BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLEMENT UND DEN RAT ÜBER DIE ERFAHRUNGEN AUS DER ANWENDUNG DER RICHTLINIE 2003/4/EG ÜBER DEN ZUGANG DER ÖFFENTLICHKEIT ZU UMWELTINFORMATIONEN /* COM/2012/0774 final */





BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT ÜBER DIE ERFAHRUNGEN AUS DER ANWENDUNG DER RICHTLINIE 2003/4/EG ÜBER DEN ZUGANG DER ÖFFENTLICHKEIT ZU UMWELTINFORMATIONEN I. Einleitung Der vorliegende Bewertungsbericht der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat wurde gemäß Artikel 9 Absatz 2 der Richtlinie 2003/4/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen und zur Aufhebung der Richtlinie 90/313/EWG des Rates[1] (nachfolgend als „Richtlinie“ bezeichnet) erstellt.[2] Er beruht auf den Erfahrungen, die die Kommission und die Mitgliedstaaten in den vergangenen Jahren bei der Anwendung der Richtlinie gewonnen haben. Jeder Mitgliedstaat hat gemäß Artikel 9 Absatz 1 einen Bericht über seine Umsetzung der Richtlinie vorgelegt. Nach Artikel 9 Absatz 2 berücksichtigt der Bericht die Entwicklungen im Bereich der elektronischen Technologien und ist somit Teil der Digitalen Agenda für Europa.[3] Er steht außerdem im Einklang mit dem allgemeinen Ziel der „Ausschöpfung des Potenzials der Informations- und Kommunikationstechnologien“, das in der Strategie Europa 2020 festgelegt wurde.[4] Der vorliegende Bericht konzentriert sich vor allem auf die neuen Bestimmungen der Richtlinie, wie zum Beispiel die weiter gefassten Definitionen der Begriffe und die stärkere Betonung der aktiven Verbreitung von Informationen. Er muss ferner im Kontext der jüngeren politischen Entwicklungen gesehen werden, etwa der Mitteilung zur Umsetzung[5], in der die Kommission den Zugang zu Informationen als eine Schlüsselpriorität für die Verbesserung der Umsetzung des Umweltrechts identifizierte und sich dazu verpflichtete zu prüfen, wie die Wirksamkeit der Richtlinie erhöht werden kann. II. Die wesentlichen Bestandteile der Richtlinie Die vorherige Richtlinie Die Richtlinie 90/313/EWG ging von der Auffassung aus, dass Umweltfragen am besten auf entsprechender Ebene unter Beteiligung aller betroffenen Bürger behandelt werden, wodurch letztlich auch der Umweltschutz verbessert wird. Um das öffentliche Bewusstsein und die öffentliche Beteiligung zu fördern, sah die Richtlinie eine Reihe von Rechten auf Zugang zu Umweltinformationen vor und legte die grundlegenden Bedingungen fest, unter denen diese Rechte ausgeübt werden können. In ihrem Bericht über die Anwendung der vorherigen Richtlinie[6] würdigte die Kommission die positiven Ergebnisse der Richtlinie, stellte aber gleichwohl einige Mängel fest. Die Kommission beschloss daher, sie durch eine neue Richtlinie zu ersetzen. Die durch die Richtlinie eingeführten Änderungen In die Richtlinie flossen die Erfahrungen ein, die unter ihrer Vorgängerin gewonnen wurden. Darüber hinaus bereitete die Europäische Union zum Zeitpunkt des Entwurfs der Richtlinie die Ratifizierung des Übereinkommens der UN-Wirtschaftskommission für Europa über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten („Übereinkommen von Aarhus“) vor.[7] In diesem Kontext wurde die Richtlinie an die im Allgemeinen weiter reichenden Bestimmungen des Übereinkommens von Aarhus über den Zugang zu Informationen angepasst. Die Entwicklungen in der elektronischen Kommunikationstechnologie wurden in der Richtlinie ebenfalls berücksichtigt; dies betrifft insbesondere das Format, in dem die Informationen bereitgestellt werden sollen. Außerdem wurden in der Richtlinie stärkeres Gewicht auf die aktive Verbreitung von Informationen gelegt und detailliertere Vorschriften in Bereichen vorgesehen, die unter der Richtlinie 90/313/EWG in den Geltungsbereich der einzelstaatlichen Rechtsvorschriften fielen. Die wesentlichen Veränderungen sind: - eine weiter gefasste Definition des Begriffs „Umweltinformationen“, die ein breiteres Spektrum von Umweltaspekten einschließt; - eine weiter gefasste Definition des Begriffs „Behörden“, die auch Personen einschließt, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnehmen; - detailliertere Bestimmungen zur Form, in der Informationen bereitzustellen sind; dies umfasst auch eine allgemeine Verpflichtung zur Bereitstellung von Informationen in der gewünschten Form sowie die Möglichkeit der Nutzung elektronischer Mittel; - eine kürzere Frist von einem Monat für die Bereitstellung der gewünschten Information, wobei diese Frist um einen Monat verlängert werden kann, falls der Umfang und die Komplexität der gewünschten Information dies erfordern; - Einschränkung der Gründe für eine Ablehnung des Informationsersuchens. Informationsersuchen können nur abgelehnt werden, wenn die Herausgabe der Information negative Auswirkungen auf eines der in der Richtlinie aufgeführten Interessen hätte. Ausnahmen sind restriktiv zu handhaben, wobei das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe der Information zu berücksichtigen ist; - Einschränkung der Gründe für eine Ablehnung, wenn sich das Informationsersuchen auf Informationen über Emissionen in die Umwelt bezieht („Emissionsregel“); - Einführung zusätzlicher, über die Pflicht zur Herausgabe von Informationen hinausgehender Verpflichtungen für die nationalen Behörden zur Erhebung und Verbreitung von Informationen; - Einführung