Laut einer 2020 durchgeführten Marktbeobachtungsstudie über Pauschalreisen hatte die Mehrheit der Verbraucher in der EU-27 (81 %) Vertrauen in die Anbieter von Pauschalreisen. Dieser Wert variiert je nach Mitgliedstaat etwas, der höchste Wert lag bei 90 % (in Kroatien und Portugal) und der niedrigste bei 60 % (in Polen). Eine große Mehrheit (91 %) berichtet über positive Erfahrungen beim Kauf von Pauschalreisen auf dem Markt, wobei es nur wenige nennenswerte Unterschiede zwischen Ländern oder soziodemografischen Untergruppen gibt.

2017 machten Pauschalreisen rund 9 % aller Urlaubsreisen von Einwohnern der EU-27 aus und hatten einen Anteil von etwa 21 % an den gesamten touristischen Ausgaben. Im Durchschnitt gab jeder EU-Tourist etwa 762 EUR für eine Pauschalreise innerhalb der EU-27 (Gesamtausgaben: rund 58 Mrd. EUR) und 1756 EUR für eine Pauschalreise in die übrige Welt (Gesamtausgaben: rund 36 Mrd. EUR) aus. Innerhalb Europas war Spanien mit Abstand das wichtigste Zielland (Gesamtausgaben: rund 15 Mrd. EUR).

·Beistand für Reisende: wenn Reisende aufgrund „unvermeidbarer und außergewöhnlicher Umstände“ ihre Rückreise im Rahmen der von ihnen gebuchten Pauschalreise nicht antreten können, erhalten sie eine Unterbringung für den Zeitraum von höchstens drei Nächten, es sei denn, in den Unionsvorschriften über Fahrgastrechte sind längere Zeiträume vorgesehen. Im Allgemeinen sind Reiseveranstalter dazu verpflichtet, Reisenden in Schwierigkeiten Beistand zu leisten, insbesondere durch die Bereitstellung von Informationen über Gesundheitsdienste und konsularischen Beistand.

·Unternehmen, die Pauschalreisen verkaufen, müssen eine Sicherheit für Kostenerstattungen an Reisende und die Rückbeförderung von Reisenden im Falle der Insolvenz von Reiseveranstaltern leisten. In begrenztem Umfang gilt eine solche Sicherheit auch für verbundene Reiseleistungen. Unternehmer, die verbundene Reiseleistungen vermitteln, müssen eine Geld-zurück-Garantie für von Reisenden geleistete Zahlungen vorsehen, wenn sie die betreffende Reiseleistung aufgrund ihrer Insolvenz nicht erbringen können. Diese Garantie schließt auch die Rückbeförderung ein, wenn der Unternehmer, der verbundene Reiseleistungen vermittelt, für die Beförderung verantwortlich ist, z. B. eine Fluggesellschaft. In der Pauschalreiserichtlinie ist der Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung des Insolvenzschutzes festgelegt, den Reiseveranstalter oder Unternehmer, die verbundene Reiseleistungen vermitteln, nach dem Recht ihres Niederlassungsmitgliedstaats bieten;

-in gezielter Weise den Erwerb einer zusätzlichen Reiseleistung von einem anderen Anbieter innerhalb von 24 Stunden, nachdem der Reisende die Buchungsbestätigung für die erste Reiseleistung erhalten hat, vermittelt (z. B. indem in der Buchungsbestätigung ein elektronischer Link zu einem anderen Leistungserbringer angegeben ist);

Nach der Pauschalreiserichtlinie ist der Veranstalter einer Pauschalreise für die Erbringung aller in der Pauschalreise enthaltenen Leistungen verantwortlich, unabhängig davon, ob diese Leistungen vom Veranstalter selbst oder von anderen Leistungserbringern zu erbringen sind. Bei der Ersetzung der Richtlinie aus dem Jahr 1990 wurde mit der Pauschalreiserichtlinie der Begriff der „Pauschalreise“, das ursprünglich in Form vorab zusammengestellter Pauschalreisen bestand, auf individuell zugeschnittene oder maßgeschneiderte Reisen ausgeweitet, die ein Unternehmer, einschließlich traditioneller Reiseveranstalter, Online- oder Offline-Reiseagenturen, Fluggesellschaften und Hotels, aus verschiedenen, vom Reisenden ausgewählten Reiseleistungen zusammensetzt. Alle diese Unternehmen können „Reiseveranstalter“ im Sinne der Pauschalreiserichtlinie sein.

