ABKÜRZUNGEN

CATS : Clearance Audit Trail System (Prüfpfadsystem für den Rechnungsabschluss – eine Datenbank, in der Angaben zu den Zahlungen aus den europäischen Agrarfonds erfasst werden)

EGFL : Europäischer Garantiefonds für die Landwirtschaft

Eurostat : Statistisches Amt der Europäischen Union

GAP : Gemeinsame Agrarpolitik

GLÖZ : guter landwirtschaftlicher und ökologischer Zustand

GLZ : guter landwirtschaftlicher Zustand

InVeKoS : integriertes Verwaltungs- und Kontrollsystem

WTO : Welthandelsorganisation

GLOSSAR

Agenda 2000 : Im Rahmen dieser Reform wurde beschlossen, die GAP künftig auf zwei Hauptsäulen zu stellen, die über zwei europäische Agrarfonds aus dem EU-Haushalt finanziert werden. Die erste Säule ist der Bereich des Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL), aus dem Mittel für marktbezogene Maßnahmen und die Einkommensstützung in Form von Direktzahlungen bereitgestellt werden. Die zweite Säule, der Europäische Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER), dient der Kofinanzierung von Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums, die beispielsweise im Agrarumweltbereich oder im Bereich der Förderung der Qualität von Lebensmitteln sowie höherer technischer Standards und Tierschutzstandards durchgeführt werden.

Beitrittsakte : Akte über die Voraussetzungen und Bedingungen, unter denen ein Land Mitgliedstaat der EU wird.

Entkoppelung : Prozess der Trennung direkter Beihilfezahlungen von der landwirtschaftlichen Erzeugung.

EU-15 : Belgien, Dänemark, Deutschland, Irland, Griechenland, Spanien, Frankreich, Italien, Luxemburg, Niederlande, Österreich, Portugal, Finnland, Schweden und Vereinigtes Königreich.

EU-Erweiterung : Prozess der Erweiterung der Europäischen Union durch den Beitritt neuer Mitgliedstaaten.

Faktoreinkommen in der Landwirtschaft : Indikator, der die Nettowertschöpfung landwirtschaftlicher Tätigkeiten (sowie nicht trennbarer nichtlandwirtschaftlicher Nebentätigkeiten) zu Faktorkosten misst. Er wird berechnet, indem vom Wert der landwirtschaftlichen Erzeugung zu Herstellungspreisen der Wert der Vorleistungen, der Abschreibungen und der Produktionsabgaben abgezogen und der Wert der (sonstigen) Subventionen hinzugerechnet wird. In vielen Fällen beziehen die Haushalte auch Einkommen aus anderen Quellen (nichtlandwirtschaftliche Tätigkeiten, Löhne oder Gehälter, Sozialleistungen, Einkommen aus Vermögen), sodass das Einkommen in der Landwirtschaft nicht unbedingt mit dem tatsächlichen Einkommen der landwirtschaftlichen Haushalte deckungsgleich ist.

Gesundheitscheck : Überprüfung der GAP-Reform von 2003, die im Jahr 2008 stattfand. Dabei wurden die Kommissionsvorschläge im Hinblick auf eine weitere Entkoppelung der Direktbeihilfen und ein höheres Maß an Flexibilität bei der Betriebsprämienregelung, eine stärkere Übertragung von Ausgaben hin zu Maßnahmen der Entwicklung des ländlichen Raums, Änderungen des Interventionssystems, die Aufstockung der Milchquoten und weitere sektorbezogene Maßnahmen angenommen.

Landwirtschaftlicher Unternehmensgewinn : Durch die landwirtschaftlichen Tätigkeiten erwirtschaftetes Einkommen, das zur Entlohnung der eigenen Produktionsfaktoren (Arbeit, Kapital und Grundeigentum) verwendet wird. Es entspricht dem Faktoreinkommen abzüglich der Kosten für die Kapitalbeschaffung und die Beschäftigung von Arbeitskräften.

Mitgliedstaaten, die die Regelung für die einheitliche Flächenzahlung anwenden : Neue Mitgliedstaaten, die sich entschieden haben, anstelle der in der EU-15 angewandten Beihilferegelungen die Regelung für die einheitliche Flächenzahlung einzuführen: Bulgarien, Tschechische Republik, Estland, Zypern, Lettland, Litauen, Ungarn, Polen, Rumänien und Slowakei.

Neue Mitgliedstaaten : Bulgarien, Tschechische Republik, Estland, Zypern, Lettland, Litauen, Ungarn, Malta, Polen, Rumänien, Slowenien und Slowakei.

Reform von 2003 : GAP-Reform ("Halbzeitbewertung"), deren Ziel es war, die Preisstützung zu verringern und als Ausgleich direkte Einkommensbeihilfen zu leisten. Damit wurde der 1992 mit der MacSharry-Reform eingeleitete und 1999 durch die Agenda 2000 verstärkte Prozess fortgesetzt. Im Zuge der Reform von 2003 wurden die Entkoppelung der Beihilfen und die Regelung der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen (Cross-Compliance-Regelung) eingeführt; gleichzeitig wurden die Mittel für die Entwicklung des ländlichen Raums aufgestockt.

Regelung für die einheitliche Flächenzahlung : Übergangsregelung für eine vereinfachte Einkommensstützung zugunsten der Betriebsinhaber in den neuen Mitgliedstaaten.

ZUSAMMENFASSUNG

I. Die Regelung für die einheitliche Flächenzahlung ist eine vereinfachte Einkommensstützungsregelung zugunsten von Inhabern landwirtschaftlicher Betriebe in den neuen Mitgliedstaaten. Sie wurde von Bulgarien, der Tschechischen Republik, Estland, Zypern, Lettland, Litauen, Ungarn, Polen, Rumänien und der Slowakei eingeführt. Diese Regelung ermöglichte es den nationalen Behörden, Betriebsinhabern Direktbeihilfen zu gewähren, bis die betroffenen Mitgliedstaaten zu der Beihilferegelung übergehen, die ab 1. Januar 2014 in der gesamten EU Anwendung finden soll. Im Haushaltsjahr 2011 beliefen sich die Zahlungen im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung auf rund 5 Milliarden Euro.

II. Im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung besteht für die Betriebsinhaber keine Verpflichtung zur Erzeugung oder zum Einsatz der Produktionsfaktoren. Sie müssen ihre Flächen jedoch in einem mit dem Umweltschutz zu vereinbarenden guten landwirtschaftlichen Zustand (GLÖZ) halten und grundlegende Anforderungen des Umweltschutzes, der Lebensmittelsicherheit, der Tiergesundheit und des Tierschutzes einhalten.

III. Bei seiner Prüfung der Durchführung der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung legte der Hof den Schwerpunkt auf

- die Umsetzung der wichtigsten Bestandteile der Regelung einschließlich der Definition der Begriffe "Begünstigte" und "beihilfefähige Flächen";

- den Beitrag der Regelung zum Ziel der Einkommensstützung zugunsten der Betriebsinhaber in den neuen Mitgliedstaaten;

- die Vorbereitung des Übergangs zu einem allen EU-Mitgliedstaaten gemeinsamen neuen Direktzahlungssystem.

IV. In seinem Bericht über die Betriebsprämienregelung [1] stellte der Hof fest, dass der Begriff "Betriebsinhaber" nicht angemessen definiert wurde und Beihilfen an Begünstigte ausgezahlt wurden, die keine oder nur eine marginale landwirtschaftliche Tätigkeit ausübten. Aufgrund der aktuellen Prüfung lassen sich in Bezug auf die Regelung für die einheitliche Flächenzahlung die gleichen Schlussfolgerungen ziehen. Außerdem wurden in einigen der betroffenen Mitgliedstaaten rechtmäßig einheitliche Flächenzahlungen (zur Einkommensstützung) an öffentliche Einrichtungen geleistet, die staatliche Flächen verwalten, aber ansonsten keine landwirtschaftliche Tätigkeit ausüben.

V. Die beihilfefähigen Flächen wurden von den Mitgliedstaaten nicht genau identifiziert, und es wurden Zahlungen geleistet, die nicht genutzte Parzellen betrafen oder Flächen, die für nichtlandwirtschaftliche Tätigkeiten verwendet wurden. Dies hat Auswirkungen darauf, welcher Betrag den einzelnen Betriebsinhabern ausgezahlt wird, und schwächt die Verbindung zwischen Zahlung und beihilfefähiger Fläche.

VI. Die Zahlungen im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung trugen erheblich zu einer Steigerung des Einkommens der Betriebsinhaber in den betroffenen Mitgliedstaaten bei und stellen derzeit für viele Betriebsinhaber die wichtigste Nettoeinkommensquelle dar. Die Verteilung der Beihilfen im Rahmen dieser Regelung basiert jedoch im Wesentlichen darauf, welche Flächen landwirtschaftlicher Parzellen den Betriebsinhabern zur Verfügung stehen, wobei weder die regionalen Besonderheiten der landwirtschaftlichen Tätigkeit noch der Beitrag der Betriebsinhaber zur Erzeugung öffentlicher Güter berücksichtigt werden. Zudem hat die duale Struktur des Agrarsektors in vielen der neuen Mitgliedstaaten (in denen es einerseits Großbetriebe und andererseits eine Vielzahl kleiner Familienbetriebe gibt) in Verbindung mit der Flächenbezogenheit der Regelung zur Folge, dass sich die Zahlungen sehr stark auf einige wenige große Begünstigte konzentrieren, während die Mehrheit der Betriebsinhaber nur sehr geringe Beihilfebeträge erhält.

VII. Die innerhalb eines Mitgliedstaats geleisteten Zahlungen im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung können nicht entsprechend dem landwirtschaftlichen Potenzial der Regionen oder nach Umweltkriterien differenziert werden. Seit 2010 können die Mitgliedstaaten jedoch einen Teil des für die Regelung verfügbaren nationalen Finanzrahmens für besondere Beihilfen an Betriebsinhaber in wirtschaftlich schwachen oder umweltgefährdeten Gebieten oder für wirtschaftlich anfällige Formen der landwirtschaftlichen Tätigkeit verwenden. Für eine Beurteilung, wie sich diese Option auf die Verteilung der Beihilfen im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung ausgewirkt hat, ist es allerdings noch zu früh.

VIII. Die Höhe der Direktzahlungen in den Mitgliedstaaten wurde mit Blick darauf festgesetzt, die erforderliche Umstrukturierung des Agrarsektors zu fördern und gleichzeitig das Entstehen erheblicher Einkommensungleichheiten und sozialer Verwerfungen in den betroffenen ländlichen Gemeinschaften zu vermeiden. Anhaltende strukturelle Schwächen in der Agrarwirtschaft der Mitgliedstaaten, in denen die Regelung für die einheitliche Flächenzahlung zur Anwendung kommt, können jedoch die langfristige Wirksamkeit und Effizienz der Direktzahlungen beeinträchtigen. Bislang hat die Kommission die Auswirkungen der im Rahmen dieser Regelung gewährten Beihilfen auf die Umstrukturierung des Agrarsektors noch nicht analysiert.

IX. Die einheitliche Flächenzahlung büßt hinsichtlich der Stützung der landwirtschaftlichen Einkommen an Wirksamkeit ein, wenn die Beihilfe in den Boden- oder Pachtpreisen "kapitalisiert" wird. Die Kommission hat diese Effekte in den besuchten Mitgliedstaaten noch nicht analysiert, doch liegen Nachweise dafür vor, dass zwischen den einheitlichen Flächenzahlungen und einer Erhöhung der Boden- und Pachtpreise ein Zusammenhang besteht.

X. Die meisten Mitgliedstaaten, die die Regelung für die einheitliche Flächenzahlung anwenden, haben sich nicht auf die Einführung einer auf sie folgenden, auf Zahlungsansprüchen basierenden Regelung vorbereitet. Bei der Einführung der Betriebsprämienregelung im Jahr 2005 in der EU-15 wurde die Erfahrung gemacht, dass sich die Zahlungen an die Betriebsinhaber durch die Umsetzung einer solchen Regelung erheblich verzögerten.

XI. Der Hof empfiehlt Folgendes:

- Die Einkommensstützung zugunsten von Betriebsinhabern sollte auf aktive Landwirte ausgerichtet sein, die konkrete und regelmäßige landwirtschaftliche Tätigkeiten ausüben. Insbesondere sollten öffentliche Einrichtungen, die staatliche Flächen verwalten, aber nicht anderweitig landwirtschaftlich tätig sind, nicht in den Genuss von Zahlungen im Rahmen der Regelung kommen.

