Stellungnahme zu der Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament und den Wirtschafts- und Sozialausschuß: Grünbuch über die Sanierung von Umweltschäden (94/C 133/02)

Die Kommission beschloß am 3. Juni 1993, den Wirtschafts- und Sozialausschuß gemäß Artikel 198 des EWG-Vertrags um Stellungnahme zu folgender Vorlage zu ersuchen: "Grünbuch über die Sanierung von Umweltschäden".

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Umweltschutz, Gesundheitswesen und Verbrauch nahm ihre Stellungnahme am 1. Februar 1994 an. Berichterstatter war Herr Pellarini.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 313. Plenartagung (Sitzung vom 23. Februar 1994) mit 75 gegen 38 Stimmen bei 11 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

Der Wirtschafts- und Sozialausschuß hat eine umfassende Diskussion über die in der Mitteilung der Kommission vorgeschlagenen Themen geführt, in die - auch im Rahmen einer Anhörung - alle betroffenen Parteien einbezogen wurden. Die Ergebnisse sind als konstruktiver Beitrag zur Erarbeitung von gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften für die Vorbeugung, Sanierung und Entschädigung bei Umweltschäden gedacht.

1. Vorbemerkung

1.1. Die Kommission möchte durch die Veröffentlichung des Grünbuchs über die Sanierung von Umweltschäden eine umfassende Diskussion in Gang bringen, mit deren Hilfe sie dann die Grundzuege für künftige diesbezuegliche Maßnahmen entwerfen kann.

1.2. In dem Grünbuch wird erstens die zivilrechtliche Haftung als eine Möglichkeit zur Anlastung von Sanierungskosten sowie als ein Vorsorgeinstrument dargestellt, das einen Anreiz zur Schadensvorbeugung bietet. Zweitens wird darin die Möglichkeit einer Sanierung von Umweltschäden durch kollektive Entschädigungssysteme untersucht, wenn eine zivilrechtliche Haftbarmachung nicht möglich ist.

1.3. Der Ausschuß möchte mit dieser Stellungnahme seinen im Laufe der Jahre (1) wiederholt dargelegten Standpunkt bekräftigen und einige Bemerkungen und einschlägige Hinweise vorbringen. Seines Erachtens verdienen die Umweltschutzprobleme höchste Aufmerksamkeit. Er ist über den Grad der bereits entstandenen Schäden zutiefst beunruhigt.

1.4. Der Ausschuß befürwortet die Initiative der Kommission, Rechtsvorschriften für die Sanierung von und die Entschädigung für Umweltschäden zu erarbeiten, denen das Rechtsinstrument der zivilrechtlichen Haftung zugrunde liegt, da dieses Instrument die zweckdienliche Anwendung zweier bereits in der Einheitlichen Akte anerkannter und im Vertrag von Maastricht bekräftigter Grundprinzipien, nämlich des Vorsorge- und des Verursacherprinzips gestattet. Diese Initiative entspricht übrigens auch der Philosophie und den Zielen des 5. Programms für Umweltpolitik und Maßnahmen im Hinblick auf eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung.

1.5. Ein Tätigwerden der Kommission war schon längst gefordert worden; es sei an die am 28. Februar 1990 verabschiedete Stellungnahme zu dem "Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über die zivilrechtliche Haftung für die durch Abfälle verursachten Schäden (1) erinnert, in der der Ausschuß seine Verwunderung darüber zum Ausdruck brachte, daß die Kommission die diesbezueglichen Arbeiten noch nicht abgeschlossen und die Ausarbeitung der Einzelrichtlinie nicht bis zur vollständigen Klärung des Gesamtkonzepts zurückgestellt hatte. Die Komplexität der gesamten Thematik erklärt zumindest teilweise, daß die Verabschiedung dieses Richtlinienvorschlags beim Rat immer noch anhängig ist.

1.6. Schließlich hält es der Ausschuß für wünschenswert, daß der Rat der Umweltminister ausdrücklich eine entsprechende Verpflichtung eingeht und die Kommission beauftragt, unverzueglich einen Vorschlag zu erarbeiten.

