BERICHT DER KOMMISSION - Bewertung der Tätigkeiten des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF) - Verordnungen des Europäischen Parlaments und des Rates (EG) Nr. 1073/1999 und des Rates (Euratom) Nr. 1074/1999 (Artikel 15)

INHALTSVERZEICHNIS

Die Betrugsbekämpfung im Wandel: Kernpunkte der Reform

Auftrag und Methode

Aufbau des Bewertungsberichts

1. DIE OPERATIVE UNABHÄNGIGKEIT DES AMTES: DAS NEUE KONZEPT

1.1. Operative Aufgaben

1.1.1. Interne Untersuchungen

1.1.2. Externe Untersuchungen

1.2. Operative Partnerschaft

1.2.1. Partnerschaftliche Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten

1.2.2. Unterstützung in Rechts- und Justizangelegenheiten

1.2.3. Koordinierung der Maßnahmen auf Gemeinschaftsebene

1.2.4. Kooperation auf Unions- und internationaler Ebene

2. DIE ALLGEMEINEN AUFGABEN DER KOMMISSION: DAS BESONDERE FACHWISSEN DES AMTES

2.1. Betrugsbekämpfungsstrategie

2.2. Prävention

2.2.1. Betrugssicherheit

2.2.2. Berufsethische Regeln

2.2.3. Erweiterung

2.3. Gesetzgebung

2.4. Stärkung der justiziellen Dimension

2.5. Instrumente der technischen Unterstützung

2.6. Vertretung der Kommission und Zusammenarbeit

3. UNABHÄNGIGKEIT UND ADMINISTRATIVE ZUORDNUNG: GEMISCHTER STATUS

3.1. Organisation und Personal

3.1.1. Interne Organisation

3.1.2. Personal

3.2. Haushalt

3.3. Information und Kommunikation

3.3.1. Information

3.3.2. Kommunikation

3.3.3. Zugang zu Dokumenten

3.4. Kontrolle der Untersuchungen

3.4.1. Administrative Kontrolle

3.4.2. Politische Kontrolle

3.4.3. Gerichtliche Kontrolle

3.5. Politische Verantwortlichkeit und Beziehungen zum Überwachungsausschuss

3.5.1. Politische Verantwortlichkeit der Kommission

3.5.2. Beziehungen zum Überwachungsausschuss

PERSPEKTIVEN

Konsolidierung der Reform

Auf dem Weg zur Errichtung einer Europäischen Staatsanwaltschaft

ANHÄNGE - Liste der Empfehlungen

Die Betrugsbekämpfung im Wandel: Kernpunkte der Reform

Die Verträge sehen vor, dass sowohl die Gemeinschaft als auch die Mitgliedstaaten für den Schutz der europäischen Finanzen zuständig sind. Vor diesem Hintergrund verfügt die Kommission über weitreichende Kompetenzen, um gegen Betrug, Korruption und sonstige rechtswidrige Handlungen zum Nachteil der Gemeinschaftsinteressen vorzugehen. Dazu hat sie schrittweise Kompetenzen in einem einzigen Betrugsbekämpfungsdienst gebündelt, was auch einem Anliegen des Europäischen Parlaments und des Rates entsprach. So wurde das System, das 1988 mit der Schaffung eines - im Generalsekretariat angesiedelten, aber dem Präsidenten der Kommission unterstehenden - Referats für die Koordinierung der Betrugsbekämpfung eingeführt wurde, schrittweise konsolidiert. [1] Diese Konsolidierung hat es ermöglicht, nach und nach den Wirkungskreis des Betrugsbekämpfungsdienstes zu erweitern und auf den Schutz anderer Gemeinschaftsinteressen sowie die Vorbereitung von Initiativen zur Bekämpfung bestimmter Erscheinungsformen der grenzüberschreitenden Wirtschafts- und Finanzkriminalität, z.B. Produktpiraterie und Euro-Fälschung, auszudehnen.

[1] Das UCLAF selbst wurde von der Kommission mit dem Ziel eingerichtet, zu einer in sich schlüssigen Betrugsbekämpfungspolitik zu gelangen (Bericht der Kommission über die verstärkte Bekämpfung von Betrügereien, die zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts begangen werden; KOM(1987) 572 endg.). Es sollte sich um eine stellenübergreifende Koordinierung, um eine Verschärfung der Rechtsvorschriften sowie eine intensivere Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten bemühen und die auf die einzelnen Generaldirektionen verstreuten Ressourcen effizienter organisieren. 1992 hat der Rechnungshof in seinem Sonderbericht Nr. 2/92 über die Prüfung der an ausgewählte Großhändler im Sektor Milcherzeugnisse gezahlten Ausfuhrerstattungen (ABl. C 101 vom 22.4.1992) "die Schaffung einer unabhängigen Kontrolleinheit der Gemeinschaft für Ad-hoc-Kontrollen" empfohlen. In einer Mitteilung des Präsidenten der Kommission über die Betrugsbekämpfung (SEK(1992) 2045 endg.) wurden die Aufgaben des UCLAF präzisiert, wobei zu seinen Koordinierungsaufgaben einige operative Aufgaben hinzukamen, die in erster Linie ausgerichtet waren auf Fälle, bei denen mehrere Finanzinstrumente betroffen waren. 1995 weist die Kommission dem UCLAF die Verantwortung für Betrugsbekämpfung insgesamt zu (zuständig für alle operativen Angelegenheiten im Zusammenhang mit der Betrugsbekämpfung und der Unterstützung der Betrugsbekämpfung); das UCLAF wird mit dem Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften, der Konzipierung einer Betrugsbekämpfungspolitik in allen Bereichen, der Entwicklung der dazu erforderlichen Strukturen sowie der Sammlung und Aufbereitung einschlägiger Daten beauftragt (Mitteilung der Kommission: Organisation der Betrugsbekämpfung in der Kommission, SEK(1995) 249 endg.). 1995 gelang es dem Gesetzgeber, einen Sockel horizontaler Rechtsvorschriften zu erarbeiten, in denen zum einen der Begriff Unregelmäßigkeit (1. Säule), zum anderen der Begriff Betrug (3. Säule) abgegrenzt wurde, wobei Betrug mehrere Straftaten umfasste (siehe im ABl. C 316 vom 27.11.1995 die Präambel zum Übereinkommen über den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften, in der es heißt, dass "der Betrug im Zusammenhang mit den Einnahmen und Ausgaben der Gemeinschaften in vielen Fällen grenzüberschreitende Formen annimmt und häufig von kriminellen Organisationen begangen wird" sowie den Erwägungsgrund 7 der Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 des Rates, der ebenfalls aus die Praktiken krimineller Organisationen abstellt (ABl. L 292 vom 15.11.1996)). Nachdem eine weite Definition von Betrug festgelegt worden war, konnte die Kommission die Aufgaben ihrer Betrugsbekämpfungsstelle sowohl unter operativem Gesichtspunkt als auch hinsichtlich der Vorbereitung ihrer Politik und ihrer Legislativvorschläge kohärent definieren. Gleichzeitig wandelte sie dieses Referat in eine "Task Force Koordinierung der Betrugsbekämpfung" um. Schließlich wurden deren Rolle bei den internen Untersuchungen präzisiert (Mitteilungen des Präsidenten, von Frau Gradin und Herrn Liikanen von Juli und Dezember 1988, C(1998) 2049 und C(1998) 3232).

Diese Entwicklung mündete - vor dem Hintergrund der Krise, die im März 1999 zum Rücktritt der damaligen Kommission führte - in die Einrichtung des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF). Die Verhandlungen über die von der Kommission vorgeschlagene Reform verliefen nach dem Zeitplan, den die Staats- und Regierungschefs im Dezember 1998 in Wien so festgelegt hatten, dass sie "vor der Tagung des Europäischen Rates in Köln" im Juni 1999 abgeschlossen werden konnten. Zur Erleichterung der interinstitutionellen Beratungen setzte der deutsche Ratsvorsitz im Januar 1999 eine hochrangige politische Gruppe mit Vertretern des Vorsitzes, des Europäischen Parlaments und der Kommission ein. [2] Die Reform, die in knapp sechs Monaten abgeschlossen wurde, war das Resultat eines Konsenses, der darauf abzielte, in dem sensiblen Bereich des Schutzes der europäischen öffentlichen Finanzen und der Betrugsbekämpfung Vertrauen wiederherzustellen. [3]

[2] Drei Organe waren in der vom deutschen Vorsitz des Europäischen Rates eingesetzten hochrangigen politischen Gruppe vertreten: das Europäische Parlament (Vorstand des Haushaltskontrollausschusses), der Vorsitz des Rates "Wirtschaft und Finanzen" und die Kommission (Kommissionsmitglieder Van Miert, Gradin und Monti).

[3] Siehe den ersten Bericht des Sachverständigenausschusses, in dem empfohlen wurde, das Betrugsbekämpfungssystem zu überdenken (Bericht vom 15. März 1999 über die Vorwürfe von Betrügereien, Missmanagement und Günstlingswirtschaft in der Kommission) sowie den zweiten Bericht dieses Ausschusses vom 10. September 1999 über die Reform der Kommission - Analyse der derzeitigen Praxis und Vorschläge zur Bekämpfung von Missmanagement, Unregelmäßigkeiten und Betrug).

Die Kommission und der Gesetzgeber haben beschlossen, das Amt in der Kommission zu belassen und ihm - ohne das Gleichgewicht in der Verteilung der Verantwortung zwischen Mitgliedstaaten und Europäischer Gemeinschaft anzutasten - funktionale Unabhängigkeit für die Ausübung der Untersuchungsbefugnisse einzuräumen, die der Gemeinschaftsebene zugewiesen worden sind. Gleichzeitig erhielt das Amt den organübergreifenden Auftrag, schwerwiegenden Handlungen, durch die die Glaubwürdigkeit des europäischen öffentlichen Dienstes und der Organe zu Schaden kommt, vorzubeugen und sie zu bekämpfen.

Die Einrichtung des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung war eine entscheidende Etappe in einer Entwicklung, die bereits 1976 in Gang gebracht wurde, um die finanziellen Interessen der Gemeinschaften zu schützen (Entwurf eines "Eurocrime"-Vertrags [4]). Die Reform von 1999 zeichnete die einzelnen Phasen nach, den der Betrugsbekämpfungsdienst in seiner Entwicklung zu einem effizienten und sichtbaren, auf die Bekämpfung von Kriminalität zum Nachteil der finanziellen Interessen der Gemeinschaften spezialisierten Dienst der Gemeinschaft durchlaufen hat.

[4] ABl. C 222 vom 22.9.1976.

Auftrag und Methode

Artikel 15 der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 des Europäischen Parlaments und des Rates sowie die Verordnung (Euratom) Nr. 1074/1999 des Rates vom 25. Mai 1999 über die Untersuchungen des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung [5] sieht Folgendes vor: "Im Laufe des dritten Jahres nach Inkrafttreten dieser Verordnung legt die Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat einen Bericht zur Bewertung der Tätigkeiten des Amtes vor, dem sie die Stellungnahme des Überwachungsausschusses und gegebenenfalls Vorschläge zur Anpassung oder Ausweitung seiner Aufgaben beifügt". Um diesem Auftrag des Gesetzgebers nachzukommen, hat die Kommission mit Beschluss vom 15. Januar 2002 eine hochrangige dienststellenübergreifende Gruppe eingesetzt. [6] Diese Gruppe hat sich eine Arbeitsmethode gegeben und die Erstellung dieses Berichts in regelmäßigen Sitzungen vorbereitet; dabei hat sie sich vornehmlich der Überprüfung der rechtlichen Grundlagen für die Tätigkeiten des Amtes gewidmet.

[5] Vgl. auch den 20. Erwägungsgrund.

[6] PV(2002) 1551. Siehe auch SEK (2002)33/2.

Bei der Bewertungsarbeit wurden sämtliche Rechtsgrundlagen des Amtes [7], die Sektorregelungen [8] sowie zahlreiche andere Texte herangezogen, insbesondere die Berichte der Kommission über den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften und die Betrugsbekämpfung [9], die Berichte des Überwachungsausschusses, des Rechnungshofs, des Europäischen Parlaments und des Rates (u.a. im Zuge des Entlastungsverfahrens) sowie die Berichte des Amtes selbst. Einige dieser Berichte, in denen vor allem die operativen Tätigkeiten im Einzelnen analysiert werden, waren für die Bewertungsarbeit unverzichtbar. Weil diese Analysen schon vorlagen, konnte die Gruppe sich auf die Rechtsgrundlagen, den Status und die Aufgaben des Amtes zu konzentrieren. So wird im vorliegenden Bericht denn auch darauf verzichtet, Zahlen oder Entwicklungen zu analysieren, da dies bereits in den Berichten des Amtes und denen der Kommission geschieht.

[7] Beschluss der Kommission vom 28. April 1999, 1999/352/EG, EGKS, Euratom zur Errichtung des Amtes (ABl. L 136 vom 31.5.1999, S. 20), Verordnungen (EG) Nr. 1073 /1999 des Europäischen Parlamentes und des Rates sowie (Euratom) Nr. 1074/1999 des Rates (ABl. L 136 vom 31.5.1989, S. 1 und S.8), Interinstitutionelle Vereinbarung über die internen Untersuchungen des Amtes (ABl. L 136 vom 31.5.1999, S. 15) sowie Standardbeschluss.

[8] An dieser Stelle können nicht sämtliche Rechtsgrundlagen und Instrumente des Amtes aufgezählt werden. Die mit den Politiken und Instrumenten der Gemeinschaft einhergehenden Bestimmungen zum Schutz ihrer finanziellen Interessen wurden schrittweise im Zuge des europäischen Aufbauwerks erlassen und nie zu einem einzigen Rechtsakt zusammengefasst.

[9] Letzte Berichte: KOM(2000) 718 endg., KOM(2001) 255 endg., KOM(2002) 348 endg.

