GLOSSAR

Agrarumweltteilmaßnahme : von den Mitgliedstaaten zur Umsetzung der Maßnahme "Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen" eingeführte Regelung, in der festgelegt ist, welche Methoden die Betriebsinhaber anwenden müssen. Ein Entwicklungsprogramm für den ländlichen Raum umfasst mehrere – gewöhnlich etwa 10 – Agrarumweltteilmaßnahmen. Beispiele für Agrarumweltteilmaßnahmen sind Extensivierung von Bewirtschaftungssystemen, Diversifizierung der Fruchtfolge und Maßnahmen zur Erhaltung der biologischen Vielfalt.

Bewirtschaftungsmethode : landwirtschaftliches Produktionsverfahren, das sich positiv oder negativ auf die Umwelt auswirken kann.

Einzugsgebiet : Gebiet, aus welchem über Ströme, Flüsse und möglicherweise Seen der gesamte Oberflächenabfluss an einer einzigen Flussmündung, einem Ästuar oder Delta ins Meer gelangt (Artikel 2 der Richtlinie 2000/60/EG zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik).

Entwicklungsprogramm für den ländlichen Raum : das wichtigste Programmplanungsdokument zur Planung und Umsetzung der EU-Politik der Entwicklung des ländlichen Raums; wird von einem Mitgliedstaat erstellt und von der Kommission genehmigt. Es bezieht sich auf den Zeitraum 1. Januar 2007 bis 31. Dezember 2013 und kann bis zu 40 Maßnahmen umfassen, von denen eine Maßnahme die Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen betrifft.

Ergebnisindikatoren : Indikatoren zur Messung der unmittelbaren Veränderungen, die durch im Rahmen eines Programms durchgeführte Maßnahmen bewirkt wurden; bei den Maßnahmen des Schwerpunkts 2 – zu denen auch die Agrarumweltmaßnahmen gehören – die Fläche (Hektarzahl) im Rahmen erfolgreicher Landbewirtschaftungsmaßnahmen, die zu einem bestimmten Ziel (z. B. Verbesserung der Wasserqualität) beitragen.

GAP : Gemeinsame Agrarpolitik.

Gemeinsamer Begleitungs- und Bewertungsrahmen : von der Kommission und den Mitgliedstaaten entwickeltes Konzept zur Berichterstattung über die finanzielle Abwicklung, den Output, die Ergebnisse und die Wirkung der Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum.

Integrierte Erzeugung : Bewirtschaftungssystem, mit dem das Ziel verfolgt wird, natürliche Ressourcen einzusetzen und nachhaltige Bewirtschaftungsformen sicherzustellen, indem insbesondere der Einsatz umweltschädlicher Betriebsmittel vermieden wird. Für diese Art der Erzeugung wurden auf EU-Ebene keine einheitlichen Anforderungen festgelegt.

Landwirtschaftliche Systeme mit hohem Naturwert : landwirtschaftliche Aktivitäten und Agrarflächen, die aufgrund ihrer Ausprägungen erwartungsgemäß stark zur Artenvielfalt oder zum Schutz gefährdeter Arten und Lebensräume beitragen.

Mitgliedstaat : im Rahmen dieser Prüfung die für die Verwaltung der Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen zuständigen Behörden, d. h. die von den Mitgliedstaaten bezeichneten Verwaltungsbehörden. In Mitgliedstaaten mit regionaler Struktur wie Deutschland, Spanien und Italien verfügt jede Region über ein gesondertes Programm sowie eine gesonderte Verwaltungsbehörde.

Natura-2000-Gebiete : EU-weites Netz von Naturschutzgebieten, das gemäß der Habitat-Richtlinie aus dem Jahr 1992 (Richtlinie 92/43/EWG des Rates) eingerichtet wurde.

Ökologischer Landbau : Methode zur Erzeugung von Lebensmitteln, mit der Eingriffe des Menschen in die Umwelt minimiert werden sollen. Hierfür bestehen seit 1991 Anforderungen auf EU-Ebene, die Vorgaben für Erzeugungsmethoden und Kontrollen umfassen. Derzeit maßgeblich ist die Verordnung (EG) Nr. 834/2007 des Rates.

Output-Indikatoren : Indikatoren zur Messung, was mit einer Maßnahme erreicht wurde; bei Agrarumweltmaßnahmen die Anzahl der im Rahmen der jeweiligen Maßnahme geförderten landwirtschaftlichen Betriebe/Verträge und die geförderte Fläche (Hektarzahl) bzw. die Anzahl der geförderten Tiere.

Referenzniveau : Richtmaß im Zusammenhang mit der Vorgabe, dass Landwirte Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen nur für diejenigen Bewirtschaftungsmethoden erhalten, die anspruchsvoller sind als die rechtlich vorgeschriebenen Methoden. Ein wichtiger Aspekt des Referenzniveaus ist die "Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen" gemäß den in den Anhängen II und III der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates enthaltenen Anforderungen im Bereich der Gesundheit von Mensch, Tier und Pflanzen, der Umwelt und des Tierschutzes sowie im Bereich der Erhaltung von Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand.

Strategische Leitlinien der Gemeinschaft : vom Rat beschlossene EU-Prioritäten für die Entwicklung des ländlichen Raums im Programmplanungszeitraum 2007-2013 (Beschluss 2006/144/EG).

Tatsächliche geförderte Fläche : von Landwirten und sonstigen Flächenbewirtschaftern genutzte landwirtschaftliche Fläche, für die Agrarumweltverpflichtungen gelten. Wurden für ein und dieselbe Fläche mehrere Verpflichtungen eingegangen, so kann die Gesamtfläche, für die Verpflichtungen einzuhalten sind, bei diesem Indikator nur einmal gezählt werden.

Wirkungsindikatoren : Indikatoren zur Messung längerfristiger sozioökonomischer und ökologischer Effekte, die nach einem bestimmten Zeitraum beobachtet werden können; im Bereich der Entwicklung des ländlichen Raums werden diese Indikatoren auf Programmebene festgelegt. Für Agrarumweltmaßnahmen sind folgende Indikatoren relevant: Umkehr des Verlustes an biologischer Vielfalt, Populationsentwicklung bei Feldvögeln, Erhaltung von ökologisch wertvollen landwirtschaftlichen und forstwirtschaftlichen Flächen, Verbesserung der Wasserqualität und Beitrag zur Bekämpfung des Klimawandels.

Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen : die finanziell umfangreichste Maßnahme zur Umsetzung der EU-Politik der Entwicklung des ländlichen Raums, die zunächst im Jahr 1987 fakultativ in die GAP eingeführt wurde und seit 1992 für die Mitgliedstaaten obligatorisch ist. Derzeit enthält Artikel 39 der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des Rates die für diese Maßnahme geltenden grundlegenden Bestimmungen.

ZUSAMMENFASSUNG

I. Agrarumweltregelungen bilden einen Schwerpunktbereich der EU-Politik, für den jährlich rund 2,5 Milliarden Euro bereitgestellt werden, um die steigende gesellschaftliche Nachfrage nach Umweltdienstleistungen zu befriedigen. Dieser Bereich unterliegt der geteilten Verwaltung durch die Kommission und die Mitgliedstaaten. Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen entfallen auf eine Vielzahl verschiedener Bewirtschaftungsmethoden in den Mitgliedstaaten, wobei die Teilnahme der Landwirte auf Freiwilligkeit beruht. Vor diesem Hintergrund untersuchte der Hof bei seiner Prüfung, ob diese Maßnahme zur Entwicklung des ländlichen Raums stimmig konzipiert ist und gut verwaltet wird.

II. Der Hof gelangte zu der Feststellung, dass die Mitgliedstaaten eine große Anzahl Ziele festlegten, die zu wenig konkret waren. Infolgedessen lässt sich nicht bewerten, ob diese Ziele tatsächlich erreicht wurden. Obwohl die Umweltbelastungen in den Entwicklungsprogrammen für den ländlichen Raum ausgewiesen sind, lassen sie sich nicht ohne Weiteres als klare Begründung für die Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen heranziehen. Die Anwendung eines gemeinsamen Begleitungs- und Bewertungsrahmens stellt im Bereich der Begleitungssysteme einen Fortschritt dar, und auch außerhalb dieses Rahmens wurden punktuell Beispiele für bewährte Verfahrensweisen ermittelt. Dennoch bestanden im Hinblick auf die Relevanz und die Zuverlässigkeit der Managementinformationen erhebliche Probleme. Insbesondere waren nur sehr wenige Informationen über die durch die Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen erreichten Umweltentlastungen verfügbar.

III. Den Landwirten kommt im Zusammenhang mit den Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen eine Schlüsselrolle zu. Daher ist es wichtig, dass sie durch Beratung angemessen unterstützt werden und durch die Höhe der Beihilfen den richtigen Anreiz erhalten. Die Systeme zur Beratung der Landwirte funktionierten im Allgemeinen gut. Dagegen wurden bezüglich der Höhe der Beihilfen erhebliche Probleme festgestellt, die von Unzulänglichkeiten bei der Berechnung bis zu fehlender Differenzierung nach den regionalen oder lokalen Standortbedingungen reichten.

IV. Aufgrund der EU-Rechtsvorschriften sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, die vorgesehenen Beihilfen entsprechend den spezifischen Bedürfnissen anzubieten. Bei der Prüfung zeigte sich jedoch, dass die meisten Ausgaben ohne Anwendung von Auswahlverfahren für horizontale Teilmaßnahmen getätigt wurden. Dabei wurden keine Entscheidungen über das wünschenswerte Maß einer gezielten Ausrichtung unter Berücksichtigung der anfallenden Kosten zugrunde gelegt. Zudem wurden Verwaltungsentscheidungen nicht ausreichend auf der Grundlage von Nachweisen getroffen und die Zahlungen nicht schwerpunktmäßig auf spezifische Umweltprobleme ausgerichtet.

V. Der Hof spricht folgende Empfehlungen aus:

- Kommission und Mitgliedstaaten sollten die Agrarumweltteilmaßnahmen klarer festlegen und begründen und die diesbezügliche Berichterstattung verbessern.

- Die Kommission sollte die Kernelemente der Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum einer strengeren Beurteilung unterziehen, ehe sie die Programme genehmigt.

- Für den nächsten Programmplanungszeitraum sollte die Kommission Folgendes in Betracht ziehen:

- eine gezieltere Ausrichtung der Agrarumweltausgaben;

- einen höheren EU-Beteiligungssatz für Teilmaßnahmen mit größerem Umweltpotenzial;

- eine klare Unterscheidung zwischen einfachen und anspruchsvolleren Agrarumweltteilmaßnahmen;

- eine proaktivere Verwaltung der Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen durch die Mitgliedstaaten.

EINLEITUNG

LANDWIRTSCHAFT UND UMWELT – EIN AMBIVALENTES VERHÄLTNIS

1. Seit den 1970er- und 1980er-Jahren wächst die Sorge über die negativen Auswirkungen der Landwirtschaft auf die Umwelt. Im Blickfeld stehen u. a. die zunehmende Spezialisierung der landwirtschaftlichen Betriebe, der Einsatz von Dünge- und Pflanzenschutzmitteln, hohe Besatzdichten und – insbesondere in den südlichen Mitgliedstaaten – die Ausweitung der bewässerten Flächen. Durch die früher im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik angebotenen Preisgarantien für landwirtschaftliche Erzeugnisse wurden diese intensiven Produktionsverfahren gefördert.

2. Dagegen können bestimmte Arten der extensiven Bewirtschaftung dazu dienen, die Umweltgüter des ländlichen Raums zu schützen. Die Aufgabe extensiv bewirtschafteter landwirtschaftlicher Betriebe und der zugehörigen Flächen wird in einigen Regionen der Europäischen Union (EU) zu einem immer größeren Problem, das negative Folgen für die biologische und landschaftliche Vielfalt nach sich zieht und auch mit einer höheren Waldbrandgefahr verbunden ist.

EU-MITTEL FÜR AGRARUMWELTMAßNAHMEN

3. Die EU beteiligt sich seit 1987 an der Finanzierung der mitgliedstaatlichen Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen, um der doppelten Herausforderung zu begegnen, einerseits die negativen Auswirkungen der intensiven Landwirtschaft zu verringern und andererseits die positiven Auswirkungen der extensiven Landwirtschaft zu erhalten. Diese Zahlungen sollen "die Landwirte und andere Landbewirtschafter weiterhin ermutigen, im Dienste der gesamten Gesellschaft Produktionsverfahren einzuführen bzw. beizubehalten, die mit dem Schutz und der Verbesserung der Umwelt, des Landschaftsbildes und des ländlichen Lebensraums, der natürlichen Ressourcen, der Böden und der genetischen Vielfalt vereinbar sind" [1].

Den Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen im Zeitraum 2007-2013 zugewiesene EU-Mittel: 22,2 Milliarden Euro

4. Seit dem Jahr 2000 gehören die Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen zur EU-Politik der Entwicklung des ländlichen Raums, die über von den Mitgliedstaaten für einen Siebenjahreszeitraum erstellte Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum umgesetzt wird. Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen in ihre Programme aufzunehmen. Für den derzeit laufenden Zeitraum, der die Jahre 2007-2013 umfasst, haben die Mitgliedstaaten diesen Regelungen EU-Mittel in Höhe von 22,2 Milliarden Euro zugewiesen. Die Zuweisungen in den einzelnen Mitgliedstaaten sind Abbildung 1 zu entnehmen. Die tatsächlichen EU-Ausgaben beliefen sich für das Haushaltsjahr 2009 auf 2,5 Milliarden Euro und für die erste Hälfte des Programmplanungszeitraums ( 1. Januar 2007 bis 1. Juli 2010) auf 7,7 Milliarden Euro [2].

ABBILDUNG 1

DEN ZAHLUNGEN FÜR AGRARUMWELTMAßNAHMEN ZUGEWIESENE EU-MITTEL (2007-2013) (MILLIONEN EURO) (WIE IM RAHMEN DER ENTWICKLUNGSPROGRAMME FÜR DEN LÄNDLICHEN RAUM BIS EINSCHLIEßLICH DEZEMBER 2009 GENEHMIGT)

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Quelle: DG AGRI: Rural Development in the European Union – Statistical and Economic Information – Report 2009, December 2009 (Section 4.1.1 EAFRD – Overview of the Financial Plans).

5. Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen werden in der Regel im Rahmen von Verträgen geleistet, die zwischen einer öffentlichen Stelle im betreffenden Mitgliedstaat und einem Begünstigten (Landwirt oder Landbewirtschafter) geschlossen wurden. In diesen Verträgen mit einer Laufzeit von gewöhnlich fünf bis sieben Jahren ist im Einzelnen aufgeführt, welche Verpflichtungen der Begünstigte zu erfüllen hat. Darunter fällt ein breites Spektrum von Bewirtschaftungsmethoden, die in folgende Kategorien eingeordnet werden können:

Hauptkategorien der Bewirtschaftungsmethoden, die durch Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen gefördert werden |

Ökologischer Landbau (siehe Glossar) |

Integrierte Erzeugung (siehe Glossar) |

Sonstige Extensivierung von landwirtschaftlichen Systemen: Verringerung des Einsatzes von Düngemitteln, Verringerung des Einsatzes von Pflanzenschutzmitteln und Extensivierung der Viehhaltung |

Diversifizierung der Fruchtfolge, Pflege stillgelegter Flächen |

Maßnahmen zur Verhinderung/Verringerung der Bodenerosion |

Genetische Ressourcen (Erhaltung von der Nutzungsaufgabe bedrohter Landrassen, Schutz der von genetischer Erosion bedrohten Pflanzensorten) |

Maßnahmen zur Erhaltung und Förderung der biologischen Vielfalt |

Pflege der Landschaft, einschließlich Erhaltung von historischen Merkmalen auf landwirtschaftlichen Flächen |

Wasserbezogene Maßnahmen (mit Ausnahme der Nährstoffbewirtschaftung) wie z. B. Pufferzonen, Feldraine und Bewirtschaftung von Feuchtgebieten |

6. Ein Grundprinzip bei den Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen besteht darin, dass Beantragung und Abschluss eines Vertrags auf einer freiwilligen Entscheidung der Landwirte beruhen. Dies bedeutet, dass die Höhe der Zahlungen angesichts der zu erfüllenden Verpflichtungen und der damit verbundenen Kosten einen ausreichenden Anreiz darstellen muss. Die an die Begünstigten ausgezahlten Beihilfen dürfen ausschließlich auf den zusätzlichen Kosten und Einkommensverlusten infolge der eingegangenen Agrarumweltverpflichtungen basieren; außerdem besteht die Möglichkeit, Transaktionskosten zu berücksichtigen.

7. Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen dürfen den Landwirten keinen Ausgleich für Verfahren verschaffen, die rechtlich vorgeschrieben sind. Als Richtmaß für die zusätzlichen Verpflichtungen werden "Grundanforderungen" bzw. ein "Referenzniveau" betrachtet. Der sich durch über dieses Referenzniveau hinausgehende Maßnahmen ergebende voraussichtliche Nutzen für die Umwelt kann sehr unterschiedlich sein und hängt grundsätzlich davon ab, wie anspruchsvoll die entsprechenden Bewirtschaftungsverfahren sind. Weitere Einzelheiten sind Abbildung 2 zu entnehmen.

8. In den Bewertungen von Agrarumweltprogrammen wird auf zwei mögliche Ansätze zur Umsetzung der Maßnahme hingewiesen, wobei zwischen "breit angelegt und wenig in die Tiefe gehend" und "eng gesteckt und tief greifend" bzw. zwischen "Basismaßnahmen" und "weitergehenden Maßnahmen" oder "einfach" und "anspruchsvoller" unterschieden wird [3]. Eine solche Unterscheidung beruht darauf, dass mit den beiden Ansätzen eine vom Grundsatz her unterschiedliche Logik zur Durchführung der Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen verfolgt wird: Die Gebiete, in denen die Teilmaßnahmen zur Anwendung kommen, sind ebenso unterschiedlich wie die Zahl der betroffenen Begünstigten, die anfallenden Haushalts- und Verwaltungskosten, die geltenden Verwaltungsregeln und die erwarteten Effekte. Diese seit Langem eingeführten Methoden zur Analyse von Agrarumweltteilmaßnahmen finden in den Rechtsvorschriften keine Erwähnung, sodass es den zuständigen Behörden überlassen bleibt, den anzuwendenden Ansatz in Abhängigkeit vom Umfeld und von der Art der Probleme auszuwählen. In der Mitteilung [4], mit der die Kommission die Diskussionen für den Zeitraum nach 2013 einleitete, wird als eine Option vorgeschlagen, einfache, allgemeine Agrarumweltmaßnahmen zu einer Komponente der Direktzahlungen zu machen.

Foto 1: Beispiel für eine Agrarumweltteilmaßnahme in England – von links nach rechts: Parzelle mit Weizen, naturbelassener Ackerrandstreifen und mit einer Saatmischung für Wildvögel eingesäter Randstreifen

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© Europäische Union, Quelle: Europäischer Rechnungshof.

9. Durch einfache Agrarumweltteilmaßnahmen können die Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen kostenwirksam umgesetzt werden, wenn es erforderlich ist, in einem großräumigen Gebiet tätig zu werden. Charakteristisch für diese Teilmaßnahmen sind einfache und allgemeine Aktionen (z. B. Pflege von Grünland, Begrünung landwirtschaftlicher Flächen) sowie eine hohe Zahl von Begünstigten. Da die Anforderungen an die Landwirte begrenzt sind, werden relativ geringe Beihilfen gezahlt.

ABBILDUNG 2

INTERVENTIONSLOGIK BEI DEN ZAHLUNGEN FÜR AGRARUMWELTMAßNAHMEN

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10. Dagegen können anspruchsvollere Teilmaßnahmen auf die lokalen Gegebenheiten zugeschnitten werden und erfordern komplexere und aufwendigere Arten der Betriebsführung. Die Mitgliedstaaten wenden solche Regelungen im Allgemeinen in enger begrenzten geografischen Gebieten an [5], wobei die Zahl der Begünstigten kleiner ist. Da die Landwirte anspruchsvollere Anforderungen erfüllen müssen, die höhere Kosten und/oder Einkommensverluste zur Folge haben, sind die Beihilfebeträge relativ hoch. Wegen der höheren, auf bestimmte Gebiete zugeschnittenen Anforderungen sind die Umweltentlastungen je geförderten Hektar bei den anspruchsvolleren Teilmaßnahmen potenziell größer, doch fallen höhere Kosten an.

11. Die Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen unterliegen der geteilten Verwaltung durch die Kommission und die Mitgliedstaaten. Die Kommission beurteilt und genehmigt die von den Mitgliedstaaten erstellten und vorgelegten Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum. Die Mitgliedstaaten erlassen alle erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften, um sicherzustellen, dass die Mittel ordnungsgemäß verausgabt werden. Die Landwirte (oder Landbewirtschafter) schließen mit der zuständigen Verwaltungsbehörde ihres Mitgliedstaats einen Vertrag ab und sind dafür verantwortlich, dass die in diesem Vertrag vereinbarten Bewirtschaftungsmethoden tatsächlich zur Anwendung kommen.

Zusammengefasste Informationen zu den Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen |

Anreiz für die Landwirte, landwirtschaftliche Produktionsverfahren einzusetzen, die mit dem Umweltschutz in Einklang stehen |

Schwerpunktbereich der EU-Politik, in dem jährlich EU-Mittel in Höhe von rund 2,5 Milliarden Euro verausgabt werden |

Die Beteiligung der Mitgliedstaaten ist verbindlich, die der Landwirte jedoch freiwillig. |

Die Verpflichtungen müssen ein Referenzniveau übersteigen. |

Die Zahlungen basieren auf zusätzlichen Kosten und Einkommensverlusten, wobei Transaktionskosten berücksichtigt werden können. Anreizzahlungen sind nicht erlaubt. |

Unterliegen der geteilten Verwaltung durch die Kommission und die Mitgliedstaaten |

FRÜHERE PRÜFUNGEN DES HOFES

12. Der Hof hat die Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen bereits in der Vergangenheit geprüft, wobei er eine Reihe von Schwachstellen aufdeckte. Die wichtigsten Schwachstellen sind in Anhang I aufgeführt.

PRÜFUNGSUMFANG UND PRÜFUNGSANSATZ

13. Ziel dieser Prüfung ist es zu ermitteln, ob die Agrarumweltregelungen stimmig konzipiert sind und gut verwaltet werden. Im Hinblick darauf sollen folgende konkrete Prüfungsfragen beantwortet werden:

- Wird die Agrarumweltpolitik so gestaltet und begleitet, dass ein spürbarer Nutzen für die Umwelt entsteht?

- Werden die Landwirte durch angemessene Anleitung und korrekt festgesetzte Beihilfebeträge ausreichend unterstützt?

- Werden bei der Verwaltung der Agrarumweltpolitik spezifische Umweltbedürfnisse berücksichtigt?

14. Der Hof legte Prüfungskriterien fest, die sich auf die Konzeption, die Umsetzung und die Begleitung/Bewertung der Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen beziehen. Bei der Ausarbeitung dieser Kriterien stützte er sich auf Rechtsvorschriften, Kommissionsdokumente, Veröffentlichungen und wissenschaftliche Studien (siehe Anhang II). Im Hinblick auf Stichhaltigkeit und Anwendbarkeit dieser Prüfungskriterien ließ sich der Hof von einer Gruppe von Agrarumweltexperten [6] beraten. Außerdem erstellte er auf der Grundlage einer prüferischen Durchsicht von Unterlagen und nach Anhörung der Expertengruppe eine kurze Liste bewährter Verfahrensweisen [7], denen in der wissenschaftlichen Literatur eine besonders wichtige Rolle im Hinblick auf eine Verbesserung der Wirksamkeit von Agrarumweltteilmaßnahmen zugesprochen wird. Der Hof führte Prüfbesuche in England, Rheinland-Pfalz in Deutschland und der französischen Region Centre durch, wobei er Beispiele für solche Verfahrensweisen betrachten konnte.

15. Zu Beginn der Prüfung fand eine prüferische Durchsicht von 203 Agrarumweltverträgen statt, die nach dem Zufallsprinzip aus den der Kommission für das Jahr 2008 von den Mitgliedstaaten gemeldeten Ausgaben ausgewählt wurden. Die Stichprobe umfasste 48 Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum in 21 Mitgliedstaaten.

16. Anschließend wählte der Hof acht Programme für weitere eingehende Prüfungen aus. Bei den ausgewählten Mitgliedstaaten (Regionen) handelte es sich um Deutschland (Berlin und Brandenburg), Spanien (Andalusien), Frankreich, Italien (Piemont), Ungarn, Österreich, Polen und Schweden. In jedem Mitgliedstaat wurden für eine Reihe von Agrarumweltteilmaßnahmen Prüfungsnachweise zusammengestellt und anhand von Befragungen und der Analyse der Unterlagen und Daten untersucht. Ferner wurden einige landwirtschaftliche Betriebe besucht, um die Umsetzung der Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen auf betrieblicher Ebene im Beisein der Landwirte und der für die Durchführung der Vor-Ort-Kontrollen zuständigen Inspektoren zu überprüfen.

BEMERKUNGEN

WIRD DIE AGRARUMWELTPOLITIK SO GESTALTET UND BEGLEITET, DASS EIN SPÜRBARER NUTZEN FÜR DIE UMWELT ENTSTEHT?

17. Die grundlegenden Rechtsvorschriften enthalten mehrere Bestimmungen, mit denen sichergestellt werden soll, dass die Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen tatsächlich einen Nutzen für die Umwelt erbringen. Die Mitgliedstaaten müssen in ihren Entwicklungsprogrammen für den ländlichen Raum eine Beschreibung der aktuellen Umweltsituation vorlegen. Außerdem müssen die Programme eine Beschreibung und Begründung der verschiedenen Arten von Verpflichtungen enthalten, die im Zusammenhang mit den Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen einzuhalten sind, und zwar ausgehend von ihrer erwarteten Wirkung in Bezug auf die spezifischen Umweltbedürfnisse und -prioritäten [8].

18. Nach dem in Artikel 27 der Haushaltsordnung erläuterten Grundsatz der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung [9] müssen konkrete, messbare, erreichbare, sachgerechte und mit einem Datum versehene politische Ziele festgelegt werden. Jedes Entwicklungsprogramm für den ländlichen Raum muss Angaben über die spezifischen nachprüfbaren Ziele der Maßnahmen umfassen, und deren Fortschritt, Effizienz und Wirksamkeit müssen im Vergleich zu diesen Zielen gemessen werden [8].

19. Der Hof prüfte, ob die in die Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum aufgenommenen Ziele der Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen genau genug festgelegt wurden (konkret/spezifisch, messbar und mit einem Datum versehen), um eine solide Grundlage für die Bewertung der Zielerreichung zu bilden. Darüber hinaus untersuchte der Hof, ob die Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum angemessene Begründungen der Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen in Bezug auf die ermittelten Umweltbelastungen lieferten. Da nur auf der Grundlage qualitativ hochwertiger Daten beurteilt werden kann, ob politische Maßnahmen zu den angestrebten Ergebnissen führen, analysierte der Hof, ob die Begleitungssysteme zuverlässige Daten lieferten, die für die Bewertung der ökologischen Wirkungen der Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen relevant waren.

DIE ZIELE DER ZAHLUNGEN FÜR AGRARUMWELTMAßNAHMEN SIND FÜR EINE BEURTEILUNG DER ZIELERREICHUNG NICHT SPEZIFISCH GENUG

DIE AGRARUMWELTZIELE WERDEN IM RAHMEN DES GESAMTKONZEPTS FÜR DIE ENTWICKLUNG DES LÄNDLICHEN RAUMS FESTGELEGT

20. Übergreifende Rechtsvorschriften bilden den rechtlichen Rahmen für die Entwicklung des ländlichen Raums insgesamt, wobei die Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen einem Teilbereich entsprechen. Der Rat legte die EU-Prioritäten für die Entwicklung des ländlichen Raums im Zeitraum 2007-2013 in den strategischen Leitlinien der Gemeinschaft (siehe Glossar) fest. Die Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen sollen zusammen mit anderen Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums einen Beitrag zu drei auf EU-Ebene prioritären Gebieten leisten: biologische Vielfalt und Erhaltung und Entwicklung land- und forstwirtschaftlicher Systeme von hohem Naturschutzwert und traditioneller Agrarlandschaften sowie Wasser und Klimawandel.

21. Die in der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 festgelegten EU-Ziele sind relativ allgemein gefasst, wie es für den Wortlaut übergreifender Rechtsvorschriften angemessen ist. In der Ratsverordnung werden die Ziele der Politik der Entwicklung des ländlichen Raums für kohärente Bündel von Maßnahmen (sogenannte "Schwerpunkte") festgelegt. Ziel des Schwerpunkts, unter den die Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen fallen, ist die Verbesserung der Umwelt und der Landschaft durch Förderung der Landbewirtschaftung.

