Die derzeitige Krise hat auch verdeutlicht, dass zwischen dem Grenzmanagement und verwandten Bereichen enge strukturelle Verbindungen bestehen. Die Kontrollfreiheit an den Binnengrenzen sollte Hand in Hand mit der Entwicklung einer gemeinsamen Politik in den Bereichen Asyl, Einwanderung und Kontrollen an den Außengrenzen gehen, die sich auf die Solidarität der Mitgliedstaaten gründet und gegenüber Drittstaatsangehörigen angemessen ist. Daher ist es wichtig, dass die Europäische Grenz- und Küstenwache beschlossen und der entsprechende Legislativvorschlag allerspätestens im Juni angenommen wird, damit sie ihre Tätigkeit im Sommer aufnehmen kann und gewährleistet ist, dass die Europäische Union der gemeinsamen Verantwortung für den Schutz der Außengrenzen nachkommen kann. Wie in der Kommissionsmitteilung vom 10. Februar dargelegt, müssen außerdem die damit zusammenhängenden Herausforderungen jenseits der Grenzkontrolle angegangen werden, um das Vertrauen zu schaffen, das erforderlich ist, um das uneingeschränkte Funktionieren des Schengen-Raums wiederherzustellen. Dazu gehört insbesondere, dass der Zustrom irregulärer Migranten nach Griechenland durch Zusammenarbeit mit der Türkei im Hinblick auf die vollständige Umsetzung des gemeinsamen Aktionsplans und mit Unterstützung der NATO erheblich eingedämmt wird. Im Einklang mit der Empfehlung der Kommission vom 10. Februar muss die vollständige Anwendung der derzeitigen Dublin-Vorschriften unter uneingeschränkter Beteiligung Griechenlands schrittweise wiederhergestellt werden. Gleichzeitig müssen diese Vorschriften im Hinblick auf die angestrebte Solidarität und faire Lastenteilung zwischen den Mitgliedstaaten für die Zukunft verbessert werden. Die seit September 2015 bestehenden Notfall-Umverteilungsmechanismen müssen zu konkreten Ergebnissen führen, das heißt, eine beträchtliche Zahl von Personen muss aus Griechenland auf andere Mitgliedstaaten verteilt werden. Personen, die kein Bleiberecht in der Europäischen Union haben, müssen effektiv rückgeführt werden.

In drei Bereichen müssen Maßnahmen getroffen werden, um beim Schengen-System des Grenzmanagements zur Normalität zurückzukehren. Erstens müssen die schwerwiegenden Mängel, die beim Außengrenzmanagement in Griechenland festgestellt wurden, behoben werden. Dabei sollten die Mitgliedstaaten, die EU-Agenturen und die Kommission Griechenland gemeinsam unterstützen. Zweitens muss der Politik des Durchwinkens ein Ende gesetzt werden. Die Mitgliedstaaten müssen sich zu ihrer Verantwortung bekennen und die Rechtsvorschriften der EU einhalten. Dies bedeutet sowohl, dass Asylsuchenden Zugang zum Asylverfahren zu gewähren ist, als auch, dass Personen, die nicht die Einreisevoraussetzungen erfüllen, an der Grenze die Einreise zu verweigern ist. Nach EU-Recht sind Asylbewerber nicht berechtigt, sich auszusuchen, welcher Mitgliedstaat ihnen Schutz gewährt. Drittens müssen die derzeit unkoordinierten einseitigen Entscheidungen zur Wiedereinführung von Grenzkontrollen durch ein koordiniertes Verfahren für vorübergehende Grenzkontrollen ersetzt werden, um in der Folge – mit dem klaren Zieldatum Dezember 2016 – alle Binnengrenzkontrollen so schnell wie möglich aufzuheben. Der Schengener Grenzkodex sieht ausdrücklich ein solches koordiniertes Verfahren vor.

Dies hat der Europäische Rat auf seiner Tagung vom 18./19. Februar anerkannt und eindeutig den Auftrag erteilt, einen normal funktionierenden Schengen-Raum in konzertierter Weise wiederherzustellen und Mitgliedstaaten, die sich in einer besonders schwierigen Lage befinden, uneingeschränkte Unterstützung zu gewähren.

