Sonderbericht  Erkenntnisse aus der 
Entwicklung des 
Schengener 
Informationssystems der 
zweiten Generation (SIS II)
durch die Europäische 
KommissionDE 2014  NR. 03
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RECHNUNGSHOF

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Luxemburg: Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union, 2014
ISBN 978-92-9241-932-5
doi:10.2865/80348
© Europäische Union, 2014
Nachdruck mit Quellenangabe gestattet.
Printed in Luxembourg
DE 2014  NR. 03
Sonderbericht Erkenntnisse aus der 
Entwicklung des Schengener 
Informationssystems der zweiten 
Generation (SIS II) durch die 
Europäische Kommission
(gemäß Artikel 287 Absatz 4 Unterabsatz 2 AEUV)
02
 Inhalt
Ziffer
 Glossar
I–VII  Zusammenfassung
1–3 Einleitung
4–7 Prüfungsumfang und Prüfungsansatz
4–6 Prüfungsumfang
7 Prüfungsansatz
8–69  Bemerkungen
8–32  Abschnitt 1 – Die Kommission stellte das SIS II bereit, wenngleich mit mehr als sechsjähriger 
Verspätung
8 Prüfungskriterien
9–12  Die ursprüngliche Frist für das Projekt war unrealistisch
13–20  Bis 2007 setzte die Kommission kein ausreichendes Personal mit dem Fachwissen für ein wirksames 
Management der ausgelagerten Entwicklungsarbeit ein
21–25  Die Arbeitsbeziehungen zwischen einigen Mitgliedsländern und der Kommission waren anfangs schlecht, 
und bis zur Einrichtung des Gesamtprojektmanagementausschusses durch die Kommission gelang es 
dieser nicht, sich die Erfahrung aller Endnutzer zunutze zu machen
26–28  Es war nicht allen beteiligten Akteuren klar, wer zentrale Entscheidungen traf
29–32  Die Systemanforderungen waren bis zur Endphase des Projekts nicht ausreichend stabil
33–49  Abschnitt 2 – Die Entwicklungskosten für das zentrale System und das Netz erhöhten sich von 
23 Millionen  Euro auf 189  Millionen  Euro 
33 Prüfungskriterien
34–37  Die Kommission nahm bis 2010 keine Aktualisierung ihres im Jahr 2003 aufgestellten Gesamtbudgets für 
das Projekt vor
38 Die Verzögerungen bei der Bereitstellung des SIS II führten zu erhöhten Kosten
39–41  Der Hauptauftragnehmer für die Entwicklung stellte im ersten Projektabschnitt ein nicht ausreichend 
leistungsfähiges System bereit
42–43  Änderungen der Systemanforderungen führten zu erhöhten Kosten
03 Inhalt
44–49  Die Kommission erhöhte durch Änderungen im Rahmen von Verhandlungsverfahren den Wert des 
Hauptauftrags für die Entwicklung von 20 Millionen Euro auf 82 Millionen Euro
50–63  Abschnitt 3 – Die Kommission stellte nicht sicher, dass der Business Case für das SIS II 
eine gründliche Neubewertung der Kosten und des erwarteten Nutzens enthielt und zur 
Berücksichtigung großer Veränderungen aktualisiert wurde
50 Prüfungskriterien
51–54  Nachdem der Kommission die Zuständigkeit für das Projekt übertragen worden war, umfasste ihr 
aktualisierter Business Case für das SIS II keine gründliche Neubewertung sämtlicher Kosten, des 
erwarteten Nutzens und möglicher Alternativen
55–63  Die Kommission bewertete den Business Case während der Projektlaufzeit nicht gründlich neu, obwohl es 
zu großen Veränderungen in Bezug auf die Kosten und den erwarteten Nutzen kam
64–69  Abschnitt 4 – Die Kommission hat aus ihren Erfahrungen während des ersten Projektabschnitts 
Erkenntnisse gewonnen, um das SIS II fertigzustellen und zukünftige Projekte vorzubereiten
64 Prüfungskriterien
65 Die Kommission wandte Erkenntnisse aus dem ersten Projektabschnitt in der Endphase an
66–69  Die Kommission hat im Rahmen des SIS II gewonnene Erkenntnisse bereits auf andere Projekte angewandt
70–72  Schlussfolgerungen und Empfehlungen
 Anhang – Chronologie des SIS II  
 Antwort der Kommission
04
 Glossar
Ausführungsphase : Phase eines Projekts, in der die in den Projektplänen aufgeführten Tätigkeiten durchgeführt 
und Projektleistungen erbracht werden.
Ausschreibung : Informationen in Bezug auf Personen oder Sachen, die von den zuständigen nationalen Behörden 
in das Schengener Informationssystem eingegeben werden.
Beteiligte Akteure : Akteure, die das Projekt beeinflussen können oder von dem Projekt betroffen sein können. Auf 
der Geschäftsseite zählen dazu der Systemeigner, der Business Manager und die Nutzer. Auf der IT-Seite zählen dazu 
der Systemlieferant, der Projektmanager und das Projektteam.
Business Case : Darin werden die Gründe für ein Projekt dargelegt und Kosten, Risiken, Nutzen und Alternativen 
untersucht. Wird in der Initiierungsphase eines Projekts erstellt und während der Projektlaufzeit aktualisiert, wenn 
sich Kosten, Risiken, Nutzen oder Alternativen ändern.
Business Manager : Legt im Auftrag des Systemeigners Geschäftsziele und Prioritäten fest.
Endphase des Projekts : Mit dem Hauptauftragnehmer für die Entwicklung im Dezember 2010 vereinbarte 
Änderung des SIS-II-Vertrags, wonach das System bis März 2013 fertiggestellt und zusätzliche Kapazität, 
Leistungsfähigkeit und Testanforderungen aufgenommen werden sollten.
Entscheidungsprotokoll : Enthält eine Zusammenfassung getroffener Entscheidungen. Schafft Transparenz und 
Rechenschaft dahin gehend, wie und von wem Entscheidungen getroffen werden.
eu-LISA : Europäische Agentur für das Betriebsmanagement von IT-Großsystemen im Raum der Freiheit, der 
Sicherheit und des Rechts.
GD Informatik : Für IT zuständige Generaldirektion der Kommission.
Governance : Betrifft die Art, wie Entscheidungen getroffen werden.
HPS : Der Hauptauftragnehmer für die Entwicklung: ein Konsortium aus Hewlett-Packard und Steria.
Initiierungsphase : Erste Phase eines Projekts, in der das Projektziel festgelegt und der Business Case erstellt wird.
ISPMB : Information Systems Project Management Board  (Projektmanagementgremium für Informationssysteme) 
unter dem Vorsitz der GD Informatik. Es prüft neue Vorschläge für IT-Projekte.
05 Glossar
Leistung : Dokument, Hardware, Software oder anderes Produkt, das vereinbarungsgemäß geliefert wird.
Lenkungsausschuss : Legt die grundsätzliche Ausrichtung fest und koordiniert die wichtigsten Aufgaben im 
Rahmen des Projekts. Genehmigt die dem Projekt zugewiesenen Ressourcen und die wichtigsten Projektleistungen.
Meilenstein-Tests : Auf ein Ersuchen des Rates vom Juni 2009 eingeführte Systemtests, die das SIS II erfolgreich 
durchlaufen musste, damit das Projekt fortgesetzt werden konnte.
Mitgliedsländer : In diesem Bericht die 26 Länder des Schengen-Raums. Das Vereinigte Königreich und Irland 
sind zwar nicht Teil des Schengen-Raums, nehmen jedoch ebenfalls am Schengener Informationssystem teil; 
ausgenommen sind Ausschreibungen in Bezug auf Angehörige von Ländern, die nicht Teil des Schengen-Raums 
sind.
Planungsphase : Zweite Phase eines Projekts, in der die verschiedenen Projektpläne aufgestellt werden.
Schengen-Raum : Gebiet aus 26  europäischen Ländern, die Pass- und Einwanderungskontrollen an ihren 
gemeinsamen Grenzen abgeschafft haben. Der Schengen-Raum umfasst 22 Mitgliedstaaten der EU und die vier 
Mitgliedstaaten der Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA).
Schnittstellenkontrolldokument : Dokument, das die Schnittstelle zwischen dem zentralen Schengener 
Informationssystem und den nationalen Systemen beschreibt.
SIS/VIS-Ausschuss : Ausschuss zur Unterstützung der Kommission bei der Entwicklung des SIS II und des Visa-
Informationssystems, bestehend aus Vertretern aller Mitgliedsländer und unter dem Vorsitz der Kommission.
Systemanforderungen : Beschreibung des erforderlichen Verhaltens des zu entwickelnden Systems.
Systemeigner : Zuständig für die Festlegung der Geschäftsziele und Prioritäten; führt für gewöhnlich den Vorsitz im 
Lenkungsausschuss.
Systemlieferant : Liefert das IT-System gemäß vereinbarten Anforderungen, Fristen und dem vereinbarten Budget.
Unisys : Der Auftragnehmer für die Qualitätssicherung.
Visa-Informationssystem (VIS) : IT-Großsystem, das von der GD Inneres zeitgleich mit dem SIS II und im Rahmen 
desselben Hauptauftrags für die Entwicklung entwickelt wurde.
06
 Zusammenfassung
I
Das Schengener Informationssystem (SIS) wird von 
Grenzschutz-, Polizei-, Zoll-, Visum- und Justizbe -
hörden im gesamten Schengen -Raum verwendet. Es 
enthält Informationen (Ausschreibungen) in Bezug auf 
Personen, die möglicherweise in eine schwere Straftat 
verwickelt waren oder nicht das Recht haben, in die 
EU einzureisen oder sich dort aufzuhalten. Es umfasst 
außerdem Ausschreibungen in Bezug auf vermisste 
Personen sowie abhanden gekommenes oder gestoh -
lenes Eigentum wie Banknoten, Fahrzeuge, Schusswaf -
fen oder Ausweisdokumente. Die Ausschreibungen 
werden von den nationalen Behörden in das System 
eingegeben (Ziffer 1).
II
Das ursprüngliche Schengener Informationssystem 
(SIS 1), das in einem zwischenstaatlichen Rahmen 
entwickelt und betrieben wurde, war von 1995 bis zur 
Inbetriebnahme des SIS II im Jahr 2013 in Betrieb. Im 
Jahr 2001 entschied der Rat, es durch das System der 
zweiten Generation (SIS II) zu ersetzen, und betraute 
die Kommission mit dessen Entwicklung. Die GD Inne -
res1 war für das Management des Projekts zuständig, 
und Zieldatum für die Inbetriebnahme war Ende 2006. 
Der Hauptgrund für die Entwicklung des SIS II bestand 
ursprünglich darin, weitere Mitgliedsländer anzuschlie -
ßen. Darüber hinaus sollte das SIS II dem neuesten tech -
nischen Entwicklungsstand entsprechen und zusätzliche 
Funktionen wie neue Ausschreibungskategorien, ein 
System zur Verknüpfung von Ausschreibungen und die 
Möglichkeit der Speicherung von zu Ausschreibungen 
gehörenden Dokumenten umfassen (Ziffern 2-3).
III
Der Europäische Rechnungshof untersuchte, ob die 
Kommission das SIS II fristgerecht und entsprechend 
den ursprünglichen Kostenschätzungen bereit -
stellte. Er prüfte zudem, ob während der gesamten 
Projektdauer ein tragfähiger Business Case für das 
SIS II vorlag, bei dem große Veränderungen in Bezug 
auf die Kosten und den erwarteten Nutzen berück -
sichtigt wurden. Darüber hinaus bewertete der Hof, 
ob die Kommission im Zuge ihres Projektmanage -
ments Erkenntnisse gewann und diese anwandte 
(Ziffern 4-7).
1 Die Generaldirektion hieß damals noch GD Justiz, Freiheit und 
Sicherheit.IV
Die Prüfung ergab, dass die Kommission das zentrale 
System bereitstellte, aber mehr als sechs Jahre später 
als ursprünglich geplant, und dass achtmal mehr Kos -
ten entstanden als ursprünglich veranschlagt. Die Ver -
zögerung und die überhöhten Kosten waren teilweise 
auf den schwierigen Governance -Kontext zurückzu -
führen, durch den die Fähigkeit der Kommission, sich 
mit betrieblichen Fragen zu befassen, begrenzt wurde, 
und teilweise auf Schwächen beim Management durch 
die Kommission. Dies war insbesondere während des 
ersten Projektabschnitts bis 2009 der Fall:
a) Die ursprüngliche Frist für das Projekt war unrea -
listisch (Ziffern 9-12).
b) Die Kommission nahm bis 2010 keine Aktualisie -
rung ihres im Jahr 2003 aufgestellten Gesamtbud -
gets für das Projekt vor (Ziffern 34-37).
c) Die Systemanforderungen entwickelten sich im 
Projektverlauf weiter, um den Bedürfnissen der 
Nutzer gerecht zu werden, und waren bis zur 2010 
beginnenden Endphase des Projekts nicht aus -
reichend stabil. Das System, das nun in Betrieb 
ist, hat eine viel höhere Kapazität als im Jahr 2001 
vorgesehen (Ziffern 29-32 sowie 42-43).
d) Bis 2007 setzte die Kommission kein ausreichendes 
Personal mit dem Fachwissen für ein wirksames 
Management der ausgelagerten Entwicklungsar -
beit ein (Ziffern 13-20).
e) Der Hauptauftragnehmer für die Entwicklung 
lieferte im ersten Projektabschnitt ein nicht ausrei -
chend leistungsfähiges System (Ziffern 39-41).
f) Die Arbeitsbeziehungen zwischen der Kommissi -
on und einigen Mitgliedsländern waren anfangs 
schlecht. Bis zur Einrichtung des Gesamtprojekt -
managementausschusses im Jahr 2009 durch 
die Kommission gelang es dieser nicht, sich die 
Erfahrung aller Endnutzer zunutze zu machen 
(Ziffern 21-25).
Zusammenfassung 07
g) Es war nicht allen beteiligten Akteuren klar, wer 
zentrale Entscheidungen traf (Ziffern 26-28).
h) Die Kommission erhöhte durch Änderungen im 
Rahmen von Verhandlungsverfahren den Wert des 
Hauptauftrags für die Entwicklung von 20 Millio -
nen Euro auf 82 Millionen Euro. In der Haushalts -
ordnung ist dieses Verfahren zwar vorgesehen, 
doch besteht bei jedem Verhandlungsverfahren 
das inhärente Risiko, dass die gezahlten Preise 
nicht wettbewerbsfähig sind (Ziffern 44-49).
V
Während der Projektlaufzeit kam es zu großen Verän -
derungen in Bezug auf die Kosten und den erwarteten 
Nutzen. In den ursprünglichen vorläufigen Schätzun -
gen der Kosten für das zentrale System zulasten des 
Haushalts der EU wurde der tatsächliche Umfang der 
erforderlichen Investitionen erheblich unterschätzt. 
Bis Projektende beliefen sich die Gesamtkosten des 
SIS II auf rund 500 Millionen Euro: 189 Millionen Euro 
für das zentrale System und schätzungsweise mehr 
als 330 Millionen Euro für die nationalen Systeme. 
Gleichzeitig verlor der wichtigste ursprünglich erwar -
tete Nutzen des SIS II an Bedeutung, da das SIS 1 im 
Jahr 2007 durch das SISone4all erfolgreich auf neue 
Mitgliedsländer ausgeweitet worden war. Trotz dieser 
Veränderungen in Bezug auf die Kosten und den Nut -
zen versäumte es die Kommission aber, den Business 
Case für das Projekt gründlich neu zu bewerten, um zu 
zeigen, dass das SIS II für sie nach wie vor eine Priori -
tät darstellte und rentabler war als andere Optionen 
(Ziffern 50-63).
VI
Die Kommission hat in der Tat Erkenntnisse aus ihren 
Erfahrungen während des ersten Projektabschnitts 
gewonnen, die es ihr ermöglicht haben, ihren Ansatz 
während der Endphase des Projekts ab 2010 zu ändern 
und das SIS II im April 2013 bereitzustellen. Ferner 
hat sie, obwohl sie keine formelle Bewertung durch -
geführt hat, einige im Rahmen des SIS II gewonnene 
Erkenntnisse bereits für andere IT -Großprojekte 
genutzt (Ziffern 64-69).VII
Auf der Grundlage dieser Bemerkungen lauten die 
wichtigsten Empfehlungen des Hofes wie folgt: Beim 
Management der Entwicklung von IT -Großsystemen 
sollte die Kommission (Ziffern 70-72)
a) den Zeitplan auf der Grundlage einer techni -
schen Analyse der durchzuführenden Aufgaben 
erstellen;
b) sicherstellen, dass sämtliche Projekte in kommissi -
onsweite IT -Governance -Verfahren integriert wer -
den, und internes Fachwissen in vollem Umfang 
nutzen, um ein wirksames Management der Arbeit 
von Auftragnehmern zu gewährleisten;
c) sicherstellen, dass bei der Entscheidungsfindung 
die Geschäftsbedürfnisse und Ansichten der End -
nutzer ausreichend berücksichtigt werden;
d) vor dem Übergang von der Initiierungs- zur Pla -
nungsphase eines Projekts die Genehmigung des 
Business Case sicherstellen und im Falle großer 
Veränderungen in Bezug auf Projektkosten, erwar -
teten Nutzen, Risiken oder Alternativen für seine 
erneute Genehmigung sorgen;
e) sicherstellen, dass wichtige projektbezogene 
Entscheidungen in einem Entscheidungsprotokoll 
dokumentiert werden, damit sie leicht nachzuvoll -
ziehen sind;
f) eine wirksame globale Koordination sicherstellen, 
wenn ein Projekt die Entwicklung verschiedener, 
aber voneinander abhängiger Systeme durch ver -
schiedene beteiligte Akteure erfordert;
g) IT-Großsysteme mithilfe von interoperablen 
Bausteinen entwickeln, die problemlos wiederver -
wendet werden können, um die Bindung an einen 
einzigen Auftragnehmer zu verhindern;
h) die im Rahmen der Prüfung des Hofes gewonne -
nen Erkenntnisse an die Generaldirektionen und 
an die Organe, Agenturen und sonstigen Ein -
richtungen der EU weitergeben. Die Kommission 
sollte bewerten, ob der erwartete Nutzen des SIS II 
erzielt wurde.
08
 Einleitung
01 
Das Schengener Informationssystem 
wird von Grenzschutz-, Polizei-, Zoll-, 
Visum- und Justizbehörden im gesam -
ten Schengen -Raum verwendet2. Es 
enthält Informationen (Ausschreibun -
gen) in Bezug auf Personen, die mög -
licherweise in eine schwere Straftat 
verwickelt waren oder nicht das Recht 
haben, in die EU einzureisen oder sich 
dort aufzuhalten. Es umfasst außerdem 
Ausschreibungen in Bezug auf vermiss -
te Personen sowie abhanden gekom -
menes und gestohlenes Eigentum wie 
Banknoten, Fahrzeuge, Schusswaffen 
oder Ausweisdokumente. Die Aus -
schreibungen werden von den natio -
nalen Behörden in das System einge -
geben. Das ursprüngliche Schengener 
Informationssystem (SIS 1) wurde als 
zwischenstaatliches Projekt unter der 
Leitung Frankreichs entwickelt und im 
Jahr 1995 in Betrieb genommen. Unter 
französischem Management blieb 
es bis Mai 2013 in Betrieb und wurde 
dann durch das SIS II ersetzt. Sowohl 
das SIS 1 als auch das SIS II setzen sich 
aus nationalen Systemen zusammen, 
die von den Mitgliedsländern entwi -
ckelt wurden und über ein Netz mit 
einem zentralen System verbunden 
sind (siehe Abbildung 1 ).
02 
Die Schengen -Länder fassten im De -
zember 1996 erstmals den Beschluss, 
ein Schengener Informationssystem 
der zweiten Generation (SIS II) zu 
schaffen. Im Dezember 2001 übertrug 
der Rat der Kommission die Zustän -
digkeit für die Entwicklung dieses 
Systems; Zieldatum war Ende 2006. 
Die GD Inneres der Kommission war 
für das Projektmanagement zuständig 
und lagerte die Entwicklungsarbeit für 
das zentrale System aus.03 
Der Hauptgrund für die Entwicklung 
des SIS II bestand darin, nach der 
Erweiterung der Europäischen Uni -
on im Jahr 2004 die gestiegene Zahl 
der Mitgliedsländer an das System 
anzuschließen. Darüber hinaus sollte 
das SIS II dem neuesten technischen 
Entwicklungsstand entsprechen und 
zusätzliche Funktionen umfassen.2 Die 26 Mitgliedsländer 
des Schengen -Raums 
sind Belgien, Dänemark, 
Deutschland, Estland, 
Finnland, Frankreich, 
Griechenland, Island, Italien, 
Lettland, Liechtenstein, 
Litauen, Luxemburg, Malta, 
die Niederlande, Norwegen, 
Österreich, Polen, Portugal, 
Schweden, die Schweiz, die 
Slowakei, Slowenien, Spanien, 
die Tschechische Republik und 
Ungarn.
09 Einleitung Abbildung 1Überblick über das Schengener Informationssystem
Quelle:  GD Inneres.Nutzer
Nutzer NutzerNutzer
Zentrales 
SystemNationales 
SystemNationales 
System
Nationales 
SystemNationales 
SystemZentrale DomänendatenbankNationale 
SchnittstelleNationale 
Schnittstelle
Nationale 
SchnittstelleNationale 
Schnittstelle
10
 Prüfungsumfang  
und Prüfungsansatz
Prüfungsumfang
04 
Im Zuge der Prüfung wurde unter -
sucht, ob die Kommission die Entwick -
lung des SIS II gut verwaltet hat. Dazu 
wurden die folgenden vier Fragen 
gestellt:
a) Stellte die Kommission das SIS II 
fristgerecht bereit?
b) Stellte die Kommission das SIS II 
entsprechend den ursprünglichen 
Kostenschätzungen bereit?
c) Lag während der gesamten Pro -
jektdauer ein tragfähiger Business 
Case für das SIS II vor, bei dem gro -
ße Veränderungen in Bezug auf die 
Kosten und den erwarteten Nutzen 
berücksichtigt wurden?
d) Hat die Kommission im Zuge 
der Verwaltung des Projekts der 
Entwicklung des SIS II Erkenntnisse 
gewonnen und diese angewandt?05 
Die Kommission als Ganzes verfügt 
über beträchtliche Erfahrung mit der 
Entwicklung von IT -Projekten sowie 
über Leitlinien, die sie ihren General -
direktionen an die Hand gibt, damit 
sie IT -Projekte erfolgreich verwalten3. 
Darüber hinaus erkennt die Kommis -
sion an, dass es notwendig ist, aus der 
Entwicklung spezifischer IT -Projekte zu 
lernen und die gewonnenen Erkennt -
nisse in der gesamten Kommission zu 
verbreiten4. So gewann der Interne Au -
ditdienst der Kommission im Jahr 2011 
beispielsweise Erkenntnisse im Zuge 
einer Überprüfung des Aufbaus von 
IT-Projekten in verschiedenen Ge -
neraldirektionen der Kommission5. 
Die Prüfung des SIS II durch den Hof 
bot Gelegenheit, im Rahmen eines 
einzelnen Projekts die Gründe für 
Verzögerungen und überhöhte Kosten 
zu ermitteln und die Änderungen 
aufzuzeigen, die es der Kommission 
ermöglichten, das System letztendlich 
bereitzustellen.
06 
Es handelte sich hierbei weder um eine 
IT-Prüfung, die Sicherheit bezüglich 
der Qualität des SIS II liefern sollte, 
noch wurde untersucht, wie die natio -
nalen Behörden die Entwicklung ihrer 
SIS-II-Systeme verwalteten.3 Der Rational Unified Process  
(RUP@EC) war, wie in der 
Mitteilung zur Verbesserung 
der IT -Governance 
in der Kommission, 
SEK(2004) 1267, dargestellt, 
die übliche Methode zur 
Softwareentwicklung 
innerhalb der Kommission. 
Er wurde 2011 durch die 
Projektmanagement -Methode 
PM2 ergänzt.
4 Getting the best from IT in the 
Commission (Bestmögliche 
Nutzung von IT in der 
Kommission), SEC(2010) 1182 
final vom 7.10.2010.
5 Managementschreiben des 
Internen Auditdienstes vom 
1.2.201 1, Setup of IT Projects in 
the Commission (Aufbau von 
IT-Projekten innerhalb der 
Kommission) .
