1. Einleitung

In seiner Rede vor dem Europäischen Parlament zur Lage der Union am 9. September 2015 kündigte Präsident Juncker die Einführung einer europäischen Säule sozialer Rechte an. Diese Initiative ist Teil der Arbeiten der Kommission an einer vertieften und faireren Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) sowie Teil des Arbeitsprogramms 2016 der Kommission.

In seiner Rede hielt Präsident Juncker Folgendes fest: „[Wir müssen] die Arbeiten an einem fairen und wahrhaft europäischen Arbeitsmarkt vorantreiben. [...] In diesem Zusammenhang möchte ich eine europäische Säule sozialer Rechte entwickeln, die die sich verändernden Realitäten in den europäischen Gesellschaften und in der Arbeitswelt widerspiegelt. Und die uns als Kompass für eine erneute Konvergenz innerhalb des Euro-Raums dienen kann. Die[se] europäische Säule sozialer Rechte sollte das ergänzen, was wir gemeinsam zum Schutze der Arbeitnehmer in der EU erreicht haben. Ich erwarte, dass die Sozialpartner in diesem Prozess eine zentrale Rolle einnehmen. Ich glaube, wir tun gut daran, mit dieser Initiative innerhalb des Euro-Raums zu beginnen und anderen EU-Mitgliedstaaten anzubieten, sich anzuschließen, wenn sie es wünschen.“

Die vorliegende Mitteilung beschreibt das weitere Vorgehen in Zusammenhang mit der europäischen Säule sozialer Rechte. Sie skizziert die Gründe für die Initiative, erläutert deren Rolle, Umfang und Art und leitet eine umfassende Konsultation ein, mit der Feedback eingeholt werden soll. Ein erster, vorläufiger Entwurf der Säule ist dieser Mitteilung beigefügt. Er soll die Diskussion erleichtern. Der Mitteilung sind außerdem zwei Arbeitsunterlagen der Kommissionsdienststellen beigefügt: Die erste beschreibt die wichtigsten Trends in der Wirtschaft, in der Gesellschaft und auf dem Arbeitsmarkt, die die Grundlage der Säule bilden und die es aufzugreifen gilt, die zweite gibt einen Überblick über den rechtlichen Besitzstand („acquis“) auf EU-Ebene, der in diesem Zusammenhang von Belang ist.

2. Warum eine europäische Säule sozialer Rechte?

2.1 Eine in hohem Maße wettbewerbsfähige soziale Marktwirtschaft

Das Handeln auf EU-Ebene spiegelt die Gründungsprinzipien der Union wider und basiert auf der Überzeugung, dass wirtschaftliche Entwicklungen in wachsenden sozialen Fortschritt und größeren sozialen Zusammenhalt münden sollten und dass die Sozialpolitik nicht nur angemessene Sicherheitsnetze in Einklang mit den europäischen Werten gewährleisten, sondern auch als produktiver Faktor betrachtet werden sollte, der Ungleichheiten abbaut, die Schaffung von Arbeitsplätzen maximiert und die Entfaltung des europäischen Humankapitals ermöglicht. Diese Überzeugung lässt sich durch Daten zur Leistung im Beschäftigungs- und Sozialbereich untermauern. Die Mitgliedstaaten mit den besten wirtschaftlichen Ergebnissen haben ehrgeizigere und effizientere sozialpolitische Strategien entwickelt, nicht nur im Zuge der wirtschaftlichen Entwicklung, sondern als ein Kernelement ihres Wachstumsmodells. Der Schlüssel hierfür liegt in der Ausgestaltung von Wohlfahrtssystemen und Arbeitsmarktstrukturen, die ihren Aufgaben gerecht werden und die Schaffung von Arbeitsplätzen unterstützen.

Dieser Ansatz ist auch ein zentraler Aspekt der allgemeinen wirtschaftspolitischen Agenda dieser Kommission, wie der Jahreswachstumsbericht der Kommission 2016 belegt. Mit ihrer Ausrichtung auf die Förderung von Strukturreformen, Investitionen und einer verantwortungsvollen Haushaltspolitik hat die Kommission den Schwerpunkt unmissverständlich auf soziale Erwägungen und soziale Fairness gelegt.

Entsprechend dem Subsidiaritätsprinzip sind in erster Linie die Mitgliedstaaten für die Festlegung ihrer Beschäftigungs- und Sozialpolitik zuständig. Dazu gehören das Arbeitsrecht und die Wohlfahrtssysteme. Diese Zuständigkeit ist in den EU-Verträgen niedergelegt; im Übrigen ist seit der Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft vorgesehen, dass die EU die Maßnahmen der Mitgliedstaaten ergänzen kann. Artikel 3 des Vertrags über die Europäische Union spiegelt dieses allgemeine Ziel wider, indem er festhält, dass die Union „auf die nachhaltige Entwicklung Europas auf der Grundlage eines ausgewogenen Wirtschaftswachstums und von Preisstabilität, eine in hohem Maße wettbewerbsfähige soziale Marktwirtschaft, die auf Vollbeschäftigung und sozialen Fortschritt abzielt, sowie ein hohes Maß an Umweltschutz und Verbesserung der Umweltqualität“ hinwirkt.

