1. Einleitung

Die im Mai 2015 von der Kommission angenommene Strategie für einen digitalen Binnenmarkt (Digital Single Market Strategy – DSM-Strategie) stellt digitale Inhalte als eine der Hauptwachstumskräfte der digitalen Wirtschaft heraus. Betont wird, wie notwendig es ist, Maßnahmen zu ergreifen, mit denen den Nutzern ein umfassenderer Online-Zugang zu Inhalten, darunter audiovisuellen Werken, Musik, Büchern sowie anderen Bereichen, ermöglicht und für ein Markt- und Regulierungsumfeld gesorgt wird, das dem kreativen Schaffen und seiner tragfähigen Finanzierung sowie der kulturellen Vielfalt förderlich ist.

Um eine gezielte Modernisierung des EU-Urheberrechts als Schlüsselelement für die Verwirklichung der DSM-Ziele geht es in der von der Kommission im Dezember 2015 vorgelegten Mitteilung „Schritte zu einem modernen, europäischeren Urheberrecht“ , die sowohl gezielte Maßnahmen als auch ein langfristiges Konzept vorstellt. Sie spiegelt die Notwendigkeit wider, den Binnenmarkt in dieser Hinsicht voranzubringen, die Rechtsvorschriften im Einklang mit der digitalen Wirklichkeit zu aktualisieren, die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Kultur- und Kreativwirtschaft sicherzustellen und das Gleichgewicht zwischen dem Urheberrecht und anderen staatlichen Zielen wie Bildung, Forschung, Innovation und den Bedürfnissen von Menschen mit Behinderungen zu wahren.

Nach der im Dezember 2015 vorgeschlagenen Verordnung zur Gewährleistung der grenzüberschreitenden Portabilität von Online-Inhaltediensten , die es in der EU ansässigen Personen erlauben soll, auch auf Reisen auf digitale Inhalte zuzugreifen, die sie in ihrem Herkunftsland erworben oder abonniert haben, schlägt die Kommission nunmehr ein Bündel legislativer Maßnahmen mit drei Zielen vor: (i) Gewährleistung eines umfassenderen Online-Zugangs zu Inhalten in der EU und Erschließung neuer Publikumsschichten, (ii) Anpassung bestimmter Ausnahmeregelungen an das digitale und grenzüberschreitende Umfeld und (iii) Förderung eines gut funktionierenden und fairen Marktes für das Urheberrecht. Zudem arbeitet die Kommission an Maßnahmen für ein wirksames und ausgewogenes System zur Rechtedurchsetzung. Dies ist besonders wichtig zur Bekämpfung gewerbsmäßiger Urheberrechtsverletzungen.

Wie in der Mitteilung vom Dezember hervorgehoben wird, kann das EU-Urheberrecht nicht losgelöst von einem breiteren Spektrum von Maßnahmen betrachtet werden, insbesondere dem Programm „Kreatives Europa“, die das reiche kulturelle Schaffen in Europa fördern und das Umfeld für die Kultur- und Kreativwirtschaft, die Innovation und die kulturelle Vielfalt beeinflussen.

In der EU sind u. a. einige der größten Verlage beheimatet, sie besitzt eine dynamische Musikbranche und eine weltweit gelobte Filmbranche. Die EU ist somit wirtschaftlich und kulturell global führend. Einige Teile der Kultur- und Kreativwirtschaft stehen jedoch vor besonderen Herausforderungen in Bezug auf Wettbewerbsfähigkeit, Betriebsorganisation und Finanzierung. Für europäische Filmproduktionen etwa wäre es sehr nützlich, wenn innerhalb und außerhalb der EU neue Publikumsschichten erschlossen werden könnten. Davon wären positive Auswirkungen auf die Entwicklung neuer Geschäftsmodelle und die Erschließung neuer Einnahmequellen zu erwarten, sofern die wichtigsten Fragen in Bezug auf das Volumen, die Verfügbarkeit und die Sichtbarkeit der Produktionen angegangen werden.

Über die Förderung der kulturellen und sprachlichen Vielfalt, die Professionalisierung der Kultur- und Kreativwirtschaft und die Erweiterung des Zugangs zu Kultur- und Kreativinhalten hinaus ist das Programm „Kreatives Europa“ auch einigen dieser Probleme der Wettbewerbsfähigkeit gewidmet, nicht zuletzt im Hinblick auf den Zugang zu Finanzmitteln über eine neue Garantiefazilität, die bereits eingerichtet wurde und mit 121 Mio. EUR dotiert ist.

