KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN
Brüssel, 14.10.2002
KOM(2002) 564 endgültig
MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT UND AN DAS  EUROPÄISCHE
PARLAMENT
ÜBER EINE GEMEINSCHAFTSPOLITIK ZUR RÜCKKEHR ILLEGAL
AUFHÄLTIGER PERSONEN
2Inhalt
Vorwort
1. Rückkehr als fester Bestandteil einer umfassenden Einwanderungs- und
Asylpolitik der Gemeinschaft.................................................................................... 6
1.1. Einführung ................................................................................................................. .. 6
1.2. Arbeitsprämissen nach de m Grünbuch der Kommission............................................. 7
1.2.1. Konzentration auf die Rückkehr  illegal aufhältig er Personen ..................................... 7
1.2.2. Sicherung der Integrität der Einwanderu ngs- und Asylsysteme durch die Rückkehr
illegal aufhältiger Personen.......................................................................................... 8
1.2.3. Einhaltung internationale r Verpflichtungen und Achtung von Menschenrechten....... 8
1.2.4. Zusammenarbeit mit Herkunfts- und Tr ansitländern im Bereich Rückkehr und
Rückübernahme............................................................................................................ 9
2. Rückkehraktion sprogramm.................................................................................... 10
2.1. Abgestuftes integriertes Konzept fü r die interdependenten Aspekte der
Rückkehrpolitik der Gemeinschaft ............................................................................ 10
2.2. Operationelle Zusamme narbeit zwischen den Mitgliedstaaten.................................. 11
2.2.1. Definitionen ............................................................................................................. .. 11
2.2.2. Austausch von Statistiken und Informationen ........................................................... 122.2.3. Vernetzung der Behörden .......................................................................................... 122.2.4. Bewährte Praktiken und Leitlinien ............................................................................ 132.2.5. Gemeinsame Ausbildung ........................................................................................... 132.2.6. Bessere Identifizierung und Dokumentation.............................................................. 142.2.7. Regeln für die Rückübernahme und den Transit zwischen Mitgliedstaaten.............. 152.2.8. Amtshilfe durch Verbindungsb eamte für Einw anderung .......................................... 17
2.2.9. Gemeinsame Rückfü hrungsmaßnahmen.................................................................... 17
2.2.10. Bessere Koordinierung............................................................................................... 172.3. Gemeinsame Mindeststandards zur Sicher ung einer effizienten Rückkehrpolitik .... 18
2.3.1. Gegenseitige Anerkennung von Rückführungsentscheidungen................................. 182.3.2. Abschiebung.............................................................................................................. .1 9
2.3.3. Voraussetzungen für Ausw eisungsentscheidungen ................................................... 20
2.3.4. Beendigung des legalen Aufenthalts.......................................................................... 21
32.3.5. Abschiebungshaft....................................................................................................... 21
2.3.6. Nachweis der Ausreise  und Wiedereinreise............................................................... 23
2.4. Elemente integrierter  Rückkehrprogramme............................................................... 23
2.5. Intensivere Zusammena rbeit mit Drittländern ........................................................... 25
2.5.1. Verstärkte Verwa ltungskooperation .......................................................................... 26
2.5.2. Rückübernahmeabkommen der Gemeinschaft .......................................................... 26
2.5.3. Transit- und Aufnahmeregelungen so wie Abkommen mit ande ren Drittländern...... 27
3. Schlussfolgerung ....................................................................................................... 27
Annex
4VORWORT
Die Notwendigkeit einer gemeinsamen Rüc kkehrpolitik wurde von der Kommission in ihrer
Mitteilung vom 15. November 2001 über eine  gemeinsame Politik auf dem Gebiet der
illegalen Einwanderung herv orgehoben. Gemäß der von ihr eingegangenen Verpflichtung
legte sie am 10. April 2002 ein Grünbuch über eine  Gemeinschaftspolitik zur Rückkehr illegal
aufhältiger Personen vor, das als Grundlage für ei ne breite Konsultation zu dieser sensiblen
Frage dienen sollte. Dieser Prozess, der am 31. Juli abgeschlossen wurde, ermöglichte es,
zahlreiche Beiträge von Mitg liedstaaten, Beitritts ländern, Drittländern, internationalen
staatlichen Organisationen und Ni chtregierungsorganisationen sowie anderen nationalen und
lokalen Behörden zusammenzutragen. Ein Höhe punkt war dabei die öffentliche Anhörung am
16. Juli mit mehr als 200 Teilnehmern, in deren Verlauf etwa  30 Sachverständige
intervenierten.
Auf die Bedeutung dieser Thematik wurde in de n Schlussfolgerungen des Europäischen Rates
von Sevilla erneut hingewiesen, der die vorra ngige Annahme eines Aktionsplans in diesem
Bereich vor Ende des Jahres forderte. Die Rückkehrpolitik war auch Gegenstand einesgrundlegenden Meinungsaustausches anläss lich der informellen Ministertagung in
Kopenhagen am 13. und 14. September. Wie die Er gebnisse der Konsultation stellten die sich
in diesen Beratungen herauskristallisierten Vorgaben einen wertvollen Beitrag für dieVorbereitung dieser Mitteilung dar.
Die Kommission weist darauf hi n, dass ein gemeinsames Konzep t auf dem Gebiet Rückkehr
nur im allgemeinen Rahmen der gemeinsame n Einwanderungs- und Asylpolitik denkbar ist,
deren Grundlagen sich im Amsterdamer Vertra g sowie in den Schlussfolgerungen der
Europäischen Ratstagungen von Tampere, Laek en und Sevilla finden. So ist diese Mitteilung
nur ein Baustein in einem gr ößeren Gebäude, dessen weitere Bestandteile sich in den
zahlreichen Vorschlägen und Mitteilungen wiederfinden, die die Kommission in den
vergangenen Jahren vorgelegt hat.
Wie der Titel bereits deutlich macht, wird deshalb nur die Frage der Rückkehr der illegal
aufhältigen Personen behandelt,  d. h. der Personen, die die Voraussetzungen für die Einreise
in das und den Aufenthalt im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten nicht oder nicht mehr
erfüllen. Die Mitteilung geht also nicht auf das umfassendere Thema der Rückkehr legalaufhältiger Personen und beispielsweise die Art und Weise ein, wie diese Rückkehr für das
Herkunftsland von Nutzen sein ka nn. Solche Perspektiven werd en in einem anderen Rahmen
beispielsweise anlässlich der künftigen Vorlag e einer Mitteilung über das Verhältnis von
Migration und Entwicklung behandelt werden.
Die Effizienz von Gemeinschaftsmaßnahmen im Bereich der Rückführung illegal aufhältiger
Personen ist somit ein wesentliches Element für die Glaubwürdigkeit jeder Politik derBekämpfung illegaler Einwanderung. Ihre Wir kung wird sie aber nur voll entfalten können,
wenn sie sich harmonisch in den Kontext ei ner echten Steuerung des Migrationphänomens
einfügt; dies setzt eine eindeutige Konsolidie rung der Kanäle der legalen Einwanderung und
der Situation legaler Einwanderer, eine großzügige, effiziente Asylregelung mit raschenVerfahren, die Zugang zu echtem Schutz für di e Personen bietet, die ihn brauchen, sowie
einen verstärkten Dialog mit de n Drittländern voraus, die in Migrationsfragen mehr und mehr
in eine Partnerschaft eingebettet werden müssen.
Mit dieser Perspektive und unter Berücksichti gung des spezifischen Gegenstands dieser
Mitteilung möchte die Kommission insbes ondere vier Elemente hervorheben:
5– der notwendigen Verstärkung der operatione llen Zusammenarbeit muss rasch entsprochen
werden. Die diesbezügliche Forderung der Mitgliedstaaten ist sehr klar. Es ist von
wesentlicher Bedeutung, dass die Kontakte  und der Informationsaustausch auf der
Grundlage gemeinsamer Bezugswerte erleicht ert, Verfahren und Ausbildung angenähert
sowie die gemeinsamen Schritte verstärkt werden, die die Beseitigung der Hemmnisse unddie Koordinierung der Ressourcen in Bere ichen wie Identifizierung und Dokumentierung
der betreffenden Personen, Koordinierung der Rückkehr maßnahmen und Mobilisierung
der dazu erforderlichen Ressourcen ermöglichen;
– diese operationelle Zusammenarbeit wird alle rdings rasch auf ihre Grenzen stoßen, wenn
sie sich nicht in einen angemessenen Rechtsrahmen einfügt. Ein erstes mittelfristiges Zielwird in diesem Zusammenhang der Erlass gemeinsamer Normen sein, die die Arbeit derfür die Rückkehrmaßnahmen zuständigen einzelstaatlichen Behörden erleichtern undinsbesondere die uneingeschränkt e gegenseitige Anerkennung der
Rückführungsentscheidungen über den ersten Schritt hinaus ermög lichen sollen, den die
im Mai 2001 erlassene Ri chtlinie in diesem Zusammenhang  darstellt. Dieses Instrument
wird später u. a. in Bezug auf die Situati on einer Person weiter zu präzisieren sein, die
Gegenstand einer Rückführungsmaßnahme sein kann;
– gestützt auf die Erfahrungen der Mitgliedstaat en und der internationa len Organisationen ist
es wünschenswert, die Grundelemente eines in tegrierten Programms zu definieren, das
einen gemeinsamen Rahmen dars tellen könnte, der je nach der spezifischen Situation der
betreffenden Personengruppen und Länder ange passt werden kann. Ein solches Programm
sollte zwingend nicht nur die Rückkehr als solche, sondern auch die verschiedenen Phasenihrer Vor- und Nachbereitung umfassen, um so die besten Voraussetzungen dafür zu
schaffen, dass die Rückkehr dauerhaft blei bt. Die Kommission ist bereit, gegebenenfalls
die Möglichkeit zu prüfen, finanzielle Mittel der Gemeinschaft zur Unterstützung derEinführung derartiger Pr ogramme bereitzustellen;
– in diesem wie in anderen Bereichen ist die Vertiefung der Zusammenarbeit mit den
Drittstaaten eine wesentliche Voraussetzung für den Erfolg einer solchen Politik. DieseZusammenarbeit muss sich natü rlich zunächst auf administr ativer und operationeller Ebene
entwickeln, insbesondere im Hinblick auf die Dokumentierung und die Rückübernahme
der betreffenden Personen sowie gegebenenfa lls im Bereich Transit. Sie kann durch den
Abschluss von Rückübernahmeabkommen form alisiert werden, deren Bedeutung vom
Europäischen Rat und vom Rat regelmäßig hervorgehoben wurde. Außerdem ist es
wichtig, dafür Sorge zu tragen, dass die Vora ussetzungen einer sowohl dem Migranten als
auch seiner Herkunftsgemeinschaft nutzbringenden Wiedereingliederung geschaffenwerden. Dies setzt zum einen eine feste Ve rpflichtung von Seiten de r Drittländer sowie die
Bereitschaft der Union und ihrer Mitgliedstaaten voraus, gegebenenfalls die dazuerforderliche Unterstützung für sie bereitzustellen.
61. RÜCKKEHR ALS FESTER BESTANDTEIL EINER UMFASSENDEN EINWANDERUNGS -
UND ASYLPOLITIK DER GEMEINSCHAFT
1.1. Einführung
Der Europäische Rat von Sevilla vom 21. und 22. Juni 2002 forderte die Umsetzung
aller Aspekte des Programms zu besc hleunigen, das der Europäische Rat von
Tampere im Oktober 1999 für die Schaffung ei nes Raums der Freiheit, der Sicherheit
und des Rechts angenommen hatte, insbes ondere im Hinblick auf die gemeinsame
Einwanderungs- und Asylpolitik. Als wese ntlicher Bestandte il einer solchen
umfassenden gemeinsamen Politik wurde erneut die Notwendigkeit bekräftigt,illegale Einwanderung wirksam zu be kämpfen. Der Europäische Rat von Laeken
vom 14. und 15. Dezember 2001 hatte bereits dazu aufgerufen, einen Aktionsplan
zur illegalen Einwanderung
1 aufzustellen. Auf der Grundlage der Mitteilung der
Kommission vom 15. November 20012 über eine gemeinsame Politik auf dem Gebiet
der illegalen Einwanderung na hm der Rat Justiz und Inneres (JI) am 28. Februar
2002 einen umfassenden Plan zur Bekämpfu ng der illegalen Einwanderung und des
Menschenhandels in der Europäischen Union3 an. Die Rückkehr- und
Rückübernahmepolitik sind als integrale und we sentliche Bestandte ile dieses Plans
identifiziert.
Um diese Aspekte dieses Plans zu verfolgen, legte die Kommission am 10. April
2002 ein Grünbuch über eine Gemeinschafts politik zur Rückkehr illegal aufhältiger
Personen4 vor. Damit wurde bezweckt, Reaktionen der interessierten Kreise
einzuholen und eine breite Diskussi on aller Beteiligten auszulösen. Dazu
veranstaltete die Kommission am 16. Juli 2002 eine öffentliche Anhörung, bei der
die derzeitigen Praktiken der Rückkehr politik und die Optionen für eine künftige
gemeinsame EU-Politik für die Rückkehr illegal aufhältiger Personen auf derGrundlage der im Grünbuch dargelegten Überlegungen erörtert wurden. DieAnhörung ermöglichte einen offenen Me inungsaustausch von Vertretern der
europäischen Institutionen, der Mitgliedstaaten, der Beitrittsländer, der Herkunfts-und Transitländer, anderer Bestimmungslän der, internationaler Organisationen,
regionaler Behörden, Nichtregierungso rganisationen und akademischer Kreise
5.
Außerdem erhielt die Kommission, wie im Grünbuch erbeten, schr iftliche Beiträge6.
Auf der informellen JI-Ratstagung vom 13. und 14. September 2002 wurden die
Bestandteile eines künftigen Rückkehrak tionsprogramms erörtert, das in der
Schlussfolgerung Nr. 30 von Sevilla gefo rdert wurde, in der es u.a. heißt:
"(...) Der Europäische Rat fordert den Ra t und die Kommission auf, im Rahmen ihrer
jeweiligen Zuständigkeiten den folgenden in diesem  Plan aufgeführten Maßnahmen
oberste Priorität einzuräumen: (...)
                                                