Jede Kombination aus mindestens zwei verschiedenen Arten von Reiseleistungen für dieselbe Reise, die von einem Unternehmer, auch auf Wunsch des Reisenden, zusammengestellt wird, ist eine Pauschalreise, wenn alle Leistungen in einem einzigen Vertrag enthalten oder andere Kriterien erfüllt sind, z. B. wenn sie zu einem Pauschal- oder Gesamtpreis verkauft werden. Es gibt nur wenige Ausnahmen vom Anwendungsbereich der Richtlinie. Dies führte während und nach der Umsetzung der Pauschalreiserichtlinie zu Unsicherheiten hinsichtlich der Frage, ob die Richtlinie für Anbieter von Unterbringungsleistungen gilt, die in ihrem Angebot freien Zugang zu örtlichen Freizeitaktivitäten oder Beförderungsdienstleistungen (z. B. „Tourist Cards“) enthalten.

In der Umsetzungsphase und in den ersten Jahren der Anwendung stellten sich Interessenträgern und Behörden verschiedene Fragen, die sich vor allem auf die weit gefasste Definition des Begriffs „Pauschalreise“, den neuen Begriff der verbundenen Reiseleistungen, die Abgrenzung zwischen diesen beiden Begriffen und die Standardinformationsblätter bezogen. Weitere Herausforderungen stellten sich in Verbindung mit dem Insolvenzschutz, speziell im Zusammenhang mit der Insolvenz von Thomas Cook (siehe Kapitel 4) und der COVID-19-Pandemie (siehe Kapitel 5).

Die Kommission gab eine Pressemitteilung heraus, um auf die Anwendung der neuen Vorschriften aufmerksam zu machen, stellte auf ihrer Website „Your Europe“ Informationen für Reisende und Unternehmen zur Verfügung und nahm Pauschalreisen in ihre 2019 gestartete Kommunikationskampagne über verschiedene wichtige Verbraucherrechte #yourEUright auf. Dennoch sind Verbraucherschützer der Ansicht, dass viele Verbraucher sich ihrer Rechte nicht ausreichend bewusst sind, vor allem was ihre Rechte beim Rücktritt von einem Pauschalreisevertrag anbelangt.

Anfang 2021 wurde eine von einem externen Auftragnehmer durchgeführte Studie zur Konformitätsbewertung der nationalen Umsetzungsmaßnahmen abgeschlossen. Laut dieser Studie können in unterschiedlichem Maße etwaige Konformitätsprobleme in allen Mitgliedstaaten vorliegen, z. B. in Bezug auf Begriffsbestimmungen, vorvertragliche Informationspflichten, Rücktrittsrechte der Reisenden und Rücktrittsgebühren, Folgen der Nichterbringung oder mangelhaften Erbringung der Vertragsleistungen, Pflichten der Unternehmer, die verbundene Reiseleistungen vermitteln, Haftung für Buchungsfehler und die Unabdingbarkeit der Pauschalreiserichtlinie. Die festgestellten Probleme lassen keinen allgemeinen Trend erkennen, mit Ausnahme der Tatsache, dass die ordnungsgemäße Umsetzung der Bestimmungen über Insolvenzschutz, insbesondere seine Wirksamkeit, in vielen Mitgliedstaaten möglicherweise nicht vollständig gewährleistet ist. Die Kommission wird die Ergebnisse der Studie analysieren und gegebenenfalls die Aufnahme eines Dialogs mit den Mitgliedstaaten und/oder die Einleitung von Vertragsverletzungsverfahren erwägen.

11 % der Verbraucher hatten Probleme mit den von ihnen erworbenen Reiseleistungen oder mit Betreibern, die berechtigte Beschwerdegründe darstellten. 40 % in dieser Gruppe erlitten finanzielle Verluste, während bei 79 % die Auswirkungen nichtfinanzieller Art waren wie Zeitverlust, Ärger, Frustration, Stress oder Besorgnis. Von all denjenigen, die Probleme hatten, reichte die Mehrheit (62 %) eine Beschwerde ein. Etwas mehr als die Hälfte (54 %) gab an, mit dem Ergebnis der Beschwerde zufrieden zu sein, während 42 % angaben, unzufrieden zu sein.

Mit der Richtlinie 2013/11/EU über die alternative Beilegung verbraucherrechtlicher Streitigkeiten (AS-Richtlinie) und der Verordnung (EU) Nr. 524/2013 über die Online-Beilegung verbraucherrechtlicher Streitigkeiten (OS-Verordnung) wurde ein horizontaler Rechtsrahmen geschaffen, der auch für die Pauschalreiserichtlinie gilt. Die nationalen AS-Landschaften sind vielfältig. In mehreren Mitgliedstaaten decken die für „Beförderungsdienstleistungen“ zuständigen AS-Stellen auch Pauschalreisestreitigkeiten ab, während dieser Bereich in anderen Mitgliedstaaten von den übrigen AS-Stellen für Verbraucherstreitigkeiten abgedeckt wird. Verbraucher, die Waren oder Dienstleistungen online erwerben, können die Europäische Plattform für Online-Streitbeilegung (OS-Plattform) nutzen, doch zeigen die verfügbaren Daten, dass die Zahl der Beschwerden im Zusammenhang mit Pauschalreisen auf der OS-Plattform nach wie vor gering ist.

