Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem "Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über Maßnahmen der Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit Anforderungen des öffentlichen Dienstes und der Vergabe öffentlicher Dienstleistungsaufträge für den Personenverkehr auf der Schiene, der Straße und auf Binnenschifffahrtswegen"

(2001/C 221/04)

Der Rat beschloss am 20. Oktober 2000, den Wirtschafts- und Sozialausschuss gemäß Artikel 71 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu dem vorgenannten Vorschlag zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Verkehr, Energie, Infrastrukturen, Informationsgesellschaft nahm ihre Stellungnahme am 8. Mai 2001 an. Berichterstatter war Herr García Alonso, Mitberichterstatter Herr von Schwerin.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 382. Plenartagung am 30. und 31. Mai 2001 (Sitzung vom 30. Mai) einstimmig folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Mit der vorgeschlagenen Verordnung wird das Ziel verfolgt, die Rechtssicherheit durch einen harmonisierten Rahmen für ausschließliche Rechte und staatliche Beihilfen im öffentlichen Personenverkehr zu erhöhen und deren Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt im Bereich des Verkehrs zu gewährleisten.

1.2. In den Vorbemerkungen zu dem Vorschlag geht die Kommission auf die beträchtlichen Unterschiede ein, die von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat bestehen. Neben für den Wettbewerb geöffneten Märkten (auf der Grundlage von Ausschreibungen mit unterschiedlicher Geltungsdauer) gibt es in einer ganzen Reihe von Ländern keinen Wettbewerb, da die Märkte geschlossen sind; in einem Mitgliedstaat gibt es einen vollkommen deregulierten Teilmarkt. Darüber hinaus bestehen öffentliche und private Verkehrsunternehmen nebeneinander (worauf nur in den Vorbemerkungen zu dem Vorschlag hingewiesen wird), die oftmals in den gleichen Marktsegmenten miteinander konkurrieren.

1.3. Der Personenverkehr lässt sich in drei große Kategorien unterteilen:

- Stadtverkehr;

- zwischenörtlicher Verkehr mit drei Unterkategorien: Umlandverkehr (Nahverkehr zu den Orten im Umland von Großstädten), Überlandverkehr (zur Verbindung großer Bevölkerungszentren über lange Strecken) und Regional- bzw. Flächenverkehr (in einer Region zur Versorgung ländlicher oder dünn besiedelter Räume);

- Gelegenheitsverkehr (z. B. Schüler- oder Berufsverkehr); dieser ist allerdings aufgrund seiner Wesensmerkmale liberalisiert und fällt daher nicht in den Geltungsbereich dieser Verordnung.

1.4. Jede dieser Verkehrskategorien weist natürlich ihre eigenen Merkmale wirtschaftlicher und nutzerbezogener Art auf, denen bei der Konzipierung von Rechtsvorschriften, die für sie gelten sollen, Rechnung zu tragen ist.

1.5. Im Personenverkehr besteht eine öffentliche Dienstleistungspflicht, wenn dem Betreiber bestimmte Verpflichtungen auferlegt werden, zu denen u. a. die Betriebspflicht, die Beförderungspflicht und die Tarifpflicht gehören(1) und die z. B. die Versorgung eines geografischen Raumes (Bedienung eines bestimmten Gebietes, das neben Zonen mit hoher Nutzerdichte auch Gebiete mit niedriger oder sehr niedriger Bevölkerungsdichte aufweist) oder die Dienstleistungsqualität (z. B. Taktfrequenz) betreffen, also Verpflichtungen, die das Verkehrsunternehmen im eigenen wirtschaftlichen Interesse nicht oder nicht im gleichen Umfang und nicht unter den gleichen Bedingungen übernehmen würde(2). Als Gegenleistung für diese in der Regel in einer Konzession festgelegten Verpflichtungen erhält der Betreiber

- das ausschließliche Recht zur Bedienung eines Gebietes. Diese Ausschließlichkeit soll die Diensterbringung gewährleisten und dem Betreiber, dem sie zugestanden wird, ganz oder teilweise die Mehrkosten für bestimmte Linien oder Sonderbedingungen ausgleichen. Dafür bieten ihm die ausschließlichen Rechte Sicherheit und ermöglichen einen Kostenausgleich innerhalb seines Konzessionsgebietes, was der Regelmäßigkeit und Stabilität der Diensterbringung zugute kommt.

- und/oder eine finanzielle Entschädigung für die Ausgaben, die ihm durch die Erfuellung dieser gemeinwirtschaftlichen Anforderungen entstehen.

1.6. Dadurch sollen relativ faire Tarife (die ihrerseits Bestandteil der Konzessionsverträge sind) für die verschiedenen Nutzerkategorien unabhängig von den realen Kosten der erbrachten Dienste sichergestellt werden. Außerdem können in der Konzessionsregelung zusätzliche Beihilfen vorgesehen werden, um die vom Betreiber zu fordernden Tarife niedrig zu halten. Der Ausdruck "Tarife" ist besonders wichtig, weil er bedeutet, dass der Betreiber die Preise, die die Nutzer zu entrichten haben, nicht einseitig festlegen darf; ihre Festlegung (und Anpassung im Laufe der Zeit) nimmt vielmehr die zuständige Behörde im Rahmen des Konzessionsvertrages vor.

1.7. Der Geltungsbereich der vorgeschlagenen Verordnung erstreckt sich auf die Organisation der diversen Verkehrsträger (Bahn-, Straßen- oder Binnenschiffsverkehr) sowie auf die oben genannten Kategorien, sofern die Behörden den Betreibern ausschließliche Rechte einräumen, Mindestanforderungen auferlegen oder ein Ausgleich für die Diensterbringung zugestanden wird. Vom Anwendungsbereich der Verordnung ausgenommen sind demnach die Verkehrsarten, die keine dieser drei Anforderungen erfuellen.

