Stellungnahme des Ausschusses der Regionen zu:

- dem "Grünbuch über den Jugendschutz und den Schutz der Menschenwürde in den audiovisuellen und den Informationsdiensten", und - der "Mitteilung der Kommission: Illegale und schädigende Inhalte im Internet" (97/C 215/07)

DER AUSSCHUSS DER REGIONEN,

gestützt auf das "Grünbuch über den Jugendschutz und den Schutz der Menschenwürde in den audiovisuellen und den Informationsdiensten" (KOM(96) 483 endg.) und die "Mitteilung der Kommission: Illegale und schädigende Inhalte im Internet" (KOM(96) 487 endg.),

aufgrund des Beschlusses der Kommission vom 23. Oktober 1996, den Ausschuß der Regionen gemäß Artikel 198 c Absatz 1 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft um Stellungnahme zu ersuchen,

aufgrund seiner Beschlüsse vom 8. März 1996 und vom 15. Januar 1997, die Fachkommission 7 "Europa der Bürger, Forschung, Kultur, Jugend und Verbraucher" mit der Erarbeitung einer Stellungnahme zu beauftragen,

gestützt auf den von der Fachkommission 7 am 31. Januar 1997 einstimmig angenommenen Stellungnahmeentwurf (CdR 440/96 rev.) (Berichterstatterin: Frau Onkelinx),

in der Erwägung, daß der AdR der allgemeinen Entwicklung auf dem Weg zur Informationsgesellschaft positiv gegenübersteht und insbesondere die Vorteile und Chancen sieht, die dieser Fortschritt den Regionen, Gemeinden und Bürgern Europas eröffnet, wie der Ausschuß bereits früher in seiner Stellungnahme zu der Mitteilung der Kommission "Europas Weg in die Informationsgesellschaft - ein Aktionsplan" () (KOM(94) 347 endg.) betont hat,

in der Erwägung, daß die Öffnung der Telekommunikationsnetze in Europa einen wertvollen Beitrag dazu leisten kann, die Regionen, Gemeinden und Bürger Europas einander näherzubringen, wie der Ausschuß bereits früher in seiner Stellungnahme zu der Mitteilung der Kommission über eine "Methodik zur Realisierung der Anwendungen der Informationsgesellschaft" sowie zu dem "Vorschlag für eine Entscheidung über Leitlinien für transeuropäische Telekommunikationsnetze" () (KOM(95) 224 endg.) () betont hat,

in der Erwägung, daß die neuen audiovisuellen und Telekommunikationsdienste Herausforderungen und Chancen für die europäische kulturelle Vielfalt auf regionaler und lokaler Ebene und für die Medien in Europa mit sich bringen, wie der Ausschuß bereits früher in seiner Stellungnahme zum "Grünbuch: Strategische Optionen für die Stärkung der Programmindustrie im Rahmen der audiovisuellen Politik der Europäischen Union" () (KOM(94) 96 endg.), in seiner Stellungnahme zu der Mitteilung der Kommission "Reaktionen auf den Konsultationsprozeß zum Grünbuch 'Pluralismus und Medienkonzentration im Binnenmarkt`" () (KOM(94) 353 endg.) sowie in seiner Stellungnahme zu der Mitteilung der Kommission und dem Vorschlag für eine Entscheidung über ein "mehrjähriges Gemeinschaftsprogramm zur Anregung der Entwicklung einer europäischen Industrie für Multimedia-Inhalte und zur Förderung der Benutzung von Multimedia-Inhalten in der entstehenden Informationsgesellschaft (INFO 2000)" () (KOM(95) 149 endg.) () betont hat,

in der Erwägung, daß Maßnahmen zum Schutz von Kindern und Jugendlichen als Verbraucher von besonderer Bedeutung sind, wie der Ausschuß bereits früher in seiner Stellungnahme zu der Mitteilung der Kommission über die "Verbraucherpolitischen Prioritäten 1996-1998" () (KOM(95) 519 endg.) betont hat,

in der Erwägung, daß es trotz der überwiegend positiven Aspekte bezüglich der Entwicklung neuer audiovisueller und Informationsdienste auch eine Reihe ernster Probleme gibt, die vorwiegend mit dem Jugendschutz und dem Schutz der Menschenwürde zusammenhängen,

verabschiedete auf seiner 17. Plenartagung am 12. und 13. März 1997 (Sitzung vom 13. März) einstimmig folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Im April 1996 kündigte die Kommission dem Rat und dem Europäischen Parlament anläßlich der Vorlage eines Vorschlags für eine Richtlinie zur Überprüfung der Richtlinie "Fernsehen ohne Grenzen" an, ein Grünbuch über die neuen audiovisuellen Dienste im Kontext der Informationsgesellschaft auszuarbeiten.

