[pic] | KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN |

Brüssel, den 23.12.2005

SEK(2005) 1767

ARBEITSDOKUMENT DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN

Anhang zum GRÜNBUCH über Kompetenzkonflikte und den Grundsatz ne bis in idem in Strafverfahren {COM(2005) 696 final}

INHALTSVERZEICHNIS

TEIL I: Einführung – Zielsetzung 4

1. Einführung 4

2. Zielsetzung 6

TEIL II: Prävention und Lösung von Kompetenzkonflikten 9

3. Frühere Versuche 9

4. Notwendige Ergänzungen des bestehenden Rechtsrahmens 10

5. Verfahren zur Bestimmung der zuständigen Gerichtsbarkeit 14

5.1. Voraussetzungen 14

5.2. Einführung einer „Informationspflicht“ 19

5.3. Einführung einer „Pflicht zur Gesprächsaufnahme“ 21

5.4. Beschreibung der vorgeschlagenen Regelung und der einzelnen Verfahrensschritte 22

5.5. Die Rechtswirkung einer Verweisung 28

6. Stellung der Betroffenen und gerichtliche Nachprüfung 29

7. Konzentration der Strafverfolgung in einem Mitgliedstaat 34

8. Drittländer 37

9. Zuständigkeitskriterien 38

9.1. Territorialität 40

9.2. Auf den Beschuldigten abstellende Kriterien 41

9.3. Interessen der Opfer 42

9.4. Auf das Staatsinteresse abstellende Kriterien 43

9.5. Auf die Effizienz und Dauer des Verfahrens abstellende Kriterien 44

9.6. Nicht als relevant anzusehende Faktoren 45

10. Rangfolge der Kriterien, Ermessen und gerichtliche Nachprüfung 46

TEIL III: KLARERE FASSUNG DES BESTEHENDEN RECHTLICHEN RAHMENS FÜR DEN GRUNDSATZ NE BIS IN IDEM 49

11. Analyse der bestehenden Vorschriften über den Grundsatz ne bis in idem 49

11.1. Internationale Übereinkünfte und Grundrechtscharta der Europäischen Union 49

11.2. Der länderübergreifende Grundsatz ne bis in idem der Europäischen Union 50

11.3. Die Rechtsprechung des EuGH zum Grundsatz ne bis in idem 54

11.4. Frühere Versuche einer Änderung 56

11.5. Möglichkeiten für eine Änderung des bestehenden rechtlichen Rahmens für den unionsweit geltenden Grundsatz ne bis in idem 57

11.6. Drittstaaten 69

TEIL IV: WEITERE OPTIONEN UND SCHLUSSFOLGERUNGEN 71

12. Weitere mögliche Massnahmen 71

12.1. Überprüfung der Gründe für die Ablehnung der Vollstreckung in anderen Übereinkünften über gegenseitige Anerkennung 71

12.2. Das anzuwendende Strafrecht 72

13. Abschliessende Bemerkungen 73

ANNEX TEIL V: Appendix with relevant provisions from EU and International Instruments – Initiatives 75

A. Provisions on ne bis in idem in International and eu instruments 75

B. EU Provisions on conflicts of jurisdiction (Including Pending Initiatives) 81

C. eu and international rules on coordination of prosecutions 99

TEIL I: Einführung – Zielsetzung

EINFÜHRUNG

Gemäß Artikel 31 Absatz 1 Buchstabe d des Vertrags über die Europäische Union (EUV) schließt das gemeinsame Vorgehen im Bereich der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen „die Vermeidung von Kompetenzkonflikten zwischen Mitgliedstaaten“ ein. Ziel dieses Grünbuchs ist es, eine EU-weite Konsultation zu der Frage einzuleiten, wie Kompetenzkonflikte in Strafverfahren in einem neuen Rechtsinstrument auf EU-Ebene geregelt werden sollten. Unter ‚Kompetenzkonflikt’ ist hier der Fall zu verstehen, dass in zwei oder mehr Mitgliedstaaten wegen derselben Straftat Strafverfolgungsmaßnahmen eingeleitet worden sind oder vermutlich eingeleitet werden. Diese so genannten positiven Kompetenzkonflikte unterscheiden sich von den Fällen, in denen kein Mitgliedstaat ausdrücklich zuständig ist bzw. bereit ist, von seiner Zuständigkeit Gebrauch zu machen („negative Kompetenzkonflikte“). Positive Kompetenzkonflikte fanden bisher nur wenig Beachtung und sollen deshalb jetzt in diesem Grünbuch eingehend behandelt werden. Es sei darauf hingewiesen, dass ‚Strafverfahren’ im weiteren Sinne zu verstehen ist und alle Verfahrensabschnitte in einer Strafsache einschließt, d. h. Ermittlungsverfahren, Zwischenverfahren und Hauptverfahren. Das Problem der parallelen Strafverfolgung wird in diesem Grünbuch allerdings erst ab Anklageerhebung untersucht. Parallele Ermittlungen im Vorfeld bleiben hier somit unberücksichtigt.

Derzeit gibt es auf EU-Ebene keine verbindlichen Regeln, um Kompetenzkonflikte in Strafsachen adäquat zu lösen. Nach den geltenden EU-Bestimmungen für Kompetenzkonflikte sind die Mitgliedstaaten weder verpflichtet, konkrete Schritte zu unternehmen, um Kompetenzkonflikte zu vermeiden/lösen, noch ist ein entsprechendes Verfahren vorgesehen. Diesen Bestimmungen zufolge sollen die Mitgliedstaaten lediglich gemeinsam entscheiden, wer von ihnen die Strafverfolgung übernimmt, wenn mehr als ein Mitgliedstaat zuständig ist. Auch gelten diese Vorschriften nur für bestimmte Strafrechtsbereiche. Wenn demnach mehrere Mitgliedstaaten für die strafrechtliche Verfolgung einer Tat zuständig sind, steht es ihren Behörden frei, die Strafverfolgung einzuleiten. Dies steht im Widerspruch zum einzelstaatlichen Strafrecht, das eine parallele Strafverfolgung wegen ein und derselben Tat in der Regel untersagt.

Die Mehrfachverfolgung derselben Straftat kann sich auf die Effizienz und Dauer der einzelnen Verfahren auswirken. Ein Doppelaufwand ist fast unvermeidbar. Auch aus Effizienzgründen ist eine Mehrfachverfolgung abzulehnen, selbst wenn die zuständigen nationalen Behörden ihre Arbeit gut koordinieren. Mehrfachverfahren können zudem dem Einzelnen erhebliche zusätzliche Lasten aufbürden. Beschuldigte, Opfer und/oder Zeugen müssen unter Umständen mehrfach geladen und gehört werden. Hieraus können sich für die Betroffenen unverhältnismäßige Beschränkungen ergeben, da sie durch parallele oder Mehrfachverfahren in ihrer Freizügigkeit eingeschränkt und in ihren Rechten und Interessen geschädigt werden können. Auch die Verteidigung ist dadurch unter Umständen mit einem höheren Aufwand und höheren Kosten und nicht zuletzt auch mit einer stärkeren psychischen Belastung verbunden.

Den einzelstaatlichen Behörden steht es derzeit, wie bereits erwähnt, frei, in einem bestimmten Fall parallel zu den Strafverfolgungsmaßnahmen anderer Behörden ein eigenes Verfahren einzuleiten. Die einzige rechtliche Schranke ist das Verbot der doppelten Strafverfolgung (ne bis in idem) in den Artikeln 54 bis 58 des Schengener Durchführungsübereinkommens. Dieser Grundsatz verhindert jedoch keine Kompetenzkonflikte, wenn in zwei oder mehr Mitgliedstaaten gleichzeitig Strafverfolgungsmaßnahmen in derselben Sache laufen. Er kommt nur dann zum Tragen, wenn ein Strafverfahren in einem Mitgliedstaat mit einer rechtskräftigen Entscheidung beendet wurde. Eine zweite Strafverfolgung wegen derselben Tat ist dann ausgeschlossen. Zu bedenken ist auch, dass der Grundsatz ne bis in idem ohne eine Zuständigkeitsregelung, auf deren Grundlage einem geeigneten Gericht die Zuständigkeit für einen bestimmten Fall übertragen wird, zu zufälligen oder gar willkürlichen Ergebnissen führen kann. Wenn das Gericht den Vorzug erhält, das als erstes in der Lage ist, eine rechtskräftige Entscheidung zu erlassen, läuft der Grundsatz im Ergebnis darauf hinaus, dass nach dem Motto „wer zuerst kommt, mahlt zuerst“ verfahren wird. Die Bestimmung des zuständigen Gerichts erfolgt derzeit eher zufällig, und das ist wohl auch der Grund, warum das Verbot der doppelten Strafverfolgung nach wie vor diversen Ausnahmen unterliegt.

Da die Frage, welcher Mitgliedstaat das Strafverfahren betreibt, eindeutig die Rechte und Interessen der Betroffenen (Beschuldigten und Opfer) wie auch die Effizienz des Verfahrens beeinflusst, sollte ihre Beantwortung nicht dem Zufall überlassen bleiben. Dies ist deshalb so wichtig, weil das Gericht, das einen bestimmten Fall behandelt, nach der so genannten lex-fori-Regel des internationalen Strafrechts nicht nur sein eigenes Verfahrensrecht, sondern auch sein materielles Strafrecht auf den Fall anwendet[1]. In Anbetracht dessen lässt sich durchaus der Standpunkt vertreten, dass es im europäischen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts (Artikel 2 und 29 EUV) sowohl wünschenswert als auch angemessen ist, Mehrfachverfahren zu beschränken.

In diesem Grünbuch wird die derzeitige Rechtslage bei so genannten positiven Kompetenzkonflikten analysiert, und es werden Wege aufgezeigt, wie dem Auftrag des Artikels 31 Absatz 1 Buchstabe d EUV nachgekommen werden kann. Die Kommission beabsichtigt, auf dieser Grundlage eine EU-weite Konsultation zu den Maßnahmen einzuleiten, die auf EU-Ebene getroffen werden können, um zu verhindern, dass dieselbe Straftat in mehreren Mitgliedstaaten gleichzeitig verfolgt wird. In erster Linie geht es dabei um die Einführung eines geeigneten Verfahrens und materiellrechtlicher Kriterien, die eine ausgewogene Zuständigkeitsregelung in einem gemeinsamen europäischen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts ermöglichen.

Die Kommission prüft dabei insbesondere, welche Möglichkeiten für die Einführung eines Verfahrens bestehen, mit dem sich leichter bestimmen ließe, welche Gerichtsbarkeit sich am besten zur Verfolgung eines Falles eignet, bei dem Kompetenzkonflikte auftreten. Hierzu zählen u. a. Informationsaustausch und Konsultation in Bezug auf nationale Verfahren sowie Kriterien und Modalitäten für die Konzentration der Strafverfolgung auf einen einzigen Mitgliedstaat (Verfahrensstaat). Ausgangspunkt ist dabei die Überlegung, dass nicht mehr auf den Grundsatz ne bis in idem zurückgegriffen werden müsste, wenn es ein effizientes Verfahren gäbe, mit dem sich die zuständige Gerichtsbarkeit bestimmen ließe, noch bevor eine rechtskräftige Entscheidung ergeht. Das Verbot der doppelten Strafverfolgung käme nur dann zum Tragen, wenn es mit Hilfe dieses Verfahrens nicht gelingt, die Strafverfolgung auf einen einzigen Mitgliedstaat zu konzentrieren.

Darüber hinaus enthält dieses Grünbuch mehrere Vorschläge, wie das geltende Recht in Bezug auf die Anwendbarkeit und Tragweite des EU-weit geltenden Prinzips ne bis in idem , das in den Artikeln 54 bis 58 des Schengener Durchführungsübereinkommens verankert ist, klarer gefasst werden kann. Mit diesen Bestimmungen fand in die Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten ein Ne-bis-in-idem-Grundsatz Eingang, der eine zweite Strafverfolgung untersagt, wenn in einem anderen Mitgliedstaat eine Verurteilung, ein Freispruch oder eine andere rechtskräftige Entscheidung ergangen ist.

Die Kommission setzt damit ihre Überlegungen aus dem Wiener Aktionsplan vom 3.12.1998,[2] aus ihrer Mitteilung über die gegenseitige Anerkennung von Endentscheidungen in Strafsachen vom 26.7.2000[3] und aus dem Maßnahmenprogramm zur Umsetzung des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung gerichtlicher Entscheidungen in Strafsachen vom 29.11.2000[4] fort. Im Maßnahmenprogramm heißt es unter 2.3, dass die Lösung positiver Kompetenzkonflikte innerhalb der Union erleichtert und die gleichzeitige Strafverfolgung in verschiedenen Staaten nach Möglichkeit vermieden werden sollte. In Maßnahme Nr. 11 wird die Ausarbeitung eines Instruments angeregt, das die Möglichkeit der Übertragung von Strafverfahren auf andere Mitgliedstaaten vorsieht, sowie die Festlegung von Kriterien, die die Bestimmung der Zuständigkeiten erleichtern. In Maßnahme Nr. 1 wird eine Überprüfung der Artikel 54 bis 57 des Schengener Durchführungsübereinkommens empfohlen[5].

ZIELSETZUNG

Die hier vorgeschlagenen Maßnahmen sollen insgesamt zur Weiterentwicklung der Union in ihrer Ausgestaltung als gemeinsamer Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts unter folgenden drei Aspekten beitragen:

Erstens sollen die aus der Mehrfachverfolgung resultierenden Einschränkungen und Belastungen für den Einzelnen verringert werden. Wie bereits erwähnt, kann eine mehrfache Strafverfolgung wegen derselben Tat zu einer übermäßigen Einschränkung der Rechte des Einzelnen führen, z. B. wenn sich der Betroffene bei verschiedenen Justizbehörden melden oder dort erscheinen muss. Aus europäischer Sicht könnte diese Mehrfachbelastung als unverhältnismäßig betrachtet werden.

