Vorschlag für eine VERORDNUNG DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES zur Festlegung einheitlicher Vorschriften und eines einheitlichen Verfahrens für die Abwicklung von Kreditinstituten und bestimmten Wertpapierfirmen im Rahmen eines einheitlichen Abwicklungsmechanismus und eines einheitlichen Bankenabwicklungsfonds sowie zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 1093/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates /* COM/2013/0520 final - 2013/0253 (COD) */





BEGRÜNDUNG 1. HINTERGRUND DES VORSCHLAGS In der Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat „Fahrplan für eine Bankenunion“[1], der Mitteilung der Kommission „Ein Konzept für eine vertiefte und echte Wirtschafts- und Währungsunion: Auftakt für eine europäische Diskussion“[2] sowie im Bericht der vier Präsidenten „Auf dem Weg zu einer echten Wirtschafts- und Währungsunion“[3] aus dem Jahr 2012 wurde bereits dargestellt, dass ein integrierter Finanzrahmen oder eine „Bankenunion“ ein zentrales Element der politischen Maßnahmen ist, mit denen Europa wieder auf den Pfad der wirtschaftlichen Erholung und des Wachstums geführt werden kann. Rasche Fortschritte in Richtung einer Bankenunion sind unabdingbar, um Finanzstabilität und Wachstum im Euro-Währungsgebiet und im gesamten Binnenmarkt sicherzustellen. Ein wesentlicher Schritt ist dabei die Überwindung der derzeitigen finanziellen Fragmentierung und Unsicherheit, um günstigere Finanzierungsbedingungen für gefährdete Länder und Banken zu erreichen, die zwischen ihnen bestehende Verbindung zu lösen und die grenzübergreifende Bankentätigkeit im Binnenmarkt im Interesse sowohl des Euro-Währungsgebiets als auch der Nicht-Euroländer wieder anzustoßen. Deshalb hat die Europäische Kommission auf der Grundlage des gemeinsamen Rechtsrahmens der 28 Mitgliedstaaten des Binnenmarkts (einheitliches Regelwerk) ein inklusives Konzept entwickelt und einen Fahrplan für die Bankenunion vorgeschlagen, der verschiedene Instrumente und Schritte umfasst und potenziell sämtlichen Mitgliedstaaten offensteht, in jedem Fall aber die derzeit 18 Mitglieder des Euro-Währungsgebiets einschließt. Im März 2013 verpflichtete der Europäische Rat sich, die Bankenunion mittels folgender Schritte zu vollziehen: Erstens sollen die verbleibenden Rechtsetzungsverfahren zur Einrichtung des einheitlichen Aufsichtsmechanismus (SSM), womit der EZB die Befugnis zur Beaufsichtigung der Banken im Euro-Währungsgebiet übertragen wird[4], vorrangig abgeschlossen werden. Zweitens soll in den Sommermonaten eine Übereinkunft dazu erzielt werden, wie der Europäische Stabilitätsmechanismus (ESM) nach der Einrichtung des SSM und einer Überprüfung der Bankbilanzen mit einer Feststellung der „Altlasten“ Banken direkt rekapitalisieren könnte. Daneben soll im Sommer 2013 eine Einigung über die Vorschläge der Kommission für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom [ ] zur Festlegung eines Rahmens für die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen (im Folgenden „Richtlinie [ ] des Europäischen Parlaments und des Rates“)[5] erzielt werden. Und schließlich soll der Vorschlag der Kommission für einen einheitlichen Abwicklungsmechanismus (SRM) in Verbindung mit zweckmäßigen und wirksamen Letztsicherungsmechanismen im Hinblick auf seine Annahme während des laufenden Parlamentszyklus vorrangig geprüft werden. Die Bankenunion wird wie erwähnt neben sämtlichen Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets jene nicht dem Euro-Währungsgebiet angehörenden Mitgliedstaaten umfassen, die sich daran beteiligen möchten. In der Bankenunion und in allen anderen Mitgliedstaaten gelten dieselben unionsweit einheitlichen Eigenkapitalvorschriften[6] und Regeln zur Bankenabwicklung. So wird die Integrität des Binnenmarkts gewahrt. Die mit der Bankenunion bewirkte Verbesserung der Finanzstabilität wird auch das Vertrauen und die Wachstumsaussichten im Binnenmarkt stärken. Die zentrale und einheitliche Anwendung der Eigenkapital- und Abwicklungsvorschriften in den an der Bankenunion teilnehmenden Mitgliedstaaten kommt allen Mitgliedstaaten zugute. Sie überwindet die finanzielle Fragmentierung, die die Wirtschaftstätigkeit derzeit behindert, und leistet so einen Beitrag zur Gewährleistung fairen Wettbewerbs und zur ungehinderten Wahrnehmung der Grundfreiheiten nicht nur in den teilnehmenden Mitgliedstaaten, sondern im gesamten Binnenmarkt. 