Nr. C 332/124 Amtsblatt der Europäischen Gemeinscharten 31. 12. 90 
Übergangszeit Haushaltsnachteile entstehen können, 
müssen Kommission und Rat alle probaten Beschlüsse 
zur Lösung der sich daraus ergebenden Probleme fassen. 
Nach Beendigung der Übergangszeit muß im übrigen 
ein geeignetes Clearing-System in Kraft gesetzt werden. 
Geschehen zu Brüssel am 19. September 1990. 
1. Einleitung 
Der WSA begrüßt den Inhalt des Kommissionsvor­
schlags, der in Übereinstimmung mit den Schlußfolge­
rungen des Rates der Wirtschafts- und Finanzminister 
vom 13. November 1989 darauf abzielt, ein spezielles 
rechtliches Gemeinschaftsinstrument zu schaffen, um 
die Effizienz der Zusammenarbeit der Behörden im 
Bereich der indirekten Steuern, d.h. der Mehrwertsteuer 
und der Verbrauchsteuern, zu verstärken. Die positive 
Einstellung des Ausschusses gilt allerdings unter dem 
Vorbehalt, daß die Formalitäten für die Unternehmen 
erleichtert, die Möglichkeiten zur Kontrolle in ausgewo­
gener, nicht schikanöser Weise wahrgenommen und die 
Rechtsgrundlage und Form des Kommissionsvorschlags 
revidiert werden, wobei der Ausschuß betont, daß eine 
Regelung des genannten Themas im Wege einer Richtli­
nie anstelle riner Verordnung aus den nachstehend auf­
geführten Gründen durchaus vorzuziehen wäre. 
2. Einleitende Anmerkungen und Erläuterungen 
2.1. Begründungen seitens der Kommission 
2.1.1. Ähnlich wie den „Vorschlag für eine Änderung 
des Vorschlags für eine Richtlinie des Rates zur Ergän-4.4. Vorrangige Aufgabe muß es sein, die Betrugs­
möglichkeiten auf ein Minimum zu begrenzen. 
4.5. Deshalb muß der Vorschlag für eine Übergangs­
regelung mit dem Vorschlag für die Zusammenarbeit 
der Verwaltungen auf dem Gebiet der indirekten Steu­
ern eng verknüpft werden. 
Der Präsident 
des 'Wirtschafts- und Sozialausschusses 
Alberto MASPRONE 
zung des gemeinsamen Mehrwertsteuersystems und zur 
Änderung der Richtlinie 77/388/EWG [Dok. KOM(90) 
182 endg. — SYN 274], der auf die Einführung einer 
steuerlichen Übergangsregelung im Bereich der Mehr­
wertsteuer abzielt, begründet die Kommission auch die­
sen Verordnungsvorschlag mit der Vollendung des Bin­
nenmarktes und der Beseitigung der Steuergrenzen. Die 
jetzige Vorlage kann im übrigen als logische Folge des 
obigen Richtlinienvorschlags betrachtet werden. 
2.1.2. Ziel der beiden Vorschläge ist es, die Abschaf­
fung der Kontrollen beim Überschreiten der innerge­
meinschaftlichen Grenzen ab dem 1. Januar 1993 in die 
Praxis umzusetzen. Der erste Vorschlag, der Gegen­
stand einer gesonderten Ausschußstellungnahme sein 
wird, sieht bis auf einige kleine Änderungen im wesent­
lichen die Beibehaltung des Prinzips der Mehrwertsteu­
erveranlagung im Bestimmungsland vor, wobei jedoch 
gleichzeitig das Ziel bestätigt wird, mittelfristig die 
Frage des Besteuerungsgebiets umzukehren und die Be­
steuerung von Gütern und Waren im Ursprungsland 
vorzunehmen. Der zweite Vorschlag hingegen, der nicht 
die Form einer Richtlinie, sondern die einer in jedem 
Mitgliedstaat unmittelbar geltenden Verordnung an­
nimmt, stützt sich sowohl in der Begründung als auch 
im vorgeschlagenen Verordnungstext ausschließlich auf 
die aus der Abschaffung der Steuergrenzen resultierende Stellungnahme zu dem Vorschlag für eine Verordnung des Rates über die Zusammenarbeit 
der Verwaltungsbehörden auf dem Gebiet der indirekten Besteuerung 
(90/C 332/35) 
Der Rat beschloß am 17. Juli 1990, den Wirtschafts- und Sozialausschuß (WSA) gemäß 
Artikel 100 a des EWG-Vertrags um Stellungnahme zu folgender Vorlage zu ersuchen. 
Der Ausschuß beauftragte die Fachgruppe Wirtschafts-, Finanz- und Währungsfragen mit 
der Vorbereitung der Arbeiten und bestellte Herrn Giacomelli zum Hauptberichterstatter. 
Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 279. Plenartagung (Sitzung vom 19. September 1990) 
ohne Gegenstimmen bei 1 Stimmenthaltung folgende Stellungnahme. 
31. 12. 90 Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften Nr. C 332/125 
Notwendigkeit eines Ausbaus der vorhandenen Bestim­
mungen über die Zusammenarbeit der Verwaltungsbe­
hörden und die gegenseitige Amtshilfe auf dem Gebiet 
der indirekten Besteuerung. 
2.1.3. Da in Zukunft die Möglichkeit einer a priori-
Steuerprüfung mittels der Formalitäten an den innerge­
meinschaftlichen Grenzen entfällt, müssen die Mitglied­
staaten in die Lage versetzt werden, ihre Kontrollen 
insbesondere anhand der Rechnungslegungsdokumente 
der am innergemeinschaftlichen Handel beteiligten Per­
sonen vorzunehmen. Jeder Mitgliedstaat wird somit 
zunächst die Rechnungslegung der eigenen Steuerpflich­
tigen prüfen können; zur Vermeidung von Steuerhinter­
ziehungen bzw. Steuervergehen, insbesondere während 
der Übergangsregelung, aber auch zur Gewährleistung 
der Steuerbeitreibung durch das Bestimmungsland, d.h. 
