KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN 
Brüssel, den 22.07.1996 
KOM(96) 328 endg. 
EIN GEMEINSAMES 
MEHRWERTSTEUERSYSTEM 
ein Programm für den Binnenmarkt 
(von der Kommission vorgelegt) 

INHALTSVERZEICHNIS 
EINLEITUNG 3 
I. HISTORISCHER RÜCKBLICK 5 
H. EIN DEN ERFORDERNISSEN DES BINNENMARKTES ENTSPRECHENDES 
MEHRWERTSTEUERSYSTEM 9 
1. DIE GRENZEN DER DERZEITIGEN REGELUNG 9 
1.1 Eine komplizierte und subjektive Regelung 9 
1.2 Eine den neuen wirtschaftlichen Erfordernissen nicht 
angemessene Regelung 9 
1.3 Unterschiedliche Handhabung durch die Mitgliedstaaten 10 
1.4 Die Kritik seitens der Unternehmen 11 
1.5 Fazit 11 
2. DIE GEPLANTE REGELUNG 14 
2.1 Hauptmerkmale 14 
2.1.1 Beseitigung sämtlicher Unterschiede zwischen 
inländischen und innergemeinschaftlichen Umsätzen 14 
2.1.2 Besteuerung aller in der Gemeinschaft bewirkten 
Umsätze 14 
2.2 Hauptelemente 15 
2.2.1 Spürbare Vereinfachung für Unternehmen durch 
Einzelortprinzip 15 
2.2.2 Verzicht auf eine direkte Zuordnung des MWSt-
Aufkommens durch das Besteuerungssystem 16 
2.3 Folgen 18 
2.3.1 Harmonisierungen 18 
2.3.2 Einheitliche Anwendung 19 
2.3.3 Modernisierung der derzeitigen Regelung 20 
2.3.4 Steuerverwaltung, -kontrolle und -erhebung bei der 
neuen Regelung 20 
III. SCHLUSSFOLGERUNG: VORSCHLAG DER KOMMISSION FÜR EIN 
ARBEITSPROGRAMM .25 
ANHANG A - ARBEITSPROGRAMM DER KOMMISSION 27 
1 t, 
EINLEITUNG 
Seit Einführung der sogenannten Umsatzsteuer-Übergangsregelung im Jahre 1993 haben 
sich in der Gemeinschaft bedeutsame Entwicklungen vollzogen. 
Der Wegfall der Binnengrenzen der Europäischen Union bedeutet natürlich schon an 
sich einen wesentlichen Fortschritt, doch ist der Prozeß der wirtschaftlichen Integration 
damit nur unvollständig beschrieben. Deutlicher wird der erreichte Stand, wenn man sich 
vor Augen hält, daß die Europäische Union mit der geplanten Einfuhrung einer 
gemeinsamen Währung einen Schritt unternimmt. Dabei geht es nicht um die Symbolik 
gemeinsamer Münzen und Banknoten, sondern um den Nachweis, daß die Europäische 
Union wirtschaftlich zu einer Einheit verschmolzen ist. 
Vor diesem Hintergrund haben sich die Finanzminister darauf verständigt, die 
Grundzüge einer Finanzpolitik zu erörtern, die zwei Grunderfordernissen unserer Zeit 
gerecht zu werden vermag: der Förderung des Wirtschaftswachstums und der Senkung 
der Arbeitslosigkeit. 
Im Mittelpunkt aller Überlegungen steht der gemeinsame Binnenmarkt. Nach wie vor 
besteht das Ziel darin, 15 getrennte nationale Märkte zu einem einheitlichen Markt 
zusammenzufügen, der Wirtschaft durch den unmittelbaren Zugang von über 350 
Millionen Verbrauchern neue Möglichkeiten zu eröffnen und die Wettbewerbsfähigkeit 
unserer Volkswirtschaften in der Welt zu stärken. Die zunehmenden 
Globalisierungstendenzen in der Weltwirtschaft unterstreichen, wie wichtig es ist, sich 
auf die ständig zunehmende Internationalisierung einzustellen. 
Ein weiterer Ausbau unserer Binnenmarktpolitik ist unumgänglich, um deren ursprüng­
lichen Ansatz voll zur Geltung zu bringen. Für eine Steuer wie die Mehrwertsteuer gilt 
dies aus den folgenden Gründen in ganz besonderem Maße: 
o Die MWSt ist eine Steuer auf Güter und Dienstleistungen, deren freier Verkehr eine 
wesentliche Komponente des Binnenmarktes darstellt. 
o Die MWSt ist konzeptionell und rechtlich als Gemeinschaftssteuer angelegt, und die 
Einführung eines gemeinsamen Mehrwertsteuersystems gehört zu ihren Merkmalen 
und Zielsetzungen. 
Die Grenzen des derzeitigen MWSt-Systems und somit die Gründe für die Ablösung 
dieses bewußt als "Übergangsregelung" bezeichneten Systems werden im folgenden 
ausführlich dargelegt. Bereits an dieser Stelle sei aber betont, daß die bestehende 
Regelung den Unternehmen unnötige Kosten aufbürdet, die sich letztendlich in den 
Verbraucherpreisen niederschlagen, da nach vorläufigen Schätzungen die Kosten bei 
Umsätzen in anderen Mitgliedstaaten im Durchschnitt 5-6mal so hoch sind wie bei 
gleichartigen Transaktionen im Heimatstaat des Unternehmens. 
Die Entlastung von diesen Kosten würde zweifellos dazu beitragen, die 
Wettbewerbsfähigkeit unserer Volkswirtschaften in der Welt zu stärken. Zugleich 
könnten damit unsere KMU, für die derartige Kosten vermutlich eine unüberwindliche 
Hürde darstellen, endlich den gemeinsamen Markt für sich nutzen. Bei der Erörterung 
des Weißbuchs der Kommission über Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit und 
Beschäftigung waren sich alle Mitgliedstaaten darin einig, daß Wachstum und 
Beschäftigung am besten durch die KMU vorangebracht werden. Eine Veränderung des 
MWSt-Systems, das zu einer Kostensenkung und radikalen Vereinfachung führt, kann 
uns diesem Ziel ein ganzes Stück näherbringen. 
Beim Übergang zur Wirtschafts- und Währungsunion mit einheitlicher Währung muß die 
Steuerpolitik auch den Sachzwängen der Mitgliedstaaten Rechnung tragen, wie sie sich 
z.B. aus dem Ziel des Abbaus bzw. der Stabilisierung der Haushaltsdefizite ergeben. Die 
Steuerpolitik sollte zur Erreichung dieses Ziels beitragen, indem sie zumindest für stabile 
Steuereinnahmen sorgt. 
Auch diese Zielsetzung läßt sich am besten dadurch verwirklichen, daß Wachstum und 
Beschäftigung gefordert werden, wodurch sich die Steuereinnahmen insgesamt erhöhen, 
während die Ausgaben zurückgehen. Ein weiterer Gesichtspunkt ist die effektivere 
Gestaltung der Steuererhebung durch Vereinfachung und damit leichtere Handhabung 
des Steuersystems sowie durch Einengung des Spielraums für Steuerbetrug. Im Rahmen 
der Übergangsregelung befinden sich heute in der Europäischen Union steuerlich unbela­
stete Güter im Wert von über 700 Mrd ECU im Umlauf, von denen ein Teil durchaus in 
die Schattenwirtschaft abwandern kann. Durch den Übergang zu einer Regelung, bei 
der die Waren beim Inverkehrbringen bereits mit der Umsatzsteuer belastet sind, 
wodurch das Steuersystem einfacher wird und einen besseren Schutz gegenüber 
Steuerbetrug bietet, könnte die Finanzpolitik einen spürbaren Beitrag zur Erfüllung der 
Maastrichter Kriterien leisten. 
Bei der Ausarbeitung des nachfolgend dargelegten Arbeitsprogramms und des 
beigefügten Kalenders hat die Kommission besonders auf die Kohäre mit der 
Wirtschafts- und Währungsunion geachtet. Sie wird dem auch bei der Umsetzung des 
Programms ihre besondere Aufmerksamkeit widmen, wobei sie darauf hinweist ist, daß 
die Einführung einer einheitlichen Währung von der Einführung des hier 
vorgeschlagenen Mehrwertsteuersystems unabhängig bleibt. 
I. HISTORISCHER RÜCKBLICK 
Bei den Bemühungen um die Einführung eines Mehrwertsteuersystems in der 
Gemeinschaft ging es von Anbeginn um die Beseitigung der Steuergrenzen 
(Abschaffung der Steuerentlastung/Besteuerung der innergemeinschaftlichen Umsätze) 
und um die Schaffung eines gemeinsamen MWSt-Systems mit dem Endziel, die 
Besteuerung von Umsätzen innerhalb der Gemeinschaft nach dem Ursprungslandprinzip 
vorzunehmen. Man ging zudem davon aus, daß eine Besteuerung der Waren und 
Dienstleistungen im Ursprungsland den Erfordernissen eines gemeinsamen Marktes 
entspricht, sofern es gelingt, eine angemessene Lösung für zwei politische Kernfragen zu 
finden: die Angleichung der Steuersätze und die Zuordnung der Einnahmen zum 
Verbrauchsland. 
Die 1987 unterbreiteten allgemeinen Vorstellungen und Vorschläge bestätigten die 
vorgenommene Weichenstellung für den innergemeinschaftlichen Handel, denn die vor­
geschlagenen Lösungen für die politischen Fragen lauteten wie folgt. 
"hinreichende" Annäherung der Steuersätze im Rahmen einer harmonisierten 
Struktur mit zwei Steuersätzen 
Ausgleichsmechanismus zur Berücksichtigung der Verschiebungen im Steuer­
aufkommen. 
Der Rat der Wirtschafts- und Finanzminister stellte 1989 fest, daß es unmöglich sein 
würde, die für den Übergang zum Ursprungslandprinzip notwendigen Harmonisierungen 
bis zum 1.1.1993 vorzunehmen und entschied sich daher für die Einführung einer 
Übergangsregelung, mit der diese Schwierigkeiten dadurch umgangen werden sollten, 
daß zwar prinzipiell am Ursprungslandprinzip festgehalten, die Besteuerung aber in 
bestimmten Fällen weiterhin im Bestimmungsland vorgenommen wurde (Mechanismus 
zur Besteuerung gewerblicher Umsätze und Sonderregelungen). 
