1. Einleitung

Am 10. Dezember 2013 und am 28. Januar 2014 nahm der Rat an Polen bzw. Kroatien gerichtete Empfehlungen zur Beendigung des übermäßigen öffentlichen Defizits an. Der Rat setzte eine Frist bis zum 15. bzw. 30. April 2014, innerhalb der die genannten Länder die erforderlichen Schritte zur Ergreifung wirksamer Maßnahmen zur Umsetzung der Empfehlungen eingeleitet haben und ausführlich über ihre geplanten Konsolidierungsstrategien zur Erreichung der Ziele Bericht erstattet haben mussten.

In Bezug auf Polen stellte der Rat am 10. Dezember 2013 gemäß Artikel 126 Absatz 8 des Vertrags fest, dass das Land keine wirksamen Maßnahmen in Einklang mit der Empfehlung des Rates vom 21. Juni 2013 zur Korrektur seines übermäßigen Defizits bis 2014 ergriffen hatte, und empfahl Polen nach Artikel 126 Absatz 7 des Vertrags, das bestehende übermäßige Defizit bis 2015 zu beenden. Polen erstattete gemäß Artikel 5 Absatz 1a der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 des Rates Bericht über die ergriffenen Maßnahmen, und zwar sowohl im Rahmen seines am 15. April 2014 vorgelegten Konvergenzprogramms als auch in einem am selben Tag vorgelegten eigenen Bericht.

In Bezug auf Kroatien gelangte die Kommission am 10. Dezember 2013 unter Berücksichtigung ihres Berichts nach Artikel 126 Absatz 3 des Vertrags und nach Stellungnahme des Wirtschafts- und Finanzausschusses nach Artikel 126 Absatz 4 des Vertrags zu der Auffassung, dass in Kroatien ein übermäßiges Defizit bestand. Daher richtete die Kommission eine diesbezügliche Stellungnahme an Kroatien und unterrichtete den Rat entsprechend. Am 28. Januar 2014 befand der Rat unter Berücksichtigung dessen, dass das Defizit gemäß den nationalen Plänen und den Kommissionsprognosen im Zeitraum 2013-2015 weiterhin deutlich über dem im Vertrag verankerten Referenzwert von 3 % des BIP liegen würde und dass sich die Schuldenquote 2014 auf über 60 % des BIP erhöhen und im Prognosezeitraum bis 2015 noch weiter ansteigen dürfte, dass in Kroatien ein übermäßiges Defizit nach Artikel 126 Absatz 6 des Vertrags bestand; sie richtete eine Empfehlung nach Artikel 126 Absatz 7 des Vertrags im Hinblick auf die Beendigung des übermäßigen Defizits bis zum Jahr 2016 an das Land. Kroatien berichtete gemäß Artikel 3 Absatz 4a der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 des Rates über die ergriffenen Maßnahmen im Rahmen seines am 30. April 2014 vorgelegten Konvergenzprogramms.

Nach Vorlage der Berichte durch die Mitgliedstaaten hat die Kommission sie darauf hin bewertet, ob der betreffende Mitgliedstaat der an ihn gerichteten Empfehlung gemäß Artikel 126 Absatz 7 des Vertrags nachgekommen ist.

2. Bewertung der Massnahmen

Gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 und dem Verhaltenskodex[1] wird davon ausgegangen, dass ein Mitgliedstaat wirksame Maßnahmen getroffen hat, wenn er in Einklang mit der Empfehlung nach Artikel 126 Absatz 7 des Vertrags gehandelt hat. In dem Verhaltenskodex wird bestimmt, dass bei der Bewertung der Wirksamkeit der Maßnahmen insbesondere berücksichtigt werden sollte, ob der betreffende Mitgliedstaat die vom Rat empfohlenen jährlichen Haushaltsziele und die zugrunde liegende Verbesserung des konjunkturbereinigten Haushaltssaldos ohne Anrechnung einmaliger und sonstiger befristeter Maßnahmen erreicht hat.