Nach Artikel 24 der Pauschalreiserichtlinie müssen die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass angemessene und wirksame Mittel vorhanden sind, mit denen die Einhaltung der Richtlinie sichergestellt wird. Die Durchsetzung ist in den Mitgliedstaaten entsprechend ihren jeweiligen Rechtstraditionen unterschiedlich gestaltet. Da ein großer Teil der Bestimmungen der Pauschalreiserichtlinie das Vertragsverhältnis zwischen Reiseveranstalter und Reisenden betrifft, können diese Bestimmungen von Reisenden auf privatrechtlichem Weg vor Gerichten oder Stellen für die alternative Streitbeilegung durchgesetzt werden. Die Pauschalreiserichtlinie fällt in den Anwendungsbereich der neuen Richtlinie über Verbandsklagen, die die Mitgliedstaaten bis Ende 2022 umsetzen müssen. Mit der Anwendung dieser neuen Richtlinie können qualifizierte Einrichtungen Verbandsklagen erheben, um Verletzungen der Rechte von Reisenden zu unterbinden sowie für Verbraucher Abhilfe zu schaffen. Darüber hinaus unterliegen laut der Studie über die Konformitätsbewertung (siehe 2.2 oben) in den meisten Mitgliedstaaten zumindest bestimmte Anforderungen der Pauschalreiserichtlinie verwaltungsrechtlichen oder strafrechtlichen Sanktionen. Die öffentliche Durchsetzung ist besonders wichtig, um die Einhaltung der Insolvenzschutzvorschriften und der Informationspflichten zu überprüfen.

Ziel dieser Informationspflicht ist aber gerade, die Verbraucher auf das unterschiedliche Schutzniveau aufmerksam zu machen, das Pauschalreisen im Vergleich zu verbundenen Reiseleistungen bieten, und ihnen so eine fundierte Wahl zwischen den beiden Modellen zu ermöglichen. Verbraucherverbände führen an, dass die Transparenz weiter verbessert werden sollte, indem Reisende, die eine eigenständige Reiseleistung buchen, über das damit verbundene Schutzniveau informiert werden, das im Falle von Beförderungsdienstleistungen durch die EU-Verordnungen über Fahrgastrechte gewährleistet wird.

Am 26. November 2019 veranstalteten die Kommissionsdienststellen einen Workshop über die Anwendung der Pauschalreiserichtlinie im Luftverkehrssektor, unter anderem, um den Bericht der Kommission über „Click-Through“-Buchungen weiterzuverfolgen. Vertreter der Fluggesellschaften waren der Ansicht, dass die Standardinformationsblätter zu komplex und zu fachspezifisch und vor allem auf mobilen Geräten schwierig zu lesen seien. Insbesondere was die Standardinformationsblätter für verbundene Reiseleistungen anbelangt, wurde vorgebracht, dass die Informationen als verwirrend und abschreckend angesehen werden könnten, da die Reisenden vornehmlich darüber informiert werden, dass sie keinen Anspruch auf Rechte haben, wie sie für Pauschalreisen gelten.

Wie aus dem Bericht über „Click-Through“-Buchungen von 2019 hervorgeht, kann es bei „Click-Through“-Buchungen für Verbraucher und die zuständigen Behörden sehr schwierig sein, nachzuweisen, ob eine Pauschalreise, verbundene Reiseleistungen oder keine dieser beiden Optionen abgeschlossen wurde. Ein Erbringer von Reiseleistungen, der nach Abschluss einer Buchung den Namen, die Zahlungsdaten und die E-Mail-Adresse des Reisenden an einen anderen Unternehmer übermittelt, bei dem innerhalb von 24 Stunden nach Bestätigung der ersten Buchung eine zweite Leistung gebucht wird, gilt als Reiseveranstalter einer Pauschalreise und haftet somit für die Erbringung beider Leistungen. Wird eines der genannten Datenelemente nicht übermittelt, dann vermittelt der erste Unternehmer verbundene Reiseleistungen und haftet, sofern die zweite Buchung innerhalb von 24 Stunden erfolgt, nur für die Erbringung seiner eigenen Leistung. Erfolgt die zweite Buchung später als 24 Stunden, findet die Pauschalreiserichtlinie überhaupt keine Anwendung. Berichten zufolge ist es in der Praxis schwierig, nachzuweisen, welche Daten zwischen Unternehmern übermittelt wurden oder wann die Buchung der zweiten Reiseleistung erfolgte.

