Mitteilung der Kommission

Verbesserung der wissenschaftlichen und technischen Gutachten für das Fischereimanagement der Gemeinschaft

(2003/C 47/06)

1. ZUSAMMENFASSUNG

Die Gemeinschaft muss die gemeinsame Fischereipolitik auf fundiertere und aktuellere wissenschaftliche Gutachten stützen und dadurch für eine solidere wissenschaftliche Untermauerung sorgen als bisher. Den verstärkten Anforderungen, die damit an Wissenschaftler und die bestehenden wissenschaftlichen Einrichtungen gestellt werden, sind letztere nicht gewachsen. Wissenschaftsbasis und Wissenschaftsapparat müssen daher dringend ausgebaut werden.

Die Kommission sieht vor allem zwei Ansatzpunkte für Verbesserungen.

Zum einen sollte die Rolle regionaler wissenschaftlicher Organisationen als Foren für internationale Wissenschaft, Methodenentwicklung, Bestandserhebungen und langfristige Strategieempfehlungen für ein Jahr oder mehr noch weiter gestärkt werden. Die Gemeinschaft sollte zu diesem Zweck die Beiträge der Mitgliedstaaten zu regionalen wissenschaftlichen Organisationen besser koordinieren.

Zum anderen muss die Gemeinschaft über eigene wissenschaftliche Beratungskapazitäten verfügen, die ergänzend zum vorhandenen Angebot auf nationaler Ebene kurzfristig bestandskundliche Empfehlungen ausarbeiten können.

In der vorliegenden Mitteilung wird aus Sicht der Kommission erläutert, warum wissenschaftliche Gutachten so wichtig sind und welchen Ansprüchen sie im Hinblick auf die vorgeschlagene neue GFP künftig genügen müssen. Verbesserungsvorschläge werden unter zwei Aspekten unterbreitet: Verbesserung von Effizienz und Koordinierung beratender Tätigkeiten sowie Stärkung und Ausbau der wissenschaftlichen Einrichtungen, die Gutachten vorlegen. Die Kommission schlägt eine kurzfristige Lösung vor, um Inhalt und Verfügbarkeit der Gutachten zu verbessern, und entwickelt dann Optionen, wie über neue institutionelle Vereinbarungen ein soliderer und dauerhafterer Rahmen zur längerfristigen Verwirklichung dieses Ziels geschaffen werden kann. Nach der Erörterung dieses Konzepts im Rat und im Parlament werden 2003 ausführlichere Vorschläge erarbeitet.

2. WAS HABEN WISSENSCHAFTLICHE GUTACHTEN MIT POLITIK ZU TUN?

Nachhaltigkeit und biologisches Risiko stehen mittlerweile im Mittelpunkt der Fragen, mit denen sich das Fischereimanagement befassen muss. Die Herausforderungen im europäischen Fischereimanagement haben den Bedarf an aktuellen wissenschaftlichen Einschätzungen und Empfehlungen entscheidend wachsen lassen. Außerdem hat der stärkere Rückgriff auf wissenschaftliche Daten als wesentliche Basis für die Identifizierung und Bewältigung von Problemen deutlich gemacht, an welcher Stelle Gutachten noch klarer, zuverlässiger und glaubwürdiger werden müssen. Folgende Hauptmängel werden im Zusammenhang mit wissenschaftlichen Gutachten beanstandet:

- Daten: Unsicherheiten hinsichtlich der Datenverfügbarkeit und besonders der Genauigkeit von Fangdaten haben Fragen in Bezug auf die Glaubwürdigkeit der auf diese Daten gestützten Gutachten aufgeworfen und damit die Glaubwürdigkeit der Gutachten selbst gesenkt.

- Transparenz: fehlende Nachprüfungsverfahren im öffentlichen Bereich haben mitunter den Eindruck entstehen lassen, dass Gutachten von einem exklusiven Zirkel erstellt werden und sich hinter dieser fehlenden Öffnung grundsätzliche Schwächen der Wissenschaft verbergen könnten.

- Zeitfaktor: die bestehenden Beratungssysteme sind nicht darauf ausgerichtet, auf drängende Managementfragen eine rasche Antwort zu liefern und werden dieser Aufgabe mithin auch nicht wirklich gerecht. Da die heutigen Bestandserhaltungsmaßnahmen aber meist dringend sind und folglich rasch umgesetzt werden müssen, werden wissenschaftliche Gutachten gebraucht, die umfassender und detaillierter sind und gleichzeitig geeignet, auf Managementprobleme rasch zu reagieren.

- Inflexibilität: die Annahme standardisierter Kriterien für die Erstellung von Fischereigutachten hat die einheitliche Ausarbeitung von Gutachten für verschiedene Fischereien deutlich gefördert, aber besonderen Aspekten, die spezifische Fischereiprobleme betreffen, wurde nicht immer angemessen Rechnung getragen.

In letzter Zeit hat sich gezeigt, dass die derzeitigen Verfahren nicht oder nur sehr eingeschränkt geeignet sind, die erforderlichen und für Manager wirklich hilfreichen Gutachten hervorzubringen, und alle Beteiligten sind sich einig, dass hier dringend Handlungsbedarf besteht. Eine Reformierung der wissenschaftlichen Beratung ist daher entscheidender Bestandteil der Reform der gemeinsamen Fischereipolitik. Die Kommission ist der Überzeugung, dass die Ursachen für die Mängel des derzeitigen Systems geklärt und aktiv Lösungen gesucht werden müssen. Mögliche Ansätze für Verbesserungen wären:

- eine stärkere Verpflichtung der Mitgliedstaaten, zuverlässige Fischereidaten bereitzustellen;

- eine bessere Abstimmung bei der Festsetzung von Prioritäten und der Organisation fischereiwissenschaftlicher und -gutachterlicher Tätigkeiten;

- eine Aufstockung der verfügbaren wissenschaftlichen und technischen Mittel.

Die Kommission ist vorrangig für die Durchführung der gemeinsamen Fischereipolitik nach Maßgabe einschlägiger wissenschaftlicher Erkenntnisse und den Grundsätzen einer guten Bestandserhaltung zuständig, verfügt aber selbst kaum über das erforderliche wissenschaftliche Fachwissen. Stattdessen ist sie auf die Hilfsquellen angewiesen, die die Mitgliedstaaten in den wissenschaftlichen Beratungsgremien zur Verfügung stellen. Dieses Missverhältnis zwischen Verantwortung und eigenen Ressourcen muss berichtigt werden.

3. BEDARF UND ANFORDERUNGEN DER GEMEINSCHAFT AN FISCHEREIGUTACHTEN

Auch im Rahmen der vorgeschlagenen neuen Rahmenverordnung zur Durchführung der gemeinsamen Fischereipolitik ist es Aufgabe der Kommission, Vorschläge für Gemeinschaftsmaßnahmen zur Erhaltung und Bewirtschaftung der Fischereiressourcen, Regeln für den Zugang zu Gewässern und Ressourcen, strukturpolitische Maßnahmen und die Steuerung der Flottenkapazitäten, Kontrollvorschriften und Sanktionen, Aquakultur, die gemeinsame Marktorganisation und internationale Beziehungen auszuarbeiten. Die Entscheidungsfindung muss auf der Grundlage solider wissenschaftlicher Gutachten erfolgen und rechtzeitig Ergebnisse erbringen. Angesichts der zentralen Rolle der Kommission bei der Konzipierung und der Überwachung der korrekten Durchführung dieser Politik ist es von entscheidender Bedeutung, dass sie zum richtigen Zeitpunkt auf das richtige Fachwissen zurückgreifen kann.

Die Hauptmerkmale der von der Kommission benötigten Gutachten sind nachstehend beschrieben:

3.1 Allgemeine Grundsätze

Bestandserhaltungs- und Bestandsbewirtschaftungsmaßnahmen sollten sich auf wissenschaftliche Gutachten von hoher Qualität stützen. Die wissenschaftlichen Untersuchungen sollten alle einschlägigen Aspekte berücksichtigen, insbesondere die Wechselbeziehungen zwischen Fischerei, Beständen und Ökosystem, und biologische, technische, ökologische, wirtschaftliche und soziale Faktoren einschließen. Sie sollten ferner die Genauigkeit der verfügbaren Ergebnisse einkalkulieren (d. h. Unsicherheiten ausschließen oder angemessen berücksichtigen).

Gutachten sollten objektiv und unparteiisch sein, auf den neuesten anerkannten wissenschaftlichen Methoden beruhen, rechtzeitig vorliegen sowie problemlos verfügbar und gut verständlich sein. Bei der Auswahl der Kriterien sollte dem Vorsorgeansatz Rechnung getragen werden.

Gutachten sollten Empfehlungen über die Richtung künftiger Maßnahmen enthalten (gleichzeitig aber auch darauf eingehen, mit welchen Folgen zu rechnen ist, wenn eine andere Richtung eingeschlagen wird). Sie können sich auf formale Analysen, Sachverständigenmeinungen oder beides stützen. Allerdings muss Transparenz gewährleistet sein und aus dem Gutachten deutlich hervorgehen, wann auf Sachverständigenmeinungen und wann auf Zahlenanalysen zurückgegriffen wird. Ebenfalls eingegangen werden sollte auf die Folgen und Risiken alternativer Optionen.

