Mitteilung der Kommission

Antworten der Mitgliedstaaten auf die Bemerkungen im Jahresbericht 1999 des Rechnungshofs

(2001/C 316/02)

I. EINLEITUNG

Gemäß Artikel 276 Absatz 3 EGV und Artikel 89 Absatz 8 der Haushaltsordnung enthält der Bericht der Kommission über die Folgemaßnahmen einen Überblick über die Vorkehrungen, die diese getroffen hat, um den Bemerkungen in den Entlastungsbeschlüssen und anderen Bemerkungen des Europäischen Parlaments zur Ausführung der Ausgaben sowie den Kommentaren, die den Entlastungsempfehlungen des Rates beigefügt sind, nachzukommen.

Nach dem Europäischen Rat von Dublin im Jahr 1996 hat die Kommission die Mitgliedstaaten gemäß den Zielen der Initiative SEM 2000 (solides und effizientes Finanzmanagement) gebeten, sie über die Maßnahmen zu unterrichten, die sie auf die Bemerkungen im Jahresbericht und in den Sonderberichten des Rechnungshofes hin ergänzend zu den Maßnahmen der Kommission getroffen haben.

Der vorliegende Bericht enthält die Antworten der Mitgliedstaaten auf die Bemerkungen im Jahresbericht 1999 des Rechnungshofes und gibt einen ausführlichen Überblick über die Maßnahmen, die die Mitgliedstaaten auf die Bemerkungen des Rechnungshofes hin ergriffen haben. Die Mitgliedstaaten waren 1999 aufgefordert worden, schwerpunktmäßig solche Maßnahmen durchzuführen, die es ermöglichen, die vom Rechnungshof in seinem Bericht und seiner Zuverlässigkeitserklärung aufgezeigten Mängel dauerhaft abzustellen. Der vorliegende Bericht soll zu einer besseren Bewirtschaftung der Gemeinschaftsmittel beitragen.

Der Rechnungshof hat in seinem Jahresbericht 1999 erneut darauf hingewiesen, dass die Mitgliedstaaten für die laufende Verwaltung des Großteils der Gemeinschaftsmittel verantwortlich sind. In seinem Jahresbericht und in den Sonderberichten hat er auf die anhaltend schweren Mängel in den Verwaltungs- und Kontrollsystemen der Mitgliedstaaten hingewiesen und die Mitgliedstaaten aufgefordert, neue Verwaltungs- und Kontrollsysteme einzuführen.

In seiner Entlastungsempfehlung für 1999 hat der Rat die Kommission aufgefordert, die Verwaltungszusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten zu intensivieren, und effiziente Verwaltungs- und Kontrollsysteme zu Präventionszwecken sowie im Hinblick auf Korrekturmaßnahmen einzuführen, die gegebenenfalls zusammen mit den nationalen Verwaltungen zu treffen sind. Das Parlament hat mit Nachdruck die Rolle hervorgehoben, die den Mitgliedstaaten bei der ordnungsgemäßen Verwaltung der Gemeinschaftsmittel zufällt.

Der Bericht der Kommission an die Mitgliedstaaten gliedert sich in drei Teile. Der erste Teil umfasst die Bemerkungen, die der Rechnungshof an die betreffenden Mitgliedstaaten gerichtet hat. Der zweite Teil enthält die allgemeinen Bemerkungen des Hofes ohne direkten Verweis auf einen bestimmten Mitgliedstaat. Der dritte Teil betrifft die vom Rechnungshof in der Zuverlässigkeitserklärung aufgeführten Fehler, welche die Mitgliedstaaten zu verantworten haben.

Relevanz und Qualität der Antworten wiesen je nach Mitgliedstaat große Unterschiede auf. Lediglich die Antworten Schwedens, des Vereinigten Königreichs, Frankreichs und der Niederlande können als vollständig und aussagekräftig bewertet werden. Im Zusammenhang mit dem ersten Teil des Berichts ist zu bemerken, dass die meisten der im Jahresbericht genannten Mitgliedstaaten auf die Bemerkungen des Rechnungshofes geantwortet haben. Einige haben sich nicht zu allen Bemerkungen geäußert (siehe II, III und IV). Sieben Länder haben überhaupt nicht auf den zweiten Teil des Berichts, also auf die allgemeinen Bemerkungen des Rechnungshofes ohne direkten Hinweis auf einen Mitgliedstaat, geantwortet; die Antworten der übrigen Länder waren, mit einigen Ausnahmen, unvollständig. Die meisten Länder haben auf den dritten Teil, d. h. die vom Hof in der Zuverlässigkeitserklärung aufgezeigten Fehler, geantwortet, doch haben einige Länder sich nicht zu allen Fehlern geäußert.

Die Antworten der Mitgliedstaaten auf die allgemeinen Bemerkungen des Hofes waren, bis auf einige Ausnahmen, nicht angemessen. So haben die meisten Mitgliedstaaten keine strukturellen Korrekturmaßnahmen vorgeschlagen. Die Beschreibung bereits getroffener, noch laufender oder noch nicht angenommener Maßnahmen im Zusammenhang mit bestimmten individuellen Fehlern war im Allgemeinen ausführlich und die Antworten waren konstruktiv.

Einige Mitgliedstaaten haben nachdrücklich darauf verwiesen, welche Bedeutung sie der Verpflichtung zur ordnungsgemäßen Verwaltung der Gemeinschaftsmittel beimessen. Andere Länder äußerten ihre Besorgnis angesichts des hohen Fehlerniveaus bei den Zahlungen.

Einige Mitgliedstaaten unterstützen die Vorstellungen der Kommission in ihrem Vorschlag zur Neufassung der Haushaltsordnung bzw. weisen darauf hin, dass eine solche Neufassung unter Mitwirkung des Rechnungshofs rasch abgeschlossen werden sollte.

Einige Mitgliedstaaten haben den Rechnungshof aufgefordert, die Mitgliedstaaten in seinem Jahresbericht namentlich zu nennen. Andere kritisieren, dass der Rechnungshof es ablehnt, die Fehlerrate im Einzelnen zu beziffern.

