ARCHIVES HISTORIQUES 
DE LA COMMISSION 
 
 
 
COLLECTION RELIEE DES 
DOCUMENTS "COM" 
 
 
 
 
COM ( 84) 603 
 
 
 
Vol. 1984/0 230 
  
 
Disclaimer  
Conformém ent au règlement (CEE, Euratom) n° 354/83 du Conseil du 1er février 1983 
concernant l'ouverture au public des archives historiques de la Communauté économique 
européenne et de la Communauté européenne de l'énergie atomique (JO L 43 du 15.2.1983, 
p. 1), tel que modifié par le règlement (CE, Euratom) n° 1700/2003 du 22 septembre 2003 
(JO L 243 du 27.9.2003, p. 1), ce dossier est ouvert au public. Le cas échéant, les documents 
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In accordance with Council Regulation (EEC, Euratom) No 354/83 of 1 February 1983 
concerning the openi ng to the public of the historical archives of the European Econom ic 
Community and the European Atomic Energy Communit y (OJ L 43, 15.2.1983, p. 1), as 
amended by Regulation (EC, Euratom) No 1700/2003 of 22 September 2003 (OJ L 243, 
27.9.2003, p. 1), this f ile is open to the public. Where necessary, classified documents in this 
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In Übereinstimmung mit der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 354/83 des Rates vom  1. 
Februar 198 3 über die Freigabe der historischen Archive der Europäischen  
Wirtschaftsgemeinschaft und der Europäischen Atomgem einschaft (ABI. L 43 vom  15.2.1983,  
S. 1), geändert durch die Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1700/2003 vom 22. Septem ber 2003  
(ABI. L 243 vom 27 .9.2003, S. 1), ist diese Datei der Öffentlichkeit zugänglich. Soweit  
erforderlich, wurden die Verschlusssachen in dieser Datei in Übereinstimmung mit Artikel 5  
der genannten Verordnung freigegeben.  
KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN
KOM(84) 603 endg.
Brüssel, den 28. November 1984
D IE  GEM EINSCHAFTSAKTION GEGEN 
D IE  INTERNATIONALE STEUERHINTERZIEHUNG UND STEUERFLUCHT
(Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament)
KOM(84) 603 endg.

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DIE GEMEINSCHAFTSAKTION GEGEN 
DIE INTERNATIONALE STEUERHINTERZIEHUNG UND STEUERFLUCHT
(Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament)
I. EINFÜHRUNG
1. Die internationale Steuerhinterziehung und Steuerflucht sind Erscheinungen, deren
Tragweite für die Gemeinschaft nicht bestritten werden kann und für die ein
gemeinschaftlicher Lösungsansatz mit der fortschreitenden wirtschaftlichen und
finanziellen Integration immer dringlicher wird. Es liegt auf der Hand, dass, wenn 
Steuerpflichtige sich erfolgreich ihren steuerlichen Verpflichtungen entziehen, Ver­
zerrungen des Wettbewerbs und des Kapitalverkehrs in der Gemeinschaft die Folge 
sind.
Diese Probleme sind gegenwärtig besonders deutlich zu spüren. Alle Mitgliedstaaten 
haben budgetäre Schwierigkeiten. Die Steuerhinterziehung und Steuerflucht haben
nicht nur direkte Auswirkungen - obwohl ihre Wirkungen auf den Haushalt nur 
schwer abzuschätzen sind -, sondern auch einen beträchtlichen psychologischen 
Effekt unter dem Gesichtspunkt der Steuergerechtigkeit: Wenn der Masse der
Bevölkerung oft schmerzhafte finanzielle Opfer abverlangt werden müssen, ist es 
unerträglich, dass es einer begrenzten Anzahl von Steuerpflichtigen gelingt, sich von 
der gemeinsamen Solidaritätsanstrengung abzukoppeln.
Im  übrigen besteht unbestreitbar ein enger Zusammenhang zwischen der Ehrlichkeit 
der Steuerpflichtigen und der Höhe ihrer Belastung. Steuerhinterziehung und Steuer­
flucht sind umso geringer, je mehr die Steuerpflichtigen ihre Belastung als tragbar 
und angemessen empfinden, was wiederum nur möglich ist, wenn alle ihren steuer­
lichen Pflichten nachkommen.
2. Auf der anderen Seite dürfen den Unternehmen nicht neuer Pflichten auferlegt 
werden, die ihre Wettbewerbsfähigkeit ernsthaft beeinträchtigen könnten.
Es muss daher bei jeder in Betracht kommenden Massnahme zur Bekämpfung von 
Steuerhinterziehung und Steuerflucht darauf geachtet werden, dass ihre Auswirkungen 
auf die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen nicht in krassem Missverhältnis zum 
angestrebten Erfolg steht.
3. Schliesslich ist die Bedeutung der Steuerharmonisierung in diesem Zusammenhang 
hervorzuheben: Jede Angleichung der Steuervorschriften in der Gemeinschaft ver­
ringert den Anreiz, aber auch die Möglichkeit zur Steuerhinterziehung und Steuer­
flucht.

