KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN 
Brüssel, den 13.11.1997 
KOM(97) 559 cndg. 
BERICHT DER KOMMISSION 
AN DEN RAT UND AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT 
gemäß Artikel 12 Absatz 4 der Sechsten Richtlinie 
des Rates vom 17. Mai 1977 zur Harmonisierung der 
Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Umsatzsteuern 
Gemeinsames MwSt-System: einheitliche steuerpflichtige 
Bemessungsgrundlage 

INHALT 
1 EINLEITUNG -1 C^ 
2 ANNÄHERUNG DER MEHRWERTSTEUERSÄTZE: DER STAND 
DER DINGE 2 
3 DIE MWST-SÄTZE UND DAS FUNKTIONIEREN DES BINNEN­
MARKTS 4 
3.1 Die Auswirkungen der MwSt-Sätze auf die Verhaltensmuster bei 
grenzüberschreitenden Einkäufen und Lieferungen: allgemeine Trends 4 
3.2 Die Auswirkungen der MwSt-Sätze auf die Verhaltensmuster bei 
grenzüberschreitenden Einkäufen und Lieferungen: Analyse konkreter 
Fälle 8 
4 ÜBERPRÜFUNG DES ANWENDUNGSBEREICHS DER ERMÄSSIG-
TEN MWST-SÄTZE 10 
4.1 Kriterien fiir die Überprüfung des Anwendungsbereichs der ermäßig­
ten MwSt-Sätze 10 
4.2 Überprüfung der Kategorien in Anhang H 11 
4.3 Prüfung der Forderungen nach der Einführung spezifischer neuer 
Kategorien in Anhang H 15 
4.4 Prüfung des Sonderfalls nach Artikel 12 Absatz 3 Buchstabe b 21 
5 HARMONISIERUNG DES ANWENDUNGSBEREICHS DER 
ERMÄSSIGTEN MWST-SÄTZE: PERSPEKTIVEN 23 
5.1 Analyse der gegenwärtigen Situation in den Mitgliedstaaten 23 
5.2 Bewertung im Hinblick auf das neue gemeinsame MwSt-System 26 
6 SCHLUSSFOLGERUNGEN 29 
ANHANG!: ENTWICKLUNG DER VON DEN MITGLIEDSTAATEN ANGE­
WANDTEN MWST-SÄTZE ZWISCHEN 1994 UND 1996 (OHNE 
DIE ÜBERGANGSSÄTZE NACH ARTIKEL 28 ABSATZ 2) 31 
ANHANG 2: ANWENDUNG ERMÄßIGTER MWST-SÄTZE DURCH DIE MIT­
GLIEDSTAATEN AUF KATEGORIEN VON GEGENSTÄNDEN 
UND DIENSTLEISTUNGEN, DIE IN ANHANG H DER SECHSTEN 
MWST-RICHTLINIE AUFGEFÜHRT SIND 32 
-7 
1 EINLEITUNG 
Gemäß Artikel 12 Absatz 4 der Sechsten MwSt-Richtlinie überprüft der Rat auf der Grundlage 
eines Berichts der Kommission den Anwendungsbereich der ermäßigten MwSt-Sätze. Dieser 
Bericht wird hiermit vorgelegt. Wie immer in Fragen der MwSt-Harmonisierung wird auch bei 
dieser Überprüfung Artikel 99 EG-Vertrag zugrundegelegt, demzufolge eine solche 
Harmonisierung dann vorzusehen ist, wenn sie für die Errichtung und das Funktionieren des 
Binnenmarkts notwendig ist. Dieser Bericht hat demnach folgende Ziele: 
• den Sachstand im Bereich der Harmonisierung der MwSt-Sätze und der wichtigsten 
Aktionen und Ereignisse seit dem letzten Bericht zu beschreiben (KOM(94) 584). [Kapitel 2] 
• die Auswirkungen der Struktur der MwSt-Sätze auf das Funktionieren des Binnenmarktes zu 
bewerten. Zu diesem Zweck wird untersucht, ob die derzeitigen MwSt-Sätze zu 
Wettbewerbsverzerrungen zwischen den Mitgliedstaaten oder zu Handelsverlagerungen 
gefuhrt haben. Geprüft wird insbesondere, ob sich die unterschiedlichen MwSt-Sätze 
nachteilig auf den grenzüberschreitenden Einkauf auswirken und die Lieferstrukturen im 
Einzelhandel beeinflussen. [Kapitel 3] 
• den Anwendungsbereich der ermäßigten MwSt-Sätze und des Verzeichnisses von 
Gegenständen und Dienstleistungen in Anhang H der Sechsten MwSt-Richtlinie zu 
überprüfen. Nach Artikel 12 Absatz 4 der Richtlinie prüft der Rat dieses Verzeichnis alle 
zwei Jahre im Hinblick auf eventuell notwendige Änderungen. Dabei werden auch alle der 
Kcwnmission vorliegenden Beschwerden, und Eingaben, die den Anwendungsbereich der 
ermißigten MwSt-Sätze betreffen, berücksichtigt. Eingehend untersucht wird ferner die 
Besteuerung bestimmter Energielieferungen nach Artikel 12 Absatz 3 Buchstabe b. [Kapitel 
4] 
• Überlegungen zur weiteren Harmonisierung des Anwendungsbereichs der ermäßigten 
MwSt-Sätze anzustellen Diese Harmonisierung darf nicht nur auf heute opportun 
erscheinenden Argumenten und Forderungen basieren. Die derzeitige Praxis in den 
MrtglicdsUaten muß vielmehr auch einer umfassenderen Analyse unterzogen werden, so daß 
die Erfordernisse des vorgeschlagenen Gemeinsamen MwSt-Systems in die Bewertung 
einfließen können. [Kapitel 5} 
• die wichtigsten Ergebnisse und entsprechende Schlußfolgerungen im Hinblick auf die Frage, 
ob bezüglich Artikel 12 Absatz 4 legislativer Handlungsbedarf besteht, zusammenzufassen. 
[Kapitel 6] 
Dieser Bericht befaßt sich nicht mit der Harmonisierung der Verbrauchsteuern und untersucht 
auch nicht im einzelnen alle Fragen im Zusammenhang mit den Steuersätzen, die für die 
Durchführung des Programms "Ein gemeinsames MwSt-System - ein Programm für den 
Binnenmarkt" (KOM(96) 328 endg.) eine Rolle spielen, das ausdrücklich eine stärkere 
Konvergenz der MwSt-Sätze fordert. Den diesbezüglichen Vorschlägen der Kommission wird 
hier nicht vorgegriffen. 
1 Oo 
Auch die Überprüfung der MwSt-Übergangsregelung ist nicht Gegenstand dieses Berichts. 
Gemäß Artikel 28 Absatz 2 Buchstabe g der Richtlinie war die Kommission gehalten, diese 
Regelung (Artikel 28 Absatz 2 Buchstabe a bis f) vor dem 31 Dezember 1994 zu überprüfen, 
und wir verweisen in diesem Zusammenhang auf den Bericht KOM(94) 584. Die Kommission 
beschränkt sich zwar im vorliegenden Bericht darauf, den Anforderungen der 6. Richtlinie 
nachzukommen; dies bedeutet aber keineswegs, daß sie eine Verlängerung der 
Übergangsregelung befürwortet. Sie wird sich mit diesen Bestimmungen in ihren Vorschlägen 
zur Einführung eines gemeinsamen MwSt-Systems für den Binnenmarkt auseinandersetzen. 
2 ANNÄHERUNG DER MEHRWERTSTEUERSATZE: DER STAND DER 
DINGE 
Nach geltendem gemeinschaftlichem MwSt-Recht können die Mitgliedstaaten einen oder zwei 
ermäßigte MwSt-Sätze anwenden. Diese Sätze müssen mindestens 5% betragen und sind nur 
auf Lieferungen von Gegenständen und Dienstleistungen der in Anhang H der Richtlinie 
genannten Kategorien anwendbar (Artikel 12 Absatz 3 Buchstabe a)1. Außerdem können die 
Mitgliedstaaten einen ermäßigten MwSt-Satz auf die Lieferung von Erdgas und Elektrizität 
anwenden, sofern nicht die Gefahr einer Wettbewerbsverzerrung besteht (Artikel 12 Absatz 3 
Buchstabe b). Diese Bestimmungen werden in Kapitel 4 ausführlicher behandelt. 
Die Vorschriften für die auf Kunstgegenstände, Antiquitäten und Sammlungsstücke 
anwendbaren Sätze sind in der einschlägigen Richtlinie2 zur Änderung der Sechsten MwSt-
Richtlinie festgelegt. Die Besteuerung landwirtschaftlicher Erzeugnisse mit Ausnahme der 
Erzeugnisse in Kategorie 1 von Anhang H (va. Schnittblumen, Schnittgrün, Knollen, Wurzeln 
u.a., Brennholz) regelte der Rat 1996 innerhalb der Übergangsbestimmungen der Sechsten 
MwSt-Richtlinie3. Ein Kommissionsvorschlag über die Vorschriften und Sätze zur Besteuerung 
von Gold ist noch beim Rat anhängig4. 
Artikel 28 Absatz 2 enthält einige Sonderregelungen, die die Mitgliedstaaten für die Dauer der in 
Artikel 28 1 festgelegten Übergangszeit beibehalten können. Wie bereits oben erwähnt, wird die 
Kommission diese Regelungen im Zuge ihrer Vorschläge für das neue gemeinsame MwSt-
System für den Binnenmarkt behandeln. 
Richtlinie 96/95/EG vom 20. Dezember 19% zur Änderung der Richtlinie 77/388/EWG über das 
Gemeinsame MwSt-System im Hinblick auf die Höhe des Normalstcucrsatzcs. ABI. L 338 vom 28. 
Dezember 1996, S.89. 
Richtlinie 94/5/EG vom 14. Februar 1994 zur Änderung der Richtlinie 77/388/EWG über das 
Gemeinsame MwSt-System. ABl. L 60 vom 3. März 1994, S. 16. 
Richtlinie 96/42/EG vom 25. Juni 1996 zur Änderung der Richtlinie 77/388/EWG über das 
Gemeinsame MwSt-System. ABl. L 170 vom 9. Juli 1996. S. 34. 
KOM(92)441endg. 
Gemäß den Übergangsbestimmungen in Artikel 28 Absatz 2 Buchstabe a bis f können 
bestimmte Mitgliedstaaten eine begrenzte Anzahl von Gegenständen und Dienstleistungen mit 
dem Nullsatz belegen (d.h. die Vorsteuer wird erstattet) oder sie können ermäßigte Sätze 
anwenden, die den in Artikel 12 Absatz 3 festgelegten Mindestsatz unterschreiten (stark 
ermäßigte Sätze). Einige Mitgliedstaaten können auch auf andere als in Anhang H aufgerührte 
Gegenstände und Dienstleistungen einen ermäßigten Satz anwenden, sofern dieser Satz 
mindestens 12% beträgt und bereits am 1. Januar 1991 galt (sog. Zwischensatz). Den 
Mitgliedstaaten, die am 1. Januar 1991 auf Umsätze im Gaststättengewerbe und auf Umsätze 
mit Kinderkleidung und Kinderschuhen sowie mit Wohnungen einen ermäßigten Satz 
anwandten, wurde die Beibehaltung dieses Satzes für die Geltungsdauer der jetzigen 
Übergangsregelung gestattet. Griechenland schließlich darf in bestimmten Verwaltungsbezirken 
und auf bestimmten Inseln weiterhin besondere ermäßigte Sätze anwenden. Diese 
Bestimmungen sind Teil der MwSt-Übergangsregelung und werden daher hier nicht im 
einzelnen untersucht. 
Die ausführliche Tabelle in Anhang 1 gibt einen Überblick über die Entwicklung der MwSt-
Sätze (ohne die in Artikel 28 Absatz 2 geregelten Sätze) in den Mitgliedstaaten seit dem letzten 
Bericht der Kommission zu diesem Thema. Sie zeigt, daß immer noch sehr unterschiedliche 
Sätze angewandt werden: Die Normalsätze liegen zwischen 15% und 25%, die ermäßigten 
Sätze zwischen 5% und 17%5. Im Durchschnitt beträgt der Normalsatz in der Gemeinschaft 
heute rund 19,5% und der ermäßigte Satz liegt etwas über 8%. Im Vergleich zu 1994 sind die 
Durchschnittssätze signifikant angestiegen, was vor allem auf den Beitritt der drei neuen 
Mitgliedstaaten und deren im Durchschnitt höheren MwSt-Sätzen zurückzuführen ist. 
Beim gewichteten EG-Durchschnittssatz ist ein ähnlicher Trend zu verzeichnen. Die 
Berechnungen der Kommission ergeben auf der Grundlage der MwSt-Eigenmittel-
Berechnungen und Statistiken über das MwSt-Aufkommen folgendes Bild: 
Gewichteter Durchschnitt 
Alle Steuersätze 
Normalsätze 
Ermäßigte Sätze6 1994 
14,03% 
17,07% 
5,71% 1995 EU 12 
14,25% 
17,28% 
6,17% 1995 EU 15 
14,61% 
17,62% 
6,57% 
Der Satz von 17% gilt in Finnland für eine begrenzte Anzahl von Nahrungsmitteln. Er wird im 
Rahmen der Übergangsregelung angewandt, stellt aber dennoch einen dritten ermäßigten Satz dar: 
Die Kommission hat die finnischen Behörden daher offiziell aufgefordert, die Anzahl der 
ermäßigten Sätze auf zwei zu reduzieren. Außerdem liegt gemeinschaftsweit der höchste 
ermäßigte Satz bei 12,5%. 
Berücksichtigt werden alle Arten von ermäßigten Sätzen: Nullsätzc. stark ermäßigte Sätze, sog. 
Zwischensätze, ständig ermäßigte Sätze. 
Die Kornmission geht davon aus, daß der bestehende Grad der Harmonisierung der MwSt-
Sätze das absolute Minimum an Harmonisierung darstellt, das die Mitgliedstaaten für einen 
funktionierenden Binnenmarkt für notwendig halten. Stärkere Abweichungen zwischen den 
MwSt-Sätzen der einzelnen Mitgliedstaaten können natürlich prinzipiell immer zu 
strukturellen Ungleichgewichten und Wettbewerbsverzerrungen in bestimmten 
Wirtschaftssektoren fuhren. Die Kommission ist entschlossen, diese Probleme in ihren neuen 
Richtlinienvorschlägen zur Harmonisierung der MwSt-Sätze in Angriff zu nehmen. Der erste 
Vorschlag in diesem Bereich ist für Ende 1997 oder Anfang 1998 vorgesehen. 
