Empfehlung für eine STELLUNGNAHME DES RATES gemäß Artikel 5 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1466/97 des Rates vom 7. Juli 1997 zum aktualisierten Stabilitätsprogramm Finnlands für 2003 bis 2007

(Vorlage der Kommission)

BEGRÜNDUNG

Nach der Verordnung (EG) Nr. 1466/97 des Rates über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken [1] hatten die an der einheitlichen Währung teilnehmenden Mitgliedstaaten dem Rat und der Kommission bis zum 1. März 1999 Stabilitätsprogramme vorzulegen. Nach Artikel 5 dieser Verordnung hatte der Rat jedes Stabilitätsprogramm auf der Grundlage von Bewertungen durch die Kommission und den Ausschuss nach Artikel 114 EG-Vertrag (Wirtschafts- und Finanzausschuss) zu prüfen. Die Kommission gab zu jedem Programm eine Empfehlung ab. Auf der Grundlage dieser Empfehlung und nach Anhörung des Wirtschafts- und Finanzausschusses gab der Rat nach Prüfung des Programms eine Stellungnahme dazu ab. Gemäß der Verordnung können die jährlich vorzulegenden aktualisierten Stabilitätsprogramme vom Rat nach demselben Verfahren geprüft werden.

[1] ABl. L 209 vom 2.8.1997. Die Dokumente, auf die in dieser Empfehlung verwiesen wird, finden sich auf folgender Website: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/ about/activities/sgp/main_en.htm.

Das erste Stabilitätsprogramm Finnlands für den Zeitraum 1998-2002 wurde am 7. September 1998 vorgelegt und am 12. Oktober 1998 vom Rat bewertet [2]. Die fünfte und jüngste Aktualisierung des Stabilitätsprogramms für den Zeitraum 2003-2007 wurde von Finnland am 27. November 2003 vorgelegt.

[2] ABl. C 372 vom 2.12.1998.

Die Kommissionsdienststellen haben dieses aktualisierte Stabilitätsprogramm unter Berücksichtigung der nach dem Verhaltenskodex [3] gelieferten Informationen, der Herbstvorausschätzungen und nach folgender Bewertungen, der gemeinsam vereinbarten Methodik für die Schätzung konjunkturbereinigter Haushaltssalden, der in den Grundzügen der Wirtschaftspolitik enthaltenen Empfehlungen und der in der Mitteilung der Kommission an den Rat vom 27. November 2002 über die Verstärkung der haushaltspolitischen Koordinierung [4] festgelegten Grundsätze einer technischen Beurteilung unterzogen und sind zu folgender Bewertung gelangt:

[3] Geänderte Stellungnahme des Wirtschafts- und Finanzausschusses zu Form und Inhalt der Stabilitäts- und Konvergenzprogramme, Dokument EFC/ECFIN/404/01 - REV 1 vom 27.6.2001, vom Ecofin-Rat am 10.7.2001 gebilligt.

[4] KOM(2002) 668 endg. vom 27.11.2002.

Die jüngste Aktualisierung des finnischen Stabilitätsprogramms enthält Projektionen für die makroökonomische Entwicklung und die öffentlichen Finanzen im Zeitraum 2003-2007 und entspricht im Großen und Ganzen dem überarbeiteten ,Verhaltenskodex für Inhalt und Form der Stabilitäts- und Konvergenzprogramme".

