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Brüssel, den 3.8.2009

KOM(2009) 415 endgültig

BERICHT DER KOMMISSION über die Umsetzung der Richtlinie 2002/15/EG zur Regelung der Arbeitszeit von Personen, die Fahrtätigkeiten im Bereich des Straßentransports ausüben, im Zeitraum 2005 bis 2006

(Erster Bericht der Kommission über die Umsetzung der Arbeitszeitvorschriften im Straßenverkehr) {SEC(2009)1099}

BERICHT DER KOMMISSION über die Umsetzung der Richtlinie 2002/15/EG zur Regelung der Arbeitszeit von Personen, die Fahrtätigkeiten im Bereich des Straßentransports ausüben, im Zeitraum 2005 bis 2006

(Erster Bericht der Kommission über die Umsetzung der Arbeitszeitvorschriften im Straßenverkehr)

1. EINLEITUNG

Der Bericht befasst sich mit der Umsetzung der Richtlinie 2002/15/EG[1] zur Regelung der Arbeitszeit des im Straßenverkehr tätigen Fahrpersonals in den Mitgliedstaaten.

Die Richtlinie enthält Vorschriften zu Arbeitszeit, Ruhepausen und Nachtarbeit. Ziele der Richtlinie sind die Verbesserung der Sicherheit im Straßenverkehr, die Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen und die Gewährleistung der Sicherheit und Gesundheit des im Straßenverkehr tätigen Fahrpersonals. Die Richtlinie ergänzt somit die Lenk- und Ruhezeiten betreffenden Bestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 561/2006, die sich unmittelbar auf die Sicherheit im Straßenverkehr und auf den Wettbewerb auswirken, da sie die höchstzulässige Lenkzeit festlegen.

Obwohl die Mitgliedstaaten nach Artikel 13 der Richtlinie verpflichtet waren, ihre Berichte für die Jahre 2005 und 2006 bis zum 30. September 2007 vorzulegen, erhielt die Kommission nur zwei Berichte fristgerecht. Daher leitete sie gegen die meisten Mitgliedstaaten Vertragsverletzungsverfahren ein. Diese unbefriedigende Situation war unter anderem auch darauf zurückzuführen, dass viele Mitgliedstaaten mit der Notifizierung der Umsetzung der Richtlinie in einzelstaatliches Recht erheblich in Verzug waren. Wenngleich alle Mitgliedstaaten die Richtlinie mittlerweile umgesetzt haben, ist festzustellen, dass nur sehr wenige Mitgliedstaaten fristgerecht die vollständige Umsetzung gemeldet hatten.

Alle Mitgliedstaaten, die Berichte eingereicht hatten, verwendeten hierfür das mit der Kommissionsentscheidung vom 22. September 2008[2] eingeführte Standard-Berichtsformular. Die Berichte waren zwar überwiegend vollständig und formal einheitlich gestaltet, doch enthielten sie kaum Angaben zur genauen Anzahl der auf der Basis der Richtlinie 2002/15/EG durchgeführten Kontrollen und festgestellten Verstöße. Diese Informationen sind wichtig, um die Wirksamkeit der nationalen Umsetzungsmaßnahmen bewerten zu können.

Bulgarien und Rumänien wurden erst zum 1. Januar 2007 Mitglied der Europäischen Union und damit erst nach Ablauf des Berichtszeitraums, weshalb sie keine Berichte vorlegen mussten und nicht berücksichtigt wurden.

