EUROPÄISCHE KOMMISSION Brüssel, den 18.11.2021 COM(2021) 705 final BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN RAT UND DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS Erster Bericht über die Anwendung der Richtlinie 2014/60/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Mai 2014 über die Rückgabe von unrechtmäßig aus dem Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats verbrachten Kulturgütern und zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 1024/2012 (Neufassung)





BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN RAT UND DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS Erster Bericht über die Anwendung der Richtlinie 2014/60/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Mai 2014 über die Rückgabe von unrechtmäßig aus dem Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats verbrachten Kulturgütern und zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 1024/2012 (Neufassung)

Inhaltsverzeichnis 1. ZUSAMMENFASSUNG 2. EINLEITUNG 3. ANWENDUNG DER RICHTLINIE 3.1. Umsetzung in nationales Recht 3.2. Begriffsbestimmung für „Kulturgüter“ – sachlicher Anwendungsbereich (Artikel 2) a) Prüfung der Kategorien, die in den nationalen Rechtsvorschriften als nationales Kulturgut definiert sind b) Prüfung dessen, was als „unrechtmäßige Verbringung“ von Kulturgütern aus dem Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats eingestuft werden kann 3.3. Begriffsbestimmung für „Kulturgüter“ – zeitlicher Anwendungsbereich (Artikel 14 und 15) 3.4. Erforderliche Sorgfalt – persönlicher Anwendungsbereich (Artikel 10 und 13) 3.5. Anwendung des Verwaltungsverfahrens für die Rückgabe von Kulturgütern a) Zusammenarbeit zwischen den zuständigen Behörden innerhalb eines Mitgliedstaats b) Verwaltungszusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten – Nutzung des Binnenmarkt-Informationssystems (IMI) für die Zwecke der Verwaltungszusammenarbeit (Artikel 5) 3.6. Rechtshilfe und spezifische Fragen im Zusammenhang mit den Kosten gerichtlicher Rückgabeverfahren (Artikel 6) 4. Schlussfolgerungen

5. ANHANG



1.ZUSAMMENFASSUNG

Dieser Bericht (im Folgenden „Bericht“) dient der Bewertung der Anwendung und Wirksamkeit der Richtlinie 2014/60/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Mai 2014 über die Rückgabe von unrechtmäßig aus dem Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats verbrachten Kulturgütern gemäß Artikel 17 Absatz 2. Es handelt sich um den ersten Bericht seit Inkrafttreten der Richtlinie; er schließt sich an die vier Berichte der Europäischen Kommission über die Anwendung der früheren Richtlinie 93/7/EWG (Neufassung durch die Richtlinie 2014/60/EU), von denen der letzte den Zeitraum 2008-2011 betraf, an. Der Bericht bezieht sich auf den Zeitraum 2015 bis 2020. Er basiert auf Daten, die von den Mitgliedstaaten durch die Beantwortung eines Fragebogens der Europäischen Kommission bereitgestellt wurden. Dieser Fragebogen betrifft mehrere Aspekte der Anwendung und Wirksamkeit administrativer und justizieller Zusammenarbeit in den Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit unrechtmäßig verbrachten Kulturgütern. Der Bericht enthält ferner Informationen über die Nutzung des Binnenmarkt-Informationssystems („IMI“) für die Zwecke der Richtlinie. Insgesamt ließen die Antworten der Mitgliedstaaten die positiven Auswirkungen der Richtlinie auf die Sensibilisierung der Interessengruppen für den Schutz von Kulturgütern in der EU und die Entwicklung des Kunsthandels erkennen. Aus den Antworten der Mitgliedstaaten ging jedoch auch hervor, dass die Umsetzung der Richtlinie einen gewissen Spielraum für weitere Verbesserungen bietet, wie etwa die Stärkung der administrativen und justiziellen Zusammenarbeit zwischen den Behörden der Mitgliedstaaten und die Förderung eines gemeinsamen Verständnisses der Bestimmungen der Richtlinie. 2.EINLEITUNG

