Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem "Weißbuch der Kommission 'Flugverkehrsmanagement: Für einen grenzenlosen Himmel über Europa`" (97/C 56/05)

Die Kommission beschloß am 12. März 1996, den Wirtschafts- und Sozialausschuß gemäß Artikel 198 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu folgender Vorlage zu ersuchen: Weißbuch der Kommission "Flugverkehrsmanagement: Für einen grenzenlosen Himmel über Europa".

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Verkehr und Kommunikationsmittel nahm ihre Stellungnahme am 9. Oktober 1996 an. Berichterstatter war Herr Moreland.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 339. Plenartagung (Sitzung vom 31. Oktober 1996) mit 56 gegen 1 Stimme folgende Stellungnahme.

1. Der Kommissionsvorschlag

1.1. Bei der Vorlage der Kommission handelt es sich um ein "Weißbuch" (d.h. den endgültigen Standpunkt der Kommission im Gegensatz zu einem einfachen Konsultationsdokument) über die Zukunft des Flugverkehrsmanagements in Europa. Bevor die Kommission in ihrem Weißbuch ihre Schlußfolgerungen abgibt, beleuchtet sie zunächst den Hintergrund und zeigt die Mängel des derzeitigen Systems auf.

1.2. Nach einem deutlichen Rückgang der Flugverspätungen Anfang der 90er Jahre nimmt deren Zahl seit 1994 wieder zu. In Ziffer 9 des Weißbuches wird festgestellt, daß "die Mehrkosten, die sich für die Luftfahrtunternehmen aufgrund der durch die Flugsicherung verursachten Verspätungen ergeben (...) auf etwa 2 Milliarden ECU jährlich stabilisiert werden konnten". Die Kommission vertritt die Ansicht, daß die Lage durch wirksamere Entscheidungsmechanismen und einen effizienteren Einsatz der vorhandenen Ressourcen verbessert werden könnte.

1.3. Zur Zeit liegt die Zuständigkeit für die ATM-Dienste und -Funktionen bei den einzelnen Staaten. Das Maastrichter Kontrollzentrum von EUROCONTROL sorgt für die Flugsicherung im oberen Luftraum der Benelux-Staaten und Norddeutschlands. EUROCONTROL wurde beauftragt, eine zentrale Verkehrsflußsteuerungsstelle (CFMU - Central Flow Management Unit) zu schaffen und zu betreiben, die für einen Großteil Europas ATFM-Dienste bereitstellen soll. Der ordnungspolitische Rahmen, in dem die Betriebsfunktion ausgeübt wird, ist jedoch eine einzelstaatliche Angelegenheit. Zwei EU-Staaten (Spanien und Finnland) sind nicht an EUROCONTROL beteiligt, während acht Nicht-EU-Staaten Mitglieder von EUROCONTROL sind.

1.4. Vorangegangene Bemühungen der Kommission zur Schaffung eines einheitlichen Flugsicherungssystems fanden beim Rat keine Unterstützung, da dieser eine multilaterale Zusammenarbeit innerhalb der ECAC (European Civil Aviation Conference) für den richtigen Weg hielt und die Kommission aufforderte, EUROCONTROL in diesem Zusammenhang zu unterstützen.

1.5. Die Kommission vertritt die Ansicht, daß dieser Ansatz den Anforderungen zunehmender Flugverkehrsbewegungen nicht gewachsen war. Im besonderen bemängelt die Kommission folgende Punkte:

a) Das Flugverkehrsmanagement ist zu zersplittert: Neben den verschiedenen nationalen Behörden, der ECAC und EUROCONTROL gibt es noch weitere für das Flugverkehrsmanagement zuständige Stellen.

b) Es fehlen Entscheidungsmechanismen.

c) Es fehlen Entscheidungshilfen: Den Entscheidungsträgern stehen nicht ausreichend Informationen zur Verfügung.

d) Es fehlen Mittel zur Verfolgung von Entscheidungen.

e) Es fehlen Durchführungs- und Unterstützungsinstrumente.

f) Die Kostendisziplin ist unzureichend.

