Stellungnahme des Ausschusses der Regionen zu dem "Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über Abfalldeponien" (97/C 244/03)

DER AUSSCHUSS DER REGIONEN,

unter Berücksichtigung des Vorschlags der Kommission an den Rat [KOM(97) 105 endg. - 97/0085 (SYN)] (),

aufgrund des Beschlusses der Kommission vom 10. März 1997, den Wirtschafts- und Sozialausschuß um Stellungnahme zu ersuchen,

aufgrund seines Beschlusses vom 11. Juni 1997, gemäß Artikel 198 c Absatz 3 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft eine Stellungnahme abzugeben und die Fachkommission 5 mit der Erarbeitung dieser Stellungnahme zu beauftragen,

gestützt auf den von der Fachkommission 5 am 6. Mai 1997 angenommenen Stellungnahmeentwurf (CdR 112/97 rev.) (Berichterstatter: Herr Mikkelsen),

unter Berücksichtigung der Stellungnahme des Ausschusses der Regionen vom 16. Januar 1997 zu der Mitteilung der Kommission zur Überprüfung der Gemeinschaftsstrategie für die Abfallwirtschaft (),

verabschiedete auf seiner 18. Plenartagung am 11. und 12. Juni 1997 (Sitzung vom 11. Juni) folgende Stellungnahme.

Einleitung

1. Veranlaßt durch die Entschließung des Rates vom 7. Mai 1990, in der dieser die Kommission aufforderte, ihm Vorschläge zur Regelung des Betriebes von Abfalldeponien zu unterbreiten, legte die Kommission am 22. Juli 1991 einen Vorschlag für eine Richtlinie über Abfalldeponien vor. Dieser Richtlinienvorschlag wurde nach langwierigen Verhandlungen und zahlreichen Änderungen vom Europäischen Parlament am 22. Mai 1996 abgelehnt. Aus diesem Grund hat die Kommission den gegenwärtigen, revidierten Richtlinienvorschlag vorgelegt.

2. Der Richtlinienvorschlag, der sich in einer ganzen Reihe von Punkten an dem früheren Vorschlag orientiert, gibt Leitlinien für die Einrichtung und den Betrieb von Abfalldeponien einschließlich der Nachsorge nach der Stillegung vor. Weiter werden Leitlinien für schon bestehende Anlagen gegeben. Allerdings enthält der neue Richtlinienvorschlag auch eine Reihe Bestimmungen, durch die das Umweltschutzniveau entsprechend den Vorgaben des Parlaments u.a. erhöht wird.

Bemerkungen angehend den Richtlinienvorschlag

3. Der Ausschuß der Regionen ist der Auffassung, daß der Vorschlag für eine neue Richtlinie über Abfalldeponien eine Lücke in dem bestehenden EU-Recht über den Abfallbereich schließt. Der Ausschuß begrüßt daher die Initiative der Kommission. Seines Erachtens drückt der neue revidierte Vorschlag die Anerkennung der Tatsache aus, daß die aus der Abfalldeponierung erwachsenden Probleme ernst genommen werden müssen, da ihnen große Risiken für Menschen und Umwelt innewohnen.

4. Lokale und regionale Gebietskörperschaften nehmen in großem Umfang behördliche und Überwachungs - wie auch Betriebsaufgaben bei Abfalldeponien wahr. Der gegenwärtige Richtlinienvorschlag ist daher für die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften von größter Bedeutung.

5. Der Ausschuß der Regionen stellt mit Befriedigung fest, daß Artikel 130 s des Vertrages die Rechtsgrundlage für den Richtlinienvorschlag bildet. Seiner Auffassung nach müssen die Vorschriften gemäß der gewählten Rechtsgrundlage in Form von Mindestanforderungen gehalten werden, um die unterschiedlichen Ausgangssituationen in den einzelnen Regionen zu berücksichtigen. Gleichzeitig müssen ausreichende wirtschaftliche Instrumente geschaffen werden, um zu gewährleisten, daß alle Regionen die gemeinsamen Mindestanforderungen erfuellen können.

6. Der Ausschuß der Regionen schließt sich der Zielsetzung der Kommission an, daß alle Abfalldeponien auf der Grundlage desselben Mindestniveaus für den Umweltschutz betrieben werden. Er teilt gleichfalls die Auffassung der Kommission, daß es auf diese Weise möglich sein werde, den Anreiz zur Verbringung von Abfällen über große Entfernungen zu begrenzen.