Ziel ist vielmehr, ergänzend zu den Analysen des Amtes und des Überwachungsausschusses [10] über die Prüfung der Aufgaben des Amtes, seiner Mittel und seiner bisherigen Schwierigkeiten zu einer globalen Bewertung seiner Tätigkeiten zu gelangen. Die Auswirkung der Betrugsbekämpfungsarbeit wird unter dem Gesichtspunkt des Schutzes der Interessen der Gemeinschaften, der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung und eines soliden Finanzmanagements betrachtet. Außerdem werden die Auswirkungen der Reform auf die Prävention, die Zusammenarbeit und die Abschreckung/Ahndung geprüft. Weitere maßgebliche Elemente sind u.a. die Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit, die Grundrechte des Einzelnen, das Transparenzgebot und der Kostenwirksamkeitsgrundsatz (Einsparungen). Selbstverständlich wurde die interinstitutionelle Dimension der Arbeit des Amtes (Glaubwürdigkeit der Institutionen, Integrität des europäischen öffentlichen Dienstes) ebenfalls berücksichtigt. Mit dieser umfassenden Bewertung soll die Beurteilung der Vor- und Nachteile der aus der Reform von 1999 hervorgegangenen Architektur erleichtert werden.

[10] Überwachungsausschuss: ABl. C 360 vom 14.12.2000 für Juli 1999-Juli 2000, ABl. C 365 vom 20.12.2001 für Juli 2000-September 2001 und ABl. C 234 vom 30.9.2002 für September 2001-Juli 2002. Amt: Berichte vom 23.5.2000 (1. Juni 1999- 31. Mai 2000), vom 18.10.2001 (1. Juni 2000- 31. Mai 2001) und vom 17.10.2002 (für den Zeitraum bis Ende Juni 2002); der nächste Bericht wird in Kürze vorgelegt.

Dieser Bericht betrifft den Zeitraum Juni 1999-Dezember 2002, d.h. also die - von Unsicherheiten [11] geprägte - Zeit des Übergangs vom alten Betrugsbekämpfungsdienst der Kommission zum Amt. Dennoch ist es möglich, eine erste Bewertung der derzeitigen Entwicklungen mit Blick auf die vom Gesetzgeber festgelegten Ziele vorzunehmen, die die Kommission etappenweise in Umsetzung ihrer neuen Betrugsbekämpfungsgesamtstrategie für den Zeitraum Juni 2000- Ende 2005 zu realisieren gedenkt. [12]

[11] Juristische und politische Zwänge, Verzögerungen bei der Ernennung von Führungspersonal, Blockierung von Einstellungen, ressourcenaufwändige Verwaltung laufender Fälle, Verzögerungen bei der Einführung neuer Methoden usw.

[12] Gesamtstrategie der Kommission für die Betrugsbekämpfung und den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften vom Juni 2000. (KOM(2000) 358 endg.), Vgl. auch den Aktionsplan für 2001-2003. (KOM(2001) 254 endg.),

Aufbau des Bewertungsberichts

Die Gliederung des Berichts ergibt sich aus der Analyse der Reform von 1999 und der Tätigkeiten des Amtes, die entweder seinen operativen Aufgaben oder seinen allgemeineren Aufgaben im Zusammenhang mit der Konzipierung der politischen Strategie und der Vorbereitung von Legislativvorschlägen zugeordnet werden.

Die Reform hat Neuerungen gebracht, die die Zuverlässigkeit und Effizienz der Untersuchungen erhöhen sollten. Die Übertragung der organübergreifenden Befugnis zur Durchführung interner Untersuchungen sowie der mit den Untersuchungen der Kommission verknüpften operativen Befugnisse auf das Amt ist mit einer wichtigen institutionellen Wende einhergegangen: dem Amt wurde funktionale Unabhängigkeit für alle operativen Tätigkeiten eingeräumt, die sich aus der Natur selbst der Untersuchungsfunktion ergeben (erster Teil).

Kennzeichnend für das neue System ist auch, dass sowohl die Untersuchungstätigkeit, für die das Amt funktionale Unabhängigkeit genießt, als auch die Vorbereitung und Durchführung von Maßnahmen der Kommission in ihren grundlegenden, insbesondere legislativen Befugnisbereichen in ein und demselben Dienst angesiedelt geblieben sind (zweiter Teil).

Unabhängigkeit der Untersuchungsfunktion und Bindung an die Kommission als Ausdruck der Neuerung und der Kontinuität bilden die Richtschnur für die ,Governance" des Amtes auf der Grundlage eines gemischten Status (dritter Teil).

Bei dieser Gesamtbewertung wurde auch untersucht, welches die längerfristigen Perspektiven für eine Verstärkung des strafrechtlichen Schutzes der finanziellen Interessen sind. So wurden selbstverständlich künftige Entwicklungen, die insbesondere im Rahmen der Überlegungen zur Europäischen Staatsanwaltschaft und des Konvents zur Zukunft der Europäischen Union aufgezeigt worden sind, berücksichtigt und analysiert (Perspektiven).

Die im Bericht verstreuten Empfehlungen werden in Anhang I aufgelistet und zum besseren Verständnis in Anhang II nach der zu ihrer Umsetzung erforderlichen Handlungsebene geordnet.

*

1. DIE OPERATIVE UNABHÄNGIGKEIT DES AMTES: DAS NEUE KONZEPT

Bei der Wahrnehmung seiner operativen Aufgabe übt das Amt sowohl die neuen Befugnisse, die ihm durch den Gesetzgeber und mit der Interinstitutionellen Vereinbarung vom 25. Mai 1999 (interne Untersuchungen) übertragen wurden, als auch die der Kommission schon vor längerer Zeit zugewiesenen Befugnisse (externe Untersuchungen) aus. Bei der Wahrnehmung seiner Untersuchungsaufgabe genießt das Amt funktionale Unabhängigkeit. Diese gilt für die internen und externen administrativen Untersuchungen (operative Aufgaben). Teilweise gilt sie auch für die Partnerschaft mit den Mitgliedstaaten, die Unterstützung und das Follow-up in Justizangelegenheiten sowie für die Abstimmung seiner Aufgaben mit denen seiner Partner auf Gemeinschafts- oder sonstiger Ebene (operative Partnerschaft).

1.1. Operative Aufgaben

Das Amt wurde mit der Wahrnehmung der Befugnisse beauftragt, die der Kommission für Kontrollen und Überprüfungen vor Ort in den Mitgliedstaaten oder in Drittländern zugewiesen worden sind (externe Untersuchungen); außerdem wurde ihm die Befugnis übertragen, in allen Organen, Einrichtungen, Ämtern und Agenturen der Europäischen Gemeinschaften interne Untersuchungen durchzuführen.

Die dem Amt gewährte Unabhängigkeit in Bezug auf seine Untersuchungsfunktion ergibt sich aus den Artikeln 3, 4 und 5 des Beschlusses 1999/352/EG, EGKS, Euratom der Kommission zur Errichtung des Amtes und den Artikeln 11 und 12 der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 und (Euratom) Nr. 1074/1999 über die Untersuchungen des Amtes.

Die primäre Funktion des Amtes ist die Untersuchungsfunktion, wie sie in Artikel 2 der Verordnungen (EG) Nr. 1073/1999 und (Euratom) Nr. 1074/1999 definiert wird. Die Untersuchungen des Amtes haben unter Umständen eine strafrechtliche Finalität und sind gegebenenfalls eine Vorstufe zu nationalen Strafverfahren (siehe 1.2.2).

Artikel 2 Absatz 1 des Beschlusses der Kommission zur Errichtung des Amtes steckt den sachlichen Geltungsbereich der Untersuchungsfunktion ab. Außerdem sieht er in Unterabsatz 4 vor, dass die Kommission und die übrigen Organe sowie die Einrichtungen, Ämter und Agenturen das Amt mit Untersuchungen in anderen Bereichen beauftragen können. Diese Möglichkeit wurde noch nicht genutzt.

1.1.1. Interne Untersuchungen

Das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung ist befugt, interne administrative Untersuchungen in den Organen, Einrichtungen sowie Ämtern und Agenturen der Europäischen Gemeinschaften durchzuführen. Diese interinstitutionelle Aufgabe stellt eine wichtige Neuerung der Reform von 1999 dar. [13] Sie geht insbesondere auf eine Mitteilung der Kommission von 1997 sowie auf den Sonderbericht Nr. 8/98 des Rechnungshofs zurück, der darin feststellte, dass die Tatsache, dass das ehemalige Referat "Koordinierung der Betrugsbekämpfung" nicht befugt sei, innerhalb anderer Gemeinschaftsorgane als der Kommission Untersuchungen durchzuführen, "als gravierender Mangel im rechtlichen und organisatorischen Rahmen für die Betrugsbekämpfung angesehen werden [müsse]".

[13] Mitteilung der Kommission :"Gezielteres Vorgehen gegen fachliche Unzulänglichkeiten, finanzielle Unregelmäßigkeiten, Betrug und Korruption" (Sek. (97) 2198). Sonderbericht über die mit der Betrugsbekämpfung befassten Dienststellen der Kommission, insbesondere die Einheit für die Koordinierung der Betrugsbekämpfung UCLAF - ABl. C 230 vom 22.7.1998.

* Geltungsbereich

Der sachliche Geltungsbereich der internen Untersuchungen ist in den vom Gesetzgeber erlassenen sowie in den zwischen dem Europäischen Parlament, dem Rat und der Kommission vereinbarten Bestimmungen (Interinstitutionelle Vereinbarung vom 25. Mai 1999 [14]) geregelt.

[14] Eine Interinstitutionelle Vereinbarung ist ein Rechtsakt, der auf eine pragmatische Gestaltung der Zusammenarbeit zwischen zwei oder mehreren Organen in deren jeweiligen Kompetenzbereichen abstellt. Derartige Vereinbarungen werden als Verfahrensinstrument herangezogen, um die wechselseitigen Verpflichtungen der betreffenden Organe im Sinne einer loyalen Zusammenarbeit und eines gegenseitigen Vertrauens festzuschreiben. Im vorliegenden Fall ist die Interinstitutionelle Vereinbarung Ausdruck des Willens, über ein Instrument zu verfügen, mit dem diese Reform begleitet und ihre Umsetzung gesteuert werden kann, solange in das Beamtenstatut keine adäquaten Bestimmungen aufgenommen werden. In praktischer Hinsicht trägt sie zur besseren Anwendung der Verordnungen (EG) Nr. 1073/1999 und (Euratom) Nr. 1074/1999 bei. Politisch werden mit dieser Vereinbarung die Verpflichtung der drei unterzeichnenden Organen sowie das Ziel festgeschrieben, sie auf die anderen Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen auszudehnen. Unter methodischem Gesichtspunkt schreibt sie ein Modell für eine reibungslose Zusammenarbeit und die interinstitutionelle Konzertierung fest. Schließlich trägt sie zu einer besseren Lesbarkeit und größeren Transparenz bei.

Artikel 1 Absatz 3 der Verordnungen (EG) Nr. 1073/1999 und (Euratom) Nr. 1074/1999 regelt, dass die internen Untersuchungen dazu dienen "Betrug, Korruption und sonstige rechtswidrige Handlungen zum Nachteil der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaft zu bekämpfen" und "schwerwiegende Handlungen im Zusammenhang mit der Ausübung der beruflichen Tätigkeit aufzudecken, die eine Verletzung der Verpflichtungen der Beamten und Bediensteten der Gemeinschaften, die disziplinarisch und gegebenenfalls strafrechtlich geahndet werden kann, oder eine Verletzung der analogen Verpflichtungen der Mitglieder der Organe und Einrichtungen, der Leiter der Ämter und Agenturen und der Mitglieder des Personals der Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen, die nicht dem Statut unterliegen, darstellen können".

Die Interinstitutionelle Vereinbarung vom 25. Mai 1999 löst die Verknüpfung zwischen interner Untersuchung und dem Ziel des Schutzes der finanziellen Interessen der Gemeinschaften und dehnt somit den sachlichen Geltungsbereich dieser Untersuchungen auf sämtliche Tätigkeiten im Zusammenhang mit dem Schutz der Gemeinschaftsinteressen gegen schwere rechtswidrige Handlungen aus (siehe 1.2.3 "Disziplinarinstanzen"). Damit ein einheitlicher Schutz gewährleistet ist, haben das Europäische Parlament, der Rat und die Kommission die anderen Einrichtungen sowie die Ämter und Agenturen aufgefordert, dieser Vereinbarung beizutreten und die gemeinsame Regelung durch einen Beschluss gemäß dem dieser Vereinbarung beigefügten Standardbeschluss anzunehmen. [15] Artikel 2 Absatz 1 des Beschlusses der Kommission zur Errichtung des Amtes steckt den materiellen Geltungsbereich der internen Untersuchungen analog zur Interinstitutionellen Vereinbarung ab.

[15] Rat: Beschluss 1999/394/EG, Euratom (ABl. L 149 vom 16. Juni 1999, S. 36). Kommission: Beschluss 1999/396/EG, EGKS, Euratom (ABl. L 149 vom 16. Juni 1999, S. 57). Das Europäisches Parlament hat seinen Beschluss vom 18. November 1999 in seine Geschäftsordnung eingefügt (Anhang XI).

Ein uneinheitliches System

Abgesehen von den drei Organen, die die Vereinbarung geschlossen haben, ist kein weiteres Organ und keine weitere Einrichtung der Vereinbarung beigetreten.

Hingegen haben die meisten Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen ihre internen Vorschriften angepasst. Allerdings ergibt sich aus einer ersten Analyse der mit den Verordnungen (EG) Nr. 1073/1999 und (Euratom) Nr. 1074/1999 (Artikel 4 Absatz 6) und der Interinstitutionellen Vereinbarung eingeführten Bestimmungen, dass es offenbar an einer einheitlichen Auslegung mangelt. So finden sich bei einigen Organen und Einrichtungen Abweichungen, die nicht durch besondere Erfordernisse gemäß Ziffer 2 der Vereinbarung begründet sind, z.B. wenn die Beamten das OLAF nicht direkt unterrichten dürfen, sondern sich an ihre Vorgesetzten wenden müssen, oder wenn die internen Untersuchungen nur bei beruflichen Verfehlungen durchgeführt werden dürfen, die den finanziellen Interessen der Gemeinschaften schaden. Die Tragweite der Bestimmungen ist also restriktiver als im Standardbeschluss vorgesehen (siehe E.1).

