EUROPÄISCHE KOMMISSION Brüssel, den 2.5.2017 COM(2017) 255 final RECHTSTREUE-PAKET MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN RAT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN Aktionsplan zur Stärkung von SOLVIT: Die Vorteile des Binnenmarkts für die Bürgerinnen und Bürger sowie die Unternehmen erschließen {SWD(2017) 210 final}



EINLEITUNG Der Binnenmarkt zählt zu den größten Errungenschaften Europas. Er ist das Herzstück des Projekts Europa, aber seine Vorteile kommen nicht immer zum Tragen, weil die Binnenmarktvorschriften häufig nicht bekannt sind oder nicht korrekt umgesetzt werden. Die europäischen Bürgerinnen und Bürger sowie Unternehmen wünschen sich heute ein Europa, das sie schützt, stärkt und verteidigt; daher ist der Binnenmarkt einer der größten Trümpfe Europas, wenn es darum geht, sich der zunehmenden Globalisierung zu stellen und eine stärkere und gerechtere europäische Wirtschaft zu errichten. Die Kommission hat sich in ihrer Binnenmarktstrategie zum Ziel gesetzt, einen vertieften und faireren Binnenmarkt zu verwirklichen, eine der zehn Prioritäten der Juncker-Kommission. Zu diesem Zweck hat sie darin vorgeschlagen, die Möglichkeiten für einen grenzübergreifenden Marktzugang zu verbessern, den Verbrauchern, Unternehmen und Behörden das Leben zu erleichtern und den Bürgerinnen und Bürgern sowie Unternehmen die praktischen Vorteile des Binnenmarktes zu erschließen. Zur Förderung all dieser Vorhaben hat die Kommission angekündigt, Hand in Hand mit den Mitgliedstaaten auf eine echte Kultur der Rechtstreue bei Binnenmarktvorschriften hinzuarbeiten, wobei dem Ausbau bestehender Instrumente wie SOLVIT besonderes Augenmerk gelten soll. Um dies zu verwirklichen, haben das Europäische Parlament, der Rat und die Kommission in der am 13. Dezember 2016 veröffentlichten Gemeinsamen Erklärung über die gesetzgeberischen Prioritäten der EU für 2017 erneut ihren Willen bekundet, die ordnungsgemäße Umsetzung und Durchsetzung der geltenden Rechtsvorschriften zu fördern. Die Kommission verabschiedete am gleichen Tag ihre Mitteilung EU-Recht: Bessere Ergebnisse durch bessere Anwendung, in der sie darlegt, wie sie ihre Bemühungen zu verstärken gedenkt, um sicherzustellen, dass das EU-Recht zum Nutzen aller angewendet, umgesetzt und durchgesetzt wird. Bei SOLVIT handelt es sich um einen kostenfreien Dienst, der seit 2002 von den nationalen Behörden in jedem EU-Mitgliedstaat sowie in Island, Liechtenstein und Norwegen erbracht wird. Dieser Dienst leistet seine Arbeit innerhalb kurzer Fristen und bietet jenen Bürgerinnen und Bürgern sowie Unternehmen der EU bzw. des EWR pragmatische Lösungen, die insbesondere nach einem Umzug oder bei einer grenzübergreifenden Geschäftstätigkeit in der EU Schwierigkeiten mit der Anerkennung ihrer EU-Rechte durch die Behörden haben. SOLVIT bearbeitet alle grenzübergreifenden Probleme, welche die vier Aspekte der Freizügigkeit (von Personen, Waren, Dienstleistungen und Kapital) einschließlich der eng damit zusammenhängenden Politikfelder (wie Steuern, Beschäftigung, Sozialpolitik und Verkehr) betreffen. Dieses Netz wird von der Europäischen Kommission koordiniert. Seitdem SOLVIT 2002 seine Arbeit aufgenommen hat, ist es zu einem äußerst wichtigen Instrument geworden, das den Bürgerinnen und Bürgern sowie Unternehmen der EU bzw. des EWR dabei hilft, den ihnen gebührenden zentralen Platz im Binnenmarkt einzunehmen. SOLVIT konnte in 15 Jahren reiche Erfahrungen sammeln und seine monatliche Bearbeitungsrate von 5 auf 200 Fälle steigern. 