EINE GROßE ZAHL KOMPLEXER ZIELE

22. Jeder Mitgliedstaat muss einen nationalen Strategieplan vorlegen, in dem die Prioritäten für die Aktionen des Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums und des betreffenden Mitgliedstaats angegeben und die strategischen Leitlinien der Gemeinschaft, ihre speziellen Ziele für die Entwicklung des ländlichen Raums und die verfügbaren Finanzierungsmittel berücksichtigt sind. Die Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum müssen gewährleisten, dass die diesbezüglichen EU-Beihilfen dazu beitragen, die in den strategischen Leitlinien der Gemeinschaft und den nationalen Strategieplänen festgelegten Prioritäten und Ziele zu erreichen. Sie sollten Informationen über die Schwerpunkte und die für jeden Schwerpunkt vorgeschlagenen Maßnahmen umfassen, insbesondere die spezifischen nachprüfbaren Ziele, die es ermöglichen, Fortschritt, Effizienz und Wirksamkeit des Programms zu messen.

Für die Agrarumweltmaßnahme im Programm für Andalusien wurde eine sehr große Zahl von Zielen festgelegt, was die Messung der Ergebnisse erschwert

23. Die in den verschiedenen Programmplanungsdokumenten festgelegten Ziele der Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen führen oft zu einer übermäßig komplizierten Rahmenregelung. Dies lässt sich am Beispiel von Andalusien veranschaulichen. Der nationale Strategieplan umfasst 20 Umweltziele. Im Entwicklungsprogramm für den ländlichen Raum wird diese Struktur umgesetzt, indem die Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen in einem allgemeinen Abschnitt mit acht Zielen beschrieben werden. Diese acht Ziele unterscheiden sich von den 20 Zielen, die zuvor festgelegt wurden, oder sind allgemeiner formuliert.

24. Zusätzlich enthält das Entwicklungsprogramm für den ländlichen Raum Ziele für jede der 15 Agrarumweltteilmaßnahmen (insgesamt 51), die sich manchmal ebenfalls teilweise oder gänzlich von den im allgemeinen Teil aufgeführten Zielen unterscheiden. Unter Berücksichtigung der Rahmenregelung, die auch die strategische Umweltprüfung [10] und die Ex-ante-Bewertung [11] umfasst, ergibt sich eine sehr große Zahl von Zielen – mit der Folge, dass sich die Ergebnisse nur schwer messen lassen.

25. Der Hof stellte fest, dass die Ziele in den Entwicklungsprogrammen für den ländlichen Raum nicht spezifisch, messbar und mit einem Datum versehen waren. Die Mitgliedstaaten verwendeten bei der Formulierung der Zielsetzungen im Allgemeinen unspezifische Begriffe wie "verringern", "schützen", "dazu beitragen" usw. Wenn eine Quantifizierung möglich war, wurde in vielen Fällen keine entsprechende Vorgabe gemacht (z. B. "um 20 % verringern"). Beispielsweise sind die in Polen für Agrarumweltteilmaßnahmen festgelegten Ziele wie "angemessene Bodennutzung und Gewässerschutz" nicht nachprüfbar. Außerdem fehlen in den Zielsetzungen Angaben zum Ausgangsniveau, d. h. Beschreibungen der Situation vor Umsetzung der Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen, sowie zeitliche Vorgaben für die Zielerreichung. Derartige Schwachstellen, die in allen geprüften Mitgliedstaaten aufgedeckt wurden, erschweren die Beurteilung, ob Ziele erreicht wurden oder nicht.

26. Es gab jedoch auch Positivbeispiele mit spezifischen und messbaren Zielen. In Schweden sind die Agrarumweltziele in ein Bündel nationaler Umweltqualitätsziele eingebettet, die 1999 vom schwedischen Parlament verabschiedet wurden. Der Planungshorizont für diese Ziele ist das Jahr 2020, doch wurden in den meisten Fällen Zwischenziele festgelegt, die sich auf die Situation im Jahr 2010 beziehen.

27. Die besten ermittelten Beispiele waren sogenannte "ergebnisorientierte" Teilmaßnahmen, deren Umsetzung zu Ergebnissen führt, die direkt vor Ort feststellbar sind. In Andalusien, in Frankreich und im Piemont betrafen diese Teilmaßnahmen den Schutz von Rassen, die gefährdet sind, der landwirtschaftlichen Nutzung verloren zu gehen (siehe Foto 2). Die Teilmaßnahmen in Rheinland-Pfalz und Frankreich, die im Hinblick auf bewährte Verfahrensweisen geprüft wurden, betrafen die Grünlandbewirtschaftung (siehe Kasten 3).

Foto 2: Beispiel für eine Agrarumweltteilmaßnahme in Frankreich – Schutz einer von der Aufgabe der Nutzung bedrohten Pferderasse ("Ardenner")

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© Europäische Union, Quelle: Europäischer Rechnungshof.

DIE GENANNTEN UMWELTBELASTUNGEN BILDEN KEINE KLARE BEGRÜNDUNG FÜR DIE ZAHLUNGEN FÜR AGRARUMWELTMAßNAHMEN

IN DEN ENTWICKLUNGSPROGRAMMEN FÜR DEN LÄNDLICHEN RAUM WERDEN DIE UMWELTBELASTUNGEN AUFGEFÜHRT

28. In allen geprüften Entwicklungsprogrammen für den ländlichen Raum waren die bestehenden Umweltbelastungen aufgeführt. Insbesondere betraf dies die Bereiche Verlust der biologischen Vielfalt, Gefahren für die Wasserqualität, Bodenerosion, Luftverschmutzung und Klimawandel. Die Ermittlung dieser Belastungen erfolgte größtenteils auf der Grundlage der strategischen Leitlinien der Gemeinschaft, in denen der Rat die EU-Prioritäten für die Entwicklung des ländlichen Raums im Programmplanungszeitraum 2007-2013 festlegte.

29. Karten, aus denen hervorgeht, wo die ermittelten Umweltbelastungen auftreten, sind in sieben der acht geprüften Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum vorhanden. Im Allgemeinen konnten die Mitgliedstaaten ihre Analyse der Umweltbelastungen anhand von Belegen untermauern (z. B. durch Daten und Studien). Als Beispiel sei das Entwicklungsprogramm für die Region Piemont genannt, das verschiedene Karten umfasst, auf denen die bestehenden Gefahren für die Böden dargestellt sind (Rückgang der organischen Substanz, Bodenverdichtung und -verunreinigung usw.). Die Verwaltungsbehörde konnte außerdem Daten vorlegen, anhand deren die 1206 Gemeinden der Region (und bestimmte Teile dieser Gemeinden) je nach dem Risiko der Bodenerosion in drei Gruppen eingeteilt wurden (jährlicher Abtrag von weniger als 3 Tonnen, von zwischen 3 und 15 Tonnen und von mehr als 15 Tonnen je Hektar).

30. Eine Reihe von geprüften Programmen enthielt jedoch eine allgemeine Beschreibung der Umweltprobleme, ohne dass ein klarer Bezug zu den Agrarumweltteilmaßnahmen hergestellt wurde. In Spanien, Frankreich und Italien beispielsweise wurden einige der in den Entwicklungsprogrammen für den ländlichen Raum ermittelten Umweltbelastungen nicht im Rahmen der Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen angegangen. Solche Fälle wurden in den Programmen nicht erklärt.

ZWISCHEN DER UMWELT UND DEN LANDWIRTSCHAFTLICHEN PRODUKTIONSVERFAHREN BESTEHEN VIELE UND NUR SCHWER GENAU ZU BESTIMMENDE ZUSAMMENHÄNGE

31. Um beurteilen zu können, in welchem Maße Agrarumweltziele erreicht wurden, muss zwischen den Agrarumweltteilmaßnahmen und den Umweltbelastungen ein Zusammenhang bestehen. Agrarumweltteilmaßnahmen können in mehreren Bereichen der Umweltbelastung (Wasser, Boden, Luft, biologische Vielfalt usw.) positive Auswirkungen haben. Die Belastungen können nicht in eine eindeutige Prioritäten- oder Rangfolge eingeordnet werden, da sie Schutzgüter betreffen, die alle relevant, von Natur aus unterschiedlich und nicht vergleichbar sind.

32. Infolgedessen enthalten die geprüften Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum keine oder nur wenige Angaben zur relativen Bedeutung der ermittelten Umweltbelastungen. Außerdem werden die Zusammenhänge zwischen den vorgeschlagenen Agrarumweltteilmaßnahmen und diesen Belastungen nicht genau erläutert. Dies erschwert eine Beurteilung, inwieweit sich Teilmaßnahmen auf die spezifische ermittelte Umweltbelastung ausgewirkt haben. Daher nehmen die meisten Mitgliedstaaten hinsichtlich der Erreichung der Agrarumweltziele eine globale Bewertung vor, bei der sie alle Teilmaßnahmen zusammen betrachten.

33. In den Entwicklungsprogrammen für den ländlichen Raum heißt es daher, zwischen den Umweltbelastungen und den im Rahmen von Agrarumweltteilmaßnahmen geförderten Bewirtschaftungsmethoden bestünden vielfältige Zusammenhänge. Bei zwei der acht geprüften Programme ließen sich die Zusammenhänge zwischen den Umweltbelastungen und den Agrarumweltteilmaßnahmen dennoch als direkt oder indirekt einstufen. So wurde im Piemont erwartet, dass eine der geprüften Agrarumweltteilmaßnahmen (Förderung der integrierten Erzeugung, siehe Glossar) zu vier der fünf Umweltziele beitragen würde [12], doch wurde nur ein Ziel als direktes Hauptziel ausgewählt (Schutz der Wasserqualität). Dadurch lässt sich leichter klarstellen, inwieweit die Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen zur Erreichung der in der Rahmenregelung festgelegten Umweltziele beitragen.

34. Ein weiteres Beispiel für einen direkten Zusammenhang zwischen einer Agrarumweltteilmaßnahme und den ermittelten Belastungen wurde in Polen vorgefunden. So heißt es im polnischen Entwicklungsprogramm für den ländlichen Raum, dass Winderosion für 28 % des Landesgebiets eine Bedrohung darstellt. Die Einführung von Bodenbedeckung im Winter ist eine Bewirtschaftungsmethode, die die u. a. durch Wind verursachte Bodenerosion begrenzt. Diese Methode wird durch Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen im Rahmen des polnischen Entwicklungsprogramms für den ländlichen Raum gefördert, siehe Foto 3.

Foto 3: Beispiel für eine Agrarumweltteilmaßnahme in Polen – rechts eine Fläche ohne Pflanzenbewuchs, deren Boden der Winderosion ausgesetzt ist; links eine Fläche, die im Rahmen einer Agrarumweltteilmaßname mit Roggen bepflanzt wurde, um den Boden gegen Erosion zu schützen

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© Europäische Union, Quelle: Europäischer Rechnungshof.

BEISPIELE FÜR VERFAHREN, DIE SO KONZIPIERT SIND, DASS SIE ZU SPÜRBAREN UMWELTENTLASTUNGEN FÜHREN

KLARE REGELN FÜR DIE MITTELZUWEISUNG

35. Wenn Umweltbelastungen identifiziert wurden, sollte die Zuweisung von Mitteln unter dem Aspekt der Kostenwirksamkeit bei der Erreichung von Umweltentlastungen in den betroffenen Gebieten begründet werden. So setzt beispielsweise England, wo der Hof einen Prüfbesuch durchführte, um Beispiele für bewährte Verfahrensweisen zu betrachten, ein Konzept um, bei dem zwischen Basis- und weitergehenden Teilmaßnahmen unterschieden wird. Dadurch konnten, wie in Kasten 1 beschrieben, klarere und greifbarere Ergebnisse erzielt werden.

36. Drei weitere geprüfte Mitgliedstaaten nehmen ebenfalls getrennte Mittelzuweisungen für verschiedene Arten von Teilmaßnahmen vor. Im ungarischen Entwicklungsprogramm für den ländlichen Raum heißt es, dass nicht mehr als 35 % der zugewiesenen Mittel für Teilmaßnahmen eingesetzt werden sollen, mit denen geringere ökologische Outputs erreicht werden. Polen wies zweien der neun Teilmaßnahmen seines Entwicklungsprogramms für den ländlichen Raum ein eigenes Budget zu. Die Mittelausstattung für eine dieser Teilmaßnahmen (Schutz gefährdeter Vogelarten und natürlicher Lebensräume in Natura-2000-Gebieten) macht 19 % des Gesamtbudgets der Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen im Zeitraum 2007-2013 aus. Frankreich wies 27 % seines Budgets für 2007-2013 den in Kasten 5 beschriebenen gezielten Teilmaßnahmen zu.

ALTERNATIVEN ZU DEN ZAHLUNGEN FÜR AGRARUMWELTMAßNAHMEN WURDEN KAUM IN ERWÄGUNG GEZOGEN

37. Neben den Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen gibt es eine Reihe weiterer Strategien zum Schutz und zur Verbesserung der Umwelt. Die Mitgliedstaaten können beispielsweise auch durch Rechtsvorschriften, besondere Steuern oder intensivere Schulung und Beratung tätig werden. Die Betrachtung solcher alternativer Strategien würde dem Nachweis dienen, in welchen Fällen Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen der beste Weg sind, sich der ermittelten Belastungen anzunehmen.

KASTEN 1

BASIS- UND WEITERGEHENDE TEILMAßNAHMEN IN ENGLAND

In England ermittelten die nationalen Behörden die Umweltbelastungen in verschiedenen Landschaftsräumen und analysierten, welche Art von Teilmaßnahmen (in England aufgeteilt in Basis- und weitergehende Maßnahmen) im Hinblick auf die Erzielung von Naturschutzerfolgen am kostenwirksamsten waren. Dies führte zu einem Budget für Basismaßnahmen auf der Grundlage der Vorgabe, dass für 70 % der landwirtschaftlichen Flächen Basis-Agrarumweltverträge abgeschlossen werden sollten. Die verbleibenden Mittel werden weitergehenden Teilmaßnahmen zugewiesen und – auf der Grundlage der Größe der jeweiligen Region sowie unter Berücksichtigung von Umweltfaktoren und der vergangenen und prognostizierten Inanspruchnahme – auf neun Regionen aufgeteilt.

