Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem "Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Festlegung gemeinsamer Vorschriften für die Luftsicherheit in der Zivilluftfahrt"

(2002/C 48/17)

Der Rat beschloss am 5. November 2001, den Wirtschafts- und Sozialausschuss gemäß Artikel 80 Absatz 2 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu dem vorgenannten Vorschlag zu ersuchen.

Der Ausschuss beschloss, die Fachgruppe Verkehr, Energie, Infrastrukturen, Informationsgesellschaft mit den vorbereitenden Arbeiten zu betrauen. Berichterstatter war Herr Green.

Auf seiner 386. Plenartagung am 28. und 29. November 2001 (Sitzung vom 28. November) bestellte der Ausschuss Herrn Green angesichts der Dringlichkeit der Arbeiten zum Hauptberichterstatter und verabschiedete mit 74 Stimmen bei 2 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Hintergrund

1.1. Am Tag nach den Terroranschlägen vom 11. September 2001 in New York und Washington beschlossen die Staats- und Regierungschefs, die Präsidentin des Europäischen Parlaments, der Präsident der Europäischen Kommission und der Hohe Vertreter für die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik, dass die Europäische Union schnellstmöglich eine Entscheidung fällen muss, um dieser neuen Bedrohung entgegenzutreten. Der am selben Tage zusammengetretene Rat der Europäischen Union beauftragte die Verkehrsminister, zu prüfen, welche Maßnahmen zur Gewährleistung der Flugsicherheit getroffen wurden, und etwaige ergänzende Initiativen zu erwägen.

1.2. Der Rat "Verkehr", der am 14. September zu einer Sondersitzung zusammentrat, erklärte es in einem Beschluss für erforderlich, alle im Dokument 30 der European Civil Aviation Conference(1) vorgesehenen wesentlichen Maßnahmen zur Vorbeugung verbrecherischer Taten gegen die Zivilluftfahrt uneingeschränkt durchzuführen.

1.3. Schließlich ersuchte der Europäische Rat auf seiner Sondertagung am 21. September den Rat "Verkehr", auf seiner Tagung am 15. Oktober die erforderlichen Maßnahmen zur Erhöhung der Sicherheit des Luftverkehrs zu ergreifen. Diese Maßnahmen sollen insbesondere Folgendes betreffen:

- Klassifizierung von Waffen,

- fachliche Ausbildung der Besatzungen,

- Kontrolle und Überwachung des aufgegebenen Gepäcks,

- Schutzvorkehrungen hinsichtlich der Zugänglichkeit des Cockpits,

- Qualitätskontrolle für die von den Mitgliedstaaten durchgeführten Sicherheitsmaßnahmen.

2. Vorschlag der Kommission

2.1. Im Rahmen der Zusammenarbeit in der Internationalen Zivilluftfahrtorganisation(2) und der ECAC ist es den Mitgliedstaaten gelungen, auf frühere Serien von Terroranschlägen gegen die Luftfahrt angemessen zu reagieren. So ist gleichzeitig mit der Vervierfachung des Passagieraufkommens und der Verdopplung der Flüge zwischen 1970 und 1999 die Zahl der Anschläge auf die Sicherheit des Flugverkehrs von 100 auf 6 und die Zahl der Opfer von 92 auf 0 zurückgegangen.

2.2. Die jüngsten Ereignisse haben jedoch gezeigt, dass sich die Lage radikal verändert hat und künftig in der Gemeinschaft alle der gleichen Bedrohung ausgesetzt sind, da jedes beliebige Flugzeug nach dem Start entführt und als potenzielle Bombe gegen eine beliebige Stadt in seiner Reichweite eingesetzt werden kann.

2.3. Die Erkenntnis dieser gemeinsamen Abhängigkeit ist eines der Ergebnisse der Beratungen in den oben genannten Gremien. Aufgrund dessen wurde festgestellt, dass künftig den in Dokument 30 der ECAC aufgeführten Empfehlungen einheitlich sowohl für Inlands- als auch für Auslandsfluege nachzukommen ist und dass ein kollektiver Mechanismus eingerichtet werden muss, um die Einführung der Vorschriften zu überwachen.