Mit einer Kombination legislativer und nicht legislativer Maßnahmen schlägt die Kommission eine ehrgeizige Agenda vor, die den mit dem Urheberrecht verknüpften Branchen in Europa zur Prosperität im Binnenmarkt verhelfen, europäische Urheber und ausübende Künstler bei der Erschließung neuer Publikumsschichten unterstützen und gleichzeitig den europäischen Bürgerinnen und Bürgern europäische Werke umfassend – auch grenzüberschreitend – zugänglich machen soll. Die vorliegende Mitteilung erläutert den aktuellen Stand der Dinge bzw. die jüngsten Entwicklungen seit der Mitteilung vom Dezember.

2. Massnahmen zur Gewährleistung eines breiteren EU-weiten Zugangs zu Inhalten

Die Kommission hat in ihrer Mitteilung vom Dezember angekündigt, die Hindernisse für den grenzüberscheitenden Zugang zu Inhalten und eine vermehrte EU-weite Verbreitung von Werken stufenweise zu beseitigen – insbesondere vor dem Hintergrund der unaufhaltsamen Verbreitung von Internetverbindungen und digitalen Technologien. Ziel ist es, die Verfügbarkeit von Informationen für die Bürgerinnen und Bürger überall in Europa zu erhöhen, neue Verbreitungskanäle für Urheber zu schaffen, das kulturelle Leben der Mitgliedstaaten zu fördern und das gemeinsame Kulturerbe der EU in den Vordergrund zu rücken.

In der Mitteilung vom Dezember wurden gezielte Maßnahmen vorgestellt, mit denen die grenzüberschreitende Verbreitung von Fernseh- und Hörfunkprogrammen, die Lizenzierung europäischer audiovisueller Werke auf Plattformen für Videoabruf (video-on-demand – VoD) und die Digitalisierung und Verbreitung von vergriffenen Werken erleichtert werden sollen. Wie ebenfalls in der Mitteilung vom Dezember angegeben, sind auch einige Maßnahmen im Rahmen des Teilprogramms MEDIA des Programms „Kreatives Europa“, das seit 25 Jahren die Schaffung, Bewerbung und Verbreitung europäischer Werke fördert, auf einen breiteren EU-weiten Zugang zu europäischen Filmen ausgerichtet, und zwar sowohl über gewerbliche wie nicht gewerbliche Kanäle. Diese Maßnahmen werden nachstehend erläutert, zusammen mit dem neu vorgeschlagenen Urheberrechtsvorschriften.

Erstens soll eine vorgeschlagene Verordnung für neue Online-Wege der grenzüberschreitenden Verbreitung von Fernseh- und Hörfunkprogrammen günstige Bedingungen schaffen, die denen für die herkömmlichen Wege (Übertragung über Satellit und Weiterverbreitung über Kabel) vergleichbar sind. Mit den sich an der Satelliten- und Kabelrichtlinie orientierenden neuen Vorschriften wird es einfacher und schneller, die Rechte zu erlangen, die für einige von Rundfunkveranstaltern erbrachte Online-Dienste (Programme, die von den Rundfunkveranstaltern zeitgleich mit ihrer Sendung und ihren Nachholdiensten online übertragen werden) und für Weiterverbreitungsdienste über Instrumente wie IPTV (Fernsehen oder Hörfunk über geschlossene (closed circuit) internetprotokollgestützte Netze) erforderlich sind. Diese Vorschriften sollen die Entwicklung des Marktes erleichtern und die weitere Verbreitung europäischer Fernseh- und Hörfunkproduktionen fördern, die eine wichtige Quelle von Informationen und Unterhaltung für das europäische Publikum sind. Dies wiederum führt zu mehr Auswahl für die Verbraucherinnen und Verbraucher und zu mehr kultureller Vielfalt.

