Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem "Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über die Bewertung und Bekämpfung von Umgebungslärm"

(2001/C 116/10)

Die Kommission beschloss am 10. Oktober 2000, den Wirtschafts- und Sozialausschuss gemäß Artikel 175 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu dem vorgenannten Vorschlag zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Landwirtschaft, ländliche Entwicklung, nahm ihre Stellungnahme am 15. November 2000 an. Berichterstatter war Herr Gafo Fernández.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 377. Plenartagung (Sitzung vom 29. November 2000) mit 110 Stimmen gegen 1 Stimme bei 2 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Mit dem Richtlinienvorschlag soll ein harmonisiertes System geschaffen werden, das es ermöglicht, den sogenannten "Umgebungslärm", d. h. den Lärm, den die Bürger in ihren Wohnungen wahrnehmen und der keiner einzelnen sondern der Gesamtheit der nahegelegenen Lärmquellen zuzuordnen ist, zu messen, zu bewerten und die Öffentlichkeit darüber zu unterrichten.

1.2. Bisher lag der Schwerpunkt in den Vorschriften über die Lärmüberwachung auf der Bestimmung von Hoechstwerten für den Schallleistungspegel bestimmter Industrieerzeugnisse (u. a. Pkw, Motorräder, Flugzeuge, Rasenmäher oder Baumaschinen), um sowohl Binnenmarktkriterien zu genügen (Harmonisierung zur Vermeidung von Handelshemmnissen) als auch die schädlichen Folgen des Lärms für die Gesundheit von Bürgern und Arbeitnehmern gezielt zu bekämpfen.

1.3. In dem Grünbuch über die Lärmschutzpolitik von 1996 wurde mitgeteilt, dass die Lage damals zufriedenstellend war. Der jetzige Vorschlag zielt daher auf ein Tätigwerden in drei genau definierten Bereichen:

- Harmonisierung der Lärmindizes und der Methoden für die Bewertung der Auswirkungen von Umgebungslärm auf Gemeinschaftsebene;

- Erstellung von "Lärmkarten" gestützt auf vorliegende Daten, jedoch nach einer konsequent harmonisierten Methodik;

- Erstellung von Kriterien für die Unterrichtung der Öffentlichkeit.

1.4. Der Richtlinienvorschlag wird somit zwar keine einheitlichen oder harmonisierten Lärmschutzgrenzen festlegen, denn in den meisten Mitgliedstaaten wurden bereits nationale Lärmschutzgrenzen festgelegt, aber er wird ermöglichen, dass die Unionsbürger vergleichbare Informationen erhalten.

1.5. Mit dem gewählten Ansatz sollen daher vor allem einheitliche Verfahren für die Messungen und damit auch für die Lärmkarten geschaffen werden, wobei verschiedene Schallpegel je nach Tageszeit - und damit nach den unterschiedlichen Auswirkungen auf die Bürger - gemessen werden. Der Schwerpunkt liegt auf drei Bereichen, die unter dem Gesichtspunkt der Kosteneffizienz besondere Bedeutung haben: Ballungsräume mit über 250000 Einwohnern, Straßen und Eisenbahnstrecken mit einem Verkehrsaufkommen von über 3 Mio. Fahrzeugen pro Jahr bzw. über 30000 Zügen pro Jahr und Verkehrsflughäfen mit einem Verkehrsaufkommen von über 50000 Ab- und Anfluegen pro Jahr.

1.6. Die Mitgliedstaaten müssen der Kommission spätestens am 30. Juni 2003 mitteilen, welche Hauptverkehrsstraßen, Haupteisenbahnstrecken, Großflughäfen und Ballungsräume mit mehr als 250000 Einwohnern auf ihrem Staatsgebiet existieren und spätestens bis 31. Dezember 2004 müssen die zuständigen Behörden die entsprechenden Lärmkarten ausgearbeitet und bestätigt haben. In dem Vorschlag wird zudem festgelegt, dass spätestens bis 31. Dezember 2009 die Lärmkarten für Ballungsräume mit mehr als 100000 Einwohnern erstellt sein müssen.