- Die Beihilfefähigkeit von Flächen sollte eindeutig festgelegt werden und nur für Parzellen gelten, auf denen zur Einhaltung der GLÖZ-Standards konkrete und regelmäßige landwirtschaftliche Tätigkeiten erforderlich sind. Im Falle der Einführung einer auf Zahlungsansprüchen basierenden Regelung sollten diese Ansprüche nur für solche Parzellen zugewiesen werden.

- Es sollte eine ausgewogenere Verteilung der Beihilfen auf die Betriebsinhaber angestrebt werden, indem entweder eine Obergrenze für einzelbetriebliche Zahlungen festgelegt wird oder die besonderen Umstände der landwirtschaftlichen Betriebe in den verschiedenen Regionen berücksichtigt werden.

- Die Kommission sollte analysieren, inwieweit Wirksamkeit und Effizienz der Direktzahlungen durch strukturelle Schwächen und durch die Bodenpreise beeinträchtigt werden. Auf der Grundlage einer solchen Analyse sollte die Kommission ergänzende Maßnahmen zur Umstrukturierung des Agrarsektors und zur Erhöhung seiner Wettbewerbsfähigkeit in Erwägung ziehen.

- Die Kommission sollte die Mitgliedstaaten aktiv unterstützen und ihre Vorbereitungen im Hinblick auf die Einführung einer künftigen auf Zahlungsansprüchen basierenden Regelung genauer überwachen. Insbesondere sollte sie den Mitgliedstaaten dabei helfen, Kernanforderungen an die nationalen Verwaltungen und Betriebsinhaber zu ermitteln.

EINLEITUNG

HINTERGRUND

1. Als die Tschechische Republik, Estland, Zypern, Lettland, Litauen, Ungarn, Malta, Polen, Slowenien und die Slowakei der Europäischen Union (EU) am 1. Mai 2004 beitraten, wurde die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) im Kern über gekoppelte Direktzahlungen umgesetzt, die den Inhabern landwirtschaftlicher Betriebe auf der Grundlage ihrer Ackerlandflächen und der von ihnen gehaltenen Tiere (Rinder, Schafe und Ziegen) gewährt wurden. Im Jahr 2002 hatte der Rat beschlossen, dass auch Betriebsinhaber in den neuen Mitgliedstaaten solche Direktzahlungen erhalten sollten. Gemäß den zu diesem Zeitpunkt für die EU-Mitgliedstaaten (EU-15) geltenden Grundsätzen setzte der Rat für jeden neuen Mitgliedstaat eine Haushaltsobergrenze fest. Dabei handelt es sich um den Höchstbetrag, der aus dem EU-Haushalt für jährliche Direktzahlungen bereitgestellt wird. Der Rat beschloss außerdem, die Direktzahlungen in den neuen Mitgliedstaaten bis 2013 schrittweise zu erhöhen, um ein ähnliches Stützungsniveau zu erreichen wie in der EU-15.

2. Die Struktur des Agrarsektors in den meisten neuen Mitgliedstaaten unterschied sich jedoch erheblich von der in der EU-15 vorherrschenden Struktur. Das prägende Merkmal in den neuen Mitgliedstaaten war eine duale Struktur mit Großbetrieben auf der einen Seite und einer Vielzahl kleiner Familienbetriebe auf der anderen Seite. Insgesamt war die Produktivität des Sektors gering. Außerdem verfügten die meisten nationalen Verwaltungen nicht über Erfahrungen mit der Verwaltung eines Systems von Direktzahlungen an die Betriebsinhaber.

3. Aus diesem Grund wurde den Mitgliedstaaten, die der EU im Jahr 2004 beitraten, in der Beitrittsakte als Alternative zu gekoppelten Direktzahlungen die Möglichkeit eröffnet, während eines Übergangszeitraums eine vereinfachte Einkommensstützungsregelung, die Regelung für die einheitliche Flächenzahlung, anzuwenden. In der Beitrittsakte ist vorgesehen, dass die Kommission für jeden neuen Mitgliedstaat einen jährlichen Finanzrahmen für die Ausgaben im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung festlegt, der der vom Rat festgesetzten nationalen Haushaltsobergrenze Rechnung trägt. Die gleiche Möglichkeit wurde auch Bulgarien und Rumänien eröffnet, als sie der EU im Jahr 2007 beitraten.

4. Parallel zum Prozess der EU-Erweiterung verabschiedete der Rat die GAP-Reform von 2003. Diese Reform umfasste folgende Maßnahmen:

a) Einführung einer Betriebsprämienregelung als Ersatz für die meisten zuvor bestehenden Direktzahlungen, durch die die Beihilfen von jeglicher Produktionsverpflichtung "entkoppelt" wurden;

b) Knüpfung der vollen Zahlung von Direktbeihilfen an die Bedingung, dass die Betriebsinhaber "anderweitige Verpflichtungen" (Cross-Compliance-Verpflichtungen) einhalten [2];

c) Einrichtung eines verbindlichen Mechanismus zur Kürzung aller Direktzahlungen, die je Kalenderjahr und landwirtschaftlichen Betrieb den Betrag von 5000 Euro übersteigen, um einen festen Prozentsatz ("Modulation").

5. Der Rat beschloss im Jahr 2004, dass die im Rahmen der Reform von 2003 angenommenen Grundsätze auch für die neuen Mitgliedstaaten gelten sollten, wobei er die "Modulation" ausnahm (zumindest bis das Niveau der Direktzahlungen in den neuen Mitgliedstaaten dem Niveau dieser Zahlungen in der EU-15 entspricht). Die Möglichkeit der Anwendung der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung wurde jedoch aufrechterhalten [3].

6. Im Jahr 2004 entschieden sich nur Malta und Slowenien für die Einführung der zu diesem Zeitpunkt geltenden Bestimmungen über Direktzahlungen sowie anschließend, im Jahr 2007, für die Umsetzung der Betriebsprämienregelung, die seit 2005 in der EU-15 in Kraft getreten war. Die Tschechische Republik, Estland, Zypern, Lettland, Litauen, Ungarn, Polen, die Slowakei und im Jahr 2007 auch Bulgarien und Rumänien wählten die Anwendung der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung.

7. Die Regelung für die einheitliche Flächenzahlung wurde also von Anfang an im Hinblick darauf konzipiert, dass sie einen Übergang zu dem in der gesamten EU geltenden Direktzahlungssystem (seit 2005 die Betriebsprämienregelung) bilden sollte. Ursprünglich sollte der Übergangszeitraum spätestens 2009 auslaufen. Im Rahmen des "Gesundheitschecks" der GAP im Jahr 2008 verlängerte der Rat diesen Zeitraum aber bis Ende 2013. Daher wird das derzeit vom Europäischen Parlament und vom Rat erörterte Direktzahlungssystem, das nach seiner Annahme einen Teil der neuen, ab 2014 umzusetzenden GAP bilden wird, zu diesem Zeitpunkt an die Stelle der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung treten [4].

KERNELEMENTE DER REGELUNG FÜR DIE EINHEITLICHE FLÄCHENZAHLUNG

8. Die Regelung für die einheitliche Flächenzahlung ist eine vereinfachte Einkommensstützungsregelung zugunsten von Betriebsinhabern, die auf der beihilfefähigen Fläche beruht, die diesen zur Verfügung steht [5]. In jedem Mitgliedstaat wird als Beihilfe jährlich für jeden Hektar beihilfefähiger Fläche ein bestimmter Betrag ausgezahlt. Die Betriebsinhaber übermitteln der zuständigen nationalen Behörde eine jährliche Erklärung, in der alle landwirtschaftlichen Parzellen aufgeführt sind. Für die Betriebsinhaber besteht keine Verpflichtung zur Erzeugung oder zum Einsatz der Produktionsfaktoren; sie müssen die Parzellen jedoch in einem mit dem Umweltschutz zu vereinbarenden guten landwirtschaftlichen Zustand (GLÖZ) halten [6].

9. In jedem neuen Mitgliedstaat wird die Höhe der jährlichen Zahlung je Hektar berechnet, indem der jährliche Finanzrahmen durch die landwirtschaftliche Fläche dieses Mitgliedstaats dividiert wird. Übersteigen diese Zahlungen für ein bestimmtes Jahr den jährlichen Finanzrahmen, so wird der jeweilige nationale Hektarbetrag durch Anwendung eines Kürzungskoeffizienten proportional gesenkt. Dadurch wird sichergestellt, dass die Zahlungen die in den Beitrittsakten verabschiedeten nationalen Finanzrahmen nicht übersteigen.

10. Für die Mitgliedstaaten, die der EU im Jahr 2004 beitraten, ist die landwirtschaftliche Flächedefiniert als der Teil der "landwirtschaftlich genutzten Fläche", der sich am 30. Juni 2003 in "gutem landwirtschaftlichen Zustand" (GLZ) befand [7]. Durch die Festsetzung dieses Zeitpunkts wurden die zu dieser Zeit nicht genutzten Flächen von einheitlichen Flächenzahlungen ausgeschlossen, selbst wenn die Betriebsinhaber die Flächen später wieder bewirtschafteten. In Bulgarien und Rumänien wurde dagegen kein solcher Zeitpunkt vorgegeben, sodass die Betriebsinhaber für ehemals aufgegebene Flächen, die sie nach dem EU-Beitritt dieser Mitgliedstaaten erneut bewirtschaften, Zahlungen im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung erhalten können.

11. Bei der "landwirtschaftlich genutzten Fläche" handelt es sich um einen von Eurostat für statistische Zwecke verwendeten Begriff [8]. Darunter ist die Gesamtfläche an Ackerland, Dauergrünland, Dauerkulturen sowie Haus- und Nutzgärten zu verstehen.

12. In Anhang I werden die Regelung für die einheitliche Flächenzahlung und die Betriebsprämienregelung miteinander verglichen.

MÖGLICHKEIT ERGÄNZENDER NATIONALER DIREKTZAHLUNGEN

13. Vor ihrem Beitritt zur EU hatten einige Mitgliedstaaten den Inhabern landwirtschaftlicher Betriebe bereits Direktzahlungen gewährt, die mit den Grundsätzen des EU-Binnenmarkts nicht vereinbar gewesen wären. Um zu vermeiden, dass Betriebsinhaber nach dem EU-Beitritt ihres Landes möglicherweise eine geringere Stützung erhalten als zuvor, dürfen die betreffenden Mitgliedstaaten zusätzlich zu den einheitlichen Flächenzahlungen ergänzende Direktzahlungen gewähren, die sie aus dem nationalen Haushalt finanzieren, um die schrittweise Einführung der EU-Direktzahlungen abzufedern [9]. Diese ergänzenden Direktzahlungen müssen von der Kommission genehmigt werden, und der Gesamtbetrag der Direktbeihilfe, die den Betriebsinhabern gewährt werden kann, darf nicht die Höhe der Direktzahlungen überschreiten, auf die sie in der EU-15 Anspruch hätten. Die ergänzenden nationalen Direktzahlungen laufen im Zuge des jährlichen Anstiegs der Zahlungen im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung schrittweise aus.

PRÜFUNGSUMFANG, PRÜFUNGSZIELE UND PRÜFUNGSANSATZ

14. Der Hof hat die Durchführung der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung seit dem Haushaltsjahr 2005 im Zusammenhang mit seiner jährlichen Zuverlässigkeitserklärung (DAS) geprüft. Diese Prüfungen beschränkten sich jedoch auf die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Zahlungen und das Funktionieren der Überwachungs- und Kontrollsysteme. Der Hof veröffentlichte die Ergebnisse dieser Prüfungen in seinen jeweiligen Jahresberichten.

15. Die Regelung für die einheitliche Flächenzahlung ist die zweitgrößte aus dem Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) finanzierte Regelung und die wichtigste Quelle für die Einkommensstützung zugunsten der Betriebsinhaber in den neuen Mitgliedstaaten. Die jährlichen Ausgaben stiegen im Laufe der Zeit von 1,4 Milliarden Euro im Haushaltsjahr 2005 auf rund 5 Milliarden Euro im Haushaltsjahr 2011 an. Bis zum Haushaltsjahr 2014 soll sich die Beihilfe auf bis zu rund 7,5 Milliarden Euro belaufen.

16. Die Prüfung fand 2011 statt und umfasste Besuche bei der Europäischen Kommission und in fünf Mitgliedstaaten, die die Regelung für die einheitliche Flächenzahlung entweder im Jahr 2004 (Ungarn, Polen und Slowakei) oder im Jahr 2007 (Bulgarien und Rumänien) eingeführt hatten, sowie die Analyse von Unterlagen und die Durchsicht von Studien und Bewertungen. Im Jahr 2011 zahlten die besuchten Mitgliedstaaten im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung Beihilfen in Höhe von rund 4 Milliarden Euro aus, was rund 80 % der in diesem Haushaltsjahr getätigten Gesamtausgaben für diese Regelung entspricht [10].

