[pic] | KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN |

Brüssel, den 28.2.2007

KOM(2007) 72 endgültig

MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT

EU-Verhaltenskodex im Hinblick auf die Arbeitsteilung im Bereich der Entwicklungspolitik

{SEK(2007) 248}{SEK(2007) 249}

MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT

EU-Verhaltenskodex im Hinblick auf die Arbeitsteilung im Bereich der Entwicklungspolitik

INHALTSVERZEICHNIS

Einleitung 3

1. Eine noch nie dagewesene Chance 3

1.1. Die Herausforderungen 4

1.2. Die Chancen 4

2. Ein komplexe Reihe von ineinander verflochtenen Konzepten 5

2.1. Die verschiedenen Dimensionen der Komplementarität 5

2.2. Prinzipien für die Implementierung 7

3. Der Weg nach vorne: Eine effizientere Arbeitsteilung 8

3.1. Der Ansatz: pragmatisch und auf bisherigen Erfahrungen beruhend 8

3.2. Die Methode: Ein Verhaltenskodex 9

3.2.1. Merkmale 9

3.2.2. Geltungsbereich 10

3.2.3. Prinzipien 10

3.2.4. Weiteres Vorgehen 12

Fazit .....................................................................................................................................13

EINLEITUNG

Die Bürger Europas wollen ein stärkeres Europa, ein Europa, das in der Lage ist, die Lebensbedingungen der Ärmsten der Welt zu verbessern. Ein Europa, das mehr tut bei der Bekämpfung der globalen Armut und dies schneller und besser. Ein Europa, das seine Stimme stärker zur Geltung bringt mit einem politischen Gewicht, das seinem großzügigen finanziellen Engagement entspricht.

Aber die Bürger Europas wollen auch ein effektiveres und effizienteres Europa. Während des vergangenen Jahrzehnts hat die Vielzahl der Aktivitäten und Strukturen im Bereich der Entwicklungshilfe zur Entstehung einer komplexen und kostspieligen Entwicklungshilfeindustrie geführt. In jedem Entwicklungsland gibt es im Schnitt 350 Missionen der Geber. Zu viele Geber konzentrieren sich auf dieselben Länder und dieselben Sektoren. In Mosambik beispielsweise gibt es nicht weniger als 27 Geber, die HIV/AIDS bekämpfen. Als Folge können Entwicklungsländer oft kaum mit den vielen Missionen, den unnötigen Verwaltungskosten, mit Doppelarbeit und Überschneidungen und mit unterschiedlichen Forderungen, Regeln und Bedingungen der Geber zurechtkommen. Dieses System verringert die Transparenz und steigert das Potential für Korruption. Im Gegensatz dazu leiden andere Länder, wie beispielsweise die Zentralafrikanische Republik oder Somalia, unter so genannter Gebermüdigkeit und bleiben fast vollständig sich selbst überlassen.

Ein Konsens bildet sich, dass diese undurchsichtige und komplexe Situation ungeeignet ist und dass die Europäische Union (EU) die Führung übernehmen sollte um dieses Problem anzugehen. Das Erscheinen neuer EU Geber und das Versprechen die EU Hilfe zu verdoppeln hat weiter das Gespür dafür geschärft, dass radikale Verbesserungen notwendig sind. Mit der Annahme des Europäischen Konsenses über die Entwicklungspolitik im Jahr 2005[1] hat die EU eine neue Dynamik geschaffen. Erstmals einigten sich Rat, Parlament und Kommission über eine Reihe gemeinsamer Werte, Grundsätze und Ziele für die Entwicklungspolitik der Europäischen Union und machten sie damit zum weltweiten Führer im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit. Wenige Monate später, im April 2006, einigte sich die EU auf ein Maβnahmenpaket, um mehr Hilfe besser und schneller zu gewähren.

Die Zeit ist nun gekommen, um Worten Taten folgen zu lassen. Wer macht was ist die entscheidende Frage, die die EU beantworten muss, um Fortschritte bei der Umsetzung der neuen EU Entwicklungspolitik zu erreichen. Das Ziel dieser Mitteilung ist deshalb eine Reihe von konkreten Massnahmen vorzustellen um die Komplementarität und Arbeitsteilung zwischen EU Gebern zu stärken . Um dieses Ziel zu erreichen muss die EU die wichtigsten Herausforderungen und Möglichkeiten analysieren (Teil 1) und Konzepte und Prinzipien für das Handeln der EU verfeinern (Teil 2). Auf dieser Grundlage sollte die EU den weiteren Weg bestimmen (Teil 3).