2.4. Angesichts der Lage und der Notwendigkeit, das Vertrauen der Öffentlichkeit in den Flugverkehr schnell wieder herzustellen, ist die Kommission zu dem Schluss gelangt, dass eine Verordnung der beste Weg ist, um die gemeinsame Einführung der vorgeschlagenen Vorschriften zu gewährleisten, da die Umsetzung einer Richtlinie zu lange dauern würde. Nach Ansicht der Kommission fällt eine solche Verordnung unter die Verkehrspolitik der Gemeinschaft und damit unter Artikel 80 Absatz 2 des Vertrags.

2.5. Wie vorstehend erläutert, besteht Einigkeit darüber, dass das Dokument 30 der ECAC den Ausgangspunkt für die Regelung darstellen soll. Allerdings sind die Empfehlungen nicht detailliert genug, um überwacht werden zu können, so dass dafür detaillierte technische Durchführungsbestimmungen erlassen werden müssen. Dazu kommt, dass nicht alle Mitgliedstaaten alle Empfehlungen des Dokuments 30 der ECAC umgesetzt haben. Aus diesem Grund ist auch eine schrittweise Durchführung der vorgeschlagenen Bestimmungen erforderlich. In diesem Zusammenhang ist es für die Koordinierung der Bemühungen entscheidend, dass jeder Mitgliedstaat eine für diesen Bereich zuständige Behörde benennt.

2.6. Die vorgeschlagenen Bestimmungen sollen der Gemeinschaft die nötigen Mittel an die Hand geben, um die Sicherheit in der Zivilluftfahrt durch folgende Maßnahmen zu gewährleisten:

- Überwachung des Zugangs zu den Sicherheitsbereichen der Flughäfen und zu den Luftfahrzeugen,

- Kontrolle der Fluggäste und ihres Handgepäcks,

- Kontrolle und Überwachung des aufgegebenen Gepäcks,

- Kontrolle von Fracht und Postsendungen,

- Schulung des Bodenpersonals,

- Festlegung der Merkmale der für die genannten Kontrollen eingesetzten Geräte,

- Klassifizierung der Waffen und anderen Gegenstände, die nicht mit an Bord der Luftfahrzeuge und in die Sicherheitsbereiche der Flughäfen mitgenommen werden dürfen.

2.7. Da die einheitlichen Vorschriften in besonderen Situationen unzureichend sein können, um konkreten Bedrohungen eines Luftfahrzeugs zu begegnen, müssen die Mitgliedstaaten auch die Möglichkeit haben, Sondermaßnahmen zu ergreifen. Solche Sondermaßnahmen können jedoch die allgemeinen Vorkehrungen beeinträchtigen, weshalb die Gemeinschaft einen Kontrollmechanismus benötigt, der sie vor unzweckmäßigen Folgen einzelstaatlicher Sonderbestimmungen schützt und über den sie nicht länger zu rechtfertigende Sonderbestimmungen aufheben kann.

2.8. Darüber hinaus schlägt die Kommission die Einrichtung eines effizienten Kontrollsystems vor, das auch zur Verbreitung vorbildlicher Verfahren beiträgt.

2.9. Es muss klar sein, dass der Verordnungsvorschlag nur die Gebiete der Gemeinschaft umfassen kann. Luftfahrzeuge aus Drittstaaten, die auf Gemeinschaftsgebiet landen oder dieses überfliegen, sind somit nicht eingeschlossen. Deshalb ist es weiterhin erforderlich, die globale Flugsicherheit mittels bi- oder multilateraler Übereinkünfte zu gewährleisten. Die Arbeiten hierzu wurden bereits im Rahmen der ICAO eingeleitet, wo u. a. die Gemeinschaft vorschlug, die Bestimmungen des Anhangs 17 des Chicagoer Übereinkommens zu verschärfen.

