Vorschlag für eine RICHTLINIE DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES zur Änderung der Richtlinie 94/62/EG über Verpackungen und Verpackungsabfälle

(von der Kommission vorgelegt)

BEGRÜNDUNG

1. Einleitung

1.1. Hintergrund

Am 31. Dezember 1994 trat die Richtlinie 94/62/EG über Verpackungen und Verpackungsabfälle [1] (nachstehend ,ursprüngliche Verpackungs-Richtlinie" genannt) in Kraft. Am 7. Dezember 2001 legte die Kommission einen Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates [2] zur Änderung der Richtlinie 94/62/EG über Verpackungen und Verpackungsabfälle zur Annahme im Mitentscheidungsverfahren gemäß Artikel 251 EG-Vertrag vor (nachstehend ,geänderte Verpackungs-Richtlinie" genannt). Unter anderem legt die geänderte Verpackungs-Richtlinie höhere Ziele für die Verwertung und die stoffliche Verwertung fest, die bis zum 31. Dezember 2008 erreicht werden müssen. [3]

[1] ABl. L 365/10 vom 31. Dezember 1994.

[2] KOM(2001) 729 endg.(2001/0291(COD)).

[3] Diese Frist ist im Gemeinsamen Standpunkt (EG) Nr. 18/2003, ABl. C 107 E/17 vom 6. Mai 2003, vorgesehen. Das Europäische Parlament hat in seiner zweiten Lesung zu dieser Frist keinen Änderungsantrag verabschiedet. Griechenland, Irland und Portugal wird möglicherweise ein Aufschub bis zu einem späteren Zeitpunkt gewährt, über den noch im Zuge des Vermittlungsverfahren Einigung erzielt werden muss.

Als der Vorschlag für eine Änderung der Verpackungs-Richtlinie dem Europäischen Parlament und dem Rat unterbreitet wurde, waren die Beitrittsverhandlungen mit den zehn neuen Mitgliedstaaten noch nicht abgeschlossen. Diese neue Mitgliedstaaten werden jetzt der Europäischen Union auf der Grundlage der am 16. April 2003 geschlossenen Beitrittsverträge beitreten (nachstehend ,die Beitrittsländer" genannt). In Erwägungsgrund 6 des Vorschlags für eine geänderte Verpackungs-Richtlinie heißt es, dass ,im Hinblick auf die Erweiterung der Europäischen Union (...) die besondere Lage der künftigen Mitgliedstaaten, insbesondere in Bezug auf die Erfuellung der Zielvorgabe für die stoffliche Verwertung des Artikels 6 Absatz 1 angesichts ihres derzeitigen niedrigen Verbrauchs an Verpackungen, gebührend berücksichtigt werden (muss)". Allerdings waren die Übergangsfristen für die Umsetzung der ursprünglichen Richtlinie noch nicht für alle Beitrittsländer abschließend festgelegt worden. Darüber hinaus lagen nicht genügend Informationen darüber vor, unter welchen Bedingungen die Zielvorgaben für die Verwertung und stoffliche Verwertung in den Beitrittländern weiter erhöht werden. Deshalb enthielt der Vorschlag zur Änderung der Verpackungs-Richtlinie keine länderspezifischen Vorschläge für die Beitrittsländer.

Die Beitrittsverhandlungen wurden im Dezember 2002 abgeschlossen. Gegenstand dieser Verhandlungen waren nur die Rechtsvorschriften, die bis zum 1. November 2002 verabschiedet waren. In Artikel 2 der Beitrittsakte heißt es: "Ab dem Tag des Beitritts sind die ursprünglichen Verträge und die vor dem Beitritt erlassenen Rechtsakte der Organe und der Europäischen Zentralbank für die neuen Mitgliedstaaten verbindlich und gelten in diesen Staaten nach Maßgabe der genannten Verträge und dieser Akte." Damit sind alle von den Organen vor dem Beitritt erlassenen Rechtsakte für die Beitrittsländer mit dem Zeitpunkt des Beitritts verbindlich, auch wenn diese Rechtsakte weder mit den neuen Mitgliedstaaten ausgehandelt wurden noch diese an deren Verabschiedung mitgewirkt haben. Zur Vermeidung von Problemen bei der Anwendung von Rechtsvorschriften, die nach dem 1. November 2002 verabschiedet wurden, wurden bei der Tagung des Europäischen Rates in Kopenhagen vom 12.-13. Dezember 2002 [4] mit den Beitrittsländern für die Übergangszeit vor dem Beitritt Informations- und Konsultationsverfahren vereinbart.

[4] Einige Bestimmungen des Beitrittsvertrags, Informations- und Konsultationsverfahren für die Annahme bestimmter Entscheidungen und anderer Maßnahmen, die in der Übergangszeit vor dem Beitritt ergriffen werden müssen, Anlage zur Schlussakte des Beitrittsvertrags.

Entsprechend diesem Informations- und Konsultationsverfahren ersuchten acht Beitrittsländer um Konsultationen zum Vorschlag zur Änderung der Verpackungs-Richtlinie. Auf der Sitzung des Interimsausschusses am 27. Februar 2003 teilten alle Beitrittsländer mit Ausnahme von Zypern der Gemeinschaft mit, dass sie eine weitere Übergangsfrist benötigen. Der Ausschuss kam überein, dass diese Fragen im Gemeinschaftsrahmen behandelt und entsprechend berücksichtigt werden würden. Er nahm zur Kenntnis, dass die Kommission beabsichtigte, bilaterale Gespräche auf technischer Ebene (nachstehend ,technische Konsultationen" genannt) mit den Beitrittsländern zu führen, die dies wünschten. Diese Konsultationen fanden für alle zehn Beitrittsländer im Zeitraum vom 11. März bis 14. April 2003 statt.

