AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN RAT UND DEN RECHNUNGSHOF Jahresbericht an die Entlastungsbehörde über die im Jahr 2019 durchgeführten internen Prüfungen

Die von den Mitgliedstaaten zur Kontrolle des Umgangs mit EU-Mitteln eingerichteten Systeme werden vom Internen Auditdienst nicht geprüft. Solche Prüfungen reichen bis zur Ebene der einzelnen Empfänger herunter und werden von internen Prüfern der Mitgliedstaaten, nationalen Prüfbehörden, anderen Generaldirektionen der Kommission und dem Europäischen Rechnungshof durchgeführt. Der Interne Auditdienst prüft jedoch Maßnahmen, mit denen die Kommission (i) Einrichtungen in Mitgliedstaaten und (ii) andere für die Auszahlung von EU-Mitteln zuständige Einrichtungen, wie z.B. die Vereinten Nationen, beaufsichtigt und prüft. Wie in der Haushaltsordnung vorgesehen, kann der Interne Auditdienst diese Aufgaben vor Ort, auch in den Mitgliedstaaten, wahrnehmen.

Der Audit-Folgeausschuss unterstützt das Kollegium der Kommissionsmitglieder bei der Erfüllung seiner in den Verträgen, der Haushaltsordnung und anderen Rechtsinstrumenten und Vereinbarungen verankerten Verpflichtungen. Der Audit-Folgeausschuss tut dies, indem er (i) die Unabhängigkeit des Internen Auditdienstes gewährleistet, (ii) die Qualität der internen Prüfungen überwacht, (iii) gewährleistet, dass im Rahmen der internen und externen Prüfungen ausgesprochene Empfehlungen von den Kommissionsdienststellen ordnungsgemäß berücksichtigt werden, und (iv) eine angemessene Weiterverfolgung dieser Empfehlungen gewährleistet. Auf diese Weise trägt der Audit-Folgeausschuss zur Verbesserung der Wirksamkeit und Effizienz bei der Verwirklichung der Ziele der Kommission bei. Der Audit-Folgeausschuss erleichtert dem Kollegium auch die Beaufsichtigung der Regierungs-, Risikomanagement- und internen Kontrollpraktiken der Kommission. Die Charta des Audit-Folgeausschusses wurde im Jahr 2020 aktualisiert, um dem Amtsantritt der neuen Kommission am 1. Dezember 2019 sowie den Änderungen in der Zusammensetzung des Ausschusses Rechnung zu tragen.

Der Interne Auditdienst übt seine Tätigkeit in Übereinstimmung mit der Haushaltsordnung sowie den Internationalen Standards für die berufliche Praxis der Internen Revision und dem Ehrenkodex des Institute of Internal Auditors aus.

Die Unabhängigkeit der Arbeit des Internen Auditdienstes ist in der Haushaltsordnung und in seiner von der Kommission angenommenen Charta() verankert. In dieser Charta ist festgelegt, dass die Prüfer des Internen Auditdienstes in Bezug auf die von ihnen geprüften Tätigkeiten und Abläufe ihre Unabhängigkeit wahren müssen, um die Objektivität ihres Urteils zu gewährleisten und Interessenkonflikte zu vermeiden. Ist ihre Objektivität tatsächlich oder dem Anschein nach beeinträchtigt, sind die diesbezüglichen Einzelheiten offenzulegen. Sofern es der Interne Prüfer für geboten hält, kann er sich direkt an die Kommissionspräsidentin und/oder das Kollegium der Kommissionsmitglieder wenden.

Der Interne Auditdienst hat die Aufgabe, vorbildliche Verfahren in der Organisation zu konsolidieren und zu schützen, indem er an Risikokriterien ausgerichtete, objektive Prüfungs- und Beratungsleistungen sowie Erkenntnisse zur Verfügung stellt. Der Interne Auditdienst unterstützt die Kommission bei der Erreichung ihrer Ziele, indem er mit einem systematischen und zielgerichteten Ansatz die Effektivität des Risikomanagements, der Kontroll- und der Steuerungsprozesse bewertet und diese verbessern hilft. Zu seinen Aufgaben gehört die Bewertung und Abgabe geeigneter Empfehlungen zur Verbesserung des Risikomanagement-, Kontroll- und Führungsprozesses; damit sollen die folgenden drei Ziele erreicht werden: (i) Förderung ethisch angemessener Normen und Werte in der Organisation, (ii) Gewährleistung eines effizienten Leistungsmanagements innerhalb der Organisation sowie klarer Verantwortlichkeiten und (iii) die wirksame Kommunikation von Risiko- und Kontrollinformationen an die in der Organisation zuständigen Bereiche. Auf diese Weise möchte der Interne Auditdienst eine Kultur des effizienten und effektiven Managements innerhalb der Kommission und ihrer Abteilungen fördern.