3. Allgemeine Bemerkungen

3.1. Der Wirtschafts- und Sozialausschuss begrüßt den Verordnungsvorschlag, da er eine schnelle und angemessene Reaktion auf die Notwendigkeit eines hohen Sicherheitsniveaus darstellt, indem Maßnahmen ergriffen werden, um verbrecherische Handlungen gegen die Zivilluftfahrt zu verhindern.

3.2. Dementsprechend wird die Form des von der Kommission verabschiedeten Rechtsakts (eine Verordnung anstatt einer Richtlinie) befürwortet. Die Verordnung ist prinzipiell in allen Mitgliedstaaten direkt anwendbar, ohne dass die Umsetzung in einzelstaatliche Rechtsvorschriften abgewartet werden müsste.

3.3. Der Ausschuss stellt fest, dass die gemeinsamen Vorschriften für Sicherheitsmaßnahmen auf Flughäfen und die technischen Spezifikationen für Ausrüstungen für die Luftsicherheit auf den derzeitigen Normen der European Civil Aviation Conference (ECAC) (Dokument 30) fußen und im Anhang zu der Verordnung aufgeführt sind. Dieser technische Anhang wird auf der Grundlage eines Komitologieverfahrens ständig angepasst. Der Ausschuss befürwortet ein solches Verfahren, um detaillierte technische Durchführungsanforderungen zu vereinbaren.

3.4. Nach Ansicht des Ausschusses erfordern die aktuellen Ereignisse in den Vereinigten Staaten schnelle, aber auch durchdachte Entscheidungen mit dem Ziel, ein hohes Sicherheitsniveau in der Zivilluftfahrt zu gewährleisten.

3.5. Es bestehen drei weitere Vorschläge zur Flugsicherheit, die derzeit die Beschlussfassungsverfahren der Europäischen Union durchlaufen:

- eine Verordnung zur Änderung der technischen Anforderungen und administrativen Verfahren für die Zivilluftfahrt (JAROPS);

- ein Vorschlag für eine Richtlinie zur Verhütung von Unfällen sowie zur Erfassung und Verbreitung von Informationen in der Zivilluftfahrt;

- ein Vorschlag für eine Richtlinie über Sicherheitsanforderungen und den Nachweis von Fachkompetenz für Flugbegleiter.

3.6. Diese Vorschläge, die sich auf die Luftfahrtsicherheit auswirken, sollten vorangetrieben und unbedingt schnellstmöglich verabschiedet werden.

3.7. Der Titel des Vorschlags der Kommission für eine Verordnung deckt sich nicht mit dem Inhalt, da in dem Vorschlag nur die Sicherheitsmaßnahmen vor dem Einstieg in das Luftfahrzeug und nicht die Maßnahmen an Bord des Luftfahrzeugs behandelt werden.

3.8. Es sollten baldigst Rechtsvorschriften angewandt werden, die wirksame Maßnahmen für die Sicherheit an Bord beinhalten, u. a. was den Zugang zum Cockpit, Sicherheitspersonal an Bord sowie die Aufrechterhaltung einer effektiven Luft-Boden-Kommunikation in Krisensituationen betrifft.

3.9. Ganz konkret wird in der Verordnung vorgeschlagen, die Empfehlungen, die die ECAC in ihrem Dokument 30 ausspricht, in die EU-Rechtsvorschriften einzuarbeiten.

3.10. Die Bestimmungen sollen 20 Tage nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften in Kraft treten.

3.11. Dieser Zeithorizont ist unrealistisch, insbesondere was die Vorschläge zur Infrastruktur betrifft.

3.12. Eine Umsetzung des vorgeschlagenen Vorschriftenpakets ist mit erheblichen Kosten verbunden.

3.13. Der Ausschuss hält es nicht für vertretbar, dass die Lufthäfen und Fluggesellschaften diese zusätzlichen Kosten tragen sollen. Es sollte Aufgabe der Mitgliedstaaten sein, die Sicherheit der Bürger auf den Flughäfen zu gewährleisten.