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4. Die Gemeinschaft hat sich den Problemen der internationalen Steuerhinterziehung und 
Steuerflucht bereits seit einer Reihe von Jahren zugewandt.
1973 hat die Kommission dem Rat einen Bericht über die Steuerregelung für Hol­
ding-Gesellschaften (l) zugeleitet, der u.a. die Ausnutzung dieses Gesellschaftstyps 
zur Steuerflucht untersucht und die geeigneten Massnahmen zu ihrer Bekämpfung 
auf gezeigt hat.
Am 10. Februar 1975 hat der Rat auf Vorschlag der Kommission eine Entschliessung 
gefasst (2), die angesichts der internationalen Tragweite der Steuerhinterziehung und 
Steuerflucht die Notwendigkeit engerer Zusammenarbeit zwischen den nationalen 
Steuerverwaltungen unterstrichen hat.
Im Gefolge dieser Entschliessung hat der Rat am 19. Dezember 1977 einen Richt- 
linien-Vorschlag der Kommission über die gegenseitige Amtshilfe zwischen den 
Mitgliedstaaten auf dem Gebiet der direkten Steuern angenommen (3).
Diese Amtshilfe besteht im wesentlichen im Austausch von Auskünften auf Ersuchen 
oder von Amts wegen durch den auskunftgebenden Staat.
Diese Amtshilfe ist später durch die Richtlinie vom 6. Dezember 1979 (4) auf die 
Mehrwertsteuer ausgedehnt worden. Ausserdem hat eine weitere Richtlinie vom 6. 
Dezember 1979 (5) eine Amtshilfe für die Beitreibung von Mehrwertsteuerforderun­
gen eingeführt.
5. Die Probleme der internationalen Steuerhinterziehung und Steuerflucht werden auch 
vom Europäischen Parlament besonders aufmerksam verfolgt, das in seiner Ent­
schliessung vom 17. November 1983 zur Steuerharmonisierung in der Gemeinschaft 
(6) die Kommission erneut aufgefordert hat, ihre Tätigkeit in diesem Bereich zu 
intensivieren und ihm über den Anwendungsstand der bereits zitierten Richtlinie vom
19. Dezember 1977 zu berichten.
Die vorliegende Mitteilung ist daher, um dieser Aufforderung nachzukommen, auch 
an das Europäische Parlament gerichtet.
(1) Dok. KOM(73)1008 endg. vom 18.6.1973
(2) ABI. Nr. C  35 vom  14.2.1975, S. 1
(3) ABI. Nr. L  336 vom 27.12.1977, S. 1 5
(4) ABI. Nr. L 331 vom 27.12.1979, S. 8
(5) ABI. Nr. L 331 vom 27.12.1979, S . 10
(6) ABI. Nr. C  342 vom 19.12.1983, S. 73

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II. GEGENWÄRTIGER SACHSTAND UND VORSCHLÄGE ZUR ENTWICKLUNG DER
GEMEINSCHAFTSAKTION
6. Die von der Gemeinschaft noch durchzuführenden Aktionen haben zum Gegenstand:
a) die Verbesserung, Intensivierung und Ausdehnung der Zusammenarbeit zwischen 
den Steuerverwaltungen:
- innerhalb der Gemeinschaft
- zwischen den Mitgliedstaaten und Drittländern
b) die Problematik der Steueroasen;
c) das Problem der Gewinnverlagerung innerhalb eines Unternehmenskonzerns
d) die Beseitigung der Doppelbesteuerung.
Zusammenarbeit zwischen den Steuerverwaltungen der Mitgliedstaaten
7. Wie bereits in Tz. 4 dargelegt, hat die Richtlinie vom 19. Dezember 1977 eine 
gemeinschaftliche Amtshilfe eingeführt, die sich im  wesentlichen auf den Aus­
kunftsaustausch bezieht.
ln diese Richtlinie ist eine Bestimmung aufgenommen worden, die der Verbesserung 
der Amtshilfe dienen soll. Artikel 10 bestimmt, dass "die Mitgliedstaaten gemeinsam 
mit der Kommission die Zusammenarbeit prüfen und die Erfahrungen austauschen, 
insbesondere auf dem Gebiet der Konzernverrechnungspreise, mit dem Ziel, die 
Zusammenarbeit zu verbessern und gegebenenfalls Regelungen für die genannten 
Bereiche auszuarbeiten".
Dass der Kampf gegen die Steuerhinterziehung und Steuerflucht ein erklärtes poli­
tisches Ziel aller Mitgliedstaaten darstellt, hat einige Mitgliedstaaten nicht ge­
hindert, die Frist bis zum 1. Januar 1979 verstreichen zu lassen, innerhalb deren sie 
der Richtlinie nachkommen sollten. So hat Belgien sie erst durch Gesetz vom  8. 
August 1980 in nationales Recht umgesetzt, Frankreich durch Gesetz vom 31. 
Dezember 1981. Italien hat die erforderlichen Massnahmen erst durch Erlass vom 5. 
Juni 1982 getroffen. Deutschland ist nach Auffassung der Kommission der Richtlinie 
noch nicht nachgekommen, und die Kommission hat daher gegen Deutschland das 
Vertragsverletzungsverfahren nach Artikel 169 eingeleitet. Der Fall Griechenlands, 
wo die Richtlinie ebenfalls noch nicht umgesetzt ist, wird zur Zeit von der Kommis­
sion geprüft.