1.1. Ein einheitlicher Abwicklungsmechanismus und Finanzierungsmechanismen – die zentralen Elemente der Bankenunion Die rasche Einigung über einen einheitlichen Aufsichtsmechanismus im April 2012, nur sieben Monate nach dem Kommissionsvorschlag vom September 2012, hat die Grundlagen für eine Bankenunion als wesentlicher Bestandteil der Wirtschafts- und Währungsunion geschaffen. Die verstärkte Aufsicht im Rahmen des SSM wird das Vertrauen in die Solidität der Banken wiederherstellen. Die EZB übernimmt 2014 die oberste Zuständigkeit für die Beaufsichtigung sämtlicher Banken im Euro-Währungsgebiet. In der Praxis wird die EZB dann die größten und international aktivsten Banken direkt beaufsichtigen und nach eigenem Ermessen die unmittelbare Aufsicht über andere Banken übernehmen können, während die nationalen Behörden die alltägliche Aufsicht über kleinere Banken führen. Im Interesse der Nachhaltigkeit der Bankenmärkte in den am SSM teilnehmenden Mitgliedstaaten muss die EU auf der Grundlage des SSM einen einheitlichen Abwicklungsmechanismus für insolvente Banken schaffen. Die Gefahr, dass eine Bank in ernste Liquiditäts- oder Solvenzprobleme gerät, kann nie ganz ausgeschlossen werden. Deshalb muss ein Rahmen erstellt werden, der eine gründliche Bankensanierung durch die Behörden erlaubt und gleichzeitig die aus einer ungeordneten Abwicklung nach nationalem Insolvenzrecht erwachsenden hohen Stabilitätsrisiken und Kosten vermeidet, so dass dieser Prozess künftig nicht mehr mit Mitteln der öffentlichen Hand finanziert werden muss. Die Richtlinie zur Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten wird nach ihrer Annahme durch das Europäische Parlament und den Rat die Regeln festlegen, nach denen EU-Banken in ernsten finanziellen Schwierigkeiten saniert, die für die Realwirtschaft wesentlichen Funktionen aufrechterhalten und Verluste und Kosten den Anteilsinhabern, Gläubigern und nicht abgesicherten Einlegern der Banken angelastet werden. Im Rahmen des „Bail-in“ – eines zentralen Instruments der Abwicklungsrichtlinie – würden der Reihe nach Verluste zugewiesen und die Forderungen von Anteilsinhabern, nachrangigen und bevorzugten Gläubigern abgeschrieben. Einleger mit Guthaben unter 100 000 EUR sind in jedem Fall von Verlustzuweisungen ausgenommen, da ihre Forderungen den Schutz nationaler Einlagensicherungssysteme genießen. Die Richtlinie beruht auf einem Netz nationaler Behörden und Fonds zur Bankenabwicklung. Dies ist zwar ein bedeutender Schritt zur Minimierung der Unterschiede in den nationalen Konzepten und zum Schutz der Integrität des Binnenmarkts, aber unzureichend für die Mitgliedstaaten mit gemeinsamer Bankenaufsicht im Rahmen des SSM. Wie auch der Europäische Rat bestätigte, müssen Bankenaufsicht und Bankenabwicklung in der Bankenunion auf der gleichen Befugnisebene erfolgen. Andernfalls können zwischen der Aufsichtsbehörde (EZB) und nationalen Abwicklungsbehörden Differenzen im Hinblick auf den Umgang mit angeschlagenen Banken aufkommen, während die Markterwartungen bezüglich der Fähigkeit bzw. Unfähigkeit der Mitgliedstaaten, Bankeninsolvenzen auf nationaler Ebene zu bewältigen, fortbestehen und die Rückkopplungen zwischen Staaten und Banken sowie Zersplitterung und Wettbewerbsverzerrungen im Binnenmarkt verstärken. Im Vergleich zu einem Netz von Abwicklungsbehörden bietet ein einheitlicher Abwicklungsmechanismus mit einer zentralen Entscheidungsinstanz und einem einheitlichen Abwicklungsfonds entscheidende