DE    DE DE 
 
DE    DE  KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN 
Brüssel, den 3.12.2008 
SEK(2008) 2945 
ARBEITSDOKUMENT DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN 
Begleitdokument zum  
 
Vorschlag für eine  
 
RICHTLINIE DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES  
 
zur Festlegung von Mindestnormen für di e Aufnahme von Asylbewerbern in den 
Mitgliedstaaten  
 
Zusammenfassung der Folgenabschätzung  
  
{KOM(2008) 815 endgültig} 
{SEK(2008) 2944} 
 
DE 2   DE 1. EINLEITUNG  
Die Annahme eines Vorschlags zur Änderung der Richtlinie 2003/9/EG des Rates zur 
Festlegung von Mindestnormen für die Aufnahme von Asylbewerbern in den Mitgliedstaaten 
(nachstehend „Richtlinie über Aufnahmebedi ngungen“) wurde in das Arbeitsprogramm der 
Kommission für 20081 als eine ihrer strategisc hen Initiativen aufgenommen. 
Im Zuge der Vorbereitung der zweiten Phase de r Rechtsetzung im Bereich Asyl entsprechend 
dem Haager Programm2 hat die Kommission mit der Bewe rtung der Ergebnisse der ersten 
Phase des Aufbaus des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems begonnen, worunter unter 
anderem  die Aufnahmebedingungen fü r Asylbewerber fallen. 
Am 26. November 2007 veröffentlichte die Kommission diesbezügl ich einen Bericht3 
(nachstehend „ Bewertungsbericht “) über die Umsetzung und Anwendung der Richtlinie 
durch die Mitgliedstaaten, in dem die Bereiche herausgestellt werden, in  denen eine Klärung 
der bestehenden Vorschriften und/oder eine weitergehende Harmonisi erung vonnöten ist. 
Ferner legte die Kommission im Juni 2007 mit B lick auf die Anhörung der betroffenen Kreise 
zu möglichen Optionen für die Gestaltung der zweiten Phase des Gemeinsamen Europäischen 
Asylsystems, die sich auch auf die Au fnahme von Asylbewerbern bezieht, ein Grünbuch  vor. 
Darüber hinaus fanden verschiedene Experten treffen mit den Mitgli edstaaten, dem Hohen 
Kommissar der Vereinten Nationen für Flüc htlinge, Nichtregierung sorganisationen und 
Hochschulangehörigen statt, um herauszuarbeite n, welches die wesentli chen in der zweiten 
Phase der Asylregelung in Angri ff zu nehmenden Bereiche sind.  
Die dabei aufgeworfenen Fragen  und unterbreiteten Vorschläge  bildeten die Grundlage für 
diese Folgenabschätzung. 
2. SACHSTAND UND PROBLEME  
Im Bereich der Aufnahmebedingungen für Asylbe werber wurden folgende Problemkreise 
herausgearbeitet: 
• Die Richtlinie über Aufnahmebedingungen gara ntiert den Asylbewerbern nicht immer 
angemessene Behandlungsnormen. Dies gilt insbesondere für 
– den Zugang zum Arbeitsmarkt, 
– das Niveau und die Form der materiellen Aufnahmebedingungen, 
– die Berücksichtigung der Bedürfnisse  schutzbedürftiger Personen, 
– die Ingewahrsamnahme, 
– den Anwendungsbereich der Richtlinie. 
• Verschiedene Behandlungsnormen für schutzbedürftige Asylbewerber und 
schutzbedürftige eigene Staatsangehör ige der Aufnahmestaaten könnten zu 
Diskriminierung führen. 
                                                 
1 KOM(2007) 640. 
2 Das Haager Programm: zur Stärkung von Freiheit, Sicherheit und Recht in der Europäischen Union, 
angenommen am 5. November 2004. 
3 KOM(2007) 745. 
 