7. Der Ausschuß der Regionen pflichtet der Ansicht bei, daß die Preise für die Nutzung von Deponieanlagen in einer Höhe festgesetzt werden müssen, die alle direkten und abgeleiteten Betriebskosten der Anlage, darunter auch diejenigen für Schließung und Nachsorge, deckt. Nach Ansicht des Ausschusses sollte daher sowohl für neue als auch für in Betrieb befindliche Deponieanlagen die nötige Sicherheitsleistung gefordert werden. Der Ausschuß ist allerdings nicht der Meinung, daß durch die in dem Richtlinienvorschlag enthaltenen Maßnahmen das Ziel erreicht werden kann, gleiche Wettbewerbsbedingungen zu gewährleisten, denn die Preise für Deponieleistungen in den Regionen der Gemeinschaft werden weiterhin - bedingt durch soziale wie auch wirtschaftliche und geologische Faktoren - unterschiedlich hoch sein. Die Grundsätze der örtlichen Nähe und der Autarkie bei der Entsorgung von Abfall müssen deshalb betont werden, und es müssen geeignete Steuerungsinstrumente geschaffen werden, um die konsequente Anwendung dieser Prinzipien zu gewährleisten; das umfaßt auch die Möglichkeit, die Zufuhr auf Anlagen gemäß dem Näheprinzip zu regeln.

8. Erfahrungsgemäß finden die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften sich oft in der Verantwortung für aufgelassene Müllkippen wieder und müssen damit auch die Kosten einer Nachsorge und eventuellen Sanierung bei aus Umweltgründen unzulässigen Deponien übernehmen. Der Ausschuß der Regionen hält es für wichtig, die geforderte Sicherheitsleistung so hoch anzusetzen, daß die Kosten des gesamten Zeitraumes, in dem eine Nachsorge nötig ist, abgedeckt sind. Er vertritt jedoch gleichzeitig die Auffassung, daß Deponien so angelegt und betrieben werden sollten, daß der Nachsorgezeitraum sich nicht über mehr als eine Generation bzw. 30 Jahre erstreckt. Der Ausschuß betont zudem, daß auch für Probleme ein Zusammenhang mit bereits früher geschlossenen Deponien Lösungen gefunden werden müssen.

9. Der Ausschuß der Regionen teilt die Auffassung, daß strengere Bestimmungen für die Einrichtung, den Betrieb und die Instandhaltung von Deponien erforderlich sind, um einen besseren und einheitlichen Schutz der Umwelt herbeizuführen. Der Richtlinienvorschlag weist indes gewisse Unschärfen und Gemeinplätze auf, die die Verwirklichung dieses Ziels nicht gerade erleichtern. Nach Ansicht des Ausschusses der Regionen sollte der Richtlinienvorschlag auch spezifische Bestimmungen für den Bau und den Betrieb von Deponieanlagen enthalten und Aufschluß geben sowohl über die Maßnahmen zur Minimierung der Belastung und Gefahren, als auch über die Grenzwerte für die Schadstoffemission, den Lärmpegel und die physikalisch-chemischen Veränderungen der Umweltgegebenheiten (etwa in bezug auf Boden und Wasser). Ferner müßten nach Einschätzung des Ausschusses der Regionen auch die vielen der Bestimmungen der Richtlinie und den Anhängen innewohnenden Abweichungsmöglichkeiten eingeengt werden. Allerdings möchte der Ausschuß der Regionen unterstreichen, daß selbst die beste Methode der Anlage und der Versiegelung nicht ewig hält, weshalb der beschlossene vorrangige Einsatz von Entsorgungsmethoden, mit Hilfe derer die Abfallablagerung so weit möglich vermieden werden soll, Hervorhebung verdient. Dieser Umstand spricht gleichzeitig dafür, daß der Abfallstabilisierung in den Deponien grundsätzlich größeres Gewicht als der Versiegelung beigemessen werden sollte.