Eine Schwierigkeit bei der Anwendung des Begriffs der verbundenen Reiseleistungen ergibt sich in Verbindung mit der Tatsache, dass im vorstehend genannten zweiten Beispiel die gegebenenfalls geltende Insolvenzschutzpflicht von einem ungewissen Ereignis in der Zukunft abhängt, d. h. davon, ob der Reisende innerhalb von 24 Stunden nach der ersten Buchung eine zusätzliche Reiseleistung eines anderen Unternehmers bucht. Ist dies der Fall, muss der Erbringer der ersten Reiseleistung, der vom Reisenden Anzahlungen erhält, für diese Zahlungen Insolvenzschutz bieten. Obwohl der zweite Unternehmer nach Artikel 19 Absatz 4 der Pauschalreiserichtlinie verpflichtet ist, den Unternehmer, der die verbundenen Reiseleistungen vermittelt, über den Abschluss eines Vertrags mit dem Reisenden zu informieren, verfügt der erste Unternehmer nicht unbedingt über alle Informationen, um festzustellen, in welchen Fällen verbundene Reiseleistungen entstanden sind. Berichten zufolge kommen die Erbringer der zusätzlichen Reiseleistung ihrer Informationspflicht nicht immer nach, z. B. weil es an technischen Mitteln für einen sicheren Datenaustausch mangelt oder sie befürchten, gegen die Datenschutz-Grundverordnung zu verstoßen. Eine solche Unsicherheit könnte zu Schwierigkeiten bei der Ausgestaltung des erforderlichen Insolvenzschutzes führen.

Es ist nicht immer klar, was unter „Vermittlung“ und „gezielter Vermittlung“ tatsächlich zu verstehen ist. In Erwägungsgrund 12 wird klargestellt, dass die Angabe von Links, über die Reisende lediglich allgemein über weitere Reiseleistungen informiert werden, nicht als Vermittlung verbundener Reiseleistungen angesehen werden sollte. Somit ist in der Regel eine aktive Werbung erforderlich, die sich auf einen kommerziellen Link stützt und ein Entgelt zwischen dem Unternehmer, der den Erwerb einer zusätzlichen Reiseleistung vermittelt, und dem anderen Unternehmer beinhaltet (siehe Erwägungsgrund 13).

2. In der E-Mail-Bestätigung einer Flugbuchung gibt die Fluggesellschaft einen Link zu einer Website für Hotelbuchungen an und bietet dem Reisenden somit die Möglichkeit, ein Hotel am Reiseziel zu buchen. Wenn der Reisende auf den Link klickt und innerhalb von 24 Stunden nach Erhalt der Bestätigung der Flugbuchung ein Zimmer für seine Reise bucht, hat die Fluggesellschaft „gezielt“ verbundene Reiseleistungen vermittelt.

Einige in der Stakeholder-Expertengruppe zur Unterstützung der Anwendung der Pauschalreiserichtlinie vertretene Interessenträger sowie einige Behörde haben Bedenken geäußert, dass es immer schwieriger werden könnte, geeignete Insolvenzschutzanbieter zu finden, die bereit und in der Lage sind, die Risiken im Zusammenhang mit der Insolvenz eines großen Reiseveranstalters abzudecken, insbesondere in der Hauptsaison. Relativ wenige Reisegarantiefonds und Versicherungsgesellschaften bieten Insolvenzschutz. Berichten zufolge bieten Banken Reiseveranstaltern keine Sicherheit mehr und ziehen sich auch einige der bereits recht spärlich vertretenen Versicherungsgesellschaften, die Insolvenzschutz bieten, aus dem Markt zurück (z. B. in Österreich und Belgien). Daher ist es wichtig, ein solides System zu entwickeln, das Reisende wirksam vor dem Insolvenzrisiko schützt. Überlegungen zur Bewältigung der verschiedenen Schwierigkeiten umfassen unter anderem das Einspringen mehrerer Sicherheitsanbieter für einen einzelnen Reiseveranstalter oder die Einrichtung eines EU-weiten Garantiefonds als eine Art Rückversicherung für die zuerst in Anspruch genommenen Garantiegeber.

In Anbetracht des Ausmaßes des Konkurses von Thomas Cook scheinen die Insolvenzschutzsysteme insgesamt gut funktioniert zu haben, obwohl sie stark belastet worden waren. Die betroffenen Reisenden, die sich bereits an ihrem Reiseziel befanden, wurden zurückbefördert oder konnten ihren Urlaub wie geplant beenden. Laut den der Kommission vorliegenden Informationen haben Reisende, die ihre Pauschalreise noch nicht angetreten hatten, eine Erstattung ihrer Anzahlungen erhalten oder sollten diese noch erhalten. In einigen Mitgliedstaaten mussten Reisende jedoch lange Zeit auf eine Erstattung warten, oder sie haben nach mehr als einem Jahr nach der Insolvenz von Thomas Cook noch keine vollständige Erstattung erhalten, obwohl gemäß Artikel 17 Absatz 5 der Pauschalreiserichtlinie die Erstattung unverzüglich nach der Beantragung durch den Reisenden vorzunehmen ist.

