BERICHT DER KOMMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT - Erfahrungen mit der Anwendung eines ermäßigten MwSt-Satzes auf bestimmte arbeitsintensive Dienstleistungen [SEK(2003) 622]

INHALT

HINTERGRUND

1. Ausgangspunkt und Ziele der Regelung

2. Wirtschaftlicher Mechanismus

2.1. Förderung der Beschäftigung: Steigerung der Nachfrage durch Preissenkungen

2.2. Schattenwirtschaft

3. Versuchszeitraum

3.1. Die verschiedenen MwSt-Sätze und ihre Bedeutung

3.2. Allgemeine Konjunkturlage

3.3. Wirtschaftsindikatoren für einzelne Sektoren

3.3.1. Renovierung und Reparatur von Privatwohnungen

3.3.2. Andere Wirtschaftssektoren

4. Bewertung des Versuchs

4.1. Bewertungsmethode

4.2. MwSt-Ermäßigung wirkt sich nicht in vollem Umfang auf die Preise aus

4.3. Förderung der Nachfrage durch Wirtschaftsaufschwung

4.4. Keine eindeutige Wirkung auf die Beschäftigung

4.5. Vergleichsweise geringe Effizienz

4.6. Schattenwirtschaft: Bewertung nach wie vor schwierig

5. Allgemeine Schlussfolgerung

HINTERGRUND

Zusammenfassung

Auf seiner Tagung im Dezember 1998 erklärte der Europäische Rat, dass die Förderung der Beschäftigung, des Wirtschaftswachstums und der Stabilität zu den vier vorrangigen Themen gehört, die für die Bürger Europas von Belang sind, und forderte rasche und wirksame Maßnahmen in diesem Bereich. In den Schlussfolgerungen der Ratsvorsitzes wird "die Kommission ersucht, allen Mitgliedstaaten, die dies wünschen, zu gestatten, auf arbeitsintensive Dienstleistungen, bei denen kein grenzüberschreitender Wettbewerb besteht, versuchsweise niedrigere MwSt-Sätze anzuwenden."

Die Richtlinie 1999/85/EG des Rates vom 22. Oktober 1999 ändert die Richtlinie 77/388/EWG2 (Sechste MwSt-Richtlinie) dahingehend, dass den Mitgliedstaaten die Möglichkeit eingeräumt wird, auf arbeitsintensive Dienstleistungen versuchsweise einen ermäßigten MwSt-Satz anzuwenden. Mit dieser Regelung sollen Arbeitsplätze geschaffen und die Schwarzarbeit eingedämmt werden.

Die Anwendung dieser Regelung ist zeitlich begrenzt und bezieht sich ausschließlich auf die in dem neuen Anhang K zur Richtlinie 77/388/EWG aufgeführten Dienstleistungen. Neun Mitgliedstaaten haben sich zur Teilnahme an diesem Versuch bereit erklärt.

Anwendung der Regelung durch die Mitgliedstaaten

1. Kleine Reparaturdienstleistungen betreffend //

- Fahrräder // B, L, NL

- Schuhe und Lederwaren // B, L, NL

- Kleidung und Haushaltswäsche // B, EL, L, NL

2. Renovierung und Reparatur von Privatwohnungen // B, E, F, I, NL, P, UK

3. Reinigung von Fenstern // F, L

4. Häusliche Pflegedienstleistungen // EL, F, I, P

5. Friseurdienstleistungen // E, L, NL

In Anbetracht des Versuchscharakters der Maßnahme sieht die Richtlinie 1999/85/EG vor, dass die daran beteiligten Mitgliedstaaten eine eingehende Untersuchung der Auswirkungen auf die Beschäftigung und der Effizienz der Regelung durchführen. Außerdem hat die Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat einen globalen Bewertungsbericht vorzulegen, dem gegebenenfalls ein Vorschlag für geeignete Maßnahmen im Hinblick auf eine endgültige Entscheidung über den auf arbeitsintensive Dienstleistungen anzuwendenden MwSt-Satz beigefügt ist.

Auswertung und gemeinsame Bewertungssystematik

Die Kommission ist für die Umsetzung und die Bewertung dieser Maßnahme zuständig. Im Juli 2002 fand im Rahmen einer Vorbereitungssitzung mit den beteiligten Mitgliedstaaten ein Meinungsaustausch über die anzuwendenden Bewertungsmethoden und die auftretenden Schwierigkeiten statt. In einer Sitzung mit allen Mitgliedstaaten im Oktober 2002 legten die beteiligten Mitgliedstaaten die Ergebnisse ihre Bewertungsberichte über die Anwendung der Regelung zur Erörterung vor.

Die Bewertung der Kommission stützt sich auf die in der Vorbereitungssitzung im Juli 2002 beschlossene Systematik, bei der jede Phase des wirtschaftlichen Mechanismus genau geprüft wird. Dieses gemeinsame Bewertungsschema wird auf die jeweiligen Bewertungsberichte der beteiligten Mitgliedstaaten angewandt.

Beschäftigungswirksamkeit: eine klare wirtschaftliche Logik

Eine Ermäßigung des MwSt-Satzes hat zwar keine direkten Auswirkungen auf den Arbeitsmarkt, führt jedoch, wenn der Endpreis einer Leistung dadurch sinkt, bei sonst unveränderten Bedingungen zu einer Steigerung der Nachfrage.

Damit dieser Mechanismus funktioniert, muss die MwSt-Ermäßigung also zu einer Senkung des Endpreises für den Empfänger der betreffenden Dienstleistung führen. Diese Preissenkung wiederum muss bedeutend genug sein, um eine Zunahme der Nachfrage nach dieser Leistung zu bewirken. Die stärkere Nachfrage wiederum müsste eine Steigerung des Angebots zur Folge haben, das wiederum die Einstellung neuer Arbeitskräfte erforderlich macht und nicht durch Produktivitätszuwächse (Steigerung der Produktion bei gleichbleibender Beschäftigtenzahl) oder eine Verlängerung der Arbeitszeit abgedeckt werden kann.

Wenn die MwSt-Ermäßigung allerdings vom Verkäufer zur Erhöhung seiner Gewinnspanne genutzt wird, kann dieser Mechanismus nicht funktionieren. Vielmehr dient die MwSt-Ermäßigung dann zur Subventionierung eines bestimmten Wirtschaftszweigs durch die Senkung einer Steuer, die keinen Kostenfaktor für die Unternehmen darstellt. Um diesen unerwünschten Effekt zu vermeiden, ist in der Richtlinie 1999/85/EG festgelegt, dass ein enger Zusammenhang zwischen den durch die Ermäßigung des MwSt-Satzes bedingten Preissenkungen und der absehbaren Zunahme der Beschäftigung bestehen muss.

Eindämmung der Schattenwirtschaft

Die MwSt-Ermäßigung wirkt sich nur für Unternehmen aus, die zwar ordnungsgemäß angemeldet sind, jedoch einen Teil ihrer Umsätze durch Schwarzarbeit erwirtschaften. Eine Bewertung ist insofern schwierig, als bestimmte Tätigkeiten im Rahmen der Erklärungspflichten per definitionem nicht erfasst werden.

Für alle Unternehmen, die überhaupt nicht registriert sind, stellt eine MwSt-Ermäßigung keinen Anreiz für eine Legalisierung ihrer Umsätze dar, da ihre Tätigkeit insgesamt nicht angemeldet ist und keiner Steuer unterliegt. Nicht die MwSt ist maßgeblich für ihre Existenz in der Schattenwirtschaft, sondern die völlige Umgehung von Steuerzahlungen und Sozialabgaben.

Keine vollständige Weitergabe der MwSt-Ermäßigung an die Preise

Die Mitgliedstaaten haben bei Preisvergleichen festgestellt, dass die MwSt-Ermäßigung nie in vollem Umfang auf die Verbraucherpreise übertragen wird. Ein Teil der Ermäßigung wird also zur Erhöhung der Gewinnspanne der Dienstleister genutzt.

