BERICHT DER KOMMISSION AN DEN RAT Maßnahmen für ein neues Gleichgewicht im Stahlsektor

1. Einleitung

Gemäß Artikel 3 der Verordnung (EG) Nr. 1031/2002 des Rates vom 13. Juni 2002 zur Einführung zusätzlicher Zölle auf Einfuhren bestimmter Waren mit Ursprung in den Vereinigten Staaten von Amerika [1] ist die Kommission aufgefordert, einen Bericht über "den Stand der Gespräche mit den USA, insbesondere zum Bereich der warenspezifischen Ausnahmen und der Handelszugeständnisse..." vorzulegen.

[1] ABl. L157, 15.06.2002, S.8.

Da sich die Entscheidung der US-Regierung über die sogenannten "Ausnahmen" (d.h. Waren, die von den Schutzmaßnahmen ausgenommen werden sollen) verzögert, kann die Kommission ihre Stellungnahme zu dieser wichtigen Frage sowie ihre Vorschläge erst später in dieser Woche vorlegen.

Als wichtige Hintergrundinformation wird in diesem Bericht zunächst (2) auf die Auswirkungen der US-Schutzmaßnahmen im Stahlsektor auf den US- und den Weltmarkt sowie (3) auf den Stand der Streitbeilegung im Rahmen der WTO einschließlich des vorgesehenen Zeitplans eingegangen. Anschließend wird (4) die gegenwärtige Situation in Bezug auf die warenspezifischen Ausnahmen und Handelszugeständnisse (5) beschrieben.

2. Auswirkungen deR US-Schutzmaßnahmen für Stahlerzeugnisse auf den US- und den Weltmarkt

Bei der Ankündigung der Schutzmaßnahmen erklärte Präsident Bush, die US-Stahlindustrie müsse die mit diesen Maßnahmen gewährte, zeitlich befristete Unterstützung nützen, um eine Umstrukturierung vorzunehmen und dadurch ihre Wettbewerbsfähigkeit langfristig zu sichern. In diesem Abschnitt werden die Auswirkungen dieser Maßnahmen auf den US-Markt, die Aussichten auf Umstrukturierung der US-Stahlindustrie sowie die Folgen der Aufhebung dieser Maßnahmen nach einer Entscheidung der WTO analysiert. Die Analyse ergibt, dass die Schutzmaßnahmen zu erheblichen künstlichen Preissteigerungen - und damit auch zur Aufrechterhaltung unwirtschaftlicher Produktionskapazitäten - führen und dass deren Aufhebung im kommenden Jahr weitere Markverzerrungen nach sich ziehen wird. Paradoxerweise fügen die verhängten Schutzmaßnahmen in erster Linie der US-Wirtschaft (besonders den Stahlverbrauchern) und dem nationalen und internationalen Ansehen der US-Handelspolitik Schaden zu, wohingegen die wirtschaftlichen Auswirkungen außerhalb der USA und auf die EU bisher begrenzter gewesen sind.

2.1. Auswirkungen der US-Schutzmaßnahmen für Stahlerzeugnisse auf den US-Markt

2.1.1. Auswirkungen der Schutzmaßnahmen auf die Stahlpreise in den USA

Die Empfehlung der International Trade Commission (ITC) vom Dezember 2001 und die Ankündigung von Schutzmaßnahmen durch den US-Präsidenten am 5. März 2002 haben sich dramatisch auf die Stahlpreise in den USA ausgewirkt. Bei warmgewalzten Coils sind die Preise für Lieferungen im dritten Quartal 2002 gegenüber dem ersten Quartal um mehr als 20 % und gegenüber dem dritten Quartal 2001 sogar um mehr als 40 % gestiegen.

Dieser erhebliche Preisanstieg ist um so bemerkenswerter, als bereits davor die Stahlpreise in den USA wesentlich höher waren als in allen anderen Ländern der Welt (im Zeitraum 1995-2001 lagen sie im Schnitt um rund 9 % und im letzten Quartal 2001 um knapp über 9 % höher als die Preise in der EU). Ein ähnliches Bild ergibt sich im Vergleich zu Japan: Im Oktober 2001 lagen die US-Preise um 10 (Quarto-Bleche) bis 50% (Walzdraht) höher als die Preise der japanischen Stahlunternehmen.

2.1.2. Weitere Faktoren, die tendenziell zur Aufrechterhaltung unwirtschaftlicher Produktionskapazitäten in den USA führen

Dass die US-Stahlindustrie seit Jahren in der Lage ist, Preise aufrechtzuerhalten, die über den Weltmarktpreisen liegen, ist teilweise auf das bereits bestehende hohe Schutzniveau zurückzuführen. Schätzungen zufolge sind im Stahlsektor nämlich mehr als 200 Antidumping- und Antisubventionsmaßnahmen in Kraft, die einerseits die Konkurrenz durch Einfuhren einschränken und andererseits die Preise in die Höhe treiben.

