BERICHT DER KOMMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT - DER STAND DES BINNENMARKTS FÜR DIENSTLEISTUNGEN - Bericht im Rahmen der ersten Stufe der Binnenmarktstrategie für den Dienstleistungssektor

INHALTSVERZEICHNIS

Zusammenfassung

Einleitung

I. Die Schranken im Binnenmarkt für Dienstleistungen

A. Rechtliche Schranken

1. Schwierigkeiten bei der Niederlassung von Dienstleistern

2. Schwierigkeiten bei der Nutzung von ,Input" für die Dienstleistung

3. Schwierigkeiten bei der Werbung für Dienstleistungen

4. Schwierigkeiten beim Vertrieb von Dienstleistungen

5. Schwierigkeiten beim Verkauf von Dienstleistungen

6. Schwierigkeiten nach dem Verkauf der Dienstleistung

B. Sonstige Schranken

1. Informationsmangel

2. Kultur- und Sprachschranken

II. Gemeinsame Merkmale der rechtlichen Schranken

A. Der evolutive Charakter der Schranken

1. Verwaltungspraxis

2. Regionalisierung der Schranken

3. Anwendung der Gemeinschaftsinstrumente

4. Nicht-staatliche Vorschriften

5. Verhalten der Marktteilnehmer

B. Der horizontale Charakter der Schranken

1. Anwendung derselben Vorschriften auf Niederlassung und Dienstleistungserbringung

2. Rechtsunsicherheit, die die Niederlassungs- und die Dienstleistungsfreiheit umgibt

3. Anwendung gleichartiger Anforderungen in unterschiedlichen Bereichen

C. Gemeinsamer Ursprung der Schranken

1. Fehlendes gegenseitiges Vertrauen der Mitgliedstaaten

2. Widerstände gegen die Novellierung der nationalen Rechtsrahmen

3. Schutz nationaler wirtschaftlicher Interessen

III. Auswirkungen der Schranken

A. Eine Kettenreaktion, die die Gesamtwirtschaft und die Wettbewerbsfähigkeit Europas erfasst

1. Dienstleistungen als Schlüsselfaktor für die Gesamtwirtschaft

2. Verflechtung der Dienstleistungen

3. Nachfrage nach grenzüberschreitenden Dienstleistungen

4. Kosten der Schranken

5. Wachstums- und Leistungseinbußen für die europäische Wirtschaft

B. Hauptopfer

1. Kleine und mittlere Unternehmen

2. Dienstleistungsnutzer, insbesondere die Verbraucher

C. Mangelnde Glaubwürdigkeit des Binnenmarktes für Dienstleistungen

1. Wahrnehmung des Binnenmarktes als risikobehafteter Raum

2. ,Arrangement"-Strategie

3. ,Schwarzmarkt"-Strategie

Fazit

Anhang

Hinweis

Ziel des vorliegenden Berichts ist es, diejenigen Schwierigkeiten bei der Erbringung von Dienstleistungen zwischen den Mitgliedstaaten aufzuzeigen, die im Verlauf der von der Kommission und den Mitgliedstaaten durchgeführten Konsultationen von den Betroffe nen angegeben wurden, oder die aus Beschwerden, schriftlichen und mündlichen Anfra gen durch oder Petitionen an das Parlament oder aus Studien und Untersuchungen her vorgehen. Die Konsultation wird fortgesetzt und durch spezielle Studien ergänzt, um ins besondere nähere Informationen zur Situation der Verbraucher im Binnenmarkt für Dienstleistungen zu erhalten.

Ziel des Berichts ist es dagegen nicht:

- Eine Aussage darüber zu treffen, ob die Regelungen und Maßnahmen, die den Schwierigkeiten zugrunde liegen, im Hinblick auf das Gemeinschaftsrecht, na mentlich die Prinzipien der Dienstleistungs- und/oder der Niederlassungsfreiheit oder des abgeleiteten Gemeinschaftsrechts, gerechtfertigt sind oder nicht. Die zugrunde liegenden Maßnahmen können in der Tat durch Gründe des Allge meininteresses gerechtfertigt sein, beispielsweise durch Gründe des Schutzes der Gesundheit, der Verbraucher, der Arbeitnehmer oder der Umwelt. Der Bericht präjudiziert nicht die Position, die die Kommission im Rahmen der Bearbeitung von bereits eingelegten oder zukünftigen Beschwerden einnehmen wird. In Hin blick auf einige der aufgeführten Schwierigkeiten hat der Gerichtshof mögli cherweise bereits geurteilt und diese als mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar oder, im Gegenteil, als unvereinbar angesehen. Andere Schwierigkeiten können durch bestehende Gemeinschaftsinstrumente bereits erfasst sein und aus einer schlechten Umsetzung dieser Instrumente resultieren oder aber bereits Gegen stand von Initiativen der Kommission sein, die das Ziel haben, sie zu beseitigen;

- Die Art der Maßnahmen zu bestimmen, die zur Beseitigung der Schwierigkeiten erforderlich sind, wie insbesondere den Harmonisierungsbedarf, die Erforder lichkeit der Anpassung bestehender Regelungen oder die Einleitung von Ver tragsverletzungsverfahren gegen bestimmte Mitgliedstaaten.

Im Verlauf der zweiten Phase der Umsetzung der Binnenmarktstrategie für den Dienst leistungssektor wird die Kommission eine juristische und wirtschaftliche Evaluation mit dem Ziel vornehmen, Vorschläge für Initiativen auf Gemeinschaftsebene vorzulegen, um die betreffenden Schwierigkeiten sowohl für die Erbringer als auch für die Empfänger von Dienstleistungen zu beseitigen. Diese Evaluation wird in Konsultation mit allen be troffenen Kreisen einschließlich der Verbraucherverbände durchgeführt werden.

Zusammenfassung

Der Europäische Rat hat auf seiner Tagung in Lissabon ein Programm für Wirtschaftsre formen verabschiedet, die die Europäische Union bis 2010 zum wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum der Welt machen sollen. Eine Säule dieses Programms ist die Verwirklichung eines Binnenmarkts für Dienstleistungen. Hierfür hat die Kommission eine zweistufige Binnenmarktstrategie für den Dienst leistungssektor verabschiedet. In diesem Bericht, der die erste Stufe abschließt, werden die auf dem Binnenmarkt für Dienstleistungen fortbestehenden Schranken so umfassend wie möglich aufgeführt. Ferner werden die gemeinsamen Merkmale dieser Schranken analysiert und ihre wirtschaftlichen Folgen einer ersten Bewertung unterzogen.

Der Bericht stützt sich auf eine breit angelegte Konsultation im Jahr 2001 und Anfang 2002, in die das Europäische Parlament, der Wirtschafts- und Sozialausschuss, der Aus schuss der Regionen, die Mitgliedstaaten und die betroffenen Kreise einbezogen waren. Er wird als Grundlage für die Maßnahmen dienen, die im Jahr 2003 in der zweiten Stufe in Angriff genommen werden. Aufgrund der Verflechtungen zwischen den verschiedenen Dienstleistungszweigen wurde für diesen Bericht, im Einklang mit der Binnenmarktstra tegie für den Dienstleistungssektor, kein sektororientierter, sondern ein horizontaler An satz gewählt. Der Bericht deckt außerdem eine große Vielfalt von Tätigkeiten ab, z. B. Unternehmensberatungsdienste, Zertifizierungsdienste, Immobilienmakler, Ingenieur-, Bau-, Vertriebs-, Fremdenverkehrs-, Freizeit- und Transportdienstleistungen. Weil sich zudem die Schwierigkeiten, mit denen sich ein Verbraucher oder ein Dienstleister in einer bestimmten Phase seiner Aktivität konfrontiert sieht, nachteilig auf die gesamte grenzüberschreitende Wirtschaftstätigkeit auswirken können, werden in diesem Bericht die Schwierigkeiten in all den einzelnen Phasen der Dienstleistungserbringung zusammen behandelt: Von der Niederlassung des Dienstleisters und der Nutzung der erforderlichen Inputs über Werbung und Vertrieb bis hin zum Verkauf der Leistung und der Phase nach Leistungserbringung. Der Bericht erfasst alle Schwierigkeiten, die von Dienstleistungs erbringern und -nutzern als Hindernisse angesehen werden, trifft in diesem Stadium je doch keine Aussagen über ihre Vereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht; diese Frage wird Gegenstand der zweiten Stufe der Strategie sein, in der Lösungen entwickelt wer den.

Ein Schlüsselelement der Beurteilung des Stands des Binnenmarktes für Dienstleistungen ist die Nutzung von Dienstleistungen. In dieser Hinsicht unterstreicht der Bericht, dass die Nutzer von Dienstleistungen, und besonders die Verbraucher, die Hauptopfer der Fehlfunktionen des Binnenmarktes für Dienstleistungen sind. Die Verbraucher sehen sich entweder daran gehindert, Dienstleistungen in anderen Mitgliedstaaten in Anspruch zu nehmen, oder sie müssen zu hohe Preise dafür zahlen, oder aber es mangelt ihnen an Vertrauen, Dienstleistungen in anderen Mitgliedstaaten zu nutzen. Die zweite Stufe der Binnenmarktstrategie für den Dienstleistungssektor wird sich vertieft mit Art und Aus wirkungen der Schwierigkeiten befassen, mit denen sich die Verbraucher konfrontiert sehen, um angemessene Lösungen hierfür zu finden.

Dienstleistungen sind der Motor des Wirtschaftswachstums

Das Wirtschaftswachstum beruht vor allem auf Dienstleistungen. Sie machen in der Mehrheit der Mitgliedstaaten 70 % des Bruttosozialprodukts und der Arbeitsplätze aus. In den modernen Volkswirtschaften sind Dienstleistungen in allen Bereichen anzutreffen, auch im traditionellen verarbeitenden Gewerbe, das, wie beispielsweise die Autoin dustrie, zunehmend Dienstleistungen wie Finanzdienstleistungen, Beratung, Ausbildung und Vermietung anbietet. Mehrere nachfragebezogene Faktoren haben zur stetigen Ver breiterung des Dienstleistungsangebotes geführt. Das Spektrum reicht von den traditio nellen Branchen wie Verkehr, Einzelhandel, Telekommunikation, Tourismus und den freien Berufen bis hin zu neuerdings entwickelten Dienstleistungen wie Abfall- und Energiebewirtschaftung, unternehmensbezogene Dienstleistungen einschließlich Mana gementberatung, Datenverarbeitung oder technische Tests und Analysen.

Das Wachstumspotenzial der Dienstleistungsbranchen kann jedoch nicht ausgeschöpft werden, solange der Entwicklung grenzüberschreitender Dienstleistungstätigkeiten im Binnenmarkt nach wie vor eine Vielzahl von Schranken entgegensteht.

Die Schranken im Binnenmarkt treffen den Dienstleistungsverkehr härter als den Wa renhandel...

Der Dienstleistungssektor ist von den fortbestehenden Schranken im Binnenmarkt sehr viel stärker und härter betroffen als der Warenhandel. Weil Dienstleistungen komplex und immateriell sind und auf dem Know-how und der Qualifikation des Dienstleisters basieren, ist die Erbringung von Dienstleistungen häufig sehr viel komplexeren Vor schriften unterworfen, die die gesamte Tätigkeit betreffen. Hinzukommt, dass, während bestimmte Dienstleistungen im Fernabsatz erbracht werden können, für viele andere nach wie vor die ständige oder vorübergehende Anwesenheit des Dienstleisters in dem Mit gliedstaaten erforderlich ist, in dem die Leistung erbracht wird. Während im Warenhan del lediglich die Ware als solche exportiert wird, müssen bei der Erbringung von Dienst leistungen häufig der Dienstleister selbst, seine Mitarbeiter, seine Anlagen und sein Ma terial die nationalen Grenzen überqueren. Demzufolge werden häufig bestimmte oder so gar alle Phasen der Dienstleistung in dem Mitgliedstaat ablaufen, in dem die Leistung erbracht wird, und dort anderen Vorschriften unterworfen sein als im Herkunftsstaat des Dienstleisters. Das bedeutet auch, dass die Schwierigkeiten, die in den einzelnen Phasen der Dienstleistung auftreten, nicht isoliert betrachtet werden können, stattdessen muss ihre kumulative Wirkung berücksichtigt werden.

... und entfalten in jeder Phase der Leistungserbringung ihre Wirkung

Hindernisse für die Niederlassung eines Dienstleisters in einem anderen Mitgliedstaat können sich z. B. aus Genehmigungspflichten, bestimmten Anforderungen an die berufli che Qualifikation oder Einschränkungen hinsichtlich der Rechtsform eines Dienstleisters oder der Zusammenarbeit verschiedener Berufsgruppen ergeben. Die Beiträge zur Kon sultation haben gezeigt, dass insbesondere die Zahl der erforderlichen Genehmigungen, die Schwerfälligkeit und Umständlichkeit der Verfahren, der Ermessensspielraum örtli cher Behörden und die Pflicht zur wiederholten Erfuellung von Auflagen, die der Dienstleister bereits in seinem Herkunftsmitgliedstaat erfuellt hat, Schwierigkeiten berei ten. Des Weiteren haben Dienstleister, die grenzübergreifend tätig werden, Probleme mit dem Einsatz des für die Leistungserbringung erforderlichen Input. Hier treten unter schiedlichste Schwierigkeiten auf bei der Entsendung von Arbeitnehmern, der Verwen dung von Anlagen und Material des Dienstleisters oder der Nutzung grenzübergreifender unternehmensbezogener Dienstleistungen. Die Werbung für Dienstleistungen ist insbe sondere erschwert durch detaillierte, restriktive Vorschriften über kommerzielle Kommu nikation, die von einer strengen Inhaltskontrolle bis zu totalen Werbeverboten für be stimmte Berufe reichen. In dieser Hinsicht machen die tiefgreifenden Unterschiede zwi schen den Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten für zahlreiche Dienstleistungstätigkei ten europaweite Werbemaßnahmen unmöglich.