11 Prüfungsumfang und Prüfungsansatz 
Prüfungsansatz
07 
Die Prüfung basierte auf folgenden 
Elementen:
a) Strukturierte Gespräche mit 
SIS-II-Akteuren. Folgende beteilig -
te Akteure wurden befragt:
i) für die Entwicklung des SIS II 
zuständige Kommissionsbe -
dienstete der GD Inneres;
ii) Kommissionsbedienstete der 
GD Haushalt, der GD Informa -
tik, des Generalsekretariats 
sowie der GD Steuern und 
Zollunion zu Fragen im Zusam -
menhang mit der IT -Gover -
nance in der Kommission 
und der Entwicklung anderer 
IT-Großsysteme;
iii) der Hauptauftragnehmer für 
die Entwicklung des SIS II 
(ein Konsortium aus Hew -
lett-Packard und Steria) sowie 
der Auftragnehmer für die 
Qualitätssicherung (Unisys);
iv) Bedienstete des Sekretariats 
des Rates der EU und des Eu -
ropäischen Parlaments, die die 
Entwicklung des SIS II mitver -
folgt haben;v) Vertreter von beteiligten 
Akteuren aus sechs Mitglieds -
ländern (Deutschland, Spani -
en, Frankreich, Luxemburg, 
Ungarn und Portugal). Diese 
sechs Mitgliedsländer wurden 
ausgewählt, um ein möglichst 
breites Meinungsspektrum 
abzubilden.
b) Umfrage unter an der Entwicklung 
des SIS II beteiligten Akteuren 
aus allen Mitgliedsländern, des 
Sekretariats des Rates der EU, der 
Kommission und der für die Kom -
mission tätigen Auftragnehmer. 
Ziel dieser Umfrage war es, die 
Ansichten der beteiligten Akteure 
zu verschiedenen Aspekten der 
Entwicklung des SIS II zu ermitteln. 
Von den 144 ausgewählten Akteu -
ren nahmen 91 an der Umfrage 
teil, was einer Antwortquote von 
63 % entspricht. Unter den Umfra -
geteilnehmern fanden sich 81 Ver -
treter der Mitgliedsländer und 
des Rates und zehn Vertreter der 
Kommission sowie ihrer Auftrag -
nehmer. Drei Viertel der Teilneh -
mer waren seit 2009 oder früher an 
dem Projekt beteiligt gewesen.
c) Prüfung der Unterlagen und Ver -
fahren zum SIS II.
12
 Bemerkungen
Abschnitt 1 – Die Kommis -
sion stellte das SIS II 
bereit, wenngleich mit 
mehr als sechsjähriger 
Verspätung
Prüfungskriterien
08 
Im Rahmen der Prüfung wurde unter -
sucht, ob
a) es einen realistischen Zeitplan für 
das Projekt gegeben hatte;
b) die Kommission ausreichendes 
Fachwissen für das Projekt einge -
setzt hatte, um seine Durchfüh -
rung und die Verträge wirksam zu 
überwachen;
c) die Kommission gute Arbeitsbezie -
hungen zu den beteiligten Akteu -
ren unterhalten und die Ansichten 
der Endnutzer berücksichtigt 
hatte;
d) klare Entscheidungsmechanismen 
bestanden hatten;
e) die Systemanforderungen ausrei -
chend stabil gewesen waren, um 
eine wirtschaftliche Systement -
wicklung zu gewährleisten.Die ursprüngliche Frist für 
das Projekt war unrealistisch
09 
Im Dezember 2001 wurde die ur -
sprüngliche Frist für das Projekt durch 
eine Verordnung des Rates6 auf Ende 
Dezember 2006 festgesetzt. Ziel war 
es, den Ländern, die 2004 der EU 
beitreten sollten, die Möglichkeit zu 
eröffnen, Ende 2006 Teil des Schen -
gen -Raums zu werden. Wenngleich 
diese Frist in der Durchführbarkeitsstu -
die der Kommission aus dem Jahr 2003 
als erreichbar angesehen wurde, setzte 
dies voraus, dass die Anforderungen 
stabil bleiben würden und die Ent -
wicklung der Spezifikationen zügig 
voranschreiten würde7. Ende 2003 
räumte die Kommission ein, dass es 
schwierig sein werde, den ursprüngli -
chen Zeitrahmen einzuhalten8. Dieser 
wurde jedoch erst Ende 2006 über -
arbeitet. Die im Rahmen der Prüfung 
vom Hof durchgeführte Umfrage unter 
wichtigen SIS -II-Akteuren ergab, dass 
die meisten Teilnehmer (69 %) den 
ursprünglichen Zeitrahmen für unre -
alistisch hielten. Eine Chronologie der 
Entwicklung des SIS II findet sich im 
Anhang .
10 
Bei der im Rahmen der Prüfung durch -
geführten Umfrage wurden die Teil -
nehmer gebeten, eine Gewichtung der 
Gründe für die 75-monatige Verzöge -
rung vorzunehmen. Nach Auffassung 
der Teilnehmer war die Verzögerung 
zum Teil darauf zurückzuführen, dass 
die ursprüngliche Frist nicht auf einer 
realistischen technischen Analyse 
basierte. Dieser Grund wurde mit 16 % 
gewichtet (siehe Abbildung 2 ).6 Verordnung (EG) Nr. 2424/2001 
des Rates vom 6. Dezember 
2001 über die Entwicklung 
des Schengener Informa -
tionssystems der zweiten 
Generation (SIS II) (ABl. L 328 
vom 13.12.2001, S. 4) sowie Be -
schluss 2001/886/JI des Rates 
vom 6. Dezember 2001 über 
die Entwicklung des Schen -
gener Informationssystems 
der zweiten Generation (SIS II) 
(ABl. L 328 vom 13.12.2001, 
S. 1).
7 Feasibility Study SIS II  
(Durchführbarkeitsstudie 
SIS II), Deloitte, 7. April 2003.
8 KOM(2003) 771 endgültig vom 
11.12. 20 03.
13 Bemerkungen
11 
Da die Kommission das SIS II nicht frist -
gerecht bereitgestellt hatte, wurde das 
SIS 1 im Dezember 2007 angepasst, um 
die neuen Mitgliedsländer anzuschlie -
ßen. Diese geänderte Version war eine 
Kopie des nationalen Systems von 
Portugal und trug den Namen SISone -
4all. Es bot eine Lösung für neun der 
zehn Beitrittsländer9, was dem Haupt -
ziel des SIS II entsprach. Die folgenden 
Verlängerungen der ursprünglichen 
Projektfrist wurden vereinbart, aber 
ebenfalls nicht eingehalten, wodurch 
das Risiko zunahm, dass die Systeman -
forderungen sich ändern könnten:
a) Im Dezember 2006 wurde die Frist 
bis Dezember 2008 verlängert10.
b) Im Oktober 2008 wurde die Frist 
bis Juni 2010 verlängert11.9 Zypern war nicht in der Lage, 
die Schengen -Vorschriften 
umzusetzen, und trat daher 
dem Schengen -Raum nicht 
bei.
10 Beschluss 2006/1007/JI des 
Rates vom 21. Dezember 2006 
zur Änderung des Beschlus -
ses 2001/886/JI über die Ent -
wicklung des Schengener In -
formationssystems der zweiten 
Generation (SIS II) (ABl. L 411 
vom 30.12.2006, S. 78) und 
Verordnung (EG) Nr. 1988/2006 
des Rates vom 21. Dezem -
ber 2006 zur Änderung der 
Verordnung (EG) Nr. 2424/2001 
über die Entwicklung des 
Schengener Informationssys -
tems der zweiten Genera -
tion (SIS II) (ABl. L 411 vom 
30.12.2006, S. 1).
11 Verordnung (EG) Nr. 1104/2008 
des Rates vom 24. Okto -
ber 2008 über die Migration 
vom Schengener Informati -
onssystem (SIS 1+) zum Schen -
gener Informationssystem 
der zweiten Generation (SIS II) 
(ABl. L 299 vom 8.11.2008, S. 1) 
und Beschluss 2008/839/JI des 
Rates vom 24. Oktober 2008 
über die Migration vom 
Schengener Informationssys -
tem (SIS 1+) zum Schengener 
Informationssystem der 
zweiten Generation (SIS II) 
(ABl. L 299 vom 8.11.2008, 
S. 43).Abbildung 2Gründe für die Verzögerungen bei der Entwicklung des SIS II
Quelle:  Im Rahmen der Prüfung durchgeführte Umfrage unter SIS -II-Akteuren.Sonstige Gründe 4 %Instabilität der Systeman-
forderungen 22 %Unzureichende Entscheidungs-
mechanismen 11 %Mangelndes Engagement einiger Länder und 
schlechte Arbeitsbeziehungen 17 %Mangel an Fachwissen zur wirksamen 
Überwachung der Verträge 30 %
Ursprüngliche Frist basierte nicht auf 
realistischer technischer Analyse 16 %
14 Bemerkungen
12 
Im Juni 2010 erstellte die Kommission 
einen endgültigen Zeitplan für die Fer -
tigstellung des SIS II, der vom Rat ge -
billigt wurde12. Die auf März 2013 fest -
gesetzte Frist wurde eingehalten13, und 
das SIS II wurde im April 2013 – mehr 
als sechs Jahre später als ursprünglich 
geplant – in Betrieb genommen. Nach 
einer einmonatigen intensiven Kont -
rollphase war das System vollständig 
einsatzbereit und ersetzte im Mai 2013 
das SIS 1.
Bis 2007 setzte die Kommis -
sion kein ausreichendes Per -
sonal mit dem Fachwissen für 
ein wirksames Management 
der ausgelagerten Entwick -
lungsarbeit ein
13 
Nach Auffassung der Umfrageteilneh -
mer war die Verzögerung zum Teil 
darauf zurückzuführen, dass es der 
Kommission an ausreichendem Perso -
nal mit dem erforderlichen Fachwis -
sen für eine wirksame Überwachung 
der Aufträge mangelte. Dieser Grund 
wurde mit 30 % gewichtet14 (siehe 
Abbildung 2 ).
14 
Im Jahr 2002 bestand das SIS -II-Pro-
jektteam der Kommission aus vier 
Bediensteten unter der Aufsicht eines 
Referatsleiters15. 2003 kamen vier 
weitere Bedienstete hinzu16. Zu Beginn 
des Projekts nahm ein Vertreter der 
GD Informatik an einigen Sitzungen 
teil. Nur 10 % der Befragten waren der Meinung, dass die Kommission zu Pro -
jektbeginn ausreichendes Personal mit 
den erforderlichen Fähigkeiten und 
Erfahrungen eingesetzt hatte, um das 
SIS II erfolgreich bereitzustellen.
15 
In einem 2005 an das höhere Ma -
nagement gerichteten Ersuchen17 um 
mehr Ressourcen wurde eine Situati -
on beschrieben, die von ständigem 
Krisenmanagement und der Unfä -
higkeit geprägt war, auf die Anliegen 
der Mitgliedsländer einzugehen. Die 
Bediensteten mit kurzfristigen Arbeits -
verträgen verfügten nicht über das nö -
tige Fachwissen und die erforderlichen 
technischen Fähigkeiten. Der Mangel 
an Fachwissen aufseiten der Kommis -
sion wurde vom Auftragnehmer für 
die Qualitätssicherung bestätigt18. Fast 
die Hälfte der Projektmitarbeiter hatte 
Arbeitsverträge, die im darauffolgen -
den Jahr auslaufen sollten. Wenngleich 
keiner der im Rahmen der Prüfung 
befragten Kommissionsbediensteten 
der Auffassung war, dass die hohe 
Personalfluktuation guten Beziehun -
gen zu den beteiligten Akteuren im 
Wege gestanden habe, waren 49 % 
der Befragten aus den Mitgliedslän -
dern dieser Meinung. Der Prüfung des 
Internen Auditdienstes der Kommissi -
on (IAS) aus dem Jahr 200619 zufolge 
waren die SIS -II-Projektmitarbeiter 
zwar engagiert und kompetent, jedoch 
ständig überlastet. Im Anschluss an 
diese Prüfung wies die GD Inneres 
dem Projekt zusätzliches Personal zu. 
Ende 2007 umfasste die für das SIS II 
zuständige Dienststelle innerhalb der 
GD Inneres 12 ständige Bedienstete; 
bis 2012 stieg diese Zahl auf 1720.12 Mit der Verordnung (EU) 
Nr. 541/2010 des Rates 
vom 3. Juni 2010 zur 
Änderung der Verordnung 
(EG) Nr. 1104/2008 über die 
Migration vom Schengener 
Informationssystem 
(SIS 1+) zum Schengener 
Informationssystem der 
zweiten Generation (SIS II) 
(ABl. L 155 vom 22.6.2010, 
S. 19) und der Verordnung 
(EU) Nr. 542/2010 des Rates 
vom 3. Juni 2010 zur Änderung 
des Beschlusses 2008/839/
JI über die Migration 
vom Schengener 
Informationssystem 
(SIS 1+) zum Schengener 
Informationssystem der 
zweiten Generation (SIS II) 
(ABl. L 155 vom 22.6.2010, 
S. 23) wurde die Projektfrist bis 
März 2013 verlängert.
13 SEC(2010) 1138 final vom 
21.9.2010.
14 Die Gewichtung setzte sich 
wie folgt zusammen:
a) Zu wenige Kommis -
sionsbedienstete mit 
Erfahrung in Bezug auf 
IT-Großprojekte und das 
Thema Schengen (9 %);
b) unzureichende Leistungs -
erbringung durch den 
Hauptauftragnehmer für 
die Entwicklung (9 %);
c) Vertragsstreitigkeiten 
(5 %);
d) fehlende wirksame Über -
wachung der Ergebnisse 
des Hauptauftragneh -
mers für die Entwicklung 
durch die Kommission 
(4 %);
e) fehlende klare Kommuni -
kation der Bedürfnisse an 
den Hauptauftragnehmer 
für die Entwicklung durch 
die Kommission (3 %).
15 SEC(2003) 206 final vom 
18.2.2003.
16 KOM(2003) 771 endgültig.
17 Vermerk des Programm -
managers an den zuständi -
gen Direktor der GD Justiz, 
Freiheit und Sicherheit vom 
16. September 2005.
18 Bericht über die Weiterver -
folgung von Problemen, 
verfasst vom Auftragnehmer 
für die Qualitätssicherung, 
August 2005.
19 Bericht des Internen Audit -
dienstes über das IT -Manage -
ment in der GD Justiz, Freiheit 
und Sicherheit (8. Juni 2006).
15 Bemerkungen
16 
Der vor 2009 herrschende Mangel an 
Kommissionsbediensteten mit ein -
schlägigem Fachwissen wurde von 
allen sechs im Rahmen der Prüfung 
befragten Mitgliedsländern hervor -
gehoben. Zwei von ihnen sowie der 
Hauptauftragnehmer für die Entwick -
lung gaben an, dass an anderer Stelle 
innerhalb der Kommission, beispiels -
weise in der GD Informatik, verfügba -
res IT -Fachwissen für das Projekt von 
Nutzen gewesen wäre. Die Kommissi -
on verfügte nicht über ausreichendes 
Fachwissen, um ein wirksames Ma -
nagement des Auftrags und die Quali -
tät der Leistungen zu gewährleisten21.
17 
Am 22. Oktober 2004 erhielt HPS den 
Zuschlag für die Entwicklung des SIS II 
und des Visa -Informationssystems 
(VIS). Allerdings musste HPS am 
18. November 2004 seine Tätigkeit im 
Rahmen des Auftrags bis zum 31. Ja -
nuar 2005 aussetzen, da der Ausgang 
einer Klage eines erfolglosen Bieters 
abgewartet werden musste. Diese an -
fängliche Verzögerung war eine Folge 
der Methode, mit der die Kommission 
die Angebote bewertete und bei der 
nicht überzeugend aufgezeigt wurde, 
dass das beste Angebot den Zuschlag 
erhalten hatte (siehe Kasten 1 ). Der 
Gerichtshof befand im Rahmen eines 
Unterlassungsverfahrens, dass die 
Kommission bei der Bewertung der 
Angebote zwar Fehler begangen habe, 
wies jedoch den Antrag des erfolglo -
sen Bieters auf einstweilige Anordnun -
gen zurück, da keine ausreichenden 
Nachweise dafür vorlagen, dass Letz -
terem ein schwerer und nicht wieder 
gutzumachender Schaden entstünde22.20 Ende 2008 umfasste die 
SIS-II-Dienststelle noch 
zwölf Mitarbeiter, doch bis 
Ende 2009 stieg ihre Zahl 
auf 14. Ende 2010 waren es 
13 Mitarbeiter und Ende 2011 
dann 16. Darüber hinaus 
waren Vertragsbedienstete 
und abgeordnete nationale 
Sachverständige Teil des 
Teams. So waren etwa im 
Jahr 2008 laut jährlichem 
Managementplan 
der GD Justiz, Freiheit 
und Sicherheit neun 
Vertragsbedienstete und 
sechs abgeordnete nationale 
Sachverständige dort tätig.
21 Dem Bericht des Internen 
Auditdienstes vom Juni 2006 
über das IT -Management in 
der GD Justiz, Freiheit und 
Sicherheit zufolge stand 
kein ausreichendes Personal 
für das Management der 
in zunehmendem Maße 
ausgelagerten Arbeiten zur 
Verfügung.
22 Beschluss des Präsidenten des 
Gerichts vom 31. Januar 2005 
in der Rechtssache T-447/04 R.
16 Bemerkungen
18 
Es mangelte der Kommission an aus -
reichendem Personal, um den Auftrag 
ordnungsgemäß zu überwachen 
und zu verhindern, dass der Haupt -
auftragnehmer für die Entwicklung 
unzureichende Leistungen erbrachte23. 
Aufgrund seiner Prüfung im Jahr 2006 
äußerte der Interne Auditdienst der 
Kommission (IAS) Kritik daran, dass es 
beim Management des SIS -II-Projekts 
nicht gelang, dafür zu sorgen, dass der 
Hauptauftragnehmer für die Entwick -
lung seine Leistungen fristgerecht und 
entsprechend den Spezifikationen 
erbrachte. Fünf der sechs im Rahmen 
der Prüfung des Hofes befragten Mitgliedsländer waren der Meinung, 
dass es der Kommission an ausrei -
chender Erfahrung mangelte, um die 
Qualität der Leistungen zu bewerten 
und die Arbeit des Auftragnehmers zu 
überwachen. Nur 20 % der Umfrage -
teilnehmer vertraten die Ansicht, die 
Kommission habe vor 2009 die Ergeb -
nisse des Hauptauftragnehmers für die 
Entwicklung des SIS II wirksam über -
wacht. Dieser Anteil stieg in Bezug 
auf die Zeit nach 2009 auf 72 %, was 
deutlich zeigt, dass die Kommission 
ihre Fähigkeit zur Überwachung der 
Qualität in der Endphase des Projekts 
verbessern konnte.23 Britisches Oberhaus, European 
Union Committee  (Ausschuss 
für die Europäische Union), 
Neunter Sitzungsbericht 
2006-2007, Schengen Infor -
mation System II (SIS II), Report 
with Evidence (Schengener 
Informationssystem II (SIS II), 
Bericht mit Stellungnahmen), 
2. März 2007. Die Kommission 
bedauerte, dass es ihr nicht 
gelungen sei, in ihren Bezie -
hungen zum Hauptauftrag -
nehmer für die Entwicklung 
die Überwachung so gut wie 
möglich wahrzunehmen. Mit 
den damaligen personellen 
Kapazitäten habe sie jedoch 
den Auftrag nicht ordnungs -
gemäß überwachen können, 
um unzureichende Leistungen 
des Hauptauftragnehmers 
für die Entwicklung zu 
verhindern.Die Kommission bewertete das Angebot, das den Zuschlag erhielt, als preisgünsti -
ger, obwohl es in Wirklichkeit teurer war
Die Angebote wurden zunächst auf der Grundlage der Qualität (technische Bewertung) und dann hinsichtlich 
des Preises (finanzielle Bewertung) bewertet.
Von den sieben eingegangenen Angeboten erzielten HPS und der erfolglose Bieter, der Klage einreichte, die 
besten Ergebnisse bei der technischen Bewertung. Ihre Punktzahl war nahezu gleich. Die Punktzahl von HPS 
war um 0,4 % höher als die des erfolglosen Bieters.
Die beiden Unternehmen gelangten in die Phase der finanziellen Bewertung, deren Ergebnisse zusammen mit 
der Punktzahl der technischen Bewertung eine Gesamtpunktzahl ergaben.
Bei der finanziellen Bewertung wurde das Angebot von HPS als um 43 % preisgünstiger bewertet. Folglich 
erhielt das Unternehmen eine höhere Gesamtpunktzahl und somit den Zuschlag.
Tatsächlich war das Angebot von HPS jedoch um 3,5 % teurer als das des erfolglosen Bieters (38,1 Millio -
nen Euro im Vergleich zu 36,8 Millionen Euro).
Die Kommission bewertete das Angebot von HPS als preisgünstiger, obwohl es in Wirklichkeit teurer war, 
da sie den Auftrag in 15 Teile unterteilte. Die Kommission berechnete auf der Grundlage des Verhältnisses 
zwischen den Angeboten der beiden Bieter für jeden einzelnen Teil eine gesonderte Punktzahl. Diese Punk -
te wurden dann addiert (ohne Gewichtung und ohne Unterscheidung zwischen Festpreisen und Posten, die 
bei Bedarf gesondert bestellt würden) und ergaben somit ein finanzielles Bewertungsergebnis, das in keiner 
angemessenen Relation zum Gesamtangebot stand.Kasten 1
17 Bemerkungen
19 
Die Kommission genehmigte Tester -
gebnisse auf der Grundlage von Rück -
meldungen des Hauptauftragnehmers 
für die Entwicklung und des Auftrag -
nehmers für die Qualitätssicherung. 
Durch die fehlgeschlagenen Betriebs -
tests Ende 2008 (den ersten Tests des 
zentralen Systems und der nationalen 
Systeme unter Einbeziehung der 
Mitgliedsländer) wurden Probleme 
im System ermittelt. In der Endphase 
des Projekts gelang es der Kommissi -
on, ihre Fähigkeit zur Bewertung der 
Qualität von Leistungen durch System -
akzeptanzprüfungen zu verbessern24 
(siehe Abbildung 3 ).20 
Alle sechs befragten Mitgliedslän -
der waren der Meinung, dass sich 
Management und Kommunikation 
aufseiten der Kommission ab 2009 
verbessert hatten. Das Team, das für 
das Management der Endphase des 
Projekts zuständig war, umfasste mehr 
Personal, das über Erfahrung mit der 
Entwicklung von IT -Großprojekten und 
Kenntnisse des Schengener Informati -
onssystems verfügte (z.  B. Bedienstete 
der GD Steuern und Zollunion, Perso -
nal der Mitgliedsländer oder Personen, 
die bereits in der früheren Phase des 
SIS-II-Projekts tätig gewesen waren). 
Ein Drittel der Umfrageteilnehmer war 
der Auffassung, dass die Kommission 
während des gesamten Projektzeit -
raums ausreichendes Personal mit den 
erforderlichen Fähigkeiten und Erfah -
rungen für eine erfolgreiche Bereitstel -
lung des SIS II eingesetzt hatte. Dies 
stellte eine erhebliche Verbesserung im 
Vergleich zu den gerade einmal 10 % 
dar, die der Meinung waren, dass dies 
bereits zu Projektbeginn der Fall war 
(siehe Ziffer 14).24 In den Schlussfolgerungen 
des Rates Justiz und Inneres 
vom 26.-27. Februar 2009 
wird die Änderung des 
Testkonzepts für das SIS II, 
die eine stärkere Einbindung 
der Mitgliedsländer bei 
der Festlegung und der 
Durchführung der Tests 
gewährleiste, begrüßt.Abbildung 3Verbesserung der Testverfahren ab 2009
Quelle:  Im Rahmen der Prüfung durchgeführte Umfrage unter SIS -II-Akteuren.0 % 20 % 40 % 60 % 80 %
Befragte, die der Aussage zustimmten
Ab 2009 Vor 2009Die Speziﬁkationen für die Tests 
waren klar deﬁniertDie von der Kommission und den 
Mitgliedsländern zu erfüllenden Aufgab-
en waren klar aufgeteiltDie Kriterien zur Bewertung der 
Testergebnisse waren klar deﬁniert
18 Bemerkungen
Die Arbeitsbeziehungen 
zwischen einigen Mitglieds -
ländern und der Kommission 
waren anfangs schlecht, 
und bis zur Einrichtung des 
Gesamtprojektmanage -
mentausschusses durch die 
Kommission gelang es die -
ser nicht, sich die Erfahrung 
aller Endnutzer zunutze zu 
machen
21 
Nach Auffassung der Umfrageteilneh -
mer waren die schlechten Arbeitsbe -
ziehungen zu den beteiligten Akteuren 
sowie das mangelnde Engagement 
aufseiten einiger Mitgliedsländer die 
Ursache für einige der Verzögerungen. 
Dieser Grund wurde mit 17 % gewich -
tet25 (siehe Abbildung 2 ).22 
In den Gesprächen mit den Mitglieds -
ländern wurden die schwierigen 
Beziehungen zur Kommission betont. 
Beispielsweise wurde beschrieben, 
wie es im SIS/VIS -Ausschuss (siehe 
Ziffer 27) zu einer Reihe von Streitig -
keiten kam. Bei der Umfrage gaben nur 
15 % der Teilnehmer – darunter kein 
Mitarbeiter der Kommission – an, dass 
die Sitzungen im Zusammenhang mit 
dem SIS -II-Projekt vor 2009 in einer 
konstruktiven Atmosphäre stattgefun -
den hätten (siehe  Abbildung 4 ).
