BERICHT DER KOMMISSION über die Anwendung von Artikel 7 Absatz 1 ("Nichtausfuhrklausel") der Richtlinie über Anlegerentschädigungssysteme (97/9/EG)

INHALTSVERZEICHNIS

Bericht der Kommission über die Anwendung von Artikel 7 Absatz 1 ("Nichtausfuhrklausel") der Richtlinie über Anlegerentschädigungssysteme (97/9/EG)

1. EINLEITUNG

2. Allgemeine Grundsätze für die grenzübergreifende Gültigkeit der Deckung in der EU

3. Die Exportverbotsklausel

3.1. Leitlinien für die Überlegungen, ob die Exportverbotsklausel verlängert werden sollte oder nicht

3.2. Gründe für die Beibehaltung der Exportverbotsklausel

3.3. Gründe für die Nichtbeibehaltung der Exportverbotsklausel

4. schlußfolgerungen

ANHANG

1. Analyse der hauptmerkmale der in den eu-mitgliedstaaten eingerichteten anlegerentschädigungssysteme

1.1. Anzahl und Umfang der bestehenden Systeme; Mitgliedschaft

1.2. Höhe und Anwendungsbereich der Deckung

1.3. Intervention des Systems: Auslösende Vorfälle und Verfahren

1.4. Finanzierung und Beiträge

1.5. Die "top-up"-Klausel

2. RECHTSGRUNDLAGE, ANSCHRIFT DES SYSTEMS, TEILNEHMER, STATUS

3. DECKUNG UND BEITRAEGE

BERICHT DER KOMMISSION

über die Anwendung von Artikel 7 Absatz 1 ("Nichtausfuhrklausel") der Richtlinie über Anlegerentschädigungssysteme (97/9/EG)

1. EINLEITUNG

Die Richtlinie 97/9/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 3. März 1997 über Systeme für die Entschädigung der Anleger ("Investor-compensation schemes Directive"- abgekürzt: ICS oder ICSD) ist eine der wesentlichen Grundlagen der europäischen Rahmenvorschriften für einen Binnenmarkt im Bereich der Finanzdienstleistungen. Sie entstammt Artikel 12 der Richtlinie 93/22/EG vom 10. Mai 1993 über Wertpapierdienstleistungen ("Investment services Directive"- abgekürzt: ISD). Um den in einem EU-Mitgliedstaat niedergelassenen und zugelassenen Wertpapierfirmen den "Europäischen Paß" (einmalige Zulassung) verleihen zu können, legt die ISD Aufsichtsvorschriften fest, die von den Wertpapierfirmen jederzeit einzuhalten sind. Dazu gehören auch organisatorische Bestimmungen, die die Wertpapierfirmen davon abhalten sollen, die Instrumente und Mittel der Anleger für eigene Zwecke zu verwenden. Allerdings bietet die ISD den Anlegern in den Fällen keinen Schutz, in denen es um Betrug, Verstoß gegen die Vorschriften oder sonstige Umstände geht, denen zufolge die Wertpapierfirmen nicht mehr in der Lage sind, den Anlegern ihre Mittel oder Finanzinstrumente zurückzuerstatten. Dieser letztendliche Schutz wird deshalb in Form harmonisierter Mindestvorschriften durch die ICSD sichergestellt.

Die ICSD trat am 26. März 1997 in Kraft, und der Termin für die Umsetzung in den Mitgliedstaaten war der 26. September 1998( [1]). Um in erster Linie Kleinanleger zu schützen und das Vertrauen in das Finanzsystem zu wahren, wird den Mitgliedstaaten vorgeschrieben, sogenannte "Anlegerentschädigungssysteme" einzurichten und anzuerkennen, um einen Mindestschutz für den Fall zu gewährleisten, daß eine Wertpapierfirma nicht in der Lage ist, ihren Verpflichtungen gegenüber ihren Anleger-Kunden nachzukommen. Die Mitgliedschaft in einem System ist eine Vorbedingung für den Erhalt der Zulassung gemäß der ISD; ist dieser Schutz nicht mehr gewährleistet, so ist die Zulassung zu widerrufen( [2]).

[1] Art. 15 der ICSD

[2] Art.5 Absatz 4 der ICSD

An dieser Stelle sei darauf verwiesen, daß die ICSD auf alle Wertpapierfirmen Anwendung findet, d.h. auch auf Kreditinstitute, die eine Zulassung für die Erbringung von Wertpapierdienstleistungen haben. Auch lehnt sich die ICSD an die Richtlinie 94/19/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 1994 über Einlagensicherungssysteme ("Deposit-guarantee schemes Directive" - abgekürzt: DGSD) an. Mit dieser Richtlinie sollte ein Mindestschutz für Einleger im Falle des Schließens eines insolventen Kreditinstituts gewährleistet werden. Während die DGSD einen Schutz für Einlagen vorsieht, die für normale Bankgeschäfte gebildet werden, können die Geldforderungen aus mit einem Kreditinstitut getätigten Wertpapiergeschäften, gemäß den Bestimmungen der ICSD gedeckt werden. ( [3])

[3] Art. 2 Absatz 3 der ICSD

Dieser Bericht ergänzt denjenigen, der für die DGSD zum gleichen Thema erstellt und von der Kommission am 22.12.99 angenommen wurde.