das Land des Warenverbrauchs, ist es deshalb unab­
dingbar, gemäß der Richtlinie des Rates Nr. 79/1070/ 
EWG vom 6. Dezember 1979 (ABl. Nr. L 331/80 vom 
27. Dezember 1979) das bestehende Amtshilfeverfahren 
„durch ein wesentlich weiter entwickeltes und umfas­
senderes System der Zusammenarbeit" zu ergänzen. Ein 
derartiges System wurde bereits im Arbeitspapier der 
Kommission Dok. KOM(87) 323 vom 5. August 1987 
betreffend die „Einführung eines C/ean'rcgmechanismus 
für die Mehrwertsteuer im innergemeinschaftlichen 
Handelsverkehr" vorgeschlagen (vgl. Ziffer 9.1 dieses 
Dokuments). Bekanntlich wurde der Gedanke der 
„ClearingsteWe" inzwischen aufgegeben, aber die Besei­
tigung der Steuergrenzen und die damit verbundene 
Abschaffung des einheitlichen Verwaltungspapiers, das 
als Warenbegleitpapier insbesondere Steuerprüfungs­
zwecken diente, machen die Vervollkommnung des 
Überwachungssystems im Wege der Zusammenarbeit 
der Verwaltungsbehörden nicht minder erforderlich. 
Bislang beschränkte sich diese Zusammenarbeit auf die 
Amtshilfe im Falle von Steuerhinterziehungen bzw. des 
Verdachts auf Steuerhinterziehungen. 
2.1.4. Schließlich nimmt die Kommission Bezug auf 
die Schlußfolgerungen des Wirtschafts- und Finanzrates 
vom 13. November 1989, der vorerst das Prinzip der 
Besteuerung im Ursprungsland wegen der großen Mei­
nungsunterschiede ausklammert, die zwischen den Mit­
gliedstaaten in dieser Frage sowie bezüglich der damit 
verbundenen Form der Harmonisierung der Mehr­
wertsteuersätze und bezüglich des Clearing-Problems 
zwischen Schuldner- und Gläubigerstaaten bestehen. 
Gleichwohl spricht er sich für ein Kontrollsystem aus, 
durch das die Risiken einer Steuerhinterziehung wirk­
sam unterbunden werden. Dieses System wird sich im 
wesentlichen auf die Auswertung der Steuererklärungen 
von Unternehmen durch die einzelstaatlichen Verwal­
tungen stützen, ferner auf den regelmäßigen Informa­
tionsaustausch sowie auf die Weitergabe von Verwal­
tungsbelegen. Nach Ansicht des Rates dürfen dieser 
Zusammenarbeit zwischen den Verwaltungsbehörden 
„keine einzelstaatlichen Rechtsvorschriften entge­
genstehen. Sie stellt eine Ergänzung der derzeitigen 
Amtshilfeverfahren dar." 
2.1.5. Der Kommission zufolge ist der Verordnungs­
vorschlag ein sehr wichtiger Faktor innerhalb des Maß­
nahmendreiecks „MwSt-Übergangsregelung/Zusam-
menarbeit der Verwaltungsbehörden/Statistik", durch 
das ab dem 1. Januar 1993 die Abschaffung der Kontrol­
len an den innergemeinschaftlichen Grenzen des großen Binnenmarktes in die Praxis umgesetzt werden soll. Der 
Verordnungsvorschlag muß eine hohe Effizienz bei der 
Bekämpfung der Steuerhinterziehungen gewährleisten und 
zugleich zur Vertrauensbildung zwischen den mit der An­
wendung des neuen Systems beauftragten Verwaltungen 
beitragen. Dies gilt — nach den Worten von Kommissions­
mitglied Christiane Scrivener anläßlich ihrer Pressekonfe­
renz am 8. Mai 1990 — sowohl für die MwSt-Übergangsre-
gelung als auch für das endgültige Besteuerungssystem, 
das die Übergangsregelung im Prinzip ab 1. Januar 1997 
ersetzen soll. Zuvor soll allerdings eine umfassende Prü­
fung durch den Rat erfolgen, um auf der Basis des Kom­
missionsvorschlags die Verfahren für das Funktionieren 
des endgültig vereinheitlichten gemeinsamen Mehr­
wertsteuersystems zu bestimmen [vgl. Dok. KOM(90) 182 
endg. — SYN 274 vom 19. Juni 1990, Seite 5 Ziffer 3]. 
2.2. Gegenwärtige Situation 
2.2.1. Der Verordnungsvorschlag betrifft die Zusam­
menarbeit der Verwaltungsbehörden auf dem Gebiet der 
indirekten Besteuerung; im Gegensatz zum Mehrwert­
steuerbereich ist die Amtshilfe bei der Verwaltung der 
Verbrauchsteuern bislang nicht durch das gemeinschafts­
recht geregelt. Deshalb mußten die betroffenen Verbrauch­
steuern gemäß Artikel 1 und 2 im Verordungstext aus­
drücklich genannt werden. Dementsprechend listet Arti­
kel 5 unter Titel II die betroffenen indirekten Steuern 
namentlich auf: die Mehrwertsteuer, die Verbrauchsteuern 
auf Tabakfertigprodukte, die Verbrauchsteuern auf,alko­
holische Getränke und in anderen Erzeugnissen enthalte­
nen Alkohol sowie die Verbrauchsteuern auf Mineralöl. 
Folglich beziehen sich auch die Titel I und III ff. stil­
lschweigend auf die Zusammenarbeit zwischen den Ver­
waltungsbehörden und auf den Informationsaustausch im 
Bereich der oben genannten Verbrauchsteuern. 
2.2.2. Bezüglich der Amtshilfe im Bereich der Mehr­
wertsteuer hat es die Kommission für nützlich erachtet, 
auf den Rechtsrahmen Bezug zu nehmen, der von der 
bereits unter Ziffer 2.1.3 dieses Dokuments genannten 
Richtlinie des Rates Nr. 79/1070/EWG betreffend die ge­
genseitige Amtshilfe zwischen den zuständigen Behörden 
der Mitgliedstaaten im Bereich der indirekten Steuern 
postuliert wird. 
2.2.3. Des weiteren verweist die Kommission auf die 
Verordnung (EWG) Nr. 1468/81, geändert durch die Ver­
ordnung (EWG) Nr. 945/87, die sich auf den Bereich der 
Zölle und der Landwirtschaft bezieht und Bestimmungen 
bezüglich der gegenseitigen Amtshilfe enthält. Ferner 
glaubt die Kommission, das Übereinkommen von Neapel 
aus dem Jahr 1967 in Erinnerung rufen zu müssen, das 
zwar von den Mitgliestaaten unterzeichnet wurde und die 
gegenseitige Unterstützung zwischen den Zollverwaltun­
gen vorsieht, aber nicht Teil des Gemeinschaftsrechts ist. 