17. Der Schwerpunkt dieses Berichts liegt auf folgenden Themen:

- Umsetzung der wichtigsten Bestandteile der Regelung einschließlich der Definition der Begriffe "Begünstigte" und "beihilfefähige Flächen";

- Beitrag der Regelung zum Ziel der Einkommensstützung zugunsten der Betriebsinhaber in den neuen Mitgliedstaaten;

- Vorbereitung des Übergangs zu einem allen EU-Mitgliedstaaten gemeinsamen neuen Direktzahlungssystem.

BEMERKUNGEN

ZAHLUNGEN AN BEGÜNSTIGTE, DIE NUR EINE MARGINALE LANDWIRTSCHAFTLICHE TÄTIGKEIT AUSÜBEN

18. Wie vorstehend dargelegt, sollen die einheitlichen Flächenzahlungen als Einkommensstützung zugunsten der Betriebsinhaber dienen [11]. Die Regelung ist so ausgestaltet, dass sie mit den übergeordneten Zielen der GAP in Einklang steht. Zu diesen Zielen gehört es, die "Produktivität der Landwirtschaft zu steigern" und "auf diese Weise der landwirtschaftlichen Bevölkerung, insbesondere durch Erhöhung des Pro-Kopf-Einkommens der in der Landwirtschaft tätigen Personen, eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten" [12].

DEFINITION DER BEGRIFFE "BETRIEBSINHABER" UND "LANDWIRTSCHAFTLICHE TÄTIGKEIT"

19. Gemäß der in der Verordnung niedergelegten Definition [13] handelt es sich bei einem Betriebsinhaber um eine Person oder eine Vereinigung von Personen, die eine "landwirtschaftliche Tätigkeit" ausübt. Eine "landwirtschaftliche Tätigkeit" ist "die Erzeugung, die Zucht oder der Anbau landwirtschaftlicher Erzeugnisse, einschließlich Ernten, Melken, Zucht von Tieren und Haltung von Tieren für landwirtschaftliche Zwecke, oder die Erhaltung von Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand".

20. Der Hof hat bereits darauf hingewiesen, dass die Definition von "Betriebsinhabern" als Personen oder Vereinigungen, denen beihilfefähige Flächen zur Verfügung stehen und die eine "landwirtschaftliche Tätigkeit" ausüben, nicht genau genug war [14]. Der Hof stellte fest, dass Ungarn und Rumänien diese Begriffe in ihren jeweiligen nationalen Rechtsvorschriften weiter ausgeführt hatten. Ungarn beschloss, dass Beihilfen im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung nur an die Flächennutzer ausgezahlt werden sollten. In Rumänien schließen die nationalen Regeln Personen, die lediglich Konzessionen für die Landnutzung gewähren oder Flächen verpachten, ausdrücklich von einheitlichen Flächenzahlungen aus. In der Praxis wird dies jedoch nur selten kontrolliert, und der Hof stellte in beiden Mitgliedstaaten fest, dass im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung Beihilfen an Landeigentümer ausgezahlt worden waren, die auf den fraglichen Flächen keine eigene landwirtschaftliche Tätigkeit ausübten, während die Landwirte, die die Flächen tatsächlich nutzten, keinen Zugang zu Beihilfen im Rahmen dieser Regelung hatten.

21. Wie bei der Betriebsprämienregelung ermittelte der Hof auch bei der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung Begünstigte, die nur marginal mit Landwirtschaft zu tun hatten. Dazu gehören Immobiliengesellschaften, Flughäfen (Polen und Rumänien), Forstwirtschaftsunternehmen, Jagdverbände sowie Angel- oder Skivereine (Ungarn, Polen und Slowakei). Der Kommission und den besuchten Mitgliedstaaten sind weder die genaue Zahl solcher Fälle noch deren finanzielle Auswirkungen im Einzelnen bekannt. Zur Veranschaulichung lässt sich ein Fall in Polen anführen, wo der Hof feststellte, dass 1345 Jagdverbände rechtmäßig für das Antragsjahr 2010 für 19000 Hektar landwirtschaftlicher Flächen einheitliche Flächenzahlungen in Höhe 2,54 Millionen Euro erhalten hatten. Ebenso erhielten 337 Jagdverbände in Ungarn für 7000 Hektar landwirtschaftlicher Flächen einheitliche Flächenzahlungen von mehr als 1 Million Euro.

22. Außerdem stellte der Hof in den besuchten Mitgliedstaaten fest, dass es sich bei einer spezifischen Gruppe von Empfängern einheitlicher Flächenzahlungen um öffentliche Einrichtungen handelte, die im Staatsbesitz befindliche Flächen nach Maßgabe der jeweils geltenden Rechtsvorschriften verwalten. Diese Einrichtungen üben keine oder nur marginale landwirtschaftliche Tätigkeiten aus.In solchen Fällen dienen die einheitlichen Flächenzahlungen nicht etwa der Einkommensstützung zugunsten von Betriebsinhabern, sondern in erster Linie der Finanzierung einer öffentlichen Aufgabe, für die solche Einrichtungen zuständig sind.

23. Aufgrund des GAP-Gesundheitschecks von 2008 konnten die Mitgliedstaaten Kriterien festgelegen, um Begünstigte wie die vorstehend genannten von Zahlungen im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung auszuschließen. Bislang hat jedoch keiner der während der Prüfung besuchten Mitgliedstaaten von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht, sodass die beschriebene Situation nach wie vor besteht.

FÜR NICHTLANDWIRTSCHAFTLICHE TÄTIGKEITEN GENUTZTE FLÄCHEN

24. Gemäß den für die Betriebsprämienregelung geltenden Vorschriften ist es nicht erlaubt, Zahlungen für Flächen zu leisten, die nicht hauptsächlich für eine landwirtschaftliche Tätigkeit genutzt werden [15]. Derartige Vorschriften gibt es für die Regelung für die einheitliche Flächenzahlung nicht. In Ungarn leisteten die Behörden im Rahmen dieser Regelung Zahlungen für dem Staat gehörendes Dauergrünland, das für militärische Übungen bestimmt war. Die nationalen Behörden konnten jedoch keine klare Auskunft erteilen, ob diese Flächen ausschließlich für Übungszwecke genutzt wurden oder wenigstens teilweise auch landwirtschaftlichen Zwecken dienten (Beweidung durch Schafe). Nach Schätzung des Hofes wurden im Jahr 2010 für 25000 Hektar militärischer Flächen 4,25 Millionen Euro ausgezahlt [16].

KASTEN 1

STAATLICHE EINRICHTUNGEN ERHALTEN EINHEITLICHE FLÄCHENZAHLUNGEN, OBWOHL SIE NUR ÖFFENTLICHE AUFGABEN ERFÜLLEN, DIE IHNEN GEMÄß DEN NATIONALEN RECHTSVORSCHRIFTEN OBLIEGEN

In Polen, Rumänien, der Slowakei und Ungarn befinden sich große landwirtschaftliche Flächen in Staatsbesitz. In Polen beispielsweise verwaltet die Agentur für landwirtschaftliche Liegenschaften rund 2 Millionen Hektar Fläche, die dem Ministerium für Staatsvermögen gehören, und ist damit der größte Einzelverwalter landwirtschaftlicher Flächen. Die Verwaltungsbehörden bewirtschaften die Flächen nicht selbst, sondern verpachten sie an Betriebsinhaber, die gewöhnlich berechtigt sind, für die von ihnen bewirtschafteten Parzellen Beihilfen im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung zu beantragen. Die genannten Mitgliedstaaten verfolgten gegenüber solchen Einrichtungen keine einheitliche Politik: Während diese in der Slowakei und in Rumänien keine einheitlichen Flächenzahlungen beziehen, erhalten die Kreisämter der Agentur für landwirtschaftliche Liegenschaften in Polen im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung jährliche Beihilfen in Höhe von rund 1 Million Euro, und zwar für Flächen, für die kein Pächter gefunden wurde. Die Kreisämter hatten Dienstleister mit der Pflege der Flächen beauftragt, um deren landwirtschaftlichen Wert zu erhalten, wobei die Kosten je Hektar wesentlich niedriger waren als die jährlichen Zahlungen im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung. Die Pflege der Flächen ist jedoch eine Aufgabe, die den Behörden in jedem Fall obliegt, da sie nach Maßgabe der nationalen Rechtsvorschriften verpflichtet sind, den Wert des öffentlichen Eigentums zu erhalten.

In Ungarn ist der Staat der größte Einzelbegünstigte der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung [17]. Beihilfen im Rahmen dieser Regelung werden beispielsweise für Nationalparks gezahlt, die aus dem zentralen Staatshaushalt finanziert werden und deren Hauptzweck in der Erhaltung von Naturschutzgebieten besteht. Andere Beispiele für institutionelle Landnutzer, deren Hauptziel nicht die Landwirtschaft ist, sind Wasserwirtschaftsunternehmen und Gemeinden. Die nationalen Behörden haben keinen Überblick über den Umfang der Zahlungen an solche Einrichtungen. Nach Schätzung des Hofes könnten jedoch 300000 Hektar betroffen sein, für die die nationalen Behörden im Jahr 2010 rund 50 Millionen Euro Beihilfen im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung auszahlten.

In Rumänien, wo sich rund 1,6 Millionen Hektar landwirtschaftliche Flächen in Gemeindebesitz befinden, davon rund 1,5 Millionen Hektar Grünland, stellte der Hof fest, dass im Jahr 2010 mehr als 1000 Gemeinden und lokale Behörden für 340000 Hektar öffentlicher Flächen 23,5 Millionen Euro an Beihilfen im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung erhalten hatten. Diese Flächen werden überwiegend von den lokalen Landwirten gemeinsam genutzt, beispielsweise als Weideflächen für ihre Rinder oder um das Gras zur Versorgung ihrer Tiere zu mähen. Die öffentlichen Eigentümer üben in der Regel keine eigenen landwirtschaftlichen Tätigkeiten aus. Die rumänischen Behörden haben unlängst Maßnahmen ergriffen, um die Zahlungen besser auf die Landwirte auszurichten. Diese Maßnahmen sind jedoch nur teilweise wirksam, und viele Landwirte, die die Flächen nutzen, sind weiterhin von Beihilfen im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung ausgeschlossen.

Ähnliche Fälle fand der Hof in Bulgarien vor, wo die Gemeinden juristische Personen geschaffen hatten, die für von den örtlichen Landwirten als Weideflächen genutzte öffentliche Flächen Beihilfen im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung erhielten. In solchen Fällen beschränkten sich die Tätigkeiten dieser Einrichtungen auf die Bereitstellung von Wasser für die Rinder oder die gelegentliche Beschäftigung von Arbeitskräften zur Entbuschung der Flächen.

Wegen des geplanten Anstiegs der je Hektar gewährten Beihilfen im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung werden diese Einrichtungen bis 2013 oder im Fall von Bulgarien und Rumänien bis 2016 noch höhere jährliche Zahlungen erhalten. In allen vorstehend genannten Fällen dienen die Beihilfen nicht der Stützung des Einkommens eines Betriebsinhabers, sondern bilden einen Beitrag zur Finanzierung einer öffentlichen Verwaltungsstelle.

DIE FÜR BEIHILFEN IM RAHMEN DER REGELUNG FÜR DIE EINHEITLICHE FLÄCHENZAHLUNG INSGESAMT IN BETRACHT KOMMENDEN FLÄCHEN WURDEN NICHT ZUVERLÄSSIG IDENTIFIZIERT, UND DIE BESUCHTEN MITGLIEDSTAATEN DEFINIERTEN DIE BEIHILFEFÄHIGKEIT VON PARZELLEN UNTERSCHIEDLICH

DIE MEISTEN BETROFFENEN MITGLIEDSTAATEN KÖNNEN DIE FÜR EINHEITLICHE FLÄCHENZAHLUNGEN IN BETRACHT KOMMENDE LANDWIRTSCHAFTLICHE FLÄCHE NICHT GENAU BESTIMMEN

25. Während die für Direktzahlungen geltenden nationalen Haushaltsobergrenzen vom Rat festgelegt wurden, wurde es der Kommission und den betroffenen Mitgliedstaaten überlassen, die tatsächlich für Beihilfen im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung in Betracht kommenden Flächen genau zu bestimmen [18].

26. Wie bereits erwähnt, war in der Beitrittsakte und den späteren Ratsverordnungen festgelegt, dass es sich bei der beihilfefähigen landwirtschaftlichen Fläche um den Teil der "landwirtschaftlich genutzten Fläche" handelt, der sich am 30. Juni 2003 – gleichgültig, ob zu diesem Zeitpunkt tatsächlich genutzt oder nicht – in "gutem landwirtschaftlichen Zustand" (GLZ) befand.