DE 3   DE • Das Fehlen harmonisierter Aufnahmebe dingungen könnte die Sekundärmigration von 
Asylbewerbern begünstigen, was die ei nzelstaatlichen Verwaltungen und die 
Asylbewerber selbst unangeme ssenen Belastungen aussetzt. 
Im Rahmen der Folgenabschätzung  wird geprüft, welche Situa tion möglicherweise eintritt, 
falls auf EU-Ebene keinerlei Maßnahmen er griffen werden. Das Ergebnis ist, dass die 
derzeitigen Probleme weiter bestehen würden. Maßnahmen der EU sind daher erforderlich. 
3. POLITISCHE ZIELE  
Die allgemeinen Ziele  der zweiten Phase des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems im 
Hinblick auf die Richtlinie über Aufnah mebedingungen sind die Ei nführung strengerer 
Behandlungsnormen für Personen, die des internationalen Schutzes bedürfen, und die 
Eindämmung der sekundären Migration. 
Die neue Richtlinie dient in erster  Linie folgenden spezifischen Zielen: 
I) Erleichterung des Zugangs zum Arbeitsmarkt; II) Anwendung angemessener Normen im Hinblick auf die materiellen 
Aufnahmebedingungen; 
III) angemessene Berücksichtigung der Bedür fnisse schutzbedürftiger Personen; 
IV) Sicherstellung, dass Ingewahrsamnahme nur in besonderen Fällen erfolgt und 
Ausbau der Rechtsgarantien für in Gewahrsam genommene Asylbewerber; 
V) genaue Festlegung des Anwendungsbereichs der Richtlinie. 
4. 
OPTIONEN  
In Anbetracht der Unterschiedlichkeit der spezifischen Ziele werden in der 
Folgenabschätzung für jedes einzelne Ziel ge trennte Optionen vorgeschlagen. Die bevorzugte 
Option wurde aus den für jedes einzelne Ziel ausgewählten bevorzugten Optionen 
zusammengesetzt. 
4.1. Status Quo  
Der bestehende rechtliche Ra hmen bliebe unverändert, und di e laufenden Maßnahmen in den 
Mitgliedstaaten würden fortgeführt. 
Die Kommission würde wie zuvor die Umse tzung der Richtlinie über Aufnahmebedingungen 
überwachen. 
4.2. Bevorzugte Option 
Angesichts der Komplexität der vorgeschlagene n bevorzugten Optionen be schränkt sich diese 
Zusammenfassung auf die Aufzählung der Ha uptelemente der bevorzugten Option. Die 
bevorzugte Option umfasst sowohl rechtliche Optionen  als auch Optionen mit dem 
Schwerpunkt auf der Förderung der praktischen Zusammenarbeit  zwischen den 
Mitgliedstaaten. 
Im Hinblick auf 
• den Anwendungsbereich der Richtlinie  beinhaltet die bevorzugte Option 
– eine Klärung, dass sich die Ri chtlinie auf alle Arten von As ylverfahren (einschließlich 
Dublin) und auf sämtliche geografischen Gebiete und Einrichtungen zur Unterbringung von Asylbewerbern (einschließlich der Ingewahrsamnahme) bezieht; 
 