Zweitens würde mit den vorgeschlagenen Maßnahmen ein Beitrag zur Stärkung des Vertrauens der mitgliedstaatlichen Justizbehörden untereinander geleistet. Vertrauen ist ganz eindeutig eine Grundvoraussetzung für die korrekte Anwendung des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung gerichtlicher Entscheidungen, der als Eckstein der justiziellen Zusammenarbeit in einem Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts bezeichnet wurde[6]. Viel ist seit dem Europäischen Rat von Tampere 1999 erreicht worden[7], doch die Erfahrung zeigt, dass es in manchen Bereichen weiterer vertrauensbildender Maßnahmen im Wege der EU-Gesetzgebung bedarf. Für die einzelstaatlichen Behörden wäre es leichter, Entscheidungen aus anderen Mitgliedstaaten anzuerkennen und zu vollstrecken, wenn es ein Verfahren gäbe, mit dem gewährleistet wäre, dass das am besten geeignete Gericht über die Sache entschieden hat, und wenn die Behörden ihre Interessen und/oder Erkenntnisse in einem bestimmten Fall einbringen könnten. Ein gutes Beispiel ist hierfür der Grundsatz ne bis in idem , der als logische Folge des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung verstanden werden sollte[8]. Einem Mitgliedstaat wird es mitunter schwer fallen zu akzeptieren, dass er einen Fall nicht verfolgen darf, wenn in einem anderen Mitgliedstaat bereits eine rechtskräftige Entscheidung ergangen ist, in der seine nationalen Interessen nicht berücksichtigt wurden. Dies ist wohl einer der Hauptgründe, warum zahlreiche Mitgliedstaaten nach wie vor darauf bestehen, Ausnahmen vom Verbot der doppelten Strafverfolgung vorzusehen. Als weiteres Beispiel sei auf die Gründe für die Ablehnung der Vollstreckung eines Europäischen Haftbefehls verwiesen[9]. Auf einige dieser Ablehnungsgründe könnte vielleicht verzichtet werden, wenn es eine Zuständigkeitsregelung gäbe, mit der sich die für einen bestimmten Fall am besten geeignete Gerichtsbarkeit bestimmen ließe. Mit einer solchen Zuständigkeitsregelung könnte der Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung umfassender und homogener angewandt werden.

Drittens sollen die Grünbuchvorschläge dazu beitragen, dass in Fällen, die von zwei oder mehr Mitgliedstaaten strafrechtlich verfolgt werden könnten, auf nationaler Ebene effizienter und schneller ermittelt und Anklage erhoben wird. Wenn die Strafverfolgung bei Straftaten mit Auslandsberührung auf einen Mitgliedstaat konzentriert würde, könnten die zuständigen nationalen Behörden ihre Ressourcen effizienter einsetzen. Nach der jetzigen Regelung, die eine parallele Strafverfolgung zulässt (zumindest über einen relativ langen Zeitraum), dürfte sich eine Überschneidung ihrer Tätigkeiten kaum vermeiden lassen, wenn sie in der gleichen Sache ermitteln. Dies kann auch bei einer effizienten zwischenstaatlichen Koordinierung zu Doppelarbeit führen. Wichtiger ist allerdings der Aspekt, dass es den Mitgliedstaaten bei einer unzulänglichen oder gar nicht vorhandenen Koordinierung schwerer fallen oder gar unmöglich würde, alle an einer grenzübergreifenden Straftat Beteiligten tatsächlich zu bestrafen.

TEIL II: Prävention und Lösung von Kompetenzkonflikten

FRÜHERE VERSUCHE

In ihrer Mitteilung über die gegenseitige Anerkennung von Endentscheidungen in Strafsachen[10] hatte die Kommission angeregt, Zuständigkeitsregeln zu formulieren, aufgrund deren ein einziger Mitgliedstaat für einen bestimmten Fall zuständig wäre. Die Durchführbarkeit dieses Vorstoßes wurde auf einer Sachverständigensitzung vom 3.12.2001 anhand der Stellungnahmen zu einem Diskussionspapier erörtert, das sich an Vertreter der Rechtsberufe und Sachverständige einschließlich Eurojust richtete. Die Einführung einer solchen Regelung wurde von der breiten Mehrheit skeptisch beurteilt, die auf die Notwendigkeit einer flexiblen Handhabung und die Gewissheit für die zuständigen nationalen Behörden hinwies, dass diesen die Möglichkeit belassen werden muss, bei der Bestimmung des am besten geeigneten Gerichts die besonderen Umstände jedes Einzelfalls würdigen zu können. Damit ist als erster Schluss vorläufig festzuhalten, dass es kaum machbar erscheint, eine strenge Rangfolge von Zuständigkeitskriterien aufzustellen, anhand deren sich „automatisch“ der Mitgliedstaat bestimmen ließe, der am besten für die strafrechtliche Verfolgung einer Tat geeignet wäre, sondern dass vielmehr auf den Einzelfall abzustellen ist.

Diese Feststellung wurde sowohl im Rahmen eines Projekts aus dem Programm Gropius[11] als auch bei einem von Eurojust im November 2003 veranstalteten Seminar bestätigt, bei dem es um die Befugnis von Eurojust ging, in Fragen der zuständigen Gerichtsbarkeit zu vermitteln. Hierzu sei auf die Leitlinien verwiesen, die im Nachgang zu dem von Eurojust veranstalteten Seminar[12], auf dem ein breites Spektrum an Rechtssystemen vertreten war, formuliert wurden:

„Jeder Fall ist einzigartig und folglich muss auch jede Entscheidung über die am besten für die Strafverfolgung positionierte Gerichtsbarkeit auf den Fakten und sachlichen Gegebenheiten des Einzelfalles basieren. Hierbei sind alle als relevant erachtete Faktoren zu berücksichtigen.“

Aufmerksamkeit erregte auch eine Initiative der Hellenischen Republik vom Februar 2003, die einen Rahmenbeschluss zum Ne-bis-in-idem-Prinzip betraf [13] . In dem Entwurf war ein Artikel zur Rechtshängigkeit vorgesehen. Nach Artikel 3 des Entwurfs „können die zuständigen Behörden [der zuständigen Mitgliedstaaten] nach gegenseitiger Konsultation […] den Mitgliedstaat bestimmen, dessen Gericht vorrangig zuständig ist“. Dies hat zur Folge, dass die in anderen Mitgliedstaaten anhängigen Verfahren eingestellt werden. Der Vorschlag enthielt darüber hinaus auch eine Reihe von Zuständigkeitskriterien. Dabei handelte es sich um die gleichen Kriterien wie in Artikel 9 Absatz 2 des Rahmenbeschlusses zur Terrorismusbekämpfung, ohne jedoch, wie in dem genannten Rahmenbeschluss oder in dem Rahmenbeschluss über Angriffe auf Informationssysteme[14], eine Rangfolge aufzustellen.

Die griechische Initiative bot insgesamt eine gute Diskussionsgrundlage für die Ausgestaltung einer künftigen Regelung. Die Mitgliedstaaten konnten sich jedoch nicht auf die Vorgehensweise zur Bestimmung der Zuständigkeit und die Zuständigkeitskriterien einigen, ohne die sich die Einstellung/Aussetzung paralleler Verfahren in anderen Mitgliedstaaten nicht regeln lässt. Bestimmt sich die für die Strafverfolgung am besten geeignete Gerichtsbarkeit nach der Devise „wer zuerst kommt, mahlt zuerst“, werden die Mitgliedstaaten nach Auffassung der Kommission dazu tendieren, sich ihr Recht auf strafrechtliche Verfolgung desselben Falles vorzubehalten, da die Zuständigkeit nicht in transparenter Weise bestimmt wird, sondern als zufällig oder manipuliert („Forum Shopping“) wahrgenommen werden könnte. Unter diesen Voraussetzungen dürfte es für einen Mitgliedstaat inakzeptabel sein, auf sein Recht zur Strafverfolgung zu verzichten. Bevor daher Überlegungen angestellt werden, wie bei der Aussetzung/Einstellung paralleler Verfahren vorzugehen ist, muss zunächst darüber nachgedacht werden, wie konkret zu verfahren ist, um eine ausgewogene Zuständigkeitszuweisung in Fällen, bei denen Kompetenzkonflikte auftreten, zu erreichen.

NOTWENDIGE ERGÄNZUNGEN DES BESTEHENDEN RECHTSRAHMENS

Mit dem geplanten Verfahren/Vorgehen sollten Konflikte nicht nur dann angegangen werden, wenn sie auftreten, sondern sie sollten möglichst schon im Vorfeld ausgeräumt werden, so dass es gar nicht erst zu konkurrierenden Zuständigkeiten kommt. So könnte erwogen werden, die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten auf das Territorialitäts- und/oder das Personalitätsprinzip zu beschränken, um auf diese Weise die weitere Berufung auf nationale Zuständigkeitsregeln zu unterbinden. Die Gefahr ist jedoch groß, dass damit Schlupflöcher oder straffreie Räume für Kriminelle geschaffen werden. Ein solcher Ansatz liefe überdies vielen EU-Rechtsakten zuwider, die darauf abzielen, negative Kompetenzkonflikte auszuschließen.

Viele EU-Rechtsakte, die sich mit bestimmten Straftatbeständen befassen, verlangen von den Mitgliedstaaten, dass sie ihre Zuständigkeit für diese Straftaten nicht allein nach dem Territorialitätsprinzip begründen. Die einschlägigen Bestimmungen sollen lediglich eine Mindestzuständigkeit gewährleisten und beschränken nicht die strafrechtlichen Befugnisse der Mitgliedstaaten. Dies gilt insbesondere für das Übereinkommen über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften vom 26. Juli 1995 (Artikel 4) und das Zusatzprotokoll vom 27. September 1996 (Artikel 6)[15], das Übereinkommen über die Bekämpfung der Bestechung vom 26. Mai 1997 (Artikel 7)[16] und die Rahmenbeschlüsse

- über den Schutz des Euro vor Fälschung (Artikel 7)[17]

- zur Bekämpfung von Betrug und Fälschung im Zusammenhang mit unbaren Zahlungsmitteln (Artikel 9)[18]

- zur Terrorismusbekämpfung (Artikel 9)[19]

- zur Bekämpfung des Menschenhandels (Artikel 6)[20]

- betreffend die Verstärkung des strafrechtlichen Rahmens für die Bekämpfung der Beihilfe zur illegalen Ein- und Durchreise und zum unerlaubten Aufenthalt[21]

- zur Bekämpfung der Bestechung im privaten Sektor (Artikel 7)[22]

- zur Bekämpfung der sexuellen Ausbeutung von Kindern und der Kinderpornografie (Artikel 8)[23]

- zur Festlegung von Mindestvorschriften über die Tatbestandsmerkmale strafbarer Handlungen und die Strafen im Bereich des illegalen Drogenhandels (Artikel 9)[24]

- über Angriffe auf Informationssysteme[25].

Mit diesen Bestimmungen sollen negative Kompetenzkonflikte vermieden werden; die Prävention und Lösung positiver Kompetenzkonflikte ist hingegen kaum geregelt (einschlägige Vorschriften sind im Anhang aufgeführt). Zu nennen wäre zuerst das vom Europarat ausgearbeitete Europäische Übereinkommen über die Übertragung der Strafverfolgung vom 15. Mai 1972, wonach ein Vertragsstaat einen anderen Vertragsstaat unter bestimmten Voraussetzungen um die Verfolgung einer Straftat ersuchen kann (Artikel 6 ff.)[26]. Wurde einem Übertragungsersuchen stattgegeben, darf der ersuchende Staat die Tat nicht weiter verfolgen (Artikel 21). In den Artikeln 30 ff. sind darüber hinaus Konsultationen bei Straftaten vorgesehen, die weder politischen noch rein militärischen Charakter aufweisen: Hat ein Vertragsstaat davon Kenntnis, dass in einem anderen Vertragsstaat ein Verfahren gegen dieselbe Person wegen derselben Handlung anhängig ist, „so prüft er, ob er auf sein Verfahren verzichten, es aussetzen oder dem anderen Staat übertragen kann“ (Artikel 30); andernfalls setzt er die Entscheidung in der Sache für längstens 30 Tage aus (Artikel 31).

Dieses Übereinkommen ist allerdings erst in 11 Mitgliedstaaten in Kraft getreten. Mehr als 30 Jahre nach seiner Auflegung zur Unterzeichnung erscheint es nicht sehr wahrscheinlich, dass es in nächster Zeit von allen Mitgliedstaaten ratifiziert werden wird. Zudem ist im Übereinkommen kein gemeinsames multilaterales Verfahren zur Bestimmung der zuständigen Gerichtsbarkeit vorgesehen. Die Strafverfolgung kann nur dann übertragen werden, wenn ein Vertragsstaat auf sein Recht auf Strafverfolgung verzichtet und ein zweiter Staat bereit ist, den Fall zu übernehmen. Überdies ist das Übertragungsverfahren (das in 24 Artikeln geregelt ist) recht aufwändig und eignet sich u. U. nicht für den gemeinsamen Rechtsraum der EU. Zwar wäre es hilfreich, wenn alle Mitgliedstaaten das Übereinkommen ratifizieren würden, aber dies kann nach Auffassung der Kommission nur ein Teilschritt zur Prävention und Lösung von Kompetenzkonflikten sein.

Ein zweites relevantes Rechtsinstrument ist der Beschluss des Rates über die Errichtung von Eurojust [27]. Nach Artikel 7 Buchstabe a kann Eurojust die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten ersuchen,

„i) zu bestimmten Tatbeständen Ermittlungen zu führen oder die Strafverfolgung aufzunehmen;

ii) sich damit einverstanden zu erklären, dass eine andere zuständige Behörde gegebenenfalls besser in der Lage ist, zu bestimmten Tatbeständen Ermittlungen zu führen oder die Strafverfolgung aufzunehmen“.

Artikel 7 richtet sich an das Eurojust-Kollegium insgesamt, aber auch die nationalen Eurojust-Mitglieder können die zuständigen Behörden ersuchen, solche Maßnahmen „in Erwägung zu ziehen“ (Artikel 6 Buchstabe a). Geben die zuständigen Behörden einem begründeten Ersuchen des Kollegiums nicht statt, müssen sie dies grundsätzlich begründen (Artikel 8). Diese Vorschriften könnten die Bestimmung der zuständigen Gerichtsbarkeit erleichtern und beschleunigen und erforderlichenfalls zur Beilegung von positiven wie auch negativen Kompetenzkonflikten beitragen. Der Eurojust-Beschluss könnte somit zu einem wichtigen Bestandteil einer Zuständigkeitsregelung werden. Wie der Vertrag über eine Verfassung für Europa zeigt, ist die politische Bereitschaft vorhanden, Eurojust bei der Lösung von Kompetenzkonflikten sogar eine noch wichtigere Rolle zu übertragen. Artikel III-273 Absatz 1 Buchstabe c besagt, dass zu den Aufgaben von Eurojust auch die „Beilegung von Kompetenzkonflikten“ gehören kann. Auf dieser Grundlage könnte Eurojust in die Beilegung von Kompetenzkonflikten im Wege von Verfahren nach Artikel III-270 Absatz 1 Buchstabe b des Vertrags über eine Verfassung für Europa einbezogen werden.

