DE    DE DE 
DE    DE  KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN 
Brüssel, den 20.10.2009 
SEK(2009) 1390 endgültig 
  
ARBEITSDOKUMENT DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN 
  
ZUSAMMENFASSUNG DER FOLGENABSCHÄTZUNG  
 
Begleitdokument zur  
 
MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN 
RAT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHA FTS- UND SOZIALAUSSCHUSS, DEN 
EUROPÄISCHEN GERICHTSHOF UND DIE EUROPÄISCH E ZENTRALBANK 
 
Ein EU-Rahmen für grenzübergreifendes Krisenmanagement im Bankensektor 
    
{KOM(2009) 561  endgültig} 
{SEK(2009) 1389} {SEK(2009) 1407} 
DE 2   DE 1. WORIN BESTEHT DAS PROBLEM , WER IST AM STÄRKSTEN BETROFFEN , WARUM IST 
EINE ÖFFENTLICHE INTERVENTION ERFORDERLICH ? 
Im Verlauf dieser Finanzkrise wurde die Fähigkeit der Behörden in Bezug auf innerstaatliches 
als auch grenzübergreifendes Krisenmanageme nt einer harten Prüfung unterzogen. Die EU-
Finanzmärkte sind mittlerweile so stark in tegriert, dass die Auswirkungen der in einem 
Mitgliedstaat auftretenden Probleme auf Kredi tinstitute nicht immer begrenzt und isoliert 
werden und innerstaatliche Erschütterungen rasc h auf Unternehmen und Märkte in anderen 
Mitgliedstaaten übergreifen können.  
Während der Betrieb von grenzübergreifend tätig en Banken stark integriert worden ist (mit 
dem Ergebnis, dass Geschäftsfelder und interne Dienste eng miteinander verflochten sind und 
nicht effektiv entlang der geografischen Gr enzen von Mitgliedstaaten getrennt werden 
können), wird das Krisenmanagement der Banken  weiterhin national betrieben. Daher werden 
beim Zusammenbruch einer grenzübergreifend tä tigen Bank die Finanzaufsicht und andere 
(mit der Abwicklung befasste) Behörden sich nur  auf die Tätigkeit in ihrem jeweiligen 
Hoheitsgebiet konzentrieren. Dadurch kann sich  die grenzübergreifende Zusammenarbeit 
schwieriger gestalten und möglicherweise m iteinander konkurrierende Lösungsansätze und 
suboptimale Ergebnisse auf EU-Ebene sind nicht ausgeschlossen. 
Eines der wichtigsten Themen in Zusa mmenhang mit Maßnahmen zur Erhaltung der 
Finanzstabilität ist die Fähigke it der Behörden, bereits im Vo rfeld von Krisensituationen bei 
Banken tätig zu werden ( frühzeitiges Eingreifen1) oder sie zu managen ( Abwicklung2). Die 
Einbeziehung von Behörden kann unabdingbar sein fü r den Erhalt der Stabilität des gesamten 
Finanzsystems, für den Schutz der Einlagen  von Personen und Unternehmen sowie für die 
Aufrechterhaltung der Kontinuität der Za hlungssysteme und anderer grundlegender 
Finanzdienste. 
Zwar verfügt eine Reihe Europäischer Aufsic htsbehörden über Instrumente für das Eingreifen 
in einer Bankenkrise, doch unterscheiden si ch diese von einem Mitgliedstaat zum anderen 
bzw. in einigen Mitgliedstaaten gibt es überhau pt keine Instrumente. Diese Unterschiede und 
Lücken, die sich auch auf legislative Unters chiede zwischen Mitgli edstaaten und/oder eine 
mangelnde legislative/institutionelle Grundlage in einigen Ländern erstrecken, haben das 
Potenzial, die Bankenkrise weiter zu  komplizieren und sogar den wirksamen 
grenzübergreifenden Umgang mit einer Bankenkrise zu verhinde rn. Werden unterschiedliche 
Behörden zu unterschiedlichen Zeitpunkten täti g, verfolgen sie unterschiedliche Ziele und 
nutzen sie unterschiedliche Instrumente und Ma ßnahmen anhand unterschi edlicher Kriterien, 
deren Anwendung sie entsprechend ihrem eigene n Problemverständnis gestalten, so werden 
die Ergebnisse wahrschein lich suboptimal ausfallen. 