Für die Erstellung wissenschaftlicher Gutachten sollten öffentliche Verfahren gelten, und die einschlägigen wissenschaftlichen Aspekte sollten von unabhängigen wissenschaftlichen und technischen Sachverständigen überprüft werden. Gutachten sollten generell so abgefasst werden, dass sie einer öffentlichen Prüfung standhalten. Konsultationsmechanismen sollten unter gebührender Berücksichtigung von Kosten und Nutzen und in angemessenem Verhältnis zur Aufgabenstellung entwickelt werden.

Im Rahmen der Sachzwänge guter wissenschaftlicher Praxis sollten Gutachten anwendbar sein, d. h. sie sollten mit möglichst wenig Auslegung oder zusätzlicher Bewertung umgesetzt werden können.

Gutachten sollten ferner unter weitreichender wissenschaftlicher Beteiligung erstellt werden und mehrere alternative Interpretationen der verfügbaren Informationen gleichberechtigt zulassen.

3.2 Bestandserhaltung und Bestandsbewirtschaftung

3.2.1 Kurzfristig ausgelegte Gutachten

Kurzfristig werden für die Festsetzung von Fangmengen und Fischereiaufwand in angemessener Höhe Gutachten benötigt, um die längerfristigen Zielsetzungen zu erreichen. Solche Gutachten müssen Auskunft geben über:

- die Lage der Fischbestände und das biologische Risiko ihrer Befischung;

- die Lage von Populationen nicht marktgängiger Arten und von Habitaten und die Auswirkungen des Fischfangs hierauf;

- das nachhaltige Gleichgewicht zwischen Fischerei und Beständen;

- das Auftreten verschiedener Arten, die gemeinsam gefangen werden;

- die Vermeidung von unnötigen Fängen und Rückwürfen.

3.2.2 Langfristig ausgelegte Gutachten

Die Kommission hat vorgeschlagen, dass die Gemeinschaft für verschiedene Fischereien mehrjährige Bewirtschaftungsstrategien entwickelt(1). Diese Pläne sollten, soweit erforderlich, für die Wiederauffuellung der Bestände sorgen sowie Zielwerte und Bestandsregeln für das Fischereimanagement vorgeben. Wissenschaftliche Gutachten werden gebraucht, um die Folgen alternativer Bewirtschaftungsstrategien für Bestände und Fischereien zu untersuchen.

Wichtig sind darüber hinaus Studien, die einen Zusammenhang zwischen der Kapazität der Fischereifahrzeuge und der hierdurch verursachten fischereilichen Sterblichkeit herstellen, um entscheiden zu können, welche Flottenkapazität mit der nachhaltigen Nutzung der Bestände vereinbar ist.

Die gemeinsame Fischereipolitik sollte beim Fischereimanagement zu einem ökosystem-orientiertem Ansatz übergehen. Dies bedeutet, dass die langfristigen Folgen der Fischerei für Aufbau und Funktionsweise der marinen Ökosysteme untersucht werden müssen.

Die Zuteilung von Fangmöglichkeiten und Zugangsrechten ist eine politische und keine wissenschaftliche Entscheidung. Wenn die betreffenden Bestände grenzüberschreitend in mehreren Wirtschaftszonen vorkommen, werden Wissenschaftler aber häufig gebeten, Informationen über die Verteilung, die Biomasse sowie die räumliche und zeitliche Ausdehnung von Fischwanderungen zu liefern.

3.3 Überwachung und Kontrollen

Für Kontrollmaßnahmen werden auch weiterhin wissenschaftliche und technische Fachberatungen nötig sein. So wurden z. B. vor kurzem Rechtsvorschriften über die vorgeschriebene Garnstärke für Netze angenommen. Die zur Messung dieser Garnstärke erforderliche Technik mag zwar nicht kompliziert sein, setzt aber umfangreiche methodische Arbeiten voraus. Auch bei der Durchsetzung von Hygiene- und Gesundheitsvorschriften muss mitunter auf Fachkenntnisse über die Verteilung der Fischbestände zurückgegriffen werden, wenn es um die Verteilung von Schadstoffen wie etwa Dioxin geht.

3.4 Internationale Verhandlungen

Die Kommission ist zuständig für die Aushandlung von Fischereiabkommen, die Zugang zu den überschüssigen Fischbeständen in Drittlandgewässern einräumen, und die Bedingungen, unter denen Gemeinschaftsschiffe in Gebieten fischen dürfen, in denen die Bestandserhaltungsmaßnahmen regionaler Fischereiorganisationen gelten. Die Gemeinschaft sollte sich dafür einsetzten, dass die internationale Zusammenarbeit gefördert und gestärkt wird, und sich auch außerhalb der Gemeinschaftsgewässer ebenso engagiert wie in ihren eigenen Gewässern um eine nachhaltige und verantwortungsvolle Fischerei bemühen.

Mit Annahme des Verhaltenskodex für verantwortungsvolle Fischerei hat sich die Europäische Gemeinschaft verpflichtet, die "Forschungskapazitäten der Entwicklungsländer unter anderem in den Bereichen der Datenerhebung und -analyse, Information, Wissenschaft und Technologie, Entwicklung der menschlichen Ressourcen sowie Bereitstellung von Forschungseinrichtungen (zu fördern und zu verbessern), um diesen eine wirksame Beteiligung an der Erhaltung, Bewirtschaftung und nachhaltigen Nutzung der lebenden aquatischen Ressourcen zu ermöglichen"(2).

3.4.1 Regionale und bilaterale Fischereiabkommen

Jede Form von Fischereiübereinkunft setzt die umfangreiche Mitwirkung von wissenschaftlichen Mitarbeitern voraus, um in verschiedenen Fällen Bestandserhaltungsmaßnahmen aufeinander abzustimmen, die Beiträge von Wissenschaftlern der Gemeinschaft zu regionalen Fischereiorganisationen zu koordinieren und beim Entwurf von Fischereiabkommen sowie der Aushandlung von Fangmöglichkeiten fachliche Unterstützung zu gewähren.

3.4.2 Wissenschaftliche Zusammenarbeit in Bezug auf Gutachten zur Bestandsbewirtschaftung in Drittländern

Wissenschaftliche Gutachten über die Bestandslage und die Folgen des Fischfangs für die aquatischen Ökosysteme in Drittländern, an denen die Gemeinschaft Interesse hat, sollten vorwiegend von Wissenschaftlern des betreffenden Landes und einschlägigen regionalen Organisationen erstellt werden. In Entwicklungsländern (und besonders AKP-Staaten) jedoch reichen die verfügbaren wissenschaftlichen Informationen vielleicht nicht aus, um entscheiden zu können, ob es überschüssige Fangmengen gibt, über deren Nutzung im Einklang mit dem Seerecht ein Abkommen geschlossen werden könnte. Oder es gibt politische Gründe, die verfügbaren wissenschaftlichen Informationen nicht unbedingt zu nutzen. Bei unzureichender wissenschaftlicher Basis ist es Aufgabe der Gemeinschaft und ihrer Mitgliedstaaten, gemeinsam mit den Partnerländern die erforderlichen Strukturen aufzubauen, damit besagte Entwicklungspartnerländer in die Lage versetzt werden, ihre eigenen Ressourcen zu analysieren, wissenschaftliche Erkenntnisse zu sammeln und wissenschaftliche Gutachten zu erstellen bzw. auszuwerten. Derartige Maßnahmen sind unabdingbare Voraussetzung für ein Fischereimanagement, das eine nachhaltige Nutzung der aquatischen Ökosysteme gewährleistet.

Die AKP-Vision für eine nachhaltige Entwicklung(3) setzt einen aktuellen Rahmen zur Stärkung der Forschungs- und Verwaltungskapazitäten für erneuerbare natürliche Ressourcen. Eine wichtige Rolle spielt in diesem Zusammenhang der Ausbau der wissenschaftlichen Kapazitäten der Gemeinschaft für Ökosystem- und Ressourcenanalysen.

3.5 Aquakultur

Die Gemeinschaft muss für die Aquakultur nicht dieselben Regulierungs- und Überwachungsaufgaben wahrnehmen wie im Bereich der Fangfischerei, ist aber zuständig für Fragen des Umweltschutzes, der Gesundheit von Mensch und Tier, für wirtschaftliche Fragen und artgerechte Tierhaltung. Zu diesen Aspekten der Aquakulturproduktion müssen häufig wissenschaftliche und technische Gutachten eingeholt werden.

Gewöhnlich werden solche Gutachten von externen Sachverständigen erstellt, vor allem wenn wissenschaftliche Gutachten ad hoc angefordert werden. In einigen Bereichen kann die Kommission auf spezifische Ausschüsse zurückgreifen (insbesondere bei Hygiene- und Veterinärfragen). Es gibt jedoch keinen wissenschaftlichen Ausschuss, der sich mit den Umweltfolgen und der wirtschaftlichen Bedeutung der Aquakultur beschäftigt.