Nach dem geltenden Rechtsrahmen könnte Eurojust jedoch nicht bei allen Arten von Kompetenzkonflikten zwischen den Mitgliedstaaten tätig werden. Artikel 4 Absatz 1 des Ratsbeschlusses über die Errichtung von Eurojust beschränkt dessen Zuständigkeit auf schwere Straftaten und bestimmte Kriminalitätsformen. Die Kapazitäten von Eurojust müssten demnach deutlich aufgestockt werden, wenn jeder Kompetenzkonflikt an diese Stelle verwiesen würde. Unter Berücksichtigung des Subsidiaritätsprinzips wäre vielleicht eher eine dezentrale Lösung zu erwägen, vor allem in Fällen, in denen die „EU-Dimension“ nicht sehr stark ausgeprägt ist (sowohl hinsichtlich der Schwere der Tat als auch hinsichtlich der Zahl der beteiligten Mitgliedstaaten).

Die Mitgliedstaaten und ihre Behörden sind nach EU-Strafrecht verpflichtet, bei bestimmten Kriminalitätsformen zusammenzuarbeiten, um gemeinsam zu entscheiden, welche Gerichtsbarkeit für die Behandlung eines konkreten Falls am besten geeignet ist. Die einschlägigen Bestimmungen finden sich in Artikel 6 Absatz 2 des Übereinkommens über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften und Artikel 9 Absatz 2 des EU-Übereinkommens über die Bekämpfung der Bestechung[28], Artikel 4 Absatz 2 der Gemeinsamen Maßnahme betreffend die Strafbarkeit der Beteiligung an einer kriminellen Vereinigung[29], Artikel 7 Absatz 3 des Rahmenbeschlusses betreffend die Fälschung des Euro, Artikel 9 Absatz 2 des Rahmenbeschlusses zur Terrorismusbekämpfung und Artikel 10 Absatz 4 des Rahmenbeschlusses über Angriffe auf Informationssysteme[30]. Diesen Bestimmungen zufolge „arbeiten die betreffenden Mitgliedstaaten zusammen, um darüber zu entscheiden, welcher von ihnen die Straftäter verfolgt, um die Strafverfolgung nach Möglichkeit in einem einzigen Mitgliedstaat zu konzentrieren“[31]. Interessant sind in diesem Zusammenhang zwei gleich lautende Bestimmungen im Rahmenbeschluss zur Terrorismusbekämpfung und im Rahmenbeschluss über Angriffe auf Informationssysteme, wonach sich die Mitgliedstaaten jeder Stelle oder jedes Mechanismus bedienen können, die in der Europäischen Union zu dem Zweck eingerichtet wurden, die Zusammenarbeit zwischen ihren Justizbehörden und die Koordinierung ihres Vorgehens zu erleichtern, um die Strafverfolgung auf einen Mitgliedstaat zu konzentrieren. Bei Straftaten dieser Art wird somit der Einsatz von EU-Stellen wie Eurojust nachdrücklich empfohlen. In Artikel 3 des Ratsbeschlusses vom 19.12.2002 wird in Bezug auf terroristische Straftaten eine besondere Verbindung zwischen den nationalen Anlaufstellen für Terrorismusfragen und Eurojust hergestellt[32].

Die vorhandenen Einzelvorschriften sehen jedoch insgesamt kein allgemeines Verfahren zur Vermeidung und erforderlichenfalls Beilegung von Kompetenzkonflikten vor. Sie erscheinen aus zwei Gründen als unzureichend: Die meisten dieser Vorschriften sind eher allgemein und abstrakt gehalten, so dass es fraglich ist, inwieweit sie in der Praxis tatsächlich angewandt werden[33]. Sie gelten außerdem nur für bestimmte Straftaten, was die Arbeit der Justiz erschweren kann. Hier sollte deshalb einem ganzheitlichen Ansatz der Vorzug gegeben werden.

VERFAHREN ZUR BESTIMMUNG DER ZUSTÄNDIGEN GERICHTSBARKEIT

Dieser Teil enthält Vorschläge, wie ein effizientes Verfahren zur Bestimmung der geeigneten Gerichtsbarkeit im Einzelnen aussehen kann. Insbesondere wird auf die einzelnen Verfahrensschritte wie Feststellung der anderen potenziell interessierten Mitgliedstaaten und deren Information, Konsultation/Diskussion und Streitbeilegung/Mediation eingegangen.

Auf die Zuständigkeitsregelung, die durch Artikel 85 EG-Vertrag und die Verordnung (EG) Nr. 1/2003[34] geschaffen wurde, wonach die Kommission und die nationalen Wettbewerbsbehörden parallel für die Anwendung der Artikel 81 und 82 EG-Vertrag zuständig sind, wird in diesem Grünbuch nicht eingegangen. Nach dieser Regelung kann die Kommission im Einklang mit der Rechtsprechung der Gemeinschaftsgerichte[35] jederzeit Einzelentscheidungen auf der Grundlage der Artikel 81 und 82 EG-Vertrag erlassen, auch wenn die betreffende Vereinbarung oder Verhaltensweise bereits Gegenstand einer Entscheidung eines einzelstaatlichen Gerichts war. Bei den Kriterien für die Zuweisung der Fälle an die einzelnen Wettbewerbsbehörden kann es sich nur um flexible Kriterien der Arbeitsteilung handeln. Mehrfachverfahren spielen im Wettbewerbsrecht allerdings nur eine untergeordnete Rolle, da die Verfahren eher auf Großunternehmen ausgerichtet sind. In der Verordnung ist zudem bereits ein Informationsaustausch[36] und ein Streitbeilegungsverfahren[37] vorgesehen. Mit diesem Bereich wird sich das Grünbuch daher nicht befassen.

Voraussetzungen

a) Informationsaustausch

Grundvoraussetzung für die korrekte Anwendung einer Zuständigkeitsregelung und die kohärente Anwendung des Grundsatzes ne bis in idem ist, dass die zuständigen Behörden Kenntnis von den Verfahren und/oder diesbezüglichen Entscheidungen in anderen Rechtskreisen erlangen: Sie sollten einschlägige Informationen austauschen können oder vielleicht sogar zu einem solchen Austausch verpflichtet werden. Eine solche Regelung kann mithin nur dann funktionieren, wenn die zuständigen Behörden umgehend von laufenden Verfahren in anderen Mitgliedstaaten informiert werden, die dort zu einer Anklageerhebung führen oder geführt haben und Taten betreffen, die eine enge Verbindung zu ihrem Zuständigkeitsbereich aufweisen. Eine solche Information ist derzeit aber nicht gewährleistet. Es kommt vor, dass Ermittler und Staatsanwälte ihre Kollegen in anderen Mitgliedstaaten von sich aus oder auf Anweisung ihrer Behörden über solche Fälle unterrichten. Häufig erfolgt ein solcher Informationsaustausch aber nur, wenn die Mitwirkung eines anderen Mitgliedstaats erforderlich ist, z. B. bei der Beweiserhebung.

Im Folgenden werden daher Maßnahmen zur Verbesserung des Austauschs von Informationen über parallele Verfahren und/oder divergierende Entscheidungen vorgeschlagen. Die nachstehenden Optionen können langfristig auch zur Erreichung anderer Ziele beitragen, die über dieses Grünbuch hinausgehen: Wenn beispielsweise Staatsanwälte und Richter einander über Verfahren und Entscheidungen informieren, können in anderen Mitgliedstaaten begangene Straftaten bei der Strafzumessung – z. B. als Rückfall - berücksichtigt werden[38]. Letzterer ist Gegenstand eines Kommissionsvorschlags für einen Rahmenbeschluss zur Berücksichtigung von in anderen Mitgliedstaaten ergangenen strafrechtlichen Verurteilungen[39]. Ein verbesserter Austausch von Informationen über Strafverfahren gehört ebenfalls zu den Arbeiten, die auf eine Verbesserung des Informationsflusses für Strafverfolgungszwecke gerichtet sind. Die Kommission hat hier bereits mehrere Vorschläge vorgelegt, die u. a. den Einsatz computergestützter Kommunikationsmittel und den Schutz personenbezogener Daten betrafen[40]. Darüber hinaus liegt eine entsprechende mitgliedstaatliche Initiative vor[41].

aa) Informationen über rechtskräftige Entscheidungen (einschließlich Strafregisterauszüge)

Nach Artikel 57 des Schengener Durchführungsübereinkommens ersuchen die zuständigen Behörden, „sofern sie es für erforderlich erachten“, um sachdienliche Auskünfte, wenn sie „Grund zu der Annahme haben“, dass die Anschuldigung dieselbe Tat betrifft, die Gegenstand einer rechtskräftigen, zum Strafklageverbrauch führenden Entscheidung war. Die erbetenen Auskünfte sind so bald wie möglich zu erteilen und bei der Entscheidung über eine Fortsetzung des Verfahrens zu berücksichtigen.

Abgesehen davon, dass diese Vorschrift in der Praxis nicht immer beachtet wird (wie Beschwerden und Presseberichten zu entnehmen ist), reicht sie auch nicht aus, um Mehrfach- oder Parallelverfahren auszuschließen, da sie nur dann greift, wenn konkrete Gründe für ein solches Auskunftsersuchen vorliegen. Solche Auskünfte werden häufig von den Strafverfolgungsbehörden auf Betreiben der Angeklagten oder ihrer Verteidiger angefordert, wobei Letztere selbst mitunter zögern, von sich aus auf frühere Entscheidungen hinzuweisen. Auch kann es vorkommen, dass dem Betroffenen die Entscheidung als solche oder ihr Inhalt nicht bekannt ist, weil sie in seiner Abwesenheit ergangen ist. Um sicherzustellen, dass die Informationen nicht nur in eine Richtung fließen, wäre u. U. eine Verpflichtung zu aktiverer und systematischerer Information auf beiden Seiten erforderlich.

bb) Informationen über strafrechtliche Verurteilungen

Im Rahmen der herkömmlichen Rechtshilfe teilen die Vertragsparteien gemäß Artikel 13 und Artikel 22 des von allen Mitgliedstaaten ratifizierten Übereinkommens über die Rechtshilfe in Strafsachen[42] aus dem Jahr 1959 auf Antrag strafrechtliche Verurteilungen mit und benachrichtigen andere Vertragsparteien über Verurteilungen, die deren Staatsangehörige betreffen. Maßnahme Nr. 3 des Programms zur Umsetzung des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung vom 29.11.2000 sieht ein Standardformular für Auskünfte über Vorstrafen vor, das sich an das im Rahmen der Schengen-Gremien erstellte Formular anlehnen sollte.

Auf seinem Sondergipfel vom 25./26. März 2004 hat der Europäische Rat als Teil seiner Strategie zur Bekämpfung des Terrorismus[43] die Einführung eines Europäischen Registers für Vorstrafen und Rechtsverluste befürwortet. Unterstützt wurde dieser Vorschlag auf der Tagung des Rates ‚Justiz und Inneres’ vom 19. Juli 2004. Am 13. Oktober 2004 nahm die Kommission einen Vorschlag für einen Beschluss zur Verbesserung des Austauschs von Informationen aus dem Strafregister an und schloss damit den ersten Teil der Arbeiten ab[44]. Mit diesem Beschluss soll der bestehende Austausch von Strafregisterdaten, der noch auf das Rechtshilfeübereinkommen von 1959 zurückgeht, rasch verbessert werden. Der Vorschlag soll dazu beitragen, den Informationsfluss zwischen den nationalen Registern zu beschleunigen. Der Mitgliedstaat, in dem ein Staatsangehöriger eines anderen Mitgliedstaats verurteilt worden ist, muss danach diesen anderen Mitgliedstaat unverzüglich von der Verurteilung in Kenntnis setzen. Vorgesehen ist auch eine Verpflichtung, Auskunftsersuchen innerhalb von fünf Tagen zu beantworten, und Standardformulare für Ersuchen und Auskünfte zu verwenden, um die Verständlichkeit der erteilten Auskünfte zu gewährleisten. Die Kommission wird hierzu weiter reichende Vorschläge zur EU-weiten Einführung eines elektronischen Datenaustauschs über strafrechtliche Verurteilungen vorlegen[45].

cc) Informationen über andere rechtskräftige, zum Strafklageverbrauch führende Entscheidungen

Freisprüche, staatsanwaltliche Vergleiche oder vergleichbare Entscheidungen, mit denen die Strafverfolgung beendet wird, werden in den meisten Mitgliedstaaten nicht ins Strafregister eingetragen. Die Aufnahme von Freisprüchen ins Strafregister dürfte in manchen Mitgliedstaaten auf Widerstand stoßen, da sich die betreffende Person auf den Standpunkt stellen könnte, dass ihr Freispruch dadurch in seinem Wert gemindert würde.

Es ist jedoch nur schwer vorstellbar, wie die Beachtung des Ne-bis-in-idem-Grundsatzes in vollem Umfang gewährleistet werden kann, wenn es keine Regelung gibt, die sicherstellt, dass diese Informationen den Gerichten und Strafverfolgungsbehörden in der EU zugänglich sind. In diese Richtung zielt die unter 2.3 des Maßnahmenprogramms angeregte Machbarkeitsstudie über die Einrichtung eines zentralen Verfahrensregisters (dabei soll es sich aber nicht um ein Strafregister handeln), “das es ermöglichen würde, Anklagen zu vermeiden, die wegen des Grundsatzes des Verbots der doppelten Strafverfolgung verworfen würden, und das ebenfalls nützliche Angaben über Ermittlungen in Straftaten liefern könnte, an denen die gleiche Person beteiligt ist”. Dabei wären auch Datenschutz- und Sicherheitsfragen sowie der Zugang zu einem solchen Register sorgfältig zu prüfen.