1.8. Die Verordnung ist in vier Kapitel gegliedert: die Gewährleistung der Qualität des öffentlichen Personenverkehrs, die öffentlichen Dienstleistungsaufträge, die Mindestkriterien für öffentliche Personenverkehrsdienste und Verfahrensfragen.

1.9. Für die Gewährleistung der Qualität des öffentlichen Personenverkehrs sind u. a. folgende Kriterien maßgeblich: Sicherheit, Häufigkeit, Pünktlichkeit, Zugänglichkeit für Personen mit eingeschränkter Mobilität, Umweltfaktoren sowie Beförderungsbedürfnisse der Menschen in weniger dicht bevölkerten Gebieten. Darüber hinaus werden Anforderungen an die Integration verschiedener Verkehrsträger, die Höhe der Tarife und die Tariftransparenz gestellt.

1.10. Öffentliche Dienstleistungsaufträge sind in allen Fällen zwingend vorgeschrieben, in denen es einen finanziellen Ausgleich für die durch die Erfuellung gemeinwirtschaftlicher Anforderungen entstehenden Kosten gibt und wenn ausschließliche Rechte gewährt werden. Die Vergabe solcher öffentlichen Dienstleistungsaufträge erfolgt grundsätzlich im Wege von Ausschreibungen. Die Hoechstdauer der Konzessionen ist auf fünf Jahre begrenzt, wobei unter bestimmten Bedingungen Ausnahmen von dieser Regel zugelassen werden können. Die Aufträge verpflichten die Betreiber, jährlich für jede Linie getrennt eine Reihe von Angaben wirtschaftlicher und nutzerbezogener Art zu machen.

1.11. Öffentliche Dienstleistungsaufträge können auch direkt vergeben werden: Dies gilt im Einzelfall für Eisenbahn-, U-Bahn- oder Stadtbahnverkehrsdienste,

- wenn nachgewiesen werden kann, dass

- nationale oder internationale Sicherheitsstandards für den Schienenverkehr nicht anders gewährleistet werden können oder

- die Kosten für die Koordinierung zwischen dem Betreiber und dem Verwalter der Infrastruktur den Nutzen von Angeboten übersteigen würden;

- wenn ein Betreiber nicht schienengebundene Dienste erbringt, die in Schienenverkehrsdienste integriert sind, die nach den obigen Kriterien direkt vergeben werden;

- für öffentliche Dienstleistungsaufträge mit einem jährlichen Wert unter 400000 Euro (bzw. 800000 Euro im Fall eines Verkehrsnetzes);

- für ein ausschließliches Recht, sofern dafür kein finanzieller Ausgleich vorgesehen ist,

- zur Erbringung eines völlig neu eingerichteten Dienstes oder

- zur Bedienung einer einzelnen Linie, deren Vergabe nach Qualitätskriterien erfolgt.

1.12. Schließlich werden verschiedene Schutzmaßnahmen zugunsten der Behörde festgelegt, wie z. B. die Verpflichtung, für einen festgelegten Teil der Gesamtkonzession Unteraufträge zu vergeben; die Möglichkeit, keine neuen Verträge an einen Betreiber zu vergeben, wenn dieser dadurch mehr als 25 % des Personenverkehrsmarktes kontrollieren würde; die Verpflichtung zur Übernahme der Arbeitnehmer, die bei dem Betreiber beschäftigt waren, der die Konzession zuvor innehatte; und schließlich die Verpflichtung, dass der Betreiber in dem betreffenden Mitgliedstaat niedergelassen sein muss, sofern nicht Artikel 71 des EG-Vertrags gilt.

1.13. Die Mindestkriterien für die Diensterbringung gelten unterschiedslos für alle Verkehrsdienste ähnlicher Art in dem Gebiet, für das ein und dieselbe Behörde zuständig ist. Die Mindestkriterien können auch einen Kostenausgleich umfassen, wenn aufgrund der Regelung die Begrenzung der Tarife nur für bestimmte Kategorien von Nutzern gilt, sofern der Ausgleichsbetrag nicht mehr als einem Fünftel des Wertes der Dienste des Betreibers in diesem Gebiet entspricht und der Ausgleich allen Betreibern in nichtdiskriminierender Weise gewährt wird. In diesem Fall sind die gemäß dieser Verordnung geleisteten Ausgleichszahlungen von dem Meldeverfahren nach Artikel 88 Absatz 3 des EG-Vertrags für staatliche Beihilfen ausgenommen.

1.14. Die Verfahrensregelungen sollen die Transparenz und die Gleichbehandlung im gesamten Prozess sowie die Vereinbarkeit mit den Vorschriften sicherstellen, die für die Vergabe öffentlicher Aufträge im Binnenmarkt gelten.

1.15. In den Übergangsbestimmungen wird schließlich eine allgemeine Frist von drei Jahren (mit bestimmten Ausnahmen) festgelegt, innerhalb derer Regelungen, die nicht mit dieser Verordnung in Einklang stehen, außer Kraft gesetzt werden müssen.

2. Allgemeine Bemerkungen

2.1. Der Wirtschafts- und Sozialausschuss teilt den Leitgedanken der vorgeschlagenen Verordnung, der in Erwägungsgrund 7 zum Ausdruck kommt: "Sofern angemessene Schutzmaßnahmen vorgesehen werden, [wird] nach Einführung des kontrollierten Wettbewerbs zwischen EU-Betreibern in diesem Bereich das Dienstleistungsangebot attraktiver".