1.7. Gestützt auf diese Lärmkarten für Ballungsräume, Hauptverkehrsstraßen, Haupteisenbahnstrecken und Großflughäfen müssen die zuständigen Behörden spätestens bis 31. Dezember 2005 (31. Dezember 2010 für Ballungsräume mit 100000 bis 250000 Einwohnern) Aktionspläne vorlegen. Die Aktionspläne müssen u. a. eine Analyse der Lage, eine Ermittlung der wichtigsten Probleme und eine Auflistung der geplanten Lärmschutzmaßnahmen enthalten. Die Lärmkarten und Aktionspläne sind nach einem Zeitraum von höchstens fünf Jahren zu aktualisieren.

1.8. Sowohl die Lärmkarten als auch die Aktionspläne sollen öffentlich bekannt gemacht werden (u. a. über das Internet, um eine bessere Verbreitung zu gewährleisten); sie sind auch der Europäischen Kommission zu übermitteln.

1.9. Schließlich schlägt die Europäische Kommission vor, bis 31. Dezember 2007 einen Bericht über die Anwendung der Richtlinie vorzulegen. Darin soll unter Berücksichtigung des bis dahin erzielten wissenschaftlichen und technischen Fortschritts bewertet werden, ob es zweckmäßig ist, auf Gemeinschaftsebene Qualitätsziele, u. a. zur Senkung der Zahl betroffener Personen, vorzugeben, wobei auch die zur Erreichung der Ziele erforderlichen Maßnahmen anzugeben wären. Im Ergebnis könnte ein Vorschlag für eine Revision der jetzigen Richtlinie vorgelegt werden.

2. Allgemeine Bemerkungen

2.1. Der Wirtschafts- und Sozialausschuss begrüßt den Vorschlag ebenso nachdrücklich wie er bereits die Ankündigung dieses Vorhabens begrüßt hatte(1). Ziel ist, eine größere Sensibilisierung für die Gefährdung der Gesundheit der Menschen, des Zusammenlebens und der Kommunikation durch den sogenannten "Umgebungslärm" zu erreichen. Der Ausschuss möchte seiner Befürchtung Ausdruck verleihen, dass den künftigen Generationen eine schädliche "Lärmkultur" weitergegeben wird, in der der Lärm zu einer Gewohnheit im alltäglichen Leben und somit durchaus hinnehmbar wird.

2.2. Der Ausschuss verweist darauf, dass der Umgebungslärm ein Kernelement eines weiter gefassten Begriffs der Geräuschbelastung ist, und dass Lärm zudem sehr unterschiedliche Eigenschaften haben kann, weshalb zwischen dem mittleren Schallpegel, der Dauer und den Maximalwerten (die häufig nur von kurzer Dauer sind) zu unterscheiden ist. Die Lärmkarten als solche stützen sich auf Durchschnittswerte, in die zahlreiche, nur vorübergehend hörbare Einzelgeräusche eingehen. Im Wege einer angemessenen Überwachung und Kontrolle sollte aber auch gegen Lärm hoher Intensität und kurzer Dauer vorgegangen werden.

2.3. Der Ausschuss ist sich dessen bewusst, dass sich die Europäische Kommission bei der Formulierung ihrer Vorschläge auf einem schmalen Grat zwischen Gesundheitsschutz, Erhaltung der Umwelt und Wahrung des Subsidiaritätsprinzips bewegen musste, wobei als Maßstab die kulturell unterschiedliche Wahrnehmung des Faktors Lärm gegolten hat.