In jeder Region wurden sogenannte "Zielgebiete" ermittelt, denen im Rahmen der weitergehenden Teilmaßnahmen auf der Grundlage von Kriterien wie Bedeutung für die biologische Vielfalt, die Landschaft, den Schutz natürlicher Ressourcen (z. B. gegen Erosion) usw. Priorität eingeräumt wird. Für jedes Zielgebiet wird den potenziellen Begünstigten mitgeteilt, welche Landbewirtschaftungstätigkeiten auf den betroffenen Flächen angemessen sind. Zur Überwachung der erzielten Ergebnisse werden besondere Indikatoren festgelegt (siehe Ziffer 51).

38. Der Hof stellte nur zwei Fälle (Frankreich und Schweden) fest, in denen solche alternativen Strategien in den Entwicklungsprogrammen für den ländlichen Raum ausdrücklich in Betracht gezogen wurden. Im schwedischen Entwicklungsprogramm für den ländlichen Raum wird erläutert, dass die geltenden Rechtsvorschriften zu den wichtigsten alternativen Strategien für die Verringerung der negativen Auswirkungen des Einsatzes von Dünge- und Pflanzenschutzmitteln zählen. Das Programm enthält einen Ausblick auf die Zukunftsperspektiven und den Hinweis, dass die Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen im Falle einer Änderung der Rechtsvorschriften neu konzipiert werden. Im französischen Programm werden die Synergien zwischen nationalen und EU-Maßnahmen beschrieben, wobei darauf hingewiesen wird, dass die Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen eines der verfügbaren Instrumente darstellen (neben nationalen Verordnungen, der Steuerpolitik usw.), mit denen bestimmte Probleme angegangen werden (biologische Vielfalt, Wasser usw.).

39. In Deutschland (Berlin und Brandenburg) und Polen wird in den Entwicklungsprogrammen für den ländlichen Raum nicht erläutert, weshalb die Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen den angemessensten Weg darstellen, um den Umweltbedürfnissen gerecht zu werden. Beispielsweise hätte die polnische Agrarumweltteilmaßnahme für Pufferzonen auch im Rahmen der Cross-Compliance-Regelung umgesetzt werden können, die das Referenzniveau mitbestimmt (siehe Glossar). Auf diesen Sachverhalt wurde bereits in einem früheren Bericht des Hofes hingewiesen [13].

DIE ZIELERREICHUNG IM BEREICH DER AGRARUMWELTPOLITIK IST NICHT LEICHT ZU ÜBERWACHEN

DER GEMEINSAME BEGLEITUNGS- UND BEWERTUNGSRAHMEN STELLT EINEN FORTSCHRITT DAR, LIEFERT ABER KEINE AUSREICHENDEN, RELEVANTEN UND ZUVERLÄSSIGEN DATEN

40. Der für den Zeitraum 2007-2013 eingeführte gemeinsame Begleitungs- und Bewertungsrahmen für die Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum stellt im Vergleich zur Lage vor 2007 eine Verbesserung dar. Dieser Rahmen gibt u. a. eine Reihe gemeinsamer Indikatoren vor, die die Mitgliedstaaten in ihre Programme aufnehmen müssen. Die Kommission erhält jährliche Berichte über die Output- und Ergebnisindikatoren und überprüft daraufhin die Kohärenz und Zuverlässigkeit der Indikatoren und der gemeldeten Daten. Aufgrund dieser Kontrollen ermittelte die Kommission zahlreiche Schwachstellen. Hauptsächlich betraf dies fehlende oder fehlerhafte Daten, eine mangelnde Kohärenz zwischen verschiedenen Tabellen und Fehler bei den gemeldeten Ausgaben.

41. Bei der Prüfung des Hofes bestätigten sich die von der Kommission ermittelten Schwachstellen, und es wurde festgestellt, dass mehrere Mitgliedstaaten keine zuverlässigen Daten lieferten. In Andalusien beispielsweise standen die Output- und Ergebnisindikatoren in keinerlei Verhältnis zu den Agrarumweltausgaben. In Frankreich deckte der Hof mehrere Schwachstellen auf, u. a. das Fehlen von Daten in den der Kommission für das Jahr 2008 übermittelten Tabellen. Außerdem führt die Praxis, dass Daten nach dem Ablauf von Verträgen weiter erfasst werden, zu einer übertriebenen Darstellung der Ergebnisse der EU-Ausgaben. Bei allen abgeschlossenen Programmen wird davon ausgegangen, dass sie bis zum Ende des Programmplanungszeitraums weiterhin die gleichen Wirkungen entfalten [14].

42. Der gemeinsame Begleitungs- und Bewertungsrahmen umfasst Output-, Ergebnis- und Wirkungsindikatoren. Die Mitgliedstaaten müssen der Kommission alljährlich über die Umsetzung des Programms Bericht erstatten, wobei sie Output- und Ergebnisindikatoren anzugeben haben. Die von den acht geprüften Mitgliedstaaten in den Zwischenberichten für 2009 übermittelten Daten sind Anhang III zu entnehmen. Anhand der Wirkungsindikatoren werden übergeordnete Phänomene gemessen, auf die neben den Entwicklungsprogrammen für den ländlichen Raum zahlreiche andere Faktoren Einfluss nehmen [15].

43. Der Ergebnisindikator "Fläche im Rahmen erfolgreicher Landbewirtschaftungsmaßnahmen" ist besonders unbefriedigend. In der Praxis deckt sich diese Angabe mit der von den Mitgliedstaaten für den Output-Indikator "Förderfläche im Rahmen von Agrarumweltmaßnahmen" übermittelten Angabe. Dies liegt daran, dass die Mitgliedstaaten nicht zwischen diesen beiden Indikatoren unterscheiden und bei allen Flächen, für die Verträge abgeschlossen wurden, von einer "erfolgreichen" Maßnahme ausgehen. Aus diesem Grund wird der Nutzen für die Umwelt nicht ausreichend überwacht: Bei der Prüfung wurden mehrere Fälle ermittelt, in denen der Agrarumweltvertrag nicht erfolgreich war, aber dennoch im Ergebnisindikator berücksichtigt wurde. Der folgende Abschnitt enthält Beispiele für mögliche Verbesserungen in diesem Bereich (siehe Ziffern 48-51).

44. Da es sich beim gemeinsamen Begleitungs- und Bewertungsrahmen um ein standardisiertes System handelt, müssen die Mitgliedstaaten gemäß Artikel 81 der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 eine begrenzte Zahl von programmspezifischen Zusatzindikatoren anwenden. Zwar nahmen alle geprüften Mitgliedstaaten Zusatzindikatoren in ihre Programme auf, doch wurden diesbezüglich in allen Fällen Schwachstellen aufgedeckt. Diese bestanden hauptsächlich darin, dass Zusatzindikatoren zwar in den Entwicklungsprogrammen für den ländlichen Raum festgelegt waren, entsprechende Daten aber nicht übermittelt wurden, dass sich die Zusatzindikatoren mit bestehenden gemeinsamen Indikatoren überschnitten oder nicht spezifisch genug auf die jeweiligen Umweltbelastungen zugeschnitten bzw. dafür gar nicht vorhanden waren. Zur Veranschaulichung der letztgenannten Schwachstelle sei auf Ungarn verwiesen, das eine Reihe von Agrarumweltteilmaßnahmen durchführt, mit denen spezifische Umweltprobleme, wie z. B. die hohe Gefährdung durch Wasser- und Winderosion und der Schutz gefährdeter Vogelarten, angegangen werden. Im Rahmen des Entwicklungsprogramms für den ländlichen Raum wurden jedoch keine Zusatzindikatoren festgelegt, um die diesbezüglich relevanten Auswirkungen zu überwachen.

DER GEMEINSAME BEGLEITUNGS- UND BEWERTUNGSRAHMEN EIGNET SICH NICHT FÜR DIE BEURTEILUNG ÖKOLOGISCHER WIRKUNGEN

45. Der durch Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen erzielte Nutzen für die Umwelt hängt von den Merkmalen des Gebiets ab, in dem die Maßnahmen stattfinden. In einigen Gebieten bestehen spezifische Umweltprobleme, wie sie mit den Basisindikatoren des Rahmens erfasst werden [16], während in anderen Gebieten keine allgemeinen Umweltbelastungen vorhanden sind. Daher muss überwacht werden, wo die Mittel ausgegeben werden. Trotz dieses Erfordernisses wurde die Höhe der Ausgaben in den einschlägigen Gebieten in der Regel von den Mitgliedstaaten nicht überwacht. Beispielsweise gaben einige Mitgliedstaaten in ihren Entwicklungsprogrammen für den ländlichen Raum an, dass die Durchführung von Agrarumweltmaßnahmen in den Natura-2000-Gebieten prioritär sei. Sie waren jedoch nicht in der Lage, Informationen über die Höhe der tatsächlich in diesen Gebieten getätigten Ausgaben vorzulegen.

46. Die ökologischen Wirkungen von Agrarumweltteilmaßnahmen können in Abhängigkeit vom Anforderungsniveau und von der Art des Gebiets sehr unterschiedlich sein. Dem wird jedoch im gemeinsamen Begleitungs- und Bewertungsrahmen für die Berichterstattung über Output und Ergebnisse nicht Rechnung getragen. Alle Zahlen werden zusammengerechnet, ohne dass berücksichtigt wird, ob begrenzte oder erhebliche Auswirkungen zu verzeichnen sind. Insbesondere werden die Zahlen für Teilmaßnahmen, die im Allgemeinen begrenztere, aber auf ein größeres Gebiet bezogene Auswirkungen haben, zu den Zahlen für Teilmaßnahmen addiert, die im Allgemeinen stärkere, aber auf ein bestimmtes Gebiet begrenzte Umweltentlastungen erbringen. Dies führt zu einer Berichterstattung, die stark durch die in einem größeren Gebiet durchgeführten Teilmaßnahmen beeinflusst wird und bei der die auf EU-Ebene aggregierten Zahlen keine Aussagekraft haben (siehe das Beispiel in Kasten 2).

KASTEN 2

BEISPIEL FÜR EINE NICHT SINNVOLLE ZUSAMMENFASSUNG VON ZAHLEN

Mit einer der 15 Teilmaßnahmen in der spanischen Region Andalusien wird die Bienenhaltung gefördert. Ziel ist der Schutz der biologischen Vielfalt und die Erhaltung von Flora und Fauna außerhalb landwirtschaftlicher Nutzflächen. Es handelt sich um eine einfache Teilmaßnahme, für die die Begünstigten eine finanzielle Unterstützung in Höhe von 21,40 Euro/ha erhalten. Im Jahr 2008 meldete Andalusien für 1540 Verträge, die auf 579339 Hektar umgesetzt wurden, EU-Ausgaben in Höhe von 7,9 Millionen Euro. Diese Teilmaßnahme allein erstreckt sich auf mehr als 3 % der Gesamtfläche [17], die von der Kommission auf EU-Ebene im Zusammenhang mit Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen gemeldet wird.

Eine weitere Teilmaßnahme in Andalusien betrifft den ökologischen Landbau. Die Beihilfesätze liegen je nach Kultur zwischen 123,10 und 600 Euro/ha. Andalusien plant die jährliche Unterstützung von 4000 Landwirten. Diesbezüglich werden bei einer durchschnittlichen Betriebsgröße von 15 Hektar 60000 Hektar gemeldet werden, was 0,3 % der EU-Gesamtangabe entspricht.

Auf EU-Ebene werden die Zahlen 579339 und 60000 zusammengefasst, was nicht sinnvoll ist. Ein typischer Vertrag mit einem Imker bezieht sich auf 250 Bienenstöcke, wofür eine Fläche von 500 Hektar gemeldet wird. Um beim ökologischen Landbau zu einer ähnlichen Zahl zu gelangen, müssen mehr als 33 Landwirte sehr anspruchsvolle Anforderungen umsetzen.

47. Die Prüfung fand mehr als drei Jahre nach Beginn des Programmplanungszeitraums statt. Der Kommission und den Mitgliedstaaten lagen kaum Informationen über die durch die Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen im Zeitraum 2007-2009 bewirkten Umweltentlastungen vor. Die Mitgliedstaaten stimmten dem Hof im Allgemeinen zu, dass sich dem gemeinsamen Begleitungs- und Bewertungsrahmen keine ausreichenden diesbezüglichen Informationen entnehmen ließen. Einige Mitgliedstaaten und die Kommission machten geltend, die Programmbewertungen würden diese Informationen liefern. Angaben zu den Umweltentlastungen werden jedoch sowohl für die Verwaltung der Agrarumweltteilmaßnahmen als auch als Grundlagenmaterial für die Bewerter benötigt.

AUßERHALB DES GEMEINSAMEN BEGLEITUNGS- UND BEWERTUNGSRAHMENS FESTGESTELLTE BEISPIELE FÜR GUTE BEGLEITVERFAHREN

48. Bei seinen drei mit dem Ziel der Betrachtung bewährter Verfahrensweisen durchgeführten Prüfbesuchen fand der Hof gute Begleitverfahren vor. All diese Fälle betrafen anspruchsvollere Teilmaßnahmen, bei denen der Nutzen für die Umwelt außerhalb des gemeinsamen Begleitungs- und Bewertungsrahmens beurteilt und gemeldet wurde. Eine allgemeine Einführung solcher Verfahren innerhalb eines gemeinsamen Begleitungs- und Bewertungsrahmens könnte mit erheblichen Kosten verbunden sein. Allerdings liegen keine Schätzungen vor, wie hoch diese Kosten wären und welcher Nutzen entstünde.

49. Frankreich führt eine Teilmaßnahme durch, die dem Gewässerschutz gewidmet und auf bestimmte geografische Gebiete ausgerichtet ist, die als "Einzugsgebiete" (siehe Glossar) bezeichnet werden. Die in diesen Gebieten gelegenen landwirtschaftlichen Betriebe werden von einem Berater begutachtet. Dies führt zur Formulierung konkreter, von den Betriebsinhabern umzusetzender Maßnahmen, auf die die Begleitverfahren abgestellt werden. Für jedes Projekt wird ein Monitoring-Plan erstellt, der vor Beginn des Projekts von den zuständigen Behörden bewertet wird. Bestimmte Stoffe im Wasser, wie z. B. Phosphor, werden durch chemische Analysen überwacht. Im Monitoring-Plan sind Anzahl und Häufigkeit der Analysen, die betroffenen Flüsse und die zuständigen Stellen festgelegt. Diese Vorschriften erlauben eine genaue Bewertung der Auswirkungen der Teilmaßnahme auf die Umwelt.