Vorteile für die Mitgliedstaaten, Steuerzahler und Banken sowie für die finanzielle und wirtschaftliche Stabilität in der gesamten EU: · Die starke zentrale Entscheidungsfindung gewährleistet, dass Abwicklungsbeschlüsse für alle teilnehmenden Mitgliedstaaten rasch und wirksam getroffen werden. Dadurch werden unkoordinierte Maßnahmen vermieden, negative Auswirkungen auf die Finanzstabilität möglichst gering gehalten und die Notwendigkeit finanzieller Unterstützung begrenzt. · Ein zentrales Forum, das einschlägigen Sachverstand und Erfahrung vereint, kann mit ausfallenden Banken systematischer und effizienter umgehen als einzelne nationale Behörden mit beschränkten Mitteln und geringerer Erfahrung. · In einem einheitlichen Abwicklungsfonds können Mittel beitragender Banken in erheblicher Höhe zusammengeführt werden. Er bietet den Steuerzahlern deshalb wirksameren Schutz als nationale Fonds und schafft gleichzeitig einheitliche Rahmenbedingungen für die Banken in allen teilnehmenden Mitgliedstaaten. Ein einheitlicher Fonds vermeidet die beim Einsatz nationaler Fonds entstehenden Koordinierungsprobleme und trägt maßgeblich dazu bei, die Abhängigkeit der Banken von der Kreditwürdigkeit von Staaten zu beseitigen. Der einheitliche Abwicklungsmechanismus muss innerhalb des rechtlichen und institutionellen Rahmens der EU geschaffen werden. In den Schlussfolgerungen der Tagung des Europäischen Rates vom 13./14. Dezember 2012 heißt es: „Der Prozess der Vollendung der WWU wird auf dem institutionellen und rechtlichen Rahmen der EU aufbauen.“ Der Einsatz von Ad-hoc-Instrumenten auf zwischenstaatlicher Ebene außerhalb des EU-Rahmens war zwar notwendig, um außergewöhnlichen Marktumständen und Mängeln in der ursprünglichen Governance-Architektur der WWU zu begegnen, er droht jedoch die demokratische Qualität des EU-Entscheidungsprozesses und den Zusammenhalt des EU-Rechtssystems zu untergraben. Deshalb ist die Schaffung des SRM innerhalb des rechtlichen und institutionellen Rahmens der EU in gleicher Weise wie zuvor die Einrichtung des SSM ein notwendiger Schritt zur Vervollständigung der WWU gemäß den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates und generell zum Schutz der demokratischen und institutionellen Ordnung der EU. 1.2. Übergang zur Bankenunion Der einheitliche Aufsichtsmechanismus soll Mitte 2014 in Kraft treten. Der einheitliche Abwicklungsmechanismus sollte indessen seine Funktion im Januar 2015 aufnehmen, zum planmäßigen Inkrafttreten der Richtlinie [ ], die das Regelwerk für die Bankenabwicklung im Binnenmarkt enthält[7]. Die Anwendung der Regeln dieser Verordnung, die im Einklang mit den Vorschriften der Richtlinie [ ] stehen, würde daraufhin für die an der Bankenunion teilnehmenden Mitgliedstaaten vom SRM sichergestellt, während in den anderen Mitgliedstaaten die Vorschriften der Richtlinie [ ] von den nationalen Behörden angewandt werden. In jedem Fall werden die staatlichen Beihilfevorschriften über die Lastenverteilung anzuwenden sein, wenn Abwicklungsmaßnahmen staatliche Unterstützung umfassen. Um die Lastenteilung in Bezug auf Anteilsinhaber und nachrangige Gläubiger umzusetzen, könnte der SRM ab dem Inkrafttreten dieser Verordnung Anwendung finden, sofern die Vorschriften die Abschreibung von Anteilen und nachrangiger Schuldtitel in dem zur Anwendung der staatlichen Beihilfevorschriften notwendigen Umfang ermöglichen. Darüber hinaus können Mitgliedstaaten entscheiden, die neuen in der Richtlinie [ ] festgelegten Vorschriften bereits vor der Frist für die Umsetzung der Richtlinie in nationales Recht umzusetzen. In jedem Fall werden die Befugnisse der Kommission auf dem Gebiet staatlicher Beihilfen dabei in allen Abwicklungsfällen mit als staatlicher Beihilfe geltender Unterstützung gewahrt. Soweit die Nutzung des einheitlichen Abwicklungsfonds im Rahmen des einheitlichen Abwicklungsmechanismus keine staatliche Beihilfe gemäß den einschlägigen Kriterien des