Die Initiative ist auch Teil des Aktionsplans der Europäischen Kommission zur Finanztechnologie, der dazu dient, die Methoden zur Unterstützung des Finanzdienstleistungssektors besser zu verstehen und zu unterstützen. Tatsächlich ist der Finanzdienstleistungssektor der größte Nutzer digitaler Technologien und stellt einen wichtigen Motor für den digitalen Wandel unserer Gesellschaft dar. Diese neuen Technologien verändern die Art und Weise, in der Verbraucher und Unternehmen auf Dienstleistungen zugreifen, und verbessern die Fähigkeit, Risiken zu verstehen und zu bewerten. Die Kommission möchte in Bezug auf die Finanztechnologie einen stärker innovationsorientierten Ansatz verfolgen, indem sie ein Regulierungsumfeld fördert, das die Einführung innovativer Finanzdienstleistungen, Produkte und Lösungen in der gesamten EU unter sicheren und finanziell stabilen Rahmenbedingungen für Investoren und Unternehmen gleichermaßen ermöglicht.

Dieser Vorschlag für einen europäischen Crowdfunding-Rechtsrahmen zielt nicht darauf ab, in die maßgeschneiderten nationalen Regelungen oder bestehenden Zulassungen beispielsweise im Rahmen der MiFID II, der PSD oder der AIFMD, einzugreifen, sondern den Crowdfunding-Dienstleistern die Möglichkeit zu bieten, eine EU-Zulassung zu beantragen, die sie in die Lage versetzt, ihre Tätigkeiten unter bestimmten Bedingungen auf die gesamte Union auszuweiten.

Die Erbringung von Crowdfunding-Dienstleistungen war bisher nicht Gegenstand einer gezielten EU-Maßnahme. Die Crowdfunding-Dienstleister passen ihre Geschäftsmodelle an sehr unterschiedliche nationale Rahmenbedingungen an und unterliegen der Umsetzung bestehender EU- und nationaler Regelungen durch die zuständigen nationalen Behörden. Die dynamische Natur der Geschäftsmodelle und die unterschiedlichen Auslegungen der EU-Rechtsvorschriften durch die Mitgliedstaaten haben zu einer Vielzahl von Regelungsrahmen für die Crowdfunding-Dienstleister geführt, die von gar keiner Regulierung bis hin zu einer strikten Anwendung der Investorenschutzregeln reichen. Einige Mitgliedstaaten haben maßgeschneiderte nationale Regelungen für Crowdfunding eingeführt, während andere verlangen, dass Crowdfunding-Plattformen im Einklang mit bestehenden EU-Vorschriften, wie der Richtlinie über Märkte für Finanzinstrumente (MiFID II), der Richtlinie über Zahlungsdienste (PSD) und der Richtlinie über die Verwalter alternativer Investmentfonds (AIFMD), zugelassen und betrieben werden.

Dieser Vorschlag gilt nicht für Dienstleistungen für Projektträger, die nach Artikel 3 Buchstabe a der Richtlinie 2008/48/EG als Verbraucher gelten. Daher erstreckt sich der Vorschlag nicht auf Verbraucherkredite, die keine Kredite an Unternehmen darstellen und zum Teil in den Geltungsbereich bestehender EU-Rechtsvorschriften fallen, insbesondere: i) Kredite, die Verbraucher für den persönlichen Verbrauch außerhalb ihrer beruflichen Tätigkeit erhalten, da diese unter die Verbraucherkreditrichtlinie fallen, und ii) Kredite, die Verbraucher für den Erwerb einer Immobilie erhalten, da diese unter die Hypothekarkreditrichtlinie fallen.