1. EINE NOCH NIE DAGEWESENE CHANCE

Die Komplementarität ist kein neues politisches Thema. Internationale Geber und Organisationen wie die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD), die Vereinten Nationen und die Weltbank haben lange Erfahrung mit Versuchen die Komplementarität zu verbessern. Auf europäischer Ebene bezeugen die Kommissionsmitteilungen und Schlussfolgerungen des Rates von 1995[2] und 1999[3], mehrere Berichte und verschiedene Pilotinitiativen das Engagement der EU zur Förderung von Arbeitsteilung. Die Gemeinsame Erklärung zur Entwicklungspolitik vom November 2000[4] war der erste Versuch operationelle Komplementarität zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten zu erreichen, indem Bereiche anerkannten Mehrwerts für die gemeinschaftliche Hilfe definiert wurden. Allerdings sind viele dieser Politikinitiativen wegen der politischen und operationellen Schwierigkeiten, die ein solcher Ansatz mit sich brachte, nicht in die Praxis vor Ort umgesetzt worden.

1.1. Die Herausforderungen

Politik und Sichtbarkeit . Die Entwicklungszusammenarbeit ist Teil des außenpolitischen Instrumentariums der Geberländer. Geberländer mögen nur ungern auf die Zusammenarbeit in bestimmten Sektoren oder mit bestimmten Ländern verzichten, da dies ihr entwicklungspolitisches Profil beeinträchtigen könnte. Dieses Profil hat auch eine innenpolitische Dimension. Parlament und Öffentlichkeit unterstützen nur ungern Maßnahmen, die einen Rückzug aus unmittelbar armutsrelevanten Bereichen (z.B. Bildung, Gesundheit von Kindern) bedeuten könnten.

Operationelle Herausforderungen . Eine optimale Arbeitseteilung bleibt, auch wenn von den Gebern politisch gewollt, mit operationellen Herausforderungen verbunden. Erfahrungen liegen vor mit Partnerländern, die Eigenverantwortung übernommen haben und in denen Regierungen Harmonisierungsprozesse und Arbeitsteilung zwischen Gebern gefördert haben. Lokale Prozesse, auch solche, auf die häufig als Gemeinsame Hilfestrategien (JAS) Bezug genommen wird, sind bis Anfang 2006 in etwa 15 Ländern entwickelt worden. Doch auch diese lobenswerten Initiativen haben wegen der damit verbundenen operationellen Schwierigkeiten nicht notwendigerweise zu wesentlichen praktischen Fortschritten geführt.

Nutzung vorhandener Expertise . Jede Strategie zur Arbeitsteilung muss die bestehenden erheblichen Unterschiede zwischen EU Gebern berücksichtigen. Manche Länder haben seit langer Zeit große Volumen an Entwicklungshilfe bereitgestellt. Andere haben seit ihrer Kolonialzeit starke kulturelle und politische Beziehungen bewahrt. Wieder andere Länder haben erst vor kurzem mit Entwicklungszusammenarbeit begonnen. Jeder EU Geber verfügt über eine spezifische Expertise und kann eine aktive Rolle spielen in einer Arbeitsteilung, welche nicht verloren gehen sollte sondern, im Gegenteil, voll zum Tragen kommen sollte. Arbeitsteilung soll nicht zu einem rigiden bürokratischen Ansatz führen sondern Raum für Flexibilität lassen.

1.2. Die Chancen

Die Bildung eines neuen globalen und Europäischen Konsenses . Im Jahr 2005 haben alle Geber die Pariser Erklärung unterzeichnet und dabei auf die Bedeutung der Komplementarität und die Notwendigkeit hingewiesen, den komparativen Vorteil von allen Gebern voll zu nutzen und dabei gleichzeitig die Eigenverantwortung der Partnerländer zu respektieren. Die EU ist einen Schritt weiter gegangen. Auf der Grundlage des Berichts der Ad-Hoc-Arbeitsgruppe zur Harmonisierung[5] hat sich die EU in ihrem Beitrag zur Pariser Erklärung bereiterklärt eine operationelle Strategie zur Komplementarität zu entwickeln. Diese Selbstverpflichtung ist danach ein integraler Bestandteil des Europäischen Konsenses zur Entwicklungspolitik von 2005 geworden sowie ein zentrales Element des EU Aktionsplans zur Effizienz der Hilfe von 2006. Nach diesem Vorschlag haben die EU Minister zugestimmt, dass operationelle Prinzipien ausgearbeitet dafür werden wie die Arbeitsteilung auf Länder- und länderübergreifender Ebene besser organisiert werden kann. Die vorliegende Mitteilung – die seit 2004 über sieben EU Präsidentschaften hinweg schrittweise und unter Beteiligung von Experten der Mitgliedstaaten vorbereitet wurde – sollte vor diesem Hintergrund betrachtet werden.

Die EU: mögliche Führerschaft, notwendige Verantwortung . Das gewachsene europäische Bewusstsein ist verbunden mit der speziellen Verantwortung der EU, 52% der weltweiten Entwicklungshilfe bereitzustellen und 80% der geplanten Erhöhung des Hilfevolumens. Alle EU Geber teilen gemeinsame Entwicklungsziele, eine gemeinsame Vision, Werte und Prinzipien. Diese Vision, die im Europäischen Konsens für Entwicklungspolitik niedergelegt ist, stellt die Grundlage dar um geteilte Verantwortlichkeiten aufzubauen. Auβerdem finden zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten vor Ort auf Länderebene Koordinierung und ein dauernder Dialog statt. Eine gemeinsame EU Programmierung ist im Entstehen. Der Europäische Konsens has Haushalts- und sektorspezifische Hilfe als bevorzugte Modalität der Hilfe anerkannt; diese bietet eine weitere Chance Koordinierung, Harmonisierung und Arbeitsteilung zu befördern.

