Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zum "Weißbuch über die Modernisierung der Vorschriften zur Anwendung der Artikel 81 und 82 EG-Vertrag - Arbeitsprogramm der Kommission Nr. 99/027"

(2000/C 51/15)

Die Kommission beschloß am 10. Mai 1999, den Wirtschafts- und Sozialausschuß gemäß Artikel 262 des EG-Vertrags um Stellungnahme zum vorgenannten Weißbuch zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Binnenmarkt, Produktion und Verbrauch nahm ihre Stellungnahme am 25. November 1999 an. Berichterstatter war Herr Bagliano, Mitberichterstatter Herr Lustenhouwer.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 368. Plenartagung (Sitzung vom 8. Dezember 1999) mit 68 Ja-Stimmen bei 2 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

Vorbemerkung

1. Im Bereich des auf Unternehmen anwendbaren Wettbewerbsrechts sieht der EG-Vertrag allgemeine, für wettbewerbsbeschränkende Vereinbarungen und aufeinander abgestimmte Verhaltensweisen (Artikel 81) sowie für Mißbräuche marktbeherrschender Stellungen (Artikel 82) geltende Wettbewerbsregeln vor(1).

Der Rat ist aufgrund des Vertrages ermächtigt, die in diesen Artikeln niedergelegten Grundsätze zu verwirklichen (Artikel 83).

2. 1962 verabschiedete der Rat die Verordnung Nr. 17 als erste Durchführungsverordnung zu den Artikeln 81 und 82. Die Verordnung sieht ein Überwachungssystem und Verfahren zur Durchführung der erwähnten Rechtsnormen vor, die die Kommission seit über 35 Jahren ohne signifikante Änderung anwendet.

3. Die Verordnung Nr. 17 verleiht der Kommission die Zuständigkeit für die unmittelbare Anwendung der in Artikel 81 und 83 enthaltenen Verbote.

Des weiteren wird der Kommission darin die ausschließliche Befugnis verliehen, auf Antrag ("Anmeldung") der Betroffenen das in Artikel 81 Absatz 1 enthaltene Verbot für nicht anwendbar zu erklären, wenn die in Artikel 81 Absatz 3 genannten Voraussetzungen vorliegen.

4. Mit anderen Worten (EG-Terminologie) verleiht die Verordnung Nr. 17 der Kommission die Befugnis, die Durchführung von Vereinbarungen oder Praktiken, die von den Betroffenen zu diesem Zweck "notifiziert" wurden (weil diese ihres Erachtens unter das Verbot fallen könnten, jedoch in den Genuß der "Freistellung" gelangen sollten, weil die in Artikel 81 Absatz 3 genannten Voraussetzungen gegeben sind), zu "genehmigen", indem sie eine "Freistellung" von dem Verbot gewährt.

5. Der Kommission wird auch die ausschließliche Befugnis verliehen, auf Antrag der Betroffenen eine "Negativbescheinigung" auszustellen, die besagt, daß die Voraussetzungen für die Anwendung der Verbote in Artikel 81 Absatz 1 und Artikel 82 nicht vorliegen.

1. Die im Weißbuch vorgeschlagene "Reform"

1.1. Gründe

1.1.1. Dem Weißbuch zufolge ist eine radikale Reform des durch die Verordnung Nr. 17 eingeführten Systems erforderlich.

1.1.2. Das Hauptmotiv des "Reform"-Vorschlags ist, daß in der derzeitigen Phase der wirtschaftlichen Entwicklung und europäischen Einigung und mit Blick auf die neuen Herausforderungen, die sich der EU stellen - insbesondere hinsichtlich der EU-Erweiterung um die mittel- und osteuropäischen Staaten und Zypern -, das durch die Verordnung eingeführte zentralistische System der Zuständigkeitsbereiche überwunden werden soll.

Um künftig eine effiziente Anwendung der EU-Wettbewerbsvorschriften zu gewährleisten, sollte die Kommission von der Bürde befreit werden, die sich aus ihrem "Monopol", die "Freistellung" nach Artikel 81 Absatz 3 zu gewähren, ergibt.

1.1.3. Diese Entscheidung geht auch auf zahlreiche andere Motive zurück.

Vor allem heißt es, die Belastung der Kommission durch ihre alleinige Zuständigkeit sei nicht mehr gerechtfertigt und beanspruche immer mehr Zeitaufwand und Mittel. Im übrigen sei die Kommission aufgrund dieser Belastungen nicht mehr in der Lage, ihre Freistellungsbefugnis effizient auszuüben und ihre Anstrengungen auf die großen Monopole und multinationalen Kartelle zu konzentrieren.

1.1.3.1. Die Belastung der Kommission sei heute nicht mehr gerechtfertigt, da inzwischen ein System geschaffen wurde, das auf den Präzedenzfällen und auf Vorschriften beruhe und durchaus in der Lage sei, den Unternehmen jene Rechtssicherheit zu gewährleisten, die anfangs nur durch die Freistellungsentscheidungen nach der Verordnung Nr. 17 gegeben war, um der Auslegungsunsicherheit und mangelnden Erfahrung entgegenzutreten.

1.1.3.2. Die Ineffizienz des bisherigen Systems zeige sich in der abnormen Dauer der Freistellungsverfahren und in der geringen Zahl von Fällen, die mit einer endgültigen Entscheidung abgeschlossen werden, und dies trotz aller Maßnahmen, die zur Lösung dieses Problems ergriffen wurden.

1.1.3.3. Ein weiteres Motiv für die "Reform" ist laut Weißbuch, daß die einzelstaatlichen Behörden und Gerichte häufig besser in der Lage sind, effizienter als die Kommission zu intervenieren, und im allgemeinen auch über die dazu erforderlichen Kompetenzen und Ressourcen verfügen.

1.2. Ziele

1.2.1. Die im Weißbuch vorgeschlagene "Reform" besteht darin, zu einem dezentralisierten System der Anwendung von Artikel 81 und 82 überzugehen, bei dem folgendes gewährleistet ist:

- Verringerung der ungerechtfertigten und zu kostspieligen Belastung der Kommission nach dem bisherigen System;

- sich daraus ergebende Möglichkeit der Kommission, angemessene Anstrengungen und Kapazitäten der Erfuellung ihrer wesentlichen institutionellen Pflichten im Bereich der Wettbewerbspolitik zu widmen;

- effektive Einbeziehung der einzelstaatlichen Behörden und Gerichte bei der Anwendung der auf Unternehmen anwendbaren Wettbewerbsregeln;

- Beibehaltung der leitenden, orientierenden, kontrollierenden und intervenierenden Rolle der Kommission zur Gewährleistung einer effizienten und kohärenten Anwendung des Gemeinschaftsrechts und seiner erforderlichen Weiterentwicklung;

- Behebung der (nach Erfahrung der Kommission bestehenden) Gefahr des Mißbrauchs der "Anmeldung" für die "Freistellung" lt. Artikel 81 Absatz 3(2).

1.2.2. Ein weiteres Ziel ist die Anwendung der Wettbewerbsregeln nach stärker wirtschaftlich und weniger formalistisch geprägten Kriterien als in der Vergangenheit unter besonderer Berücksichtigung der Notwendigkeit, etwaige wettbewerbsschädigende Auswirkungen des Verhaltens oder der Vereinbarungen von Unternehmen mit starker Marktstellung zu bekämpfen.

1.3. Übergang von einem "Genehmigungssystem" zu einem System der "gesetzlichen Ausnahme"

1.3.1. Der Kommission zufolge muß zur Erreichung der gesteckten Ziele das derzeitige "Freistellungssystem" durch ein System der "gesetzlichen Ausnahme" ersetzt werden.

Mit anderen Worten ist nach der vorgeschlagenen "Reform" im Einzelfall keine Genehmigung durch die Kommission mehr erforderlich, um die Nichtanwendung des Verbots wettbewerbsbeschränkender Vereinbarungen und Praktiken unter den in Artikel 81 Absatz 3 genannten Voraussetzungen zu erreichen.

Die Möglichkeit, die Nichtanwendbarkeit des Verbots geltend zu machen, soll sich nämlich "ipso jure" (von selbst) ergeben (wenn die Voraussetzungen nach Artikel 81 Absatz 3 gegeben sind), sobald die Vereinbarung oder das Verhalten, die/das Artikel 81 Absatz 1 verletzen könnte, verwirklicht wird.

Dieses neue System wird als "System der gesetzlichen Ausnahme" bezeichnet, weil sich die "Freistellung" in jedem konkreten Fall unmittelbar aus dem Vorliegen der gesetzlich festgelegten Voraussetzungen ergibt.

1.3.2. Die einzige Ausnahme von der neuen Regel soll sein, daß die Kommission die Befugnis behält, "Gruppenfreistellungsverordnungen" und spezifische Freistellungen für Vereinbarungen von "Produktionsgemeinschaftsunternehmen" zu erlassen.

Die Kommission beabsichtigt nämlich, häufig Gruppenfreistellungen einzusetzen, indem sie Verordnungen mit einem breiteren Anwendungsbereich als früher erläßt, die eher auf der Berücksichtigung wirtschaftlicher als formalrechtlicher Aspekte beruhen(3).

