Die Aussicht, dass weitere Mitgliedstaaten der Bankenunion und dem Euro-Raum beitreten, macht die Vollendung der Bankenunion noch zwingender. Eine Wirtschafts- und Währungsunion, die sowohl wirtschaftlich als auch finanziell so stabil ist, dass sie auch für andere, nicht teilnehmende Mitgliedstaaten attraktiv ist, kann wesentlich zu größerer wirtschaftlicher und finanzieller Stabilität und damit zur Erreichung des Ziels der Europäischen Union, das Leben aller Bürger Europas zu verbessern, beitragen. In diesem Zusammenhang begrüßt die Kommission, dass in Dänemark, Schweden und Bulgarien derzeit über die Möglichkeit diskutiert wird, der Bankenunion beizutreten. Um einen solchen Prozess zu vereinfachen, müssen alle institutionellen und regulatorischen Elemente der Bankenunion so schnell wie möglich geschaffen werden. Einige zentrale Elemente der Bankenunion wurden bereits eingeführt: Erstens bietet das Einheitliche Regelwerk einen einheitlichen Satz harmonisierter Aufsichtsvorschriften, die Kreditinstitute im Binnenmarkt beachten müssen. Die Bankenunion ist auf dieser für alle Mitgliedstaaten geltenden Basis fest verankert. Zweitens werden alle Banken in der EU nach denselben Standards beaufsichtigt, wobei die bedeutendsten Banken im Euroraum zentral von der Europäischen Zentralbank (EZB) beaufsichtigt werden, der im Rahmen des Einheitlichen Aufsichtsmechanismus (SSM) die Eigenschaft einer Aufsichtsbehörde zukommt. Drittens können Banken innerhalb des Einheitlichen Abwicklungsmechanismus (SRM), der durch einen Einheitlichen Abwicklungsfonds (SRF) gestützt wird, im Falle eines Zusammenbruchs zentral und denselben Standards entsprechend abgewickelt werden. Die Schaffung dieser neuen Architektur für die Bankenunion wurde von einer umfassenden Überprüfung der Aktiva-Qualität, einem Stresstest und Kapitalbedarfserhebungen bei den teilnehmenden Banken im Jahr 2014 begleitet. Dadurch wurde der institutionelle und regulatorische Rahmen für europäische Banken wesentlich verstärkt, was zu einer erheblichen Minderung der Risiken im Bankensektor beigetragen hat. In den letzten Jahren haben sich die Kapitalausstattungen der Banken stark erhöht: die Verringerung der Verschuldungsquote bei allen Banken in der Europäischen Union und im Euro-Raum ist möglicherweise der deutlichste Beweis für die momentane Robustheit des Bankensektors und der Markteindeckung aufgrund der Reformen im Aufsichts- und Regulierungsbereich, die Europa vorgelegt und mit Entschlossenheit umgesetzt hat.

Eine gemeinsame Aufsicht, ein gemeinsames Krisenmanagement und eine gemeinsame Einlagenversicherung werden eine tiefere finanzielle Integration ermöglichen, die sich auf ein stabiles Finanzsystem stützt. Dies wird die finanzielle Stabilität sowohl in den an der Bankenunion teilnehmenden Mitgliedstaaten als auch in der EU insgesamt erhöhen. Letztendlich wird ein stabilerer Bankensektor auch die finanziellen Möglichkeiten für Unternehmen jeder Größe erhöhen und mehr Arbeitsplätze und Wachstum für die Bürger Europas bedeuten. Eine tiefere finanzielle Integration ist auch der Schlüssel für eine größere Auswahl an Diensten zu günstigeren Preisen. Um die Vorteile der Integration für die Bürger Europas greifbar zu machen, wie im Aktionsplan Finanzdienstleistungen für Verbraucher dargelegt, erwägt die Kommission außerdem einen Änderungsvorschlag für die Verordnung über grenzüberschreitende Zahlungen, um die Kosten für grenzüberschreitende Banktransaktionen in allen Währungen der Europäischen Union zu verringern.