Sich verbessernde Leistung . Der EU Geberatlas hat Lücken, Doppelarbeit und überflüssige Verwaltungskosten aufgezeigt, die die Wirksamkeit der Hilfe der EU Geber beeinträchtigen und die Belastung der Partnerländer erhöhen. Die Stärkung der Komplementarität von EU-Geberaktivitäten ist ein Schlüsselfaktor, um die Leistungsfähigkeit Europas as Referenzgeber zu erhöhen.

2. EIN KOMPLEXE MENGE VON INEINANDER VERFLOCHTENEN KONZEPTEN

Die Komplementarität umfasst viele verschiedene Konzepte und Prinzipien. Die EU muss all diese Dimensionen sorgfältig bewerten und klarstellen. In der Tat ist ein Einigung über den konzeptuellen Rahmen eine Vorbedingung für gemeinsames Handeln. Zum jetzigen Zeitpunkt gibt eine keine klaren, international abgestimmten Definitionen über Komplementarität, die in der Pariser Erklärung nur kurz angerissen werden. Deshalb ist es für die EU wichtig der internationalen Gemeinschaft Definitionen von Schlüsselkonzepten und Prinzipien anzubieten.

2.1. Die verschiedenen Dimensionen der Komplementarität

Die Komplementarität ist ein Konzept von organisatorischer Natur. Es geht darum, dass Geber in vollständiger und ausgewogener Einheit handeln, es geht hingegen nicht um eine schlicht zusätzliche Planungsübung. Komplementarität beginnt mit Koordinierung, aber reicht viel weiter: sie bedeutet, dass jeder Akteur seine Hilfe auf Bereiche konzentriert, in denen er den grössten Mehrwert beisteuert im Vergleich zu dem, was andere Geber tun. Von daher ist Komplementarität die beste Arbeitsteilung zwischen verschiedenen Akteuren, um menschliche und finanzielle Ressourcen optimal zu optimal zu nutzen. Komplementarität kann in den fünf folgenden Dimensionen stattfinden, die alle miteinander verwoben sind und als ein Ganzes betrachtet werden müssen.

Landesinterne Komplementarität: Wie oben ausgeführt, führt Fragmentierung der Hilfe zu einem hohen Verwaltungsaufwand und hohen Transaktionskosten in den Partnerländern, zu einem diffuseren Politikdialog und womöglich zur Fehlallokation von Ressourcen. So kann es sein, dass zu viele Ressourcen in einige politisch attraktive Sektoren fließen, während andere, nicht weniger wichtige Sektoren, unterfinanziert bleiben. Die Beschaffung von Arzneimitteln in Kenia, an der 20 Geber und 13 Beschaffungsstellen beteiligt sind, ist ein perfektes Beispiel für die Irrationalität eines solchen Systems (siehe Anhang 7).

Länderübergreifende Komplementarität: Zu viele Geber konzentrieren sich auf einige, oft erfolgreiche Länder und lassen andere, oft fragile Länder links liegen. Diese Tendenz führt zu einer immer grösseren Kluft zwischen „Lieblingen“ und „Waisen“ der Gebergemeinschaft. Einige interessante Ansätze werden entwickelt um ein Mindestmaß an internationaler Unterstützung für Länder sicherzustellen, in denen Partnerschaften schwierig sind oder deren eigene Kapazitäten eingeschränkt sind. In diesem Zusammenhang spielt die Europäische Union eine besondere Rolle. Die EG ist ein globaler Akteur mit globaler Präsenz. Zusammen genommen haben die Mitgliedstaaten enge Beziehungen zu sämtlichen Entwicklungsländern, während die EU förmliche Abkommen mit fast allen Entwicklungsländern geschlossen hat.

Sektorübergreifende Komplementarität: Nicht alle Geber müssen in allen Sektoren eigene Kapazitäten aufbauen. Manche Geber haben spezifisches Know-how aufgebaut, das genutzt werden müsste. In dem Europäischen Entwicklungskonsens sind z.B. die Sektoren und Themen ausdrücklich genannt, auf die die Europäische Kommission ihre Aktivitäten weltweit konzentrieren sollte. Andere Geber haben ihren komparativen Vorteil auf Ebene ihrer Agenturen voll ausgenutzt und entsprechende Schwerpunktbereiche festgelegt. Die EU im Ganzen sollte in der Lage sein ein vollständiges Instrumentarium für thematische oder sektorbezogene Operationen bereitzustellen und dabei auf die spezifische Expertise einzelner Geber zu bauen.