Sichergestellt werden sollte auch die systematische Erhebung von Produktions-, Markt- und Preisdaten zur Aquakultur. Die Informationen, die im Rahmen der Ratsverordnung über die Vorlage von Statistiken über die Aquakulturproduktion durch die Mitgliedstaaten bereit gestellt werden, erfuellen diesen Zweck nicht ausreichend.

3.6 Soziale und wirtschaftliche Dimension von Fischereimanagement und Strukturpolitik

Wissenschaftliche Gutachten befassen sich derzeit hauptsächlich mit fischerei- und meeresbiologischen Aspekten, während es über die sozialen und wirtschaftlichen Folgen alternativer Bewirtschaftungsstrategien kaum Untersuchungen gibt, obgleich inzwischen für die ökonomische Bewertung der Ressourcenbewirtschaftung ein solider theoretischer Unterbau existiert und die Manager unbedingt auch über die sozialen und wirtschaftlichen Folgen ihrer Maßnahmen unterrichtet sein müssen.

Solche Gutachten werden hauptsächlich deshalb nicht erstellt, weil die hierzu erforderlichen, EU-weit standardisierten Daten fehlen.

Mit der systematischen Zusammenstellung wirtschaftlicher Fischereidaten auf Gemeinschaftsebene beginnen die Mitgliedstaaten im Jahr 2004 (siehe 4.1). Sobald diese Datenerhebung eingerichtet ist, wird die Kommission die Menge, die Qualität und den Erfassungsbereich der betreffenden Daten prüfen. Es ist zu regeln, dass langfristig und routinemäßig Analysen durchgeführt und diese Analysen in die Gutachten einfließen, die der Gemeinschaft zur Fischerei vorgelegt werden.

4. DERZEITIGE VERFAHREN ZUR VORLAGE VON WISSENSCHAFTLICHEN GUTACHTEN

In diesem Abschnitt wird beschrieben, wie Manager derzeit an wissenschaftliche Informationen und Gutachten gelangen. Der Prozess verläuft in drei Phasen: zunächst Sammlung von Daten und Informationen, dann Analyse und Auswertung und schließlich die Erstellung des Gutachtens auf der Grundlage dieser Analyse. Die Gutachten werden dann diskutiert.

4.1 Datenerhebung

Aus Gründen des Bestandsschutzes mussten niedrigere Fangquoten festgesetzt werden, während gleichzeitig die Fangkapazitäten durch eine höhere Effizienz der Fischereifahrzeuge stiegen und die wirtschaftliche Notwendigkeit zunahm, Fisch zu fangen, um die Investitionen zurückzahlen zu können. Bei dieser Diskrepanz war die Versuchung für Berufsfischer groß, sehr viel mehr Fisch als die nach der Quotenregelung zulässigen Mengen zu fangen. Die von den Mitgliedstaaten verhängten Strafen erwiesen sich durchwegs als nicht abschreckend genug, um eine allgemeine Überfischung der Quoten zu verhindern. Aus diesem Grund ist die Genauigkeit der Fangschätzungen in den letzten Jahren deutlich zurückgegangen, worunter Zuverlässigkeit und Glaubwürdigkeit der wissenschaftlichen Gutachten gelitten haben.

Die Gemeinschaft hat für die Erhebung der für die gemeinsame Fischereipolitik benötigten Daten mehr Verantwortung übernommen. Während die Datenerhebung bisher ausschließlich Aufgabe der Mitgliedstaaten war und nur punktuell von der Gemeinschaft finanziell gefördert wurde, wurden inzwischen von der Gemeinschaft Programme verabschiedet, die eine stärkere Zusammenarbeit und Koordinierung bei der Datenerhebung nach einheitlichen Verfahren und Kriterien garantieren sollen.

Nach der Verordnung (EG) Nr. 1543/2000 des Rates(4) obliegt es den Mitgliedstaaten, fischereibezogene und fischereifremde Daten zu sammeln und standardisierte Datenbanken zur Speicherung biologischer und wirtschaftlicher Informationen einzurichten.

Wenngleich nach den neuen Verfahren mehr Daten gesammelt werden dürften, da Erhebungen und biologische Probenahmen in sehr viel größerem Umfang durchgeführt werden, können solche Verbesserungen doch nicht die durch unsichere Fangdaten verursachte Unsicherheit ausgleichen.

Aufgrund der großen Bedenken hinsichtlich der Genauigkeit offizieller Statistiken mussten Fischereiwissenschaftler häufig auf unabhängige Methoden zur Einschätzung der Fangmengen zurückgreifen. Solange die Mengen auch weiterhin über Fangmeldungen nur ungenau erfasst werden, wird auch weiterhin Bedarf an solchen unabhängigen Schätzmethoden bestehen.

Probleme gibt es auch bei der Sammlung wirtschaftlicher Daten zur Aquakultur und zur Fischverarbeitung; in der Verordnung (EG) Nr. 1543/2000 ist nur die Verarbeitungsindustrie berücksichtigt und die Erhebung entsprechender Daten erst ab 2006 obligatorisch. Statistiken im Bereich der Aquakultur beschränken sich auf die Erhebung von Produktionsdaten im Rahmen der Verordnung (EG) Nr. 788/96 des Rates. Da sie gegenwärtig nicht auf zuverlässige Daten zurückgreifen kann, ist es der Kommission nicht möglich, die Lage der Aquakultur und der Verarbeitungsunternehmen wirksam zu überwachen oder überschüssige Produktionskapazitäten zu kontrollieren, wie in Verordnung (EG) Nr. 2792/99 gefordert.

4.2 Wissenschaftliche und technische Analysen und Erstellung von Gutachten

Die wissenschaftlichen Analysen, auf die sich die Gutachten gründen, werden in der Regel in Zusammenarbeit zwischen nationalen Fischereiforschungsinstituten durchgeführt. Durch diese Zusammenarbeit wird sichergestellt, dass die Gutachten hohen Ansprüchen von Integrität und Unparteilichkeit entsprechen und nach internationalen wissenschaftlichen Grundsätzen erstellt werden.

Nachstehend sind einige der wichtigeren Mechanismen für die Ausarbeitung von Gutachten zusammengefasst.

4.2.1 Institutionelle Regelungen auf internationaler Ebene

Wissenschaftliche und technische Gutachten werden meistens von den Mitarbeitern nationaler Fischereiforschungsanstalten ausgearbeitet, die gewöhnlich von den nationalen Regierungen finanziert werden. Ihr Aufgabenbereich erstreckt sich gewöhnlich auf die Meereswissenschaften (einschließlich chemischer und physischer Ozeanografie, Ökosystem-Untersuchungen), auf Kontrollen (Lebensmittelqualität, Kontaminierung und Verschmutzung) sowie auf Einschätzungen und Empfehlungen zur Fischerei. Gutachten werden mitunter auch von Nichtregierungsstellen (z. B. Universitäten) angefordert.

Die Tätigkeiten dieser Institutionen und die Dienstleistungen, die sie für nationale Verwaltungen erbringen, waren in den letzten Jahren Gegenstand formeller Vereinbarungen. Hiernach wird anerkannt, dass wissenschaftliche Gutachten und Forschung in der Fischerei zu bezahlende Tätigkeiten sind, die nach genau festgelegten Leitlinien verwaltet werden.

Dies bedeutet, dass die nationalen Forschungsanstalten bei der Anforderung zusätzlicher Gutachten durch Fischereimanager ihren Mitarbeiterstab entweder übermäßig strecken oder Mitarbeiter von anderen Tätigkeiten abziehen mussten (für die möglicherweise vertragliche Verpflichtungen existierten), um diesen Anfragen genügen zu können. Dies war zum Beispiel häufig der Fall, wenn Fischereimanager der Gemeinschaft direkte ergänzende Anfragen an den ICES gerichtet haben.

Die Situation ist für beide Seiten äußerst unbefriedigend. Die nationalen Institute müssen sich bemühen, Expertenanfragen nachzukommen, ohne auf den betreffenden Prozess wirklich Einfluss nehmen zu können und ohne dafür bezahlt zu werden. Gleichzeitig verfügt die Kommission nicht über eigene Ressourcen, um die dringenden Fragen, für die sie direkt zuständig ist, klären zu können.

In einigen regionalen Fischereiorganisationen (z. B. der Interamerikanischen Kommission für Tropischen Thunfisch) werden Datenerhebung, wissenschaftliche Forschung und Bestandsabschätzung von wissenschaftlichen Mitarbeitern der Organisationen selbst durchgeführt. Andere Institutionen verfügen über ein wissenschaftliches Sekretariat mit fest angestellten Mitarbeitern, um die Arbeit der Wissenschaftler in den nationalen Forschungsanstalten zu unterstützen.

Die verschiedenen regionalen Fischereiorganisationen haben mit einer Reihe gemeinsamer Probleme zu kämpfen:

- die Zahl der Tagungen und Ausschüsse nimmt ständig zu;

- es gibt zu wenig Wissenschaftler aus der Gemeinschaft, die an den Arbeiten teilnehmen und wirksame Beiträge leisten;

- die Organisationen hängen von dem guten Willen der Mitgliedstaaten ab, wissenschaftliches Fachwissen zur Verfügung zu stellen;

und in einigen Fällen

- sind andere Länder nicht in der Lage, zu bestimmten regionalen Fischereiorganisationen beizutragen.