2. DIE RICHTLINIE 2002/15/EG

2.1. Allgemeine Angaben

Die Richtlinie 2002/15/EG zur Regelung der Arbeitszeit des im Straßenverkehr tätigen Fahrpersonals ergänzt die Lenk- und Ruhezeiten betreffenden Bestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 561/2006, mit der der größte Teil der Tätigkeiten von Berufskraftfahrern, nämlich das Lenken von Last- und Personenkraftwagen, geregelt wird. Die Verordnung gilt für alle Berufskraftfahrer im Straßengüter- und –personenverkehr. Seitdem der digitale Fahrtenschreiber, der Lenk- und Ruhezeiten sowie sonstige Arbeits- und Bereitschaftszeiten genau aufzeichnet, für alle nach dem 1. Mai 2006 zugelassenen Fahrzeuge verbindlich vorgeschrieben ist, konnte die Durchsetzung der Sozialvorschriften erheblich verbessert werden. Die Richtlinie ist eine Lex specialis der Richtlinie 2003/88/EG[3] über bestimmte Aspekte der Arbeitszeitgestaltung (nachstehend „Arbeitszeit-Grundrichtlinie“) und regelt neben den Lenk- und Ruhezeiten auch andere Aspekte der Arbeitszeit im Straßenverkehr. Ebenso wie die Arbeitszeit-Grundrichtlinie gilt sie nur für abhängig Beschäftigte und nicht für Selbständige. Es ist jedoch vorgesehen, unter bestimmten Umständen den Anwendungsbereich dieser sektoralen Arbeitszeitrichtlinie ab dem 23. März 2009 auf selbständige Fahrer auszuweiten.

In der Richtlinie 2002/15/EG zur Regelung der Arbeitszeit von Personen, die Fahrtätigkeiten im Bereich des Straßentransports ausüben, sind unter anderem die Begriffe „Arbeitszeit“, „Bereitschaftszeit“ und „Nachtarbeit“ definiert. Ferner enthält sie Festlegungen zur wöchentlichen Höchstarbeitszeit und zur Mindestdauer von Pausen.

Die durchschnittliche wöchentliche Arbeitszeit darf 48 Stunden nicht überschreiten, die wöchentliche Höchstarbeitszeit kann jedoch von den zuständigen Stellen auf 60 Stunden ausgedehnt werden, sofern der Wochendurchschnitt in einem Zeitraum von vier Monaten 48 Stunden nicht übersteigt.

Die Mitgliedstaaten müssen sicherstellen, dass Personen, die Fahrtätigkeiten im Bereich des Straßenverkehrs ausüben, nicht länger als sechs Stunden hintereinander ohne Ruhepausen arbeiten. Die Ruhepause muss mindestens 30 oder 45 Minuten dauern, je nach Länge der täglichen Gesamtarbeitszeit, und kann in Pausen von einer Mindestdauer von je 15 Minuten aufgeteilt werden.

Wenn Nachtarbeit geleistet wird, darf die tägliche Arbeitszeit in einem Zeitraum von jeweils 24 Stunden zehn Stunden nicht überschreiten. Erfolgt ein Ausgleich für die Nachtarbeit darf dieser die Sicherheit im Straßenverkehr nicht gefährden.

Die Mitgliedstaaten können von diesen Bestimmungen abweichen, sofern die Sozialpartner konsultiert wurden. Die Abweichungen dürfen nicht dazu führen, dass für die Berechnung des Durchschnitts der wöchentlichen Höchstarbeitszeit von 48 Stunden ein Bezugszeitraum von mehr als sechs Monaten festgelegt wird.

Die Mitgliedstaaten müssen gewährleisten, dass das Fahrpersonal über die Richtlinie unterrichtet wird und dass über die Arbeitszeit dieser Personen Buch geführt wird. Für Verstöße müssen die Mitgliedstaaten Sanktionen festlegen.

Damit die Kommission ihrer Verpflichtung nachkommen kann, alle zwei Jahre einen Bericht über die Umsetzung der Richtlinie zu erstellen, haben die Mitgliedstaaten ihre Berichte spätestens bis zum 30. September nach Ablauf des betreffenden Zweijahreszeitraums vorzulegen. Der Zweijahreszeitraum entspricht dem in der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 genannten Zeitraum.

2.2. Umsetzung in den Mitgliedstaaten

Eines der größten Probleme bei der Anwendung der Richtlinie 2002/15/EG zur Regelung der Arbeitszeit von Personen, die Fahrtätigkeiten im Bereich des Straßentransports ausüben, war ihre überwiegend späte Umsetzung in einzelstaatliches Recht. Da einige Mitgliedstaaten ihrer Verpflichtung nicht nachgekommen waren, die Richtlinie fristgerecht in einzelstaatliches Recht umzusetzen, verzögerte sich die Harmonisierung der Sozialvorschriften in der EU. Dies kann die Ziele der Richtlinie gefährden.