Die Kommission beabsichtigt zurzeit nicht, ein zentrales Verfahrensregister einzurichten. In Frage käme u. U. eine Verknüpfung der bestehenden einzelstaatlichen Register, aber der Nutzen wäre begrenzt, solange nicht alle Mitgliedstaaten über ein solches Register verfügen (oder es nicht wenigstens regionale Register gibt, die vernetzt werden könnten).

dd) Informationen über laufende Verfahren und Zwischenentscheidungen

Um Kompetenzkonflikte in den Griff zu bekommen, muss zudem ein Informationsaustausch über laufende Verfahren in Betracht gezogen werden. Nur wenn die zuständigen Behörden Kenntnis von Verfahren in anderen Mitgliedstaaten erlangen, werden sie miteinander Kontakt aufnehmen können, um sich auf die für die Strafverfolgung am besten geeignete Gerichtsbarkeit zu verständigen.

Hierzu sei wiederum auf das Maßnahmenprogramm unter 2.3 verwiesen sowie auf den Wiener Aktionsplan unter Rdnr. 49 e), wo angeregt wird, “die Möglichkeit zu prüfen zu registrieren, ob in verschiedenen Mitgliedstaaten gegen ein und dieselbe Person aus demselben Grund ein Verfahren läuft”. Die Erfahrungen, die aus einem verbesserten Austausch von Strafregisterauszügen gewonnen werden können, könnten von Nutzen sein, wenn es darum geht zu entscheiden, welche Art von Informationsaustausch bei laufenden Verfahren geeignet und machbar wäre. Ziel sollte es sein, den Behörden die Feststellung zu ermöglichen, ob sich ihr Verfahren mit Verfahren in anderen Mitgliedstaaten deckt oder überschneidet. Dies könnte bedeuten, dass die Strafverfolgungsbehörden zur Anforderung und Entgegennahme von Daten über die Identität des Beschuldigten oder Angeklagten, über Zeitpunkt, Ort und Gegenstand der mutmaßlichen Straftat und u. U. auch von Informationen über damit zusammenhängende Fakten berechtigt wären. Zu überlegen wäre, ob weitere Daten wie Aliasnamen und Kontaktadressen von Beschuldigten ebenfalls weiterzugeben wären sowie bestimmte Angaben über betroffene juristische Personen und Opfer, um Querverbindungen zu anderen Ermittlungen herstellen zu können. Dies geht jedoch, wie bereits festgestellt, über die Zielsetzung dieses Grünbuchs hinaus. Hier geht es nicht darum, Strategien zur Verbesserung von Fahndungs- oder Ermittlungstechniken vorzuschlagen, sondern darum, Mehrfachverfahren zu vermeiden.

Zu überlegen ist auch, ob die zuständigen Behörden für ihre Entscheidung über die für die Strafverfolgung am besten geeignete Gerichtsbarkeit nicht auch Informationen über Fälle benötigen, in denen das Verfahren endgültig oder vorläufig eingestellt worden ist („Zwischenentscheidung“). Ist anders gesagt die Erteilung von Auskünften auch in Fällen nötig, in denen eine Entscheidung die Möglichkeit einer weiteren Strafverfolgung nicht definitiv unterbindet? Für solche Entscheidungen gibt es im innerstaatlichen Recht eine ganze Reihe von Gründen, z. B. wegen unzureichender Beweise, in dubio pro reo[46] oder weil die betreffende Person bereits wegen anderer Delikte mit einer Strafe zu rechnen hat und deshalb auf eine weitere Strafe verzichtet werden kann[47]. Es ist möglich, dass sich der Mitgliedstaat, in dem eine solche Entscheidung ergangen ist, nach Berücksichtigung von Informationen aus anderen Mitgliedstaaten als für die Strafverfolgung am besten geeignet erweist und somit die Möglichkeit, die Sache weiter zu betreiben, prüfen wird. In Fällen, in denen die Strafverfolgung aus Mangel an Beweisen eingestellt wurde, wäre ein Informationsaustausch vermutlich besonders nützlich, weil auf diese Weise ein vollständigeres Bild von der Tat entstünde.

b) Möglichkeit zur Aussetzung/Einstellung des Verfahrens

Sobald die Behörden eines Mitgliedstaats Kenntnis von Verfahren in anderen Mitgliedstaaten erlangen, sollten die Strafverfolgungsbehörden des Mitgliedstaats allein, weil bereits ein anderer Mitgliedstaat denselben Fall strafrechtlich verfolgt, die Möglichkeit haben, von der Einleitung der Strafverfolgung abzusehen oder eine bereits laufende Strafverfolgung auszusetzen.

Der Verzicht auf Einleitung der Strafverfolgung (oder die Aussetzung einer bereits laufenden Strafverfolgung) könnte in Mitgliedstaaten Probleme aufwerfen, die nach dem Legalitätsprinzip verfahren, demzufolge die Behörden zur Verfolgung aller Straftaten verpflichtet sind, die in ihren Zuständigkeitsbereich fallen. Besonders problematisch ist es, wenn das Legalitätsprinzip in der Verfassung festgeschrieben ist. Zwar sehen alle Mitgliedstaaten, die das Legalitätsprinzip anwenden, in ihrem innerstaatlichen Recht gewisse Ausnahmen vor, doch ist die Möglichkeit, ein Verfahren allein deswegen auszusetzen, weil derselbe Fall bereits in einem anderen Mitgliedstaat verfolgt wird, der dazu ebenso gut oder besser geeignet ist, derzeit anscheinend nicht in sehr vielen Staaten (ausdrücklich) geregelt. Auch in Rechtsordnungen, die nach dem Opportunitätsprinzip anhand von Anweisungen der Staatsanwaltschaft und/oder anderen übergeordneten Behörden verfahren, ist nicht immer eindeutig festgelegt, dass Verfahren allein aus diesem Grund ausgesetzt werden können. Es reicht nicht aus, wenn ein Verfahren nur wegen Straftaten ausgesetzt werden kann, die außerhalb des eigenen Hoheitsgebiets begangen worden sind oder die Gegenstand eines in einem anderen Mitgliedstaat ausgestellten (Europäischen) Haftbefehls sind, da ein und dieselbe Straftat durchaus im Hoheitsgebiet mehrerer Mitgliedstaaten begangen worden sein kann und es in manchen Fällen auch angemessen sein mag, die Strafverfolgung auf einen Mitgliedstaat zu konzentrieren, in dem (noch) kein Haftbefehl ergangen ist.

Es ist daher notwendig, auf EU-Ebene die Einführung einer Regelung vorzusehen, die es der Behörde eines Mitgliedstaats gestatten würde, die Strafverfolgung auszusetzen oder einzustellen, weil bereits eine Behörde in einem anderen Mitgliedstaat mit dem Fall befasst ist oder befasst war. Artikel 3 des Übereinkommens über die Übertragung der Strafverfolgung könnte hier als Vorbild dienen. Im Hinblick auf die Koordinierung der Verfahren und die etwaige Nutzung von Synergien käme auch ein Vorgehen analog zu Artikel 28 der Verordnung (EG) Nr. 44/2001 in Betracht, wonach die zuständigen Behörden, wenn in verschiedenen Mitgliedstaaten Klagen, die im Zusammenhang stehen , anhängig sind[48], das Verfahren aussetzen und den Behörden eines anderen Mitgliedstaats übertragen und/oder mit dort laufenden, im Zusammenhang stehenden Verfahren verbinden können.

Hier ließe sich durchaus der Standpunkt vertreten, dass dem Legalitätsprinzip in einem gemeinsamen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts Genüge getan wird, wenn ein anderer Mitgliedstaat die Strafverfolgung übernimmt.

Frage 1: Bedarf es einer EU-Regelung, wonach das innerstaatliche Recht die Aussetzung eines Verfahrens zulassen muss, weil bereits Verfahren in anderen Mitgliedstaaten laufen?

Einführung einer „Informationspflicht“

Während die Einführung eines Europäischen Verfahrensregisters derzeit nur theoretisch möglich erscheint, ließe sich eine EU-weite Benachrichtigungspflicht für mitgliedstaatliche Behörden gegenüber ihren Kollegen in anderen Mitgliedstaaten durchaus realisieren.

Um verfrühte Entscheidungen und/oder Maßnahmen zu vermeiden, die durch unzureichende Kenntnis der Situation in anderen Mitgliedstaaten bedingt sind, sollte der Austausch von Informationen und Einschätzungen über den für die Strafverfolgung am besten geeigneten Ort so früh wie möglich einsetzen[49]. Als Zeitpunkt würde sich hier die (formale) Einleitung der Strafverfolgung anbieten. Unter bestimmten Umständen – z. B. in Fällen extraterritorialer Zuständigkeit – könnte ein Informationsaustausch bereits zu dem Zeitpunkt erfolgen, zu dem eine Behörde die Einleitung der Strafverfolgung erwägt; dies ist beispielsweise in einer (rechtlich nicht verbindlichen) Vereinbarung der Staatsanwälte der nordischen Staaten vorgesehen[50]. Auch nachdem Einvernehmen über die Gerichtsbarkeit erzielt wurde, kann ein Informationsaustausch über verfahrensrelevante Aspekte, z. B. über wichtige Verfahrensabschnitte (erste Vernehmung oder Aussage des Beschuldigten, Anklageerhebung, Verzicht auf die Einleitung des Verfahrens oder Aussetzung des Verfahrens), erforderlich sein.

Um einen angemessenen Schutz personenbezogener Daten und die Effizienz der Strafverfolgung zu gewährleisten, darf diese Informationspflicht nicht über das hinausgehen, was notwendig ist, um die zuständigen Behörden anderer Mitgliedstaaten in die Lage zu versetzen, ihren Standpunkt darzulegen und einen konkreten Beitrag zur Problemlösung zu leisten. Ermittlungs- und Strafverfolgungsbehörden arbeiten häufig unter hohem Zeitdruck und hoher Arbeitsbelastung. Diese Belastung sollte nicht erhöht werden, wenn dies nicht absolut notwendig ist. Durch den Informationsaustausch dürfen keine Maßnahmen blockiert werden, die vielleicht dringend sind. Der Informationsaustausch sollte so unkompliziert und einfach wie möglich sein. Wird die Einführung einer Informationspflicht als notwendig angesehen, sollten die zeitlichen und inhaltlichen Vorgaben für den Informationsaustausch mithin hinreichend flexibel sein.

Eine Möglichkeit bestünde darin, die Informationspflicht auf Fälle zu beschränken, in denen ein Mitgliedstaat die Strafverfolgung wegen einer Tat beschließt, die enge Verbindungen zu einem anderen Mitgliedstaat aufweist. Die Informationspflicht sollte nicht allein durch die Zuständigkeit eines anderen Mitgliedstaats ausgelöst werden: Erstens liefe dies darauf hinaus, von den Inlandsbehörden zu verlangen, dass sie die Zuständigkeit nach dem Recht anderer Mitgliedstaaten prüfen, und zweitens ist die Zuständigkeit einiger Mitgliedstaaten sehr weit gefasst und folgt in manchen Fällen sogar dem Universalitätsprinzip. Auch sollte die Informationspflicht nicht schon durch die Einleitung von Ermittlungen ausgelöst werden. Ein späterer Zeitpunkt im strafrechtlichen Verfahren erscheint hier eher geeignet. Wenn eine Behörde es allerdings für notwendig hält, andere schon in einem früheren Stadium über einen Fall zu informieren, sollte dies ebenfalls erlaubt sein.

Notwendig erscheint hier die Einführung einer EU-weiten Regelung, wonach die mitgliedstaatlichen Behörden die Behörden anderer Mitgliedstaaten kontaktieren müssen, wenn sie mit einem Fall befasst sind, bei dem konkret die Möglichkeit besteht, dass andere Mitgliedstaaten ebenfalls an der Verfolgung des Falles interessiert sein könnten. Ein solches potenzielles Interesse wäre objektiv gegeben, wenn der Fall eine enge Verbindung zu einer anderen Gerichtsbarkeit aufweist. Eine solche Regelung könnte die einzelstaatlichen Behörden mithin verpflichten, die zuständigen Behörden anderer Mitgliedstaaten von ihrer Absicht in Kenntnis zu setzen, die Strafverfolgung einzuleiten (oder sie über die bereits erfolgte Einleitung der Strafverfolgung zu informieren), wenn der Fall enge Verbindungen zu einem anderen Mitgliedstaat aufweist.

Alternativ dazu ließe sich die Auffassung vertreten, dass das Interesse eines anderen Mitgliedstaats an der Verfolgung desselben Falles objektiv gegeben ist, wenn dieser Fall von dem betreffenden Mitgliedstaat strafrechtlich ebenso „wirksam“ verfolgt werden kann. In diesem Zusammenhang sei auf Artikel 7 des Rahmenbeschlusses über die Verstärkung des mit strafrechtlichen und anderen Sanktionen bewehrten Schutzes gegen Geldfälschung im Hinblick auf die Einführung des Euro verwiesen, in dem es heißt: „Steht mehreren Mitgliedstaaten die Gerichtsbarkeit zu und haben sie die Möglichkeit, eine Straftat, die auf denselben Tatsachen beruht, wirksam zu verfolgen, so arbeiten die betreffenden Mitgliedstaaten zusammen, um darüber zu entscheiden, welcher von ihnen den oder die Straftäter verfolgt“[51]. Die ‚Möglichkeit einer wirksamen Strafverfolgung’ könnte sich jedoch in der Praxis als recht vage Formulierung erweisen, die eine einheitliche Anwendung der Regelung erschweren könnte. Außerdem ist zweifelhaft, ob eine Strafverfolgungsbehörde diese Frage objektiv an eine andere Behörde richten könnte. Schließlich ließe sich auch argumentieren, dass mit den verfügbaren Rechtshilfeinstrumenten mehr und mehr Mitgliedstaaten eine wirksame Strafverfolgung leisten können, wenn sie diese Rechtshilfe tatsächlich erhalten. Das Kriterium der wirksamen Strafverfolgung erscheint daher als zu weit gefasst und könnte in zu vielen Fällen eine Informationspflicht begründen. Eine objektivere Feststellung des potenziellen Strafverfolgungsinteresses dürfte hingegen das Kriterium der „engen Verbindung“ ermöglichen, dessen einheitliche Anwendung in der Praxis überdies leichter zu bewerkstelligen wäre.

