KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN 
COM(94) 23 endg. 
Brüssel, den 23.02.1994 
MITTEILUNG DER KOMMISSION AN QEN RAT UNO_Q~JLEUROPÄISCHE PARLAMENT 
ZUWANDERUNGS- UND ASYLPOLITIK 
VORWORT- ZWECK UND INHALT DER MITTEILUNG 
Die Problematik der Einwanderung nimmt zusammen mit dem andersgearteten, jedoch 
damit verwandten Problemkreis der Asylpolitik im politischen Leben der Europäischen 
Union und der Mitgliedstaaten einen immer wichtigeren Platz ein. Sie ist Anlaß zu einer 
oft heftigen Debatte in der Öffentlichkeit und in den Parlamenten, und mitunter dient sie 
als Vorwand für Gewalttätigkeiten, die keineswegs mit europäischen Traditionen und 
Gesetzen vereinbar sind. 
Gleichzeitig wächst das Bewußtsein, daß wir diese Probleme gemeinsam anpacken 
müssen. Konkreter Ausdruck dieser Erkenntnis sind die Bestimmungen des Vertrags über 
die Europäische Union, in denen diese Themen ausdrücklich als Angelegenheiten von 
gemeinsamen Interesse deklariert werden, die im Kontext eines einheitlichen 
institutionellen Rahmens zu behandeln sind. 
Es gibt keine Alternative zu einem solchen Vorgehen. Die fortschreitende europäische 
Integration erfordert eine integrierte und kohärente Reaktion auf diese Herausforderungen, 
die von Realismus und Solidarität geprägt ist. Der Zuwanderungsdruck und die 
Integration legaler Zuwanderer sind Schwierigkeiten, die von der Union als Ganzes 
gemeistert werden müssen. Falls dies nicht gelingt, sind alle Versuche zur Förderung der 
Kohäsion und Solidarität in der Union in Frage gestellt und ist die künftige Stabilität der 
Union selbst gefahrdet. 
Die Kommission möchte daher diese Mitteilung als Grundlage zur Förderung einer 
umfassenden Debatte betrachten, in der geklärt wird, wie die Möglichkeiten des Vertrags 
über die Europäische Union genutzt werden können, um die erforderliche koordinierte 
Reaktion zustande zu bringen und einen Rahmen fur die künftige Arbeit der Union zu 
schaffen. 
Zu diesem Zweck geht die Kommission von der bereits geleisteten Arbeit und den 
Entwicklungen an der Basis aus. Sie stützt sich ferner auf eine Reihe anerkannter 
Ansätze, die das Ergebnis früherer Diskussionen sind. Dazu gehört insbesondere die 
Notwendigkeit eines umfassendes Konzepts fiir die Hauptkomponenten einer wirksamen 
Einwanderungspolitik: 
Einflußnahme auf den Zuwanderungsdruck, insbesondere durch Zusammenarbeit 
mit den wichtigsten Ursprungsländern der Zuwanderung nach Europa; 
Versuch einer Steuerung der Einwanderung, damit diese innerhalb lenkbarer 
Strukturen abläuft; 
Stärkung der Politiken zur Integration der legalen Zuwanderer. 
Ein umfassendes Konzept dieser Art macht es möglich, Maßnahmen im Bereich der 
Kontrolle und der Aufnahmeverfahren mit einer langfristigen Zusammenarbeit mit den 
5 
Ursprungsländern und -regionen und einer aktiven Politik zur Stärk"Ung der Rechte der 
bereits legal in der Union niedergelassenen Angehörigen dieser Drinländer, zu verbinden. 
Die Mitteilung reicht über die bestehenden Programme der Union in den einschlägigen 
Bereichen hinaus und ergänzt diese. Sie will realistisch sein und gleichzeitig neue Ideen 
und Vorstellungen für die konkrete Verwirklichung der politischen Ziele in die Diskussion 
einbringen. 
Einflußnahme auf die Ursachen des Zuwanderungsdrucks 
Nach Auffassung der Kommission ist eine solche Einflußnahme nur dann möglich, wenn 
sichergestellt wird, daß die Einwanderungs- und Asylpolitik voll in die Außenpolitik der 
Union einbezogen wird und daß die der Union zur Verfügung stehenden Instrumente der 
Außenpolitik eingesetzt werden, um den Einwanderungsdruck an der Wurzel zu fassen. 
Dies könnte bedeuten, daß auf verschiedenen Ebenen gehandelt werden muß: Handels-, 
Entwicklungs- und Kooperationspolitik, humanitäre Hilfe und Menschenrechte. 
Eine wirksame Aktion in diesem Bereich erfordert ferner, daß genaue Informationen über 
die jeweiligen Wanderungsströme und mögliche künftige Trends verfügbar sind. 
Steuerung der Zuwanderungsströme 
Die Steuerung der Zuwanderungsströme erfordert ebenfalls eine politische Antwort auf 
mehreren Ebenen. Sie erfordert die Festlegung und Umsetzung gemeinsamer Konzepte 
ftir die Politik im Bereich der Aufnahme von Arbeitern, Selbständigen und Studierenden 
und die Annäherung der Politiken im Bereich der Aufnahme aus humanitären Gründen. 
Erforderlich sind Politiken, die das Problem der illegalen Zuwanderung effektiver 
anfassen und zwar mit Hilfe vorbeugender Maßnahmen und von Maßnahmen gegenüber 
Personen, die sich illegal in der Gemeinschaft autbalten, wobei der Bekämpfung der 
illegalen Beschäftigung besonderes Gewicht zukommt. 
Auch die Politiken in bezug auf Flüchtlinge und sonstige Personen, die den Schutz der 
Völkergemeinschaft benötigen, müssen berücksichtigt werden, doch wird in der Mitteilung 
eine andere Orientierung vorgeschlagen. Das Hauptziel der Asylpolitik müßte es sein, 
sicherzustellen, daß die Prüfung von Asylanträgen weiterhin in fairer und wirksamer 
Weise erfolgen kann. Die Mitteilung befaßt sich ferner mit neuen Problemen, die im 
ehemaligen Jugoslawien auftreten. Dazu gehört die Entwicklung von Plänen für den 
zeitweiligen Schutz der Bevölkerung. Eine Union, die sich auf ein kooperatives Vorgehen 
geeinigt hat, sollte prüfen, wie sie ihre Solidarität zeigen kann, indem sie Mitgliedstaaten, 
die sich in solchen Situationen an der Front befinden, helfen kann. 
6 
Stärkung der Politiken zur Integ(ation legaler Zuwand~I~.I 
Die Kommission unterstreicht, daß eine Aktion in diesem Bereich ein wesentlicher 
Bestandteil der umfassenden Notwendigkeit zur Förderung der Solidarität und Integration 
in der Union bleibt. Es muß sichergestellt werden, daß die Integrationspolitiken 
unmißverständlich auf eine Verbesserung der Lage von Angehörigen von Drittstaaten, die 
sich in der Gemeinschaft legal aufhalten, ausgerichtet sind, und daß Schritte zur weiteren 
Angleichung der Rechte dieses Personenkreises an diejenigen Bürger der Mitgliedstaaten 
unternommen werden. 
Eine Verstärkung der Integrationspolitiken muß auch Aktionen zur Schaffung 
angemessener wirtschaftlicher und soziokultureller Bedingungen für eine erfolgreiche 
Integration einschließen, etwa in Fonn von Aktionen im Bereich der Beschäftigung und 
Ausbildung. Ferner müssen die Infonnationen und der Dialog gefördert werden und 
müssen Rassendiskriminierungen und alle Fonneo von Rassissmus und 
Fremdenfeindlichkeit bekämpft werden. 
Die verschiedenen Ideen, die die Kommission dem Parlament und dem Rat zur Prüfung 
vorlegt, sind in Kapitel IV der Mitteilung als möglicher neuer Rahmen flir die Tätigkeit 
der Union zusammengefaßt. Diese Ideen sind noch nicht als endgültiges Arbeitsprogramm 
gedacht. Sie stellen jedoch ein kohärentes Ganzes von Vorschlägen vor, die die 
Mitgliedstaaten und die Kommission zu berücksichtigen gedenken, wenn es darum geht, 
ein langfristiges Aktionsprogramm zu erstellen, das den neuen Herausforderungen und 
Wirklichkeiten der Europäischen Union Rechnung trägt. Die Vorschläge in Kapitel IV 
sollten daher als Diskussionsgrundlage betrachtet werden, auf der sich die Debatte, die 
die Kommission mit dieser Mitteilung auslösen will, stützen kann. 
Die Umsetzung dieser Ideen in konkrete Aktionen ist der nächsten Phase vorbehalten. Die 
Kommission wird ebenfalls versuchen, zu diesem Prozeß durch Nutzung der ihr 
verfügbaren Instrumente beizutragen, sowohl in Bezug auf das vom Europäischen Rat im 
Dezember 1993 angenommene Arbeitsprogramm wie auf den in Kapitel IV suggerierten 
Rahmen für die Rätigkeit der Union. 
7 
I. 
II. 
11.1. 
11.2. 
11.3. 
11.4. 
11.5. 
111. 
111.1. 
m.2. 
111.2.1. 
m.2.2. 
111.3. 
111.3.1. 
111.3.2. 
Iß.3.3. 
111.3.4. 
111.4. 
lß.4.1 
m.4.2. 
Iß.4.3. 
111.4.4. 
Iv.· ~TSVERZEIC~S 
EINFÜHRUNG -Hintergrund für die Bearbeitung der Mitteilung . . . . I 
BEST~SAUFN~ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 
Zuwanderungs- und Asylfragen im öffentlichen und politischen 
Bewußtsein . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 
Der Vertrag über die Europäische Union ..................... 5 
Aktuelle Entwicklungen ................................. 6 
Gesetzesänderungen in den Mitgliedstaaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 
Die Umsetzung des Arbeitsprogramms von 1991 ................ 9 
ENTWICKLUNG EINEREUROPÄISCHEN ZUW ~ERUNGS-
UND ASYLPOLITIK . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 
Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 
Einwirkung auf den Wanderungsdruck ...................... 13 
Bedarf an genauen Informationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 
Die tieferen Ursachen des Wanderungsdrucks . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 
Kontrolle der Migrationsströme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 
Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 
Aufnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 
Flüchtlinge und sonstige Personen, die 
internationalen Schutz suchen ............................ 24 
lllegale Zuwanderung ................................. 29 
Verstärkte Integration der legalen Zuwanderer . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 
Rechtliche Gleichstellung der Drittland-Angehörigen, 
die sich rechtmäßig in der Gemeinschaft aufhalten . . . . . . . . . . . . . . 35 
Schaffung günstiger wirtschaftlicher, sozialer und kultureller 
Rahmenbedingungen für die Integration ..................... 38 
Information und Dialog ................................ 40 
Bekämpfung der Rassendiskriminierung, Umgang mit 
Rassismus und Fremdenfeindlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 
VORSCID..AG FÜR EIN NEUES AKTIONSPROGRAMM . . . . . . . 44 
ANHANG I BESCHR.EffiUNG DER HAUPTW ~ERUNGSSTRÖME 
ANHANG Il UMSETZUNG DES ARBEITSPROGRAMMS AUF DEM GEBIET 
DER DER ZUW~ERUNGS- UND ASYLPOLITIK VON 1991 
ANHANG 111 NEUERE ENTWICKLUNGEN IN DER UNION 
ANHANG IV NEUERE ENTWICKLUNGEN IN INTERNATIONALEN GREMIEN 
I 
I. EINFÜHRUNG -Hintererund für die Bearbeituna der l\1itteilun& 
1. Im Oktober 1991 legte die Kommission zwei gesonderte Mitteilungen zur Asyl-und zur 
Zuwanderungsproblematik vor. In der vorliegenden Mitteilung sollen die in diesen 
Mitteilungen enthaltenen Konzepte vor dem Hintergrund der neuen Möglichkeiten 
weiterentwickelt werden, die sich durch den Vertrag über die Europäische Union (VEU) 
auf den Gebieten Asyl-und Zuwanderungspolitik bieten. Mit ihrem Beschluß, 1991 zwei 
gesonderte Mitteilungen vorzulegen, wollte die Kommission die humanitären Aspekte des 
Asylrechts von allgemeinen Fragen abgrenzen, die sich im Zusammenhang mit der 
Zuwanderungsproblematik ergeben. Obwohl diese Abgrenzung auch heute noch 
Gültigkeit besitzt, ist es zunehmend schwieriger geworden, die Themen getrennt 
voneinander zu behandeln. Aus diesem Grund werden in der vorliegenden Mitteilung 
beide Bereiche zusammengefaßt~ dies bedeutet allerdings nicht, daß den Merkmalen, die 
den jeweiligen Unterschied der beiden Themen ausmachen, keine Beachtung geschenkt 
wird. 
2. Die Mitteilung befaßt sich auch -wie bereits die Mitteilung von 1991 -mit dem 
wichtigen Thema der Integration rechtmäßiger Zuwanderer. Daß es sich bei Zuwanderung 
nicht um ein vorübergehendes Phänomen handelt und daß die in den 50er und 60er Jahren 
häufig zu Grunde gelegten Annahmen auf Fehleinschätzungen der Entwicklung der 
Wanderungsbewegungen in der Nachkriegszeit beruhten, ist seit langem bekannt. Darüber 
hinaus hat sich gezeigt, und das ist viel bedeutsamer, daß die Zuwanderung sich sowohl 
flir die Aufnahmeländer als auch für die Zuwanderer wirtschaftlich und kulturell 
vorteilhaft auswirkt. Hier und da werden heute Rufe nach einem Zuwanderungsstopp laut: 
Diesen nachzukommen, ist jedoch weder möglich noch wünschenswert. Was wir 
allerdings brauchen, ist eine vernünftige Zuwanderungspolitik Die kulturelle und 
ethnische Vielfalt, die die Gemeinschaft seit ihrem Bestehen aufweist, ist eine 
Bereicherung für die Gemeinschaft und ihre Bürger; daß dies die gesamte Gesellschaft 
und ihre Zuwanderergemeinden vor neue Herausforderungen und Aufgaben stellt, versteht 
sich von selbst. Ein umfassendes Gesamtkonzept muß dieser Tatsache und den Problemen 
im Zusammenhang. mit der Präsenz von Drittland-Angehörigen und ihrer Familien -zu 
denen häufig eine in der Gemeinschaft geborene zweite Generation gehört -Rechnung 
tragen und Maßnahmen zu ihrer Integration und zur Integration neuer Zuwanderer 
vorsehen. 
3. Die früheren Mitteilungen der Kommission zur Asyl-und· Zuwanderungspolitik erfolgten 
entsprechend der Aufforderung des Europäischen Rates von Luxemburg im Juni 1991 an 
die für Einwanderungsfragen zuständigen Minister, bei der nächsten Tagung der Staats­
und Regierungschefs in Maastricht Vorschläge zur Harmonisierung der einschlägigen 
Politiken vorzulegen. Damit erhielt die innergemeinschaftliche ·Zusammenarbeit auf 
diesem Gebiet eine neue Dimension. Bis zu diesem Zeitpunkt war die Arbeit der 
Gemeinschaft und ihrer Mitgliedstaaten in erster Linie darauf ausgerichtet gewesen, mit 
Blick auf den am I. Januar in Kraft tretenden Raum ohne Binnengrenzen neue Formen 
2 
der Zusammenarbeit in den Bereichen Zuwanderungs- und Asylpolitik zu ent\vickeln. Zu 
diesem Zweck \varen die einschlägigen Verhandlungen mit der Unterzeichnung des 
Übereinkommens von Dublin und des Übereinkommens über das Überschreiten der 
Außengrenzen, mit dem bis auf die territoriale Anwendung des Abkommens alle · 
diesbezüglichen Fragen gelöst werden konnten, zu einem erfolgreichen Abschluß geführt 
worden. Die Aufforderung des Europäischen Rates von Luxemburg an die für 
Einwanderungsfragen zuständigen Minister, über dieses wichtige, eng umrissene Ziel 
hinauszugehen, trug nicht nur der Tatsache Rechnung, daß die wichtigsten Arbeiten der 
ersten Phase so gut wie abgeschlossen waren, sondern auch, daß der geopolitische und 
sozio-ökonomische Hintergrund, vor dem die Zuwanderungs- und · Asylproblematik zu 
betrachten ist, sich geändert hatte und eine andere Ebene der Zusammenarbeit erforderte; 
außerdem sollte der Schwerpunkt von Verfahrens- aufinhaltliche Fragen verlagert werden. 
4. Nachdem der Beschluß des Luxemburger Rates bereits eine Wende in der 
Zusammenarbeit zwischen der Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten in den Bereichen 
Zuwanderungs- und Asylpolitik eingeleitet hatte, erhielt diese einen noch bedeutsameren 
Impuls mit dem lokrafttreten des Vertrags über die Europäische Union, der die 
Zusammenarbeit in Angelegenheiten von gemeinsamem Interesse innerhalb einer einzigen 
institutionellen Struktur vorschreibt. Auf seiner Tagung vom 10. und 11. Dezember in 
Brüssel erkannte der Europäische Rat die mit lokrafttreten des VEU entstehenden neuen 
Möglichkeiten an und gab seinem festen Willen Ausdruck, diese in vollem Umfang zu 
nutzen. Außerdem genehmigte der Europäische Rat einen Aktionsplan der im Rat "Justiz 
und Inneres" vereinigten Minister sowie ein Arbeitsprogramm, das eine begrenzte Anzahl 
von Maßnahmen auf den Gebieten Zuwanderung und Asyl enthält, die im Laufe des 
Jahres 1994 vorrangig behandelt werden sollen. 
5. Zusätzlich zu diesen weitreichenden institutionellen Entwicklungen innerhalb der Union 
haben seit 1991 zahlreiche andere Veränderungen stattgefunden, die eine erneute 
Beschäftigung mit diesen Themen rechtfertigen. Obwohl das Interesse von Politik und 
Öffentlichkeit an dieser Problematik nach wie vor unverändert groß ist, haben 
verschiedene Entwicklungen in der jüngsten Zeit gezeigt, daß die Erarbeitung eines 
wirksamen Konzepts für Zuwanderung und Asyl heute dringender ist denn je. Die 
Tragödie im ehemaligen Jugoslawien hat zahlreiche alte und neue Fragen im 
Zusammenhang mit der Flüchtlingsproblematik aufgeworfen, die gemeinsame 
Antworten erfordern. In verschiedenen Ländern Europas wurden bzw. werden Änderungen 
der einschlägigen Rechtsvorschriften vorgenommen. Die Öffentlichkeit wurde durch eine 
Reihe gewalttätiger und medienwirksam aufbereiteter Übergriffe auf Ausländer und 
Asylbewerber aufgeschreckt. Das Thema ist heute Gegenstand von Diskussionen, die 
nicht mehr nur auf Ebene der Europäischen Union stattfinden sondern auch im Rahmen 
der UN-Organisationen, ·der KSZE, der OECD, des Europarates, der G-7 und des 
Transatlantischen Dialogs. 
6. Ebenso wie die Kommission es 1991 fur richtig gehalten hatte, mit ihren Mitteilungen 
zum Thema Zuwanderung (SEK(91)1855e) und Asyl (SEK(91)1857e) einen Beitrag zu 
der Debatte zu leisten, die zur Annahme der Arbeitsprogramme durch den Europäischen 
Rat von Maastricht geführt hat, hält sie es zum jetzigen Zeitpunkt für zweckmäßig, die 
2) gezogen und aufgezeigt, was innerhalb der Programme bzw. über sie hinausgehend 
noch zu tun ist. Die Mitteilung geht über den vom Europäischen Rat im Dezember 
1993 angenommenen Aktionsplan hinaus; sie enthält einen Rahmen für eine 
langfristig angelegte Strategie zur Zuwanderungs- und Asylproblematik, die nach 
Auffassung der Verfasser die Grundlage fiir die umfassenden und aktiven Regelungen 
bilden kann, die die Union in diesen Bereichen braucht. Für EG-Angehörige dürfte 
es in der Regel keine asylrechtliehen Probleme geben, da alle Mitgliedstaaten der 
Europäischen Union ohne Einschränkung den Menschenrechten und Grundfreiheiten 
verpflichtet sind. 
7. Die Mitteilung besteht aus zwei Teilen: einer Bestandsaufnahme und einem politisch 
orientierten Teil . Die Bestandsaufnahme umfaßt folgende Themen: 
(a) Zuwanderungs- und Asylfragen im öffentlichen und politischen 
Bewußtsein sowie Vorschläge fiir eine Sensibilisierung in dieser Frage; 
(b) die institutionellen Veränderungen im Zuge des VEU; 
(c) tatsächliche Veränderungen der Wanderungsbewegungen und Grad der 
Übereinstimmung mit den entsprechenden Voraussagen; 
( d) Änderungen der Rechtsvorschriften und der Einstellungen in den und 
außerhalb der Mitgliedstaaten; 
(e) Fortschritte bei der Umsetzung der im Dezember 1991 vom Europäischen 
Rat genehmigten Arbeitsprogramme. 
Die Mitteilung besteht aus einem Textkorpus und folgenden Anhängen: 
Anhang 1: Beschreibung der Hauptwanderungsströme 
Anhang II: Durchführung des Arbeitsprogramms von 1991 zum Thema 
Asyl-und Zuwanderungspolitik 
Anhang 111: Jüngste Entwicklungen in der Europäische Union 
Anhang IV: Jüngste Entwicklungen in internationalen Gremien. 
3 
4 
D. BESTANDSAUFNAHME 
11.1 Zuwanderungs- und Asylfragen im öffendi~hen_ und politischen Bev:ußtsein 
8. Das Wanderungsphänomen ist dem menschlichen Wesen inhärent und damit so alt "'ie 
die Menschheit. Die für Europa entscheidenden Phasen der Migration fanden im 19. und 
frühen 20. Jahrhundert statt. Diese großen Bevölkerungsbewegungen kamen sowohl den 
Einwanderungsländern als auch Europa zu Gute. 
9. Die Situation kehrte sich in den 50er und 60er Jahren um, als einige europäische Staaten 
Arbeitskräfte aus Ländern innerhalb und außerhalb Europas anwarben. Die Einwanderer 
leisteten einen wesentlichen Beitrag zum Wiederaufbau Europas und dem anschließenden 
Wirtschaftsboom. Aufgrund der durch die Ölkrisen der 70er Jahre hervorgerufenen 
Rezessionen ging der Zustrom von Arbeitskräften a11mäh1ich zurück~ die Möglichkeiten 
der legalen Einwanderung in die Gemeinschaft wurden stark eingeschränkt. Ehemalige 
Auswanderungsländer der Europäischen Union wurden allmählich zu De-facto­
Einwanderungsländern. Langfristig gesehen sollte nicht ausgeschlossen werden, daß es 
erneut zu einer Umkehr der Situation kommen könnte und Europa -aus demographischen 
Gründen beispielsweise -die Möglichkeiten für eine legale Zuwanderung ausbauen 
müßte. 
10. Die derzeitige Diskussion, bei der die Zuwanderungspolitik nach wie vor einen wichtigen 
Platz auf der politischen Tagesordnung einnimmt, muß vor diesem historischen 
Hintergrund gesehen werden. Die Achtung menschlicher Werte und sozialer Gerechtigkeit 
ist in den westeuropäischen Staaten traditionell fest verankert. Gleichzeitig zeichnet sich 
in einigen Teilen der Gesellschaft eine Polarisierung der Einstellungen gegenüber Neu­
Zuwanderern und bereits etablierten Zuwanderer-Gemeinschaften ab. Diese Entwicklung 
wird durch die gegenwärtige Wirtschaftslage, d. h. hohe Arbeitslosigkeit verbunden mit 
· sozialen Spannungen, noch verstärkt. 
11. Die große Mehrheit der Bevölkerung ist Ausländern gegenüber nach wie vor positiv 
eingestellt. Dies kommt in den öffentlichen Protestmärschen gegen ausländerfeindliche 
Übergriffe eher zum Ausdruck als in diesen Übergriffen selbst. Allerdings gibt es auch 
Menschen, die die Vorstellung eines großen Zuwandererstroms nach Europa beunruhigt. 
Diese Angst ist in den meisten Fällen aber gefühlsmäßig begründet und beruht nicht auf 
Fakten. Doch es könnte gerade dieses Gefühl mit dazugeführt haben, daß Anzahl und 
Brutalität rassistischer Übergriffe in der jüngsten Vergangenheit zugenommen haben. 
12. Diese Entwicklung stellt die Regierungen vor wachsende Probleme. Sie müssen für die 
gemäßigten Kräfte auf beiden Seiten glaubwürdig bleiben und eine Situation bewältigen, 
in der anti-demokratische Elemente das Ausländerproblem "auszuschlachten" versuchen. 
Um eventuelle Gefahren abzuwenden, müssen die Regierungen an die traditionelle 
Toleranz der Bevölkerung appellieren, indem sie die wirtschaftlichen und sozialen 
Vorteile im Zusammenhang mit der Zuwanderung deutlicher herausstellen und mit Hilfe 
einer kohärenten und langfristig angelegten Strategie bezeugen, daß der 
Zuwanderungsstrom kontrolliert wird. 
5 
13. Ein Kernelement einer solchen Strategie wäre die sachgerechte Unterrichtung der 
Öffentlichkeit Die öffentliche Meinung ließe sich durch zuverlässige Inforn1ationen über 
aktueJle und potentielle Wanderungsströme beeinflussen. Da gegen·wärtig hauptsächlich 
Daten zu den Asylantragstellern vorliegen, konzentriert sich die öffentliche Disk-ussion 
im wesentlichen auf Asylfragen, obwohl andere Wanderungsbewegungen wie die illegale 
Zuwanderung in der Regel bedeutsamer sind. Eine gute Infonnationspolitik ist daher 
unverzichtbar. 
14. Die nationalen Sorgen sind auch europäische Sorgen. Dieser Tatsache haben nicht nur 
die Mitgliedstaaten durch verstärkte Zusammenarbeit und institutionelle Reformen 
Rechnung getragen, auch das Europäische Parlament ist auf diesem Gebiet aktiver 
geworden: Im November 1992 verabschiedete das Parlament als Antwort auf die 
Mitteilungen der Kommission zum Thema Zuwanderung und Asyl von 1991 zwei 
wichtige Entschließungen•. Außerdem erörterte es eine Reihe von Berichten über Themen, 
die in der vorliegenden Mitteilung aufgeführt sind. Am 19. Januar 1994 verabschiedete 
das Parlament die auf der Grundlage des Lambrias-Berichts erstellte Entschließung über 
eirie europäische Flüchtlingspolitik2. Es handelt sich hierbei um eine der letzten 
Entschließungen, die das Europäische Parlament in diesem Zusammenhang verabschiedet 
hat. 
15. Die Europäische Union muß sich mit diesen Fragen auseinandersetzen und sollte, in 
jedem Fall, das heißt auch dann, wenn jede nationale Situation vielleicht eine eigene 
Lösung erfordert, prüfen, inwieweit sie einen Beitrag zur Lösung dieser Probleme leisten 
kann: indem sie beispielsweise einen allgemeinen Rahmen vorgibt, innerhalb dem eine 
Europäische Zuwanderungs- und Asylpolitik entwickelt ·werden kann. 
1Entschließungen A3-0280/92 und A3-0337/92. Anhang 111 enthält eine Zusammenfassung 
der wichtigsten Absätze dieser Entschließungen. 
2 AJ-0402/93. 
6 
11.2 Der Vertrag über die Europäische Union 
16. Der Vertrag über die Europäische Union bietet neue Möglichkeiten zur Ennvicklung einer 
Zuwanderungs- und Asylpolitik, da bestimmte Aspekte der Außen-und Sicherheitspolitik 
(Titel V) sowie der Justiz-und Innenpolitik (Titel VI) in den einheitlichen Rahmen des 
Vertrags einbezogen werden. In Kapitel III wird erläutert, daß ein umfassendes Vorgehen 
Maßnahmen in verschiedenen Politikbereichen verlangt, d.h. daß traditioneHe 
Tätigkeitsbereiche wie die Sozialpolitik, Bereiche der gemeinsamen Außen- und 
Sicherheitspolitik, die Handelspolitk und die Entwicklungszusammenarbeit sowie die 
Migrationspolitik und Maßnahmen zur Steuerung von Wanderungsbewegungen 
aufeinander abgestimmt werden müssen. Der VEU bietet für die genannten Politikbereiche 
einen einheitlichen institutionellen Rahmen und schafft somit neue Möglichkeiten für das 
nunmehr erforderliche Gesamtkonzept 
17. Titel VI des Vertrags enthält die verbindliche Verpflichtung der Mitgliedstaaten der 
Union zur Zusammenarbeit in einer Reihe von Bereichen, die als Angelegenheiten von 
"gemeinsamem Interesse" betrachtet werden. Zu diesen Bereichen zählen insbesondere 
auch die Einwanderungs- und die Asylpolitik Durch diese formelle Verpflichtung wird 
in gewisser Weise eine Zusammenarbeit konsolidiert und kodifiziert, die bei Fragen, die 
eher ein gemeinsames Vorgehen erforderten, bereits von Fall zu Fall stattgefunden hat. 
Die Entscheidung, an die Stelle einer ad hoc Zusammenarbeit zwischen den 
Mitgliedstaaten, die theoretisch jederzeit reversibel ist, eine Vertragsverpflichtung zu 
dauerhafter Zusammenarbeit zu setzen, ist ein wichtiges politisches Signal an die 
Öffentlichkeit der Mitgliedstaaten und der übrigen Welt. 
18. Titel VI enthält des weiteren klare Vorschriften und Verfahrensregeln für die 
Zusammenarbeit in den neuen Bereichen~ er benennt die jeweilige Funktion der 
Mitgliedstaaten, der Kommission und des Europäischen Parlaments und verleiht dem 
Europäischen Gerichtshof die Auslegungsbefugnisse. Obwohl Titel VI weniger 
"stromlinienförmig" ist als die meisten der durch die Einheitliche Europäische Akte 
eingeführten Entscheidungsprozesse der Gemeinschaft, sieht er für alle Mitgliedstaaten 
und die Kommission die Möglichkeit vor, Initiativen im Zusammenhang mit 
Einwanderungs- und Asylfragen vorzulegen. Titel VI legt außerdem fest, daß das 
Europäische Parlament regelmäßig über die in diesen Bereichen durchgeführten Arbeiten 
zu unterrichten und zu den wichtigsten Aspekten anzuhören ist. Als Verfahren der 
Zusammenarbeit sind die Festlegung gemeinsamer Standpunkte und Maßnahmen 
vorgesehen sowie die Ausarbeitung von Übereinkommen. Durch eine straffere, 
mehrschichtige und besser koordinierte Struktur der offiziellen Ausschüsse und 
Arbeitsgruppen soll gewährleistet werden, daß die politischen Entscheidungsprozesse im 
Rat im Rahmen eines Einheitlichen Vertrags erfolgen. 
19. Durch Artikel K.9 des Titels VI wird die Möglichkeit flir weitere institutionelle 
Entwicklungen geschaffen. Dort heißt es, daß "der Rat auf Initiative der Kommission oder 
eines Mitgliedstaats einstimmig beschließen kann, daß Artikel 100 c des Vertrags zur 
7 
Gründung der Europäischen Gemeinschaft auf Maßnahmen in den in Artikel K.l Ziffern 
1 bis 6 genannten Bereichen anwendbar ist." Aufgrund dieses Artikels ist es daher 
möglich, daß bestimmte Bereiche des Titels VI, einschließlich der Asyl-und 
Einwanderungspolitik, auf die Ebene des EG-Vertrags übertragen \\'erden. Die der 
Schlußakte des Vertrages beigefügte Erklärung zur Asylfrage verpflichtete den Rat, bis 
Ende 1993 die etwaige Anwendung des Artikels K.9 auf die Asylpolitik zu prüfen. Im 
November 1993 legte die Kommission dem Rat einen Bericht zu dieser Frage vor, in dem 
sie die Auffassung vertritt, daß es trotzder Vorteile, die Artikel 100 c biete, verfrüht sei, 
bereits so kurz nach lokrafttreten des VEU die Anwendung des Artikels K.9 
vorzuschlagen. Sie weist aber darauf hin, daß die genannten Vorteile es zweckmäßig 
erscheinen lassen, die Frage der möglichen Anwendung des Artikels K.9 auf die 
Asylpolitik auf der Grundlage künftiger Erfahrungen erneut zu prüferi. 
20. Aus den vorgenannten Gründen enthält der Vertrag über die Europäische Union nicht nur 
eine neue politische Verpflichtung, ein Bündel von Vorschriften, Verfahrensregeln und 
anderen Instrumenten sondern auch rationellere und besser koordinierte Strukturen zur 
Erarbeitung von politischen Entscheidungen sowie die Möglichkeit für alle Organe und 
Mitgliedstaaten der Union, in neuen Bereichen, die von großem öffentlichem und 
politischem Interessse sind, mitzuwirken. Da im Rahmen dieser neuen Strukturen 
potentiell wichtige Themen behandelt werden sollen, ist die Union es sich selbst und ihren 
Bürgern schuldig, die durch den Vertrag gebotenen Möglichkeiten rasch und effizient zu 
nutzen. 
II.3 Aktuelle Entwicklungen 
21. Anhang I zeigt die Entwicklungen der Wanderungsbewegungen seit den Mitteilungen der 
Kommission von 1991, wenn auch auf der Grundlage von Statistiken, die nicht immer 
direl1 miteinander vergleichbar sind. Daraus ergibt sich, daß der Gesamtdruck nicht 
nachgelassen hat und wahrscheinlich auch nicht nachlassen wird, obwohl sich die 
Verhaltensmuster geändert haben und mehrere unerwartete Entwicklungen stattgefunden 
haben. Den Angaben von EUROST AT zufolge wird die Zahl der 1992 in die Union 
zugewanderten Personen auf insgesamt 2 Millionen geschätzt, von denen die Hälfte 
Drittland-Angehörige sind. Nachdem 1992 rund 570.000 Asylanträge in den 
Mitgliedstaaten gestellt wurden, weisen die Zahlen für 1993 auf eine stark rückläufige 
Entwicklung hin. Die Zahlen im Anhang zeigen, daß die Situation -trotz einiger 
gemeinsamer Trends -von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat unterschiedlich ist. In 
Deutschland sind beispielsweise mehr Asylanträge gestellt worden als in allen 
Mitgliedstaaten zusammen. 
22. Einerseits sind die befürchteten Massenbewegungen aus der ehemaligen Sowjetunion und 
ihrer ehemaligen Einflußzone nach Westeuropa noch nicht eingetreten, obwohl große 
Bewegungen innerhalb des Gebietes östlich des früheren Eisernen Vorhangs stattgefunden 
haben, insbesondere innerhalb der Republiken der ehemaligen Sowjetunion. Andererseits 
8 
hat der Wanderungsdruck aus dem Süden, insbesondere aus Nordafrika, sowohl aus 
demographischen als auch wirtschaftlichen Gründen zugenommen. Darüber hinaus hat die 
Tragödie im ehemaligen Jugoslawien, vor der "Haustür" der Union zu großen 
Wanderungsbe\vegungen von Menschen geführt, die durch Entwicklungen aus ihrer 
Heimat vertrieben wurden, die westeuropäischem Denken fremd sind und die neue und 
maßgeschneiderte Antworten verlangen. Hinzu kommt, daß die heutigen 
Reisemöglichkeiten und ihre Nutzung durch skrupellose Menschenhändler eine Zunahme 
der Zuwanderer nach Europa aus den entfernteren Teilen der Welt geführt hat. 