zusätzlicher Verpflichtungen für die nationalen Behörden zur Unterstützung der Öffentlichkeit in dem Bemühen um Zugang zu Informationen; - bessere Verfahren zur Überprüfung von Maßnahmen oder Unterlassungen von Behörden, insbesondere vor einem Gericht oder einer anderen auf gesetzlicher Grundlage geschaffenen unabhängigen und unparteiischen Stelle. III. Umsetzung durch die Mitgliedstaaten Nach Artikel 10 war die Richtlinie bis zum 14. Februar 2005 (im Falle Bulgariens und Rumäniens bis zum 1. Januar 2007) in nationales Recht umzusetzen. Bei den meisten Mitgliedstaaten kam es jedoch zu Verzögerungen bei der Umsetzung. Die Kommission leitete daher Vertragsverletzungs- und anschließend Gerichtsverfahren ein. Drei Fälle, gegen Deutschland, Griechenland und Spanien[8], wurden jedoch eingestellt, nachdem diese Mitgliedstaaten die Richtlinie umgesetzt hatten. In zwei Fällen, Österreich[9] und Irland[10], entschied der Gerichtshof, dass die betreffenden Mitgliedstaaten aufgrund des Versäumnisses, innerhalb der vorgesehenen Frist die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften zur Umsetzung der Richtlinie zu erlassen, gegen ihre Verpflichtungen aus der Richtlinie verstoßen hatten. Inzwischen wurde die Richtlinie von allen Mitgliedstaaten umgesetzt.[11] IV. Das Überprüfungsverfahren Als ersten Schritt im Rahmen des Überprüfungsverfahrens gemäß Artikel 9 wurden die Mitgliedstaaten gebeten, über ihre Erfahrungen bei der Anwendung der Richtlinie Bericht zu erstatten. Dazu übermittelte die Kommission ihnen gemäß Artikel 9 Absatz 1 am 19. Juni 2007 ein Dokument mit Leitlinien. Die Mitgliedstaaten wurden darin gebeten, einen allgemeinen Überblick über die Maßnahmen zur Umsetzung der Richtlinie zu geben, deren Auswirkungen zu analysieren, die einzelnen Artikel der Richtlinie zu erörtern und etwaige Statistiken bereitzustellen. Bei der Übermittlung der nationalen Berichte stellte die Kommission Verzögerungen fest. Bis zu der in der Richtlinie gesetzten Frist (14. August 2009) waren weniger als die Hälfte der Berichte eingegangen. Nach weiteren Aufforderungen, die Berichte einzureichen, leitete die Kommission im Dezember 2009 gegen 11 Mitgliedstaaten Vertragsverletzungsverfahren ein. Bis Mitte April 2010 lagen schließlich alle nationalen Berichte vor. Sie wurden bis Ende Juli 2010[12] übersetzt; anschließend wurde mit der Auswertung aller Berichte begonnen. Die Kommission sammelte im Rahmen der Wahrnehmung ihrer Aufgaben, insbesondere bei der Bearbeitung von Beschwerden und der Überwachung der Einhaltung, auch eigene Erfahrungen. Petitionen und parlamentarische Anfragen lieferten weitere nützliche Hinweise darauf, inwieweit die Mitgliedstaaten ihren Verpflichtungen aus der Richtlinie nachkamen. Zu mehreren Bestimmungen traf außerdem der Europäische Gerichtshof Entscheidungen. V. Anwendung der Richtlinie Es handelt sich hier um die erste Bewertung der Anwendung der Richtlinie. Wie bereits erwähnt, setzten die meisten Mitgliedstaaten die Richtlinie verspätet um. Einige wiesen in ihren nationalen Berichten daher darauf hin, dass sie die Auswirkungen der Richtlinie derzeit noch nicht in vollem Umfang beurteilen konnten. Ihre Erfahrungen können somit zum jetzigen Zeitpunkt noch nicht als vollkommen aussagekräftig angesehen werden. Gleichwohl möchte die Kommission bereits einige Schlussfolgerungen ziehen und Bereiche herausstellen, die verstärkter Aufmerksamkeit bedürfen. Einige Mitgliedstaaten haben die Richtlinie in mehreren Rechtsakten umgesetzt. Dies könnte es den Bürgern erschweren, die geltenden Vorschriften zu ermitteln, wenn sie von ihrem Recht auf Zugang zu Umweltinformationen Gebrauch machen möchten. Die Mitgliedstaaten waren generell der Auffassung, dass sich die Richtlinie positiv auf die Beteiligung der Zivilgesellschaft ausgewirkt hat. Andererseits wurde von vielen der hohe Verwaltungsaufwand als Problem genannt. Die Kommission erachtet den Stand der Umsetzung insgesamt als zufriedenstellend. Dennoch gibt es eine Reihe von Schwierigkeiten, die sowohl die Umsetzung als auch die praktische Anwendung betreffen. Diese werden nachstehend erörtert. Artikel 2 – Begriffsbestimmungen a) „Umweltinformationen“ Die Definition des Begriffs „Umweltinformationen“ in der Richtlinie umfasst Informationen über den Zustand der Umwelt oder den Zustand der menschlichen Gesundheit und Sicherheit, und zwar unabhängig von deren Form. Sie stimmt mit der Definition im Übereinkommen von Aarhus überein. Die korrekte Klassifizierung ist wichtig, da für die unter die spezifischen Bestimmungen der Richtlinie fallenden „Umweltinformationen“ in der Regel umfassendere Zugangsrechte gelten als für den Zugang zu allgemeinen Verwaltungsinformationen. Die Kommission hat nur vereinzelte Fälle fehlerhafter, vor allem unvollständiger oder irreführender, Umsetzung der Definition des Begriffs „Umweltinformationen“ in die Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten festgestellt. Diesen Fällen geht sie mit den betroffenen Mitgliedstaaten nach. Was die Anwendung der Definition betrifft, hat die Kommission vor allem durch Beschwerden von Fällen erfahren, in denen die nationalen Behörden sich geweigert haben, bestimmte sektorspezifische oder technische Dokumente als „Umweltinformationen“ einzustufen. Der Gerichtshof legt den Begriff der „Umweltinformationen“ gemäß Artikel 2 Absatz 1 weit aus. In seinem Urteil vom 16. Dezember 2010 in der Rechtssache C-266/09, Stichting Natuur en Milieu und andere gegen College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden, entschied der Gerichtshof, dass auch ein Verfahren für die Zulassung eines Pflanzenschutzmittels unter diesen Begriff fällt. Mit dieser weiten Definition des Begriffs „Umweltinformationen“ wird ein wichtiger Präzedenzfall für die Auslegung des Artikels 2 Absatz 1 durch die Mitgliedstaaten geschaffen. Nationale Gerichte oder Behörden wie der Ombudsmann haben bereits zur Definition des Begriffs „Umweltinformationen“ in ihren nationalen Rechtsvorschriften Stellung genommen. Sie scheinen dabei der vom Gerichtshof vorgegebenen weiten Definition gefolgt zu sein. Einige wenige Fälle von offenbar zu enger Auslegung durch die Behörden werden von der Kommission weiterverfolgt. b) „Behörde“ In Artikel 2 Absatz 2 der Richtlinie wird der Begriff „Behörde“ wie im Übereinkommen von Aarhus umfassend und funktionell definiert. So schließt der Begriff auch Stellen ein, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnehmen, öffentliche Zuständigkeiten haben, öffentliche Aufgaben wahrnehmen oder öffentliche Dienstleistungen erbringen. Die überwiegende Mehrheit der Mitgliedstaaten hat den Begriff korrekt umgesetzt. Allerdings haben sich einige Schwierigkeiten bei der Anwendung ergeben, insbesondere bei der Entscheidung der Frage, ob eine bestimmte Art von Stelle unter die Definition fällt. Beispiele von Stellen, die einzelne Mitgliedstaaten, zum Teil nach Entscheidungen nationaler Gerichte, als „Behörden“ angesehen haben, umfassen Unternehmen der Wärmeerzeugung, der Wasser- und Abfallwirtschaft sowie lokale Umweltstiftungen. Die Frage, ob eine bestimmte Stelle als „Behörde“ angesehen werden kann, lässt sich nicht allgemein beantworten, sondern muss im Einzelfall entschieden werden. Die Kommission vertritt die Auffassung, dass die Mitgliedstaaten den Begriff „Behörde“ insgesamt korrekt im Sinne der breiten Definition in Artikel 2 Absatz 2 umgesetzt haben. Nach Artikel 2 Absatz 2 Unterabsatz 2 können Mitgliedstaaten vorsehen, dass diese Definition keine „Gremien oder Einrichtungen umfasst, soweit sie in gerichtlicher oder gesetzgebender Eigenschaft handeln“. In seinem Urteil vom 14. Februar 2012 in der Rechtssache C-204/09 betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen des Bundesverwaltungsgerichts (Deutschland), Flachglas Torgau GmbH gegen Bundesrepublik Deutschland, hat der Gerichtshof die Ausnahmeregelung für gesetzgeberisches Handeln weit ausgelegt. Er vertrat die Auffassung, dass Ministerien, die im Rahmen der parlamentarischen Gesetzgebung tätig sind, für die Dauer des Verfahrens von der Pflicht zur Übermittlung von Informationen hierüber befreit werden können. Artikel 3 – Zugang zu Umweltinformationen auf Antrag a) Fristen Nach Artikel 3 Absatz 2 sind Umweltinformationen dem Antragsteller unter Berücksichtigung etwaiger vom Antragsteller angegebener Termine so bald wie möglich zugänglich zu machen, spätestens jedoch innerhalb eines Monats nach Eingang des Antrags. Falls die Information umfangreich und komplex ist, kann die Frist unter Angabe von Gründen um einen weiteren Monat verlängert werden. Der zeitliche Rahmen für die Beantwortung der Anträge auf Zugang zu Umweltinformationen wird von den Mitgliedstaaten unterschiedlich angewendet. Einige setzen noch kürzere Erstfristen (5, 14, 15 oder 20 Arbeitstage), was mit der Richtlinie in Einklang steht. Die doppelte Anforderung, dass der Antragsteller einen zeitlichen Rahmen angeben kann und dass die Information so bald wie möglich zur Verfügung gestellt werden soll, wurde nicht in allen Mitgliedstaaten umgesetzt. Darüber hinaus sehen die nationalen Rechtsvorschriften auch nicht immer vor, dass in Fällen, in denen die Frist überschritten wird, der Antragsteller unter Angabe der Gründe darüber informiert wird. Hierbei handelt es sich jedoch um vereinzelte Fälle; die überwiegende Mehrheit der Mitgliedstaaten hat diese Anforderungen korrekt umgesetzt. Einige Mitgliedstaaten fanden es schwierig, die gewünschten Informationen rechtzeitig bereitzustellen, zum Beispiel in Fällen, in denen die Informationen auf verschiedene Abteilungen verteilt waren, oder wenn sie eine große Zahl von Informationsersuchen gleichzeitig bewältigen mussten. Die Anhörung der von dem Informationsersuchen betroffenen Dritten führte ebenfalls zu Schwierigkeiten bei der Fristeinhaltung. Einige Mitgliedstaaten gestatten Fristüberschreitungen in Fällen von höherer Gewalt oder unter besonderen Umständen. Diese Ausnahmen gehen weiter als diejenigen, die in der Richtlinie vorgesehen sind, und können zu Auslegungsproblemen führen. Die Kommission geht solchen Fällen von Nichteinhaltung nach. Im Großen und Ganzen erscheint die von der Richtlinie eingeführte kürzere Frist für die Beantwortung der Anträge auf Zugang zu Umweltinformationen angemessen. Die von einigen Mitgliedstaaten geäußerten Bedenken in Bezug auf die Einhaltung der in der Richtlinie festgelegten Fristen stehen im Gegensatz zu den noch kürzeren Fristen, die in anderen Mitgliedstaaten festgelegt wurden. Die Bereitstellung von Informationen in großem Umfang über Internet sollte es den Behörden erleichtern, ihren