Thomas Cook verfügte weiterhin über einen Insolvenzschutz in jedem Mitgliedstaat, in dem seine verschiedenen Tochtergesellschaften niedergelassen waren, und verließ sich nicht auf die gegenseitige Anerkennung des Insolvenzschutzes gemäß der Pauschalreiserichtlinie. Daher wurden die Kosten für die Rückbeförderung der betroffenen Reisenden in der gesamten EU und für die diesen Reisenden zu leistenden Erstattungen auf die verschiedenen Insolvenzschutzanbieter in den Mitgliedstaaten aufgeteilt und gingen nicht zulasten eines einzigen Reisegarantiefonds oder einer einzigen Versicherungsgesellschaft.

Die im September 2019 bekannt gewordene Pleite der im Vereinigten Königreich ansässigen Thomas Cook Group plc., einer der weltweit führenden Konzerne für Urlaubsreisen mit einem Umsatz von 9,6 Mrd. GBP und rund 19 Millionen Kunden im Jahr vor der Insolvenz, sendete Schockwellen durch die gesamte Tourismusbranche. Thomas Cook war in der gesamten EU durch verschiedene Tochtergesellschaften und Marken in mehreren Mitgliedstaaten tätig und beschäftigte mehr als 21 000 Mitarbeiter. Von der Insolvenz waren rund 600 000 Urlauber betroffen, die entweder zurückbefördert werden mussten oder denen der angezahlte Betrag erstattet werden musste. Reisende in fast allen EU-Ländern waren betroffen.

Gemäß Artikel 17 der Pauschalreiserichtlinie müssen Reiseveranstalter Sicherheit für die Erstattung aller von Reisenden geleisteten Zahlungen leisten, sofern die betreffenden Leistungen infolge der Insolvenz des Reiseveranstalters nicht erbracht werden. Soweit die Beförderung von Personen in der Pauschalreise inbegriffen ist, leisten die Reiseveranstalter auch Sicherheit für die Rückbeförderung der Reisenden. Zwar bleibt es den Mitgliedstaaten überlassen, wie der Insolvenzschutz auszugestalten ist, sie müssen aber gewährleisten, dass der Schutz gemäß den in Artikel 17 der Pauschalreiserichtlinie niedergelegten Anforderungen wirksam ist. Insgesamt hat die Pauschalreiserichtlinie von 2015 zu einer erheblichen Verbesserung der nationalen Insolvenzschutzsysteme im Vergleich zu den Systemen gemäß der Pauschalreiserichtlinie aus dem Jahr 1990 geführt. In 21 Mitgliedstaaten wird der Insolvenzschutz von der Branche selbst organisiert, entweder durch private Garantiefonds, Versicherungsgesellschaften, eine Kombination aus beidem oder durch andere Formen privater Vereinbarungen wie Bankgarantien. Zwei Mitgliedstaaten (Finnland und Portugal) haben einen als öffentliche Einrichtung konzipierten Garantiefonds geschaffen. Vier Mitgliedstaaten (Tschechien, Dänemark, Malta, Polen) und das Vereinigte Königreich setzen auf ein gemischtes System; das bedeutet, dass eine private Absicherung durch einen öffentlich verwalteten Garantiefonds ergänzt wird (zweifache Absicherung) oder dass die Garantiefonds von öffentlich-privaten Einrichtungen verwaltet werden.

2019 bearbeitete das Netzwerk der Europäischen Verbraucherzentren (EVZ-Netz) 2399 Anfragen und 261 Beschwerden im Zusammenhang mit der Pauschalreiserichtlinie. Im Jahr 2020 stieg die Zahl aufgrund der COVID-19-Pandemie bei Anfragen um 368 % (11 226) und bei Beschwerden um 250 % (914). Des Weiteren erhöhte sich der Anteil der auf die Pauschalreiserichtlinie bezogenen Fälle an der gesamten Fallbelastung der EVZ erheblich, von 2 % im Jahr 2019 auf 7 % im Jahr 2020. Die durchschnittliche Bearbeitungszeit blieb unverändert, und die Quote eines aufgrund der Intervention der EVZ mit einem Unternehmer erzielten erfolgreichen oder neutralen Ausgangs stieg von 61 % im Jahr 2019 auf 70 % im Jahr 2020 . 2019 waren die Nichteinhaltung vereinbarter Reiseleistungen oder irreführende Handlungen oder Unterlassungen der wichtigste Gegenstand von Anfragen und Beschwerden (39 %). Annullierung und Nichterfüllung standen 2020 an erster Stelle (62 %). Im Jahr 2020 gaben die EVZ eine Broschüre über die Auslegung der Pauschalreiserichtlinie heraus und veröffentlichten häufig gestellte Fragen (FAQ) auf ihren nationalen Websites und in den sozialen Medien, um die Verbraucher angesichts der großen Zahl von Beschwerden im Reisesektor, einschließlich Pauschalreisen, zu unterstützen.

