Ausgehend von einer Auswertung der Kontrollen durch die Kommission, die in der diesem Bericht beigefügten Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen anhand von Beispielen dargestellt sind, lässt sich feststellen, dass die Mitgliedstaaten generell über die erforderlichen Kontrollsysteme verfügen, die einen im Großen und Ganzen akzeptablen Umfang der Einhaltung der Vorschriften sicherstellen. Allerdings wurden im Rahmen der Kontrollen durch die Kommission immer noch Mängel bei den amtlichen Kontrollen festgestellt und auch Verbesserungspotenziale aufgezeigt. Es besteht daher kein Grund zur Selbstzufriedenheit. In diesem Zusammenhang begrüßt die Kommission die großen Bemühungen aufseiten der Mitgliedstaaten, um zum Beispiel ihre risikobasierten und gezielten Kontrollen weiter zu verstärken und durch den Einsatz wirksamer IT-Systeme zu unterstützen.

In diesem Bericht wird das Gesamtergebnis der Kontrolltätigkeiten der nationalen Behörden und der Kommission dargestellt, deren Ziel es ist, ein hohes Gesundheitsschutzniveau und ein hohes Maß an Vertrauen in den Bereichen Lebensmittelsicherheit, Tier- und Pflanzengesundheit, Tierschutz, ökologischer Landbau und Qualitätsregelungen zu gewährleisten. Diese Bereiche spielen eine entscheidende Rolle im Alltagsleben der Bürgerinnen und Bürger der Europäischen Union (EU) und sind von zentraler Bedeutung für den reibungslosen Ablauf im Handel mit Lebensmitteln, Tieren und Pflanzen sowohl innerhalb der EU als auch mit Drittländern. Der Bericht bezieht sich auf die Jahre 2014 bis 2016 und kommt zu dem Ergebnis, dass die nationalen Behörden der Mitgliedstaaten in ihren Jahresberichten über amtliche Kontrollen nachgewiesen haben, dass sie weiterhin ihrer wichtigen Rolle im Rahmen des Lebensmittel- und Futtermittelrechts gerecht werden. Besonders begrüßenswert sind die Initiativen zur Verbesserung der Wirksamkeit der amtlichen Kontrollen und Durchsetzungsmaßnahmen – von der Umstrukturierung der Dienste bis hin zur besseren Nutzung von IT-Tools. Im Hinblick auf die Herausforderung, Einsparungen bei den öffentlichen Ausgaben zu erzielen, sind diese Initiativen unerlässlich.

Diese beiden Faktoren stellen eine erhebliche Herausforderung für die Kommissionsdienststellen dar, deren Aufgabe es ist, den nach Artikel 44 Absatz 4 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 erforderlichen Bericht zu erstellen. Der Bericht soll dazu dienen, alle für den Betrachtungszeitraum erhaltenen Jahresberichte zu prüfen und wesentliche Trends bezüglich der Durchführung der amtlichen Kontrollen und der im Rahmen dieser Kontrollen festgestellten Verstöße aufzuzeigen. Es wird aktuell, wie in Artikel 113 Absatz 2 der Verordnung (EU) Nr. 2017/625 vorgesehen, an einem Durchführungsrechtsakt gearbeitet, mit dem durch die Einführung einheitlicher Musterformulare für die Übermittlung der Jahresberichte der Mitgliedstaaten dieses Problem in Zukunft gelöst werden soll. Diese Formulare sollen es den Mitgliedstaaten auch ermöglichen, die für die Jahresberichte erforderlichen Informationen auf schnelle und einfache Weise zentral zu sammeln und den Kommissionsdienststellen vorzulegen.

Nur wenige Mitgliedstaaten haben im Berichtszeitraum 2014 bis 2016 den Kommissionsdienststellen ihre Jahresberichte innerhalb der in Artikel 44 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 festgelegten Frist („innerhalb von sechs Monaten nach Ende des Jahres, auf das sie [die Berichte] sich beziehen“) übermittelt. Diese Nichteinhaltung der vorgeschriebenen Frist ist eines der Anzeichen für die Schwierigkeiten, denen sich die Mitgliedstaaten bei der zentralen Erfassung aller für den Jahresbericht erforderlichen Daten gegenübersehen. Zur Verdeutlichung: Am 10. Juli 2017 hatten drei (von 28) Mitgliedstaaten den Jahresbericht 2016, 25 Mitgliedstaaten den Jahresbericht 2015 und alle 28 Mitgliedstaaten den Jahresbericht 2014 übermittelt. Auch in Bezug auf die Präsentation der Daten und die Art der präsentierten Daten weichen die Jahresberichte der Mitgliedstaaten erheblich voneinander ab.