Entgegen dem Eindruck, den Vertreter der US-Stahlindustrie häufig erwecken, erhalten die US-amerikanischen Stahlunternehmen eine Vielzahl föderaler, regionaler und lokaler Subventionen. Laut einer umfassenden Studie aus dem Jahr 1999 [2] ist es der Stahllobby gelungen, den einheimischen Stahlunternehmen Subventionen in Höhe von mindestens 16 Mrd. USD (21,8 Mrd. USD in konstanten Preisen des Jahres 1999) aus föderalen Steuergeldern sowie weitere Subventionen der einzelnen Bundesstaaten und der Kommunen in Milliardenhöhe zu sichern. Zu diesen Subventionen gehören Maßnahmen zur Rettung von Pensionsfonds, Steuererstattungen und -schlupflöcher, Ausnahmen von umweltschutzrechtlichen Bestimmungen, "Buy-America"-Vorschriften sowie in Notfällen gewährte Kreditbürgschaften.

[2] "Paying the Price for Big Steel", William H Barringer und Kenneth J Pierce (American Institute for International Steel)

Eine notwendigerweise unvollständige Analyse der öffentlich zugänglichen Informationen ergibt, dass in diesem Jahr mindestens sechs US-Stahlunternehmen föderale oder bundesstaatliche Unterstützung erhalten. Neben einer föderalen Kreditbürgschaft in Höhe von 250 Mio. USD und einem bundesstaatlichen Zuschuss im Wert von 30 Mio. USD umfasst die Unterstützung verschiedene Steuervergünstigungen sowie eine bundesstaatliche Bürgschaft für ein kommunales Versorgungsunternehmen, mit der gewährleistet werden soll, dass das Unternehmen die Kosten der Stromversorgung eines geplanten Elektroofens decken kann.

2.1.3. Auswirkungen der hohen Preise auf die Stahlproduktion in den USA

Zwar befinden sich mehr als 30 US-Stahlunternehmen in der einen oder andern Form bereits im Konkurs, doch die meisten von ihnen produzieren weiterhin Stahl. Die jüngsten Preissteigerungen haben sogar dazu geführt, dass stillgelegte Produktionsstätten (einschließlich Teile des früheren LTV-Konzerns) wieder in Betrieb genommen wurden bzw. in Kürze wieder in Betrieb genommen werden sollen. Darüber hinaus planen einige Unternehmen, ihre Produktionsanlagen zu modernisieren und ihre Kapazitäten auszubauen. Bis Ende des Jahres ist damit zu rechnen, dass sich LTV (4-6 Mio. Tonnen), Trico (1.5 Mio. Tonnen) sowie möglicherweise weitere zur Zeit im Konkurs befindlichen Unternehmen am Markt zurückmelden.

2002 liegt die Rohstahlproduktion in den USA bisher auf einem ähnlichen Niveau wie im Vorjahr. Dadurch, dass als Reaktion auf die höheren Preise zusätzliche Produktionsanlagen in Betrieb genommen werden und die Produktion steigt, könnte es durchaus in den nächsten Monaten zu einem moderaten Preisrückgang (um 40 - 60 USD) kommen. Auch ein dramatischer Preisverfall, d.h. ein Platzen der gegenwärtigen "Preisblase", ist nicht auszuschließen. Bei solchen Schätzungen handelt es sich natürlich um Durchschnittswerte, und die Preissenkungen werden je nach Ware und Hersteller zum Teil sehr unterschiedlich ausfallen. Da bei Stahlblech die Preise wesentlich stärker gestiegen sind als bei Platten oder Langerzeugnissen, könnte dieser Produktionsbereich in besonderem Maße von der Preiswende betroffen sein.

Die Entscheidung einzelner US-Unternehmen, die Stahl als Produktionsinput verwenden, angesichts höherer Stahlpreise und zusätzlicher Einfuhrzölle gemäß Abschnitt 201 des US-Handelsgesetzes die Produktion ins Ausland zu verlagern, könnte die Preise weiter nach unten drücken. Das Ausmaß dieser Produktionsverlagerung wird davon abhängen, wie viele Ausnahmen für Stahlerzeugnisse gewährt werden, die nicht von den US-amerikanischen Stahlunternehmen angeboten werden. Auch die Nachfrage wird ein wichtiger Faktor sein: Während sie in der Automobilbranche zur Zeit noch stabil erscheint, geht sie im Baugewerbe zurück. Angesichts der ungewissen Entwicklung an den Devisen- und Kapitalmärkten sind Vorhersagen noch schwieriger als sonst.

