DE Amtsblatt der Europäischen Union C 311/31

Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zum Thema „Bekämpfung von Zwangsarbeit in Europa und weltweit: Die Rolle der EU — Beitrag des EWSA zur Konferenz der ILO 2014“ (Initiativstellungnahme)

2014/C 311/05

Berichterstatterin: Béatrice OUIN

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss beschloss auf seiner Plenartagung im 11. Dezember 2013 gemäß Artikel 29 Absatz 2 seiner Geschäftsordnung, eine Initiativstellungnahme zu folgendem Thema zu erarbeiten:

Bekämpfung von Zwangsarbeit in Europa und weltweit: Die Rolle der EU — Beitrag des EWSA zur Konferenz der ILO 2014.

Die mit den Vorarbeiten beauftragte Fachgruppe Außenbeziehungen nahm ihre Stellungnahme am 10. April 2014 an.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 498. Plenartagung am 29./30. April 2014 (Sitzung vom 30. April 2014) mit 167 Stimmen ohne Gegenstimme bei 1 Enthaltung folgende Stellungnahme:

1. Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Der Menschenhandel hat in einer zivilisierten Gesellschaft keinen Platz. Dennoch ist er auf dem Vormarsch, und die Zwangsarbeit hat dauerhaft Eingang in bestimmte Arbeitsmarktbereiche gefunden und ist ein großer Markt für die organisierte Kriminalität geworden. Auf der Tagesordnung für die 103. Tagung der Internationalen Arbeitskonferenz im Juni 2014 steht eine Debatte über die verstärkte Bekämpfung von Zwangsarbeit. Seit den ersten diesem Thema gewidmeten Übereinkommen der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) aus den Jahren 1929 (Nr. 29) und 1957 (Nr. 105) hat sich die Zwangsarbeit grundsätzlich gewandelt. War sie früher ein Phänomen, das vor allem von Staaten ausging, ist sie heute vermehrt in der Privatwirtschaft anzutreffen und nimmt im Zuge der Globalisierung sowie bedingt durch Migrationsbewegungen, informelle Wirtschaft und global operierende kriminelle Netze zu. Die Europäische Union hat eine Richtlinie gegen den Menschenhandel angenommen, in der auch die Zwangsarbeit berücksichtigt wird (1). Die Mitgliedstaaten und die Sozialpartner werden voraussichtlich im Juni 2014 im Rahmen der ILO ein neues internationales Instrument annehmen. Gestützt auf die Erfahrungen der EU innerhalb und außerhalb Europas hat der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss (EWSA) in diesem Rahmen Vorschläge zu formulieren, mit denen er insbesondere hervorheben will, welche Rolle die Zivilgesellschaft bei der praktischen Anwendung der Grundrechte spielt und in Zukunft vermehrt spielen könnte. Die Arbeitsmarktbeobachtungsstelle wird beauftragt werden, die Entwicklungen bei der Anwendung sowohl der Richtlinie über den Menschenhandel als auch der im Rahmen der ILO angenommenen Texte zur Bekämpfung von Zwangsarbeit zu verfolgen.

1.1 Empfehlungen

1.2 An die Europäische Union: Innerhalb der ILO sollte eine gemeinsame Position angenommen werden, um darauf hinzuwirken, dass die Ziele der EU-Richtlinie zur Verhütung und Bekämpfung des Menschenhandels und zum Schutz seiner Opfer sowie die Strategie zur Beseitigung des Menschenhandels (2) (2012) im internationalen Arbeitsrecht verankert werden.

1.3 An die Staaten: — Auf der nächsten Internationalen Arbeitskonferenz sollte ein Zusatzprotokoll zum ILO-Übereinkommen 29, ergänzt durch eine Empfehlung, angenommen werden, um dem Menschenhandel zum Zwecke der Ausbeutung der Arbeitskraft Rechnung zu tragen und die Lücken des Übereinkommens in den Bereichen Prävention, Schutz und Entschädigung der Opfer und Bestrafung von Menschenhändlern zu schließen. — Das Übereinkommen 189 über menschenwürdige Arbeit für Hausangestellte sollte ratifiziert werden. — Die Kapazitäten der Arbeitsaufsichtsbehörden sollten ausgebaut und zwischen ihnen eine europäische Zusammenarbeit in die Wege geleitet werden. — Die Maßnahmen in den Bereichen Menschenhandel und Einwanderung sowie Gewährleistung einer wirksamen Umsetzung der Richtlinie 2011/36/EU zur Verhütung und Bekämpfung des Menschenhandels und zum Schutz seiner Opfer (3) sollten aufeinander abgestimmt werden. — Das Problem sollte an der Wurzel bekämpft werden, indem die Armut und Angreifbarkeit der Opfer verringert wird. Zudem sollte die Öffentlichkeit sensibilisiert werden.

