Der Vorschlag ist eine weitere Reaktion der Union auf den militärischen Angriff Russlands auf die Ukraine und die Praxis, russische Reisepässe in besetzten ausländischen Regionen auszuhändigen. Der Vorschlag steht uneingeschränkt im Einklang mit der Erklärung des Hohen Vertreters im Namen der EU zu Versuchen der Russischen Föderation, Teile des Hoheitsgebiets der Ukraine gewaltsam unter ihre Kontrolle zu bringen. Ferner steht die Einbeziehung der Reisedokumente, die in den von Russland besetzten georgischen Gebieten Südossetien und Abchasien ausgestellt werden, im Einklang mit den Forderungen in den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates, in denen dieser den einseitigen Beschluss Russlands, die Unabhängigkeit Abchasiens und Südossetiens anzuerkennen, entschieden verurteilt und an die übrigen Staaten appelliert, diese Unabhängigkeitserklärung nicht anzuerkennen.

Dieser Initiative steht mit den Maßnahmen im Einklang, die in den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates vom 24. Februar 2022 aufgeführt sind, und ist eine Weiterentwicklung der an die Konsulate der Mitgliedstaaten und assoziierten Schengen-Länder in der Russischen Föderation und der Ukraine gerichteten Leitlinien zur Bearbeitung von Visumanträgen von Einwohnern der ukrainischen Regionen Donezk und Luhansk, die gewöhnliche russische internationale Reisepässe besitzen, die nach dem 24. April 2019 ausgestellt wurden. Dieser Vorschlag ergänzt die teilweise Aussetzung des Visaerleichterungsabkommens zwischen der EU und Russland und den mit diesem Vorschlag zusammen vorgelegten Vorschlag der Kommission zur vollständigen Aussetzung des Abkommens.

Mit dem vorliegenden Vorschlag soll sichergestellt werden, dass russische Reisedokumente, die in den besetzten ausländischen Regionen oder – unabhängig vom Ausstellungsort – für Personen mit Wohnsitz in diesen Regionen ausgestellt werden, von den Mitgliedstaaten nicht für die Zwecke der Visumausstellung und des Überschreitens der Außengrenzen anerkannt werden. Mit der Maßnahme wird eine gemeinsame Vorgehensweise für die Nichtanerkennung solcher Reisedokumente festgelegt.

Infolge der rechtswidrigen Annexion der Krim durch Russland im Jahr 2014 hat die Kommission für die Konsulate der Mitgliedstaaten in der Ukraine und in der Russischen Föderation Leitlinien zur Einreichung von Schengen-Visumanträgen durch Einwohner der Krim herausgegeben. Im Jahr 2016 wurden weitere Leitlinien entwickelt, die das gemeinsame Vorgehen bei der Nichtanerkennung bestimmter Kategorien gewöhnlicher russischer internationaler Reisepässe, die von den russischen Verwaltungsbehörden auf der Krim und in Sewastopol ausgestellt werden, regeln. Im Jahr 2019 erstellten die Kommissionsdienststellen und der Europäische Auswärtige Dienst Leitlinien zur Bearbeitung von Visumanträgen von Einwohnern der ukrainischen Regionen Donezk und Luhansk, die gewöhnliche russische internationale Reisepässe besitzen. Die Russische Föderation weitet derzeit die Praxis der Ausstellung gewöhnlicher russischer internationaler Reisepässe auf andere nicht von der Regierung kontrollierte Gebiete der Ukraine aus, insbesondere auf die Regionen Cherson und Saporischschja. Im Mai 2022 führte Russland ein vereinfachtes russisches Einbürgerungsverfahren für Waisenkinder aus der sogenannten Volksrepublik Donezk und der sogenannten Volksrepublik Luhansk sowie aus der Ukraine ein. Das Gesetzesdekret gilt auch für Kinder ohne elterliche Fürsorge und für geschäftsunfähige Personen, die in diesen beiden besetzten Regionen wohnhaft sind.

Da die Mitgliedstaaten die rechtswidrige Annexion der Autonomen Republik Krim und der Stadt Sewastopol durch die Russische Föderation oder anderer von Russland besetzter Regionen in der Ukraine nicht anerkannt haben, erkennen sie auch die von den russischen Behörden in diesen Gebieten ausgestellten Reisedokumente im Allgemeinen nicht für die Zwecke der Visumausstellung und des Überschreitens der Außengrenzen an. Dasselbe gilt für Reisedokumente, die in den von Russland besetzten georgischen Gebieten Abchasien und Südossetien ausgestellt werden. Diese Standpunkte spiegeln sich in der Übersicht über die von Drittländern ausgestellten anerkannten Reisedokumente wider, die die Kommission auf der Grundlage der Mitteilungen der Mitgliedstaaten laufend aktualisiert.