2. Die Gründe für ein Tätigwerden der Gemeinschaft

2.1. Das dichte Aufeinanderfolgen schwerer Unglücksfälle mit erheblichen Auswirkungen auf die Umwelt und insbesondere auf das Ökosystem in den letzten Jahrzehnten hat zu einer heftigen Reaktion der Öffentlichkeit geführt und den Anstoß gegeben zur Ausarbeitung eines umweltpolitischen Konzepts mit eigenen ethischen Werten, verschiedenen ideologischen Richtungen und den daraus resultierenden politischen Forderungen.

2.1.1. Andererseits ist bei den Bürgern auch das Bewusstsein gestiegen, daß solche Unfälle nur den augenfälligsten Teil der Umweltschäden ausmachen, da die Altlasten und die Schäden, die durch die kumulierten Auswirkungen der Industrie- und Agrarproduktion, aber auch der Tätigkeit des Menschen ganz allgemein entstehen (wie z.B. die durch städtische Ballungsgebiete, Elektrizitätswerke, Abgase von Kraftfahrzeugen usw. verursachten negativen Auswirkungen), sicherlich weitverbreiteter und problematischer sind und dringend Sanierungs- und Wiederherstellungsmaßnahmen erfordern.

2.1.2. Daher sind sichere Schutzniveaus und Umweltschutzmaßnahmen heute sowohl aus wirtschaftlicher als auch aus gesellschaftlicher Sicht erforderlich, und zwar nicht nur, weil die Verbraucher immer stärker Erzeugnisse verlangen, die weniger belastet und umweltschädigend sind, sondern auch weil viele Erzeuger diese Besorgnis teilen.

2.1.3. Strenge Umweltschutzauflagen mit den Zielen der Wirtschaftsentwicklung und des Beschäftigungswachstums zu vereinbaren, wird in nächster Zukunft die Herausforderung sein, der sich Wissenschaft und Technologie, das produzierende Gewerbe und die politischen Kräfte, kurzum die Gesellschaft insgesamt, stellen müssen.

2.1.4. Die Gemeinschaft hat diese Anliegen bereits vor langer Zeit zur Kenntnis genommen, den Umweltschutz in den Mittelpunkt ihrer strategischen Ziele gestellt und diesem Problem in den grundlegenden Rechtstexten eine besondere Stellung eingeräumt.

2.1.5. Wenn ein hoher Grad an aktivem Schutz erreicht und eine weitere Verschlechterung der Umweltsi

tuation verhindert werden soll, muß - nach mehrfach wiederholter Überzeugung des Ausschusses - nicht nur neuen Beeinträchtigungen der Umwelt vorgebeugt, sondern es müssen auch Politiken und Programme ausgearbeitet werden, die eine Sanierung und Entschädigung im Fall von Umweltschäden ermöglichen.

2.1.6. Zur Erfuellung dieser Aufgabe wird es erforderlich sein, eine ganze Reihe neuer rechtlicher, wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Instrumente zu schaffen, durch die die Verantwortung und die Kosten gerecht angelastet und verteilt werden können.

2.2. Eine Umweltpolitik, die auf die Schadensverhütung an der Quelle ausgerichtet ist, kann die erheblichen finanziellen Kosten nicht unberücksichtigt lassen, die von den Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft, der Wirtschaft und den Verbrauchern ständig getragen werden müssen, um von Menschenhand verursachte Umweltschäden, ganz zu schweigen von den beachtlichen Schäden durch Naturereignisse, zu reparieren. Ein Haftpflichtversicherungssystem für bestimmte Schadenersatzleistungen kann dazu beitragen, diese finanziellen Belastungen zu verringern.

2.2.1. Eine sicherere Identifizierung der potentiellen Schadensverursacher ist im Sinne einer verstärkten Vorbeugung insofern von Interesse als derjenige, der sich auf die Ausübung potentiell umweltgefährdender Tätigkeiten einlässt, auch die erforderlichen Maßnahmen ergreifen wird, um einen eventuellen Schaden und die sich daraus ergebende Haftung möglichst zu vermeiden, was folglich u.U. eine partielle Internalisierung der Kosten ermöglichen wird. Auf diese Weise kann die Haftpflichtregelung zu einem wichtigen wirtschaftlichen Instrument des Umweltschutzes werden.

2.3. Ein Tätigwerden der Gemeinschaft im Sinne einer Festlegung eindeutiger und einheitlicher Regeln und Verfahren ist nicht nur zur Regelung der Probleme im Zusammenhang mit grenzueberschreitenden Schäden erforderlich, sondern auch, um der Uneinheitlichkeit der Rechtsvorschriften abzuhelfen, die Wettbewerbsverzerrungen Vorschub leisten und das Funktionieren des Binnenmarktes beeinträchtigen kann.