An dieser Stelle sei nochmals darauf hingewiesen, daß nachstehend das Funktionieren des 
Binnenmarkts lediglich unter dem Aspekt der Struktur der derzeit anwendbaren ermäßigten 
MwSt-Sätze untersucht wird. 
3 DIE MWST-SÄTZE UND DAS FUNKTIONIEREN DES BINNENMARKTS 
Um festzustellen, wie sich die derzeitigen Unterschiede bei den MwSt-Sätzen auf das 
Funktionieren des Binnenmarkts auswirken, prüfte die Kommission in ihrer Untersuchung 
vor allem zweierlei: (i) Hat die Anwendung unterschiedlicher MwSt-Sätze durch die 
Mitgliedstaten einen Einfluß auf das Verhalten von Privatpersonen und Unternehmen 
(Steuerpflichtige)? und (ii) Sind die Fälle, in denen ein solcher Einfluß festgestellt wurde, 
tatsächlich immanent auf die derzeitige MwSt-Struktur zurückzuführen? 
3.1 Die Auswirkungen der MwSt-Sätze auf die Verhaltensmuster bei 
grenzüberschreitenden Einkäufen und Lieferungen: allgemeine Trends 
In dem bereits erwähnten Bericht von 1994 wurde eingehend untersucht, wie sich die MwSt-
Sätze auf die Verhaltensmuster bei grenzüberschreitenden Einkäufen von Privatpersonen und 
auf den innergemeinschaftlichen Handel zwischen Steuerpflichtigen auswirken. Zu diesem 
Zweck waren zahlreiche Studien in Auftrag gegeben worden, die zeigten, daß die Struktur 
der MwSt-Sätze im allgemeinen und von einigen Ausnahmen abgesehen keine unerwarteten 
Wettbewerbsverzerrungen oder Handelsverlagerungen zur Folge hatte. Dies hat vor allem 
zwei Gründe: erstens scheinen steuerfremde Faktoren oft potentielle Anreize für 
grenzüberschreitende Käufe aufgrund der MwSt-Sätze aufzuwiegen und zweitens versucht 
die Übergangsregelung zu verhindern, daß aus unterschiedlichen MwSt-Sätzen resultierende 
Vorteile ausgenutzt werden, indem sie für den Handel zwischen Steuerpflichtigen das 
Bestimmungslandprinzip vorschreibt und zahlreiche Sonderregelungen (z.B. für 
Fernverkäufe) zuläßt. 
Die MwSt wird im Ursprungsland erhoben auf Lieferungen von Steuerpflichtigen in einem 
Mitgliedstaat an bestimmte Typen von Käufern in einem anderen Mitgliedstaat: 
Pauschallandwirte; Kleinunternehmer unterhalb der Befreiungsobergrenze;, Steuerpflichtige, 
die nach Artikel 13 der Sechsten MwSt-Richtlinie befreite Tätigkeiten ausfuhren; nicht 
steuerpflichtige juristische Personen, die Waren erwerben, deren Wert insgesamt innerhalb 
eines Jahres 10.000 ECU nicht überschreitet.. Das gleiche gilt für die Lieferung von 
Gegenständen an Reisende7, und - unterhalb einer vom Bestimmungsmitgliedstaat 
festgelegten Lieferschwelle - für Lieferungen, die unter die Sonderregelung für Fernverkäufe 
fallen, sowie für bestimmte Dienstleistungen. Die Lieferung von verbrauchsteuerpflichtigen 
Waren ist offenkundig maßgeblich von der Art und Weise der Erhebung der 
Verbrauchsteuern sowie der Höhe der entsprechenden Steuersätze beeinflußt. 
Nach dem Kenntnisstand der Kommission ist es jedoch nicht so, daß diese Regelungen zu 
signifikanten Wettbewerbsverzerrungen oder weitreichenden Handelsverlagerungen führen. 
Ein Fall größeren Umfangs, auf den die Kommission erst kürzlich wieder aufmerksam wurde 
und zu dem sie bereits in ihren Bericht von 1994 Stellung genommen hatte, betrifft deutsche 
Pauschallandwirte, die Kunstdünger und Schädlingsbekämpfungsmittel u.a., die in 
Deutschland der normalen MwSt unterliegen, aus den Nachbarmitgliedstaaten einführen, in 
denen auf diese Erzeugnisse der ermäßigte Satz angewandt wird. In ähnlicher Weise kaufen 
französische Verbraucher Heizstoffe wie etwa Kohle häufig in Belgien, wo der anwendbare 
Steuersatz deutlich niedriger ist. Andere Fälle MwSt-induzierter Handelsverlagerungen, die 
z.B. die Verlagerung des Einkaufs von alkoholfreien Getränken und Mineralwasser von 
Frankreich nach Belgien oder dem Vereinigten Königreich betreffen, sind im allgemeinen 
nicht von besonderer Tragweite. Insgesamt können diese eher unbedeutenden Fälle 
allerdings durchaus zu Buche schlagen. Zudem ist stets die Möglichkeit einer erheblichen 
regionalen Bedeutung zu beachten, die gegebenenfalls zu untersuchen wäre. Es ist in jedem 
Fall wichtig festzuhalten, daß dort, wo verschiedene (ermäßigte) Steuersätze in 
verschiedenen Mitgliedstaaten angewendet werden, oder wo ein ermäßigter Steuersatz in 
einigen Staaten angewandt wird, aber nicht in anderen, dies negative Auswirkungen auf die 
Verkäufe der Geschäfte hat, die nicht von einem ermäßigten Steuersatz profitieren oder die 
mit ähnlichen Geschäften in anderen Mitgliedstaaten in Wettbewerb stehen, wo der 
ermäßigte Steuersatz angewendet wird. 
Die Bereitstellung von grenzüberschreitenden Telekommunikationsdienstleistungen ist ein 
Beispiel für einen Bereich, in dem Anbieter die Möglichkeit haben, ihren Niederlassungsort 
(d.h. den Besteuerungsort) in solchen Ländern zu wählen, die über niedrige Steuersätze 
und/oder vorteilhafte Regelungen im Hinblick auf den Vorsteuerabzug verfügen. Dieser 
Anreiz wird durch die von den Mitgliedstaaten kürzlich im Nachgang zu einer 
entsprechenden legislativen Initiative8 der Kommission eingeführten neuen 
Besteuerungsregeln verstärkt. 
Außer Neufahrzeugen. 
KOM(97) 4 end; siehe auch die Ratsentscheidungen 97/200-214/EG, ABl. L 86 vom 28. März 
1997, S. 5. 
Es versteht sich von selbst, daß Unterschiede in der Höhe der anwendbaren Mehrwert-
Steuersätze für bestimmte Branchen wichtiger sind als für andere. Im Gartenbau und in der 
Blumenzucht haben große Steuersatzdifferenzen eindeutig Betrugsaktivitäten begünstigt. 
Außerdem hat die Kommission von Fällen Kenntnis, in denen die Anwendung von 
Durchschnittsätzen in diesem Wirtschaftszweig beim innergemeinschaftlichen Handel zu 
Wettbewerbsverzerrungen zwischen konkurrierenden Händlern geführt hat. 
Wie aus der Übersicht in Anhang 1 zu ersehen ist, haben sich die MwSt-Sätze in den 
Mitgliedstaaten zwischen 1994 und 1996 nur unwesentlich verändert, so daß die Situation 
von 1996 durchaus mit der Situation von 1994 vergleichbar sein dürfte. Zu beachten ist hier 
jedoch, daß die Schlußfolgerungen von 1994 im Lichte der besonderen Bedingungen des 
oben angesprochenen Übergangssystems gezogen wurden. Der Übergang zu dem neuen 
gemeinsamen MwSt-System wird aber natürlich eine ganz neue Lage schaffen, die in der 
Erarbeitung der Vorschläge für dieses System zu berücksichtigen ist. Nicht zuletzt sind auch 
die steuerfremden Faktoren, die das Verhalten der Unternehmen und der privaten 
Verbraucher beeinflussen, einem ständigen Wandel unterworfen. 
Um die Bedeutung des letztgenannten Aspekts beurteilen zu können, forderte die 
Kommission eine diesbezügliche Studie eines externen Beraters9. Untersucht wurden 
insbesondere die bereits in früheren Untersuchungen als "empfindlich" identifizierten 
deutschen Grenzregionen, d.h. die an Dänemark, die Niederlande, Belgien, Luxemburg, 
Frankreich und Österreich angrenzenden Regionen. Hauptgegenstand der Studie waren: die 
für Verbraucherentscheidungen ausschlaggebenden Faktoren, die allgemeinen Trends bei 
den grenzüberschreitenden Einkäufen und die Anreize für den Einzelhandel sowie die 
Strategien des Einzelhandels. Untersucht wurden die MwSt und die Verbrauchsteuern; 
Fernverkäufe wurden getrennt betrachtet. Die Untersuchung besteht aus einem umfassenden 
schriftlichen Gutachten und Interviews mit Fachleuten. 
Im großen und ganzen bestätigt die Studie die Ergebnisse früherer Untersuchungen, die 
bereits in dem Bericht von 1994 erwähnt wurden. Einige Ergebnisse verdienen jedoch 
besondere Aufmerksamkeit. Die wichtigsten Feststellungen lassen sich folgendermaßen 
zusammenfassen : 
. Einzelhandelsgeschäfte in Regionen mit relativ intensivem grenzüberschreitendem 
Einkauf passen ihre Werbung und ihr Sortiment tatsächlich an das Nachbarland an, 
akzeptieren ausländische Währungen usw. Es gibt klare Beispiele dafür, daß die aktive 
Ausrichtung auf das Käuferpotential aus dem angrenzenden EU-Mitgliedstaat deutliche 
Wirkung zeigt. 
• Preisunterschiede sind nicht das einzige entscheidende Kriterium für den Umfang des 
grenzüberschreitenden Einkaufs. Wichtig sind auch die Produktpalette, eine attraktive 
Einkaufsatmosphäre und ein günstiger Kundendienst. Sprachbarrieren sind von geringerer 
Bedeutung als erwartet. 
"Retail strategies to benefit from indirect tax differences" (Jürgen Ratzinger, Ifo-Institut für 
Wirtschaftsforschung), März 1996. 
. Für die Zukunft wird mit einer zunehmenden Integration gerechnet, die mehr 
Wettbewerb, eine weitere Angleichung der Preisniveaus und evtl. eine Angleichung der 
Naclifragestrukturen zur Folge haben wird. 
• Der grenzüberschreitende Fernverkauf trägt erheblich zum Umsatz für den deutschen 
Einzelhandel bei. Rund 5% der Nachfrage nach Konsumgütern betreffen den 
Versandhandel und die deutschen Versandhandelsunternehmen erzielen etwa 3% ihres 
Umsatzes mit Kunden in anderen Mitgliedstaaten. 
• Insgesamt hat sich das Volumen des grenzüberschreitenden Einkaufs seit 1993 nicht 
wesentlich verändert. Zwei Fälle sind jedoch erwähnenswert: (i) In der deutsch­
luxemburgischen Grenzregion spielen die Verbraucher aus dem Nachbarstaat Luxemburg 
eine äußerst wichtige Rolle, und ihre Bedeutung hat in den letzten Jahren sogar noch 
zugenommen, (ii) Die deutsch-österreichische Grenzregion ist eine traditionell stark 
integrierte Region, und war dies bereits vor dem Beitritt Österreichs zur Union. 
Tatsächlich fließt ein erheblicher Teil der österreichischen Kaufkraft nach Bayern und 
Norditalien ab (rund 5% der Kaufkraft der Länder Kärnten, Tirol, Salzburg und 
Oberösterreich, ohne Berücksichtigung von Tabak, Benzin und Kraftfahrzeugen. Dies 
entspricht einer Zunahme des grenzüberschreitenden Einkaufsvolumens zwischen 1994 
und 1995 um rund 23%). 
Was die Auswirkungen der MwSt auf die Verhaltensmuster bei grenzüberschreitenden 
Einkäufen und Lieferungen angeht, so lassen sich aus diesen nicht sehr überraschenden 
Ergebnissen zwei wesentliche allgemeine Trends ablesen. Erstens: Trotz der weiterhin 
unterschiedlichen MwSt-Sätze schreitet die Integration der Märkte weiter voran, und der 
Einzelhandel bemüht sich verstärkt um besser angepaßte Strategien. Insofern funktioniert der 
Binnenmarkt zwar nicht ökonomisch einwandfrei, aber doch immer besser. Zweitens kommt 
es natürlich dort, wo die Voraussetzungen für die grenzüberschreitenden Einkäufe günstig 
sind (keine Sprachbarrieren, gemeinsame Traditionen usw.), bei unterschiedlichen MwSt-
Sätzen zu Handelsverlagerungen, die als Wettbewerbsverzerrung betrachtet werden können. 
So untermauert die Studie eindeutig die zahlreichen Beschwerden österreichischer 
Unternehmen über Handelsverlagerungen nach Deutschland aufgrund unterschiedlicher 
MwSt-Sätze (z.B. bei elektrischen Geräten). Außer in einigen klar umrissenen Gebieten kann 
das Volumen der grenzüberschreitenden Einkäufe für einzelne Produkte leider nicht 
zuverlässig ermittelt werden. 
Es zeigt sich also, daß weder die Gesamtbewertung der allgemeinen Entwicklung der 
grenzüberschreitenden Einkäufe noch die Ergebnisse dieser Studie wesentliche Änderungen 
an den derzeitigen MwSt-Sätzen begründet erscheinen lassen. Diese Aussage gilt jedoch nur 
für die heutige Situation, bei Anwendung der heutigen MwSt-Bestimmungen und unter der 
Voraussetzung, daß sich das Verhalten der Unternehmen und Verbraucher nicht nennenswert 
ändert. 