Die in den letzten zehn Jahren in der Europäischen Union verzeichnete Finanz- und Staatsschuldenkrise hat gezeigt, dass der wirtschaftliche und finanzielle Rahmen der EU unvollständig ist und nicht ausgereicht hat, um die Entstehung nicht tragfähiger Politiken in den Boom-Jahren zu verhindern oder es zu ermöglichen, dass negative Schocks in der nachfolgenden makroökonomischen Korrekturphase wirkungsvoll absorbiert werden konnten. Die Krise hat insbesondere unerwünschte Verknüpfungen zwischen nationalen Bankensektoren und ihren Staaten offenbart – ein Teufelskreis. Die Bankenunion wurde geschaffen, um diesen Nexus aufzubrechen und zu vermeiden, dass die Steuerzahler als Erste für die Rettung maroder Banken geradestehen müssen.

Dieses Anliegen stößt in der Europäischen Union auf breite Unterstützung und Zustimmung. In den Schlussfolgerungen des Rates zu einem Fahrplan zur Vollendung der Bankenunion vom Juni 2016 (nachstehend ‚Fahrplan des Rates von 2016‘) und im Jahresbericht zur Bankenunion vom März 2016 unterstrichen sowohl der Rat als auch das Europäische Parlament erneut, wie wichtig die Vollendung der Bankenunion ist.

Wie von Präsident Juncker in seiner Rede zur Lage der Union am 13. September 2017 hervorgehoben, muss die Bankenunion vollendet werden, wenn sie ihr volles Potenzial als Teil einer starken Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) entfalten soll. Zusammen mit der Kapitalmarktunion (KMU) wird eine vollendete Bankenunion ein stabiles und integriertes Finanzsystem in der Europäischen Union fördern. Sie wird die Krisenfestigkeit der Wirtschafts- und Währungsunion bei negativen Schocks durch substanzielle Erleichterung privater grenzüberschreitender Risikoteilung steigern und gleichzeitig den Bedarf an öffentlicher Risikoteilung verringern.

Die bisherigen Erfahrungen deuten darauf hin, dass die vollendeten Teile der Bankenunion gut funktionieren. Heute veröffentlicht die Kommission ihre erste Überprüfung des Einheitlichen Aufsichtsmechanismus, die zeigt, dass dessen Einrichtung ein voller Erfolg war. Auch der Einheitliche Abwicklungsmechanismus ist mittlerweile funktionsfähig und hat erfolgreich seine erste Bankabwicklung gemanagt, und zwar ohne Kosten für die Steuerzahler. Dies zeigt, dass das neue System in der Lage ist, eine Bankabwicklung effizient und in außerordentlich kurzer Zeit zu bewältigen und dabei gleichzeitig verschiedene Krisenmanagementoptionen in Betracht zu ziehen, wie der Rechtsrahmen es vorsieht. Dies ermöglicht es, der spezifischen Situation einzelner Banken Rechnung zu tragen, was angesichts der Tatsache besonders wichtig ist, dass in Teilen des Bankensektors der Europäischen Union beträchtliche Altlasten fortbestehen und noch nicht alle Elemente der Bankenunion vollständig eingeführt sind.