Informationsaufgaben nachzukommen. b) Praktische Vorkehrungen In Artikel 3 Absatz 5 sind bestimmte praktische Vorkehrungen aufgeführt, die die Mitgliedstaaten treffen müssen, um die Öffentlichkeit in dem Bemühen um Zugang zu Informationen zu unterstützen (z. B. Einrichtung von Auskunftsstellen oder Erstellung von Verzeichnissen oder Listen). Sie bilden eine wichtige Voraussetzung dafür, dass die Öffentlichkeit ihre Rechte gemäß der Richtlinie wahrnehmen kann. Einige Mitgliedstaaten haben sie jedoch noch nicht in vollem Umfang umgesetzt. Besondere Aufmerksamkeit verlangt insbesondere Buchstabe b, der die Mitgliedstaaten verpflichtet, Listen von Behörden öffentlich zugänglich zu machen. Vorbildliche Verfahren für die Umsetzung von Artikel 3 Absatz 5 sind: Benennung von Auskunftsbeamten und Informationsstellen, Bereitstellung von Informationen über die Zuständigkeiten einzelner Behörden, Veröffentlichung von Verzeichnissen verfügbarer Umweltinformationen und Einrichtung öffentlich zugänglicher Informationsnetze und Datenbanken. Die Mitgliedstaaten stellen die gemäß Artikel 3 Absatz 5 vorgeschriebenen Informationen hauptsächlich über das Internet sowie in einigen Fällen über spezielle Broschüren zur Verfügung. Dies steht in Einklang mit den Anforderungen. Artikel 4 – Ausnahmen Die Liste der Ausnahmen in Artikel 4 der Richtlinie entspricht Artikel 4 Absatz 3 bis 5 des Übereinkommens von Aarhus. Zum Teil sieht die Richtlinie sogar noch weitergehende Rechte auf Zugang zu Informationen vor als das Übereinkommen.[13] Artikel 4 gehört zu den wichtigsten Bestimmungen der Richtlinie. Er enthält eine abschließende Aufzählung aller Fälle, in denen die Mitgliedstaaten einen Antrag auf Zugang zu Umweltinformationen ablehnen können. Die Bekanntgabe von Informationen ist der Regelfall, es sei denn, eine der aufgeführten Ausnahmen trifft zu. Die Mitgliedstaaten dürfen der Liste keine weiteren Ausnahmen hinzufügen. Allerdings sind sie gemäß dem allgemeinen Grundsatz, dass es den Mitgliedstaaten frei steht, einen weitergehenden Zugang zu Informationen zu ermöglichen, als in der Richtlinie vorgeschrieben, auch nicht verpflichtet, jede mögliche Ausnahme in ihre nationalen Rechtsvorschriften zu übernehmen. So haben einige Mitgliedstaaten die Ausnahmen für offensichtlich missbräuchliche oder zu allgemein formulierte Anträge nicht umgesetzt und ermöglichen so einen umfassenderen Zugang zu Umweltinformationen. Die Umsetzung des Artikels 4 ist noch nicht in allen Mitgliedstaaten vollkommen zufriedenstellend. Problematisch sind unter anderem die folgenden Bereiche: Widerrechtliche Hinzufügungen zur Liste der Ausnahmen In einigen nationalen Rechtsvorschriften werden den in der Richtlinie genannten Ablehnungsgründen unzulässigerweise weitere Gründe hinzugefügt. So schließt ein Mitgliedstaat vormals als vertraulich eingestufte Informationen von der Bekanntgabe aus. Ein anderer hat systematisch alle Anfragen zu bestimmten Verfahren, in denen Umweltinformationen vorkommen können, abgelehnt, wenn der Antragsteller keine Partei des Verfahrens war. All dies sind Beispiele für die nicht ordnungsgemäße Umsetzung und/oder Anwendung der Richtlinie, die entsprechend von der Kommission weiterverfolgt werden. Begriffsbestimmungen Die Mitgliedstaaten sind der Auffassung, dass bestimmte Begriffe, obwohl sie bereits in der vorherigen Richtlinie verwendet wurden, noch immer Schwierigkeiten bei der Auslegung bereiten. Beispiele hierfür sind unter anderem die Formulierungen „offensichtlich missbräuchlich“ oder „interne Mitteilungen“. Die Rechtsprechung des Gerichtshofs liefert dazu eine wichtige Orientierungshilfe. Die Rechtssache C-204/09, Flachglas Torgau (siehe oben), betrifft unter anderem die Definition der „Vertraulichkeit der Beratungen von Behörden“ in Artikel 4 Absatz 2 Buchstabe a.[14] Im Fall von Fragen, die von der Rechtsprechung noch nicht abschließend geklärt sind, haben sich die Mitgliedstaaten unter anderem damit beholfen, dass sie in den Umsetzungsmaßnahmen weitere Angaben hinzugefügt haben, um die betreffenden Begriffe genauer zu bestimmen. Umsetzung der neuen Bestimmungen Der Richtlinie wurden in Artikel 4 neue Bestimmungen hinzugefügt. So war in der vorherigen Richtlinie der Absatz über die restriktive Auslegung der Ausnahmen, die Abwägung der Interessen und die „Emissionsregel“ (die gesetzliche Vermutung, dass das öffentliche Interesse an einer Bekanntgabe überwiegt, wenn sich der Antrag auf Informationen über Emissionen in die Umwelt bezieht) nicht enthalten (Artikel 4 Absatz 2 Unterabsatz 2). Dasselbe gilt für die Absätze über die Datenschutzrichtlinie[15] und über die Informationen, die dem Antragsteller zugänglich zu machen sind, wenn der Antrag mit der Begründung abgelehnt wird, er betreffe Material, das gerade vervollständigt wird. Diese neuen Bestimmungen scheinen von den Mitgliedstaaten oftmals nicht umgesetzt oder nicht korrekt umgesetzt worden zu sein. So fehlen in manchen Mitgliedstaaten spezifische Bestimmungen dahingehend, dass die Ablehnungsgründe eng auszulegen sind oder ausdrückliche Vorschriften, dass die betroffenen Interessen gegeneinander abzuwägen sind. Der Gerichtshof hat bereits eine wichtige Orientierungshilfe für die Auslegung des Artikels 4 Absatz 2 Unterabsatz 2 geliefert. Die Rechtssache C-266/09, Stichting Natuur