2.2. Die Absicht der Kommission, im öffentlichen Personenverkehr eine Marktordnung im Sinne eines kontrollierten Wettbewerbs und nicht eines reinen Wettbewerbs einzuführen, wird vom Wirtschafts- und Sozialausschuss begrüßt.

2.3. Grundsätzlich positiv beurteilt der WSA die in der Verordnung aufgeführten wichtigsten Instrumente für die Marktordnung, wie hauptsächlich:

- die Verpflichtung der zuständigen Behörden zur Bereitstellung angemessener öffentlicher Personenverkehrsdienste,

- die Festlegung von Qualitätskriterien,

- die Zahlung eines finanziellen Ausgleichs für die Kosten, die durch die Erfuellung der gemeinwirtschaftlichen Anforderungen entstehen,

- den Ausgleich der Kosten für die Erbringung öffentlicher Dienste,

- die Gewährung ausschließlicher Rechte (auf Zeit) und

- die Organisation des Wettbewerbs über Ausschreibungen mit angemessenen Ausnahmeregelungen.

Sie dienen dem vom WSA unterstützten Bemühen der Kommission, die öffentliche Aufgabe und das Wettbewerbsprinzip in ein optimales Verhältnis zu bringen.

2.4. Darüber hinaus stellt der Ausschuss zu seiner Zufriedenheit fest, dass ab jetzt durch die rechtliche und buchhalterische Transparenz für Chancengleichheit und Wettbewerb unter verschiedenen Unternehmensarten unabhängig von ihrer Rechtsform gesorgt werden soll.

2.5. Allerdings verhehlt der WSA nicht seine Skepsis, ob die genannten Mittel und Instrumente in der vorgesehenen praktischen Handhabung tatsächlich zu einem stimmigen Verhältnis von öffentlicher Aufgabe und wettbewerblicher Marktordnung führen.

2.6. So scheinen dem WSA die Instrumente zur Wettbewerbsregelung, speziell die Ausschreibung, sehr konkret und deutlich gefasst, während andererseits die Ausnahmeregelungen und die Qualitätsvorgaben in der praktischen Anwendung zu ungenau und kompliziert sein könnten. Hier muss eine erhebliche Ergänzung und Konkretisierung erfolgen.

2.7. Insbesondere mit Blick auf die Mitteilung der Kommission "Leistungen der Daseinsvorsorge in Europa"(3) schlägt der WSA vor, der Bedeutung der Daseinsvorsorge durch bessere Instrumente gerecht zu werden. So sollte bei der Entscheidung, ob es zu einer Ausschreibung oder zu einer Ausnahmeregelung (Direktvergabe) kommt, jedem Mitgliedstaat bei Verkehrsleistungen, die von ihm als Leistung der öffentlichen Daseinsvorsorge entsprechend der Mitteilung der Kommission KOM(2000) 580 definiert werden, die Entscheidung freigestellt sein, ob er zusätzliche Tatbestände für die Änderung seiner nationalen Rechtsordnung zum Zweck der Verbesserung seines Verkehrssystems schaffen will.

2.8. Mit dieser Änderung wäre auch die letztlich immer noch offene Frage zum Verordnungsentwurf besser beantwortet, nämlich die Frage nach der Beachtung der Subsidiarität. Denn die von der Kommission bisher vorgebrachten Argumente für eine direkte Zuständigkeit für den öffentlichen Personenverkehr scheinen dem WSA nicht stichhaltig zu sein.

2.9. Eine stärkere Berücksichtigung der Befugnisse der Mitgliedstaaten, die auf der Grundlage der Mitteilung zur Daseinsvorsorge ins Auge gefasst wird, liegt auf einer Linie mit der Argumentation derjenigen, die sich im öffentlichen Personennahverkehr auf die in ihren Verfassungen vorgesehenen kommunalen Grundrechte berufen (z. B. Deutschland).

2.10. Allerdings möchte der Ausschuss mit den folgenden Bemerkungen zur Verbesserung und schärferen Profilierung des Verordnungsvorschlags beitragen.

3. Kapitel I - Geltungsbereich und Begriffsbestimmungen

3.1. Artikel 2 - Verhältnis zum Recht der öffentlichen Auftragsvergabe

3.1.1. Mit Blick auf Artikel 12 dieses Verordnungsentwurfs, in dem ein spezielles Vergabeverfahren angesprochen ist, sollte Artikel 2 gestrichen werden. Dafür wäre es wichtiger, die Vergabevorschriften in Artikel 12 weiter zu konkretisieren. Die jetzige Formulierung in Artikel 2 würde zu Abgrenzungsproblemen und entsprechender Rechtsunsicherheit führen.

3.2. Artikel 3 - Begriffsbestimmungen

3.2.1. Es wird nicht eindeutig gesagt, was unter einer "Anforderung des öffentlichen Dienstes" zu verstehen ist. Der Ausschuss hätte es vorgezogen, die Begriffsbestimmung der "Verpflichtung des öffentlichen Dienstes" aus der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 beizubehalten, die folgende Definition enthält: "Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes sind die Verpflichtungen, die das Verkehrsunternehmen im eigenen wirtschaftlichen Interesse nicht oder nicht im gleichen Umfang und nicht unter den gleichen Bedingungen übernehmen würde".

3.2.2. Weiterhin schlägt der WSA vor, die Definition dahin gehend zu ergänzen, dass auch dann von "integrierten Diensten" gesprochen wird, wenn unterschiedliche Betreiberunternehmen zu gleichen Bedingungen in einer Kooperation zusammenarbeiten, zum Beispiel in einem Verkehrsverbund, dessen Träger eine einzige Körperschaft ist.