Als geeigneter Verfahrensabschnitt, ab dem die Informationspflicht einsetzen könnte, wird der Zeitpunkt vorgeschlagen, zu dem die Behörden beschließen, das Verfahren über die Ermittlungsphase hinaus fortzusetzen, oder zudem sie konkret Anklage erheben. Wie bereits gesagt, kann ein solcher Informationsaustausch auch früher erfolgen, wenn dies im konkreten Fall ratsam erscheint. Die Kommunikation könnte über bestehende Einrichtungen laufen wie das Europäische Justizielle Netz (EJN), Eurojust (möglicherweise auf der Basis von Europol-Informationen) oder – in der Zukunft – über den Austausch von Strafregisterauszügen. Die Übertragung sensibler Informationen muss in jedem Fall streng vertraulich unter Beachtung der geltenden Datenschutzbestimmungen[52] über sichere Kommunikationskanäle[53] erfolgen.

Frage 2: Sollte eine Pflicht zur Unterrichtung anderer Mitgliedstaaten über eine laufende oder bevorstehende Strafverfolgung bestehen, wenn die Tat eine enge Verbindung zu diesen anderen Mitgliedstaaten aufweist? Wie sollen Informationen über laufende Verfahren, rechtskräftige Entscheidungen und andere damit zusammenhängende Entscheidungen ausgetauscht werden?

Einführung einer „Pflicht zur Gesprächsaufnahme“

Die Informationspflicht sollte mit effektiven Konsultationen/Gesprächen der betreffenden mitgliedstaatlichen Behörden verknüpft werden. Konsultationen sollten als Bestandteil der geplanten Regelung zur Vermeidung von Kompetenzkonflikten vorgesehen werden.

Die zuständigen Behörden sollten bestrebt sein, unter Abwägung der jeweiligen Standpunkte die für das weitere Verfahren am besten geeignete Gerichtsbarkeit zu ermitteln. Anzustreben ist eine einvernehmliche Lösung bereits in einem frühen Verfahrensstadium im Wege bilateraler Gespräche zwischen den betroffenen Mitgliedstaaten. Um zu einer einvernehmlichen Lösung zu kommen, bedarf es, wie die Kommission bereits in ihrer Mitteilung zur Computerkriminalität vom 26.1.2000[54] ausgeführt hat, einer effizienten bilateralen und multilateralen Konsultation. Nur im Wege der Konsultation kann ein gerechter Ausgleich zwischen den Rechten und Interessen der betroffenen Personen (Opfer und Täter) und Staaten gefunden werden. Die betreffenden Behörden sollten im Wege eines Verfahrens, das einen offenen Informationsaustausch garantiert, in die Lage versetzt werden, ihren Standpunkt rasch in die Diskussion einzubringen und gegebenenfalls weitere Fakten beizutragen.

Wie kann sichergestellt werden, dass dieser Konsultations-/Diskussionsprozess effizient abläuft? Ein Möglichkeit bestünde darin, eine Pflicht zur Gesprächsaufnahme vorzusehen, um sicherzustellen, dass die Positionen anderer Mitgliedstaaten berücksichtigt oder zumindest zur Kenntnis gebracht werden. Die vorstehenden Ausführungen zur Informationspflicht gelten auch für die Konsultationsphase: Unverhältnismäßige Auflagen und Formalitäten können den Strafverfolgungs- und Justizbehörden die Arbeit erschweren und die Strafverfolgung behindern. Übermäßiger Verwaltungsaufwand muss vermieden werden. Erforderlich sind hingegen flexible, direkte und rasche Konsultationen. Die Strafverfolgungsbehörden müssen in der Lage sein, Dringlichkeitsmaßnahmen zu veranlassen, ohne auf die Stellungnahme einer anderen Behörde warten zu müssen.

Unter Berücksichtigung der vorstehenden Überlegungen käme folgende Vorgehensweise in Betracht.

Beschreibung der vorgeschlagenen Regelung und der einzelnen Verfahrensschritte

1. Schritt 1: Feststellung des Strafverfolgungsinteresses anderer Mitgliedstaaten und Information dieser Mitgliedstaaten

Als ersten Schritt müssen die zuständigen nationalen Behörden, die eine Strafverfolgung einleiten wollen oder bereits eingeleitet haben („Staat der Strafverfolgung“), in einem Fall, der einen Sachverhalt mit Auslandsberührung betrifft, prüfen, ob dieser Sachverhalt so wichtig ist, dass ein anderer Mitgliedstaat ebenfalls an der Verfolgung dieses Falls interessiert sein könnte. Die zuständigen Behörden des Staats der Strafverfolgung könnten dann entsprechend dazu verpflichtet werden, die Behörden anderer Mitgliedstaaten, die ebenfalls an einer Strafverfolgung interessiert sein könnten, von der Einleitung der Strafverfolgung in ihrem Staat (oder ihrer diesbezüglichen Absicht) in Kenntnis zu setzen. Eine solche Verpflichtung könnte Strafverfolgungsbehörden und/oder anderen Justizbehörden je nach Ausgestaltung der jeweiligen mitgliedstaatlichen Strafjustizsysteme auferlegt werden.

Eine entsprechende Informationspflicht könnte auch den Behörden eines Mitgliedstaats auferlegt werden, die mit Fällen befasst sind, deren Verbindung zur Gerichtsbarkeit eines anderen Mitgliedstaats anfangs nicht ersichtlich war, sondern erst im Laufe des Verfahrens zutage getreten ist. Darüber hinaus könnte eine Informationspflicht in Fällen ausgelöst werden, in denen die Behörden des Verfahrensstaats, dem die Strafverfolgung nach Maßgabe des Verweisungsverfahrens übertragen worden ist, zu einem späteren Zeitpunkt ein wichtiges Tatsachenelement entdecken (das zu Beginn des Verweisungsverfahrens nicht bekannt war), das das Interesse eines anderen Mitgliedstaats an der Strafverfolgung begründen könnte.

Die Mitgliedstaaten, die über die Einleitung der Strafverfolgung in einem Fall informiert werden, der eine Verbindung zu ihrer eigenen Gerichtsbarkeit aufweist, könnten ihrerseits ihr Interesse an der Verfolgung desselben Falls bekunden. Hier könnte eine Bestimmung vorgesehen werden, wonach diese Interessenbekundung innerhalb einer bestimmten Frist zu erfolgen hat. Die Frist für eine solche Interessenbekundung könnte mit Eingang der betreffenden Mitteilung des Strafverfolgungsstaats beginnen. In Ausnahmefällen könnte den Mitgliedstaaten auch gestattet werden, nach Ablauf der Frist zu reagieren, wenn sich das Interesse eines Mitgliedstaats an der Strafverfolgung erst zu einem späteren Zeitpunkt ergibt.

Fairerweise sollten die Strafverfolgungsbehörden, die das Konsultationsverfahren einleiten, jedweden Mitgliedstaat informieren. In der Praxis erscheint es jedoch sinnvoll, das Konsultationsverfahren prinzipiell auf jene Mitgliedstaaten zu beschränken, bei denen der Verfahrensstaat aufgrund der zu ihrer Gerichtsbarkeit bestehenden Verbindung ein potenzielles Interesse an der Strafverfolgung festgestellt hat.

Um die Effizienz dieses Verfahrens sicherzustellen, könnte überdies vorgesehen werden, dass der Verfahrensstaat die Strafverfolgung nach seinem innerstaatlichen Recht fortsetzen kann, wenn keiner der ursprünglich informierten Mitgliedstaaten Einwände erhebt. Hier ist allerdings wiederum darauf hinzuweisen, dass die spätere Feststellung eines neuen Tatsachenelements, das das Interesse eines anderen Mitgliedstaats an der Strafverfolgung begründen könnte, erneut eine Informationspflicht zur Folge hat (möglicherweise ebenfalls mit einer Antwortfrist).

In jedem Fall sollten die Behörden, die ihr Interesse an der Verfolgung des Falls bekunden, in engem Kontakt mit dem Verfahrensstaat bleiben und sich gegenseitig über wichtige Entscheidungen im Rahmen ihres innerstaatlichen Verfahrens informieren. Dies sollte insbesondere für rechtskräftige Entscheidungen gelten, die zum Strafklageverbrauch führen, aber u. U. auch für eine Anklageerhebung, ein Urteil oder eine Entscheidung zur Aussetzung und/oder Einstellung des Verfahrens.

2. Schritt 2: Konsultation/Diskussion

Anschließend ist zu prüfen, wo der in Rede stehende Fall strafrechtlich am besten zu verfolgen ist (unter Berücksichtigung der unter 9. dargelegten inhaltlichen Kriterien). Ein direkter Kontakt zwischen den zuständigen Behörden der betreffenden Mitgliedstaaten dürfte sich zumindest für einen ersten Meinungsaustausch am besten eignen. Zudem könnten die Behörden erforderlichenfalls Eurojust um Unterstützung bitten, da diese Stelle über eine geeignete Ausstattung (Sitzungsräume, ein sicheres Kommunikationsnetz) und einschlägige Erfahrung verfügt. Die Einschaltung von Eurojust mag allerdings nicht in allen Fällen machbar und sachdienlich sein[55]. Die Mitgliedstaaten sollten sich insbesondere bei schweren Straftaten und/oder Straftaten mit Bezug zu mehreren Gerichtsbarkeiten, namentlich im Bereich der organisierten Kriminalität[56], sowie in besonders komplexen Fällen an Eurojust wenden.

Im Idealfall führt Schritt 2 frühzeitig zu einem Einvernehmen über die für die Strafverfolgung am besten geeignete Gerichtsbarkeit. In der Praxis würde dies bedeuten, dass eine Behörde freiwillig auf die Einleitung einer eigenen Strafverfolgung verzichtet oder eine bereits eingeleitete Strafverfolgung einstellt, so dass eine andere Behörde den Fall übernehmen kann. Auf diese Weise könnten die betreffenden Behörden einfach nach ihrem innerstaatlichen Recht verfahren.

Eine Formalisierung des so zustande gekommenen Konsenses erscheint grundsätzlich nicht erforderlich. Es sollte vielmehr genügend Spielraum für eine spätere Abänderung der Vereinbarungen geben, um bei neuen Erkenntnissen entsprechend reagieren zu können. In manchen Fällen könnte es sich allerdings als hilfreich erweisen, auf geeignete Regelungen für verbindliche Vereinbarungen zurückgreifen zu können. Um Rechtssicherheit zu gewährleisten und eine erneute Diskussion über Zuständigkeitsfragen zu vermeiden, sollten die nationalen Behörden verbindliche Vereinbarungen eingehen können, wenn sie dies für angezeigt halten. Für solche förmlichen Vereinbarungen könnte ihnen ein EU-Muster vorgegeben werden. Darüber hinaus könnte eine gerichtliche Nachprüfung auf Antrag des Beschuldigten und eventuell auch des Opfers erwogen werden. In der betreffenden EU-Mustervereinbarung bzw. EU-Regelung könnte auch festgelegt werden, unter welchen Voraussetzungen eine solche Vereinbarung gekündigt werden kann.

Übernimmt ein Mitgliedstaat die Strafverfolgung, während andere zurücktreten (indem sie entweder ihr bereits laufendes Verfahren einstellen oder ihre Absicht bekunden, von der Einleitung einer parallelen Strafverfolgung abzusehen), so sollten letztere dennoch weiterhin aktiv an der Strafverfolgung mitwirken, indem sie dem Verfahrensstaat Informationen und Beweismittel liefern oder Unterstützung in anderer Form leisten. Hierzu könnte in einer künftigen Regelung vorgesehen werden, dass die Einstellung eines Verfahrens in einem Mitgliedstaat wegen Verweisung des Falls an eine besser platzierte Gerichtsbarkeit ohne Sanktion oder Entscheidung in der Sache der Leistung von Rechtshilfe an den Mitgliedstaat, der die Strafverfolgung fortführt, nicht entgegensteht. Auf diese Weise ließen sich innerhalb der Union Situationen wie im Fall Miraglia[57] vermeiden, bei dem nach Einstellung des Verfahrens ein Rechtshilfeersuchen allein deshalb abgelehnt wurde, weil ein Verfahren in einem anderen Mitgliedstaat anhängig war (siehe unten 11.3).

Kann auf dieser zweiten Stufe kein Einvernehmen erzielt werden, tritt das vorgeschlagene Verweisungsverfahren in die dritte Phase.

Frage 3: Sollten nationale Behörden zur Aufnahme von Kontakten mit Mitgliedstaaten verpflichtet sein, zu denen die Tat eine enge Verbindung aufweist?

Frage 4: Besteht Bedarf an einem EU-Muster für verbindliche Vereinbarungen zwischen den zuständigen Behörden?

3. Schritt 3: Streitbeilegung/Mediation

Für den Fall, dass sich die zuständigen Behörden nicht ohne weiteres über die am besten geeignete Gerichtsbarkeit einigen können, sollte im Verweisungsverfahren eine weitere Stufe vorgesehen werden. Hierzu bedarf es eines raschen und flexiblen Streitschlichtungs-/Mediationsverfahrens.

Eine geeignete Lösung wäre die Einschaltung einer EU-Einrichtung als Mediator . Handelt es sich nicht einfach nur um ein vorübergehendes Informationsdefizit, sondern um einen „echten“ Streit, sollte im Rahmen des Verweisungsverfahrens selbst und aktiv durch die beteiligten Behörden eine Streitbeilegung in die Wege geleitet werden. Mehrere Möglichkeiten kommen in Frage.

Eurojust würde sich hier gut als Mediator eignen und könnte auf Antrag einer der beteiligten Behörden tätig werden. Bis zu einem gewissen Grad besteht diese Möglichkeit bereits auf der Grundlage des Ratsbeschlusses über die Errichtung von Eurojust. Nach Artikel 6 Buchstabe a, Artikel 7 Buchstabe a und Artikel 8 kann Eurojust die zuständigen Behörden ersuchen, „sich damit einverstanden zu erklären, dass eine andere zuständige Behörde gegebenenfalls besser in der Lage ist, zu bestimmten Tatbeständen Ermittlungen zu führen oder die Strafverfolgung aufzunehmen“. Darüber hinaus kann Eurojust auch zur Vermeidung negativer Kompetenzkonflikte beitragen, d. h. wenn keine Behörde zur Strafverfolgung bereit ist.