Vertrags darstellt, fänden diese Kriterien beim Einsatz des Abwicklungsfonds gleichwohl in analoger Weise Anwendung, um sicherzustellen, dass dabei die gleichen Regeln gelten wie beim Einsatz nationaler Finanzierungsmechanismen durch die nationalen Abwicklungsbehörden. Auf europäischer Ebene wird dieser Konvergenzprozess einerseits durch die überarbeiteten Leitlinien für staatliche Beihilfen zur Unterstützung von Banken und andererseits durch eine Übereinkunft über Möglichkeiten der Rekapitalisierung angeschlagener Banken durch den europäischen Stabilitätsmechanismus vorangetrieben. Die überarbeiteten Leitlinien für staatliche Beihilfen erlegen allen Mitgliedstaaten, die ihren Banken staatliche Unterstützung leisten, striktere Vorschriften für die Lastenteilung in Bezug auf Anteilsinhaber und nachrangige Gläubiger auf. So wird der derzeitigen Aufsplitterung des Binnenmarkts aufgrund von Faktoren wie die Solidität des betreffenden Staates und das Vorhandensein von Altlasten entgegengewirkt. In der Zwischenzeit würde durch die ESM-Leitlinien und die Vorschriften zu staatlichen Beihilfen geregelt, unter welchen Bedingungen Mitgliedstaaten, die den Banken keine Unterstützung durch die öffentliche Hand leisten können, Darlehen erhalten könnten, oder wie Banken erforderlichenfalls direkt durch den ESM rekapitalisiert werden könnten. 2. GRÜNDE FÜR EINEN EINHEITLICHEN ABWICKLUNGSMECHANISMUS Die Kommission hat der Analyse im Zusammenhang mit der Folgenabschätzung zum Vorschlag für die Richtlinie [ ] Rechnung getragen, bei der operationelle und rechtliche Aspekte der Errichtung eines einheitlichen Abwicklungsmechanismus geprüft wurden. Die Merkmale des vorgeschlagenen einheitlichen Abwicklungsmechanismus wurden auf der Grundlage einer Aktualisierung der in der Folgenabschätzung enthaltenen Daten einer weiteren Analyse unterzogen. Bei der Frage, ob der SRM geeignet ist, zu wirksamen Entscheidungen zu führen, spielt der Faktor Zeit aus zwei wichtigen Gründen eine kritische Rolle: im Vorfeld zur Steigerung der Glaubwürdigkeit des neu eingerichteten SRM als reaktives Instrument, das die Ursachen von Marktunsicherheit einzudämmen hilft, und beim akuten Einsatz des SRM zur Wahrung des Werts der Vermögensgegenstände, den unnötige Verzögerungen im Abwicklungsprozess schmälern können. Ein Netz nationaler Behörden würde bei jeder Beratung, die grenzübergreifende Institute betrifft, zusätzliche Zeit für Verfahrensschritte in Anspruch nehmen. Hingegen wird die vorgeschlagene Aufteilung der Zuständigkeiten zwischen einer zentralen Entscheidungsebene und lokalen Durchführungsbehörden zu Zeitersparnissen führen. Auf nationaler Ebene lassen sich die zur Durchführung notwendigen Kompetenzen rascher zusammenführen als auf zentraler Ebene, weil nationales Recht gilt. Auf zentraler Ebene kumuliert sich eher die kritische Masse, um rasch das beste Fachpersonal anzuziehen und zu entwickeln. Unter dem Gesichtspunkt der Eignung des SRM für wirksame Beschlüsse wird eine zentrale Entscheidungsebene zur Minimierung der Abwicklungskosten beitragen, weil sie sowohl die erheblichen Größenvorteile eines Netzes realisiert als auch zur Durchführbarkeit und größtmöglichen Qualität des Abwicklungsbeschlusses beiträgt. Ein System, das die Mission nationaler Behörden, die Kosten für den eigenen Mitgliedstaat möglichst gering zu halten, nicht überwindet, trägt grenzübergreifenden Externalitäten nicht vollständig Rechnung. Seit Beginn der Krise ziehen die Mitgliedstaaten einen Lastenteilungsmechanismus in Betracht, um globale Wohlstandsverluste in derartigen Situationen nach Möglichkeit zu begrenzen[8]. Ein einheitlicher Abwicklungsmechanismus kann die Durchsetzbarkeit von Lastenübertragungen – die eine notwendige Voraussetzung für das Funktionieren einer Lastenteilungsvereinbarung ist – besser garantieren als ein Netz. Er gewährleistet auch die externe Durchsetzbarkeit der optimalen Abwicklungsstrategie. So können im Voraus Lastenteilungsregeln vereinbart werden, die die Kosten der Abwicklung nach gerechten Kriterien ausgewogen verteilen. 