Die Richtlinie 2014/60/EU (im Folgenden „Richtlinie“), die bis zum 18. Dezember 2015 umgesetzt werden musste, dient dazu, den Grundsatz des freien Verkehrs von Kulturgütern mit dem Ziel des Schutzes des nationalen Kulturerbes im Rahmen des Binnenmarktes zu vereinbaren. Zusammen mit der Verordnung (EG) Nr. 116/2009 über die Ausfuhr von Kulturgütern und der Verordnung (EU) 2019/880 über das Verbringen und die Einfuhr von Kulturgütern wurde mit der Richtlinie 93/7/EWG (Neufassung durch die Richtlinie 2014/60/EU) der EU-Rahmen zur Verhinderung des illegalen Handels mit Kulturgütern in der Europäischen Union geschaffen, indem Mechanismen und eine Rückgaberegelung für nationale Kulturgüter, die unrechtmäßig aus dem Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaates verbracht wurden, eingeführt wurden. Während mit der Verordnung (EG) Nr. 116/2009 verhindert werden soll, dass nationale Kulturgüter ohne Kontrolle das Hoheitsgebiet der EU verlassen, wurden durch die Richtlinie Mechanismen für die Verwaltungszusammenarbeit zwischen den nationalen Behörden sowie die Möglichkeit einer Klage vor den nationalen Gerichten auf Rückgabe von unrechtmäßig aus dem Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaates verbrachten Kulturgütern eingeführt. Darüber hinaus zielt die Verordnung (EU) 2019/880 auf das Verbot und die Verhinderung der Einfuhr von aus Drittländern, in denen sie geschaffen oder entdeckt wurden, illegal ausgeführten Kulturgütern in das Zollgebiet der Union ab und legt Verfahren für die legale Einfuhr von Kulturgütern in die Union fest. Gemäß Artikel 17 Absatz 1 der Richtlinie müssen die Mitgliedstaaten der Kommission einen Bericht über deren Anwendung übermitteln. Um diese Berichterstattung zu erleichtern, versendete die Kommission im April 2020 einen mit der Expertengruppe der Kommission für die Rückgabe von Kulturgütern (Commission Expert Group on the return of cultural objects) abgestimmten Fragebogen. Zwischen dem 27. August 2020 und dem 29. Januar 2021 gingen Antworten von 21 Mitgliedstaaten, 2 EFTA-Mitgliedstaaten und dem Vereinigten Königreich ein, die später von der Expertengruppe erörtert wurden. Die nationalen Berichte über die Anwendung der Richtlinie gemäß Artikel 17 Absatz 1, die über die oben erwähnten Antworten bereitgestellt wurden, bildeten die Grundlage für den ersten Bericht mit einer Bewertung der Anwendung und der Wirksamkeit der Richtlinie 2014/60/EU, den die Kommission dem Europäischen Parlament, dem Rat und dem Wirtschafts- und Sozialausschuss gemäß Artikel 17 Absatz 2 der Richtlinie alle fünf Jahre vorlegen muss. 3.ANWENDUNG DER RICHTLINIE 3.1. Umsetzung in nationales Recht

Bei der Richtlinie handelt es sich um eine Neufassung der früheren Richtlinien 93/7/EWG, 96/100/EG und 2001/38/EG über die Rückgabe von Kulturgütern. Darin wird verfügt, dass die Mitgliedstaaten bis zum 18. Dezember 2015 die Vorschriften erlassen haben müssen, die erforderlich sind, um den neuen Bestimmungen dieser Richtlinie, d. h. Artikel 2 Nummer 1, Artikel 5 Absatz 1 Nummer 3, Artikel 5 Absatz 2, Artikel 7 Absatz 3, Artikel 8 Absatz 1, Artikel 10 Absätze 1 und 2 und Artikel 17 Absatz 1, nachzukommen. Alle Mitgliedstaaten haben Maßnahmen zur Umsetzung dieser Bestimmungen mitgeteilt. 3.2. Begriffsbestimmung für „Kulturgüter“ – sachlicher Anwendungsbereich (Artikel 2) a)Prüfung der Kategorien, die in den nationalen Rechtsvorschriften als nationales Kulturgut definiert sind



