Am 1. August 2010 trat das Abkommen zwischen der Europäischen Union und den Vereinigten Staaten von Amerika über die Verarbeitung von Zahlungsverkehrsdaten und deren Übermittlung aus der Europäischen Union an die Vereinigten Staaten von Amerika für die Zwecke des Programms zum Aufspüren der Finanzierung des Terrorismus (TFTP) in Kraft.

Verfahrensaspekte

In Artikel 13 des Abkommens sind regelmäßige gemeinsame Überprüfungen der Garantien, Kontrollen und Reziprozitätsbestimmungen vorgesehen, die von Überprüfungsteams der Europäischen Union und der Vereinigten Staaten durchgeführt werden. Diesen Teams gehören die Europäische Kommission, das US-Finanzministerium (im Folgenden „Finanzministerium“) und Vertreter zweier Datenschutzbehörden aus EU-Mitgliedstaaten an; es können auch Sachverständige für Sicherheits- und Datenschutzfragen sowie Personen mit Erfahrung in Justizangelegenheiten aufgenommen werden.

Der vorliegende Bericht betrifft die sechste gemeinsame Überprüfung des Abkommens seit seinem Inkrafttreten und deckt den Zeitraum vom 1. Dezember 2018 bis zum 30. November 2021 ab. Die bisherigen gemeinsamen Überprüfungen des Abkommens wurden im Februar 2011, im Oktober 2012, im April 2014, im März 2016 und im Januar 2019 durchgeführt. Am 27. November 2013 nahm die Kommission die Mitteilung über den gemeinsamen Bericht der Kommission und des Finanzministeriums über den Nutzen der bereitgestellten TFTP-Daten gemäß Artikel 6 Absatz 6 des Abkommens an.

Im Einklang mit Artikel 13 Absatz 3 des Abkommens wurde die Europäische Union zu Überprüfungszwecken durch die Europäische Kommission vertreten; die Vereinigten Staaten wurden durch das Finanzministerium vertreten. Das Überprüfungsteam der EU wurde von einem höheren Beamten der Kommission geleitet und bestand insgesamt aus zwei Bediensteten der Kommission sowie aus Vertretern zweier Datenschutzbehörden aus EU-Mitgliedstaaten.

Die sechste gemeinsame Überprüfung fand in zwei Schritten statt: am 8. März 2022 in den Räumlichkeiten von Europol in Den Haag und am 29. und 30. März 2022 im Finanzministerium in Washington, D.C.

Dieser Bericht stützt sich auf Informationen aus den schriftlichen Antworten des Finanzministeriums auf einen vorab übermittelten EU-Fragebogen sowie auf Informationen aus Gesprächen mit dem Personal des Finanzministeriums und Mitgliedern des US-Überprüfungsteams und auf in anderen öffentlich verfügbaren Dokumenten des Finanzministeriums enthaltene Informationen. Darüber hinaus werden in dem Bericht die von Europol-Bediensteten während der Überprüfung bereitgestellten Informationen berücksichtigt, einschließlich der Beiträge des Datenschutzbeauftragten von Europol. Zur Vervollständigung der verfügbaren Informationen traf die Kommission auch mit dem bezeichneten Anbieter zusammen und erhielt Informationen von diesem; sie organisierte am 24. Januar 2022 auch eine Sitzung, um von den Mitgliedstaaten Rückmeldungen zu den Reziprozitätsbestimmungen des Abkommens zu erhalten.

Empfehlungen und Schlussfolgerung

Aufgrund der Informationen und Erklärungen des Finanzministeriums, Europols, des bezeichneten Anbieters und der unabhängigen Prüfer sowie der Überprüfung einschlägiger Dokumente und einer nach dem Zufallsprinzip ausgewählten Stichprobe von Vorlageanordnungen und in den bereitgestellten TFTP-Daten durchgeführten Abfragen ist die Kommission insgesamt zu dem Schluss gekommen, dass das Abkommen und seine Garantien und Kontrollen ordnungsgemäß umgesetzt werden.

