MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT - Entwurf des gemeinsamen Beschäftigungsberichts 2003/2004

Zusammenfassung

Im Rahmen des vorliegenden gemeinsamen Beschäftigungsberichts wird eine erste Bewertung der Fortschritte vorgenommen, die die Mitgliedstaaten in der Umsetzung der neuen, für den Zeitraum 2003-2006 beschlossenen Beschäftigungsstrategie erzielt haben - einer Strategie, die auf drei übergreifende Ziele ausgerichtet ist: Vollbeschäftigung, Steigerung der Arbeitsplatzqualität und Arbeitsproduktivität, Stärkung des sozialen Zusammenhalts und der sozialen Eingliederung.

Der Bericht wird zu einem Zeitpunkt veröffentlicht, zu dem angesichts der Arbeitsmarktsituation die Verwirklichung der Ziele der Lissabonner Strategie ernsthaft in Frage gestellt ist. Während des größten Teils der Jahre 2002 und 2003 hatte Europa weiterhin unter den Auswirkungen der Konjunkturflaute zu leiden. Das Beschäftigungswachstum kam Anfang 2003 zum Stillstand und wird auch in den Jahren 2004-2005 voraussichtlich nur langsam anziehen. Die Arbeitslosigkeit ist im Jahr 2003 allmählich angestiegen und hat einen Stand von 8,1 % erreicht. Die in den letzten Jahren auf den Weg gebrachten Reformen haben bewirkt, dass der europäische Arbeitsmarkt heute besser in der Lage ist, auf Schocks zu reagieren. Wenn sich jedoch die Wirtschaft nicht erholt und wenn nicht weitere Arbeitsmarktreformen durchgeführt werden, besteht die Gefahr, dass die Beschäftigung stagnieren und Arbeitslosigkeit und Nichterwerbstätigkeit zunehmen werden.

Die Fortschritte auf dem Weg zur Erfuellung der in Lissabon gemachten Zielvorgabe für 2010 einer EU-Gesamtbeschäftigungsquote von 70 % sind zum Stillstand gekommen, und beim derzeitigen Stand von 64,3 % ist nunmehr klar, dass die EU das für 2005 anvisierte Zwischenziel einer Anhebung der Beschäftigungsquote auf 67 % verfehlen wird. Die Frauenbeschäftigungsquote ist im Jahr 2002 gestiegen (auf 55,6 %), so dass hier das Zwischenziel für 2005 (57 %) erreichbar bleibt. Weitere Fortschritte hin zu dem für 2010 ins Auge gefassten Ziel werden entscheidend davon abhängen, ob es gelingt, die Beschäftigungsquote der älteren Arbeitskräfte anzuheben. Zwar war hier im Jahr 2002 ein Anstieg bis auf knapp über 40 % zu verzeichnen, doch ist es bis zu der für das Jahr 2010 angepeilten Zielmarke von 50 % noch ein weiter Weg.

Angesichts des Konjunkturrückgangs ersuchte der Europäische Rat die Kommission auf seiner Frühjahrstagung 2003, eine europäische Taskforce Beschäftigung unter Vorsitz des früheren niederländischen Premierministers Wim Kok einzusetzen. Die Staats- und Regierungschefs brachten damit zum Ausdruck, dass sie fest entschlossen sind, die Strukturreformen beschleunigt voranzutreiben. Die Taskforce wurde beauftragt, der Europäischen Kommission einen Bericht vorzulegen und darin praktische Reformmaßnahmen zu nennen, die möglichst unmittelbare und sofortige Auswirkungen auf die Umsetzung der Beschäftigungsstrategie haben können. Im Dezember 2003 forderte der Europäische Rat von Brüssel Kommission und Rat auf, dem Bericht der Taskforce bei der Ausarbeitung des gemeinsamen Beschäftigungsberichts Rechnung zu tragen.

Die Taskforce Beschäftigung stellte in erster Linie auf die Notwendigkeit ab, Beschäftigungswachstum und Produktivitätswachstum zu steigern, und nannte in diesem Zusammenhang vier wesentliche Erfolgsvoraussetzungen: Erhöhung der Anpassungsfähigkeit von Arbeitnehmern und Unternehmen; Anreize für größere Erwerbsbeteiligung; mehr und effizienter in Humankapital investieren; effektivere Durchführung von Reformen durch bessere Governance. Zu jedem dieser Aspekte zeigte die Taskforce Handlungsprioritäten auf, die für alle Mitgliedstaaten von Relevanz sind. Darüber hinaus formulierte sie für jeden der fünfzehn derzeitigen wie auch der zehn neuen Mitgliedstaaten spezifische Hinweise zu notwendigen Reformen. Kommission und Rat schließen sich den Bewertungen und politischen Einschätzungen der Taskforce Beschäftigung an. Diese wurden so weit wie möglich im vorliegenden gemeinsamen Beschäftigungsbericht berücksichtigt, weil sie völlig gleichlaufend sind mit den Leitlinien der europäischen Beschäftigungsstrategie.

Die drei übergreifenden Ziele

Mit Blick auf das Ziel, Vollbeschäftigung herzustellen, legen einige Mitgliedstaaten inzwischen ein größeres Engagement an den Tag, indem sie nationale Zielvorgaben machen, sei es in Form von Beschäftigungsquoten oder von Vorgaben hinsichtlich der Zahl der zu schaffenden Arbeitsplätze. Zum Teil lassen die definierten Ziele einen größeren Ehrgeiz als in der Vergangenheit erkennen. Die Festlegung von Zielvorgaben muss durch eine konsequente Reformpolitik untermauert werden. Die nationalen Aktionspläne (NAP) machen deutlich, dass das Tempo der Arbeitsmarktreformen gehalten und in manchen Fällen sogar gesteigert wurde, insbesondere was die Reformen zur Erhöhung der Erwerbsbeteiligung und des Arbeitskräfteangebots anbelangt. Die Reformen zur Verbesserung der Rahmenbedingungen für die Schaffung von Arbeitsplätzen bleiben hingegen eher bruchstückhaft.

In den vergangenen Jahren kam es in der EU auch zu einem beunruhigenden Rückgang des Wachstums der Arbeitsproduktivität. In den USA ist es dagegen gelungen, eine hohe Beschäftigungsleistung bei gleichzeitiger Steigerung der Arbeitsproduktivität zu realisieren. Produktivität wird in den nationalen Aktionsplänen zumeist als Ziel an sich gesehen, und die Verknüpfung mit dem Aspekt der Arbeitsplatzqualität wird vernachlässigt. Die jüngsten Performances in Bezug auf die Qualität der Arbeitsplätze sind jedoch ermutigend. [1] Wenngleich hier noch Verbesserungen möglich sind, lassen sich doch Fortschritte erkennen in den Bereichen Bildung und Qualifizierung, geschlechtsspezifische Unterschiede (ausgenommen geschlechtsspezifisches Lohngefälle) und Arbeitssicherheit.

[1] ,Die jüngsten Fortschritte in der Verbesserung der Arbeitsplatzqualität", Mitteilung der Kommission KOM(2003) 728.

Die NAP verdeutlichen, dass Beschäftigung eine entscheidende Rolle in der Förderung des sozialen Zusammenhalts und der sozialen Eingliederung spielt. Einige Mitgliedstaaten verfolgen einen Ansatz, der darauf abzielt, durch umfassende Reformen der sozialen Sicherungssysteme und der Steuersysteme ,Arbeit lohnend zu machen". Andere Mitgliedstaaten setzen auf maßgeschneiderte Maßnahmen zugunsten spezifischer Gruppen. Viele Mitgliedstaaten unterstreichen die Bedeutung eines mehrdimensionalen, über die Arbeitsmarktpolitik hinausgehenden Ansatzes zur Überwindung regionaler und sozialer Disparitäten.

Die spezifischen Leitlinien

Prävention und Aktivierung

Präventiven und aktiven arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen kommt mit Blick auf die volle Ausschöpfung des Arbeitskräftepotenzials zentrale Bedeutung zu. Dies gilt umso mehr in Zeiten einer Konjunkturabschwächung. Im Sinne des den neuen Leitlinien zugrunde liegenden offensiveren Ansatzes sind Fortschritte festzustellen, was das Bestreben anbelangt, jedem Arbeitslosen bereits in einem frühen Stadium der Arbeitslosigkeit individuelle Unterstützung bei der Arbeitssuche und eine persönliche Beratung anzubieten und binnen sechs Monaten nach Eintritt der Arbeitslosigkeit im Falle von Jugendlichen und binnen zwölf Monaten im Falle von Erwachsenen einen Neuanfang zu ermöglichen. Deutlich weniger Aufmerksamkeit wird allerdings der Aktivierung der bisher nicht erwerbstätigen Bevölkerung (insbesondere der Frauen) geschenkt. Die Mitgliedstaaten haben sich verpflichtet, die öffentlichen Arbeitsverwaltungen zu modernisieren und haben zum Teil eine Zusammenarbeit mit dem privaten Sektor auf den Weg gebracht. Nur wenige Mitgliedstaaten machen Angaben zur Effektivität der Aktivierungsmaßnahmen, und es müssen größere Anstrengungen unternommen werden, um vergleichbare Aktivierungs- und Präventionsindikatoren verfügbar zu machen, die eine Bewertung der Fortschritte ermöglichen.

Unternehmergeist

Es muss mehr getan werden, um das Arbeitsplatzschaffungspotenzial in der EU durch eine Verbesserung des Unternehmensumfelds und durch die Förderung der Innovationsfähigkeit der Wirtschaft zu erschließen. Die meisten Mitgliedstaaten haben es sich zum Ziel gemacht, Unternehmensneugründungen zu erleichtern, den Verwaltungsaufwand zu reduzieren und das Dienstleistungsangebot zur Unterstützung von Unternehmen auszubauen. In einigen Mitgliedstaaten wurden Taskforces für die Vereinfachung und Verbesserung des Regelungsumfelds, unter anderem im Bereich des Konkursrechts, eingesetzt. Der Frage des Zugangs zu Finanzmitteln für Start-ups und bereits bestehende KMU wird zwar vermehrt Aufmerksamkeit geschenkt, doch bestehen hier noch erhebliche Engpässe. Um die Ausübung einer unternehmerischen Tätigkeit zu einer beruflichen Option für alle zu machen, werden in vielen Mitgliedstaaten auf allen Ebenen des Bildungswesens Management-Schulungen angeboten, darunter auch gezielte Maßnahmen für unterrepräsentierte Personengruppen. Eine der Herausforderungen wird auch künftig darin bestehen, Innovation, Forschung und Entwicklung zu fördern und für eine effektivere Verbreitung der Ergebnisse in der Wirtschaft zu sorgen.

Bewältigung des Wandels und Förderung der Anpassungsfähigkeit

Mitgliedstaaten, Sozialpartner, Unternehmen und Arbeitskräfte müssen ihre Fähigkeit entwickeln, Veränderungen zu antizipieren, auszulösen und zu absorbieren. Inzwischen setzt sich immer mehr die Erkenntnis durch, dass es - zusätzlich zu den im Rahmen anderer spezifischer Leitlinien erforderlichen Maßnahmen - notwendig ist, auf dem Arbeitsmarkt für ein optimales Verhältnis zwischen Flexibilität und Sicherheit zu sorgen. Es müssen attraktive vertragliche Regelungen möglich sein, die sowohl den Bedürfnissen der Arbeitgeber als auch denen der Arbeitnehmer gerecht werden und die die Entstehung eines zweigeteilten Arbeitsmarktes verhindern. Es zeichnet sich ein Trend ab hin zu mehr Flexibilität durch Änderungen bei den Arbeitszeitregelungen und in der Gestaltung des Arbeitsumfelds. In mehreren Mitgliedstaaten wurde der Fokus auf die Flexibilisierung der Standardarbeitsverträge, auf die Verbesserung der Arbeitsbedingungen und auf die Reduzierung der Zahl der Arbeitsunfälle und der Fälle von Berufskrankheiten gelegt. Maßnahmen zur Förderung der geografischen Mobilität werden nach wie vor vernachlässigt und stellen in erster Linie auf eine Verringerung der regionalen Disparitäten ab. Auch dem Management von Umstrukturierungsprozessen wird nur unzureichende Aufmerksamkeit zuteil.

Aufbau von Humankapital

Europa muss mehr in sein Humankapital investieren und dies auf effizientere Weise tun. Es sind wesentlich größere Anstrengungen erforderlich, wenn die EU die Chance haben soll, die für das Jahr 2010 ins Auge gefassten Ziele zu realisieren, dass nämlich 85 % der 22-Jährigen die Sekundarstufe II abschließen und 12,5 % der Erwachsenen an Aus- und Weiterbildungsmaßnahmen teilnehmen. Einige Mitgliedstaaten unternehmen Anstrengungen zur Reform der Systeme des lebenslangen Lernens im Sinne einer stärkeren Nachfrageorientierung und einer besseren Ausrichtung der Lernangebote an den individuellen Bedürfnissen. Nur wenige Mitgliedstaaten zeigen sich entschlossen, tatsächlich mehr und effizienter in ihr Humankapital zu investieren. Strategien zur Erhöhung der privaten Investitionen (seitens des Einzelnen oder seitens der Unternehmen) bleiben bruchstückhaft. Reformen, die darauf abzielen, den Einzelnen zu entsprechenden Investitionen zu ermutigen, stellen auf die Schaffung finanzieller Anreize ab. Bei zahleichen Initiativen geht es um die Anerkennung und Zertifizierung nichtformalen Lernens oder eines Lernens am Arbeitsplatz, mit dem Ziel, vorhandenen Qualifikationen in stärkerem Maße Rechnung zu tragen. Die Sozialpartner werden zunehmend in die Planung und Durchführung von Aus- und Weiterbildungsmaßnahmen einbezogen, und immer häufiger geschieht dies im Wege von Kollektivvereinbarungen. Was die Teilung der Kosten und der Verantwortlichkeiten anbelangt, sind noch Verbesserungen und eine größere Transparenz vonnöten.