2.1.4. Auswirkungen der Aufhebung der US-Schutzmaßnahmen für Stahlerzeugnisse auf den US-Markt

Es ist davon auszugehen, dass die Streitbeilegung im Rahmen der WTO etwa im August 2003 mit einer endgültigen Entscheidung gegen die Schutzmaßnahmen der USA enden wird. Danach kommt es entweder zur Aufhebung der Schutzmaßnahmen, oder Artikel 4 der Verordnung (EG) Nr. 1031/2002 des Rates vom 13. Juni wird automatisch wirksam. Damit würden zusätzliche Zölle im Wert von 2,2 Mrd. USD auf bestimmte Einfuhren aus den USA erhoben werden. Vor diese Alternative gestellt wird die US-Regierung es voraussichtlich vorziehen, ihren WTO-Verpflichtungen nachzukommen und die Schutzmaßnahmen aufzuheben.

In einer Zeit, in der sich die US-Stahlpreise ohnehin im Abwärtstrend befinden dürften, könnten die Aufhebung der Schutzmaßnahmen und der damit verbundene Anstieg der Einfuhren zu einem weiteren beträchtlichen Preisrückgang oder sogar zu einem drastischen Preisverfall führen. In beiden Fällen stellt sich dann mit besonderer Dringlichkeit die Frage, ob die US-Unternehmen und insbesondere, doch nicht ausschließlich diejenigen, die zu Zeiten hoher Preise ihre Kapazitäten erhöht haben, auch bei annähernd gleichen Preisen wie in der EU oder im Fernen Osten - oder sogar darunter - lebensfähig sind.

Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass die US-Regierung ihre Politik zwar mit dem kurzfristigen Schutz der US-Stahlindustrie begründet hat, der den Unternehmen die Möglichkeit zur Umstrukturierung und zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit geben sollte, dass sie jedoch damit lediglich den Unternehmen jeden Anreiz genommen hat, schwierige Entscheidungen wie z.B. über die Schließung unwirtschaftlicher Anlagen zu treffen. Fast könnte man sagen, dass die US-Regierung mit diesen Maßnahmen genau das Gegenteil von dem erreicht hat, was sie damit eigentlich erreichen wollte.

Längerfristig wird sich nach dem Platzen der Preisblase die Lage weiter verschlechtern. In der zweiten Jahreshälfte 2003 ist damit zu rechnen, dass die Stahlindustrie wie alle drei bis fünf Jahre erneut vor einer "Krise" stehen wird. Wie in der Vergangenheit werden dann ohne Zweifel Stimmen laut werden, die mehr protektionistische Maßnahmen fordern, darunter auch die nicht-WTO-konforme Anwendung von Antidumping- und Ausgleichsmaßnahmen. Doch dieser Krisenzyklus lässt sich nur dann durchbrechen, wenn US-Regierung und -Unternehmen die Bereitschaft zeigen, die grundsätzlichen Probleme der Stahlindustrie wie unwirtschaftliche Produktionskapazitäten und Marktverzerrungen in Angriff zu nehmen.

2.1.5. Wettbewerbsfähigkeit der US-Stahlindustrie

Seit zwanzig bis dreißig Jahren stehen die integrierten Stahlwerke in den Hochlohnländern vor zunehmender Konkurrenz durch Mini-Stahlwerke, die durch den Einsatz moderner Technologien billigeren Stahl produzieren können, sowie durch Stahlunternehmen in den Entwicklungs- und Transformationsländern, deren Lohnkosten wesentlich niedriger sind. Als Reaktion darauf haben die erfolgreichen integrierten Stahlwerke die eigene Technologie verbessert, den Schwerpunkt ihrer Produktion auf qualitative hochwertige Erzeugnisse gelegt und sich sehr flexibel auf die Anforderungen ihrer Kunden eingestellt. Dies hat in vielen Fällen zur Rationalisierung sowie zu Fusionen geführt, aus denen größere, internationale operierende Unternehmen hervorgegangen sind, die Skaleneffekte effektiver ausnutzen können.

In Gegensatz dazu befinden sich die integrierten Stahlwerke in den USA seit rund zwanzig Jahren in einem strukturell bedingten Niedergang aufgrund der starken Konkurrenz durch die einheimischen Mini-Stahlwerke, deren Produktionskapazität durch den Einsatz von Elektrolichtbogenöfen in wesentlich kleineren Anlagen von 10 auf mehr als 50 Mio. Tonnen angewachsen ist. Bei der Analyse der Wettbewerbsfähigkeit und des Umstrukturierungsbedarfs der US-Stahlindustrie ist es daher unerlässlich, zwischen zwei in Wirklichkeit ganz verschiedenen Industrien zu unterscheiden.

Tabelle 1

Geschätzte Produktionskosten (vor Steuern) für Stahlbleche, 1998 and 2000 (USD je Tonne)

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Quelle: World Steel Dynamics, Steel Strategist

24, Juni 1998 und Steel Strategist

26, Juli 2000.

Dieser Unterschied tritt auch bei der zur Erzeugung einer Netto-Tonne Stahl erforderlichen Arbeitsstunden deutlich zu Tage. Während die US-Mini-Stahlwerke dazu nur etwa eine Arbeitsstunde (Steel Dynamics Inc. behauptet sogar nur 0,4 Arbeitsstunden) benötigen, fallen dafür in den integrierten Stahlwerken 3-4 Arbeitsstunden an. So benötigte das Unternehmen US Steel 2001 3,1 Arbeitsstunden zur Erzeugung einer Tonne Stahl.