In der im November 2003 vorgelegten Fortschreibung des finnischen Stabilitätsprogramms wird eine deutliche Beschleunigung des BIP-Wachstums auf 2,7 % im Jahr 2004 prognostiziert, was nahezu einer Verdoppelung der für 2003 prognostizierten Wachstumsrate entspricht. Für 2005 bis 2007 wird ein jährliches Wachstum von rund 2 ½ % erwartet, das damit fast einen halben Prozentpunkt über dem Produktionspotenzial liegt. Die negative Produktionslücke dürfte sich dementsprechend im letzten Jahr des Programmzeitraums schließen, nachdem sie sich 2003 aufgrund des Konjunkturabschwungs auf über 1,3 % belief. Die fünfte Fortschreibung des Stabilitätsprogramms unterstellt ab 2004 weitgehend die gleiche Produktionsentwicklung wie das Vorgängerprogramm. Der Wachstumsbeitrag der verschiedenen Nachfragekomponenten wurde leicht verändert, wobei die Bedeutung der Inlandsnachfrage für das Wirtschaftswachstum in der fünften Programmfortschreibung etwas niedriger angesetzt wird, während der Beitrag der Auslandsnachfrage zunimmt. Die Schaffung neuer Arbeitsplätze wurde 2003 von der Konjunkturschwäche vergleichsweise wenig berührt. Für das Jahr 2003 wird dementsprechend eine konstante Arbeitslosenquote von 9,1 % erwartet, die mit der Beschleunigung des Wachstums ab 2004 sinken soll. Vor allem da die Steuern auf alkoholische Getränke gesenkt werden und keine externen Preisschocks vorliegen, wird davon ausgegangen, dass die Inflation bis 2004 [5] auf einen Tiefstand von 0,7 % sinkt und danach im Konjunkturaufschwung und mit abnehmenden Auswirkungen der Steuersenkungen wieder bei der früheren Trendrate von rund 2 % liegen wird. Abgesehen von höheren Wachstumsprognosen für 2004 entsprechen die in dem Programm enthaltenen kurzfristigen Projektionen in etwa den Schätzungen der Kommission, insbesondere der Herbstprognose 2003.

[5] Wegen des Ablaufs der Übergangszeit für die zollfreie Alkohol- und Tabakeinfuhr aus anderen EU-Staaten und den Beitrittsländern, der Steuermindereinnahmen von schätzungsweise 0,4 % des BIP zur Folge haben soll.

In der fünften Programmfortschreibung wird von einem bedeutenden Rückgang des gesamtstaatlichen Haushaltsüberschusses von 4,2 % des BIP im Jahr 2002 auf 1,7 % im Jahr 2004 ausgegangen. Dies ist zum Teil auf konjunkturelle Faktoren zurückzuführen, die die Haushaltslage der Bundesregierung schwächen, zum Teil aber auch auf Ausgabenerhöhungen im neuen Regierungsprogramm. Außerdem führt laut dem Programm zunehmender internationaler Steuerwettbewerb zu einer gewissen Aushöhlung der Steuerbemessungsgrundlage. Ab 2005 wird trotz eines über dem Potenzial liegenden Wachstums nur eine leichte Zunahme des Haushaltsüberschusses und eine Stabilisierung bei etwas über 2 % des BIP erwartet. Gleichwohl zeigt der projizierte Pfad des staatlichen Haushaltssaldos, dass die öffentlichen Finanzen während der gesamten Programmlaufzeit den notwendigen Sicherheitsabstand zum Defizit-Referenzwert von 3 % des BIP schaffen. Der rückläufige Trend der Überschussquote ist vorwiegend auf die Verschlechterung der zentralstaatlichen Finanzen (ab 2003 wird ein Defizit erwartet) zurückzuführen. Dementsprechend dürfte die Regierung laut der Programmfortschreibung ihr Ziel eines ausgeglichenen zentralstaatlichen Haushalts bis zum Ende ihrer Amtszeit 2007 nicht erreichen. Außerdem wird erwartet, dass die Finanzen der Gebietskörperschaften im gesamten Programmzeitraum defizitär bleiben. Tatsächlich beruht laut dem Programm der gesamtstaatliche Überschuss 2003-2007 ausschließlich auf dem Überschuss der Sozialversicherungen und der einkommensbezogenen Pensionsfonds, die sich auf die künftigen Lasten der Bevölkerungsalterung vorbereiten. Der konjunkturbereinigte Überschuss wird im Zeitraum 2003-2005 voraussichtlich um mehr als einen halben Prozentpunkt des BIP sinken, aber dennoch während der gesamten Programmlaufzeit bei über 2 % des BIP liegen. Dies dürfte einen ausreichenden Handlungsspielraum bei normalen Konjunkturschwankungen gewährleisten. Für den Zeitraum 2005 bis 2007 wird eine Abnahme des konjunkturbereinigten Überschusses um 0,2 Prozentpunkte des BIP prognostiziert. Dies entspricht in etwa den von der Kommission angestellten Berechnungen des konjunkturbereinigten Saldos.