Europol führt seine Überprüfungsaufgaben unter vollständiger Einhaltung des Artikels 4 auf der Grundlage von genauen und regelmäßig aktualisierten Nachweisen des Finanzministeriums durch. Der Aufsichtsmechanismus funktioniert reibungslos und garantiert, dass die Verarbeitung der Daten die in Artikel 5 festgelegten Bedingungen erfüllt, einschließlich jener, dass Daten nur dann abgefragt werden, wenn bereits vorliegende Informationen oder Beweise die Annahme stützen, dass der Gegenstand der Abfrage einen Bezug zu Terrorismus oder dessen Finanzierung hat. Alle nicht extrahierten Daten werden gemäß Artikel 6 Absatz 4 des Abkommens spätestens fünf Jahre nach Eingang gelöscht.

Das TFTP bleibt ein Schlüsselinstrument zur Übermittlung aktueller, präziser und zuverlässiger Informationen über Aktivitäten im Zusammenhang mit vermuteter Terrorismusplanung und -finanzierung. Es hilft auch bei der Identifizierung und beim Aufspüren von Terroristen und ihrer weltweiten Unterstützernetze. Im aktuellen Überprüfungszeitraum hat die EU weiterhin erhebliche Vorteile aus dem TFTP gezogen. Fast 50 % der aus allen Abfragen resultierenden Hinweise gingen an Europol und die EU-Mitgliedstaaten. In einigen Fällen haben die aufgrund dieses Abkommens erhaltenen Informationen entscheidend dazu beigetragen, Ermittlungen in Bezug auf Terroranschläge innerhalb der EU voranzubringen.

Obwohl die durchschnittliche Zahl der Hinweise pro Monat im Überprüfungszeitraum vor allem aufgrund der COVID-19-Pandemie von 2232 auf 1631 zurückging, blieb sie auf einem hohen Niveau. Dadurch wurde einmal mehr der Wert des Abkommens verdeutlicht. Die Zahl der Abfragen pro Monat ging von 1115 auf 828 bzw. um 26 % gegenüber dem vorangegangenen Überprüfungszeitraum zurück.

Die obligatorische Telearbeit in den Vereinigten Staaten von März bis Mai 2020 hatte keine wesentlichen Auswirkungen auf die im Abkommen festgelegten Garantien, Kontrollen oder Reziprozitätsbestimmungen. Die Auswirkungen auf die Rolle der Prüfer und Auditoren sowie die Überwachung von Sicherheitsmaßnahmen zum Schutz von Verschlusssachen beschränkten sich auf eine Anpassung des Personalbestands. Obwohl das Finanzministerium während dieses begrenzten Zeitraums keine neuen Ersuchen nach Artikel 4 um Einholung von Daten übermittelte, konnte die Kommission glücklicherweise feststellen, dass das Finanzministerium in diesem Zeitraum dringende und vorrangige Ersuchen um Abfragen über das TFTP unter Einhaltung der in Artikel 5 des Abkommens festgelegten Bedingungen beantworten konnte.

Was das Potenzial für weitere Verbesserungen anbelangt, so erkennt die Kommission an, dass das Finanzministerium bei der jährlichen Bewertung seiner Ersuchen nach Artikel 4 die Datenarten und geografischen Regionen evaluiert, bei denen die meisten und die wenigsten Reaktionen auf TFTP-Abfragen zu verzeichnen sind. Sie schlägt jedoch vor, dass das Ergebnis dieser Bewertung in nachfolgenden Ersuchen nach Artikel 4 näher erläutert werden sollte. Durch diese detaillierteren Informationen könnte besser belegt werden, dass das Finanzministerium im Einklang mit Artikel 4 Absatz 2 sein Ersuchen eng gefasst hat, um die Menge der vom bezeichneten Anbieter angeforderten Daten so gering wie möglich zu halten.

Die Kommission schlägt ferner vor, dass das Finanzministerium seine Mechanismen zur Überprüfung der Notwendigkeit der Speicherung von „extrahierten Daten“ verbessern sollte, damit diese Daten nicht länger aufbewahrt werden, als es für die jeweiligen Ermittlungen oder die Strafverfolgung, für die sie verwendet werden, notwendig ist (Artikel 6 Absatz 7). Die Kommission schlägt vor, dass das Finanzministerium schriftliche Verfahren für die Überprüfung dieser Vorratsdatenspeicherung festlegen sollte.