Die Produktionskosten, wie oben beschrieben, sind natürlich nicht der einzige Faktor, der Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit der USA hat. Die Situation wird akut noch dadurch erschwert, dass viele der großen integrierten Stahlunternehmen der USA zur Sicherung der eigenen Rentabilität nicht nur die Kosten der jetzigen Belegschaft decken müssen, sondern auch die Pensions- und Gesundheitsfürsorgekosten für ehemalige Beschäftigte (die sogenannten "legacy costs"). Dies führt im Endeffekt dazu, dass diese Unternehmen effizienter (im Sinne des Verhältnisses Arbeitsstunden/Tonne Stahl) produzieren müssen, um mit Unternehmen konkurrieren zu können, die keine Altlasten dieser Art zu tragen haben. Diese "legacy costs" sind auch ein Hindernis bei Fusionen: Folglich zählt keines der US-Unternehmen zu den weltweit größten Stahlkonzernen.

Wie in den vorangegangenen Abschnitten erläutert, gilt es schließlich zu bedenken, dass viele der großen integrierten Stahlwerke in den USA vor finanziellen Schwierigkeiten stehen, obwohl die Stahlpreise auf dem US-Markt wesentlich höher sind als anderswo. Dies legt den Schluss nahe, dass es sich dabei vielfach um ineffiziente Unternehmen handelt, denen der nach der WTO-Entscheidung zu erwartende Preisrückgang große Probleme bereiten dürfte.

2.2. Verbreitung von Schutzmaßnahmen auf anderen Märkten

Die von den USA für eine breite Palette von Stahlerzeugnissen eingeführten protektionistischen Schutzmaßnahmen haben rund um den Globus eine Kettenreaktion ausgelöst. Die zuständigen nationalen Behörden und Stahlunternehmen meinen, angesichts der für den US-amerikanischen Markt bestimmten rückläufigen Ausfuhren und des Anstiegs der auf ihre Märkte umgelenkten Stahleinfuhren bereits erste Anzeichen für die erheblichen negativen Auswirkungen dieser Maßnahmen auf ihre Stahlwirtschaft zu erkennen.

In Kanada, China, Chile, der Tschechischen Republik, Ungarn, Mexiko, Polen, Bulgarien und Rumänien werden bzw. wurden Untersuchungen zur Prüfung der Notwendigkeit von Schutzmaßnahmen eingeleitet. China und Ungarn haben bereits vorläufige Schutzmaßnahmen eingeführt. Alle diese Untersuchungen scheinen - zumindest auf den ersten Blick - mit den in den USA eingeführten Maßnahmen in Verbindung zu stehen.

2.3. Der OECD-Prozess

Im Rahmen des auf hochrangiger Ebene geführten OECD-Dialogs über die Stahlindustrie, der zum ersten Mal im September 2001 stattfand, wurde versucht, sich auf einen gemeinsamen multilateralen Ansatz zu verständigen, mit dem die grundlegenden Probleme der internationalen Stahlindustrie - unwirtschaftliche Kapazitäten, die durch Subventionen und andere handelsverzerrende Maßnahmen weiter erhalten werden - in Angriff genommen werden können. Dieser Prozess konnte dem politischen Drängen in den USA auf unilaterale Maßnahmen leider nicht Stand halten, zur Lösung der grundsätzlichen Probleme haben die Schutzmaßnahmen allerdings auch keinen Beitrag geleistet - zum Teil verschärfen sie sogar die derzeitige Lage.

Wohlwissend, dass die Bemühungen um ein internationales Stahlabkommen ein äußerst schwieriges Unterfangen sind, wird sich die Kommission weiter aktiv an den OECD-Diskussionen und an jedem anderen Forum, in dem die Probleme der Stahlindustrie zur Debatte stehen, beteiligen. Die Kommission ist der Auffassung, dass sich ein solches Abkommen auf alle Formen der staatlichen Subvention (von welcher Ebene auch immer) erstrecken und ein entsprechender Überwachungsmechanismus zur Durchsetzung der Bestimmungen eingerichtet werden sollte und dass sich die unterzeichnenden Parteien außerdem darauf verständigen sollten, dass sie keine handelspolitischen Schutzmaßnahmen gegenüber den Stahleinfuhren der anderen Partner ergreifen. Dies setzt jedoch voraus, dass alle beteiligten Regierungen - einschließlich der US-amerikanischen Administration - bereit sind, politisch schwierige Entscheidungen zu treffen, um eine Einigung herbeizuführen. Die bisherigen Maßnahmen haben diesbezüglich noch keine Früchte getragen, insbesondere weil in der Beteiligung der USA lediglich ein Lippenbekenntnis gesehen wird.