1.2. Die Kommission beschloß, dieses Vorhaben in zwei Teilen anzugehen. Im ersten Teil stehen Themen im Vordergrund, die sich auf den Schutz bestimmter Aspekte des Gemeinwohls beziehen, die insbesondere im Zusammenhang mit den Grundrechten von Bedeutung sind, so wie sie sich vor allem aus der Europäischen Menschenrechtskonvention ergeben, wie der Schutz Minderjähriger und der Schutz der Menschenwürde. Das Grünbuch wird ergänzt durch eine Mitteilung über illegale und schädigende Inhalte im Internet. Die vorliegende Stellungnahme befaßt sich mit diesen beiden Dokumenten. Im zweiten Teil des Grünbuchs geht es um die Förderung der kulturellen und sprachlichen Vielfalt.

1.3. Die Vorlage der beiden genannten Dokumente erfolgt inmitten einer umfassenden Debatte über diese Themen. Die Aktualität, die das äußerst besorgniserregende Problem des sexuellen Mißbrauchs von Kindern in Europa bekommen hat, rechtfertigt die besondere Aufmerksamkeit, mit der das Europäische Parlament und der Rat sich dieser Frage annehmen. Die beiden Dokumente sind Teil der Reaktion der Kommission auf die zahlreichen Entschließungen des Parlaments und des Rates ().

1.4. Der Ausschuß der Regionen teilt diese Bedenken in vollem Umfang. Bereits in seiner am 1. Februar 1995 verabschiedeten Stellungnahme zu der Mitteilung der Kommission "Europas Weg in die Informationsgesellschaft - ein Aktionsplan" betonte er, daß durch die Entwicklung eines ordnungsrechtlichen Rahmens für die neuen Informations- und Kommunikationstechnologien gewährleistet werden müsse, daß die Rechte der Unionsbürger fortentwickelt werden, sowohl in bezug auf den Schutz der Privatsphäre als auch auf die Sicherstellung eines diskriminierungsfreien und kostengünstigen Zugangs aller Bürger zu den neuen Diensten. In seiner am 13. Juni 1996 verabschiedeten Stellungnahme zu der Mitteilung der Kommission über die "Verbraucherpolitischen Prioritäten 1996-1998" wies der Ausschuß mit Nachdruck insbesondere darauf hin, daß Maßnahmen zum Schutz von Kindern und Jugendlichen als Verbraucher ergriffen werden müssen.

1.5. Der Ausschuß begrüßt daher die Schnelligkeit, mit der die Kommission durch ihre Vorschläge für eine umfassende Grundsatzdebatte und für konkrete, kurzfristig anwendbare Maßnahmen auf die Anfragen der Bürger reagiert hat.

1.6. Allerdings hat er andere, mit der Problematik der neuen audiovisuellen und Informationsdienste zusammenhängende Aspekte nicht aus dem Blick verloren. Zwar werden diese in verschiedenen Mitteilungen teilweise berücksichtigt, doch erwartet der Ausschuß der Regionen darüber hinaus, daß die Kommission dem Schutz anderer Rechte Sorge trägt, insbesondere in den Bereichen Schutz der öffentlichen Ordnung, Verbraucherschutz oder auch Gesundheitswesen. Der Ausschuß nimmt ebenfalls zur Kenntnis, daß die Kommission den zweiten Teil des Grünbuchs, der sich mit der Förderung der kulturellen und sprachlichen Vielfalt in den neuen audiovisuellen und Informationsdiensten befaßt, in ihr Arbeitsprogramm für 1997 aufgenommen hat.

1.7. Gleichzeitig möchte der Ausschuß der Regionen darauf hinweisen, daß die Debatte von fundamentaler Bedeutung für die Regionen und Kommunen ist, u.a. weil sie die Zuständigkeit für Kultur, Bildung und audiovisuelle Medien haben. Daher ist es ganz wesentlich, daß sie zu Rate gezogen und aufgefordert werden, sich an den Arbeiten zur Lösung der Probleme zu beteiligen.

2. Allgemeine Bemerkungen

2.1. Kontext

2.1.1. Die Welt der audiovisuellen und Informationsdienste ist raschen, tiefgreifenden Veränderungen unterworfen. Generell ist der Ausschuß der Regionen der Ansicht, daß die neuen Kommunikationsmittel sehr begrüßenswerte Perspektiven eröffnen, insbesondere in den Bereichen Kultur und allgemeine und berufliche Bildung. Diese Entwicklung macht aber auch neue Maßnahmen für die Anwendung der Regeln und Grundsätze erforderlich, durch die in unseren demokratischen Gesellschaften das Recht auf freie Meinungsäußerung und die uneingeschränkte Beachtung der damit verbundenen gesetzlichen Einschränkungen garantiert werden. Diese Grundsätze und Einschränkungen sind in den Verfassungen der einzelnen Mitgliedstaaten sowie in den internationalen Übereinkommen verankert, unter denen die Europäische Menschenrechtskonvention und die internationale Konvention von New York vom 20. November 1989 über die Rechte des Kindes hervorzuheben sind.

2.1.2. Der Ausschuß der Regionen ist darüber hinaus aus wirtschaftlichen Erwägungen und angesichts der sozialen und kulturellen Chancen der Auffassung, daß die Ausarbeitung der notwendigen Regelungen und die Suche nach geeigneten technischen Lösungen die wünschenswerte Entwicklung dieser neuen Dienste nicht behindern darf.