Die französische AS-Stelle Médiation Tourisme et Voyage (MTV) deckt im Wesentlichen den gesamten Reise- und Verkehrssektor ab. Im Jahr 2019 gingen 8667 Anfragen ein (rund 21 % davon betrafen typische Pauschalreisen); in 5449 Fällen wurden einvernehmliche Lösungen mit einer Akzeptanzquote von 93,5 % vorgeschlagen. Die Hauptstreitpunkte im Zusammenhang mit Pauschalreisen betrafen die Vertragserfüllung, die Annullierung oder Änderung von Verträgen und die Qualität der Leistung.

Der Kommission liegen keine genauen Zahlen zum Umfang der Beteiligung von Reiseveranstaltern an AS-Verfahren vor. Verbraucherverbände und einige nationale AS-Stellen berichten jedoch, dass die freiwillige Teilnahme an der alternativen Streitbeilegung im Pauschalreisesektor im Allgemeinen sehr gering ist.

4.2.3.Unterschiede zwischen den nationalen Insolvenzschutzsystemen

Gemäß der Pauschalreiserichtlinie muss der Insolvenzschutz „wirksam“ sein, es bleibt aber den Mitgliedstaaten überlassen, wie der Insolvenzschutz auszugestalten ist (siehe Erwägungsgrund 39 der Pauschalreiserichtlinie). Aufgrund der Schwierigkeiten, die in einigen Mitgliedstaaten bei der Abdeckung von Rückbeförderungen und Erstattungen bestehen, haben Verbraucherverbände eine weitere Harmonisierung der nationalen Insolvenzschutzsysteme gefordert, darunter auch Mindestkriterien für die Ausgestaltung der Insolvenzschutzsysteme und die Gewährleistung einer angemessenen Ausstattung der Garantiefonds mit Finanzmitteln. Allerdings enthält die Pauschalreiserichtlinie bereits mehr Einzelheiten zum erforderlichen Insolvenzschutz als ihre Vorgängerin aus dem Jahr 1990, und in den legislativen Verhandlungen über die Richtlinie war umstritten, wie streng die diesbezüglichen Vorgaben in der Richtlinie sein sollten. Vertreter der Versicherungswirtschaft haben darauf hingewiesen, dass Rückbeförderungen besser von der Reisebranche direkt organisiert werden können (z. B. über einen Garantiefonds), während sich das Kerngeschäft der Finanzinstitute auf Zahlungen konzentrieren sollte.

4.2.4.Fortsetzung einer Pauschalreise als bevorzugte Lösung

Insbesondere Vertreter von Reisegarantiefonds in der Stakeholder-Expertengruppe zur Unterstützung der Anwendung der Pauschalreiserichtlinie betonten, dass im Falle der Insolvenz eines Reiseveranstalters die Fortsetzung der gebuchten Pauschalreise die beste Lösung für Reisende und Erbringer von Reiseleistungen wäre, anstatt Reisende zurückzubefördern oder Erstattungen zu leisten. Gemäß Erwägungsgrund 39 der Pauschalreiserichtlinie sollte es möglich sein, dem Reisenden die Fortsetzung der Pauschalreise anzubieten.

4.2.5.Begrenzung von Anzahlungen

Anzahlungen sind bei Pauschalreisen gang und gäbe. Entsprechend der nationalen Rechtsprechung hinsichtlich unfairer Vertragsbedingungen sind in Deutschland Anzahlungen für Pauschalreisen grundsätzlich auf 20 % des Reispreises zum Zeitpunkt der Buchung begrenzt, es sei denn, der Reiseveranstalter kann eine höhere Anzahlung aufgrund von Ausgaben zum Zeitpunkt des Vertragsabschlusses hinreichend begründen; der restliche Betrag ist spätestens 30 Tage vor Reisebeginn fällig. Dennoch führte die Insolvenz von Thomas Cook zu Erstattungsansprüchen in Höhe von schätzungsweise 287,4 Mio. EUR in Deutschland, was die Bundesregierung letztlich dazu veranlasste, die ausstehenden Erstattungen auszugleichen (siehe Abschnitt 4.1). Auch in Österreich gibt es eine Begrenzung bezüglich Anzahlungen für Pauschalreisen, die jedoch nicht gilt, wenn ein betragsmäßig unbeschränkter Insolvenzschutz besteht.

Um das Insolvenzrisiko für Reisende zu begrenzen, aber auch die Risiken von Sicherheitsanbietern und somit die damit verbundenen Kosten zu verringern, hatten Verbraucher- und Reiseverbände den Vorschlag gemacht, den Anzahlungsbetrag zu begrenzen und von Reisenden die Zahlung erst dann zu verlangen, wenn die Leistung in Anspruch genommen wird. Argumente dafür sind, dass das Risiko, das durch Insolvenzschutzsysteme abgedeckt werden soll, durch die Begrenzung von Anzahlungen hauptsächlich auf die Rückbeförderung beschränkt werden könnte und Reisende bei Annullierungen besser geschützt wären.

