BEMERKUNGEN DES HOFES ANTWORTEN DER KOMMISSION

EINLEITUNG

3.1. Dieses Kapitel enthält die spezifische Beurteilung des Hofes zum Themenkreis Landwirtschaft und natürliche Ressourcen, der folgende Politikbereiche umfasst: 05 — Landwirtschaft und Entwicklung des ländlichen Raums, 07 — Umwelt, 11 — Maritime Angelegenheiten und Fischerei und 17 — Gesundheit und Verbraucherschutz. Wichtige Informationen zu den abgedeckten Tätigkeiten und den Ausgaben im Haushaltsjahr 2009 sind Tabelle 3.1 zu entnehmen.

Tabelle 3.1. — Landwirtschaft und natürliche Ressourcen — Wichtige Informationen (Millionen Euro) Haushaltstitel Politikbereich Beschreibung Zahlungen 2009 Art der Mittelverwaltung 5 Landwirtschaft und Entwicklung des ländlichen Raums Verwaltungsausgaben 128 zentral direkt Marktbezogene Maßnahmen 7 006 geteilt Direktbeihilfen 39 114 geteilt Entwicklung des ländlichen Raums 8 738 geteilt Heranführungsmaßnahmen 254 dezentral Sonstiges –31 geteilt 55 209 7 Umwelt Verwaltungsausgaben 87 zentral direkt Operative Ausgaben 269 zentral direkt/zentral indirekt 356 11 Maritime Angelegenheiten und Fischerei Verwaltungsausgaben 39 zentral direkt Operative Ausgaben 553 zentral/geteilt 592 17 Gesundheit und Verbraucherschutz Verwaltungsausgaben 111 zentral direkt Operative Ausgaben 416 zentral direkt/zentral indirekt 526 Verwaltungsausgaben insgesamt (38) 366 Operative Ausgaben insgesamt (davon): 56 318 — Vorschüsse 518 — Zwischen-/Abschlusszahlungen 55 800 Zahlungen des Jahres insgesamt 56 684 Mittelbindungen des Jahres insgesamt 62 165 Quelle: Jahresrechnung für das Haushaltsjahr 2009.

3.2. Gemäß dem Vertrag trägt die Kommission die Gesamtverantwortung für die Ausführung des EU-Haushaltsplans. Im Politikbereich Landwirtschaft und Entwicklung des ländlichen Raums gilt für nahezu alle Ausgaben der Grundsatz der geteilten Verwaltung, dem zufolge Durchführungsaufgaben auf die Mitgliedstaaten übertragen werden. In den anderen Politikbereichen — mit Ausnahme des unter den Europäischen Fischereifonds fallenden Bereichs, in dem die Haushaltsmittel auf der Grundlage mehrjähriger Programme im Rahmen der geteilten Verwaltung ausgeführt werden — unterliegt der Einsatz der Haushaltsmittel der direkten oder indirekten Verwaltung durch die Kommission.

Besondere Merkmale des Themenkreises

Politikbereich Landwirtschaft und Entwicklung des ländlichen Raums

3.3. Laut Vertrag (1) ist es Ziel der Gemeinsamen Agrarpolitik, die Produktivität der Landwirtschaft zu steigern, auf diese Weise der landwirtschaftlichen Bevölkerung eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten, die Märkte zu stabilisieren, die Versorgung sicherzustellen und für die Belieferung der Verbraucher zu angemessenen Preisen Sorge zu tragen.

3.4. Die EU-Haushaltsmittel zur Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik stammen im Wesentlichen aus zwei Fonds (2), dem Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (nachstehend „EGFL“), aus dem, wie im Folgenden beschrieben, die EU-Direktbeihilfen und Marktmaßnahmen vollständig finanziert werden (3), und dem Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (nachstehend „ELER“), aus dem Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum mit unterschiedlichen Sätzen kofinanziert werden.

3.5. Aus dem EGFL werden vor allem folgende Maßnahmen finanziert: — „Betriebsprämienregelung“: Diese Direktbeihilferegelung wurde eingeführt, um die Zahlungen an die Betriebsinhaber von der Produktion zu entkoppeln („Entkopplung“). Um in den Genuss der Betriebsprämie zu gelangen, müssen die Betriebsinhaber zunächst „Ansprüche“ (4) erwerben, die jeweils zusammen mit je einem vom Betriebsinhaber gemeldeten Hektar beihilfefähiger Fläche bis mindestens 2013 zu einer Betriebsprämienzahlung führen (5). Auf die Betriebsprämienregelung, die immer mehr an Bedeutung gewonnen hat, entfielen im Jahr 2009 Ausgaben in Höhe von 28 806 Millionen Euro. — „Regelung für die einheitliche Flächenzahlung“: Im Rahmen dieser Direktbeihilferegelung wird je Hektar beihilfefähiger landwirtschaftlicher Fläche ein einheitlicher Betrag gezahlt. Auf diese Regelung, die derzeit in 10 der neuen Mitgliedstaaten (6) angewandt wird, entfielen im Jahr 2009 Ausgaben in Höhe von 3 723 Millionen Euro. — Andere Direktbeihilferegelungen (gekoppelte Zahlungen): Ziel dieser Regelungen ist es, die Erzeugung in Gebieten aufrechtzuerhalten, in denen andernfalls die Gefahr der Einstellung der Erzeugung bestünde. Die unter diese Regelungen fallenden Ausgaben, die generell rückläufig sind, da die Entkopplung ausgeweitet wird und weitere Beihilferegelungen in die Betriebsprämienregelung integriert werden, beliefen sich auf 6 585 Millionen Euro. 3.5.

— Marktbezogene Maßnahmen: Die wichtigsten Maßnahmen sind Interventionen, Einlagerung und Ausfuhrerstattungen sowie sonstige Maßnahmen wie z. B. die besondere Unterstützung für Wein, Obst und Gemüse und Nahrungsmittelhilfeprogramme (Gesamtausgaben: 3 988 Millionen Euro) und der Umstrukturierungsfonds für die Zuckerindustrie (3 018 Millionen Euro). — Zahlungen aus dem Umstrukturierungsfonds für die Zuckerindustrie wurden durch die Beiträge von Produzenten finanziert, die Quoten halten, welche dem EGFL zugeordnete Einkommen darstellen.

3.6. Aus dem Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) werden Ausgaben für die Entwicklung des ländlichen Raums kofinanziert. Darunter fällt eine große Zahl von Maßnahmen, z. B. Agrarumweltmaßnahmen, Ausgleichszulagen für die Landwirtschaft in benachteiligten Gebieten, Investitionen in landwirtschaftlichen Betrieben und Infrastrukturmaßnahmen in ländlichen Gebieten (8 992 Millionen Euro) (7). Im Jahr 2009 wurden im Zusammenhang mit dem sogenannten GAP-Gesundheitscheck (8) und dem Europäischen Konjunkturprogramm (9) zusätzliche Mittel für den Bereich Entwicklung des ländlichen Raums bereitgestellt, um Vorhaben für Prioritäten wie Breitband-Internetinfrastrukturen, Klimawandel, erneuerbare Energien, Wasserwirtschaft, biologische Vielfalt und Maßnahmen zur Abfederung der Umstrukturierung des Milchsektors zu finanzieren. Für die letztgenannten Maßnahmen wurden jedoch im Jahr 2009 keine Ausgaben getätigt. 3.6. Die Mitgliedstaaten begannen bereits 2009 mit der Umsetzung der im Gesundheitscheck und dem Europäischen Konjunkturprogramm herausgestellten neuen Prioritäten. Allerdings meldeten sie der Kommission die entsprechenden Ausgaben erst ab Ende 2009, da die Programmmodifikationen nicht früher genehmigt worden waren. Der Betrag (8 992 Millionen Euro) bezieht sich auf Mittel für Zahlungen für die Kapitel 05 04 und 05 05. Diese umfassen: — betriebliche technische Unterstützung, — Maßnahmen für genetische Ressourcen, — Einziehungen aus früheren EAGFL-Garantieprogrammen (EU-15), — Heranführungsinstrumente (SAPARD), die nicht Teil von ELER sind und die in der Tat unter einem separaten Haushaltsteil sowie einer anderen Rubrik innerhalb der Finanziellen Vorausschau geführt werden.

3.7. Bei allen unter die Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates (10) fallenden EGFL-Direktbeihilferegelungen und bei bestimmten ELER Beihilferegelungen müssen die Empfänger von EU-Beihilfen „anderweitige Verpflichtungen“ (Cross-Compliance-Bestimmungen) einhalten. Diese beziehen sich auf den Umweltschutz, die Gesundheit von Mensch, Tier und Pflanzen und den Tierschutz (Grundanforderungen an die Betriebsführung) sowie auf die Erhaltung der landwirtschaftlichen Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand (GLÖZ) (11). Wird die Nichteinhaltung dieser Verpflichtungen festgestellt, sehen die EU-Rechtsvorschriften die Kürzung oder den Ausschluss des Gesamtbetrags der Direktzahlungen vor, die aufgrund von Anträgen während des Kalenderjahrs der Feststellung gewährt wurden bzw. noch zu gewähren sind (12). Bei seiner Prüfung von Zahlungen an die Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe untersucht der Hof nur eine begrenzte Zahl von Cross-Compliance-Verpflichtungen (siehe Ziffer 3.17, dritter Spiegelstrich). Bei Aufdeckung von Verstößen werden diese als nicht quantifizierbare Fehler eingestuft, sodass sie bei der Berechnung der Fehlerquote nicht berücksichtigt werden.

3.8. Nur Betriebsinhaber können EU-Flächenbeihilfen beziehen. Ein Betriebsinhaber ist definiert als eine Person, die eine landwirtschaftliche Tätigkeit ausübt. Eine landwirtschaftliche Tätigkeit ist definiert als Erzeugung, Zucht oder Anbau landwirtschaftlicher Erzeugnisse, einschließlich Ernten, Melken, Zucht von Tieren und Haltung von Tieren für landwirtschaftliche Zwecke, oder Erhaltung von Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand (GLÖZ) (13). Übt der Antragsteller keine andere landwirtschaftliche Tätigkeit aus, muss er gemäß den einschlägigen EU-Vorschriften als landwirtschaftliche Mindesttätigkeit für die Erhaltung von Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand sorgen, um in den Genuss einer Beihilfe zu gelangen.

3.9. Die Ausgaben aus beiden Fonds werden über rund 80 nationale oder regionale Zahlstellen abgewickelt. Ehe diese Zahlstellen Ausgaben aus dem EU-Haushalt beantragen können, benötigen sie eine Zulassung nach von der Kommission festgelegten Kriterien. Die Zahlstellen leisten Zahlungen an die Begünstigten und müssen sich zuvor entweder direkt oder über nachgeordnete Stellen von der Zulässigkeit der Beihilfeanträge überzeugen. Die Rechnungslegung und Zahlungen der Zahlstellen werden von unabhängigen Prüfstellen, den bescheinigenden Stellen, geprüft. Diese erstatten der Kommission im Februar des folgenden Jahres Bericht. 3.9. Entsprechend Artikel 5 der Verordnung (EG) Nr. 885/2006 der Kommission werden zusätzlich zu den Jahresrechnungen auch die internen Kontrollverfahren der Zahlstellen auf einer jährlichen Basis geprüft und durch die bescheinigenden Stellen zertifiziert.

Politikbereiche Umwelt, Maritime Angelegenheiten und Fischerei sowie Gesundheit und Verbraucherschutz

3.10. Die Umweltpolitik der Union soll zum Schutz der Umwelt, zur Verbesserung ihrer Qualität, zur menschlichen Gesundheit und zur rationellen Verwendung der natürlichen Ressourcen beitragen, wobei entsprechende Maßnahmen auch auf internationaler Ebene gefördert werden sollen. Das Finanzierungsinstrument für die Umwelt (LIFE) (14) ist das wichtigste Förderinstrument, mit dem sich die EU an Projekten beteiligt, die in den Mitgliedstaaten in den Bereichen Natur und biologische Vielfalt, Umweltpolitik und Verwaltungspraxis sowie Information und Kommunikation durchgeführt werden.

3.11. Der Europäische Fischereifonds (15) ist das wichtigste Instrument im Politikbereich Maritime Angelegenheiten und Fischerei. Mit der Gemeinsamen Fischereipolitik werden die gleichen Ziele verfolgt wie mit der Gemeinsamen Agrarpolitik (siehe Ziffer 3.3).

3.12. Im Politikbereich Gesundheit und Verbraucherschutz trägt die EU einerseits zum Schutz der Gesundheit von Mensch, Tier und Pflanzen und andererseits zum Wohl der Verbraucher bei.

Vorschüsse und Zwischen-/Abschlusszahlungen

3.13. Beim EGFL handelt es sich bei den Ausgaben in erster Linie um Erstattungen von Beihilfen, die von den Mitgliedstaaten an Betriebsinhaber und andere Begünstigte ausgezahlt wurden.

3.14. Beim ELER und beim EFF wurde für jedes Programm nach dessen Genehmigung durch die Kommission ein Vorschuss in Höhe von 7 % der EU-Beteiligung ausgezahlt (16). Im Jahr 2009 handelte es sich bei den zulasten des ELER getätigten Zahlungen ausschließlich um Zwischenzahlungen, während aus dem EFF auch Vorschüsse geleistet wurden.

3.15. Unter die Zahlungen im Politikbereich Gesundheit und Verbraucherschutz fallen keine Vorschüsse; die Mitgliedstaaten erhalten Erstattungen auf der Grundlage der von ihnen gemeldeten Ausgaben. Im Politikbereich Umwelt sind bei einem LIFE-Projekt Vorschüsse von bis zu 40 % der in der Finanzhilfevereinbarung festgelegten EU-Beteiligung vorgesehen.