3.2.3. Neben weiteren Begriffsbestimmungen in Artikel 3, die nicht eindeutig sind und genauer formuliert werden müssen, fehlt bei manchen Begriffen auch eine Definition:

- Zuständige Behörde: "staatliche Einrichtung" sollte durch "öffentliche Einrichtung" ersetzt werden.

- Der Begriff der "Strecke", der in mehreren Artikeln der Verordnung vorkommt, sowie der in Artikel 8 verwendete Begriff der "einzelnen Strecke" bedarf einer genauen Definition. Auf jeden Fall müsste der letztgenannte Begriff auch die als Bedienung in der Fläche bezeichnete Verkehrsdienstkategorie umfassen.

4. Kapitel II - Gewährleistung der Qualität des öffentlichen Personenverkehrs

4.1. Artikel 4

4.1.1. Der WSA hält es nicht für ausreichend, Kriterien für die "Qualifikation" festzulegen. Vielmehr müssen grundsätzlich die Anforderungen der Richtlinien über soziale Mindestnormen erfuellt werden, z. B. in Bezug auf Arbeitszeit und Ruhepausen.

4.1.2. Allgemein hält der WSA die jetzige Formulierung von Artikel 4 für noch zu unverbindlich hinsichtlich der Festlegung tatsächlicher Qualitätskriterien. Die Kommission sollte nochmals prüfen, ob sie nicht europaweit beispielhaft aufzuführende Mindestkriterien für die Bedienung in Ballungsgebieten wie in ländlichen Bereichen empfehlen will. Denkbar wäre es auch, im Sinne von "best practice" eine ständige Informationsbörse über Nahverkehrsqualität zu organisieren und auch Benchmarking zu nutzen. Ein Beispiel dafür wäre ELTIS (www.eltis.org).

4.1.3. Ungeklärt ist auch die Frage des Zusammenhangs von Qualitätskriterien und der entsprechenden Verpflichtung zur Finanzierung der Kosten, die nicht durch Fahrpreise gedeckt werden können. Hier muss eine eindeutige Verpflichtung geschaffen werden, dass Qualitätsanforderungen auch mit öffentlichen Mitteln finanziert werden müssen, wenn die Fahrgeldeinnahmen nicht ausreichen.

4.1.4. Der Ausschuss schlägt folgende Änderungen in Artikel 4 Absatz 2 vor:

(a) Verbraucherschutzfaktoren einschließlich der Zugänglichkeit der Dienste hinsichtlich ihrer Häufigkeit, Schnelligkeit, Pünktlichkeit und Zuverlässigkeit, die Kapazität der eingesetzten Verkehrsmittel in Relation zum Fahrgastaufkommen, den Grad des Fahrgastkomforts, den Umfang des Streckennetzes und die bereitgestellten Fahrgastinformationen;

(c) die Integration verschiedener Verkehrsdienste, einschließlich der Integration der Information, der Tarife, der Ausfertigung von Fahrausweisen, der Fahrpläne und Verbraucherrechte sowie der Umsteigemöglichkeiten zu Straßenverkehrsdiensten in dem geografischen Gebiet, das unter der Aufsicht der zuständigen Behörden steht, sowie zu den von den anderen zuständigen Behörden benannten Verkehrsunternehmen;

(neuer Buchstabe) ggf. das Angebot an integrierten intermodalen Verkehrsdiensten;

(f) die ausgewogene Entwicklung der Regionen und deren Anbindung an Fernverkehrssysteme;

(g) die Beförderungsbedürfnisse der Menschen in weniger dicht bevölkerten Regionen, einschließlich des Vermögens, innovative, bedarfsgerechte Lösungen anzubieten, ohne dass sich das Diensteangebot verschlechtert (Wahl des Verkehrsträgers, Methodik und Anpassung des Dienstes, Fahrscheinausgabe);

(h) die Gesundheit und Sicherheit der Fahrgäste, die Sauberkeit und Hygiene von Anlagen/rollendem Material sowie die Sicherheit der Fahrgäste und Güter;

(i) die Qualifikation des Personals, insbesondere derjenigen Mitarbeiter, die sicherheitsrelevante Aufgaben wahrnehmen;

(neuer Buchstabe) die Einhaltung von Tarifverträgen und/oder arbeitsrechtlichen Vorschriften, die im betreffenden Sektor gelten;

(neuer Buchstabe) das Vorhandensein eines Wartungssystems für Material und Anlagen, das die tägliche Einhaltung des Fahrplans gewährleistet;

(neuer Buchstabe) die Finanzkraft des Unternehmens und das Vorhandensein eines Pakets von Versicherungen in ausreichender Höhe zur Befriedigung etwaiger Regressansprüche Dritter.

5. Kapitel III - Öffentliche Dienstleistungsaufträge

5.1. Artikel 6 - Die Vergabe öffentlicher Dienstleistungsaufträge

5.1.1. Zu 6 b): Die Festlegung, dass der Betreiber bestimmte Kosten voll aufzubringen hat, ist nach Ansicht des WSA unpraktikabel, weil der verkehrspolitische Fahrpreis die Einnahme so stark dominieren kann, dass die genannten Kostengrößen nicht ausreichend abgedeckt werden können. In diesem Sinne wird für eine Streichung von 6 b) plädiert. Die Verkehrsunternehmen sollen die Möglichkeit haben, auch die Fahrpreise zum Verhandlungsgegenstand mit den Behörden zu machen.