In diesem Bericht werden die im Jahr 2019 vom Internen Auditdienst der Europäischen Kommission in den Generaldirektionen, Dienststellen und Exekutivagenturen der Kommission vorgenommenen internen Prüfungen ) dargelegt. Dieser Bericht umfasst (i) eine Übersicht über die Anzahl und die Art der durchgeführten internen Prüfungen, (ii) eine Zusammenfassung der abgegebenen Empfehlungen, und (iii) die im Hinblick auf diese Empfehlungen getroffenen Maßnahmen. Gemäß den Artikeln 188 Absatz 8 und 247 der Haushaltsordnung ( ) leitet die Kommission den Bericht an das Europäische Parlament und den Rat weiter. Der Bericht basiert auf dem gemäß Artikel 118 Absatz 4 der Haushaltsordnung vom Internen Prüfer der Kommission erstellten und im Jahr 2019 fertiggestellten Bericht über die Prüfungen und Beratungsberichte des Internen Auditdienstes ( ).

Im Einklang mit seiner Methodik und seinen bewährten Verfahren ging der Interne Auditdienst die Leistungsbewertung indirekt an. Er untersuchte, ob und wie die Verwaltungen Kontrollsysteme errichtet haben, mit denen die Leistung ihrer Tätigkeiten (Wirksamkeit und Effizienz) bewertet und deren Zuverlässigkeit sichergestellt werden kann. Mit diesem Ansatz will der Interne Auditdienst gewährleisten, dass die Generaldirektionen und Dienststellen angemessene Leistungsrahmen und Instrumente zur Leistungsmessung sowie Schlüsselindikatoren und Überwachungssysteme eingerichtet haben.

Eine Zusammenfassung dieser als „sehr wichtig“ eingestuften, lange überfälligen Empfehlungen, findet sich in der diesem Bericht beigefügten Anlage (Abschnitt 3). Es wurde ein spezieller Bericht über die Umsetzung der Empfehlungen des internen Auditdienstes erstellt und an den Audit-Folgeausschuss gesandt.

Während des Zeitraums 2015-2019, wurden 1 704 (87 %) der insgesamt 1 949 (teilweise) angenommenen Empfehlungen des internen Auditdienstes ( ) von den geprüften Stellen am Stichtag am 31. Januar 2020 als umgesetzt beurteilt ( ). Somit waren zu diesem Zeitpunkt 245 Empfehlungen (13 %) noch nicht umgesetzt.

In den folgenden Abschnitten werden die Schlussfolgerungen zu den Prüfungen dargelegt, die der Interne Auditdienst 2019 hinsichtlich verschiedener Leistungsaspekte durchgeführt hat.

4.1.1.Überwachungsstrategien für die Umsetzung von Programmen Dritter

In den vergangenen Jahren führte der Interne Auditdienst mehrere Prüfungen durch, die sich auf die in den Generaldirektionen und Dienststellen bestehenden Aufsichtsregelungen für die Umsetzung von Programmen (und/oder Politiken) durch Dritte konzentrierten. In seiner allgemeinen Stellungnahme zum Finanzmanagement hat der Interne Auditdienst für fünf Jahre in Folge (2015 bis 2019) einen Schwerpunkt zu den Überwachungsstrategien in Bezug auf Dritte, die Politiken umsetzen, formuliert. Die Prüfungen aus dem Jahr 2019 bieten ein gemischtes Bild, wobei Schwachstellen bei der Effektivität der überprüften Überwachungsstrategien ausgemacht wurden (bei drei von fünf im Jahr 2019 durchgeführten Prüfungen). Die vier nachstehenden Aufzählungspunkte liefern Details zu diesem gemischten Bild.

