Stellungnahme Nr. 1/2000

zu einem Vorschlag für eine Verordnung des Rates zur Änderung der Haushaltsordnung vom 21. Dezember 1977 betreffend die Trennung zwischen interner Auditfunktion und Ex-ante-Finanzkontrolle (Artikel 24 Absatz 5 der Haushaltsordnung)

(vorgelegt gemäß Artikel 279 EGV)

(2000/C 327/01)

DER RECHNUNGSHOF DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -

gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 248 Absatz 4 und Artikel 279,

gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Gemeinschaft für Kohle und Stahl, insbesondere auf Artikel 45c Absatz 4 und Artikel 78h,

gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft, insbesondere auf Artikel 160c Absatz 4 und Artikel 183,

gestützt auf die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften(1), zuletzt geändert durch Verordnung (EG, EGKS, Euratom) Nr. 2673/1999 des Rates vom 13. Dezember 1999(2), insbesondere auf die Artikel 21, 24, 139 und 142,

gestützt auf die Verordnung (Euratom, EGKS, EG) Nr. 3418/93 der Kommission vom 9. Dezember 1993 mit Durchführungsbestimmungen zu einigen Vorschriften der Haushaltsordnung vom 21. Dezember 1977(3), insbesondere auf die Artikel 34 bis 43,

gestützt auf den von der Kommission vorgelegten Vorschlag einer Verordnung des Rates zur Änderung der Haushaltsordnung vom 21. Dezember 1977 betreffend die Trennung zwischen interner Auditfunktion und Ex-ante-Finanzkontrolle(4),

gestützt auf das Ersuchen des Rates vom 14. Juni 2000 um Stellungnahme zu diesem Vorschlag, das beim Rechnungshof am 21. Juni 2000 eingegangen ist,

in Erwägung nachstehender Gründe:

Im Rahmen des Reformprojekts der Kommission wird ein "interner Auditdienst... eingesetzt, um das Management in der Kommission in folgenden Bereichen zu unterstützen: 1) Risikokontrolle, 2) Überwachung der Einhaltung von Vorschriften, 3) unabhängige Beurteilung der Qualität des Managements und der Kontrollsysteme und 4) Empfehlungen für eine Verbesserung der Effizienz und Wirksamkeit der Abläufe und für eine wirtschaftliche Haushaltsführung (sichere Mittelverwendung und Optimierung des Kosten-Nutzen-Verhältnisses)."

Das geplante System sieht gleichzeitig vor: "Jede Generaldirektion setzt eine spezielle Auditstelle ein (bestehend aus einer einzelnen Person, die weitgehend von der Arbeit des internen Auditdienstes abhängt, oder einem vollständigen Referat), die direkt dem Generaldirektor unterstellt ist und das interne Kontrollsystem der Generaldirektion, das Management und die Verwendung von Kommissionsmitteln für externe Begünstigte überprüft."

"Schließlich wird ein Begleitausschuss eingesetzt, der 1) die Kontrollverfahren der Kommission anhand der Ergebnisse der Audits des internen Auditdienstes und des Rechnungshofes, 2) die Umsetzung der Auditempfehlungen einschließlich der von der Kommission gebilligten Empfehlungen des Rechnungshofes, und 3) die Qualität des Audit überwacht... "

Die Kommission verfolgt mit diesem System folgende Absicht: "Letztendlich sollte damit der 'Verantwortungsminderung' entgegengewirkt und der bisherige potenzielle Interessenkonflikt zwischen Finanzkontrolle und internem Audit umgangen werden.(5)"

Der Vorschlag der Kommission, der - bis zu einer umfassenderen Neufassung der Haushaltsordnung - eine Trennung der Aufgabenbereiche der Finanzkontrolle und des internen Audit vorsieht, entspricht der Entwicklung, die der Rechnungshof seit langem empfohlen hat -

HAT DIE FOLGENDE STELLUNGNAHME ANGENOMMEN:

1. Bereits seit 1981(6) hat der Hof auf den latenten Konflikt hingewiesen, der sich aus der Befugnis des Finanzkontrolleurs ergibt, einen Sichtvermerk zu erteilen und damit eine Ausgabe zu genehmigen, und seiner Aufgabe - die effektiv eine Funktion der internen Revision darstellt -, anschließend dieselbe Ausgabe insbesondere nach den Kriterien der wirtschaftlichen Haushaltsführung bewerten zu müssen.