Bei Ablauf der Umsetzungsfrist (23. März 2005) hatten nur sehr wenige Mitgliedstaaten die vollständige Umsetzung mitgeteilt. Belgien, die Tschechische Republik, Dänemark, Irland, Griechenland, Spanien, Frankreich, Italien, Lettland, Luxemburg, die Niederlande, Österreich, Portugal und Schweden teilten ihre Umsetzungsmaßnahmen erst nach Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens durch die Kommission mit. Die anderen Mitgliedstaaten teilten ihre Umsetzungsmaßnamen mit Verzögerung mit.

3. KOMMENTARE UND SCHLUSSFOLGERUNGEN

3.1. Vorlage von Daten

Am 30. September 2007, als alle nationalen Berichte nach Artikel 13 der Richtlinie bei der Kommission hätten vorliegen müssen, hatten nur Finnland und das Vereinigte Königreich ihre Berichte eingereicht. Zypern, Schweden und Spanien legten ihre Berichte erst vor, nachdem sie gemahnt wurden, während die Kommission gegen die übrigen Mitgliedstaaten Vertragsverletzungsverfahren einleiten musste.

Das Versäumnis der meisten Mitgliedstaaten, ihre Berichte vorzulegen, ist ganz offensichtlich darauf zurückzuführen, dass einige die Richtlinie erst zum Ende oder sogar erst nach Ablauf des laufenden Berichterstattungszeitraums umsetzten. Wie bereits erwähnt, schaffte es nahezu kein Mitgliedstaat, die Richtlinie gemäß Artikel 14 bis zum 23. März 2005 in einzelstaatliches Recht zu überführen.

3.2. Kontrollen und Verstöße

Nur die Slowakei und Ungarn nannten konkrete Zahlen zu den im Zusammenhang mit der Richtlinie und der Arbeitszeit vorgenommenen Kontrollen und den festgestellten Verstößen.

Aus dem Bericht Ungarns geht hervor, dass die Zahl der Verstöße sowie die Zahl der beteiligten Fahrer zwischen 2005 und 2006 zurückging. Es bleibt abzuwarten, ob es sich hier um eine langfristige Auswirkung handelt und inwieweit die Richtlinie 2002/15/EG hierauf Einfluss hatte.

In der Slowakei wurde zwischen 2005 und 2006 ein Anstieg der Verstöße um über 25 % festgestellt.

Nur Griechenland (Jahresbericht der Arbeitsaufsicht), Lettland (Bericht der Gewerbeaufsicht mit Empfehlungen), Slowenien (Einrichtung eines Berichterstattungssystems und Aufzeichnung der von der Verwaltung ergriffenen Maßnahmen und eingeleiteten Verfahren wegen Ordnungswidrigkeiten) und das Vereinigte Königreich (Gespräche mit Personen und Unternehmen, die Fahrtätigkeiten im Bereich des Straßenverkehrs ausüben, sowie mit anderen Betroffenen zu den Auswirkungen der Richtlinie) haben den Berichten zufolge ein System eingeführt, um die Wirksamkeit der Durchsetzung zu überwachen.

Mit Blick auf künftige Berichte wäre es wichtig, einschlägige Informationen zu erhalten, um die Wirksamkeit der von den Mitgliedstaaten zur Umsetzung der Richtlinie ergriffenen verwaltungsrechtlichen Maßnahmen bewerten zu können.

3.3. Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs und nationaler Gerichte

Der Europäische Gerichtshof hat im Berichtszeitraum keine Urteile im Zusammenhang mit der Richtlinie 2002/15/EG erlassen.

Auf nationaler Ebene haben nur Schweden (neun eingeleitete Verfahren), die Slowakische Republik (mehrere Verwaltungsverfahren) und Slowenien (mehrere Verwaltungsverfahren, in deren Folge Unternehmen wegen Nichtaufzeichnung der Arbeitszeiten Bußgelder zahlen mussten) über Verstöße berichtet. Zum Ausgang dieser Verfahren liegen keine Angaben vor.

3.4. Bemerkungen

Dies ist der erste Bericht, der zur Umsetzung der Richtlinie 2002/15/EG vorgelegt wird. Alle Mitgliedstaaten haben ihre Berichte unter Verwendung des mit der Kommissionsentscheidung vom 22. September 2008[4] festgelegten Standard-Berichtsformulars eingereicht. Damit sind die Mitgliedstaaten auf folgende Punkte eingegangen:

- Art und Weise der Berichtserstellung, Angaben zu den konsultierten Beteiligten

- Umsetzung der Richtlinie 2002/15/EG

- Überwachung der Umsetzung

- Zukunftsaussichten

Nur zu zwei Punkten war die Datenlage eher dürftig:

- zur rechtlichen Auslegung, zu der nur Schweden, Spanien, die Slowakei und Slowenien Angaben machten;

- zur Bewertung der Wirksamkeit, auf die nur Griechenland, Lettland, Slowenien und das Vereinigte Königreich in ihren Berichten eingingen.