Fest steht auch, daß das derzeitige Steuersystem, das die weitgehende Anwendung des 
Bestimmungslandprinzips vorsieht und zahlreiche Sonderregelungen enthält, die volle 
Verwirklichung der Vorteile des Binnenmarkts verhindert. Die gegenwärtig komplizierte, 
ungleichmäßige Struktur der MwSt-Sätze ist das Ergebnis daraus, daß die Mitgliedstaaten 
aus internen politischen und wirtschaftlichen Gründen darauf bestehen, die existierende 
Steuersatzvielfalt zu erhalten. Die absehbare stärkere Integration der Märkte wird zu mehr 
Wettbewerb und einer weiteren Angleichung der Preisniveaus und schließlich auch der 
Nachfragestrukturen führen. Diese Entwicklungen werden wahrscheinlich durch die 
Verwirklichung der Wirtschafts- und Währungsunion und die zunehmende Nutzung des 
elektronischen Handels verstärkt. Die restriktive Wirkung der derzeitigen MwSt-Struktur 
dürfte daher künftig zunehmen. Selbst im Rahmen der jetzigen Übergangsregelung dürfte 
eine weitere Harmonisierung der MwSt-Sätze notwendig werden, da alle Wirtschaftssektoren 
(Güter und Dienstleistungen) immer mehr dem grenzüberschreitenden Wettbewerb 
ausgesetzt sind. 
3.2 Die Auswirkungen der MwSt-Sätze auf die Verhaltensmuster bei 
grenzüberschreitenden Einkäufen und Lieferungen: Analyse konkreter Fälle 
Die Kommission erhält regelmäßig Berichte und Beschwerden über konkrete Fälle, in denen 
der Wettbewerb zwischen den Unternehmen durch unterschiedliche MwSt-Sätze verzerrt 
wird. Natürlich können hier nicht alle Fälle ausführlich beschrieben werden, die der 
Kommission bekannt sind (viele sind vertraulich oder fallen unter den Datenschutz). Die 
Kommission hat aber die zuständigen einzelstaatlichen Behörden in Fällen, in denen es ihr 
angemessen erschien, um weitere Informationen oder Erläuterungen ersucht. 
Allerdings lassen sich zwei Aspekte der derzeitigen Struktur der MwSt-Sätze als 
Hauptursachen für bestimmte Wettbewerbsverzerrungen zwischen den Steuerpflichtigen 
ausmachen (diese Störungen verhindern ihrerseits, daß der Endverbraucher voll und ganz 
vom Binnenmarkt profitiert): (i) der fakultative Charakter von Anhang H und (ii) das Fehlen 
gemeinsamer Definitionen innerhalb der Kategorien in diesem Anhang. 
Derzeit steht es den Mitgliedstaaten frei, ob sie für Lieferungen der in den 17 Kategorien von 
Anhang H genannten Gegenstände und Dienstleistungen eine MwSt-Ermäßigung vorsehen, 
und wenn ja, ob sie einen oder zwei ermäßigte Sätze anwenden. Eine Tabelle in Anhang 2 zu 
diesem Bericht zeigt, in welchem Maße die Mitgliedstaaten von dieser Möglichkeit 
Gebrauch gemacht haben. Es liegt auf der Hand, daß die ungleiche steuerliche Behandlung 
identischer Gegenstände und Dienstleistungen innerhalb der Gemeinschaft zu 
Wettbewerbsverzerrungen führen kann. 
Es trifft sicher zu, daß die in Anhang H aufgeführten Dienstleistungskategorien naturgemäß 
nicht zu den wirtschaftlichen Aktivitäten gehören, die besonders gut für die 
grenzüberschreitende Wirtschaftstätigkeit geeignet sind, und daß Privatpersonen 
normalerweise keine erheblichen Entfernungen zurücklegen, um Gegenstände der genannten 
Kategorien zu erwerben. Damit ist jedoch nach Auffassung der Kommission die Situation 
des Jahres 1996 nicht ausreichend beschrieben. Bevor die einzelnen Kategorien gesondert 
untersucht werden (vgl. Kapitel 4), ist folgendes zu bedenken: die bei den Umsätzen gemäß 
Anhang H angewandten MwSt-Sätze können zwischen 5% und 25% schwanken und bei 
Berücksichtigung der stark ermäßigten Sätze und der Nullsätze sogar zwischen 0% und 25%. 
Allein schon das Potential erheblicher Einsparungen bietet also einen Anreiz, Waren und in 
geringerem Maße auch Dienstleistungen in den benachbarten Mitgliedstaaten zu kaufen, 
auch wenn dies mit erheblichen Unannehmlichkeiten verbunden ist. Im medizinischen 
Bereich z.B. gibt es für die Wirtschaftsbeteiligten die Möglichkeit zur Nutzung aller 
Preisunterschiede auf dem Weltmarkt aus, und solche Preisunterschiede werden tatsächlich 
durch die MwSt-Sätze beeinflußt. 
Zudem neigen die Mitgliedstaaten dazu, den ermäßigten Satz gezielt auf einzelne, 
ausgesuchte Gegenstände und Dienstleistungen bestimmter Kategorien aus Anhang H 
anzuwenden. Oft machen sie solche Unterschiede auch dann, wenn der genaue 
Geltungsbereich einer Kategorie mit Hilfe der Kombinierten Nomenklatur definiert ist. Der 
Kommission ist eine Reihe von Fällen bekannt, in denen die Mitgliedstaaten innerhalb einer 
bestimmten Kategorie anscheinend willkürliche Unterschiede machen. 
Hier ließe sich einwenden, daß eine solche Ungleichbehandlung im wesentlichen 
gleichartiger Gegenstände oder Dienstleistungen zwar nur schwer nachzuvollziehen ist, aber 
doch inländische und ausländische Lieferanten gleichermaßen betrifft und somit keine 
innergemeinschaftliche Wettbewerbsverzerrung darstellt. In der Praxis stellen die 
Steuerbehörden solche Unterschiede aber nur anhand zusätzlicher Angaben im Rahmen der 
Meldepflichten fest (z.B. innergemeinschaftlicher Erwerb). Es kann also vorkommen, daß 
die inländischen Hersteller immer, und zwar unabhängig von der Art der Gegenstände oder 
der Dienstleistungen, in den Genuß des ermäßigten Satzes kommen, während ihre 
ausländischen Konkurrenten die eigentlich anzuwendende normale MwSt entrichten müssen. 
Die Kommission erhält ferner häufig Beschwerden über Wettbewerbsverzerrungen in einem 
Mitgliedstaat, die auf eine uneinheitliche Auslegung der Kategorien in Anhang H 
zurückzuführen sind. Diese Verzerrungen betreffen alle Unternehmen und Bürger der 
Gemeinschaft gleichermaßen und fallen daher nicht in den Zuständigkeitsbereich der 
Kommission für den Wettbewerb im Binnenmarkt; sie sind aber dennoch erwähnenswert. 
Folgendes ist allerdings zu beachten: Auf gleichartige Gegenstände und Dienstleistungen 
dürfen nach den Grundsätzen der Sechsten MwSt-Richtlinie keine unterschiedlichen MwSt-
Sätze erhoben werden - unterschiedliche Steuersätze müssen durch objektive Unterschiede 
begründet sein. Auf der Einhaltung dieses Grundprinzips hat die Kommission schon in 
anderen Bereichen bestanden; in einem Fall hat sie ein Vertragsverletzungsverfahren 
eingeleitet. 
Das Fehlen eindeutiger gemeinsamer Definitionen der Kategorien in Anhang H führt auch zu 
einer Vielzahl von "Grenzfallen". So wenden z.B. viele Mitgliedstaaten auf Tee und Kaffee 
einen ermäßigten Satz, auf Erfrischungsgetränke aber den Normalsatz an. Da ist die Frage 
legitim, ob Eistee in Dosen als Tee oder als Erfrischungsgetränk einzustufen ist, und wie mit 
einer Reihe von trinkfertigen Kaffeeprodukten zu verfahren ist. Auch wenn zwei 
unterschiedlich besteuerte Erzeugnisse gemeinsam verkauft werden und nicht getrennt 
erhältlich sind, stellt sich die Frage nach dem anzuwendenden MwSt-Satz. Hier gibt es 
erneut kein schlüssiges Kriterium, das bestimmt, ob in einem als Wörterbuch verkauften 
Gesamtprodukt die CD wichtiger ist oder das Buch. Dies sind die Grundprobleme der 
derzeitigen Struktur der MwSt-Sätze, die nicht nur den grundlegenden Prinzipien der MwSt 
zuwiderlaufen, sondern mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit auch zu 
Wettbewerbsverzerrungen führen. 
Leider kann die Kommission die Wettbewerbsverzerrungen, die durch diese Probleme 
verursacht werden, nicht genau quantifizieren. Als der Rat die sogenannte Steuersatz-
Richtline 92/77/EWG annahm, war er sich zwar durchaus bewußt, daß die Formulierung von 
Anhang H zu leichten Wettbewerbsverzerrungen führen kann. Dennoch besteht derzeit - wie 
oben gezeigt - kein dringender Handlungsbedarf, zumal der gesamte Themenkomplex der 
MwSt-Harmonisierung im Rahmen der Entwicklung des neuen gemeinsamen MwSt-
Systems behandelt werden wird. Angesichts der Zunahme der Problemfalle ist die 
Kommission allerdings der Auffassung, daß eine eingehende Beobachtung der Sachlage 
notwendig und zusätzliche Initiativen künftig möglicherweise nicht zu vermeiden sind. Die 
Mitgliedstaaten werden ausdrücklich ersucht, die oben beschriebenen Schwierigkeiten zu 
überwinden. 
4 ÜBERPRÜFUNG DES ANWENDUNGSBEREICHS DER ERMASSIGTEN 
MWST-SÄTZE 
4.1 Kriterien für die Überprüfung des Anwendungsbereichs der ermäßigten 
MwSt-Sätze 
Die Rechtsgrundlage für diesen Bericht liefert Artikel 12 Absatz 4 zweiter Unterabsatz der 
Sechsten MwSt-Richtlinie: 
"Der Rat wird auf Grundlage eines Berichts der Kommission erstmals 1994 
und später alle zwei Jahre den Anwendungsbereich der ermäßigten Sätze 
überprüfen. Er kann das in Anhang H enthaltene Verzeichnis von 
Gegenständen und Dienstleistungen einstimmig auf Vorschlag der 
Kommission ändern. " 
Wie bereits festgestellt, macht die Wechselbeziehung zwischen der Struktur der MwSt-Sätze 
und dem Funktionieren des Binnenmarktes insgesamt (im Hinblick auf die 
grenzüberschreitenden Umsätze) nicht automatisch eine Veränderung der MwSt-Sätze 
erforderlich, solange die MwSt-Übergangsbestimmungen gelten. Allerdings zeigen 
konkreten Beschwerden, daß das gegenwärtige System auch problematische Seiten hat. 
10 
In diesem Kapitel werden die verschiedenen Kategorien in Anhang H genauer untersucht und 
die Forderungen nach einer Erweiterung des Anhangs sowie der Sonderfall bestimmter 
Energielieferungen (Artikel 12 Absatz 3 Buchstabe b) diskutiert. Hierzu liegen der 
Kommission zahlreiche Beiträge von verschiedenen Handels- und Wirtschaftsverbänden vor, 
die im Zusammenhang mit der nächsten Überprüfung die Aufnahme ihres Sektors in den 
Anwendungsbereich der ermäßigten Sätze fordern. 
Wie bereits zu Beginn dieses Berichts erwähnt, wird bei der Überprüfung des 
Anwendungsbereichs der ermäßigten MwSt-Sätze sowie des Verzeichnisses in Anhang H 
und des Artikels 12 Absatz 3 Buchstabe b das in Artikel 99 EG-Vertrag formulierte 
Kriterium zugrundegelegt, daß die Harmonisierung für die Errichtung und das Funktionieren 
des Binnenmarkts notwendig sein muß. Demzufolge ist die Harmonisierung der 
Gesetzgebung insoweit nötig, als sie wirklich notwendig ist. Im Mittelpunkt steht also die 
Frage, ob die geltenden Bestimmungen geändert werden müssen, um 
Wettbewerbsverzerrungen zu beseitigen. 
Aus dem Vorstehenden ergibt sich, daß jede Beurteilung der Vorzüge der Anwendung eines 
ermäßigten MwSt-Satzes auf einen bestimmten Sektor, einen bestimmten Gegenstand oder 
eine bestimmte Dienstleistung nur anhand dieser allgemeinen Forderung des Vertrages für 
den Bereich der indirekten Steuern gemacht werden kann. Mit anderen Worten: auch wenn 
in einem bestimmten Fall gar keine eindeutigen Wettbewerbsverzerrungen festgestellt 
werden, müssen alle Argumente für und gegen einen ermäßigten Satz im Hinblick darauf 
untersucht werden, wie sich die Ermäßigung auf den Binnenmarkt auswirken würde. 
Hinsichtlich der MwSt machte der Rat deutlich, daß die Vollendung des Binnenmarktes eine 
endgültige MwSt-Regelung voraussetzt, nach der die gelieferten Gegenstände und erbrachten 
Dienstleistungen im Ursprungsmitgliedstaat besteuert werden (Artikel 28 1 der Sechsten 
MwSt-Richtlinie). Bei sämtlichen Überlegungen zum Anwendungsbereich der ermäßigten 
MwSt-Sätze muß also deren potentielle Wirkung auf das bereits erwähnte Programm für ein 
gemeinsames MwSt-System für den Binnenmarkt berücksichtigt werden. 
Die Entstehungsgeschichte von Anhang H und das Umfeld, in dem die einschlägigen 
Richtlinien des Rates erlassen wurden, wurde bereits im letzten Bericht der Kommission 
ausführlich beschrieben; dies soll daher hier nicht nochmals behandelt werden. 
4.2 Überprüfung der Kategorien in Anhang H 
Wie bereits festgestellt, verursachen der fakultative Charakter von Anhang H und die relativ 
weit gefaßten Definitionen der einzelnen Kategorien grundlegende technische Probleme, die 
es genau zu beobachten und zu analysieren gilt. Eine Reihe von Interessengruppen haben 
sich an die Kommission gewandt und die Anwendung des ermäßigten MwSt-Satzes auf 
weitere Gegenstände oder Dienstleistungen gefordert, so daß auch sie von den ermäßigten 
Steuersätzen profitieren. In diesem Kapitel werden die wichtigsten Fälle beschrieben und die 
Diskussionen über bestimmte Kategorien wiedergegeben. .Am wichtigsten sind in diesem 
Zusammenhang die Sektoren Landwirtschaft, Gesundheitswesen, Personenverkehr, Kultur 
und Sozialpolitik. 