1Vgl. Schlussfolgerung Nr. 40.
2KOM(2001) 672 endg.
3Ratsdokument 6621/1/02 Rev. 1, JAI 30.
4KOM(2002) 175 endg.
5Weitere Informationen unter: http://europa.eu.int/comm/justice_home/unit/immigration_en.htm .
6Siehe vorgenannte Website.
7/g183 im Rahmen der Ausweisungs- und Rückführ ungspolitik bis spätestens Ende dieses
Jahres Annahme der Elemente eines Rückführungsprogramms auf der Grundlage
des Grünbuchs der Kommission; hie rzu gehört die Optimierung der
beschleunigten Rückkehr nach Afghanistan; (…)”
Bei der Diskussion auf der JI-Ratstagun g wurde insbesondere die Notwendigkeit
hervorgehoben, die operatione lle Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten zu
verbessern, um die Rückkehrpolitik in der Praxis effizienter zu machen. DieseMitteilung soll dieser Forderung nachko mmen und, unter anderem auf der Grundlage
der Beiträge und Diskussionen zu m Grünbuch, das Sc hema eines
Rückkehraktionsprogramms vorlegen. Die Mitte ilung konzentriert sich auf das erste
Element der Forderung des Europäis chen Rates von Sevilla, d.h. die konkreten
Maßnahmen, die sich aus der allgemeinen, für alle Herkunfts- oder Transitregionen
oder -länder geltenden Politik für die Rückkehr illegal aufhältiger Personen ableiten.
Was die spezifischere Bezugnahme des Europäischen Rates von Sevilla auf die
Rückkehr nach Afghanistan anbetrifft, so wird diese Frage gesondert behandelt.
Allerdings ist sie natürlich eng mit dem in dieser Mitteilung dargelegten allgemeinenpolitischen Ansatz an die Rückkehr verbunden und muss mit ihm übereinstimmen. .
Die Bestimmung und Anwendung derartiger Elemente für die beschleunigteRückkehr insbesondere nach Afghanista n werden den Mitgliedstaaten und der
Kommission eine einmalige Gelegenhe it bieten, die Effizienz der neuen
Rückkehrpolitik der Gemeinschaft auf den Prüfstein zu legen.
1.2. Arbeitsprämissen nach dem Grünbuch der Kommission
In ihrem Grünbuch über eine Gemeinschaft spolitik zur Rückkehr  illegal aufhältiger
Personen legte die Kommission eine Reihe von Arbeitsprämissen für eine
Einbeziehung der Rückkehrpolitik als fe sten Bestandteil einer umfassenden
Einwanderungs- und Asylpolitik  der Gemeinschaft dar
7. Diese Mitteilung stützt sich
auf die selben Prämissen, deren wichtigste Bestandteile nachstehend kurz aufgeführt
sind.
1.2.1.  Konzentration auf die Rückkehr illegal aufhältiger Personen
Die Rückkehrpolitik betrifft zwar grundsät zlich auch die Rückkehr von Personen, die
sich rechtmäßig in der EU aufhalten, aber bereit sind, in ihr Herkunftsland
zurückzukehren, diese Mitteilung konzentr iert sich aber hauptsächlich auf die
Rückkehr illegal in der EU aufhältiger Personen. Diese Personen erfüllen nicht odernicht mehr die Voraussetzungen für di e Einreise ins, die Anwesenheit und den
Aufenthalt im Hoheitsgebiet der EU-Mitgliedstaaten, da sie illegal eingereist sind,ihr Visum bzw. ihre Aufenthaltsgenehmigung abgelaufen ist oder ihr Asylantragendgültig abgelehnt wurde. Der Begriff "illegal aufhältige Person" wird im Sinne derRechtsterminologie des Artikels 63 Absa tz 3 Buchstabe b) des Vertrags zur
Gründung der Europäischen Gemeinschaft ve rwendet. Er bedeut et natürlich nicht,
dass Personen als illegal eingestuft würden, sondern bezeichnet ei nzig und allein ihre
Rechtsstellung, die mit den Rechtsvorschrif ten für Einreise und/oder Aufenthalt nicht
im Einklang steht.
                                                
7Vgl. KOM (2002)175 endg. Teil I - Rückkehr als fester Bestandteil einer umfassenden Einwanderungs-
und Asylpolitik der Gemeinschaft.
8Nichtsdestoweniger ist es sinnvoll, den Sc hwerpunkt dieser Mitteilung ausschließlich
im Hinblick auf die freiwillige Rückkehr um bestimmte Kategorienaufenthaltsberechtigter Personen ein wenig zu erweitern, die ei nen vorübergehenden
Aufenthaltsstatus haben oder deren Absc hiebung vorübergehend ausgesetzt wurde.
Dies betrifft insbesondere Personen, di e unter einer Form internationalen und im
wesentlichen vorübergehenden Schutzes stehen. Erfahrungsgemäß ist es im Rahmenfreiwilliger Rückkehrprogra mme sinnvoll, den Anwendungsbereich eines derartigen
Programms nicht zu se hr zu beschränken.
1.2.2.  Sicherung der Integrität der Einwanderungs - und Asylsysteme durch die Rückkehr
illegal aufhältiger Personen
Die Mitteilung behandelt sowohl die Aspekte der freiwilligen Rückkehr als auch die
der (zwangsweisen) Rückführung illegal aufhältiger Personen. Aus offensichtlichenmenschlichen Erwägungen, aber auch aus Kosten-, Effizienz- undNachhaltigkeitsgründen sollte die freiwillige Rückkehr sowe it wie möglich Priorität
erhalten. Deshalb sollten wirksamere Mittel zur Förderung der freiwilligen Rückkehrentwickelt und umgesetzt werden.
In Fällen, in denen die freiwillige Rückkehr scheitert, wird die Rückführung illegal
aufhältiger Personen jedoch zu einer Notwendigkeit. Ein glaubwürdiges Risiko einerzwangsweisen Rückführung und ihres konsequenten Vollzug s übermittelt illegal
aufhältigen Personen in den Mitgliedsta aten und potenziellen illegalen Migranten
außerhalb der EU die deutliche Botschaft, dass illegale Einreise und illegalerAufenthalt nicht zu der von ihnen erhofft en dauerhaften Form des Aufenthalts
führen
8. Es muss deutlich gemacht werden, dass Drittstaatsangehörige ohne
Rechtsstatus, der ihnen den dauerhaften oder vorübergehenden Aufenthalt in der EU
gestattet, diese grundsätzlich verlassen mü ssen, sofern der betreffende Mitgliedstaat
nicht rechtlich zur Duldung ihres Aufenthalts verpflichtet ist.
Die Möglichkeit der zwangsweisen Rückführung ist ein wesentlicher Faktor dafür,
dass die Aufnahmepolitik nicht unterminiert  wird und der Rechtsstaatlichkeit - einem
wesentlichen Bestandt eil des Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts -
Geltung verschafft wird. Eine glaubhafte Rückführungspolitik trägt dazu bei, die
Akzeptanz der Bevölkerung für mehr Aufgeschlossenheit gegenüber Personen, dietatsächlich Schutz brauchen, und neuen lega len Einwanderern vor dem Hintergrund
einer offeneren Aufnahmepolitik, insbesonde re für Arbeitsmigration, sicherzustellen.
1.2.3.  Einhaltung internationaler Verpflicht ungen und Achtung von Menschenrechten
Artikel 6 des Vertrags über die Europäisch e Union bekräftigt, dass die Union auf den
Grundsätzen der Freiheit, der Demokratie , der Achtung der Menschenrechte und
Grundfreiheiten sowie der R echtsstaatlichkeit beruht und diese Grundsätze allen
Mitgliedstaaten gemeinsam sind. Folglich ist die uneingeschränkte Achtung der
Menschenrechte und Grundfreiheiten di e natürliche Grundvoraussetzung einer
europäischen Rückkehrpolitik.
Wie bereits im Grünbuch über eine Gemeinschaftspolit ik zur Rückkehr illegal
aufhältiger Personen ausgeführt wurde,  enthalten sowohl die Konvention zum
                                                