Aufgrund dieser Gespräche kam die Kommission zu dem Schluss, dass für die Beitrittsländer ein späterer Zeitpunkt für die Anwendung der Zielvorgaben der geänderten Verpackungs-Richtlinie festgelegt werden sollte, da sie gerade erst mit dem Aufbau ihrer Systeme für die stoffliche Verwertung und Verwertung begonnen haben. Es hätte zu unverhältnismäßig hohen Kosten geführt, wenn sie die Zielvorgaben zum gleichen Zeitpunkt wie die 12 Mitgliedstaaten hätten erfuellen müssen, für die in dem geänderten Vorschlag eine kürzere Frist festgelegt wurde. Angesichts dieses Problems hat die Kommission verschiedene Lösungen geprüft, wie etwa eine Änderung ihres Vorschlags [5] in zweiter Lesung und die Optionen, die der Beitrittsvertrag vorsieht. Die Kommission kam jedoch zu dem Schluss, dass es am sinnvollsten ist, einen Änderungsvorschlag nach Artikel 95 EG-Vertrag vorzulegen.

[5] KOM(2001) 729 endg.(2001/0291(COD)).

Mit diesem Vorschlag soll das Problem gelöst werden, indem eine Frist festgelegt wird, innerhalb der die Beitrittsländer die neuen Zielvorgaben der geänderten Verpackungs-Richtlinie erfuellt haben müssen.

1.2. Zeitplan dieses Vorschlags

Dieser Vorschlag ist im Zusammenhang mit der Auflage zu sehen, die für alle Mitgliedstaaten, auch für die zehn Beitrittsländer, gilt, die geänderte Verpackungs-Richtlinie innerhalb von 18 Monaten nach ihrem Inkrafttreten umzusetzen. Deshalb sollte dieser Vorschlag idealerweise rechtzeitig vor Ablauf dieser Frist verabschiedet werden, damit die Beitrittsländer sowohl die geänderte Verpackungs-Richtlinie als auch diesen Vorschlag gleichzeitig umsetzen können. Dem Zeitplan dieses Vorschlags zufolgte könnte eine erste Erörterung im Europäischen Parlament und im Rat im ersten Halbjahr 2004 stattfinden. Damit dürften Entscheidungen erst dann anstehen, wenn die Beitrittsländer der Europäischen Union beigetreten sind und ihr Stimmrecht in den Organen wahrnehmen können.

2. Der Standpunkt der Beitrittsländer

2.1. Hintergrund

Tabelle 1: Übergangsfristen nach dem Beitrittsvertrag für die folgenden Zielvorgaben der Richtlinie 94/62/EG (Frist 30. Juni 2001): Verwertung insgesamt 50-65 %, stoffliche Verwertung insgesamt 25-45 %, materialspezifische stoffliche Verwertung 15 % als Mindestvorgabe.

Land // Übergangszeitraum nach dem Beitrittsvertrag

Zypern // Verwertung und stoffliche Verwertung gesamt: 2005

Kunststoffe: 2004

Papier/Pappe: 2005

Tschechische Republik // Verwertung gesamt: 2005

Kunststoffe: 2005

Estland // Keine

Ungarn // Verwertung gesamt: 2005

Glas: 2004

Kunststoffe: 2005

Lettland // Verwertung gesamt: 2007

Kunststoffe: 2007

Litauen // Verwertung gesamt: 2006

Stoffliche Verwertung gesamt: 2004

Metalle: 2004

Kunststoffe: 2004

Malta // Verwertung gesamt: 2009

Stoffliche Verwertung gesamt: 2005

Kunststoffe: 2009

Polen // Verwertung gesamt: 2007

Kunststoffe: 2005

Metalle: 2005

Slowakei // Verwertung gesamt: 2007

Metalle: 2007

Slowenien // Verwertung gesamt: 2007

Kunststoffe: 2007

Tabelle 2: Verpackungsverbrauch pro Kopf und Anteil der verschiedenen Materialien in den zehn Beitrittsländern (pro Jahr)

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Tabelle 3: Geplante Quoten für die stoffliche Verwertung entsprechend den Durchführungsplänen der zehn neuen Mitgliedstaaten und den von diesen Ländern im Zuge der technischen Konsultation vorgelegten Unterlagen.

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Datengrundlage sind die Angaben der Länder im Rahmen der technischen Konsultationen über die Änderung der Verpackungs-Richtlinie.

*: Nach Angaben des Landes ist eine Umsetzungsfrist bis 2012 realistisch.

2.2. Die Standpunkte der Beitrittsländer im Einzelnen

Nach der Sitzung des Interimausschusses am 27. Februar 2003 fanden zwischen dem 11. März und dem 14. April mit allen zehn Beitrittsländern technische Konsultationen statt. Darüber hinaus haben alle zehn Beitrittsländer Positionspapiere vorgelegt. Die nachstehend wiedergegebenen Standpunkte sind eine Zusammenfassung der technischen Konsultationen und der Positionspapiere. Die Fristen beziehen sich auf die im Gemeinsamen Standpunkt (EG) 18/2003 [6] genannten Zielvorgaben, die auch vom Europäischen Parlament in zweiter Lesung am 2. Juli 2003 unterstützt wurden.

[6] ABl. C 107E vom 6. Mai 2003, S. 17.

Zypern gibt an, dass aufgrund der geringen Mengen von Verpackungsabfällen (130.000 Tonnen pro Jahr) keine Größenvorteile erzielt werden können. Eigene Recyclinganlagen sind oft nicht wirtschaftlich, so dass das gesammelte Material für die stoffliche Verwertung exportiert werden muss. Dadurch entstehen zusätzliche Kosten. Auch wird durch die große Zahl kleiner Verpackungshersteller die Durchsetzung der Produzentenverantwortung noch schwieriger. Zypern ist trotzdem zuversichtlich, dass die neuen Ziele bis 2012 vollständig erfuellt werden können.

Die Tschechische Republik unterstreicht, dass das Tempo des Aufbaus von Recyclingkapazität zwischen den Beitrittsländern abgestimmt werden muss, um Wettbewerbsverzerrungen zwischen den neuen Ländern zu vermeiden. Die neue Zielvorgabe 2008 würde hohe Kosten für die Wirtschaft verursachen. Hingewiesen wird auch auf besondere Probleme mit den Zielvorgaben für Holz und Metall. Die Tschechische Republik sieht sich jedoch in der Lage, die neuen Ziele bis 2012 zu erreichen.