27. Im Fall von Bulgarien und Rumänien gilt dieses Referenzdatum jedoch nicht, sodass es sich bei der beihilfefähigen landwirtschaftlichen Fläche um den Teil der landwirtschaftlich genutzten Fläche handelt, der sich im jeweiligen Antragsjahr in gutem landwirtschaftlichen Zustand befindet.

28. Durch das Kriterium der landwirtschaftlich genutzten Fläche werden nichtlandwirtschaftliche Flächen wie Waldflächen oder Ziergärten von Beihilfen im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung ausgeschlossen. Es werden aber auch Flächen ausgeschlossen, die aus wirtschaftlichen, sozialen oder anderen Gründen nicht mehr bewirtschaftet werden (auch wenn solche Flächen durch Einsatz von normalerweise in einem landwirtschaftlichen Betrieb vorhandenen Mitteln wieder genutzt werden könnten). Der Hof verweist darauf, dass die bislang erstellten Regeln nicht kohärent sind, denn in den die Regelung für die einheitliche Flächenzahlung anwendenden Mitgliedstaaten, die der EU im Jahr 2004 beitraten, können Betriebsinhaber, die Parzellen wieder bewirtschaften wollen, nicht in den Genuss einheitlicher Flächenzahlungen für diese Parzellen kommen, während Betriebsinhaber in Bulgarien und Rumänien im Falle der Nutzung zuvor aufgegebener Flächen solche Beihilfen erhalten.

29. In den EU-Rechtsvorschriften wird der Begriff "guter landwirtschaftlicher Zustand" (GLZ) nicht näher bestimmt. Zum Zeitpunkt der Prüfung hatte nur Bulgarien ausdrückliche Standards zur Definition des GLZ erlassen.

30. Die Beitrittsakten enthielten zwar Bestimmungen, die die nationalen Behörden verpflichteten, die beihilfefähige landwirtschaftliche Fläche physisch zu identifizieren, doch war die zuverlässige Identifizierung dieser Fläche für die meisten besuchten Mitgliedstaaten mit Schwierigkeiten verbunden. Da der GLZ nicht definiert war und die Systeme zur Identifizierung landwirtschaftlicher Parzellen (Flächenidentifizierungssysteme) entweder nicht verfügbar oder noch nicht ausreichend entwickelt waren, wendeten die Mitgliedstaaten zur Ermittlung ihrer jeweiligen landwirtschaftlichen Fläche unterschiedliche Methoden an.

31. In Polen wurde die von der Kommission akzeptierte beihilfefähige landwirtschaftliche Fläche auf der Grundlage der bei der Betriebserhebung von 2002 ermittelten globalen Angaben über die Flächennutzung bestimmt und durch Informationen über "brachliegende Flächen" ergänzt, von denen erwartet wurde, dass sie landwirtschaftlich genutzt würden, sobald die Betriebsinhaber erführen, dass sie dafür Zahlungen im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung erhalten könnten. Die im Flächenidentifizierungssystem enthaltenen Flächen wurden dagegen auf der Grundlage von Grundbuchdaten ermittelt, die sich auf wesentlich größere Flächen bezogen, für die aber keine Angaben über den Zustand im Jahr 2003 verfügbar waren [19].

32. In Ungarn wurde die von der Kommission akzeptierte beihilfefähige landwirtschaftliche Fläche auf der Grundlage von Angaben über die Flächennutzung vor dem Beitritt sowie der Betriebserhebung von 2002 bestimmt, wobei eine geschätzte Fläche, die als für die Landwirtschaft ungeeignet betrachtet wurde, ausgeschlossen wurde. Das Flächenidentifizierungssystem basiert dagegen gänzlich auf der Auswertung von Luftaufnahmen.

33. Anhand der vorstehenden Beispiele wird auch deutlich, dass das Flächenidentifizierungssystem, in dem die für einheitliche Flächenzahlungen in Betracht kommenden Flächen erfasst sind und das von den neuen Mitgliedstaaten zur Verwaltung der Beihilfeanträge verwendet wird [20], landwirtschaftliche Flächen umfasst, die manchmal erheblich größer sind als die zum Zeitpunkt des Beitritts von der Kommission ermittelten und akzeptierten Flächen. Wie der Tabelle zu entnehmen ist, war dies im Jahr 2010 immer noch der Fall.

34. Die Kommission hat die Mitgliedstaaten nicht aufgefordert, solche Abweichungen zu analysieren. Daher kann der Hof nicht bestätigen, ob die Flächen, die als im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung beihilfefähig erfasst wurden, tatsächlich entsprechend den Bestimmungen der Beitrittsakten und den späteren EU-Rechtsvorschriften [21] ermittelt wurden.

35. Diese Unklarheit bezüglich der im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung beihilfefähigen Fläche hat zweierlei Folgen:

a) Da den einzelnen Mitgliedstaaten für den Finanzzeitraum feste Finanzrahmen zugeteilt wurden, wurde der durchschnittliche Betrag je Hektar proportional gekürzt, wenn die von den Betriebsinhabern gemeldeten Gesamtflächen die von der Kommission genehmigte landwirtschaftliche Fläche überstiegen.

b) Der durchschnittliche Betrag der einheitlichen Flächenzahlung je Hektar wurde erhöht, wenn die von der Kommission genehmigte landwirtschaftliche Fläche kleiner war als die im Flächenidentifizierungssystem erfasste tatsächliche landwirtschaftliche Fläche.

TABELLE

VERGLEICH ZWISCHEN DER LANDWIRTSCHAFTLICH GENUTZTEN FLÄCHE, DER VON DER KOMMISSION GENEHMIGTEN LANDWIRTSCHAFTLICHEN FLÄCHE UND DEN FÜR EINHEITLICHE FLÄCHENZAHLUNGEN IN BETRACHT KOMMENDEN FLÄCHEN FÜR DAS ANTRAGSJAHR 2010

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage der Daten der nationalen statistischen Ämter und der Zahlstellen (2011).

(in Hektar) |

| Bulgarien | Ungarn | Polen | Rumänien | Slowakei |

Nach Angaben der statistischen Ämter im Jahr 2010 landwirtschaftlich genutzte Fläche | 3620000 | 5343000 | 15534000 | 13298000 | 1921000 |

Von der Kommission genehmigte landwirtschaftliche Fläche (Anhang VIII der Verordnung (EG) Nr. 1121/2009) | 3492000 | 4829000 | 14137000 | 8716000 | 1865000 |

Insgesamt im Flächenidentifizierungssystem erfasste, im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung beihilfefähige Fläche | 3707125 | 5681781 | 18245374 | 13015446 | 2083248 |

ÄNDERUNGEN DER BEIHILFEFÄHIGEN LANDWIRTSCHAFTLICHEN FLÄCHEN BASIERTEN NICHT IMMER AUF ÜBERPRÜFBAREN KRITERIEN

36. Die Kommission kann Änderungen der beihilfefähigen landwirtschaftlichen Fläche eines Mitgliedstaats genehmigen, wenn sich herausstellt, dass die ursprünglich ermittelte Fläche nicht korrekt ist. Solche Anpassungen können unter der Voraussetzung vorgenommen werden, dass der betreffende Mitgliedstaat objektive und nichtdiskriminierende Kriterien festgelegt hat [22].

37. Seit 2004 hat die Kommission Anträge auf Änderung der landwirtschaftlichen Flächen Bulgariens, Litauens, Ungarns, Polens und der Slowakei genehmigt. Im Fall von Bulgarien, Polen und der Slowakei führte die Änderung zu einer Verringerung der landwirtschaftlichen Fläche und damit zu einer höheren Hektarbeihilfe im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung. Dadurch konnten diese Mitgliedstaaten ihre jeweiligen jährlichen Finanzrahmen vollständig ausschöpfen. Ungarn beantragte eine Erhöhung seiner landwirtschaftlichen Fläche, weil bei seinen Behörden für wesentlich größere Flächen als erwartet Beihilfeanträge eingingen. Dies führte dazu, dass alle Betriebsinhaber geringere einheitliche Flächenzahlungen erhielten, um zu vermeiden, dass der jährliche Finanzrahmen überschritten wurde.

38. Der Hof stellte fest, dass die Änderung der landwirtschaftlichen Fläche in Bulgarien zum Teil auf der Identifizierung nicht beihilfefähiger Flächen beruhte, während die Änderungen in Ungarn, Polen und der Slowakei abgesehen davon, dass die Behörden Beihilfeanträge für weniger oder mehr landwirtschaftliche Flächen als erwartet erhalten hatten, nicht auf überprüfbaren Kriterien basierten. Bereits im Jahr 2005 hatte die Kommission die slowakischen Behörden informiert, dass die Zahl der in einem Jahr eingehenden Beihilfeanträge und ein etwaiger erwarteter Anstieg dieser Zahl kein ausreichend objektives Kriterium für die Änderung der landwirtschaftlichen Fläche im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung darstellt. Allerdings akzeptierte die Kommission am Ende die von Ungarn, Polen und der Slowakei eingereichten Anträge auf Änderung ohne weitere Analyse [23].

IM RAHMEN DER REGELUNG FÜR DIE EINHEITLICHE FLÄCHENZAHLUNG WERDEN ZAHLUNGEN FÜR NICHT GENUTZTE ODER AUFGEGEBENE LANDWIRTSCHAFTLICHE FLÄCHEN GELEISTET

39. Ein besonderes Merkmal vieler Mitgliedstaaten, die die Regelung für die einheitliche Flächenzahlung anwenden, ist das Vorhandensein nicht genutzter oder aufgegebener landwirtschaftlicher Flächen. Dies ist in erster Linie auf die nach 1990 eingetretenen sozialen und wirtschaftlichen Veränderungen zurückzuführen. Für solche Flächen sollten keine Beihilfen im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung gewährt werden.

40. Wie vorstehend angeführt, bereitete es den Mitgliedstaaten Schwierigkeiten, zuverlässig zu ermitteln, welcher Teil der landwirtschaftlich genutzten Fläche sich zum 30. Juni 2003 in gutem landwirtschaftlichen Zustand befand. Bei den vom Hof im Zusammenhang mit seinen jährlichen Zuverlässigkeitserklärungen durchgeführten Prüfungen war festgestellt worden, dass das Flächenidentifizierungssystem oft von unzureichender Qualität war und nicht regelmäßig aktualisiert worden war.

41. Der Hof stellte fest, dass Kommission und Mitgliedstaaten um Verbesserung des Flächenidentifizierungssystems bemüht waren. In Ungarn beispielsweise stuften die Behörden im Zeitraum 2008-2010 rund 891000 Hektar Land als nicht für einheitliche Flächenzahlungen in Betracht kommend ein, da sie ermittelt hatten, dass die entsprechenden Parzellen aufgegeben worden waren oder sich nicht mehr für eine landwirtschaftliche Tätigkeit eigneten. Für Bulgarien und Rumänien erstellte die Kommission spezifische Aktionspläne, die für den geprüften Zeitraum (Antragsjahr 2010) noch nicht vollständig umgesetzt worden waren, jedoch bereits zu einer erheblichen Verringerung der ursprünglichen beihilfefähigen Fläche geführt hatten. In der Slowakei hatten die Behörden rund 100000 Hektar Dauergrünland ermittelt (rund ein Fünftel der Gesamtfläche an Dauergrünland), bei denen ihnen die vollständige landwirtschaftliche Nutzung zweifelhaft erschien, und zogen in Erwägung, die je Hektar geleisteten einheitlichen Flächenzahlungen zu kürzen, um den nicht genutzten Teilen der Parzellen Rechnung zu tragen.

42. Trotz dieser Bemühungen umfasst das Flächenidentifizierungssystem einiger Mitgliedstaaten noch immer aufgegebene oder nicht genutzte Flächen.

KASTEN 2

EINHEITLICHE FLÄCHENZAHLUNGEN FÜR NICHT GENUTZTE FLÄCHEN

In Rumänien, wo bei den im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung gemeldeten landwirtschaftlichen Flächen seit 2007 ein Anstieg zu verzeichnen war, wurden Parzellen als beihilfefähig betrachtet, obwohl auf diesen Flächen keine landwirtschaftliche Tätigkeit ausgeübt wurde (Foto 1). Die Behörden haben noch keine klaren und unzweideutigen Bedingungen festgelegt, unter denen aufgegebene Flächen, die die Landwirte wieder zu nutzen beabsichtigen, für Beihilfen in Betracht kommen.