2. Allgemeine Grundsätze für die grenzübergreifende Gültigkeit der Deckung in der EU

Ein wesentlicher Grundsatz der ICSD besteht darin, daß für den Fall, daß eine Wertpapierfirma einem Anlegerentschädigungssystem angehört, dieses System auch die Anleger der Zweigniederlassungen abdeckt, die in anderen Mitgliedstaaten gegründet wurden( [4]). Damit wird der allgemeine Grundsatz der "gegenseitigen Anerkennung" auch auf die Anlegerentschädigungssysteme ausgedehnt. Anders ausgedrückt bedeutet dies, daß die Herkunftslandbestimmungen, die für die Hauptverwaltung einer Wertpapierfirma gelten, auch auf ihre EU-Zweigniederlassungen ausgedehnt werden. Als Annahme steht dahinter, daß diese Unternehmensform im Rahmen des Binnenmarkts eine einzige Einheit bildet, die der einmaligen Zulassung und der zentralisierten Aufsicht ihrer Tätigkeiten unterliegt.

[4] In Artikel 2 Absatz 1 heißt es:" Jeder Mitgliedstaat sorgt dafür, daß in seinem Hoheitsgebiet mindestens ein System für die Entschädigung der Anleger eingerichtet und amtlich anerkannt wird." Artikel 7 legt den Grundsatz fest, daß "in einem Mitgliedstaat nach Artikel 2 Absatz 1 errichtete und amtlich anerkannte Anlegerentschädigungssysteme auch die Anleger von Zweigstellen schützen, die die Wertpapierfirmen in anderen Mitgliedstaaten errichtet haben".

Die Richtlinie selbst sieht jedoch zwei wichtige Ausnahmen von diesem Grundsatz vor. So legt sie zum einen fest, daß zumindest während eines Übergangszeitraums und zur Vermeidung möglicher Marktstörungen ein System, das einen höheren oder weiter gefaßten Schutz anbietet, seine Deckung für die in anderen Mitgliedstaaten belegenen Zweigniederlassungen einschränken muß, wenn dort die Anlegerentschädigungssysteme einen geringeren Schutz anbieten. Diese als "Exportverbotsklausel" oder als "Nichtausfuhrklausel" bekannte Regelung existiert auch für die Einlagensicherungssysteme( [5]).

[5] Art. 4 Absatz 1 zweiter Unterabsatz der DGSD für Einlagensicherungssysteme

Die zweite Ausnahme, die als "topping-up"-Klausel bekannt ist, besteht darin, daß eine Wertpapierfirma, die einem System angehört, das einen niedrigeren oder enger gefaßten Schutz anbietet, das Recht auf eine Mitgliedschaft in einem Aufnahmelandsystem geltend machen kann, um für ihre Zweigniederlassungen die Deckung aufzustocken, sofern diese in Mitgliedstaaten belegen sind, in denen die Anlegerentschädigungssysteme großzügiger gehandhabt werden. Eine ähnliche Klausel besteht auch für die Einlagensicherungssysteme ( [6]).

[6] Art. 4 Absatz 2 der DGSD

Mit beiden Klauseln soll vermieden werden, daß den Anlegern ungleiche Wettbewerbsbedingungen in bezug auf den ihnen angebotenen Schutz offeriert werden. Der wichtige Unterschied besteht darin, daß die Nichtausfuhrklausel den Umfang des Schutzes für einige Anleger reduziert, die ansonsten von einer höheren Deckung profitieren könnten, wohingegen die "topping-up"-Klausel eine Anhebung des Schutzes bewirkt (obwohl die Entscheidung zur tatsächlichen Anhebung der Deckung von der Wertpapierfirma selbst getroffen werden muß, die sich auch dafür entscheiden kann, dem Aufnahmelandsystem nicht beizutreten).

Die Exportverbotsklausel stellt eine wichtige Ausnahme vom Grundsatz des Binnenmarktes für Wertpapierdienstleistungen dar, da sie zwischen den Anlegern ein und derselben Wertpapierfirma im Falle der Insolvenz unterscheidet. Überdies geht man davon aus, daß Marktstörungen nur für einen kurzen Zeitraum zu erwarten sind. Aus diesem Grunde wird die Exportverbotsklausel in der Richtlinie lediglich als Übergangsmaßnahme betrachtet und soll Ende 1999 auslaufen, sofern das Europäische Parlament und der Rat aufgrund eines Vorschlags der Kommission zur Verlängerung ihrer Geltungsdauer nicht anders entscheiden.

3. Die Exportverbotsklausel

Gemäß Artikel 7 Absatz 1 Unterabsatz 2 der Richtlinie ist die Kommission gehalten, über die Exportverbotsklausel Bericht zu erstatten und über die Möglichkeit nachzudenken, ihre Geltungsdauer über das Jahr 1999 hinaus zu verlängern. Der Text dieses Artikels lautet wie folgt:

"Bis zum 31. Dezember 1999 darf weder die Höhe noch der Umfang - und auch nicht die Quote - der vorgesehenen Deckung die entsprechenden Hoechstwerte der von dem Entschädigungssystem des Aufnahmemitgliedstaats in dessen Gebiet angebotenen Deckung überschreiten. Bis zu diesem Zeitpunkt erstellt die Kommission einen Bericht auf der Grundlage der mit der Anwendung dieses Unterabsatzes sowie von Artikel 4 Absatz 1 der genannten Richtlinie 94/19/EG( [7]) gemachten Erfahrungen und prüft, ob es notwendig ist, diese Bestimmungen beizubehalten. Die Kommission unterbreitet gegebenenfalls einen Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Verlängerung ihrer Geltungsdauer."

