Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem "Grünbuch über den Jugendschutz und den Schutz der Menschenwürde in den audiovisuellen und den Informationsdiensten" (97/C 287/04)

Die Europäische Kommission beschloß am 12. November 1996, den Wirtschafts- und Sozialausschuß gemäß Artikel 198 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu dem vorgenannten Grünbuch zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Industrie, Handel, Handwerk und Dienstleistungen nahm ihre Stellungnahme am 7. Mai 1997 an. Berichterstatterin war Dame Jocelyn Barrow.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 346. Plenartagung (Sitzung vom 28. Mai 1997) mit 90 gegen 2 Stimmen bei 1 Stimmenthaltung folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

Die neuen Mediendienste ermöglichen einen beispiellosen Informationsfluß und damit ein umfangreiches soziales, kulturelles und Bildungsangebot. Von den insgesamt über die neuen Mediendienste veröffentlichten und verbreiteten Informationsinhalten ist zwar nur ein relativ kleiner, dennoch aber relevanter Anteil der Kategorie zuzuordnen, vor der die Minderjährigen und die Menschenwürde geschützt werden müssen. Die über die neuen Mediendienste veröffentlichten und verbreiteten illegalen und schädigenden Inhalte geben jedoch besonderen Anlaß zu Besorgnis.

2. Allgemeine Bemerkungen

2.1. Die neuen audiovisuellen und Informationsdienste werfen die grundlegenden Fragen auf, welche Inhalte gestattet werden sollen und welchen Vorschriften die Inhalte genügen müssen.

2.2. Der Grundsatz, daß dem Schutz der Minderjährigen und der Menschenwürde zentrale Bedeutung zukommt, ist auf nationaler, europäischer und internationaler Ebene fest verankert. Die derzeit über die neuen audiovisuellen und Informationsdienste veröffentlichten und verbreiteten Inhalte weisen besondere Gefährdungen für Minderjährige und Beeinträchtigungen der Menschenwürde auf. Wenn im Zusammenhang mit den neuen Mediendiensten der Schutz der Minderjährigen und der Menschenwürde gewährleistet werden soll, dann ist es wesentlich, daß diese Dienste unter Wahrung eines freien Informationsflusses und des Rechts auf freie Meinungsäußerung ein sicheres und unbedenkliches Mittel der Kommunikation anbieten.

2.3. Zur Schaffung eines derartigen Umfeldes müssen illegale und schädigende Inhalte durch gesetzliche und ordnungsrechtliche Maßnahmen ferngehalten werden. Dazu wiederum muß festgelegt werden, welche Inhalte illegal () und damit absolut verboten sind und welche Inhalte als schädigend () einzustufen sind und daher nur eingeschränkt zugänglich sein dürfen. Die Unterscheidung zwischen illegalen und schädigenden Inhalten sollte auf der Grundlage anerkannter Grundsätze zum Schutz der Minderjährigen und der Menschenwürde erfolgen. Die im Rahmen der bestehenden Regelwerke geltenden Bestimmungen für die herkömmlichen Medien sollten ebenfalls auf die Inhalte der neuen audiovisuellen und Informationsdienste anwendbar sein. Jedoch muß der Status der betreffenden Rechtsvorschriften geklärt werden. In bezug auf geschlossene Netze können bereits bestehende Einstufungen von Inhalten, wie es sie beispielsweise beim Fernsehen gibt, ohne weiteres auf VOD ()-Systeme übertragen werden. Diese Einstufungen könnten auch im Zusammenhang mit der Nutzung "weiter geöffneter" Netze wie dem Internet oder den Online-Diensten angewendet werden. Die Definitionen von illegalen und schädigenden Inhalten sollten auf internationaler Ebene festgelegt werden und dann auf nationaler Ebene unter Berücksichtigung der jeweiligen Normen und Sensibilitäten durchgesetzt werden.