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8. Unter diesen Umständen kann es nicht überraschen, dass nach dem Ergebnis des 
Erfahrungsaustauschs nach Artikel 10 die Möglichkeiten der gemeinschaftlichen 
Zusammenarbeit bei weitem nicht ausgeschöpft sind. Die Mitgliedstaaten praktizieren 
offenbar die gegenseitige Amtshilfe weiterhin ausschliesslich bilateral nach den 
herkömmlichen Doppelbesteuerungsabkommen und vernachlässigen die Möglichkeiten 
multinationaler Zusammenarbeit, die doch gerade mit den Gemeinschaftsrichtlinien 
geschaffen und entwickelt werden sollten.
Mehr noch als für die direkten Steuern ist diese Feststellung zu bedauern für den 
Bereich der Mehrwertsteuer, der nicht durch bilaterale Abkommen abgedeckt ist und 
für die die Richtlinie das einzige Instrument internationaler Zusammenarbeit bildet.
9. Die Frage stellt sich also, wie die Möglichkeiten der Richtlinien besser genützt und 
wie die gegenseitige Amtshilfe verbessert werden kann. Dabei sollte nach Auffassung 
der Kommission unter den verschiedenen in Betracht kommenden Massnahmen das 
Schwergewicht auf die nachfolgenden Punkte gelegt werden, wobei zu unterstreichen 
ist, dass das aufgeführte Ziel in erster Linie eine Anpassung der nationalen Ver­
waltungsmentalitäten an die neue Lage erfordert, die nicht mehr die gleiche ist*c 
wie zu einer Zeit, als die Beziehungen zwischen den Staaten ausschliesslich bilate­
raler Natur waren.
Selbstverständlich ist zu vermeiden, den Steuerpflichtigen weitere Mitteilungspflich­
ten aufzuerlegen, wenn die Verwaltungen sich die notwendigen Auskünfte selbst 
beschaffen können.
Interne organisatorische Massnahmen
10. Das gute Funktionieren des internationalen Auskunftsaustausches verlangt, dass jeder 
Mitgliedstaat intern die dafür erforderlichen Voraussetzungen schafft.
Zunächst sollten die Mitgliedstaaten alle für die Steuerfestsetzung geeigneten 
nationalen Auskunftsquellen ausnutzen. Dies schliesst nicht nur eine enge Zusammen­
arbeit zwischen den Verwaltungen der direkten und der indirekten Steuern ein - 
dort, wo die beiden Verwaltungen getrennt sind sondern auch zwischen Steuer­
verwaltungen und anderen Behörden (z.B. in Bezug auf Arzthonorare mit den Or­
ganen der Sozialversicherung oder in bezug auf die öffentlichen Märkte mit den 
Dienststellen des öffentlichen Bauwesens).
11· Eine weitere wichtige Massnahme besteht in der Auswertung der Informationen 
durch Computer. Wenn die unter dem Aspekt der internationalen Zusammenarbeit 
interessanten Auskünfte zentral zusammengefasst wären, könnten sie auf diese Weise 
ohne Zeitverlust ausgewertet werden. Die meisten Mitgliedstaaten haben bereits