Gemäß der Methode zur Bewertung der Wirksamkeit der Maßnahmen muss die Kommission zunächst prüfen, ob der Mitgliedstaat im Einklang mit der Empfehlung im Rahmen des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit (VÜD) das nominale Ziel und die zugrunde liegende Verbesserung des strukturellen Saldos erreicht hat. Ist dies der Fall, so ruht das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit.

Verfehlt der Mitgliedstaat das Ziel für das Gesamtdefizit oder die erforderliche Verbesserung des strukturellen Saldos, so werden die Gründe hierfür sorgfältig untersucht, um bewerten zu können, ob der Mitgliedstaat gemäß der Empfehlung (bzw. der Inverzugsetzung) gehandelt hat. Die sorgfältige Untersuchung stützt sich auf zwei sich ergänzende Messungen von Konsolidierungsanstrengungen: i) den Top-down-Ansatz, d. h. die Berechnung der Änderung des strukturellen Saldos, bereinigt um Änderungen infolge einer Korrektur beim Potenzialwachstum, bei Einnahmenausfällen/Mindereinnahmen und unvorhersehbaren Ereignissen; und ii) den Bottom-up-Ansatz, d. h. die Schätzung der budgetären Auswirkungen der einzelnen von der Regierung umgesetzten haushaltspolitischen Maßnahmen. Ergänzend zur sorgfältigen Untersuchung müssen weitere einschlägige qualitative Aspekte erwogen werden, anhand deren die Kommission fundiert beurteilen kann, ob die Mitgliedstaaten hinreichende politische Maßnahmen ergriffen haben, um der VÜD-Empfehlung (bzw. der Inverzugsetzung) nachzukommen. Ergibt die sorgfältige Untersuchung, dass der Mitgliedstaat seinen politischen Verpflichtungen nachgekommen ist, so wird in der Bewertung die Wirksamkeit der ergriffenen Maßnahmen festgestellt, woraufhin der Rat die Frist verlängern kann, auch wenn die Zielsetzung für das Gesamtdefizit nicht erreicht wurde. Ergibt die sorgfältige Untersuchung, dass die politischen Verpflichtungen nicht erfüllt wurden und die Zielsetzung für das Gesamtdefizit nicht erreicht wurde, wird in der Bewertung festgestellt, dass keine wirksamen Maßnahmen getroffen worden sind und dass das Verfahren beschleunigt werden sollte (mit der Möglichkeit, eine neue Frist für die Korrekturmaßnahmen zu setzen).

2.1. Bewertung der von Polen ergriffenen Maßnahmen

Nach der neuen Empfehlung des Rates vom 10. Dezember 2013 sollte Polen beim Gesamtdefizit 2013 einen Wert von 4,8 % des BIP, 2014 von 3,9 % des BIP und 2015 von 2,8 % des BIP erreichen (ohne die Auswirkungen der Übertragung von Vermögenswerten aus der zweiten Rentensystemsäule). Gemäß der makroökonomischen Prognose, auf die sich die Empfehlung des Rates stützt, entspricht dies einer Verbesserung des strukturellen Saldos um 1 % des BIP im Jahr 2014 und um 1,2 % des BIP im Jahr 2015. Polen wurde ferner empfohlen, die bereits angekündigten und angenommenen Maßnahmen konsequent umzusetzen und sie durch zusätzliche Maßnahmen zu flankieren, um das übermäßige Defizit bis 2015 nachhaltig korrigieren zu können. Polen wurde eine Frist bis zum 15. April 2014 gesetzt, um wirksame Maßnahmen zur Umsetzung der Empfehlung zu ergreifen und ausführlich über die zur Erreichung der Ziele geplante Konsolidierungsstrategie Bericht zu erstatten. Zum festgesetzten Termin legten die polnischen Behörden der Kommission einen Bericht vor, in dem sie die aufgrund der Empfehlung des Rates ergriffenen Maßnahmen erläuterten und die Konsolidierungsstrategie zur Beendigung des übermäßigen öffentlichen Defizits darlegten.