23. Die seit 1991 eingetretenen Veränderungen lassen nicht darauf schließen, daß es künftig 
keine weiteren Änderungen geben wird. Sie verweisen nur auf die zunehmende 
Notwendigkeit, das Geschehen jederzeit genau zu beobachten und alle für genaue 
Voraussagen zur Vetfügung stehenden Instrumente optimal einzusetzen. 
11.4 Gesetzesänderungen in den Mitgliedstaaten 
24, Eine der wichtigsten Neuerungen seit 1991 war die Einführung sogenannter 
"vorübergehender Schutzmaßnahmen". Hierdurch sollte eine Überlastung der zuständigen 
Behörden mit Asylverfahren bei Massenzuwanderung verhindert werden. Hauptsächlich 
als Reaktion auf die Entwicklungen im ehemaligen Jugoslawien haben viele 
Mitgliedstaaten Sonderbestimmungen für vorübergehende Schutzmaßnahmen 
verabschiedet, die in der Regel die Rechtsgrundlage für eine vorübergehende Aufnahme 
von Menschen bilden, die internationalen Schutz suchen. Diese Bestimmungen weisen 
trotz aller Unterschiede bestimmte Gemeinsamkeiten auf: 
die Maßnahmen gelten nur bei Massenzuwanderung~ 
obwohl die betreffenden Personen einen Asylantrag gestellt haben oder dies später 
tun werden, werden ihre Asylanträge häufig nicht bearbeitet, d.h. solange die 
vorübergehende Schutzmaßnahme Anwendung findet; 
da der Schutzbedarf immer nur vorübergehender Natur ist, sind die Erarbeitung 
und, sofern es die Situation im Herkunftsland erlaubt, Durchführung von 
Programmen für eine ordnungsgemäße Rückführung und Rehabilitation besonders 
wichtig. 
25. Die Bestimmungen über die Sekundärrechte derer, die in den Genuß von vorübergehenden 
Schutzmaßnahmen kommen, z.B. der Anspruch auf Familienzusammenführung, sind von 
Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat unterschiedlich. Die Mitgliedstaaten neigen dazu, 
denjenigen, die in den Genuß von vorübergehenden Schutzmaßnahmen kommen, während 
ihres Aufenthalts eine Arbeitsaufnahme zu gestatten, obwohl das Recht auf Arbeit in 
einigen Fällen auf Arbeitsplätze beschränkt ist, für die sich keine einheimischen 
Arbeitskräfte finden. 
26. Seit 1991 haben alle Mitgliedstaaten Maßnahmen zur Bewältigung der zunehmenden Zahl 
9 
der Asylbewerber eingeleitet. Diese können in zwei Kategorien eingeteilt werden: 
Maßnahmen zur Eindämmung der Zahl der zu bearbeitenden Asylanträge, im wesentlichen 
durch die Einführung neuer Bestimmungen über die Zulässigkeit dieser Anträge, sowie 
Maßnahmen zur Beschleunigung des Asylverfahrens, beispielsweise durch die 
Beschränkung des Widerspruchrechts der Asylbewerber. 
27. Die Einführung von Schnellverfahren durch die Mitgliedstaaten bei offensichtlich 
unbegründeten Asylanträgen und die Anwendung der Drittstaaten-Regelung gehören zu 
dem ersten Maßnahmenpaket Obwohl die Mehrheit der Mitgliedstaaten derartige 
Verfahren eingeführt hat, unterscheiden sich diese voneinander. Das Drittstaaten-Prinzip 
wird in den Mitgliedstaaten unterschiedlich ausgelegt. Nach diesem Grundsatz kann ein 
Asylbewerber in einen Drittstaat zurückgesandt werden, wenn dieses Land ihm bereits 
Zuflucht geboten hat oder er beim Transit durch dieses Land Gelegenheit hatte, um Asyl 
nachzusuchen bzw. unbestritten ist, daß er in diesem Drittstaat Aufnahme finden wird. 
Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten bei der Anwendung dieses Grundsatzes 
betreffen insbesondere die Auslegung der Kriterien, anband derer die allgemeine Lage des 
Aufnahme-Drittlandes beurteilt ·wird. 
28. In den meisten Mtgliedstaaten wurde zur Beschleunigung des Asylverfahrens die Zahl 
der Sachbearbeiter erhöht. Frankreich, Deutschland, das Vereinigte Königreich, die 
Niederlande und Belgien haben beispielsweise die Zahl der mit der Bearbeitung von 
Asylanträgen Beschäftigten erheblich angehoben. In den anderen Mitgliedstaaten sind 
ähnliche Entwicklungen zu verzeichnen. Darüber hinaus haben einige Mitgliedstaaten das 
Widerspruchsrecht der Antragsteiler eingeschränkt. Zusätzlich wurde in einigen 
Mitgliedstaaten bei bestimmten Fällen die aufschiebende Wirk:ung eines Widerspruchs 
abgeschafft. 
29. Besonders bemerkenswert sind die Verfassungsänderungen in Deutschland und Frankreich. 
In beiden Fällen sollten die Änderungen die Anwendung des Übereinkommens von Dublin 
und ähnlicher Vereinbarungen über die Frage, we1ches Land für die Bearbeitung eines 
Asylantrags zuständig ist, ermöglichen. 
30. In anderen Bereichen des Zuwanderungsrechts und der Zuwanderungspolitik gab es 
weniger Veränderungen. Die Tendenz geht jedoch dahin, die Bedingungen für die 
Familienzusammenführung zu verschärfen. Einige Länder haben Wartefristen eingeführt 
und die Vorschriften für den Nachweis von ausreichendem Wohnraum und einem 
gesicherten Lebensunterhalt strenger gehandhabt. Darüber hinaus haben einige 
Mitgliedstaaten die Möglichkeiten zur Herstellung und Wahrung der familiären 
Lebensgemeinschaft beschnitten. Für die Aufnahme einer Etwerbstätigkeit gelten bereits 
seit Mitte der 70er Jahre restriktivere Bestimmungen. Hieran hat sich auch in den letzten 
Jahren nichts geändert. Aufgrund der erheblich gestiegenen Arbeitslosigkeit in der 
gesamten Union ist vielmehr eine weitere Verschärfung zu verzeichnen. 
10 
31. Viele dieser Gesetzesänderungen finden ihren Niederschlag auch auf europäischer Ebene. 
insbesondere in den Entschließungen, Empfehlungen und Erklärungen der für 
Einwanderungsfragen zuständigen Minister der Mitgliedstaaten. 
11.5 Die Umsetzung des Arbeitsprogramms von 1991 
32. 1991 hat der Europäische Rat ein Arbeitsprogramm beschlossen, um die Asyl-und 
Zuwanderungspolitik der Mitgliedstaaten zu harmonisieren und bis Ende 1993 zu 
wesentlichen Ergebnissen zu gelangen. Der derzeitige Augenblick scheint daher 
besonders geeignet, um zu prüfen, wieweit die Umsetzung des Arbeitsprogramms von 
1991 bisher gediehen ist. Anhang II gibt einen Überblick über die einzelnen Teile des 
Arbeitsprogramms und deren Umsetzung. Im folgenden werden die positiven und 
negativen Ergebnisse der bisherigen Harmonisierungsbemühungen dargestellt. 
33. Obwohl der Begriff "Harmonisierung" im Arbeitsprogramm nicht definiert wird, 
bezeichnet dieser Begriff üblicherweise die Entwicklung gemeinsamer Regeln und 
Pral1iken. Dies entspricht auch der Einleitung des Arbeitsprogramms von 1991, in der es 
heißt, daß es nicht ausreicht, wenn die Mitgliedstaaten eine Harmonisierung der 
Rechtsvorschriften vornehmen, ohne eine einheitliche Anwendung dieser Vorschriften 
sicherzustellen. 
34. In den letzten zwei Jahren haben die Mitgliedstaaten viel Zeit und Energie aufgewandt, 
um die Unterschiede zwischen ihren Asyl-und Zuwanderungspolitiken zu analysieren. Zu 
einigen Aspekten der Asylpolitik und der Familienzusammenführung wurden Leitlinien 
entwickelt. Die Konzipierung gemeinsamer Regeln und Praktiken befindet sich immer 
noch in der Vorbereitungsphase. Die für Einwanderungsfragen zuständigen Minister haben 
zahlreiche Entschließungen verabschiedet, die rechtlich nicht verbindlich sind und deren 
Auslegung den Mitgliedstaaten überlassen bleibt. Bislang wurde nicht der Versuch 
unternommen, Mechanismen zur Überwachung der Durchführung dieser Entschließungen 
zu schaffen. In der gegenwärtigen Phase kann man wohl eher von einer Annäherung als 
von einer Hannonisierung der Zuwanderungs- und Asylpolitiken sprechen. 
35. Bei genauerer Untersuchung der bisher verabschiedeten Entschließungen sind erhebliche 
Lücken selbst bei Sachtfragen festzustellen, die diese Entschließungen regeln sollten. 
Beispielsweise wird in der Entschließung über die Familienzusammenführung weder die 
Erlaubnis zur Herstellung und Wahrung der familiären Lebensgemeinschaft erwähnt noch 
werden die Kriterien für die Aufnahme unverheirateter Partner und Verwandten zweiten 
Grades festgelegt, sondern es bleibt den Mitgliedstaaten überlassen, ihre eigene Politik 
zu entwickeln. Auch die Entschließung über offensichtlich unbegründete Asylanträge stellt 
es den Mitgliedstaaten frei, bei diesen Fällen ein eigenes Verfahren anzuwenden oder die 
üblichen Verfahren lediglich zu beschleunigen. 
(3) 11 
36. Für die Umsetzung des Arbeitsprogramms von 1991 ist es ebenfalls kennzeichnend, daß 
die Fortschritte in der Asylpolitik größer waren als bei den allgemeinen 
Aufnahmeregelungen. Die Behandlung der Asylpolitik konzentrierte sich auf bestimmte 
Aspekte, d.h. hauptsächlich auf die Regeln und Praktiken, die einem t\1ißbrauch der 
Asylverfahren entgegenwirken sollen. Bei dem Versuch, eine einheitliche Auslegung der 
Definition des Begriffs "Flüchtling" gemäß Artikel l.A. der Genfer Konvention zu 
erarbeiten, gab es keine wesentlichen Fortschritte. Der Europäische Rat hat jedoch bei 
seiner Tagung am 10. Dezember 1993 in Brüssel einen Aktionsplan verabschiedet, in dem 
die einheitliche Anwendung des Begriffs "Flüchtling" als Bereich von gemeinsamem 
Interesse festgelegt wird. Was die allgemeinen Aufnahmeregelungen betrifft, gehört die 
Annahme einer Entschließung über die Familienzusammenführung sowie einer 
Empfehlung betreffend Kontrollen und Entfernung von Drittlandsangehörigen ohne 
Aufenthalts- und Arbeitserlaubnis zu den bisher bedeutendsten Ergebnissen. Gegenwärtig 
bemüht man sich ebenfalls um die Harmonisierung der Regelungen über die Aufnahme 
von Arbeitnehmern, Selbständigen und Studenten, wobei man jedoch nur mühsam 
vorankommt. 
37. Es steht außer Zweifel, daß viel zu tun bleibt, wenn die Union beabsichtigt, eine 
gemeinsame Asyl-und Zuwanderungspolitik zu entwickeln und anzuwenden. Dies ist nur 
möglich, wenn man sich stärker auf rechtlich verbindliche Instrumente sowie Verfahren, 
die eine einheitliche Auslegung der gemeinsamen Regeln gewährleisten, stützen kann und 
gemeinsame Politiken für die Bereiche des materiellen und Verfahrensrechts entwickelt, 
die bisher noch nicht behandelt wurden und von denen einige zu den politisch sensibelsten 
gehören. 
12 
111. ENT\\'ICKLlTNG EINER EUROPÄISCHE~ ZtT\\'A1'4DERVNGS- UND 
ASYLPOLITIK 
111.1 Einleitung 
38. Die Mitteilung der Kommission zum Thema Einwanderung von 1991 enthielt Vorschläge 
für ein umfassendes Konzept, das sich auf drei eigenständige, aber dennoch miteinander 
verbundene Komponenten stützt: 
Einwirkung auf den Wanderungsdruck~ 
Kontrolle der Wanderungsströme; 
Weiterführung der Maßnahmen zur Integrierung der rechtmäßig niedergelassenen 
Einwanderer. 
Die seit 1991 zu verzeichnenden Entwicklungen haben bewiesen, daß dieses umfassende 
vielschichtige Konzept richtig war. Obwohl es Veränderungen bei den 
Wanderungsbewegungsmustern gegeben hat, hat der Gesam.tdruck nicht abgenommen, und 
es ist auch nicht anzunehmen, daß es zu einem Rückgang kommen wird. Die 
Entwicklungen in den Nachbarländern der Union lassen vielmehr darauf schließen, daß 
der Wanderungsdruck eher zu-als abnehmen wird. 
39. Das allgemeine politische Klima ist weiterhin günstig für die Entwicklung eines 
umfassenden Vorgehens. Bisher war jedoch kein internationales Gremium in der Lage, 
eine derartige Politik in die Wege zu leiten. Die Union verfügt über die hierfür nötigen 
institutionellen Voraussetzungen und hat erste Maßnahmen eingeleitet. Da den drei oben 
erwähnten Grundkomponenten jeweils die gleiche Bedeutung zukommt, gehört es zu den 
Aufgaben der Union, Ausgewogenheit zwischen ihnen herzustellen. Anderenfalls bestünde 
die Gefahr, daß das Gesamtkonzept für ein umfassendes Vorgehen nicht greift. Dieses 
Vorgehen beruht auf dem Gedanken, daß kurzfristige Überwachungsmaßnahmen, zu denen 
auch Aufnahmeregelungen gehören, mit einer langfristigen Zusammenarbeit mit den 
Herkunftsländern und -regionen einhergehen müssen. Außerdem bedarf es einer aktiven 
Politik zur Stärkung der Rechte derer, die bereits über einen rechtntäßigen Wohnsitz in 
den Mitgliedstaaten verfügen. 
40. Die Mitteilung zeigt daher ein ausgewogenes und integriertes Vorgehen auf und 
bietet einen Rahmen, in dem gezielte Maßnahmen entwickelt werden können. 
Obwohl einige der beschriebenen Maßnahmen sich kurzfristig auswirken werden, andere 
hingegen erst mittel-oder langfristig Wirkung zeigen werden, sind all diese Maßnahmen 
miteinander verflochten. So wurde beispielsweise deutlich, daß die Kontrolle der 
Migrationsströme eine unverzichtbare Voraussetzung ist fur die erfolgreiche Integration 
von Drittland-Angehörigen, die ihren Wohnsitz in der Union haben (s. beispielsweise den 
unter Ziffer 118 genannten "Braun-Bericht"). In diesem Zusammenhang wird auch die 
Hannonisierung der in Abschnitt 111.3.2 beschriebenen Aufnahmeregelungen eine 
entscheidende Rolle spielen. 
13 
111.2 Einwirkung auf den Wanderungsdruck 
111.2. 1 Bedarf an genauen Informationen 
41. Entscheidend für ein umfassendes Vorgehen ist die Verfügbarkeit genauer Informationen, 
die sich auf einheitliche Statistiken über Wanderungsbewegungen stützen. Die Union 
benötigt diese Informationen, um die für ein umfassendes Vorgehen auf Unionsebene 
erforderlichen politischen Maßnahmen entwickeln und begründen zu können. Aber auch 
die Mitgliedstaaten benötigen genaue Informationen, um geeignete Maßnahmen auf 
nationaler Ebene treffen zu können. Die Verfügbarkeil verläßlicher Daten kann auch einen 
Beitrag leisten, Ängste in der Öffentlichkeit, die häufig durch Unkenntnis der 
tatsächlichen Entwicklungen hervorgerufen werden, abzubauen. 
42. Wenn in der gesamten Union Daten erhoben werden, die direkt miteinander vergleichbar 
sind, könnten 
die Daten analysiert werden, um Trends zu ermitteln; 
die Daten mit den von Drittländern und internationalen sowie Nicht· 
Regierungsorganisationen zur Verfügung gestellten Informationen verglichen 
werden~ 
die Auswirkungen der Wanderungsbewegungen eingeschätzt werden (insbesondere 
auf der Grundlage der Familienzusammenführung)~ 
große Wanderungsbewegungen vorhergesehen werden (Frühwarnsystem). 
43. Bereitsam 4. Dezember 1990 hat der Rat "Allgemeine Angelegenheiten" auf Anregung 
des Kommissionspräsidenten die Kommission beauftragt, zu untersuchen, welche 
Ressourcen zur Verfügung stehen, um mit Unterstützung der Mitgliedstaaten einheitliche 
Daten über die Wanderungsströme zu erhalten. Die Kommission erstellte innerhalb 
kürzester Zeit einen Fragenkatalog, auf den die Mitgliedstaaten jedoch entweder überhaupt 
nicht oder nicht rechtzeitig antworteten. 
44. Die Überwachung von Wanderungsbewegungen war in der Mitteilung zum Thema 
Einwanderung von 1991 und im Arbeitsprogramm von 1991 als prioritär eingestuft 
worden. Deshalb . wurden zwei Clearing·Stellen eingerichtet: ZIRA (lnfonnations-, 
Reflexions- und Austauschzentrum für Asylfragen) und CIREFI (lnfonnations-, 
Reflexions- und Austauschzentrum fur Grenzüberschreitungen und Einwanderung). Diese 
beiden Stellen ermöglichen bei Bedarf eine informelle Zusammenarbeit nationaler 
Sachverständiger. Ihr Aufgabenfeld umfaßt den Austausch von Daten über die Zahl der 
Asylanträge, der Asylberechtigten und der abgewiesenen Personen. Diese Daten werden 
regelmäßig mit Hilfe der EDV erfaßt; bisher können sie aber nicht immer direkt 
miteinander verglichen werden. 
45. Obwohl ZIRA damit begonnen hat, flir die von den Mitgliedstaaten zur Verfugung 
14 
gestellten Daten gemeinsame Merkmale festzulegen, liegt die Hauptaufgabe bei der 
Vereinheitlichung der Statistiken bei EUROSTAT, das zu diesem Zweck eine aus 
Sachverständigen der Mitgliedstaaten bestehende Arbeitsgruppe eingerichtet hat. Die oben 
erwähnten sonstigen Maßnahmen zur Überwachung von \Vanderungsbewegungen sind 
zwar noch nicht vollständig in Angriff genommen worden~ doch EUROSTAT hat 
Initiativen in einigen dieser Bereiche eingeleitet. 
46. Mit Hilfe eines ausgereiften Überwachungssystems sollte der unter Ziffer 42 genannte 
Informationsbedarf gedeckt werden können. Obwohl durch Z~ CIREFI und 
EUROST AT ein Teil des Informationsbedarfs der Union in diesetn Bereich abgedeckt 
werden kann, gibt es bei der Arbeit innerhalb dieses Rahmens Beschränkungen, 
insbesondere bei der Erfassung und Auswertung von Daten über die Ursachen für das 
Entstehen von Wanderungsdruck. Nach Auffassung der Kommission ist es daher sinnvoll, 
. eine Stelle einzurichten, um Wanderungsströme und-musterauf der Grundlage möglichst 
umfassender unionsweiter Daten zu überwachen. Dementsprechend hat die Kommission 
eine Studie in Auftrag gegeben, in der mehrere Möglichkeiten im Hinblick auf die 
Schaffung einer Beobachtungsstelle geprüft werden sollen. Die Kommission sah sich 
hierzu veranlaßt, nachdem das Europäische Parlament für 1993 und 1994 eine gesonderte 
Haushaltslinie für eine Beobachtungsstelle für Wanderungsbewegungen eingerichtet hat, 
deren Aufgaben nicht allein auf die Erfassung und Auswertung von statistischen Daten 
beschränkt werden sollen. Sofern diese Studie zu dem Ergebnis kommt, daß der für die 
effiziente Umsetzung des Gesamtkonzepts erforderliche Informationsbedarf am besten 
durch die Schaffung einer Beobachtungsstelle gedeckt werden kann, wird die Kommission 
einen entsprechenden Vorschlag unterbreiten. Allerdings wird jeder Vorschlag in dieser 
Richtung in Einklang mit der seit langem von der Kommission und dem Rat vertretenen 
Auffassung stehen, daß die Schaffung einer Beobachtungsstelle nicht zu mehr Bürokratie 
fuhren darf. Die laufenden Studien konzentrieren sich daher eher auf die Prüfung 
effizienter Methoden zur Datenerhebung und -auswertung als auf die Schaffung neuer 
Strukturen. 
111.2.2 Die tieferen Ursachen des Wanderungsdrucks 
47. Vor der Auseinandersetzung mit dem Problem des Wanderungsdrucks muß zuerst definiert 
werden, was man unter diesem Begriff versteht und womit man sich auseinandersetzen 
muß. Wanderungsdruck bezieht sich auf alle aktuellen und potentiellen 
Wanderungsbewegungen in Richtung Europa. Migrationsdruck, dessen tiefere Ursachen 
untersucht werden müssen, kommt in vielfältiger Form vor. Der größte Druck geht in der 
Regel von einer Situation aus, die durch wirtschaftliche Disparitäten gekennzeichnet ist. 
Anderer Druck ergibt sich aus demographischen oder umweltrelevanten Faktoren. In 
wieder anderen Fällen ist die Menschenrechts- oder die politische Situation in dem 
Herkunftsland die Ursache; dies ist bei Personen der Fall, die internationalen Schutz 
suchen. In diesem Abschnitt werden die vorgenannten Formen von Wanderungsdruck 
untersucht. Andere Migrationsformen wie die Familienzusammenführung sind Gegenstand 
15 
des folgenden Kapitels. 
48. Bei der Auseinandersetzung mit dem Problem des Wanderungsdrucks müssen die Union 
und ihre Mitgliedstaaten selbstverständlich ihre internationalen Verpflichtungen und ihre 
traditionellen Grundsätze bei der Achtung der Menschenrechte, der Grundfreiheiten und 
der sozialen Gerechtigkeit berücksichtigen. Dies bedeutet, daß sie an ihrer traditionellen 
Aufnahmebereitschaft für Flüchtlinge, für Menschen, die internationalen Schutz suchen, 
und für diejenigen, deren Aufnahme aus humanitären Gründen gerechtfertigt ist, 
festhalten. 
49. Diese Aufnahmebereitschaft darf die Union jedoch nicht davon abhalten, sich mit den 
tieferen Ursachen dieser Entwicklung zu befassen. Flüchtlinge, deren Schutz untrennbar 
mit der oben genannten traditionellen Aufnahmebereitschaft verbunden ist, wären 
beispielsweise lieber in ihrem Herkunftsland geblieben, wenn dort die 
Menschenrechtssituation besser gewesen wäre. Hauptgrund für die illegale Zuwanderung 
ist häufig die im Herkunftsland herrschende wirtschaftliche Lage. Die Frage der 
Auswanderung würde sich vielen Menschen nicht stellen, wenn ihnen ihr Herkunftsland 
ausreichende wirtschaftliche Möglichkeiten böte. 
50. Eine umfassende Auseinandersetzung mit dem Zuwanderungsdruck verlangt eine 
Koordinierung der Maßnahmen der Union und ihrer Mitgliedstaaten in den Bereichen 
Außenpolitik, Handelspolitik, entwicklungspolitische Zusammenarbeit sowie 
Zuwanderungs- und Asylpolitik Der Europäische Rat hat bei seiner Tagung in Edinburgh 
am 12. Dezember 1992 eine Erklärung zu den Grundsätzen für die externen Aspekte der 
Zuwanderungspolitik verabschiedet, die als Richtschnur. für das Vorgehen der Union in 
diesem Bereich dienen soll. Nach diesen Grundsätzen sind folgende Faktoren 
entscheidend, um eine Verringerung des Zuwanderungsdrucks zu erreichen: 
die Erhaltung des Friedens und die Beendigung von bewaffneten Konflikten; 
die uneingeschränkte Achtung der Menschenrechte~ 
die Schaffung von demokratischen Gesellschaften und adäquaten sozialen 
Verhältnissen; 
eine liberale Handelspolitik, die eine Verbesserung der wirtschaftlichen Situation 
in den Auswanderungsländern bewirken müßte; 
die wirksame Nutzung des geeigneten Volumens an Entwicklungshilfe, um eine 
tragfähige soziale und wirtschaftliche Entwicklung zu fördern und vor allem, um 
zur Schaffung von Arbeitsplätzen und zur Linderung der Armut in den 
Herkunftsländern beizutragen; 
die Koordinierung der Maßnahmen in den Bereichen Außenpolitik, wirtschaftliche 
Zusammenarbeit sowie Zuwanderungs- und Asylpolitik durch die Gemeinschaft 
und ihre Mitgliedstaaten. 
51. Die außenpolitischen Maßnahmen der Union in den Bereichen Außen- und 
Sicherheitspolitik, Handelspolitik und entwicklungspolitische Zusammmenarbeit tragen in 
16 
der Praxis häufig zum Erreichen dieser Ziele bei. Diese Instrumente werden daher auch 
weiterhin bei jedem Gesamtkonzept für Migrationsdruck eine entscheidende Rolle spielen. 
Darüber hinaus stehen jedoch weitere Mittel und Wege zur Verfügung, um den genannten 
Grundsätzen Wirk'Ung zu verleihen. Dies setzt voraus, daß häufig sowohl die besondere 
Art der jeweiligen Zuwanderungsströme als auch die Gegebenheiten im Herkunftsland 
bzw. in der Herk.'Unftsregion angemessen berücksichtigt werden. Zu den drei wichtigsten 
Wanderungsströmen, mit denen man sich befassen muß, gehören: Flüchtlinge, sonstige 
Ausländer, die internationalen Schutz suchen sowie sonstige Wanderungsbewegungen. Da 
die Gründe für die beiden erstgenannten Wanderungsströme weniger komplex sind als bei 
der dritten Kategorie, ist die Zahl der für die beiden ersten Kategonen vorgeschlagenen 
Maßnahmen zwar nicht so groß, aber dennoch genauso wichtig. 
(a) Flüchtlinge 
52. Definitionsgemäß müssen Flüchtlinge eine Verfolgung in ihrem Herkunftsland befürchten; 
außerdem hat der Druck, der die Flüchtlinge veranlaßt, in der Union um Asyl 
nachzusuchen, immer etwas mit Menschenrechten zu tun. Die Bedeutung, die die Union 
und ihre Mitgliedstaaten in ihren Außenbeziehungen der Achtung der Menschenrechte und 
der Rechtsstaatlichkeit beimessen, kann daher dazu beitragen, diesen Druck zu verringern. 
53. Eine potentielle Informationsquelle, die gegenwärtig noch zu wenig genutzt wird, sind die 
Kenntnisse, zu denen man bei der Bearbeitung von begründeten Asylanträgen gelangt. Die 
Angaben der Flüchtlinge können sehr genaueHinweise auf Menschenrechtsverletzungen 
in ihrem Herkunftsland enthalten, die eine Grundlage für Maßnahmen auf bilateraler 
oder multilateraler Ebene gegen das betreffende Land bieten könnten. Diese Informationen 
sollten systematisch ausgewertet und verbreitet werden, um eventueJle Folgemaßnahmen 
unter vollständiger Wahrung der persönlichen Interessen der befragten Flüchtlinge 
einzuleiten. Diese Maßnahmen sollten die allgemeine Menschenrechtspolitik ergänzen, 
nicht aber ersetzen. Ein aktives Vorgehen gegen Menschenrechtsverletzungen in anderen 
Ländern muß weiterhin selbstverständlich sein. 
(b) Sonstige Ausländer. die internationalen Schutz suchen 
54. Als sonstige Ausländer, die internationalen Schutz suchen, werden Personen bezeichnet, 
die nach der Genfer Konvention nicht als Flüchtlinge gelten, aber dennoch des Schutzes 
bedürfen. Zu den tieferen Ursachen der Lage, in der sich diese Personengruppe befindet, 
gehören auch die Verletzung der Menschenrechte z. B. von ethnischen oder religiösen 
Minderheiten. Die Massenwanderung dieser Menschen weist darauf hin, daß ethnische 
oder religiöse Spannungen in ihren Herkunftsländern zu Bürgerkrieg oder zumindest zu 
allgemeiner Gewaltanwendung eskaliert sind. Die Menschenrechtspolitik sollte daher 
durch Maßnahmen ergänzt werden, die auf eine rasche Beendigung der bewaffneten 
Konflikte gerichtet sind. Entsprechend der Edinburgher Erklärung müssen in diesen Fällen 
17 
die Maßnahmen der Union die Erhaltung und Wiederherstellung des Friedens zum Ziel 
haben. Darüber hinaus können humanitäre Hilfsmaßnahn1en dazu beitragen, die Not der 
Vertriebenen in der Herk-unftsregion zu lindern und es diesen Menschen insbesondere 
ermöglichen, in sicheren, ihrer Heimat möglichst nahe gelegenen Gebieten zu bleiben. 
55. Bei der Entwicklung eines Rahmens, der bei bewaffneten Konflikten angewandt werden 
soll, sind verschiedene Aspekte der Menschenrechtspolitik, der Außen- und 
Sicherheitspolitik sowie humanitäre Hilfsmaßnahmen einzubeziehen. Der Hohe 
Flüchtlingskommissar hat im Zusammenhang mit den umfassenden humanitären 
Hilfsmaßnahmen im ehemaligen Jugoslawien auf die Notwendigkeit einer stärkeren 
Zusammenarbeit der einschlägigen Organisationen (agencies) auf internationaler Ebene 
hingewiesen. Die Union und ihre Mitgliedstaaten sind gefordert, in diesem Bereich einen 
möglichst effizienten Beitrag zu leisten. 
(c) Sonstige Wanderungsbewegungen 
56. Die dritte Kategorie der Wanderungsbewegungen weist unterschiedliche Merkmale auf. 
Heutzutage handelt es sich hierbei sehr häufig um illegale Wanderungsbewegungen, aber 
auch um Massenbewegungen, die nicht unter die zweite Kategorie fallen und 
beispielsweise durch Hungersnöte oder Umweltkatastrophen hervorgerufen werden. Die 
.Ursachen für diese Bewegungen sind andere als für die Kategorien (a) und ( b ); ihre 
Bekämpfung verlangt unterschiedliche politische Maßnahmen aufverschiedenen Ebenen. 
Die tieferen Ursachen sind in der Regel bekannt: wirtschaftliche Disparitäten sowie 
demographische und zum Teil auch ökologische Entwicklungen. Zur Beseitigung der 
Ursachen des Wanderungsdrucks müssen, wie es in der Erklärung von Edinburgh heißt, 
Maßnahmen auf makroökonomischer Ebene im Bereich der wirtschaftlichen 
Zusammenarbeit durchgeführt werden, wozu auch eine liberale Handelspolitik und 
effiziente Formen der Entwicklungszusammenarbeit gehören. Maßnahmen auf 
mikroökonomischer Ebene können ebenfalls dazu beitragen, den Wanderungsdruck zu 
vemngem. 
-wirtschaftliche Disparitäten 
57. Die Bekämpfung wirtschaftlicher Disparitäten, die die tiefere Ursache für das Entstehen 
von Wanderungsdruck sind, stellt die Union und ihre Mitgliedstaaten vor besondere 
Herausforderungen. In der Vergangenheit hat sich gezeigt, daß diesen wirtschaftlichen 
Ungleichgewichten nicht allein im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit begegnet 
werden kann. Es bedarf auch Maßnahmen im Bereich der Schuldenpolitik sowie der 
internationalen Handels- und Investitionspolitik, da die wirtschaftliche Leistung der 
Entwicklungsländer weitgehend von den Handelsbedingungen und ihrer Fähigkeit abhängt., 
ausländisches Investitionskapital anzuziehen. Ein weiterer Bereich der wirtschaftlichen 
Entwicklung ist die Förderung der regionalen Wirtschaftsintegration. Die Erfahrung der 
Europäischen Gemeinschaft beweist, daß hierdurch das Wirtschaftswachstum erheblich 
18 
gesteigert werden kann. Die Berücksichtigung aBer genannten Aspekte im Gesamtkonzept 
und deren Umsetzung erfordert die Einbeziehung des größten Teils der Außenwirtschafts­
und entwicklungspolitischen Beziehungen der Union und ihrer Mitgliedstaaten. 
58. In ihrer Mitteilung über die Politik der Entwicklungszusammenarbeit bis zum Jahr 2000 
(Mai 1992) stellt die Kommission fest, daß zwischen bestimmten Migrationsbewegungen 
und der Politik der Entwicklungszusammenarbeit ein Zusammenhang besteht. Der 
Migrationsdruck könnte am besten durch die Förderung von Wirtschaftswachstum in den 
Entwicklungsländern gemindert werden. Die Einbeziehung einer aktiven 
Wanderungspolitik in die politischen Maßnahmen im Rahmen der 
Entwicklungszusammenarbeit sollte gefördert werden. Die Konzentrierung und 
Koordinierung der Politik der Entwicklungszusammenarbeit der Kommission und der 
Mitgliedstaaten sollten ebenfalls dazu beitragen. Die Auswirkungen einers derart 
umfassenden Konzepts wären allerdings erst langfristig spürbar. 
59. In Einzelfallen könnte jedoch eine gezielte Entwicklungshilfe gerechtfertigt sein. Dies gilt 
beispielsweise für Entwicklungsländer, die unter einer erheblichen Abwanderung von 
Wissenschaftlern und Akademikern leiden~ Entwicklungsländer, die eine starke 
Zuwanderung aus anderen Ländern bewältigen müssen; sowie Entwicklungsländer, die 
bereit sind, aktiv an der Durchführung eines Programms zur ordnungsgemäßen 
Rückführung mitzuwirken. 
60. Die Kommission hat ein von der Internationalen Organisation für Wanderungsbewegungen 
(lOM) durchgeführtes Projekt finanziert, das die Rückkehr und Neu-Eingliederung 
afrikanischer Fachleute, die ihren Wohnsitz in Industriestaaten hatten, fördern und 
erleichtern sollte. Auf diese Weise will die Kommission dazu beitragen, dem Brain-Drain 
einiger afrikanischer Staaten südlich der Sahara entgegenzuwirken. Die Ergebnisse dieses 
Projekts wurden im Hinblick auf eine Entscheidung über eine weitere Unterstützung 
derartiger Programme ausgewertet. 
61. Eine weitere mögliche Maßnahme wäre die Einrichtung besonderer Austauschprogramme, 
wie sie im Rahmen der Zusammenarbeit mit Drittländern des Mittelmeerraums bereits 
bestehen. Im Rahmen derartiger Programme könnten bestimmte Zielgruppen die 
Möglichkeit erhalten, sich vorübergehend in der Union aufzuhalten, um ein Studium 
fortzusetzen oder Berufserfahrung zu sammeln. Dabei müssen die Bedingungen für die 
Genehmigung solcher befristeter Aufenthalte sorgfältig formuliert werden: Von Anfang 
an muß klar sein, daß die betreffenden Personen in ihr Herkunftsland zurückkehren 
müssen. 
62. Die meisten Flüchtlinge kommen nicht nach Europa sondern bleiben in 
Entwicklungsländern. Die Anstrengungen, die diese Länder in der Regel in enger 
Zusammenarbeit mit dem UNHCR unternehmen, werden von der Union und ihren 
Mitgliedstaaten unterstützt. Ein Teil der Entwicklungshilfe und insbesondere der 
humanitären Hilfe der Union und ihrer Mitgliedstaaten wird zur Unterstützung dieser 
(4) 19 
Länder verwandt. 