23 
Das Umfeld, in dem das SIS II vor 2009 
entwickelt wurde, steht im Gegensatz 
zum Umfeld, in dem die GD Steuern 
und Zollunion damals ein anderes 
IT-Großsystem entwickelte (siehe 
Kasten 2 ).25 Die Gewichtung setzte sich 
wie folgt zusammen:
a) Widerstand oder 
mangelndes Engagement 
für das Projekt aufseiten 
einiger Mitgliedsländer 
(8 %);
b) schlechte 
Arbeitsbeziehungen 
zwischen den beteiligten 
Akteuren (5 %);
c) mangelnde strategische 
Bedeutung des SIS II, 
insbesondere nach der 
Einführung des SISone4all 
(4 %).Abbildung 4Schlechte Beziehungen zwischen einigen Mitgliedsländern und der Kommission 
vor 2009
Quelle:  Im Rahmen der Prüfung durchgeführte Umfrage unter SIS -II-Akteuren.0 % 20 % 40 % 60 % 80 %
Befragte, die der Aussage zustimmten 
Ab 2009 Vor 2009Akteure wurden ausreichend in die 
Entscheidungsﬁndung einbezogenKonstruktive Atmosphäre bei SitzungenDie Kommission arbeitete auf der Basis 
gegenseitigen Vertrauens wirksam mit 
den Mitgliedsländern zusammenDie Kommission nutzte Anregungen von 
Akteuren, um Verbesserungen voranzutreibenDie Kommission arbeitete bei der Entwick-
lung der nationalen Systeme gut mit den 
Mitgliedsländern zusammen
19 Bemerkungen
24 
Eine Reihe von Faktoren trug zum 
Mangel an Engagement aufseiten 
einiger Mitgliedsländer sowie zu den 
schlechten Arbeitsbeziehungen bei:
a) Die Kommission war kein Nutzer 
des Systems und verfügte, obwohl 
sie einige Experten aus den Mit -
gliedsländern einstellte, nicht über 
die für das Verständnis der Ge -
schäftsbedürfnisse und der Anfor -
derungen der Nutzer notwendigen 
Detailkenntnisse der praktischen 
Anwendung durch die Endnutzer.b) Es gelang der Kommission nicht, 
sich die Erfahrungen aller Mit -
gliedsländer, die sich als Endnutzer 
mit dem bestehenden System 
auskannten, zunutze zu machen. 
Wenngleich mehrere Treffen statt -
fanden, bei denen die Mitglieds -
länder die Möglichkeit hatten, der 
Kommission die Ansichten der 
Endnutzer mitzuteilen (z. B. Sitzun -
gen der nationalen Projektmana -
ger, SIS -II-Ausschuss, Freunde des 
SIS II und SIS -II-Arbeitsgruppe), 
arbeitete die Kommission vor 
2009 nicht wirksam mit den Mit -
gliedsländern zusammen, die sich 
wiederum vom Entscheidungspro -
zess ausgeschlossen fühlten (siehe 
Abbildung 4 ). Alle sechs befrag -
ten Länder waren der Meinung, 
dass die Ansichten der Endnutzer 
nicht ausreichend berücksichtigt 
wurden.Wichtige Erfolgsfaktoren bei der Entwicklung von IT -Systemen  
in der GD Steuern und Zollunion
Die GD Steuern und Zollunion hat unter Anwendung ihrer TEMPO -Methode erfolgreich eine Reihe von 
IT-Großsystemen für teilnehmende Staaten entwickelt26. Laut dem Bericht des Internen Auditdienstes der 
Kommission von 2006 über IT -Großsysteme innerhalb der GD Steuern und Zollunion ist das Neue EDV -ge-
stützte Versandverfahren (NCTS) ein Beispiel für eine vorbildliche Verfahrensweise im Bereich Projektmanage -
ment. Dieses System ermöglicht den Austausch elektronischer Mitteilungen über eingeführte Waren zwischen 
den Zollbehörden der teilnehmenden Staaten, um sicherzustellen, dass Zölle am endgültigen Bestimmungs -
ort entrichtet werden. Laut Kommission war das NCTS in Bezug auf seinen Umfang mit dem SIS -II-Projekt 
vergleichbar27.
Nach Auffassung der GD Steuern und Zollunion bestand der wichtigste Erfolgsfaktor bei der Entwicklung von 
IT-Großprojekten wie dem NCTS darin, mit den teilnehmenden Staaten zu kommunizieren und sowohl formel -
le als auch informelle Beziehungen aufzubauen, um ein Klima des Vertrauens, der Zusammenarbeit und der 
gemeinsamen Entschlossenheit zum Erreichen von Zielen zu schaffen.
26 TAXUD  (GD Steuern und Zollunion) Electronic Management of Projects Online  (TEMPO): eine von der GD Steuern und Zollunion entwickelte 
Projektmanagement -Methode.
27 KOM(2001) 720 endgültig vom 18.12.2001, Anhang Abschnitt 5.1.2 und KOM(2003) 771 endgültig, Anhang 3 Abschnitt 5.1.2.
Quelle:  Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Gesprächen mit der GD Steuern und Zollunion.Kasten 2
20 Bemerkungen
c) Die Kommission stellte einen Rah -
men für die Mitgliedsländer bereit, 
um mit dem Hauptauftragnehmer 
für die Entwicklung zu kommuni -
zieren. Fünf der sechs befragten 
Mitgliedsländer hielten diesen je -
doch für nicht wirksam. Trotz zahl -
reicher Anfragen der Mitgliedslän -
der stellte die Kommission ihnen 
keine Kopie des Hauptauftrags für 
die Entwicklung zur Verfügung, bis 
ihr eigener Juristischer Dienst sie 
im Jahr 2009 dazu aufforderte.
d) Einige Mitgliedsländer waren von 
der Notwendigkeit des SIS II nicht 
überzeugt.
e) Aufgrund der schlechten Qualität 
der Leistungen schwand das Ver -
trauen der Mitgliedsländer, dass es 
der Kommission gelingen werde, 
das SIS II bereitzustellen (siehe 
Ziffer 16).
25 
Die Umfrage ergab, dass sich die 
Beziehungen zu den Mitgliedsländern 
nach 2009 verbesserten (siehe Abbil -
dung 4 ). Dieser Wandel war auf eine 
Reihe von Gründen zurückzuführen:
a) Im Jahr 2009 richtete die Kommis -
sion den Gesamtprojektmanage -
mentausschuss (GPMB) ein. Somit 
erhielten die Endnutzer aus den 
Mitgliedsländern die Möglichkeit, 
ihre Vorstellungen und Erfahrun -
gen in die Endphase des Projekts 
einzubringen. An den wöchentli -
chen Sitzungen des GPMB nahmen 
Vertreter der Kommission, Exper -
ten aus bis zu acht Mitgliedslän -
dern (die vielmehr die Endnutzer 
als ihr eigenes Land repräsentier -
ten) sowie die Auftragnehmer teil. 
Die Sitzungen des GPMB ermög -
lichten eine häufigere Interaktion 
zwischen den Mitgliedsländern 
und dem Hauptauftragnehmer für 
die Entwicklung.b) Management und Kommunikation 
der Kommission verbesserten sich 
(siehe Ziffer 20).
c) Der 2009 durchgeführte Vergleich 
mit einem alternativen Szenario 
lieferte zusätzliche Gründe für die 
Weiterführung des SIS -II-Projekts 
(siehe Ziffer 63).
d) Der Hauptauftragnehmer für die 
Entwicklung lieferte in der End -
phase des Projekts ab 2010 bessere 
Ergebnisse (siehe Ziffer 41).
Es war nicht allen beteiligten 
Akteuren klar, wer zentrale 
Entscheidungen traf
26 
In seiner Überprüfung der Entwicklung 
des SIS II aus dem Jahr 201128 legte das 
Centre for European Policy Studies 
(CEPS) eine Beschreibung des Gover -
nance -Rahmens des Projekts vor (siehe 
Abbildung 5 ).
27 
Gemäß den Rechtsvorschriften des 
Jahres 2001 war die Kommission für 
die Entwicklung des SIS II zuständig, 
wobei sie vom SIS/VIS -Ausschuss 
unterstützt wurde. War der Ausschuss 
mit bestimmten von der Kommission 
vorgeschlagenen Maßnahmen nicht 
einverstanden, so konnte der Rat die 
Kommission auffordern, den Vorschlag 
zu überprüfen29. Der Interne Audit -
dienst der Kommission (IAS) kam bei 
seiner Prüfung im Jahr 2006 zu dem 
Schluss, dass die Fähigkeit der Kom -
mission, sich mit betrieblichen Fragen 
zu befassen, durch die Projektsteue -
rungsmechanismen begrenzt wurde.28 The Difficult Road to the 
Schengen Information 
System II  (Der schwierige 
Weg zum Schengener 
Informationssystem II), Joanna 
Parkin, Centre for European 
Policy Studies, April 2011.
29 Der SIS/VIS -Ausschuss unter -
stützte die Kommission bei 
der Entwicklung des Schen -
gener Informationssystems 
der zweiten Generation (SIS II) 
und des Visa -Informations -
systems (VIS). Im Beschluss 
2001/886/JI des Rates wurden 
zwei Entscheidungsverfahren 
festgelegt:
i) Ein Regelungsverfahren 
für wichtige Entschei -
dungen betreffend den 
Aufbau des SIS II, den 
Datenschutz, Aspekte mit 
erheblichen finanziel -
len oder technischen 
Auswirkungen auf die 
Mitgliedsländer sowie 
Sicherheitsfragen. War 
der Ausschuss mit von der 
Kommission vorgeschla -
genen Maßnahmen nicht 
einverstanden, so konnte 
der Rat die Kommission 
auffordern, ihren Vor -
schlag zu überprüfen.
ii) Ein Verwaltungsver -
fahren für alle anderen 
Angelegenheiten. War 
der Ausschuss mit von der 
Kommission vorgeschla -
genen Maßnahmen nicht 
einverstanden, so konnte 
der Rat einen anderslau -
tenden Beschluss fassen.
21 Bemerkungen Abbildung 5Governance -Rahmen des SIS II ab 2010
Hinweise:
Die Pfeile stellen die Berichtswege dar.
ML Schengen-Mitgliedsländer
FdSIS Freunde des SIS II
SIS-II-AG SIS-II-Arbeitsgruppe
SIS-TECH Arbeitsgruppe „Schengen-Angelegenheiten“ (Gruppe SIS-TECH)
SIS-SIRENE Arbeitsgruppe „Schengen-Angelegenheiten“ (Gruppe SIS-SIRENE)
CATS  Artikel-36-Ausschuss
NPM  Sitzung der nationalen Projektmanager
GPMB  Gesamtprojektmanagementausschuss
HfE Hauptauftragnehmer für die Entwicklung
AfQ  Auftragnehmer für die Qualitätssicherung
TAG   Beratende Prüfungsgruppe (Test Advisory Group; beratende Arbeitsgruppe des SIS/
VIS-Ausschusses)
CMB  Change Management Board (beratende Arbeitsgruppe des SIS/VIS-Ausschusses)
SIS/VIS-Ausschuss  Ausschuss zur Unterstützung der Kommission bei der Entwicklung des SIS II und des Visa-Infor -
mationssystems (VIS)
SIS-II-TECH Gruppe SIS-II-TECH des SIS/VIS-Ausschusses
SIRENE Gruppe SIRENE des SIS/VIS-Ausschusses
Quelle:  Centre for European Policy Studies und GD Inneres.SIS
TECHSIS-II- AGFdSISEUROPÄISCHES 
PARLAMENT
SIS-
SIRENECATSRAT (AStV)
MLMLML
MLTAG CMB NPMSIRENESIS-II-
TECHGPMBKOMMISSION
GD InneresAfQHfE
SIS/VIS-Ausschuss
Europol
Eurojust
22 Bemerkungen
28 
Es war nicht allen SIS -II-Akteuren klar, 
wer in der Praxis zentrale Entscheidun -
gen traf. Wenngleich über die Sitzun -
gen des SIS/VIS -Ausschusses Protokoll 
geführt wurde, gab es doch kein Ent -
scheidungsprotokoll, das ermöglicht 
hätte, die Grundlage sämtlicher wichti -
ger Entscheidungen leicht nachzuvoll -
ziehen. Die Hälfte der im Rahmen der 
Prüfung Befragten war der Meinung, 
die zentralen Entscheidungen seien 
bis 2009 von der Kommission getrof -
fen worden (siehe Abbildung 6 ). Nach 
der Einrichtung des Gesamtprojekt -
managementausschusses im Jahr 2009 
ging dieser Wert auf 24 % zurück. 
Obwohl es sich eher um ein Beratungs- 
als um ein Entscheidungsgremium 
handelte, waren 34 % der Befragten 
der Meinung, der Ausschuss treffe 
die zentralen Entscheidungen. Nach 
Auffassung der Umfrageteilnehmer 
waren komplexe und unklare Ent -
scheidungsmechanismen die Ursache 
für einige der Verzögerungen. Dieser 
Grund wurde mit 11 % gewichtet (sie -
he Abbildung 2 ).Die Systemanforderungen 
waren bis zur Endphase  
des Projekts nicht  
ausreichend stabil
29 
Nach Auffassung der Umfrageteilneh -
mer war die Instabilität der Systeman -
forderungen die Ursache für einige der 
Verzögerungen des Projekts. Dieser 
Grund wurde mit 22 % gewichtet (sie -
he Abbildung 2 ).Abbildung 6Wahrnehmung der beteiligten Akteure in Bezug auf die Frage, wer in der Praxis 
zentrale Entscheidungen traf
Quelle:  Im Rahmen der Prüfung durchgeführte Umfrage unter SIS -II-Akteuren.0 %10 %20 %30 %40 %50 %60 %
Ab 2009 Vor 2009Befragte, die im Rahmen der Prüfung der 
Meinung waren, dass zentrale Entscheidungen
getroﬀen wurden von:
Andere Nicht klar GPMB Auftragnehmer für 
die EntwicklungSIS/VIS-
AusschussKommission und 
Rat gemeinsamRat Kommission
23 Bemerkungen
30 
Die im Juni 2003 veröffentlichten 
Auftragsspezifikationen enthielten 
eine erste Übersicht über den Aufbau 
des Systems und die Anforderungen in 
Bezug auf Funktionalitäten, Technolo -
gie, Leistungsfähigkeit und Migration. 
Auf der Grundlage dieser Spezifika -
tionen erhielt HPS im Oktober 2004 
den Zuschlag für die Entwicklung des 
zentralen Systems. Das Unternehmen 
begann daraufhin seine Arbeit im Rah -
men von Phase I30, der Konzeption der 
detaillierten Spezifikationen. Allerdings 
machten spätere Änderungen der Sys -
temanforderungen es erforderlich, den 
Entwicklungsauftrag zu ändern, was 
Verzögerungen mit sich brachte.
31 
Beispielsweise umfassten die Rechts -
vorschriften von Dezember 2006 über 
die Einrichtung, den Betrieb und die 
Nutzung des SIS II eine zusätzliche 
Möglichkeit, eine „Datenamnestie“, um 
den Bedürfnissen der Nutzer gerecht 
zu werden. Durch diese wurde den 
Mitgliedsländern ein Zeitraum von drei 
Jahren eingeräumt, um sicherzustel -
len, dass die vom SIS 1 übertragenen 
Ausschreibungen den einschlägi -
gen Bestimmungen genügten31. Die 
Datenamnestie war nicht Teil der Auftragsspezifikationen und war Teil 
einer Vertragsänderung32.
32 
Einige Änderungen, wie etwa die ge -
steigerte Kapazität, waren zum Teil da -
rauf zurückzuführen, dass das Projekt 
länger dauerte als erwartet. Der ur -
sprüngliche Auftrag aus dem Jahr 2004 
bezog sich auf die Entwicklung eines 
Systems, das 2006 in Betrieb genom -
men werden und in der Lage sein soll -
te, 15 Millionen Ausschreibungen zu 
bewältigen, wobei eine Erhöhung auf 
22 Millionen Ausschreibungen ohne 
technische Änderungen möglich sein 
sollte. Nach 2007 stieg die Zuwachs -
rate der Zahl der Ausschreibungen 
sprunghaft an, was zu veränderten An -
forderungen hinsichtlich der System -
kapazität führte. Die Änderung für die 
Endphase des Projekts sah ein System 
vor, das 70 Millionen Ausschreibungen 
bewältigen und für die Bearbeitung 
von bis zu 100 Millionen Ausschrei -
bungen aufgerüstet werden konnte 
– basierend auf den Prognosen einer 
volumetrischen Studie der Kommission 
aus dem Jahr 2009. Bei der Migration 
im April 2013 lagen 46 Millionen Aus -
schreibungen vor. Abbildung 7  zeigt 
die zahlenmäßige Entwicklung der 
Datensätze in der SIS -Datenbank.30 Der Auftrag wurde in zwei 
Phasen unterteilt: Phase I 
umfasste die technische 
Konzeption; Phase II bezog 
sich auf die Entwicklung und 
Bereitstellung des Systems.
31 Artikel 54 Absatz 1 der 
Verordnung (EG) Nr. 1987/2006 
des Europäischen Parlaments 
und des Rates vom 
20. Dezember 2006 über die 
Einrichtung, den Betrieb und 
die Nutzung des Schengener 
Informationssystems der 
zweiten Generation (SIS II) 
(ABl. L 381 vom 28.12.2006, 
S. 4) und Artikel 70 Absatz 1 
des Beschlusses 2007/533/JI 
des Rates vom 12. Juni 2007 
über die Einrichtung, 
den Betrieb und die 
Nutzung des Schengener 
Informationssystems der 
zweiten Generation (SIS II) 
(ABl. L 205 vom 7.8.2007, S. 63).
32 Änderung Nr. 4 des 
Auftrags JAI -C3-2003-01, 
30. April 2008.Abbildung 7Zahlenmäßige Entwicklung der Datensätze in der SIS -Datenbank
Quelle:  Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Statistiken des Rates, SIS -II-Unterlagen und einer volumetrischen 
Studie der Kommission von 2009.020406080100120140
2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 2021 2023 2025
Prognosen der volumetrischen Studie von 2009Für SIS II geplante Kapazität SIS 1 tatsächlichMillionen Datensätze
24 Bemerkungen
Abschnitt 2 – Die 
Entwicklungskosten für 
das zentrale System und 
das Netz erhöhten sich 
von 23 Millionen Euro auf 
189 Millionen Euro
Prüfungskriterien
33 
Im Rahmen der Prüfung wurde unter -
sucht, ob
a) das ursprünglich von der Kommis -
sion veranschlagte Budget realis -
tisch war;
b) die Kommission Verzögerungen, 
die zu erhöhten Kosten führten, 
vermieden hatte;
c) die Kommission sichergestellt 
hatte, dass der Auftragnehmer 
Produkte fristgerecht und in der 
erforderlichen Qualität lieferte;d) die Anforderungen stabil gewesen 
waren;
e) zusätzliche Arbeiten ein gutes 
Kosten -Nutzen -Verhältnis aufge -
wiesen hatten.
Die Kommission nahm bis 
2010 keine Aktualisierung 
ihres im Jahr 2003 aufgestell -
ten Gesamtbudgets für das 
Projekt vor
34 
Im Juni 2001 schätzte der Rat die 
Kosten für die Entwicklung des SIS II 
auf 14,6 Millionen Euro. In der Mit -
teilung der Kommission von Dezem -
ber 200133 wurde diese Angabe auf 
23 Millionen  Euro erhöht. Zwei Jahre 
später schätzte die Kommission die 
Kosten auf 35,3 Millionen Euro34. Bis 
zum Projektende im Jahr 2013 beliefen 
sich die geschätzten Kosten für die 
Entwicklung des Systems auf 188,6 Mil -
lionen Euro (siehe Abbildung 8 ).33 KOM(2001) 720 endgültig.
34 KOM(2003) 771 endgültig.Abbildung 8Entwicklung des SIS -II-Budgets
Quelle:  Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von SIS -II-Unterlagen.(Millionen Euro)
Verordnung und 
Beschluss des Rates 
aus dem Jahr 2001Mitteilung der 
Kommission aus 
dem Jahr 2001Mitteilung der 
Kommission aus 
dem Jahr 2003Arbeitsunterlage 
der Kommissions -
dienststellen aus 
dem Jahr 2010Mittelbindungen 
bei Projektende 
April  2013
Konzeption, Entwicklung 
und Migration 14,617, 2 31,3124,5122,8
Netz 1,0 45,3
Verträge insgesamt 14,6 18,2 31,3 124,5 168,1
Kommissionsbedienstete 
und Verwaltungskostennicht verfügbar 4,8 4,0 20,520,5
(auf der Grundlage 
einer Schätzung 
von 2010)
Insgesamt 14,6 23,0 35,3 145,0 188,6
25 Bemerkungen
35 
Die Kommission betonte, dass ihre ur -
sprüngliche Kostenschätzung aus dem 
Jahr 2001, die auf den damals verfüg -
baren Informationen basierte, vorläufi -
gen Charakter hatte, und bezeichnete 
sie als Arbeitshypothese. Diese Schät -
zung wurde im Dezember 2003 über -
arbeitet, um neuere Informationen, 
darunter auch die Durchführbarkeits -
studie, zu berücksichtigen. Sie blieb 
jedoch eine Arbeitshypothese, wobei 
sich laut Kommission die Mittelansät -
ze aufgrund von Entscheidungen im 
Zusammenhang mit Anforderungen 
der Nutzer oder der Notwendigkeit 
externer Unterstützung zur Einhaltung 
des engen Zeitplans erhöhen konnten.
36 
Die Kommission versäumte es, eine 
überarbeitete und realistischere Schät -
zung vorzulegen, als ihr umfassendere 
Informationen über die Konzeption 
des Systems und des Netzes vorla -
gen und sie sich der Schwierigkeiten 
und Komplexität im Zusammenhang 
mit dem Projekt und dessen Umfeld 
bewusst wurde. Beispielsweise wurden 
die Kosten für das Netz im Jahr 2001 
auf 1 Million Euro veranschlagt und mit 
der Begründung, dass sie mit Mitteln 
aus anderen Bereichen des Gemein -
schaftshaushalts gedeckt würden, 
nicht in die Schätzungen von 2003 
aufgenommen. Im Mai 2005 legte 
die Kommission ein Budget in Höhe 
von 132 Millionen Euro für die Be-
triebskosten des SIS II für den Zeit -
raum 2007-2013 nach seiner geplanten 
Inbetriebnahme Anfang 2007 vor35. 
Dieses enthielt die Information, dass 
sich die Netzkosten für eine spezielle 
Leitung zu den nationalen SIS -II-Zu-
gangsstellen auf 6  Millionen  Euro 
pro Jahr belaufen würden. Allerdings 
wurde bis 2010, als die Kommission die 
bis zum damaligen Zeitpunkt einge -
gangenen Verpflichtungen und die 
für die Fertigstellung des SIS II voraus -
sichtlich anfallenden Kosten darlegte, 
kein weiteres Gesamtbudget für die 
Entwicklung des SIS II vorgelegt36.37 
Bei der Umfrage hielten 57 % der Teil -
nehmer – auch wenn die meisten von 
ihnen im Jahr 2001 nicht am Projekt 
SIS II beteiligt waren – das ursprüng -
liche Projektbudget in Höhe von 
23 Millionen Euro auf der Grundlage 
der damals zur Verfügung stehenden 
Informationen für unrealistisch. Dem 
Budget lag beispielsweise ein unrea -
listischer Zeitrahmen zugrunde (siehe 
Ziffern 9-10), was auch für die überar -
beitete Schätzung von 2003 galt. Die 
im Rahmen der Prüfung Befragten 
wurden gebeten, eine Gewichtung der 
Gründe für den Kostenanstieg bei der 
Entwicklung des zentralen Systems 
vorzunehmen. Sie waren der Auffas -
sung, der Anstieg sei zum Teil darauf 
zurückzuführen, dass das ursprüng -
liche Budget nicht auf einer realisti -
schen technischen Analyse basierte. 
Dieser Grund wurde mit 24 % gewich -
tet (siehe Abbildung 9 ).35 KOM(2005) 236 endgültig 
vom 31.5.2005 und 
KOM(2005) 236 endgültig/2 
vom 23.8.2005. Die im 
Finanzbogen ausgewiesene 
Mittelausstattung in Höhe von 
132 Millionen  Euro umfasste 
die Betriebskosten des 
zentralen SIS -II-Systems sowie 
des Netzes und zudem Mittel 
in Höhe von 40 Millionen Euro 
für die Entwicklung und den 
Betrieb einer Suchmaschine 
auf der Grundlage eines 
biometrischen Identifikators.
36 SEC(2010) 436 final vom 
12.4.2010.
26 Bemerkungen
Die Verzögerungen bei  
der Bereitstellung des SIS II  
führten zu erhöhten Kosten
38 
Den ursprünglichen Plänen zufolge 
sollte das SIS II bis Dezember 2006 
fertiggestellt werden, um den Be -
dürfnissen der neuen Mitgliedsländer 
gerecht zu werden. Die Bereitstellung 
erfolgte jedoch erst sechs Jahre später, 
im April 2013 (siehe Ziffern 9-32). 
Die Umfrageteilnehmer waren der 
Auffassung, dass die erheblichen 
Verlängerungen der Projektfrist die 
Ursache für einen Teil des Kostenan -
stiegs seien. Dieser Grund wurde mit 31 % gewichtet (siehe Abbildung 9 ). 