Die Erfahrungen aus den jüngsten Fällen werden allen beteiligten Akteuren dabei helfen, die praktische Anwendung der Vorschriften der Europäischen Union und die Funktionsweise des Systems weiter zu verbessern. Dies betrifft zum Beispiel die praktischen Modalitäten der Zusammenarbeit und des Informationsaustauschs zwischen allen europäischen und nationalen Institutionen, die an einer frühzeitigen Intervention und Abwicklung beteiligt sind, die Verfahren, die zu einer Entscheidung führen, ob eine Bank ausfällt oder nicht oder auszufallen droht, und der Rückgriff auf Aktiva-Qualitätsüberprüfungen, um herauszufinden, ob die Voraussetzungen für eine vorbeugende Rekapitalisierung erfüllt sind. Von Bedeutung ist auch die rasche Bildung adäquater bail-in-fähiger Verbindlichkeiten (in Form einer Mindestanforderung an Eigenmittel und berücksichtigungsfähige Verbindlichkeiten – MREL), die äußerst wichtig ist, um die Abwicklung nicht überlebensfähiger notleidender Banken zu erleichtern, und die unter den derzeitigen Marktbedingungen weiter vorangetrieben werden kann. Weitere Verbesserungen müssen im Hinblick darauf erzielt werden, dass vor, während und nach der Abwicklung die erforderliche Liquidität zur Verfügung steht, damit – im letzteren Fall – die auch bei Abwesenheit eines unmittelbaren privaten Käufers für eine ausgefallene Bank am besten geeigneten Abwicklungsinstrumente zur Anwendung gebracht werden können. Die derzeitigen Erfahrungen mit dem Rahmenwerk der Bankenunion zeigen auch, dass unbedingt sichergestellt werden muss, dass Finanzinstrumente, die bei einer Bankenkrise voraussichtlich Verluste erleiden, gehalten und Verluste von privaten Investoren getragen werden, die ausreichend über die möglichen Risiken informiert wurden.

Auch wenn sich kurzfristig eine Reihe praktischer Verbesserungen erzielen lässt, können andere Themen erst dann vollständig angegangen werden, wenn alle vereinbarten Elemente der Bankenunion vollständig eingeführt sind und die Bankenunion vollendet ist.

Ein fehlender Baustein ist in diesem Zusammenhang nach wie vor ein einheitliches Europäisches Einlagenversicherungssystem (EDIS). Alle Einleger innerhalb der Bankenunion sollten denselben Schutz genießen. Das Europäische Einlagenversicherungssystem würde allen Einlegern unabhängig von ihrer geografischen Lage in der Bankenunion einen starken und einheitlichen Versicherungsschutz bieten und somit die Stabilität im Bankensektor fördern.

Auch fehlt es der Bankenunion nach wie vor an einer effektiven gemeinsamen Letztsicherung. Die Einrichtung einer solchen Letztsicherung für den Einheitlichen Abwicklungsfonds wurde von den Mitgliedstaaten schon vor fast vier Jahren, nämlich im Jahr 2013 beschlossen. Sie muss jetzt einsatzfähig gemacht werden, um die Glaubwürdigkeit des Bankenabwicklungsrahmens innerhalb der Bankenunion zu stärken. Es ist wichtig, dass die vom Einheitlichen Abwicklungsausschuss ergriffenen Maßnahmen das absolute Vertrauen aller betroffenen Parteien genießen, wenn die zentralen Ziele einer Abwicklung unter Beibehaltung der finanziellen Stabilität und Minimierung der Kosten für die Steuerzahler vollständig erreicht werden sollen. Zusammen mit der Anwendung weiterer Abwicklungsinstrumente (d. h. Bail-in, Verfügbarkeit des Einheitlichen Abwicklungsfonds) sollte der Zugriff auf eine gemeinsame Letztsicherung als letztes Mittel solches Vertrauen bieten können. Dazu gehören zum Beispiel der Rückgriff auf eine gemeinsame Finanzierung in Kombination mit den Instrumenten der Europäischen Zentralbank, um Liquiditätsengpässe zu schließen und Zeit zu gewinnen, damit in einer bestimmten Situation nach dem besten Käufer für eine Bank gesucht werden kann.

Auch wenn, wie von Präsident Juncker in seiner Rede zur Lage der Union am 13. September 2017 hervorgehoben, bereits erhebliche Fortschritte gemacht wurden, müssen die Anstrengungen zur weiteren Minderung der Risiken und Verbesserung des Risikomanagements fortgesetzt werden. Die Bankenunion kann nur funktionieren, wenn Risikominderung und Risikoteilung Hand in Hand gehen. Über eine Reihe von Initiativen, die dieses Ziel erreichen sollen, wird derzeit im Europäischen Parlament und im Rat verhandelt: Im November 2016 hat die Kommission ein umfassendes Legislativpaket mit risikomindernden Maßnahmen angenommen, die die Krisenfestigkeit der Banken in der Europäischen Union weiter erhöhen sollen und über die vom Europäischen Parlament und vom Rat im beschleunigten Verfahren verhandelt wird.