4.2.2 Gutachten für nationale Verwaltungen

Die nationalen Fischereiforschungsanstalten führen eigene Forschung durch, wirken in internationalen Beratungs- und Wissenschaftsgremien mit und übernehmen bestimmte Überwachungsaufgaben. Sie erstellen ferner zu Fragen, die die Interessen der Fangflotten ihres Landes berühren, Gutachten für die nationalen Verwaltungen.

Die nationalen Forschungsanstalten werden weitgehend aus staatlichen Mitteln finanziert, und zwischen ihnen und der Stelle, die ein Gutachten anfordert, besteht eine klare Verbindung. Dies trifft auf die nachstehend beschriebenen Mechanismen nicht zu.

4.2.3 Zusammenarbeit im Rahmen des Internationalen Rates für Meeresforschung (ICES)

Wissenschaftler aus den Mitgliedstaaten arbeiten im ICES zusammen, um für zahlreiche Fischbestände im Nordostatlantik Bestandsabschätzungen vorzunehmen und Fischereigutachten zu erstellen. Diese Organisation wurde 1902 mit dem Ziel gegründet, Forschungsaktivitäten im Zusammenhang mit dem Meer und den lebenden Meeresschätzen zu fördern, zu koordinieren und die Ergebnisse zu veröffentlichen. Im Anschluss an eine Reihe internationaler Tagungen wurde dem ICES auch die Aufgabe übertragen, für drei internationale Fischereikommissionen und für die Europäische Gemeinschaft Gutachten zu Fischbeständen und Fischereien zu erstellen.

Der ICES dient den nationalen Fischereiforschungsanstalten der Mitgliedstaaten sowie anderer Staaten in diesem Gebiet als Forum, um ihre Mittel zur Bewältigung gemeinsamer Probleme zusammenzufassen und sich zu Fragen des Fischereimanagements auf einen gemeinsamen Standpunkt zu einigen. Der ICES umfasst verschiedene Arbeitsgruppen und beratende Ausschüsse, deren Mitglieder Wissenschaftler der mitwirkenden Länder sind. Die Arbeitsgruppen erstatten den beratenden Ausschüssen Bericht, die ihrerseits die Gutachten erstellen.

Der ICES hat seine Effizienz und Glaubwürdigkeit bei der Entwicklung der Wissenschaften und der Vorlage jährlicher Gutachten über angemessene Fangmengen für die einzelnen Bestände immer wieder unter Beweis gestellt. Er hat das Konzept eines wissenschaftlich begründeten Fischereimanagements äußerst erfolgreich vertreten. Inzwischen jedoch übersteigt die Nachfrage nach Fischereigutachten die Möglichkeiten des ICES(5). Dies lässt sich zum Teil an der wachsenden Zahl spezifischer Anfragen ablesen (d. h. zusätzlich zu den routinemäßig vorgelegten Gutachten), die die Kommission an den ICES richtete, und die jeweilige Antwort des ICES(6).

Die Bereitstellung von ICES-Gutachten liegt in Händen der Fischereiforschungsanstalten der Mitgliedstaaten. Die Anforderung von Gutachten dagegen steuert die Kommission im Namen der Gemeinschaft, die sich auf diese Gutachten stützt. Das Organ, das die Gutachten anfordert, hat kaum Möglichkeiten, zu diesem Prozess beizutragen, während eine Fischereiforschungsanstalt nicht unbedingt das Interesse der Gemeinschaft teilt, zur Klärung einer von der Gemeinschaft aufgeworfenen Frage wissenschaftliche Mitarbeiter abzustellen. Dies kann dazu führen, dass der fischereilichen Beratung innerhalb des ICES relativ geringe Priorität eingeräumt wird.

Die Gemeinschaft ist, was für eine mit Fischerei befasste regionale Organisation außergewöhnlich ist, nicht Mitglied des ICES. Es erscheint anomal, dass die Gemeinschaft für Fragen der Bestandserhaltung und Bestandsbewirtschaftung zuständig ist, aber keinen Anteil an der Planung und der Entscheidungsfindung des ICES hat, bei der die Grundlagen für Fischereigutachten und Bestandsabschätzungen gelegt werden.

4.2.4 Gutachten für Nicht-EU-Gewässer

In anderen Gebieten als dem Nordostatlantik erfolgt die Bereitstellung von Fischereigutachten in der Regel nach vergleichbaren Mechanismen: wissenschaftliche Untersuchungen und Empfehlungen unter Mitwirkung von Wissenschaftlern nationaler Forschungsanstalten in wissenschaftlichen Arbeitsgruppen, die zu diesem Zweck von regionalen Fischereiorganisationen (NAFO, ICCAT, CCAMLR, GFCM) eingesetzt werden(7). Generell lassen sich im Vergleich zum ICES jedoch zwei Unterschiede feststellen. Zum einen werden Fischereigutachten in diesen Foren innerhalb der für das Fischereimanagement zuständigen Organisation selbst erstellt. Zum anderen ist nach der Aufteilung der Zuständigkeiten zwischen der Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten die Gemeinschaft als solche Mitglied dieser Organisationen, wenngleich in einigen Fällen und besonders bei gemischter Zuständigkeit auch die Mitgliedstaaten der Gemeinschaft Mitglieder sein können.

Wenn es um Gutachten für Fischereien in Drittlandgewässern geht, greift die Gemeinschaft, soweit möglich, auf Einschätzungen zurück, die von regionalen Fischereiorganisationen erstellt wurden. In vielen Fällen jedoch steht diese Information nicht zur Verfügung, und die Kommission muss das betreffende Fachwissen über den STECF, über einzelne Sachverständige oder aber Expertenwissen in ihren eigenen Reihen beziehen.

4.2.5 Gutachten des Wissenschaftlich-technischen und wirtschaftlichen Fischereiausschusses (STECF)

Der STECF wurde eingesetzt, um die Kommission in wissenschaftlichen, technischen und wirtschaftlichen Fischereifragen zu beraten. Er greift weitgehend auf denselben Experten-Pool zurück wie der ICES: die Mitarbeiter nationaler Fischereiforschungsanstalten.

Der Ausschuss erstattet der Kommission Bericht, und seine Mitglieder werden von der Kommission aus einem Kreis hoch qualifizierter Sachverständiger auf wissenschaftlichem, technischem und wirtschaftlichem Gebiet ernannt. Die Mitglieder des STECF sind in der Regel Mitarbeiter staatlicher Stellen, mitunter aber auch Hochschulbeschäftigte.

Die Arbeit des STECF besteht hauptsächlich darin, Schreibtischstudien anzufertigen oder andere, häufig vom ICES vorgelegte Arbeiten durchzusehen oder zu kompilieren. Der Ausschuss selbst ist kaum direkt wissenschaftlich tätig. Die Kommission hat allerdings in mehreren Fällen veranlasst, dass unter der Schirmherrschaft des STECF Untergruppen eingesetzt wurden. Die Mitglieder dieser Gruppen sind keineswegs immer STECF-Mitglieder und zählten bei verschiedener Gelegenheit auch Teilnehmer aus Norwegen. Diese Gruppen leisten - gewöhnlich zur Klärung spezifischer Anfragen der Kommission - innovative Arbeit. Die Berichte dieser Gruppen werden vom STECF geprüft.

In vielen Fällen sind die Mitglieder des STECF, besonders wenn es sich um Biologen oder Fanggerätespezialisten handelt, auch Mitglieder von Arbeitsgruppen oder anderen Gruppen des ICES. Der STECF kann daher nicht gänzlich unabhängig vom ICES handeln und die Mitwirkung im STECF bedeutet für seine Mitglieder häufig eine zusätzliche und sich mitunter wiederholende Arbeitsbelastung. Dennoch tendieren die Mitgliedstaaten dazu, die Ergebnisse des ICES durch den STECF überprüfen zu lassen, besonders wenn es um strittige Fragen geht.

Der STECF legt der Kommission als Einziger auch wirtschaftliche Gutachten vor. Bisher bezog der Ausschuss seine Informationen auf diesem Gebiet hauptsächlich aus einem Forschungsvorhaben über die wirtschaftliche Einschätzung der EU-Fischereien, dessen Finanzierung jedoch nur noch bis Ende 2004 gewährleistet ist. Es müssen Mittel gefunden werden, dieses wertvolle wirtschaftliche Instrument fortzuführen und weiter auszubauen.

Den STECF-Mitgliedern werden von der Gemeinschaft lediglich Reisekosten und Spesen für ihre Teilnahme an Sitzungen erstattet. Sie sind in dieser Zeit weiterhin Beschäftigte ihrer Institute, stehen diesen aber nicht zur Verfügung. Aufgrund dieser Regelung kann der STECF nur in dem relativ geringen Umfang tätig werden, der sich mit dem Entgegenkommen der nationalen Fischereiinstitute vereinbaren lässt, und ist daraufhin nicht immer in der Lage, Arbeiten rechtzeitig fertig zu stellen. Der STECF hat die Grenze dessen erreicht, was im Rahmen dieser auf besagtes Entgegenkommen basierenden Regelung möglich ist.