In der Neufassung der Richtlinie bezeichnet „Kulturgut“ „einen Gegenstand, der vor oder nach der unrechtmäßigen Verbringung aus dem Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats nach den nationalen Rechtsvorschriften oder Verwaltungsverfahren im Sinne des Artikels 36 AEUV von diesem Mitgliedstaat als ‚nationales Kulturgut von künstlerischem, geschichtlichem oder archäologischem Wert‘ eingestuft oder definiert wurde“ (Artikel 2 Nummer 1 der Richtlinie). Gemäß Erwägungsgrund 9 der Richtlinie sollte sie somit Gegenstände von historischem, paläontologischem, ethnographischem, numismatischem Interesse oder wissenschaftlichem Wert erfassen, unabhängig davon, ob es sich dabei um einen Teil einer öffentlichen oder sonstiger Sammlungen oder ein Einzelstück handelt und ob diese Gegenstände aus regulären oder unerlaubten Grabungen stammen, sofern sie als nationales Kulturgut eingestuft oder definiert sind. Die Mitgliedstaaten haben in ihren Antworten auf den Fragebogen mehrheitlich angegeben, dass die Begriffsbestimmung von „Kulturgut“ auf EU-Ebene eine erhebliche Verbesserung darstellt und dem Ziel der Stärkung des Schutzes von Kulturgütern als besondere Kategorie von Gütern dient. Allerdings sollte das gegenseitige Verständnis der nationalen Begriffsbestimmungen verbessert werden, damit alle Mitgliedstaaten die geschützten Kulturgüter gegenseitig anerkennen und schützen. Zwar erachtet die Mehrheit der Mitgliedstaaten, die den Fragebogen beantwortet haben, die Begriffsbestimmung von „Kulturgut“ gemäß Artikel 2 der Richtlinie als zufriedenstellend, doch es bestehen nach wie vor einige Herausforderungen bei der Bestimmung des Herkunftslandes archäologischer Gegenstände, die infolge von Plünderungen unrechtmäßig aus ihren Stätten verbracht wurden. Während Herkunft und Ursprungsmitgliedstaat bei einzigartigen Kulturgütern leicht zu bestimmen sind, ist das bei anderen Kulturgütern, die beispielsweise aus Kulturen stammen, die über ein großes geografisches Gebiet verbreitet waren, oder bei Kulturgütern mit seriellem Charakter (wie Münzen oder Schmuck, die in Einzelteile aufgeteilt werden können), nicht so einfach. Solche Gegenstände sind nämlich nicht als in Sammlungen fehlend oder daraus gestohlen erfasst und es ist ziemlich schwierig, ihre Herkunft zu ermitteln, da sie nie in Museumsverzeichnisse aufgenommen wurden oder zu privaten Sammlungen gehören sollen, die nie inventarisiert wurden. Zehn Mitgliedstaaten betonten, dass die Richtlinie auch unrechtmäßig aus einem Mitgliedstaat ausgeführte Kulturgüter erfassen sollte, ohne dass ein besonderer Status des Kulturgutes als „nationales Kulturgut“ erforderlich ist, da einige nationale Gerichte zu einer restriktiven Auslegung tendieren, welche Kategorie von Kulturgütern aufgrund der Richtlinie zurückgefordert werden kann. Fünf Mitgliedstaaten sahen keinen Bedarf an einer gemeinsamen Definition für Ausdrücke wie „Kulturgüter“ ohne Bezugnahme auf nationales Recht, „Antiquitäten“ und „archäologische Gegenstände“ auf europäischer Ebene. In drei Antworten wurde darauf hingewiesen, dass es vorzuziehen ist, auf die harmonisierte Begriffsbestimmung für Kulturgüter gemäß der Verordnung (EG) Nr. 116/2009 und der Verordnung (EU) 2019/880 Bezug zu nehmen, um Unterschiede in den nationalen Rechtsvorschriften bei Begriffen wie „Antiquitäten“ und „archäologische Gegenstände“ zu umgehen. Generell klang bei den Antworten der Mitgliedstaaten durch, dass die Richtlinie auf Kulturgüter von normalerweise hohem Marktwert sowie auf Kulturgüter, bei denen es sich um Kunstgegenstände handelt, die in Museumssammlungen oder als Teil anderer Sammlungen erfasst sind, leicht anwendbar ist. Weitere Anstrengungen wären erforderlich, um „nationale Kulturgüter“ von geringerem Marktwert, namentlich archäologische Artefakte, zu schützen, da sie für die Kulturgeschichte unersetzlich sind. b)Prüfung dessen, was als „unrechtmäßige Verbringung“ von Kulturgütern aus dem Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats eingestuft werden kann

Die in der Richtlinie verankerte Rückgabepflicht gilt nur für Kulturgüter, die unrechtmäßig aus dem Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats verbracht wurden. Gemäß Artikel 2 Nummer 2 der Richtlinie bezeichnet der Ausdruck „unrechtmäßig aus dem Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats verbracht“ „a) jede Verbringung aus dem Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats entgegen dessen Rechtsvorschriften für den Schutz nationaler Kulturgüter oder entgegen der Verordnung (EG) Nr. 116/2009 oder b) jede nicht erfolgte Rückgabe nach Ablauf der Frist für eine vorübergehende rechtmäßige Verbringung bzw. jeder Verstoß gegen eine andere Bedingung für diese vorübergehende Verbringung“. Wie jedoch in fast allen Antworten bestätigt wurde, haben die nationalen Behörden in den Mitgliedstaaten Schwierigkeiten in Bezug auf Recherche und Akzeptanz bei der Überprüfung des Schutzes nationaler Kulturgüter, der in den Rechtsvorschriften anderer Mitgliedstaaten festgelegt ist. Aufgrund dieser Schwierigkeiten könnten Kulturgüter, die (im Sinne der Richtlinie) unrechtmäßig aus dem Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats verbracht wurden, als rechtmäßig in einem anderen Mitgliedstaat gehandelt empfunden werden, wenn hierfür nach nationalem Recht keine Herkunftsanforderungen bestehen. Diese Schwierigkeiten werden in der derzeitigen Fassung von Artikel 10 der Richtlinie nicht berücksichtigt, da nur bei der Bestimmung des Entschädigungsanspruchs des Eigenbesitzers Bezug auf die „Herkunft“ genommen wird. Mit zunehmendem Online-Handel wächst auch die Unsicherheit hinsichtlich der legalen Herkunft von Kulturgütern im Binnenmarkt, was ein Hindernis für ein nachhaltiges Wachstum des Kunstmarkts in der EU darstellt. Darüber hinaus wird in keinem von den Mitgliedstaaten übermittelten Berichte über die Anwendung der Richtlinie bestritten, dass die Einführung einer Sorgfaltspflicht für Kunsthändler auf EU-Ebene notwendig ist. Mindestens acht Mitgliedstaaten haben bereits spezifische Rechtsvorschriften zur Sorgfaltspflicht für Kunst- und Antiquitätenhändler sowie verbindliche Sorgfaltspflichten für das Inverkehrbringen von Kulturgütern eingeführt. Vier Mitgliedstaaten sind der Auffassung, dass verbindliche EU-Sorgfaltsstandards für Kunsthändler die Bemühungen um mehr Transparenz und gleiche Wettbewerbsbedingungen auf dem Kunstmarkt vorantreiben würden, sofern diese Standards auf den höchsten bestehenden Anforderungen beruhen, um das bereits in den nationalen Rechtsvorschriften erreichte Niveau nicht zu senken. 13 Mitgliedstaaten betonten ferner, dass die Verbesserung der Sorgfaltspflicht für auf dem Kunstmarkt tätige Berufsgruppen durch einen EU-weiten Berufskodex nur dann funktioniert, wenn die Anwendung dieses Kodex überwacht wird und spezifische Sanktionen für Verstöße vorgesehen sind. Berücksichtigt werden diese Aspekte in einer im Jahr 2019 veröffentlichten Studie der Europäischen Kommission über den illegalen Handel mit Kulturgütern in Europa, die detaillierte Analysen und Empfehlungen zur Verbesserung der Herkunftsforschung und der Sorgfaltspflicht für Kunsthändler sowie zur Förderung eines legalen, verantwortungsvollen und ethischen Handels mit Kulturgütern als spezifischer Kategorie von Gütern enthält. Als die Studie den Mitgliedern der mit der Richtlinie befassten Sachverständigengruppe im Oktober 2019 vorgestellt wurde, stieß sie bei den Delegierten der Mitgliedstaaten auf positive Resonanz. 3.3. Begriffsbestimmung für „Kulturgüter“ – zeitlicher Anwendungsbereich (Artikel 14 und 15)