Estland ist das einzige Beitrittsland, für das keine Übergangsfrist für die Durchführung der ursprünglichen Verpackungs-Richtlinie festgelegt wurde. Estland beabsichtigt nämlich, durch Einsatz der energetischen Verwertung die Zielvorgaben in sehr viel größerem Umfang zu erfuellen als die anderen Beitrittsländer. Allerdings muss zur Erreichung der Zielvorgaben der geänderten Richtlinie die stoffliche Verwertung erheblich gesteigert werden. Dies erfordert zusätzliche Investitionen und eine erneute Überprüfung der gegenwärtigen Strategie für die Verwertung von Verpackungsabfällen. Daher gibt Estland an, dass es mehr Zeit braucht, um die neuen Zielvorgaben zu erfuellen. Es hält eine Frist bis 2012 für realistisch. Statt einer Zielvorgabe von 15 % für die stoffliche Verwertung von Holz würde Estland eine Zielvorgabe von 15 % für die Verwertung dieses Materials vorziehen.

Ungarn benötigt eine längere Frist, um die neuen Zielvorgaben der geänderten Richtlinie zu erfuellen, da der Verpackungsverbrauch relativ niedrig ist, das Land über ausgedehnte ländliche Gebiete verfügt und Recyclingkapazität (vor allem für Glas) fehlt. Trotzdem glaubt Ungarn, die neuen Ziele bis 2012 erfuellen zu können.

Lettland weist auf den geringen Verpackungsverbrauch von 61 kg je Einwohner und seine besonderen geographischen Bedingungen hin. Große Teile des Landes sind sehr dünn besiedelt (37 Einwohner je km ), und in diesen Gebieten sind sowohl die Straßeninfrastruktur als auch die Einrichtungen für die Abfallsammlung kaum ausgebaut. Weniger als 40 % aller Straßen sind asphaltiert. Die neuen Quoten für die stoffliche Verwertung werden zu einer Erhöhung der Grenzkosten führen und Sammlung und stoffliche Verwertung nicht nur in den Stadtgebieten, sondern auch in den dünner besiedelten Gebieten erforderlich machen. Auch wenn keine konkreten Zahlen vorliegen, dürften die Kosten, gemessen am derzeitigen Preis- und Einkommensniveau, hoch sein. Lettland ist der Auffassung, dass es genauso lange wie die jetzigen Mitgliedstaaten braucht, um ein Recyclingsystem aufzubauen, das die neuen Zielvorgaben erfuellt. Aus diesem Grund wird ein zusätzlicher Aufschub bis 2015 benötigt.

Litauen verweist auf seine geringe Bevölkerungsdichte (53 Einwohner je km ) und den niedrigen Verpackungsverbrauch (unter 50 kg je Einwohner). Es werden noch erhebliche Investitionen in moderne Abfallbehandlungseinrichtungen benötigt. Der Anteil von Industrieverpackungen ist besonders gering (nur 4 % der gesamten Verpackungsabfälle). Litauen führt an, dass es genauso lange wie die jetzigen Mitgliedstaaten braucht, um ein Sammel- und Recyclingsystem aufzubauen. Allerdings wird die Frist bis 2012 für realistisch gehalten.

Malta weist auf seine besondere Lage hin, unter anderem seine geophysikalischen Gegebenheiten und strukturellen Nachteile, die höchste Bevölkerungsdichte in Europa (1.200 Einwohner je km ) und die Auswirkungen des Fremdenverkehrs. In vielen Fällen sind eigene Recyclinganlagen unwirtschaftlich, da keine Größenvorteile erzielt werden können. Deshalb muss ein großer Teil der Verpackungsabfälle zur stofflichen Verwertung auf das Festland verbracht werden. Daraus entstehen zusätzliche Kosten. Außerdem führt das bestehende System für die Wiederverwendung von Verpackungen von alkoholfreien Getränken (Übergangsfrist bis 2007) dazu, dass nur wenig Kunststoffflaschen entsorgt werden müssen. Da sie die am häufigsten stofflich verwertete Fraktion der Kunststoff-Verpackungsabfälle darstellen, wird es besonders schwierig sein, die Zielvorgabe von 22,5 % für dieses Material zu erreichen. Malta glaubt, die neuen Zielvorgaben bis 2013 erreichen zu können, mit Ausnahme der Zielvorgabe für Kunststoff, für die ein Aufschub bis 2016 benötigt würde.

Polen unterstreicht die hohen Kosten für den Aufbau der erforderlichen Infrastruktur und die Notwendigkeit, seine derzeit noch unzureichenden Erfahrungen mit der Organisation für die Verwertung von Verpackungen zu evaluieren. Seiner Auffassung nach ist nur eine Frist bis 2014 zur Erreichung der neuen Zielvorgaben realistisch. Derzeit verursacht das polnische System Kosten von schätzungsweise 0,14 EUR pro Kopf, während sich die entsprechenden Kosten im Vereinigten Königreich auf 2,9 EUR und in Deutschland auf 22,6 EUR belaufen [7]. Polen rechnet mit einem Anstieg seiner Kosten für die stoffliche Verwertung und die Verwertung um den Faktor 20, um zumindest die Zielvorgaben für 2007 erfuellen zu können, und danach nochmals um den Faktor 6 bis 8, um die neuen Zielvorgaben zu erreichen. Polen geht davon aus, dass sich die Investitionskosten zur Erreichung dieser Zielvorgaben auf 17 Mio. EUR für 2003, 51 Mio. EUR für 2004 bis 2006, 68 Mio. EUR für 2007 bis 2010 und 51 Mio. EUR für 2010 bis 2014 belaufen werden. 36 % dieser Investitionen würden für die Modernisierung der Recyclinganlagen benötigt, 30 % für den Ausbau der Sortieranlagen und 34 % für die getrennte Sammlung.

[7] Dies bezieht sich anscheinend auf den Finanzierungsbedarf, d. h. eingesparte Beseitigungskosten werden nicht berücksichtigt.

Die Slowakei schätzt, dass sich die Kosten für die Erreichung der Zielvorgaben bis 2012 auf 68 Mio. EUR kumulieren werden (Investitions- und Betriebskosten). Die Einrichtung der erforderlichen Sammel- und Recyclinginfrastruktur bis 2008 erscheint aus praktischer Sicht äußerst schwierig. Wenn es überhaupt möglich ist, entstuenden dadurch erheblich höhere Kosten als für den Zeitrahmen 2012, da die Investitionskosten in einem sehr viel kürzeren Zeitraum aufgebracht werden müssten, ohne dass entsprechende Einnahmen eingesetzt werden könnten. Eine Frist bis 2012 für die neuen Zielvorgaben wird dagegen als realistisch angesehen.