Als neue Form technologiegestützter Finanzdienstleistungen kann Crowdfunding dazu beitragen, für Geschäftsprojekte mit Finanzierungsbedarf passende Investoren zu finden. Crowdfunding-Plattformen haben eine Vermittlungsfunktion zwischen Investoren und Unternehmen, da sie es Investoren ermöglichen, für sie interessante Projekte leichter zu ermitteln und zu unterstützen. Crowdfunding kann zu einer wichtigen Finanzierungsquelle neben den Banken werden und damit zum übergeordneten Ziel der Kapitalmarktunion beitragen, eine nachhaltigere Finanzintegration sowie private Investitionen zugunsten der Schaffung von Arbeitsplätzen und des Wirtschaftswachstums zu fördern. Crowdfunding etabliert sich zunehmend als wichtiger Teil der Finanzierungsleiter für Start-ups und Jungunternehmen, die in der Regel von Familie, Freunden und aus Eigenmitteln finanziert werden, bis in späteren Entwicklungsphasen Risikokapital- oder sogar Private-Equity-Fonds beginnen, sich zu beteiligen. Crowdfunding kann somit eine Alternative zu unbesicherten Bankkrediten bieten, die derzeit für KMU vor allem in der Anfangsphase ihrer Tätigkeit die wichtigsten externen Finanzierungsquellen darstellen.

Die bevorzugte Option ist auch mit dem Rechtsrahmen vereinbar, da sie eine Koexistenz vorhandener finanzieller Rahmen und dieser Regelung ermöglicht – mit einer Ausnahmebestimmung im Einklang mit dem in einem anderen wichtigen EU-Rechtsakt festgelegten Schwellenwert von 1 Mio. EUR (Verordnung (EU) 2017/1129 betreffend den Prospekt, der beim öffentlichen Angebot von Wertpapieren oder bei deren Zulassung zum Handel an einem geregelten Markt zu veröffentlichen ist). Dieser Ansatz würde das Risiko der Aufsichtsarbitrage minimieren und gleichzeitig grenzübergreifende Tätigkeiten auf der Grundlage eines soliden Rahmens für Investorenschutz und Finanzstabilität ermöglichen.

Die Erbringung von Crowdfunding-Dienstleistungen konzentriert sich auf kleinere Kapitalbeschaffungsmaßnahmen für Projekte, Start-ups in der Frühphase und KMU. In einigen Mitgliedstaaten müssen die Dienstleister jedoch die geltenden sektoralen Rechtsvorschriften wie MiFID II und MiFIR anwenden. Die Anwendung dieser Vorschriften könnte bei kleinmaßstäblichen Tätigkeiten einen unverhältnismäßigen Aufwand bedeuten. Darüber hinaus sind diese Vorschriften unter Umständen nicht zweckmäßig, da möglicherweise nicht alle der zahlreichen unterschiedlichen Geschäftsmodelle des Crowdfunding erfasst werden, sodass es zu unvorhersehbaren Spill-over-Effekten der Regulierung kommen könnte. Folglich ist es nicht immer möglich, eine wachsende Zahl von Plattformen, die unterschiedliche Geschäftsmodelle, wie z. B. investitions- und kreditbasiertes Crowdfunding, kombinieren, in verhältnismäßiger Weise zu berücksichtigen.

Bisher müssen Crowdfunding-Dienstleister, die ihre Dienstleistungen in anderen Mitgliedstaaten anbieten möchten, zu diesem Zweck dort eine Genehmigung einholen und die dort geltenden nationalen Crowdfunding-Vorschriften einhalten. In der Praxis bedeutet dies, dass ein Crowdfunding-Dienstleister, der grenzübergreifend tätig werden möchte, mehrere nationale Regelungen gleichzeitig einhalten und sein Geschäftsmodell entsprechend anpassen muss. Dies beeinträchtigt die Fähigkeit der Crowdfunding-Dienstleister, ihr Angebot auf die gesamte EU auszuweiten.

Durch den Vorschlag werden einheitliche Bedingungen für die Tätigkeit der betreffenden Unternehmen in der EU eingeführt, sodass die Unterschiede in den nationalen Rechtsrahmen, die zu einer Marktfragmentierung auf EU-Ebene geführt haben, überwunden und die Komplexität sowie der finanzielle und administrative Aufwand für alle wichtigen Akteure, d. h. Crowdfunding-Plattformen, Projektträger und Investoren, erheblich verringert werden. Gleichzeitig werden gleiche Wettbewerbsbedingungen für alle Dienstleister geschaffen, die dieselbe EU-Zulassung verwenden.