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In Bulgarien schreiben die Behörden als Mindestbedingung für die Beihilfefähigkeit vor, dass Dauergrünland beweidet oder mindestens einmal im Jahr gemäht wird. In der Praxis werden jedoch auch Parzellen, auf denen nur eine sehr geringe oder gar keine landwirtschaftliche Tätigkeit ausgeübt wird (z. B. Parzellen, die lediglich von Nutz- oder Wildtieren überquert werden), vollständig akzeptiert. Der Hof ermittelte auch Fälle, in denen einheitliche Flächenzahlungen für Parzellen geleistet wurden, bei denen es keinerlei Anzeichen dafür gab, dass auf ihnen jemals eine landwirtschaftliche Tätigkeit ausgeübt worden war (Foto 2).

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In Polen gehört es zu den GLÖZ-Anforderungen, dass auf Ackerflächen regelmäßige Tätigkeiten stattfinden müssen. In dem auf Foto 3 abgebildeten Fall stellte der Hof jedoch fest, dass im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung Beihilfen für nicht genutzte Ackerflächen gewährt wurden. Bei den besuchten Begünstigten fand der Hof häufig eine ähnliche Lage vor. Die Empfänger einheitlicher Flächenzahlungen erhielten in den meisten Fällen den vollen Beihilfebetrag oder mussten nur sehr geringe Abzüge hinnehmen, selbst wenn die Behörden feststellten, dass die Flächen mehrere Jahre lang nicht genutzt worden waren.

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In Ungarn brauchen die Landwirte abgesehen von der Verpflichtung, unerwünschtes Unkraut zu bekämpfen, keine landwirtschaftlichen Tätigkeiten auszuüben, damit ihre Parzellen beihilfefähig sind. Der Hof stieß auf Fälle, in denen Landwirte große naturnahe Grünlandflächen pachteten und Beihilfen im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung erhielten, ohne irgendeine Art der Landwirtschaft auf diesen Flächen zu betreiben. Zudem wird der ökologische Wert dieser Art von Flächen durch das Fehlen jeglicher landwirtschaftlicher Tätigkeit beeinträchtigt (Foto 4).

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43. Die Bewertung, ob eine Parzelle im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung beihilfefähig ist oder nicht, hängt davon ab, ob die Mitgliedstaaten die Beihilfevoraussetzungen und die Mindeststandards der landwirtschaftlichen Tätigkeit näher definiert haben und wie klar diese Definition ist, wie zuverlässig die nationalen Behörden ermitteln können, in welchem Zustand sich diese Parzelle am 30. Juni 2003 befand, und wie genau sie die Lage kontrollieren. In Abhängigkeit von diesen Faktoren beobachtete der Hof sehr verschiedenartige Sachverhalte, die zu einer Ungleichbehandlung der Betriebsinhaber in den besuchten Mitgliedstaaten führten.

DIE ZAHLUNGEN IM RAHMEN DER REGELUNG FÜR DIE EINHEITLICHE FLÄCHENZAHLUNG TRAGEN ERHEBLICH ZUM EINKOMMEN DER BETRIEBSINHABER BEI, DOCH KOMMT DIESE STÜTZUNG IN ERSTER LINIE GRÖßEREN LANDWIRTSCHAFTLICHEN BETRIEBEN ZUGUTE

INSGESAMT STÜTZEN DIE EINHEITLICHEN FLÄCHENZAHLUNGEN DIE LANDWIRTSCHAFTLICHEN EINKOMMEN IN DEN NEUEN MITGLIEDSTAATEN, …

44. Ziel der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung ist eine Einkommensstützung zugunsten der Betriebsinhaber. Dieses Ziel wurde jedoch nicht näher definiert, indem etwa das gewünschte Beihilfeniveau oder die Verteilung der Beihilfen festgelegt wurden.

45. Im Zeitraum 2004-2010 (Haushaltsjahre 2005-2011) erhielten die Betriebsinhaber in den neuen Mitgliedstaaten im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung Beihilfen in Höhe von rund 21,5 Milliarden Euro [24]. Im Jahr 2010 gab es etwa 3 Millionen Begünstigte, und die im Rahmen der Regelung geleistete Zahlung belief sich je landwirtschaftlichen Betrieb auf durchschnittlich 1668 Euro [25]. Alle Mitgliedstaaten, die die Regelung für die einheitliche Flächenzahlung anwendeten, schöpften den größten Teil ihres jeweiligen nationalen Finanzrahmens aus. Insgesamt trug die Regelung für die einheitliche Flächenzahlung somit zu einer Erhöhung des Einkommens der Landwirte bei [26].

46. Bei ihrer jüngsten Analyse der landwirtschaftlichen Einkommen gelangte die Kommission zu der Schlussfolgerung, dass das Einkommen der Landwirte in der EU-12 (d. h. in den Mitgliedstaaten, die die Regelung für die einheitliche Flächenzahlung anwenden, sowie in Malta und Slowenien) trotz eines starken Rückgangs im Jahr 2009, der auf die aktuelle Wirtschaftskrise zurückzuführen ist, immer noch weit über dem vor dem Beitritt erreichten Niveau liegt. Insgesamt stieg das Einkommen je Jahresarbeitseinheit im Zeitraum 2004-2009 um 34 % an [27]. Dieser Anstieg beruht auf dem höheren Preisniveau des Binnenmarkts und stärkerer öffentlicher Unterstützung des Agrarsektors.

47. Wie Abbildung 1 zeigt, können die Zahlungen im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung als der wichtigste Bestandteil des Nettoeinkommens der Betriebsinhaber in den betreffenden Mitgliedstaaten betrachtet werden.

48. Die Entwicklung der landwirtschaftlichen Einkommen verläuft jedoch von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat sehr unterschiedlich. Während in Polen eine insgesamt positive Entwicklung zu verzeichnen ist, ging die Nettowertschöpfung in der Landwirtschaft in Ungarn und der Slowakei trotz Einführung der einheitlichen Flächenzahlungen beträchtlich zurück.

ABBILDUNG 1

ENTWICKLUNG DER EINHEITLICHEN FLÄCHENZAHLUNGEN, DER SONSTIGEN SUBVENTIONEN UND DES LANDWIRTSCHAFTLICHEN UNTERNEHMENSGEWINNS IN ALLEN MITGLIEDSTAATEN, DIE DIE REGELUNG FÜR DIE EINHEITLICHE FLÄCHENZAHLUNG ANWENDEN (WERTE IN JEWEILIGEN PREISEN)

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Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage der Landwirtschaftlichen Gesamtrechnung (Eurostat).

… IHRE AUSWIRKUNGEN SIND JEDOCH JE NACH BETRIEBSGRÖßE, BETRIEBSART UND MITGLIEDSTAAT UNTERSCHIEDLICH

49. Der Hof stellt fest, dass sich die Zahlungen in allen besuchten Mitgliedstaaten, die die Regelung für die einheitliche Flächenzahlung anwenden, wegen der Flächenbezogenheit der Regelung [28] und der dualen Struktur des Agrarsektors in besonders hohem Maße auf größere landwirtschaftliche Betriebe konzentrieren, während kleinere Betriebe manchmal nur sehr geringe Beihilfen erhalten [29]. Eine beträchtliche Zahl von Betriebsinhabern erhält überhaupt keine einheitlichen Flächenzahlungen, da die beihilfefähige Fläche ihrer Betriebe zu klein ist. Besonders ausgeprägt ist die Konzentration auf Großbetriebe in Bulgarien, wo im Jahr 2010 mehr als die Hälfte des nationalen Finanzrahmens für einheitliche Flächenzahlungen auf 2 % der landwirtschaftlichen Betriebe entfiel.

50. Die Regelung für die einheitliche Flächenzahlung birgt einen grundsätzlichen Widerspruch, denn sie ist einerseits darauf ausgerichtet, individuelle Einkommen zu stützen, während andererseits bei der Verteilung der einheitlichen Flächenzahlungen die besonderen Verhältnisse des Empfängers nicht berücksichtigt werden.

51. Insgesamt erhielten 98 % der Empfänger einheitlicher Flächenzahlungen im Jahr 2010 weniger als 10000 Euro bzw. 49 % des Gesamtwerts der Zahlungen. Dagegen erhielten 0,2 % der Begünstigten mehr als 100000 Euro bzw. 24 % des Gesamtwerts der Zahlungen.

52. Anders als bei der Betriebsprämienregelung sehen die für die Regelung für die einheitliche Flächenzahlung maßgeblichen Rechtsvorschriften nicht die Möglichkeit vor, die Zahlungen innerhalb eines Mitgliedstaats zu differenzieren, um dem landwirtschaftlichen Potenzial der Regionen oder Umweltkriterien besser Rechnung zu tragen. Dies macht die Regelung für die einheitliche Flächenzahlung einfach und leicht umsetzbar, erlaubt es aber nicht, die Zahlungen auf die spezifischen Bedürfnisse einzelner Regionen auszurichten.

53. In Ungarn, Rumänien und der Slowakei stellte der Hof fest, dass Begünstigte im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung eine gute Rendite erzielen können, indem sie landwirtschaftliche Flächen pachten oder kaufen, ohne eine aktive landwirtschaftliche Tätigkeit darauf auszuüben, da sie nicht zu einer besonderen Tätigkeit auf den Flächen verpflichtet sind. In solchen Fällen tragen die einheitlichen Flächenzahlungen nicht zu dem im Vertrag festgesetzten Ziel der Steigerung der Produktivität der Landwirtschaft [30] bei.

54. Die Auswirkungen der einheitlichen Flächenzahlungen auf die landwirtschaftlichen Einkommen sind auch je nach Art des landwirtschaftlichen Betriebs höchst unterschiedlich. Insbesondere war mit dem EU-Beitritt in vielen neuen Mitgliedstaaten ein starker Rückgang bei der Tierproduktion zu verzeichnen, während viele Tierzüchter keinen oder nur sehr beschränkten Zugang zur Regelung für die einheitliche Flächenzahlung hatten, weil sie über keine oder fast keine landwirtschaftlichen Flächen verfügten.

55. Aufgrund der Option der Gewährung ergänzender nationaler Direktzahlungen konnten die neuen Mitgliedstaaten besonderen Bedürfnissen Rechnung tragen. Zusätzlich eröffnete der Rat den Mitgliedstaaten im Jahr 2009 im Rahmen des GAP-Gesundheitschecks die Möglichkeit, einen Teil ihres für die Regelung für die einheitliche Flächenzahlung verfügbaren nationalen Finanzrahmens dafür einzusetzen, besonderen Nachteilen zu begegnen, denen sich bestimmte Betriebsinhaber beispielsweise in wirtschaftlich schwachen oder umweltgefährdeten Gebieten gegenübersehen, oder für wirtschaftlich anfällige Formen der landwirtschaftlichen Tätigkeit zu gewähren [31]. Alle besuchten neuen Mitgliedstaaten machten auf die eine oder andere Weise von dieser Möglichkeit Gebrauch. Da sie erst seit 2010 zur Verfügung steht, liegt aber bislang noch keine Bewertung vor, wie sie sich auf die Verteilung der landwirtschaftlichen Einkommen ausgewirkt hat.

ABBILDUNG 2

VERTEILUNG DER EINKOMMENSSTÜTZUNG IM RAHMEN DER REGELUNG FÜR DIE EINHEITLICHE FLÄCHENZAHLUNG IM JAHR 2010 (IN EURO)

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Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage der Zahlungsdaten der Europäischen Kommission (CATS).

BISLANG IST NOCH NICHT BEWERTET WORDEN, WIE SICH DIE EINHEITLICHEN FLÄCHENZAHLUNGEN AUF DIE UMSTRUKTURIERUNG UND DIE ERHÖHUNG DER EFFIZIENZ DER LANDWIRTSCHAFTLICHEN BETRIEBE AUSGEWIRKT HABEN

56. Die Höhe der in den neuen Mitgliedstaaten je Hektar geleisteten Zahlungen im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung wurde mit Blick darauf festgesetzt, dass die erforderliche Umstrukturierung des Agrarsektors nicht behindert und keine erheblichen Einkommensungleichheiten und sozialen Verwerfungen in den ländlichen Gemeinschaften ausgelöst werden sollten. Wie die Kommission ausführte, "würde die Einführung der Direktzahlungen auf einem niedrigen Niveau zur Stabilisierung der landwirtschaftlichen Einkommen beitragen, ohne den Restrukturierungsprozess zu beeinträchtigen" [32].

57. Die Kommission hat jedoch noch nicht analysiert, wie sich die im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung gewährten Beihilfen auf die Umstrukturierung sowie auf die Produktivität und Rentabilität der landwirtschaftlichen Betriebe in den neuen Mitgliedstaaten ausgewirkt haben.

