Mitteilung der Kommission - Ein Grundlagenvertrag für die Europäische Union

Die Kommission hat in ihrem Beitrag vom 10. November 1999 zur Vorbereitung der Regierungskonferenz [1] und in ihrer Stellungnahme zur Revision der Verträge vom 26. Januar 2000 nach Artikel 48 des Vertrags über die Europäische Union [2] darauf hingewiesen, wie wichtig die Neuordnung der Verträge ist. Sie hält die vorgeschlagene Unterteilung der Verträge "für sehr interessant. Damit würden die Vertragstexte überschaubarer und verständlicher, was generell für notwendig erachtet wird. Eine derartige Unterteilung würde auch die Möglichkeit bieten, daß für die Änderung der durchführenden Bestimmungen ein einfacheres Verfahren angewandt werden kann, als derzeit für die Revision der Verträge vorgesehen ist, und dabei berücksichtigt wird, daß sich die Zahl der Mitgliedstaaten quasi verdoppelt".

[1] Institutionelle Reform für eine erfolgreiche Erweiterung, Beitrag zur Vorbereitung der Regierungskonferenz, Mitteilung der Kommission vom 10. November 1999 (KOM (1999) 592).

[2] Institutionelle Reform für eine erfolgreiche Erweiterung, Stellungnahme der Kommission vom 26. Januar 2000 nach Artikel 48 EUV (KOM (2000) 34).

Sie kündigte damals ihre Absicht an, eine Machbarkeitsstudie über eine Neuordnung der Verträge durchführen zu lassen und entsprechend den Ergebnissen dieser Studie der Regierungskonferenz Vorschläge zu unterbreiten.

Am 15. Mai 2000 legte das Robert-Schuman-Zentrum des Europäischen Hochschulinstituts Florenz der Kommission den erbetenen Bericht über die Neuordnung der Verträge vor [3]. Ohne sich zu Inhalt und Umfang der Bestimmungen des Entwurfs eines Grundlagenvertrags und seiner Anhänge zu äußern, vertritt die Kommission jedoch die generelle Ansicht, daß die Arbeit des Europäischen Hochschulinstituts Florenz eine Neuordnung der Verträge als machbar zeigt. Auch wenn ein Abschluß dieser Arbeiten im Jahre 2000 nicht zu erwarten sein dürfte, empfiehlt sie der Regierungskonferenz doch die Festlegung eines Verfahrens, damit die Arbeit an der Neuordnung unter strikter Trennung vom laufenden Erweiterungsprozeß rechtzeitig aufgenommen kann.

[3] Der Bericht wurde auf folgender Webseite der Kommission ins Internet gestellt: http://europa.eu./int/comm/igc2000/offdoc/repoflo_de.pdf

1. Notwendige Neuordnung der Verträge

1. Seit dem Vertrag von Paris vom 18. April 1951 über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl hat sich Europa vor allem durch die Römischen Verträge von 1957 zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft, die Einheitliche Europäische Akte, den Vertrag von Maastricht von 1992 über die Europäische Union und den Vertrag von Amsterdam ständig weiterentwickelt. Vier Erweiterungen haben die Zahl der Mitgliedstaaten von sechs auf fünfzehn erhöht. Das "Primärrecht" der Union und der Gemeinschaften besteht somit aus zehn Verträgen und zahlreichen Protokollen. Die vier Grundverträge enthalten über 700 Artikel mit grundlegenden und ausführenden Bestimmungen. All diese Bestimmungen, das Ergebnis eines fünfzigjährigen Aufbauwerks, sind ein kompliziertes und unübersichtliches Gebilde geworden. Die Verträge werden, wie die Kommission in der vorgenannten Stellungnahme für die vorhergegangene Regierungskonferenz feststellte [4], immer unlesbarer und unverständlicher.

[4] Ausbau der politischen Union und Vorbereitungen der Erweiterung, Stellungnahme der Kommission für die Regierungskonferenz 1996, Ziffer 20.