63. Der UNHCR und die 101\1 haben sich in der Vergangenheit, wann immer möglich, stark 
für die Einrichtung von Programmen zur ordnungsgemäßen Rückführung eingesetzt. So 
ennöglichte es beispielsweise der umfassende Aktionsplan für Vietnam, daß eine 
beachtliche Zahl von Menschen in Sicherheit und Würde in ihr Herkunftsland 
zurückkehren konnten. Derartige Programme sind stark von der Unterstützung z.B. der 
Union und ihrer Mitgliedstaaten abhängig. Auch die für Einwanderungsfragen zuständigen 
Minister der 32 Mitgliedstaaten des Europarats haben auf ihrer Tagung im November 
1993 in Athen auf die Notwendigkeit verwiesen, sorgfaltig ausgearbeitete Programme zur 
Unterstützung freiwillig in ihre Herkunftsländer zurückkehrender Personen zu entwickeln, 
d.h. flir Flüchtlinge, die willens und in der Lage sind, in ihre Heimatländer 
zurückzukehren und an der Neugestaltung demokratischer Gesellschaften mitzuwirken. 
-demographische Entwicklungen 
64. Ein wichtiger Faktor, der in Zukunft zunehmend an Bedeutung ge\\!innen wird, ist die 
demographische Entwicklung in einigen Herkunftsländem. Im Weltbevölkerungsbericht 
1993 des Bevölkerungsfonds der Vereinten Nationen (U'I'.TfPA) heißt es: 
Obwohl die Wachstumsraten in den meisten Entwicklungsländern wahrscheinlich 
rückläufig sind, nimmt die Bevölkerung zahlenmäßig erheblich zu. Der starke Anteil 
junger . Menschen, die in das Alter ihrer höchsten Fruchtbarkeit eintreten, wird 
möglicherweise zu einer noch größeren Zunahme der Bevölkerung führen. Die 
demographischen Auswirkungen auf die Wanderungsbewegungen werden sich in den 
nächsten zwei oder drei Jahrzehnten vervielfachen, da die Bevölkerungszahlen und somit 
auch die Zahl potentieller Zuwanderer zunehmen. 
65. Die Union und ihre Mitgliedstaaten müssen die Entwicklungsländer weiterhin bei der 
Durchführung ihrer bevölkerungspolitischen Maßnahmen und Programme unterstützen 
und zu einem wirksamen Vorgehen auf internationaler Ebene beitragen. In der 
Entschließung, die die für Bevölkerungsstrategien in Entwicklungsländern zuständigen 
Regierungsvertreter der Mitgliedstaaten im November 1992 verabschiedet haben, heißt es, 
daß zu diesen Hilfsleistungen Maßnahmen zur Förderung der Gesundheit von Frauen, zur 
Alphabetisierung und zur Verbesserung der Qualität der Sozialdienste, insbesondere durch 
die Einrichtung von Familienplanungszentren, gehören sollten, sofern diese Maßnahmen 
und Programme keinerlei Zwang, Diskriminierung oder Menschenrechtsverletzung zur 
Folge haben. 
umweltrelevante Erwägungen 
66. Zu den tieferen Ursachen flir gelegentlichen wie auch langfristigen Wanderungsdruck 
können auch umweltrelevante Faktoren gehören, denen nach Auffassung des UNHCR und 
des UNFP A häufig nicht ausreichend Rechnung getragen wird. Dabei steht außer Frage, 
2Ö 
daß Naturkatastrophen wie Überschwemmungen oder extreme Dürreperioden 
Wanderungsbewegungen auslösen, weil die Opfer die Katastrophengebiete verlassen und 
in sichere Regionen oder Länder flüchten. Darüber hinaus kann auch die langfristige 
ökologische Zerstörung wie Erosion und Desertifikation sowie der Anstieg des 
Meeresspiegels Wanderungsbewegungen zur Folge haben. Die Union und ihre 
Mitgliedstaaten werden bei Naturkatastrophen auch weiterhin angemessene humanitäre 
Hilfe leisten müssen. Durch die Einbeziehung umweltrelevanter Erwägungen, wie dies 
bereits in der Kommissionsmitteilung "Für eine dauerhafte und umweltgerechte 
Entwicklung" und in Zusammenhang mit der nach Durchführung der Hälfte des Lome IV­
Abkommens vorgesehenen Prüfung beflirwortet wurde, werden die tieferen Ursachen des 
Migrationsdrucks langfristig angegangen. Weitere Verbesserungsmöglichkeiten lägen in 
einem besseren Management der Bodenschätze der Entwicklungsländer. 
Maßnahmen auf mikroökonomischer Ebene 
67. Zusätzlich zu den langfristig angelegten Maßnahmen auf makroökonomischer Ebene (bei 
denen es schon definitionsgemäß länger dauert, bis greifbare Ergebnisse erzielt werden 
und bei denen anfanglieh sogar kontraproduktive Auswirkungen, z.B. ein möglicher Brain­
Drain, zu verzeichnen sein können) sind auch aufmikroökonomischer Ebene Maßnahmen 
erforderlich. Die in diesem Zusammenhang wichtigste Frage ist, was potentielle illegale 
Zuwanderer veranlaß~ ihre Herkunftsländer zu verlassen und in die Gemeinschaft zu 
kommen. Es hat den Anschein, daß sich nicht alle Gruppen gleich verhalten und 
beispielsweise qualifizierte Arbeitskräfte eher zur Auswanderung neigen als 
unqualifizierte3. Deshalb könnte die Erstellung von "Profilen" bereits eingereister und 
potentieller Zuwanderer einen wesentlichen Beitrag zur Entwicklung von Strategien und 
Programmen für die Herkunftsländer bzw. -regionen leisten4. 
68. Es ist notwendig, die Herkunftsländer von Anfang an in diesen Prozeß einzubeziehen: Nur 
im Rahmen eines Dialogs mit den Betreffenden können wirksame Maßnahmen ergriffen 
werden. Hierzu könnten beispielsweise wirtschaftliche und soziale Maßnahmen gehören. 
Es könnte sich herausstellen, daß internationale Wanderungsbewegungen die Folge von 
3 Untersuchungen zu mehreren Ländern deuten in diese Richtung: Eine für das 
niederländische Ministerium fur Wohlfahrt, Gesundheit und Kultur 1992 von der 
Universität Amsterdam erstellte Studie hat diesen Trend bei Asylbewerbern festgestellt. 
Untersuchungen der Kommission zu den Maghreb-Ländern ergaben ähnliche Tendenzen 
bei illegalen Einwanderem aus diesen Ländern. 
4 Im Rahmen des aufgrundeiner gemeinsamen Maßnahme des Europarates und der 10M 
in Budapest eingerichteten Informationsprogramms über Wanderungsbewegungen werden 
ebenfalls nützliche Untersuchungen über Profile und Beweggründe potentieller 
Zuwanderer aus Mittel-und Osteuropa erarbeitet. 
21 
Binnenwanderungen aus ländlichen in städtische Gebiete sind. In diesen Fällen wäre es 
sinnvoll, sich auf diese Binnenbewegungen zu konzentrieren, indem arbeitskräfteintensive 
Entwicklungsprojekte in den ländlichen Gebieten durchgeführt oder die Wohnverhältnisse 
und Arbeitsbedingungen in den städtischen Gebieten, insbesondere in kleinen und 
mittleren Städten, verbessert werden -vorzugsweise durch eine Kombination dieser 
Maßnahmen. 
Ill. 3 Kontrolle der Migrationsströme 
111.3.1 Einleitung 
69. Unverzichtbarer Bestandteil des Gesamtkonzeptes ist weiterhin die Kontrolle der 
Migrationsströme. Die unter 111.2 dargelegte Politik zur Bekämpfung der "tieferen 
Ursachen" zielt auf einen langfristigen Abbau des Migrationsdrucks ab. Daher werden auch 
in absehbarer Zukunft noch Maßnahmen zur Kontrolle der Migrationsströme erforderlich 
setn. 
70. Zu diesem Zweck müssen zunächst einige Grundsätze formuliert werden, die es erlauben, 
zwischen dem Migrationsdruck und anderen Erscheinungsformen des 
Wanderungsphänomens zu unterscheiden. Diese Unterscheidung wird in der 
Aufnahmepraxis ihren Niederschlag finden: sie kann nicht ausschließlich restriktiv sein, da 
sie in Einklang stehen muß mit internationalen Verpflichtungen und allgemeinen 
humanitären Grundsätzen. Die Migrationsströme zu kontrollieren, bedeutet daher nicht 
notwendigerweise, den Migrationsbewegungen ein Ende zu setzen, sondern lediglich, sie 
in den Griff zu bekommen ("migration management"). Diese begriffiiche Unterscheidung 
läßt sich dadurch in die Praxis umsetzen, daß genau festgelegt wird, aus welchen Gründen 
ein Aufenthalt genehmigt werden kann. Ein weiterer entscheidender Schritt wird dann die 
Entwicklung und Durchführung von Maßnahmen zur Bekämpfung der illegalen 
Zuwanderung sein. 
71. Leitgedanke dieses Kapitels ist die Notwendigkeit einer Harmonisierung der Zuwanderungs­
und Asylpolitik . Dieser Gedanke ist nicht neu. 1991 hat der Europäische Rat die 
zuständigen Minister aufgefordert, bis Ende 1993 die Harmonisierung sowohl der 
Zuwanderungs- als auch der Asylpolitik entscheidend voranzutreiben. Ein gemeinsames 
Vorgehen erscheint insofern gerechtfertigt, als fast alle Mitgliedstaaten mit einem Anstieg 
der Zuwanderung konfrontiert sind. Die Mitgliedstaaten wissen um die zunehmende 
Verflechtung ihrer Zuwanderungs- und Asylpolitiken: ergreift ein Mitgliedstaat eine neue 
Maßnahme, so kann diese sich unmittelbar auf den Zuwanderungsstrom in die benachbarten 
Mitgliedstaaten auswirken. 
22 
III.3 .2 Aufnahme 
72. Sowohl die Mitteilung zum Thema Einwanderung aus dem Jahre 1991 als auch das im 
gleichen Jahr in Maastricht beschlossene Arbeitsprogramm verweisen auf einige 
fundamentale Grundsätze der Aufnahmepolitik Doch die Mitgliedstaaten konzentrierten 
sich bei ihren Beratungen bislang auf die gezielter formulierten Harmonisierungsvorschläge 
des Arbeitsprogramms. Diese Vergehensweise ist gerechtfertigt, sofern im Verlauf des 
Harmonisierungsprozesses die allgemeinen Grundsätze, welche die Gründe ftir eine 
Aufenthaltsgenehmigung bestimmen, genau festgelegt werden. Nachstehend werden die 
bisherigen Arbeiten in diesem Zusammenhang erläutert, noch nicht geklärte Fragen 
aufgezeigt und Überlegungen zu den individuellen Gründen für etne 
Aufenthaltsgenehmigung angestellt. 
73. Das erste Thema, mit dem sich die fiir Einwanderung zuständigen Minister befaßt haben, 
ist die Erteilung einer Aufenthaltsgenehmigung im Hinblick auf die 
Familienzusammenführung. Eine entsprechende Entschließung, die im Juni 1993 in 
Kopenhagen angenommen wurde, fußt auf der Überlegung, daß das Recht auf 
Familienzusammenftihrung nicht zu trennen ist von dem in der Europäischen 
Menschenrechtskonvention verankerten Recht auf Achtung des Familienlebens. In dieser 
Entschließung wird festgelegt, welche Kategorien von Familienangehörigen Anspruch auf 
Familienzusammenfiihrung haben, und welches die allgemeinen Voraussetzungen fiir die 
Erteilung einer Aufenthaltsgenehmigung sind. 
74. Familienzusammenfiihrung ist von großer Bedeutung für Drittland-Angehörige, die sich 
rechtmäßig in der Gemeinschaft autbalten. Die einschlägigen Vorschriften bestimmen den 
Erfolg der Integrationspolitik Die fiir sich rechtmäßig in der Gemeinschaft autbaltende 
Drittland-Angehörige so wichtige Rechtssicherheit könnte durch ein rechtsverbindliches 
Instrument wie eine Konvention geschaffen werden, die eine bessere Rechtsgrundlage 
bieten und das Problem der zwischen den Mitgliedstaaten noch bestehenden Unterschiede 
regeln könnte: Wartezeiten; Höchstalter, bis zu dem ein Kind für die 
Familienzusammenführung in Frage kommt; Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis für die 
Herstellung und Wahrung der familiären Lebensgemeinschaft sowie fiir nichtverheiratete 
Partner, sonstige Familienangehörige und Adoptivkinder; Rechtsstatus der 
aufenthaltberechtigten Familienangehörigen usw. 
75. Neben der Aufenthaltsgenehmigung/Arbeitserlaubnis für Arbeitnehmer und Selbständige ist 
auch die Frage der Aufenthaltsgenehmigung ftir Studenten Gegenstand von Beratungen im 
Rat. Diese Beratungen müssen abgeschlossen werden. Nach Auffassung der Kommission 
sollte die Politik der Mitgliedstaaten hinsichtlich der Studenten von der Überlegung 
ausgehen, daß Zuwanderung, die zum besseren Verständnis der jeweiligen Gesellschaften 
und Kulturen beiträgt, zu begrüßen ist. Wichtig ist allerdings auch, daß es ftir die 
Herkunftsländer nicht zu einem "Brain-drain-Effekt" kommt. Daher sollte eine 
23 
76. Die Bestimmungen über die Erteilung einer Aufenthaltsgenehmigung bzw. Arbeitserlaubnis 
für Arbeitnehmer und Selbständige haben sich im Laufe der Zeit je nach den 
wirtschaftlichen Bedürfnissen der Gemeinschaft recht unterschiedlich gestaltet. Unbedingt 
erforderlich in diesem Zusammenhang ist ein Konsens über die ~:ichtigsten Grundsätze für 
ein Vorgehen gegenüber Drittland-Angehörigen, die sich rechtmäßig in einem Mitgliedstaat 
autbalten. Dieser Punkt wird ausführlich in Kapitel 111.4 behandelt, da er in enger 
Verknüpfung mit integrationspolitischen Fragen zu betrachten ist . 
77. In einem nächsten Schritt sollten auch Grundsätze für das Vorgehen gegenüber allen 
anderen Drittland-Angehörigen festgelegt werden. Angesichts der wirtschaftlichen Lage und 
der Situation auf dem Arbeitsmarkt wird die Aufnahmepraxis in der Regel auch in nächster 
Zeit noch restriktiv sein müssen. Die Festlegung von Quoten -wie sie bereits zur 
Veningerung des Migrationsdrucks vorgeschlagen wurde -ist kurzfristig keine geeignete 
Maßnahme. 
78. Eine langfristige Strategie auf dem Gebiet der beschäftigungsbezogene Zuwanderung wird 
zwangsläufig der Wirtschaftsentwicklung und der Lage am Arbeitsmarkt Rechnung zu 
tragen haben. In diesem Zusammenhang ist auf das jüngste Weißbuch der Kommission zu 
verweisen, von dem neue Impulse zur Förderung von Wachstum und Beschäftigung sowie 
zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit ausgehen. Auch die Auswirkungen der 
demographischen Entwicklungen sind bei einer langfristigen Strategie zu berücksichtigen. 
Eine aufmerksame Beobachtug der Tendenzen ist daher erforderlich, um die 
Aufnahmepraxis immer wieder an neue Erfordernisse anzupassen. Dabei ist zu 
unterscheiden zwischen kurzfristigen, konjunkturbedingten Entwicklungen einerseits und 
strukturellem Wandel andererseits, um eine genaue Prognose der langfristig zu erwartenden 
Entwicklung von Beschäftigungsangebot- und Nachfrage aufstellen zu können. Wird 
langfristig ein zusätzlicher Bedarf an Arbeitskräften erwartet, sollte anband einer Kosten­
Nutzen-Analyse aufgezeigt werden, inwieweit es sinnvoll ist, die Defizite durch 
zugewanderte Arbeitskräfte zu beheben. Nur wenn feststeht, daß die Nutzen überwiegen 
würden, sollten Quoten erwogen werden. 
79. Unabhängig davon, wie eine derartige, allgemeine Analyse ausfallt, spricht vieles dafür, von 
einer restriktiven Aufnahmepraxis abzusehen, wenn es sich um Zeitarbeitnehmer 
(insbesondere in Systemen, die auf dem Konzept der Bekämpfung der tieferen Ursachen 
beruhen und vorausgesetzt, daß die Beschäftigungszeiten nicht extrem kurz sind) sowie um 
Grenzgänger und Saisonarbeitnehmer handelt, wobei diese beiden Kategorien zu präzisieren 
wären. 
· 80. Ein noch nicht geregelter Bereich ist die Aufnahme aus humanitären Gründen. Wie in dem 
Arbeitsprogramm aus dem Jahre 1991 erläutert wird, ist eine Harmonisierung hier 
schwieriger, da die Aufnahme aus humanitären Gründen naturgemäß in den besonderen 
individuellen Umständen des Ausländers begründet ist. Gleichwohl wäre es in der 
derzeitigen Phase sinnvoll, zu prüfen, inwieweit die Mitgliedstaaten in der Praxis 
Möglichkeiten für Angehörige bestimmter, besonders gefahrderter Personengruppen 
24 
vorsehen, beispielsweise für Frauen, die Opfer von sexueller Ausbeutung und Gewalt sind -
ein Problem, dem das Europäische Parlament kiirzlich seine Aufmerksamkeit ge"'idmet 
hat. 
111.3.3 Flüchtlinge und sonstige Personen, die internationalen Schutz suchen 
81. Ein analytischer Ansatz legt eine Betrachtung der Wanderungsbewegungen und des 
Wanderungsdrucks in aiJen ihren Erscheinungsformen nahe, d.h. unabhängig davon, ob sie 
asylrechtliche Auswirkungen haben oder nicht. Die in der Mitteilung über das Asylrecht 
( 1991) vorgebrachten Argumente sind allerdings immer noch stichhaltig: die Asylpolitik 
unterscheidet sich von der Einwanderungspolitik dadurch, daß sie humanitären Zielen 
verpflichtet ist. Aufgrund des in der Genfer Flüchtlingskonvention von 1951 verankerten 
Grundsatzes des Ausweisungs -und Zurückweisungsverbots müssen die vertragseht i eßenden 
Staaten die Frage, welche Asylbegehrende als Flüchtlinge gemäß Artikel l.A. der Genfer 
Konvention zu betrachten sind, mit großer Sorgfalt prüfen. Die Mitgliedstaaten müssen 
den Schutz der Flüchtlinge gewährleisten; kämen sie dieser Verpflichtung nicht nach, wäre 
dies ein Verstoß gegen einen der fundamentalsten Grundsätze der Genfer 
Flüchtlingskonvention und -da Artikel K2 des EU-Vertrags sich ausdrücklich auf diese 
Konvention bezieht -gegen diesen Vertrag. Es ist per definitionem unmöglich, die Zahl der 
Flüchtlinge, denen die Mitgliedstaaten Schutz zu gewähren haben, zu begrenzen. Daher zielt 
die Asylpolitik, anders als die Einwanderungspolitik, darauf ab, eine gerechte und effiziente 
Behandlung jedes Asylantrags zu gewährleisten. 
82. Das Arbeitsprogramm von 1991 und die im gleichen Jahr vorgelegte Mitteilung über das 
Asylrecht befassen sich mit den Aspekten des Asylrechts, bei denen ein 
Harmonisierungsbedarf besteht. Die bislang erzielten Fortschritte sind beträchtlich. So 
wurden mehrere Entschließungen mit Leitlinien für eine derartige Harmonisierung 
verabschiedet. Der Europäische Rat hat auf seiner Tagung in Brüssel im Dezember 1993 
einem Aktionsplan zugestimmt, in dem vorgesehen ist, daß sich die Union 1994 auf 
folgende Themen konzentrieren sollte: 
a) harmonisierte Anwendung der Definition des Begriffs "Flüchtling" gemäß Artikel l.A. 
der Genfer Konvention~ 
b) Festlegung von Mindeststandards für Asylverfahren. 
Im folgenden wird geprüft, wie diese Prioritäten umzusetzen sind, und welche Maßnahmen 
in anderen, verwandten Bereichen zu erwägen wären. 
a) Hannonisierte Anwendung der Definition des Begriffs "Flüchtlings" 
83. Hier sind zwei Punkte zu beachten: zum einen müssen allgemeine Indikatoren zur 
25 
Erfassung der rechtlichen Aspekte dieses Begriffs entwickelt werden, zum anderen sind 
zusätzliche, herkunftslandbezogene Indikatoren erforderlich, um die allgemeinen, rechtlichen 
Indikatoren auf Einzelfalle anwenden zu können. Der Rat hat die bei ihm eingesetzten 
Sachverständigengruppen mit den entsprechenden Arbeiten beauftragt. Der Hohe 
Flüchtlingskommissar!UNHCR hat seine Bereitschaft zur Mitwirkung signalisiert. Die 
Kommission begrüßt diese Entwicklungen, welche die Union bei dieser Arbeit voranbringen 
können. 
b) Mindeststandards für Asylverfahren 
84. Die steigende Zahl von Asylbewerbern hat die Mitgliedstaaten dazu bewogen, Maßnahmen 
zur effizienteren Gestaltung der Asylverfahren zu ergreifen and gemeinsam ein System 
einzuführen, anband dessen sich feststellen läßt, welcher Mitgliedstaat für die Prüfung eines 
bestimmten Asylantrags zuständig ist. Dieses System ist Gegenstand des Dubliner 
Übereinkommens, das eine bedeutende kompensatorische Maßnahme für die Schaffung 
eines Europäischen Raums ohne Binnengrenzen darstellt. 
85. Diese Maßnahmen sind zweifellos sehr sinnvoll. Allerdings ist die Einführung der 
Vorauswahlverfahren, mit denen bestimmte Asylanträge von einer eingehenden Prüfung 
ausgeschlossen werden, mit der Gefahr verbunden, daß die Mitgliedstaaten, wenn sie nicht 
mit großer Sorgfalt vorgehen, ungewollt gegen den Grundsatz des Ausweisungs- und 
Zurückweisungsverbots verstoßen. Es dürfte daher schwierig sein, ganze Kategorien von 
Asylbewerbern vom wesentlichen Teil des Asylverfahrens auszuschließen: wie in der 
Entschließung über offensichtlich unbegründete Asylanträge (1992) bekräftigt wird, sollte 
jeder Asylantrag auf individueller Basis gepruft werden, da der Asylbegehrende die 
Gelegenheit erhalten muß, zu erklären, warum in seinem Fall von der allgemeinen Regel 
der Nichtaufnahme abgewichen werden soll, dies auch dann, wenn er aus e1nem 
verfolgungssicheren Land kommt, oder ein Dritt-Aufnahmeland in Frage kommt. 
86. Die 1992 angenommenen Entschließungen über offensichtlich unbegrundete Asylanträge 
und über das Konzept des Dritt-Aufnahmelandes stellen die ersten Schritte der für 
Einwanderung zuständigen Minister auf dem Weg zu einer Harmonisierung der 
Asylverfahren dar. Um in diesen Angelegenheiten sowohl den Asylbewerbern als auch den 
1\.iitgliedstaaten Rechtssicherheit bieten zu können, hält es die Kommission für 
gerechtfertigt, diese Themen umfassender in einem Übereinkommen zu behandeln. 
87. Die Einführung gerechter und effizienter Verfahren setzt auch voraus, daß sich die 
1\.iitgliedstaaten auf die fundamentalen Grundsätze der Asylverfahren einigen. Obwohl diese 
sensible Frage die Rechtstraditionen der einzelnen Mitgliedstaaten berührt, könnte doch 
erwogen werden, objektive Gerechtigkeits- und Effizienzkriterien festzulegen, um somit 
einen allgemeinen Rahmen zu schaffen, den jeder Mitgliedstaat entsprechend seinen eigenen 
Vorstellungen ausfüllen könnte. Welche Grundsätze dabei zu beachten sind, kann den 
26 
Schlußfolgerungen des UNHCR-Exekutivausschusses5 sowie dem Ut\TJ-ICR-Handbuch 
betreffend Verfahren und Kriterien für die Festlegung des Flüchtlingsstatus entnommen 
werden. 
88. Die Effizienzkriterien betreffen den Zugang zu den einzelnen Phasen des Asylverfahrens 
und die Dauer dieser Phasen. Sie müssen auf dem Grundsatz beruhen, daß der 
asylrechtliche Schutz immer "zugänglich" sein sollte. Dies ergibt sich aus den 
internationalen Vereinbarungen, ist aber auch aus "Management"-Gründen erforderlich: 
Wenn es an konkreten Maßnahmen zur Verringerung des Wanderungsdrucks mangelt, 
besteht die Gefahr, daß Ausländer, die einen Asylantrag erwägen, sich für die Illegalität 
entscheiden, wenn die Asylverfahren nicht mehr allen zugänglich sind. Im übrigen dürften 
die Kosten der Behandlung von Asylanträgen nicht höher liegen als die einer sonstigen, 
effizienten Maßnahme zur Bekämpfung dieser illegalen Zuwanderung. Dabei hat das 
Asylverfahren aber den Vorteil, daß in der Mehrheit der Fälle und insbesondere bei den 
offensichtlich unbegründeten Asylanträgen, der Aufenthaltsort des Asybewerbers bekannt 
oder rasch festzustellen ist. Bei irregulärem Aufenthalt dagegen ist der entsprechende 
Aufwand -naturgemäß -wesentlich höher. 
89. Die Gerechtigkeitskriterien betreffen u.a. die Aufnahmebedingungen und die Möglichkeit, 
Rechtsmittel einzulegen. Bei den Aufnahmebedingungen verfahren die Mitgliedstaaten 
weiterhin recht unterschiedlich, so daß es schwierig sein dürfte, eine vollständige 
Harmonisierung zu erzielen. Aus dem Arbeitsprogramm 1991 und der Mitteilung über das 
Asylrecht geht jedoch hervor, daß eine Angleichung der Aufnahmeregelungen möglich sein 
dürfte. Diese Kriterien sollten auch für Verfahren herangezogen werden, die gegebenenfalls 
auf besonders gefahrdete Personengruppen, wie Frauen und (unbegleitete) Minderjährige 
Anwendung finden. Diese Personengruppen erfordern oft eine besondere Behandlung, die 
dem Umstand Rechnung trägt, daß sie bei ihrem Asylbegehren auf besondere 
Schwierigkeiten stoßen. 
90. Die Annahme gemeinsamer Kriterien zur Gewährleistung effizienter und gerechter 
Asylverfahren wäre ein entscheidender Schritt, der die Europäische Union einer 
gemeinsamen Asylrechtspolitik näherbringen würde. 
~ Sonstige erforderliche Maßnahmen 
91. Über die vom Europäischen Rat festgelegten Prioritäten hinaus wäre es nunmehr 
zweckmäßig, sich mit dem im Arbeitsprogramm 1991 erwähnten Fall der Ausländer zu 
befassen, die nicht unter Artikel l.A. der Genfer Flüchtlingskonvention fallen, jedoch von 
den betreffenden Mitgliedstaaten nicht in das Land ihrer Herkunft zurückgeschickt werden. 
Die einzelnen Mitgliedstaaten handeln hier nicht immer aus den gleichen Gründen. Die 
5 EXCOM 
(5) 27 
Vielfalt der Fälle läßt eine gewisse Hannonisierung sinnvoll erscheinen. 
92. Außerdem haben die jüngsten Entwicklungen, und insbesondere die Tragödie im 
ehemaligen Jugoslawien deutlich gemacht, daß es nunmehr angezeigt \Väre, auch das Thema 
des vorübergehenden Schutzes und der vorübergehenden Aufnahme auf die Tagesordnung 
zu setzen. 
93. Die Reaktion der Mitgliedstaaten auf den Zustrom der aus dem ehemaligen Jugoslawien 
fliehenden Menschen ist unterschiedlich ausgefallen. Oft haben sie besonders gefährdeten 
Personengruppen vorübergehenden Schutz angeboten, und somit einen übermäßigen Anstieg 
der Asylanträge verhindert. Dies ist eine gute Lösung, um Massenzuströme in den Griff zu 
bekommen. Einige Mitgliedstaaten haben zu diesem Zweck durch den Erlaß besonderer 
Rechtsvorschriften eine sichere Rechtsgrundlage geschaffen, andere wiederum haben auf 
das System der Verlängerung des vorübergehenden Aufenthalts zurückgegriffen. Mindestens 
zwei Mitgliedstaaten sind einen Schritt weiter gegangen und haben, nach Prüfung der 
einzelnen Asylanträge, zahlreiche Menschen als Flüchtlinge anerkannt oder aus humanitären 
Gründen aufgenommen. Aufbauend auf diesen Erfahrungen könnten die Mitgliedstaaten ihre 
Systeme mit Blick auf ein einheitliches Konzept für den vorübergehenden Schutz 
harmonisieren. Dadurch würde eine "Umlenkung" derartiger Wanderungsströme wegen 
unterschiedlicher Rechtsvorschriften vermieden. Außerdem wäre den Betroffenen, 
unabhängig vom Mitgliedstaat, ein gewisser Mindestschutz sicher. 
94. Ein derartiges harmonisiertes Konzept müßte folgende Fragen beantworten: 
Wie läßt sich in einem bestimmten Fall feststellen, ob ein vorübergehender Schutz 
erforderlich ist? 
Welche Rechte haben die Menschen, denen vorübergehender Schutz gewährt wird? 
-Nach welchem Zeitraum sollte eine langfristige Aufenthaltsgenehmigung gewährt 
werden? 
95. Zur ersten Frage sind folgende Faktoren zu berücksichtigen: etwarteter oder tatsächlicher 
Massenzustrom in die Europäische Union~ Hinweis des Hohen 
Flüchtlingskommissars!UNHC~ daß im Herkunftsgebiet keine angemessenen Hilfs-oder 
Schutzmöglichkeiten vorhanden sind~ Umstand, daß die Europäische Union selbst teilweise 
als Herkunftsgebiet gelten könnte (z.B. im Fall des ehemaligen Jugoslawien). Ein Beschluß, 
wonach eine bestimmte Situation die Anwendung des Systems des vorübergehenden 
Schutzes erforderlich macht, wird auch zu klären haben, wem dieser Schutz zugute kommen 
soll. Der vorübergehende Schutz kann gegebenenfalls allen betroffenen Personengruppen, 
nur besonders gefährdeten Personengruppen (wobei dann entsprechende Kriterien zu 
entwicklen wären), oder lediglich den Personengruppen gewährt werden, die vom Hohen 
Flüchtlingskommissar!UNHCR oder sonstigen Hilfsorganisationen festgelegt werden. 
96. Zur zweiten Frage: Entscheidendes Merkmal der Systeme zum vorübergehenden Schutz ist 
das Provisorische. Wie lange allerdings dieser provisorische Schutz gewährt wird, hängt 
28 
von der Entwicklung im Herkunftsland ab. Daher wäre es erforderlich, regelmäßig zu 
prüfen, ob der vorübergehende Schutz weiterhin gev-·ährt werden oder ob ein 
Rückkehrprogramm eingeleitet werden soll. Hier wäre ein Ausgleich zu finden zwischen 
den Interessen der Betroffenen und den der Mitgliedstaaten . 
97. Die dritte Frage stellt sich, wenn die unveränderte Lage im Herkunftsland einen 
vorübergehenden Schutz von langer Dauer erforderlich macht. Tritt dort schließlich eine 
Verbesserung ein, muß geprüft werden, ob es immer noch gerechtfertigt ist, Menschen, die 
internationalen Schutz suchen, in das Land ihrer Herkunft zurückzuschicken. Je länger ihr 
Aufenthalt dauert, desto enger werden ihre Bindungen zu dem betreffenden Land. Dehnt 
sich der vorübergehende Schutz auf mehrere Jahre aus, ist mit einer gewissen Integration 
zu rechnen, so daß es schließlich unrealistisch wäre, sie zur Rückkehr in ein Land 
aufzufordern, dem sie sich-obwohl es das Land ihrer Herkunft ist-nicht mehr verbunden 
fühlen. 
98. Zur Kontrolle der Migrationsströme sind auch wirksame Lösungen für die vorübergehenden 
Aufnahme vonnöten. Wie bisherige Erfahrungen gezeigt haben, kann es bei einem 
plötzlichen Zustrom von Menschen, die internationalen Schutz suchen, zu einem Mangel 
an Unterbringungsmöglichkeiten und sonstigen Hilfsgütem kommen. Bislang gibt es noch 
keinen Mechanismus zur Beobachtung der in diesem Zusammenhang auftretenden 
Probleme. Die Europäische Union könnte hier die Initiative ergreifen und ein auf 
Erfahrungsaustausch ("best practice") beruhendes System einrichten. Zu erwägen wäre auch 
eine Form von permanenter Koordinierung der Tätigkeiten der beteiligten Stellen. Dadurch 
würde es möglich, die erforderlichen Maßnahmen auf der Grundlage bestimmter 
Schätzungen (Zahl der Betroffenen, Kosten) zu ergreifen und Krisenpläne für 
Notstandsituationen zu erarbeiten. Anband dieser Informationen könnte die Europäische 
Union auf eine gewisse Abstimmung der Aufnahmekapazitäten hinarbeiten. 
99. Ein derartiges Abstimmungssystem bedeutet nicht notwendigerweise, daß formale 
Vereinbarungen zur Aufteilung der "Aufnahmelast" abgeschlossen werden sollen. Es bietet 
aber den Mitgliedstaaten die Gewähr, daß sie -sollten sie mit ernsthaften Schwierigkeiten 
bei der Durchführung ihrer Aufnahmepolitiken konfrontiert sein -auf die aktive Hilfe der 
übrigen Mitgliedstaaten sowie der Europäischen Union zählen können. 
I 00. In diesem Zusammenhang ist auf eine Entschließung des Europäischen Parlaments zu 
verweisen, in der die Kommission aufgefordert wird, einen Vorschlag zur Einrichtung eines 
Flüchtlingsfonds zu unterbreiten6. Logischerweise sollte ein derartiger Fonds für 
Notstandsituationen (Massenzustrom u.a.) eingerichtet werden, mit denen Mitgliedstaaten 
konfrontiert sind, die aus Gründen der Solidarität und/oder wegen ihrer geographischen 
Lage aufnahmebereit sind und deswegen für mehr Schutzsuchende Verantwortung 
6 Entschließung A3-0280/92 vom 18. November 1992, Ziff. 7 
29 
übernehmen, als nach den Maßstäben des Dubliner Übereinkommens erforderlich gewesen 
wäre. Ebenfalls aus diesem Fonds zu unterstützen wären ~1.itgliedstaaten, denen es an den 
notwendigen administrativen Strukturen mangelt, um einem neuen Asyldruck zu begegnen. 