Vereinbarungen über "Produktionsgemeinschaftsunternehmen" werden zwar derzeit als "Vereinbarungen" betrachtet - die als solche verboten oder nach Artikel 81 freigestellt sind -, sollen aber im Rahmen der "Reform" nach dem in der Fusionskontrollverordnung vorgesehenen Verfahren behandelt werden.

1.4. Mögliche Auswirkungen der im Weißbuch vorgeschlagenen "Reform"

1.4.1. Vereinbarungen, die die in Artikel 81 Absatz 3 aufgeführten Voraussetzungen erfuellen, können vom Zeitpunkt ihres Abschlusses an als gültig betrachtet werden.

Da keine Genehmigung durch die Kommission erforderlich ist, steht der Anwendung von Artikel 81 in seiner Gesamtheit durch die zuständigen einzelstaatlichen Behörden und Gerichte nichts im Wege.

Auch die einzelstaatlichen Behörden und Gerichte können somit eine Bewertung der ihnen unterbreiteten Handlungen und Fakten vornehmen, ohne ihr Verfahren einstellen zu müssen, bis die Kommission Stellung bezogen hat (wodurch die Gefahr möglicher, bedauernswerter Mißbräuche vermieden wird).

Unter diesem Aspekt stellt der Vorschlag des Weißbuchs daher die unerläßliche Ergänzung der Mitteilungen über die Zusammenarbeit zwischen der Kommission und den Gerichten und Behörden der Mitgliedstaaten(4). für eine engmaschige und dezentrale Anwendung von Artikel 81 dar.

1.4.2. Nach der Logik der vorgeschlagenen "Reform" sind die "Dezentralisierung" und das "System der gesetzlichen Ausnahme" daher eng miteinander verbunden; die Anwendung eines dieser beiden Elemente erfordert auch das Vorhandensein des anderen.

Somit wäre keine effektive und dezentrale Anwendung von Artikel 81 möglich, wenn die einzelstaatlichen Gerichte und Behörden lediglich den Tatbestand des Verstoßes gegen die Vorschrift feststellen und nicht auch prüfen könnten, ob die Voraussetzungen für die "Freistellung" gegeben sind (Artikel 81 Absatz 3).

Wenn bei Beschwerden Dritter vor dem einzelstaatlichen Gericht und der einzelstaatlichen Behörde (denen es im Rahmen der Dezentralisierung obliegt festzustellen, ob ein Verstoß vorliegt) nicht die "gesetzliche Ausnahme" geltend gemacht werden könnte, würde andererseits das Recht der betroffenen Unternehmen auf Verteidigung gefährdet, da sich diese nach der "Reform" nicht mehr durch die "Anmeldung" einer Vereinbarung schützen können.

1.5. Die im Weißbuch vorgesehenen "sonstigen Maßnahmen"

1.5.1. Das Weißbuch sieht verschiedene sonstige Maßnahmen vor bzw. bezeichnet es als erforderlich, diese zu prüfen.

Diese Maßnahmen zielen vor allem darauf ab, die ordentliche Umsetzung der Reform zu ermöglichen und die verschiedenen einander ergänzenden Ziele (s. o., Ziffer 1.2.1) zu erreichen.

1.5.2. Einige Maßnahmen fallen in den Zuständigkeitsbereich der Mitgliedstaaten.

Dazu zählt vor allem, daß in den Mitgliedstaaten, in denen dies noch nicht der Fall ist, die jeweiligen Wettbewerbsbehörden zur Anwendung von Artikel 81 und 82 ermächtigt werden. Hingegen ist es nicht erforderlich, den einzelstaatlichen Gerichten eine solche Befugnis zu erteilen, da sie diese gemäß der Auslegung des Gerichtshofs bereits aufgrund des Vertrags besitzen.

1.5.3. Weitere Maßnahmen zielen hingegen darauf ab, die Führungsrolle und Kontrollfunktion der Kommission beizubehalten und sicherzustellen.

In dieser Hinsicht wird anerkannt, daß die Führungsrolle sowohl durch die Verabschiedung allgemeiner Maßnahmen wie "Mitteilungen" und "Verordnungen" als auch durch spezifische Interventionen ausgeübt wird. Unter den spezifischen Interventionen wird die Befugnis der Kommission genannt, "Entscheidungen" mit Bezug auf die relevantesten oder neue Wettbewerbsproblematiken aufwerfende Fälle zu erlassen.

1.5.4. Die Interventionsmöglichkeiten sowie die sonstigen Maßnahmen und Grundsätze werden auch die sehr wichtige Funktion haben, eine Koordinierung und Verbindung zwischen den Maßnahmen der einzelstaatlichen Behörden herzustellen, wobei die Führungsrolle der Kommission gewahrt bleibt.

Im Weißbuch (Ziff. 91) der Kommission heißt es:

"Nach 35-jähriger Anwendung der gemeinschaftlichen Wettbewerbsregeln scheint es nunmehr geboten, die Fähigkeit der staatlichen Behörden und der Kommission, sich gegenseitig zu ergänzen, besser zu nutzen und die Anwendung der Wettbewerbsregeln durch ein Netz von Behörden zu fördern, deren Tätigkeit durch gemeinsame Grundsätze und eine enge Zusammenarbeit gekennzeichnet ist."

1.5.4.1. Die Möglichkeit der Koordinierung hängt auch von einem Informationssystem über anhängige Fälle und getroffene Entscheidungen ab, an dem außer der Kommission auch die Gerichte und Wettbewerbsbehörden jedes Mitgliedstaates beteiligt sind. Die Initiative zur Koordinierung liegt in erster Linie im Zuständigkeitsbereich der Kommission.

Der Erfolg hängt jedoch von der Mitarbeit der übrigen Mitglieder des "Netzes" ab.

1.5.4.2. Darüber hinaus ist vorgesehen, daß die Koordinierung zwischen den "Entscheidungen" der Kommission und jenen der Wettbewerbsbehörden durch den "Beratenden Ausschuß" gewährleistet werden kann (in dem die Mitgliedstaaten vertreten sind); dieser erhielte dadurch eine neue, markantere Rolle.

1.5.4.3. Die Interventionen der Kommission können sowohl vor als auch - wenn die Kommission nicht einverstanden ist oder die Kohärenz des Systems erhalten werden muß- nach den endgültigen Entscheidungen erfolgen.

U. a. kann die Kommission ein bei einer anderen Behörde anhängiges Verfahren an sich ziehen oder ein Verfahren von einer zu einer anderen nationalen Behörde verweisen.

Stellt die Kommission fest, daß die Auswirkungen eines bestimmten Falls einen Mitgliedstaat besonders betreffen, soll sie die Möglichkeit haben, den Fall an die zuständige Behörde des betreffenden Staates zu verweisen.

1.5.4.4. Analog dazu sollte eine nationale Behörde, die zu der Schlußfolgerung gelangt, daß ein bestimmter Fall gemeinschaftsweite Ausmaße hat und eine Intervention der Kommission erfordert, ihrerseits die Möglichkeit haben, den Fall an die Kommission zu verweisen.

1.5.4.5. Dem Weißbuch zufolge muß die Verweisung eines Falls von einer Behörde zur anderen auch die Übergabe der von der ersten Behörde gesammelten Beweisstücke an die zweite Behörde umfassen.

1.5.5. Weitere Maßnahmen zielen darauf ab, den Vorrang des Gemeinschaftsrechts vor dem einzelstaatlichen Wettbewerbsrecht sowie die Kohärenz der von den verschiedenen Behörden und Gerichten getroffenen Entscheidungen zu gewährleisten (s. u., 2.3.5).

1.5.5.1. Zu diesem Zweck ist vorgesehen, in die Durchführungsverordnung zu dieser "Reform" eine allgemeine Bestimmung aufzunehmen, der zufolge die einzelstaatlichen Entscheidungen und Vorschriften im Wettbewerbsrecht nicht verhindern dürfen, daß die künftig von der Kommission verabschiedeten "Gruppenfreistellungsverordnungen" uneingeschränkt umgesetzt werden.

Nicht ausdrücklich genannt ist hingegen das Thema der Wahlmöglichkeit zwischen Gemeinschafts- und einzelstaatlichem Recht in Fällen, in denen beide anwendbar sind, und die etwaige Beschränkung dieser Wahlmöglichkeit durch eine nationale Behörde/ein nationales Gericht.

1.5.5.2. Zur "Kohärenz" heißt es im Weißbuch (Ziff. 103): "Es könnte sich auch als notwendig erweisen, das Prinzip zu stärken, wonach die Anwendung des nationalen oder des Gemeinschaftsrechts durch die staatlichen Behörden oder Gerichte kohärent sein muß mit der Anwendung des Gemeinschaftsrechts, die die Kommission [... vornimmt." Die Gerichte müssen sich an die vom Europäischen Gerichtshof festgelegten und in der "Mitteilung" (s. Fußnote 1, S. 57) aufgeführten Grundsätze halten, um die Kohärenz der Entscheidungen zu gewährleisten.

