ausgeweiteten Maßnahmen zur Einschränkung des gesellschaftlichen Lebens erhebliche Auswirkungen auf Produktion und Beschäftigung haben und der Außenhandel stark beeinträchtigt wird. Die aktuellen Projektionen deuten auf einen Rückgang des realen BIP um rund 4 % im Jahr 2020 hin. Die Regierung hat zeitnah entschlossene Maßnahmen ergriffen, um die Liquidität von KMU und die Beschäftigung in den Monaten April und Mai in den am stärksten betroffenen Sektoren zu stützen. Der haushaltspolitische Spielraum zur Bewältigung der sozioökonomischen Folgen der Krise ist jedoch begrenzt. Für 2020 rechnet die Regierung im günstigsten Fall mit einem Einnahmenausfall von 20 % im Vergleich zum ursprünglichen Haushalt und plant eine Umschichtung der Ausgaben, ohne die Obergrenze anzuheben. Unter Zugrundelegung des BIP von 2019 hätte dies ein Defizit von rund 8 % zur Folge. Die privaten Transfers aus dem Ausland, einschließlich der Heimatüberweisungen von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern, sowie die Zuflüsse ausländischer Direktinvestitionen dürften deutlich zurückgehen und sich in einer Verringerung der Rücklagen niederschlagen. Darüber hinaus haben die Regierung und die öffentlichen Unternehmen im Zeitraum 2020-2021 einen sehr hohen inländischen und externen Refinanzierungsbedarf von insgesamt 1,65 Mrd. EUR (in jedem der beiden Jahre etwa 7,3 % des BIP von 2019). Darunter fällt die Amortisierung der Euroanleihen von 2014 im Umfang von 500 Mio. EUR, eines Teils der Euroanleihen von 2015 und der an politische Auflagen geknüpften Garantie der Weltbank von 2013 sowie die Rückzahlung hoher ausländischer gewerblicher Darlehen des öffentlichen Unternehmens für staatseigene Straßen, das mit der Umsetzung großer Straßenverkehrsinfrastrukturen betraut ist. Die Regierung hat den IWF um Unterstützung aus dem RFI in Höhe von 177 Mio. EUR und die Weltbank um ein Darlehen ersucht. Nach aktuellen Schätzungen wird nach Berücksichtigung der Hilfen des IWF und der Weltbank sowie der EU-Zuschüsse eine Finanzierungslücke von etwa 330 Mio. EUR verbleiben. Vor diesem Hintergrund ist eine Makrofinanzhilfe in Höhe von 160 Mio. EUR gerechtfertigt.

Östliche Nachbarschaft