4.2.6 Ad-hoc-Expertentagungen

Gelegentlich lädt die Kommission Wissenschaftler ad hoc zu internationalen Tagungen ein, um spezifische Fragen zu klären. Tagungen dieser Art wurden z. B. einberufen, wenn mit Norwegen eine Einigung über gemeinsame Bewirtschaftungsmaßnahmen erzielt werden musste. Auch regionale Fischereiorganisationen wie die IBSFC und die NEAFC haben vergleichbare Tagungen einberufen. Solche Tagungen sind jedoch nicht geeignet, sich mit widerkehrenden Fragen zu befassen oder Routineuntersuchungen vorzunehmen. Auch sie greifen auf die Arbeit und den Personalbestand der nationalen Fischereiforschungsanstalten zurück.

4.2.7 Unterstützung durch die Forschungspolitik der Gemeinschaft

Mittel- und langfristig wird die Fischereipolitik der Gemeinschaft durch das gemeinschaftliche Rahmenforschungsprogramm unterstützt. Bemühungen im Rahmen der Initiative für den Europäischen Forschungsraum zielen darauf ab, die Forschung nach dem Rahmenprogramm stärker auf die Erfordernisse der Gemeinschaftspolitiken einschließlich der Fischereipolitik abzustimmen, in der Forschung gezieltere Schwerpunkte zu setzen und mehr Kohärenz und Synergie zwischen nationalen und gemeinschaftlichen Forschungsaktivitäten zu gewährleisten. Diese Verbesserungen decken sich vollständig mit den Zielen, die in dieser Mitteilung vorgestellt werden, und dürften zu ihrer Verwirklichung beitragen.

4.3 Wissenschaftliches Fachwissen in der Kommission

In Ermangelung einer Reserveliste von Kandidaten, die ein allgemeines Auswahlverfahren bestanden haben, schließt das Einstellungsverfahren der Kommission die dauerhafte Einstellung von wissenschaftlichen Mitarbeitern aus. Folglich deckt die GD Fischerei ihren Bedarf an Experten gegenwärtig über die Abordnung nationaler Sachverständiger (Stand April 2002: 2 ANS) oder über Zeitverträge (Stand April 2002: 7 Bedienstete mit Zeitverträgen). Diese Zahl von Fachexperten innerhalb der Kommissionsdienststellen reicht nicht aus, um den Erfordernissen eines Fischereimanagements für die gesamte Gemeinschaft gerecht zu werden, was wiederum bedeutet, dass viele Managementvorschläge und -entscheidungen nicht den qualitativen oder zeitlichen Ansprüchen genügen können.

4.4 Zusammenfassung der Probleme und mögliche Abhilfemaßnahmen

In den vorausgegangenen Abschnitten wurden folgende Hauptprobleme aufgezeigt:

- Die einschlägigen Beratungsgremien - ob nun ICES, STECF oder andere Organisationen - sind dem wachsenden Bedarf an wissenschaftlichen Gutachten nicht länger gewachsen, da sie ihrerseits auf bereits übermäßig beanspruchte Mitarbeiter der nationalen Fischereiforschungsanstalten angewiesen sind.

- Die Gemeinschaft (die die Gutachten auswertet und umsetzt) und die nationalen Fischereiforschungsanstalten (die über das Fachwissen verfügen) setzen nicht notwendigerweise dieselben Prioritäten. Tatsächlich gibt es zwischen beiden nur indirekte Verbindungen.

- Der Abruf wissenschaftlichen Fachwissens wird zwischen den Fischereiforschungsanstalten und den Stellen, die sie finanzieren, zunehmend vertraglich geregelt. Die Erstellung von Gutachten für die Gemeinschaft muss in diesen Vereinbarungen noch ihren Platz finden.

- Im Gegensatz zu den Mitgliedstaaten steht der Kommission wissenschaftliches oder technisches Fachwissen kaum direkt zur Verfügung.

- Der wachsende Bedarf an integrierten und stärker auf andere Bereiche abgestimmten Gutachten, die dem Ökosystemansatz sowie ökologischen, sozialen und wirtschaftlichen Aspekten Rechnung tragen, lässt sich mit den bisherigen Ressourcen, die die traditionellen Fischereiaspekte abhandeln, nicht mehr decken.

- Anzahl und Qualität wissenschaftlicher Gutachten lassen sich nur steigern, indem mehr wissenschaftliches Personal eingestellt wird und neue Wissenschaften gefördert werden.

Nach Auffassung der Kommission gibt es zwei entscheidende Ansätze, um die jetzige Situation zu verbessern.

Der erste Ansatz besteht in einer Neugestaltung des Prozesses, nach dem Gutachten erstellt werden, damit effizienter auf den tatsächlichen Bedarf eingegangen wird. Dies erfordert engere Verbindungen zwischen Wissenschaft und Wirtschaft und eine bessere fischereiwissenschaftliche Koordinierung in der Gemeinschaft, indem vor allem vorrangige Aufgaben und Erfordernisse klar definiert und die knappen Humanressourcen gezielt hierfür eingesetzt werden. Gleichzeitig müssen die Arbeitsmethoden besser auf die Managementanforderungen abgestimmt werden als die derzeitigen Verfahren.

Der zweite Ansatz erfordert die verstärkte Bereitstellung von Mitteln für eine bessere Qualität und eine raschere Vorlage von wissenschaftlichen Gutachten. Es müssen ausgiebigere und zuverlässigere Daten gesammelt und mehr Fachkräfte eingestellt werden, um die Daten auszuwerten und Gutachten zu erstellen. Kurzfristig mag auf die bestehenden Institutionen aufgebaut werden können, aber längerfristig müssen neue Strukturen geschaffen werden, in denen die Zuständigkeiten und die entsprechenden Mittel und Pflichten klar geregelt sind.

5. BESSERE RAHMENBEDINGUNGEN FÜR DIE ERSTELLUNG VON GUTACHTEN

Wissenschaftliche Gutachten müssen generell stärker auf die Anforderungen des Fischereimanagements abgestimmt werden. In den nachstehenden Abschnitten wird untersucht, was durch Änderung der jetzigen Verfahren gewonnen werden kann.

5.1 Stärkere Einbeziehung der Fischwirtschaft

Die Kommission schätzt das Wissen und die praktische Erfahrung der Akteure im Fischereisektor und wird sich im Rahmen der regionalen Beratungsgremien darum bemühen, auf deren fachliche Kompetenz zurückzugreifen. Diesen Gremien fällt im Rahmen des wissenschaftlichen Beratungsprozesses eine wichtige Rolle zu, da sie zusätzliche Informationen über Fischereitätigkeiten und Fischbestände liefern und darlegen können, in welchen Bereichen dringend Handlungsbedarf besteht.

Die Kommission möchte den Fischereisektor nachdrücklich auffordern, einschlägige Informationen direkt an die wissenschaftlichen Einrichtungen weiterzugeben und sich an der wissenschaftlichen Zusammenarbeit und der Datenerhebung zu beteiligen. Dies gilt auch für die Daten, die zur Einschätzung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der EU-Fangflotten erforderlich sind. Außerdem könnte der Fischereisektor Vorschläge machen, welche Gebiete stärker erforscht und wo wissenschaftliche Gutachten erstellt werden sollten.

Sinnvolle Maßnahmen in diesem Zusammenhang wären:

- Konsultationen zwischen Wissenschaftlern und der Fischwirtschaft auf sektoraler oder regionaler Ebene und besonders im Rahmen der von der Kommission vorgeschlagenen regionalen Beratungsgremien;

- externe Überprüfungen der Lageeinschätzungen und Beurteilungen von Fischereien;

- Zusammenarbeit bei der Ausarbeitung mehrjähriger Bewirtschaftungspläne und der Regeln für die Festsetzung von TAC oder Fischereiaufwandsregelungen.

5.2 Bessere Koordinierung von Fischereiforschung und Gutachten

Eine bessere Koordinierung der wissenschaftlichen Aktivitäten in der Gemeinschaft zur Unterstützung des Fischereimanagements dürfte dazu beitragen, ein wissenschaftliches Beratungssystem zu schaffen, das den Anforderungen dieses Managements besser gerecht wird. Hierdurch wiederum dürfte die Effizienz gesteigert und dadurch die Arbeitslast verringert werden.