In der jüngsten Programmfortschreibung wird davon ausgegangen, dass gesamt der staatliche Schuldenstand im Zeitraum 2003 bis 2004 etwas schneller abgebaut wird (-0,3 Prozentpunkte) als in der Programmfortschreibung 2002 prognostiziert, obwohl die Rückführung des Schuldenstands 2002 hinter den gesetzten Zielen zurückblieb. Allerdings wird im Gegensatz zur vorhergehenden Fortschreibung im Zeitraum 2004-06 aufgrund einer etwas niedrigeren Schätzung des nominalen BIP und aufgrund des zentralstaatlichen Defizits von einer Erhöhung des Schuldenstandes ausgegangen [6]. Die Rückführung des Schuldenstands wird auch durch finanzielle Transaktionen erschwert, d.h. durch die momentane Diversifizierung der Vermögenswerte der Sozialversicherungsträger weg von zentralstaatlichen Anleihen hin zur Vermögensbildung einkommensbezogener Rentenfonds des Zentralstaats.

[6] Bei der Klassifizierung bundesstaatlicher Defizite wurde eine technische Änderung vorgenommen: Das Repo-Portfolio, d.h. der vom Finanzministerium selbst gehaltene Teil des bundesstaatlichen Schuldenstandes, wurde aus der Bilanz des Finanzministeriums herausgenommen, da es für den staatlichen Schuldendienst nicht länger notwendig ist. Dadurch stieg der Anteil des Schuldenstands am BIP 2003 im Vergleich zu früheren Programmen um 3,2 Prozentpunkte.

Das Programm der Regierung sieht während ihrer Amtszeit eine Einkommenssteuersenkung um mindestens 1,12 Mrd. EUR bzw. 0,8 % des BIP zur Schaffung neuer Arbeitsplätze vor. Nach der Fortschreibung wird der Großteil dieser Steuersenkungen auf den Haushaltsentwurf 2004 verlagert. Diese Maßnahme kann vor dem Hintergrund des Konjunkturabschwungs, der bisherigen soliden Haushaltslage und der hohen steuerlichen Belastung des Faktors Arbeit gerechtfertigt werden. Zudem geht die Steuersenkung mit strengen, auf mehrere Jahre angelegten Ausgabenobergrenzen für die zentralstaatlichen Ausgaben in den Jahren 2004-2007 einher.

In der Fortschreibung wird davon ausgegangen, dass die gesamtstaatlichen Ausgaben von 2003 bis 2007 praktisch konstant bei 48,75 % des BIP liegen werden. Obwohl der Anstieg der sozialen Transferleistungen und der Finanzierung der lokalen Gebietskörperschaften die Ausgaben nach oben drückt, sollen die von der neuen Regierung eingeführten mehrjährigen Ausgabenobergrenzen die Ausgaben eng im Zaum halten. Gemäß der Fortschreibung werden die zentralstaatlichen Ausgaben im Haushaltsentwurf 2004 (ohne Zinszahlungen) gegenüber 2003 um real 4 % zunehmen. Dies lässt sich zur Hälfte auf eine durch geltende Rechtsvorschriften und Entscheidungen der Vorgängerregierung festgelegte Erhöhung der Mittelzuweisungen und zur Hälfte auf die im neuen Regierungsprogramm vorgesehenen Ausgabenerhöhungen und Entschädigungen zurückführen. Der Haushaltsentwurf für 2004 hält sich an diese Empfehlung, da die zentralstaatlichen Ausgaben danach unter den im Mai 2003 vereinbarten Ausgabenobergrenzen gehalten werden sollen.