3. Derzeitiger Stand der WTO-Streitbeilegung und weiterer Zeitlicher Ablauf

Angesichts der von den USA eingeführten Stahlzölle haben die EG, Japan, Korea, China, die Schweiz, Norwegen, Neuseeland und Brasilien gemeinsam ein Streitbeilegungsverfahren bei der WTO angestrengt.

Den ersten Schritt in dieser Streitbeilegung bildeten die gemeinsamen Konsultationen vom 11. und 12. April 2002, auf denen deutlich wurde, dass die US-Schutzmaßnahmen alle Wirtschaftsbeteiligten auf dem internationalen Stahlmarkt erheblich treffen und die Beschwerdeführer sehr ähnlich gelagerte Einwände gegen die Schutzmaßnahmen der USA erheben. [3] Da im Rahmen dieser Konsultationen keine Einigung erzielt werden konnte, wurde auf Antrag der EG (3. Juni 2002), Japans und Koreas (14. Juni 2002), Chinas, der Schweiz und Norwegens (24. Juni 2002) und Neuseelands (8. Juli 2002) als zweiter Schritt gemäß Artikel 9 Absatz 1 der Streitbeilegungsvereinbarung ein einziges Panel zur Prüfung der Beschwerde bezüglich der US-Schutzzölle (mit denselben Panel-Mitgliedern und demselben Zeitplan für das Panelverfahren) eingesetzt. Brasilien wird sich diesem Panel voraussichtlich im Juli anschließen.

[3] Die Beschwerdeführer machen unter anderem folgende WTO-Widrigkeiten geltend: Nichterfuellung der Voraussetzung "unvorhergesehener Entwicklungen" gemäß Artikel XIX des GATT; fehlender Nachweis eines Anstiegs der Einfuhren in absoluten Zahlen gemäß Artikel 2 Absatz 1 des Übereinkommens über Schutzmaßnahmen; eine unzutreffende Definition der inländischen Wirtschaftszweige, die vergleichbare Waren herstellen, gemäß Artikel 2 Absatz 1 und Artikel 4 Absatz 2 Buchstabe a in Verbindung mit Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe c des Übereinkommens über Schutzmaßnahmen; ein fehlender Nachweis eines ernsthaften Schadens oder eines drohenden ernsthaften Schadens gemäß Artikel 2 Absatz 1 und Artikel 4 Absatz 2 Buchstabe a des Übereinkommens über Schutzmaßnahmen; ein fehlender Nachweis eines kausalen Zusammenhangs Verbindung zwischen den Einfuhren und einem ernsthaften Schaden bzw. drohenden ernsthaften Schaden gemäß Artikel 2 Absatz 1 und Artikel 4 Absatz 2 Buchstabe b des Übereinkommens über Schutzmaßnahmen; eine Verletzung des Proportionalitätsprinzips im Sinne von Artikel 5 Absatz 1 des Übereinkommens über Schutzmaßnahmen; eine mangelnde Übereinstimmung zwischen dem Gegenstand der Untersuchung zur Notwendigkeit von Schutzmaßnahmen und dem Geltungsbereich der betreffenden Schutzmaßnahmen; eine unzureichende Darlegung der gemäß Artikel 3 Absatz 1 des Übereinkommens über Schutzmaßnahmen vorzulegenden Feststellungen zu den relevanten Sach- und Rechtsfragen in den verschiedenen Dokumenten, die der Entscheidung der US-amerikanischen Regierung zugrunde liegen.

Die Zusammensetzung des Panels sollte bis Ende Juli 2002 feststehen, der Panelbericht im April 2003 vorliegen und der Bericht des Berufungsgremiums im September 2003 verteilt werden.

Sobald das Streitschlichtungsverfahren nach Maßgabe des Artikels 4 der Verordnung (EG) Nr. 1031/2002 des Rates abgeschlossen ist, finden, in dem Fall, dass das WTO-Streitbeilegungsgremium feststellt, dass die Schutzmaßnahmen der USA mit den WTO-Übereinkommen unvereinbar sind, ab dem fünften Tag dieser Entscheidung automatisch die in Anhang II der vorgenannten Verordnung festgesetzten zusätzlichen Zölle Anwendung.