3. Besondere Bemerkungen

3.1. Illegale Inhalte

Eine unabdingbare Voraussetzung für den Schutz der Minderjährigen und der Menschenwürde ist eine genaue Definition der illegalen Inhalte, auch wenn, wie bereits erwähnt, eine solche Definition je nach Land oder Medium unterschiedlich ausfallen mag. Bei der Abgrenzung illegaler Inhalte im Rahmen der neuen audiovisuellen und Informationsdienste ist für spezifische Rechtsvorschriften und entsprechende Sanktionen Sorge zu tragen, und zwar entweder durch die Einführung neuer Rechtsvorschriften oder die Anpassung bestehender Rechtsvorschriften betreffend die Veröffentlichung, die Verteilung und den Besitz illegaler Inhalte () an die neuen Mediendienste. Der globale Charakter der neuen audiovisuellen und Informationsdienste wirft jedoch in bezug auf die gerichtliche Zuständigkeit und die Durchsetzung Probleme auf; damit Sanktionen auch greifen, tut internationale Zusammenarbeit not.

3.2. Schädigende Inhalte

Die schädigenden Inhalte dürften in Abhängigkeit von den jeweiligen kulturellen und gesellschaftlichen Normen von Land zu Land unterschiedlich definiert werden. Anders als die illegalen Inhalte werden schädigende Inhalte keinem absoluten Verbot, sondern lediglich bestimmten Einschränkungen unterworfen sein, um den Schutz der Minderjährigen und der Menschenwürde zu gewährleisten. In Anbetracht der unterschiedlichen kulturellen und gesellschaftlichen Normen ist die freiwillige Selbstkontrolle (gesetzliche Vorschrift einer unabhängigen Stelle) am besten dazu geeignet, den Zugang zu schädigenden Inhalten zu beschränken.

Die gesetzliche Kontrolle illegaler und schädigender Inhalte in den neuen audiovisuellen und Informationsdiensten darf nicht zur Beschränkung des Zugangs zu Inhalten führen, die in anderen Medien uneingeschränkt zugänglich sind.

3.3. Der Schutz Minderjähriger

Der Schutz der Minderjährigen setzt eine Bestimmung des Begriffs "Minderjähriger" voraus. In dem Grünbuch ist ausdrücklich von "Minderjährigen" die Rede und nicht von "Kindern" oder "Jugendlichen", vermutlich aufgrund der unterschiedlichen Rechtsauffassungen auf nationaler, europäischer und internationaler Ebene in bezug auf die Trennlinie zwischen Kindern und Jugendlichen (). Auch der Gebrauch des Begriffs "Minderjährige" löst dieses Problem nicht, da die Volljährigkeit in den einzelnen Staaten mit einem unterschiedlichen Alter erreicht ist. Zumeist jedoch dürfte der Begriff Minderjährige im Zusammenhang mit schädigenden Inhalten junge Menschen bis zum Alter von 18 bzw. 21 Jahren umfassen. Wie bereits erwähnt sind die Schwierigkeiten beim Schutz der Minderjährigen in der globalen Ausdehnung der neuen Mediendienste begründet. So ist zum Beispiel zwar Kinderpornographie in den meisten Ländern verboten, nicht jedoch Gewalt und Erwachsenenpornographie, obwohl diese allgemein als jugendgefährdend eingestuft und daher beschränkt werden sollten. In "geschlossenen" Netzen wie VOD gibt es verschiedene Möglichkeiten, den Zugang Minderjähriger zu Inhalten zu steuern; problematisch dagegen sind die "offenen" Netze wie das Internet, wo nicht nur Zugangsbeschränkungen weitaus schwieriger durchzusetzen sind, sondern auch die Eltern/Erzieher offensichtlich wenig Überblick über die Art und das Ausmaß der darüber zugänglichen Inhalte haben.