5.1.2. Zu 6 c): Die Begrenzung der Laufzeit der öffentlichen Dienstleistungsaufträge auf fünf Jahre ist zu niedrig angesetzt und sollte nach Ansicht des WSA erhöht werden. Die in c) schon enthaltene Ausnahmeregelung macht bereits deutlich, dass die fünf Jahre unzureichend sind. Aber auf der anderen Seite ist diese Ausnahmeregelung zu unbestimmt gefasst, sodass sie von den Verkehrsunternehmen gegenüber den zuständigen Behörden nur schwer geltend gemacht werden könnte. Die Abschreibung von Bussen beläuft sich heute zum Beispiel schon auf deutlich mehr als fünf Jahre. Nach Ansicht des Ausschusses muss die Geltungsdauer der Verträge ausschließliche Rechte für einen ausreichend langen Zeitraum garantieren, der den Betreibern die Amortisation ihrer Investitionen erlaubt, und sollte je nach Verkehrskategorie (siehe Ziffer 1.3) auf acht bis fünfzehn Jahre erhöht werden.

5.1.3. Der Vorschlag stellt einen Rahmen für den Betrieb von Verkehrsdiensten auf, der für alle Länder ähnlich ist; dabei wird jedoch außer Acht gelassen, dass der Marktöffnungsgrad gegenwärtig in den einzelnen Ländern sehr unterschiedlich ist und viele Länder bereits über eine etablierte Regelung zur Konzessionsvergabe verfügen, die dem Verordnungsvorschlag großenteils, aber nicht ganz entspricht. Andere Länder haben mit der Regionalisierung von Kompetenzen begonnen, in deren Rahmen neue Verträge über direkt vergebene öffentliche Dienstleistungsaufträge ausgehandelt werden, und haben bemerkenswerte Ergebnisse bei der Verbesserung der Verkehrsqualität und der Erhöhung des Fahrgastaufkommens erzielt.

5.1.4. Der Verordnungsvorschlag unterscheidet zu Recht zwischen verschiedenen Trägern des Personenverkehrs (Schiene, Straße und Binnenschifffahrt), trifft aber nicht die gleiche Unterscheidung zwischen den erheblich voneinander abweichenden Merkmalen, die diese Verkehrsträger bei der Bedienung ihrer jeweiligen Nutzerkategorien (siehe Ziffer 1.3) aufweisen.

5.1.5. In einigen Fällen werden Kriterien wie Öffnung für den Wettbewerb, Begrenzung der Beihilfen und Umfang der ausschließlichen Rechte vermischt und durcheinandergeworfen, sodass an bestimmten Stellen des Verordnungsentwurfs potenziell inkorrekte Optionen vorgestellt werden. Ausgehend von dem zentralen Anliegen des Vorschlags, den Fahrgästen eine Versorgung mit öffentlichen Diensten zu bestimmten Qualitätsstandards und zu den (mit oder ohne Tarifsubventionierung) geringst möglichen Kosten zu bieten, ist die Gewährung ausschließlicher Rechte für einen befristeten Zeitraum die Grundlage dafür, dass langfristig niedrige Kosten erreicht werden können, sofern die Konzessionsdauer angemessen ist. Das bedeutet, dass der Hebel des Wettbewerbs (durch den möglichst niedrige Tarife erreicht werden) im Moment der Konzessionsvergabe (und der Gewährung der damit verbundenen Ausschließlichkeit) angesetzt werden muss, dass aber der Konzessionszeitraum so bemessen sein muss, dass die Konzessionsdauer ausreichend lang ist (sodass die Bewerber wettbewerbsfähigere Angebote machen können, da sie ihre Fixkosten und die für einen neuen Betreiber entstehenden Anlaufkosten ausreichend amortisieren können), andererseits aber auch kurz genug (sodass der Vergabeprozess neu eröffnet werden kann, damit Marktneulinge Zugang erhalten, was insbesondere in sehr geschlossenen Sektoren oder Ländern wichtig ist). Der in der Verordnung vorgesehene Zeitraum von fünf Jahren erscheint in dieser Hinsicht generell zu kurz. Zudem ist jedes Risiko einer Verschlechterung der Beschäftigungsverhältnisse zu vermeiden, denn dies hätte nachteilige Konsequenzen für die Qualität und die Sicherheit im Personenverkehr.

5.1.6. Vor diesem Hintergrund sind die im Verordnungsentwurf vorgesehenen Ausnahmekriterien zu allgemein und werden den verschiedenen, in Ziffer 1.3 dargelegten Verkehrsdienstkategorien nicht gerecht. Der Ausschuss schlägt eine stärker fallbezogene Festlegung der Konzessionsdauer vor, die auf die einzelnen Verkehrsdienstkategorien und Personenverkehrsträger abgestimmt ist. Dabei ist für jede Kategorie die optimale Mitte zwischen einer Intensivierung des Wettbewerbs mit schneller Erneuerung der Konzessionsverträge und längeren Ausschließlichkeitszeiträumen, die eine langfristige Tarifanpassung erlauben, zu finden. Dadurch ließen sich auch die Ermessensspielräume verkleinern, die die umfangreichen, in der Verordnung vorgesehenen Ausnahmebedingungen (auch wenn sie der Prüfung durch die Kommission bedürfen) hervorrufen.

5.1.7. Nach Auffassung des WSA muss Artikel 6 um einen Absatz ergänzt werden, dem zufolge Verträge unzulässig sind, die ein als gewagt erscheinendes Dumping-Angebot darstellen.