2.3.1. Die einschlägigen Rechtsvorschriften variieren nämlich stark von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat, so daß sowohl die Schutzniveaus als auch die Höhe des Schadenersatzes sehr unterschiedlich sind.

2.3.2. Im Falle einer gemeinschaftsweit uneinheitlichen Regelung für die Haftung für Umweltschäden würden einige Unternehmen für die von ihnen verursachten Schäden finanziell mehr oder weniger stark belangt, während andere dieser Verpflichtung entgingen, mit dem unerwünschten Ergebnis, daß das so wichtige Verursacherprinzip nicht einheitlich angewandt würde; dies wiederum würde in der Praxis zu erheblichen Unterschieden in der Behandlung und folglich zu einer gefährlichen Tendenz zur Verzerrung des Wettbewerbs und zum "ökologischen Dumping" führen.

2.4. Schließlich lässt sich als Argument für die Zweckmässigkeit einer Gemeinschaftsmaßnahme anführen, daß - u.a. infolge der auf der Konferenz von Rio eingegangenen Verpflichtungen - in den einzelnen Mitgliedstaaten und auf internationaler Ebene zahlreiche Gesetzesinitiativen betreffend die Haftung für Umweltschäden ergriffen worden sind.

2.4.1. Das Grünbuch der Kommission führt all diese Initiativen auf. In der zeitlichen Reihenfolge an letzter Stelle steht die Ausarbeitung eines Übereinkommens des Europarats über die zivilrechtliche Haftung für durch umweltgefährdende Tätigkeiten verursachte Schäden; die Kommission hat an den diesbezueglichen Vorarbeiten intensiv mitgewirkt.

3. Allgemeine Erwägungen

3.1. Das von der Sorge um die Umwelt getragene Interesse der europäischen Öffentlichkeit an umweltpolitischen Maßnahmen ist in den letzten Jahren erheblich gestiegen, was u.a. die Umfragen des Statistischen Amtes der Europäischen Gemeinschaft belegen.

3.2. Wenn also die Bürger so entschieden und geschlossen konkrete, unverzuegliche Initiativen fordern, dann muß die Gemeinschaft gründlich darüber nachdenken, in welcher Form sie - unter Beachtung des Subsidiaritätsprinzips - am besten tätig werden sollte, um allen europäischen Bürgern ein hohes Umweltschutzniveau wirksam garantieren zu können.

3.2.1. Der Ausschuß hält daher den Vorstoß der Kommission, eine umfassende Debatte über die Anwendung der zivilrechtlichen Haftung im Hinblick auf die Wiedergutmachung von Schäden in Gang zu bringen, für äusserst zweckmässig; die vom Wirtschafts- und Sozialausschuß und vom Europäischen Parlament veranstalteten Anhörungen waren als Meinungsforen hierfür sehr nützlich.

3.2.2. Diese erfreulich transparente Debatte ermöglicht es, unter Einbeziehung aller betroffenen Kreise "die Vorteile und die Belastung aufgrund des Tätigwerdens bzw. eines Nichttätigwerdens" der Gemeinschaft (Artikel 130 r Absatz 3 des EU-Vertrages) besser einzuschätzen.

3.2.3. Bislang zeichnet sich weitgehende Übereinstimmung darüber ab, daß ein normativer Bezugsrahmen auf der Grundlage gemeinschaftsweit einheitlicher Grundprinzipien erforderlich ist, wozu auch der Rückgriff auf das Instrument der zivilrechtlichen Haftung gehört; bei aller Einmütigkeit kristallisierten sich allerdings einige Nuancen und Differenzierungen heraus, die unter den besonderen Bemerkungen behandelt werden.

3.2.4. In der Debatte sind indes auch Besorgnisse über eine allzu rigide und detaillierte Harmonisierung zutage getreten, die eine Belastung für die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Industrie darstellen würde; einige Kreise vertreten sogar hartnäckig die ganz entgegengesetzte Auffassung, daß die in den einzelnen Ländern geltenden Vorschriften den derzeitigen Anforderungen bei weitem genügten.