en Milieu (siehe oben), behandelt die Interessenabwägung zwischen dem Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Umweltinformationen und der vertraulichen Behandlung von Geschäfts- oder Betriebsgeheimnissen. Der Gerichtshof bestätigte, dass die Abwägung der Interessen, wie aus dem Wortlaut des Unterabsatzes 2 hervorgeht, im Einzelfall erfolgen muss, wobei der Schutz von Geschäfts- und Betriebsgeheimnissen begrenzt ist, wenn es sich um Informationen über Emissionen in die Umwelt handelt (Anwendung der „Emissionsregel“). Die Rechtssache C-71/10 betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen des Supreme Court of the United Kingdom (Vereinigtes Königreich) Office of Communications gegen Information Commissioner, behandelt ebenfalls die Abwägung des öffentlichen Interesses an der Bekanntgabe gegen die nach Artikel 4 Absatz 2 geschützten Interessen. Betroffen waren mehrere geschützte Interessen, die jeweils für sich allein genommen gegenüber dem öffentlichen Interesse an der Bekanntgabe zurückgetreten wären. Am 28. Juli 2011 entschied der Gerichtshof, dass bei der Abwägung des öffentlichen Interesses an der Bekanntgabe gegen die Interessen an der Verweigerung der Bekanntgabe mehrere nach Artikel 4 Absatz 2 geschützte Interessen kumuliert zu betrachten sind. Verhältnis zu anderen Rechtsvorschriften der EU Ein weiteres Problem stellt das Verhältnis zwischen Artikel 4 und den Bestimmungen zum Zugang zu Informationen in sektorspezifischen Rechtsvorschriften der EU dar. Der Regelfall ist, dass der sektorspezifische Rechtsakt als „lex specialis“ die allgemeinen Bestimmungen der Richtlinie zum Zugang zu Informationen aufhebt. Viele sektorspezifische Rechtsakte enthalten jedoch Bestimmungen zu ihrem Verhältnis zur Richtlinie, wobei sie entweder allgemeinen Zugang zu den Informationen, die unter die Richtlinie fallen[16], gestatten oder den Anwendungsbereich der Richtlinie im Rahmen ihres eigenen Geltungsbereichs näher bestimmen.[17] Trotzdem kann es schwierig sein festzustellen, welches Rechtsinstrument auf einen bestimmten Fall anzuwenden ist. Zu diesem Thema gibt es bereits einige Urteile. In seinem Urteil vom 17. Februar 2009 in der Rechtssache C-552/07, Commune de Sausheim gegen Pierre Azelvandre[18], vertrat der Gerichtshof die Auffassung, dass sich ein Mitgliedstaat nicht auf eine Ausnahme gemäß Artikel 4 Absatz 2, „die öffentliche Sicherheit“ eingeschlossen, berufen kann, um den Zugang zu Informationen zu versagen, die nach der Richtlinie über genetisch veränderte Organismen öffentlich zugänglich sein müssen.[19] Die Transparenzanforderungen, die sich aus der Richtlinie über genetisch veränderte Organismen ergeben, haben daher Vorrang vor dem Vorbehalt zugunsten des Schutzes der öffentlichen Ordnung oder anderer im Rahmen der Richtlinie geschützter Interessen. In seinem Urteil vom 22. Dezember 2010 in der Rechtssache C-524/09, Ville de Lyon gegen Caisse des dépôts et consignations, befasste sich der Gerichtshof insbesondere mit der Frage, ob Daten zum Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten als „Informationen über Emissionen in die Umwelt“ im Sinne des Artikels 4 anzusehen sind, in welchem Fall „die Vertraulichkeit von Geschäfts- oder Betriebsgeheimnissen“ nicht geltend gemacht werden könnte. Der Gerichtshof stellte jedoch fest, dass die Bereitstellung solcher Informationen unter die spezifischen Regeln über die Vertraulichkeit im Rahmen des Systems für den Handel mit Emissionszertifikaten[20] fällt. Was die Form und den Inhalt der Verweigerung von Informationen betrifft (Artikel 4 Absatz 5), sieht ein Mitgliedstaat noch immer stillschweigende Ablehnungen vor, bei denen davon ausgegangen wird, dass die staatliche Behörde den Antrag ablehnt, wenn sie weder die gewünschte Information zur Verfügung stellt, noch innerhalb der Frist den Antrag schriftlich ablehnt. Eine solche stillschweigende Ablehnung widerspricht jedoch der Richtlinie, die in jedem einzelnen Fall eine ausdrückliche Antwort unter Angaben von Gründen verlangt.[21] Ein von Mitgliedstaaten praktiziertes vorbildliches Verfahren betreffend die Form der Ablehnung sieht vor, dass jedes Informationsersuchen schriftlich beantwortet werden muss, selbst wenn es nicht schriftlich vorgelegt wurde – eine Anforderung, die sogar über die Vorgaben der Richtlinie hinausgeht. Die Kommission wird weiterhin auf die Mitgliedstaaten einwirken, um eine korrekte Umsetzung der Richtlinie sicherzustellen. Die Mitgliedstaaten werden ersucht, ihren Behörden weitere Orientierungshilfen an die Hand zu geben, um jede unklare oder willkürliche Anwendung der Ausnahmen zu vermeiden. Artikel 5 – Gebühren Artikel 5 soll verhindern, dass finanzielle Gründe der Ausübung des Rechts auf Zugang zu Informationen gemäß der Richtlinie entgegenstehen. Nach Absatz 1 sind der Zugang zu Verzeichnissen oder Listen und die Einsichtnahme in die beantragten Informationen an Ort und Stelle gebührenfrei. Die Einrichtung eines vollkommen gebührenfreien Zugangs zu Informationen an Ort und Stelle stellt für eine Reihe von Mitgliedstaaten noch immer eine Herausforderung dar. In Absatz 2 wird zusätzlich festgelegt, dass Gebühren, die für die Bereitstellung von Umweltinformationen erhoben werden, eine angemessene Höhe nicht überschreiten dürfen. Dies ist im Allgemeinen der Fall. Absatz 