Slowenien gibt an, dass es immer noch Erfahrungen mit dem neuen System für die Verwertung von Verpackung sammelt. Die Frist bis 2012 wird dennoch für realistisch gehalten.

3. Der Änderungsvorschlag

Umfang und Inhalt der Änderung

Mit diesem Vorschlag soll lediglich die Frist für die Beitrittsländer bis zum 31. Dezember 2012 verlängert werden, die in der geänderten Verpackungs-Richtlinie als Zielvorgabe für die Verwertung und stoffliche Verwertung festgelegt wurde.

Begründung für die vorgeschlagene Fristverlängerung

Für die Fristverlängerung wurde der 31. Dezember 2012 gewählt, da dieser Termin angesichts der folgenden Überlegungen einen ausgewogenen Kompromiss darstellt.

Eine zu ehrgeizige Frist hätte zu erheblichen Anlaufkosten für die Beitrittsländer geführt und es ist zudem fraglich, ob es für sie überhaupt möglich gewesen wäre, die für 2008 festgelegten neuen Zielvorgaben, wie sie für die meisten derzeitigen Mitgliedstaaten gelten, zu erreichen. Außerdem wurden vielen Beitrittsländern Übergangsfristen für die Durchführung der ursprünglichen Verpackungs-Richtlinie eingeräumt, mit denen sie sehr nahe an 2008 herangekommen wären oder, im Falle Maltas, diese Frist sogar überschritten hätten.

Andererseits würde die Festlegung einer sehr späten Termins dem Zweck der Richtlinie zuwiderlaufen, nämlich Ungleichheiten im Binnenmarkt zu verringern, indem ein gemeinsames Konzept für die Bewirtschaftung von Verpackungen und Verpackungsabfall, unter anderem für Verwertung und stoffliche Verwertung, vereinbart wird. Länder, die bereits große Anstrengungen unternommen haben, um ein solides System für die Bewirtschaftung von Verpackungsabfällen aufzubauen, ist natürlich daran gelegen, dass zwischen ihren Unternehmen und denen in anderen Mitgliedstaaten, in denen der Aufbau solcher Systeme länger brauchte, faire Wettbewerbsbedingungen herrschen. Außerdem ist es wichtig, einen koordinierten Ansatz zu entwickeln, um die Anstrengungen zur Erhöhung des Anteils von stofflicher Verwertung und Verwertung in den Beitrittsländern zu intensivieren, und damit klare Signale zu setzen und zuverlässige Planungsgrundlagen für den Aufbau von Infrastrukturen und Recyclingunternehmen in den neuen Ländern zu schaffen. Da viele der neuen Länder relativ klein sind, dürfte der Rückgriff auf Recyclingkapazitäten in anderen Mitgliedstaaten eher die Regel als die Ausnahme sein.

Anders als bei den Beitrittsverhandlungen ist man der Auffassung, dass die Frist nicht mehr für jedes einzelne Land individuell festgelegt werden sollte. Die Integration der neuen Länder in den Binnenmarkt wird bis zu dem Zeitpunkt, ab dem die neuen Ziele gelten, erhebliche Fortschritte gemacht haben. Zwar gibt es gewiss Unterschiede zwischen den neuen Ländern, doch geographische, politische oder historische Faktoren können kein Grund dafür sein, dass in einigen Ländern die stoffliche Verwertung und Verwertung von Verpackungen sehr viel langsamer eingeführt wird als in anderen (nähere Ausführungen in der nachstehenden Erläuterung der geographischen Bedingungen). Dabei ist es unbestritten, dass die Einrichtung und der Betrieb leistungsfähiger Systeme für die stoffliche Verwertung und die Verwertung mit Kosten verbunden ist. Diese Kosten müssen aber alle Länder tragen, und sie sind auch im Zusammenhang mit dem Umweltnutzen und die Einsparungen bei den Kosten für die alternative Beseitigung in den Ländern selbst zu sehen.

Der 31. Dezember 2012 wurde gewählt, da dieser Termin einen Kompromiss zwischen all diesen Faktoren darstellt. Er dürfte die Auffassungen der neuen Mitgliedstaaten berücksichtigen, ein hohes Maß an Umweltschutz anstreben, wie es im EG-Vertrag festgelegt ist, und den Interessen der derzeitigen Mitgliedstaaten Rechnung tragen. Mit diesem Termin dürften auch die für Griechenland, Irland und Portugal eingeräumten Fristen Berücksichtigung finden.

Besondere geographische Bedingungen

Einige Beitrittsländer verweisen auf ihre besonderen geographischen Bedingungen, vor allem auf ihre niedrige Bevölkerungsdichte und ihre Insellage.

Es ist nicht abzustreiten, dass die Einrichtung und der Betrieb von Sammelsystemen in sehr dünn besiedelten Gebieten äußerst kostenaufwändig sein kann. Hier ist jedoch anzumerken, dass sich die Richtlinie auf das gesamte Staatsgebiet eines Landes bezieht und die Sammlung in diesen Gebieten nicht vorschreibt. Auch wenn diese Gebiete einen großen Teil des Staatsgebiets eines Landes ausmachen, lebt hier nur ein kleiner Teil der Bevölkerung. In der Regel leben über 60 % der Bevölkerung aller betroffenen Länder in den Städten und ein weiterer großer Bevölkerungsanteil in stadtnahen ländlichen Gebieten. Folglich dürfte der Anteil der in sehr dünn besiedelten Gebieten verbrauchten und entsorgten Verpackungen im Vergleich zum Verpackungsverbrauch und Verpackungsabfallaufkommen in diesen Ländern insgesamt gering sein.