Ausführung des Haushaltsplans

3.16. Im Bereich des ELER wurden Ende 2009 Haushaltsmittel in Höhe von 1 650 Millionen Euro annulliert (17), was in erster Linie eine Folge davon war, dass sich der Ausgabenrhythmus der Mitgliedstaaten verlangsamt hatte. Dies beruhte auf Schwierigkeiten im Zusammenhang mit der Bereitstellung der nationalen Kofinanzierungsmittel und im Fall von Rumänien und Bulgarien auf der mangelnden Erfahrung mit der Umsetzung von Entwicklungsprogrammen für den ländlichen Raum (18). 3.16. Die Ende 2009 erfolgte Streichung der Haushaltsmittel für ELER in Höhe von 1 650 Millionen Euro war in einer Reihe von Fällen auch auf die späte Erstgenehmigung von Programmen zurückzuführen. Darüber hinaus haben erforderliche Programmneugestaltungen mit dem Ziel der Einbeziehung des Gesundheitschecks und des Europäischen Konjunkturpakets aufgrund der noch ausstehenden Verabschiedung der reformierten ländlichen Entwicklungsprogramme möglicherweise ebenfalls zu einigen Verzögerungen beim Start neuer Projekte durch die Mitgliedstaaten beigetragen.

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

3.17. Der übergreifende Prüfungsansatz des Hofes sowie seine Prüfungsmethodik sind in Teil 2 von Anhang 1.1 beschrieben. Für die Prüfung des Themenkreises Landwirtschaft und natürliche Ressourcen ist auf die folgenden besonderen Sachverhalte hinzuweisen: — Es wurde eine Stichprobe von 241 Zahlungen untersucht. — Die Bewertung der Überwachungs- und Kontrollsysteme bezog sich für den EGFL auf ausgewählte Zahlstellen in jeweils vier Mitgliedstaaten, in denen die Regelung für die einheitliche Flächenzahlung (Zypern, Lettland, Litauen und Slowakei) bzw. die Betriebsprämienregelung (Griechenland, Spanien (Baskenland), Italien (Emilia-Romagna) und Malta) Anwendung findet. Zusätzlich bezog sich die Prüfung im Fall von Malta auf die Zuweisung der Ansprüche nach der Einführung der Betriebsprämienregelung im Jahr 2007. Im Bereich der Ausgaben für die Entwicklung des ländlichen Raums prüfte der Hof die Überwachungs- und Kontrollsysteme in Bulgarien, der Tschechischen Republik, Deutschland (Bayern), Griechenland, Frankreich, Österreich, Rumänien und im Vereinigten Königreich (England). Die Prüfung des Hofes im Bereich Gesundheit und Verbraucherschutz betraf die Überwachungs- und Kontrollsysteme für die Programme zur Tilgung und Überwachung von Tierseuchen. — Hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen (Cross-Compliance-Bestimmungen) beschränkt sich der Hof bei der Prüfung flächenbezogener Zahlungen auf die Überprüfung derjenigen Verpflichtungen zur Erhaltung der Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand (Mindestanforderung an die Bodenbedeckung, Vermeidung unerwünschter Vegetation), für die es zum Zeitpunkt des Prüfbesuchs möglich ist, Nachweise zu erlangen und eine Schlussfolgerung zu ziehen. Bestimmte Grundanforderungen an die Betriebsführung (Schutz des Grundwassers und der Böden gegen Verschmutzung, Tierkennzeichnung und Tierschutz) wurden im Zusammenhang mit Zahlungen des ELER überprüft. Außerdem analysierte der Hof im Zusammenhang mit seinen Systemprüfungen in Bezug auf das InVeKoS, wie die GLÖZ-Standards und die von den Mitgliedstaaten eingerichteten Kontrollsysteme auf nationaler Ebene angewandt wurden. — Darüber hinaus unterzog der Hof 60 Bescheinigungen und Berichte der bescheinigenden Stellen, die sich auf 54 Zahlstellen (19) bezogen, einer prüferischen Durchsicht, um die Grundlage für die Kommissionsbeschlüsse über den Rechnungsabschluss zu bewerten.

ORDNUNGSMÄSSIGKEIT DER VORGÄNGE

3.18. Die Ergebnisse der Prüfung von Vorgängen sind in Anhang 3.1 zusammengefasst. Auf dieser Grundlage schätzt der Hof die wahrscheinlichste Fehlerquote im Themenkreis Landwirtschaft und natürliche Ressourcen auf zwischen 2 % und 5 %. 3.18. Die Kommission ist der Ansicht, dass eine Fehlerquote, die sich über die letzten Jahre hinweg um die 2 % bewegt hat, die insgesamt positive Bewertung der vorangegangenen Jahre bestätigt. Darüber hinaus sind die Risiken für den EU-Haushalt durch das Konformitätsprüfungsverfahren in angemessener Weise abgedeckt.

3.19. Im Jahr 2009 waren von den 241 untersuchten Vorgängen 66 (27 %) (20) fehlerbehaftet. 42 (64 %) (21) dieser Vorgänge waren mit quantifizierbaren Fehlern behaftet, die insbesondere die Förderfähigkeit und die Genauigkeit betrafen. Beispiele für diese Arten von Fehlern werden im Folgenden angeführt.

Landwirtschaft und Entwicklung des ländlichen Raums

3.20. Beim EGFL waren 35 (22) von 148 im Rahmen der Stichprobe geprüften Vorgängen fehlerbehaftet (24 %). 24 (69 %) dieser Vorgänge waren mit quantifizierbaren Fehlern behaftet. Bei den Ausgaben für die Entwicklung des ländlichen Raums waren 25 von 80 im Rahmen der Stichprobe geprüften Vorgängen fehlerbehaftet (31 %). 16 (64 %) dieser Vorgänge waren mit quantifizierbaren Fehlern behaftet. 3.20. Die Kommission stellt fest, dass der Großteil der quantifizierbaren Fehler in finanzieller Hinsicht relativ klein ist und hauptsächlich kleine Unterschiede bei der vom Hof durchgeführten Neuausmessung von Parzellen betrifft (siehe Ziffer 3.22). Darüber hinaus wurden mehrere Fehler bereits vor der Prüfung durch den Hof von dem betreffenden Mitgliedstaat ermittelt.

3.21. Beispiele für vom Hof aufgedeckte Förderfähigkeitsfehler: 3.21.

Beispiele im Bereich des EGFL Ein Begünstigter, der keine landwirtschaftliche Tätigkeit nachweisen konnte, erhielt eine einheitliche Flächenzahlung: Der Begünstigte, ein in Gemeindebesitz befindliches Unternehmen, reichte für Wiesen und Weiden mit einer Fläche von mehr als 530 Hektar einen Antrag auf einheitliche Flächenzahlung ein. Den Prüfern konnte keinerlei Nachweis dafür erbracht werden, dass das Unternehmen aufgrund der Ausübung einer landwirtschaftlichen Tätigkeit — d. h. Erzeugung oder Anbau landwirtschaftlicher Erzeugnisse, Zucht oder Haltung von Tieren für landwirtschaftliche Zwecke oder Erhaltung von Flächen in gutem landwirtschaftlichen Zustand — für Beihilfen infrage kam. Daher war die Zahlung der Beihilfe (30 000 Euro) nicht gerechtfertigt. Nach Ansicht des Hofes ist dieser Fall ein weiteres Beispiel für das Problem, auf das der Hof bereits im Jahresbericht zum Haushaltsjahr 2008 hingewiesen hat (23). Ein Begünstigter, der eine gepachtete Weidefläche von minderer Qualität vorschriftswidrig gemeldet hatte, erhielt eine Betriebsprämienzahlung: Bei der betreffenden Fläche handelte es sich um Gemeindeland, für das ein anderer Landwirt (der Verpächter) Weiderechte gemeldet hatte, die ihm angeblich von der Gemeinde gewährt worden waren. Der Begünstigte, ein Landwirt im Ruhestand, der seinen ursprünglichen Betrieb verkauft, jedoch einen Teil seiner Ansprüche behalten hatte, schloss mit dem Verpächter zwei Verträge ab, die ganz offensichtlich auf die Erfüllung der Verordnungsbedingungen ausgerichtet waren: — einen Pachtvertrag für 57 Hektar des oben genannten Weidelands, — einen damit verbundenen Vertrag, in dem er dem Verpächter die Weiderechte zurückübertrug. Die Gemeinde hatte dem Verpächter jedoch keine Weiderechte für die fragliche Parzelle gewährt. Ohnehin wird die (vollständige oder teilweise) Weitervergabe von Weiderechten in der Gemeindeverordnung ausdrücklich untersagt. Folglich stand das Land weder dem Verpächter noch dem Begünstigten zur Verfügung, sodass die EU-Rechtsvorschriften (24) nicht eingehalten wurden. Der letztgenannte Fall wird als klarer Verstoß gegen die Bestimmungen des Artikels 29 der einschlägigen Verordnung betrachtet, in dem festgelegt ist, dass „Betriebsinhaber keine Zahlungen (erhalten), wenn feststeht, dass sie die Voraussetzungen für den Erhalt solcher Zahlungen künstlich geschaffen haben“. Beispiele EGFL Natürliche oder juristische Personen sind zum Erhalt von Zahlungen gemäß SAPS berechtigt, wenn sie eine landwirtschaftliche Aktivität ausüben oder landwirtschaftliche Flächen in gutem landwirtschaftlichen Zustand halten (37). Eine ausgesprochen landwirtschaftliche Aktivität ist also nicht erforderlich. Es genügt demnach, wenn der Leistungsempfänger die entsprechenden landwirtschaftlichen Flächen in gutem landwirtschaftlichen Zustand erhält. Dieser Fall betrifft nicht die Ordnungsmäßigkeit entsprechend den relevanten EU-Regelungen sondern vielmehr die politische Entscheidung des EU-Gesetzgebers im Rahmen des Gesundheitschecks, die Entscheidung über die Gewährung direkter Zahlungen an natürliche oder juristische Personen, deren Haupterwerb nicht in der Ausübung einer landwirtschaftlichen Aktivität besteht bzw. deren landwirtschaftliche Aktivität unbedeutender Natur ist, den Mitgliedstaaten zu überlassen. Weitere Überlegungen zu diesem Punkt erfolgen im Rahmen der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik nach 2013. Nachweise aus den Zahlungsunterlagen belegen, dass die betreffenden nationalen Behörden im September 2008 Vor-Ort-Kontrollen der entsprechenden Flächen durchführten, darunter auch einige der vom Hof kontrollierten Parzellen, und die zu leistenden Zahlungen auf der Grundlage des Zustands der landwirtschaftlichen Flächen, die sie als in gutem landwirtschaftlichen Zustand befanden, festlegten. Ein von der Kommission im Mai 2010 durchgeführter Vor-Ort-Besuch bestätigte den weiterhin guten landwirtschaftlichen Zustand der Flächen, für die Zahlungen geleistet worden sind.

3.22. Bei den meisten quantifizierbaren Fehlern handelte es sich um Genauigkeitsfehler (87 % im Bereich des EGFL und 81 % im Bereich der Entwicklung des ländlichen Raums), und zwar in den meisten Fällen um die überhöhte Angabe der beihilfefähigen Flächen. Außerdem stellte der Hof beispielsweise folgende Genauigkeitsfehler fest: 3.22.

Beispiele im Bereich des EGFL Bei zwei von 12 in einem Mitgliedstaat geprüften Vorgängen wurden für die Berechnung der Zahlungen fehlerhafte, in der Datenbank erfasste Ansprüche zugrunde gelegt. Dies führte in beiden Fällen zu um rund 20 % überhöhten Zahlungen. In einem anderen Mitgliedstaat wurde eine Betriebsprämienzahlung auf der Grundlage des Durchschnittswerts der im Besitz des Betriebsinhabers befindlichen Ansprüche und nicht wie in den EU-Rechtsvorschriften vorgesehen auf der Grundlage des Durchschnittswerts der von diesem in seinem Antrag gemeldeten Ansprüche berechnet. Dies hatte zur Folge, dass die Zahlung um rund 20 % zu niedrig war. Beispiele EGFL In beiden Fällen hatten die nationalen Behörden bereits vor dem Hof festgestellt, dass Zahlungen auf der Grundlage unberechtigter Leistungsansprüche berechnet wurden und dass erfolgte Überzahlungen zurückgefordert werden müssten. Die Kommission bedauert, dass Fälle zu geringer Zahlungen, die dem EU-Haushalt in keiner Weise Schaden zufügen, auf die Gesamtausgaben in einer Weise hochgerechnet werden, dass sie zu einer Erhöhung der Gesamtfehlerquote führen und somit der unzutreffende Eindruck entsteht, dass diese Fehlerquote ein Hinweis auf das Ausmaß erfolgter Überzahlungen darstellt.

3.23. Zu den vom Hof aufgedeckten nicht quantifizierbaren Fehlern gehörten beim EGFL beispielsweise folgende Fälle: Parzellen wurden im Antrag nicht klar identifiziert, Zahlungen wurden nach Ablauf der vorgeschriebenen Frist getätigt, und der Zeitpunkt, zu dem die Antragsteller ausschließlich über die im Antrag genannte Parzelle verfügen können mussten, war nicht angegeben. Beim ELER stellte der Hof einen Fall fest, in dem bestimmte Voraussetzungen für die Zahlung einer Beihilfe für ökologischen Landbau nicht vollständig erfüllt worden waren. 3.23. Die Kommission überprüft systematisch die Einhaltung der Zahlungstermine für Direkthilfen und nimmt erforderlichenfalls finanzielle Korrekturen vor. Die anderen erwähnten Fehler sind formeller Art und haben keine finanziellen Auswirkungen.