Die längere Projektdauer führte dazu, 
dass bestimmte Kosten stiegen, etwa 
im Bereich der Qualitätssicherung und 
der Nutzung des Netzes. Wenngleich 
im Hauptauftrag für die Entwicklung 
vorgesehen war, das SIS II zu einem 
Festpreis zu entwickeln, hatten die 
Verzögerungen beispielsweise zur 
Folge, dass Upgrades (siehe Ziffer 43) 
vorgenommen werden mussten und 
die Kapazität erhöht werden musste, 
um den sprunghaften zahlenmäßigen 
Anstieg der Ausschreibungen ab 2007 
zu bewältigen (siehe Ziffer 32). Die 
Faktoren, die zu den Verzögerungen 
beim SIS II beitrugen, förderten also 
auch die Kostensteigerung.Abbildung 9Gründe für den Kostenanstieg beim zentralen SIS II
Quelle:  Im Rahmen der Prüfung durchgeführte Umfrage unter SIS -II-Akteuren.Projektdauer länger als 
erwartet 31 %Ursprüngliches Budget basierte nicht auf 
realistischer technischer Analyse 24 %
Starke Verhandlungsposition 
des Auftragnehmers 5 %Änderungen an den 
Anforderungen 27 %Sonstige Gründe 3 %
Leistungsschwacher Auftragnehmer 10 %
27 Bemerkungen
Der Hauptauftragnehmer für 
die Entwicklung stellte im 
ersten Projektabschnitt ein 
nicht ausreichend leistungs -
fähiges System bereit
39 
Die Kommission verfügte nicht über 
ausreichende Ressourcen, um den 
Hauptauftragnehmer für die Entwick -
lung wirksam zu überwachen (siehe 
Ziffer 18). Die Mitgliedsländer wiesen 
2005 auf die mangelhafte Qualität der 
ersten von HPS gelieferten Dokumente 
hin37. Fünf der sechs befragten Mit -
gliedsländer sowie der Auftragnehmer 
für die Qualitätssicherung waren der 
Auffassung, dass die ursprünglich von 
HPS bereitgestellten Spezifikationen 
von mangelhafter Qualität gewesen 
seien. Die fehlgeschlagenen Betriebs -
tests im Dezember 2008 offenbar -
ten, dass HPS ein nicht ausreichend 
leistungsfähiges System geliefert hatte 
(siehe Ziffer 19). Das Versäumnis des 
Konsortiums, Leistungen fristgerecht 
und in der erforderlichen Qualität zu 
erbringen, trug zu Verzögerungen des 
Projekts bei, die wiederum zu erhöh -
ten Kosten führten (siehe Ziffer 38). 
Nach Auffassung der Umfrageteil -
nehmer war der Kostenanstieg zum 
Teil auf die schwache Leistung des 
Hauptauftragnehmers für die Entwick -
lung zurückzuführen. Dieser Grund 
wurde mit 10 % gewichtet (siehe 
Abbildung 9 ).
40 
Die Kommission konnte gegen HPS 
nur eine Schadenersatzpauschale in 
Höhe von 390 000 Euro speziell für 
die nicht fristgerechte Lieferung des 
Berichts über die Betriebstests verhän -
gen (diese Schadenersatzpauschale 
entsprach weniger als 0,5 % des end -
gültigen Auftragswerts in Höhe von 
82,4  Millionen  Euro38 (siehe Ziffer 44)). 
Andere Leistungsprobleme waren 
nicht Gegenstand von finanziellen 
Sanktionen39.41 
Der Hauptauftragnehmer für die 
Entwicklung bestand den ersten 
Meilenstein -Test im März 2010 und 
führte die Endphase des Projekts, 
einschließlich des zweiten Meilen -
stein -Tests im Mai 2012, erfolgreich 
durch (siehe Ziffer 63). Während nur 
11 % der Umfrageteilnehmer der Mei -
nung waren, die Kommission habe im 
Zeitraum vor 2009 wirksam mit dem 
Hauptauftragnehmer für die Entwick -
lung zusammengearbeitet, stieg dieser 
Anteil für den Zeitraum nach 2009 auf 
64 %. Vier der sechs im Rahmen der 
Prüfung befragten Mitgliedsländer 
verwiesen auf die positiven Folgen, die 
die Veränderungen im Management -
team des Hauptauftragnehmers für die 
Entwicklung auf die Durchführung der 
Endphase des Projekts ab 2010 gehabt 
hätten.
Änderungen der System -
anforderungen führten  
zu erhöhten Kosten
42 
Die Umfrageteilnehmer waren der 
Auffassung, dass die Kostensteigerung 
zum Teil auf zusätzliche oder geänder -
te Anforderungen wie die Einführung 
der Datenamnestie oder die Erhöhung 
der Kapazität zurückzuführen gewesen 
sei (siehe Ziffern 31-32). Dieser Grund 
wurde mit 27 % gewichtet (siehe 
Abbildung 9 ).37 Kommentare zum 
Fortschrittsbericht der 
Kommission zu SIS II, Vermerk 
des Rates der Europäischen 
Union von der Arbeitsgruppe 
SIS-TECH an die Arbeitsgruppe 
SIS-SIRENE, 8861/05 vom 
13. Mai 2005.
38 Für den VIS -Vertrag mit HPS, 
der mit dem SIS -II-Vertrag 
kombiniert war, verhängte 
die Kommission eine 
Schadenersatzpauschale 
in Höhe von rund 
9 Millionen Euro, was mehr 
als 20 % des Werts des 
VIS-Vertrags entspricht.
39 Laut dem Bericht des Internen 
Auditdienstes von Juni 2006 
über das IT -Management in 
der GD Justiz, Freiheit und 
Sicherheit erachtete die GD 
die Qualität der Leistungen als 
ungenügend. Es wurde emp -
fohlen, dass die für Leistungen 
getätigten Zahlungen besser 
der tatsächlich durchgeführ -
ten Arbeit Rechnung tragen 
und zukünftige Aufträge 
einen wirksamen Sankti -
onsmechanismus enthalten 
sollten, um sicherzustellen, 
dass Leistungen fristgerecht 
und unter Einhaltung grund -
legender Qualitätsstandards 
erbracht werden.
28 Bemerkungen
43 
Die Änderungen der Anforderungen 
machten es erforderlich, den Haupt -
auftrag für die Entwicklung zu ändern, 
wodurch zusätzliche Kosten entstan -
den. Die Kosten für die Datenamnestie 
beliefen sich auf 505 000 Euro. Die 
umfassendste Änderung war Ände -
rung Nr. 15 im Dezember 2010, die 
Kosten in Höhe von 35,0 Millionen Euro 
für die Endphase des Projekts mit sich 
brachte. Diese Änderung bedingte 
eine umfassende Neuentwicklung40 
und sah neue Anforderungen in Bezug 
auf die Systemkapazität und -leistung, 
die Teststrategie, das Schnittstellen -
kontrolldokument, Software -Upgrades 
und die Systemmigration vor41.Die Kommission erhöhte 
durch Änderungen im Rah -
men von Verhandlungsver -
fahren den Wert des Haupt -
auftrags für die Entwicklung 
von 20  Millionen  Euro auf 
82 Millionen  Euro
44 
Der Wert des ursprünglichen, im Okto -
ber 2004 mit HPS abgeschlossenen Ver -
trags zur Entwicklung des SIS II betrug 
20,3  Millionen  Euro42. Der Vertrag sah 
einen Festpreis vor und enthielt keine 
Preise für kleinere, sorgfältig definierte 
Arbeitspakete, auf deren Grundlage es 
möglich gewesen wäre, Anpassungen 
am Projekt ohne neue Verhandlungen 
vorzunehmen. Durch die Vertragsände -
rungen vervierfachte sich der Auftrags -
wert bis 2013 auf 82,4 Millionen Euro43. 
Abbildung 10  zeigt die Entwicklung 
des Werts des Hauptauftrags für die 
Entwicklung des SIS II.40 Schlussfolgerungen aus 
der ersten Sitzung des 
Bewertungsausschusses 
zum Verhandlungsverfahren 
C2-2009-01 SIS II, 
17. September  2010.
41 SEC(2010) 1138 final.
42 3,3 Millionen Euro für 
Phase I (die detaillierte 
technische Konzeption) 
und 17,0 Millionen Euro für 
Phase II (Entwicklung und 
Bereitstellung des Systems).
43 Insgesamt wurden 
27 Änderungen am 
Hauptauftrag für die 
Entwicklung des SIS II und 
des VIS vorgenommen 
(die Aufträge für beide 
Systeme waren in einer 
einzigen Vereinbarung 
zusammengefasst).Abbildung 10Wert des Hauptauftrags für die Entwicklung des SIS II
Quelle:  Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage der Änderungen des SIS -II-Auftrags.0102030405060708090
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013Gesamtwert in Millionen EuroNrn. 24, 25, 27
Nrn. 12, 13, 15 
(Endphase des Projekts)
Nrn. 9, 11Nr. 5Nr. 4Änderung Nr. 2
29 Bemerkungen
45 
Durch die im Zeitraum 2006-2008 
beschlossenen Änderungen stieg der 
Wert des Vertrags mit dem Hauptauf -
tragnehmer für die Entwicklung um 
14,1 Millionen Euro (69 %) auf 34,4 Mil -
lionen Euro (siehe Abbildung 10 ). 
Vor der ersten Erhöhung um 4  Millio -
nen Euro im Dezember 2006 (Ände -
rung Nr. 2) ließ sich die GD Inneres von 
der GD Haushalt darüber beraten, ob 
sie mit dem Auftragnehmer eine Erhö -
hung des Auftragswerts aushandeln 
könne. Die GD Haushalt teilte mit, dass 
die GD Inneres gemäß Artikel 126 Ab -
satz 1 Buchstabe e der Durchführungs -
bestimmungen zur Haushaltsordnung 
für zusätzliche Leistungen, die nicht 
im ursprünglichen Vertrag vorgese -
hen, aber erforderlich waren, Ände -
rungen aushandeln könne. Gemäß 
diesem Artikel durfte der Gesamtwert 
der Änderungen 50 % des Werts des 
ursprünglichen Vertrags nicht über -
schreiten44. Der ursprüngliche Wert 
des SIS -II-Auftrags betrug 20,3 Millio -
nen Euro; somit durfte der Gesamtwert 
der gemäß Artikel 126 Absatz 1 Buch -
stabe e vereinbarten Änderungen den 
Betrag von 10,2 Millionen Euro nicht 
überschreiten.
46 
2008 erreichte der Gesamtwert der Än -
derungen die 50%-Grenze. Die GD In -
neres handelte spätere Änderungen im 
Rahmen von Artikel 126 Absatz 1 Buch -
stabe b der Durchführungsbestimmun -
gen zur Haushaltsordnung aus45. In 
diesem Artikel war keine Obergrenze 
für den Gesamtwert der Änderungen 
vorgeschrieben. Allerdings konnte er 
nur unter der Bedingung angewendet 
werden, dass der Zuschlag nur einem 
bestimmten Unternehmen erteilt wer -
den konnte (technische Bindung an 
einen einzigen Anbieter).47 
Gemäß den Auftragsspezifikationen 
für das SIS II war das System nicht als 
eine Reihe von Bausteinen geplant, die 
von einem anderen Auftragnehmer 
problemlos hätten wiederverwendet 
werden können46. Die GD Inneres ent -
schied, dass der Auftrag für die Ände -
rung im Wert von 35,0 Millionen Euro 
im Jahr 2010 für die Endphase des 
Projekts aus technischen Gründen nur 
an den Hauptauftragnehmer für die 
Entwicklung, also HPS, vergeben wer -
den konnte. Sie war der Auffassung, 
dass kein anderer Auftragnehmer in 
der Lage gewesen wäre, das SIS II in 
der erforderlichen Qualität und inner -
halb des Zeitrahmens zum selben Preis 
zu liefern. Darüber hinaus hätte eine 
neue Ausschreibung zusätzliche Zeit 
in Anspruch genommen. Außerdem 
war die Kommission der Meinung, dass 
sich aufgrund der Tatsache, dass der 
SIS-II-Auftrag mit dem Auftrag für das 
Visa -Informationssystem kombiniert 
war, eine Beendigung des SIS -II-Auf-
trags störend auf die Entwicklung 
des Visa -Informationssystems hätte 
auswirken können.
48 
Die Kommission vertrat die Ansicht, 
dass unter dem Gesichtspunkt der 
wirtschaftlichen Haushaltsführung ein 
neues wettbewerbliches Ausschrei -
bungsverfahren nicht gerechtfertigt 
sei. Folglich erhöhte sie den Wert eines 
Vertrags mit einem Auftragnehmer, 
der 2008 ein nicht ausreichend leis -
tungsfähiges System geliefert hatte, 
von 20,3 Millionen Euro auf 82,4 Millio -
nen  Euro47. Dies erfolgte mithilfe einer 
Reihe von Änderungen im Rahmen von 
Verhandlungsverfahren. In der Haus -
haltsordnung ist dieses Verfahren zwar 
vorgesehen, doch besteht bei jedem 
Verhandlungsverfahren das inhärente 
Risiko, dass die gezahlten Preise nicht 
wettbewerbsfähig sind.44 Gemäß Artikel 126 
Absatz 1 Buchstabe e der 
Durchführungsbestimmungen 
zur Haushaltsordnung 
kann der öffentliche 
Auftraggeber für zusätzliche 
Dienstleistungen, die 
nicht im ursprünglichen 
Vertrag vorgesehen sind, 
die aber wegen eines 
unvorhergesehenen 
Ereignisses zur vollständigen 
Ausführung der darin 
beschriebenen Dienstleistung 
erforderlich sind und sich 
nicht ohne wesentlichen 
Nachteil vom Hauptauftrag 
trennen lassen, Aufträge 
im Verhandlungsverfahren 
(d. h. ohne Wettbewerb) 
vergeben. Der Gesamtwert 
der zusätzlichen Aufträge 
darf 50 % des Werts des 
ursprünglichen Vertrags nicht 
überschreiten.
45 Gemäß Artikel 126 
Absatz 1 Buchstabe b der 
Durchführungsbestimmungen 
zur Haushaltsordnung kann 
der öffentliche Auftraggeber 
das Verhandlungsverfahren 
(d. h. ohne Wettbewerb) 
anwenden, wenn der Auftrag 
aus technischen oder 
künstlerischen Gründen oder 
aufgrund des Schutzes von 
Ausschließlichkeitsrechten 
nur von einem bestimmten 
Unternehmen ausgeführt 
werden kann.
46 Ein derartiger komponen -
tenbasierter Ansatz wird im 
Rahmen der in der Europäi -
schen Kommission verwen -
deten Methode zur Software -
entwicklung beschrieben 
(RUP@EC).
47 Im Jahr 2012 erhöhte sich 
der Gesamtwert aufgrund 
von Änderungen im Wert 
von 4,7 Millionen Euro auf 
82,4  Millionen  Euro.
30 Bemerkungen
49 
Die Kommission war sich dieses 
Risikos bewusst und traf im Zuge der 
Verhandlungen über die Änderung 
Nr. 15 für die Endphase des Projekts 
Vorkehrungen, um einige Sicherheit 
dahin gehend zu bieten, dass der Preis 
angemessen war. Das Anfangsange -
bot von HPS belief sich auf 49,9 Mil -
lionen Euro. Nachdem eine Einigung 
über den Inhalt des Angebots erzielt 
worden war, nahm die Kommission 
eine eigene Schätzung in Höhe von 
25,8 Millionen Euro vor. Dann verglich 
sie die Preise einer Stichprobe von 
10 % der Hardware -Artikel mit denen 
eines von der GD Informatik verwal -
teten Rahmenvertrags48. Dabei stellte 
sich heraus, dass die vorgeschlagenen 
Preise doppelt so hoch waren und sie 
die für den „besten Kunden“ geltende 
Klausel anwenden konnte, welche der 
Kommission den besten Preis garan -
tierte. Aufgrund dieser Maßnahmen 
senkte sie das Anfangsangebot von 
HPS in Höhe von 49,9 Millionen Euro 
um 30 % auf 35,0 Millionen Euro. Ein 
wettbewerbliches Ausschreibungsver -
fahren hätte möglicherweise zu noch 
größeren Kostensenkungen geführt.Abschnitt 3 – Die Kommis -
sion stellte nicht sicher, 
dass der Business Case für 
das SIS II eine gründliche 
Neubewertung der Kosten 
und des erwarteten Nut -
zens enthielt und zur 
Berücksichtigung großer 
Veränderungen aktuali -
siert wurde
Prüfungskriterien
50 
Im Rahmen der Prüfung wurde unter -
sucht, ob die Kommission beim Auftre -
ten großer Veränderungen hinsichtlich 
der Kosten und des erwarteten Nut -
zens eine Neubewertung des Business 
Case für das SIS II vornahm.
Nachdem der Kommission 
die Zuständigkeit für das 
Projekt übertragen worden 
war, umfasste ihr aktuali -
sierter Business Case für das 
SIS II keine gründliche Neu -
bewertung sämtlicher Kos -
ten, des erwarteten Nutzens 
und möglicher Alternativen
51 
Die Schengen -Länder fassten den 
Beschluss zur Entwicklung des SIS II 
im Dezember 1996 auf der Grundla -
ge eines Vergleichs mit den Vor- und 
Nachteilen einer Erweiterung des SIS 1. 
Die Kostenschätzungen für das SIS II 
enthielten unter anderem eine Schät -
zung der Kosten für die Entwicklung 
nationaler Systeme. Es wurde aner -
kannt, dass diese die Kosten für die 
Entwicklung eines zentralen Systems 
weit übersteigen würden49.48 E-Mail der GD Inneres an 
den Hauptauftragnehmer 
für die Entwicklung, 
7. September  2010.
49 SCH/OR.SIS(96) 165 vom 
15. Dezember 1996. In dem 
Vermerk des Vorsitzes des 
SIS-Lenkungsausschusses 
wurden die Kosten für 
das neue zentrale System 
auf 50 bis 60 Millionen 
französische Francs (8 bis 
9 Millionen Euro) und die 
Kosten für jedes einzelne 
neue nationale System auf 20 
bis 25 Millionen französische 
Francs (3 bis 4 Millionen Euro) 
geschätzt.
31 Bemerkungen
52 
Im Jahr 2001 beschrieb der Rat 
Kosten und Nutzen des SIS II 
folgendermaßen50:
a) Die Kosten für die Entwicklung des 
zentralen Systems würden sich auf 
14,6  Millionen  Euro belaufen.
b) Der Hauptgrund für die Entwicklung 
des SIS II bestand darin, die gestie -
gene Zahl der Mitgliedsländer nach 
der Erweiterung anzuschließen. 
Darüber hinaus sollte das SIS II auf 
den neuesten technischen Entwick -
lungsstand gebracht werden und 
neue Funktionen umfassen.
53 
Die meisten Umfrageteilnehmer (76 %) 
hielten diese ursprüngliche Begrün -
dung für die Entwicklung des SIS II für 
überzeugend und waren der Meinung, 
dass der Nutzen die Kosten rechtfer -
tige. 2001 gab es keine Bestimmung, 
die vorsah, dass der Vorschlag für das 
SIS-II-Projekt der GD Informatik zur 
Genehmigung vorgelegt werden müsse. 
Die kommissionsweite IT -Governance 
und die entsprechenden Kontrollen 
wurden im Jahr 2004 innerhalb der 
Kommission durch eine Mitteilung zur 
IT-Governance51 verstärkt; darin wurde 
empfohlen, dass die GD Informatik eine 
Stellungnahme zur Entwicklung aller 
neuen, von den Generaldirektionen ge -
planten Informationssysteme abgeben 
solle, und zwar unabhängig von der Her -
kunft der Haushaltsmittel (Verwaltungs -
mittel oder operative Mittel). In der 
Praxis wurde dieses Verfahren nach 2004 
lediglich bei aus Verwaltungsmitteln 
finanzierten Projekten angewandt, in 
der Regel jedoch nicht bei Projekten, die 
wie das SIS II aus operativen Haushalten 
finanziert wurden52.
54 
Nachdem der Kommission die Zustän -
digkeit für die Entwicklung des SIS II übertragen worden war, gab sie im De -
zember 2001 und im Dezember 2003 
Mitteilungen heraus; darin stützte sie 
sich auf die in den Rechtsvorschriften 
des Jahres 2001 enthaltene Begrün -
dung und nahm eine Überarbeitung 
der Kostenschätzung vor (siehe 
Abbildung 8 ). Allerdings enthielt der 
aktualisierte Business Case der Kom -
mission für das SIS II keine gründliche 
Untersuchung der Kosten, des Nutzens 
und der Alternativen:
a) In den ursprünglichen vorläufigen 
Kostenschätzungen, die erst 2010 
überarbeitet wurden, wurde der 
tatsächliche Umfang der erforderli -
chen Investitionen erheblich unter -
schätzt - diese beliefen sich bis zum 
Ende des Projekts auf rund 500 Mil -
lionen Euro: 189 Millionen Euro 
für die Entwicklung des zentralen 
Systems (siehe Ziffer 34) und schät -
zungsweise mehr als 330 Millio -
nen Euro für die Entwicklung der 
nationalen Systeme53. Die Kosten 
für die Entwicklung der nationalen 
Systeme wurden mit einzelstaat -
lichen Haushaltsmitteln gedeckt, 
jedoch mit einer Unterstützung in 
Höhe von 95 Millionen Euro aus dem 
EU-Außengrenzenfonds. Die natio -
nalen Systeme bilden einen integ -
ralen Bestandteil des Schengener 
Informationssystems, da die wich -
tigsten Endnutzer des SIS II über ihr 
jeweiliges nationales System auf das 
zentrale System zugreifen (siehe  Ab-
bildung 1 ). Auch wenn die Kom -
mission nicht für die Umsetzung 
nationaler SIS -II-Projekte zuständig 
war, so war deren Koordination für 
den Projekterfolg dennoch von 
entscheidender Bedeutung54. Dies 
erkannten die Mitgliedsländer in 
ihrem ursprünglichen Vorschlag für 
das SIS II aus dem Jahr 1996 an (sie -
he Ziffer 51). Weder in der ursprüng -
lichen noch in irgendeiner späteren 
von der Kommission vorgelegten 
Schätzung wurden aber die Kosten 
für die Entwicklung der nationalen 
Systeme berücksichtigt.50 Verordnung (EG) Nr. 2424/2001 
des Rates, Beschluss 2001/886/JI 
des Rates und Initiative des 
Königreichs Belgien und des 
Königreichs Schweden im 
Hinblick auf die Annahme einer 
Verordnung des Rates über 
die Entwicklung des Schen -
gener Informationssystems 
der zweiten Generation (SIS II) 
(9844/2001).
51 SEK(2004) 1267. Die kommissi -
onsweite IT -Governance und 
die entsprechenden Kontrol -
len wurden 2010 und 2011 
durch weitere Mitteilungen 
verstärkt, was zum Teil auch 
darauf zurückzuführen 
war, dass die Gefahr eines 
Reputationsschadens im 
Zusammenhang mit der Um -
setzung von IT -Großprojekten 
zunehmend ins Bewusstsein 
rückte: SEC(2010) 1182 und 
SEC(2011) 1500 vom 30.11.2011.
52 Die Arbeitsgruppe 
Methodology, Architecture, 
Portfolio Management 
(MAP) unter dem Vorsitz 
der GD Informatik sollte die 
von den Generaldirektionen 
erstellten Projektdefinitionen 
vor Freigabe der 
Verwaltungsmittel 
überprüfen.
53 In einem Bericht an die 
Arbeitsgruppe SIS -TECH aus 
dem Jahr 2009 (8708/09 vom 
19. Mai 2009, Vermerk des Vor -
sitzes zum Alternative Scenario 
Assessment Paper SIS 1+RE  
(Dokument zur Bewertung 
eines Alternativszenarios 
SIS 1+RE) wurden die Kosten, 
die den Mitgliedsländern 
durch Investitionen in nationa -
le SIS -II-Systeme bis Mai 2009 
entstanden waren, auf 170 Mil -
lionen Euro geschätzt. Nach 
Schätzungen der Mitgliedslän -
der im Rahmen der Halbzeitbe -
wertung des Außengrenzen -
fonds durch die Kommission 
wurden 2009-2012 weitere 
160 Millionen Euro in nationale 
SIS-II-Systeme investiert. Der 
Wert der Gesamtinvestitionen 
war jedoch deutlich höher, da 
für Dänemark, Deutschland, 
Estland, Griechenland, Luxem -
burg, die Niederlande, Portu -
gal, die Schweiz und Spanien 
keine Zahlen vorlagen. Von 
diesen Gesamtinvestitionen in 
nationale Systeme, die sich bis 
Ende 2012 auf mehr als 330 Mil -
lionen  Euro beliefen, stellte die 
Kommission im Rahmen des 
Außengrenzenfonds 76  Milli -
onen Euro und 2013 weitere 
19 Millionen  Euro bereit.
32 Bemerkungen
b) Der Nutzen des SIS II aufgrund 
seines Beitrags zur Verbrechens -
bekämpfung und zur Stärkung der 
Außengrenzen wurde nicht auf -
geführt. Die Probleme, für deren 
Bekämpfung das SIS II konzipiert 
wurde, wurden nicht genannt; 
ebenso wenig wurde dargelegt, 
wie sein Erfolg gemessen werden 
sollte.
c) Alternative Szenarien wurden nicht 
in Betracht gezogen. Beispielswei -
se wurde nicht erklärt, warum es 
nicht möglich war, das SIS 1 auf 
zusätzliche Mitgliedsländer auszu -
weiten. Fünf der sechs im Rahmen 
der Prüfung befragten Mitglieds -
länder waren der Meinung, das 
SIS 1 hätte auf die neuen Mit -
gliedsländer ausgeweitet werden 
können. Als das SIS II Ende 2006 
nicht wie geplant zur Verfügung 
stand, wurde das SIS 1 tatsäch -
lich modifiziert, und im Dezem -
ber 2007 wurde das SISone4all in 
Betrieb genommen, um die neuen 
Mitgliedsländer einzuschließen 
(siehe Ziffer 11).