STRUKTURELLE SCHWÄCHEN WIRKEN SICH WEITERHIN NEGATIV AUF DIE LANDWIRTSCHAFTLICHEN EINKOMMEN AUS

58. Verschiedene Studien sowie die eigenen Feststellungen des Hofes deuten darauf hin, dass strukturelle Faktoren wie die Zersplitterung des Grundeigentums, ein niedriges Technologieniveau in den landwirtschaftlichen Betrieben, unzureichende Lagerkapazitäten, unzureichend entwickelte Einrichtungen zur Lebensmittelverarbeitung, das Fehlen von Fachkräften oder ein schwieriger Zugang zu Finanzierungen die erwarteten Auswirkungen einheitlicher Flächenzahlungen auf die Modernisierung und Lebensfähigkeit der landwirtschaftlichen Betriebe beeinträchtigen [33].

SONSTIGE FAKTOREN, DIE DIE WIRKSAMKEIT DER EINHEITLICHEN FLÄCHENZAHLUNGEN VERRINGERN

59. Die Regelung für die einheitliche Flächenzahlung kann hinsichtlich der Stützung der landwirtschaftlichen Einkommen an Wirksamkeit einbüßen, wenn die Beihilfe in den Boden- oder Pachtpreisen "kapitalisiert" wird. Dies bedeutet, dass Betriebsinhaber nur deshalb höhere Boden- oder Pachtpreise zahlen müssen, weil sie im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung unterstützt werden. Die Folge sind eine Verringerung der Wirksamkeit der Stützung und mögliche negative Auswirkungen auf die Rentabilität der landwirtschaftlichen Betriebe [34].

60. In Bulgarien, Ungarn und der Slowakei sowie in manchen Regionen Polens und Rumäniens handelt es sich bei einem großen Teil der landwirtschaftlichen Flächen um Pachtflächen [35]. Die Kommission hat noch nicht spezifisch bewertet, wie sich die Einführung der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung auf die Boden- und Pachtpreise in den neuen Mitgliedstaaten ausgewirkt hat. Verfügbare Studien deuten jedoch auf statistisch signifikante Auswirkungen der einheitlichen Flächenzahlungen auf die Pachtpreise hin [36], obwohl die landwirtschaftlichen Bodenmärkte noch nicht in allen neuen Mitgliedstaaten in vollem Umfang funktionieren. Die Gesamtauswirkungen der einheitlichen Flächenzahlungen auf die Boden- und Pachtpreise sind daher möglicherweise noch nicht vollständig erkennbar [37].

KASTEN 3

AUSWIRKUNGEN DER EINHEITLICHEN FLÄCHENZAHLUNGEN AUF DIE PACHTBEDINGUNGEN UND -PREISE

In Ungarn und Polen stellte der Hof einen besonders starken Anstieg der Pachtpreise für in Staatsbesitz befindliche Flächen mit geringem landwirtschaftlichen Wert (z. B. Grenzertragsgrünland) fest. Vor 2004 hatten Schafzüchter, von denen diese Flächen herkömmlicherweise genutzt wurden, keine oder nur sehr geringe Pacht gezahlt, doch stieg die Nachfrage nach solchen Flächen mit der Einführung der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung an. Dies hatte nichts mit der Lage der Agrarmärkte zu tun, sondern hing damit zusammen, dass die Beihilfen im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung, die proportional zu den Flächen gewährt werden, im Vergleich zum niedrigen produktiven Wert dieser Flächen auf einem gesicherten hohen Niveau liegen. Die Behörden begannen damit, öffentliche Ausschreibungen für die Vergabe von Pachtverträgen durchzuführen, die zu erheblich höheren Pachten führten, von denen alle auf dieser Art von Flächen tätige Landwirte betroffen waren.

In Ungarn und Rumänien fand der Hof Pachtverträge vor, bei denen die Pacht direkt als Anteil der einheitlichen Flächenzahlung und/oder ergänzender nationaler Direktzahlungen festgelegt war und infolgedessen proportional zur Entwicklung dieser Zahlungen anstieg. In den Pachtverträgen kann z. B. die Zahlung eines Festpreises je Hektar zuzüglich von 100 % der im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung gewährten Beihilfe vereinbart sein.

Der Hof stellte außerdem fest, dass Landwirten in Ungarn bei der Unterzeichnung oder Verlängerung von Pachtverträgen die Bedingung auferlegt wurde, dass sie die Zahlungsansprüche, die ihnen im Falle der künftigen Einführung einer neuen Beihilferegelung zugewiesen würden, unentgeltlich an den Eigentümer der Flächen übertragen.

MANGELNDE VORBEREITUNG AUF EINE STÜTZUNGSREGELUNG, DIE AUF ZAHLUNGSANSPRÜCHEN BASIERT

61. Ursprünglich sollte die Regelung für die einheitliche Flächenzahlung nur so lange angewendet werden, bis die neuen Mitgliedstaaten in der Lage wären, die für die EU-15 geltenden Direktzahlungen wirksam zu verwalten, was bis spätestens 2009 der Fall sein sollte [38]. Im Jahr 2006 verlängerte der Rat die mögliche Dauer der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung bis Ende 2010 [39]. Im Rahmen des GAP-Gesundheitschecks im Jahr 2008 verlängerte der Rat den Übergangszeitraum bis zur Einführung der Betriebsprämienregelung dann nochmals bis Ende 2013. Dies ermöglichte es den Mitgliedstaaten, die Vorteile einer vereinfachten Regelung zu genießen, verschaffte ihnen jedoch keinen Anreiz, sich auf ein auf Zahlungsansprüchen basierendes System vorzubereiten.

62. Von den während der Prüfung besuchten Mitgliedstaaten traf nur Ungarn konkrete Maßnahmen im Hinblick darauf, die Regelung für die einheitliche Flächenzahlung ab 2009 durch die Betriebsprämienregelung zu ersetzen. Nach einem Urteil des ungarischen Verfassungsgerichts konnte das spezifische nationale Durchführungsmodell jedoch nicht zur Anwendung kommen. Seither haben die nationalen Behörden keine weiteren Initiativen zur Einführung der Betriebsprämienregelung ergriffen.

63. Im Oktober 2011 schlug die Kommission eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates mit neuen Vorschriften über Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe vor [40]. Gemäß diesem Vorschlag würden sowohl die Regelung für die einheitliche Flächenzahlung als auch die Betriebsprämienregelung ab 2014 durch eine Basisprämienregelung ersetzt. Diese Regelung würde weiterhin auf Zahlungsansprüchen beruhen. Um Zahlungen zu erhalten, müssten die Betriebsinhaber Zahlungsansprüche besitzen und ihnen zur Verfügung stehende beihilfefähige Flächen melden. Im Rahmen des Systems der geteilten Verwaltung müssten die nationalen Verwaltungen den Betriebsinhabern im Jahr 2014 die Zahlungsansprüche zuweisen und sie in den folgenden Jahren verwalten.

64. Der Hof stellte fest, dass sowohl die nationalen Verwaltungen als auch die Betriebsinhaber momentan nur sehr wenig über auf Zahlungsansprüchen basierende Direktzahlungssysteme wussten. Weder die Kommission noch die nationalen Behörden haben die Verwaltungen und Betriebsinhaber aktiv auf den Übergang zu einem auf Zahlungsansprüchen basierenden System vorbereitet. Zum Zeitpunkt der Prüfung im Jahr 2011 hatten die polnischen Behörden gerade erst begonnen, sich auf zentraler Ebene mit den auf Zahlungsansprüchen basierenden Beihilfen (derzeit die Betriebsprämienregelung) vertraut zu machen. Maßnahmen zur systematischen Ermittlung der notwendigen technischen Voraussetzungen für die Verwaltung einer solchen Regelung nach 2013 hatten sie jedoch noch nicht getroffen. Die bulgarischen Behörden arbeiteten an einer Bewertung der Auswirkungen, die ein Übergang zur Betriebsprämienregelung für die Verwaltung und die Betriebsinhaber nach sich ziehen würde. In Rumänien hatten die Behörden im März 2012 begonnen, bilaterale Gespräche mit Vertretern der Kommission zu führen, und hatten Betriebsinhaber konsultiert. In der Slowakei hatten die Behörden seit 2009 lediglich eine Analyse der finanziellen Auswirkungen eines Übergangs zur Betriebsprämienregelung vorgenommen, jedoch beschlossen, bis 2013 weiterhin die Regelung für die einheitliche Flächenzahlung anzuwenden.

65. Bei der Einführung der Betriebsprämienregelung in der EU-15 hatten die nationalen Behörden für die Vorbereitung des Übergangs von gekoppelten Beihilfen zur neuen Regelung mindestens 20 Monate Zeit. In seinen Jahresberichten zu den Haushaltsjahren 2006 und 2007 stellte der Hof dennoch Schwachstellen bei der Durchführung eines auf Zahlungsansprüchen basierenden Systems fest, die mitunter zu erheblichen Verzögerungen bei den Zahlungen an die Betriebsinhaber führten [41]. Nach Ansicht des Hofes besteht daher die Gefahr, dass in den Mitgliedstaaten, die die Regelung für die einheitliche Flächenzahlung anwenden, ähnliche Schwierigkeiten auftreten, wenn die Einführung von auf Zahlungsansprüchen basierenden Beihilfen unzulänglich vorbereitet wird.

SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMFPEHLUNGEN

66. Die Regelung für die einheitliche Flächenzahlung ist eine leicht zu verwaltende Regelung, die es den neuen Mitgliedstaaten nach ihrem EU-Beitritt in den Jahren 2004 und 2007 ermöglichte, das Einkommen ihrer Landwirte zu stützen. Durch die Entkoppelung von der landwirtschaftlichen Erzeugung wurden zudem die Ziele der GAP-Reform von 2003 vorweggenommen, nämlich eine bessere Marktorientierung der Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und die Knüpfung der Zahlungen an die Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen.

67. Die Ausgestaltung der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung und die Art ihrer konkreten Umsetzung durch die Mitgliedstaaten führten jedoch zu einer Reihe von fragwürdigen Merkmalen. Dies betraf die potenziellen Empfänger der Beihilfen, die Ermittlung der beihilfefähigen Flächen und die Verteilung der Stützung auf die landwirtschaftliche Bevölkerung. Wie im Fall der Betriebsprämienregelung beruht die Verteilung der Beihilfen auf die Betriebsinhaber auf der Fläche der landwirtschaftlichen Betriebe und entspricht weder den regionalen Besonderheiten der landwirtschaftlichen Tätigkeit noch dem Beitrag der Betriebsinhaber zur Erzeugung öffentlicher Güter. Die Auswirkungen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung auf die Umstrukturierung des Agrarsektors sind bislang noch nicht bewertet worden, und anhaltende strukturelle Schwächen haben nach wie vor negative Folgen für das Einkommen vieler Betriebsinhaber. Schließlich waren die Mitgliedstaaten, die die Regelung für die einheitliche Flächenzahlung derzeit anwenden, noch nicht auf die Einführung einer auf Zahlungsansprüchen basierenden Regelung zur Einkommensstützung nach 2013 vorbereitet. Daher sollten der Rat und das Parlament möglicherweise in Erwägung ziehen, die betreffenden Punkte bei der Vorbereitung der anstehenden Reform der GAP im Sinne der nachstehenden Empfehlungen zu überarbeiten.

BEGÜNSTIGTE, BEIHILFEFÄHIGE FLÄCHEN UND LANDWIRTSCHAFTLICHE TÄTIGKEITEN

68. In seinem Bericht über die Betriebsprämienregelung stellte der Hof fest, dass der Begriff "Betriebsinhaber" nicht angemessen definiert wurde und Beihilfen an Begünstigte ausgezahlt wurden, die keine oder nur eine marginale landwirtschaftliche Tätigkeit ausübten. Aufgrund der aktuellen Prüfung lassen sich in Bezug auf die Regelung für die einheitliche Flächenzahlung die gleichen Schlussfolgerungen ziehen. Außerdem wurden in einigen der betroffenen Mitgliedstaaten rechtmäßig einheitliche Flächenzahlungen (zur Einkommensstützung) an öffentliche Einrichtungen geleistet, die staatliche Flächen verwalten, aber ansonsten keine landwirtschaftliche Tätigkeit ausüben.

69. Die beihilfefähigen Flächen wurden von den Mitgliedstaaten, die die Regelung für die einheitliche Flächenzahlung anwenden, nicht genau identifiziert, und es wurden Zahlungen geleistet, die nicht genutzte Parzellen betrafen oder Flächen, die für nichtlandwirtschaftliche Tätigkeiten verwendet wurden.