Mit dieser automatischen Anwendung von Maßnahmen zur Wiederherstellung des Gleichgewichts der Zugeständnisse und Verpflichtungen soll sichergestellt werden, dass nach der Feststellung der WTO-Widrigkeit der US-Maßnahmen durch das WTO-Streitbeilegungsgremium diese unverzüglich aufgehoben werden und dass nicht, wie es bereits in früheren Streitfällen zu beobachten war, seitens der USA systematisch versucht wird, die Aufhebung ihrer illegalen Schutzmaßnahmen hinauszuzögern. So ist die US-Schutzmaßnahme gegenüber Leitungsrohren, die bereits im Februar 2002 als mit den WTO-Bestimmungen unvereinbar erklärt wurde, immer noch Kraft. Die EU und andere Handelspartner sind mit einer US-amerikanischen Handelspolitik konfrontiert, die immer unvorhersehbarere Züge annimmt. Deshalb ist die Entscheidung des Rates, im nächsten Jahr automatisch ausgleichende Maßnahmen zu ergreifen, von besonders großer Bedeutung, da auf diese Weise nicht nur die Interessen der europäischen Stahlindustrie geschützt werden, sondern auch dafür gesorgt wird, dass ein derartiger systematischer und dennoch unvorhersehbarer Rückgriff auf WTO-widrige Maßnahmen auf jeden Fall ein kostspieliges Unterfangen wird.

4. Einschätzung der derzeitigen warenspezifischen Ausnahmen

Im Rahmen der Untersuchung der US-Kommission für Internationalen Handel (ITC) konnten Unternehmen beantragen, dass bestimmte Waren von den betreffenden Schutzmaßnahmen ausgenommen werden, so dass in der Ankündigung des US-Präsidenten vom 5. März 2002 bereits einige warenspezifische Ausnahmen enthalten waren; am 5. April 2002 wurde dann nochmals eine geringe Anzahl von Ausnahmen bekannt gegeben. Diese Ausnahmen sollten im Wesentlichen als Teil der ursprünglichen Schutzmaßnahmen betrachtet und deshalb vom anschließenden Prozess der warenspezifischen Ausnahmen, der die Wirksamkeit dieser Maßnahmen einschränkt, getrennt werden.

Die Anträge, die im Laufe der Untersuchung bzw. vor dem 23. April 2002 eingereicht wurden ("erste Antragsrunde"), sind unter "X-Nummern" registriert. Anträge der "zweiten Runde" mussten bis zum 20. Mai eingehen und erhielten "N-Nummern". Am 5. Juni wurden 150 N-Nummern, am 14. Juni 134, am 19. Juni 135, am 27. Juni 131 und am 8. Juli nochmals 82 N-Nummern veröffentlicht. Insgesamt sollen über 1200 Anträge eingereicht worden sein.

Die US-Behörden erklärten, sie würden nur solche Ausnahmen gewähren, die "die Ziele der Schutzmaßnahme nicht untergraben". Ihren Angaben zufolge wurde dabei unter anderem berücksichtigt, ob die betreffende Ware gegenwärtig in den Vereinigten Staaten hergestellt wird, ob es in ausreichenden Menge von inländischen Quellen bezogen werden kann, ob es möglich ist, das betreffende Erzeugnis durch ein anderes zu ersetzen, wie groß die Lagerbestände sind, ob das erforderliche Erzeugnis zur Zeit von einem US-Hersteller entwickelt wird und ob dieser in Kürze in der Lage wäre, dieses Erzeugnis in ausreichenden Mengen auf den Markt zu bringen.

Im Zuge dieser Bewertung erhielten die US-amerikanischen Hersteller die Möglichkeit, ihre Meinungen und Vorbehalte vorzubringen. Diesen Stellungnahmen scheint in der endgültigen Entscheidungsfindung erhebliche Bedeutung beigemessen worden zu sein, denn es wurden nur relativ wenige Ausnahmen gegen den erklärten Widerstand der inländischen Industrie gewährt. Außerdem haben sich bestimmte europäische Unternehmen darüber beschwert, dass die US-Behörden einige ihrer förmlichen Anträge auf Gewährung einer Ausnahme entweder nicht registriert oder aber ohne jegliche Begründung nicht berücksichtigt haben.

Mittlerweile gibt es vier Listen mit insgesamt 247 warenspezifischen Ausnahmen, die am 7., 17.,und am 24. Juni sowie am 11. Juli bekannt gegeben wurden. Rund 150 dieser Ausnahmen beziehen sich entweder direkt auf europäische Unternehmen oder auf stahlverarbeitende Unternehmen in den USA, die ihren Stahl von europäischen Unternehmen beziehen. Schätzungen zufolge werden die negativen Auswirkungen, die den in der EU ansässigen Stahlerzeugern durch die ursprünglichen Schutzmaßnahmen entstehen würden, durch derartige Ausnahmen bis zum 11. Juli um 230 Mio. $ gemindert. Ursprünglich wurden die aufgrund dieser Schutzmaßnahmen erwachsenden Ausfuhreinbußen der europäischen Stahlunternehmen auf insgesamt 2,3 Mrd. $ beziffert.

Insgesamt wurden Ausnahmen für rund 330 000 Tonnen gewährt; die in der EU angesiedelten Unternehmen hatten Ausnahmen für über 2,7 Mio. Tonnen beantragt (wobei jedoch durchaus die Möglichkeit besteht, dass einige Anträge doppelt gezählt wurden).