Die Richtlinie gilt für Kulturgüter, die ab dem 1. Januar 1993 unrechtmäßig aus dem Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats verbracht werden (Artikel 14). Artikel 15 Absatz 2 lässt den Mitgliedstaaten die Möglichkeit, ihren Anwendungsbereich auf Anträge im Zusammenhang mit vor diesem Datum unrechtmäßig verbrachten Kulturgütern auszudehnen, ohne gegen den allgemeinen Grundsatz der Rechtssicherheit zu verstoßen. Bislang haben nur drei Mitgliedstaaten den zeitlichen Anwendungsbereich in ihre Rechtsvorschriften ausgedehnt, davon zwei ohne zeitliche Begrenzung vorbehaltlich der nationalen Verfahrensvorschriften und einer mit der Frist 1. Januar 1960. Ein Sonderfall gilt für einen Mitgliedstaat, dessen staatliche Einheit 1990 wiederhergestellt wurde und der in Erwägung zog, die Rückgabepflicht in bestimmten Fällen über den zeitlichen Anwendungsbereich der Richtlinie hinaus auszudehnen, jedoch ohne eine Pflicht für den Zeitraum vor dem Bestehen des Staates einzuführen. Darüber hinaus spricht sich ein Mitgliedstaat für eine allgemeine Regelung auf EU-Ebene aus, wonach der Verweis auf das Jahr 1993 als Stichjahr gestrichen werden soll, insbesondere im Hinblick auf unrechtmäßig ausgegrabene archäologische Gegenstände, die illegal ausgeführt wurden. In den übrigen 19 Antworten gaben die Mitgliedstaaten an, dass sie keine Ausweitung des zeitlichen Anwendungsbereichs planen, betonten jedoch, dass die einseitige Ausweitung des sachlichen und zeitlichen Anwendungsbereichs der Richtlinie durch einen Mitgliedstaat allein zugunsten der anderen Mitgliedstaaten ohne Gegenseitigkeitsklausel kein geeigneter Weg wäre. Allenfalls können Ausnahmen im Einzelfall auch unter Berücksichtigung internationaler Übereinkommen, die einen angemessenen Rahmen bieten, in Betracht gezogen werden. Das verfassungsrechtliche Rückwirkungsverbot scheint das Haupthindernis für eine generelle Ausweitung des zeitlichen Anwendungsbereichs der Rückgabepflicht zu sein. Eine Reihe von Mitgliedstaaten bestätigten ihre Bemühungen um eine einvernehmliche Lösung in allen Einzelfällen, in denen der Nachweis für die unrechtmäßige Verbringung bereits vor dem Stichjahr erbracht wurde.

Das größte Hindernis, mit dem die Mitgliedstaaten beim zeitlichen Anwendungsbereich der Richtlinie konfrontiert sind, ist die Beweislast für den Zeitpunkt der Verbringung. Nach dem derzeitigen Wortlaut liegt die Beweislast beim ersuchenden Mitgliedstaat. Gerade bei Ausgrabungen oder Diebstahl wird die Rückgabeklage häufig dadurch behindert, dass der ersuchende Staat nicht in der Lage ist, den Zeitpunkt der Ausgrabung und der Ausfuhr aus seinem Hoheitsgebiet nachzuweisen. In den meisten Antworten werden einheitliche Verfahrensstandards als geeigneter Weg für die Überwindung der derzeitigen Schwierigkeiten im Zusammenhang mit der Beweislast und für die Gewährleistung eines gleichen Schutzes der Kulturgüter in allen Mitgliedstaaten betrachtet. 3.4. Erforderliche Sorgfalt – persönlicher Anwendungsbereich (Artikel 10 und 13)