Ungeachtet der Fortschritte, die in Sachen Risikominderung erzielt wurden, ist die Bankenunion noch jung. Viele der nun in den Bankbilanzen sichtbaren Risiken wurden vor der Einrichtung der Bankenunion angehäuft, als Aufsicht und Abwicklung ausschließlich in nationaler Verantwortung lagen. Diese Altlasten müssen überzeugend in Angriff genommen werden, wenn die Europäische Union die Vollendung der Bankenunion rasch vorantreiben will. Eine der verbleibenden Herausforderungen liegt darin, den jüngsten Trend der Reduzierung des hohen Anteils an notleidenden Krediten (NK) in Teilen des Bankensektors entschlossen fortzusetzen. Marktkräfte und Regulierungsmaßnahmen haben bereits viel bewirkt und zu Ergebnissen geführt. Dennoch ist die Wettbewerbsfähigkeit einiger europäischer Banken sowie ihre Fähigkeit, als Kreditgeber für die Wirtschaft aufzutreten, eingeschränkt. Letztere will die Kommission durch weitere Maßnahmen zur Reduzierung der Anzahl notleidender Kredite auch weiterhin verbessern. Die Risiken im europäischen Bankensystem müssen auch durch eine weitere Lockerung der Verbindung zwischen den Banken und ihrem „Heimatland“ weiter vermindert werden, was von Anfang an eines der Hauptziele der Bankenunion war. Da größere und systemrelevante Banken nunmehr zentral und nicht länger auf nationaler Ebene beaufsichtigt und abgewickelt werden, was es den Banken erleichtert, ihre Investitionen in Staatsanleihen geografisch zu diversifizieren, wird die Verknüpfung zwischen Bank und Staat weiter geschwächt und damit die Teilung grenzüberschreitender Risiken mithilfe der Privatwirtschaft verstärkt. Während die Bankenunion zu größerer finanzieller Stabilität beiträgt, werden über eine weitere Integration des europäischen Bankensektors und durch eine geografisch diversifizierte Portfoliostrukturierung auch wirtschaftliche Vorteile erwartet. Bis dahin wird die Kommission auch weiter auf die Vertiefung der Bankenunion hinarbeiten und dabei das Ziel verfolgen, dass sie als einheitlicher Rechtsraum anerkannt wird.

Die von der Kommission 2015 vorgelegte Mitteilung „Auf dem Weg zur Vollendung der Bankenunion“ (im Folgenden Kommissionsmitteilung von 2015) und der Fahrplan des Rates von 2016 haben die wichtigsten Schritte aufgezeigt und die Kommission hat, soweit erforderlich, 2015 und 2016 Legislativvorschläge vorgelegt. Jetzt ist es an der Zeit für das Europäische Parlament und die Mitgliedstaaten, politische Verantwortung zu übernehmen und sich auf die erforderlichen Rechtsgrundlagen zu einigen, damit die Bankenunion bis 2019 vollendet werden kann.

Wenn die Entscheidungsträger in der Europäischen Union es im kommenden Jahr aufgrund des politischen Kalenders kollektiv an Aktionen und Ehrgeiz mangeln lassen, besteht die reale Gefahr, dass die EU für Jahre hinaus ohne Aussicht auf Vollendung der Bankenunion bleibt und auch Risikominderung und Risikoteilung nicht ambitioniert genug vorangetrieben werden. Um dies zu verhindern, muss die aktuelle Dynamik nach der Rede zur Lage der Union genutzt werden. Damit Schocks in der Wirtschafts- und Währungsunion stärker über private Kanäle absorbiert werden können, muss die Europäische Union eine für alle Seiten gleichermaßen vorteilhafte Lösung finden und dabei in Sachen Risikominderung und Risikoteilung ehrgeizige Ziele verfolgen.