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entsprechende zentrale Dienststellen eingerichtet, doch sind diese noch zu häufig 
nicht mit den notwendigen technischen Mitteln ausgestattet.
Grenzen für den Austausch von Auskünften
12. Gemäss Artikel 8 Absatz 2  der Richtlinie vom 19. Dezember 1977 kann die Aus­
kunftsübermittlung verweigert werden, wenn sie zur Preisgabe eines Geschäfts-, 
Industrie- oder Berufsgeheimnisses oder eines Geschäftsverfahrens führen oder wenn 
die Weitergabe der betreffenden Auskunft gegen die öffentliche Ordnung verstossen 
würde.
Bei der Annahme der Richtlinie wurde eine Erklärung in das Protokoll über die 
Sitzung des Rates aufgenommen, wonach der Rat auf Vorschlag der Kommission 
nach Ablauf eines Zeitraums von fünf Jahren prüfen wird, ob diese Bestimmung 
beibehalten werden muss.
Die Kommission holt gegenwärtig bei den Mitgliedstaaten die Angaben ein, die für 
die Überprüfung dieser den Auskunftsaustausch einschränkenden Bestimmung benötigt 
werden.
Gleichzeitige Betriebsprüfungen
13. Unter wirtschaftlichen und steuerlichen Aspekten ist im  Zusammenhang mit der 
Bekämpfung von Steuerhinterziehung und Steuerflucht zweifellos der Bereich der 
Unternehmen, namentlich der verbundenen Unternehmen, am wichtigsten. Die einzige 
Möglichkeit, die durch die enge Zusammenarbeit zwischen den Unternehmen er­
leichterten Praktiken der Steuerhinterziehung und der Gewinnverlagerung wirksam 
einzudämmen, besteht in der Intensivierung der Zusammenarbeit der Steuerverwal­
tungen. Die Richtlinie vom 19. Dezember 1977 sieht bereits den spontanen Aus­
tausch von Auskünften in solchen Fällen vor (siehe Art. 4 Buchstabe d), doch 
erweist sich eine noch engere Zusammenarbeit als immer dringlicher. Entsprechende 
Massnahmen werden hier und da bereits ergriffen, doch müssen sie auf Gemein­
schaftsebene systematischer abgestimmt werden.
So haben die Verwaltungen innerhalb der jeweiligen Grenzen ihrer Gebietshoheit 
gleichzeitig Betriebsprüfungen verbundener Unternehmen mit Sitz in verschiedenen 
Ländern vorgenommen, um anschliessend die so erlangten Auskünfte auszutauschen. 
Solche gleichzeitigen Betriebsprüfungen müssen vervielfacht und auf Gemeinschafts­
ebene koordiniert werden. Je grösser die Zahl der beteiligten Verwaltungen, desto 
effizienter sind die Betriebsprüfungen.

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Eine solche Zusammenarbeit wird indessen dadurch behindert, dass eine Betriebs­
prüfung der Unternehmen in Gesetzgebung oder Praxis einiger Mitgliedstaaten nicht 
vorgesehen ist. Daher gilt es zunächst, in diesen Mitgliedstaaten die Voraussetzungen 
hierfür zu schaffen.
Ausserdem darf nicht übersehen werden, dass die gleichzeitige steuerliche Betriebs­
prüfung auch im Interesse der Unternehmen selbst liegen könnte, da die Abstimmung 
der Verwaltungen in einigen Fällen von Anfang an eine Doppelbesteuerung verhindern 
dürfte.
14. Ferner wäre zu wünschen, dass die Mitgliedstaaten in grösserem Umfang von den 
Möglichkeiten Gebrauch machen, die ihnen Artikel 6 der Richtlinie bietet, der die 
Anwesenheit von Beamten anderer Mitgliedstaaten bei den von einer Verwaltung 
durchgeführten steuerlichen Betriebsprüfungen vorsieht.
Ins Ausland fliessende Zahlungen
15. Für die Kontrolle nicht nur der Unternehmen, sondern auch sonstiger Steuerpflich­
tiger, scheint eine wirksame und vielversprechende Technik nicht in ausreichendem 
Masse verwendet zu werden.
Die ins Ausland abfliessenden Zahlungen haben im allgemeinen zwei Merkmale: Zum 
einen ist die Identität des ausländischen Empfängers dem Zahlenden bekannt, und 
zum anderen können die geleisteten Zahlungen vom steuerpflichtigen Einkommen 
abgezogen werden. Diese Lage könnte der steuerlichen Kontrolle zunutze gemacht 
werden, wenn der Abzug von der Voraussetzung abhängig gemacht würde, dass der 
Zahlende seiner Steuerverwaltung die Identität des Empfängers mitteilt. Die Steuer­
verwaltung könnte diese Informationen zentralisieren und mit Hilfe von Computern 
auswerten (siehe Ziff. 11 ).
Eine derartige Technik könnte systematischer als gegenwärtig und mit praktisch 
unbegrenzter Reichweite angewendet werden. Sie würde die automatische oder 
zumindest spontane Mitteilung für wichtige Einkunftsarten erlauben, wie z.B. Li­
zenzgebühren, Provisionen, Rückvergütungen, Darlehenszinsen, Aufsichtsratsvergü­
tungen, usw. Ausserdem erscheint sie beim Kampf gegen bestimmte in Krisenzeiten 
besonders verbreitete Praktiken nützlich wie z.B. die Schattenwirtschaft und die 
Vermietung von Arbeitskräften über die Grenzen hinweg.
16. Gleichzeitig könnten die Unternehmen der Verpflichtung unterworfen werden, in der 
Anlage zu ihrei Steuererklärung eingehende Auskünfte über die Geschäfte mit 
nahestehenden ausländischen Unternehmen zu liefern: Art der Geschäfte, gezahlte 
oder erhaltene Beträge usw.