2. In jüngster Zeit hat der Hof hervorgehoben: ""Die Finanzvorschriften sollten im Wesentlichen darauf abzielen, die Gemeinschaften dabei zu unterstützen, ihre politischen Ziele effizient durch eine optimale Verwendung ihrer Haushaltsmittel zu erreichen, die Beachtung der Recht- und Ordnungsmäßigkeit ihrer Aktionen zu gewährleisten, ihre Vermögensinteressen zu schützen sowie die Öffentlichkeit und Klarheit ihrer Finanzoperationen sicherzustellen. Unter diesem Blickwinkel sollte eine neue Haushaltsordnung insbesondere die folgenden Prinzipien und Vorschriften enthalten:

- Stellung und Aufgaben des Finanzkontrolleurs sollten mit Blick darauf, dass er möglicherweise die Funktionen des Innenrevisors des Organs wahrnehmen wird, neu definiert werden.

- Es gilt, die Aufgaben der Anweisungsbefugten im Bereich der Haushaltsführung sowie der Finanzkontrolle inhaltlich klarer zu fassen. Denn in Anbetracht der erheblichen Einschränkung des Verfahrens des vorherigen Sichtvermerks, ja auf Zeit sogar seiner völligen Abschaffung, sind zusätzliche Bestimmungen erforderlich, um die Recht- und Ordnungsmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit der Gemeinschaftsaktionen zu gewährleisten sowie die finanziellen Interessen der Gemeinschaften zu wahren, insbesondere zu vermeiden, dass sich Beamte in Situationen befinden, in denen die dienstlichen Interessen im Widerstreit zu Drittinteressen stehen.

- Die Aufgaben des Rechnungsführers sind in demselben Sinne zu verstärken"(7).

3. Insbesondere ging der Hof auf die Absicht ein, dem Finanzkontrolleur die Funktion der internen Revision zuzuweisen, deren organisatorische und arbeitstechnische Konsequenzen im Kommissionsvorschlag nicht klar dargelegt sind und die folglich - mangels genauer Festlegungen und Garantien - keinen zuverlässigen Ersatz bieten können, um das Finanzsystem vor einem internen Kontrollmangel zu bewahren, der sich aus der Abschaffung des vorherigen Sichtvermerks ergeben kann. Die vollständige Abschaffung des vorherigen Sichtvermerks wäre nicht mehr annehmbar, wenn an ihre Stelle nicht andere Verfahren träten, die zumindest gleichwertige Garantien bieten und auch andere Instanzen außer dem Finanzkontrolleur einbeziehen könnten(8).

4. Die Empfehlungen des Hofes zielten auf eine grundlegende Neugestaltung der Funktion des Finanzkontrolleurs ab, verbunden mit einer verstärkten Verantwortlichkeit für Anweisungsbefugte und Rechnungsführer sowie mit der Schaffung einer echten Funktion der internen Revision(9).

5. In diesem Zusammenhang ist zu betonen, dass die Internationale Organisation der Obersten Rechnungskontrollbehörden (Intosai) ihrerseits Folgendes feststellt: "Die Dienststellenleitung setzt vielfach die interne Revision als Teil ihrer internen Kontrollstruktur ein. Zwar ist der Prüfer ein wertvoller Wissensträger in Fragen der Ausbildung und Beratung auf dem Gebiet der internen Kontrolle, doch sollte er nicht als Ersatz für eine leistungsstarke interne Kontrollstruktur angesehen werden"(10).

6. Es wäre daher wünschenswert, wenn die in Arbeit befindliche Neufassung der Haushaltsordnung umfassend, stringent und kohärent wäre, zumal das Risiko nicht auszuschließen ist, dass die für eine Übergangszeit vorgeschlagene Lösung länger in Kraft bleibt, als von der Kommission geplant.