Somit erfolgten die Besteuerung der Umsätze und die effektive Steuererhebung 
weiterhin im Bestimmungsland, in dem aller Wahrscheinlichkeit nach der Verbrauch der 
verkauften Waren und Dienstleistungen stattfindet und dem folglich die 
Steuereinnahmen zustehen. Durch die Anwendung des Bestimmungslandprinzips konnte 
man sich bei der Angleichung der Steuersätze und gesetzlichen Grundlagen mit 
Mindestvorschriften benügen, die den Mitgliedstaaten ein hohes Maß an 
Gestaltungsfreiheit beließen. Seit Unterbreitung der ersten Vorschläge der Kommission 
für den Binnenmarkt im Jahre 1987 hat sich die Situation kaum verändert. Bei der 
Angleichung der Rechtsgrundlagen der Mitgliedstaaten wurden überhaupt keine Fort­
schritte erzielt, und auch bei der Harmonisierung der Mehrwertsteuersätze sind die 
Ergebnisse eher bescheiden. 
Dieser kurze Rückblick läßt erkennen, warum man von der Kommission vielfach 
auch heute noch lediglich Vorschläge erwartet, die auf dem gleichen Ansatz wie im 
Jahre 1987 beruhen: 
Besteuerung am Ursprungsort im Sinne des physischen Ortes, an dem sich 
die Waren und Dienstleistungen zum Zeitpunkt des Verkaufs durch das 
Unternehmen befinden, 
Angleichung der MWSt-Sätze und der Rechtsgrundlagen in dem Umfang, der 
zur Begrenzung der Gefahren einer Wettbewerbsverzerrung unbedingt erforder­
lich ist, 
Schaffung eines für die Mitgliedstaaten akzeptablen Ausgleichsmechanismus, 
durch den die Steuererträge auch weiterhin dem Bestimmungsland zufließen. 
Ohne näher auf die detaillierten Ausführungen im Bericht über das Funktionieren der 
Übergangsregelung (KOM (94) 515 vom 23.11.94) einzugehen, muß hier unterstrichen 
werden, daß die Erfahrungen mit der Übergangsregelung zu einer völlig neuen Sicht der 
zuvor ins Auge gefaßten "Lösungen" geführt haben und die Kommission veranlaßten, 
sich um eine Neubestimmung der Merkmale einer gemeinsamen MWSt-Regelung 
für den Binnenmarkt zu bemühen. 
Zwar wurde das Ziel der Abschaffung der innergemeinschaftlichen Grenzkontrollen, die 
ja eine Vorbedingung für die Schaffung des einheitlichen Marktes darstellte, mit der 
Übergangsregelung erreicht, doch erweist sich zunehmend, daß der Prozeß der 
Angleichung des Umsatzsteuerrechts der Mitgliedstaaten, die Entwicklung des 
gemeinsamen MWSt-Systems und der Übergang zu einer endgültigen Regelung 
weitgehend über diesen Rahmen hinausgehen und sich nicht von zwei weiteren 
grundlegenden Zielsetzungen der Europäischen Union trennen lassen: 
Gewährleistung der Steuerneutralität bei inländischen wie bei innergemein­
schaftlichen Umsätzen im Einklang mit dem europäischen Einigungsprozeß. 
Schaffung "eines Binnenmarktes, der durch die Beseitigung der Hindernisse 
für den freien Waren-, Personen-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehr zwischen 
den Mitgliedstaaten gekennzeichnet ist" (Artikel 3c des Vertrages). 
Bei der Erarbeitung von Vorschlägen, die dem Rat im Hinblick auf die Verabschiedung 
eines neuen gemeinsamen MWSt-Systems für den Binnenmarkt unterbreitet wurden, ließ 
sich die Kommission sowohl von diesen Zielsetzungen als auch von den grundlegenden 
Kriterien leiten, die der Rat seinerseits im Oktober 1994 für den Übergang zu einer 
endgültigen Regelung erarbeitet hatte und mit der er nachhaltig seinen Willen 
bekräftigte, dafür zu sorgen, daß die endgültige Regelung "deutliche Vorteile gegenüber 
der bisherigen Übergangsregelung aufweist und den folgenden grundlegenden Kriterien 
entspricht, die als gleichermaßen bedeutsam erachtet werden: 
Abbau der administrativen Verpflichtungen für Wirtschaft und 
Verwaltung sowie wesentliche Vereinfachung der Besteuerung; 
keine Schmälerung des Steueraufkommens der Mitgliedstaaten; 
keine Erhöhung der Gefahr von Steuerverkürzungen; 
Erhaltung der Wettbewerbsneutralität der Steuer." 
Es zeigte sich schon bald, daß die Durchsetzung all dieser Kriterien und Zielsetzungen 
nicht allein durch die Abänderung der für den Übergangszeitraum eingeführten 
Besteuerungsvorschriften erfolgen kann. Vielmehr ist ein grundlegendes tiberdenken der 
Grundsätze für das Funktionieren des gemeinsamen MWSt-Systems in seiner 
Gesamtheit vonnöten. 
Diese konzeptionelle Arbeit erwies sich als so umfangreich, daß sich die Kommission 
außerstande sah, ihre Vorschläge wie ursprünglich vorgesehen bis zum 31. Dezember 
1994 vorzulegen, denn es mußten möglichst viele Varianten erkundet werden, um dann 
in voller Sachkenntnis jene Variante aufzuzeigen, die am ehesten zu einem MWSt-
System führt, das wirklich den Erfordernissen des Binnenmarktes genügt und eine 
Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Wirtschaft ermöglicht. 
Unter diesen Umständen wäre es nach Ansicht der Kommission verfrüht, bereits jetzt 
Entwürfe von Rechtsvorschriften im Hinblick auf den Übergang zu einem neuen 
gemeinsamen MWSt-System vorzulegen. Das vorliegende Dokument enthält daher ein 
ARBEITSPROGRAMM, das die Kommission in den nächsten Jahren umzusetzen 
gedenkt, um geeignete Vorschläge für den Übergang zu einem neuen gemeinsamen 
MWSt-System zu unterbreiten, wie es der Binnenmarkt erfordert. 
IL EIN DEN ERFORDERNISSEN DES BINNENMARKTES 
ENTSPRECHENDES MEHRWERTSTEUERSYSTEM 
l. DIE GRENZEN DER DERZEITIGEN REGELUNG 
l.I Eine komplizierte und subjektive Regelung 
Die derzeitige MWSt-Regelung ist so angelegt, daß die Mehrwertsteuer direkt von dem 
Mitgliedstaat erhoben wird, auf dessen Gebiet der Endverbrauch der verkauften Waren 
oder Dienstleistungen stattfinden soll. Dazu mußten komplizierte Regelungen zur 
Bestimmung des Orts der steuerbaren Umsätze getroffen werden. Derzeit bestehen 
mindestens 25 unterschiedliche Regelungen zur Ermittlung des Ortes, an dem ein 
Umsatz zu besteuern ist, was für die Unternehmen unter anderem die Verpflichtung mit 
sich bringt, ihre Umsätze zum Zwecke der Besteuerung jeweils auf die verschiedenen 
Mitgliedstaaten aufzuteilen, und damit zur Zersplitterung des Binnenmarktes beiträgt. 
Die Mehrwertsteuer hat daher den ihr eigentlich zukommenden objektiven Charakter 
verloren, da die anzuwendende Steuerregelung von Faktoren abhängig ist, die vom 
Verkäufer zu bewerten sind und so unterschiedliche Punkte umfassen wie 
den Niederlassungsort des Verkäufers und des Käufers, 
den umsatzsteuerlichen Status des Abnehmers, 
die Umsatzsteuer-Identifikationsnummer des Abnehmers, 
den Ort, an dem sich die Waren bei Lieferung befinden, 
den Erbringer der Beförderungsleistung sowie deren Abgangs- und 
Ankunftsort, 
die Art der erbrachten Dienstleistungen, 
die Höhe des vom Verkäufer im Bestimmungs-Mitgliedstaat bewirkten Gesamt­
umsatzes. 
Zu diesen Schwierigkeiten bei der Gewährleistung einer ordnungsgemäßen Besteuerung 
kommen noch die Schwierigkeiten der Unternehmen beim Abzug bzw. der Erstattung 
der Mehrwertsteuer hinzu, mit der sie außerhalb des Heimats-Mitgliedstaats belastet 
werden. 
1.2 Eine den neuen wirtschaftlichen Erfordernissen nicht angemessene Rege­
lung 
Die geltende Regelung, die noch immer - soweit dies möglich ist - auf der physischen 
Erfassung der Güterbewegungen beruht, entspricht nicht mehr den modernen betriebs­
wirtschaftlichen Anforderungen. Diese Hinterlassenschaft verhindert die Orientierung 
der Besteuerung an den gewerblichen Umsätzen, wie sie im Unternehmen buchhal­
terisch erfaßt werden, und erschwert nachhaltig die freie Entfaltung, die ein echter 
Binnenmarkt für sie alle mit sich bringen müßte, namentlich für die kleinen und 
mittleren Unternehmen, die dann in den vollen Genuß der neuen Möglichkeiten des 
europäischen Marktes kommen würden. 
Das Festhalten an diesem Konzept ist zudem ein Element der Rechtsunsicherheit sowohl 
für die Unternehmer als auch für die Verwaltungen, die sich jeweils mit dem Problem 
der Feststellung von Sachverhalten, wie z.B. der Beförderung in einen anderen 
Mitgliedstaat, konfrontiert sehen, ohne diese wirklich verläßlich prüfen zu können. 
Des weiteren hinkt die derzeitige Regelung hinter der Entwicklung des 
dynamischsten Teils der europäischen Wirtschaft und der Weltwirtschaft her: der 
Erbringung grenzüberschreitender Dienstleistungen, bei denen die Gefahr besteht 
oder droht, daß der Verbrauch innerhalb der Gemeinschaft immer weniger von der 
Besteuerung erfaßt wird. Die bestehenden Rechtsvorschriften gewährleisten keine 
ordnungsgemäße Besteuerung in Bereichen wie der Telekommunikation, in denen es zu 
tiefgreifenden technologischen Umwälzungen gekommen ist. Zudem werden 
Tätigkeiten, die früher ausschließlich öffentlich-rechtlichen Einrichtungen vorbehalten 
waren, zunehmend von privaten Unternehmen ausgeführt. Die Ausnahmeregelungen, die 
einst für den öffentlichen Sektor erlassen wurden, sind daher überholt und führen zu 
Wettbewerbsverfälschungen, die den staatlichen wie privatwirtschaftlichen Sektor 
zunehmend belasten. 