In diesem Zusammenhang fordert die Kommission die Mitgliedstaaten zu verstärkten Bemühungen auf, Europol als zentrale Kontaktstelle (Single Point of Contact, SPoC) über den endgültigen Abschluss eines Falles zu informieren, damit diese Information anschließend dem Finanzministerium übermittelt werden kann. Dies sollte grundsätzlich zur Löschung der zu dem betreffenden Fall extrahierten Daten führen, es sei denn, es laufen noch andere Ermittlungen auf der Grundlage der extrahierten Daten. Europol und die Mitgliedstaaten sollten Verfahren für die Übermittlung solcher Rückmeldungen einführen und umsetzen. Außerdem sollten auch extrahierte Daten beachtet werden, die von den Analysten des Finanzministeriums durchgesehen werden, aber im Zusammenhang mit einer bestimmten Ermittlung nicht als relevant erachtet und daher in diesem Rahmen nicht weitergegeben werden. Soweit diese Daten extrahiert und ausgedruckt werden, empfiehlt die Kommission dem Finanzministerium, schriftliche Leitlinien zur Dokumentenverwaltung für TFTP-Nutzer/Analytiker festzulegen, um sicherzustellen, dass diese extrahierten Daten gemäß Artikel 6 Absatz 7 aufbewahrt werden.

Darüber hinaus sollten die Mitgliedstaaten regelmäßig Rückmeldungen über den Mehrwert der über das TFTP erlangten Hinweise des Finanzministeriums an Europol übermitteln; diese gegebenenfalls an das Finanzministerium weiterzuleitenden Rückmeldungen könnten die Qualität und Quantität der gemäß den Artikeln 9 und 10 ausgetauschten Informationen weiter verbessern. Die Kommission fordert Europol auf, weiterhin aktiv für das TFTP zu sensibilisieren und die Mitgliedstaaten zu unterstützen, die bei der Erstellung von gezielten Ersuchen nach Artikel 10 auf seinen Rat und seine Erfahrung zurückgreifen wollen. Ferner fordert die Kommission die Mitgliedstaaten auf, die im Rahmen des TFTP verfügbaren Möglichkeiten in vollem Umfang zu nutzen.

Die Kommission stellt fest, dass die Verfahren für die Bearbeitung der Ersuchen von Personen betreffend die Sicherstellung der Einhaltung ihrer Datenschutzrechte gemäß dem Abkommen offenbar effizient funktionieren. Darüber hinaus stellt die Kommission fest, dass die US-Stelle zur Überwachung des Schutzes der Privatsphäre und der bürgerlichen Freiheiten („U.S. Privacy and Civil Liberties Oversight Board“) im November 2020 im Rahmen einer Überprüfung des TFTP erklärt hat, dass die Überprüfung zeige, dass das Programm wohl konzipiert und für die Terrorismusbekämpfung von erheblichem Wert sei sowie die Privatsphäre des Einzelnen angemessen schütze. Die Kommission betont, wie wichtig es ist, dass der mit der Umsetzung der Artikel 15 und 16 des Abkommens betraute Datenschutzbeauftragte des Finanzministeriums seine Bemühungen fortsetzt, die Inanspruchnahme des Rechts auf Auskunft und Rechtsbehelfe für Personen zu erleichtern, und dass er auch Möglichkeiten der Überprüfung von Verfahren bei Nichtvorliegen konkreter Ersuchen auslotet.

Die Kommission begrüßt die kontinuierliche Transparenz der US-Behörden bei der Informationsweitergabe, die auch den Wert des TFTP für die internationale Terrorismusbekämpfung unterstreicht. Die im gemeinsamen Bericht über den Nutzen der Daten und im Zusammenhang mit dieser Überprüfung angeführten detaillierten Informationen über die möglichen und tatsächlichen Arten der Verwendung der TFTP-Daten erklären die Funktionsweise des TFTP sehr genau und belegen den Mehrwert des TFTP für die Sicherheit auf beiden Seiten des Atlantiks. Dieser besteht darin, dass das TFTP nach wie vor ein wesentliches Instrument zur Unterstützung von Analysten und Ermittlungen im Bereich der Terrorismusbekämpfung ist, beispielsweise bei der Identifizierung zuvor unbekannter Terroristen und finanzieller Unterstützer.