In der Strategie für den digitalen Binnenmarkt wird darauf verwiesen, dass IKT-Netze das Rückgrat digitaler Produkte und Dienste sind, die das Potenzial haben, uns das Leben in jeder Hinsicht zu erleichtern und die wirtschaftliche Entwicklung Europas voranzutreiben. Die Regulierung der Roamingvorleistungsmärkte im Hinblick darauf, die Abschaffung der Endkundenroamingaufschläge zu ermöglichen, trägt daher zur Entwicklung eines starken, wettbewerbsfähigen und dynamischen Telekommunikationssektors bei und hilft bei der Schaffung der richtigen Rahmenbedingungen für die Entwicklung moderner digitaler Netze und Dienste, die alle Wirtschaftszweige sowie kleine und mittlere Unternehmen unterstützen.

Als die Vorschriften über das Roaming zu Inlandspreisen im Jahr 2015 erlassen wurden, erkannten die Gesetzgeber die große Bedeutung dieses Ziels für den digitalen Binnenmarkt insgesamt an. Angesicht der Wechselbeziehung zwischen der Vorleistungs- und Endkundenebene der Roamingmärkte haben die Gesetzgeber die Einführung des Roamings zu Inlandspreisen jedoch davon abhängig gemacht, dass die zur Lösung der auf der Vorleistungsebene bestehenden Probleme erforderlichen Legislativmaßnahmen erlassen werden, um die Abschaffung der Endkundenroamingaufschläge in der Union zu ermöglichen.

Die Abschaffung der Endkundenroamingaufschläge ist ein wesentlicher Schritt, wenn es darum geht, mit dem Telekommunikationsrecht den Aufbau und das Funktionieren eines digitalen Binnenmarkts in der gesamten Union zu unterstützen. Diese Zielsetzung wurde auch in der von der Kommission am 6. Mai 2015 vorgestellten Strategie für einen digitalen Binnenmarkt hervorgehoben. Dabei wird insbesondere die Regulierung des Roamingvorleistungsmarkts zur Einführung des Roamings zu Inlandspreisen dazu beitragen, das angestrebte politische Ziel zu erreichen, dass nämlich gut funktionierende Märkte Zugang zu einer hochleistungsfähigen drahtlosen Breitbandinfrastruktur zu erschwinglichen Preisen bieten.

Gleichzeitig sollten Vorschriften über den Vorleistungsmarkt sicherstellen, dass die Betreiber im besuchten Mitgliedstaat die ihnen entstehenden Kosten der Bereitstellung von Roamingvorleistungsdiensten, einschließlich gemeinsamer Kosten und Gemeinkosten, decken können. Dabei sollten Anreize für Investitionen in die besuchten Netze erhalten bleiben und Verfälschungen des inländischen Wettbewerbs auf den besuchten Märkten vermieden werden, die aus der Regulierungsarbitrage erwachsen können, wenn Betreiber auferlegte Roamingzugangsverpflichtungen ausnutzen, um auf ansonsten wettbewerbsorientierten besuchten Inlandsmärkten in den Wettbewerb zu treten.

Die Regulierung auf der Endkundenebene ist zwar notwendig, reicht allein aber nicht aus, um das Roaming zu Inlandspreisen einzuführen. Damit die Abschaffung der Endkundenroamingaufschläge in der gesamten Union tragfähig ist und zu keiner Verfälschung der Wettbewerbsbedingungen auf den Inlandsmärkten führt, müssen die nationalen Roamingvorleistungsmärkte vom Wettbewerb geprägt sein und Roamingvorleistungsentgelte aufweisen, die es den Betreibern ermöglichen, Roamingdienste für Endkunden ohne zusätzliche Entgelte in tragfähiger Weise anzubieten.

Die Verordnung (EU) 2015/2120 schreibt die Abschaffung der Endkundenroamingaufschläge in der Union ab dem 15. Juni 2017 unter der Voraussetzung vor, dass Roamingdienste angemessen genutzt werden und dass eine Ausnahmeregelung angewandt werden kann, die die Tragfähigkeit der Abschaffung der Endkundenroamingaufschläge sichert. Diese neuen Vorschriften für Endkundenroamingdienste in der Union werden in dieser Begründung als Vorschriften für das „Roaming zu Inlandspreisen“ (Roam-like-at-Home, RLAH) bezeichnet.