Weiterhin verbessern ließe sich die Effizienz nach Auffassung der Kommission durch eine engere Koordinierung der Mitarbeit der Gemeinschaft im ICES bei Fragen, die für die Durchführung der gemeinsamen Fischereipolitik wichtig sind. Die Kommission schlägt hierzu unter anderem vor:

- eine regelmäßige Koordinierung zwischen den Kommissionsdienststellen, den nationalen Fischereiverwaltungen und den Leitern der Fischereiforschungsinstitute in den Mitgliedstaaten, um die vorrangigen Managementanforderungen zu definieren und den Einsatz der notwendigen Mittel zur Bewältigung dieser Anforderungen schon im Vorfeld zu möglichen ICES-Beiträgen zu koordinieren und zu gewährleisten;

- Koordinationssitzungen für die Gemeinschaftsdelegierten im ICES und in anderen regionalen Wissenschaftsgremien zu Themen, die in die Zuständigkeit der Gemeinschaft fallen;

- Erwägung einer vollen Mitgliedschaft der Gemeinschaft in allen einschlägigen Organisationen für Fischereigutachten, den ICES eingeschlossen.

Für alle regionalen Fischereiorganisationen ist es generell wichtig, dass die Gemeinschaft ihren wissenschaftlichen Beitrag gut koordiniert, damit effizientes Arbeiten und die Erstellung unumstrittener Gutachten auf Konsensbasis gefördert werden. Die Dienststellen der Kommission haben in vielen regionalen Fischereiorganisationen die Koordinierungsaufgabe übernommen und sollten dies auch weiterhin tun. Außerdem muss die Kommission als entscheidendes Organ für die Umsetzung der Gutachten eingehend darüber unterrichtet sein, welche essenziellen Fragen diesen Gutachten zugrunde liegen.

Die regionalen wissenschaftlichen Organisationen sind die Hauptforen für die Koordinierung und Planung der meereswissenschaftlichen Forschung auf internationaler und regionaler Ebene. Innerhalb der Gemeinschaft stellen die Rahmenprogramme die Koordinierung der einzelnen Forschungsprogramme der Mitgliedstaaten und deren teilweise Finanzierung aus dem Gemeinschaftshaushalt sicher.

5.3 Vorrangigkeit bestimmter wissenschaftlicher Aufgaben

Wissenschaftliche Gutachten könnten effizienter ausfallen, wenn die Mittel auf die Themenbereiche konzentriert würden, die für das Management von besonderem Interesse sind, wenngleich dies mit dem Risiko einhergeht, dass die wissenschaftliche Arbeit aufgrund sektoraler Interessen in unproduktive Bereiche investiert wird. Verringert werden könnte der Druck in einigen Bereichen durch folgende Maßnahmen:

- verstärkter Einsatz von Mitteln für Forschung und Datenerhebung bei hohem Gefahrenspotenzial und geringer Einsatz bei geringer Gefährdung;

- Anwendung vereinfachter Verfahren für die Erstellung von Gutachten, wenn mehrjährige Bewirtschaftungspläne angenommen wurden;

- weniger häufige Gutachten für Bestände, bei denen sich jährliche Änderungen der Bestandsgröße nur schwer feststellen lassen, wie dies derzeit bei Kaisergranat der Fall ist (es ist wichtig, dass dieser Ansatz nur in Fällen gewählt wird, in denen die Bestandsdynamik in Bezug auf die Genauigkeit der Abschätzungen relativ stabil ist);

- Entwicklung von Verfahren und Methoden, die es erlauben, auf dringende Managementprobleme unmittelbar zu reagieren.

Wenn Fischereien nachhaltig ausgeübt werden und demnach Fischereiaufwand und Fangmöglichkeiten genau aufeinander abgestimmt sind, wird der Bedarf an Gutachten für das Fischereimanagement zurückgehen. Um diesen Zustand zu erreichen, setzt sich die gemeinsame Fischereipolitik unter anderem folgende Ziele:

- mehrjährige Pläne mit langfristigen Vorsorge-Strategien;

- Regelungen zur Steuerung des Fischereiaufwands;

- Steuerung der Flottenkapazitäten im Einklang mit dem Produktionspotenzial der befischten Bestände.

Trotz der Möglichkeiten, den Druck ein wenig zu verringern, dürfte der Bedarf an wissenschaftlichen Gutachten insgesamt aber weiter steigen. Dies hängt nicht nur damit zusammen, dass sich Bewirtschaftungsentscheidungen auf wissenschaftliche Gutachten stützen müssen, sondern auch damit, dass die wissenschaftliche Basis auf ökologische, wirtschaftliche und soziale Aspekte ausgedehnt werden muss. Fragen der öffentlichen Gesundheit sowie Maßnahmen, die auf dem Ökosystemansatz oder auf Flottenregelungen basieren, werden neue Anforderungen an die Fischereiüberwachungs- und -beratungssysteme stellen.

5.4 Klärung der Gutachter- und der Manageraufgaben

Eine der Schwierigkeiten bei vielen derzeit vorgelegten wissenschaftlichen Gutachten ist, dass die Arbeitsteilung zwischen dem Wissenschaftler und dem Manager nicht immer klar ist. Mitunter gründen sich wissenschaftliche Gutachten auf Prämissen für politische Zielsetzungen, die in die Zuständigkeit des Managers fallen, und wegen dieser politischen Prämissen werden die Gutachten anfechtbar.

Es ist daher wichtig, dass bei der Anforderung von wissenschaftlichen Gutachten klarer vorgegeben wird, mit welchen Hypothesen die Wissenschaftler arbeiten sollen. Hier sind mindestens zwei Ansätze möglich.

Zum einen kann die zuständige Behörde ihre Managementziele klar benennen und den Wissenschaftlern dadurch entsprechende "Auflagen" machen. Diesen Ansatz könnte die Gemeinschaft zum Beispiel bei der Einigung auf mehrjährige Bewirtschaftungspläne wählen, in denen Zielvorgaben etwa für die Biomasse, die fischereiliche Sterblichkeit oder stabile Fangerträge festgesetzt werden könnten.

Zum anderen könnte die zuständige Behörde Gutachten zu verschiedenen Bewirtschaftungsoptionen anfordern, bevor sie sich für eine dieser Optionen entscheidet. In diesem Fall müssten die Gutachter selbst die Hypothesen definieren, auf denen solche Optionen beruhen, und die alternativen Strategien aufzeigen.

Generell müssen die Ausgangspositionen für politische Zielsetzungen deutlicher definiert werden, sowohl bei der Anforderung von wissenschaftlichen Gutachten durch die Gemeinschaft als auch bei der Vorlage von Gutachten durch wissenschaftliche Einrichtungen.

In beiden Fällen sollten die Fischwirtschaft und andere beteiligte Gruppen wie in Abschnitt 5.1 beschrieben, bei der Formulierung der Managementanforderungen mitwirken.

5.5 Schaffung eines reaktionsfähigeren institutionellen Rahmens

Fischereimanager zeigen sich zunehmend besorgt über die lange Zeit, die zwischen Anforderung und Vorlage wissenschaftlicher Gutachten vergeht. Es muss eine "schnelle Methode" zur raschen Beantwortung dringender Managementfragen entwickelt werden. Eine solche Methode könnte die schnelle Einsetzung von Ad-hoc-Gruppen zur Klärung spezifischer Probleme umfassen - erforderlichenfalls mit zusätzlicher Finanzierung. Die regionalen wissenschaftlichen Einrichtungen sind derzeit kaum imstande, derart rasche Gutachten zu erstellen. Ein wichtiger hemmender Faktor ist der Mangel an freien wissenschaftlichen Ressourcen für derartige Analysen: wissenschaftliche Schwerpunkte werden lange im Voraus geplant und können nicht ohne weiteres umgestellt werden. Die Möglichkeit, solche raschen Gutachten einholen zu können, ist eine der Prioritäten der Kommission.

Durch Umorganisation allein allerdings wird es nicht gelingen, sowohl die Qualität und den Erfassungsbereich von Gutachten zu steigern als auch ihre Vorlage zu beschleunigen.

6. MEHR RESSOURCEN FÜR GUTACHTEN

Selbst wenn die wissenschaftliche Arbeit gezielter auf Probleme konzentriert wird, die für das Fischereimanagement wichtig sind, wird es aufgrund von Haushaltszwängen und anderen Verpflichtungen auch weiterhin eine erhebliche Diskrepanz zwischen der Anzahl benötigter Gutachten und den personellen Kapazitäten der nationalen Fischereiforschungsanstalten geben. Die Gemeinschaft muss prüfen, wie die wissenschaftliche Basis besser unterstützt werden kann.

6.1 Bessere Datenerfassung und Fangstatistiken

Weitreichende Fehlmeldungen zu den Anlandungen in bestimmten Fischereien bringen ernsthafte Schwierigkeiten für die Erstellung von wissenschaftlichen Gutachten mit sich. Aus diesem Grund und für die Zwecke der Quotenverwaltung muss die Genauigkeit der Angaben zu Anlandungen verbessert werden. Bis dies erreicht ist, müssen die zuständigen Wissenschaftler solche Angaben kritisch prüfen.