Die Kommission bewertete 
den Business Case während 
der Projektlaufzeit nicht 
gründlich neu, obwohl es 
zu großen Veränderungen 
in Bezug auf die Kosten und 
den erwarteten Nutzen kam
55 
Zentrale Entscheidungen, wie etwa die 
Entscheidung von 2004 zum Beginn 
der detaillierten Planung, die Ent -
scheidung von 2005 zur Aktivierung 
von Phase II des Projekts55 oder die 
Entscheidung von 2009/2010 zur Fort -
setzung des SIS II nach dem Vergleich mit SIS 1+RE (siehe Ziffern 62-63), 
wurden innerhalb des Rahmens für 
die Beschlussfassung getroffen. Der 
kommissionsweite Mechanismus, der 
im Jahr 2010 eingeführt wurde, um 
über die Fortsetzung oder Beendigung 
eines IT -Projekts zu entscheiden, war 
auf das SIS -II-Projekt nicht anwend -
bar56. Die Beschlüsse zur Fortsetzung 
der Entwicklung des SIS II wurden 
aus dem Budget finanziert, das für 
die Betriebskosten des SIS II nach 
seiner Inbetriebnahme genehmigt 
worden war (siehe Ziffer 36)57. Bei den 
Entscheidungen zur Fortsetzung des 
SIS-II-Projekts wurde keine gründliche 
Neubewertung der Gesamtkosten und 
des erwarteten Nutzens vorgenom -
men, obwohl es diesbezüglich große 
Veränderungen gegeben hatte.
56 
Die Kosten für die Entwicklung des 
zentralen Systems waren deutlich 
höher als ursprünglich geschätzt 
(siehe Ziffern 34-49). Die unerwartet 
lange Dauer des Projekts brachte auch 
zusätzliche Kosten für die Modernisie -
rung des SIS 1 mit sich (siehe Ziffer 59). 
Verzögerungen und Änderungen der 
Konzeption des SIS II führten zudem 
zu einer Steigerung der Entwicklungs -
kosten für die nationalen Systeme. Vier 
der sechs befragten Mitgliedsländer 
gaben an, Material für ihr nationales 
System gekauft, dann jedoch nicht 
genutzt zu haben, da es obsolet 
geworden sei. Bei der Umfrage im 
Rahmen der Prüfung waren 74 % der 
Teilnehmer aus den Mitgliedsländern 
der Auffassung, dass die Notwendig -
keit, zusätzliche Mittel zur Finanzie -
rung der wiederholten Änderungen 
und Verlängerungen der Projektfrist zu 
erschließen, ein Risiko für die Entwick -
lung ihrer nationalen Systeme darge -
stellt habe.54 Im SIS -II-Projektplan 
vom 3. März 2008 wird 
beschrieben, inwieweit 
das SIS -II-Projekt auch die 
Koordinierung der nationalen 
Entwicklungsarbeiten in 
den einzelnen am SIS II 
teilnehmenden Ländern 
umfasste. Demnach sei die 
Kommission nicht für die 
Umsetzung dieser Projekte 
zuständig, allerdings sei deren 
Koordination aufgrund der 
Tatsache, dass die nationalen 
Entwicklungsarbeiten 
Auswirkungen auf das 
SIS-II-Projekt hätten, von 
entscheidender Bedeutung.
55 Ursprünglich bezog sich der 
Vertrag für die Entwicklung 
lediglich auf Phase I 
(Konzeption). Die Aktivierung 
von Phase II (Entwicklung 
und Bereitstellung) lag im 
Ermessen der Kommission, 
basierend auf den 
Ergebnissen von Phase I 
und der Verfügbarkeit der 
entsprechenden Finanzmittel.
56 Das Information Systems 
Project Management Board  
(Projektmanagementgremium 
für Informationssysteme, 
ISPMB) unter Vorsitz des 
Generaldirektors der 
GD Informatik überprüft die 
jährlichen Fortschrittsberichte 
von großen IT -Projekten 
und weist frühzeitig auf 
angetroffene Schwierigkeiten 
hin. Die GD Inneres und die 
IT-Governance -Stellen der 
Kommission stimmten darin 
überein, dass das ISPMB sich 
nicht mit dem SIS -II-Projekt 
befassen werde.
57 KOM(2010) 633 endgültig 
vom 5.11.2010, KOM(2011) 391 
endgültig vom 29.6.2011.
33 Bemerkungen
57 
Während die Kosten für das SIS II stie -
gen, verlor der wichtigste erwartete 
Nutzen (der Anschluss einer gestiege -
nen Zahl von Mitgliedsländern nach 
der Erweiterung) mit der Einführung 
des SISone4all im Jahr 2007 an Bedeu -
tung (siehe Ziffer 11). Bei der im Rah -
men der Prüfung durchgeführten Um -
frage wurden die Teilnehmer gebeten, 
eine Gewichtung der Begründungen 
für die Entwicklung des SIS II zu Beginn 
und am Ende des Projekts vorzuneh -
men. Als wichtigste Begründung zu Be -
ginn des Projekts nannten die Befrag -
ten den Anschluss einer größeren Zahl 
von Mitgliedsländern. Allerdings war 
die Bedeutung dieser Begründung zum 
Projektende von 36 % auf 15 % gefallen 
(siehe Abbildung 1 1 ). Weitere Gründe 
für die Entwicklung des SIS II wurden 
am Ende des Projekts ebenfalls anders 
gewichtet als zu Beginn. Beispielsweise 
waren die Vermeidung eines Repu -
tationsschadens für die EU58 und der 
Schutz der bereits getätigten Investiti -
onen am Ende des Projekts wichtig.58 Der Jährliche 
Tätigkeitsbericht 2011 der 
GD Inneres enthielt einen 
Vorbehalt hinsichtlich des 
Reputationsschadens, 
den die Kommission im 
Zusammenhang mit dem SIS II 
erleiden könnte.Abbildung 11Begründung für die Entwicklung des SIS II
Quelle:  Im Rahmen der Prüfung durchgeführte Umfrage unter SIS -II-Akteuren.0 %5 %10 %15 %20 %25 %30 %35 %40 %
Projektende ProjektbeginnSonstige 
BegründungenSchutz bereits 
getätigter 
InvestitionenVermeidung eines 
Reputations-
schaden für die EUÜbertragung des 
SIS an EU-OrganeKapazität und 
LeistungNeue 
FunktionenMehr
Mitgliedstaaten
34 Bemerkungen
58 
Die zu Beginn des Projekts zweitwich -
tigste Begründung für das SIS II (Bereit -
stellung neuer Funktionen) hatte zum 
Projektende die größte Bedeutung 
erlangt. Das SIS II bietet den Endnut -
zern neue Funktionen, darunter neue 
Ausschreibungskategorien (gestohle -
ne Luftfahrzeuge, Wasserfahrzeuge, 
Container, Zahlungsmittel), ein System 
zur Verknüpfung von Ausschreibungen 
(etwa eine Ausschreibung in Bezug auf 
eine Person und ein Fahrzeug) und die 
Möglichkeit der Speicherung von zu 
Ausschreibungen gehörenden Doku -
menten (z.  B. Europäischer Haftbefehl) 
einschließlich biometrischer Infor -
mationen. 82 % der Befragten waren 
der Meinung, das SIS II habe wichtige 
zusätzliche Funktionen, die den End -
nutzern unmittelbare und sichtbare 
praktische Vorteile gegenüber dem 
SIS 1 böten (siehe Abbildung 12 ).59 
Zum Projektende jedoch waren die 
Befragten weniger überzeugt von den 
Vorteilen des SIS II gegenüber dem 
SIS 1, mit Ausnahme der neuen Funk -
tionen. Die Umfrageteilnehmer waren 
der Meinung, dass die nichtfunktio -
nalen Vorteile – etwa höhere Kapa -
zität und Leistungsfähigkeit – zum 
Ende des Projekts die zweitwichtigste 
Begründung für das SIS II darstellten. 
Allerdings vertraten lediglich 52 % der 
Befragten die Auffassung, das SIS II 
habe erhebliche nicht -funktionale 
Vorteile gegenüber dem SIS 1 (siehe 
Abbildung 12 ). Das lag daran, dass auf -
grund der Verzögerungen bei der Ent -
wicklung des SIS II mehrere Upgrades 
des SIS 1 vorgenommen worden waren 
(siehe Chronologie im Anhang ).Abbildung 12Vorteile des SIS II gegenüber dem SIS 1
Quelle:  Im Rahmen der Prüfung durchgeführte Umfrage unter SIS -II-Akteuren.0 %20 %40 %60 %80 %100 %
Zustimmung Neutr al AblehnungEs gab einen wirksamen, 
auf der Begründung für 
das Projekt basierenden 
Mechanismus, um zu 
entscheiden, ob das SIS II 
beendet werden sollteDer Nutzen des 
SIS II rechtfer-
tigt die KostenDas SIS II hat wesentli-
che zusätzliche Funk-
tionen, die praktische 
Vorteile gegenüber 
dem SIS 1 bietenDas SIS II hat 
nicht-funktionale 
Vorteile gegenüber dem 
SIS 1 (Kapazität und 
Leistungsfähigkeit)Befragte
35 Bemerkungen
a) 2006 wurde das System im Zuge 
der Erneuerung der Hardware und 
der Hinzufügung neuer Funktio -
nen in SIS 1+R umbenannt.
b) 2007 wurden durch das SISone -
4all weitere Mitgliedsländer 
angeschlossen.
c) 2011 wurde das SIS 1+R aufgrund 
abgelaufener Wartungsverträge 
umgestaltet und in Java umpro -
grammiert (anstelle des vorherigen 
C++). Zwei der sechs im Rahmen 
der Prüfung befragten Mitglieds -
länder waren der Meinung, dass 
die Leistungsfähigkeit des neu -
en modularen Systems, das in 
SIS 1+R2 umbenannt wurde, der 
des SIS II entsprochen habe.
60 
2009 war der ursprüngliche Zeitrah -
men für das SIS II bereits um zwei 
Jahre überschritten, die Kosten waren 
gestiegen, der erwartete Nutzen war 
zurückgegangen, und das System 
hatte die Betriebstests Ende 2008 nicht 
bestanden. Trotz der Schwierigkeiten, 
Verzögerungen und Kostensteigerun -
gen wollten die meisten beteiligten 
Akteure die Entwicklung des SIS II 
fortsetzen. Nur 19 % der im Rahmen 
der Prüfung Befragten waren der Mei -
nung, die Entwicklung des SIS II hätte 
abgebrochen werden sollen. Dennoch 
war das Projekt an einen wichtigen 
Entscheidungspunkt gelangt, und im 
Februar 2009 forderte der Ratsvorsitz 
eine sorgfältige Prüfung alternativer 
Szenarien59.
61 
Allerdings wurde keine Entscheidung 
zur Fortsetzung oder Beendigung 
des Projekts auf der Grundlage einer 
Kosten -Nutzen -Analyse getroffen. 
Lediglich 30 % der Umfrageteilnehmer waren der Ansicht, dass es einen 
wirksamen Mechanismus für eine 
derartige Entscheidung gegeben habe 
(siehe Abbildung 12 ). Die Kommissi -
on versäumte es, die Gesamtkosten 
(einschließlich der Kosten für die 
Entwicklung der nationalen Systeme) 
und den erwarteten Nutzen des SIS II 
(einschließlich seines Beitrags zur 
Stärkung der Sicherheit der EU) neu 
zu bewerten. Es wurde nicht gezeigt, 
dass das Projekt für die Kommission 
nach wie vor eine Priorität darstellte 
und rentabler war als jegliche anderen 
Optionen. Bei der im Rahmen der Prü -
fung durchgeführten Umfrage waren 
lediglich 38 % der Teilnehmer der 
Meinung, dass der erwartete Nutzen 
des SIS II die endgültigen Kosten für 
seine Entwicklung rechtfertige (siehe 
Abbildung 12 ).
62 
Wenngleich die Kommission keine 
Neubewertung der Gesamtkosten und 
des Gesamtnutzens des SIS II vornahm, 
trug sie doch im Mai 2009 zu einem 
Vergleich mit dem Alternativszenario 
SIS 1+RE bei, wobei das SIS 1+R geän -
dert wurde, um die SIS -II-Funktionen 
zu integrieren60. Damit wurde erstmals 
eingeräumt, dass es eine Alternative 
zum SIS II gab61. Die Kommission räum -
te ein, dass die finanziellen Auswirkun -
gen für die nationalen SIS -II-Projekte 
der Mitgliedsländer beträchtlich seien, 
allerdings blieben bei dem Vergleich 
die Kosten für die Entwicklung der 
nationalen Systeme unberücksichtigt62. 
Fünf der sechs im Rahmen der Prüfung 
befragten Mitgliedsländer hatten den 
Eindruck, dass der Vergleich auf unge -
rechte Weise stärker zugunsten einer 
Fortsetzung des SIS II gewichtet wor -
den sei. Ihrer Ansicht nach waren bei 
dem Vergleich die für die Fertigstel -
lung des SIS II notwendige Zeit und die 
entsprechenden Kosten unterschätzt 
und die Schwierigkeiten einer Umstel -
lung auf SIS 1+RE betont worden.59 Ratsdokument 6067/09 vom 
3. Februar 2009, Vermerk des 
Vorsitzes über Maßnahmen 
zur Umsetzung des SIS II.
60 Ratsdokument 10005/09 
vom 20. Mai 2009, Vermerk 
des Vorsitzes und der 
Kommissionsdienststellen an 
den Artikel-36-Ausschuss über 
den weiteren Weg für das 
SIS II, und SEC(2010) 436 final.
61 Sämtliche untersuchten 
Optionen, beispielsweise 
in dem Arbeitspapier der 
Kommissionsdienststellen 
vom 31.8.2006 zur Änderung 
des Zeitplans für das SIS II, 
umfassten die Fortsetzung 
der Entwicklung des 
SIS II. Im November 2006 
bestand die Kommission 
darauf, dass es technisch 
nicht möglich sei, das SIS 1 
mit neuen Funktionen 
auszustatten. Siehe Britisches 
Oberhaus, European Union 
Committee  (Ausschuss für die 
Europäische Union), Neunter 
Sitzungsbericht 2006-2007, 
Schengen Information 
System II (SIS II), Report with 
Evidence (Schengener 
Informationssystem II (SIS II), 
Bericht mit Stellungnahmen), 
2. März 2007, Antwort auf 
Frage 441.
62 Schlussfolgerungen des Rates 
Justiz und Inneres, 26. und 
27. Februar 2009.
36 Bemerkungen
63 
Im Juni 2009 beschloss der Rat, das 
SIS-II-Projekt fortzusetzen63. Allerdings 
führte er zwei Meilenstein -Tests und 
einen Mechanismus ein, der, sollte 
einer der beiden Systemtests fehl -
schlagen, die Beendigung des Ent -
wicklungsauftrags und die Umstellung 
auf das Alternativszenario SIS 1+RE 
vorsah64.Abschnitt 4 – Die Kommis -
sion hat aus ihren Erfah -
rungen während des ers -
ten Projektabschnitts 
Erkenntnisse gewonnen, 
um das SIS II fertigzustel -
len und zukünftige Pro -
jekte vorzubereiten
Prüfungskriterien
64 
Im Rahmen der Prüfung wurde unter -
sucht, ob die Kommission eine Bewer -
tung des SIS -II-Projekts durchgeführt 
hatte. Es wurde geprüft, ob im Zuge 
des Managements des SIS II gewon -
nene Erkenntnisse in späteren Phasen 
des Projekts, bei anderen IT -Projekten 
innerhalb der Kommission und für 
die neue Agentur für IT -Großsysteme 
(eu-LISA) angewandt wurden.
Die Kommission wandte 
Erkenntnisse aus  
dem ersten Projektabschnitt  
in der Endphase an
65 
Die Kommission wandte Kenntnisse, 
Erfahrungen und Einblicke, die sie 
während des ersten Projektabschnitts 
gewonnen hatte, an, um die Endphase 
des Projekts erfolgreich zum Abschluss 
zu bringen. Bei der im Rahmen der 
Prüfung durchgeführten Umfrage 
wurde ein klarer Unterschied zwischen 
dem ersten Projektabschnitt bis 2009 
und der Endphase des Projekts ab 2010 
deutlich. Abbildung 13  zeigt, inwie -
weit die Kommission in der Endphase 
des Projekts ihren Ansatz geändert 
hat, um sich mit den Ursachen für Ver -
zögerungen und Kostensteigerungen 
auseinanderzusetzen und das SIS II 
fertigzustellen. Zwei der sechs befrag -
ten Mitgliedsländer gaben an, dass 
das Management der Endphase des 
Projekts einem IT -Großprojekt ange -
messen war.63 Ratsdokument 10708/09 vom 
5. Juni 2009, Schlussfolgerun -
gen des Rates zum weiteren 
Weg für das SIS II.
64 Das System bestand den 
ersten Meilenstein -Test im 
März 2010 und den zweiten im 
Mai 2012.
37 Bemerkungen
Die Kommission hat im Rah -
men des SIS II gewonnene 
Erkenntnisse bereits auf 
andere Projekte angewandt
66 
Die Kommission führte keine formale 
Bewertung zusammen mit Vertretern 
aller beteiligten Akteure durch, um im 
Zuge des Managements des Projekts 
gewonnene Erkenntnisse zu ermitteln. 
Sie hat jedoch einige im Rahmen des 
SIS II gewonnene Erkenntnisse auf an -
dere Kommissionsprojekte angewandt, 
und zwara) durch Leitlinien für das 
Projektmanagement;
b) durch Mitteilungen mit allge -
meinen im Rahmen des SIS II 
gewonnenen Erkenntnissen zur 
Anwendung bei der Entwicklung 
zukünftiger IT -Systeme im Bereich 
Freiheit, Sicherheit und Recht;
c) durch die frühzeitige Einfüh -
rung spezifischer Maßnahmen 
bei der Planung zukünftiger 
IT-Großsysteme.Abbildung 13Während des ersten, erfolglosen Projektabschnitts gewonnene Erkenntnisse
Quelle:  Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage einer Umfrage unter SIS -II-Akteuren.Ursachen für Verzögerungen und 
Kostensteigerungen beim SIS  II Geänderter Ansatz in der Endphase des 
Projekts ab 2010
Der Zeitrahmen war unrealistisch.Die für die Fertigstellung des Projekts ab Juni  2010 
geltende Frist, März 2013, war realistisch und wurde 
eingehalten. 
Es bestand aufseiten der Kommission ein Mangel 
an Fachwissen, das für das wirksame Management 
der ausgelagerten Entwicklungsarbeit notwendig 
gewesen wäre. Die Kommission setzte mehr Ressourcen für das 
Projekt ein und konnte Personal mit einschlägigen 
Erfahrungen einstellen (z. B. vom SIS II selbst, 
aus der GD Steuern und Zollunion und den 
Mitgliedsländern).
Die Beziehungen zwischen einigen Mitgliedsländern 
und der Kommission waren schlecht, und die Kom ­
mission stellte deren Engagement nicht sicher.Der 2009 durchgeführte Vergleich mit dem SIS 1+RE 
lieferte einige weitere Begründungen für die 
Fortsetzung der Investition.
Die Einrichtung des Gesamtprojektmanagement­
ausschusses im Jahr 2009 ermöglichte es der 
Kommission, sich die Erfahrungen der Endnutzer in 
den Mitgliedsländern besser zunutze zu machen.
Die Systemanforderungen waren instabil.Die Systemanforderungen waren während der 
Endphase des Projekts stabil.
38 Bemerkungen
67 
Bei der neuesten Projektmanage -
ment -Methode der Kommission 
(PM2)65 stehen Verfahren im Vorder -
grund, die es beim SIS II nicht gab, 
darunter
a) die wichtige Rolle des Business 
Managers, um sicherzustellen, dass 
die Bedürfnisse der Nutzer erfüllt 
werden;
b) die Genehmigung des Übergangs 
eines Projekts in die nächste 
Projektphase durch den Projekt -
lenkungsausschuss, und zwar mit -
tels „Approval -Gates“ jeweils am 
Ende der Initiierungs-, Planungs- 
und Durchführungsphase.
68 
In der Mitteilung  KOM(2011) 680 über 
intelligente Grenzen66 wurde betont, 
dass Erkenntnisse aus der Entwicklung 
von IT -Großprojekten wie dem SIS II 
bei der Entwicklung des Einreise-/
Ausreisesystems und des Registrie -
rungsprogramms für Reisende be -
rücksichtigt werden sollten. In der 
Mitteilung  KOM(2010) 385 betreffend 
einen Überblick über das Informati -
onsmanagement im Bereich Freiheit, 
Sicherheit und Recht67 wurde beschrie -
ben, wie die Kommission zukünftige 
IT-Systeme entwickeln wird. Anhand 
des Beispiels des SIS II wurden die bei -
den folgenden zentralen Erkenntnisse 
verdeutlicht:
a) die Notwendigkeit, Anforderungen 
vor Beginn der Entwicklungsarbeit 
in Rechtsvorschriften festzulegen;
b) die Bedeutung einer wirksamen 
Governance -Struktur.69 
Bei der Planung des Projekts „Intelli -
gente Grenzen“ hat die Kommission 
bereits die folgenden konkreten 
Schritte  unternommen und sich dabei 
auf Erkenntnisse aus der Entwicklung 
des SIS II gestützt:
a) Die Finanzbögen für das Einreise-/
Ausreisesystem und das Regist -
rierungsprogramm für Reisende 
sahen vor, die Kosten für die Ent -
wicklung nationaler Systeme aus 
dem EU -Haushalt zu decken.
b) Die neue Agentur für IT -Groß -
systeme (eu -LISA)68, die nach der 
Inbetriebnahme des SIS II dessen 
Management und Wartung über -
nahm, soll das für die Entwicklung 
zukünftiger Systeme notwendige 
Fachwissen bündeln und so das 
Risiko von Problemen, wie sie bei 
der Entwicklung des SIS II zuta -
ge getreten sind, begrenzen69. 
Bei der im Rahmen der Prüfung 
durchgeführten Umfrage waren 
68 % der Teilnehmer der Meinung, 
dass die Einrichtung der neuen 
Agentur die Entwicklung zukünf -
tiger IT -Großsysteme erleichtern 
werde. Allerdings betonten alle 
im Rahmen der Prüfung befragten 
Mitgliedsländer, dass die Beziehun -
gen zu den Mitgliedsländern eine 
zentrale Herausforderung für die 
neue Agentur darstellen würden. 
Da es sich um eine Regulierungs -
agentur handelt, fällt sie nicht 
unter die kommissionsweiten 
IT-Governance -Verfahren70.65 PM2 ist die Projektmanage -
ment -Methode, die den Ge -
neraldirektionen seit 2011 von 
der GD Informatik empfohlen 
wird.
66 KOM(2011) 680 endgültig vom 
25.10. 2011.
67 KOM(2010) 385 endgültig vom 
20.7.2010.
68 Verordnung (EU) Nr. 1077/2011 
des Europäischen 
Parlaments und des Rates 
vom 25. Oktober 2011 
zur Errichtung einer 
Europäischen Agentur für das 
Betriebsmanagement von 
IT-Großsystemen im Raum der 
Freiheit, der Sicherheit und 
des Rechts (ABl. L 286 vom 
1.11.2011, S. 1).
69 KOM(2011) 680 endgültig.
70 Gemäß der Mitteilung 
„e-Kommission 2012-2015“ 
(SEC(2012) 492) werden alle 
Informationssysteme der 
Kommission sowie der Ämter 
und Exekutiv agenturen – 
unabhängig davon, ob sie aus 
operativen Haushaltsmitteln 
oder aus Verwaltungsmitteln 
finanziert werden – in die 
IT-Governance -Verfahren der 
Kommission einbezogen.