Im Jahr 2015 erließen das Europäische Parlament und der Rat die Verordnung (EU) 2015/2120, die am 29. November 2015 in Kraft trat und mit der die Verordnung (EU) Nr. 531/2012 (Roamingverordnung) geändert wurde.

In den letzten zehn Jahren ist ein regulatorisches Eingreifen der EU in die Roamingmärkte auf der Vorleistungs- und Endkundenebene nötig gewesen, um die Bedingungen für das Funktionieren des Binnenmarkts für Roamingdienste innerhalb der Union zu verbessern.

Die Kommission führte vom 29. November 2015 bis 18. Februar 2016 eine öffentliche Konsultation zur Überprüfung der nationalen Roamingvorleistungsmärkte durch. Zweck der Konsultation war die Einholung von Stellungnahmen dazu, wie gut die Roamingmärkte in der EU funktionieren, sowie zur gegenwärtigen Regulierung der nationalen Roamingvorleistungsmärkte in der Union mit Blick auf die verbindliche Vorgabe der Roamingverordnung, die Endkundenroamingaufschläge zum 15. Juni 2017 abzuschaffen. Insgesamt gingen 97 Antworten (92 über den Online-Fragebogen, 3 per E-Mail und 2 Positionspapiere) aus 25 Mitgliedstaaten und aus Norwegen ein.

Diese Überprüfung hat insbesondere ergeben, dass die Roamingvorleistungsmärkte nicht immer ordnungsgemäß funktionieren. Dieses Marktversagens beim Funktionieren der Vorleistungsmärkte führt zu Preisen, die erheblich über den geschätzten Kosten liegen, was besonders für Datendienste gilt. Eine etwaige Wettbewerbsdynamik, die auf den Roamingvorleistungsmärkten in der Union möglicherweise zu beobachten ist, hängt jedoch im Wesentlichen mit bestehenden regulierten Roamingvorleistungsentgelten zusammen. Diese gedeckelten Entgelte sind häufig die einzigen, auf die sich Betreiber mit geringerer Verhandlungsmacht (kleinere Betreiber oder Betreiber virtueller Mobilfunknetze) überhaupt stützen können. Ferner hat die Überprüfung ergeben, dass es nicht möglich ist, mit Sicherheit vorauszusehen, wie sich die künftige Verpflichtung zum Roaming zu Inlandspreisen und insbesondere der erwartete Anstieg des Roamingverkehrs auf den Wettbewerb auf den nationalen Roamingvorleistungsmärkten auswirken werden. Angesichts des andauernden Marktversagens kann in dem Bericht – ganz im Gegenteil – das Risiko nicht ausgeschlossen werden, dass ohne Ergreifung von Gegenmaßnahmen die Position einer erheblichen Zahl von Marktteilnehmern durch das Roaming zu Inlandspreisen sogar noch geschwächt würde.

Die Kommission hat im Hinblick auf die besonderen Ziele, die in der Roamingverordnung festgelegt sind, eine umfassende Überprüfung des Roamingvorleistungsmarkts in der Union durchgeführt.

Andererseits schließt – wie der Gerichtshof betont hat – die Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit nicht aus, dass einige Betreiber nicht doch möglicherweise in bestimmten Fällen negative wirtschaftliche Folgen zu spüren bekommen, z. B. durch eine Verringerung jener Gewinne, die über dem Niveau liegen, das auf vollständig vom Wettbewerb geprägten Märkten für Roamingvorleistungsdienste zu erzielen wäre, oder durch Verluste aufgrund der Kosten einer ineffizienten Netzverwaltung. In solchen Fällen sind diese negativen Folgen nämlich gerechtfertigt und für die Erreichung des verfolgten Ziels sogar erforderlich.