4. Besondere Bemerkungen

4.1. Geltungsbereich (Artikel 3)

4.1.1. Der Ausschuss fragt sich, ob Artikel 3 des Vorschlags für eine Verordnung, in dem es heißt "Die Maßnahmen dieser Verordnung gelten für alle Flughäfen und sonstigen Flugsicherungseinrichtungen im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten", nicht im Widerspruch dazu steht, was mit der Verordnung in erster Linie bezweckt werden soll. Nach Ansicht des Ausschusses sollten Luftfahrzeuge aus Drittstaaten nur dann eine Landeerlaubnis auf Flughäfen in der Europäischen Union erhalten, wenn das Sicherheitsniveau des Startflughafens mindestens den Bestimmungen der Verordnung entspricht.

4.1.2. Der Sicherheitsbegriff ist nicht territorial und sollte nicht auf das Gebiet der Europäischen Union beschränkt werden.

4.2. Gemeinsame Normen (Artikel 4 Absatz 1)

4.2.1. Hier sollte unmittelbar auf die derzeitigen Normen der European Civil Aviation Conference (ECAC) (Dokument 30) hingewiesen werden.

4.3. Strengere Maßnahmen (Artikel 6)

4.3.1. Der Ausschuss wundert sich über die Bestimmungen von Artikel 6 des Verordnungsvorschlags, der es den Mitgliedstaaten ermöglicht, strengere Maßnahmen zu ergreifen als die in dieser Verordnung vorgesehenen Maßnahmen. Mit der Verordnung soll doch bereits ein hohes Sicherheitsniveau gewährleistet werden.

4.3.2. Werden die Bestimmungen dieses Artikels beibehalten, so muss die Kommission sicherstellen, dass diese Maßnahmen nicht diskriminierend oder unnötig restriktiv sind.

4.4. Überwachung der Einhaltung der Vorschriften (Artikel 7 Absatz 3)

4.4.1. Für die beabsichtigte Inspektion der Lufthäfen soll die Kommission den entsprechenden Mitgliedstaat rechtzeitig vor der Inspektion über deren Durchführung informieren.

4.4.2. Der Ausschuss hält ein Überwachungssystem auf der Grundlage nicht angekündigter Inspektionen für wesentlich effektiver, um zu gewährleisten, dass die Bestimmungen der Verordnung umgesetzt werden.

4.5. Veröffentlichung von Informationen (Artikel 9)

4.5.1. Die jährliche Veröffentlichung eines Berichts durch die Kommission über die Durchführung der Verordnung sollte dem Vertraulichkeitsprinzip unterliegen.

5. Schlussfolgerung

5.1. Der Ausschuss befürwortet den Vorschlag, einschließlich der Tatsache, dass es sich um eine Verordnung anstatt einer Richtlinie handeln soll, deren Umsetzung viel Zeit in Anspruch nähme.

5.2. Die drei weiteren zum Thema Flugsicherheit vorliegenden Vorschläge für Rechtsakte sollten vorangetrieben und unbedingt schnellstmöglich verabschiedet werden.

5.3. Der vorliegende Vorschlag behandelt nur Sicherheitsmaßnahmen vor dem Einstieg in das Luftfahrzeug. Es sollten baldigst Rechtsvorschriften vorgeschlagen und verabschiedet werden, die die Sicherheit an Bord betreffen.

5.4. Der vorgeschlagene Zeithorizont für die Durchführung des Vorschlags ist in Bezug auf die Infrastrukturen unrealistisch.

5.5. Die bedeutenden zusätzlichen Kosten, die die Durchführung des Vorschlags mit sich bringt, sollten von den Mitgliedstaaten getragen werden.

Brüssel, den 28. November 2001.

Der Präsident

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Göke Frerichs

(1) Die European Civil Aviation Conference (ECAC) ist ein freiwilliger Zusammenschluss europäischer Luftfahrtbehörden, der eine Reihe Empfehlungen verabschiedet hat, u. a. im Bereich der Luftfahrtsicherheit.

(2) Die Internationale Zivilluftfahrtorganisation (ICAO) ist die Luftfahrtbehörde der Vereinten Nationen.