Der vorliegende Bericht analysiert umfassend die in der Zuverlässigkeitserklärung (Teil II) aufgezeigten Fehler, er enthält zudem eine Auswahl der Antworten der Mitgliedstaaten zum Jahresbericht 1999 hinsichtlich der Eigenmittel, der gemeinsamen Agrarpolitik und der strukturpolitischen Maßnahmen (Teil III, IV und V) sowie einige Schlussfolgerungen (Teil VI). Die Themenbereiche wurden entsprechend dem Umfang der Bemerkungen des Rechnungshofes und dem allgemeinen Interesse ausgewählt. Bei den am häufigsten genannten Mitgliedstaaten handelt es sich nicht um diejenigen, die die höchste Fehlerrate aufweisen, sondern um Mitgliedstaaten, die am ausführlichsten zum Jahresbericht des Rechnungshofs Stellung genommen haben. Der Verweis auf den jeweiligen Abschnitt im Jahresbericht 1999 ist in Klammern angegeben.

II. ANALYSE DER IN DER ZUVERLÄSSIGKEITSERKLÄRUNG AUFGEZEIGTEN FEHLER

a) Analyse der Kommission

Der Rechnungshof hat für die Zahlungen eine negative und für die Mittelbindungen, die Einnahmen und die Rechnungsführung eine positive Zuverlässigkeitserklärung (mit einigen Vorbehalten) abgegeben. Die nachstehende Analyse betrifft nur die Fehler bei den Zahlungen und stützt sich auf die Angaben des Rechnungshofes.

Der Rechnungshof hat insgesamt 85 extrapolierbare wesentliche Fehler bei den Zahlungen aufgedeckt, die im Wesentlichen die Strukturfonds und den EAGFL-Garantie betrafen, der im Auftrag der Kommission von den Mitgliedstaaten verwaltet wird. Nach Auffassung des Hofs liegt die Verantwortung für diese Fehler zu 78 % bei den Mitgliedstaaten (84 % des extrapolierten Wertes). Die Kommission ist für die restliche Fehlerquote verantwortlich. 22 Fehler (d. h. 30 % des extrapolierten Werts) sind von der Kommission und/oder den Mitgliedstaaten aufgedeckt worden.

Mit Nachdruck wurde daher auf die Notwendigkeit hingewiesen, die Verwaltungs- und Kontrollsysteme in den Mitgliedstaaten zu verbessern. Werden jedoch Fehler auf der Ebene des Endempfängers aufgedeckt, so haben sie, wie der Rechnungshof erklärt hat, faktisch keinen Einfluss auf die tatsächlich an die Mitgliedstaaten gezahlten Strukturfondsmittel.

Beim EAGFL-Garantie hat der Rechnungshof 40 Fehler aufgedeckt, die sich auf 11 Mitgliedstaaten verteilen; das entspricht 28 % des absoluten Gesamtwerts. Etwa 27 % dieser Fehler (59 % des absoluten Werts) sind auf der Ebene des Endempfängers angesiedelt, und 11 bzw. 28 % des Werts auf der Ebene der Mitgliedstaaten. Von diesen Fehlern waren zwei wertmäßig negative Fehler, d. h. es handelte sich um unzureichende Zahlungen. Zahlreiche Fehler betrafen verhältnismäßig geringfügig überhöhte Ausgabenerklärungen bzw. überhöhte Flächen oder Tierbestandsangaben. Ein Fehler, der 11 % des Gesamtwerts der bei EAGFL-Garantie aufgedeckten Fehler ausmachte, betraf die Nichtanwendung einer Zusatzabgabe aufgrund der Milchquotenüberschreitung. Die Kommission war für zwei Fehler verantwortlich, die etwa 14 % des Gesamtwerts ausmachten.

Bei den Strukturfonds hat der Rechnungshof 30 Fehler (62 % des Gesamtwerts) in insgesamt neun Mitgliedstaaten aufgedeckt, von denen die Hälfte nicht förderfähige Ausgaben betrafen. Nahezu die Hälfte der Fehler (52 % des Wertes) sind den Endempfängern anzulasten. Zwei Fehler mit insgesamt 16 % des Gesamtwerts schreibt der Rechnungshof der Kommission zu; die übrigen Fehler (14), d. h. 32 % des Gesamtwerts, entfallen auf die Mitgliedstaaten. Insgesamt verteilen sich etwas weniger als zwei Drittel der Fehler (wertmäßig) auf den EFRE und den Kohäsionsfonds, während die übrigen Fehler mehrheitlich den ESF betreffen.

Das Stichprobenkonzept, das der Rechnungshof bei der Erstellung der Zuverlässigkeitserklärung zugrunde gelegt hat, soll es ihm ermöglichen, sich einen Überblick über den gesamten Haushalt zu verschaffen. Dabei können einige Mitgliedstaaten im Verhältnis zur Gesamtzahl und zum Gesamtwert der sie betreffenden Vorgänge im Rahmen der Stichprobe über- oder unterrepräsentiert sein. Die Testergebnisse können somit nicht als repräsentativ für die Qualität der Programme oder Einzelaktivitäten und der jeweiligen Verwaltungs- und Kontrollsysteme der Mitgliedstaaten betrachtet werden.

b) Antworten der Mitgliedstaaten zu den Fehlern

In ihren Antworten haben die meisten Mitgliedstaaten die ihnen im Rahmen der Zuverlässigkeitserklärung angelasteten Fehler anerkannt und erläutert, welche Abhilfemaßnahmen sie getroffen haben. Viele Mitgliedstaaten weisen indessen die Argumente des Rechnungshofs zurück. Am häufigsten sind dabei folgende Situationen zu beobachten:

- Der betreffende Mitgliedstaat kann der Auslegung der Verordnung durch den Rechnungshof nicht zustimmen;

- in einigen Fällen anerkennt der Mitgliedstaat die Art des Fehlers, teilt jedoch nicht die Auffassung des Rechnungshofs hinsichtlich der Zahl der Fehler; einige Mitgliedstaaten weisen sogar die Bemerkung zur Art des Fehlers zurück;

- der betreffende Mitgliedstaat interpretiert die Sachverhalte nicht in der gleichen Weise wie der Rechnungshof;

- der betreffende Mitgliedstaat bestreitet die Stichhaltigkeit der Methodik des Rechnungshofs.