2.4. Der Ausschuss möchte dennoch zu einigen Punkten konstruktiv Stellung nehmen, die in den besonderen Bemerkungen noch ausführlicher dargestellt werden. Betroffen sind insbesondere folgende Aspekte:

- der mögliche Verstoß gegen das Subsidiaritätsprinzip bei der Festlegung einiger sehr detaillierter Forderungen in den Aktionsplänen;

- die Schwierigkeit, gleichwertige Bedingungen in Bezug auf den mittleren Taglärm (Lden) und Nachtlärm (Lnight) in allen Ländern der Gemeinschaft zu definieren, da dabei vor allem die jahreszeitlichen Unterschiede zu berücksichtigen sind;

- das völlige Fehlen eines Hinweises darauf, dass mit der gebotenen Strenge und noch vor Erstellung der Lärmkarten für die Einhaltung der einzelnen Schallleistungspegel in den vom geltenden Gemeinschaftsrecht geregelten Bereichen gesorgt werden muss;

- das Fehlen einer Erwähnung der Kriterien der Flächennutzungsplanung, die insbesondere Folgen für Gebiete in der Nähe von Straßen, Eisenbahnstrecken und Flughäfen hat;

- das Unterlassen einer Regelung für Schwingungen ohne jede Begründung, obwohl diese in der Regel in die Lärmschutzvorschriften mit einbezogen werden.

2.5. Der Ausschuss geht davon aus, dass die Kommission beabsichtigt, koordinierte Rahmenbedingungen für die Lärmmessung und die Information der Öffentlichkeit zu schaffen, um so im Zusammenwirken mit den in Artikel 5 genannten einzelnen Grenzwerten für den Straßenverkehrslärm, den Eisenbahnlärm, den Fluglärm im Umfeld von Flughäfen und den Industrie- und Gewerbelärm zu einer späteren Harmonisierung der Lärmindizes auf Gemeinschaftsebene zu gelangen. Daher ersucht der Ausschuss die Kommission mit Nachdruck, einen neuen Erwägungsgrund zu formulieren, in dem dieses mittelfristige Ziel genau definiert und so eine Debatte über die Zweckmäßigkeit dieser Maßnahme eingeleitet wird - die der Ausschuss für notwendig und sinnvoll erachtet - sowie die Modalitäten für die praktische Durchführung anzugeben. Diese Modalitäten könnten u. a. eine Harmonisierung auf Gemeinschaftsebene ausgehend von einem Mindestschutzniveau umfassen, so dass die Mitgliedstaaten, die dies wünschen, verstärkte Schutzmaßnahmen ergreifen können (wie dies in Artikel 176 EG-Vertrag vorgesehen ist). Ferner sollte in einem weiteren Erwägungsgrund auf die Notwendigkeit hingewiesen werden, bei der Flächennutzungsplanung die vorhandenen Lärmkarten zu berücksichtigen und neue Wohngebiete so zu planen, dass dabei der Grundsatz einer geringen Lärmbelastung permanent integriert wird.

3. Besondere Bemerkungen

3.1. In Artikel 1 sollte neben dem Verweis auf die Schädlichkeit für die menschliche Gesundheit auch ausdrücklich auf die Folgen für das Zusammenleben (Beeinträchtigung der Kommunikationsmöglichkeiten in offenen, Umgebungslärm ausgesetzten Gebieten) und auf die Umwelt allgemein Bezug genommen werden (etwa die Auswirkungen auf die Fauna und gegebenenfalls auch auf die Flora, wenngleich hierzu nicht genügend empirische Studien vorliegen).

3.2. In Artikel 3: Begriffsbestimmungen

3.2.1. Unter Buchstabe a) sollte zu den aufgeführten Lärmquellen "jede Art von Maschinen" hinzugefügt werden.

3.2.2. Unter Buchstabe c) sollten nach "Gesundheit des Menschen" die Worte "auf das Zusammenleben und auf die Umwelt allgemein" hinzugefügt werden. Dies stimmt mit den unter diesem Buchstaben folgenden Erläuterungen überein.

3.2.3. Unter Buchstabe j): "Ballungsraum". In diese Definition sollte als konstituierendes Kriterium auch das Vorhandensein einer alleinverantwortlichen Behörde genannt werden, die für die Erstellung der Lärmkarten und insbesondere für die Umsetzung der Aktionspläne zuständig ist. Dadurch würde Konfliktpotenzial in den Fällen vermieden, in denen in einem Ballungsraum zwei oder mehr zuständige Behörden existieren, die jeweils für die Bewertung und Umsetzung der Aktionspläne gegen den Lärm in einem Teil dieses Ballungsraums verantwortlich wären, der jedoch gemäß der Richtlinie als ein unteilbares Ganzes anzusehen ist.