Rechtsstreitigkeiten

Die neuen interinstitutionellen Bestimmungen haben zu einigen Rechtsstreitigkeiten geführt. 71 Abgeordnete des Europäischen Parlaments haben dessen Beschluss über die internen Untersuchungen u.a. mit dem Argument angefochten, er verletze ihre Immunität und die Unabhängigkeit ihres Mandats. In diesem Rechtsstreit erging zunächst ein Beschluss (Verfahren auf einstweilige Anordnung) und anschließend (am 26. Februar 2002) ein Urteil des Gerichts erster Instanz [16]. Dieses hat die Klage als unzulässig abgewiesen, weil die Kläger keine Umstände geltend gemacht haben, die sie in Bezug auf die angefochtene Handlung individualisiert hätten. Aus der Urteilsbegründung geht hervor, dass, obwohl das System der internen Untersuchungen als solches auch auf die Mitglieder des Europäischen Parlaments Anwendung findet, nicht von vornherein ausgeschlossen werden kann, dass eine Handlung des Amtes im Rahmen einer Untersuchung die jedem Mitglied des Parlaments zustehende Immunität beeinträchtigt. In einem solchen Fall verfüge jedoch jedes Mitglied des Parlaments, das von einer Handlung dieser Art betroffen sei und sich dadurch belastet fühle, über den im EG-Vertrag vorgesehenen Rechtsschutz und die dort vorgesehenen Klagearten. [17] Sowohl die Europäische Zentralbank (EZB) als auch die Europäische Investitionsbank (EIB) haben einen internen Beschluss gefasst, den die Kommission geprüft und als mit den Verordnungen (EG) Nr. 1073/1999 und (Euratom) Nr. 1074/1999 nicht vereinbar befunden hat. Die Kommission hat Klage beim Gerichtshof erhoben; am 3. Oktober 2002 hat sich der Generalanwalt in seinen Schlussfolgerungen für die Annullierung der Beschlüsse der EZB und der EIB [18] ausgesprochen.

[16] Rechtssache T-17/00R und T-17/00. Gegen dieses Urteil wurde ein Rechtsmittel beim EuGH eingebracht.

[17] Randnr. 72 und 73 des Urteils.

[18] Beschluss 1999/726/EG der Europäischen Zentralbank vom 7. Oktober 1999 über Betrugsbekämpfung (ABl. L 291 vom 13.11.1999, S. 36); Beschluss des Direktoriums der Europäischen Investitionsbank vom 10. November 1999 über die Zusammenarbeit mit dem Amt; Rechtssachen C-11/00 und C-15/00.

Diese Rechtsstreitigkeiten sind für die Bewertung nützlich, denn sie haben deutlich gemacht, dass die neue interinstitutionelle Regelung kohärent ist und keine Ausnahmen zulässt. Ihr Geltungsbereich erfasst alle Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen, die durch den EG- und den Euratom-Vertrag oder auf deren Grundlage geschaffen wurden. Da die internen Untersuchungen in allen Organen, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen unter den gleichen Bedingungen durchgeführt werden müssen, haben die Staats- und Regierungschefs in Köln angemahnt, dass alle der Interinstitutionellen Vereinbarung beitreten.

Die Kommission ist der Auffassung, dass es gelingen muss, die Vorgabe des Gesetzgebers und der Interinstitutionellen Vereinbarung zu erfüllen, den internen Untersuchungen eine interinstitutionelle Dimension zu verleihen, damit ein einheitlicher Schutz der Integrität der Institutionen gewährleistet ist.

Empfehlung Nr. 1 (E.1)

Die Kommission fordert alle Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen auf, rasch der Interinstitutionellen Vereinbarung beizutreten, die das Europäische Parlament, der Rat und die Kommission am 25. Mai 1999 unterzeichnet haben.

Außerdem fordert die Kommission die Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen auf, einen internen Beschluss zu erlassen, der dem Standardbeschluss im Anhang zu dieser Interinstitutionellen Vereinbarung entspricht.

* Ausübung der Befugnis

Die Befugnis zur Durchführung interner Untersuchungen wird nach Maßgabe von Artikel 4 der Verordnungen (EG) Nr. 1073/1999 und (Euratom) Nr. 1074/1999 ausgeübt. Sie beinhaltet Folgendes:

- Vorbehaltlich Absatz 4 dieses Artikels [19] erhält das Amt "ohne Voranmeldung und unverzüglich Zugang zu sämtlichen Informationen und Räumlichkeiten der Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen";

[19] In diesem Absatz ist vorgesehen, dass die Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen zu unterrichten sind, "wenn die Bediensteten des Amtes eine Untersuchung in ihren Räumlichkeiten durchführen und wenn sie Dokumente einsehen oder Informationen anfordern, die sich im Besitz dieser Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen befinden".

- das Amt kann "Kopien aller Dokumente und des Inhalts aller Datenträger (...) anfertigen oder Auszüge davon erhalten";

- das Amt kann die Mitglieder der Organe und Einrichtungen, die Leiter der Ämter und Agenturen sowie die Mitglieder des Personals der Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen um "mündliche Informationen" ersuchen;

- das Amt kann nach Maßgabe der Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 Kontrollen vor Ort bei Wirtschaftsteilnehmern vornehmen (siehe 1.1.2), die eventuell über Informationen zu einem im Rahmen einer internen Untersuchung geprüften Sachverhalt verfügen;

- das Amt kann "von jedem Betroffenen" die Informationen anfordern, die es für sachdienlich hält.

Entsprechend den obengenannten Verordnungen und den internen Beschlüssen der Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen sind bei der Ausübung dieser Befugnisse die Rechte des Einzelnen (Unschuldsvermutung, Achtung des Privatlebens und der Rechte der Verteidigung, Recht auf eine sachliche Untersuchung) in vollem Umfang zu wahren. Diese Thematik ist in den anhängigen Rechtsstreitigkeiten, in den Tätigkeitsberichten des OLAF-Überwachungsausschusses sowie vom Bürgerbeauftragten zur Sprache gekommen.

Zwecks besserer Regelung der Verfahren der internen Untersuchungen und zur Gewährleistung eines hohen Maßes an Garantien für die davon Betroffenen sollte das Amt nach Auffassung der Kommission interne Vorschriften mit dem Ziel erlassen, ein Korpus von Verwaltungsvorschriften aufzustellen, das den Rahmen für die Handlungen und Maßnahmen bei internen Untersuchungen bildet (siehe 3.4.1 und 1.1.2).

Empfehlung Nr. 2 (E.2)

Die Kommission empfiehlt dem Amt, in sein Verfahrenshandbuch ein Korpus von Verwaltungsvorschriften mit den Modalitäten der Handlungen und Maßnahmen bei internen und externen Untersuchungen einzufügen.

* Modalitäten

Für die internen Untersuchungen sind Verfahrensgarantien vorgesehen, die sich in der Praxis unterschiedlich gestalten. Das gilt insbesondere für die Informationsverfahren des Amtes (siehe 3.3 "Information und Kommunikation") und die Verfahren zu seiner Unterrichtung im Zusammenhang mit internen Untersuchungen.

Verfahren zur Unterrichtung des Amtes

Die Pflicht zur Unterrichtung des Amtes gemäß Artikel 2 des Standardbeschlusses im Anhang zur Interinstitutionellen Vereinbarung vom 25. Mai 1999 sollte wie in der Vereinbarung vorgesehen [20] im Statut festgeschrieben werden. Die Kommission hat in ihrem Vorschlag für eine Verordnung des Rates zur Festlegung des Statuts der Beamten der Europäischen Gemeinschaften und der Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten dieser Gemeinschaften einen Artikel vorgesehen, der die Pflicht zur Unterrichtung des Amtes vorsieht. Diese Verpflichtung fände dann unmittelbar Anwendung auf das gesamte Personal der Europäischen Gemeinschaften. Im Zuge der derzeitigen Beratungen über diesen Vorschlag [21] sollte auf die Vereinbarkeit des Statuts mit dem Standardbeschluss hingewirkt werden. Außerdem ist darauf zu achten, dass die Statutsbestimmungen, die das Amt betreffen [22], seine Befugnisse gemäß den Verordnungen (EG) Nr. 1073/1999 und (Euratom) Nr. 1074/1999 und der Interinstitutionellen Vereinbarung nicht einschränken.

[20] Artikel 2 sieht vor, dass das Amt unverzüglich zu unterrichten ist, wenn ein Beamter oder Bediensteter eines Organs, einer Einrichtung sowie eines Amtes oder einer Agentur "Kenntnis von Tatsachen erhält, die mögliche Fälle von Betrug, Korruption oder sonstige rechtswidrige Handlungen (...) oder schwerwiegende Vorkommnisse im Zusammenhang mit der Ausübung beruflicher Tätigkeiten vermuten lassen (...)." Siehe den 7. Erwägungsgrund der Interinstitutionellen Vereinbarung (Änderung des Statuts).

[21] (KOM(2002) 213 endg.), Vgl. insbesondere Artikel 22 des Vorschlags.

[22] Artikel 86.

Zunahme der internen Untersuchungen

Die Kommission stellt anhand der Angaben in den jüngsten Berichten des Amtes und des Überwachungsausschusses fest, dass sich die Zahl der internen Untersuchungen erhöht hat. Dies erklärt sich zum einen daraus, dass die internen Untersuchungen im Zuge der Bemühungen um die Wahrung der Integrität und Glaubwürdigkeit des europäischen öffentlichen Dienstes an Bedeutung gewonnen haben, zum anderen aus der Tatsache, dass die Befugnisse des Amtes über die Kommission hinaus auf die anderen Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen ausgedehnt wurden.

* Abstimmung mit bestimmten Verwaltungsverfahren

Die Kommission hat im Zuge ihrer Reform Bestimmungen erlassen, die sicherstellen sollen, dass die Beamten und Bediensteten der Gemeinschaften die berufsethischen Pflichten und die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung beachten. Diese Bestimmungen müssen auf die für die internen Untersuchungen geltenden Regeln abgestimmt sein (siehe 1.2.3 "Disziplinarinstanzen und Fachgremien für finanzielle Unregelmäßigkeiten").

* Die besondere Frage der Immunität

Während die Immunität der Beamten/Bediensteten der Gemeinschaften gegenüber administrativen Untersuchungen des Amtes nicht wirksam ist, da das Amt Teil der Organisationsgewalt der Gemeinschaften ist, stellt sich die Problematik der Aufhebung der Immunität hingegen bei Strafverfahren, die auf Grund interner Untersuchungen des Amtes von den nationalen Strafverfolgungsbehörden gegen Beamte oder Bedienstete der Gemeinschaften eingeleitet werden.

In diesem Zusammenhang haben einige einzelstaatliche Behörden die Auffassung vertreten, dass die Verfahren zur Immunitätsaufhebung, die es den Justizbehörden ermöglichen, auf Grund von Untersuchungen des Amtes Klage gegen einen Beamten/Bediensteten zu erheben, langwierig und schwerfällig sind. In der Praxis wenden sich Justizbehörden, die auf Grund von Untersuchungen des Amtes ein Strafverfahren einleiten möchten, im Allgemeinen an das Amt, das dem Organ oder der betreffenden Einrichtung das Ersuchen übermittelt. Nach Angaben der nationalen Justizbehörden kommt es unweigerlich zu Verzögerungen, wenn die Antwort auf das betreffende Ersuchen über das Amt erfolgt.

Nach Ansicht der Kommission lässt sich die derzeitige Praxis vereinfachen, indem bei der Weiterleitung des abschließenden Untersuchungsberichts an die Justizbehörde klar vermerkt wird, welche Behörde gegebenenfalls für die Aufhebung des Aussageverbots (Artikel 19 des Statuts) oder der Immunität zuständig ist.

1.1.2. Externe Untersuchungen

Bis 1995 waren die Vorschriften über die von den Gemeinschaften vor Ort durchgeführten Überprüfungen im Wesentlichen Bestandteil der Prüfung der Ordnungsmäßigkeit der Rechnungen, der Kontrolle der Anwendung des Gemeinschaftsrechts, der Kontrolle der Effizienz der von den Mitgliedstaaten eingerichteten Mittelverwaltungssysteme und der Tätigkeit der Kommission in ihrer Eigenschaft als Hüterin der Verträge. Jede Generaldirektion der Kommission musste für ihren Zuständigkeitsbereich die politischen Schwerpunkte und die maßgeblichen Rechtsvorschriften vorbereiten; jede Generaldirektion bestimmte - und bestimmt auch heute noch - die Kontrollbesuche auf der Grundlage von Sektorregelungen. Diese Kontrollen, ob routinemäßig oder aufgrund einer Risikoanalyse durchgeführt, zielten und zielen nach wie vor darauf ab, Mängel oder administrative Unregelmäßigkeiten festzustellen, nicht aber rechtswidrige Handlungen oder Verhaltensweisen aufzudecken, für die Einzelne verwaltungs- oder strafrechtlich zur Verantwortung gezogen werden können (Betrugsbekämpfungsuntersuchung). Dass die sektorbezogenen Regelungen nicht spezifisch der Betrugsbekämpfung dienten, bedeutete allerdings nicht, dass sie überhaupt nicht herangezogen werden konnten, um Verstöße im Wirtschafts- oder Finanzbereich aufzudecken.

Ab 1995 wurde die Betrugsbekämpfungsaufgabe der Kommission präzisiert und auf einen horizontalen Sockel von Rechtsvorschriften (in der ersten und dritten Säule) gestellt, die administrative Untersuchungsmittel vorsehen, mit deren Hilfe die tatsächliche Existenz und die Schwere der Verstöße sowie die strafrechtliche Dimension schwerwiegender Handlungen zum Nachteil der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften festgestellt werden kann. Diese gezielt für die Betrugsbekämpfung einsetzbaren Rechtsvorschriften stützen sich auf eine verstärkte Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten nach Maßgabe des Subsidiaritätsprinzips und des Grundsatzes der geteilten Verantwortung für den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften.