3. RECHTLICHE ASPEKTE 3.1. Rechtsgrundlage Rechtsgrundlage dieses Vorschlags ist Artikel 114 AEUV, der den Erlass von Maßnahmen zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten gestattet, welche die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarkts zum Gegenstand haben. Ziel des Vorschlags ist es, die Integrität des Binnenmarkts zu wahren und sein Funktionieren zu verbessern. Durch die einheitliche Anwendung eines einzigen Regelwerks für Abwicklungen und den Zugriff einer zentralen Behörde auf einen einheitlichen europäischen Abwicklungsfonds wird das ordnungsgemäße Funktionieren des EU-Bankenmarktes wiederhergestellt und die ungehinderte Wahrnehmung der Grundfreiheiten ermöglicht. Daneben werden erhebliche Wettbewerbsverzerrungen zumindest in den Mitgliedstaaten mit gemeinsamer Bankenaufsicht auf europäischer Ebene verhindert. Die Richtlinie [ ] bewirkt zwar eine starke Harmonisierung, belässt den Mitgliedstaaten aber Flexibilität. Die Fragmentierung des Binnenmarkts könnte daher in gewissem Umfang andauern. Dagegen sieht der SRM eine integrierte Entscheidungsstruktur vor, die die Abwicklung im Rahmen des SRM mit der Beaufsichtigung im Rahmen des SSM verbindet und so den Wettbewerbsnachteil beseitigt, den Banken in den am SSM teilnehmenden Mitgliedstaaten gegenüber Banken nicht teilnehmender Mitgliedstaaten aufgrund des Fehlens eines zentralen Systems für ausfallende Banken haben. Um das volle Vertrauen aller teilnehmenden Mitgliedstaaten in die Qualität und Neutralität – insbesondere im Hinblick auf lokale wirtschaftliche Auswirkungen – des Abwicklungsprozesses sicherzustellen, werden Abwicklungsbeschlüsse von einem Ausschuss für die einheitliche Abwicklung zentral vorbereitet und beaufsichtigt, damit ein schlüssiger und einheitlicher Ansatz gewährleistet ist, und das Abwicklungsverfahren wird von der Kommission eingeleitet. Die Kommission wird außerdem den Rahmen für die hinsichtlich des betroffenen Unternehmens anzuwendenden Abwicklungsinstrumente und die Verwendung des Fonds zur Unterstützung der Abwicklungsmaßnahme festlegen. Daneben wird durch die vorgeschlagene Verordnung ein einheitlicher Abwicklungsfonds eingerichtet, um den Abwicklungsprozess zu unterstützen und seine Effektivität zu steigern. Die vorgeschlagene Verordnung ist in allen Mitgliedstaaten direkt durchzuführen, findet allerdings auf alle der Aufsicht durch den SSM unterliegenden Unternehmen Anwendung. Das durch die Verordnung (EU) Nr. 575/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates von 26. Juni 2013 über Aufsichtsanforderungen an Kreditinstitute und Wertpapierfirmen[9], die Richtlinie 2013/36/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 über den Zugang zur Tätigkeit von Kreditinstituten und die Beaufsichtigung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen[10] und die Richtlinie [ ] erstellte einheitliche Regelwerk findet auf alle teilnehmenden Mitgliedstaaten Anwendung, da es im gesamten Binnenmarkt gilt. Aus diesem Grund ist Artikel 114 AEUV die geeignete Rechtsgrundlage. 3.2. Subsidiarität Nach dem in Artikel 5 Absatz 3 EUV niedergelegten Subsidiaritätsprinzip wird die Union in den Bereichen, die nicht in ihre ausschließliche Zuständigkeit fallen, nur tätig, sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen von den Mitgliedstaaten weder auf zentraler noch auf regionaler oder lokaler Ebene ausreichend verwirklicht werden können, sondern vielmehr wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen auf Unionsebene besser zu verwirklichen sind. Nur Maßnahmen auf Unionsebene können sicherstellen, dass ausfallende Banken mit möglichst geringen Ausstrahlungseffekten und nach einheitlichen Regeln konsequent abgewickelt werden. So können mit dem SRM erhebliche Größenvorteile erzielt und die negativen externen Effekte, die sich aus rein nationalen