Dem Vertrieb der Dienstleistungen über nationale Grenzen hinweg stehen eine Vielzahl von Hindernissen entgegen, u. a. die Vorschrift, dass der Dienstleister in dem Mitglied staat, in dem er seine Leistungen erbringt eine Niederlassung oder einen Wohnsitz haben muss; dies macht es dem Dienstleister unmöglich, die Leistungen von seinem Herkunfts ort aus zu erbringen. Hinzu kommen Genehmigungs-, Eintragungs- oder Meldepflichten sowie Anforderungen an die Berufliche Qualifikation und Bedingungen für die Ausübung der jeweiligen Tätigkeit, die sehr stark von denen des Herkunftsstaates des Dienstleisters abweichen. Die Probleme, die direkt oder indirekt mit dem grenzüberschreitenden Ver kauf von Dienstleistungen verknüpft sind, gehen auf Unterschiede beim Vertragsrecht, bei Preisfestsetzungen oder -empfehlungen für bestimmte Dienstleistungen, bei Ver pflichtungen hinsichtlich Zahlung und Erstattung der Mehrwertsteuer, die in den Mit gliedstaaten unterschiedlichen Sätzen, Klassifikationen und Verfahren unterworfen sind. Schließlich können Dienstleister auch in der Phase nach der Leistungserbringung auf be sondere Probleme stoßen, weil in den Mitgliedstaaten unterschiedliche Vorschriften gel ten für Berufshaftung und Berufshaftpflichtversicherungen oder Finanzgarantien; auch Wartungs- und Reparaturdienstleistungen können sich als problematisch erweisen, wenn dafür Personal in einen anderen Mitgliedstaat entsandt werden muss. Letzten Endes sto ßen alle Dienstleister in der einen oder anderen Phase auf Schranken. Meist sind mehrere, wenn nicht sogar alle Phasen betroffen. Die in den Beitrittsländern bereits bestehenden Probleme, auf die im Rahmen der Konsultation hingewiesen wurde, werden sich mit der Erweiterung vergrößern.

... und dies auch für Verbraucher

Ein Mangel an Transparenz oder Vertrauen, voneinander abweichende Regelungen in den Mitgliedstaaten: all diese Elemente führen dazu, die Verbraucher, die einen großen Anteil an der Nachfrage haben, daran zu hindern, die Vorteilen des Binnenmarktes in vollem Ausmaß zu nutzen und ihre Rolle als wesentlicher Teil des Marktes wahr zu neh men. Auf der Seite der Verbraucher tragen die Schwierigkeit, Informationen zu erhalten, die Probleme des Zugangs zu grenzüberschreitenden Diensten und der schwache Schutz gegen missbräuchliche Geschäftspraktiken etwa zu einer Zerstückelung des Binnen marktes für Dienstleistungen bei.

Zu diesen Schwierigkeiten gesellen sich Informationsdefizite, Kultur- und Sprach schranken

Wirtschaftsteilnehmer und Verbraucher haben Probleme, sich genaue Informationen über den Rechtsrahmen, die zuständigen Behörden oder die Verfahren in den anderen Mit gliedstaaten zu beschaffen. Außerdem sind sich Unternehmen und Verbraucher häufig nicht bewusst, dass die Grundsätze des Binnenmarktes es ihnen ermöglichen, ungerecht fertigte und unverhältnismäßige behördliche Maßnahmen anzufechten und ihr Recht auf Erbringung und Inanspruchnahme von Dienstleistungen einzufordern. Die Konsultation hat auch das Problem der Sprach- und Kulturgrenzen verdeutlicht und die Neigung einer großen Zahl von Unternehmen, weiterhin nur in Dimensionen des nationalen Marktes zu denken, was sich auch nachteilig für Verbraucher auswirkt.

Die Schranken weisen in allen Dienstleistungsbereichen gemeinsame Merkmale auf

Trotz ihrer offensichtlichen Verschiedenheit weisen die Schranken zahlreiche Gemein samkeiten auf, sowohl was ihren Ursprung als auch was ihre Wirkung betrifft. Offen sichtlich ist es mit den früheren Binnenmarktprogrammen zwar gelungen, materielle und technische Schranken im Binnenmarkt zu beseitigen, diese sind aber durch ,rechtliche Schranken" ersetzt worden, die aus nationalen, regionalen und kommunalen Vorschriften resultieren. Außerdem entstehen neue Schranken aus dem Verhalten der Behörden, insbe sondere durch ihren Ermessensspielraum und durch die schwerfälligen, intransparenten Verfahren, wodurch lokale Akteure begünstigt werden. Eine Reihe von Schwierigkeiten ergibt sich auch aus der fehlerhaften Anwendung bestimmter Gemeinschaftsinstrumente. Den Mitgliedstaaten mangelt es ferner ganz offensichtlich an Vertrauen in die Rechts systeme der anderen Mitgliedstaaten; außerdem tun sie sich schwer damit, nötigenfalls ihre eigenen Systeme zu ändern, um grenzüberschreitende Tätigkeiten zu erleichtern.

Viele der aufgezeigten Schranken sind bereichsübergreifender Natur und betreffen eine ganze Reihe von Dienstleistungen. Eine Gemeinsamkeit liegt darin, dass die Mitglied staaten auf Dienstleister, die sich auf ihrem Hoheitsgebiet niederlassen möchten, diesel ben Regelungen anwenden wie auf solche, die Leistungen von ihrem Herkunftsstaat aus erbringen möchten. Das kann für Letztere eine Verdoppelung der Vorschriften und un verhältnismäßige Auflagen bedeuten, da sie bereits den Vorschriften und der Kontrolle ihres Niederlassungsstaats unterworfen sind. Eine andere Gemeinsamkeit ist die Rechts unsicherheit, die sich ergibt, wenn nationale Behörden von Fall zu Fall Anforderungen stellen, denen es an Klarheit mangelt und deren Ergebnis häufig nicht vorhersehbar ist.

Die Schranken im Binnenmarkt für Dienstleistungen haben Auswirkungen auf die ge samte Wirtschaft...

Die Auswirkungen der in diesem Bericht aufgezeigten Schranken sind in allen Wirt schaftszweigen spürbar. Die Schwierigkeiten, die für eine Dienstleistung bestehen, pflan zen sich in einer Kettenreaktion in anderen Dienstleistungsbereichen und aufgrund der Einbeziehung der Dienstleistungen in die Warenherstellung auch in industriellen Tätig keiten fort. Dienstleistungen sind eng miteinander verflochten. Häufig werden sie zu sammen mit anderen Dienstleistungen erbracht und genutzt oder liefern den Input für die verschiedenen Phasen anderer Dienstleistungen. Ein Einzelhändler aus einem Mitglied staat, der beispielsweise Niederlassungen in anderen Mitgliedstaaten errichten möchte, wird normalerweise die Dienste von Immobilienmaklern, Dekorateuren, Architekten, In genieuren, Bauunternehmern, Banken und Versicherungsgesellschaften in Anspruch nehmen wollen, mit denen er in seinem Herkunftsland zusammen arbeitet. In den meisten Fällen erweist sich das jedoch als schwierig aufgrund der Probleme, mit denen jeder ein zelne dieser Dienstleister konfrontiert ist, z. B. weil er nicht über die von den anderen Mitgliedstaaten geforderten Genehmigungen und Qualifikationen verfügt. Die Errichtung der Niederlassungen des Einzelhändlers kann dadurch verzögert oder verteuert und er schwert werden, was sich wiederum negativ auf die Leistungen auswirkt, die der Einzel händler seinerseits Herstellern von Produkten und Verbrauchern anbietet. Angesichts der Verflechtung der Dienstleistungen ist es erforderlich, in der zweiten Stufe eine vertiefte wirtschaftliche Bewertung der ermittelten Schwierigkeiten vorzunehmen, die sich nicht auf die Wirkung auf eine einzelne Tätigkeit beschränkt, sondern die Auswirkungen auf die Gesamtheit der Wirtschaft erfasst.

Die Schranken im Binnenmarkt für Dienstleistungen bringen für Unternehmen, die auch in anderen Mitgliedstaaten tätig sind, erhebliche Kosten mit sich. Ein Dienstleister, der in einem anderen Mitgliedstaat eine Niederlassung gründet oder Dienstleistungen grenz überschreitend anbietet, hat zunächst erhebliche Rechtsberatungskosten zu tragen. Rechtsberatung ist unerlässlich um festzustellen, ob der Dienstleister sein Geschäftsmo dell exportieren kann oder ob bestimmte Komponenten des Modells, beispielsweise die Werbestrategie, an unterschiedliche Rechtsvorschriften angepasst werden müssen. Diese Kosten addieren sich zu den Kosten, die Sprach- und Kulturunterschiede im Hinblick auf Handelsgepflogenheiten und Verbrauchergewohnheiten verursachen. Da Schranken in jeder Phase der Dienstleistungserbringung auftreten können, akkumulieren sich die Ko sten im Verlauf der Phasen der wirtschaftlichen Tätigkeit. Ferner kommen zu den Kosten für die Rechtsberatung noch die Kosten für die Anpassung des Geschäftsmodells hinzu. Weil die Unternehmen nicht im gesamten Binnenmarkt dasselbe Geschäftsmodell ver wenden können, entgehen ihnen ferner Skalenvorteile. Das Ergebnis all dessen ist eine ungünstige Ressourcenallokation der Unternehmen, die die Investitionen in Innovation und die Differenzierung des Dienstleistungsangebots hemmt. Angesichts der Schlüssel rolle, die den Dienstleistungen zufällt, wird hierdurch die Leistung der Gesamtwirtschaft beeinträchtigt.

... aber am härtesten betroffen sind die mittelständischen Unternehmen und letztlich die europäischen Verbraucher

Die kleinen und mittleren Unternehmen (KMU) spielen eine wichtige Rolle in der Dienstleistungswirtschaft, aber ihre Möglichkeiten, über die nationalen Grenzen hinweg zu wachsen, sind ernsthaft in Frage gestellt. Ihnen fällt es schwerer als ihren größeren Konkurrenten, die Schranken zu überwinden, insbesondere weil die Kosten für Rechtsbe ratung ein fester Ausgabenposten sind und nicht proportional zur Unternehmensgröße anfallen. Die KMU werden dadurch häufig von grenzüberschreitenden Tätigkeiten abge schreckt oder sie finden sich in einer Situation, die sie gegenüber lokalen Wettbewerbern benachteiligt. Besonders hart dürfte dies KMU aus den kleinen Mitgliedstaaten oder den Mitgliedstaaten am Rande der Union treffen. Darüber hinaus können KMU auf Grund ihrer Kenntnis der örtlichen Gegebenheiten, ihrer Erfahrung und ihres Innovationspoten zials zu interessanten Kaufobjekten für größere Firmen werden.

Den Preis für diese Schranken im Binnenmarkt zahlen indessen die Nutzer der Dienst leistungen und vor allem die europäischen Verbraucher, denen ein breiteres Angebot, hö here Qualität und günstigere Preise bei Dienstleistungen vorenthalten werden. Zudem wird auch ihre Lebensqualität nachteilig betroffen. Europäische Bürger sind unmittelbar berührt, wenn Vorschriften oder Verwaltungsauflagen sie daran hindern, Dienstleistun gen aus anderen Mitgliedstaaten in Anspruch zu nehmen. Sie sind auch indirekt betrof fen, wenn die bestehenden Schranken Unternehmen davon abhalten, ihre Dienste in ande ren Mitgliedstaaten anzubieten, oder höhere Preise, eine kleinere Angebotspalette und geringere Qualität zur Folge haben. Schließlich geht auch die unzureichende Schaffung neuer Arbeitsplätze im Dienstleistungssektor insgesamt zu Lasten der europäischen Bür ger.

Die Schranken müssen rasch abgebaut werden, um das Ziel einer Reform der Wirt schaft zu erreichen

Zehn Jahre nachdem der Binnenmarkt hätte vollendet sein sollen, ist festzustellen, dass noch immer eine breite Kluft besteht zwischen der Vision eines wirtschaftlich integrier ten Europas und der Wirklichkeit, die die europäischen Bürger und Dienstleister erleben. Das Spektrum der Schranken, die als Beeinträchtigung der Erbringung und Nutzung von Dienstleistungen angesehen werden, ist sehr viel größer als ursprünglich angenommen und wirkt als Bremsklotz für die europäische Wirtschaft und ihr Wachstums-, Wettbe werbs- und Beschäftigungspotenzial.

Es liegt auf der Hand, dass das Ziel des Rates in Lissabon, Europa zum wettbewerbsfä higsten Wirtschaftsraum der Welt zu machen, nur erreicht werden kann, wenn in naher Zukunft durch grundlegende Änderungen die Schranken im Binnenmarkt für Dienst leistungen beseitigt werden. Art und Umfang der zu lösenden Probleme erfordern erheb liche Anstrengungen und ein klares politisches Engagement der europäischen Institutio nen und der Mitgliedstaaten, damit der Binnenmarkt auch für Dienstleistungen funktio nieren kann. Dieser Bericht soll die Basis für die Maßnahmen schaffen, die im Jahr 2003 in der zweiten Stufe der Binnenmarktstrategie für den Dienstleistungssektor nach Erörte rungen mit dem Europäischen Parlament, den Mitgliedstaaten und den Betroffenen er griffen werden sollen.

Dieser Bericht und die Reaktionen darauf werden die Arbeitsgrundlage für die nächste Stufe der Dienstleistungsstrategie liefern. Die künftigen Arbeiten beinhalten legislative und sonstige Maßnahmen, deren Inhalt und Reichweite noch näherer Analyse bedürfen. Was etwaige Gesetzgebungsvorschläge angeht, so muss ein Gleichgewicht gefunden werden zwischen der Notwendigkeit, allzu detaillierte und weit reichende Vorschriften auf europäischer Ebene zu vermeiden, und der Notwendigkeit, betroffene Allgemeininte ressen zu schützen. Was die nicht-legislativen Maßnahmen angeht, so wird die Kommis sion sich vorrangig mit konkreten Informations- und Unterstützungsmaßnahmen befas sen, die erforderlich sind, damit Verbraucher und Unternehmen alle Möglichkeiten des Binnenmarktes nutzen können.

Einleitung

Dienstleistungen sind in der modernen Wirtschaft allgegenwärtig. Sie erzeugen fast 70 % des Bruttosozialproduktes und der Beschäftigung und bergen ein beträchtliches Wachstums- und Arbeitsplatzpotenzial. Die Nutzung dieses Potenzials und das Ange bot konkurrenzfähigerer und qualitativ höherwertiger Dienstleistungen für Bürger und Unternehmen in Europa, sind Kernziele der Wirtschaftsreform der Europäischen Union. Es muss jedoch noch viel getan werden, damit der Binnenmarkt für Dienst leistungen funktioniert.