5.1.8. Zu 6 d): In 6 d) wird heute auf "jede Strecke" abgestellt. Diese Formulierung sollte um den Passus "oder bestimmte Teilnetze" ergänzt werden. Gegebenenfalls sollte auch bei einem kleineren Verkehrsgebiet ermöglicht werden, dass sich die Informationspflicht auf das gesamte Gebiet bezieht.

5.2. Artikel 7 - Direktvergabe öffentlicher Dienstleistungsaufträge

5.2.1. Entsprechend dem im allgemeinen Teil bereits geltend gemachten Grundsatz der Daseinsvorsorge schlägt der WSA folgenden neuen Absatz 1 zu Artikel 7 vor:

"1. Sobald Mitgliedstaaten Verkehrsleistungen als Leistung der öffentlichen Daseinsvorsorge nach KOM(2000) 580 vom 20.9.2000 definieren, soll den zuständigen Behörden die Entscheidung für eine direkte Verwaltung der Verkehrsdienste ermöglicht werden(4)."

5.2.2. Der bisherige Absatz 1 wird Absatz 2 und wie folgt ergänzt:

"zusätzlich zu den Kriterien 'nationale oder internationale Sicherheitsstandards' sollte die Möglichkeit aufgenommen werden, dass die zuständigen Behörden 'regionale und lokale Sicherheits- und Qualitätskriterien' für eine Ausnahmeregelung heranziehen können."

5.2.3. Der bisherige Absatz 2 wird Absatz 3 und wie folgt geändert:

"Es sollte ausschließlich von 'zusätzlichen Kosten für die Koordinierung' gesprochen und der Rest des Absatzes gestrichen werden. Weiterhin sollte aufgenommen werden, dass eine Direktvergabe auch dann möglich ist, wenn 'eine vorhandene Integration verschiedener Verkehrsdienste gefährdet oder deren weitere Integration behindert würde'."

5.2.4. Der Ausschuss begrüßt die Möglichkeit der Direktvergabe auf der Grundlage einer neuen Initiative gemäß Artikel 7 Absatz 6. Er ist allerdings der Auffassung, dass die Qualitätskriterien, zu deren Erfuellung sich der Betreiber verpflichtet und die die Gewährung eines solchen Ausschließlichkeitsrechts rechtfertigen, bei der Vergabe zu bewerten und zu berücksichtigen sind.

5.3. Artikel 8 - Vergabe öffentlicher Dienstleistungsaufträge nach Qualitätsvergleich

5.3.1. Die in Artikel 8 vorgesehene Direktvergabe nach Qualitätsvergleich darf nicht auf sog. "einzelne Strecken" begrenzt, sondern sollte auf Flächenverkehrsdienste (siehe Ziffer 1.3) ausgedehnt werden.

5.4. Artikel 9 - Schutzmaßnahmen

5.4.1. Die in Artikel 9 vorgesehenen Schutzmaßnahmen werden vom Ausschuss insbesondere in folgender Hinsicht kritisch beurteilt:

- Die Möglichkeit, dass die zuständige Behörde verlangen kann, dass Unteraufträge vergeben werden, ist - auch wenn diese auf die Hälfte des Werts der vertragsgegenständlichen Dienste begrenzt sind - ein Schlag gegen den Grundsatz der Effizienz, deren Verbesserung die Verordnung anstrebt. Dieses Erfordernis stellt eine sehr starke Einengung der Freiheit der Betriebsführung der Betreiber dar und lässt begründete Zweifel daran aufkommen, dass die Betreiber ihre Unterauftragnehmer frei auswählen können, insbesondere wenn die zuständige Behörde im regionalen oder kommunalen Bereich angesiedelt ist.

- Auch die Möglichkeit der zuständigen Behörde zu entscheiden, keine Aufträge an einen Betreiber zu vergeben, der dadurch mehr als 25 % des Marktes kontrollieren würde, hält der Ausschuss für sehr bedenklich. Erstens, weil diese Bestimmung der zuständigen Behörde eine fast unbeschränkte Ermessensfreiheit für die Verweigerung der Auftragsvergabe lässt. Zweitens wegen der Ungenauigkeit des Ausdrucks "Markt der öffentlichen Personenverkehrsdienste". Welcher Markt ist gemeint: der nationale, regionale oder kommunale? Wie kann eine zuständige Behörde wissen, welche Marktstellung der Betreiber außerhalb ihres eigenen Bereichs hat?

5.4.2. Zu Absatz 3: Der WSA begrüßt die Absicht der Kommission, einen direkten Schutz für die Arbeitnehmer bei einem Betreiberwechsel vorzusehen. Die vorgeschlagene Regelung ist als "Kann-Regelung" aber zu schwach. Hier wird als Änderung vorgeschlagen, dass die zuständige Behörde den Betreiber verpflichten "muss", den Arbeitnehmern die Rechte anzubieten. Ebenso hat der WSA Zweifel daran, dass eine Absicherung durch die Richtlinie 77/197/EWG ausreichend ist. Der WSA hält es für richtiger, direkt vorzugeben, dass die Arbeitnehmer bei einem Betreiberwechsel zu bisherigen Bedingungen zu übernehmen sind.

6. Kapitel IV - Mindestkriterien für öffentliche Personenverkehrsdienste

6.1. Artikel 10

6.1.1. Der WSA unterstützt die Formulierung im ersten Absatz, dass diskriminierungsfreie allgemeine Mindestkriterien festgelegt werden, hält aber eine Begrenzung, wie sie zum Beispiel in Absatz b) vorgesehen ist (20 %-Klausel), für überfluessig. Da Wettbewerbsneutralität gewährleistet ist, muss es Sache der einzelnen Mitgliedsstaaten bleiben, Ausgleichbeträge für spezielle Leistungen ohne prozentuale Begrenzung auf die Gesamtleistung zu gewähren.