1.3 Unterschiedliche Handhabung durch die Mitgliedstaaten 
Die Auswirkungen der unterschiedlichen Handhabung des gemeinsamen 
Mehrwertsteuersystems, die schon aufgrund seiner Entstehungsweise von Anfang an zu 
verzeichnen war (Richtlinien lassen den Mitgliedstaaten nun einmal zahlreiche 
Möglichkeiten und Optionen), werden heute dadurch verstärkt, daß die Unternehmen 
mit den Rechtsvorschriften - und vor allem deren Umsetzung - in Mitgliedstaaten 
konfrontiert werden, in denen sie nicht ansässig sind oder normalerweise ihre 
Geschäftstätigkeit abwickeln. 
Für die in den einzelnen Mitgliedstaaten bestehenden "Unterschiede" bei der Anwendung 
des "gemeinsamen Mehrwertsteuersystems", die zunehmend als schlimmstes Hemmnis 
innerhalb des Binnenmarktes kritisiert werden, sind verschiedene Gründe maßgeblich. 
Verschiedene Sonderregelungen, die durch die Richtlinie eingeräumten Optionen und 
Möglichkeiten (insgesamt 66), nicht rückgängig gemachte zeitweilige oder 
Übergangsregelungen, weitere vom Rat genehmigte Ausnahmeregelungen (etwa 130), 
Mängel bei der Umsetzung sowie die unterschiedliche Auslegung von gemeinsamen 
Bestimmungen führen dazu, daß die praktische Handhabung von Mitgliedstaat zu 
Mitgliedstaat differiert. 
Daraus ergeben sich eine äußerst komplizierte Lage und ein Zustand völliger 
Rechtsunsicherheit für die Mehrzahl der Unternehmer, was eine neue Form der 
Behinderung grenzüberschreitender Wirtschaftstätigkeit darstellt und vielfältige 
Pflichten für die Unternehmen mit sich bringt, die nur dann gemeinschaftsweit operieren 
können, wenn sie mit den Rechtsvorschriften der 15 Mitgliedstaaten und deren 
praktischer Anwendung bis ins Detail vertraut sind. 
10 
Hinzu kommt, daß die unterschiedlichen nationalen Regelungen von den Unternehmern 
zur Steuerersparnis ausgenutzt werden, wodurch der lautere Wettbewerb im 
Binnenmarkt Schaden nehmen kann (ein Beleg dafür sind die beim Kfz-Leasing 
aufgetretenen Probleme). 
1.4 Die Kritik seitens der Unternehmen 
Bei der im Juni 1994 von der Kommission veranstalteten Konferenz zur Erörterung der 
künftigen endgültigen Regelung (sie trug den Titel "Die europäischen Unternehmen und 
die endgültige MWSt-Regelung") kam deutlich der Wunsch nach gründlichen 
Überlegungen mit dem Ziel einer allgemeinen und effektiven Verbesserung gegenüber 
der derzeitigen Regelung zum Ausdruck. 
Die Dienststellen der Kommission haben darüber hinaus eine beträchtliche Anzahl von 
Beiträgen aus Fachkreisen erhalten, in denen diese zum einen ihre Unzufriedenheit mit 
der gegenwärtigen MWSt-Regelung und zum anderen ihre Wünsche im Hinblick auf die 
Zielsetzungen einer Neuregelung zum Ausdruck bringen. 
Festzustellen ist, daß sich faktisch 80% der Unternehmer dafür aussprechen, die 
derzeitige Übergangsregelung durch ein endgültiges MWSt-System abzulösen. 
Die gleichen Unternehmen plädieren überwiegend (zu 85 %) für eine Angleichung der 
Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten, vor allem in den folgenden Bereichen: 
Besteuerungsmodalitäten und Meldepflichten (74 %), Recht auf Vorsteuerabzug (52 %), 
Mehrwertsteuersätze und Steuerbefreiungen (43 %). In ihrer großen Mehrheit bedauern 
sie auch die gegenwärtigen Unterschiede in der Anwendung. 
Diese drängenden Forderungen lassen die Unzufriedenheit mit der jetzigen Regelung 
erkennen, die von den Unternehmern häufig als Hemmnis für die Ausweitung ihrer 
Wirtschaftstätigkeit auf das gesamte Gemeinschaftsgebiet angesehen wird. 
1.5 Fazit 
Die mit der derzeitigen Regelung verbundenen Schwierigkeiten sind in ihrer Gesamtheit 
nicht unbeträchtlich, zumal sie nicht nur die Unternehmer, sondern auch die Verbraucher 
und die Steuerverwaltungen betreffen und sich spürbar auf die Wettbewerbsfähigkeit der 
europäischen Wirtschaft auswirken. 
11 
Folgen für die Unternehmer 
Notwendigkeit der Vertrautheit mit den konkreten Rechtsvorschriften, die in 
den verschiedenen Mitgliedstaaten gelten, was sich für KMU als unüberwindli­
ches Hindernis erweisen kann; 
Unterscheidung zwischen inländischen und innergemeinschaftlichen 
Umsätzen. Dies steht völlig im Widerspruch zu anderen Politikfeldern der EU, 
bei denen das Gemeinschaftsrecht allen europäischen Unternehmen gleichen 
Zugang garantiert, während hingegen das Mehrwertsteuersystem erhebliche 
Schranken aufrichtet, beispielsweise für öffentliche Ausschreibungen; 
Rechtsunsicherheit aufgrund der Tatsache, daß die Verkäufer selbst beurteilen 
müssen, ob und wo ihre Umsätze zu besteuern sind, womit sie sich ständig dem 
finanziellen Risiko einer vom zuständigen Fiskus abweichenden Interpretation 
aussetzen, so daß sie die Last der Beibehaltung der Steuerautonomie der einzel­
nen Mitgliedstaaten zu tragen haben; 
hohe Kosten, die insbesondere die KMU benachteiligen und auf sie 
abschreckend wirken, wodurch die vom Binnenmarkt erwarteten Nutzeffekte 
nicht voll zur Geltung kommen können (insbesondere in bezug auf die Nutzung 
von Größenvorteilen); 
die in einem anderen Mitgliedstaat erzielten Umsätze sind für Unternehmen ko­
stenaufwendiger als reine Inlandsumsätze, vor allem weil sie sich eines steuerli­
chen Beauftragten bedienen müssen (nach manchen Schätzungen können die 
Kosten im Durchschnitt 5-6mal höher liegen als bei Inlandsumsätzen); 
allein schon die Anwendung der Übergangsregelung führt zu Kosten, die nach 
Angaben einiger Unternehmen bis zu 20 % ihrer steuerlichen Gesamtbelastung 
ausmachen können. 
Folgen für die Verbraucher 
Spürbare Einschränkung ihrer Freiheit, Einkäufe zu den Marktbedingungen 
anderer Mitgliedstaaten zu tätigen, denn ihre Einkäufe in anderen 
Mitgliedstaaten unterliegen der Besteuerung durch das Ursprungs- oder 
Bestimmungsland je nachdem, wie hoch der Umsatz der Lieferungen (die 
Lieferschwelle) des Verkäufers in das jeweilige Land ist, welcher Art die 
gekauften Waren sind (z.B. Neufahrzeuge) und ob sie selbst die Beförderung in 
das eigene Land veranlassen. 
Ungenügende Ausschöpfung der Vorteile, die der Binnenmarkt ihnen 
eigentlich bieten müßte, denn die Erschwernisse, die sie in Kauf nehmen 
müssen, um in einem anderen Mitgliedstaat Einkäufe ohne zusätzliche 
Verpflichtungen tätigen zu können (Abholung der Waren oder Veranlassung der 
Beförderung beim steuerbelasteten Erwerb bzw. Entrichtung der 
Mehrwertsteuer im Bestimmungsland beim steuerfreien Erwerb) veranlaßt die 
Verbraucher, statt dessen ihre Einkäufe lieber im Inland zu tätigen, was 
wiederum zur anhaltenden Zersplitterung der Märkte und zur Abschottung vor 
der Konkurrenz beiträgt, so daß zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten noch 
immer große Unterschiede in der Preisgestaltung bestehen. 
12 
Folgen für die Verwaltung 
Souveränitätsverlust bei der Kontrolle. Die scheinbare Bewahrung der natio­
nalen Souveränität durch ein Besteuerungssystem, das eine direkte Zuweisung 
des MWSt-Aufkommens an die Mitgliedstaaten gewährleistet, führt in Wirklich­
keit für jeden Mitgliedstaat zunehmend zu einem realen Verlust an 
Steuersouveränität. Durch die Aufspaltung der Wirtschaftstätigkeit der 
Steuerpflichtigen auf die verschiedenen Mitgliedstaaten ist keiner von diesen 
mehr in der Lage, die Gesamtkontrolle über die Geschäftstätigkeit eines 
Unternehmens auszuüben und sich von der Rechtmäßigkeit der vorgenommenen 
Abzüge zu überzeugen. 
Möglichkeit zu Steuerhinterziehung und -Vermeidung: 
Der freie Verkehr von völlig steuerbefreiten Waren zwischen den 
Mitgliedstaaten kann das Entstehen von "Schwarzmärkten" begünstigen. Legt 
man das Volumen des Warenverkehrs zwischen den Mitgliedstaaten zugrunde, 
so geht es dabei um Steuerbeträge in der Größenordnung von 100 Mrd ECU 
jährlich. 
Allein schon die Kompliziertheit der Regelungen verleitet die Unternehmer 
angesichts der ihnen auferlegten Pflichten und Kosten dazu, ihre Aktivitäten gar 
nicht zu melden oder aber sie dort zu melden, wo ihnen möglichst geringe 
Kosten entstehen. Daraus entsteht zudem ein Gefühl des Fehlens wirksamer 
Kontrollen, das einer ordnungsgemäßen Besteuerung abträglich ist. 
Auswirkungen auf das Mehrwertsteueraufkommen: die mangelhafte Anwen­
dung der Steuervorschriften oder ihre Umgehung durch Steuertricks kann zu 
einer Verminderung des Aufkommens der Mitgliedstaaten und gar zu Verlage­
rungen der Geschäftstätigkeit in Drittländer iühren, um somit jeglicher MWSt-
Belastung in der Gemeinschaft zu entgehen. 
Diese Schwierigkeiten sind so grundlegender Art, daß eine Lösung im bestehenden 
Rahmen nicht möglich ist. Die Vereinfachungsmaßnahmen sind an ihre Grenzen 
gestoßen, und es geht jetzt darum, die Probleme an der Wurzel zu packen. Diese 
Probleme sind das unmittelbare Ergebnis bestimmter Grundsatzentscheidungen, die in 
der Vergangenheit getroffen wurden und die durch das Bestehen klar voneinander 
abgegrenzter Nationalstaaten gerechtfertigt waren. 