Im Weißbuch wird mehrmals die Möglichkeit angesprochen, bei Auslegungsschwierigkeiten und zur Vermeidung von Widersprüchlichkeiten den Gerichtshof anzurufen.

1.5.5.3. Es darf jedoch nicht das Problem übersehen werden, daß ein Kollisionsrisiko besteht zwischen einer Entscheidung, in der auf einen bestimmten Tatbestand die "gesetzliche Ausnahme" nach Artikel 81 Absatz 3 angewandt wird und einer Entscheidung, in der auf denselben Tatbestand eine strengere einzelstaatliche Vorschrift angewandt wird. Es bleibt nur zu hoffen, daß allgemein gefaßte Mechanismen eingeführt werden, um Kollisionen zwischen Entscheidungen zu vermeiden.

Die Kommission kann in den Verfahren vor den ordentlichen Gerichten als "amicus curiae" (unparteiischer Ratgeber) auftreten.

1.5.6. Aufgrund des Ziels, der Bekämpfung von Kartellen und des Mißbrauchs einer marktbeherrschenden Stellung mehr Ressourcen zu widmen, sieht das Weißbuch weitere Maßnahmen zur Erleichterung der Ermittlungsverfahren und der Beweisaufnahme vor.

Die Verstärkung der Ermittlungsbefugnisse sollte auch die Pflicht der Unternehmen umfassen, die Fragen der Kommissionsbeamten bei Nachprüfungen vollständig zu beantworten. Durch die "Reform" wird der Bereich der Meldungen und Beschwerden umfassender geregelt, damit diese effizienter gestaltet und von den Unternehmen bereitwilliger genutzt werden. Vorgesehen ist auch eine Verschärfung der Geldstrafen.

2. Bemerkungen

Die Verabschiedung des Weißbuchs durch die Kommission stellt angesichts der allgemein empfundenen Erfordernisse eine mutige und stark innovative Initiative dar.

2.1. Die Bedeutung der im Weißbuch vorgeschlagenen "Reform"

2.1.1. Gegenstand des Vorschlags ist die Änderung einer über 37 Jahre alten Verfahrensverordnung, deren Reform schon seit geraumer Zeit im Gespräch war. Inhalt und Auswirkungen des Dokuments gehen jedoch weiter.

2.1.2. Der Ersatz des "Genehmigungssystems" durch ein "System der gesetzlichen Ausnahme" kann nämlich nicht als bloße Verfahrensänderung betrachtet werden, durch die die "uneingeschränkte" Zuständigkeit - d. h. die Anwendung von Artikel 81 in seiner Gesamtheit - nicht nur auf die zuständigen einzelstaatlichen Behörden, sondern auch auf die nationalen Gerichte ausgedehnt wird.

Die vorgeschlagene "Reform" geht weit über eine Verfahrensänderung hinaus und muß aus dieser Sicht betrachtet werden.

2.1.3. Der Übergang von einem "Genehmigungssystem" zu einem "System der gesetzlichen Ausnahme" bringt zwar, wie die Kommission betont, keine Veränderung des Vertrags mit sich, hat jedoch auch in allgemeinerer Hinsicht erhebliche Bedeutung.

Denn eine wirklich aktive Beteiligung der nationalen Behörden und Gerichte, nicht nur an der Verwaltung, sondern in gewissem Maße auch an der Erarbeitung der EU-Wettbewerbspolitik, ist eine Neuerung, die auf Dauer sicherlich tiefgreifende Auswirkungen hat.

2.1.4. Die Ausübung einer Genehmigungsbefugnis läßt - im Gegensatz zur Entscheidung eines Richters - einen breiten Spielraum der bei der Bewertung.

Der Inhalt einer "Freistellungsentscheidung" und jener eines "Urteilsspruchs" über eine "Ausnahme" aufgrund von Artikel 81 Absatz 3 können nicht miteinander übereinstimmen. (Beispielsweise müssen bei der Freistellungsentscheidung die Dauer der Freistellung und die etwaigen Bedingungen, an die die Freistellung geknüpft ist, angegeben werden. Gerichtsurteile müßten sich hingegen darauf beschränken, die Unanwendbarkeit des Verbots festzustellen.) Dies könnte zu einer zunehmenden Differenzierung der Tragweite und Auswirkung dieser Akte führen.

2.1.5. Der breite Spielraum bei den bislang von der Kommission aufgrund von Artikel 81 Absatz 3 vorgenommenen Bewertungen kann nur im Rahmen einer "Wettbewerbspolitik" gesehen werden.

Nicht nur im Rahmen der Abfassung von "Gruppenfreistellungsverordnungen" sondern auch bei einzelnen "Freistellungsentscheidungen" hat die Kommission eine gewisse "Differenzierung" bei der Anwendung der Wettbewerbspolitik in Übereinstimmung mit anderen Gemeinschaftspolitiken durchgeführt (s. u., Ziff. 2.3.6.8). So wird z. B. in der Antwort der Kommission auf die Stellungnahme des WSA zum XXVI. Bericht über die Wettbewerbspolitik von 1995(5) ausdrücklich eingeräumt, daß die Kommission bei der Analyse von Einzelfällen im Lichte der Bestimmungen in Artikel 81 Absatz 3 und unter Wahrung des Verhältnismäßigkeitsprinzips versucht, die Wettbewerbsbeschränkungen, die eine Vereinbarung verursachen kann, und die erreichbaren ökologischen Ziele gegeneinander abzuwägen.

Ein weiteres Beispiel ist der analoge Bereich der Fusionskontrolle, wo verschiedene Bewertungskriterien angewandt werden, die jedoch in der Substanz übereinstimmen müssen.

In Erwägungsgrund 13 der Verordnung (EWG) Nr. 4064/89 über die Fusionskontrolle ist ausdrücklich vorgesehen: "Die Kommission muß sich bei ihrer Beurteilung an dem allgemeinen Rahmen der Verwirklichung der grundlegenden Ziele des Vertrages gemäß dessen Artikel 2, einschließlich des Ziels der Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts der Gemeinschaft im Sinne des Artikels 130a des Vertrages orientieren."

2.2. Vorteile, die sich aus der "Reform" ergeben

Die "Reform" kann nach Dafürhalten des Ausschusses eine wesentliche Verbesserung der Anwendung der gemeinschaftlichen Wettbewerbsvorschriften mit sich bringen. Der Ausschuß unterstützt die Vorschläge zwar grundsätzlich, jedoch müssen die unter Ziffer 2.3 vorgebrachten Anliegen auf zufriedenstellende Weise gelöst werden, bevor jedwede Reformen umgesetzt werden können.

Der Vorschlag einer "Reform" entspricht objektiven Notwendigkeiten hinsichtlich der Effizienz der Umsetzung der Vorschriften wie auch hinsichtlich der spezifischen Interessen der KMU und der Unternehmertätigkeit im allgemeinen.

2.2.1. Verbesserung der Effizienz des gemeinschaftlichen Wettbewerbsschutzes

2.2.1.1. Unter Berücksichtigung der Beweggründe, Ziele und wahrscheinlichen Auswirkungen der Reform ist der Ausschuß der Auffassung, daß diese - sofern sie den Erfordernissen der Rechtssicherheit für die Unternehmen genügt (s. u., Ziffer 2.3.6)- einen wesentlichen Beitrag zur Konsolidierung und Weiterentwicklung des europäischen Einigungsprozesses leisten kann.

2.2.1.2. In dieser Hinsicht ist das Ziel des Weißbuchs von großer Bedeutung:

- Verstärkung der Anstrengungen und der Effizienz der Bekämpfung wettbewerbsbeschränkender Kartelle und Mißbräuche marktbeherrschender Stellungen sowie

- Ausschaltung der Gefahr, daß ein Tatbestand oder eine Verhaltensweise allein aufgrund des Rückgriffs auf die "Anmeldung" de facto "immun" gegen die Anwendung der Wettbewerbsvorschriften werden kann.

Dies kommt allen zugute - kleinen, mittelständischen und Großunternehmen, den Verbrauchern und allen, die direkt oder indirekt mit der Unternehmenstätigkeit verbunden sind, einschließlich vor allem der Arbeitnehmer.

2.2.1.3. Durch die Abschaffung der "Anmeldung" - und somit einer wesentlichen Verringerung der Zahl der Verfahren - führt das vorgeschlagene System zu einer Reduzierung der Lasten und Kosten der Verwaltung des Wettbewerbsschutzes auf Gemeinschaftsebene.

Durch die Abschaffung des Systems der "Anmeldungen" für die "Freistellung" entfällt eine Arbeit, die als vorwiegend "bürokratisch" bezeichnet werden kann und heute ein schwerwiegendes Hindernis für einen wirksamen Wettbewerbsschutz darstellt.

Die "Dezentralisierung" führt somit nicht zu einer Lastenverschiebung von der Kommission auf die einzelstaatlichen Behörden und Gerichte und beansprucht nicht deren Ressourcen, die für ihre eigentlichen institutionellen Aufgaben gedacht sind.

Vielmehr können sich dadurch alle betroffenen Behörden und Einrichtungen auf die schwersten Problemfälle konzentrieren.