2.2.4. Wenn die derzeit auf gemeinschaftsebene im Be­
reich der gegenseitigen Amtshilfe bestehenden Rechts­
grundlagen auch eine gute Basis für die Zusammenarbeit 
zwischen den Verwaltungsbehörden auf dem Gebiet der 
Mehrwertsteuer darstellen — wie von der Kommission 
bestätigt wird —, so ist es doch ein Faktum, daß die 
Mitgliedstaaten auf diese Bestimmungen bislang kaum 
zurückgegriffen haben, da sie ihre einzelstaatlichen 
Kontrollinstrumente, die sich auf die Einfuhr- und Aus­
fuhrdokumente stützen, für ausreichend hielten, um eine 
wirksame Überwachung zu gewährleisten. 
2.2.5. Auskünften der zuständigen Behörden zufolge 
wurden die oben genannten Rechtsgrundlagen — und hier 
vor allem die Richtlinie des Rates Nr. 79/1070/EWG — 
offenbar nur von Fall zu Fall angewandt, d.h. bei Vorlie-
Nr. C 332/126 Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften 31. 12. 90 
gen einer Steuerhinterziehung bzw. des Verdachts auf 
Steuerhinterziehung. Dabei hielt man sich an die Gren­
zen, die in Artikel 7 Absatz 2 (Geheimhaltungsklausel) 
und Artikel 8 (Grenzen des Auskunftsaustausches) der 
Richtlinie des Rates Nr. 77/799/EWG über die gegensei­
tige Amtshilfe im Bereich der direkten Steuern (erwei­
tert auf den Bereich der Mehrwertsteuer durch die oben 
genannte Richtlinie Nr. 79/1070/EWG) festgeschrieben 
wurden. 
2.2.6. Die gegenseitige Amtshilfe soll nach dem Weg­
fall der Steuergrenzen zur Regel werden und sich in ein 
System von Kontrollverfahren einfügen, die wiederum 
denen der jeweiligen inländischen Steuerordnung ent­
sprechen und auf der a posterior i-Kontto\\t von Steuer­
erklärungen beruhen. Die zur Zeit geltenden Zollver­
fahren stützen sich dagegen auf die a pr/or/'-Kontrolle 
der Transaktionen, und deshalb vertritt die Kommis­
sion die Auffassung, daß sie dem Mandat des Rates 
am besten gerecht wird, indem sie zur Stärkung der 
administrativen Zusammenarbeit zwischen den Mit­
gliedstaaten auf dem Gebiet der indirekten Steuern ein 
neues Rechtsinstrument vorschlägt. 
2.3. Das ab dem 1. Januar 1993 anwendbare System 
2.3.1. Als Kontrollverfahren gelten die Verfahren des 
inländischen Steuersystems, das sich auf die a posterio-
n-Kontrolle von Steuererklärungen stützen wird. 
2.3.2. In der regelmäßig zu erstellenden Mehr­
wertsteuererklärung müssen folgende Faktoren ausge­
wiesen werden: 
— der Gesamtbetrag der gezahlten und abgesetzten 
Mehrwertsteuer, 
— der Betrag der Käufe und Verkäufe im innergemein­
schaftlichen Handel. 
Diese beiden Elemente stellen eine ausreichende Grund­
lage für die Bearbeitung der Mehrwertsteuererklärung 
dar. 
2.3.3. Die Kontrollen beziehen sich ferner auf die 
Rechnungslegung der Unternehmen (und zwar auf der 
Grundlage von Dokumenten bzw. von Prüfungen vor 
Ort), um folgende Ermittlungen zu gestatten: 
a) Kontrolle der Lagerbestände in einem Unter­
nehmen; 
b) Kontrolle der Bedingungen für die Befreiung bei 
Lieferung in einen anderen Mitgliedstaat anhand 
der 
— Auftragsformulare, 
— Rechnungen, 
— Bescheinigungen, 
— bestehenden Transportdokumente. 
2.3.4. Die Verstärkung der Zusammenarbeit zwi­
schen den Verwaltungsbehörden wird es gestatten, 
— die gegenseitige Amtshilfe im Fall der Steuerhinter­
ziehung bzw. des Verdachts auf Steuerhinterzie­
hung, 
— die Zusammenarbeit „auf Antrag" bezüglich der 
Routinekontrollen sowie 
— die spontane Unterstützung bzw. den spontanen 
automatischen Austausch von Auskünften 
zu gewährleisten. 
2.3.5. Es ist insbesondere vorgesehen, daß die Ver­
waltungsbehörden auf bilateraler Basis im Stichproben­
verfahren überprüfen, ob jeder deklarierten Ausfuhr 
auch eine entsprechende Einfuhr zu demselben Betrag 
und umgekehrt entgegensteht. Die erbetenen Informa­
tionen müssen dem ersuchenden Staat innerhalb einer 
Frist von maximal drei Monaten übermittelt werden. 2.3.6. Die Vereinfachung der Formalitäten (zu der 
bereits die Aufhebung der Abgabe des Grenzübergangs­
scheins zählt und zu der in Zukunft noch die Abschaf­
fung des einheitlichen Verwaltungspapiers hinzu­
kommt) wird sich für die Unternehmen somit in sta­
tistischer Hinsicht auswirken, da der „geänderte Vor­
schlag für eine Verordnung (EWG) des Rates über die 
Statistiken des Warenverkehrs zwischen den Mitglied­
staaten" [Dok. KOM(90) 177 endg. — SYN 181 vom 
27. Juni 1990] nur noch das Ausfüllen eines Formulars 
mit zehn statistischen Angaben vorsieht. Somit entfällt 
das einheitliche Verwaltungspapier, das bis zu fünfund­
fünfzig Auskünfte fordert. Das neue Formular ist von 
den jeweils größten Unternehmen auszufüllen (d.h. we­
niger als 20% der Gemeinschaftsunternehmen), wohin­
gegen die übrigen Betriebe ihre regelmäßigen Mehr­
wertsteuerklärungen nur um zwei Angaben ergänzen 
müssen, und zwar den Gesamtbetrag ihrer Einfuhren 
und den Gesamtbetrag ihrer Ausfuhren, die sie im Ge­
meinschaftsgebiet getätigt haben. 
