MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN RAT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN

1.Einführung

Arbeitsplätze, Wachstum und Wettbewerbsfähigkeit stehen für die EU an erster Stelle. Deshalb müssen auf lokaler, regionaler, nationaler und europäischer Ebene Anreize für Investitionen geschaffen werden. Diese Mitteilung soll Behörden dabei Hilfestellung leisten, Großprojekte im Bereich der Auftragsvergabe, ob von der EU finanziert oder nicht, so effizient wie möglich zu bewältigen und somit das Geld der Steuerzahler optimal einzusetzen, hochwertige Infrastruktur zu errichten und so viel Beschäftigung und Wachstum wie möglich zu schaffen. Hierzu wird die Kommission die Behörden bei ihrer Anwendung der EU-Vorschriften zur öffentlichen Auftragsvergabe mithilfe eines auf drei Säulen beruhenden Mechanismus unterstützen.

Die Europäische Kommission hat seit ihrem Amtsantritt im November 2014 das Thema Investitionen in den Vordergrund gerückt. Sie hat die Investitionsoffensive für Europa eingeführt, die unter anderem den Europäischen Fonds für strategische Investitionen (EFSI) umfasst. Mit diesem Fonds soll bis Mitte 2018 ein Betrag von 315 Mrd. EUR mobilisiert werden, indem mithilfe öffentlicher Garantien private Investitionen in Großprojekte angezogen und abgesichert werden. Der Erfolg der Investitionsoffensive beruht vor allem darauf, dass Investitionshindernisse beseitigt werden, die Regulierung berechenbarer gestaltet wird und technische Unterstützung für Investitionsvorhaben bereitgestellt wird.

Angesichts der ersten Erfolge, die die Investitionsoffensive schnell zeitigte, beschloss die Europäische Kommission 2016, sie zu verlängern, ihre Schlagkraft zu erhöhen und sie zu verstärken, indem die technische Unterstützung ausgebaut wurde und Investitionshindernisse im Binnenmarkt beseitigt wurden. Der Vorschlag für den EFSI 2.0 wird der EU-Wirtschaft erheblichen Auftrieb verleihen. Zum einen soll die Höhe der insgesamt im Zusammenhang mit dem EFSI getätigten Investitionen bis Ende 2020 auf mindestens 500 Mrd. EUR steigen. Zum anderen soll aber auch die geografische Reichweite des Fonds erhöht werden, und er soll in weniger entwickelten Regionen und in Übergangsregionen besser zur Geltung kommen. Für die Entstehung von Arbeitsplätzen und für Wachstum und Wettbewerbsfähigkeit in Europa ist dies von entscheidender Bedeutung.

Gleichzeitig unterstützt die Fazilität „Connecting Europe“ die Verknüpfung der Verkehrs-, Energieversorgungs- und Telekommunikationsnetze der EU durch die Finanzierung von Projekten im Bereich der Transeuropäischen Netze. Die Investitionen der Fazilität seit 2014 belaufen sich bislang auf 25 Mrd. EUR, insgesamt wurden somit in der EU etwa 50 Mrd. EUR in die Infrastruktur investiert.

Genauso unverzichtbar wie Anreize für private Investitionen ist auch eine Vergabe öffentlicher Aufträge, die so effektiv und effizient wie möglich abläuft. Die Vergabe öffentlicher Aufträge macht etwa 14 % des BIP der EU aus; Behörden wenden jedes Jahr mehr als 2 Bio. EUR der europäischen Steuermittel hierfür auf. Doch das Potenzial der öffentlichen Aufträge für die Schaffung von Wachstum und Beschäftigung wird nicht in vollem Umfang genutzt.

Die Vergabeverfahren stellen sicher, dass der Projektträger verschiedene Angebote vergleichen und das Angebot mit dem besten Preis-Leistungs-Verhältnis auswählen kann. Sie schaffen auch Vertrauen bei den Unternehmen, da die Bieter unter gleichen Voraussetzungen ihre Gebote abgeben können und bei der Vergabe fair behandelt werden. Häufig werden Aufträge jedoch immer noch ohne die Qualifizierung, das Fachwissen oder die umfassenden Verfahrenskenntnisse vergeben, die hierfür erforderlich sind.

Viele große Infrastrukturvorhaben werden nicht planungsgemäß durchgeführt. Die Höhe der vorgesehenen Mittel wird oft nicht eingehalten, und die Ausgaben liegen am Ende darüber. Planung und Umsetzung nehmen häufig erheblich mehr Zeit in Anspruch als anfänglich geplant.

Dafür gibt es viele Gründe: fehlende Sicherheit bezüglich des Umfangs und der Mittel der Finanzierung, unvollständige oder oberflächliche Bedarfsprüfung sowie Veränderungen der wirtschaftlichen und politischen Rahmenbedingungen. Die komplexen und langwierigen Verfahren der öffentlichen Auftragsvergabe spielen neben Verfahrensmängeln und Schwächen im öffentlichen Auftragswesen bestimmter Mitgliedstaaten ebenfalls eine Rolle.

Bei umfangreichen grenzüberschreitenden Projekten, mit denen Infrastrukturlücken zwischen den Mitgliedstaaten geschlossen werden sollen, können durch mögliche Unterschiede zwischen den nationalen Rechtsrahmen zusätzliche Schwierigkeiten entstehen. Die meisten Vorschriften zur Vergabe öffentlicher Aufträge wurden zwar auf EU-Ebene harmonisiert, doch die einschlägigen Richtlinien lassen auf nationaler Ebene Spielraum für eine flexible Anwendung.

