EUROPÄISCHE KOMMISSION 
Brüssel, den 7.12.2011 
SEK(2011) 1463 endgültig 
  
ARBEITSDOKUMENT DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN 
ZUSAMMENFASSUNG DER FOLGENABSCHÄTZUNG 
Begleitunterlage zur 
VERORDNUNG DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES 
zur Schaffung eines Instruments für Heranführungshilfe (IPA II) 
{KOM(2011) 838 endgültig} 
{SEK(2011) 1462 endgültig}  
 
DE 2   DE 1. PROBLEMSTELLUNG  
Nach Artikel 49 des Vertrags über die Europä ische Union kann jeder europäische Staat, 
der die in Artikel 2 des Vertrags genannten  Werte achtet und sich für ihre Förderung 
einsetzt, Mitglied der Union werden. Die Gründe für eine Fortsetzung der Erweiterung 
der EU wurden zuletzt in den Rat sschlussfolgerungen vom 14. Dezember 2010 
bekräftigt: „Die Erweiterung festigt den Frieden, die Demokratie und die Stabilität in 
Europa, dient den strategischen Interessen der EU und trägt dazu bei, dass die EU ihre 
politischen Ziele in wichtigen Bereichen, di e für die wirtschaftliche Erholung und für 
nachhaltiges Wachstum entscheidend sind, besser erreichen kann .“  
Derzeit verfügt die EU über Assoziierungs abkommen - oder führt Verhandlungen über 
solche Abkommen - mit 5 Kandidatenländern1 und 4 potenziellen Kandidaten2 . Vor 
2014 dürfte mindestens ein Kandidatenland de r EU beitreten und einige potenzielle 
Kandidaten könnten als Kandidaten anerkannt werden. Mit Ausnahme Islands liegt der 
Stand der sozioökonomischen Entwicklung in den Erweiterungsländern  weit unterhalb 
des EU-Durchschnitts. Erhebliche Inve stitionen sind erforderlich, um die 
Rechtsvorschriften und Institutionen dieser Länder an den EU-Standard anzupassen, und 
sie in die Lage zu versetzen, dem Wettbewer bsdruck im Binnenmarkt  standzuhalten und 
die aus der Mitgliedschaft erwachsenden Verpflichtungen zu übernehmen. Auch die 
politische Stabilität, die Demokratie, die Achtung der Menschenrechte und die 
verantwortungsvolle Staatsführung - allesamt  grundlegende Werte der EU - müssen dort 
weiter gestärkt werden. Schwache öffentliche Institutionen, unzureichende Verwaltungskapazitäten und Defizite im  Hinblick auf die Entwicklung des 
Humankapitals beeinträchtigen eine wirksa me und nachhaltige Unterstützung durch die 
EU.  
Die Erweiterungsländer können nicht allein die Kosten tragen, die mit den für den Beitritt 
zur EU erforderlichen Reformen und Invest itionen verbunden sind. Es liegt im eigenen 
Interesse der EU, dass diese Länder bei ihren Vorbereitungen auf einen möglichen 
künftigen Beitritt effizient und effektiv unterst ützt werden. Da der Bedarf der einzelnen 
Länder auf dem „Weg zum Beitrit t“ sehr unterschiedlich ist, stellt der im Rahmen des 
derzeitigen Heranführungsinstruments vorg esehene einheitliche Ansatz bei der 
Bereitstellung der Hilfe nicht die optimale Lö sung dar, denn er lässt die unterschiedlichen 
Reformprioritäten der einzelnen Länder außer Acht. Auch die Wirksamkeit, strategische 
Ausrichtung und Ergebnisorientierung der EU -Hilfe müssen weiter gestärkt werden.  
                                                
 
1 Kroatien, ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien, Island, Montenegro und die Türkei. 
2 Albanien, Bosnien und Herzegowina, Serbien und das Kosovo im Sinne der Resolution 1244/99 
des UN-Sicherheitsrats. 
 