3.3. Im Zusammenhang mit dem Argument "Wettbewerbsfähigkeit" sei daran erinnert, daß in der Regel diejenigen Länder wirtschaftlich am stärksten und sozial am stabilsten sind, die bevorstehende Veränderungen rechtzeitig vorausgesehen und sie durch geeignete Regelungen von vornherein unter Kontrolle gebracht haben.

3.3.1. In einer zunehmend komplexen und weltweit verflochtenen Gesellschaft ist es ganz wichtig, eine Zugwirkung auszuüben und Anstösse zu geben, und sei es auch nur, um einen Bezugspunkt für jene Industrienationen zu bieten, in denen der Umweltschutz unzureichend ist (wie z.B. in den osteuropäischen Ländern); auf diese Weise können auch Formen des "Umweltdumping" verhindert werden.

3.3.2. Die Gemeinschaft, der viele Staaten beitreten möchten, sollte somit ein vorrangiges Interesse daran haben, weiterhin und mehr noch als bisher ein Vorbild auf dem Gebiet der Entwicklung politischer, wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Ideen und Modelle zu sein.

3.3.3. Zu berücksichtigen ist ausserdem, daß sich in den Ländern, in denen schärfere und stringentere Umweltschutzbestimmungen gelten als jene, die in der EG eingeführt werden sollen, soweit bekannt keine negativen Folgen für die Volkswirtschaft eingestellt haben, sondern daß es vielmehr in vielen Fällen zu einer Qualitätsverbesserung der Produkte sowie zu einer besseren Organisation des Produktionsprozesses kam, was sich anschließend in wirtschaftlichen Gewinnen niederschlug.

3.4. Der Umweltschutz kann eine Chance zur Wiedererlangung der Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft und zur Schaffung neuer Arbeitsplätze darstellen; die Überlegungen in dem Weißbuch der Kommission zu Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung, anhand dessen der Rat der Europäischen Union im Dezember einen Aktionsplan verabschiedet hat, gehen genau in diese Richtung.

3.4.1. In diesem Zusammenhang müssen weitere Überlegungen angestellt werden, wobei die zivilrechtliche Haftung eines der möglichen Instrumente zur Verhütung und Sanierung von Umweltschäden sein sollte. Bei diesen Überlegungen müssen ferner die wirtschaftlichen Folgen berücksichtigt werden, die eine zu strenge Umwelthaftung in den USA hervorgerufen hat.

3.4.2. Nach Ansicht des Ausschusses kann das Instrument der zivilrechtlichen Haftung eine sinnvolle Ergänzung zu den verschiedenen umweltrechtlichen Vorschriften mit den entsprechenden Kontrollen, dem wirtschaftlichen Instrumentarium sowie den freiwilligen Vereinbarungen sein. Das Verhältnis der Umwelthaftung zu diesen anderen Instrumenten wird sorgfältig geprüft werden müssen, damit es nicht zu unerwünschter Überregulierung kommt.

3.5. Der Ausschuß ist sich bewusst, daß es beschränkt und einschränkend erscheint, das Problem der Umweltschäden heute nur aus rechtlicher Sicht anzugehen, insbesondere, da kein einheitliches und seit langem gefestigtes europäisches "ius commune" besteht und daß auch in den folgenden Bereichen Maßnahmen getroffen werden müssen: institutionelle Überwachung der Einhaltung der geltenden Vorschriften, genaue und objektive Information, Aufstellung neuer ethischer Grundsätze, Verbesserung der Produktionsqualität, vorbeugende wissenschaftliche Feststellung der möglichen Risiken und entsprechenden Abhilfen, Festigung des ökologischen Bewusstseins.

3.6. Der Ausschuß ist schließlich der Auffassung, daß es trotz der Komplexität dieser Thematik und der Ratlosigkeit und Widerstände, die sie hervorruft, sinnvoll ist, auf einige grundsätzliche Forderungen konkrete Antworten zu geben.

3.6.1. Fürs erste sollten mit Rücksicht auf die Kriterien "schrittweises Vorgehen" und "Verträglichkeit" sowie mit dem kurzfristigen Ziel, eine funktionierende Regelung der zivilrechtlichen, insbesondere verschuldensunabhängigen Haftung für die Sanierung von Umweltschäden auszuarbeiten, einige Grundprinzipien im Zusammenhang mit folgenden Begriffen festgelegt werden:

- Umwelt und Umweltschaden,

- Wiederherstellung, Schadensersatz,

- Tätigkeiten, die unter ein System der verschuldensunabhängigen Haftung fallen,

- Klagerecht,

- Beweislast, Kausalzusammenhang und Möglichkeiten zur Verteidigung des mutmaßlichen Verursachers,

- mögliche Rolle der Versicherungen und Banken,

- kollektive Entschädigungssysteme,

- Sanktionen.