                                                 
1 Frühzeitiges Eingreifen: frühzeitige Abhilfemaßna hmen der Bankenaufsicht (z. B. Beschaffung von 
Privatkapital, Änderung der Geschäftsfelder, Veräußerung von Vermögenswerten), deren Ziel es ist, 
Unregelmäßigkeiten bei Banken zu beseitigen und somit die Banken bei der Rückkehr zur normalen 
Geschäftstätigkeit zu unterstützen und zu vermeiden, dass Banken in die Sanierungsphase eintreten. 
2 Abwicklung im Bankensektor: Reorganisation in Schwierigkeiten befindlicher Banken (in einem 
administrativen oder gerichtlichen Verfahren), deren Zi el der Erhalt der Finanzstabilität, die Kontinuität 
der Bankdienstleistungen und die Wiederbelebung der Bank sind. Ergänzend zu herkömmlichen 
Reorganisationstechniken werden hierfür besondere Instrumente (z. B. Brückenbanken, 
Zwangsverschmelzung, unterstützter Erwerb, teilweise Veräußerung von Vermögenswerten) eingesetzt. Das Verfahren wird von der mit der Abwicklung befassten Behörde (je nach Mitgliedstaat 
Nationalbank, Finanzaufsicht, Einlagensicherungssystem, Finanzministerium, Sonderbehörde) 
verwaltet. 
DE 3   DE Auf EU-Ebene gibt es keine Rechtsvorschrif ten für die Abwicklung von Banken. Abgesehen 
von der Einführung von Mindestbefugnissen für die Aufsichtsbehörden, die darauf 
ausgerichtet sind, der Krisen lage einer Bank abzuhelfen3, in Kombination mit einigen neueren 
Änderungen der Eigenkapitalrichtlinie (Reg eln für die Warnung anderer Behörden in 
Notfällen, Koordinierung der Aufsichtstä tigkeit und Austausch von Informationen in 
Notfällen) und der Regelung von Liquidierung und Reorganisation von Kreditinstituten mit 
Zweigniederlassungen in anderen Mitgliedstaate n besteht kein EU-Rah men, in dem geregelt 
ist, wie und unter welchen Bedingungen Behörden im Fall einer Krise einer 
grenzübergreifenden tätigen Bank handeln sollten. Das Krisenmanagement ist fast 
ausschließlich durch nationale Rechtsvorschriften geregelt.  
Die unterschiedlichen Konzepte und Instrume nte sowie widersprüchliche Interessen der 
Behörden werden wahrscheinlich zu ineffi zienter Krisenpräventi on und -lösung sowie 
suboptimalen Ergebnissen auf EU-Ebene führe n. Dies wiederum kann für die europäischen 
Bürger und Steuerzahler teuer werden, da  die Sanierung systemisch wichtiger 
grenzübergreifend tätiger Banken im Vergleich zu einer frühzeitigen und effektiven Lösung 
extrem kostspielig sein kann4. Nach letzten Schätzungen des IWF5 werden die 
krisenbedingten Abschreibungen auf weltwe it erzeugte Vermögenswerte 2010 bei 4,1 
Trillionen US-Dollar liegen; di e Bankenindustrie hat voraussicht lich zwei Drittel zu tragen, 
wovon die Hälfte (bzw. 1,4 Trillionen US-Do llar entsprechen 9 % des BIP der EU) nun 
europäischen Banken zugerechnet werden kann. 
Aufgrund ihrer weitreichenden Folgen für den Finanzsektor und die gesamte Volkswirtschaft 
betrifft die Krise einer in ternationalen Großbank zahlrei che Interessengruppen in der 
gesamten EU: 
• in Schwierigkeiten befindliche Finanzinstitute, einschließlich ihrer Anteilseigner und 
Beschäftigten;  
• gesunde Finanzinstitute, die auf Fi nanzstabilität angewiesen sind; 
• Nutzer von Finanzdiensten, einschließlich Einleger, Inve storen, Ruhegehaltsempfänger 
und Nichtfinanzunternehmen, KMU; 
• öffentliche Behörden, einschließlich Aufsichtsbehörden, Zentralbanken und 
Finanzministerien; 
• Steuerzahler. 