Das Gesamtdefizit lag 2013 mit 4,3 % des BIP unter dem empfohlenen Wert von 4,8 % des BIP. Nach der Frühjahrsprognose 2014 der Kommission wird der gesamtstaatliche Saldo 2014 voraussichtlich einen Überschuss von 5,7 % des BIP aufweisen. Bereinigt man diese Projektion (entsprechend den ab September 2014 geltenden statistischen Regeln) um die Übertragung von Vermögenswerten der Rentenfonds, so beläuft sich der gesamtstaatliche Saldo 2014 auf -3,6 % des BIP und liegt damit unter dem in der Empfehlung festgesetzten Ziel für den Gesamtsaldo. Bei unveränderten politischen Rahmenbedingungen wird das Defizit den Projektionen zufolge 2015 bei 3,1 % des BIP (ohne die Auswirkungen der Übertragung von Vermögenswerten) und damit über dem empfohlenen Zielwert von 2,8 % des BIP liegen.

Der Frühjahrsprognose der Kommission zufolge dürfte die Änderung des strukturellen Saldos 2014 genau der Zielempfehlung von 1 % entsprechen, und 2015 dürfte sie mit 0,4 % des BIP unter dem Zielwert liegen.

Tabelle 1. Polen – Vergleich der Haushaltsprojektionen

In den Projektionen der Kommission sind die hinreichend detaillierten Maßnahmen berücksichtigt, die Polen in seinem Bericht über wirksame Maßnahmen und in seinem Konvergenzprogramm angekündigt hat. Die meisten dieser Maßnahmen waren bereits vor Annahme der neuen VÜD-Empfehlung durch den Rat am 10. Dezember 2013 getroffen worden und schon in die Herbstprognose 2013 der Kommission eingeflossen. Der Bewertung der Kommission zufolge dürften die seit Erlass der VÜD-Empfehlung getroffenen zusätzlichen Maßnahmen 2014 geringfügige Auswirkungen zeigen und 2015 eine Senkung des Defizits um 0,1 % des BIP bewirken.

Bei Bereinigung um die Abwärtskorrektur des Potenzialwachstums sowie um Einkommensentwicklungen seit der Empfehlung der Kommission wird die strukturelle Verbesserung für das Jahr 2014 mit 0,6 % des BIP angesetzt, womit sie unter dem vom Rat geforderten Wert liegt. Diese Lücke wird durch eine Bottom-up-Bewertung bestätigt, mit der der Umfang der zusätzlichen Konsolidierungsanstrengungen im Jahr 2014 geschätzt wird auf der Grundlage der diskretionären einnahmenseitigen Maßnahmen und der Ausgabenentwicklungen zwischen dem der Empfehlung des Rates zugrunde liegenden Basisszenario und der Frühjahrsprognose 2014 der Kommission. Demnach entsprechen die Konsolidierungsanstrengungen einem Wert von -0,1 % des BIP gegenüber dem geforderten Wert von 0,4 % des BIP. Für 2015 wird die bereinigte Änderung des strukturellen Saldos unter der Standardannahme unveränderter politischer Rahmenbedingungen voraussichtlich 0,1 % des BIP betragen, d. h. weit unter dem in der überarbeiteten VÜD-Empfehlung geforderten Wert von 1,2 % des BIP liegen. Diese Lücke wird durch eine Bottom-up-Bewertung bestätigt, die für 2015 einen Projektionswert von -0,8 % des BIP anzeigt, der deutlich unter dem zum Zeitpunkt der Empfehlung als erforderlich erachteten Wert liegt.

Tabelle 2. Polen – Vergleich der bereinigten Änderung des strukturellen Saldos mit den Konsolidierungsanstrengungen gemessen an der Frühjahrsprognose 2014 der Kommission