3.6.2. Die entsprechende Rechtsform könnte eine Rahmenrichtlinie auf der Grundlage der Artikel 130 r und s des Vertrags sein, wobei auch das Problem der Ratifizierung des Europarat-Übereinkommens, über die sich nicht alle Mitgliedstaaten einig sind, zu bedenken wäre.

3.6.2.1. Der begrenzte Anwendungsbereich dieses Übereinkommens, in dem z.B. die Probleme im Zusammenhang mit grenzueberschreitenden Schäden oder Schäden mit mehreren Haftpflichtigen nicht berücksichtigt werden, legt ja um so mehr die Erarbeitung einschlägiger Gemeinschaftsinstrumente nahe, als nach Artikel 25 Absatz 2 dieses Übereinkommens die Mitgliedstaaten der Europäischen Union die Regeln der Konvention nicht anwenden, wenn gemeinschaftliche Vorschriften in dem betreffenden Bereich bestehen.

4. Besondere Bemerkungen

4.1. Umwelt und Umweltschaden

4.1.1. Zunächst muß grundsätzlich festgestellt werden, daß die Umwelt ein "fundamentales Gut von allgemeinem Interesse" ist, so daß von einer Verpflichtung zur Sanierung von Umweltschäden ausgegangen werden kann.

4.1.2. Der Begriff "Umwelt" müsste umfassend definiert werden, wie im Fall des Europarat-Übereinkommens, wo er die biotischen und nichtbiotischen natürlichen Ressourcen (Flora, Fauna, Luft, Wasser, Boden) sowie die Güter umfasst, die die charakteristischen Merkmale einer Landschaft/eines Raumes ausmachen.

4.1.3. Die rechtliche Definition von "Umweltschaden" müsste zunächst einmal generell jede physische, chemische oder biologische Verschlechterung der Umwelt umfassen und nach folgenden Kriterien abgestuft werden können:

a) Art des Schadens:

- durch Umweltverschmutzung entstandene gesundheitliche und biologische Schäden,

- mehr oder weniger schwerer Sachschaden.

Auswirkungen:

- akute (direkte, sofort auftretende) Schäden,

- chronische Schäden (Langzeitfolgen),

- latente Schäden (die im Laufe der Zeit offenbar werden).

b) Wert der Landschaft/des Raumes:

- biologische Qualität der Ökosysteme,

- Empfindlichkeit (Naturparks, trinkwasserführende Schichten usw.),

- Schwerpunkte (Fremdenverkehr, Naturlandschaft, kulturelle und künstlerische Traditionen usw.),

- Qualität als Wirtschafts- und Produktionsstandort.

4.1.4. Ferner muß eine offene Liste mit Beispielen für die unter diese Definition fallenden Tätigkeiten aufgestellt werden, in der nicht nur besonders risikoreiche Industrietätigkeiten aufgeführt sind, sondern auch sämtliche Verfahren, Handlungsweisen und Entscheidungen, die einen Umweltschaden verursachen könnten; auf diese Weise soll willkürlichen Ausgrenzungen vorgebeugt werden, die dazu führen könnten, daß nur einige traditionell als umweltgefährdend bekannte Produktionsbereiche mit eventuellen Versicherungen, Fondsbeiträgen oder Abgaben belastet würden.

4.1.4.1. Diese Liste müsste z.B. Tätigkeiten umfassen, die unmittelbare oder mittelbare Auswirkungen auf die Umwelt haben, und die Haftung entsprechend dem Ausmaß des vorhersehbaren Schadens staffeln

- unspezifische Tätigkeiten, sofern sie unabhängig vom Produktionszweig der allgemeinen Verpflichtung unterliegen, Sicherheitsmaßnahmen zum Schutz der Umwelt zu ergreifen (Lärm, Abwasser, Abgasimmissionen in die Luft usw.);