6.1.2. Auch zu den in Artikel 10 festgelegten Mindestkriterien hat der Ausschuss folgendes zu bemerken:

6.1.2.1. In Artikel 3 des kürzlich vorgelegten Vorschlags für eine Gemeinschaftsverordnung über die Gewährung von Beihilfen für die Koordinierung des Verkehrs(5) wird klargestellt, dass "Beihilfen, die (...) für den Betrieb, die Instandhaltung oder die Bereitstellung von Teilen der Landverkehrsinfrastruktur gewährt werden", mit dem EG-Vertrag vereinbar sind; diese Infrastrukturbeihilfen verteilen sich aber ihrem Wesen nach auf alle Fahrgastkategorien. Die Europäische Union hat immer wieder ihre Politik bekräftigt, aus Umwelt- und sozialen Gründen den öffentlichen Verkehr gegenüber dem privaten zu fördern.

6.1.2.2. Ähnliches gilt auch für die Begrenzung des Ausgleichsbetrags auf 20 % des Wertes der betreffenden Dienste, die mehr dem Bestreben, zum Haushaltsausgleich beizutragen, zu entspringen scheint, als dass sie einem sozialen Erfordernis entspricht. Dies wiegt umso schwerer, als unter dem gleichen Kriterium so unterschiedliche Kategorien wie der Überlandverkehr (bei dem Verkehrsträger wie Bahn und Bus miteinander konkurrieren), der Stadtverkehr (der oft stark subventioniert ist) und der Verkehr in der Fläche (der aufgrund seiner Wesensmerkmale immer potenziell defizitär ist, wenn ein Mindestqualitätsniveau gehalten werden soll) erfasst werden.

6.1.2.3. Zudem stellt dies eine ungebührliche Benachteiligung der Unternehmen dar, die innerhalb eines Gebiets nur eine dieser Tätigkeiten ausüben und nicht die Möglichkeit haben, sie gegen andere erbrachte Verkehrsdienstkategorien aufzurechnen oder das ausgleichsfähige Einnahmevolumen mit Diensten, die solche Ausgleichszahlungen nicht mit der gleichen Intensität erfordern, zu erhöhen.

6.1.2.4. Der Ausschuss ist jedoch mit dem Vorschlag einverstanden, dass dieser Ausgleich allen Betreibern in nichtdiskriminierender Weise gewährt wird, sofern eine Aufschlüsselung nach den einzelnen Verkehrsdienstkategorien erfolgt.

7. Kapitel V - Verfahren

7.1. Der Ausschuss unterstützt die Kommission in allen Fragen bezüglich des Verfahrens. Bemerken möchte er nur, dass die Rechtsfigur der "öffentlichen Stelle, die Rechtsbehelfe bearbeitet" juristisch verfeinert werden sollte, denn sie wird aufgrund ihrer Merkmale zumindest teilweise die Rolle einer unabhängigen Regulierungsinstanz spielen, wie es sie in anderen, traditionell regulierten Sektoren (Wasser-, Gas- und Elektrizitätsversorgung, Telekommunikation) gibt. Wenn dem so ist, wäre die Möglichkeit zu prüfen, dass diese Stelle auch die Funktion eines Schlichters zwischen den zuständigen Behörden und den Betreiberunternehmen bei der Festlegung der Tarife übernehmen kann.

7.2. Artikel 12 - Vergabeverfahren

7.2.1. Zu Absatz 3: ein neuer Anstrich d)

"Die Zahl der zu übernehmenden Arbeitnehmer und ihre vertraglich festgelegten Rechte gemäß Artikel 9 Absatz 3".

7.3. Artikel 13 - Transparenz

7.3.1. Im Sinne einer höheren Transparenz gegenüber Bürgern und damit Verbrauchern ist sicherzustellen, dass vor einer Entscheidung, ein Ausschreibungsverfahren einzuleiten, in einem lokalen bzw. regionalen Dialog unter Einbeziehung der Verkehrsunternehmen und anderer zuständiger Institutionen wie auch von Verbrauchergremien und von Fahrgastbeiräten zu klären ist, ob Ausschreibung oder Direktvergabe der empfohlene Weg sein soll. Voraussetzung hierfür ist die zu Artikel 7 vorgeschlagene Änderung für weitere Möglichkeiten der Direktvergabe.

7.4. Artikel 15 - Rechnungslegung

7.4.1. Die in Artikel 15 dargelegten Bestimmungen über die Rechnungslegung begrüßt der Ausschuss uneingeschränkt, denn mit ihnen sollen Transparenz und Nichtdiskriminierung der Vergabeverfahren und ein angemessenes Verhältnis zwischen dem Ausgleich und den Mehrkosten sichergestellt werden, die durch die Erfuellung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen entstehen. Dieser Artikel ist in Zusammenhang mit Anhang I zu sehen.

8. Kapitel VI - Schlussvorschriften

8.1. Artikel 17 - Übergangsvorschriften

Zu Artikel 17 Absatz (1)

8.1.1. Die vorgesehene Übergangszeit von drei Jahren sieht der WSA als völlig unzureichend an. Die zur Zeit laufenden Konzessionen in den verschiedenen Ländern haben zum Beispiel zum Teil noch wesentlich längere Laufzeiten. Auch im Zusammenhang mit bereits getätigten Investitionen und deren Amortisation sind die drei Jahre zu knapp bemessen.