1999 haben Kommission und Gesetzgeber dem Amt auch für die externen Untersuchungen funktionale Unabhängigkeit zuerkannt, um die Zuverlässigkeit und Effizienz der Gemeinschaftskontrollen in den Mitgliedstaaten zu verbessern. Durch diese wichtige Neuerung wird das Gleichgewicht der Zuständigkeitsverteilung zwischen nationaler und Gemeinschaftsebene indessen nicht berührt. Ebenso wenig berührt sie die allgemeine Zuständigkeit der Kommission für den Schutz der finanziellen Interessen und die Betrugsbekämpfungspolitik (Artikel 280 EG-Vertrag), die eng verknüpft ist mit ihrer in Artikel 274 EG-Vertrag festgeschriebenen Aufgabe, den Haushaltsplan auszuführen.

Der Begriff der externen administrativen Untersuchung ist in den Artikeln 2 und 3 der Verordnungen (EG) Nr. 1073/1999 und (Euratom) Nr. 1074/1999 verhältnismäßig weit gefasst. Er bezeichnet zum einen Untersuchungen, die unter der Leitung der Gemeinschaft stattfinden, zum anderen Untersuchungen, die auf Wunsch oder unter Mitwirkung der Gemeinschaft von den Mitgliedstaaten durchgeführt werden. In den genannten Verordnungen wird außerdem die strafrechtliche Finalität der externen administrativen Untersuchungen herausgestellt. Die Untersuchungsberichte des Amtes sind daher gegebenenfalls eine Vorstufe zu nationalen Strafverfahren.

Nach Ansicht der Kommission muss das Amt angesichts der bisherigen Entwicklungen des Gemeinschaftsrechts in den einzelnen Bereichen auch in Zukunft unbedingt je nach Situation auf die bestehenden Rechtsgrundlagen zurückgreifen können, um operativ tätig zu werden, sei es dass es Untersuchungen selbst durchführt, sei es, dass es ausgehend von ihm vorliegenden Informationen und auf der Grundlage einer Sektorregelung die Einleitung einer Untersuchung durch einen Mitgliedstaat beantragt, an der es sich gegebenenfalls beteiligen kann. Diese Rechtsvorschriften (horizontale Betrugsbekämpfungsverordnung und sektorbezogene Verordnungen für die Kontrolle der ordnungsgemäßen Anwendung des Gemeinschaftsrechts sowie der Ordnungsmäßigkeit der Rechnungen) erlauben es dem Amt, seine Betrugsbekämpfungsarbeit nach seinen Prioritäten, den Besonderheiten einer gegebenen Situation und den Befugnissen auszurichten, über die die Partnerbehörde im jeweiligen Mitgliedstaat verfügt.

Nach Auffassung der Kommission muss das Amt seine operative Arbeit anpassen und die Instrumente der strategischen und operativen Intelligence ausbauen, um die bestehenden Rechtsinstrumente optimal zu nutzen, solange es kein gezieltes Instrument für die Zusammenarbeit gibt. Außerdem sollte es seine Fähigkeit, unabhängig zu handeln, voll ausschöpfen, zum einen ohne dass dies in die anderen Aufgaben hineinwirkt, die ihm die Kommission auf dem Gebiet der Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten gemäß Artikel 280 Absatz 3 EG-Vertrag zugewiesen hat, zum anderen unter Beachtung der Befugnisse der Kommissionsdienststellen für das verwaltungsrechtliche und finanzielle Follow-up der Untersuchungen, einschließlich unter dem Gesichtspunkt der Sanktionen. Diese Aufgaben nimmt das Amt nämlich ganz eindeutig im Rahmen der Befugnisse der Kommission und nicht im Rahmen seiner Unabhängigkeit wahr, die nur für die operativen Aufgaben im Zusammenhang mit der Untersuchungsfunktion gilt (siehe dazu insbesondere 1.2.1, 2.4 und 2.5).

* Geltungsbereich

Der sachliche Geltungsbereich der externen Untersuchungen wird in den einzelnen Rechtsinstrumenten je nach deren Ziel und Zweck anders definiert.

Die Verordnungen (EG) Nr. 1073/1999 und (Euratom) Nr. 1074/1999 (Artikel 1 Absatz 1 und Artikel 3) sehen vor, dass das Amt die der Kommission übertragenen Befugnis zur Durchführung von Kontrollen und Überprüfungen vor Ort in den Mitgliedstaaten oder in Drittstaaten nach Maßgabe der geltenden Kooperationsabkommen ausübt, um gegebenenfalls den Beweis für Unregelmäßigkeiten der von ihnen kontrollierten Handlungen zu erbringen, wodurch aber (Artikel 2 dieser Verordnungen) die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten für die Strafverfolgung nicht berührt wird.

Nach Artikel 2 der Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 [23] dienen externe Untersuchungen, die auf Veranlassung des Amtes oder auf Wunsch eines Mitgliedstaates aufgrund dieser Verordnung eingeleitet werden, der Aufdeckung "schwerwiegender oder grenzüberschreitender" oder solcher Unregelmäßigkeiten, "an denen in mehreren Mitgliedstaaten handelnde Wirtschaftsteilnehmer beteiligt sein können", oder der Aufdeckung von Unregelmäßigkeiten, "wenn es sich aufgrund der Lage in einem Mitgliedstaat in einem Einzelfall als erforderlich erweist, die Kontrollen und Überprüfungen vor Ort zu verstärken, um einen wirksamen Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften zu erreichen und somit die Interessen innerhalb der Gemeinschaft in gleichem Umfang zu schützen". Das Amt kann gemäß der Verordnung Nr. (EG) 515/97 [24] gemeinsam mit den einzelstaatlichen Behörden Untersuchungsmissionen in Drittländern durchführen, um Verstöße oder Handlungen aufzudecken, die nicht mit den in dieser Verordnung genannten Regelungen vereinbar sind.

[23] Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 des Rates vom 11. November 1996 betreffend die Kontrollen und Überprüfungen vor Ort durch die Kommission zum Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften vor Betrug und anderen Unregelmäßigkeiten. ABl. L 292 vom 15.11.1996, S. 2. Die Kommissionsdienststellen haben im Oktober 1997 einen Leitfaden zur Anwendung dieser Verordnung vorgelegt.

[24] Siehe insbesondere Artikel 20 dieser Verordnung (gegenseitige Amtshilfe zwischen Verwaltungsbehörden der Mitgliedstaaten und die Zusammenarbeit dieser Behörden mit der Kommission im Hinblick auf die ordnungsgemäße Anwendung der Zoll- und der Agrarregelung), ABl. L 82 vom 22.3.1997, S. 1.

Die externen Untersuchungen betreffen "jeden Verstoß gegen eine Gemeinschaftsbestimmung als Folge einer Handlung oder Unterlassung eines Wirtschaftsteilnehmers, die einen Schaden für den Gesamthaushaltsplan der Gemeinschaften oder der Haushalte, die von den Gemeinschaften verwaltet werden, bewirkt hat bzw. haben würde, sei es durch die Verminderung oder den Ausfall von Eigenmitteleinnahmen, die direkt für Rechnung der Gemeinschaften erhoben werden, sei es durch eine ungerechtfertigte Ausgabe" (Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95); das schließt rechtswidrige Handlungen oder Verstöße im Sinne der Amtshilfe-Bestimmungen ein (Artikel 20 der Verordnung (EG) Nr. 515/97).

Vom Amt kontrolliert werden " natürliche oder juristische Personen sowie sonstige nach dem einzelstaatlichen Recht anerkannte Rechtssubjekte, die eine Unregelmäßigkeit begangen haben"(....) und "Personen, die an der Begehung einer Unregelmäßigkeit mitgewirkt haben, die für eine Unregelmäßigkeit zu haften haben oder die dafür zu sorgen haben, dass sie nicht begangen wird". Ebenfalls kontrolliert werden können Wirtschaftsteilnehmer, die über relevante Informationen zu Sachverhalten verfügen, die Gegenstand von Kontrollen und Überprüfungen vor Ort sind (vgl. Artikel 7 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 [25] und Artikel 5 der Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96).

[25] Verordnung des Rates vom 18. Dezember 1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften, ABl. L 312 vom 23.12.1995, S. 1.

Artikel 9 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 verweist auf die Kontrollen und Überprüfungen vor Ort, die die Kommission unter den Bedingungen der Sektorverordnungen durchführen kann. Die durch diese Regelungen gebotenen Rechtsgrundlagen erlauben es weitgehend, alle Finanzbereiche der Gemeinschaft abzudecken, also z.B. die Eigenmittel der Gemeinschaften, die Strukturfonds, die Gemeinsame Agrarpolitik, die Handelspolitik und den Zollbereich. [26]

[26] Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1150/2000 (Vgl. Artikel 18), ABl. L 130 vom 31.5.2000, S. 1; Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1260/1999 (Vgl. Artikel 38); siehe auch die Verordnung der Kommission (EG) Nr. 438/2001 (ABl. L 63 vom 3.3.2001, S.21) und Nr. 448/2001 (ABl. L 64 vom 6.3.2001, S.13) mit Durchführungsvorschriften zur Verordnung (EG) Nr. 1260/1999; Verordnung (EG, Euratom) Nr. 595/91 (Vgl. Artikel 6), ABl. L 67 vom 14.3.1991, S.11; Verordnung (EG, Euratom) Nr. 515/97(Vgl. Artikel 18).

Die Tragweite dieser Bestimmungen wurde durch die Verordnungen (EG) Nr. 1073/1999 und (Euratom) Nr. 1074/1999 nicht angetastet. Die Reform von 1999 hat also nicht zu einer Ausweitung des sachlichen Geltungsbereichs der externen Untersuchungen geführt, wie das bei den internen Untersuchungen der Fall war.

Nach Auffassung der Kommission sollte die Diskussion über den Geltungsbereich dieser Regelungen fortgesetzt werden, da sie auf der Grundlage der Arbeiten des Amtes gewisse Mängel feststellen konnte, und zwar einerseits Mängel bei der Zusammenarbeit und Koordinierung mit den einzelstaatlichen Behörden, die es unter dem Gesichtspunkt des Informationsaustauschs (siehe 1.2.2) und der Amtshilfe (in den Bereichen Mehrwertsteuer, Geldwäsche und Strukturfonds sowie gegebenenfalls in anderen Bereichen) auszubauen gilt, und andererseits - was die Untersuchungen des Amtes betrifft - Mängel hinsichtlich der Rechtsinstrumente, die der Gemeinschaft bei den direkten Ausgaben zur Verfügung stehen. [27]

[27] Ein Verordnungsvorschlag betreffend die Amtshilfe und den Informationsaustausch zwischen Kommission und Mitgliedstaaten in den Bereichen MwSt. und Geldwäsche ist in Vorbereitung. Außerdem wird derzeit geprüft, ob es zweckmäßig wäre, einen Verordnungsvorschlag über die Anwendung verschiedener verwaltungsrechtlicher Maßnahmen im Bereich direkte Ausgaben auszuarbeiten.

Empfehlung Nr. 3 (E.3)

Die Kommission wird auf der Grundlage ihrer Betrugsbekämpfungsgesamtstrategie und ihres Arbeitsprogramms [28] Vorschläge unterbreiten, die darauf abzielen,

[28] Legislativ- und Arbeitsprogramm der Kommission für 2003. KOM(2002) 590 endg./2.

- die Kooperations-/Amtshilfevorschriften insbesondere auf die Bereiche MwSt. im grenzüberschreitenden Handel und Geldwäsche sowie gegebenenfalls auf andere Bereiche auszudehnen und für die Gemeinschaft die Möglichkeit vorzusehen, die für Prävention und Ermittlungen zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten um die Durchführung von Betrugsbekämpfungsermittlungen zu ersuchen;

- die Befugnis der Gemeinschaft zur Durchführung von Betrugsbekämpfungsuntersuchungen (Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96) bei den direkten Ausgaben zu verstärken.

* Ausübung der Befugnis

Die Sektorverordnungen sehen vor, dass es den Kommissionsbediensteten in den jeweiligen Bereichen obliegt, bei den einzelstaatlichen Kontrolleinrichtungen, die für die Einrichtung der Mittelverwaltungssysteme oder die Erhebung der Eigenmittel zuständig sind, Überprüfungen vorzunehmen, um sich zu vergewissern, dass die Vorschriften ordnungsgemäß angewandt werden. Außerdem sehen diese Verordnungen vor, dass die Bediensteten die zuständigen innerstaatlichen Behörden bei ihren Untersuchungen unterstützen.

Hingegen sieht die Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 für die Untersuchungsbeauftragten der Gemeinschaft ähnliche Befugnisse wie die der einzelstaatlichen Ermittler vor. Das gilt auch für die administrativen Untersuchungsmissionen des Amtes in Drittstaaten aufgrund der Verordnung (EG) Nr. 515/97. So sieht Artikel 7 Absatz 1 der Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 Folgendes vor: "Die Kontrolleure der Kommission haben unter denselben Bedingungen wie die Kontrolleure der einzelstaatlichen Verwaltungen und unter Einhaltung der einzelstaatlichen Vorschriften Zugang zu allen Informationen und Unterlagen über die betreffenden Vorgänge, die sich für die ordnungsgemäße Durchführung der Kontrollen und Überprüfungen vor Ort als erforderlich erweisen. Sie können dieselben materiellen Kontrollmittel benutzen wie die Kontrolleure der einzelstaatlichen Verwaltungen und insbesondere zweckdienliche Unterlagen kopieren." Dieser Bestimmung ist eine nichterschöpfende Liste aller Kontrollarten und -gegenstände angefügt. [29]

[29] Die Kontrollen und Überprüfungen vor Ort können sich erstrecken auf: Bücher und Belege, wie Rechnungen, Lastenverzeichnisse, Lohnzettel, Begleitzettel, Bankkontoauszüge der Wirtschaftsteilnehmer; EDV-Daten; Systeme und Methoden für Produktion, Verpackung und Versand; die physische Kontrolle von Art und Umfang der Waren oder Leistungen; die Entnahme und Untersuchung von Stichproben; den Stand der finanzierten Arbeiten und Investitionen, die Nutzung und den Einsatz der abgeschlossenen Investitionen; Haushalts- und Buchungsbelege sowie die finanzielle und technische Durchführung subventionierter Vorhaben.