101. Die Gemeinschaft und ihre Mitgliedstaaten sollten ihren Blick auch nach außen richten: 
Die Anwendung der Drittstaaten-Regelung auf Transitländer wird vor allent die mittel-und 
osteuropäischen Staaten treffen .. Wie die Diskussionen im Europarat gezeigt haben und aus 
einem UNHCR-Bericht hervorgeht, sehen sich diese Staaten bei der Durchführung der 
Asylpolitiken vor ernsthafte finanzielle und operationeile Schwierigkeiten gestellt. Seitens 
des UNHCR ist man bestrebt, ihnen durch die Einrichtung von Gremien zu helfen, die sich 
auf die Einführung gerechter und effizienter Asylverfahren konzentrieren. Die Europäische 
Union sollte diese Tätigkeiten mit großer Aufmerksamkeit verfolgen, da die Anwendung 
der Drittstaaten-Regelung auf die mittel-und osteuropäischen Staaten nur in dem Maße 
erfolgreich sein wird, wie es diesen Staaten gelingt, ihre Schwierigkeiten zu meistern. Ein 
europäischer Flüchtlingsfonds könnte in diesem Zusammenhang ein 
Finanzierungsinstrument sein, aus dem Projekte gefördert werden könnten, die von 
Nichtregierungsorganisationen in Mittel-und Osteuropa durchgeführt werden. 
III.3.4 lllegale Zuwanderung 
102. Der zunehmende Migrationsdruck einerseits und die sich stetig verringernden Möglichkeiten 
einer_ rechtmäßigen Zuwanderung dürfte zur Folge haben, daß weiterhin Menschen auf 
illegalem Wege in die Europäische Union zu gelangen suchen. Ein Gesamtkonzept, wie es 
in dieser Mitteilung vorgeschlagen wird, muß eindeutige und konsequente Maßnahmen zur 
Bekämpfung dieses Verhaltens vorsehen. Illegale Zuwanderung untergräbt die Wirkung der 
Aufnahmebestimmungen, wirkt sich nachteilig auf die Bestrebungen zur Integration 
rechtmäßiger Zuwanderer aus und gefährdet den illegal Zugewanderten selbst. Gezielte 
Maßnahmen zur Vorbeugung und Bekämpfung der illegalen Zuwanderung sind daher 
vonnöten. 
103. Illegale Zuwanderung kann mehrere Fonnen annehmen. Ein Ausländer kann versuchen, 
illegal in die Gemeinschaft einzureisen, in dem er sich den Zuwanderungskontrollen 
entzieht oder gefälschte Dokumente vorweist. Andere wiederum, die sich bereits rechtmäßig 
in der Gemeinschaft aufbalten, geraten in die Tilegalität dadurch, daß sie nach Ablauf ihrer 
Aufenthaltsgenehmigung im Lande bleiben oder auf andere Art und Weise gegen die 
Bedingungen ihrer Aufnahme verstoßen (in dem sie beispielsweise eine Erwerbstätigkeit 
aufnehmen). 
104. Bislang haben sich die Arbeiten zu den wichtigsten Maßnahmen des Arbeitsprogramms 
1991 auf die Ausweisung konzentriert. So verabschiedeten die flir Einwanderungsfragen 
zuständigen Minister 1993 eine Empfehlung betreffend Kontrollen und Entfernung von 
Drittlandsangehörigen ohne Aufenthalts- oder Arbeitserlaubnis. Ein umfassendes Konzept 
zur Bekämpfung der illegalen Zuwanderung sollte jedoch Maßnahmen auf mehreren Ebenen 
30 
vorsehen. Dabei sind vier Schwerpunkte zu unterscheiden: 
(a) Vorbeugung der illegalen Zuwanderung in die Gemeinschaft 
(b) Feststellung der Identität von Ausländern, die sich unrechtmäßig in der Gemeinschaft 
aufhalten~ 
(c) Mindeststandards für die Behandlung illegaler Zuwanderer; 
(d) Förderung der Rückführung illegaler Zuwanderer. 
(a) Vorbeugung 
I 05. Über die in Abschnitt 111.2.2 ausführlich behandelten Maßnahmen hinaus, die auf auf die 
tieferen Ursachen des Migrationsdrucks einwirken, läßt sich die illegale Zuwanderung am 
effizientesten dadurch bekämpfen, daß die Einreise in die Europäische Union von 
vomherein verhindert wird. Im Rat werden gegenwärtig Überlegungen im Hinblick auf den 
Austausch von Informationen über Schlepper und ihre Routen angestellt, die allerdings 
systematisiert werden sollten. In diesem Zusammenhang empfiehlt sich eine enge 
Zusammenarbeit mit den Transit-und Herkunftsländem,um die für ein Vorgehen gegen 
Schlepper erforderlichen Informationen zu sammeln. Dabei ist allerdings darauf zu achten, 
daß dadurch Menschen, die internationalen Schutz suchen, nicht jede Möglichkeit 
genommen wird, ihr Herkunftsland zu verlassen. 
106. Auch strenge Kontrollen an den Außengrenzen sowie die Visumpolitik werden 
abschreckend wirken und zur Bekämpfung der illegalen Zuwanderung beitragen. Der 
überarbeitete Entwurf eines Übereinkommens über das Überschreiten der Außengrenzen, 
den die Kommission kürzlich vorgelegt hat, steckt den Rahme~ für systematische und 
wirksame Grenzkontrollen ab. Es geht nunmehr vorrangig darum, dieses Übereinkommen 
anzunehmen. Langfristig wird es außerdem erforderlich sein, die Umsetzung dieses 
Übereinkommens ·zu überwachen. Ferner werden Maßnahmen zur Unterstützung von 
Mitgliedstaaten zu erwägen sein, die wegen ihrer geographischen Lage mit besonderen 
Problemen konfrontiert sind 
(b) Feststellung der Identität von Personen. die sich unrechtmäßig in der Gemeinschaft aufhalten 
107. Auch wenn Präventivmaßnahmen und systematischere Grenzkontrollen, wie sie weiter oben 
erwogen werden, eine wichtige Komponente der Bekämpfung der illegalen Zuwanderung 
sind -alleine damit ist sie nicht aufzuhalten. Daher sind auch in Zukunft Maßnahmen zur 
Identifizierung der sich unrechtmäßig in der Gemeinschaft aufhaltenden Personen wichtig. 
Dieses Thema wird in der Empfehlung aus dem Jahre 1993 betreffend die 
Entfernungspolitik angesprochen, in der unter anderem auf die Bedeutung der Kontrollen 
hingewiesen wird. Es handelt sich hier um einen sensiblen Bereich, da die Lokalisierung 
von illegalen Zuwanderern in der Regel eine polizeiliche Angelegenheit ist, die -mit 
anderen Prioritäten, von denen die Bekämpfung der Kriminalität wahrscheinlich die größte 
31 
ist -in einem größeren Rahmen zu sehen ist. 
108. Das Arbeitsprogramm 1991 und die Mitteilung "Ein\\·anderung" aus dem gleichen Jahr 
bieten für dieses komplizierte Problem weitere Lösungen an. Dabei wird der Schwerpunkt 
auf Maßnahmen gelegt, die es den sich illegal aufhaltenden Ausländern erschweren soll, 
in der Gemeinschaft zu bleiben. Ein guter Ausgangspunl't für die Überlegungen sind die 
unterschiedlichen Quellen, aus denen diese Menschen ihr Einkommen beziehen, und zwar 
vor allem die vielfaltigen öffentlichen Unterstützungsprogramme und die illegale 
Erwerbstätigkeit In der Einleitung zun1 Arbeitsprogran1n1 1991 heißt es :" Zunächst wäre 
dafür Sorge zu tragen, daß Maßnahmen sozialer Art keinen Anreiz zu illegalem Aufenthalt 
bieten, wobei jedoch Einvernehmen darüber bestehen müßte, daß Personen, die sich illegal 
in der Gemeinschaft aufbalten, aus humanitären Gründen oder in Notfallen in den Genuß 
dieser Maßnahmen kommen könnten. An zweiter Stelle müßte die Politik, die auf den 
Abbau der illegalen Beschäftigung abzielt, intensiviert werden. Dabei muß vor allem die 
Rolle des Arbeitgebers beachtet werden, der sich der illegalen Beschäftigung schuldig 
macht und die schwache Position der sich illegal aufbaltenden Ausländer ausnutzt." Die 
Mitteilung zum Thema Einwanderung aus dem Jahre 1991 ist in dieser Hinsicht noch 
unmißverständl i eher: 
" ( .... ) wäre die Kommission im Bestreben um Effizienz geneigt, ( ... ) ihren Vorschlag zur 
Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten betreffend die Bekämpfung der 
illegalen Einwanderung und der damit verbundenen Schwarzarbeit in adäquater Form 
wieder aufzugreifen. Es könnte beispielsweise festgelegt werden, daß bei der Vergabe von 
öffentlichen Aufträgen einerseis der Auftragnehmer nachweisen muß, daß er die 
arbeitsrechtlichen Bestimmungen einhält, und andererseits der Auftraggeber bei 
Nichteinhaltung der Bestimmungen über die Schwarzarbeit seitens der Sub-und der 
Verleihunternehmen haftet." 
Auch das Europäische Parlament äußerte in seiner Entschließung vom 18. November 1992 
die Ansicht, daß die Bekämpfung der Schwarzarbeit ein wesentlicher Bestandteil der 
Bekämpfung der illegalen Zuwanderung sei. Die Kommission vertritt ihrerseits weiterhin 
die Apffassung3 d~ß die Angleichung der Rechtsvorschriften über die illegale Beschäftigung 
die Bekämpfung der illegalen Zuwanderung erleichtern würde, und wird entsprechende 
Vorschläge unterbreiten. 
(c) Mindestandards für die Behandlung illegaler Zuwanderer 
109. Obwohl, wie aus den vorstehenden Überlegungen hervorgeht, in der Regel ein wirksames 
und konsequentes Vorgehen gegen die illegale Zuwanderung erforderlich ist, sollte man 
doch weder die extreme Gefahrdung der Betroffenen noch die Tatsache aus den Augen 
verlieren, daß sie potentielle Opfer von Ausnutzungspraktiken sind. Illegale Zuwanderer 
haben Anspruch auf ein gerechtes Verfahren, das die Menschenreche und die im 
Völkerrecht verankerten Grunq.freiheiten achtet. Um dies zu gewährleisten, sind bestimmte 
Mindeststandards festzulegen, die zudem die Glaubwürdigkeit der restriktiven 
32 
Bestimmungen über die illegale Zuwanderung erhöhen würden. 
110. Die Mitgliedstaaten könnten ihren Willen, dieses Ziel zu erreichen. dadurch bekunden, daß 
sie die UN-Konvention über den Schutz der Rechte der Wanderarbeitnehmer und ihrer 
Familien7 unterzeichnen und ratifizieren- eine insofern einzigartige Konvention, als in ihr 
die Grundrechte der Wanderarbeitnehmer, einschließlich derer, die sich unzulässigerweise 
in einem Land aufhalten, verankert sind. Ungeachtet ihrer rechtlichen Stellung genießen 
die Zuwanderer, die unter diese Konvention fallen, alle Menschenrechte und 
Grundfreiheiten. Diese Konvention könnte erforderlichenfalls durch ein Rechtsinstrument 
der Union ergänzt werden. 
(d) Förderung der Rückführung illegaler Zuwanderer 
111. Das vierte Element ist die Rückführung der sich unrechtmäßig in der Gemeinschaft 
aufbaltenden Ausländer. Die beste Form der Rückführung ist weiterhin die freiwillige 
Rückkehr. Um diese Möglichkeit zu fördern, haben einige Mitgliedstaaten, oft in enger 
Zusammenarbeit mit der IOM (Internationale Organisation für Wanderungsbewegungen), 
entsprechende Programme aufgestellt. Diese Programme sind unter Umständen 
kostengünstiger als Maßnahmen zur zwangsweisen Rückführung und sind daher sowohl 
für die Betroffenen als auch für die Regierungen interessant. Allerdings muß darauf 
geachtet werden, daß diese Programme nicht den Umkehreffekt bewirken und die illegale 
Zuwanderung fördern. Um Diskrepanzen zu vermeiden, ist eine Angleichung derartiger 
Programme anzustreben. 
112. Ausweisung ist die letzte Möglichkeit, Ausländer, die sich illegal in der Gemeinschaft 
aufbalten und zu einer freiwilligen Rückkehr nicht bereit sind, aus der Gemeinschaft zu 
entfernen. Sie ist ein notwendiges Instrument, um zu signalisieren, daß illegale 
Zuwanderung nicht geduldet wird. Allerdings lassen sich die Rückführungsregelungen 
manchmal nur schwer umsetzen, beispielsweise, wenn es keine direkten 
Verkehrsverbindungen zum Herkunftsland gibt, oder dieses zur Kooperation nicht bereit 
ist. 
113. Die für Einwanderungsfragen zuständigen Minister dachten zweifellos an die erste dieser 
Schwierigkeiten, als sie im November 1992 eine Empfehlung über den Transit zum 
Zwecke der Entfernung annahmen. Entsprechend dieser Empfehlung haben die 
Mitgliedstaaten Maßnahmen zur Erleichterung der Durchreise durch ihr Hoheitsgebiet 
ergriffen, um Rückführungen zu ermöglichen. Es sollte geprüft werden, inwieweit derartige 
Vereinbarungen auch mit Drittländern abgeschlossen werden könnten. 
7 Auch im Hinblick auf den Schutz von Drittland-Angehörigen, die sich rechtmäßig in der 
Gemeinschaft aufhalten, wäre die Ratifizierung dieser Konvention wünschenswert (siehe 
Abschnitt lll.4) 
33 
114. In der Mitteilung "Einwanderung" (1991) und dem Arbeitsprogramm 1991 werden 
Rückübernahmeabkommen als eine Lösung zur Vermeidung von Schv.-·ierigkeiten mit 
Herkunfts- oder Transitländern genannt. Die Minister für Justiz und Inneres haben unlängst 
Schlußfolgerungen über Leitlinien für die Ausarbeitung derartiger Abkommen mit 
Drittländern angenommen. Diese Grundsätze müssen nunmehr in formale Abkommen 
zwischen den Mitgliedstaaten und den in dieser Hinsicht wichtigen Drittstaaten umgesetzt 
werden. In diesem Zusammenhang ist zu begrüßen, daß auf der Konferenz in Budapest 
(Februar 1993), an der nahezu alle mittel-und osteuropäischen Staaten teilgenommen 
haben, ein Konsens über die Bedeutung derartiger Rückübernahmeabkommen im 
gesamteuropäischen Rahmen erzielt wurde. 
115. Der Rat stimmte auch dem Grundsatz zu, daß nach Möglichkeit eine Verknüpfung 
hergestellt werden sollte zwischen den Rückübernahmeabkommen und -verfahren einerseits 
und den internationalen Abkommen der Gemeinschaft und ihrer Mitgliedstaaten 
andererseits. Dadurch würde der Abschluß und die Umsetzung derartiger 
Rückübernahmeabkommen erleichtert. Eine entsprechende Entscheidung würde sowohl 
seitens der Kommission als auch des Rates Folgemaßnahmen erfordern. 
116. Rückübernahmeabkommen können für die betreffenden Länder folgenreich sein. Als 
Transitländer stehen sie gegebenenfalls vor beträchtlichen finanziellen und technischen 
Problemen, da sie für die Rückführung der betreffenden Personen zuständig sind. Sogar ~ie 
Wiedereingliederung ihrer eigenen Staatsangehörigen kann eine zusätzliche Belastung für 
ihren Arbeitsmarkt oder ihre staatlichen Unterstützungsprogramme bedeuten. Die 
Europäische Union wird ihr Verständnis für diese Probleme durch gezielte 
Unterstützungsmaßnahmen zum Ausdruck bringen müssen, die Bestandteil ihres 
allgemeinen Vorgehens in Zusammenhang mit derartigen Abkommen sein können. 
117. Auch für besonders gefahrdete Personengruppen könnten gezielte Maßnahmen erwogen 
werden. So haben beispielsweise zahlreiche Mitgliedstaaten Leitlinien erarbeit, wonach 
unbegleitete Kinder unter einem bestimmten Alter nicht zurückgesendet werden sollten, 
wenn sie bei ihrer Rückkehr nicht in die Obhut eines Verwandten oder sonstigen 
Erwachsenen gegeben werden können. Andere Mitgliedstaaten hingegen repatriieren Kinder 
in der Regel auch dann, wenn diese Garantien nicht gegeben sind. Auch hier also wären 
Mindeststandards vonnöten. Ebenso ist bei Maßnahmen zugunsten von Opfern sexueller 
Ausbeutung darauf zu achten, daß diesen durch die Rückführung nicht jede Möglichkeit 
genommen wird, gegen die Täter gerichtlich vorzugehen. 
ffi.4 Verstärkte Integration der legalen Zuwanderer 
118. Für die Kommission besteht ein enger Zusammenhang zwischen Integrationspolitik und 
Zuwanderungspolitik Die Bereitschaft der Gesellschaft, neue Zuwandererströme zu 
akzeptieren, hängt davon ab, inwieweit die Bürger den Eindruck haben, daß ihre Regierung 
34 
die Lage beherrscht. Dazu heißt es im Braun-Bericht8: 
"Man kann nicht von einer Eingliederung der bereits anwesenden Zuwanderer reden, ohne 
die Frage der neuen \\'anderungsströme -von Arbeitnehmern, Familienangehörigen und 
Asylbewerbern sowie Personen, die die gesetzlichen Bestimmungen nicht einhalten und 
solchen, die sich illegal im Land aufbalten -anzusprechen, die durch ihre Stärke und 
Geschwindigkeit ganz sicher den Eingliederungsprozeß prägen". 
Hier sei besonders hervorgehoben, daß mittletweile fast alle ·Mitgliedstaaten der 
Gemeinschaft Zuwanderungsländer geworden sind. Insgesamt zählt die Gemeinschaft 
annähernd 10 Millionen legale Zuwanderer aus Drittländern. Jeweils mehr als 100.000 
Personen sind Angehörige folgender Staaten: Österreich, Türkei, Jugoslawien, Algerien, 
Marokko, Tunesien, Vereinigte Staaten und Indien9. 
1 19. Alle Mitgliedstaaten müssen sich daher mit der Integrationsproblematik auseinandersetzen. 
Konkret heißt dies: Die Zuwanderer und ihre Nachkommen müssen die Möglichkeit 
erhalten, im Aufnahmeland "normal" zu leben. Um ihre schrittweise Anpassung an das 
Niveau der einheimischen Bevölkerung zu fördern, müssen ihnen ausreichende Hilfen zur 
Verfugung gestellt werden (Sprachunterricht, Wohnung, allgemeine und berufliche Bildung 
usw.). Auch die Zuwanderer sind hier gefordert: Es wird etwartet, daß sie Bereitschaft 
zeigen, sich an die Lebensweise des Aufnahmelandes anzupassen, ohne daß sie deswegen 
ihre Kultur aufgeben müßten. Auch müssen sie akzeptieren, daß gleiche Rechte gleiche 
Pflichten bedingen. Dieses Integrationskonzept hat sich offenbar weitgehend in den 
Mitgliedstaaten durchgesetzt. 
120. Alle Mitgliedstaaten haben erkannt, daß eine aktive Integrationspolitik erforderlich ist. 
Allerdings muß diese ständig beobachtet und weiterentwickelt werden, um Veränderungen 
und neuen Bedürfnissen sowohl der neuen Zuwanderer als auch detjenigen, die sich bereits 
seit längerem in den Gemeinschaftsländern aufltalten, auch wirklich Rechnung zu tragen. 
Daher ist dieFörderungder Integration das Kernthema der politischen Auseinandersetzung. 
121. In den Mitgliedstaaten wird die Zuständigkeit fur die Umsetzung der Politik häufig auf 
zentraler und lokaler Ebene zuständigen Stellen zugewiesen, die von recht unterschiedlichen 
Freiwilligenorganisationen unterstützt werden. Je mehr Einrichtungen beteiligt sind, desto 
schwieriger wird es allerdings, kohärent vorzugehen. Dies läßt sich beispielhaft an der 
Vergabe von Sozialwohnungen demonstrieren, wo oft Staat, Regionalbehörden und die 
einschlägigen Stellen getrennt voneinander arbeiten. Beeinträchtigt wird _die 
8 "Wanderungspolitiken und soziale Eingliederung der Zuwanderer in der Europäischen 
Gemeinschaft", SEK(90) 1813 eng., ZifT. 21. 
9 Siehe Anhang I, Tabelle 7 A, B, C. 
(6) 35 
Integrationspolitik unter Umständen auch dadurch, daß das Thema Zuwanderung für 
politische Zwecke mißbraucht ·wird. Über derartigen Problemen sei allerdings nicht 
vergessen, welche Vorteile eine gelungene Integrationspolitik den einzelnen Mitgliedstaaten 
und der Gemeinschaft insgesamt bringt. 
122. Das Europäische Parlament hat die Kommission seit der Veröffentlichung ihrer Mitteilung 
zum Thema Einwanderung wiederholt aufgefordert, Rahmen-Richtlinien betreffend 
Maßnahmen zur Integration von Drittland-Angehörigen sowie Entschließungen zur 
Bekämpfung von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit vorzulegen. Die Kommission hält 
es ftir wichtig, daß die durch den Vertrag über die Europäische Union einschließlich seines 
Titels VI geschaffenen Möglichkeiten voll genutzt werden. Titel VI ennöglicht gemeinsame 
Aktionen im Bereich der Politik gegenüber den Staatsangehörigen dritter Länder sowie die 
Ausarbeitung einschlägiger gemeinsamer Konzepte. Einige Vorschläge dazu werden 
nachstehend erläutert. 
123. Generell lassen sich nach ihrer jeweiligen Zielsetzung drei Arten von Maßnahmen 
unterscheiden: die Verbesserung der Lage der Drittland-Angehörigen~ Schaffung günstiger 
wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Rahmenbedingungen~ Deckung des 
Infonnationsbedarfs und Förderung des Dialogs~ Bekämpfung von Rassismus. und 
Fremdenfeindlichkeit. 
111.4.1 Verbesserung der Lage der Drittland-Angehörigen, die sich rechtmäßig in der 
Gemeinschaft aufhalten 
124. Eine erfolgreiche Integrationspolitikumfaßt zwangsläufig mehrere Elemente. Entscheidend 
ist zunächst, daß allen Ausländern, die bestimmte Stabilitätskriterien erfüllen, ein 
gesicherter, dauerhafter Aufenthalt in Aussicht gestellt wird. Ohne diese 
Grundvoraussetzungen bleiben wichtige Aspekte, die Teil des Integrationsprozesses sind, 
ungeklärt (u.a. Familienzusammenführung, Zugang zur Beschäftigung, Wohnung, 
Gesundheit, allgemeine und berufliche Bildung). Außerdem sollte nicht übersehen werden, 
daß Zuwanderer sich um so mehr um Integration bemühen, je gesicherter ihnen ihr 
Aufenthalt erscheint. Deshalb regte die Kommission in ihrer Mitteilung von 1991 
Überlegungen zur etwaigen Einführung einer gemeinschaftsweit geltenden unbegrenzten 
Aufenthaltsgenehmigung an, die nach einer bestimmten Frist erteilt werden könnte. 
125. Besondere Aufmerksamkeit verdient auch die Frage des Aufenthaltes der Angehörigen von 
legalen Zuwanderern. Der Umstand, daß Angehörige selbst nach langem Aufenthalt in 
einem Gemeinschaftsland keinen eigenen Status erlangen können, stellt eine 
unbefriedigende Situation dar. Kinder und Enkel von nicht eingebürgerten Zuwanderern 
sollten nach einem angemessenen Zeitraum und nach Erreichen des Schulabgangsalters das 
Recht auf einen gesicherten Aufenthalt erwerben. Ebenso sollten auch die ausländischen 
Ehepartner von seit längerem in den Mitgliedstaaten wohnhaften Zuwanderern oder von 
EG-Bürgem nach einer bestimmten Frist ein eigenes Aufenthaltsrecht erhalten. Diese 
126. 
127. 
128. 
10 36 
Personen müssen in vertretbarem Maße davon ausgehen können, daß sie im Falle des 
Todes des Familienoberhauptes, bei Scheidung oder wenn der Ehepartner/die Ehepartnerin 
das Land verläßt, im Lande bleiben können. 
Aufmerksamkeit verdient auch die Praxis etmger Mitgliedstaaten, eine getrennte 
Aufenthaltsgenehmigung vorzuschreiben, selbst wenn bereits eine Genehmigung zur 
Ausübung einer Erwerbstätigkeit erteilt worden ist. Dies führt zu kostentreibenden 
Überschneidungen und einer dem Integrationsziel abträglichen Unsicherheit beim 
Zuwanderer. 
In ihrer :M:itteilung "Einwanderung" machte die Kommission auch deutlich, daß es mit dem 
Konzept des Europäischen Binnenmarktes unvereinbar sei, die Ausübung bestimmter 
Rechte von der Staatsangehörigkeit abhängig zu machen. Eine erste wichtige Änderung 
wäre es, den Drittland-Angehörigen unionsweit Freizügigkeit zu gewähren, sofern sie im 
Besitz einer Aufenthaltsgenehmigung sind, wodurch die derzeitigen Visumpflichten 
entfielen. Im Übereinkommen von Sehengen ist dieses Recht vorgesehen, doch gilt es nur 
für die Unterzeichnerstaaten. Nach Überzeugung der Kommission sollte Freizügigkeit indes 
unionsweit gesichert werden. Zu dieser Hinsicht hat sie einerseits, was das Überschreiten 
der Aussegrenzen anbelangt, vorgeschlagen, den Aufenthaltsgenehmigungen von 
Drittstaatsangehörigen, die rechtmässig in einem Mitgliedstaat ansässig sind, den gleichen 
Wert wie einem Visum zu geben. Diese Vorschlag ist in dem Entwurf eines 
Übereinkommens über das Uberschreiten der Aussengrenzen der Mitgliedstaaten enthalten, 
der dem Rat vorgelegt wurde10. Um es Dritstaatsangehörigen, die rechtmässig in einem 
Mitgliedstaat ansassig sind, zu erlauben, für Kuraufenthalte frei innerhalb der Union zu 
reisen, beabsichtigt die Kommission andererseits einen Vorchlag vorzulegen, der es ihren 
erlauben würde ohne Visum in das Staatsgebiet eines anderen Mitgliedstaat einzureisen 
selbst wenn dieser Mitgliedstaat sonst für Staatsangehörige der in Frage kommenden 
Drittblander ein Visum verlangen würde. 
Zu erwägen wäre auch die Gewährung des Rechts auf Freizügigkeit zwecks Ausübung 
einer Erwerbstätigkeit Die im Ständigen Ausschuß für Beschäftigungsfragen vertretenen 
Sozialpartner forderten am 14. Mai 1992 die Beseitigung sämtlicher Hindernisse, denen 
sich Drittland-Angehörige, die von einem Mitgliedstaat eine unbegrenzte 
Aufenthaltsgenehmigung erhalten haben, gegenübersehen, wenn sie in einem anderen 
Mitgliedstaat eine Erwerbstätigkeit ausüben wollen. Im Arbeitsprogramm von 1991 war 
dazu bereits folgendes vorgesehen: "-In den geeigneten Gremien vorzunehmende Prüfung 
der Möglichkeit, den sich langfristig in einem Mitgliedstaat aufbaltenden Drittland­
Angehörigen bestimmte Rechte oder Möglichkeiten (beispielsweise hinsichtlich des 
KOM(93) 684 endg., dem Rat zugeleitet am 10. Dezember 1993. 
129. 
130. 
131. 
132. 
11 
12 
13 37 
Zugangs zum Arbeitsmarkt) ... einzuräumen. "11 
Es ist an der Zeit, konkret auf dieses Ziel hinzuarbeiten. Ein erster Schritt zu 
Verbesserungen auf diesem Gebiet bestünde darin, daß die Mitgliedstaaten Drittland­
Angehörigen, die sich bereits dauerhaft und rechtmäßig in einem anderen Mitgliedsta~t 
aufhalten, Vorrang bei der Besetzung von Arbeitsplätzen einräumen, wen sich für diese 
keine EG-Bürger finden. Ein weiterer Schritt wäre es, wenn Drittland-Angehörige das 
Recht erhielten, sich für eine in einem anderen Mitgliedstaat angebotene Stelle zu 
bewerben. Berücksichtigt werden sollte auch die Lage der Selbständigen, die sich in einem 
anderen Mitgliedstaat niederzulassen wünschen. 
In der Einleitung zum Arbeitsprogramm von 1991 stellte die Kommission folgendes fest: 
"Unter dem Gesichtspunk1 der sozialen Gerechtigkeit sollte im Rahmen eines aUgemeinen 
Ansatzes geprüft werden, welche Rechte der Angehörigen der Mitgliedstaaten 
Drittlandsangehörigen eingeräumt werden könnten"12• In ihrer Mitteilung zum Thema 
Einwanderung fonnulierte die Kommission die Überlegung, daß "die Gleichbehandlung von 
Zuwanderern, die sich rechtmäßig in der EG aufhalten, eine wesentliche Zielvorgabe fur 
die Allgemeinheit darstellt"13. Die Mitgliedstaaten sollten nunmehr ihre Rechtsvorschriften 
überprüfen, um die Voraussetzung der Staatsangehörigkeit für die Ausübung bestimmter 
Rechte und die Erlangung bestimmter Leistungen abzuschaffen, die aus objektiven Gründen 
nicht m~hr gerechtfertigt sind. 
In ihrer Mitteilung "Einwanderung" wies die Kommission auch darauf hin, daß die im 
Rahmen von Abkommen mit Drittstaaten eingegangenen Verpflichtungen zur 
Gleichbehandlung der Arbeitnehmer aus den betreffenden Ländern hinsichtlich Entgelt, 
Arbeitsbedingungen und Sozialschutz einzuhalten sind. Die Kommission wird auch künftig 
die ihr zur Verfügung stehenden Mittel nutzen, um, gestützt auf die Rechtsprechung des 
Gerichtshofs, die Einhaltung der einschlägigen Bestimmungen in den Mitgliedstaaten zu 
überwachen. 
Die UN-Konvention über den Schutz der Rechte der Wanderarbeitnehmer und ihrer 
Familien vom 18. Dezember 1990 muß von 20 Staaten ratifiziert werden, ehe sie in Kraft 
treten kann. Die Ratifizierung dieser Konvention durch die Mitgliedstaaten brächte den 
Willen der Union zum Ausdruck, die Rechtsstellung der in den Mitgliedstaaten lebenden 
Wanderarbeitnehmer und ihrer Familienangehörigen zu verbessern und sicherzustellen, daß 
die ihnen gewährten Rechte den höchsten internationalen Nonnen entsprechen. 
WGI 930, S. 6 
WGI 930, S. 28 
SEK(91) 1855 endg., Ziff. 59. 
38 
133. In den unterschiedlichen Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten zu Einbürgerung und 
Staatsangehörigkeit kommt die Vielfalt der historischen und philosophischen Vorstellungen 
von Staatsbürgerschaft zum Ausdruck. Die dem Vertrag über die Europäische Union 
beigefügte "Erklärung zur Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaates" steJit eindeutig fest, 
daß die Frage, welchem Mitgliedstaat eine Person angehört, allein durch Bezug auf das 
innerstaatliche Recht des betreffenden Mitgliedstaats geregelt wird. Nichtsdestoweniger ist 
die Einbürgerung potentiell eins der bedeutendsten Rechtsinstrumente zur Erleichterung der 
Integration aufenthaltsberechtigter Zuwanderer und ihrer später im Lande geborenen 
Nachkommen. Durch die Einbürgerung erlangen aufenthaltsberechtigt~ Zuwanderer u.a. das 
Recht auf unbefristeten Aufenthalt und das Recht auf Freizügigkeit innerhalb der 
Gemeinschaft sowie die vollen bürgerlichen und politischen Rechte. Die Einbürgerung kann 
ftir die Betreffenden auch ein wichtiger Anreiz sein, sich mit der Sprache und den 
Gepflogenheiten des Landes vertraut zu machen und einen Beitrag zu den staatlichen und 
sozialen Einrichtungen zu leisten. 
Ill.4.2 Schaffung günstiger wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Rahmenbedingungen für die 
Integration 
134. Die Beschäftigung von Zuwanderern und Angehörigen ethnischer Minderheiten wird 
dadurch erschwert, daß diese ungleiche Voraussetzungen für den Arbeitsmarkt mitbringen. 
Diese wiederum gehen zurück auf fehlende Qualifikationen, die Krisenanfälligkeit der 
Sektoren, in denen sie generell beschäftigt sind, mangelhafte schulische Bildung oder 
ungenügende Kenntnis der Landessprache, begrenzte Beschäftigungs- und Aufstiegschancen 
sowie die (in der Regel indirekte) Diskriminierung bei der Einstellung. Die 
Gemeinschaftspolitiken und -instrumente zur Bekämpfung von Arbeitslosigkeit und 
Ausgrenzung sollten die Situation der Zuwanderer besonders berücksichtigen. Auch die 
Sozialfonds-Maßnahmen müssen den Bedürfnissen dieser Personen ausdrücklich Rechnung 
tragen. 
135. Wichtig für eine erfolgreiche Integration ist außerdem die Wohnraum- und 
Gesundheitsversorgung. Da die in diesem Bereich bestehenden Probleme nicht nur 
Zuwanderer betreffen, wird diese Thematik im Rahmen des Gemeinschaftsprogramms 
gegen die Ausgrenzung behandelt. 
136. Die Zuwanderer sehen sich denselben arbeitsmarktspezifischen Problemen gegenüber wie 
die Bürger des betreffenden Landes, doch können sich für sie zudem noch ganz spezielle, 
nach Alter und Geschlecht wiederum unterschiedliche Schwierigkeiten ergeben. Zwar 
werden für die Gruppe der 15-25jährigen gezielte Maßnahmen und 
Ausbildungsmöglichkeiten angeboten, doch müssen sie stärker auf die besonderen 
Bedürfnissen der Zuwanderer und der Angehörigen ethnischer Minderheiten ausgerichtet 
sein. Auch die 23-30jährigen können mit besonderen Problemen konfrontiert sein. Häufig 
folgen sie Angehörigen nach, die sich bereits in der Gemeinschaft aufhalten, und beginnen 
ihre schulische Ausbildung mit beträchtlicher Verspätung. In solchen Fällen erwerben sie 
39 
womöglich nur unzureichende Qualifikationen oder beherrschen die Sprache nur schlecht. 
Diese Altersgruppe wie auch die arbeitslosen Zuwanderer der ersten Generation haben 
kaum Aussichten auf eine angemessene Beschäftigung und brauchen besondere Hilfe. 
Zugewanderte Frauen und Mädchen müssen oft große Hindernisse überwinden, um sich 
Zugang zu Ausbildung, Beschäftigung und Aufstieg zu verschaffen. Diese Schwierigkeiten 
sind allerdings nur ein Teil der Realität. Die meisten Zuwanderer haben ihren Platz auf 
dem Arbeitsmarkt gefunden. Als Arbeitnehmer und Selbständige (z.B. Eigentümer kleiner 
und mittlerer Unternehmen) leisten sie einen beträchtlichen Beitrag zu den 
Volkswirtschaften der Mitgliedstaaten. 
137. Artikel 2 Absatz 3 des Abkommens über die Sozialpolitik sieht gemeinschaftliche 
Rechtsvorschriften hinsichtlich der Beschäftigung aufenthaltsberechtigter Drittland­
Angehöriger vor. Er bildet eine neue Rechtsgrundlage für Vorschläge der Kommission in 
diesem Bereich14. 
138. Die Richtlinie über die schulische Betreuung der Kinder von Wanderarbeitnehmem15 dient 
als wichtige Orientierung, auch wenn sie sich in der Praxis ausschließlich auf Kinder von 
innerhalb der Gemeinschaft zu-oder abwandernden EG-Bürgerm bezieht. In einer im 
Protokoll der Ratstagung enthaltenen Erklärung haben die Mitgliedstaaten allerdings ihren 
politischen Willen zum Ausdruck gebracht, daß die von ihnen getroffenen Maßnahmen 
gleichermaßen auf die Bedürfnisse der Kinder von Drittland-Angehörigen abstellen sollen. 