Um nicht eine ähnliche Kritik hervorzurufen wie die derzeitige Regelung und voll den 
Zielvorstellungen des Binnenmarktes zu entsprechen, sollte die neue MWSt-Regelung 
folgende Kriterien erfüllen: 
Verzicht auf die Aufspaltung m 15 Steuerräume; 
einfache und moderne Gestaltung, die den Erfordernissen des 21. 
Jahrhunderts gerecht wird; 
Sicherstellung der Gleichbehandlung aller Umsätze, die in der Gemeinschaft 
bewirkt werden; 
Gewährleistung der Sicherheit und Kontrolle der Besteuerung, damit das 
Mehrwertsteueraufkommen in der bisherigen Höhe erhalten bleibt. 
13 
2. DIE GEPLANTE REGELUNG 
Die Bestimmung eines solchen gemeinsamen MWSt-Systems kann nur unter 
Bezugnahme auf die allgemeinen Zielsetzungen des Vertrages und insbesondere auf die 
Ziele der wirtschaftlichen Integration und Konvergenz erfolgen, wie sie im Gedanken 
des einheitlichen Binnenmarktes zum Ausdruck kommen. 
In diesem Zusammenhang ist es erforderlich, dem gemeinsamen MWSt-System die 
Merkmale eines echten gemeinschaftlichen Steuerraums zu verleihen und damit die 
Gleichbehandlung der inländischen und der innergemeinschaftlichen Umsätze zu 
gewährleisten, die sich unausweichlich aus dem mit der Verabschiedung der ersten 
Umsatzsteuer-Richtlinie bekräftigten Endziel ergibt, nämlich der Verwirklichung eines 
gemeinsamen Marktes, "auf dem ein gesunder Wettbewerb herrscht und der ähnliche 
Merkmale aufweist wie ein Binnenmarkt". 
2.1 Hauptmerkmale 
2.1.1 Beseitigung sämtlicher Unterschiede zwischen inländischen und 
innergemeinschaftlichen Umsätzen 
Der Binnenmarkt muß auch im Bereich der Mehrwertsteuer unter den gleichen Voraus­
setzungen und in der gleichen Weise funktionieren wie ein Inlandsmarkt. Er muß den 
Unternehmern unbedingt die Möglichkeit einräumen, in allen Mitgliedstaaten zu 
operieren, und mit dem neuen gemeinsamen MWSt-System ist sicherzustellen, daß die 
Ausübung einer Wirtschaftstätigkeit in keinem Mitgliedstaat mit größeren 
Schwierigkeiten verbunden ist als in einem beliebigen anderen und daß jeglicher Erwerb 
von Waren überall in der Gemeinschaft unter den gleichen Bedingungen erfolgen kann. 
Zugleich darf eine Transaktion, an der mehrere Mitgliedstaaten beteiligt sind, nicht zu 
größeren Belastungen führen als ein reines Inlandsgeschäft. Jeder andere Ansatz läuft 
darauf hinaus, daß europaweit operierende Unternehmen benachteiligt werden. 
Durch die Beseitigung der Unterschiede zwischen inländischen und 
innergemeinschaftlichen Umsätzen sollen von den heute geltenden steuerlichen 
Regelungen für Unternehmen nur zwei übrigbleiben: Umsätze mit Drittlandbeteiligung 
und innergemeinschaftliche Umsätze. Auf diese Weise läßt sich im Interesse der 
Unternehmen, der Verbraucher und der Steuerverwaltungen eine wesentliche 
Vereinfachung erreichen, die völlig mit den Schlußfolgerungen des Rates im Einklang 
steht, in denen die wesentlichen Voraussetzungen für den Übergang zu einer endgültigen 
Regelung festlegt wurden. 
2.1.2 Besteuerung aller in der Gemeinschaft bewirkten Umsätze 
Aus dem Grundsatz der Gleichbehandlung aller in der Gemeinschaft bewirkten Umsätze 
folgt, daß es zur Gewährleistung einer ebenso einfachen wie zuverlässigen Regelung 
zwingend notwendig ist, das Prinzip der Besteuerung aller in der Gemeinschaft 
bewirkten Umsätze und nicht die gegenwärtig für innergemeinschaftliche Umsätze 
geltende Steuerbefreiung zu verallgemeinern. Ein solcher Ansatz ist geeignet, ,der Steuer 
die Objektivität zurückzugeben, die sie allmählich eingebüßt hat und beinhaltet die 
Stärkung zweier wesentlicher Merkmale der Mehrwertsteuer: 
14 
des Mechanismus der fraktionierten Zahlungen, der die Selbstregulierung 
des Besteuerungssystems sicherstellt; 
der eindeutigen Abgrenzung der Pflichten, die dem Lieferanten (ordnungs­
gemäße Inrechnungstellung der fälligen Steuer) bzw. dem Käufer (ordnungsge­
mäßer Nachweis des Vorsteuerabzugs) obliegen. 
Aus diesen Merkmalen ergibt sich der Vorteil, den die Mehrwertsteuer im Hinblick auf 
Sicherheit und Kontrolle gegenüber anderen Verbrauchsteuern (z.B. Steuern auf Einzel­
handelsumsätze) bietet und der um so größer ausfällt, je höher die angewandten 
Steuersätze sind. Daraus erklärt sich weitgehend, warum diese Steuerart in der 
überwiegenden Mehrheit der OECD-Staaten eingeführt wurde und sich auch die 
Europäische Gemeinschaft dafür entschied. Somit ergiot sich die Notwendigkeit, die 
Mechanismen der Steuerentlastung/Besteuerung des Wirtschaftsverkehrs 
zwischen den Mitgliedstaaten der Gemeinschaft abzuschaffen. 
Auf diese Weise wird dem Ursprungslandprinzip bei der Besteuerung 
innergemeinschaftlicher Umsätze entsprochen. Dies muß sich nun in den Mechanismen 
niederschlagen, die für die praktische Umsetzung, insbesondere für die Bestimmung des 
Orts der steuerbaren Umsätze, einzurichten sind. 
2.2 Hauptelemente 
2.2.1 Spürbare Vereinfachung für Unternehmen durch Einzelortprinzip 
Nach den mit der Übergangsregelung gemachten Erfahrungen ist solange nicht mit einer 
wirklichen Vereinfachung, sondern vielmehr mit anhaltender Zersplitterung und Beein­
trächtigung des Binnenmarktes zu rechnen, wie das Besteuerungssystem die 
Unternehmer dazu verpflichtet, bei ihren Umsätzen nach dem mutmaßlichen 
Leistungsort in der Gemeinschaft zu unterscheiden. Man kann sich wohl kaum 
vorstellen, daß einem französischen Unternehmen zugemutet wird, seine Umsätze in 
sämtlichen Städten Frankreichs anzugeben, in denen sich Kunden befinden. Genau dies 
aber ist gegenwärtig der Fall, wenn sich das gleiche Unternehmen beispielsweise dazu 
entschließt, Waren in Köln zu verkaufen oder Bauarbeiten in Rom auszuführen. Im 
innerstaatlichen Rahmen halten sich die Mitgliedstaaten an die sehr vernünftige Regel, 
die Steuerpflichtigen nur einmal zu registrieren, was aus folgenden Gründen auch 
einleuchtet: 
Dies ist einfacher und effektiver für die Steuerverwaltungen, die eine umfas­
sende Kontrolle über alle Aktivitäten und die im Zusammenhang damit vorge­
nommenen Vorsteuerabzüge des jeweiligen Steuerpflichtigen ausüben können. 
Dies ist einfacher für die Unternehmer, die ihre Pflichten (Steuererklärung 
und -entrichtung) und Rechte (Vorsteuerabzug) an einem einzigen Ort 
wahrnehmen können. 
Dies ist einfacher für die Verbraucher, die ihre Einkäufe ohne Einschränkun­
gen bei einem Händler ihrer Wahl tätigen können. 
15 
Die Kommission ist der Überzeugung, daß auch auf Gemeinschaftsebene so zu verfahren 
ist und folglich ein Unternehmer sämtliche in der Gemeinschaft getätigten Umsätze 
an einem einzigen Ort versteuern sollte, ohne daß nach Mitgliedstaaten unterschieden 
wird. Dies impliziert zugleich, daß das Recht auf Vorsteuerabzug zwingend und 
ausschließlich an diesem Ort ausgeübt wird. 
Wenn Besteuerungs- und Steuerabzugsverfahren in der Zuständigkeit einer einzigen 
Steuerverwaltung liegen, ist eine wirksamere Kontrolle der ordnungsgemäßen 
Anwendung der Steuer gegeben, doch bedarf es zugleich einer engen Zusammenarbeit 
der 15 Steuerverwaltungen. 
2.2.2 Verzicht auf eine direkte Zuordnung des MWSt-Aufkommens durch das 
Besteuerungssystem 
Jegliches System, das die Möglichkeit eröffnet, die in einem anderen Mitgliedstaat 
erhobene Mehrwertsteuer im eigenen Land von der Steuerschuld abzuziehen, bewirkt 
eine Verschiebung der jedem Mitgliedstaat direkt zufließenden MWSt-Einnahmen. 
Schon im Jahre 1987 hatte die Kommission einen Ausgleichsmechanismus vorgesehen, 
um die durch die Systemumstellung ausgelösten Aufkommensverlagerungen zu 
kompensieren. 
Bei der Benennung der wesentlichen Voraussetzungen für den Übergang zur 
endgültigen Regelung betonte der Rat 1994, daß ein solcher Wechsel nicht zu einer 
"Verminderung der Steuereinnahmen der Mitgliedstaaten" führen dürfe. 
Das von der Kommission befürwortete System schafft einen gemeinschaftlichen 
Steuerraum und setzt den Verzicht auf eine direkte Zuordnung des MWSt-Aufkommens 
durch das Besteuerungssystem voraus, woraus sich die Notwendigkeit der Schaffung 
eines Umverteilungsmechanismus ergibt. 
Die Kommission legt in diesem Zusammenhang Wert auf die Feststellung, daß eine 
Umverteilung des Steueraufkommens zwischen den Mitgliedstaaten unter keinen 
Umständen auf Daten aus den Steuererklärungen der Steuerpflichtigen beruhen darf. 