Einige Mitgliedstaaten äußerten sich überhaupt nicht zu den in der Zuverlässigkeitserklärung aufgeführten Fehlern.

III. EIGENMITTEL (Kapitel 1 des Jahresberichts 1999)

- Der Rechnungshof beanstandet, dass von den Mitgliedstaaten bei der Berechnung der BSP-Eigenmittel zwei verschiedene Systeme volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen - ESVG 79 und ESVG 95 - herangezogen werden. In früheren Berichten hatte der Hof bereits darauf hingewiesen, dass das ESVG 79 die tatsächliche Beitragskapazität der Mitgliedstaaten weniger präzise wiederspiegelt als das ESVG 95 (Ziffern 1.33-1.35).

Frankreich weist darauf hin, dass der neue Eigenmittelbeschluss, der am 29. September 2000 vom Rat erlassen wurde, die Verwendung des ESVG 95 für die Berechnung der BSP-Einnahmen vorschreibt, womit den Forderungen des Hofes prinzipiell bereits Rechnung getragen wird. Allerdings kann dieser Beschluss erst in Kraft treten, nachdem er von allen Mitgliedstaaten ratifiziert worden ist.

Das Vereinigte Königreich stimmt dem Hof zu und teilt mit, es habe stets für eine rasche Umstellung auf das ESVG 95 zum Zweck der Berechnung der BSP-Eigenmittel plädiert, da dadurch die vom Hof angesprochenen Risiken im Zusammenhang mit dem ESVG 79 reduziert würden.

Nach Ansicht der schwedischen Behörden ergibt sich die gleichzeitige Verwendung zweier unterschiedlicher Systeme volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen logischerweise aus der Notwendigkeit, sicherzustellen, dass es durch die Einführung des ESVG 95 nicht zu ungewollt überhöhten Eigenmittelzahlungen an den Gemeinschaftshaushalt kommt. Im neuen Eigenmittelbeschluss wird ausdrücklich bestätigt, dass die ermittelten BSP-Beträge das allgemeine Ressourcengleichgewicht nicht beeinträchtigen dürfen. Sobald alle Mitgliedstaaten den neuen Eigenmittelbeschluss ratifiziert haben, wird das ESVG 79 endgültig durch das ESVG 95 abgelöst.

- Der Hof kritisiert sowohl die mangelnde Zuverlässigkeit als auch die Art der getrennten (oder "B"-)Buchführung. Die Mitgliedstaaten müssen in diese B-Buchführung festgestellte Forderungen eintragen, die noch nicht eingezogen worden sind und für die keine Sicherheit geleistet wurde. Des Weiteren sind darin festgestellte Forderungen zu erfassen, für die zwar eine Sicherheit geleistet wurde, die jedoch angefochten worden sind und deren Betrag sich nach erfolgter Beilegung der Rechtsstreitigkeiten voraussichtlich ändern wird. Der Hof bemängelt, dass die Mitgliedstaaten generell die Vorschriften für die Einträge in die B-Buchführung nicht genügend beachten (Ziffern 1.12-1.15). Der Rat hatte die Kommission in seinen Empfehlungen zur Entlastung für 1999 aufgefordert, in enger Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten weiter gezielt auf die Erhöhung der Zuverlässigkeit der B-Buchführung hinzuwirken.

Frankreich teilt mit, es beabsichtige eine Änderung seiner Buchführungsverfahren in dem von den gemeinschaftlichen Instanzen gewünschten Sinne und habe auch bereits eine Reihe diesbezüglicher Schritte unternommen. Die Kommission ist von den erfolgten Anpassungen in Kenntnis gesetzt worden.

Italien vertritt die Auffassung, dass die festgestellten Mängel in der Mehrzahl dadurch bedingt sind, dass die Einträge in die B-Buchführung manuell erfolgen, was zwangsläufig mit einem höheren Fehlerrisiko verbunden ist als eine rechnergestützte Buchführung. Italien teilt mit, die Umstellung seiner vierteljährlichen Eigenmittelübersichten auf DV-gestützte Bearbeitung sei praktisch abgeschlossen und das neue System könne voraussichtlich noch im ersten Quartal des laufenden Haushaltsjahres in Betrieb genommen werden.

Die irischen Behörden antworten, sie seien sich der Notwendigkeit einer korrekten getrennten Buchführung durchaus bewusst und würden sich um eine stetige Verbesserung des Systems bemühen.

- Der Hof ersucht die Kommission außerdem, die Mitgliedstaaten dazu anzuhalten, stärker ins Detail gehende Analysen der Salden ihrer B-Buchführung vorzulegen. Solche Analysen könnten als Grundlage für die Ausweisung der geschätzten, einzuziehenden Forderungsbeträge in den Finanzübersichten herangezogen werden und gleichzeitig zur Verbesserung des Schuldenmanagements beitragen. Ein derartiges Verfahren wäre der 1999 von der Kommission geübten Praxis, nämlich der Bildung einer Rückstellung in voller Höhe, unbedingt vorzuziehen (Ziffer 1.16).