Erhöhung des Arbeitskräfteangebots und Förderung des aktiven Alterns

Die Erhöhung des Arbeitskräfteangebots ist eine unabdingbare Voraussetzung für die mittel- und langfristige Steigerung des Beschäftigungs- und des Wirtschaftswachstums. Soll die angestrebte Beschäftigungsquote von 70 % erreicht werden, bedarf es vor allem einer deutlichen Erhöhung der Beschäftigungsquote der älteren Arbeitskräfte und einer Anhebung des durchschnittlichen Erwerbsaustrittsalters. Eine wachsende Zahl von Mitgliedstaaten hat nationale Alterspolitiken auf den Weg gebracht. In diesem Rahmen kommt eine ganze Palette von Maßnahmen zur Anwendung, die abzielen auf Reformen der Sozialleistungssysteme und auf den Erhalt der Arbeitsfähigkeit durch einen verbesserten Zugang zur Weiterbildung und durch bessere Arbeitsbedingungen. Einen Handlungsschwerpunkt bildet die Rentenreform, einschließlich der Anhebung des regulären Renteneintrittsalters und der Beseitigung von Vorruhestandsanreizen. Defizite bei der Abwicklung wirtschaftlicher Umstrukturierungsprozesse, freiwillige Vorruhestandsregelungen und von gesetzlichen Rentensystemen ausgehende Negativanreize verhindern jedoch einen Anstieg der Beschäftigungsquote älterer Arbeitskräfte. Es kommt entscheidend darauf an, dass die Mitgliedstaaten umfassende Strategien zur Erhöhung der Erwerbsbeteiligung entwickeln. Die Anhebung der Erwerbsbeteiligung der Frauen ist ein zentraler Aspekt im Zusammenhang mit der Alterungsproblematik. Die Mitgliedstaaten können sich, was die Verwirklichung der angestrebten Ziele anbelangt, nicht allein auf Kohorteneffekte verlassen. Als eine wichtige Quelle zusätzlicher Arbeitskräfte in bestimmten Berufen und Wirtschaftszweigen mit Personalbeschaffungsproblemen wird die Zuwanderung gesehen.

Gleichstellung der Geschlechter

Die Erschließung des Potenzials der Frauenerwerbsbeteiligung ist gleichermaßen eine Frage der Geschlechtergleichstellung und eine Frage der ökonomischen Effizienz. Viele Mitgliedstaaten streben eine Erhöhung der Erwerbsbeteiligung der Frauen und eine Verringerung der geschlechtsspezifischen Unterschiede bei Beschäftigungsquoten und Arbeitslosenquoten an, in erster Linie durch Maßnahmen zur besseren Vereinbarkeit von Beruf und Privatleben. Die den geschlechtsspezifischen Unterschieden bei den Beschäftigungs- und Arbeitslosenquoten und beim Arbeitsentgelt zugrunde liegenden Faktoren (z. B. Geschlechtersegregation, Steuern, Löhne) werden jedoch nicht in angemessener Weise aufgegriffen. Viele Mitgliedstaaten präsentieren eine ganze Palette von Maßnahmen, die sich positiv auf den Abbau des geschlechtsspezifischen Lohngefälles auswirken dürften. Zumeist sind sie jedoch bruchstückhaft, insbesondere in den Ländern, in denen die Unterschiede am ausgeprägtesten sind. Zahlreiche Initiativen sind nach wie vor lediglich freiwilliger Natur, und es wird keine Bewertung der geschlechtsspezifischen Auswirkungen vorgenommen. Kinderbetreuung ist in den meisten Mitgliedstaaten eine Priorität, wenngleich sich die Ansätze in ihrer Ausrichtung und ihren Zielsetzungen unterscheiden und den Aspekten Qualität und Erschwinglichkeit zu geringe Aufmerksamkeit gewidmet wird. Das Gender-Mainstreaming wird immer noch nicht systematisch betrieben, und es fehlt an Bewertungen der geschlechtsspezifischen Auswirkungen der bestehenden Systeme und neuer politischer Konzepte.

Integration benachteiligter Menschen

Eine bessere Integration derjenigen, die auf dem Arbeitsmarkt mit besonderen Schwierigkeiten konfrontiert sind, ist eine wesentliche Voraussetzung für die Erhöhung des Arbeitskräfteangebots und die Stärkung des sozialen Zusammenhalts. Die meisten Mitgliedstaaten präsentieren Maßahmen zur Reduzierung der Zahl der Schulabgänger und zur Verbesserung der Arbeitsmarktsituation von Menschen mit Behinderungen, Migranten und ethnischen Minderheiten. Es besteht hier jedoch noch erheblicher Handlungsbedarf, so dass die Anstrengungen verstärkt und auf andere benachteiligte Personengruppen wie Geringqualifizierte, Sozialhilfeempfänger und allein erziehende Eltern ausgeweitet werden müssen. Die Arbeitgeber sollten in stärkerem Maße einbezogen werden, wenn es um die Verwirklichung des Ziels einer höheren Erwerbsbeteiligung benachteiligter Personengruppen geht.

Arbeit lohnend machen

Will man die Erwerbsbeteiligung anheben und den Arbeitsmarkt integrativ gestalten, dann gilt es, die verbleibenden Arbeitslosigkeits-, Nichterwerbstätigkeits- und Armutsfallen zu beseitigen. Eine zunehmende Anzahl von Mitgliedstaaten bemüht sich darum, Arbeit lohnend zu machen, und setzt dabei sowohl bei den Steuern als auch bei den Sozialleistungen an. Reformschwerpunkte sind die Senkung der Steuern und die Einführung von In-Work-Benefits. Immer mehr Mitgliedstaaten haben derartige Benefitsysteme bereits eingeführt oder in der Planung. Einige Mitgliedstaaten haben die Anspruchsvoraussetzungen verschärft und die Leistungsdauer begrenzt, doch gehen die einschlägigen Reformen noch nicht weit genug. Mehrere Mitgliedstaaten müssen noch die negativen Anreize zur Aufnahme einer Niedriglohnbeschäftigung abbauen, insbesondere für Nichterwerbstätige. Stärker zu berücksichtigen sind dabei auch die nichtfinanziellen Arbeitsanreize, einschließlich der Arbeitsplatzqualität. Eine weiterführende Reform der Sozialleistungs-, Steuer- und Rentensysteme ist erforderlich, vor allem in Mitgliedstaaten mit niedriger Beschäftigung von älteren Arbeitnehmern. Ferner sollten die Mitgliedstaaten die Lohnnebenkosten noch weiter absenken, insbesondere bei Geringqualifizierten und Niedriglohnbeziehern.

Überführung von nichtangemeldeter Erwerbstätigkeit in reguläre Beschäftigung

Nichtangemeldete Erwerbstätigkeit verzerrt den Wettbewerb zwischen den Unternehmen und läuft einer dauerhaften Arbeitsmarktintegration der Betroffenen zuwider. Die NAP bestätigen, dass die Mitgliedstaaten sich zunehmend bemühen, in der Bekämpfung der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit einen integrierten Ansatz zu verfolgen: sie vereinfachen das Unternehmensumfeld, reformieren die Steuer- und Sozialleistungssysteme, verbessern die Rechtsdurchsetzung und verschärfen die Sanktionen. Die Kenntnis von Wesen und Ausmaß des Phänomens muss noch vertieft werden. Zu den von den Mitgliedstaaten eingeleiteten Abhilfemaßnahmen zählen die Vereinfachung der Verwaltungsverfahren, der Beschäftigungs meldung und der Abführung der Sozialversicherungsbeiträge sowie die Verbesserung der Koordination zwischen den zuständigen Behörden. In einigen Fällen greift man auch zu steuerlichen Maßnahmen, um nichtangemeldete Erwerbstätigkeit zu unterbinden und Arbeit lohnend zu machen. Viele Mitgliedstaaten treffen gezielte Maßnahmen eigens für ausländische Arbeitskräfte und in Bezug auf illegale Einwanderer, wie z. B. eine bessere Information über die Arbeitsmarktrechte und eine verschärfte Kontrolle der Arbeits bedingungen.

Überwindung regionaler Disparitäten bei der Beschäftigung

Die regionalen Disparitäten bei Beschäftigung und Arbeitslosigkeit sind weiterhin signifikant und werden sich mit der Erweiterung noch verstärken. Wissenschaftliche Untersuchungen bestätigen, dass eine enge Korrelation besteht zwischen Investitionen in das Humankapital und Wirtschaftsleistung auf nationaler und regionaler Ebene. Dies bedeutet, dass derartige Investitionen ein wichtiges Instrument der regionalen Kohäsionspolitik sind. Eine entscheidende Rolle hierbei spielt der Europäische Sozialfonds.

Governance und Partnerschaft in der Umsetzung der beschäftigungspolitischen Leitlinien

Der Erfolg der Beschäftigungspolitik hängt weitgehend davon ab, wie man diese Politik umsetzt. Die NAP 2003 sind im Allgemeinen gut ausgestaltete Grundlagendokumente, haben jedoch nur in wenigen Fällen den Status eines zentralen Instruments für die Erörterung und Festlegung der nationalen beschäftigungspolitischen Prioritäten. Insbesondere gilt es, parlamentarische Gremien stärker einzubeziehen. Die Sozialpartner sowie die regionalen und lokalen Behörden werden als wichtige Partner der nationalen Regierungen angesehen, könnten jedoch noch besser in den NAP-Prozess eingebunden werden.

Die Mitgliedstaaten nennen zunehmend ihre haushaltpolitischen Prioritäten in den NAP, doch sind die einschlägigen Informationen noch zu bruchstückhaft. Die Angaben zur Implementierung der NAP und zu den Umsetzungsinstrumenten beschränken sich weitgehend auf die Rolle der öffentlichen Arbeitsverwaltung und berücksichtigen kaum den Beitrag von anderen Diensten wie Aus- und Weiterbildung und der sozialen Dienste.

Die Governance der Beschäftigungspolitik muss auf nationaler und EU-Ebene verbessert werden. Auf nationaler Ebene gilt es, zu diesem Zweck Reformpartnerschaften zu begründen, ehrgeizige Beschäftigungsziele zu formulieren - gestützt auf die Zielvorgaben auf EU-Ebene - und die NAP bei entsprechender Integration aller Reformelemente effizienter als zentrales Planungs- und Überwachungsinstrument zu nutzen. Auf europäischer Ebene erfordert dies, dass man den Stellenwert der länderspezifischen Empfehlungen anhebt, die EU-Mittelzuweisung mehr auf die Lissabonner Agenda ausrichtet, die europäischen Sozialpartner stärker in die Pflicht nimmt, die Informationsverbreitung verbessert und den Prozess des gegenseitigen Lernens durch Erfahrungsaustausch systematischer und offener gestaltet.

Einführung

Der vorliegende gemeinsame Beschäftigungsbericht vermittelt einen ersten Überblick über die Beschäftigungslage und nimmt eine Bewertung der Fortschritte vor, die die Mitgliedstaaten in der Umsetzung der neuen beschäftigungspolitischen Leitlinien für den Zeitraum 2003-2006 gemacht haben. In den neuen Leitlinien werden drei übergreifende Ziele definiert: Vollbeschäftigung, Steigerung der Arbeitsplatzqualität und Arbeitsproduktivität, Stärkung des sozialen Zusammenhalts und der sozialen Eingliederung. Der gemeinsame Beschäftigungsbericht analysiert zum einen die EU-weit erzielten Fortschritte in der Realisierung der wichtigsten vereinbarten Zielsetzungen und in der Umsetzung der Leitlinien und enthält zum anderen kurze Länderberichte. Untermauert wird die Analyse durch die vom Beschäftigungsausschuss festgelegten Schlüssel- und Kontextindikatoren. Eine entsprechende Übersicht findet sich im Anhang.

Titel VIII des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft legt die Prinzipien und Verfahren fest für die Entwicklung einer koordinierten Beschäftigungsstrategie. In Artikel 128 sind die für die Formulierung einer solchen Strategie vorgesehenen Schritte im Einzelnen dargelegt. Danach werden jährlich Leitlinien für die Beschäftigungspolitik der Mitgliedstaaten definiert. Jeder Mitgliedstaat legt dem Rat und der Kommission jährlich einen nationalen Aktionsplan vor, in dem die wichtigsten Maßnahmen der nationalen Beschäftigungspolitik im Lichte der Leitlinien präsentiert werden. Nach Prüfung der nationalen Aktionspläne unterbreiten Rat und Kommission dem Europäischen Rat einen gemeinsamen Bericht über die Beschäftigungslage in der Gemeinschaft und über die Umsetzung der beschäftigungspolitischen Leitlinien. Auf der Grundlage dieses Berichts nimmt der Europäische Rat jedes Jahr Schlussfolgerungen an, die ihrerseits zu einer Neuformulierung der Leitlinien führen können. Darüber hinaus richtet der Rat - auf Empfehlung der Kommission - geeignete Empfehlungen an die Mitgliedstaaten.

Die innerhalb des skizzierten institutionellen Rahmens entwickelte europäische Beschäftigungsstrategie (EBS) ist ein wichtiger Beitrag zu der umfassenderen politischen Agenda der EU, die auf dem Lissabonner Gipfel und den folgenden Tagungen des Europäischen Rates festgelegt wurde. Vor dem Hintergrund der im Jahr 2002 beschlossenen Straffung der politischen Koordinierungsprozesse in den von der Lissabonner Agenda abgedeckten zentralen Politikfeldern werden der vorliegende gemeinsame Beschäftigungsbericht, der Bericht über die Umsetzung der Grundzüge der Wirtschaftspolitik und der Bericht über die Umsetzung der Binnenmarktstrategie als Teile eines Gesamtpakets (,Umsetzungspaket") präsentiert - ganz im Sinne der angestrebten Synchronisierung der politischen Prozesse, einer besseren Koordinierung und einer höheren Kohärenz.

Der Bericht basiert im Wesentlichen auf den von den Mitgliedstaaten im Herbst 2003 vorgelegten nationalen Aktionsplänen für Beschäftigung. Einen wichtigen Input zum diesjährigen gemeinsamen Bericht leistete jedoch auch der Bericht der Taskforce Beschäftigung, die - auf den vom Europäischen Rat im Frühjahr 2003 geäußerten Wunsch hin - unter Vorsitz von Wim Kok, dem früheren niederländischen Premierminister, eingesetzt wurde. Die Taskforce legte der Europäischen Kommission ihren Bericht am 26.11.2003 vor. [2]

[2] ,Jobs, Jobs, jobs - Mehr Beschäftigung in Europa schaffen", Bericht der Taskforce Beschäftigung unter Vorsitz von Wim Kok.

Auf dieser Grundlage werden im letzten Teil des vorliegenden gemeinsamen Beschäftigungsberichts einige Schlüsselbotschaften für die Frühjahrstagung 2004 des Europäischen Rates formuliert.