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Auskünfte über Be tei ligungen
17. Für eine bessere Kenntnis steuerlicher Einzelfälle sollten von dem Steuerpflichtigen 
nicht erst bei der Erzielung von Einkünften bestimmte Auskünfte verlangt werden, 
sondern bereits bei Einleitung der geschäftlichen Beziehungen, die später zu Ein­
künften führen. So könnte die Verpflichtung, die Verwaltungen systematisch vom  
Erwerb einer grösseren Beteiligung an einem anderen Unternehmen (sei es die 
Beteiligung eines ausländischen Unternehmens oder an einem solchen Unternehmen) 
zu unterrichten, zu einer Zentralisierung der Informationen über die Unternehmens­
verflechtung insgesamt führen. Würde jeder Mitgliedstaat diese Informationen 
sammeln, so wäre die gegenseitige Verflechtung von Unternehmen, einschliesslich der 
indirekten Beteiligungen über in Steueroasen zwischengeschaltete Gesellschaften, 
genau durchschaubar. Es liegt auf der Hand, dass ein derartiges System von Anfang 
an eine bessere Kontrolle der Gewinnverlagerungen ermöglichen würde.
18. Die vorausgegangenen Ziffern behandeln Massnahmen, die die gegenseitige Amtshilfe 
im  Hinblick auf die korrekte Feststellung der Steuer verbessern könnten. Es muss 
jedoch ebenfalls verhindert werden, dass sich ein Steuerpflichtiger seinen Verpflich­
tungen zur Zahlung der geschuldeten Steuern entzieht. Aus diesem Grunde ist die 
Kommission der Auffassung, dass eine gegenseitige Amtshilfe für die zwangsweise 
Beitreibung von Steuerschulden auf dem Gebiet der Einkommen- und Vermögensteuer 
nach dem Modell geschaffen werden müsste^ das bereits auf dem Gebiet der Mehr­
wertsteuer existiert. Sie wird zu gegebener Zeit einen diesbezüglichen Vorschlag 
vorlegen.
Zusammenarbeit zwischen der Gemeinschaft und den Drittländern
19. Die Einführung oder Verbesserung einer Zusammenarbeit mit den Drittländern auf 
dem Gebiet der gegenseitigen Amtshilfe stösst auf beträchtliche Schwierigkeiten. 
Diesbezüglich sei an die Entschliessung des Rates vom 10. Februar 1975 (1) über die 
von der Gemeinschaft auf dem Gebiet der Bekämpfung der internationalen Steuer­
hinterziehung und Steuerflucht zu ergreifenden Massnahmen erinnert. In dieser 
Entschliessung hat der Rat den internationalen Charakter des Problems anerkannt 
und bestätigt, dass die Zusammenarbeit mit den Drittländern verstärkt werden muss.
(1) ABI. Nr. C  3 5  vom 14.2.1975, S. 1

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Auf diesem Gebiet laufen z.Z. drei Aktionen teils im  Rahmen der Gemeinschaft, 
teils innerhalb anderer internationaler Organisationen.
20. Finnland, Island, Norwegen und Schweden haben sich 1979 an die Kommission 
gewandt und darum gebeten, Verhandlungen im  Hinblick auf ihre Beteiligung an dem 
von den Gemeinschaftsrichtlinien vorgesehenen Auskunftsaustausch zu eröffenen. Die 
Kommission hat mit einer Beschlussempfehlung vom  20. Februar 1980 (l) den Rat 
um Ermächtigung zur Führung dieser Verhandlungen gebeten.
Bisher ist es jedoch noch zu keinem Ratsbeschluss gekommen, da die meisten 
Mitgliedstaaten geltend gemacht haben, dass die in ihren bilateralen Abkommen mit 
den Drittländern enthaltenen Amtshilfeklauseln ausreichen. Wäre dieses Argument 
stichhaltig, so hätte es gleichermassen Gültigkeit für die Beziehungen zwischen den 
Mitgliedstaaten.
Im  übrigen hat diese Haltung die Mitgliedstaaten nicht daran gehindert, an den 
Verhandlungen über ein multilaterales Abkommen über die gegenseitige Amtshilfe im  
Steuerbereich im Rahmen des Europarates (siehe Ziffer 21) teilzunehmen. Unter 
diesen Umständen scheint es kaum gerechtfertigt, auf das Ersuchen der obenge­
nannten Länder nicht positiv zu reagieren.
Die Kommission drängt daher darauf, dass der Rat sobald wie möglich einen Be­
schluss fasst.
21. Der Europarat hat die Initiative ergriffen, ein multilaterales Abkommen zur gegen­
seitigen Amtshilfe im Steuerbereich zu erarbeiten, dem seine Mitgliedstaaten und 
die Mitgliedstaaten der OECD beitreten können.
Die Kommission begrüsst diese Initiative, vorausgesetzt, dass sie die Zusammenarbeit 
mit den Drittländern tatsächlich verbessert. Sie hat stets den Standpunkt vertreten, 
dass die Bekämpfung der internationalen Steuerhinterziehung und Steuerflucht um so 
wirksamer ist, je grösser ihr geographischer Rahmen ist.
Der in einer Sachverständigengruppe gegenwärtig diskutierte Abkommensentwurf hat 
einen grösseren sachlichen Anwendungsbereich als die Gemeinschaftsregelungen. Die 
vorgesehene Amtshilfe deckt die Gesamtheit der Steuern und die Sozialversiche­
rungsbeiträge ab. Ausserdem betrifft sie nicht nur den Auskunftsaustausch, sondern 
auch die Beitreibung von Steuerforderungen und die Zustellung von Schriftstücken,
(1) Dok. KOM(80)68 endg. vom 20.2.1980