Die europäischen Staats- und Regierungschefs haben dies erkannt. Im März 2000 for derte der Europäische Rat in Lissabon die Kommission und die Mitgliedstaaten auf, eine Strategie zur Beseitigung der Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs zu entwerfen [1]. Dass in diesem Bereich Handlungsbedarf besteht, wurde auch auf den Gipfeltreffen in Stockholm und in Barcelona 2001 bzw. 2002 deutlich gemacht; au ßerdem hat der Rat ,Binnenmarkt, Verbraucherfragen und Fremdenverkehr" in seinen Schlussfolgerungen über die Neu fest le gung der Prioritäten der Europäischen Union für die Wirtschaftsreform festgestellt, dass die Verbesserung des Binnenmarktes im Dienstleistungsbereich eine entscheidende strategische Herausforderung [2] darstellt.

[1] Schlussfolgerungen des Vorsitzes, Europäischer Rat von Lissabon, 24.3.2000, Ziffer 17. Vor kurzem hat der ECOFIN-Rat in seiner Empfehlung 10093/02 vom 21. Juni 2002 über die allge meine Ausrichtung der Wirtschaftspolitiken der Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft angemerkt, dass Strukturreformen unternommen werden müssen und insbesondere ein Binnenmarkt für Dienstleistungen geschaffen werden muss, der wirklich funktioniert, indem Hindernisse für den grenzüberschreitenden Austausch und den Marktzugang beseitigt werden.

[2] 2412. Tagung des Rates (Binnenmarkt, Verbraucherfragen und Tourismus), Brüssel, 1. März 2002, Dokument 6496/02 MI 35.

Als Antwort auf die Aufforderung des Europäischen Rates von Lissabon hat die Kommission im Dezember 2000 eine Gesamtstrategie vorgelegt [3]. Darin wird die Be deutung der Informationsgesellschaft für die Formen der Dienstleistungserbringung und -nutzung anerkannt. Da eine wachsende Zahl von Unternehmen eine Kombina tion verschiedener Techniken einsetzt, um den Dienstleistungsbedarf ihrer Kunden zu befriedigen, und somit Leistungen online und offline anbietet, muss für den Auftrieb des Offline-Marktes gesorgt werden, wenn der Binnenmarkt der Online-Dienst leistungen vollendet werden soll. [4]

[3] Mitteilung der Kommission an den Rat und das europäische Parlament, Eine Binnenmarktstrate gie für den Dienstleistungssektor, KOM (2000) 888 endg., 29.12.2000.

[4] Es ist zu beachten, dass die Kommission in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten im Rahmen des Aktionsplan eEurope 2005 die einschlägigen Rechtsvorschriften überprüfen wird, um die Faktoren zu erfassen und gegebenenfalls zu beseitigen, die die Unternehmen daran hindern, den elektronischen Geschäftsverkehr aufzunehmen und die Verbraucher daran, den Binnenmarkt zu nutzen. Diese Überprüfung zielt vor allem darauf ab sicherzustellen, dass die off-line Lieferung von Waren und Dienstleistungen ebenso wie die on-line Tätigkeiten einen echten Binnenmarkt nutzen kann. In 2003 wird ein Gipfel des elektronischen Geschäftsverkehrs organisiert werden, der den Beginn dieser Überprüfung darstellen wird, die allen interessierten Parteien offen stehen wird und die hochrangigen Vertretern der Wirtschaft die Möglichkeit geben wird, die im Rahmen des elektronischen Geschäftsverkehrs angetroffenen Schwierigkeiten zu beschreiben.

Ziel der Strategie ist es, die Erbringung von Dienstleistungen über EU-Binnengrenzen hinweg ebenso einfach zu machen wie innerhalb eines Mitgliedstaats. Die Strategie ist primär horizontal, d. h., sie übergreift alle Wirtschaftszweige, die für Dienstleistungen von Bedeutung sind; sie umfasst zwei Stufen: in der ersten Stufe, die mit der Vorlage dieses Berichts abgeschlossen ist, werden die Elemente ermittelt und analysiert, die die Niederlassungs- und die Dienstleistungsfreiheit behindern können; parallel dazu werden die Arbeiten an einer Reihe bereits laufender Initiativen forciert. Unter diesen sind auch flankierende Maßnahmen, mithilfe deren eine vollständiges Bild von der Beschäftigung im Dienstleistungssektor und von dessen Mehrwert gewonnen werden soll. Die Sammlung von Informationen und die wirtschaftliche Analyse werden durch Untersuchungen zur Produktivität der Dienstleistungen und über die ,immaterielle Wirtschaft" ergänzt. Im Lichte dieser Analyse werden in der zweiten Stufe Lösungen für die aufgezeigten Probleme entwickelt. Dieser Ansatz wird vom Europäischen Parlament [5], dem Wirtschafts- und Sozialausschuss [6] und dem Ausschuss der Regionen unterstützt [7].

[5] Entschließung des Europäischen Parlaments zur Mitteilung der Kommission ,Eine Binnenmarkt strategie für den Dienstleistungssektor", A5-0310/2001, 4.10.2001.

[6] Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zur Mitteilung der Kommission ,Eine Binnenmarktstrategie für den Dienstleistungssektor" (ergänzende Stellungnahme), CES 1472/2001 endg., 28.11.2001.

[7] Stellungnahme des Ausschusses der Regionen zur Mitteilung der Kommission ,Eine Binnen marktstrategie für den Dienstleistungssektor", CDR 134/2001 endg., 27.06.2001.

Die Strategie steht im Einklang mit einer ganzen Reihe anderer Initiativen für einen besser funktionierenden Binnenmarkt für Dienstleistungen.

Was die Binnenmarktinitiativen betrifft, befasst sich die ,Überprüfung der Binnen marktstrategie im Jahr 2002" [8]mit all diesen Initiativen. Sie zeigt, dass in vielen Berei chen Fortschritte erzielt wurden. Zu nennen sind insbesondere die Fortschritte bei der Umsetzung des Aktionsplans für Finanzdienstleistungen, die Verabschiedung der Verordnung über grenzüberschreitende Zahlungen in Euro, die Verabschiedung des Regulierungspakets für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste und der Richtlinie über die Postdienste, die bevorstehende Verabschiedung des Legislativpa kets für das öffentliche Beschaffungswesen und auch die Vorlage von Kommissions vorschlägen zur Harmonisierung der Vorschriften über Verkaufsförderung und zur Einführung einer einheitlichen, transparenten und flexiblen Regelung für die Aner kennung von beruflichen Qualifikationen.

[8] Mitteilung der Kommission an den Rat, das Europäische Parlament, den Wirtschafts- und Sozial ausschuss und den Ausschuss der Regionen, Überprüfung der Binnenmarktstrategie im Jahr 2002 - Zeit, die Versprechen einzulösen, KOM (2002) 171 endg., 11.4.2002.

Im Bereich des Verbraucherschutzes ist die Entwicklung einer europäischen Politik für die Verbraucher das notwendige Gegenstück zur fortschreitenden Schaffung des Binnenmarktes. Der freie Waren- und Dienstleistungsverkehr hat es erforderlich ge macht, gemeinschaftliche Regeln für einen ausreichenden Schutz der Interessen der Verbraucher und die Beseitigung regulatorischer Hindernisse sowie von Wettbe werbsverzerrungen, zu verabschieden. Die von der Kommission am 12. Mai 2002 an genommene Strategie, insbesondere der Ansatz, für ein hohes Niveau des Verbrau cherschutzes auf Gemeinschaftsebene zu sorgen [9], zielt auf eine Verbesserung der Si tuation hinsichtlich des Mangels an Vertrauen bei grenzüberschreitenden Käufen ab. Im übrigen hat die durch das Grünbuch zum Verbraucherschutz [10] in Gang gesetzte Konsultation erkennen lassen, dass die in der europäischen Union bestehenden Rege lungen zum Verbraucherschutz den durch einen sich ständig weiter entwickelnden Markt hervorgerufenen Problemen nicht gerecht werden und dass sie einer Reform bedürfen. Eine gewisse Zahl der Beiträge zu der Konsultation hat darauf hingewiesen, dass die Unterschiede zwischen den nationalen Regelungen, insbesondere in bezug auf die Geschäftspraktiken, zu erheblichen Wettbewerbsverzerrungen führen. Die Mehrzahl der Beiträge, die eine Position bezogen haben, haben sich dafür ausgespro chen, dass eine Reform auf der Basis einer Rahmenrichtlinie über lautere Geschäfts praktiken zwischen Unternehmen und Verbrauchern erfolgen solle. Um die rechtliche Zersplitterung zu reduzieren und außerdem das Vertrauen der Verbraucher zu stärken, sollte die Rahmenrichtlinie nach angemessener Zeit durch eine Überprüfung der Verbraucherschutzrichtlinien und den Ersatz ihrer Mindestharmonisierungsregeln durch solche der Maximalharmonisierung ergänzt werden.

[9] Verbraucherpolitische Strategie 2002-2006, KOM (2002) 208 endg.; siehe außerdem die Mittei lung der Kommission Folgemaßnahmen zum Grünbuch über Verbraucherschutz in der EU, KOM (2002) 289 endg., und vor allem den zur Zeit in der Konsultation befindlichen Entwurf einer Rahmenrichtlinie über die Geschäftspraktiken.

[10] KOM (2001) 531 endg.

Es ist darauf hinzuweisen, dass der Verbraucherschutz Verpflichtungen für Dienste der Daseinsvorsorge, wie Verkehr, Energieversorgung (Elektrizität, Gas), Telekom munikation und Postdienste nach sich ziehen kann. Diesbezüglich unterstreicht die Mitteilung der Kommission ,Dienste der Daseinsvorsorge in Europa" die Bedeutung dieser Dienstleistungen und die Rolle der im öffentlichen Interesse liegenden Ver pflichtungen oder anderer Anforderungen des Verbraucherschutzes, denen einige Tä tigkeiten unterworfen sei können.

Hinsichtlich des Vertragsrechts seien die zukünftigen Initiativen [11] genannt, die auf die mit der Mitteilung zum europäischen Vertragsrecht [12] begonnenen Konsultation folgen werden, mit der rechtliche Probleme für das Funktionieren des Binnenmarktes angegangen werden sollen.

[11] Der Aufforderung des Rates und des europäischen Parlaments folgend, wird die Kommission diese Initiativen vor Ende des Jahres 2002 vorlegen.

[12] Mitteilung der Kommission an den Rat und das europäische Parlament zum europäischen Ver tragsrecht, KOM (2001) 398 endg., 11.07.2001.

Für den freien Personenverkehr hat die Abschaffung der Personenkontrollen an den Binnengrenzen, so wie sie auf der Grundlage des Abkommens von Schengen, das durch den Vertrag von Amsterdam [13] in die europäische Union einbezogen wurde, Wirklichkeit geworden ist, den Kontakt zwischen Dienstleistern und ihren potentiel len Kunden erleichtert [14]. Diese Abschaffung der Grenzkontrollen dürfte auch zuneh mend dazu beitragen, dass den Bürgern und allen Wirtschaftsteilnehmern sämtliche Dimensionen des Raumes ohne Binnengrenzen besser bewusst werden.

[13] ABl. L 239, 22.9.2000.

[14] Der freie Verkehr ohne Personenkontrollen an den Binnengrenzen zwischen den Mitgliedstaaten ist selbstverständlich zum Nutzen für die Unionsbürger und ihre Familienangehörigen, aber er erlaubt es auch Drittstaatsangehörigen mit einem von einem Mitgliedstaat verliehenen Aufent haltstitel (Artikel 21 des Abkommens zur Anwendung des Schengen Übereinkommens vom 14. Juni 1985, unterzeichnet am 19. Juni 1990 in Schengen) sich während längstens drei Monaten frei im Staatsgebiet der Mitgliedstaaten zu bewegen. Allerdings erlaubt es dieser Rechtsrahmen einem Dienstleister aus einem Drittstaat nicht, seine Dienste in einem anderen Mitgliedstaat als seinem Sitzstaat zu erbringen.

In bezug auf die internationalen Aspekte gibt es eine Synergie zwischen der Binnen marktpolitik und der auswärtigen Handelspolitik, einschließlich der Verhandlungen über die Dienstleistungen im Rahmen von GATS. Insbesondere müssen die Ergeb nisse der Diskussionen über die nationalen Regelungen unter dem Blickwinkel von Art. VI.4 des GATS berücksichtigt werden.

Der vorliegende Bericht ist eine wichtige Etappe auf dem Weg zur Schaffung eines echten Binnen marktes für Dienstleistungen, weil er ein Gesamtbild der heutigen Bin nenmarktwirklichkeit zeichnet. Erstmals seit 1962 und den ,allgemeinen Program men" zur Aufhebung der Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs [15] hat die Kommission eine Gesamtanalyse der im Binnen markt für Dienstleistungen bestehenden Schwierigkeiten vorgenommen. Die Fort schritte seit den allgemeinen Programmen waren begrenzt. Dem Weißbuch über die Vollendung des Binnenmarktes zufolge, das die Kommission 1985 vorlegte [16], ,wur den die Fortschritte hinsichtlich des freien Dienstleistungsverkehrs viel langsamer er zielt als die Fortschritte hinsichtlich des freien Warenverkehrs" (Zif. 95). Der Cecchini-Bericht aus dem Jahr 1992 [17] kam zu dem Schluss, dass das beträchtliche Wachstumspotenzial des Dienstleistungssektors künstlich gebremst werde durch Re gulierungen und Praktiken, die den freien Dienstleistungsverkehr und damit den Wettbewerb zwischen den Dienstleistungsunternehmen signifikant beeinträchtigten.

[15] Allgemeine Programme zur Aufhebung der Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs, ABl. C 2, 15.1.1962.

[16] Vollendung des Binnenmarktes: Weißbuch der Kommission an den europäischen Rat (Mailand, 28.-29. Juni 1985), KOM (85) 310, 14.6.1985.