1. Politischer und wirtschaflticher Kontext

Der vorliegende gemeinsame Beschäftigungsbericht erscheint zu einem Zeitpunkt, zu dem sich ein verhaltener Optimismus abzeichnet, was die Erholung der Arbeitsmärkte in der EU anbelangt. Die in den vergangenen Jahren auf den Weg gebrachten beschäftigungspolitischen Maßnahmen und Strukturreformen haben dazu geführt, dass der europäische Arbeitsmarkt heute besser in der Lage ist, auf Schocks zu reagieren, wovon die relative Stabilität der Beschäftigung in den vergangenen Jahren zeugt. Die Ausgangsbedingungen für die Wiederherstellung des Wachstums und eines hohen Beschäftigungsniveaus sind günstiger geworden, wenngleich zu bedenken ist, dass angesichts des Hortens von Arbeitskräften und der verspäteten Auswirkungen des Konjunkturzyklus auf die Beschäftigung ein Beschäftigungsanstieg erst mit einer gewissen Verzögerung eintreten wird. Mit der neuen europäischen Beschäftigungsstrategie verfügt die EU über ein integriertes, kohärentes Konzept zu Bewältigung der anstehenden beschäftigungspolitischen Herausforderungen. Im vorliegenden Bericht wird untersucht, was die Mitgliedstaaten unternommen haben, um die neuen europäischen Beschäftigungsleitlinien umzusetzen. Es wird aufgezeigt, in welchen Bereichen am dringendsten Fortschritte und Umsetzungsmaßnahmen erforderlich sind. Ein sofortiges Handeln wird zur Erholung von Wirtschaft und Beschäftigung beitragen.

1.1 Stillstand des Beschäftigungswachstums

Nachdem der Arbeitsmarkt in der EU sich anfänglich noch sehr stabil zeigte, werden nunmehr die Auswirkungen der Konjunkturabschwächung immer deutlicher spürbar.

Die sich seit Beginn der neuerlichen Wirtschaftsflaute vollziehenden Entwicklungen am Arbeitsmarkt zeigen, dass die Beschäftigung in der EU einer wirtschaftlichen Abschwächung inzwischen besser standzuhalten vermag, als dies in der Vergangenheit der Fall war. Tatsächlich reagierte die Beschäftigung auf die jüngste Konjunkturverlangsamung bislang wesentlich moderater als während der letzten Flaute in den 90er Jahren. Hierin spiegeln sich Prozesse der Arbeitsplatzschaffung und Arbeitsplatzvernichtung, die sich von denen Anfang der 90er Jahre unterscheiden, wobei der Beschäftigungsrückgang in Landwirtschaft und Industrie bislang weniger ausgeprägt ist und gleichzeitig im Dienstleistungssektor deutlich mehr Arbeitsplätze geschaffen wurden.

Die derzeitige Krisenresistenz ist im Wesentlichen eine Folge der Veränderungen auf den europäischen Arbeitsmärkten, die sich in der zweiten Hälfte der 90er Jahre vollzogen und die Mechanismen der Verknüpfung von Beschäftigung und Erwerbsbeteiligung mit dem Konjunkturzyklus beeinflusst haben. Der kombinierte Effekt der Erhöhung der Erwerbsbeteiligung der Frauen und der Jugendlichen, der Anhebung des Qualifikationsniveaus der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter und der weiteren Verbreitung neuer Formen von Arbeitsverträgen haben die Entwicklung eines beschäftigungsintensiven Wachstumsmodells begünstigt. Erleichtert wurde dies durch eine beschäftigungsfreundlichere Lohnfindung seitens der Sozialpartner und durch eine Reduzierung der Lohnnebenkosten.

Während des größten Teils der Jahre 2002 und 2003 hatte Europa weiterhin unter den Folgen der Konjunkturflaute zu leiden. Das BIP-Wachstum lag unter 1 %. Nach mehreren Jahren starker Arbeitsplatzschaffung kam das Beschäftigungswachstum Anfang 2003 zum Stillstand. Der rückläufige Trend bei den Arbeitslosenzahlen kehrte sich Mitte des Jahres 2001 um. Seither hat die Arbeitslosigkeit allmählich zugenommen, und zwar von 7,3 % im Jahr 2001 auf 8 % im Jahr 2003, und es ist davon auszugehen, dass die Beschäftigung in den Jahren 2004-2005 nur langsam anziehen wird.

Für das Jahr 2004 zeichnet sich die Gefahr ab, dass die Beschäftigung weiter stagnieren und gleichzeitig die Arbeitslosigkeit zunehmen wird, wenn sich die Wirtschaft nicht erholt und keine weiteren Arbeitsmarktreformen durchgeführt werden. Auch bei einer bescheidenen Zunahme der Wirtschaftstätigkeit dürfte sich das Beschäftigungswachstum in Grenzen halten, da davon ausgegangen werden kann, dass die Unternehmen während der letzten Flaute Arbeitskräfte gehortet haben. Zur Erreichung der in Lissabon festgelegten Ziele ist in jedem Fall eine Erhöhung des Arbeitskräfteangebots vonnöten. Da der Arbeitskräftezuwachs jedoch voraussichtlich größer ausfallen wird als der Beschäftigungszuwachs, kann es in naher Zukunft durchaus zu einem weiteren Anstieg der Arbeitslosigkeit kommen.

1.2 die mittelfristige Beschäftigungsstrategie ist nach wie vor der richtige Weg

Die Beschäftigungsleistung ist eine zentrale Komponente des in Lissabon im Jahr 2000 festgeschriebenen Ziels, die EU zum wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum in der Welt zu machen - zu einem Wirtschaftsraum, der fähig ist, ein dauerhaftes Wirtschaftswachstum mit mehr und besseren Arbeitsplätzen und einem größeren sozialen Zusammenhalt zu erzielen. Es bestehen enge Wechselwirkungen zwischen dieser Komponente und anderen zentralen Reformfeldern in den Bereichen Renten, Bildung, Forschung und soziale Eingliederung sowie den Produkt-, Dienstleistungs- und Arbeitsmärkten.

Die neue europäische Beschäftigungsstrategie (EBS) wurde konzipiert, um die in Lissabon definierten Zielsetzungen zu untermauern. In den neuen Leitlinien sind drei übergreifende, komplementäre Ziele festgelegt: Vollbeschäftigung, Steigerung der Arbeitsplatzqualität und der Arbeitsproduktivität, Stärkung des sozialen Zusammenhalts und der sozialen Eingliederung. Zur Unterstützung dieser Ziele wurden zehn spezifische Handlungsfelder definiert. Darüber hinaus sehen die Leitlinien Maßnahmen zur Verbesserung der Governance im Bereich der Beschäftigungspolitik vor.

Angesichts des Konjunkturrückgangs und der nach wir vor bestehenden Ungewissheit, wann und in welchem Umfang mit einer wirtschaftlichen Erholung zu rechnen ist, ersuchte der Europäische Rat die Kommission auf seiner Tagung im Frühjahr 2003, eine europäische Taskforce Beschäftigung unter Vorsitz des früheren niederländischen Premierministers Wim Kok einzusetzen. Die Staats- und Regierungschefs brachten damit ihre Entschlossenheit zum Ausdruck, die Strukturreformen beschleunigt voranzutreiben. Aufgabe der Taskforce sollte es sein, praktische Reformmaßnahmen zu ermitteln, die möglichst unmittelbare und sofortige Auswirkungen auf die Umsetzung der Beschäftigungsstrategie durch die Mitgliedstaaten haben können.

Die Taskforce stellte zwar fest, dass in einigen Mitgliedstaaten strukturelle Verbesserungen erzielt wurden und dass die Beschäftigung in der EU von der Mitte der 90er Jahre bis zum Jahr 2002 gestiegen ist, doch warnte sie vor der Gefahr, dass die Europäische Union ihr im Jahr 2000 in Lissabon definiertes ehrgeiziges Ziel verfehlt. Wenn die Mitgliedstaaten ihre Bemühungen nicht verstärken, wird es immer unwahrscheinlicher, dass das für 2010 ins Auge gefasste globale Ziel und die Beschäftigungsziele realisiert werden.

Bei den Maßnahmen, mit denen Europa auf den Konjunkturrückgang reagiert, sollte es die weitreichenderen, längerfristigen Herausforderungen, vor denen es steht, nicht aus dem Blick verlieren. Globalisierung und wirtschaftliche Integration wirken sich in zunehmendem Maße auf die Art und Weise aus, wie die Europäer leben und arbeiten, und erfordern eine schnelle Reaktion und Bewältigung des Wandels. Angesichts der raschen Bevölkerungsalterung stellt sich die Frage, ob Europa in der Lage ist, seine Wettbewerbsfähigkeit zu erhalten und künftig ein höheres Beschäftigungs- und Wirtschaftswachstum zu erzielen.

Anstatt einen Prozess weiterer Änderungen der EU-Leitlinien auf den Weg zu bringen, hält es die Taskforce für erforderlich, den Schwerpunkt auf EU-Ebene nunmehr auf ein verstärktes Monitoring der von den Mitgliedstaaten eingeleiteten Reformen zu legen. Im vorliegenden Bericht wird untersucht, was die Mitgliedstaaten zur Umsetzung der einzelnen beschäftigungspolitischen Leitlinien unternommen haben. Die Bewertungen und Vorschläge der Taskforce Beschäftigung werden dabei berücksichtigt.

Die Taskforce Beschäftigung ermahnte die Mitgliedstaaten, jetzt entschlossen zu handeln, um mehr Vertrauen zu schaffen und das Wirtschaftswachstum zu stützen. Nicht nur gelte es, kurzfristig mehr Arbeitsplätze zu schaffen, auch müsse die Beschäftigungspolitik auf die Anhebung sowohl des Beschäftigungsniveaus als auch des Produktivitätsniveaus abstellen - die beiden wichtigsten Triebfedern für Europas wirtschaftliches Wachstumspotenzial und zentrale Komponenten der Lissabonner Strategie.

Die Taskforce Beschäftigung nannte in ihrem Bericht vier wesentliche Voraussetzungen für die Steigerung von Beschäftigung und Produktivität:

- Erhöhung der Anpassungsfähigkeit von Arbeitnehmern und Unternehmen;

- Anreize für größere Erwerbsbeteiligung;

- mehr und effizienter in Humankapital investieren;

- effektivere Durchführung von Reformen durch bessere Governance.

Zu jedem einzelnen dieser Aspekte zeigte die Taskforce Handlungsprioritäten auf, die von allgemeiner Relevanz für die Mitgliedstaaten sind. Darüber hinaus wurden für jeden einzelnen der fünfzehn derzeitigen und der zehn neuen Mitgliedstaaten spezifische Hinweise zu den notwendigen Reformen formuliert.

Die neue Strategie wurde unter anderem auch zu dem Zweck konzipiert, Beschäftigung und Arbeitsmarktreformen in den zehn neuen Mitgliedstaaten zu unterstützen, die im Jahr 2004 der EU beitreten werden. Angesichts umfassender Umstrukturierungsprozesse auf politischer, wirtschaftlicher und institutioneller Ebene haben die neuen Mitgliedstaaten in den vergangenen zehn Jahren umfassende Arbeitsmarktreformen in Angriff genommen, um die Anpassung an die Marktwirtschaft zu vollziehen und sich auf die Mitgliedschaft vorzubereiten. Im Rahmen einer engen Partnerschaft mit der Europäischen Kommission wurde eine gemeinsame Bewertung der jeweiligen beschäftigungs- und arbeitsmarktpolitischen Herausforderungen vorgenommen und ein Prozess der regelmäßigen Berichterstattung [3] in Gang gesetzt. Ab 1. Mai 2004 werden die neuen Mitgliedstaaten in vollem Umfang an der koordinierten europäischen Beschäftigungsstrategie teilnehmen.

[3] ,Fortschritte bei der Umsetzung der Dokumente zur gemeinsamen Bewertung der Beschäftigungspolitik in den Beitrittsländern", KOM(2003) 663.

2. Gesamtbewertung vor dem Hintergrund der Beschäftigungsziele der EU

Die nationalen Aktionspläne 2003, die im Anschluss an die Festlegung der neuen Leitlinien ausgearbeitet wurden, verfolgen einen beschäftigungspolitischen Ansatz, der sich insgesamt durch ein ausgewogenes Verhältnis zwischen den drei übergreifenden Zielen der EBS auszeichnet, wenngleich in einigen Fällen den Zielen in den Themenfeldern Qualität/Produktivität und/oder Eingliederung nicht derselbe hohe Stellenwert eingeräumt wurde wie dem Ziel der Vollbeschäftigung. [4] Nachstehend wird ein Überblick über die Fortschritte gegeben, die mit Blick auf die Verwirklichung dieser Ziele gemacht wurden.

[4] Nicht explizit aufgegriffen wird der Qualitätsaspekt in den nationalen Aktionsplänen 2003 für DE (lediglich unter dem Punkt ,Begleitende Maßnahmen"), IT, NL und UK. Auf das Thema soziale Eingliederung wird nicht ausdrücklich eingegangen im Falle von DE, AT und IT. Dadurch wird die inhaltliche Qualität der jeweiligen nationalen Aktionspläne in Bezug auf die betreffenden Ziele jedoch nicht in Frage gestellt.

2.1 Vollbeschäftigung: Die EU läuft Gefahr, die Beschäftigungsquotenziele zu verfehlen

Die Fortschritte auf dem Weg zur Erfuellung der in Lissabon gemachten Zielvorgabe einer EU-Gesamtbeschäftigungsquote von 70 % sind zum Stillstand gekommen, und es ist nunmehr offensichtlich, dass die EU das für 2005 anvisierte Zwischenziel (nämlich die in Stockholm festgelegte Zielmarke von 67 %) verfehlen wird. Die Gesamtbeschäftigungsquote verharrte im Jahr 2003 auf dem 2002 erreichten Stand (64,3 %). Selbst im Falle einer wirtschaftlichen Erholung wird die Beschäftigungsquote im Jahr 2005 bestenfalls 65 % betragen. Einige Mitgliedstaaten mit sehr geringen Beschäftigungsquoten (EL, ES, IT) konnten etwas aufholen, so dass sich das Beschäftigungswachstum in diesen Ländern auch in den Jahren 2002 und 2003 fortsetzte. Nach wie vor sind es nur vier Mitgliedstaaten (DK, NL, SE, UK), die die Zielmarke von 70 % bereits erreicht haben; FI, PT und AT ist dies fast gelungen.

Die fortgesetzte Flaute geht einher mit einem flachen oder sehr moderaten Beschäftigungswachstum während eines Zeitraums von drei Jahren (2002-2004), wobei die Beschäftigungsquote gar nicht oder nur geringfügig steigt. Somit wird die EU - wie das nachstehende Schaubild verdeutlicht - im Jahr 2005 die Zwischenziele verfehlen. Das Beschäftigungswachstum muss sich in den kommenden Jahren deutlich beschleunigen. Soll die in Lissabon festgelegte Zielmarke von 70 % erreicht werden, bedürfte es in den Jahren 2004 bis 2010 eines durchschnittlichen Beschäftigungswachstums von 1,6 % und damit einer deutlichen Trendumkehr. Dies ist keineswegs unerreichbar, wenn man die Beschäftigungsleistung in den Jahren 1997-2000 betrachtet. Allerdings müssten dann bis 2010 etwa 15 Millionen zusätzliche Arbeitsplätze in EU15 geschaffen werden. Bei Zugrundelegung derselben Zielvorgabe für EU25 wären es etwa 22 Millionen.

>VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD>

Quelle: Dienststellen der Kommission. Europäische Erhebung über Arbeitskräfte bis 2003. Für die Jahre 2003-2005 wurde die Beschäftigungsquote anhand der Beschäftigungsprognosen der GD ECFIN und der Bevölkerungsvorausschätzungen berechnet. Ab 2005 wurde die Beschäftigungsquote extrapoliert, wobei von einer konstanten jährlichen Erhöhung ausgegangen wurde.

Legende zu Schaubild 1:

Text im Original: // Übersetzung:

Chart 1: Path to Lisbon Employment rate target: 1997-2010 // Schaubild 1: Der Weg zur Erreichung des in Lissabon festgelegten Beschäftigungsquotenziels: 1997-2010

intermediate target 2005: 67 % // Zwischenziel 2005: 67 %

Trend as of 1997 // Trend seit 1997

Path necessary to achieve the Lisbon // Weg zur Erfuellung der Zielvorgabe von Lissabon

discounting 2003-2005 cyclical developments: average growth rate of 1,6 % from 2006 to 2010 // Ohne Berücksichtigung der konjunkturellen Entwicklungen 2003-2005: durchschnittliche Wachstumsrate von 1,6 % von 2006 bis 2010

Historical data // Historische Daten

Hinter der aggregierten Darstellung verbergen sich unterschiedliche geschlechtsspezifische Beschäftigungstrends. Die Beschäftigungsquote der Frauen ist im Jahr 2002 weiter gestiegen; derzeit liegt sie bei 55,6 %, so dass das Zwischenziel von 57 % für 2005 in Reichweite bleibt. Die EU-Zielmarke von 60 %, zu erreichen bis 2010, wird in sieben Mitgliedstaaten (DK, NL, AT, PT, FI, SE, UK) überschritten. Die niedrigen Frauenbeschäftigungsquoten von lediglich vier Mitgliedstaaten (BE, EL, ES, IT) schlagen sich deutlich im EU-Durchschnitt nieder. Soll die Zielmarke von 60 % erreicht werden, muss der seit 1997 zu verzeichnende durchschnittliche jährliche Anstieg der Frauenbeschäftigungsquote in den kommenden sieben Jahren gehalten werden. Dabei kann man nicht allein auf Wirtschaftswachstum setzen; auch muss das Tempo der Reformen beibehalten werden.

Weitere Fortschritte auf dem Weg zur Verwirklichung des Lissabonner Ziels werden entscheidend von den Entwicklung bei der Beschäftigung älterer Arbeitskräfte abhängen. Bei der Beschäftigungsquote älterer Arbeitskräfte, die im Jahr 2002 knapp über 40 % lag, war zwar ein deutlicherer Anstieg zu verzeichnen, doch ist es bis zur Zielmarke 50 % noch ein weiter Weg. Erfuellt wird die Zielvorgabe von 50 % nur von vier Mitgliedstaaten (DK, PT, SE, UK), für zwei weitere Länder (FI und IE) ist sie in Reichweite. Ob es gelingt, der Zielmarke näher zu kommen, wird wesentlich von den übrigen Mitgliedstaaten (insbesondere BE, FR, IT, LU, AT) abhängen, in denen die Beschäftigungsquote der Älteren unter 33 % liegt. Hier besteht somit dringender Handlungsbedarf: nicht nur gilt es, die Zahl der älteren Erwerbstätigen anzuheben, sondern auch dafür zu sorgen, dass die älteren Arbeitskräfte von morgen - nämlich die heute 40- bis 50-Jährigen länger im Erwerbsleben verbleiben können. Soll die EU-Zielvorgabe von 50 % erfuellt werden, müssen - in EU15 - in der Altersgruppe der 55- bis 64-Jährigen bis zum Jahr 2010 weitere 7 Millionen Personen einer Beschäftigung nachgehen.

Die Mitgliedstaaten haben verschiedene Reformen zur Erhöhung der Erwerbsbeteiligung und des Arbeitskräfteangebots auf den Weg gebracht, wie z. B. Maßnahmen, die darauf abzielen, Arbeit lohnend zu machen, Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik, Aus- und Weiterbildungsmaßnahmen und Maßnahmen zur Förderung der Mobilität. Die Reformen zur Verbesserung der Rahmenbedingungen für die Schaffung von Arbeitsplätzen sind jedoch weniger umfassend. Zum Teil wird abgestellt auf die Schaffung von Arbeitsplätzen durch Reduzierung der Arbeitskosten (BE, FR, AT), durch Deregulierung (DE, FR, IT), durch die Förderung von KMU und von Innovationen (EL, IE, NL, AT, FI, SE, UK), durch regionale Entwicklung (PT, IE), oder man setzt einfach auf die Interaktion von Wirtschaftswachstum und flexiblen Arbeitsmärkten (DK, ES, IT). Die Chancen, die die wissensbasierte Wirtschaft für die Schaffung von Arbeitsplätzen bietet, nehmen in den von der Politik geschnürten Maßnahmenpaketen keinen herausragenden Platz ein.

In Reaktion auf die beschäftigungspolitischen Leitlinien 2003 legen die Mitgliedstaaten nunmehr ein stärkeres Engagement an den Tag, indem sie nationale Zielvorgaben machen, sei es in Form von zu erreichenden Beschäftigungsquoten oder in Form einer bestimmten Anzahl von zu schaffenden Arbeitsplätzen während einer bestimmten Legislaturperiode (siehe Übersicht in Anhang 2). In einigen Fällen (insbesondere in BE, FR, EL, AT und FI) werden die Ziele höher gesteckt als in der Vergangenheit. Die Festlegung von Zielvorgaben muss jedoch untermauert werden durch eine konsequente Umsetzung der Reformen.

2.2 Arbeitsplatzqualität und Arbeitsproduktivität: die Bisherigen Fortschritte ergeben ein uneinheitliches Bild

Welche positiven Wechselwirkungen zwischen Arbeitsplatzqualität, Produktivität, Beschäftigung und sozialer Eingliederung bestehen, wurde in dem Bericht herausgestellt, den die Kommission auf Wunsch des Europäischen Rates von Brüssel (Frühjahr 2003) erstellt hat. [5] Der Bericht gibt einen ausführlichen Überblick über die Fortschritte auf dem Weg zu mehr Arbeitsplatzqualität unter Zugrundelegung des in den beschäftigungspolitischen Leitlinien definierten mehrdimensionalen Ansatzes.

[5] ,Die jüngsten Fortschritte in der Verbesserung der Arbeitsplatzqualität", Mitteilung KOM(2003) 728 vom 26.11.2003.

Das nachlassende Wachstum der Arbeitsproduktivität in den vergangenen zehn Jahren bereitet der EU besondere Sorge. In den letzten Jahren ist das Wachstum der Arbeitsproduktivität weiter zurückgegangen, während die Beschäftigung zugenommen hat. Verglichen mit der ersten Hälfte der 90er Jahre hat das Beschäftigungswachstum im Zeitraum 1996 bis 2002 einen deutlich größeren Beitrag zum BIP-Wachstum geleistet. In den USA ist es - bevor der jüngste Abschwung einsetzte - gelungen, eine hohe Beschäftigungsleistung bei gleichzeitiger Steigerung der Arbeitsproduktivität zu realisieren, so dass das BIP-Wachstum in den USA im Zeitraum 1996-2002 um einen Prozentpunkt höher ausfiel als in der EU. Erwähnenswert ist allerdings, dass einige kleinere EU-Mitgliedstaaten Ergebnisse vorzuweisen haben, mit denen sie sich deutlich über dem EU-Durchschnitt und sogar besser als die USA positionieren.

Auf kurze Sicht kann die aktuelle Entwicklung beim Wachstum der Arbeitsproduktivität von der langfristigen Entwicklung abweichen, insbesondere in Zeiten eines Konjunkturrückgangs, wenn ein geringeres Produktivitätswachstum zum Teil daraus resultieren kann, dass eine Anpassung der Arbeitszeiten anstelle einer Anpassung der Beschäftigtenzahl erfolgt. Wenngleich Arbeitsmarktreformen, die ein arbeitsintensiveres Wachstum fördern, dazu führen können, dass das aktuelle Produktivitätswachstum hinter dem langfristigen Potenzial zurückbleibt, darf dies nicht als zwangsläufige negative Begleiterscheinung gesehen werden. Eine höhere Beschäftigungsquote ist in jedem Fall gleichbedeutend mit einem Anstieg des Pro-Kopf-BIP, ohne dass dies irgendwelche negative Konsequenzen für das langfristige Produktivitätswachstum der vorhandenen Arbeitskräfte hat.

Somit ist es erforderlich, gleichzeitig auf das Beschäftigungswachstum einzuwirken und verstärkte Anstrengungen zur Steigerung des langfristigen Produktivitätswachstums zu unternehmen, auch wenn die jüngsten Entwicklungen nur wenig Anlass zur Zuversicht geben. Grundlegende Voraussetzung hierfür sind gut ausgebildete, qualifizierte und anpassungsfähige Arbeitskräfte. Die EU muss mehr in ihr Humankapital investieren - bei höherer Kosteneffektivität und im Rahmen einer soliden Haushaltspolitik. Auch muss die EU für eine raschere Verbreitung der IKT, insbesondere im Dienstleistungssektor, sorgen, die Investitionen in Forschung und Entwicklung und in die Infrastruktur erhöhen, auf eine Verbesserung der unternehmerischen Kultur hinarbeiten und die Reform der Güter- und Dienstleistungsmärkte vorantreiben. Da einige Wirtschaftzweige, in denen eine große Zahl von Arbeitsplätzen geschaffen wurde, eine doch eher mäßige Leistung beim Produktivitätswachstum zeigten, dürften entsprechende Anstrengungen zur Erhöhung der Arbeitsplatzqualität, einschließlich Maßnahmen zur Qualifizierung und zur Optimierung der Arbeitsorganisation, in den betreffenden Bereichen ebenfalls dazu beitragen, den Herausforderungen mit Blick auf die Produktivitätsentwicklung zu begegnen. [6]

[6] Eine detailliertere Analyse der Produktivitätstrends und der Performance findet sich in Kapitel 2 des Berichts ,Beschäftigung in Europa 2003" und im Jahreswirtschaftsbericht 2003.

Produktivität wird größtenteils in den nationalen Aktionsplänen als ein Ziel an sich angesehen, unabhängig von der Verknüpfung mit dem Qualitätsaspekt. Auch ist festzustellen, dass die meisten Länder mit hohen Beschäftigungsquoten (UK, NL, SE, FI) Produktivitätszuwächse als Mittel zur Kompensation einer mittelfristig erwarteten Arbeitskräfteverknappung ansehen. In den meisten Mitgliedstaaten besteht somit noch ein beträchtliches Potenzial, um im Wege eines umfassenderen Ansatzes den positiven Wechselwirkungen zwischen Arbeitsplatzqualität, Produktivitäts- und Beschäftigungswachstum und soziale Eingliederung Geltung zu verschaffen.

Die jüngsten Trends und Performances in Bezug auf die verschiedenen Dimensionen der Qualität sind in mancher Hinsicht ermutigend. Kontinuierliche Verbesserungen sind in der EU in den Bereichen Bildung und Qualifikationen, Abbau geschlechtsspezifischer Unterschiede (abgesehen vom geschlechtsspezifischen Lohngefälle) und Arbeitssicherheit zu erkennen. Jedoch sind in Bezug auf sämtliche Qualitätsdimensionen noch erhebliche Verbesserungen möglich. Die Beschäftigungsquote der älteren Arbeitskräfte steigt zwar langsam an, doch ist sie noch weit von der in Stockholm festgelegten Zielvorgabe von 50 % entfernt. Für Jugendliche wird es in mehreren Mitgliedstaaten zunehmend schwieriger, einen Arbeitsplatz zu finden, der ihnen akzeptable berufliche Perspektiven eröffnet. Nicht-EU-Bürger sind eindeutig benachteiligt, was Beschäftigung und Arbeitslosigkeit angeht, und die Arbeitsmarktintegration behinderter Menschen ist nach wie vor ein Problem, vor allem im Falle von Schwerbehinderten. Was den Aspekt der Geschlechtergleichstellung anbelangt, ist das Fehlen ausreichender Angebote für die Betreuung von Kindern und anderen betreuungsbedürftigen Personen ein Faktor, der einer höheren Erwerbsbeteiligung der Frauen im Wege steht. Das geschlechtsspezifische Lohngefälle hat sich kaum verringert, und an der beruflichen und sektoralen Geschlechtersegregation hat sich nichts geändert. Last, not least ist, wie bereits weiter oben dargelegt, das Produktivitätswachstum enttäuschend.

Nur wenige Mitgliedstaaten versuchen, im Rahmen eines umfassenden Ansatzes jede einzelne Qualitätsdimension aufzugreifen. Vielmehr legen die einzelnen Mitgliedstaaten selbst fest, welche Dimensionen für sie Handlungsprioritäten darstellen. So werden beispielsweise die Herstellung eines ausgewogenen Verhältnisses zwischen Flexibilität und Sicherheit und die Gleichstellung der Geschlechter in IT, ES, EL und PT als zentrale Aspekte erwähnt. Aus- und Weiterbildung wird in PT und ES als Schwerpunkt genannt ebenso wie in Mitgliedstaaten mit hoher Produktivität (DK, FR, FI, SE). In vielen Ländern werden Gesundheit und Sicherheit als Prioritäten herausgestellt; fünf Länder (DK, EL, FR, PT, UK) haben Zielvorgaben für die Reduzierung der Zahl der Arbeitsunfälle gemacht. Aufgegriffen wird auch das Thema Arbeitszeit, das im Rahmen der zehn Dimensionen lediglich indirekt abgedeckt wird (BE, LU, FI).