8Vgl. KOM(2001) 672 S.6.
9Schutze der Menschenrechte und Grundfre iheiten (EMRK) von 1950 als auch die im
Dezember 2000 in Nizza proklamierte Ch arta der Grundrechte der Europäischen
Union9 Bestimmungen, die auf eine Politik zur Rückkehr illegal au fhältiger Personen
anwendbar sind (Artikel 3, 5, 6, 8, 13 und 14 der EMRK sowie Artikel 3, 4, 7, 19,21, 24 und 47 der Charta der Grundrechte). Besonders relevant für deninternationalen Schutz si nd Artikel 18 der Charta der Grundrechte und die
Bestimmungen des Genfer Abkommens vom  28. Juli 1951 über die Rechtsstellung
der Flüchtlinge und das Protokoll vom 31. Januar 1967, insbesondere dessen Artikel
32 und 33. Schließlich ist hervorzuheben, dass das Kindeswohl gemäß der
Konvention der Vereinten Na tionen über die Rechte des Kindes aus dem Jahre 1989
bei allen Maßnahmen, die Kinder betreffen, vorrangig sein muss.
1.2.4.  Zusammenarbeit mit Herkunfts- und Trans itländern im Bereich Rückkehr und
Rückübernahme
Der Europäische Rat von Sevilla stellte  einmal mehr die Bedeutung der
Zusammenarbeit mit den Herkunfts- und Tr ansitländern bei der Steuerung der
Migration, insbesondere im Bereich Rü ckkehr und Rückübernahme, heraus.
Drittländer müssen sowohl ihre eigenen Staatsangehörigen wieder aufnehmen, diesich unrechtmäßig in einem Mitgliedstaat aufhalten, als auch - unter den gleichenBedingungen - Staatsangehörige anderer Drittländer, sofern nachgewiesen werdenkann, dass sie durch ihr Hoheitsgebiet ge reist sind, bevor sie in die EU kamen
10. Die
Justiz- und Innenminister der Mitgliedstaaten haben kürzlich zum Ausdruckgebracht, dass das Hauptproblem nicht di e Stärkung der Zusammenarbeit zwischen
den Mitgliedstaaten ist, sondern eher di e mangelnde Bereitschaf t der Drittländer, ihre
Staatsangehörigen wieder zu überneh men und eine dauerhafte Rückkehr
sicherzustellen. Sie erwarten dazu, dass die betroffenen Drittländer sowohl von der
Gemeinschaft als auch von den Mitgliedsta aten unter Druck ge setzt werden, damit
sie sich kooperativer verhalten.
Auf administrativer Ebene ist Zusammena rbeit nötig, um Reisedokumente für die
Rückkehr illegal aufhältiger Personen zu erlangen, die keine gültigen Reisepapierebesitzen. Eine Unterstützung ist auch  beim Rückübernahmeverfahren bei der
Ankunft im Rückkehrla nd, hauptsächlich auf Flughäfen, erforderlich. In solchen
Fällen könnte es hilfreich sein, auf politis cher Ebene ein Rückübernahmeabkommen
auszuhandeln, das über die Festlegung de r Grundsätze der Rückübernahme hinaus
geht und die praktische Vorgehensweise so wie die Modalitäten für die Beförderung
bei Rückkehr und Rückübernahme regelt.
Die Zusammenarbeit mit den Herkunfts- und Transitländern  ist bei Rückkehr und
Rückübernahme von vitaler Bedeutung und könnte – soweit erforderlich und in den
Grenzen der Finanzmittel im Rahmen der finanziellen Vorausschau - durchtechnische oder finanzielle Unterstützung auf der Seite der EU verstärkt werden.
Darüber hinaus sollte die Verweigerung konstruktiver Zusammena rbeit den in der
Schlussfolgerung Nr. 36 von Sevilla defini erten abgestuften Mechanismus auslösen,
wonach bei anhaltender, nicht gerechtf ertigter mangelnder Kooperation auch
Maßnahmen oder Standpunkte im Rahmen  der Gemeinsamen Außen- und
Sicherheitspolitik und anderer Politiken  der Europäischen Union einstimmig
                                                
9ABl. C 364 vom 18. Dezember 2000, S.1.
10vgl. Schlussfolgerungen Nr.33-36.
10angenommen werden können, nachdem di e bestehenden ge meinschaftlichen
Mechanismen keine Wirkung gezeitigt haben.
2. RÜCKKEHRAKTIONSPROGRAMM
2.1. Abgestuftes integriertes Konzept für die interdependenten Aspekte der
Rückkehrpolitik der Gemeinschaft
Alle Mitgliedstaaten stehen vor den se lben Hindernissen für eine reibungslose,
rechtzeitige Rückkehr: mangelnde Bereitschaft, freiwillig zurückzukehren,unbekannter Aufenthaltsor t oder unbekannte Identität der betroffenen Person,
fehlende Reisedokumente oder Problem e mit der Zusammena rbeit mit bestimmten
Ländern bei der Ausstellung von Identitä ts- oder Reisepapieren, Widerstand der
zurückzuführenden Person, Fehlen geeignet er Beförderungsmittel. Deshalb haben die
Mitgliedstaaten eine Vielfalt von Praktiken entwickelt, um dies e Schwierigkeiten zu
überwinden. Mit verschiedenen Konz epten oder Rückkehrländern wurden
Erfahrungen gesammelt. Die Verbesserung der Zusammenarbeit zwischen denMitgliedstaaten auf der Grundlage der Erfa hrungen ist für die Lösung praktischer
Probleme von wesentlicher Bedeutung.
Der Informationsaustausch über diesbezüg liche Erfahrungen ist natürlich der erste
Schritt jeder Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten. Die Verbesserung derbestehenden Systeme für den Austausch von Fachwissen und bewährten Praktiken ist
dabei der wichtigste und beste Ausgan gspunkt für die weitere erfolgreiche
Zusammenarbeit. Dies schließt den Austau sch von Statistiken über die Rückkehr, die
Vernetzung der Behörden und die Entw icklung bestimmter Le itlinien über bewährte
Praktiken ein.
Solche nicht verbindlichen Leitlinien erfordern einen gewissen Konsens im Hinblick
auf die Wirkung einer bestimmten bewährten Praxis
11. Außerdem scheinen bei der
Erwägung der Frage, ob eine gemeinsame Schulung der mit der praktischenDurchführung der Rückkehr beauftragten  Personen organisiert werden sollte, ein
grundlegendes gemeinsames Verständnis bzw. bestimmte Mindestregeln für die
Durchsetzung der Rückkehr unabdingbar. Einige vorher festge legte Programme oder
Standards sind nötig, um gemeinsame Ausbildungserg ebnisse zu erzielen.
Auch für die konkrete operationelle Zu sammenarbeit zwecks Unterstützung in
Einzelfällen müssen bestimmte  Regeln entwickelt und zu Grunde gelegt werden,
insbesondere in Fällen der Identifiz ierung, bei denen der Austausch
personenbezogener Daten beabsichtigt ist. Die gegenseitige Unterstützung oder auchnur gemeinsame Maßnahmen sind ferner zum Scheitern verurteilt, wenn dieVollzugsbeamten eines Mitgliedstaats die ge setzlichen Erforderni sse eines anderen
Mitgliedstaats nicht erfüllen können. Hi er können gemeinsame Normen die
Möglichkeit, gemeinsame Maßnahmen durch zuführen, zumindest erleichtern oder
gar schaffen. Die Legalität der Vollzugsmaßnahme muss in allen Phasen desRückkehrvorgangs zweifelsfr ei gewährleistet sein. Da s ist insbesondere bei der
Rückkehr mit Transit durch einen anderen Mitgliedstaat zu berücksichtigen.
                                                
11s. die im EU Schengen Katalog stehenden bewährten Praktiken, Außengrenzkontrolle, Abschiebung
und Rückübernahme: Empfehlungen und bewährte Praktiken, Rat der Europäischen Union, 28. Februar
2002.
11Eine verbindliche Regelung fü r die gegenseitige Anerkennung von
Rückkehrentscheidungen muss al s Schlüsselfaktor für eine  effiziente operationelle
Zusammenarbeit gesehen werden. Nach Auff assung der Kommission ist es Zeit, dass
die EU sich diesem Schlüsselfaktor erne ut offen zuwendet, da die Zusammenarbeit
zwischen den Mitgliedstaaten sonst rudimentär bliebe. Eine Rückkehr sollte nur dannals erfolgreich angesehen werden, wenn die illegal aufhältige Person dasHoheitsgebiet der EU verlassen hat - und nicht nur das eines einzelnen
Mitgliedstaats, wenn kein anderer Mitg liedstaat einen rechtmäßigen Aufenthalt
gewährt hat. Die beste Option ist natür lich die dauerhafte Rückkehr in das
Herkunftsland. Den illegalen Aufenthalt einfach in ei nem anderen Mitgliedstaat
fortzusetzen, ist eine unbefriedigende Opti on, auch wenn dies zurzeit in der Praxis
vorkommt.
Folglich müssen die Mitgliedstaaten dafür So rge tragen, dass sich die Wirkung einer
Rückkehrmaßnahme nicht auf ihr eigene s Hoheitsgebiet beschränkt. Nur die
zwingende gegenseitige Anerkennung der Rückkehrentscheidungen kann dasFundament dafür legen, dass Vollzugsma ßnahmen, einschließlich gegenseitiger
Unterstützung und Zusammenarb eit, letztendlich mittelfri stig zu den gewünschten
Ergebnissen führen. Dazu ist eine Angleichung der rechtlichen Voraussetzungen fürdie Beendigung des Aufenthalts erforderlich.
Eine globale Rückkehrpolitik der Gemeinschaft sollte schrittweise über die
Identifizierung kurzfristiger Maßnahm en entwickelt werd en, deren Umsetzung
unverzüglich möglich ist. Diese kurzfrist igen Maßnahmen könnten sich auf einige
praktische Aspekte der operationellen Zusammenarbeit konzentrieren. Ein voll
funktionsfähiges Rückkehraktionsprogramm muss allerdings außerdem mittelfristige
legislative Maßnahmen wie die zwingende gegenseitige Anerkennung der
Rückkehrentscheidungen umfassen, die der Zusammenarbeit zwischen den
Mitgliedstaaten den Weg ebnen werden.
2.2. Operationelle Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten
2.2.1.  Definitionen
Aufgrund der unterschiedlichen Konzepte  und Rechtssysteme besteht im Bereich
Rückkehr keine einheitliche Terminologie, was oft zu Verwirrung führt. Einigegemeinsame Definitionen würden die praktische Zusammenarbeit durch dieVerbesserung des gegenseitigen Verständni sses bereits erleichtern. Die Diskussion
über die erste, im Grünbuch vorgeschlagene Definitionenliste hat begonnen. Diese
Definitionen sind zurzeit vorläufig und unve rbindlich. In einem späteren Stadium
können sie aber die Ausgangsbasis für die legislative Arbeit im Bereich Rückkehrdarstellen. Eine aktualisierte Liste der Definitionen ist beigefügt (s. Anhang I).
Die gemeinsamen Definitione n sollten in künftigen Dokumenten soweit wie möglich
verwendet werden, um die Terminologie  zu vereinheitliche n und damit sprachliche
Missverständnisse zu vermeiden.
122.2.2.  Austausch von Statistiken und Informationen
In den Schlussfolgerungen der JI-Ratst agung vom Mai 2001 wird hinsichtlich der
gemeinsamen Analyse und des verbesserten  Austauschs von Statistiken über Asyl
und Migration12 herausgestellt, dass ein umfasse nder, kohärenter Rahmen für die
Verbesserung der Statistiken im Bereic h Asyl und Migration benötigt wird. Die
Kommission wird in Kürze einen Aktions plan zur raschen Durchführung der
Schlussfolgerungen des Rates vorlegen. Di eser Aktionsplan wird eine Vielfalt von
Maßnahmen vorsehen, wie bspw. neue st atistische Methoden und die Erweiterung
der bestehenden Dateien. Er wird auf die vorhandenen Gemeinsc haftsstatistiken über
Rückkehrmaßnahmen ebenso Anwendung find en wie auf alle künftigen Statistiken,
deren Erfassung der Rat beschließen könnte.
Zu einem spezifischen Ziel der Schlussfolgerungen - der Veröffentlichung eines
umfassenden Jahresberichtes über die Sta tistiken im Bereich Asyl und Migration -
wurde die Arbeit bereits aufgenommen. Gepl ant ist, Anfang 2003 den ersten Bericht
zu den Daten für 2001 zu veröffentlichen. De r Abschnitt über die Rückkehr wird die
Angabe der Gesamtzahl der abgewiesenen  und zurückgekehrten Asylbewerber und
der anderen abgeschobenen Personen in jedem Mitgliedstaat enthalten. Außerdem
werden die Angaben je nach Art der Rückkehr (freiwillige Rückkehr oderzwangsweise Rückführung) aufgeschlüsse lt. Zuverlässige, ve rgleichbare Daten
werden dazu beitragen, das Ausmaß der Herausforderungen deutlicher zu machen,denen die Mitgliedstaaten im Bere ich Rückkehr gegenüber stehen.
Nach der Veröffentlichung des Berichts so llte analysiert werd en, welche weiteren
Zahlen erfasst werden sollen und wie der Vergleich der Zahlen über die Arten der
Rückkehr erleichtert werden kann.
2.2.3.  Vernetzung der Behörden
Zusammenarbeit beginnt mit der Nutzung  von Kontakten und einem informellen
Austausch zwischen einzelnen Person en. In den letzten Jahren fand der
Informationsaustausch über die Rückkehr zwischen den Mitgliedstaatenhauptsächlich auf ministerieller Fachebene statt. Die auf der Ebene derMitgliedstaaten für den Vollzug der Rückkehr verantwortlichen Personen versuchten,auf einer Ad-hoc-Basis anlässlich bilateraler oder multilateraler Gespräche,Lehrgänge, Sitzungen, Konferenzen oder Seminare miteinander in Kontakt zu treten;allerdings fanden diese Kontakte nicht unbedingt im Rahmen der EU statt. Ein
systematischer Überblick über die Orga nisation und Zuständigkeit der in den
Mitgliedstaaten für den Vollzug von Rückke hr bzw. Rückführung verantwortlichen
Dienststellen, der die Arbeitskontakte zw ischen den einzelnen Mitgliedstaaten
erleichtern würde, existiert nicht.
Eine aktuelle, leicht zugängliche Liste der einzelstaatlichen Kontaktstellen,
einschließlich der Kontaktstellen in  den für die Rückkehrreisedokumente
zuständigen einzelstaatlichen Verwa ltungseinheiten und a nderen beteiligten
Vollzugsbehörden wäre daher eine Hilfe für den Kontakt zu den entsprechenden
Behörden anderer Mitgliedstaaten.
                                                