Die Mitteilung „Ein EU-Rahmen für gren zübergreifendes Krisenmanagement im 
Bankensektor“, der diese Folgenabschätzung beig efügt ist, gibt einen Überblick über die 
Probleme und die in Zusammenhang mit früh zeitigem Eingreifen und der Abwicklung im 
Bankensektor geprüften Bereic he. Darin werden Politikziele und ein Gesamtkonzept, jedoch 
in dieser Phase keine detaillierten Lösunge n vorgeschlagen. Daher liegt der Schwerpunkt 
dieser Folgenabschätzung in erster Linie auf der Problemdefinition und dem Bedarf an bzw. 
den Zielen der einschlägige n Maßnahmen auf EU-Ebene. A ngesichts des konsultativen 
Charakters der Mittei lung werden Handlungsoptionen nur sehr allgemein angesprochen. 
                                                 
3 In Artikel 136 der Eigenkapitalrichtlinie 2006/48/EG.  
4 Effektives grenzübergreifendes Management sollte ein auf EU-Ebene optimales Ergebnis 
gewährleisten, unter Berücksichtigung der Interessen der betroffenen Parteien in allen Mitgliedstaaten, 
damit die Gesamtkosten für alle möglichst gering gehalten werden. 
5 IWF, Responding to the Financial Crisis and Meas uring Systemic Risk (Global Financial Stability 
Report), April 2009 
DE 4   DE Etwaige Politikvorschläge als Ergebnis dieser Konsultation werden zu gegebener Zeit 
Gegenstand einer weiteren und gründ licheren Folgenabschätzung sein.  
2. IST DIE EU-M AßNAHME AUS GRÜNDEN DER SUBSIDIARITÄT GERECHTFERTIGT ?  
Die Maßnahme auf EU-Ebene in diesem Bereich ist angesichts des hohen Integrationsgrads 
des EU-Bankenmarkts erforderlich. Systeme,  die sich mit Bankenkrisen befassen, sind 
weiterhin national ausgerichtet und ungeei gnet für grenzübergreifende Fälle. Die 
Koordinierung ist unter diesen Umständen kompliziert und die von de n einzelnen Behörden 
verfolgten Ziele weichen möglicherweise vonein ander ab. Daher kann der rechtliche Rahmen 
nicht gewährleisten, dass in einer grenzübe rgreifend tätigen Bankengruppe auftretende 
kritische Probleme gerecht, effektiv und zügi g durch tragfähige Kooperationsvereinbarungen 
gelöst werden. 
Die Unterstützung eines neuen Rahmens dur ch die Einführung von Anreizen für die 
grenzübergreifende Zusammenarbeit kann am effektivsten auf EU-Ebene erfolgen (dies gilt insbesondere im Hinblick auf den Umgang m it den Unterschieden zwischen nationalen 
Lösungsstrategien und Insolvenzsyste men sowie auf die Lastenteilung). 
3. Z
IELE  
Unter EU-Gesichtspunkten könnten die allgem einen Ziele von Maßnahmen auf EU-Ebene 
wie folgt lauten:  
• Erhaltung der finanziellen Stabilität und de s Vertrauens in Banken, Ausbreitung der 
Probleme verhindern; 
• Verluste für die Gesamtgesellschaft und in sbesondere die Steuerzahler minimieren;  
• Stärkung des Binnenmarktes für Bankdienstleistungen. 
Im Rahmen des frühzeitigen Eingrei fens könnten besondere Ziele sein: 
• die Entwicklung von Instrumenten und Ausl öseschwellen, um Probleme in Banken 
frühzeitig erkennen und eingreifen zu können; 
• die Gewährleistung einer effizienten Zusammen arbeit zwischen den für grenzübergreifend 
tätige Banken zuständigen nationalen Finan zaufsichtsbehörden in Krisensituationen. 