1.4 An die Unternehmen als Arbeitgeber und an die Investoren: — Sie sollten sicherstellen, dass in der gesamten Lieferkette keine Zwangsarbeit praktiziert wird und dass die Menschenrechte sowohl in Europa als auch in Drittländern in Anwendung der OECD-Leitsätze für multinationale Unternehmen und der Trilateralen Grundsatzerklärung der ILO zu multinationalen Unternehmen und zur Sozialpolitik gewahrt werden. — Die Arbeiten der Unternehmenskoalition gegen den Menschenhandel, die bald von der Europäischen Kommission ins Leben gerufen wird, sollten verfolgt und aktiv mitgestaltet werden.

1.5 An die Gewerkschaften: Die Mitglieder sollten geschult werden, damit sie auf Opfer zugehen und sie in ihrem Vorgehen begleiten können, vorrangig in sensiblen Bereichen wie Landwirtschaft, Bauwesen, Gastronomie und Hotelgewerbe sowie häusliche Arbeit; es sollte eine Zusammenarbeit mit Nichtregierungsorganisationen gesucht werden, die darauf spezialisiert sind, Migranten ohne gültige Aufenthaltspapiere zu unterstützen, die nicht als Straftäter, sondern als Opfer zu betrachtet sind.

1.6 An die Verbände: Die Verbraucherverbände müssen nach dem Ursprung der Waren fragen und Transparenz in der gesamten Produktionskette fordern. Hilfsorganisationen für illegale Einwanderer und Verbände, in denen Hausangestellte organisiert sind oder die sich für die Abschaffung der Prostitution einsetzen, sollten bei der Bekämpfung der Zwangsarbeit als Partner anerkannt und gehört werden.

2. Allgemeine Bemerkungen

2.1 Zwangsarbeit — Was ist das?

Zwangsarbeit wird in Artikel 2 des von 177 Staaten ratifizierten Übereinkommens 29 der ILO definiert als „jede Art von Arbeit oder Dienstleistung, die von einer Person unter Androhung irgendeiner Strafe verlangt wird und für die sie sich nicht freiwillig zur Verfügung gestellt hat.“ In diese Definition eingeschlossen sind Gefangene in Arbeitslagern, Schuldknechtschaft und Menschenhandel zum Zweck der Zwangsarbeit (Arbeitskräfte, deren Lohn nicht ausgezahlt wird, deren Ausweispapiere einbehalten werden usw.). Eine Abgrenzung zwischen Ausbeutung der Arbeitskraft und Zwangsarbeit ist schwierig. Nach Angaben des Internationalen Arbeitsamts (IAA) gilt als Zwangsarbeit im Allgemeinen eine lange und schwere Arbeit, die unter sehr harten Bedingungen ausgeführt, sehr gering oder gar nicht entlohnt wird und ohne die Zustimmung des Betroffenen sowie unter Androhung von Strafen erfolgt. Eine solche Strafe kann in der Anwendung körperlicher Gewalt — Schläge, Folter, sexueller Missbrauch — oder in der Ausübung psychischen Drucks — Überschuldung, Einbehaltung der Ausweispapiere, Androhung einer Meldung bei den Einwanderungsbehörden oder Repressalien gegen die Familie usw. — bestehen (4). Die Sklavenketten von einst sind heute durch Angst und wirtschaftliche Zwänge ersetzt worden.

Auch im Sinne der Richtlinie 2011/36/EU über den Menschenhandel gilt die Zwangsarbeit als eine Form der Ausbeutung.

2.2 Zwangsarbeit — Wo findet sie statt?

Zu den am stärksten betroffenen Branchen gehören Arbeit im häuslichen Bereich, Landwirtschaft, Baugewerbe und verarbeitendes Gewerbe (z. B. Textil- und Spielzeugherstellung). Zwar ist Zwangsarbeit im Privatsektor eigentlich illegal, doch findet sie durch Unterauftragsvergabe und Arbeitsvermittlungen Eingang in die legale Wirtschaft. So dringt Zwangsarbeit in die Lieferkette privater Unternehmen und auch großer Konzerne ein. Hierbei handelt es sich meist um Zwangsarbeit außerhalb der Europäischen Union. Weltweit am stärksten betroffen ist der asiatisch-pazifische Raum (56 %). In Mittel- und Südeuropa sowie in den GUS-Staaten ist Zwangsarbeit weltweit am stärksten verbreitet (4,2 von 1 000 Einwohnern sind betroffen). 13 von den 19 Staaten dieser Region liegen vor den Toren der EU. Entgegen einer weit verbreiteten Annahme wird sind auch die Europäische Union und die Industrienationen nicht frei von Zwangsarbeit (7 %) (5). In allen Mitgliedstaaten der Europäischen Union wurden Fälle aufgedeckt, in denen Hausangestellte oder landwirtschaftliche Arbeitskräfte als Zwangsarbeiter ausgebeutet wurden. Auch werden Erwachsene und Kinder zu illegalen bzw. informellen Wirtschaftstätigkeiten, u. a. Bettelei, gezwungen. Diese Zahlen sind mit denen zur Korruption in der Europäischen Union zu vergleichen, durch die eine Bekämpfung der Zwangsarbeit erschwert wird.