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Die Gemeinschaft wird von diesem Abkommen unter zwei Gesichtspunkten betroffen. 
Soweit es noch keine gemeinsamen Regelungen gibt, muss die Haltung der Mitglied­
staaten koordiniert werden (siehe Artikel 116 des Vertrages). Im  Hinblick auf eine 
solche Koordination haben die Kommissionsdienststellen dem Rat zwei Arbeits­
dokumente vorgelegt, die auf Expertenebene erörtert worden sind.
Soweit bestimmte Bereiche schon durch Gemeinschaftsakte geregelt sind, obliegt es 
der Gemeinschaft, an dem multilateralen Abkommen teilzunehmen. Die Kommission 
hat in jüngster Zeit (l) dem Rat eine Beschlussempfehlung vorgelegt. Angesichts des 
fortgeschrittenen Stands der Verhandlungen über das multilaterale Abkommen kommt 
es darauf an, dass der Rat so schnell wie möglich einen Beschluss fasst.
22. Die UNO befasst sich ebenfalls mit der Bekämpfung der internationalen Steuer­
hinterziehung und Steuerflucht durch eine Zusammenarbeit zwischen den nationalen 
Verwaltungen. Eine besondere Sachverständigengruppe im Rahmen dieser Organisation 
hat in jüngster Zeit die Formulierung von Leitlinien für die Steuerverwaltungen 
beendet. Diese Leitlinien betreffen die Zusammenarbeit auf den Gebieten des 
Austauschs von Auskünften, der Ausnutzung von Steueroasen, des Bankgeheimnisses, 
des Abkommensmissbrauchs und der Beitreibung von Steuern.
ln diesem Rahmen stehen die Interessen der Industrieländer häufig im  Gegensatz zu 
denen der Entwicklungsländer, zumal einige der letzteren zumindest tendenziell 
Steueroasen sind.
Die Steueroasenländer
23. Die in den Steueroasen errichteten "Basisgesellschaften", (d.h. Gesellschaften, die 
keine echte Wirtschaftstätigkeit ausüben, sondern allein dazu dienen, bestimmte 
Arten von "passiven Einkünften" anzuhäufen, wie z.B. Dividenden, Zinsen, Lizenz­
gebühren etc), waren bereits Gegenstand des "Holding-Berichtes" von 1973.
ln diesem Bericht hat die Kommission hervorgehoben, dass die Probleme der inner­
halb der Gemeinschaft bestehenden Basisgesellschaften nicht von dem allgemeinen 
Problem der Basisgesellschaften getrennt werden und nur eine über den Gemein­
schaftsrahmen hinausgehende abgestimmte Aktion zu einer ausgewogenen Lösung 
führen kann. Solange eine Aktion dieser Art nicht durchgeführt werden kann, können 
nur begrenztere Massnahmen erwogen werden.
(1) Dok. KOM(83)685 vom 22.11.1983

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Die Kommission hat damals einige Massnahmen dieser Art geprüft, die bereits von 
Mitgliedstaaten angewendet wurden. Diese Massnahmen bestanden darin, an die 
Zahlungen aus einem Mitgliedstaat in eine Steueroase bestimmte steuerliche Folgen 
anzuknüpfen (z.B. Anwendung eines Quellenabzugs auf die Lizenzgebühren, Umkehr 
der Beweislast). Eine gründlichere Prüfung hat gezeigt, dass die allgemeine An­
wendung solcher Massnahmen nach gemeinsamen Modalitäten nur schwer zu er­
reichen ist.
24. Im  übrigen haben im Laufe der letzten Jahre mehrere Mitgliedstaaten eine andere 
einseitige, aber wesentlich weiter reichende Massnahme, die bereits seit 1962 in den 
Vereinigten Staaten und seit 1971 in Deutschland Anwendung findet, ergriffen 
(Frankreich, Japan, Kanada und in jüngster Zeit das Vereinigte Königreich). Diese 
Massnahme sieht im wesentlichen vor, dass ein gebietsansässiger Steuerpflichtiger 
für die "passiven Einkünfte" seiner "Basisgesellschaft" in einer Steueroase besteuert 
wird, selbst wenn diese Einkünkfte nicht ausgeschüttet werden, und zwar im Ver­
hältnis der Beteiligung des Steuerpflichtigen an der Gesellschaft.
Jegliche "Anti-Steueroasen-Gesetzgebung" (selbst des weiter oben erörterten be­
grenzten Typs) würde jedoch Definitions- und Abgrenzungsprobleme aufwerfen, die 
bereits theoretisch sehr komplex sind, schwieriger aber noch bei der praktischen 
Anwendung. Diese Probleme betreffen nicht nur die Definition der "Steueroase", 
sondern vor allem die der zu besteuernden "passiven Einkünfte", wobei natürlich jede 
Behinderung des echten internationalen Wirtschaftsverkehrs strikt zu vermeiden ist.
Wäre die praktische Anwendung durch die verschiedenen nationalen Verwaltungen 
unterschiedlich effizient - was sich selbst innerhalb eines Mitgliedstaates als 
Problem stellen könnte -, so würde dies die Gefahr neuer Wettbewerbsverzerrungen 
bringen, womit die Lage nicht verbessert, sondern im Gegenteil verschärft würde.

