Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses auf "Ersuchen der Europäischen Kommission um eine Sondierungsstellungnahme zu der Mitteilung der Kommission 'Vereinfachung und Verbesserung des Regelungsumfelds'"

(KOM(2001) 726 endg.)

(2002/C 125/20)

Am 10. Januar 2002 ersuchte der Präsident der Europäischen Kommission, Herr Romano Prodi, den Wirtschafts- und Sozialausschuss gemäß Artikel 262 des EG-Vertrags, eine sondierende Stellungnahme zu folgender Vorlage zu erarbeiten: Mitteilung der Kommission "Vereinfachung und Verbesserung des Regelungsumfelds".

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Binnenmarkt, Produktion und Verbrauch nahm ihre Stellungnahme am 1. März 2002 an. Berichterstatter war Herr Walker.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 389. Plenartagung am 20. und 21. März 2002 (Sitzung vom 21. März) mit 56 gegen 1 Stimme bei 1 Stimmenthaltung folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Die Rechtsetzung ist von großer Bedeutung für die Verwirklichung der Ziele der Europäischen Union, einschließlich derer, die durch das europäische Gesellschaftsmodell verkörpert werden. Sie bringt Bürgern und Unternehmen viele Vorteile. Rechtsvorschriften werden benötigt, um das öffentliche Gesundheitswesen und die öffentliche Sicherheit zu verbessern, die Umwelt zu schützen, gesellschaftliche Ziele zu erreichen, die flächendeckende Bereitstellung von Leistungen der Daseinsvorsorge zu gewährleisten und die Verbraucher zu schützen. Sie tragen außerdem dazu bei, den Wettbewerb zu fördern, gleiche Wettbewerbsbedingungen für die Unternehmen zu schaffen, Marktverzerrungen zu verhindern und den öffentlichen Verwaltungen, den Unternehmen und den Bürgern Rechtssicherheit zu bieten. Der Rechtsetzung fällt auch dann eine wichtige Rolle zu, wenn es darum geht, die zuweilen gegensätzlichen Interessen verschiedener Akteure miteinander in Einklang zu bringen.

1.1.1. Diese Vorteile haben jedoch auch ihren Preis. In der letzten Unternehmensumfrage, die für die Europäische Kommission durchgeführt wurde, wurden die Einsparungen, die die europäischen Unternehmen durch qualitativ bessere Rechtsvorschriften erzielen könnten, mit mindestens 50 Mrd. EUR veranschlagt (Europäische Kommission, Binnenmarktanzeiger Nr. 9 (November 2001), http://europa.eu.int/comm/internal_market). Damit ließen sich die den Unternehmen entstehenden Rechtsanwendungskosten um 15 Prozent verringern. Die jährliche Gesamtsumme dieser Kosten beträgt demnach über 330 Mrd. EUR. Überdies wurde bei der Schätzung der Einsparungen vom Status Quo ausgegangen. Wie die Kommission selbst feststellt, "würden Rechtsvorschriften von besserer Qualität höchstwahrscheinlich eine neue wirtschaftliche Dynamik hervorbringen, deren positive Wirkung zweifellos noch höher wäre".

1.1.1.1. Diese Kosten wirken sich für die Unternehmen als zusätzliche Last aus, die ihnen auferlegt wird. Wie bei allen anderen Abgaben werden auch hier die Kosten zwangsläufig über höhere Preise an die Kunden weitergegeben. Den Bürgern muss jedoch die Gewissheit gegeben werden, dass sie für ihr Geld den optimalen Gegenwert erhalten. Dies ist derzeit offensichtlich nicht der Fall.

1.2. Und das ist noch nicht alles, denn in den vorstehenden Zahlen sind weder die Auswirkungen der Rechtsetzungskosten auf die öffentlichen Verwaltungen berücksichtigt noch die durch qualitativ schlechte Rechtsvorschriften verursachten Kosten ökonomischer Ineffizienz, wie beispielsweise höhere Preise sowie Waren und Dienstleistungen minderer Güte infolge eines eingeschränkten Wettbewerbs und einer geringeren Innovationstätigkeit. Auf dieser Grundlage könnten sich die Kosten, die der Allgemeinheit durch qualitativ schlechte Rechtsvorschriften entstehen, nach Schätzungen der Kommission auf etwa 10 % des BIP belaufen. Es ist daher nicht verwunderlich, dass die Kommission angesichts der Größenordnung der möglichen Einsparungen von einem absolut lohnenswerten Ziel spricht. Rechtsvorschriften von hoher Qualität würden überdies dazu beitragen, dass das Vertrauen der Bürger in die Regierenden und die Institutionen im Allgemeinen wiederhergestellt wird.