2016 hat SOLVIT 2414 Fälle bearbeitet. Die Bearbeitung eines Falls durch die SOLVIT-Stellen dauerte im Schnitt 59 Tage, und 89 % aller Fälle konnten gelöst werden. SOLVIT hat eine beachtliche Erfolgsbilanz vorzuweisen, die folgende Beispielfälle umfasst: Eine französische Firma hat bei den deutschen Behörden eine MwSt.-Erstattung beantragt, doch der Antrag blieb 10 Monate lang ohne Antwort. Durch das Eingreifen von SOLVIT konnte das Verfahren binnen 6 Wochen beschleunigt werden, und die Firma erhielt die beantragte Summe. Drei portugiesische Krankenschwestern beantragten eine Anerkennung ihrer Berufsqualifikation in Spanien. Nach EU-Recht müssen die Behörden innerhalb von drei Monaten über den Antrag entscheiden. Diese Frist war abgelaufen, aber durch das Eingreifen von SOLVIT wurden ihre Qualifikationen innerhalb von zwei Wochen rasch anerkannt. Ein österreichischer Künstler wollte seinen Wohnsitz in Luxemburg anmelden. Er übermittelte den lokalen Behörden alle erforderlichen Unterlagen. Dennoch verweigerten sie seine Anmeldung, sofern er keine Unterstützungserklärung einer in Luxemburg ansässigen Person beibringen könne. SOLVIT wies darauf hin, dass diese zusätzliche Auflage nicht mit EU-Recht vereinbar war. Die lokale Behörde revidierte ihren Bescheid und stellte die Anmeldebescheinigung aus. Durch das Eingreifen von SOLVIT konnte der Fall binnen einer Woche gelöst werden. Ein niederländischer Staatsbürger, der nach Bulgarien gezogen war, wurde daran gehindert, einen Anhänger dorthin einzuführen. In den Niederlanden ist für Anhänger mit einem Gewicht bis 750 Kilo keine Zulassung erforderlich. Der Besitzer des Anhängers hatte daher keine Zulassungspapiere. Folglich weigerten sich die bulgarischen Behörden, die Zulassung zu erteilen. Durch das Eingreifen von SOLVIT konnte der Fall binnen 13 Wochen gelöst werden. Physiotherapeuten aus Rumänien, die dort ein Diplom erworben hatten, mussten in der Regel lange warten, bevor sie in Frankreich tätig werden konnten. Nachdem SOLVIT innerhalb von 7 Wochen eingeschritten war, wurde die Anerkennung umgehend gewährt. Die französischen Luftfahrtbehörden hatten einem norwegischen Luftfahrtunternehmen untersagt, Inlandsflüge in Frankreich anzubieten. SOLVIT konnte das Problem innerhalb von 10 Wochen ausräumen. SOLVIT konnte zwar zahlreiche Probleme für die Bürgerinnen und Bürger sowie Unternehmen lösen, doch die Herausforderungen haben mit der wachsenden Größe des Dienstes zugenommen. Damit das System seine potenzielle Wirkung als Problemlösungsmechanismus voll entfalten kann, bleibt noch viel zu tun. Eine Stärkung von SOLVIT wurde von den Mitgliedstaaten gefordert und unterstützt, damit es sich voll und ganz für die Bürgerinnen und Bürger sowie Unternehmen einsetzen kann. Der Rat (Wettbewerbsfähigkeit) rief die Kommission schon im Februar 2016 auf, hier unverzüglich Maßnahmen zu ergreifen. Gleichermaßen forderte das Europäische Parlament mehrmals, SOLVIT auszubauen. Vor diesem Hintergrund ist die Kommission auch im Einklang mit ihren politischen Prioritäten entschlossen, gemeinsam mit den Mitgliedstaaten weitere Schritte zur Stärkung der strategischen Rolle von SOLVIT zu unternehmen, damit die praktische Funktionsweise des Binnenmarktes im Interesse der Bürgerinnen und Bürger sowie Unternehmen verbessert wird. Allerdings kann dies nur bewerkstelligt werden, wenn die Mitgliedstaaten ihre SOLVIT-Stellen ausreichend mit Personal ausstatten