139. In Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten fördert die Kommission seit 1976 außerdem 
Pilotprojekte für die schulische Betreuung der Kinder von Wanderarbeitnehmem, 
einschließlich der Kinder von Drittland-Angehörigen. Vorrangige Ziele der Projekte sind 
die Verbesserung des schulischen Lehr-und Lernangebotes des Aufnahmelandes und des 
für die schulische Ausbildung dieser Kinder verantwortlichen Lehrpersonals. Dies sind die 
Grundvoraussetzungen für eine echte Integration der zugewanderten Jugendlichen in das 
Bildungssystem; dieser Gruppe zuzurechnen sind die Jugendlichen der zweiten Generation, 
die oft noch eine gezielte Sprachförderung benötigen. Ein zusätzlicher Schwerpunkt der 
Projekte liegt auf dem Unterricht in der Muttersprache. Zum einen werden dadurch das 
Selbstwertgefühl und die kognitiven Fähigkeiten der Betreffenden gestärkt, zum anderen 
soll den Mitgliedstaaten geholfen werden, ihr Fremdsprachenangebot auszuweiten. Diese 
Zusammenarbeit dürfte im Rahmen des neuen Aktionsprogramms im Bildungsbereich 
(SOCRATES) weiterausgebaut werden. Außerdem hat die Kommission ein entsprechendes 
Programm für den Bereich Berufsbildung vorgeschlagen (LEONARDO), das Maßnahmen 
zur Förderung benachteiligter Gruppen beim Zugang zu Grund-und Fortbildung vorsieht. 
14 Siehe die Mitteilung der Kommission über die Anwendung des Protokolls über die 
Sozialpolitik an den Rat und an das Europäische Parlament 
KOM(93) 600 endg. vom 14. Dezember 1993. 
15 Richtlinie vom 25. Juli 1977, ABl. Nr. L 199 vom 06.08.1977. 
40 
Damit bietet sich die Möglichkeit, bestimmte Maßnahmen gezieh auf junge Zuwanderer 
auszurichten- entsprechend dem Bestreben der Kommission, die in Artikel I 26 und Artikel 
127 des Vertrags von Maastricht festgeschriebenen politischen Ziele sowohl politisch a1s 
auch operationeil umzusetzen. Auch das Netz ELAINE (siehe nachstehend) ist an einem 
Vorhaben auf dem Gebiet der Zusammenarbeit im Bildungswesen beteiligt, dessen 
Schwerpunkt der Erwerb von Sprachkenntnissen in einem städtischen, multikulturellen 
Umfeld ist. Das Vorhaben wird von dem Netz EuroCity durchgeführt und von der 
Kommission unterstützt. 
III.4.3 Information und Dialog 
140. Die Kommission fördert zwei Sachverständigennetze fur den Austausch von Informationen 
über-integrationsfördernde Maßnahmen und die Verbesserung der Fachkenntnisse der in 
diesem Bereich Tätigen. Das "lnformationsnetz für Wanderungsbewegungen aus 
Drittstaaten (RIMET)" veröffentlicht alljährlich einen Bericht über die Lage in den 
Mitgliedstaaten. Der Bericht 1992 geht auf Fragen im Zusammenbang mit Kontrollen, 
Arbeitsmarkterfordernissen und Integrationsschwierigkeiten ein16. Das "Europäische 
Informationsnetz von Kommunalbehörden zum Thema ethnische Minderheiten (ELAINE)" 
fördert den Erfahrungsaustausch zwischen den Bediensteten der Kommunalbehörden, die 
für Zuwanderer zuständig sind. Es ist vorgesehen, die Tätigkeit dieser Netze noch 
auszuweiten. 
141. Auf Unionsebene wäre ein Mechanismus hilfreich, der die für die Koordinierung der 
Integrationspolitik zuständigen Stellen und sonstige Personen, die in den einzelstaatlichen 
Behörden Verantwortung fur diese Politik haben, bei der Beobachtung der Entwicklungen 
unterstützt und einen Informations- und Erfahrungsaustausch ermöglicht. Im Rahmen des 
von der Kommission mit der Entscheidung vom 8. Juni 1988 eingeführten 
Abstimmungsvetfahrens17 ließe sich ein entsprechendes Netz einrichten. 
142. In seiner Entschließung vom 16. Juli 1985 über Leitlinien für eine Wanderungspolitik der 
Gemeinschaft18 erkennt der Rat an, daß es zweckmäßig ist, auf Gemeinschaftsebene einen 
Dialog mit den Organisationen der Wanderarbeitnehmer zu führen. Zu diesem Zweck 
wurde auf Initiative des Europäischen Parlaments das Zuwanderer-Forum ("Migrant 
Forum") gegrundet, das von der Kommission finanziert wird, politisch jedoch unabhängig 
ist. 
16 V/5819/93, Juni 1993. 
17 88/384/EWG 
11 ABI. Nr. C 186, 26.07.1985 
41 
Das Forum hat sich folgende Ziele gesetzt: 
-Dialog und lnfonnationsaustausch Z\vischen den Organen der Europäischen Gemeinschaft 
und den verschiedenen Zuwanderergemeinschaften~ 
-Initiativen zur Verbesserung der Beziehungen zwischen den in der Gemeinschaft lebenden 
ethnischen Gruppen und zwischen den einzelnen Bevölkerungsgruppen~ 
-Hilfe bei der Durchsetzung der Interessen von Zuwanderern und Flüchtlingen aus Nicht­
EG-Ländem (Drittländem)~ 
-Verwirklichung der rechtlichen Gleichstellung der Zuwanderer (Freizügigkeit, Wahlrecht). 
In den Mitgliedstaaten wurden bzw. werden Gruppen gebildet, die die Tätigkeit des Forums 
unterstützen und zur Verbreiterung seiner demokratischen Basis, zum Ausbau seiner 
Strukturen und zur Verbesserung seiner Repräsentativität beitragen wollen. Die 
Kommission wird das Forum auch in Zukunft unterstützen. 
lll.4.4 Bekämpfung der Rassendiskriminierung, Umgang mit Rassismus und 
Fremdenfeindlichkeit 
143. Wie die Verabschiedung einer Erklärung (mit entsprechendem Aktionsplan) durch die 
Staats-und Regierungschefs der Mitgliedstaaten des Europarats im Oktober 1993 in Wien 
zeigt, bedarf es angesichts des jüngsten Anstiegs rassistischer und fremdenfeindlicher 
Vorfälle dringend wirkungsvoller Maßnahmen zur Bekämpfung der Diskriminierung. Auf 
die Gewalttaten, die in mehreren Mitgliedstaaten begangen wurden, u.a. tätliche Angriffe, 
Brandanschläge und Mord, muß in unmißverständlicher Weise reagiert werden. Die Lösung 
dieser Probleme fallt in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten. Gleichwohl hat sich die 
Kommission darum bemüht, die Diskussion zu dieser Problematik auf Unionsebene zu 
fördern und zu erleichtern. Zu diesem Zweck nahm sie eine umfassende Bewertung der 
einzelstaatlichen Rechtsvorschriften zur Bekämpfungjedweder Form von Diskriminierung, 
Rassismus und Fremdenfeindlichkeit vor. Die Ergebnisse dieser Untersuchung enthält das 
Dokument "Rechtsmittel zur Bekämpfung von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit". Darin 
wird den Mitgliedstaaten empfohlen, sämtliche Rechtsmittel, auf die die bei ihnen lebenden 
Zuwanderer zurückgreifen können, zu überprüfen, bei Bedarf entsprechende Vorschriften 
einzuführen, Sorge zu tragen, daß diese konsequent umgesetzt werden, und Opfern wie 
Tätern gleichermaßen deutlich zu machen, daß Übergriffe verfolgt werden. Die 
Kommission plant, 1994 eine Anpassung und Aktualisierung der Untersuchung vornehmen 
zu lassen. 
144. Die Kommission war außerdem bestrebt, Aktionen auf anderen Ebenen zu erleichtern, und 
unterstützt zahlreiche Projekte von Nichtregierungsorganisationen zur Thematik 
"Menschenrechte" und "Integration von Zuwanderern", die direkt oder indirek-t den 
42 
Schwerpunkt auf die Bekämpfung von Diskriminierung und die Integrationsförderung 
legen. Die Kommission wird auch in Zukunft das ihr zur Verfügung stehende 
Instrumentarium nutzen, um derartige Initiativen zu fördern. 
145. Es müssen nationale Systeme zur Beobachtung rassistischer Vorfalle eingerichtet werden, 
die verläßliche Aussagen über die entsprechenden Tendenzen ermöglichen. Parallel dazu 
ist es erforderlich, die öffentlichen Bediensteten, die für ethnische Minderheiten zuständig 
sind, besser auszubilden. Dies gilt insbesondere für Lehrer und Polizisten sowie das 
Personal der für Zuwanderung, Wohnungsangelegenheiten, Gesundheit und soziale 
Sicherheit zuständigen Behörden. Vor allem die in Auskunfts- und Beratungsstellen Tätigen 
sollten darauf aufmerksam gemacht werden, daß sie eine wichtige Rolle beim Abbau 
rassistischer Vorurteile zu spielen haben (Verhaltensregeln). 
146. Auch die Sozialpartner sollten an diesem Prozeß beteiligt und dazu angeregt werden, 
Verhaltensregeln zur Gewährleistung guter interethnischer Beziehungen am Arbeitsplatz 
einzuführen, beispielsweise einen Verhaltenskodex der Gemeinschaft, der 
Rassendiskriminierung auf dem Gebiet der Beschäftigung untersagt. Dieser könnte im 
Rahmen des Sozialen Dialogs aufgestellt werden, der durch das dem Vertrag über die 
Europäische Union beigefügten Abkommen über die Sozialpolitik institutionalisiert wurde. 
Ziel eines solchen Kodex wäre es, mit Hilfe gemeinschaftsweit geltender Leitlinien den 
Rassismus am Arbeitsplatz zu bekämpfen. Er müßte ein Diskriminierungsverbot und die 
Unterstützung der Sozialpartner bei der Einführung bewährter Praktiken vorsehen. In 
Absprache mit den Sozialpartnern und gemeinsam mit Sachverständigen und 
Wissenschaftlern finden bereits Vorarbeiten statt. 
147. Rassismus und Fremdenfeindlichkeit waren das Thema einer Gemeinsamen Erklärung, die 
von Parlament, Rat und Kommission 1986 verabschiedet wurde. In den darauffolgenden 
Jahren wurde die Bekämpfung von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit vom Europäischen 
Rat zu einem vorrangigen Ziel erklärt. Der kürzlich von der Kommission vorgelegte 
Vorschlag für die dritte Phase des Programms "Jugend für Europa" sieht die Unterstützung 
von Projekten vor, die die Bekämpfung von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit zum Ziel 
haben und sich an die Jugendlichen in allen Mitgliedstaaten wenden. Die Kommission 
hofft, daß den jungen Menschen dadurch der Wert der kulturellen Vielfalt vermittelt wird. 
148. Unlängst verabschiedete der Rat der Justiz-und Innenminister Schlußfolgerungen, in denen 
er die wichtige Arbeit des Europäischen Parlaments in diesem Bereich anerkannte und eine 
Reihe von Maßnahmen als ersten Schritt zur Förderung der Zusammenarbeit der 
Mitgliedstaaten bei der Vorbeugung rassistischer und fremdenfeindlicher Handlungen 
billigte. Weitere konkrete Maßnahmen könnten nach Ansicht des Rates erforderlich werden. 
149. Die Kommission ist überzeugt, daß auf Unionsebene Möglichkeiten für eine bessere 
Zusammenarbeit bei der Bekämpfung von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit bestehen. 
In den Schlußfolgerungen des Rates wird anerkannt, daß es eines Gesamtkonzeptes bedarf, 
welches das Zusammenwirken mehrerer Stellen und verschiedene Elemente beinhaltet, z.B. 
(7) 43 
bessere Erfassung von Daten, Ausbildung und grenzübergreifende Zusammenarbeit. 
Aufgabe ist jetzt, Vorschläge in diesen und anderen Bereichen zu erarbeiten, die als 
wirksame Instrumente zur Bekämpfung rassistischer Einstellungen und Handlungen sowie 
diskriminierender Praktiken eingesetzt werden können. So soll sichergestellt werden, daß 
sämtliche Möglichkeiten, die der neue Vertrag bietet, voll ausgeschöpft werden. 
44 
IV. ZUSAl\fMENFASSUNG: EIN NEUER RAHMEN FÜR DAS TÄTIG\\'ERDEN AUF 
UNIONSEBENE 
150. Kapitel III enthält eine Reihe von Vorschlägen zur Entwicklung einer Zuwanderungs- und 
Asylpolitik der Gemeinschaft. Sie sind als Diskussionsgrundlage gedacht und müssen noch 
weiterentwickelt werden, stellen also kein festes Arbeitsprogramm dar. Vielmehr bieten 
sie den Mitgliedstaaten und der Kommission einen Bezugsrahmen für die Aufstellung des 
neuen Aktionsprogramms, bei dem die durch den Vertrag über die Europäische Union 
geschaffenen Möglichkeiten berücksichtigt werden müssen, und die es der Europäischen 
Union erlauben, eine aktive, umfassende Zuwanderungspolitik zu veffolgen. Nachstehend 
werden diese Überlegungen zusammengefaßt. 
EINWIRKUNG AUF DEN WANDERUNGSDRUCK 
1. Verbesserungen bei der Erhebung präziser Daten beispielsweise zu 
-den Zuwanderungsströmen in die Union~ 
-den Ursachen dieser Zuwanderungsströme~ 
-Schätzungen des Zuwanderungsdrucks und der entsprechenden Zuwanderungsströme. 
2. Überlegungen zur Einrichtung einer Beobachtungsstelle für Wanderungsbewegungen, die den 
Informationsbedarf im Zusammenhang mit der Umsetzung des_ Gesamtkonzepts decken 
könnte. 
3. Festlegung von Maßnahmen zur Bekämpfung der tieferen Ursachen verschiedener Arten von 
Wanderungsbewegungen gemäß der Erklärung des Europäischen Rates zu den Grundsätzen 
für die externen Aspekte der Einwanderungspolitik aus dem Jahre 1992. Diese Maßnahmen 
könnten für folgende Bereiche ausgearbeitet werden: 
-Menschenrechte 
-humanitäre Hi I fe 
-Sicherheitspolitik 
-Bevölkerungspolitik 
-Handels-, Entwicklungs- und Kooperationspolitik; 
-Austauschprogramme fur bestimmte Zielgruppen aus bestimmten Herkunftsländem, 
insbesondere aus Nachbarländern, 
wobei nach Bedarf einzelne Herkunftsländer oder -regionen festzulegen wären. 
KONTROLLE DER MIGRATIONSSTRÖME 
Allgemeine Aufnahmeregelungen 
4. Fertigstellung des Arbeitsprogramms von 1991, unterbesonderer Berücksichtigung folgender 
45 
Punkte: 
-Erarbeitung einer Konvention zur Familienzusammenführung 
-Fertigstellung der Arbeiten im Bereich der Erteilung der 
Aufenthaltsgenehmigung/ Arbeitserlaubnis an Arbeitnehmer, Selbständige, Studenten und 
sich rechtmäßig in der Gemeinschaft autbaltende Drittland-Angehörige. 
5. Angleichung und nach Möglichkeit Harmonisierung der Politik für die Aufnahme von 
Personen aus humanitären Gründen unter besonderer Berücksichtigung bestimmter gefahrdeter 
Gruppen, beispielsweise Frauen, die Opfer von sexueller Ausbeutung sind. 
Flüchtlinge und sonstige Personen. die internationalen Schutz suchen 
6. Umsetzung des vom Europäischen Rat im Dezember 1993 verabschiedeten Aktionsplans in 
folgenden Bereichen: 
-einheitliche Anwendung der Flüchtlingsdefinition gemäß Artikel l.A. der Genfer 
Flüchtlingskonvention; 
-Ausarbeitung von Mindeststandards für gerechte und wirksame Asylverfahren. 
7. Ausarbeitung eines Übereinkommens über offensichtlich unbegründete Asylanträge und 
Umsetzung des Drittaufnahme1ands-Prinzips. 
8. Harmonisierung der Behandlung von Personen, welche die Mitgliedstaaten nicht als 
Flüchtlinge aufnehmen können, aufgrund der im Herkunftsland herrschenden Lage jedoch 
nicht zur Rückkehr zwingen wollen. 
9. Harmonisierung der Regelungen betreffend den vorübergehenden Schutz. 
10. Ausarbeitung eines Systems zur Beobachtung der Aufnahmekapazitäten sowie Einrichtung 
eines Mechanismus, der ftir den Fall eines Massenzustroms die Unterstützung von 
Mitgliedstaaten durch andere Mitgliedstaaten ermöglicht; dieser Mechanismus sollte auch 
dazu dienen, Vorhaben der Mitgliedstaaten oder dritter Transitländer, die unvermittelt 
erneutem Druck ausg~setzt sind, zu unterstützen. 
Dlegale Zuwanderung 
11. Verbesserung der Verfahren für den Informationsaustausch über Schlepper, ihre Routen und 
Beförderungsmittel und Einführung angemessener Präventivmaßnahmen. 
12. Annahme und Umsetzung des überarbeiteten Entwurfs des Übereinkommens über das 
Überschreiten der Außengrenzen. 
13. Ausarbeitung von Maßnahmen zur Feststellung der Identität von sich illegal tn der 
46 
Gemeinschaft aufbaltenden Ausländern, insbesondere zwecks Bekämpfung der illegalen 
Beschäftigung. 
14. Festlegung von Mindeststandards für die Behandlung von illegal sich im Lande aufbaltenden 
Ausländern (siehe Ziff. 22). 
15. Ausarbeitung von Leitlinien für die Rückführungspraxis, insbesondere hinsichtlich besonders 
gefährdeter Personengruppen (z.B. unbegleitete Mindetjährige). 
16. Angleichung der Regelungen ftir die freiwillige Rückkehr illegaler Zuwanderer, Verstärkung 
der Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten zwecks Erleichterung der Rückkehr in 
bestimmten Fällen und Ausdehnung der Zusammenarbeit auf relevante Drittländer. 
17. Abschluß von Wiederaufnahme-Abkommen mit den in dieser Hinsicht wichtigsten 
Drittstaaten~ Verknüpfung dieser Abkommen mit den Abkommen, welche die Gemeinschaft 
mit den betreffenden Staaten schließt; Prüfung der Auswirkungen derartiger Rücknahme­
Abkommen auf die wichtigsten Herkunfts- oder 
Transitländer. 
VERSTÄRKTE INTEGRATION DER LEGALEN ZUWANDERER 
Verbesserung der Laie der Drittland-Aßaehöriaen. die sich rechtmäßig in der Gemeinschaft 
aufbalten 
18. Harmonisierung der Rechtsstellung der Drittland-Angehörigen, die sich rechtmäßig in der 
Gemeinschaft aufbalten, im Hinblick auf die Erteilung der unbegrenzten 
Aufenthaltsgenehmigung für Zuwanderer und ihre Familienangehörigen, die bestimmte 
Stabilitätskriterien erftillen. 
19. Schritte zur Verwirklichung der Freizügkeit der Drittland-Angehörigen, die sich rechtmäßig 
in der Gemeinschaft aufbalten. 
20. Überprüfung der einzelstaatlichen Rechtsvorschriften mit dem Ziel, die objektiv nicht mehr 
gerechtfertigte Voraussetzung der Staatsangehörigkeit flir die Ausübung bestimmter Rechte 
oder für die Erlangung bestimmter Leistungen zu beseitigen. 
21. Beobachtung der Umsetzung der mit Drittländern getroffenen Abkommen hinsichtlich der 
Gleichbehandlung der Arbeitnehmer aus jenen Ländern durch die Mitgliedstaaten. 
22. Ratifizierung der UN-Konvention über den Schutz der Rechte der Wanderarbeitnehmer und 
ihrer Familienangehörigen vom 18. Dezember 1990 durch die Mitgliedstaaten. 
47 
Schaffuni (Wnstiger wirtschaftlicher. sozialer und kultureHer Rahmenbedingungen 
für die Integration 
23. Maßnahmen zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit Drittland-Angehöriger. 
24. Tätigwerden mit Blick auf die Beschäftigungsbedingungen für Drittland-Angehörige, die sich 
rechtmäßig im Gebiet der Gemeinschaft autbalten. 
25. Weiterentwicklung besonderer Programme für Zuwanderer im Rahmen der neuen 
Aktionsprogramme für den Bildungsbereich (SOCRA TES) bzw. den Ausbildungsbereich 
(LEONARDO). 
Information und Dialog 
26. Ausweitung der Netze RIMET und ELAINE. 
27. Ausweitung des in der Entscheidung der Kommission 88/384 vorgesehenen 
Abstimmungsverfahrens mit dem Ziel, alle in der innerstaatlichen Verwaltung für die 
Integrationspolitik zuständigen Stellen einzubeziehen. 
28. Weitere Unterstützung des Zuwanderer-Forums. 
Bekämpfung der Rassendiskriminierung: Umgang mit ßassismus und Fremdenfeindlichkeit 
29. Überarbeitung und Aktualisierung des Berichts "Rechtsmittel zur Bekämpfung von Rassismus 
und Fremdenfeindlichkeit". 
30. Einrichtung von Systemen zur Beobachtung rassistischer Handlungen. 
31. Verhaltenskodex der Gemeinschaft, der Rassendiskriminierung auf dem Gebiet der 
Beschäftigung untersagt. 
32. Vorschläge für eine bessere Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten zur Verhinderung von 
Rassismus und Fremdenfeindlichkeit (Bildung, Aufklärung und Rechtsvorschriften). 
ANHANG 1: BESCHREIBUNG DER HAUPTWANDERUNGSSTRÖ!\1E 
1. Allgemeine Zu-und Abwanderung in der Gemeinschaft 
1. Die folgenden Tabellen verdeutlichen die Zu-und Abwanderungsbewegungen in 
den Mitgliedstaaten zwischen 1989 und 1992. Obwohl sich diese Mitteilung nicht 
mit der Wanderung von EG-Bürgem befaßt, sind diese Tabellen sehr 
aufschlußreich, weil sie zeigen, daß EG-Bürger quantitativ wesentlich stärker an 
den Wanderungsbewegungen beteiligt sind als Nicht-EG-Bürger. Leider verfügen 
nicht alle Mitgliedstaaten über Statistiken für den gesamten 
Untersuchungszeitraum. Dies hat insbesondere Auswirkungen auf die unter 
"Gesamt" aufgeführten Zahlen, da es sich hierbei nur um die Addition der Zahlen 
einiger Mitgliedstaaten handelt, und nicht um die Summe aller Zu-und 
Abwanderer in der Union. So geht EUROST AT beispielsweise davon aus, daß 
1992 rund 2 Mio. Menschen zugewandert sind. Die wesentlich niedrigere Zahl in 
der Tabelle ist darauf zurückzuführen, daß nicht alle Mitgliedstaaten über 
vollständige Statistiken verfügen. Bei der Betrachtung der Tabellen sollte 
folgendes berücksichtigt werden: 
Die Zahlen für Deutschland beziehen sich 1992 nur auf das erste Halbjahr; 
In Frankreich werden in das Mutterland zurückkehrende französische 
Staatsbürger nicht als Zuwanderer erfaßt~ 
In Spanien werden nur spanische Staatsbürger als Abwanderer erfaßt~ 
Die Zahlen ftir Irland, Portugal und das Vereinigte Königreich sind gerundet 
und vorläufig. In Portugal werden in das Mutterland zurückkehrende 
portugiesische Staatsbürger nicht als Zuwanderer erfaßt. 
Tabelle I A · Gesamtzuwanderuns in die Mitsliedstaaten 
Mitgli!!dstaat 1989 1990 1991 1992 
Belgitn 54.149 62.682 67.460 66.76~ 
Dänemark 38.391 40.71~ 43.~67 43.3~7 
Deutschland 1S22.190 1256.2~0 1182.027 666.~8~ 
Griechenland 38.644 42.021 24.346 32.132 
Spanien 33.910 33.988 24.320 38.882 
Frankreich 94.8SS 102.108 110.867 
Irland 33.300 40.800 
lulicn 81.201 168.754 128.935 
Luxemburg 9.143 10.281 10.913 10.698 
Niederlande 98.916 117.350 120.237 116.928 
Ponugal 13.700 
\"ereinigtes 249.752 288.787 288.522 215.900 
K6nigreich 
Gcsunt 2.128.285 1.150.973 2.035.226 1.317.78-' 
Quelle: EUROST AT 
Tabelle IB· Zuwanderuna yon Nicht-EG-Bürgem in die Mitgliedstaaten 
Mitgliedstaat 1989 1990 1991 1992 
Belgien 21.071 25.837 29.294 27.971 
Dänemark 15.977 16.283 18.457 17.708 J 
Deutschland 649.213 328.800 792.737 
Griechenland 22.081 19.760 10.374 11.235 
Spanien 7.880 8.381 7.273 12.735 
Frankreich 8S.339 92.789 88.470 
Irland 3.200 4.600 
Italien 20.S71 89.020 83.977 
Luxemburg l.S8S 1.938 2.321 2.887 
Niederlande S0.3J8 83.301 84.285 
Portugal 12.200 
Vereinigtes 11S.917 128.404 116.938 95.000 
K6nigreich 
Gesamt 906.602 789.0S3 1.243.636 274.798 
Quelle: EUROSTAT 
2 
Tabelle 1 C: Gesamtabwanderung aus den Mitgliedstaaten 
----
Mitgliedstaat 1989 1990 1991 1992 I 
lklgien 33.45l( 32.502 33.752 33.707 
Dänemark 34.9..t9 32.383 32.629 31.9) !i 
Deutschland 544.987 610.59S 582.240 321.472 
Griechenland 
Spanien 12.044 9.149 
Frankreich 
Irland 
Luxemburg 6.288 6.339 6.740 6.441 
Niederlande 47.485 45.321 45.297 
Portugal 2.5.700 
.. 
Vereinigte!> 142.081 163.884 168.515 149.700 
Königreich 
Gesamt 811.237 90.5.058 880.313 570.927 
Quelle: EUROST AT 
Tabelle ID: Abwanderung von Nicht-EG-Bürgern aus den Mitgliedstaaten 
Mitgliedstaat 1989 1990 1991 1992 
Belgien 7.342 8.949 8.014 8.328 
Dänemark 6.773 6.369 7.639 8.330 
Deutschland 348.371 380.930 400.897 
Griechenland 
Spanien 
Frankreich 
Irland 
Italien 3.340 4.172 3.913 
Luxemburg 1.172 1.215 1.221 1.195 
Niederlande 12.242 12.023 12.150 
·---~ -
Portugal 900 
V creinigtes 62.447 67.131 70.42.5 77.300 
Königreich 
Gesamt 443.676 482.779 506.250 98.045 
Quelle: EUROST AT 
3 
2 lnnereuropäi sehe Wanderung 
2. Die innereuropäischen Wanderungsbewegungen von EG-Bürgem werden daher 
weder in der Mitteilung noch in diesem Anhang behandelt. Die 
Wanderungsbewegungen von Nicht-EG-Bürgem werden durch zv.rei ~·esentliche 
Entwicklungen gekennzeichnet. Zum einen sind die Staaten Mitteleuropas zu 
wichtigen Durchgangsländern geworden, und zum anderen haben ethnische 
Konflikte und die Bedrohung von Minderheiten zu großen 
Wanderungsbewegungen aus einigen osteuropäischen Staaten geführt. Neben den 
Millionen von Vertriebenen infolge des Bürgerkriegs im ehemaligen Jugoslawien 
waren auch große Wanderungsbewegungen von Minderheiten, z.B. der 
rumänischen Sinti und Roma, zu verzeichnen. 
3. Die Abwanderung von Bürgern aus der ehemaligen Sowjetunion nach Westeuropa 
hat nicht das erwartete Ausmaß erreicht. Es gab Wanderungsbewegungen 
ethnischer Minderheiten (ethnische Deutsche, ethnische Griechen, Juden, 
Annenier, Polen, Bulgaren, Ungarn), die als erste die neuen 
Auswanderungsmöglichkeiten im Zuge der politischen Veränderungen von 1989 
und 1990 nutzten und in die USA, Kanada, Israel sowie in die Mitgliedstaaten 
auswanderten. 1992 stellten nur 12.000 Bürger der ehemaligen Sowjetunion 
Asylanträge in den Mitgliedstaaten, davon allein 84 % in Deutschland. 
4. Stark zugenommen haben zeitlich begrenzte Reisen aus der Sowjetunion, die 
angeblich touristischen Zwecken dienen. Diese Reisen, beispielsweise nach Polen 
(wohin 1991 · 7 Millionen Touristen aus der ehemaligen Sowjetunion reisten), 
dienen in Wirklichkeit hauptsächlich dem Handel mit Waren wie Wodka. 
Prooleme ergeben sich, wenn die sogenannten Touristen in der Hoffnung auf 
Arbeit vor Ort bleiben. 
5. Die wichtigsten Wanderungsbewegungen werden jedoch auf dem Gebiet der 
ehemaligen Sowjetunion stattfinden. Statistiken der Rand Corporation weisen 
darauf hin, daß eine große Zahl von Russen aus den anderen Republiken der 
ehemaligen Sowjetunion nach Rußland zurückkehren wird. So erwägen 
beispielsweise 81 % der in Tadschikistan lebenden Russen eine Rückkehr. Gründe 
für die Abwanderung sind ethnische Spannungen (Diskriminierung von Russen) 
oder wirtschaftliche Faktoren (Überbevölkerung in ländlichen Gebieten, z.B. in 
Zentralasien, im Kaukasusgebiet und in Moldawien). Die über 27 Millionen 
außerhalb Rußlands lebenden Russen bilden ein erhebliches 
Auswanderungspotential. Darüber hinaus muß Rußland die Rückkehr der in 
Osteuropa stationierten Streitkräfte bewältigen. 
6. Tabelle 2 zeigt, wieviele Staatsangehörige der Länder Mittel-und Osteuropas, 
ausgenommen das ehemalige Jugoslawien, in den EG-Mitgliedstaaten einen 
Asylantrag gesteHt haben. Mit Ausnahme der Polen haben 1992 praktisch doppelt 
soviele Staatsangehörige· der betreffenden Länder einen Asylantrag in den 
Mitgliedstaaten gestellt wie 1991. Etwa 60 bis 80 % dieser Asylanträge entfielen 
auf Deutschland. Aufgrund der vor kurzem erfolgten Änderung des deutschen 
Asylrechts ist die Zahl der Asylanträge dort jedoch erheblich zurückgegangen. Es 
läßt sich zum jetzigen Zeitpunkt nicht vorhersehen, ob es sich hierbei um eine 
langfristige Entwicklung handelt oder ob die Asylbewerber sich an andere 
4 
Mitgliedstaaten wenden werden. Auf jeden Fall ist es gewagt, aus den Zahleri für 
1991 und 1992 auf die Entwicklung der nächsten Jahre zu schließen. 
Tabelle 2: Zahl der Asylbewerber aus Mittel-und Osteuroouohn~ da_s~h~malige 
Jugoslawien) in den ~1itgliedstaaten 
Herkunftsland 1991 1992 
Bulgarien 15.094 33.203 
Tschechosl owakei 1.873 3.109 
Ungarn 646 1.163 
Polen 5.899 5.979 
Rumänien 50.872 111.346 
Gesamt 76.375 156.792 
Quelle: Mitgliedstaaten 
7. Die Staaten Mittel-und Osteuropas haben sich in letzter Zeit auch zu wichtigen 
Durchgangsländern entwickelt. Obwohl verläßliche Zahlen kaum zu ermitteln sind, 
wird davon ausgegangen, daß erhebliche Wanderungsbewegungen stattfinden. So 
ist es beispielsweise unbestritten, daß Somalier und Chinesen diese Länder als 
Durchgangsstation benutzen. Polen verzeichnet erhebliche 
Wanderungsbewegungen aus Rumänien, der Tschechischen und der Slowakischen 
Republik, Bulgarien und Vietnam. 1992 stieg die Zahl der versuchten illegalen 
Grenzübertritte nach Ungarn und Polen erheblich an. 
8. Die Lage im ehemaligen Jugoslawien hat zu der größten innereuropäischen 
Wanderungsbewegung geführt. Nach Zahlen des Hohen Kommissars der Vereinten 
Nationen für Flüchtlinge (UNHCR) ist die Zahl der Vertriebenen und anderer 
Schutzbedürftiger bis März 1993 auf 3,8 Millionen angestiegen. Dies beweist, daß 
gewalttätige ethnische Auseinandersetzungen auch in Europa rasch zu großen 
Wanderungsbewegungen fuhren können. Die Zahlen des UNHCR zeigen, daß eine 
relativ kleine Anzahl von Ländern den Hauptanteil der Vertriebenen aus dem 
ehemaligen Jugoslawien aufgenommen hat1. Die folgende Tabelle zeigt, wieviele 
als gefährdet eingestufte Personen besonderen Schutz erhielten. Der Anteil dieser 
Personen an der Gesamtzahl ehemaliger Jugoslawen, die sich rechtmäßig in der 
Gemeinschaft aufhalten, ist relativ gering. Zur großen Mehrheit zählen jedoch 
Asylbewerber und Personen, die vorübergehend Schutz erhalten (allein in der 
Union über 400.000). 
"Überblick über die Durchführung vorübergehender Schutzmaßnahmen", 
Arbeitsdokument bei der Tagung der Arbeitsgruppe für humanitäre Fragen bei der· 
Internationalen Konferenz über das ehemalige Jugoslawien, Genf, Juli 1993. 
5 
Tabelle 3A: Aufnahme ~efahrdeter Personen aus dem ehemaligen Jugoslawien in der 
EU (bis Ende A~ril 1993) 
LAND PERSONENZAHL 
Belgien 200 
Dänemark 200 
Frankreich 1,320 
Deutschland 17,000 
Griechenland 150 
Irland 340 
Italien 400 
Luxembourg 10 
Niederlande 200+ 
Spanien 1,000 
Vereinigtes Königreich 1,000+ 
Quelle: UNHCR (+ ohne Familienangehörige) 
Tabelle 3B: Aufnahme ~efahrdeter Personen aus dem ehemaligen Jugo~)~wien 1n 
anderen Ländern (bis Ende April 1993) 
LAND PERSONENZAHL 
Australien 250 
Österreich 200+ 
---
Kanada 500 
---- ---
Tschechische Republik 500 
Finnland 72+ 
Malaysia 100 
Neuseeland 50+ 
Schweden 150+ 
Schweiz (einseht. Flüchtlinge u_nd 5,635 
vorübergehend geschützte Personen) 
Türkei 270 
USA 1,000 
Quelle: UNHCR (+ ohne Familienangehörige) 
6 
9. Vertriebene aus dem ehemaligen Jugoslawien haben in zahlreichen Ländern 
Zuflucht gefunden. Die meisten halten sich in Europa auf, aber auch die USA, 
Australien, Kanada, Pakistan und Malaysia haben zahlreiche f\1enschen 
aufgenommen. Obwohl Länder wie Pakistan daraufhingewiesen haben, daß sie mit 
einer möglichen Rückkehr der ehemaligen Bürger Jugoslawiens in ihre 
Herkunftsregion rechnen, besteht kaum die Gefahr, daß diese Menschen 
zurückgesandt werden, bevor sich die Lage im ehemaligen Jugoslawien entspannt 
hat. Die Situation in einigen Nachbarl~dem könnte sich jedoch durchaus anders 
darstellen. Angesichts der Tatsache, daß Kroaten und Moslems in Bosnien­
Herzegowina gegeneinan~er kämpfen, ist es beispielsweise unklar, welche Folgen 
sich daraus für die rund 300.000 Moslems aus Bosnien-Herzegowina, die sich 
gegenwärtig in Kroatien aufbalten, ergeben. Es kann nicht davon ausgegangen 
werden, daß selbst ein Durchbruch bei den Friedensverhandlungen zu einer 
sofortigen, würdigen und ordnungsgemäßen Rückkehr der vertriebenen ehemaligen 
Bürger Jugoslawiens führt. Erstens wird es in den direkt vom Krieg betroffenen 
Gebieten an den ftir eine Rückkehr notwendigen Einrichtungen fehlen. Zweitens 
w~rden sich einige der ehemaligen Jugoslawen solange in ihrem Gastland 
aufgehalten haben, daß eine gewisse Integration stattgefunden hat und sie nicht 
mehr in ihr Herkunftsland zurückkehren wollen. Es hängt von der Politik der 
Aufnahmeländer ab, ob sie einen weiteren Aufenthalt gestatten. Es kann daher der 
Schluß gezogen werden, daß die Jugoslawienkrise zu großen 
Wanderungsbewegungen in Europa geführt hat und letztendlich große 
Bevölkerungsteile des ehemaligen Jugoslawien in die Diaspora getrieben werden. 
