Diese Überschreitung des Referenzwerts von 3 % des BIP ist als Ausnahme zu betrachten. Insbesondere resultierte sie im Sinne des Vertrags und des Stabilitäts- und Wachstumspakts aus einem außergewöhnlichen Ereignis, das sich der Kontrolle der Regierung entzieht, da das Defizit im Jahr 2014 durch die statistische Neuzuordnung des Einlagensicherungsfonds innerhalb des Sektors Staat, die nach der Rückzahlung der garantierten Einlagen in der Corporate Commercial Bank in Höhe von rund 3,0 % des BIP erfolgte, nachteilig beeinflusst wurde. Diese Aufwärtskorrektur gegenüber der Frühjahrsmeldung erklärt die Überschreitung des im Vertrag festgelegten Referenzwerts von 3 % des BIP; sie war nicht bekannt, als der Haushalt für 2014 ursprünglich beschlossen wurde. Da sich das erwähnte unerwartete Ereignis der Kontrolle der Regierung entzog und erst gegen Ende des Jahres bekannt wurde, sollte dieses Ereignis nicht zu Folgen im Rahmen des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit führen.

Die Kommission hat daher den folgenden Bericht ausgearbeitet, um in umfassender Weise zu beurteilen, ob der Referenzwert überschritten wurde, und um festzustellen, ob das Defizitkriterium nach Berücksichtigung aller einschlägigen Faktoren eingehalten wird. In Abschnitt 2 des Berichts wird das Defizitkriterium und in Abschnitt 3 die Schuldenstandsentwicklung behandelt. Abschnitt 4 befasst sich mit den einschlägigen Faktoren. In dem Bericht wird auch die am 5. November 2015 veröffentlichte Herbstprognose 2015 der Kommission berücksichtigt.

Aus Daten, die die bulgarischen Behörden am 31. März 2015 übermittelten, geht hervor, dass sich das gesamtstaatliche Defizit 2014 auf 2,8 % des BIP belief und somit unter dem Referenzwert von 3 % des BIP lag. Am 21. April 2015 äußerte Eurostat jedoch einen Vorbehalt gegenüber der Qualität der von Bulgarien gemeldeten Daten in Bezug auf die Sektorzuordnung des Einlagensicherungsfonds und die Auswirkung der Rückzahlung der in der Corporate Commercial Bank gesicherten Einlagen durch den Fonds auf das öffentliche Defizit. Die bis zum 15. Oktober 2015 gemeldeten und anschließend von Eurostat bestätigten Daten zeigen, dass das gesamtstaatliche Defizit Bulgariens im Jahr 2014 5,8 % des BIP erreichte und damit den Referenzwert von 3 % des BIP überschritt, während der öffentliche Schuldenstand im Jahr 2014 27,0 % des BIP ausmachte und damit unter dem Referenzwert von 60 % des BIP lag. Laut derselben Mitteilung ist für das Jahr 2015 ein Defizit von 2,8 % des BIP geplant, das somit unter dem Referenzwert von 3 % des BIP liegen würde. Dies wird durch die Herbstprognose 2015 der Kommission bestätigt.

Nach Artikel 126 Absatz 2 AEUV prüft die Kommission die Einhaltung der Haushaltsdisziplin anhand von zwei Kriterien, nämlich daran, a) ob das Verhältnis des geplanten oder tatsächlichen öffentlichen Defizits zum Bruttoinlandsprodukt (BIP) den Referenzwert von 3 % überschreitet (es sei denn, dass entweder das Verhältnis erheblich und laufend zurückgegangen ist und einen Wert in der Nähe des Referenzwerts erreicht hat oder der Referenzwert nur ausnahmsweise und vorübergehend überschritten wird und das Verhältnis in der Nähe des Referenzwerts bleibt); und b) ob das Verhältnis des öffentlichen Schuldenstands zum BIP den Referenzwert von 60 % überschreitet (es sei denn, das Verhältnis ist hinreichend rückläufig und nähert sich rasch genug dem Referenzwert).