[7] Der Text des zweiten und dritten Unterabsatzes von Artikel 4 der DGSD lautet wie folgt:

Die Berichterstattung auf der Grundlage der obengenannten Frist ist insofern von großer Bedeutung, als sie dazu beiträgt, den Rechtsrahmen abzuklären, innerhalb dessen die Wertpapierfirmen nach dem 31.12.1999 tätig sein können.

Dieser Abschnitt konzentriert sich auf die Exportverbotsklausel mit dem Ziel, angesichts der jüngsten Entwicklungen Argumente für und gegen ihre Verlängerung zu sammeln. So werden insbesondere in Unterabschnitt 3.1 die Kriterien aufgelistet, die die Grundlage für die diesbezüglichen Überlegungen darstellen sollten. In Unterabschnitt 3.2 und 3.3 werden die Hauptargumente für und gegen die Verlängerung der Geltungsdauer dieser Klausel vorgebracht und analysiert.

3.1. Leitlinien für die Überlegungen, ob die Exportverbotsklausel verlängert werden sollte oder nicht

Zunächst sei darauf verwiesen, daß der Wortlaut der Exportverbotsklausel in der ICSD einem Kompromiß entstammt, der von der Kommission und bestimmten Mitgliedstaaten für die DGSD während der Verhandlungen über diese Richtlinie erzielt wurde( [8]).

[8] Dies wird ausführlich im Kommissionsbericht über die DGSD erläutert. So wird insbesondere in Abschnitt 2.1 unterstrichen, daß für die DGSD diese Klausel ein Kompromiß zwischen der Kommission, einigen Delegationen und dem Juristischen Dienst war. Die Kommission stand der Annahme der Exportverbotsklausel eher zurückhaltend gegenüber, einige Delegationen maßen ihr aber besondere Bedeutung bei und der Juristische Dienst hielt sie nur vorübergehend für zulässig.

Damals hegten einige Delegationen vor allem Bedenken dahingehend, daß die "Marktstörungen" durch die Zweigniederlassungen von Kreditinstituten verursacht werden könnten, die in einem Aufnahmeland niedergelassen waren, in dem eine höhere Deckung als im Herkunftsland der Kreditinstitute angeboten wurde. Anders ausgedrückt bestand die Befürchtung, daß das unterschiedliche Niveau der Einlagensicherung Einlagen der inländischen Institute in die ausländischen abziehen könnte. Allerdings gab es keine Beweise für diese Annahme, so wie auch nicht belegt war, wie die neuen Vorschriften auf dem Gebiet der Einlagensicherung die Vorzüge der Einleger bei der Wahl eines Kreditinstituts beeinflußt hätten. Aus ähnlichen Gründen wurde einige Jahre später auch die Exportverbotsklausel in die ICSD aufgenommen.

Ein gemeinsamer Aspekt beider Richtlinien besteht darin, daß die Exportverbotsklausel ihrer Natur nach vorübergehenden Charakter hat und ausläuft, sofern das Europäische Parlament und der Rat auf Vorschlag der Kommission zur Verlängerung ihrer Geltungsdauer nicht anderweitig entscheiden. Dieser Punkt wird auch durch das Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 13. Mai 1997 auf dem Gebiet der DGSD( [9]) bekräftigt, mit dem die Klage der deutschen Bundesregierung auf Nichtigerklärung der Klausel u.a. mit folgender Begründung abgewiesen wird: "Unter Berücksichtigung der Komplexität der Materie und der Unterschiede, die zwischen den Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten fortbestanden, waren das Parlament und der Rat jedoch befugt, die erforderliche Harmonisierung schrittweise vorzunehmen."

[9] S. diesbezüglich den Kommissionsbericht über die DGSD.

Ein zweiter Aspekt, der sich diesbezüglich anführen läßt, ergibt sich aus dem Vergleich von Artikel 7 Absatz 1 Unterabsatz 2 der ICSD und Artikel 4 Absatz 1 Unterabsatz 3 der DGSD, die sich beide auf Kriterien beziehen, die die Kommission bei der Erstellung ihres Berichts über die Exportverbotsklausel zugrundelegen sollte. Beide Berichte sollten dem zufolge auf der Grundlage der mit der Anwendung dieser Klausel gemachten Erfahrungen erstellt werden.

U. u. kann es einen Kompromiß zwischen dem Grundsatz, daß die Exportverbotsklausel zeitweiligen Charakter haben sollte, und der Erwägung geben, daß sich jeder Beschluß auf die gemachten Erfahrungen stützen soll. Generell gilt, je länger die Klausel in der Praxis angewandt wird, desto intensiver sind auch die gemachten Erfahrungen. Die Kommission sollte sich deshalb bemühen, ein Gleichgewicht zwischen dem Stellenwert, der der Vollendung des Binnenmarktes im Bereich der Finanzdienstleistungen auf der einen Seite beigemessen wird, und der Notwendigkeit zu finden, auf der anderen Seite Marktstörungen zu vermeiden, die sich aus der unvollständigen Harmonisierung der Basisvorschriften ergeben.