In Artikel 13 der Richtlinie heißt es, dass sich die Frage des Eigentums an einem zurückgegebenen Kulturgut nach dem Recht des ersuchenden Mitgliedstaats bestimmt. Die in der Richtlinie vorgesehenen Mechanismen können nur von den Behörden des ersuchenden Mitgliedstaats angewandt werden. Im Einklang mit Artikel 345 AEUV befasst sich die Richtlinie nicht mit der Eigentumsordnung in den Mitgliedstaaten. Die unmittelbare Folge ist, dass private Eigentümer eines nationalen Kulturgutes, das unrechtmäßig aus dem Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats verbracht wurde, nicht in der Lage sind, die durch die Richtlinie gewährten Rechte, also die Erhebung einer Rückgabeklage, auszuüben. Die Richtlinie schließt jedoch zivil- oder strafrechtliche Maßnahmen, die dem Eigentümer eines entwendeten Kulturgutes aufgrund der nationalen Rechtsvorschriften zur Verfügung stehen, nicht aus. In dieser Hinsicht werden die Bestimmungen der Richtlinie durch Artikel 7 Absatz 4 der Verordnung (EU) Nr. 1215/2012 (Brüssel-Verordnung) ergänzt, dem zufolge der Gerichtsstand für auf Eigentum gestützte Zivilklagen auf Rückgabe eines Kulturgutes im Sinne der Richtlinie der Ort ist, an dem sich das Kulturgut befindet. Da das Hauptziel der Richtlinie in der materiellen Rückgabe des unrechtmäßig verbrachten Kulturgutes besteht, ist in Artikel 10 außerdem eine einheitliche Regelung zur Beweislast für die erforderliche Sorgfalt festgelegt, um „Forum-Shopping“ durch Händler zu verhindern und Rückgaben für den ersuchenden Mitgliedstaat weniger kostenaufwendig zu machen. Aufgrund dieser neuen Regelung steht dem Eigenbesitzer, der nicht nachweisen kann, dass er mit der erforderlichen Sorgfalt vorgegangen ist, bei Rückgabe des Kulturgutes keine Entschädigung zu. Die nicht erschöpfenden Kriterien für die Feststellung, ob mit der erforderlichen Sorgfalt vorgegangen wurde, orientieren sich am UNIDROIT-Übereinkommen und wurden im Rahmen der Umsetzung der Richtlinie bereits in die Rechtsvorschriften aller Mitgliedstaaten aufgenommen. Zwölf Mitgliedstaaten gaben an, dass noch keine Rechtssachen bei ihren nationalen Gerichten anhängig sind und daher bislang kein Anlass für eine Auslegung des Begriffs der erforderlichen Sorgfalt bestand. Darüber hinaus wiesen drei Mitgliedstaaten eindeutig auf Auslegungsunterschiede hin, da die Umstände des Erwerbs Auslegungsspielraum lassen, der in jedem Mitgliedstaat abhängig von der Art der Kulturgüter, den Recherchemöglichkeiten und der Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen Behörden unterschiedlich ist. Zum gegenwärtigen Zeitpunkt liegen keine ausreichenden Informationen über die Auslegung des Begriffs in den Mitgliedstaaten vor und eine weitere Prüfung nach den einschlägigen Bestimmungen der Richtlinie ist noch erforderlich. 3.5. Anwendung des Verwaltungsverfahrens für die Rückgabe von Kulturgütern a) Zusammenarbeit zwischen den zuständigen Behörden innerhalb eines Mitgliedstaats

Auf nationaler Ebene sind verschiedene Stellen an der Identifizierung der Kulturgüter, den Archivrecherchen, der Herstellung von Kontakten, den Anträgen auf Beschlagnahme von Kulturgütern und/oder der Vermittlung beteiligt. 20 Mitgliedstaaten berichteten, dass die Zusammenarbeit zwischen diesen Stellen oder Behörden reibungslos funktioniert und dass ein regelmäßiger Informationsaustausch stattfindet. In den meisten Antworten der Mitgliedstaaten wurde die Bedeutung der Zusammenarbeit zwischen der Polizei und den Innenministerien auf nationaler und internationaler Ebene hervorgehoben. Dies ist für einen Gesamtüberblick über den illegalen Handel mit Kulturgütern im Binnenmarkt besonders wichtig. Die Bedeutung vergleichender Daten über Kulturgüter mit Blick auf soziale Netzwerke und organisierte Kriminalität, einschließlich der Bekämpfung dieses Phänomens über das Darknet, wurde in allen Antworten betont. Mehrere Mitgliedstaaten betonten, dass durch die jüngste Verschärfung der EU-Rechtsvorschriften über Zollkontrollen für Kulturgüter die Zusammenarbeit zwischen dem Zoll und den Kulturministerien erheblich gefördert wird. Dies könnte sich auch positiv auf die Anwendung der Richtlinie auswirken. Darüber hinaus werden gemeinsame Kommunikationsmaßnahmen im Zusammenhang mit der Rückgabe von Kulturgütern an das Herkunftsland durchgeführt, insbesondere im Rahmen von Verfahren, die aufgrund von Beschlagnahmen durch den Zoll in Zusammenarbeit mit Polizei, Kulturbehörden und den Außenministerien aufgenommen werden. Dies trägt zur besseren Umsetzung der Richtlinie und der strategischen Prioritäten im Bereich der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit bei. Im Juli 2020 nahm die Kommission die „Strategie für eine Sicherheitsunion für den Zeitraum 2020-2025“ an, in der das weitere Vorgehen zur Bekämpfung der organisierten Kriminalität einschließlich der Bekämpfung des illegalen Handels mit Kulturgütern skizziert wird. Die Kommission verpflichtete sich, Möglichkeiten zur Verbesserung der Online- und Offline-Rückverfolgbarkeit von Kulturgütern zu prüfen. In der am 14. April 2021 angenommenen EU-Strategie zur Bekämpfung der organisierten Kriminalität ist festgelegt, dass die Kommission weiterhin den Kapazitätsaufbau von Sachverständigen für das kulturelle Erbe und deren strukturierte Zusammenarbeit mit den Strafverfolgungsbehörden unterstützen wird. Darüber hinaus wird die Kommission weitere notwendige Maßnahmen zur Bekämpfung dieses Phänomens prüfen. Zu diesem Zweck wird die Kommission im Jahr 2022 einen Aktionsplan zur Bekämpfung des illegalen Handels mit Kulturgütern vorschlagen. b)Verwaltungszusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten – Nutzung des Binnenmarkt-Informationssystems (IMI) für die Zwecke der Verwaltungszusammenarbeit (Artikel 5)