Parallel dazu sieht die vorgeschlagene Richtlinie über das Urheberrecht im digitalen Binnenmarkt einen neuen Verhandlungsmechanismus vor, der den Abschluss von Lizenzvereinbarungen erleichtert, mit denen audiovisuelle Werke auf Plattformen für Videoabruf verfügbar gemacht werden sollen. Der Richtlinienvorschlag fügt sich ein in breiter angelegte politische Anstrengungen, mit denen den vielfältigen Ursachen der beschränkten EU-weiten Verfügbarkeit von europäischen audiovisuellen Werken, insbesondere Filmen, begegnet werden soll. Europäische Filme, die in der Regel von kleinen Produktionsfirmen produziert werden, haben eine EU-weit deutlich geringere Verbreitung als US-amerikanische Filme. In Hoheitsgebieten, für die keine Vereinbarungen mit örtlichen Vertriebsunternehmen unterzeichnet wurden, haben die europäischen Bürgerinnen und Bürger keinen legalen Zugang zu den betreffenden Filmen. Zudem sollen Fragen der Lizenzierung und die damit verbundenen rechtlichen und vertraglichen Schwierigkeiten für die Verwertung europäischer audiovisueller Werke auf Plattformen für Videoabruf in einem strukturierten Dialog mit den Interessenträgern behandelt werden. Dieser wird von der Kommission gefördert werden und regelmäßig Akteure der Branche zusammenführen, die die gesamte Wertschöpfungskette repräsentieren (Urheber, Produzenten, Verkaufsagenten, Vertriebsunternehmen, Rundfunkveranstalter, Aggregatoren, Plattformen für Videoabruf). Der Dialog soll die Lizenzierungsverfahren straffen und Branchenvereinbarungen erleichtern, was zu einer nachhaltigeren Verwertung und einer breiteren Verfügbarkeit europäischer Werke führen soll. Die Kommission wird bis Ende 2018 über die Ergebnisse des Dialogs berichten.

Zugleich fördert die Kommission die Entwicklung und Einführung praktischer Instrumente, die die Lizenzvergabe für die Verwertung audiovisueller Werke in mehreren Hoheitsgebieten EU-weit einfacher und effizienter machen werden. Dazu gehören Lizenzzentralen, d. h. Online-Instrumente, über die europäische Werke digital auch in Ländern vertrieben werden können, in denen sie nicht in Kinos gezeigt wurden oder es kein nationales Vertriebsunternehmen gibt, und kuratierte Kataloge mit den audiovisuellen Werken verschiedener Produzenten, die den Anbietern von Videoabrufdiensten zur Verfügung gestellt werden können. Weitere Herausforderungen ergeben sich daraus, dass im audiovisuellen Sektor kein universelles Identifikationssystem verwendet wird. Vielmehr kennt der Markt zwei Standardidentifikatoren, die jedoch nicht interoperabel sind, weswegen die Branche zögert, sie zu verwenden. Dies bedeutet, dass Lizenzierungstätigkeiten aufwendig und nicht leicht zu automatisieren sind. Die Einrichtungen, die die beiden unterschiedlichen Identifikatoren verwalten, arbeiten derzeit zusammen mit der Kommission auf eine uneingeschränkte Interoperabilität ihrer Datenbanken und Identifikatoren hin. Schließlich wird die Kommission prüfen, wie den Rechteinhabern Anreize geboten werden können, Werke, deren Verbreitung durch das Teilprogramm MEDIA des Programms „Kreatives Europa“ unterstützt wird, in Hoheitsgebieten verfügbar zu machen, für die keine Vertriebsvereinbarungen abgeschlossen wurden.