- spezifische Tätigkeiten, die bereits aus Gründen des Schutzes der Allgemeinheit oder der gesellschaftlichen Funktion hinsichtlich der Eigentumsrechte oder der Ansiedlungsfreiheit Beschränkungen unterliegen und von den Ordnungsbehörden zum Schutz des Gemeinwohls beaufsichtigt werden (z.B. ausreichende Entfernung bestimmter Produktionsanlagen von Wohngebieten oder Verbot bestimmter Produktionen in Wohngegenden);

- bestimmte besondere Tätigkeiten, die wegen der von ihnen ausgehenden besonderen Gefahren (Kernenergie, Transport und Behandlung gefährlicher Stoffe usw.) oder weitverbreiteten Risiken (Dünger in der Landwirtschaft, Stromerzeugung usw.) bereits von einschlägigen staatlichen Richtlinien oder Gesetzen geregelt werden;

- Tätigkeiten im Entscheidungsbereich, bei denen eine Haftung für Fehler der Verwaltungsbehörden bei Genehmigungen, Umweltverträglichkeitskontrollen usw. besteht.

4.1.5. Da es für die nahe Zukunft vor allem darum geht, einige Grundprinzipien festzulegen, sollten die nachstehenden Erwägungen über künftige Schäden und Altlasten, über Bewertung und Sanierung nicht ausser acht gelassen werden.

4.1.5.1. Die beiden Schadenskategorien müssten voneinander unterschieden werden, da im Hinblick auf künftige Schäden alles auf die Vorbeugung und die Feststellung der Haftpflichtigen gesetzt werden muß, während bei Altlasten oder Schäden, deren Verursacher nicht genau feststehen, das Hauptproblem darin besteht, die Auswirkungen zu stoppen und schrittweise rückgängig zu machen, bis der frühere optimale Umweltzustand wiederhergestellt ist, ohne allerdings auf Bemühungen zur Feststellung etwaiger Verursacher zu verzichten.

4.1.5.2. Da der letztgenannte Schadenstypus in der Regel von erheblichen Ausmassen ist und auf unsensible oder übereilte Entwicklungspolitiken, Lücken in der Gesetzgebung, mangelnde wissenschaftliche Erkenntnisse und die kumulative Wirkung verschiedener, für sich genommen vielleicht sogar unbedenklicher Tätigkeiten zurückzuführen ist, genügt es nicht, den Mißständen allein durch rechtliche Maßnahmen Abhilfe schaffen zu wollen, sondern kommt es auch auf die politischen Weichenstellungen der Regierungen und kollektive Solidarität an.

4.1.5.3. Zur Bewertung des Schadensumfangs stehen in den meisten Fällen frühere Daten zur Verfügung, die ausreichen, um einen Vergleich anstellen und das Ausmaß der Störung festmachen zu können. Bei Umweltschäden kann man sich nicht nur wie in Fällen von Körperverletzung oder Sachschaden am Eigentum bzw. Eigentumsrecht auf eine finanzielle Entschädigung beschränken. Hier stellt sich in erster Linie das Problem der Wiederherstellung des früheren Zustands, so daß sich auch die Bezifferung des Schadens an den Sanierungskosten orientieren müsste.

4.1.6. Schließlich ist zu berücksichtigen, daß in keinem Mitgliedstaat das allgemeine Haftungsrecht den Schädiger zum Ersatz aller Umweltschäden zwingt, sondern für die Sanierung von Umweltschäden vielmehr in den meisten Ländern andere Rechtsinstrumente eingesetzt werden. Die Kommission unterstreicht im Grünbuch zu Recht, daß eine Haftung für Umweltschäden nur eingeführt werden kann, wenn die Versicherbarkeit für die Unternehmen gewährleistet ist.

4.2. Klagerecht

4.2.1. Neben den von den zuständigen Behörden ergriffenen Maßnahmen zur Schadensvorbeugung und dem Recht der unmittelbar Geschädigten auf Schadensersatzklage müsste - sofern es keine feststellbaren Geschädigten gibt und die einzelstaatlichen Rechtsvorschriften und die Rechtssprechung nicht entgegenstehen - das Recht auf Klageerhebung vorgesehen werden für:

- Behörden der EG oder der Mitgliedstaaten;

- landesweite Vereinigungen oder Organisationen zum Schutz der Umwelt oder der Verbraucher, die keinen Erwerbszweck verfolgen und von der EG oder einem Mitgliedstaat anerkannt sind;

- Berufsverbände oder Arbeitnehmergewerkschaften bei Problemen im Zusammenhang mit der Gesundheit und biologischen Schäden;

- lokale Umweltschutz- oder Verbrauchergruppen bei Problemen, die das jeweilige Gebiet betreffen.