Beim Vergleich der beiden Richtlinien wird aber auch klar, daß gemäß der ICSD ein weiteres Kriterium beachtet werden sollte: Während in der DGSD festgestellt wird, daß der Bericht "auf der Grundlage der bei der Anwendung dieser Klausel gemachten Erfahrungen" erstellt werden sollte, ist in der ICSD auch festgeschrieben, daß die Kommission ihren Bericht auf die mit der Anwendung von Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie 94/19/EG gemachten Erfahrungen stützen sollte"( [10]).

[10] Vor allem Artikel 4 Absatz 1 der DGSD geht auf die Exportverbotsklausel im Bereich der Einlagensicherung ein.

Der Bezug auf die DGSD ist diesbezüglich von besonderer Bedeutung. Obwohl die meisten Mitgliedstaaten (d.h. 14 von 15) die ICSD nun umgesetzt haben, sind die Erfahrungen in bezug auf die tatsächliche Funktionsweise der Richtlinienbestimmungen eher mager. In den meisten Mitgliedstaaten wurden die Durchführungsbestimmungen Ende 1998/ Anfang 1999 angenommen, und in einigen Ländern wurde der Rahmen Ende 1999 durch administrative und nationale Bestimmungen ergänzt. Demgegenüber konnten sich die Kreditinstitute einen längeren Zeitraum zur Analyse der Funktionsweise dieser Klausel zunutze machen: Die Richtlinie 94/19/EG wurde nämlich am 30. Mai 1994 erlassen und von den Mitgliedstaaten im Laufe des Jahres 1995 umgesetzt.

Dies bedeutet, daß die Erfahrungen mit der Exportverbotsklausel im Rahmen der DGSD und der im Banksektor gefaßte Beschluß als ein Schlüsselaspekt für die Entscheidung der Kommission auf dem Gebiet der ICSD anzusehen sind.

3.2. Gründe für die Beibehaltung der Exportverbotsklausel

Das von bestimmten Mitgliedstaaten als Grund für die Beibehaltung der Exportverbotsklausel angeführte Hauptargument besteht darin, daß bislang noch nicht genügend Erfahrungen hinsichtlich der tatsächlichen Funktionsweise der Klausel in der Praxis vorliegen. Anders ausgedrückt bedeutet dies, daß weder Kreditinstitute noch Wertpapierfirmen mit Zweigniederlassungen in einem anderen Mitgliedstaat aus Gründen, die unmittelbar mit ihrer Finanzsituation in Verbindung stehen, nicht in der Lage waren, ihren Verpflichtungen während des besagten Zeitraums nachzukommen ( [11]).

[11] Vgl. auch Kommissionsbericht über die DGSD Abschnitt 3.2.

Wenn man dieser Argumentation folgt, kann die Möglichkeit von Marktstörungen, die sich aus den unterschiedlichen Deckungsniveaus ergeben, heutzutage nicht völlig ausgeschlossen werden; das gleiche galt aber auch zum Zeitpunkt des Erlasses der Richtlinie im Jahr 1997. Folglich wird argumentiert, daß die Klausel auch in Zukunft aufrecht erhalten werden sollte.

Vor Aufhebung dieses Verbots hätten einige Mitgliedstaaten gern mehr Erfahrungen mit dem Grad des Konvergenzprozesses auf dem europäischen Finanzmarkt und den grenzübergreifenden Ausfällen im Rahmen der Anlegerentschädigungsvereinbarungen gehabt. Man hegt nämlich Bedenken dahingehend, daß die Zahlung von Entschädigungen in der Praxis wesentlich komplizierter sein kann als die Annahme der Durchführungsbestimmungen, womit sich Unterschiede von einem Mitgliedstaat zum anderen ergeben könnten.

3.3. Gründe für die Nichtbeibehaltung der Exportverbotsklausel

Der Grundsatz des Finanzbinnenmarktes: Die Exportverbotsklausel stellt eine Ausnahme vom Grundsatz des Finanzbinnenmarktes dar und schafft Hindernisse bei der Wahrnehmung des Rechts auf freie Niederlassung und des freien Dienstleistungsverkehrs. Darüber hinaus werden die Anleger ein und derselben Wertpapierfirma im Falle der Insolvenz dieses Unternehmens diskriminiert. Auch ist sie mit der Tatsache nicht vereinbar, daß sowohl aus rechtlicher als auch aus finanzieller Sicht eine Wertpapierfirma und ihre Zweigniederlassungen als eine einzige Einheit angesehen werden sollten. Vor eben diesem Hintergrund haben der Rat und das Europäische Parlament die Exportverbotsklausel lediglich als Übergangsbestimmung gutgeheißen. Der Hauptgrund für die Ausnahme war die komplexe und unklare Situation, die vor dem Erlaß der Richtlinie existierte.

Die Entwicklungen im Finanzsektor: Der Finanzsektor hat sich seit dem Erlaß der Richtlinie erheblich verändert. Dies ist sowohl auf die Harmonisierung der Anlegerentschädigungssysteme als auch auf die Finanzintegration zurückzuführen.