39
 Schlussfolgerungen  
und Empfehlungen
70 
Der Rat betraute die Kommission mit 
der Entwicklung des SIS II und setzte 
das Zieldatum für die Fertigstellung 
auf Dezember 2006 fest. Dies sollte 
es den neuen Mitgliedsländern, die 
der EU 2004 beitreten sollten, ermög -
lichen, Teil des Schengen -Raums zu 
werden. Allerdings stellte die Kom -
mission das zentrale System erst im 
April 2013 bereit und damit mehr als 
sechs Jahre später als geplant, und die 
Kosten betrugen das Achtfache des 
ursprünglichen Budgets. Die Verzö -
gerung und die überhöhten Kosten 
waren teilweise auf den schwierigen 
Governance -Kontext zurückzuführen, 
durch den die Fähigkeit der Kommis -
sion, sich mit betrieblichen Fragen zu 
befassen, begrenzt wurde, und teilwei -
se auf Schwächen beim Management 
durch die Kommission. Dies war ins -
besondere im ersten Projektabschnitt 
bis 2009 der Fall:
a) Die ursprüngliche Frist für das 
Projekt war unrealistisch (siehe 
Ziffern 9-12).
b) Die Kommission nahm bis 2010 
keine Aktualisierung ihres im 
Jahr 2003 aufgestellten Gesamt -
budgets für das Projekt vor (siehe 
Ziffern 34-37).
c) Die Systemanforderungen ent -
wickelten sich im Projektverlauf 
weiter, um den Bedürfnissen der 
Nutzer gerecht zu werden, und 
waren bis zur 2010 beginnen -
den Endphase des Projekts nicht 
ausreichend stabil. Das System, 
das nun in Betrieb ist, hat eine viel 
höhere Kapazität als im Jahr 2001 
vorgesehen (siehe Ziffern 29-32 
sowie 42-43).d) Zunächst setzte die Kommission 
kein ausreichendes Personal mit 
dem Fachwissen für ein wirksa -
mes Management der ausgela -
gerten Entwicklungsarbeit ein 
(siehe Ziffern 13-20).
e) Der Hauptauftragnehmer für die 
Entwicklung lieferte im ersten 
Projektabschnitt ein nicht ausrei -
chend leistungsfähiges System 
(siehe Ziffern 39-41).
f) Die Arbeitsbeziehungen zwischen 
der Kommission und einigen 
Mitgliedsländern waren anfangs 
schlecht. Bis zur Einrichtung des 
Gesamtprojektmanagementaus -
schusses im Jahr 2009 durch die 
Kommission gelang es dieser nicht, 
sich die Erfahrung aller Endnut -
zer zunutze zu machen (siehe 
Ziffern 21-25).
g) Es war nicht allen beteiligten Ak -
teuren klar, wer zentrale Entschei -
dungen traf (siehe Ziffern 26-28).
h) Die Kommission erhöhte durch 
Änderungen im Rahmen von 
Verhandlungsverfahren den Wert 
des Hauptauftrags für die Entwick -
lung von 20 Millionen Euro auf 
82 Millionen Euro. In der Haus -
haltsordnung ist dieses Verfahren 
zwar vorgesehen, doch besteht bei 
jedem Verhandlungsverfahren das 
inhärente Risiko, dass die gezahl -
ten Preise nicht wettbewerbsfähig 
sind (siehe Ziffern 44-49).
40 Schlussfolgerungen und Empfehlungen 
71 
Nachdem der Kommission im 
Jahr 2001 die Zuständigkeit für das 
Projekt übertragen worden war, 
umfasste ihr aktualisierter Business 
Case für das SIS II keine gründliche 
Bewertung sämtlicher Kosten und 
erwarteten Nutzeffekte. Während der 
Projektlaufzeit kam es zu großen Ver -
änderungen in Bezug auf die Kosten 
und den erwarteten Nutzen. In den 
ursprünglichen vorläufigen Schät -
zungen der Kosten für das zentrale 
System zulasten des Haushalts der EU 
wurde der tatsächliche Umfang der 
erforderlichen Investitionen erheb -
lich unterschätzt (siehe Abbildung 8 ). 
Unter Berücksichtigung der Kosten 
der nationalen Systeme beliefen sich 
die Gesamtkosten bis zum Ende des 
Projekts auf rund 500 Millionen Euro. 
Wenngleich das SIS II neue Funktio -
nen und eine höhere Kapazität bietet, 
verlor doch der wichtigste ursprüng -
lich erwartete Nutzen (der Anschluss 
der gestiegenen Zahl von Mitglieds -
ländern nach der Erweiterung) mit 
der Einführung des SISone4all im 
Jahr 2007 an Bedeutung. Trotz dieser 
Veränderungen wurden Entschei -
dungen zur Fortsetzung des Projekts 
getroffen, ohne dass eine gründliche 
Neubewertung des Business Case für 
das SIS II vorgenommen wurde, um zu 
zeigen, dass das Projekt für die Kom -
mission nach wie vor eine Priorität 
darstellte und rentabler war als andere 
Optionen (siehe Ziffern 50-63).72 
Die Kommission hat aus ihren Erfah -
rungen während des ersten Projektab -
schnitts Erkenntnisse gewonnen, die 
es ihr ermöglicht haben, ihren Ansatz 
während der Endphase des Projekts zu 
ändern und das SIS II fertigzustellen. 
Ferner hat sie, obwohl sie keine for -
male Evaluierung des Projekts durch -
geführt hat, bereits einige im Rahmen 
des SIS II gewonnene Erkenntnisse 
für andere IT -Großprojekte genutzt 
(siehe Ziffern 64-69).
41 Schlussfolgerungen und Empfehlungen 
Empfehlung 1
Die Kommission sollte den Projekt -
zeitplan für die Entwicklung von 
IT-Großprojekten auf der Grundlage 
einer technischen Analyse der durch -
zuführenden Aufgaben erstellen und 
dabei die Risiken und die Komplexität 
des Projekts berücksichtigen.
Empfehlung 2
Die Kommission sollte sämtliche 
IT-Großprojekte, für die sie zuständig 
ist, in die kommissionsweiten IT -Gover -
nance -Verfahren integrieren. Dabei 
sollte nicht zwischen IT -Projekten, die 
aus operativen Haushaltsmitteln, und 
solchen, die aus Verwaltungsmitteln 
finanziert werden, unterschieden wer -
den. Die Kommission sollte zu Beginn 
von IT -Großprojekten IT -Experten der 
GD Informatik oder anderer Generaldi -
rektionen einbeziehen. Sie sollte einen 
Vertreter der GD Informatik in den 
Projektlenkungsausschuss aufnehmen. 
Wird Entwicklungsarbeit ausgelagert, 
so sollte die Kommission internes 
Fachwissen in vollem Umfang nutzen, 
um ein wirksames Management des 
Vertrags sowie eine wirksame Überwa -
chung der Arbeit des Auftragnehmers 
zu gewährleisten, damit das Risiko 
schwacher Leistungserbringung mög -
lichst gering gehalten wird.
Empfehlung 3
Die Kommission sollte sicherstellen, 
dass die beteiligten Akteure, die die 
Nutzer des Systems vertreten, die 
Geschäftsbedürfnisse und die Anfor -
derungen der Endnutzer kennen und 
berücksichtigen.Empfehlung 4
Der Projektlenkungsausschuss sollte 
den Übergang eines Projekts in die 
jeweils nächste große Projektphase 
mittels „Approval -Gates“ geneh -
migen. Vor dem Übergang von der 
Initiierungs- zur Planungsphase sollten 
der Projektlenkungsausschuss und 
die zuständige IT -Governance -Stelle 
der Kommission den Business Case 
genehmigen.
Der Business Case sollte mögliche 
Alternativen, eine umfassende Kos -
ten-Nutzen -Analyse zur Ermittlung 
sämtlicher Projektkosten sowie einen 
Ressourcenplan umfassen, der den 
Personalbedarf sowohl aufseiten 
der Nutzer als auch auf der IT -Seite 
festlegt.
Der Business Case sollte aktualisiert 
und neu genehmigt werden, falls es 
zu großen Veränderungen in Bezug 
auf die Projektkosten, den erwarteten 
Nutzen, die Risiken oder die Alternati -
ven kommt.
Empfehlung 5
Die Kommission sollte wichtige 
projektbezogene Entscheidungen in 
einem Entscheidungsprotokoll doku -
mentieren, damit sie leicht nachzuvoll -
ziehen sind.
Empfehlung 6
Erfordert ein Projekt die Entwicklung 
verschiedener, aber voneinander 
abhängiger Systeme durch verschie -
dene beteiligte Akteure, so sollte die 
Kommission ein wirksames globales 
Projektmanagement sicherstellen, um 
das Projekt als Ganzes zu koordinieren.
42 Schlussfolgerungen und Empfehlungen 
Empfehlung 7
Die Kommission sollte sicherstellen, 
dass Verträge über die Entwicklung 
von IT -Großsystemen Preise für kleine -
re, sorgfältig definierte Arbeitspakete 
beinhalten, auf deren Grundlage es 
möglich ist, ohne neue Verhandlun -
gen Anpassungen am Projekt vorzu -
nehmen. Darüber hinaus sollte die 
Kommission bei der Entwicklung von 
IT-Großsystemen miteinander ver -
knüpfte Bausteine verwenden, die 
problemlos wiederverwendet werden 
können, sodass beispielsweise die 
abgeschlossene Arbeit eines Auftrag -
nehmers an einen anderen weiter -
gegeben werden kann. Wenngleich 
er Investitionen in die Konzeption 
erforderlich macht, minimiert dieser 
komponentenbasierte Ansatz der 
Software -Entwicklung die Auswirkun -
gen von Anforderungsänderungen 
und ermöglicht es, Nutzen aus techno -
logischen Fortschritten zu ziehen und 
die technische Bindung an bestimmte 
Auftragnehmer zu verhindern.Empfehlung 8
Die Kommission sollte die im Rahmen 
der Prüfung des Hofes gewonnenen 
Erkenntnisse an die Generaldirekti -
onen und an die Organe, Agenturen 
und sonstigen Einrichtungen der EU 
weitergeben. Die Kommission sollte 
bewerten, ob der erwartete Nutzen 
des SIS II erzielt wurde.
Dieser Bericht wurde von Kammer IV unter Vorsitz von Herrn Louis GALEA, 
Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 18. März 2014 in Luxemburg 
angenommen.
Für den Rechnungshof
Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Präsident

43
 Anhang
Chronologie des SIS II
Quelle:  Europäischer Rechnungshof.Anhang
1985 
Unterzeichnung des 
Übereinkommens 
von Schengen
Juni 2010 
Überarbeitete 
Frist für 
FertigstellungDez. 2008 
Geänderte 
Frist für 
Fertigstellung
SIS/uni00A0II in EntwicklungSIS/uni00A0II in EntwicklungSIS 1+R2Juni 2010 
Rat billigt 
Endphase des 
ProjektsDez. 2006 
Ursprüngliche 
Frist für 
Fertigstellung
2011 
SIS 1+R2 in Java 
umprogrammiert2006
Hardwareerneu-
erung SIS 1+R1996 
Die Schengen-Staaten 
beschließen, das SIS/uni00A0II 
zu entwickeln
SIS I+RESIS 1+RSIS 1
Mai 2012 
Zweiter Meilenstein-Test 
bestandenMärz 2010 
Erster Meilenstein-Test 
bestandenSIS/uni00A0II in EntwicklungSIS/uni00A0II in EntwicklungSIS/uni00A0II in EntwicklungSIS 1+SIS 1+RHINTERGRUND
START DES SIS/uni00A0II
April 2013 
Inbetrieb-
nahme 
des SIS IIOkt. 2011 
Verordnung (EU) Nr. 1077/2011 
zur Errichtung einer Europäischen 
Agentur für das Betriebsmanage-
ment von IT-Großsystemen 2009 
Die Kommission richtet 
den Gesamtprojektma-
nagementausschuss ein
Juni 2009 
Schlussfolgerungen des 
Rates; Einigung auf SIS 1+RE 
als AusweichoptionDezember 2007 
Inbetriebnahme 
des SISone4all 
zwecks Aufnahme 
von neun neuen 
MitgliedstaatenMosel
Prinzessin Marie-Astrid1990 
Übereinkommen zur Durch-
führung des Übereinkom-
mens von Schengen – sieht 
Schengener Informationssys-
tem (SIS) vor
2006 
Verordnung
(EG) Nr. 1987/2006 über 
Einrichtung, Betrieb und 
Nutzung des SIS II2001 
Verordnung
(EG) Nr. 2424/2001 
betraut die Kommission 
mit der Entwicklung des 
SIS II
2001 
SIS 1+: Ausweitung 
auf nordische LänderNov. 2004 bis
Jan. 2005 Projekt 
aufgrund von Klage 
durch erfolglosen 
Bieter ausgesetztOktober 2004 
Vertragsab-
schluss mit 
Hewlett 
Packard SteriaSIS 11995 
Gründung des Schen-
gen-Raums und Inbetrieb-
nahme des SIS 1 
Dez. 2008 
Betriebstests fehlgeschlagen
44
IV b)
Als ihr im Jahr 2010 alle Informationen zur Verfü -
gung standen, insbesondere zu den Systemanfor -
derungen, legte die Kommission ein realistisches 
Projektbudget vor.
IV c)
Die Verzögerungen und die Kostensteigerungen 
waren auf die kontinuierliche Weiterentwicklung 
der Systemanforderungen (hauptsächlich aufgrund 
von Anfragen der Mitgliedstaaten) zurückzuführen. 
Auch auf den Aspekt des Vertragsmanagements des 
Projekts hatte dies erhebliche Auswirkungen, da 
dadurch mehrere Änderungen des Vertrags erfor -
derlich waren, was wiederum die Beziehung mit 
dem Auftragnehmer, der ständig mit veränderten 
Anforderungen konfrontiert war, nicht erleichterte.
IV d)
Der Personalmangel war im gesamten rasch wach -
senden Politikbereich zu verzeichnen.
IV f)
Die Arbeitsbeziehungen zwischen der Kommission 
und einigen Mitgliedstaaten waren bisweilen in der 
Anfangsphase des SIS-II -Projekts belastet. Aller -
dings hat die GD Inneres auf der Grundlage dessel -
ben Vertrags und mit denselben Auftragnehmern 
ein anderes IT -Großsystem (VIS) in einer konstrukti -
ven und harmonischen Arbeitsatmosphäre mit den 
Mitgliedstaaten und ohne Unklarheiten/Herausfor -
derungen in Bezug auf den Entscheidungsprozess 
bereitgestellt. Gleiches gilt für die Entwicklung von 
Eurodac.
Die weniger guten Beziehungen zu den SIS -Akteu -
ren waren auf zahlreiche Gründe zurückzuführen, 
wie z. B. ein Altsystem, eine komplexe Gover -
nance -Struktur oder politische Überlegungen in 
Zusammenhang mit dem Gesamtkonzept mancher 
Mitgliedstaaten in Bezug auf eine Erweiterung des 
Schengen -Raums.
Die Governance -Struktur war komplex, was sowohl 
auf gesetzliche Anforderungen als auch auf die sich 
weiter entwickelnden Anforderungen der Akteure 
zurückging.Zusammenfassung
II
Die Entwicklung des SIS II wurde unter einem sehr 
speziellen rechtlichen und institutionellen Rahmen, 
der zu diesem Zeitpunkt in diesem Politikbereich 
Anwendung fand, in die Wege geleitet. Der Rat 
fasste den Beschluss, das SIS II auf eigene Initia -
tive und ohne einen Vorschlag der Kommission zu 
entwickeln.
Zahlreiche Anforderungen wurden zu Beginn nicht 
berücksichtigt, sondern erst zu einem späteren Zeit -
punkt ergänzt. Sie wurden deshalb vom Rat bei der 
Festlegung des Zieltermins oder des Budgets nicht 
angemessen bewertet.
III
Die Tatsache, dass das SIS II nicht entsprechend 
dem im Jahr 2001 festgelegten Termin und der 
Mittelbedarfsschätzung geliefert wurde, ist unbe -
stritten und seit einiger Zeit bekannt. Allerdings 
unterscheidet sich das gelieferte System deutlich 
von dem geplanten System. Nach Auffassung der 
Kommission weist das SIS II eine angemessene Leis -
tung auf und erfüllt die Anforderungen der Nutzer.
IV
Die Kommission hat bei zahlreichen Gelegenheiten 
darüber Bericht erstattet, dass das System zu einem 
späteren Zeitpunkt geliefert wird und mit größe -
ren Kosten verbunden ist als ursprünglich geplant 
und veranschlagt. Sie hat zudem erklärt, dass dies 
hauptsächlich auf die wesentlichen Änderungen der 
Systemanforderungen zurückzuführen ist.
IV a)
Der ursprüngliche Projekttermin wurde vom Rat 
auf der Grundlage seiner eigenen Analysen ohne 
Beteiligung der Kommission festgelegt.
Die Kommission wies die Mitgliedstaaten in ihren 
Mitteilungen in den Jahren 2001 und 2003 auf die 
mit dieser Frist verbundenen Risiken und die für 
eine Einhaltung der Frist zu erfüllenden Vorausset -
zungen (die schließlich nicht erfüllt waren) hin.Antwort der  
Kommission
Antwort der Kommission 45
VII h)
Die Kommission kann diese Empfehlung akzeptie -
ren. Die Erkenntnisse aus der Prüfung des Hofes 
werden den anderen Generaldirektionen sowohl 
auf fachlicher Ebene als auch auf Management -
ebene zur Verfügung gestellt und im Wege geeig -
neter Netzwerke an die einschlägigen Agenturen, 
einschließlich der eu -LISA, weitergeleitet.
Die Auswirkungen des SIS II werden im Jahr 2016 
(drei Jahre nach der Inbetriebnahme des SIS II) ent -
sprechend den Anforderungen der Rechtsgrund -
lage (Artikel 50 Absätze 4 und 5 der Verordnung 
(EG) Nr. 1987/2006 sowie Artikel 66 Absätze 4 und 5 
des Beschlusses 2007/533/JI) bewertet.
Einleitung
01
Das ursprüngliche Schengener Informationssystem 
(SIS 1) wurde als zwischenstaatliches Projekt unter 
der Leitung Frankreichs entwickelt und im Jahr 1995 
(also deutlich später als ursprünglich geplant) in 
Betrieb genommen. Unter französischem Manage -
ment blieb es bis Mai 2013 in Betrieb und wurde 
dann durch das SIS II ersetzt. Dennoch unterschei -
den sich sowohl die Architektur als auch die Funkti -
onen der Systeme erheblich.
Nach Ansicht der Kommission müssen beim Ver -
gleich zwischen dem ursprünglichen Termin und 
dem tatsächlichen Lieferdatum die erheblichen 
Unterschiede zwischen der Art des ursprünglich 
geplanten und des schließlich gelieferten Systems 
berücksichtigt werden.
02
Ein Jahr nach Inbetriebnahme des SIS 1 beschlos -
sen die Schengen -Länder im Dezember 1996, die 
Arbeiten zur Definition der Elemente und Anforde -
rungen eines SIS II aufzunehmen. Der Rat fasste den 
Beschluss zur Entwicklung des SIS II auf der Grund -
lage einer im Jahr 1998 vorgenommenen Durch -
führbarkeitsstudie und einer Reihe von Konsulta -
tionen zwischen den Mitgliedstaaten, die zu der 
schwedisch -belgischen Initiative führten, auf der 
die erste Rechtsgrundlage für das SIS II beruhte.IV g)
Während der gesamten Projektdauer des SIS II 
erfüllte die Kommission voll und ganz die Vorschrif -
ten der Haushaltsordnung und verhandelte im bes -
ten Interesse des Haushalts der Europäischen Union.
V
Das ursprüngliche Geschäftsszenario war vom Rat 
ohne eine formelle Beteiligung der Kommission 
analysiert worden. Während seiner Laufzeit wurde 
das SIS-II -Projekt Gegenstand des Mitentschei -
dungsverfahrens, und die Mitgesetzgeber bestätig -
ten, dass das SIS II trotz der aufgetretenen Probleme 
weiterhin absolute Priorität genoss.
Bei wichtigen Meilensteinen des Projekts nahm 
die Kommission systematisch eine Neubewertung 
der Kostenschätzungen vor, wenn dies durch neue 
Elemente gerechtfertigt war, und kommunizierte 
finanzielle Aspekte stets in transparenter Weise, wie 
in Ziffer 70 Buchstabe b erläutert wird.
Es bestand keine Notwendigkeit für die Kommis -
sion, die nationalen Ausgaben für das SIS II abzu -
schätzen oder zu verfolgen.
VI
Die Kommission bestätigt, dass sie tatsächlich 
wesentliche Erkenntnisse aus der Entwicklung 
dieses Systems gewonnen und angewendet hat. 
Dennoch muss eingeräumt werden, dass die Ent -
wicklung und Implementierung des SIS II ein sehr 
spezifisches Projekt war, das nur schwer auf andere 
IT-Systeme zu übertragen ist.
VII
Die meisten Empfehlungen des Hofes entsprechen 
den 2010 eingeführten IT -Governance -Regelungen 
der Kommission.
Antwort der Kommission 46
Bemerkungen
09
Der Rat fasste den Beschluss zur Entwicklung des 
SIS II auf der Grundlage einer im Jahr 1998 vorge -
nommenen Durchführbarkeitsstudie und einer 
Reihe von Konsultationen zwischen den Mitglied -
staaten, die zu der schwedisch -belgischen Initiative 
führten, auf der die erste Rechtsgrundlage für das 
SIS II beruhte. Im Beschluss des Rates wurde als Ter -
min für die Inbetriebnahme Ende 2006 festgelegt. 
Die Kommission war bei diesem Legislativverfahren 
nicht formell beteiligt.
Neben der Berichterstattung in jedem jährlichen 
Tätigkeitsbericht seit 2001 über die Fortschritte und 
wichtigsten Schwierigkeiten des Projekts wies die 
Kommission die Mitgliedstaaten in ihren Mitteilun -
gen in den Jahren 2001 und 2003 auf die mit diesem 
Termin verbundenen Risiken und die für eine Ein -
haltung der Frist zu erfüllenden Voraussetzungen 
(die schließlich nicht erfüllt waren) hin.
Sowohl in der Mitteilung im Jahr 2001 
(KOM(2001) 720) und anschließend detailliert in der 
von einem externen Auftragnehmer durchgeführ -
ten Durchführbarkeitsstudie wurden die von dem 
neuen System zu erfüllenden Geschäftsanforde -
rungen, die technischen Möglichkeiten und ihre 
Auswirkungen, der Zeitrahmen und Finanzrahmen 
des Projekts sowie die mit seiner Entwicklung ver -
bundenen Risiken und Zwänge sorgfältig bewertet.
Auf dieser Grundlage wählte der Rat eine der 
vorgeschlagenen Durchführungsoptionen (aller -
dings nicht die in der Durchführbarkeitsstudie 
empfohlene Lösung), um das Projekt im Jahr 2003 
fortzuführen.
Der Rechtsrahmen für das SIS II war erst Ende 2006 
abgeschlossen.
10
Der ursprünglich vom Rat festgelegte Termin war 
tatsächlich nicht realistisch, da er hauptsächlich auf 
der Grundlage politischer Überlegungen und weni -
ger unter Zugrundelegung solider Systemanforde -
rungen und einer fundierten technischen Analyse 
des Arbeitsaufwands festgesetzt worden war.Die Mitgliedstaaten arbeiteten in einem zwischen -
staatlichen Rahmen, und die Kommission war daran 
nicht beteiligt.
Nachdem die Kommission mit der Entwicklung 
des SIS II beauftragt worden war, leitete sie eine 
Durchführbarkeitsstudie in die Wege, um die von 
dem neuen System zu erfüllenden Geschäftsanfor -
derungen, die technischen Möglichkeiten und ihre 
Auswirkungen, den Zeitrahmen des Projekts und 
seinen Finanzrahmen sowie die mit der Entwicklung 
verbundenen Risiken und Zwänge zu bewerten. 
Diese Durchführbarkeitsstudie wurde im Jahr 2003 
von einem Beratungsunternehmen durchgeführt. 
Auf dieser Grundlage wählte der Rat eine der vor -
geschlagenen Durchführungsoptionen (allerdings 
nicht die in der Durchführbarkeitsstudie empfoh -
lene Lösung), um das Projekt umzusetzen.
03
Zwar ist es zutreffend, dass die wichtigsten Gründe 
für die Entwicklung des SIS II die Notwendigkeit 
umfassten, die neuen Schengener -Mitgliedstaaten 
anzubinden und die neuesten technologischen 
Entwicklungen zu nutzen, doch durch wichtige 
politische Ereignisse, wie die Terroranschläge vom 
11. September  2001, änderte sich der Umfang des 
Projekts, und das endgültige System unterschei -
det sich erheblich von der ursprünglich geplanten 
Lösung.
Prüfungsumfang und Prüfungsansatz
05
Die Kommission wies auf die Gründe für die Ver -
zögerungen und höheren Kosten als ursprünglich 
geplant sowie die bei dem Projekt aufgetretenen 
Probleme hin, auch in jedem jährlichen Tätigkeits -
bericht der GD Justiz, Freiheit und Sicherheit und 
später seit 2001 der GD Inneres.