Vertikale Komplementarität: Das Entstehen globaler Hilfsinitiativen und die Entwicklung regionaler Organisationen zu wichtigen Akteuren haben zur Herausbildung eines komplexen Mehrebenensystems im Bereich der Entwicklungshilfe geführt. Es gibt mehrere Sektoren, in denen Maßnahmen gleichzeitig auf nationaler (und subnationaler), regionaler und internationaler Ebene durchgeführt werden. Neue Synergien müssen durchdacht werden. Grenzübergreifende Maßnahmen, Großprojekte und Projekte zum Aufbau von Kapazitäten z.B. werden häufig auf nationaler und regionaler Ebene geplant.

Modalitäten- und instrumentenübergreifende Komplementarität: Einige Initiativen benötigen eine Kombination verschiedener Modalitäten und Instrumente, deren Synergien gestärkt werden müssen. Häufig geht es dabei um die Frage, wie Zuschüsse durch Darlehen zu Vorzugs- oder Marktbedingungen und Privatkapital ergänzt werden können. Einige Geber haben sich auf bestimmte Modalitäten oder Instrumente spezialisiert bzw. verwenden sie bevorzugt (z.B. Budgethilfe, Projekthilfe, technische Hilfe, Unterstützung von NRO).

2.2. Prinzipien für die Implementierung

Eigenverantwortung: Die hauptsächliche Führerschaft und Eigenverantwortung für die länderinterne Arbeitsteilung sollte zu allererst bei der Regierung des Partnerlandes liegen. Wo solche Führung und Eigenverantwortung nicht besteht, sollte die EU einen solchen Prozess befördern. In beiden Fällen sollte die EU bei der Förderung von Komplementarität und Arbeitsteilung eine aktive Rolle spielen. Alle Initiativen müssen möglichst auf bestehenden Prozessen aufbauen und auf die Regierung übertragen werden, wo immer dies angezeigt ist. Die EU sollte Partnerländern bei der Entwicklung entsprechender Kapazitäten unterstützen, so dass sie Verantwortung übernehmen können[6].

Der Einfluss von Mittelzuflüssen: Es ist wichtig, dass Arbeitsteilung nicht auf Kosten globaler Hilfevolumen und der Vorhersehbarkeit der Hilfe implementiert wird. Eine verstärkte Volatilität kann zu bedeutenden Belastungen der Wirtschaft des Empfängerlandes führen. Die geplante Steigerung des Entwicklungshilfevolumens bietet in diesem Zusammenhang eine Chance dar, wobei die EU eine plötzliche Unterbrechung der Hilfe vermeiden sollte. Änderungen in der Politik sollten in Absprache mit den Partnerländern eingeführt werden.

EU- und geberübergreifende Dimension: Wie bereits erwähnt, hat die EU eine spezielle Verantwortung as Geber von mehr als 50% der weltweiten Entwicklungshilfe. Auβerdem bieten die gemeinsame Vision und Entwicklungs- sowie politischen Ziele eine ideale Plattform für eine verstärkte Arbeitsteilung. Deshalb muss die EU vor allen Dingen ihre gemeinsame Arbeitsteilung organisieren. Diese so gestärkte EU-Führerschaft und Komplementarität wird eine bessere Grundlage für die internationale Arbeitsteilung schaffen. Der Europäische Konsens über die Entwicklung schuf die Prinzipien, wie am besten zu agieren ist in Bezug auf diese beiden sich gegenseitig verstärkenden Dimensionen.

Komparative Vorteile und Mehrwert: Die Komplementarität sollte sich auf die komparativen Vorteile bei der Unterstützung der Partnerländer stützen (siehe Definition im Anhang 2). Die EU-Geber sollten ihre jeweiligen komparativen Vorteile nutzen, um (i) die Arbeitsteilung zu verbessern, (ii) ihre Aktivitäten weiter zu konzentrieren und (iii) die delegierte Zusammenarbeit auszubauen. Komparative Vorteile können sich auch in Untersektoren oder Nischen-Themen innerhalb von Sektoren ergeben, so z.B. bei der inklusiven Erziehung innerhalb des Bildungssektors, bei der Fischerei innerhalb der Bewirtschaftung natürlicher Ressourcen, bei der Kommunalverwaltung innerhalb der Reform der öffentlichen Verwaltung usw.. Im Europäischen Entwicklungskonsens werden die Rollen und die komparativen Vorteile der Kommission definiert (Absätze 46 bis 55). Neben ihrer Rolle als Geber verfügt die Kommission über einen anerkannten Mehrwert bei der strategischen Politikformulierung, der Förderung von bester Praxis in der Entwicklungszusammenarbeit, bei der Erleichterung von Koordinierung und Harmonisierung (Absätze 50 und 51) und im Bereich der externen Dimension interner Gemeinschaftspolitiken.