Anwendungsbereich der Reform

7. Die interne Revision ist definiert als unabhängige und objektive Funktion der Qualitätssicherung und Beratung, der eine wertschöpfende Aufgabe im Hinblick auf eine Verbesserung der betrieblichen Arbeitsabläufe zukommt. Durch einen steten und gründlichen Ansatz der Bewertung trägt sie zur Erreichung der vom Unternehmen gesetzten Ziele bei und verbessert die Effizienz des Risikomanagements sowie der Kontrolle und der Unternehmensleitung(11). Daher sind "Umfang und Ziele der internen Revision... sehr unterschiedlich und hängen von der Größe und Struktur des Unternehmens sowie den Anforderungen der Unternehmensleitung ab"(12).

8. Das allgemeine Konzept der internen Revision muss in die Haushaltsordnung aufgenommen werden. Über die Modalitäten für die Bestimmung von internen Prüfern - in Form einer Einzelperson oder einer Dienststelle -, die einzelnen Zielsetzungen ihres Auftrags, den Umfang der Arbeiten und die Durchführungsmodalitäten können die Organe und Einrichtungen jedoch selbst nach Maßgabe ihrer spezifischen Funktionsweise und ihres Bedarfs entscheiden. Dabei sind allerdings die einschlägigen internationalen Grundsätze für die interne Revision zu beachten. Der Wortlauf von Artikel 24 der Haushaltsordnung sollte in diesem Sinne geändert werden. Im Anhang wird eine alternative Fassung zu Artikel 2 des Kommissionsvorschlags vorgelegt.

Unvereinbarkeit der internen Auditfunktion mit anderen Funktionen

9. Im Rahmen der geplanten Reform ist vorgesehen, den traditionellen Handlungsträgern des Haushaltsvollzugs der Europäischen Gemeinschaften - also dem Anweisungsbefugten, dem Finanzkontrolleur und dem Rechnungsführer - den internen Prüfer hinzuzufügen.

10. Der Wortlauf von Artikel 24a besagt zwar, dass die interne Auditfunktion unabhängig vom Finanzkontrolleur wahrgenommen wird. Um aber das erforderliche Gleichgewicht für das gesamte System der internen Kontrolle gewährleisten zu können, ist es notwendig, den bereits von der Kommission vorgeschlagenen Maßnahmen insbesondere eine Änderung von Artikel 21 Absatz 4 der Haushaltsordnung im Sinne der Unvereinbarkeit nicht nur der Tätigkeiten des Anweisungsbefugten, des Finanzkontrolleurs und des Rechnungsführers, sondern auch des internen Prüfers hinzuzufügen.

Unabhängigkeit des internen Prüfers

11. Im Kommissionsvorschlag wird dem internen Prüfer die gleiche Stellung zugewiesen wie dem Finanzkontrolleur. Dennoch erfordert das Gewicht, das diesem Grundsatz der Unabhängigkeit des internen Prüfers gegenüber den geprüften Stellen zukommt, eine Aufnahme in die Haushaltsordnung selbst. Die Haushaltsordnung sollte eindeutig vorgeben, dass der interne Prüfer in der Ausübung seiner Tätigkeit unmittelbar dem Organ unterstellt ist, das ihn ernannt hat, und diesem auch direkt berichtet.

Aufgaben des internen Prüfers

12. Im Entwurf von Artikel 24a sind zwei Aufgaben des internen Prüfers aufgeführt. Wie in Ziffer 8 ausgeführt, können Ziele, Art und Aufgabenbereiche des internen Prüfers je nach Organ, bei dem eine interne Revision eingerichtet wird, voneinander abweichen.

13. Folglich sollte die Aufgabe des internen Prüfers möglichst allgemein unter Verweis auf die einschlägigen internationalen Grundsätze definiert werden.

Einfügung eines neuen Titels in die Haushaltsordnung

14. Der interne Prüfer verfügt im Gegensatz zu den drei Pfeilern des Haushaltsvollzugs über keinerlei Kompetenz im Bereich der Ausführung des Haushaltsplans. Daher sollte die von der Kommission vorgeschlagene Änderung der Haushaltsordnung nicht in Titel III der Haushaltsordnung sondern unter einem eigenen Titel eingefügt werden.