Diese Situation muss sich ändern. In dieser Mitteilung werden einige wesentliche Schritte vorgeschlagen, die zu solchen Veränderungen beitragen. Wie in der Binnenmarktstrategie und der Mitteilung „Europa investiert wieder“ angekündigt, führt die Kommission für Infrastrukturgroßprojekte einen aus drei Teilen bestehenden Mechanismus ein, der Behörden zur Klarheit und Orientierung dienen und ihnen beim Austausch und der Übernahme bewährter Verfahrensweisen helfen soll. Dadurch wird die Effektivität der Ausgaben auf nationaler Ebene gesteigert, und dies ist unerlässlich, um das gesamte Investitionspotenzial in Europa zu aktivieren.

Diese Initiative ist eine der Säulen der Strategie, mit der die Kommission die Vergabe öffentlicher Aufträge effektiver und planvoller gestalten will, um somit Wettbewerbsfähigkeit, Beschäftigung und Wachstum zu fördern.

Der Ex-ante-Mechanismus ist denn auch Bestandteil eines Pakets im Bereich Auftragsvergabe. Dazu gehören außerdem eine Mitteilung zur Strategie für die Vergabe öffentlicher Aufträge „Eine funktionierende öffentliche Auftragsvergabe in und für Europa“ und eine Empfehlung der Kommission zur Professionalisierung der öffentlichen Auftragsvergabe „Errichtung einer Architektur für die Professionalisierung der öffentlichen Auftragsvergabe“. Parallel dazu wird eine Konsultation über den Entwurf eines Leitfadens für eine innovationsfördernde öffentliche Auftragsvergabe gestartet, um neuen und nachhaltigeren Lösungen für unsere Gesellschaft den Durchbruch zu erleichtern.

Fehlende Sorgfalt bei der Vergabeplanung gefährdet öffentliche Investitionen Eine Großstadt brauchte dringend ein neues Nichtwohngebäude. Ein privater Bauträger bot an, das notwendige Gebäude zu errichten. Die Behörden und der Bauträger schlossen bereits vor Beginn der Arbeiten ohne Ausschreibung einen Mietvertrag ab, der die detaillierten Anforderungen der Behörden für das Gebäude enthielt. Im Anschluss an eine Bürgerbeschwerde kam die Kommission zu dem Schluss, dass für das Vorhaben die EU-Vorschriften für die Vergabe öffentlicher Aufträge gelten und es daher hätte ausgeschrieben werden müssen. Die Behörden der Stadt mussten den Mietvertrag kündigen oder mit Strafmaßnahmen der EU rechnen. Gleichzeitig drohten ihnen Schadenersatzforderungen des privaten Bauträgers wegen der Kündigung des Mietvertrags. Mit dem hier vorgeschlagenen Mechanismus hätten die Behörden die rechtlichen Probleme vermeiden und ein wirtschaftlich solides Projekt durchführen können.

2.Der freiwillige Ex-ante-Mechanismus

Nationale Behörden und öffentliche Auftraggeber/Vergabestellen können diesen Mechanismus auf freiwilliger Basis nutzen, um Fragen an die Kommission zu richten und eine Beurteilung der Vereinbarkeit eines Vorhabens mit dem Rechtsrahmen der EU zu erhalten, bevor sie wichtige Schritte tätigen (z. B. eine Ausschreibung für die wichtigsten Arbeiten im Rahmen eines Vorhabens, die Unterzeichnung einer internationalen Vereinbarung oder die Entscheidung, das Verhandlungsverfahren ohne vorherigen Aufruf zum Wettbewerb anzuwenden).

Nationale Behörden und öffentliche Auftraggeber/Vergabestellen, die Aufträge für Großprojekte und insbesondere grenzüberschreitende Vorhaben vergeben, können diesen Mechanismus nutzen, wann immer sie es für erforderlich oder hilfreich halten. Dadurch verringert sich die Gefahr, dass Schwierigkeiten bei den Verfahren der Vergabe öffentlicher Aufträge zu Verzögerungen oder Mittelüberschreitungen führen.

Vor dem Hintergrund des europäischen Rahmens für die Vergabe öffentlicher Aufträge, der 2014 angenommen wurde, wird dieser Mechanismus zur Entwicklung bewährter Verfahrensweisen beitragen. Besonders wichtig könnte dies bei Konzessionen sein, für die jetzt erstmals vollständig harmonisierte EU-Regelungen gelten.

Der Mechanismus ist für alle Arten von Infrastrukturprojekten gedacht, insbesondere in den Bereichen Verkehr und Energie, IKT und Nichtwohnungsbau. Er steht im Allgemeinen oberhalb bestimmter Schwellenwerte zur Verfügung. Die Mitgliedstaaten können auch bei der Kommission die Nutzung des Mechanismus für Infrastrukturvorhaben mit einem geringeren Wert beantragen, wenn sie diesen eine besondere Bedeutung für sich selbst und/oder für die EU als Ganzes beimessen – z. B. Vorhaben von gemeinsamem Interesse im Bereich der Transeuropäischen Netze.