4.Einschlägige Faktoren

Nach Artikel 126 Absatz 3 AEUV ist im Bericht der Kommission auch zu berücksichtigen, „ob das öffentliche Defizit die öffentlichen Ausgaben für Investitionen übertrifft; berücksichtigt werden ferner alle sonstigen einschlägigen Faktoren, einschließlich der mittelfristigen Wirtschafts- und Haushaltslage des Mitgliedstaats.“ Diese Faktoren werden in Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 des Rates weiter erläutert, dem zufolge die Kommission „allen sonstigen Faktoren gebührende Beachtung schenkt, die aus Sicht des betreffenden Mitgliedstaats von Bedeutung sind, um die Überschreitung des Referenzwerts qualitativ in umfassender Weise zu beurteilen, und die der Mitgliedstaat der Kommission und dem Rat vorgelegt hat“. Zudem ist bei jeder Beurteilung im Rahmen des Defizitverfahrens nach Artikel 2 Absatz 5 der Verordnung auch die Umsetzung von Rentenreformen, bei denen ein Mehrsäulen-System eingeführt wird, zu dem eine gesetzliche, vollständig kapitalgedeckte Säule gehört, angemessen zu berücksichtigen.

Da die Schuldenquote unter dem Referenzwert liegt, sind die einschlägigen Faktoren bei allen zu einem Beschluss über die Feststellung eines übermäßigen Defizits führenden Schritten auch dann zu berücksichtigen, wenn die Überschreitung des Referenzwerts von 3 % des BIP weder in der Nähe des Referenzwerts liegt noch vorübergehender Natur ist (siehe Artikel 2 Absatz 4 der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 des Rates).

Im Lichte der vorgenannten Bestimmungen werden in den folgenden Unterabschnitten bewertet: 1) die mittelfristige Wirtschaftslage; 2) die mittelfristige Entwicklung der öffentlichen Haushalte; 3) die mittelfristige Entwicklung der Schuldenstandsquote; 4) die Reform des Rentensystems; 5) sonstige Faktoren, die aus Sicht des betreffenden Mitgliedstaats von Bedeutung sind.

4.1.Mittelfristige Wirtschaftsentwicklung

Konjunkturlage und Potenzialwachstum. Nach der weltweiten Wirtschaftskrise von 2009 blieb die Wirtschaftstätigkeit in Bulgarien schwach, so dass sich das durchschnittliche reale BIP-Wachstum im Zeitraum 2010-14 auf lediglich etwa 1 % belief. Zudem hat sich das Potenzialwachstum Bulgariens laut Schätzungen im Vergleich zu den Jahren des Aufschwungs vor der Krise erheblich verringert: Demnach hat sich das Potenzialwachstum, das vor den Krisenjahren noch bei über 5 % lag, im Zeitraum 2010-14 auf 0,5 % abgeschwächt, weil sowohl die Investitionen als auch die Beiträge des Arbeitsmarkts zum Wachstum zurückgegangen sind. Das Wachstumspotenzial hat sich den Schätzungen zufolge gleichwohl nach und nach wieder erhöht (auf etwa 1,7 % im Jahr 2014), was dem durch Kapitalbildung und Steigerung der totalen Faktorproduktivität (TFP) begründeten Aufholpotenzial der bulgarischen Wirtschaft zu verdanken ist. Unter Berücksichtigung des Potenzialwachstumsprofils und des tatsächlichen Wachstums wird geschätzt, dass sich die Produktionslücke in der bulgarischen Wirtschaft 2013 nahezu geschlossen hat und im Zeitraum 2014-15 auf etwa dem gleichen Niveau verharrte. Die geringe negative Produktionslücke dürfte sich jedoch im Zeitraum 2016-17 mäßig ausweiten, vor allem aufgrund eines Rückgangs der Investitionen im Rahmen von Projekten, die von EU-Fonds kofinanziert werden.