Besondere Ziele im Rahmen der Abwi cklung im Bankensektor könnten lauten: 
• Entwicklung von Instrumenten und Auslös eschwellen zur Gewährleistung der 
rechtzeitigen und tragfähigen Reorganisa tion und Abwicklung bei grenzübergreifend 
tätigen Banken; 
• Verbesserung der Zusammenarbeit der nationalen, mit der Abwicklung befassten 
Behörden, im Hinblick auf optimale Lösungen auf EU-Ebene; 
• Schaffung von Sicherheit und Vorhersehbark eit für alle Interessengruppen in 
Zusammenhang mit der Abwicklung im Bankensektor; 
• Gewährleistung der Kontinuität von grundleg enden Bankdienstleistungen während der 
Abwicklung. 
4. HANDLUNGSOPTIONEN  
Für die Zwecke dieser Folgenabschätzung beschr änkt sich die Analyse von Optionen auf eine 
allgemeine Bewertung der Einführung eines neue n Rechtsrahmens und der diesbezüglichen 
DE 5   DE Alternativen. Berücksichtigt werden ferner einige Bereiche, die innerhalb eines neuen 
Rahmens auch behandelt werden könnten, je doch ohne konkreten Maßnahmen den Vorzug zu 
geben oder sie vorzuschlagen. Die Liste der Ha ndlungsoptionen ist nicht erschöpfend. Sollten 
sich als Ergebnis der Konsultation der Inte ressengruppen weitere Op tionen abzeichnen, so 
können sie zu einem späteren Zeitpunkt be wertet werden, wenn die Kommission konkrete 
Vorschläge unterbreitet.  
Allgemeine Überlegungen zum Bedarf an eine m neuen Abwicklungsmechanismus für den 
Bankensektor 
Ausgangspunkt der Mitteilung ist der Bedarf an  einem neuen Abwicklungsmechanismus für 
den Bankensektor auf EU-Ebene. Er sollte die im Rahmen der Problemdefinition festgestellten Mängel behandeln und so ausges taltet sein, dass vere inbarte Ziele für den 
Umgang mit in Schwierigkeiten befindlichen Banke n erreicht werden. Diese Option wird mit 
zwei alternativen Optionen verglichen. Die erste ist das Basisszen ario, nach dem die 
grenzübergreifende Zusammenarbeit bei de r Abwicklung im Bankensektor von den im 
Memorandum of Understanding von 2008 genannt en freiwilligen Vereinbarungen abhängen 
würde, kombiniert mit einigen durch die Eigenkapitalrichtlin ie neu eingeführten Regeln: 
Aufsichtskollegien für grenzübergreifend täti ge Bankengruppen, neue Pflichten in Bezug auf 
Warnungen und Informationsaustausch sowi e Bestimmungen für die gemeinsame 
Beschlussfassung. Die zweite Alternative wäre, grenzüberg reifend tätige Bankengruppen 
aufzulösen, um die Krise gemäß den derzeit ge ltenden nationalen Vorschriften effizienter 
bewältigen zu können. Die Vor- und Nachteile di eser letztgenannten Option werden unter 
besonderer Berücksichtigung der Ta tsache bewertet, dass eine so lche Option eine Änderung 
des EG-Vertrags erfordern und die Kosten de r Bankdienstleistungen in  die Höhe treiben 
würde. 
Frühzeitiges Eingreifen 
Optionen für drei große Politikbereiche werden  erwogen: Optionen für den Umgang mit den 
unterschiedlichen Arten, Maßnahmen au szulösen, Optionen für den Umgang mit 
unterschiedlichen Instrumenten und Opti onen für den Umgang mit den Diskrepanzen 
zwischen nationalen Zuständigkeiten und dem globalen Charakter des Bankengeschäfts.  
Bezüglich der Auslöseschwellen für Aufsichtsmaßnahmen
 werden zwei Alternativen des 
Basisszenarios erwogen. Bei der einen ginge es um die Harmonisier ung einer Mindestzahl 
von Warnungsindikatoren und die Entwicklung ei nes gemeinsamen Bewertungsrahmens, um 
die Zusammenarbeit so zu erleichtern, dass ge meinsame Reaktionen – unter Erhaltung eines 
ausreichenden Grads an Flexibilität und Ermess en – möglich sind. Bei de r zweiten Alternative 
würden eine Reihe von strengen automatischen Auslöseschwellen entwickelt, die den Punkt 
bestimmen, an dem Aufsichtsmaßnahmen erforderlich sind – um einen klaren 
(nichtdiskretionären) Rahmen für koordini erte Aufsichtsmaßnahmen zu schaffen.  