Was zunächst die Harmonisierung der Entschädigungssysteme betrifft, so haben sich während der Übergangsfrist, die am 31. Dezember 1999 ausläuft, erhebliche Veränderungen ergeben. In allen Mitgliedstaaten existiert nun ein rechtlicher Mindestschutz (EUR 20.000), und die Deckung sämtlicher Zweigniederlassungen ist - unabhängig vom Ort ihrer Niederlassung - ebenfalls gewährleistet. An dieser Stelle sei vermerkt, daß vor dem Erlaß der ICSD die meisten Mitgliedstaaten nicht einmal über ein Anlegerentschädigungssystem verfügten. Demgegenüber geht aus den heutzutage gültigen Rechtsvorschriften hervor, daß sich das Niveau der Anlegerentschädigung in den meisten Mitgliedstaaten einander annähert. Am 1. Januar 2000 werden alle - bis auf vier - Mitgliedstaaten in der Tat einen obligatorischen Schutz vorschreiben, der zwischen EUR 20.000 und EUR 28.000 pro Anleger schwankt. Die einzigen Ausnahmen sind Dänemark (für Bargeld: EUR 40.000; für Finanzinstrumente: EUR 20.000), Belgien (für Bargeld: EUR 20.000; für Wertpapiere: EUR 20.000), Frankreich (EUR 70.000 für Bargeld und EUR 70.000 für Finanzinstrumente) und das Vereinigte Königreich (EUR 73.000) (s. Anhang).

Zusammenfassend läßt sich sagen, daß die großen Unterschiede, die zum Zeitpunkt des Erlasses der Richtlinie bestanden und die eine vorübergehende Ausnahme vom Binnenmarktprinzip rechtfertigten, nicht mehr existieren. Damit ist auch der Hauptgrund für die Ausnahme entfallen.

Der zweite Finanzmarkttrend, der wichtige Folgen für die Bewertung der Exportverbotsklausel hat, ist der Prozeß der Finanzintegration. Diese Entwicklung wurde auch auf dem Bankenmarkt verspürt ( [12]). Im Wertpapierbereich war der verstärkte Rückgriff auf die Informationstechnologien und die EDV-Netze der Hauptmotor für die Veränderungen. Damit wurden die Funktionsweise der Wertpapiermärkte und der Operationsmodus der Intermediäre regelrecht revolutioniert. Der Prozeß der Globalisierung der Wirtschaft hat überdies dazu geführt, daß die Finanzportfolios und die Anlageentscheidungen internationaler wurden. Mit den technologischen Entwicklungen wurden also die nationalen Grenzen eliminiert oder umgangen.

[12] Vgl. auch Kommissionsbericht über die DGSD Abschnitt 3.3.

Im Banksektor hat der Wettbewerb die Banken zu Fusionen und Übernahmen gezwungen, um ihre Position zu konsolidieren und international wettbewerbsfähig zu bleiben. Die den Bankengruppen angehörenden Wertpapierfirmen wurden ebenfalls in diesen Prozeß miteinbezogen.

Die Einführung des Euro hat strukturelle Veränderungen bewirkt, da das Wechselkursrisiko beseitigt und die Grundlage für eine verstärkte Finanzintegration und mehr Wettbewerb geschaffen wurden. Die Arbeiten zur Bewerkstelligung eines echten Binnenmarktes für Finanzdienstleistungen werden mit der Umsetzung des Aktionsplans für Finanzdienstleistungen fortgeführt, in dem konkrete und dringende Maßnahmen festgelegt sind, um "das volle Potential der Vorteile einer einheitlichen Währung und einen optimal funktionierenden europäischen Finanzmarkt zu gewährleisten"( [13]). Zusammenfassend läßt sich sagen, daß die Faktoren für eine Integration in den letzten Jahren stark gewirkt haben und sich dieser Trend sicherlich noch fortsetzen wird.

[13] Umsetzung des Finanzmarktrahmens: Aktionsplan; Mitteilung der Kommission vom 11.5.1999,

Im Hinblick auf den Prozeß der Finanzmarktintegration stellt die Exportverbotsklausel ein Überbleibsel dar, das den Binnenmarkt in nationale Märkte aufsplittert. Zur Förderung einer soliden Integration des europäischen Finanzmarktes muß sie beseitigt werden.

Aussagen über mögliche Störungen: Was die möglichen Marktstörungen betrifft, die das Auslaufen der Exportverbotsklausel bewirken würde, kann man sich auf die Erfahrungen stützen, die im Banksektor gemacht wurden. "Kein Mitgliedstaat verfügt [hier] über objektive Sachinformationen, die zu konkreten Besorgnissen Anlaß bieten könnten, [daß das Auslaufen der Nichtausfuhrklausel] wahrscheinlich oder möglicherweise zu erheblichen Marktstörungen führt. Auch ist kein Mitgliedstaat in der Lage, Art und Umfang der Marktstörungen anzugeben, die ein Wegfall der Klausel für nationale Kreditinstitute mit sich bringen könnte"( [14]).

[14] Vgl. auch Kommissionsbericht über die DGSD Abschnitt 3.3.

4. schlußfolgerungen

Die Anlegerentschädigungssysteme der einzelnen Mitgliedstaaten sind nunmehr entsprechend den Grundsätzen und Zielen der Richtlinie harmonisiert. Vor diesem Hintergrund erscheint es unverhältnismäßig, die Exportverbotsklausel zu verlängern, um Marktstörungen zu verhindern, die niemand vorausschätzen oder genauer beschreiben kann und die offensichtlich höchst unwahrscheinlich sind.