Es ist auch unbestritten, dass Ländern mit Inseln zusätzliche Kosten für die Be- und Entladung der gesammelten Verpackungsabfälle entstehen können, wenn diese Abfälle per Schiff zu Recyclingeinrichtungen transportiert werden müssen. Der Kommission liegen jedoch keine Zahlen vor, die belegen, dass diese Kosten das Kosten/Nutzen-Verhältnis der stofflichen Verwertung erheblich ändern würden. Ganz im Gegenteil scheint der Transport per Schiff auf vielen internationalen Recycling-Märkten (vor allem für Metalle und Kunststoffe) wirtschaftlich wettbewerbsfähig zu sein.

4. Wirtschaftliche, ökologische und soziale Auswirkungen der Richtlinie

Die Auswirkungen der Erhöhung der Zielvorgaben für die stoffliche Verwertung

Aufgrund der Dringlichkeit des vorliegenden Vorschlags wurden die wirtschaftlichen, ökologischen und sozialen Auswirkungen, die eine Anhebung der Ziele für die stoffliche Verwertung auf die in der geänderten Verpackungsrichtlinie festgelegten Werte in den Beitrittsländern mit sich bringt, auf der Grundlage vorliegender Informationen bewertet, insbesondere anhand der von RDC/Pira für die Europäische Kommission durchgeführten Kosten/Nutzen-Studie [8] und einer Studie von ECOTEC für die Europäische Kommission über die Vorteile der Erfuellung des Umwelt-Besitzstands durch die Beitrittskandidaten [9]. Da die RDC/Pira-Studie auf die 15 derzeitigen Mitgliedstaaten beschränkt war, müssen ihre Ergebnisse auf die neuen Länder extrapoliert werden. Es gibt jedoch keinen Grund, anzunehmen, dass die großen Linien dieser Studie nicht auch für die neuen Länder gelten. Dem liegen vor allem folgende Überlegungen zugrunde.

[8] RDC/Pira 2001 for the European Commission: Evaluation of costs and benefits for the achievement of reuse and recycling targets for the different packaging materials in the frame of the Packaging and Packaging Waste Directive 94/62/EC, http://europa.eu.int/comm/environment/ waste/studies/packaging/costsbenefits.pdf.

[9] ECOTEC 2001 for the European Commission: The Benefits of Compliance with the Environmental Acquis for the Candidate Countries, http://europa.eu.int/comm/environment/ enlarg/benefit_en.htm.

Die RDC/Pira-Studie zeigte, dass Kosten und Nutzen der stofflichen Verwertung von Verpackungen in erster Linie vom Material (z.B. PET, Papier) und vom Verwendungszweck (z.B. Flaschen, Pappkartons) abhängen. Die Tatsache, dass die stoffliche Verwertung eines bestimmten Materials oder für einen bestimmten Verwendungszweck in einem Land unter Kosten/Nutzen-Gesichtspunkten eindeutig günstig ist, bedeutet mit anderen Worten nicht, dass dies auch in allen anderen in dieser Studie berücksichtigten Ländern der Fall ist. Lokale Faktoren spielen eine weniger große Rolle, insbesondere bei Verwendungszwecken, bei denen das Kosten/Nutzen-Verhältnis nicht eindeutig ist. Von den derzeitigen Mitgliedstaaten ist Irland das Land mit den ungünstigsten Ergebnissen für die stoffliche Verwertung, mit einer geschätzten optimalen Rate für die stoffliche Verwertung von Verpackungen zwischen 40 und 54 %. Das Land mit den günstigsten Bedingungen, Dänemark, hat dagegen eine optimale Rate zwischen 53 und 68 %.

Diese Ergebnisse hängen offenbar vor allem von dem Abfallbehandlungsverfahren (Verbrennung oder Deponierung) ab, das als Alternative zur Verfügung steht. Auch die Bevölkerungsdichte scheint eine Rolle zu spielen. Die Bevölkerungsdichte kann sich jedoch in beide Richtungen auf die optimale Rate für die stoffliche Verwertung auswirken, d.h. abhängig von Material/Verwendungszweck und vom alternativen Abfallbewirtschaftungsverfahren kann die optimale Rate für die stoffliche Verwertung in städtischen Gebieten höher oder auch niedriger sein als in ländlichen Gebieten. Außerdem ist anzumerken, dass die Sammelergebnisse für Verpackungsabfälle aus Haushalten in ländlichen Gebieten oft besser sind als in der Stadt.

Die neuen Länder haben in der Regel einen niedrigeren Verpackungsverbrauch. Der durchschnittliche Verpackungsverbrauch in den beitretenden Staaten liegt bei 87 kg pro Kopf. In den derzeitigen Mitgliedstaaten liegt er dagegen bei 169 kg pro Kopf. Es ist daher wahrscheinlich, dass den neuen Ländern etwas höhere Stückkosten für die Einrichtung ihrer Sammelsysteme entstehen. Auch die Transportkosten könnten höher sein als in den derzeitigen Mitgliedstaaten. Alle diese Auswirkungen dürften jedoch begrenzt sein und können unter Umständen teilweise durch niedrigere Arbeitskosten ausgeglichen werden.

Die Zusammensetzung der Verpackungsabfälle unterscheidet sich nicht erheblich von der in den derzeitigen Mitgliedstaaten. Besondere Schwierigkeiten für bestimmte Materialien sind daher nicht zu erwarten, abgesehen vom insgesamt niedrigeren Verpackungsverbrauch.

Der wichtigste Faktor in Bezug auf die Umweltauswirkungen von Verpackungen während ihres gesamten Lebenszyklus ist in der Regel der Energieverbrauch für die Produktion und die stoffliche Verwertung oder die Beseitigung des Materials. Da nicht davon auszugehen ist, dass sich die Produktions- und Recyclingverfahren wesentlich voneinander unterscheiden, werden die Umweltmuster wahrscheinlich denen in den derzeitigen Mitgliedstaaten ähneln. Es gibt vielleicht Unterschiede aufgrund größerer Entfernungen für den Transport. Der Transport hat jedoch in der Regel wesentlich geringere Auswirkungen als die Produktion und die stoffliche Verwertung oder Beseitigung des Materials. Die Menge der deponierten Abfälle könnte in den Beitrittsländern besonders drastisch reduziert werden. Die Deponierung ist noch immer die wichtigste alternative Methode der Beseitigung und die Umweltstandards entsprechen oft noch nicht den Rechtsvorschriften der Gemeinschaft. Möglicherweise müsste auch die monetäre Bewertung der Auswirkungen auf die Umwelt angesichts niedrigerer Einkommen und einer unterschiedlichen Bereitschaft, für einen Umweltnutzen zu bezahlen, korrigiert werden. Es liegen allerdings wenig wissenschaftliche Nachweise für die monetäre Bewertung von Umweltvorteilen in den Beitrittländern vor. Darüber hinaus würde die Verwendung unterschiedlicher Bewertungsfaktoren zusätzliche methodologische Probleme schaffen.