2.3.7. Es kann wohl davon ausgegangen werden — 
zumal keine Textstelle der Verordnungsvorlage das Ge­
genteil besagt —, daß das vorgeschlagene neue Rechts­
instrument sowohl in der Übergangsregelung als auch 
im endgültigen System Anwendung finden soll, und 
zwar unabhängig davon, welche Entscheidungen der 
Rat in der Folge hinsichtlich der Mehrwertsteuer oder 
der Verbrauchsteuern trifft. 
2.3.8. Im Bereich der Verbrauchsteuern, in dem trotz 
der jüngsten Kommissionsvorschläge (die im übrigen 
vom Ausschuß in seinen unlängst abgegebenen Stellung­
nahmen Dok. CES 1328/89, CES 63/89, CES 135/90 
und CES 275/90 vom 5. Juli 1990 relativ scharf kritisiert 
wurden) die Optionen noch weniger konkret zu sein 
scheinen als im Mehrwertsteuerbereich, bleibt auf jeden 
Fall das Veranlagungsprinzip unverändert, da die Steuer 
ihrem Wesen nach im Bestimmungsland, d.h. dem Land 
des Güterverbrauchs, zu erheben ist. Nach wie vor zu 
präzisieren ist jedoch die Funktionsweise der miteinan­
der verbundenen Kontrollsysteme im Falle von besteu­
erbaren Gütern und Waren, bei denen die Abgaben 
ausgesetzt sind. Die Kommission läßt diesbezüglich le­
diglich verlautbaren, daß in diesem Bereich Formen der 
Zusammenarbeit gefunden werden müssen, die denen 
im Mehrwertsteuerbereich „ähnlich" sind. 
2.4. Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden 
Künftig wird es auf der Grundlage des neuen Rechts­
instruments zwei unterschiedliche, aber verwandte Ka­
tegorien der Zusammenarbeit geben. 
2.4.1. So werden zum einen die bestehenden Verfah­
ren der gegenseitigen Amtshilfe im Falle von Steuerhin­
terziehungen bzw. ernsten Unregelmäßigkeiten (ein Be­
griff, der noch näher zu erläutern ist) beibehalten. Diese 
Verfahren werden vor allem auf bilateraler Basis ange­
wandt; sie müssen sich aber in den gemeinschaftlichen 
Rahmen integrieren und auf ein und dasselbe gemein­
schaftliche Rechtsinstrument (Verordnung) stützen. 
2.4.2. Zum anderen wird eine neue Form der Zusam­
menarbeit zwischen den Verwaltungsbehörden geschaf­
fen, um dem erstgenannten Ziel dieses Verordnungsvor­
schlags Rechnung zu tragen, d.h. dem Austausch von 
für Kontrollzwecke notwendigen Informationen über 
31. 12. 90 Amtsblatt  der  Europäischen  Gemeinschaften Nr. C 332/127 
innergemeinschaftliche  mehrwert-  und  verbrauchsteu-
erpflichtige  Geschäfte  nach  der Beseitigung  der Steuer-
kontrollen  an den  innergemeinschaftlichen  Grenzen. 
2.4.3.  Die  gegenseitige  Amtshilfe  läßt  sich  in drei 
Kategorien  unterteilen: 
2.4.3.1.  Unterstützung  auf Antrag,  wobei  die Initiati-
ve von  der ersuchenden  Behörde  ausgeht; 
2.4.3.2.  Automatische  Unterstützung,  wobei  die er-
suchende  Behörde  und  die ersuchte  Behörde  im voraus 
vereinbaren,  daß  bestimmte  Informationen  automatisch 
eingeholt  und  ausgetauscht  werden; 
2.4.3.3.  Spontane  Unterstützung,  indem  eine  Behör-
de die Initiative  ergreift,  ohne  daß  sie darum  ersucht 
wurde. 
Die Unterstützung  auf  Antrag  dürfte  gegenwärtig  die 
wichtigste  Kategorie  der  gegenseitigen  Amtshilfe  dar-
stellen,  was  sich  zweifelsohne  auch  in Zukunft  nicht 
ändern  wird. 
3. Allgemeine  Bemerkungen:  Überlegungen  zu Inhalt 
und Form 
3.1. An  dieser  Stelle  soll  nicht  der  Grundsatz  zur 
Diskussion  gestellt  werden,  daß  es nach  dem  Wegfall 
der Kontrollen  und  Steuerformalitäten  an den  innerge-
meinschaftlichen  Grenzen,  ohne  den  die  Vollendung 
des Binnenmarktes  nicht  denkbar  ist,  einer  engeren 
Zusammenarbeit  zwischen  den  für  die  indirekte  Be-
steuerung  zuständigen  Verwaltungsbehörden  der  Mit-
gliedstaaten  bedarf,  wenn  das  System  flexibel  funktio-
nieren  und  Steuerhinterziehungen  unterbinden  soll. 
Dies  gilt  sowohl  für  die von  der  Kommission  vorge-
schlagene  Übergangsregelung  als auch  für das endgülti-
ge System,  über  das  der Rat  nach  Prüfung  der Ad-hoc-
Vorschläge  der  Kommission  bis zum  1. Januar  1997 
entscheiden  muß. 