Umwelt, Maritime Angelegenheiten und Fischerei sowie Gesundheit und Verbraucherschutz

3.24. In den Politikbereichen Umwelt, Maritime Angelegenheiten und Fischerei sowie Gesundheit und Verbraucherschutz waren sechs der 13 im Rahmen der Stichprobe geprüften Vorgänge fehlerbehaftet (46 %). Bei zwei dieser Vorgänge (33 %) waren quantifizierbare Fehler zu verzeichnen. 3.24. Als die Kommission über ihre Zahlungen an die Mitgliedstaaten im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung entschied, waren ihr mögliche Fehler auf der Ebene der Endempfänger, die vom Hof ermittelt worden sind, nicht bekannt. Allerdings hat die Kommission mittlerweile ein Kontrollinstrument eingerichtet, das überprüft, ob die Mittelverwaltungs- und Kontrollsysteme der Mitgliedstaaten wirksam funktionieren, um solchen Fehlern vorzubeugen. Hinsichtlich eines Vorgangs im Bereich Maritime Angelegenheiten und Fischerei stellte die Zwischenzahlungsberechnung der Kommission eine korrekte Anwendung der geltenden Berechnungsregeln für solche Zahlungen entsprechend Artikel 76 der Verordnung (EG) Nr. 1198/2006 des Rates dar. Diese Bestimmung erlaubt es der Kommission nicht, eine andere Berechnungsmethode nach eigenem Ermessen anzuwenden.

3.25. Beim Finanzinstrument für die Ausrichtung der Fischerei (FIAF) stellte der Hof fest, dass Projekte außerhalb des Beihilfefähigkeitszeitraums abgeschlossen wurden. 3.25. Ungerechtfertigt erhaltene Gelder, die von der Kommission ermittelt worden sind, werden von nachfolgend zu gewährenden Fördersummen (soweit solche noch ausstehen) abgezogen bzw. spätestens mit dem Ende der Programmlaufzeit zurückgefordert.

Beispiel Die nationalen Behörden erstatteten Ausgaben, die neun Monate nach der für den Bau eines Fischereifahrzeugs festgesetzten Frist getätigt worden waren. Nach den Rechtsvorschriften sind diese Ausgaben nicht beihilfefähig, da eine solche Frist nur in Fällen „höherer Gewalt“ während der Projektdauer außer Kraft gesetzt werden darf. Beispiel Im Rahmen des Programmabschlusses wird die Kommission alle erforderlichen Maßnahmen ergreifen, um von der Ausgabenabschlussrechnung und den Abschlusszahlungsansprüchen ungerechtfertigt beantragte Mittel abzuziehen.

3.26. Außerdem stellte der Hof nicht quantifizierbare Fehler fest. 3.26.

Beispiele FIAF: Ein Endbegünstigter meldete u. a. Ausgaben für eigenes Personal sowie für Geräte, die zum Verkaufspreis bewertet wurden und nicht auf der Grundlage der tatsächlich im Zusammenhang mit der Durchführung des Projekts entstandenen Kosten. Da keine Angaben zu den tatsächlich vom Begünstigten getragenen Kosten gemacht werden konnten, wurde der Fehler als nicht quantifizierbarer Fehler eingestuft. Gesundheit und Verbraucher: Bei einer Zahlung für die Ausstrahlung von Fernsehwerbespots im Rahmen einer Kampagne gegen das Rauchen stellte der Hof fest, dass die Kommission nicht angemessen überprüft hatte, ob alle bezahlten Dienstleistungen auch tatsächlich erbracht worden waren. Beispiele FIAF: Im Rahmen des Programmabschlusses wird die Kommission alle erforderlichen Maßnahmen ergreifen, um von der Ausgabenabschlussrechnung und den Abschlusszahlungsansprüchen ungerechtfertigt beantragte Mittel abzuziehen. Gesundheit und Verbraucher: Die Dienststellen der Kommission führten eine Reihe von Überprüfungen durch, die Nachweise darüber lieferten, dass die Fernsehspots gesendet wurden. Künftig werden zusätzliche Kontrollen durchgeführt.

WIRKSAMKEIT DER SYSTEME

Politikbereich Landwirtschaft und Entwicklung des ländlichen Raums

Systeme zur Gewährleistung der Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge

3.27. Das wichtigste Kontrollsystem zur Gewährleistung der Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge ist das Integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem (InVeKoS) (25).

3.28. Das InVeKoS umfasst in jedem Mitgliedstaat Datenbanken zur Erfassung der Betriebe, Beihilfeanträge, landwirtschaftlich genutzten Parzellen und in den Fällen, in denen die Zahlungen noch an die Anzahl der Tiere gekoppelt sind, eine Tierdatenbank sowie in den Mitgliedstaaten, die die Betriebsprämienregelung anwenden, ein Verzeichnis der Zahlungsansprüche. Innerhalb des InVeKoS sind mehrere Kontrollen der Beihilfefähigkeit vorgesehen: eine Verwaltungskontrolle aller Anträge, ein Kontrollabgleich anhand von Datenbanken, damit für dieselben Flächen/Tiere keine Doppelanträge gestellt werden, sowie von den Zahlstellen durchzuführende Vor-Ort-Kontrollen von mindestens 5 % der Betriebe.

3.29. Die Betriebsprämienregelung, die Regelung für die einheitliche Flächenzahlung, alle flächenbezogenen gekoppelten Beihilferegelungen sowie die Tierprämienregelungen fallen unter das InVeKoS. Im Fall des ELER und insbesondere bei den Agrarumweltmaßnahmen und den Maßnahmen zugunsten benachteiligter Gebiete werden bestimmte Kernkriterien wie Fläche oder Zahl der Tiere anhand des InVeKoS überprüft, während für andere Anforderungen besondere Kontrollverfahren entwickelt wurden (26).

3.30. Der Hof bewertete acht InVeKoS-Systeme im Bereich des EGFL und acht spezifische Kontrollsysteme im Bereich des ELER (siehe Ziffer 3.17).

3.31. Der Hof prüfte sowohl die Übereinstimmung mit den Vorschriften der einschlägigen Verordnungen als auch die Wirksamkeit der Systeme im Hinblick auf die Gewährleistung der Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge. Dabei untersuchte er Folgendes: 3.31.

I. Verwaltungsverfahren und -kontrollen zur Gewährleistung ordnungsgemäßer Zahlungen, einschließlich der Qualität der Datenbanken;

II. Kontrollsysteme auf der Grundlage von Vor-Ort-Kontrollen;

III. Systeme zur Gewährleistung der Durchführung und Kontrolle der Cross-Compliance-Bestimmungen (Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen). III. Die Kommission erinnert daran, dass die Einhaltung von Cross-Compliance-Kriterien durch die Landwirte kein Anspruchsberechtigungskriterium darstellt. Demnach fallen die Kontrollen dieser Kriterien nicht in den Rahmen der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrundeliegenden Vorgänge. Daher sind auch Landwirte förderberechtigt, die diese Kriterien nicht erfüllen. Allerdings werden Strafverfahren auf der Grundlage von Tatbeständen der Schwere, des Umfangs, der Dauer und der Häufigkeit von festgestellten Regelkonformitätsverstößen angestrengt sowie als Folge von Fahrlässigkeit oder Vorsatz vonseiten des betreffenden Fördermittelempfängers.

3.32. Das InVeKoS basiert zwar auf einem soliden Grundkonzept, doch zeigte sich während der vom Hof in den letzten Jahren durchgeführten jährlichen InVeKoS-Systemprüfungen, dass seine Wirksamkeit durch ungenaue Daten in den Datenbanken, unvollständige Gegenkontrollen oder fehlerhafte bzw. unvollständige Weiterverfolgung von Unstimmigkeiten beeinträchtigt wird. Bezüglich der Haushaltsjahre 2006-2008 prüfte der Hof in 20 Zahlstellen in 17 Mitgliedstaaten die Funktionsweise der InVeKoS-Systeme für die Betriebsprämienregelung und die Regelung für die einheitliche Flächenzahlung und berichtete in seinen Jahresberichten über die Ergebnisse. Bei einer Zahlstelle bewertete er das InVeKoS als wirksam; bei 12 Zahlstellen bewertete er es als bedingt wirksam, und bei sieben Zahlstellen deckte er erhebliche Mängel auf, was ihn zu der Schlussfolgerung veranlasste, dass das System nicht wirksam war. 3.33. Bei seiner für 2009 durchgeführten Prüfung von acht Zahlstellen stellte der Hof fest, dass die Systeme im Hinblick auf die Gewährleistung der Ordnungsmäßigkeit der Zahlungen nur bei einer dieser Stellen wirksam waren; bei vier Zahlstellen waren sie bedingt wirksam und bei den übrigen drei Zahlstellen (Griechenland, Zypern und Malta) nicht wirksam. 3.32-3.33. Die Kommission ist weiterhin der Auffassung, dass es sich beim InVeKoS im Allgemeinen um ein effektives Kontrollsystem zur Begrenzung des Risikos fehlerhafter bzw. regelwidriger Ausgaben handelt; vorausgesetzt, es wird ordnungsgemäß eingesetzt. Der Hof hat dies in seinen früheren Jahresberichten seit 2005 anerkannt. Die Wirksamkeit und kontinuierliche Verbesserung des InVeKoS wird durch die Ergebnisse der Konformitätsprüfungen, welche die Kommission im Verlauf der letzten Jahre in allen Mitgliedstaaten außer Luxemburg durchgeführt hat, sowie durch die niedrige Fehlerquote, wie sie den der Kommission von den Mitgliedstaaten übermittelten Kontrollstatistiken zu entnehmen ist, die im Übrigen von den bescheinigenden Stellen überprüft und bestätigt werden. Diese niedrige Fehlerquote entspricht auch der Fehlerquote, die der Hof in seinem Jahresbericht 2008 selbst angibt. Die Kommission hat ermittelt, dass bezogen auf das Antragsjahr 2008 in den InVeKoS Bulgariens und Rumäniens erhebliche Defizite zu verzeichnen waren. In der Folge stellten diese beiden Mitgliedstaaten 2009 Aktionspläne auf, die von der Kommission aufmerksam verfolgt werden. Andere Mitgliedstaaten weisen in ihren jeweiligen InVeKoS weniger gravierende Defizite auf. Diese stellen die Effektivität ihrer Systeme zwar nicht in Frage, machen sie jedoch perfektionierbar. Diese Mitgliedstaaten haben entsprechende Maßnahmen ergriffen bzw. sind dabei, solche zu ergreifen. All diese Defizite werden im Rahmen von Konformitätsprüfungsverfahren nachverfolgt, wodurch sichergestellt ist, dass den Unwägbarkeiten für den EU-Haushalt angemessen entgegengesteuert wird.

3.34. Bei seiner Prüfung der acht Überwachungs- und Kontrollsysteme im Bereich der Entwicklung des ländlichen Raums gelangte der Hof zu dem Ergebnis, dass drei der angewandten Kontrollsysteme im Hinblick auf die Gewährleistung der Ordnungsmäßigkeit der Zahlungen wirksam und fünf Systeme nur bedingt wirksam waren. 3.34. Die Schwächen der Begleit- und Kontrollsysteme bei den ländlichen Entwicklungsprogrammen in Bulgarien und Rumänien sind auf die Defizite in den entsprechenden InVeKoS zurückzuführen, denen im Jährlichen Tätigkeitsbericht 2009 der Generaldirektion Landwirtschaft und ländliche Entwicklung besondere Aufmerksamkeit zuteil wird. Die Kontrollsysteme der anderen 2009 durch die Kommission überprüften Mitgliedstaaten bestätigten deren Effektivität. Bezüglich der folgenden Aspekte ist jedoch noch Raum für Optimierungen: — Beachtung der allgemeinen Leitlinien wie sie in dem Arbeitsdokument bezüglich der agrarökologischen Verpflichtungen und deren Nachweisbarkeit formuliert sind. Dieses führt insbesondere aus, dass in der Praxis mehrere Kontrollinstrumente miteinander zu kombinieren sind. — Kontinuierliche Bemühungen sind erforderlich, um einfache und eindeutige Berechtigungskriterien zu formulieren und um die Fördermittelempfänger auf eine klare und unmissverständliche Weise über ihre Pflichten aufzuklären. — Einsatz erschöpfender administrativer Kontrollen, insbesondere mit Blick auf agrarökologische Maßnahmen. — Verbesserung der Kontrollqualitätsberichte, die eine bessere Nachverfolgbarkeit und eindeutige Schlussfolgerungen aus den durchgeführten Kontrollen zulassen.

3.35. Die wichtigsten Prüfungsfeststellungen des Hofes werden in den folgenden Ziffern dargelegt. Die Ergebnisse der Prüfung von Systemen sind in Anhang 3.2 zusammengefasst.

I. Verwaltungsverfahren und -kontrollen zur Gewährleistung ordnungsgemäßer Zahlungen, einschließlich der Qualität der Datenbanken

3.36. Alle Anträge auf Fördermittel und Zahlungsanträge müssen einer Verwaltungskontrolle unterzogen werden, die sich auf alle Elemente bezieht, deren Überprüfung mit verwaltungstechnischen Mitteln möglich und angemessen ist (27). Im Rahmen der Verwaltungskontrollen sind, soweit möglich und angebracht, auch Gegenkontrollen u. a. mit den Daten aus den InVeKoS-Datenbanken durchzuführen. Bei der Prüfung des Hofes wurde untersucht, ob die Datenbanken vollständig und zuverlässig waren und ob angemessene Kontrollen zur Aufdeckung von Unstimmigkeiten und Veranlassung von Abhilfemaßnahmen durchgeführt wurden. Die wichtigsten aufgedeckten Systemschwächen werden im Folgenden beschrieben.