Am ehesten wird die MwSt-Ermäßigung bei Renovierungs- und Reparaturarbeiten in Privatwohnungen an den Verbraucher weitergegeben, was auf die meist hohen Auftragswerte zurückzuführen sein dürfte. Allerdings sind die Preissenkungen oft nur vorübergehend.

Bei den Friseurdienstleistungen wurde ein Teil der MwSt-Ermäßigung zwar sofort weitergegeben, anschließend wurden die Verbraucherpreise jedoch um mehr als die Inflationsrate angehoben. Durch die MwSt-Ermäßigung wurde in diesem Bereich der übliche Preisanstieg also nur zeitweilig gebremst.

In mehreren Fällen, insbesondere bei Reparaturarbeiten an Fahrrädern, haben die Dienstleister die Ermäßigung gar nicht in Anspruch genommen und dies mit der Komplexität der Regelung begründet.

Die Rahmenbedingungen: Wirtschaftswachstum

Die versuchsweise Anwendung dieser MwSt-Ermäßigung erfolgte zu einem Zeitpunkt, zu dem bereits mehrere Jahren dynamischen Wirtschaftwachstums mit sinkenden Arbeitslosenquoten und Inflationsraten zu verzeichnen waren. Die sich daraus entwickelnde Konjunkturüberhitzung wurde 2000 durch den Wiederanstieg der Inflationsrate spürbar.

Die Erhöhung der Einkommen der privaten Haushalte führte zu einer steigenden Nachfrage, die durch andere, insbesondere steuerliche Maßnahmen, unabhängig von der MwSt-Ermäßigung weiter angekurbelt wurde.

Anhand der Berichte der Mitgliedstaaten lassen sich die besonders starken Auswirkungen des Wirtschaftswachstums in dieser Zeit und die etwaigen Folgen einer zum Teil auf die Preise übertragenen MwSt-Ermäßigung nicht voneinander trennen.

Keine eindeutige Wirkung auf die Beschäftigung

Einige Mitgliedstaaten haben gezielte politische Maßnahmen im Bereich der Beschäftigung und Beihilfen ergriffen, um bestimmte Wirtschaftszweige, vor allem die Bauwirtschaft, zu unterstützen.

Als die Produktion in diesen Sektoren aufgrund der steigenden Nachfrage erhöht werden musste, erschwerte der Arbeitskräftemangel die Personaleinstellung oder der Bedarf wurde durch Überstunden kompensiert.

Unter diesen Voraussetzungen können die Berichte der Mitgliedstaaten nicht zuverlässig Aufschluss über die Auswirkung der MwSt-Ermäßigung auf die Beschäftigungslage geben.

Nur zwei der Mitgliedstaaten, Frankreich und Italien, berichten, dass die MwSt-Ermäßigung für die Schaffung einer erheblichen Anzahl von Arbeitsplätzen im Bereich der Renovierungs- und Reparaturarbeiten in Privatwohnungen ausschlaggebend gewesen sei. Allerdings blieben mehrere andere relevante Faktoren dabei unberücksichtigt.

Allerdings hat Frankreich in seinem Bericht darauf hingewiesen, dass die Kosten für die Schaffung eines direkten Arbeitsplatzes mit jeweils 89.000 EUR pro Jahr unverändert hoch sind.

Vergleichweise geringe Effizienz

Empirische Studien über die Auswirkungen einer MwSt-Ermäßigung zeigen, dass es sich dabei nicht um die wirksamste Maßnahme handelt, die den Staatshaushalt - gemessen an ihrer wirtschaftlichen Effizienz - vergleichsweise stark belastet.

Die Kommission hat mit Hilfe ihres makroökonomischen Modells QUEST eine Simulation verschiedener Szenarien für diesen Bewertungsbericht durchgeführt. Im Vergleich mit anderen, insbesondere direkt auf die Arbeitskosten wirkenden Maßnahmen ist die MwSt-Ermäßigung mit der höchsten haushaltsmäßigen Belastung verbunden. Diese Ergebnisse stimmen mit den Schlussfolgerungen vorausgegangener Studien vollständig überein.

Berechnungen auf EU-Basis zufolge können bei derselben haushaltsmäßigen Belastung durch die Senkung der Arbeitskosten 52% mehr Arbeitsplätze geschaffen werden als durch die MwSt-Ermäßigung, auch wenn diese vollständig als Preissenkung weitergegeben wird.

Bewertung der Schattenwirtschaft nach wie vor schwierig

Aus den Berichten der Mitgliedstaaten wird deutlich, dass sich die Schattenwirtschaft weiterhin einer Quantifizierung entzieht. Es konnte kein Nachweis für eine Verringerung der Schattenwirtschaft durch die Regelung erbracht werden. Bei den meisten der aufgeführten Ergebnisse handelt es sich um Hypothesen, die keinen Kausalzusammenhang zwischen der Regelung und einer Eindämmung der Schattenwirtschaft nachweisen können.

Bei der von Artikel 12 Absatz 4 der Sechsten MwSt-Richtlinie vorgesehenen Überprüfung des Anwendungsbereichs der ermäßigten Mehrwertsteuersätze wird die Kommission die Ergebnisse dieser Maßnahme berücksichtigen. Die Überprüfung wird der Zielsetzung der neuen MwSt-Strategie Rechnung tragen, die auf die Vereinfachung, Modernisierung und einheitlichere Anwendung der Vorschriften des gemeinsamen MwSt-Systems ausgerichtet ist.

1. AUSGANGSPUNKT UND ZIELE DER REGELUNG

1997 wurde auf dem Beschäftigungsgipfel des Europäischen Rats vom 20. und 21. November hervorgehoben, dass "die Frage der Beschäftigung eines der wichtigsten Anliegen des europäischen Bürgers ist, und alles darangesetzt werden muss, damit die Arbeitslosigkeit, deren unannehmbar hohes Niveau den Zusammenhalt unserer Gesellschaften bedroht, bekämpft wird." Der Rat fordert in seinen Schlussfolgerungen die einzelnen Mitgliedstaaten auf, unverbindlich zu prüfen, ob ihnen eine MwSt-Ermäßigung auf arbeitsintensive Dienstleistungen, bei denen kein grenzüberschreitender Wettbewerb besteht, zweckmäßig erscheint.

In der Mitteilung der Kommission an den Rat: "Schaffung von Arbeitsplätzen: Versuchsweise Anwendung eines ermäßigten MwSt-Satzes auf arbeitsintensive Dienstleistungen" [1] aus demselben Jahr wird darauf hingewiesen, dass das beste steuerpolitische Instrument zur Förderung der Beschäftigung in einer haushaltsneutralen Senkung der Sozialabgaben besteht. Eine gezielte Senkung der Sozialabgaben sei eine wesentlich wirksamere Maßnahme für die Schaffung von Arbeitsplätzen als eine MwSt-Ermäßigung. Außerdem bestuenden andere steuerliche Instrumente, die ihre Wirksamkeit bei der Bekämpfung der Arbeitslosigkeit bereits unter Beweis gestellt hätten.

[1] SEK (1997) 2089 endg.

Auf seiner Tagung vom 11. und 12. Dezember 1998 zählte der Europäische Rat in seiner "Wiener Strategie für Europa" die Förderung von Beschäftigung, Wirtschaftswachstum und Stabilität zu den vier Themenbereichen, die den europäischen Bürgern ein besonderes Anliegen sind und in denen rasches und wirksames Handeln geboten ist. Unter Punkt 35 der Schlussfolgerungen des Rates wird die Kommission ersucht, allen Mitgliedstaaten, die dies wünschen, zu gestatten, auf arbeitsintensive Dienstleistungen, bei denen kein grenzüberschreitender Wettbewerb besteht, versuchsweise niedrigere MwSt-Sätze anzuwenden.