3.2. Als  Rechtsgrundlage  wählte  die Kommission  Ar-
tikel  100  a des EWG-Vertrags.  Es ist jedoch  die Frage, 
ob diese  Rechtsgrundlage  wirklich  zweckmäßig  ist, zu-
mal Absatz  2 von  Artikel  100  a, demzufolge  Absatz  1 
nicht  für  die „Bestimmungen  über  die  Steuern"  gilt, 
offenbar  unberücksichtigt  bleiben  soll.  Nach  der derzei-
tigen  Lage  scheint  die Kommission  die  Regelung  der 
einstimmigen  Verabschiedung  umgehen  zu wollen,  in-
dem sie die in Absatz  2 enthaltene  Abweichung  implizit 
im engeren  Sinne  auslegt  und  davon  ausgeht,  daß  sich 
Absatz  1 unabhängig  von  Absatz  2 anwenden  läßt, 
da die vorgeschlagenen  Maßnahmen  zur  Stärkung  der 
Zusammenarbeit  der  Verwaltungsbehörden  auf  dem 
Gebiet  der  indirekten  Besteuerung  nur  Durchfüh-
rungsmaßnahmen  darstellen  und  eine  Verabschiedung 
mit qualifizierter  Mehrheit  gestatten.  Davon  kann  je-
doch  keinesfalls  die Rede  sein,  denn  die Bestimmungen 
über  die Steuern  regeln  zugleich  die Steuern  als solche, 
ihre Schöpfung,  ihre  Bemessungsgrundlage,  ihren  Satz, 
ihre Festsetzung  sowie  ihre  Beitreibung;  bei  genauer 
Auslegung  des  Kommissionsvorschlags  kann  man  je-
doch  nicht  um die Feststellung  umhin,  daß  dieser  sehr 
wohl  die Steuerfestsetzung  betrifft,  denn  in Artikel  1 
wird  festgeschrieben,  daß die Verwaltungsbehörden  un-
tereinander  sowie  mit der Kommission  zusammenarbei-
ten sollen,  um die Einhaltung  der  Gesetze  im Bereich 
der indirekten  Steuern  und  eine  richtige  Festsetzung  der 
betreffenden  Steuern  zu gewährleisten. 3.3. Außerdem  geht  es hier  um indirekte  Steuern  und 
damit  um  Bestimmungen,  die — über  die allgemeine 
Einführung  und  Stärkung  der administrativen  Zusam-
menarbeit  mit dem  Ziel  der richtigen  Steuerfestsetzung 
— die  Harmonisierung  der  Umsatzsteuer-,  der  Ver-
brauchsteuer-  und  der  sonstigen  indirekten  Steuervor-
schriften  berühren.  Da diese  Harmonisierung  notwen-
dig ist, um die Errichtung  und  das  gute  Funktionieren 
des Binnenmarktes  innerhalb  der von  Artikel  8 a vorge-
sehenen  Frist  zu gewährleisten  (was  im vorliegenden 
Fall nicht  bestritten  wird),  ist die  Frage  berechtigt, 
warum  hier  nicht  Artikel  99 des  EWG-Vertrags  als 
Rechtsgrundlage  gewählt  wurde.  Auf  jeden  Fall  sind  die 
in Ziffer  5 der Begründung  des Verordnungsvorschlags 
vorgebrachten  Argumente  bezüglich  der Wahl  von  Arti-
kel 100  a des EWG-Vertrags  wenig  überzeugend.  Wenn 
die Kommission  die  Form  der  Verordnung  der  der 
Richtlinie  vorgezogen  hat,  muß  sie auch  wissen,  daß 
Artikel  99 des  EWG-Vertrags  es ebenfalls  gestattet, 
Verordnungen  zu erlassen.  Auf  jeden  Fall  erscheint  — 
sofern  nicht  überzeugendere  Argumente  vorgebracht 
werden  — Artikel  99 des  EWG-Vertrags  für  diesen 
Verordnungsvorschlag  die  zweckmäßigste  Rechts-
grundlage  zu sein. 
3.3.1.  Besonders  wichtig  erscheint  an dieser  Stelle 
der Hinweis,  daß  der  Juristische  Dienst  des  Rates  der 
Europäischen  Gemeinschaften  am 19. Juli 1990  in einem 
Gutachten  zur  Beantwortung  einer  Anfrage  der  Ad-
^oc-Arbeitsgruppe  „Abschaffung  der  Steuergrenzen" 
auf der  Grundlage  einer  völlig  einleuchtenden  Argu-
mentation,  die sich  teilweise  mit  der  des  Ausschusses 
deckt,  eindeutig  festgestellt  hat,  daß  „Artikel  99 des 
EWG-Vertrags  die einschlägige  Rechtsgrundlage"  für 
die Anwendung  des Kommissionsvorschlags  ist. 
3.4. Es  stellt  sich  ferner  die Frage,  ob die Form  der 
Verordnung  in diesem  Fall  angezeigt  und  angemessen 
ist. Die Amtshilfe  zwischen  den  Steuerbehörden  zwecks 
Anwendung  der Steuervorschriften  auf Einzelpersonen 
bzw.  Steuerpflichtige  (vgl.  Artikel  7 Absatz  2 und  Arti-
kel 9 des Verordnungsvorschlags)  bzw.  mit  dem  Ziel 
der richtigen  Steuerfestsetzung  kann  in den  meisten 
Mitgliedstaaten  nur  das  Ergebnis  eines  vom  jeweiligen 
einzelstaatlichen  Parlament  verabschiedeten  Gesetzes 
und nicht  ein  Rechtsakt  der  Exekutive  sein.  Anders 
ausgedrückt,  die Annahme  von  Verfahren,  so wie  sie 
der Kommissionsvorschlag  aus  Harmonisierungsgrün-
den verwirklichen  möchte,  wäre  zum  einen  Aufgabe  der 
nationalen  Parlamente  und  zum  anderen  Gegenstand 
einer  einstimmigen  Beschlußfassung  der  Mitglied-
staaten. 
Die Verordnung  ist unmittelbar  von  der Gemeinschaft 
auf die Einzelperson  anwendbar,  und  zwar  ohne  Ein-
schaltung  des Mitgliedstaates,  dessen  Staatsangehöriger 
diese  Person  ist. Der  Verordnungsvorschlag  sieht  hinge-
gen vor,  die Unterlagen  der Steuerpflichtigen  sukzessive 
auf bilateraler  Basis  prüfen  zu lassen,  ohne  wirklich  die 
Gemeinschaft  miteinzubeziehen.  Dafür  ist aber  keines-
wegs  eine  Verordnung  notwendig,  geschweige  denn  ge-
rechtfertigt.  Die  einzigen  diesbezüglich  in Ziffer  16 der 
Begründung  vorgebrachten  Argumente  sind  auf  jeden 
Fall unzulänglich. 
Somit  scheint  eine  auf  Artikel  99 des  EWG-Vertrags 
basierende  Richtlinie  sowohl  vom  Standpunkt  der Aus-
legung  des  EWG-Vertrags  (Bestimmungen  über  die 
Steuern  gemäß  Artikel  100  a Absatz  2) als auch  vom 
Inhalt  des  Kommissionsvorschlags  her  die  geeignete 
Form  für das gewünschte  Rechtsinstrument  zu sein. 