·Im Jahr 2019 wurden zwei Prüfungen in der Generaldirektion Energie und in der Generaldirektion Mobilität und Verkehr durchgeführt. Diese beiden Prüfungen gaben keinen Anlass für als „kritisch“ oder „sehr wichtig“ einzustufende Empfehlungen, die auf Schwachstellen bei den vorhandenen Überwachungsvorkehrungen hindeuten. Eine Schwachstelle wurde allerdings bei der Prüfung der Umsetzung der Kontrollstrategie der Generaldirektion Energie festgestellt, mit der die ermächtigten Einrichtungen, die das Hilfsprogramm für die Stilllegung kerntechnischer Anlagen umsetzen, geprüft werden, und zwar im Hinblick auf die Verrechnung von Vorfinanzierungen, was nicht direkt in Zusammenhang mit den Überwachungsstrategien steht.

·Eine Prüfung zum Programm EU-Mittel für Innovation (InnovFin) wurde in der Generaldirektion Forschung und Innovation durchgeführt. InnovFin ist Teil der mit Horizont 2020 eingeführten Maßnahmen, die Unternehmen und anderen Organisationen, die sich mit Forschung und Innovation befassen, einen leichteren Zugang zu Fremdkapitalfinanzierung und Eigenkapitalfinanzierung bieten. Mit diesem Programm werden eine Reihe individuell angepasster Produkte für die Fremd- und Eigenfinanzierung gefördert, um Unternehmen Darlehen anbieten zu können; die Umsetzung wurde an die Europäische Investitionsbank und den Europäischen Investitionsfonds übertragen. Trotzdem die von der Generaldirektion Forschung und Innovation eingeführten internen Kontrollen zur Überwachung und Beaufsichtigung der Umsetzung und der Leistung von InnovFin auf einer sorgfältig konzipierten Überwachungsstrategie beruhen, wurden bei dem Leistungsrahmenwerk und somit bei der Zuverlässigkeit der Daten für die Effektivitätsbewertung Schwachstellen festgestellt.

·In der Generaldirektion des Landwirtschaftsministeriums hat der Interne Auditdienst Mängel festgestellt, als geprüft wurde, inwieweit die Verfahren für Verwaltung, Beaufsichtigung und Überwachung des EU-Obst- und Gemüsesystems in der Praxis effektiv sind. Die geltende Gesetzgebung zum EU-Obst- und Gemüsesystem ist sehr stark durch das Subsidiaritätsprinzip geprägt. In der Praxis bedeutet dies, dass die Kommission nur über begrenzte Möglichkeiten verfügt, in die Verwaltung dieses Systems einzugreifen. Die Vorschläge für die gemeinsame Agrarpolitik für die Zeit nach 2020 gehen sogar noch weiter in diese Richtung. Dennoch hat der Auditdienst bei folgenden Aspekten Schwachstellen ausgemacht: (i) bei der den Mitgliedstaaten gewährten Unterstützung und Beratung, (ii) bei den von den Mitgliedstaaten bereitgestellten Informationen und (iii) bei der Beaufsichtigung und Bewertung des EU-Obst- und Gemüsesystems seitens der Generaldirektion.

·Die Generaldirektionen Regionalpolitik und Stadtentwicklung, Beschäftigung, Soziales und Integration und Maritime Angelegenheiten und Fischerei beaufsichtigen laufend die Umsetzung der operationellen Programme aus den Jahren 2014 bis 2020 und nutzen dazu eine Reihe von Überwachungsmaßnahmen. Zu diesen Überwachungsmaßnahmen zählen: (i) die Teilnahme an den Überwachungsausschüssen der Mitgliedstaaten, (ii) das Prüfen der jährlichen Umsetzungsberichte, (iii) das Abhalten jährlicher Überprüfungstreffen mit den Verwaltungsbehörden und (iv) mehrere spontane Maßnahmen, wie bilaterale Begegnungen mit den Mitgliedstaaten, Projektbesuche und gezielte Unterstützung von Mitgliedstaaten. Anhand dieser verschiedenen Überwachungsaktivitäten bewerten die Generaldirektionen den Fortschritt bei der Umsetzung der operationellen Programme, machen Schwachstellen aus und verfolgen, wie die Mitgliedstaaten diese Schwachstellen angehen. Eine der Schlüsselinitiativen im Hinblick auf die Überwachung ist die Mitte 2019 durchgeführte Leistungsüberprüfung, sowie die Bewertung der Erreichung der in den Leistungsrahmen der Programme festgelegten Meilensteine. Obwohl die Generaldirektionen die Umsetzung und Leistung der Programme insgesamt effektiv überwachen und die Leistungsüberprüfung gut vorbereitet war, sind dennoch weiterhin Schwachstellen bei folgenden Aspekten vorhanden: (i) bei der Bewertung der Programmleistung; (ii) beim Erkennen und Nachverfolgen der Schwachstellen bei der Umsetzung; und (iii) im Falle der Generaldirektion Regionalpolitik und Stadtentwicklung und Beschäftigung, Soziales und Integration bei der Zuverlässigkeit der Leistungsdaten.