EMPFEHLUNG 1

Der Hof spricht erneut die Empfehlung aus, dass die Einkommensstützung auf aktive Landwirte ausgerichtet sein sollte, die konkrete und regelmäßige landwirtschaftliche Tätigkeiten ausüben. Insbesondere sollten öffentliche Einrichtungen, die staatliche Flächen verwalten, aber nicht anderweitig landwirtschaftlich tätig sind, nicht in den Genuss von Einkommensbeihilfen im Rahmen der Regelung kommen.

EMPFEHLUNG 2

Die Beihilfefähigkeit von Flächen sollte eindeutig festgelegt werden und nur für Parzellen gelten, auf denen zur Einhaltung der GLÖZ-Standards konkrete und regelmäßige landwirtschaftliche Tätigkeiten erforderlich sind. Im Falle der Einführung einer auf Zahlungsansprüchen basierenden Regelung sollten diese Ansprüche nur für solche Parzellen zugewiesen werden.

VERTEILUNG DER BEIHILFEN IM RAHMEN DER REGELUNG FÜR DIE EINHEITLICHE FLÄCHENZAHLUNG

70. Die Verteilung der Beihilfen im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung basiert im Wesentlichen darauf, welche Flächen landwirtschaftlicher Parzellen den Betriebsinhabern zur Verfügung stehen, wobei weder die regionalen Besonderheiten der landwirtschaftlichen Tätigkeit noch der Beitrag der Betriebsinhaber zur Erzeugung öffentlicher Güter berücksichtigt werden.

71. Wegen der dualen Struktur der Landwirtschaft in den meisten neuen Mitgliedstaaten erhält die große Mehrheit der Betriebsinhaber nur sehr geringe Beihilfebeträge, während der Löwenanteil der Beihilfe auf eine kleine Zahl großer Begünstigter entfällt.

EMPFEHLUNG 3

Es sollte eine ausgewogenere Verteilung der Beihilfen auf die Betriebsinhaber angestrebt werden, indem entweder eine Obergrenze für einzelbetriebliche Zahlungen festgelegt wird oder die besonderen Umstände der landwirtschaftlichen Betriebe in den verschiedenen Regionen berücksichtigt werden.

ROLLE DER IM RAHMEN DER REGELUNG FÜR DIE EINHEITLICHE FLÄCHENZAHLUNG GEWÄHRTEN BEIHILFEN BEI DER UMSTRUKTURIERUNG DES AGRARSEKTORS

72. Seit dem Beitritt der neuen Mitgliedstaaten in den Jahren 2004 und 2007 ist das Stützungsniveau jährlich gestiegen und wird bis 2013 bzw. 2016 noch weiter steigen. Es ist jedoch noch nicht bekannt, wie sich das derzeitige Beihilfeniveau und seine künftigen Anstiege auf die Umstrukturierung des Agrarsektors und die Effizienz der landwirtschaftlichen Betriebe auswirken werden.

STRUKTURELLE SCHWÄCHEN WIRKEN SICH AUF DIE LANDWIRTSCHAFTLICHEN EINKOMMEN AUS

73. Anhaltende strukturelle Schwächen in der Agrarwirtschaft der Mitgliedstaaten, die die Regelung für die einheitliche Flächenzahlung anwenden, haben möglicherweise Auswirkungen auf die langfristige Wirksamkeit und Effizienz der Direktzahlungen.

KAPITALISIERUNG VON TEILEN DER BEIHILFE IN DEN BODEN- UND PACHTPREISEN

74. Da die im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung gewährten Beihilfen direkt damit zusammenhängen, welche Fläche einem Betriebsinhaber zur Verfügung steht, kann die Regelung zu einer Erhöhung der Boden- und Pachtpreise führen, was die Wirksamkeit der Beihilfen verringert.

EMPFEHLUNG 4

Die Kommission sollte analysieren, inwieweit Wirksamkeit und Effizienz der Direktzahlungen durch strukturelle Schwächen und durch die Bodenpreise beeinträchtigt werden. Auf der Grundlage einer solchen Analyse sollte die Kommission ergänzende Maßnahmen zur Umstrukturierung des Agrarsektors und zur Erhöhung seiner Wettbewerbsfähigkeit in Erwägung ziehen.

ÜBERGANGSCHARAKTER DER REGELUNG FÜR DIE EINHEITLICHE FLÄCHENZAHLUNG UND VORBEREITUNG AUF DIE EINFÜHRUNG EINER AUF ZAHLUNGSANSPRÜCHEN BASIERENDEN BEIHILFE

75. Die Regelung für die einheitliche Flächenzahlung ist als Übergangsregelung angelegt, die durch eine neue auf Zahlungsansprüchen basierende Regelung ersetzt werden soll. Die meisten Mitgliedstaaten, die die Regelung für die einheitliche Flächenzahlung anwenden, haben sich jedoch nicht auf die Einführung einer solchen Regelung vorbereitet. Bei der Einführung der Betriebsprämienregelung in der EU-15 wurde die Erfahrung gemacht, dass sich die Zahlungen an die Betriebsinhaber durch die Umsetzung einer auf Zahlungsansprüchen basierenden Regelung erheblich verzögerten.

EMPFEHLUNG 5

Die Kommission sollte die Mitgliedstaaten aktiv unterstützen und ihre Vorbereitungen im Hinblick auf die Einführung einer künftigen auf Zahlungsansprüchen basierenden Regelung genauer überwachen. Insbesondere sollte sie den Mitgliedstaaten dabei helfen, Kernanforderungen an die nationalen Verwaltungen und Betriebsinhaber zu ermitteln.

Dieser Bericht wurde von Kammer I unter Vorsitz von Herrn Ioannis SARMAS, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 10. Oktober 2012 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Präsident

[1] Sonderbericht Nr. 5/2011 – Betriebsprämienregelung: Fragestellungen im Hinblick auf ein besseres Finanzmanagement (http.//eca.europa.eu).

[2] Dies bedeutet, dass Zahlungen an die Betriebsinhaber davon abhängig gemacht werden, dass diese in ihren Betrieben grundlegende Anforderungen des Umweltschutzes, der Lebensmittelsicherheit, der Tiergesundheit und des Tierschutzes, sogenannte Grundanforderungen an die Betriebsführung, einhalten und ihre Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand (GLÖZ) erhalten.

[3] Beschluss 2004/281/EG des Rates vom 22. März 2004 zur Anpassung der Akte über die Bedingungen des Beitritts der Tschechischen Republik, der Republik Estland, der Republik Zypern, der Republik Lettland, der Republik Litauen, der Republik Ungarn, der Republik Malta, der Republik Polen, der Republik Slowenien und der Slowakischen Republik und die Anpassungen der die Europäische Union begründenden Verträge infolge der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik (ABl. L 93 vom 30.3.2004, S. 1).

[4] KOM(2011) 625 endgültig/2 vom 19.10.2011: Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates mit Vorschriften über Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen von Stützungsregelungen der Gemeinsamen Agrarpolitik.

[5] Artikel 1 Buchstabe c und Artikel 124 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates vom 19. Januar 2009 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik und mit Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 1290/2005, (EG) Nr. 247/2006, (EG) Nr. 378/2007 sowie zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 (ABl. L 30 vom 31.1.2009, S. 16).

[6] Artikel 124 Absatz 4 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009.

[7] Artikel 124 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009.

[8] Definiert in der Verordnung (EG) Nr. 1200/2009 der Kommission vom 30. November 2009 über die Betriebsstrukturerhebungen (ABl. L 329 vom 15.12.2009, S. 1).

[9] Artikel 132 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009.

[10] Siehe Anhang II.

[11] Artikel 1 Buchstabe c der Verordnung (EG) Nr. 73/2009.

[12] In Artikel 39 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union ist Folgendes festgelegt:"(1)Ziel der gemeinsamen Agrarpolitik ist es,a)die Produktivität der Landwirtschaft durch Förderung des technischen Fortschritts, Rationalisierung der landwirtschaftlichen Erzeugung und den bestmöglichen Einsatz der Produktionsfaktoren, insbesondere der Arbeitskräfte, zu steigern;b)auf diese Weise der landwirtschaftlichen Bevölkerung, insbesondere durch Erhöhung des Pro-Kopf-Einkommens der in der Landwirtschaft tätigen Personen, eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten;c)die Märkte zu stabilisieren;d)die Versorgung sicherzustellen;e)für die Belieferung der Verbraucher zu angemessenen Preisen Sorge zu tragen.(2)Bei der Gestaltung der gemeinsamen Agrarpolitik und der hierfür anzuwendenden besonderen Methoden ist Folgendes zu berücksichtigen:a)die besondere Eigenart der landwirtschaftlichen Tätigkeit, die sich aus dem sozialen Aufbau der Landwirtschaft und den strukturellen und naturbedingten Unterschieden der verschiedenen landwirtschaftlichen Gebiete ergibt;b)die Notwendigkeit, die geeigneten Anpassungen stufenweise durchzuführen;c)die Tatsache, dass die Landwirtschaft in den Mitgliedstaaten einen mit der gesamten Volkswirtschaft eng verflochtenen Wirtschaftsbereich darstellt."

[13] Artikel 2 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009.

[14] Sonderbericht Nr. 5/2011.

[15] Artikel 34 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009.

[16] Die genaue Größe solcher militärischer Flächen, für die einheitliche Flächenzahlungen geleistet wurden, war der nationalen Zahlstelle nicht bekannt.

[17] Für das Antragsjahr 2010 erhielten staatliche Stellen für Flächen von nahezu 82000 Hektar Direktzahlungen in Höhe von rund 13,8 Millionen Euro. Von diesen Flächen waren 27000 Hektar von den zehn Nationalparks gemeldet worden; die entsprechenden Beihilfen im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung, die in die Staatskasse flossen, beliefen sich auf 4,3 Millionen Euro.

[18] Die landwirtschaftlichen Flächen, für die Beihilfen im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung beantragt werden können, sind in Anhang VIII der Verordnung (EG) Nr. 1121/2009 der Kommission vom 29. Oktober 2009 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates hinsichtlich der Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe nach den Titeln IV und V der Verordnung (ABl. L 316 vom 2.12.2009, S. 27) festgelegt. Für die Antragsjahre vor 2010 waren die Flächen in Anhang XXI der Verordnung (EG) Nr. 1973/2004 der Kommission vom 29. Oktober 2004 mit Durchführungsvorschriften zu der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates hinsichtlich der Stützungsregelungen nach Titel IV und IVa der Verordnung und der Verwendung von Stilllegungsflächen für die Erzeugung von Rohstoffen (ABl. L 345 vom 20.11.2004, S. 1) festgelegt.

[19] Siehe Tabelle.

[20] Artikel 6 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 der Kommission vom 30. November 2009 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, der Modulation und des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems im Rahmen der Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe gemäß der genannten Verordnung und mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen im Rahmen der Stützungsregelung für den Weinsektor (ABl. L 316 vom 2.12.2009, S. 65).

[21] Artikel 124 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009.

[22] Artikel 124 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009.

[23] Verordnung (EG) Nr. 993/2007 der Kommission (ABl. L 222 vom 28.8.2007, S. 10) und Verordnung (EG) Nr. 316/2009 der Kommission (ABl. L 100 vom 18.4.2009, S. 3),beide zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1973/2004, sowie Verordnung (EU) Nr. 387/2010 der Kommission (ABl. L 114 vom 7.5.2010, S. 1)zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1121/2009 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates.

[24] Zu den je Haushaltsjahr und Mitgliedstaat gezahlten Beträgen siehe Anhang II.

[25] Siehe Anhang III.

[26] Zur Messung des Gesamtniveaus der direkten Einkommensstützung zugunsten des Agrarsektors müssen die ergänzenden nationalen Direktzahlungen hinzugerechnet werden. Nach Angaben der Kommission beliefen sich diese im selben Zeitraum auf 13,4 Milliarden Euro.

[27] Kommissionsdokument Developments in the income situation of the EU agricultural sector (Entwicklung der Einkommenssituation im Agrarsektor der EU), Brüssel 2010, http://ec.europa.eu/agriculture/rica/pdf/hc0301_income.pdf. Das Einkommen wird je Jahresarbeitseinheit (JAE) gemessen, die vereinfacht ausgedrückt einer Vollzeitarbeitskraft in einem landwirtschaftlichen Betrieb entspricht.

[28] Siehe Ziffer 8.

[29] Zur Verteilung der Beihilfen im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung siehe Anhang III.

[30] Artikel 39 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union.

[31] Artikel 68 Absatz 1 und Artikel 131 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009.