In Bezug auf die Unterschiede zwischen Instrumenten für das frühzeitige Eingreifen  werden 
über das Basisszenario hinaus zwei mögliche Optionen erwogen. Bei der einen würden die in 
Artikel 136 der Eigenkapitalricht linie genannten Instrumente dur ch weitere ergänzt, die den 
Behörden in allen Mitgliedstaaten derzeit nich t zur Verfügung stehen – beispielsweise die 
Befugnis, die Vorlage eines Sanierungsplans oder die Erstel lung von Auslaufplänen als 
Vorsichtsmaßnahme gegenüber dem möglic hen Zusammenbruch der Bankengruppe zu 
verlangen, oder mehr Befugnisse gegenüber de m Bankenmanagement. Die Alternative wäre 
die Vereinbarung eines einzigen Satzes vol lständig harmonisierter Instrumente für das 
frühzeitige Eingreifen. Diese zw eite Option hat den Vorteil, dass ein solcher Ansatz die 
Unterschiede zwischen den Behörden beseitigen  würde; der Nachteil ist jedoch, dass er 
DE 6   DE angesichts der allgemeinen Unterschiede zwis chen den Aufsichts- und den Rechtssystemen 
möglicherweise sehr schwer umzusetzen wäre. 
Was die Diskrepanz zwischen nationalen Zu ständigkeiten und dem globalen Charakter des 
Bankengeschäfts  betrifft, so würde das Basisszenario sich auf das Memorandum of 
Understanding von 2008 stützen, obgleich die ge planten Änderungen der Aufsichtsstruktur 
eine aktivere Rolle für die in Kürze entstehe nde Europäische Bankauf sichtsbehörde vorsehen. 
Eine alternative Option würde auf den jüngsten Änderungen aufbauen, aber auch neue Regeln 
entwickeln, die es erfordern würden, dass di e Aufsichtsbehörden au f der Grundlage einer 
gemeinsamen Bewertung und eines gemein samen Sanierungsplans, den das 
Mutterunternehmen für die gesamte Bankengruppe  vorlegt, gemeinsame Beschlüsse fassen.  
Abwicklung von Banken  
Folgende Optionen für den Umgang mit den festgestellten Problemen in fünf großen 
Politikbereichen werden erwogen: Instru mente für die Abwicklung von Banken, die 
Diskrepanz zwischen nationalen Zuständi gkeiten und dem globalen Charakter des 
Bankengeschäfts, umfassendere Hindernisse (Ges ellschaftsrecht, Insolvenzrecht) für die 
Abwicklung von Banken, die Finanzierung der grenzübergreifenden Abwicklung und die 
Kontinuität der Bankdienstleistungen. 
Im Hinblick auf die Instrumente und Ausl öseschwellen für die Abwicklung von Banken  wird 
die Entwicklung von Mindestbefugni ssen (Befugnis, den Erwerb dur ch den Privatsektor zu 
arrangieren, Vermögenswerte und Verbindlichke iten auf eine Brückenbank oder eine „good 
bank/bad bank“ zu übertragen, die unterstützte Veräußerung eines Teils der Geschäftstätigkeit 
an einen privaten Erwerber oder die Versta atlichung durchzuführen) erwogen, damit die für 
die Abwicklung zuständigen Behörden rasch und effektiv intervenieren können. Solche 
Instrumente könnten entweder bestehende nationa le Instrumente ersetzen (was die einfachere 
Lösung wäre, aber dazu beitragen würde, das Unterschiede/Diskrepanzen  zwischen nationalen 
Instrumenten bestehen) oder alternativ könnte ein Satz gemeinsamer Instrumente für alle 
nationalen Behörden entwickelt  und unter den gleichen Be dingungen eingesetzt werden (d.h. 
umfassende Änderungen der nationalen Rech tsvorschriften für die Abwicklung wären 
erforderlich).  