3.2.4. Buchstabe k). Hier sollte "lokalen Behörde" durch "zuständigen Behörde" ersetzt werden(2). Zudem ist der Ausschuss der Auffassung, dass der obere Grenzwert für Lden nicht auf Ebene des Mitgliedstaates, sondern auf Ebene der jeweils zuständigen Behörde festgelegt werden sollte.

3.2.5. Buchstabe l). Der Hinweis auf die nationale oder regionale Behörde sollte ebenfalls gestrichen werden.

3.2.6. Buchstabe n). Am Ende sollten die Worte "bzw. mit einem Verkehrsaufkommen schwerer Nutzfahrzeuge in der üblicherweise festgelegten Höhe" hinzugefügt werden (um so einen Ausgleich zwischen dem Verkehrsaufkommen schwerer und leichter Fahrzeuge zu erzielen). Eine ähnliche Überlegung wäre beim Eisenbahnverkehr in Bezug auf die Art der eine bestimmte Stelle passierenden Züge angebracht.

3.2.7. Als Lärmquellen, die im Rahmen dieser Richtlinie (betroffen sind die Artikel 4, 7, 8 und 11 sowie die Anhänge) zu berücksichtigen sind, sollten auch die großen Hochseehäfen aufgenommen werden, deren Verkehrsaufkommen an Passagieren und Waren die üblicherweise festgelegte Höhe überschreitet.

3.3. In Artikel 7 Absatz 5: Am Ende sollte Folgendes hinzugefügt werden: "... bzw. dann neu erstellt, wenn substanzielle Veränderungen eingetreten sind, die eine schnellere Aktualisierung ratsam erscheinen lassen. Die Aktualisierung der Lärmkarten kann jedoch auch für einen weiteren Zeitraum von höchstens fünf Jahren ausgesetzt werden, wenn die zuständige Behörde durch Stichprobenkontrollen oder andere Überprüfungsverfahren hinreichend belegt, dass sich die Lärmbedingungen nicht verändert haben".

3.4. Anhang I: Lärmindizes: In den einleitenden Bemerkungen des Vorschlags wird die Erhöhung von Levening um 5 Dezibel und von Lnight um 10 Dezibel in keiner Weise begründet. Der Ausschuss kann sich daher nicht dazu äußern, ob diese Kriterien begründet sind, ist aber sehr wohl der Auffassung, dass die Korrektur des Levening um 5 dB die Lärmkarten der Länder im Süden der Europäischen Union über Gebühr belasten wird, denn in diesen Ländern ist die Erholungszeit zu Hause sehr viel kürzer als im Norden. Eine mögliche Lösung wäre, "Zeiten der Aktivität" und nicht für alle Mitgliedstaaten bereits festgelegte Zeitspannen zugrunde zu legen, womit der Verweis auf den Lärmindex für die Zeit Levening gestrichen werden könnte. Ferner könnte die Definition für ein "hinsichtlich der Witterungsbedingungen durchschnittliches Jahr" die Erstellung (und spätere Aktualisierung) der Lärmkarten innerhalb der vorgegebenen Fristen erschweren. Hingegen sieht der Ausschuss die Aufnahme zusätzlicher Indizes für Sonderfälle als durchaus sinnvoll an.

3.5. Anhang V: Im vierten Anstrich die Worte "Grenzwerte im Ballungsraum gemäß Artikel 5 hinzufügen".

Brüssel, den 29. November 2000.

Der Präsident

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Göke Frerichs

(1) Stellungnahme des Ausschusses zu dem "Grünbuch der Europäischen Kommission: Künftige Lärmschutzpolitik" ABl. C 206 vom 7.7.1997.

(2) Anm. d. Übers.: In der deutschsprachigen Fassung des Richtlinienentwurfs der Kommission heißt es im Gegensatz zu den anderen Sprachfassungen nicht "lokalen Behörde" sondern "nationalen oder regionalen Behörde".