12s. Dokument des Rates 7973/01 ASIM 10.
13Die Kommission hat mit der Entwicklung eines internetgestützten Informations- und
Koordinationsnetzes (ICONe t) begonnen, das als sichere Intranet-Webseite der
Kommission für die Dienststellen in den Mitg liedstaaten vorgesehen ist, die für die
Migrationssteuerung zuständig sind. Dies e Seite könnte einen Abschnitt "Rückkehr"
enthalten, der regelmäßig aktualisierte Listen (zentraler) Rückkehr-Vollzugsbehörden be reit stellen könnte.
Die Kommission wird einen Abschnitt "Rückkehr" mit den Kontaktangaben der
Rückkehr-Vollzugsbehörden der Mitglie dstaaten in das internetgestützte
Informations- und Koordinationsnetz (ICONet) aufnehmen.
2.2.4.  Bewährte Praktiken und Leitlinien
Der Austausch der bewährten Praktiken ist ein weiteres wichtiges Werkzeug der
operationellen Zusammenarbe it. Auf der Grundlage der Erfahrungen im Rahmen von
Schengen haben die Mitgliedstaaten am 28. Februar 2002 bereits einen Katalog mit
Empfehlungen und bewährten Praktiken  für Abschiebung und Rückübernahme13
erstellt. Gleichzeitig nahm der Rat Schlussfolgerungen zu dem spezifischen Aspekt
der Erlangung von Reisedokumenten für di e Rückführung von Personen an, die die
Einreise- oder Aufenthaltsbedingungen ni cht oder nicht mehr erfüllen. Auf der
Grundlage der Beiträge der Mitgliedstaat en zu einem Fragebogen wird eine
Übersicht über die verschiedenen praktischen Erfahrungen mit den laissez-passer-Dokumenten erstellt werden, bspw. zu de r Frage, ob das Standard-Reisedokument
der EU
14 regelmäßig von einem Drittland akzeptiert wird oder nicht.
Diese Übersicht - und in Zukunft weitere  Zusammenfassungen zu Fragen im
Zusammenhang mit Rückkehr  und Rückübernahme - sollte zusammengestellt,
analysiert und erörtert werden. Die Er arbeitung eines Handbuchs der bewährten
Praktiken wäre denkbar, das sich sow ohl mit ihrer Anwendung als auch mit der
Frage der entsprechenden Ressourcen befasst. Damit würde den operationellenDienststellen dabei geholfen, Nutzen aus de n Erfahrungen der anderen zu ziehen und
bei der Bearbeitung von Ersuchen zur Ausgabe und Annahme vonRückreisedokumenten ein einheitliches Vorgehen gegenüber Drittländern zu
gewährleisten. Darüber hinaus könnte ei n derartiges Handbuc h bestimmte Leitlinien
enthalten, die auch die gemeinsame Gr undlage für eine gemeinsame Ausbildung
darstellen würden.
Ein Handbuch der bewährten Praktiken bei Rückkehr und Rü ckübernahme sollte
erstellt werden, das auf der Grundlag e der bewährten Praktiken in den
Mitgliedstaaten Leitlinien für einen effizi enteren Vollzug enth ält. Schwerpunkt der
ersten Ausgabe sollte die Erlangung der Rückreisedokumente sein.
2.2.5.  Gemeinsame Ausbildung
Der Vollzug der Rückkehr ist eine sehr sc hwierige und anspruchsvolle Aufgabe, die
von einer darauf spezialisierten Dienstst elle wahrgenommen werden sollte, und für
die spezifisches Fachwissen benötigt wi rd. Jede Person, die für eine solche
                                                
13s. EU Schengen Katalog, Außengrenzkontrolle, Abschiebung und Rückübernahme: Empfehlungen und
bewährte Praktiken, Rat der Europäischen Union, 28. Februar 2002.
14ABl. C 274 vom 19. September 1996, S.18.
14bedeutende Aufgabe zuständig ist, muss über verschiedene Fähigkeiten verfügen,
wie die korrekte Kenntnis der rechtlichen Zuständigkeiten, angemessene Behandlungder Rückkehrer, Umgang mit Zwischen fällen, multikulture lles Verständnis und
Verhandlungstechniken. Die Mitgliedstaat en müssen für eine spezielle Ausbildung
sorgen, die das Personal in die Lage ve rsetzt, Abschiebungen in angemessener Art
und Weise durchzuführen.
Die Herausforderungen des Rückkehrvollzugs sollten Thema gemeinsamer Seminare
oder regelmäßiger Sitzungen der Personen se in, die für die Gestaltung der bei der
Ausbildung verwendeten Programme zustä ndig sind. Aus Effizienzgründen scheint
es ratsam, zunächst das Netz der vorhand enen nationalen Schulungseinrichtungen für
die Grenzüberwachung zu verwenden, das im Aktionsplan des Rates zur
Bekämpfung der illegalen Einwanderung vom 28. Februar 2002
15 vorgesehen war.
Im Fall unterschiedlicher Zuständigkeiten sollte die Errichtung eines ähnlichenNetzes der im Bereich Rückkehr zuständi gen Schulungseinrichtungen in Erwägung
gezogen werden. Zusätzlich sollten die Mitgliedstaaten in ihren Einrichtungen Kursefür Beamte anderer Mitgliedstaaten a nbieten. Der Anfang könnte - ohne weitere
Anpassung - mit Themen von gemeinsamem In teresse gemacht werden, die nicht auf
spezifische Aspekte einzelstaatlicher Rechtsvorschriften ausgerichtet sind.
Allerdings könnten auch gemeinsame Sc hulungsprogramme entwickelt werden, die
außerdem Themenbereiche umfassen könnten, in denen es, wie im Fall der
Verwendung von Zwangsmaßnahmen, in de n einzelnen Staaten unterschiedliche
Praktiken gibt. Derartige Programme ließe n sich auf der Grundlage von in Leitlinien
festgelegten gemeinsamen Normen gemä ß 2.2.4. einfacher ausarbeiten. Gemeinsame
Normen wurden bereits im Plan des Rates für die Verwaltung der Außengrenzen der
Mitgliedstaaten der Europäischen Union vom 13. Juni 2002 in Bezug aufStandardsicherheitsmaßnahmen gefordert, die hinsichtlich der Rückkehr inFlugzeugen, Schiffen oder mit anderen Mitteln
16 erlassen werden sollten.
Die Schaffung gemeinsamer Si cherheitsstandards, die Bildung eines Netzwerkes von
Schulungseinrichtungen im Bereich Rück kehr, die Entwicklung gemeinsamer
Fortbildungsprogramme und die Teilnah me an Fortbildungskursen anderer
Mitgliedstaaten sollte eine intensiv e gemeinsame Ausb ildung ermöglichen.
2.2.6.  Bessere Identifizierung und Dokumentation
Das wichtigste Hindernis für die Rückke hr sind eine ungeklärte Identität und das
Fehlen geeigneter Reisedokumente. Für di ese fehlenden Dokumente sind zumeist die
potenziellen Rückkehrer verantwortlich, da allgemein bekannt ist, dass dieHerkunftsländer die Ausstellung der Reise dokumente für die Rückkehr oft verzögern
oder verweigern, weil Informationen über die Staatsangehörigkeit oder Identitätfehlen. Um eine Abschiebung zu verhindern, verbergen oder vernichten illegalaufhältige Personen möglicherweise ihre  Reisedokumente und geben nicht selten
eine völlig falsche Identität und/oder Staatsa ngehörigkeit an. Info lgedessen sind oft
langwierige, kostspielige Verfahren erforderlich, u.a. die Vorstellung der
betreffenden Person bei einigen Botschaften benachbarter Drittländer oder eineAnalyse von Sprache oder Dialekt.
                                                
15Ratsdokument 6621/1/02 rev.1, JAI 30.
16s. Dokument des Rates 10019/02 FRONT 58.
15Ein Schlüsselfaktor für die Lösung rüc kkehrbezogener Probleme ist daher, dass
während der Verwaltungsverfahren, bs pw. in den Visast ellen, angemessene
Identifizierungsmaßnahmen durchgeführt werden, wenn die betroffene Person ein
Interesse daran hat, korrekte Angaben zu machen. Im Anschluss an den Vorschlag
der Kommission stimmte der Rat in seinem Aktionsplan zur Bekämpfung derillegalen Einwanderung vom 28. Februar 2002 der Schaffung eines europäischenOnline-Visa-Identifizierungssystems
17 zu. Zurzeit prüft die Kommission die
technische Durchführbarkeit eines solchen Visa-Informations-Systems.
Die Studie sollte insbesondere eine im Zu sammenhang mit der Rü ckkehr bedeutende
Komponente bewerten: die Speicherung ei nes elektronischen Photos oder eines
anderen biometrischen Identifikator s in Verbindung mit dem eingelesenen
Reisedokument, das der Visa-Antragstelle r vorgelegt hat. Das Vorliegen dieser
Information in einer zentralen Datenbank wäre ein substantieller Fortschritt - obwohlheute bereits meistens Photos für die Vi sa-Anträge und Reisedokumente erforderlich
sind. Das Problem besteht darin, dass auch vorhandene Informationen nur unter der
Voraussetzung zugänglich sind, dass da s entsprechende Reisedokument zur
Verfügung steht. Damit entsteht eine Abhängigkeit von der Bereitschaft seines
Inhabers, es vorzulegen, die im Falle illegalen Aufenthalts erklärlicherweise geringist. Daher wird angestrebt, dieses Hindernis zu überwinden und Personen zu
identifizieren, ohne auf ihre Zusammenarbe it angewiesen zu sein. Mit Hilfe der
biometrischen Identifikatoren im Visa-I nformations-System könnten festgenommene
illegal aufhältige Ausländer ohne Papiere wieder aufgefunden und - falls sie früher
bereits ein Visum beantragt haben - identifiziert werden. Das Einlesen derReisedokumente könnte als klarer Nachweis  für das betroffene  Drittland verwendet
werden, wenn um Rückreisedokumente ersucht wird.
Dieses System dürfte zu einer bedeutenden Reduzierung des zeitlichen und
finanziellen Aufwands infolge des illegalen Aufenthalts, einschließlich der Dauer derAbschiebungshaft, führen. Außerdem könnte die Praxis der Visa-Erteilung aufgrund
eines offenkundigen Wandels bei der Ri sikobewertung überprüft werden. Die
Rückkehrkomponente im Visa-Informati ons-System könnte ein rascheres und
reibungsloseres Herangehen an die ge samte Visa-Praxis er möglichen, da die
Mitgliedstaaten unabhängig von den vorge legten Dokumenten oder der Frage nach
der Vertretung des Mitgliedstaats, in dem ein Visum ausgestellt wurde, eine realeChance erhielten, mala-fide-Reisende zu identifizieren und abzuschieben. Bona-fide-
Reisende würden folglich von diesem System profitieren.
Die Rückkehrkomponente sollte eine zentra le Rolle im künftigen Visa-Informations-
System spielen, damit Personen, die in  den Mitgliedstaaten ohne Papiere
festgenommen werden, mit bi ometrischen Mitteln iden tifiziert werden können, um
die vorhandenen personenbezogenen Da ten wiederfinden zu können, insbesondere
das in der Visastelle eingelesene Reisedokument.
2.2.7.  Regeln für die Rückübernahme und den Transit zwischen Mitgliedstaaten
Wie im Grünbuch der Kommission ausgeführt, erfolgt die Rückübernahme zwischen
Mitgliedstaaten hauptsächlich auf Grundl age bilateraler Rü ckübernahmeabkommen
                                                