Mit dem Vorschlag für eine Richtlinie des Rates vom Februar 1999 [2] wird dieser Aufforderung Folge geleistet. In Punkt 4 der Begründung dieses Richtlinienvorschlags wird betont, "dass eine solche Regelung aber durchaus die Neutralität der Steuer und das reibungslose Funktionieren des Binnenmarktes gefährden könnte. Außerdem ist es keineswegs sicher, dass sich eine MwSt-Ermäßigung positiv auf die Schaffung von Arbeitsplätzen auswirkt (dies gilt insbesondere für die tatsächlichen Rückwirkungen der Steuerermäßigung auf die Verbraucherpreise). Nach Auffassung der Kommission wird die Beschäftigung am besten durch die Fortsetzung der auf die Senkung jeglicher Belastung des Faktors Arbeit ausgerichteten Politik gefördert, vor allem wenn es sich um weniger qualifizierte und schlechter bezahlte Arbeitsplätze handelt."

[2] KOM (1999) 62 endg.

Am 22. Oktober 1999 erließ der Rat die Richtlinie 1999/85/EG des Rates zur Änderung der Richtlinie 77/388/EWG hinsichtlich der Möglichkeit, auf arbeitsintensive Dienstleistungen versuchsweise einen ermäßigten Mehrwertsteuersatz anzuwenden.

In den Erwägungsgründen (2) und (3) dieser Richtlinie ist festgelegt, dass dieser Versuch auf die Schaffung von Arbeitsplätzen und die Eindämmung der Schattenwirtschaft abzielt.

Die versuchsweise Anwendung dieser Regelung ist zeitlich begrenzt und bezieht sich ausschließlich auf die in dem neuen Anhang K zu der Richtlinie 77/388/EWG aufgeführten Dienstleistungen.

Die betreffenden Dienstleistungen müssen folgende Voraussetzungen erfuellen:

a) sie müssen arbeitsintensiv sein;

b) sie müssen in weitgehendem Maße direkt an Endverbraucher erbracht werden;

c) sie müssen überwiegend lokalen Charakter aufweisen und dürfen nicht geeignet sein, Wettbewerbsverzerrungen hervorzurufen;

d) es muss ein enger Zusammenhang zwischen den durch die Ermäßigung des MwSt-Satzes bedingten Preissenkungen und der absehbaren Zunahme der Nachfrage und der Beschäftigung bestehen.

Die Mitgliedstaaten dürfen einen ermäßigten Satz auf maximal zwei, in Ausnahmefällen auf drei, der in Anhang K aufgeführten Kategorien von Dienstleistungen anwenden. Die Mitgliedstaaten, die diese Maßnahme einzuführen beabsichtigen, übermitteln der Kommission zuvor sämtliche Angaben, die belegen, dass die genannten Bedingungen erfuellt sind, sowie eine genaue Beschreibung des Anwendungsbereichs der Maßnahme, der betroffenen Dienstleistungen und Angaben zu der haushaltsmäßigen Belastung durch die beabsichtigte Maßnahme.

Da diese Regelung Versuchscharakter hat, ist in der Richtlinie 1999/85/EG festgelegt, dass die an dem Versuch beteiligten Mitgliedstaaten einen Bericht mit einer detaillierten Gesamtbeurteilung der Wirksamkeit der Regelung, insbesondere in bezug auf die Schaffung von Arbeitsplätzen und ihre Effizienz, vorlegen müssen.

Die Kommission muss dem Rat und dem Parlament einen globalen Bewertungsbericht vorlegen, gegebenenfalls mit einem Vorschlag für geeignete Maßnahmen im Hinblick auf eine endgültige Entscheidung über den auf arbeitsintensive Dienstleistungen anzuwendenden MwSt-Satz.

Diese globale Bewertung des Versuchs ist Gegenstand des vorliegenden Berichts.

Neun Mitgliedstaaten haben sich zur Teilnahme an dem Versuch entschlossen. Die Liste dieser Mitgliedstaaten und der betroffenen Dienstleistungen sind in der Entscheidung des Rates vom 28. Februar 2000 zur Ermächtigung der Mitgliedstaaten, auf bestimmte arbeitsintensive Dienstleistungen einen ermäßigten Mehrwertsteuersatz anzuwenden (Verfahren gemäß Artikel 28 Absatz 6 der Richtlinie 77/388/EWG) [3] aufgeführt.

[3] Entscheidung 2000/185/EG.

Anwendung der Regelung durch die Mitgliedstaaten

1. Kleine Reparaturdienstleistungen betreffend //

- Fahrräder // B, L, NL

- Schuhe und Lederwaren // B, L, NL

- Kleidung und Haushaltswäsche // B, EL, L, NL

2. Renovierung und Reparatur von Privatwohnungen // B, E, F, I, NL, P, UK

3. Reinigung von Fenstern // F, L

4. Häusliche Pflegedienstleistungen // EL, F, I, P

5. Friseurdienstleistungen // E, L, NL

Um eine zuverlässige Bewertung des Versuchs zu gewährleisten, hat die Kommission den beteiligten Mitgliedstaaten einen Fragebogen [4] zu den wichtigsten Bewertungspunkten zugesandt. Im Juli 2002 hat die Kommission eine Vorbereitungssitzung mit diesen Mitgliedstaaten veranstaltet, in der die zur Wahl stehenden Bewertungsverfahren und die bei der Ausarbeitung der Bewertungsberichte in den Mitgliedstaaten aufgetretenen Schwierigkeiten erörtert wurden.

[4] Siehe Anhang.

Diese Bewertungsberichte der Mitgliedstaaten wurden der Kommission im Oktober 2002 übermittelt. Noch in demselben Monat hat die Kommission eine Sitzung einberufen, die den an dem Versuch beteiligten Mitgliedstaaten Gelegenheit bot, die Ergebnisse ihrer Bewertungsberichte den anderen Mitgliedstaaten vorzutragen und mit ihnen zu erörtern.

2. WIRTSCHAFTLICHER MECHANISMUS

Ziel dieser versuchsweisen Anwendung eines ermäßigten MwSt-Satzes auf arbeitsintensive Dienstleistungen ist die Schaffung von Arbeitsplätzen und die Eindämmung der Schattenwirtschaft.

2.1. Förderung der Beschäftigung: Steigerung der Nachfrage durch Preissenkungen

Der Wirtschaftsmechanismus, der durch die Regelung ausgelöst werden soll, basiert auf der Tatsache, dass eine ausreichend starke Senkung des Endpreises einer Leistung - bei sonst unveränderten Bedingungen - eine Steigerung der Nachfrage bewirkt

Dafür ist es unerlässlich, dass sich die MwSt-Ermäßigung in einer Reduzierung der Verbraucherpreise für die betreffende Dienstleistung niederschlägt. Diese Preissenkung müsste zu einer Erhöhung der Nachfrage nach dieser Dienstleistung führen. Die stärkere Nachfrage wiederum hat ein höheres Angebot zur Folge, wofür - sofern keine anderen Möglichkeiten der Produktionssteigerung bestehen - zusätzliche Arbeitskräfte benötigt werden.

Natürlich besteht kein direkter Zusammenhang zwischen der MwSt-Senkung und der Beschäftigung. Der Mechanismus funktioniert nur, wenn eine Reihe von anderen Voraussetzungen erfuellt sind.

Entscheidend ist, dass sich die Senkung der MwSt auf den Verbraucherpreis niederschlägt. Der Preis muss dadurch soweit sinken, dass die Nachfrage zunimmt. Der Preisrückgang wird maximal der Differenz zwischen dem MwSt-Normalsatz und dem ermäßigten MwSt-Satz entsprechen. Eine entsprechende Produktionssteigerung muss durch die Einstellung zusätzlicher Arbeitskräfte und nicht durch Produktivitätszuwächse (Steigerung der Produktion bei gleichbleibender Beschäftigtenzahl) oder eine Verlängerung der Arbeitszeit erreicht werden.