und ihnen in ihren nationalen Verwaltungen die nötige Anerkennung verschaffen. Das ganze Netz ist nur so leistungsfähig wie sein schwächster Teil. Zur Verwirklichung dieses Ziels baut die Kommission auf ihrer Bewertung der gegenwärtigen Funktionsweise von SOLVIT auf, die dieser Mitteilung beigefügt ist. Die Bewertung hat Defizite aufgezeigt, bei denen Verbesserungsbedarf besteht, und zwar hauptsächlich bei den Verwaltungskapazitäten der SOLVIT-Stellen, bei der Erfüllung der Qualitätskriterien, die 2013 in der SOLVIT-Empfehlung festgelegt wurden, bei der Sensibilisierung vor allem von Start-ups, KMU und anderen Unternehmen für SOLVIT als Problemlösungsinstrument, und bei seiner Rolle als Instanz für die Durchsetzung des EU-Rechts. Der in dieser Mitteilung umrissene Aktionsplan wird die anderen Kommissionsinitiativen des Pakets für Rechtstreue flankieren, insbesondere das zentrale digitale Zugangstor, das als einziger Zugangspunkt für Bürgerinnen und Bürger sowie Unternehmen zu Informationen, Hilfestellung, Beratung, Problemlösungsdiensten und elektronischen Verfahren mit Bezug zum Binnenmarkt fungieren soll. Er steht auch im Einklang mit der Mitteilung „Europas Marktführer von morgen: die Start-up- und die Scale-up-Initiative“ der Kommission, da mit ihm die Hindernisse für eine grenzübergreifende Geschäftstätigkeit von Start-ups weiter abgebaut werden sollen. Und schließlich ergänzt er die Zielsetzung der „europäischen Säule sozialer Rechte“ und damit zusammenhängender Initiativen, was der Priorität dieser Kommission entspricht, soziale Gerechtigkeit und Chancen in der EU zu fördern.

Diese Mitteilung enthält Maßnahmen zur Stärkung von SOLVIT mit den jeweiligen Fristen für ihre Durchführung sowohl auf EU-Ebene als auch durch die Mitgliedstaaten. Die Stärkung von SOLVIT ist ein andauernder Prozess; die Fristen werden es erlauben, die Durchführung der nötigen Maßnahmen zu beobachten. Ziel ist es, SOLVIT zu fördern durch I) eine weitere Verbesserung seiner Qualität, II) eine zusätzliche Ausweitung der Sensibilisierungsmaßnahmen und III) die Stärkung seiner Rolle bei der Durchsetzung des EU-Rechts. I.Förderung von SOLVIT durch eine weitere Verbesserung seiner Qualität In der SOLVIT-Empfehlung von 2013 wurden Mindeststandards für die Arbeit und Qualität festgelegt. Für die Antragsteller und die Zusammenarbeit zwischen den einzelnen Stellen ist es entscheidend, dass diese Standards im gesamten Netz eingehalten werden. Laut der Bewertung, die dieser Mitteilung beigefügt ist, werden diese Standards innerhalb des Netzes nicht einheitlich angewendet. Daher müssen Maßnahmen ergriffen werden, um die Qualität von SOLVIT generell zu verbessern, insbesondere jedoch hinsichtlich der Verwaltungskapazitäten, der Bearbeitung komplexer und sensibler Fälle und des juristischen Sachverstands. Voraussetzung dafür ist, dass die Mitgliedstaaten gewährleisten, dass die SOLVIT-Stellen gut ausgestattet oder positioniert sind, über eine ausreichende und stabile Personalausstattung und den benötigten juristischen Sachverstand verfügen. Die Kommission wiederum wird sich auch weiterhin der Mittel wie der jährlichen Leistungsberichte von SOLVIT bedienen, um eine ausreichende Personalausstattung der SOLVIT-Stellen zu überwachen, und sie wird den Binnenmarktanzeiger nutzen, um über die Ergebnisse zu berichten. Zudem wird die Kommission alle verfügbaren Fördermöglichkeiten durch EU-Mittel einsetzen, um den Mitgliedstaaten eine bedarfsgerechte Hilfestellung für