Da die Umsetzungsfrist am 23. März 2005 endete und die meisten Mitgliedstaaten die Richtlinie nicht zu Beginn des Berichtszeitraums umsetzten, ist es nicht überraschend, dass im Zusammenhang mit der Richtlinie nur wenige Verfahren vor nationalen Gerichten und dem Europäischen Gerichtshof eingeleitet wurden.

Hinsichtlich der Bewertung der Wirksamkeit der Richtlinie müssen die Mitgliedstaaten ihre Berichte qualitativ noch verbessern, da dieser Punkt im Berichtsformular ausdrücklich gefordert wird. Auch sollten die Mitgliedstaaten näher auf die praktische Umsetzung der Richtlinie eingehen. Ferner sollten sie darlegen, wie sie mit ihren Umsetzungsmaßnahmen dazu beitragen werden, die wichtigsten Ziele der Richtlinie zu erreichen.

Meist sind die Mitgliedstaaten nicht im Einzelnen darauf eingegangen, wie die Kontrollen durchgeführt wurden. So haben Straßenkontrollen - aufgrund der Art der Fahrtenschreiber-Aufzeichnungen - hinsichtlich Nachtarbeit und wöchentlicher Höchstarbeitszeit nur bedingte Aussagekraft.

3.5. Schlussfolgerungen

Dies ist der erste Bericht über die Anwendung der Richtlinie 2002/15/EG. Anhand der von den Mitgliedstaaten vorgelegten Berichte ist es schwierig zu bewerten, ob die Richtlinie hinsichtlich der Einhaltung der Sozialvorschriften im Straßenverkehr Wirkung zeigte. Dies ist zum Teil darauf zurückzuführen, dass die Mitgliedstaaten ihrer Verpflichtung zur Umsetzung der Richtlinie in einzelstaatliches Recht und zur Mitteilung ihrer nationalen Vorschriften nur zögerlich nachkamen.

Die Mitgliedstaaten müssen mehr tun, damit die Wirkung ihrer Umsetzungsmaßnahmen besser bewertet werden kann.

Auch könnte es sich für die Mitgliedstaaten auszahlen, stärker zusammenzuarbeiten und Informationen über bewährte Verfahrensweisen auszutauschen.

Gemäß der Richtlinie 2002/15/EG hätten die Berichte auch Meinungsbilder von Arbeitgebern und Arbeitnehmern enthalten sollen.

Die wenigsten Mitgliedstaaten legten Informationen zum Grad der Einhaltung der Vorschriften der Richtlinie und der nationalen Umsetzungsmaßnahmen durch Fahrer und Arbeitgeber vor. Anhand der eingegangenen Informationen muss die Kommission allerdings davon ausgehen, dass die Bestimmungen der Richtlinie nicht konsequent eingehalten wurden.

Nur wenige Mitgliedstaaten sind auf die Frage der Ausweitung des Anwendungsbereichs der Richtlinie auf selbständige Fahrer eingegangen.

[1] Richtlinie 2002/15/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. März 2002 zur Regelung der Arbeitszeit von Personen, die Fahrtätigkeiten im Bereich des Straßentransports ausüben (ABl. L 80 vom 23.3.2002, S. 35).

[2] Entscheidung der Kommission vom 22.9.2008 über ein Standardformblatt für Berichte gemäß Artikel 17 der Verordnung (EG) Nr. 561/2006, (K(2008)5123 endg.).

[3] Richtlinie 2003/88/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 4. November 2003 über bestimmte Aspekte der Arbeitszeitgestaltung, ABl. L 299 vom 18.11.2003, S. 9.

[4] Entscheidung der Kommission vom 22.9.2008 über ein Standardformblatt für Berichte gemäß Artikel 17 der Verordnung (G) Nr. 561/2006, (C(2008)5123 endg.).