3. Wanderungsströme aus Nordafrika und der Türkei 
10. Die Wanderungsbewegungen aus Nordafrika in die Gemeinschaft unterscheiden 
sich erheblich von den Wanderungsbewegungen innerhalb Europas. Während die 
Wanderungsbewegungen aus Mittel-und Osteuropa mit einigen Ausnahmen ein 
relativ neues Phänomen darstellen, sind Einwanderungsbewegungen aus Nordafrika 
schon seit Jahrzehnten festzustellen, was zum Teil auf die koloniale Vergangenheit 
einiger Mitgliedstaaten zurückzuführen ist. Ein Beispiel hierfür sind die 
Einwanderungsbewegungen von Algerien nach Frankreich. Der Hauptteil der 
legalen Wanderungsbewegungen istjedoch auf die Anwerbepolitik zahlreicher EG­
Mitgliedstaaten in der Zeit von 1960 bis 1973 zurückzuführen. Als deutlich wurde, 
daß die Gastarbeiter nicht allein einen kurzfristigen Aufenthalt anstrebten, sondern 
zu tatsächlichen Einwanderern wurden, erhielten sie das Recht auf 
Familienzusammenführung, was in der Folge weitere Wanderungsbewegungen 
auslöste. 
11. Tabelle 8 zeigt, wieviele der betreffenden Personen sich 1991 rechtmäßig in den 
Mitgliedstaaten aufbielten. Bei diesen Zahlen ist jedoch zu berücksichtigen, daß in 
einigen Mitgliedstaaten, z.B. in Frankreich, das ius soli gilt, wonach die Kinder der 
ersten Zuwanderergeneration automatisch die Staatsangehörigkeit des 
Aufnahmelandes erhalten und somit nicht mehr als Angehörige eines Drittlandes 
gelten. Tabelle 8 sagt daher nichts darüber aus, wie groß die Zahl der aus den 
betreffenden Ländern stammenden Bevölkerung tatsächlich ist. Gleichwohl läßt 
sich feststellen, daß die Zahl der Ansässigen aus den Maghreb-Staaten und der 
Türkei gegenüber 1980 in den meisten Mitgliedstaaten zugenommen hat. Dieser 
Zuwachs ist fast ausschließlich auf die Familienzusammenführung zurückzuführen. 
7 
Nonnalerweise ist davon auszugehen, daß diese Wanderungsbewegung künftig 
abnimmt, da die Familienzusammenführung der ersten Generation nahezu 
abgeschlossen ist. Der erwartete Rückgang könnte jedoch geringer ausfallen, wenn 
die zweite und dritte Generation ebenfalls Ehepartner aus ihrem Herkunftsland 
wählt. 
12. Obwohl man davon ausgehen kann, daß die legale Einwanderung aus Nordafrika 
und der Türkei in den nächsten Jahren abnimmt, gibt es Grund für die Annahme, 
daß die illegale Einwanderung aus diesen Ländern weiter zunimmt. Die 
vorhandenen Anziehungs- bzw. Abschreckungsfaktoren sind so bedeutsam, daß 
davon ausgegangen werden muß, daß der Wanderungsdruck künftig erheblich 
zunehmen wird. Als Folgemaßnahme der Mitteilung zum Thema Einwanderung 
von 1991 beauftragte die Kommission zwei Institute vor Ort mit der Untersuchung 
der vorhandenen Wanderungsbewegungen aus Algerien, Marokko, Tunesien und 
der Türkei SO\vie ihrer Ursachen und Wirkungen auf das jeweilige nationale 
Wirtschaftssystem. Auf der Grundlage dieser Untersuchungen wurde am 2. April 
1993 ein Seminar durchgeführt, das neben einer Bestandsaufnahme auch die 
Grundlage für weitere Untersuchungen zu diesem Thema bildete. Darüber hinaus 
sollte das in der Zeit vom 19. bis 22. April 1993 von der Internationalen 
Organisation für Wanderung (lOM) durchgeführte Seminar erwähnt werden, das 
wichtige Zusatzinfonnationen erbrachte. 
13. Die im vorstehenden Absatz genannten Untersuchungen bestätigten, daß seit Mitte 
der siebziger Jahre die Familienzusammenführung die Hauptursache für die legale 
Zuwanderung aus den untersuchten Ländern darstellt. Seit Mitte der achziger Jahre 
gibt es mehr illegale als legale Einwanderer, insbesondere in südeuropäischen 
Ländern wie Spanien und Italien. Ein weiteres wichtiges Ergebnis der 
Untersuchung ist, daß es sich bei der Mehrheit der Auswanderer um relativ gut 
ausgebildete Menschen handelte, die ihre Arbeitsplätze verließen, während die Zahl 
der arbeitslosen Auswanderer wesentlich geringer ausfiel. Bezüglich der 
Anziehungs- und Abschreckungsfaktoren wurde festgestellt, daß die Verfügbarkeil 
von Arbeitsplätzen in der Schattenwirtschaft der Gemeinschaft der wichtigte 
Anziehungsfaktor war, während sich die Bevölkerungsentwicklung in den 
Herkunftsländern und die sich daraus ergebenden wirtschaftlichen Folgen als der 
wichtigste Abschreckungsfaktor erwiesen hat. 
14. Nach Schätzungen des Internationalen Arbeitsamts (ll...O) und des 
Bevölkerungsfonds der Vereinten Nationen (UNFPA) wird sich die Bevölkerung 
der Maghreb-Staaten zwischen 1990 und 2025 nahezu verdoppeln und in der 
Türkei um rund 70 °/o zunehmen. Die demographischen Entwicklungen werden 
auch ernste Auswirkungen auf die Altersstruktur der Bevölkerung haben. Diese 
Länder weisen folgende Merkmale auf: eine junge Bevölkerung, eine große Zahl 
von Arbeitskräften und eine hohe Arbeitslosigkeit. Jeder dieser Staaten verfügt 
darüber hinaus über eigene Abschreckungsfalctoren: In Marokko gehören hierzu die 
Landflucht und starke regionale Unterschiede, während in der Türkei ethnische 
Spannungen eine wichtige Rolle spielen. Die sich aus diesen Faktoren ergebenden 
Wanderungsbewegungen habenjedoch unterschiedliche Länder zum Ziel. Während 
97 % der algensehen Auswanderer nach Frankreich emigrieren, ist die tunesische 
Wanderungsbewegung zu 59 % auf Libyen ausgerichtet. 
8 
15. Die Tatsache, daß sich die vorhergehenden Absätze ausschließlich mit vier Ländern 
beschäftigten, bedeutet nicht, daß die Zustände in anderen nordafrikanischen 
Staaten besser sind. Ägypten leidet beispielsweise unter den gleichen 
demographischen Ungleichgewichten wie die Türkei und hatte 1991 eine 
Arbeitslosenquote von 14 °/o, d.h. 2 Mjllionen ~1enschen. Darüber hinaus mußte 
Ägypten eine halbe Million Bürger aufnehmen, die im Irak und in Kuweit 
beschäftigt waren und während des Golfkrieges ihre Arbeitsplätze aufgeben 
mußten. 
16. Zusammenfassend kann festgestellt werden, daß in allen der oben genannten 
Länder demographische Ungleichgewichte herrschen, die aufgrundwirtschaftlicher 
Anziehungs- und Abschreckungsfaktoren zu legalen und illegalen Wanderungs­
bewegungen geführt haben. Es ist jedoch davon auszugehen, daß bei einem 
Fortbestehen dieser demographischen Ungleichgewichte die Abschreckungsfaktoren 
zunehmen werden, wobei zu berücksichtigen ist, daß demographische 
Entwicklungen nur langfristig zu beeinflussen sind. Darüber hinaus können soziale 
und wirtschaftliche Unruhen mit politischen Folgen für die betreffenden Länder 
entstehen. Dies kann wiederum zu einem erhöhten Wanderungsdruck und einer 
Zunahme der Asylanträge führen. In gewisser Weise hat diese Entwicklung bereits 
begonnen: die Zahl der Asylanträge von Algeriem in den Mitgliedstaaten ist von 
1. 730 im Jahre 1991 auf 8.158 im Jahre 1992 angestiegen. 
4. Wanderungsströme aus anderen Teilen der Welt 
17. Die Wanderungsbewegungen aus anderen Ländern können in zwei Kategorien 
eingeteilt werden: in Wanderungsbewegungen aufgrund traditioneller kolonialer 
Verbindungen mit bestimmten Teilen der Welt sowie Wanderungsbewegungen von 
Asylsuchenden. Erst in letzter Zeit hat die illegale Wanderung aus nicht 
benachbarten Ländern an Bedeutung gewonnen. Bisher handelt es sich hierbei nur 
um eine Nebenerscheinun$, da es aufgrund der großen Entfernungen schwierig ist, 
die Mitgliedstaaten auf illegale Weise zu erreichen. 
18. Als nahezu logische Folge der kolonialen Vergangenheit sind seit langem 
Wanderungsströme aus vielen Ländern in die Mitgliedstaaten zu verzeichnen. In 
fast allen Fällen wurden die Einwanderungsbestimmungen für Bürger der 
ehemaligen Kolonien verschärft, so daß die legale Einwanderung nach und nach 
an Bedeutung verloren hat, obwohl weiterhin Vorschriften im Fremden- und 
Staatsangehörigkeitsrecht diesen Bürgern eine Vorzugsbehandlung einräumen. 
Darüber hinaus werden auch weiterhin befristete Aufenthaltsbewilligungen, z.B. 
für Studenten, erteilt, weil der betreffende Mitgliedstaat von dieser Personengruppe 
traditionell als Aufnahmeland angesehen wird. 
19. Im Vereinigten Königreich stammen die wichtigsten Einwanderungsgruppen aus 
Indien, Pakistan, den Westindischen Inseln und bestimmten afrikanischen Ländern. 
In den Niederlanden stammen die Haupteinwanderungsgruppen aus Indonesien und 
Surinam. In Belgien und Frankreich stammen die Einwanderungsgruppen aus den 
ehemaligen Kolonien in West-und Zentralafrika. In Spanien stammen diese 
Gruppen hauptsächlich aus Lateinamerika sowie in Einzelfällen von den 
Philippinen und in Portugal aus Brasilien, Angola, Cap Verde und Mosambik. 
9 
20. Es ist schwer vorhersehbar, wie sich der Wanderungsdruck aus diesen Ländern 
künftig entwickeln wird. Einige Mitgliedstaaten haben erst in letzter Zeit ihre 
Aufnahmebestimmungen verschärft. Der Grund hierfür war entweder,- daß ihre 
ehemaligen Kolonien erst kürzlich in die Unabhängigkeit entlassen wurden oder 
es ihnen aus politischen Gründen nicht opportun erschien, die Ein·wanderung aus 
diesen Ländern zu beschränken. In einigen Fällen sind überseeische Gebiete auch 
fonnell noch Teil eines Mitgliedstaats wie die französischen überseeischen 
Departements und die Niederländischen Antillen. Deshalb ist die Einführung 
restriktiver Aufnahmebestimmungen für Personen, die in diesen Gebieten geboren 
sind oder sich dort aufualten, undenkbar, solange sie Staatsangehörige des 
betreffenden Mitgliedstaats sind. 
21. Es wird von den gegenwärtigen Anziehungs- und Abschreckungsfaktoren 
abhängen, ob die illegale Einwanderung aus den ehemaligen Kolonien künftig zu 
einem wesentlichen Problem wird. Das koloniale Erbe bietet zahlreiche 
Ansatzpunkte, die Wanderungsbewegungen erleichtern oder als Anziehungsfaktoren 
dienen: Vertrautheit mit der Sprache, direkte Verkehrsverbindungen sowie die 
Anwesenheit von Landsleuten in den jeweiligen Mitgliedstaaten, die Ratschläge 
über Einwanderungs- und Beschäftigungsmöglichkeiten erteilen können und nach 
Ankunft praktische Hilfe leisten. Die Abschreckungsfaktoren werden im 
wesentlichen durch die demographische und sozioökonornische Entwicklung sowie 
das allgemeine politische Klima bestimmt. Hierfür bietet Indien ein 
bemerkenswertes Beispiel, wo sich nach Angaben des Bevölkerungsfonds der 
Vereinten Nationen (UNFPA) eine beunruhigende demographische Entwicklung 
vollzieht. Darüber hinaus scheint dort die wirtschaftliche Entwicklung zu 
stagnieren und eine Ausbreitung ethnischer bzw. religiöser Spannungen 
stattzufinden. Hierdurch entsteht ein Klima, das die Abwanderung als eine 
Möglichkeit erscheinen läßt, den heimischen Problemen zu entfliehen. Aber selbst 
wenn aufgrundder Anziehungs- und Abschreckungsfaktoren der Wanderungsdruck 
zunehmen sollte, können große Wanderungsbewegungen erst entstehen, wenn sich 
die großen Entfernungen zwischen dem Herkunftsland und den Mitgliedstaaten auf 
einfache Weise überbrücken lassen. Es ist daher von entscheidender Bedeutung, 
ob Mittelsmänner zur Verfügung stehen, die die erforderlichen Vorkehrungen 
treffen. Ein Beispiel hierfür sind die in letzter Zeit aufgetretenen 
Wanderungsbewegungen chinesischer Bürger: Mittelsmänner haben gegen hohe 
Bezahlung fur den Transport und die notwendigen Unterlagen gesorgt. Die 
illegalen Wanderungsbewegungen aus China in die Europäische Union sowie in 
die USA sind nach dem gleichen Muster erfolgt. 
22. Das zweite Phänomen der Wanderungsbewegungen über große Entfernungen ist 
der Strom der Asylbewerber und Flüchtlinge. Tabelle 4 zeigt, aus welchen Staaten 
die Zuwanderer in letzter Zeit hauptsächlich gekommen sind. Auf der Grundlage 
dieser Zahlen sind verläßliche Vorhersagen kaum möglich, weil erstens die Zahlen 
selbst schwer vergleichbar sind, da bisher noch keine Harmonisierung der 
statistischen Verfahren der Mitgliedstaaten in diesem Bereich stattgefunden hat und 
sich somit die zugrundeliegenden Annahmen voneinander unterscheiden, und 
zweitens gerade die Wanderungsbewegungen von Asylbewerbern besonders schwer 
vorherzusehen sind. Gegenüber 1991 hat 1992 die Zahl der Asylbewerber aus den 
aufgeführten Ländern im allgemeinen abgenommen. Die Tatsache, daß die 
Gesamtzahl der Asylbewerber in einigen Mitgliedstaaten zugenommen hat, ist auf 
die Zahl der Asylanträge von ehemaligen Bürgern Jugoslawiens zurückzufuhren 
10 
(s. Absatz 9) und nicht auf einen plötzlichen Anstieg bei den anderen Gruppen. 
Eine systematische Untersuchung, warum die Zahl der Asylanträge, die von 
Bürgern nicht benachbarter Länder gestellt wurden, zurückgegangen ist, wurde 
nicht durchgeführt. In einigen Fällen könnte es möglich sein, daß sich die 
Menschenrechtssituation im Herkunftsland verbessert hat. Dies allein reicht jedoch 
nicht aus, um die allgemein rückläufige Entwicklung zu erklären. Die wichtigsten 
Lehrmeinungen auf dem Gebiet der Wanderungsbewegung gehen davon aus, daß 
die Beschäftigungsaussichten in den Aufnahmeländern den wichtigsten 
Anziehungsfaktor darstellen. Somit könnte ein Erklärungsgrund die wirtschaftliche 
Rezession in Europa seit dem zweiten Halbjahr 1992 darstellen. Doch obwohl sich 
die Rezession 1993 fortgesetzt und sogar verschärft hat, war in einigen 
Mitgliedstaaten plötzlich eine massive Zunahme der Asylanträge zu verzeichnen. 
Tabelle 4: Zahl der Asylsuchenden tn den Mitgliedstaaten aus nicht benachbarten 
Ländern 
. ----·--··-
HERKUNFTSLAND 1991 1992 J 
Afghanistan 9,740 7,362 
Angola 10,322 2,056 
Äthiopien 6,626 3,194 
Ghana 9,739 9,989 
Indien 10,380 8,725 
Iran 12,031 6,036 
----
Irak 6,816 6,032 
Nigeria 10,284 11,426 
Pakistan 10,919 8,330 
Somalia 7,896 10,957 
Sri Lanka 15,205 10,957 
Zaire 16,123 15,431 
Quelle: Mitgliedstaaten 
23. Die Zahl der 1993 in den Mitgliedstaaten gestellten Asylanträge verweist auf 
äußerst unterschiedliche Tendenzen. In einigen Mitgliedstaaten hat die Zahl der 
Asylanträge weiter abgenommen, während sie sich in anderen Mitgliedstaaten 
gegenüber 1992 mehr als verdreifacht hat. Tabelle 5 zeigt die Zahl der 
Asylanträge in den Mitgliedstaaten in den Jahren 1991, 1992 und 1993. 
Abnehmende Zahlen in einem Mitgliedstaat gegenüber zunehmenden Zahlen 
in einem anderen Mitgliedstaat verdeutlichen, daß die Entwicklung 
uneinheitlich ist. Der wesentliche Rückgang in Deutschland hat jedoch 
Auswirkungen auf das Gesamtbild und fuhrt dazu, daß in der Union insgesamt· 
seit 1992 ein rückläufiger Trend zu verzeichnen ist. 
11 
Tabelle 5: Zahl der Asylsuchenden in den einzelnen f\1jtgliedstaaten 
MlTGLIEDST AA T 
BELGIEN 
DEUTSCHLAND 
DÄNEMARK 
SPANIEN 
FRANKREICH 
GRIECHENLAND 
IRLAND 
ITALIEN 
LUXEMBURG 
NIEDERLANDE 
PORTUGAL 
VEREINIGTES 
KÖNIGREICH 
INSGESAMT 
Quelle: 1991 und 1992 -
1993--~ 
1991 1992 1993 
15,354 17,647 22,039 
256,112 438,191 322,599 
4,609 13,884 6,121 
8,138 11,708 5,778 
47,380 27,000 
5,944 4,000 827 
31 250 65 
··----
28,000 2,500 1,075 
238 2,000 381 
21,615 20,346 35,399 
- - --
163 200 2,091 
57,700 32,000 22,350 
447,275 571,718 420,718 
Nilli-Bericht "Asylbewerber und Flüchtlinge -Zahlen und 
Hintergründe in den zwölf EG-Ländem~ 
Mitgliedstaaten 
In Belgien, Frankreich, Italien und Portugal wurden 1991 und 1992 
unterhaltsberechtigte Kinder nicht in diese Statistik einbezogen. In Dänemark 
wurden außerhalb des Landes gestellte sowie an den Grenzen abgelehnte 
Asylanträge nicht erfaßt. In Portugal wurden offensichtlich unbegründete 
Asylanträge nicht mitgezählt. 
24. Die Tabellen 5A und SB zeigen, wie sich die Asylbewerber aus den wichtigsten 
nicht benachbarten Herkunftsländern auf die einzelnen Mitgliedstaaten verteilen. 
In den Tabellen 6A, 6B und 6C sind die größten Asylbewerbergruppen in 
absoluten Zahlen angegeben. Diese Tabellen zeigen die äußerst unterschiedliche 
Verteilung der Asylbewerber auf die Mitgliedstaaten. Hierbei scheinen die 
traditionellen Beziehungen zwischen einem Mitgliedstaat und einem 
Herkunftsland eine Rolle zu spielen. Sie sind jedoch nicht entscheidend. Zwar 
entfällt auf Inder und Pakistani ein überdurchschnittlicher Anteil der 
Asylbewerber im Vereinigten Königreich, Deutschland ist für sie jedoch bei 
weitem attraktiver. Allgemein gilt, daß Deutschland das attraktivste 
Aufnahmeland ist. Gründe hierfür sind seine relativ liberale Asylpolitik (obwohl 
die Verschärfung des Asylrechts zu einer Abnahme der Asylanträge geführt hat) 
sowie sein wirtschaftlicher Wohlstand. 
12 
Tabellen 6A und 6B: Anteil der Asylsuchenden aus bestimmten Herk'Unftsländem in 
den einzelnen Mitgliedstaaten ( 1992> 
Mitgliedstaat Afghanistan Angola Äthiopien Ghana Indien Inm 
B 0.23 Q.72 0.7.5 9.35 12.53 1.90 
D 86.27 94.01 49.80 70.00 66.45 63.51 
DK 8.41 0.07 6.47 0.22 0.45 4.46 
ES 0.16 0.31 0.62 
F 3.35 0.50 2.21 2.73 1.42 
GR 0.16 0.02 0.13 
IRL 0.02 
I 0.15 0.02 11.26 0.03 0.06 0.27 
----
LUX 0.02 0.05 
NL 4.78 1.80 9.32 1.40 1.08 21.50 
p 0.10 0.07 0.03 
UK 21.43 16.06 16.62 6.71 
--
INSGESAMT 100.0 99.9 100.00 99.99 100.01 100.00 
--
Mitgliedstaat Irak Nigeria Pakistan Somalia Sri Zaire 
Lanka 
B 1.66 4.99 8.58 1.02 1.31 24.21 
D 22.81 91.77 62.61 26.33 48.40 53.63 
--
DK 23.67 0.46 0.55 13.00 4.14 0.32 
ES 6.29 0.25 0.90 1.70 
F 1.44 0.39 5.29 0.38 17.37 9.32 
GR 21.10 0.06 0.01 0.02 
IRL 0.02 0.01 
I 0.46 0.20 3.56 0.27 0.15 
LUX 0.09 0.07 0.02 0.03 0.12 
NL 11.83 2.04 1.30 40.64 9.44 3.08 
p 0.04 0.07 0.02 1.78 
UK 10.68 20.41 15.03 19.03 5.68 
INSGESAMT 100.05 100.01 99.99 100.01 100.00 99.99 
Quelle: Mitgliedstaaten 
13 
Tabellen 7A 7B ynd 7C: Asylanträge nach wichtigen Herkunftsländern 
Mitgliedstaat ALBANIEN BULGARIEN INDIEN 
1991 1992 1991 1992 1991 1992 
B 203 93 407 503 1.291 1.093 
D 4.227 5.957 12.056 31.5-10 5.523 5.798 
DK 26 10 41 19 36 39 
ES 27 522 426 I 
F 247 37 569 41 1,128 238 
GR 494 3 3 29 2 
IRL 1 
I 18.723 161 629 297 2 5 
-------
LUX 5 3 1 
NL 215 138 440 197 318 94 
p I 7 6 
------.. ~ 
UK 370 180 2,0.J5 1.450 
EU 26.158 8,394 17.030 35,196 12.371 10.717 
Quelle: Mitgliedstaaten 
Mitgliedstaat IRAN NIGERIA PAKISTAN 
1991 1992 1991 1992 1991 1992 
B 165 115 743 570 913 715 
D 8,643 3,834 8,355 10.486 4,364 5.215 
DK 463 269 35 52 68 46 
ES 47 287 28 55 75 
--
F 305 86 211 44 1,892 441 
GR 115 8 3 0 185 5 
IRL 1 
I 26 16 2 23 17 
LUX 6 3 1 8 2 2 
NL 1.726 1;298 640 233 218 108 
p 1 4 5 4 6 
UK 535 405 3,195 1,700 
EU 14,022 8,028 12.272 13.418 12.910 10.322 
Quelle: Mitgliedstaaten 
14 
Mitgliedstaat RUMÄNIEN SRILANKA I ZAIRE I 
1991 1992 1991 1992 1991 1992 
B 2.418 3.463 29 1-1-1 1.960 3.7-19 
D 40.50-1 103.787 5.628 5.303 2.13-1 8305 
DK 135 98 340 45-1 18 50 
ES 718 868 24 16-1 26-1 
F 2,489 710 3,400 1.903 4,402 ) ,4-13 
GR 35 0 78 2 1 
IRL 12 
I 2.164 942 138 30 36 23 
LUX 45 15 16 19 
NL 1~662 960 1.821 1.034 297 477 
p 53 160 3 2 85 221 
UK 552 305 3,750 2.085 7.010 880 
EU 52,763 113.312 17.202 12.949 18.114 17,423 
Quelle: Mitgliedstaaten 
25. Zusammenfassend kann festgestellt werden, daß abgesehen von traditionellen 
kolonialen Verbindungen folgende Faktoren die Wanderungsströme beeinflussen: 
Die Anwesenheit von Landsleuten in einem Mitgliedstaat, die allgemeine 
Einschätzung eines Landes als wohlhabend bzw. der Ruf, eine relativ liberale 
Asyl-und/oder Einwanderungspolitik zu betreiben, und die Verfügbarkeit von 
Mittelsmännern, die für den Transport und die erforderlichen Dokumente sorgen. 
Der letztgenannte Faktor erklärt gewisse Wanderungsströme, die auf den ersten 
Blick zufällig erscheinen: Mittelsmänner bieten ihre Dienste in der Regel für 
eine bestimmte Strecke, an der meistens nur ein oder zwei Mitgliedstaaten 
liegen, an. 
4. Staatsangehörige von Drittländern mit rechtmäßigem Wohnsitz tn den 
Mitgliedstaaten 
26. Neben den in den vorhergehenden Absätzen erörterten Statistiken über die 
Wanderungsbewegungen bedürfen auch die Statistiken über Staatsangehörige von 
Drittländern mit Wohnsitz in den Mitgliedstaaten besonderer Aufmerksamkeit. 
Die Zahl der Staatsangehörigen von Drittländern, die sich rechtmäßig in einem 
Mitgliedstaat aufhalten, bietet Aufschlüsse über die künftige Aufnahmefähigkeit 
des betreffenden Landes. Darüber hinaus sind diese Zahlen äußerst wichtig zur 
Festlegung sinnvoller Integrationsmaßnahmen. 
27. Die Tabellen 8 und 9 bieten das hierfür notwenige Zahlenmaterial. Die Tabellen 
8A, SB und SC stellen in absoluten Zahlen die am 1. Januar 1991 am stärksten 
vertretenen Nationalitäten aus Drittländern (über 100.000 Staatsangehörige) in 
15 
der Gemeinschaft dar. Tabelle 80 enthält die Gesamtzahlen von Drittland­
Angehörigen, die sich am I. Januar 1991 rechtmäßig in der Gemeinschaft 
aufgehalten haben, aufgeschlüsselt nach Erdteilen. Die Zahlen für Frankreich 
beziehen sich auf die Volkszählung von 1990. 
Tabelle 8A: Staatsangehörige europäischer Nicht-EU-Länder in der Gemeinschaft am 
1. Januar 1991 
ÖSTERREICH POLE~ RU~fÄ.'\IEX nJRKEJ .. Jl'OO-
SLAWJE~" 
BELGIEN 1,073 4,821 88.365 6.459 
DÄNEMARK 588 4,868 920 32.018 10.719 
DEVTSCHLAND 188,885 271,198 92,135 1,779,586 775.082 
GRIECHENLAJ\'D 2,149 11,393 4,620 2.303 3.0~2 
SPANIE!-1: 1,458 3,122 179• 584• 
FRA..~KREICH 3,280 47.127 5,114 197.712 S2.4~3 
IRL<\~D 300• Joo• 
ITALIEN 4,878 9,073 5.155 2.767 20.735 
LUXEMBURG 420 218 3.110 
1\'IEDERLANDE 2.896 4,636 1,954 214,830 15.148 
PORnTGAL 274• 107• 28 JS• so• 
VEREINlOTES 4,800 29.400 29.400 9.000 
KONIOREICH 
EU 211,001 385,845 llO,JOS 2.347.234 896.422 
Quelle: EUROSTAT (* 1.1.1991) 
16 
TabeHe 8B: Staatsangehörige afrikanischer Länder in der Gemeinschaft am 1. Januar 
1992 
I Mitgliedstaat I ALGERIEN I MAROKKO I TUNASIEN I 
B 10,971 145,800 6,385 
DK 347 3,170 342 
D 9,037 75,145 27,205 
GR 269 387 408 
ES 2,263 49,513 355* 
~ 
F 614,207 572,652 206,336 
IRL 
I 2,592 81,695 30,374 
LUX 
NL 809 163,697 2,576 
p 33* 71* 17* 
----
UK 2,000* 9,500 1,600 
EU 642,564 1,101,630 275,598 
Quelle: EUROSTAT (1.1.1991) 
17 
Tabelle 8C: Staatsangehörige amerikanischer und asiatischer Länder in der 
Gemeinschaft am 1. Januar 1991 
Mitgliedstaat USA INDIEN I 
B 11,697 3,024 I 
~ 
D 4,358 932 
~-. --
DK 99,712 32,769 
GR 19,699 2,121 
ES 13,184 5,352 
F 24,236 4,579 
IRL 9,274 
I 19,610 6,625 
LUX 1,385 
NL 12,093 3,293 
p 7,210 600* 
UK 117,300 151,500 
EU 339,758 210,795 
Quelle: EUROSTAT (1.1.1991) 
18 
Tabelle 8D: Staatsangehörige europäischer. afrikanischer, amerikanischer und 
asiatischer Länder in der Gemeinschaft am I. Januar 1991 
I I El "ROP.-\ I AfRIKA I .-\.\IERIJ\.A I .-\SIE:\ I (nicht -El:) 
BEWIE!'\ 107.227 181.284 19.348 22.205 
DA.'\E~IARK 71,271 7,063 7.920 38.247 
DEUTSCHLAND 3,016,091 197,974 144.633 513.420 
GRIECHE~LA!\D 40.213 19.117 28.647 36.130 
SPA.)\IE~ 33,336 39.87S 98.438 36.363 
FRANKREICH 349.594 1.633,142 72,758 226,956 
IR.LAKD 1,800 7,600 
ITALIEN 118,024 238,565 128,362 140,279 
LUXEMBURG 5,132 1.724 1.836 1.612 
NIEDERLA.l>\DE 234.210 186,225 42.153 52.956 
PORn;GAL 2,646 45.225 26.369 4.154 
\'ER.Er.\IGTES 149,000 148.000 221.000 453.000 
KOSIGR.EICH 
El' 4,128.544 2,698,224 799.064 1.525,089 
Quelle: EUROST AT ( 1.1.1991) 
28. Tabelle 9 zeigt den Anteil von Staatsangehörigen dritter Länder mit 
rechtmäßigem Aufenthalt in den Mitgliedstaaten. Zwischen 1986 und 1992 ist 
in einigen Ländern (insbesondere in Deutschland) eine Zunahme. in anderen 
Ländern (Frankreich, Griechenland) jedoch eine Abnahme zu verzeichnen. Dies 
bedeutet jedoch nicht, daß per Saldo mehr Menschen aus Frankreich und 
Griechenland abgewandert sind. Zum Teil ist die Abnahme darauf 
zurückzuführen, daß Staatsangehörige dritter Länder die französische bzw. 
griechische Staatsangehörigkeit erhalten haben. Die Statistiken enthalten keine 
Angaben über Staatsangehörige dritter Länder, die sich illegal in den 
Mitgliedstaaten aufhalten. Obwohl die entsprechenden Zahlen wichtig für die 
Festlegung von Integrationsmaßnahmen wären-vor allem weil die Anwesenheit 
von illegalen Einwanderem negative Auswirkungen auf die Situation von 
Staatsangehörigen aus Drittländern mit legalem Wohnsitz haben könnten -gibt 
es hierzu kaum verläßliche Zahlen. 
19 
Tabelle 9: 
Mitgliedstaat 
BELGIEN 
DA..llt.'EMARK 
FRANKREICH 
DEFTSCH-
LAND 
GRIECHEN-
LA.".:D 
IRLA.".:D 
ITAUE?\ 
LCXEMBl'RG 
?\lEDER-
l..A.~DE 
PORnJGAL 
SPANIE~ 
VEREINIGTES 
KÖ!\1GREICH Gesamtbevölkerung und Drittland-Angehörige. die sich rechtmäßig in den 
Mitgliedstaaten aufballen (in 1 000) 
1986 1992 
Gesamt- Nicht-Et"- C!o cm.amt- ~icht-El'- 00 
bevölkerung Bürger bevölkerung BOrger 
9.8~8.9 308.4 3.13 10,022.0 367.9 3.67 
~.116.3 91.1 1.78 S.l62.1 141.1 2.73 
53.173.9 2,28.5.7 4.30 56,163.2 2,357.7 4.14 
61,020 . .5 3,022.3 4.95 64,484.8 4,395.0 6.82 
9,949.1 185.3 1.86 10,120.0 174.9 1.73 
3,541.3 17.9 0.51 3,.524.0 
.57,202.4 56.7.57.0 425.9 0.7.5 
367.2 389.8 13.9 3 . .56 
14,.529.4 391.0 2.69 1.5.129.2 557.4 3.68 
10,185.0 59.0 0 . .58 9.846.0 83.9 0.8.5 
~8.542.1 121.9 0.32 39,055.9 202.4 0.~2 
55,913.6 1,052.1 1.88 .56,960.3 1,207.2 2.12 . 
Quelle: EUROSTAT 
29. Dennoch geht aus Tabelle 9 eindeutig hervor, daß bezüglich der Anteile von 
Staatsangehörigen dritter Länder, die sich rechtmäßig in der Gemeinschaft 
aufhalten, große Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten bestehen. In 
Deutschland beträgt der Anteil der Staatsangehörigen aus Drittländern an der 
Gesamtbevölkerung 6,82 %, in Italien hingegen nur 0, 75 %. Um wirksame 
Integrationsmaßnahmen entwickeln zu können, sind weitere Daten unerläßlich. 
So wäre es beispielsweise wichtig zu erfahren, ob sich die Staatsangehörigen 
dritter Länder gleichmäßig über ein Land verteilen oder sich eher auf bestimmte 
Städte oder Regionen konzentrieren. Bei den Integrationsmaßnahmen sind auch 
die sozialen Verhältnisse zu berücksichtigen, wie die Arbeitslosenquote und der 
Ausbildungsstand. Einwanderergruppen konzentrieren sich häufig auf die 
Großstädte. So stellen beispielsweise ethnische Minderheiten 25,7 % der 
Bevölkerung von Inner London, obwohl nach Tabelle 9 die Staatsangehörigen 
dritter Länder nur einen Anteil von 2, 12 % an der Gesamtbevölkerung im 
20 
2 Vereinigten Königreich haben. Zu diesem Thema bietet der Bericht des 
Informationsnetzes RIMET von 1992 nützliche lnformationen2. 