Da vorausbezahlte Leistungen wie die Beförderung von Passagieren häufig Bestandteil einer Pauschalreise sind, müssten Durchführbarkeit, Umfang und Sachzwänge einer möglichen Beschränkung von Anzahlungen im Pauschalreisesektor unter Berücksichtigung des umfassenderen Tourismus-Ökosystem bewertet werden.

Vertreter des Verkehrs- und Reisesektors sind der Ansicht, dass eine Begrenzung von Anzahlungen ihre kritische Liquiditätslage verschlechtern könnte. Sie weisen ferner darauf hin, dass Anzahlungen globaler Standard für Reiseleistungen seien und einseitige EU-Vorgaben, die dieses Geschäftsmodell einschränken, weitreichende Auswirkungen haben und die Wettbewerbsbedingungen gegenüber Wettbewerbern aus Drittländern verzerren könnten. Darüber hinaus betonen Branchenvertreter, dass die Preise für Pauschalreisen deshalb niedrig gehalten werden können, da Reiseveranstalter im Voraus große Kontingente von Hotel- und Beförderungskapazitäten erwerben, die mit den Anzahlungen der Verbraucher finanziert werden.

4.2.6.Absicherung bei der Insolvenz von Verkehrsunternehmen

In seiner als Reaktion auf die Insolvenz von Thomas Cook erlassenen Entschließung lobte das Europäische Parlament die wirksame Rückholung und äußerte keine Bedenken in Bezug auf die Pauschalreiserichtlinie. In diesem Zusammenhang hat das Parlament jedoch seine Forderung wiederholt, im Rahmen der Änderung der Fluggastrechte-Verordnung (EG) Nr. 261/2004 den Insolvenzschutz auf Flüge auszuweiten, für die nur der Sitzplatz gebucht wird. Die Insolvenz einer Fluggesellschaft kann sich auf Reisende, Reiseveranstalter und Vermittler auswirken. Wird beispielsweise ein Pauschalreisevertrag mit einer Flugkomponente im Einklang mit der PTD storniert, muss der Reiseveranstalter dem Reisenden möglicherweise den vollen Preis erstatten, und zwar unabhängig davon, ob er noch über das Geld verfügt oder es von der Fluggesellschaft zurückfordern kann. Die Forderung einer Reihe von Interessenvertretern der Reisebranche und von Verbrauchern nach der Einführung eines zwingend erforderlichen Insolvenzschutzes, den die Fluggesellschaften bieten müssen, ist im Zusammenhang mit der COVID-19-Krise lauter geworden. Im Bericht über den Runden Tisch des Luftverkehrs zum Thema Erholung der europäischen Luftfahrt vom November 2020 wird bestätigt, dass diese Krise gezeigt hat, dass sich Fluggäste im Falle der Insolvenz von Fluggesellschaften ungeschützt fühlen. Daher wird darin vorgeschlagen, die Auswirkungen eines von Fluggesellschaften zu bietenden Insolvenzschutzes näher zu untersuchen.

In ihrer Strategie für nachhaltige und intelligente Mobilität vom 9. Dezember 2020 erklärte die Kommission: „Die EU muss Reisenden helfen, wenn Verkehrsunternehmen in Konkurs gehen oder in eine ernste Liquiditätskrise wie etwa während der COVID-19-Pandemie geraten. Festsitzende Fluggäste müssen rückgeführt werden und ihre Flugscheine im Fall einer Stornierung durch das Beförderungsunternehmen erstattet bekommen. Die Kommission prüft mögliche Alternativen für den Schutz der Passagiere vor solchen Ereignissen und ihren jeweiligen Nutzen und wird gegebenenfalls Legislativvorschläge unterbreiten.“

5.Die COVID-19-Pandemie

Am 30. Januar 2020 erklärte die Weltgesundheitsorganisation (WHO) den weltweiten Ausbruch von COVID-19 zu einer gesundheitlichen Notlage von internationaler Tragweite und stufte die Lage am 11. März 2020 als Pandemie ein.