2.1.3. Insbesondere aus diesem Grund ist die Koordinierung der einzelstaatlichen Maßnahmen unter dem Dach einer gemeinsamen europäischen Strategie unerläßlich. Dabei ist der Entwicklung von Instrumenten, die unmittelbar dem Schutz des Allgemeininteresses dienen, und der Förderung hochwertiger Inhalte gleiche Bedeutung einzuräumen. Der AdR weist darauf hin, daß als Basis für die Anwendung einer gemeinsamen europäischen Strategie zunächst die Definition der in den Problemfeldern verwendeten Begriffe (z. B. Pornographie) abgestimmt werden sollte.

2.1.4. Besonders die kulturelle Dimension möchte der Ausschuß in den Mittelpunkt der Aufmerksamkeit rücken. Es geht im Kern darum, die freie Entfaltung der Bürger in ihrer kulturellen, regionalen und lokalen Vielfalt zu gewährleisten. Diese Vielfalt darf nicht durch den Erlaß von Maßnahmen rein technischer Art geschmälert werden. Zur Beschäftigung mit dieser Frage wird sicher der zweite Teil des Grünbuchs Anlaß geben.

2.2. Das notwendige Bemühen um Kohärenz

2.2.1. Die beiden zeitgleich vorgelegten Dokumente ergänzen einander insofern, als

a) die Mitteilung kurzfristige, speziell mit dem Internet zusammenhängende Maßnahmen enthält, die sich mit der Verbreitung illegaler und schädigender Inhalte befassen und dabei über die Frage des Jugendschutzes und des Schutzes der Menschenwürde hinausgeht;

b) im Grünbuch eine Konsultation der Mitgliedstaaten vorgeschlagen wird, die langfristig ausgerichtet ist und eine Reihe von Fragen betrifft, deren Schwerpunkt der Jugendschutz und der Schutz der Menschenwürde nicht nur im Internet, sondern auch in anderen Diensten ist.

2.2.2. Allerdings ist festzustellen, daß die Mitteilung andeutungsweise bereits Antworten auf die im Grünbuch aufgeworfenen Fragen enthält. Wenn ein solches Verfahren durch die Dringlichkeit gerechtfertigt ist, muß dafür Sorge getragen werden, daß die in der Mitteilung vorgeschlagenen Maßnahmen ausreichend flexibel gestaltet sind, um sie jeweils an den aktuellen Stand der durch das Grünbuch ausgelösten Diskussion anpassen zu können.

2.2.3. Der Ausschuß der Regionen hält es für unerläßlich, daß eine entsprechende Kohärenz auch in bezug auf die Auswirkungen auf andere politische Aktionsbereiche angestrebt wird, die sich zum Thema Jugendschutz und Schutz der Menschenwürde bei dem Konsultationsverfahren ergeben.

2.2.4. In dieser Hinsicht ist die Mitteilung der Kommission "Die gesetzgeberische Transparenz im Binnenmarkt für die Dienste der Informationsgesellschaft" () unzureichend. Darin wird eine Änderung der Richtlinie 83/189/EWG () über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften vorgeschlagen, durch die deren Anwendungsbereich auf Vorschriften für eine Reihe neuer elektronischer Dienste ausgedehnt werden soll. Dieses Verfahren kann sich über einen Zeitraum von bis zu 18 Monaten hinziehen, während dessen die Umsetzung blockiert ist. Bei den Fragen, um die es hier geht, wie die Bekämpfung des Rassismus und der Kinderpornographie, die rasches Handeln erfordern können, ist eine solche Verzögerung inakzeptabel.

2.3. Illegale und schädigende Inhalte

2.3.1. Sowohl im Grünbuch als auch in der Mitteilung wird klar unterschieden zwischen:

a) den Inhalten, die unabhängig vom Alter der potentiellen Adressaten unter ein allgemeines Verbot fallen können, wie z. B. die Kinderpornographie im Fall des Grünbuchs oder terroristische Aktivitäten im Fall der Mitteilung, und

b) den Inhalten, die die körperliche, geistige oder moralische Entwicklung von Minderjährigen beeinträchtigen können und daher nur Erwachsenen zugänglich sein dürfen.

2.3.2. Der Ausschuß der Regionen stimmt mit der Kommission voll darin überein, daß eine genaue Unterscheidung wichtig ist, weil es sich, wie es im Grünbuch heißt, um unterschiedliche Ziele handelt, die unterschiedliche Probleme aufwerfen und unterschiedliche Lösungen erfordern.

2.3.3. Illegale Inhalte müssen unabhängig vom verwendeten Medium einem Totalverbot unterliegen, während die Verbreitung schädigender Inhalte je nach verwendetem Medium unterschiedliche Ansätze erfordern kann. Die Instrumente, die zur Lösung dieser beiden Problemkreise entwickelt werden, können dementsprechend unterschiedlicher Art sein.