In der Folge reagierte die Union mit weiteren Sanktionspaketen, die unter anderem das Einfrieren von Vermögenswerten und Reiseverbote für bestimmte Personen vorsahen. Ferner beschloss die Union restriktive Maßnahmen in den Bereichen Finanzen, Energie, Verkehr und Technologie. Daneben ergriff sie zusätzliche Maßnahmen, insbesondere die teilweise Aussetzung der Anwendung des Visaerleichterungsabkommens. Diese teilweise Aussetzung betraf bestimmte Kategorien russischer Staatsangehöriger, darunter Mitglieder offizieller russischer Delegationen, Mitglieder nationaler und regionaler Regierungen und Parlamente sowie Geschäftsleute.

Am 24. Februar 2022 verurteilte der Europäische Rat den unprovozierten und ungerechtfertigten militärischen Angriff Russlands auf die Ukraine aufs Schärfste und brachte – wie seine internationalen Partner – die uneingeschränkte Solidarität mit der Ukraine und ihrer Bevölkerung zum Ausdruck. Russland verstößt seitdem durch seine rechtswidrigen militärischen Handlungen weiterhin aufs Gröbste gegen das Völkerrecht, begeht Gräueltaten gegen die ukrainische Bevölkerung und untergräbt die Sicherheit und Stabilität in Europa sowie weltweit. Der Europäische Rat forderte Russland zudem auf, seine militärischen Handlungen unverzüglich einzustellen, alle Streitkräfte und militärischen Ausrüstungen bedingungslos aus dem gesamten Hoheitsgebiet der Ukraine abzuziehen und die territoriale Unversehrtheit, Souveränität und Unabhängigkeit der Ukraine innerhalb ihrer international anerkannten Grenzen uneingeschränkt zu achten.

Als Reaktion auf die rechtswidrige Annexion der Autonomen Republik Krim und der Stadt Sewastopol durch die Russische Föderation im Jahr 2014 und auf die anhaltenden destabilisierenden Handlungen in der Ostukraine hat die Europäische Union bereits Folgendes eingeführt: i) Wirtschaftssanktionen angesichts der Handlungen Russlands, die die Lage in der Ukraine destabilisieren, und die mit der unvollständigen Umsetzung der Minsker Vereinbarungen im Zusammenhang stehen; ii) Sanktionen wegen Handlungen, die die territoriale Unversehrtheit, Souveränität und Unabhängigkeit der Ukraine untergraben oder bedrohen; iii) Sanktionen als Reaktion auf die rechtswidrige Annexion der Autonomen Republik Krim und der Stadt Sewastopol durch die Russische Föderation.

Dieser Vorschlag lässt das Recht auf Freizügigkeit der Unionsbürger im Sinne von Artikel 20 Absatz 1 AEUV, das Recht auf Freizügigkeit der Drittstaatsangehörigen, die ein Recht auf freien Personenverkehr genießen, das dem der Unionsbürger gleichwertig ist, sowie das Recht auf Freizügigkeit ihrer jeweiligen Familienangehörigen unberührt. Die Richtlinie 2004/38/EG enthält Vorschriften für die Einreise von Drittstaatsangehörigen, die das Recht auf Freizügigkeit genießen.

2.RECHTSGRUNDLAGE, SUBSIDIARITÄT UND VERHÄLTNISMÄẞIGKEIT

•Rechtsgrundlage

Der Vorschlag stützt sich auf Artikel 77 Absatz 2 Buchstaben a und b AEUV.

Der Vorschlag verpflichtet die Mitgliedstaaten, Reisedokumente, die von russischen Behörden in den besetzten ausländischen Regionen oder für Personen mit Wohnsitz in diesen Regionen ausgestellt werden, für die Zwecke der Visumausstellung und des Überschreitens der Außengrenzen nicht anzuerkennen.

•Subsidiarität (bei nicht ausschließlicher Zuständigkeit)

Maßnahmen im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts fallen gemäß Artikel 4 Absatz 2 AEUV in die geteilte Zuständigkeit der EU und der Mitgliedstaaten. Daher ist das in Artikel 5 Absatz 3 EUV festgelegte Subsidiaritätsprinzip anwendbar, demzufolge die Union in den Bereichen, die nicht in ihre ausschließliche Zuständigkeit fallen, nur tätig wird, sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen von den Mitgliedstaaten weder auf zentraler noch auf regionaler oder lokaler Ebene ausreichend verwirklicht werden können, sondern vielmehr wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen auf Unionsebene besser zu verwirklichen sind. Die Anerkennung von Reisedokumenten fällt bisher in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten, da die Union ihre geteilte Zuständigkeit gemäß Artikel 77 Absatz 2 Buchstaben a und b AEUV in Bezug auf die Anerkennung von Reisedokumenten im Bereich der gemeinsamen Visumpolitik und die Kontrollen, denen Personen beim Überschreiten der Außengrenzen unterliegen, bisher nicht ausgeübt hat. Die Ziele dieses Vorschlags können von den Mitgliedstaaten allein nicht in ausreichendem Maße erreicht werden, sondern lassen sich besser auf Ebene der Union verwirklichen. Diese Ziele betreffen nämlich die Ungültigerklärung von Reisedokumenten, die für die Einreichung eines Visumantrags oder für das Überschreiten der Außengrenzen der Mitgliedstaaten erforderlich sind. Die Integrität des Schengen-Raums und die Notwendigkeit einer einheitlichen Reaktion auf die Praxis Russlands, russische Reisepässe in besetzten ausländischen Regionen auszuhändigen, erfordern eine im gesamten Schengen-Raum einheitliche Vorgehensweise. Ohne diesen Vorschlag würde die Anerkennung oder Nichtanerkennung solcher Reisedokumente von Einzelentscheidungen der Mitgliedstaaten abhängen, was in Bezug auf die Ausstellung von Visa an Personen, die ihren gewöhnlichen Aufenthalt in von Russland besetzten Regionen haben, und ihre Fähigkeit, die Außengrenzen zu überschreiten, zu erheblichen Diskrepanzen führen könnte. Diese Maßnahme wird Rechtssicherheit in dieser Frage gewährleisten und unmittelbar in jedem Mitgliedstaat gelten. Folglich kann die Union die vorgeschlagene Maßnahme im Einklang mit dem Subsidiaritätsprinzip erlassen.