Kommission der Europäischen Gemeinschaften -GD Beschäftigung, 
Arbeitsbeziehungen und soziale Angelegenheiten. Allgemeiner Bericht des 
Informationsnetzes: Einwanderung -die Lage in den Mitgliedstaaten im Jahre 
1992. . 
21 
ANHANG ß: UMSETZUNG DES ARBEITSPROGRAI\1l\1S AUF DEI\1 
GEBIET DER ZUWANDERUNGS- UND ASYLPOLITIK 
VON 1991 
I. Die für Einwanderungsfragen zuständigen Minister haben seit der Vorlage der 
Mitteilungen von 1991 ihre Arbeit an der Harmonisierung der Zuwanderungs- und 
Asylpolitik verstärkt und zunächst unter anderem ein Arbeitsprogramm auf dem 
Gebiet der Zuwanderungs- und Asylpolitik erstellt. Dieses vom Europäischen Rat 
von Maastricht im Dezember 1991 gebilligte Programm sollte bis Ende 1993 
umgesetzt werden. Ebenfalls 1991 einigten sich die für Einwanderungsfragen 
zuständigen Minister auch über ein bereits recht detailliertes Arbeitsprogramm für 
die Harmonisierung der Asylpolitiken, das die zu behandelnden Fragen genau 
umreißt. 
2. Im folgenden wird ein Überblick über die seit der Annahme des 
Arbeitsprogramms erzielten Ergebnisse gegeben. 
1. Asylpolitiken 
3. Bei den einzelnen Punkten des Arbeitsprogramms auf dem Gebiet der Asylpolitik 
von 1991 ist gegenwärtig folgender Stand zu verzeichnen: 
a. Publiner Übereinkommen 
vorbereitende Maßnahmen für die Anwendu_n_g und. Durchführung des Dubliner 
Übereinkommens: Über die meisten dieser Maßnahmen wurde jetzt eine 
Übereinkunft erzielt, u.a. über die Beweismittel, die Verbindungsbeamten und die 
graphische Darstellung der Kriterien des Übereinkommens. Zu klären ist noch die 
etwaige etnrunrung etnes europatscnen Systems <ter automatischen Erkennung von 
Fingerabdrücken, mit dem Asylanträge unter falscher oder mehrfacher Identität 
verhindert werden sollen (EURODAC). Die Machbarkeitsstudie für dieses System 
muß noch erstellt werden. 
b. Harmonisierung des materiellen ~Jre~bts 
Einigung auf einheitliche Voraussetzungen für die Bestimmung von offensichtlich 
unbegründeten Asylanträgen: Im November 1992 verabschiedeten die für 
Einwanderungsfragen zuständigen Minister eine Entschließung zu offensichtlich 
unbegründeten Asylanträgen. In der Entschließung werden zwar die im 
Arbeitsprogramm geforderten Voraussetzungen aufgestellt, di'e Einführung eines 
besonderen beschleunigten Verfahrens ftir derartige Anträge wird jedoch nicht 
verlangt. Gefordert wird hingegen eine zügige Behandlung von offensichtlich 
unbegründeten Asylanträgen, d.h. eine erste Entscheidung innerhalb eines Monats. 
Definition und einheitliche Anwendung des Grundsatzes des ersten 
Aufnahmelandes: Die ftir Einwanderungsfragen zuständigen Minister haben hierzu 
auf ihrer Tagung vom 30. November 1992 eine Entschließung verabschiedet, in 
der die wichtigsten Grundsätze in bezug auf den Begriff des ersten 
Aufnahmelandes festgelegt werden. Die Entschließung ist sogar weiter gefaßt als 
der entsprechende Punkt im Arbeitsprogramm, da in der Entschließung auch der 
Begriff des Aufnahme-Drittlands einbezogen wurde, d.h. Länder, durch die ein 
Asylsuchender zwar nicht notwendigerweise durchgereist ist, die aber trotzdem 
eher flir eine Überprüfung des Asylantrags in Betracht kommen, beispielsweise 
wenn sie dem Asylsuchendenden ein Visum erteilt haben. Auf der anderen Seite 
sieht die Entschließung keine vollständige Harmonisierung vor, da jedem 
Mitgliedstaat das Recht vorbehalten ist, aus humanitären Gründen einen 
Asylsuchenden nicht in ein Aufnahme-Dritdand abzuschieben. Schließlich ist noch 
darauf hinzuweisen, daß die Entschließung dazu auffordert, in Zusammenarbeit 
mit der Kommission und unter Einbeziehung des UNHCR die Durchführung der 
Verfahren und die Möglichkeit eventuell erforderlicher weiterer Maßnahmen zu 
überprüfen. 
Länder. in denen in der Regel keine Verfolgungsgefahr besteht: Obwohl die für 
Einwanderungsfragen zuständigen Minister kein Verzeichnis dieser Länder 
aufstellten, einigten sie sich auf eine Reihe von grundlegenden .Kriterien. Die 
Schlußfolgerungen wurden auf der Tagung der flir Einwanderung zuständigen 
Minister im November 1992 verabschiedet, wo auch beschlossen wurde, zu 
diesem Thema regelmäßig Informationen auszutauschen. 
Gemeinsame Einschätzung der Lage in den Herkunftsländern im Hinblick -~u,f 
Aufnahme und Ausweisung: Die entsprechenden Arbeiten werden durch das 
Informations-, Reflexions- und Austauschzentrum für Asylfragen (ZIRA), das von 
den für Einwanderungsfragen zuständigen Ministern auf ihrer Tagung in Lissabon 
1992 geschaffen wurde1, geprüft. Zwar ist ZIRA damit für die Prüfung der 
Länderberichte verantwortlich ist, diese werden aber im Rahmen der GASP 
erstellt. Obwohl die Anzahl der so erstellten Länderberichte noch gering ist, wird 
auf dieses Verfahren wahrscheinlich mehr oder weniger regelmäßig 
zurückgegriffen werden. 
Einheitliche Anwendung der Definition des Flüchtlings gemäß Artikel 1 Buchstabe 
A des Genfer Abkommens: Seit 1991 liegt den für Einwanderungsfragen 
zuständigen Ministern eine Studie über die augenfalligsten Übereinstimmungen 
und Unterschiede im materiellen Asylrecht der Mitgliedstaaten vor. Der erste Rat 
ftir Justiz und Inneres hat dieser Frage jetzt Vorrang eingeräumt. 
c. Harmonisierung der Ausweisungspolitik 
Die für Einwanderungsfragen zuständigen Minister verabschiedeten auf ihrer 
Tagung in Kopenhagen im Juni 1993 eine Empfehlung betreffend Kontrollen und 
Entfernung Staatsangehöriger dritter Länder ohne Aufenthalts- oder 
Arbeitserlaubnis. Diese Empfehlung beschränkt sich nicht nur auf abgewiesene 
Asylbegehrende, sondern legt zumindest im Ansatz -wie im Arbeitsprogramm 
gerfordert wird -einige Aspekte einer Ausweisungspolitik fest. Schließlich 
verabschiedeten die flir Einwanderungsfragen zuständigen Minister auf ihrer 
Tagung in London eine Empfehlung über den Transit zum Zwecke der 
Entfernung. Diese Empfehlung zielt darauf ab, die Entfernung über das 
Staatsgebiet eines anderen Mitgliedstaates ohne große FonnaHtäten zu 
ennöglichen. Eine Ergänzung zu dieser Empfehlung, mit der eine noch größere 
Flexibilität in diesem Bereich erreicht werden soll, wurde von den für 
Einwanderungsfragen zuständigen Ministern auf ihrer Tagung im Juni 1993 in 
Kopenhagen verabschiedet. Auch in dieser Empfehlung wird die 
Ausweisungspolitik nur allgemein angesprochen, d.h. unabhängig davon, ob es die 
Siehe unten. 
2 
Behörden mit abgewiesenen Asylbegehrenden oder anderen Personen zu tun 
haben. 
d. Einrichtung einer Stelle für Infonnations- und Gedankenaustausch ("clearing­
house'') 
Die Einrichtung des ZIRA sollte als Bestandteil der Umsetzung dieses Teils des 
Arbeitsprogramms betrachtet werden. Obwohl ZIRA erst seit Mitte 1992 seine 
Arbeit aufgenommen hat, findet der notwendige Austausch von Infom1ationen 
bereits nach und nach statt. Die Zusammenarbeit zwischen ZIRA und dem CDR 
des UNHCR könnte bereits bald zu einem rechnergestützten Informationsaustausch 
über Gesetzgebung und Länderberichte führen. Das Generalsekretariat des Rates 
hat überdies die Systeme zur statistischen Datenerfassung verbessert, wobei noch 
einige Definitionsprobleme zu lösen sind. Mit der Untersuchung der 
Rechtsprechung, die nach der Aufgabenstellung des ZIRA zulässig wäre, wurde 
noch nicht begonnen. 
e. Gewährleistung einer einheitlichen Anwendung der Asylp_plitik 
Dieser Punkt wurde in der Mitteilung der Kommission über das Asylrecht 
ausdrücklich angesprochen und es wurde angeregt, daß Untersuchungen über die 
Rolle, Struktur und Arbeitsweise einer möglichen gemeinsamen Einrichtung der 
Justiz durchgeführt werden sollten. Eine derartige Einrichtung würde dazu 
beitragen, die Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten bei der Auslegung des 
Asylrechts zu verringern und gleichzeitig indirekt eine Angleichung der 
Verwaltungspraxis bewirken. Die entsprechenden Untersuchungen wurden bisher 
jedoch noch nicht in Angriff genommen. 
f. Aufnahmebedingungen für Asylbewerber 
Zur Umsetzung dieses Teils des Arbeitsprogramms hat die ad hoc-Gruppe 
"Einwanderungen" einen Fragebogen gebilligt, dessen Antworten im Augenblick 
ausgewertet werden. Vorschläge zur Angleichung der Voraussetzungen für die 
Anerkennung liegen bis jetzt noch nicht vor. 
4. In der Mitteilung der Kommission von 1991 wird noch für einige andere Bereiche 
eine weitere Zusammenarbeit vorgeschlagen. Einer dieser Bereiche betrifft die 
Harmonisierung der Vorschriften und Verfahren für de facto-Flüchtlinge. Die für 
Einwanderungsfragen zuständigen Minister haben dafiir keine besonderen 
Vorschläge verabschiedet. Allerdings nahmen sie auf ihrer Tagung in Kopenhagen 
im Juni 1993 eine Entschließung über gemeinsame Leitlinien für die Aufnahme 
von besonders schutzbedürftigen Personengruppen aus dem ehemaligen 
Jugoslawien an. Da viele der Menschen aus diesen Personengruppen unter die 
obengenannte Definition der "de facto-Flüchtlinge" fallen würden, könnte man 
daraus schließen, daß der zeitweilige Schutz, der ftir diese Personengruppen aus 
dem ehemaligen Jugoslawien gefordert wird, ein besonderes Beispiel ist für die 
Reaktion auf den plötzlichen Massenzustrom von Menschen, die des 
internationalen Schutzes bedürfen. Allerdings wird in der Entschließung nicht 
gefordert, die Art des vorübergehenden Schutzes, die die nationale Gesetzgebung 
vorsieht, zu vereinheitlichen. 
3 
2. Aufnahmepolitik 
5. Das Arbeitsprogramm von 1991 enthält auch zahlreiche Punkte, die die 
Harmonisierung der Aufnahmekriterien betreffen. Allerdings bleibt in diesem 
Bereich noch viel zu tun. 
Harmonisierung der Kriterien für die Aufnahme_. beispielsweise -~m zv,ecke des 
Familiennachzugs. der Herstellung und Wahrung der familiären 
Lebensgemeinschaft und der Aufnahme von Studenten: Die für 
Einwanderungsfragen zuständigen Minister verabschiedeten auf ihrer Tagung in 
Kopenhagen im Juni 1993 eine Entschließung über die Erteilung einer 
Aufenthaltserlaubnis zum Zwecke des Familiennachzugs. Diese Entschließung 
sieht allerdings keine vollständige Hannonisierung vor. Erstens beinhaltet sie 
keine Kriterien für die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis für die Herstellung und 
Wahrung der familiären Lebensgemeinschaft. Zweitens betrifft sie nur die 
;Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis für Ehegatten und Kinder und überläßt es den 
Mitgliedstaaten, ihre jeweilige Politik im Bereich der Erteilung einer 
Aufenthaltserlaubnis zum Zwecke des Familiennachzugs zu harmonisieren, wobei 
die Entschließung allerdings Hinweise gibt (z.B. für die Höchstaltersgrenze für die 
Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis für Kinder). Bezüglich der Erteilung einer 
Aufenthaltserlaubnis für Studenten haben die für Einwanderungsfragen 
zuständigen Minister einen Fragebogen zu der bestehenden innerstaatlichen 
Gesetzgebung gebilligt. Die Antworten zu diesem Fragebogen wurden 
zusammengestellt und können als Grundlage für Hannonisierungvorschläge 
dienen. 
Hannonisierung der Kriterien für die Aufnahme zu anderen Zwecken. z.B. für die 
Aufnahme aus humanitären Gründen bzw. zur Ausübung einer selbständiiten oder 
unselbständigen Erwerbstätigkeit: Die belgisehe Präsidentschaft hat als erste 
versucht, im Rahmen eines Seminars zu einer Lösung dieses Problems 
beizutragen. Die Arbeiten zur Harmonisierung der Bestimmungen für die Erteilung 
einer Aufenthaltserlaubnis zum Zweck der Erwerbstätigkeit begannen 1992, als 
die britische Präsidentschaft einen ersten Vorschlag fur eine Entschließung zu 
diesem Thema vorlegte, über den allerdings keine Einigung erzielt werden konnte. 
Die Arbeiten zur Hannonisierung der Bestimmungen flir die Erteilung einer 
. Aufenthaltserlaubnis fur selbständig Erwerbstätige wurden auf Grundlage eines 
Vorschlags der belgiseben Präsidentschaft aufgenommen. Auch hier bedarf es 
noch erheblicher Anstrengungen, damit eine Einigung erzielt werden kann. 
Haunonisierung der rechtlichen Bestimmungen für Personen. denen eine 
Aufenthaltserlaubnis erteilt wurde: Hier wurden noch keine Fortschritte erzielt. 
3. Diegate Einwanderung 
6. In Abschnitt B des Arbeitsprogramms auf dem Gebiet der Zuwanderungspolitik 
wird eine Frage behandelt, auf die in der Mitteilung zum Thema Einwanderung 
von 1991 bereits ausführlich eingegangen wurde, d.h. die Entwicklung eines 
gemeinsamen Ansatzes bei der Frage der illegalen Zuwanderung. In diesem 
Bereich wurden einige Fortschritte erzielt, obwohl einige Gesichtspunkte noch der 
Diskussion bedürfen. 
4 
Zusammenarbeit bei der Grenzkontrolle im Rahmen des Übereinkommens über 
die Personenkontrolle beim Überschreiten der Außengrenzen. Ein geänderter 
Entwurf des Übereinkommens über die Personenkontrol1e beim Überschreiten der 
Außengrenzen wurde kürzlich wegen des lnkrafttretens des EUV von der 
Kommission vorgelegt. 
Ein informeller Informationsaustausch findet im Rahmen des Informations-, 
Reflexions- und Austauschzentrums ftir Grenzüberschreitungen und Einwanderung 
statt, das von den für Einwanderungsfragen zuständigen Ministern auf ihrer 
Tagung in London im November 1992 geschaffen wurde. Sein Auftrag entspricht 
in etwa dem des ZIRA, wobei CIREFI sich mit Fragen befaßt, die nicht das Asyl 
betreffen. Der Informationsaustauschbetrifft Schlepper, Beförderungs-unternehmen 
sowie Reisewege, die für die unkontrollierte Zuwanderung verwendet werden. 
Harmonisierung der Bedingungen für die Bekämpfung der illegalen Einwanderung 
und der illegalen Beschäftigung sowie der Kontrollen. die zu diesem Zweck 
sowohl im Landesinneren als auch an den Grenzen vorgesehen sind: Wie bereits 
oben erwähnt, verabschiedeten die für Einwanderungsfragen zuständigen Minister 
im Juni 1993 eine Empfehlung betreffend Kontrollen und Entfernung 
Staatsangehöriger dritter Länder ohne Aufenthalts- oder Arbeitserlaubnis. Die 
Empfehlung kann als erster Schritt in Richtung auf die in dem Arbeitsprogramm 
vorgesehene Harmonisierung angesehen werden. Allerdings handelt es sich dabei 
um ein weites Feld; die Empfehlung gibt in diesem Bereich nur erste ~nweise. 
In diesem Zusammenhang ist auch die bereits erwähnte Empfehlung über den 
Transit zum Zwecke der Entfernung zu erwähnen. 
Hannonisierung der Grundsätze für Entfernungsmaßnahmen. einschließlich der 
den entfernten Personen zu garantierenden Rechte: Obwohl bereits unter der 
portugiesischen Präsidentschaft Versuche unternommen wurden, die Rechte von 
Personen, die entfernt werden sollen, zu definieren, erwies sich dies wegen der 
erforderlichen Änderungen im Bereich der internationalen Abkommen über die 
Menschenrechte als schwierig. Dieser besondere Punkt des Arbeitsprogramms 
wurde noch nicht abgeschlossen. 
Definierung der Leitlinien für die Politik gegenüber sich illegal in den 
Mitgliedstaaten aufbaltenden Drittland-Angehörigen: Obwohl sich dieser Punkt auf 
den ersten Blick mit der bereits in diesem Abschnitt genannten Problematik zu 
überschneiden scheint, stellt die Einleitung des Arbeitsprogramms ldar, daß mit 
diesem Satz der Wille zu einem gemeinsamen Standpunkt im Bereich der 
Legalisierungspolitik gemeint ist. Obwohl dies nicht expressis verbis angesprochen 
wird, geht die Empfehlung zur Ausweisung von dem allgemeinen Grundsatz aus, 
daß Drittland-Angehörige, die sich rechtswidrig in einem Land aufhalten, 
ausgewiesen werden sollten. Die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis könnte dann 
nur in Einzelfällen aus humanitären Gründen in Betracht kommen. 
Zusammenarbeit mit den. Herkunfts- und Durchgangsländern bei der B~kämpfung 
der illegalen Ein,wanderung und insbesondere in der Frage der Rückübemahme: 
Der erste Rat für Justiz und Inneres verabschiedete neben einer Reihe von 
Grundsätzen, die bei möglichen Rückübernahme-Abkommen mit Drittländern zur 
Anwendung gelangen sollen, auch Schlußfolgerungen über die Anhindung von· 
5 
Außenabkommen der Union mit Drittländern an Rücknahme-Übereinkon1n1en 
oder -praktiken, wenn dies sinnvoll erscheint. 
4. Zuwanderuni von Arbeitskräften 
7. Ein anderer Abschnitt des Arbeitsprogrammes von 1991 betrifft die Entwicklung 
einer Politik im Bereich der Zuwanderung von Arbeitskräften und berührt damit 
zum Teil Gemeinschaftsrecht Dies ist der Grund dafür, daß die Arbeitsminister 
an dieser Frage interessiert sind. 
Hannonisierung der einzelstaatlichen Politiken der Aufnahme von Arbeitskräften 
aus Drittländern unter Berücksichtigung des in den kommenden Jahren zu 
erwartenden Arbeitskräftebedarfs in den Mitgliedstaaten: Wie bereits oben 
erwähnt, wird eine Entschließung zu dieser Frage erarbeitet, wobei jedoch nicht 
. der gesamte Bereich der Aufnahme von Arbeitskräften abgedeckt und 
insbesondere die Aufnahme von Arbeitskräften mit Zeitarbeit-, Saison-und 
Grenzarbeiter-Verträgen nicht erfaßt werden würde. 
Steigerung der Mobilität der Gemeinschaftsangehörigen. insbesondere· durch 
Verbesserung des SEDOC-Systems: Die Kommission hat ein neues EDV-System 
(EURES) eingeführt, mit dem bereits substantielle Ergebnisse erzielt werden 
konnten. 
5. Rechtsstellung von Drittland-Angehörigen 
8. Dieser Abschnitt des Arbeitsprogramms von 1991 betrifft nur einen Punkt, d.h. 
die in den geeigneten Gremien vorzunehll)_ende Prüfung der Möglichkeit. den 
sich langfristig in einem Mitlgliedstaat al!fhaltenden Drittland-Angehörigen 
bestimmte Rechte oder Möglichkeiten (beispielsweise hinsichtlich des Zugangs 
zum Arbeitsmarkt). über die die Angehörigen der Mitgliedsstuten verfügen. ab 
dem Zeitpunkt einzuräumen. zu dem für die Angehörigen _der __ zwölf 
Mitgliedstaaten dieselben Bedingungen für die_ F_reiwgjgk~jt und ~n Zugan2 
zum Arbeitsmarkt gelten. In diesem Bereich wurde noch keine Untersuchung 
durchgeführt, allerdings vermerkte der erste Rat für Justiz und Inneres, daß die 
Arbeit in diesem Bereich 1994 beginnen sollte. 
9. Abgesehen von den besonderen Punkten, die sich auf Zuwanderung und 
Asylpolitik beziehen, erwähnt das Arbeitsprogramm noch eine Reihe von Fragen 
von mehr allgemeinem Interesse. Die erwähnten Punkte betreffen: 
Analyse der Ursachen des Einwanderungsdrucks; 
Beseitigung der Ursachen von W anderbewegungen durch eine adäquate 
Entwicklungshilfe~, Handels-, Menschenrechts-, Ernährungs-, Umwelt- und 
Bevölkerungspolitik; 
stärkere Unterstützung für die Aufnahme von Flüchtlingen tn den 
Herkunftsländem; 
Einbeziehung des Aspekts der Zu-und Abwanderung tn die 
wirtschaftliche, finanzielle und soziale Zusammenarbeit. 
6 
Die hier angesprochenen Bereiche wurden in der Mitteilung zum Thema 
Einwanderung von 1991 genauer definiert und vorgeschlagen, sie in die 
Außenbeziehungen der Union einzubetten. Im Rahmen der mischenstaatlichen 
Zusammenarbeit wurden im Hinblick auf die genannten Bereiche keine 
besonderen Maßnahmen getroffen. 
7 
ANHANG ID: NEUERE ENTWICKLUNGEN IN DER UNION 
1. Seit 1991 fanden die hauptsächlichen Entwicklungen im Bereich der 
Hannonisierung der Zuwanderungs- und Asylpolitiken im Rahmen der 
Regierungszusammenarbeit auf der Ebene der für Einwanderungsfragen 
zuständigen Minister statt und später im Rahmen von Titel VI des EUV. Diese 
Entwicklungen wurden bereits im Anhang II beschrieben. Die nachstehenden 
Ausführungen sollen auf andere Entwicklungen in der Union hinweisen, die für 
den Bereich der Zuwanderungs- und Asylpolitiken im weiteren Sinne von 
Bedeutung sind. 
1. Erklärung zu den Grundsätzen für die externen Aspekte der Zuwanderungspolitik: 
Inhalt und Folgemaßnahmen 
2. Am 12. Dezember 1992 verabschiedete der Europäische Rat auf seiner Tagung in 
Edinburgh einige Schlußfolgerungen, die die Grundsätze für die externen Aspekte 
der Zuwanderungspolitik festlegen. Diese Grundsätze bilden weitgehend den 
Rahmen für die breiter angelegte Zuwanderungspolitik, die sowohl im 
Arbeitsprogramm von 1991 als auch in der Mitteilung zum Thema Einwanderung 
vom gleichen Jahr gefordert wird. 
3. Die Erklärung erwähnt folgende, für die Verminderung der 
Zuwanderungsbewegungen in die Mitgliedstaaten wichtigen Faktoren: 
Erhaltung des Friedens und Beendigung bewaffneter Konflikte~ 
vollständige Einhaltung der ~1enschenrechte~ 
Schaffung von demokratischen Gesellschaften und entsprechender sozialer 
Voraussetzungen; 
eine liberale Handelspolitik, die die wirtschaftlichen Gegebenheiten in den 
Auswanderungsländern verbessert~ 
Koordinierung der Maßnahmen im Bereich Außenpolitik, der 
wirtschaftlichen Zusammenarbeit, der Zuwanderung und der Asylpolitik 
der Gemeinschaft und ihrer Mitgliedstaaten. 
4. Die Erklärung ist von besonderer politischer Bedeutung, da in ihr auf höchster 
Ebene das Erfordernis festgestellt wird, einen gemeinsamen Ansatz im Bereich der 
Zuwanderung und des Asyls zu entwickeln und sich dafür der Außenbeziehungen 
der Union zu bedienen. 
2. Bevölkerungspolitik 
5. Im November 1992 legte die Kommission dem Rat und dem Europäischen 
Parlament eine Mitteilung über Demographie, Familienplanung und 
Zusammenarbeit mit Entwicklungsländern vor. Auf der Grundlage dieser 
Mitteilung verabschiedete der Rat Entwicklungsfragen und die im Rat vereinigten 
Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten am 18. November eine 
Entschließung, in der auf die Entschließung betreffend Bevölkerung und 
Entwicklung vom 11. November 1986 verwiesen wird, in der die Gemeinschaft 
ihre Bereitschaft ausdrückte, Entwicklungsländern in diesem Bereich zu helfen. 
In der Entschließung von 1992 betonte der Rat, daß rasche demographische 
Veränderungen, die die Entwicklungsländer betreffen, tiefgreifenden Einfluß auf 
die zukünftige Entwicklung eines höheren Lebensstandards 1n den 
Entwicklungsländern haben. Der Rat wies auch daraufhin, daß die 
Zusammenhänge zwischen demographischen Entwicklungen und Faktoren und 
Umweltveränderungen Gegenstand einer fortwährenden Analyse sein sollten. 
6. Die Entschließung verweist weiter auf Bereiche, in denen Hilfen zu 
ausgewogeneren demographischen Entwicklungen beitragen können. Dabei werden 
insbesondere Strategien erwähnt, die zur Förderung der Gesundheit von Frauen 
und Kindern, zur Aufwertung des Status der Frau in der Gesellschaft, zur 
Alphabetisierung und zur qualitativen Verbesserung der dem Gemeinwesen zur 
Verfugung stehenden Sozialdienste beitragen. Außerdem bezeichnet die 
Entschließung die Bereitstellung von Familienplanungseinrichtungen als 
unabdingbare Maßnahme zur Erweiterung des Spektrums der Sozialdienste für die 
Menschen in den Entwicklungsländern. Gleichzeitig betont der Rat, daß für 
Programme, mit denen in irgendeiner Weise Zwang ausgeübt wird, 
Diskriminierungen bewirkt oder die grundlegenden Menschenrechte beeinträchtigt 
werden, keine Unterstützung gewährt werden sollte. 
7. Im Hinblick auf die Familienplanung weist der Rat auf das nach wie vor 
bestehende dringliche Erfordernis hin, der großen ungedeckten Nachfrage nach 
Familienplanungsdiensten in den Entwicklungsländern gerecht zu werden. 
Schätzungen zufolge möchten weltweit 300 Mio. Frauen und Männer die Anzahl 
ihrer Kinder und den Abstand zwischen den Geburten nach ihren eigenen 
Vorstellungen planen können, haben hierzu jedoch nicht die Möglichkeit. 
Programme zur Verbesserung der Familienplanungsdienste sollten jedoch, wann 
immer dies angezeigt ist, in andere Gesundheitsfürsorgemaßnahmen für Familien 
einbezogen werden; sie sollten Frauen und Männem alle g~igneten Methoden und 
Mittel zur Empfängnisverhütung sowie lnfonnationen über deren jeweilige 
Vorzüge und Risiken zur Verfügung stellen und ferner Bildungsmaßnahmen in 
Fragen der Gesundheit und Partnerschaft umfassen. Die Gemeinschaften und ihre 
Mitgliedstaaten kamen überein, Überlegungen darüber anzustellen, in welchem 
Umfang sie weitere Mittel -unter Einbeziehung der Neuzuweisung vorhandener 
Ressourcen -zur Verfugung stellen können, um ihre Bemühungen zur 
Unterstützung der Entwicklungsländer beim Ausbau der Familienplanungsdienste 
weiter zu verstärken. 
8. Nach der Annahme der Entschließung fanden zwei Sitzungen der 
Sachverständigen statt, um Überlegungen zu Folgemaßnahmen anzustellen. Die 
Sachverständigen legten die zu behandelnden Themen fest und begannen mit der 
Erstellung länderbezogener Untersuchungen. Es ist anzunehmen, daß auf der 
Grundlage der so gewonnenen Zusatzinformationen die Sachverständigen ein in 
die Einzelheiten gehendes Aktionsprogramm vorschlagen werden. 
9. Die demographischen Gesichtspunkte wurden von der Gemeinschaft in ihren 
Vorschlägen für die nach Ablauf der ersten Hälfte der Vertragsdauer vorgesehene 
Vertragsrevision des Lome-IV-Abkommens berücksichtigt. 
2 
3. Verbesserung der Freizügigkeit zwischen der Union und den anderen europäischen 
Staaten 
10. Die meisten der bereits erwähnten Maßnahmen zielten auf die Verringerung des 
Zuwanderungsdrucks ab. Die folgenden Ausführungen befassen sich mit anderen 
Maßnahmen der Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten, die auf die Verbesserung 
der Freizügigkeit in Europa abzielen und damit Wanderungsbewegungen nicht als 
negative, sondern eher als positive Erscheinung ansehen. 
11. In diesem Zusammenhang sollte an erster Stelle die Unterzeichnung des EWR­
Abkommens zwischen der Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten einerseits und 
den EFT A-Ländem andererseits am 2. Mai 1992 erwähnt werden. Auf Grundlage 
von Artikel 28 dieses Abkommens und der Rechtssprechung des Gerichtshofes zu 
dem entsprechenden Artikel im EWG-Vertrag (Artikel 48), haben Bürger der 
beteiligten Staaten das Recht, sich auf dem Gebiet dieser Staaten während der 
Stellensuche frei zu bewegen und sich dort niederzulassen, wenn sie Arbeit 
· gefunden haben. Artikel 59 und 60 des EWG-Vertrages zur Dienstleistungsfreiheit 
wurden im EWR-Abkommen übernommen. Diese Freiheiten werden insbesondere 
unter Berücksichtigung der Auslegung, die der Gerichtshof diesen Artikeln jeweils 
gibt, zu einer verstärkten Freizügigkeit fuhren. Die genannten Vorschriften werden 
auch die Grenzkontrolle fiir die Bürger der beteiligten Staaten beeinflussen, da die 
Kontrollen jetzt darauf beschränkt werden müssen, die Identität der betroffenen 
Person und das mögliche Bestehen von Gefahren ftir die öffentliche Ordnung, die 
öffentliche Sicherheit oder fiir das Gesundheitswesen nach der in der Richtlinie 
64/221 gegebenen Definition zu überprüfen. 
12. Schließlich werden die Europa-Abkommen mit einer Anzahl von mittel-und 
osteuropäischen Staaten den Rahmen dafür abgeben, die Freizügigkeit bestimmten 
Personengruppen zu ermöglichen. Dies betrifft insbesondere die Herstellung der 
Freizügigkeit für Dienstleistungen. 
4. Tätigkeiten des Europäischen Parlamentes 
13. Auch das Europäische Parlament hat seit 1991 eine Reihe von Untersuchungen 
über Zuwanderung und Asylpolitiken erstellt und verschiedene Entschließungen 
verabschiedet. Im Oktober 1992 legte Frau van den Brink MdEP dem Parlament 
einen Bericht des Ausschusses fiir bürgerliche Freiheiten und innere 
Angelegenheiten über die europäische Einwanderungspolitik vor. Im November 
1992 legte Herr Cooney MdEP einen Bericht desselben Ausschusses über die 
Hannonisierung des Asylrechts und der Asylpolitiken in der Europäischen 
Gemeinschaft vor. Auf Grundlage der beiden Berichte verabschiedete das 
Parlament in seiner Plenarsitzung am 18. November 1992 zwei Entschließungen 
(AJ-0280/92 und A3-0337/92). 
14. Die genannten Entschließungen bilden als Ganzes gesehen ein eigenes 
Aktionsprogramm für Zuwanderung und Asylpolitiken. Ihr Grundton zielt darauf 
ab, gegenüber denjenigen Personen, die eines internationalen Schutzes bedürfen, 
eine möglichst großzügige Haltung einzunehmen und die rechtliche Lage der 
Personen, die bereits seit einiger Zeit in der Gemeinschaft ihren rechtmäßigen 
Wohnsitz haben, zu verbessern. Dies umfaßt u.a. die Schaffung von großzügigen 
3 
Möglichkeiten der Familienzusammenführung. Auf der anderen Seite fordern die 
Entschließungen eine harte Politik gegenüber der illegalen Zuwanderung. 
15. Es würde den Rahmen dieser Mitteilung sprengen, sämtliche in den 
Entschließungen vorgeschlagenen Maßnahmen aufzuzählen, die nachfolgende Liste 
ist deshalb nur als Auswahl der wichtigeren Vorschläge zu verstehen: 
Einsetzung einer Europäischen Beobachtungsstelle zur Überwachung der 
W anderungsbewegungen~ 
Abschluß von Abkommen zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen 
Gemeinschaft und den Herkunftsländern der Zuwanderer über Prognosen 
über Angebot und Nachfrage von Arbeit; 
Einführung von Gemeinschaftsvorschriften zur Kontrolle der illegalen 
Beschäftigung und strenge Sanktionen gegen Arbeitgeber, die illegale 
Zuwanderer beschäftigen; 
Durchführung von Infonnationskampagnen in den Herkunftsländern über 
die mit der illegalen Einwanderung verbundenen Risiken und Probleme~ 
Abschluß von Rückübernahme-Übereinkommen mit den wichtigsten 
Herkunftsländem; 
Koordinierung zwischen der Einwanderungspolitik, der Politik auf dem 
Gebiet der internationalen Entwicklungshilfe, der handelspolitischen, 
wirtschaftlichen und sozialen Zusammenarbeit der Gemeinschaft und ihrer 
Mitgliedstaaten mit Drittländern; 
Ausarbeitung von Vorschlägen, um das Recht auf Freizügigkeit, freie 
Niederlassung und Zugang zum Arbeitsmarkt, wie es fur die EG-Bürger 
gilt, auf alle legal in der EG ansässigen Bürger aus Drittländern zu 
erweitern; 
Errichtung eines Europäischen Fonds fur Flüchtlinge; 
Ausarbeitung eines Statuts für die Menschen, die wegen Armut oder 
Hunger, Kriegswirren oder Katastrophen flüchten und die nicht unter die 
Genfer Konvention oder das New Yorker Protokoll fallen; 
Ausarbeitung einer Politik fur den Schutz von de facto-Fiüchtlingen; 
Treffen von Regelungen, wonach ein Mitgliedstaat, der eine große Anzahl 
von Flüchtlingen aufnimmt, von den anderen Mitgliedstaaten Hilfe erhält; 
Schaffung einer Gruppe, bestehend aus Sachverständigen der einzelnen 
Mitgliedstaaten sowie einem Vertreter der Kommission und des UNHCR, 
die auf ad hoc-Basis eingesetzt wird, in neuartigen Fällen beratend tätig 
ist und diese. zusammenstellt; 
Einsetzung eines Europäischen Ausschusses für Asyl- und 
Flüchtlingsfragen, der Vorabentscheidungen zu Fragen des Herkunftslandes 
erläßt; 
Übertragung der letzten Entscheidungskompetenz zur Interpretation der 
asylrechtliehen Bestimmungen in den Gemeinschaftsländern und zur 
Auslegung der verschiedenen Konventionen (Menschenrechtskonvention, 
Genfer Flüchtlingskonvention) auf ein Internationales Gericht. 