50. In der deutschen Region Rheinland-Pfalz wurden im Jahr 2007 zwei Agrarumweltteilmaßnahmen eingeführt. Ziel dieser Maßnahmen ist die Erhaltung von Grünland mit hohem Naturwert. Das erwartete Ergebnis "orientiert" sich an der Erhaltung einer Reihe von Pflanzen und Arten auf Weideflächen. Zur Begleitung dieser Teilmaßnahmen wird eine standardisierte Methode der Datenerhebung angewandt (siehe Kasten 3).

KASTEN 3

BEISPIEL FÜR DIE BEGLEITUNG EINER "ERGEBNISORIENTIERTEN" TEILMAßNAHME

Die Grundanforderung ist der dokumentierte Nachweis des Vorkommens von (in Abhängigkeit von der Teilmaßnahme) vier bis acht Kennarten aus einer Liste zuvor festgelegter Pflanzenarten. Abgesehen von Mindestbewirtschaftungsauflagen steht es den Landwirten frei, die Bewirtschaftungsmethoden anzuwenden, die sie zur Erreichung des erforderlichen Ergebnisses für angemessen halten. Das Vorkommen der Pflanzen ist mittels festgelegter Methoden zu erfassen. Die Zahl der Kennarten auf einer Fläche wird entlang der längsten Diagonale auf einer Breite von zwei Metern ermittelt. Die Diagonale wird in drei Abschnitte unterteilt, und alle im jeweiligen Abschnitt vorkommenden Kennarten werden getrennt notiert. Die Erhebungsmethode wird auf dem folgenden Foto deutlich.

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Quelle: © Landesamt für Umwelt, Wasserwirtschaft und Gewerbeaufsicht Rheinland-Pfalz: "PAULa – Vertragsnaturschutz Grünland – Kennarten", Mainz 2008, S. 8.

51. In England beinhalten die mit den Landwirten getroffenen Vereinbarungen für die weitergehenden Teilmaßnahmen (siehe Kasten 1) "Erfolgsindikatoren". Anhand dieser Indikatoren können der Landbewirtschafter und der Berater der öffentlichen Stelle überwachen, ob die Umweltwirkungen erreicht wurden. Diese Indikatoren werden für jeden einzelnen Betrieb und für jede in der Vereinbarung enthaltene Bewirtschaftungsoption festgelegt. Dadurch stehen mit einem Datum versehene, spezifische und quantifizierte Angaben zur Verfügung, auf deren Grundlage die Leistungen durch eine Anpassung der Bewirtschaftungsvorgaben verbessert werden können. Zu den Indikatoren für die auf Foto 1 veranschaulichten Bewirtschaftungsmethoden der Erhaltung natürlicher Ackerrandstreifen oder der Einsaat von Randstreifen mit einer Saatmischung für Wildvögel gehört beispielsweise, dass "ein Bewuchs vorhanden sein sollte, der zu 5 % bis 50 % aus wünschenswerten breitblättrigen Pflanzen mit mindestens drei Ziel-Ackerpflanzenarten besteht" und dass "die Flächen bis zum 15. Februar den ganzen Winter über dauerhaft Samen liefern sollten". Die Behörden nehmen für eine Reihe von Vereinbarungen jedes Jahr eine Bewertung der Erfolgsindikatoren vor.

WERDEN DIE LANDWIRTE DURCH ANGEMESSENE ANLEITUNG UND KORREKT FESTGESETZTE BEIHILFEBETRÄGE AUSREICHEND UNTERSTÜTZT?

52. Die Landwirte müssen sich ökologischer Probleme bewusst sein und verstehen, was von ihnen erwartet wird und wie die Anforderungen der Agrarumweltteilmaßnahmen umzusetzen sind. Ein solches Bewusstsein und Verständnis kann durch Unterstützung der Landwirte herbeigeführt werden. Der Hof prüfte, ob und wie Unterstützung z. B. in Form von Schulungen, Beratung und Bereitstellung von Informationen geleistet wurde und ob die Wirksamkeit dieser Unterstützung bewertet und durch Verbreitung bewährter Verfahrensweisen verbessert wurde.

53. Die Agrarumweltteilmaßnahmen sind für die Landwirte freiwillig. Um diese Programmteile attraktiv genug zu machen, muss den Landwirten daher unter Vermeidung einer Überkompensation eine angemessene finanzielle Unterstützung angeboten werden. Der Hof prüfte, ob die in den Programmen vorgesehenen Beihilfebeträge korrekt berechnet, durch einschlägige Nachweise begründet, nach den regionalen oder lokalen Standortbedingungen differenziert sowie von den Auswirkungen auf die Umwelt abhängig waren.

DIE LANDWIRTE ERFAHREN IM ALLGEMEINEN DURCH ANGEMESSENE ANLEITUNG EINE AUSREICHENDE UNTERSTÜTZUNG, DOCH BESTEHT BEI DER VERBREITUNG BEWÄHRTER VERFAHRENSWEISEN VERBESSERUNGSBEDARF

54. Der Hof stellte in allen besuchten Mitgliedstaaten fest, dass die bestehenden Verwaltungsnetze genutzt wurden, um den an einfachen Teilmaßnahmen teilnehmenden Begünstigten Anleitung zu geben und sie durch Beratung und Schulungen zu unterstützen. Allgemeine Informationen wurden bei Veranstaltungen, in Broschüren und über Internetseiten zur Verfügung gestellt. Für eine ausführlichere Information und Beratung veranstalteten öffentliche Stellen oder private Berater Schulungskurse oder stellten technische Hilfe bereit. Alle besuchten Mitgliedstaaten unterstützten die Umsetzung von Agrarumweltteilmaßnahmen im Rahmen anderer Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums oder planten eine solche Unterstützung, wobei es in den meisten Fällen um Schulungs- und Informationsaktionen ging. In Schweden nahmen fast alle Betriebsinhaber, die Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen erhielten, an solchen Schulungsaktionen teil.

55. Zusätzlich erhielten die an anspruchsvolleren Maßnahmen beteiligten Begünstigten in den meisten Mitgliedstaaten spezifischere Anleitung. Hierbei handelte es sich in der Regel um einen von einem Berater nach einem Besuch des betreffenden landwirtschaftlichen Betriebs erstellten Umweltplan mit einer Zustandsbeschreibung der Umweltmerkmale des Betriebs (Lebensräume, Teiche, gefährdete Böden usw.). Dieser Plan liefert Orientierungshilfen zu den angemessensten Bewirtschaftungsoptionen. In Brandenburg, Frankreich, Polen und Schweden beispielsweise sind Naturschutzpläne, die einzelfallbezogen erstellt werden, für Teilmaßnahmen zum Schutz der biologischen Vielfalt in bestimmten Gebieten obligatorisch.

Kaum Verbreitung bewährter Verfahrensweisen und nur wenige Rückmeldungen an die Landwirte

56. Die Verbreitung bewährter Verfahrensweisen ist eine Maßnahme, mit der sowohl Verwaltern als auch Begünstigten Orientierungshilfen gegeben werden können. Die Kommission hat Strukturen wie das europäische Netz für die Entwicklung des ländlichen Raums geschaffen, mit dem das Ziel verfolgt wird, bewährte Praktiken im Bereich der Entwicklung des ländlichen Raums auf EU-Ebene zu sammeln, zu verbreiten und zu konsolidieren. Eine solche Sammlung, Verbreitung und Konsolidierung fand jedoch im Agrarumweltbereich nur begrenzt statt, denn mit den vorhandenen Strukturen wurden nur wenige konkrete Beispiele für bewährte Verfahrensweisen ermittelt.

57. Auf der Ebene der Mitgliedstaaten wurde bei der Prüfung festgestellt, dass die zuständigen Verwaltungsbehörden den Begünstigten nach Unterzeichnung eines Vertrags nur selten Rückmeldungen über die im Rahmen der Agrarumweltteilmaßnahmen erzielten Ergebnisse gaben. Dies war nur bei 2 % der geprüften Stichprobe von 203 Verträgen der Fall. Rückmeldungen können dazu beitragen, den Landwirten besser bewusst und verständlich zu machen, wie sich die durchgeführten Teilmaßnahmen auf die Umwelt auswirken, insbesondere wenn die Landwirte ihre Methoden geändert haben.

SCHWACHSTELLEN BEI DER FESTSETZUNG DER BEIHILFEBETRÄGE BEI ZAHLUNGEN FÜR AGRARUMWELTMAßNAHMEN

DURCH DIE VORHANDENEN VERFAHREN WERDEN FEHLER UND SCHWACHSTELLEN BEI DER BERECHNUNG DER BEIHILFEBETRÄGE NICHT VERHINDERT

58. Die Mitgliedstaaten müssen in ihren Programmen beschreiben, welche Berechnungsmethoden sie anwenden und welche agrarökonomischen Annahmen sie dabei zugrunde legen. Allerdings sind sie nicht verpflichtet, detaillierte Zahlen und Beihilfeberechnungen vorzulegen, weswegen solche Angaben tatsächlich nicht systematisch in die Programme aufgenommen werden. Außerdem ist in den Programmen nachzuweisen, dass auf den zweckdienlichen Sachverstand von Einrichtungen zurückgegriffen wurde, die von den für die Berechnungen zuständigen Stellen unabhängig sind. Solche Nachweise wurden jedoch nicht systematisch erbracht. Ein positives Beispiel ist das Programm für die Region Piemont, das ausführliche Angaben zu der in Anspruch genommenen Fachkompetenz enthält. Zu den Aufgaben der Sachverständigen gehörte die Überprüfung der Richtigkeit der Berechnungen und die Beurteilung, ob die geltenden rechtlichen Anforderungen erfüllt waren. Bei ihren Verfahren zur Genehmigung der Programme überprüfte die Kommission die Beihilfebeträge. Allerdings beschränkten sich diese Kontrollen auf die "Plausibilität" der Berechnungen.

59. Durch die vorstehend beschriebenen Verfahren wurden Fehler und Schwachstellen bei der Berechnung der Beihilfebeträge nicht verhindert. In Andalusien, im Piemont und in Schweden wurden einfache Berechnungsfehler festgestellt, die bis zu 8,5 % der Beihilfebeträge ausmachten. Relevante Faktoren wie durch den Einsatz geringerer Düngemittelmengen erzielte Kosteneinsparungen wurden bei den Berechnungen nicht wie vorgeschrieben berücksichtigt. Überdies zogen einige Mitgliedstaaten veraltete Zahlen heran, um wichtige Bestandteile der Beihilfebeträge zu berechnen. Polen beispielsweise verwendete zur Berechnung von Einkommensverlusten Zahlen aus den Jahren 2001-2003, obwohl seitdem erheblich mehr Zahlen zu den Einkommen vorliegen.

60. Mit den bestehenden Verfahren wird ebenfalls nicht verhindert, dass Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen für Bewirtschaftungsmethoden geleistet werden, die von den Begünstigten ohnehin schon angewandt wurden. In Andalusien erhalten Imker im Rahmen der Agrarumweltteilmaßnahme Ausgleichszahlungen für die Erfassung ihrer Aktivitäten in einem Register, wodurch sich erhebliche Überschneidungen mit den bereits bestehenden Aufzeichnungsverpflichtungen ergeben. Bei einem besuchten Projekt hatte ein Imker im Zusammenhang mit diesen Verpflichtungen 1770 Euro erhalten, wofür er in der Praxis lediglich einige Zeilen in seinem Register auszufüllen brauchte (siehe Foto 4).

Foto 4: Betriebsregister eines vom Hof besuchten spanischen Imkers. Die Erfassung der Bewegungen von Bienenstöcken ist eine "Bewirtschaftungsmethode", die im Rahmen der EU-Agrarumweltteilmaßnahme gefördert wird.

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61. Die wesentlichste Schwachstelle wurde in Frankreich aufgedeckt und betraf die auf den Schutz der biologischen Vielfalt ausgerichtete Teilmaßnahme zur Erhaltung von Grünland. Für den Zeitraum 2007-2013 ist für diese Maßnahme ein Ausgabenbetrag von 770 Millionen Euro vorgesehen, wovon im Zeitraum 2007-2009 bereits 235 Millionen Euro an EU-Mitteln verausgabt wurden. Die zur Begründung der Beihilfebeträge herangezogenen Berechnungen basieren in erster Linie auf einer Verringerung der Stickstoffdüngung. Die bei der Berechnung verwendeten Parameter entsprechen nicht den tatsächlichen Parametern in den Durchführungsgebieten der Teilmaßnahme (siehe Kasten 4). Dies wurde von der Kommission bei der Genehmigung des französischen Programms nicht überprüft.

KASTEN 4

BERECHNUNG DER BEIHILFEBETRÄGE OHNE BEZUG ZU DEN BESTEHENDEN BEWIRTSCHAFTUNGSMETHODEN

Rund 90 % der Beihilfebeträge für die französische Teilmaßnahme zur Erhaltung von Grünland basiert auf dem Einkommensverlust infolge der Verringerung des Düngemitteleinsatzes auf Grünland von 180 kg Nitrat pro Hektar auf 125 kg.

Datenschätzungen aus einer von den nationalen Behörden bei den Berechnungen verwendeten statistischen Quelle zeigen, dass die tatsächlich eingesetzten Düngemittelmengen im Durchschnitt bei rund 65 kg Nitrat pro Hektar und damit deutlich unter dem Schwellenwert von 125 kg pro Hektar liegen. Dies wurde auch von den drei vom Hof besuchten Landwirten bestätigt, von denen zwei durchschnittlich 15 kg Nitrat pro Hektar einsetzten, während der dritte höchstens 60 kg ausbrachte. Daraus ist zu schließen, dass die Landwirte für Praktiken, die sie ohnehin schon anwandten, Ausgleichszahlungen erhielten.

Die französischen Behörden erläuterten, dass es sich beim Schwellenwert von 125 kg um einen Referenzwert für eine umweltfreundliche Bewirtschaftung handelt, obwohl er die tatsächlich von den Landwirten eingesetzten Düngemittelmengen überschreitet.

Diese Erläuterungen stehen nicht mit den Ausführungen in einem an die Mitgliedstaaten übermittelten Kommissionsdokument [18] in Einklang, in dem auf die Gefahr hingewiesen wird, dass Ausgleichszahlungen an Landwirte geleistet werden, für die die Verpflichtungen (oder ein Teil davon) zur normalen Praxis gehören, oder dass die Berechnungen anhand von Zahlen vorgenommen werden, die für eine bestimmte Region nicht repräsentativ sind. Diese Gefahr ist nach Ansicht der Kommission insbesondere dann gegeben, wenn eine Beihilfe als (z. B. landesweiter) Durchschnitt berechnet wird, ohne die verschiedenen agrarökonomischen und Kostenstrukturen in den Regionen zu berücksichtigen.