Eine solche Vorgehensweise wäre mit der Wahl eines einzigen Besteuerungsorts 
unvereinbar, da dann eine Überwachung der physischen Warenbewegungen 
wiedereingeführt werden müßte. Außerdem müßte in diesem Fall zwischen inländischen 
und innergemeinschaftlichen Lieferungen unterschieden werden, was mit dem Grund­
satz, daß inländische und innergemeinschaftliche Umsätze gleichbehandelt werden 
sollten, unvereinbar wäre. Die aus dem Wegfall der Unterscheidung resultierende 
Vereinfachung würde wieder zunichte gemacht, wenn die Unternehmer zum Zwecke der 
Umverteilung weiterhin die innergemeinschaftlichen Umsätze in ihren Steuererklärungen 
ausweisen müßten. Ein Ausgleich des Steueraufkommens muß daher auf Angaben 
basieren, die nicht den von den Unternehmen eingereichten Steuererklärungen ent­
stammen. 
Da der Rat in den obenerwähnten Schlußfolgerungen die Mehrwertsteuer als allgemeine 
Verbrauchsteuer charakterisierte, ist die Kommission der Auffassung, daß das 
Aufkommen eines Mitgliedstaats, das ja dem besteuerten Verbrauch auf seinem 
Territorium entspricht, am besten durch statistische Ermittlung dieses 
Verbrauchs festgestellt werden sollte. 
16 
Anhand der Verwendungsseite der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen, 
angemessener Input-Output-Tabellen und sonstiger Informationen (statistische 
Übersichten, Jahresberichte usw.) kann der jährliche Verbrauch der verschiedenen 
Wirtschaftssektoren (Privatsektor, Staatssektor), aufgegliedert nach Funktionen und mit 
detaillierteren Angaben festgestellt werden. Entsprechende Informationen liegen auch 
für andere Sektoren und Teilsektoren vor, wie z.B. private Organisationen ohne 
Erwerbscharakter, Kreditwesen, Versicherungsunternehmen, Gesundheitswesen usw. 
Die Teile, bei denen es sich zwar um Endverbrauch handelt, die aber nicht der 
Besteuerung unterliegen, müssen aus diesen Verbrauchszahlen eliminiert werden. Soweit 
die Schattenwirtschaft bei der Berechnung des BSP berücksichtigt wurde, müssen die 
entsprechenden Zahlen folglich wieder abgezogen werden. Die statistischen 
Verbrauchszahlen entsprechen dann im Prinzip der angemessenen 
Besteuerungsgrundlage (steuerbarer Betrag der zugrundeliegenden Umsätze), die nach 
dem fur die Verteilung der Einnahmen angewandten Bestimmungslandprinzip zu MwSt-
Einnahmen in dem Mitgliedsfaat fuhren würden, der diese Berechnung anstellt. Es ist 
daher möglich, die in den Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen verwendeten 
Klassifikationen der Sektoren und Teilsektoren entsprechend ihrer mehrwertsteuerlichen 
Behandlung zusammenzufassen (außerhalb des Anwendungsbereichs, befreit mit oder 
ohne Vorsteuerabzugsrecht, besteuert zum Normalsatz, besteuert zum ermäßigten Satz) 
und auf diese Weise unter Anwendung des entsprechenden gewogenen MwSt-Satzes die 
theoretischen MwSt-Einnahmen des betreffenden Landes zu berechnen. Der Anteil der 
einzelnen Mitgliedstaaten am gesamten theoretischen MwSt-Aufkommen der 
Mitgliedstaaten dient als Schlüssel zur Umverteilung der gesamten MwSt-Einnahmen 
der Gemeinschaft auf die Mitgliedstaaten. 
In der Praxis könnte dieses System der Umverteilung der MwSt-Einnahmen der 
Mitgliedstaaten auf makroökonomischer Grundlage leicht anzuwenden sein, wenn die 
für die MwSt-Eigenmittel verwendeten Buchungsmethoden herangezogen werden. 
Mit Blick auf die Haushaltslage der Mitgliedstaaten wird die Kommission besonderes 
Augenmerk auf die Schaffung geeigneter Mechanismen legen, damit die Mitgliedstaaten 
über die Einnahmen aus der Mehrwertsteuer zu dem Zeitpunkt verfügen können, da 
ihnen diese rechtlich zustehen, ohne daß sie die endgültigen Resultate der Berechnungen 
auf der Basis statistischer Daten abwarten müssen. 
Durch ein solches System ist die vollständige Zuordnung des MWSt-Aufkommens 
entsprechend dem Endverbrauch auf dem Territorium des jeweiligen Mitgliedstaats viel 
besser gewährleistet als bei der derzeitigen Regelung. 
Im übrigen hat die Anwendung des Ursprungslandprinzips, auch wenn diese wegen der 
geltenden Sonderregelungen nur in sehr begrenztem Maße erfolgt, bereits zu gewissen 
Aufkommensverlagerungen zwischen den Mitgliedstaaten geführt, ohne daß ein 
Ausgleich für notwendig erachtet wurde. Die Stärkung des Grundsatzes, daß das 
MWSt-Aufkommen dem Verbrauchs-Mitgliedstaat zufließen sollte, würde sich auf das 
Steueraufkommen sämtlicher Mitgliedstaaten stabilisierend auswirken. 
17 
2.3 Folgen 
Sobald die gesamte Wirtschaftstätigkeit eines Unternehmens in der Gemeinschaft in 
einem einzigen Mitgliedstaat besteuert wird, ist ein sehr hohes Maß an 
Harmonisierung betreffend die steuerlichen Mechanismen unabdingbar, um eine 
einheitliche Anwendung zu gewährleisten, die die Wirtschaftsbeteiligten fordern. 
Außerdem ist auch ein gewisses Maß an Steuersatzharmonisierung notwendig, um die 
Wettbewerbsneutralität der Steuer sicherzustellen. Zudem ist unabhängig vom 
vorgeschlagenen System eine durchgängige Modernisierung der Regelung vonnöten, 
um den Herausforderungen des 21. Jahrhunderts gerecht zu werden. 
2.3.1 Harmonisierungen 
Harmonisierung der Steuersätze 
Das Ausmaß der Harmonisierung der Steuersätze muß danach beurteilt werden, was für 
erforderlich erachtet wird, um Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden, die für die 
Gemeinschaft insgesamt schädlich wären. 
In der Tat besteht ein Hauptmerkmal der MWSt in ihrer grundsätzlichen 
Wettbewerbsneutralität. Daher würde die Möglichkeit der Anwendung zu 
unterschiedlicher Steuersätze in den einzelnen Mitgliedstaaten diese Neutralität 
gefährden, das Risiko einer Beeinflussung von Standortentscheidungen 
heraufbeschwören und somit den Grundsätzen des Binnenmarktes überhaupt 
zuwiderlaufen. 
Andererseits kann auch von den Mitgliedstaaten nicht erwartet werden, daß sie von 
vornherein ein Besteuerungssystem akzeptieren, das möglicherweise gravierende 
Nachteile für die eigenen Unternehmen mit sich bringt, wenn die Angleichung der 
Steuersätze unzureichend bliebe. 
Aus diesem Grunde beabsichtigt die Kommission, die Problematik der Steuersätze wie 
folgt anzugehen: 
Auch wenn für den Normalsteuersatz ein einheitlicher Steuersatz die geeignete Lösung 
darstellen würde, um jegliche Wettbewerbsverfälschung zu vermeiden, vor allem aber, 
um eine einfache und einheitliche Anwendung der Steuer innerhalb der Union zu 
gewährleisten, ist dennoch nicht auszuschließen, daß eine Annäherung im Rahmen einer 
Bandbreite ausreichend sein könnte. 
Die Höhe des Steuersatzes muß Gegenstand einer politischen Entscheidung sein, bei 
der das allgemeine Erfordernis der Mitgliedstaaten, über ausreichende Einnahmen zu 
verfügen, die Lastenverteilung zwischen den Hauptabgabenkategorien (direkte und 
indirekte Steuern, Sozialabgaben) sowie die Grundzüge der mittelfristigen 
Finanzpolitik zu berücksichtigen sind. 
18 
Folglich muß die Frage der Höhe der Steuersätze in den Gesamtrahmen der 
Überlegungen eingeordnet werden, die auf der informellen Ratstagung in Verona zur 
allgemeinen Finanzpolitik der Mitgliedstaaten und der Europäischen Gemeinschaft 
insgesamt angestellt wurden. In diesem Zusammenhang beschränkt sich die Debatte 
nicht auf die Ermittlung des Steuersatzes, der für die Sicherstellung eines dem 
derzeitigen Niveau vergleichbaren MwSt-Aufkommens erforderlich wäre, sondern 
könnte auch andere politische Überlegungen einbeziehen. So könnte insbesondere 
erwogen werden, auf dem Wege über die MwSt die Haushaltsmittel zu beschaffen, die 
für die Senkung anderer Abgaben benötigt werden. 
Für den ermäßigten Satz bzw. die ermäßigten Sätze ist rein technisch gesehen eine 
Harmonisierung der Zahl und der Anwendungsgebiete erforderlich. Die Kommission hält 
an ihrer Auffassung fest, daß nur eine begrenzte Zahl von Steuersätzen mit dem Ziel 
der Steuervereinfachung vereinbar ist. 
Weitere Harmonisierungsmaßnahmen 
Zahlreiche weitere Elemente des gemeinsamen MWSt-Systems bedürfen unbedingt der 
Harmonisierung. Zu nennen wären hier Fragen wie Umfang und Voraussetzungen der 
Ausübung des Rechts auf Vorsteuerabzug, die Steuerbefreiungen, die steuerliche 
Behandlung von Kleinunternehmen und andere Sonderregelungen. Auch wenn 
spürbare Fortschritte bisher nicht zu erreichen waren, muß man sich vor Augen halten, 
daß diese Harmonisierungen unumgänglich sind, um einen gesunden Wettbewerb und 
eine ausreichend einheitliche Anwendung der Steuer in der Union zu gewährleisten -
also Faktoren, die mit der Einfachheit und Sicherheit des Besteuerungssystems im engen 
Zusammenhang stehen. Des weiteren ist es zweckmäßig, alle bei der derzeitigen 
Regelung zulässigen Optionen, Möglichkeiten und Ausnahmen zu überprüfen. 
Die Kommission ist bereits jetzt davon überzeugt, daß die gegenwärtig dem Rat 
unterbreiteten Vorschläge nicht als Grundlage für die tiefgehenden Analysen dienen 
können, die zu diesen Fragen im Hinblick auf den Übergang zum neuen gemeinsamen 
MWSt-System anzustellen sind. Sie müssen also zugunsten von Vorschlägen 
zurückgezogen werden, die ausdrücklich auf die Schaffung einer neuen MWSt-Regelung 
abzielen. 