[17] ,Europa '92 - Der Vorteil des Binnenmarkts", Paolo Cecchini (für die Europäische Kommission), Nomos Verlagsgesellschaft Baden-Baden, 1988.

Maßnahmen, um die offensichtlichsten Schwierigkeiten, die die Entwicklung der Dienstleistungen im Binnenmarkt beschränken, sind bereits angenommen worden. Diese Maßnahmen sind das Ergebnis der Wahrnehmung ihrer Rolle als Hüterin der Verträge durch die Kommission und der Ausübung ihrer Initiativbefugnis zur Vorlage von Harmonisierungsvorschlägen für das bessere Funktionieren des Binnenmarktes. Mit diesen Maßnahmen konnte ein höheres Maß an Integration im Binnenmarkt er reicht werden als in anderen regionalen Zusammenschlüssen in der übrigen Welt. Trotz der bereits erreichten Fortschritte, haben die Betroffenen ein breites Spektrum von fortbestehenden Schwierigkeiten angezeigt, die Gegenstand dieses Berichts sind.

Der vorliegende Bericht stützt sich in erster Linie auf eine breitangelegte Konsultation der Betroffenen, berücksichtigt aber auch andere Informationsquellen, beispielsweise die schriftlichen Anfragen und Petitionen des Europäischen Parlaments, bei der Kommission eingereichte Beschwerden, Wirtschaftsstudien und Statistiken sowie die Beiträge der Mitgliedstaaten. Mit der Konsultation, die sich über das gesamte Jahr 2001 und die ersten Monate des Jahres 2002 erstreckte, sollten Informationen aus erster Hand eingeholt werden über die Schwierigkeiten, die der Entwicklung grenz überschreitender Dienstleistungen in der Europäischen Union im Wege stehen. Ge fragt wurde sowohl nach Problemen bei der Erbringung und Inanspruchnahme von Dienstleistungen als auch bei der Niederlassung in einem anderen Mitgliedstaat. Der Rechtsprechung des Gerichtshofs ist klar zu entnehmen, dass jede Maßnahme, die grenzüberschreitende Dienstleistungen, die Inanspruchnahme solcher Leistungen oder auch die Niederlassung in einem anderen Mitgliedstaat verhindert, beeinträchtigt oder weniger attraktiv macht, eine Beschränkung darstellt. Der Bericht nennt daher nicht nur Beispiele für Schwierigkeiten in Form von Verboten, Diskriminierungen oder unmöglich zu erfuellenden Voraussetzungen, sondern auch solche in Form diverser Anforderungen, die, wenn sie auf Unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten ange wandt werden, die Niederlassungsfreiheit oder die Dienstleistungsfreiheit beschrän ken. Einige dieser Schwierigkeiten sind auf die Komplexität, die Schwerfälligkeit oder die mangelnde Transparenz der Vorschriften und Verfahrensweisen zurückzu führen, meist sind sie indessen schlicht die Folge erheblicher Abweichungen zwi schen den Vorschriften der einzelnen Mitgliedstaaten.

Dieser Bericht beabsichtigt im Wesentlichen die Wirklichkeit des Binnenmarktes zu beschreiben, so wie sie durch Dienstleistungserbringer und -nutzer wahrgenommen wird. Er unternimmt es in diesem Stadium nicht, Position zu beziehen, ob die einzel nen Hindernisse gerechtfertigt sein können oder nicht.

Mit diesem Bericht soll im Wesentlichen die Wirklichkeit des Binnenmarkts be schrieben werden, so wie sie von den Dienstleistern und den Dienstleistungsempfän gern wahrgenommen wird. Es ist nicht beabsichtigt, in diesem Stadium auf eine et waige Rechtfertigung oder eine fehlende Rechtfertigung für einzelne Hindernisse ein zugehen. Darüber hinaus werden in diesem Bericht auch Bereiche behandelt, in denen bereits Gemeinschaftsinstrumente und -initiativen zum Tragen kommen. Er geht au ßerdem darauf ein, was bei der Konsultation über Hindernisse berichtet wurde, auf die EU-Unternehmen in den Beitrittsländern gestoßen sind. In diesen Ländern treffen die Unternehmen auf die gleichen Hindernisse wie in den Mitgliedstaaten. Es kommen aber noch andere Probleme hinzu, die auf Staatsangehörigkeitserfordernisse und Be schränkungen bezüglich des Firmeneigentums von Ausländern in bestimmten Wirt schaftszweigen sowie auf Beschränkungen des Immobilienbesitzes von Ausländern zurückzuführen sind.

Im Sinne der Binnenmarktstrategie für den Dienstleistungssektor befasst sich dieser Bericht mit den Schwierigkeiten, auf die ein Marktteilnehmer, in allen Phasen seiner Tätigkeit stoßen kann: von der Gründung des Unternehmens und dem Einsatz von ,Input" über Werbung und Vertrieb bis hin zu Verkauf und Kundendienst. Es liegt auf der Hand, dass Dienstleister in jeder Phase ihrer Tätigkeit sehr viel stärker als die Hersteller von Waren von Hindernissen betroffen sind. Die Erbringung von Dienst leistungen erfordert nämlich häufig die ständige oder vorübergehende Anwesenheit des Dienstleisters im Mitgliedstaat des Leistungsempfängers. Aus diesem Grund spielen sich viele, zuweilen sogar alle Phasen der Tätigkeit im Bestimmungsland ab und sind dort Anforderungen unterworfen, die sich von denen des Herkunftsmitglied staats unterscheiden. So kann ein Unternehmer, der in einem anderen Mitgliedstaat eine Niederlassung errichten oder dort Dienstleistungen erbringen möchte, auf vieler lei Schwierigkeiten stoßen: Schwierigkeiten, eine Genehmigung zu erhalten ein schließlich der Anerkennung der Gleichwertigkeit seiner Qualifikationen, mit der Ent sendung von Beschäftigten oder der Nutzung seiner Anlagen, mit der Werbung und dem Vertrieb seiner Leistungen, mit dem Abschluss von Verträgen mit seinen Kun den, mit der Gewährleistung sowie mit den Diensten nach Leistungserbringung. Hin dernisse in einer dieser Phasen können ausreichen, um die gesamte grenzüberschrei tende Tätigkeit weniger attraktiv zu machen.

Ferner befasst sich der Bericht entsprechend dem horizontalen Ansatz der Dienst leistungsstrategie für den Binnenmarkt mit den Hindernissen, von denen eine Vielzahl unterschiedlichster Wirtschaftstätigkeiten betroffen sind, zum einen weil einige Hin dernisse, wie z. B. Genehmigungsverfahren, verschiedene Sektoren in ähnlicher Weise betreffen, zum anderen weil zwischen den Dienstleistungen komplexe Ver flechtungen bestehen und die Behinderung einer Dienstleistung in einer Kettenreak tion eine ganze Reihe anderer Dienstleistungen in Mitleidenschaft zieht. Ein ganz heitlicher Ansatz ist notwendig, um die Schranken im Binnenmarkt für Dienstleistun gen und alle ihre Auswirkungen zu bewerten.

Dienstleistungen spielen eine Schlüsselrolle in der Wirtschaft und im Leben jedes einzelnen Bürgers. Die Schranken im Binnenmarkt für Dienstleistungen beeinträchti gen daher nicht nur die Wettbewerbsfähigkeit der Dienstleister, sie vorenthalten auch den Dienstleistungsempfängern, d. h. den Unternehmen und den Verbrauchern der Europäischen Union den Zugang zu einer reicheren Palette von Dienstleistungen, die qualitativ hochwertiger, innovativer und kostengünstiger sind.

I. Die Schranken im Binnenmarkt für Dienstleistungen

Legt man die Definition des ,Binnenmarktes" im EG-Vertrag zu Grunde (,ein Raum ohne Binnengrenzen") und das in der Mitteilung ,Eine Binnenmarktstrategie für den Dienstleistungssektor" vorgegebene Ziel, die Erbringung von Dienstleistungen in einem anderen Mitgliedstaat genauso einfach zu gestalten wie im eigenen Land, muss festgestellt werden, dass der Binnenmarkt für Dienstleistungen längst noch nicht ver wirklicht ist. Es lassen sich zwei große Problemkreise unterscheiden: Probleme, die sich direkt oder indirekt aus Rechtsvorschriften ergeben, und solche, die andere Ursa chen haben.

A. Rechtliche Schranken

Der Begriff ,rechtliche Schranken" umfasst alle Hindernisse für die länderübergrei fende Entwicklung einer Dienstleistungstätigkeit im Binnenmarkt, die sich direkt oder indirekt aus einer rechtlichen Anforderung ergeben und eine solche Tätigkeit verbie ten, behindern oder weniger attraktiv machen. Es kann sich sowohl um Probleme handeln, die auf den Unterschieden zwischen den nationalen Vorschriften beruhen, als auch um solche, die auf das Verhalten nationaler Behörden zurückzuführen sind oder auch auf die Rechtsunsicherheit, die sich aus der Komplexität bestimmter Situationen im grenzübergreifenden Dienstleistungsverkehr ergibt. Das Ergebnis ist stets das Gleiche: Verbraucher und Unternehmen werden davon abgehalten, Dienstleistungen aus anderen Mitgliedstaaten in Anspruch zu nehmen, umgekehrt werden die Dienstleister davon abgehalten, ihre Leistungen in anderen Mitgliedstaaten anzubie ten [18].

[18] Diese ,Schrankeneffekte" und der Umstand, dass sie zum großen Teil an die Stelle der ,techni schen", , physischen" und ,steuerlichen" Grenzen treten, die im Weißbuch aus dem Jahr 1985 über die Vollendung des Binnenmarktes (s. o.) aufgeführt sind, erklären die Verwendung des Begriffs ,rechtliche Schranken".

Die nachstehende Bestandsaufnahme dieser Hindernisse gibt Aufschluss über die Schwierigkeiten, mit denen ein Dienstleister konfrontiert werden kann, wenn er seine Niederlassungsfreiheit oder die Dienstleistungsfreiheit ausüben will, um seine Tätig keit auf andere Mitgliedstaaten auszudehnen. Es handelt sich um Schwierigkeiten, die die Betroffenen oder die Mitgliedstaaten bei der Konsultation gemeldet haben, sowie um solche, die aus Beschwerden bei der Kommission, aus schriftlichen Anfragen des und Petitionen an das Europäische Parlament und aus neueren Fällen des Gerichtsho fes der Europäischen Gemeinschaften hervorgehen, ferner aus Studien oder Erhebun gen, die der Kommission bekannt sind. Diese Vorgehensweise, mit der die aktuelle Binnenmarktwirklichkeit abgebildet werden soll, hat drei wichtige Konsequenzen:

- Die Bestandsaufnahme nimmt keine Stellung zur Frage der Vereinbarkeit der gemeldeten Hindernisse mit dem Gemeinschaftsrecht. Diese Frage ist Gegenstand der zweiten Stufe der Binnenmarktstrategie, die sich mit den Lö sungen befasst, insbesondere mit dem Harmonisierungsbedarf. Die Be standsaufnahme soll nicht die Erforderlichkeit oder den Inhalt nationaler Vorschriften als solche in Frage stellen, sondern lediglich die Probleme auf zeigen, die diese Vorschriften bei der Anwendung auf grenzüberschreitende Tätigkeiten verursacht haben.

- Die gemeldeten Schwierigkeiten können bereits Gegenstand laufender Gemeinschaftsinitiativen oder -instrumente oder von Vertragsverletzungs verfahren oder Urteilen des Gerichtshofes sein.

- Einige Schwierigkeiten sind möglicherweise nicht gemeldet worden, auch wenn diese Gefahr durch die Berücksichtigung einer Vielzahl von Informa tionsquellen auf ein Minimum reduziert wurde.

Um zu einer möglichst umfassenden Bestandsaufnahme der Schwierigkeiten zu ge langen, die die Entwicklung von Dienstleistungen zwischen Mitgliedstaaten beein trächtigen [19], wurden die Probleme ermittelt, auf die ein Dienstleister in jeder beliebi gen Phase seiner Tätigkeit stoßen kann, sei es bei der Gründung eine Niederlassung in einem anderen Mitgliedstaat (Phase 1), bei der Entsendung von Mitarbeitern oder der Nutzung von Anlagen in einem anderen Mitgliedstaat (Phase 2), bei der Werbung für seine Leistungen in einem anderen Mitgliedstaat (Phase 3), beim Vertrieb seiner Dienstleistungen in einem anderen Mitgliedstaat (Phase 4), beim Verkauf seiner Leistungen (Phase 5) oder schließlich nach der Leistungserbringung in einem anderen Mitgliedstaat (Phase 6). Die folgende Bestandsaufnahme enthält alle Schwierigkeiten bei grenzüberschreitenden Dienstleistungen, die für die einzelnen Phasen einer wirt schaftlichen Tätigkeit ermittelt wurden.

[19] Bei der Bestandsaufnahme wurden auch die Schwierigkeiten berücksichtigt, die aus den Bei trittsländern gemeldet wurden. Zu beachten ist, dass eine Vielzahl der in den Mitgliedstaaten er fassten Probleme auch in den Beitrittsländern auftreten.

1. Schwierigkeiten bei der Niederlassung von Dienstleistern

Die Konsultation hat gezeigt, dass Staatsangehörige eines Mitgliedstaates oder bereits in einem Mitgliedstaat niedergelassene Unternehmen, die eine Niederlassung in einem anderen Mitgliedstaat errichten möchten, um dort Dienstleistungen zu erbringen, einer großen Zahl von Problemen gegenüberstehen können. Diese Schwierigkeiten wirken sich auf Dienstleistungen besonders gravierend aus, weil sie im Gegensatz zu Waren, die (über Vertriebsnetze) ohne Ortswechsel des Herstellers zwischen Mitgliedstaaten zirkulieren können, auf Kenntnissen und Fähigkeiten des Dienstleisters basieren und daher eine direkte Beziehung zwischen Dienstleister und Kunden erfordern. Auch wenn eine solche Beziehung durch vorübergehende persönliche Anwesenheit des Dienstleisters oder im Fernabsatz aufgebaut werden kann (was die KMU auch bevor zugen), so bleibt die Etablierung auf dem betreffenden Markt doch eine wichtige Ge schäftsstrategie [20], vor allem , wenn der Dienstleister sich dauerhaft in einem Land betätigen will oder wenn er sich besonderen Marktbedingungen anpassen oder ein ge steigertes Vertrauen der Kunden erwerben möchte. Außerdem zieht die Komplexität der Vorschriften im Dienstleistungsbereich, die daher rührt, dass die Qualität der Leistung unmittelbar von den Eigenschaften des Dienstleisters abhängt, eine Reihe von Anforderungen nach sich, die es in den Vorschriften über Waren nicht gibt, bei spielsweise besondere Vorschriften über die Rechtsform des Dienstleisters oder die Beschränkung multidisziplinärer Tätigkeiten.