4.3. Beweislast und Kausalzusammenhang

4.3.1. Bei Umweltschäden ist es häufig schwierig, einen engen Kausalzusammenhang herzustellen, da die Ursachen für die Verschmutzung vielfältiger Art sein können und die Schäden oftmals erst nach geraumer Zeit oder andernorts sichtbar werden, wie es z.B. bei der Verseuchung des Grundwassers oder dem sauren Regen der Fall ist.

4.3.2. Liegt die Beweislast beim Geschädigten, so wird die Beweisführung äusserst schwierig, vor allem im Falle einer permanenten Umweltverschmutzung. Darüber hinaus sind die wissenschaftlichen Erkenntnisse über den Kausalzusammenhang zwischen Verschmutzung und Schaden nach dem gegenwärtigen Stand relativ ungenau.

4.3.3. Es ist also zu prüfen, ob die Beweislast nicht durch eine Art Kausalvermutung erleichtert werden sollte, wie etwa jene in Artikel 10 des Europarat-Übereinkommens, dem zufolge das Rechtsprechungsorgan aufgefordert wird, das bestimmten gefährlichen Tätigkeiten anhaftende erhöhte Risiko der Schadensverursachung in Rechnung zu stellen. Selbstverständlich ist auch die Möglichkeit vorzusehen, zur Verteidigung entlastendes Beweismaterial vorzulegen und ggf. ein Mitverschulden in Betracht zu ziehen.

4.3.4. Bei der Bewertung der Haftung können zweckdienliche Hinweise dadurch geliefert werden, daß sich die Unternehmen am Gemeinschaftssystem für Umweltmanagement und Umweltbetriebsprüfung (1) beteiligen, das eine umweltfreundliche Produktionsführung fördert und ein wichtiges Instrument zur Schadensverhütung darstellt.

4.4. Banken und Versicherungen

4.4.1. Diese Unternehmen stellen die Finanzierungsmittel und Sicherheitsleistungen, durch die eine optimale Tätigkeit ermöglicht wird.

4.4.2. Der Vollzug der zivilrechtlichen Haftungsregelung hängt unmittelbar von der Verfügbarkeit dieser Mittel und Leistungen ab, auch wenn sie nach dem Risiko bemessen sind.

4.4.3. Daher müssen diese Unternehmen geschützt werden, indem ihnen keine unangemessenen Aufgaben übertragen werden, wie z.B. die Vorabeinschätzung von Risiken, die normalerweise nicht in ihren Zuständigkeitsbereich fallen.

4.5. Kollektive Haftungssysteme

4.5.1. Der Ausschuß ist der Ansicht, daß überhaupt kein kollektiver Fonds die zivilrechtliche Haftung ersetzen kann, die in jedem Fall und egal in welcher Form beibehalten werden muß.

4.5.2. Unter Achtung des Verursacherprinzips begrüsst der Ausschuß als ergänzende Maßnahme die Einrichtung von Fonds auf der Grundlage einer Risikomithaftung, sofern sie eine Aufteilung der eventuellen Kosten, die vorbeugende Ansammlung der Beträge und somit eine sofortige Verfügbarkeit dieser Geldmittel in Notfällen sowie die Möglichkeit einer teilweisen Vorauszahlung bis zur Klärung der Haftungsfrage oder die Ausgleichszahlung an die Geschädigten im Falle einer Teilentschädigung ermöglichen.

4.5.3. Der Ausschuß hält die Errichtung eines europäischen Einheitsfonds jedoch insofern für nicht zweckmässig, als dieser angesichts der Spezifität der Fälle und Auswirkungen kein ausreichend bewegliches und flexibles Instrument wäre, zur Verwässerung des Begriffs der individuellen Haftung verleiten oder als Quelle einer weiteren Pauschalsteuer angesehen werden könnte.

4.5.4. Die kollektiven Fonds müssten sowohl auf Gemeinschaftsebene als auch in den einzelnen Mitgliedstaaten grundsätzlich in zwei Kategorien untergliedert werden: allgemeine Fonds für Maßnahmen zur Wiedergutmachung und Naturalrestitution bei Schäden aus der Vergangenheit und branchenspezifische Fonds für besonders umweltgefährdende Wirtschaftszweige.