Wenn die MwSt-Ermäßigung allerdings vom Verkäufer zur Erhöhung seiner Gewinnspanne genutzt wird, kann dieser Mechanismus nicht funktionieren. Vielmehr dient die MwSt-Ermäßigung dann zur Subventionierung eines bestimmten Wirtschaftszweigs durch die Senkung einer Steuer, die keinen Kostenfaktor für die Unternehmen darstellt, da die MwSt letztendlich vom Verbraucher getragen wird. Wird die MwSt-Ermäßigung also nicht über den Preis weitergegeben, so ist es der Verbraucher, der die Kosten dieser Form der Subventionierung trägt. Um diesen unerwünschten Effekt zu vermeiden, ist in der Richtlinie 1999/85/EG festgelegt, dass ein enger Zusammenhang zwischen den durch die Ermäßigung des MwSt-Satzes bedingten Preissenkungen und der absehbaren Zunahme der Nachfrage bestehen muss.

Wird der höhere Gewinn für Personaleinstellungen genutzt, so besteht offensichtlich ein Nachfrageüberhang auf diesem Markt, der Preiserhöhungen rechtfertigt.

Mit anderen Worten, eine vom Verbraucher getragene Steuer kann nicht zur Beeinflussung der Produktionskosten dienen.

Folglich besteht kein direkter Zusammenhang zwischen der MwSt-Ermäßigung und der Beschäftigung. Damit der entsprechende Mechanismus funktioniert und sich eine Senkung der MwSt auf die Beschäftigung auswirkt, müssen bestimmte Voraussetzungen erfuellt sein.

2.2. Schattenwirtschaft

Die Unternehmen in der Schattenwirtschaft lassen sich in zwei Kategorien unterteilen:

i) Unternehmen, die sowohl der offiziellen Wirtschaft als auch der Schattenwirtschaft angehören,

ii) Unternehmen (oder Einzelpersonen), die ausschließlich außerhalb der offiziellen Wirtschaft tätig sind.

Zu der ersten Kategorie gehören Unternehmen, die zwar ordnungsgemäß für MwSt-Zwecke registriert sind, Sozialabgaben zahlen und die Einkommensteuer und andere Steuern entrichten, jedoch einen Teil ihrer Produktion in die Schattenwirtschaft verlagert haben. Die zweite Kategorie umfasst Unternehmen, die nicht steuerlich angemeldet sind. Sie zahlen daher weder MwSt noch Einkommensteuer noch andere Steuern oder Sozialabgaben.

Für die zweite Kategorie von Unternehmen, die ausschließlich in der Schattenwirtschaft tätig sind, stellt eine Senkung der MwSt keinen ausreichenden Anreiz dar, ihre Tätigkeit zu legalisieren. Da sie nicht für MwSt-Zwecke registriert sind, zahlen sie auch keine MwSt. Nicht die MwSt ist also ausschlaggebend für die Verlagerung ihrer Tätigkeit in die Schattenwirtschaft, sondern die Umgehung von Einkommensteuer und Sozialabgaben.

Die Regelung wird sich also nur auf die Unternehmen auswirken, die zwar legal steuerlich registriert sind, jedoch einen Teil ihres Umsatzes durch Schwarzarbeit erwirtschaften.

Diese Unternehmen könnten dazu gebracht werden, ihre Tätigkeiten in die offizielle Wirtschaft zu überführen, wenn die Verbraucher verstärkt auf der Ausstellung von Rechnungen bestehen. So kann z.B. die Abzugsfähigkeit der Kosten für Renovierungs- und Reparaturarbeiten in Privatwohnungen bei der Einkommensteuer von der Vorlage einer Rechnung durch den Leistungsempfänger abhängig gemacht werden.

Generell ist eine deutliche Eindämmung der Schattenwirtschaft nur dadurch zu erreichen, dass gegen die Interessenübereinstimmung von Leistungsanbieter und -empfänger in diesem Fall vorgegangen wird. Ein hoher MwSt-Satz veranlasst die Verbraucher, auf eine Rechnung mit ausgewiesener MwSt zu verzichten. Um Einkommensteuern und Sozialabgaben zu umgehen sind auch die Leistungsanbieter an einem Verzicht auf Rechnungen interessiert.

Eine Bewertung dieser per definitionem nicht direkt erfassten Tätigkeiten ist daher schwierig.

3. VERSUCHSZEITRAUM

Die Änderung des MwSt-Satzes für bestimmte arbeitsintensive Dienstleistungen hat eine Änderung der Basisstruktur der MwSt zur Folge. Außerdem ist je nach Höhe der jeweils geltenden MwSt-Sätze auch die Differenz zwischen dem Normalsatz und dem ermäßigten Satz in den einzelnen Mitgliedstaaten unterschiedlich.

Die Entwicklung der Nachfrage nach arbeitsintensiven Dienstleistungen wird in einer Phase des starken Konjunkturaufschwungs anders verlaufen als in einer Phase des Konjunkturabschwungs. Die Entwicklung der Nachfrage in diesen Sektoren wird also maßgeblich dadurch beeinflusst, in welcher Phase sich der Wirtschaftszyklus zum Zeitpunkt der Anwendung der Regelung befindet. Vor einer Bewertung der Auswirkungen dieser MwSt-Ermäßigung muss also das wirtschaftliche Umfeld untersucht werden.

3.1. Die verschiedenen MwSt-Sätze und ihre Bedeutung

Die Auswirkung eines ermäßigten MwSt-Satzes, der statt des Normalsatzes auf eine Lieferung von Gegenständen oder eine Dienstleistung angewandt wird, kann von der Höhe der jeweiligen Sätze abhängen. Die erhoffte Wirkung einer MwSt-Ermäßigung auf die Verbraucherpreise ist daher je nach Mitgliedstaat unterschiedlich. In der nachstehenden Tabelle sind die Normalsätze und die ermäßigten Sätze, sowie die Differenz zwischen beiden für alle neun beteiligten Staaten aufgeführt.

Daraus ist ersichtlich, dass die Differenz zwischen dem ermäßigten und dem Normalsatz von 9 Prozentpunkten für Luxemburg und Spanien bis zu 15 Prozentpunkten für Belgien reicht.

Tabelle1: 2000 geltende MwSt-Sätze (in %)

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Quelle: Dienststellen der Kommission

In der folgenden Tabelle ist aufgeführt, welchen Anteil die zu den unterschiedlichen Sätzen besteuerten Umsätze am mehrwertsteuerpflichtigen Gesamtumsatz vor der versuchsweisen Anwendung eines ermäßigten MwSt-Satzes für arbeitsintensive Dienstleistungen hatten.

Der auf den Normalsatz entfallende Anteil ist sehr heterogen und liegt weit unter 100%. Dies bedeutet, dass auf zahlreiche Lieferungen und Dienstleistungen bereits ein anderer, niedrigerer Satz angewandt wird.

Bei sechs der neun an dem Versuch beteiligten Mitgliedstaaten entspricht der Anteil der mit dem Normalsatz besteuerten Umsätze dem Durchschnitt der Europäischen Union oder liegt darunter.

Tabelle 2: Anteil der den verschiedenen MwSt-Sätzen unterliegenden Umsätze am mehrwertsteuerpflichtigen Gesamtumsatz (1998) [5]

[5] Nach dem Anteil der dem MwSt-Normalsatz unterliegenden Umsätze in absteigender Reihenfolge.