Nach einer Berechnung, die sich auf die RDC/Pira-Studie stützt, würden alle Maßnahmen der stofflichen Verwertung, die zur Erreichung der neuen Zielvorgaben für Glas, Papier und Pappe, Kunststoffe und Metalle erforderlich sind, zu einem Umweltnutzen in der Größenordnung von rund 150 bis 200 Mio. EUR führen. Man kann auch den monetären Wert des zusätzlichen Umweltnutzens, der sich aus strengeren als den derzeitigen Zielvorgaben für die stoffliche Verwertung ergeben, annähernd berechnen. Unter Verwendung des gleichen Berechnungsansatzes für den externen Umweltnutzen wie im Änderungsvorschlag KOM(2001)729 und ausgehend von einem Anstieg der stofflichen Verwertung bei Glas von 20 % auf 60 %, bei Papier von 35 % auf 60 %, bei Kunststoff von 10 % auf 22,5 % und bei Metallen von 10 % auf 50 % würden die neuen Zielvorgaben zu einem zusätzlichem Umweltnutzen in Höhe von rund 100 Mio. EUR führen.

Tabelle 4: Vermiedene externe Kosten durch stoffliche Verwertung zusätzlicher Verpackungen entsprechend den materialspezifischen Zielvorgaben im Vergleich zu den derzeitigen Raten für die stoffliche Verwertung (geschätzt auf 20 % für Glas, 35 % für Papier, 10 % für Kunststoffe, 10 % für Metalle [10])

[10] Holz wird bei dieser Berechnung nicht berücksichtigt, da keine ausreichenden Kosten/Nutzen-Angaben vorliegen.

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Der ECOTEC-Studie zufolge liegt der jährliche Nutzen der Durchführung der ursprünglichen Verpackungsrichtlinie für alle Beitrittskandidaten zusammen in einer Größenordnung von 156 bis 910 Mio. EUR. Dies ist insbesondere auf die vermiedene Umweltschädigung zurückzuführen, die durch den Ersatz von Primärmaterialien durch Materialien aus stofflicher Verwertung erreicht wird. Der größte Umweltnutzen ist für Ungarn (10-107 Mio. EUR), Polen (35-191 Mio. EUR) und die Tschechische Republik (22-148 Mio. EUR) zu erwarten.

Die wirtschaftlichen Auswirkungen können aufgrund eines niedrigeren Einkommensniveaus und niedrigerer Arbeitskosten unterschiedlich ausfallen. Beide Faktoren werden sich jedoch bis zu einem gewissen Maß ausgleichen. In den derzeitigen Mitgliedstaaten ist der Finanzierungsbedarf für die stoffliche Verwertung häufig geringer als die eingesparten Beseitigungskosten für die Behandlung des Materials in Deponien oder Verbrennungsanlagen. Dies könnte in den Beitrittländern aufgrund ihrer derzeit sehr niedrigen Deponierungskosten anders sein. Außerdem spielen dabei auch die dort geltenden sehr niedrigen Umweltstandards eine Rolle. Voraussichtlich werden die Deponierungskosten erheblich ansteigen, wenn die Beitrittsländer nach dem Beitritt den Besitzstand anwenden müssen, und es gibt nur einige wenige Übergangsbestimmungen (für Estland, Polen und Lettland). Wenn mehr Verpackungsabfälle stofflich verwertet werden, können möglicherweise die Kosten für den Bau zusätzlicher Anlagen gesenkt werden, die als Ersatz für alte, nicht mehr aufnahmefähige oder nicht den Gemeinschaftsstandards entsprechende Deponien eingerichtet werden müssten.

Unter Zugrundelegung des gleichen Ansatzes und der gleichen Kostenfaktoren für die Berechnung der Kosten für die stoffliche Verwertung und die alternativen Beseitigung wie im Änderungsvorschlag KOM(2001)729 und ausgehend von einem Anstieg der stofflichen Verwertung bei Glas von 20 % auf 60 %, bei Papier von 35 % auf 60 %, bei Kunststoff von 10 % auf 22,5 % und bei Metallen von 10 % auf 50 % würden die neuen Zielvorgaben zu einem zusätzlichen Finanzierungsbedarf für die stoffliche Verwertung in Höhe von rund 250 Mio. EUR führen. Die Kosten für die alternative Beseitigung werden auf rund 300 Mio. EUR veranschlagt. Mit Ausnahme der Fixkosten werden diese Kosten eingespart, wenn die Abfälle stofflich verwertet werden.

Tabelle 5: Kosten der stofflichen Verwertung und der alternativen Beseitigung für die stoffliche Verwertung zusätzlicher Verpackungen entsprechend den materialspezifischen Zielvorgaben im Vergleich zu den derzeitigen Raten für die stoffliche Verwertung (schätzungsweise 20 % für Glas, 35 % für Papier, 10 % für Kunststoffe, 10 % für Metalle [11])

[11] Holz wird bei dieser Berechnung nicht berücksichtigt, da keine ausreichenden Kosten/Nutzen-Angaben vorliegen.

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Die sozialen Auswirkungen können aufgrund der niedrigeren Einkommen in den Beitrittsländern andere sein. Dies könnte bedeuten, dass ein höherer Anteil des verfügbaren Einkommens für die stoffliche Verwertung von Verpackungen ausgegeben werden muss. Soziale Gruppen mit niedrigerem Einkommen könnten davon stärker betroffen sein als Gruppen mit höherem Einkommen. Dies wird jedoch teilweise durch den niedrigeren Verpackungsverbrauch von Menschen mit niedrigerem Einkommen ausgeglichen. Die Anwendung der neuen Zielvorgaben wird eine beträchtliche Zahl von Arbeitsplätzen schaffen, auch solche mit geringer Qualifikation. Auf gesamtwirtschaftlicher Ebene wird dies jedoch wahrscheinlich zum großen Teil durch den Verlust von Arbeitsplätzen in anderen Bereichen wieder aufgehoben, da für andere Produkte und Dienstleistungen weniger Einkommen zur Verfügung steht.

