Überdies steht die Initiative im Einklang mit dem Arbeitsprogramm der Kommission für 2016, in dem hervorgehoben wird, wie wichtig sowohl die Unterstützung der Mobilität der Arbeitskräfte bei gleichzeitiger Bekämpfung von Missbrauch als auch die Förderung der Qualifizierung einschließlich der gegenseitigen Anerkennung von Qualifikationen ist. Die vorliegende Initiative ist ein ausgewogener Ansatz für die Arbeitsmobilität in einem vertieften und faireren Binnenmarkt, da mit ihr sowohl das Problem der in der Binnenschifffahrt lange unbesetzt bleibenden Stellen angegangen als auch eine Grundlage für ein Vorgehen gegen Missbrauch und Leistungsbetrug geschaffen wird. Zugleich sollen von der Initiative Impulse für Arbeitsplätze und Karrieren ausgehen, indem die Befähigung zum Eckpfeiler der gegenseitigen Anerkennung von Qualifikationen gemacht wird.

Der vorliegende Vorschlag wurde im Kontext der politischen Rahmenregelung der Kommission für die Förderung der Binnenschifffahrt (NAIADES II) ausgearbeitet; er schließt die Überarbeitung des Rahmens für die Harmonisierung und Modernisierung von Berufsqualifikationen in der Binnenschifffahrt ein. Im Sinne des neuen Regelungsansatzes für die Binnenschifffahrt hat die Kommission ihre Zusammenarbeit mit verschiedenen Flusskommissionen, insbesondere der Zentralkommission für die Rheinschifffahrt (ZKR), ausgebaut. Diese Zusammenarbeit hat u. a. zur Schaffung eines neuen Gremiums geführt, das unter dem französischen Akronym CESNI bekannt ist. Es steht Sachverständigen aus allen Mitgliedstaaten der EU offen und hat die Aufgabe, technische Standards für die Binnenschifffahrt zu entwickeln. Sein Fachwissen kann von der EU auch für den Bereich der Berufsqualifikationen in der Binnenschifffahrt in Anspruch genommen werden. Die Entwicklung von Mindestbefähigungsstandards, die die EU, die ZKR und andere internationale Gremien sowie Drittländer in ihren Rechtsvorschriften verwenden können, ist ein wichtiger Schritt hin zu einer EU-weiten gegenseitigen Anerkennung von Berufsqualifikationen in der Binnenschifffahrt.

Da die Binnenschifffahrt keine EU-weit geltenden Rechtsvorschriften für die Anerkennung von Berufsqualifikationen von unterhalb der Schiffsführerebene tätigen Personen kennt, gilt die allgemeine Richtlinie 2005/36/EG über die Anerkennung von Berufsqualifikationen. In der Praxis bietet diese Richtlinie jedoch keine effektive Lösung für Personen, die häufig und regelmäßig grenzüberschreitend in der Binnenschifffahrt tätig sind; deswegen wurden die Möglichkeiten, die dieser allgemeine Rahmen bietet, von den in der Binnenschifffahrt tätigen Personen kaum in Anspruch genommen.

Die Richtlinie 91/672/EWG und die Richtlinie 96/50/EG enthalten Vorschriften für die gegenseitige Anerkennung sowie Mindestanforderungen für den Erwerb von Schiffsführerpatenten. Die vorliegende Initiative beruht auf diesen Instrumenten und weitet die Anforderungen auf alle in der Binnenschifffahrt in der EU, auch auf dem Rhein, tätigen Besatzungsmitglieder aus.

Die Binnenschifffahrt ist ein kostengünstiger und energieeffizienter Verkehrsträger, der im Hinblick auf die Ziele der Europäischen Union im Bereich der Energieeffizienz, des Wachstums und der Industrieentwicklung wirksamer genutzt werden könnte. Dem Beitrag der Binnenschifffahrt zu diesen Zielen steht jedoch einstweilen entgegen, dass es im Bereich der Mobilität der Arbeitskräfte Schwierigkeiten gibt, freie Stellen lange unbesetzt bleiben und ein Missverhältnis zwischen Qualifikationsangebot und nachfrage besteht. Diese Probleme halten an, obwohl sich der Binnenschifffahrtssektor auf bilateraler und multilateraler Ebene um Lösungen bemüht. Da in jedem EU-Land andere Mindestanforderungen für Berufsqualifikationen gelten, sehen sich einzelne Länder außerstande, die Berufsqualifikationen von Besatzungsmitgliedern aus anderen Mitgliedstaaten anzuerkennen, zumal hierbei auch die Sicherheit der Schifffahrt betroffen ist.