Angesichts des Ausmaßes der größten Flüchtlingskrise seit dem Zweiten Weltkrieg wurde das System in den letzten Monaten jedoch in seinen Grundfesten erschüttert. Der Konflikt und die Krise in Syrien und anderen Teilen der Region waren der Auslöser dafür, dass so viele Flüchtlinge und Migranten wie nie zuvor in die Europäische Union kamen, was wiederum schwerwiegende Mängel an Abschnitten der Außengrenzen der Union zutage treten ließ und einige Mitgliedstaaten zur Politik des Durchwinkens veranlasst hat. Dies führte zur Bildung einer Route durch den westlichen Balkan, über die Migranten rasch nach Norden gelangen. Als Reaktion darauf haben mehrere Mitgliedstaaten vorübergehend wieder Kontrollen an den Binnengrenzen eingeführt, wodurch die Freizügigkeit im Schengen-Raum und dessen Vorteile für die europäischen Bürger und die europäische Wirtschaft in Frage gestellt werden. Die Wiederherstellung des Schengen-Raums ohne Binnengrenzkontrollen ist daher von größter Bedeutung für die Europäische Union insgesamt.

Schengen gehört zu den wichtigsten Errungenschaften der europäischen Integration. Die Schaffung eines Binnenraums ohne Grenzen, in dem der freie Verkehr von Personen und Waren gewährleistet ist, haben europäischen Bürgern und Unternehmen gleichermaßen große Vorteile gebracht. Schengen ist eines der wichtigsten Instrumente, dank deren die europäischen Bürger ihre Freiheiten in Anspruch nehmen können und die Erfolg und Weiterentwicklung des Binnenmarktes ermöglichen.

In der aktuellen Krise ist deutlich geworden, dass es beim derzeitigen Schutz der Außengrenzen der Union erhebliche strukturelle Probleme gibt. Um Abhilfe zu schaffen, hat die Kommission im Dezember 2015 einen ehrgeizigen Vorschlag für eine Europäische Grenz- und Küstenwache vorgelegt. In diesem Zusammenhang ist es von zentraler Bedeutung, dass die beiden gesetzgebenden Organe – das Europäische Parlament und der Rat – die vorgeschlagene Verordnung unverzüglich, d. h. allerspätestens im Juni, annehmen, damit die neuen Vorschriften ab Sommer Anwendung finden und ein umfassender Schutz der Außengrenzen sichergestellt ist. Um dies zu gewährleisten, sind folgende Schritte erforderlich:

Aufgrund der beispiellosen Migrations- und Flüchtlingskrise haben einige Mitgliedstaaten erhebliche Schwierigkeiten, im Einklang mit dem Schengen-Besitzstand wirksame Außengrenzkontrollen sicherzustellen und die ankommenden Migranten aufzunehmen und zu erfassen. Griechenland ist diesen Entwicklungen in erster Linie aufgrund seiner geografischen Lage in besonderem Maße ausgesetzt, weil sich die Migrationsströme verlagert haben und die Ägäis inzwischen das von der irregulären Migration am stärksten betroffene Gebiet ist. 2015 sind über diesen Abschnitt der Außengrenze über 868 000 Personen irregulär in den Schengen-Raum eingereist. Angesichts dieses massiven Zustroms wäre die Kontrolle der Außengrenzen jedes Mitgliedstaats einem erheblichen Druck ausgesetzt. Dennoch müssen die derzeitigen Schwachstellen beim Schutz der Außengrenzen durch und in Griechenland dringend behoben werden. Dies fällt zwar in erster Linie in die Zuständigkeit Griechenlands, doch letzten Endes ist die gesamte Union gefordert. Die Außengrenzen Griechenlands sind auch die Außengrenzen jedes einzelnen Mitglieds des Schengen-Raums. Die Wiederherstellung einer gesicherten Außengrenze in Griechenland ist eine grundlegende Voraussetzung für die umfassenderen Bemühungen, die Asyl-, Migrations- und Grenzpolitik in Griechenland zu stabilisieren und sicherzustellen, dass Griechenland zum Dublin-System zurückkehren kann.