11 
Landwirtschaft 
Bei den fraglichen landwirtschaftlichen Erzeugnissen handelt es sich um solche Produkte, 
die nicht in Anhang FI (Kategorie 1) erwähnt sind, und zwar Schnittblumen, Schnittgrün, 
Knollen, Wurzeln u.a. sowie Brennholz. In der Ratsdiskussion über die einschlägige 
Richtlinie10 zeigte sich, daß die Mitgliedstaaten unterschiedlicher Auffassung darüber sind, 
welcher MwSt-Satz grundsätzlich auf landwirtschaftliche Erzeugnisse anzuwenden ist. 
Einige wollen den Anwendungsbereich der ermäßigten MwSt-Sätze auf alle 
landwirtschaftlichen Erzeugnisse ausdehnen, andere dagegen geben der derzeitigen Lösung 
einer namentlichen Aufzählung den Vorzug. 
Nahrungsmittel sind in erheblichem Maße Gegenstand grenzüberschreitender Einkäufe. Dies 
ist jedoch im innergemeinschaftlichen Warenverkehr in diesem Bereich nichts neues und 
nach allen der Kommission bekannten Untersuchungen auch nicht in erster Linie von den 
jeweils geltenden MwSt-Sätzen abhängig. Oft werden Nahrungsmittel auch dann in 
Nachbarstaaten gekauft, wenn dort höhere Sätze angewandt werden. Eine gezielte Änderung 
von Anhang H für diesen Bereich wird demnach zur Zeit nicht für angebracht gehalten. 
Gesundheitswesen 
Die MwSt-Ermäßigung im Bereich der Arzneimittel (Kategorie 3) oder der medizinischen 
Geräte (Kategorie 4) ist ein gutes Beispiel für die Definitionsproblematik. Was genau 
bedeutet "üblicherweise für die Gesundheitsvorsorge verwendet" oder "üblicherweise für die 
Linderung und die Behandlung von Behinderungen verwendet"? In zahlreichen 
Mitgliedstaaten wird derzeit zwischen den betroffenen Unternehmen und den zuständigen 
Behörden die Frage diskutiert, ob die jeweiligen Sektoren oder Produkte von Anhang H 
erfaßt werden oder nicht. Dies ist angesichts des unklaren Wortlauts der Vorschrift kaum 
verwunderlich. 
Personenverkehr 
Die Besteuerung der Beförderung von Personen (Kategorie 5) ist eine höchst komplizierte 
und spezielle Angelegenheit. Die Mitgliedstaaten erheben gegenwärtig auf Umsätze im 
Zusammenhang mit Verkehrsdienstleistungen ganz unterschiedliche MwSt-Sätze, die 
zwischen dem Nullsatz (d.h. mit Erstattung der Vorsteuer) und 25% schwanken. Die meisten 
Mitgliedstaaten unterscheiden nach verschiedenen Verkehrsmitteln sowie nach 
inländischem, innergemeinschaftlichem und internationalem Verkehr usw. Der Kommission 
ist bekannt, daß dies für die beteiligten Unternehmen zahlreiche praktische Probleme mit 
sich bringt und zu bedeutsamen Wettbewerbsverzerrungen führt; ihr ist ferner bewußt, daß 
für den Verkehrsbereich aufgrund seiner Besonderheiten eventuell eine MwSt-
Sonderregelung entwickelt werden muß. 
10 Vgl. Fußnote 3. 
12 
Daher wurde eine Studie in Auftrag gegeben, die folgende Zielsetzungen hatte: die 
Auswirkungen des Gebrauchs unterschiedlicher Techniken zur Anwendung der MwSt auf 
Personenbeförderungsdienstleistungen zu bewerten; zu untersuchen, ob 
Wettbewerbsverzerrungen zwischen unterschiedlichen Verkehrsarten auf ähnlichen Strecken 
existieren (v.a. Hochgeschwindigkeitsbahnen versus Flugverkehr); die Auswirkungen einer 
Änderung des derzeitigen Territorrialitätsprinzips (absolut und relativ) auf die Preise hat und 
zwar unter Berücksichtigung aller möglichen Besteuerungsansätze (Besteuerung am 
Abgangsort, am Bestimmungsort, am Niederlassungsort, am steuerlichen Wohnsitz des 
Käufers) vorherzusagen; die Probleme im Zusammenhang mit einem Vorsteuerabzug am 
steuerlichen Wohnsitz des Käufers der Verkehrsdienstleistung zu untersuchen. 
Kultur 
Am umstrittensten in Anhang H ist die Kategorie, die Bücher, Zeitungen und Zeitschriften 
enthält (Kategorie 6). Im Zusammenhang damit wird die Diskussion oft auch auf kulturelle 
Veranstaltungen im allgemeinen ausgedehnt (Kategorie 7). Hier gibt es v.a. zwei 
Argumentationslinien für eine Erweiterung des Anwendungsbereichs der ermäßigten Sätze. 
Die Tonträger- und Videoindustrie fordert die Anwendung des ermäßigten Satzes auch für 
CD, Schallplatten, Kassetten und Videofilme. Diese Produkte werden ihrer Meinung nach 
gegenüber anderen kulturellen Produkten wie Büchern, Zeitungen und Eintritten für Museen, 
Kinos, Theater usw. benachteiligt. Eine Senkung der MwSt, so die weitere Argumentation, 
würde mittelfristig durch einen Anstieg der Steuereinnahmen kompensiert, da der 
Gesamtabsatz von CD usw. aufgrund der niedrigeren Besteuerung zunehmen würde. 
Einige Mitgliedstaaten wie z.B. Frankreich fordern im wesentlichen dasselbe, allerdings auf 
einer breiterer Grundlage. CD, Schallplatten, Kassetten und Videos usw. seien als Mittel der 
Kommunikation und der Verbreitung kultureller Werte durchaus mit Büchern vergleichbar, 
und die historischen Gründe für eine bevorzugte Behandlung von Büchern gegenüber 
Schallplatten usw. seien im Zeitalter der Informationsgesellschaft überholt. Eine MwSt-
Ermäßigung werde die Nachfrage nach Schallplatten u.a. stimulieren und so die Kunst- und 
Musikproduktion usw. in Europa fördern. Die potentiellen bildungspolitischen Vorteile 
werden ebenfalls betont. 
Die Kommission ist von dieser Argumentation noch nicht völlig überzeugt. Die meisten 
Mitgliedstaaten ordnen den Großteil dieser Umsätze dem Freizeit- oder 
Unterhaltungsbereich zu und nicht dem eigentlichen Kulturbereich. Solche 
Unterscheidungen können in der Praxis kaum gemacht werden. Dasselbe gilt natürlich 
eigentlich auch für Bücher, aber Bücher sind das älteste Kommunikationsmittel und 
genießen einen privilegierten Status, der nicht auf die neueren Übertragungsmedien 
ausgedehnt wurde. Offenkundig werden Bücher immer noch als das wichtigste Mittel 
kultureller Kommunikation betrachtet. Jede Diskussion über diese Entwicklung ist aber 
insofern gewissermaßen sinnlos, als sämtliche Kriterien zur Abgrenzung von "Freizeit" und 
"Kultur" weitgehend subjektiver Natur sind. 
13 
Der große Unterschied zwischen Büchern und CD u.a. ist, daß Bücher ohne weitere 
Hilfsmittel gelesen werden können, während der Zugriff auf die Daten einer CD u.a. immer 
eine zusätzliche technische Ausrüstung erfordert. Soll ein ermäßigter Steuersatz eingeführt 
werden, so stellt sich die Frage, ob die Ausrüstung gleichfalls ermäßigt besteuert werden soll. 
Probleme bereiten auch Datenträger wie z.B. Videokassetten oder die Anschlußgebühren für 
Informationsnetze wie INTERNET. Jede Erweiterung des Anwendungsbereichs der 
ermäßigten Sätze müßte also neu begründet werden - aus rein kulturellen oder 
bildungspolitischen Erwägungen dürfte sich aber kein praxisnahes Kriterium ableiten lassen. 
Gleichzeitig plädieren auch das Verlagsgewerbe und seine Verbände dafür, die derzeit bei 
Büchern mögliche Steuerermäßigung auch für vergleichbare moderne Produkte zuzulassen, 
so z.B. für CD-ROM, die (bisher) normalerweise nur in Buchform veröffentlichte 
Informationen enthalten. Nach Auffassung der Kommission ist es aber, wenn überhaupt, nur 
unter größten Schwierigkeiten möglich zu definieren, wann eine solche Substitution vorliegt. 
Selbst eine CD-ROM, die exakt dieselben Informationen enthält wie ein bestimmtes Buch, 
ist doch ein anders geartetes Produkt, das eine zusätzliche Ausrüstung erfordert und 
außerdem Möglichkeiten des Informationszugangs bietet (Index, Suchfunktion usw.), die 
denen, die dem Leser eines normalen Buchs zur Verfügung stehen, weit überlegen sind. 
Ferner enthält keine CD-ROM wirklich nur den Inhalt des Buches mit demselben Titel, 
sondern es ist ohne weiteres möglich und sicherlich nützlich, weitere Elemente (Fotos, 
Bilder, Musik usw.) hinzuzufügen. 
Eine im wesentlichen identische Argumentationslinie wird von Frankreich vorgetragen, um 
die angestrebte Ermäßigung der Mehrwertsteuer auf CD-ROMs, on-line-Dienste, Multi-
Media-Software usw. von 20,6% auf 5,5% zu begründen. Derartige Fragen sind in jedem 
Fall im größeren Zusammenhang der Bedeutung des technischen Wandels für die 
Besteuerungssysteme zu bewerten (z.B. elektronischer Handel u.a.). 
Sozialpolitik 
Was die Kategorie des sozialen Wohnungsbaus angeht (Kategorie 9), also die Bereitstellung, 
den Bau, die Renovierung und den Umbau von Sozialwohnungen, so scheinen einige 
Mitgliedstaaten eine Aufnahme sämtlicher Bauleistungen in diese Kategorie zu befürworten. 
Die Kommission prüft derzeit die einschlägigen Vorschriften. In diesem Zusammenhang ist 
darauf hinzuweisen, daß auch eine vage Definition nicht dazu berechtigt, den in einer 
Kategorie beschriebenen Anwendungsbereich zu überschreiten. In diesem besonderen Fall 
kann ganz eindeutig nur der soziale Wohnungsbau von der MwSt-Ermäßigung profitieren. 
Schlußfolgerung 
Es zeigt sich also, daß alle Forderungen nach einer Erweiterung der Kategorien im 
gegenwärtigen Anhang H zahlreiche spezifische Probleme aufwerfen, die nicht zu 
unterschätzen sind. Eine Gesamtbewertung anhand der obenbeschriebenen Kriterien fördert 
die folgenden schwerwiegenden, grundsätzlichen Problerne zutage: Eine Erweiterung des 
Anwendungsbereichs der ermäßigten MwSt-Sätze hätte zunächst in allen Fällen erhebliche 
Auswirkungen auf das Steueraufkommen. Wahrscheinlich würden Ausgleichsmaßnahmen 
erforderlich, die nicht nur unpopulär wären, sondern sogar kontraproduktiv. 
14 
In der Theorie ist die MwSt eine neutrale mehrstufige und breit angelegte Verbrauchstcuei 
und als solche nicht gut geeignet, gezielt kulturelle, soziale o.a. Ziele zu fördern. 
Wirtschaftlich gesehen gibt es eindeutig andere, wirksamere und effizientere Instrumente 
(wie direkte Beihilfen oder die Ermäßigung direkter Steuern11), die weniger unerwünschte 
Nebenwirkungen haben. Die gleiche Argumentation gilt natürlich auch für die derzeitigen 
MwSt-Ermäßigungen für Gegenstände und Dienstleistungen nach Anhang H. Die Frage ist 
aber, ob die Kommission eine Änderung von Anhang H vorschlagen sollte. Für eine 
Erweiterung der Kategorien spricht bisher nur wenig. 
4.3 Prüfung der Forderungen nach der Einführung spezifischer neuer Kategorien 
in Anhang H 
Dialog mit den Mitgliedstaaten und der Wirtschaft 
Einige Branchen und/oder sonstige betroffene Organisationen aller Art aus verschiedensten 
Mitgliedstaaten fordern aus verschiedenen Gründen eine Erweiterung von Anhang H. Am 
wichtigsten ist in diesem Zusammenhang die Forderung nach einem ermäßigten Steuersatz 
für sogenannte arbeitsintensive und umweltfreundliche Dienstleistungen. Diese Forderung 
geht auf ein speziell niederländisches Problem bei der Besteuerung der Reparaturen von 
Schuhen und Bekleidung zurück. Die Niederlande mußten ab dem 1. Januar 1993 auf diese 
Dienstleistungen den Normalsatz anwenden, was innenpolitisch Probleme bereitete. Da 
damals nicht sofort eine Lösung gefunden wurde, gaben die Niederlande lediglich im Rat 
eine Erklärung zu Protokoll, in der sie eine spätere Überprüfung der entsprechenden 
Kategorie von Anhang H forderten. 
Ferner wird in diesem Zusammenhang die Einführung einer ermäßigten MwSt für die 
Lieferung von umweltfreundlichen und energiesparenden Gegenständen und 
Dienstleistungen vorgeschlagen. Gegenwärtig wird in einer Reihe von Mitgliedstaaten auf 
Lieferungen von (vermutlich umweltverschmutzenden) Energien eine ermäßigte MwSt 
erhoben, während für energiesparende Materialien der Normalsatz gilt; einleuchtenderweise 
gibt es in diesem Bereich intensive Bemühungen, eine steuerliche Gleichbehandlung zu 
erreichen. Frankreich hat vorgeschlagen, für Fahrzeuge mit Gas- bzw. Elektromotor einen 
ermäßigten MwSt-Satz anzuwenden. 