EGFL

3.37. Das Flächenidentifizierungssystem ist eine Datenbank, in der alle landwirtschaftlichen Nutzflächen (Referenzparzellen) des Mitgliedstaats erfasst sind. Der Hof deckte in drei Mitgliedstaaten erhebliche Mängel im Flächenidentifizierungssystem auf, die — wie die folgenden Beispiele zeigen — die Wirksamkeit der Verwaltungsgegenkontrollen beeinträchtigen. Beispiele Das Flächenidentifizierungssystem-GIS war ab 2005 verbindlich vorgeschrieben. In Griechenland enthielt dieses System bis zum Antragsjahr 2008 einschließlich keinerlei kartografische Informationen (Orthofotos), aus denen die tatsächliche beihilfefähige Fläche der erfassten Referenzparzellen hervorging. Das Flächenidentifizierungssystem-GIS war im Dezember 2009 für die Durchführung der notwendigen Gegenkontrollen noch immer nicht voll einsatzfähig. In Litauen stellte der Hof fest, dass die Behörden nicht für Beihilfen infrage kommende Landschaftsmerkmale mit einer Gesamtfläche von 13 700 ha nicht von der beihilfefähigen Fläche der Parzellen, die laut Flächenidentifizierungssystem zu 100 % beihilfefähig waren, abgezogen hatten. In Zypern wurden im Jahr 2008 neue Orthofotos erzeugt und analysiert. Die Analyse ergab, dass sich die Flächennutzung bei mehr als 39 000 Referenzparzellen geändert hatte und sich dadurch die für einheitliche Flächenzahlungen infrage kommende Fläche um mehr als 7 000 ha (d. h. 5 % der landwirtschaftlich genutzten Fläche) verringert hatte. Obwohl aktualisierte Informationen verfügbar waren, beschlossen die zyprischen Behörden, die Zahlungen für das Antragsjahr 2008 auf der Grundlage der veralteten Orthofotos aus dem Jahr 2003 vorzunehmen. 3.37. Im Allgemeinen verbessert sich die Qualität der LPIS in den Mitgliedstaaten stetig. Dies wird auch in der Antwort der Kommission auf die unten folgenden Beispiele deutlich, auf die sich der Hof bezieht. Hinzu kommt, dass die Mitgliedstaaten vom Antragsjahr 2010 an alljährlich zur Durchführung einer Qualitätsbeurteilung des LPIS-GIS entsprechend vorgegebener Verfahren verpflichtet sind. Darüber hinaus muss über die entsprechenden Ergebnisse und die gegebenenfalls zur Verbesserung der Situation erforderlichen, ins Auge gefassten Maßnahmen Bericht erstattet werden. Die Kommission räumt ein, dass es im Antragsjahr 2008 Probleme mit dem griechischen InVeKoS gegeben hat. Für die Vergangenheit wird das finanzielle Risiko allerdings vom Konformitätsprüfungsverfahren abgedeckt, durch das bis jetzt an die 866 Millionen Euro von der EU-Finanzierung ausgeschlossen worden sind bzw. werden. Das LPIS-GIS war entsprechend dem Aktionsplan ab dem 31. Dezember 2008 verfügbar, und die Einführung erfolgte vor Beginn des Antragszeitraums 2009. Das Problem im Jahr 2009 wurde durch die späte digitalisierte Erfassung von Parzellen durch die Landwirte verursacht. Zwischenzeitlich sind Maßnahmen zur Klärung dieser Situation ergriffen worden, indem für die Digitalisierung eine Ausschlussfrist gesetzt worden ist. Die Kommission verfolgt die Defizite, die im litauischen LPIS-GIS seit 2005 bestehen, durch Konformitätsprüfungsverfahren. Allerdings haben die litauischen Behörden die Kommission zwischenzeitlich darüber in Kenntnis gesetzt, dass im Dezember 2009 am LPIS-GIS des Landes Korrekturmaßnahmen vorgenommen wurden. Seit 2005 begleitet die Kommission die Defizite im LPIS-GIS Zyperns. In der Folge der durchgeführten Maßnahmen hat Zypern Abhilfe geschaffen, sodass das System ab 2009 als wirkungsvoll eingestuft werden kann. Diese Situation wird im Rahmen des Konformitätsprüfungsverfahrens begleitet.

3.38. Außerdem stellte der Hof in zwei Mitgliedstaaten (Spanien und Italien) fest, dass die jüngsten verfügbaren Orthofotos nicht für die Kappung der bei der Berechnung der Zahlungen zugrunde gelegten beihilfefähigen Flächen verwendet wurden. Beispiele In Spanien (Baskenland) und Italien (Emilia-Romagna) basiert der Anteil der beihilfefähigen Gesamtflächen für Weideland von minderer Qualität nicht auf den neuesten verfügbaren Informationen (Orthofotos oder Vor-Ort-Kontrollen), sondern auf den Anträgen des Betriebsinhabers vor Einführung der Betriebsprämienregelung. In den untersuchten Fällen wurde es sowohl den spanischen als auch den italienischen Betriebsinhabern erlaubt, in ihren Anträgen den höheren historischen Flächenanteil für Weideland von minderer Qualität zu beantragen, obwohl der Anteil der beihilfefähigen Flächen gemäß den jüngsten Orthofotos deutlich niedriger ist. Die Differenzen haben dazu geführt, dass Beihilfen für Flächen gewährt werden, die erheblich größer sind als die tatsächlich beihilfefähigen Flächen. 3.38. Es ist zu betonen, dass erhebliche Arbeit erforderlich ist, bevor neue Orthofotos im System als verwendbar angesehen werden können. Bevor dieses Bildmaterial effizient für Gegenprüfungen verwendet werden kann, muss es bearbeitet, digitalisiert und müssen die Ergebnisse qualitätsgeprüft werden. Dieses Vorgehen erfordert Zeit. Dennoch erachtet es die Kommission für sehr nützlich, dass die Mitgliedstaaten ihren Landwirten die Orthofotos für das Antragsverfahren bereits in einem frühen Stadium zur Verfügung stellen — aber auch für die Kontrolleure im Rahmen ihrer Vor-Ort-Kontrollen, wie dies bereits der Fall war. In Fällen, in denen im Nachhinein anhand aktualisierter Orthofotos Überdeklarierungen von Flächen aufgedeckt werden, sind die Mitgliedstaaten dazu verpflichtet, in früheren Jahren zu viel gezahlte Fördergelder zurückzufordern. Soweit die Kommission zu dem Schluss kommt, dass ein Mitgliedstaat nicht mit ausreichendem Nachdruck den EU-Haushalt schützt, wird sie dem jeweiligen Sachverhalt im Rahmen des Konformitätsprüfungsverfahrens nachgehen. Italien ist derzeit dabei, eine Rundumerneuerung seines LPIS abzuschließen. Dies bedeutet, dass erneuertes Ortho-Bildmaterial das gesamte Land erfassen wird, dass das Bildmaterial alle drei Jahre erneuert wird und dass die Referenzparzellen systematisch beurteilt werden — erforderlichenfalls auch durch Feldbegehungen. Im Zuge aktualisierten Bildmaterials ermittelte Überdeklarierungen von Flächen werden so aufgedeckt und die zu viel gezahlten Gelder wieder eingezogen. Die Kommission glaubt, dass dieser Ansatz einen großen Schritt nach vorn darstellt. Im Falle Spaniens analysierte der Hof noch nicht bearbeitetes Bildmaterial. Dieses Bildmaterial wurde den Landwirten für deren Antragstellung 2008 zur Verfügung gestellt. Die Kommission verfolgt in aktiver Weise die Maßnahmen, die zur Berichtigung von Überdeklarierungen von Flächen unternommen werden.

3.39. Der Hof beobachtete in mehreren Mitgliedstaaten (Griechenland, Italien, Zypern, Litauen und Slowakei), dass der Antragsdatenbank weder Art noch Zeitpunkt vorgenommener Änderungen oder Korrekturen zu entnehmen waren. In Ermangelung eines zuverlässigen Prüfpfads kann der Hof nicht bewerten, ob EU-Sanktionen ordnungsgemäß verhängt wurden. Beispiele In Griechenland wird der überwiegende Teil der Verwaltungsgegenkontrollen und der notwendigen Korrekturen der Antragsdaten im Rahmen eines Verfahrens durchgeführt, das keinen Prüfpfad hinterlässt und nicht zur Verhängung von Sanktionen führt. In Zypern enthielten die Anträge in Papierform und die Datenbank widersprüchliche Angaben hinsichtlich des Zeitpunkts und des Inhalts der in den Anträgen vorgenommenen Änderungen. 3.39. In den Fällen Zyperns, Griechenlands und der Slowakei wurden in die Berichte der bescheinigenden Stellen für das Haushaltsjahr 2009 Analyseergebnisse aufgenommen, die ähnlich denjenigen des Hofes lauten. Und in allen drei Fällen teilten die Zahlstellen mit, dass Maßnahmen zur Abhilfe der Probleme eingeleitet worden sind. Die Mitgliedstaaten wurden im Ausschuss für die Agrarfonds daran erinnert, in ihren IT-gestützten Förderanträgen einen umfassenden Prüfpfad sicherzustellen.

3.40. Eine zuverlässige Datenbank über die Zahlungsansprüche ist eine Grundvoraussetzung für korrekte Betriebsprämienzahlungen. Zudem sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, sowohl bei der Betriebsprämienregelung als auch bei der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung ihre nationalen Obergrenzen einzuhalten. Der Hof stellte die Überschreitung einer Obergrenze (Zypern) fest, was sich allerdings nicht auf den EU-Haushalt auswirkte; außerdem wurden Ansprüche falsch zugewiesen (Malta). 3.40.

Beispiele Als Malta im Jahr 2007 die Betriebsprämienregelung einführte, wurden allen Tierhaltern oder Milcherzeugern, auch denjenigen, die über beihilfefähige Hektare verfügten, besondere Ansprüche zugewiesen, was den EU-Rechtsvorschriften zuwiderläuft. Gemäß den EU-Rechtsvorschriften war Malta von der Verpflichtung ausgenommen, dass der Antragsteller mindestens 50 % der historischen Tierhaltungstätigkeit beibehalten muss, um eine Zahlung für einen besonderen Anspruch zu erhalten. Malta beschloss, auf nationaler Ebene zur Aktivierung der besonderen Ansprüche keine Mindestanforderungen bezüglich der Tierhaltung festzulegen. Infolgedessen bleiben Betriebsinhaber, die ihren Viehbestand nach Einführung der Betriebsprämienregelung erheblich reduziert haben, beihilfefähig und erhalten für ihre besonderen Ansprüche Zahlungen in voller Höhe. Zypern überschritt die Obergrenze für einheitliche Flächenzahlungen der EU um 1,44 %. Die zyprischen Behörden nahmen keine proportionalen Kürzungen vor. Daher waren alle Einzelzahlungen um 1,44 % überhöht, was allerdings zulasten des nationalen und nicht des EU-Haushalts ging. Beispiele Malta unterhält in bedeutendem Umfang eine Intensivtierhaltung ohne über das entsprechende Land zu verfügen. Der Rat beschloss, im Fall Maltas in Bezug auf die Verpflichtung, einen Anteil von mindestens 50 % der landwirtschaftlichen Aktivität bereits vor dem Übergang zur Betriebsprämienregelung ausgeübt zu haben, eine Ausnahmeregelung zu treffen. Zypern verfolgt diese Angelegenheit als Teil der Überprüfung seiner Förderanträge für 2008 mit dem Ziel, die betreffenden Gelder wieder einzuziehen.

3.41. Was die Richtigkeit der Zahlungen angeht, deckte der Hof in einem Mitgliedstaat erhebliche Unzulänglichkeiten auf, die dazu führten, dass Wald als Dauergrünland gemeldet wurde (Griechenland). Überdies lässt Griechenland es weiterhin zu, dass die laut Antrag gemeldete Fläche größer ist als die im Flächenidentifizierungssystem erfasste beihilfefähige Fläche der Referenzparzelle, indem es eine in der Verordnung nicht vorgesehene Toleranzmarge von 5 % anwendet. Hierauf wurde vom Hof bereits im Jahr 2005 hingewiesen. Außerdem stellte der Hof fest, dass Zahlungen an Begünstigte geleistet wurden, ohne dass bekannte Unstimmigkeiten bereinigt worden waren (Italien) und ohne dass eine Gegenkontrolle der im Antrag gemeldeten Fläche anhand der im Flächenidentifizierungssystem ausgewiesenen beihilfefähigen Fläche stattgefunden hatte. Ferner deckte der Hof Fälle auf, in denen die Beihilfen systematisch falsch berechnet wurden bzw. in denen wegen fehlerhafter Flächenangaben oder verspäteter Antragstellung keine angemessenen Sanktionen verhängt wurden. 3.41. Die italienischen Behörden führen aus, dass die regionalen Verwaltungen vor der Ausführung von Zahlungen sämtliche administrativen Kontrollen zur Überprüfung der Anspruchsberechtigung und zur Klärung von Unregelmäßigkeiten durchführen und dass die Ergebnisse den Landwirten zur Verfügung gestellt werden. In Fällen allerdings, bei denen die Kommission Systemschwächen feststellt, die das Risiko unrechtmäßiger Zahlungen nach sich ziehen, werden diese Systemschwächen im Rahmen des Rechnungsabschlussverfahrens aufgearbeitet. Die spanischen Behörden bestätigen, dass im Antragsjahr 2008 das LPIS-GIS in der Tat lediglich für einen Teil der Gegenprüfungen eingesetzt wurde, aber dass diesbezüglich ab dem Antragsjahr 2009 Abhilfe geschaffen worden ist.