Aus Sicht der Bürger würde die Wiedereinführung von Grenzkontrollen in der EU die Reisefreiheit der Bürger, einer der am meisten geschätzten Vorteile der EU, beinträchtigen. Damit würden eine der zentralen Errungenschaften der europäischen Integration und der Aufbau eines gemeinsamen europäischen Raums zunichte gemacht.

Und schließlich entstünden den Staaten durch das für Grenzkontrollen zusätzlich benötigte Personal Verwaltungskosten in Höhe zwischen 0,6 und 5,8 Mrd. EUR. Weitere Milliarden kämen für Investitionen in die erforderliche Infrastruktur hinzu.

Nach Schätzungen der Kommission könnte der Rückgang touristischer Reisen innerhalb des Schengen-Raums infolge aufwändiger Grenzkontrollen dazu führen, dass die Zahl der Touristenübernachtungen in der EU um mindestens 13 Millionen abnimmt, was die Tourismusbranche insgesamt 1,2 Mrd. EUR kosten würde. Käme zu den Grenzkontrollen noch eine Aufweichung der gemeinsamen Visumpolitik der EU hinzu, könnten sich die Auswirkungen auf die Tourismusbranche vervielfachen (zwischen 10 und 20 Mrd. EUR). Würden Reisebüros die Zahl der von finanzkräftigen Fernreisenden wie asiatischen Touristen besuchten Länder auf ein Minimum reduzieren, würde dies allen Reisezielen in der EU außer den echten Touristenmagneten schaden.

Täglich überqueren 1,7 Millionen Arbeitnehmer in der EU eine Grenze, um zu ihrem Arbeitsplatz zu gelangen. Grenzkontrollen hätten für Grenzgänger und andere Reisende einen Zeitverlust zur Folge, der mit Kosten zwischen 1,3 und 5,2 Mrd. EUR zu beziffern wäre. Noch mehr ins Gewicht fallen würde jedoch, dass die langen Wartezeiten an der Grenze die Menschen davon abhalten würden, nach Arbeitsmöglichkeiten jenseits der Grenze Ausschau zu halten, wodurch sich der Kreis potenzieller Arbeitskräfte reduzieren würde. Mittelfristig hätte dies Einbußen bei der wirtschaftlichen Effizienz einiger Regionen zur Folge.

Der freie Warenhandel in der EU schlägt wertmäßig derzeit mit mehr als 2,8 Billionen EUR und einem Volumen von 1,7 Mrd. Tonnen zu Buche. Am stärksten und unmittelbarsten würden sich die Grenzkontrollen auf den Straßengüterverkehr auswirken; dort wäre mit jährlichen Zusatzkosten zwischen 1,7 und 7,5 Mrd. EUR zu rechnen. In Mitgliedstaaten wie Polen, den Niederlanden oder Deutschland würden für den Straßengüterverkehr zusätzliche Kosten von über 500 Mio. EUR anfallen, während in anderen Mitgliedstaaten wie Spanien oder der Tschechischen Republik den Unternehmen zusätzliche Kosten von über 200 Mio. EUR entstünden. Besonders negativ würden sich diese Kosten auf Sektoren auswirken, die mit niedrigen Gewinnspannen arbeiten und/oder in denen ein hoher Kostenanteil auf den Transport entfällt. Besonders betroffen könnten unter anderem der Agrarsektor und die chemische Industrie sowie der Transport von Rohstoffen sein. Mittelfristig könnten Transportkosten, die infolge von Verzögerungen bei den Grenzkontrollen ungebührlich ansteigen, die effiziente Entwicklung von Wertschöpfungsketten in der EU und die Wettbewerbsfähigkeit der EU-Wirtschaft insgesamt beeinträchtigen

12. April 2016: Nach Konsultation der an den Ortsbesichtigungen vom November 2015 beteiligten Experten der Mitgliedstaaten legt die Kommission dem Rat spätestens einen Monat nach Erhalt des Aktionsplans ihre Bewertung vor, in der sie die Angemessenheit der vorgeschlagenen Maßnahmen beurteilt. Die anderen Mitgliedstaaten werden aufgefordert, zu dem Aktionsplan Stellung zu nehmen.