Entscheidungen und der ausschließlichen Verwendung nationaler Mittel potenziell ergeben, vermieden werden. Die erheblichen Diskrepanzen in Abwicklungsbeschlüssen, die auf nationaler Ebene getroffen werden und lokalen Besonderheiten und Finanzierungszwängen unterliegen, können die Stabilität und Integrität des Binnenmarkts untergraben. Während die Errichtung des einheitlichen Aufsichtsmechanismus homogene Rahmenbedingungen für die Bankenaufsicht sicherstellt und das Risiko der Regulierungsabstinenz verringert, stellt der SRM sicher, dass bei Eintreten eines Bankenausfalls die Sanierung möglichst kostengünstig erfolgen kann, die Gläubiger fair und gleich behandelt werden und die Mittel rasch einem möglichst produktiven Zweck im Binnenmarkt zugeführt werden können. Deshalb ist es angemessen, dass die Union die notwendigen legislativen Maßnahmen zur Verwirklichung dieser Abwicklungsvorkehrungen für die der Aufsicht durch den SSM unterliegenden Banken vorschlägt. Eine Verordnung ist das angemessene Rechtsinstrument, um Diskrepanzen in der Umsetzung in nationales Recht zu vermeiden und einen einheitlichen institutionellen Mechanismus sowie einheitliche Rahmenbedingungen für alle Banken der teilnehmenden Mitgliedstaaten zu gewährleisten. 3.3. Verhältnismäßigkeit Nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sollten die Maßnahmen der Union inhaltlich wie formal nicht über das zum Erreichen der Ziele der Verträge erforderliche Maß hinausgehen. Bankenaufsicht und Bankenabwicklung müssen in der Bankenunion auf der gleichen Befugnisebene erfolgen. Andernfalls kann es zwischen der europäischen Aufsichtsinstanz und nationalen Abwicklungsbehörden zu Differenzen bei der Frage nach dem Umgang mit angeschlagenen Banken und der Deckung ihres Finanzbedarfs kommen. Diese Differenzen könnten die Wirksamkeit der Aufsicht und der Abwicklung untergraben und den Wettbewerb zwischen den Mitgliedstaaten verzerren. Wie die jüngste Krise in Zypern gezeigt hat, bedarf es rascher und entschlossener Maßnahmen mit Rückhalt in Finanzierungsmechanismen auf europäischer Ebene, um zu vermeiden, dass eine auf nationaler Ebene durchgeführte Bankenabwicklung sich unverhältnismäßig stark auf die Realwirtschaft auswirkt, und um Sicherheit zu schaffen und einen Ansturm auf die Banken und eine Ansteckung innerhalb des Binnenmarkts zu verhindern. Der einheitliche Abwicklungsmechanismus würde sicherstellen, dass auf alle notleidenden Banken in den teilnehmenden Mitgliedstaaten die gleichen Regeln in gleicher Weise angewandt werden. Angemessene Finanzreserven würden verhindern, dass Probleme in einzelnen Banken sich zu einem Verlust des Vertrauens in das gesamte Bankensystem des betreffenden Mitgliedstaats oder anderer Staaten auswachsen, die in der Wahrnehmung des Marktes vergleichbaren Risiken ausgesetzt sind. Die zusätzliche Rechtssicherheit, zweckmäßig abgestimmte Anreize im Umfeld der Bankenunion und die wirtschaftlichen Vorteile der zentralen und einheitlichen Abwicklung stellen sicher, dass der Vorschlag dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspricht und nicht über das zum Erreichen der angestrebten Ziele erforderliche Maß hinausgeht. 4. EINZELERLÄUTERUNG ZUM VORSCHLAG 4.1. Einheitlicher Abwicklungsmechanismus 4.1.1. Grundsätze, Struktur und Anwendungsbereich Der einheitliche Abwicklungsmechanismus muss Entscheidungsstrukturen hervorbringen, die einerseits rechtlich fundiert und andererseits im Krisenfall wirksam sind. Die Entscheidungsfindung muss europäische Entscheidungen sicherstellen, die Mitgliedstaaten unter Würdigung der Bedeutung der Bankenabwicklung für die Volkswirtschaften aber einbeziehen. Im Rahmen des einheitlichen Abwicklungsmechanismus wird das in der Richtlinie zur Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten vorgesehene einheitliche Regelwerk für die Bankenabwicklung auf angeschlagene Banken der an diesem Mechanismus teilnehmenden Mitgliedstaaten angewandt. Der einheitliche