Alternativ dazu wäre auch die Einführung eines neuen Streitbeilegungsverfahrens denkbar. Es könnte beispielsweise ein Gremium aus drei oder vier hochrangigen Staatsanwälten oder Richtern eingesetzt werden, die den beteiligten Behörden im Wege eines nicht verbindlichen Gutachtens die am besten geeignete Gerichtsbarkeit vorschlagen. Interessant ist in diesem Zusammenhang eine Vereinbarung zwischen den Generalstaatsanwälten der deutschen Bundesländer, wonach drei Generalstaatsanwälte bei mehreren gleichzeitig laufenden Verfahren über die geeignete Gerichtsbarkeit entscheiden[58]. Zwar stellt sich die Lage auf europäischer Ebene anders dar, doch könnte EU-weit ein ähnliches Verfahren eingeführt werden. Festzulegen wäre u. a. die Zusammensetzung eines solchen Gremiums, d. h. ob es sich um eine ständige Einrichtung handelt oder ad hoc zusammentritt, ob Vertreter der betroffenen Mitgliedstaaten zuzulassen sind oder nicht. Eine neue Regelung sollte jedenfalls nicht in die Kompetenzen von Eurojust, insbesondere nicht in den Bereichen Terrorismus, schwere und organisierte Kriminalität, eingreifen.

Der dritte Schritt des Verweisungsverfahrens, d. h. die Streitbeilegung/Mediation, könnte auf Antrag eines Mitgliedstaats eingeleitet werden, der ein Interesse an der strafrechtlichen Verfolgung eines Falls bekundet, der Kompetenzkonflikte aufwirft. Jeder Mitgliedstaat in dieser Lage wäre berechtigt, den Fall vor eine Streitschlichtungsstelle zu bringen. Wenn in Schritt 2 (Diskussion/Konsultation) eine gewisse Zeit ergebnislos verstrichen ist, könnte ein Streitschlichtungsverfahren auch automatisch eingeleitet werden, um sicherzustellen, dass Fälle, die sich wegen erheblicher Meinungsverschiedenheiten nicht ohne weiteres einer bestimmten Gerichtsbarkeit zuweisen lassen, zügig zur nächsten auf EU-Ebene angesiedelten Stufe des Verweisungsverfahrens gelangen. Der obligatorische Übergang zur dritten Stufe könnte gleichzeitig die Bereitschaft aller Beteiligten erhöhen, schon in einem früheren Stadium eine einvernehmliche Lösung herbeizuführen.

Die vorstehenden Ausführungen zu Schritt 2 in den Fällen, in denen eine Einigung problemlos erzielt werden kann, gelten auch für die Phase der Streitbeilegung/Mediation. Die zuständigen Behörden könnten aus freien Stücken beschließen, dass eine von ihnen die Strafverfolgung weiter betreibt, während die anderen das eigene Verfahren einstellen (oder auf die Einleitung der Strafverfolgung verzichten). Alternativ dazu könnten sie beschließen, ihre Einigung schriftlich festzuhalten und eine verbindliche Vereinbarung nach einem vorgeschlagenen EU-Muster einzugehen.

Auf dieser Stufe des Verweisungsverfahrens sollte die Beilegung aller „echten“ Kompetenzkonflikte zwischen den Mitgliedstaaten aktiv betrieben werden. Letztendlich soll mit dieser Verfahrensstufe erreicht werden, dass der Grundsatz ne bis in idem in der Praxis weniger häufig zur Anwendung gelangt. Sofern die nationalen Behörden Fälle, die echte Kompetenzkonflikte aufwerfen, rasch feststellen und eine Einigung über die zuständige Gerichtsbarkeit erzielen, dürfte es spätestens auf dieser letzten Stufe des Verweisungsverfahrens kaum noch Fälle geben, in denen die Mitgliedstaaten rechtskräftige strafrechtliche Entscheidungen erlassen, ohne die Interessen anderer Mitgliedstaaten zu berücksichtigen.

Wie immer auch diese Verfahrensstufe ausgestaltet wird (Einschaltung von Eurojust als Vermittler oder Einsetzung einer besonderen Streitschlichtungs-/Mediationsstelle), in jedem Fall sollte den Betroffenen ein strukturierter Dialog geboten werden, der eine objektive Prüfung der Interessenlage ermöglicht. Langfristig könnte auf diese Weise überdies eine einheitliche Vorgehensweise für die Lösung ähnlicher Konflikte erarbeitet werden.

Frage 5: Sollte ein Streitschlichtungs-/Mediationsverfahren eingeleitet werden, wenn im direkten Kontakt kein Einvernehmen erzielt wird? Welche Einrichtung erscheint als Streitschlichtungs- oder Mediationsstelle bei Kompetenzkonflikten am besten geeignet?

4. Möglicher zusätzlicher Schritt: verbindliche Entscheidung durch eine EU-Einrichtung?

Mit der ordnungsgemäßen Befolgung dieses Drei-Stufen-Verfahrens, den Kriterien für die Bestimmung der zuständigen Gerichtsbarkeit und der weiter unten beschriebenen Vorrangregel dürfte sich in vielen, wenn nicht gar den meisten Fällen eine Einigung herbeiführen lassen. Ein solches Verfahren erscheint realistisch und könnte vorerst ausreichen, bis weitere Erfahrungen weitere Schritte erforderlich machen. Da ein solches Erfordernis noch nicht besteht, könnte man sich durchaus mit einem flexiblen Verfahren begnügen, das bei Schritt 3 endet. In den Fällen, in denen im Wege der Mediation keine Einigung erzielt werden kann, müsste eine Mehrfachverfolgung derselben Straftat vorübergehend akzeptiert werden, bis der Grundsatz ne bis in idem wieder ins Spiel kommt.

Langfristig wäre zu erwägen, als weiteren Schritt die Einschaltung einer Einrichtung auf EU-Ebene vorzusehen, die verbindlich darüber entscheidet, welche Behörde zur Verfolgung des Falls am besten geeignet ist. Dieser zusätzliche Schritt dürfte allerdings schwer zu realisieren sein. Das Hauptanliegen sollte ohnehin eine einvernehmliche Lösung sein. Die Möglichkeit einer verbindlichen Entscheidung sollte nur als letztes Mittel in Betracht kommen, wenn eine Schlichtung gescheitert ist. Das Verweisungsverfahren sollte insgesamt so einfach wie möglich sein. Der Schlichter und/oder eine der zuständigen Behörden könnte die Streitbeilegungs-/Mediationsphase nach Ablauf einer bestimmten Frist mit der Feststellung beenden, dass der Versuch, zu einer gütlichen Einigung zu gelangen, gescheitert ist. Die Art und Weise, wie ein Beschluss zustande kommt, würde von der Zusammensetzung des betreffenden Gremiums abhängen, aber im Interesse der Effizienz sollten Beschlüsse mehrheitlich (gegebenenfalls mit qualifizierter Mehrheit) gefasst werden.

Eine Schwierigkeit besteht darin, dass die Rolle eines Mediators und die einer verbindlich entscheidenden Stelle nicht miteinander kompatibel sind. Es müsste daher auf EU-Ebene eine zusätzliche neue Stelle geschaffen werden, wenn sich langfristig die Aufnahme einer weiteren Verfahrensstufe als erforderlich erweist. Wenn Eurojust als Mediator fungiert, müsste für verbindliche Entscheidungen über nicht einvernehmlich beigelegte Streitigkeiten ein anderes Gremium geschaffen werden. Würde Eurojust hingegen ermächtigt, verbindliche Entscheidungen zu treffen[59], was den Charakter dieser Einrichtung erheblich verändern würde, müsste eine andere Stelle die Aufgabe des Mediators übernehmen. Eine noch größere Hürde wäre die Frage der gerichtlichen Nachprüfung einer auf EU-Ebene getroffenen verbindlichen Zuständigkeitsentscheidung. Auf die Möglichkeit zur gerichtlichen Nachprüfung kann bei einer verbindlichen Entscheidung nicht verzichtet werden. Es wäre jedoch unangemessen und derzeit rechtlich auch nicht möglich, nationale Gerichte mit der Nachprüfung von Entscheidungen zu betrauen, die auf EU-Ebene erlassen worden sind, und für den Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften findet sich für eine solche Befugnis keine Grundlage in den Gemeinschaftsverträgen.

Frage 6: Besteht über die Streitschlichtung/Mediation hinaus langfristig Bedarf an einer weitergehenden Regelung, z. B. in Form einer Entscheidung durch ein Gremium auf EU-Ebene?

Die Rechtswirkung einer Verweisung

Die Rechtswirkung einer erfolgreichen Verweisung an die am besten geeignete Gerichtsbarkeit im Wege des oben vorgestellten Drei-Stufen-Verfahrens ist ein anderer wichtiger praktischer Gesichtspunkt, den es zu berücksichtigen gilt. Bevor Vorschläge im Hinblick auf die Geltung und/oder die Verbindlichkeit solcher Zuständigkeitszuweisungen formuliert werden, wird zunächst auf die diversen möglichen Endergebnisse für die Fälle eingegangen, die die einzelnen Stufen des Verweisungsverfahrens durchlaufen.

Wie oben bereits ausgeführt, sollte der Verfahrensstaat den Fall nach seinem innerstaatlichen Recht strafrechtlich verfolgen, wenn potenziell an einer Strafverfolgung interessierte Mitgliedstaaten kein Interesse an einer solchen Strafverfolgung bekunden, nachdem ihnen der Verfahrensmitgliedstaat mitgeteilt hat, dass er die Einleitung der Strafverfolgung beabsichtigt (oder bereits mit der Strafverfolgung begonnen hat). Hat hingegen ein Mitgliedstaat Interesse an der Strafverfolgung bekundet, sind folgende Szenarien möglich:

a) Nach kurzen direkten Kontakten (Schritt 2) oder nach der Streitschlichtung/Mediation (Schritt 3) stellen die betroffenen Staaten ihre laufenden Verfahren in derselben Sache aus freien Stücken ein oder beschließen, auf eine Strafverfolgung zu verzichten, wenn ein anderer Mitgliedstaat den Fall weiter verfolgen will.

b) Nach kurzer Diskussion (Schritt 2) oder nach der Streitschlichtung/Mediation (Schritt 3) legen die betroffenen Mitgliedstaaten die für die Strafverfolgung zuständige Gerichtsbarkeit einvernehmlich im Wege einer verbindlichen Vereinbarung fest. Auf EU-Ebene könnte für solche verbindlichen Vereinbarungen ein Muster und eine geeignete rechtliche Regelung geschaffen werden.

Die freiwilligen Vereinbarungen unter a) müssen nicht in rechtlich verbindlicher Form geschlossen werden. Ähnliche freiwillige Vereinbarungen zwischen den Mitgliedstaaten gibt es bereits im Rahmen der geltenden Bestimmungen. Auf diese Weise könnten die betreffenden Behörden einfach nach ihrem innerstaatlichen Recht verfahren. Auch nach einer solchen freiwilligen Vereinbarung sollte es den betreffenden Mitgliedstaaten gestattet sein, das Verfahren zu einem späteren Zeitpunkt wieder in Form neuer Gespräche/Konsultationen aufzunehmen, wenn sie dies für erforderlich halten (z. B. weil sich die Lage aufgrund neuer Erkenntnisse geändert hat). Das Recht zu erneuter Konsultation könnte unabhängig von dem hierfür angeführten Grund zugestanden und denselben Regeln wie für die Verfahrensschritte 1-3 unterworfen werden.

Bei Szenario b) schließen die zuständigen Behörden eine verbindliche Vereinbarung u. U. auf der Grundlage einer EU-Mustervereinbarung. Die Wiederaufnahme des Verfahrens durch erneute Konsultationen wäre in diesem Fall nur unter bestimmten Voraussetzungen möglich, die in der durch EU-Recht geschützten Vereinbarung selbst festzulegen wären. Die Mitgliedstaaten hätten mithin nach Abschluss einer verbindlichen Vereinbarung kein uneingeschränktes Recht auf Wiederaufnahme der Konsultationen.

STELLUNG DER BETROFFENEN UND GERICHTLICHE NACHPRÜFUNG

Im Mittelpunkt des oben beschriebenen dreistufigen Verfahrens stehen Konsultationen zwischen den Strafverfolgungsbehörden der Mitgliedstaaten, die mit einem bestimmten Fall befasst sind. Dies ist darauf zurückzuführen, dass es im Ermittlungsverfahren häufig nicht opportun erscheint, mit dem Beschuldigten und/oder seinem Anwalt die gerichtliche Zuständigkeit eingehend zu erörtern, da dabei Fakten zur Sprache kommen können, die das Verfahren oder die Rechte Dritter beeinträchtigen könnten[60]. Ist dies nicht der Fall, sind die zuständigen Behörden in der Regel aufgrund ihres nationalen Rechts verpflichtet, der Verteidigung rechtliches Gehör zu gewähren und erforderlichenfalls Akteneinsicht. Zumindest im Ermittlungsverfahren dürften zusätzliche EU-Vorschriften über das Recht auf Gehör und Akteneinsicht entbehrlich sein.

Dessen ungeachtet kann es sinnvoll sein, wenn die zuständigen Behörden nach EU-Recht verpflichtet werden, die Verteidigung frühzeitig in Gespräche einzubeziehen, in denen die für den Fall am besten geeignete Gerichtsbarkeit erörtert wird. Die Einführung einer detaillierten Regelung auf EU-Ebene, die sich mit den verschiedenen Verfahrensarten in den Mitgliedstaaten auseinander setzt, dürfte sich allerdings als schwierig erweisen. Ein EU-weites Konsultationsverfahren darf die Strafverfolgungsbehörden nicht zwingen, der Verteidigung gegenüber Informationen offen zu legen, wenn dies im innerstaatlichen Recht nicht vorgesehen ist. Wenn demnach eine EU-Regelung über die Einbeziehung der Verteidigung in ein solches Verfahren für notwendig erachtet wird, müsste sie den zuständigen Behörden bei der Einbeziehung der Verteidigung in Entscheidungen über Zuständigkeitsfragen während des Ermittlungsverfahrens genügend Spielraum lassen.

Die Möglichkeit zur gerichtlichen Nachprüfung von Zuständigkeitsfragen erscheint im Hauptverfahren wichtiger als im Ermittlungsverfahren, auch wenn der Betroffene im Ermittlungsverfahren häufig nur begrenzte Interventionsmöglichkeiten hat. Die Entscheidung über die Zuständigkeit, die in Strafsachen in der Regel gleichzeitig das anwendbare Recht bestimmt, kann erhebliche Auswirkungen auf die Rechte des Betroffenen haben und muss deshalb mit einem wirksamen Rechtsbehelf anfechtbar sein (Artikel 47 der Grundrechtscharta, Artikel II-107 des Vertrags über eine Verfassung für Europa). Dies schließt jedoch nicht aus, dass den zuständigen Behörden ein beträchtlicher Ermessensspielraum eingeräumt wird.