10. Der Ausschuß der Regionen hat mit Befriedigung zur Kenntnis genommen, daß die Kommission beabsichtigt, wirksam gegen die Entstehung von Treibhausgasen auf Abfalldeponien vorzugehen, und begrüßt deshalb die Vorschläge zum Thema Deponiegas und Verminderung der Deponierung biologisch abbaubarer Abfälle uneingeschränkt. Schon in seiner Stellungnahme zur Überprüfung der Gemeinschaftsstrategie für die Abfallwirtschaft hat der Ausschuß der Regionen darauf hingewiesen, daß die Festlegung von Qualitätskriterien für die auf Deponien beseitigten Abfälle eine Voraussetzung für die Minimierung der in Deponien zu lagernden Abfallmengen ist.

11. Das Auffangen und Abbrennen von Gas aus Mülldeponien kann nach Meinung des Ausschusses der Regionen in vielen Fällen eine wirksame Methode zur Begrenzung der Emission von Treibhausgasen aus Deponien sein, die biologisch abbaubaren Abfall aufnehmen. Allerdings ist der Ausschuß der Regionen der Ansicht, daß die Beschränkung der Ablagerung solcher Abfälle eine weitsichtigere und zweckmäßigere Methode zur Lösung dieses Problems darstellt. Eine solche Beschränkung würde einen unmittelbaren und quantifizierbaren Effekt auf die Umweltbelastung haben, die mit der Abfallbeseitigung auf Deponien verbunden ist.

12. Nach Einschätzung des Ausschusses der Regionen ist die Forderung, Gas aus bestehenden Deponieanlagen aufzufangen und zu behandeln, sehr anspruchsvoll, und ihre Erfuellung kann ausgesprochen kostspielig werden. Es wäre daher wichtig, auf der jeweiligen Deponieanlage eine Schätzung der Gasproduktion vorzunehmen, bevor eine derartige Investition getätigt wird.

13. Der Ausschuß der Regionen hat festgestellt, daß die Forderungen nach Eindämmung der Deponierung von biologisch abbaubarem Abfall sich auf feste Siedlungsabfälle beschränken (vgl. Artikel 5 des Richtlinienvorschlags). Das ist für den Ausschuß unannehmbar, da es bedeuten würde, die Kosten der Verringerung von Treibhausgasen einseitig den Bürgern sowie den lokalen und regionalen Gebietskörperschaften aufzubürden. Der Ausschuß schlägt daher vor, die diesbezüglichen Forderungen so zu erweitern, daß alle Abfallquellen berücksichtigt werden.

14. Der Ausschuß der Regionen macht darauf aufmerksam, daß der vorliegende Richtlinienvorschlag keine Anweisungen darüber enthält, wie die geforderte Eindämmung erreicht werden soll. Nach Auffassung des Ausschusses setzt eine Eindämmung der Beseitigung von biologisch abbaubarem Abfall auf Mülldeponien voraus, daß im gesamten Abfallwirtschaftssystem bewußt Prioritäten gesetzt werden. Dazu gehören zusammenhängende Abfallbewirtschaftungspläne und die Gewährleistung ausreichender Ordnungsinstrumente für die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften.

15. Da Abfalldeponierung als ein letzter Ausweg zu betrachten und folglich nach Möglichkeit zu begrenzen ist, weist der Ausschuß der Regionen darauf hin, daß das Betreiben von Mülldeponien nach marktwirtschaftlichen Prinzipien den vorgenannten sozioökonomischen Gesichtspunkten zuwiderläuft. Von daher ist voraussehbar, daß die Deponien oft keinen Anreiz zur Begrenzung der Zufuhr von Abfall haben werden.

16. Nach Auffassung des Ausschusses setzt eine Sicherung der aufgestellten abfallwirtschaftlichen Hierarchie voraus, daß die Verantwortung für Abfalldeponien weitgehend den lokalen und regionalen Gebietskörperschaften übertragen wird. So können diese Anlagen unter gebührender Berücksichtigung der sozioökonomischen Gebote in die durchgeführte abfallwirtschaftliche Planung einbezogen werden.