4.2.Mittelfristige Entwicklung der öffentlichen Haushalte

Gesamtstaatliches Defizit. Laut der Herbstprognose 2015 der Kommission verschlechterte sich das gesamtstaatliche Defizit von 0,8 % im Jahr 2013 rasch auf 5,8 % im Jahr 2014; den Projektionen zufolge dürfte es sich im Jahr 2015 auf 2,8 % verbessern und sowohl 2016 als auch 2017 bei 2,7 % des BIP liegen. Die Erhöhung des Defizits im Jahr 2014 war vor allem auf die erhebliche Unterstützung für den Finanzsektor im Zusammenhang mit der Rückzahlung der garantierten Einlagen in der Corporate Commercial Bank (in Höhe von etwa 3 % des BIP) zurückzuführen. Darüber hinaus blieben die staatlichen Einnahmen, insbesondere im Bereich der Mehrwertsteuer, hinter den Erwartungen zurück, was sich auf das Gesamtdefizit von rund 1 % des BIP nachteilig auswirkte. Im Übrigen ist der Anstieg im Jahr 2014 höheren laufenden Ausgaben und Investitionsausgaben zuzuschreiben. Die laufenden Ausgaben sind insbesondere bei den sozialen Ausgaben und den Löhnen und Gehältern im öffentlichen Sektor gestiegen. Auch die Kapitalinvestitionen nahmen im Jahr 2014 erheblich zu; dies hat mit der Erreichung des Spitzenwerts bei der Inanspruchnahme von EU-Mitteln zum Ende des Programmplanungszeitraums 2007-13 zu tun. Die Investitionsausgaben dürften jedoch im Jahr 2016 aufgrund einer erwarteten Verlangsamung bei der Durchführung von EU-Projekten zu Beginn des neuen Programmplanungszeitraums zurückgehen. Auf der Einnahmenseite projiziert die Herbstprognose 2015 der Kommission, dass die laufenden Einnahmen in den Jahren 2015-17 entsprechend den betreffenden Steuerbemessungsgrundlagen ohne wesentliche Änderungen bei den Steuerelastizitäten anwachsen. Zusammen mit stetig steigenden Zinsausgaben von 0,8 % des BIP im Jahr 2014 auf 1 % des BIP im Jahr 2016 bedeutet dies, dass der Primärsaldo 2015 auf -1,8 % des BIP und 2016 auf -1,7 % sinken würde.

Strukturelles Defizit und Abweichung vom mittelfristigen Haushaltsziel. Im Jahr 2014 musste Bulgarien die Haushaltsmaßnahmen in Anbetracht des sich abzeichnenden Rückstands in Bezug auf die präventive Komponente der Anforderungen des Stabilitäts- und Wachstumspakts verstärken. Am 14. Juli 2015 empfahl der Rat Bulgarien, eine Verschlechterung des strukturellen Defizits im Jahr 2015 zu vermeiden und 2016 eine Anpassung von 0,5 % des BIP zu erreichen.

Für das Jahr 2015 zeichnet sich im strukturellen Haushaltssaldo das Risiko einer gewissen Abweichung (Differenz von -0,1 % des BIP) ab, während der Ausgabenrichtwert eingehalten werden dürfte. Betrachtet man allerdings die Jahre 2014 und 2015 zusammen, besteht das Risiko einer erheblichen Abweichung aufgrund des strukturellen Saldos (durchschnittliche jährliche Differenz von -0,8 % des BIP), während der Ausgabenrichtwert eingehalten werden dürfte (positive jährliche Differenz von durchschnittlich 2,3 % des BIP). Dies erfordert eine Gesamtbewertung. Die Abweichung über zwei Jahre hinweg resultiert teilweise aus umfangreichen Einnahmeausfällen im Jahr 2014, die den strukturellen Saldo negativ beeinflussen. Auch der starke Anstieg der öffentlichen Investitionen im Jahr 2014 trug zu einer Verschlechterung des strukturellen Saldos bei, wobei dies bei der Berechnung des Ausgabenrichtwerts geglättet wird. Auch nach einer Korrektur um diese Faktoren weist der strukturelle Saldo weiter auf die Gefahr einer gewissen Abweichung hin. Deshalb deutet die Gesamtbewertung unter dem Strich auf das Risiko einer leichten Abweichung im Zeitraum 2014 und 2015 hin.

Im Jahr 2016 besteht das Risiko einer leichten Abweichung (Differenz von -0,4 % des BIP) bei Zugrundelegung des strukturellen Saldos, während der Ausgabenrichtwert auf die Gefahr einer erheblichen Abweichung (Differenz von -0,9 % des BIP) verweist. Dies erfordert eine Gesamtbewertung. Die erhebliche Abweichung vom Ausgabenrichtwert ist auf die negativen Auswirkungen des plötzlichen deutlichen Rückgangs bei EU-finanzierten Investitionen zurückzuführen. In Anbetracht dieses Faktors scheint der strukturelle Saldo ein besserer Indikator für die aktuellen Konsolidierungsanstrengungen zu sein. Somit deutet die Gesamtbewertung auf das Risiko einer leichten Abweichung vom Anpassungspfad zur Erreichung des mittelfristigen Haushaltsziels im Jahr 2016 hin.