Federführender Geber und delegierte Zusammenarbeit: Bei der delegierten Zusammenarbeit im Rahmen der Komplementarität und Arbeitsteilung handelt es sich um ein praktisches Arrangement, bei dem ein Geber (der "federführende" Geber) im Namen eines anderen Gebers bzw. mehrerer anderer Geber ("delegierende" Geber oder "stille" Partner) handelt. Die praktischen Implementierungsmodalitäten, einschlieβlich der Sichtbarkeit der Partner, müssen zwischen den federführenden und delegierenden Instanzen definiert werden. Form und Umfang der Delegation können unterschiedlich sein – von der Verantwortung für ein einziges Element des Projektzyklus bei einem bestimmten Projekt (z.B. eine spezifische Projektüberprüfung) bis zu zur vollen Verantwortung für ein ganzes Sektor- oder Länderprogramm[7].

Die Europäische Nachbarschafts- und Partnerschaftspolitik (ENP): Die ENP hat zum Ziel privilegierte Partnerschaften mit Nachbarländern aufzubauen durch Anwendung geeigneter - auch Entwicklungs-Instrumente, um so effektives Management und Implementierung zu fördern. Daher beinhalten die ENP und ihre relevanten Finanzierungsinstrumente spezifische Vorkehrungen für die Programmierung von EU-Unterstützung von globaler Natur, auf Länder- und regionaler Ebene, für politischen Dialog und Sektordialog, für die Mobilisierung von besonderen Stärken der Mitgliedstaaten (z.B. durch Schwesterprogramme) und für die Koordinierung durch die Kommission. In Anwendung des Kodex für diese Bestimmungen und im Einklang mit Artikel 62 des Europäischen Konsenses, wird den weiteren politischen Rahmenbedingungen sowie der technischen Natur (Annäherung an das EU 'acquis') der ENP angemessen Rechnung getragen.

3. DER WEG NACH VORNE: EINE EFFIZIENTERE ARBEITSTEILUNG

Um die Komplementarität zu verbessern, bedarf es einer Änderung in der Haltung von Geber- und Empfängerländern. Sie beeinflusst stark die Planungsprozesse und die langfristigen Partnerschaften in Ländern und Sektoren. Dies wird nicht über Nacht geschehen. Eine langfristige Perspektive und ein Mehrstufenansatz sind gefordert.

3.1. Der Ansatz: pragmatisch und auf bisherigen Erfahrungen beruhend

Bestehende Erfahrungen analysieren und darauf aufbauen. Eine verbesserte Komplementarität und Arbeitsteilung ist das Ziel einer Reihe von nationalen Entwicklungspolitiken und bereits in Gang gekommen. Es können Lehren gezogen werden aus guten Praktiken, aber auch aus solchen Initiativen, die nicht zu den erhofften Ergebnissen geführt haben. (siehe Anhang 3).

Ein politisches Mandat festlegen. Die Entwicklungszusammenarbeit beruht auf politischen Entscheidungen, und Entwicklungsetats werden vom Parlament geprüft. Änderungen sind höchst politische Entscheidungen und die Arbeitsteilung sollte daher auf einem klaren politischen Mandat von höchster Ebene beruhen.

Angemessene operationelle Modalitäten schaffen. Die Komplementarität steht in sehr engem Zusammenhang mit der Art und Weise, wie die Geber die Planung, Programmierung und Durchführung ihrer Entwicklungszusammenarbeit organisieren. Zu den Themen, die bei den laufenden Arbeiten zur Verbesserung der praktischen Umsetzung der Entwicklungshilfe behandelt werden, gehören die jeweilige Rolle des federführenden bzw. aktiven Gebers und des delegierenden Partners, die gemeinsame Programmierung und die gemeinsame Finanzierungsabkommen.

Die Umsetzung pragmatisch angehen . Die Förderung der Komplementarität sollte auf einem pragmatischen Ansatz beruhen, der auf konkrete, greifbare Ergebnisse ausgerichtet ist. Aufgrund der umfangreichen Diskussionen zur Frage der landesinternen Komplementarität in den letzten Jahren dürfte in diesem Bereich eine baldige Umsetzung möglich sein. In Bezug auf die länder- und sektorübergreifende Komplementarität sind weitere politische Diskussionen notwendig, um die Umsetzung vorzubereiten. In allen Phasen der Umsetzung müssen die Arbeitsmethoden rational, transparent und ausgewogen bleiben.

Wirksame Monitoringsysteme aufbauen . Für die Vertragsparteien der Pariser Erklärung bilden die Monitoringsysteme der OECD/DAC die Grundlage für die fortlaufende Fortschrittskontrolle. In anderen Ländern sollten die bestehenden nationalen Systeme verwendet und – soweit möglich – keine neuen Systeme geschaffen werden. Der EU-Geberatlas und die jährlichen Berichte über die Umsetzung bieten einen Überblick auf europäischer Ebene.

3.2. Die Methode: Ein Verhaltenskodex

Es wird vorgeschlagen, einen Verhaltenskodex anzunehmen, in dem die operationellen Grundsätze dargelegt werden, die eine bessere Arbeitsteilung zwischen den Gebern gewährleisten sollen. Der Verhaltenskodex beruht auf Praktiken, die sich vor Ort bewährt haben, und wurde in enger Zusammenarbeit mit Experten aus den Mitgliedstaaten ausgearbeitet. Der Kodex ist eingebettet in die Prinzipien von Selbstverantwortlichkeit, Anpassung an die Länderpolitiken, Harmonisierung und zielorientiertem Management , wie sie in der Pariser Erklärung ausgeführt sind sowie den zusätzlichen Zielen und Werten, die im Europäischen Konsens herausgestellt werden.