62. Der Wert der für die Berechnung der Beihilfebeträge verwendeten Parameter ändert sich im Laufe der Zeit, sodass einige Teilmaßnahmen, wie z. B. die Maßnahmen zur Diversifizierung der Fruchtfolge, potenziellen Begünstigten womöglich keine ausreichenden finanziellen Anreize mehr bieten. Dies war z. B. in Frankreich der Fall, wo eine Teilmaßnahme im Laufe des Jahres 2008 für neue Begünstigte eingestellt werden musste, da nicht genügend Interesse daran bestand. Allerdings ließen die meisten Mitgliedstaaten die Beihilfebeträge während der Laufzeit der Verträge unverändert, um den Landwirten eine gewisse Sicherheit zu geben und weil die Kosten einer Anpassung der Beihilfen an veränderte Gegebenheiten möglicherweise höher wären als der mit einer solchen Anpassung verbundene Nutzen für die Landwirte. Bei den 203 vom Hof geprüften Verträgen bestand in 10 % der Fälle ein System der Preisrevision.

DIE BEIHILFEBETRÄGE SIND NICHT GENÜGEND NACH DEN REGIONALEN ODER LOKALEN STANDORTBEDINGUNGEN DIFFERENZIERT

63. Die Agrarumweltteilmaßnahmen können in Gebieten mit unterschiedlichen Merkmalen (Bodenqualität, Regenmenge, geografische Lage wie Flachland, Bergland usw.), die die Kosten und das Einkommen der landwirtschaftlichen Betriebe beeinflussen, durchgeführt werden. Gemäß Artikel 53 der Verordnung (EG) Nr. 1974/2006 haben die Mitgliedstaaten dafür zu sorgen, dass die finanzielle Unterstützung für Agrarumweltteilmaßnahmen differenziert ist, um den regionalen oder lokalen Standortbedingungen und gegebenenfalls der Landnutzung Rechnung zu tragen.

64. Bei Verwendung unzulänglich differenzierter Durchschnittskosten und -einkommen zur Berechnung von Beihilfebeträgen für Agrarumweltteilmaßnahmen erhalten einige Betriebe zu hohe Ausgleichszahlungen, was zu einem ineffizienten Einsatz öffentlicher Mittel führt, während andere Betriebe zu geringe Ausgleichszahlungen erhalten und dadurch die Beteiligungsquote möglicherweise so niedrig ist, dass keine Wirkung erzielt wird. Dies lässt sich anhand der Daten für die Olivenerzeugung in Andalusien veranschaulichen: Im Jahr 2006 lagen die Erträge zwischen 0,48 t/ha auf nicht bewässerten Flächen und 5,46 t/ha auf bewässerten Flächen. Trotz dieser Unterschiede wurde für die Beihilfeberechnung ohne Differenzierung zwischen bewässerten und nicht bewässerten Flächen eine Durchschnittsmenge von 3,5 t/ha zugrunde gelegt.

65. In vier Mitgliedstaaten mit nationalen Programmen (Frankreich, Ungarn, Polen und Schweden) ermittelte der Hof Fälle, in denen eine Differenzierung für die Landwirte vorteilhaft sein könnte, jedoch womöglich mit zusätzlichen Verwaltungskosten verbunden wäre.

66. Die französischen Behörden beschlossen, für die in Kasten 4 beschriebene einfache Teilmaßnahme nationale Durchschnittswerte zu verwenden, obwohl es erforderlich gewesen wäre, die Beihilfebeträge für Flachland-, Bergland- und benachteiligte Gebiete zu differenzieren. Wären die französischen Beihilfebeträge differenziert worden, hätten für Flachland- und benachteiligte Gebiete um 33 % bzw. 20 % niedrigere Beträge gezahlt werden können, was im Jahr 2009 EU-Mitteln in Höhe von 8 Millionen Euro entsprach. In Polen wurde für Einkommensverluste bei mehr als 10 unterschiedlichen Teilmaßnahmen der gleiche Betrag verwendet, obwohl z. B. zwischen Ackerkulturen und Grünland hätte differenziert werden müssen. Auch für die verschiedenen Regionen wurde trotz ihrer sehr unterschiedlichen Merkmale keine Differenzierung der Beihilfebeträge vorgenommen.

BETEILIGUNGSQUOTE BEI EINFACHEN MAßNAHMEN

67. Bei einfachen Teilmaßnahmen müssen sich genügend Landwirte beteiligen, damit in einem bestimmten Gebiet eine Wirkung erzielt wird. Die meisten Mitgliedstaaten schätzen jedoch nicht ab, welche Mindestbeteiligungsquote benötigt wird, um zu gewährleisten, dass die Teilmaßnahmen die erwarteten ökologischen Wirkungen erzielen, und ob die Beihilfebeträge angemessen sind, um diese Mindestquote zu erreichen.

68. In Polen wurden drei einfache Teilmaßnahmen, auf die im Jahr 2008 75 % der Ausgaben entfielen, in den vom Hof besuchten Regionen auf weniger als 1 % der landwirtschaftlich genutzten Flächen durchgeführt. Es sind keine Daten verfügbar, mit denen sich nachweisen ließe, dass dieser Abdeckungsgrad ausreicht, um Auswirkungen auf die Umwelt zu erzielen. Trotz der geringen Abdeckung wurden die für diese Teilmaßnahmen festgesetzten Beihilfebeträge erheblich (zwischen 16 % und 44 %) unter den auf der Grundlage der zusätzlichen Kosten und Einkommensverluste berechneten Beträgen belassen.

69. In anderen Fällen wurden die Beihilfebeträge angehoben, obwohl die Zielvorgaben für die Beteiligungsquote bereits erfüllt waren. In Schweden beispielsweise wurde der Beihilfebetrag für eine Teilmaßnahme um das Dreifache erhöht, obwohl das Beteiligungsziel schon erreicht war.

WERDEN BEI DER VERWALTUNG DER AGRARUMWELTPOLITIK SPEZIFISCHE UMWELTBEDÜRFNISSE BERÜCKSICHTIGT?

70. Gemäß Artikel 39 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 sollten die Mitgliedstaaten Agrarumweltbeihilfen in ihrem gesamten Hoheitsgebiet entsprechend den spezifischen Bedürfnissen anbieten. Allen geprüften Entwicklungsprogrammen für den ländlichen Raum ist zu entnehmen, dass die Umweltbelastungen in einigen Regionen akuter sind als in anderen.

71. Der Hof prüfte, inwieweit die Agrarumweltbeihilfen Umweltbedürfnissen Rechnung tragen, ob verfügbare Verwaltungsinstrumente wie geografische Ausrichtung und Auswahlverfahren angewandt wurden und ob die Verwaltung innovativ war und sich auf Nachweise stützte. Schließlich prüfte er, ob bei der Mittelverwaltung die Erzielung ökologischer Wirkungen im Vordergrund stand.

NUR WENIG GEZIELTE AUSRICHTUNG UND BEGRENZTE DURCHFÜHRUNG VON AUSWAHLVERFAHREN

BEWERTUNGEN, INWIEWEIT EINE GEOGRAFISCHE AUSRICHTUNG SINNVOLL WÄRE, SIND NICHT VERFÜGBAR

72. Zur Erhöhung der ökologischen Wirkungen von Agrarumweltteilmaßnahmen ist es von zentraler Bedeutung, dass sich der Mitteleinsatz nach den regionalen Bedürfnissen und Prioritäten richtet. Dies kann dadurch erreicht werden, dass die Mittel durch Festlegung angemessener Förderkriterien gezielt für bestimmte geografische Gebiete, Betriebsarten oder Bewirtschaftungsmethoden bereitgestellt werden.

73. Die Ausrichtung der Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen war in den letzten 10 Jahren ein ständiger Diskussionsgegenstand. In seinem Sonderbericht über die "Ökologisierung der GAP" aus dem Jahr 2000 beanstandete der Hof, dass Agrarumweltmaßnahmen nicht gezielt auf Umweltprioritäten ausgerichtet wurden (für weitere Einzelheiten siehe Anhang I). Seither wurde in mehreren Bewertungen und Studien [19] festgestellt, dass Agrarumweltausgaben besser auf ermittelte Bedürfnisse ausgerichtet werden müssen. In einem unlängst vorgelegten Bericht des europäischen Netzes für die Entwicklung des ländlichen Raums [20] wird eine gezielte Ausrichtung als eines von neun Schlüsselkriterien für die erfolgreiche Herbeiführung von Wirkungen betrachtet. In ihrer vor Kurzem erschienenen Mitteilung "Die GAP bis 2020" spricht sich die Kommission für eine bessere Fokussierung der Maßnahmen im Bereich der Politik der Entwicklung des ländlichen Raums aus.

74. Durch ein sinnvolles Konzept der gezielten Förderung können die Ausgaben in den Gebieten erfolgen, in denen die Umweltprobleme tatsächlich bestehen. Hierzu können beispielsweise Förderkriterien festgelegt werden, um die Ausgaben auf genau definierte Gebiete, in denen Änderungen der Bewirtschaftungsmethoden erforderlich sind oder die bestehenden umweltfreundlichen Bewirtschaftungsmethoden ohne Agrarumweltbeihilfen nicht beibehalten würden, zu begrenzen. Dies wird in den Abbildungen 3-5 veranschaulicht, aus denen die Verteilung der Mittel mit und ohne geografische Ausrichtung hervorgeht. Im Fall von Abbildung 5 wird den lokalen Bedürfnissen besser entsprochen. Außerdem wird deutlich, dass der gleiche Geldbetrag im Fall von Abbildung 5 wirksamer eingesetzt wird als im Fall von Abbildung 4, wo die Mittel auch in Gebieten ohne Umweltprobleme verausgabt werden.

75. Die Mitgliedstaaten können Agrarumweltteilmaßnahmen in einem weiträumigen Gebiet anwenden und/oder entsprechend den ermittelten Umweltbedürfnissen auf lokale Gegebenheiten ausrichten. Insgesamt wurde bei der Prüfung festgestellt, dass die meisten Ausgaben im Rahmen von "horizontalen" Teilmaßnahmen getätigt wurden, die im gesamten Gebiet des Entwicklungsprogramms für den ländlichen Raum durchgeführt wurden (siehe Tabelle 1). Ein Teil dieser Ausgaben dient der Aufrechterhaltung bestehender umweltverträglicher Bewirtschaftungsmethoden [21]. Dies steht mit einem der Ziele der derzeit geltenden rechtlichen Rahmenvorschriften in Einklang (siehe Ziffer 3). Gegenwärtig besteht keine Verpflichtung, die Ausgaben auf bestimmte Gebiete auszurichten. Eine geografische Ausrichtung kann jedoch ein wirksames Instrument sein, um beispielsweise Gebiete zu priorisieren, für die die Mitgliedstaaten den Nachweis erbracht haben, dass ohne Agrarumweltbeihilfen eine Umstellung auf weniger umweltfreundliche Arten der Flächennutzung erfolgen würde.

TABELLE 1

IM GESAMTEN PROGRAMMGEBIET GETÄTIGTE AGRARUMWELTAUSGABEN

Quelle: Europäischer Rechnungshof, Schätzung der im Zeitraum 2009/2010 für Teilmaßnahmen ohne geografische Begrenzung getätigten Ausgaben.

Entwicklungsprogramm für den ländlichen Raum Mitgliedstaat / Region | Anteil der im gesamten Programmgebiet getätigten Ausgaben |

AT – Österreich | 90 % |

DE – Brandenburg und Berlin | 90 % |

ES – Andalusien | 50 % |

FR – Frankreich | 90 % |

HU – Ungarn | 80 % [9999] |

IT – Piemont | 85 % |

PL – Polen | 100 % [8888] |

SE – Schweden | 60 % |

ABBILDUNG 3

MERKMALE DES GEBIETS

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ABBILDUNG 4

VERTEILUNG DER MITTEL OHNE GEOGRAFISCHE AUSRICHTUNG

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ABBILDUNG 5

VERTEILUNG DER MITTEL MIT GEOGRAFISCHER AUSRICHTUNG

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Quelle: Angepasst auf der Grundlage der Arbeit von Dr. Pierre Dupraz, INRA, Frankreich, insbesondere des Forschungsprojekts "Specific targeted research project noSSPE-CT-2003-502070 Integrated Tools to design and implement Agro Environmental Schemes".

76. Daneben stellte der Hof fest, dass einige Teilmaßnahmen auf spezifische lokale Bedürfnisse ausgerichtet waren. Zwei erfolgreiche Beispiele sind in Kasten 5 beschrieben.

77. Ebenso wie einige der in den folgenden Ziffern umrissenen Verwaltungspraktiken verursacht eine gezielte Ausrichtung zusätzliche Verwaltungskosten. Es wäre vernünftig und wünschenswert, dass die Kommission Kosten-Nutzen-Erwägungen berücksichtigt, wenn sie Ausgabenregelungen vorschlägt, und dass die Mitgliedstaaten ebenso verfahren, wenn sie beschließen, wie die Maßnahmen umgesetzt werden sollen.

78. Bei der Prüfung des Hofes zeigte sich jedoch, dass die geprüften Mitgliedstaaten nicht auf der Grundlage einer Kosten-Nutzen-Analyse überlegt hatten, inwieweit eine gezielte Ausrichtung wünschenswert wäre.

KASTEN 5

ERFOLGREICHE BEISPIELE FÜR GEOGRAFISCHE AUSRICHTUNG

In Frankreich werden Agrarumweltteilmaßnahmen auf Natura-2000-Gebiete oder Gebiete mit spezifischen Problemen – hauptsächlich Wasserverschmutzung, aber auch Bodenerosion – ausgerichtet. Die Gebiete mit Umweltproblemen sind genau abgegrenzt, und nur in diesen Gebieten dürfen entsprechende Teilmaßnahmen durchgeführt werden. Jedes Projekt umfasst Landbewirtschaftungsmaßnahmen, die auf der Ebene der landwirtschaftlichen Parzellen festgelegt werden, wobei verschiedene Optionen zur Wahl stehen. Bei den Teilmaßnahmen, die der Wasserverschmutzung in intensiv bewirtschafteten Regionen gelten, ist die Beteiligung noch immer gering, da diese Maßnahmen Änderungen der Bewirtschaftungsmethoden erfordern, insbesondere im Hinblick auf die Verwendung von Pflanzenschutzmitteln.