2.3.2 Einheitliche Anwendung 
Die Angleichung der Steuersätze und der übrigen Elemente des gemeinsamen MWSt-
Systems wird fraglos eine spürbare Verbesserung bewirken. Zugleich muß aber besser 
als bisher für eine einheitliche Auslegung der Rechtsvorschriften gesorgt werden. Zu 
diesem Zweck beabsichtigt die Kommission schon bald, die Umwandlung des 
Ausschusses für Mehrwertsteuer in einen Regellingsausschuß vorzuschlagen, wobei 
der Kommission die Befugnis zum Erlaß der Durchführungsvorschriften zu den vom Rat 
erlassenen Rechtsakten übertragen würde. 
Des weiteren ist es angebracht, zu untersuchen, welche rechtlichen Instrumente 
(Richtlinie/Verordnung) und welche Entscheidungsverfahren 
(Einstimmigkeit/qualifizierte Mehrheit) erforderlich sind, um zu einer MWSt-Regelung 
zu gelangen, die wirklich die Bezeichnung "gemeinsam" verdient und eine einheitliche 
Anwendung gewährleistet. 
19 
2.3.3 Modernisierung der derzeitigen Regelung 
Es erscheint heute notwendig, den in den siebziger Jahren verfolgten Ansatz in einer 
Reihe von Bereichen zu überdenken - ob es sich nun um Bereiche handelt, die von der 
Besteuerung ausgenommen wurden (Tätigkeiten, die der öffentlichen Gewalt obliegen, 
Holdings), um Steuerbefreiungen für bestimmte Tätigkeiten im Interesse der 
Allgemeinheit (Post, öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten u.a.) oder steuertechnisch 
schwer zu handhabende Bereiche (Telekommunikations-Dienstleistungen, 
Grundstücksektor, Kredit- und Versicherungswesen usw.). 
Zugleich ist auch eine Präzisierung des Steuer-und Zollgebiets der Union anzustreben. 
In jedem Falle muß die Modernisierung so erfolgen, daß für einen möglichst großen 
Anwendungsbereich der Steuer gesorgt wird und Überlegungen über die 
Möglichkeit einer weiteren Ausweitung durch Begrenzung der derzeit geltenden 
Steuerbefreiungen und sonstiger Ausnahmeregelungen von der Besteuerung 
angestellt werden, damit die Neutralität, Einfachheit und Sicherheit des 
Besteuerungssystems optimal sichergestellt ist, wobei die wahrscheinlichen 
Auswirkungen auf die Einkommensverteilung zu berücksichtigen sind. Auch ist nicht 
von vornherein auszuschließen, daß derartige Überlegungen eine generelle Senkung 
der Steuersätze ohne Aufkommenseinbußen oder den Ausgleich für eine Senkung der 
Lohnnebenkosten ermöglichen. 
Eine solche Überprüfung ist keine leichte Angelegenheit und kann nur in enger 
Abstimmung mît den jeweiligen Wirtschaftsbeteiligten erfolgen. In einem Binnenmarkt 
wäre es jedenfalls undenkbar, die Auswirkungen, die eine Entscheidung zum 
Anwendungsbereich der Mehrwertsteuer für den Grundsatz der Neutralität und für die 
Wettbewerbsfähigkeit hätte, außer acht zu lassen. 
2.3.4 Steuerverwaltung, -kontrolle und -erhebung bei der neuen Regelung 
Die spürbare Vereinfachung, die das vorgeschlagene System mit sich bringt, bietet den 
zusätzlichen Vorteil, daß die Steuerverwaltung in dreifacher Hinsicht entlastet wird: 
Erstens verringern sich durch den Wegfall der Unterscheidung zwischen 
inländischen und innergemeinschaftlichen Umsätzen und die Abschaffung der 
Ausnahmeregelungen die Möglichkeiten zum Steuerbetrug. 
Zweitens ermöglicht die Zuständigkeit einer einzelnen Stelle für die MWSt 
bessere Einblicke in jedes Unternehmen und damit eine wirksamere Kontrolle. 
Drittens entfällt mit der Abschaffung des freien Verkehrs von umsatzsteuerlich 
unbelasteten Waren innerhalb der Gemeinschaft die entscheidende 
Voraussetzung für die Mehrzahl der schweren innergemeinschaftlichen MWSt-
Betrugsdelikte, wie in Punkt 1.5 dargelegt. 
Es deutet alles darauf hin, daß sich der Verwaltungsaufwand verringert und die 
Ressourcen auf jene Bereiche konzentriert werden können, in denen sie am dringendsten 
benötigt werden. 
20 
Dabei kommt der Nutzen der Vereinfachung sowohl den Verwaltungen als auch dem 
Steuerpflichtigen zugute. Wenn die Verwaltungen durch die Vereinfachung der 
Besteuerung entlastet werden, muß auch der Gesamtaufwand des Steuerpflichtigen neu 
überdacht werden. Die derzeitigen Meldepflichten wurden zur Gewährleistung der 
Kontrolle und Erhebung bei dem jetzigen, komplizierteren System festgelegt. Bei einem 
einfacheren System müssen die Gründe für jede einzelne den Unternehmen gegenwärtig 
obliegende Pflicht genau überprüft werden. 
Bei der Überprüfung der einzelnen Meldepflichten ist auch die Frage zu berücksichtigen, 
was der Steuerpflichtige von der Steuerverwaltung erwarten kann (Pflichten der Ver­
waltung gegenüber dem Steuerpflichtigen). Der pflichtgemäß handelnde Steuerzahler 
sollte zumindest Anspruch auf eine eindeutige Festlegung seiner Obliegenheiten, auf die 
gerechte und ordnungsgemäße Verwaltung der Steuer und die Vermeidung unnötiger 
Störungen des Wirtschaftsablaufs haben. Die Erfüllung dieser Grundvoraussetzungen 
liegt im wohlverstandenen Interesse der Steuerverwaltung. 
Sind diese Voraussetzungen gegeben, so fördert dies die freiwillige Einhaltung der Vor­
schriften, wodurch Ressourcen freigesetzt werden, die dann auf die säumigen 
Unternehmer konzentriert werden können. Die Rechte des Steuerpflichtigen (bzw. die 
Pflichten der Verwaltung) sollten im Gemeinschaftsrecht ihren Niederschlag finden. Bei 
einer Gesamtbetrachtung des Verhältnisses zwischen Steuerpflichtigem und Verwaltung 
müssen die Verpflichtungen der Verwaltung gegenüber dem Steuerzahler parallel zu 
dessen Verpflichtungen gesehen werden. 
Die Klärung der Frage, ob diese Verpflichtungen unter dem Gesichtspunkt des 
Aufwands für die Unternehmen noch gerechtfertigt sind, hängt eng mit der nachstehend 
erörterten Festlegung eines Mindestmaßes an Verpflichtungen für die Steuerpflichtigen 
zusammen. 
Aus der neuen Regelung ergeben sich zwei wichtige Folgen für die Steuerverwaltung: 
die kollektive Verantwortung und eine stärkere Betonung der Zusammenarbeit. 
Kollektive Verantwortung 
Nach dem derzeitigen System ist jeder Mitgliedstaat für die Verwaltung, Kontrolle und 
Erhebung der Steuer zuständig, die unmittelbar dem eigenen Staatshaushalt zufließt. 
Somit bestimmt jeder Mitgliedstaat selbst die Befugnisse und Mittel, die er zur 
Erreichung dieses Ziels für notwendig erachtet. Natürlich kann kein Mitgliedstaat dieses 
Ziel zufriedenstellend ohne die Mitwirkung anderer Mitgliedstaaten erreichen, wie sie im 
Gemeinschaftsrecht vorgesehen ist. Die Hauptverantwortung für die erfolgreiche 
Verwaltung der Steuer liegt aber in jeder Hinsicht allein bei den einzelnen Mitgliedstaat. 
Bei der vorgeschlagenen Regelung tritt an die Stelle dieser Einzelkompetenz eine 
kollektive Verantwortung. Alle Mitgliedstaaten sind kollektiv für die gesamten 
Steuereinnahmen zuständig, die einem jeden von ihnen entsprechend dem jeweiligen 
Verbrauch zustehen. Somit hat die Effizienz, mit der ein Mitgliedstaat die Steuer 
verwaltet, kontrolliert und erhebt, unmittelbare Auswirkungen auf den Haushalt aller 
übrigen Mitgliedstaaten. 
21 
Dabei muß der Übergang von der eigenen Zuständigkeit zur kollektiven Verantwortung 
durch ein enges Vertrauensverhältnis zwischen den Mitgliedstaaten untermauert werden. 
Wenn jeder Mitgliedstaat unmittelbar von der Effizienz der Steuerverwaltung, -kontrolle -
und -erhebung in den anderen Staaten betroffen ist, muß er die Gewißheit haben, daß 
auch alle übrigen Mitgliedstaaten ihrer kollektiven Verantwortung vollauf gerecht 
werden. 
Die Mitgliedstaaten müssen in dreifacher Hinsicht aufeinander bauen können: bei 
den Befugnissen, den Aufgaben und deren Erfüllung. 
o Jeder Mitgliedstaat muß sicher sein, daß alle übrigen Mitgliedstaaten über ein aus­
reichendes Mindestmaß an nationalen Kontroll- und Erhebungsbefugnissen 
verfügen. Dazu gehört ein ausreichendes Mindestmaß an gemeinsamen Pflichten für 
den Steuerpflichtigen, insbesondere Buchführungs- und Meldepflichten, die soweit 
wie möglich den normalen kaufmännischen Gepflogenheiten folgen. Dieses Mindest­
maß bedarf der Festlegung. 
Bei der Bestimmung dieses Mindestmaßes kommt es aber darauf an, zum einen das 
Steueraufkommen zu sichern und zum anderen dafür zu sorgen, daß rechtmäßige 
Geschäfte nicht durch den unlauteren Wettbewerb gewissenloser Wirtschaftsteilnehmer 
unterminiert werden, die gesetzeswidrig handeln. Besonders wichtig ist es, zu 
gewährleisten, daß kriminelle Vereinigungen die zwischen den Mitgliedstaaten beste­
henden Unterschiede nicht für illegale Gewinne auf Kosten rechtmäßig operierender 
Unternehmen ausnutzen können. 