2.3 Zwangsarbeit — Wer ist betroffen?

Zwar sind nicht alle Zwangsarbeiter illegale Migranten, doch ist diese Gruppe am stärksten gefährdet und stellt die Mehrheit der Opfer. Aus Angst, in ihr Heimatland zurückgeführt zu werden, trauen sich die Opfer nicht, sich zu beschweren und sind so in einem Teufelskreis gefangen. Häufig sind die Schleuser ebenfalls illegale Migranten, die ihre Landsleute ausbeuten. Die von Zwangsarbeit am stärksten gefährdeten Gruppen sind ethnische oder rassische Minderheiten, Migranten und Bedürftige sowie innerhalb dieser Gruppen Frauen und Kinder. Die meisten Opfer des Menschenhandels zum Zweck der sexuellen Ausbeutung sind Frauen, ebenso wie im Bereich der häuslichen Arbeit, wo sie von der Außenwelt abgeschnitten sind. Bei den Opfern handelt es sich häufig um schutzbedürftige Personen, die keiner Gewerkschaft angehören und nicht in der Lage sind, sich aus eigener Kraft zu verteidigen oder zu schützen. Die Ausweitung der informellen Wirtschaft bietet Menschenhändlern neue Möglichkeiten. Die Arbeitsaufsichts- und Polizeibehörden sind mit ihren schwachen Kapazitäten nicht in der Lage, diesem Trend entgegenzuwirken.

Die Wirtschaftskrise, die seit 2008 in Europa wütet, hat Arbeitnehmer dazu veranlasst, ihr Heimatland zu verlassen, um in wohlhabenderen Ländern Arbeit zu finden. Ihre Qualifikationen fehlen nun in den Herkunftsländern, die auf Einwanderer aus ferneren Ländern zurückgreifen müssen, die ihrerseits ebenfalls auf der Suche nach besseren Lebensbedingungen sind. Sie sind mit Schwierigkeiten konfrontiert, von denen sie sich vorher keine Vorstellung gemacht hatten — ohne gültige Aufenthaltspapiere, in unsicheren Arbeitsverhältnissen, ohne Sozialschutz und ohne die Möglichkeit, in ihr Heimatland zurückzukehren. Diese Lage, die vielen Familien zu schaffen macht, ist ein idealer Nährboden für immer mehr Menschenhandel.

2.4 Zwangsarbeit in Zahlen

— Nach einer aktuellen Schätzung der ILO aus dem Jahr 2012 sind weltweit fast 21 Millionen Menschen Opfer von Zwangsarbeit — davon 58 % Frauen und Mädchen. Ein Viertel der Opfer sind Kinder unter 18 Jahren. Fast 19 Millionen werden von Privatpersonen oder -Unternehmen ausgebeutet und mehr als 2 Millionen vom Staat oder durch Rebellengruppen. Von den Betroffenen, die durch Privatpersonen oder Unternehmen ausgebeutet werden, sind 4,5 Millionen Opfer erzwungener sexueller Ausbeutung. Denselben Zahlen der ILO zufolge beträgt die Zeitspanne der Zwangsarbeit für die Opfer im Durchschnitt 18 Monate.

Die 2013 von Eurostat vorgelegten Zahlen zum Menschenhandel in Europa belegen, dass die meisten in den Mitgliedstaaten ermittelten Opfer entgegen der herkömmlichen Meinung Staatsbürger eines EU-Mitgliedstaats waren (61 % in den Jahren 2008-2010). Auch die verfolgten Menschenhändler waren zum Großteil Unionsbürger (67 % im Jahr 2008 und 76 % im Jahr 2010) (6). Dennoch hat sich der Anteil der ermittelten oder mutmaßlichen Opfer aus Drittstaaten zwischen 2008 und 2010 von 12 % auf 37 % verdreifacht, was bestätigt, dass die Migration aus Drittstaaten nach wie vor ein wunder Punkt ist. Die meisten ermittelten oder mutmaßlichen Fälle von Menschenhandel wurden 2010 aus Italien (2 381), Spanien (1 605), Rumänien (1 154) und den Niederlanden (993) berichtet. Die wenigsten Fälle waren in Ungarn (10), Portugal (8), Malta (4) und Litauen (3) zu verzeichnen (7). Von geschätzt insgesamt 8 80 000 Zwangsarbeitern in den EU-Mitgliedstaaten sind 2 70 000 (30 %) Opfer erzwungener sexueller Ausbeutung und 6 10 000 (70 %) Opfer von Zwangsarbeit (8).