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25. .  Zusammenfassend ist die Kommission der Auffassung, dass gegen die Ausnutzung von 
Steueroasen Gemeinschaftsmassnahmen gegenwärtig nur durch verstärkte Kontrolle 
und gegenseitige Amtshilfe erreicht werden können, vor allem im Rahmen des in 
Artikel 4 der Richtlinie vom 19. Dezember 1977 vorgesehenen spontanen Auskunfts- 
austauschs. Die weiter oben behandelte Verbesserung des Auskunftsaustauschs ist 
hierfür ein Beispiel.
Gewinnverlagerungen
26. Eine besonders bedeutsame und aktuelle Form der internationalen Steuerflucht liegt 
in der "Gewinnverlagerung" zwischen Gesellschaften, die zum gleichen Konzern­
verband gehören und in unterschiedlichen Staaten ansässig sind. Durch Uber- oder 
Unterbewertung der grenzüberschreitenden Geschäfte innerhalb des Konzerns werden 
die Gewinne künstlich von einem Land zum anderen verlagert, um so die Steuerlast 
des Gesamtkonzerns zu minimieren.
Die Kommission hat diesem Problem stets grosse Bedeutung beigemessen (l). Artikel 
10 der Richtlinie von 1977 über die gegenseitige Amtshilfe (siehe Ziffer 4 ) sieht 
einen Austausch von Erfahrungen vor allem auf diesem Gebiet vor, damit gegebe­
nenfalls gemeinsame Regelungen erarbeitet werden können. Zwischenzeitlich hat die 
OECD in ihrem Bericht von 1979 die verschiedenen Probleme der Gewinnverlagerung 
innerhalb multinationaler Gesellschaften geprüft und für deren Lösung einige "Leit­
linien" formuliert. Dieser Bericht hat jedoch nur den Charakter einer Empfehlung 
und belässt den Mitgliedstaaten dieser Organisation breiten Handlungsspielraum.
Bevor auf diesem Gebiet neue Initiativen ergriffen werden können, sind hinreichende 
Erfahrungen der Mitgliedstaaten mit der Anwendung der Leitlinien der OECD 
abzuwarten. Die Gemeinschaft benötigt aber zweifellos zwingende Vorschriften, und 
dies nicht nur, um die Gewinnverlagerungen wirksamer zu bekämpfen, sondern auch, 
um für die Unternehmen sicherzustellen, dass in der ganzen Gemeinschaft die 
gleichen Grundsätze angewandt werden. Damit würde die Gefahr von Doppelbe­
steuerungen verringert.
Angesichts der zahlreichen komplexen Probleme und der manchmal abweichenden 
traditionellen Lösungsansätze ebenso wie der entgegengesetzten Interessen einiger 
Mitgliedstaaten und ihres Zögerns, sich einer Reglementierung zu unterwerfen, wäre 
es jedoch illusorisch, in naher Zukunft beträchtliche Fortschritte zu erwarten. In der 
Zwischenzeit muss vermieden werden, dass bilaterale und nicht abgestimmte Ak­
tionen der Mitgliedstaaten zu einer divergierenden Entwicklung führen. Es
(l) Siehe "Aktionsprogramm auf steuerlichem Gebiet" - Dok. KOM(75)391 endg. 
vom 23.7.1975