Qualität der öffentlichen Finanzen. Bei der Umsetzung des aktuellen bulgarischen finanzpolitischen Rahmens ist es zu Verzögerungen gekommen, und der Rahmen hat die im Jahr 2014 aufgetretenen haushaltspolitischen Fehlentwicklungen nicht verhindern können, namentlich die nicht mit dem Finanzsektor zusammenhängenden Ausgabenüberschreitungen. Zwar trat wie geplant im Januar 2014 ein neues Gesetz über die öffentlichen Finanzen in Kraft, der Erlass der zugehörigen sekundären Rechtsvorschriften verzögerte sich im Zeitraum 2013-14 jedoch, insbesondere die über den „Finanzrat“ und den „Korrekturmechanismus“. Nach dem Gesetz über die öffentlichen Finanzen musste die Regierung dem Parlament bis Mitte 2013 einen Vorschlag zur Einrichtung einer unabhängigen Stelle, des „Finanzrates“, unterbreiten. Das Parlament billigte den betreffenden Rechtsakt im Jahr 2015, also lange nach Ablauf der Umsetzungsfrist für die Richtlinie 2011/85/EU des Rates über die Anforderungen an die haushaltspolitischen Rahmen und den Fiskalpakt, an die Bulgarien gebunden ist. Im Rahmen des Europäischen Semesters 2014 wurde Bulgarien empfohlen, dafür zu sorgen, dass der neue Finanzrat imstande ist, sein Mandat zu erfüllen, doch dieser Rat ist nach wie vor nicht arbeitsfähig. Bulgarien wurde außerdem empfohlen, auf der Grundlage einer umfassenden Risikoanalyse und Bewertung der bisherigen Maßnahmen die Steuererhebung zu verbessern und die Schattenwirtschaft zu bekämpfen. Diese Empfehlungen sind nach wie vor gültig.

Öffentliche Investitionen. Öffentliche Investitionen in Bulgarien hängen eng mit der Umsetzung von der EU geförderter Projekte zusammen und richten sich somit nach dem Zyklus der Programmplanungszeiträume. Die Investitionsausgaben, einschließlich der von der EU finanzierten Teile und der nationalen Kofinanzierungen, dürften – nach einem Tiefstand von 3,4 % im Jahr 2011 – 2015 einen Höchststand von rund 5,4 % des BIP erreichen. Diese Ausgaben gehen dann den Projektionen zufolge im Jahr 2016 auf etwa 4,7 % zurück und steigen im Zuge des Programmplanungszeitraums 2014-2020 allmählich an.

4.3.Mittelfristige Entwicklung der Schuldenstandsquote

Nach dem am 12. Mai 2015 veröffentlichten Bericht über die demografische Alterung 2015 dürfte der gesamtstaatliche Bruttoschuldenstand in Bulgarien von 27,0 % des BIP Ende 2014 auf 39 % im Jahr 2025 steigen und damit deutlich unter dem im Vertrag vorgesehenen Referenzwert von 60 % des BIP bleiben. Der Bericht enthält langfristige Projektionen über altersbezogene Ausgaben, z. B. für Renten, Gesundheits- und Langzeitpflege, Bildung und Arbeitslosengeld.

Darüber hinaus scheint Bulgarien nach den von der Kommission entwickelten Nachhaltigkeitsindikatoren mittelfristig geringen und langfristig mittleren Risiken für die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen gegenüberzustehen. Die mittelfristige Tragfähigkeitslücke wird auf -1,3 % des BIP veranschlagt, was auf geringe Risiken auf mittlere Sicht hindeutet. Langfristig dürfte Bulgarien mit mittleren Risiken konfrontiert sein. Auf lange Sicht beläuft sich die Tragfähigkeitslücke, die anzeigt, welche Anpassungsanstrengung erforderlich ist, um einen immer weiteren Anstieg der Schuldenstandsquote zu verhindern, auf 2,3 % des BIP.

4.4. Sonstige Faktoren, die aus Sicht des betreffenden Mitgliedstaats von Bedeutung sind

Die bulgarischen Behörden haben in einem Schreiben vom 28. Oktober 2015 verschiedene Faktoren genannt, die aus ihrer Sicht einschlägig im Sinne des Artikels 2 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 des Rates sind.