Abbildung 1 zeigt, dass die Ratings der Euro-Staaten bis 2008 durchschnittlich über den Ratings der anderen EU-Mitgliedstaaten lagen. So wurden die Euro-Staaten im Durchschnitt mit „AA+“ bewertet, die übrigen EU-Mitgliedstaaten mit durchschnittlich „A“. Erst nach der Finanzkrise in den Jahren 2009 und 2010 sank das Rating der Mitgliedstaaten innerhalb wie außerhalb des Euro-Raums in begrenztem ähnlichem Umfang um durchschnittlich zwei Stufen ab. Darüber hinaus mussten die Euro-Staaten ab Anfang 2011 deutliche Herabstufungen von durchschnittlich „AA“ im Jahr 2011 auf „A-“ im Jahr 2013 hinnehmen. Inzwischen liegt das durchschnittliche Rating der Euro-Staaten über dem Rating der übrigen EU-Mitgliedstaaten, nachdem die Ratings 2013 auf „A-“ konvergiert hatten.

Die jüngste Staatsschuldenkrise hat deutlich gemacht, welche Risiken mit einer übermäßigen Abhängigkeit von Staatsanleihe-Ratings verbunden sind. Wie die Krise gezeigt hat, können dadurch unter bestimmten wirtschaftlichen Bedingungen „Klippeneffekte“ entstehen, bei denen Anleger ihre Engagements in bestimmten Staatsanleihen und anderen Schuldtiteln so zurückfahren, dass die Finanzstabilität ins Wanken geraten kann. Solche „Klippeneffekte“ können nach einer Herabstufung auftreten, insbesondere wenn die Benotung unter eine bestimmte Schwelle sinkt. Da im Zuge dessen eine höhere Kapitalunterlegung notwendig wird, kann sich dies zusätzlich auf die Liquidität niederschlagen. Dies wurde in der jüngsten Finanzkrise deutlich, als die öffentlichen Finanzen durch sich verschlechternde Wirtschaftsprognosen unter Druck gerieten. Folge war eine Herabstufung von Staatsanleihen, die Finanzinstitute und Anleger gleichzeitig veranlasste, Schuldtitel abzustoßen. Zu diesen Marktreaktionen kam erschwerend hinzu, dass bestimmte Finanzrechtsakte Bezugnahmen auf Ratings enthalten und die Finanzinstitute vertragsrechtlich allzu sehr auf Ratings zurückgreifen.

Eine treffsichere Einschätzung der Kreditwürdigkeit der europäischen Staaten erleichtert Investitionen in Staatsanleihen der EU-Mitgliedstaaten. Dies trägt zum allgemeinen Vertrauen der Anleger in die Märkte einzelner Mitgliedstaaten bei und beeinflusst damit auch deren Investitionsentscheidungen bei anderen Anlageklassen in den betreffenden Mitgliedstaaten, etwa bei Investitionen in dortige Unternehmen und Finanzinstitute. Als grundlegender investitionsfördernder Faktor könnte die Verfügbarkeit geeigneter und korrekter Informationen über die Kreditwürdigkeit europäischer Staaten auch einen Beitrag zu den Politischen Leitlinien von Präsident Juncker leisten.

Die Staatsanleihe-Renditen sind ein wichtiger Indikator dafür, wie die Anleger das Kreditrisikoprofil eines Staates einschätzen. Im Vorlauf zur Staatsschuldenkrise konvergierten die Anleiherenditen der Euro-Staaten im Großen und Ganzen, was nahelegt, dass die Kreditwürdigkeit der Mitgliedstaaten des Euro-Raums, wie in Abbildung 4 dargestellt, von den Anlegern gleich beurteilt wurde. Während der Krise änderte sich das beträchtlich. Seit 2008 schränkten die Anleger ihre Nachfrage nach bestimmten Staatsanleihen ein oder verlangten höhere Renditen, wie die Renditeentwicklung deutlich macht. Bei anderen Euro-Mitgliedstaaten war eine rückläufige Entwicklung der Staatsanleihe-Renditen zu beobachten. Seit 2013 haben sich die Staatsanleihe-Renditen im Euro-Raum dem Vorkrisenniveau schrittweise wieder angenähert. Zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten des Euro-Raums bestehen allerdings nach wie vor große Unterschiede (Abbildung 4).