Außerdem werden derzeit Maßnahmen eingeführt, mit denen dem Mangel an Sichtbarkeit und den sprachlichen Barrieren, die den Nutzern den Zugang zu europäischen Werken erschweren, abgeholfen werden soll. Untertitelung und Synchronisierung, die für die grenzüberschreitende Verbreitung audiovisueller Werke von zentraler Bedeutung sind, werden sowohl aus dem Teilprogramm MEDIA des Programms „Kreatives Europa“ als auch aus anderen öffentlichen Quellen finanziert. Über laufende Projekte im Rahmen des Teilprogramms MEDIA des Programms „Kreatives Europa“ und ein Online-Archiv für den erleichterten Zugang zu in der EU bereits durchgeführten Untertitelungs- und Synchronisierungsarbeiten und deren Wiederverwendung, das bis Ende 2016 an den Start gehen soll, will die Kommission die öffentliche Finanzierung von Untertitelung und Synchronisierung und deren Nutzung effizienter machen. Online-Suchmaschinen sind ebenfalls effiziente Hilfsmittel für Verbraucherinnen und Verbraucher, die legale Online-Filmangebote suchen. Das Amt der Europäischen Union für geistiges Eigentum entwickelt derzeit eine Suchmaschine, die auf europäischer Ebene eingesetzt werden kann, und einen „Baukasten“ für nationale Suchmaschinen, der bis 2017 uneingeschränkt funktionsfähig und den Mitgliedstaaten kostenfrei zur Verfügung stehen soll. Um das Publikum für europäische Werke zu konsolidieren und neue Publikumsschichten zu erschließen, wird die Kommission zudem die Nutzung von Daten und automatisierten Instrumenten für Empfehlungen über Inhalte fördern, die an verbreiteten Interessen und Vorlieben orientiert sind. Allgemein stellt die Förderung der Auffindbarkeit europäischer Filme eine große Herausforderung dar, über die die Kommission derzeit mit dem EFAD-Verband (European Film Agency Directors) und der Filmindustrie Gespräche führt. Angesichts des Potenzials von in Koproduktionen produzierten Filmen für eine Verbreitung innerhalb und außerhalb Europas wird die Kommission 2017 zusammen mit dem EFAD-Verband die Entwicklung gemeinsamer Strategien zur Förderung europäischer Koproduktionen prüfen. All diese Maßnahmen ergänzen den unlängst angenommenen Vorschlag zur Änderung der Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste , mit der die Vorschriften verschärft werden, europäische Werke in Videoabrufdiensten zu fördern, indem ihre Verfügbarkeit und Sichtbarkeit gewährleistet wird.

Zudem prüft die Kommission derzeit alternative Finanzierungs-, Produktions- und Vertriebsmodelle, die von Anfang an den Binnenmarkt und den Weltmarkt im Blick haben. Hierbei legt die Kommission ein besonderes Augenmerk auf den europäischen Animationssektor, in dem die Erzähltechnik von besonderer Bedeutung ist und die Werke leichter Grenzen überwinden. Produzenten im Animationssektor arbeiten häufig gleichzeitig an verschiedenen Projekten für Film und Fernsehen und kooperieren bei Einzelprojekten gegebenenfalls mit anderen Studios. Parallel zur laufenden Unterstützung im Rahmen des Teilprogramms MEDIA des Programms „Kreatives Europa“ wird die Kommission noch vor Jahresende einen Dialog mit den großen europäischen Animationsstudios darüber aufnehmen, wie dieser Sektor expandieren kann. Dabei sollten auch die sektorspezifischen Bedürfnisse benannt werden – von der Verringerung der Abwanderung von Fachkräften bis hin zu der Frage, wie Animationsproduktionen für Film und Fernsehen zu noch größerer Verbreitung verholfen werden kann. Ziel des Dialogs soll es sein, sich bis Mitte 2017 auf einen gemeinsamen Aktionsplan für den Sektor zu einigen.

Schließlich enthält die vorgeschlagene Richtlinie über das Urheberrecht im digitalen Binnenmarkt Lösungen für eine Erleichterung der Vergabe von Lizenzen zur Digitalisierung und Verbreitung vergriffener Werke mit hohem kulturellen Wert an Einrichtungen des Kulturerbes. Der Zugang zu Werken in nicht gewerblichen Zusammenhängen, etwa in Bildungseinrichtungen, in öffentlichen Bibliotheken, an anderen Filmvorführorten als Kinos, ist für die Förderung der kulturellen Vielfalt, die Bildung und die Teilhabe an der Gesellschaft ebenfalls von großer Bedeutung. Diese Wege des Zugangs können zusammen mit einer verbesserten Medienkompetenz eine zentrale Rolle dafür spielen, die Entstehung und nachhaltige Entwicklung eines Publikums für europäische Werke zu fördern. Zudem prüft die Kommission derzeit gemeinsam mit dem EFAD-Verband und der audiovisuellen Industrie die Erstellung und Finanzierung eines europäischen Filmkatalogs für Bildungszwecke 2017. Dies wäre ein geeignetes Pilotprojekt, um die Vielfalt und Qualität des europäischen Films einem jüngeren Publikum nahezubringen.

3. Massnahmen zur Anpassung von Ausnahmeregelungen an das digitale und grenzüberschreitende Umfeld