Die Kommission spielt für den Gesamtkontrollrahmen auf EU-Ebene eine wichtige Rolle, die in der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 festgelegt ist. Dazu gehört auch die Gewährleistung eines hohen Maßes an Transparenz. Nach Artikel 44 Absätze 4 und 6 dieser Verordnung muss die Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat einen jährlichen Gesamtbericht über die amtlichen Kontrollen in den Mitgliedstaaten übermitteln und diesen der Öffentlichkeit zugänglich machen. Als Grundlage dieses Berichtes dienen:

Die EU verfügt über einen umfassenden Rechtsrahmen zur Gewährleistung eines hohen Gesundheitsschutzniveaus und eines hohen Maßes an Vertrauen in den Bereichen Lebensmittelsicherheit, Tier- und Pflanzengesundheit, Tierschutz, ökologischer Landbau und Qualitätsregelungen. Diese Bereiche haben einen erheblichen Einfluss auf das Alltagsleben der Bürger der Europäischen Union (EU), die daher zu Recht hohe Standards erwarten. Hohe Standards sind auch unerlässlich, um den reibungslosen Ablauf des Handels mit Lebensmitteln, Tieren und Pflanzen sowohl innerhalb der EU als auch mit Drittländern sicherzustellen. Die wirksame Durchführung amtlicher Kontrollen, die diese Standards untermauern, ist zur Aufrechterhaltung der Glaubwürdigkeit dieses Rechtsrahmens unverzichtbar.

Durch die Kontrollen der Kommission und ihre nachfassenden Maßnahmen erhalten die Mitgliedstaaten, die Kommission und alle Beteiligten ein klares Bild darüber, wie umfassend das Lebensmittel- und Futtermittelrecht sowie die Bestimmungen über Tiergesundheit und Tierschutz umgesetzt werden. Darüber hinaus tragen sie auch erheblich zur Überprüfung der Rechtsvorschriften bei, durch die sichergestellt werden soll, dass die Rechtsetzung der EU ihren Zweck erfüllt. Mit dem Inkrafttreten der Verordnung (EU) 2017/625 im Dezember 2019 bietet der darin vorgesehene Erlass von Durchführungsrechtsakten und delegierten Rechtsakten Möglichkeiten zur Nutzung der im Rahmen der Kontrollen und nachfassenden Maßnahmen der Kommission gewonnenen Erkenntnisse, um so die amtlichen Kontrollen in den nächsten Jahren weiter erfolgreich zu verstärken und zu unterstützen. Für Unternehmen und Behörden sollen mit den neuen Bestimmungen der Verwaltungsaufwand verringert, Abläufe effizienter gestaltet und die Kontrollen verstärkt werden. Für Verbraucher bedeuten die neuen Bestimmungen mehr Transparenz über die Durchführung der Kontrollen zur Gewährleistung von Lebensmittelsicherheit und hohen Qualitätsstandards in den Bereichen Pflanzengesundheit, Tiergesundheit und Tierschutz und zur Verhinderung von Betrug.

Die systematische Nachverfolgung der Kontrollergebnisse durch die Kommission – gegebenenfalls in Kombination mit weiteren Durchsetzungsinstrumenten wie der vernünftigen Nutzung von Vertragsverletzungsverfahren – bleibt ein wirksames Mittel im Umgang mit Verstößen gegen die Vorschriften der EU. Auch ist sie von Bedeutung in Verbindung mit dem verstärkten Bestreben der Kommission, den Binnenmarkt zu vertiefen und fairer zu gestalten und die Rechtsetzung zu verbessern – zwei politische Ziele mit hoher Priorität für die derzeitige Kommission. Außerdem unterstützt die Kommission die Mitgliedstaaten und auch Drittländer bei ihrer Umsetzung der Bestimmungen der EU durch den Einsatz unterschiedlichster Mittel – von der Bereitstellung von technischer Hilfe und Schulungsmöglichkeiten im Rahmen des Programms „Bessere Schulung für sicherere Lebensmittel“ (Better Training for Safer Food, BTSF) bis hin zur aktiven Förderung der Einhaltung.