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Während praktisch allen Anträgen kleinerer Fachbetriebe stattgegeben wurde, liegt die Annahmequote für größere Betriebe zwischen 5 % und 15 %. Da die niedrigere Annahmequote in einigen Fällen auch auf eine verspätete Antragstellung zurückzuführen ist, kann sie nicht unbedingt als zuverlässiger Anhaltspunkt für das endgültige Ergebnis herangezogen werden.

Des Weiteren ist Folgendes zu bedenken:

* Die Ausnahmen werden für Erzeugnisse und nicht für einzelne Unternehmen gewährt. Deshalb ist es bei weitem nicht sicher, dass eine bestimmte Ausnahme einem europäischen Unternehmen in vollem Umfang zugute kommt, selbst wenn dieses Unternehmen den Antrag gestellt hat. Dies stellt ein besonders großes Problem dar, wenn für die warenspezifische Ausnahme Zollkontingente gelten, die nach dem Windhundverfahren verwaltet werden.

* Die Zollkontingente für einige warenspezifische Ausnahmen werden erst zu einem späteren Zeitpunkt festgesetzt. Dies könnte für europäische Unternehmen bedeuten, dass ihnen nur ein Bruchteil der beantragten Mengen zugute kommt.

* Einige Unternehmen haben berichtet, dass die in bestimmten Ausnahmen vorgesehenen Mengen bzw. die in diesen Ausnahmen berücksichtigten Erzeugnisse in ihrem Spektrum so eingeschränkt sind, dass sie sich außer Stande sehen, die Ausnahme zu nutzen. In einigen Fällen ist die Ausnahme zu eingeschränkt, als dass sie für das stahlverarbeitende Unternehmen überhaupt noch von Interesse ist. So ist es für ein amerikanisches Unternehmen völlig unsinnig, im Rahmen einer Ausnahme eine bestimmte Art von Spezialstahl zu kaufen, wenn es für die anderen Stahlsorten, die es für die Produktion braucht, die vollen Schutzzölle entrichten muss. In anderen Fällen wiederum sind die Fixkosten für die Herstellung eines Spezialstahlerzeugnisses so hoch, dass es nicht rentabel ist, nur die im Rahmen der Ausnahme gewährte Menge herzustellen.

* Einige Anträge wurden von stahlverarbeitenden Betrieben in den USA gestellt, deren Hauptlieferant nicht immer bekannt ist. Außerdem ist es möglich, dass einige Anträge, die von bestimmten hoch spezialisierten europäischen Unternehmen, die Nischenerzeugnisse produzieren, gestellt wurden, den Kommissionsdienststellen nicht bekannt sind.

Theoretisch sollten alle mit X-Nummern erfassten Anträge bis zum 3. Juli bearbeitet worden sein. Diese Frist hat sich in der Praxis allerdings als nicht verbindlich erwiesen. Demgegenüber wurde die Bearbeitung einiger Anträge mit N-Nummer sogar vorgezogen. Am 3. Juli wurde in einer Bekanntmachung des Präsidenten der 31. August 2002 als neue Frist gesetzt, damit noch nicht bearbeitete Ausnahmeanträge berücksichtigt werden können.

5. Derzeitiger Stand der Gespräche mit den USA über Handelskompensationen

Die Frage der in Artikel 8 des Übereinkommens über Schutzmaßnahmen vorgesehenen Handelskompensationen stellt sich nicht nur in Verbindung mit den US-Stahlzöllen, sie ist vielmehr systemimmanenter Natur. Die Auflage, dass zwischen den Mitgliedern, die Schutzmaßnahmen anwenden, und den von diesen Maßnahmen betroffenen Ausfuhrmitgliedern ein im Wesentlichen gleichwertiger Umfang an Zugeständnissen aufrecht zu erhalten ist, bildet den Eckpfeiler des Übereinkommens über Schutzmaßnahmen.

Mitglieder, die Schutzmaßnahmen anwenden, müssen für die negativen Auswirkungen ihrer Maßnahmen angemessene Handelskompensationen anbieten; ansonsten haben die durch diese Maßnahmen in ihrem Handel beeinträchtigten Ausfuhrmitglieder das Recht, die Anwendung im Wesentlichen gleichwertiger Zugeständnisse gegenüber den Mitgliedern, die die Schutzmaßnahmen anwenden, auszusetzen. Sobald ein WTO-Panel und/oder das WTO-Berufungsgremium die WTO-Widrigkeit einer Schutzmaßnahme festgestellt hat, kann bei Schutzmaßnahmen, für die kein Anstieg der absoluten Einfuhrmengen nachgewiesen wurde, unverzüglich eine Aussetzung von Handelszugeständnissen erfolgen.

In den laufenden Gesprächen mit den USA hat die EG diesbezüglich ihre konkreten Erwartungen formuliert: ermäßigte Zollsätze für Erzeugnisse, für die die Gemeinschaft der wichtigste bzw. wesentliche Lieferant ist, wobei die Summe der gesamten Zollmindereinnahmen dem Betrag der Einfuhrabgaben entsprechen sollte, die die USA durch Anwendung der von ihnen zwischen 1999 und 2001 auf die durchschnittlichen EG-Stahlausfuhren eingeführten höheren Zölle erhoben haben.