Für eine EU-Vorschrift, die die gerichtliche Nachprüfung regelt, bietet es sich an, diese Nachprüfung dem einzelstaatlichen Gericht zu überlassen, bei dem nach erfolgreichem Abschluss des Verweisungsverfahrens Anklage erhoben worden ist, ohne andere im einzelstaatlichen Recht vorhandene Rechtsbehelfe auszuschließen. Die Prüfung der Zulässigkeit einer Klage einschließlich der gerichtlichen Zuständigkeit ist im Prozessrecht aller Mitgliedstaaten vorgesehen. In einigen Mitgliedstaaten gibt es einen Ermittlungsrichter und häufig ist der förmlichen Einleitung des Hauptverfahrens ein Zwischenverfahren vorgeschaltet. Zunächst entscheiden die nationalen Gerichte jedoch in der Regel, ob sie nach innerstaatlichem Recht zuständig sind. Eine gerichtliche Prüfung der Zusatzfrage, welcher der verschiedenen zuständigen Mitgliedstaaten in einem bestimmten Fall Vorrang haben sollte, ist möglicherweise nicht in allen Rechtsordnungen vorgesehen. Lösen ließe sich diese in einem bestimmten Zusammenhang entscheidende Frage u. U. mithilfe etablierter allgemeiner strafprozessrechtlicher Grundsätze, spezieller Regeln oder Leitlinien, die den Verhältnissen in einem gemeinsamen europäischen Rechtsraum angepasst sind und mit denen die Zuweisung der Zuständigkeit an den Verfahrensstaat kontrolliert werden kann. Allgemeine Grundsätze wie das Recht auf ein faires Verfahren und/oder das Recht, von einem rechtlich zuständigen oder „auf Gesetz beruhenden Gericht“ gehört zu werden, könnten hier von Belang sein. Ist ein anderer Mitgliedstaat für denselben Fall zuständig, könnte die Verteidigung beantragen zu prüfen, ob es gerechtfertigt war, die Sache vor ein bestimmtes Gericht zu bringen[61].

Es empfiehlt sich somit, in einer EU-Vorschrift eine gerichtliche Nachprüfung der Zuständigkeit auf Antrag des Betroffenen vorzusehen, zumindest in den Fällen, in denen die Zuständigkeitszuweisung nach EU-Recht verbindlich ist (d. h. wenn sich die fraglichen Mitgliedstaaten verbindlich geeinigt haben, wer von ihnen den Fall verfolgt). Für solche verbindlichen Zuständigkeitszuweisungen könnten gemeinsame Bestimmungen vorgesehen werden, z. B. die Möglichkeit für einen Mitgliedstaat, das Verfahren wiederaufzunehmen oder die Vereinbarung zu kündigen. Da solche verbindlichen Zuständigkeitszuweisungen die Möglichkeit der Mitgliedstaaten einschränken dürften, auf der Grundlage der in ihrem Recht vorhandenen Bestimmungen und Rechtsbehelfen zum Schutz der Interessen ihrer Bürger tätig zu werden, bedarf es einer Regelung, wonach die Betroffenen das Recht auf eine gerichtliche Nachprüfung der Zuständigkeit haben müssen. Ob ein solches Recht auch bei einer einvernehmlichen, d. h. nicht verbindlichen, Zuständigkeitszuweisung bestehen soll, könnte den Mitgliedstaaten und ihrem innerstaatlichen Recht überlassen werden, wie dies derzeit bei einvernehmlichen Vereinbarungen der Fall ist.

Ein weiterer wichtiger Punkt betrifft die Gründe, die bei der gerichtlichen Nachprüfung einer (verbindlichen) Zuständigkeitszuweisung angeführt werden können. Die Nachprüfung könnte auf die Feststellung beschränkt werden, ob das Recht auf ein faires Verfahren beachtet wurde und ob der Mitgliedstaat, in dem der Angeklagte abgeurteilt wird, für die Verfolgung des betreffenden Falles zuständig ist. Das zuständige Gericht könnte demnach von der Gerichtswahl abgehen, wenn es feststellt, dass diese Wahl willkürlich ist. Diese Nachprüfung könnte auf der Grundlage einzelstaatlicher Rechtsgrundsätze wie der Lehre vom Verfahrens- oder Ermessensmissbrauch erfolgen.

Zu prüfen ist ferner, ob auch den Opfern das Recht zugestanden werden sollte, die Zuständigkeitszuweisung anzufechten. Dies erscheint angesichts der Auswirkungen auf das Tempo des Verfahrens und der Folgen für den Beschuldigten, wenn Zuständigkeitszuweisungen ständig rückgängig gemacht werden, nicht ratsam. Dennoch sollte diese Möglichkeit nicht völlig außer Acht gelassen werden.

In Bezug auf die Möglichkeit der Betroffenen, selbst eine gerichtliche Nachprüfung zu beantragen, gibt es Stimmen, die die Einrichtung einer Vorverfahrenskammer – u. U. innerhalb des EuGH - fordern, die auf EU-Ebene die Zuständigkeitsentscheidung nachprüft. Die gerichtliche Kontrolle könnte einem EU-Gericht (oder einem unabhängigen EU-Gremium unter der Kontrolle des EuGH) übertragen werden. Diese Option hätte den Vorteil, dass die Nachprüfung aus einer europäischen Perspektive heraus erfolgen würde und divergierende Entscheidungen nationaler Gerichte vermieden werden könnten. Mitunter wird auch zu bedenken gegeben, dass es die nationalen Gerichte überfordern würde, wenn sie über Fragen zu befinden hätten, die einen Bezug zu mehreren einzelstaatlichen Rechtsordnungen aufweisen. Das letzte Argument erscheint allerdings weniger stichhaltig, da die nationalen Gerichte nur prüfen müssten, ob andere Mitgliedstaaten ebenfalls zuständig sind und die Zuständigkeitszuweisung gerecht, d. h. im Einklang mit dem Recht auf ein faires Verfahren erfolgt ist. Mit dem ausländischen Verfahrensrecht selbst bräuchten sie sich nicht auseinander zu setzen.

Die geltenden Gemeinschaftsverträge enthalten keine ausreichende Rechtsgrundlage für die Einrichtung einer EU-Vorverfahrenskammer oder für die Nachprüfung von Entscheidungen nationaler Behörden im Rahmen strafrechtlicher Verfahren durch den EuGH. Der EuGH verfügt nach den Artikeln 35 und 46 EUV nur über eine begrenzte Zuständigkeit in Strafsachen. Artikel 35 sieht in Absatz 2 ff. eine Vorabentscheidungsbefugnis des EuGH sowie in Absatz 7 die Befugnis zur Entscheidung über mitgliedstaatliche Streitigkeiten vor. Die in diesen Vertragsartikeln vorgesehenen Verfahren betreffen jedoch keine Einzelfallregelungen, sondern nur die Gültigkeit und Auslegung von EU-Rechtsakten. Bei einem Rahmenbeschluss über Kompetenzkonflikte könnte der Gerichtshof über die Gültigkeit und Auslegung dieses Beschlusses entscheiden, aber er hätte nicht die Befugnis, Zuständigkeitszuweisungen im Einzelfall nachzuprüfen. Hierzu bedarf es einer Änderung der Gemeinschaftsverträge. Die Zuständigkeit des Gerichtshofs für Vorabentscheidungen setzt überdies nach Absatz 2 eine entsprechende Erklärung der Mitgliedstaaten voraus, und nicht alle Mitgliedstaaten haben eine solche Erklärung abgegeben. Zwar können nationale Gerichte ein Vorabentscheidungsersuchen an den EuGH richten, aber sie sind in einigen Mitgliedstaaten nicht dazu verpflichtet. Schließlich kann der Gerichtshof bei einer Streitigkeit über die Auslegung eines Rahmenbeschlusses (Absatz 7) nur von den Mitgliedstaaten angerufen werden, d. h. weder Einzelne noch die Kommission, noch ein anderes EU-Gremium können eine solche Nachprüfung beantragen.

Nach dem derzeit geltenden EU-Vertrag kann eine bestimmte Zuständigkeitszuweisung somit nur von den nationalen Gerichten überprüft werden. Dies bringt uns zurück zu dem längerfristig terminierten Vorschlag, die Entscheidung über die zuständige Gerichtsbarkeit in bestimmten Fällen einer EU-Einrichtung zu übertragen. Da es derzeit keine Möglichkeit für eine gerichtliche Nachprüfung auf EU-Ebene gibt und die nationalen Gerichte EU-Entscheidungen nicht nachprüfen dürfen, besteht kein Zweifel daran, dass die Schaffung einer EU-Einrichtung, die die geeignete Gerichtsbarkeit im Einzelfall festlegt, nicht realisierbar ist. Es besteht somit keine Möglichkeit, verbindliche EU-Zuständigkeitsentscheidungen gerichtlich nachprüfen zu lassen. Umgekehrt ist es nicht angemessen, solche Entscheidungen ohne die Möglichkeit einer gerichtlichen Nachprüfung vorzusehen.

Es sei in diesem Zusammenhang darauf hingewiesen, dass Artikel III-359 des Vertrags über eine Verfassung für Europa die Einrichtung eines Fachgerichts für Entscheidungen im ersten Rechtszug in bestimmten Rechtsbereichen durch ein Europäisches Gesetz vorsieht. Die Zuständigkeit eines EU-Gerichts für die Nachprüfung von Zuständigkeitsentscheidungen sollte somit in einem neuen Vertragswerk nicht ausgeschlossen werden.

Die Bedeutung des Zeitfaktors in strafrechtlichen Verfahren sollte in jedem Fall nicht unterschätzt werden. Insbesondere, wenn sich der Beschuldigte in Untersuchungshaft befindet, ist Eile geboten. Deshalb könnte in einer künftigen EU-Regelung auch eine Bestimmung aufgenommen werden, die den nationalen Gerichten im Falle einer gerichtlichen Nachprüfung Fristen für den Erlass einer abschließenden Entscheidung vorschreibt. In diesem Bereich bedarf es rascher Entscheidungen sowie besonderer Vorkehrungen im Hinblick auf das Verfahren, die Struktur und die Ressourcen, die benötigt werden, wenn das EuGH mit der gerichtlichen Nachprüfung, insbesondere wenn es um Einzelfallentscheidungen geht, betraut wird.

Frage 7: Welche Art gerichtlicher Kontrolle oder Nachprüfung wäre bei einer Zuständigkeitszuweisung notwendig und angemessen?

Im nachstehenden Flussdiagramm sind die in Frage kommenden Bestandteile eines Verfahrens zur Bestimmung der zuständigen Gerichtsbarkeit und zur Gewährleistung eines diesbezüglich ausgewogenen Vorgehens aufgeführt. In den Feldern in Fettdruck sind die Hauptelemente des Verfahrens enthalten, während in den gestrichelten Feldern auf eine etwaige gerichtliche Nachprüfung und andere langfristig zu erwägende Ergänzungen hingewiesen wird.

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KONZENTRATION DER STRAFVERFOLGUNG IN EINEM MITGLIEDSTAAT

Das vorstehend beschriebene Verfahren zielt letzten Endes darauf ab, dass die Strafverfolgung vorrangig einem Mitgliedstaat übertragen wird. Die in einem Fall laufenden Strafverfahren würden somit in einem so genannten Verfahrensmitgliedstaat konzentriert, zumindest nachdem die jeweiligen einzelstaatlichen Verfahren ein bestimmtes Stadium erreicht haben. Eine solche Vorrangregel hätte im Strafrecht eine ähnliche Funktion wie die Rechtshängigkeit im Zivilrecht. Da die Bestimmung der gerichtlichen Zuständigkeit in Strafsachen in der Regel darauf hinausläuft, dass damit gleichzeitig das anwendbare Recht festgelegt wird, ist eine solche Regel hier noch wichtiger als in Zivilsachen, wo die Gerichte häufig das Recht anderer Mitgliedstaaten anwenden.

Eine Vorrangregel (die auf die Konzentration der Strafverfolgung in einem einzigen Staat abzielt) würde in Kombination mit dem oben dargelegten Verfahren und den Kriterien für die Bestimmung der am besten geeigneten Gerichtsbarkeit eine ausgewogene Zuständigkeitsentscheidung ermöglichen (statt einer eher zufälligen Zuständigkeitszuweisung nach dem Motto „wer zuerst kommt, mahlt zuerst“).

Trotz der erheblichen Unterschiede zwischen Zivil- und Strafrecht könnte Artikel 27 der Verordnung (EG) Nr. 44/2001 als Vorbild für eine ähnliche Bestimmung oder einen ähnlichen Grundsatz in Strafverfahren dienen, wenn auch in beiden Absätzen dieses Artikels auf einen Vorrang in zeitlicher Hinsicht abgestellt wird. In Zivilsachen ist dem „zuerst angerufenen Gericht“ Vorrang einzuräumen; andere Gerichte müssen ihr Verfahren „aussetzen“. Wird die Zuständigkeit des zuerst angerufenen Gerichts bestätigt, müssen sich die anderen Gerichte für unzuständig erklären. Hier stellt sich die Frage, ob sich diese Vorgehensweise auf das Strafrecht übertragen lässt.

Von grundlegender Bedeutung ist dabei der Aspekt, ob der (ausschließliche) Verweis auf „Gerichte“ auch in Strafsachen angebracht ist. Das Vorverfahren ist in Strafsachen von großer Bedeutung, wenn es auch zwischen den Rechtssystemen der Mitgliedstaaten erhebliche Unterschiede in der Ausgestaltung und Funktion gibt. In Zivil- und Handelssachen fehlt ein solches Vorverfahren hingegen in aller Regel. In Strafsachen könnte deshalb eine Bezugnahme auf „Strafverfolgungsbehörden“ statt auf Gerichte erwogen werden (oder sogar Ermittlungsbehörden generell, wenn sie im Rahmen eines Verfahrens, z. B. eines Ermittlungsverfahrens, tätig werden)[62]. Dies würde bedeuten, dass die Vorrangregel im Strafverfahren bereits in einer frühen Phase zur Anwendung gelangen würde. Was die Rechte des Einzelnen anbelangt, z. B. das Recht auf Freizügigkeit, erscheint dies auf den ersten Blick wünschenswert. Im Laufe der Strafverfolgung kann sich jedoch die Einschätzung dessen, was zuerst als die am besten geeignete Gerichtsbarkeit erschien, durch neue Erkenntnisse ändern. Es ist vielleicht deshalb nicht ratsam, den zuständigen Behörden bereits in einer frühen Verfahrensphase eine Entscheidung über die Zuständigkeit abzuverlangen. Zudem könnte die Anwendung der Vorrangregel zu einem solch frühen Zeitpunkt die Frist für die Bestimmung der am besten geeigneten Gerichtsbarkeit erheblich verkürzen und sich negativ auf den Ablauf des in diesem Grünbuch vorgestellten Zuständigkeitsverfahrens auswirken. Parallele Verfahren in zwei oder mehr Mitgliedstaaten (z. B. polizeiliche Ermittlungen) könnten deshalb bis zu dem Zeitpunkt, zu dem das Verfahren vor Gericht beginnt, befürwortet werden, damit die beteiligten Mitgliedstaaten möglichst viele Informationen zusammentragen können, bevor darüber entschieden wird, welcher von ihnen besser platziert ist, um den Fall strafrechtlich weiterzuverfolgen.