Eine Verlängerung der Exportverbotsklausel würde bedeuten, daß dem Schutz vor einer derart theoretischen Gefahr größere Bedeutung eingeräumt wird als der Vollendung des Binnenmarktes für Finanzdienstleistungen.

Die Kommission ist sich der Tatsache bewußt, daß nicht alle Mitgliedstaaten die ICSD so frühzeitig umgesetzt haben, als daß sie sich die praktischen Erfahrungen mit der Funktionsweise ihrer Bestimmungen zunutze machen konnten (vgl. Abschnitt 3). Diesbezüglich sollten die Parallelitäten zwischen der ICSD und der DGSD stärker berücksichtigt werden.

Zunächst einmal stellt die ICSD in der Praxis eine Umsetzung der DGSD-Bestimmungen und - Grundsätze im Wertpapierbereich dar. So sind die beiden Richtlinien in einigen Aspekten nicht nur komplementär (die Richtlinie 97/9/EG über Anlegerentschädigungssysteme gilt auch für Banken, sofern diese Wertpapierdienstleistungen erbringen), sondern sie sind in bezug auf die Artikel, die die grenzübergreifende Erbringung von Dienstleistungen betreffen, sogar identisch. Aus diesem Grunde könnten Erfahrungen mit den Problemen oder Fragen, die sich im Banksektor stellen, auch dazu genutzt werden, die Wertpapierfirmen entsprechend zu informieren.

Darüber hinaus hat der europäische Gesetzgeber ein Interesse daran, sich ein umfassendes Bild von der Funktionsweise der beiden "Zwillings"- Richtlinien zu verschaffen. Diesbezüglich sollte unbedingt daran gedacht werden, daß - auch wenn die DGSD 1994 und die ICSD erst 1997 erlassen wurde - die Frist für die Kommission zur Vorlage der Berichte über die Exportverbotsklausel dieselbe ist (nämlich der 31. 12. 1999).

Auch vertritt die Kommission die Auffassung, daß die Kohärenz mit der DGSD unbedingt gewahrt werden sollte. Auf der Grundlage des Berichts, der von der Kommission gemäß Artikel 4 Absatz 1 der DGSD angenommen wurde, läuft die Exportverbotsklausel für Einlagensicherungssysteme nun aus. Somit wäre es schwierig, nach 1999 die Exportverbotsklausel in der ICSD zu rechtfertigen, wenn sie in der DGSD nicht mehr besteht. In Anbetracht der Tatsache, daß einige Systeme sowohl die Einleger- als auch die Anlegerforderungen entschädigen, würde aus der Sicht des Verbraucherschutzes eine Diskriminierung zwischen den Einlegern und den Anlegern ein und derselben ausländischen Zweigniederlassung eines Instituts eingeführt werden.

Nach dem Auslaufen der Klausel am 31. Dezember 1999 wird die Kommission die Entwicklung der Situation aus nächster Nähe verfolgen und dabei insbesondere auf schwere Marktstörungen achten. Grundlage dafür sind die Angaben, die ihr die Behörden der Mitgliedstaaten entsprechend deren Präferenzen übermitteln. Die Kommission kann sodann die Möglichkeit des Vorschlags angemessener legislativer Maßnahmen ins Auge fassen.

ANHANG

DIE UMSETZUNG DER RICHTLINIE 97/9/EG

ÜBER ANLEGERENTSCHÄDIGUNGSSYSTEME

IN DEN EWR-STAATEN

1. Analyse der hauptmerkmale der in den eu-mitgliedstaaten eingerichteten anlegerentschädigungssysteme

Bislang haben 14 von 15 Mitgliedstaaten die Richtlinie offiziell umgesetzt. Bei dem Mitgliedstaat, der die Umsetzung noch nicht vollzogen hat, handelt es sich um Luxemburg. Allerdings hat Luxemburg die Kommission darüber unterrichtet, daß dem luxemburgischen Parlament im März 1999 ein Gesetzesentwurf übermittelt wurde, der aber noch nicht verabschiedet ist. Dies könnte eventuell bis Ende 1999 erfolgen. Im nachfolgenden Bericht wird also nur auf die 14 Mitgliedstaaten eingegangen, die die Umsetzung der Richtlinie gemeldet haben.

1.1. Anzahl und Umfang der bestehenden Systeme; Mitgliedschaft

Der Richtlinie zufolge haben die Mitgliedstaaten sicherzustellen, daß in ihren Hoheitsgebieten "mindestens ein System für die Entschädigung der Anleger eingerichtet und amtlich anerkannt" wird. Überdies darf eine Wertpapierfirma Wertpapiergeschäfte nur tätigen, wenn sie einem solchen System angeschlossen ist. Die Definition der "Wertpapierfirma" gründet sich auf Artikel 2 Absatz 1 der Wertpapierdienstleistungs-Richtlinie und umfaßt auch Kreditinstitute, sofern sie eine Zulassung zur Erbringung von Wertpapierdienstleistungen haben.