Ungarn nimmt bei 12 der 22 Teilmaßnahmen des Programms eine geografische Ausrichtung vor. Hierzu wurden für die folgenden fünf Arten von Gebieten spezifische Teilmaßnahmen konzipiert, denen 25 % des Agrarumweltbudgets zugewiesen wurden:

Gebiete mit hohem Naturwert,

erosionsgefährdete Gebiete in Hanglage,

der Winderosion ausgesetzte Sand- und Lössböden,

Schutzzonen für gefährdete Wasserressourcen und Überflutungsgebiete,

Feuchtgebiete.

79. Im polnischen Programm beispielsweise heißt es, dass die Situation der Umwelt im Hinblick auf bestimmte Probleme – hohe Besatzdichten, die die Wasserqualität beeinträchtigen, Empfindlichkeit bestimmter Bodenarten für Erosion usw. – in einigen Regionen schlechter ist als in anderen. Anstatt wie im Zeitraum 2004-2006 einen gebietsspezifischen Ansatz anzuwenden, führt Polen die Agrarumweltteilmaßnahmen bislang im ganzen Land durch. Der Aufgabe des vorherigen Ansatzes lag keine Kosten-Nutzen-Analyse zugrunde. In Österreich werden nur vier der 28 Teilmaßnahmen, auf die rund 10 % der Ausgaben entfallen, gezielt in bestimmten Gebieten durchgeführt.

DA GENÜGEND MITTEL ZUR VERFÜGUNG STANDEN, WURDEN KEINE SPEZIFISCHEN AUSWAHLKRITERIEN ANGEWANDT

80. Mithilfe von Auswahlverfahren kann sichergestellt werden, dass diejenigen Projekte ausgewählt werden, mit denen das beste Kosten-Nutzen-Verhältnis erreicht wird. Gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 müssen die Ausgaben nach den von dem zuständigen Gremium festgelegten Auswahlkriterien getätigt werden und können die Begünstigten gegebenenfalls über eine Ausschreibung unter Anwendung von wirtschaftlichen und ökologischen Effizienzkriterien ausgewählt werden [22]. Die Kommission richtete im Jahr 2008 ein Schreiben an die Mitgliedstaaten, in dem sie diese an die geltenden Rechtsvorschriften erinnerte und betonte, der Zweck von Auswahlkriterien bestehe darin, die Haushaltsmittel für diejenigen Tätigkeiten und Projekte auszugeben, die am meisten zu den Maßnahmenzielen beitrügen. Die Kommission überprüft systematisch, ob die Mitgliedstaaten im Agrarumweltbereich tatsächlich Auswahlkriterien festgelegt haben.

81. Der Hof stellte fest, dass es einige Fälle gab, in denen Verträge im Rahmen von Auswahlverfahren ausgeschlossen wurden, weil sie keinen ausreichenden ökologischen Wert aufwiesen. Frankreich beispielsweise wendet zur Auswahl der im Rahmen von "gebietsbezogenen" Teilmaßnahmen durchgeführten Projekte ein Verfahren an, bei dem ein spezieller Ausschuss auf der Grundlage von Umweltkriterien wie Relevanz und Standort eine Projekt-Rangfolge erstellt. Auswahlverfahren wurden jedoch nur in einer sehr begrenzten Zahl von Fällen durchgeführt. In der Praxis werden mehr als 90 % der für Agrarumweltmaßnahmen zur Verfügung stehenden Mittel rein auf der Grundlage der Förderkriterien zugeteilt. Keiner der 203 vom Hof geprüften Verträge wurde auf der Grundlage einer Ausschreibung ausgewählt.

82. Alle Landwirte, die sich für eine bestimmte Regelung melden, müssen dieselben Förderkriterien und Anforderungen erfüllen, welche (nach Annahme der Kommission und der Mitgliedstaaten) die gleichen Nutzeffekte für die Umwelt erbringen. Stehen genügend Haushaltsmittel zur Verfügung, werden die Mittel ohne Bewertung des ökologischen Werts der verschiedenen Anträge verwendet. Zumeist ist dies der Fall, da die Mittel erst dann knapp werden, wenn das Budget für alle Maßnahmen des Schwerpunkts 2 ausgeschöpft ist. Erst in diesem Moment müssen Auswahlkriterien herangezogen werden. Dies erklärt, warum fünf Mitgliedstaaten zwar über Auswahlkriterien verfügten [23], diese aber nicht anwandten, da die finanziellen Mittel bislang ausreichten.

83. Auswahlkriterien können auch auf die Zielvorgaben, beispielsweise Zahl der Begünstigten, bezogen werden. In sechs der acht geprüften Mitgliedstaaten stellte der Hof fest, dass die tatsächliche Zahl der Anträge für bestimmte Teilmaßnahmen die Zielvorgabe überstieg, aber dennoch alle Anträge finanziert wurden. Die Mitgliedstaaten nahmen weitere Anträge an, weil ihre Zielvorgaben nicht dem für die Bekämpfung von Umweltproblemen ausreichenden Niveau entsprachen. Es wäre effizienter, bei Erreichung von Zielvorgaben, die bestimmten Umweltniveaus entsprechen, keine weiteren Anträge anzunehmen, damit die verbleibenden finanziellen Mittel dafür eingesetzt werden können, die Zielvorgaben anderer Agrarumweltteilmaßnahmen zu erreichen.

DURCH DIE MITTELZUWEISUNG ENTSTEHT KEIN BESTMÖGLICHES KOSTEN-NUTZEN-VERHÄLTNIS

DIE VERWALTUNG IST NICHT INNOVATIV GENUG UND BASIERT NICHT IN AUSREICHENDEM MAßE AUF NACHWEISEN

84. Bei der Verwaltung von Agrarumweltteilmaßnahmen gibt es eine Reihe von Möglichkeiten zur Verbesserung des Kosten-Nutzen-Verhältnisses. In diesem Abschnitt werden zusätzlich zu den zuvor in diesem Bericht erwähnten Möglichkeiten folgende Ansätze behandelt: differenzierte EU-Beteiligungen, kollektive Verträge und solide Nachweise als Grundlage.

85. Der EU-Beteiligungssatz für die Entwicklung des ländlichen Raums wird auf der Ebene der "Schwerpunkte" (Bündel kohärenter Maßnahmen) festgelegt und hängt hauptsächlich davon ab, ob die Ausgaben in den im Rahmen des Konvergenzziels förderfähigen Regionen oder in den übrigen Regionen getätigt werden [24]. Die EU-Beteiligung im Agrarumweltbereich ist infolgedessen genauso hoch wie bei vielen anderen Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums, allerdings mit folgender Ausnahme: Seit 2009 kann die EU-Beteiligung (innerhalb bestimmter Grenzen) bei Maßnahmen im Zusammenhang mit den Bereichen Klimawandel, Wasserwirtschaft und Biodiversität in Konvergenzregionen um 10 % und in Nicht-Konvergenzregionen um 20 % angehoben werden. Abgesehen von dieser Differenzierung ist die EU-Beteiligung nicht von ökologischen oder anderen für den Agrarumweltbereich relevanten Faktoren wie beispielsweise gezieltere Ausrichtung oder bessere Fokussierung auf EU-Prioritäten abhängig.

86. Im Rahmen der Agrarumweltpolitik wird den Landwirten das Angebot gemacht, sich an Teilmaßnahmen zu beteiligen, und jeder Landwirt entscheidet für sich, ob er einen Vertrag unterzeichnet oder nicht. In einigen Fällen kann es erforderlich sein, dass in einem bestimmten geografischen Gebiet eine Mindestanzahl an Landwirten einen Vertrag abschließt, etwa bei Maßnahmen zur Erhaltung/Verbesserung eines typischen lokalen Landschaftsbilds, Maßnahmen zur Verringerung von Verunreinigungen im Einzugsgebiet eines Flusses oder Maßnahmen zum Schutz bestimmter Arten oder Lebensräume. Ausgaben für einige wenige Einzelverträge sind in solchen Fällen womöglich nicht wirksam (siehe auch Ziffer 67). Ein Weg zur Gewährleistung, dass eine hinreichend große Gruppe von Landwirten für die erforderlichen Umweltentlastungen sorgt, sind kollektive Ansätze.

87. Bei der Prüfung zeigte sich indessen, dass solche Ansätze kaum zum Einsatz kommen. Nur bei einem der 203 geprüften Agrarumweltverträge handelte es sich um einen kollektiven Vertrag. Auch über das Leader-Konzept zur Entwicklung des ländlichen Raums kann ein kollektiver Ansatz angewandt werden. Bei einer unlängst durchgeführten Prüfung [25] stellte der Hof allerdings fest, dass die Mitgliedstaaten den Anwendungsbereich der Leader-Programme im Allgemeinen einschränkten und den Agrarumweltbereich in einigen Fällen sogar ausschlossen.

88. Für eine Feststellung der Wirksamkeit von Agrarumweltteilmaßnahmen muss sich zwischen den landwirtschaftlichen Methoden und den Auswirkungen auf die Umwelt ein eindeutiger und nachgewiesener Kausalzusammenhang herstellen lassen. Hierzu können Testparzellen, Fallstudien, quantifizierte Wirkungsmodelle, Erhebungen usw. verwendet werden. Besonders wichtig sind solche "stichhaltigen" Nachweise bei den anspruchsvolleren Teilmaßnahmen, da deren Auswirkungen von den jeweiligen spezifischen Anforderungen und den Merkmalen der Gegend, in denen sie durchgeführt werden, abhängig sind.

Der erwartete Nutzen für die Umwelt ist bei 24 % der Verträge nicht nachgewiesen

89. Bei der Prüfung wurde jedoch festgestellt, dass Konzeption und Verwaltung der Agrarumweltteilmaßnahmen nur in einer Minderheit der Fälle auf spezifischen quantifizierten Nachweisen beruhten. Bei den 203 vom Hof geprüften Verträgen wurden Methoden wie die Befragung von Begünstigten, die Verwendung von Modellen/Simulationen oder die Durchführung von Fallstudien nur in 11 %, 14 % bzw. 30 % der Fälle angewandt. Bei 24 % der geprüften Verträge teilten die Mitgliedstaaten mit, dass ein Kausalzusammenhang zwischen den Bewirtschaftungsmethoden und dem erwarteten Nutzen für die Umwelt nicht nachgewiesen war. Diese Ergebnisse stehen mit jüngsten Forschungsergebnissen [26] in Einklang, wonach mehr als die Hälfte der betrachteten Agrarumweltteilmaßnahmen nicht auf dokumentierten Nachweisen beruhte, sondern auf Wirkungsmodellen basierte, die dem "gesunden Menschenverstand" (common sense) Ausdruck gaben, d. h. allgemein vertretenen Auffassungen davon, wie landwirtschaftliche Verfahren mit Veränderungen der Umwelt zusammenhängen.

90. Bei einigen Teilmaßnahmen fand der Hof Nachweise vor, dass die angewandten Bewirtschaftungsmethoden tatsächlich zu den geplanten Umweltentlastungen führten. Dies gilt insbesondere für den ökologischen Landbau, dessen Auswirkungen gut dokumentiert sind [27]. Ebenso gilt dies für ergebnisorientierte Teilmaßnahmen (siehe Ziffer 27), bei denen der erwartete Nutzen für die Umwelt unmittelbar mit den angewandten Bewirtschaftungsmethoden zusammenhängt.

KEINE AUSREICHENDE FOKUSSIERUNG DER ZAHLUNGEN AUF SPEZIFISCHE UMWELTPROBLEME

91. Eine sinnvolle Art der Umsetzung agrarumweltpolitischer Maßnahmen besteht darin, ausgehend von eindeutig ermittelten Umweltproblemen festzulegen, welche Auswirkungen beabsichtigt und welche Beteiligungsquoten dafür erforderlich sind, und auf dieser Grundlage die notwendigen Finanzmittel zu bestimmen. Die Ermittlung von Umweltproblemen bedeutet, dass eine Gefahr für die Umwelt besteht, mit der sich begründen lässt, weshalb Bewirtschaftungsmethoden aufrechterhalten oder geändert werden müssen. Wird dieser Grundsatz nicht berücksichtigt, liegt kein ausreichender Schwerpunkt auf den ökologischen Wirkungen. So wurde bei der Prüfung festgestellt, dass bei 39 % der geprüften 203 Verträge im jeweiligen Gebiet der Vertragsumsetzung keine spezifischen Umweltbelastungen bestanden oder dass solche Probleme von den Mitgliedstaaten nicht ermittelt werden konnten (siehe Tabelle 2).

92. Die für Agrarumweltteilmaßnahmen bereitgestellten Mittel beruhen auf der früheren Inanspruchnahme solcher Mittel, und die Zielvorgaben hängen nicht von den zu erreichenden ökologischen Wirkungen, sondern von historischen Ausgabenzahlen ab. Die Mitgliedstaaten verwenden Daten über die bei den Teilmaßnahmen zu verzeichnenden Beteiligungsquoten für die laufende Verwaltung, können jedoch nicht analysieren, ob die Beteiligung im Hinblick auf die Herbeiführung der vorgesehenen ökologischen Wirkungen angemessen ist. Die Beteiligung ist für die Landwirte freiwillig, sodass Teilmaßnahmen, bei denen Anforderungen gestellt werden, die im Vergleich zu den Beihilfebeträgen weniger hoch sind, leichter durchzuführen sind als Teilmaßnahmen mit höheren Ansprüchen. Zwei Beispiele hierfür sind die Region Piemont und Frankreich, in denen rund 75 % bzw. 85 % der Ausgaben auf eine einzige einfache Teilmaßnahme entfielen, ohne dass dies in den betreffenden Entwicklungsprogrammen für den ländlichen Raum ausreichend analysiert oder gerechtfertigt wurde.