2.4. Die betroffenen Dienste und die Art der Kommunikation

2.4.1. Die Mitteilung konzentriert sich ausschließlich auf Inhalte, die über das Internet verfügbar sind. Um die Debatte unter klaren Vorgaben zu führen, sei die Definition aus einer kürzlich veröffentlichten französischen Studie wiedergegeben, in der das Internet definiert wird als "eine Welt von zumeist identifizierten Benutzern, die sich mit Hilfe eines rechtlich nicht geschützten Protokolls in verschiedenen, zusammengeschalteten Netzen bewegen, um die Information und den Dienst zu suchen, die bzw. den sie brauchen, und sie sich auf ihren Rechner zu holen" (). Daraus ergeben sich drei Hauptmerkmale. Erstens ist das Internet ein Medium zur Übermittlung von Informationen, auf dem verschiedene Arten von Diensten bereitgestellt werden, die in einer jeweils unterschiedlichen Kommunikationslogik angeboten werden. Zweitens handelt es sich um eine Zusammenschaltung von Netzen (am 1. Juli 1996 wurden 134 495 gezählt), d.h. es gibt keine einzelne Stelle, die dafür verantwortlich ist. Drittens erfolgt die Bereitstellung von Diensten im Internet nach dem Nachfrageprinzip und bedeutet damit eine Abkehr von den herkömmlichen Medien, die nach dem Angebotsprinzip funktionieren.

2.4.2. Das Grünbuch konzentriert sich in allgemeinerer Weise auf die Gesamtheit der audiovisuellen und Informationsdienste unbeachtet der verwendeten Übertragungsart. Die einzelnen elektronischen Dienste sind in Anhang II des Grünbuchs beschrieben.

2.4.3. Um diese Vielfalt zu verstehen und darauf eine Analyse aufzubauen, ist es insbesondere angezeigt, die einzelnen Arten von Diensten anhand der beiden folgenden Kriterien voneinander zu unterscheiden:

a) Erfolgt die Kontrolle der Auswahl und des Zeitpunkts der Übertragung einer Information individuell oder zentral?

Diese Unterscheidung ist für die Behandlung der Problematik von Inhalten wichtig, die die körperliche, geistige oder moralische Entwicklung von Minderjährigen beeinträchtigen können.

b) Ist ein verantwortlicher Herausgeber festzustellen, oder ist diese Aufgabe praktisch unmöglich?

2.4.4. In Kapitel I des Grünbuchs wird die Entwicklung des Kontextes beschrieben, in dem die neuen Dienste auftauchen (von einem Massenmedium zu einem interaktiven Modell gefolgt von der Herausbildung eines neuen Kommunikationsmodells). Damit ändert sich die Art der Kommunikation selbst, und es ergibt sich eine neue Schwierigkeit: Die Grenze zwischen öffentlicher und privater Kommunikation verwischt sich. Ausgehend von dieser Unterscheidung ist generell also auch die Zuweisung von Rechten und Verantwortlichkeiten anders. Das Recht auf Schutz der Privatsphäre hat dementsprechend zur Folge, daß allein der Autor eines illegalen oder strittigen Inhalts dafür verantwortlich gemacht werden kann, wenn seine Sendung auf einem privaten Kommunikationsmedium erfolgt. Bei einer öffentlichen Kommunikation sind auch die übrigen Akteure der Übertragungskette (Drucker, Herausgeber usw.) verantwortlich.

2.4.5. Besonders deutlich wird diese Schwierigkeit bei den Internet-Diensten, genauer gesagt bei den Diskussionsforen, deren Kommunikationsträger die elektronische Post ist.

2.4.6. Im Grünbuch und in der Mitteilung wird diese Schwierigkeit als eine der wichtigsten Herausforderungen bei der Einführung einer gesetzlichen Regelung herausgestellt, ohne daß allerdings ein Ausweg aufgezeigt wird. Dennoch bedarf dieses Problem einer Lösung, wenn eine klare Regelung über die Rechte und Verantwortlichkeiten getroffen werden soll.

2.4.7. Der Ausschuß der Regionen verweist in diesem Zusammenhang auf die interessante Anregung in einer kürzlich veröffentlichten Studie des Europarates. Darin wird festgestellt, daß jegliche Kommunikation über die Netze eine öffentliche Dimension haben könne, da ja ein unbegrenztes Publikum Zugang dazu erhalten könne, insbesondere in einem interaktiven Kontext, außer bei einer willentlich vertraulichen Mitteilung (). Dieses Ansatz rückt bezüglich der Art der Kommunikation die Intention des Autors in den Mittelpunkt, d.h. die Frage, ob die Quelle unabhängig von der verwendeten Übertragungsart einen öffentlichen Charakter hat oder nicht.

3. Besondere Bemerkungen

3.1. Die Haftung der Betreiber der Kommunikationskette

3.1.1. Ausgehend von den Bemerkungen in Ziffer 2.4.4 ff. stellt sich die zentrale Frage, wie die Haftung angesichts der verschiedenen Arten von Akteuren festgelegt und zugeordnet werden soll. Für das Internet wird in der Mitteilung vorgeschlagen zu prüfen, ob ein europäischer Rechtsrahmen für die Zugangs- und Dienstanbieter geschaffen werden müßte. In bezug auf das langfristige Ziel, das im Grünbuch angestrebt wird, hält es der Ausschuß der Regionen für angebracht, in einer ersten Phase zu prüfen, inwieweit es möglich ist, einen Rahmen für die Kennzeichnung der Funktionen festzulegen, die die einzelnen Betreiber innerhalb einer Kommunikationskette ausüben. Ein Betreiber kann verschiedene Funktionen kumulieren, aber eine solche Klassifizierung würde eine abgestufte Kontrolle der Information erleichtern.