2. Bisherige Fortschritte

2.1. Die Teilnehmer des Europäischen Rates von Edinburgh (Dezember 1992) gelangten zu der Schlussfolgerung, dass die Vereinfachung und Verbesserung des Regelungsumfelds als eine vorrangige Aufgabe der Gemeinschaft zu betrachten sei. Auf dem Europäischen Rat von Lissabon im März 2000 setzte sich die Europäische Union das Ziel, der wettbewerbsfähigste und dynamischste wissensbasierte Wirtschaftsraum der Welt zu werden - ein Wirtschaftsraum, der fähig ist, ein dauerhaftes Wirtschaftswachstum mit mehr und besseren Arbeitsplätzen und einem größeren sozialen Zusammenhalt zu erzielen. In Lissabon wurde ebenso wie in Santa Maria da Feira (Juni 2000) unmissverständlich klargestellt, dass die Verbesserung des Regelungsumfelds für das Erreichen dieses Ziels von entscheidender Bedeutung ist. Die Forderung nach einer Strategie für weitere koordinierte Maßnahmen zur Vereinfachung des Regelungsumfelds wurde anschließend auf den Europäischen Räten von Stockholm und Göteborg bestätigt und erweitert.

2.1.1. In Lissabon ersuchte der Europäische Rat ausdrücklich darum, dass das Thema Rechtsvereinfachung in den europäischen Institutionen und in den Mitgliedstaaten 2001 angegangen werden müsse. Die bisherigen Ergebnisse dieses Unterfangens sind enttäuschend. In den Mitgliedstaaten sind kaum substanzielle Fortschritte zu erkennen, und die Kommission liegt zwölf Monate hinter Plan. Dieser Verzug ist besonders im Hinblick auf die bevorstehende Erweiterung zu beklagen, deren derzeitiger Zeitplan den Beitritt von zehn Kandidatenländern 2004, rechtzeitig zu den Wahlen zum Europäischen Parlament, vorsieht.

2.2. In den Jahren zwischen den Gipfeltreffen von Edinburgh und Lissabon wurde hinsichtlich der Verbesserung des Regelungsumfelds nur wenig erreicht. 1995 wurde in dem sogenannten Molitor-Bericht achtzehn allgemeine Empfehlungen formuliert. Der Ausschuss hält diese Empfehlungen für richtig und bedauert, dass seitdem so wenig im Hinblick auf ihre Umsetzung unternommen wurde.

2.3. Im Mai 1996 wurde die Initiative SLIM (Simpler Legislation for the Internal Market = Vereinfachung der Rechtsvorschriften im Binnenmarkt) gestartet, um Möglichkeiten zur Vereinfachung der Binnenmarktvorschriften zu ermitteln. Die Ergebnisse dieser Maßnahme waren jedoch sehr begrenzt. Ihre Durchführung war planlos und ineffizient, und ihre Auswirkungen waren eher gering. Ein Grund dafür ist, dass der Rat und das Parlament es häufig versäumt haben, Vorschläge der Kommission zur Änderung von Rechtsinstrumenten aufzugreifen. Zu häufig blieben die erforderlichen Folgemaßnahmen der Mitgliedstaaten aus. In dem unlängst vorgelegten Bericht über die Ergebnisse der fünften SLIM-Phase wurde festgestellt, dass lediglich fünf Mitgliedstaaten Maßnahmen zur Vereinfachung einzelstaatlicher Rechtsvorschriften auf der Grundlage der während der fünften Phase überprüften Gemeinschaftsverordnungen bzw. -richtlinien ergriffen hätten und dass es in den meisten Fällen nicht möglich gewesen sei, die Kosteneinsparungen für die Anwender zu ermitteln oder zu quantifizieren [Arbeitsdokument der Kommissionsdienststellen "Vereinfachung der Rechtsvorschriften im Binnenmarkt", SEK(2001)]. Dies ist ein klarer Beleg für die Notwendigkeit, die Methoden der Post-hoc-Beurteilung zu verbessern.

2.4. Seit der Lissabonner Ratstagung sind mehrere Schritte zur Beschleunigung der Rechtsvereinfachung erfolgt. Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss verabschiedete zu diesem Thema im Oktober 2000 eine Initiativstellungnahme(1) und im November 2001 eine daran anschließende Stellungnahme(2). Im November 2000 setzten die für den öffentlichen Dienst zuständigen Minister eine hochrangige Beratergruppe für die gesamte Problematik ein, die im November 2001 den nach ihrem Vorsitzenden benannten Mandelkern-Bericht vorlegte. Im Dezember 2001 unterbreitete die Kommission den Teilnehmern des Europäischen Rates von Laeken eine Mitteilung über die Vereinfachung und Verbesserung des Regelungsumfelds(3).

2.5. In der Mitteilung der Kommission für die Frühjahrstagung des Europäischen Rates in Barcelona(4) wird dem Europäischen Rat empfohlen, die laufenden Maßnahmen gutzuheißen, sodass bis Juni 2002 ein Aktionsplan zur Verbesserung und Vereinfachung des Regelungsumfelds beschlossen werden kann.

3. Die Mitteilung der Kommission für den Europäischen Rat von Laeken

4. Der Mandelkern-Bericht

5. Die Stellungnahmen des Wirtschafts- und Sozialausschusses

5.1. In seiner im Oktober 2000 verabschiedeten Stellungnahme(5) sah der Ausschuss "die Vereinfachung der Binnenmarktvorschriften als eine Aufgabe von vordringlicher Bedeutung an. Die Qualität der Vorschriften muss besser und ihre Umsetzung wirksamer werden, und den Akteuren der Bürgergesellschaft sind mehr Freiräume und Verantwortung zu übertragen".