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erscheint daher als notwendig, die hier beabsichtigten nationalen Massnahmen der 
Kommission und den anderen Mitgliedstaaten zur Stellungnahme mitzuteilen. Das 
Verfahren, das in dem Kommissionsvorschlag vom 3. Dezember 1981 Ul dem Kat 
zur Entscheidung unterbreitet worden ist, wäre hierfür der geeignete Rahmen.
Beseitigung der Doppelbesteuerung
27. Die zunehmende Zusammenarbeit zwischen den nationalen Steuerverwaltungen erhöht 
das Risiko der Doppelbesteuerung, namentlich im  Fall von Geschäften zwischen 
nahestehenden Unternehmen, wodurch ebenfalls Wettbewerbsverzerrungen eintreten 
können. Die Kommission hat daher stets die enge Verbindung hervorgehoben, die 
zwischen der Bekämpfung der Steuerflucht einerseits und der Notwendigkeit, Doppel­
besteuerungen zu vermeiden, andererseits besteht (2).
Derzeit kann die Doppelbesteuerung lediglich im Wege eines Verständigungsver 
fahrens beseitigt werden, wie es in den bilateralen Abkommen vorgesehen ist. Indes 
garantiert dieses Vefahren keineswegs die Beseitigung der Doppelbesteuerung, wenn 
die beiden beteiligten Verwaltungen sich nicht einigen können.
Um diese Lücke zu schliessen, hat die Kommission dem Rat 1976 einen Richt­
linienvorschlag für ein Verfahren (3) vorgelegt, das die Beseitigung der Doppel­
besteuerung in allen Fällen garantiert.
Im  Anschluss an eine Mitteilung von Herrn TUGENDHAT über die steuerlichen 
Massnahmen zur Erleichterung der Zusammenarbeit zwischen Unternehmen der 
Mitgliedstaaten (4) hat die Erörterung dieses Vorschlags im Rat zu bemerkenswerten 
Fortschritten geführt. Die Mehrzahl der Probleme wurde geregelt und die letzten 
Einzelfragen könnten in naher Zukunft gelöst werden. Offen ist indes noch die 
wichtige Frage der Rechtsform. Die Mehrheit der Mitgliedstaaten tritt für ein 
multilaterales Abkommen gemäss Artikel 220 des Vertrages ein, während die Kom­
mission alle Voraussetzungen des Artikels 100 erfüllt sieht und daher der Ansicht ist, 
dass allein die Annahme einer Richtlinie mit dem Gemeinschaftsrecht zu vereinbaren 
ist.
(1) ABI. Nr. C  346 vom 31.12.1981, S . 6
(2) Siehe "Allgemeine Erwägungen" des Richtlinienvorschlags über den Aus­
kunftsaustausch Dok. KOM(76)119 endg. vom 31.3.1976
(3) ABI. Nr. C  301 vom 21.12.1976, S. 4
(4) Dok. SEK(84)77 vom 17.1.1984

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III. SCHLUSSFOLGERUNGEN
28. Nach Auffassung der Kommission ist es an der Zeit, dem Kampf gegen interna­
tionale Steuerflucht und Steuerhinterziehung neue Impulse zu geben.
29. Hierfür ist in erster Linie die gegenseitige Amtshilfe innerhalb der Gemeinschaft zu 
verstärken. Eine Intensivierung ist im wesentlichen dadurch zu erreichen, dass die 
Möglichkeiten der Zusammenarbeit umfassender genutzt werden, die in den bereits 
vorhandenen Richtlinien vorgesehen sind; die dortigen Regeln müssten - jedenfalls in 
der derzeitigen Lage - nur in bezug auf die zwangsweise Beitreibung von Forde­
rungen im  Bereich der direkten Steuern ergänzt werden.
30. Zweitens, wenn man wirksam gegen Praktiken vorgehen will, die mehr und mehr 
nicht nur über die nationalen Grenzen, sondern auch über die Gemeinschaft hinaus­
reichen, so kann man nicht darauf verzichten, den Anwendungsbereich der Amtshilfe 
auf Drittstaaten auszudehnen, namentlich auf die hauptsächlichen Handels- und 
Finanzpartner der Gemeinschaft. Daher besteht die Kommission auf einer raschen 
Entscheidung des Rates über den Antrag der nordischen Staaten, deren Beteiligung 
an den Gemeinschaftsregelungen zur gegenseitigen Amtshilfe die Wirksamkeit dieser 
Regelungen beträchtlich steigern würde. Aus ähnlichen Gründen muss der Rat 
unverzüglich über die Empfehlung für einen Beschluss befinden, der die Kommission 
lächtigt, das multilaterale Abkommen im  Rahmen des Europarates auszuhandeln.ermi
31. W as den Einsatz von Massnahmen zur Regelung der grundlegenden Probleme an­
belangt etwa das der Ausnutzung von Steueroasen oder das der Verrechnungspreise, 
muss sehr behutsam vorgegangen werden, damit die Wettbewerbsposition der Ge­
meinschaft nicht geschwächt und legitime Interessen nicht verletzt werden. Es 
empfiehlt sich auch abzuwarten, bis gesicherte Ergebnisse aus der Anwendung der 
OECD-Leitlinien vorliegen.
32. Schliesslich bekräftigt die Kommission den von ihr seit jeher eingenommenen Stand 
punkt, dass die Massnahmen zur Bekämpfung von Steuerflucht und Steuerhinter 
Ziehung durch Regeln zur Vermeidung von Doppelbesteuerungen ergänzt werden 
müssen. Die rasche Einrichtung eines Schiedsverfahrens entspricht daher nicht nur 
einem Bemühen um gerechte Behandlung der Unternehmen mit grenzüberschreitender 
Tätigkeit, sondern ist auch geeignet, diese Unternehmen zu einem verantwortlicheren 
steuerlichen Verhalten zu bewegen.