3.1.2. Für das Internet erlaubt die Mitteilung bereits die Unterscheidung der Aufgaben von Inhaltsanbietern, Host-Dienstanbietern, Zugangsanbietern, Netzbetreibern und Infrastrukturanbietern.

3.1.3. Die Art der Haftbarmachung im Rahmen der öffentlichen Kommunikation hängt darüber hinaus davon ab, ob deren Inhalt als illegal oder schädigend zu bewerten ist.

3.1.4. Im Fall illegaler Inhalte stellt bereits deren Bereitstellung eine Straftat dar, unabhängig vom verwendeten Übertragungsmedium. Da eine problemlose Vorabidentifizierung des Verantwortlichen (Digitalfernsehen, Pay-per-View-Dienste, Near-Video-on-Demand-Dienste, Video-on-Demand-Systeme und einige Online-Dienste) möglich ist, wäre hier eine Regelung mit redaktioneller Haftung anzuwenden.

3.1.5. Diese Indentifizierung ist dagegen praktisch unmöglich im Rahmen von Diensten, deren Kommunikationskette dezentral ist, wie z. B. den Online- oder den Internet-Diensten. Vorsicht ist also geboten in bezug auf eine Marschrichtung, bei der einer bestehenden Kaskadenhaftungsregelung der Vorzug gegeben wird, ohne zuvor die materiellen Möglichkeiten geprüft zu haben, die den verschiedenen Akteuren zur Verfügung stehen, um gesetzwidrige Inhalte zu identifizieren und entsprechend zu handeln. Diese Prüfung würde ausgehend von der Klassifizierung der Funktionen die Beantwortung der Frage zulassen, ob eine Regelung nach dem Vorbild einiger Gemeinschaftsrichtlinien in den Bereichen Spielzeug oder Arzneimittel sinnvoll wäre, nämlich die Begründung einer verschuldensunabhängigen Haftung.

3.1.6. Im Fall der Bereitstellung von Inhalten, die die körperliche, geistige oder moralische Entwicklung von Minderjährigen beeinträchtigen können und bei denen eine gesetzliche Regelung zum Ziel haben muß, dafür zu sorgen, daß Inhalte, die Erwachsenen legal zugänglich sind, Minderjährigen nicht zugänglich gemacht werden, ist der Ausschuß der Regionen der Auffassung, daß Rechtsnatur und Reichweite von Einschränkungen je nach der Art des zu regelnden Dienstes unterschiedlich sein können, wie Kapitel 2.2 und Anhang III des Grünbuchs zeigen.

3.1.7. Generell ist eine genaue Analyse der einzelnen Arten von Diensten sinnvoll, bei der insbesondere der Grad der Kontrolle untersucht werden sollte, den die einzelnen Benutzertypen auf die Auswahl der Inhalte haben können. Der Ausschuß der Regionen weist darauf hin, daß sich unter dem Einfluß vieler soziologischer Variablen (Alter, Bildungsniveau, Kulturraum, sogar andere Region) unterschiedliche Situationen ergeben können. Angesichts dieser Vielfalt würde er es begrüßen, an jeglicher Initiative beteiligt zu werden, die auf Gemeinschaftsebene ergriffen werden könnte.

3.1.8. Er weist ebenfalls nachdrücklich darauf hin, daß gesetzgeberische Schritte ausgehend von dieser Analyse vorzugsweise so aufgebaut werden, daß der Endbenutzer einen möglichst großen Spielraum an Selbstbestimmung bei der Wahl der Inhalte hat.

3.1.9. Ein solcher Ansatz ist nach seinem Dafürhalten am besten geeignet, den notwendigen Schutz Minderjähriger, die ausgeprägte Kontextabhängigkeit des Begriffs "strittiger Inhalt" und den Grundsatz der freien Meinungsäußerung miteinander in Einklang zu bringen.

3.2. Gesetzliche Regelung oder Selbstkontrolle

3.2.1. In den Fragestellungen des Grünbuchs und den Vorschlägen der Mitteilung tritt ein Gegensatz zwischen gesetzlicher Regelung und Selbstkontrolle zutage. Soweit die Selbstkontrollmechanismen in einen allgemeineren Rechtsrahmen eingefaßt werden, möchte der Ausschuß der Regionen die Problematik wie folgt neu formulieren: Mit welchem Grad an Genauigkeit ist die Grenze zwischen einem gesetzlichen Rahmen und Selbstkontrollmechanismen zu ziehen?