Den Berichten der Mitgliedstaaten ist zu entnehmen, dass der Trend zur verstärkten Ausrichtung der Kontrollen nach risikobasierten Schwerpunkten in den Mitgliedstaaten anhält. Dadurch wird sichergestellt, dass die vorhandenen Ressourcen durch Konzentration auf die am meisten gefährdeten Bereiche optimal genutzt werden. Risikobasierte Kontrollen werden jedoch nicht in allen Bereichen eingesetzt, in denen diese ratsam wären. Dies hat sich auch in den von den Kommissionsdienststellen durchgeführten Audits bestätigt.

Die Auslegung bzw. der Vergleich von Daten zu Verstößen, die im Rahmen der nach Verordnung (EG) Nr. 882/2004 durchgeführten Kontrollen festgestellt wurden, erweist sich als besonders schwierig. Artikel 3 dieser Verordnung bestimmt, dass Kontrollen mit einer unter Berücksichtigung des Risikos angemessenen Häufigkeit durchgeführt werden sollen. Daraus ergibt sich, dass eine als hoch erscheinende Feststellungsquote von Verstößen nicht unbedingt generell auf eine geringe Einhaltung der Vorschriften schließen lässt, sondern auch ein Zeichen dafür sein kann, dass die risikobasierte Auswahl der Kontrollen besonders erfolgreich war. Aufgrund der Prüfung der Jahresberichte allein lässt sich nicht feststellen, ob die hohe Feststellungsquote von Verstößen ein Zeichen für wirksame und gut ausgewählte amtliche Kontrollen oder aber für eine geringe Einhaltung der Vorschriften ist. Solche Feststellungen sind vielmehr nur durch Vor-Ort-Bewertungen möglich, wie sie zum Beispiel im Rahmen der Audits durch die Kommissionsdienststellen (siehe Kapitel 5) erfolgen.

Die zunehmend risikobasierten Kontrollen wirken sich außerdem dahingehend aus, dass Daten zu Verstößen sich nicht direkt mit den Vorjahresdaten vergleichen lassen, da eine bessere Auswahl der Kontrollen auch dazu führen kann, dass eine (verhältnismäßig) größere Anzahl von Verstößen aufgedeckt wird. Einige Mitgliedstaaten weisen in ihren Jahresberichten auf diese Problematik hin.

Ein deutlicher Vorteil der gezielteren Kontrollen liegt darin, dass dadurch gegebenenfalls mehr Ressourcen für nachfassende Maßnahmen und für die Durchsetzung frei werden. Dass hier bereits Fortschritte erzielt wurden, ist einigen Berichten zu entnehmen. So können Mitgliedstaaten sich einerseits stärker auf Probleme in den Bereichen der systematischen Nachverfolgung ihrer amtlichen Kontrollen und der Durchsetzung konzentrieren und andererseits ihre Kontroll- und Durchsetzungstätigkeit auf die Betreiber fokussieren, die eine schlechte Einhaltungsbilanz aufweisen. Damit wird die Sicherheit der Produkte insgesamt erhöht und ein Beitrag dazu geleistet, den Wettbewerb unter den Unternehmen fairer zu gestalten. Das wirkt sich wiederum positiv auf das Funktionieren des Binnenmarktes aus.

Einige Berichte enthalten Angaben über weitere Maßnahmen, die ergriffen wurden, um die Kontroll- und Durchsetzungstätigkeit noch wirksamer zu gestalten. Dazu gehören die Umstrukturierung und Zusammenlegung von Kontrolldienststellen, eine bessere Zusammenarbeit zwischen den Kontrolldienststellen und eine bessere Koordination der Kontrollen sowie deren Umverteilung. Insbesondere sollte auf den verstärkten Einsatz von IT-Systemen hingewiesen werden, der die Erhebung, Verteilung und Analyse der Kontroll- und Durchsetzungsdaten erleichtert. Das kommt wiederum einer besseren Koordination und Auswahl/Planung der Kontrollen zugute. Ein treibender Faktor für diese Bemühungen um größere Effizienz ist die zunehmende Verknappung der Ressourcen und öffentlichen Mittel in allen Mitgliedstaaten.