DE 4   DE – die Gewährleistung, dass die Richtlinie auch für Personen gilt, die einen Antrag auf 
subsidiären Schutz gestellt haben. 
• den Zugang zum Arbeitsmarkt  beinhaltet die bevorzugte Option 
– kürzere zeitliche Beschränkungen für den Zugang zum Arbeitsmarkt; 
– ein Verbot besonderer Bedingungen für den Zugang zum Arbeitsmarkt auf nationaler 
Ebene, die das Recht der Asylbewerber  auf Beschäftigung beschränken könnten. 
Die bevorzugte Option für di e praktische Zusammenarbei t, die eine Ergänzung zur 
bevorzugten rechtlichen Option darstellt, si eht in Bezug auf Arbeitsbeschränkungen den 
Austausch bewährter Praktiken im Rahmen von EURASIL vor, mit dem Ziel, den Zugang 
zum Arbeitsmarkt weiter zu erleichtern. So könnt e die Praxis von Mitgliedstaaten, die keine 
Arbeitserlaubnis verlangen und/oder den unmitt elbaren Zugang zur Beschäftigung gestatten, 
neben derjenigen von Mitgliedstaaten präsentier t werden, die in diesem Bereich strengere 
Vorschriften anwenden.  
• die Ingewahrsamnahme von Asylbewerbern  beinhaltet die bevorzugte Option  
– nach Möglichkeit die Inge wahrsamnahme zu vermeiden und nur in Ausnahmefällen 
anzuwenden; 
– die Einführung einer Reihe von Verfahrensga rantien für in Gewahrsam genommene 
Asylbewerber, darunter des Rechts, über den Grund des Gewahrsams und die 
Möglichkeiten, vor einem einzelstaatlichen Gericht dagegen vorzugehen, informiert zu 
werden; 
– Bedingungen für die Ingewahrsamnahme, die Rück sicht nehmen auf die schwierige Lage 
von Personen mit besonderen Bedürfnissen, in sbesondere Kindern und Opfern von Folter;  
– die Bestimmung, dass Minderjährige nur dann in Gewahrsam genommen werden dürfen, 
wenn dies in ihrem eigenen Interesse ist; da gegen ist die Ingewahrsamnahme unbegleiteter 
Minderjähriger unzulässig; 
– die Einführung eines Systems regelmäßig er Überprüfung, mit dem der Gewahrsam 
überprüft wird. 
Die bevorzugte Option für di e praktische Zusammenarbei t, die eine Ergänzung zur 
bevorzugten rechtlichen Option darstellt, sieht im Rahmen von EURASIL den Austausch 
bewährter Praktiken mit den Mitgliedstaaten vor, die alternative Maßnahmen zum Gewahrsam praktizieren (z.B. Finanz garantien, Stellung eines Bürgen). 
• die materiellen Aufnahmebedingungen beinhaltet die bevorzugte Option  
– einen quantitativen Ansatz hinsichtlich de s Grundsatzes der „angemessenen materiellen 
Aufnahmebedingungen“ durch die Einführung ei nes Bezugswertes und insbesondere die 
Gewährung der Mindestsozialhilfeleistungen, au f die Angehörigen des Aufnahmestaates 
Anspruch haben; 
– die Einführung von Berichtersta ttungspflichten für die Mitgliedstaaten, die u.a. der 
Überprüfung des den Asylbewerbern gewä hrten Unterstützungsniveaus dient; 
– 
die Gewährleistung, dass die Rücknahme oder Reduzierung der Aufnahmebedingungen 
durch einzelstaatliche Be hörden dem Grundsatz eines angemessenen Lebensstandards 
entsprechen und Garantien in Bezug auf Rechtsmittel gegen solche Entscheidungen bestehen. 
 