Bei der Festlegung dieses Mindestmaßes ist daher zu berücksichtigen, daß für 
angemessene Mittel zur Aufdeckung und Bestrafung von Steuerverkürzung und -
hinterziehung gesorgt werden muß. Diese Maßnahmen sollten in der gesamten 
Gemeinschaft gelten, um sicherzustellen, daß Steuerbetrüger nicht von den großen 
Unterschieden zwischen den Strafverfolgungsvorschriften und Strafen für betrügerisches 
Verhalten profitieren. Wie schon gesagt, hängt die Berücksichtigung dieser 
Gesichtspunkte eng mit der weiter oben beschriebenen Überprüfung der Verpflichtungen 
des Steuerpflichtigen zusammen. 
o Jeder Mitgliedstaat muß sicher sein, daß ein ausreichendes Mindestmaß an 
gemeinsamen Kontroll- und Erhebungsaufgaben durchgeführt wird. Auch dieses 
Mindestmaß an gemeinsamen Kontroll- und Erhebungsmaßnahmen bedarf der 
Festlegung. 
o Schließlich muß jeder Mitgliedstaat sicher sein, daß die Qualität der Erfüllung 
dieser Aufgaben bestimmten Anforderungen genügt. 
Die Erreichung dieses Qualitätsniveau setzt voraus, daß die Durchführung der Aufgaben 
eines jeden Mitgliedstaates transparent erfolgt. Am besten läßt sich die Transparenz 
dadurch herstellen, daß die Managementsysteme und -instrumente (Kennzahlen und 
Statistiken), die den Mitgliedstaaten zur Überwachung der Aufgabenerfüllung ihrer 
eigenen regionalen und kommunalen Verwaltungen zu Gebote stehen, auch auf 
Gemeinschaftsebene zum Einsatz gelangen. Die Zuständigkeit für diese genaue 
Überwachung sollte in erster Linie bei der Kommission liegen, der ein beratender 
Ausschuß der Mitgliedstaaten beigegeben wird. 
22 
Es müßte dann beurteilt werden, inwieweit jeder Mitgliedstaaten den Vorgaben gerecht 
wird. Sollte die Beurteilung ergeben, daß die annehmbaren Standards nicht erfüllt 
wurden und daß infolgedessen die MWSt-Einnahmen aller Mitgliedstaaten gefährdet 
wurden, müßten diese Verluste über das System zur Neuverteilung der MWSt-
Einnahmen auf makroökonomischer Grundlage ausgeglichen werden. 
Stärkere Betonung der Zusammenarbeit 
Die Zusammenarbeit im Verwaltungsbereich ist für das Funktionieren des neuen 
Systems von noch größerer Bedeutung. Obwohl alle Umsätze steuerlich gesehen in dem 
Mitgliedstaat bewirkt werden, in dem die Registrierung erfolgte, können physische 
Aspekte zum Teil auch in einem anderen Mitgliedstaat stattfinden. Damit der 
Registrierungs-Mitgliedstaat alle Aspekte der betreffenden Transaktion überwachen 
kann, müssen diese physischen Aspekte kontrolliert werden. Dies erfordert eine 
umfassende Zusammenarbeit zwischen dem Registrierungs-Mitgliedstaat und dem 
Mitgliedstaat, in dem die physischen Aspekte der Transaktion vonstatten gehen. Kurzum 
ist ein Grad der Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten vonnöten, der zumindest 
dem heute in jedem Mitgliedstaat erreichten Stand entspricht. Die neue kollektive 
Verantwortung wird dieser Zusammenarbeit natürlich einen kräftigen Impuls verleihen. 
Letztendlich liegt die Kooperation ebenso im finanziellen Interesse eines jeden 
Mitgliedstaaten wie bisher die Orientierung auf die eigene Verwaltung. Des weiteren 
muß bei der Überwachung und Beurteilung der Aufgabenerfüllung eines jeden 
Mitgliedstaats auch die Frage der Zusammenarbeit einbezogen werden. Dessen 
ungeachtet sind drei weitere Initiativen erforderlich: 
Erstens verlangt der bestehende rechtliche Rahmen für gegenseitige Amtshilfe und Zu­
sammenarbeit im Verwaltungsbereich nach einer umfassenden Reform. Dabei müssen 
speziell die Pflichten zur Zusammenarbeit verstärkt und konkrete Regelungen zur 
Überwachung der Aufgabenerfüllung im Bereich der Zusammenarbeit getroffen werden. 
Auch die Zusammenarbeit bei Strafverfolgungs- und Ermittlungsverfahren muß verstärkt 
und es muß sichergestellt werden, daß die Sanktionen bei Steuerordnungswidrigkeiten 
und -Straftaten im Recht der Mitgliedstaaten der neuen Regelung angemessen Rechnung 
tragen. Ganz besonders bedarf es einer hochgradigen Zusammenarbeit zwischen den 
Gerichten. 
Zweitens erfordert eine effektive Kontrolle und Erhebung im Rahmen des neuen 
Systems, daß man sich über gemeinsame Kontrollmethoden verständigt. Dies ist 
notwendig, damit die Kontrolle und Erhebung in einem Mitgliedstaat, in dem nur der 
physische Umsatz erfolgt, ebenso effektiv ist wie innerhalb des Registrierungs-Staates. 
Versuche zur Entwicklung solcher Kontrollmethoden wurden bereits im Rahmen der 
Übergangsregelung durchgeführt. 
Für die Zusammenarbeit sind auch neue Instrumente und Methoden notwendig. Bei 
der Entwicklung dieser Instrumente sind die Infrastruktur der Übergangsregelung und 
die damit gemachten Erfahrungen, speziell beim Mehrwertsteuer-
Informationsaustauschsystem (MIAS), von Bedeutung. 
Benötigt wird schließlich ein neuer Geist der Zusammenarbeit zwischen den Mitarbeitern 
der nationalen Steuerverwaltungen, der auf tieferem gegenseitigen Verständnis und 
Vertrauen beruht. Vor Inkrafttreten des neuen Systems muß dazu ein auf den bisherigen 
Erfahrungen aufbauendes Programm auf den Weg gebracht werden. 
23 -t14 
III. SCHLUSSFOLGERUNG: VORSCHLAG DER KOMMISSION FÜR 
EIN ARBEITSPROGRAMM 
Die Übergangsregelung vermittelt den Mitgliedstaaten das trügerische Gefühl, bei der 
Bestimmung ihres Steueraufkommens und der Handhabung der Mehrwertsteuer ihre 
volle Souveränität bewahrt zu haben. In Wirklichkeit aber beeinträchtigen die 
Kompliziertheit und die Subjektivität der Regelung sowie deren Hinterherhinken hinter 
den neuen wirtschaftlichen Erfordernissen und die Unterschiede in der Handhabung die 
Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen, ohne den Mitgliedstaaten die Gewähr zu 
geben, daß die Einnahmen, auf die sie Anspruch haben, ihnen auch tatsächlich 
zufließen. 
Das von der Kommission vorgeschlagene System beinhaltet eine völlige Umgestaltung 
des gemeinsamen MWSt-Systems und hat nachhaltige Auswirkungen auf die 
Gemeinschaft insgesamt wie auch auf jeden einzelnen Mitgliedstaat. Um die 
wirtschaftliche Effizienz des MWSt-Systems wiederherzustellen, ist eine derart 
weitgehende Angleichung der Rechtsvorschriften erforderlich, wie dies bisher auf dem 
Gebiet der indirekten Steuern - und zumal der Mehrwertsteuer - nie ins Auge gefaßt 
wurde. 
Zwangsläufig erhebt sich dabei die Frage, ob eine reale Möglichkeit besteht, die mit dem 
neuen gemeinsamen MWSt-System verfolgten Zielsetzungen auf einem anderen Wege 
zu erreichen und dabei die obengenannten Konsequenzen zu vermeiden. 
Die Kommission ist eindeutig zu dem Schluß gelangt, daß eine solche Möglichkeit nicht 
besteht und daß man daher den empfohlenen Weg einschlagen muß. Bei Verzicht auf die 
Hauptelemente der geplanten Regelung und die damit einhergehenden unerläßlichen 
Harmonisierungen könnte das neue gemeinsame MWSt-System niemals zugleich die 
Steuerneutralität, die Vermeidung von Steuerbetrug und die Verhinderung von 
Steuerausfällen gewährleisten und eine grundlegende Vereinfachung des 
Besteuerungssystems ermöglichen. Die Folgen wären geradezu katastrophal, denn die 
neue Regelung würde dann nicht nur viele der gleichen Mängel aufweisen wie das 
jetzige System (z.B. unterschiedliche Handhabung), sondern zudem gravierende 
Wettbewerbsverzerrungen bewirken und damit die Steuerneutralität, ein wesentliches 
Merkmal der MWSt, schwer beeinträchtigen. Dies könnte zur Verlagerung von 
Wirtschaftstätigkeit in Mitgliedstaaten mit dem günstigsten Besteuerungssystem führen, 
wodurch es zu einer wachsenden Kluft zwischen Besteuerungs-Mitgliedstaat und Ver-
brauchs-Mitgliedstaat käme, die natürlich Auswirkungen auf das zwischen den Mitglied­
staaten umzuverteilende Aufkommen hätte. Damit wäre die Anwendung des Ursprungs­
landprinzips praktisch unmöglich. 
Folglich gibt allein die vorgeschlagene MWSt-Regelung die Möglichkeit, den 
Binnenmarkt zu vollenden, sein reibungsloses Funktionieren zu sichern und damit 
für eine weitere Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der europäischen 
Unternehmen im Weltmaßstab zu sorgen. 
25 
Allerdings ist noch eine lange Wegstrecke zurückzulegen, damit alle notwendigen 
Maßnahmen für den Übergang zum neuen gemeinsamen MWSt-System ergriffen werden 
können, wie es von der Kommission im Hinblick auf die Erfüllung der Kriterien eines 
echten Binnenmarktes vorgeschlagen wurde. In diesem Zusammenhang wäre es ange­
sichts des Umfangs der zu bewältigenden Aufgabe wenig sinnvoll zu versuchen, in 
einem Atemzug und mit einem einzigen Bündel von Vorschlägen sowohl die 
unmittelbaren Probleme zu regeln, die eine rasche und den heutigen Realitäten 
entsprechende Antwort erheischen (z.B. die steuerliche Regelung für 
Telekommunikationsleistungen), als auch die Modalitäten für die Einführung eines 
echten, auf dem Ursprungslandprinzip beruhenden gemeinsamen MWSt-Systems 
festzulegen. 
Aus diesem Grunde hat sich die Kommission für ein Arbeitsprogramm mit zeitlich 
gestaffelten Vorschlägen für den schrittweisen Übergang zu einem gemeinsamen MWSt-
System für den Binnenmarkt entschieden. 
Dieses Arbeitsprogramm findet sich im ANHANG A. 