3 verpflichtet die Mitgliedstaaten, Informationen über etwaige Gebühren und über die Umstände bereitzustellen, unter denen eine Gebühr erhoben oder erlassen werden kann. Solche Informationen stehen in den Mitgliedstaaten in der Regel zur Verfügung. Der Zugang zu klaren Regeln über die erhobenen Gebühren könnte jedoch im Interesse einer größeren Transparenz weiter verbessert werden. Dies gilt insbesondere in den Fällen, in denen sich die Mitgliedstaaten entschieden haben, die Regeln nur auf lokaler Ebene zugänglich zu machen. Um einen leicht zugänglichen, klar strukturierten Rahmen für die Gebühren zu schaffen, sollte in diesem Fall die Verfügbarkeit der Informationen durch zusätzliche Mittel, wie zum Beispiel spezielle Websites, verbessert werden. Einige Mitgliedstaaten haben Rechtsvorschriften erlassen, in denen die erhobenen Gebühren klar angegeben werden. Diese Lösung schafft Rechtssicherheit und stellt gleichzeitig sicher, dass die Informationen allgemein zugänglich sind. Artikel 6 – Zugang zu den Gerichten Das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf wird garantiert durch Artikel 19 Absatz 1 des Vertrags über die Europäische Union („Die Mitgliedstaaten schaffen die erforderlichen Rechtsbehelfe, damit ein wirksamer Rechtsschutz in den vom Unionsrecht erfassten Bereichen gewährleistet ist.“) und durch Artikel 47 Absatz 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union („Jede Person, deren durch das Recht der Union garantierte Rechte oder Freiheiten verletzt worden sind, hat das Recht, [...] einen wirksamen Rechtsbehelf einzulegen.“). Artikel 6 der Richtlinie wendet das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf auf den Zugang zu Umweltinformationen an. Er sieht zwei Beschwerdewege vor: die Überprüfung auf dem Verwaltungsweg und die Überprüfung vor einem Gericht oder einer anderen auf gesetzlicher Grundlage geschaffenen unabhängigen und unparteiischen Stelle. Von einzelnen Ausnahmen abgesehen, haben die Mitgliedstaaten den Artikel 6 korrekt umgesetzt. Parallel zur Prüfung der Rechtsvorschriften, mit denen die Richtlinie in den Mitgliedstaaten umgesetzt wurde, hat die Kommission auch eine begrenzte Zahl von Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet, mit denen vor allem sichergestellt werden soll, dass die Anforderungen an ein zügiges Überprüfungsverfahren, das keine oder nur geringe Kosten verursachen darf, erfüllt werden. Was die Anwendung des Artikels 6 betrifft, bestehen jedoch in einigen Mitgliedstaaten noch gewisse Mängel. Wenn die Bestimmungen der Richtlinie wirksam sein sollen, müssen sie auf allen Ebenen des Beschwerdewegs angewendet werden. Zum Beispiel müssen die Verwaltungsbehörden, die befugt sind, über Beschwerden in erster oder zweiter Instanz zu entscheiden, voneinander unabhängig und in der Lage sein, Entscheidungen im Einklang mit der Richtlinie zu treffen. Eine Reihe von Mitgliedstaaten hat bereits ein eigenes Gericht für erstinstanzliche Beschwerden geschaffen. Diese gute Praxis darf jedoch nicht zu Ineffektivität in der Form kostspieliger und langwieriger Verfahren auf der zweiten Berufungsebene führen. Verfahrensgarantien, die für alle Instanzen gelten, sind wichtig, um den umfassenden Zugang zu Gerichten zu gewährleisten und zu vermeiden, dass nur eine wirksame Berufungsinstanz zur Verfügung steht, während die nächsten Instanzen kostspielig und langsam bleiben. Stellen zur Überwachung von Missständen in der Verwaltung, wie zum Beispiel der Ombudsmann, spielen ebenfalls eine wichtige Rolle bei der Gewährleistung wirksamer Rechtsbehelfe. Sie sollten jedoch als Ergänzung eines wirksamen Rechtsbehelfssystems betrachtet werden. Die Kommission steht im Austausch mit den Mitgliedstaaten, um die genannten Mängel bei der Durchführung zu beheben. Dazu bedarf es auf der Ebene der Mitgliedstaaten weiterer Maßnahmen, die von der Kommission überwacht werden. Artikel 7 – Verbreitung von Umweltinformationen Nach Artikel 7 sind Umweltinformationen aktiv und systematisch in der Öffentlichkeit zu verbreiten, wobei insbesondere die Computer-Telekommunikation und/oder elektronische Technologien zum Einsatz kommen. Artikel 7 Absatz 2 legt fest, welche Arten von Information zugänglich zu machen sind (z. B. Rechtstexte, Politiken, Pläne und Programme, Berichte und Studien, Daten oder Zusammenfassungen von Daten aus der Überwachung von Tätigkeiten, die sich auf die Umwelt auswirken oder wahrscheinlich auswirken). Elektronische Technologien sind von zentraler Bedeutung für die Umsetzung der Ziele (Artikel 1) und der Bestimmungen der Richtlinie. Die Richtlinie enthält keine Vorschriften über die Art der zu verwendenden elektronischen Technologien. Die gewählten Mittel müssen jedoch leicht zugänglich sein und dürfen keine zusätzlichen Hindernisse für die Bereitstellung von Informationen schaffen. Artikel 7 gestattet es den Mitgliedstaaten außerdem, sich an technische Entwicklungen anzupassen. Ein durchdachter Einsatz von Technologie kann darüber hinaus dazu beitragen, die mit der Bereitstellung beantragter Informationen verbundenen finanziellen und administrativen Belastungen, über die sich manche Mitgliedstaaten besorgt geäußert haben, zu verringern. Die Mitgliedstaaten haben Artikel 7 unterschiedlich umgesetzt. Die meisten bieten elektronische Portale und/oder Websites