Schweden weist darauf hin, dass die allgemein anerkannte buchtechnische Verfahrenspraxis für die Bewertung von Forderungen darin bestehe, als "zweifelhafte Forderungen" diejenigen Beträge zu erfassen, die voraussichtlich nicht eingezogen werden könnten. Aus dieser Sicht sei die Bildung einer Rückstellung in voller Höhe durchaus sinnvoll, wenn davon ausgegangen werden müsse, dass der beitreibbare Betrag bei Null liegen würde; diese Methode erscheine allerdings nicht vertretbar, wenn die Kommission damit nur zum Ausdruck bringen wolle, dass keine hinlänglichen Informationen über die Inhalte der B-Buchführung, die ja die Grundlage für die Bewertung darstelle, zur Verfügung stuenden. In diesem Fall sei die Empfehlung des Rechnungshofes, es solle eine detailliertere Analyse der Salden der B-Buchführung übermittelt werden, völlig stichhaltig. Schweden hält es für die beste Lösung, eine Kombination aus Einzelbewertungen und verfügbaren Einziehungsdaten zu verwenden. Es müsste möglich sein, bei der Berechnung der Rückstellung individuelle Bewertungen einzelner besonders voluminöser Posten der B-Buchführung zugrunde zu legen. So stellen in Schweden beispielsweise die Forderungen gegenüber nur fünf Wirtschaftsbeteiligten rund 70 % des Gesamtsaldos dieser Buchführung dar. Eine detaillierte Bewertung der restlichen 30 %, die sich über Hunderte von Beteiligten verteilen, wäre bei weitem zu kompliziert und zeitaufwendig.

- Der Hof kam zu der Feststellung, dass die 1999 stark verspätete Übermittlung zuverlässiger Bemessungsgrundlagen für die BSP-Eigenmittel mehrerer Mitgliedstaaten zu einer unzumutbaren Einschränkung der Fristen geführt hat, die der Kommission für die Durchführung ihrer Prüfungen zur Verfügung standen (Ziffer 1.21).

Frankreich bemüht sich um eine möglichst fristgerechte Einreichung der Daten für das Jahr 2000 und die Jahre davor.

Nach Auffassung der schwedischen Behörden ist es wichtig, dass die Mitgliedstaaten ihre jährlichen BSP-Daten möglichst frühzeitig übermitteln, um der Kommission ausreichend Zeit für ihre Überprüfungen zu geben und so eine bessere Vergleichbarkeit zwischen den Mitgliedstaaten zu gewährleisten.

- Nach Auffassung des Hofes sollte die Methode, die derzeit von zwei Mitgliedstaaten für die vergleichende Bewertung des Zwischenverbrauchs zwecks Bemessung der MwSt.-Eigenmittel verwendet wird, auch von allen übrigen Mitgliedstaaten übernommen werden, wozu allerdings einzelne Anpassungen und Verbesserungen erforderlich sind. Ziel der im Bericht des Rechnungshofs angesprochenen Methode ist es, durch Vergleich der Angaben in den MwSt.-Übersichten mit Daten aus anderen statistischen Quellen diejenigen Wirtschaftssektoren zu ermitteln, in denen MwSt.-Betrug größeren Umfangs zu erwarten steht. Nach Auffassung des Hofes hat sich diese Methode in der Praxis selbst in Fällen bewährt, in denen gewisse Anpassungen aufgrund der speziellen Merkmale der verfügbaren Daten notwendig waren (Ziffern 1.65-1.72). In diesem Zusammenhang hat der Rat in seiner Empfehlung zur Entlastung für 1999 den hohen Stellenwert betont, den er der Bekämpfung von MwSt.-Betrug einräumt, und alle Initiativen zu einer effizienteren Gestaltung der einschlägigen Verfahren ausdrücklich begrüßt. Er fügte hinzu, dass die methodologische Überprüfung mit Blick auf eine detailliertere Risikoanalyse im MwSt.-Bereich, auf die sich der Hof in seinem Jahresbericht bezieht, vom Beratenden Ausschuss für eigene Mittel (BAEM) durchgeführt werden könnte.

Nach Ansicht Frankreichs muss diese Frage auf Ebene des BAEM erörtert werden; die vorgeschlagene neue Methode dürfe jedoch keine zusätzliche Arbeitsbelastung für die mit der Berechnung der MwSt.-Grundlagen betrauten einzelstaatlichen Behörden nach sich ziehen. Die französischen Behörden befürchten, dass es dadurch nur zu noch stärkeren Verzögerungen bei der Übermittlung der Daten an die Kommission kommen würde, was auch vom Hof erwähnt wird. Die Methode des Vergleichs von statistischen und steuerlichen Daten wird in Frankreich bereits seit 1993 bei der Bekämpfung von innergemeinschaftlichem MwSt.-Betrug benutzt.

Österreich steht dem Vorschlag eher kritisch gegenüber. Seiner Argumentation zufolge sind die für die neue Methode erforderlichen Daten qualitativ zu unterschiedlich; es scheine nicht vertretbar, aus einem bloßen Vergleich von Zahlen aus statistischen (volkswirtschaftliche Gesamtrechnung) und steuerlichen Quellen verbindliche Rückschlüsse auf MwSt.- oder Vorsteuerbetrug in bestimmten Wirtschaftssektoren ziehen zu wollen.

Die niederländischen Behörden stehen der neuen Methode ebenfalls mit einer gewissen Skepsis gegenüber. Bevor ein endgültiger Beschluss gefasst wird, sollten ihrer Meinung nach zunächst die Ergebnisse der derzeit laufenden Pilotversuche in diesem Bereich abgewartet werden.

Schweden hält die vom Rechnungshof empfohlene Methodik durchaus für erwägenswert. Bevor jedoch eine wirklich erfolgreiche Anwendung möglich ist, muss zunächst eine Reihe von Fragen bezüglich der Struktur der statistischen Systeme geklärt werden.

IV. GEMEINSAME AGRARPOLITIK (Kapitel 2 des Jahresberichts 1999)

- Der Hof weist darauf hin, dass auf Ebene der Mitgliedstaaten die wichtigsten festgestellten formalen Fehler auf Lücken bei der Durchführung der vorgesehenen Kontrollen zurückzuführen waren. So bemängelt er die Tatsache, dass in Frankreich und Finnland die vorgeschriebene Mindestkontrollquote bei den Hektarbeihilfen nicht immer erhöht wurde, wenn bei der ersten Prüfung der Unterlagen zu viele Fehler festgestellt worden waren. Dies steht seiner Auffassung nach im Widerspruch zu den Bestimmungen der Verordnung der Kommission (EWG) Nr. 3887/92 (Ziffer 2.34).