Diese Unterschiede führen je nach Standort auch zu ungleichen Wettbewerbsbedingungen für die Anbieter von Plattformen, da die Finanzierungsmodelle entlang nationaler Grenzen fragmentiert sind und somit zusätzliche Hindernisse für den Binnenmarkt für Finanzdienstleistungen und -produkte bestehen. Zu den wichtigsten Faktoren zählen die Unterschiede bei der Auslegung und Behandlung von Crowdfunding-Dienstleistern sowie das dadurch zusätzlich entstehende Misstrauen der Investoren im grenzübergreifenden Kontext aufgrund von Ungewissheit und einem hohen Suchaufwand. Noch wesentlicher ist, dass diese unterschiedliche Auslegung und Behandlung von Crowdfunding-Dienstleistungen zu erheblicher Rechtsunsicherheit für Kleinanleger führen, die aufgrund des schwachen oder ungewissen Schutzes ihrer Rechte, des Mangels an Rechtsmitteln und der fehlenden Transparenz hinsichtlich der mit Investitionen in entsprechende Projekte verbundenen Kosten und Gebühren zögern, solche Dienstleistungen zu erbringen.

Wie zu beobachten war, nutzen einige Unternehmen die Möglichkeit, in Ländern mit gut entwickelten Crowdfunding-Märkten Gesellschaften zu gründen und Mittel zu beschaffen. Wenngleich dabei auch andere Faktoren wie das lokale Finanzökosystem eine Rolle spielen können, bedeutet dies, dass kleine Unternehmen in Sektoren mit geringer Mobilität der Produktionsfaktoren nicht in der Lage sind, solche Finanzierungsmöglichkeiten zu nutzen, wenn nicht bereits ein effizienter inländischer Crowdfunding-Markt existiert. Wenn jedoch Plattformen und Investoren nicht in der Lage sind, grenzübergreifend tätig zu werden, kann dies den Zugang von Unternehmen zu Finanzierungen in einer Vielzahl von Sektoren behindern.

Die unterschiedlichen Rahmenvorschriften, Regeln und Auslegungen hinsichtlich der Geschäftsmodelle, die auf Crowdfunding-Dienstleister in der Union angewandt werden, behindern somit die potenzielle Ausweitung der Crowdfunding-Tätigkeiten auf EU-Ebene. Die großen Unterschiede in den von den Mitgliedstaaten verabschiedeten Regulierungsstandards stellen ein Hindernis für Plattformen dar, die ihre Tätigkeiten auf die EU ausweiten wollen, da ihre Geschäftsmodelle an jedes einzelne Rechtssystem angepasst werden müssen; darüber hinaus ist eine Vielzahl von nationalen Zulassungen oder Registrierungen erforderlich, und es müssen unterschiedliche nationale Rechtsvorschriften, u. a. im Bereich Marketing und Verbraucherschutz, eingehalten werden. Dies führt zu hohen Kosten, einem komplexen Rechtsrahmen und erhöht die Unsicherheit für Crowdfunding-Dienstleister, was wiederum eine unnötige Marktfragmentierung, mangelnde Größenvorteile und uneinheitliche Ansätze in Bezug auf Transparenz und finanzielle Risiken nach sich zieht. Diese Unterschiede stellen ein Hemmnis für die Errichtung und das reibungslose Funktionieren des Binnenmarktes dar.

Artikel 114 AEUV ermöglicht den Erlass von Rechtsakten in Form einer Verordnung oder einer Richtlinie. Im vorliegenden Fall wurde eine Verordnung gewählt, da eine EU-Zulassung in allen Mitgliedstaaten unmittelbar gelten muss, um wirksam zu sein.

Darüber hinaus werden mit der vorgeschlagenen Verordnung vereinheitlichte Anforderungen für Crowdfunding-Plattformen festgelegt, die eine entsprechende Zulassung beantragen, sodass dies nicht auf nationaler Ebene geregelt werden sollte. Daher ist in diesem Fall eine Verordnung besser geeignet als eine Richtlinie. Alle Elemente, die nicht in den Geltungsbereich des Vorschlags fallen, unterliegen jedoch den nationalen Vorschriften, einschließlich der Vorschriften zur Umsetzung der einschlägigen EU-Richtlinien.