So muss er in einem solchen Fall bei der Beurteilung der mit verschiedenen möglichen Maßnahmen verbundenen Belastungen prüfen, ob die mit der gewählten Maßnahme angestrebten Ziele sogar beträchtliche negative wirtschaftliche Folgen für bestimmte Wirtschaftsteilnehmer rechtfertigen können. Folglich werden in den vorgeschlagenen Regulierungsmaßnahmen zwei Elemente entsprechend den Kriterien in Artikel 19 Absatz 1 berücksichtigt, nämlich das Erfordernis, dass die Betreiber im besuchten Mitgliedstaat alle Kosten der Bereitstellung regulierter Roamingvorleistungsdienste, einschließlich gemeinsamer Kosten und Gemeinkosten, decken können müssen, und das Erfordernis, dass ein dauerhaftes Roaming oder eine zweckwidrige oder missbräuchliche Nutzung des Roamingvorleistungszugangs für andere Zwecke als die Erbringung regulierter Roamingdienste für die Kunden des Roaminganbieters bei vorübergehenden Reisen innerhalb der Union verhindert werden muss.

Mit einem gemeinsamen Ansatz auf EU-Ebene könnten dagegen die erforderlichen rechtlichen Rahmenbedingungen geschaffen werden, und es könnte sichergestellt werden, dass die nationalen Vorleistungsmärkte das Ziel der Abschaffung der Endkundenroamingaufschläge in der gesamten Union in tragfähiger Weise unterstützen. Schließlich würde ein gemeinsamer Ansatz bei der Gewährleistung eines reibungslosen Funktionierens des Binnenmarkts auch die Wechselwirkungen zwischen den Vorschriften über Endkunden- und Vorleistungsmärkte berücksichtigen, wie der Gerichtshof bereits betont hat.

Ein gemeinsamer Ansatz auf Unionsebene ist auch deshalb nötig, weil die einzelnen Mitgliedstaaten keine ausreichenden Anreize haben, ihre nationalen Vorleistungsmärkte in einer Weise zu regulieren, bei der sie berücksichtigen, wie sich ihre Vorgaben auf die Möglichkeit auswirken, Roaming zu Inlandspreisen in anderen Mitgliedstaaten anzubieten. Eine Initiative auf Unionsebene würde dem allgemeinen Interesse aller Mitgliedstaaten daher besser Rechnung tragen. Ein Scheitern der einheitlichen Regulierung der Roamingvorleistungsmärkte auf Unionsebene würde es wegen des größeren Risikos von Ungereimtheiten zwischen den in anderen Mitgliedstaaten anfallenden Vorleistungskosten und den mit den eigenen Endkunden erzielten Umsätzen erschweren, Roaming zu Inlandspreisen bereitzustellen.

Das regulatorische Eingreifen der EU in die Roamingmärkte auf der Vorleistungs- und Endkundenebene ist in den letzten zehn Jahren nötig gewesen, und beruht auf Artikel 114 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV). Das Ziel bestand dabei darin, die Bedingungen für das Funktionieren des Binnenmarkts für Roamingdienste innerhalb der Union zu verbessern, denn die nationalen Regulierungsbehörden haben eingeräumt, dass sie wegen des grenzübergreifenden Charakters des internationalen Roamingmarkts allein nicht im Stande sind, dieses Problem selbständig zu lösen. Nach dem Erlass der Verordnung (EU) 2015/2120 ist es nun notwendig, geeignete Legislativmaßnahmen zu erlassen, um das ordnungsgemäße Funktionieren des Roamingvorleistungsmarkts zu gewährleisten. Wie bei der Überprüfung des Roamingvorleistungsmarkts herausgestellt wurde, wird dadurch die Bereitstellung des Roamings zu Inlandspreisen in der gesamten Union erst möglich gemacht. Maßnahmen zur Regulierung der Roamingvorleistungsmärkte gemäß Artikel 114 AEUV sind deshalb auch notwendig, um das Funktionieren des Binnenmarkts für Roamingdienste und insbesondere die tragfähige Bereitstellung des Roamings zu Inlandspreisen zu gewährleisten.