17Derzeitiger Arbeitstitel der Kommission: "Visa-Informations-System".
16oder im Rahmen informeller Kooperation18. Im Jahr 1999 legte Finnland eine
Initiative für eine Verordnung des Ra tes zur Bestimmung der gegenseitigen
Verpflichtungen der Mitgliedstaaten  im Bereich der Rückübernahme von
Drittstaatsangehörigen vor19. Die Beratungen darüber wurden wegen der
Verhandlungen über die Einbeziehung des Verfahrens zur Bestimmung der
Zuständigkeit für die Prüfung von Asyl anträgen in das Gemeinschaftsrecht
(Dublin II)20 ausgesetzt. Da bei diesen Verh andlungen substanz ielle Fortschritte
festzustellen sind, sollte de r allgemeine Regelungsrahmen für die Rückübernahme
aller illegal aufhältiger Personen zwischen den Mitgliedstaaten wieder auf dieTagesordnung gesetzt werden.
Darüber hinaus könnte ein gemeinsamer Ra hmen für Fragen des Transits der
Rückkehrer ins Auge gefasst werden. Häufig müssen Flughäfen in anderen
Mitgliedstaaten genutzt werden, we il keine Verbindungen zum Rückkehrland
bestehen. In solchen Fällen scheint es wichtig, einen klaren Rechtsrahmen für das
Transitverfahren zu schaffen, der u. a.  den Einsatz und die Kompetenzen der
Begleitkräfte beim Transit regelt und vorgibt, wie zu verfahren ist, wenn dieRückführung scheitert. Hierzu hat Deutschland eine Initiative für eine Richtlinie desRates über die Unterstützung beim Transit im Rahmen vonRückführungsmaßnahmen auf dem Luftweg
21 ergriffen. In diesem Zusammenhang
sollte Anhang 9 des Abkommens über die Internationale Zivilluftfahrt22
berücksichtigt werden. Außerdem wäre zu erörtern, wie andere Bestimmungsländer
in eine EU-Transitregelung für de n Luftweg eingebunden werden könnten.
Außerdem müssen vor allem im Falle der freiwilligen Rückkehr pragmatische
Lösungen für Rückkehrer gefunden werden, welche die Binnengrenzen derMitgliedstaaten überschreiten. Dieses Problem tritt besonders auf, wenn der
Rückkehrer die Staatsangehörigkeit eines La ndes besitzt, das unter die Visumspflicht
fällt und er daher für den Transit durch das Gebiet der anderen Mitgliedstaaten ein
Visum benötigen würde. Hier könnte die Verwendung eines sicheren Standard-
Reisedokuments in Betracht gezogen werd en, das vom rückführenden Mitgliedstaat
ausgestellt, von allen Mitgliedstaaten an erkannt und einem Visum gleichgestellt
würde.
Der allgemeine Regelungsrahmen für die Rückübernahme zwischen Mitgliedstaaten
sollte wieder auf die Tagesordnung gese tzt werden, sobald die von der Kommission
vorgeschlagene Verordnung betref fend Dublin II angenommen ist.
Die Unterstützung beim Transit, insbesondere im Rahmen von
Rückführungsmaßnahmen auf dem Luftweg, sollte bestimmten Regeln unterliegen.
Danach wäre die Frage des Transits mithilfe anderer Beförderungsmittel zu erörtern.
                                                
18Abgesehen von dem Regelungsrahmen des Dubliner Übereinkommens und dem Verfahren zur
Bestimmung der Zuständigkeit für die Prüfung von Asylanträgen sowie Artikel 11 der Richtlinie
2001/55/EG des Rates über den vorübergehenden Schutz. Siehe auch KOM(2001) 127 endg., Artikel 26des Vorschlags betreffend langfristig aufenthaltsberechtigte Drittstaatsangehörige.
19ABl. C 353 vom 7. Dezember 1999, S. 6.
20KOM(2001) 447 endg.
21Ratsdokument 10386/02 – MIGR 60 vom 27. Juni 2002.
22"Chicagoer Abkommen" vom 7. Dezember 1944.
172.2.8.  Amtshilfe durch Verbindungs beamte für Einwanderung
Die Verbindungsbeamten für Einwande rung, die in den Herkunfts- oder
Transitländern ihren Dienst versehen, stehen in regelmäßigem Kontakt zu denlokalen Behörden, insbesondere den Gren zkontroll- und Einwanderungsbehörden auf
Flughäfen. Solche Arbeitsbeziehungen könnten für rückkehrbezogene Aufgaben
genutzt werden.
Bei Ankunft der Rückkehrer in dem Rü ckkehrland könnte die Anwesenheit eines
Verbindungsbeamten die reibungslose Abwi cklung der Rückübernahme erleichtern.
Auch könnte den Begleitkräften die nötige Unterstützung angeboten werden. Hierzu
sollte das Netz der Verbindun gsbeamten für Einwanderung weiter ausgebaut werden.
Die Mitgliedstaaten sollten soweit wie möglich gegenseitige Amtshilfe anbieten und
leisten, um die Rückkehr in da s Herkunftsland zu erleichtern.
2.2.9.  Gemeinsame Rückführungsmaßnahmen
Aus verschiedenen Gründen werden Absc hiebungen zunehmend mit Charterflügen
durchgeführt. Bei Zwangsabschiebungen setzen einige Mitgliedstaaten kleinereCharterflugzeuge ein, was sich als äußerst kostspielig erweist. AndereMitgliedstaaten chartern größere Flugzeuge, um im größeren Umfang
Rückführungen vornehmen zu können. Diese Praxis ist ebenfalls kostspielig, vor
allem wenn die Kapazität nicht voll ausges chöpft werden kann, was häufig der Fall
ist, weil die Betreffenden untergetauc ht sind, wegen Krankhe it oder erheblichen
Widerstands nicht rückgeführt werden könne n bzw. in einer sehr späten Phase
rechtliche Schritte einleiten, um die Abschiebung zu verhindern.
Die Mitgliedstaaten könnten die Rückkehr  effizienter durchführen, wenn vorhandene
Kapazitäten gemeinsam genut zt würden. Sofern geeignete Transitregelungen
geschaffen werden, sollten sich die Mitgliedstaaten darum bemühen, Charterflügegemeinsam für die freiwillige Rückke hr und die Rückführung zu nutzen.
Gemeinsame Charterflüge sind bereits als Pilotprojekte auf bi- oder trilateraler Basiszwischen Mitgliedstaaten oder anderen Bestimmungsländern organisiert worden.Eine Weiterentwicklung dieser Praxis würd e nicht nur finanzielle  Vorteile bringen,
sondern hätte auch stärkere Signalwirkung.
Die Mitgliedstaaten sollten Abschiebun gen gemeinsam durch führen und dabei mit
der Organisation bi- und mu ltilateraler Charterflüge beginnen. Darüber hinaus
könnten gegebenenfalls weite re gemeinsame Rückführ ungsmaßnahmen mit anderen
Verkehrsmitteln in Betracht gezogen werden.
2.2.10.  Bessere Koordinierung
Eine verstärkte Zusammenarbeit wi e oben beschrieben erfordert einen
entsprechenden Koordinierungs rahmen. Wie bereits erwähnt23, könnte hierbei die
Errichtung von ICONet, einem sichere n, web-gestützten Informations- und
Koordinierungsnetz, förderlich sein. Neben Kontaktinformationen könnte diese
Website andere rückkehrrelevante Serv iceleistungen erbringen. Beispielsweise
                                                
23Siehe 2.2.3.
18könnte eine Funktion vorgesehen werde n, welche die Online-Übermittlung von
Transitersuchen unter Verwendung eine s einheitlichen Vordrucks zwischen den
Mitgliedstaaten ermöglicht, wie in der deutschen Initiative zum Transit auf demLuftweg vorgeschlagen. Darüber hina us könnte ICONet genutzt werden, um
gemeinsame Charterflüge zwischen den Mitgliedstaaten zur Durchführung vonRückführungsmaßnahmen zu koordiniere n. Ebenso könnten Informationen über
Kontaktstellen in Drittländern oder sonstige rückkehrrelevante Angaben überDrittländer eingestellt werden.
Dennoch kann eine Website die persönliche Interaktion ni cht ersetzen, die unbedingt
notwendig ist, um ein hohes Maß an Koope ration zu erreichen. Die Kooperation und
vor allem die Koordination könnte durch die Einrichtung einer technischen
Unterstützungseinheit erleichtert werde n, wie von der Kommission kürzlich in der
Mitteilung über eine gemeinsame Politik auf dem Gebiet der illegalenEinwanderung
24 empfohlen. Einer solc hen Stelle würden zahlreiche Aufgaben
übertragen, wie Informationen über Rüc kkehrfragen sammeln, analysieren und
verbreiten, einen Dialog zwischen den in der Praxis Tätigen moderieren,
Expertensitzungen organisieren, gemein same Schulungskurse vorbereiten oder bei
der Organisation gemeinsamer Aktionen mithelfen, um nur einige Beispiele zunennen. Um ihre Zweckmäßigkeit unter Beweis zu stellen, sollte sich eine solcheUnterstützungseinheit anfangs auf ein kleines Sekretariat stützen, wo sich
verschiedene nationale Experten auf bestimmte vorrangige Tätigkeitenkonzentrieren. Die technische Unte rstützungseinheit könnte über das ARGO-
Programm für Verwaltungszusammenarbeit
25 finanziert werden, das auch für die
Zusammenarbeit zwischen Mitgliedstaaten in Rückkehrfragen in Anspruchgenommen werden kann.
Mit dem Aufbau des Informations- und Koor dinierungsnetzes sollte es möglich sein,
die intensivierte operationelle Zusammenarbeit in Rückkehrfragen besser zu
koordinieren. Hierzu könnte auch di e Einrichtung einer technischen
Unterstützungseinheit ins Auge gefasst werden.
2.3. Gemeinsame Mindeststandards zur Sicherung einer effizienten Rückkehrpolitik
Die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten wie in Abschnitt 0 beschrieben
dürfte dann erfolgreich sein, wenn sie si ch auf ein gemeinsames Verständnis der
Schlüsselfragen stützt. Folglich sollten mittelfristig gemeinsame Standards festgelegtwerden, um die Tätigkeit der beteiligten Dienststellen zu erleichtern und die
Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten zu fördern. Langfristig wären Regelnfür eine angemessene und abgestimmte Be handlung illegal aufhältiger Personen
denkbar, gegen die aufentha ltsbeendende Maßnahmen ge troffen werden, ungeachtet
dessen, welcher Mitgliedstaat die Abschie bung vollzieht. Deshalb beabsichtigt die
Kommission, entsprechende Initiativen zu ergreifen.
2.3.1.  Gegenseitige Anerkennung von Rückführungsentscheidungen
Die effiziente Rückführung illegal aufhältiger Personen, die nach einer
Ausweisungsverfügung eines Mitgliedsta ates untergetaucht sind und in einem
                                                