16. Das Europäische Parlament zeigte sich äußerst besorgt über den 
intergouvernementalen Charakter der bisherigen Zusammenarbeit der 
Mitgliedstaaten in Fragen der Zuwanderung und der Asylpolitiken. Das Parlament 
hätte es bevorzugt, wenn diese Politiken im Rahmen von Verfahren der 
Gemeinschaft behandelt worden wären. Dies würde nicht aus den bereits 
4 
genannten Entschließungen und den diesen zugrunde liegenden Berichten 
ersichtlich, sondern auch aus dem Bericht von Robles Piquer MdEP, der dem 
Parlament am 12. Mai 1993 vorgelegt wurde. In der Entschließung, die das 
Parlament auf Grundlage dieses Berichtes verabschiedete, wird ein 
gemeinschaftlicher Ansatz eindeutig befürwortet. Gleichwohl zeigte die 
Aussprache über den Bericht, die am 13. Juli 1993 stattfand, daß eine große 
Anzahl der Abgeordneten damit einverstanden ist, daß die Zusammenarbeit 
innerhalb der Gemeinschaft im Bereich der Zuwanderung und der Asylpolitiken 
gemäß den besonderen Vorschriften des Titels VI des Vertrages stattfindet. Die 
Äußerungen dieser Abgeordneten zeigen, daß sie diese Möglichkeiten voll 
ausschöpfen wollen. Insbesondere fordern sie: 
Ausschöpfung des neuen gemeinsamen Initiativrechts der Kommission~ 
Schaffung der Vorschriften, die zur Begründung einer Zuständigkeit des 
Gerichtshofes im Hinblick auf die von den Ministern der Justiz und des 
Inneren abzuschließende Übereinkommen erforderlich sind~ 
Nutzung der in Artikel K.9 gegebenen Möglichkei~ die Einwanderungs· 
und Asylpolitiken in den Bereich von Artikel 110 c EGV zu übertragen. 
Überdies hofft das Parlament auch auf die Einführung neuer 
gemeinschaftsrechtlicher Verfahren auf der Regierungskonferenz, die 1996 
stattfinden soll. 
5 
ANHANG IV: NEUERE ENTWICKLUNGEN IN INTERNATIONALEN GREMIEN 
1. Follow-up der Wiener Konferenz über die Ost-West-Wanderung 
1. Auf Initiative Österreichs wurde 1991 eine Ministerkonferenz über die 
Abwanderung aus Mittel-und Osteuropa einberufen. Die Konferenz fand am 24. 
und 25. Januar 1991 in Wien statt. An ihr nahmen 32 europäische Staaten sowie 
Australien, Kanada und die Vereinigten Staaten teil. Es wurden zahlreiche sehr 
unterschiedliche Themen im Zusammenhang mit der Ost-West-Wanderung 
behandelt. Die Konferenz wurde von Anfang an vom Europarat unterstützt, unter 
dessen Schirmherrschaft auch das Follow-up stand. Anlaß zu der Konferenz war 
die wachsende Sorge angesichts möglicher massiver Wanderungsbewegungen aus 
Mittel-und Osteuropa nach den übrigen europäischen Ländern. · 
2. Das Schlußkommunique der Konferenz bestätigt die Bedeutung der bestehenden 
internationalen Menschenrechtsinstrumente und fordert alle beteiligten Staaten auf, 
der Genfer Konvention und dem Protokoll von New York beizutreten, falls dies 
noch nicht geschehen ist. Generell forderte das Kommunique eine engere 
Zusammenarbeit zwischen den beteiligten Staaten auf der Grundlage der 
Solidarität. 
3. Obwohl es mit Ausnahme des ehemaligen Jugoslawiens nicht zu der befürchteten 
Massenahwanderung aus Mittel-und Osteuropa kam, fanden im Anschluß an die 
Wiener Konferenz mehrere Tagungen statt. Dies kann darauf zurückgeführt 
werden, daß eine Reihe von mittel-und osteuropäischen Ländern selbst mit 
ernsthaften Problemen aufgrund der verstärkten Durchreise nach den 
westeuropäischen Ländern zu kämpfen hatten. Ferner erschien es im Interesse aller 
beteiligten Staaten- insgesamt 37 -,diese Probleme zu erörtern und die potentielle 
und effektive Ost-West-Wanderung zu überwachen. Zu diesem Zweck wurde eine 
Gruppe hoher Beamter eingesetzt, die zwischen Januar 1991 und Dezember 1993 
fünfmal zusammentrat. Diese setzte wiederum eine Reihe von Arbeitsgruppen ein, 
die mit der Untersuchung der folgenden Themen beauftragt wurden: 
freier Personenverkehr 
internationaler Informationsaustausch über Wanderungsbewegungen 
das Profil potentieller Auswanderer 
Asylrecht 
VisumseTteilung 
Burden-Sharing. 
4. Auf ihrer letzten Sitzung im Juli 1993 zog die Arbeitsgruppe hoher Beamter 
Bilanz der bisherigen Ergebnisse des Follow-up der Wiener Konferenz. Diese bot 
einen geeigneteren Rahmen als die Konferenzen von Berlin und Budapest, da sie 
die grundlegenden Erfordernisse und Probleme der mittel-und osteuropäischen 
Länder deutlicher identifizierte, während auf der letzteren vor allem die 
Bekämpfung der .illegalen Einwanderung und Maßnahmen gegen die Schlepper im 
Mittelpunkt standen. 
1 
5. Die hohen Beamten kamen überein, zur Unterstützung der erforderlichen Follow­
up-Aktivitäten bis zur nächsten Vollsitzung der Gruppe hoher Beamter, die für 
1994 vorgesehen ist, eine beratende Arbeitsgruppe mit flexiblem Auftrag 
einzusetzen. Darüber hinaus wurde der Bericht der hohen Beamten der Konferenz 
der Staats-und Regierungschefs der Mitgliedstaaten des Europarats, die am 8. und 
9. Oktober 1993 in Wien stattfand, vorgelegt. 
6. Es läßt sich schwer voraussagen, wie intensiv der Prozeß von Wien fortgeführt 
wird. Einerseits war eine größere Zahl von beteiligten Staaten zu verzeichnen, 
doch haben andererseits zahlreiche Delegationen darauf hingewiesen, daß die 
Abstimmung mit internationalen Organisationen wie dem Europarat, der KSZE, 
der ION und dem UNHCR besondere Beachtung verdiene. Einige Delegationen, 
vor allem Schweden, Polen, die USA und Kanada, machten deutlich, daß sie eine 
verstärkte Rolle der KSZE in diesem Bereich begrüßen würden. Andere 
Delegationen unterstrichen die Bedeutung einer besseren Koordinierung und 
Übertragung von Zuständigkeiten an die bestehenden Stellen des Europarats. Es 
besteht allgemein die Tendenz zu einer Rückkehr zu der informellen 
Zusammenarbeit, die im Gefolge der Wiener Konferenz in einem mehr 
traditionellen internationalen Rahmen erfolgt war. 
2. Follow-up der Konferenz von Berlin 
7. Am 30. und 31. Oktober 1991 trafen sich auf Einladung der Bundesregierung die 
Innen-bzw. Justizminister von 27 europäischen Staaten in Berlin, um das Problem 
der illegalen Einwanderung aus und durch Mittel-und Osteuropa zu erörtern. Das 
Schlußkommunique der Konferenz enthielt eine Liste von Maßnahmen zur 
Verbesserung der Zusammenarbeit bei der Verwaltung und Handhabung von 
Kontrollen und in geringem Umfang zu ergänzenden gesetzgebensehe 
Maßnahmen. Eine Arbeitsgruppe, die als die Berlin Gruppe bekannt wurde, wurde 
eingesetzt, um diese Empfehlungen umzusetzen. 
8. Die Arbeitsgruppe trat erstmalig im Januar 1992 unter österreichischem Vorsitz 
in Graz zusammen. Sie kam überein, neun Untergruppen einzusetzen, die für die 
folgenden Themen zuständig waren: 
a) Harmonisierung der Sanktionen gegen Schlepper~ 
b) gegenseitiger Rechtsbeistand bei der Verfolgung von Schleppern; 
c) Einsatz besonderer Polizeikräfte zur Bekämpfung von 
Schlepperorganisationen; 
d Informationsaustausch über illegale Einwanderung~ 
e) Verfahren und Standards zur Verbesserung der Grenzkontrollen; 
f) Vereinbarungen über die Rückübernahme von illegalen Einwanderern; 
g) Durchführung der Rückübemahme; 
h) Sicherung der Außengrenzen neben den offiziellen Grenzübergängen; 
i) Verpflichtung für Beförderungsunternehmen, die illegale Einwanderung zu 
verhindern. 
9. Die Berlin-Gruppe trat im Mai 1992 und im Januar 1993 zu Plenarsitzungen 
zusammen, die vor allem der Ausarbeitung von Empfehlungen, die auf 
Ministerebene angenommen werden sollten, gewidmet waren. Am 15. und 16. 
2 
Februar 1993 fand in Budapest eine Ministerkonferenz statt, auf der die 
Ergebnisse der vorangegangenen Beratungen, wie sie in einer Empfehlung 
niedergelegt waren, angenommen wurden. Die Gliederung der Empfehlung 
entsprach der Unterteilung der Arbeitsgruppe. 
10. Zusätzlich zu der oben erwähnten Empfehlung lag der Konferenz auch ein 
österreichischer Vorschlag für ein Übereinkommen über eine Reihe von Themen 
im Zusammenhang mit der Einwanderungs- und Asylpolitik vor. Dieser Vorschlag 
wurde jedoch nicht angenommen. Auch für einen deutschen Vorschlag über das 
"Burden Sharing" konnte keine Einigung erzielt werden. Im Bereich des Follow­
Up nach der Konferenz wurde jedoch vereinbart, daß erforderlichenfalls eine 
Arbeitsgruppe einberufen wird, doch hat bisher noch keine ensprechende Sitzung 
stattgefunden. Zahlreiche Delegationen wiesen jedoch darauf hin, daß viele 
Aspekte, die bisher von der Berlin-Gruppe bearbeitet wurden, künftig von der 
Wiener Gruppe aufgenommen werden könnten. 
I I. Die Konferenzen von Berlin und Budapest haben sicherlich wichtige Aspekte der 
Bekämpfung der illegalen Einwanderung beleuchtet. Sie boten eine Gelegenheit, 
den Dialog zwischen den westeuropäischen Ländern und den Ländern Mittel-und 
Osteuropas in dieser Frage zu fördern. 
3. Europarat 
12. Die wichtigsten Gremien des Europa-Rates im Bereich der Einwanderungs- und 
Asylpolitik sind der Europäische Ausschuß für Migrationsfragen (CDMG) und der 
Ad-hoc Sachverständigenausschuß zur Prüfung der rechtlichen Aspekte der 
Asylgewährung, der Flüchtlinge und Staatenlosen (CAHAI_t). Darüber hinaus wäre 
noch das Europäische Übereinkommen über die Rechtsstellung von 
Wanderarbeitnehmern zu nennen: Von den EG-Mitgliedstaaten haben Frankreich, 
die Niederlande, Portugal und Spanien dieses Übereinkommen ratifiziert. Belgien, 
Deutschland, Griechenland, Italien und Luxemburg haben es unterzeichnet. Das 
Übereinkommen sieht die Einsetzung eines beratenden Ausschusses vor, der u.a. 
die Durchführung des Übereinkommens durch die Unterzeichnerstaaten erörtern 
soll. Bisher wurden dem Ministerausschuß vier periodische Berichte vorgelegt. 
13. Eine der Hausptaufgaben des CDMG war es, regelmäßige Ministerkonferenzen der 
fiir die Einwanderungspolitik zuständigen europäischen Minister vorzubereiten. 
Die vierte dieser Konferenzen fand am. 17. und 18. September 1993 in 
Luxemburg statt, die fiinfte am 18. und 19. November 1993 in Athen. Wie der 
CDMG selbst, befassen sich diese Konferenzen generell mit den 
Einwanderungspolitiken und den W anderungsströmen, untersuchen jedoch auch 
die Lage und die Integration der bereits auf dem Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten 
aufgenommenen Zuwanderer sowie die Beziehungen zwischen den Zuwanderern 
und der Bevölkerung der Aufnahmeländer. So lag bei der Luxemburger Konferenz 
der Schwerpunkt auf der gegenwärtigen und künftigen Entwicklung des 
Wanderungsphänomens in Europa sowie der Bewertung des Projekts des 
Buroparats über die Beziehungen zwischen den Bevölkerungsgruppen. Die 
Konferenz von Athen befaßte sich hauptsächlich mit der Behandlung von 
Wanderungsbewegungen sowie Rassismus, Fremdenfeindlichkeit und Intoleranz. 
3 
14. Das Arbeitsprogramm des CDMG schließt noch weitere Vorhaben ein: im Jahre 
1991 nahm der CDMG zusammen mit dem European Population Committee ein 
Projekt "Wanderung, Demographie und Beschäftigung" in Angriff. In einer 
ersten Phase wurden drei Studien über die Nord-Süd-Wanderung, über 
statistische Fragen im Zusammenhang mit "Stock and Flov/'-Zahlen über die 
Wanderung sowie über die Gegensätze zwischen humanitären und 
wirtschaftlichen Erwägungen bei der Reaktion auf den Wanderungsdruck 
durchgeftihrt. Die zweite Phase dieses Projekts wird eine vergleichende Studie 
über die Integrationspolitik einschließen. Darüber hinaus hat die CDMG den 
rechtlichen, wirtschaftlichen und sozialen Status von Wanderarbeitnehmem und 
ihren Familienangehörigen untersucht. Drittens nahm die CDMG im Jahre 1987 
das "Community Relations" Projekt in Angriff, das hauptsächlich die 
Integrationspolitik betrifft. Dieses Projekt wurde 1991 abgeschlossen, als der 
Schlußbericht der Ministerkonferenz in Luxemburg vorgelegt wurde. Eine 
eingehendere Diskussion über diesen Bericht fand ferner auf einer besonderen 
Abschlußkonferenz im November 1991 in Den Haag statt. Die Hauptbestandteile 
des Berichts wurden anschließend in eine Empfehlung übernommen, die vom 
Ministerkomitee des Europarates im Jahre 1992 angenommen wurde. Das 
"Community Relations"-Projekt ist nunmehr durch ein Projekt ersetzt worden, 
das auf die Herstellung der Chancengleichheit für Einwanderer abzielt. Es befaßt 
sich insbesondere mit der Situation der Einwanderer auf dem Arbeitsmarkt, ihre 
Chancen, eine menschenwürdige Unterkunft und kulturelle Rechte zu bekommen, 
sowie mit dem Kampf gegen die Fremdenfeindlichkeit Schließlich hat der 
CDMG Studien über kurzfristige Wanderung und die Wiedereingliederung von 
Auswanderern in ihrem Herkunftsland durchgeftihrt. 
15. Die Tätigkeit des CAHAR wurde überschattet durch die in letzter Zeit stark 
wachsende Zahl von Gremien, die sich mit der Asylfrage beschäftigen. Obwohl 
CAHAR in der Vergangenheit eine Reihe kreativer Ideen und Vorschläge in 
diesem Bereich hervorbrachte, ist die Hauptaufgabe dieses Ausschusses 
gegenwärtig der Austausch von Informationen über die Asylpoltik. Da die mittel­
und osteuropäischen Länder auf diesen Zusammenkünften immer stärker 
vertreten sind, ist CAHAR eines der Gremien, in dem die Gespräche mit diesen 
Ländern weitergeführt werden können. 
16. Seit der Annahme des Übereinkommens über die Verringerung der 
Mehrstaatigkeit und über die Wehrpflicht von Mehrstaatern nehmen zahlreiche 
Mitgliedstaaten eine liberalere Haltung in Fällen von Mehrstaatigkeit ein. 
Gegenwärtig prüft ein Sachverständigenausschuß dieses Übereinkommen vor 
dem Hintergrund der neuesten Rechtsvorschriften und Praktiken der europäischen 
Staaten, der Wanderbewegungen in Europa und der Öffnung des Europarates für 
die mittel-und osteuropäischen Länder. Der Ausschuß hat außerdem Vorschläge 
für ein neues Übereinkommen über die Staatsangehörigkeit vorgelegt. 
I 
17. Gernäss der von den Staats-bzw. Regierungschefs des Europaratsam 9. Oktober 
1993 in Wien angenommenen Erklärung und dem entsprechenden Aktionsplan 
zur Bekämpfung von Rassismus, Fremdenfeindlichkeit, Antisemitismus und 
Intoleranz unternahm der Europarat etne umfassende europäische 
4 
Jugendkampagne, um die Öffentlichkeit für eine tolerante Gesellschaft auf der 
Grundlage der gleichen Würde aller ihrer Mitglieder und gegen alle Fonneo von 
Rassismus, Fremdenfeindlichkeit, Antisemitismus und Intoleranz zu mobilisieren, 
die Mitte 1995 ihren Höhepunkt finden soll. Darüber hinaus wurde ein 
Ausschuss von Regierungssachverständigen mit folgendem Auftrag eingesetzt: 
I) Überprüfung der Rechtvorschriften, Praktiken und sonstigen Massnahmen der 
Mitgliedstaaten zur Bekämpfung von Rassismus, Fremdenfeindlichkeit, 
Antisemitismus und Intoleranz und deren Wirksamkeit; 2) Vorschläge fur weitere 
Aktionen auf lokaler, nationaler und europäischer Ebene; 3) Ausarbeitung von 
Empfehlungen für eine allgemeine Politik der Mitgliedstaaten; 4) Untersuchung 
der in diesem Bereich geltenden völkerrechtlichen Instrumente mit Blick auf eine 
mögliche Verstärkung. Aus dem gleichen Grund wurde beschlossen, Aktivitäten 
im Bereich des Geschichtsunterrichts und zur Sensibilisierung der für die Medien 
Tätigen zu unternehmen. 
18. Erwähnenswert ist ferner die Rechtsprechung auf der Grundlage der 
Europäischen Menschenrechtskonvention. Der Europäische Gerichtshof fur 
Menschenrechte hat besonderen Nachdruck auf den Grundsatz des Schutzes der 
Familie aufgrund von Artikel 8 der Konvention gelegt, der geltend gemacht 
werden kann, um Wanderarbeitnehmer im Falle der Aus-oder Zurückweisung 
bei der Einreise zum Zweck der Familienzusammenführung in einem 
europäischen Staat zu schützen. Im Zusammenhang mit der Arbeit der Union im 
Bereich der Familienzusammenfiihrung wurde ausdrücklich auf die 
Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs fur Menschenrechte verwiesen. 
Schon seit geraumer Zeit konnten die Organe der Konvention und insbesondere 
der Gerichtshof Artikel 3, nach dem niemand unmenschlicher oder 
erniedrigender Behandlung unterworfen werden darf, auf Personen anwenden, die 
geltend machen, daß eine Zurückschiebung in ihr Herkunftsland sie der 
Verfolgung aussetzen könnte. Der Gerichtshof legte Wert auf die Bestätigung, 
daß selbst in den Fällen, in denen das Asylrecht nach der Konvention nicht 
gewährleistet ist, die Ab-bzw. Zurückschiebung Probleme im Zusammenhang 
mit Artikel 3 (sowie mit Artikel 13, der die Beschwerdemöglichkeit im Fall der 
.Verletzung der Rechte oder Freiheiten garantiert) aufwerfen könnte. 
4. Europäische Bevölkerungskonferenz 
19. Vom 23. bis 26. März 1993 fand im Rahmen der Vorbereitung der 
Internationalen Konferenz 1994 der Vereinten Nationen über Bevölkerung und 
Entwicklung in Genf die Europäische Bevölkerungskonferenz statt. Sie wurde 
von der UN-Wirtschaftskommission flir Europa, dem Europarat und dem 
Bevölkerungsfonds der Vereinten Nationen veranstaltet. An ihr nahmen Vertreter 
von 39 europäischen Staaten, Israels, Kanadas und der USA sowie Vertreter der 
EG teil. Da es sich um eine regionale Konferenz handelte, befaßte sie sich 
ausschließlich mit der Situation in Europa und Nordamerika, doch wurden 
weltweite Entwicklungen durchaus berücksichtigt. Sie verabschiedete eine Reihe 
wichtiger Empfehlungen nicht nur im Bereich der Bevölkerungspolitik im 
engeren Sinne, sondern auch auf dem Gebiet der Einwanderungs- und 
Asylpolitik. Die wichtigste dieser Empfehlungen wird im folgenden erläutert. 
5 
20. Die Konferenz verabsc~iedete ferner Empfehlungen im Bereich der 
Familienplanung. Zunächst wurde den Regierungen empfohlen, Maßnahmen zu 
ergreifen, um es Einzelpersonen und Paaren zu ermöglichen, ihr Recht auf freie 
und verantwortliche Wahl der Zahl ihrer Kinder und der Abstände zwischen den 
Geburten auszuüben. Damit sollte der Zugang von Einzelpersonen und Paaren 
zur Bildung, Information und Geburtenkontrolle sowie der Behandlung der 
Kinderlosigkeit unabhängig von den großen bevölkerungspolitischen 
Zielsetzungen verbessert werden. Die Zahl der Abtreibungen sollte durch 
Beratung und eine angemessene Familienplanung verringert werden. Lokale und 
nationale Behörden, Nichtregierungsorganisationen und andere einschlägige 
Einrichtungen sollten nichtrestriktive Familienplanungsdienste unterstützen, die 
die Werte der Ratsuchenden respektieren. Ferner sollten Programme zum Schutz 
der Gesundheit von Mutter und Kind unterstützt werden. 
21. Auf diesem Hintergrund wird empfohlen, daß Entwicklungsländer und 
entwickelte Länder gleichzeitig ihre politische Unterstützung für 
Bevölkerungsprogramme und -politiken in Übereinstimmung mit ihren 
nationalen Prioritäten und Zielsetzungen und unter Beachtung grundlegender 
Menschenrechte verstärken. Bevölkerungsprogramme und-politikensollten daher 
Bestandteil der nationalen Entwicklungsstrategien sein. 
22. Die Empfehlungen, die zur Beziehung zwischen den demographischen 
Tendenzen in Europa und Nordamerika und der möglichen Notwendigkeit der 
Einwanderung ausgesprochen wurden, sind sehr vorsichtig. Es wird festgestellt, 
daß die Regierungen anerkennen sollten, daß zwar gewisse Ungleichgewichte des 
Arbeitsmarkts durch Einwanderung verringert werden können, daß jedoch die 
Einwanderung keine vollständige Lösung zur Anpassung der Altersstruktur 
darstellt. Würde man sich zur Behebung demographischer Ungleichgewichte zu 
sehr auf die Einwanderung verlassen, so könnte dies langfristig zu beträchtlichen 
Fluktuationen der Altersstruktur der nationalen Bevölkerung führen. 
23. Zur Frage von Abwanderung und Entwicklung wurde empfohlen, daß die 
Regierungen der Ursprungs- und Bestimmungsländer versuchen sollten, die 
Ursachen der Abwanderung anzugehen, um einer massiven und unkontrollierten 
weltweiten Wanderungsbewegung entgegenzuwirken. Zu diesem Zweck sind 
besondere Bemühungen erforderlich, um 
eine umweltverträgliche wirtschaftliche und soziale Entwicklung zu 
gewährleisten; · 
internationale und interne Konflikte zu vermeiden; 
die Einhaltung des Rechts zu gewährleisten; 
rechtsstaatliche Regierungspraktiken zu fördern; 
die Demokratie zu stärken; 
die Menschenrechte zu fördern; 
Bildungs-, Ernährungs-, Gesundheits- und Bevölkerungsprogramme zu 
unterstützen; 
einen wirklichen Umweltschutz zu gewährleisten. 
6 
24. In Bezug auf die Bevölkerungsentwicklung fonnulierte die Konferenz sehr 
weitreichende Empfehlungen. Es bleibt jedoch abzuwarten, ob ähnlich 
weitgehende Empfehlungen auf der Weltkonferenz, die 1994 in Kairo stattfindet, 
angenommen werden können. 
5 Transatlantischer Dialog 
25. Traditionsgemäß ist die Einwanderungs- und Asylpolitik der europäischen Länder 
sehr unterschiedlich von der der nordamerikanischen Staaten. Die USA und 
Kanada haben sich stets als Einwanderungsländer betrachtet, während dies in 
Europa nicht der Fall war. Allerdings ist seit kurzem auf beiden Seiten eine 
Änderung der Standpunkte zu verzeichnen. 
26. Während fast alle europäischen Staaten anerkennen müssen, daß sie zumindest 
de facto Netto-Einwanderungsländer geworden sind, wächst in den USA und 
Kanada die Einsicht, daß eine unkontrollierte Einwanderung nicht länger 
geduldet werden kann, da die Aufnahmefähigkeit dieser Länder begrenzt ist. 
Diese Entwicklungen führten zu einer gewissen Konvergenz der Politiken und 
einem zunehmenden Interesse an der Politik des Nachbarn. Dieses Interesse an 
einer verstärkten Zusammenarbeit im Bereich der Einwanderungs- und 
Asylpolitik wurde von der kanadischen Regierung und vor kurzem auch von der 
US-Regi erung zum Ausdruck gebracht. 
27. Auch zahlreiche andere Instanzen haben ihrem Wunsch nach einer stärkeren 
Zusammenarbeit Ausdruck gegeben. Bereits 1990 waren in der Erklärung über 
die Beziehung zwischen der EG und Kanada gemeinsame Bemühungen zur 
Lösung der transnationalen Probleme der illegalen Einwanderung vorgesehen. Im 
Dezember 1992 wurde auf dem transatlantischen Gipfel in Ottawa 
vorgeschlagen, eine einschlägige Arbeitsgruppe der EG und Kanadas einzusetzen. 
Auch die Regierung der USA hat vor kurzem die Einwanderung und die 
Asylpolitik als eines der Themen genannt, die im Rahmen der Transatlantischen 
Erklärung, die die Grundlage für einen regelmäßigen Dialog zwichen den USA 
und der EG bildet, erörtert werden sollen. 
28. Vor lokrafttreten des Vertrags über die Europäische Union wurden 
Einwanderung und Asylpolitik vor allem im intergouvernementalen Rahmen 
erörtert, so daß es schwierig war, die erforderlichen Kontakte innerhalb dieser 
Strukturen herzustellen. Es gab jedoch andere Kommunikationskanäle. Einer 
davon ist die regelmäßige Troika-Tagung mit Vertretern einer Reihe von 
Drittländern auf der formellen Ministertagung der TREVI-Gruppe. Zur Zeit 
werden Vorschläge zu einer weiteren Verstärkung dieser Strukturen in Betracht 
gezogen, und zwar im Kontext bestimmter Gebiete, wie sie von den Vereinigten 
Staaten und Kanada ermittelt wurden. 
29. Die Gespräche i"nt Rahmen der Regierungskonsultationen über Asyl-, Flüchtlings­
und Einwanderungspolitik in Europa, Nordamerika und Australien haben mehr 
informellen Charakter, und nicht alle Mitgliedstaaten sind daran beteiligt. Auch· 
die Kommission und das Sekretariat des Rates nehmen daran nicht teil. 
7 
30. 
31. 
32. 
6. 
33. 
34. 
4 Die Schlüsselbereiche, die für Kanada und die USA wichtig sind, sind die 
Ausarbeitung eines umfassenden Konzepts für die Einwanderungs- und 
Asylpolitik, der Kampf gegen die illegale Einwanderung und die Einführung 
fairer und wirksamer Asylverfahren. 
Sowohl Kanada als auch die USA haben zunehmend Probleme mit der illegalen 
Einwanderung. In Kanada erstellte die Immigration Policy Group4 einen Bericht, 
in dem sie feststellt, daß der Konsens über die traditionelle Einwanderungspolitik 
in Kanada "bedroht sein könnte, wenn die Kanadier den Eindruck haben, daß die 
Regierung nicht mehr darüber entscheiden kann, wer in Kanada einwanden und 
in welchem Umfang". Abgesehen von den Abhilfemaßnahmen, die auf nationaler 
Ebene ergriffen werden könnten, kommt die Policy Group zu dem Schluß, daß 
langfristig vorbeugende Maßnahmen, die eine internationale Zusammenarbeit mit 
anderen Aufnahmeländern sowie mit den Ursprungsländern erfordern, sich als 
ebenso wichtig erweisen könnten. 
In den USA sind noch rund 200.000 bis 250.000 Asylanträge unerledigt. Bei 
einem jährlichen Zustrom von etwa 100.000 Antragstellern und einer 
Personalausstattung, die rund 50.000 Fälle pro Jahr bewältigen kann, muß der 
Rückstand in den kommenden Jahren unweigerlich weiter ansteigen. In dieser 
Situation hat die US-Regierung Interesse am Hannonisierungsprozeß der 
Gemeinschaft und der :Mitgliedstaaten im Bereich des Asylrechts und der 
Asylpolitik gezeigt. Darüber hinaus wäre die US-Regierung ebenso wie Kanada 
interessiert an einer Zusammenarbeit im Bereich der Sammlung und Auswertung 
von Infonnationen aus dem Ursprungsland. 
Sonstige internationale Gremien 
Es ist praktisch unmöglich, im vorliegenden Kontext eine erschöpfende 
Auflistung aller internationalen Gremien, die sich mit Einwanderungsfragen 
beschäftigen, zu erstellen. Die Einwanderung ist ein politisch so brisantes Thema 
geworden, daß bisher praktisch alle größeren internationalen Organisationen in 
irgendeiner Weise in diesem Feld tätig geworden sind. Ohne auf Details 
einzugehen, sollten zumindest die einschlägigen Aktivitäten von IAO, lOM und 
ECE erwähnt werden. Aber auch Gremien, die sich bisher nicht mit Fragen der 
Wanderung befaßt haben, wie IMF, Weltbank und GATT, bringen diesem 
Problemkreis ein immer größeres Interesse entgegen. 
Die OECD leistet schon lange einen wichtigen Beitrag durch die Sammlung von 
Daten über Wanderarbeitnehmer (SOPEI\.fl). Die Arbeitsgruppe Einwanderung 
erörtert seit langem Einwanderungsfragen, ürsprünglich aus der Perspektive der 
In~eraktion zwischen dem Arbeitsmarkt und der Einwanderung, wobei nunmehr 
auch allgemeinere Aspekte der Einwanderungspolitik mit einbezogen werden. 
Vor kurzem hat das Development Assistance Committee ebenfalls Interesse an 
Fragen der Einwanderung gezeigt. In Zusammenarbeit mit Kanada veranstaltete 
Employment and Immigration Canada: An Approach to international migration, Januar 1993. 
8 
die OECD im März 1993 in Madrid eine Konferenz über Einwanderung und 
Entwicklung. 
35. Auch die KSZE befaßt sich mehr und mehr mit verschiedenen Aspekten der 
Einwanderung. Das Human Dimension Implementation Meeting der KSZE, das 
vom 27. September bis 15. Oktober 1993 in Warschau stattfand, erörterte u.a. die 
Frage der unfreiwilligen Abwanderung und der Flüchtlinge. In der letzten 
Märzwoche 1994 wird ein Seminar über Wauderarbeitnehmer stattfinden. Zwar 
werden auf diesen Tagungen keine formellen Beschlüsse gefaßt, sie sind jedoch 
ein interessantes Forum für den Gedankenaustausch zwischen allen KSZE­
Partnern. Besondere Erwähnung verdient die Arbeit des Hochkommissars fiir 
Rechte der Minoritäten: Seine Aufgabe ist es, Massenbewegungen von 
Minoritäten zu verhindern, indem ein geeignetes System fiir den Schutz 
ethnischer Minderheiten geschaffen wird. 
36. Immer mehr der UN unterstellte Organisationen werden im Bereich der 
Einwanderungs- und Asylpolitik aktiv. Die wichtigste dieser Organisationen ist 
die des UNHCR (Hochkommissar für Flüchtlingsfragen). Weltweit führt der 
UNHCR seit 19952 seine Aufgabe aus, Flüchtlinge zu schützen und zu 
unterstützen. Nach Artikel 3 5 der Konvention von 1951 hat der UNHCR ferner 
die Aufgabe, die Anwendung der Konvention zu überwachen. Das EXCOM 
(Executive Committee of the High Commissioner's Programme) lenkt den 
UNHCR und die Völkergemeinschaft beim Tätigwerden für Flüchtlinge und bei 
der Anwendung der Flüchtlings- und Asylpolitik Seine Schlußfolgerungen 
werden von ECOSOC und der Vollversammlung der Vereinten Nationen 
bestätigt und sind äußerst wichtige Grundsätze für die Rechtsstellung von 
Flüchtlingen und die Flüchtlingspolitik, auch wenn sie nicht rechtsverbindlich 
sind. Die Union und ihre Mitgliedstaaten arbeiten mit den UNHCR eng 
zusammen. Acht Mitgliedstaaten sind im EXCOM vertreten. Der Finanzbeitrag 
der Kommission und der einzelnen Mitgliedstaaten belief sich im Jahre 1993 
insgesamt auf 450 Mio. US-$, d.h. fast die Hälfte der gesamten Finanzbeiträge 
für den UNHCR. Im Dezember 1993 wurde ein Rahmenabkommen zwischen der 
Europäischen Gemeinschaften und dem UNHCR über die partnerschaftliehe 
Finanzierung von humanitären Aktionen unterzeichnet. Auf der Grundlage dieses 
Abkommens wird die Kommission im Rahmen einer gemeinsamen hochrangigen 
Arbeitsgruppe Kommission-UNHCR, die auf Veranlassung des UN­
Hochkommissars fiir Flüchtlinge, Frau Ogata, gebildet wurde, den Dialog mit 
dem UNHCR aufnehmen. 
37. Die Anerkennung der weltweiter) Zuständigkeit des UNHCR bei der Entwicklung 
von Grundsätzen für das internationale Flüchtlingsrecht wurde in dem 
regelmäßigen informellen Dialog mit dem UNHCR in Fragen im Zusammenhang 
mit der Harmonisierung des Asylrechts und der Asylpolitik bestätigt. Der 
UNHCR setzt sich für die Entwicklung einer umfassenden Flüchtlingspolitik 
einschließlich Vorbeugung, Schutz und dauerhafte Lösungen auf der Basis einer 
engen internationalen Zusammenarbeit und der Zusammenarbeit mit anderen UN­
Gremien und regionalen Stellen ein. In diesem Zusammenhang begrüßte der 
UNHCR die Tatsache, daß der Europäische Rat von Edinburgh die 
Notwendigkeit einer solchen Politik anerkannt und seine Bereitschaft zur 
9 
Mitarbeit an ihrer Formulierung zum Ausdruck gebracht hat. 
10 
ISSN 0254-1467 
KOM(94) 23 endg. 
DOKUMENTE 
DE 06 OS 
Katalognummer : CB-C0-94-031-DE-C 
ISBN 92-77-64711-6 
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L-2985 Luxemburg