Im Rahmen der Gespräche mit den USA wurden nicht nur methodische Fragen geklärt, sondern auch Klarheit bezüglich des in den USA geltenden Verfahrens für die Vorlage eines Entschädigungsangebots geschaffen. Demzufolge liegt die Entscheidungsbefugnis über Handelskompensationen nach Section 123 und Section 131 des Handelsgesetzes (Trade Act) von 1974 in Form von ermäßigten Zollsätzen von bis zu 30 % beim amerikanischen Präsidenten, nachdem er die US-Kommission für Internationalen Handel (ITC) gehört hat, die 90 Tage Zeit hat, um ihre Stellungnahme zu unterbreiten.

Bisher haben die USA noch nicht einmal grundsätzlich zugestimmt, dass sie Kompensationen in Form von Zollermäßigungen für andere Waren als Stahlerzeugnisse anbieten sollten. Dies ist auf Unterschiede in der Auslegung von Artikel 8 des Übereinkommens über Schutzmaßnahmen zurückzuführen. In diesem Zusammenhang sollte jedoch bedacht werden, dass jede Auslegung dieses Artikels, die es WTO-Mitgliedern gestatten würde, ohne die damit verbundenen Konsequenzen Schutzmaßnahmen anzuwenden, bevor das WTO-Berufungsgremium über die Vereinbarkeit bzw. Unvereinbarkeit der Schutzmaßnahmen entschieden hat und obwohl es in absoluten Zahlen keinen Anstieg der Einfuhren gegeben hat, zu einem systemimmanenten Missbrauch von Schutzmaßnahmen führen würde.

Deshalb vertritt die Kommission die Auffassung, dass es langfristig auch im Interesse der USA ist, eine Auslegung von Artikel 8 des Übereinkommens über Schutzmaßnahmen zu verhindern, die zu einer weiteren Verbreitung von Schutzmaßnahmen führen würde.

6. Schlussfolgerungen

Als Schlussfolgerung dieses Berichtes möchte die Kommission Folgendes hervorheben:

* Es wird davon ausgegangen, dass das WTO-Streitschlichtungsverfahren voraussichtlich Ende September 2003 mit einem Urteil über die Unrechtmässigkeit der US-Schutzmassnahmen endet. Die automatische Anwendung der langen Liste von Ausgleichsmassnahmen bei einem negativen WTO-Urteil - wie in Artikel 4 der Ratsverordnung 1031/2002 vorgesehen - ist die beste Garantie dafür, dass die unrechtmässigen Schutzmassnahmen sofort nach dem WTO-Urteil aufgehoben werden.

* Die US-Schutzmassnahmen für Stahl haben einen bedeutenden negativen Einfluss auf die US-Wirtschaft (insbesondere auf die Stahlverbraucher), wohingegen die Auswirkungen ausserhalb der USA und auf die EU bislang eingeschränkter gewesen sind. Nach Beendigung der Stahl-Schutzmassnahmen kann erwartet werden, dass eine fehlende Umstrukturierung in den USA, zusammen mit einem potentiellen Preisverfall, die US-Stahlindustrie in eine weitere Krise stürzen würde. Deshalb sollte eine breit angelegte internationale Initiative ins Auge gefasst werden, die sich mit den Schwierigkeiten, mit denen die Welt-Stahlindustrie zu kämpfen hat, befasst.

* Die warenspezifischen Ausnahmen, die von den USA bislang gewährt wurden, sind offensichtlich unzureichend. Viele der noch nicht beschiedenen Anträge würden den Stahlverbrauchern Zugang zu Produkten gewähren, die entweder nur in kleinen Mengen, in minderer Qualität oder zu hohen Preisen von US-Stahlproduzenten beschafft werden, und dadurch den negativen Einfluss der Stahl-Schutzmassnahmen auf die US-Wirtschaft und die EU-Exporte begrenzen.

* Das Thema der Handelszugeständnisse bleibt von grosser systemischer Bedeutung, um den Missbrauch von Schutzmassnahmen zu vermeiden. Die Gespräche mit den USA über Handelszugeständnisse gehen weiter, obwohl die USA bislang nicht den Grundsatz akzeptiert haben, Zugeständnisse in Form von verminderten Zollsätzen bei anderen als bei Stahlprodukten anzubieten. Die Kommission ist der Auffassung, dass auch die USA ein langfristiges Interesse daran haben sollten, eine Interpretation von Artikel 8 des Schutzklauselabkommens zu vermeiden, die zu einer Ausuferung des Gebrauchs von Schutzmassnahmen führen würde.

Im Lichte der oben genannten Punkte wird die Kommission Empfehlungen mit möglicherweise notwendigen Vorschlägen vorlegen.