5.1.1. In diesem Dokument wurde der Europäische Rat von Stockholm aufgefordert, auf Vorschlag der Kommission einen Mehrjahresplan zur Rechtsvereinfachung zu verabschieden, in dem Ziele, Prioritäten, Methoden, Haushaltsmittel sowie Weiterbehandlungs- und Kontrollmöglichkeiten aufgeführt sind. Der Ausschuss erachtete es als notwendig, die Umsetzung des Plans in jedem Jahr auf der Grundlage eines von der Kommission erstellten Berichts im Rahmen der Frühjahrstagung des Europäischen Rats zu prüfen.

5.1.2. Er vertrat die Ansicht, dass dieser Plan die Verabschiedung von Verhaltenskodizes der Gemeinschaftsinstitutionen vorsehen sollte, in denen diese sich nicht als Mitverursacher der Komplexität, sondern als aktive Triebkräfte der Vereinfachung begreifen. Die Kommission wurde aufgefordert, mit gutem Beispiel voranzugehen. Die Mitgliedstaaten und ihre Verwaltungen, so der Ausschuss weiter, sollten angespornt werden, ihrerseits solche Verhaltenskodizes aufzustellen. Der Ausschuss spielte hier eine Vorreiterrolle, da er in der zitierten Stellungnahme seinen eigenen Verhaltenskodex darlegte.

5.1.3. Die Stellungnahme enthielt ferner die Empfehlung, die Auswirkungsanalysen von einem Organ außerhalb der Kommission, das die erforderlichen Qualifikationen und die notwendige Unabhängigkeit aufweist, erstellen zu lassen.

5.2. In seiner im November 2001 verabschiedeten Stellungnahme(6) führte der Ausschuss seinen Vorschlag, ein unabhängiges Fachgremium mit der Überprüfung der Rechtsetzung zu beauftragen, weiter aus. Die Stellungnahme enthielt einige konkrete Vorschläge zur Verbesserung des bestehenden Regelungsumfelds:

- Es sollte ein spezielles Gremium eingerichtet werden, das die Überprüfung der geltenden Rechtsvorschriften überwacht und Leitlinien für den Erlass neuer Rechtsvorschriften festlegt. Außerdem sollte es eine nachträgliche Bewertung der Auswirkungen von Vorschriften vornehmen. Dem betreffenden Gremium sollten Vertreter der Kommission, der nationalen Behörden und der Unternehmen angehören.

- Es sollten genaue Ziele für die Reduzierung des Korpus von Gesetzestexten festgelegt werden, z. B. die Reduzierung des Korpus um 20 % in fünf Jahren.

- Alle neuen Rechtsvorschriften und sämtliche verlängerten Rechtsvorschriften sollten mit einem "Verfalldatum" versehen werden, nach dessen Ablauf sie automatisch erlöschen, falls ihre Geltungsdauer nicht (nochmals) verlängert wird.

- KMU, vor allem aber Kleinstunternehmen sollten von der Erfuellung bestimmter Rechtsvorschriften bzw. von Passagen bestimmter Rechtsvorschriften entbunden werden. Diese Freistellung könnte proportional zur Größe der Unternehmen erfolgen, so dass Kleinstunternehmen mit weniger als zehn Mitarbeitern die stärkste Entbindung erfahren.

- Der Acquis Communautaire sollte verschlankt werden, indem ein "gemeinschaftlicher Kernbesitzstand" herausgearbeitet und dieser durch einen Kodifizierungsprozess nach schwedischem Vorbild systematischer und rationeller gestaltet wird.

- Die Zugänglichkeit des Acquis sollte durch Änderungen des Amtsblatts und Veröffentlichung im Internet verbessert werden.

- Es sollte, wo immer möglich, nach Alternativen zu Rechtsvorschriften gesucht werden.

- Alle Rechtsetzungsvorhaben sollten daraufhin überprüft werden, ob sie dem öffentlichen Interesse dienen.

- Die Fortschritte auf dem Gebiet der Informations- und Kommunikationstechnologie sollten in vollem Umfang genutzt werden, um die Kosten der Erfuellung der Vorschriften zu verringern.

- In Zukunft sollten die Folgenabschätzungen der Kommission im Zusammenhang mit Rechtsetzungsvorhaben auch einen Bericht über die von ihr vorgenommene Untersuchung alternativer, nichtlegislativer Möglichkeiten enthalten.

5.2.1. Der Ausschuss wiederholt diese Vorschläge, die seiner Ansicht nach die Grundlage eines systematischen und umfassenden Konzepts zur Verbesserung der Rechtsetzung auf allen Ebenen bilden sollten.

5.3. In der Stellungnahme wurde festgestellt, dass eine Rechtsetzungshierarchie aus europäischen Verordnungen und Richtlinien, in nationales Recht umgesetzten EU-Rechtsakten, nationalen Gesetzen und Regierungserlassen, behördlichen Vorschriften, regionalen und kommunalen Vorschriften sowie Kollektivvereinbarungen besteht. Je niedriger die Vorschriften in der Rechtsetzungshierarchie angesiedelt sind, desto größer ist ihre Zahl, desto geringer sind Transparenz und Rechenschaftspflicht, während gleichzeitig die Komplexität, die Widersprüchlichkeiten und die Willkür zunehmen.