Die Kommission hat im Jahr 2000 die Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 bewertet und einige Probleme festgestellt, z.B. die Tatsache, dass Wirtschaftsteilnehmer die Zusammenarbeit verweigern (vorsätzliche Behinderung), sei es hinsichtlich des Zugangs zu Räumlichkeiten oder zu Unterlagen. [30]

[30] Insbesondere die nicht direkt betroffenen Wirtschaftsteilnehmer. Arbeitspapier der Kommissionsdienststellen, SEK(2000) 844.

Die Kommission nimmt zur Kenntnis, dass es nach Auffassung des Amtes zur Verbesserung der Ausübung der Untersuchungsbefugnis gegebenenfalls zweckmäßig wäre, in Anlehnung an das Gemeinschaftsrecht (Wettbewerb) sowie an einzelstaatliche Bestimmungen effizientere Mechanismen einzuführen, um den ordnungsgemäßen Ablauf der Kontrollen und Überprüfungen bei Wirtschaftsteilnehmern zu gewährleisten, die mit Verzögerungsabsicht die Durchführung der administrativen Untersuchungen ablehnen.

Empfehlung Nr. 4 (E.4)

Die Kommission empfiehlt dem Amt, eine vergleichende Analyse der bei vorsätzlicher Behinderung anwendbaren Bestimmungen zu erstellen, die es ihr gegebenenfalls ermöglicht, einen Vorschlag zu unterbreiten.

* Modalitäten

Die Modalitäten der externen Untersuchungen ergeben sich - entsprechend der jeweiligen Rechtsgrundlage - aus den Sektorbestimmungen, in denen geregelt ist, unter welchen Bedingungen die Kommissionsbediensteten an einer einzelstaatlichen Ermittlung teilnehmen oder mitwirken können, aus horizontalen Regelungen (Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96) sowie aus einzelstaatlichen Rechtsvorschriften.

Bei den Gemeinschaftsvorschriften wäre beispielsweise Artikel 9 der Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 zu nennen, der vorsieht, dass "der betreffende Mitgliedstaat den Kontrolleuren der Kommission (...) die erforderliche Unterstützung [gewährt]" und erforderlichenfalls "unter Einhaltung der einzelstaatlichen Rechtsvorschriften etwaige notwendige Maßnahmen" trifft. Artikel 7 Absatz 2 dieser Verordnung sieht vor, dass die Kommission die Mitgliedstaaten ersuchen kann, "Sicherungsmaßnahmen zu ergreifen, um insbesondere Beweisstücke zu sichern".

* Abstimmung mit einzelstaatlichen Verfahren

Das Amt übt die Befugnis zur Durchführung externer Untersuchungen nach Maßgabe des Subsidiaritätsprinzips und des Verhältnismäßigkeitsprinzips aus. Das Amt ist bestrebt, seine Arbeit auf die der einzelstaatlichen Behörden abzustimmen und sie zu ergänzen; deshalb operiert es vor Ort im Rahmen einer engen Partnerschaft mit den Mitgliedstaaten (siehe 1.2.1). Dabei handelt es nicht nur im Rahmen seiner funktionalen Unabhängigkeit. Seine Handlungen müssen rechtmäßig und wirksam sein.

* Rechtmäßigkeit

Das Amt hat bei den Kontrollen und Überprüfungen vor Ort die Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten zu beachten. [31]Dies gilt auch für die Erstellung des abschließenden Untersuchungsberichts, bei der die einzelstaatlichen Rechtsvorschriften zu berücksichtigen sind (Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96). Die Vielfalt und die Komplexität der administrativen und justiziellen Verfahrensregeln erschweren häufig die Identifizierung der anwendbaren Regeln; ihre Anwendung auf einen Fall, der Gegenstand einer Untersuchung ist, bereitet oft Schwierigkeiten, insbesondere wenn es sich um eine länderübergreifend angelegte Untersuchung handelt. Bis zu einem gewissen Punkt können diese Probleme mithilfe des Fachwissens der im Amt tätigen Richter und Staatsanwälte bewältigt werden.

[31] Die Beachtung des nationalen Rechts des von einer externen Untersuchung betroffenen Mitgliedstaats ist ein in Artikel 9 der Verordnungen (EG) Nr. 1073/1999 und (Euratom) Nr. 1074/1999 verankertes Gebot. Sie ist auch in Artikel 6 Absatz 1 dritter Unterabsatz der Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 festgeschrieben.

Nach Auffassung der Kommission sollte das Amt möglichst umfassend über die einzelstaatlichen Verfahrensregeln informiert sein. Deshalb muss es eine zentrale Datenbank einrichten, die es ihm erlaubt, die Informationen ständig zu aktualisieren, und diese seinen Bediensteten zur Verfügung zu stellen. Die Kommission ist außerdem der Ansicht, dass es in der Tat zweckmäßig wäre, die Diskussion darüber fortzusetzen, ob zur Verbesserung der Situation nicht ein Korpus von Verwaltungsvorschriften für externe länderübergreifende Untersuchungen in Verbindung mit dem Korpus von Verwaltungsvorschriften für die internen Untersuchungen ausgearbeitet werden sollte (siehe E.2).

Wirksamkeit

Da der Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften sowohl der Gemeinschaft als auch den Mitgliedstaaten obliegt, hängt die Wirksamkeit der Maßnahmen entscheidend davon ab, inwieweit die Gemeinschaftsebene und die einzelstaatliche Ebene aufeinander abgestimmt arbeiten. [32] Die Einrichtung einer für strategische und operative Intelligence zuständigen Stelle im Amt wird daher auf längere Sicht ein reeller Fortschritt sein, da sie es ermöglichen wird, die der Gemeinschaftsebene zugewiesenen Untersuchungsbefugnisse gezielter einzusetzen und damit mehr Komplementarität und Vereinbarkeit mit der Arbeit der einzelstaatlichen Behörden (siehe 1.2.1) sowie mehr Effizienz garantieren wird.

[32] Der Überwachungsausschuss hat darauf hingewiesen, dass festgelegt werden müsse, in welcher Situation und in welcher Form das Amt vor Beginn der nationalen Ermittlungen handelt oder letztere begleitet (Transparenz gegenüber den nationalen Partnern).

Darüber hinaus wird die neue Kanzlei, die das Amt derzeit einrichtet, zu einer größeren Transparenz der Arbeit des Amtes beitragen, was einem Anliegen des Überwachungsausschusses entspricht (siehe 3.4.1). Das Follow-up einer externen Untersuchung trägt entscheidend zu deren Effizienz bei und beinhaltet ganz klar die Verpflichtung, das Amt zu informieren (siehe 1.2.2).

1.2. Operative Partnerschaft

Bei der Wahrnehmung seiner operativen Aufgabe befolgt das Amt den Grundsatz der Subsidiaritätsprinzip und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Es trägt der Tatsache Rechnung, dass die primäre Zuständigkeit bei den Mitgliedstaaten liegt, die auch über zentrale Instrumente verfügen (externe Untersuchungen). Bei seiner operativen Arbeit muss es sich also notwendigerweise auf eine verstärkte Partnerschaft mit all jenen stützen, die zum Schutz der finanziellen Interessen und zur Bekämpfung von Wirtschaftskriminalität beitragen. Diese Partnerschaft betrifft den Informationsaustausch und die Datenauswertung (strategische und operative Intelligence) sowie die regelmäßige Zusammenarbeit mit den verschiedenen EG-, EU- und internationalen Instanzen.

1.2.1. Partnerschaftliche Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten

Die partnerschaftliche Zusammenarbeit mit den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten trägt entscheidend zum Schutz der finanziellen Interessen und der Bekämpfung von Betrug bei. Sie umfasst sowohl die Zusammenarbeit im weitesten Sinne im Zusammenhang mit den aus eigener Initiative und in voller Unabhängigkeit durchgeführten Untersuchungen (siehe 1.1.1 und 1.1.2) als auch die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission, die das Amt in seiner Eigenschaft als Dienst der Kommission in die Wege leitet (Artikel 280 Absatz 3 EG-Vertrag).

In letzterem Fall gestaltet das Amt eine gezielt auf die ordnungsgemäße Anwendung des Gemeinschaftsrechts abstellende Zusammenarbeit mit den zuständigen einzelstaatlichen Behörden, um einen gleichwertigen Schutz in der gesamten Gemeinschaft sicherzustellen. Dabei stützt es sich auf die sektorbezogenen Regelungen, auf die in Artikel 9 Absätze 1 und 2 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 verwiesen wird, sowie auf die Sektorvorschriften über die Amtshilfe in den Politikbereichen oder im Zusammenhang mit Regelungen der Gemeinschaft, die unter die Verordnung (EG) Nr. 515/97 fallen (Landwirtschaft, Zoll, Handelspolitik usw.).

Was die vom Amt geleitete Untersuchungen betrifft, so wurde die partnerschaftliche Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten auch mit der Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 als zentrales Element des gesamten Systems der Kontrollen und Überprüfungen vor Ort festgeschrieben. Sie verhindert Überschneidungen (nach Artikel 3 Absatz 2 "berücksichtigt die Kommission die Kontrolle, die der betreffende Mitgliedstaat nach Maßgabe seines Rechts aus denselben Gründen bei den betreffenden Wirtschaftsteilnehmern durchführt oder bereits durchgeführt hat") und soll eine loyale Zusammenarbeit in allen Phasen einer Kontrolle vor Ort gewährleisten (Artikel 4 besagt, dass "die Kontrollen und Überprüfungen vor Ort von der Kommission vorbereitet und durchgeführt [werden]; dies erfolgt in enger Zusammenarbeit mit den zuständigen Behörden des betreffenden Mitgliedstaats, die rechtzeitig über Gegenstand, Ziel und Rechtsgrundlage der Kontrollen und Überprüfungen unterrichtet werden, damit sie die erforderliche Unterstützung gewähren können. Zu diesem Zweck können die Beauftragten des betreffenden Mitgliedstaats an den Kontrollen und Überprüfungen vor Ort teilnehmen. Darüber hinaus werden die Kontrollen und Überprüfungen vor Ort auf Wunsch des betreffenden Mitgliedstaats gemeinsam von der Kommission und dessen zuständigen Behörden durchgeführt."

Die partnerschaftliche Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten gestaltet sich vor Ort nicht immer harmonisch, was insbesondere auf die unterschiedlichen Befugnisse der Verwaltungs- und Justizbehörden zurückzuführen ist. Gleichwohl konnten, wie in den Jahresberichten der Kommission zur Betrugsbekämpfung und den Tätigkeitsberichten des Amtes regelmäßig dargelegt wird, dank dieser partnerschaftlichen Zusammenarbeit nennenswerte operative Ergebnisse erzielt werden. Die Praxis der Task Groups, die in einigen Bereichen (Zigaretten, Alkohol, Olivenöl) als Krisenstäbe funktionieren, sollte weiterentwickelt werden. Gleiches gilt - mit Blick auf eine verstärkte Bekämpfung der Wirtschaftskriminalität - für den Abschluss und die Nutzung der Protokolle zwischen dem Amt und einigen spezialisierten einzelstaatlichen Einrichtungen, beispielsweise der Direzione Nationale Antimafia (siehe E.5). Wie erfolgreich die Partnerschaft mit den Mitgliedstaaten sein kann, zeigen insbesondere einige komplizierte länderübergreifende Fälle, z.B. die illegale Einfuhr von Bananen in die Gemeinschaft mit falschen Ursprungsbescheinigungen sowie die Ermittlung gegen Nichtregierungsorganisationen wegen Urkundenfälschung und Verwendung gefälschter Urkunden im Bereich der direkten Ausgaben. [33] Veranschaulicht wird diese Zusammenarbeit auch durch die Teams, die für Untersuchungen in Drittländern eingesetzt werden, und in dem die am stärksten betroffenen Mitgliedstaaten vertreten sind. Das Partnerschaftsprinzip kommt außerdem in Fällen zum Tragen, die nicht nur für die finanziellen Interessen, sondern z.B. auch für die Ernährungssicherheit (BSE) oder den Schutz gegen Fälschungen (Zigaretten) bedeutsam sind. Schließlich kommt es zum Ausdruck in Kooperationsmaßnahmen, die im Rahmen sowohl der ersten als auch dritten Säule ergriffen werden. Das ist der Fall bei der technischen Hilfe, die das Amt den Mitgliedstaaten im Rahmen der gemeinsamen Seeüberwachungsoperationen (MARINFO) auf der Grundlage der Verordnung (EG) Nr. 515/97 und des Übereinkommens über das gemeinsame Zollinformationssystem (ZIS) erbringt.

[33] Siehe insbesondere die Jahresberichte 1999, 2000 und 2001 der Kommission und den Tätigkeitsbericht des Amtes für den Zeitraum 1. Juni 2000 bis 31. Mai 2001.

Diese partnerschaftliche Zusammenarbeit muss das Amt in die Lage versetzen, seine (strategische und operative) Intelligence-Funktion auszubauen und sich so gemeinsam mit den einzelstaatlichen Behörden besser auf die Mobilität der organisierten Kriminalität einzustellen, ohne dass ihm die Möglichkeit genommen wird, unangekündigte Aktionen vor Ort durchzuführen. Schließlich wird sie es auch den einzelstaatlichen Behörden ermöglichen, vor Ort gezielter vorzugehen.

Die Kommission empfiehlt dem Amt, seine Überlegungen zur Intensivierung seiner Zusammenarbeit mit den einzelstaatlichen Behörden fortsetzen. In diesem Zusammenhang hält sie es für zweckmäßig, dem Amt die Befugnis zu übertragen, die für Prävention und Ermittlungen zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten zu ersuchen, Betrugsbekämpfungsermittlungen durchzuführen (siehe E.3). Eine entsprechende, auf die Aufdeckung schwerwiegender Verstöße abstellende Regelung wäre insofern von praktischem Nutzen als sie das Zusammenwirken von nationaler Ebene und Gemeinschaftsebene nach Maßgabe des Subsidiaritätsprinzips fördern würde.