Mit der Richtlinie werden Regelungen für die Verwaltungszusammenarbeit zwischen den von den Mitgliedstaaten benannten zuständigen Stellen eingeführt. Diese Zusammenarbeit betrifft insbesondere Nachforschungen nach Kulturgütern auf Antrag des ersuchenden Mitgliedstaats, die Unterrichtung der betroffenen Mitgliedstaaten im Falle des Auffindens eines Kulturgutes in ihrem Hoheitsgebiet, die Überprüfung des betreffenden Guts durch den ersuchenden Mitgliedstaat im Hoheitsgebiet des ersuchten Mitgliedstaats, den Erlass der für die physische Erhaltung des Kulturgutes notwendigen Maßnahmen und den Erlass der vorläufigen Maßnahmen, die erforderlich sind, um zu verhindern, dass das Kulturgut dem Rückgabeverfahren entzogen wird. Die in Artikel 5 Absatz 6 der Richtlinie vorgesehene Zusammenarbeit kann diplomatische Mediation sowie Erleichterung und Förderung einer gütlichen Einigung umfassen; sie könnte des Weiteren zu (i) einer nicht obligatorischen vorgerichtlichen behördlichen Mediation/Koordinierung mit dem Ziel einer gütlichen Beilegung, ii) der Erleichterung eines alternativen Streitbeilegungsverfahrens und iii) der Erleichterung der Einleitung eines Schiedsverfahrens führen. Selbst wenn die interessierten Parteien die von den zuständigen Behörden vorgeschlagene Zusammenarbeit gemäß Artikel 5 Absatz 6 der Richtlinie vor Einleitung eines Gerichtsverfahrens nicht in allen Mitgliedstaaten in Anspruch nehmen müssen, wird diese Zusammenarbeit als bevorzugte Form der Kooperation wahrgenommen. Was die Behörden betrifft, so kann die Zusammenarbeit zwischen den Behörden auf EU-Ebene noch insbesondere dann verbessert werden, wenn vorhandene Informationen in geeigneter Weise ausgetauscht und verarbeitet werden müssen. Die Kommission hat ein spezielles IMI-Modul eingerichtet, das seit 2016 für den Informationsaustausch über die Rückgabe von in den Anwendungsbereich der Richtlinie fallenden Kulturgütern verwendet werden kann. Es ist ein funktionierendes IT-Instrument für zentrale Stellen in den Mitgliedstaaten, die für die Umsetzung der Richtlinie zuständig sind, und soll die Zusammenarbeit zwischen den zuständigen Behörden in den Mitgliedstaaten erleichtern. Aktuell sind 164 Stellen mit Zugang zum IMI registriert, einschließlich der nationalen IMI-Koordinatoren. Einige Stellen in den Mitgliedstaaten werden nur für den bilateralen Informationsaustausch eingerichtet (d. h., wenn eine Behörde Kenntnis vom Vorhandensein eines Kulturgutes in einem bestimmten Mitgliedstaat hat und das Kulturgut aus einem eindeutig bestimmten Land anfordert, weil es begründeterweise davon ausgeht, dass sich das unrechtmäßig verbrachte Kulturgut dort befindet, und daher zur Wiedererlangung des Kulturgutes um eine Bestätigung hinsichtlich dessen Standorts bittet). Das IMI gilt als potenziell guter Versuch, Informationen über unrechtmäßig verbrachte Kulturgüter in der EU einheitlich zu erfassen und die nationalen Behörden in der EU zu informieren. Die nationalen Stellen bestätigten, dass das IMI die Zusammenarbeit zwischen den Behörden der Mitgliedstaaten durch die Herstellung erster Kontakte erleichtert und dass es ein wichtiges Instrument zur Verbesserung der Informationsverarbeitung, zur Bereitstellung von Orientierungshilfen, zur Erörterung von Themen und zur Ermittlung von Problemen im Zusammenhang mit dem Austausch von Notifizierungen und Informationen über das IMI ist. Aus den Daten über die Nutzung des IMI (siehe Anhang) lässt sich schließen, dass der Austausch zwischen den Mitgliedstaaten über unrechtmäßig verbrachte Kulturgüter begrenzt war. Im Zeitraum 2016-2020 erfolgten 304 Notifizierungen zu diesem Zweck, wobei die Anzahl in den Jahren 2018 und 2020 gering war (weniger als 5) und nicht alle Mitgliedstaaten gleichermaßen aktiv waren. Folgende Kategorien von Kulturgütern waren von dieser Form von IMI-Notifizierungen am stärksten betroffen: „Bilder, Gemälde und Ikonen“ (insbesondere Ikonen mit 116 von 178 Notifizierungen), gefolgt von „archäologischen Gegenständen“ mit 55 Notifizierungen. Die Zahl der Notifizierungen zu anderen Kategorien von Kulturgütern wie Wrack- oder Unterwasserfunden, Aquarellen, Figuren, Münzen und Büchern betrug im selben Zeitraum im Durchschnitt weniger als 10. Für denselben Zeitraum wurden des Weiteren 65 Anträge auf Nachforschungen nach einem unrechtmäßig verbrachten Kulturgut und nach der Identität seines Eigenbesitzers oder Fremdbesitzers im IMI registriert. Die jährliche Entwicklung zeigt einen kontinuierlichen Rückgang dieser Form von Notifizierungen zwischen 2016 und 2018 von 14 Fällen auf weniger als 5 Fälle und einen Anstieg in den Jahren 2019 und 2020 (20 bzw. 19 eingegangene Notifizierungen). Folgende Kategorien waren von dieser Form von Notifizierungen am stärksten betroffen: „Originalerzeugnisse der Bildhauerkunst und Kopien, die auf dieselbe Weise wie das Original hergestellt worden sind“ und „Bilder, Gemälde und Ikonen, vollständig von Hand ausgeführt“. Die Zahl der Notifizierungen über die Feststellung eines unrechtmäßig verbrachten Kulturgutes ging zwischen 2017 (19 Notifizierungen) und 2019 (3 Notifizierungen) deutlich zurück und stieg 2020 stark an (15 Notifizierungen). Sehr viele Notifizierungen dieser Form betreffen „Objekte von numismatischem Wert“ (12 Notifizierungen), gefolgt von „Münzen“ (8 Notifizierungen), „Ikonen“ (5 Notifizierungen) und „Skulpturen“ (5 Notifizierungen). Seit 2016 wurden nur 5 Notifizierungen zum Zwecke der Erhebung einer Rückgabeklage im IMI erfasst. Laut allgemeinen Bemerkungen von 19 Mitgliedstaaten könnten weitere Verbesserungen für ein benutzerfreundlicheres IMI in Betracht gezogen werden. Anscheinend bestehen auch einige terminologische Probleme bei bestimmten Sprachfassungen, die geringfügige Anpassungen erfordern. Um diesen Problemen zu begegnen, arbeitet die Kommission derzeit einen speziellen Benutzerleitfaden aus. Darüber hinaus berichteten die Mitgliedstaaten über Probleme, Notifizierungen in Fällen mit laufenden Untersuchungen rechtzeitig abzuschließen. In diesem Zusammenhang betonten die Mitgliedstaaten, dass es wichtig sei, dass das System von allen angeschlossenen Stellen aktiv überwacht und genutzt werde. Je gezielter die Anfragen im IMI gestellt werden, desto größer ist zudem die Aussicht auf eine hilfreiche Antwort. Dadurch lässt sich ferner die große Zahl an vom System automatisch generierten Nachrichten verringern. Darüber hinaus bemühen sich die Mitgliedstaaten in Fällen, in denen ein Kulturgut unrechtmäßig verbracht und tatsächlich aufgefunden wurde, dieses auf verschiedenen Wegen und in erster Linie über ein Gerichtsverfahren und nicht über eine IMI-Anfrage zurückzuerlangen. Dadurch wird der Mehrwert des IMI jedoch nicht infrage gestellt, da der offizielle Austausch über das IMI-System in Gerichtsverfahren als formeller Beweis behandelt wird. 3.6. Rechtshilfe und spezifische Fragen im Zusammenhang mit den Kosten gerichtlicher Rückgabeverfahren (Artikel 6)