Vereinfachung der Verträge

2. Gewiß, das Engagement der Bürger für Europa und ihr Verständnis der europäischen Ziele hängen nicht allein, nicht einmal hauptsächlich, von der Qualität der Vertragstexte ab. Diese Feststellung befreit aber nicht davon, nach einer Vereinfachung der heutigen Konstruktion zu suchen. Für die Union ist es besonders wichtig, daß ihre Grundverträge die Balance, auf der das europäische Aufbauwerk beruht, möglichst logisch und genau widerspiegeln.

3. Diese Frage ist auf der vorangegangenen Regierungskonferenz zur Sprache gekommen. Der Vertrag von Amsterdam hat durch die Aufhebung überholter und die Streichung veralteter Bestimmungen zu einer gewissen Vereinfachung der Verträge und einer Umnumerierung geführt. Außerdem sind zur Veranschaulichung dessen zwar konsolidierte, aber rechtlich unverbindliche Fassungen der wichtigsten Verträge, d.h. des Vertrags über die Europäische Union (EU) und des Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EG), ausgearbeitet worden. Das hat zur Vereinfachung der Verträge beigetragen, konnte aber nichts daran ändern, daß die Verträge grundlegende und ausführende Bestimmungen von manchmal unterschiedlicher Wichtigkeit enthalten und die wesentlichen Bestimmungen auf verschiedene Verträge verstreut sind.

Auch die vorangegangene Regierungskonferenz hatte sich mit einer "Konsolidierung" der Verträge befaßt (vgl. Erklärung Nr. 42 im Anhang zum Vertrag von Amsterdam), wobei die Möglichkeit einer Fusion der Verträge geprüft wurde. Dieser Anlauf hat gezeigt, daß ein gewisses Maß an Rationalisierung möglich ist. Auch die Streichung überfluessig der gewordenen und die logische Anordnung der fortbestehenden Vertragsbestimmungen hat zu einer größeren Lesbarkeit geführt. Gleichwohl sind aus dieser Fusion lange und unübersichtliche Verträge [5] hervorgegangen, in denen Bestimmungen unterschiedlicher Wichtigkeit weiterhin vermengt sind.

[5] Die Fusion des EU-Vertrags und des EG-Vertrags würde zu einem Vertrag mit 361 Artikeln führen.

Für einen Grundlagenvertrag der Europäischen Union

4. Die Kommission, die diesen Zustand überwinden will, beauftragte das Europäische Hochschulinstitut, die Bestimmungen des EU-Vertrags und des EG-Vertrags zu analysieren und einen Grundlagenvertrag nur mit den wesentlichen Klauseln ohne ausführenden Bestimmungen auszuarbeiten. Diese Konsolidierung führt zu einem einfachen und lesbaren Grundlagenvertrag. Auch das Europäische Parlament hat vorgeschlagen, die Verträge zu vereinfachen und in einem zweiteiligen Vertrag zu konsolidieren, dessen erster Teil die Verfassungsbestimmungen und dessen zweiter Teil die übrigen Bestimmungen enthalten sollen [6].

[6] Entschließung A5-0086/2000 des Europäischen Parlaments vom 13. April 2000 Ziffer 31.1.

5. Die Kommission stellt jedoch fest, daß die Neuordnung der Verträge unabhängig von jeder Weiterentwicklung der Revisionsverfahren gerechtfertigt ist. Aus diesem Grunde geht das Europäische Hochschulinstitut nicht auf die Frage der Revisionsverfahren ein.

2. Bemerkungen zum Konzept des Europäischen Hochschulinstituts

Die Kommission ersuchte das Robert-Schuman-Zentrum des Europäischen Hochschulinstituts zu prüfen, ob eine Neuordnung der Verträge bei gleichbleibender Rechtslage rechtlich machbar ist. In der Studie wird diese Neuordnung als machbar bezeichnet. Das vom Robert-Schuman-Zentrum gewählte Verfahren setzt natürlich bestimmte Entscheidungen voraus. Die generelle Zustimmung der Kommission zu dem Konzept, das vom Europäischen Hochschulinstitut Florenz empfohlen wird, berührt in keiner Weise ihren Standpunkt weder zu den Entscheidungen, die getroffen worden sind, um das Ziel der gleichbleibenden Rechtslage zu respektieren, noch zum Inhalt und Umfang der Bestimmungen des Entwurfs des Grundlagenvertrags und seiner Anhänge. Im Zusammenhang mit der vorliegenden Mitteilung beschraenkt die Kommission sich auf folgende Bemerkungen:

a) Gesamtkonstruktion

1. In dem Bericht wird der Ablauf detailliert beschrieben. Hier wird nur auf die wesentlichen Entscheidungen eingegangen:

- Die Neuordnung betrifft nur den EU-Vertrag und den EG-Vertrag;

- der heutige Vertrag über die Europäische Union (der Vertrag von Maastricht in der Fassung des Vertrags von Amsterdam) wird durch den Grundlagenvertrag über die Europäische Union ersetzt;

- dieser Grundlagenvertrag der Europäischen Union enthält alle als grundlegend geltenden Bestimmungen des EU- und des EG-Vertrags in logischer Reihenfolge;

- die derzeitigen Bestimmungen des EU-Vertrags, die nicht in den Grundlagenvertrag übernommen werden (die Durchführungsbestimmungen für die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik und die polizeiliche und justitielle Zusammenarbeit in Strafsachen), stehen in zwei Sonderprotokollen im Anhang zum Grundlagenvertrag;

- der EG-Vertrag könnte ohne die in den Grundlagenvertrag übernommenen Bestimmungen fortbestehen oder diesem Vertrag als Sonderprotokoll wie die beiden vorgenannten Sonderprotokolle beigefügt werden.

Die Kommission unterstützt dieses Konzept, das auf der Annahme beruht, einen neuen Vertrag bei "gleichbleibender Rechtslage" unter Beibehaltung der Säulenstruktur erreichen zu können.

2. Die Kommission jedoch nicht aus, daß die Neuordnung der Verträge auf alle primärrechtlichen Bestimmungen ausgedehnt werden könnte. Von dem am 23. Juli 2002 auslaufenden EGKS-Vertrag abgesehen, müßte ein erschöpfendes Konzept auch die Überprüfung des Vertrags über die Europäische Atomgemeinschaft vorsehen. Ohne sich dazu äußern zu wollen, ob es politisch zweckmäßig ist, den Euratom-Vertrag in die Neuordnung einzubeziehen, hält es die Kommission technisch für denkbar, dem Verfahren der vorangegangenen Regierungskonferenz zu folgen (vgl. Ziffer 1.3). Nach Aufnahme der allgemeinen institutionellen Bestimmungen in den Grundlagenvertrag könnten die übrigen Bestimmungen des Euratom-Vertrags wie die Sonderprotokolle zum zweiten und zum dritten Pfeiler in ein Protokoll im Anhang zum Grundlagenvertrag übernommen werden.

3. Die Neuordnung der Verträge sollte auch die Beitrittsverträge und die Protokolle in den Anhängen einbeziehen. Die überwiegende Mehrheit dieser Bestimmungen ist nach Ablauf der Übergangszeit natürlich überholt. Die Beitrittsverträge enthalten gleichwohl weiterhin gültige Bestimmungen wie die Protokolle über die Anwendung des Gemeinschaftsrechts in bestimmten Gebieten. Die Beitrittsverträge könnten mit der Übernahme der noch relevanten Bestimmungen in die künftigen Verträge förmlich aufgehoben werden. Das wäre nicht nur eine Vereinfachung, sondern würde es der Union auch ersparen, diese überholten Verträge in die Sprachen der neuen Beitrittsländer übersetzen zu müssen. Bisher wurden alle rechtswirksamen primärrechtlichen Rechtstexte auch dann in die Sprachen der Beitrittsländer übersetzt, wenn sie rechtlich hinfällig geworden sind (vgl. Artikel 176 der Beitrittsakte für Finnland, Österreich und Schweden). b) Auswahl der Bestimmungen im Grundlagenvertrag