Die Auswirkungen einer Verlängerung der Frist für die Durchführung

Die oben beschriebenen Auswirkungen auf ökologischer, wirtschaftlicher und sozialer Ebene werden aufgrund der Zielvorgaben der geänderten Verpackungsrichtlinie in jedem Fall auftreten. Diese Richtlinie wirkt sich lediglich auf den Zeitpunkt aus, zu dem die neuen Zielvorgaben in den Beitrittsländern Anwendung finden müssen. Durch die Festlegung eines späteren Termins wird die Richtlinie voraussichtlich die Kosten für die Einrichtung der erforderlichen Sammel-, Sortier- und Behandlungsinfrastruktur senken. Über die genaue Höhe dieser Kosten liegen keine Angaben vor. Weiterhin ist zu erwarten, dass während des zusätzlichen Übergangszeitraums der Umweltnutzen geringfügig niedriger ist als er es bei der Durchführung zu einem früheren Zeitpunkt wäre.

Schlussfolgerung

Es ist zu erwarten, dass die Erreichung der neuen Zielvorgaben in den Beitrittsländern auf ökologischer, wirtschaftlicher und sozialer Ebene ähnliche Auswirkungen hat wie in den derzeitigen Mitgliedstaaten. Ausgehend von einer Extrapolation der Kosten für stoffliche Verwertung und Beseitigung sowie einer monetären Bewertung des Umweltnutzens werden die zusätzlichen Kosten für die stoffliche Verwertung gegenüber den derzeitigen Raten für die stoffliche Verwertung auf rund 250 Mio. EUR veranschlagt. Dem stehen rund 300 Mio. EUR, die durch die stoffliche Verwertung zumindest teilweise eingespart werden können, sowie rund 100 Mio. EUR an Umweltnutzen gegenüber. Die bei der monetären Bewertung zugrunde gelegten Kosten und Faktoren könnten sich jedoch von denen in den 15 Mitgliedstaaten unterscheiden. Daher sollten diese Zahlen, insbesondere für die Bewertung des Umweltnutzens, mit großer Vorsicht betrachtet werden. Im Vergleich zu den Fristen, die in der geänderten Verpackungsrichtlinie vorgesehen sind, wird diese Richtlinie voraussichtlich die Kosten für die Einrichtung der erforderlichen Sammel-, Sortier- und Behandlungsinfrastruktur senken, indem der Durchführungstermin für die Beitrittsländer von 2008 auf 2012 verschoben wird.

2004/0045 (COD)

Vorschlag für eine RICHTLINIE DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES zur Änderung der Richtlinie 94/62/EG über Verpackungen und Verpackungsabfälle

DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION -

gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 95 Absatz 1,

auf Vorschlag der Kommission [12],

[12] ABl. C [...] vom [...], S. [...].

nach Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses [13],

[13] ABl. C [...] vom [...], S. [...].

gemäß dem Verfahren des Artikels 251 des Vertrags [14],

[14] ABl. C [...] vom [...], S. [...].

in Erwägung nachstehender Gründe:

(1) Im Hinblick auf die Erweiterung der Europäischen Union muss der besonderen Lage in den künftigen Mitgliedstaaten angemessen Rechnung getragen werden, insbesondere in Bezug auf die Erreichung der in Artikel 6 Absatz 1 der Richtlinie 94/62/EG des Europäischen Parlaments und des Rates [15] festgelegten Ziele für die stoffliche Verwertung und die Verwertung.

[15] ABl. L 365 vom 31.12.1994, S. 10. Die Richtlinie wurde zuletzt geändert durch die Richtlinie .../../EG (ABl. L ...,..., S. ...).

(2) Die Mitgliedstaaten, die der Europäischen Union aufgrund des Beitrittsvertrags vom 16. April 2003 beitreten, brauchen mehr Zeit, um ihre Systeme für die stoffliche Verwertung und die Verwertung an die Ziele der Richtlinie 94/62/EG anzupassen.

(3) Da die Ziele der vorliegenden Maßnahme, nämlich die Harmonisierung der einzelstaatlichen Zielvorgaben für die stoffliche Verwertung und die Verwertung von Verpackungsabfällen, auf Ebene der Mitgliedstaaten nicht ausreichend erreicht werden können und daher wegen des Umfangs und der Wirkungen der Maßnahme besser auf Gemeinschaftsebene zu erreichen sind, kann die Gemeinschaft im Einklang mit dem in Artikel 5 des Vertrags niedergelegten Subsidiaritätsprinzip tätig werden. Entsprechend dem in demselben Artikel genannten Verhältnismäßigkeitsprinzip geht diese Richtlinie nicht über das für die Erreichung dieser Ziele erforderliche Maß hinaus.

(4) Im Hinblick auf die weitere Erweiterung der Europäischen Union ist darüber hinaus der besonderen Lage in den Ländern angemessen Rechnung zu tragen, deren Beitritt zu einem späteren Zeitpunkt vorgesehen ist.

(5) Die Richtlinie 94/62/EG sollte dementsprechend geändert werden -

HABEN FOLGENDE RICHTLINIE ERLASSEN:

Artikel 1

Am Ende von Artikel 6 der Richtlinie 94/62/EG wird folgender Absatz eingefügt:

"11. Die Mitgliedstaaten, die der Europäischen Union aufgrund des Beitrittsvertrags vom 16. April 2003 beitreten, können die Erreichung der in Absatz 1 Buchstabe b), Buchstabe d) und Buchstabe e) genannten Ziele auf einen späteren Zeitpunkt ihrer Wahl verschieben, jedoch nicht über den 31. Dezember 2012 hinaus."

Artikel 2

1. Die Mitgliedstaaten erlassen die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften, um dieser Richtlinie spätestens [18 Monate nach ihrer Annahme] nachzukommen. Sie teilen der Kommission unverzüglich den Wortlaut dieser Rechtsvorschriften mit und fügen eine Entsprechungstabelle dieser Rechtsvorschriften und der vorliegenden Richtlinie bei.