Da Polen 2014 sowohl den empfohlenen Gesamtsaldo als auch die empfohlene Änderung des strukturellen Saldos erreicht hat, sollte das Verfahren nach Dafürhalten der Kommission ruhen. Es bestehen jedoch Risiken im Hinblick auf eine nachhaltige Korrektur des übermäßigen Defizits innerhalb der festgelegten Frist, da die Konsolidierungsanstrengungen sowohl gemessen an der korrigierten Änderung des strukturellen Saldos als auch durch die Bottom-up-Bewertung deutlich hinter dem empfohlenen Wert zurückbleiben. Die Kommissionsdienststellen rechnen insbesondere im Jahr 2015 und bis zur Vorlage des Haushaltsplans 2015 mit einem Rückgang des Gesamtdefizits auf 3,1 % des BIP (ohne Übertragung von Renten-Vermögenswerten) und einer strukturellen Verbesserung von 0,4 % des BIP, womit die Werte unter den vom Rat empfohlenen Zielen lägen. Daher müssen im Haushaltsplan 2015 strukturelle Anpassungsmaßnahmen vorgesehen werden, damit die Empfehlung des Rates eingehalten werden kann.

2.2. Bewertung der von Kroatien ergriffenen Maßnahmen

Am 28. Januar 2014 leitete der Rat das Defizitverfahren gegen Kroatien ein und empfahl, das übermäßige Defizit bis 2016 zu korrigieren. Gemäß der VÜD-Empfehlung soll Kroatien beim Gesamtdefizit im Jahr 2014 einen Zielwert von 4,6 % des BIP, 2015 von 3,5 % des BIP und 2016 von 2,7 % des BIP erreichen.[2] Dem entsprechen eine Verbesserung des strukturellen Saldos um 0,5 % des BIP im Jahr 2014, um 0,9 % des BIP im Jahr 2015 und um 0,7 % des BIP im Jahr 2016 sowie Konsolidierungsmaßnahmen in Höhe von 2,3 % des BIP im Jahr 2014 und von 1,0 % des BIP in den Jahren 2015 und 2016 zur Erreichung der erforderlichen Anpassung des strukturellen Saldos. Kroatien wurde eine Frist bis zum 30. April 2014 gesetzt, um wirksame Maßnahmen zur Umsetzung der Empfehlung zu ergreifen und ausführlich über die zur Erreichung der Ziele geplante Konsolidierungsstrategie Bericht zu erstatten. Kroatien erstattete im Rahmen seines Konvergenzprogramms über die getroffenen Maßnahmen Bericht.

Tabelle 3. Kroatien – Vergleich der Haushaltsprojektionen

Bei Zugrundelegung der aktuellen Informationen und der Frühjahrsprognose 2014 der Kommission dürfte das gesamtstaatliche Defizit 2014 einen Wert von 3,8 % und 2015 von 3,1 % des BIP erreichen. Bereinigt man diese Projektionen (entsprechend den ab September 2014 geltenden statistischen Regeln) um die Übertragung von Vermögenswerten der Rentenfonds, so erhält man für 2014 einen Wert von 4,6 % des BIP und für 2015 von 3,8 % des BIP. Im Basisszenario der Kommissionsdienststellen wird jedoch nicht das komplette Maßnahmenbündel aus dem Konsolidierungspaket berücksichtigt, weil einige der Maßnahmen nicht hinreichend spezifiziert sind (wie Einsparungen bei Subventionen oder Sozialleistungen) und bei einigen Maßnahmen Unsicherheit bezüglich der buchtechnischen Behandlung bestehen (z. B. bei Gewinnabschöpfungen bei Staatsunternehmen). Dennoch wird davon ausgegangen, dass das nominale Ziel im Rahmen des VÜD mit der geplanten Anpassung 2014 erreicht wird; im Jahr 2015 dürfte das nominale Ziel dagegen um ¼ % des BIP verfehlt werden. Im Jahr 2014 erhöht sich der strukturelle Saldo um 0,4 % des BIP und im Jahr 2015 um 0,8 % des BIP; damit liegt die Zunahme in beiden Jahren knapp unter den in der VÜD-Empfehlung geforderten Werten von 0,5 % bzw. 0,9 % des BIP.