4.5.5. Was die branchenspezifischen Fonds anbelangt, so müssten diese - nicht zuletzt im Sinne einer Kostendämpfung - an die herkömmlichen Versicherungsformen angeglichen werden; sie könnten für besondere Produkte oder Produktionszweige wie die KMU und das Handwerk eingerichtet werden.

4.5.6. Nach Ansicht des Ausschusses muß den etwaigen Fonds die Möglichkeit zur Regreßklage eingeräumt werden, damit sie die vorausgezahlten Beträge zurückerhalten können, sofern diese nicht ausdrücklich als Entschädigungsleistungen konzipiert sind.

4.5.7. Der Ausschuß ist sich bewusst, daß die Beiträge zu den allgemeinen Fonds sicherlich nicht nur von den unmittelbar betroffenen Sektoren, sondern auch von den Bürgern getragen werden, indem diese Beiträge auf die Verbraucherpreise abgewälzt oder in Form von öffentlichen Abgaben erhoben werden.

4.5.8. Daher müssen die vielen Organisationen zur Interessenvertretung, und zwar nicht nur die Arbeitgeberverbände, sondern auch die Verbraucher-, Arbeitnehmer- und Umweltschutzorganisationen, unbedingt die Möglichkeit erhalten, an der Verwaltung dieser Fonds mitzuwirken.

Geschehen zu Brüssel am 23. Februar 1994.

Der Präsident

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Susanne TIEMANN

(1) Vgl. insbesondere die Stellungnahme zum "Programm der Europäischen Gemeinschaft für Umweltpolitik und Maßnahmen im Hinblick auf eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung" (ABl. Nr. C 287 vom 4. 11. 1992).

(2) ABl. Nr. C 112 vom 7. 5. 1990.

(3) ABl. Nr. L 168 vom 10. 7. 1993.

ANHANG zur Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Abgelehnte Änderungsanträge

Folgende Änderungsanträge, die mehr als 25 % der Stimmen auf sich vereinen konnten, wurden im Verlauf der Beratungen abgelehnt:

Ziffer 4.3.4.1

Als neue Ziffer einfügen:

"Jede Haftung muß dem Beklagten angemessene Möglichkeiten zur Verteidigung geben. Es ist deshalb zu erwägen:

- Ausschluß einer Haftung, wenn der Schaden auf eine behördlich genehmigte Tätigkeit zurückzuführen ist und diese Genehmigung nicht überschritten worden ist;

- Ausschluß einer Haftung, wenn der Schaden durch eine Tätigkeit verursacht worden ist, deren Gefährlichkeit für die Umwelt zur Zeit der Schädigung wissenschaftlich nicht nachgewiesen war;

- Haftung des Schädigers nur für seinen Teil an einem Gesamtschaden, den mehrere bekannte oder unbekannte Schädiger verursacht haben;

- Minderung der Haftung bei Mitverschulden des Geschädigten."

Ergebnis der Abstimmung

Ja-Stimmen: 53, Nein-Stimmen: 57, Stimmenthaltungen: 5.

Ziffern 4.5.2 bis 4.5.8

Text streichen und durch folgende Ziffer 4.5.2 ersetzen:

"Als Vorteil von Entschädigungsfonds wird angesehen, daß sofort Geld zur Sanierung der Umwelt zur Verfügung steht. Im Grünbuch wird jedoch nicht gesagt, wie groß die Finanzmittel sein müssten, die für einen oder mehrere Fonds aufzubringen wären. Den Superfund der USA haben der Staat und die Industrie mit vielen Milliarden Dollar ausgestattet, obwohl dieser Fonds nur eine beschränkte Aufgabe hat. Eine allgemeine Sanierung von Umweltschäden über Fonds würde auch in Europa riesige Summen erfordern, wenn Entschädigungsfonds jeden Waldschaden, Gebäudeschaden oder die Sanierung eines kontaminierten Standortes bezahlen müssten, für die kein Verursacher gefunden werden kann. Bevor nicht Klarheit über die finanzielle Dimension besteht, sieht sich der Ausschuß nicht in der Lage, Entschädigungsfonds zu befürworten oder abzulehnen."

Ergebnis der Abstimmung

Ja-Stimmen: 47, Nein-Stimmen: 55, Stimmenthaltungen: 6.