Nr. C 332/128 Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften 31. 12. 90 
Im übrigen ergibt sich aus der näheren Analyse von 
Artikel 19 des Verordnungsvorschlags, der die Verfah­
ren zur Konsultation und zur Koordinierung regelt, 
daß der Text fakultative Formulierungen, unzureichend 
spezifizierte Bestimmungen, noch zum Erlaß anstehende 
Verfahren bzw. Spielräume aufweist, die zwar einer 
Richtlinie eigen sind, keinesfalls aber Gegenstand einer 
in allen Teilen verbindlichen und unmittelbar geltenden 
Verordnung sein können. Dieser Aspekt stellt neben der 
Form des Textes, durch dessen Artikel 22 die Rahmen­
richtlinie aufgehohen und anschließend ersetzt werden 
soll (auch hier eine Richtlinie!), einen weiteren einleuch­
tenden Grund dar, der für die Form einer Richtlinie 
spricht. 
4. Besondere Bemerkungen 
4.1. Zweiter Erwägungsgrund 
— Der zweite Erwägungsgrund gründet sich auf eine 
noch nicht gegebene Tatsache, wenn er von ,,les me-
sures d'harmonisation fiscale prises pour l'acheve-
ment du Marche interieur" (für die Vollendung des 
Binnenmarktes getroffenen Maßnahmen zur Steuer­
harmonisierung) spricht (!); dies ist beim gegenwärti­
gen Stand der Dinge zumindest umstritten. Eine vom 
Rat unter diesen Bedingungen erlassene Verordnung 
würde ihn in der Folge mit implizit eingegangenen 
Verpflichtungen konfrontieren und würde einer end­
gültigen, allein ihm obliegenden Entscheidung vor­
greifen. Es wird somit vorgeschlagen, diesen Erwä­
gungsgrund wie folgt zu ändern: „ Die für die Über­
gangszeit im Hinblick auf die Vollendung des Bin­
nenmarktes getroffenen Maßnahmen ....". 
4.2. Dritter Erwägungsgrund 
— Der dritte Erwägungsgrund nimmt in treffender 
Weise Bezug auf Regelungen, die mittels der Einfüh­
rung eines Systems der Zusammenarbeit geeignet 
sind, die Abschaffung der Grenzkontrollen in Über­
einstimmung mit den in Artikel 8 a des EWG-
Vertrags gesetzten Zielen zu ermöglichen; dies ist 
als das eigentliche Ziel des Verordnungsvorschlags 
anzusehen, der sich im Gegensatz zum Inhalt des 
zweiten Erwägungsgrundes nicht auf noch nicht 
getroffene, sondern vielmehr auf in Zukunft noch 
zu treffende Maßnahmen zur Steuerharmonisierung 
stützen kann, auch wenn er trotz des Wortlauts des 
dritten Erwägungsgrundes tatsächlich eine Harmo­
nisierung der Bestimmungen über die Steuern im 
Sinne von Artikel 100 a Absatz 2 des EWG-Vertrags 
beinhaltet, was wiederum in Anbetracht der Tatsa­
che, daß hier der Bereich der indirekten Steuern 
betroffen ist, die Rechtsgrundlage von Artikel 99 
des EWG-Vertrags in Frage stellt. 
4.3. Elfter Erwägungsgrund 
— Der vorletzte Erwägungsgrund listet die Fälle auf, 
in denen ein Mitgliedstaat das Recht hat, die Durch­
führung von Untersuchungen oder die Erteilung von 
Auskünften abzulehnen; eben diese Fälle werden 
aber im Text von Artikel 18 nicht wieder aufgenom­
men, dessen erster Absatz lediglich die Beeinträchti­
gung der öffentlichen Ordnung als Grund zur Ent­
bindung von der gegenseitigen Amtshilfe anführt! 
Es gilt somit, dieses Versäumnis durch eine entspre­
chende Vervollständigung von Artikel 18 Abstatz 1 
zu beheben. 
(*) Anm. d. Ubers.: Das oben Gesagte gilt im strengeren Sinne 
nicht für den deutschen Kommissionstext, da „les mesures 
d'harmonisation fiscale prises" mit „zu treffenden Maßnah­
men zur Steuerharmonisierung" übersetzt wurde. 4.4. Artikel 1 
Wie bereits im Kapitel „Allgemeine Bemerkungen" fest­
gestellt wurde beinhaltet der Vorschlag tatsächlich eine 
Harmonisierung von Steuervorschriften, denn er 
bezweckt — im Wege der Zusammenarbeit zwischen 
den mit der Anwendung der Vorschriften auf dem Ge­
biet der indirekten Steuern beauftragten Verwaltungs­
behörden — die Einhaltung der Gesetze und eine richti­
ge Festsetzung der Steuern. Artikel 1 bringt daher 
Artikel 99 des EWG-Vertrags bezüglich der Harmoni­
sierung der Rechtsvorschriften zur indirekten Besteue­
rung indirekt ins Spiel. 
4.5. Artikel 3 
Artikel 3 sieht die logische und notwendige Zusammen­
arbeit zwischen den zuständigen Behörden der Mitglied­
staaten vor, die außer in besonderen Fällen hauptsäch­
lich bilateraler Art sind. Auch die Kommission wird sich 
beteiligen, um die Einhaltung der gemeinschaftlichen 
Vorschriften auf dem Gebiet der indirekten Steuern, 
soweit das Gemeinschaftsrecht betroffen ist oder wird, 
zu gewährleisten. 
Am Ende des zweiten Absatzes wäre es gut, wenn die 
Informationen, welche die zuständigen Behörden der 
Kommission liefern sollen („spezielle oder allgemeine 
Informationen, wenn diese von besonderem Interesse 
auf Gemeinschaftsebene sind"), präzisiert würden. Un­
genaue Formulierungen sind bei so wichtigen Texten 
wie dem, der Gegenstand dieser Untersuchung ist, nicht 
angebracht. 
