Einführung: Wirtschaftlicher, politischer und rechtlicher Hintergrund

Um das Wirtschaftswachstum in der EU zu sichern, hat sich die Kommission in der Strategie für den digitalen Binnenmarkt und der Binnenmarktstrategie, die beide 2015 angenommen wurden, das ehrgeizige Ziel gesetzt, das Potenzial grenzüberschreitender Verbrauchermärkte – im Online- wie im Offline-Handel – freizusetzen. Als ersten Schritt schlug die Kommission vor, den EU-Rechtsrahmen zu vervollständigen und verbliebene regulatorische Lücken in Bezug auf die Vertragsbestimmungen für die Bereitstellung digitaler Inhalte und für den Online-Warenhandel zu schließen. Sie leitete Maßnahmen ein, um die Rolle von Plattformen, geografische Verkaufsbeschränkungen und die Auswirkungen der partizipativen Wirtschaft zu analysieren. Sie verwies außerdem darauf, dass Rechtsvorschriften durch eine wirksame und einheitliche Rechtsdurchsetzung unterstützt werden müssen, wenn gewährleistet werden soll, dass die Vorschriften für den Binnenmarkt die angestrebten wirtschaftlichen Vorteile für die EU-Wirtschaft erbringen.

Es hat sich jedoch gezeigt, dass die Einhaltung der Verbraucherschutzvorschriften weiterhin ein Problem darstellt, das sich auf das Vertrauen der Verbraucher und Händler in die grenzübergreifenden Märkte der EU auswirkt (siehe nachstehenden Kasten).

Die wichtigsten Zahlen Nachteile für Verbraucher bei grenzüberschreitenden Transaktionen: Nach konservativen Schätzungen, die auf einer repräsentativen Stichprobe von fünf Online-Sektoren (Bekleidung, Elektronik, Freizeit, Verbraucherkredite und Pauschalreisen) beruhen, halten 37 % der Online-Händler in der EU das Verbraucherrecht nicht ein. Dies hat Nachteile für Verbraucher zur Folge, die sich allein in den untersuchten Sektoren auf 770 Mio. EUR pro Jahr belaufen. Es wird geschätzt, dass die Zahl der Verstöße durch eine verstärkte Zusammenarbeit im Bereich der Rechtsdurchsetzung erheblich gesenkt werden könnte; so hat die koordinierte Überprüfung und Korrektur von Websites („Sweeps“), die im vergangenen Jahr von den nationalen Durchsetzungsbehörden durchgeführt wurde, dazu geführt, dass die Einhaltungsquoten, die zu Beginn der Überprüfung je nach Sektor bei 20-40 % lagen, nach einem Jahr auf über 80 % gestiegen sind. Verbrauchervertrauen bei grenzüberschreitenden Transaktionen: Laut einer 2014 durchgeführten Eurostat-Erhebung gaben nur 15 % der Verbraucher an, Online-Käufe im EU-Ausland getätigt zu haben, während 44 % online im Inland einkauften. Dem EU-Verbraucherbarometer 2015 zufolge fühlen sich 61 % der Verbraucher in der EU sicher, wenn sie bei einem Händler im eigenen Land online einkaufen, während es bei Online-Käufen aus dem EU-Ausland nur 38 % sind. Eine verbesserte grenzüberschreitende Rechtsdurchsetzung und die Verringerung von Verbrauchernachteilen würden das Verbrauchervertrauen stärken und so zu einer Steigerung des grenzüberschreitenden elektronischen Handels beitragen. Geringe Neigung, grenzüberschreitend online zu verkaufen: Der Anteil des elektronischen Handels am Einzelhandelssektor ist in Europa weiterhin niedriger als in den USA: 2014 lag er bei 7,2 % gegenüber 11,6 % in den USA. Im selben Jahr verkauften nur 12 % der Einzelhändler in der EU online Produkte an Verbraucher in anderen EU-Ländern, während es innerhalb der Inlandsmärkte dreimal so viele (37 %) waren.

Für die Durchsetzung des Verbraucherrechts sind in erster Linie die Mitgliedstaaten zuständig. Insbesondere im digitalen Umfeld jedoch, in dem Transaktionen keine Grenzen kennen, können die nationalen Behörden grenzüberschreitende Verstöße gegen das Verbraucherrecht nur durch Zusammenarbeit wirksam bekämpfen. Die Verordnung über die Zusammenarbeit im Verbraucherschutz („CPC-Verordnung“) wurde im Jahr 2004 verabschiedet, um einen förmlichen Rahmen für die Zusammenarbeit der nationalen Durchsetzungsbehörden bei der Beseitigung problematischer Geschäftspraktiken mit grenzüberschreitender Dimension zu schaffen.