[20] Siehe insbesondere die Studie « Service internationalisation-characteristics, Potential, Barriers », A. Henten, T. Vad, CRIC workshop, Manchester 1-3.10.2001; unter Ziffer 3 wird betont, dass der Dienstleistungssektor sehr viel stärker als das produzierende Gewerbe von der Errichtung Nie derlassungen in anderen Ländern abhängig ist.

(i) Monopole und andere quantitative Zugangsbeschränkungen

Monopolregelungen in einigen Mitgliedstaaten wurden angeführt, weil sie die Nie derlassung von Dienstleistern aus anderen Mitgliedstaaten verhindern, in denen es solche Monopole nicht gibt. Es kann sich dabei um Monopole handeln, die einer be sonderen Einrichtung übertragen sind, z. B. die Tätigkeiten in teilweise liberalisierten Bereichen (Postdienste, Energie usw.), um Monopole für den Vertrieb bestimmter Er zeugnisse [21], von denen vor allem vertriebsbezogene Dienstleistungen betroffen sein können, oder um Tätigkeiten, die bestimmten Akteuren [22] vorbehalten sind.

[21] Beispielsweise Alkohol und Tabakerzeugnisse.

[22] Beispielsweise Glücksspiele oder der Vertrieb von Arzneimitteln. Siehe auch die OECD-Studie ,Regulatory reform in road freight and retail distribution", Economic Department Working Papers n°255, 10.08.2000, Ziff. 39 ff. und die Studie für die Kommission ,Barriers to Trade in Business Services", Centre for Strategy and Evaluation Services, Januar 2001, Seite 15.

Quantitative Zugangsbeschränkungen bei Dienstleistungen, die in einigen Mitglied staaten anzutreffen sind, z. B. Quoten oder eine zahlenmäßige Beschränkung der Dienstleister [23], Flächenbeschränkungen [24] oder Beschränkungen hinsichtlich der geo grafischen Entfernung [25] begrenzen die Zahl der Dienstleister und begünstigen bereits etablierte Inländer gegenüber Akteuren, die neu auf dem Markt sind.

[23] Es gibt z. B. Regelungen in Mitgliedstaaten, die nur einen Schornsteinfeger je Bezirk oder Ge meinde zulassen.

[24] Beispielsweise in vertriebsbezogenen Dienstleistungen.

[25] In einem Mitgliedstaat dürfen beispielsweise medizinische Labors nur Proben analysieren, die aus einem Umkreis von weniger als 60 km stammen, in einem anderen Land ist der Abstand zwischen Optikerläden auf 350 Meter festgelegt; in einem weiteren müssen die Verkaufsflächen im Innen stadtbereich liegen, was es neuen Marktteilnehmern unmöglich macht, sich zu etablieren.

Zu den gemeldeten Schwierigkeiten zählen beispielsweise die Vorschriften eines Mit gliedstaates, die nur einen Optiker je 10 000 Einwohner oder eine Fahrschule je 15 000 Einwohner zulassen.

Territoriale Beschränkungen auf eine Region oder einen Ort können in einigen Mit gliedstaaten bei Genehmigungen für bestimmte Dienstleistungen bestehen [26]. Dies zwingt Dienstleister, die im gesamten Land tätig sein möchten, Niederlassungen in mehreren Regionen zu errichten.

[26] Beispielsweise für private Sicherheitsdienste; zu den Schwierigkeiten dieser Dienste siehe die von der Kommission finanzierte Studie für CoESS/UNI-Europa ,A comparative overview of legisla tion concerning the private security industry in the European Union", ECOTEC, Mai 2002. Es ist anzumerken, dass im Rahmen des sozialen Dialogs die europäischen Sozialpartner für den Sektor der privaten Sicherheitsdienste, CoESS (Arbeitgeber) und UNI-Europa am 13. Dezember 2001 eine gemeinsame Erklärung zur europäischen Harmonisierung der Gesetzgebung für den Sektor der privaten Sicherheitsdienste unterzeichnet haben.

(ii) Staatsangehörigkeits- oder Wohnsitzerfordernisse

Staatsangehörigkeitserfordernisse können noch nach wie vor in einigen Mitglied staaten für Aktionäre, Führungskräfte oder Beschäftigte von Dienstleistungsunter nehmen [27] oder Angehörige bestimmter freier Berufe bestehen [28].

[27] Beispielsweise für ,Engineering"-Unternehmen, Fliegerclubs oder NROs.

[28] Beispielsweise ,Chartered Surveyors".

Wohnsitzerfordernisse verursachen Probleme, insbesondere diejenigen, die Füh rungskräfte von Dienstleistungsunternehmen betreffen [29]. So besteht z. B. in einzelnen Ländern für zwei Drittel oder die Hälfte der Vorstandsmitglieder oder zumindest für eine Person aus der Unternehmensleitung Residenzpflicht.

[29] Beispielsweise eine Residenzpflicht für den Bewerber um eine Telekommunikationsdienstlizenz (noch vor Erteilung der Lizenz).

Die Beschränkung auf eine einzige Niederlassung, die einen Dienstleister, der sich in einem Mitgliedstaat niederlassen will, direkt oder indirekt dazu zwingt, seine Nie derlassung in einem anderen Mitgliedstaat aufzugeben, wurde ebenfalls angeführt, z. B. bei medizinischen Labors. Diese Anforderung kommt de facto einem Verbot des Exports eines Geschäftsmodells durch Gründung von Niederlassungen in mehreren Mitgliedstaaten gleich.

(iii) Genehmigungs- oder Eintragungsverfahren

Für die Aufnahme zahlreicher Dienstleistungstätigkeiten [30] besteht eine Genehmi gungspflicht, die Marktteilnehmen aus anderen Mitgliedstaaten häufig Probleme be reitet.

[30] Beispielsweise Finanzdienstleistungen, freie Berufe, Handwerk, private Sicherheitsdienste, Zerti fizierungseinrichtungen, Labors für Trinkwasserkontrolle, Messeveranstalter, Telekom dienstleister, Zeitarbeits- und Künstleragenturen, Abfalltransport und -bearbeitung.

Die Nichtberücksichtigung der vom Dienstleister bereits in seinem Niederlassungs staat erfuellten Vorschriften, z. B. die Gestellung von Kautionen oder Bürgschaften [31], kann die Auflagen für Akteure vervielfachen, die in mehreren Mitgliedstaaten präsent sind.

[31] Beispielsweise für Zeitarbeitsagenturen oder private Sicherheitsdienste .

Mehrfachgenehmigungen wie sie für bestimmte Tätigkeiten erforderlich sind, können die restriktive Wirkung gegenüber einem Marktteilnehmer aus einem anderen Mitgliedstaat ganz erheblich erhöhen, und sei es nur, weil sich dadurch die Zahl der Behördengänge, und der vorzulegenden Formulare und Bescheinigungen verviel facht [32].

[32] In einer Rückmeldung wurde sogar angegeben, man müsse ein wahrer ,Lizenzsammler" sein, um in einem bestimmten Land eine Bäckerei eröffnen zu können, weil für verschiedene Produkte und Tätigkeiten ein und derselben Bäckerei unterschiedliche Genehmigungen erforderlich sein können. Angesichts dieser Schwierigkeiten hat der Betreffende es vorgezogen, seine Niederlas sungspläne aufzugeben. Mehrfach- und Doppelgenehmigungen waren auch im ,Bericht der Kommission an den Rat, das Europäische Parlament, den Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen über die konzertierten Aktionen mit den Mitgliedstaaten im Bereich der Unternehmenspolitik", KOM (1999) 569 endg., angeführt worden, Ziff. 2.1.1.

So erfordert beispielsweise in einem Mitgliedstaat die Eröffnung eines Hotels oder Restaurants sieben unterschiedliche kommunale und nationale Genehmigungen [33]; in einem anderen sind für die Eröffnung eines Ladengeschäfts sowohl eine Baugeneh migung als auch eine Umwelt- und eine sozioökonomische Genehmigung nötig, da rüber hinaus müssen ganz allgemein die zuweilen sehr komplexen städtebaulichen Vorschriften eingehalten werden.

[33] Siehe beispielsweise die Studie ,Tackling the impact of increasing regulation - A case study of hotels and restaurants", Better Regulation Task Force (UK), Juni 2000.

Die mit diesen Regelungen verbundenen Verfahren und Auflagen können restrik tive, wenn nicht sogar diskriminierende Wirkung gegenüber Marktteilnehmern aus anderen Mitgliedstaaten haben, vor allem dann, wenn im Verlauf dieser Verfahren Gremien tätig werden [34], in denen Wettbewerber vertreten sind oder der Antragsteller den Nachweis erbringen muss, dass sein Genehmigungsantrag durch einen echten Be darf gerechtfertigt ist [35].

[34] Beispielsweise bei den vertriebsbezogenen Dienstleistungen.

[35] In einem Mitgliedstaat muss zum Beispiel ein echter Bedarf der Verbraucher unter Berücksichti gung der bereits vorhandenen Geschäfte bestehen; in einem anderen dürfen sich keine negativen Auswirkungen für die im Ortszentrum vorhandenen Geschäfte ergeben; in einem dritten erhält eine Künstleragentur nur eine Genehmigung, wenn der Bedarf nach der Vermittlung von darstel lenden Künstlern offensichtlich ist.

Die Pflicht zur Eintragung bei einer Verwaltungsbehörde, einer Berufskammer, einer Handwerkskammer oder einem Berufsverband, der bestimmte Dienstleister häufig unterworfen sind, kann sich als äußerst kostspielig für einen in mehreren Ländern tä tigen Akteur erweisen, vor allem auf Grund der zu entrichtenden Jahresbeiträge bzw. wenn damit auch noch die Pflicht verbunden ist, sich einem bestimmten Krankenver sicherungssystem anzuschließen.

Die Bürokratie, mit der die Genehmigungs- oder Eintragungsverfahren verbunden sind, ihre Langwierigkeit, die Beweislast, die Beglaubigung der Übersetzungen, die zu entrichtenden Gebühren und Entgelte, die wenig konstruktive Haltung bestimmter Behörden oder die Probleme bei einem Widerspruch gegen Verwaltungsentscheidun gen sind in den Beiträgen zur Konsultation auf Grund der abschreckenden Wirkung, die diese Aspekte auf Dienstleister aus anderen Mitgliedstaaten [36] ausüben, insbeson dere auf KMU und Start-ups [37], sehr häufig angesprochen worden.

[36] Schwierigkeiten bei der Eröffnung von Vertriebsgeschäften aufgrund der Genehmigungs- oder Eintragungsverfahren und der sie begleitenden Verwaltungsformalitäten wurden z. B. in der obengenannten Studie der OECD (Ziff. 39 ff.) als eines der Haupthindernisse für den Marktzu gang im Vertrieb ermittelt; eine englisch-französische Studie über den Dienstleistungssektor im Vereinigten Königreich und in Frankreich verweist auf die negativen Auswirkungen der Geneh migungsverfahren und zahlenmäßiger Beschränkungen für bestimmte Berufsgruppen auf die Be schäftigung auf lokaler Ebene: ,Le secteur des services au Royaume Uni et en France. Réduire les obstacles à la croissance de la production et de l'emploi . Rapport franco-anglais", Department of Trade and Industry und Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, 2000, Seite 89.

[37] Einer Unternehmenserhebung zufolge, deren Ergebnisse im Anhang zum Binnenmarktanzeiger im November 2000 veröffentlicht wurden, ist die Vereinfachung der Verwaltungsverfahren die Hauptforderung der Unternehmen (91% der Befragten), siehe http://europa.eu.int/comm/internal_market/en/update/score/business.htm. Siehe auch: ,Bericht über die Umsetzung der Europäischen Charta für Kleinunternehmen", KOM (2002) 68 endg., darin wird hervorgehoben, dass die Reduzierung der ,Gesamtzahl der für Unternehmensgründun gen erforderlichen Verfahren als Gegenstand zielgerichteter Vereinfachungsmaßnahmen eine wichtige Rolle spielen [könnte]" (S. 38, Schlussfolgerungen); ,Bericht der Taskforce Vereinfa chung des Unternehmensumfelds (BEST), Teil 1, EUR-OP 1998 ; ,Etude comparative internatio nale des dispositions légales et administratives nécessaires pour la formation des PME dans six pays de l'Union européenne", Logotech, Observatoire de l'innovation en Europe, EIMS Publica tion n°27, März 1996.

(iv) Einschränkung multidisziplinärer Tätigkeiten

Bestimmte Dienstleistungen unterliegen Vorschriften, die die Unabhängigkeit und Eigenständigkeit unterschiedlicher Tätigkeiten sicherstellen sollen, indem die gemein schaftliche Ausübung dieser Tätigkeiten verboten wird. Die Unterschiede zwischen den nationalen Vorschriften in diesem Bereich können besonders restriktiv wirken, weil sie den Export von Know-how verhindern, das gerade darin besteht, dass die unterschiedlichen Bedürfnisse eines Kunden multidisziplinär, innovativ und kosten günstiger erfuellt werden. Diese Einschränkungen können unterschiedliche Formen annehmen:

- Anforderungen hinsichtlich der Struktur oder der Führung von Dienst leistungsunternehmen, die beispielsweise Zusammenschlüsse von Angehö rigen unterschiedlicher Berufe verbieten [38] ;

[38] In zahlreichen Mitgliedstaaten dürfen Rechtsanwälte keine Sozietät bilden mit Nicht-Rechtsan wälten, z. B. mit Wirtschaftsprüfern, Steuerberatern oder Patentanwälten. Andere Beschränkun gen können, wie in einem Mitgliedstaat der Fall, in Vorschriften bestehen, wonach nur Angehö rige von Steuerfachberufen Anteilseigner oder Vorstandsmitglieder von Gesellschaften sein dürfen, die Steuerberatungsleistungen anbieten. Was die einschlägigen Vorschriften im Vereinig ten Königreich anbetrifft, siehe z. B. den Bericht ,Competition in professions", Office of Fair Trading, März 2001, Ziff. 30.