Artikel 6 der Richtlinie sieht die Erhebung einer Rückgabeklage und die Voraussetzungen für eine solche Klage vor. Eine solche Rückgabeklage wird von dem Mitgliedstaat, aus dessen Hoheitsgebiet das Kulturgut unrechtmäßig verbracht wurde (sogenannter „ersuchender Mitgliedstaat“), bei dem zuständigen Gericht des Mitgliedstaats, in dem sich das Kulturgut befindet (sogenannter „ersuchter Mitgliedstaat“), erhoben. Die Rückgabe des Kulturgutes wird vom zuständigen Gericht angeordnet, wenn erwiesen ist, dass es sich bei dem betreffenden Gegenstand um ein Kulturgut handelt und dass er unrechtmäßig verbracht wurde. Darüber hinaus werden in der Richtlinie die Fristen für die Erhebung der Rückgabeklage und die Regelungen für die Entschädigung des Eigenbesitzers festgelegt, sofern die Rückgabe des Kulturgutes angeordnet wird. Insgesamt wiesen die Antworten der Mitgliedstaaten darauf hin, dass die in der Richtlinie vorgesehenen Vorschriften für die Rückgabe im Wege von Gerichtsverfahren angemessen sind. Nur ein Mitgliedstaat führte an, dass die Bestimmungen des Artikels 6 nicht ausreichend sind. Seit Inkrafttreten der Richtlinie wurden von nationalen Gerichten nur zwei Gerichtsverfahren zur Rückgabe von Kulturgütern eingeleitet. Die Haupthindernisse könnten mit der Komplexität und den hohen Kosten von Gerichtsverfahren, der Entstehung von Lagerungs-, Transport- und Versicherungskosten und der Beweislast für unrechtmäßige Ausfuhren nach dem 1. Januar 1993 zusammenhängen. In einem konkreten Fall wurde darauf hingewiesen, dass ein Gerichtsverfahren gemäß der Richtlinie nicht möglich sei, da das unrechtmäßig verbrachte Kulturgut in ein Drittland ausgeführt wurde und sich daher zu dem Zeitpunkt, als der ersuchende Mitgliedstaat in der Lage war, den Rückgabemechanismus gemäß der Richtlinie in Gang zu setzen, nicht mehr im Gebiet der EU befand. Im Rahmen des Berichts über fünf Jahre Anwendung der Richtlinie forderten die nationalen Behörden spezifische Rechtshilfe für den Fall einer notwendigen Klage vor Gerichten anderer Mitgliedstaaten sowie eine Kostenteilung bei Sicherungs- und Transportvereinbarungen für die Versicherung und Beförderung des Kulturgutes. In diesem Zusammenhang schlugen vier Mitgliedstaaten vor, ein Rechtshilfenetz zwischen den Mitgliedstaaten gemäß Artikel 6 der Richtlinie aufzubauen und das Amt eines Europäischen Staatsanwalts zu schaffen, der im Interesse des ersuchenden Mitgliedstaats handelt.