8.1.2. Andererseits hat der Ausschuss ernste Zweifel an der Wirksamkeit der in Artikel 17 vorgesehenen Übergangsvorschriften. Einige dieser Vorschriften könnten zur Enteignung rechtmäßig erworbener Rechte führen und eine Klagewelle bei den Gerichten in Gang setzen, die die Entwicklung der aktuellen Vorschriften blockiert. Dafür sind folgende Gründe zu nennen:

8.1.2.1. In Absatz 1 der Übergangsvorschriften ist festgelegt, dass geltende Regelungen, Verträge oder Vereinbarungen, die nicht mit dieser Verordnung in Einklang stehen, innerhalb von drei Jahren außer Kraft gesetzt werden müssen.

8.1.2.2. Es gibt jedoch andere Länder, wie in der Einleitung des Vorschlags dargelegt, in denen die Märkte nach dem nationalen Recht des betreffenden Mitgliedstaats dem Wettbewerb durch Ausschreibungsverfahren oder Konzessionsvergabe geöffnet wurden (wobei letztere auf einer Kombination aus ausschließlichen Rechten und einer Geltungsdauer beruht, die direkt an die Amortisation der für die Erbringung des Dienstes notwendigen Investitionen geknüpft ist, so dass die Notwendigkeit regelmäßiger Ausgleichsleistungen an den Betreiber entfällt). Allerdings kann keines dieser auf nationaler oder kommunaler Ebene durchgeführten Ausschreibungs- oder Konzessionsvergabeverfahren, die derzeit in einem Mitgliedstaat gültig sind, vollständig alle Bestimmungen dieser Verordnung erfuellen, auch wenn sie dem ordnungspolitischen Tenor der Verordnung entsprechen. Daher sind diese Ausschreibungsverfahren oder Konzessionen nach dem gegenwärtigen Wortlaut des Verordnungsvorschlags als ungültig zu betrachten und müssen ebenfalls innerhalb von drei Jahren außer Kraft gesetzt werden.

8.1.2.3. Diese derzeit geltenden öffentlichen Ausschreibungen oder Konzessionen, die seinerzeit dem Wettbewerb mehrerer Betreiber geöffnet waren, bestimmten jeweils eine Geltungsdauer, die im allgemeinen mehr als zehn Jahre betrug, für die der Betreiber seine Kostenquantifizierung berechnen konnte (und in denen er seinerseits oftmals feste Verpflichtungen mit Dritten einging, z. B. für den Kauf des rollenden Materials oder die Nutzung der Infrastruktur). Eine vorzeitige Beendigung dieser Laufzeiten würde aber zur Geltendmachung finanzieller Ansprüche gegenüber der zuständigen Behörde wegen einseitigen Bruchs der Konzessionsbedingungen führen, die vor einzelstaatlichen Gerichten zu klären wären, aber als Ersuchen um Vorabentscheidung auch bis vor den Luxemburger Gerichtshof gelangen könnten.

8.1.3. Der WSA schlägt vor, die Übergangszeit auf acht bis zehn Jahre zu erhöhen, wobei zu überlegen ist, ob in den verschiedenen Mitgliedstaaten auch unterschiedliche Regelungen angewendet werden können.

Zu Artikel 17 Absatz (2)

8.1.4. Auch die in Artikel 17 Absatz (2) genannte Verlängerungsfrist bei Unternehmen mit Investitionen in die Schieneninfrastruktur um bis zu weitere drei Jahre ist hinsichtlich der Amortisation von Investitionen noch zu knapp bemessen.

8.1.5. Durch die Änderung von Artikel 17 Absatz 1 würde sich Absatz 2 ohnehin erledigen.

8.1.6. Als konstruktive Alternative schlägt der Ausschuss daher eine selektive Regelung der Übergangsfristen vor, bei der zwischen den einzelnen Verkehrsdienstkategorien und Verkehrsträgern unterschieden wird.

8.1.7. Der Ausschuss äußert seine volle Zufriedenheit darüber, dass Unternehmen aus den Beitrittsländern für die Zwecke der Anwendung dieser Verordnung als Gemeinschaftsunternehmen angesehen werden sollen, und bringt die Hoffnung zum Ausdruck, dass diese Länder mit dem Inkrafttreten ihrer Beitrittsverträge ebenfalls zur vollständigen Umsetzung der im Verordnungsvorschlag vorgesehenen Bestimmungen in der Lage sein werden.

Brüssel, den 30. Mai 2001.

Der Präsident

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Göke Frerichs

(1) Betriebspflicht ist die Verpflichtung der Verkehrsunternehmen, eine Verkehrsbedienung sicherzustellen, die festgesetzten Normen für Kontinuität, Regelmäßigkeit und Kapazität entspricht. Beförderungspflicht ist die Verpflichtung der Verkehrsunternehmen, alle Personen- oder Güterbeförderungen zu bestimmten Beförderungsentgelten und -bedingungen anzunehmen und auszuführen. Tarifpflicht ist die Verpflichtung der Verkehrsunternehmen zur Anwendung von behördlich festgesetzten oder genehmigten, mit dem kaufmännischen Interesse des Unternehmens nicht zu vereinbarenden Entgelten, die sich insbesondere bei bestimmten Gruppen von Reisenden (...) oder bestimmten Verkehrsstrecken aus der Auferlegung oder verweigerten Änderung von besonderen Tarifmaßnahmen ergeben.

(2) Artikel 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 des Rates.

(3) KOM(2000) 580 endg. vom 20.9.2000.

(4) Forderung mehrerer Mitgliedstaaten im Rat (Verkehr) am 20. und 21.12.2000 in Brüssel; Sitzung Nr. 2324 des Rates (Verkehr); Presse 470 - Nr. 14004/00.

(5) KOM(2000) 5 endg.