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Quelle: Dienststellen der Kommission

Die Anwendung eines ermäßigten MwSt-Satzes statt des Normalsatzes ändert nicht nur die Basisstruktur der MwSt, sondern wirkt sich auch auf das MwSt-Aufkommen aus. Die folgende Tabelle zeigt den Anteil der MwSt-Einnahmen am gesamten Abgabenaufkommen vor der Anwendung eines ermäßigten Satzes auf arbeitsintensive Dienstleistungen.

Tabelle 3: Anteil der MwSt-Einnahmen am gesamten Abgabenaufkommen in %, 1998

Mitgliedstaat // Anteil der MwSt am gesamten Abgabenaufkommen in % [6]

[6] Einschließlich Sozialabgaben.

Belgien // 14,8

Griechenland // 21,0

Spanien // 16,6

Frankreich // 17,6

Italien // 14,4

Luxemburg // 14,4

Niederlande // 17,1

Portugal // 22,0

Vereinigtes Königreich // 18,4

EU // 16,6

Quelle: Dienststellen der Kommission

Die MwSt-Einnahmen machen einen großen Teil des Gesamtaufkommens an Steuern und Sozialabgaben aus. Ihr Anteil bewegt sich bei den neun am Versuch beteiligten Mitgliedstaaten zwischen 14,4% in Italien und Luxemburg und 22% in Portugal. Bei sechs dieser Mitgliedstaaten liegt er damit über dem EU-Durchschnitt.

3.2. Allgemeine Konjunkturlage

Der ermäßigte MwSt-Satz auf arbeitsintensive Dienstleistungen wird seit dem 1. Januar 2000 angewandt [7]. Obwohl es sich dabei nicht um eine Maßnahme zur Konjunktursteuerung handelt, stellt sich die Frage nach der Wirtschaftslage zum Zeitpunkt ihrer Einführung.

[7] Frankreich wendet die Regelung bereits seit dem 15. September 1999 auf Renovierungs- und Reparaturarbeiten in Privatwohnungen an und Griechenland hat sie erst zum 1. Januar 2001 eingeführt.

Um die Auswirkungen der Maßnahme isoliert betrachten zu können, muss zunächst die Wirtschaftslage analysiert werden. Die folgenden Wirtschaftsindikatoren [8] geben einen Überblick über allgemeine Wirtschaftsentwicklung und die maßgeblichen Wirtschaftstrends in diesem Zeitraum.

[8] Luxemburg: Unternehmensvertrauen.

Der Indikator der wirtschaftlichen Einschätzung ist das Ergebnis einer harmonisierten Umfrage auf EU-Ebene, bei der die Erwartungen der Unternehmen und der Verbraucher erfasst werden. Er ergibt sich aus der Differenz zwischen dem jeweiligen Prozentsatz der positiven und negativen Antworten, und veranschaulicht den Wirtschaftszyklus. In den nachstehenden Graphiken sind jeweils die Werte für die an dem Versuch beteiligten Mitgliedstaaten und in Fettdruck der Wert für die gesamte EU dargestellt.

Aus diesen Graphiken geht hervor, dass die EU insgesamt zwischen 1996 und 2001 eine Wachstumsphase zu verzeichnen hatte, die 1998 vorübergehend nachließ. Die Entwicklung in den einzelnen Mitgliedstaaten war weitgehend die gleiche, allerdings mit geringen Abweichungen in der Phase des nachlassenden Wirtschaftswachstum Ende 2000 und Anfang 2001. Zum Zeitpunkt der Einführung des ermäßigten MwSt-Satzes befanden sich jedoch alle Mitgliedstaaten in einer Wachstumsphase.

>VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD>

Quelle: Eurostat

>VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD>

Quelle: Eurostat

>VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD>

Quelle: Eurostat

Diese Einschätzung des Wirtschaftslage wird durch die realen Zahlen bestätigt. In der nachstehenden Tabelle ist das Wachstum des realen BIP in % seit 1995 auf EU-Ebene insgesamt und in den neun an dem Versuch beteiligten Mitgliedstaaten aufgeführt.

Die Verringerung des Wachstums 1996 ist auch am nachlassenden Wachstum des BIP erkennbar, das 1996 auf EU-Ebene auf 1,6% und in den meisten Mitgliedstaaten ähnlich stark absank [9]. Das Wachstum nahm 1997 erneut zu, ging jedoch ab 2001 wieder zurück.

[9] Von den neun an dem Versuch beteiligten Mitgliedstaaten verzeichneten 1996 nur Griechenland und Luxemburg eine stärkere Zunahme des BIP als 1995.

Zum Zeitpunkt der Einführung der MwSt-Ermäßigung für arbeitsintensive Dienstleistungen im Januar 2000 hielt das dynamische Wirtschaftswachstum noch an, erst ab 2001 lässt es wieder nach. Die Maßnahme fiel also in eine vom Wachstum geprägte Wirtschaftsphase.

Tabelle 4: Reales Wachstum BIP (in %)

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Quelle: Eurostat

Durch die Anwendung eines ermäßigten MwSt-Satzes auf arbeitsintensive Dienstleistungen sollte eine Verringerung der Arbeitslosigkeit erreicht werden. Die folgende Tabelle zeigt die Entwicklung der Arbeitslosenquote in den am Versuch beteiligten Mitgliedstaaten.

Auf EU-Ebene ist die Arbeitslosigkeit seit 1998 kontinuierlich zurückgegangen. Seit 2002 stagniert diese Entwicklung. Auch in den neun Mitgliedstaaten ist ein solcher Rückgang zu verzeichnen, der in einigen Staaten bereits ein oder zwei Jahre früher eingesetzt hat.

Die Einführung eines ermäßigten MwSt-Satz für arbeitsintensive Dienstleistungen erfolgt zu einem Zeitpunkt, als die Arbeitslosigkeit bereits abnahm. So lag die Arbeitslosenquote 1999, ein Jahr vor der Anwendung der Regelung, im EU-Durchschnitt bei 8,7% gegenüber 10% in Jahren 1995 bis 1997.

Tabelle 5: Arbeitslosenquote (in %)

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Quelle: Eurostat

Jede MwSt-Ermäßigung führt, wenn sie auf die Verbraucherpreise übertragen wird, zu einer Verringerung des Preisanstiegs. Der nachstehenden Tabelle ist die Entwicklung der Inflationsrate seit 1995 zu entnehmen.

Von 1995 bis 2000 hat sich der Preisanstieg ständig verlangsamt. Die Inflationsrate sank auf EU-Ebene von 2,8% im Jahre 1995 auf 1,2% im Jahre 1999. Ab 2000 war eine leichte Zunahme der Inflationsrate auf 2,1% im EU-Durchschnitt zu verzeichnen. Die Entwicklung der Inflationsrate in den neun Mitgliedstaaten verlief weitgehend analog.

Im Jahr der Einführung der MwSt-Ermäßigung stieg die Inflationsrate in den beteiligten Mitgliedstaaten erstmals wieder an. [10]

[10] Im Vereinigten Königreich wird die Regelung nur auf der Insel Man angewandt.

Tabelle 6: Inflation - jährlicher Anstieg des harmonisierten Verbraucherpreisindex (in %)

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Quelle: Eurostat

Die Einführung des ermäßigten MwSt-Satzes fiel also in die Phase eines bereits seit mehreren Jahren andauernden dynamischen Wirtschaftswachstums mit sinkenden Arbeitslosenquoten und Inflationsraten. Die Auswirkungen der konjunkturellen Überhitzung zeigten sich 2000 in einem Wiederanstieg der Inflation.

3.3. Wirtschaftsindikatoren für einzelne Sektoren

Die für die Anwendung des ermäßigten Satzes in Frage kommenden Sektoren spielen für die Wirtschaft nur eine unwesentliche oder gar keine Rolle. Die einzige Ausnahme bilden Renovierungs- und Reparaturarbeiten in Privatwohnungen. Im Folgenden wird die wirtschaftliche Lage der betreffenden Sektoren anhand der auf EU-Ebene zur Verfügung stehenden Informationen erläutert.