Die Kommission wird diesen Verhaltenskodex auf Grundlage der Ziele und Prinzipien anwenden, die in dem rechtlichen Rahmen niedergelegt sind, der auf die Politik der auswärtigen Hilfe anwendbar ist, namentlich im Instrument für Entwicklung und Zusammenarbeit und den Europäischen Entwicklungsfonds.

3.2.1. Merkmale

Der Kodex beruht auf Freiwilligkeit, Flexibilität und Selbstkontrolle. Bei dem Kodex handelt es sich um einen dem „weichen“ Recht vergleichbaren Leitfaden für Politik und Praxis, der die Erfüllung unserer Verpflichtungen unterstützen soll. Er enthält zwar Grundsätze und Normen, die für die Entwicklungspolitik der EU gelten, kann aber in andere auf lokaler oder internationaler Ebene vereinbarte Kodexe einbezogen werden.

Der Kodex beruht auf einem dynamischen Ansatz. Er legt Ziele fest, die die EU-Geber schrittweise erreichen sollen. Anhand der wachsenden Erfahrungen mit seiner Umsetzung und der entsprechenden Monitoringergebnisse wird der Kodex in regelmäßigen Abständen evaluiert und ggf. revidiert werden.

Der Kodex ist generischer Natur und auf allgemeine Vorgaben ausgerichtet . Bei dem Kodex liegt der Schwerpunkt auf den gewünschten Ergebnissen und nicht auf normativen Regeln für deren Erreichung. Dieser Ansatz bietet die notwendige Flexibilität, um ein Gleichgewicht zu schaffen zwischen der Notwendigkeit schneller Ergebnisse einerseits und den Zwängen einiger Geber bei der Umsetzung der im Kodex verankerten Grundsätze andererseits.

Der Kodex richtet sich an alle EU-Entscheidungsträger , die an der Definition und Umsetzung der Entwicklungshilfe mitwirken. Sie werden zur dessen Einhaltung ermutigt.

Der Kodex ist ein Betrag zur internationalen Agenda. Es wird erhofft, dass Geber weltweit den Kodex nützlich finden und sich öffentlich zu dessen Einhaltung verpflichten. Regierungen und Geber können ihn als Maßstab bei der Beurteilung des Verhaltens ihrer Partnerorganisation heranziehen. Und die Partnerländer haben ein Recht darauf, zu erwarten, dass diejenigen, die ihnen helfen wollen, die entsprechenden Anforderungen erfüllen.

3.2.2. Geltungsbereich

Die Aktivitäten zivilgesellschaftlicher Akteure und die Zusammenarbeit mit privaten Stiftungen machen zwar einen wichtigen Teil der Hilfe im jeweiligen Land aus, doch die Verbesserung der Komplementarität zwischen privatem und öffentlichem Bereich ist Teil einer anderen Debatte. Bei aller Anerkennung der Bedeutung dieser Dimension ist dieser Verhaltenskodex daher ausschließlich auf die Komplementarität zwischen öffentlichen Behörden und Stellen ausgerichtet.

Auch wenn sich der vorgeschlagene Verhaltenskodex auf die fünf zuvor genannten Komponenten bezieht, wird er in dieser ersten Phase vor allem auf die ersten drei der oben genannten Dimensionen abstellen - d.h. auf die Arbeitsteilung zwischen den EU-Gebern und die Art und Weise, wie sie sich ergänzen können (landesinterne, länderübergreifende und sektorenübergreifende Komplementarität), ohne dabei jedoch die Notwendigkeit, je nach Kontext auch die anderen beiden Dimensionen zu berücksichtigen, außer Acht zu lassen.

Bei allen Diskussionen geht es um die operationelle Komplementarität - sie sollen sich nicht mit institutionellen Regelungen befassen. Jeder weitere Fortschritt bei der Verbesserung der Arbeitsteilung zieht jedoch Änderungen der Arbeitsmethoden und möglicherweise auch strukturelle Anpassungen nach sich. Diese müssen durch entsprechende Maßnahmen gefördert und unterstützt werden.

3.2.3. Prinzipien

Es wird vorgeschlagen, dass sich die EU-Geber auf die folgenden Prinzipien verpflichten (zusätzliche Details finden sich im Anhang 1):

- Leitprinzip 1 – die Aktivitäten auf Länderebene in Konzentrationssektoren bündeln

EU Geber werden, auf der Basis ihres relativen Vorteils ihre Aktivitäten auf zwei Schwerpunktsektoren konzentrieren. Die Partnerländer werden ermutigt eine aktive Rolle in der Identifizierung dieser Schwerpunktsektoren zu spielen. Der Europäische Konsens definierte die Rollen durch die die Kommission versuchen wird Mehrwert herzustellen (Absätze 46 bis 55). Dies wird durch den Vertrag ergänzt, der den Mehrwert in der äußeren Dimension von Gemeinschaftspolitiken erkennt. Zusätzlich zu den zwei Schwerpunktsektoren, die die meisten Gelder binden sollen, können Geber allgemeine Budgethilfe leisten, wo die Bedingungen es erlauben, und Aktivitäten in anderen Gebieten, wie zum Beispiel Unterstützung der Zivilgesellschaft, der Forschung oder die Kooperation mit Schulen und Universitäten finanzieren.