3.ERGEBNISSE DER EX-POST-BEWERTUNG, DER KONSULTATION DER INTERESSENTRÄGER UND DER FOLGENABSCHÄTZUNG

•Konsultation der Interessenträger

Die Antworten im Rahmen der öffentlichen Konsultationen der Kommission zum Crowdfunding im Jahr 2013, das Grünbuch zur Kapitalmarktunion von 2014, die Halbzeitüberprüfung der Kapitalmarktunion von 2017 und die FinTech-Konsultation von 2017 lieferten qualitative Belege für die Notwendigkeit einer Folgenabschätzung. In den Antworten zum Grünbuch zur Kapitalmarktunion wurde eine Reihe von Hindernissen für die Entwicklung angemessen regulierter Crowdfunding-Plattformen ermittelt, darunter regulatorische Hindernisse, eine unzureichende Verfügbarkeit und Qualität von Informationen und andere Hemmnisse wie fehlende Sekundärmärkte und Steuerschranken. Einige Befragte waren der Ansicht, dass EU-Maßnahmen grenzübergreifende Transaktionen zu geringeren Kosten ermöglichen würden. Im Rahmen der Halbzeitüberprüfung der Kapitalmarktunion äußerten sich viele Befragte ähnlich und plädierten für die Entwicklung eines geeigneten Rechtsrahmens für das Crowdfunding in der gesamten EU, um einen angemessenen Investoren- und Verbraucherschutz zu gewährleisten, sodass ein Markt in ausreichender Größe entstehen kann. Die Kommission führte eine öffentliche Konsultation zum Thema „FinTech: a more competitive and innovative European financial sector“ durch. Daraufhin gingen insgesamt 226 Antworten von Privatpersonen, der Wirtschaft (von einer Vielzahl von Marktbeteiligten), nationalen und europäischen Regulierungs- und Aufsichtsbehörden, Anwendern und Gewerkschaften ein. Eine Zusammenfassung der Beiträge sowie eine detaillierte Zusammenfassung der einzelnen Antworten auf die öffentliche Konsultation wurden am 12. September 2017 veröffentlicht. Die Befragten vertraten im Allgemeinen die Auffassung, dass die nationalen Regulierungssysteme für das Crowdfunding in Europa direkte Auswirkungen auf die Entwicklung des Crowdfunding-Sektors haben. Diese Überzeugung wurde von allen Arten von Befragten (Privatpersonen, private Organisationen, Behörden und internationale Organisationen) geteilt. Fast die Hälfte der Befragten, die sich zu diesem Thema äußerten, war der Ansicht, dass die nationalen Regulierungssysteme grenzübergreifende Crowdfunding-Tätigkeiten behindern und eine Vereinheitlichung auf EU-Ebene erforderlich ist. Sie wiesen außerdem darauf hin, dass der europäische Markt aufgrund der von den Mitgliedstaaten verabschiedeten abweichenden Regelungen fragmentiert ist. Außerdem hoben einige Teilnehmer hervor, dass die Behinderung grenzübergreifender Tätigkeiten durch das Nebeneinanderbestehen verschiedener nationaler Regelungen einen echten Wettbewerb verhindert und es für die Plattformen schwierig und kostspielig macht, zu expandieren und die für eine langfristige Rentabilität notwendige Größenordnung zu erreichen.

Darüber hinaus haben die Dienststellen der Kommission eine Reihe von Workshops durchgeführt, in denen die Mitgliedstaaten sowie Wirtschaftsverbände und deren Mitglieder konsultiert wurden. So fanden im Dezember 2014, Februar 2016 und November 2017 im Rahmen der Sachverständigengruppe des Europäischen Wertpapierausschusses (EGESC) zum Thema Crowdfunding drei Regulierungsworkshops mit den Mitgliedstaaten statt. Die Sachverständigen wiesen auf eine Reihe von Punkten hin, die geregelt werden könnten, um rechtliche Hindernisse zu vermeiden und Crowdfunding-Tätigkeiten in der EU zu fördern, darunter Informationsaustausch, Datenerhebung, Festlegung einer gemeinsamen Taxonomie, Unterstützung des „EU-Passes“ und konvergentere Offenlegungspflichten für Wertpapieremissionen, die unter dem Schwellenwert für die Pflicht zur Erstellung eines Prospekts liegen. Darüber hinaus haben die Kommissionsdienststellen im Jahr 2015 ein Europäisches Crowdfunding Stakeholder Forum (ECSF) als Sachverständigengruppe von Vertretern der Interessengruppen und nationalen Behörden ins Leben gerufen. Schließlich fand im Juni 2017 ein Workshop zu grenzübergreifendem Crowdfunding im Zusammenhang mit der Studie „Identifying market and regulatory obstacles to the cross-border development of crowdfunding in the EU“ statt.