3.2.2. Bei den illegalen Inhalten ergibt sich eine eindeutige Definition dessen, was unerlaubt ist, ausschließlich aus der Gesetzgebung. Das aktuelle Problem fällt in den Rahmen der grenzübergreifenden Bereitstellung von Diensten, die in manchen Fällen auf juristische Definitionen treffen, die von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat und mehr noch zwischen den EU-Ländern und Drittstaaten unterschiedlich sind. In diesem Zusammenhang befürwortet der Ausschuß der Regionen uneingeschränkt eine stärkere internationale Harmonisierung in Fragen der Definition unerlaubter Inhalte und unterstützt die bisher in diese Richtung unternommenen Anstrengungen.

3.2.3. Die Selbstkontrolle ist als Anwendung von Maßnahmen ins Auge zu fassen, die der Identifizierung illegaler Inhalte dienen und sicherstellen, daß sie nicht zugänglich sind. Für das Internet wurden bereits mehrere Vorschläge vorgelegt, in denen die Schaffung von "Sammelpunkten" befürwortet wird, deren Ziel die Zentralisierung der Information über illegale Inhalte ist.

3.2.4. Bei den schädigenden Inhalten, vor allem im Internet, zeichnet sich die Verwendung von Filtersoftware, die auf dem PICS-Standard (Platform for Internet Content Selection) basiert und mit einer dezentralen Kennzeichnung der Inhalte gekoppelt ist, als die Lösung ab, bei der die verschiedenen nationalen und regionalen Empfindlichkeiten in dieser Frage sowie die individuelle Freiheit der einzelnen Benutzer am besten berücksichtigt werden.

3.2.5. Die Herausbildung von Bewertungsdiensten ist zu fördern, und auf gesetzgeberischer Ebene ist der Bereitstellung von Gütezeichen durch gesonderte Verteiler-Server der Vorzug zu geben. Diese Methode erlaubt eine Abkopplung des Kennzeichnungsprozesses von den eventuellen Wünschen des Inhaltsanbieters und gewährleistet damit dessen Unabhängigkeit.

3.2.6. Zu bemerken ist darüber hinaus, daß der Anti-Gewalt-Chip, der im Fernsehbereich so vielgepriesen ist, keineswegs die Dezentralisierung der Inhaltsbewertung ermöglicht. Daher scheint er kaum vereinbar mit der kulturellen Vielfalt in Europa.

3.2.7. Der Ausschuß der Regionen ist der Auffassung, daß es an der Zeit ist, daß die einzelstaatlichen Behörden und die Europäische Union in Zusammenarbeit mit den lokalen und regionalen Gebietskörperschaften

a) die notwendigen gesetzgeberischen Maßnahmen ergreifen, um die Zugangsanbieter zu verpflichten, ihren Kunden die Mittel für die Auswahl der Inhalte gemäß der PICS-Norm an die Hand zu geben;

b) die Dezentralisierung der Inhaltsbewertung zu fördern, indem sie durch die Internet-Akteure oder durch Dritte die verschiedenen Bewertungsdienste und -systeme einführen;

c) jeder für sich ein "öffentliches" Bewertungssystem bzw. einen "öffentlichen" Bewertungsdienst einführen, der als Referenz dienen kann.

3.2.8. Abgesehen von der Unterstützung konkreter Initiativen möchte der Ausschuß der Regionen betonen, daß man aus prinzipiellen Gründen der Meinungsfreiheit bei der Erarbeitung der Software, die die Informationen filtern soll, große Vorsicht walten lassen sollte, damit die Entscheidung über das, was gesehen oder nicht gesehen werden darf, beim Endnutzer und nicht bei den Behörden oder Anbietern liegt.

3.3. Internationale Zusammenarbeit

3.3.1. Die Notwendigkeit einer stärkeren internationalen Zusammenarbeit wird vor dem Hintergrund und angesichts der Entwicklung deutlich, die im Grünbuch und in der Mitteilung beschrieben werden.

3.3.2. Der Ausschuß der Regionen ist allerdings der Auffassung, daß die Zusammenarbeit im Verwaltungsbereich sich nicht auf Maßnahmen beschränken darf, die mit der Verwirklichung des Binnenmarktes zusammenhängen, wie es in dem Vorschlag für eine Richtlinie betreffend "Die gesetzgeberische Transparenz im Binnenmarkt für die Dienste der Informationsgesellschaft" vorgesehen ist.

3.3.3. Zusammenarbeit ist auch geboten, wie bereits gesagt, bei dem Bemühen um ein kohärentes Vorgehen in bezug auf die größtmögliche Harmonisierung in der Frage der illegalen Inhalte einerseits und im Rechtsbereich andererseits.

3.3.4. Beim Bemühen um eine angemessene internationale Zusammenarbeit muß allerdings darauf geachtet werden, daß die mit der Freiheit des Handels zusammenhängenden normativen Vorschriften nicht vor das jeweilige Allgemeininteresse treten.

3.3.5. Das Ziel einer effizienten Zusammenarbeit von Justiz und Polizei in den Mitgliedstaaten der Union ist auf diesem Gebiet vollkommen gerechtfertigt, um eine Verwendung des Internets durch Terroristen, Drogenhändler und die internationale organisierte Kriminalität zu verhindern. Der Ausschuß der Regionen möchte das Augenmerk der Regierungskonferenz auf diese Frage lenken, damit die Vertragsrevision in diesem Bereich zu einer spürbaren Verbesserung der Mechanismen im Sinne einer Verfahrensvereinfachung führt.