26 
ANHANG A - ARBEITSPROGRAMM DER KOMMISSION 
27 
1. EINLEITUNG 
Die Einführung des vorgeschlagenen neuen gemeinsamen MWSt-Systems hat 
weitreichende Folgen in bezug auf die Harmonisierung der Rechtsvorschriften der 
Mitgliedstaaten. Dabei ist festzustellen, daß sich die Situation seit Unterbreitung der 
ersten Vorschläge der Kommission für den Binnenmarkt im Jahre 1987 wenig verändert 
hat. 
Im Hauptteil des Dokuments ist deutlich geworden, daß die gegenwärtige Situation auf 
mehreren Ebenen negative Folgen bewirkt: 
für die Gemeinschaft insgesamt, die in der Verfolgung ihrer globalen Zielsetzun­
gen gehemmt wird; 
für die Mitgliedstaaten, denen es immer schwerer fällt, die ordnungsgemäße An­
wendung der Steuer zu kontrollieren; 
für die Unternehmen, denen zwar nicht mehr die Kosten für "die Nichtverwirkli-
chung Europas", sondern für das Fehlen eines echten gemeinsamen MWSt-Sy­
stems aufgebürdet werden. 
Angesichts der Größenordnung der noch zu bewältigenden Aufgabe hat die Kommission 
das folgende Arbeitsprogramm mit zeitlich gestaffelten Vorschlägen für den 
schrittweisen Übergang zu einem gemeinsamen MWSt-System für den Binnenmarkt 
verabschiedet. 
29 
2. VORSCHLÄGE FUR DEN ÜBERGANG ZUM NEUEN GEMEINSAMEN 
MWST-SYSTEM: PROVISORISCHER ZEITPLAN 
2.1 ERSTE ETAPPE 
Vorbereitungsphase 
ENDE 1996 
Dem Rat bereits vorliegender Vorschlag: 
Am 20. Dezember 1995 unterbreitete die Kommission einen Vorschlag zum 
Normalsteuersatz 
Dieser Vorschlag sah einen Mindestsatz von 15 % und einen Höchstsatz von 
25 % vor. Es handelt sich dabei um die allererste Etappe bei der 
Angleichung der Steuersätze. 
Die Annahme soll bis zum 31. Dezember 1996 erfolgen. 
Noch ausstehende Vorschläge: 
Die Kommission wird einen Vorschlag zur 
Veränderung des Status des Ausschusses für die Mehrwertsteuer 
unterbreiten. Die Grenzen dieses beratenden Gremiums haben sich deutlich 
gezeigt. Selbst bei einstimmiger Annahme sind seine Orientierungen nicht 
rechtsverbindlich, und die Wirtschaftsteilnehmer werden nicht systematisch 
über die behandelten Themen und die gegebenen Orientierungen 
unterrichtet. Daher erscheint es sinnvoll, das Gremium in einen 
"Regelungsausschuß" umzuwandeln, der die Kommission durch 
Stellungnahmen mit qualifizierter Mehrheit bei der Ausübung ihrer 
Befugnisse zur Durchführung des gemeinschaftlichen MWSt-Rechts nach 
dem Verfahren des Artikels 2III, Variante a der Ratsentscheidung 
87/373/EWG (Beschluß im sogenannten Komitologieverfahren) zu 
unterstützen hätte. 
Verbesserung der Modalitäten für die gegenseitige Amtshilfe bei der 
Steu erbcitreibung 
Dies gehört zur Erneuerung des rechtlichen Rahmens für die Zusammen­
arbeit. Im Bereich der Steuerbeitreibung ist eine Erneuerung des Rahmens 
besonders dringlich, da die gegenwärtigen Modalitäten selbst bei der 
Übergangsregelung nicht richtig greifen. Bei einer Reformierung der 
Modalitäten werden die Erfordernisse des neuen MWSt-Systems 
berücksichtigttigt. 
30 
Programm zur Entwicklung eines neuen Geistes der 
Zusammenarbeit im Verwaltungsbereich 
Angesichts der Notwendigkeit, auf personeller Ebene für einen neuen Geist 
der Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten zu sorgen, ist ein neuer 
Ansatz im Hinblick auf Umfang und Anspruch erforderlich. Die Kommission 
wird ein Programm als Rahmen für die Konzipierung der Instrumente und 
der Aktivitäten vorschlagen, wie sie für die praktische Verwirklichung der 
Zusammenarbeit benötigt werden. Dieser Geist der Zusammenarbeit läßt 
sich nicht von heute auf morgen herbeiführen und muß daher im Vorfeld der 
Einführung des neuen Systems sorgfältig gefördert werden. 
2.2 ZWEITE ETAPPE 
Übermittlung der Grundsatzentscheidungen und des Arbeitsprogramms 
MITTE 1996 
Vorlage dieses Dokuments 
Die Kommission unterbreitet dem Rat und dem Europäischen Parlament 
die Grundzüge des geplanten gemeinsamen MWSt-Systems 
das Arbeitsprogramm zur Verwirklichung der gesetzten Ziele. 
2.3 DRITTE ETAPPE 
Allgemeine Grundsätze der MWSt 
Erstes Bündel förmlicher Vorschläge 
MITTE 1997 
Die Kommision legt ihre Vorschläge zu den allgemeinen Grundsätzen der 
Handhabung der Mehrwertsteuer und zu deren Hauptmerkmalen vor. 
Diese Vorschläge, die der unerläßlichen Modernisierung der gegenwärtigen 
Regelungen Rechnung tragen müssen, haben zum Inhalt: 
31 
Festlegung des sachlichen Anwendungsbereichs der Steuer, darunter 
die genaue Begriffsbestimmung der steuerbaren Umsätze (einheitliche 
Definition der Lieferung von Gegenständen, des Begriffs 
Dienstleistung, des entgeltlichen Charakters der bewirkten 
Umsätze...), wobei die genaue Festlegung des territorialen 
Anwendungsbereichs der Steuer während der 4. Etappe erfolgt; 
Begriffsbestimmung des MWSt-Pflichtigen (dies setzt Veränderungen 
des MWSt-Status von öffentlich-rechtlichen Einrichtungen, der 
Auswirkungen der Nichtsteuerpflichtigkeit u.a. voraus); 
Bestimmung der Besteuerungsgrundlage der steuerbaren Umsätze; 
Steuerbefreiungen: deren Beibehaltung bzw. Abschaffung oder 
zumindest Harmonisierung sowie deren Folgen auf das Recht zum 
Vorsteuerabzug; 
Recht auf Vorsteuerabzug: Bedingungen für die Entstehung und 
Ausübung dieses Rechts, seine Modalitäten, Harmonisierung der 
Nichtabzugsfähigkeit bestimmter Ausgaben, Festlegung von Pro-rata-
Sätzen (allgemeiner Pro-rata-Satz oder reale Zuordnung) bei 
Umsätzen, bei denen zum Teil ein Recht auf Vorsteuerabzug besteht 
und zum Teil nicht (steuerbefreite Umsätze oder Umsätze außerhalb 
des Anwendungsbereichs). 
ENDE 1997 
Die Kommission schlägt vor: 
eine zweite Etappe bei der Angleichung der Mehrwertsteuersätze 
zwischen den Mitgliedstaaten. 
Diem erste Pö&del v<m YorstWäge»* U dt*a die Omtidtagen für die 
Handhabung der^ IVfeferwertstejier* festgelegt -werde»»- markiert eilte» 
bedeutsamen -Schritt Jtor die Achtung der Harmonisierungen, die für das 
vörgesctö^eirc ne»e %fm*kwnmé$msm$ttm '«ma»gfogMi sind. 
2.4 VIERTE ETAPPE 
Anwendungsbereich und Besteuerungsort 
Zweites Bündel förmlicher Vorschläge 
Eckpfeiler der Vorschläge für das neue gemeinsame MWSt-System ist die 
tiefgreifende Veränderung, die gegenüber der jetzigen Situation bei der Rolle des 
Besteuerungsorts eintritt. Dieser dient künftig weder zur Bestimmung des 
territorialen Anwendungsbereichs der Steuer noch zur Zuordnung der 
eingenommenen Steuer zu einem bestimmten Mitgliedstaat. 
32 
MITTE 1998 
Die Kommission unterbreitet Vorschläge zu folgenden Punkten: 
Bestimmung des territorialen Anwendungsbereichs der MWSt, 
Besteuerungsort der Umsätze, die in den Anwendungsbereich der 
MWSt fallen; 
gemeinschaftliche Gestaltung der Kontrolle der Steuerpflichtigen, 
die steuerbare Umsätze in der Gemeinschaft bewirken (Pflichten, 
Kontrollmethoden usw.) 
2.5 FUNFTEETAPPE 
Umverteilung des Aufkommens 
Vervollständigung der Regelung 
Drittes Bündel förmlicher Vorschläge unter den Mitgliedstaaten und 
Da die Zuordnung der Einnahmen zu den einzelnen Mitgliedstaaten durch das 
Besteuerungssystem nicht mehr gewährleistet ist, muß ein Ad-hoc-Mechanismus, 
verbunden mit den notwendigen statistischen Vorkehrungen, geschaffen werden, 
um den Mitgliedstaaten ein Aufkommen in der Höhe zu garantieren, die dem 
Verbrauch auf ihrem Territorium entspricht. 
Des weiteren ist es in dieser abschließenden Phase erforderlich, die 
Zweckmäßigkeit der Beibehaltung von Sonderregelungen (fur Kleinunternehmen, 
landwirtschaftliche Erzeuger, Gebrauchtgegenstände, Reisebüros u.a.) zu prüfen 
und gegebenenfalls festzulegen, welche spezifischen Maßnahmen in den 
Mitgliedstaaten auf abgestimmte Weise einzuführen oder beizubehalten sind. Es 
erscheint zudem sinnvoll, Übergangsmaßnahmen für die Umstellung von der 
derzeitigen Regelung auf die Besteuerung nach dem Ursprungslandprinzip vor­
zusehen. Schließlich muß die 1995 begonnene Angleichung der Mehr­
wertsteuersätze in ihre letzte Phase eintreten. 
ENDE 1998: 
Die Kommission unterbreitet Vorschläge 
zum Mechanismus für die Zuordnung des Steueraufkommens; 
zu den Sonderregelungen (Abschaffung, Harmonisierung); 
zu den Ubergangsmaß nahmen. 
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MITTE 1999: 
Die Kommission unterbreitet Vorschläge zur 
letzten Phase der Harmonisierung der Steuersätze 
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ISSN 0254-1467 
KOM(96) 328 endg. 
DOKUMENTE 
DE 09 10 
Katalognummer : CB-CO-96-353-DE-C 
ISBN 92-78-06894-2 
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L-2985 Luxemburg