TABELLE 2

BEI EINER STICHPROBE VON 203 VERTRÄGEN BESTEHENDE(S) WICHTIGSTE(S) UMWELTPROBLEM(E) IM UMKREIS VON 10 KILOMETERN UM DEN LANDWIRTSCHAFTLICHEN BETRIEB

Umweltproblem | Anteil der Verträge [7777] |

Im Umkreis von 10 Kilometern um den Betrieb des Vertragsinhabers bestehen keine besonderen Umweltprobleme, oder es können keine Probleme ermittelt werden | 39 % |

Wasserverschmutzung durch die Landwirtschaft | 27 % |

Marginalisierung und Landnutzungsaufgabe | 22 % |

Bedrohung der Pflanzengemeinschaften in Gebieten mit besonderer Artenvielfalt (Gebiete von besonderer Bedeutung für die Umwelt – Gebiete mit hohem Naturwert) | 21 % |

Verschlechterung der Bodenqualität (durch Winderosion, Verlust organischer Substanz, Übernutzung, Verdichtung usw.) | 18 % |

Bedrohung der Tierpopulationen in Gebieten mit normaler Artenvielfalt | 18 % |

Bedrohung der Tierpopulationen in Gebieten mit besonderer Artenvielfalt (Gebiete von besonderer Bedeutung für die Umwelt – Gebiete mit hohem Naturwert) | 18 % |

Bedrohung der Pflanzengemeinschaften in Gebieten mit normaler Artenvielfalt | 18 % |

Zerstörung der Landschaft | 10 % |

Sonstiges | 11 % |

93. In allen geprüften Mitgliedstaaten war das Agrarumweltbudget Teil eines einzigen Siebenjahresbudgets für alle Maßnahmen des Schwerpunkts 2. Dies ermöglicht eine flexiblere Verwaltung der verfügbaren finanziellen Mittel, führt jedoch dazu, dass nicht analysiert wird, welches Budget angemessen wäre, um den Umweltbedürfnissen gerecht zu werden.

94. Der Hof untersuchte, ob die Mitgliedstaaten begründen konnten, dass die Ausgaben für Agrarumweltteilmaßnahmen mit den wichtigsten ermittelten Umweltbelastungen in Einklang standen. Dies war in zwei der acht geprüften Mitgliedstaaten (Österreich und Schweden) tatsächlich der Fall. Auf die übrigen Mitgliedstaaten traf dies allerdings nicht zu, weil die einschlägigen Informationen entweder nicht verfügbar waren oder nicht bereitgestellt wurden (Piemont, Ungarn und Polen) oder weil die Ausgaben nicht den wichtigsten ermittelten Belastungen entsprachen (Andalusien, Berlin und Brandenburg und Frankreich). Letztgenannter Fall wird in Kasten 6 beschrieben.

KASTEN 6

DIE ZUWEISUNG VON MITTELN FÜR ZAHLUNGEN FÜR AGRARUMWELTMAßNAHMEN STEHT NICHT MIT DEN ÖKOLOGISCHEN HERAUSFORDERUNGEN IN EINKLANG

In der Verordnung (EG) Nr. 1974/2006 heißt es, dass die Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum eine Begründung der verschiedenen Arten von Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen unter Bezug auf die im jeweiligen Programm ermittelten Umweltbedürfnisse und -prioritäten enthalten müssen. Laut dem französischen Programm bestehen die drei wichtigsten ökologischen Herausforderungen in den Bereichen biologische Vielfalt, Wasser (Qualität und Quantität) und Klimawandel. Die für Agrarumweltteilmaßnahmen zum Schutz der biologischen Vielfalt veranschlagten Haushaltsmittel belaufen sich auf rund 1 Milliarde Euro, was ungefähr dem Dreifachen der für Agrarumweltteilmaßnahmen im Bereich Wasserqualität vorgesehenen Haushaltsmittel entspricht. Die französischen Behörden sind zwar der Auffassung, dass die am stärksten zu Buche schlagende Teilmaßnahme des Programms, die dem Schutz von Extensivweideflächen gewidmet ist, wegen der Speicherung von Kohlenstoff auch dem Kampf gegen den Klimawandel dient, doch werden keine Agrarumweltausgaben zur Bekämpfung des Klimawandels gemeldet. Im Programm wird die Verteilung der Mittel auf die wichtigsten ermittelten Herausforderungen nicht begründet.

SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN

95. Agrarumweltmaßnahmen sind ein komplexes politisches Instrument: Ihr Ziel ist es, in den 27 Mitgliedstaaten ein breites Spektrum von Umweltproblemen (in Bereichen wie biologische Vielfalt, Boden, Wasser, Luft und Landschaft) anzugehen. In den etwas mehr als 20 Jahren seit Einführung der Agrarumweltpolitik wurden erhebliche Fortschritte erzielt. Eine große Zahl von Landwirten wendet mittlerweile nachhaltigere Bewirtschaftungsmethoden an, als dies ohne eine solche Unterstützung der Fall gewesen wäre. Außerdem wurde bei der Prüfung des Hofes in mehreren Gebieten eine Reihe bewährter Verfahrensweisen ermittelt.

96. Gleichwohl gelangte der Hof aber auch zu dem Ergebnis, dass Gestaltung und Begleitung der Agrarumweltpolitik nicht zu spürbaren Umweltentlastungen führten. Die Ziele waren insgesamt so vage formuliert, dass sich nicht beurteilen ließ, inwieweit sie erreicht wurden. In einer Reihe von Fällen werden die Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen nicht eindeutig mit den in den Entwicklungsprogrammen für den ländlichen Raum ermittelten Umweltbelastungen begründet. Der gemeinsame Begleitungs- und Bewertungsrahmen stellt einen Fortschritt dar, liefert jedoch nur wenige Informationen über die erreichten Umweltentlastungen.

EMPFEHLUNG 1

Kommission und Mitgliedstaaten sollten in Bezug auf jede Agrarumweltteilmaßnahme Folgendes sicherstellen:

- Die Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum enthalten eindeutig festgelegte Ziele, die sich in die Rangfolge der Umweltziele einreihen lassen.

- In den Entwicklungsprogrammen für den ländlichen Raum wird unmissverständlich begründet, weshalb die Teilmaßnahmen aufgenommen wurden und welche Zusammenhänge zwischen den Umweltbelastungen und den Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen bestehen. Insbesondere sollte angegeben werden, ob zwischen den Umweltbelastungen und den Teilmaßnahmen ein direkter oder indirekter Zusammenhang besteht und ob die Gewährung von Agrarumweltbeihilfen angemessener ist als verfügbare alternative Maßnahmen.

Die Mitgliedstaaten sollten relevante und zuverlässige Daten zu den Umweltentlastungen erheben und melden und diese Daten für die Begleitung heranziehen.

97. Der Erfolg von Agrarumweltregelungen hängt ganz wesentlich von den Landwirten ab: Wenn diese nicht über ausreichende Kenntnisse verfügen und keine ausreichenden finanziellen Anreize erhalten, lässt sich die Politik nicht angemessen umsetzen. Bei der Prüfung zeigte sich, dass die Landwirte im Allgemeinen durch Beratung sachgerecht unterstützt wurden, wenngleich die Verbreitung bewährter Verfahren und die Rückmeldung zu den Ergebnissen noch verbessert werden könnten. Bei der Festsetzung der Beihilfebeträge ermittelte der Hof Probleme. Außerdem werden nicht immer die richtigen Anreize gegeben, da die Beihilfebeträge nicht ausreichend nach den lokalen Standortbedingungen differenziert sind und die Beteiligungsquoten nicht berücksichtigt werden.

EMPFEHLUNG 2

Die Kommission sollte vor der Genehmigung von Programmen sicherstellen, dass

- alle relevanten Elemente in die Berechnungen eingeflossen sind;

- die wichtigsten zugrunde gelegten Annahmen und Parameter angemessen sind;

- die Referenzniveaus immer den Bewirtschaftungsmethoden entsprechen, die in den Gebieten, in denen die Agrarumweltteilmaßnahmen umgesetzt werden, normal sind;

- die Beihilfebeträge für auf die Aufrechterhaltung bestehender Bewirtschaftungsmethoden ausgerichtete Teilmaßnahmen auf realistischen Kosten beruhen;

- die Beihilfebeträge in Fällen, in denen dies gerechtfertigt ist, differenziert werden.

98. Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, die vorgesehenen Beihilfen entsprechend den spezifischen Bedürfnissen anzubieten. Sie hatten sich nicht auf der Grundlage einer Kosten-Nutzen-Analyse damit befasst, inwieweit eine gezielte Ausrichtung der Förderung auf ihre Bedürfnisse wünschenswert wäre. Verfahren zur Auswahl derjenigen Projekte mit dem besten Verhältnis zwischen ökologischem Nutzen und anfallenden Kosten wurden nur in wenigen Fällen durchgeführt, was darauf zurückzuführen war, dass ausreichende Haushaltsmittel zur Verfügung standen. Andere Verfahren, wie z. B. eine differenzierte EU-Beteiligung, auf Nachweisen basierende Teilmaßnahmen und die Festsetzung quantifizierter Zielvorgaben für das Beteiligungsniveau auf der Grundlage der beabsichtigten ökologischen Wirkungen kamen nur in einer Minderheit der Fälle zur Anwendung.

EMPFEHLUNG 3

Bei der Prüfung wurde festgestellt, dass die meisten Agrarumweltausgaben auf eine begrenzte Zahl von Teilmaßnahmen entfallen, die im gesamten Programmgebiet durchgeführt werden. Für den nächsten Programmplanungszeitraum sollte die Kommission Folgendes in Erwägung ziehen:

- eine genauere Ausrichtung der Ausgaben auf spezifische Umweltbedürfnisse;

- eine proaktivere Verwaltung der Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen seitens der Kommission und der Mitgliedstaaten, was sich wie folgt niederschlagen könnte:

Wenn die Zielsetzung darin besteht, umweltfreundliche Produktionsverfahren aufrechtzuerhalten, sollten die Mitgliedstaaten verpflichtet werden, die einzelnen Fälle besser zu begründen;

der potenzielle Nutzen, der sich durch eine bessere geografische Ausrichtung von Agrarumweltausgaben ergibt, sollte den entstehenden höheren Verwaltungskosten gegenübergestellt werden;

ausgehend von den beabsichtigten ökologischen Wirkungen sollten quantifizierte Zielvorgaben für Beteiligungsquoten festgelegt werden, die anschließend als Grundlage für die Ermittlung der benötigten Finanzmittel dienen sollten;

es sollten weitergehende Untersuchungen angestellt werden, ob betriebsbezogene Umweltpläne, ergebnisorientierte Maßnahmen, Ausschreibungen oder kollektive Verträge sinnvoll wären;

- Differenzierung der EU-Beteiligungssätze für Agrarumweltteilmaßnahmen, sodass für Teilmaßnahmen, die potenziell besser geeignet sind, anhaltende positive Umwelteffekte zu erzielen, höhere EU-Beihilfesätze gewährt würden.

99. Die hohen Ausgabenbeträge für Basismaßnahmen, die den geringen Ausgabenbeträgen für weitergehende Maßnahmen gegenüberstanden, wurden in den Entwicklungsprogrammen für den ländlichen Raum nicht ausreichend im Hinblick auf die ökologischen Wirkungen begründet. Diese Unterscheidung wird im Zusammenhang mit dem von der Kommission für die GAP nach 2013 unterbreiteten Vorschlag diskutiert, wonach einfache, allgemeine Maßnahmen in die Direktzahlungen aufgenommen werden könnten [28].

EMPFEHLUNG 4

Für den nächsten Programmplanungszeitraum sollte die Kommission eine Aufteilung der Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen in Erwägung ziehen: Für einfache, allgemeine Agrarumweltmaßnahmen könnten dann relativ geringe Beihilfesätze gewährt werden, während anspruchsvollere Maßnahmen, die gezielt in auf EU-Ebene prioritären Gebieten durchgeführt werden, durch höhere Beihilfesätze gefördert würden. Die Unterstützung des ökologischen Landbaus würde eine dritte Maßnahme bilden.

100. Trotz der bislang erzielten Fortschritte kann die Wirksamkeit der von der EU betriebenen Agrarumweltpolitik noch erheblich gesteigert werden. Die Gestaltung dieser EU-Politik für die Entwicklung des ländlichen Raums lässt sich noch weiter verbessern, und es müssen mehr Informationen über die erzielten Effekte vorgelegt werden. Bei der Prüfung wurden zwar einerseits bewährte Verfahrensweisen ermittelt, andererseits behinderten jedoch die vom Hof festgestellten Schwachstellen eine bestmögliche Erreichung der wichtigsten Agrarumweltziele, nämlich die Leistung eines Beitrags zu auf EU-Ebene prioritären Gebieten (biologische Vielfalt, Wasser und Klimawandel) und die Verbesserung von Umwelt und Landschaft.

Dieser Bericht wurde von Kammer I unter Vorsitz von Herrn Olavi ALA-NISSILÄ, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 24. Mai 2011 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Präsident

[1] Erwägungsgrund 35 der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des Rates vom 20. September 2005 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) (ABl. L 277 vom 21.10.2005, S. 1).

[2] Diese Beträge (2,5 und 7,7 Milliarden Euro) entsprechen einem normalen Ausgabenmuster. Die ursprüngliche Zuweisung für Agrarumweltmaßnahmen aus dem Jahr 2007 (20,2 Milliarden Euro) wurde nach der Überprüfung der GAP (im Rahmen des Gesundheitschecks und des Konjunkturprogramms) um 2 Milliarden Euro aufgestockt. Außerdem war das Ausgabenniveau in den Jahren 2007 und 2008 relativ niedrig, da sich die Programme noch in der Genehmigungsphase befanden.

[3] Im Kommissionsbericht "Impact Assessment of rural development programmes in view of post-2006 rural development policy" (Folgenabschätzung der Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum mit Blick auf die Politik der Entwicklung des ländlichen Raums im Zeitraum nach 2006) (GD Landwirtschaft, vom EPEC vorgelegter Abschlussbericht, November 2004) heißt es auf S. 85, dass diese Debatte um "eng gesteckt und tief greifend" oder "breit angelegt und wenig in die Tiefe gehend" seit Einführung der Agrarumweltpolitik breiten Raum einnimmt und dass beide Ansätze in den derzeit laufenden Agrarumweltprogrammen zum Tragen kommen. Diese Unterscheidung wird auch in mehreren anderen für die Europäische Kommission erstellten Evaluierungsberichten getroffen, darunter auch bereits Berichte aus dem Jahr 1998 (Anwendungsstand der Verordnung (EWG) Nr. 2078/92 (Dokument DG AGRI VI/7655/98).

[4] "Die GAP bis 2020: Nahrungsmittel, natürliche Ressourcen und ländliche Gebiete – die künftigen Herausforderungen", KOM(2010) 672 endg. vom 18.11.2010.

[5] Eine Ausnahme bildet der ökologische Landbau, der zu den anspruchsvollsten Arten der Betriebsführung zählt, aber großräumig umgesetzt wird.

[6] Diese Gruppe bestand aus neun Sachverständigen: drei aus öffentlichen Forschungsanstalten (dem französischen Institut national de la recherche agronomique, dem deutschen von Thünen-Institut und dem irischen Teagasc Research Centre), zwei aus Universitäten (Kopenhagen und Gloucestershire), zwei aus europäischen Einrichtungen (Europäische Umweltagentur und Gemeinsame Forschungsstelle), einer aus einer