DE 3   DE 2. SUBSIDIARITÄTSPRÜFUNG  
Die Erweiterungspolitik ist Teil des ausw ärtigen Handelns der EU und trägt zur 
Verwirklichung gemeinsamer Ziele in Bez ug auf globale Herausforderungen und die 
globale Handlungsfähigkeit und Fü hrungsstärke der EU bei.  
Bei der schrittweisen Erweiterung der EU handelt es sich um eine gemeinsame Aufgabe , 
die nur auf EU-Ebene wahrgenommen werden kann. Nur gemeinsam können die Mitgliedstaaten über die Beitrittsanträge neuer Kandidaten entscheiden. Die aus EU-
Haushaltsmitteln geleistete Heranführ ungshilfe soll die Kandidatenländer und 
potenziellen Kandidaten bei ihren Vorber eitungen auf eine künf tige Mitgliedschaft 
unterstützen: Das Instrument für Heranf ührungshilfe bietet ih nen eine Art von 
„Probelauf“ für die Übernahme der m it der EU-Mitgliedsc haft verbundenen 
Verpflichtungen noch vor dem Beitritt. Kein  anderes multilaterales oder bilaterales 
Instrument kann eine solch umfassende Un terstützung anbietet und nur die EU kann 
definieren, welche Art von Unterstützung be i der Vorbereitung auf die Übernahme des 
Besitzstands notwendig ist. 
In den letzten Jahren haben die EU-Mitgli edstaaten ihre bilaterale Hilfe für die 
Kandidatenländer und potenziell en Kandidaten in der Erkenn tnis, dass ein koordiniertes 
Handeln auf EU-Ebene effektiver ist, zurü ckgefahren. Rund die Hälfte der gesamten 
finanziellen Hilfe der EU für die Erweiter ungsländer stammte in den letzten Jahren aus 
Mitteln des EU-Haushalts. Die meisten multilateralen Geberorganisationen haben ihre Hilfe schrittweise eingestellt,  und die übrigen richten ihre Programme inzwischen an den 
Prioritäten der EU aus. 
3. Z
IELE DER EU-I NITIATIVE  
Das neue Instrument soll auch künftig dem allgemeinen politischen Ziel dienen, die 
Kandidatenländer und potenziellen Kandidaten je nach ihrem jeweiligen Bedarf und ihrer jeweiligen Erweiterungsagenda bei ihren Vo rbereitungen auf den EU -Beitritt und bei der 
schrittweisen Anpassung ihrer nationalen Systeme/Volkswirtschaften an die Standards 
und die Politik der Europäischen Union zu unterstützen.  
Das neue Instrument sollte von den ange strebten Ergebnissen und Wirkungen her auf 
folgende spezifische politisch e Ziele ausgerichtet werden: 
– Unterstützung der für die Erfüllung der Beitrittskriterien notwendigen 
politischen Reformen 
– Unterstützung der wirtschaftlichen, so zialen und territorialen Entwicklung und 
entsprechender Reformen mit Blick auf die Förder ung eines nachhaltigen, 
intelligenten und breite nwirksamen Wachstums  
– Stärkung der Fähigkeit der Empfäng erländer zur Übernahme der aus der 
Mitgliedschaft erwachsenden Verpflichtungen 
 
DE 4   DE – regionale Integration und t erritoriale Zusammenarbeit. 
Im Hinblick auf die Funktionsweise des ne uen Instruments und darauf, wie diese zur 
Erreichung der spezifischen Politikziele beitragen kann, sollten auch folgende methodischen („verordnungsspezifisc he Ziele“) verfolgt werden:  
– stärker strategische Ausrichtung  der finanziellen Hilfe durch engere Verknüpfung 
mit der erweiterungspolitischen Agenda,  
– weitere Steigerung der Effizienz und E ffektivität der Hilfe und Erzielung greifbarer 
und nachhaltigerer Erge bnisse und Wirkungen ,  
– größere Flexibilität  in der Funktionsweise des In struments und bei der Zuweisung 
der Mittel bei Stärkung der Eigenverant wortung und Rechenschaftspflicht der 
Empfängerländer für jeden Politikbereich,  
– Mobilisierung von mehr Mitteln anderer Geber oder des Privatsektors durch den 
Einsatz innovativer Finanzinstrumente , 
– weitere Vereinfachung  und Verringerung des mit der Verwaltung der finanziellen 
Hilfe verbundenen Verwaltungsaufwands. 
4. S
TRATEGISCHE OPTIONEN  
In Anbetracht der Problemstellung prüfte die Kommission folgende Optionen, um die 
spezifischen politischen und methodischen Ziel e für das neue Heranführungsinstrument 
zu erreichen:  
Option 1  - „Keine Änderung “: Beibehaltung der bestehen den Komponentenstruktur und 
Schwerpunktsetzung.  
Option 2  – „ Änderung der bestehenden Verordnungen “ mit folgenden 
Alternativlösungen: 
– Unteroption 2.1 – „Einschränkung des Geltungsbereichs und Beibehaltung der 
Durchführungsmodalitäten“ . Fokussierung auf die zur Erfüllung der 
Beitrittskriterien notwendi gen rechtlichen und institutionellen Veränderungen ohne 
Bereitstellung umfangreicher  Mittel für die Kofinanzier ung öffentlicher Investitionen 
in die sozioökonomisc he Entwicklung.  
– Unteroption 2.2 - „Beibehaltung der Ko mponentenstruktur bei verstärkter 
Fokussierung auf Investitionen“  mit dem Ziel, die sozi oökonomische Wirkung in 
den Empfängerländern zu stärken und ihre  Vorbereitungen auf die Inanspruchnahme 
der Strukturfonds, des Kohäsionsfonds und de s Fonds für die regionale Entwicklung 
zu beschleunigen.  
 