[32] SEK(2002) 95 endgültig vom 30.1.2002 – Erweiterung und Landwirtschaft: Die erfolgreiche Integration der neuen Mitgliedstaaten in die GAP, Ziffer 4.2.

[33] Für Ungarn siehe beispielsweise Udovecz, G., Popp, J., Potori, N., Hungarian Agriculture under pressure for adjustment (Ungarische Landwirtschaft unter Anpassungsdruck), Budapest, 2007. Im Jahr 2009 wurden die Ergebnisse der Analyse von 2007 bestätigt (Strategic dilemmas of Hungarian Agriculture and its chances on the market (Strategische Zwickmühlen der ungarischen Landwirtschaft und ihre Aussichten auf dem Markt), Budapest, 2009); dabei wurde auf vorhandene Strukturprobleme sowie die schwache Wettbewerbsfähigkeit des ungarischen Agrarsektors hingewiesen. Für die Slowakei siehe Božik, M. et al., Economics of sustainable development in agriculture, food sector and rural areas in Slovak Republic (Die wirtschaftlichen Aspekte der nachhaltigen Entwicklung in den Bereichen Landwirtschaft, Lebensmittel und ländliche Räume in der Slowakischen Republik), Bratislava, 2009. In Rumänien, wo detaillierte Bewertungen der Lage der Landwirtschaft nicht zur Verfügung stehen, nannten die nationalen Behörden die Zersplitterung des Grundeigentums, die eine Zusammenlegung von Parzellen zu größeren Produktionseinheiten erschwert, sowie strukturelle Probleme in der Lebensmittelkette, beispielsweise unzureichend entwickelte Einrichtungen zur Lebensmittelverarbeitung oder Lebensmittelhändler, die sich immer weniger auf einheimische Erzeugnisse verlassen, als Faktoren, die es vielen Betriebsinhabern erschweren, aus ihren landwirtschaftlichen Tätigkeiten ein höheres Einkommen zu beziehen.

[34] Der Hof hat bereits bei einer anderen Prüfung festgestellt, dass ähnliche Effekte nach der Einführung der Betriebsprämienregelung in der EU-15 beobachtet werden konnten, und zwar insbesondere beim regionalen Modell; siehe Sonderbericht Nr. 5/2011.

[35] In der Slowakei bestanden im Jahr 2009 82 % der landwirtschaftlich genutzten Fläche aus Pachtflächen, wohingegen sich der Anteil der Pachtflächen in Rumänien, für das die jüngsten Zahlen für 2007 vorliegen, nur auf 17 % belief.

[36] Das ungarische Forschungsinstitut für Agrarwirtschaft (RIAE) berechnete, dass die Landeigentümer wegen des hohen Anteils der Pachtflächen ebenfalls erheblich von der Unterstützung profitieren und 31 % der Beihilfe erhalten; Kovacs, G. et al., The efficiency of agricultural subsidies (Die Effizienz der Agrarbeihilfen), Budapest, 2008. Dies steht mit einer anderen Studie in Einklang, die sich auf die Tschechische Republik, Estland, Ungarn, Lettland, Litauen, Polen und die Slowakei bezog; Ciaian, P., Kancs, D., The capitalisation of Area Payments into Farmland Rents: Theory and Evidence from the New EU Member States (Die Kapitalisierung der flächenbezogenen Zahlungen in der für Agrarland gezahlten Pacht: Theorie und Wirklichkeit in den neuen EU-Mitgliedstaaten), Brüssel, 2009.

[37] Nach wie vor bestehen nationale Beschränkungen für die Pacht oder den Erwerb landwirtschaftlicher Flächen (Ungarn, Polen, Rumänien und Slowakei), und manchmal wurden Pachtverträge für einen sehr langen Zeitraum abgeschlossen (Slowakei), sodass die Auswirkungen des EU-Beitritts noch nicht vollständig in den Boden- und Pachtpreisen ihren Niederschlag finden.

[38] Artikel 143b Absatz 9 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und zur Änderung der Verordnungen (EWG) Nr. 2019/93, (EG) Nr. 1452/2001, (EG) Nr. 1453/2001, (EG) Nr. 1454/2001, (EG) Nr. 1868/94, (EG) Nr. 1251/1999, (EG) Nr. 1254/1999, (EG) Nr. 1673/2000, (EWG) Nr. 2358/71 und (EG) Nr. 2529/2001 (ABl. L 270 vom 21.10.2003, S. 1).

[39] Verordnung (EG) Nr. 2012/2006 des Rates vom 19. Dezember 2006 zur Änderung und Berichtigung der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 (ABl. L 384 vom 29.12.2006, S. 8).

[40] KOM(2011) 625 endgültig/2 vom 19.10.2011.

[41] Siehe Jahresbericht zum Haushaltsjahr 2006, Ziffern 5.33-5.38, und Jahresbericht zum Haushaltsjahr 2007, Ziffern 5.14 und 5.21-5.25.

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ANHANG I

VERGLEICH ZWISCHEN DER REGELUNG FÜR DIE EINHEITLICHE FLÄCHENZAHLUNG UND DER BETRIEBSPRÄMIENREGELUNG

Sowohl die Betriebsprämienregelung als auch die Regelung für die einheitliche Flächenzahlung sind darauf ausgerichtet, das Einkommen der Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe zu stützen. In beiden Fällen müssen die landwirtschaftlichen Flächen, für die die Zahlungen geleistet werden, den Betriebsinhabern in jedem Antragsjahr zu einem bestimmten Zeitpunkt zur Verfügung stehen und in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand gehalten werden (gemäß der Definition in der Verordnung (EG) Nr. 73/2009).

Die Betriebsprämienregelung und die Regelung für die einheitliche Flächenzahlung unterscheiden sich jedoch in zwei Hauptpunkten:

a) Zahlungsansprüche

Im Rahmen der Betriebsprämienregelung wird die Beihilfe auf der Grundlage von zwei Voraussetzungen bestimmt: i) Anzahl der beihilfefähigen Hektar, die dem Betriebsinhaber zur Verfügung stehen, und ii) Wert seiner Zahlungsansprüche. Zahlungsansprüche begründen den Anspruch auf einen bestimmten Beihilfebetrag je Hektar. In den meisten Fällen entspricht der Wert der einzelnen Zahlungsansprüche dem Wert der während eines historischen Bezugszeitraums gewährten Direktbeihilfen. Zahlungsansprüche sind unabhängig von den Flächen handelbar.

Demgegenüber wird die Beihilfe im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung als pauschale Zahlung je Hektar gewährt, die jährlich berechnet wird, indem der nationale Finanzrahmen durch die landwirtschaftlich genutzte Fläche des betreffenden Mitgliedstaats dividiert wird. Zahlungsansprüche gibt es nicht.

b) Definition der beihilfefähigen landwirtschaftlichen Fläche: GLZ und GLÖZ

Im Rahmen der Betriebsprämienregelung werden die Zahlungen für jede landwirtschaftliche Fläche eines Betriebs geleistet, die für eine landwirtschaftliche Tätigkeit genutzt wird (worunter auch ihre Erhaltung in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand fällt).

Dagegen ist im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung die landwirtschaftliche Fläche beihilfefähig, die tatsächlich genutzt wird und sich am 30. Juni 2003 in gutem landwirtschaftlichen Zustand (GLZ) befand. Das GLZ-Konzept wurde in der Verordnung nicht näher definiert. De facto wurde es nur zum Zeitpunkt des Beitritts verwendet, um Parzellen, die gemäß dem Stand von Juni 2003 aufgegeben worden waren, aus der landwirtschaftlich genutzten Fläche auszuschließen und zu verhindern, dass Betriebsinhaber für solche Flächen, die sie nach diesem Zeitpunkt wieder bewirtschafteten, Beihilfen beantragen konnten. Daher handelt es sich um ein rein historisches Konzept, das bis auf die beiden nachstehenden Ausnahmen keinem praktischen Zweck mehr dient.

Im Fall von Bulgarien und Rumänien wurde der Zeitpunkt 30. Juni 2003 nicht in der Beitrittsakte genannt; grundsätzlich muss daher jedes Jahr für einen guten landwirtschaftlichen Zustand gesorgt werden.

Die GLZ-Standards wurden nur in Bulgarien definiert. In Rumänien legten die Behörden nicht fest, was unter GLZ zu verstehen ist – mit der Folge, dass nicht genutzte Flächen nicht aus der landwirtschaftlichen Fläche ausgeschlossen wurden.

De facto ist der gute landwirtschaftliche und ökologische Zustand (GLÖZ) nun das relevante Konzept, da die Betriebsinhaber die GLÖZ-Verpflichtungen einhalten müssen, um Anspruch darauf zu haben, dass ihnen die Beihilfen im Rahmen der Betriebsprämienregelung oder der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung in voller Höhe ausgezahlt werden.

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ANHANG II

IN DEN HAUSHALTSJAHREN 2005-2011 IM RAHMEN DER REGELUNG FÜR DIE EINHEITLICHE FLÄCHENZAHLUNG AUSGEZAHLTE EINKOMMENSBEIHILFEN

Quelle: EGFL-Jahresberichte über die Haushaltsjahre 2005-2011.

(Millionen Euro) |

Haushaltsjahr | Bulgarien | Tschechische Republik | Estland | Zypern | Lettland | Litauen | Ungarn | Polen | Rumänien | Slowakei | INSGESAMT |

2005 | 0,0 | 212,4 | 21,2 | 7,9 | 25,1 | 81,8 | 316,0 | 702,0 | 0,0 | 82,8 | 1449,2 |

2006 | 0,0 | 255,5 | 27,8 | 13,6 | 38,4 | 103,3 | 373,4 | 807,1 | 0,0 | 102,2 | 1721,3 |

2007 | 0,0 | 309,6 | 35,1 | 16,9 | 48,4 | 128,2 | 445,4 | 977,3 | 0,0 | 122,0 | 2082,9 |

2008 | 166,3 | 354,7 | 40,5 | 19,4 | 55,5 | 146,3 | 508,3 | 1123,9 | 420,1 | 139,5 | 2974,5 |

2009 | 208,5 | 437,3 | 50,6 | 24,6 | 69,5 | 183,5 | 639,4 | 1401,6 | 528,8 | 179,7 | 3723,5 |

2010 | 272,1 | 517,0 | 60,6 | 28,7 | 83,6 | 220,1 | 771,1 | 1671,6 | 611,0 | 225,2 | 4461,0 |

2011 | 289,7 | 580,6 | 70,5 | 29,9 | 95,1 | 261,1 | 831,7 | 1962,5 | 698,5 | 264,8 | 5084,4 |

INSGESAMT | 936,6 | 2667,1 | 306,3 | 141,0 | 415,6 | 1124,3 | 3885,3 | 8646,0 | 2258,4 | 1116,2 | 21496,8 |

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ANHANG III

VERTEILUNG DER EINKOMMENSSTÜTZUNG IM RAHMEN DER REGELUNG FÜR DIE EINHEITLICHE FLÄCHENZAHLUNG (ANTRAGSJAHR 2010)

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage der Zahlungsdaten der Europäischen Kommission (CATS).

Jährliche Stützungszahlungen im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung (Euro) | Anzahl der Begünstigten | Bulgarien | Tschechische Republik | Estland | Zypern | Lettland | Litauen | Ungarn | Polen | Rumänien | Slowakei |

< 500 | 1761219 | 63377 | 3822 | 5662 | 22373 | 33144 | 92613 | 58940 | 520945 | 954443 | 5900 |

≥ 500 and < 5000 | 1164925 | 21359 | 12724 | 8167 | 8779 | 29128 | 68918 | 94003 | 801055 | 114179 | 6613 |

≥ 5000 and < 10000 | 62135 | 2608 | 3174 | 908 | 598 | 1522 | 4773 | 11170 | 30515 | 6055 | 812 |

≥ 10000 and < 50000 | 46706 | 2952 | 3776 | 1101 | 420 | 1174 | 3348 | 11469 | 13450 | 7699 | 1317 |

≥ 50000 and < 100000 | 6060 | 862 | 818 | 164 | 17 | 132 | 259 | 1031 | 1267 | 1125 | 385 |

≥ 100000 and < 300000 | 4396 | 529 | 1170 | 90 | 4 | 45 | 145 | 771 | 566 | 440 | 636 |

≥ 300000 and < 500000 | 746 | 26 | 303 | 6 | 0 | 2 | 10 | 184 | 56 | 30 | 129 |

≥ 500000 | 287 | 15 | 105 | 0 | 0 | 0 | 2 | 77 | 20 | 21 | 47 |

INSGESAMT | 3046474 | 91728 | 25892 | 16098 | 32191 | 65147 | 170068 | 177645 | 1367874 | 1083992 | 15839 |

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