Antwort der Kommission 47
16
Was das Fachwissen des Teams anbelangt, so 
möchte die Kommission darauf hinweisen, dass 
sich das Team für das SIS II hauptsächlich aus 
Personal zusammensetzte, das entweder an frü -
heren SIS I -Projekten der Mitgliedstaaten beteiligt 
war oder vor der Tätigkeit für die Kommission bei 
IT-Unternehmen beschäftigt war. Für das Projekt VIS 
stand das gleiche Fachwissen zur Verfügung. Auch 
die Generaldirektionen Informatik, Informationsge -
sellschaft sowie Unternehmen und Industrie boten 
der GD Inneres Unterstützung, insbesondere in den 
ersten Jahren des Projekts. Darüber hinaus wurde in 
einem sehr frühen Stadium des Projekts (April 2002) 
ein spezieller Vertrag mit Unisys unterzeichnet, um 
den Mangel an internen Ressourcen im Bereich des 
Qualitätsmanagements auszugleichen.
Der Kommission zufolge wurde der Vertrag sehr 
wirksam verwaltet. Beispielsweise nutzte die Kom -
mission von Anfang an die wöchentliche Sitzung 
mit dem Auftragnehmer dazu, ihre Enttäuschung 
über die Qualität der Ergebnisse und das Erforder -
nis von Korrekturmaßnahmen zu äußern. Bereits 
im Oktober 2005 verlangte die Kommission einen 
Wechsel des Projektmanagers des Auftragnehmers 
(der auch vorgenommen wurde). Wie in dem in Fuß -
note 23 genannten Bericht des Britischen Oberhau -
ses erwähnt, konnte aufgrund der Personalsituation 
nicht frühzeitig erkannt und verhindert werden, 
dass der Auftragnehmer unzureichende Leistungen 
erbrachte. Wie in Fußnote 21 aufgeführt, stellte der 
Interne Auditdienst der Kommission (IAS) fest, dass 
kein ausreichendes Personal für das Management 
der in zunehmendem Maße ausgelagerten Arbeiten 
zur Verfügung stand.
17
Die Aussetzung des Vertrags über einige Monate 
war darauf zurückzuführen, dass ein Bieter sein 
Recht in Anspruch nahm, die Zuschlagsentschei -
dung vor dem Gerichtshof anzufechten. Die Bewer -
tung der Angebote war nach den veröffentlichten 
Kriterien und Methoden vorgenommen worden, 
die bekannt und von allen Bietern, die ein Angebot 
eingereicht hatten, akzeptiert worden waren.11
Jeder Zeitplan für das SIS II beruhte auf den besten 
verfügbaren Informationen zum jeweiligen Zeit -
punkt und wurde zuvor mit den Mitgliedstaaten 
erörtert.
Nach der Annahme der Rechtsgrundlage war die 
Auslegung des Systems, die mit seiner Nutzung 
durch die Mitgliedstaaten verknüpft ist, der einzige 
Parameter der Spezifikationen, der von Änderun -
gen betroffen war. Dieses Risiko, das während der 
gesamten Projektdauer unter Berücksichtigung der 
Nutzung von SIS1+ durch die neuen Mitgliedstaaten 
bewertet wurde, kam tatsächlich aufgrund einer 
intensiveren Nutzung als ursprünglich erwartet zum 
Tragen. Doch selbst wenn das SIS II entsprechend 
dem ursprünglich vom Rat im Jahr 2001 angenom -
menen Zeitplan geliefert worden wäre, wäre ein 
Upgrade seiner Auslegung im selben Umfang erfor -
derlich gewesen, wie er im Rahmen der im Jahr 2010 
erfolgten Projektverlängerung implementiert 
wurde (siehe Abbildung 7) (letzter Delta -Wert).
14
Zum 16. Dezember 2002 wurde ein neues Referat 
für informationstechnische Großsysteme innerhalb 
der GD Justiz, Freiheit und Sicherheit eingerichtet, 
um Synergien zwischen IT -Großprojekten in den 
Politikbereichen Justiz und Inneres zu nutzen: SIS II, 
Eurodac und VIS (Visa -Informationssystem).
15
Die Kommission räumt ein, dass in den ersten Jah -
ren kein ausreichendes Personal für das Projekt zur 
Verfügung stand und die SIS -II-Projektmitarbeiter 
zwar engagiert und kompetent, jedoch stän -
dig überlastet waren. In den späteren jährlichen 
Tätigkeitsberichten der GD Justiz, Freiheit und 
Inneres wurde auf den allgemeinen Personalman -
gel hingewiesen, mit dem die Generaldirektion im 
Allgemeinen und das Projekt SIS II im Besonderen 
zu kämpfen hatten.
Allerdings unterschied sich nach Auffassung der 
Kommission die Personalfluktuation nicht von 
der in vergleichbaren Kommissionsdienststellen. 
Tatsächlich fanden bei wichtigen Akteuren wie dem 
Programmmanager keine Wechsel während des 
Projekts statt.
Antwort der Kommission 48
19
Die (fehlgeschlagenen) Betriebstests im Jahr 2008 
stellten nur eine Phase der Systemtests des SIS II 
dar. Die Struktur der Systemtests des SIS II sollte 
eine schrittweise Erhöhung ihrer Komplexität 
ermöglichen. Bei einem solchen Testkonzept ist es 
grundsätzlich möglich, dass in einer bestimmten 
Phase Probleme ermittelt werden, die zuvor nicht 
festgestellt wurden (ausschließlich aufgrund der 
Art der bislang durchgeführten Tests). Der Zweck 
insgesamt besteht darin, die verschiedenen Pha -
sen zu nutzen, um (idealerweise alle) potenziellen 
Probleme zu ermitteln, bevor das System in Betrieb 
genommen wird. Dies war 2008 sowie in der 
Schlussphase des Projekts nach 2009 der Fall (da 
das Testkonzept während der gesamten Projektlauf -
zeit nicht geändert wurde).
Die ab 2007 zusätzlich zur Verfügung stehenden 
Stellen ermöglichten es dem Projektteam, mehr 
Personal mit einschlägiger Erfahrung einzustellen.
22
Die Kommission weist darauf hin, dass sich der 
SIS/VIS -Ausschuss auch mit dem VIS befasste, 
sodass die für Diskussionen über das SIS II zur Ver -
fügung stehende Zeit begrenzt war. Dies war für die 
Sachverständigen für das SIS II frustrierend. Tat -
sächlich wurden die meisten Themen, die normaler -
weise vom SIS/VIS -Ausschuss zu erörtern gewesen 
wären, von der Arbeitsgruppe SIS -TECH des Rates 
diskutiert, der für Fragen zum SIS 1 zuständig war. 
Zahlreiche technische Aspekte in Zusammenhang 
mit dem SIS II konnten Auswirkungen auf das SIS 1 
aufweisen. Aus diesem Grund bestanden viele Mit -
gliedstaaten darauf, dass diese auch in der Arbeits -
gruppe SIS -TECH erörtert wurden.Die Schlussfolgerungen des Präsidenten des 
Gerichts erfolgten in einem Unterlassungsver -
fahren, in dem der Gerichtshof definitionsgemäß 
erst nach einem vollständigen kontradiktorischen 
Verfahren eine endgültige Position bezieht, aber 
einen vorläufigen Standpunkt einnehmen muss, 
um eine einstweilige Anordnung zu erlassen, bevor 
eine ordnungsgemäße Verhandlung stattgefunden 
hat. Die Schlussfolgerungen sind somit lediglich 
für das Unterlassungsverfahren von Bedeutung, 
lassen aber keine Rückschlüsse auf den endgülti -
gen Standpunkt des Gerichtshofes zu und greifen 
in keinem Fall einer endgültigen Entscheidung vor. 
Die Bewertungsmethode wurde vom Gerichtshof 
somit niemals geprüft, da der Bieter seinen Antrag 
zurückzog.
Die Bewertung der Angebote erfolgte nach den 
veröffentlichten Kriterien und Methoden.
Es liegen keine Belege vor, dass die Berechnung 
eines gewogenen (oder nicht gewogenen) Durch -
schnitts für die Punktzahl der Festpreisposten zu 
einem anderen Ergebnis geführt hätte. In metho -
discher Hinsicht gibt es keine perfekte Lösung 
für Entscheidungen auf der Grundlage einer 
Mehrkriterienbewertung.
Die Kommission stellt mit Nachdruck fest, dass 
sie zwei gute Angebote erhalten hatte, deren 
Ergebnisse sich nur knapp unterschieden, und sie 
eine Entscheidung unter Einhaltung der Regeln 
getroffen hatte. Andere Regeln hätten möglicher -
weise zu einer anderen Entscheidung geführt, die 
Kommission war jedoch an die gewählten Regeln 
gebunden.
Antwort der Kommission 49
24 c)
Die Kommission förderte und organisierte einen 
direkten Kontakt zwischen dem Hauptauftragneh -
mer für die Entwicklung und den Mitgliedstaaten, 
aber entsprechend den Empfehlungen nach der 
IT-Projektmethodik und den bewährten Verfahren 
musste dieser Kontakt/Austausch in einem Rahmen 
stattfinden. Die Auftragnehmer waren in den Aus -
schusssitzungen und den Sitzungen der nationalen 
Projektmanager, die mindestens einmal monatlich 
abgehalten wurden, anwesend. Zudem bestand 
ein formaler Revisionszyklus für Dokumente, der 
es den nationalen Sachverständigen ermöglichte, 
die technischen Spezifikationen zu bewerten, die 
anschließend offiziell dem SIS/VIS -Ausschuss zur 
Genehmigung vorgelegt wurden.
Was die Offenlegung des Vertrags betrifft, so 
äußerte ein Mitglied des HP/S -Konsortiums Ein -
wände gegen eine Offenlegung des Vertrags.
24 d)
Der Rat beschloss im Jahr 2001, dass das SIS II 
notwendig ist, und hielt in späteren Schlussfolge -
rungen des Rates an diesem Standpunkt fest, wobei 
der Implementierung des SIS II konsequent „abso -
lute Priorität“ eingeräumt wird.
25 a)
Nach der Aussetzung der Betriebstests im Jahr 2008 
aufgrund einer Reihe von Problemen mit dem zent -
ralen System führte die Kommission ab Januar 2009 
ein allgemeines Konzept für das Programmmanage -
ment für das SIS II ein. Damit sollte die erforderliche 
Kohärenz zwischen der Entwicklung des zentralen 
Systems und der nationalen Systeme sichergestellt 
werden (KOM(2009) 133). Dieses umfasste ein infor -
melles Gremium, das sich aus einer begrenzten Zahl 
(acht) von Sachverständigen der Mitgliedstaaten 
zusammensetzte und als „Gesamtprojektmanage -
mentausschuss“ bezeichnet wurde. Dieses wurde 
eingerichtet, um die Zusammenarbeit zu verbessern 
und eine direkte Unterstützung der Mitgliedstaaten 
für das zentrale SIS -II-Projekt bereitzustellen. Das 
Gesamtkonzept wurde in den Schlussfolgerun -
gen des Rates zum SIS II vom 26./27. Februar 2009 
begrüßt.23
Das Umfeld, in dem das SIS-II -Projekt entwickelt 
wurde, war weniger günstig als die Rahmenbedin -
gungen der GD Steuern und Zollunion. Dies war 
auf zahlreiche Gründe zurückzuführen, wie z. B. die 
Tatsache, dass SIS II auf einem Altsystem beruhte, 
eine komplexe Governance -Struktur aufwies, poli -
tische Überlegungen im Zusammenhang mit dem 
Gesamtkonzept einiger Mitgliedstaaten in Bezug 
auf eine Erweiterung des Schengen -Raums eine 
Rolle spielten und sich die Systemanforderungen 
ständig änderten.
Kasten 2
Die Rahmenbedingungen für die Entwicklung des 
NCTS und des SIS II unterschieden sich in Bezug auf 
politische und institutionelle Herausforderungen 
erheblich. Des Weiteren fand die Entwicklung des 
NCTS in einem Umfeld statt, das auf einer langen 
Tradition der Zusammenarbeit mit den Mitglied -
staaten (die Anfang der 1990er Jahre begann) 
beruhte. Das Vertrauen unter allen beteiligten 
Partnern wurde durch seit Langem bestehende 
Netzwerke gestützt.
24 a)
Die Kommission räumt ein, dass sie dem Projekt 
in der Anfangsphase kein ausreichendes Perso -
nal zugewiesen hat. Darauf wurde im jährlichen 
Tätigkeitsbericht der Generaldirektion deutlich 
hingewiesen.
Die Kommission bestätigt, dass sie weder ein End -
nutzer des Systems noch ein Endnutzer des VIS oder 
Eurodac war. Deshalb musste sie sich auf die Bei -
träge der Mitgliedstaaten, die von den Delegierten 
der Mitgliedstaaten in den Sitzungen der nationalen 
Projektmanager und den Ad -hoc-Arbeitsgruppen 
vorgebracht wurden, sowie die Sachverständigen 
der Mitgliedstaaten, bei denen es sich um von den 
Mitgliedstaaten an die Kommission entsandte natio -
nale Sachverständige handelte, stützen.
Antwort der Kommission 50
30
Die Kommission räumt ein, dass es aufgrund späte -
rer Änderungen der Systemanforderungen erfor -
derlich war, den Entwicklungsauftrag zu ändern, 
was Verzögerungen mit sich brachte. Die für eine 
Einigung über die Systemanforderungen und die 
Annahme der entsprechenden Rechtsinstrumente 
erforderliche Zeit lag außerhalb des Einflussbe -
reichs der Kommission.
32
Die Anpassung der Systemkapazität war nicht auf 
Verzögerungen zurückzuführen, sondern trug 
vielmehr zu diesen bei. Dies war hauptsächlich auf 
die höhere Zahl der von den Mitgliedstaaten über -
mittelten Vorgänge im Vergleich zu ihrer ursprüng -
lichen Schätzung zurückzuführen (woraus sich 
indirekt der Mehrwert des SIS erkennen lässt). Diese 
Kapazitätssteigerung um das Siebenfache (d. h. die 
derzeitige Systemkapazität kann auf bis zu 100 Mio. 
Datensätze erweitert werden) hatte zwangsläufig 
auch Auswirkungen auf den Termin und die Kosten. 
Wiederum zeigt dies, dass die Verzögerungen und 
Kostensteigerungen hauptsächlich auf die Instabi -
lität der Systemanforderungen zurückzuführen sind.
34
Nach Ansicht der Kommission muss die Kosten -
entwicklung im Kontext gesehen werden. Jeder 
Schätzwert beruhte auf geänderten Anforderungen. 
Die Anforderungen und die Größe des SIS II änder -
ten sich im Laufe des Projekts erheblich, wobei 
diese Änderungen hauptsächlich auf Anfragen der 
Mitgliedstaaten/Endnutzer zurückgingen:
• Ursprünglich war eine Inbetriebnahme des SIS II 
mit maximal 15 Mio. Datensätzen geplant. Diese 
Kapazität wurde auf 70 Mio. Datensätze erweitert 
(mit der Möglichkeit einer weiteren Erweiterung 
auf 100 Mio. Datensätze bei Bedarf).
• Das Testkonzept wurde überprüft, und es wurde 
ein Konformitätstest für das System jedes Mit -
gliedstaats aufgenommen.25 b)
Die verstärkten personellen Mittel, die die Kommis -
sion dem Projekt nach 2007 zuwies, ermöglichten 
es, das Management und die Kommunikation des 
Projekts zu verbessern.
26
Die Kommission schließt sich uneingeschränkt 
den Feststellungen des Centre for European Policy 
Studies (CEPS) betreffend die komplexe Gover -
ance -Struktur für das SIS II an. In der Tat stellte das 
CEPS fest, dass selbst nach der Übertragung der 
Zuständigkeit für die Verwaltung des SIS-II -Projekts 
an die Europäischen Kommission und nach der 
Ausweitung des Mitentscheidungsverfahrens, mit 
dem die legislativen Rollen der Kommission und des 
Europäischen Parlaments weiter gestärkt worden 
waren, (bestimmte) Mitgliedstaaten nicht bereit 
waren, die Kontrolle über ein Instrument, das von so 
zentraler Bedeutung für die Sicherheit und Migrati -
onssteuerung ist, abzugeben.  Das CEPS führt weiter 
aus, dass Strategien zur Beibehaltung der Kontrolle 
über das Projekt erkennbar waren, einschließlich 
der starken Zunahme von Sachverständigengrup -
pen und des SIS1+RE -Vorschlags für eine „zwischen -
staatliche“ Alternative zum SIS II.
28
Die Kommission kann nur bedauern, dass einem 
großen Teil der Umfrageteilnehmer die von den 
Mitgliedstaaten vereinbarte Entscheidungsstruktur 
nicht bekannt war.
29
Nach Auffassung der Kommission waren die Verzö -
gerungen und der Anstieg der Kosten auf die kon -
tinuierliche Weiterentwicklung der Systemanforde -
rungen (hauptsächlich aufgrund von Anfragen der 
Mitgliedstaaten) zurückzuführen. Auch die Aspekte 
des Vertragsmanagements des Projekts hatten 
erhebliche Auswirkungen, da dadurch mehrere 
Änderungen des Vertrags erforderlich waren, was 
wiederum die Beziehung mit dem Auftragnehmer, 
der ständig mit veränderten Anforderungen kon -
frontiert war, nicht erleichterte. Auch die Arbeitsbe -
lastung der Kommission im Hinblick auf die Verwal -
tung der Verträge nahm dadurch zu.
Antwort der Kommission 51
41
Bis 2009 entsprach die Programm- und Projektma -
nagementstruktur des Hauptauftragnehmers für die 
Entwicklung in mehreren Fällen nicht den vertrag -
lichen Verpflichtungen. Die Kommission zögerte 
nicht, mehrere Änderungen an der Zusammenset -
zung des Projektmanagements des Hauptauftrag -
nehmers zu fordern.
42
Die Kommission teilt die Auffassung, dass Ände -
rungen an den Systemanforderungen zu höheren 
Kosten geführt haben. Überdies führten sie zu 
Verzögerungen.
43
Das Beispiel des Hofes beleuchtet die Auswirkun -
gen der Instabilität der Systemanforderungen.
44
Ein Großteil der darauf zurückzuführenden Kosten -
steigerungen (Änderungen 12, 13 und 15) entfiel 
auf die umfassenden Änderungen der Projektanfor -
derungen, insbesondere: Größe und Kapazität des 
SIS II, Leistung, Migrationskonzept, Testkonzept und 
Unterstützungsleistungen für die Mitgliedstaaten 
bei den Tests bzw. Unterstützung für das operative 
Management des Systems. Nach Auffassung der 
Kommission kann das vorgeschlagene Konzept von 
Arbeitspaketen nur funktionieren, wenn alle Anfor -
derungen von Anfang an bekannt sind. Aufgrund 
der Instabilität der Systemanforderungen war dies 
in diesem Fall nicht zutreffend. Ein auf Arbeitspake -
ten beruhendes Konzept hätte nicht eine Kosten -
steigerung verhindert, die mit einer anderen Netz -
konzeption oder neuen Kapazitätsanforderungen in 
Verbindung steht.• Die vom Rat beantragten zusätzlichen „Meilen -
stein 1“- und „Meilenstein 2“-Tests mussten in 
den bestehenden Testplan integriert werden, 
was eine längere Dauer und zusätzliche Aufga -
ben, die mit weiteren Kosten verbunden waren, 
zur Folge hatte.
• Das vom Rat beantragte neue Migrationskon -
zept nach 2010 umfasste eine Ausweichlösung, 
für die ein Konverter erforderlich war, der nicht 
nur SIS 1 -Daten in SIS-II -Daten, sondern auch in 
der umgekehrten Richtung konvertieren können 
musste – was wiederum zu zusätzlichen Kosten 
führte.
36
Die Kommission bemühte sich stets, auf der Basis 
der verfügbaren Informationen einen klaren Über -
blick über die Kosten zu vermitteln. Dies erfolgte 
insbesondere im Rahmen des jährlichen Haushalts -
verfahrens und in jedem Fortschrittsbericht über 
das SIS II. Der Hof führt als Beispiel das Netz an: Die 
auf Antrag der Mitgliedstaaten erfolgte Umstellung 
auf eine spezielle Netzwerkinfrastruktur auf der 
Grundlage eines VPN (Virtual Private Network) auf 
s-TESTA statt wie ursprünglich geplant die Nutzung 
der bereits vorhandenen Infrastruktur auf s -TESTA 
(euro -Domäne) hatte in der Tat erhebliche Auswir -
kungen auf den Finanzrahmen. Die Nutzung der 
euro -Domäne, wie sie ursprünglich von der Kom -
mission geplant war und auch bei Eurodac erfolgt, 
wäre deutlich kostengünstiger gewesen. Erst als 
im Jahr 2005 das endgültige Konzept des Netzes 
bekannt war, war die Kommission in der Lage, die 
Netzkosten neu zu bewerten, eine Aufgabe, der sie 
in ihrem Vorschlag KOM(2005) 236 ordnungsgemäß 
nachkam. Dennoch wurden die Netzkosten jedes 
Jahr in dem der Haushaltsbehörde vorgeschlagenen 
Haushaltsplanentwurf offengelegt.
40
Der Betrag des dem Auftragnehmer auferlegten 
pauschalierten Schadenersatzes wurde nach einer 
eingehenden Bewertung der Vertragssituation 
sowohl durch den Juristischen Dienst der Kommis -
sion als auch durch eine externe Anwaltskanzlei 
berechnet: Zu diesem Zeitpunkt handelte es sich 
um den höchsten rechtlich möglichen Betrag.
Antwort der Kommission 52
49
Nach Ansicht der Kommission wurden die Ver -
handlungen zu Änderung Nr. 15 entsprechend den 
bewährten Praktiken für Verhandlungsverfahren 
geführt.
Ob die vom Auftragnehmer ursprünglich angebo -
tenen Preise doppelt so hoch waren oder nicht, 
ist ohne Bedeutung. Entscheidend sind die Höhe 
des nach den Verhandlungen erzielten Endpreises 
und die rechtliche Garantie der für beste Kunden 
geltenden Preise im Fall von Differenzen bei der 
Implementierung/Lieferung. Die Tatsache, dass 
die Kommission die Preise für eine Stichprobe von 
Posten mit den von der GD Informatik bei ihren 
Rahmenverträgen zugrunde gelegten Preisen ver -
glichen hat, ist eine weitere Garantie, dass in dem 
Verfahren der bestmögliche Preis erzielt wurde.
Die Kommission bekräftigt, dass ihres Erachtens die 
verwendete Lösung finanziell solide ist.
53
Wie der Hof feststellte, handelte es sich beim SIS II 
um ein für die Mitgliedstaaten und nicht für die 
Kommission entwickeltes IT -Projekt, das somit nicht 
unter die von der Kommission nach 2004 einge -
führten IT -Governance -Regeln fällt. Dennoch nahm 
die GD Informatik bis Ende 2008 mit einer einzigen 
Unterbrechung zwischen Mai und Oktober 2008 
systematisch an den monatlichen Sitzungen des 
Projektmanagementausschusses (PMB) teil. Ferner 
wurden der GD Informatik jährlich Informationen 
über die Entwicklung des SIS II im Rahmen des Leit -
plans zur Verfügung gestellt.
54
Nachdem ihr die Verantwortung für das Projekt 
übertragen worden war, musste die Kommission 
mit der Entwicklung des SIS II auf der Grundlage des 
vom Rat erstellten Geschäftsszenarios beginnen, 
das keine gründliche Bewertung aller Kosten, erwar -
teten Vorteile und Alternativen beinhaltete.Gemeinsame Antwort zu Ziffer 45 
und 46
Bereits zum Zeitpunkt der ersten Vertragsänderung 
ermittelte die Kommission die technischen Gründe 
(d. h. eine technische Anbieterbindung, von der der 
Auftragnehmer des ursprünglichen Vertrags profi -
tiert) als Grund für die Vertragsänderung im Wege 
des Verhandlungsverfahrens. Allerdings waren für 
die erste Vertragsänderung die beiden in der Haus -
haltsordnung vorgesehenen Optionen (die Option 
von zusätzlichen Dienstleistungen bis zu maximal 
50 % und die Option der technischen Anbieterbin -
dung) gleichermaßen gerechtfertigt und relevant. 
In diesem Zusammenhang wählte die Kommission 
für die ersten Änderungen die erste Option. Erst als 
nur noch die zweite Option zur Verfügung stand, 
entschied sich die Kommission für diese.
47
Nach Auffassung der Kommission ist zwar das Kon -
zept von „Bausteinen“ in Fällen, in denen es ange -
wendet werden kann und insbesondere die Sys -
temanforderungen stabil sind, zu bevorzugen, doch 
war dies beim SIS II nicht der Fall. Darüber hinaus ist 
das SIS II ein hochkomplexes, maßgeschneidertes 
System, das die Migration eines Altsystems umfasst. 
Ein „Baustein“-Konzept hätte zu erheblichen Pro -
blemen für die Übergabe und letztlich zu einem 
Haftungsproblem geführt, wenn ein Auftragnehmer 
für einen Baustein eine Haftung hätte ablehnen 
können, indem er auf technische Probleme oder 
mutmaßliche Schwachstellen anderer Bausteine 
verweist. Die Entscheidung, das Bausteinkonzept 
nicht zu verwenden, wurde daher bewusst und in 
vollständiger Transparenz getroffen, da die Aus -
schreibung auch von den Sachverständigen der Mit -
gliedstaaten geprüft worden war. Darüber hinaus 
ist darauf hinzuweisen, dass zum Zeitpunkt des 
Projektbeginns die RUP -Methodik bei der Kommis -
sion nicht eingeführt war.