3.4. Das geeignetste Mittel der Inhaltskontrolle, das den Benutzern der neuen audiovisuellen und Informationsdienste zur Verfügung steht, dürften die Einstufungs- und Kennzeichnungsverfahren (d.h. Klassifikation/Kodierung) darstellen, über die zu erkennen ist, ob die Inhalte einer bestimmten Seite allgemein als illegal und/oder schädigend erachtet werden und um welche Art illegaler/schädigender Inhalte es sich handelt. Aufgrund des globalen Charakters der neuen Mediendienste müssen alle Inhalte (sowohl illegale als auch schädigende) eingestuft und gekennzeichnet werden, denn ein im Vereinigten Königreich verbotener Inhalt muß beispielsweise in Schweden nicht unbedingt illegal sein. Wo die Gefahr besteht, daß der Zugang zu einem in einem bestimmten Staat als illegal eingestuften Inhalt in diesem Staat dennoch möglich ist, könnte diese Gefahr durch einen Mechanismus zur Gebietsabgrenzung () auf ein Mindestmaß begrenzt werden.

3.5. Bei einer Kombination von Einstufungsverfahren seitens Dritter und seitens der Nutzer wird den Nutzern ein Kennzeichnungsverfahren nach Maßgabe von PICS () an die Hand gegeben, so daß sie die Inhalte entsprechend ihrer persönlichen Sensibilitäten filtern können.

3.6. Die Diensteanbieter sollten dazu verpflichtet werden, maßgeblich zum Schutz der Minderjährigen und der Menschenwürde vor illegalen und/oder schädigenden Inhalten in den neuen audiovisuellen und Informationsdiensten beizutragen, indem sie PICS-konforme Software fördern, ein Einstufungsverfahren seitens der Nutzer vorschreiben, Inhalte löschen, die fortwährend und absichtlich "verlagert" werden, sowie illegale/schädigende Inhalte löschen, wenn der Anbieter der Inhalte dies nicht tut.

3.7. Zusätzlich zu den von der Kommunikationsindustrie angewendeten Verfahren der Inhaltskontrolle müssen die Nutzer über eigene Mittel verfügen, um sich im Einklang mit ihren persönlichen Wertvorstellungen vor illegalen und schädigenden Inhalten schützen zu können.

3.8. Ebenso wichtig wie die Einführung technischer Möglichkeiten zur Inhaltskontrolle ist die Sensibilisierung der Eltern/Erzieher für die Art und die Tragweite der den Minderjährigen und der Allgemeinheit über die neuen Mediendienste und insbesondere die offenen Netzdienste zugänglichen Inhalte. Technische Lösungen sind zwar hilfreich, können aber weder an die Stelle der Eltern/Erzieher treten noch Rechtsvorschriften ersetzen.

3.9. Alle Verteiler/Editoren von Inhalten in den neuen audiovisuellen und Informationsdiensten müssen rechenschaftspflichtig und ihre Tätigkeiten nachweisbar sein. Der Grundsatz der rechtlichen Zuordnung muß in jedem Rechtsrahmen für die neuen Mediendienste verankert werden. Für die Entwicklung der neuen audiovisuellen und Informationsdienste (insbesondere die "offenen" Netze) ist es unabdingbar, daß der Urheber illegaler und schädigender Inhalte festgestellt werden kann. Anonymität kann zwar unter bestimmten Voraussetzungen sinnvoll sein, die Gewährleistung absoluter Anonymität für Verteiler/Editoren ist jedoch gefährlich.

3.10. Werbung ist zwar eindeutig ein Aspekt im Zusammenhang mit dem Schutz der Minderjährigen und der Menschenwürde im Rahmen der neuen Mediendienste, doch spricht sich die Europäische Kommission deutlich dafür aus, Programminhalte und Werbung, die in den vorhandenen Rechtsvorschriften getrennt behandelt werden, auch hier voneinander zu trennen. Weder in dem Grünbuch über den Jugendschutz und den Schutz der Menschenwürde in den audiovisuellen und den Informationsdiensten noch in der Mitteilung über illegale und schädigende Inhalte im Internet sollte auf den Aspekt der Werbung eingegangen werden, der derzeit im Rahmen der gemeinschaftlichen Rechtsakte in diesem Bereich erörtert wird.