4.Schlussfolgerungen

Die Richtlinie scheint eine entscheidende Wirkung zu haben. Die Mitgliedstaaten haben positive Auswirkungen auf die Sensibilisierung der Interessengruppen für den Schutz von Kulturgütern in der EU und die Entwicklung des Kunsthandels festgestellt. Es stellte sich heraus, dass die Anwendung der Richtlinie hinsichtlich der folgenden Aspekte verbessert werden könnte: -Technische Vorkehrungen zur Erleichterung und Rationalisierung der IMI-Nutzung für die Zwecke der Richtlinie, -Förderung der Rechtshilfe zwischen den Mitgliedstaaten gemäß Artikel 6, um die ersuchenden Mitgliedstaaten bei der Anstrengung von Gerichtsverfahren vor Gerichten anderer Mitgliedstaaten zu unterstützen, -Vorantreiben eines einheitlichen Verständnisses und einer einheitlichen Anwendung der Bestimmungen der Richtlinie durch Förderung des Austauschs bewährter Verfahren und der gemeinsamen Auslegung der Sorgfaltspflicht für professionelle Kunsthändler sowie der Forschung nach der Herkunft von Kulturgütern, die in den Anwendungsbereich der Richtlinie fallen. Auf der Grundlage dieses Berichts wird die Kommission die Umsetzung der Richtlinie weiterhin überwachen und in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten nach Möglichkeiten zur Verbesserung ihrer Wirksamkeit suchen. Die Kommission ersucht den Rat, das Europäische Parlament und den Wirtschafts- und Sozialausschuss, diesen Bericht zur Kenntnis zu nehmen. 5.ANHANG

Binnenmarkt-Informationssystem (IMI) – Zahlen aus den Notifizierungen und dem Austausch der Mitgliedstaaten zu Kulturgütern (cultural objects, CO) I.Notifizierung über ein unrechtmäßig verbrachtes Kulturgut Im Zeitraum 2016-2020 erfolgten 310 CO-F1-Notifizierungen bzw. 304 nach Abzug der zurückgezogenen Notifizierungen. CO-F1 – Letzter Ort der Belegenheit vor der unrechtmäßigen Verbringung In den Jahren 2016 und 2017 gab es eine nahezu gleiche Anzahl von Fällen (etwa 60 bis 70), gefolgt von zwei Rückgängen in den Jahren 2018 und 2020 (weniger als 5) und einem Höchststand im Jahr 2019 (mehr als 125). Die meisten IMI-Notifizierungen betrafen folgende Kategorien von Kulturgütern: „Bilder, Gemälde und Ikonen, vollständig von Hand ausgeführt“ (178) und „Archäologische Gegenstände (Ergebnisse von Ausgrabungen an Land oder unter Wasser und Funde, archäologische Stätten oder archäologische Sammlungen“ (55).