4.6. Artikel 5 
Artikel 5 behandelt die behördliche Unterstützung auf 
Antrag der ersuchenden Behörde, die von der ersuchten 
Behörde alle Informationen erbittet, die erforderlich 
sind, um zu gewährleisten, daß die Rechtsvorschriften 
auf dem Gebiet der indirekten Steuern eingehalten wer­
den. Der Absatz zählt diejenigen Steuern auf, die in den 
Anwendungsbereich der vorgeschlagenen Verordnung 
fallen, d.h. die Mehrwertsteuer sowie die Ver­
brauchsteuern für verarbeiteten Tabak, alkoholische 
Getränke und Mineralöle. Es wäre besser gewesen, den 
Anwendungsbereich ganz zu Anfang im Rahmen von 
Artikel 1 zu definieren, um dem Leser das richtige 
Verständnis zu vermitteln. 
Der Vollständigkeit halber dürfte es darüber hinaus 
angebracht sein, in Artikel 5 den zweiten Satz von 
Artikel 2 der Richtlinie 77/799/EWG über die gegensei­
tige Unterstützung auf dem Gebiet der direkten Besteue­
rung (die in Verbindung mit der Richtlinie 79/1070/ 
EWG auch im Bereich der indirekten Besteuerung gilt) 
zu wiederholen. Dieser Artikel ermöglicht es der ersuch­
ten Behörde, einem Antrag nicht entsprechen zu müs­
sen, wenn die ersuchende Behörde offenbar nicht ihre 
eigenen üblichen Informationsquellen ausgeschöpft hat, 
obwohl sie unter den gegebenen Umständen auf diesem 
Wege die erbetenen Informationen hätte sammeln kön­
nen, ohne dabei Gefahr zu laufen, das gewünschte 
Ergebnis zu beeinträchtigen. 
Die behördliche Unterstützung auf Antrag wird wäh­
rend der Übergangszeit zweifelsohne die gefragteste 
Form der Zusammenarbeit sein. 
31. 12. 90 Amtsblatt der Europäischen Gemeinscharten Nr. C 332/129 
4.7. Artikel 7 
Artikel 7 behandelt die Fälle von koordinierten Ermitt­
lungen. Dabei haben zwei oder mehrere Behörden je­
weils in bezug auf ihr eigenes Staatsgebiet ein gemeinsa­
mes oder miteinander zusammenhängendes Interesse 
daran, Ermittlungen im Bereich der indirekten Besteue­
rung im Hinblick auf eine oder mehrere Personen anzu­
stellen, um die dabei erhaltenen Informationen auszu­
tauschen. Die Wirksamkeit dieser Vorschrift dürfte 
fragwürdig sein, wenn es, wie in Artikel 1 vorgesehen, 
jeder Behörde freisteht, darüber zu entscheiden, ob sie 
sich an einer koordinierten Ermittlung beteiligt oder 
nicht. Zumindest sollten die Kriterien präzisiert werden, 
anhand derer eine eventuelle Verweigerung einer sol­
chen Beteiligung begründet werden könnte. 
4.8. Artikeln 
Artikel 11 behandelt den automatisch, regelmäßig und 
ohne vorherigen Antrag erfolgenden Austausch von 
Informationen im Sinne von Artikel 3, und zwar „für 
die Fälle, die von den Behörden nach dem in Artikel 19 
vorgesehenen Verfahren bestimmt werden". 
Da Artikel 19 eine Rahmenvorschrift ist, bei der einige 
Teile im Hinblick auf die vorgesehenen Verfahren noch 
genauer zu definieren sind, ist es schwierig, etwas über 
den genauen Anwendungsbereich von Artikel 11 zu 
sagen. 
4.9. Artikel 13 Absatz 1 b) 
Diese auf den ersten Blick etwas unklare Vorschrift 
sollte klarer formuliert werden, damit sie auch von 
denjenigen besser verstanden wird, die sich in der Mate­
rie weniger auskennen. 
4.10. Artikel 13 Absatz 2 
Dieser Absatz leidet ähnlich wie andere Bestimmungen 
an den Unklarheiten des Artikels 19. 
4.11. Artikel 13 Absatz 3 
Es sollte genauer gesagt werden, ob es sich bei den 
„anderen" Mitgliedstaaten, denen die Informationen 
im Sinne von Absatz 1 und 2 zur Verfügung gestellt 
werden können, um die interessierten oder betroffenen 
Mitgliedstaaten handelt. Sollte das der Fall sein, so 
müßte Absatz 3 entsprechend geändert werden. 
4.12. Artikeln 
Der erste Satz von Absatz 1 hängt von den im Rahmen 
von Artikel 19 noch zu vereinbarenden Verfahren ab, 
weshalb zum jetzigen Zeitpunkt kein entsprechender 
Kommentar abgegeben werden kann. 
Bezüglich Absatz 2 dürfte es erforderlich sein, wie im 
Falle der Richtlinie 77/799/EWG über die gegenseitige 
Unterstützung auf dem Gebiet der direkten Besteuerung 
(die in Verbindung mit der Richtlink 79/1070/EWG auch die Unterstützung auf dem Gebiet der indirekten 
Besteuerung regelt) die Möglichkeit einer Ablehnung 
vorzusehen, allerdings mit der Verpflichtung der er­
suchten Behörde, diese Ablehnung zu begründen (etwa 
wenn die Bitte der ersuchenden Behörde mit einem 
Ersuchen der Justizbehörde parallel läuft). 
4.13. Artikel 16 
Auch hier ist zu bedauern, daß die Bestimmungen dieses 
wichtigen, schwer auszulegenden Artikels von den Ver­
fahren abhängen, die aufgrund der in Artikel 19 vorge­
sehenen — bisher nicht hinreichend spezifizierten — 
Vorschriften noch festzulegen sind. 
4.14. Artikeln 
In Absatz 1 Satz 1 heißt es ausdrücklich, daß die über­
mittelten Auskünfte vertraulichen Charakter haben und 
unter das Berufsgeheimnis fallen. Dies braucht wohl 
kaum gesagt zu werden, da es sich bei denjenigen, die 
zu den Auskünften Zugang haben, ausschließlich um 
Beamte handelt, die ihrem Status entsprechend zur Ver­
schwiegenheit verpflichtet sind. Da die Formulierung 
der entsprechenden Vorschrift (Artikel 7 Absatz 1) der 
Richtlinie über die Unterstützung auf dem Gebiet der 
direkten Besteuerung (die zur Zeit auch in Verbindung 
mit der Richtlinie 79/1070/EWG für die indirekte Be­
steuerung gilt) klarer und prägnanter ist, wird vorge­
schlagen, sie an dieser Stelle unverändert zu über­
nehmen. 