5.4. In der Stellungnahme wurde zudem angeführt, dass Rahmenrechtsvorschriften naturgemäß flexibler sind und den Unternehmen innerhalb festgelegter Grenzen einen größeren Freiraum bieten. Allerdings besteht die Gefahr, dass sie das Rechtsetzungsverfahren auf eine untere Ebene verlagern und deutlichere Unterschiede hinsichtlich des rechtlichen Klimas in den einzelnen Mitgliedstaaten bewirken. Mit dem gleichen Risiko ist auch die Umsetzung des Subsidiaritätsprinzips verbunden.

5.5. In der Stellungnahme mahnt der Ausschuss: "Zur Erleichterung der Erweiterung der Union muss der Vereinfachungsprozess ganz erheblich beschleunigt werden". Dies hält der Ausschuss für ganz besonders wichtig. Zum Zeitpunkt der Fertigstellung des Aktionsplans zur Vereinfachung und Verbesserung des Regelungsumfelds im Juni 2002 (sofern sich dieser Termin halten lässt) werden es bis zum geplanten Beitritt der ersten Gruppe neuer Mitgliedstaaten nur noch knapp zwei Jahre sein.

6. Allgemeine Bemerkungen

6.1. Der Ausschuss ist wie die Kommission der Meinung, dass die Vereinfachung des Regelungsumfelds einen übergreifenden Ansatz mit einer engen Zusammenarbeit und Abstimmung zwischen allen betroffenen Akteuren auf europäischer und einzelstaatlicher Ebene erfordert.

6.1.1. Trotz der lobenswerten Absicht der Kommission, das Problem wirkungsvoll anzugehen, erscheint es dem Ausschuss sehr zweifelhaft, ob auf allen Ebenen der politische Wille vorhanden ist, die Durchführung des Vorhabens mit der notwendigen Entschlossenheit zu ermöglichen. Angesichts der bisherigen Zusammenarbeit (bzw. ihres Ausbleibens) zwischen den einzelstaatlichen Behörden in anderen Bereichen (z. B. bei der Bekämpfung der Steuerhinterziehung) bestehen nur dann Erfolgsaussichten, wenn alle Beteiligten auch wirklich an einem Strang ziehen.

6.1.1.1. Die Kommission weist zu Recht auf die Notwendigkeit hin, neue Verhaltensweisen und Arbeitsmethoden zu praktizieren und eine neue administrative und politische Kultur zu entwickeln. Dies wird schon auf europäischer Ebene nicht einfach sein, und es wird sich zunehmend schwieriger gestalten, je weiter man sich in der Rechtsetzungshierarchie nach unten bewegt. Insbesondere müssten einige einzelstaatliche Regierungen davon abgebracht werden, anonymen und weitgehend nicht rechenschaftspflichtigen Behörden die Wahrnehmung von Rechtsetzungsbefugnissen zu gestatten.

6.2. Der Ausschuss befürwortet das Vorhaben der Kommission, die geltenden EU-Rechtsvorschriften zu vereinfachen und ihre Anzahl zu verringern, was den Empfehlungen entspricht, die er in seinen beiden Stellungnahmen formulierte. Ganz besonders begrüßt der Ausschuss die Absicht der Kommission, die Anzahl der Rechtstexte bis zum Ablauf ihrer Amtszeit um 25 % zu verringern. Nach Ansicht des Ausschusses sollte ein Zieldatum für den Abschluss dieses Prozesses bis zum Ende der folgenden Amtszeit der Kommission im Jahr 2010 festgesetzt werden. Diese Zeit muss genutzt werden, um sowohl die Qualität der Rechtstexte zu verbessern als auch ihre Zahl zu verringern, was mindestens genauso wichtig, wenn nicht noch wichtiger ist. Der Ausschuss stimmt auch dem Vorhaben zu, die Vorschläge zurückzuziehen, die nicht in Rechtsakte gemündet und mittlerweile überholt sind. Er würde eine ähnliche Initiative von Seiten der Mitgliedstaaten begrüßen.

6.2.1. Der Ausschuss ist der Auffassung, dass im Prozess der Rechtsvereinfachung Kriterien zur Anwendung kommen müssen, auf deren Grundlage Entscheidungen getroffen werden können, z. B. Sozial- und Umweltstandards oder -überlegungen. Diese Kriterien müssen unter Beteiligung aller relevanten Akteure vereinbart werden.

6.3. Der Ausschuss begrüßt, dass die Kommission den festen Willen hat, den Konsultationsprozess zu festigen und zu intensivieren. Dies könnte am besten dadurch geschehen, dass die Anhörungen auf einen möglichst breiten Kreis von Akteuren ausgedehnt werden. Insbesondere sollten die Vertreter von Kleinunternehmen und anderen Gruppen der Gesellschaft, die gegenwärtig unterrepräsentiert sind, mittels geeigneter Verfahren einbezogen werden. Neben den formellen Anhörungen ausgewählter Personen sollte die Kommission alle Betroffenen zu Stellungnahmen auffordern. Die Teilnahme an den Konsultationen sollte für die Befragten freiwillig sein. Der Konsultationsprozess sollte vor der Veröffentlichung des Legislativvorschlags stattfinden, und es sollten eindeutige Fristen für die Abgabe von Stellungnahmen gesetzt werden.