24KOM (2001) 672 endg.
25Entscheidung des Rates vom 13. Juni 2002, ABl. L 161 vom 19. Juni 2002, S. 11.
19anderen Mitgliedstaat aufgegriffen werd en, ist ein entscheidender Aspekt der
operationellen Zusammenarbeit zu r EU-weiten Durchsetzung von
Rückkehrmaßnahmen, vor a llem wenn es keine Kontrollen an den Binnengrenzen
mehr gibt. Eine Ausweisungsverfügung eines Mitgliedstaates sollte in einem anderenMitgliedstaat vollzogen werden, ohne das le tzterer eine neue Ausweisungsverfügung
erlassen muss. Die Richtlinie 2001/40/EG über die gegenseitige Anerkennung von
Entscheidungen über die Rückführung von Drittstaatsangehörigen
26 unterstreicht
diese Notwendigkeit, legt aber keinen rechtlich bindenden Rahmen fest.
Die gegenseitige Anerkennung von Entscheidungen zur Ausweisung von
Asylbewerbern verlangt besondere Beacht ung, denn die Mitgliedstaaten legen die
Genfer Konvention unterschiedlich au s und gehen auch bei der Gewährung
subsidiären Schutzes untersc hiedlich vor. Der Europäische Rat hat sich 1999 auf
seiner Tagung in Tampere dafür ausgesprochen, dass auf längere Sicht eingemeinsames Asylverfahren und ein einhe itlicher Status anzustreben sind. Auf der
Tagung im Juli 2002 in Sevilla wurde dies es Ziel bestätigt und Fristen für die
Annahme spezifischer Richtlinien vorgegeben. Daher verweist die Kommissionerneut auf den mehrstufigen Ansatz, der in der Mitteilung vom November 2000
27
vorgeschlagen wurde und die Verbindung zwischen gegenseitiger Anerkennung undHarmonisierung des Asylsystems bestätigt.
Die Schaffung eines rechtlich bindenden Ra hmens für die gegenseitige Anerkennung
aller aufenthaltsbeendender Maßnahmen, in sbesondere Ausweisungsentscheidungen,
sollte in einen künftigen Vorschlag für Rückkehrverfahren einbezogen werden.
2.3.2.  Abschiebung
Für die Abschiebung, die den Schluss punkt der erzwungenen Rückkehr bildet,
sollten Mindeststandards gelten, die sowohl die Rechte des Betroffenen als aucheinen effizienten Vollzug der Abschiebun g sichern. Mindeststandards werden auch
die operationelle Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten beim Transit oderbei gemeinsamen Rückführun gsmaßnahmen erleichtern.
Solange in den Mitgliedstaaten unterschi edliche Asylsysteme in Kraft sind, dürfte
eine Non-Refoulement-Klausel erforderlich sein, damit die Mitgliedstaaten ihreninternationalen Verpflichtungen nac hkommen können, sofern das Refoulement-
Risiko zuvor nicht geprüft worden ist. Ei ne solche Schutzkla usel sollte auf das
bestehende Asylverfahren verweisen, da s einen wirksamen R echtsschutz bietet.
Mindeststandards sollten auch dazu beitragen, dass Missbrauch durch Vortäuschen
von Krankheiten verhindert, aber gleich zeitig dem tatsächlic hen körperlichen und
seelischen Zustand der Betroffenen Rec hnung getragen wird. Macht der Rückkehrer
unmittelbar vor der Abschiebung körperliche oder psychische Beschwerden geltend,könnte dies sowohl ein Versuc h sein, die Abschiebung zu verhindern als auch echte
Ursachen haben. Eine sachgemäße Bewert ung ist geboten, gerade bei besonders
schutzbedürftigen Gruppen wie Minderjäh rigen und Schwangeren. Mindeststandards
sollten sich auch damit befassen, unter welchen Voraussetzungen eine Familiewährend des Abschiebeverfahrens getrennt werden kann.
                                                
26ABl. L 149 vom 2. Juni 2001, S. 34.
27KOM (2000) 755 endg.
20Den Mitgliedstaaten sollte es möglich sein, eine Person trotz (körperlichen)
Widerstands abzuschieben. Allerdings mü ssen für Zwangsmaßnahmen klare Grenzen
gelten. Die körperliche Unversehrtheit de s Rückkehrers muss be i der Abschiebung
unbedingt gewahrt bleiben. Ebenso ist die ps ychische Verfassung zu berücksichtigen.
Erforderlich sind Standards, welche di e Intensität von Zwangsmaßnahmen regeln.
Soweit es um Abschiebungen auf dem Luftweg geht, könnten die IATA/CAWG
"Guidelines on Deportation and Escort" al s Ausgangsbasis für die Erarbeitung von
EU-Vorschriften für den Einsatz von Begleitkräften und Zwangsmitteln
herangezogen werden.
Die Zusammenarbeit bei Ab schiebungen berührt auch die Frage, wie die
Mitgliedstaaten ihre Rückführungsprax is gegenüber bes timmten Herkunftsländern
vereinheitlichen können, we nn Abschiebungen aus zwingenden humanitären
Gründen in der aktuellen Lage fragwürd ig sind (Beispiel Angola). Wollen die
Mitgliedstaaten in dieser Sache kooperieren, müssen logischerweise
Mindeststandards für die Bewertung so lcher Situationen vorliegen. Dabei könnten
auch Organisationen wie das UNHCR oder UN-Verwaltungen (z. B. UNMIK imKosovo) oder sonstige relevant e Akteure konsultiert werden.
Auf EU-Ebene sollten Mindeststandards für Abschiebungen festgelegt, eine Non-
Refoulement-Klausel in eine künftige  Richtlinie über Mindeststandards für
Rückkehrverfahren aufgenommen, gemeinsame Leitlinien betreffend die körperliche
und psychische Verfassung des Abzuschi ebenden sowie die Unversehrtheit des
Rückkehrers während der Absc hiebung definiert werden. Darüber hinaus wäre ein
Verfahren vorzusehen, das eine Bewertung der aktuellen Lage in bestimmten
Ländern ermöglicht, um ermitteln zu können, ob Abschiebungen dorthin möglich
sind.
2.3.3.  Voraussetzungen für Ausweisungsentscheidungen
Ausweisungsentscheidungen werden auf Lä nderebene nach inne rstaatlichem Recht
erlassen. Der Rat hat bereits  in der Richtlinie 2001/40/EG über die gegenseitige
Anerkennung von Entscheidungen über die Rückführung von Drittstaatsangehörigen
vom Mai 200128 erste Vorgaben gemacht. Nach dieser Richtlinie ergeht gegen
Drittstaatsangehörige u.a. in zwei Arten von Fällen eine Rückführungsentscheidung,
wenn eine schwerwiegende und akute Gefa hr für die öffentliche Sicherheit und
Ordnung oder die nationale Sicherheit besteht.
Um den Gedanken der gegenseitigen Anerkennung von
Rückführungsentscheidungen weiterzuführe n, ist nach Auffassung der Kommission
zunächst zwischen zwingenden Gründen für eine Rückführung wegenaußergewöhnlicher Gefahr für die öffentlic he Ordnung oder nationale Sicherheit und
sonstigen berechtigten Gründen zu unter scheiden, die normalerweise zu einer
Ausweisung führen.
Bei dieser Unterscheidung sind die Voraussetzungen und Schutzbestimmungen, die
zur Beendigung des rechtmäßigen Aufent halts bestimmter Gr uppen einzuhalten sind,
gebührend zu berücksichtigen. Privilegierte Drittstaatsangehörige wie langfristig
                                                
28ABl. L 149 vom 2. Juni 2001, S. 34.
21Aufenthaltsberechtigte29 oder Familienangehörige eines Unionsbürgers dürfen nur
aus schwerwiegenden Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung
abgeschoben werden30. Besonders zu erwähnen wäre auch der Fall von
Drittstaatsangehörigen, die in einem Mitglie dstaat geboren sind und zu keiner Zeit
im Land ihrer Staatsange hörigkeit gelebt haben.
Die Ausweisung von Flüchtlingen und anderer Personen, die sonstige Formen des
internationalen Schutzes ge nießen, erfordert besondere Beachtung, denn sie können
nur in Einklang mit internationalen Verpf lichtungen, wie der Genfer Konvention aus
dem Jahre 1951 und der Europäischen Menschenrechtskonvention abgeschoben
werden. Generell sollte eine Ausweisungsent scheidung stets einzelfallbezogen sein.
Angemessen zu berücksichtigen ist, ob di e Menschenrechte der betroffenen Person
gewahrt bleiben und die Maßnahm e verhältnismäßig ist. Es  muss möglich sein, einen
Rechtsbehelf einzulegen und eine au fschiebende Wirkung zu beantragen.
Auf EU-Ebene sollten Mindeststandards für Rückführungsentscheidungen
vorgegeben werden, die zwingende und s onstige Gründe für eine Ausweisung
definieren, Personengruppen mit spezifischen Schutzbedürfnissen festlegen und
Mindestgarantien für eine richterliche  Überprüfung im Rahmen einer künftigen
Richtlinie über Mindeststandards für Rückkehrverfahren vorsehen.
2.3.4.  Beendigung des legalen Aufenthalts
Die Kommission schlägt vor, dass eine Pe rson zum Verlassen des Gebiets eines
Mitgliedstaates verpflichtet werden kann, sobald der legale Au fenthalt beendet ist.
Dies schließt die Ablehnung eines An trags auf Aufenthalt (im Rahmen des
internationalen Schutzes oder zu Migra tionszwecken), das Erlöschen oder den
Entzug / Widerruf (z.B. aus Gründen de r öffentlichen Ordnung oder nationalen
Sicherheit) einer Aufenthaltsgenehmigung wie auch die Beendigung des illegalenAufenthalts einer Person ein, die sich in dem betreffenden Mitgliedstaate zu keiner
Zeit rechtmäßig aufgehalten hat. Der legale Aufenthalt wird auch als beendetbetrachtet, wenn ein Rechtsbehelf gege n eine Entscheidung über das Recht auf
Aufenthalt im Gebiet des Mitgliedstaates ke ine aufschiebende Wirkung hat. All diese
Personen sollten gesetz lich verpflichtet sein, den M itgliedstaat unverzüglich oder -
wenn eine Frist für die Ausreise gesetzt wird  - vor Ablauf dieser Frist zu verlassen.
Auf EU-Ebene bezogen würde dies die Ve rpflichtung zur Ausreise aus der EU und
nicht nur aus einem M itgliedstaat beinhalten.
Die Zusammenarbeit zwischen den EU-Mitgliedstaaten würde sicherstellen, dass
Personen, die in einem Mitgliedstaat illega l aufhältig sind, nicht in einen anderen
Mitgliedstaat ausreisen, wenn ihnen dort ke ine legale Einreise und kein legaler
Aufenthalt gestattet werden. Hierzu wi rd die Kommission auf eine Annäherung
aufenthaltsbeendender Maßnahmen hina rbeiten, die EU-weit Anwendung finden.
2.3.5.  Abschiebungshaft
Die Kommission räumt ein, dass es den Mitgliedstaaten möglich sein muss,
Abschiebungshaft anzuordnen. Allerdings sollte ein ausgewogenes Gleichgewicht
                                                