Beispiele In Griechenland wurden für im Flächenidentifizierungssystem als Waldstücke erfasste Flächen Anträge für Dauergrünland gestellt und Betriebsprämien ausgezahlt, obwohl aus den Orthofotos klar hervorgeht, dass diese Flächen durch einen dichten Baumbesatz und durchweg felsiges Gelände geprägt sind. Außerdem wurde festgestellt, dass Griechenland die Betriebsprämie systematisch falsch berechnete, wenn die ermittelte Fläche nicht ausreichte, um für alle vom Betriebsinhaber in seinem Antrag aufgeführten Ansprüche Zahlungen zu leisten, und wenn diese Ansprüche pro Einheit unterschiedlichen Wert hatten. Ein ähnliches Problem wurde in Malta aufgedeckt, wo die fehlerhafte Berechnungsmethode in einem Fall zu einer um 69 % überhöhten Zahlung führte. In Zypern wurden in den EU-Rechtsvorschriften vorgesehene Sanktionen wegen überhöhter Flächenangaben im Jahr 2007 gar nicht und im Jahr 2008 fehlerhaft verhängt. Beispiele Die Kommission räumt ein, dass es in der Vergangenheit Probleme mit dem griechischen InVeKoS gegeben hat. Seit allerdings das neue LPIS-GIS einsatzbereit ist, konnten die entsprechenden Risiken ab dem Antragsjahr 2009 reduziert werden. Für die Vergangenheit wird das finanzielle Risiko vom Konformitätsprüfungsverfahren abgedeckt, durch das bis jetzt an die 866 Millionen Euro von der EU-Finanzierung ausgeschlossen worden sind bzw. werden. Die Kommission teilt die Beobachtungen des Hofes. Die griechischen Behörden haben mitgeteilt, dass sie das Problem beheben werden. Dies ist allerdings eine Problematik mit begrenzten Auswirkungen. Gleiches kann im Fall Maltas gesagt werden, bei dem es um 519 Landwirte und 203 Hektar Land geht. Die Kommission kennt die Situation für das Jahr 2007, und Zypern hat seine finanzielle Lage im Zuge der Überprüfung seines Förderantrags für 2007 bewertet. Mit Blick auf das Antragsjahr 2008 haben die zyprischen Behörden bestätigt, dass das Verfahren geändert wurde.

ELER

3.42. Bei Verwaltungskontrollen wird die Korrektheit der von den Antragstellern eingereichten Erklärungen und die Einhaltung der Beihilfevoraussetzungen überprüft (28). Im Rahmen dieser Kontrollen sind Gegenkontrollen mit den der Verwaltung bereits vorliegenden Daten, z. B. aus den InVeKoS-Datenbanken, durchzuführen.

3.43. Im Rahmen der Prüfung wurden Fehler bei der Festlegung des Wechselkurses für die Umrechnung von in Landeswährung ausgezahlten Beihilfebeträgen in Euro (Tschechische Republik und Vereinigtes Königreich) sowie Schwachstellen bei der Berechnung von Beihilfekürzungen nach Vor-Ort-Kontrollen (Deutschland (Bayern)) festgestellt. Weitere Schwachstellen zeigten sich bei den technischen Kontrollen in Bezug auf die Verringerung der Nitratverunreinigung (Griechenland) und die Einhaltung einer besonderen Beihilfebedingung, wie z. B. Angemessenheit der landwirtschaftlichen Geräte bezogen auf die bewirtschafteten Flächen (Bulgarien). 3.43. Die finanziellen Auswirkungen dieser Fehler waren in den nachfolgenden Ausgabenerklärungen bereits berichtigt (Tschechien, Vereinigtes Königreich) bzw. werden im Rahmen der Konformitätsprüfungsverfahren nachverfolgt. Außerdem können die damit verbundenen Geldbeträge im Verhältnis zu den getätigten Zahlungen als vernachlässigbar (weit unter einem Prozent) eingeschätzt werden. Die Deutschland (Bayern) betreffenden Beobachtungen des Hofes betreffen den EU-Haushalt nicht, weil die Reduzierung des aus dem EU-Haushalt bezahlten Anteils an Hilfen korrekt berechnet worden ist. Die vom Hof im Falle Bulgariens ermittelten Schwachstellen werden im Rahmen der Konformitätsprüfungsverfahren nachverfolgt.

II. Kontrollsysteme auf der Grundlage von Vor-Ort-Kontrollen

3.44. Die Mitgliedstaaten müssen jährliche Vor-Ort-Kontrollen durchführen, die sich für die meisten Beihilferegelungen auf mindestens 5 % aller Begünstigten zu erstrecken haben (29). Bei seiner Prüfung konzentrierte sich der Hof auf die Angemessenheit der Risikoanalyseverfahren zur Auswahl von Begünstigten für diese Kontrollen, auf die Qualität der Kontrollen sowie auf die Angemessenheit der vorgenommenen Korrekturen. Die Prüfung brachte spezifische Schwachstellen bei den Vor-Ort-Kontrollen zutage.

3.45. Beim EGFL stellte der Hof fest, dass Messtoleranzen nicht ordnungsgemäß angewandt wurden (Italien und Malta) und dass die Qualität und der Umfang von Vor-Ort-Kontrollen (Griechenland) unzulänglich waren. 3.45. Den Angaben der maltesischen Behörden zufolge sind für 2008 Berichtigungen erfolgt und auch für 2009 zur Anwendung gekommen. Die italienischen Behörden bestätigten, dass sie im Antragsjahr 2009 hinsichtlich der Praktizierung von Toleranzen die richtigen Verfahren angewendet haben.

Beispiel In Griechenland wurde bei der Prüfung festgestellt, dass die Rechtsvorschrift, wonach mindestens 50 % der Parzellen vermessen werden müssen, nicht immer eingehalten wurde, und dass Grünland im Allgemeinen nicht oder nur durch Inaugenscheinnahme kontrolliert wurde. In mehreren vom Hof geprüften Fällen wurden Parzellen, für die Anträge gestellt worden waren, die aber gemäß den Orthofotos aus Waldflächen oder Buschland bestanden, nicht in die Stichprobe der vor Ort zu kontrollierenden Parzellen aufgenommen. Außerdem stimmten in mehreren vom Hof analysierten Kontrollberichten die ausgewiesenen geografischen Koordinaten der an Ort und Stelle vermessenen Parzellen nicht mit der Lokalisierung der digitalisierten Parzellen im Flächenidentifizierungssystem-GIS überein (Standorte, Nutzung, Form und Umfang unterschiedlich). Beispiel Die Kommission räumt ein, dass es in der Vergangenheit Probleme mit dem griechischen InVeKoS gegeben hat. Seit allerdings das neue LPIS-GIS einsatzbereit ist, konnten die entsprechenden Risiken ab dem Antragsjahr 2009 reduziert werden. Für die Vergangenheit wird das finanzielle Risiko vom Konformitätsprüfungsverfahren abgedeckt, durch das bis jetzt an die 866 Millionen Euro von der EU-Finanzierung ausgeschlossen worden sind bzw. werden.

3.46. Beim ELER deckte der Hof Schwachstellen auf, die die Genauigkeit und Vollständigkeit der Kontrollberichte (Deutschland (Bayern) und Rumänien), die Gesamtbewertung der Kontrollergebnisse (Bulgarien) und die Einhaltung der Fristen für die Meldung der durchgeführten Kontrollen an die Kommission (Deutschland (Bayern) und Frankreich) betrafen. 3.46. Die vom Hof angesprochenen Schwachstellen betreffen einen Nebenkontrollmechanismus und keinen Hauptkontrollmechanismus. Was die Berichterstattungsfristen angeht, so wurden die entsprechenden Informationen der Kommission hinreichend frühzeitig übermittelt, um im Jährlichen Tätigkeitsbericht 2009 der Generaldirektion Landwirtschaft und ländliche Entwicklung berücksichtigt werden zu können.

III. Systeme zur Gewährleistung der Durchführung und Kontrolle der Cross-Compliance-Bestimmungen (Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen)

3.47. Die Cross-Compliance-Verpflichtungen bestehen aus Grundanforderungen an die Betriebsführung und Standards für die Erhaltung der landwirtschaftlichen Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand (GLÖZ-Standards) (siehe Ziffer 3.7). Während die Grundanforderungen an die Betriebsführung in mehreren EU Richtlinien und Verordnungen beschrieben sind, müssen die GLÖZ-Standards auf nationaler Ebene festgelegt werden.

3.48. Der Hof stellte bei der Festlegung der Verpflichtungen im Zusammenhang mit der Erhaltung von Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand und bei der Kontrolle dieser Bedingungen Schwachstellen fest. 3.48. In den von der Kommission durchgeführten Cross-Compliance-Prüfungen sind Schwachstellen bei der Definition und Kontrolle der GLÖZ-Standards entdeckt worden. Diese werden im Zuge des Konformitätsprüfungsverfahrens nachverfolgt.

Beispiel In Italien wurden dieselben Schafe zwei verschiedenen Betriebsinhabern zugerechnet, um die Verpflichtung hinsichtlich der Mindestbesatzdichte einzuhalten. Beispiel Die Kommission ist ebenso wie der Hof der Auffassung, dass in diesem Einzelfall der GLÖZ-Standard des Mindestbesatzdichtefaktors der im Betrieb gehaltenen Tiere nicht eingehalten wird und die entsprechende Cross-Compliance-Sanktionierung zur Anwendung hätte kommen müssen.

3.49. Während seiner Vor-Ort-Kontrollen stellte der Hof im Rahmen seiner begrenzten Prüfung (siehe Ziffer 3.17, dritter Spiegelstrich) bei rund 5 % der Zahlungen, die an die Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen geknüpft sind, Verstöße gegen diese Verpflichtungen fest. Dabei handelte es sich sowohl um Verstöße gegen die Grundanforderungen an die Betriebsführung (Grundwasserverschmutzung, Registrierung von Tieren, Tierschutz, unzulässiger Einsatz von Pflanzenschutzmitteln) als auch gegen die GLÖZ-Standards (Vermeidung unerwünschter Vegetation). 3.49. Die Ergebnisse des Hofs werden durch die Kontrollstatistiken bestätigt, welche die Kommission von den Mitgliedstaaten erhalten hat. Diese Statistiken belegen, dass Sanktionen auch tatsächlich verhängt werden.

Systeme für Wiedereinziehungen und Finanzkorrekturen

Einziehung alter Forderungen

3.50. 50 % aller zu Unrecht geleisteten Zahlungen, die von den Mitgliedstaaten nicht innerhalb von vier Jahren bzw. für den Fall, dass ein Gerichtsverfahren stattgefunden hat, innerhalb von acht Jahren bei den Begünstigten wiedereingezogen wurden, werden automatisch ihrem nationalen Haushalt angelastet (30) (sogenannte 50/50-Regel) (31). Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, ihre Wiedereinziehungsverfahren fortzusetzen. Im Jahr 2009 wurde die 50/50-Regel angewandt (32), sodass nicht wiedereingezogene Beträge aus den Jahren 2000 und 2004 abgeschlossen wurden (nach acht bzw. vier Jahren): 31,4 Millionen Euro wurden den Mitgliedstaaten angelastet und 20,1 Millionen Euro gingen zulasten des EU-Haushalts. 3.50. Die Kommission weist darauf hin, dass der Betrag von 20,1 Millionen Euro aufgrund der Insolvenz des Schuldners durch den EU-Haushalt getragen wurde, da diese Summe vor Ablauf der 4-8-Jahresfrist nicht einziehbar war.

3.51. Im Jährlichen Tätigkeitsbericht der GD Landwirtschaft und ländliche Entwicklung zum Haushaltsjahr 2009 (33) heißt es, bis Ende 2009 sei bezogen auf die zum Ende des Haushaltsjahrs 2006 ausstehenden Wiedereinziehungen in Höhe von 1 266 Millionen Euro eine Gesamtwiedereinziehungsquote von 42 % erreicht worden. Nach Angaben der Kommission zogen die Mitgliedstaaten im Zeitraum 2007-2009 121 Millionen Euro direkt bei den Begünstigten wieder ein; zusätzliche 411 Millionen Euro zog die Kommission durch Anwendung der 50/50-Regel von den Mitgliedstaaten ein. Der Hof weist darauf hin, dass die 121 Millionen Euro, die bei den Begünstigten wiedereingezogen wurden, weniger als 10 % des Gesamtbetrags der Wiedereinziehungen ausmachen. 3.51. Einziehungsverfahren ziehen sich durch langwierige Gerichtsverfahren in den nationalen Instanzen oftmals in die Länge, denn diese Aufgabe obliegt gemäß dem Prinzip der geteilten Verwaltung entsprechend der Definition in Artikel 53b Absatz 2 Buchstabe c der Haushaltsordnung und Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe a Unterabsatz iii der Verordnung (EG) Nr. 1290/2005 des Rates der alleinigen Verantwortung der Mitgliedstaaten. Aus diesem Grund wurde der neue Verrechnungsmechanismus für Fälle von Unregelmäßigkeiten eingeführt, aufgrund dessen die dem EU-Haushalt gegenüber geschuldeten Summen um 60 % reduziert werden konnten. Die Kommission denkt, dass dieses Ergebnis Beleg für die Effektivität und Effizienz dieses neuen Mechanismus zur Klärung von Fällen von Unregelmäßigkeiten und zum Schutz der finanziellen Interessen der EU ist, und dass es ein starker Anreiz für die Mitgliedstaaten für beschleunigte Einziehungsverfahren darstellt.