III. Maßnahmen der Politik gegen die Risiken eines übermäßigen Rückgriffs auf Staatsschulden-Ratings

1. Verstärkte regulatorische Kontrolle über Ratingagenturen

In Reaktion auf die während der Finanzkrise zutage getretenen Schwachstellen von Ratings und die anschließende Staatsschuldenkrise wurden 2009 neue Vorschriften für Ratingagenturen und damit auch die Pflicht zur Registrierung und Beaufsichtigung von Ratingagenturen auf nationaler Ebene eingeführt. 2011 wurden die Registrierung und Beaufsichtigung von Ratingagenturen in der EU zentral auf die Europäische Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde (ESMA) übertragen.

2. Mehr Transparenz bei Länderratings

Nach der Staatsschuldenkrise wurden 2013 zusätzliche Maßnahmen eingeführt, um die Transparenz und Aktualität von Staatsschulden-Ratings zu erhöhen und so die Gefahr von Marktverwerfungen zu verringern.

Insbesondere müssen Ratingagenturen nun alljährlich einen Zeitplan für die Bekanntgabe ihrer Länderratings veröffentlichen. Außerdem sollen Staatsschulden-Ratings freitags nach Handelsschluss der geregelten Märkte in der EU veröffentlicht werden, damit es während der Handelszeiten nicht zu Marktverwerfungen kommt. Zusammen mit dem Rating haben die Ratingagenturen einen ausführlichen Prüfungsbericht vorzulegen, dem Anleger weitere Informationen über die Gründe für eine Länderrating-Veränderung entnehmen können. Darüber hinaus müssen die Ratingagenturen den betreffenden Staat spätestens einen vollen Arbeitstag vor der Veröffentlichung des Ratings oder des Ratingausblicks innerhalb der Geschäftszeiten unterrichten. Damit erhält der betroffene Staat wie jeder andere benotete Emittent Gelegenheit, die Ratingagentur auf etwaige Sachfehler hinzuweisen.

Zusammengenommen haben diese Vorschriften bewirkt, dass Staatsschulden-Ratings transparenter geworden sind. Anleger erhalten nun mehr Informationen darüber, welche Faktoren und Annahmen den von Ratingagenturen abgegebenen Ratings zugrunde liegen und auf welche Daten sich diese stützen. Diese zusätzlichen Informationen zu Länderratings könnten es den Anlegern erleichtern bzw. besser ermöglichen, die Bonität von Staatsanleihen präziser zu beurteilen.

Trotz dieser Regulierungsmaßnahmen wurden in einem Bericht der ESMA aus dem Jahr 2013 Schwachstellen im Verfahren zur Erstellung von Länderratings festgestellt, die die Qualität, Unabhängigkeit und Integrität der Ratings und des Ratingprozesses gefährden könnten. So weist die ESMA in ihrem Bericht auf Risiken hin, die durch Interessenkonflikte aufgrund der Einbindung der Geschäftsleitung und anderer Nicht-Rating-Funktionen in den Ratingprozess und der Beteiligung von Länderanalysten an Recherche- und Veröffentlichungstätigkeiten erwachsen. In dem Bericht wird erläutert, welche Risiken dadurch entstehen können, dass die Vertraulichkeit von Informationen über Länderratings verletzt und gegen die vor der Veröffentlichung des Ratings greifenden Kontrollen verstoßen werden könnte. Außerdem werden darin Risiken im Zusammenhang mit dem Zeitpunkt der Veröffentlichung von Länderratings, einschließlich der zeitnahen Bekanntgabe von Ratingveränderungen, aufgezeigt. Im Rahmen des Aufsichtsprozesses hat die ESMA die Ratingagenturen aufgefordert, Aktionspläne umzusetzen, um hier Abhilfe zu schaffen. In letzter Konsequenz kann die ESMA gegebenenfalls auch aufsichtsrechtliche Maßnahmen ergreifen.