Bei der Beurteilung der Mittel zur Freisetzung des Wachstumspotenzials wurde in der Strategie für den digitalen Binnenmarkt hervorgehoben, dass „die Verbraucherschutzvorschriften bei Online-Käufen und Käufen digitaler Produkte schneller, leichter und konsequenter durchgesetzt werden [müssen], wenn sie ihre Wirkung voll entfalten sollen.“ Die Kommission verpflichtete sich dazu, „die Befugnisse der Vollstreckungsbehörden klarer zu fassen und auszugestalten und [...] die Marktaufsicht und die Warnmechanismen besser zu koordinieren, um Verstöße schneller aufdecken zu können.“ In der Binnenmarktstrategie wurde darüber hinaus betont, wie wichtig die Zusammenarbeit bei der Rechtsdurchsetzung ist, um gegen ungerechtfertigte geschäftliche Diskriminierung aufgrund geografischer Kriterien vorzugehen: „Parallel [zu diesen Maßnahmen] muss die Durchsetzung in jedem Mitgliedstaat weiter verbessert werden, indem, wie in der Strategie für einen digitalen Binnenmarkt angekündigt, die Verordnung über die Zusammenarbeit im Verbraucherschutz überarbeitet wird.“

In die oben genannten Strategien flossen die Bewertungen nach Artikel 21a der Verordnung über die Zusammenarbeit im Verbraucherschutz ein, die 2012 eingeleitet wurden, um die Anwendung der Verordnung zu verbessern.

Tatsächlich ist die Kommission nach Artikel 21a der Verordnung über die Zusammenarbeit im Verbraucherschutz verpflichtet, zehn Jahre nach Verabschiedung der Verordnung dem Europäischen Parlament und dem Rat einen Bericht vorzulegen, in dem die operativen Mechanismen, die Anhänge und die Wirksamkeit der Verordnung bewertet werden. Gegebenenfalls soll sie einen Gesetzgebungsvorschlag zur Änderung der Verordnung vorlegen. Gemäß den Verpflichtungen dieses Artikels unterzog die Kommission die Anwendung der Verordnung einer umfassenden Bewertung, deren Ergebnisse im vorliegenden Bericht vorgestellt werden. Die Bewertung umfasste die folgenden analytischen Schritte: eine externe Evaluierung (2012), eine öffentliche Konsultation (2013-2014), einen Verbrauchergipfel zum Thema Durchsetzung im Jahr 2013, zwei Zweijahresberichte, die 2009 und 2012 vorgelegt wurden, sowie den Bericht der Kommission von 2014 über die Anwendung der Verordnung. Da die Bewertung zu dem Ergebnis kam, dass die Verordnung über die Zusammenarbeit im Verbraucherschutz verbessert und modernisiert werden muss, wurde 2015 eine detaillierte Folgenabschätzung zu den verschiedenen möglichen Optionen durchgeführt, in deren Rahmen die Notwendigkeit eines Legislativvorschlags zur Änderung der Verordnung geprüft wurde.

1.Bewertung der Wirksamkeit der operativen Mechanismen der Verordnung

Unter die Verordnung über die Zusammenarbeit im Verbraucherschutz fallen derzeit 20 Richtlinien und Verordnungen, die den Besitzstand der Union im Bereich des Verbraucher- und Marketingrechts betreffen. Das Ziel der Verordnung ist es, die Einhaltung dieser Rechtsvorschriften zu gewährleisten, die kollektiven wirtschaftlichen Interessen der Verbraucher zu schützen und rechtskonform handelnde Unternehmen gegen unlautere Wettbewerber zu verteidigen. Auf diese Weise stellt sie das reibungslose Funktionieren der Einzelhandelsmärkte in der EU sicher. Sie legt operative Mechanismen für die Zusammenarbeit zwischen den nationalen Durchsetzungsbehörden fest, die die Möglichkeit von Amtshilfeersuchen (in Bezug auf den Austausch von Informationen und in Bezug auf Durchsetzungsmaßnahmen) vorsehen und es den zuständigen Behörden ermöglichen, ihre Maßnahmen zur Unterbindung der von Unternehmen in einem grenzübergreifenden Kontext begangenen Verstöße gegen das Verbraucherrecht der Union zu koordinieren. Dank dieser Mechanismen können die Behörden über nationale Zuständigkeitsgrenzen hinweg gegen problematische Geschäftspraktiken von in ihrem Hoheitsgebiet ansässigen Händlern vorgehen, wenn diese Praktiken Verbraucher in anderen EU-Ländern schädigen.

Im Rahmen der Bewertung wurde die Frage untersucht, inwieweit die Anwendung der Verordnung über die Zusammenarbeit im Verbraucherschutz zur Entwicklung wirksamer Mittel zum Schutz der kollektiven Verbraucherinteressen in der gesamten EU geführt hat. Die Verordnung legt gemeinsame Mindestbefugnisse für die nationalen Behörden fest und ermöglicht es ihnen, gegen grenzüberschreitende Verstöße vorzugehen. So wurden zum Beispiel seit 2007 mehr als 4500 Websites des elektronischen Handels in verschiedenen Branchen auf Verstöße gegen EU-Recht überprüft, was zu einer verbesserten Einhaltung der Rechtsvorschriften geführt hat.