2.5 Menschenhandel — Wie geht das?

Zwischen Menschenhandel und Zwangsarbeit besteht eine enge Verbindung, die in einschlägigen Texten anerkannt wird (obschon nicht alle Opfer von Zwangsarbeit gleichzeitig auch Opfer des Menschenhandels sind). Armut und/oder bewaffnete Konflikte und Entwicklungsunterschiede zwischen geografisch nahe beieinanderliegenden Regionen sind der Auslöser für Auswanderungsbewegungen. Menschenhändler greifen auf Instrumente wie Täuschung und Drohungen zurück und nutzen Verschuldungssituationen. Die Opfer werden häufig unter Einsatz von Gewalt, Zwang oder Betrug angeworben, transportiert und untergebracht. Verschuldungssituationen und deren Manipulation sind Angriffspunkte, um eine Person unter Kontrolle zu bringen und zu halten. Arbeitsmigranten nehmen häufig große Geldsummen auf, um den Schleuser für die Organisation des Transports, die Besorgung der Reisedokumente und die Kosten im Zusammenhang mit der Arbeitsplatzbeschaffung zu bezahlen. Diese Mittel werden von Freunden, Verwandten usw. geliehen, da der Einwanderungswillige davon ausgeht, seine Familie anschließend sofort unterstützen und seine Zukunft sichern zu können. Ins Heimatland zurückzukehren, ohne ihre Schulden zurückzahlen zu können, ist für die meisten Arbeitsmigranten undenkbar, selbst wenn sie feststellen, dass der versprochene Arbeitsplatz nicht existiert und dass sie auf unbestimmte Zeit ausgebeutet werden. Die Summen, die sie für Pässe und Transport und danach für Unterkunft und Verpflegung entrichten müssen, sind exorbitant. In vielen Ländern haben illegale Arbeitsmigranten keinen Zugang zur Justiz (9).

2.6 Folgen der Zwangsarbeit

Zwangsarbeit ist nicht nur eine Verletzung der Menschenrechte, sondern bringt auch Nachteile für Unternehmen und Arbeitnehmer mit sich. Redliche Unternehmen werden im Wettbewerb in unlauterer Weise gegenüber Unternehmen benachteiligt, die auf Produkte aus Zwangsarbeit zurückgreifen; für die Arbeitnehmer trägt Zwangsarbeit dazu bei, dass die Gehälter und die Arbeitsbedingungen auf einem niedrigen Niveau gehalten werden und die Finanzierung der sozialen Solidarität beeinträchtigt wird.

2.7 Zwangsarbeit — Wer profitiert davon?

Der Menschenhandel ist sehr lukrativ: Diejenigen, die Zwangsarbeit in Auftrag geben oder sie durchsetzen, fahren immense illegale Gewinne ein. Der aus der Zwangsarbeit weltweit erwirtschaftete Jahresgewinn wurde 2005 auf 44,3 Milliarden USD geschätzt, davon 31,6 Mrd. aus dem Menschenhandel. Von dieser Summe werden 15,5 % Milliarden USD, d. h. 49 %, in den Industrieländern (10), also auch in der Europäischen Union, erwirtschaftet. Der Menschenhandel trägt dazu bei, kriminelle Netze sowie den Waffen- und Drogenhandel zu unterhalten.

3. Besondere Bemerkungen

3.1 Die Instrumente zur Bekämpfung von Zwangsarbeit

Eines der grundlegenden Arbeitsrechte, die von den Vereinten Nationen, der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO), der OECD und der Europäischen Union erklärt wurden, ist das Verbot von Zwangsarbeit, das mit Vereinigungsfreiheit und dem Recht auf Tarifverhandlungen, einem Mindestalter (Verbot der Kinderarbeit) und dem Verbot der Diskriminierung in Beschäftigung und Berufsausübung einhergeht (Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 5, Europäische Menschenrechtskonvention, Art. 4). Neben den Übereinkommen 29 und 105 der ILO können auch andere, wie etwa das Übereinkommen für Hausangestellte (189), die Übereinkommen über Arbeitsaufsicht (81 und 129), über Wanderarbeiter (97 und 143) und private Arbeitsvermittlungen zur Anwendung kommen.

Dieses Recht ist ein allgemeines Grundrecht und muss selbst in den Staaten angewandt werden, die die grundlegenden Übereinkommen auf der Grundlage ILO-Erklärung über die grundlegenden Prinzipien und Rechte bei der Arbeit und ihre Folgemaßnahmen nicht ratifiziert haben. Gemäß den Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte der Vereinten Nationen tragen die multinationalen Unternehmen Verantwortung für die Einhaltung der Menschenrechte, unabhängig von der Rolle des Staates in den Ländern, in denen sie niedergelassen sind (11).

Laut EU-Richtlinie 36(2011) ist Zwangsarbeit eine Form von Ausbeutung. In der Richtlinie werden alle Formen der Ausbeutung als Straftaten definiert und die Sanktionen gegen die verantwortlichen Personen und die Unternehmen, die sich Zwangsarbeit zunutze machen, angeglichen. Sie enthält ferner Bestimmungen zur Prävention sowie zum Schutz und zur Entschädigung der Opfer.

Ungeachtet der Erklärung der Rechte und der großen Menge internationaler Texte existiert Zwangsarbeit jedoch noch immer. Die kriminellen Organisationen agieren über Grenzen hinweg und nutzen die Lücken zwischen den verschiedenen Systemen.

Um auf die heutigen Formen von Zwangsarbeit reagieren zu können, müssen die ILO-Übereinkommen ergänzt werden. Menschenhandel, Präventionsmaßnahmen sowie der Schutz und die Entschädigung von Opfern werden nämlich in den Übereinkommen nicht thematisiert.