4.1.2.Kontrollstrategien für ausgewählte Generaldirektionen und Dienststellen

Die Generaldirektionen und die Dienststellen müssen ein rechtmäßiges, ordnungsgemäßes und wirtschaftliches Finanzmanagement der aus dem EU-Haushalt finanzierten Programme und Projekte gewährleisten. Die ernannten Anweisungsbefugten entwerfen eine Kontrollstrategie; Zu dieser Strategie gehören Ex-ante-Prüfungen und Ex-post-Prüfungen; diese sind die Grundpfeiler der jährlichen Zuverlässigkeitsprüfung. Im Jahr 2019 hat der Interne Auditdienst in diesem Bereich eine Vielzahl von Prüfungen durchgeführt und mehrere Mängel bei der Leistungsfähigkeit dieser Verfahren festgestellt. Diese Mängel sind nachfolgend in Aufzählungspunkten aufgelistet.

·Die Exekutivagentur für kleine und mittlere Unternehmen ist für die Umsetzung von Projekten unter dem Programm für Umwelt- und Klimaschutzmaßnahmen verantwortlich. Der Interne Auditdienst hat festgestellt, dass die Agentur bei der Planung und dem Entwurf der Kontrollmaßnahmen keine risikobezogenen Informationen herangezogen hat, um über das Ausmaß der durchzuführenden Kontrollen zu entscheiden. Ferner stellte der Interne Auditdienst fest, dass die Agentur die Kosteneffizienz dieser Kontrollen für das Programm für Umwelt- und Klimaschutzmaßnahmen nicht gesondert von den anderen von ihnen umgesetzten Programmen bewertet hat, ungeachtet dessen, dass die Agentur eine globale Bewertung der Kostenwirksamkeit aller Kontrollen für alle verwalteten Programme durchführt

·Bei der Generaldirektion Internationale Zusammenarbeit und Entwicklung stellte der Interne Auditdienst eine Schwachstelle bei der Überwachung und Weiterverfolgung von Prüfungen fest, und das sowohl bei den EU-Delegationen als auch am Hauptsitz. Eine ähnliche Schwachstelle wurde bei der Generaldirektion Nachbarschaftspolitik und Erweiterungsverhandlungen gefunden: Obwohl die Leitlinien für die Risikobewertung, die zur Erstellung des Kontrollplans und des jährlichen Prüfungsplans führen, gut ausgearbeitet sind, bestehen nach wie vor Schwächen bei der Weiterverfolgung der Prüfungsergebnisse und der Gestaltung der wichtigsten Leistungsindikatoren.

·Bei der Generaldirektion Europäischer Katastrophenschutz und humanitäre Hilfe (ECHO) hat der Interne Auditdienst Mängel bei der Regelmäßigkeit und bei der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung festgestellt, und dies sowohl im Rahmen der Ex-ante-Prüfungen vor der letztmaligen Zahlung als auch im Rahmen der Ex-post-Prüfungen. Wenn diese Mängel nicht fristgerecht angegangen werden, könnten sie mit der Zeit negative Auswirkungen auf die Wirksamkeit der Kontrollstrategien haben.

·Der Dienst für außenpolitische Instrumente finanziert Projekte zur Unterstützung von (i) zivilen Krisenbewältigungsmaßnahmen und (ii) vorbereitenden Maßnahmen, Folgemaßnahmen und Sofortmaßnahmen, wie beispielsweise Sicherheits- und Verteidigungsaufgaben. Der Dienst erhält durch folgende Instrumente Gewissheit über die Umsetzung des Haushaltes (I) Ein System von Ex-ante- und Ex-post-Prüfungen und internen Überwachungsvorkehrungen, (ii) die Verpflichtungen, die in den zwischen der Kommission und jeder gemeinsamen außen- und sicherheitspolitischen Mission geschlossenen Vereinbarungen enthalten sind; sowie (iii) spezifische Maßnahmen, wie externe Kontrollen und die Rechnungslegung der einzelnen Missionen. Die Prüfer beobachteten Verzögerungen beim Abschluss von Mandaten für Aufträge sowie ineffiziente Maßnahmen zur Risikominderung bei der Umsetzung des EU-Haushaltes, die an die an die nicht durch die Säule bewertete Mission in Somalia delegiert worden waren.