Diese Stellungnahme wurde vom Europäischen Rechnungshof in seiner Sitzung vom 5. Oktober 2000 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Jan O. Karlsson

Präsident

(1) ABl. L 356 vom 31.12.1977, S. 1.

(2) ABl. L 326 vom 18.12.1999, S. 1.

(3) ABl. L 315 vom 16.12.1993, S. 1.

(4) Dokument der Kommission, Ref. 2000/135 (CNS) - KOM (2000) 341 endg.

(5) Die Reform der Kommission - Ein Weißbuch - Teil I - KOM(2000) 200 endg./2, S. 26 - 27.

(6) Studie des Rechnungshofes über die Finanzsysteme der Europäischen Gemeinschaften, Ziffer 6.10.2 (ABl. C 342 vom 31.12.1981).

(7) Stellungnahme Nr. 4/97: Vorschlag für eine Verordnung (Euratom, EGKS, EG) des Rates zur Änderung der Haushaltsordnung vom 21. Dezember 1977 für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften, Ziffer 16 Absatz 1 und 16 Buchstabe c) (ABl. C 57 vom 23.2.1998, S. 4).

(8) Stellungnahme Nr. 4/97, Ziffer 15 gedankenstrick 15 und Ziffer 5.5 - Anhang.

(9) Stellungnahme Nr. 4/97, Ziffern 5.10 - Anhang.

(10) Intosai - Komitee für die interne Kontrolle - Richtlinien für die Normen der internen Kontrolle - Juni 1992 - Absatz 74.

(11) Definition des Institute of Internal Auditors (IIA) (Institut für Interne Revision), genehmigt durch den Board of Directors (Aufsichtsrat) am 26. Juni 1999.

(12) Internationale Prüfungsgrundsätze - Abschnitt 610 Absatz 5.

Anhang

REDAKTIONELLER ALTERNATIVVORSCHLAG ZU ARTIKEL 2 DES KOMMISSIONSVORSCHLAGS

(DEC 97/00)

""Artikel 2

Es wird ein neuer Titel in die Haushaltsordnung eingefügt:

DER INTERNE PRÜFER

1. Innerhalb der Organe wird jeweils eine vom Finanzkontrolleur unabhängige Funktion der internen Revision eingerichtet.

Die interne Revision ist eine unabhängige und objektive Funktion der Qualitätssicherung und Beratung, der eine wertschöpfende Aufgabe im Hinblick auf eine Verbesserung der betrieblichen Arbeitsabläufe zukommt. Durch einen steten und gründlichen Ansatz der Bewertung trägt sie zur Erreichung der von der Organisation gesetzten Ziele bei und verbessert die Effizienz der Management- und Kontrollverfahren.

2. Der interne Prüfer wird von jedem Organ selbst nach Maßgabe seiner spezifischen Funktionsweise und seines Bedarfs bestimmt.

Der interne Prüfer ist in Ausübung seiner Tätigkeit unmittelbar dem Organ unterstellt, das ihn ernannt hat, und berichtet diesem direkt.

Über die einzelnen Zielsetzungen und Durchführungsmodalitäten für die Aufgaben des internen Prüfers sowie über den Umfang der Tätigkeiten entscheidet jedes Organ selbst nach Maßgabe seiner jeweiligen Funktionsweise und seines Bedarfs. Dabei sind die einschlägigen internationalen Grundsätze für die Innenrevision zu beachten.

3. Für die Wahrnehmung seiner Aufgabe wird dem internen Prüfer volle Unabhängigkeit und der Zugang zu allen Informationen gewährt, die zur Erfuellung seiner Aufgabe erforderlich sind. Ist der interne Prüfer Beamter oder Bediensteter des Organs, das ihn benannt hat, verfügt er in Ausübung seiner Tätigkeit über dasselbe Zugriffsrecht auf Informationen wie der Finanzkontrolleur; um seine Unabhängigkeit zu gewährleisten, genießt er die gleichen Privilegien, die diesem gemäß den Absätzen 8 und 9 des Artikels 24 zustehen."