Bei den Kreditinstituten fallen der Richtlinie zufolge einige Forderungen u.U. auch unter die DGSD. So schreibt sie vor, daß (1) jeder Mitgliedstaat diese zweideutigen Forderungen im Rahmen der einen oder anderen Richtlinie zu behandeln hat und daß (2) keine Forderung doppelt entschädigt werden darf.

Diese Bestimmungen sind in 14 Mitgliedstaaten umgesetzt worden. Die meisten Mitgliedstaaten haben lediglich ein Entschädigungssystem für Wertpapierdienstleistungen eingerichtet. In einigen Mitgliedstaaten ist die Möglichkeit der Einrichtung zusätzlicher privater Systeme zwar gesetzlich vorgesehen; allerdings wurde davon bislang noch kein Gebrauch gemacht. In Deutschland, Spanien, Irland, den Niederlanden und Österreich wurden mehrere Systeme eingerichtet, aber die Mitgliedschaft in ihnen ist an die Art der zu erbringenden Dienstleistungen oder aber an die Wesensart der Institute gebunden. So ist ein System beispielsweise auf Wertpapierfirmen ausgerichtet, wohingegen ein anderes oder andere die Insolvenzfälle einer bestimmten Kategorie von Banken entschädigt/-en. In Belgien, Dänemark, Frankreich und Schweden existiert jeweils nur ein System, das sowohl Anleger als auch Einleger entschädigt (die Forderungen aufgrund der ICSD oder der DGSD geltend machen). Folglich scheint es in dieser sehr frühen Phase so zu sein, daß es Wertpapierfirmen und Banken nicht wirklich freisteht, das System zu wählen, dem sie angehören möchten.

In bezug auf die Kreditinstitute haben sich bislang zwei Möglichkeiten herauskristallisiert: Die eine besteht in der Einrichtung eines umfassenden Fonds, der sowohl die Einleger als auch die Anleger von Banken entschädigt. Bei der zweiten Möglichkeit deckt das Anlegerentschädigungssystem Barforderungen nur dann ab, wenn sie sich aus der Erbringung von Wertpapierdienstleistungen ergeben, wohingegen die Einlagen durch einen gesonderten Einlagensicherungsfonds abgedeckt sind. Es bedarf wohl noch weiterer Nachforschungen, um zu prüfen, wie die erste Option tatsächlich umgesetzt wird und um sicherzustellen, daß weder gegen die DGSD noch gegen die ICSD verstoßen wird (z.B. bei der Berechnung der Hoechstdeckung pro Einleger oder Anleger).

1.2. Höhe und Anwendungsbereich der Deckung

Die Richtlinie schreibt vor, daß die Systeme eine Mindestdeckung von EUR 20.000 pro Anlegerforderung gewährleisten sollen. Unter diesem Betrag sind zumindest 90% der Forderung zu entschädigen. Einige Anleger könnten eventuell von der Deckung ausgenommen werden, was entweder auf ihre Stellung (professionelle oder institutionelle Anleger) oder auf ihr Verhältnis zu der sich in Schwierigkeiten befindenden Wertpapierfirma zurückzuführen ist.

Diese Bestimmungen sind in 14 Mitgliedstaaten umgesetzt worden. So haben alle Systeme insbesondere eine Obergrenze für den Betrag festgelegt, der pro Anleger im Falle eines Entschädigungsanspruches geltend gemacht werden kann. Von ein paar Ausnahmen abgesehen, beläuft sich dieser Betrag auf das in der ICSD angegebene Minimum (EUR 20.000). Ab dem 1.1.2000 (d.h. dem Ende des Übergangszeitraums) lauten die Deckungsbeträge wie folgt:

· In den meisten Mitgliedstaaten beträgt die Hoechstdeckung pro Anleger EUR 20.000. Deutschland, Irland und Finnland haben auch eine "90% der Forderung" entsprechende Deckungsquote unter EUR 20.000 eingeführt. Portugal (EUR 25.000) und Schweden (EUR 28.000) sind von diesem Betrag ebenfalls nicht weit entfernt.

· Dänemark verfügt über eine Hoechstdeckung von EUR 40.000 für Barforderungen und von maximal EUR 20.000 für Wertpapiere; Belgien sieht eine Hoechstdeckung von EUR 20.000 für Bargeld und von ebenfalls maximal EUR 20.000 für Wertpapiere vor; diese Beträge umfassen allerdings auch die Entschädigung für Einleger (im Falle der Insolvenz einer Bank).

· In zwei Mitgliedstaaten liegt die Deckung wesentlich höher als in der ICSD vorgesehen: so ist für das Vereinigte Königreich eine Deckungsquote von EUR 73.000 vorgesehen (einschließlich einiger prozentualer Begrenzungen unterhalb dieses Betrages); in Frankreich wurde eine doppelte Obergrenze von EUR 70.000 für Bargeld und von EUR 70.000 für Finanzinstrumente festgelegt (der Bargeldbetrag umfaßt allerdings auch die Entschädigung für Einleger, die im Falle einer Bankinsolvenz geltend gemacht werden kann).