Die vorliegende Initiative ist gerechtfertigt, da die Ziele der vorgeschlagenen Maßnahmen von den Mitgliedstaaten allein nicht ausreichend verwirklicht werden können. Da der Warenverkehr im Binnenwasserstraßennetz in all seinen Facetten im Allgemeinen länderübergreifend ist, beeinträchtigen die Unterschiede zwischen den Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten das Funktionieren des Binnenmarktes für Waren und Arbeitskräfte. Ohne ein Tätigwerden der EU wäre die Vollendung und effiziente Nutzung des transeuropäischen Verkehrsnetzes gefährdet, und die von der EU in das Binnenwasserstraßennetz investierten Mittel würden keine optimalen Ergebnisse erzielen. Die EU-weiten Unterschiede der rechtlichen Regelungen für Berufsqualifikationen in der Binnenschifffahrt können weder von den Mitgliedstaaten – einzeln oder im Rahmen internationaler Übereinkommen – noch vom Wirtschaftszweig selbst gelöst werden. Dies gilt gleichermaßen für Schiffsführer wie für andere Kategorien von Besatzungsmitgliedern. Die Ausdehnung des Geltungsbereichs auf die Rheinschifffahrt erbringt einen Zusatznutzen gegenüber dem bestehenden Rechtsrahmen, da auf diese Weise einheitliche Standards gewährleistet werden, die eine unverzichtbare Komponente des EU-Binnenmarktes für qualifizierte Arbeitskräfte in der Binnenschifffahrt darstellen.

2.3.Verhältnismäßigkeit

Im Einklang mit den für andere Verkehrsträger ergriffenen Maßnahmen sind EU-weite Mindestbefähigungsanforderungen, deren Erfüllung in Prüfungen nachzuweisen ist, nur für qualifizierte Besatzungsmitglieder – Matrosen und Schiffsführer – vorgesehen. Für ungelernte Besatzungsmitglieder wie Decksleute werden Mindestanforderungen nur für Alter und körperliche Eignung vorgeschlagen.

Die auf die Zulassung von Ausbildungsprogrammen ausgerichtete Maßnahme ist ihrem Zweck angemessen. Sie greift nicht in allgemeine nationale Rahmenlehrpläne ein, sondern betrifft jene Kenntnisse und Fähigkeiten, die erforderlich sind, um die Sicherheit des Schiffsverkehrs und den Schutzes von Menschenleben zu gewährleisten. Erfolgreichen Absolventen in der EU zugelassener Ausbildungsprogramme wird nicht vorgeschrieben, zusätzliche Verwaltungsprüfungen in Bereichen abzulegen, die bereits in ihrem Ausbildungsprogramm behandelt wurden.

Die Einführung einheitlicher Befähigungskriterien für besondere Risiken ist erforderlich und aus Sicherheitsgründen gerechtfertigt, wobei die Fachkundeanforderungen dem jeweiligen Risiko angemessen sein müssen.

Die Speicherung von Informationen über durch Zeugnis nachgewiesene Qualifikationen in einer von der Kommission oder einem eigens eingesetzten Gremium geführten Datenbank ist erforderlich, um den Informationsaustausch zwischen den Mitgliedstaaten zu straffen und eine effiziente Umsetzung der Initiative zu gewährleisten.

Um das Vertrauen der Mitgliedstaaten in den Mechanismus gegenseitiger Anerkennung zu gewährleisten, müssen auch die Qualitätsstandards für die Beurteilung von Kenntnissen und Fähigkeiten, die Anerkennung von Ausbildungsprogrammen und die Überwachung des gesamten Zeugnissystems als verhältnismäßig gelten.

Von bestimmten Maßnahmen wie einer Ausdehnung der Anforderungen auf Besatzungsmitglieder, die auf nicht mit dem Schifffahrtsnetz eines anderen Mitgliedstaats verbundenen Binnenschifffahrtsstraßen tätig sind, wurde aus Gründen der Verhältnismäßigkeit abgesehen. Mitgliedstaaten mit nicht verbundenen Binnenschifffahrtsstraßen müssen durch Zeugnis nachgewiesene Qualifikationen von Besatzungsmitgliedern aus anderen Mitgliedstaaten jedoch anerkennen.

Die vorgeschlagene Maßnahme ist mithin ihren Zielen angemessen.