- Beschränkung der Ausübung multidisziplinärer Tätigkeiten durch Festle gung von Unvereinbarkeiten zwischen bestimmten Tätigkeiten [39] oder durch Verpflichtungen des Dienstleisters, sich einer einzigen Tätigkeit zu widmen [40] oder unterschiedlichen Tätigkeiten in jeweils eigenen Geschäftsräumen nachzugehen [41].

[39] Siehe beispielsweise Fallstudien zu den Unvereinbarkeiten zwischen der Tätigkeit des öffentlich bestellten Wirtschaftsprüfers und der des Buchprüfers in der oben genannten Erhebung für die Kommission ,Barriers to Trade in Business Services", Appendices, Case Studies 6. Siehe auch die Entscheidung des Gerichtshofs vom 9. Februar 2002 (Wouters) C-309/99 zum Verbot einer Sozietät zwischen Rechtsanwalten und Wirtschaftsprüfern.

[40] In einem Mitgliedstaat zum Beispiel gilt eine solche Auflage für Zeitarbeitsagenturen.

[41] In einem anderen Mitgliedstaat gilt sie für Immobilien- und Versicherungstätigkeiten.

So ist es Immobilienmaklern in einem bestimmten Mitgliedstaat verboten, andere be rufliche Tätigkeiten auszuüben, z. B. Gebäudeverwaltung, Finanzberatung oder Rei nigung.

(v) Rechtsform und interne Struktur der Unternehmen

Hier handelt es sich um Hindernisse, die Marktteilnehmer besonders stark beeinträch tigen, die bereits in einem Mitgliedstaat niedergelassen sind und dort keinen ver gleichbaren Erfordernissen unterliegen. Die Unterschiedlichkeit der einschlägigen Vorschriften kann den Marktteilnehmer dazu zwingen, eine rechtliche Einheit ,nach Maß" zu gründen.

Vorschriften bezüglich der Rechtsform können den Dienstleister verpflichten, eine bestimmte Rechtsform zu wählen, oder ihm umgekehrt eine solche verbieten [42]. Sehr komplex kann die Situation bei einer Reihe von Tätigkeiten werden, für die in ver schiedenen Mitgliedstaaten jeweils unterschiedliche Rechtsformen vorgeschrieben sind.

[42] In einem Mitgliedstaat dürfen Messeveranstalter beispielsweise keinen Gewinnzweck verfolgen.

So muss etwa ein Anwalt, der sich in einem anderen Mitgliedstaat niederlassen will, seine im bisherigen Mitgliedstaat bestehende Personengesellschaft auflösen, weil Anwälte in dem anderen Mitgliedstaat nur in der Form von Gesellschaften mit Haf tungsbeschränkung tätig sein dürfen [43].

[43] Auch andere Berufe sind mit diesen Problemen konfrontiert, z. B. die öffentlich bestellten Wirt schaftsprüfer.

Für das Kapital von Dienstleistungsunternehmen gelten in einigen Mitgliedstaaten neben den diskriminierenden Bestimmungen für die Anteilseigner (s. o.) noch andere Beschränkungen, wie ein Mindestkapitalerfordernis für private Sicherheitsunterneh men oder Zeitarbeitsagenturen [44] .

[44] Es kann auch Obergrenzen für Kapitalbeteiligungen geben, wie im Mediensektor, oder die Auf lage für bestimmte Tätigkeiten andere Aktionäre oder Mitinvestoren zu finden. Es sei darauf hin gewiesen, dass in dem oben genannten englisch-französischen Bericht die Mindestkapitalanforde rungen als eines der Haupthindernisse für Dienstleistungstätigkeiten dargestellt werden (S. 36).

Hinsichtlich der Zahl der Beschäftigten kann Dienstleistungsunternehmen eine Min destvorgabe gemacht werden [45].

[45] So müssen in einem Mitgliedstaat Zeitarbeitsagenturen mindestens 12 Angestellte je 100 im Vor jahr abgeschlossene Verträge haben; in anderen Mitgliedstaaten ist privaten Sicherheitsdiensten eine Mindestbeschäftigtenzahl vorgeschrieben, die sich nach der Art der Tätigkeit und der Größe des geografischen Tätigkeitsbereichs richtet.

(vi) Berufliche Qualifikationen

Die unterschiedlichen Regelungen über Berufliche Qualifikationen können Dienstleistern, die sich in einem anderen Mitgliedstaat niederlassen wollen, Schwie rigkeiten verschiedener Art bereiten. Besonders problematisch ist die Situation bei Berufen, für die es keine Regelung zur automatischen Anerkennung der Qualifikatio nen gibt [46].

[46] Unabhängig von den Problemen mit der Anerkennung von beruflichen Qualifikationen können die Unterschiede bei den Vorschriften über die Berufsausbildung der Beschäftigten Probleme aufwerfen, z. B. bei privaten Sicherheitsdiensten, für die in einigen Mitgliedstaaten besondere An forderungen gelten.

Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten hinsichtlich der Einordnung bestimm ter Tätigkeiten als freie Berufe können Probleme mit sich bringen; viele Dienst leistungen [47] sind nämlich nicht in allen Mitgliedstaaten, manche sogar nur in einem einzigen als freier Beruf geregelt. Ein Dienstleister aus einem Mitgliedstaat [48], in dem für solche Tätigkeiten kein bestimmter Berufsabschluss verlangt wird, kann nicht mit einer unproblematischen Anerkennung seiner Beruflichen Qualifikation rechnen, wenn er sich in einem Land niederlassen möchte, das einen bestimmten Abschluss fordert.

[47] Beispielsweise Ingenieure, ,ingénieurs consultants", Steuerberater, Immobilienmakler, ,surveyors", Landschaftsarchitekten, Hausverwalter, Unternehmensberater, Handwerker.

[48] Ein Mitgliedstaat hat z. B. einen besonderen Abschluss eingeführt für Tätigkeiten, die darin be stehen, arbeitsrechtliche Dokumente zu erstellen; dieser Abschluss existiert in keinem anderen Mitgliedstaat; er unterliegt einer Genehmigungspflicht und einer Pflicht zur Eintragung in ein spezielles Register für diesen neuen Beruf.

Die Eignungsprüfungen, die einige Mitgliedstaaten bei Tätigkeiten fordern, für die es keine automatische Anerkennung der Abschlüsse gibt, können wegen mangelnder Transparenz und Vorhersehbarkeit eine Quelle von Problemen vor allem für KMU sein [49].

[49] Siehe ,Bericht der Taskforce Vereinfachung des Unternehmensumfelds", a.a.O., Seite 65, darin wird die Auffassung vertreten, dass die Eignungsprüfung in einigen Bereichen inzwischen eher die Regel als die Ausnahme darstellt.

Die Unterschiede hinsichtlich der Tätigkeiten, die durch eine Berufliche Qualifika tion gestattet sind, können Schwierigkeiten bereiten. Es kann auch vorkommen, dass für ein und dieselbe Tätigkeit unterschiedliche Abschlüsse gefordert werden, weil die Bezeichnungen nicht übereinstimmen [50].

[50] So berechtigt der Abschluss als ,Zimmermann" in einem Mitgliedstaat nicht zur Ausübung des Berufs ,Zimmermann-Schreiner" in einem anderen.

So dürfen in einem Land ,Chartered Building Surveyors" Pläne für Gebäude entwer fen, während diese Tätigkeit in einem anderen Land den Architekten vorbehalten ist.

(vii) Bedingungen für die Ausübung von Dienstleistungstätigkeiten

Die Entscheidung, sich in einem bestimmten Mitgliedstaat niederzulassen, hängt unter Umständen nicht nur ab von den von Land zu Land abweichenden Voraussetzungen für den Zugang zum Dienstleistungssektor, sondern auch von den Voraussetzungen für die Ausübung der Tätigkeit, beispielsweise den Regelungen über die berufliche Haftung, den Regelungen hinsichtlich der Ladenöffnungszeiten, die für die Geschäfts strategie der vertriebsbezogenen Dienstleistungen von Bedeutung sind [51], oder den Steuervorschriften und den Bestimmungen über die Nutzung von Infrastrukturen, die von Bedeutung für die Niederlassung von Telekom-Betreibern [52] sein können.

[51] Die restriktive Wirkung dieser Faktoren wurde auch in der oben genannten OECD-Studie festge stellt, Ziff. 49-51.

[52] Beispielsweise die Besteuerung von Mobilfunk-Übertragungsmasten oder die Festlegung von Grenzwerten für elektromagnetische Strahlung.

Die unterschiedlichen Steuervorschriften für Gesellschaften stellen Hindernisse dar, die eine grenzüberschreitende Niederlassung von Dienstleistern erschweren können [53]. Obwohl die Unternehmen den Binnenmarkt gerne als einen einzigen Markt betrachten würden, stammen zahlreiche Probleme daher, dass die Unternehmen sich an 15 verschiedene Steuersysteme halten müssen. Diese Situation beeinträchtigt die wirtschaftliche Effektivität der Strategien und Unternehmensstrukturen. Die Vielfalt der steuerlichen Gesetze, Gebräuche und Verfahren führt zu hohen Kosten für die Er fuellung der entsprechenden Anforderungen und stellt aus diesem Grund eine Schranke für die Niederlassung dar, die insbesondere die KMU betrifft.

[53] Siehe die Studie "Fiscalité des sociétés dans le Marché intérieur", SEK (2001) 1681, die u. a. im Einzelnen die wesentlichen Steuervorschriften untersucht hat, die sich hemmend auf grenzüber schreitende wirtschaftliche Tätigkeiten im Binnenmarkt auswirken können. Auf der Grundlage dieser Analyse hat die Kommission eine Strategie zur Beseitigung dieser steuerlichen Hemmnisse für grenzüberschreitende wirtschaftliche Tätigkeit vorgelegt: ,Ein Binnenmarkt ohne steuerliche Hindernisse - Strategie zur Schaffung einer konsolidierten Körperschaftssteuer-Bemessungs grundlage für die grenzüberschreitende Unternehmenstätigkeit in der EU", KOM (2001) 582 endg.

Insbesondere Dienstleister sind nachteilig betroffen durch die mit der steuerlichen Behandlung der Transferpreise innerhalb einer Unternehmensgruppierung, dem grenzüberschreitenden Fluss der Einkünfte zwischen verbundenen Unternehmen, dem grenzüberschreitenden Verlustausgleich und grenzüberschreitenden Restrukturie rungsmaßnahmen verbundenen Probleme. Diese Schwierigkeiten resultieren bei spielsweise in der Gefahr einer Doppelbesteuerung und der erhöhten Kosten für die Erfuellung der rechtlichen Anforderungen.

2. Schwierigkeiten bei der Nutzung von ,Input" für die Dienstleistung

Die grenzüberschreitende Nutzung von ,Input" durch Dienstleister kann in zweierlei Form erfolgen. Ein Dienstleistungsunternehmen, das bereits eine Niederlassung in einem Mitgliedstaat hat, muss sich unter Umständen in einen anderen Mitgliedstaat begeben und dort den eigenen ,Input" einsetzen, d. h. sein Personal, sein Material oder auch die Leistungen anderer Unternehmen, mit denen es üblicherweise auf seinem Heimatmarkt zusammenarbeitet. Andererseits kann es sein, dass ein Unter nehmen ,Input" aus anderen Mitgliedstaaten benötigt. In beiden Fällen stoßen die Dienstleister den Beiträgen zur Konsultation zufolge auf Schwierigkeiten. Insbeson dere die grenzüberschreitende Personalgewinnung und die Entsendung von Mitarbei tern können nach wie vor problematisch sein [54], was dem Ziel zuwiderläuft, die Mobi lität von Arbeitnehmern zu erleichtern [55].

[54] Humanressourcen sind einer der wichtigsten ,Inputs" für die Erbringung von Dienstleistungen; die Beiträge zur Konsultation haben jedoch gezeigt, dass der grenzüberschreitende Einsatz von Mitarbeitern den Dienstleistern nach wie vor erhebliche Schwierigkeiten bereitet, Schwierigkei ten, die die Hersteller von Waren praktisch nicht kennen. Die geringe Mobilität von Arbeitneh mern in Grenzregionen wird auch in der von der Kommission in Auftrag gegebenen Studie ,Wis senschaftlicher Bericht über die Mobilität von Grenzgängern im EWR", MKW Wirtschaftsfor schung GmbH, November 2001, Ziff. 1.3, behandelt.

[55] Siehe dazu: ,Mitteilung der Kommission an den Rat, das Europäische Parlament, den Wirt schafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen - Aktionsplan der Kommission für Qualifikation und Mobilität" KOM (2002) 72 vom 13.2.2002.

(i) Entsendung von Arbeitnehmern (Festangestellte oder Beschäftigte auf Zeit) in einen anderen Mitgliedstaat

Die Erbringung von Dienstleistungen in einem anderen Mitgliedstaat erfordert häufig, dass sich Personal des Dienstleisters vorübergehend dort hinbegibt. Hierbei können zahlreiche Schwierigkeiten auftreten. Es ist darauf hin zu weisen, dass kraft der Richtlinie 96/71/EG über die Entsendung von Arbeitnehmern im Rahmen der Erbrin gung von Dienstleistungen [56] im Lande der Dienstleistungserbringung bestimmte zwingende Regeln über die Arbeitsbedingungen beachtet werden müssen.

[56] Richtlinie 96/71/EG des europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 1996 über die Entsendung von Arbeitnehmern im Rahmen der Erbringung von Dienstleistungen (ABl. L 18, 21.1.1997, S. 1); diese Richtlinie soll bei Wahrung der Rechte der Arbeitnehmer die Erbringung von Dienstleistungen zwischen Mitgliedstaaten erleichtern und einen lauteren Wettbewerb för dern. Die Richtlinie verpflichtet außerdem die Mitgliedstaaten zur Zusammenarbeit zwischen den nationalen Verwaltungen und zur Einrichtung von Verbindungsbüros.