Die mit der Verordnung (EG) Nr. 1543/2000 des Rates eingeführte gemeinschaftliche Rahmenregelung für die Erhebung und Verwaltung der Daten, die zur Durchführung der gemeinsamen Fischereipolitik erforderlich sind, dürfte zu einer erheblichen Verbesserung der fischereiunabhängigen biologischen und wirtschaftlichen Daten führen und einen wesentlichen Beitrag zur Verbesserung der wissenschaftlichen Gutachten leisten. Es sollte künftig möglich sein, die nach der Verordnung (EG) Nr. 1543/2000 ebenso wie die nach der anstehenden Rahmenverordnung zusammengestellten Daten mit anderen Datenerhebungsvorhabern zu verbinden, bei denen der Zustand der marinen Ökosysteme und der Druck auf die Meeresumwelt gemessen werden. Zu diesem Zweck müssen die einzelnen Datenerhebungsvorhaben koordiniert werden, damit eine gemeinsame Informationsinfrastruktur entstehen kann, die die Hindernisse für den Zugriff auf öffentlich subventionierte Daten für Bestandsabschätzungen und wissenschaftliche und technische Gutachten aus dem Wege räumt. Eine solche Koordinierung könnte im Rahmen der gemeinsamen Überwachungs- und Bewertungsstrategie erfolgen, die in der Mitteilung "Strategie zum Schutz und zur Erhaltung der marinen Umwelt" angesprochen wird.

Allerdings ist es unwahrscheinlich, dass diese Programme die Qualität und Zuverlässigkeit der Fangstatistiken in nennenswertem Umfang beeinflussen werden, weil diese nach unterschiedlichen Regelungen zusammengestellt werden, die Kontrollzwecken dienen. Dieses Problem muss im Rahmen der Reform der GFP dringend angegangen werden, weil offensichtlich der Eindruck herrscht, dass wissenschaftliche Gutachten fehlerhaft sein müssen, weil die Bestandsabschätzungen auf offiziellen Statistiken beruhen, die weithin als unzuverlässig gelten.

Die Kommission hat in ihrem Vorschlag für eine neue Rahmenverordnung Maßnahmen für eine bessere Qualitätskontrolle der einzelstaatlichen Fangstatistiken aufgezeigt.

6.2 Verbesserung der Wissenschaftsbasis und gezieltere Abstimmung auf Managementprobleme

Die eigentliche Schwierigkeit liegt darin, dass es einfach nicht genug Wissenschaftler gibt, um die Analysen und Gutachten zu erstellen, die die Gemeinschaft im Rahmen der gemeinsamen Fischereipolitik benötigt.

Grundsätzlich müssen mehr Ressourcen für die Fischereiwissenschaften bereitgestellt werden, und es muss gewährleistet sein, dass für die Beratung der Gemeinschaft langfristig ausreichend Ressourcen zur Verfügung stehen. Für Fischereiwissenschaften und Gutachten muss mehr Geld bereitgestellt werden. Außerdem sind Verwaltungsstrukturen erforderlich, die der Tatsache gerecht werden, dass die Gemeinschaft fischereiwissenschaftliche Gutachten braucht und berechtigte Ansprüche an die Ressourcen stellt.

6.2.1 Wichtigste Voraussetzungen für die Entwicklung von Fischereigutachten

Es ist entscheidend, dass der Kommission Gutachten von Wissenschaftlern vorgelegt werden, die gut informiert, von einwandfreiem Ruf und politisch unabhängig sind. Dies bedeutet:

Gut informiert: die Mitglieder wissenschaftlicher Beratungsgremien sollten enge Kontakte zu den Gruppen haben, die mit der Auswertung der Daten betraut sind. Sie sollten Teil internationaler Strukturen sein, die für die Analyse der Informationen zuständig sind, und sollten an Arbeitsgruppen teilnehmen. Wissenschaftler sind in der Forschung tätig und erstellen Gutachten für einzelstaatliche Verwaltungen. Grundsätzlich sollte nichts dagegen einzuwenden sein, dass von der Kommission finanzierte Wissenschaftler (z. B.) für den ICES arbeiten und gleichzeitig Gutachten für die Kommissionsdienststellen anfertigen.

Einwandfreier wissenschaftlicher Ruf: der Ruf von Wissenschaftlern beruht auf ihren Lösungsbeiträgen zu Problemen im Bereich der Fischereiwissenschaften. Die Mitglieder der Gutachtergremien sollten auf der Grundlage der geleisteten Beiträge ausgewählt werden und weiterhin ausreichend Gelegenheit haben, sich an wissenschaftlichen Arbeiten zu beteiligen.

Politisch unabhängig: in den meisten einzelstaatlichen Verwaltungen halten sich Wissenschaftler in der Regel vom administrativen und politischen Druck der nationalen Fischereiforschungsanstalten fern. Ist dies nicht der Fall, verlieren sie rasch an Glaubwürdigkeit und Einfluss.

6.2.2 Abhilfemaßnahmen

Die Kommission ist zu dem Schluss gekommen, dass für die wissenschaftlichen und technischen Fischereigutachten für die Gemeinschaft mehr Personal erforderlich ist, um den Bedarf an wissenschaftlichen Grundlagen zu decken.

Die Kommission prüft zurzeit praktische Möglichkeiten der Einstellung und Finanzierung zusätzlicher Kräfte. Es bieten sich vor allem zwei Optionen:

- Zahlung eines Honorars an einzelstaatliche Forschungsanstalten für ihre Beiträge zum STECF, damit sie die Anzahl ihrer wissenschaftlichen Mitarbeiter erhöhen können;

- kurzfristige Verträge für Experten auf bestimmten Spezialgebieten, wenn dringend Gutachten benötigt werden.

Ein Finanzvolumen von 2,3 Mio. EUR ist hierfür vorgesehen im Gemeinschaftshaushalt für 2003. Die Kommission wird diese Mittel nutzen für Pilotaktionen auf dem Gebiet. Auf der Grundlage der so gesammelten Erfahrungen und nach Beratungen mit den maßgeblichen Parteien und Mitgliedstaaten wird die Kommission im Verlauf des Jahres Vorschläge machen für detaillierte Verfahren zur finanziellen Unterstützung für die Verbesserung wissenschaftlicher Gutachten für den Zeitraum 2004 bis 2006.

6.2.3 Aufgaben

Die zusätzlichen Ressourcen würden vor allem in folgenden Bereichen eingesetzt:

- Ausarbeitung von dringend benötigten Ad-hoc-Studien;

- technische Unterstützung für die Ausarbeitung von Bestandserhaltungsregelungen;

- Vorbereitung der Sitzungen des STECF und der Berichte der Arbeitsgruppen;

- technische Unterstützung für Verhandlungen mit Dritten;

- Verbesserung des wissenschaftlichen und technischen Dialogs mit dem Fischereisektor und anderen Beteiligten;

- Mitwirkung an wissenschaftlichen Entwicklungen;

- Prüfung und Bewertung wissenschaftlicher Berichte;

- Planung und Unterstützung von Forschungs- und Entwicklungsprojekten.

7. LÄNGERFRISTIGER ANSATZ

Die in Abschnitt 6 vorgeschlagenen kurzfristigen Verbesserungen reichen nicht aus, um ein wissenschaftlich fundiertes Fischereimanagement unter der Zuständigkeit der Gemeinschaft zu gewährleisten. Zu den offensichtlichen Mängeln und Problemen gehören u. a.:

- wissenschaftliche Sachverständige, die in der GD Fischerei arbeiteten, hätten wahrscheinlich Schwierigkeiten, sich weiterhin aktiv an der Wissenschaft zu beteiligen und wären dadurch möglicherweise in ihrer Arbeit beeinträchtigt;

- kurzfristige Verträge würden vermutlich nicht zur Erweiterung des Expertenstamms beitragen (zusätzliche Ressourcen der Kommission würden vermutlich eher als Ersatz für bestehende Ressourcen verwendet als für ihre Aufstockung);

- nach Auffassung einiger Mitgliedstaaten sind direkte Zahlungen der Gemeinschaft an nationale Fischereiforschungsanstalten für Arbeiten auf einem bestimmten Gebiet nicht möglich;

- die besten Sachverständigen sind in der Regel auf lange Sicht ausgebucht und stehen nicht für Ad-hoc-Studien zur Verfügung;

- kurzfristige Verträge mit Wissenschaftlern aus Mitgliedstaaten, um die Kommission zu Themen im Interesse der Gemeinschaft zu beraten, können zu Interessenkonflikten führen.

Es sind grundlegende Änderungen erforderlich. Die Gemeinschaft sollte die verschiedenen Optionen prüfen, auch wenn diese Änderungen eine gewisse Vorbereitungszeit erfordern. Möglicherweise sind diese Optionen auch nicht im Rahmen der derzeitigen finanziellen Vorausschau zu verwirklichen. Die Kommission ist der Auffassung, dass für eine langfristige wissenschaftliche und technische Unterstützung der gemeinsamen Fischereipolitik eine feste institutionelle Struktur erforderlich ist.

Die Kommission hat verschiedene Alternativen geprüft und schlägt vor, zwei davon auf politischer Ebene zu erörtern. Die eine besteht in der Stärkung der Rolle des ICES, so dass er Gutachten von besonderem Interesse für die Gemeinschaft erstellen kann, auch zu Fischereifragen außerhalb seines üblichen geografischen Wirkungskreises. Die andere wäre der Aufbau eigener Gemeinschaftskapazitäten für Untersuchungen und Gutachten.