Rechnungsabschlussverfahren der Kommission

3.52. Da die Mitgliedstaaten und die Kommission im Wesentlichen gemeinsam für die Verwaltung der Agrarausgaben verantwortlich sind, zahlen die Mitgliedstaaten die Beihilfen aus und erhalten anschließend von der Kommission eine Erstattung (34). Die endgültige Anerkennung der Ausgaben erfolgt im Rahmen eines zweistufigen Verfahrens, des sogenannten Rechnungsabschlusses. Die beiden Abschnitte dieses Verfahrens sind ein jährlicher Beschluss über den Rechnungsabschluss sowie auf mehrere Jahre bezogene Konformitätsbeschlüsse der Kommission.

Rechnungsabschluss für das Haushaltsjahr 2009

3.53. Am 30. April 2010 erließ die Kommission drei Beschlüsse über den Rechnungsabschluss in Bezug auf die Ausgaben zulasten des EGFL, des ELER und des Befristeten Finanzinstruments zur Entwicklung des ländlichen Raums (TRDI), mit denen sie die Rechnungen aller Zahlstellen — mit Ausnahme der in Anhang 3.5 aufgeführten Rechnungen — abschloss. Diese Beschlüsse stützen sich in erster Linie auf Bescheinigungen, die von unabhängigen Prüfern (bescheinigenden Stellen) vorgelegt werden. Der Hof ermittelte bei seiner Prüfung keine Ausgaben, die in den Beschlüssen über den Rechnungsabschluss vorschriftswidrig abgeschlossen wurden.

3.54. In den letzten drei Jahren verwies der Hof im Zusammenhang mit der Zuverlässigkeit der Debitorenkonten auf Schwachstellen. Für das Haushaltsjahr 2009 hat die Kommission für 13 Zahlstellen in 10 Mitgliedstaaten Finanzkorrekturen in Höhe von 14,8 Millionen Euro eingeleitet, was rund 1,43 % der bis zum Ende des Haushaltsjahrs 2009 wiedereinzuziehenden 1 037 Millionen Euro entspricht. 3.54. Die Kommission erhielt ausreichende Informationen über die Schuldner zu Abrechnungs- und Buchführungszwecken. Die Berichtigungen in Höhe von 14,8 Millionen Euro wurden von der Kommission auf der Grundlage ihrer Bewertung der in den Berichten der bescheinigenden Stellen enthaltenen Informationen vorgeschlagen. Die ermittelten finanziellen Unstimmigkeiten werden im Rahmen der normalen Rechnungsabschlussverfahren verfolgt.

Konformitätsabschluss

3.55. Die Kommission erlässt Konformitätsbeschlüsse nach zusätzlichen Überprüfungen der von den Mitgliedstaaten gemeldeten Ausgaben. Konformitätsbeschlüsse beziehen sich auf mehrere Jahre und dienen dazu, Ausgaben von der EU-Finanzierung auszuschließen, wenn die Kommission festgestellt hat, dass sie „nicht in Übereinstimmung mit den Gemeinschaftsvorschriften getätigt worden sind“ (35).

3.56. In früheren Jahresberichten bemängelte der Hof, dass die finanziellen Berichtigungen nicht den Endbegünstigten, sondern den Verwaltungen der Mitgliedstaaten angelastet werden. Die von der Kommission angewandte, in den Vorschriften zur Berechnung der Konformitätsanpassungen vorgesehene Methode, wonach in erheblichem Maße von Pauschalsätzen Gebrauch gemacht wird, hat überdies zur Folge, dass die auf dieser Grundlage wiedereingezogenen Beträge nicht in direktem Zusammenhang mit den tatsächlichen Beträgen vorschriftswidriger Zahlungen stehen. Das Konformitätsabschlussverfahren kam im Jahr 2009 unverändert zur Anwendung. 3.56. Die vom Hof am System des Konformitätsprüfungsverfahrens geäußerte Kritik ist in dem System selbst begründet und keine der an der Verabschiedung der Verordnung (EG) Nr. 1290/2005 des Rates beteiligten Parteien hat diesbezüglich seinerzeit Einwände geltend gemacht. Der Zweck der Konformitätsprüfung besteht darin, Ausgaben von der Finanzierung durch die Europäische Union auszuschließen, die nicht in Übereinstimmung mit den EU-Vorschriften getätigt wurden. Sie stellt jedoch keinen Mechanismus zur Einziehung unrechtmäßig erfolgter Zahlungen von den Begünstigten dar. Die Einziehung ist nämlich eine Maßnahme, die nach dem Grundsatz der geteilten Verwaltung ausschließlich in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fällt. Werden in der Folge der Konformitätsprüfung mit Unregelmäßigkeiten behaftete Zahlungen an Begünstigte festgestellt, so sind die Mitgliedstaaten aufgefordert, die entsprechenden Folgemaßnahmen in Gestalt von Einziehungsverfahren bei den entsprechenden Begünstigten vorzunehmen. Aber selbst wenn die Einziehung beim Begünstigten nicht erforderlich ist, weil die finanzielle Berichtigung ausschließlich Unzulänglichkeiten im Verwaltungs- und Kontrollsystem des betreffenden Mitgliedstaates betrifft und nicht auf unrechtmäßig erfolgte Zahlungen zurückzuführen ist, so ist diese Berichtigung dennoch ein wichtiges Mittel, um die Funktionsweise dieses Systems zu verbessern und somit unrechtmäßig erfolgte Zahlungen an Begünstigte zu verhindern bzw. diese aufzudecken und wieder einzuziehen. Die finanziellen Berichtigungen werden je nach Art und Schwere des Verstoßes sowie je nach dem finanziellen Schaden, der der Gemeinschaft entstanden ist, beschlossen. Ihre Höhe wird auf der Grundlage der tatsächlich verursachten Verluste bzw. mittels einer Hochrechnung berechnet. Ist dies nicht möglich, werden Pauschalbeträge angesetzt, bei denen die Schwere der Mängel der nationalen Kontrollsysteme berücksichtigt wird, um das finanzielle Risiko für die EU zum Ausdruck zu bringen. Die Kommission ist daher der Ansicht, dass ein Zusammenhang besteht zwischen dieser Art finanzieller Berichtigungen und dem Ausmaß an unrechtmäßig erfolgten Zahlungen an Endbegünstigte. Die Geltendmachung von Pauschalbeträgen wurde vom Gerichtshof als mit den die Konformitätsprüfung bestimmenden rechtlichen Regeln konform gehend akzeptiert. Diese Praxis wurde darüber hinaus durch die 2007 durch das Europäische Parlament verabschiedete Entlastungsentschließung (§ 83) bestätigt. Während die die Konformitätsprüfung bestimmenden rechtlichen Regeln nicht geändert wurden, hat die Kommission Maßnahmen zur Optimierung ihrer praktischen Anwendung ergriffen. Diese umfassen neue Leitlinien zu finanziellen Berichtigungen und den Vorschlag zur Stärkung der vom Hof in Ziffer 3.62 angesprochenen Zuverlässigkeitsgarantie.

Validierung der Kontrollen und Kontrollergebnisse der Mitgliedstaaten

3.57. Die Kontrollergebnisse, die der Kommission von den Zahlstellen gemeldet werden, ermöglichen eine Bewertung der Ordnungsmäßigkeit der von den Betriebsinhabern eingereichten Anträge und müssen seit 2007 von den bescheinigenden Stellen überprüft werden. Zum einen wird von den bescheinigenden Stellen verlangt, dass sie eine Stellungnahme zur Qualität der Vor-Ort-Kontrollen abgeben, indem sie für jede der folgenden vier Grundgesamtheiten eine Stichprobe von mindestens 10 Kontrollen überprüfen: EGFL-InVeKoS, EGFL-nicht-InVeKoS, ELER-InVeKoS und ELER-nicht-InVeKoS. Zum anderen sind sie damit beauftragt, die Kontrollstatistiken der Mitgliedstaaten zu überprüfen und zu validieren. In seinem Jährlichen Tätigkeitsbericht zum Haushaltsjahr 2009 gibt der Generaldirektor der GD Landwirtschaft und ländliche Entwicklung an, die bescheinigenden Stellen seien bei der von ihnen vorgenommenen Überprüfung der Qualität der Vor-Ort-Kontrollen für die verschiedenen Grundgesamtheiten weitgehend (in rund 90 % der Fälle) zu einem positiven Ergebnis gelangt und hätten die Genauigkeit der Kontrollstatistiken bei 70 % der EGFL-Grundgesamtheit und nur 54 % der ELER-Grundgesamtheit positiv beurteilt.

3.58. Gemäß den Kommissionsleitlinien können die bescheinigenden Stellen selbst entscheiden, ob sie 10 Vor-Ort-Kontrollen begleiten oder diese Kontrollen erneut durchführen wollen. Den vom Hof analysierten Berichten der bescheinigenden Stellen ist zu entnehmen, dass nur sechs von ihnen Kontrollen wiederholten, während 23 Stellen Kontrollen begleiteten; die übrigen Stellen gaben nicht an, welchen Ansatz sie gewählt hatten. Nach Ansicht des Hofes würde die erneute Durchführung einer bereits erfolgten Vor-Ort-Kontrolle eine bessere Grundlage für die Bewertung der Qualität der Kontrollverfahren bilden, da die Anwesenheit der Vertreter der bescheinigenden Stellen einen Einfluss auf das Verhalten der beurteilten Kontrolleure haben könnte. 3.58. Obgleich die Kommission mit der Einschätzung übereinstimmt, wonach die Qualität von Vor-Ort-Überprüfungen bei der Neudurchführung einer bereits zuvor erfolgten Kontrolle zum richtigen Zeitpunkt besser beurteilt werden kann, ist es nach wie vor möglich, ein gegebenes Kontrollsystem mittels durch die bescheinigende Stelle begleitete Inspektionen zu evaluieren. In bestimmten Fällen ist es möglicherweise nicht einmal möglich, eine Überprüfung zum richtigen Zeitpunkt erneut durchzuführen. Diese Einschränkungen kennzeichnen viele der durch externe Prüfer durchgeführten Ex-post-Kontrollen. In solchen Situationen sind begleitete Inspektionen eine gute Alternative. Sie bringen außerdem den zusätzlichen Nutzen einer Reduzierung des Verwaltungsaufwands für die Landwirte mit sich. Eine Analyse der Berichte der bescheinigenden Stellen für das Haushaltsjahr 2009 zeigen, dass die bescheinigenden Stellen insgesamt 3 700 Kontrollen überprüften. In den Fällen, in denen die bescheinigenden Stellen die erforderlichen Überprüfungen durchführten: — wurden in rund 25 % der Fälle Inspektionen erneut durchgeführt; — wurden Inspektionen in weiteren 50 % der Fälle begleitet; — wurden in rund 5 % der Fälle beide Ansätze angewendet (Neudurchführung für bestimmte Bevölkerungen und begleitete Inspektionen für andere Bevölkerungen); — wurden in zusätzlichen 20 % der Fälle von den bescheinigenden Stellen keine ausdrücklichen Unterschiede zwischen den beiden Methoden gemacht. Allerdings ist den Tabellen der Berichte klar zu entnehmen, dass diese Stellen auch die Qualität der Inspektionen anhand mindestens einer Methode überprüften.

3.59. Außerdem legen die bescheinigenden Stellen nicht immer ausführliche Informationen über die Ergebnisse der erneut durchgeführten Kontrollen vor. Nach Ansicht des Hofes wäre es hilfreich, wenn die Kommission mit Blick auf eine zuverlässige Beurteilung der Qualität der von den bescheinigenden Stellen durchgeführten Arbeit über solche Informationen verfügte. 3.59. Die bescheinigenden Stellen sind gehalten, für jede durchgeführte Überprüfung einen ausreichend detaillierten Prüfpfad zu unterhalten. Die Kommission verlangt von den bescheinigenden Stellen in dem ihr vorzulegenden Bericht allerdings keine Einzelheiten sämtlicher durchgeführter Überprüfungen (insgesamt rund 3 700 Kontrollen pro Jahr). Vielmehr soll ein zusammenfassender Bericht über die durchgeführte Arbeit sowie allgemeine Schlussfolgerungen vorgelegt werden. Die bescheinigenden Stellen wurden aufgefordert, diesbezüglich ab dem Haushaltsjahr 2010 detailliertere Informationen vorzulegen.

3.60. Der Hof verweist darauf, dass die bescheinigenden Stellen für eine Reihe von Zahlstellen nicht in der Lage waren, die Zuverlässigkeit der Kontrollstatistiken zu bestätigen, da die Berichte entweder unvollständig waren oder nicht vorgelegt wurden. 3.60. Die bescheinigenden Stellen haben sich von ihren Verantwortlichkeiten ordnungsgemäß entlastet, wenn sie entweder über die durchgeführte Arbeit Bericht erstattet und entsprechende Schlussfolgerungen vorgelegt haben oder angezeigt haben, wo dies nicht möglich war. Dieses Thema wurde deutlich im Jährlichen Tätigkeitsbericht 2009 der Generaldirektion Landwirtschaft und ländliche Entwicklung angesprochen und wird von der Kommission weiter nachverfolgt. Diese hat verlangt, dass die Zahlstellen in den betreffenden Mitgliedstaaten die nötigen Schritte unternehmen sollen, um künftig die rechtzeitige Bereitstellung genauer Informationen sicherzustellen.