den Ausbau der Verwaltungskapazitäten und die effektivere Gestaltung der Arbeit in den SOLVIT-Stellen geben zu können. So soll aus dem Programm COSME 2018 insbesondere ein Fortgeschrittenenkurs zur Personalschulung in den nationalen SOLVIT-Stellen finanziert werden, dessen Schwerpunkt auf konkreten juristischen Fragen liegen wird, die von besonderer Bedeutung für die Unternehmerschaft sind. Auch im Rahmen des neuen Programms zur Unterstützung von Strukturreformen ist eine Stärkung der Verwaltungskapazitäten in den Mitgliedstaaten (u. a. Austausch von Sachverständigen und technische Unterstützung) vorgesehen. Zudem sollte für eine bessere Bearbeitung komplexer und sensibler Fälle zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten Sorge getragen werden. Hierzu wird ein effizienterer Wissensaustausch gefördert werden, beispielsweise durch den Einsatz von interaktiven Hilfsmitteln zur Ergänzung von Präsenzschulungen. Aufgrund des breiten Spektrums juristischer Bereiche, die von SOLVIT abgedeckt werden (siehe Abbildung 1), ist dies von zentraler Bedeutung. Abbildung 1: Juristische Bereiche von SOLVIT, 2002-2016 (Quelle: SOLVIT-Datenbank) Außerdem könnten zusätzlich SOLVIT-Zweigstellen (sogenannte Antennen) spezifisches juristisches Fachwissen bereitstellen, die eingerichtet werden, um einen besonderen Bedarf in einem bestimmten Sektor oder Bereich zu decken, in dem nationale Politikfachleute in die Bearbeitung komplexer Fälle unmittelbar eingebunden werden. Zur Vermeidung von Unklarheiten und Doppelarbeit bemüht sich die Kommission, es nicht zu einer Vervielfältigung von SOLVIT ähnelnden Problemlösungsinstrumenten in bestimmten Bereichen des Binnenmarktrechts kommen zu lassen. Ein gutes Beispiel hierfür ist die gegenseitige Anerkennung von keinen harmonisierten Rechtsvorschriften unterliegenden Waren. Falls der informelle Ansatz von SOLVIT hier erfolglos bleibt, wird die Kommission im Rahmen der Überprüfung der Durchsetzung des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung erkunden, ob ein Beschwerdeverfahren für Unternehmen eingeführt werden könnte. Das Steuerrecht hat sich als weiteres Problemfeld herausgestellt, wenn beispielsweise Bürgerinnen und Bürger in grenzübergreifenden Zusammenhängen steuerlich diskriminiert werden. Überdies wird die Kommission dem Netz eine effektivere rechtliche Unterstützung zukommen lassen, indem sie die SOLVIT-Anwendung für die direkte Kommunikation zwischen Kommissionsfachleuten und den SOLVIT-Stellen öffnet. Auch den Umgang mit unterschiedliche Ansichten der beiden mit der Beurteilung und Bearbeitung eines Falls befassten SOLVIT-Stellen wird sie weiter verbessern. Die Kommission wird ein strukturierteres Schlichtungsverfahren befolgen, das mit einer systematischeren Beobachtung von SOLVIT-Fällen einhergeht, um so strittige Fragen und Auseinandersetzungen innerhalb des Netzes zu erkennen. Bewährte Praktiken und einheitliche Regeln werden durch gegenseitige Begutachtung im Rahmen von Workshops ermittelt werden. Außerdem wird die Kommission die Qualität der Fallbearbeitung engmaschiger überwachen. Dabei kommt den Rückmeldungen der Antragsteller besondere Bedeutung zu, um die Verfahren zu optimieren, bewährte Praktiken herauszuarbeiten und auf diesem Weg die Qualität des Dienstes zu verbessern. Aus diesem Grund wird in Absprache mit den SOLVIT-Stellen ein System für umfassende Nutzerbefragungen entwickelt werden. II.Förderung von SOLVIT durch verstärkte Sensibilisierungsmaßnahmen Der „Markt“ für Lösungen in grenzübergreifenden Streitsachen, die prinzipiell von SOLVIT herbeigeführt werden könnten, lässt sich zwar nicht genau beziffern, doch angesichts eines Binnenmarkts mit 500 Millionen Bürgerinnen und Bürgern sowie Unternehmen ist anzunehmen, dass mehr Bedarf für SOLVIT besteht, als die gegenwärtig 2500 Fälle vermuten lassen. Abbildung 2 zeigt die Anzahl der Fälle, die von den Heimat-SOLVIT-Stellen an das Netzwerk übermittelt wurden. Dabei handelt es sich um die Stelle in dem jeweiligen EU/EWR-Staat, aus dem der Antragsteller stammt (Staatsangehörigkeit), wohnt, ansässig ist oder in dem ihm Ansprüche zustehen. Die Abweichungen bei der Fallbelastung können zwar bis zu einem gewissen Grad durch die Unterschiede hinsichtlich der Größe und der grenzüberschreitenden Mobilität erklärt werden, es besteht jedoch in allen EWR/EU-Mitgliedstaaten Bedarf für gezielte Sensibilisierungsmaßnahmen. Mit diesen Maßnahmen soll entsprechend den Erfordernissen der einzelnen EWR/EU-Mitgliedstaaten vor allem sichergestellt werden, dass Bürgerinnen und Bürger sowie Unternehmen unverzüglich an SOLVIT verwiesen werden, wenn sie auf dem Rechtsweg Lösungen für ein Problem suchen, das in den Bereich von SOLVIT fällt. Abbildung 2: Fälle nach Heimat-SOLVIT-Stellen, 2002–2016 (Quelle: SOLVIT-Datenbank). Zur allgemeinen Verbesserung der „Auffindbarkeit“ von SOLVIT wird die Kommission auf dem Internetportal Ihr Europa (dem Hauptzugangspunkt) SOLVIT stärker in den Vordergrund rücken.

In diesem Zusammenhang würde das künftige zentrale digitale Zugangstor Bürgerinnen und Bürgern sowie Unternehmen einfach Zugang zu umfassenden und hochwertigen Informationen über den Binnenmarkt sowie zu individueller Beratung, wirksamer Unterstützung und Problemlösungsdiensten gewähren. Dadurch würden bestehende Mechanismen der EU und der Einzelstaaten – darunter auch SOLVIT – miteinander verknüpft und ihre Auffindbarkeit verbessert werden. Außerdem wird die Kommission über die nationalen SOLVIT-Stellen, die Vertretungen der Kommission in den Mitgliedstaaten und zwischengeschaltete Organisationen (die bestimmte Branchen, Berufe oder Interessen vertreten, z. B. Handelskammern) eng mit den Mitgliedstaaten zusammenarbeiten und die Kooperation mit anderen relevanten Netzen verstärken, um gezielte Sensibilisierungsmaßnahmen zu entwickeln (beispielsweise gemeinsame Sitzungen und Schulungen, gemeinsame Aktionen in den sozialen Medien). Eine bessere Durchsetzung kommt Bürgerinnen und Bürgern und Unternehmen gleichermaßen zugute. Wenn ihre Rechte verletzt werden, sollten sie den geeignetsten verfügbaren Rechtsbehelfsmechanismus leicht ausfindig machen und nutzen können. Abbildung 3 ist zu entnehmen, dass der Anteil der von Bürgerinnen und Bürgern bei SOLVIT vorgebrachten Fälle im Vergleich zu denen von Unternehmen über die Jahre gestiegen ist. Einerseits beweist das, dass SOLVIT für mobile Bürgerinnen und Bürger in der EU/im EWR an Bedeutung gewonnen hat, andererseits ergibt sich daraus, dass die von SOLVIT angebotenen Dienste vergleichsweise weniger Unternehmen zugute kamen. Im Jahr 2016 waren die wichtigsten Rechtsbereiche bei Unternehmensfällen Steuerwesen, freier Dienstleistungsverkehr und freier Warenverkehr. Bei Unternehmensfällen liegt die Problemlösungsquote mit 80 % unter dem Durchschnitt des Netzwerks (89 %). Im Bereich Steuerwesen (in dem es zahlreiche Fälle verspäteter Mehrwertsteuererstattung gibt) fällt sie trotzdem besonders hoch aus, beim freien