Schließlich wird in den meisten Berichten auch auf Verbesserungen im Bereich der Durchführung der Kontrollen hingewiesen, die auf Verfahrensüberprüfungen, die Veranstaltung von Schulungen und die zunehmende Verfügbarkeit relevanter Unterlagen (auch im Internet) zurückzuführen sind. Darüber hinaus wurden in den Berichten auch die Ergebnisse der nationalen Audits (Überprüfungen) (siehe Nationale Auditsysteme, Kapitel 4.4) als eine wichtige Quelle für Verbesserungen und Effizienzsteigerung genannt. Die Kommissionsdienststellen führten Audits in den Mitgliedstaaten durch, um sich gemäß Verordnung (EG) Nr. 882/2004 über vorhandene Maßnahmen zur Verifizierung der Wirksamkeit ihrer Kontrollen zu informieren. Ein wichtiges Ergebnis dieser Audits war die Erkenntnis, dass mehr auf die Qualität als auf die Zahl der Kontrollen geachtet werden muss, um ihre Wirksamkeit insgesamt zu erhöhen.

4.3 FESTGESTELLTE VERSTÖSSE

Verstöße wurden von den Mitgliedstaaten hauptsächlich in den folgenden Bereichen festgestellt: betriebs-, struktur- oder ausrüstungsbezogene Hygieneanforderungen, Grundsätze der Gefahrenanalyse und der kritischen Kontrollpunkte (HACCP), Lebensmittel- und Futtermittelkennzeichnung, Lebensmittel- und Futtermittelzusatzstoffe, mangelhafte oder nicht vorhandene Buchführung und mikrobiologische Kontamination. Obwohl sich die Ursachen dieser Probleme nur begrenzt feststellen ließen, wird in einigen Berichten auf die hohe Personalfluktuation in Lebensmittel- und Futtermittelunternehmen hingewiesen, die vielfach mit niedrigen Löhnen zusammenhängt und zu Unterbrechungen in der Anwendung guter Hygieneverfahren führt, sowie auf mangelndes Mitarbeitertraining in Lebensmittelunternehmen bzw. mangelnde Kenntnisse der Vorschriften. Die letztgenannte Ursache ist besorgniserregend, wenn man bedenkt, dass im Rahmen des Lebensmittel- und Futtermittelrechts die Verantwortung für die ordnungsgemäße Umsetzung der Vorschriften in erster Linie bei den Unternehmen liegt.

Da die HACCP-Grundsätze nicht nur für die Herstellung sicherer Lebensmittel, sondern auch für die Ermittlung von a) einem stimmigen Gesamtbild der aktuellen Lage und b) Verbesserungsmöglichkeiten von großer Bedeutung sind, haben die Kommissionsdienststellen 2014 eine Reihe von Audits zu den HACCP-Grundsätzen durchgeführt. Die Ergebnisse dieser Auditreihe wurden in einem zusammenfassenden Bericht erfasst, der im Juni 2015 veröffentlicht wurde. Dieser hat wiederum zu Trainingsinitiativen und zum Informationsaustausch über gute Verfahrensweisen geführt. Außerdem wurden die aktuellen HACCP-Anforderungen überprüft und Leitlinien dazu entwickelt. Ebenso haben die Kommissionsdienststellen in enger Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten im Bereich Hygiene mit einer Überprüfung der betrieblichen Hygiene und der amtlichen Kontrollen in Schlachthäusern begonnen, um festzustellen, wie sich Hygienestandards in Schlachthäusern besser gewährleisten lassen. Mit diesem Projekt, zu dem auch Schulungselemente gehören, sollen häufig auftretende Probleme erkannt und gute Verfahrensweisen verbreitet werden.