3.3.1. Renovierung und Reparatur von Privatwohnungen

Sieben Mitgliedstaaten haben sich für die Anwendung der Regelung auf diese Dienstleistungen entschieden. Die meisten von ihnen haben außerdem ein Mindestalter der Wohnungen oder Beschränkungen für die Art der Arbeiten festgelegt. Diese Zusatzbedingungen und Beschränkungen sind in dem entsprechenden Teil des Bewertungsberichts der Mitgliedstaaten aufgeführt. Im Falle des Vereinigten Königreichs gilt die Regelung nur für Dienstleistungen, die auf der Insel Man erbracht werden. [11]

[11] Das Vereinigte Königreich ist deshalb bei der Erörterung der Wirtschaftslage dieses Sektors nicht berücksichtigt.

Die Renovierung und Reparatur von Privatwohnungen gehört zur Bauwirtschaft, wird jedoch in den Statistiken nicht als genau abgegrenzte Unterkategorie erfasst.

Der Indikator der wirtschaftlichen Einschätzung der Bauwirtschaft wird anhand einer Umfrage auf derselben Grundlage ermittelt wie der zuvor beschriebene Indikator der wirtschaftlichen Einschätzung, er berücksichtigt jedoch nur die Erwartungen der Unternehmen in diesem Sektor. Die nachstehenden Graphiken stellen die Entwicklung des Indikators auf EU-Ebene und in den jenen Mitgliedstaaten dar, die sich für die Anwendung eines ermäßigten Satzes auf Renovierungs- und Reparaturarbeiten in Privatwohnungen entschieden haben.

Die Entwicklung der wirtschaftlichen Einschätzung der Bauwirtschaft stimmt mit der vorausgehenden Analyse der wirtschaftlichen Entwicklung überein. Allerdings war hier kein Einbruch während des Jahres 1998 zu verzeichnen, so dass dieser Sektor nach dem Konjunkturtief 1996 eine lange anhaltende Wachstumsphase verzeichnen konnte. Dieser Trend verlangsamte sich 2001 und ließ 2002 weiter nach. Im Allgemeinen verlief die Entwicklung in allen Mitgliedstaaten ähnlich. Allerdings ließ in Spanien das Wachstum schon früher nach. Dafür blieb die Wirtschaftslage in Spanien und Portugal 1996 stabil und Frankreich konnte von 1997 bis Anfang 2001 ein anhaltend starkes Wachstum zu verzeichnen.

>VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD>

Quelle: Eurostat

>VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD>

Quelle: Eurostat

>VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD>

Quelle: Eurostat

Diese Entwicklung der Bauwirtschaft spiegelt sich auch in den nachstehend aufgeführten Wachstumsraten der Produktion wider.

Tabelle 7: Bauwirtschaft - Produktionsindex (1995=100, Zu-/Abnahme in %)

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Quelle: Eurostat

Auf EU-Ebene entsprach das Wachstum der Beschäftigung in diesem Sektor dem Produktionszuwachs. Aus den einschlägigen Daten, soweit sie uns für die Mitgliedstaaten vorliegen, ist ersichtlich, dass in Belgien und Spanien das Wachstum der Bauwirtschaft und der Beschäftigung parallel verlief.

In Frankreich dagegen blieb das Wachstum der Beschäftigung ungefähr ein Jahr hinter dem Produktionswachstum zurück: Das Wachstum der Bauwirtschaft setzte zwar bereits 1997 ein, wirkte sich jedoch erst ein Jahr später durch ein entsprechendes Wachstum der Beschäftigung in diesem Sektor aus. Diese Verzögerung ist auf die angespannte Lage auf dem Arbeitsmarkt in diesem Sektor zurückzuführen. Nach Angaben des staatlichen Wirtschaftsforschungsinstituts INSEE [12] hat der Aufschwung in diesem Sektor in Frankreich 1998 eingesetzt und sich ab 1999 deutlich verstärkt. Es besteht jedoch ein Mangel an qualifizierten Arbeitskräften - mehr als 30% der Unternehmen geben an, dass sie Schwierigkeiten haben, ausreichend qualifizierte Mitarbeiter zu finden. [13]

[12] INSEE, 1. Juli 1999.

[13] INSEE, 1. Juni 2000.

Tabelle 8: Bauwirtschaft - Beschäftigungsindex (1995=100, Zu-/Abnahme in %)

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Quelle: Eurostat

3.3.2. Andere Wirtschaftssektoren

Die anderen von der Regelung erfassten Sektoren spielen für die Wirtschaft keine bedeutende Rolle, weshalb auf EU-Ebene keine harmonisierten Informationen zur Verfügung stehen. So werden z.B. bei der Berechnung des harmonisierten Verbraucherpreisindex Friseur- und Pflegedienstleistungen mit nur einem Prozent gewichtet. Die MwSt-Ermäßigung wird in diesem Sektor nur auf Friseurdienstleistungen angewandt.

Dennoch können anhand des harmonisierten Verbraucherpreisindex einige Vergleich gezogen werden.

Zur Erläuterung ist in der nachstehenden Tabelle die Entwicklung des Verbraucherpreisindex für alle Güter und desjenigen für Friseur- und Pflegedienstleistungen in den beteiligten Mitgliedstaaten gegenübergestellt.

Im Jahr der Einführung des ermäßigten MwSt-Satzes verlangsamte sich der Anstieg des Preisniveaus bei Friseur- und Pflegedienstleistungen in Luxemburg und in den Niederlanden. Spanien konnte nur ein sehr geringes Nachlassen der Preissteigerung verzeichnen. Im Folgejahr beschleunigte sich die Inflation bei den Friseur- und Pflegedienstleistungen in diesen Mitgliedstaaten erheblich.

Die MwSt-Senkung hatte offensichtlich nur eine vorübergehende Wirkung auf die Preise der betreffenden Dienstleistungen.

Tabelle 9: Harmonisierter Verbraucherpreisindex (jährliche Steigerungsrate in %)

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Quelle: Eurostat

In der nachstehenden Tabelle ist die Entwicklung des Gesamtindex und diejenige des Index für Reparatur- und Wartungsarbeiten in Privatwohnungen dargestellt.

Auch hier ist in zwei der drei betroffenen Mitgliedstaaten (B, F) bei den Reparatur- und Renovierungsarbeiten zunächst ein vorübergehender Preisrückgang im Jahr der Einführung der Regelung gefolgt von einem deutlichen Anstieg im Jahr darauf zu beobachten.

Tabelle 10: Harmonisierter Verbraucherpreisindex (jährliche Steigerungsrate in %)

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Quelle: Eurostat

4. BEWERTUNG DES VERSUCHS

4.1. Bewertungsmethode

Die Kommissionsdienststellen prüfen in ihrem Bewertungsbericht [14] im Einzelnen jede Phase des Wirtschaftsmechanismus für alle betroffenen Dienstleistungen anhand einer gemeinsamen Schemas, das mit der auf der Vorbereitungssitzung im Juli 2002 erörterten Systematik übereinstimmt.

[14] SEK(2003) 622: Bewertungsbericht der Kommissionsdienststellen - Erfahrungen mit der Anwendung eines ermäßigten MwSt-Satzes auf bestimmte arbeitsintensive Dienstleistungen.

Zur Bewertung der Auswirkungen der MwSt-Ermäßigung gibt es mehrere Methoden, die sich entweder auf die Analyse von Wirtschaftsdaten aus der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechung oder auf die MwSt-Erklärungen stützen. Außerdem können auch gezielte Umfragen zu den betreffenden Dienstleistungen oder (ggf. allgemeine) Sektorenmodelle zusammen mit statistischen oder ökonometrische Untersuchungen herangezogen werden. Aus diesem breiten Spektrum ist die Methode auszuwählen, mit der die aussagekräftigsten Ergebnisse erzielt werden können.