3.2 Die Mängel der Instrumente

Es besteht eine tiefe Kluft zwischen der Tragweite (Grundrechte) sowie der Zahl der Rechtsnormen (UN), der Übereinkommen (ILO) und der freiwilligen Verpflichtungen (OECD-Leitsätze für multinationale Unternehmen (12), ISO 26000 (13), Trilaterale Grundsatzerklärung der Internation alen Arbeitsorganisation zu multinationalen Unternehmen und zur Sozialpolitik (14) der ILO, Berichterstattung über andere als finanzielle Aspekte) und der Anwendung dieser Instrumente. Wenn Vorhaben zur Bekämpfung von Zwangsarbeit bestehen, mangelt es diesen häufig an finanziellen Mitteln, werden sie nicht weiter verfolgt und nicht bewertet. Die Instrumente sind nicht ausreichend aufeinander abgestimmt: die Einwanderungspolitik und die Grenzkontrollmaßnahmen und der Schutz der Menschenrechte stehen zum Beispiel häufig im Widerspruch zueinander, während im Zusammenhang mit der Politik der Entwicklungszusammenarbeit, die Hebel zur Bekämpfung von Menschenhandel und Zwangsarbeit bieten könnte, dieser Aspekt hingegen keine Rolle spielt.

Die große Zahl an Texten ist jedoch kein Garant für deren Wirksamkeit. Neben den Zertifizierungssystemen der internationalen Einrichtungen gibt es inzwischen auch private Zertifizierungsinitiativen: Verhaltenskodizes, Zertifizierungen, Gütesiegel usw. In Europa existieren 240 Gütesiegel, die vielfach in eigener Regie geschaffen wurden und nicht kontrolliert werden Bestimmte multinationale Unternehmen verpflichten sich, etwa in ihren Verhaltenskodizes, zur Einhaltung des jeweiligen Rechts vor Ort: eine zweifelhafte Erklärung in Ländern, in denen Frauen diskriminiert und Gewerkschaftsrechte nicht geschützt werden! Es gibt Verhaltenskodizes zur Beruhigung der Verbraucher und Investoren, die keinerlei Kontrolle oder Prüfung beinhalten und die der Zwangsarbeit in Wirklichkeit nicht entgegenwirken — ermöglicht diese doch eine Reduzierung der Kosten und eine Steigerung der Gewinne.

3.3 Maßnahmen gegen Zwangsarbeit inner- und außerhalb der EU

3.3.1 Schließung der Lücken in den derzeitigen Texten; in der ILO sollten die europäischen Länder mit einer Stimme sprechen und ein Zusatzprotokoll zu dem Übereinkommen 29 der ILO sowie eine Empfehlung zur Verbesserung der Präventions- und Kontrollmaßnahmen sowie des Schutzes und der Entschädigung der Opfer annehmen. Innerhalb der Europäischen Union — Die Europäische Union hat eine Richtlinie zur Beseitigung des Menschenhandels (2011/36/EU) sowie eine entsprechende Strategie angenommen (EWSA-Stellungnahme SOC/467). Die EU-Strategie zur Bekämpfung des Menschenhandels umfasst besondere Maßnahmen gegen Ausbeutung von Arbeitskraft als eine wenig erforschte Form des Menschenhandels. Sie beinhaltet eine Reihe von Maßnahmen, die die Arbeitsaufsicht ebenso einschließt wie die zuständigen Behörden und die Europäische Kommission. Die Texte sind jedoch neueren Datums und haben noch nicht ganz die gewünschte Wirkung erzielt. Die Wirtschaftskrise und damit einhergehend die Reduzierung der Mittel für Polizei und Arbeitsaufsicht, die Zunahme von Schwarzarbeit, Armut und wirtschaftlicher Notlagen birgt zudem die Gefahr, dass sich Zwangsarbeit weiter ausbreitet. Zu den Präventionsmaßnahmen gehören Sensibilisierung, Aufklärung, Information — aber auch Bekämpfung von Schwarzarbeit und Armut. Das Augenmerk sollte dabei vor allem auf die Bevölkerungsgruppen gerichtet werden, die besonders schutzbedürftig sind, wie etwa die Migranten, die nicht die Sprache ihres Gastlandes sprechen. — Die Arbeitsaufsicht muss über ausreichende Mittel zur Kontrolle verfügen; zudem sollte die europäische Zusammenarbeit durch die Einrichtung einer Agentur für grenzübergreifende Fragen sowie durch eine Ausweitung des Mandats der Kooperationsplattform zwischen den Arbeitsinspektionen ausgebaut werden. Letztere sollte auch die Zwangsarbeit umfassen und eine Koordination der Maßnahmen weiterer, für die Bekämpfung von Schwarzarbeit zuständiger Einrichtungen (Finanzbehörden) vorsehen. — Arbeitsinspektoren, Sozialarbeiter, Gewerkschafter sollten Indikatoren zur Hand haben („ist die betreffende Person in Besitz eines Passes?“, „Kann sie sich frei bewegen?“, „Wird ihr Lohn ausgezahlt?“...), anhand derer sie Zwangsarbeit feststellen und der Polizei melden können (15). — Die Arbeitsvermittlungsagenturen, die Arbeitskräfte aus anderen Ländern innerhalb oder außerhalb der EU vermitteln (für das Baugewerbe, die Landwirtschaft, die Abfallwirtschaft, die Reinigungsbranche usw.) müssen im Hinblick auf eine Vermeidung betrügerischer Praktiken kontrolliert und überwacht werden. Im Rahmen der europäischen Strategie zur Beseitigung von Menschenhandel ist vorgesehen, dass die Europäische Kommission mit der Europäischen Stiftung zur Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen (Eurofound) zusammenarbeitet, um für Behörden einen Leitfaden mit bewährten Verfahren für die Kontrolle von Arbeitsvermittlungsagenturen und Zeitarbeitsunternehmen zu entwickeln und damit dem Menschenhandel vorzubeugen. Dieser Leitfaden sollte auch Systeme zur Lizenzvergabe und zur Haftung dieser Agenturen beinhalten. — Die Opfer müssen geschützt bzw. ihre Rechte, auch nachträglich, sichergestellt werden (Gehaltsnachzahlungen, Sozialschutz) und sie müssen eine Entschädigung entsprechend dem ihnen zugefügten Schaden erhalten. Sie dürfen nicht wegen Verstoßes gegen die Einwanderungsgesetze, Besitz gefälschter Ausweispapiere oder unter Zwang ausgeübter Vergehen strafrechtlich verfolgt werden (16). Die Menschenhändler sind diejenigen, die Straftaten begehen, und die strafrechtlich zu verfolgen sind. Über eine Einziehung des Vermögens der Menschenhändler könnte den Opfern eine Entschädigung ausgezahlt werden. — Die Opfer sollten in der Lage sein können, gerichtliche Schritte zu unternehmen und dementsprechend für die Dauer des Verfahrens eine Aufenthaltsgenehmigung erhalten, auch dann, wenn sie illegal in die Europäische Union eingewandert sind. Die Aufenthaltsgenehmigung sollte nicht von der Bereitschaft der Opfer zur Zusammenarbeit mit Polizei und Justiz abhängen, da sie vielfach traumatisiert sind und sehr negative Erfahrungen mit der Polizei gemacht haben. Möglicherweise fürchten sich die Opfer, falls sie gegen ihre Ausbeuter aussagen, vor Racheakten an ihren Familien in ihren Heimatländern. Die Richtlinie 2011/36 enthält bestimmte Verpflichtungen der Mitgliedstaaten zur Unterstützung und zum Schutz von Opfern. Diese Maßnahmen müssen im Hinblick auf einen angemessenen Schutz, gerade auch der schwächsten Opfer, möglichst wirksam umgesetzt werden.