2.2.1.4. Auch die Abschaffung der formaljuristischen Auslegungskriterien - die bislang die Anwendung des gemeinschaftlichen Wettbewerbsrechts erschwert haben - führt zu einer Reduzierung der Zahl der Verfahren, ein weiterer Vorteil der Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit des geplanten Systems.

Durch den Einsatz vorwiegend wirtschaftlicher Auslegungskriterien dürfte es keine Interpretationen mehr geben, die mehr dem Wortlaut als dem Geist des Verbots in Artikel 81 Absatz 1 entsprechen und bislang den Anwendungsbereich dieses Verbots und somit auch jenen der Freistellung ausgedehnt haben.

Die Vorteile, die sich aus der Reduzierung der Zahl der allen betroffenen Behörden unterbreiteten Fälle ergeben werden, kompensieren bei weitem den Aufwand für den Informationsaustausch zwischen den einzelstaatlichen Einrichtungen untereinander sowie zwischen diesen und der Kommission; dieser "Austausch" ist ein wesentliches Element für das ordnungsgemäße Funktionieren des Systems.

2.2.1.5. Der Übergang von einem "Genehmigungssystem" zu einem "System der gesetzlichen Ausnahme" erfordert zwingend eine radikale Änderung der Haltung der Unternehmen gegenüber der Wettbewerbsproblematik.

Räumt man ein, daß das bisherige System der "vorherigen Anmeldung" den Unternehmen gewissermaßen die Verantwortung entzogen hat, so kann man der Kommission dahingehend zustimmen, daß die Unternehmen nach diesem "Übergang" stärker in die Verantwortung genommen werden.

Denn die Unternehmen werden gründlich zu erwägen haben, ob ihre Vereinbarungen und Initiativen Wettbewerbsprobleme verursachen und/oder zu Strafen führen können.

Die Analysen, die die Unternehmen durchführen werden müssen, um diese Einschätzung vorzunehmen, können mit der Zeit ihrerseits den "Nährboden" für die Stärkung einer Wettbewerbskultur darstellen, die in der Tat die wichtigste Garantie für die Wirksamkeit eines Wettbewerbsschutzsystems darstellt.

2.2.1.6. Einer der wichtigsten Aspekte der "Reform": die "Dezentralisierung"

In dieser Hinsicht muß eingeräumt werden, daß die einzelstaatlichen Gerichte und insbesondere die staatlichen Behörden die Institutionen sein sollten, die wirksamer und frühzeitiger einschreiten können, um lokale, aber deswegen nicht unbedeutende wettbewerbsbeschränkende Auswirkungen zu verhindern.

Die größtmögliche Beteiligung dieser Institutionen an der Umsetzung des Gemeinschaftsrechts kann dann auch einen wichtigen Beitrag zur Erreichung des Ziels einer harmonischen Entwicklung in der Gemeinschaft und einer wirksamen Konsolidierung des Wettbewerbssystems leisten.

2.2.1.7. Eine häufigere Anwendung von Artikel 81 auf einzelstaatlicher Ebene dürfte ihrerseits einen Anreiz auch für die Anwendung von Artikel 82 ("mißbräuchliche Ausnutzung einer beherrschenden Stellung") auf dieser Ebene darstellen, da die Ziele dieser beiden Artikel komplementär sind.

All dies dürfte somit zu einer engmaschigeren und weiter verbreiteten Anwendung der gemeinschaftlichen Wettbewerbsvorschriften führen, wodurch das gesamte System schrittweise verstärkt würde.

2.2.2. Vorteile für die KMU

Die "Reform" ist von besonderem Nutzen für die KMU.

2.2.2.1. Mit der Einführung der "gesetzlichen Ausnahme" sind die Vereinbarungen von Anfang an erlaubt, und es kommt nicht zu äußerst langwierigen Verfahren mit unvorhersehbaren Risiken. Dies führt zu einer erheblich verbesserten Rechtssicherheit und Transparenz der Verfahren, was für KMU besonders wichtig ist.

Der Wegfall eines Freistellungserfordernisses nach Artikel 81 Absatz 3 reduziert darüber hinaus die Belastungen und Kosten, die durch die laut Verordnung Nr. 17 zur Erlangung der Freistellung erforderliche Anmeldung entstehen.

2.2.2.2. Die durch das neue System erzielte Vereinfachung kann den Schutz der Rechte der Unternehmen erleichtern, die sich durch einen wettbewerbsschädigenden Tatbestand geschädigt sehen. Dadurch wird es nämlich leichter, Schadensersatz zu erlangen, da nicht mehr die Gefahr besteht, daß die Verfahren eingestellt werden, und da die Unsicherheit darüber entfällt, ob die Kommission für die umstrittenen Vereinbarungen eine "Freistellung" gewährt.

2.2.2.3. Die "Dezentralisierung" ermöglicht es den KMU (und deren etwaigen Anwälten) grundsätzlich, unmittelbar bei den einzelstaatlichen Instanzen (Wettbewerbsbehörden und Gerichte) Berufung einzulegen.

2.2.2.4. Dies hat im Vergleich zur bisherigen Lage seinerseits zahlreiche Vorteile, die insbesondere kleineren Unternehmen zugute kommen:

- Das Verfahren findet im allgemeinen in der Landessprache statt;

- die Kosten des Verfahrens, einschließlich Logistik und Rechtsbeistand, sind erheblich geringer;

- die Verfahren sind leichter zu handhaben;

- erleichtert werden auch die Darstellung von und das Verständnis für lokale Problematiken; dies ist oftmals unerläßlich für eine genauere Einschätzung der Auswirkungen von Vereinbarungen und Verhaltensweisen von KMU auf die Wettbewerbslage.

2.2.2.5. Auch der Einsatz wirtschaftlicher Bewertungskriterien, insbesondere die Bewertung der Marktmacht, auf die sich künftig die Wettbewerbsbewertung konzentrieren dürfte, könnte für die KMU von großem Nutzen sein.

Die Mehrzahl dieser Unternehmen dürfte in den Genuß der neuen "Gruppenfreistellungsverordnungen" gelangen, wodurch sie von der Pflicht entbunden werden, die Zulässigkeit der Vereinbarungen selbst einzuschätzen, wie es nach dem System der "gesetzlichen Ausnahme" vorgeschrieben ist.

2.2.3. Vorteile für Unternehmen im allgemeinen

2.2.3.1. Die gesamte Unternehmenstätigkeit gelangt in den Genuß der oben beschriebenen Vorteile. Denn die Reform kommt einer Notwendigkeit entgegen, die von allen Betroffenen als solche empfunden wird.

Daher hat die Kommission in den letzten Jahren verschiedene Initiativen ergriffen, die alle das Ziel haben, das System wirksamer zu gestalten.

2.2.3.2. Trotz dieser Bemühungen bleiben die Hauptprobleme weiter bestehen. Kostspielige und langwierige Verfahren, Rechtsunsicherheit: Die Unternehmen sind meistens gezwungen, ihre Vereinbarungen zu treffen, bevor die Kommission diese eingehend geprüft haben kann.

All dies läuft gerade den Zielen zuwider, die die Legislative der Gemeinschaft mit der 1962 eingeführten "vorherigen Genehmigung" verfolgte.

2.2.3.3. Im übrigen haben die "Verwaltungsschreiben" ("comfort letters"), mit denen die Kommission die bedauerlichen Funktionsstörungen zu beheben versucht hat, keine Rechtsverbindlichkeit, wie die Kommission und der Gerichtshof mehrmals eingeräumt haben. Diese Verwaltungsschreiben stellen de facto lediglich eine erste Antwort oder besser eine Grundhaltung dar. Sie können die Unternehmen gegen Interventionen der Kommission absichern (sofern keine neuen Bewertungselemente hinzukommen). Anders als die Freistellungsentscheidungen können die "comfort letters" den Unternehmen jedoch keinen wirksamen Schutz vor einer Bestreitung der Gültigkeit ihrer Vereinbarungen durch Dritte (wie auch durch ihre Partnerunternehmen) bei einem nationalen Gericht/einer staatlichen Behörde bieten.

Trotz des Mittel- und Zeitaufwandes, den auch die "comfort letters" verursachen, können diese dennoch keinerlei Beitrag zu einem System leisten, das den Unternehmen die nötige Rechtssicherheit bietet. Die "comfort letters" sind nämlich mit einem Vorbehalt versehen und umfassen meistens keine Begründung.

Aus all diesen Gründen stellen sie keinen geeigneten Prototyp dar, den es weiterzuentwickeln gälte oder der zur Entwicklung des Systems beitragen könnte, wie es hingegen von Anfang an bei den "Entscheidungen" im Sinne der Verordnung Nr. 17 der Fall war.

2.3. Maßnahmen zur Überwindung der Schwierigkeiten und Risiken bei der Durchführung der Reform

2.3.1. Erforderliche Verabschiedung vorheriger und/oder flankierender Maßnahmen

Der Ausschuß hält es für geboten, die Schwierigkeiten und Risiken bei der Durchführung der im Weißbuch vorgeschlagenen Reform hervorzuheben, die auftreten, wenn keine geeigneten vorherigen Maßnahmen getroffen werden, auch wenn sich die Reform - deren Dringlichkeit zwar anerkannt wird - dadurch verzögert.