Direkte Zuschüsse und die Ermäßigung direkter Steuern stellen jedenfalls grundsätzlich staatliche 
Beihilfen im Sinne von Artikel 92(1) EGV dar und sind deshalb von der Kommission gemäß dem in 
Artikel 93 EGV niedergelegtem Verfahren zu überprüfen. 
15 
Die Forderung nach einer geringeren Besteuerung aller arbeitsintensiven Gegenstände und 
Dienstleistungen (nicht nur Schuhe und Bekleidung) wurde von zahlreichen Lobbygruppen 
aufgegriffen, darunter u.a. die UEAPME12 als Interessenvertretung der kleinen und mittleren 
Unternehmen in der Gemeinschaft. Ihrer Meinung nach würde die Einführung eines solchen 
ermäßigten MwSt-Satzes zur Senkung der Arbeitslosigkeit in Europa beitragen, denn sie 
würde die Tätigkeit der Sektoren stimulieren, die arbeitsintensiv produzieren oder 
arbeitsintensive Dienstleistungen erbringen. Der betroffene Sektor argumentiert außerdem 
mit dem Hinweis auf die. "Schattenwirtschaft": Die Erhebung der MwSt funktioniere in 
Sektoren mit relativ geringer abzugsfahiger Vorsteuer und überwiegend Privatkunden (d.h. 
ohne Vorsteuerabzugsrecht) nicht besonders gut. Die Anwendung hoher MwSt-Sätze 
stimuliere in diesen Sektoren die Schwarzarbeit und führe zu einem entsprechenden Ausfall 
der Einnahmen aus direkten Steuern (Einkommen- bzw. Körperschaftssteuer) und 
Sozialversicherungsbeiträgen. Eine solche Politik fördere ferner die Heimwerkertätigkeit der 
privaten Haushalte. 
Andere Organisationen argumentieren ähnlich, beschränken sich jedoch auf bestimmte 
Sektoren. So fordern z.B. einige Organisationen, die sich für die Bewahrung des kulturellen 
Erbes, den Denkmal- und den Naturschutz in Europa einsetzen, einen ermäßigten MwSt-Satz 
iür die Instandsetzung und Instandhaltung historischer und traditioneller Gebäude und Gärten 
usw. Dies ist ihrer Auffassung nach nicht nur durch den sozialen und kulturellen Wert der 
Gebäude und Landschaften gerechtfertigt, sondern auch durch stichhaltige wirtschaftliche 
Argumente. Denn erstens stelle der ermäßigte Satz einen deutlichen Anreiz zur 
Instandsetzung und Reparatur historischer Bauten u.a. dar und stimuliere somit die 
Nachfrage nach entsprechenden Dienstleistungen (überwiegend Tätigkeiten mit recht 
niedrigem Qualifikationsniveau) und zweitens sei der Zustand einer Landschaft oder einer 
Kulturlandschaft entscheidend für ihre Attraktivität für Touristen aller Art. Angesichts der 
Bedeutung der Reise- und Tourismusbranche als weltweit größtem Wirtschaftszweig hätte 
ein ermäßigter MwSt-Satz für Reparaturen und die Instandhaltung des Kunst- und 
Kulturerbes mittelbar weitreichende und tiefgehende Auswirkungen auf die lokale 
Wirtschaft. Vorstöße zugunsten einer Ausdehnung der MwSt-Ermäßigung auf die gesamte 
Tourismusbranche können in diesem Zusammenhang kaum überraschen. 
Auch in anderen Sektoren13 und bei anderen, besonders definierten Dienstleistungen14 wird 
ähnlich argumentiert, wobei vor allem die Aspekte der Beschäftigungsförderung und der 
Umweltfreundlichkeit betont werden. Schon allein durch die Tatsache, daß diese 
Dienstleistungen aufgrund ihrer besonderen Charakteristika keinem grenzüberschreitenden 
Wettbewerb unterliegen, so die Argumentation, wäre ihre Aufnahme in Anhang H zu 
rechtfertigen - damit könnten die Mitgliedstaaten dann selbst entscheiden, ob sie einen 
ermäßigten MwSt-Satz anwenden oder nicht. 
12 Union européenne de l'artisanat et des petites et moyennes entreprises - Europäische Union des 
Handwerks und der Klein- und Mittelbetriebe - European Association of Craft, Small and Medium 
Sized Enterprises. 
13 Eine erschöpfende Aufzählung der betroffenen Sektoren - von der Fahrradindustrie über die 
Müilabfulir bis zur Textilpflege und zur chemischen Reinigung - ist so gut wie unmöglich. 
•4 Z.B. die sog. "services de proximité" in Frankreich: arbeitsintensive Dienstleistungen, gewöhnlich 
von Selbständigen oder Familienunternehmen beim Kunden zu Hause erbracht (Nachhilfeunterricht, 
Pflege, Heimarbeit usw.). 
16 
Die Idee, Mehrwertsteuersätze als politisches Instrument zur Erreichung bestimmter 
ökonomischer Ziele wie mehr Beschäftigung oder verbesserten Umweltschutz einzusetzen 
findet auch im Europäischen Parlament und im Wirtschafts- und Sozialausschuß ein 
gewisses Maß an Zustimmung15. 
Manchmal werden Steuerermäßigungen für bestimmte Umsätze als Lösung für ganz 
spezifische Probleme betrachtet. Von der Steuer befreite Einrichtungen wie z.B. 
Wohlfahrtseinrichtungen müssen oft eine nicht erstattungsfähige Vorsteuer entrichten, so daß 
ein ermäßigter MwSt-Satz fur sie wesentlich günstiger wäre. Diese Fälle sind nach 
Auffassung der Kommission getrennt von den bisher erwähnten zu untersuchen. Die 
Kommission ist sich der Probleme der derzeitigen MwSt-Regelung, darunter auch das 
Problem der Steuerbefreiung und des Anspruchs auf Vorsteuerabzug, durchaus bewußt und 
wird sie im Rahmen ihrer Vorschläge für das neue gemeinsame MwSt-System 
berücksichtigen. In jedem Fall würde die Einführung neuer spezifischer Kategorien in 
Anhang H dem grundsätzlichen Ziel der Vereinfachung des MwSt-Systems und der 
Verringerung der steuerlichen Verwaltungskosten zuwiderlaufen. In diesem Zusammenhang 
wird ausdrücklich auf die laufende SLIM Initiative verwiesen, die auch für die MwSt 
Bedeutung hat. 
Die Kommission hat jedoch starke Zweifel am Nutzen der MwSt als gezieltem 
wirtschaftspolitischem Instrument. Wirtschaftsforscher haben gezeigt, daß sich die Höhe der 
MwSt letztlich nur in begrenztem Maße auf die Verkaufspreise auswirkt. Die Nachfrage 
nach Dienstleistungen (auch nach den arbeitsintensiven) hängt wesentlich stärker von 
anderen Faktoren ab wie z.B. den Konsumgewohnheiten, der allgemeinen wirtschaftlichen 
Entwicklung usw. Eine MwSt-Senkung würde zudem mit Sicherheit zu Einnahmeausfällen 
im Staatshaushalt fuhren. Dies würde Ausgleichsmaßnahmen wie z.B. eine Erhöhung der 
direkten Steuern notwendig machen, und ob die erhoffte Stimulierung der Nachfrage in 
einem bestimmten Sektor oder die erwartete Verbesserung der Arbeitsmarktlage auch 
eintreten, wäre zumindest ungewiß. Bisher gibt es keine empirischen Beweise, die diese 
Überlegungen entkräften. 
Das Steuersystem würde wieder komplizierter in der Handhabung, und sowohl die exakte 
Abgrenzung des Anwendungsbereichs der ermäßigten Sätze als auch die Kontrolle der 
ordnungsgemäßen Anwendung würden erhebliche Probleme aufwerfen, für die es keine 
einfache Lösung gibt. Selbst die Bezugnahme auf ein als objektiv geltendes nicht­
steuerliches Kriterium ist problematisch. Auch schafft die Einführung solcher Kriterien ins 
Steuersystem zusätzliche Probleme. Derartige Maßnahmen laufen allgemein dem sehr 
wichtigen Grundkonzept der Neutralität der Mehrwertsteuer zuwider, und sie sind 
unvereinbar mit der Vorstellung einer allgemeinen Verbrauchsteuer. 
15 Siehe die Entschließung des Europäischen Parlaments zum Arbeitsprogramm der Kommission für 
ein neues Gemeinsames MwSt-System, angenommen am 10. Juni 1997, sowie die entsprechende 
Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses, angenommen in der Vollversammlung am 
9. Juli 1997. Beide Institutionen unterstützen die Ziele und das allgemeine Konzept des 
Arbeitsprogramms. 
17 
Das Schattenwirtschaft weist gewiß auf eine wichtige Schwäche der gegenwärtigen 
Steuersysteme hin, doch wäre es nach Auffassung der Kommission übereilt, die MwSt-
Regelung der Gemeinschaft allein wegen dieser Schwierigkeiten und ohne Berücksichtigung 
aller Folgen zu ändern. Was den Anbieter angeht, so ist die MwSt ist sehr wahrscheinlich 
nicht die Hauptursache der Steuerumgehung. Es ist eher die Umgehung der direkten Steuern 
und der Sozialversicherung, die finanzielle Vorteile durch Steuerplanung verspricht. Es ist 
allerdings unzweifelhaft wahr, daß für Verbraucher ein offensichtlicher Anreiz besteht, Güter 
und Dienstleistungen mehrwertsteuerfrei zu erwerben. Der Kommission ist dieses Problem 
jedenfalls bekannt, und ein intensiver Gedankenaustausch mit den Mitgliedstaaten über 
Gegenmaßnahmen erscheint ihr wünschenswert. 
Studie über die Beschäftigungswirksamkeit einer MwSt-Ermäßigung für ausgewählte 
Sektoren 
Um die Wirkung eines ermäßigten MwSt-Satzes mit der Wirkung anderer steuerlicher 
Instrumente zu vergleichen, gab die Kommission bei einem externen Berater eine Studie 
über die potentielle Beschäftigungswirksamkeit des ermäßigten MwSt-Satzes für 
ausgewählte Sektoren16 in Auftrag. Damit erfüllt die Kommission auch ihre Zusage 
gegenüber dem Europäischen Parlament während der Debatte im Herbst 1995 über die 
MwSt-Sätze, die auf landwirtschaftliche Erzeugnisse der Blumenzucht und des Gartenbaus 
anzuwenden sind •7. 
In der Studie wurden drei Formen der Beschäftigungsförderung durch steuerliche 
Maßnahmen untersucht: ein ermäßigter MwSt-Satz für ausgewählte (als arbeitsintensiv 
geltende) Sektoren, eine Senkung der direkten Steuern und eine Senkung der 
Aibeitgeberbeiträge zur Sozialversicherung. Alle Varianten sollten aufkommensneutral sein, 
so daß auch zwei Ausgleichsmaßnahmen untersucht wurden: eine allgemeine MwSt-
Erhöhung und höhere Mineralölsteuern. Insgesamt wurden sechs verschiedene Szenarios für 
fünf ausgewählte Mitgliedstaaten (Belgien, Westdeutschland, Italien, Spanien, Vereinigtes 
Königreich) entworfen. Als Analyseinstrument diente ein ökonometrisches Input-Output-
Modell, das den besonderen Bedürfnissen der Studie angepaßt wurde. Berücksichtigt wurden 
alle Mitgliedstaaten vor der Erweiterung 1995. Die Untersuchung spezifiziert sowohl nach 
Region als auch nach Sektor. 
Obwohl der Studie natürlich einige modellimmanente und fur die Vergleichbarkeit der 
Simulationen (nach Größe und nach Land) erforderliche Annahmen zugrundelagen, die sich 
auch in den Ergebnissen niederschlagen, lassen sich eindeutige Schlüsse ziehen: 
"Eine Strategie der kompensierten MwSt-Ermäßigung für ausgewählte 
Dienstleistungen (Simulation 1) führt im allgemeinen lediglich zu einer 
marginalen Änderung der Beschäftigungslage, während eine kompensierte 
Senkung der direkten Steuern (Simulation 2) keinerlei erkennbare 
Auswirkung hat; eine kompensierte Senkung der Sozialversicherungsbeiträge 
dagegen (Simulation 3) wirkt sich insgesamt am günstigsten auf die 
Beschäftigungssituation aus. " 
1,6 "Potential Impact on Employment Creation of Fiscal Instruments (namely of a reduced VAT rate for 
selected sectors)', von Cambridge Econometrics Ltd. und dem Institute of Employment Research, 
University of Warwick, September 1996. 
17 Der Ministerrat erließ die entsprechende Richtlinie 1996. Vgl. Fußnote 3, 
18 
Für die fünf untersuchten Mitgliedstaaten fuhren die drei verschiedenen Maßnahmen zu 
folgenden Ergebnissen, wobei je nach Art der Kompensationsmaßnahme leichte 
Schwankungen auftreten: 
1. Eine 50%-igeSenkung der MwSt für ausgewählte Sektoren fuhrt zu einer geringfügigen 
Verbesserung der Beschäftigungslage um 0,1% (verglichen mit der Referenzsituation 
bei unveränderter Steuerpolitik). Der leichte Beschäftigungszuwachs kommt vor allem 
den sonstigen marktbestimmten Dienstleistungen, dem verarbeitenden Gewerbe und der 
Bauindustrie zugute, während die Beschäftigung in den Sektoren Banken und Finanzen, 
Versicherungen und Handel zurückgeht18. Die Verteilung innerhalb der Staaten ist 
unterschiedlich. 
2. Eine 5%-ige Senkung der direkten Steuern erweist sich nach diesem Modell als fast 
völlig beschäftigungsneutral (langfristig im Vergleich zur Referenzsituation nur ein 
Anstieg um 0,05%). 
3. Eine 5%-ige Senkung der Sozialversicherungsbeiträge würde zu einer leichten 
Beschäftigungszunahme führen (langfristig 0,3% mehr als in der Referenzsituation). 
Vor allem der Dienstleistungsbereich und vermutlich auch die Klein- und Mittelbetriebe 
profitieren von diesem Zuwachs. Hier ist festzuhalten, daß der Beschäftigungszuwachs 
in einigen Ländern durch geringe Beschäftigungsrückgänge in anderen aufgewogen 
wird. 