3.3.6. Der Ausschuß der Regionen begrüßt im übrigen die Beschlüsse des Europäischen Rats in Dublin vom 13. und 14. Dezember 1996 in bezug auf die Bekämpfung der organisierten Kriminalität einschließlich des Mißbrauchs der neuen Kommunikationstechnologien sowie in bezug auf die Bekämpfung der sexuellen Ausbeutung von Kindern und des Menschenhandels.

3.4. Medienerziehung

3.4.1. Der Ausschuß der Regionen ist der Auffassung, daß ein möglichst universeller und gleichberechtigter Zugang zu den neuen audiovisuellen und Informationsdiensten nicht ohne Information über die Medien, Sensibilisierung über ihre Risiken und Erziehung zum richtigen Umgang mit ihnen denkbar ist. Die Verringerung des illegalen oder schädigenden Gebrauchs steht und fällt mit einem solchen Ansatz, der an das Verantwortungsbewußtsein der Benutzer appelliert. Ohne diese zentrale Dimension ist die Entwicklung technischer Vorkehrungen nur von geringem Nutzen.

3.4.2. Der Ausschuß hat die Kommission und den Rat bereits auf diese Problematik hingewiesen, insbesondere in seiner am 18. Januar 1996 verabschiedeten Stellungnahme zum Programm INFO 2000. Seines Erachtens gehört zu der Bekämpfung illegaler und schädigender Inhalte auch die Förderung nützlicher und wertvoller Inhalte.

3.4.3. Er bedauert daher, daß diesem Gedanken im Grünbuch und in der Mitteilung nur ein bescheidener Platz eingeräumt wird. Unter Verweis auf Ziffer 3.1.7 vertritt er die Auffassung, daß diese Dimension auch Gegenstand einer vertieften Diskussion und einer Evaluierung sein muß.

3.4.4. Er dringt darauf, an der Umsetzung der Initiative "Lernen in der Informationsgesellschaft" beteiligt zu werden, und erinnert daran, daß die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften, die in vielen Fällen die Aufgabe eines Bildungsorganisators haben, eine für die Erreichung des Ziels der Initiative unverzichtbare Mittlerrolle spielen, indem sie einen pädagogisch fundierten Weg zur umfassenden Nutzung von Multimedia-Diensten als Unterrichtsmittel aufzeigen.

3.4.5. Eine von der elterlichen Verantwortung für die Minderjährigen ausgehende Regelung wäre darüber hinaus wirkungsvoller, wenn sie auf einem angemessenen Kenntnisstand aufbauen könnte. Bei vielen Eltern besteht großes Interesse an einer Aufklärung über die neuen Dienste. Die verschiedenen Bildungsakteure, von den Schulen bis zu den Organisationen, die im Bereich der sozialen Wiedereingliederung arbeiten, müssen daher offen für diesen Wunsch derjenigen sein, denen die Erziehung der Kinder obliegt.

3.4.6. Die Europäische Union und die einzelstaatlichen Behörden dürfen sich in ihrer Tätigkeit allerdings nicht auf ein strikt pädagogisches Anwendungsgebiet beschränken. Sie müssen die Pilotaktionen fördern und anregen, die in einigen Fällen auf lokaler Ebene mit dem Ziel durchgeführt werden, einen verantwortungsbewußten Umgang mit den neuen elektronischen Diensten zu entwickeln. Für diese Aktionen sind ausreichende Mittel bereitzustellen. Darüber hinaus ist für eine möglichst große Bekanntmachung der Aktionen zu sorgen, die insbesondere leicht verständlich für alle sein müssen; zuviel Fachvokabular würde ihre Zugänglichkeit erschweren.

4. Schlußfolgerungen

4.1. Der Ausschuß der Regionen teilt die Sorgen des Rates und des Europäischen Parlaments hinsichtlich des Auftauchens eines Typs von Kriminalität, die mit den neuen elektronischen Diensten, vor allem dem Internet, arbeitet und deren schimpflichste Form die sexuelle Ausbeutung von Kindern ist. Er unterstützt das Vorgehen der Kommission, die kurzfristige, Internet-spezifische Maßnahmen und parallel dazu eine umfassende Konsultation über eine mittel- bis langfristige globale Strategie vorschlägt, wozu auch die internationale Zusammenarbeit unter den Mitgliedstaaten sowie mit Drittstaaten gehört.

4.2. Angesichts dieser Problematik kommt es darauf an, faule Kompromisse zu vermeiden, die vorbehaltlich der Beschränkungen nach Artikel 10 Absatz 2 der Europäischen Menschenrechtskonvention zu einer Schmälerung der Meinungsfreiheit, des Rechts auf Information oder der Wahlfreiheit des einzelnen führen. Im Grünbuch und in der Mitteilung werden diese Klippen umschifft.