Die Kommission hält es in diesem Zusammenhang für zweckmäßig, dass das Amt seine Intelligence-Funktion ausbaut und das in seiner Gesamtstrategie vorgesehene Vorhaben einer "Serviceplattform" zur Präsentation seiner Funktionen realisiert. [34] Dieses Projekt zielt darauf ab, die Arbeit des Amtes in ihren zahlreichen Facetten besser darzustellen und das bei ihm angesiedelte Fachwissen anzubieten, um so zu verdeutlichen, welches der gemeinschaftliche Mehrwert insbesondere für nationale Behörden ist, die befugt sind, Ermittlungen durchzuführen oder über kriminalpolizeiliche Befugnisse verfügen. Ziel ist, den Austausch von Fachkenntnissen, Vorgehensweisen und Erfahrungen zu fördern, mit deren Hilfe der Schutz der Interessen der Gemeinschaft optimiert werden kann.

[34] Siehe insbesondere Abschnitt 4.2 der Strategie ("Anwendungsbereich und Handlungsmöglichkeiten der Gemeinschaft").

Ein derartiges Vorgehen könnte nach dem Vorbild der Vereinbarungen, die bereits mit einigen Behörden von Mitglied- oder Drittstaaten oder mit bestimmten Einrichtungen geschlossen wurden, auch bei anderen Behörden und Einrichtungen erwogen werden.

Empfehlung Nr. 5 (E.5)

Die Kommission empfiehlt dem Amt, die Funktion der strategischen und operativen Intelligence auszubauen, wie dies in der Gesamtstrategie 2000-2005 vorgesehen ist.

Außerdem empfiehlt die Kommission dem Amt, zu prüfen, inwieweit es zweckmäßig ist, die mit einigen einzelstaatlichen Behörden geschlossenen Vereinbarungen auf andere zuständige einzelstaatliche Behörden auszudehnen.

1.2.2. Unterstützung in Rechts- und Justizangelegenheiten

Die Effizienz der administrativen Untersuchungen des Amtes hängt weitgehend davon ab, zu welchen Folgemaßnahmen nicht nur verwaltungs- (einschließlich disziplinarrechtlicher), sondern auch justizieller Art, sie führen; diese Folgemaßnahmen müssen auf eine enge Zusammenarbeit zwischen dem Amt und den nationalen Polizei- und Justizbehörden gestützt sein (Artikel 2 des Beschlusses der Kommission vom 28. April 1999). Deshalb hat die Kommission in ihrer Gesamtstrategie von Juni 2000 eine Verstärkung der strafrechtlichen Dimension vorgesehen.

Das Effizienzgebot wurde durch die Einrichtung der Funktionen "Beratung und Follow-up in Rechtsangelegenheiten" (institutionelles und EG-Recht) sowie "Beratung und Follow-up in Justizangelegenheiten" (nationales Recht) konkret umgesetzt. So stellt das Amt von sich aus oder auf Anfrage Beratung und Unterstützung in multidisziplinären Rechtsfragen sowie - über das dem Generaldirektor (im Folgenden "Direktor") des Amtes unterstehende - Referat "Richter und Staatsanwälte" justizbezogenes Fachwissen zur Verfügung. Die Einrichtung der Serviceplattform müsste es ermöglichen, gemeinsam mit den nationalen Behörden den Beitrag dieser untersuchungsbezogenen Unterstützung besser zu nutzen. Die partnerschaftlichen Beziehungen, die das Amt mit den nationalen Strafverfolgungsbehörden zu entwickeln versucht, dürften die Erstellung eines - bereits im Konzept für eine Gesamtstrategie empfohlenen - Leitfadens bewährter Praktiken erleichtern. Dieser - nicht verbindliche - Leitfaden soll den einzelstaatlichen operativen Dienststellen an die Hand gegeben werden, um ihnen die Gestaltung und Verwaltung der Kooperationsmaßnahmen zu erleichtern und ihnen bei in ihren Bemühungen um eine möglichst optimale Nutzung der Ressourcen und der Expertise des Amtes zu helfen.

* Geltungsbereich

Die dem Amt in diesem Bereich übertragenen Aufgaben ergeben sich insbesondere aus dem Grundsatz der engen und regelmäßigen Zusammenarbeit gemäß Artikel 280 EG-Vertrag. Rechtsgrundlagen sind:

- im Bereich der Amtshilfe: Artikel 2 Absatz 2 des Beschlusses der Kommission zur Errichtung des Amtes, wonach "das Amt den Auftrag .....hat, zur Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten im Bereich der Betrugsbekämpfung beizutragen" (diese Bestimmung wurde in Artikel 1 Absatz 2 der Verordnungen (EG) Nr. 1073/1999 und (Euratom) Nr. 1074/1999 übernommen); die Kommission orientiert sich außerdem an Artikel 7 Absatz 1 Unterabsatz 2 des (noch nicht ratifizierten) Zweiten Protokolls [35] zum Übereinkommen über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften, der Folgendes bestimmt: "Zu diesem Zweck leistet die Kommission die technische und operative Hilfe, die die zuständigen nationalen Behörden gegebenenfalls zur besseren Koordinierung ihrer Untersuchungen benötigen"; (diese Bestimmung wurde inhaltlich in einen von ihr vorgelegten Richtlinienvorschlag aufgenommen [36]).

[35] ABl. C 221 vom 19.7.1997, S. 11.

[36] Vorschlag für eine Richtlinie über den strafrechtlichen Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften. (KOM(2001) 272 endg.),

- im Bereich justizielles Follow-up: Artikel 2 Absatz 6 des Beschlusses über die Errichtung des Amtes, wonach das Amt "direkter Ansprechpartner der Polizeibehörden" ist. Diese Befugnis wird durch die Artikel 9 und 10 sowie den Erwägungsgrund 16 der Verordnungen (EG) Nr. 1073/1999 und (Euratom) Nr. 1074/1999 noch verstärkt.

Nach Auffassung der Kommission bedarf es zu einer angemessenen Lösung des Strafverfolgungsproblems einheitlicher Tatbestände und adäquater Strafverfahren; bis dies erreicht ist, muss mit den verfügbaren Mitteln versucht werden, die Zusammenarbeit zwischen dem Amt und den Justizbehörden der Mitgliedstaaten sowohl bei den externen Untersuchungen als auch hinsichtlich der gerichtlichen Folgemaßnahmen zu den internen Untersuchungen auszubauen. Im Zuge der Konsolidierung dieses Ansatzes gestaltet das Amt seine Aufgabe als Verbindungs- und Expertisestelle in Strafrechtsfragen weiter aus, um konkret zur Verwirklichung der Betrugs- und Korruptionsbekämpfungsziele beitragen zu können. Außerdem entwickelt es seine Beratungs-, Unterstützungs- und Koordinierungsrolle weiter, um das Vorgehen der Mitgliedstaaten bei der Strafverfolgung schwerwiegender Verstöße zum Nachteil der finanziellen Interessen der Gemeinschaften zu stützen.

* Modalitäten

Die Unterstützung und das Follow-up in Justizangelegenheiten erweisen sich als unerlässlich für die Optimierung der gerichtlichen Weiterverfolgung der Untersuchungen des Amtes. Gleichwohl ist festzustellen, dass das justizielle Follow-up auf Schwierigkeiten stößt. Ein erstes Hindernis, das die Arbeit des Amtes beeinträchtigt, ist die unzureichende Übermittlung gerichtlicher Informationen, zu deren Mitteilung die Mitgliedstaaten aufgrund der Sektorverordnungen verpflichtet sind (externe Untersuchungen), sowie die Schwierigkeiten, Zugang zu derartigen Informationen zu erhalten. Weder die Informationsübermittlung noch der Zugang zu den Informationen erfolgt systematisch und uneingeschränkt. Zum einen können gegebenenfalls die einzelstaatlichen Vorschriften über das Untersuchungsgeheimnis als Argument herangezogen werden, um die Mitteilungspflichten zu begrenzen; zum andern besteht Aktenzugang bei Strafverfahren nur bei Zivilklagen. Zu letzterem Punkt ist festzuhalten, dass die Verantwortung für die Betrugsbekämpfung bei den Mitgliedstaaten liegt und die Kommission daher bei den indirekten Gemeinschaftsausgaben nicht systematisch als Zivilklägerin auftritt - eine Möglichkeit, die im Übrigen nicht in allen Mitgliedstaaten vorgesehen ist; wenn sie es ist, kann sie nicht immer in Anspruch genommen werden.

Obwohl diese Informationspflicht der Mitgliedstaaten in den Sektorregelungen festgeschrieben ist, bereitet ihre praktische Anwendung offenbar einige Schwierigkeiten, sobald die Verfahren die Phase der Strafverfolgung erreichen. So sehen die Verordnungen (EG) Nr. 1073/1999 und (Euratom) Nr. 1074/1999, anders als in Bezug auf die Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen bei internen Untersuchungen (Artikel 9 Absatz 4 [37]), nicht vor, dass die Mitgliedstaaten das Amt davon in Kenntnis setzen müssen, welche Folgemaßnahmen sie zu seinen externen Untersuchungen getroffen haben.

[37] Dieser Artikel sieht vor, dass die Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen die gemäß den Ergebnissen der internen Untersuchungen erforderlichen Maßnahmen ergreifen und den Direktor des Amtes innerhalb der von ihm gesetzten Frist über diese Maßnahmen unterrichten.

Nach Ansicht der Kommission sollte eine derartige, bereits in einigen Sektorverordnungen festgeschriebene Informationspflicht auf alle externen Untersuchungen und auf das justizielle Follow-up der internen Untersuchungen ausgeweitet werden (siehe E.6). Die Qualität der Folgemaßnahmen, für die insbesondere die Kommission verantwortlich ist, könnte so wesentlich verbessert werden.

Eine weitere Schwierigkeit würde ausgeräumt, wenn die Rolle der OLAF-Bediensteten anerkannt würde. Die Anerkennung der Bediensteten des Amtes durch die einzelstaatlichen Justizbehörden dürfte durch die Anwendung des Zweiten Protokolls zum Übereinkommen über den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften erleichtert werden. Diese Anerkennung würde es dem Amt erlauben, die beteiligten Justizbehörden zu unterstützen. Inwieweit eine solche Anerkennung möglich ist, muss anhand der nationalen Systeme geprüft werden.

Angesichts fehlender Kompetenzen der Gemeinschaft im Bereich der Strafverfolgung müssen nach Auffassung der Kommission die Instrumente der Zusammenarbeit, wie die Serviceplattform sowie die Beratung/Unterstützung und das Follow-up in Justizangelegenheiten, insbesondere durch die beständige Weiterentwicklung des operativen Austauschs zwischen Richtern und Staatsanwälten des OLAF und ihren Amtskollegen in den Mitgliedstaaten auf der Grundlage eines Leitfadens bewährter Praktiken verstärkt werden. Beim gegenwärtigen Stand der Möglichkeiten, über die die Gemeinschaft derzeit verfügt, dürfte diese Verstärkung zu angemesseneren Reaktionen auf die strafrechtliche Dimension der Untersuchungsakten des Amtes beitragen.

Auch die Tatsache, dass das Zweite Protokoll zum Übereinkommen über den Schutz der finanziellen Interessen nicht von allen Mitgliedstaaten ratifiziert worden ist, behindert nach Auffassung der Kommission die operative Unterstützung der nationalen Justizbehörden durch das Amt. [38] Dies ist einer der Gründe, warum die Kommission ihren Richtlinienvorschlag vorgelegt hat, in den die materielle Substanz von Artikel 7 des Zweiten Protokolls (vertikale Zusammenarbeit) übernommen wurde.

[38] Lediglich das Übereinkommen und das Erste Protokoll sind am 17. Oktober 2002 in Kraft getreten.

Deshalb mahnt die Kommission an, dass der Rat den ihm seit Mai 2001 vorliegenden Richtlinienvorschlag über den Schutz der finanziellen Interessen [39] verabschiedet und die Mitgliedstaaten das Zweite Protokoll zum Übereinkommen über den Schutz der finanziellen Interessen im Hinblick auf dessen verstärkte Anwendung ratifizieren. Im Übrigen ist sie der Auffassung, dass die Schwierigkeiten bei der gerichtlichen Weiterverfolgung der Fälle, die das Amt an die Strafverfolgungsbehörden verweist, ein gewichtiges Argument für die Schaffung einer Europäischen Staatsanwaltschaft darstellen (siehe E.13).

[39] KOM (2001) 272. Die Kommission hat am 16.10.2002 einen geänderten Vorschlag vorgelegt. (KOM(2002) 577 endg.),

Empfehlung Nr. 6 (E.6)

Zwecks größerer Effizienz der Beratung/Unterstützung und des Follow-up in Justizangelegenheiten ersucht die Kommission,

- die Mitgliedstaaten, das Zweite Protokoll zum Übereinkommen über den Schutz der finanziellen Interessen zu ratifizieren;

- den Rat, die Richtlinie betreffend den Schutz der finanziellen Interessen anzunehmen.

Die Kommission wird einen Vorschlag unterbreiten, der vorsehen wird, dass die Mitgliedstaaten die Gemeinschaft über die Folgemaßnahmen zu Untersuchungen des Amtes unterrichten.

Sie empfiehlt dem Amt, den in ihrer Gesamtstrategie befürworteten Leitfaden bewährter Praktiken zu erstellen.

1.2.3. Koordinierung der Maßnahmen auf Gemeinschaftsebene

Die Maßnahmen des Amtes und anderer Dienststellen wurden im Sinne der Komplementarität im Hinblick auf einen wirksameren Schutz der Gemeinschaftsinteressen konzipiert, um dem Erfordernis einer ordnungsgemäßen Verwaltung zu genügen. Dies gilt für Maßnahmen bestimmter Kommissionsdienststellen, der Disziplinarinstanzen, der Fachgremien für finanzielle Unregelmäßigkeiten und des Rechnungshofs.