Ungeachtet des bedeutenden Beitrags paralleler Verfahren zu der Entscheidung der beteiligten Mitgliedstaaten, welcher von ihnen am besten für die Übernahme des Falls geeignet ist, sollten solche Verfahren nicht endlos weiterlaufen dürfen. Sie müssten zeitlich begrenzt oder besser auf einen bestimmten Verfahrensabschnitt beschränkt sein. Der geeignetste Zeitpunkt für die Anwendung der Vorrangregel, die eine Konzentration der Strafverfolgung auf einen einzigen Mitgliedstaat bewirkt, dürfte der Moment sein, in dem Anklage erhoben wird . Bis dahin hätten die Strafverfolgungsbehörden die notwendigen Informationen, um die Zuständigkeit eingehend prüfen zu können. Die Hauptbelastung für den Betroffenen in rechtlicher, finanzieller und psychologischer Hinsicht ergibt sich ohnehin in der Regel nach Anklageerhebung, so dass sich die aus Mehrfachverfahren in diversen Staaten resultierende zusätzliche Belastung für den Betroffenen auch dann noch vermeiden ließe, wenn die Vorrangregel erst zum Zeitpunkt der Anklageerhebung greifen würde.

In diesem Zusammenhang wäre ferner zu klären, ob ein Vorrang in zeitlicher Hinsicht im Bereich des Strafrechts angemessen wäre. Wie oben ausgeführt, ließe sich eine zufällige oder gar willkürliche Bestimmung der Zuständigkeit durch fundierte prozessuale und materiellrechtliche Bestimmungen (in Bezug auf Informationsaustausch, Konsultation, Beschlussfassung, gerichtliche Nachprüfung und inhaltliche Kriterien) vermeiden. Im Interesse eines ausgewogenen Vorgehens sollte eine Vorrangregel, die die Aussetzung/Einstellung paralleler Verfahren zugunsten der Gerichtsbarkeit, bei der Anklage erhoben worden ist, verlangt, nicht völlig isoliert bleiben. Im Unterschied zu Zivilsachen, wo sich die Parteien in einer Sache, bei der Kompetenzkonflikte auftreten, unabhängig vom Ort der Zuständigkeit in der Regel nicht ändern, bleibt in Strafsachen nur der Beschuldigte dieselbe Person, nicht aber die Strafverfolgungsbehörde. Es sollte daher vorgesehen werden, dass die Vorrangregel nur so lange Anwendung findet, wie das Verweisungsverfahren ordnungsgemäß befolgt wird, insbesondere was die Unterrichtung der übrigen Mitgliedstaaten anbelangt und die Aufnahme von Gesprächen.

Um überdies zu vermeiden, dass die Strafverfolgung in einem Mitgliedstaat, dessen Behörden in Konsultationen mit anderen ausländischen Behörden stehen, die Phase der Anklageerhebung erreicht und der Mitgliedstaat somit unter Berufung auf die Vorrangregel sein einzelstaatliches Verfahren zu Ende führen kann, sollte eine weitere Bestimmung vorgesehen werden, wonach keine Anklage erhoben werden kann, so lange das Konsultations- und/oder Streitbeilegungs-/Mediationsverfahren nicht abgeschlossen ist. Während eines laufenden Konsultations- und/oder Streitbeilegungsverfahrens darf mit anderen Worten bei Gericht keine Anklage erhoben werden.

Wenn die vorgeschlagenen Regelungen eingeführt werden, hat dies zur Folge, dass jede Mitteilung, mit der die Einleitung der Strafverfolgung in einem konkreten Fall in Aussicht gestellt wird, und die anschließende Einleitung des Verweisungsverfahrens zumindest vorübergehend eine Anklageerhebung ausschließen, und zwar unabhängig davon, ob der Mitgliedstaat, der diese Absichtsbekundung oder konkrete Einleitung der Strafverfolgung veranlasst hat, dies als erster, zweiter usw. getan hat. Für den Fall, dass das Drei-Stufen-Verfahren (aufgrund neuer Erkenntnisse) erneut eingeleitet wird, sollte in gleicher Weise vorgegangen werden. Wurde jedoch bereits im Einklang mit dem Verweisungsverfahren (z. B. ordnungsgemäße Erfüllung der Informationspflichten) Anklage erhoben, könnte vorgesehen werden, dass es dem Ermessen des zuständigen nationalen Gerichts überlassen wird, ob es aufgrund der neuen Erkenntnisse (in einem späteren Stadium des Gerichtsverfahrens), die das Interesse eines anderen Mitgliedstaats an der Strafverfolgung nahe legen, das Verfahren weiterführt oder aussetzt. Dies ist ein entscheidender Aspekt, um die wiederholte Anklageerhebung vor verschiedenen Gerichten zu vermeiden. Bei der Ausübung seines Ermessens sollte das Gericht alle für den Angeklagten nachteiligen Folgen berücksichtigen.

Die Einführung einer Vorrangregel (die, sobald in einem Mitgliedstaat Anklage erhoben worden ist, parallele Verfahren in derselben Sache unterbindet, sofern dieser Mitgliedstaat seiner Informationspflicht nachgekommen ist) soll andere Mitgliedstaaten nicht daran hindern, im Einklang mit ihrem innerstaatlichen Recht Unterstützung in jeder nur möglichen Form im Wege bestehender EU- und internationaler Vereinbarungen zu leisten. Die mitgliedstaatlichen Behörden, die das Strafverfahren im eigenen Land aufgrund der Zuständigkeitsregelung nicht weiter betreiben, sollten, wenn sie weitere sachdienliche Hinweise erhalten, diese an den Verfahrensstaat weiterleiten und sonstigen Beistand leisten. Erforderlichenfalls sollten sie, wie in Artikel 7 des Rechtshilfeübereinkommens vorgesehen, unaufgefordert Informationen mitteilen. Ohne Einwilligung der Behörden des Verfahrensstaats dürfen sie jedoch keine Maßnahmen ergreifen, die sich gegen Beweismittel, Erlöse aus Straftaten, Beschuldigte oder Zeugen richten[63].

Für den außergewöhnlichen Fall, dass die Behörden eines Mitgliedstaats, die einen Fall bearbeiten, in dem bereits Anklage erhoben worden ist , erfahren, dass ein anderer Mitgliedstaat ebenfalls ein Verfahren eingeleitet hat, müssen sie unverzüglich die Behörden dieses anderen Mitgliedstaats informieren[64]. Mit dieser Informationspflicht sollte die Pflicht einhergehen, die Gerichtsverfahren umgehend auszusetzen, damit unverzüglich über die geeignete Gerichtsbarkeit entschieden werden kann. Letztere Pflicht zur Aussetzung des Verfahrens sollte jedoch nur dann greifen, wenn die Behörden des ersten Verfahrensstaats ihrer ursprünglichen Informations- und Konsultationspflicht nicht nachgekommen sind. Sind sie dieser Pflicht nachgekommen, stünde es im Ermessen des Gerichts, bei dem die Anklage zuerst erhoben wurde, ob es das Verfahren einstellt oder nicht. In einem solchen Fall sollte die erste Behörde Vorrang erhalten, es sei denn, sie beschließt, sich mit der anderen Behörde ins Benehmen zu setzen.

Ist hingegen bereits in beiden Mitgliedstaaten Anklage erhoben worden (ohne dass ihnen das Verfahren im anderen Staat bekannt war), würde das Gebot der Verfahrensaussetzung in beiden Staaten gelten, bis im Wege des Verweisungsverfahrens über die zuständige Gerichtsbarkeit entschieden worden ist. Diese Regel könnte unabhängig davon angewandt werden, ob einer der Mitgliedstaaten oder beide ihrer Informationspflicht nicht nachgekommen sind. In den vorstehenden Fällen (Anklageerhebung in mehr als einem Mitgliedstaat oder Anklageerhebung in einem Staat und bereits eingeleitetes paralleles Strafverfahren in einem anderen) könnte in jedem Fall vorgesehen werden, dass ein in einem Mitgliedstaat laufendes Gerichtsverfahren für die Überlegung, auf welchen Staat das Gerichtsverfahren zu konzentrieren ist, ein entscheidungserhebliches Kriterium sein sollte.

Eine weitere wichtige Frage betrifft die Definition dessen, was in Strafsachen als ‚dieselbe Tat’ anzusehen ist. Im Vorgriff auf die nachstehenden Ausführungen geht die Kommission mangels anders lautender Stellungnahmen davon aus, dass sowohl bei der Behandlung anhängiger Fälle im Rahmen des Verweisungsverfahrens als auch bei der Auslegung des Grundsatzes ne bis in idem der Begriff der ‚ selben Tat ’ in der gleichen Bedeutung verwendet wird. Würde für anhängige Sachen und rechtskräftige Entscheidungen eine andere Bestimmung gelten, würde dies zu Rechtsunsicherheit und Spannungen zwischen beiden Regelungen führen.

Frage 8: Bedarf es einer Regelung oder eines Grundsatzes, die bzw. der die Aussetzung/Beendigung paralleler Verfahren innerhalb der EU gebietet? Wenn ja, ab welchem Verfahrensabschnitt?

DRITTLÄNDER

In einem internationalen Kontext könnten nur sehr viel bescheidenere Ziele verfolgt werden als in einem gemeinsamen europäischen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts. Dennoch könnte es hilfreich sein, den Informationsaustausch zu verbessern und vielleicht sogar ein Konsultationsverfahren in Bezug auf bestimmte Drittländer einzuführen, insbesondere jene, die über einen vergleichbaren Grundrechts- und Datenschutz verfügen (z. B. die Vertragsstaaten des Europarats und der EMRK).

In diesem Zusammenhang sei darauf hingewiesen, dass Eurojust ermächtigt ist, mit Zustimmung des Rates Vereinbarungen mit Drittstaaten auszuhandeln. Dies könnte auch den Austausch von Informationen über laufende Verfahren und Verurteilungen einschließen. Auf diese Weise ließe sich der Informationsaustausch insgesamt verbessern, und langfristig könnten Konsultationsverfahren eingeführt werden. Der Informationsaustausch mit Drittländern könnte sich auf rechtskräftige Entscheidungen (Verurteilungen und Freisprüche) konzentrieren, um so die Anwendung des Grundsatzes ne bis in idem zu verbessern. Eine darüber hinausgehende engere Zusammenarbeit scheint mit bestimmten Drittstaaten möglich.

Interessant ist auch, dass der Europäische Ausschuss für Strafrechts-Fragen (CDPC) des Europarats Vorschläge aufgegriffen hat, die auf den Aufbau eines gemeinsamen europäischen Rechtsraums („European area of shared justice“) auf der Grundlage vertrauensbildender Maßnahmen abzielen, zu denen auch Regeln zur Bestimmung der zuständigen Gerichtsbarkeit gehören könnten[65]. Die EU könnte gegebenenfalls über die Einführung eines Verweisungsverfahrens in ihrem Rechtsraum hinaus ähnliche Vorhaben in einem größeren Kontext unterstützen und/oder ergänzen. In diesem Zusammenhang wäre zu prüfen, ob solchen Vereinbarungen ein bilaterales (erforderlichenfalls auch multilaterales) Konsultationsverfahren zugrunde liegen sollte – eventuell sogar mit einem Streitbeilegungsverfahren – oder eher das Konzept, das im Übereinkommen über die Übertragung der Strafverfolgung angewandt wurde. Die erste Lösung dürfte für den EU-Rechtsraum vorzuziehen sein, während im internationalen Kontext ein Vorgehen auf der Grundlage von Ersuchen zur Übertragung der Strafverfolgung ausreichend sein könnte. Multilaterale Vereinbarungen wie das der nordischen Staaten vom 25. September 1970[66] zeigen, dass sich auf diese Weise durchaus eine Verfahrensvereinfachung erreichen lässt. Nach dieser Vereinbarung kann ein Land unter bestimmten Voraussetzungen ein anderes Land um die Einleitung eines Strafverfahrens ersuchen.

Frage 9: Sollte die Konsultation mit Drittstaaten, insbesondere mit Staaten des Europarats, und/oder die Übertragung der Strafverfolgung an diese Staaten besonders geregelt werden? Wie sollte hier vorgegangen werden?

ZUSTÄNDIGKEITSKRITERIEN

Als dritter Bestandteil einer umfassenden Strategie zur Verhinderung und Lösung von Kompetenzkonflikten sollte neben dem Verweisungsverfahren und einer Regel, die die Konzentration paralleler Verfahren auf einen Mitgliedstaat vorschreibt, eine Liste materiellrechtlicher Zuständigkeitskriterien aufgestellt werden. Die Kommission geht, wie oben erwähnt, davon aus, dass jeder Fall seine eigenen Besonderheiten aufweist. Folglich muss auch die Entscheidung darüber, welche Gerichtsbarkeit für die Strafverfolgung am besten geeignet ist, auf den Fakten und sachlichen Gegebenheiten des konkreten Einzelfalls basieren. Bei der Zuständigkeitszuweisung sind alle relevanten Faktoren zu berücksichtigen. Da jeder Fall seine Besonderheiten aufweist, sollte auf eine starre Zuständigkeitsregelung verzichtet werden. Dessen ungeachtet könnten Leitprinzipien und Kriterien für die Zuständigkeitszuweisung ausgearbeitet und gegebenenfalls in einen künftigen Rechtsakt aufgenommen werden.

Es gibt bereits Rechtstexte auf EU- und Europaratsebene, auf deren Grundlage ein Gesamtkonzept für den gemeinsamen europäischen