7.1 Stärkung der Rolle des ICES

Die Rolle des ICES könnte derart ausgebaut werden, dass er die Gemeinschaft nicht nur in einem Teil, sondern über die gesamte Bandbreite des Fischereimanagements berät. Dies könnte aus institutioneller Sicht einfacher sein, als die Errichtung eines neuen Amts. Wichtigste Unterschiede gegenüber der derzeitigen Lage:

- der ICES würde ein Team von Fischereiwissenschaftlern beschäftigen, die für die meisten der in Abschnitt 6.2.3 beschriebenen Aufgaben zuständig wären und gegebenenfalls durch Spezialisten aus den Mitgliedstaaten unterstützt würden;

- der ICES würde zu einer größeren Themenpalette als bisher gehört, mehr Bewertungen und Gutachten zu technischen Maßnahmen wie Sperrgebieten oder der beschränkten Verwendung von Fanggeräten abgeben und ein Schnellverfahren für die Erstellung von Gutachten entwickeln. Um sämtliche Interessen der Gemeinschaft im Fischereibereich zu decken, müsste der Auftrag des ICES um einige Fischereien außerhalb des ICES-Regelungsbereichs erweitert werden.

Mögliche Nachteile dieses Ansatzes:

- Kommission und Mitgliedstaaten müssten den Beratungsprozess stärker koordinieren und überwachen;

- im ICES gibt es auch wichtige Mitglieder, die nicht der Gemeinschaft angehören, und eine Einigung über die interne Zuweisung der ICES-Ressourcen könnte vielleicht nur schwer zu erzielen sein;

- der ICES wird vielleicht nicht bereit sein, sich für Gebiete außerhalb seines Regelungsbereichs zuständig zu erklären, etwa für das Mittelmeer, wo betroffene Mitgliedstaaten nicht Mitglieder des ICES sind;

- der ICES wird eine bestimmte Zeit benötigen, um im Hinblick auf Fischereien in anderen Gebieten Fachwissen und Glaubwürdigkeit zu erlangen;

- die Rollenverteilung zwischen "ICES im Auftrag der Gemeinschaft" und anderen wissenschaftlichen Gremien wie den wissenschaftlichen Ausschüssen der GFCM und der NAFO müsste klar festgelegt werden.

Im Rahmen dieser Regelung wäre die Tätigkeit des STECF auf zwei Gebiete beschränkt: Die Bereitstellung wirtschaftlicher Gutachten und Daten einerseits, die Überwachung der Tätigkeiten des ICES andererseits. Eventuell wäre der STECF auch für Gutachten für das Mittelmeer zuständig.

7.2 Alternative Gemeinschaftslösungen

Eine Möglichkeit bestuende darin, ein neues wissenschaftliches Gremium einzusetzen, dessen Hauptaufgabe die Bereitstellung des Fachwissens wäre, das die Kommission braucht, um sicherzustellen, dass ihre Vorschläge und ihre Verhandlungen solide wissenschaftlich fundiert sind. Es gibt mehrere Modelle für eine solche Einrichtung, z. B. eine Europäische Agentur, ein Amt der Kommission oder ein technisches Referat innerhalb des Gemeinsamen Forschungszentrums (einer Direktion der Kommissionsdienststellen).

Eine solche Stelle würde die Unabhängigkeit der wissenschaftlichen Gutachten garantieren und der Gemeinschaft die erforderliche fachliche Untermauerung ihrer Politiken liefern, aus Mitteln des Gemeinschaftshaushalts und unter Schaffung zusätzlicher langfristiger Stellen. Sie könnte als technisches und wissenschaftliches Sekretariat des STECF fungieren.

Diese Einrichtung müsste nicht an einem einzigen Ort untergebracht werden. Ihr Personal könnte auf mehrere kleine Ämter in der Nähe (oder innerhalb) der einzelstaatlichen Forschungsstellen verteilt werden. Eine Zwischenlösung wäre die Schaffung eines Netzwerks aus regionalen Zentren, die Meeresgebiete von gemeinsamem Interesse abdecken.

Die Kommission ist der Auffassung, dass diese Alternativen eine breit angelegte Debatte mit Vertretern der Wirtschaft und der Mitgliedstaaten verdienen. Sie wird eine solche Debatte veranlassen, während die kurzfristigen Maßnahmen eingeführt werden.

8. FAZIT

Es gibt nicht genug Wissenschaftler, um die Fischereimanager der Gemeinschaft mit den erforderlichen Gutachten zu versorgen. In nächster Zeit werden sich neue Aufgaben im Zusammenhang mit den ökologischen, sozialen und wirtschaftlichen Aspekten von Fischereigutachten stellen.

Eine bessere Koordinierung der wissenschaftlichen Tätigkeiten und eine stärkere Konzentration auf die Managementanforderungen können in einem ersten Schritt für mehr Effizienz sorgen. Deshalb wird die Kommission den Gemeinschaftsbeitrag zur Fischereiforschung und zu Gutachten besser planen und koordinieren; dies wird jedoch nicht ausreichen.

Darum wird die Kommission in einem zweiten Schritt mehr Unterstützung für bestehende Einrichtungen und besonders den STECF vorschlagen, indem einzelstaatliche Institute für die Entsendung von Mitarbeitern in diesen Ausschuss finanziell entschädigt werden. Außerdem wird die Kommission eine Liste mit Sachverständigen erstellen, die kurzfristig Gutachten zu besonderen Themen erstellen können.

Auf längere Sicht möchte die Kommission eine Debatte über die Schaffung neuer Einrichtungen und Strukturen einleiten, um zusätzliche Ressourcen für die Fischereiwissenschaften bereitzustellen und die Erstellung von Gutachten für die gemeinsame Fischereipolitik zu verbessern.

Aufgabe der Gemeinschaft ist die Bereitstellung:

- solider wissenschaftlicher Grundlagen für die neue gemeinsame Fischereipolitik;

- umfassender wissenschaftlicher Beiträge der Gemeinschaft zur internationalen Fischereiforschung;

- ausreichender wissenschaftlicher Kapazitäten für die Beratung der Entscheidungsträger zu anfallenden Fischereiproblemen.

(1) Vorschlag der Kommission für eine Verordnung des Rates über die Erhaltung und nachhaltige Nutzung der Fischereiressourcen im Rahmen der GFP, die den Rahmen für die Verabschiedung von Bestandserhaltungsmaßnahmen, Maßnahmen zur Anpassung der Fangkapazitäten sowie Maßnahmen zur Überwachung und Durchsetzung der Vorschriften bildet. KOM(2002) 185 endg.

(2) Artikel 12 Absatz 18 des Verhaltenskodex für verantwortungsvolle Fischerei, der am 31. Oktober 1995 einstimmig von der FAO-Konferenz angenommen wurde.

(3) Beschluss Nr. 2/LXXV/02 der 75. Tagung des AKP-Ministerrates in Punta Cana (Dominikanische Republik), 27. Juni 2002. ACP/84/026/02 Rev 2.

(4) Verordnung (EG) Nr. 1543/2000 des Rates vom 29. Juni 2000 zur Einführung einer gemeinschaftlichen Rahmenregelung für die Erhebung und Verwaltung der Daten, die zur Durchführung der gemeinsamen Fischereipolitik erforderlich sind (ABl. L 176 vom 15.7.2000, S. 1).

(5) Bericht der XI. Tagung der Leiter der Fischereiforschungseinrichtungen in der Europäischen Union, 28. Mai-1. Juni 2001, Lysekil, Schweden. Staatliches Fischereiamt, Schweden.

(6) 2000 gab es acht solcher Anfragen, zu Rockall-Schellfisch, Wolfsbarsch, Tiefseearten, Kaltwasser-Korallen, Maßnahmen zur Einschränkung der Folgen des Fischfangs für Nichtzielarten, Bestandsstrategien für Sardellen, rechtzeitige Warnungen im Falle großer Gefährdung und Maßnahmen zur Einschränkung der Kleinwalfänge. 2001 gab es Anfragen zu fünf weiteren Themen (Bestandserholungsmaßnahmen für Kabeljau und Seehecht, Berücksichtigung des gemischten Charakters bestimmter Fischereien in Gutachten, Verzerrungen bei der Bestandsabschätzung und ihre Folgen für Gutachten, mehrjährige TAC-Empfehlungen für Plattfische sowie Vorausschätzungen für industrielle Beifänge). Im Schnitt dauerte es 15 Monate, bis die Antwort vorlag.

(7) Der Wissenschaftliche Rat der Organisation für die Fischerei im Nordwestatlantik (NAFO); der Ständige Ausschuss für Forschung und Statistik (SCRS) bei der Internationalen Kommission für die Erhaltung der Thunfischbestände im Atlantik (ICCAT); der Wissenschaftliche Rat der Kommission für die Erhaltung der lebenden Meeresschätze der Antarktis (CCAMLR) zur wissenschaftlichen Koordinierung und Vorlage von Bestandsabschätzungen und Gutachten; der Wissenschaftliche Beratende Ausschuss (SAC) der Allgemeinen Kommission für die Fischerei im Mittelmeer (GFCM).