Der Reformentwurf muß durch ein detailliertes Programm vorheriger und/oder flankierender Maßnahmen flankiert werden, die einerseits den Weg ebnen und andererseits eine erste Antwort auf die dringlichsten Erfordernisse darstellen sollen.

2.3.2. Erforderliche Maßnahmen zur Einbeziehung der einzelstaatlichen Gerichte in die Durchführung der Reform

2.3.2.1. Es muß insbesondere die Frage gestellt werden, ob die Voraussetzungen gegeben sind, um von einem zentralisierten Genehmigungssystem wie dem bestehenden zu einem System überzugehen, das die einzelstaatlichen Gerichte stark einbeziehen wird.

2.3.2.2. An den Fortschritten der "Wettbewerbskultur" in der Gemeinschaft waren zwar Unternehmen und Behörden, aber vielleicht nur in beschränktem Maße (und sicherlich auf unterschiedliche Weise) einzelstaatliche Gerichte beteiligt.

Die Vorschriften und Entscheidungpraktiken der Gerichte wie auch die Fristen und Verfahren unterscheiden sich von Land zu Land. Ein weiterer Unterschied besteht darin, daß es in einigen Ländern Gerichte gibt, die auf zivil- und handelsrechtliche Fragen spezialisiert sind. Die Einstellung der Gerichte zu Gemeinschaftsfragen ist in den einzelnen EU-Staaten jedoch unterschiedlich weit entwickelt.

Nach heutigem Stand ist es kaum oder nicht vorstellbar, daß die gemeinschaftlichen Gerichte in den Mitgliedstaaten auf die Reform weitgehend einheitlich reagieren, wenn keine geeigneten Initiativen ergriffen werden. Es besteht nämlich die Gefahr, daß die Reform nicht im gesamten Gemeinschaftsgebiet einheitlich umgesetzt werden kann und dadurch die Einheitlichkeit des Systems gefährdet wird.

2.3.2.3. Die von Land zu Land unterschiedliche Lage kann auch zu inkonsequenten und divergierenden Auslegungen führen, die die flexibelsten (und in den Ländern mit den günstigsten Voraussetzungen angesiedelten) Unternehmen zu Lasten der anderen Unternehmer wie auch der Kohärenz des gesamten Systems ausnutzen könnten.

2.3.2.4. Die zivil- und handelsrechtlichen Verfahrensvorschriften in den verschiedenen Mitgliedstaaten erfordern des weiteren Fristen, die oft mit der Zügigkeit und Dringlichkeit unvereinbar sind, die Wettbewerbsprobleme erfordern. Wenn nicht radikale Änderungen vorgenommen werden, kann ein Verfahren mit mehreren Berufungsinstanzen längere Fristen erfordern als die - ebenfalls langwierigen - Gemeinschaftsprozeduren, aufgrund derer die Reform ja gerade erforderlich ist.

Im übrigen sind die Vorschriften über Zuständigkeits- und Tätigkeitsbereiche der Richter oft sehr starr und im allgemeinen nur schwer mit der Flexibilität der Beziehungen und Kontakte zu vereinbaren, die für das Funktionieren des im Weißbuch vorgeschlagenen Systems als erforderlich betrachtet wird.

2.3.2.5. Die oben aufgezeigten Gefahren verdienen zwar größte Aufmerksamkeit, können jedoch als sicherlich überwindbar gelten, wenn ihnen rechtzeitig mit geeigneten Maßnahmen begegnet wird.

Der Ausschuß ist auch davon überzeugt, daß viele Maßnahmen zur Ausschaltung oder Eindämmung dieser Gefahren unmittelbar von den Mitgliedstaaten ergriffen werden müssen.

Zur Erreichung dieses Ziels kann und muß jedoch eine große Anstrengung auf allen institutionellen Ebenen von der Europäischen Union ausgehen.

2.3.2.6. Insbesondere erscheint es als unverzichtbar, daß die zuständigen Behörden und Rechtsprechungsorgane unmittelbar in die Konsultationen einbezogen werden, die die Kommission zu diesem Projekt durchführt. Aus diesen Konsultationen können sich nämlich wichtige Antworten auf einige präjudizielle Fragen ergeben, die konkrete Antworten verlangen, so z. B.:

- die wahren Gründe für die beschränkte Anwendung der gemeinschaftlichen Wettbewerbsvorschriften durch die einzelstaatlichen Gerichte;

- die besonderen Hindernisse, die zu dieser Lage geführt haben, abgesehen von Fällen, in denen Artikel 81 Absatz 3 nicht angewandt werden kann;

- die Notwendigkeit einer einschlägigen Vorbereitung der Richter;

- die Möglichkeiten und Chancen besonderer Formen der Zusammenarbeit und der Verteilung der Zuständigkeitsbereiche zwischen Gerichten und Wettbewerbsbehörden zur Nutzung der Komplementarität ihrer jeweiligen Ressourcen und Kompetenzen.

2.3.2.7. Zweitens muß ein gegliedertes Programm zur Sensibilisierung und Unterrichtung der Richter über ihre neuen Aufgaben und zu behandelnden Themen realisiert werden. Zur Intensivierung der Ausbildungs- und Informationsarbeit müssen schon jetzt auch die Universitäten und sonstigen Einrichtungen mit kulturellen, wirtschaftlichen und rechtlichen Zielsetzungen einbezogen werden.

2.3.2.8. Und drittens ist eine weitere, besondere Anstrengung erforderlich, um die Politik der Harmonisierung der Rechtsakte voranzutreiben, ggf. auch durch Mitteilungen, Empfehlungen, Entscheidungen. Insbesondere bringt der Ausschuß die Hoffnung zum Ausdruck, daß die verschiedenen Aspekte harmonisiert werden können, die die Gefahr des "forum shopping" in sich bergen.

Beispielsweise müßten ganz generell (in Einklang mit den Grundsätzen von Helsinki) die Verfahrensdauer und Gerichtsinstanzen möglichst mit den Erfordernissen der Unternehmertätigkeit vereinbar und in der ganzen Gemeinschaft einheitlich sein. Analog dazu sollten die Ermittlungsinstrumente und Entscheidungsbefugnisse der Richter einheitlich sein.

Nach Ansicht des Ausschusses wird auch die Einsetzung spezialisierter Richter (oder von Fachkammern) zur Behandlung wettbewerbsrechtlicher Fragen erheblich zur Effizienz des neuen Systems beitragen.

2.3.3. Maßnahmen zur stärkeren Einbeziehung der einzelstaatlichen Wettbewerbsbehörden

2.3.3.1. Die Einbeziehung der einzelstaatlichen Wettbewerbsbehörden bringt, wenn auch in unterschiedlichem Maße, ähnliche Risiken und Erfordernisse mit sich wie die oben erwähnte Einbeziehung der Richter.

Die Probleme "kultureller" Natur und jene, die mit mangelnder Erfahrung zusammenhängen, sind jedoch wohl geringer. Die Wettbewerbsbehörden sind auch eher daran gewöhnt und aus institutioneller Sicht weniger daran gehindert, mit der Kommission zusammenzuarbeiten.

2.3.3.2. Jedoch bestehen auch zwischen den Wettbewerbsbehörden der Mitgliedstaaten starke Unterschiede hinsichtlich ihrer Erfahrung, Ressourcen und Verfahrensweisen.

In erster Linie bestehen starke Unterschiede hinsichtlich der Gewohnheit, das EG-Recht anzuwenden. Bekanntlich sind nicht alle einzelstaatlichen Wettbewerbsbehörden befugt, das EG-Recht unmittelbar anzuwenden. Darüber hinaus verfügen sie über unterschiedliche Befugnisse und eine unterschiedlich starke Unabhängigkeit von der Regierung.

Nur in einigen Rechtsordnungen sind bislang rechtliche Grundsätze oder Maßnahmen eingeführt worden, die eine mit dem EG-Recht substantiell konforme Anwendung des einzelstaatlichen Wettbewerbsrechts vorsehen.

2.3.3.3. Aufgrund der obigen Ausführungen müssen zunächst ähnliche Maßnahmen wie die für die Richter vorgesehenen getroffen werden, um das "Netz" zu schaffen, von dem der Erfolg des neuen Systems zum großen Teil abhängen wird.

2.3.4. Voraussetzungen und Bedingungen für die Verabschiedung von "Mitteilungen" und "Gruppenfreistellungsverordnungen" auch im neuen System

2.3.4.1. Der Ausschuß billigt die Rolle, die das Weißbuch den "Auslegungsmitteilungen" und den "Gruppenfreistellungsverordnungen" zuschreibt, die zu verabschieden sich die Kommission vorbehält.