Kürzlich verabschiedete Rechtsvorschriften verpflichten die Gemeinden, ihren Haushalt über einen Zeitraum von drei Jahren hinweg auszugleichen. Dennoch prognostiziert das Programm für den gesamten Zeitraum 2003 bis 2007 Defizite der lokalen Gebietskörperschaften. Die Regierung muss daher durch eine genaue Überwachung der Gemeindefinanzen [7] für eine bessere Umsetzung dieser Rechtsvorschriften sorgen.

[7] Die lokalen Gebietskörperschaften sind in Finnland verwaltungsmäßig relativ unabhängig.

Die Programmfortschreibung von 2003 enthält einen ausführlichen Abschnitt über die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen mit Haushaltsprognosen für die Einnahmen und Ausgaben der öffentlichen Hand bis 2050. Daraus geht hervor, dass sich die Ausgaben im Zusammenhang mit der Bevölkerungsalterung von 2005 bis 2050 um rund 6 Prozentpunkte des BIP erhöhen dürften, während die Einnahmen in diesem Zeitraum um ca. 1 Prozentpunkt des BIP zunehmen werden. Dennoch dürfte die öffentliche Hand in Finnland relativ gut in der Lage sein, die budgetären Auswirkungen der Bevölkerungsalterung zu bewältigen. Dies zeigt sich hauptsächlich in dem anhaltenden Haushaltsüberschuss, der langfristig zu einem recht schnellen Schuldenabbau führt. Obwohl der gesamtstaatliche Haushaltsüberschuss im Programmzeitraum etwas zurückgehen soll, wird die Bruttoverschuldung infolge einer ausdrücklichen politischen Zielsetzung in den kommenden zwei Jahrzehnten weiterhin abnehmen. Zur Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen trägt außerdem das Rentensystem bei, das weitgehend auf Vorfinanzierung beruht [8]. Die jüngsten Reformen [9] der Renten- und Arbeitslosenversicherung dürften zur Begrenzung der langfristigen Ausgabenbelastung beitragen [10]. Einige der positiven Auswirkungen auf die öffentlichen Finanzen werden sich jedoch erst mit beträchtlicher Verzögerung einstellen.

[8] Der Marktwert der gesetzlichen, einkommensbezogenen Rentenfonds belief sich 2002 auf ca. 51 % des BIP.

[9] Z.B. Abschaffung bestimmter Vorruhestandsregelungen, Anreize für ältere Arbeitnehmer zur Verlängerung des Erwerbslebens und Mechanismen zur Anpassung der Rentenansprüche an eine veränderte Lebenserwartung.

[10] Weitere Schritte sind geplant, u.a. eine Reform der Rentenversicherung im öffentlichen Sektor.

Auf lange Sicht könnte problematisch werden, dass die prognostizierte Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen auf einer für die nächsten Jahrzehnte bei nahe 44 % des BIP angesetzten Abgabenquote beruht. Dies ist eine im Vergleich zu anderen Industrieländern relativ hohe Quote. Die Beibehaltung derart hoher Abgabenquoten erscheint abgesehen von den negativen Anreizen hoher Arbeitskosten auf die Schaffung neuer Arbeitsplätze auch langfristig nicht wünschenswert, da die Mobilität der Produktionsfaktoren (und damit der Besteuerungsgrundlagen) durch die Globalisierung zunimmt.

Die Programmfortschreibung folgt stark den Grundzügen der Wirtschaftspolitik 2003-05, da die Regierung mehrjährige Ausgabenobergrenzen zur Haushaltskontrolle eingeführt und Maßnahmen zur Bekämpfung der strukturellen Arbeitslosigkeit und zur Effizienzsteigerung im öffentlichen Sektor ergriffen hat

Aufgrund dieser Bewertung hat die Kommission die beigefügte Empfehlung für eine Stellungnahme des Rates zum aktualisierten Stabilitätsprogramm Finnlands angenommen und leitet sie an den Rat weiter.