DE 5   DE Die bevorzugte Option für di e praktische Zusammenarbei t, die eine Ergänzung zur 
bevorzugten rechtlichen Option darstellt, sieht im Rahmen von EURASIL den Austausch 
bewährter Praktiken vor, um – unter Berü cksichtigung der Aufnahmekapazitäten der 
Mitgliedstaaten - strengere Normen in Bez ug auf die materiellen Aufnahmebedingungen zu 
gewährleisten. Insbesondere könnte ein Gedanke naustausch darüber stattfinden, wie die 
Bedürfnisse der Asylbewerber durch die Aufn ahmezentren zu kanalisieren sind oder wie 
sichergestellt werden kann, dass bei der Unterbringung das Alter und Geschlecht der 
Asylbewerber sowie das Recht auf Privatsphä re und Familienleben Berücksichtigung finden. 
• Personen mit besonderen Bedürfnissen  beinhaltet die bevorzugte Option: 
– den Aufbau von Mechanismen, mit denen die besonderen Bedürfnisse angemessen erfasst 
und gegebenenfalls einzelne Fä lle überwacht werden können; 
– einen erleichterten Zugang Minderj ähriger zu Schul- und Ausbildung; 
– die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, geschlech tsbezogene Straftaten in Aufnahmezentren 
zu verhindern; 
– eine Klärung der Bedeutung wichtiger Begriffe der Ri chtlinie, beispielsweise 
„erforderliche medizinische oder sonstige H ilfe“ und „unbedingt erforderliche Behandlung 
von Krankheiten"; 
– die Einführung der Verpflichtung, dass das Pe rsonal, das mit Opfern von Folter oder 
Vergewaltigung in Kontakt tritt, en tsprechend ausgebild et sein muss. 
Die bevorzugte Option für di e praktische Zusammenarbei t, die eine Ergänzung zur 
bevorzugten rechtlichen Option da rstellt, sieht Folgendes vor: 
– Den regelmäßigen Austausch bewährter Praktiken im Rahmen von EURASIL im Hinblick 
auf die Behandlung schutzbedürftiger Person en, insbesondere im Hinblick auf die 
proaktive Erfassung besonderer Bedürfnis se, damit eine angemessene Behandlung 
gewährleistet ist und dafür gesorgt wird, dass das mit den schutzbedürftigen Personen in 
Kontakt tretende Personal eine  geeignete Ausbildung erhält. 
– Die praktische Zusammenarbeit im Rahm en von EURASIL könnte zur Annahme eines 
EU-Handbuchs beitragen, in dem auf Ebene der Union die bewährten Verfahren im 
Hinblick auf die Ausbildung des mit den schutzb edürftigen Personen in Kontakt tretenden 
Personals, die Erfassung bes onderer Bedürfnisse, die Unte rbringung schutzbedürftiger 
Personen usw. zusammengestellt werden.  
Hauptvorteile  der bevorzugten Option: 
• Strengere Normen  für die Behandlung von Asylbewerb ern (erleichterter Zugang zum 
Arbeitsmarkt, Verfahrensgarantien für in Ge wahrsam genommene Asyl bewerber, strengere 
Normen für die Behandlung schutzbedürftiger  Personen usw.), die dem internationalen 
Recht, insbesondere der UN-Kinderrechtskonve ntion und der Grundrechte-Charta der EU, 
entsprechen.  
• Weitere Harmonisierung  der Aufnahmebedingungen im Weg e der rechtlichen Regelung 
sowie eine verbesserte praktische Zusammena rbeit, mit der in der gesamten EU die 
Geltung gleichwertiger Normen für die Behandlung gefördert und ein umfassendes 
Konzept für die Aufnahmebedingungen aufgestellt wird. 
Wichtigste Auswirkungen des Vorschlags  
• Strengere Normen für Aufnahmebedingungen wirk en sich für die Asylbewerber, was die 
Beachtung ihrer Grundrechte anbelangt, insgesamt positiv aus. Insbesondere wird das 
 