3.3.2 Außerhalb der Europäischen Union ist den mit der Globalisierung aufgetretenen neuen Akteuren, regierungsunabhängige Organisationen (NGO) und multinationale Unternehmen, Rechnung zu tragen. Die Übereinkommen der ILO sind nicht unbedingt auch ausdrücklicher Bestandteil der Regeln der WTO. Ein Beobachter der ILO sollte an der Arbeit der WTO teilnehmen. Die Umsetzung der Schlussfolgerungen und Empfehlungen der WTO-Kontrollverfahren zu den Rechtsvorschriften und der Praxis der WTO-Mitgliedstaaten muss ebenfalls verbessert werden. Diese Empfehlungen bleiben häufig aufgrund mangelnden politischen Willens und/oder mangelnder finanzieller und administrativer Mittel für ihre Umsetzung ohne Folgen.

3.3.3 Die Europäische Union arbeitet derzeit an einer Richtlinie zur sozialen Verantwortung der Unternehmen (CSR) (17), die Unternehmen mit mehr als 500 Arbeitnehmern dazu verpflichtet, ihrem Tätigkeitsbericht eine Erklärung beizufügen, die keine Angaben zu ihren Finanzen, sondern Angaben zur Wirkung ihrer Tätigkeit auf Umwelt-, Personal- und Sozialfragen, unter anderem zur Einhaltung der Menschenrechte und zu Maßnahmen zur Korruptionsbekämpfung enthält. Diese Richtlinie steht im Einklang mit den Regeln der WTO (Stellungnahme INT/698 des EWSA).

3.3.4 Die Entwicklungs- und Außenhilfepolitik könnte ein Ansatzpunkt sein, weil dort die Hilfe an die Bedingung der Einhaltung der Menschenrechte geknüpft werden kann — sowohl durch die Staaten als auch durch andere Akteure, insbesondere multinationale Unternehmen, die von den Ressourcen des unterstützten Landes profitieren. Entwicklungshilfe sollte zudem auch Projekte zur Verbesserung der Verwaltungskapazitäten umfassen, etwa eine angemessene Weiterbildung für Arbeitsinspektoren und Sozialpartner zur Umsetzung der ILO-Übereinkommen. Die Handels- und die Entwicklungspolitik sollten in stärkerem Maße auf die Einhaltung der Menschenrechte ausgerichtet sein. Die Ratifizierung und wirksame Umsetzung der Übereinkommen der ILO über Zwangsarbeit (Übereinkommen 29 und 105) sowie anderer grundlegender Übereinkommen der ILO sollte Bestandteil der Handelsabkommen, Kooperationsvereinbarungen und Assoziierungsabkommen zwischen der EU und Drittstaaten sein und regelmäßiger Kontrolle unterliegen. Organisationen der Zivilgesellschaft sollten durch Überwachungseinrichtungen zur Umsetzung der Handelsabkommen bzw. der entsprechenden Kapitel zu Handel und nachhaltiger Entwicklung eingebunden werden.