•Einholung und Nutzung von Expertenwissen

Der Vorschlag stützt sich auf umfangreiche Sekundärforschung, externe Studien, gezielte Konsultationen, Befragungen, Fokusgruppen, Workshops usw. Das verwendete Material wurde seit 2013 gesammelt, als die Dienststellen der Kommission mit der Marktbeobachtung begannen. Dazu zählen Treffen mit Interessenträgern, Studien im Auftrag der Kommission und von Interessenträgern aus der Industrie, Arbeitsunterlagen der Kommissionsdienststellen, Stellungnahmen und Empfehlungen der Aufsichtsbehörden, Studien sowie wissenschaftliche Forschungspapiere. Den Schwerpunkt einer in Auftrag gegebenen Studie bildete die Ermittlung der Hindernisse für die grenzübergreifende Erbringung von Crowdfunding-Dienstleistungen.

•Folgenabschätzung

Diesem Vorschlag liegt eine Folgenabschätzung bei, die am 18. November 2017 vorgelegt und am 15. Dezember 2017 vom Ausschuss für Regulierungskontrolle (RSB) gebilligt wurde.

Der RSB forderte eine Änderung des Entwurfs der Folgenabschätzung, da Folgendes präzisiert werden sollte: i) Begründung und Dringlichkeit der Initiative und Entwicklung des Standpunkts der Kommission in den letzten Jahren, gemeinsam mit mehr Erläuterungen zur Fokussierung auf den ganz frühen Finanzierungsbedarf innovativer Unternehmer, kleiner Unternehmen und Start-ups, ii) Grad der Zukunftsorientiertheit des Vorschlags und seiner Fähigkeit, künftige Entwicklungen zu integrieren, iii) Bedeutung der regulatorischen Fragmentierung im Vergleich zu den nicht in dem Vorschlag behandelten Hindernissen, iv) zusätzliche Belege über die Nachfrage nach grenzübergreifenden Tätigkeiten, v) Interaktion zwischen dem Vorschlag und den bestehenden sektoralen und nationalen Rechtsvorschriften der EU und vi) Begründung der Wahl der zuständigen Aufsichtsbehörde und Auswirkungen des Vorschlags auf die Europäische Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde. Die Folgenabschätzung wurde entsprechend geändert.

Sie führte zu dem Schluss, dass die Crowdfunding-Märkte der EU für Unternehmensfinanzierungen im Vergleich zu anderen großen Volkswirtschaften stark unterentwickelt sind, vor allem aber grenzübergreifend nicht reibungslos funktionieren. Aufgrund fragmentierter und widersprüchlicher Regelungen sind Crowdfunding-Plattformen nicht in der Lage, ihre Dienstleistungen auch auf gesamteuropäischer Ebene frei zu erbringen. Auch Investoren verzichten darauf, grenzübergreifend tätig zu werden, weil sie diesen Plattformen und dem fragmentierten Rechtsrahmen für die Erbringung von Dienstleistungen kein ausreichendes Vertrauen entgegenbringen. Um diese Probleme anzugehen, wurden in der Folgenabschätzung vier politische Optionen ermittelt und geprüft:

(1)Basisszenario – keine EU-Maßnahmen

(2)Option 1 – Aufbau auf dem Reputationskapital: Mindeststandards und bewährte Verfahren

(3)Option 2 – produktbasierter Ansatz: Einbeziehung von Crowdfunding in das bestehende EU-Regelwerk

(4)Option 3 – ergänzende dienstleistungsbasierte Lösung: Regelung für europäische Crowdfunding-Dienstleister („European Crowdfunding Service Providers“)