2.3 Sozialer Zusammenhalt und soziale Eingliederung: die Schaffung integrativer Arbeitsmärkte wird stärker ins Blickfeld gerückt

Abgesehen von den registrierten Arbeitslosen waren in der EU im Jahr 2002 4,5 % der Personen im erwerbsfähigen Alter, die arbeiten wollten, nicht erwerbstätig (dies entspricht einem geringfügigen Anstieg gegenüber dem Jahr 2001). Auch der jüngste Anstieg der Arbeitslosenzahlen bereitet Sorge, da sich hier unter Umständen eine Zunahme der Langzeitarbeitslosigkeit ankündigt, verbunden mit einem hohen Risiko sozialer Ausgrenzung. Damit würde auch der Zugang zum Arbeitsmarkt für benachteiligte Menschen zunehmend schwieriger. Vor diesem Hintergrund dürfte sich die ohnehin bereits prekäre Arbeitsmarktposition von Menschen mit Behinderungen, Migranten und ethnischen Minderheiten, allein Erziehenden, Schulabbrechern und älteren Menschen weiter verschärfen (siehe Leitlinie 7).

Im Anschluss an die Vorlage der nationalen Aktionspläne für soziale Eingliederung [7], in denen die nationalen Konzepte zur Bekämpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung in verschiedenen Politikfeldern vorgestellt wurden, versuchten die Mitgliedstaaten in ihren Aktionsplänen für Beschäftigung, detaillierter darzulegen, welchen Beitrag die Beschäftigungspolitik zur Förderung der sozialen Integration leisten kann. In der Mehrzahl der Mitgliedstaaten besteht jedoch noch erheblicher Verbesserungsbedarf, was das Ausmaß anbelangt, in dem die in der dritten übergreifenden Leitlinie (soziale Eingliederung) festgelegten Ziele aufgegriffen werden.

[7] Gemeinsamer Bericht über die soziale Eingliederung 2003.

Als gemeinsamer roter Faden zieht sich durch die beschäftigungspolitischen Pläne die Erkenntnis, dass Beschäftigung eine ganz entscheidende Rolle in der Förderung sozialer Inklusion spielt. Es bestehen allerdings dahingehend Unterschiede, inwieweit die Arbeitsmarktpolitik als ausreichend angesehen werden kann, um das Problem der sozialen Ausgrenzung in Angriff zu nehmen. Einige Mitgliedstaaten (NL, FI) konzentrieren ihre Anstrengungen auf die Beseitigung von Beschäftigungshemmnissen. Dieser Ansatz, der darauf abzielt, ,Arbeit lohnend zu machen", setzt generell auf Reformen der sozialen Sicherungssysteme und der Steuersysteme (Steuergutschriften für Bezieher niedriger Einkommen, Beseitigung von Negativanreizen, die einer Arbeitsaufnahme im Wege stehen, kombiniert mit unterstützenden Maßnahmen wie der Bereitstellung von Kinderbetreuungseinrichtungen). Andere Mitgliedstaaten (FR, PT, SE, AT, EL) sehen zwar die zentrale Rolle der Beschäftigungspolitik bei der Bekämpfung sozialer Ausgrenzung, stellen aber stärker auf die schwierige Situation spezifischer Personengruppen ab und favorisieren maßgeschneiderte Maßnahmen, die den individuellen Bedürfnissen der Betroffenen Rechnung tragen. Die Mitgliedstaaten erkennen auch ausdrücklich an, wo die Beschäftigungspolitik ihre Grenzen hat, [8] und unterstreichen die Notwendigkeit größerer Synergien - im Rahmen eines echten mehrdimensionalen Ansatzes - mit den Politiken in anderen Bereichen, wie Bildung, Gesundheitswesen oder Wohnen.

[8] Beispielsweise wird in DK das Konzept des ,negativen sozialen Erbes" zugrunde gelegt, und in EL werden Faktoren wie Famlienzusammensetzung und Bildung angeführt.

Der Europäische Rat von Barcelona hatte die Mitgliedstaaten aufgefordert, nationale Zielvorgaben für die Verringerung der Armut bis zum Jahr 2010 zu machen. In den meisten Fällen wurde die sich mit den NAP/Eingliederung und den NAP/Beschäftigung bietende Gelegenheit genutzt, um entsprechende Zielvorgaben festzulegen. Dies war beispielsweise der Fall in EL (Absenkung des Prozentsatzes der von Armut bedrohten Menschen auf den EU15-Durchschnitt bis zum Jahr 2010), NL (Erhöhung der Beschäftigungsquote der Angehörigen ethnischer Minderheiten auf 54 % bis zum Jahr 2005), SE (Halbierung der Zahl der auf Sozialhilfe angewiesenen Personen von 1999 bis 2004), FR (Erhöhung der Zahl der Abgänge aus der Arbeitslosigkeit bei Beziehern des sozialen Mindesteinkommens im Zeitraum 2003-2005). Das UK hat sich zum Ziel gesetzt, den Anteil allein erziehender erwerbstätiger Eltern auf 70 % zu erhöhen, den Anteil der Kinder in Arbeitslosenhaushalten zu senken und die Beschäftigungsquote in benachteiligten Regionen und bei benachteiligten Personengruppen anzuheben.

Den regionalen Disparitäten wird deutlich weniger Aufmerksamkeit geschenkt (ausgenommen in PT, EL, BE, UK), wenngleich die regionalen Unterschiede in der Arbeitsmarktleistung nach wie vor beträchtlich sind. Die zwischen verschiedenen Regionen bestehenden Diskrepanzen bei Erwerbsbeteiligung und Arbeitslosigkeit und die ausgeprägten Ungleichheiten zwischen verschiedenen gesellschaftlichen Gruppen führen dazu, dass selbst in reicheren Regionen der EU ganze Gebiete ein hohes Maß an Deprivation und sozialer Ausgrenzung festzustellen ist. Zur Beseitigung dieser Ungleichgewichte sind ein ausgewogener Mix von produktiven Investitionen und Investitionen in das Humankapital erforderlich ebenso wie Arbeitsmarktreformen, z. B. zur Einführung von Lohnfindungsmechanismen, die den regionalen und lokalen Gegebenheiten Rechnung tragen.

Sollen die in Lissabon gesteckten Ziele erreicht werden, muss es in den nächsten Jahren zu einer Trendwende kommen. Sowohl das Beschäftigungswachstum als auch das Wachstum der Arbeitsproduktivität müssen sich deutlich beschleunigen. Die jüngsten Arbeitsmarktreformen haben sich insofern als wirksam erwiesen, als es gelungen ist, die Beschäftigung resistenter gegen Konjunkturabschwächungen zu machen. Eine stärkere Förderung des Unternehmertums, der Forschung und der Verbreitung von Innovationen und verstärkte und effektivere Investitionen in das Humankapital sind gleichermaßen wichtig, wenn die erforderlichen Veränderungen bewerkstelligt werden sollen. Entsprechenden Reformen müssen entschlossen vorangebracht werden, gemeinsam mit Reformen der Produkt-, Dienstleistungs- und Kapitalmärkte.

Die Mitgliedstaaten sollten ihren Reformwillen bekräftigen, indem sie nationale Beschäftigungsquotenziele vorgeben, wie dies von der Taskforce Beschäftigung vorgeschlagen wurde, und indem sie bei der Durchführung ihrer Reformen Synergien herstellen zwischen den Politiken in den Bereichen Beschäftigung, Qualität und Produktivität und soziale Eingliederung. Mit der Umsetzung der zehn spezifischen Leitlinien tragen die Mitgliedstaaten bei zur Förderung der Anpassungsfähigkeit der Unternehmen und ihrer Beschäftigten, zur Erhöhung des Arbeitskräfteangebots und zur Aufwertung des Humankapitals - allesamt Aspekte, die von der Taskforce als wichtige Erfolgsvoraussetzungen genannt wurden.

3. Umsetzung der spezifischen Leitlinien: Bewertung der Leistungen und der politischen Massnahmen

3.1 Aktive und präventive Massnahmen für Arbeitslose und Nichterwerbspersonen

Fakten und Herausforderungen

Der Konjunkturrückgang hat den bereits seit längerer Zeit zu verzeichnenden Rückgang der Arbeitslosenquote in der EU zum Stillstand gebracht. Die Arbeitslosenquote ist von 7,4 % im Jahr 2001 auf 8,1 % im Jahr 2003 gestiegen. Insgesamt sind es in EU15 etwa 14 Millionen Menschen, die arbeitslos sind. Die Langzeitarbeitslosigkeit verharrt auf einem Niveau von über 3 % (in EL und IT liegt sie über 5 %). Von Langzeitarbeitslosigkeit sind - relativ gesehen - mehr Frauen als Männer betroffen (mit einer durchschnittlichen Quote von 3,6 % gegenüber 2,6 %), außer in FI, IE, SE und im UK. Die Jugendarbeitslosigkeit hat in der ersten Jahreshälfte 2003 zugenommen; nach wie vor bewegen sich die Quoten auf einem sehr hohen Niveau in EL, IT, ES, FI, FR und BE. [9]

[9] Im ersten Halbjahr 2003 betrug der Anteil der arbeitslosen Jugendlichen an der Gesamtbevölkerung der entsprechenden Altersgruppe 7,5 % (in EL, SP, IT und FI über 9 %). Die Jugendarbeitslosenquote lag bei 15,7 %, in den genannten Ländern bei über 20 %.

Wenngleich davon auszugehen ist, dass sich die Gesamtarbeitslosenquote in den nächsten zwei Jahren stabilisieren wird, besteht nach wie vor die Gefahr einer raschen Zunahme von Langzeitarbeitslosigkeit und Nichterwerbstätigkeit. Damit wird es erforderlich, noch größeres Gewicht auf Aktivierungs- und Präventionsmaßnahmen zu legen, mit dem Ziel, die Dauer der Arbeitslosigkeit zu verkürzen und Neuzugänge zur Langzeitarbeitslosigkeit oder eine Zunahme der Zahl arbeitmarktferner und nichterwerbstätiger Personen zu verhindern.

Politische Maßnahmen

Diese spezifische Leitlinie wurde im Jahr 2003 überarbeitet. Vorgesehen ist eine klare Abfolge von Einzelschritten, die von der ersten Phase der Arbeitslosigkeit bis hin zum Stadium der Langzeitarbeitslosigkeit reichen. Im Zuge der Änderung dieser Leitlinie wurden auch die entsprechenden Indikatoren überarbeitet. Es wäre verfrüht, bereits jetzt eine Bewertung der Umsetzung im Jahr 2002/03 vornehmen zu wollen. In Anhang 1 und 2 sind die bisher im Rahmen des neuen Ansatzes verfügbaren Indikatoren aufgeführt.

Nichtsdestoweniger haben die Mitgliedstaaten weitere Fortschritte erzielt, was das Ziel anbelangt, allen Arbeitslosen bereits in einem frühen Stadium der Arbeitslosigkeit Unterstützung bei der Arbeitssuche und Beratungsleistungen anzubieten. Insbesondere ist dies der Fall in DK (neues ,Intensivkontaktprogramm"), in BE (frühzeitiges Screening im flämischen Teil), in FR (für nahezu alle Arbeitssuchenden wird innerhalb von vier Monaten eine PAP-ND [10] erstellt), in DE (frühzeitigere Registrierung und Intervention durch die Arbeitsverwaltung als Ergebnis der Hartz-Reformen) und in IT (wo die Arbeitsverwaltung im Zuge der Arbeitsmarkreform innerhalb von drei Monaten nach Eintritt der Arbeitslosigkeit ein Orientierungsgespräch anbieten muss).

[10] ,Plan d' Action Personnalisé - Nouveau Départ" (,Individueller Aktionsplan - Neustart").

Auch werden weiterhin Anstrengungen unternommen, um jedem Arbeitslosen binnen sechs Monaten nach Eintritt der Arbeitslosigkeit im Fall von Jugendlichen und binnen zwölf Monaten im Fall von Erwachsenen einen Neuanfang zu ermöglichen - in Form einer Ausbildung, einer Umschulung, eines Erwerbs von Berufserfahrung, eines Arbeitsplatzes oder einer anderen die Beschäftigungsfähigkeit fördernden Maßnahme. Zu den größeren Reformen, die es hier besonders herauszustellen gilt, gehören das Programm Jump-Plus in DE, die Überprüfung des Systems der Berufseinstiegsvereinbarungen zur Erleichterung einer Einstellung durch die Unternehmen in BE und das Programm für Regionen mit hoher Arbeitslosigkeit in IE, das darauf abzielt, Beschäftigungshemmnisse zu ermitteln und zu beseitigen. Die entsprechenden Indikatoren, die von den Mitgliedstaaten vereinzelt geliefert wurden [11], zeigen, dass eine größere Zahl von Arbeitslosen durch diese Maßnahmen erreicht wird. Acht Mitgliedstaaten (BE, DE, FR, IE, LU, FI, SE, UK) erfuellen oder übertreffen die neue Zielvorgabe, dass 25 % der Langzeitarbeitslosen an einer aktiven Maßnahme teilnehmen sollen. Nur geringe Aufmerksamkeit wird bisher allerdings der Eingliederung von nichterwerbstätigen Personen geschenkt, was bedeutet, dass insbesondere Frauen der Zugang zu aktiven und präventiven Maßnahmen erschwert wird. Besondere Anstrengungen sollten die Mitgliedstaaten unternehmen, um vergleichbare Aktivierungs- und Präventionsindikatoren zu liefern, die eine Bewertung der Fortschritte in den kommenden Jahren ermöglichen.

[11] Mehrere Mitgliedstaaten waren nicht in der Lage, die entsprechenden Indikatoren auf der Grundlage der überarbeiteten Definitionen zu liefern.

Die Modernisierung der Arbeitsverwaltungen, mit der die aktiven und präventiven Maßnahmen unterstützt werden sollen, ist im Gange, und in einigen Mitgliedstaaten wurde eine stärkere Zusammenarbeit zwischen den öffentlichen Arbeitsverwaltungen und den Partnern des privaten Sektors, insbesondere Zeitarbeitsunternehmen, auf den Weg gebracht (NL, IT, DE, UK). Zur Verbesserung des Dienstleistungsangebots für Arbeitgeber wurden Callcenter aufgebaut und Möglichkeiten für eine Direkteingabe offener Stellen via Internet geschaffen (UK, IE, DE, BE, SE). Das Dienstleistungsangebot auf regionaler (FR, ES, IT) und lokaler Ebene (DK, NL) wird ausgebaut. In den meisten Ländern werden innerhalb der öffentlichen Arbeitsverwaltung neue IKT-Systeme entwickelt. Weitere Bemühungen zur Fortführung des Modernisierungsprozesses sind wünschenswert.