Die vorliegende Mitteilung versucht, einen ehrgeizigen aber realistischen Weg aufzuzeigen, wie ausgehend von den bisherigen Zusagen des Rates eine Einigung über die Vollendung der Bankenunion erzielt werden kann. Aufbauend auf den bereits erzielten beträchtlichen Fortschritten müssen die zur Vollendung der Bankenunion erforderlichen Maßnahmen bis Ende 2018 vereinbart werden, während die vollständige Anwendung bestimmter Elemente mehr Zeit benötigen wird und schrittweise durchgeführt werden kann.

Die Kommission wird im Dezember 2017 ein umfassendes Maßnahmenpaket zur Stärkung der Wirtschafts- und Währungsunion vorlegen. Entschlossenheit und wirksame Maßnahmen zur Vollendung der Bankenunion, wie in der vorliegenden Mitteilung dargelegt, sind integraler Bestandteil dieser Anstrengungen.

2. Risikominderung durch das Bankenpaket vom November 2016

Fahrplan des Rates von 2016 Stand Nächste Schritte a.Vorschlag von Änderungen am Rechtsrahmen mit dem Ziel, den Standard zur Gesamtverlustaborptionsfähigkeit (TLAC) umzusetzen und die Mindestanforderungen an Eigenmittel und berücksichtigungsfähige Verbindlichkeiten zu überprüfen. Der Rat wird sich um Gewährleistung einheitlicher Regeln und angemessener Beträge für die bail-in-fähigen Puffer bemühen, die zu einem effizienten und geordneten Abwicklungsprozess gemäß der Richtlinie über die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten (BRRD) bei all den Kreditinstituten beitragen, für die ein Bail-in die validierte Abwicklungsstrategie wäre. b.Vorlage eines Vorschlags für einen gemeinsamen Ansatz bei der Bankengläubigerrangfolge, um die Rechtssicherheit im Abwicklungsfall zu erhöhen. c.Vorschlag von Änderungen an der Eigenkapitalrichtlinie/ Eigenkapitalverordnung IV im Rahmen einer Gesamtüberprüfung mit folgenden Zielen: I.Harmonisierung oder weitere Spezifizierung der Optionen und nationalen Ermessensspielräumen der Mitgliedstaaten, die auch zur Erreichung des Ziels beitragen könnten, die Fragmentierung der Finanzmärkte zu verringern; II.Implementierung und Vollendung der verbleibenden Basel-Reformen einschließlich Einführung einer Verschuldungsquote, die für systemrelevante Banken über 3 % liegen könnte, und Einführung einer strukturellen Liquiditätsquote. Über einen Legislativvorschlag, der alle im Fahrplan des Rates von 2016 genannten Maßnahmen enthält, wird derzeit verhandelt. In Bezug auf Optionen und nationale Ermessensspielräume bei der Eigenkapitalrichtlinie/Eigenkapitalverordnung wurde von der Europäischen Zentralbank zusätzlich zum Legislativvorschlag eine umfassende Überprüfung im Hinblick auf deren Harmonisierung vorgenommen. Einigung der Gesetzgeber auf den Legislativvorschlag bis spätestens Mitte 2018