4.3. Der Ausschuß der Regionen sorgt sich insbesondere um die nötige Kohärenz der ordnungsrechtlichen Instrumente und der Praktiken, die in der Union und den Mitgliedstaaten einzuführen sind. Dieses Bemühen um Harmonie und Effizienz erfordert insbesondere einen begrifflichen Rahmen, in dem die Grundbegriffe definiert werden, wie die Rechtsnatur der neuen Kommunikationsformen oder die Unterscheidung der Etappen der jeweiligen Kommunikationskette je nach ihrer Funktion. Des weiteren setzt die Schaffung einer auf Verantwortung basierenden Regelung eine Analyse und Bewertung voraus, bei der die Besonderheit der einzelnen neuen Dienste zu berücksichtigen ist, die illegalen oder für das Wohl der Jugendlichen schädlichen Inhalte voneinander unterschieden werden müssen, der Grad der Kontrolle der Betreiber über die Information geprüft und der Benutzer - also auch der Minderjährige, dem gegenüber der Staat zu besonderem Schutz verpflichtet ist - unter Berücksichtigung seiner soziokulturellen Besonderheiten in den Mittelpunkt des Ganzen gestellt werden muß.

4.4. Der AdR empfiehlt der Kommission darüber hinaus Konsultationen mit dem Ziel der abgestimmten Definition der verwendeten Begriffe (z. B. "Pornographie"), die als Basis für die praktische Umsetzung der Strategien unerläßlich ist.

4.5. Der Ausschuß der Regionen weist nachdrücklich auf die Rolle hin, die die Eltern bei der Kontrolle der Verfügbarkeit von schädigenden Sendungen, insbesondere aus dem Internet, spielen, und fordert die Weiterentwicklung technischer Maßnahmen, die es ihnen ermöglichen, den Empfang solcher Sendungen einzuschränken. Im Fall des Internet sollte ein System näher geprüft werden, das auf der Bereitstellung von Filtersoftware, z. B. auf der Grundlage des PICS-Standards, beruht und mit einem dezentralen System zur Kennzeichnung der Inhalte gekoppelt ist. Dabei ist es jedoch wichtig, unabhängigen Bewertungsdiensten den Vorzug vor Produzenten- oder Inhaltsanbieterorganisationen zu geben. Im Zusammenhang mit der Bewertung soll auch eine angemessene Beteiligung der Jugendlichen in Form von peer-groups sichergestellt werden.

4.6. Der Ausschuß ist allerdings der Meinung, daß die Medienerziehung, die ihrer Konzeption nach wirkungsvoll eine verantwortungsbewußte Nutzung der neuen Dienste durch möglichst viele Nutzer erlauben sollte, sowie die Förderung qualitativ wertvoller Produktionen zwei Aspekte darstellen, die ebenso wichtig wie die Kontrollmaßnahmen und -techniken sind. In diesem Bereich kommt den lokalen und regionalen Gebietskörperschaften in Zusammenarbeit mit den Gemeinschaftsinstitutionen und den Mitgliedstaaten eine wichtige Rolle zu.

Brüssel, den 13. März 1997.

Der Präsident des Ausschusses der Regionen

Pasqual MARAGALL i MIRA

() ABl. Nr. C 210 vom 14. 8. 1995, S. 109.

() ABl. Nr. C 129 vom 2. 5. 1996, S. 31/32.

() ABl. Nr. C 302 vom 14. 11. 1995, S. 23.

() ABl. Nr. C 210 vom 14. 8. 1995, S. 41.

() ABl. Nr. C 100 vom 2. 4. 1996, S. 48.

() ABl. Nr. C 129 vom 2. 5. 1996, S. 39.

() ABl. Nr. C 250 vom 26. 9. 1996, S. 4.

() ABl. Nr. C 337 vom 11. 11. 1996, S. 49.

() Siehe insbesondere die Entschließung des Europäischen Parlaments vom 19. September 1996 zu Minderjährigen als Opfer von Gewalt sowie dessen frühere Entschließungen über die Rechte von Kindern und den Menschenhandel. Siehe auch die Arbeiten der informellen Sitzungen der Minister für Telekommunikation und der Minister für Kultur und audiovisuelle Medien in Bologna am 24. April 1996 sowie der Minister für Justiz und Inneres am 26. und 27. September 1996 in Dublin; die Schlußfolgerungen des Rates vom 27. September 1996 über Pädophilie und Internet; die Entschließung des Rates "Kultur und audiovisuelle Medien" vom 25. und 26. September 1996 in Galway und die Entschließung des Rates "Telekommunikation" vom 28. November 1996 über im Internet verbreitete Sendungen mit unerlaubten oder schädlichen Inhalten. Siehe auch die Schlußfolgerungen des Europäischen Rates von Dublin vom 13. und 14. Dezember 1996 in den Bereichen Justiz und Inneres.

() KOM(96) 392 endg. - 96/0220 (COD).

() ABl. Nr. L 109 vom 26. 4. 1983, S. 8.

() Aus: "Rapport de la Mission interministerielle sur l'Internet", erstellt unter der Leitung von Frau Falque-Pierrotin, 16. 3. 1996-16. 6. 1996.

() Europarat: "Des autoroutes de l'information à la démocratie électronique. De l'impact des technologies de l'information et de la communication sur nos libertés".