17. Der Ausschuß begrüßt zustimmend die weitgefaßte Definition von "Vorbehandlung", die in dem Richtlinienvorschlag Anwendung findet (vgl. Artikel 6 des Vorschlags). Der Ausschuß räumt allerdings ein, daß in einigen Mitgliedstaaten, in denen die Vorbehandlung des zu deponierenden Abfalls weniger verbreitet ist, zumindest kurzfristig finanzielle Unterstützungsmaßnahmen erforderlich sein können, um den lokalen Körperschaften keine zu drückenden Kosten aufzubürden. Durch die Einbeziehung und Förderung des Sortierens, darunter auch des Sortierens an der Quelle, wird nach Meinung des Ausschusses sichergestellt, daß die gewählten Abfallproblemlösungen den Zielsetzungen der 1996 revidierten Abfallstrategie gerecht werden. Des weiteren wird so ermöglicht, die Vorschriften über die obligatorische Vorbehandlung flexibel anzuwenden. Der Ausschuß ist jedoch der Ansicht, daß die Vorschriften über die Vorbehandlungspflicht sich nicht auf homogene Abfallmengen beziehen sollten, bei denen keine Verwertung möglich ist.

18. Der Ausschuß der Regionen stellt fest, daß die Kommission ein Verbot der Deponierung von Altreifen einführen möchte (vgl. Artikel 5 des Richtlinienvorschlags). Er stimmt dem Vorschlag zu, macht aber darauf aufmerksam, daß die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften nicht verpflichtet werden sollten, die Einhaltung eines solchen Verbots zu sichern, bevor nicht die nötigen Ordnungsinstrumente geschaffen und Behandlungsanlagen eingerichtet sind. Bis die entsprechende Behandlungskapazität hergestellt ist, wird indessen nach Ansicht des Ausschusses die Notwendigkeit der Deponierung von Altreifen fortbestehen. Um sicherzustellen, daß Reifen, die in der Zwischenzeit deponiert worden sind, ebenfalls wiederverwendet werden können, sollten diese Reifen in nur für sie bestimmten Sonderlagern deponiert werden.

19. Der Ausschuß der Regionen stimmt der vorgeschlagenen Festsetzung der Preise entsprechend den aus der Abfalldeponierung entstehenden Kosten zu. Er meint auch, daß die Kosten der Stillegung und Nachsorge der Deponie durch die erhobenen Entsorgungsgebühren gedeckt werden müssen. Von daher schließt sich der Ausschuß auch der Auffassung an, daß die nötige Sicherheitsleistung für die Nachsorge einer Deponieanlage erbracht sein muß.

20. Der Ausschuß der Regionen kann sich der Absicht anschließen, daß die gemeinsame Ablagerung von Abfällen verboten werden sollte. Seines Erachtens können die physikalischen und chemischen Verhältnisse in einer Deponie nicht gut genug im voraus eingeschätzt werden, um bei einer gemeinsamen Ablagerung bedeutende Risiken für Mensch und Natur auszuschließen.

21. Der Ausschuß der Regionen hat zur Kenntnis genommen, daß künftig Anforderungen hinsichtlich des Abstandes von Abfalldeponien zu Erholungsgebieten, Gewässern und landwirtschaftlichen Flächen gestellt werden sollen. Er teilt die Auffassung, daß Abfalldeponien künftig nicht mehr so eingerichtet werden dürfen, daß von ihnen wesentliche und dauernde Beeinträchtigungen für die Umgebung ausgehen. Allerdings hält er es für unannehmbar, eine enge Grenze für den Abstand der Deponieanlagen zu den genannten Bereichen festzulegen. Die so vorgeschlagene Anforderung wird in vielen Fällen landschaftspflegerische Maßnahmen und die zweckmäßige Nutzung von Deponien nach ihrer Stillegung unmöglich machen. Der Ausschuß gibt zu bedenken, daß Abfalldeponien in einer Weise eingerichtet werden sollten, die es erlaubt, sie nach abgeschlossener Auffuellung als einen wertvollen und natürlichen Teil in die umgebende Landschaft zu integrieren. Von daher sollten technische Lösungen gesucht werden, um den möglichen direkten Beeinträchtigungen, die für die genannten Flächennutzungen von einer in Betrieb befindlichen Abfalldeponie ausgehen, entgegenzuwirken.