Wie immer bei der Verwendung wirtschaftswissenschaftlicher Modelle hat natürlich auch 
diese Studie einige Schwächen, die bei der Auswertung zu berücksichtigen sind, und 
selbstverständlich kann die Wirtschaftsforschung politische Entscheidungen nicht ersetzen. 
Die Studie kommt aber jedenfalls nicht zu dem Ergebnis, daß eine Ermäßigung der MwSt für 
arbeitsintensive Dienstleistungen steuerpolitisch empfehlenswert und daß ihre Vorteile die 
erheblichen damit verbundenen Probleme und Schwierigkeiten aufwiegen würden. Bestätigt 
wird diese Einschätzung durch den Vergleich mit der von der Kommission bereits in ihrem 
Weißbuch über Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung (Kapitel 9) 
vorgeschlagenen Senkung der Sozialversicherungsbeiträge, die in einigen Fällen durch eine 
Erhöhung der sog. Ökosteuern oder der Verbrauchsteuern ausgeglichen werden müßte. Die 
Kommission ist daher weiterhin der Auffassung, daß unmittelbar auf den Arbeitsmarkt 
bezogene Maßnahmen wie z.B. die Senkung der Arbeitgeber- und/oder 
Arbeitnehmerbeiträge zur Sozialversicherung, direkte Beschäftigungsanreize fur die 
Arbeitgeber usw. sich positiver auf die Beschäftigungslage auswirken dürften als indirekte 
Maßnahmen wie z.B. eine Senkung der MwSt. Solche Maßnahmen enthalten womöglich 
Beihilfeelemente. 
Die sonstigen marktbestimmten Dienstleistungen umfassen zahlreiche Tätigkeiten außerhalb der 
Bereiche Handel, Beherbergung und Bewirtung, Verkehr, Kommunikation oder Banken, Finanzen 
und Versicherungen. Im Handel und bei den sonstigen marktbestimmten Dienstleistungen sind 
Einkommensniveau und Lohnstückkosten gering, was charakteristisch ist für arbeitsintensive 
Sektoren mit niedrigem Qualifikationsniveau ist. 
19 
Die Kommission ist sich der Tatsache bewußt, daß diese Ansicht weder von allen 
Mitgliedstaaten noch von allen Wirtschaftsteilnehmern geteilt wird. UEAPME etwa hat 
durch seinen niederländischen Mitgliedsverband MKB eine "Gegenstudie", eine "zweite 
Meinung", zur obenangeführten Studie von Cambridge Econometrics/Universität Warwick 
in Auftrag gegeben. Diese Studie, die erst kürzlich veröffentlicht wurde, ist von dem 
niederländischen Wirtschaftsforschungsinstitut EIM19 unter dem Namen "Stimulierung der 
arbeitsintensiven Dienste - Beschäftigungseffekte der Senkung des MwSt-Satzes" angefertigt 
worden; auf dieser Grundlage hat MKB auch eine Informationsbroschüre "Weiß auf 
Schwarz"20 hergestellt. 
Der in dieser Studie gewählte methodische Ansatz unterscheidet sich von dem der 
Cambridge/Warwick-Studie. Der Ansatz beruht ebenfalls auf einem ökonometrischen 
Modell, aber Ausgleichsmaßnahmen zur Erhaltung der Aufkommensneutralität werden nicht 
berücksichtigt, da die Meinung vertreten wird, die effektive Schaffung von Arbeitsplätzen 
dürfe Geld kosten. Für die Niederlande werden die Auswirkungen einer MwSt-Senkung im 
Verhältnis zu einem Basisszenario (das die vorhergesagten Entwicklungen nach einer 
unveränderten Politik wiedergibt) berechnet, und eine Aufschlüsselung nach 
Wirtschaftszweigen wird erstellt. Für Deutschland, Italien und das Vereinigte Königreich, 
die in einer erheblich gröberen Berechnung abgedeckt werden, wird das erwartete 
Beschäftigungswachstum anhand der Gesamtbeschäftigung der jeweiligen Branche 
gemessen. Für die Niederlande wird die Anwendung des ermäßigten MwSt-Satzes von 6% 
(anstelle des gegenwärtig angewandten Normal Steuersatzes i.H.v. 17,5%) auf bis zu 24 
Wirtschaftssektoren getestet. Dies geschieht in fünf Szenarios, die verschiedene Grenzwerte 
an Arbeitsintensität festlegen (sämtliche 24 Sektoren, mindestens 60%, 70%, 80% oder 
90%). Für die übrigen Länder werden niederländische Elastizitäten und Verhältniswerte auf 
nationale Angaben zu Branchenumsätzen, Beschäftigungsniveau, MwSt-Sätzen usw. 
Angewendet. 
Die Hauptergebnisse der Studie sind eine Verringerung der Arbeitslosenrate in den 
Niederlanden um 0,5% bis 2004, wenn der ermäßigte MwSt-Satz auf alle 24 Sektoren 
angewendet wird; gleichzeitig steigt das Budgetdefizit der öffentlichen Haushalte um 0,4%. 
Ähnliche (aber weniger verläßliche) Effekte werden für Deutschland und für den Bausektor 
in Italien erwartet; für das Vereinigte Königreich ist der relative Beschäftigungseffekt 
deutlich größer. 
Die Kommission ist der Auffassung, daß die Ergebnisse beider Studien nur schwierig direkt 
zu vergleichen sind. Die Bedingung der Budgetneutralität stellt augenscheinlich einen sehr 
wichtigen Unterschied dar. Es liegt auf der Hand, daß Steuererleichterungen ohne Ausgleich 
die Wirtschaft erheblich mehr beeinflussen als solche mit Aufkommensausgleich. In diesem 
Sinn wird das grundsätzliche Ergebnis der Cambridge-Studie, das besagt, daß die 
Verringerung der Lohnnebenkosten (namentlich der Sozialversicherungsbeiträge) die bei 
weitem effizienteste und effektivste steuerliche Maßnahme zur Beschäftigungsschaffung 
darstellt, durch das Ergebnis der MKB/EIM-Studie in keiner weise angefechtet. 
19 Economisch Instituut voor het Midden- en Kleinbedrijf. 
20 So wird der Aspekt der Schattenwirtschaft in den Vordergrund gestellt. 
20 
In jedem Fall ist die Kommission bereit, die Diskussion sowohl der theoretischen Thematik 
des Verhältnisses zwischen Steuern und Beschäftigung als auch der politischen und 
praktischen Begründbarkeit fur die Erwägung von MwSt-Senkungen in diesem 
Zusammenhang zu intensivieren. 
4.4 Prüfung des Sonderfalls nach Artikel 12 Absatz 3 Buchstabe b 
Gemäß Artikel 12 Absatz 3 Buchstabe b können 
"die Mitgliedstaaten (...) auf Lieferungen von Erdgas und Elektrizität einen 
ermäßigten Satz anwenden, sofern nicht die Gefahr einer 
Wettbewerbsverzerrung besteht. Ein Mitgliedstaat, der einen derartigen Satz 
anwenden will, muß zuvor die Kommission davon unterrichten. Die 
Kommission entscheidet darüber, ob die Gefahr einer 
Wettbewerbsverzerrung besteht. ..." 
Nach der gegenwärtigen Gemeinschaftsrechtslage kommen keine Energielieferungen außer 
den in Artikel 12 Absatz 3 Buchstabe b genannten und außer Brennholz (Artikel 28 Absatz 2 
Buchstabe i21), für einen ermäßigten MwSt-Satz in Frage. Artikel 12 Absatz 3 Buchstabe b 
ist allgemein restriktiv auszulegen. Einige Mitgliedstaaten sind zudem berechtigt, fur die 
Dauer der Übergangsfrist bis zum Inkrafttreten des neuen Gemeinsamen 
Mehrwertsteuersystems weiterhin ermäßigte Steuersätze in diesem Bereich anzuwenden. 
Vor diesem Hintergrund gibt es sowohl zwischen den Mitgliedstaaten als auch innerhalb der 
Mitgliedstaaten weit voneinander abweichende Meinungen über das Verhältnis zwischen 
MwSt und Energie: 
• Im Vereinigten Königreich sowie in einigen anderen Mitgliedstaaten wird für einen 
ermäßigten Steuersatz auf energiesparende Materialien und ähnliche Produkte geworben. 
Im Haushaltsentwurf 1997 kündigte die britische Regierung an, daß es eines ihrer Ziele 
sei, sozial schwächeren Personen beim Energiesparen zu helfen, und daß über das beste 
Mittel zu diesem Zweck nachgedacht werde. Das Haushaltsgesetz 1997 sieht vor, daß die 
Finanzverwaltung bis Mai 1998 einen Bericht über die Auswirkungen einer möglichen 
Mehrwertsteuererleichterung für energiesparende Materialien vorlegen wird. Dieser 
Bericht wird allerdings auch andere steuerliche Maßnahmen als die MwSt zur 
Begünstigung energiesparender Materialien gründlich überprüfen. 
• Die Niederlande hatten beabsichtigt, von Artikel 12 Absatz 3 (b) Gebrauch zu machen 
und einen ermäßigten Steuersatz auf Elektrizität anzuwenden, die erzeugt wird "durch 
Windenergie, Sonnenenergie, kleinere Wasserkraftanlagen oder in Anlagen, die die 
Umformung von Biomasse thermisch ohne Zufuhr oder Einbringung von Wärme oder 
Kunststoffen erlauben (grüne oder auf umweltfreundliche Weise erzeugte Energie)". 
Diese Maßnahme sollte Privathaushalten einen Anreiz zum Verbrauch derart produzierter 
Energieprodukte geben. 
21 Eingeführt durch die Richtlinie über die Besteuerung anderer landwirtschaftlicher Erzeugnisse als 
der in Kategorie 1 von Anhang H genannten; vgl. Fußnote 3. 
21 
• Das Vereinigte Königreich hat auch - auf der Grundlage von Artikel 28 Absatz 2 (b) - mit 
Wirkung vom 1. September 1997 den auf Heizöl und andere Haushaltsenergie anwendbaren 
MwSt-Satz von 8% auf 5% gesenkt. Das Motiv fur diesen Schritt ist, die Steuerlast auf ein 
sozial wichtiges Gut zu verringern. 
• Deutschland hat die Idee eines speziellen MwSt-Satzes fur Energie lanciert. Der 
dahinterstehende Gedankengang ist die beabsichtigte Einführung eines Umweltelements in 
das MwSt-System; dazu sollte ein gesonderter Satz auf alle Energielieferungen angewendet 
werden, dessen Höhe über der des Normalsatzes zu liegen hätte. 
• Im allgemeinen schwankt die Höhe des in der Gemeinschaft auf Energielieferungen (Erdgas, 
Elektrizität) angewendeten MwSt-Satzes zwischen 5% und 25%. 
Aus dem Vorstehenden ergibt sich, daß die Energiebesteuerung ein sehr schwieriges Feld ist, da 
Umweltaspekte und soziale Überlegungen bei der Festlegung des "gerechtfertigten" 
Mehrwertsteuersatzes offenbar in Konflikt zueinander stehen: erstere legen einen allgemein 
hohen, letztere einen allgemein niedrigen Satz nahe. Gegenwärtig gibt es offensichtlich nur 
wenig Platz für Wettbewerbsverzerrungen, da die Energiemärkte nach wie vor weithin von 
nationalen Monopolen gekennzeichnet sind. Diese nationalen Monopole unterliegen im 
Binnenmarkt allerdings einem raschen Wandel. Diese Entwicklung wird die Wahrscheinlichkeit 
von Wettbewerbsverzerrungen mit Sicherheit sehr bald erhöhen, und diese Tendenz muß bei 
den Überlegungen über das künftige MwSt-System berücksichtigt werden. 
Nach Auffassung der Kommission sind oben erläuterten gegenwärtigen Regelungen schwierig 
handzuhaben und stellen keinen in sich schlüssigen Ansatz dar, weder von einem sozialen, noch 
von einem umweltbezogenen oder steuerlichen Gesichtspunkt aus gesehen. Die Überarbeitung 
dieser Vorschriften sollte daher im Zusammenhang mit dem neuen Gemeinsamen 
Mehrwertsteuersystem angegangen werden, wobei in erster Linie die grundlegenden Prinzipien 
dieser Aufgabenstellung zu beachten sein werden. 
Es ist jedoch festzuhalten, daß Verbrauchsteuern in der Tat eine wesentlich gezieltere Abgabe 
auf Energielieferungen aller Art darstellen. Auch ist deren Einfluß auf die Verbraucherpreise 
deutlich höher, da die Steuersatzhöhe vergleichsweise hoch ist (insbesondere im Vergleich zu 
den MwSt-Sätzen), und da die Vorsteuer von den Unternehmungen nicht in Abzug gebracht 
werden kann (was ein Merkmal der MwSt ist). Es erscheint daher logisch, falls nötig, eher 
dieses Instrument für politische Zwecke zu nutzen als die MwSt. Der Kommissionsvorschlag für 
einen umfassenden Ansatz zur Besteuerung von Energieprodukten ist ein erster Schritt in diese 
Richtung [KOM(97) 30 endg]. Dieser Vorschlag legt neue gemeinschaftsweite 
Mindeststeuersätze für alle Energieprodukte fest und gibt den Mitgliedstaaten so die 
Gelegenheit, die Steuerbelastung je nach den Umwelteigenschaften der Produkte zu 
differenzieren. Eine Reihe von Wahlrechten wird ebenfalls eingerichtet; diese ermöglichen es den 
Mitgliedstaaten, umweltfreundliche Brennstoffe (wie etwa emeuerbare Energieträger) oder 
andere umweltfreundliche Energieeinsätze steuerfrei zu stellen oder mit einem ermäßigten 
Steuersatz zu belegen. 