Frankreich gibt zu bedenken, dass aus der Feststellung einer relativ hohen Fehlerzahl bei den Kontrollen vor Ort nicht zwangsläufig auf Verwaltungsmängel oder Betrug geschlossen werden müsse, sondern dass dies eher als Zeichen der Zuverlässigkeit und Stichhaltigkeit des Risikoanalysesystems und der auf Departementebene herangezogenen Qualitätskriterien zu sehen sei. Die französischen Behörden weisen darauf hin, dass die Kontrollquoten je Departement für 1999 nach Maßgabe der Arbeitsunterlage der Kommission festgesetzt worden seien, in dem das Dualverfahren anhand der beiden Kriterien des Anteils der festgestellten Fehler und des Umfangs der von diesen Fehlern betroffenen Flächen förmlich festgeschrieben wird. Diesem Dokument zufolge gab die Situation in den Departements, die im Rahmen der Zuverlässigkeitserklärung für 1999 geprüft wurden, keinen Anlass zu einer Erhöhung der Kontrollquote.

Nach Auffassung der finnischen Behörden liegen keine formalen Fehler der im Jahresbericht beanstandeten Art vor. Die Kontrollquoten wurden entsprechend den Vorgaben der Arbeitsunterlage der Kommission festgesetzt.

- Der Hof stellt fest, dass im Bereich des EAGFL zu viele Mittelübertragungen stattfinden, was in erster Linie durch die unterschiedliche Qualität der von den Mitgliedstaaten eingereichten Vorausschätzungen bedingt ist. Nach Auffassung des Hofes könnten diese durch die Festsetzung strengerer Vorlagefristen und die Einrichtung eines straffer organisierten Begleitsystems durchaus verbessert werden. Er hält es für notwendig, dass die Kommission und die Mitgliedstaaten gezielt auf größere Zuverlässigkeit der Vorausschätzungen im Einnahmen- wie auch im Ausgabenbereich hinwirken (Ziffer 2.20). Der Rat hatte die Mitgliedstaaten in seiner Empfehlung zur Entlastung für 1999 aufgefordert, die Fristen für die verfahrenstechnische Abwicklung und für die Übermittlung der vorgeschriebenen Informationsdaten zu verkürzen.

Schweden hält keine weiteren Maßnahmen zur Verbesserung der Haushaltsvorausschätzungen für den Agrarbereich über das bisherige Niveau hinaus für erforderlich.

Die niederländischen Behörden stimmen den Schlussfolgerungen einer Studie der Kommission betreffend die Zuverlässigkeit der Vorausschätzungen der Mitgliedstaaten voll und ganz zu. Diese Studie zeigt deutlich, wie schwierig sich eine Verbesserung dieser Vorausschätzungen - außer bei den Unterstützungsmaßnahmen und im Bereich der ländlichen Entwicklung - gestalten würde.

- Der Rechnungshof bezieht sich auf die Probleme, die in seinem Sonderbericht 4/98 über die Prüfung von Buttereinfuhren aus Neuseeland zur Sprache gebracht wurden. Diese Butter kann unter bestimmten Bedingungen zu präferenziellen Zollsätzen eingeführt werden. In der Vergangenheit war in der Europäischen Union diesbezüglich eine Reihe von Problemen aufgetreten, da die eingeführten Buttermengen offenbar die Präferenzbedingungen nicht erfuellten. Der Hof bemängelt, dass in einigen der betroffenen Mitgliedstaaten keine geeigneten Abhilfemaßnahmen eingeleitet worden sind (Ziffern 2.113-2.129).

Die Niederlande weisen darauf hin, dass von ihren Zollbehörden Fälle festgestellt wurden, in denen der Fettgehalt der Butter nicht den gesetzlichen Anforderungen entsprach, woraufhin entsprechende Rechtsmittel eingelegt wurden. Das Gerichtsverfahren läuft noch.

Das Vereinigte Königreich räumt ein, dass durch striktere körperliche Kontrollen derartige Unregelmäßigkeiten in einem früheren Stadium hätten festgestellt werden können. Der Schlüsselaspekt ist hierbei jedoch, dass weder Einkommensverluste noch besondere Kosten zulasten des Gemeinschaftshaushalts entstanden sind. Das Vereinigte Königreich ist der Ansicht, dass von den britischen Zollbehörden hinlänglich rasch die entsprechenden Zahlungsrückstände (250 Mio. GBP) ermittelt und die erforderlichen Maßnahmen zur Beitreibung der fraglichen Beträge bei den beteiligten Firmen ergriffen worden sind.

- Einzelnen Mitgliedstaaten wird vom Rechnungshof vorgeworfen, dass sie weiterhin zahlreiche geringfügig überhöhte Flächenangaben bei den beihilfefähigen pflanzlichen Erzeugnissen und zu hohe Angaben zum Viehbestand bei den Tierprämien machen (Ziffer 2.26).

Die dänischen Behörden weisen diesen Vorwurf zurück mit der Begründung, dass in Dänemark das System für die Registrierung der Parzellen und generell die Bearbeitung der Anträge auf Hektarbeihilfen anerkanntermaßen zufrieden stellend funktioniere. Sie betonen, dass eben dieses System sogar von der Kommission als beispielhaft herausgestellt und von mehreren anderen Mitgliedstaaten übernommen worden sei.

Das Vereinigte Königreich erkennt die Stichhaltigkeit der Beanstandungen des Hofes an und erklärt, es seien signifikante Verbesserungen bei der Verwaltung der Beihilferegelungen vorgenommen worden, die im Prinzip eine entsprechende Verringerung der Fehlerhäufigkeit bewirken müssten.