Deshalb ist die Schaffung und Vertiefung des europäischen Binnenmarkts Hand in Hand mit der Entwicklung eines rechtlichen Besitzstands im Sozialbereich auf EU-Ebene gegangen, mit dem Ziel, gleiche Ausgangsbedingungen zu gewährleisten, das Risiko von Sozialdumping oder eines Wettlaufs „nach unten“ zu vermeiden und die wirtschaftliche und soziale Integration zu erleichtern. Dies ist auch der Grund, warum seit den 1990er Jahren beschäftigungs- und sozialpolitische Erwägungen ein wesentliches Merkmal des Prozesses der wirtschaftspolitischen Koordinierung auf EU-Ebene sind, der nunmehr als Europäisches Semester bekannt ist. Die Gründe für eine europäische Säule sozialer Rechte folgen dieser Logik und greifen eine zweifache Notwendigkeit auf: Überwindung der Krise mit Blick auf die Zukunft und Übergang zu einer vertieften und faireren WWU.

2.2 Überwindung der Krise mit Blick auf die Zukunft

Europa erholt sich allmählich von seiner schwersten Krise seit Jahrzehnten: Die einzelnen Mitgliedstaaten und die EU als Ganzes haben mit den politischen, wirtschaftlichen und sozialen Folgen zu kämpfen und versuchen gleichzeitig, künftige Entwicklungen zu antizipieren. Die Krise hatte gravierende und sichtbare Auswirkungen auf die europäische Gesellschaft und Wirtschaft. Die Wohlfahrtssysteme haben zwar einige Auswirkungen abgefedert, aber die Arbeitslosigkeit ist angestiegen, ein erheblicher Anteil der Bevölkerung ist von Armut bedroht, die öffentlichen Haushalte stoßen an ihre Grenzen und die Leistungen der einzelnen Länder haben sich sehr unterschiedlich entwickelt. Vor allem die Arbeitslosigkeit fordert seit Jahren ihren Tribut von den Bürgerinnen und Bürgern und der Gesellschaft insgesamt: noch immer sind nahezu 22 Millionen Menschen arbeitslos und auf Arbeitsuche (fast 17 Millionen im Euro-Raum), 10 Millionen von ihnen seit mehr als einem Jahr.

Überdies hat die Krise einige grundlegendere Langzeitrends verschleiert, andere dagegen verstärkt. Dazu gehören z. B. Veränderungen in den Gesellschafts- und Familienstrukturen sowie den Arbeitsmustern; ein längeres und vielfältigeres Erwerbsleben; eine stärker diversifizierte Erwerbsbevölkerung und die Verbreitung neuer Arbeitsformen; das Paradox von steigendem Bildungsniveau einerseits und weit verbreitetem Missverhältnis zwischen Qualifikationsangebot und –nachfrage andererseits; zunehmende Ungleichheiten; neue Bedürfnisse und Möglichkeiten im Zuge der höheren Lebenserwartung und der Alterung der Bevölkerung; der technologische Wandel und die Digitalisierung von Gesellschaft und Wirtschaft.

Art und Umfang der Herausforderungen für die Arbeitswelt und die Gesellschaft im Allgemeinen haben sich im Vergleich zum 20. Jahrhundert grundlegend geändert, und es zeichnen sich viele neue oder künftige Entwicklungen ab, an die Europa sich anpassen muss. Die Ziele der Sozialpolitik und ihre Fähigkeit, Ergebnisse zu erzielen, stehen auf dem Prüfstand. Europas Vermögen, gut funktionierende und faire Arbeitsmärkte zu schaffen, ist entscheidend für seine Fähigkeit, die Produktivität zu steigern, im weltweiten Wettbewerb zu bestehen, den sozialen Zusammenhalt zu verstärken und den Lebensstandard seiner Bürgerinnen und Bürger weiterhin zu erhöhen.

Solche Überlegungen gewinnen auf internationaler Ebene und in den einzelnen Mitgliedstaaten zunehmend an Bedeutung. Wie in den im September 2015 von den Vereinten Nationen angenommenen Zielen für eine nachhaltige Entwicklung und in Schlussfolgerungen der G20 wiederholt zum Ausdruck gebracht, setzen sich ungeachtet der Ungewissheit über die Zukunft immer stärker die Erkenntnis und der weltweite Konsens durch, dass Verknüpfungen zwischen wirtschaftlicher, sozialer und ökologischer Entwicklung notwendig sind, dass Ungleichheiten die Wirtschaftsentwicklung hemmen und dass es eines stärker inklusiven Wachstumsmodells bedarf. Diese globale Agenda stützt sich weitgehend auf die zahlreichen Untersuchungen internationaler Organisationen, wie z. B. der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, der Weltbank, der Internationalen Arbeitsorganisation und des Internationalen Währungsfonds.

Diese Veröffentlichungen verdeutlichen, dass Investitionen in das Humankapital ein wichtiger Mechanismus der Transmission zwischen langfristigem Wachstum, Gleichstellung und sozialem Fortschritt sind. Sie bestätigen ferner, dass sich Lohn- und Einkommensungleichheit langfristig negativ auf das potenzielle Wachstum auswirken könnte, indem sie bestehende Chancenungleichheiten verfestigt und verstärkt, die Entwicklung von Kompetenzen einschränkt und die soziale und berufliche Mobilität beeinträchtigt. In den Industrieländern, die ihren Wohlstand auf Produktivitätszuwachs und Innovationsfähigkeit gründen, sind Sozialleistungen und Wirtschaftsleistungen zwei Seiten derselben Medaille.

Eine moderne Sozialpolitik sollte auf Investitionen in das Humankapital beruhen, basierend auf Chancengleichheit, der Verhinderung von und dem Schutz vor sozialen Risiken, wirksamen Sicherheitsnetzen und Anreizen für den Zugang zum Arbeitsmarkt, um es den Menschen zu ermöglichen, ein Leben in Würde zu führen, den persönlichen und beruflichen Status im Laufe des Lebens zu ändern und ihre Talente bestmöglich zu nutzen.

2.3 Auf dem Weg zu einer vertieften und faireren Wirtschafts- und Währungsunion