48
Die Leistung des Auftragnehmers entsprach in 
bestimmten Vertragsphasen nicht seinen Verpflich -
tungen, wofür er Geldstrafen entsprechend dem 
Vertrag zu zahlen hatte.
Antwort der Kommission 53
56
Was die Finanzierung der nationalen Entwicklun -
gen anbelangt, so unternahm die Kommission im 
Jahr 2011 erhebliche Anstrengungen, um das Risiko 
von Verzögerungen aufgrund fehlender finanziel -
ler Ressourcen der Mitgliedstaaten zu verringern, 
indem sie die nationalen Behörden ersuchte, dem 
SIS II im Rahmen der nationalen Mittelzuweisun -
gen des bestehenden Außengrenzenfonds und 
im Wege der Organisation einer Aufforderung zur 
Einreichung von Vorschlägen für Notmaßnahmen 
im Rahmen der Gemeinschaftsmaßnahmen des 
Außengrenzenfonds Priorität einzuräumen. Dabei 
wurde acht Mitgliedstaaten, deren Bedarf an zusätz -
lichen Mitteln am höchsten war, ein zusätzlicher 
Betrag von 7,5 Mio. EUR bereitgestellt (Ländern 
mit sehr niedrigen Mittelzuweisungen im Rahmen 
des Außengrenzenfonds und/oder deren finanzi -
elle Mittel im Rahmen des Außengrenzenfonds für 
andere wichtige Prioritäten im Bereich der Außen -
grenzen verwendet wurden). Diese Projekte wurden 
Ende 2011 eingeleitet.
57
Die Mitgliedstaaten berichteten, dass durch das 
SIS II erhebliche Vorteile in Bezug auf Leistung und 
Kapazität erzielt wurden.
Die Kommission bestätigt, dass das Risiko einer 
Rufschädigung im Fall eines Scheiterns der Ent -
wicklung gegen Ende des Projekts an Bedeutung 
gewann, wie den in den jährlichen Tätigkeitsberich -
ten der GD Inneres von 2008 bis 2012 eingelegten 
Vorbehalten zu entnehmen ist. Dies spiegelt Überle -
gungen zu einer wirtschaftlichen Haushaltsführung 
(und nicht eine Verschwendung bereits getätigter 
Investitionen) wider.
58
Wie die große Mehrheit der Befragten ist auch die 
Kommission der Ansicht, dass das SIS II wichtige 
zusätzliche Leistungsmerkmale aufweist, die den 
Endnutzern unmittelbare und sichtbare praktische 
Vorteile gegenüber dem SIS 1 bieten.54 a)
Nach den Rechtsinstrumenten für das SIS II sind die 
Mitgliedstaaten für die Entwicklung ihrer nationalen 
Systeme verantwortlich. Im Laufe des Projekts wur -
den vom Rat zwei Gruppen eingesetzt, um die nati -
onalen Entwicklungen (einschließlich der Kosten) zu 
überwachen und darüber Bericht zu erstatten: Die 
SIS-II -Arbeitsgruppe und die Gruppe „Freunde des 
SIS II“. Die Kommission war Mitglied dieser beiden 
Gruppen und versuchte konsequent, Informationen 
über die nationalen Projekte einzuholen, allerdings 
ohne Erfolg.
In der Mitteilung im Jahr 2003 wird die Grundlage 
für die Verteilung der Kosten für die Entwicklung 
des SIS II dargelegt, nach der diese zwischen der 
Union und den Mitgliedstaaten aufgeteilt werden. 
Des Weiteren enthält sie Angaben zu den Haus -
haltsmitteln für die Entwicklung des zentralen Sys -
tems, sie beinhaltet jedoch keine Schätzungen der 
Kosten für die Entwicklung der nationalen Systeme, 
da diese Entwicklungen nicht zum Auftrag gehör -
ten. Die Kommission hatte weder eine Kontrolle 
noch Informationen über diese Kosten (abgesehen 
von Fällen, in denen diese vom Außengrenzenfonds 
kofinanziert wurden).
54 b)
Die Kommission teilt nicht die Auffassung, dass sie 
eine neue Nutzenanalyse hätte vorlegen müssen, 
nachdem der Rat seinen Beschluss gefasst hatte. Zu 
diesem Zeitpunkt lag die Annahme der ursprüng -
lichen Rechtsgrundlage für das SIS II in der aus -
schließlichen Zuständigkeit des Rates.
54 c)
Der Rat selbst hat die Möglichkeit einer Verlänge -
rung des SIS 1 in seinem Beschluss vom 6. Dezem -
ber 2001 über die Entwicklung der zweiten Gene -
ration des Schengener Informationssystems (SIS II) 
(2001/886/JI) ausgeschlossen. Die Kommission 
war an diesem Legislativverfahren nicht formell 
beteiligt.
Antwort der Kommission 54
61
Der Rat bestätigte im Februar 2009 erneut, dass die 
schnelle Inbetriebnahme des SIS II weiterhin abso -
lute Priorität hat (vgl. Fußnote 63).
Im Juni 2009 beschloss der Rat auf der Grundlage 
eines detaillierten Berichts des Ratsvorsitzes und 
der Kommission über die weitere Ausrichtung des 
SIS II, der eine Analyse der Auswirkungen der bei -
den Szenarien unter anderem auf die Ausgaben für 
den EU -Haushalt, die technische Durchführbarkeit 
und Risiken beinhaltete, die Entwicklung des SIS II 
fortzusetzen.
62
Wie die Kommission in dem Dokument 
SEC(2010) 436 final darlegte, war anzunehmen, dass 
die Entwicklung des SIS II auf der Grundlage einer 
SIS1+RE- Lösung erhebliche Auswirkungen auf die 
nationalen Projekte nach sich zieht. Diese Kosten 
konnten nur von den Mitgliedstaaten für jedes 
einzelne Projekt veranschlagt werden und bildeten 
daher nicht Teil des Vergleichsberichts.
63
Die Kommission möchte darauf hinweisen, dass 
durch die Aufnahme der beiden Meilenstein -Tests 
entsprechend dem Antrag des Rates in seinen 
Schlussfolgerungen von Juni 2009 sich sowohl die 
Laufzeit des Projekts verlängert hat als auch die 
Kosten des Projekts erhöht haben.
66
Die Kommission hat in ihrer Mitteilung aus dem 
Jahr 2010 (KOM(2010) 385 endgültig, Seite 27) 
und im Vorschlag zur Errichtung einer Agentur 
für das Betriebsmanagement von IT -Großsyste -
men im Bereich Freiheit, Sicherheit und Recht 
(KOM(2010) 93) ihre Lehren aus dem SIS-II -Projekt 
gezogen.59
Der Kommission zufolge bietet das SIS II für die 
Nutzer erhebliche funktionale und nichtfunktionale 
Vorteile gegenüber dem Vorgängersystem.
Aufgrund eines deutlich umfassenderen Inhalts (wie 
Fotos, Kopien von Europäischen Haftbefehlen usw.) 
ist der Umfang einer SIS -II-Ausschreibung durch -
schnittlich deutlich größer als beim SIS 1. Diese Aus -
schreibungen werden jedoch ohne Leistungsverlust 
übertragen. SIS 1 war nicht für diese Ausschreibun -
gen konzipiert.
Schließlich bietet SIS II die Möglichkeit, ein hohes 
Volumen an direkten Abfragen der zentralen Daten -
bank (240 Abfragen pro Sekunde) zu bearbeiten, 
während das SIS 1 diese Funktion nicht umfasste. 
Fünf Mitgliedstaaten stützen sich für sämtliche ihrer 
SIS-II -Vorgänge ausschließlich auf diese Funktion.
60
Das Ausmaß der Probleme im Rahmen des 
SIS-II-Projekts wurde erst zum Zeitpunkt der fehlge -
schlagenen Betriebstests (Ende 2008) offensichtlich, 
als die Interaktion des zentralen Systems mit einer 
Untergruppe von nationalen Systemen begann. Die 
Kommission legte im jährlichen Tätigkeitsbericht 
der GD Inneres für 2008 einen Vorbehalt ein und 
kündigte einen Aktionsplan an.
Nach einem gemeinsam mit allen Akteuren verein -
barten Ansatz überprüfte die Kommission zusam -
men mit den Mitgliedstaaten und mit Unterstüt -
zung des Gesamtprojektmanagementausschusses 
die Spezifikationen für die Auslegung, setzte tech -
nische Änderungen um, mit denen die Stabilität 
und Zuverlässigkeit des Systems verbessert werden 
sollte, und nahm Änderungen an der Art der Tests 
des SIS II und der Durchführung der Migration vor.
Am Ende dieses Prozesses, der tatsächlich Zeit in 
Anspruch nahm, allerdings so schnell wie mög -
lich durchgeführt wurde, nahm die Kommission 
einen neuen realistischen Zeitplan an, der von 
allen Akteuren genehmigt wurde, und schloss 
die Entwicklung des SIS-II -Projekts nach diesem 
Zeitplan ab.
Antwort der Kommission 55
– im April 2010 im „Report on the global schedu -
le and budget for the entry into operation of the 
second generation Schengen Information System 
(SIS II)“ (Bericht über den allgemeinen Zeitplan 
und die Mittel für die Inbetriebnahme der zweiten 
Generation des Schengener Informationssystems 
(SIS II)) (SEC(2010) 436);
– im September 2010 im „Report on the global 
schedule and budget for the entry into operation 
of the second generation Schengen Information 
System (SIS II)“ (Bericht über den allgemeinen Zeit -
plan und die Mittel für die Inbetriebnahme der 
zweiten Generation des Schengener Informations -
systems (SIS II)) (SEC(2010) 1138).
Überdies enthielten alle Fortschrittsberichte seit 
2003 einen Abschnitt über den Haushaltsvollzug.
70 c)
Die Verzögerungen und die Kostensteigerungen 
waren auf die kontinuierliche Weiterentwicklung 
der Systemanforderungen (hauptsächlich aufgrund 
von Anfragen der Mitgliedstaaten) zurückzufüh -
ren. Auch der Aspekt des Vertragsmanagements 
des Projekts hatte erhebliche Auswirkungen, da 
dadurch mehrere Änderungen des Vertrags erfor -
derlich waren, was wiederum die Beziehung mit 
dem Auftragnehmer, der ständig mit veränderten 
Anforderungen konfrontiert war, nicht erleichterte.
70 d)
Der Personalmangel war allgemein im gesamten 
rasch wachsenden Politikbereich zu verzeichnen.
70 f)
Allerdings hat das gleiche Referat der GD Inneres, 
das für das SIS-II -Projekt zuständig war, auf der 
Grundlage desselben Vertrags und mit den gleichen 
Auftragnehmern ein anderes IT -Großsystem (VIS) in 
einer konstruktiven und harmonischen Arbeitsat -
mosphäre mit den Mitgliedstaaten und ohne 
Unklarheiten/Herausforderungen in Bezug auf den 
Entscheidungsprozess bereitgestellt. Gleiches gilt 
für die Entwicklung von Eurodac.
Es lagen grundlegende Ursachen für die schwieri -
gen Beziehungen mit den SIS -Akteuren vor (z.  B. ein 
Altsystem, eine komplexe Governance -Struktur, 
eine unrealistische politische Lenkung des 
Projekts usw.).67
Die Kommission möchte betonen, dass es zum Zeit -
punkt der Einleitung des SIS-II -Projekts die PM2 oder 
eine vergleichbare Methodik nicht gab.
68 a)
Die Revision des Vertrags bedeutet, dass neue 
Rechtsvorschriften über die Entwicklung von 
IT-Großprojekten vom Rat und vom Parlament auf 
der Grundlage eines Vorschlags der Kommission 
beschlossen werden. Dies war 2001 nicht der Fall.
69 a)
In den im Jahr 2011 von der Kommission unterbrei -
teten Vorschlägen für den Mehrjahresrahmen 2014-
2020 (KOM(2011) 749, S. 8) ist die Finanzierung der 
Entwicklung und des Betriebs der zentralen und 
nationalen Systeme vorgesehen.
Schlussfolgerungen und Empfehlungen
70 a)
Die Kommission wies die Mitgliedstaaten in ihren 
Mitteilungen in den Jahren 2001 und 2003 auf die 
mit dieser Frist verbundenen Risiken und die für 
eine Einhaltung der Frist zu erfüllenden Vorausset -
zungen (die schließlich nicht erfüllt waren) hin.
70 b)
Bei wichtigen Meilensteinen des Projekts nahm 
die Kommission systematisch eine Neubewertung 
der Kostenschätzungen vor, wenn dies durch neue 
Elemente gerechtfertigt war, und kommunizierte 
finanzielle Aspekte stets in transparenter Weise:
– im Jahr 2005, als eine Neubewertung der Netzkos -
ten vorgenommen wurde (KOM(2005) 236);
– im Mai 2009 im gemeinsamen Bericht der Kom -
mission/des Ratsvorsitzes über die weitere Aus -
richtung des SIS II (Ratsdokument 10005/09);
Antwort der Kommission 56
Die Kommission konnte den vom Hof genannten 
Betrag in Höhe von 500 Mio. EUR nicht bestätigen. 
Da die nationalen Kosten nicht in den zentral aus 
dem EU -Haushalt finanzierten Umfang der Ent -
wicklung fielen, bestand kein Grund, diese in die 
dem Legislativvorschlag beigefügten Finanzbögen 
aufzunehmen. Es bestand keine Notwendigkeit für 
die Kommission, die nationalen Ausgaben für das 
SIS II abzuschätzen oder zu verfolgen.
Bei wichtigen Meilensteinen des Projekts nahm 
die Kommission systematisch eine Neubewertung 
der Kostenschätzungen vor, wenn dies durch neue 
Elemente gerechtfertigt war, und kommunizierte 
finanzielle Aspekte stets in transparenter Weise, wie 
in Ziffer 70 Buchstabe b erläutert wird.
72
Die Kommission bestätigt, dass sie in der Tat meh -
rere Erkenntnisse aus der Entwicklung von IT -Groß -
systemen gewonnen und diese bereits umgesetzt 
hat, insbesondere bei der Konzeption des Maß -
nahmenpakets „Intelligente Grenzen“. Allerdings 
ist dieses Projekt aus den in den vorstehenden 
Abschnitten dargelegten Gründen als Sonderfall zu 
betrachten.
Empfehlung 1
Die Kommission kann diese Empfehlung akzep -
tieren, die ihren seit 2010 geltenden IT -Gover -
nance -Verfahren entspricht. Konkret werden 
diese Überlegungen im Rahmen der Analyse von 
IT-Projekten durch den im Jahr 2010 eingesetzten 
Information Systems Project Management Board  
(Projektmanagementgremium für Informations -
systeme, ISPMB) sorgfältig geprüft. Auch die für 
Informationstechnologie zuständige Generaldirek -
tion (GD Informatik) wird in der Phase der Folgenab -
schätzung konsultiert, wenn eine neue Initiative der 
Kommission eine IT -Komponente beinhaltet.70 g)
Die Kommission kann nur bedauern, dass sich zahl -
reiche Akteure den Entscheidungsmechanismen 
im Rahmen des SIS-II -Projekts nicht ausreichend 
bewusst sind.
Die komplexe Goveranance -Struktur führte zu 
Schwierigkeiten beim Management des Projekts.
70 h)
Während der gesamten Projektdauer des SIS II 
erfüllte die Kommission voll und ganz die Vorschrif -
ten der Haushaltsordnung und verhandelte im bes -
ten Interesse des Haushaltsplans der Europäischen 
Union.
71
Die Kommission erinnert daran, dass die Mitglied -
staaten das Geschäftsszenario erstellt und die erfor -
derlichen vorbereitenden Bewertungen in einem 
zwischenstaatlichen Rahmen durchgeführt hatten. 
Der Rat fasste den Beschluss zur Entwicklung des 
SIS II auf der Grundlage einer im Jahr 1998 vorge -
nommenen Durchführbarkeitsstudie und einer 
Reihe von Konsultationen zwischen den Mitglied -
staaten, die zu der schwedisch -belgischen Initiative 
führten, auf der die erste Rechtsgrundlage für das 
SIS II beruhte.
Die Kommission verfügte über keine Kompetenzen, 
um diese vom Rat ausgehenden Rechtsvorschriften 
rechtlich anzufechten oder zu überprüfen. Die ein -
zige Pflicht der Kommission bestand in der Durch -
führung des Beschlusses des Rates. Des Weiteren ist 
darauf hinzuweisen, dass der Rat bei verschiedenen 
Gelegenheiten bekräftigte, dass die Inbetrieb -
nahme des SIS II absolute Priorität genoss.
Nachdem die Kommission mit der Entwicklung 
des SIS II beauftragt worden war, leitete sie eine 
Durchführbarkeitsstudie in die Wege, um die von 
dem neuen System zu erfüllenden Geschäftsanfor -
derungen, die technischen Möglichkeiten und ihre 
Auswirkungen, den Zeitrahmen des Projekts und 
seinen Finanzrahmen sowie die mit der Entwicklung 
verbundenen Risiken und Zwänge zu bewerten.
Antwort der Kommission 57
Empfehlung 4
Die Kommission kann diese Empfehlung akzep -
tieren, die ihren seit 2010 geltenden IT -Gover -
nance -Verfahren entspricht. Die Kommission wen -
det die PM2-Projektmanagementmethodik an, und 
die Projektartefakte bieten bereits Anhaltspunkte 
für Alternativen, Kostenschätzungen, Ressourcen 
usw. Für alle Projekte mit Gesamtbetriebskosten 
von über 500 000 EUR (über fünf Jahre) muss dem 
Information Systems Project Management Board  (Pro -
jektmanagementgremium für Informationssysteme) 
(ISPMB) ein Geschäftsszenarium/Visionsdokument 
vorgelegt und jährlich Bericht erstattet werden.
Empfehlung 5
Die Kommission kann diese Empfehlung akzep -
tieren, die ihren seit 2010 geltenden IT -Gover -
nance -Verfahren entspricht. Tatsächlich beinhalten 
die PM2-Projektartefakte bereits vier Arten von 
Protokollen, die von den Projektmanagern verwen -
det werden können: Risikoprotokoll, Ausgabeproto -
koll, Entscheidungsprotokoll und Änderungsproto -
koll. Zudem sind die Dokumente zu jedem Projekt 
(Geschäftsszenario, Visionsdokument, Fortschritts -
berichte …) über ein zentrales System mit der 
Bezeichnung GOVIS zugänglich.
Empfehlung 6
Die Kommission kann diese Empfehlung akzep -
tieren, die ihren seit 2010 geltenden IT -Gover -
nance -Verfahren entspricht. Dies spiegelt sich im 
Ansatz nach Bereichen wider, der seit 2010 beim 
IT-Rationalisierungsprozess angewendet wird. Die 
Systeme wurden nach Geschäftsbereichen unter -
teilt (z.  B. „Verwaltung von Finanzhilfen“, „Finanz -
management“, „Beschaffungswesen“ usw.). Derzeit 
bestehen 19 Bereiche, die jeweils unter der Leitung 
eines Bereichsleiters stehen, der für die Konvergenz 
und Rationalisierung in seinem Bereich zuständig 
ist. Neue Systeme müssen vom Bereichsleiter vor 
ihrer Entwicklung genehmigt werden, wodurch 
ihre Konformität mit der Strategie für den Bereich 
und ihre Kohärenz mit den bestehenden Systemen 
sichergestellt werden.Empfehlung 2
Die Kommission kann diese Empfehlung akzep -
tieren, die ihren seit 2010 geltenden IT -Gover -
nance -Verfahren entspricht. Der von der Kom -
mission im Jahr 2010 auf den Weg gebrachte 
IT-Rationalisierungsprozess umfasst bereits alle von 
der Kommission verwalteten IT -Projekte, unge -
achtet ihrer Finanzierungsquelle. In der Mitteilung 
SEC(2011) 1500 wird daran erinnert, dass zusätzlich 
zum Infrastruktur -Konsolidierungsprojekt (ITIC), das 
in allen Dienststellen durchgeführt wird, sämtliche 
Informationssysteme  der Kommission, einschließ -
lich der Ämter und Exekutivagenturen, die aus 
operativen Haushaltsmitteln oder aus Verwal -
tungsmitteln  finanziert werden, in den Rationalisie -
rungsprozess einbezogen werden.
Was IT -Großprojekte in der Zuständigkeit der 
Kommission anbelangt, so wird durch den seit 2010 
eingeführten Governance -Mechanismus eine sorg -
fältige Prüfung nicht nur durch die GD Informatik, 
sondern auch durch den Information Systems Project 
Management Board  (Projektmanagementgremium 
für Informationssysteme, ISPMB) sichergestellt, 
dem nicht nur die übrigen horizontalen General -
direktionen, sondern auch fünf weitere General -
direktionen, die unterschiedliche Politikbereiche 
vertreten, angehören.  Konkret wird der Bereich 
„Transeuropäische Systeme“ vom hochrangigen 
IT-Ausschuss beaufsichtigt (siehe auch Antwort zu 
Empfehlung 6).
Empfehlung 3
Die Kommission kann diese Empfehlung akzep -
tieren, die ihren seit 2010 geltenden IT -Gover -
nance -Verfahren entspricht. Vor Beginn eines Pro -
jekts ist die Generaldirektion nach den im Jahr 2010 
eingeführten IT -Goveranance -Regeln verpflichtet, 
dem Information Systems Project Management Board  
(Projektmanagementgremium für Informationssys -
teme) (ISPMB) ein Geschäftsszenario oder ein Visi -
onsdokument vorzulegen, in dem unter anderem 
dargelegt wird, wie die Governance -Struktur des 
Projekts aufgebaut ist. Das Gremium achtet ganz 
besonders auf die angemessene Vertretung der 
Nutzer in der Governance -Struktur des Projekts. Fer -
ner muss dem Gremium jährlich über alle Projekte 
Bericht erstattet werden, wodurch eine intensive 
Kontrolle der durchgeführten Tätigkeiten und mög -
licher Abweichungen vom ursprünglichen Umfang, 
Zeitplan und Finanzrahmen sichergestellt wird.
Antwort der Kommission 58
Empfehlung 7
Die Kommission kann diese Empfehlung akzep -
tieren, die ihren seit 2010 geltenden IT -Gover -
nance -Verfahren entspricht. Die Dienststellen der 
Kommission arbeiten derzeit an der Definition einer 
Corporate Enterprise Architecture auf der Grund -
lage einer kohärenten Reihe von wiederverwendba -
ren Bausteinen. Es wurden bereits mehrere Bau -
steine bestimmt, und sobald diese vorliegen, ist ihre 
Verwendung für neue Systeme oder Systeme, die 
größeren Revisionen unterzogen werden, verpflich -
tend. Derzeit werden fehlende, aber notwendige 
Bausteine ermittelt. Die GD Informatik hat vor kur -
zem eine für die Architektur zuständige Dienststelle 
eingerichtet. Auch im Rahmen des Programms ISA 
und vor kurzem der Initiative „Connecting Europe 
Facility (CEF)“ wurde eine verstärkte Nutzung von 
bereichsübergreifenden allgemeinen Diensten zur 
Abdeckung allgemeiner Erfordernisse (z.  B. sichere 
Übertragung, elektronische Signaturen, semanti -
sche Instrumente) empfohlen.
Empfehlung 8
Die Kommission kann diese Empfehlung akzeptie -
ren. Die Erkenntnisse aus der Prüfung des Hofes 
werden den anderen Generaldirektionen sowohl 
auf fachlicher Ebene als auch auf Management -
ebene zur Verfügung gestellt und im Wege geeig -
neter Netzwerke an die entsprechenden Agenturen 
weitergeleitet.
Die Auswirkungen des SIS II werden im Jahr 2016 
(drei Jahre nach der Inbetriebnahme des SIS II) ent -
sprechend den Anforderungen der Rechtsgrund -
lage (Artikel 50 Absätze 4 und 5 der Verordnung 
(EG) Nr. 1987/2006 sowie Artikel 66 Absätze 4 und 5 
des Beschlusses 2007/533/JI) bewertet.
WO ERHAL TE ICH EU-VERÖFFENTLICHUNGEN?
Kostenlose Veröffentlichungen:
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über EU Bookshop ( http://bookshop.europa.eu );
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oder unter der gebührenfreien Rufnummer 00 800 6 7 8 9 10 11 (*).
(*)  Sie erhalten die bereitgestellten Informationen kostenlos, und in den meisten Fällen entstehen auch keine  
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(http://publications.europa.eu/others/agents/index_de.htm ).
QJ-AB-14-003-DE-C ISSN 1831-080X
Das Schengener Informationssystem enthält 
Informationen in Bezug auf Personen und 
Eigentum, die von Grenzschutz und Polizei im 
gesamten Schengen-Raum verwendet werden.  
In diesem Bericht untersucht der Rechnungshof, 
wie die Kommission das Projekt zur Entwicklung 
des neuen Schengener Informationssystems der 
zweiten Generation (SIS II) verwaltete. Es wird 
erläutert, wieso das System sechs Jahre später als 
geplant bereitgestellt wurde und achtmal mehr 
Kosten entstanden als ursprünglich veranschlagt.
EUROPÄISCHER
RECHNUNGSHOF