Die vorherige Anmeldung, die in mehreren Mitgliedstaaten für die grenzüberschrei tende Entsendung von Arbeitnehmern (Festangestellte oder Beschäftigte auf Zeit), insbesondere im Bausektor, vorgeschrieben ist [57], kann wegen des Verwaltungsauf wandes, den sie mit sich bringen kann [58], Schwierigkeiten für Marktteilnehmer aus anderen Mitgliedstaaten bereiten. Hinzu kommt in einigen Mitgliedstaaten die Auflage, bei Überschreiten eines bestimmten Zeitraumes (im allgemeinen 3 Monate) die entsandten Arbeitnehmer bei der Arbeitsverwaltung, den zuständigen Verwal tungsbehörden oder der Polizei anzumelden [59].

[57] Diese Formalitäten müssen für jede einzelne Baustelle erfuellt werden. Ein Dienstleister, der re gelmäßig Mitarbeiter für kurze Zeiträume entsendet, kann keine Genehmigung erhalten, die zum Beispiel ein Jahr gilt; in einem Mitgliedstaat muss auf jeder einzelnen Baustelle jeweils vor Be ginn der Arbeiten jeder Zeitarbeiter angemeldet werden, der von einer Zeitarbeitsagentur in einem anderen Mitgliedstaat zur Verfügung gestellt wird.

[58] Beispielsweise die Kosten für die Übersetzung bestimmter Arbeitspapiere in die Sprache des Aufnahmemitgliedstaats.

[59] Beispielsweise die Anmeldung bei der zuständigen Sozialversicherungseinrichtung, bei der Ge werbeaufsicht oder den Verwaltungsbehörden auf nationaler oder kommunaler Ebene oder aber die Pflicht, eine Aufenthaltserlaubnis zu beantragen.

Die Schwerfälligkeit und Komplexität der Formalitäten [60], die minuziösen und nahezu systematischen Kontrollen, denen entsandte Arbeitnehmer unterworfen sein können, der mit den Formalitäten verbundene Aufwand und daraus resultierende Ver zögerungen (Stilllegung von Baustellen) können Schwierigkeiten im Falle von regel mäßigen, kurzfristigen Entsendungen mit sich bringen.

[60] Beispielsweise die Pflicht, bestimmte Sozialversicherungsunterlagen und Arbeitspapiere für die Aufsichtsbehörden zu erstellen und vorzuhalten oder bestimmte Unterlagen über einen bestimm ten Zeitraum im Aufnahmeland aufzubewahren, unter Umständen sogar bei einem speziell dafür bestellten Bevollmächtigten, sowie die Pflicht, alle Unterlagen in die Sprache des Aufnahmelan des zu übersetzen.

Für eine zehntägige Entsendung von zwei Arbeitnehmern zum Einbau eines Fahr stuhls musste ein Unternehmen eine Reihe von Verwaltungsformalitäten erfuellen (vor allem Übermittlung von Daten über die entsandten Arbeitnehmer und die Sicher heitsmaßnahmen an die Gewerbeaufsicht, Bereitstellung von Unterlagen in der Sprache des Aufnahmelandes), obwohl das Unternehmen bereits ähnliche Auflagen im Niederlassungsland erfuellt hatte.

Die Anwendung des Arbeitsrechts des Aufnahmelandes auf entsandte Arbeitneh mer [61] ohne Berücksichtigung der rechtlichen und finanziellen Auflagen, die der Ar beitgeber bereits im Niederlassungsstaat erfuellt hat, kann zu Doppelaufwendungen und zusätzlichen Verwaltungskosten und -aufwand für Dienstleister aus einem anderen Mitgliedstaat führen. Diese Fälle der doppelten Anforderungen, insbesondere hinsichtlich des Mindestlohns [62] oder des bezahlten Urlaubs [63] könnten in besonders gravierender Weise Leistungen von kurzer Dauer bzw. Leistungen kleiner und mittlerer Unternehmen in Grenzregionen beeinträchtigen, die regelmäßig Arbeitneh mer in mehrere andere Mitgliedstaaten entsenden möchten.

[61] Unabhängig davon, ob sie Staatsangehörige eines Mitgliedstaates oder eines Drittlandes sind.

[62] Was konkret die Löhne und Gehälter angeht, so ergibt sich aus mehreren Beiträgen zur Konsulta tion, dass Beeinträchtigungen aus den unterschiedlichen Berechnungsverfahren für Löhne und Gehälter erwachsen. Es wird zum Beispiel auf Schwierigkeiten hingewiesen, die dadurch entste hen, dass das Aufnahmeland nicht alle Lohnbestandteile des Niederlassungsstaates anrechnet (beispielsweise dreizehntes oder vierzehntes Monatsgehalt), was zu einem höheren als dem ge setzlich im Aufnahmestaat vorgeschriebenen Entgelt führen kann.

[63] Z. B. die Pflicht, Abgaben an eine Dritteinrichtung (Kasse für bezahlten Urlaub) zu zahlen, ob wohl die entsandten Arbeitnehmer bereits aufgrund nationaler Vorschriften, die bezahlten Urlaub garantieren, über einen entsprechenden Schutz verfügen. In einem Beispielfall wurde die Bezah lung für einen Auftrag bis zum Abschluss des Gerichtsverfahrens einbehalten.

Z. B. wurde gemeldet, dass die Ausführung von Arbeiten in einem anderen Mitglied staat durch ein kleines Handwerksunternehmen sich für dieses als wirtschaftlich un interessant erwies, weil es der Pflicht zur Zahlung einer vierteljährlichen Rückstellung für alle Sozialbeiträge unterworfen wurde, die es für die entsandten Arbeitnehmer ab führte, was zu hohe Barmittel gebunden hätten, obwohl diese später zurückerstattet worden wären [64].

[64] Siehe ,Handwerk und kleine Unternehmen in Grenzregionen - Analyse der praktischen Probleme, mit denen die Handwerksbetriebe und kleinen Betriebe in Grenzregionen konfrontiert werden, wenn sie grenzüberschreitend tätig werden wollen (zweite Maßnahme)", Interregionaler Rat der Handwerkskammern Saar-Lor-Lux, 1996.

Diese Beeinträchtigungen werden verschärft durch strenge Sanktionen [65], ein schließlich strafrechtlicher Art, für Dienstleister, die die Pflicht zur vorherigen An meldungen oder die arbeitsrechtlichen Vorschriften nicht beachten; die Anwendung dieser Sanktionen wird zuweilen als diskriminierend empfunden.

[65] In einem Mitgliedstaat beträgt die Mindeststrafe, auch für einfache sachliche Fehler, 1 000 EUR, die Hoechststrafe beträgt 26 000 EUR.

Die Verfahren und Bedingungen für die Entsendung von Drittstaatsangehörigen, die in mehreren Mitgliedstaaten de facto auf Genehmigungsverfahren hinauslaufen [66], sowie die Langwierigkeit und Schwerfälligkeit dieser Verfahren wurden ebenfalls als Faktoren genannt [67], die die Erbringung von Dienstleistungen erschweren, in einigen Fällen sogar illusorisch werden lassen [68]. Besonders können solche Schwierigkeiten die Hochtechnologie-Branchen treffen, in denen die Dienstleister ihren Bedarf nach Kompetenzen beispielsweise für die Softwareentwicklung durch Mitarbeiter aus Drittländern decken.

[66] Das reicht von der vorgeschriebenen Arbeitsgenehmigung im Aufnahmeland, deren Gewährung von der Prüfung der Situation auf dem Arbeitsmarkt dieses Landes abhängt, bis zum ,Arbeitsvi sum" oder zur Aufenthaltsgenehmigung als Voraussetzung für die Entsendung.

[67] Sie hierzu insbesondere die Studie ,Managing mobility matters - a European perspective", PriceWaterhouse Coopers, 2002, Ziff. 2.5, sowie den ,Bericht der hochrangigen Arbeitsgruppe zu Fragen der Freizügigkeit unter dem Vorsitz von Frau Simone Veil", vorgelegt von der Kommis sion am 18.9.1997, Kapitel 6.

[68] Außerdem ist darauf hinzuweisen, dass Angehörige von Drittstaaten, die in einem Mitgliedstaat versichert sind, nicht unter die Bestimmungen der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 des Rates vom 14. Juni 1971 zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und Selbständige sowie deren Familienangehörige, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwan dern, fallen; die Entsendung dieser Personen in einen anderen Mitgliedstaat kann dadurch schwie riger und kostspieliger werden.

Mehrere Mitgliedstaaten fordern für die Entsendung von Drittstaatsangehörigen, dass diese vorher mindestens ein Jahr, wenn nicht länger, beim entsendenden Unternehmen beschäftigt waren. Manchmal muss der betreffende Unternehmer sogar einen unbe fristeten Arbeitsvertrag haben. Hinzu kommt, dass es lange dauern kann, bis die für die Entsendung erforderlichen Dokumente ausgestellt sind (in einigen Fällen bis zu 6 Monate).

(ii) Inanspruchnahme von Zeitarbeitsunternehmen oder befristet beschäftigten Arbeitnehmern aus anderen Mitgliedstaaten

Unternehmen, die Zeitarbeitsunternehmen oder befristet beschäftigte Arbeitnehmer in einem anderen Mitgliedstaat in Anspruch nehmen müssen [69], können mit einer Reihe von Schwierigkeiten konfrontiert sein.

[69] Beispielsweise zur Gewinnung von Mitarbeitern mit den benötigten Fähigkeiten, zur Bewältigung von, insbesondere saisonbedingten, Arbeitsspitzen oder zur Gewährleistung einer gewissen Flexi bilität beim Ressourcenmanagement.

Pflichten zur vorherigen Genehmigung [70] und Niederlassungserfordernisse [71], die Zeitarbeitsunternehmen erfuellen müssen, können den Marktteilnehmern die Möglich keit nehmen, ein Unternehmen aus einem anderen Mitgliedstaat, das nicht über diese Genehmigung verfügt, in Anspruch zu nehmen. Dadurch wird der Zugang der Unter nehmen zu Zeitarbeitskräften aus anderen Mitgliedstaaten beschränkt [72]. Dies kann außerdem einen Dienstleister hindern auf Arbeitnehmer zurückzugreifen, die ihm von einer Zeitarbeitsfirma seines Heimatlandes zur Verfügung gestellt werden, um eine Dienstleistung in einem anderen Mitgliedstaat zu erbringen, in dem eine solche Ge nehmigung vorgeschrieben ist. Solche Regelungen können Arbeiten verzögern und sogar die fristgerechte Ausführung eines Auftrages gefährden. [73]

[70] Die Genehmigungsvoraussetzungen und -verfahren, ihre Langwierigkeit, die Bürgschaften und Garantien, die damit verknüpft sind, können die einschränkende Wirkung dieser Genehmigungs systeme noch verschärfen. Die Erteilung einer Genehmigung kann von der Qualität oder der Struktur des Dienstleisters oder vom Mindestkapital der Agentur abhängig sein. Ferner kann sie an die Hinterlegung von Kautionen, die Gestellung von Bürgschaften und ähnliches geknüpft sein. In einem Mitgliedstaat war es einem Unternehmen aufgrund der Genehmigungsfrist (vier Monate) nicht möglich, eine in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassene Agentur in Anspruch zu nehmen, um punktuelle Mehrarbeit zu bewältigen. Auch die in einigen Mitgliedstaaten beste hende Pflicht, selbst in dringenden Fällen vorab Gewerkschaften anzuhören, kann das Verfahren erheblich verzögern.

[71] Es gibt Vorschriften, die einen Vertreter vor Ort oder ein ,Tätigsein" in mehreren Regionen eines Mitgliedstaates verlangen.

[72] Genannt wurden insbesondere ,Nischen-Branchen" (zum Beispiel Hochtechnologie und Zivilluft fahrt), aber auch Baugewerbe, Fremdenverkehrs- und Gaststättengewerbe sowie das Gesund heitswesen.

[73] So konnte eine Fluggesellschaft die Dienste einer auf die Vermittlung von Verkehrspiloten spe zialisierten Zeitarbeitsagentur nicht in Anspruch nehmen, weil diese nicht in dem Mitgliedstaat der Fluggesellschaft niedergelassen war.

Branchenspezifische Verbote oder Beschränkungen der Inanspruchnahme von Zeitarbeit [74] (beispielsweise die Pflicht, den Zeitarbeitsbedarf besonders zu begrün den) sind von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat unterschiedlich. Das kann die Entsen dung von befristet beschäftigten Arbeitnehmern durch Unternehmen bei grenzüber schreitenden Dienstleistungen beeinträchtigen [75].

[74] Diese Verbote betreffen mehrere Sektoren (Baugewerbe, Handelsschifffahrt, öffentlicher Sektor, Umzugsgewerbe und gering qualifizierte Tätigkeiten), sie können aber aus besonderen Überle gungen heraus auch begrenzt sein (Zunahme der Arbeitsbelastung in einem Unternehmen, Aus führung besonderer, außergewöhnlicher Arbeiten, Ersatz von Beschäftigten, Saisonarbeit, Inan griffnahme eines neuen Betätigungsfeldes).

[75] Hinzu kommen besondere steuer- und sozialrechtliche Regelungen, die die Beschäftigung von Zeitarbeitskräften verteuern, die von einer in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassenen Agentur zur Verfügung gestellt werden. So kann das Unternehmen, das die Arbeitskräfte in An spruch nimmt, vom ersten Tag der Leistung an doppelt besteuert oder zu höheren Sozialabgaben verpflichtet sein. In einigen Mitgliedstaaten muss unter Umständen auch eine Entschädigung bei Vertragsende gezahlt werden.

(iii) Andere Schwierigkeiten beim grenzüberschreitenden Einsatz von Arbeit nehmern

Beiträge zur Konsultation haben gezeigt, dass die Unternehmen auf Schwierigkeiten treffen [76], wenn sie Mitarbeiter in einem oder mehreren anderen Mitgliedstaaten ein stellen oder beschäftigen wollen, um vor allem die benötigten Kompetenzen abzu decken [77]. Das gilt ganz besonders für Unternehmen, die Niederlassungen in mehreren Mitgliedstaaten besitzen oder Grenzgänger beschäftigen. Verursacht werden diese Schwierigkeiten durch Hindernisse für die grenzüberschreitende Mobilität von Ar beitnehmern im Binnenmarkt.