- Der Hof bemängelt die von der Kommission im Falle Frankreichs angewandte finanzielle Berichtigung von nur 2 % bei den Ausgaben für Hektarbeihilfen im Wirtschaftsjahr 1994; seiner Ansicht nach wäre ein Berichtigungssatz von 5 % angezeigt gewesen (Ziffern 2.50-51).

Die französischen Behörden bestreiten ihrerseits sogar die Angemessenheit der von der Kommission auferlegten Pauschalberichtigung von 2 %. Sie haben deshalb beim Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaft Klage auf Annullierung erhoben mit der Begründung, die Berichtigung stehe in keinem Verhältnis zu der festgestellten Unregelmäßigkeit, welche die gemeinschaftspolitischen Ziele nicht in Frage stelle.

- Der Hof beanstandet auch die von der Kommission im Falle Griechenlands angewandte finanzielle Berichtigung von 2 %. Er stellt fest, dass in diesem Land die für den Sektor Ackerkulturen vorgeschriebenen Gegenkontrollen erst nach erfolgter Zahlungsleistung durchgeführt wurden; dieser Tatbestand hätte als Schwachstelle mit Auswirkung auf Schlüsselkontrollen eingestuft und mit einer Berichtigung in Höhe von 5 % geahndet werden müssen (Ziffer 2.52).

Die griechischen Behörden bestreiten die Stichhaltigkeit der Kritik des Hofes und betonen, dass alle Gegenkontrollen innerhalb der vorgeschriebenen Fristen und mit der vorgeschriebenen Häufigkeit stattgefunden haben, was sowohl von der Kommission als auch von den zuständigen Stellen auf nationaler Ebene bestätigt wird; außerdem werde gezielt an einer stetigen Weiterverbesserung dieser Kontrollen gearbeitet.

- Der Hof kritisiert die Tatsache, dass einem Audit bei einer regionalen Agentur in Schweden zufolge der verwendete Verteilerschlüssel für die Gemeinkosten dazu führte, dass den von der Union kofinanzierten Vorhaben ein höherer Anteil an diesen Kosten zugewiesen wurde als den von Schweden allein finanzierten Projekten (Ziffer 2.38).

Schweden bestreitet die Berechtigung dieser Kritik und weist darauf hin, dass die von der EU finanzierten Maßnahmen der genannten Agentur Regeln unterliegen, die im Vergleich zu denen zahlreicher anderer Tätigkeiten dieser Agentur sehr detailliert sind. Die höhere Finanzlast war dadurch zustande gekommen, dass der Projektträger eine Verlängerung der Durchführungsfrist für das EU-Vorhaben beantragt hatte. Dies war der Grund für die vom Rechnungshof beanstandete überhöhte Kostenzuweisung.

- Der Hof stellt fest, dass in Griechenland einige Genossenschaftsverbände unzulässige Abzüge von den bewilligten Beträgen der Erzeugerbeihilfe für Olivenöl, Tabak und Baumwolle vornehmen (Ziffern 2.27 und 2.29).

Die griechischen Behörden räumen die Richtigkeit des beanstandeten Sachverhalts ein, führen jedoch zur Begründung an, dass im Zeitpunkt der fraglichen Zahlungen die Gemeinschaftsverordnungen keine ausdrückliche Vorschrift enthielten, dass den Endbegünstigten der volle Beihilfebetrag auszuzahlen sei. Mit der Annahme der Verordnung (EG) Nr. 1259/1999, die am 1. Januar 2000 in Kraft getreten ist, wurden dann jedoch jegliche Zweifel an dem Verbot, Abzüge von den Gemeinschaftshilfen vorzunehmen, endgültig ausgeräumt. Das griechische Landwirtschaftsministerium hat daher die Einführung von Regelungen angekündigt, die die unmittelbare Zahlung der Beihilfen an die Endbegünstigten gewährleisten.

V. STRUKTURMASSNAHMEN (Kapitel 3 des Jahresberichts 1999)

- Der Hof stellt fest, dass bei Ziel 2 beträchtliche Verzögerungen beim Abschluss der Programme aus der Zeit zwischen 1994 und 1996 zu verzeichnen sind (Ziffern 3.30-3.32). In seiner Empfehlung zur Entlastung für 1999 wies der Rat ausdrücklich darauf hin, dass der Abschluss älterer Programme besonders aufmerksam überwacht und kontrolliert werden müsse.

Frankreich weist darauf hin, dass in der neuen Strukturfondsverordnung Fristen festgesetzt werden, bei deren Ablauf Mittelbindungen für Maßnahmen, für die von den Mitgliedstaaten kein Antrag auf Leistung der Abschlusszahlung gestellt wurde, aufzuheben sind. Bei diesen Fristen handelt es sich um den 31. März 2001 für Programme aus der Zeit vor 1994, und um den 31. März 2003 für Programme des Planungszeitraums 1994 bis 1999.

Das Vereinigte Königreich teilt die Auffassung des Hofes, dass alte Programme möglichst zügig zum Abschluss gebracht werden sollten. In einzelnen Fällen zog sich die einvernehmliche Regelung finanzieller Probleme mit den Antragstellern allerdings länger hin als ursprünglich vorgesehen.

- Der Hof ist der Ansicht, dass in den Ausgabenmeldungen für Kofinanzierungen der Gemeinschaft nach wie vor zu viele Irrtümer enthalten sind. Er weist darauf hin, dass nahezu alle schwer wiegenden Fehler bei den Zahlungen, die unmittelbar die Recht- und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge in Frage stellen, in den Mitgliedstaaten auf Ebene der Endbegünstigten angesiedelt sind (Ziffern 3.42 und 3.43). In seiner Empfehlung zur Entlastung für 1999 bestätigt der Rat die Bedeutung der effizienten Anwendung der Verordnung (EG) Nr. 2064/97, vor allem mit Blick auf die strikte Handhabung der Vorschriften über die von den Mitgliedstaaten durchzuführenden Kontrollen sowie die Protokolle zwischen den nationalen Auditinstanzen und der Kommission. Angesichts des beträchtlichen finanziellen Stellenwertes, den die Strukturmaßnahmen im Gemeinschaftshaushalt einnehmen, besteht der Rat nachdrücklich auf seiner Forderung, dass sowohl die Mitgliedstaaten als auch die Kommission Maßnahmen zur effizienteren Gestaltung von Management, Follow-up und Kontrollen in diesem Bereich ergreifen.