Nationale Regulierungsbehörden und Regierungen äußern ähnliche Meinungen wie die Betreiber in ihren Ländern. Länder mit hohem ankommenden Roamingverkehr meinen, dass die nationalen Roamingvorleistungsmärkte gut funktionieren, wogegen Länder mit hohem abgehendem Roamingverkehr gegenteiliger Ansicht sind. Verbraucher und Verbraucherverbände äußern sich eher zurückhaltend zu den Roamingvorleistungsmärkten, weil sie nicht direkt mit diesen Märkten zu tun haben.

Die große Mehrheit der Teilnehmer hält EU-weite Obergrenzen für Roamingvorleistungsentgelte, die in allen Mitgliedstaaten gelten, für den am besten geeigneten regulatorischen Ansatz, um das Roaming zu Inlandspreisen ab 2017 zu ermöglichen. Wegen unterschiedlicher Auffassungen darüber, wie gut der Roamingvorleistungsmarkt funktioniert, sind die Betreiber geteilter Meinung in Bezug auf die angemessenste Höhe solcher Obergrenzen, die ein tragfähiges Roaming zu Inlandspreisen ermöglichen würden. Einige befürworten eine Bestätigung der derzeit geltenden Obergrenzen für Roamingvorleistungsentgelte, wogegen andere als Voraussetzung für ein tragfähiges Roaming zu Inlandspreisen auf eine erhebliche Senkung drängen. Darüber hinaus verwiesen viele Betreiber darauf, dass auch die Höhe der Anrufzustellungsentgelte für den Roamingverkehr wichtig sei, wenn das Roaming zu Inlandspreisen bei Sprachanrufen ermöglicht werden soll.

•Einholung und Nutzung von Expertenwissen

Zur Ermittlung der für den Überprüfungsbericht erforderlichen Faktengrundlage und zusätzlich zu der öffentlichen Konsultation erfassten die Kommission und das Gremium Europäischer Regulierungsstellen für elektronische Kommunikation („GEREK“) im Herbst 2015 einen umfassenden Fundus an Daten von den Betreibern. Ferner gab die Kommission eine externe Untersuchung zur Schätzung der Kosten der Bereitstellung von Roamingvorleistungen in Auftrag und analysierte die zu den Roamingmärkten auf der Vorleistungs- und Endkundenebene erhaltenen qualitativen und quantitativen Daten.

•Folgenabschätzung

Die beigefügte Arbeitsunterlage mit der Folgenabschätzung wurde dem Ausschuss für Regulierungskontrolle übermittelt, der dazu am 15. April 2016 eine befürwortende Stellungnahme abgab.

Es wurden vier Optionen in Erwägung gezogen:

Option 1 – keine Maßnahmen auf Unionsebene (Basisszenario). Kein Roaming zu Inlandspreisen ab dem 15. Juni 2017, die Verbraucher zahlen weiterhin Endkundenroamingaufschläge.

Option 2 – Festsetzung EU-weit geltender Obergrenzen für Roamingvorleistungsentgelte in der derzeitigen Höhe. Mit dieser Option würden die derzeit geltenden Obergrenzen, die in der Roamingverordnung festgelegt sind (0,05 EUR pro Minute für abgehende Anrufe, 0,02 EUR pro SMS, 0,05 EUR pro MB), in einem Rechtsakt bestätigt, so dass das Roaming zu Inlandspreisen am 15. Juni 2017 in Kraft treten würde.

Option 3 – Festsetzung EU-weit geltender Obergrenzen für Roamingvorleistungsentgelte in einer niedrigeren Höhe als heute. Mit dieser Option würden die derzeit geltenden Obergrenzen per Rechtsvorschrift auf 0,04 EUR pro Minute für abgehende Anrufe, 0,01 EUR pro SMS und 0,0085 EUR pro MB gesenkt, und es würde ebenfalls sichergestellt, dass das Roaming zu Inlandspreisen in Kraft tritt.

Option 4 – Festsetzung länderspezifischer Obergrenzen für Roamingvorleistungsentgelte. Bei dieser Option kämen länderspezifische Obergrenzen für Roamingvorleistungsentgelte entsprechend den geschätzten Kosten in jedem Mitgliedstaat auf der Grundlage eines gemeinsamen Kostenrechnungsmodells zur Anwendung. Auch diese Option würde das Roaming zu Inlandspreisen ab dem 15. Juni 2017 ermöglichen.