6.3.1. Die Transparenz des Konsultationsprozesses würde deutlich verbessert, wenn die Kommission zum Zeitpunkt der Erstellung des Legislativvorschlags gehalten wäre, eine Zusammenfassung der eingegangenen Reaktionen zu veröffentlichen, aus der hervorgeht, inwieweit die Beiträge berücksichtigt wurden.

6.4. Der Ausschuss ist wie die Kommission der Ansicht, dass sich mit einer richtig angewendeten Koregulierung mehr Flexibilität und Effizienz erreichen lässt. Er teilt auch die von der Kommission getroffene Feststellung, dass mit der Koregulierung weder eine Umgehung des Gesetzgebers noch ein Verzicht auf Rechtsetzung bezweckt werden darf. Dies war auch das Ergebnis einer Anhörung zur Koregulierung, die die Binnenmarktbeobachtungsstelle des Ausschusses im Mai 2001 veranstaltet hat.

6.5. Der Ausschuss befürwortet die Absicht der Kommission, ein internes Gesetzgebungsnetzwerk zur Förderung beispielhafter Verfahren einzurichten, und erkennt seinerseits die Notwendigkeit, parallel dazu ein interinstitutionelles Netzwerk zu schaffen, das auf die legislative Qualität der Texte achten soll. Der Ausschuss ist der Ansicht, dass die legislative Qualität der Kommissionsvorschläge künftig auch in seinen Stellungnahmen angesprochen werden sollte.

6.6. Der Ausschuss stimmt der Kommission hinsichtlich der Notwendigkeit zu, dass die Mitgliedstaaten für eine inhaltsgetreue und fristgemäße Umsetzung der Rechtsakte der Gemeinschaft in nationales Recht sorgen müssen. In ihrem Binnenmarktanzeiger (Nr. 9, November 2001) macht die Kommission deutlich, welche Mängel diesbezüglich bestehen. Der Ausschuss misst Verbesserungen in diesem Bereich große Bedeutung bei.

6.7. Der Ausschuss stimmt den im Mandelkern-Bericht formulierten Empfehlungen im Großen und Ganzen zu.

7. Folgenabschätzung

7.1. Der Ausschuss nimmt zur Kenntnis, dass die Kommission ihre Vorschläge einer Voruntersuchung unterziehen will, um anschließend festzulegen, welche Entwürfe einer detaillierten Folgenabschätzung bedürfen. Der Ausschuss ist der Ansicht, dass das derzeitige Folgenabschätzungssystem Schwächen aufweist, und stimmt dem European Policy Centre ["Regulatory Impact Analysis: Improving the Quality of EU Regulatory Activity" (EPC, September 2001)] darin zu, dass alle Regelungs- oder Rechtsetzungsmaßnahmen der Kommission, des Rates oder des Europäischen Parlaments einer Folgenabschätzung unterzogen werden sollten.

7.2. Die Folgenabschätzung umfasst mehrere Verfahren zur systematischen Beurteilung der negativen und positiven Auswirkungen vorgeschlagener und bestehender Vorschriften. Sie ist nicht das Gleiche wie eine Kosten-Nutzen-Analyse, und sie ist auch kein Ersatz für die Beschlussfassung durch politische Entscheidungs- oder Mandatsträger. Sie beruht auf den Grundsätzen der Risikoanalyse, wird allerdings mit der Maßgabe durchgeführt, dass es keine "risikofreien" Möglichkeiten gibt.

7.2.1. Die Folgenabschätzung lässt die Souveränität der politischen Entscheidungsträger unberührt und verbessert gleichzeitig die Versorgung der Gestalter der Rechtsvorschriften mit relevanten Informationen. Sie bewirkt keine Veränderungen des Gleichgewichts zwischen den europäischen Institutionen.

7.3. Ihr konzeptioneller Ansatz basiert auf folgenden sechs Säulen:

- Rechtfertigung: eindeutige Darstellung eines bestimmten Problems und schlüssige Begründung des Nutzens und der voraussichtlichen Wirksamkeit der Rechtsetzungsmaßnahme;

- Konsultation: umfassende und transparente Konsultation aller Interessengruppen zur Ermittlung der Kosten und des Nutzens der Rechtsetzungsvorschläge;

- Analyse: systematische, empirische Analyse der Kosten, des Nutzens und der Alternativen unter Berücksichtigung der "realen" Auswirkungen der Rechtsetzungsstrategie;

- Maximierung des Nettonutzens: Anstreben von Rechtsetzungslösungen, die allen Bürgern und Interessengruppen den größtmöglichen Nettonutzen bringen;

- Einheitlichkeit: Anwendung gemeinsamer, praktischer Standardverfahren, die Gewähr für einheitliche Analysen aller Regierungs- und Verwaltungsstellen bieten;

- Rechenschaftspflicht: klare, strukturierte Unterrichtung der Entscheidungsträger über die Auswirkungen der Festlegung bestimmter Rechtsetzungsziele oder -strategien.

7.4. Nach Ansicht des Ausschusses sollte ein Großteil der Vorschläge, die in der Mitteilung der Kommission(7) formuliert wurden, im Rahmen eines integrierten, auf den Grundsätzen der Folgenabschätzung basierenden Prozesses, der der Unterstützung der Entscheidungsfindung dient, umgesetzt werden.