* Dienststellen der Kommission

Die täglichen Beziehungen zwischen dem Amt und den Kommissionsdienstellen, insbesondere im Rahmen ihrer Zuständigkeit als Anweisungsbefugte oder Verwalter von Gemeinschaftsmitteln oder im Rahmen ihrer Aufgaben als für die politische und legislative Konzeptionsarbeit zuständige Stellen, sind Teil der operativen Komplementarität im Bereich des Schutzes der finanziellen Interessen und der Betrugsbekämpfung. Diese komplementäre Zusammenarbeit funktioniert einigermaßen, sollte aber insbesondere hinsichtlich des Informationsaustauschs besser koordiniert werden. Zu diesem Punkt ist festzustellen, dass beide Seiten den Informationsfluss unterschiedlich gestalten. Nach Ansicht des Amtes sollten die an ihn gerichteten Informationen bereits im Vorfeld auf der Ebene der Dienststellen besser kanalisiert werden, damit ihm beispielsweise nur diejenigen Informationselemente übermittelt werden, die vorab festgelegten Kriterien oder Parametern entsprechen. Die Dienststellen wünschen ihrerseits, dass das Amt ihnen mehr Informationen liefert, damit sie ihre Aufgaben ausführen können. Eine bessere Praxis dürfte es dem Amt nicht nur ermöglichen, das ihm zur Verfügung stehende Untersuchungsinstrumentarium effizienter einzusetzen; auch würde dadurch die Komplementarität der Betrugsbekämpfungsmaßnahmen und der Vor-Ort-Kontrollen und -Überprüfungen gefördert, die die anweisungsbefugten und die Mittel verwaltenden Dienststellen gemäß den Sektorregelungen durchführen, um sich von der korrekten Durchführung der Gemeinschaftspolitiken, der Ordnungsmäßigkeit der Rechnungen sowie vom reibungslosen Funktionieren der innerstaatlichen Mittelverwaltungs- und Kontrollsysteme zu überzeugen.

Außerdem ist im Bereich der direkten Ausgaben festzustellen, dass einige Anweisungsbefugte dazu tendieren, vorsichtshalber Zahlungen auszusetzen, wenn dem Amt Informationen übermittelt worden sind und/oder das Amt eine Untersuchung durchführt. Diese Haltung sollte nach Maßgabe konzertierter und besser strukturierter Verfahren im Hinblick auf mehr Kohärenz überprüft werden. [40] In diesem Zusammenhang ist insbesondere auf Artikel 106 Absatz 4 der Durchführungsbestimmungen zur neuen Haushaltsordnung [41] zu verweisen, der vorsieht, dass der zuständige Anweisungsbefugte eine Zahlungsfrist aussetzen kann, um ergänzende Prüfungen, einschließlich einer Kontrolle vor Ort, vorzunehmen, wenn ihm eine Information zur Kenntnis gebracht wird, die Zweifel an der Förderfähigkeit von in einem Zahlungsantrag ausgewiesenen Ausgaben zulässt.

[40] Die Maßnahme 59 des Reform-Weißbuchs der Kommission (KOM (2000) 200 endg.) sieht in diesem Zusammenhang vor, dass klarzustellen ist, dass die Führungskräfte nicht davon entbunden sind, selbst die erforderlichen Abhilfemaßnahmen einzuleiten, wenn dem OLAF ein Fall zwecks Untersuchung gemeldet wurde.

[41] Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2342/2002 der Kommission vom 23. Dezember 2002 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002. ABl. L 357 vom 31.12.2002, S. 1.

Das Amt muss die verfügbaren Ressourcen rationell einsetzen und die operative Tätigkeit auf die signifikantesten Fälle, die gemäß dem Subsidiaritätsprinzip ein Eingreifen auf Gemeinschaftsebene rechtfertigen, konzentrieren. Die Auswahl der Fälle im Vorfeld im Rahmen einer regelmäßigen Zusammenarbeit mit den Dienststellen, denen es obliegt, die ordnungsgemäße Anwendung und Verwaltung der Politiken und Finanzinstrumente der Gemeinschaft zu kontrollieren, und eine enge Zusammenarbeit mit den einzelstaatlichen Behörden können dem Amt dabei helfen, sein Tätigkeitsprogramm gemäß Artikel 11 der Verordnungen (EG) Nr. 1073/1999 und (Euratom) Nr. 1074/1999 zu erstellen.

Die Kommission ist der Ansicht, dass der Informationsaustausch zwischen dem Amt und den Dienststellen sowie die wechselseitige Unterstützung im Lichte der bisherigen Erfahrungen verbessert werden müssen. In diesem Zusammenhang sollten nach Ansicht der Kommission die Initiativen im Rahmen der Maßnahme 93 des Reform-Weißbuchs der Kommission, die auf eine Verbesserung der Koordinierung zwischen dem Amt und anderen Dienststellen zwecks wirksamerer Bekämpfung von Unregelmäßigkeiten, Betrug und Korruption sowie eines effizienteren Einsatzes der verfügbaren Mittel abzielen, auf andere Dienststellen als das OLAF ausgedehnt werden. Das OLAF hat eine Vereinbarung mit dem Dienst Internes Audit und der Gemeinsamen Forschungsstelle geschlossen. Über weitere Vereinbarungen wird derzeit u.a. mit der Generaldirektion Beschäftigung und Soziales sowie mit dem Amt für Zusammenarbeit AIDCO verhandelt. Außerdem wurden die Modalitäten der Zusammenarbeit und des Informationsaustauschs zwischen dem Amt und anderen Generaldirektion, z.B. der Generaldirektion Steuern und Zollunion geregelt. In diesem Sinne wird erwogen, wie im Aktionsplan 2001/2003 vorgesehen, zwecks praktischer Regelung einer engen und regelmäßigen Zusammenarbeit weitere Vereinbarungen zwischen dem Amt und den Dienststellen zu schließen, die beauftragt sind, die Wirksamkeit der innerstaatlichen Verwaltungssysteme zu kontrollieren.

Empfehlung Nr. 7 (E.7)

Die Kommission empfiehlt, wie im Aktionsplan 2001/2003 vorgesehen weitere Vereinbarungen, die die Zusammenarbeit zwischen dem Amt und den Kommissionsdienststellen, insbesondere den mittelbewirtschaftenden Stellen regeln, zu schließen und umzusetzen, damit das Amt seine operative Arbeit gezielter ausrichten kann.

* Der Dienst Internes Audit der Kommission

Sowohl die internen als auch die externen Untersuchungen erlauben es dem Amt unter Umständen, über seine Betrugsbekämpfungsaufgabe hinaus, Mängel in den internen Kontrollsystemen aufzudecken, die die Anwendung der geltenden Regelungen oder die reibungslose Verwaltungsorganisation möglicherweise beeinträchtigen. Diese Informationen müssen in erster Linie an die betreffende Dienstvorgesetzten weitergeleitet werden, damit sie Korrekturmaßnahmen ergreifen können. Außerdem kann das Amt dem Internen Prüfer der Kommission und gegebenenfalls der Dienststelle "Internes Audit" der betreffenden Generaldirektion oder des betreffenden Dienstes Informationen über etwaige Systemfehler in den internen Kontrollverfahren mitteilen, damit ein systematisches Follow-up gewährleistet werden kann. Umgekehrt informieren der Interne Prüfer der Kommission und die Dienststellen "Internes Audit" der Generaldirektionen das Amt über alle von ihnen gemachten Feststellungen, die einen Betrugsverdacht nähren.

* Disziplinarinstanzen

Nach Artikel 1 Absatz 3 der Verordnungen (EG) Nr. 1073/1999 und (Euratom) Nr. 1074/1999 sowie der Interinstitutionellen Vereinbarung vom 25. Mai 1999 führt das Amt administrative Untersuchungen durch, die dazu dienen,

- "Betrug, Korruption und sonstige rechtswidrige Handlungen zum Nachteil der finanziellen Interessen" der Gemeinschaften "zu bekämpfen";

- und "schwerwiegende Handlungen aufzudecken, die eine Verletzung der Verpflichtungen der Beamten und Bediensteten der Gemeinschaften, die disziplinarisch und gegebenenfalls strafrechtlich geahndet werden kann, oder eine Verletzung der analogen Verpflichtungen der Mitglieder der Organe und Einrichtungen, der Leiter der Ämter und Agenturen und der Mitglieder des Personals der Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen, die nicht dem Statut unterliegen, darstellen können".

Die Kommission stellt fest, dass das Handeln der mit Ermittlungsbefugnissen ausgestatteten Disziplinarinstanzen, soweit solche vorhanden sind, auf das Organ, die Einrichtung, das Amt oder die Agentur, der sie angehören, beschränkt ist. Im Gegensatz dazu verfügt das Amt für Betrugsbekämpfung über umfassende Befugnisse zur Durchführung interner Untersuchungen, die es unterschiedslos in allen Organen, Einrichtungen, Agenturen und Ämtern wahrnehmen kann, und zwar auch in Bezug auf Mitglieder oder Bedienstete, die nicht dem Statut unterliegen. Da die Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen über eine allgemeine Befugnis zur Durchführung von Disziplinarverfahren sowie über eine eigene Verantwortlichkeit verfügen [42], muss der Tätigkeitsbereich des Amtes abgegrenzt werden, damit seine Befugnisse im Falle sich überschneidender Zuständigkeiten nicht angetastet werden.

[42] 6. Erwägungsgrund des Standardbeschlusses im Anhang zur Interinstitutionellen Vereinbarung vom 25. Mai 1999: "Diese Untersuchungen sind unter den gleichen Bedingungen bei allen Organen, Einrichtungen, Ämtern und Agenturen der Gemeinschaft durchzuführen, ohne dass die Tatsache, dass diese Aufgabe dem Amt zugewiesen wird, die Verantwortung der Organe, Einrichtungen, Ämter und Agenturen berührt (...)".

Die Kommission hat das Untersuchungs- und Disziplinaramt (IDOC) [43]geschaffen, das gemäß Artikel 2 des Beschlusses der Kommission vom 19. Februar 2002 die Aufgabe hat, administrative Untersuchungen durchzuführen und für die Anstellungsbehörde Disziplinarverfahren vorzubereiten. Die anderen Organe, Einrichtungen, Ämter und Agenturen kennen eine derartige Einrichtung nicht. Die Kommission hat die Vorrangstellung des OLAF im Rahmen seiner Befugnisse (Schutz der finanziellen Interessen und schwerwiegende Verstöße) bestätigt. Teilt das Amt mit, dass es bereits eine Untersuchung eingeleitet hat oder einleiten wird, eröffnet das IDOC keine Paralleluntersuchung. Artikel 5 Absatz 2 des Beschlusses vom 19. Februar 2002 sieht Folgendes vor: "Vor Einleitung einer Untersuchung hält der Generaldirektor für Personal und Verwaltung Rücksprache mit dem [Amt], um festzustellen, ob dieses nicht eine Untersuchung eingeleitet hat oder plant." Aus diesem Beschluss sowie aus der Verwaltungspraxis leitet sich eine Restkompetenz des IDOC gegenüber dem Amt her, so dass bei den administrativen Untersuchungen Überschneidungen vermieden werden. Im Übrigen ist hier darauf hinzuweisen, dass die Effizienz von Disziplinarmaßnahmen im Anschluss an interne Untersuchungen entscheidend davon abhängt, inwieweit die Bediensteten des Amtes bei ihrer Untersuchung die Besonderheiten des Disziplinarrechts beachtet haben.

[43] Beschluss der Kommission vom 19. Februar 2002. C(2002) 540.

Damit Koordinierung und Komplementarität verbessert werden können ist es unverzichtbar, dass das Amt seinen Wirkungskreis anhand mehrerer Kriterien präziser absteckt. Einige Parameter ergeben sich zwingend aus dem Grundsatz der Spezialität, namentlich das Kriterium der Strafverfolgung oder der Expertise im Bereich der Bekämpfung schwerer Formen der Wirtschafts- und Finanzkriminalität. [44] Bei Dienstvergehen sollte das Amt insoweit eingeschaltet werden, als sein Fachwissen auf dem Gebiet der Wirtschafts- und Finanzkriminalität benötigt wird.

[44] Außerdem ist zu bemerken, dass die Mitglieder der Organe nicht dem Statut und daher auch nicht der Kontrolle seitens der Disziplinarinstanzen unterliegen. Um diese Rechtslücke zu schließen, hat der Gesetzgeber die Zuständigkeit des Amtes vorgesehen.

Nach Auffassung der Kommission könnte der Ermittlungsbereich des Amtes und der der Disziplinarinstanzen in Vereinbarungen abgegrenzt werden, die vorsehen würden, dass dem Amt die Aufdeckung schwerwiegender Handlungen vorbehalten bleibt, die Wirtschafts- und Finanzdelikte darstellen können. Des Weiteren könnte eine Verhaltenstypologie aufgestellt werden, an Hand deren die Kompetenzen genauer abgegrenzt werden könnten. Dazu bedarf es umfassender Arbeiten zur Definition und Einordnung der verschiedenen Arten von Dienstvergehen.

Empfehlung Nr. 8 (E.8)

Die Kommission empfiehlt den Abschluss von Vereinbarungen, mit denen die konkrete Verteilung der Aufgaben zwischen dem Amt und den Disziplinarinstanzen geklärt wird.

* Fachgremien für finanzielle Unregelmäßigkeiten

Die Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates vom 25. Juni 2002 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften [45] berührt nicht die Bestimmungen der Verordnungen (EG) Nr. 1073/1999 und (Euratom) Nr. 1074/1999 und somit nicht die Befugnisse des Amtes.

[45] ABl. L 248 vom 16.9.2002, S.1.

Gleichwohl sieht die Haushaltsordnung vor, dass jedes Organ "ein funktional unabhängiges Fachgremium" einsetzt, das "über das Vorliegen einer finanziellen Unregelmäßigkeit und die etwaigen Konsequenzen befindet". Das Organ entscheidet auf der Grundlage der Stellungnahmen dieses Gremiums über die Einleitung eines Disziplinarverfahrens oder eines Verfahrens wegen einer finanziellen Haftung. [46]

[46] Artikel 66 Absatz 4 der Haushaltsordnung.

Es ist unerlässlich, eine angemessene Abstimmung der Interventionen dieser Gremien mit denen des Amtes sicherzustellen, ohne die Zuständigkeiten des Amtes anzutasten. Die Gremien bewerten in ihren Stellungnahmen das Vorliegen von Unregelmäßigkeiten, deren Schweregrad und etwaige Konsequenzen; ergibt die Analyse, dass das Amt zuständig ist, so wird dieses umgehend unterrichtet.