Was die Diskrepanz zwischen nationalen Zu ständigkeiten und dem globalen Charakter des 
Bankengeschäfts  betrifft, so werden Kooperationsve reinbarungen zwischen den für die 
Abwicklung zuständigen Behörden (auf de r Grundlage von rechtsverbindlichen 
Verpflichtungen) und zwischen den Justizbe hörden (Gerichte und Insolvenzverwalter) in 
Betracht gezogen. Daraus könnte sich ein Koor dinierungsrahmen für die Zusammenarbeit und 
den Austausch von Informationen (gestützt dur ch neue EU-Vorschriften) ergeben oder 
(ehrgeiziger) eine ziel gerichtetere Koordinier ung der nationalen Verfahren für die Einheiten 
einer Gruppe durch einen federführenden Verw alter oder Abwickler. In Betracht gezogen 
wird auch die Möglichkeit und die damit verbundenen Herausforderungen, eine EU-
Einrichtung (möglicherweise die neue Eu ropäische Bankaufsich tsbehörde), in die 
Abwicklung einer grenzübergreife nd tätigen Bank einzubeziehen. 
Was die Optionen für den Umgang mit umfassenderen Hindernissen  betrifft, so wird darüber 
nachgedacht, ob das Gesellschaftsrech t geändert werden muss, damit die 
Abwicklungsbehörden sich über bestimmte R echte der Aktionäre hinwegsetzen können 
(jedoch vorbehaltlich angemessener Rechtssc hutz- und Entschädigungsmechanismen) und ob 
möglicherweise auch das Insolv enzrecht geändert werden muss, um ein besonderes Verfahren 
für die Abwicklung einer in Schwierigkeite n geratenen Bank bzw.  die Abwicklung der 
Bankengruppe als Ganzes zu ermöglichen. Ferner wird darüber nachgedacht ob für 
grenzübergreifend tätige Bankengruppen eine gesonderte oder eigenständige 
DE 7   DE Insolvenzregelung, die nationale  Regelungen ersetzt, im Hinb lick auf eine integrierte 
Reorganisation oder Liquidation erforderlich ist.  Auch dieser Ansatz brächte erhebliche 
Herausforderungen mit sich. 
Als Optionen für eine finanzielle Unters tützung der grenzübergreifenden Abwicklung  werden 
eine Reihe möglicher, einander gegenseitig nicht ausschließender Optionen in Betracht 
gezogen, beispielsweise die Förderung von Fina nzierungslösungen des Privatsektors durch 
Anpassungen des Gesellschafts- und Insolvenzr echts oder die Einführung eines Rahmens zur 
Erleichterung der Übertragung von Vermögens werten innerhalb der Gruppe nach der 
Einleitung des Insolvenzverfahrens. Ferner wird geprüft, ob es durchführbar ist, die 
Generaldirektionen über ihre herkömmliche Ka ssenfunktion hinaus einzubeziehen und durch 
eine klare Lastenteilungsvereinbarung öffen tliche Finanzierungssysteme zu entwickeln. 
Hinsichtlich der Maßnahmen zur Unterstützu ng der Kontinuität der Bankdienstleistungen  
wird darüber nachgedacht, wie die An wendung bestimmter Abwicklungsinstrumente 
unterstützt werden kann. Dazu zählen Änderu ngen des Gesellschafts- und Insolvenzrechts, 
um die Kontinuität der Diensterbringung für den Fall zu gewährleisten, dass eine Bank 
aufgeteilt wird (als Erge bnis einer Abwicklung unter Be teiligung einer Brückenbank oder 
teilweise Veräußerung der Vermögenswerte) , die Einschränkung des Kündigungsrechts für 
einen kurzen Zeitraum, damit die Abwick lungsbehörde Zeit hat, einen Teil der 
Geschäftstätigkeit auf eine ande re Einheit (beispielsweise eine  Brückenbank) zu übertragen, 
sowie die koordinierte Verhängung eine s Moratoriums über eine Bankengruppe. 
Diese Folgenabschätzung ergänzt eine Mittei lung der Kommission, die einen konsultativen 
und offenen Charakter in Bezug auf mögliche Op tionen hat. Eine weit ere Folgenabschätzung 
wird erforderlich, sofern die Komm ission konkrete Maßnahmen vorschlägt.