DE 6   DE Recht auf Freizügigkeit dadurch  gestärkt, dass Ingewahrsamn ahme nur in Ausnahmefällen 
erfolgen kann und unbegleitete Minderjährige nicht in Gewahrsam genommen werden. Der 
leichtere Zugang zum Arbeitsmarkt wird zu einer größeren Autonomie der Asylbewerber 
und zu ihrer Integration in den Aufnahmem itgliedstaat beitragen. Schutzbedürftige 
Personen werden nach angemesse ner und rascher Erfassung ihrer Bedürfnisse in geeigneter 
Weise aufgenommen, nachdem sichergestellt  ist, dass entsprechende Voraussetzungen 
geschaffen wurden. Der Austausch von be währten Verfahren und die Annahme von 
Leitlinien in allen die Aufnahmebedingungen bestimmenden wichtigen  Bereichen können 
nützlich sein und gewährleisten, dass in der gesamten EU die höchsten Normen für die 
Aufnahmebedingungen Anwendung finden.  
• Wenn in der gesamten EU einheitlichere Normen  für die Aufnahme vor allem in Bezug auf 
den Gewahrsam, die materiellen Au fnahmebedingungen und den Zugang zum 
Arbeitsmarkt gelten, könnte das Phänomen de r sekundären Migration eingedämmt werden. 
Die praktische Zusammenarbeit könnte auch der Erfassung der gemeinsamen Praktiken im 
Bereich der Aufnahme von Asylbewerber n, insbesondere der Behandlung schutz-
bedürftiger Personen, und der Erstellung eine s EU-Handbuchs mit den besten, von allen 
Mitgliedstaaten anzuwendenden Verfahren und Maßnahmen dienen. 
Finanzielle Durchführbarkeit 
• Im Hinblick auf folgende Aspekte sind fina nzielle Anstrengungen erforderlich, um der 
neuen Richtlinie nachzukommen:  
– die materiellen Aufnahmebedingunge n, die den in der Ri chtlinie enthalte nen Bezugswerten 
angeglichen werden müssen;  
– die Einführung von Mechanismen zur Er fassung besonderer Bedürfnisse von 
schutzbedürftigen Personen auf nationaler Ebene;  
– den Zugang zur Gesundheitsfürsorge für gefährdete Personen unter den für die 
Staatsangehörigen des Aufnah mestaates geltenden Bedingungen.  
• Die geplante Reduzierung der zeitliche n Beschränkungen für den Zugang zum 
Arbeitsmarkt könnte für die Mitgliedstaaten Einsparungen zur Folge haben. Auf diese 
Weise wären die Asylbewerber finanziell auto nomer, so dass zusätz liche Sozialleistungen 
eingespart würden. Durch die Einkommenste uer hätten die Mitgliedstaaten sogar 
zusätzliche Einnahmen. 
• Wenn Asylbewerber nur in Ausnahmefällen in Gewahrsam genommen werden, entstehen 
geringere Kosten für die Mitgliedstaate n. In Anbetracht der zur Einhaltung der 
Sicherheitsanforderungen notwendigen gr oßen Zahl von Beschäftigten in 
Gewahrsameinrichtungen ist der Gewahrsam möglicherweise kostenintensiver als die 
Unterbringung von Asylbewerbern in  offenen Aufnahmezentren.  
5. ÜBERWACHUNG UND BEWERTUNG  
Die Überwachung und Bewertung der bevorzugten Op tion ist ein wesentlicher Aspekt für die 
Bewertung der Effizienz der neue n Richtlinie. Daher wird die Kommission regelmäßig eine 
Bewertung der Umsetzung der neuen Richtlinie  in den Mitgliedst aaten vornehmen und 
darüber berichten. Darüber hinaus werden Mech anismen für eine jährliche Berichterstattung 
eingeführt, damit diejenigen Bereiche überw acht werden können, deren Umsetzung sich in 
der ersten Phase der Asylregelung als problema tisch erwiesen hat. Während regelmäßiger 
Expertentreffen werden Umsetzungsprobleme besp rochen und bewährte Verfahren zwischen 
den Mitgliedstaaten ausgetauscht. 
 
DE 7   DE Nachstehend werden Indikatoren aufgeführt, anhand derer die Wirksamkeit der bevorzugten 
Option im Hinblick auf das Erreichen der wichtigsten politischen Ziele gemessen werden kann. 
Indikatoren 
• Fortschritte bei der Umsetzung der vorgesc hlagenen Änderungen der Richtlinie über 
Aufnahmebedingungen durch die Mitgliedstaaten 
• Zahl der Asylbewerber je Mitgliedstaat 
• Zahl der in einem Beschäftigungsverhältnis befindlichen Asylbewerb er je Mitgliedstaat 
• Zahl der Asylbewerber, die al s solche mit besonderen Bedü rfnissen anerkannt werden und 
Zahl der Überstellungen an geeignete Institutionen 
• Zahl der Dublin-Gesuche und -Überstellungen  
• EURODAC-Treffer 
• Höhe der den Asylbewerbern gewährten Leistungen 
• Zahl der Personen, denen Maßnahmen des Euro päischen Flüchtlingsfonds zugute kommen  
• Höhe der dem Europäischen Flüchtlingsf onds zugewiesenen finanziellen Mittel 
• Höhe der für die praktische Zusammenar beit vorgesehenen fi nanziellen Mittel 
• Zahl der durchgeführten Schulungen