DE 5   DE – Unteroption 2.3  - „ Beibehaltung des Geltungsbereichs bei Anpassung der 
Durchführungsmodalitäten “ mit dem Ziel, weiterhin sowohl die Erfüllung der 
Beitrittskriterien als auch die Förder ung der sozioökonomischen Entwicklung 
abzudecken und einzelne Aspekte der derzeitigen Strukturen und 
Durchführungsmodalitäten anzupassen.  
Option 3:  „Konzipierung eines neuen Instruments “. Diese Option wurde nicht im 
Einzelnen analysiert.  
5. FOLGENABSCHÄTZUNG  
Zur Bewertung ihrer wirtschaftlichen Wirkung  wurden die verschiedenen Optionen auf 
die Wahrscheinlichkeit hin geprüft, dass si e i) die Erweiterung und damit die positiven 
wirtschaftlichen Auswirkungen einer Ausde hnung des Binnenmarkts hinauszögern oder 
beschleunigen, ii) die Kosten, die de r EU und den Mitgliedstaaten durch 
Sicherheitsmaßnahmen und -risiken, Grenzkont rollen und irreguläre Migration entstehen, 
eher unverändert lassen oder senken, iii) die Möglichkeiten für eine verstärkte 
wirtschaftliche Integration, z. B. durch bessere Anbindung an di e transeuropäischen 
Netze, eher einschränken oder verbessern und iv) sich eher positiv oder negativ auf das 
Vertrauen von Gebern und Investoren in die Empfängerländer auswirken.  
Zur Bewertung der sozialen Wirkung  der verschiedenen Optionen wurde geprüft, wie 
sich die Optionen wahrscheinlich auf die Armut und soziale Ausgrenzung in den 
Erweiterungsländern im Zuge der He ranführung und auf die Schaffung der 
Voraussetzungen für eine Verringerung von Ar mut und sozialer Ausgrenzung durch eine 
verbesserte wirtschaftliche Leistungsfähigkeit und wirksameres politisches Handeln 
auswirken würden. Auch die Wahrscheinlich keit, dass Rechte im Bereich Justiz und 
Rechtsstaatlichkeit in den Empfängerländern durch Verz ögerungen des Beitrittsprozesses 
gefährdet werden, wurde bewertet.  
Zur Bewertung der Umweltauswirkungen  der verschiedenen Optionen wurde die 
Wahrscheinlichkeit geprüft, dass eine Verzögerung oder Gefährdung des 
Beitrittsprozesses zu erhöhten Unweltkosten f ührt, weil niedrigere Umweltstandards als 
Mittel zur Erreichung eines Wettbewerbsvorte ils in den Empfängerländern genutzt 
und/oder die umfangreichen zur Anglei chung an die EU-Umweltvorschriften 
notwendigen Investitionen hi nausgezögert werden.  
Die Einschränkung des Geltungsbereichs de s Instruments bei Beibehaltung der 
derzeitigen Durchführungsmodalitäten ( Option 2.1 ) würde sich nach Einschätzung der 
Kommission weniger positiv auf die Verri ngerung des Entwicklungsgefälles zwischen 
den Erweiterungsländern und der EU ausw irken als das Basisszenario („keine 
Änderung“) und damit zu Verzögerungen bei der Erweiterung und bei der Erzielung des 
damit verbundenen wirtschaftlichen Nutzens.  Andererseits würde diese Option wirksam 
zur Verwirklichung der für den Beitritt notwend igen politischen Reformen beitragen. Im 
Vergleich zu dieser Option und der Option „kei ne Änderung“ würden nach Einschätzung 
der Kommission von den anderen beiden Optionen – Option 2.2  „Beibehaltung der 
 