Kasten 1: Die Länderstrategiepapiere der Europäischen Kommission, verabschiedet zuerst in 2001 und überarbeitet in 2005, definieren die strategische Programmierung der Hilfszusagen der Kommission für alle Entwicklungsländer. Die Konzentration der Aktivitäten und der finanziellen Hilfe auf zwei Sektoren ist ein Schlüsselprinzip dieser Strategiepapiere und hat zur besseren Fokussierung und erhöhten Effizienz der Entwicklungszusammenarbeit der Kommission beigetragen.

- Leitprinzip 2 – die anderen Aktivitäten auf Länderebene umverlegen

EU Geber werden Hilfsaktivitäten ausserhalb ihrer Schwerpunktsektoren umschichten, in dem sie entweder durch federführende Geber Arrangements und durch die Übertragung der Zusammenarbeit oder Partnerschaft engagiert bleiben, in allgemeine Budgethilfe umschichten, oder sich in verantwortlicher Weise verabschieden.

a) Unterrichtlinie 2a – Arrangements für federführende Geber

EU Geber werden versuchen Arrangements für federführende Geber auf der Grundlage eines stabilen Mandates einzurichten.

b) Unterrichtlinie 2b – Delegierte Zusammenarbeit oder Partnerschaft

Falls ein bestimmter Sektor vom Partnerland oder vom Geber als strategisch wichtig angesehen wird und es Finanzierungsbedarf gibt, können EU Geber ihre Zusammenarbeit oder Partnerschaft an einen anderen Geber übertragen.

Kasten 2: In Südafrika hat das Amt für Internationale Zusammenarbeit des Vereinigten Königreichs (DFID) die Implementierung seiner Hilfe im Bereich der Bodenreform an Belgien delegiert. In Ruanda hat Schweden die Fortschrittskontrolle und die Rechnungsprüfung seiner Hilfe im Erziehungssektor an DFID übertragen, welches allgemeine Budgethilfe leistet.

- Leitprinzip 3 – eine angemessene EU Präsenz in strategischen Sektoren sicherstellen

EU Geber sollen sicherstellen, daβ wenigstens ein EU-Geber in jedem als strategisch und für die Armutsbekämpfung für wichtig erachteten Sektor, aktiv involviert ist. Die EU-Geber werden auβerdem danach streben, bis 2010 die Zahl der aktiven Geber auf höchstens drei pro Sektor zu beschränken.

- Leitprinzip 4 – die Verfahrensweisen auch in Kooperation mit regionalen Partnerorganisationen anwenden

In Anbetracht der Erhöhung des Volumens der Entwicklungshilfe und der Zunahme der Aktivitäten auf regionalem Niveau, werden die EU Geber die oben angeführten Grundsätze für die landesinterne Arbeitsteilung auch in ihrer Zusammenarbeit mit den regionalen Partnerorganisationen umsetzen.

- Leitprinzip 5 – Prioritätenländer festlegen

EU Geber werden ihren regionalen Schwerpunkt im EU-weiten Dialog und unter Berücksichtigung des Engagements der anderen Geber, verstärken. Die Gemeinschaftshilfe bleibt universal, so wie es im Europäischen Konsens steht.

Kasten 3: Die Niederlande haben beispielsweise die Zahl ihrer Schwerpunktländer drastisch reduziert (von über 70 auf etwa 20 Schwerpunktländer), in dem sie vereinfacht gesprochen drei Auswahlkriterien anwandten: (i) das Ausmaβ der Armut, (ii) die makroökonomische Leistung and (iii) die gute Regierungsführung.

- Leitprinzip 6 – Sich der in Bezug auf Mittelallokation "verwaisten" Länder annehmen

EU Geber werden sich bemühen, einen Teil ihres Hilfsbudgets Ländern zuzuteilen, die wenig finanziell unterstützt werden. Es handelt sich dabei oft um fragile Staaten, deren Stabilisierung sich positiv auf die ganze Region auswirkt.

Kasten 4: .Die Hilfsstrategie des Europäischen Amtes für Humanitäre Hilfe (ECHO) konzentriert sich stark auf vergessene Krisen. 2002 setzte sich ECHO das Ziel 10% seiner Mittel vergessenen Krisen zuzuweisen. Dieses Ziel ist heute im Großen und ganzen erreicht. Schon im Laufe des Jahres 2004, wurden €239 Millionen für vergessene Krisen verwendet (d.h. 42% der gesamten Mittel)

- Leitprinzip 7 – Globale Bereiche der eigenen Stärke analysieren und ausbauen

EU Geber werden die Selbstbeurteilung ihrer jeweiligen Stärken vertiefen. Sie sollten sich mehr spezialisieren, aber gleichzeitig die Vielfalt der Fachkenntnisse für die EU als ganzes bewahren.