Tabelle 4. Kroatien – Vergleich der bereinigten Änderung des strukturellen Saldos mit den Konsolidierungsanstrengungen gemessen an der Frühjahrsprognose 2014 der Kommission

Bei Durchführung der vorgeschriebenen sorgfältigen Untersuchung zur Bewertung der Wirksamkeit der getroffenen Maßnahmen auf der Grundlage der bereinigten Änderung des strukturellen Saldos und des Bottom-up-Ansatzes dürfte sich für Erstere 2014 eine Verbesserung um 0,2 % des BIP, und für 2015 um 0,8 % des BIP ergeben. Damit würden die Werte in beiden Jahren unter dem geforderten Wert zurück bleiben, im Jahr 2015 aber nur geringfügig. Laut der Bottom-up-Bewertung sollen die Konsolidierungsanstrengungen sowohl 2014 als auch 2015 erreicht werden, und zwar 2014 mit einem Wert von 2,3 % des BIP, der der Zielvorgabe entspricht, und 2015 mit einem Wert von 1,1 % des BIP, der knapp über dem empfohlenen Wert von 1 % des BIP liegt. Dies ist darauf zurückzuführen, dass die gemäß dem Programm geplante Haushaltsanpassung durch zahlreiche Maßnahmen gestützt wird, darunter eine Anhebung der Beiträge für das System der sozialen Sicherheit und der Rentenbeiträge sowie Einsparungen bei Subventionen, Vorleistungen und Sozialleistungen. Bei der sorgfältigen Untersuchung sollte berücksichtigt werden, dass all diese Maßnahmen nach dem Beschluss des Rates vom Januar 2014 über die Feststellung eines übermäßigen Defizits und als Reaktion darauf ergriffen wurden. Die große Entschlossenheit der Behörden, der Empfehlung des Rates nachzukommen, kommt auch darin zum Ausdruck, dass sie weitere Maßnahmen in Höhe von 0,4 % des BIP ergriffen haben, als deutlich wurde, dass die Überarbeitung des Haushaltsplans 2014 im März 2014 nicht ausreichte, um den VÜD-Empfehlungen zu genügen.

Da das nominale Ziel 2014 erreicht werden dürfte und Kroatien laut der Bottom-up-Bewertung im geforderten Umfang Maßnahmen zur Erreichung der in der VÜD-Empfehlung festgelegten strukturellen Ziele ergriffen hat, sollte unter Berücksichtigung der sorgfältigen Untersuchung und anderer vorgenannter qualitativer Faktoren das Verfahren gegen Kroatien nach Dafürhalten der Kommission ruhen. Da die Kommissionsdienststellen jedoch für das Jahr 2015 und bis zur Vorlage des Haushaltsplans 2015 damit rechnen, dass der Gesamtsaldo und die strukturelle Verbesserung hinter den vom Rat empfohlenen Zielwerten zurückbleiben werden, müssen im Haushaltsplan 2015 strukturelle Anpassungsmaßnahmen vorgesehen werden, damit die Empfehlung des Rates eingehalten werden kann.

3. Schlussfolgerungen

Nach Dafürhalten der Kommission haben Polen und Kroatien wirksame Maßnahmen getroffen, und es sind derzeit keine weiteren Schritte im Rahmen des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit erforderlich. Die Kommission wird die Haushaltsentwicklung gemäß dem Vertrag und dem Stabilitäts- und Wachstumspakt weiterhin eingehend überwachen.

Anhang. Tabellen zum Verfahren bei einem übermäßigen Defizit

Tabelle A1. Bereinigung der sichtbaren strukturellen Anstrengungen um die Korrektur beim Potenzialwachstum – Einzelheiten

Tabelle A2. Bereinigung der sichtbaren strukturellen Anstrengungen um die Korrektur bei Einnahmenausfällen/Minderausfällen – Einzelheiten

[1]„Spezifikationen für die Umsetzung des Stabilitäts- und Wachstumspakts sowie Leitlinien zu Inhalt und Form der Stabilitäts- und Konvergenzprogramme“, abrufbar unter http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/index_en.htm

[2] Die Ziele sind nicht um die Auswirkungen der Übertragung von Vermögenswerten im Zusammenhang mit der Rentenreform korrigiert. Mit der Einführung des ESVG2010 im Herbst 2014 werden die Zahlen, die ab diesem Zeitpunkt die Grundlage für die Bewertung im Rahmen des Stabilitäts- und Wachstumspakt bilden werden, dann jedoch um diese Auswirkungen bereinigt.