[76] Es sei darauf hingewiesen, dass die Schwierigkeiten aufgrund von Staatsangehörigkeits-, Wohn sitz- und Qualifikationserfordernissen, die im Abschnitt über die Niederlassungen behandelt werden, ebenfalls einen Hemmschuh für die Mobilität der Arbeitnehmer darstellen.

[77] Vor allem in der Informationstechnologie, im Kommunikationssektor, im Baugewerbe, im Ge sundheitswesen und im Tourismus.

Unterschiedliche nationale Tarif-, Steuer- [78] und Sozialversicherungssysteme werden als sehr problemträchtig [79] für Unternehmen, die Wanderarbeitnehmer oder Grenzgänger beschäftigen oder einstellen möchten [80], angesehen; sie treiben die Kosten und den Verwaltungsaufwand in die Höhe.

[78] Unterschiede bei der Besteuerung (Höhe und Struktur der Steuern) werden in mehreren Beiträgen zur Konsultation als beträchtliches Hindernis für die Mobilität von Arbeitnehmern genannt, da Wanderarbeitnehmer oder Grenzgänger trotz bilateraler Doppelbesteuerungsabkommen häufig eine höhere Steuerlast zu tragen haben (siehe den ,Veil"-Bericht (Fn. 59), sowie die oben ge nannte Studie ,Managing mobility matters - a European perspective").

[79] Die Unterschiede, insbesondere bei Einkommensteuern und Rentenansprüchen wurden in der oben genannten Studie ,Barriers to trade in Business services" (Ziff. 4) sowie die in der Untersu chung ,Managing mobility matters - a European perspective" (siehe oben) als Faktoren ermittelt, die die Möglichkeiten der Marktteilnehmer beeinträchtigen, sich in mehreren Mitgliedstaaten zu betätigen und vor allem vor Ort in einem anderen Mitgliedstaat Personal einzustellen.

[80] So kann ein Unternehmen, das qualifiziertes Personal einstellen will, den Bewerbern nicht immer mitteilen, wie hoch genau ihre Steuern und Abgaben sein werden, auch wenn die Sachlage durch die Einführung des Euro vereinfacht worden ist.

Die Rentenbeiträge, die abhängig beschäftigte Wanderarbeitnehmer im Mitgliedstaat ihres Wohnsitzes abführen, sind beispielsweise nicht zwangsläufig in dem Land steu erlich absetzbar, in dem sie arbeiten.

Die Komplexität der Sozialversicherungsvorschriften, die in allen Mitgliedstaaten existieren, kann Unternehmen davon abhalten, Wanderarbeitnehmer oder Grenzgän ger zu beschäftigen [81] und ihnen zusätzliche Kosten und Verwaltungsaufwand aufbür den.

[81] Genannt wurden vor allem Probleme mit der Anwendung der Verordnung 1408/71 über die Ko ordinierung der Sozialversicherungssysteme (Schwierigkeiten bei der Ermittlung, welches Sozial versicherungssystem Anwendung findet, insbesondere auf Grenzgänger, Nicht-Anwendung von Vorschriften der Verordnung auf bestehende betriebliche Altersversorgungssysteme ). Im übrigen haben sich Probleme mit doppelter Beitragserhebung trotz der Einführung der Formulare E 101 und E 128 für Entsendungen gestellt. Es sei unterstrichen, dass die Kommission einen Vorschlag zur Vereinfachung dieser Verordnung vorgelegt hat.

Die Vielfalt der Rentensysteme und die Hindernisse für die Übertragung von Ruhe gehaltsansprüchen, auch aus Zusatzrenten [82], können sich negativ auf die Mobilität von Grenzgängern und Wanderarbeitnehmern auswirken und beträchtliche Verwal tungs- und Finanzkosten verursachen, weil sie z.B. Unternehmen mit Niederlassungen in mehreren Mitgliedstaaten daran hindern, ihre Rentensysteme zentral zu verwalten.

[82] Die Schwierigkeiten bei der Übertragbarkeit von Zusatzrentenansprüchen von Wanderarbeitneh mern werden vor allem im o. g. Aktionsplan der Kommission für Qualifikation und Mobilität her vorgehoben.

(iv) Grenzüberschreitende Inanspruchnahme unternehmensbezogener Dienst leistungen

Unternehmen setzen normalerweise nicht nur Arbeitskräfte ein, sondern nehmen auch eine ganze Palette ,unternehmensbezogener Dienstleistungen" als notwendigen ,Input" für ihre eigenen Dienstleistungen in Anspruch. Das kann von Rechtsberatung und Buchhaltung über Marketing, die Konzeption von Websites, dem Leasing oder der Anmietung von Anlagen und Transportleistungen bis zu Diensten nach der Leistungserbringung reichen.

Hindernisse können die grenzüberschreitende Inanspruchnahme unternehmensbe zogener Dienstleistungen beeinträchtigen und können ein Unternehmen davon ab halten, Dienstleister aus anderen Mitgliedstaaten in Anspruch zu nehmen, deren An gebot beispielsweise qualitativ und preislich interessanter ist. Sie können Unterneh men auch daran hindern, die Dienstleister in Anspruch zu nehmen, mit denen sie normalerweise arbeiten, wenn sie in einem anderen Mitgliedstaat tätig sind.

Ein Abfalltransportunternehmen kann unter Umständen für eine grenzüberschreitende Tätigkeit nicht auf seinen Umweltberater zurückgreifen, weil dieser in anderen Mit gliedstaaten keine Dienstleistungen erbringen darf.

Soweit Schwierigkeiten dieser Art die Anbieter unternehmensbezogener Dienst leistungen betreffen, werden sie unter dem Gesichtspunkt des Vertriebs von Dienst leistungen behandelt.

(v) Grenzüberschreitender Einsatz von Material und Ausrüstung

Probleme der Benutzung technischer Ausrüstungen bei der grenzüberschreitenden Erbringung von Dienstleistungen wurden bei der Konsultation gemeldet [83]. Schwie rigkeiten für ein Unternehmen, seine Ausrüstung oder sein Material bei der Ausübung seiner Tätigkeit einzusetzen, können die Ausübung der Dienstleistungsfreiheit be trächtlich einschränken oder sogar ganz zunichte machen [84]. Diese Schwierigkeiten können insbesondere technische Laborausrüstungen, die Verwendung von Spezial fahrzeugen, das Material von Messeständen, Baumaschinen aller Art, Geldtransporter oder technische Standards für elektronische Signaturen betreffen. In einigen Fällen schreiben die Mitgliedstaaten eine Infrastruktur oder eine nicht portable Ausrüstung in dem Land vor, in dem die Leistung erbracht wird.

[83] Z. B. Ausrüstungen von Analyselabors, Messeausstellern, Zertifizierungsstellen, Optikern, Fuß pflegern, Bauunternehmen (die mit unterschiedlichen Rechtsvorschriften über Baustoffe und einer Vielzahl von Überprüfungen von Mietkränen konfrontiert sind, was beträchtliche Kosten und Zeitverluste mit sich bringt). Es können auch Schwierigkeiten wie die von SMS-Anbietern auf treten, die sich mit jedem Betreiber zusammenschalten müssen, der an der Weiterleitung grenz überschreitender Mitteilungen beteiligt ist.

[84] Durch die Tatsache, dass von einem Fußpfleger, der in einem anderen Mitgliedstaat niedergelas sen ist, verlangt wird, dass er über eine fest installierte Ausrüstung und eine permanente Einrich tung im Land der Leistungserbringung verfügt, nimmt man ihn praktisch die Möglichkeit, die Dienstleistungsfreiheit in Anspruch zu nehmen, ohne dass er dafür eine Niederlassung errichten muss.

Die Einführung des Euro hat z. B. den Bedarf an grenzüberschreitenden Geldtrans porten sprunghaft ansteigen lassen, weil die Zentralbanken zunehmend Geld in anderen Ländern der Eurozone drucken oder prägen lassen und die Geschäftsbanken sowie die großen Handelsketten ein Interesse daran haben, sich in anderen Mitglied staaten mit Bargeld zu versorgen. Die unterschiedlichen nationalen Vorschriften für Geldtransporte, einschließlich der technischen Anforderungen an die Ausstattung der Fahrzeuge, erschweren jedoch die Erbringung solcher Leistungen über die Grenzen von Mitgliedstaaten hinweg.

3. Schwierigkeiten bei der Werbung für Dienstleistungen

Hierbei handelt es sich um eine entscheidende Phase, insbesondere bei der Erbringung grenzüberschreitender Dienstleistungen, weil die Unternehmen in jedem Fall für ihre Dienstleistungen werben müssen, wenn sie auf dem Markt eines anderen Mitglied staates Fuß fassen wollen. In diesem Bereich ist es unerlässlich mit dem Know-how und der Fachkompetenz zu werben, weil es das wichtigste Mittel ist, um sich von Wettbewerbern abzuheben. Für viele Dienstleistungstätigkeiten ist die kommerzielle Kommunikation indessen streng reglementiert [85]; es gelten komplexe Vorschriften, die von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat unterschiedlich sind, was Dienstleistern die grenz überschreitende Werbung für ihr Know-how erschweren und eine europaweite Wer bung unmöglich machen kann.

[85] Verbote oder Beschränkungen der kommerziellen Kommunikation gibt es in den unterschied lichsten Bereichen (freie Berufe, Vertrieb, Telekommunikation, Presse, Verlagswesen, Kino, Fi nanzdienstleistungen).

(i) Genehmigungs-, Eintragungs- und Meldeverfahren

Ein vorherige Genehmigung kann erforderlich sein, wenn für bestimmte Leistungen geworben wird. Im Falle grenzüberschreitender Werbung können diese Genehmi gungsmechanismen Verzögerungen und zusätzlichen Verwaltungsaufwand verursa chen.

In einigen Mitgliedstaaten erfordern einige oder alle Formen der Werbung für be stimmte oder alle Arten von Finanzdienstleistungen eine vorherige Genehmigung.

Die vertriebsbezogenen Dienstleistungen müssen Werbung für bestimmte Erzeugnisse vorab genehmigen lassen [86], ebenso bestimmte Formen der Werbung [87] und die Ver wendung bestimmter Werbeträger [88].

[86] Werbung für rezeptfreie Arzneimittel kann beispielsweise eine Vorherige Genehmigung erfor dern; die Bekanntmachung der Preise von Obst und Gemüse außerhalb der Verkaufsstellen kann eine Branchenvereinbarung erfordern. Siehe Studie der OECD ,Assessing barriers to trade in ser vices: retail trade services", OECD, 2.10.2000.

[87] In einigen Mitgliedstaaten ist eine Vorherige Genehmigung für Spiele und Wettbewerbe erforder lich.

[88] Beispielsweise für mobile Werbung, vor allem für Fahrzeuge mit Werbebotschaften für jeden Bezirk einer Großstadt.

Eine Meldung bei einer bestimmten Stelle kann für bestimmte Formen der Verkaufs förderung oder der Werbung für bestimmte Dienstleistungen ebenfalls vorgeschrieben sein [89]; das kann im Falle grenzüberschreitender Werbung zu Verzögerungen und zu sätzlichem Aufwand führen.

[89] In einigen Mitgliedstaaten muss z. B. die Veranstaltung von Preisausschreiben oder Gewinnspie len bei den Behörden angemeldet werden. In anderen muss jegliche Werbung für eine Bildungs einrichtung vorab dem Bildungsministerium vorgelegt werden.

(ii) Verbot kommerzieller Kommunikation

Verbote der kommerziellen Kommunikation für bestimmte Arten von Dienstleistun gen, bestimmte Gruppen von Empfängern oder bestimmte Werbeträger treffen insbe sondere Dienstleister aus anderen Mitgliedstaaten, weil diese im Gegensatz zu den inländischen Marktteilnehmern kaum über andere Mittel zur Bekanntmachung ihrer Dienstleistungen verfügen.

Für bestimmte freie Berufe gilt ein totales Werbeverbot, das in Gesetzen oder Stan desregeln festgelegt ist. Damit sind die Möglichkeiten begrenzt, ihre Dienstleistungen jenseits der Grenzen abzusetzen.

Bestimmten Berufsgruppen, beispielsweise Ärzten, Wirtschaftsprüfern und Ingenieu ren ist in einigen Mitgliedstaaten jede Form der Werbung untersagt, wodurch sogar die Mitteilung von Sachinformationen unterbunden wird.

Für andere Dienstleistungen können Verbote bezüglich der Werbeträger [90] oder be stimmter Zielgruppen [91] verhängt werden.

[90] Bestimmen Branchen ist Fernsehwerbung vollständig untersagt, z. B. in einem Mitgliedstaat dem Vertrieb, der Presse, dem Verlagswesen und den Kinos.

[91] Häufig zielen die Werbeverbote auf den Schutz von Minderjährigen. So ist in einigen Mitglied staaten auf Kinder ausgerichtete Fernsehwerbung ganz oder zu bestimmten Zeiten verboten. In anderen Mitgliedstaaten ist Werbung für Spielzeug zwischen 7:00 und 22:00 Uhr verboten.

(iii) Inhalt kommerzieller Kommunikation

Die Werbebotschaft kann ebenfalls Beschränkungen unterworfen sein, was Probleme im länderübergreifenden Kontext mit sich bringt. In einigen Mitgliedstaaten ist kom merzielle Kommunikation für freie Berufe auf Sachinformationen beschränkt, und selbst diese unterliegen wiederum Beschränkungen [92]. So dürfen in einigen Mitglied staaten bestimmte Informationen wie Preise und Preis-Leistungs-Vergleiche nicht Gegenstand der kommerziellen Kommunikation sein.

[92] Solche Beschränkungen bestehen für zahlreiche Berufe: Wirtschaftsprüfer, Ärzte, Apotheker, Architekten, Buchprüfer, Notare, Rechtsanwälte.

Außerdem dürfen in einigen Mitgliedstaaten Berufsgruppen wie beispielsweise Rechtsanwälte in ihren Mitteilungen für die Öffentlichkeit ihr Fachgebiet nicht ange ben, was ihre Möglichkeiten einschränkt, neue Mandanten aus anderen Mitgliedstaa ten zu ge