Die Kommission begrüßt die seit den Ortsbesichtigungen vom November 2015 bereits erzielten Verbesserungen, hat jedoch am 24. Februar 2016 einen Durchführungsbeschluss mit Empfehlungen zu konkreten Maßnahmen angenommen, die Griechenland im Einklang mit dem Schengener Grenzkodex treffen sollte. Diese Maßnahmen sind so gestaltet, dass Griechenland den Empfehlungen des Rates umfassend Rechnung tragen kann. Ziel ist es, zum einen eine ordnungsgemäße Grenzüberwachung zu gewährleisten (u. a. durch Entdecken und Aufgreifen irregulärer Migranten), und zum anderen sicherzustellen, dass alle Drittstaatsangehörigen, die die Außengrenze irregulär überschritten haben, ordnungsgemäß identifiziert, registriert und aufgenommen und nicht schutzbedürftige Personen rückgeführt werden. Dies gilt auch für die verstärkten Ausreisekontrollen an der Grenze zwischen Griechenland und der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien. Die genannten Maßnahmen würden somit dem Schutz des ordnungsgemäßen Funktionierens des Schengen-Raums insgesamt dienen.

Am 2. Februar 2016 hat die Kommission einen Schengen-Evaluierungsbericht zu Griechenland angenommen. Er basiert auf unangekündigten Ortsbesichtigungen, die vom 10. bis 13. November 2015 an der griechisch-türkischen Landgrenze sowie auf den Inseln Chios und Samos durchgeführt wurden. Im Nachgang dazu verabschiedete der Rat am 12. Februar 2016 insgesamt 50 Empfehlungen an Griechenland, mit denen gravierende Mängel beim Management der Außengrenzen behoben werden sollen. Die Empfehlungen betreffen insbesondere die Identifizierung und Registrierung irregulärer Migranten, die Abnahme ihrer Fingerabdruckdaten sowie die Überwachung der Seegrenzen.

Darüber hinaus sollte die Agentur Frontex im Rahmen ihres Mandats und in Abstimmung mit der Europäischen Fischereiaufsichtsagentur und der Europäischen Agentur für die Sicherheit des Seeverkehrs alle möglichen Schritte ergreifen, um die Einrichtung einer Europäischen Grenz- und Küstenwache vorzubereiten. Insbesondere sollte Frontex Vorkehrungen treffen, damit die Europäische Grenz- und Küstenwache unmittelbar nach Aufnahme ihrer Tätigkeit in der Lage ist, im Rahmen der vorgeschlagenen Risikobewertungs- und -verhütungsmechanismen die ersten Gefährdungsbeurteilungen durchzuführen und diese bis spätestens September abzuschließen. Dies ist insbesondere vor dem Hintergrund wichtig, dass sich die Migrationsrouten ändern könnten und die Sicherheit an allen Abschnitten der EU-Außengrenzen gewährleistet sein sollte.

Eine Politik des Durchwinkens ist weder politisch noch rechtlich akzeptabel. In seinen Schlussfolgerungen zur Tagung vom 18./19. Februar hat der Europäische Rat „ein Ende der Politik des Durchwinkens“ gefordert. Anstelle einseitiger Entscheidungen gilt es, das vereinbarte Konzept für eine bessere Zusammenarbeit und Koordinierung zwischen den Ländern entlang der Westbalkanroute umzusetzen.

Rechtlich gesehen verpflichtet Artikel 6 der Asylverfahrens-Richtlinie jeden Mitgliedstaat, Drittstaatsangehörigen, die Asyl beantragen, Zugang zum Asylverfahren zu gewähren, auch wenn dieser Antrag an der Grenze gestellt wird. Ob der betreffende Mitgliedstaat für die Bearbeitung des jeweiligen Antrags zuständig bleibt, wird anschließend gemäß den einschlägigen Rechtsvorschriften der EU und insbesondere der Dublin-Verordnung festgestellt.