Sieben Mitgliedstaaten (AT, DK, ES, LU, FI, SE, UK) liefern Daten zur Effektivität der Aktivierungsmaßnahmen im Sinne einer Eingliederung in ein Beschäftigungsverhältnis nach Teilnahme an einer aktiven Maßnahme. In AT findet fast die Hälfte der Arbeitslosen nach Teilnahme an einer Maßnahme einen Job, in SE und SP ist es gerade einmal ein Drittel, in LU hingegen sind es mehr als zwei Drittel. In mehreren Mitgliedstaaten werden maßgeschneiderte Maßnahmen angeboten zugunsten von Jugendlichen (BE, DE, FR, EL, IT) und Frauen (EL, ES, IT), häufig in Kombination mit Beschäftigungsanreizen für Arbeitgeber. Einige Staaten (DK, FR, NL, FI, SE) haben wichtige Maßnahmen getroffen, um im Wege einer Zusammenarbeit zwischen den Arbeitsmarktinstitutionen Verbesserungen bei der Verwaltung der Leistungen bei Arbeitslosigkeit zu erreichen. Ein anschauliches Beispiel für eine solche Zusammenarbeit ist die Verknüpfung der Gewährung von Unterstützungsleistungen mit der Teilnahme an Aktivierungsmaßnahmen.

Ungeachtet der Haushaltszwänge bestehen noch beträchtliche Möglichkeiten, um Ausgabenumschichtungen vorzunehmen und durch eine bessere zeitliche Planung und gezieltere Ausrichtung der Maßnahmen eine höhere Effizienz zu gewährleisten.

Die Taskforce Beschäftigung hat vor diesem Hintergrund unterstrichen, dass Maßnahmen zur Verhinderung von Arbeitslosigkeit und zur Unterstützung der (Wieder)Eingliederung Arbeitsloser und Nichterwerbstätiger in die Beschäftigung wichtig sind, um das Potenzial der Erwerbsbevölkerung zu nutzen, erst recht in einer Zeit des wirtschaftlichen Abschwungs und für Regionen und Sektoren, die eine Umstrukturierung durchlaufen. Die Taskforce forderte die Mitgliedstaaten dringend auf,

- allen Arbeitslosen und Arbeitssuchenden bereits frühzeitig personenbezogene Dienstleistungen anzubieten, in Form von Beratung, Schulungen oder neuen Beschäftigungsmöglichkeiten, im Einklang mit den Beschäftigungsleitlinien;

- die Wirksamkeit ihrer Aktivierungsprogramme zu verbessern, indem die tatsächlichen Bedürfnisse der Arbeitssuchenden ermittelt werden und maßgeschneiderte Programme gegenüber breit angelegten Programmen bevorzugt werden;

- Möglichkeiten zur raschen Reaktion im Falle von Unternehmensschließungen oder umfassenden Unternehmensumstrukturierungen zu entwickeln;

- Arbeitsvermittler so auszurüsten (Bereitstellung von Personal und sonstigen Ressourcen), dass sie maßgeschneiderte Dienstleistungen erbringen können, und lokale Beschäftigungspartnerschaften zu stärken:

- auf die spezifischen Bedürfnisse der Schwächsten einzugehen, einschließlich benachteiligter Jugendlicher und Behinderter.

3.2 Schaffung von Arbeitsplätzen und Unternehmergeist

Fakten und Herausforderungen

In einer erweiterten Europäischen Union müssen etwa 22 Millionen Arbeitsplätze geschaffen werden, wenn das in Lissabon festgelegte Beschäftigungsquotenziel bis zum Jahr 2010 erreicht werden soll. Das Beschäftigungswachstum in der EU betrug im Jahr 2002 lediglich 0,4 %, was einer Nettoarbeitsplatzschaffung von 0,6 Millionen Stellen entspricht. Mit einem besonders schwachen Beschäftigungswachstum ist 2003 in DK, DE, NL und PT zu rechnen. Die Quote der Unternehmensgründungen blieb im Zeitraum 1997-2000 konstant. Von den Mitgliedstaaten, die vergleichbare Daten beigebracht haben, hatten DK, LU, ES und UK die höchsten Unternehmensgründungsraten zu verzeichnen. Die Überlebensquote neuer Unternehmen war am höchsten in LU und UK. Die Unternehmensinvestitionen als Prozentanteil des BIP in der EU gingen in den Jahren 2000 bis 2002 von 18,3 % auf 17,2 % zurück.

Es muss mehr getan werden, um das Arbeitsplatzschaffungspotenzial in der EU durch eine Verbesserung des Unternehmensumfelds und durch die Förderung der Innovationsfähigkeit der Wirtschaft zu erschließen. Die Schaffung von mehr Beschäftigungsmöglichkeiten durch Förderung des Unternehmertums und Gründung neuer Unternehmen ist eine wesentliche Voraussetzung für die Verwirklichung der in Lissabon festgelegten Beschäftigungsquotenziele. Auch die Förderung von Innovationen und eine effektivere Verbreitung der Ergebnisse in der Wirtschaft sind von wesentlicher Bedeutung für die Steigerung von Beschäftigungs- und Wirtschaftswachstum.

Politische Maßnahmen

Die meisten Mitgliedstaaten haben Fortschritte gemacht, was die Erleichterung von Unternehmensneugründungen und die Reduzierung des Verwaltungsaufwands anbelangt. Erreicht wurde dies insbesondere in Verbindung mit e-Government-Initiativen, die darauf abstellen, die Anmeldung von Unternehmen zu vereinfachen und die Kosten im Zusammenhang mit der Erfuellung der Auflagen zu senken. Einige wenige Mitgliedstaaten haben Zielvorgaben gemacht für die Gründung neuer Unternehmen (FR, BE), und die Festlegung weiterer Vorgaben wurde im Rahmen des Unternehmensprojekts ,Quantitative Ziele" angekündigt. Der Problematik der Verlagerung von Unternehmen wurde in FR und NL vermehrt Aufmerksamkeit gewidmet, und in EL, FI und SE werden Maßnahmen getroffen, um die steuerlichen Belastungen bei einem Generationenwechsel in der Eigentümerschaft zu verringern. Der Ausbau der Dienstleistungen zur Unterstützung von Unternehmen ist in den meisten Mitgliedstaaten eine Priorität, doch wird nur in wenigen Fällen etwas unternommen, um auch die Qualität dieser Dienstleistungen zu gewährleisten (ES, FI, DK, PT). Einzelne Mitgliedstaaten berichten über spezifische Maßnahmen, mit denen eine Reduzierung des Verwaltungsaufwands bei der Personaleinstellung bezweckt wird, und es wurden Systeme zur Registrierung der Beschäftigung neuer Arbeitnehmer entwickelt (BE, ES, FR, EL).

Die Mitgliedstaaten arbeiten weiter auf eine Vereinfachung der bestehenden Vorschriften hin, und es wurden größere Anstrengungen unternommen hinsichtlich der Bewertung der Auswirkungen neuer Rechtsvorschriften und hinsichtlich der Problematik konfligierender Vorschriften. In mehreren Mitgliedstaaten wurden interministerielle Arbeitsgruppen oder Taskforces für die Vereinfachung und Verbesserung des Regelungsumfelds eingesetzt. Der überarbeitete Leitfaden für die Abschätzung der Folgen von Rechtsvorschriften im UK verlangt, dass die zuständigen Stellen begrenzte Tests zu den Auswirkungen neuer Vorschriften auf die Unternehmen durchführen und dass in jedem Ministerium eine für die Reform des ordnungspolitischen Rahmens zuständige Stelle benannt wird. Mehrere Mitgliedstaaten prüfen Möglichkeiten für eine Vereinfachung des Konkursrechts, unter anderem DK, EL, PT, FI und BE. Einige Mitgliedstaaten haben neue Maßnahmen eingeführt oder bestehende Maßnahmen ausgebaut, die darauf abzielen, den Zugang von Start-up-Unternehmen und bereits bestehenden KMU zu Finanzmitteln zu erleichtern, doch bestehen hier nach wie vor erhebliche Schwierigkeiten, die den Aufbau von Unternehmen behindern, insbesondere für neue und kleine Betriebe. [12] In FR und BE wird weiter am Aufbau von Business-Angel-Netzwerken gearbeitet, die nicht hinsichtlich des Zugangs zu Finanzmitteln behilflich sein, sondern auch Managementunterstützung und eine Mitgliedschaft in der Geschäftsführung anbieten können.

[12] Eine weitergehende Analyse findet sich im Bericht über die Umsetzung der Europäischen Charta für Kleinunternehmen 2004, wo der ,Zugang zu Finanzmitteln" als einer der prioritären Bereiche genannt wird.

Mit Blick auf die Verwirklichung des Ziels, die Ausübung einer unternehmerischen Tätigkeit zu einer beruflichen Option für alle zu machen, bieten die Mitgliedstaaten verschiedene Arten von Schulungen und gezielten Maßnahmen für Personengruppen an, die unter den Unternehmern unterrepräsentiert sind. Weibliches Unternehmertum wird in erster Linie durch Schulungsmaßnahmen und den Aufbau von Netzwerken gefördert (UK, LU, ES, EL). DK legt starkes Gewicht auf ein flexibles Dienstleistungsangebot, das es ermöglicht, individuellen Bedürfnissen gerecht zu werden. Die Öffnung reglementierter Berufe in EL und die Aufhebung von Auflagen, denen zufolge für die Ausübung bestimmter Gewerbe ein bestimmter Abschluss erforderlich ist, in DE und AT können dazu beitragen, dass mehr Möglichkeiten für die Gründung eines Unternehmens geschaffen werden. In einigen Mitgliedstaaten gibt es spezifische Unterstützungsangebote für Start-ups im Bereich der Sozialwirtschaft. Um die mit einem Übergang in die Selbstständigkeit verbundenen Risiken zu reduzieren, beabsichtigt man in AT, die Anspruchsvoraussetzungen für die Gewährung von Arbeitslosenunterstützung großzügiger zu gestalten. Es sollte geprüft werden, welchen Einfluss die sozialen Sicherungssysteme auf die Motivation zu einem Wechsel in die Selbständigkeit oder zu einem Wechsel zwischen dem Status eines abhängig Beschäftigten und eines selbständig Erwerbstätigen haben. Vor dem Hintergrund der Alterung der Unternehmenseigentümer bedarf es eines weiteren Ausbaus der einschlägigen Regelungen und Unterstützungsangebote, um zu gewährleisten, dass Unternehmensübergänge erfolgreich abgewickelt werden. In den meisten Mitgliedstaaten wird erkannt, wie wichtig es ist, den Unternehmergeist durch Bildung und Ausbildung zu fördern und dies auch zu einem Bestandteil der Lehrpläne auf allen Ebenen des Bildungssystems zu machen (allerdings werden kaum detailliertere Angaben zu entsprechenden Modulen gemacht). Die Verbesserung der Lehrmethoden und eine bessere Qualifizierung der Berufberater sind wichtig im Hinblick auf die Erhöhung der Bildungsqualität und wurde von FI als eine der Prioritäten genannt. In einigen Ländern werden Kontakte zwischen Unternehmen und Bildungseinrichtungen gefördert im Hinblick auf die Durchführung von Schulungsmaßnahmen zur Vermittlung unternehmerischer Kompetenz (AT, IE, LU, UK), zur Verbesserung der Managementkompetenz oder zur Förderung der Innovationsfähigkeit von Unternehmen.

Vor diesem Hintergrund hat die Taskforce Beschäftigung den Mitgliedstaaten empfohlen,

- administrative und regulative Hindernisse für Unternehmensgründung und Unternehmensführung zu reduzieren, z. B. durch Beratungsdienste (etwa One-Stop-Shops) für Unternehmensgründer und Bereitstellung von Unterstützungsdiensten für KMU im Personalbereich;

- den Zugang zu Finanzierungen für Unternehmensgründungen und KMU zu verbessern;

- eine Kultur des Unternehmertums zu fördern, insbesondere durch Intensivierung der Managementausbildung in der Hochschul- und Berufsausbildung sowie durch Überarbeitung des Insolvenzrechts mit dem Ziel, übermäßige Risiken für Unternehmer zu verringern;

- die Lohnnebenkosten für gering qualifizierte Arbeitnehmer und Niedriglohnbezieher zu senken und eine beschäftigungsfreundliche Lohnentwicklung sicherzustellen, die die Arbeitsmarktsituation und das Produktivitätsniveau insgesamt widerspiegelt und eine ausreichende Lohndifferenzierung in Branchen und Regionen gewährleistet;

- Netze und Partnerschaften zur Unterstützung und Verbreitung von Innovationen auf regionaler oder Branchenebene sowie die Verbreitung der Nutzung der IKT durch Erleichterung des Zugangs und Ausbau der entsprechenden Ausbildung auf allen Ebenen zu fördern;

- angemessene Anreize in steuerlicher Hinsicht und durch Schutz der Rechte an geistigem Eigentum zu gewährleisten, um zu mehr privaten Investitionen in Forschung und Innovation zu ermutigen, und das Potenzial des Binnenmarktes durch gemeinsame Normen, grenzübergreifende Zusammenarbeit und Mobilität der Forscher zu nutzen;

- das Insolvenzrecht zu überarbeiten mit dem Ziel, übermäßige Risiken für Unternehmer zu verringern und die Stigmatisierung als Versager zu beseitigen.

3.3 Bewältigung des Wandels und Förderung der Anpassungsfähigkeit in der Arbeitswelt

Fakten und Herausforderungen

In den vergangenen Jahren kam es zu einer Zunahme von befristeten und Teilzeitarbeitsverhältnissen, wenngleich diese Entwicklung im Jahr 2002 zum Stillstand gekommen ist. Derzeit ist ein Trend zur Annäherung zu beobachten, wobei in Mitgliedstaaten, in denen Teilzeit- und befristete Beschäftigungsverhältnisse bislang weniger üblich waren, eine signifikante Zunahme dieser Beschäftigungsformen zu verzeichnen ist (ausgenommen EL und IE). Auch ist in den meisten Ländern eine zunehmende Vielfalt an Arbeitszeitmodellen zu beobachten. Mittelfristig zeichnet sich ein Trend zum Rückgang der Zahl der Arbeitsunfälle ab, wobei erhebliche Verbesserungen der Situation in EL, IE, PT und BE festzustellen sind. Die geografische Mobilität zwischen Regionen ist nach wie vor relativ gering. Im Jahr 2002 kam es hier in den Mitgliedstaaten zu keinen Veränderungen oder gar zu einem Rückgang.