1.6. Die Kommission erörtert drei Lösungsmöglichkeiten:

1.6.1. "Eine monolithische europäische Struktur"

Diese Option würde sowohl die politischen Entscheidungen als auch die Ausübung der Dienstleistungsfunktionen für ganz Europa in eine Hand legen.

1.6.2. "Eine gemeinschaftsinterne Lösung"

Dies könnte bedeuten, EUROCONTROL in einen gemeinschaftlichen Rahmen überzuführen. Unter Anwendung bestehender Vertragsbestimmungen könnte die Gemeinschaft einen Regelungsrahmen für Maßnahmen zur Bekämpfung der bestehenden Mängel liefern.

1.6.3. "Eine europaweite Lösung"

Diese Option würde eine Beteiligung von Nicht-Mitgliedstaaten ermöglichen. Die Kommission wäre ein Mitglied von EUROCONTROL. Dennoch sieht die Kommission eine Neustrukturierung von EUROCONTROL vor, in deren Rahmen die Organisation auch mit mehr Befugnissen ausgestattet wird, um Entscheidungen treffen zu können, die für die Teilnehmer bindend sind. Des weiteren sollte ihr eine kontrollierende und unterstützende Rolle zugewiesen werden.

Die Kommission vertritt die Ansicht, daß die neustrukturierte EUROCONTROL eine Regelungsfunktion haben sollte, daß aber die meisten betrieblichen Aufgaben auf nationaler Ebene dezentralisiert bleiben sollten. Die zentrale Verkehrsflußsteuerung wäre aber auch weiterhin Aufgabe der neustrukturierten EUROCONTROL.

1.7. Die Kommission kommt zu dem Schluß, daß die dritte Option am besten geeignet ist, und teilt mit, daß sie Empfehlungen vorlegen wird, "die darauf abzielen, daß die Gemeinschaft unter Wahrung der Bedingungen dieser Option EUROCONTROL beitritt".

2. Die Stellungnahme des Ausschusses

2.1. Allgemeine Bemerkungen

Der Wirtschafts- und Sozialausschuß stimmt der von der Kommission gelieferten Schilderung der Mängel des derzeitigen europäischen Flugverkehrsmanagementsystems generell zu und unterstreicht ausdrücklich die Notwendigkeit von Maßnahmen zur Verbesserung des Systems, sowohl zum Abbau von Verspätungen als auch im Interesse der Flugverkehrssicherheit und der Kompatibilität der nationalen Managementsysteme. Der Ausschuß ist der Meinung, daß die Situation nach einer multinationalen Lösung verlangt, und unterstützt die Schlußfolgerung der Kommission, daß ein Flugverkehrsmanagementsystem geschaffen werden muß, "das auch über nationale Grenzen hinweg funktioniert". Von den drei vorgeschlagenen Optionen sollte die "europaweite Lösung" als Grundlage für positive Maßnahmen gewählt werden.

2.2. Die Verbesserung des Flugverkehrsmanagementsystems sollte das Hauptziel des Rates bei der Beschäftigung mit dem Weißbuch sein. In diesem Zusammenhang sollte EUROCONTROL neu strukturiert () werden und mit größeren Regelungsbefugnissen ausgestattet werden.

2.3. Wenn eine neustrukturierte EUROCONTROL auch Konzepte für ein besseres Management abzustecken hätte, sollten die meisten betrieblichen Aufgaben doch bei den Behörden der beteiligten Staaten liegen. Daher ist es wichtig, daß alle Mitgliedstaaten ihre nationalen Flugverkehrsmanagementsysteme (ATM) kostengünstiger und kundenorientierter gestalten. Unabhängig von den Fortschritten im Sinne des Weißbuchs sind Verbesserungen in den nationalen Flugverkehrsmanagementorganisationen wesentlich und tragen zur Verbesserung des Gesamtsystems in Europa bei.