Nach Ansicht der Kommission müssen mit dem System erst Erfahrungen gesammelt werden, um festzustellen zu können, ob Verbesserungsbedarf besteht.

* Der Rechnungshof

Gemäß den Artikeln 246 et 248 EG-Vertrag nimmt der Rechnungshof die Rechnungsprüfung wahr und prüft zu diesem Zweck die Rechnung über alle Einnahmen und Ausgaben der Gemeinschaft sowie deren Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßig und überzeugt sich von der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung. Im Rahmen seines Prüfungsauftrags überprüft er die Zuverlässigkeit der Systeme, und zwar prinzipiell, ohne dass er zuvor Hinweise erhalten hat. Der Rechnungshof hat nicht vorrangig die Aufgabe, strafbare Handlungen aufzudecken; er verfügt nicht wie das Amt für Betrugsbekämpfung über die Zuständigkeiten, die es ihm erlauben, individuelle Verantwortlichkeiten festzustellen. Um die Zusammenarbeit mit dem Amt auf eine feste Grundlage zu stellen, wurde in einer Vereinbarung zwischen dem Amt und dem Rechnungshof festgeschrieben, dass Letzterer dem Amt die Elemente mitteilt, die einen Betrug darstellen könnten, und das Amt den Hof über die Folgemaßnahmen unterrichtet.

Nach Ansicht der Kommission müsste es damit möglich sein, die Zusammenarbeit zwischen dem Amt und dem Rechnungshof zu festigen.

In dem Maße wie diese Art von Regelung die Durchführung der internen Untersuchungen des Amtes unter gleichen Bedingungen in allen Organe, Einrichtungen, Agenturen und Ämtern erleichtern könnte, hält es die Kommission für angebracht, Überlegungen darüber anzustellen, ob spezifische Vereinbarungen zwischen dem Amt und den anderen Organen, Einrichtungen, Ämtern und Agenturen vorgesehen werden sollten.

Empfehlung Nr. 9 (E.9)

Die Kommission empfiehlt dem Amt, zu prüfen, inwieweit es zweckmäßig ist, die Praxis der Vereinbarungen auf andere Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen auszudehnen.

1.2.4. Kooperation auf Unions- und internationaler Ebene

Angesichts des grenzüberschreitenden Charakters der Wirtschafts- und Finanzkriminalität und der Tragweite der Maßnahmen der Europäischen Gemeinschaft im Rahmen ihrer Kooperation mit Drittländern ist eine Verbesserung der Zusammenarbeit mit sämtlichen für die Bekämpfung dieser Kriminalität zuständigen Instanzen erforderlich. Auch gilt es, die Kompetenzen des Amtes mit denen von Europol und Eurojust zu verknüpfen und die Modalitäten ihrer Zusammenarbeit zu regeln. Die Verordnungen (EG) Nr. 1073/1999 und (Euratom) Nr. 1074/1999 enthalten keine diesbezügliche Vorschrift. Das Amt ist Teil eines Gemeinschaftsorgans, das Unabhängigkeit gegenüber der nationalen Ebene genießt; Europol und Eurojust nehmen als Einrichtungen der dritten Säule Aufgaben wahr, die auf die Koordinierung nationaler Maßnahmen ausgerichtet sind.

* Europol

Gemäß Artikel 2 Absatz 6 des Beschlusses über die Errichtung des Amtes ist das Amt direkter Ansprechpartner der Polizeibehörden. Mit dem Beschluss des Rates vom 6. Dezember 2001 [47] wurde das Mandat von Europol ausgedehnt auf die im Anhang zum Europol-Übereinkommen aufgeführten schwerwiegenden Formen internationaler Kriminalität. Das Europol-Mandat erfasst unter anderem Betrug und Korruption. In einem Erwägungsgrund dieses Beschlusses heißt es, dass die Rolle der Kommission nicht berührt wird. Gemäß einer im Anhang zu diesem Beschluss enthaltenen Erläuterung ".....kommt der .. Rat überein, dass bei der Aufnahme der Betrugsdelikte unter die im Anhang zum Europol-Übereinkommen genannten Kriminalitätsformen die Zuständigkeit von OLAF (...) für Betrugsdelikte (bei Steuern und Zöllen) berücksichtigt werden muss, weshalb Verhandlungen über ein Abkommen zwischen Europol und der Kommission aufzunehmen sind."

[47] ABl. C 362 vom 18.12.2001, S. 1.

Die von der Kommission und Europol am 18. Februar 2003 unterzeichnete Vereinbarung sieht vor, dass Europol und das OLAF in den Bereichen, in denen das Amt unabhängige Untersuchungsbefugnisse besitzt, Vereinbarungen direkt schließen kann.

Die Kommission stellt fest, dass das Amt und Europol ebenfalls eine bessere Zusammenarbeit anstreben. Damit Europol dem Amt Informationen übermitteln und somit die Zusammenarbeit verbessert werden kann, bedarf es eines einstimmigen Beschlusses des Rates. Das ergibt sich aus Artikel 10 Absatz 4 und Artikel 18 des Europol-Übereinkommens. Angesichts dieser rechtlichen Beschränkungen findet zwischen Europol und dem Amt nach wie vor kein nennenswerter Austausch statt. Alle Optionen, um hier Abhilfe zu schaffen, sollten sondiert werden, beispielsweise eine regelmäßigere Beteiligung des Amtes an den Sitzungen des Europol-Verwaltungsrates, die persönliche Kontakte fördern und die Einsicht in die Nützlichkeit eines Informationsaustauschs zwischen Europol und dem Amt erhöhen würde.

* Eurojust

Gemäß Artikel 2 Absatz 6 des Beschlusses über die Errichtung des Amtes, ist das Amt direkter Ansprechpartner der Justizbehörden. In den Kompetenzbereichen der Gemeinschaft wie dem Schutz der finanziellen Interessen sollte sich die Abstimmung bei der operativen Zusammenarbeit (u.a. justizielles Follow-up der Untersuchungen des Amtes) direkt über die Funktion "Beratung und Follow-up in Justizangelegenheiten" des Amtes vollziehen.

Eurojust ist eine ständige Einrichtung der Europäischen Union mit eigenen Prioritäten, die die justizielle strafrechtliche Zusammenarbeit zwischen den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten koordiniert. Es wurde mit Beschluss des Rates vom 28. Februar 2002 [48] errichtet und ist an die Stelle der am 1. März 2001 als Vorläufer eingerichteten Stelle Pro-Eurojust getreten. Im Erwägungsgrund 8 des Beschlusses heißt es, dass "die Zuständigkeiten von Eurojust (...) die Zuständigkeiten der Gemeinschaft hinsichtlich des Schutzes ihrer finanziellen Interessen ... nicht .. berühren." Die Kommission hat sich veranlasst gesehen, dem Ratsbeschluss eine Erklärung im Sinne einer Bevorrechtigung des Acquis communautaire anzufügen. [49] Eurojust verfügt nicht über eigene Ermittlungsbefugnisse auf europäischer Ebene. Ziel von Eurojust als justizieller Einrichtung ist es, die Koordinierung und Zusammenarbeit zwischen den nationalen Strafverfolgungsbehörden zu verbessern und diesen dabei zu helfen, ihre Ermittlungen und Strafverfolgungen bei schweren Straftaten effizienter zu gestalten.

[48] ABl. L 63 vom 6.3.2002, S. 1.

[49] Diese Erklärung besagt, dass "die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten gemeinsam Verantwortung tragen für den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften. Deshalb sei in Bezug auf die Verträge Artikel 280 EG-Vertrag die spezifische Rechtsgrundlage für Kooperationsmaßnahmen, die mit den zuständigen einzelstaatlichen Behörden durchgeführt würden (...) oder für Maßnahmen, die erforderlich seien, um Betrug und sonstige rechtswidrige Tätigkeiten zum Nachteil der finanziellen Interessen der Gemeinschaften zu bekämpfen. Die enge und regelmäßige Zusammenarbeit zwischen dem Amt und den innerstaatlichen Verfolgungsbehörden einerseits und der Kommission (OLAF) und Eurojust andererseits müsse insbesondere in diesem Rahmen sichergestellt werden. "

Die Kommission stellt in diesem Zusammenhang fest, dass gegenwärtig über eine Vereinbarung zwischen dem Amt und Eurojust nach Artikel 22 der Eurojust-Geschäftsordnung verhandelt wird. In dieser Vereinbarung sollte geregelt werden, wie die Zusammenarbeit und der gegenseitige Austausch von Informationen in konkreten Fällen sowie über allgemeinere Themen, die sowohl für das Amt als auch für Eurojust von Interesse sind, gestaltet wird.

Zu den Beziehungen zwischen den Einrichtungen der Union wie Europol oder Eurojust vertritt die Kommission die Ansicht, dass der besonderen Verantwortung der europäischen Organe für den Schutz der Gemeinschaftsinteressen, insbesondere den finanziellen Interessen, Rechnung getragen werden muss. Sowohl die Kommission als auch die beiden Teile der Haushaltsbehörde tragen in diesem Bereich eine große Verantwortung. [50] Es darf in diesem Bereich keinen Rückschritt gegenüber dem gemeinschaftlichen Besitzstand geben.

[50] Der Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften ist verknüpft mit anderen Verpflichtungen der Organe und insbesondere der Kommission hinsichtlich der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung (Artikel 274 bis 276 EG-Vertrag), in enger Verbindung mit der geteilten Verantwortung gemäß Artikel 280 EG-Vertrag.

* Drittländer

Auf Ebene der Kommissionsdienststellen ist das Amt zuständig für die Aushandlung von Abkommen oder Protokolle über die Amtshilfe in Zollangelegenheiten. Bislang wurden 41 Abkommen dieser Art geschlossen. Verhandlungen mit Syrien und China sind im Gange. Nach Ansicht der Kommission muss das OLAF seine Bemühungen um den Abschluss solcher Abkommen und Protokolle mit anderen Ländern fortsetzen und insbesondere den Informationsaustausch und die wechselseitige Kooperation intensivieren. Die Anwendung dieser Instrumente wird in den einschlägigen gemischten Ausschüssen überwacht.

Außerdem laufen derzeit Verhandlungen mit der Schweiz über ein Abkommen zur Bekämpfung von Betrug und sonstigen rechtswidrigen Handlungen zum Nachteil der finanziellen Interessen beider Vertragsparteien (Amtshilfe und Zusammenarbeit der Justizbehörden).

Wie wichtig die Zusammenarbeit mit den Drittländern ist, haben auch die Arbeiten im Zusammenhang mit dem Schutz des Euro gegen Fälschungen gezeigt (siehe 2.3). In diesem Zusammenhang muss Artikel 9 der Verordnung (EG) Nr. 1338/2001 dahingehend umgesetzt werden, dass in die Kooperations-, Assoziations- und Beitrittsvorbereitungsvereinbarungen Bestimmungen über die Bekämpfung der Geldfälschung aufgenommen werden.

Schließlich ist die Kommission der Ansicht, dass ein derartiges Vorgehen nach dem Vorbild der Vereinbarungen, die bereits mit einigen Behörden von Drittstaaten oder mit bestimmten Behörden geschlossen wurden (z.B. mit der russischen Steuerpolizei), auch bei anderen Behörden und Einrichtungen erwogen werden könnte.

Empfehlung Nr. 10 (E.10)

Die Kommission empfiehlt, die Verhandlungen über weitere internationale Amtshilfe-Abkommen in Zollangelegenheiten fortzuführen, um insbesondere den Informationsaustausch und die Zusammenarbeit zwischen der Gemeinschaft und den Drittlandsbehörden zu intensivieren.

Die Kommission empfiehlt ebenfalls Bestimmungen über den Informationsaustausch zwischen der Gemeinschaftsebene und den Behörden von Drittstaaten für den Bereich der Geldfälschung, insbesondere im Rahmen von Abkommen über die Zusammenarbeit, ihren Beitritt oder ihre Beitrittsvorbereitung.

Schließlich empfiehlt die Kommission dem Amt die Zweckmäßigkeit einer Ausweitung der mit bestimmten Drittstaaten geschlossenen Abkommen auf weitere Drittstaaten zu prüfen.

* Internationale Einrichtungen

Das Amt unterhält einschlägige Kontakte zu verschiedenen international agierenden Akteuren wie Interpol, Weltzollorganisation (WZO), Weltbank. Die Zusammenarbeit beinhaltet insbesondere die Teilnahme an international zusammengesetzten Foren. So wird das Amt 2003 die Jahreskonferenz der internationalen Ermittler ausrichten. Das Amt hat die Möglichkeit, die Modalitäten einer verstärkten Zusammenarbeit mit diesen Partnern vorzusehen. In der Weltzollorganisation hat das Amt Beobachterstatus in mehreren Ausschüssen; in operativer Hinsicht findet ein Datenaustausch zwischen den Datenbanken des Amtes und der Datenbank der Weltzollorganisation statt, u.a. zum Zigarettenschmuggel. Wie die Praxis gezeigt hat, ist es z.B. nützlich, Interpol zu den Beratungen über den Schutz des Euro vor Fälschungen des Beratenden Ausschusses für Betrugsbekämpfung der Kommission (in dem das Amt den Vorsitz führt) hinzuziehen. Dabei lässt sich ein reeller Mehrwert für die Anwendung der internationalen Rechtsinstrumente zur Bekämpfung der Geldfälschung sowie für die Einbeziehung dieses Rechtsbestands in das Gemeinschaftssystem (Ämter oder zentrale nationale Kontaktstellen) erzielen.

*

2. DIE ALLGEMEINEN AUFGABEN DER KOMMISSION: DAS BESONDERE FACHWISSEN DES AMTES

Das Amt hat wie die anderen Dienststellen der Kommission den Auftrag, Maßnahmen vorzubereiten, zu konzipieren und durchzuführen sowie Beschlüsse der Kommission umzusetzen. Gemäß den einschlägigen Vorschriften erstreckt sich die Verantwortung des Amtes über den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften hinaus auf alle Tätigkeiten im Zusammenhang mit dem Schutz von Gemeinschaftsinteressen vor rechtswidrigen Verhaltensweisen, die verwaltungs- oder strafrech