an, um den Zugang zu einigen der in Artikel 7 Absatz 2 aufgeführten Kategorien von Informationen auf verschiedenen staatlichen Ebenen zu ermöglichen. Trotzdem kann es schwierig sein, Online-Informationen über die Umsetzung einzelner Umweltrichtlinien in den nationalen Rechtsvorschriften sowie über die Einhaltung der betreffenden Anforderungen durch die Behörden zu finden. Generell gilt, dass weitere Fortschritte bei der Organisation der aktiven Informationsverbreitung nötig sind, um Informationen einfacher und effektiver nutzbar zu machen. Die Richtlinie kann als der umfassendste einzelne Rechtsakt der EU zur aktiven Verbreitung von Umweltinformationen betrachtet werden. Aber auch andere Rechtsakte wie zum Beispiel die INSPIRE[22] und die PSI-Richtlinie[23] sowie Initiativen wie SEIS[24] sehen vor, dass bestimmte bei öffentlichen Stellen vorhandene Informationen auf elektronischem Weg allgemein zugänglich gemacht werden. Zusammen schaffen diese Instrumente einen Rahmen für den Austausch von Umweltinformationen, darunter auch Daten, die aus Überwachungsaktivitäten gewonnen werden. Die Umsetzung des Artikels 7 wird durch diesen sich ständig weiterentwickelnden breiteren Kontext beeinflusst. Um die Gesamtkohärenz aller einschlägigen Instrumente und Initiativen zu gewährleisten, ist ein hohes Maß an Koordinierung wünschenswert. Artikel 8 – Qualität von Umweltinformationen In Artikel 8 werden Qualitätsstandards für die zusammengestellten Umweltinformationen festgelegt. Danach sollen die Mitgliedstaaten, soweit möglich, gewährleisten, dass alle Informationen aktuell, exakt und vergleichbar sind. Umweltinformationen sollen die Nutzer in die Lage versetzen, auf sinnvolle Weise an der Entwicklung und Umsetzung umweltpolitischer Entscheidungen mitzuwirken und deren politische Wirksamkeit zu bewerten. Die Datenqualität hat sich als ein schwieriges Ziel erwiesen, da sie weitgehend von den Ressourcen, der Kapazität und der Technologie abhängt. Darüber hinaus gibt es oftmals keine Standardmethode zur Sicherstellung und Messung der Datenqualität und zur Herstellung der Vergleichbarkeit von Umweltinformationen. Die Qualität ist auch für andere Umweltrichtlinien von maßgeblicher Bedeutung, da sich der Handlungsbedarf häufig aus der Überwachung des Umweltzustands oder anderen Informationen über die Umsetzung ergibt. Trotzdem sind in verschiedenen Bereichen der Umweltpolitik, ungeachtet des Fortschritts in manchen Gebieten, Qualitätsprobleme festgestellt worden.[25] VI. Schlussfolgerungen und weiteres Vorgehen Die Kommission ist der Auffassung, dass sich der Zugang zu Umweltinformationen auf Antrag durch die Anwendung der Richtlinie erheblich verbessert hat. Einzelne Fälle von Verstößen in bestimmten Mitgliedstaaten werden von der Kommission weiterverfolgt. Die Kommission geht davon aus, dass die neuen Bestimmungen im Laufe der Zeit angemessen in die Rechtsordnung der Mitgliedstaaten integriert und von den Behörden ordnungsgemäß angewendet werden. Da sich eine Informationsgesellschaft herausbildet, die mehr Wert auf breiten Zugang legt, muss von einem Ansatz, in dem die Erfordernisse der Informationsweitergabe auf Ersuchen dominieren, zu einem Ansatz übergegangen werden, in dem die aktive, breite Informationsweitergabe mit den neuesten Technologien im Mittelpunkt steht. Die Richtlinie lässt den Mitgliedstaaten Flexibilität bei der Auswahl der geeigneten Mittel zur aktiven Verbreitung von Umweltinformationen sowie bei der Anpassung an Veränderungen im Bereich der Computer-Telekommunikation und der elektronischen Technologien. Einige Mitgliedstaaten haben nutzerfreundliche Websites entwickelt, auf denen die Bürger beispielsweise auf einer Karte sehen können, in welchem Umfang Abwasser in ihrer Stadt gereinigt wird. In diesem Zusammenhang fordert die Kommission alle Mitgliedstaaten auf, die Bestimmungen zur aktiven Verbreitung von Informationen in größtmöglichem Umfang zu nutzen. Gemäß ihrer Mitteilung über die Umsetzung und den anschließend vom Rat am 11. Juni 2012 angenommenen Schlussfolgerungen sowie dem vorgeschlagenen 7. Umweltaktionsprogramm[26] bemüht sich die Kommission, den Mitgliedstaaten bei der besseren Strukturierung von Informationen für die aktive Verbreitung zu helfen.[27] Sie wird außerdem verschiedene Studien durchführen, um die gegenwärtigen Verfahren zur aktiven Informationsverbreitung und die Herausforderungen im Zusammenhang mit der Qualität von Umweltinformationen eingehender zu untersuchen. Je nach den Ergebnissen dieser Studien und den allgemeinen Entwicklungen im Bereich der Informationstechnologie wird die Kommission entscheiden, ob in der Zukunft weitere Änderungen der Richtlinie erforderlich sind. [1] ABl. L 41 vom 14. 