7.5. Die Rechtsetzungspolitik der EU wird nicht in klarer oder einfacher Weise dargelegt. Sie ist Gegenstand der regelungspolitischen Leitlinien, die 1996 vom Präsidenten der Europäischen Kommission vorgelegt wurden. Diese Leitlinien sind nicht bindend, und es besteht derzeit weder eine Rechtsgrundlage für die Durchführung von Folgenabschätzungen auf europäischer Ebene noch eine rechtliche Verpflichtung zur Durchführung umfassender Folgenabschätzungen. Nach Ansicht des Ausschusses sollten Folgenabschätzungen zum festen Bestandteil des politischen Entscheidungsprozesses auf europäischer und einzelstaatlicher Ebene werden.

7.5.1. Die Folgenabschätzung muss so konzipiert sein, dass sie den gesamten Rechtsetzungsprozess vom Kommissionsvorschlag bis zur Ratsentscheidung (und ggf. der zweiten Lesung des Europäischen Parlaments) begleitet und somit alle Änderungen und Kompromisse einer ständigen Bewertung unterzogen werden.

7.5.1.1. Es sollte grundsätzlich so verfahren werden, dass die zuständige Generaldirektion dem Legislativvorschlag eine Vorabbewertung hinzufügt, so dass der Ausschuss Gelegenheit hat, sich dazu zu äußern.

7.5.2. Die Mitgliedstaaten sollten nach Auffassung des Ausschusses ebenfalls Folgenabschätzungen im Rahmen ihrer Rechtsetzungsverfahren vornehmen. Jeder Mitgliedstaat sollte zur Durchführung einer Folgenabschätzung verpflichtet sein, wenn er eine EU-Richtlinie in nationales Recht umsetzt und der Kommission mitteilt, dass er in technischen Bereichen, die noch nicht von den Binnenmarktregeln erfasst sind, Vorschriften erlassen will. Dies darf jedoch kein Vorwand für eine Ausdehnung des nötigen Umsetzungszeitraums sein.

7.6. Der Ausschuss ist deshalb wie das European Policy Centre der Meinung, dass Bedarf besteht an

- einer vereinfachten Rechtsgrundlage für die Schaffung eines wirksamen Folgenabschätzungssystems auf EU-Ebene;

- einer Erklärung mit einschlägigen Leitsätzen;

- einem langfristigen Konzept für das künftige Folgenabschätzungssystem auf Gemeinschaftsebene.

7.7. Der Ausschuss stimmt auch den übrigen Empfehlungen zu, die das European Policy Centre für einen kurzfristigen Aktionsplan formuliert hat.

8. Weitere Rechtsetzungsaspekte

8.1. Abgesehen von anderen Erwägungen (z. B. nachhaltige Entwicklung, Lebens- und Arbeitsbedingungen usw.) ist die Rechtsetzung ein Thema, das für den Binnenmarkt relevant ist. Die voneinander abweichenden Regelungen, die in den Mitgliedstaaten durch unterschiedliche Fristen und Quoten bei der Umsetzung des Gemeinschaftsrechts in nationales Recht, durch national unterschiedliche Auslegungen der EU-Rechtsinstrumente, durch das "Ausfuellen" von EU-Rahmenvorschriften auf einzelstaatlicher Ebene sowie durch die von nationalen Behörden und regionalen und lokalen Gebietskörperschaften geschaffenen subsidiären Vorschriften entstanden sind, fragmentieren den Binnenmarkt und bewirken schwerwiegende Wettbewerbsverzerrungen.

8.1.1. Bezüglich des Binnenmarkts spricht vieles dafür, einen größeren Teil des Gemeinschaftsrechts im Wege von Verordnungen zu erlassen, die in den Mitgliedstaaten einheitlich anzuwenden sind, und nicht im Wege von Richtlinien, die in nationales Recht umgesetzt werden müssen, was Verzögerungen und Abweichungen zur Folge hat.

8.2. Es besteht zudem Bedarf an einer zentralisierenden Einflussnahme, die zur Verringerung der Disparitäten zwischen den Regelwerken der Mitgliedstaaten beitragen würde. In den USA wird die Rechtsetzung durch das Office of Regulatory Affairs koordiniert und überwacht. Obwohl diese Stelle zum Office of Management and Budget des Weißen Hauses gehört und damit dem Präsidenten unterstellt ist, agiert sie unabhängig von allen anderen Regierungsstellen und den nationalen Aufsichtsbehörden. Sie ist mit erheblichen Befugnissen ausgestattet, die ihr ein Eingreifen in die Tätigkeit aller Regelungsinstanzen ermöglicht. Gesetzgebungsvorschläge müssen ihr in erster Instanz unterbreitet werden. Sie muss sich innerhalb einer Frist dazu äußern und kann redaktionelle und inhaltliche Änderungen verlangen, die ihr geeignet erscheinen.