Empfehlung für eine STELLUNGNAHME DES RATES gemäß Artikel 5 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1466/97 des Rates vom 7. Juli 1997 zum aktualisierten Stabilitätsprogramm Finnlands für 2003 bis 2007

DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION -

gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft,

gestützt auf die Verordnung (EG) Nr. 1466/97 des Rates vom 7. Juli 1997 über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken [11], insbesondere auf Artikel 5 Absatz 3,

[11] ABl. L 209 vom 2.8.1997. Die Dokumente, auf die in dieser Empfehlung verwiesen wird, finden sich unter: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/ about/activities/sgp/main_en.htm.

auf Empfehlung der Kommission,

nach Anhörung des Wirtschafts- und Finanzausschusses -

GIBT FOLGENDE STELLUNGNAHME AB:

Am [20. Januar 2004] prüfte der Rat das aktualisierte finnische Stabilitätsprogramm für den Zeitraum 2003 bis 2007. Das aktualisierte Programm entspricht im Großen und Ganzen den Anforderungen des "Verhaltenskodex für Form und Inhalt der Stabilitäts- und Konvergenzprogramme".

Die in der Fortschreibung geplante Haushaltsstrategie beruht darauf, den Anteil der Ausgaben am BIP während der gesamten Programmlaufzeit konstant zu halten. Der Anteil der Einnahmen am BIP soll nach einem vorübergehenden Rückgang im Jahr 2004 gegen Ende des Programmzeitraums erneut leicht ansteigen. Ziel der Haushaltsstrategie der Regierung ist ein ausgeglichener zentralstaatlicher Haushalt bis 2007, wobei dieses Ziel allerdings gemäß dem Programm bei den aktuellen mittelfristigen Projektionen nicht erreicht werden kann.

Bei dem der Fortschreibung 2003 des Stabilitätsprogramms zugrundegelegten makroökonomischen Szenario wird davon ausgegangen, dass sich das Wirtschaftswachstum von 1,4 % 2003 auf 2,7 % 2004 erhöht, was aufgrund jüngster Daten gerechtfertigt erscheint. Anschließend soll das BIP-Wachstum mit durchschnittlich 2,5 % im Zeitraum 2005 bis 2007 seine Trendrate erreichen. Nach einem Beschäftigungsrückgang um 0,2 % im Jahr 2003 wird für den Zeitraum 2004 bis 2007 eine durchschnittliche Zunahme um 0,3 % prognostiziert. Es wird mit einem schrittweisen Anstieg der Inflation von 1,0 % 2003 auf 1,8 % 2007 gerechnet. Die kurzfristigen Projektionen entsprechen weitgehend der Herbstprognose der Kommission 2003. Da von einem günstigen außenwirtschaftlichen Umfeld ausgegangen wird, ist die Annahme eines in den nächsten Programmjahren stagnierenden BIP-Wachstums relativ vorsichtig.

Im Programm wird mit einem erheblichen Rückgang des gesamtstaatlichen Überschusses von 4,2 % des BIP im Jahr 2002 auf 2,3 % 2003 und unter 2 % 2004 [12] gerechnet. In den späteren Programmjahren soll der Überschuss im Rahmen der neu definierten Ausgabenobergrenzen wieder auf mindestens 2 % steigen. Sowohl der Zentralstaat als auch in geringerem Maße die Gebietskörperschaften sind für die Schwächung der Finanzlage im Zeitraum 2003 bis 2007 verantwortlich, während die Sozialversicherungsfonds hingegen den gesamtstaatlichen Haushaltsüberschuss aufrecht erhalten. Der prognostizierte Rückgang des konjunkturbereinigten Überschusses um 0,6 Prozentpunkte des BIP von 2003 bis 2005 lässt sich zum Teil auf direkte (Einkommen-) und indirekte (Alkohol-)Steuersenkungen und niedrigere KSt-Einnahmen zurückführen. Der konjunkturbereinigte Überschuss wird nach dem Programm von 4,3 % des BIP 2002 auf 3,0 % 2003 und weiter auf 2,4 % 2004 sinken. Ab 2005 wird sich der konjunkturbereinigte Überschuss bei über 2 % des BIP stabilisieren. Diese Zahlen stimmen in etwa mit den von der Kommission angestellten Berechnungen des konjunkturbereinigten Haushaltssaldos überein. Trotz des unerwartet hohen Ergebnisses für 2002 wird mit einem weiteren leichten Rückgang der gesamtstaatlichen Schuldenquote von 45,1 % des BIP im Jahr 2003 auf 44,6 % des BIP 2007 gerechnet.