Es scheint jedoch von wesentlicher Bedeutung zu sein, daß die (bisher immer vorhandene) enge Verbindung zwischen der Verabschiedung dieser allgemeingültigen Rechtsakte und der Entscheidungsbefugnis der Kommission im Einzelfall fortbesteht. Eines der wesentlichen Merkmale des EG-Wettbewerbsrechts, das zur Effizienz und zum Erfolg der Arbeit der Kommission beigetragen hat, war nämlich die Befugnis der Kommission, Entscheidungen im Einzelfall zu treffen.

Auch bei der Verabschiedung der allgemeingültigen Rechtsakte hat sich die Kommission stets auf die bei der Behandlung von Einzelfällen gereifte Erfahrung bezogen, und so soll es auch bleiben.

2.3.4.2. Alle Unternehmen sollten grundsätzlich die Möglichkeit haben, die mit der Anwendung des Wettbewerbsrechts gesammelte Erfahrung und die in den "Mitteilungen" und "Gruppenfreistellungsverordnungen" enthaltenen Angaben zu nutzen.

Wenn die Anwendung des Wettbewerbsrechts auf vorwiegend wirtschaftlichen Kriterien beruhen soll, müssen diese für jede Art von Unternehmen die gleichen sein, sofern nicht nachgewiesen ist, daß die Auswirkungen auf den Wettbewerb wirklich unterschiedlich sind.

2.3.5. Wahrung der Einheitlichkeit und Kohärenz des Systems und Vorrang des Gemeinschaftsrechts (s. Ziffer 1.5.5.)

2.3.5.1. Angesichts der Natur des Kommissionsvorschlags ist der Aspekt, der die größten Risiken in sich birgt und daher auch die größte juristische Vorstellungskraft erfordert, um die geeignetsten vorherigen und flankierenden Maßnahmen ausfindig zu machen, die Wahrung der Einheitlichkeit und Kohärenz des Systems.

Der Übergang von einem stark zentralistischen zu einem dezentralisierten System birgt immer die Gefahr in sich, daß die Einheitlichkeit verlorengeht.

Dies gilt um so mehr, wenn dieser "Übergang" in einem sehr uneinheitlichen Rechtssystem erfolgt, wie es heute in der Gemeinschaft vorhanden ist. Dazu kommt, daß noch nicht alle nationalen Organe, die das dezentralisierte System umsetzen sollen, geeignet oder gewillt sind, die Verantwortung zu übernehmen, die das neue dezentralisierte System allen institutionell betroffenen Einrichtungen auferlegt. Die Erweiterung der EU um die mittel- und osteuropäischen Länder wirft in dieser Hinsicht sehr schwerwiegende und dringliche Probleme auf.

2.3.5.2. Die Gefahr des Verlustes der Einheitlichkeit wird noch dadurch vergrößert, daß die "Dezentralisierung" zusammen mit einem Übergang von einem "Genehmigungssystem" zu einem System der "gesetzlichen Ausnahme" erfolgen soll.

Dadurch entfallen nämlich Maßnahmen, die "erga omnes" wirken (die Freistellungsentscheidungen nach Artikel 81 Absatz 3), und dadurch ist es nicht mehr wie bisher rechtlich unmöglich, daß verschiedene Organe dieselbe Vereinbarung unterschiedlich beurteilen.

2.3.5.3. Noch komplizierter wird der Rahmen durch die unterschiedliche Natur, die unterschiedlichen Befugnisse und Interventionsinstrumente der Wettbewerbsbehörden und Richter, die an der Anwendung des neuen Systems beteiligt sein sollen.

2.3.5.4. Die Gefahr der Uneinheitlichkeit und Inkohärenz besteht des weiteren dadurch, daß alle betroffenen Organe häufig die Möglichkeit haben werden, unterschiedliche Rechtsordnungen, nämlich die einzelstaatliche und die gemeinschaftliche, anzuwenden, die nicht immer miteinander übereinstimmen.

2.3.5.5. Noch komplizierter wird die Sache durch die Natur der Tatbestände, die Gegenstand von Entscheidungen sein sollen.

Ein "ökonomischer" Ansatz im Bereich des Wettbewerbs bedeutet nämlich, daß die Bewertung auf den Auswirkungen einer Vereinbarung auf einen bestimmten Markt beruht, unabhängig vom Ort, an dem sie getroffen wurde oder an dem die Betroffenen ansässig sind. Im Rahmen eines "ökonomischen" Ansatzes kann es auch gleichgültig sein, wann die Vereinbarung getroffen wurde oder die Verhaltensweise erfolgte. So wie dieselbe Vereinbarung oder Verhaltensweise auf verschiedenen Märkten unterschiedliche Auswirkungen haben kann, ist es auch denkbar und kommt es auch häufig vor, daß sich die Auswirkungen mit der Zeit ändern.

All dies wirkt sich unvermeidlich auf die Feststellung aus, welches Recht anwendbar ist und welche Organe für die Bewertung zuständig sind. Wenn die Auswirkungen eines Tatbestands gleichzeitig die Märkte verschiedener Staaten betreffen, sind theoretisch die Gesetze all dieser Staaten anwendbar und sind alle nationalen Organe für die Bewertung zuständig, sofern folgendes nicht vorhanden ist:

- eine supranationale Vorschrift, die in all diesen Staaten anwendbar ist, oder

- gesetzliche oder vertragliche Grundsätze, die die Anwendung dieser Vorschrift oder eines bestimmten nationalen Gesetzes vorschreiben und/oder die ausschließliche Zuständigkeit für die Anwendung der supranationalen Vorschrift vorsehen (wie in der Verordnung Nr. 17 bezüglich Artikel 81 Absatz 3).

2.3.5.6. Die Kommission ist sich sicherlich bewußt, wie komplex diese Probleme sind und wie schwer endgültige Lösungen zu definieren sind. Daher sind im Weißbuch verschiedene Maßnahmen enthalten, um die zahlreichen Probleme zu lösen, und es wird darin erklärt, daß dieses Thema noch eingehender behandelt werden muß.

Der Ausschuß nimmt diese sehr offene und verantwortungsbewußte Haltung der Kommission zur Kenntnis und begrüßt sie. Dieser Haltung möchte er mit dem vorliegenden ersten Beitrag von "Bemerkungen" und Anregungen entsprechen.

Allerdings sind die Sorgen verständlich, zu denen der "Vorschlag" der Kommission Anlaß gegeben hat, insbesondere hinsichtlich einiger Risiken und Schwierigkeiten, die in der vorliegenden Stellungnahme hervorgehoben werden.

Am stärksten befürchtet wird die Gefahr der Zerstückelung des Binnenmarktes und der "Renationalisierung" des Wettbewerbsrechts.

Nach Ansicht des Ausschusses können diese Befürchtungen dadurch abgebaut werden, daß von vornherein wirksame Maßnahmen zur Vorbereitung und Flankierung ergriffen werden.

2.3.5.7. Der Ausschuß hält die wesentlichen Ziele, die verfolgt werden, nämlich die Elastizität und Flexibilität des Systems und der Kompetenzzuweisung, nur für erreichbar, wenn einige grundlegende Vorsichtsmaßnahmen getroffen werden. Daher müssen geeignete Maßnahmen gefunden werden, die:

- einerseits die erforderliche Elastizität und Flexibilität sowie die Herausbildung einer "netzorientierten" Sichtweise gewährleisten und

- es andererseits den Unternehmen ermöglichen vorherzusehen, welche Behörde für die Anwendung des sie betreffenden Verfahrens zuständig sein wird und wie sich dieses Verfahren möglicherweise entwickelt; allgemeiner gesagt müssen diese Maßnahmen das Recht der Unternehmen auf Verteidigung so wirksam wie möglich gewährleisten.

Besondere Maßnahmen müssen darüber hinaus eine wirksame Zusammenarbeit zwischen den Wettbewerbsbehörden und den ordentlichen Gerichten sicherstellen, um jede mögliche Synergie auszunutzen und größtmögliche Kohärenz zu erzielen.

2.3.5.8. Um diese Ziele zu erreichen, muß das "Gemeinschaftsinteresse" genau festgelegt werden - eine unbedingte Voraussetzung, damit ein "Fall" direkt von der Kommission und nicht von einer dezentralen Behörde behandelt werden kann -, wobei möglichst objektive Kriterien zugrunde liegen sollten. Entsprechendes gilt im umgekehrten Fall, d. h. wenn ein "Fall" nicht unter das "Gemeinschaftsinteresse" fällt und daher von der Kommission an eine dezentrale Behörde oder auch von einer Behörde zu einer anderen abgegeben wird.

Auf jeden Fall sollte der allgemeine Grundsatz zwingend vorgeschrieben sein, daß die Abgabe und Übernahme eines Falls innerhalb kurzer Fristen und unter Berücksichtigung der unternehmerischen Erfordernisse erfolgen müssen.

Daher sollte - nach einer bestimmten Frist und/oder einer bestimmten Handlung - auch die "Verwirkung" sowohl der Befugnis der Kommission zur Änderung eines gefaßten Beschlusses als auch der Befugnis zur Abgabe eines "Falls" an eine andere Behörde vorgesehen werden.