2.2003, S. 26. [2] Richtlinie 90/313/EWG des Rates vom 7. Juni 1990 über den freien Zugang zu Informationen über die Umwelt, ABl. L 158 vom 23.6.1990, S. 56. Aufgehoben durch die Richtlinie mit Wirkung vom 14.2.2005. [3] Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen vom 26.8.2010 über „Eine Digitale Agenda für Europa“, KOM(2010) 245 endgültig/2. [4] Mitteilung der Kommission vom 3.3.2010 über „Europa 2020 – Eine Strategie für intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum“, KOM(2010) 2020, S. 9. [5] Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen vom 7.3.2012 über „Konkretere Vorteile aus den Umweltmaßnahmen der EU: Schaffung von Vertrauen durch mehr Information und größere Reaktionsbereitschaft der Behörden“, KOM(2012) 95 final. [6] Bericht der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament über die Erfahrungen aus der Anwendung der Richtlinie 90/313/EWG des Rates vom 7. Juni 1990 über den freien Zugang zu Informationen über die Umwelt, KOM(2000) 400 endgültig. [7] Die Europäische Gemeinschaft unterzeichnete das Übereinkommen von Aarhus am 25. Juni 1998 und ratifizierte es am 17. Februar 2005. Das Übereinkommen trat am 30. Oktober 2001 in Kraft. [8] Rechtssachen C-44/07, C-85/06 beziehungsweise C-53/06. [9] Urteil vom 5. Juli 2007 in der Rechtssache C-340/06, Slg. 2007, S. I-96. [10] Urteil vom 3. Mai 2007 in der Rechtssache C-391/06, Slg. 2007, S. I-65. [11] Eine Liste der Umsetzungsmaßnahmen, die der Kommission von den Mitgliedstaaten mitgeteilt wurden, ist abrufbar unter: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:72004L0003:DE:NOT [12] Die Berichte der Mitgliedstaaten und die entsprechenden Übersetzungen sind auf der Europa-Website abrufbar: http://ec.europa.eu/environment/aarhus/reports_ms.htm. [13] Zum Beispiel nennt die Richtlinie ausdrücklich eine breitere Palette von Ausnahmen, die nicht angewendet werden können, wenn sich der Antrag auf Informationen über Emissionen in die Umwelt bezieht („Emissionsregel“). [14] Der Gerichtshof vertrat die Auffassung, dass die Vertraulichkeit der Beratungen von Behörden im Sinne des Artikels 4 Absatz 2 Buchstabe a der Richtlinie „als erfüllt angesehen werden kann, wenn es im nationalen Recht des betreffenden Mitgliedstaats eine Regel gibt, die allgemein bestimmt, dass die Vertraulichkeit der Beratungen von Behörden einen Grund für die Ablehnung des Zugangs zu Umweltinformationen, die bei diesen Behörden vorhanden sind, darstellt“, sofern der Begriff der „Beratungen“ klar bestimmt ist. [15] Richtlinie 95/46/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. Oktober 1995 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr, ABl. L 281 vom 23.11.1995, S. 31. [16] Die INSPIRE-Richtlinie beispielsweise (Angaben siehe unten) legt in ihrem Artikel 2 fest, dass sie die Richtlinie 2003/4/EG unberührt lässt. [17] Die Seveso-III-Richtlinie zum Beispiel (Richtlinie 2012/18/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 4. Juli 2012 zur Beherrschung der Gefahren schwerer Unfälle mit gefährlichen Stoffen, zur Änderung und anschließenden Aufhebung der Richtlinie 96/82/EG des Rates, ABl. L 197 vom 24.7.2012, S. 1) verweist in Artikel 22 auf Artikel 4 der Richtlinie. [18] Slg. 2009, S. I-987. [19] Richtlinie 2001/18/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. März 2001 über die absichtliche Freisetzung genetisch veränderter Organismen in die Umwelt und zur Aufhebung der Richtlinie 90/220/EWG des Rates, ABl. L 106 vom 17.4.2001, S. 1. [20] Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG des Rates, geändert durch die Richtlinie 2004/101/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. Oktober 2004 und die Verordnung (EG) Nr. 2216/2004 der Kommission vom 21. Dezember 2004 über ein standardisiertes und sicheres Registrierungssystem gemäß der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates sowie der Entscheidung Nr. 280/2004/EG des Europäischen Parlaments und des Rates. Artikel 17 der Richtlinie 2003/87/EG regelt den Zugang zu Informationen, die unter die Richtlinie 2003/4/EG fallen. [21] In seinem Urteil vom 21. April 2005 in der Rechtssache C-186/04, Housieux, hat der Gerichtshof in Bezug auf die vorherige Richtlinie bereits entschieden, dass eine stillschweigende Ablehnungsentscheidung rechtswidrig ist (Slg. 2005, S. I-3299). Eine stillschweigende Ablehnung könne stets nur eine Hilfskonstruktion sein, um einen effektiven Rechtsschutz und ein Mittel zur Disziplinierung der Behörde zu schaffen. [22] Richtlinie 2007/2/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. März 2007 zur Schaffung einer Geodateninfrastruktur in der Europäischen Gemeinschaft (INSPIRE), ABl. L 108 vom 25.4.2007, S. 1. [23] Richtlinie 2003/98/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. November 2003 über die Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sektors, ABl. L 345 vom 31.12.2003, S. 90. [24] Mitteilung der Kommission an den Rat, das Europäische Parlament, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen vom 1.2.2008: Hin zu einem gemeinsamen Umweltinformationssystem (SEIS), KOM(2008) 46 endgültig. [25] Zum Beispiel hat die von der Kommission vorgenommene Überprüfung der Verordnung über das Europäische Schadstofffreisetzungs- und -verbringungsregister (E-PRTR) eine mangelnde Vergleichbarkeit der von den Mitgliedstaaten zur Verfügung gestellten Informationen ergeben, die auf die Verwendung verschiedener Methoden zur Erzeugung der Daten und auf mangelnde Konsistenz der Informationen zurückzuführen ist. [26] COM(2012) 710 final. [27] Die Mitteilung bezieht sich auf strukturierte Anwendungs- und Informationskonzepte (Stuctured Implementation and Information Frameworks – SIIFS), mit denen kohärentere Online-Informationen über die Ergebnisse der Umsetzung einzelner Richtlinien (angenommene Pläne, erteilte Genehmigungen, Überwachungsdaten usw.) zur Verfügung gestellt werden sollen.