Waren- und Dienstleistungsverkehr jedoch niedriger. Abbildung 3: Entwicklung der Fälle von Bürgerinnen und Bürgern gegenüber den Fällen von Unternehmen, 2006–2016 (Quelle: SOLVIT-Datenbank). SOLVIT sollte darauf ausgerichtet werden, mehr unternehmensbezogene Fälle zu behandeln. Es muss unbedingt dafür gesorgt werden, dass die Unternehmerschaft bessere Kenntnisse über die Hilfe erlangt, die SOLVIT zur Verfügung stellen kann. Gleichermaßen ist es wichtig, dass auf nationaler Ebene ähnliche Maßnahmen ergriffen werden. Das SOLVIT-Netz hat über die Jahre seine Zusammenarbeit mit anderen relevanten Netzen ausgebaut. Da dies entscheidend dazu beitragen kann, mehr Unternehmensfälle anzuziehen, wird die Kommission Anstrengungen unterstützen, diese Zusammenarbeit weiter zu vertiefen. Besonders wichtig ist die Kooperation mit dem Enterprise Europe Network, das KMU und Start-ups unterstützt, die grenzübergreifend tätig sind oder dies vorhaben. Die Kommission wird regelmäßigere Kontakte mit zwischengeschalteten Organisationen pflegen, um Verbesserungsvorschläge für SOLVIT einzuholen und Wissen auszutauschen. Außerdem wird sie neue Modalitäten einführen, damit zwischengeschaltete Organisationen Fälle direkt an SOLVIT übermitteln und verfolgen können. Allgemein werden strategischere Sensibilisierungsmaßnahmen für SOLVIT sowie der Aufbau einer strukturierteren Zusammenarbeit mit zwischengeschalteten Organisationen und einschlägigen Netzen die Rolle von SOLVIT für die Bereitstellung zweckdienlicher Rückmeldung und Nachweise für das praktische Funktionieren des Binnenmarkts stärken: durch eine größere „kritische Masse“ an Fällen, an denen mehr Unternehmen beteiligt sind, können relevantere und signifikantere Erkenntnisse zur Binnenmarktsteuerung gewonnen werden. Beispielsweise kann diese Evidenzbasis für die Bewertung genutzt werden, ob möglicherweise Änderungen an Binnenmarktstrategien und die Annahme von EU-Rechtsvorschriften zur Schließung von Lücken im EU-Recht erforderlich sind, wie es bei der Überarbeitung der Richtlinie 2005/36/EG über die Anerkennung von Berufsqualifikationen geschehen ist. Eine Förderung der Qualität und Bekanntheit von SOLVIT wird dem Netz zu einer bedeutenderen Rolle bei der Durchsetzung von EU-Recht verhelfen.

III.Förderung von SOLVIT durch eine Stärkung seiner Rolle bei der Durchsetzung des EU-Rechts Mithilfe des Netzes konnten viele Probleme im Zusammenhang mit der Umsetzung des Unionsrechts erkannt werden. Abbildung 4 zeigt die Anzahl der bei den federführenden SOLVIT-Stellen in den einzelnen EWR/EU-Mitgliedstaaten vorgebrachten Fälle. Abbildung 4: Fälle nach federführenden SOLVIT-Stellen, 2002–2016 (Quelle: SOLVIT-Datenbank). Wie aus Abbildung 5 abzulesen ist, gingen im Laufe der Jahre bei SOLVIT immer mehr Fälle ein, die sich entweder auf ein strukturelles Problem in den nationalen Rechtsvorschriften, in denen EU-Recht in einem EWR/EU-Mitgliedstaat nicht ordnungsgemäß umgesetzt wurde, oder auf ein wiederkehrendes Problem bezogen. Wie der dieser Mitteilung beigefügten Bewertung zu entnehmen ist, können im Rahmen der gegenwärtigen Bearbeitung, Nachbereitung und Berichterstattung über diese Fälle die über SOLVIT gesammelten Nachweise nicht systematisch dafür eingesetzt werden, die Rechtstreue der Mitgliedstaaten in Bezug auf EU-Vorschriften zu verbessern. Von 97 strukturellen Fällen, die 2016 von SOLVIT bearbeitet wurden, blieben 78 ungelöst und 19 wurden gelöst. Das entspricht einer Lösungsquote von lediglich 20 %.