3.3.5 Die Zivilgesellschaft als entscheidender Faktor

3.3.5.1 Ausweitung der Rolle der Unternehmen bei der Einhaltung und Förderung der Menschenrechte — dies fordert die OECD in ihren Leitsätzen für multinationale Unternehmen (18). In die gleiche Richtung weist auch der Ruggie-Bericht (UN) (19), der auf eine Einbindung der Regierungen und Unternehmen, der Zivilgesellschaft und der Investoren abzielt. In diesem Bericht werden Risikobewertungen (Sorgfaltspflicht) für Unternehmen empfohlen. Die Unternehmen sollten vorkehrende Maßnahmen treffen und zugleich als Akteure gegen die Verletzung von Menschenrechten auftreten. Die multinationalen Unternehmen und die Investoren sollten in die Verantwortung genommen werden, zum einen, weil es in ihrem eigenen Interesse liegt, und zum anderen, um sie für mangelnde Sorgfaltspflichten haftbar machen zu können. Ferner sollten die Unternehmen Rechenschaft über die Umsetzung der ILO-Normen ablegen. Die Erklärungen der Unternehmen sollten von finanzexternen unabhängigen Ratingagenturen auf Richtigkeit geprüft werden.

3.3.5.2 Viele der multinationalen Konzerne stammen aus Europa; sie nehmen bei der Unterzeichnung der internationalen Rahmenübereinkommen mit den internationalen Gewerkschaftsverbänden, insbesondere bezüglich der sozialen Verantwortung von Unternehmen einschließlich Bekämpfung von Zwangsarbeit, eine Vorreiterrolle ein. Im Rahmen der neuen EU-Strategie (20) 2011-2014 für die soziale Verantwortung der Unternehmen wird von den europäischen Unternehmen erwartet, dass sie für die Einhaltung der Menschenrechte Verantwortung übernehmen (21).

3.3.5.3 Auch Investitionen sind ein Ansatzpunkt: zahlreiche Investoren verpflichten sich zu den Grundsätzen für verantwortungsbewusstes Investieren (22) der Vereinten Nationen; sozial verantwortungsvolle Investitionen machen heute 22 % des Investitionsvolumens aus, 49 % davon sind europäische Investitionen.

3.3.5.4 Die Unternehmen haben zudem die Möglichkeit, über eine verantwortungsbewusste Einkaufspolitik zu handeln; die Behörden und die Gebietskörperschaften können bei öffentlichen Aufträgen sicherstellen, dass in den Lieferketten der Unternehmen, mit denen sie zusammenarbeiten, keine Zwangsarbeit praktiziert wird.

3.3.5.5 Die europäischen NGO sind auch federführend im Zusammenhang mit dem Recht der Verbraucher auf Information über die Herkunft von Bekleidung und Schuhen (23) sowie von Lebensmitteln aus Drittländern und über die entsprechenden Produktionsbedingungen. Durch die Forderung nach mehr Transparenz und Rückverfolgbarkeit für alle Bestandteile eines Produkts oder einer Dienstleistung sollte die Beseitigung von Zwangsarbeit möglich sein.

3.3.5.6 Mehrere Gewerkschaftsorganisationen verfügen über Erfahrungen mit der Einrichtung von Schulungen zur Kontaktaufnahme mit Zwangsarbeitern, bei der Zusammenarbeit mit NGO, die auf Hilfe für illegale Einwanderer spezialisiert sind; jedoch ist die Tragweite des Problems weltweit noch nicht allgemein erkannt; vielfach ist man sich eines Problems vor Ort nicht bewusst oder glaubt, in dieser Frage nichts bewirken zu können. Die Staaten könnten die Gewerkschaftsorganisationen bei der Organisation von Arbeitskräften des informellen Sektors unterstützen. Die Gewerkschaftsorganisationen der wichtigsten Geberländer sollten die gewerkschaftliche Organisation in den Auftragnehmerländern ebenso unterstützen wie die Forderung der Arbeitnehmer der Drittstaaten nach einer zum Lebensunterhalt ausreichenden Entlohnung und angemessenen Arbeitszeiten. Die Gremien des branchenspezifischen sozialen Dialogs in Europa könnten auf Zwangsarbeit aufmerksam machen und zu ihrer Beseitigung beitragen.

Brüssel, den 30. April 2014 Der Präsident des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses Henri MALOSSE

(1) Richtlinie 2011/36/EU

(2) http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52012DC0286:DE:NOT.

(3) ABl. L 101/1 vom 15.4. 2011.

(4) Die ILO und die Europäische Kommission haben eine Expertengruppe damit beauftragt, praktikable Indikatoren zur Aufdeckung des Menschenhandels zu erarbeiten. In dem vorgelegten Dokument ist eine Seite speziell der Ausbeutung der Arbeitskraft gewidmet: http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---declaration/documents/publication/wcms_105023.pdf.