4.15. Artikel 18 
Unter Ziffer 4.3 wurde bereits darauf hingewiesen, daß 
Artikel 18 Absatz 1 insofern unvollständig ist, als er 
nur einen Teil der im 11. Erwägungsgrund aufgeführten 
Motive nennt, die einem Mitgliedstaat das Recht geben, 
Untersuchungen oder Auskünfte abzulehnen. Abgese­
hen von dem Fall, daß die Erteilung dieser Auskünfte 
der öffentlichen Ordnung zuwiderläuft, ist dieses Recht 
in dem genannten Erwägungsgrund ja auch für den Fall 
vorgesehen, daß die Gesetzgebung des Mitgliedstaates 
der ersuchten Behörde es den für die indirekten Steuern 
zuständigen Verwaltungsbehörden nicht gestattet, für 
ihre eigenen Zwecke derartige Untersuchungen durch­
zuführen oder derartige Informationen einzuholen oder 
zu verwenden, was sich hingegen aus Artikel 5 Ab­
satz 2 ergibt. 
Demzufolge ist Artikel 18 Absatz 1 zu ergänzen. 
4.16. Artikel 19 
Aufgrund der Unsicherheiten im Zusammenhang mit 
dieser Rahmenvorschrift, die Verfahren zur Konsulta­
tion und zur Koordinierung behandelt, dürfte es — 
abgesehen von den übrigen im Kapitel „Allgemeine 
Bemerkungen" dargelegten Gründen — nicht angezeigt 
sein, dem zu schaffenden rechtlichen Instrument die 
Form einer Verordnung zu geben, um die Zusammenar­
beit der Verwaltungsbehörden auf dem Gebiet der indi­
rekten Besteuerung festzulegen, wogegen eine Richtlinie 
Nr. C 332/130 Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften 31. 12. 90 
— die überdies eine zum selben Thema bestehende 
Richtlinie aufheben und ersetzen würde — in diesem 
Fall besser geeignet sein dürfte. Vorschriften wie die 
des Artikel 19 entsprechen nämlich eher dem eigentli­
chen Sinn einer Richtlinie als dem einer Verordnung, die 
klare, präzise Kriterien enthalten und von eindeutiger 
Auslegung sein muß, zumal im Falle von Steuerangele­
genheiten. 
Im übrigen wäre es sicherlich viel einfacher gewesen, 
sich an Artikel 9 der Richtlinie über die gegenseitige 
Unterstützung im Bereich der direkten Besteuerung (die 
gleichfalls für die indirekte Besteuerung gilt) zu orientie­
ren und ihn mit den erforderlichen Änderungen zu 
übernehmen. Dabei sollte den Mitgliedstaaten und ih­
ren zuständigen Behörden weitestgehend die Initiative 
überlassen bleiben, die Einzelheiten ihrer Zusammenar­
beit unter Beachtung des Subsidiaritätsprinzips und der 
Steuerhoheit der Mitgliedstaaten zu regeln. 
4.17. Allgemeine Bemerkung 
Entsprechend den vorstehenden Ausführungen wäre in 
den verschiedenen Bestimmungen des Vorschlags der 
Begriff „Verordnung" durch den Begriff „Richtlinie" 
zu ersetzen. 
4.18. Schlußbetrachtung 
Um den vollen Erfolg der Abschaffung der Steuergren­
zen bis zum 1. Januar 1993 zu gewährleisten, darf 
es nach Ansicht des Ausschusses auf Ratsebene keine 
Hinauszögerung der Diskussion oder der Entscheidung 
über das Dreierpaket geben, d.h. über die drei Vorschlä­
ge betreffend die steuerliche Übergangsregelung für die 
Mehrwertsteuer [Dok. KOM(90) 182 endg.], die Zu­
Geschehen zu Brüssel am 19. September 1990. sammenarbeit der Verwaltungsbehörden auf dem Ge­
biet der indirekten Besteuerung [Dok. KOM(90) 183 
endg.] und die Statistiken über den innergemeinschaftli­
chen Handel [Dok. KOM(90) 177 endg.]. Diese drei 
Vorschläge sind eng miteinander verknüpft und bedür­
fen deshalb der gleichzeitigen Erörterung und Beschluß­
fassung. 
5. Schlußfolgerung 
Eine Verstärkung der gegenseitigen Unterstützung und 
Zusammenarbeit der auf dem Gebiet der indirekten 
Steuern tätigen Verwaltungsbehörden ist, soweit die 
bestehende Richtlinie 79/1070/EWG vom 6. Dezember 
1979 sich selbst bei entsprechenden Änderungen für die 
Lage nach dem 1. Januar 1993 als unzureichend erwei­
sen sollte, mit Sicherheit erforderlich und für ein künfti­
ges steuerliches Kontrollsystem nach Abschaffung der 
Kontrollen an den innergemeinschaftlichen Grenzen un­
erläßlich. Darüber hinaus begrüßt der Ausschuß vorbe­
haltlich der vorstehenden Bemerkungen die von der 
Kommission vorgeschlagenen Modalitäten, wobei er 
im übrigen voraussetzt, daß die endgültigen Lösungen 
sowohl auf dem Gebiet der Besteuerung als auch auf 
dem der Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden 
und auf dem Gebiet der Statistik über den innergemein­
schaftlichen Handel eine gerechte und ausgeglichene 
Zuweisung der erhobenen Steuern an den Rechtsinha­
ber, d.h. den Mitgliedstaat des Verbrauchs, ermöglichen 
werden, ohne daß es notwendig wäre, einen Mechanis­
mus oder ein kompliziertes und kostspieliges Aus­
gleichssystem einzurichten. Im übrigen hat der Aus­
schuß im Rahmen seiner Stellungnahme CES 742/88 
vom 7. Juli 1988 zum Dokument KOM(87) 323, das 
vorstehend unter Ziffer 2.1.3 erwähnt wurde, gegen 
einen solchen Mechanismus starke Vorbehalte ange­
meldet. 
Der Präsident 
des Wirtschafts- und Sozialausschusses 
Alberto MASPRONE