Die COVID-19-Pandemie hat zu beispiellosen weltweiten Reisebeschränkungen geführt, die fast zum Stillstand des Reiseverkehrs in Europa und vielen anderen Teilen der Welt geführt haben. Dies hat schwerwiegende Auswirkungen auf das gesamte Tourismus-Ökosystem. UNWTO-Daten zufolge ging der Tourismus in Europa im Zeitraum von Januar bis Oktober 2020 gegenüber 2019 um 72 % zurück. Neben Umsatzverlusten sind die Reiseveranstalter besonders von der Tatsache betroffen, dass die Erstattungsanträge von Reisenden aufgrund von Annullierungen deutlich höher sind als die Zahl der Neubuchungen. Die Gemeinsame Forschungsstelle der Kommission schätzte, dass bei einer „zweiten Corona-Welle“ durch den Rückgang der Touristenzahlen im Jahr 2020 11,7 Millionen Arbeitsplätze in der EU-Wirtschaft gefährdet sein könnten. Gleichzeitig hatten nach Angaben von Verbraucherverbänden Tausende von Verbrauchern bis Dezember 2020 noch keine Erstattung für annullierte Reisen erhalten.

5.1. Stornierungen von Reisen aufgrund von COVID-19

Die COVID-19-Pandemie löste die Anwendung der Bestimmungen der Pauschalreiserichtlinie zu „unvermeidbaren und außergewöhnlichen Umständen“ aus; diese sind in Artikel 3 Absatz 12 der Pauschalreiserichtlinie definiert als „eine Situation außerhalb der Kontrolle der Partei, die eine solche Situation geltend macht, deren Folgen sich auch dann nicht hätten vermeiden lassen, wenn alle zumutbaren Vorkehrungen getroffen worden wären“. Erhebliche Risiken für die menschliche Gesundheit wie der Ausbruch einer schweren Krankheit am Reiseziel oder in dessen unmittelbarer Nähe gelten in der Regel als unvermeidbare und außergewöhnliche Umstände (siehe Erwägungsgrund 31 der Pauschalreiserichtlinie).

Gemäß Artikel 12 der Pauschalreiserichtlinie kann der Reisende ohne Zahlung einer Rücktrittsgebühr vom Pauschalreisevertrag zurückzutreten, „wenn am Bestimmungsort oder in dessen unmittelbarer Nähe unvermeidbare, außergewöhnliche Umstände auftreten, die die Durchführung der Pauschalreise oder die Beförderung von Personen an den Bestimmungsort erheblich beeinträchtigen“ (Artikel 12 Absatz 2 der Pauschalreiserichtlinie). Auch der Reiseveranstalter kann den Pauschalreisevertrag beenden, ohne eine zusätzliche Entschädigung leisten zu müssen, wenn er aufgrund „unvermeidbarer, außergewöhnlicher Umstände“ an der Erfüllung des Vertrags gehindert ist (Artikel 12 Absatz 3 der Pauschalreiserichtlinie). In diesem Fall hat der Reisende innerhalb von spätestens 14 Tagen nach Beendigung des Vertrags Anspruch auf eine vollständige Erstattung aller für die Pauschalreise geleisteten Zahlungen (Artikel 12 Absatz 4 der Pauschalreiserichtlinie).

Am 5. März 2020 veröffentlichten die Kommissionsdienststellen auf der Website der Kommission informelle Leitlinien zur Anwendung der Pauschalreiserichtlinie im Zusammenhang mit COVID-19 (aktualisiert am 19. März 2020) , in denen das Recht des Reisenden auf vollständige Erstattung bestätigt wird, wenn auf der Grundlage einer Einzelfallprüfung die in Artikel 12 Absatz 2 oder Absatz 3 der Pauschalreiserichtlinie genannten Voraussetzungen erfüllt sind. In diesem Informationsvermerk wiesen die Kommissionsdienststellen außerdem darauf hin, dass Reisende angesichts der angespannten Liquidität der Reiseveranstalter es eventuell akzeptieren könnten, ihre Pauschalreise auf einen späteren Zeitpunkt zu verschieben; dies könnte wegen der aktuellen Ungewissheit in Bezug auf Reisepläne durch eine Gutschrift (d. h. einen Gutschein) erfolgen. Mehrere Mitgliedstaaten ersuchten die Kommission, das 14-Tage-Erstattungsrecht auszusetzen und/oder durch eine vorübergehende Gutscheinlösung zu ersetzen.

In einem an alle Mitgliedstaaten gerichteten Schreiben vom 27. März 2020 erinnerte Kommissar Reynders daran, dass der Anspruch von Reisenden auf Erstattung bei Stornierungen im Zusammenhang mit der COVID-19-Pandemie gelten müsse. Zur Lösung der Liquiditätsprobleme der Unternehmen schlug er vor, dass Reiseveranstalter Gutscheine unter der Bedingung anbieten könnten, dass Reisende 1) die Wahl haben, den Gutschein zu akzeptieren, und 2) die Möglichkeit haben sollten, eine vollständige Erstattung zu verlangen, falls sie den Gutschein nicht nutzten. Darüber hinaus betonte Kommissar Reynders, dass Maßnahmen zur Gewährleistung eines soliden Insolvenzschutzes erforderlich seien, um das Vertrauen der Reisenden im Hinblick auf die genannten Wahlmöglichkeiten zu stärken.