Die Länder Europas durchleben derzeit eine Phase tiefgreifender wirtschaftlicher Veränderungen und Unternehmensumstrukturierungen. Hinter der marginalen Zunahme der Beschäftigung im Jahr 2002 und der Stagnation im Jahr 2003 verbergen sich Schaffung und Abbau einer Vielzahl von Arbeitsplätzen. [13] Mitgliedstaaten, Arbeitskräfte und Unternehmen müssen ihre Fähigkeit entwickeln, Veränderungen zu antizipieren, auszulösen und zu absorbieren. Die Fähigkeit, auf Veränderungen besser zu reagieren, erfordert ein hohes Maß an Flexibilität auf den Arbeitsmärkten und eine gewisse Vielfalt an vertraglichen Optionen und Beschäftigungsformen. Zum Erfolg führen können hier nur Konzepte, die gleichzeitig ein angemessenes Maß an Sicherheit für die Arbeitnehmer gewährleisten, was ihre Möglichkeiten für einen Verbleib und ein Weiterkommen auf dem Arbeitsmarkt betrifft. Zur Entstehung eines anpassungsfähigen Arbeitsmarktes bedarf es einer größeren geografischen und beruflichen Mobilität.

[13] Siehe Bericht ,Beschäftigung in Europa 2003", dem zufolge Entlassungen in einer Größenordnung von einer halben Million angekündigt wurden, inbesondere in den Bereichen IKT und Finanzen.

Politische Maßnahmen

Die jüngsten Arbeitsmarktreformen bieten den Unternehmen nunmehr die Möglichkeit, auf eine Vielfalt von Beschäftigungsverträgen zurückzugreifen. Es ist ein Trend zu beobachten hin zu mehr Flexibilität durch entsprechende Arbeitszeitregelungen und eine entsprechende Gestaltung des Arbeitsumfelds. Beispielsweise werden in der Mehrzahl der Mitgliedstaaten die Referenzzeiträume bei Arbeitszeitkonten ausgedehnt oder neue Möglichkeiten für Berufspausen vorgesehen, um es zu ermöglichen, Arbeit und Privatleben besser miteinander in Einklang zu bringen (FI, NL, AT, BE, ES, FR, SE, UK). Einige Mitgliedstaaten gehen dazu über, den Fokus auf eine stärkere Flexibilisierung bei Standardarbeitsverträgen zu legen, zum Beispiel, was die Festlegung von Schwellenwerten für einen strengeren Beschäftigungsschutz betrifft (DE) oder Rechtsvorschriften über Entlassungen, mit denen ein transparenterer und verlässlicherer Rahmen sowohl für Arbeitgeber als auch für Arbeitnehmer geschaffen wird (ES, PT). Einige Mitgliedstaaten haben eine umfassende Überprüfung des Arbeitsrechts in Angriff genommen (NL, PT, FR).

Die Bemühungen um eine Förderung der Anpassungsfähigkeit durch Berufsbildungs- und Weiterbildungsmaßnahmen sind deutlicher dort zu erkennen, wo die Sozialpartner einschlägige Vereinbarungen geschlossen haben. Unterschiede bei den Aus- und Weiterbildungsangeboten zwischen Arbeitnehmern, die kollektivvertraglichen Regelungen unterfallen, und denen, für die keine entsprechenden Kollektivvereinbarungen gelten, sind besonders augenfällig in BE, DE, ES, FR, IT, LU und PT.

Die Verbesserung der Arbeitsbedingungen und die Reduzierung der Zahl der Arbeitsunfälle und der Fälle von Berufskrankheiten sind zentrale Prioritäten für fast alle Mitgliedstaaten. Was die Reduzierung der Zahl der Arbeitsunfälle anbelangt, machen fünf Länder konkrete Zielvorgaben (UK, DK, FR, EL, PT). Der Schwerpunkt liegt auf Prävention durch bessere Information und Beratung und strengere Überwachung. Die Mitgliedstaaten nehmen sich inzwischen in stärkerem Maße des Themas wirtschaftlicher Wandel und Umstrukturierung an. Berufliche Neuorientierung, unterstützt durch Aus- und Weiterbildungsmaßnahmen, gezielte Beratung und Outplacement-Dienste, werden von den meisten als geeigneter Ansatz angesehen. Die Umsetzung einer solchen Politik erfordert eine bessere Zusammenarbeit und Abstimmung aller Akteure, eine verbesserte Überwachung sowie bessere Frühwarnsysteme. Maßnahmen zur Förderung der geografische Mobilität fügen sich zumeist in den Kontext des Abbaus regionaler Disparitäten ein, da Arbeitskräftemängel kurzfristig gesehen für die Mehrzahl der Mitgliedstaaten kein Problem darstellen. Mit den einschlägigen politischen Maßnahmen wird bezweckt, Mobilität zu fördern und Verbesserungen im Transportbereich zu erzielen, häufig durch entsprechende finanzielle Anreize (ES). Soweit relevant, werden auch Fragen der Qualifikation aufgegriffen (Fremdsprachenkenntnisse und Validierung von Kompetenzen im Falle einer transnationalen Mobilität).

Die meisten Mitgliedstaaten arbeiten mit EURES zusammen mit Blick auf die Bereitstellung zusätzlicher Dienstleistungen, die sowohl auf der Angebots- als auch auf der Nachfrageseite des Arbeitsmarktes ansetzen. Zwar greifen viele Mitgliedstaaten die Forderung auf, dass sämtliche bei den öffentlichen Arbeitsverwaltungen gemeldeten offenen Stellen bis 2005 auf einer gemeinsamen Plattform zugänglich sein sollten, doch wird nur in wenigen Fällen die konkrete Absicht bekundet, dies auch zu tun (DE, SE, PT, DK).

Im Bestreben, für mehr Arbeitsmarktflexibilität - bei gleichzeitiger Sicherheit - zu sorgen, müssen die Mitgliedstaaten die gesamte Bandbreite von Maßnahmen in Betracht ziehen, die sich auf die Anpassungsfähigkeit der Unternehmen und der Beschäftigten auswirken können. Der Zugang der Arbeitskräfte (insbesondere der geringqualifizierten und älteren Arbeitskräfte) zur Weiterbildung, ist von zentraler Bedeutung. Es sollte mehr getan werden, um die Beteiligung an entsprechenden Maßnahmen zu erhöhen, indem Anreize für die Arbeitgeber und für den Einzelnen geschaffen werden. Die Sozialpartner sollten für eine effektive Umsetzung der einschlägigen Vereinbarungen sorgen.

Ein sinnvolles Zusammenspiel von Flexibilität und Sicherheit wie auch die Modernisierung der Arbeitsorganisation sind zentrale Faktoren mit Blick auf die Erhöhung der Beschäftigung und die Steigerung der Produktivität. Während in einigen Mitgliedstaaten eine größere Flexibilität bei den Standardverträgen [14] notwendig sein mag, kann auf der anderen Seite ein Mehr an Sicherheit bei atypischen Beschäftigungsverhältnissen erforderlich sein. Mit der Verabschiedung einer EU-Rahmenrichtlinie zur Regelung der Arbeitsbedingungen von Leiharbeitnehmern würden sich in der Zeitarbeitsbranche neue Perspektiven eröffnen, Flexibilität und Sicherheit miteinander in Einklang zu bringen. Ein stärkeres Augenmerk sollte der Bewältigung von Umstrukturierungsprozessen gelten, insbesondere angesichts der bevorstehenden Erweiterung. Dabei sollte ein präventiver Ansatz angestrebt werden, wobei es gilt, die potenziellen Risiken einer Umstrukturierung für Beschäftigte, Unternehmen und Kommunen zu minimieren.

[14] Standardverträge sind definiert als Verträge mit unbegrenzter Laufzeit. Dabei kann es sich um Vollzeit- oder um Teilzeitbeschäftigungen handeln.

Vor diesem Hintergrund hat die Taskforce Beschäftigung Mitgliedstaaten und Sozialpartnern empfohlen,

- die Flexibilität im Rahmen der Standardarbeitsverträge zu überprüfen und erforderlichenfalls anzupassen, um sie für die Arbeitgeber und die Arbeitnehmer attraktiver zu machen;

- die Rolle anderer Vertragsformen zu prüfen, damit Arbeitnehmern und Arbeitgebern bedarfsabhängig mehr Alternativen geboten werden;

- sicherzustellen, dass bei allen Arbeitsvertragsformen angemessene Sicherheit für die Arbeitnehmer besteht, und dem Entstehen eines zweigeteilten Arbeitsmarktes entgegenzuwirken;

- Hindernisse zu beseitigen für den Aufbau und die Expansion von Zeitarbeitsfirmen als effektive und attraktive Vermittler auf dem Arbeitsmarkt, die verbesserte Beschäftigungschancen und ein hohes Beschäftigungsniveau bieten;

- den Einsatz von IKT und flexiblen Arbeitszeiten als Instrumente zur Modernisierung der Arbeitsorganisation zu fördern;

- Hindernisse für Teilzeitarbeit auf Seiten der Arbeitgeber und der Arbeitnehmer zu beseitigen und die Attraktivität von Teilzeitarbeit zu steigern;

- die Systeme der sozialen Sicherheit so anzupassen, dass die Mobilität auf dem Arbeitsmarkt unterstützt und der Wechsel zwischen verschiedenen Beschäftigungssituationen wie Arbeit, Ausbildung, Unterbrechungen der Berufstätigkeit oder Selbständigkeit erleichtert wird (Job-to-Job-Versicherung).

3.4 Förderung des Aufbaus von Humankapital und des lebensbegleitenden Lernens

Fakten und Herausforderungen

Für die EU erweist es sich als äußerst schwierig, das für 2010 ins Auge gefasste Ziel zu erreichen, dass 85 % der 22-Jährigen über einen Abschluss der Sekundarstufe II verfügen. Im Jahr 2002 waren es 75,5% der 20- bis 24-Jährigen [15], die die Sekundarstufe II abgeschlossen hatten. Dies entspricht einem geringfügigen Anstieg gegenüber dem Vorjahr (75,2 %). Zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten bestehen erhebliche Unterschiede, wobei die Quoten von 43,7 % in PT bis 91 % im UK reichen. Frauen verfügen im Allgemeinen über einen höheren Bildungsabschluss als Männer. Mit einer Quote von lediglich 8,5% bei den 25- bis 64-Jährigen (8,4% im Jahr 2001) ist die Beteiligung an Aus- und Weiterbildungsmaßnahmen [16] nach wie vor gering. Bleibt es bei dieser Fortschrittsrate, wird die EU ihr für das Jahr 2010 anvisiertes Ziel einer Beteiligungsquote von 12,5 % verfehlen. Geringe Beteiligungsquoten sind in mehreren Mitgliedstaaten zu verzeichnen: in EL, FR und PT liegt die Quote unter 4 %, in ES, IT, IE und DE unter 6 %. Am höchsten ist die Bildungsbeteiligung der Erwachsenen im UK und in SE mit Quoten über 21 %. Je nach Altersgruppe und Bildungsabschluss sind große Unterschiede festzustellen. Die Wahrscheinlichkeit einer Teilnahme an Aus- und Weiterbildungsmaßnahmen ist am geringsten bei den Gruppen, bei denen der Bedarf am größten ist. Personen der Altersgruppe 25 und 34 Jahre nehmen fast fünfmal so häufig an entsprechenden Maßnahmen teil wies Personen der Altersgruppe 55 und 64 Jahre. Und bei den Geringqualifizierten ist die Wahrscheinlichkeit einer Teilnahme an Weiterbildungsmaßnamen viermal geringer als bei den Hochqualifizierten, womit sich die Kluft bei den Qualifikationen weiter vergrößert. Frauen zeigen eine etwas stärkere Neigung, an Aus- und Weiterbildungsmaßnahmen teilzunehmen, als Männer.

[15] In Anbetracht der Sensitivität der Daten für die 22-Jährigen wurde vereinbart, das Bildungsniveau der 20- bis 24-Jährigen als Proxy für die Messung der Zielerreichung heranzuziehen.

[16] Quelle: Erhebung über Arbeitskräfte. Die im Rahmen der AKE gemachten Angaben zur Bildungsbeteiligung beziehen sich bei den meisten Mitgliedstaaten auf Aus- und Weiterbildungsmaßnahmen in den vier Wochen, die der Erhebung vorangingen.

Will die EU die für 2010 anvisierten Ziele erreichen, müssen die politischen Reformen an Schwung gewinnen und Möglichkeiten des lebenslangen Lernens für alle schaffen. Die zentralen Herausforderungen bestehen vor allem darin, das Niveau bei den Grundqualifikationen anzuheben, indem jedem das Recht auf eine Sekundarschulbildung garantiert wird, die Zahl der vorzeitigen Schulabgänger zu reduzieren und einen breiteren Zugang zur lebenslangen Aus- und Weiterbildung zu gewährleisten. Darüber hinaus müssen die Mitgliedstaaten gemeinsam mit den Sozialpartnern für Transparenz hinsichtlich der Rechte und Pflichten im Bereich der allgemeinen und beruflichen Bildung sorgen, Qualitätsstandards für die allgemeine und berufliche Bildung festlegen und deren Einhaltung überwachen und ausreichende Investitionen seitens der Arbeitgeber sicherstellen. Gerade beim derzeitigen Wirtschaftklima kommt es entscheidend darauf an, dass die Humankapitalinvestitionen der Arbeitgeber nicht heruntergeschraubt, sondern erhöht werden.

Politische Maßnahmen

Mehrere Mitgliedstaaten haben erhebliche Anstrengungen unternommen, um verschiedene Aspekte des lebenslangen Lernens, insbesondere im Zusammenhang mit der Förderung der Beschäftigungsfähigkeit, in Angriff zu nehmen. Nur in wenigen Fällen werden jedoch kohärente und umfassende Systeme oder Strategien des lebenslangen Lernens vorgestellt. Die jüngsten Reformen in DK, SE, FI und FR zielen darauf ab, die bestehenden Systeme flexibler zu machen und an den individuellen Bedürfnissen auszurichten. BE, DE, AT und FI setzen in erster Linie auf Verbesserungen beim Übergang von der Schule ins Erwerbsleben. In IT wurde eine weitreichende Reform des Berufsbildungssystems auf den Weg gebracht mit der Einführung eines neuen Systems der Lehrlingsausbildung, der Fondi interprofessionali sowie eines persönlichen Weiterbildungsurlaubs. Andere spezifische Reformen setzen an bei der Bekämpfung des Analphabetentums (BE, FR, IE, UK), der Verbesserung der Grundqualifikationen (DK, DE, IE, PT, UK) oder der Vermittlung von IKT-Kompetenz (DK, DE, IE, NL, EL).