2.4. Verspätungen im Flugverkehr liegen nicht allein am Flugverkehrsmanagement (siehe Anlage). Die meisten Zeitverluste der Passagiere haben zahlreiche andere Ursachen, wie Flughafenkapazität, Fluglinien- und Flughafenbetrieb, Bodenabfertigung, Fluglinien- und flughafenseitige Sicherheitskontrollen sowie ungünstige Witterungsverhältnisse. Verspätungen werden z.T. fälschlicherweise Mängeln im Flugverkehrsmanagement zugeschrieben. Der Ausschuß vertritt die Ansicht, daß über der Betrachtung des Flugverkehrsmanagements die anderen Verspätungsursachen nicht aus dem Blick geraten sollten.

3. Besondere Bemerkungen

3.1. Die Gemeinschaft als Mitglied von EUROCONTROL

3.1.1. Zur Zeit gehören zu den Aufgaben von EUROCONTROL einige Regelungsfunktionen, die Verantwortung für das ATC-Entwicklungsprogramm und die Lieferung von betrieblichen Diensten. Wie in Ziffer 2.2 erwähnt, sollte EUROCONTROL Regelungsbefugnisse erhalten, die alle relevanten Aspekte von ATC abdecken. Das Weißbuch macht keine klare Aussage über die exakte Verteilung der betrieblichen Verantwortung auf "multinationale" und nationale Träger. Die Kommission sollte sich genauer zu den Unterschieden zwischen den Regelungs- und Betriebsfunktionen sowie der Rolle der für ihre Ausübung verantwortlichen Organe äußern. Der Ausschuß vertritt die Ansicht, daß die zentrale Verkehrsflußsteuerung der neustrukturierten EUROCONTROL als neue Aufgabe zugewiesen werden sollte, während alle anderen betrieblichen Angelegenheiten Sache der nationalen Behörden sein sollten. Auf jeden Fall würde der Ausschuß die EUROCONTROL-Mitgliedschaft derjenigen EU-Staaten und anderen europäischen Staaten begrüßen, die EUROCONTROL noch nicht angehören. Der Ausschuß ist der Meinung, daß der Wirkungsgrad von EUROCONTROL als Aufsichtsinstanz alle europäischen Staaten erfassen sollte.

3.1.2. Sicherlich sind die wesentlichen Eigenschaften einer "neustrukturierten" EUROCONTROL Autorität und die Fähigkeit, Entscheidungen zu treffen, die für die Anbieter der Dienste bindend sind, sowie ausreichende Befugnisse, diese Entscheidungen auch durchzusetzen. Dies wird u.a. das Instrument des Mehrheitsbeschlusses erforderlich machen (das im Ständigen Ausschuß von EUROCONTROL bereits Anwendung findet). Darüber hinaus sollte EUROCONTROL die Anbieter der Dienste zur Zusammenarbeit veranlassen.

3.1.3. Der Vorschlag der Kommission, daß die Gemeinschaft der neustrukturierten EUROCONTROL beitritt, wäre eine politische Lösungsmöglichkeit. In diesem Zusammenhang ergeben sich jedoch einige Fragen, die beantwortet werden müssen, wie z. B.:

a) Welche Rolle hätte die Kommission? Würde sie den Rat bei den Sitzungen von EUROCONTROL aufgrund eines vom Rat erteilten Mandats vertreten? Wie kann der Rat seinen Standpunkt geltend machen, wenn er der Kommission ein Mandat überträgt?

b) Wie sähe das Stimmengewicht der Europäischen Union gegenüber den Nicht-EU-Staaten aus? (Zur Zeit verfügen die EU-Staaten über 69 der 83 Stimmen im Ständigen Ausschuß von EUROCONTROL.)

c) In welcher Weise würden Angelegenheiten, die ausschließlich in die Zuständigkeit der Gemeinschaft oder der Mitgliedstaaten fallen oder für die beide zuständig sind, behandelt? Welche Auswirkungen wird die neustrukturierte EUROCONTROL in jedem dieser Fälle haben?

d) Wie sähe die Entscheidungsgewalt über den militärischen Luftraum aus? Wird dies von einer maßgeblichen Erweiterung der Zuständigkeit der EU für den Verteidigungsbereich abhängen?