In bezug auf den Anwendungsbereich der Deckung stellt sich die Situation allerdings weniger homogen dar. So sind in Deutschland, Spanien, den Niederlanden, Österreich und dem Vereinigten Königreich alle in Anhang 1 der ICSD aufgelisteten Anlegerkategorien von der Deckung ausgenommen. Dies ist in den anderen Mitgliedstaaten nicht der Fall. Allerdings sind in allen Mitgliedstaaten Wertpapierfirmen und Kreditinstitute, die in dem System Mitglied sind, von der Deckung ausgenommen. In einigen Mitgliedstaaten sind bestimmte Derivateformen ebenfalls nicht abgedeckt. So werden in Österreich und Portugal Warenderivate beispielsweise nicht unterlegt.

1.3. Intervention des Systems: Auslösende Vorfälle und Verfahren

Mit dem Ziel, die Anleger tatsächlich zu schützen, schreibt die Richtlinie detailliert die Abwicklung des Entschädigungsverfahrens vor, wobei Vorschriften für die Unterrichtung der Kunden und Fristen für die Zahlungen festgelegt werden. Alle Mitgliedstaaten haben diese Bestimmungen offiziell umgesetzt. Da bislang in keinem der Mitgliedstaaten, die unter die Richtlinienbestimmungen fallen, ein Entschädigungsanspruch erhoben wurde, liegen auch keine Erfahrungen in bezug auf die wirkliche Funktionsweise der Richtlinie vor.

1.4. Finanzierung und Beiträge

Ein Aspekt von besonderem Interesse ist die Solvenz des Systems selbst. Zwar regelt die Richtlinie nicht die Art und Weise der Finanzierung von Anlegerentschädigungssystemen, aber sie schreibt die folgenden Grundsätze fest: (1) Die Kosten des Systems sind von den Wertpapierfirmen selbst zu tragen. (2) Die Finanzierungskapazitäten der Systeme müssen zu ihren Verbindlichkeiten im Verhältnis stehen. (3) Die Stabilität des Finanzsystems darf nicht gefährdet werden.

Grundsätzlich gibt es zwei Arten von Systemen: Die einen treiben regelmäßig Geld und Beiträge von ihren Mitgliedern ein, wohingegen die anderen ihre Mitglieder nur dann zur Zahlung veranlagen, wenn bestimmte Beträge im Falle von Entschädigungsansprüchen fällig werden. Um es dem Entschädigungsfonds im ersten Falle zu erleichtern, seinen Verpflichtungen innerhalb der strengen Fristen nachzukommen, die in der Vereinbarung festgelegt sind, wird oftmals eine Verbindung zwischen den erhobenen Beiträgen und dem Wert der Finanzinstrumente und Gelder hergestellt, die von den Instituten, die im System Mitglied sind, gehalten werden (oder es wird ein Bezug zu der Anzahl der Kunden des Instituts hergestellt). Einige Mitgliedstaaten haben auch die folgenden zusätzlichen Mechanismen eingeführt: zusätzliche Beiträge, die dann erhoben werden, wenn die Vermögenswerte des Fonds zur Abdeckung der Forderungen unzureichend sind; Kreditfazilitäten bei Banken oder anderen Systemen. Überdies werden zusätzliche Informationen gesammelt, um sicherzustellen, daß gegen die obengenannten Grundsätze nicht verstoßen wird. Das gilt z.B. für Kreditfazilitäten, die von der Zentralbank oder einer politischen Einrichtung zur Verfügung gestellt werden. Bei denjenigen Entschädigungsfonds, die keine Beiträge von ihren Mitgliedern erheben, kann es zu einem Zahlungsverzug bei den Entschädigungsforderungen kommen, wenn die Mittel des Fonds nicht unmittelbar zur Verfügung stehen. Diese Option muß deshalb noch weiter geprüft werden.

1.5. Die "top-up"-Klausel

Alle 14 Mitgliedstaaten haben die "top-up"-Klausel in ihren Rechtsvorschriften verankert. Somit bestehen also Bestimmungen, die die Zweigniederlassungen von Wertpapierfirmen, die in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassen sind, in die Lage versetzen, in deren Systemen Mitglied zu werden. Für alle Systeme gilt, daß bislang noch keine Erfahrungen mit der Funktionsweise der Klausel in der Praxis vorliegen. In Anbetracht der Tatsache, daß die Deckungsquote auf einen Betrag festgelegt wurde, der der in der Richtlinie vorgesehenen Mindestsumme entspricht oder sich ihr annähert, steht zu erwarten, daß auch in Zukunft keine Erfahrungswerte vorliegen werden.

Im Vereinigten Königreich haben 14 Zweigniederlassungen europäischer Institute einen Antrag auf Mitgliedschaft im britischen System gestellt. Allerdings kommt die Hälfte der Anträge aus einem der Länder, die die Richtlinie erst unlängst umgesetzt haben (Frankreich). Vielleicht überdenken diese Institute - angesichts der Tatsache, daß ihr Herkunftsmitgliedstaat die Richtlinie nun umgesetzt hat - deshalb nochmals ihre Position( [15]). In Frankreich wurde bislang kein Antrag auf Mitgliedschaft im dortigen System gestellt, was vielleicht auf die späte Umsetzung der ICSD (Ende September 1999) zurückzuführen ist.

[15] Frankreich hat nämlich sogar ein höheres Schutzniveau als das Vereinigte Königreich eingeführt.

2. RECHTSGRUNDLAGE, ANSCHRIFT DES SYSTEMS, TEILNEHMER, STATUS

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3. DECKUNG UND BEITRAEGE

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