3.61. Im Jahr 2009 bot die Kommission den Mitgliedstaaten die Möglichkeit, die bescheinigenden Stellen mit der Wiederholung einer repräsentativen Stichprobe von Kontrollen zu beauftragen sowie mit der Überprüfung, ob diese Vor-Ort-Kontrollen ordnungsgemäß weiterverfolgt worden waren. Wenn die bescheinigende Stelle auf dieser Grundlage die Genauigkeit der Kontrollstatistiken des Mitgliedstaats bestätigen kann, wird die Kommission akzeptieren, dass die ermittelte Fehlerquote das größtmögliche Risiko darstellt, d. h., die Finanzkorrekturen für das jeweilige Jahr dürfen in keinem Fall über diesem Niveau liegen. Diese Bestimmungen sollen im Jahr 2010 für die Haushaltsjahre ab 2011 in Kraft treten. 3.61. Zum Zeitpunkt der Erstellung dieses Berichts haben mehrere Mitgliedstaaten mitgeteilt, dass sie die bescheinigenden Stellen dazu auffordern werden, die geforderte Arbeit durchzuführen bzw. in Erwägung ziehen, dies zu tun. Weiterhin merkt die Kommission an, dass sich eine Neudurchführung nicht auf die Vor-Ort-Überprüfungen beschränken sondern auf die gesamte Fallbearbeitung beziehen würde: vom Eingang des Förderantrags über die Berechnung der Fördersumme bis hin zur Ausführung der endgültigen Auszahlung, einschließlich der Anwendung etwaiger Sanktionen (Realprüfungen).

Politikbereiche Umwelt, Maritime Angelegenheiten und Fischerei sowie Gesundheit und Verbraucherschutz

3.62. Die Bereiche Umwelt, Maritime Angelegenheiten und Fischerei sowie Gesundheit und Verbraucherschutz werden auf der Grundlage besonderer Kontrollsysteme von der Kommission verwaltet. Die Prüfung bezog sich auf das interne Kontrollsystem für die von der Generaldirektion Gesundheit und Verbraucher verwalteten Programme zur Tilgung und Überwachung von Tierseuchen (36).

Internes Kontrollsystem für die Programme zur Tilgung und Überwachung von Tierseuchen

3.63. In diesem Zusammenhang wurden 30 nach dem Zufallsprinzip ausgewählte Zahlungen für die Programme zur Tilgung und Überwachung von Tierseuchen geprüft. Bei der Prüfung wurde festgestellt, dass weder eine systematische Aufgabentrennung besteht noch klar festgelegt ist und unterschieden wird, welche Rolle und Pflichten die Mittelverwalter und Überprüfer jeweils zu übernehmen haben. Das Gleiche gilt für die Veterinärbediensteten und die Finanzbeauftragten. Zudem werden Schlüsselkontrollen nicht auf der Grundlage einer regelmäßig überprüften förmlichen Risikoanalyse durchgeführt. 3.63. Die Aufgaben und Pflichten der jeweiligen Funktionsträger (Finanzinitiatoren und Prüfpersonal sowie Betriebsinitiatoren und Prüfpersonal) werden in der Stellenbeschreibung ausgeführt. Die Kommission wird die Aufgabenabgrenzung zwischen den verschiedenen Funktionsträgern weiter präzisieren. Den Jahr für Jahr erfolgenden Entscheidungen bezüglich der vorgesehenen EU-Beiträge für die Eliminierungs- bzw. Überwachungsprogramme zur Krankheitsbekämpfung im Agrarbereich ist außerdem zu entnehmen, dass die Gesetzgebung entsprechend den praktischen Erfordernissen und Risiken weiterentwickelt wird: Kappungsgrenzen sind vorhanden bzw. wurden gesenkt; geeignete Maßnahmen werden angepasst und besser definiert; die Anforderungen an das Berichtswesen werden aktualisiert und weiter verfeinert.

3.64. Die Art der Durchführung einiger wichtiger Kontrollverfahren wird den einzelnen Bediensteten überlassen. Da die internen Kontrollverfahren nicht standardisiert wurden, besteht das Risiko, dass wichtige Kontrollen nicht stattfinden. Die Veterinärbediensteten müssen keinen standardisierten Bericht über die Durchführung der operationellen Programme vorlegen; ebenso wenig gibt es standardisierte Checklisten für die durchgeführten Kontrollen. Überdies trägt die geringe Zahl von Ex-post-Prüfungen nicht hinreichend dazu bei, Gewähr dafür zu liefern, dass die Zahlungen nicht mit wesentlichen Fehlern behaftet sind. 3.64. Obwohl die Art der Programme nicht in vollem Umfang vergleichbar ist (Eliminierung vs. Überwachung), wird für interne Kontrollen, das Berichtswesen und Prüfungen ein Maximum an Standardisierung angestrebt. Es sei daran erinnert, dass es sich bei den Finanzinitiatoren und den Veterinären um erfahrenes Personal handelt, das unter der engen Supervision der direkten Vorgesetzten arbeitet. Aufgrund von Personalmangel im Jahr 2009 und der Priorität, die Ex-ante-Kontrollen des Dringlichkeitsfonds eingeräumt werden mussten, konnte lediglich eine geringe Anzahl von Ex-post-Kontrollen durchgeführt werden. Da jedoch die Ex-post-Kontrollen auf einer Zweijahresbasis organisiert werden, konnten mehr als 35 % der gezahlten Fördergelder im Rahmen von Ex-post-Kontrollen überprüft werden. Die Kommission weist darauf hin, dass unter Zusammenfassung sämtlicher Kontrollbausteine eine hinreichende Sicherheit des Gesamtkontrollsystems gegeben ist: Bewertung des gesamten internen Kontrollsystems von Verwaltungsseite; Ergebnisse der Prüfungen; Nachverfolgungen des Mittelvorbehalts des vorangegangenen Jahres; Aktionsplan der in den vorangegangenen Jahren erfolgten Prüfungen; sowie ggf. von anderen nachgeordnet bevollmächtigten Anweisungsbefugten erhaltene Zuverlässigkeitsgarantien.

ZUVERLÄSSIGKEIT DER MANAGEMENTERKLÄRUNGEN DER KOMMISSION

3.65. Der Hof analysierte die Managementerklärungen der Kommission, insbesondere die Jährlichen Tätigkeitsberichte und die Erklärungen der Generaldirektoren der Generaldirektionen Landwirtschaft und ländliche Entwicklung, Umwelt, Maritime Angelegenheiten und Fischerei sowie Gesundheit und Verbraucher. Die Ergebnisse dieser Analyse sind in Anhang 3.3 zusammengefasst.

3.66. In seinem Jährlichen Tätigkeitsbericht gelangt der für Landwirtschaft und ländliche Entwicklung zuständige Generaldirektor zu der Schlussfolgerung, es gebe keine Anzeichen für größere Probleme, die sich auf die von ihm erlangte Zuverlässigkeitsgewähr auswirken könnten. Unter Bezug auf die Ergebnisse der von der Generaldirektion Landwirtschaft und ländliche Entwicklung selbst durchgeführten Prüfungen sowie auf die Ergebnisse der von den Mitgliedstaaten vorgenommenen Vor-Ort-Kontrollen zieht er den Schluss, dass die Restfehlerquote in den Bereichen Direktbeihilfen, marktbezogene Maßnahmen und Entwicklung des ländlichen Raums unter 2 % liegt. 3.66. Die Zuverlässigkeitsgarantie und der jährliche Tätigkeitsbericht der Generaldirektion Landwirtschaft und ländliche Entwicklung wurden gemäß den internen Leitlinien der Kommission aufgestellt und stellen aus den in den Antworten der Kommission auf die Ziffern 3.67 bis 3.69 angegebenen Gründen eine zutreffende Bewertung der Verwaltung von Finanzmitteln hinsichtlich der Ordnungsmäßigkeit von Ausgaben im Agrarbereich dar. Die Reservierung von Maßnahmen zur ländlichen Entwicklung im Rahmen von Schwerpunkt 2 beruht auf den Leitlinien der Kommission, die eine Bewertung auf EU-Ebene der Erheblichkeit von Maßnahmen pro ABB-Aktivität vorsehen. Bezüglich der Freigabe der zurückgehaltenen Mittel für Griechenland: siehe die Antwort der Kommission zu Ziffer 3.69. Der Jährlichen Tätigkeitsbericht 2009 der Generaldirektion Landwirtschaft und ländliche Entwicklung führt aus, dass die Restfehlerquote für Ausgaben im Agrarbereich zusammen genommen unter 2 % liegt, während sie für ELER leicht höher ausfällt.

3.67. Der Hof ist mit dem Ansatz der GD Landwirtschaft und ländliche Entwicklung, durch den das Konzept des Restfehlers auf während der Vor-Ort-Kontrollen festgestellte Unstimmigkeiten beschränkt wird, nicht einverstanden. Restfehler, die dadurch auftreten, dass Gegenkontrollen auf der Grundlage ungenauer Datenbanken durchgeführt werden oder Unstimmigkeiten nicht angemessen weiterverfolgt werden, bleiben bei diesem Ansatz unberücksichtigt. Der Hof wendet einen integrierten Prüfungsansatz an, der bei jedem Vorgang beide Restfehler-Komponenten abdeckt. Bei seiner Prüfung zeigte sich, dass Fehler bei mehreren Vorgängen nicht durch die Verwaltungskontrollen aufgedeckt worden waren. Diese Schwachstellen bei den Verwaltungskontrollen werden auch durch die Ergebnisse der InVeKoS-Systemprüfungen des Hofes bestätigt. Außerdem ergab die Prüfung des Hofes, dass die Qualität der von den Mitgliedstaaten durchgeführten Vor-Ort-Kontrollen nur beschränkte Zuverlässigkeitsgewähr liefert. 3.67. Die Mitgliedstaaten sind entsprechend den relevanten EU-Bestimmungen im Hinblick auf alle eingegangenen Fördermittelanträge zur Durchführung von Verwaltungskontrollen verpflichtet. Folglich sind Mittelzahlungen prinzipiell frei von sämtlichen Fehlern, die anhand solcher Verwaltungskontrollen entdeckt werden können. Der Ansatz der GD Landwirtschaft und ländliche Entwicklung zur Ermittlung der Restfehlerquote auf der Grundlage der Ergebnisse zufällig ausgewählter Vor-Ort-Kontrollen ist daher vom Konzept her richtig. Die Kommission ist sich darüber im Klaren, dass die Schwachstellen, mit denen die Verwaltungskontrollen bzw. Vor-Ort-Kontrollen behaftet sind, die Gefahr in sich bergen, dass die Fehlerquoten in den von den Mitgliedstaaten gelieferten Kontrollstatistiken unterschätzt werden. Um dieser Unwägbarkeit entgegenzuwirken, setzt die GD Landwirtschaft und ländliche Entwicklung bei diesen Fehlerquoten eine Sicherheitsmarge von plus 25 % an.

3.68. Der Jährliche Tätigkeitsbericht des für Landwirtschaft und ländliche Entwicklung zuständigen Generaldirektors enthält einen Vorbehalt bezüglich der unter das InVeKoS fallenden Ausgaben in Bulgarien und Rumänien. Während diese Vorbehalte mit den Ergebnissen der vom Hof im Jahr 2008 durchgeführten Systemprüfung in Einklang stehen, wiederholt der Hof seine frühere Bemerkung, dass es verfrüht war, den seit Langem bestehenden Vorbehalt in Bezug auf das InVeKoS in Griechenland aufzuheben. 3.68. Die Zurückhaltung von Mitteln für Griechenland war aufgrund des für die Kommission bestehenden hohen Glaubwürdigkeitsrisikos gerechtfertigt. Dieses lag in der ungenügenden Umsetzung des InVeKoS in Griechenland begründet und war nicht etwa durch ein auf die griechischen Defizite zurückzuführendes finanzielles Risiko für den EU-Haushalt bedingt. Diese Defizite waren schon immer durch die Griechenland im Rahmen der Konformitätsprüfungsverfahren auferlegten finanziellen Berichtigungen abgedeckt. Nachdem Griechenland bis Ende 2008 seinen Aktionsplan zur Beseitigung dieser Defizite erfüllt hatte, bestand das genannte Glaubwürdigkeitsrisiko nicht mehr weiter fort, und es war daher völlig gerechtfertigt, die zurückgehaltenen Mittel freizugeben. Das finanzielle Risiko in Bezug auf Defizite der Vergangenheit ist im Übrigen im Rahmen des Konformitätsprüfungsverfahrens hinreichend abgedeckt, durch das bis jetzt an die 866 Millionen Euro von der EU-Finanzierung ausgeschlossen worden sind bzw. werden.