29KOM(2001) 127 endg., Art. 13.
30Klarstellung im Urteil des EuGH vom 25. Juli 2002 in der Rechtssache C-459/99, MRAX.
22zwischen dem Erfordernis effizienter Verfahren und der Wahrung der grundlegenden
Menschenrechte illegal aufhältiger Personen angestrebt werden. Auch sollten aufEU-Ebene Mindestregeln für die Kompet enzen der zuständigen Behörden und die
Voraussetzungen für die Inhaftnahme fe stgelegt werden, um die operationelle
Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten beim Transit oder bei gemeinsamenRückführungsmaßnahmen zu erleichtern. Diese Mindestregeln könnten Folgendes
betreffen:
/g183 Gründe für die Abschiebungshaft. Dar unter fallen die Inhaftnahme illegal
aufhältiger Personen, um die Heimrei sedokumente zu beschaffen oder das
Untertauchen illegal aufhältiger Personen während des Abschiebe- oderTransitverfahrens zu verhindern.
/g183 Festlegung der Personengruppen, die gene rell nicht bzw. nur unter besonderen
Umständen in Abschiebungsh aft genommen werden sollen:
– unbegleitete Kinder und Minderj ährige bis zu 18 Jahren;
– ältere Personen, vor  allem wenn sie betr euungsbedürftig sind;
– Schwangere, es sei denn, dass die ernste Gefahr des Untertauchens besteht und die
Inhaftnahme mit ärztlicher Genehmigung erfolgt;
– psychisch und geistig  kranke Personen;
– Personen, die vor der Ankunft in der EU inhaftiert waren und nachweislich dort
gefoltert oder misshandelt wurden;
– Personen mit schweren Behinderungen.
/g183 Regeln betreffend die Ausstellung eine r Abschiebungsanordnung. Dazu gehört,
dass die Abschiebungshaft verhältnismä ßig sein muss und geeignete Alternativen
zu prüfen sind wie Meldepflicht, zugewiesener Wohnort, Kaution als
Sicherheitsleistung oder sogar elektronische Überwachung.
/g183 Vorschriften für die richterliche Kontrolle. Für die Ausstellung oder Überprüfung
der Abschiebungsanordnung muss eine  Justizbehörde zuständig sein.
/g183 Fristen für die Dauer der Abschiebungshaf t. Auch wenn die Abschiebungshaft aus
einschlägigen Gründen (Feststellung der Identität oder Verhinderung des
Untertauchens) zwangsläufig begrenzt ist, hält es die Kommission fürerforderlich, dass eine ve rbindliche Frist und Fristen für die richterliche
Überprüfung einer Fortdauer der Haft festgelegt werden.
/g183 Regeln für die Abschiebungshaftbedingungen, insbesondere
Unterbringungsstandards, aber auch fü r den rechtlichen Beis tand, um in allen
Abschiebungshaftanstalten der Mitg liedstaaten eine humane Behandlung
sicherzustellen. Nach Auffassung der Kommission sollten Rückkehrer nachMöglichkeit von Strafgefange nen gesondert untergebracht werden, um jegliche
Kriminalisierung zu vermeiden.
23Auf EU-Ebene sollten Mindeststandards für die Abschiebungshaft vorgegeben
werden, welche die Kompetenzen der zuständigen Behörden und die
Voraussetzungen für die Inhaftnahme im Rahmen einer künftigen Richtlinie über
Mindeststandards für Rückkehrverfahren festlegen.
2.3.6.  Nachweis der Ausreise und Wiedereinreise
Wie im Grünbuch ausgeführt, ist ein hinreiche nder Nachweis besonders in Fällen der
freiwilligen Rückkehr wichtig, damit eine dauerhafte Rückkehr gesichert wird undeine Vorzugsbehandlung freiwilliger Rückke hrer möglich ist, d.h. es soll vermieden
werden, dass diesen Personen eine spätere legale Wiedereinreise verweigert wird,weil sie die vorherige freiwillige Ausrei se nicht belegen könne n. Eine Möglichkeit
bestünde darin, Anreize für Rückkehrer zu  schaffen, damit sie sich im Herkunftsland
bei einer konsularischen Vertretung ei nes Mitgliedstaates persönlich melden.
Gegebenenfalls könnte der Ausreisenach weis auch von einer zuverlässigen
Organisation ausgestellt werden, die an dem Rückkehrprozess beteiligt ist.
Da die freiwillige Rückkehr grundsätzlich Vorrang haben soll, wäre zu prüfen,
welche rechtlichen Auswirkungen die freiwillige Rückkehr bzw. die Rückführungauf einen nachfolgenden Wiedereinreiseantrag hat. Bei freiwilliger Rückkehr sollteein künftiger Visumantrag auf Wiedereinrei se in die EU nicht allein deshalb
abgelehnt werden, weil sich der Antr agsteller zuvor unrechtmäßig in einem
Mitgliedstaat aufgehalten hat. Andere rseits könnten im Falle der Rückführung
Restriktionen vorgesehen werden.
Es muss gemeinsam bestimmt werden, unter welchen Umständen ein neuer Antrag
auf ein Visum oder eine Aufenthaltsgene hmigung auszuschließen ist. Zu diesem
Zweck könnten die Einreiseverweigerungslis te des Schengener In formationssystems
gemäß Artikel 96 des Schengener Durc hführungsübereinkommens oder das künftige
Visa-Informationssystems herangezogen werden.
2.4. Elemente integrierter Rückkehrprogramme
Im vergangenen Jahrzehnt hat die inte rnationale Gemeinschaft verschiedene
Strukturen und Modelle für Rückkehrpr ogramme entwickelt.  Grundsätzlich sind
beim Rückkehrprozess zwei Arten zu unterscheiden: die freiwillige Rückkehr imengeren Sinne, wo der Einz elne selbst über die Rüc kkehr entscheidet und dabei
unterstützt wird und Fälle, in denen Pe rsonen unter angemessener Beachtung des
Völkerrechts und der Menschenrechte zur Ausreise verpflichtet werden. Außerdem
gibt es Fälle, in denen eine Person der Ausreisepflicht nachkommt, aber auchUnterstützung durch die Behörden erhält.
Internationale Organisationen haben sich besonders aktiv in diesem Bereich betätigt
und sowohl von der Europäischen Gemeinsc haft als auch national finanzierte
Projekte unter Berücksichtigung der gegebenen Umstände mit unterschiedlichemErfolg abgewickelt. Angefangen von de n gemeinsamen Maßnahm en im Rahmen des
"dritten Pfeilers" des Vertrags  von Maastricht, die 1997 bis 1999
31 vor Errichtung
des Europäischen Flüchtlingsfonds im Jahr 200032 durchgeführt wurden, hat die
                                                
31Haushaltslinien B7-6008 und B-5-803.
32Entscheidung 2000/596/EG des Rates vom 28. September 2000, ABl. L 252, S. 12.
24Erfahrung der Kommission gezeigt, dass Rückkehrprojekte generell nur dann
erfolgreich sind, wenn folgende Vorausse tzungen weitgehend erfüllt sind: Beratung
vor der Rückkehr, Unterstützung bei der Ausbildung / Beschäftigung, Unterstützung
für die Reise in bzw. bei der Wied ereingliederung im Herkunfts-/Wohnland,
Folgemaßnahmen und Beratung nach der Rü ckkehr. Darüber hinaus muss die mit der
Abwicklung betraute Stelle über hi nreichende Kontakte zu Behörden und
Nichtregierungsorganisationen im Herkunfts land, eine geeignete lokale Infrastruktur
(beispielsweise Personal vor Ort, zumindest für befristete Zeit, mit einschlägigerKenntnis der lokalen Sprachen) und di e nötige Fachkompetenz verfügen, um
gegebenenfalls Rückkehrer auswähle n zu können, deren Rückkehr potenzielle
Erfolgsaussichten bietet. Eine Analyse der für eine Finanzierung in Betracht
gekommenen Rückkehrprojekte zeigt, dass sich diese hauptsächlich auf eine
begrenzte Zahl von Mitgliedstaaten konzentrieren. Dies ist zum einen auf dieGegebenheiten in dem Mitgliedstaat, d.h. Za hl der potenziellen Rückkehrer und die
notwendige Finanzierung anderer Be reiche, wie Aufnahmestrukturen und
Integrationsprogramme zurückzuführen.
Diese Faktoren sind gegen die Kosten /den Nutzen der Rückkehrprogramme
abzuwägen. Bestimmte Projekte (z.B. zug unsten von in Europa lebender Somalis)
können pro Kopf sehr kostspielig sein. A ußerdem treten nicht quantifizierbare
Risiken auf, wie die Wahrscheinlichkeit, dass die Rückkehrer versuchen, in das
Aufnahmeland zurückzukehren. Ob eine Person nach der Rückkehr in ihrHerkunftsland dort bleibt, hängt von verschie denen Faktoren ab, beispielsweise dem
Rechtsstatus im Aufnahmeland, ob di e ausgestellten Reisedokumente eine
Reimmigration gestatten, de n wirtschaftlichen und fa miliären Umständen usw.
Potenzielle Rückkehrer sollten frühzeitig über die Möglichkeiten der freiwilligen
Rückkehr in das Herkunfts land informiert werden. So lche Informationen könnten
Angaben über Rückkehrprogramme, beruf liche oder sonstige Ausbildungsangebote,
die Lage im Rückkehrland und die Chance n für ein neues Leben umfassen. Eine
berufliche oder sonstige Ausbildung, die im Rückkehrland von Nutzen ist, könnte
entweder vor der Rückkehr oder im Rü ckkehrland angeboten werden. In allen
Phasen des Rückkehrprozesses, angefa ngen von der frühen Aufenthaltsphase im
Mitgliedstaat bis zu der Zeit nach  Ankunft im Bestimmungsland, sollte eine
Betreuung und Beratung stattf inden, um eine dauerhafte Rückkehr zu gewährleisten.
Generell wären Anreize zu prüfen, die potenzielle Rückkehrer zur freiwilligenRückkehr ermutigen. Daher hat die Kommi ssion eine Studie über Rückkehranreize in
Auftrag gegeben, die bis zum Jahresende  vorliegen soll. Auf dieser Grundlage
werden dann weitere Schritte geprüft, um hinreichende Rückkehranreize zu schaffen.
Aus der bisherigen Erfahrung ist der allgemeine Schluss zu ziehen, dass
Rückkehrprogramme in  zeitlicher und administrativer Hi nsicht flexibel sein müssen,
um den Gegebenheiten vor Ort zu entspr echen. Das erfordert einen kohärenteren
Einsatz von Gemeinschaftsprogramme n und nationalen Programmen auf der
Grundlage von dazugehörigen klaren politischen Leitlinien.
Zusätzlich zu den gemein samen Maßnahmen in den Jahren 1997 bis 1999 und dem
Europäischen Flüchtlingsfonds hat die Kommission auch die Haushaltslinie B7-667
(für die bis Ende 2002 eine Rechts grundlage vorgeschlagen wird) für
rückkehrspezifische Aktivitäten der hochrangigen Arbeitsgruppe Asyl und
Einwanderung in Anspruch genommen. In absehbarer Zukunft soll die Förderung derfreiwilligen Rückkehr zu einem der Schwerpunkte des Europäischen
25Flüchtlingsfonds ausgebaut werden. Angesichts der Forderungen des Europäischen
Rates in Sevilla33 wird die Kommission Überlegungen dazu anstellen müssen, wie
die Finanz- und Koordinierungsmechan ismen zur Rückkehrförderung optimiert
werden können. Die Kommission wird dem Rat Anfang Herbst 2002 einen Bericht
über die haushaltstechnischen Aspekte de r Schlussfolgerungen des Europäischen
Rates vorlegen.
Die Rückkehrförderung sollte die freiwilli ge Rückkehr, die Rückführung und die
Unterstützung der Rückführung illegaler Migranten in Transitländern umfassen.
Das Element 'freiwillige Rückkehr' einer solchen Förderung wäre auf die Rückkehr
und Reintegration rückke hrwilliger illegal und legal aufhältiger Personen
auszurichten, wenn ein öffentliches Interesse daran besteht, diese Bereitschaft zufördern. Dabei könnten in Betracht ge zogen werden: die Reisekosten des
Betreffenden, die Beförderung seiner pers önlichen Habe, die ersten Ausgaben nach
der Rückkehr und eine begrenzte Starthilfe.
Das zweite - strikt auf illegal aufhältige Personen beschränkte - Element der
Rückkehrförderung wäre die finanzielle  Unterstützung von Vollzugsmaßnahmen.
Dadurch würde die Notwendigkeit der So lidarität und Lastenteilung zwischen den
Mitgliedstaaten unterstrichen, beispielsweise mit einem Beitrag zu den Reisekostender Rückkehrer und etwaiger Begleitkräfte.
Das dritte Element der Rückkehrförderung konzentrierte sich auf das vorbeugende
Eingreifen. Drittländer könnten bei der Rück führung illegaler Migranten unterstützt
werden, sofern diese nicht die Einreisebe dingungen in das betreffende Land erfüllen,
keinen internationalen Sc hutz benötigen und sie sich im Transit mit dem Ziel der
illegalen Einreise in die EU befinden.
Die EU sollte ein eigenes Konzept für integrierte Rückkehrprogramme entwickeln.
Solche Programme müssen alle Phasen  des Rückkehrprozesses einbeziehen,
angefangen von der Phase vor der Ausreise über die Rückführung selbst bis hin zur
Aufnahme und Wiedereingliederung im Rückkehrland.
Integrierte Rückkehrprogramme müssen auf spezifische Länder zugeschnitten sein,
um der besonderen Situation, der Zahl der Fälle und der Bedürfnisse des Landes
gebührend Rechnung zu tragen.
Weitere Überlegungen sind über ein Finanzinstrument anzustellen, das die freiwillige
Rückkehr, die Rückführung und die Unters tützung bei der Rü ckführung illegaler
Migranten in Transitländern erfassen könnte. Die Kommission wird auf diesen
Aspekt demnächst zurückkommen, wenn sie den Bericht über Finanzinstrumente im
Bereich Einwanderung und Asyl vorlegt.
2.5. Intensivere Zusammenarbeit mit Drittländern
Um Koordinierung, Komplementarität und Kohärenz der externen Politikbereiche
der Union zu verbessern, sollte die rü ckkehrrelevante K ooperation mit Drittländern
auf Einzelfallbasis im Rahmen der Erste llung oder Überarbeitung der länder- oder
                                                