22 
5 HARMONISIERUNG DES ANWENDUNGSBEREICHS DER 
ERMÄSSIGTEN MWST-SÄTZE: PERSPEKTIVEN 
Die von den Mitgliedstaaten ausgehandelte und vom Ministerrat angenommene 
Kompromißlösung für den Anhang H basiert nicht auf einem völlig kohärenten und 
schlüssigen Konzept22. Vielmehr einigten sich die Mitgliedstaaten genau auf das Maß an 
Harmonisierung, das ihrer Meinung für das Funktionieren der Übergangsregelung 
unerläßlich war. Einige der oben beschriebenen Probleme sind zweifellos auf die inkohärente 
Definition des Anwendungsbereichs der ermäßigten MwSt-Sätze zurückzuführen, und es 
liegt auf der Hand, daß im Hinblick auf das neue gemeinsame MwSt-System, das auf dem 
Ursprungslandprinzip basieren wird, nicht nur die Höhe der MwSt-Sätze überprüft werden, 
sondern auch eine kohärente Struktur für den künftigen Anwendungsbereich der ermäßigten 
Sätze entwickelt werden muß. 
Eine solche kohärente Struktur und die künftige Harmonisierung dürfen sich nicht nur auf 
heute opportun erscheinende Argumente und Forderungen stützen. Nachstehend sollen dafür 
einige erste Anregungen gegeben und Möglichkeiten für eine Harmonisierung des 
Anwendungsbereichs der ermäßigten MwSt-Sätze aus allgemeiner Sicht aufgezeigt werden. 
Die Kommission wird im Rahmen der einzelnen "Harmonisierungsetappen", die in ihrem 
Arbeitsprogramm für den Übergang zu dem neuen gemeinsamen MwSt-System vorgesehen 
sind, geeignete Vorschläge vorlegen. Wenn dann die Harmonisierung der MwSt-Sätze auf 
der Tagesordnung steht, werden in erster Linie der Rat und die Mitgliedstaaten zu 
entscheiden haben, wie stark die Steuersätze angeglichen werden müssen, um größere 
Wettbewerbsverzerrungen zu verhindern. Bei der folgenden Umsetzung des Programms wird 
es voraussichtlich zu solchen Verzerrungen kommen, die sich aber vielleicht in Grenzen 
halten oder von den Mitgliedstaaten möglicherweise auch einfach als positives Element des 
steuerlichen Wettbewerbs aufgefaßt werden. Diesbezüglich sind die Pläne der Kommission 
völlig offen. Für eine genaue Prüfung dieses Sachverhalts ist es noch zu früh. 
Trotzdem hält die Kommission es für sinnvoll, im Zuge ihrer Überprüfung des 
Anwendungsbereichs der ermäßigten MwSt-Sätze eine vorläufige Situationsbewertung 
vorzunehmen und die Diskussionen in den Mitgliedstaaten zu fordern. 
5.1 Analyse der gegenwärtigen Situation in den Mitgliedstaaten 
Die Mitgliedstaaten wenden Artikel 12 Absatz 3 Buchstabe b und den Anhang H der 
Sechsten MwSt-Richtlinie in höchst unterschiedlicher Weise an. Die Tabelle in Anhang 2 
zeigt, in welchem Maße die Mitgliedstaaten von der Möglichkeit einer MwSt-Ermäßigung 
für die verschiedenen Kategorien in Anhang H Gebrauch machen. Die Übersicht geht jedoch 
zu sehr ins Detail, als daß sich daraus ein Überblick über grundsätzliche Entscheidungen der 
einzelnen Mitgliedstaaten oder gemeinsame Trends bei der Anwendung der ermäßigten 
Sätze ablesen ließen. 
22 Zum Hintergrund der Ratsbeschlüsse siehe Kapitel 2 des Berichts von 1994. 
23 
Die folgende Tabelle, ein "Momentaufnahme" des Jahres 1996, versucht, die wesentlichen 
Informationen in diesem Zusammenhang zusammenzustellen. 
Nr. 
1 
2 
3 
4 
5 
6 
7 
8 
9 
10 
11 
12 
13 
14 
15 
16 
17 Kategorie 
Nahrungsmittel 
Lieferungen von Wasser 
Arzneimittel 
Medizinische Geräte 
Beförderung von Personen 
Bücher, Zeitungen, Zeitschriften 
Eintritt zu Veranstaltungen usw. 
Rundfunk- und Fernsehgebühren 
Werke bzw. Darbietungen von 
Schriftstellern, Komponisten usw. 
Sozialer Wohnungsbau 
Lieferung von Gegenständen und 
Dienstleistungen zum Einsatz in 
der Landwirtschaft 
Hotelbeherbergung 
Eintritt zu Sportveranstaltungen 
Überlassen von Sportanlagen 
Sozialdienstleistungen 
Leistungen von Bestattungs­
instituten und Krematorien 
Medizinische und zahnärztliche 
Leistungen 
Straßenreinigung, Müllabfuhr und 
Abfallbeseitigung Mitglicdstaatcn. die einen 
ermäßigten Satz anwenden 
(Art. 12 Abs. 3 Buchst, b) 
11 
9 
6 
7 
11 
8 
10 
7 
5 
9 
9 
6 
4 
5 
4 
7 
3 Mitglicdstaaten, die 
einen besonderen 
Übergangssatz 
anwenden 
(Art. 28 Abs. 2)23 
5 
-
6 
4 
2 
9 
. 5 
1 
4 
3 
2 
1 
2 
2 
1 
1 
4 
23 Ohne die Steuerbefreiungen nach Artikel 13 der Sechsten MwSt-Richtlinie. 
24 
Die meisten Mitgliedstaaten (mindestens acht von 15) wenden nur bei sieben von siebzehn 
möglichen Kategorien den ermäßigten MwSt-Satz an. Eine eingehendere Analyse der Tabellen 
in Anhang 1 und 2 zeigt nach dem vorliegenden Kenntnisstand folgendes Bild: 
nur wenige Mitgliedstaaten wenden den ermäßigten Satz auf alle Gegenstände und 
Dienstleistungen einer Kategorie an; 
drei Mitgliedstaaten machen von Anhang H überhaupt keinen Gebrauch; 
vier Mitgliedstaaten wenden zwei ermäßigte Sätze an24; 
die ermäßigten MwSt-Sätze liegen zwischen 5% und 12,5% (je nach Land, in Finnland 
übergangsweise: 17%); 
manche Mitgliedstaaten greifen stark auf Sonderregelungen zurück, die nach der 
Übergangsregelung bis zur Einführung des neuen gemeinsamen MwSt-Systems zulässig sind; 
bei elf der siebzehn Kategorien besteht eine faktische Verbindung zur Steuerbefreiung (da 
innerhalb dieser Kategorien einige der einschlägigen Umsätze in manchen Mitgliedstaaten 
ganz von der MwSt befreit sind); 
die Kategorien 6, 7 und 8 betreffen im großen und ganzen den Bereich "Kulturpolitik"; 
die Kategorien 3, 4 und 16 betreffen im großen und ganzen den Bereich 
"Gesundheitspolitik"; 
die Kategorien 1, 2, 5, 9, 12, 13, 14 und 15 betreffen im großen und ganzen den Bereich 
"Sozialpolitik" (ggf. könnten auch Kultur und Gesundheit unter diese Kategorie eingeordnet 
werden); 
die Kategorien 1 und 10 betreffen im großen und ganzen den Bereich "Agrarpolitik"; 
die Kategorien 2, 5, 9, 10 und 17 sind bedeutsam für den Bereich "Umweltpolitik"; 
Kategorie 11 ist nur schwer einem Politikbereich zuzuordnen; 
andere Politikbereiche wie z.B. die Wirtschaftspolitik o.a. wurden bis jetzt noch nicht 
aufgenommen. 
24 Zu den drei ermäßigten Sätze in Finnland siehe Fußnote 5. 
25 
Der Vollständigkeit halber hier nochmals die drei wichtigsten Ergebnisse dieses Berichts: 
• Der fakultative Charakter von Anhang H und das Fehlen gemeinsamer Definitionen für 
die Kategorien können unter bestimmten Umständen zu Wettbewerbsverzerrungen 
fuhren. 
• Die Mitgliedstaaten neigen verstärkt zu der Auffassung, daß die MwSt als 
wirtschaftspolitisches Instrument eingesetzt werden kann, sofern dies nicht zu 
Wettbewerbsverzerrungen fuhrt. 
• In manchen Bereichen fuhrt der technologische Fortschritt zu einer steuerlichen 
Ungleichbehandlung vergleichbarer Gegenstände und/oder Dienstleistungen. 
Daraus folgt, daß gemeinschaftsweit ein ermäßigter MwSt-Satz fur notwendig gehalten wird 
und daß sein Anwendungsbereich, ganz allgemein gesprochen, harmonisiert werden muß, 
auch im Hinblick auf die Steuervereinfachung und die Senkung der betrieblichen 
Steuerverwaltungskosten. Ansatzpunkte hierbei müssen sein: die Höhe des ermäßigten 
Satzes, die politischen Kriterien für seine Anwendung, seine Eignung für den Binnenmarkt 
und die allgemeine Modernisierung des MwSt-Systems. Mit der Annahme ihres 
Arbeitsprogramms für das neue gemeinsame MwSt-System, das sich u.a. mit genau diesen 
Fragen befaßt, hat die Kommission bereits den Rahmen für diese Harmonisierung 
abgesteckt. 
5.2 Bewertung im Hinblick auf das neue gemeinsame MwSt-System 
In jedem MwSt-System, in dem die Umsätze im Ursprungsland besteuert werden und die 
Steuerpflichtigen an jeden Bestimmungsort innerhalb der Gemeinschaft liefern können, wird 
sich der MwSt-Satz maßgeblich auf den Preis auswirken und damit über die 
Wettbewerbssituation des Unternehmens entscheiden. Noch vor der Einführung des neuen 
gemeinsamen MwSt-Systems ist also festzulegen, welche maximalen Unterschiede zwischen 
den einzelnen Sätzen künftig noch hingenommen werden können, wenn größere 
Wettbewerbsverzerrungen vermieden werden sollen. 
Ein entscheidendes Merkmal der MwSt ist, wie bereits gesagt, ihre Wettbewerbsneutralität. 
Könnten die Mitgliedstaaten auch in Zukunft zu viele verschiedene MwSt-Sätze anwenden, 
würde dies nicht nur diese Neutralität gefährden, sondern auch die Standortwahl der 
Unternehmen beeinflussen und damit den Prinzipien des Binnenmarkts zuwiderlaufen. Es ist 
gleichfalls einleuchtend, daß je mehr MwSt-Sätze den Mitgliedstaaten zur Verfügung stehen, 
desto schwieriger gestaltet sich die steuerliche Kontrolle. 
In diesem Zusammenhang erscheint es angezeigt, sich die Stellungnahme der Kommission in 
ihrem Arbeitsprogramm in Erinnerung zu rufen: Obwohl in dieser Frage kurzfristig noch 
keine abschließende Stellungnahme erforderlich ist, vertritt die Kommission doch generell 
die Auffassung, daß eine Harmonisierung der Normalsätze innerhalb einer recht schmalen 
Bandbreite (von z.B. zwei bis drei Prozentpunkten) ausreichen könnte. Trotzdem sollte die 
Einführung eines einheitlichen Normalsteuersatzes nicht verworfen werden. Nur so wäre die 
vollständige Neutralität der Steuer gewährleistet, und es wären erhebliche Vorteile bei der 
Bekämpfung von Steuerhinterziehung und Steuervermeidung. Über die Höhe des 
Normalsatzes muß auf politischer Ebene entschieden werden, wobei das gesamte 
Steueraufkommen sowie die allgemeinen Ziele und vor allem die finanzpolitische 
Gesamtstrategie der Europäischen Union zu berücksichtigen sind. Unter diesem 
Gesichtspunkt gibt es gute Gründe, das Mehrwertsteueraufkommen zu erhöhen, um so 
gezielte Reduzierungen der Lohnnebenkosten einnahmemäßig zu kompensieren. 
Für den Anwendungsbereich der ermäßigten Sätze gelten dieselben Erfordernisse wie für den 
Normalsatz. Die Kommission ist weiterhin davon überzeugt, daß nur durch die möglichst 
weitgehende Reduzierung der Anzahl der Steuersätze ein leicht handhabbares, und somit 
wenig betrugsanfëlliges, MwSt-System zu erreichen ist. Rein technisch gesehen sollte es 
daher nach Auffassung der Kommission nur einen ermäßigten Satz geben, dessen 
Anwendungsbereich restriktiv und anhand kohärenter Kriterien zu definieren wäre. 
Selbstverständlich sollte ein solcher ermäßigter Satz idealerweise für alle Mitgliedstaaten 
verbindlich sein. Dieser Steuersatz könnte dann auch auf die Mehrzahl der gegenwärtig 
steuerbefreiten Posten angewendet werden, denn Steuerbefreiungen behindern 
notwendigerweise die Neutralität der MwSt. 
Bezüglich der Umweltaspekte der MwSt-Satz-Struktur ist schwer zu erkennen, inwieweit die 
Regressivität der Steuer für die Rechtfertigung der Anwendung eines ermäßigten 
Steuersatzes bedeutsam sein könnte. Es ist allerdings anzuerkennen, daß die MwSt, da sie ja 
die Preise von Gütern und Dienstleistungen beeinflußt, dazu beitragen kann, das 
Verbraucherverhalten zu ändern, sowohl indem der Verursacher der Umweltverschmutzung 
zahlt als auch indem ein umweltfreundlicheres Verhalten begünstigt wird. Anders als 
"soziale" Gründe für die Anwendung ermäßigter Steuersätze auf lebensnotwendige Güter 
und Dienstleistungen, die auch reichen Leuten zugute kommt, ist etwa für fossile Brennstoffe 
festzustellen, daß sie unabhängig vom Nutzer stets gleich umweltschädlich sind. Eine 
Kategorisierung von Produkten und Dienstleistungen als umweltfreundlich oder 
umweltschädlich ist nicht immer einfach, und eine nuanciertere Bewertung der relativen 
Umweltvorteile und Umweltnachteile kann nicht einfach in das MwSt-System integriert 
werden, das ja unangemessene Komplexität zu vermeiden sucht. 
¥27 
Vor diesem Hintergrund weiterer Harmonisierung sind allgemein verschiedene Alternnliven 
denkbar. Da eine Erhöhung der Anzahl der ermäßigten Sätze keine realistische Lösung ist, 
gibt es rein rechnerisch folgende Möglichkeiten: 
• Beibehaltung der jetzigen Situation mit zwei ermäßigten Sätzen, deren Anwendung 
fakultativ ist: 
• zwei ermäßigte Sätze, deren Anwendung obligatorisch ist; 
• die ideale Situation mit einem ermäßigten Satz, dessen Anwendung obligatorisch ist; 
• ein ermäßigter Satz, dessen Anwendung fakultativ ist. 