4. Die Auswahl der in den Grundlagenvertrag aufzunehmenden Artikel verdient natürlich größte Aufmerksamkeit. Die Verfasser des Berichts des Florentiner Instituts gelangten zu dem Schluß, daß es vorzuziehen sei, im Grundlagenvertrag die wesentlichen Ziele jedes Politikbereichs der Union darzulegen. Im Unterschied zu einer Verfassung, die sich über die Grundfreiheiten und -rechte der Bürger hinaus darauf beschränkt, den Aufbau und die Befugnisse der staatlichen Organe festzulegen, schreiben die Verträge über die Gemeinschaften und die Union manchmal detailliert vor, welche politischen Ziele die europäischen Organe zu verfolgen haben. Diese politischen Ziele gehören daher nach Ansicht der Verfasser des Florentiner Berichts in den Grundlagenvertrag zwischen den Mitgliedstaaten der Union.

5. Die Autoren des Berichts übernehmen in den Grundlagenvertrag nur die Bestimmungen über die Zusammensetzung und die Aufgaben der Organe und die Beschlußverfahren. Denkbar wäre, beispielsweise auch die Bestimmungen über die Befugnisse des Gerichtshofs, den Ablauf des Mitentscheidungsverfahrens und den Abschluß internationaler Vereinbarungen aufzunehmen. Außerdem ist die Kommission der Ansicht, daß die Bestimmungen über den räumlichen Geltungsbereich der Verträge, die Sprachenregelung und den Sitz der Organe in den Grundlagenvertrag aufgenommen werden sollten.

c) Grenzen der gleichbleibenden Rechtslage

6. Das Europäische Hochschulinstitut hat in seinem Bericht Möglichkeiten einer Neuordnung der Verträge bei "gleichbleibender Rechtslage" aufgezeigt. Bei aller Attraktivität des beiliegenden Vertragsmusters für einen Grundlagenvertrag muß doch Klarheit darüber bestehen, daß die Beschränkungen der "gleichbleibenden Rechtslage" einige Schwerfälligkeiten mit sich bringen, die vor allem darauf zurückzuführen sind, daß der Anwendungsbereich einiger Bestimmungen aus dem EG-Vertrag, wenn sie in den Grundlagenvertrag übernommen werden sollen, begrenzt werden muß. So garantiert die Klausel 13 dem Bürger, der sich schriftlich an ein Organ wendet, eine Antwort in derselben Sprache, wenn dieses Recht "im Rahmen des EG-Vertrags" anwendbar ist; in der Klausel 52 heißt es, daß der Wirtschafts- und Sozialausschuß und der Ausschuß der Regionen den Rat und die Kommission "bei den der Europäischen Gemeinschaft zugewiesenen Aufgaben" unterstützen. Nach Klausel 58 kann das Europäische Parlament wegen der Tätigkeit der Kommission "im Aufgabenbereich der EG" einen Mißtrauensantrag annehmen. Nach Ansicht der Kommission müßten bei einer solchen Neuordnung der Verträge auch kleinere Anpassungen vorgenommen werden, welche die Qualität der Texte verbessern, ohne deren Gesamtgleichgewicht zu ändern. Die Respektierung der bestehenden Rechtslage ist nach wie vor ein wesentliches Ziel der Kommission .

3. Schlussfolgerung

Die Kommission schlägt vor, die Konferenz möge sich dazu äußern, ob eine Neuordnung und Vereinfachung der Verträge im Lichte der Vorarbeit des Florentiner Hochschulinstituts und der Fusion der Verträge gemäß der Erklärung 42 des Vertrags von Amsterdam zweckmäßig ist.

Angesichts der Terminschwierigkeiten hält es die Kommission nicht für realistisch, daß die gegenwärtige Regierungskonferenz diese Neuordnung der Verträge vornimmt. Hingegen rechtfertigt es das politische Interesse an dieser Neuordnung, daß die derzeitige Regierungskonferenz ein Verfahren und einen Zeitplan dafür festlegt. Die Arbeit an der Neuordnung und der laufende Erweiterungsprozeß sind auf alle Fälle strikt zu trennen.

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