4.4 DURCHSETZUNG: MASSNAHMEN BEI VERSTÖSSEN

In ihren Berichten müssen die Mitgliedstaaten angeben, welche Durchsetzungsmaßnahmen sie bei Verstößen ergriffen haben. Zwar wurden Daten zur Durchsetzung bereitgestellt, doch ist darauf hinzuweisen, dass – ungeachtet der Qualität und Detailgenauigkeit dieser Daten – ein aussagekräftiger Vergleich der Berichte der Mitgliedstaaten äußerst schwierig ist. Allerdings ist den Berichten zu entnehmen, dass generell die nachfassenden Maßnahmen und die Durchsetzung der Vorschriften stärker in den Mittelpunkt gestellt werden. Einige Mitgliedstaaten berichteten, dass mit der Einführung von Geldbußen (anstelle der Durchsetzung der Vorschriften bei den nationalen Gerichten) oder deren Erhöhung eine größere Abschreckungswirkung erzielt werden konnte. Interessante Beispiele alternativer und den Berichten zufolge wirksamer Mittel zur Verbesserung der Einhaltung der Vorschriften sind die Befreiung von einer Geldbuße, sofern der Zuwiderhandelnde eine Schulung absolviert, die verstärkte Durchführung amtlicher Untersuchungen sowie höhere Geldbußen für Zuwiderhandelnde und die Durchführung von Schulungen mit anschließenden Prüfungen zur Erfolgsmessung.

4.5 NATIONALE AUDITSYSTEME

Die Audits, denen die Mitgliedstaaten ihre amtlichen Kontrollsysteme nach Verordnung (EG) Nr. 882/2004 zu unterziehen haben, sind für das Gesamtmanagement dieser Kontrollen von großer Wichtigkeit. So lässt sich sicherstellen, dass die Kontrollen den Vorschriften gemäß durchgeführt werden, und es können Informationen über die Wirksamkeit der Kontrollen gesammelt und gegebenenfalls Verbesserungsvorschläge unterbreitet werden. Obwohl alle Mitgliedstaaten die Durchführung von Audits bestätigten, gaben einige Mitgliedstaaten an, dass die geplanten Auditprogramme aufgrund von Ressourcenmangel nicht vollständig stattfinden konnten. Die Angaben der einzelnen Mitgliedstaaten in diesem Bereich weichen erheblich voneinander ab, was darauf zurückzuführen ist, dass die Auditzyklen und -schwerpunkte von Land zu Land variieren. Die Kommissionsdienststellen organisieren ihrerseits regelmäßige Treffen der nationalen Prüfungsexperten der Mitgliedstaaten (im Rahmen des Netzwerks der Nationalen Auditsysteme — NAS-Netzwerk). Dabei werden Erfahrungen und häufig auftretende Probleme ausgetauscht und diskutiert und gute/beste Verfahrensweisen bei der Umsetzung der Auditanforderung ermittelt. Darüber hinaus haben die Kommissionsdienststellen eine Reihe von Audits der NAS durchgeführt, um ein umfassendes Gesamtbild ihrer Funktionsweise zu erhalten (Näheres siehe Kapitel 5).

4.6 RESSOURCEN

In Anbetracht der Knappheit öffentlicher Mittel interessierten sich die Kommissionsdienststellen in den Berichten der Mitgliedstaaten besonders für Aussagen zu den verfügbaren Kontrollressourcen. Zurzeit sind die Mitgliedstaaten jedoch noch nicht dazu verpflichtet, zu diesem Aspekt Stellung zu nehmen. Dennoch wurde in vielen Berichten darauf eingegangen. Dabei wurde zum Teil unmissverständlich deutlich gemacht, dass die Personalkapazitäten nicht ausreichten, um alle Kontrollen vorschriftsmäßig durchzuführen. Anderen Berichten ist zu entnehmen, dass — in bestimmten Kontrollbereichen oder auf bestimmten Kontrollebenen — Ressourcen bereits so knapp sind, dass ein weiterer Abbau nicht möglich ist, ohne Gefahr zu laufen, Einbußen in Bezug auf die Häufigkeit und/oder Qualität der Kontrollen oder die Fähigkeit, auf Notsituationen zu reagieren, hinnehmen zu müssen. Außerdem nannten einige Mitgliedstaaten das Erreichen größtmöglicher Effizienz als ein klares Ziel ihrer Kontrollstrategie. Die Ressourcenknappheit betraf nicht nur die personelle Besetzung, sondern auch die Ausstattung in einigen Mitgliedstaaten (z. B. von Laboren oder bei Transportmitteln für Kontrollmitarbeiter, die die Durchführung der Kontrollen beeinträchtigten).