Die Kommission wird weiter ihre Kenntnisse und Fähigkeiten auf den Gebieten weiterentwickeln, wo sie einen komparativen Vorteil besitzt. Sie wird besondere Aufmerksamkeit darauf verwenden, die notwendigen Kapazitäten und Kenntnisse auf der Länderebene auszubauen.

- Leitprinzip 8 – Fortschritte erzielen im Bereich der vertikalen und Modalitäten-/ instrumentenübergreifenden Komplementarität

EU Geber verpflichten sich dazu, Fortschritte auch bei den anderen Dimensionen der Komplementarität zu machen, vor allem im Rahmen der relevanten internationalen Foren und Partnerschaften.

- Leitprinzip 9 – Gemeinsam die Arbeitsteilung voranbringen

EU Geber werden immer mehr sich auf gemeinsame Erklärungen verlassen um Ziele, Modalitäten und Ergebnisse der Arbeitsteilung klarzustellen und um eine gröβere Wirkung des gemeinsamen EU Beitrags zu erzielen.

- Leitprinzip 10 – Reformen des Hilfesystems vertiefen

EU Geber erkennen an, dass die Arbeitsteilung echte strukturelle Veränderungen, Reformen und Auswirkungen auf das Personal haben werden.

3.2.4. Weiteres Vorgehen

Aus den oben angeführten Gründen, wird vorgeschlagen, dass dieser Verhaltenskodex zuerst von der EU angenommen wird und in einem zweiten Schritt dann allen Gebern offen steht, die dieser guten Praxis beitreten wollen. Die erfolgreiche Umsetzung des Kodexes wird von den gemeinsamen Bemühungen sowohl der Mitgliedstaaten als auch der Kommission abhängen und erfordert klare Anweisungen. Die Delegationen der Kommission und die Länderbüros der Mitgliedstaaten werden eine Schlüsselrolle bei der Umsetzung spielen.

Die Umsetzung des Kodexes sollte stark gefördert und überwacht werden. Sie sollte Teil einer jährlichen Debatte über die Orientierung der EU Entwicklungspolitik sein und sich auf drei Elemente gründen: eine jährliche Auswahl von Länderstudien, einen EU-Geberatlas, der sich für eine politischere Nutzung eignet, und den EU Entwicklungsbericht, der gerade vorbereitet wird. Der Kodex soll 2010 revidiert werden.

FAZIT

Der Mangel an Wirksamkeit der gemeinsamen Hilfsleistung der Geber ist untragbar geworden. Die EU hat die Pflicht, diese Herausforderung aktiv anzugehen. Es gibt jetzt die einmalige Change immer mehr der schon vor einiger Zeit eingegangenen Verpflichtung zu mehr Komplementarität nachzukommen und eine echte Arbeitsteilung zwischen den Gebern zu organisieren. Die EU Geber sind eingeladen, den vorgeschlagenen Verhaltenskodex anzunehmen und sofort mit der Umsetzung seiner Prinzipien anzufangen, sowohl für gegenwärtige als auch zukünftige verstärkte Maßnahmen. Die Kommission wird die Umsetzung überwachen und sie mit Hilfe von jährlichen Berichten und regelmäßigen Länderstudien bewerten.

Die EU darf nicht nur Erklärungen abgeben, sondern sie muss jetzt von Worten zu Taten schreiten. Vereinbarungen zur Arbeitsteilung würden die Wirksamkeit der Hilfe erhöhen, die Rolle der Entwicklungszusammenarbeit in den Außenbeziehungen der EU stärken und zum Aufbau einer Europäischen Identität beitragen, die sich auf die Werte des Europäischen Konsenses zur Entwicklung stützt. Die EU hat sowohl das Potential als auch die Verantwortung dafür, der Motor für eine geberübergreifende Arbeitsteilung zu sein.

[1] ABl. C 46 vom 24.2.2006.

[2] Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament „Komplementarität der Entwicklungspolitik der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten“, Brüssel, Mai 1995.

[3] Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament „Komplementarität der Entwicklungspolitik der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten“ - KOM(1999) 218 vom 6.5. 1999.

[4] Gemeinsame Erklärung des Rates und der Kommission zur EG Entwicklungspolitik, November 2000.

[5] Vom Rat im November 2004 gebilligt.

[6] Schlussfolgerungen des Rates und der Vetreter der Mitgliedstaaten, die im Rat zusammenkommen, hinsichltich EU Leitprinzipien zur Komplementarität und Arbeitsteilung (17.10.2006), Allgemeine Prinzipien.

[7] Definition der DAC Guidelines and Reference Series: Harmonising Donor Practices for Effective Aid Delivery, Good Practice Papers.