Bei Erlass dieser Vorschriften nehmen die Mitgliedstaaten in den Vorschriften selbst oder durch einen Hinweis bei der amtlichen Veröffentlichung auf diese Richtlinie Bezug. Die Mitgliedstaaten regeln die Einzelheiten dieser Bezugnahme.

2. Die Mitgliedstaaten teilen der Kommission den Wortlaut der wichtigsten Bestimmungen der nationalen Rechtsvorschriften mit, die sie auf dem unter diese Richtlinie fallenden Gebiet erlassen.

Artikel 3

Diese Richtlinie tritt am zwanzigsten Tag nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union in Kraft.

Artikel 4

Diese Richtlinie ist an die Mitgliedstaaten gerichtet.

Geschehen zu Brüssel am [...]

Im Namen des Europäischen Parlaments Im Namen des Rates

Der Präsident Der Präsident

AUSWIRKUNGEN DES VORSCHLAGS AUF DIE UNTERNEHMEN, INSBESONDERE AUF KLEINE UND MITTLERE UNTERNEHMEN (KMU)

Der vorgeschlagene Rechtsakt

1. Notwendigkeit eines Rechtsakts der Gemeinschaft in diesem Bereich unter Berücksichtigung des Subsidiaritätsprinzips und wichtigste Ziele

Dieser Vorschlag ist erforderlich, da ohne ihn die neuen Mitgliedstaaten Schwierigkeiten hätten, die Zielvorgaben der geänderten Richtlinie 94/62/EG zu erfuellen.

Auswirkung auf die Unternehmen

2. Wer wird durch den vorgeschlagenen Rechtsakt betroffen sein?

- Welche Wirtschaftssektoren?

Verpackungshersteller, Verpackungs-/Abfuellbetriebe und Einzelhändler

Unternehmen, die in den Bereichen Abfallsammlung und stoffliche Verwertung tätig oder in anderer Weise auf die Abfallbewirtschaftung spezialisiert sind

- Unternehmensgrößen (Anteil kleiner, mittlerer und großer Unternehmen)

In allen vier Wirtschaftszweigen werden Unternehmen aller Größen - von sehr kleinen bis sehr großen - betroffen sein.

- befinden sich diese Unternehmen in bestimmten geografischen Gebieten ?

Dieser Vorschlag wird sich vor allem auf die Beitrittsländer auswirken.

3. Was werden die Unternehmen zu tun haben, um dem Rechtsakt nachzukommen?

Im Vergleich zu den Fristen der geänderten Verpackungsrichtlinie werden durch diesen Vorschlag während des gewährten Übergangszeitraums wahrscheinlich Finanzbeiträge zu den Systemen für die stoffliche Verwertung reduziert. Dies wird zu einer Senkung der Kosten für Verpackungs-/Abfuellbetriebe und Einzelhändler führen und den Anstieg des erwarteten Geschäftsvolumens für Abfallbewirtschaftungsunternehmen verzögern.

Allgemeiner gesehen wird sich die Verpackungsrichtlinie wie folgt auf die Unternehmen auswirken. Je nach den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften müssen Verpackungshersteller, Verpackungs-/Abfuellbetriebe und/oder Einzelhändler finanzielle Beiträge zu den Systemen für die stoffliche Verwertung leisten. Der Umfang dieser Beiträge ist von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat unterschiedlich. In der Regel werden die Kosten für diese Beiträge an den Verbraucher der Verpackung weitergegeben. Als Alternative dazu könnten die Unternehmen verpflichtet werden, die Rücknahme und die stoffliche Verwertung des Verpackungsabfalls ihrer eigenen Produkte zu organisieren. Abfallbewirtschaftungsunternehmen und Recyclingunternehmen werden ihr übliches Geschäftsvolumen steigern können.

4. Welche wirtschaftlichen Folgen wird der vorgeschlagene Rechtsakt voraussichtlich haben?

- für die Beschäftigung

Im Vergleich zu den in der geänderten Verpackungsrichtlinie festgelegten Fristen werden die Beschäftigungszahlen im Abfallbewirtschaftungs- und im Recyclinggewerbe weniger schnell ansteigen. Die gesamtwirtschaftlichen Auswirkungen auf die Beschäftigung sind schwer zu bewerten, es ist jedoch anzunehmen, dass die Auswirkungen dieses Vorschlags insgesamt, wie die der Verpackungsrichtlinie ganz allgemein, nur wenig ins Gewicht fallen.

- für die Investitionen und die Gründung neuer Unternehmen

Gegenüber den in der geänderten Verpackungsrichtlinie festgelegten Fristen werden die höher angesetzten Verpflichtungen in Bezug auf die stoffliche Verwertung erst zu einem späteren Zeitpunkt Anreize für Investitionen in Abfallbewirtschaftung und stoffliche Verwertung bieten. Dies gilt auch für die mögliche Gründung neuer Unternehmen.

- für die Wettbewerbsposition der Unternehmen

Eine Studie der University of Belfast et al. [16] konnte keine signifikanten Auswirkungen der ursprünglichen Verpackungs-Richtlinie auf die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen nachweisen. Es ist nicht anzunehmen, dass sich dieser Vorschlag erheblich auf die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen auswirken wird.

[16] University of Belfast et al. Study on measuring the competitiveness effects of environmental compliance: the importance of regulation and market pressures (ENV4-CT96-0237).

5. Bestimmungen der vorgeschlagenen Richtlinie, die der besonderen Lage kleiner und mittlerer Unternehmen Rechnung tragen (geringere oder unterschiedliche Anforderungen u.ä.)

keine

Konsultation

Aufgrund der Notwendigkeit, diesen Vorschlag rasch vorzulegen, konnten die Interessengruppen nicht konsultiert werden. Die ehrgeizigeren Ziele der geänderten Verpackungsrichtlinie hätten jedoch aller Wahrscheinlichkeit nach für zahlreiche Unternehmen zu erheblichen Kosten und Umsetzungsproblemen geführt.

6. Einrichtungen, die zu der vorgeschlagenen Richtlinie konsultiert wurden, und die wichtigsten Auffassungen