Mit Blick auf eine Reduzierung der Fehlerzahl auf Ebene der Endbegünstigten hat das Vereinigte Königreich die Antragsformulare und die Beihilfegenehmigungsschreiben für die Programme des neuen Planungszeitraums 2000-2006 überarbeitet und vereinfacht, um den Antragstellern ihre Verantwortlichkeiten klarer vor Augen zu führen.

Nach Ansicht Frankreichs hat die Kommission mit der Verordnung (EG) Nr. 2064/97 über die Kontrolle der Strukturfonds einen Prozess der Straffung und Verschärfung der Finanzkontrolle in diesem Bereich in Gang gesetzt. Dieser Prozess wurde im Haushaltsjahr 2000 mit den beiden neuen Verordnungen über Verwaltung und Kontrolle der Fonds einerseits und die im Falle der Nichtbeachtung der Vorschriften zu verhängenden Finanzkorrekturen andererseits fortgeführt. Die französischen Behörden weisen jedoch darauf hin, dass sich die konkrete Umsetzung dieser verschiedenen Verordnungen auf Ebene der Mitgliedstaaten relativ langwierig gestaltet. Frankreich begrüßt die von der Kommission seit 1997 unternommenen Bemühungen um eine effizientere Kontrolle der Strukturfondsmaßnahmen. Es schließt sich der Empfehlung des Rechnungshofes an, die Kommission solle die Anwendung dieser verschiedenen Verordnungen in den Mitgliedstaaten aufmerksamer überwachen. Nach Auffassung der französischen Behörden ist ein diesbezügliches Tätigwerden der Kommission besonders wichtig mit Blick auf eine rasche, effektive und einheitliche Anwendung der einschlägigen Bestimmungen in der gesamten Union.

Um Fehler zu vermeiden, haben die zuständigen Behörden in Schweden Informations- und Schulungsmaßnahmen für alle Mitarbeiter der mit der Abwicklung der Zahlungen betrauten Stellen veranstaltet. Außerdem wurden Checklisten ausgearbeitet und die Ergebnisse der bisherigen Kontrollbesuche in Umlauf gebracht, damit daraus Lehren für die Zukunft abgeleitet werden können. Die Tatsache, dass in Schweden normalerweise keine Vorauszahlungen geleistet, sondern den Projektträgern nur nachweislich verauslagte Kosten erstattet werden, verringert das Risiko schwer wiegender Fehler beträchtlich.

Ausgehend von den 1999 beim Europäischen Sozialfonds festgestellten Unregelmäßigkeiten hat die niederländische Regierung beschlossen, landesweit zu prüfen, ob und in welchem Maße auch bei den anderen Strukturfonds Verbesserungsbedarf auf Ebene der Verwaltung, Begleitung und Kontrolle der Maßnahmen besteht. Die verschiedenen zuständigen Ministerien (für auswärtige Angelegenheiten, Wirtschaft, Landwirtschaft, Umwelt, Fischerei, soziale Angelegenheiten und Beschäftigung) sind gemeinsam der Frage nachgegangen, inwieweit bei den ihrer Kompetenz unterliegenden Strukturfondsaspekten Verbesserungen notwendig und wünschenswert sind. Auf Ebene der einzelnen Ministerien wurden daraufhin entsprechende Abhilfemaßnahmen getroffen.

Aktives Engagement für die Durchführung von Strukturmaßnahmen der EU auf regionaler Ebene kann nur gewährleistet werden, wenn die einschlägig zuständigen Stellen über die erforderlichen Kompetenzen verfügen. In diesem Zusammenhang kommt dem Gesetzesentwurf zur Überwachung der europäischen Finanzhilfen, der der zweiten Kammer der niederländischen Regierung am 2. Januar 2001 unterbreitet wurde, größte Bedeutung zu.

- Der Rechnungshof ist bei seinen Prüfungen auf eine Reihe von Fällen gestoßen, in denen Mittelbindungen (für sogenannte "ruhende Vorhaben") noch vor Ende des Haushaltsjahres 1999 hätten aufgehoben werden müssen. Er fordert die Kommission auf, die erforderlichen Schritte zur Freigabe dieser nicht mehr benötigten Mittelbeträge zu unternehmen (Ziffer 3.53).

In der Frage der ruhenden Mittelbindungen vertritt Schweden die Auffassung, in die Gemeinschaftsverordnung solle eine ausdrückliche Bestimmung dahingehend aufgenommen werden, dass im Falle der Einreichung unzulässiger Zahlungsanträge das betreffende Vorhaben einzustellen und jede weitere Zahlung auszusetzen sei.

- Im Arbeitsblatt zur Förderfähigkeit Nr. 5 in der Kommissionsentscheidung vom 23. April 1997 ist festgelegt, dass die Gemeinkosten sachgerecht und angemessen zu verteilen sind. Bei seinen Prüfungen stellte der Hof jedoch große Unterschiede in Bezug auf die Berücksichtigung von Gemeinkosten fest. Er regt daher an, im neuen Programmplanungszeitraum 2000-2006 verbindliche Muster für die Berechnung indirekter Gemeinkosten vorzugeben (Ziffern 3.64-3.67). In Sachen Gemeinkosten und Pauschalbeträge betonte der Rat in seiner Empfehlung zur Entlastung für 1999 die Notwendigkeit, die geltenden Bestimmungen strikt einzuhalten.