Die Reformen in mehreren Mitgliedstaaten zielen darauf ab, zu einem stärker nachfrageorientierten System überzugehen mit Hilfe von Mechanismen, die eine bessere Antizipation des Qualifikationsbedarfs ermöglichen. IE hat eine Expertengruppe ,Künftiger Qualifikationsbedarf" eingesetzt. Die Qualifikationsstrategie für England stellt darauf ab, Aus- und Weiterbildungsmaßnahmen in stärkerem Maß am Bedarf der Arbeitgeber auszurichten. Die meisten Mitgliedstaaten berichten über nationale Fortschritte auf den Weg zur Erreichung der EU-weit anvisierten Ziele für das Jahr 2010. Mehrere Mitgliedstaaten machen nationale Zielvorgaben, die den EU-Zielvorgaben entsprechen (IE, PT, FR, SE, DK). Andere legen Zielvorgaben zu anderen Aspekten des lebenslangen Lernens fest (BE, UK, ES). Wichtig ist vor allem, dass sich diejenigen Mitgliedstaaten, die noch deutlich hinterherhinken, ehrgeizige Ziele setzen, die als politische Triebfeder wirken.

Einige wenige Mitgliedstaaten zeigen sich entschlossen, für höhere und effizientere Humankapitalinvestitionen zu sorgen. Es liegen jedoch nur wenige Informationen über das Investitionsvolumen vor sowie darüber, wie ein effizienterer Einsatz der Ressourcen erreicht werden soll. Zwar wurden einzelne Zielvorgaben für die Erhöhung der Investitionen in das Humankapital gemacht, doch finden sich kaum detaillierte Angaben über Strategien zur Erhöhung privater Investitionen - seitens des Einzelnen oder seitens der Unternehmen. Die Mitgliedstaaten haben in diesem Bereich zwar eine recht breite Palette von Maßnahmen konzipiert, doch fehlt es an konkreten Aussagen dazu, wie die in der einschlägigen Leitlinie geforderte Erhöhung bewirkt werden soll. Es gibt verschiedene Arten von Maßnahmen, um Arbeitgeber, insbesondere KMU, dazu zu bewegen, in ihre Beschäftigten zu investieren. Dazu zählen die Absenkung der Sozialversicherungsbeiträge für Arbeitgeber, die ausbilden (ES), Steuergutschriften für Unternehmen, die investieren, Finanzhilfen für Arbeitgeber zur Deckung der Kosten für die Freistellung von Mitarbeitern, Ausbildungsvereinbarungen und Pflichtabgaben.

Die Sozialpartner werden in zunehmendem Maße in die Konzeption und Durchführung der Politiken im Bereich Erwachsenenbildung einbezogen, was sich auch immer deutlicher in entsprechenden Kollektivvereinbarungen oder sonstigen vertraglichen Vereinbarungen niederschlägt. Es werden auf unterschiedlichste Weise verstärkt Anstrengungen unternommen, um den Einzelnen zu motivieren, an einschlägigen Maßnahmen teilzunehmen und in seine Weiterbildung zu investieren. Einige Mitgliedstaaten erproben Ansätze, bei denen eine breitere Beteiligung am lebenslangen Lernen durch finanzielle Anreize erreicht werden soll, z. B. durch Zeitkonten oder persönliche Lernkonten oder durch Zahlungen zum Ausgleich der Ausfallzeiten. Die Maßnahmen sind jedoch meist eher allgemeiner Natur, und die Mitgliedstaaten müssen noch eine ganze Reihe von Maßnahmen konzipieren, mit denen alle Personen - Hochqualifizierte wie Geringqualifizierte - erreicht und dazu bewogen werden, eigenverantwortlich etwas für ihre Qualifizierung zu tun. Zahlreiche Initiativen zielen auch ab auf die Anerkennung und Zertifizierung nichtformalen Lernens oder des Lernens am Arbeitsplatz. Dabei geht es darum, vorhandene Qualifikationen besser zu würdigen und die Dauer von Ausbildungsmaßnahmen zu verkürzen. Die wichtige Rolle des ESF im Zusammenhang mit Investitionen in das Humankapital könnte eingehender reflektiert werden.

Vor diesem Hintergrund hat die Taskforce Beschäftigung unterstrichen, wie wichtig für die Mitgliedstaaten höhere Investitionen in das Humankapital sind. Die Taskforce forderte Mitgliedstaaten und Sozialpartner dringend auf,

für eine Aufwertung des Humankapitals zu sorgen:

- mehr junge Menschen sollten Zugang zur Hochschule erhalten;

- jedem das Recht auf Zugang zu einer Sekundarschulbildung und auf ein Mindestmaß an grundlegenden Fertigkeiten zuzuerkennen;

- einen besseren Zugang zu Berufsbildungsmöglichkeiten während des gesamten Arbeitslebens zu gewährleisten, wobei den gering qualifizierten und anderen benachteiligten Menschen besondere Aufmerksamkeit zu schenken ist;

- den künftigen Qualifikationsbedarf genauer zu ermitteln, unter anderem mit Hilfe eines europäischen Netzes von Prognoseinstituten;

- sich transparente und ehrgeizige Ziele zu setzen (in Ergänzung der auf europäischer Ebene gesetzten Ziele), um wirksame Systeme für das lebenslange Lernen zu schaffen;

Kosten und Verantwortlichkeiten zu teilen:

- die Rechte und Pflichten aller Beteiligten im Zusammenhang mit der allgemeinen und beruflichen Bildung transparent darzustellen;

- Qualitätsstandards für die allgemeine und die berufliche Bildung - in öffentlichen, privaten oder betriebsinternen Bildungseinrichtungen - festzulegen und deren Einhaltung zu kontrollieren;

- mit einer Kombination aus Vorschriften und freiwilligen Regelungen, wie sektoralen oder regionalen Ausbildungsfonds und sonstigen Maßnahmen, z. B. Steuergutschriften und Bereitstellung von Unterstützungsdiensten, zu gewährleisten, dass es zu ausreichenden Investitionen seitens der Arbeitgeber sowie zu einer gerechten Aufteilung von Kosten und Nutzen kommt;

den Zugang zum lebenslangen Lernen zu erleichtern:

- die Bedürfnisse des Einzelnen genauer zu ermitteln und den Zugang zur Fortbildung zu verbessern (dies ließe sich dadurch bewerkstelligen, dass Fortbildung zu einem zentralen Bestandteil der vertraglichen Beziehungen wird, dass Beratung und Orientierung bei der Aufstellung persönlicher Entwicklungspläne und die Anerkennung und Honorierung von Fähigkeiten und Qualifikationen verbessert werden);

- das Fortbildungsangebot durch bessere Nutzung vorhandener moderner Instrumente, z. B. des E-Learning, zu erweitern;

- Vernetzungen und Partnerschaften zwischen den Akteuren auf allen Ebenen zu fördern, um die Zusammenarbeit und den Austausch bewährter Verfahren zu intensivieren.

3.5 Erhöhung des Arbeitskräfteangebots und Förderung des aktiven Alterns

Fakten und Herausforderungen

Der in den meisten Mitgliedstaaten zu beobachtende fortgesetzte Anstieg der Erwerbsbeteiligung der Frauen hat den Rückgang bzw. den Stillstand bei den Erwerbsquoten der Männer zum Teil kompensiert. Im Jahr 2002 ist die Erwerbsquote der Frauen erneut gestiegen, wenngleich etwas langsamer, und erreichte ein Niveau von 60,9 % (die Erwerbsquote der Männer hat sich geringfügig auf 78,4 % erhöht). Die Erwerbsbeteiligung der Jugendlichen (15-24 Jahre) ist seit 1997 in den meisten Mitgliedstaaten unverändert geblieben oder zurückgegangen - bei nach wie vor niedriger Beschäftigungsquote, die im Jahr 2002 leicht abfiel bis auf 40,6 %. [17] Bei der Beschäftigungsquote der Älteren war in einigen Mitgliedstaaten (FR, FI, NL) ein beträchtlicher Anstieg zu verzeichnen; für die EU insgesamt erreichte sie im Jahr 2002 einen Stand von 40,1 %, wobei allerdings zwischen Frauen und Männern erhebliche Unterschiede bestanden (30,5 % gegenüber 50,1 %). In vier Mitgliedstaaten (LU, AT, BE, IT) liegt die Quote jedoch immer noch unter 30 %.

[17] Diese Entwicklung resultiert zum Teil aus einer höheren Erwerbsbeteiligung.

Die Alterung der Bevölkerung in Europa wird allmählich zu einer Schrumpfung der Erwerbsbevölkerung führen. Bis zum Jahr 2030 könnte es zu einem Rückgang der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter auf 280 Millionen Menschen (gegenüber derzeit 303 Millionen) in EU25 kommen, verbunden mit einem deutlichen Rückgang des Beschäftigungsvolumens, selbst dann, wenn bis zum Jahr 2010 die Zielmarke von 70 % erreicht wird. Dies hat entsprechende Konsequenzen für das Wachstumspotenzial und für die Zukunftsfähigkeit von Renten und Sozialleistungen. Mehrere Mitgliedstaaten (UK, NL, SE, LU, DK) sehen sich der Herausforderung einer wachsenden Zahl von Anträgen auf Leistungen bei Erwerbsunfähigkeit und Krankheit gegenüber, wodurch die ,Nichterwerbstätigkeitsfalle", insbesondere ab einem Alter von 50 Jahren, zu einem gravierenden Problem wird.

Trotz der im Frühjahr 2001 ausgesprochenen Forderung des Europäischen Rates von Barcelona, das durchschnittliche Erwerbsaustrittsalter in der EU bis zum Jahr 2010 um fünf Jahre anzuheben, erfolgt der Rückzug vom Arbeitsmarkt in einigen Mitgliedstaaten immer noch relativ früh; nichtsdestoweniger ist das durchschnittliche Erwerbsaustrittalter von 60,5 [18] im Jahr 2001 auf 61 im Jahr 2002 gestiegen. Ohne unverzügliche drastische Maßnahmen, mit denen eine Umkehr der derzeitigen Trends bewirkt wird, besteht keine Aussicht, den europäischen Zielvorgaben für die Steigerung der Beschäftigungsquote der älteren Arbeitskräfte und für die Anhebung des durchschnittlichen Erwerbsaustrittsalters nahe zu kommen, ganz zu schweigen davon, sie zu erfuellen. Die Herausforderung besteht nicht nur darin, dafür zu sorgen, dass ein höherer Anteil derjenigen, die heute der Altersgruppe der 55- bis 64-Jährigen angehören, im Erwerbsleben verbleibt, sondern auch darin, die Beschäftigungsfähigkeit derjenigen zu verbessern, die heute in den Vierzigern oder Fünfzigern sind.

[18] Die Zahl wurde gegenüber der ursprünglich im Kontext der beschäftigungspolitischen Leitlinien vorgenommenen Schätzung nach oben korrigiert. Bei den Daten für 2001 und 2002 handelt es sich um vorläufige Angaben.

Politische Maßnahmen

Bei der Entwicklung umfassender Strategien zur Erhöhung der Erwerbsbeteiligung machen die Mitgliedstaaten Fortschritte. In einigen Fällen nimmt man sich aller relevanten Bevölkerungsgruppen an - der Jugendlichen, der Frauen, der älteren Arbeitskräften und der Zuwanderer (SE, DK, FI, UK). In den meisten Mitgliedstaaten sind die unternommenen politischen Anstrengungen inzwischen auch besser miteinander verzahnt. Die jüngsten Trends bei den Beschäftigungsquoten sowohl der älteren Arbeitskräfte als auch der Frauen sind ermutigend. Einzelne Mitgliedstaaten berichten über Maßnahmen zur Förderung der Bildungsbeteiligung und Arbeitsmarktteilnahme der Jugendlichen (SE, DK, FI, AT), in den meisten Mitgliedstaaten werden die Maßnahmen zur Aktivierung der jungen Menschen jedoch im Rahmen der spezifischen Leitlinie 1 aufgeführt. Die Anhebung der Erwerbsbeteiligung der Frauen ist ein wesentlicher Aspekt im Zusammenhang mit der Herausforderung der Bevölkerungsalterung, und die Mitgliedstaaten können sich, was die Verwirklichung der angestrebten Ziele anbelangt, nicht allein auf Kohorteneffekte verlassen. Bei den einschlägigen Maßnahmen geht es vor allem um Kinderbetreuung und Betreuungsangebote für andere Personenkreise (siehe weiter unten, Ziffer 3.6).

Wirtschaftliche Umstrukturierungsprozesse, freiwillige Vorruhestandsregelungen und von den gesetzlichen Rentensysteme ausgehende Negativanreize verhindern nach wie vor einen signifikanten Anstieg der Beschäftigungsquote älterer Arbeitnehmer. Eine wachsende Zahl von Mitgliedstaaten implementiert nationale Altersstrategien (SE, UK, DK, FI). Einige Länder haben nationale Zielvorgaben für die Anhebung des durchschnittlichen Erwerbsaustrittsalters festgelegt (FR, FI, PT). Die Mitgliedstaaten treffen die verschiedensten Maßnahmen, die auf eine Reform der Sozialleistungssysteme abstellen. Ein größeres Augenmerk gilt inzwischen dem Erhalt der Arbeitsfähigkeit durch einen verbesserten Zugang zur Weiterbildung und eine Anpassung der Arbeitsbedingungen. Starkes Gewicht wird auf die Rentenreformen gelegt. Dabei geht es unter anderem um die Anhebung des regulären Renteneintrittsalters wie auch darum, den Eintritt in den Vorruhestand weniger attraktiv zu machen, gleichzeitig aber einen flexiblen Übergang in den Ruhestand zu ermöglichen.

Zuwanderung wird von den meisten Mitgliedstaaten als eine wichtige Quelle zusätzlicher Arbeitskräfte gesehen, allerdings nur in bestimmten Berufen und Wirtschaftszweigen, in denen es Personalbeschaffungsprobleme gibt. In mehreren Ländern (BE, DE, ES, IE) sind Bestrebungen im Gange, das System der Erteilung von Arbeitserlaubnissen und die Vorschriften für die Einstellung von Zuwanderern zu vereinfachen und die Zuwanderung aus den Beitrittsländern zu erleichtern (IE, AT, UK). In den meisten Ländern widmet man Maßnahmen zur Integration der derzeit in der EU lebenden Migranten (Leitlinie 7) und der Behebung von Arbeitkräftemängeln und Arbeitsmarktengpässen inzwischen ein größeres Interesse.

Zwar wurden bereits Fortschritte erzielt, doch bedarf es einer rascheren Anhebung der Beschäftigungsquoten der älteren Arbeitskräfte und der Frauen, wenn die auf EU-Ebene vereinbarten Ziele in Bezug auf Beschäftigung und Erwerbsaustrittalter verwirklicht werden sollen. Die sich mit der Bevölkerungsalterung stellenden Herausforderungen betreffen alle Generationen und können bei einem fragmentarischen Vorgehen nicht erfolgreich angegangen werden. Deutliche Änderungen bei den wirtschaftlichen Anreizen, i