8.2.1. Auf der europäischen Regelungsebene besteht derzeit keine vergleichbare Instanz. Die Kommission hat den Aufbau eines internen Rechtsetzungsnetzes sowie eines interinstitutionellen Netzes vorgeschlagen. Diese Netze könnten eine ähnliche Rolle in Europa spielen, doch wäre es angesichts der Tatsache, dass die Rechtssetzung zu 90 % ihren Ursprung in den Mitgliedstaaten hat, erforderlich, entsprechende Einrichtungen gemäß dem Subsidiaritätsprinzip auch in allen Mitgliedstaaten aufzubauen. Es wäre zudem wünschenswert, die Arbeit dieser Einrichtungen auf europäischer und einzelstaatlicher Ebene zu koordinieren, was die Errichtung eines gemeinsamen Gremiums erfordern könnte, dem Vertreter der in den Mitgliedstaaten sowie innerhalb der Kommission und der übrigen europäischen Organe bestehenden Netze angehören.

8.2.2. Alternativ dazu könnte außerhalb der Kommission ein nach dem Vorbild des US-amerikanischen Office of Regulatory Affairs gestaltete amtliche Stelle für die Beurteilung von Rechtsvorschriften eingerichtet werden. Die Entwicklung eines Verfahrens zur Einführung der Folgenabschätzung und zur Überwachung ihrer Anwendung sollte zur kurzfristigen Priorität erhoben werden.

8.3. Ein weiteres Merkmal der in den Vereinigten Staaten gegebenen rechtlichen Rahmenbedingungen besteht darin, dass sich die zuständigen Behörden gegenseitig überprüfen. Rechtsinstrumente, die von einer Behörde erlassen wurden, werden den anderen Einrichtungen zur Prüfung und konstruktiven Stellungnahme vorgelegt. Diese Verfahrensweise stellt nicht nur eine zusätzliche Überprüfung dar, sondern fördert auch die Entwicklung eines gemeinsamen Ansatzes bei der Entwicklung von Rechtsinstrumenten. Die Einführung dieser gegenseitigen Überprüfung ("peer review") in Europa dürfte einen vergleichbaren Nutzen erbringen. Zusätzlich zu den gegenseitigen Überprüfungen, die innerhalb der Mitgliedstaaten und zwischen den auf europäischer Ebene tätigen Einrichtungen erfolgen, könnte es für jeden Mitgliedstaat aufschlussreich sein, die Arbeit der anderen Mitgliedstaaten zum Gegenstand eines "peer review" zu machen.

8.4. Die Rechtskonsolidierung ist ein weiterer Aspekt, der behandelt werden muss. Es geht dabei um die Zusammenfassung eines Rechtsakts mit allen daran vorgenommenen Änderungen zu einem einzigen, nicht rechtsverbindlichen Text. Auch hier bestehen hinsichtlich der Verfahrensweise erhebliche Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten und der Europäischen Union. Dies gilt auch für die Zeiträume, innerhalb deren solche Zusammenfassungen erfolgen. Allgemein kann festgestellt werden, dass der Zeitrahmen in den meisten Fällen wohl zu weit gesteckt ist, um den Bedürfnissen der Rechtsanwender zu entsprechen, die in möglichst kurzer Zeit einen prägnanten, kohärenten und einfachen, gleichzeitig jedoch auch vollständigen Text benötigen.

8.4.1. Allerdings weist die Rechtskonsolidierung in den relativ wenigen Fällen, in denen sie vorkommt, den Nachteil auf, dass der Text nicht rechtsverbindlich ist und den Unternehmen oder Bürgern, die sich über ihre rechtliche Situation Klarheit verschaffen wollen, deshalb keine verlässliche Grundlage bietet. Kodifizierungen und Neufassungen sollte deshalb der Vorzug gegeben werden. Im Dezember 1994 wurde eine interinstitutionelle Vereinbarung über die Entwicklung eines beschleunigten Arbeitsverfahrens für die amtliche Kodifizierung von Rechtstexten getroffen, die sich bislang jedoch nicht als sehr wirksam erwiesen hat. Eine weitere, unlängst erzielte interinstitutionelle Vereinbarung über die systematischere Neufassung von Rechtsakten dürfte die Anwendung dieses Verfahrens erleichtern, wenn ihre wirksame Umsetzung mit dem gebotenen Nachdruck vorangetrieben wird.

8.5. Über den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit hinaus müssen die Vorschriften auf ihre Durchführbarkeit geprüft werden. Die Gesetzgeber müssen die praktischen Auswirkungen der vorgeschlagenen Rechtsvorschriften auf den Alltag der Unternehmen und der Bürger in den Mittelpunkt ihrer Überlegungen stellen und sich vor allem der Tatsache bewusst sein, dass ihre Tätigkeit auch unbeabsichtigte Auswirkungen nach sich ziehen kann.

8.6. In dieser durch rasche technische Entwicklungen gekennzeichneten Zeit ist es besonders wichtig, dass die Rechtsvorschriften "technologieneutral" sind. Es muss gewährleistet sein, dass die rechtlichen Rahmenbedingungen den Wettbewerb nicht dergestalt verzerren, dass bestimmte technische Verfahren begünstigt oder benachteiligt werden, solange nicht eindeutig nachgewiesen werden kann, dass dies aus Gründen des öffentlichen Interesses gerechtfertigt ist. Außerdem müssen die Rechtsvorschriften so abgefasst werden, dass sie nicht Gefahr laufen, durch den technologischen Fortschritt hinfällig zu werden.