2.3.5.9. Die Abgabe von Fällen von einer Behörde zu einer anderen und/oder die Zusammenführung ursprünglich getrennter Fälle zwecks Effizienz und Wirtschaftlichkeit des Systems sollte auf der Grundlage bekannter Kriterien erfolgen und darf das Recht der Unternehmen auf Schutz der Vertraulichkeit und ihrer Betriebsgeheimnisse nicht verletzen.

Des weiteren muß der Grundsatz gewahrt sein, daß- nach den Prinzipien, die anhand der umfangreichen juristischen Kasuistik, die in diesem Bereich schon besteht, erarbeitet wurden - jedes vertrauliche Element ausschließlich für den Fall und Zweck verwendet wird, für den es erlangt wurde.

Beim Einsatz von rechtlichen Vermutungen und sonstigen Beweisregeln ist abzuwägen zwischen dem Schutz der Effizienz des Systems und dem Schutz der Verteidigung und der legitimen Interessen der unternehmerischen Tätigkeit.

2.3.5.10. Darüber hinaus müssen klare Mechanismen geschaffen werden, um die Einheitlichkeit des Systems zu gewährleisten und Kollisionen zwischen Entscheidungen vorzubeugen.

Die Vorbeugung darf jedoch nicht allein auf einer abstrakten Anerkennung der Abgabe- oder Interventionsbefugnis der Kommission beruhen, sondern es müssen von vornherein die Voraussetzungen, Modalitäten und die Rechtswirksamkeit der Ausübung dieser Befugnis durch die Kommission festgelegt werden.

Daher müssen auch genaue Vorschriften erlassen werden, um die Rechtswirksamkeit der Ausübung der Koordinierungs- und Kontrollbefugnisse der Kommission in allen nationalen Rechtsordnungen sicherzustellen, und zwar hinsichtlich aller Entscheidungen oder Urteile, die nicht korrekt sind oder anderen Entscheidungen bzw. Urteilen zuwiderlaufen. Auch muß die Gefahr einer mehrfachen Kontrolle desselben "Falls" (durch mehrere Behörden und/oder durch eine Behörde und einen Richter) vermieden werden.

2.3.5.11. Die Unternehmen müssen die Möglichkeit haben, bei der zuständigen Stelle wirksam Beschwerde gegen widersprüchliche und inkohärente "Entscheidungen" und gegen Rechtsmängel eines Urteils einzulegen.

Angesichts der wirtschaftlichen und sozialen Bedeutung des Erlasses wettbewerbsrechtlicher Vorschriften ist sich der Ausschuß zwar der Schwierigkeiten bewußt, hofft jedoch, daß auch die Urteile nationaler Richter (ggf. durch die Förderung der erforderlichen Verfassungsänderungen) vor einem supranationalen Gericht angefochten werden können, das umfangreiche, auch inhaltliche Bewertungsbefugnisse hat(6).

2.3.5.12. Die Gefahr einer "Renationalisierung" des Wettbewerbsrechts und der Schutz des Vorrangs des EG-Rechts erfordern große Aufmerksamkeit und geeignete Vorsichtsmaßnahmen.

Die Entscheidung darüber, ob das nationale oder das EG-Recht angewandt wird, kann nicht allein im Ermessen der Richter und zuständigen Behörden liegen.

Es sollte bestimmt werden, daß das einzelstaatliche Recht nicht auf einen "Fall" angewandt werden kann, auf den das EG-Recht anwendbar ist.

Eine Verurteilung auf Grund nationalen Rechts sollte keinen Vorrang vor einer Entscheidung oder einem Urteil haben, in dem das Vorhandensein der in Artikel 81 Absatz 3 aufgeführten Voraussetzungen festgestellt wurde.

2.3.5.13. Damit das System wirklich einheitlich wird, sollte der Harmonisierungsprozeß auf jeden Fall noch weiter vorangetrieben werden, und es sollte in allen Mitgliedstaaten die Möglichkeit eingeräumt werden, sich auch bei der Auslegung des innerstaatlichen Rechts auf die EG-Grundsätze zu berufen.

2.3.6. Rechtssicherheit

Die Unternehmen müssen sich darauf verlassen können, daß ihre Vereinbarungen und Praktiken rechtens sind.

2.3.6.1. Eine weitere Problematik, die das "Reformprojekt" aufwirft, ist der Schutz des Vertrauens der Unternehmen in die Gültigkeit ihrer Verträge.

Der Ausschuß ist sich bewußt, daß die mit der Reform angestrebte größtmögliche Effizienz des Systems womöglich dem für die Unternehmen erforderlichen Vertrauensschutz zuwiderläuft.

2.3.6.2. Im Weißbuch wurde hervorgehoben, daß die Unternehmen für die Bewertung ihrer Vereinbarungen verantwortlich gemacht werden müssen; diese Bewertung soll somit nicht mehr prinzipiell an ein Organ delegiert werden, das ein für allemal eine Entscheidung darüber fällt.

Die faktischen Voraussetzungen, die die Kommission 1962 hingegen veranlaßten, das "Freistellungssystem" (mit Genehmigungsakt) zur Anwendung von Artikel 81 (ex 85) Absatz 3 des EG-Vertrags einzuführen, werden somit nun grundsätzlich als überholt betrachtet; dieses System sollte auch den Erfordernissen des Vertrauensschutzes genügen ("konstitutive" Allgemeingültigkeit, "erga omnes", der Genehmigungsentscheidungen nach Artikel 81 Absatz 3).

2.3.6.3. Im Weißbuch wird jedoch eingeräumt, daß ein ähnlicher, aber sogar noch wirksamerer Schutz wie in der Verordnung Nr. 17 vorgesehen in einigen Fällen nicht nur gerechtfertigt sondern notwendig sei.

Wie oben (s. Ziff. 1.3.2) ausgeführt, wurde dies für "Produktionsgemeinschaftsunternehmen" anerkannt. Solche Unternehmen stellen zwar "Vereinbarungen" dar, fallen jedoch künftig nach dem Kommissionsvorschlag unter die Fusionskontrollverordnung, die eine vorherige Genehmigung vorsieht, die hinsichtlich der Rechtswirksamkeit der "Freistellung" ähnelt.

Die "Produktionsgemeinschaftsunternehmen" können nämlich sehr hohe Investitionen tätigen und haben aufgrund ihrer Natur unumkehrbare Wirkungen wie im Falle von Fusionen.

Daraus folgt, daß die erforderliche Rechtssicherheit in diesem Fall nach dem System der "gesetzlichen Ausnahme" nicht genügend gewährleistet werden kann, da unvermeidlich solange Rechtsunsicherheit bestuende, bis die Richter und zuständigen Behörden Stellung bezogen hätten.

Ohne diese Ausnahmeregelung bestuende die Gefahr, die unternehmerische Initiative zu lähmen und Initiativen zu verhindern, die den Wettbewerb stärken und nicht schwächen könnten.

Mit der Ausnahmeregelung für "Produktionsgemeinschaftsunternehmen" (die unter die Fusionskontrollverordnung fallen sollen) wird die erforderliche Rechtssicherheit hingegen sowohl durch die kurze Dauer der Verfahren nach der Fusionskontrollverordnung gewährleistet als auch durch das Recht aller ("erga omnes"), Berufung einzulegen (wie bei den Freistellungen nach Artikel 81 Absatz 3) gegen die Entscheidungen, mit denen diese Verfahren abgeschlossen werden.

2.3.6.4. Ausnahmeregelungen sollten jedoch auch für andere Fälle vorgesehen werden, in denen zumindest in gewissem Maße ähnliche Gründe bestehen wie jene, die die Ausnahmeregelung für "Produktionsgemeinschaftsunternehmen" rechtfertigen.

Ähnliche Gegebenheiten können bei einigen Formen von "strategischen Vereinbarungen" vorliegen, die in Sektoren immer häufiger sind, die von Innovations- oder Liberalisierungsprozessen gekennzeichnet sind oder tiefgreifende Anpassungen der Industriestruktur erleben. Solche Vereinbarungen sind keine "Unternehmenskonzentrationen", da sie zumindest formal nicht zur Aufgabe der Rechtspersönlichkeit der beteiligten Unternehmen führen. Auch solche Vereinbarungen umfassen jedoch - oft mit unumkehrbarer Wirkung - die gesamte Struktur der betroffenen Unternehmen und sind die notwendige Voraussetzung für erhebliche Investitionen.

2.3.6.5. Ein weiterer Fall könnte darin bestehen, daß ein Unternehmen einen Standardvertrag erstellt, um ihn - mit erheblichen Investitionen und unumkehrbarer Wirkung - für eine unbestimmte Zahl von Abkommen, die an verschiedenen Orten und zu verschiedenen Zeiten geschlossen werden, zu verwenden.

2.3.6.6. Die Ausnahmen von der allgemeinen Regeln sollten sich nicht auf bestimmte, in der neuen Vorschrift ausdrücklich erwähnte Fälle beschränken.

Im Weißbuch selbst wird ausdrücklich Bezug auf neuartige "Entscheidungen" in besonders bedeutsamen oder neue Problematiken aufwerfenden Fällen genommen. Dies reicht jedoch nicht aus.