Während des Planungszeitraums 1995-1999 hatte Schweden Modelle für die Berechnung indirekter Gemeinkosten entwickelt. Schweden geht hinsichtlich der Genehmigung solcher indirekter Gemeinkosten äußerst strikt vor und befürwortet die neue Verordnung (EG) Nr. 1685/2000 zur Förderfähigkeit von Ausgaben. Die Einführung von Prozentsätzen für die Bemessung der indirekten Gemeinkosten hält es jedoch nicht für sachdienlich, da sich die Vorhaben von einem Mitgliedstaat zum anderen zu stark unterscheiden.

- Der Hof beanstandet einzelne Aspekte der Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 2064/97. Mit dieser Verordnung sollten die Bestimmungen für die Finanzkontrollen verschärft werden, die die Mitgliedstaaten bei den aus Strukturfondsmitteln kofinanzierten Maßnahmen vornehmen müssen (Ziffern 3.69-3.74).

Irland weist darauf hin, dass das irische Finanzministerium 1998 ein Rundschreiben veröffentlicht hat, das den für EFRE-Zahlungen zuständigen Stellen Leitlinien für die ordnungsgemäße Anwendung der genannten Verordnung an die Hand gibt.

- Nach Auffassung des Hofes sollte die Kommission die geltenden Regeln für die Förderfähigkeit von Ausgaben überarbeiten, um einen gezielteren Einsatz der Gemeinschaftsmittel zu gewährleisten (Ziffer 3.80).

Das Vereinigte Königreich ist der Ansicht, dass die Kommission mit den neuen Arbeitsblättern zur Förderfähigkeit, die von allen Mitgliedstaaten verwendet werden, bereits entsprechend tätig geworden ist.

Schweden weist darauf hin, dass die in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten verfasste neue Verordnung (EG) Nr. 1685/2000 über die Förderfähigkeit von Ausgaben einen positiven Schritt der Kommission auf diesem Weg darstellt. Nach Meinung der schwedischen Behörden wird es jedoch immer Auslegungsprobleme geben, und sie befürworten eine engere Zusammenarbeit mit der Kommission, um strittige Fragen gemeinsam zu regeln.

Irland hält die Bestimmungen hinsichtlich der Förderfähigkeit der Ausgaben ebenfalls zwangsläufig für interpretationsfähig, da in einer Verordnung niemals alle möglicherweise auftretenden Fälle abgedeckt werden können.

- Der Hof ist der Ansicht, dass das Verfahren zur Verhängung von Finanzkorrekturen in Fällen akzeptierter Unregelmäßigkeiten verbessert werden sollte (Ziffer 3.85).

Die Kontrollbehörden des Vereinigten Königreichs werden ihre regionalen Verwaltungsstellen anhalten, festgestellte Unregelmäßigkeiten möglichst binnen sechs Monaten zu bereinigen. Außerdem sollen den zuständigen britischen Stellen verbesserte Leitlinien für die Meldung und Verhütung von Unregelmäßigkeiten an die Hand gegeben werden.

- Der Hof bemängelt die Tatsache, dass die Kommission beim Kohäsionsfonds nicht immer Zugang zu allen in der Verordnung vorgeschriebenen wesentlichen Informationen hat (Ziffer 3.114).

Irland widerspricht dem und erklärt, der Kommission werde uneingeschränkter Zugriff auf alle Informationsdaten eingeräumt, die sie zur Beurteilung der für eine Unterstützung aus dem Kohäsionsfonds in Betracht kommenden Projekte benötigt.

VI. SCHLUSSFOLGERUNGEN

In den Antworten, die sie der Kommission übersandt haben, akzeptieren die Mitgliedstaaten zwar viele der vom Rechnungshof beanstandeten Fehler; in einer ganzen Reihe von Fällen bestreiten sie jedoch die Stichhaltigkeit der Argumente des Hofes.

Im Allgemeinen haben die einzelnen Mitgliedstaaten bereits Maßnahmen zur Korrektur derjenigen Fehler ergriffen, die ihnen vom Hof in seiner Zuverlässigkeitserklärung ausdrücklich angelastet wurden. Wo der Hof hingegen nur generell und ohne namentliche Nennung eines Mitgliedstaates Fehler bemängelt, sind nur sehr wenige Beispiele für Abhilfemaßnahmen seitens der Mitgliedstaaten mitgeteilt worden. Dies ist insofern problematisch, als rund 80 % aller Gemeinschaftsausgaben dezentral unter der Verantwortung der einzelstaatlichen Behörden getätigt werden. In seiner Empfehlung zur Entlastung für 1999 hatte der Rat diesbezüglich empfohlen, die administrative Zusammenarbeit zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten zu intensivieren.

Eine signifikante Reduzierung der Fehlerquote in der Zuverlässigkeitserklärung ist nur unter der Voraussetzung möglich, dass die Bewirtschaftung der Gemeinschaftsmittel durch einzelstaatliche Behörden erheblich gestrafft und verbessert wird. Hierfür sind in erster Linie die Mitgliedstaaten zuständig, doch auch die Kommission kann dazu beitragen, indem sie sachdienliche Änderungen der einschlägigen Rechtsvorschriften der Europäischen Union vorschlägt.

Künftig sollen die Antworten der Mitgliedstaaten auf den Jahresbericht des Rechnungshofs zu einem früheren Zeitpunkt des Entlastungsverfahrens veröffentlicht werden. Der Bericht der Kommission sollte vorliegen, wenn der Rat seine Empfehlung zur Entlastung erörtert.

Zu diesem Zwecke wird die Kommission möglichst früh im November 2001 und mit Blick auf die Ausarbeitung des Berichts betreffend das Haushaltsjahr 2000 im Einvernehmen mit den Mitgliedstaaten festlegen, welche allgemeinen und spezifischen Fragen sie in ihren Beiträgen ansprechen sollen. Ihre Antworten sollen bis 20. Dezember 2001 eingehen. Die Kommission wird gegen Ende Februar 2002 einen zusammenfassenden Bericht für die Entlastungsbehörde ausarbeiten, in dem diese Beiträge erfasst sind.