4. Rechtsrahmen

4.1. Die Kontrolle der Inhalte zum Schutz der Minderjährigen und der Menschenwürde in den neuen audiovisuellen und Informationsdiensten und die Beschneidung illegaler und schädigender Inhalte im Internet können nicht im nationalen Alleingang wirksam verwirklicht werden. Der Schutz der Minderjährigen und der Menschenwürde kann bei einer freien Entwicklung der neuen Mediendienste ohne spezifische ordnungs- und strafrechtliche Vorschriften nicht wirksam durchgesetzt werden. Letztendlich wäre eine Lösung auf internationaler Ebene anzustreben, doch angesichts der Dringlichkeit der sich durch die neuen Mediendienste stellenden Probleme erweist sich mittel- und langfristig ein koordiniertes Vorgehen auf europäischer Ebene als erforderlich.

4.2. Die neuen Mediendienste sollten einem gemeinsamen (europäischen) Regelungsrahmen unterworfen werden, wobei die Durchsetzung der spezifischen ordnungs- und strafrechtlichen Vorschriften betreffend die neuen Mediendienste durch die Einrichtung eines unabhängigen Aufsichtsgremiums auf europäischer Ebene, das es in dieser Form bislang noch nicht gibt, sicherzustellen wäre. Diese Strategie würde die erforderliche Flexibilität gewährleisten, wobei eine Analyse der bestehenden Aufsichtsbehörden als Orientierung dienen könnte. Ein solches Aufsichtsgremium müßte befugt sein, die geltenden Vorschriften ggf. durch strenge Sanktionen durchzusetzen. Bei der Festsetzung der entsprechenden Vorschriften muß jedoch das Gleichgewicht zwischen dem Schutz der Minderjährigen und der Menschenwürde einerseits und dem Recht auf freie Meinungsäußerung und dem Austausch von Gedanken und Kultur andererseits gewahrt werden. Ohne eine Einigung auf einen gemeinsamen Verhaltenskodex der betreffenden Industriezweige, einen Rechtsrahmen und eine Aufsichtsbehörde würden vermutlich strengere nationale Vorschriften erlassen, die auf weniger Akzeptanz stoßen, die audiovisuelle und Informationsindustrie zersplittern und Konflikte für die Netzbetreiber, Diensteanbieter, Netzzugangsanbieter und Nutzer schaffen würden.

4.3. Es sollte eine Art unabhängiges europäisches Selbstverwaltungsgremium geschaffen werden, dem wiederum ein übergeordnetes internationales Gremium vorstehen würde und das dafür zuständig wäre, Beschwerden über illegale und/oder schädigende Inhalte entgegen zu nehmen und die Übeltäter aufzuspüren, die Beseitigung der ungesetzlichen Inhalte zu fordern und, wenn die Verantwortlichen nicht kooperieren, strafrechtliche Maßnahmen einzuleiten.

4.4. Wenn in einem Land illegale und/oder schädigende Inhalte empfangen werden bzw. zugänglich sind, die aus einem anderen Land geliefert werden, muß die zuständige Aufsichtsbehörde dazu verpflichtet sein, Angaben über den Diensteanbieter in dem Land, aus dem die illegalen/schädigenden Inhalte stammen, zu machen.

4.5. In einem bestimmten Land niedergelassene Diensteanbieter sollten die jeweiligen nationalen Rechtsvorschriften/Regelungen auf ihre Kunden in diesem Land anwenden. Die Gesetze und/oder Regelungen, die sich beispielsweise im Vereinigten Königreich niedergelassene Diensteanbieter zu eigen machen, können nur dann auf illegale/schädigende Inhalte im Vereinigten Königreich angewendet werden, wenn diese Inhalte von einem Nutzer im Vereinigten Königreich verschickt werden.