DE 6   DE Komponentenstruktur bei stärkerer Fokussierung auf Investitionen“ und Option 2.3  
„Beibehaltung des Geltungsbereich bei Anpassung der Durchführungsmodalitäten“ – positivere Wirkungen ausgehen, auch wenn in unterschiedlicher Stärke in den einzelnen Bereichen. Dabei wäre von der im Rahmen der Option 2.3 vorgesehenen Anpassung der Durchführungsmodalitäten, die zur Stärkung der Kohärenz, Effizienz, Effektivität, Hebelwirkung und Wirkung der Hilfe führen wü rde und mit einer stärkeren Betonung der 
Reform der öffentlichen Verwaltung und der Er zielung dauerhafter Ergebnisse verbunden 
wäre, insgesamt positivere Wirkungen zu erwa rten als von den im Rahmen der Option 
2.2 vorgesehenen verstärkten Investitione n in die sozioökonomische Entwicklung.  
6. V
ERGLEICH DER OPTIONEN  
Die nachstehende Tabelle bietet einen ve rgleichenden Überblick über die Auswirkungen 
der einzelnen Optionen auf die verschiedenen Problemkomplexe. 
Negative oder sehr negative 
Wirkungen - oder -- 
Wirkungsneutral 0 
Positive oder sehr positive 
Wirkungen + oder ++ 
 
Wirkung auf die Problemkomplexe  Option 1 
(keine 
Änderung)  Option 2.1 
(eingeschränkter 
Geltungsbereich)  Option 2.2 
(Fokussierung 
auf 
Investitionen)  Option 23 
(Anpassung der 
Durchführungs- 
modalitäten)  
Effizienz  - - - ++ 
Effektivität  0 + + ++ 
Kohärenz  - - - ++ 
Verringerung des Entwicklungsgefälles + - ++ + 
Stärkung von Institutionen  + ++ 0 ++ 
Berücksichtigung der Heterogenität  0 0 + ++ 
Die Hilfe ist      
stärker strategisch ausgerichtet und 
ergebnisorientiert0 + + + 
 
DE 7   DE flexibler und besser auf den Bedarf 
zugeschnitten0 0 0 + 
vereinfacht, effizienter und effektiver 0 0 0 + 
Die Option 2.3  „Beibehaltung des Geltungs bereichs bei Anpassung der 
Durchführungsmodalitäten“ wird bevorzugt , weil sich damit die Vorteile (und 
Wirkungen) des derzeitigen Umfangs der Heranführungshilfe (beitrittsbezogene 
Förderung der sozioökonomischen Entwicklung) erhalten und die Durchführungsmodalitäten des Instruments verb essern lassen. Dadurch kann die Hilfe 
stärker strategisch und auf Ergebnisse ausgeric htet, flexibler gestaltet und besser auf den 
Bedarf zugeschnitten werden.  
7. M
ONITORING UND EVALUIERUNG  
Im Rahmen der ausgewählten Option soll en die Regelungen für Monitoring und 
Evaluierung gegenüber der jetzigen Situa tion gestärkt werden. Die vorgesehenen 
Änderungen werden zu einer stärkeren F okussierung auf Ergebnisse und zur stärkeren 
Angleichung an die Strategie „Europa 202 0“ führen. Dazu werden - gemäß den 
Schlussfolgerungen der Haushaltsüberprüf ung - spezifische, messbare und erreichbare 
Ziele sowie angemessene Indikatoren festge legt. Wichtigste Makroi ndikatoren wären  
– Fortschritte bei der Erfüllung der Benchmarks im Rahmen der 
Beitrittsverhandlungen (Zahl der eröffneten/abgeschlossenen 
Verhandlungskapitel) oder bei der Umse tzung der Assoziierungsabkommen, wie 
in den Fortschrittsberichten oder von aner kannten internationalen Organisationen für 
Bereiche wie Leistungsfähigkeit des Staates  erstellten Studien dargelegt, politische 
Stabilität und Fehlen von Gewalt, Rechtsstaatlichkeit, 
– die sozioökonomische Entwicklung , gemessen anhand von Indikatoren des 
allgemeinen Wohlstands wie dem UNDP-I ndex der menschlichen Entwicklung, der 
Arbeitslosenquote, den ausländischen Di rektinvestitionen, dem Handelsvolumen, 
– die regionale Zusammenarbeit und Integration , gemessen anhand 
erhebungsgestützter Indexen de r Einschätzung der Lage ( und der Tendenzen) in Bezug 
auf Sicherheit und Stabilität, politische, wirtschaftliche und kulturelle Wechselwirkungen, gemessen u. a. an der A nbindung an die transeuropäischen Netze.