In dieser Hinsicht hatte die Kommission in ihrer Mitteilung vom 10. Februar betont, dass das Gemeinsame Europäische Asylsystem nur funktionieren kann, wenn eine reale Möglichkeit besteht, Asylbewerber in das Land zu überstellen, in dem sie erstmalig EU-Boden betreten haben („Überstellungen auf der Grundlage der Dublin-Verordnung“). So sehen es die gemeinsam beschlossenen EU-Regeln vor. Die Kommission hat daher – ebenfalls am 10. Februar – eine Empfehlung angenommen, in der die notwendigen konkreten Schritte aufgelistet sind, mit denen Griechenland zum Dublin-System zurückkehren kann. Ob die Voraussetzungen für eine Wiederaufnahme der Überstellungen aus anderen Mitgliedstaaten nach Griechenland auf der Grundlage der Dublin-Verordnung erfüllt sind, wird sich anhand der Berichte Griechenlands über seine Fortschritte bei der Umsetzung der empfohlenen Maßnahmen sowie weiterer Quellen wie der Berichte des Ministerkomitees des Europarats über die Vollstreckung von Urteilen und Informationen des UNCHR entscheiden. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Zahl der Überstellungen und die Kategorien der zu überstellenden Personen den erzielten Fortschritten entsprechen müssen. Die Kommission wird zu dieser Frage vor der Juni-Tagung des Europäischen Rates eine Bewertung abgeben.

Gleichzeitig sollte ein Mitgliedstaat Drittstaatsangehörigen, die die Einreisevoraussetzungen nach Artikel 5 des Schengener Grenzkodexes nicht erfüllen, an der Außengrenze die Einreise verwehren. Das gilt auch gegenüber Drittstaatsangehörigen, die keinen Asylantrag gestellt haben, obwohl sie dazu Gelegenheit hatten. Auch Mitgliedstaaten, die vorübergehend wieder Kontrollen an ihren Binnengrenzen eingeführt haben, sollten Drittstaatsangehörigen dort die Einreise verwehren, wenn sie die Einreisevoraussetzungen nicht erfüllen. Diese Zurückweisungspflicht gilt auch dann, wenn der Drittstaatsangehörige die Absicht bekundet, in einem anderen Mitgliedstaat einen Asylantrag zu stellen.

Die Politik des Durchwinkens ist mit den Schengen- und den Dublin-Regeln unvereinbar und schafft Anreize zur Sekundärmigration. Ihr muss ein Ende gesetzt werden. Mit ihr wird auch die Umverteilungsregelung unterlaufen. Das ist einer der Gründe, warum die Umverteilungbeschlüsse bislang so mangelhaft umgesetzt wurden. Eine koordinierte Einstellung der Politik des Durchwinkens ist somit eine Voraussetzung dafür, dass Schengen, Dublin und die Umverteilungsregelung funktionieren.

4.2.Hilfe für Griechenland bei der Bewältigung des Migrationsdrucks

In ihrer Mitteilung vom 10. Februar hatte die Kommission einen Trend zu einer allmählichen Verschärfung der Grenzkontrollen entlang der Westbalkanroute mit der Folge ausgemacht, dass die Grenzen ganz geschlossen werden könnten. Dieser Trend hat sich beschleunigt und inzwischen zur Schließung der Grenze zwischen der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien und Griechenland geführt, teilweise als Reaktion auf Beschränkungen bzw. Grenzschließungen in anderen Ländern entlang der Route.

Da der Zustrom von Migranten nach Griechenland nicht verringert wurde, sitzen immer mehr Migranten in Griechenland fest. Es ist dringend notwendig, etwas gegen die sich anbahnende humanitäre Katastrophe in Griechenland zu unternehmen und Griechenland zu entlasten.

Die Umsetzung des gemeinsamen Aktionsplans EU-Türkei und der Regelung betreffend die Türkei über die freiwillige Aufnahme aus humanitären Gründen sollten dazu führen, dass die Zahl der Neuankömmlinge in Griechenland rasch zurückgeht. Je mehr Mitgliedstaaten an dieser Regelung mitwirken, desto günstiger sind die Aussichten im Kampf gegen die illegale Migration über die Ägäis.