Abwicklungsmechanismus umfasst einheitliche Vorschriften und Verfahren, die vom Ausschuss für die einheitliche Abwicklung (im Folgenden „der Ausschuss“) zusammen mit der Kommission und den Abwicklungsbehörden der teilnehmenden Mitgliedstaaten anzuwenden sind. Die Europäische Kommission beteiligt sich am einheitlichen Abwicklungsmechanismus nur in dem Umfang, der notwendig ist, um ihre spezifischen Aufgaben gemäß dieser Verordnung und die ihr nach dem Vertrag obliegende Überwachungsfunktion im Bereich staatlicher Beihilfen wahrzunehmen, oder für die Zwecke der analogen Anwendung der für die Anwendung von Artikel 107 AEUV festgelegten Kriterien. Allerdings folgt der einheitliche Abwicklungsmechanismus aufgrund der charakteristischen Eigenheiten des Abwicklungsprozesses nicht dem nach verschiedenen Arten von Banken differenzierten Konzept des einheitlichen Aufsichtsmechanismus. Im Gegensatz zur Aufsicht, die alltäglich und permanent ist, sind von der Abwicklung zu einem gegebenen Zeitpunkt stets nur wenige insolvente Banken betroffen. Daneben steht ein umfassender Anwendungsbereich für den einheitlichen Abwicklungsmechanismus voll im Einklang mit der Logik, wonach die EZB bei Schwierigkeiten die unmittelbare Aufsicht über jede Bank übernehmen kann, auch im Hinblick auf deren mögliche Abwicklung. Außerdem hat die Krise gezeigt, dass nicht nur für große internationale Banken ein Abwicklungsrahmen auf europäischer Ebene benötigt wird. Das Bestehen verschiedener Abwicklungsinstanzen für unterschiedliche Bankengrößen würde auch differenzierte Finanzierungs- und Letztsicherungsmechanismen implizieren, was wiederum die Verbindungen zwischen Staaten und Banken verstärken und den Wettbewerb verzerren würde. 4.1.2. Handlungsgrundsätze des einheitlichen Abwicklungsmechanismus Und beim Abwicklungsprozess Objektivität und Fairness sicherzustellen, ist der Kommission, dem Ausschuss und den nationalen Abwicklungsbehörden jegliche Diskriminierung von Banken, Einlegern, Gläubigern und Anteilsinhabern nach Nationalität oder Ort der Niederlassung untersagt. Für die Abwicklung grenzübergreifender Gruppen gilt eine Reihe von Grundsätzen, die die Gleichbehandlung der einzelnen Unternehmen der Gruppe sicherstellen, die angemessene Berücksichtigung der Interessen der an der Abwicklung beteiligten Mitgliedstaaten ermöglichen und verhindern, dass die den Gläubigern auferlegten Kosten über das bei regulären Insolvenzverfahren übliche Maß hinausgehen. Werden nur Teile einer Gruppe abgewickelt, so soll durch den Vorschlag sichergestellt werden, dass der Abwicklungsprozess keine negativen Auswirkungen auf die nicht betroffenen Unternehmen hat. Die Kosten der Abwicklung werden grundsätzlich durch Bail-in und vom Bankensektor gedeckt. Deshalb sieht der Vorschlag vor, dass bei den von der Kommission, dem Ausschuss und den nationalen Abwicklungsbehörden beschlossenen Abwicklungsfinanzierungsmechanismen eine außerordentliche Beteiligung der öffentlichen Hand minimiert wird. 4.1.3. Zusammenspiel mit der Kontrolle der staatlichen Beihilfen durch die Kommission Die Kontrollbefugnis der Kommission auf dem Gebiet staatlicher Beihilfen würde im einheitlichen Abwicklungsmechanismus unter allen Umständen gewahrt. Das bedeutet konkret: Sobald die EZB die Kommission und den Ausschuss davon unterrichtet, dass eine Bank oder Bankengruppe ausfällt oder auszufallen droht, sollte das Abwicklungsverfahren im Rahmen des einheitlichen Abwicklungsmechanismus parallel zu einem etwaigen Beihilfeverfahren laufen, so dass der betroffene Mitgliedstaat bzw. die betroffenen Mitgliedstaaten aufgefordert wären, die beabsichtigten Maßnahmen gemäß Artikel 108 AEUV bei der Kommission anzumelden. Zur Durchführung des Beihilfeverfahrens ist daher die Aufnahme einer permanenten Zusammenarbeit und eines kontinuierlichen Informationsaustausches zwischen dem Ausschuss und der Kommission erforderlich. Ferner wäre die Entscheidung der Kommission nach den Vorschriften für staatliche Beihilfen die Voraussetzung für einen Beschluss der Kommission zur Abwicklung einer Bank. Liegt beim Einsatz des Fonds keine staatliche Beihilfe vor, so sollten zur Wahrung der Integrität des Binnenmarkts mit Blick auf teilnehmende und nicht teilnehmende Mitgliedstaaten als Vorbedingung für den Beschluss zur Abwicklung einer Bank die für die Anwendung von Artikel 107 AEUV festgelegten Kriterien analog angewandt werden. 