•Verhältnismäßigkeit

Gemäß dem in Artikel 5 Absatz 4 EUV verankerten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit müssen Art und Ausmaß einer Maßnahme auf den festgestellten Mangel abgestimmt sein.

Ziel der Maßnahme ist es, eine gut funktionierende gemeinsame Politik in den Bereichen Visa und Kontrollen an den Außengrenzen zu gewährleisten und die Sicherheit der Union und ihrer Mitgliedstaaten zu schützen. Die vorgeschlagene Maßnahme ist eine Reaktion auf den unprovozierten und ungerechtfertigten militärische Angriff Russlands auf die Ukraine. Der Vorschlag wahrt in vollem Umfang das Souveränitätsrecht der Mitgliedstaaten gemäß den völkerrechtlichen Bestimmungen über die Anerkennung von Staaten. Die vorgeschlagene Nichtanerkennung von Reisedokumenten berührt nicht das Recht der Staaten, einen Beschluss über die Anerkennung einer Gebietseinheit als internationale Rechtspersönlichkeit der internationalen Gemeinschaft zu fassen. Darüber hinaus berührt die vorgeschlagene Maßnahme nicht eine eventuelle Gültigkeit der betreffenden Reisedokumente im Zusammenhang mit dem Identitätsnachweis bei nationalen Verfahren oder Vorgängen. Die einzelnen Mitgliedstaaten könnten somit weiterhin entscheiden, welche Arten von Dokumenten sie zum Nachweis der Identität zulassen.

Da die EU die rechtswidrige Annexion der Halbinsel Krim durch die Russische Föderation oder anderer von Russland besetzter Regionen in der Ukraine nicht anerkennt, sollten die von den russischen Behörden in diesen Gebieten ausgestellten Reisedokumente nach Maßgabe des Unionsrechts für Reisezwecke eindeutig für ungültig erklärt werden. Dasselbe gilt für Reisedokumente, die in den von Russland besetzten georgischen Gebieten Abchasien und Südossetien ausgestellt werden. Die Nichtanerkennung würde generell für alle Reisedokumente gelten, die von den russischen Behörden in ausländischen Regionen ausgestellt werden, in die Russland – möglicherweise auch in der Zukunft – rechtswidrig einmarschiert oder die Russland rechtswidrig besetzt.

•Wahl des Instruments

Der Vorschlag betrifft die Schengen-weite Nichtanerkennung von Reisedokumenten, die von den russischen Behörden in besetzten ausländischen Regionen ausgestellt werden, und ist im Kontext der gemeinsamen Visumpolitik und der Kontrollen, denen Personen beim Überschreiten der Außengrenzen unterzogen werden, zu betrachten. In Anbetracht der Tatsache, dass das ordentliche Gesetzgebungsverfahren Anwendung findet, und angesichts des spezifischen Anwendungsbereichs der vorgeschlagenen Maßnahme ist ein Beschluss des Europäischen Parlaments und des Rates angemessen.

3.ERGEBNISSE DER EX-POST-BEWERTUNG, DER KONSULTATION DER INTERESSENTRÄGER UND DER FOLGENABSCHÄTZUNG

Die Frage der Nichtanerkennung russischer Reisedokumente, die in den besetzten ausländischen Regionen ausgestellt werden, wurde in der Ratsarbeitsgruppe „Visa“ am 13. Juli 2022 erörtert. Im Anschluss an die informelle Tagung der Außenministerinnen und ‑minister in Gymnich vom 31. August 2022 teilte der Hohe Vertreter mit, die Mitgliedstaaten hätten eine politische Einigung über die Nichtanerkennung russischer Reisedokumente, die in den besetzten ausländischen Regionen ausgestellt werden, erzielt.

•Grundrechte

Die vorgeschlagene Maßnahme steht im Einklang mit den in der Charta der Grundrechte der Europäischen Union verankerten Grundrechten und Grundsätzen, insbesondere mit dem Recht auf Freizügigkeit und Aufenthaltsfreiheit, dem Recht auf Asyl, den Rechten des Kindes und den Grundsätzen der Nichtzurückweisung und Nichtdiskriminierung.