3.1.4. Es können verschiedene Abwandlungen des Kommissionsvorschlags erwogen werden. Allerdings ist eine Beteiligung der Kommission notwendig, besonders wenn die EUROCONTROL-Beschlüsse in gemeinschaftliche Vorschriften oder andere Maßnahmen umgesetzt werden müssen.

3.1.5. Die INSTAR-Studie (Institutional Arrangements Study der ECAC) ist inzwischen abgeschlossen und die im Nachgang dazu vorgesehene Entwicklung einer institutionellen Strategie (INSTAR-Studie) bereits angelaufen. Endgültige Entscheidungen sollten erst bei Vorliegen der Ergebnisse dieser Arbeit getroffen werden, wobei aber auch andere Standpunkte, wie diese Stellungnahme und die des Europäischen Parlaments, berücksichtigt werden sollten (besonders da die ECAC statt eine breitere Sichtweise zu repräsentieren eher die Standpunkte der nationalen Zivilluftfahrt-Behörden vertritt). Auch sollten die Auswirkungen auf die Humanressourcen berücksichtigt werden. (Der Ausschuß könnte eventuell eine ergänzende Stellungnahme abgeben, sobald diese Arbeitsphase abgeschlossen ist.)

3.1.6. Jede neue Struktur sollte im Sinne demokratischer Verfahren entsprechend rechenschaftspflichtig sein. Dem Rat, dem Europäischen Parlament und dem Wirtschafts- und Sozialausschuß sollten jährliche Tätigkeitsberichte vorgelegt werden.

3.2. Militärischer Luftraum

3.2.1. Eine flexible Nutzung des Luftraums muß in allen Flugverkehrsorganisationen eingeführt werden. In den meisten Mitgliedstaaten ist eine begrüßenswerte Entwicklung in Richtung einer flexibleren Nutzung des zivilen und militärischen Luftraums zu erkennen. Sie sollte von allen am europäischen Flugverkehrsmanagement beteiligten Staaten befürwortet werden. Der Ausschuß spricht sich für eine noch engere Zusammenarbeit bei der Lenkung der zivilen und militärischen Luftverkehrsströme zur optimalen Nutzung des Luftraums aus.

3.3. Sicherheit

Der Ausschuß stellt fest, daß dem Abbau von Verspätungen große Aufmerksamkeit gewidmet wird. Obgleich die Sicherheit von der Kommission nicht unbeachtet gelassen wird, warnt der Ausschuß davor, alle ATC-Sicherheitsaspekte einer anderen Stelle als einer neustrukturierten EUROCONTROL zu überantworten.

3.4. Airborne Avionics Capabilities

In der Flugverkehrsmanagementpraxis sollten künftige luftseitige Avionikmöglichkeiten berücksichtigt werden. Bei der künftigen Organisation der europäischen Flugsicherung sollten auch die organisatorischen Auswirkungen der demnächst zu erwartenden Einführung der Satellitennavigation in Europa beachtet werden. Neue Technologien werden bei der institutionellen Entwicklungsarbeit eine wichtige Rolle spielen. Darüber hinaus wird eine gemeinsame Finanzierung benötigt, was ein gemeinsames Management des Luftraums erfordert.

Brüssel, den 31. Oktober 1996.

Der Präsident des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Tom JENKINS

() "Neustrukturiert" ist ein Ausdruck der Kommission. "Aufgewertet" oder "wesentlich verstärkt" würden die geplante Zukunft von EUROCONTROL treffender wiedergeben.

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