Ist die Anwendung des ermäßigten MwSt-Satzes obligatorisch, müssen gemeinsame 
Definitionen für die Kategorien der Gegenstände und Dienstleistungen festgelegt werden, auf 
die dieser Satz anzuwenden ist. 
Was die Anzahl der ermäßigten MwSt-Sätze angeht, so scheinen die gegenwärtigen 
Unterschiede innerhalb der Gemeinschaft für ein System mit zwei Steuersätzen zu sprechen, 
für die jeweils ein eigenes Verzeichnis der Kategorien von Gegenständen und 
Dienstleistungen festgelegt würde. Zur Abgrenzung des Anwendungsbereichs könnte die 
derzeit implizite Unterscheidung von Kategorien mit verschiedenstem Charakter explizit 
formuliert und modernisiert werden. Der entscheidende Grund für all diese Kategorien ist der 
regressive Charakter der MwSt, dem im Grunde nur durch die Anwendung eines ermäßigten 
MwSt-Satzes in sozial "empfindlichen" Bereichen zu begegnen ist. Das grundlegende 
Problem ist dabei allerdings die Bestimmung sozialer Kriterien und die exakte Definition des 
Anwendungsbereichs der ermäßigten Sätze. Für Bereiche wie das Gesundheitswesen, die 
Beförderung von Personen und Nahrungsmittel (und die entsprechenden landwirtschaftlichen 
Inputs) scheint dies relativ unproblematisch zu sein, die Unterscheidung von kultur- bzw. 
rein freizeitbezogenen Umsätzen dürfte dagegen schwerfallen. 
Auf jeden Fall aber wird die Entscheidung über die künftige Höhe der MwSt-Sätze davon 
abhängen, welches Maß an Wettbewerbsverzerrung die Mitgliedstaaten unter der neuen 
Regelung hinzunehmen bereit sind. 
6 SCHLUSSFOLGERUNGEN 
Mit diesem Bericht über die Ergebnisse der Überprüfung des Anwendungsbereichs der 
ermäßigten MwSt-Sätze kommt die Kommission ihrer Berichterstattungspflicht gemäß 
Artikel 12 Absatz 4 der Sechsten MwSt-Richtlinie nach. Gleichzeitig soll dieser Bericht dem 
Rat einen adäquaten Überblick darüber geben, wie sich die derzeitige Struktur der MwSt-
Sätze auf den Binnenmarkt auswirkt, und zwar zum einen im Hinblick auf den allgemeinen 
Rahmen der MwSt-Übergangsregelung und zum anderen im Hinblick auf den 
bevorstehenden Übergang zu einem neuen gemeinsamen MwSt-System auf der Grundlage 
des Ursprungslandprinzips. 
Auf der Grundlage der vorliegenden Daten ist die Kommission zu der Auffassung gelangt, 
daß die derzeitige Struktur der MwSt-Sätze kein gemeinschaftsweites Hindernis für das 
grundsätzliche Funktionieren der Übergangsregelung darstellt. Die unterschiedlichen MwSt-
Sätze wirken sich allgemein nicht nachteilig auf grenzüberschreitende Einkäufe aus, obgleich 
es Anzeichen dafür gibt, daß Verbraucherentscheidungen mitunter in 
wettbewerbsverzerrender Weise beeinflußt werden. Der Einzelhandel profitiert verstärkt von 
der Kaufkraft jenseits der Grenze, und es wurden - sieht man von bestimmten Regionen 
und/oder Gütern ab - keine wirklich signifikanten gemeinschaftsweiten 
Wettbewerbsverzerrungen oder Handelsverlagerungen festgestellt, die auf allzu 
unterschiedliche MwSt-Sätze in Mitgliedstaaten zurückzuführen wären. 
Im Zuge der Analyse der derzeitigen Struktur der MwSt-Sätze und des Anwendungsbereichs 
der ermäßigten MwSt-Sätze wurden vor allem zwei immanente Probleme aufgedeckt, die 
den Wettbewerb zwischen den Steuerpflichtigen erheblich stören und so letztlich verhindern, 
daß der Binnenmarkt den Endverbrauchern voll zugute kommt: der fakultative Charakter von 
Anhang H und das Fehlen gemeinsamer Definitionen für die Kategorien in diesem Anhang. 
Diese beiden Aspekte können Situationen herbeiführen, in denen das Prinzip der Neutralität 
der MwSt verletzt wird. In diesem Zusammenhang fordert die Kommission die 
Mitgliedstaaten auf, den aus diesen Grundproblemen resultierenden potentiellen 
Schwierigkeiten Rechnung zu tragen. 
Die Überprüfung von Anhang H hat gezeigt, daß viele Kategorien zur Zeit streitig diskutiert 
werden. Der Kommission ist bewußt, daß der Wortlaut von Anhang H nicht allen 
technologischen Entwicklungen, die seit seiner Annahme 1992 eingetreten sind, gerecht 
wird. Den Kategorien in Anhang H liegt kein kohärentes, schlüssiges Konzept zugrunde, was 
in bestimmten Sektoren mitunter zu besonderen Schwierigkeiten führen kann, die nur 
schrittweise durch die im Rahmen der Einführung des neuen gemeinsamen MwSt-Systems 
zu machenden verschiedenen Stufen von Richtlinienvorschlägen gelöst werden können. 
i» 
Die Kommission und die Mitgliedstaaten müssen daher klarere Ideen darüber entwickeln, 
was auf kurze und auf lange Sicht durch die Harmonisierung des Anwendungsbereichs der 
ermäßigten MwSt-Sätze erreicht werden soll. Die Ergebnisse dieses Berichts legen dazu 
nachdrücklich die folgenden Richtlinien nahe: 
• die enge Annäherung der MwSt-Sätze ist steuertechnisch notwendig, 
• der Anwendungsbereich ermäßigter Steuersätze sollte aufgrund von sozialen 
Überlegungen festgelegt werden (um so den mitunter regressiven Charakter der MwSt 
aufzuheben), 
• allgemein sind ermäßigte Steuersätze ein sehr ungenaues Politikinstrument, und sie 
sollten nicht als Ersatz für direkte Zuschüsse eingesetzt werden, 
• ermäßigte MwSt-Sätze sollten die generelle Neutralität der MwSt nicht berühren. 
Der Rat und das Europäische Parlament werden aufgefordert, ihre Meinung über die 
Schlußfolgerungen dieses Berichts auszudrücken, und die Kommission wird die inter­
institutionelle Diskussion in dieser Hinsicht gerne intensivieren. 
30 
ANHANG 1; ENTWICKLUNG DER VON DEN MITGLIEDSTAATEN 
ANGEWANDTEN MWST-SÄTZE ZWISCHEN 1994 UND 1996 
(OHNE DIE ÜBERGANGSSÄTZE NACH ARTIKEL 28 ABSATZ 2) 
Mitgliedstaat 
Belgien 
Dänemark 
Deutschland 
Griechenland 
Spanien 
Frankreich 
Irland 
Italien 
Luxemburg 
Niederlande 
Österreich27 
Portugal 
Finnland29 
Schweden30 
Vereinigtes 
Königreich Ermäßigte Sätze 
1994 
6 
./. 
7 
8 
6 
5,5 
12,5 
9 
6 
6 
10 
5 
5/12 
12/21 
8 1995 
6 
./. 
7 
8 
7 
5,5 
12,5 
1026 
6 
6 
10/12 
5 
6/12/17 
12/21 
8 1996 
6 
./. 
7 
8 
7 
5,5 
12,5 
10 
6 
6 
10/ 12 
5/1228 
6/12/17 
6/12 
8 Normalsätze 
1994 
20,5 
25 
15 
18 
15 
18,6 
21 
19 
15 
17,5 
20 
16 
22 
25 
17,5 1995 
20,5 
25 
15 
18 
16 
20,625 
21 
19 
15 
17,5 
20 
16 
22 
25 
17,5 1996 
21 
25 
15 
18 
16 
20,6 
21 . 
19 
15 
17,5 
20 
17 
22 
25 
17,5 
25 
26 
27 
28 
29 
30 Seitdem 1. August 1995. 
Seit dem 24. Februar 1995. 
Mitgliedstaat seit dem 1. Januar 1995. 
In Kraft getreten am 12. Juli 1996. 
Mitgliedstaat seit dem 1. Januar 1995. Finnland führte erst am 1. Juni 1994 ein umfassendes MwSt-
System ein. Finnland darf (ebensowenig wie alle anderen Mitglicdslaatcn) keine drei ermäßigten 
MwSt-Sätze anwenden und wurde darauf bcrcils von der Kommission hingewiesen (vgl. Fußnote 5). 
Mitgliedstaat seit dem 1. Januar 1995. 
31 
ANHANG 2: ANWENDUNG ERMÄßIGTER MWST-SÄTZE DURCH DIE MITGLIEDSTAATEN AUF KATEGORIEN VON 
GEGENSTÄNDEN UND DIENSTLEISTUNGEN, DIE IN ANHANG H DER SECHSTEN MWST-RICHTLINIE 
AUFGEFÜHRT SIND 
Anmerkung: Ermäßigte Sätze im Sinne von Artikel 12 Absatz S Buchstabe sind fettgedruckt, 
ex = Steuerbefreiung (d.h. ohne Recht auf Vorsteuerabzug); 0 = Nullsatz (d.h. Recht auf Vorsteuerabzug) 
Nr 
1 
2 
3 
4 
5 Kategorie 
Nahrungsmittel 
Lieferungen von Wasser 
Arzneimittel 
Medizinische Geräte 
Beförderung von Personen B 
6 
12 
21 
6 
6 
21 
ex 
6 
21 
6 
ex DK 
25 
25 
25 
25 
ex D 
7 
15 
7 
15 
7 
7 
15 EL 
8 
8 
8 
18 
8 
8 E 
4 
7 
7 
4 
16 
7 
7 
16 F 
5,5 
20,6 
5,5 
5,5 
20,6 
5,5 
5,5 IRL 
21 
0 
12,5 
ex 
0 
0 
ex I 
4 
10 
16 
10 
4 
10 
19 
4 
10 
16 L 
3 
3 
3 
15 
3 
3 
ex NL 
6 
6 
6 
17,5 
17,5 
6 
ex A 
10 
10 
20 
20 
10 P 
5 
12 
17 
5 
5 
17 
5 
5 FIN 
17 
22 
12 
22 
ex 
6 S 
12 
25 
25 
0 
25 
25 
ex 
12 
0 UK 
0 
17,5 
0 
17,5 
0 
0 
0 
32 
Nr 
6 
7 
8 
9 
10 
11 
12 Kategorie 
Bücher, Zeitungen, Zeitschriften 
Eintritt zu Veranstaltungen usw. 
Rundfunk- und Fernsehgebühren 
Werke bzw. Darbietungen von 
Schriftstellern, Komponisten usw. 
Sozialer Wohnungsbau 
Lieferungen von Gegenständen und 
Dienstleistungen zum Einsatz in der 
Landwirtschaft 
Hotelbeherbergung 
Eintritt zu Sportveranstaltungen B 
6 
ex 
ex 
6 
21 
ex 
6 
21 
6 
12 
6 
12 
21 
6 
6 
ex DK 
25 
0 
25 
ex 
25 
25 
25 
ex D 
7 
7 
15 
ex 
7 
15 
7 
7 
15 
15 EL 
4 
4 
8 
18 
ex 
8 
8 
8 
8 
8 E 
4 
7 
16 
ex 
7 
4 
7 
7 
16 
7 
16 F 
2,1 
5,5 
2,1 
5,5 
20,6 
5,5 
5,5 
20,6 
5,5 
5,5 
20,6 IRL 
12,5 
21 
0 
12,5 
21 
ex 
21 
12,5 
12,5 
12,5 
ex I 
4 
19 
4 
10 
19 
10 
19 
4 
10 
4 
10 
10 
10 L 
3 
3 
15 
ex 
3 
3 
15 
3 
3 
3 
ex NL 
6 
6 
17,5 
17,5 
17,5 
6 
6 
6 A 
10 
10 
ex 
10 
20 
20 
10 
20 
10 
20 P 
5 
5 
17 
ex 
17 
5 
5 
5 
5 FIN 
12 
0 
6 
22 
ex 
22 
22 
17 
6 
6 S 
6 
25 
ex 
25 
ex 
6 
6 
25 
ex 
25 
12 
ex 
6 UK 
0 
17,5 
17,5 
17,5 
0 
17,5 
17,5 
17,5 
33 
Nr 
13 
14 
15 
16 
17 Kategorie 
Überlassen von Sportanlagen 
Sozialdienstleistungen 
Leistungen von Bestattungsinstituten 
und Krematorien 
Medizinische und zahnärztliche 
Leistungen 
Straßenreinigung, Müllabfuhr, 
Abfallbeseitigung B 
6 
6 
21 
ex 
6 
6 
21 
ex 
21 DK 
ex 
25 
ex 
ex 
25 D 
ex 
7 
15 
7 
ex 
ex EL 
8 
8 
8 
8 
8 E 
16 
ex 
7 
7 
16 
7 
7 F 
20,6 
20,6 
20,6 
5,5 
20,6 
20,6 IRL 
12,5 
ex 
21 
ex 
21 
ex 
21 
ex I 
19 
19 
19 
19 
4 L 
3 
3 
15 
ex 
-> 
3 
ex 
3 NL 
17,5 
6 
ex 
17,5 
ex 
17,5 
ex 
17,5 
ex A 
20 
ex 
10 
0 
20 
10 
ex 
10 P 
5 
17 
ex 
ex 
5 
ex 
ex FIN 
12 
ex 
ex 
ex 
22 S 
ex 
6 
ex 
25 
25 
ex 
ex 
25 UK 
17,5 
ex 
ex 
ex 
ex 
17,5 
0 
34 
ISSN 0254-1467 
KOM(97) 559 endg. 
DOKUMENTE 
DE 09 06 01 
Katalognummer : CB-C0-97-575-DE-C 
ISBN 92-78-26349-4 
Amt für amtliche Veröffentlichungen der Europäischen Gemeinschaften 
L-2985 Luxemburg 
S.P