·Schließlich hat die Generaldirektion Migration und Inneres, die auch die Ex-post-Prüfungen für die Generaldirektion Justiz und Verbraucher durchführt, insgesamt die notwendigen Prozesse zur Verwaltung der Prüftätigkeit, einschließlich des Rechnungsabschlusses, eingeführt. Dennoch gibt es bei der Einführung und der Planung der Prüfaktivitäten, bei der Ausführung des Prüfplans und beim Rechnungsanschluss Schwachstellen, die in der Praxis negative Auswirkungen auf die Effektivität dieser Prozesse haben könnten. Auch wenn diese Schwachstellen nicht dazu führen, dass die Zuverlässigkeitserklärung der Generaldirektionen angezweifelt wird, werfen sie doch die Frage auf, ob die Generaldirektion über die erforderliche Kapazität verfügt, diese Schwachstellen in der Praxis unter der aktuellen Struktur zu beheben.

4.1.3.Personalverwaltungsverfahren

In den vergangenen Jahren hat der Interne Auditdienst in verschiedenen Generaldirektionen der Kommission und bei verschiedenen Dienststellen der Kommission, diverse Prüfungen der Personalverwaltungsverfahren durchgeführt. 2018 sendete der Interne Auditdienst eine Prüfungsmitteilung an die Generaldirektion Humanressourcen und Sicherheit, in der die im Rahmen dieser Prüfungen festgestellten allgemeinen Mängel dargelegt werden.

Auch wenn die als „sehr wichtig“ eingestuften Empfehlungen aus den vorhergehenden Prüfungen im Bereich Personalwesen umgesetzt wurden, so wurden die in den Prüfungen der vorangegangenen Jahre festgestellten Themen und Probleme doch auch wieder in zwei der drei Prüfungen der Personalverwaltungsverfahren im Jahr 2019 erkannt. Der Interne Auditdienst hat sowohl in der Generaldirektion Steuern und Zollunion als auch beim Europäischen Amt für Betrugsbekämpfung Schwachstellen bei der Bestandsaufnahme der Aufgaben und Kompetenzen, bei der Bewertung des Arbeitsvolumens und bei der Personalzuweisung gefunden. Ferner hat der Interne Auditdienst der Generaldirektion Steuern und Zollunion empfohlen, (i) eine übergreifende Strategie für das Personalwesen in Einklang mit seiner Geschäftsstrategie zu entwerfen, und (ii) die notwendigen verfahrenstechnischen Maßnahmen umzusetzen. Das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung hat bereits einen Strategieplan für das Personalwesen entworfen. Das Amt sollte die Zielsetzungen dieses Strategieplans nun in konkrete Maßnahmen und Überwachungsinstrumente umsetzen, die eine wirksame Umsetzung dieser Maßnahmen vor Ort gewährleisten und so das Erreichen der operativen Ziele unterstützen.

Die Prüfung im Bereich Personalwesen in der Generaldirektion Handel gab hingegen keinen Anlass für als „kritisch“ oder „sehr wichtig“ einzustufende Empfehlungen.

Die Prüfung zur Standortverwaltung bei der Gemeinsamen Forschungsstelle hat zwei Mängel aufgedeckt, und zwar bezüglich der (i) Steuerungs- und Verwaltungsstrukturen sowie der (ii) angemessenen Personalbesetzung und der Fachkenntnisse des Personals im Hinblick auf die Standortverwaltung und auf die Infrastruktur bezogene Aktivitäten.

Schließlich ergab die Prüfung der Effizienz und Wirksamkeit der Direktion für Audits und Analyse in den Bereichen Gesundheit und Lebensmittel unter der Generaldirektion Gesundheit und Lebensmittelsicherheit Schwachstellen bei (i) der personellen Besetzung von Aktivitäten, (ii) bei der Zeiterfassung und (iii) bei der Leistungsüberwachung. Werden diese Schwachstellen nicht angegangen, könnte dies dazu führen, dass nicht mehr angemessen zugesichert werden kann, dass die in den Mitgliedstaaten und in den Exportländern vorhandenen Kontrollsysteme den gesetzlichen Anforderungen entsprechen