3. Den übermäßigen Rückgriff auf externe Ratings eindämmen

In Reaktion auf die Risiken und negativen Auswirkungen, die durch den ausschließlichen und automatischen Rückgriff auf Ratings (einschließlich Länderratings) entstehen, wurden auf internationaler Ebene Maßnahmen ergriffen, um die übermäßige Abhängigkeit von Ratings einzudämmen und so das Vertrauen in das Finanzsystem wiederherzustellen. Die vom Rat für Finanzstabilität (Financial Stability Board, FSB) ausgegebenen Grundsätze zur Verringerung der Bezugnahmen auf Ratings in Standards und Rechtsvorschriften wurden im November 2010 von den Staats- und Regierungschefs der G20 in Seoul gebilligt. Ziel dieser Grundsätze ist es, dass sich Banken, institutionelle Anleger und andere Marktteilnehmer nicht mehr automatisch auf Ratings verlassen, sich die bestehenden Praktiken wesentlich ändern und interne Verfahren zur Kreditrisikobewertung als Alternative gestärkt werden.

Durch eine wirksame Verringerung des übermäßigen Rückgriffs auf externe Ratings, insbesondere auch Länderratings, könnten die Risiken von Klippeneffekten im Falle einer Herabstufung von Staaten verringert werden. In ihrer Antwort an den FSB hat die Europäische Kommission ihre Maßnahmen zur Minderung der Risiken einer Abhängigkeit von Ratings dargelegt. Im Nachgang dazu wird die Europäische Kommission einen Bericht über alternative Maßnahmen zur Bewertung des Kreditrisikos erstellen und darlegen, ob es gangbare Alternativen gibt, die von den Marktteilnehmern umgesetzt werden könnten. Ausgehend von den Ergebnissen dieses Berichts könnte die Kommission in Erwägung ziehen, alle noch verbleibenden Bezugnahmen auf Ratings in EU-Rechtsvorschriften bis 2020 zu beseitigen.

Darüber hinaus unterstützt die Kommission die „Data Gaps Initiative“ der G20, die darauf abzielt, die Verfügbarkeit und Vergleichbarkeit von Wirtschafts- und Finanzdaten auf internationaler Ebene zu verbessern. Eine Empfehlung (Nr. 17) hat die Förderung zeitnaher länderübergreifender öffentlicher Finanzstatistiken auf der Grundlage gemeinsamer international anerkannter Standards zum Gegenstand.

4. Europäische Bonitätsbewertung für Staatsschulden

Zu den Maßnahmen der Politik gegen die übermäßige Abhängigkeit von Länderratings gehört auch, dass den Anlegern geeignete Informationen zur Verfügung stehen müssen, um die Kreditwürdigkeit der Mitgliedstaaten beurteilen zu können. Diese Informationen sollten die Anleger in die Lage versetzen, das Kreditrisiko der Staaten selbst zu beurteilen und sich nicht ausschließlich und automatisch auf die Benotungen von Ratingagenturen zu verlassen.

Im Rahmen der Überwachung der Wirtschafts- und Haushaltspolitik werden von der Kommission schon heute Daten zum Stand und zur Entwicklung der Wirtschafts-, Finanz- und Haushaltslage der Mitgliedstaaten erfasst, verarbeitet und veröffentlicht. Die Kommission wurde aufgefordert, zu prüfen, ob diese Berichterstattung durch weitere Elemente oder Indikatoren ergänzt werden sollte, und ob eine europäische Bonitätsbewertung entwickelt werden könnte. Dies könnte den Anlegern eine unvoreingenommene und objektive Bewertung der Kreditwürdigkeit der Mitgliedstaaten ermöglichen.

Die Kommission wird daher „dem Europäischen Parlament und dem Rat [...] unter Berücksichtigung der Lage am Markt einen Bericht darüber [übermitteln], ob es angezeigt ist, eine europäische Bonitätsbewertung für Staatsschulden zu erarbeiten.“ Dieser Bericht wird in den Bericht der Kommission über die Zweckmäßigkeit und Durchführbarkeit einer europäischen Ratingagentur einfließen, der bis Ende 2016 vorgelegt werden soll.

IV. Analyse der Lücke zwischen dem Informationsbedarf der Anleger und dem Informationsangebot

Der Zugang zu ausreichenden, angemessenen Informationen erleichtert den Anlegern, wie gesagt, eine eigene Bonitätsbewertung und verringert die Abhängigkeit von Länderratings. Dieser Abschnitt legt dar, welche Art von Informationen die Anleger nutzen, und stellt diese den verfügbaren Informationen gegenüber, um festzustellen, ob wesentliche Informationslücken vorhanden sind.

1. Informationsbedarf der Anleger