5. Verantwortung und Haftung

5.1. Im Zusammenhang mit Verantwortung und Haftung wäre es angesichts der Art der neuen Dienste und des enormen Umfangs der darüber zugänglichen Inhalte unmöglich, eine bestimmte Gruppe wie beispielsweise die Netzbetreiber, die Diensteanbieter oder die Netzzugangsanbieter ausschließlich haftbar zu machen; sie sollten nicht für den gesamten Inhalt haftbar sein. Es muß auch gewährleistet sein, daß die Nutzer für die von ihnen verschickten Inhalte verantwortlich sind.

5.2. In bezug auf die über die neuen audiovisuellen und Informationsdienste (weiter)verschickten illegalen und schädigenden Inhalte sollten den Netzbetreibern, Diensteanbietern, Zugangsanbietern und Nutzern klare Kriterien für Verantwortung und Haftung an die Hand gegeben werden; dies ist insbesondere für "offene" Netze wie das Internet wichtig. Vor der Festlegung dieser Kriterien sollten die Aufsichtsinstanzen der betreffenden Industrien sowie die Netzbetreiber, Diensteanbieter, Zugangsanbieter, Kinderschutzorganisationen, Verbraucherverbände und Nutzer konsultiert werden, obwohl auf Seiten der Industrie allgemein Übereinstimmung darin herrscht, daß die Diensteanbieter allen anderen voran eine verantwortungsvolle Strategie zum Schutz der Minderjährigen und der Menschenwürde und zur Überwachung von illegalen und schädigenden Inhalten im Rahmen der neuen audiovisuellen und Informationsdienste einschlagen sollten.

5.3. Es müssen sinnvolle und realistische Maßnahmen ergriffen werden, um die Nutzung dieser Dienste für illegale und/oder schädigende Zwecke zu unterbinden. Wenn in der gesamten Industrie ein Konsens darüber erzielt werden kann, welche Maßnahmen sinnvoll und durchführbar sind, wird dies dazu beitragen, daß die legitimen Netzbetreiber, Diensteanbieter, Zugangsanbieter und Nutzer dagegen gerüstet sind, wegen wissentlicher Zulassung/Nutzung von Diensten, die der Veröffentlichung/Verbreitung von illegalen/schädigenden Inhalten dienen, strafrechtlich verfolgt zu werden.

5.4. Schließlich werden sich die Probleme im Zusammenhang mit dem Schutz der Minderjährigen und der Menschenwürde in den neuen audiovisuellen und Informationsdiensten und mit der Kontrolle der illegalen und schädigenden Inhalte im Internet genauso wie die neuen Dienste selbst weiterentwickeln. Jede eingeschlagene Strategie muß daher so angelegt sein, daß aktuelle Probleme gelöst werden können, daß aber auch bestehende Regelungen angepaßt und zusätzliche Vorschriften erlassen werden können, um neu auftauchende Probleme abzudecken. Einmalige Dauerlösungen sind abzulehnen.

6. Schlußfolgerungen und Empfehlungen

6.1. Mit Bezug auf den Schutz der Minderjährigen und der Menschenwürde sollten die gesetzlichen und ordnungsrechtlichen Vorschriften betreffend illegale und schädigende Inhalte, die über "geschlossene" Netze wie VOD verbreitet werden, entweder in das bereits bestehende Regelwerk und in den Rahmen der herkömmlichen Medien wie Fernsehen eingebunden werden oder schwerpunktmäßig an einem solchen Regelwerk und Rahmen ausgerichtet werden. Auf illegale und schädigende Inhalte () der neuen Mediendienste, die über "offene" Systeme wie das Internet verbreitet werden, sollten spezifische gesetzliche und ordnungsrechtliche Vorschriften sowie Sanktionen angewendet werden.