2.4. Wahl des Instruments

Um ein harmonisiertes und effizientes System zur Anerkennung von Berufsqualifikationen in der Binnenschifffahrt einzuführen, das mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in Einklang steht, ist eine Richtlinie am besten geeignet. Zudem ändert der vorliegende Vorschlag nicht die Art des zuvor verwendeten Instruments. Eine Richtlinie ermöglicht es den Mitgliedstaaten, die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um die darin vorgesehenen Pflichten zu erfüllen, und zugleich nationalen Besonderheiten Rechnung zu tragen. Solange ein Mitgliedstaat die von anderen Mitgliedstaaten ausgestellten Befähigungszeugnisse anerkennt, kann er für das eigene Hoheitsgebiet strengere Qualifikationsanforderungen festlegen.

3.ERGEBNISSE DER EX-POST-BEWERTUNG, DER KONSULTATION DER INTERESSENTRÄGER UND DER FOLGENABSCHÄTZUNG

3.1.Ex-post-Bewertung/Eignungsprüfungen bestehender Rechtsvorschriften

Die Richtlinien 91/672/EWG und 96/50/EG wurden extern bewertet. Die Studie hat gezeigt, dass der bestehende Rechtsrahmen im Hinblick auf das Ziel der gegenseitigen Anerkennung der Schiffsführerpatente und der Harmonisierung der Voraussetzungen für deren Ausstellung teilweise wirksam war, einige Hindernisse jedoch weiterbestehen. Alle Empfehlungen wurden im Rahmen der Folgenabschätzung berücksichtigt.

3.2.Konsultation der Interessenträger

Die Interessenträger wurden mehrfach und mit unterschiedlichen Methoden zu den einzelnen Elementen, die nun den Gegenstand des Vorschlags sind, konsultiert:

(1)2012 richtete die Kommission eine gemeinsame Sachverständigengruppe zu Berufsqualifikationen und Ausbildungsstandards in der Binnenschifffahrt ein. Die Konsultation im Rahmen der gemeinsamen Sachverständigengruppe erfolgte in Form von 11 Sachverständigentreffen zwischen September 2012 und November 2014, an denen internationale Flussschifffahrtskommissionen, die Behörden der Mitgliedstaaten, Berufsverbände, Gewerkschaften, Ausbildungseinrichtungen und andere Vereinigungen beteiligt waren. Diese Treffen ermöglichten einen fruchtbaren Austausch über die in einem Kommissionsvorschlag zu berücksichtigenden Maßnahmen und zeigten eine breite Unterstützung für eine Initiative auf EU-Ebene.

(2)Der Ausschuss für den sektoralen sozialen Dialog auf europäischer Ebene (Binnenschifffahrt) war ebenfalls an den Konsultationen beteiligt. Die Sozialpartner legten am 16. September 2013 ein Papier mit dem Titel „Auffassungen der Sozialpartner zu Berufsqualifikationen und Ausbildungsstandards für Mitglieder der Besatzung von in der Binnenschifffahrt eingesetzten Schiffen“ (Social partners’ position on professional qualifications and training standards for crew members on inland waterways transport vessels) vor, in dem sie deutlich machten, dass der derzeitige „Flickenteppich“ an Regelungen ganz offensichtlich nicht zweckmäßig sei. Er wirke sich nachteilig auf die Attraktivität des Berufs aus und mache den Wirtschaftszweig anfällig für illegale Tätigkeiten, die den Wettbewerb verzerren könnten. Die Sozialpartner bestätigten, dass ein modernes und flexibles regulatorisches Instrument für Ausbildung und Befähigungszeugnisse erforderlich sei. Sie hoben zudem hervor, dass der Vorschlag über die Anerkennung von Berufsqualifikationen nur ein Teil des Gesamtkonzepts sein könne. Andere Elemente, die noch fehlten, seien Schifferdienstbuch, Bordbuch und Fahrtenschreiber in elektronischer Form, die ohne größeren Zeitverzug angegangen werden sollten, um für gleiche Wettbewerbsbedingungen zu sorgen.

(3)Eine öffentliche Online-Konsultation über die wesentlichen Elemente der Folgenabschätzung fand vom 26. März bis 21. Juni 2013 statt. Bei der Kommission gingen insgesamt 94 Antworten von Ausbildungseinrichtungen, Unternehmern/Schiffseignern, Reedereien, Behörden, Häfen, Arbeitnehmerorganisationen und Flussschifffahrtskommissionen ein. Die Antworten kamen aus insgesamt 16 Ländern. Die öffentliche Online-Konsultation machte deutlich, dass die im Kommissionsvorschlag angegangenen Probleme von großer Bedeutung sind. Aus den Antworten ergab sich ein hohes Maß an Unterstützung für ordnungspolitische Maßnahmen im Bereich der Binnenschifffahrtsberufe zur Harmonisierung der Anforderungen, Qualifikationen und Prüfungen.

3.3.Folgenabschätzung