Unabhängig von der angewandten Methode müssen bei der Analyse die vorausgegangene Entwicklung des betroffenen Sektors und die wirtschaftspolitischen Maßnahmen berücksichtigt werden. Ohne Kenntnis der Entwicklung des Sektors vor der Einführung der Maßnahme können deren Auswirkungen nicht beurteilt werden.

Die Mitgliedstaaten haben sich für verschiedene Methoden entschieden. Aufgrund der Vielfalt der angewandten Methoden und der Heterogenität der Sektoren gestaltet sich eine Zusammenfassung der Bewertungen äußerst schwierig. Im Interesse größtmöglicher Konsequenz und Transparenz stützt sich die schematische Übersicht, in der die Bewertungsberichte der Mitgliedstaaten zusammengefasst sind, auf die im Juli 2002 genehmigte Analysemethode.

Die Aussagen der Bewertungsberichte zu den vorgenannten Punkten können in drei Kategorien unterteilt werden: Zum einen Aussagen, die eine eindeutige Schlussfolgerung in Bezug auf den betreffenden Punkt zulassen, zum anderen Aussagen der Art, dass der betreffende Punkt aus eindeutigen Gründen (z.B. wegen fehlender Daten) nicht behandelt wurde, und außerdem Aussagen, die keine eindeutigen Schlüsse zulassen.

Die folgenden Absätze greifen die wichtigsten in der Übersicht eingetragenen Bewertungsergebnisse auf.

4.2. MwSt-Ermäßigung wirkt sich nicht in vollem Umfang auf die Preise aus

Die Weitergabe der MwSt-Ermäßigung über die Preise an die Verbraucher ist die erste unverzichtbare Voraussetzung. Falls keine Weitergabe an die Preise erfolgt, ist jede etwaige Zunahme der Nachfrage zwangsläufig auf Faktoren zurückzuführen, die nicht mit der MwSt-Ermäßigung in Zusammenhang stehen.

Die Mitgliedstaaten haben bei ihren Preiserhebungen [15] festgestellt, dass die MwSt-Ermäßigung nie in vollem Umfang auf die Verbraucherpreise übertragen wird. Ein Teil der Ermäßigung wird also zur Erhöhung der Gewinnspanne der Dienstleister genutzt.

[15] Siehe Anhang: Bewertungsbericht der Kommissionsdienststellen - Erfahrungen mit der Anwendung eines ermäßigten MwSt-Satzes auf bestimmte arbeitsintensive Dienstleistungen, SEK (2003) 622.

In Luxemburg beispielsweise haben 40% der Friseurdienstleistungen und 80% der Schuhreparaturbetriebe die MwSt-Ermäßigung nicht auf die Preise übertragen. Eine mögliche Erklärung dafür ist die Vorsicht der Dienstleister, die es vorziehen, bei gleichem Preis einen höheren Gewinn zu erzielen, statt die Preise in der Hoffnung zu senken, dadurch die Nachfrage und damit auch ihren Gewinn zu steigern.

Am ehesten wird die MwSt-Ermäßigung offensichtlich bei Renovierungs- und Reparaturarbeiten in Privatwohnungen an den Verbraucher weitergegeben, was auf die meist hohen Auftragswerte zurückzuführen sein dürfte.

Wird in einem Sektor ein Teil der MwSt-Ermäßigung sofort weitergegeben, wie dies insbesondere in den Niederlanden bei Reparaturdienstleistungen an Schuhen, Fahrrädern und Kleidung und in Frankreich bei der Renovierung und Reparatur von Privatwohnungen der Fall ist, so ist festzustellen, dass die betreffenden Sektoren anschließend dazu neigen, die Verbraucherpreise um mehr als die Inflationsrate anzuheben. Durch die MwSt-Ermäßigung wird der übliche Preisanstieg also nur zeitweilig gebremst.

In einigen Sektoren - insbesondere bei Fahrradreparaturen - haben die Dienstleister die Ermäßigung gar nicht in Anspruch genommen und dies mit der Komplexität der Regelung begründet.

Die aufgetretenen Schwierigkeiten bei der Weitergabe der MwSt-Ermäßigung über die Preise an die Verbraucher zeigen, dass die Regelung nicht im Sinne der Richtlinie funktioniert.

4.3. Förderung der Nachfrage durch Wirtschaftsaufschwung

Die zum Zeitpunkt der Einführung der Regelung äußerst günstige Konjunkturlage hat sich vorteilhaft auf die Nachfrage und die Umsatzentwicklung bei den Dienstleistern aller Sektoren ausgewirkt, da mit dem Einkommen der Haushalte auch die Nachfrage stieg. Darüber hinaus wurde die Nachfrage unabhängig von der MwSt-Ermäßigung auch durch andere, insbesondere steuerliche Maßnahmen, weiter angekurbelt.

Anhand der Berichte der Mitgliedstaaten lassen sich die besonders starken Auswirkungen des Wirtschaftswachstums in dieser Zeit nicht von den etwaigen Folgen einer nur zum Teil auf die Preise übertragenen MwSt-Ermäßigung trennen.

4.4. Keine eindeutige Wirkung auf die Beschäftigung

Einige Mitgliedstaaten haben gezielte beschäftigungs- und beihilfepolitische Maßnahmen getroffen, um bestimmte Wirtschaftszweige, vor allem den Bausektor, zu unterstützen.

So hat zum Beispiel Frankreich noch vor der Einführung der MwSt-Ermäßigung eine Reihe von Vorschriften zur Förderung des Erwerbs von Eigentum und der Instandsetzung von Wohnraum verabschiedet. Der betreffende Sektor hat seit Anfang 1999 ein außergewöhnlich starkes Wachstum zu verzeichnen. Italien hat zusätzlich zu dem ermäßigten MwSt-Satz auch die steuerliche Abzugsfähigkeit von Kosten für Renovierungs- und Reparaturarbeiten in Privatwohnungen eingeführt. Spanien hat die steuerlichen Rahmenbedingungen der kleinen und mittleren Unternehmen erleichtert.

Als die Dienstleister aufgrund der gestiegenen Nachfrage ihre Produktion steigern wollten, bereitete ihnen der Mangel an qualifizierten Arbeitskräften Schwierigkeiten oder sie erhöhten die Zahl der Überstunden. Portugal und das Vereinigte Königreich (Insel Man) gaben an, dass bei ihnen zum Zeitpunkt der Einführung der Regelung Vollbeschäftigung herrschte.

Dementsprechend wird in keinem der Berichte der Mitgliedstaaten eine eindeutige Wirkung der MwSt-Ermäßigung auf die Beschäftigungslage festgestellt.

Nur zwei Mitgliedstaaten konnten im Sektor der Renovierungs- und Reparaturarbeiten eine auf die MwSt-Ermäßigung zurückzuführende deutliche Zunahme der Arbeitsplätze um 40 000 bzw. 65 000 Stellen verzeichnen.

Allerdings sind bei den von Frankreich angegebenen Zahlen weder die Auswirkungen des Sturms im Jahr 1999 noch die steuerlichen Vergünstigungen, die den Bau neuer Wohnungen und in geringerem Umfang auch Renovierungs- und Reparaturarbeiten gefördert haben, berücksichtigt. Zudem herrschte dort Ende 1999 ein erheblicher Mangel an Arbeitskräften für die Bauwirtschaft. Außerdem geht aus den im Bericht vorgelegten Zahlen hervor, dass die Kosten für die Schaffung eines Arbeitsplatzes auf diese Weise mit 89 000 EUR pro Jahr außerordentlich hoch sind.