22. Der Ausschuß der Regionen stellt fest, daß das vorgeschlagene Verfahren für die Annahme von Abfällen auf der Deponie besonders umfangreich ist (vgl. Artikel 11). Der Ausschuß hält es seinerseits für wichtig, sicherzustellen, daß der deponierte Abfall mit der gültigen Kategorie der Deponieanlage übereinstimmt. Dennoch ist er der Auffassung, daß der Umfang des Verfahrens zur Feststellung der Beschaffenheit des Abfalls begrenzt werden muß - er macht darauf aufmerksam, daß das vorgeschlagene Verfahren zu einer sehr langwierigen Analysetätigkeit führen könnte. Vor diesem Hintergrund schlägt der Ausschuß vor, im Zuge der anstehenden Normierungstätigkeit eine Reihe Abfallkategorien aufzustellen, nach denen der Abfall aufgrund seines Ursprungs sowie der bekannten Zusammensetzung und Eigenschaften klassifiziert werden kann.

23. Der Ausschuß der Regionen kann dem Vorschlag beipflichten, daß auch vorhandene Abfalldeponien der Anforderung unterliegen sollen, die von ihnen ausgehenden Umweltbeeinträchtigungen zu begrenzen (vgl. Artikel 14 des Richtlinienvorschlags). Auf diese Weise werden auch die vorhandenen Unterschiede bei den Deponiegebühren eingeschränkt. Der Ausschuß weist allerdings darauf hin, daß es für viele vorhandene Abfalldeponien sehr kostspielig sein wird, ein Umweltschutzniveau anzustreben, das dem für neue Anlagen geforderten Niveau vergleichbar ist. Um zu vermeiden, daß diese Kosten in nicht vertretbarem Maße den lokalen und regionalen Gebietskörperschaften aufgebürdet werden, muß dafür gesorgt werden, daß ausreichende wirtschaftliche Instrumente zum Ausgleich für die anstehenden Ausgaben zur Verfügung stehen.

24. Der Ausschuß der Regionen stellt fest, daß einem wesentlichen Teil der Kritik, die das Parlament gegen den früher unterbreiteten Richtlinienvorschlag geäußert hatte, Rechnung getragen wurde. Der Ausschuß begrüßt dies generell, besonders aber die Einschränkung möglicher Ausnahmen vom Geltungsbereich der Richtlinie (vgl. Artikel 3 des Richtlinienvorschlags). Er gibt zu bedenken, daß eine Beschränkung der Möglichkeiten, eine Befreiung von den Bestimmungen der Richtlinie zu erwirken, die Voraussetzung für ein einheitlicheres Schutzniveau darstellt. Allerdings möchte er darauf hinweisen, daß es etlichen Randregionen auf kurze Sicht sehr schwerfallen wird, die Anforderungen der Richtlinie zu erfuellen. Für diese Regionen müssen daher zumutbare Durchführungsbedingungen festgelegt werden. Ferner muß an dieser Stelle nochmals betont werden, daß es dringend notwendig ist, die zur Deckung des Bedarfs dieser Regionen erforderlichen finanziellen Instrumente zu schaffen. Es gilt aber anzumerken, daß eine Reihe unorganischer Altprodukte heutzutage umweltfreundlich und ohne Beeinträchtungen der Umgebung wiederverwendet werden. Nach Auffassung des Ausschusses darf eine unter Umweltgesichtspunkten verantwortungsvolle Wiederverwendung durch diesen Richtlinienvorschlag nicht derart behindert werden, daß wiederverwendbare Erzeugnisse zur Ablagerung kommen.

25. Der Ausschuß der Regionen stellt fest, daß eine Reihe von Einzelheiten bei der endgültigen Festlegung der Einrichtungsanforderungen für Abfalldeponien dem in den Artikeln 16 und 17 des Richtlinienvorschlags behandelten Ausschußverfahren unterliegen. Angesichts der großen Bedeutung des Richtlinienvorschlags für die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften vertritt der Ausschuß die Auffassung, daß diese in dem besagten Ausschuß vertreten sein sollten. Dadurch wird auch sichergestellt, daß die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften Erfahrungen im Umgang mit gewissen Problemstellungen auf diesem Gebiet in die Tätigkeit des Ausschusses einbringen können.

Brüssel, den 11. Juni 1997.

Der Präsident des Ausschusses der Regionen

Pasqual MARAGALL i MIRA

() ABl. C 156 vom 24. 5. 1997, S. 10.

() ABl. C 116 vom 14. 4. 1997, S. 74.