33Siehe Nr. 33 der Schlussfolgerungen.
26regionenspezifischen Strategiepapiere e rfolgen, für die die Kommission zuständig
ist, wobei die Mitgliedstaaten voll in diesen Prozess einbezogen werden. Auch solltedie besondere Lage der Kandidatenländer stets berücksichtigt werden, wobei die
Mechanismen der Assoziationsa bkommen optimal auszuschöpfen sind.
2.5.1.  Verstärkte Verwaltungskooperation
Eine intensivere Zusammenarbeit mit Drittländern in Rückkehrfragen fängt bei einer
verstärkten Verwaltungskoop eration an. Gegebenenfa lls könnte die Kommission den
Aufbau von Strukturen und Kapazitäten fü r die Aufnahme und Wiedereingliederung
von Rückkehrern unterstützen. Auch eine  technische Zusammenarbeit könnte in
Betracht gezogen werden. Grundsätzlich sind alle Reintegr ationsmaßnahmen zu
prüfen, die eine dauerhafte Rückkehr sicherstellen können, wie Starthilfen zur
Wohnraumversorgung oder die Wiederei ngliederung in den Arbeitsmarkt
einschließlich Berufsausbildung. Schließlich sollte die Rückkehrdimension in denglobalen politischen Dialog über Migrationsfragen mit den betroffenen Länderneinbezogen werden.
Die EU muss eine verstärkte Verwalt ungskooperation mit Drittländern fördern, die
alle Phasen und Ebenen des Rückkehrprozesses einbezieht.
2.5.2.  Rückübernahmeabkomme n der Gemeinschaft
Der Europäische Rat hat in Sevilla auch den rascheren Abschluss der
Rückübernahmeabkommen gefordert, über die derzeit verhandelt wird. Wie bereits
im Grünbuch ausgeführt, wird die Kommissi on weitere Anstrengungen unternehmen,
um die laufenden Verhandlungen voran zutreiben, damit sie rechtzeitig und im
Rahmen des Möglichen in Übereinstimmung mit den Verhandlungsleitlinienabgeschlossen werden. Hierzu ist ein höhe res Maß an politischer und diplomatischer
Unterstützung seitens der Mitgliedstaaten erforderlich, als dies bisher der Fall war.
Aus dem sehr unterschiedlichen Verlauf der Verhandlungen mit der ersten Gruppevon sieben Ländern lässt sich bereits eine wichtige Schlussfolgerung ziehen. Da die
Rückübernahmeabkommen haupt sächlich den Interessen de r Gemeinschaft dienen,
sind Drittländer natürlic h sehr zögerlich, solche Abko mmen zu akzeptieren. Deshalb
hängt der erfolgreiche Abschluss we itgehend davon ab, über welche positiven
Anreize die Kommission verfügt. Im Bereic h JI - darauf ist hinzuweisen - können
praktisch keine Gegenleistungen angeboten  werden. Insbesondere die erleichterte
Ausstellung von Visa und die Aufhebun g der Visumpflicht wären nur in
Ausnahmefällen realistisch (z.B. Hongkong, Macao), aber in den meisten Fällenkeine Option. Deshalb muss die entscheidende Frage, welche anderen Anreize, nicht
nur im Bereich JI, sondern in allen Geme inschaftsbereichen (wie Ausweitung des
Handels, technische/finanzielle Unterstützung, zusätzliche Entwicklungshilfe) denRückkehrländern angeboten werden könnte n, eingehender erörtert werden. Obwohl
der Europäische Rat in Sevilla erneut die Bereitschaft der EU betont hat, im Rahmender finanziellen Möglichke iten geeignete technische  und finanzielle Hilfe zu
erbringen, wird die Frage, wie mit Ländern umzugehen ist, die trotz dieses Angebotsnicht an Rückübernahmeabkommen inte ressiert sind, nicht zufriedenstellend
beantwortet.
27Daher sollte die Kommission ihre Beratungen über Anreize oder Gegenleistungen im
Rahmen von Rückübernahmeabkommen in  Absprache mit den Mitgliedstaaten
fortsetzen und dabei insbesondere di e Möglichkeit einer verstärkten
Komplementarität mit anderen Politikbereichen berücksichtigen, einschließlich
politischer und diplomatischer Maßnahmen der Mitgliedstaaten, damit die Ziele der
Gemeinschaft auf dem Gebiet der Rüc kkehr und Rückübernahme erreicht werden
können.
2.5.3.  Transit- und Aufnahmeregelungen sowi e Abkommen mit anderen Drittländern
Wenn eine unmittelbare Rückkehr in das Herkunftsland nicht möglich oder
angemessen ist, könnten andere Wege der Zusammenarbe it mit Drittländern in
Betracht gezogen werden. Vor allem im Falle praktischer Hindernisse wie schwierigeoder fehlende Reiseverbindungen zum Herkunftsland, könnte mit etwaigen
Transitländern Kontakt aufgenommen werden, um deren Unterstützung für den -freiwilligen oder unfreiwilligen - Transit der Rückkehrer über ihr Hoheitsgebiet zugewinnen.
In alle Rückübernahmeabkommen der Gemeinschaft sollten systematisch
Transitbestimmungen einbezogen werden; bei Fehlen solcher Abkommen wären
gegebenenfalls gesonderte Transitregelungen in Betracht zu ziehen.
3. SCHLUSSFOLGERUNG
Entsprechend dem Mandat des Europäisches  Rates auf seiner Tagung vom 21. und
22. Juni in Sevilla legt die Kommission hiermit die Grundzüge einesRückkehraktionsprogramms vor , das der Rat bis Ende des Jahres genehmigen soll.
Die Kommission hat verschiedene Ma ßnahmen, vor alle m im Bereich der
operationellen Zusammenarbeit, ermittelt, die ein stärkeres Engagement derVollzugsbehörden der Mitgliedstaaten e rfordern und kurzfristig umgesetzt werden
könnten. Darüber hinaus verlangt ein ge meinschaftliches Rüc kkehraktionsprogramm
eine Vision, die auf einem umfassenden Paket mittelfristiger Maßnahmen auf EU-
Ebene aufbaut. Dazu gehören eine verstärkte operationelle Zusammenarbeit auf der
Grundlage gemeinsamer Koordinierung und gegebenenfalls ei ne Anpassung der
Rechtsvorschriften.
Der Rat wird aufgefordert, das Rückkehraktionsprogramm in Einklang mit dem
Mandat des Europäischen Rates von Sevilla bis zum Jahresende anzunehmen.
28ANHANG – Definitionen
Begriff Definition
Rückkehr Deckt die Vorbereitung und Durchführung der Rückreise in das Herkunfts-, Transit-
oder ein anderes Drittland ab. Dabei kann es sich um eine freiwillige oder erzwungeneRückkehr handeln.
Illegal aufhältigePersonJede Person, die die Voraussetzungen für die Anwesenheit oder den Aufenthalt im
Gebiet der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft nicht oder nicht mehrerfüllt.
Illegal einreisendePersonJede Person, die die Voraussetzungen für die Einreise in das Gebiet der
Mitgliedstaaten der Europäischen Union nicht erfüllt.
Freiwillige Rückkehr Die Ausreise - mit oder ohne Unterstützung - in das Herkunfts-, Transit- oder ein
anderes Drittland basierend auf dem Willen des Rückkehrers.
Rückführung Erzwungene Rückkehr in das Herkunfts-, Transit- oder ein anderes Drittland auf
Grundlage eine Verwaltungs- und Gerichtsaktes.
Rückübernahme Die Zulassung der Wiedereinreise von Personen (eigene Staatsbürger,
Drittstaatsangehörige oder Staatenlose), die illegal in einen anderen Staat eingereistsind oder sich dort illegal aufgehalten haben.
Rückübernahme-abkommenAbkommen, das die gegenseitigen Verpflichtungen der Vertragsparteien sowie die
administrativen und operationellen Verfahren im einzelnen regelt, um die Rückkehrund den Transit von Personen zu erleichtern, die die Voraussetzungen für Einreise,Anwesenheit oder Aufenthalt in dem ersuchenden Staat nicht oder nicht mehr erfüllen.
Ausweisung Verwaltungs- oder Gerichtsakt, mit dem die illegale Einreise oder der illegale
Aufenthalt festgestellt wird bzw. ein zuvor legaler Aufenthalt beendet wird (z.B. bei
Vorliegen einer Straftat).
Ausweisungs-
verfügungVerwaltungs- oder Gerichtsakt, die die rechtliche Grundlage für die Ausweisung
schafft.
Abschiebungshaft Vollstreckungsmaßnahme, Entzug der persönlichen Freiheit und Unterbringung in
einer geschlossenen Einrichtung zum Zwecke der Rückführung.
Abschiebungshaft-anordnungVerwaltungs- oder Gerichtsentscheidung, welche die rechtliche Grundlage für die
Abschiebungshaft schafft.
Abschiebung Vollstreckungsmaßnahme, welche die tatsächliche Verbringung aus dem Land
bedeutet.
Abschiebungs-anordnungVerwaltungs- oder Gerichtsentscheidung, mit der die rechtliche Grundlage für die
Abschiebung geschaffen wird (in einigen Rechtssystemen sind die Begriffe'Abschiebungsanordnung' und 'Ausweisungsverfügung' synonym).
Legale Wiedereinreise Zulassung eines Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen in das Hoheitsgebiet der
Mitgliedstaaten der Europäischen Union nach einer früheren Ausreise.
Zurückweisung Verweigerung der Einreise in einen Staat.
Transit Durchreise durch ein Land auf dem Weg vom Ausreiseland ins Bestimmungsland.