Zusätzlich zu den Optionen 2 bis 4, die Obergrenzen vorsehen, untersuchte die Kommission auch eine ergänzende Maßnahme, die den Parteien einer Roamingvorleistungsvereinbarung die Möglichkeit gäbe, eine deregulierte Preisgestaltung auszuhandeln und somit von der Anwendung der in der Roamingverordnung vorgesehenen, pro Einheit berechneten Obergrenzen für Roamingvorleistungsentgelte abzuweichen.

Aus der in der Folgenabschätzung vorgenommenen Analyse ergibt sich, dass die Option 3 am besten geeignet ist, um ein tragfähiges Roaming zu Inlandspreisen in der Union zu ermöglichen, und zwar auch für Betreiber mit geringerer Verhandlungsmacht. Sie stellt sicher, dass die Betreiber der besuchten Netze ihre voraussichtlichen Kosten der Bereitstellung von Roamingvorleistungsdiensten decken können und wahrt Anreize für Investitionen auf den Märkten der besuchten Länder. Die Höhe der in Option 3 vorgesehenen Obergrenzen lässt auch noch Raum für Wettbewerb unterhalb der Höchstbeträge und ermöglicht den Betreibern wirtschaftliche Vorteile aus Größeneinsparungen, was sie in die Lage versetzt, niedrigere Tarife auszuhandeln.

Wie weiter aus der Analyse hervorgeht, würde es sich positiv auf den Roamingvorleistungsmarkt auswirken, wenn den Betreibern des besuchten und des besuchenden Netzes erlaubt würde, die Obergrenzen auf der Vorleistungsebene nicht anzuwenden, sondern unregulierte Verträge zu schließen, z. B. mit kapazitätsgestützter Preisgestaltung oder einer anderen Vertragsform. Diese Möglichkeit könnte daher als ergänzende Maßnahme zugelassen werden.

Im Gegensatz dazu würde die Option 4 auf der Ebene der Betreiber zu keiner erheblichen Verbesserung der Tragfähigkeit des Roamings zu Inlandspreisen gegenüber der Option 3 führen, dafür aber größere Risiken hinsichtlich der Kostendeckung auf der Vorleistungsebene und beträchtliche Durchführungsschwierigkeiten mit sich bringen.

Schließlich würden die Option 1 und – in geringerem Umfang – die Option 2 es nicht ermöglichen, das Ziel der Gewährleistung eines Roamings zu Inlandspreisen in der gesamten Union zu erreichen. Grund dafür ist, dass die Option 1 die Abschaffung der Endkundenroamingentgelte nicht garantieren würde. Insbesondere bei der Option 1 würde sich der Nachteil für das Verbraucherwohl auf 1,4 Mrd. EUR belaufen. Aber auch die Option 2 würde keine Lösung für das Problem der verbreiteten mangelnden Tragfähigkeit des Roamings zu Inlandspreisen bringen, vor dem mehrere Betreiber (etwa 20 % der analysierten Stichprobe) und mehrere Mitgliedstaaten (mehr als 20 % der Mitgliedstaaten) stehen.

•Grundrechte

Die Auswirkungen des Vorschlags auf Grundrechte – wie die unternehmerische Freiheit – wurden untersucht. Unter Berücksichtigung dessen, dass die vorgeschlagenen Obergrenzen dazu dienen, einem Marktversagen zu begegnen und die Deckung der Kosten zu sichern, stellen sie dieser Hinsicht im Hinblick auf das verfolgte Ziel keine unverhältnismäßige Maßnahme und auch keinen untragbaren Eingriff dar, der die unternehmerische Freiheit in ihrem Wesensgehalt antasten würde. Dabei soll die Möglichkeit, eine Ausnahmeregelung in Anspruch zu nehmen (Opt-out), den Parteien mehr Freiheit beim Abschluss einer Vorleistungsvereinbarung geben.

4.AUSWIRKUNGEN AUF DEN HAUSHALT

Der Vorschlag hat keine Auswirkungen auf den Haushalt der EU.