(5) http://www.unodc.org/documents/data-and-analysis/glotip/Trafficking_in_Persons_2012_web.pdf.

(6) EUROSTAT (2013): Trafficking in Human Beings (Bericht zum Menschenhandel, liegt nur auf Englisch vor) http://ec.europa.eu/anti-trafficking/EU+Policy/Report_DGHome_Eurostat.

(7) Es sei darauf hingewiesen, dass die Eurostat-Zahlen von 2013 ausschließlich auf den von den Mitgliedstaaten bereitgestellten Daten beruhen, so dass die Dunkelziffer des Menschenhandels unberücksichtigt bleibt. Nicht alle Mitgliedstaaten haben Daten zur Verfügung gestellt. Auch unterscheiden sich die von den verschiedenen einzelstaatlichen Behörden angewandten Methoden erheblich voneinander. Daher können unmittelbare Vergleiche zwischen einzelnen Ländern zu falschen Schlüssen führen.

(8) IAA (2012): Estimation mondiale du BIT sur le travail forcé: Résultats et méthodologie (Globale Schätzung des IAA zur Zwangsarbeit: Ergebnisse und Methodik, liegt nur auf Französisch vor), Genf, 2012. Die Daten des IAA betreffen die geschätzte (im Gegensatz zur tatsächlich gemeldeten) Zahl der Opfer von Zwangsarbeit. Diese Zahlen entsprechen einer Minimalschätzung, da strenge Kriterien für die Validierung und Extrapolierung der Daten angewandt wurden. Die Schätzungen sind nach Regionen aufgegliedert. Eine Aufschlüsselung nach Ländern ist nicht verfügbar, da sehr wenige Länder versucht haben, Schätzungen auf nationaler Ebene vorzunehmen.

http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---declaration/documents/publication/wcms_182004.pdf.

(9) So wurde gegen einen Arbeitgeber in Irland wegen ausgebliebener Lohnzahlungen an einen Zwangsarbeiter eine Geldstrafe in Höhe von 90 000 Euro verhängt. Der Arbeitgeber legte Berufung ein und machte geltend, dass der Arbeitnehmer kein Anrecht auf Entschädigung habe, weil er illegal aufhältig sei. Der Rechtsstreit wurde zugunsten des Arbeitgebers entschieden (http://www.mrci.ie/resources/publications/mrciupdates/the-fight-for-justice-muhammads-story-part-ii/).

(10) Patrick Belser, Forced Labor and Human Trafficking: Estimating the Profits (Zwangsarbeit und Menschenhandel, Schätzung der Gewinne, liegt nur auf Englisch vor), Arbeitsdokument, Genf, Internationales Arbeitsamt, 2005. http://www.ilo.org/sapfl/Informationresources/ILOPublications/WCMS_081971/lang--en/index.htm.

(11) Vereinte Nationen (2011), Bericht des Sonderbeauftragten des Generalsekretärs der Vereinten Nationen für die Frage der Menschenrechte und transnationaler Unternehmen sowie anderer Wirtschaftsunternehmen John Ruggie, UN GA A/HRC/17/31 http://www.ohchr.org/Documents/Issues/Business/A.HRC.17.31.pdf.

(12) OECD (2011), OECD-Leitsätze für multinationale Unternehmen http://www.oecd.org/daf/inv/mne/oecdguidelinesformultinationalenterprises.htm.

(13) ISO 26000 — gesellschaftliche Verantwortung http://www.iso.org/iso/home/standards/iso26000.htm?=.

(14) ILO (2006) Dreigliedrige Grundsatzerklärung über multinationale Unternehmen und Sozialpolitik, 4. Auflage.

http://www.ilo.org/empent/Publications/WCMS_179118/lang--en/index.htm.

(15) http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---declaration/documents/publication/wcms_105023.pdf.

(16) OSCE guidelines on non-punishment 2013 (Leitlinien der OSZE zur Straffreiheit), http://www.osce.org/cthb/101083.

(17) Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinien 78/660/EWG und 83/349/EWG des Rates im Hinblick auf die Offenlegung nichtfinanzieller und die Diversität betreffender Informationen durch bestimmte große Gesellschaften und Konzerne, COM(2013) 207 final — 2013/0110 (COD).

(18) http://www.oecd.org/daf/inv/mne/oecdguidelinesformultinationalenterprises.htm.

(19) http://www.ohchr.org/Documents/Issues/Business/A.HRC.17.31.pdf.

(20) http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0681:FIN:de:PDF.

(21) EU(2011): Eine neue EU-Strategie (2011-14) für die soziale Verantwortung der Unternehmen (CSR).

COM(2011) 681 final http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0681:FIN:de:PDF.

(22) Internetseite zu den Grundsätzen für verantwortungsbewusstes Investieren der Vereinten Nationen: http://www.unpri.org/ (in englischer Sprache).

(23) Internetseite der Kampagne Clean Clothes (saubere Kleidung): http://www.cleanclothes.org/ (in englischer Sprache).