Es müßte auch geklärt werden, wann diese "Entscheidungen" getroffen werden sollen, wer sie unter welchen Bedingungen beantragen kann, welche Verfahren angewandt werden und welche rechtliche Wirkung solche "Entscheidungen" haben.

2.3.6.7. Der Einsatz dieser neuartigen "Entscheidungen" kann nicht allein dem Ermessen der Kommission überlassen werden, sondern muß durch genaue Vorschriften geregelt werden, auf die sich - in Ausnahmefällen - alle möglichen Betroffenen berufen können.

Derartige "Entscheidungen" unterscheiden sich zwar von den "Freistellungsentscheidungen" nach der Verordnung Nr. 17, sollten aber vorbeugender Natur sein, es sollte Einspruch "erga omnes" gegen sie erhoben werden können, und sie sollten auf der Grundlage kurzer Verfahren, ähnlich den in der Fusionsverordnung vorgesehenen, gefällt werden.

2.3.6.8. Diese "Entscheidungen" sollten die obengenannten, aber auch die mit der "Reform" verbundenen Anforderungen erfuellen.

Zusammen mit den Verordnungen und "Mitteilungen" können diese "Entscheidungen" das Instrument oder eines der Instrumente sein, mit dem die führende Rolle der Kommission bekräftigt wird (s. Ziffer 2.1.5).

Diese "Entscheidungen" können auch der einheitlichen und kohärenten Rechtsanwendung durch die nationalen Gerichte dienen: Die Möglichkeit für die Gerichte, die "Entscheidungen" der Kommission in einem gerichtlichen Verfahren zu berücksichtigen, gibt ihnen eine Orientierungshilfe bei der komplexen Prüfung von Artikel 81 Absatz 3.

Diesbezüglich ist der Ausschuß der Auffassung, daß die Bedeutung der Reform und ihr Einfluß auf das gesamte Wettbewerbsrecht der Gemeinschaft die Reform selbst nicht nur rechtfertigen, sondern - parallel zur Studie und Analyse des "Reformprojekts" - die sofortige Einführung zahlreicher neuer vorbereitender und flankierender "Maßnahmen" erfordern.

2.3.6.9. Jedenfalls muß klargestellt und gewährleistet werden, daß die Abschaffung des Systems der vorherigen Anmeldung es keineswegs verhindern darf, sondern fördern muß, daß ein - vorheriger - Dialog zwischen den Unternehmen, der Kommission und den einzelstaatlichen Behörden aufgenommen wird, sofern die Unternehmen dies selbst verlangen. Dieser "Dialog" kann natürlich nicht die "Entscheidung" ersetzen und auch keine Rechtssicherheit verleihen, aber er kann in wichtigen Fällen eine unerläßliche, formlose, unverbindliche vorherige Überprüfung darstellen und sogar zu einem üblichen Verfahren werden, um in gegenseitigem Vertrauen und Transparenz zu arbeiten.

2.3.7. "Vor" der Umsetzung der Reform zu treffende Maßnahmen

Es kann zweckmäßig, ja nach Ansicht des Ausschusses "erforderlich" sein, (legislative, administrative, organisatorische) "Maßnahmen" zu ergreifen, um das derzeitige System zu ändern, solange die "Reform" noch nicht umgesetzt werden kann.

Diese Maßnahmen könnten den Weg zur Reform ebnen und die derzeitigen Probleme (in einigen Fällen sogar erheblich) reduzieren.

2.3.7.1. Eine solche Übergangsmaßnahme könnte die Verabschiedung einer "Mitteilung" sein, mit der endgültig der Grundsatz eingeführt würde, daß auch der erste Unterabsatz von Artikel 81 Absatz 1 auf der Grundlage von Kriterien auszulegen wäre, die die wirtschaftlichen Auswirkungen stärker berücksichtigen als den Wortlaut der Vereinbarungen (analog zu dem grundsätzlich nach der neuen, demnächst zu verabschiedenden Regelung über "vertikale Vereinbarungen" bereits Vorgesehenen).

Dadurch würde die Gefahr eingeschränkt, daß die Anwendung von Artikel 81 Absatz 1 bedauerlicherweise auf Grund rein formaler Kriterien "ausgedehnt" würde (das Verbot kommt zur Anwendung, wenn eine Vereinbarung das Marktverhalten der Unternehmen beschränkt, unabhängig von den Auswirkungen).

Eine solche Maßnahme (neues Auslegungskriterium für Artikel 81 Absatz 1) könnte den Unternehmen hinsichtlich der Gültigkeit ihrer Vereinbarungen mehr Rechtssicherheit verschaffen und dadurch ihr Bedürfnis, diese "anzumelden", erheblich verringern.

2.3.7.2. Unabhängig davon ist es auch zweckmäßig, die bereits von der Kommission unternommenen und im Weißbuch genannten Anstrengungen fortzuführen, um die Fristen und Belastungen der Verfahren zu verringern, eine Anstrengung, die gegenüber der früheren Lage schon zu einigen entscheidenden Verbesserungen geführt hat.

2.3.7.3. Hingegen ist der Ausschuß nicht der Auffassung, daß als eine dieser Maßnahmen die Zuständigkeit für die Anwendung von Artikel 81 Absatz 3 (Freistellung) auch den Wettbewerbsbehörden der Mitgliedstaaten zuerkannt werden sollte(7).

Dadurch würde die derzeitige alleinige Befugnis der Kommission, wie in der Verordnung Nr. 17 vorgesehen Freistellungen auf Grund von Artikel 81 Absatz 3 vorzunehmen, aufgehoben, aber dadurch entstuenden keine Vorteile sondern weitere Nachteile. Denn einerseits würde dadurch die Gesamtzahl der Anmeldungen nicht sinken, und andererseits würden schwierige Auslegungsprobleme entstehen, da die Zuständigkeiten nicht klar verteilt wären. Eine Proliferation der Zuständigkeiten würde nämlich nicht zu der Vereinfachung führen, die mit einer "Reform" angestrebt werden muß, sondern neue Verfahrensprobleme aufwerfen, die ein weiteres schweres Hindernis für die Effizienz des gesamten Systems und für die Unternehmenstätigkeit selbst darstellen würden.

3. Schlußfolgerung

3.1. Der Ausschuß hält den im Weißbuch enthaltenen Vorschlag für eine "Reform" für gerechtfertigt und positiv. Es bestehen jedoch Schwierigkeiten und Gefahren, die es mit einem genau definierten Programm vorheriger und flankierender Maßnahmen zu überwinden gilt.

Der Ausschuß nennt in der vorliegenden Stellungnahme einige konkrete, erforderliche und auch präjudizielle Maßnahmen sowie eine Reihe von Anregungen allgemeinerer Art, die jedoch für die Umsetzung der Reform ebenfalls wichtig sind.

3.2. Mit diesen Maßnahmen sollen einige wesentliche Vorbedingungen für die "Reform" geschaffen werden (2.3.1). Sie sollen insbesondere:

- die Voraussetzungen für eine effiziente Dezentralisierung (2.3.2 und 2.3.3) sowie

- die Wahrung der Einheitlichkeit und Kohärenz des Systems und den Vorrang des Gemeinschaftsrechts (2.3.6)

gewährleisten.

3.3. Der Ausschuß behält sich weitere Analysen und Beiträge vor.

Brüssel, den 8. Dezember 1999.

Die Präsidentin

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) Im Text der Stellungnahme werden diese Artikel nach der Numerierung der konsolidierten Fassung der EU-Verträge angegeben, die seit 1. Mai 1999 gilt. [Anm. d. Ü.: Art. 81-83 neu = Art. 85-87 alt].

(2) Dem Weißbuch zufolge wird die "Anmeldung" in der Praxis auch als Verzögerungstaktik eingesetzt, um die in der Verordnung Nr. 17 vorgesehenen Geldstrafen zu vermeiden und eine Einstellung etwaiger Strafverfahren auf einzelstaatlicher Ebene zu erreichen, bis die Kommission einen Beschluß faßt. Die "Notifizierung" einer Vereinbarung ermöglicht nämlich die Aufhebung der Geldstrafen für die Durchführung der Vereinbarung selbst und führt zu einer Art Immunität gegenüber den Kartellvorschriften.

(3) Dieser Ansatz wird schon in der bevorstehenden allgemeinen Verordnung über "vertikale Beschränkungen" angewandt. ABl. C 270 vom 24.9.1999.

(4) "Bekanntmachungen" der Kommission vom 13.2.1993 und 15.10.1997.

(5) SEK(97) 628.

(6) Diese Problematik wurde schon im Zusammenhang mit der Gemeinschaftsmarke in Angriff genommen und wird derzeit im Zusammenhang mit dem Gemeinschaftspatent untersucht. Trotz der zwischen diesen Bereichen bestehenden Unterschiede ist nicht auszuschließen, daß die eingehende Behandlung dieser Problematik in anderen Bereichen für das hier interessierende Thema von Interesse sein könnte.

(7) Diese Hypothese wird im Weißbuch (Ziff. 58 bis 62) als (dann verworfene) Alternative zur vorgeschlagenen Lösung, d. h. zum Übergang zu einem System der "gesetzlichen Ausnahme", aufgeführt.