Italien stützt sich auf eine Studie des zuständigen Branchenverbands. Die Berechnungsmethode lässt jedoch ebenfalls wichtige steuerliche Maßnahmen im Bereich der direkten Steuern unberücksichtigt.

4.5. Vergleichsweise geringe Effizienz

Empirische Studien über die Auswirkungen einer MwSt-Ermäßigung zeigen, dass dies keine sehr wirksame Maßnahme zur Förderung der Beschäftigung und Steigerung des BIP ist und dass sie angesichts ihrer wirtschaftlichen Effizienz mit vergleichsweise hohen Kosten verbunden ist.

Die Kommission hat mit Hilfe ihres makroökonomischen Modells QUEST eine Simulation verschiedener Szenarien für diesen Bewertungsbericht durchgeführt. Im Vergleich mit anderen, insbesondere direkt auf die Arbeitskosten wirkenden Maßnahmen ist die MwSt-Ermäßigung mit der höchsten haushaltsmäßigen Belastung verbunden. Diese Ergebnisse stimmen mit den Schlussfolgerungen vorausgegangener Studien vollständig überein

Nach Berechnungen können EU-weit durch eine Senkung der Arbeitskosten bei gleicher haushaltsmäßiger Belastung 52% mehr Arbeitsplätze geschaffen werden als durch die MwSt-Ermäßigung, auch wenn diese vollständig als Preissenkung weitergegeben wird.

4.6. Schattenwirtschaft: Bewertung nach wie vor schwierig

Die Mitgliedstaaten haben in ihren Berichten nur wenige Angaben zu den Auswirkungen der MwSt-Ermäßigung auf die Schattenwirtschaft gemacht. Es konnte nicht nachgewiesen werden, dass das Ausmaß der Schattenwirtschaft durch die Regelung reduziert wurde. Die meisten Ergebnisse stellen bisher nur Hypothesen dar, die keinen Kausalzusammenhang zwischen der Regelung und einer Eindämmung der Schattenwirtschaft nachweisen können.

Unabhängig von der MwSt-Ermäßigung ist jedoch eine wichtige Alternative bei der Bekämpfung der Schattenwirtschaft zutage getreten - nämlich die Möglichkeit, Kosten für eine Dienstleistung von der Einkommensteuer abzusetzen, wenn sie durch eine Rechnung belegt werden können, veranlasst die Verbraucher, in geringerem Umfang Schwarzarbeit in Anspruch zu nehmen. Festgestellt wurde dies bei Bauleistungen.

5. ALLGEMEINE SCHLUSSFOLGERUNG

Bei der versuchsweisen Anwendung eines ermäßigten MwSt-Satzes auf arbeitsintensive Dienstleistungen konnte - unter Berücksichtigung der von den Mitgliedsstaaten zur Verfügung gestellten Informationen und der inhärenten Beschränkungen der angewandten analytischen Methoden - keine eindeutig positive Auswirkung dieser MwSt-Ermäßigung auf die Beschäftigung festgestellt werden. Im Hinblick auf die Eindämmung der Schattenwirtschaft wurde die gleiche Beobachtung gemacht..

Aus von den Mitgliedstaaten durchgeführten Preiserhebungen ergibt sich, dass die MwSt-Ermäßigung - wenn überhaupt - allenfalls zum Teil auf die Verbraucherpreise übertragen wird. Die MwSt-Ermäßigung führt nur zu geringen Preissenkungen, die sich letztendlich nicht als nachhaltig erwiesen haben, weshalb der wirtschaftliche Mechanismus - die Steigerung der Nachfrage durch eine wesentliche Senkung der Preise - nicht im Sinne der Richtlinie funktionieren kann.

Diese Ergebnisse stimmen mit den Schlussfolgerungen vorausgegangener Studien überein. Im Vergleich mit Maßnahmen, die unmittelbar auf die Arbeitskosten abzielen, ist, umgerechnet je neu geschaffenem Arbeitsplatz, die MwSt-Ermäßigung mit der höchsten haushaltsmäßigen Belastung verbunden.

Speziell für diesen Bewertungsbericht hat die Kommission hat mit Hilfe ihres makroökonomischen Modells QUEST in einer Simulation die Auswirkungen einer MwSt-Ermäßigung und einer Senkung der Arbeitskosen gegenübergestellt. Dabei wurde die für die MwSt-Ermäßigung günstigste Hypothese einer vollständigen Weitergabe der Steuerermäßigung über den Preis an die Verbraucher zugrunde gelegt. Trotzdem haben diese Berechnungen ergeben, dass durch eine Senkung der Arbeitskosten EU-weit bei gleicher haushaltsmäßiger Belastung 52% mehr Arbeitsplätze geschaffen werden können als durch die MwSt-Ermäßigung.

Aufgrund der Gesamtergebnisse und insbesondere der Schwierigkeiten, die einer vollständigen Weitergabe einer MwSt-Ermäßigung an den Preis im Wege stehen, ist die MwSt offensichtlich kein geeignetes Instrument zur Beeinflussung der Nachfrage über den Preis. Was den Binnenmarkt anbelangt, so besteht bei den in Anhang K der Sechsten MwSt-Richtlinie aufgeführten Dienstleistungen kaum die Gefahr von Wettbewerbsverzerrungen. Diese Dienstleistungen werden vorrangig für Endverbraucher ausschließlich vor Ort erbracht. Der Anhang K umfasst nur fünf verschiedene Dienstleistungskategorien, von den die Mitgliedstaaten höchstens drei auswählen konnten. Bei anderen als den in Anhang K festgelegten Dienstleistungen wären Wettbewerbsverzerrungen möglich. Der Kommission wurden jedoch keine Beschwerden über etwaige Wettbewerbsverzerrungen aufgrund der Anwendung eines ermäßigten MwSt-Satzes auf diese Dienstleistungen vorgetragen.

Nun muss die künftige mehrwertsteuerliche Behandlung dieser Art von Dienstleistungen geprüft werden. Dies erfolgt im Rahmen der gemäß Artikel 12 Absatz 4 der Sechsten MwSt-Richtlinie alle zwei Jahre durchzuführenden Überprüfung des Anwendungsbereichs der ermäßigten MwSt-Sätze. Sie muss den Zielsetzungen der neuen MwSt-Strategie [16] Rechnung tragen, die auf die Vereinfachung, Modernisierung und einheitlichere Anwendung der Vorschriften des gemeinsamen MwSt-Systems ausgerichtet ist.

[16] KOM(2000) 348 endg. vom 7. Juni 2000.

Die Kommission wird einen Vorschlag für eine Richtlinie ausarbeiten und dem Rat und dem Europäischen Parlament im Laufe des Jahres 2003 vorlegen. Die Kommission wird sich dabei auf die Schlussfolgerungen dieses Berichts und die in ihrem vorangegangenen Bericht über die Anwendung ermäßigter MwSt-Sätze [17] angesprochenen Aspekte sowie auf alle weiteren relevanten Tatbestände stützen.

[17] KOM(2001) 599 endg. vom 22. Oktober 2001.

Der erwähnte Vorschlag wird insbesondere darauf abzielen, das Funktionieren des Binnenmarktes durch eine Straffung im Bereich der ermäßigten MwSt-Sätze zu verbessern und dazu allen Mitgliedstaaten gleiche Möglichkeiten zur Anwendung ermäßigter Sätze zu verschaffen.

Dabei ist folgenden Aspekten Rechnung zu tragen: den Wesensmerkmalen der MwSt, insbesondere der Verpflichtung zur Wahrung der MwSt-Neutralität; der Notwendigkeit, eindeutige Kriterien für die Anwendung der ermäßigten Sätze festzulegen; der notwendigen Straffung im Bereich der Ausnahmeregelungen und dem langfristigen Ziel einer stärkeren Harmonisierung der Steuersätze.