8.7. Damit der Vereinfachungsprozess Erfolg haben kann, muss sich jemand "seiner annehmen". Erfahrungsgemäß bedarf es einer hochrangigen politischen Persönlichkeit, die sich mit ganzer Kraft für die Verwirklichung der gesteckten Ziele innerhalb einer bestimmten Frist einsetzt, damit das Trägheitsmoment und der Beharrungswille sowie die zugunsten des "nationalen Interesses" getroffenen Schutzvorkehrungen überwunden werden können.

8.8. Im Hinblick auf die Glaubwürdigkeit des Vereinfachungsprozesses ist es wichtig, dass innerhalb eines angemessenen Zeitrahmens ein konkreter und messbarer Nutzen erzielt wird. Die Tatsache, dass der Prozess de facto bereits vor fast zehn Jahren eingeleitet wurde und bisher nur sehr begrenzte Auswirkungen gezeitigt hat, ist ein Grund zur Besorgnis. Das Beispiel Frankreichs, wo seit ca. 50 Jahren ein Kodifizierungsprozess läuft und bislang nur etwas mehr als die Hälfte der geltenden Rechtsvorschriften von diesem Prozess erfasst wurden, ist nicht ermutigend. "Fortschritte" dieser Größenordnung sind nur dazu geeignet, das gesamte Vorhaben in Misskredit zu bringen.

8.9. Eine Vereinfachung auf EU-Ebene ist nur dann sinnvoll, wenn sie von entsprechenden Maßnahmen auf der Ebene der Mitgliedstaaten begleitet wird. Um dem Vorhaben Dynamik zu verleihen, muss jedoch auf europäischer Ebene ein Anfang gemacht werden, ohne auf die Mitgliedstaaten zu warten. Es ist inständig zu hoffen, dass Letztere sich dann binnen kurzer Frist dafür entscheiden, ihrerseits tätig zu werden. Der Erfolg des Vereinfachungsprozesses bedingt eine möglichst enge Zusammenarbeit und Abstimmung zwischen der Kommission und den zuständigen Einrichtungen der Mitgliedstaaten. Er erfordert zudem den festen politischen Willen und die aktive Beteiligung der Regierungen der Mitgliedstaaten.

9. Schlussfolgerungen

9.1. Die durch schlechte Rechtsvorschriften entstehenden Belastungen bekommen die europäischen Bürger unmittelbar zu spüren. Die größten Hindernisse für die Erzielung wirklicher Fortschritte bei der Rechtsvereinfachung und Verbesserung der Rechtsetzung sind der Widerstand gegen Veränderungen, der großen bürokratischen Apparaten wie der EU innewohnt, und das Beharren der Mitgliedstaaten auf nationalen Gebräuchen, Traditionen und Verfahrensweisen. Diese Kräfte können nur dann überwunden werden, wenn sich auf europäischer und nationaler Ebene eine völlig neue Kultur entwickelt. Damit dies gelingen kann, muss die Zusammenarbeit zwischen einzelstaatlichen und europäischen Institutionen eine bisher nicht erlebte Intensität erreichen. Dies wiederum erfordert ein hohes Maß an politischem Engagement auf europäischer und einzelstaatlicher Ebene.

9.2. Ziel der Vereinfachungspolitik muss ein hohes Maß an Harmonisierung und Koordinierung zwischen der Rechtsetzung in den Mitgliedstaaten und auf EU-Ebene sein. Obwohl die Kommission die treibende Kraft für politische Veränderungen in Europa ist, haben immer noch 90 % der Rechtsvorschriften ihren Ursprung in den Mitgliedstaaten. Vereinfachungen lassen sich deshalb nur dann verwirklichen, wenn die Mitgliedstaaten zusammenarbeiten.

9.2.1. Fortschritte in der Rechtsvereinfachung setzen aber auch voraus, dass die Bürger Vertrauen in die Methodik und die Ziele der Vereinfachung haben, denn wenn die Bürger klar die Vorteile und den Nutzen der Rechtsvereinfachung sehen können und wenn sie überzeugt sind, dass die Änderungen der Rechtsvorschriften letztlich dem Zweck dienen, ihre Lebens- und Arbeitsbedingungen zu verbessern, werden sie eher geneigt sein, der Sache wohlwollend gegenüberzustehen. Das wiederum würde einen positiven Einfluss auf die Stärke des Engagements von Seiten der Politik haben.

9.3. Die Zeit arbeitet in dieser Sache nicht für Europa. Rechtsvereinfachung und Verbesserung der Rechtsetzung sind Schritte von grundlegender Bedeutung, die die Europäische Union unternehmen muss, um sich selbst für die Erweiterung zu rüsten. Sowohl auf der europäischen als auch auf einzelstaatlicher Ebene ist sofortiges Handeln gefordert, wenn in dieser schnell kleiner werdenden Zeitspanne etwas zuwege gebracht werden soll, das Hand und Fuß hat.

Brüssel, den 21. März 2002.

Der Präsident

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Göke Frerichs

(1) ABl. C 14 vom 16.1.2001, S. 1.

(2) ABl. C 48 vom 21.2.2002.

(3) KOM(2001) 726 endg. vom 5.12.2001.

(4) KOM(2002) 14 endg.

(5) Op. cit.

(6) KOM(2002) 14 endg.

(7) KOM(2002) 14 endg.