6.2. Es bedarf einer verbesserten internationalen Zusammenarbeit bei der Entwicklung, Koordinierung und Durchsetzung von Rechtsvorschriften und Sanktionen. Im Umgang mit schädigenden Inhalten sind zum einen die Eltern/Erzieher stärker für die Inhalte zu sensibilisieren und zum anderen Techniken zur Ausübung der Kontrolle einzuführen.

6.3. Es muß geprüft werden, welche Art von gesetzlichen und ordnungsrechtlichen Grundsätzen und Regelwerk für die neuen Mediendienste am besten geeignet wäre. Ferner sollten die für Kinder über das Fernsehen angebotenen Inhalte überprüft werden. Insbesondere sollte das Augenmerk dabei auf das deutsche, britische und französische Beispiel spezifischer Kinderprogramme und -kanäle gerichtet werden.

6.4. Im Hinblick auf das erforderliche Regelwerk sollte auf nationaler, europäischer und letztendlich internationaler Ebene eine systematische Vorgehensweise abgestimmt werden.

6.5. Es sollte ein Ausschuß oder eine Sachverständigengruppe mit Vertretern der einzelstaatlichen Aufsichtsbehörden, Regierungen und betroffenen Kreise eingesetzt werden, um die Überwachung sowie die Verbesserung der Koordination und Information auf europäischer Ebene zu gewährleisten. Über Form und Status eines solchen Ausschusses oder einer solchen Gruppe wäre noch zu beraten.

Brüssel, den 28. Mai 1997.

Der Präsident des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Tom JENKINS

() Illegal: Gesetzwidrig, ungesetzlich; unrechtmäßig; ohne behördliche Genehmigung oder im Widerspruch zur Rechtsordnung oder anerkannten Vorschriften stehend.

() Schädigend: Einen (physischen, moralischen oder psychischen) Schaden hervorrufen oder diesen begünstigen; zu Verletzungen oder Beeinträchtigungen führend.

() VOD = Video on Demand.

() Im Vereinigten Königreich beispielsweise wurde das Gesetz über obszöne Veröffentlichungen aus dem Jahr 1959 (Obscene Publications Act) dahingehend geändert, daß die "Veröffentlichung" obszönen Materials nun auch die Übermittlung elektronisch abgespeicherter Daten beinhaltet, die in für den Menschen lesbarer Fassung obszön sind. Das Kinderschutzgesetz aus dem Jahr 1978 (Protection of Children Act), das die "Verbreitung", "Darstellung", den "Besitz" und die "Veröffentlichung" jedweder obszönen "Pseudo-Photographie" von Kindern unter Strafe stellt, wurde dahingehend geändert, daß der Begriff der "Pseudo-Photographie" nun elektronisch abgespeicherte Daten beinhaltet.

() In die Rechtsvorschriften betreffend illegale und schädigende Inhalte der neuen audiovisuellen und Informationsdienste sollten Kriterien zum Schutz der geistig Behinderten aufgenommen werden.

() Durch eine Feststellung der Gebietsabgrenzung würde sichergestellt, daß eine bestimmte Seite nur in bestimmten Ländern zugänglich ist bzw. Inhalte nur in bestimmten Ländern verbreitet werden.

() PICS = Platform for Internet Content Selection.

() Unabhängig von geringfügigen, auf den jeweiligen nationalen Normen beruhenden Unterschieden bei der Auslegung des Begriffs der Menschenwürde erfordert der Schutz der Menschenwürde das Verbot von Inhalten, die:

(i) eine Diskriminierung aufgrund der Zugehörigkeit zu einer Rasse, einem Geschlecht oder einem Volk darstellen;

(ii) eine religiöse oder politische Überzeugung herabwürdigen;

(iii) ein die Gesundheit und/oder Sicherheit gefährdendes Verhalten ermutigen;

(iv) ein umweltgefährdendes Verhalten fördern.

Allerdings ist sicherzustellen, daß eine zu weitgefaßte und damit zu subjektive Auslegung dieser Bestimmungen nicht dazu führt, daß sie in der Praxis nicht durchsetzbar sind.