Was die weitere Risikominderung im Bankensektor betrifft, werden mit dem von der Kommission im November 2016 vorgeschlagenen Bankenpaket viele der im Fahrplan des Rates von 2016 gesetzten Ziele erreicht. Dieses Paket, über das momentan im Europäischen Parlament und im Rat verhandelt wird, baut auf den vorhandenen Bankenregeln der Europäischen Union auf und ergänzt die nach der Krise entstandene Regulierungsagenda, indem es dafür sorgt, dass der regulatorische Rahmen alle noch bestehenden Herausforderungen für die finanzielle Stabilität adressiert und gleichzeitig sicherstellt, dass die Banken die Realwirtschaft auch weiterhin mit Krediten versorgen können. Die Vorschläge der Kommission werden die Vorschriften der Europäischen Union stärken, die die Banken zur Bildung von Puffern aus Verbindlichkeiten verpflichten, die bei Bedarf einem Bail-in unterzogen werden können, indem sie den Standard des Rats für Finanzstabilität zur Gesamtverlustabsorptionsfähigkeit (TLAC) implementieren und in die vorhandene Mindestanforderung an Eigenmittel und berücksichtigungsfähige Verbindlichkeiten (MREL) integrieren; außerdem sind harmonisierte Vorschriften dort vorgesehen, wo für TLAC/ MREL-Puffer geeignete Schuldtitel in der Bankengläubigerrangfolge stehen. Die jüngsten Erfahrungen haben wieder einmal gezeigt, wie wichtig es ist, dass Banken über geeignete Puffer aus Verbindlichkeiten verfügen, die gegebenenfalls einem Bail-in unterzogen werden können und von Investoren gehalten werden, die über entsprechende Kenntnisse der möglichen Risiken verfügen, um Krisen ohne Auswirkungen auf die finanzielle Stabilität und ohne dass die Steuerzahler als Erste für die Kosten geradestehen müssen, bewältigen zu können. Die Vorschläge der Kommission sehen auch harmonisierte Vorschriften bezüglich der Anwendung von Moratoriumsinstrumenten durch die Aufsichts- und Abwicklungsbehörden vor, um Banken zu stabilisieren, die jüngsten Erfahrungen zufolge gleichermaßen wichtig sind. Darüber hinaus sehen die von der Kommission vorgeschlagenen Änderungen eine Harmonisierung der Vergütungsregeln vor, für die festgestellt wurde, dass sie insgesamt gesehen dazu beitragen, exzessive Risikoübernahmen zu drosseln und eine bessere Anpassung der Vergütung an die Leistung zu ermöglichen und somit einen Beitrag zu verbesserter finanzieller Stabilität zu liefern.

Schließlich wird im Bankenpaket die Umsetzung einer Reihe internationaler Standards einschließlich der Einführung einer Verschuldungsquote und einer strukturellen Liquiditätsquote (NSFR) vorgeschlagen und die Kommission ist weiterhin zu enger internationaler Zusammenarbeit in Fragen der Bankenregulierung sowie zur Umsetzung vereinbarter Standards entschlossen, deren Umsetzung in anderen Rechtsräumen sie aufmerksam verfolgt.

Die Kommission ist sich darüber im Klaren, dass ihre Vorschläge, wonach Aufsichtsbehörden bei Tochtergesellschaften grenzüberschreitend tätiger Gruppen eigenständig von bestimmten Anforderungen absehen können sollen – ein logischer Schritt der Bankenunion und des Binnenmarkts – in einer Reihe von Mitgliedstaaten mit erheblicher Sorge aufgenommen werden. Um zu einer Lösung zu gelangen, die die Vorteile des Vorschlags bewahrt, gleichzeitig aber auch der Notwendigkeit eines angemessenen Gleichgewichts zwischen Herkunfts- und Aufnahmeland Rechnung trägt, ist die Kommission in dieser Sache zu einer konstruktiven Diskussion bereit.

Um rasch Fortschritte zu erzielen und so schnell wie möglich zu einer Verabschiedung zu gelangen, werden das Europäische Parlament und der Rat aufgerufen, den klar abgesteckten Rahmen des Pakets beizubehalten. Weitere, über diesen Rahmen hinausgehende noch ausstehende Themen, könnten bei späteren Überarbeitungen der Rechtsvorschriften berücksichtigt werden, sobald die laufenden Verhandlungen zum Bankenpaket 2016 abgeschlossen sind.

3. Auf dem Weg zu einem Europäischen Einlagenversicherungssystem (EDIS)