[12] Mit Ausnahme von 2002 wurden die gesamtstaatlichen Überschüsse für den gesamten Programmzeitraum nach unten revidiert.

Trotz der auf zentralstaatlicher und kommunaler Ebene erwarteten anhaltenden geringen Defizite dürfte der im Programm prognostizierte gesamtstaatliche Überschuss eine ausreichende Sicherheitsmarge bieten, so dass der Referenzwert von 3 % des BIP für das staatliche Defizit bei normalen Konjunkturschwankungen nicht überschritten werden dürfte.

Die Abnahme des staatlichen Überschusses lässt sich vor allem auf ungeplant hohe Einkommensteuersenkungen 2000-2004 und ungeplant hohe diskretionäre Ausgaben auf zentralstaatlicher Ebene 2001-2003 zurückführen. Die hohen Überschüsse der Vorjahre haben den fiskalischen Handlungsspielraum vergrößert, so dass unter plausiblen makroökonomischen und budgetären Annahmen das mittelfristige Ziel eines nahezu ausgeglichenen Haushalts oder eines Haushaltsüberschusses während des Programmzeitraums aufrechterhalten werden sollte. Dennoch stellt die in der Vergangenheit beobachtete Tendenz, die mittelfristigen Ausgabenrichtwerte systematisch zu überschreiten, ein Risiko für die Haushaltsstrategie der Regierung dar. Daher sollten zur Gewährleistung der Ausgabenkontrolle die von der neuen Regierung eingeführten mehrjährigen Ausgabenobergrenzen als stärker bindend angesehen werden.

Das Stabilitätsprogramm widmet der langfristigen Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen gebührende Aufmerksamkeit. Die öffentliche Hand scheint auf Basis der derzeitigen politischen Strategien durch das Festhalten an Haushaltsüberschüssen und die Reform des in hohem Maße auf Vorfinanzierung basierendem Rentensystems finanziell in der Lage zu sein, die durch die Bevölkerungsalterung bedingten Kosten zu tragen. Die Tragfähigkeit wird auch durch geplante oder bereits eingeleitete Reformen zur Erhöhung der Erwerbstätigenquote gestärkt, und die finnischen Behörden sollten die Umsetzung der Reformen gemäß dem im Stabilitätsprogramm angegebenen Zeitplan fortsetzen.

Die Abgabenquote in Finnland ist insgesamt im Vergleich zu anderen Industrieländern hoch. Die jüngsten Steuersenkungen und einige weitere geplante Maßnahmen sollen nicht nur zur Verbesserung der Beschäftigungslage und der Schaffung neuer Arbeitsplätze führen, sondern auch der Aushöhlung der Steuerbemessungsgrundlage durch die stärkere internationale Mobilität der Produktionsfaktoren (Arbeit und Kapital) entgegenwirken. Um die Erfolge der letzten zehn Jahre, in denen die öffentlichen Finanzen auf einen tragfähigen Pfad geführt wurden, nicht zu gefährden, ist eine strikte Einhaltung der neuen mehrjährigen Ausgabenobergrenzen umso wichtiger.

Die im aktualisierten Programm dargelegte Wirtschaftspolitik stimmt im Großen und Ganzen mit den Grundzügen der Wirtschaftspolitik überein, in denen Finnland unter anderem die Einführung mehrjähriger Ausgabenobergrenzen und ein Abbau der hohen strukturellen Arbeitslosigkeit empfohlen wurde.