3.69. Die Jährlichen Tätigkeitsberichte der für die Politikbereiche Umwelt bzw. Maritime Angelegenheiten und Fischerei zuständigen Generaldirektoren enthalten Vorbehalte, die mit den früheren Feststellungen des Hofes in Einklang stehen. Der Jährliche Tätigkeitsbericht des für Gesundheit und Verbraucher zuständigen Generaldirektors enthält keinen Vorbehalt, obwohl die Fehler bei den Maßnahmen im Bereich der Sicherheit von Lebens und Futtermitteln in Verbindung mit einer unzureichenden Prüfungsabdeckung zu einem Vorbehalt hätten führen müssen. 3.69. Ein bedeutender Teil der für 2010 auszuzahlenden Gesamtsumme wurde und wird dank zusätzlich verfügbaren Personals und der Mobilisierung zusätzlicher Kontrollkapazitäten durch die Auslagerung einiger Kontrollaufgaben an externe Stellen in den Überprüfungsrahmen einbezogen. Nahezu 40 % dieser Summe werden anhand von Ex-ante-Kontrollen überprüft. Hinzu kommt ein Anteil von 35 % der Gesamtsumme, der durch Ex-post-Kontrollen geprüft wird. Dadurch wird ein hohes Niveau an Kontrolldichte sichergestellt.

SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN

3.70. Auf der Grundlage seiner Prüfungen gelangt der Hof zu der Schlussfolgerung, dass die Zahlungen für das am 31. Dezember 2009 abgeschlossene Haushaltsjahr im Themenkreis Landwirtschaft und natürliche Ressourcen in wesentlichem Ausmaß mit Fehlern behaftet sind. 3.70. Die Kommission ist der Ansicht, dass eine Fehlerquote, die sich über die letzten Jahre hinweg um die 2 % bewegt hat, die insgesamt positive Bewertung der vorangegangenen Jahre bestätigt. Darüber hinaus sind die Risiken für den EU-Haushalt durch das Konformitätsprüfungsverfahren in angemessener Weise abgedeckt.

3.71. Auf der Grundlage seiner Prüfungen gelangt der Hof zu der Schlussfolgerung, dass die Überwachungs- und Kontrollsysteme im Themenkreis Landwirtschaft und natürliche Ressourcen im Hinblick auf die Gewährleistung der Ordnungsmäßigkeit der Zahlungen generell bestenfalls bedingt wirksam sind. 3.72. Hinsichtlich des InVeKoS lautet die Schlussfolgerung des Hofes, dass vor allem bei drei der acht geprüften Zahlstellen erhebliche Verbesserungen erforderlich sind (siehe Ziffer 3.33). 3.71-3.72. Die Kommission ist weiterhin der Auffassung, dass es sich beim InVeKoS im Allgemeinen um ein effektives Kontrollsystem zur Begrenzung des Risikos fehlerhafter bzw. regelwidriger Ausgaben handelt, vorausgesetzt es wird ordnungsgemäß eingesetzt (siehe auch die Antwort der Kommission zu den Ziffern 3.32 und 3.33). Die Kommission hat ermittelt, dass bezogen auf das Antragsjahr 2008 in den InVeKoS Bulgariens und Rumäniens erhebliche Defizite zu verzeichnen waren. In der Folge stellten diese beiden Mitgliedstaaten 2009 Aktionspläne auf, die von der Kommission aufmerksam verfolgt wurden. Da der Abschluss dieser Aktionspläne allerdings erst für 2011 vorgesehen ist und es bereits zu einigen Verzögerungen bei der Umsetzung der Einzelmaßnahmen gekommen ist, hat der Generaldirektor der GD Landwirtschaft und ländliche Entwicklung aufgrund des in den Augen der Kommission bestehenden Glaubwürdigkeitsrisikos in seinem jährlichen Tätigkeitsbericht für 2009 für die InVeKoS Bulgariens und Rumäniens einen Mittelvorbehalt verfügt. Andere Mitgliedstaaten weisen in ihren jeweiligen InVeKoS weniger gravierende Defizite auf. Diese stellen die Effektivität ihrer Systeme zwar nicht in Frage, machen sie jedoch perfektionierbar. Diese Mitgliedstaaten haben Maßnahmen ergriffen bzw. sind dabei, Maßnahmen zu ergreifen, um ihre Defizite zu beseitigen. All diese Defizite werden im Rahmen von Konformitätsprüfungsverfahren nachverfolgt, wodurch sichergestellt ist, dass den Unwägbarkeiten für den EU-Haushalt angemessen entgegengesteuert wird. In Bezug auf das LPIS besteht aufgrund der ständigen Veränderungen sowohl der technischen Möglichkeiten als auch der Realität im Feld ein andauernder Bedarf an Aktualisierungen. Darüber hinaus sind die Mitgliedstaaten nun rechtlich zur Durchführung einer alljährlichen Bewertung der Qualität ihrer LPIS verpflichtet. Das Ergebnis dieser Qualitätsprüfung entscheidet darüber, ob eine Aktualisierung erforderlich ist.

3.73. Der Hof empfiehlt, die aufgedeckten Systemmängel zu beseitigen. Hierzu sollten bei der Betriebsprämienregelung und bei der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung folgende Unzulänglichkeiten am dringendsten angegangen werden: 3.73.

a) Beseitigung der Systemschwächen, die zu Fehlern im Zusammenhang mit nicht beihilfefähigen Flächen, überhöhten Flächenangaben oder fehlerhaften Zahlungsansprüchen führen, indem insbesondere die Zuverlässigkeit und Vollständigkeit der im Flächenidentifizierungssystem erfassten Daten verbessert wird (z. B. Verwendung der jüngsten verfügbaren Orthofotos); a) Zusammen mit den Mitgliedstaaten arbeitet die Kommission auf einer kontinuierlichen Basis an Maßnahmen zur Verbesserung der Zuverlässigkeit der durch die LPIS-GIS gewonnenen Informationen. Ab dem Antragsjahr 2010 sind die Mitgliedstaaten alljährlich zur Durchführung einer Qualitätsbeurteilung des LPIS-GIS entsprechend vorgegebener Verfahren verpflichtet. Darüber hinaus müssen sie über die entsprechenden Ergebnisse und die gegebenenfalls zur Verbesserung der Situation erforderlichen, ins Auge gefassten Maßnahmen Bericht erstatten.

b) Gewährleistung, dass alle InVeKoS-Datenbanken einen zuverlässigen und vollständigen Prüfpfad hinsichtlich der vorgenommenen Änderungen aufweisen; b) Anhang I der Verordnung (EG) Nr. 885/2006 fordert als Bestandteil der Akkreditierungskriterien das Vorhandensein eines Prüfpfads. Diese Kriterien werden alljährlich durch die bescheinigenden Stellen geprüft.

c) Klarstellung und weitere Durchsetzung der Regeln, damit EU-Direktbeihilfen nicht an Antragsteller ausgezahlt werden, die die Flächen weder landwirtschaftlich genutzt noch in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand erhalten haben; c) Die Problematik der vom Hof aufgeworfenen Frage der Definition der landwirtschaftlichen Aktivität wurde im Rahmen des Gesundheitschecks behandelt, wonach die Entscheidung darüber, ob natürliche oder juristische Personen, deren Haupterwerb nicht in der Ausübung einer landwirtschaftlichen Aktivität besteht bzw. deren landwirtschaftliche Aktivität unbedeutender Natur ist (Artikel 28 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009), von den direkten Fördermittelzahlungen auszuschließen sind oder nicht, den Mitgliedstaaten überlassen wird. Weitere Überlegungen zu diesem Thema werden möglicherweise im Zusammenhang mit der GAP nach 2013 zur Sprache kommen. Dabei ist auf die Notwendigkeit zu achten, komplizierte Regelungen zu vermeiden, die zu einem komplexen Kontrollsystem führen würden, dessen Realisierung wiederum kostspielig wäre und den Bemühungen der Kommission um vereinfachte Regelungen entgegenlaufen würde.

d) Festlegung auf EU-Ebene, dass Grünland nur dann für die Zahlung von EU-Direktbeihilfen infrage kommt, wenn bestimmte jährliche Mindestvoraussetzungen für seine Erhaltung erfüllt sind. d) Das aktuelle System bietet einen gemeinsamen rechtlichen Rahmen, innerhalb dessen die Mitgliedstaaten für die Definition der Erhaltungskriterien im Rahmen des GLÖZ verantwortlich sind. Dies lässt es zu, der in der EU vorhandenen Vielfalt an landwirtschaftlichen Flächen und Agrartraditionen Rechnung zu tragen.

3.74. Der Hof weist außerdem erneut darauf hin, dass im Bereich der Entwicklung des ländlichen Raums weitere Anstrengungen erforderlich sind, um die Vorschriften und Bedingungen noch stärker zu vereinfachen. 3.74. Für den Zeitraum 2007-2013 hat die Kommission bereits Vereinfachungen an der Gemeinsamen Agrarpolitik vorgenommen — unter anderem auch im Bereich der ländlichen Entwicklung — und wird dies auch künftig tun. Allerdings werden auch weitere Vereinfachungen nicht ausreichen, um die Fehlerquote in bestimmten Bereichen der ländlichen Entwicklung unter die Zwei-Prozent-Schwelle des Hofes zu drücken, ohne dabei die Politikziele in Gefahr zu bringen. Die Kommission hat daher vorgeschlagen, hinsichtlich der Ausgaben für ELER eine Fehlertoleranz im Bereich zwischen 2 % und 5 % festzulegen. Eine Fehlerquote im mittleren Bereich dieser Spanne wäre akzeptabel und gerechtfertigt. Oberhalb dieses Niveaus wären zusätzliche Maßnahmen zu ergreifen, um die Fehlerquote mittels erhöhter Kontrollen und der Beseitigung der hauptsächlichen Fehlerursachen zu reduzieren.

3.75. Außerdem ist der Hof der Ansicht, dass die Kommissionsleitlinien bezüglich der von den bescheinigenden Stellen durchzuführenden Arbeit hinsichtlich der Art und des Abdeckungsgrads dieser Arbeit sowie hinsichtlich der Berichterstattungspflichten überprüft werden sollten. Dabei sollte besonderes Augenmerk auf die Arbeit im Zusammenhang mit der Validierung der mitgliedstaatlichen Statistiken über Kontrollen und Vor-Ort-Kontrollen gelegt werden. 3.75. Die Kommission schätzt, dass die Gesamtstruktur der Kontrollen und die zugehörigen Anforderungen an das Berichtswesen angemessen sind, insbesondere im Sinne einer Grundlage für Entscheidungen hinsichtlich des Rechnungsabschlusses (siehe auch Ziffer 3.54). Die überarbeiteten Leitlinien für das Haushaltsjahr 2010 wurden anlässlich der Sitzung des Ausschusses für die Agrarfonds am 18. Juni 2010 verteilt. Entsprechende Änderungen betrafen lediglich die Modalitäten des Berichtswesens und hatten keine Auswirkungen auf die Tätigkeit der bescheinigenden Stellen. Mit Blick auf die Arbeit im Zusammenhang mit den Kontroll- und Inspektionsstatistiken hat die Kommission weiterhin vor kurzem ein System bereitgestellt, anhand dessen die Mitgliedstaaten den Gesamtrahmen stärken können, um hinreichende Sicherheit bezüglich der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit von Vorgängen auf der Ebene der Endbegünstigten zu erlangen. Zu diesem Zweck sollen die bescheinigenden Stellen ihre Tätigkeit über die aktuell geltenden Erfordernisse hinaus ausweiten, indem sie mit Blick auf eine vorgegebene Ausgabenpopulation eine repräsentative Stichprobe von Vorgängen nachvollziehen, welche die entsprechende Zahlstelle im Rahmen einer Vor-Ort-Kontrolle überprüft hat. Die Aufgabe würde demnach die gesamte Fallbearbeitung umfassen: vom Eingang des Förderantrags über die Fördermittelberechnung bis hin zur Durchführung der Endauszahlung.

3.76. Schließlich müssen zusammen mit den betroffenen nationalen Behörden wirksame Maßnahmen ergriffen werden, um zu vermeiden, dass für Fischereiprojekte nicht beihilfefähige Ausgaben übernommen werden. Für interne Kontrollen der im Rahmen von Programmen zur Tilgung und Überwachung von Tierseuchen an die Mitgliedstaaten geleisteten Zahlungen muss zwischen den Kommissionsdiensten eine klare Aufgabentrennung bestehen; außerdem müssen angemessene förmliche Kontrollverfahren entwickelt werden. 3.76. Bezüglich des Programmzeitraums 2000-2006 hat die Kommission sämtliche erforderliche Maßnahmen zur Berichtigung unrechtmäßig gezahlter Fördergelder eingeleitet. Im Rahmen des Programmabschlusses wird sichergestellt sein, dass sämtliche unrechtmäßig gezahlten Fördergelder von den Abschlusszahlungsansprüchen abgezogen werden. Mit Blick auf den EFF wurde das Kontrollregime mittels neuer Bestimmungen hinsichtlich des effektiven Funktionierens der Systeme verstärkt, um unrechtmäßige Ausgaben zu verhindern bzw. zu berichtigen. Die Kommission übt die Rolle einer Aufsichtsinstanz aus. Sie überprüft die Zuverlässigkeit, die der Arbeit der Kontrollbehörden in den Mitgliedstaaten beigemessen werden kann. Die Verantwortung für die Kontrollen direkt vor Ort verbleibt im Sinne der geteilten Verwaltung jedoch bei den einzelnen Mitgliedstaaten. Das oben beschriebene Kontrollregime sorgt dafür, dass die Mitgliedstaaten zuverlässige und effektive Verwaltungs- und Kontrollsysteme zur Verfügung haben, die unrechtmäßige Ausgaben verhindern oder berichtigen. Weiterhin gibt die Generaldirektion Maritime Angelegenheiten und Fischerei in Kooperation mit den anderen Generaldirektionen für die Strukturfonds regelmäßig Richtlinienschreiben zu Themen gemeinsamen Interesses heraus, um die Effektivität der eingesetzten Verwaltungs- und Kontrollsysteme zu optimieren.