4.1.4. Aufgaben und Entscheidungsstruktur Der einheitliche Abwicklungsmechanismus deckt alle wesentlichen Aufgaben ab, die bei der Abwicklung von ausfallenden Banken unbedingt wahrgenommen werden müssen. Dazu zählen u. a. die Genehmigung zur Anwendung vereinfachter Verpflichtungen im Zusammenhang mit dem Erfordernis, Abwicklungspläne zu entwickeln, die Erstellung von Abwicklungsplänen, die Überprüfung von Abwicklungsplänen, die Bewertung der Abwicklungsfähigkeit von Banken, Beschlüsse über die Auslösung einer Bankenabwicklung, die Ausübung von Abwicklungsbefugnissen im Zusammenhang mit einem in Abwicklung befindlichen Institut und die Umsetzung von Abwicklungskonzepten. Darüber hinaus deckt der SRM Beschlüsse über den Einsatz von Finanzmitteln für Abwicklungen ab. Die Zusammensetzung des SRM stellt sicher, dass seine Entscheidungsstrukturen rechtlich fundiert und auch in Krisenzeiten wirksam sind. Sie sind so konzipiert, dass europäische Entscheidungen getroffen werden und die Mitgliedstaaten angesichts der volkswirtschaftlichen Bedeutung von Bankabwicklungen eingebunden sind. Die Entscheidungsstrukturen des einheitlichen Abwicklungsmechanismus umfassen den Ausschuss für die einheitliche Abwicklung, die nationalen Abwicklungsbehörden der teilnehmenden Mitgliedstaaten und die Europäische Kommission. Die Aufgaben des SRM werden zwischen dem Ausschuss für die einheitliche Abwicklung und den nationalen Abwicklungsbehörden aufgeteilt. Zur Gewährleistung der Wirksamkeit und Rechenschaftspflicht des einheitlichen Aufsichtsmechanismus ist die Europäische Kommission als EU-Organ – im Einklang mit den rechtlichen Anforderungen – befugt, auf der Grundlage einer Empfehlung des Abwicklungsausschusses oder aus eigener Initiative die Abwicklung einer Bank einzuleiten. Leitet die Kommission ein Abwicklungsverfahren ein, so würde sie auch den Rahmen für die im jeweiligen Fall anzuwendenden Abwicklungsinstrumente und die Verwendung des Fonds festlegen. Alle anderen Beschlüsse im Rahmen der SRM-Verordnung werden vom Ausschuss für die einheitliche Abwicklung gefasst und an die nationalen Abwicklungsbehörden gerichtet, damit sie auf nationaler Ebene im Einklang mit der SRM-Verordnung und der Richtlinie [ ] durchgeführt werden. Der Ausschuss würde die Durchführung seiner Beschlüsse auf nationaler Ebene durch die nationalen Abwicklungsbehörden überwachen und könnte Beschlüsse direkt an Banken richten, falls eine nationale Abwicklungsbehörde einem Beschluss nicht Folge leistet. 4.1.5. Beschlusssverfahren Nach dem in der Richtlinie [ ] festgelegten Regelwerk würde eine Bank in die Abwicklung eintreten, wenn sie ausfällt oder auszufallen droht, privatwirtschaftliche Lösungen einen Ausfall nicht abwenden können und die Abwicklung aufgrund der systemischen Bedeutung der Bank im öffentlichen Interesse liegt, da ihr Ausfall die Finanzstabilität schädigen würde. Ziel einer Abwicklung ist es, die Kontinuität der kritischen Funktionen einer Bank zu gewährleisten, die Finanzstabilität zu wahren, die Abhängigkeit von Steuergeldern möglichst gering zu halten und die Einleger zu schützen. Abwicklungen werden nach einem Verfahren ausgelöst, mit dem sichergestellt wird, dass der über eine ausfallende Bank gefasste Beschluss begründet und unparteiisch ist: – Die EZB teilt in ihrer Rolle als Bankenaufsicht der Kommission, dem Abwicklungsausschuss und den einschlägigen nationalen Behörden und Ministerien den Ausfall einer Bank mit. – Der Abwicklungsausschuss prüft, ob eine systemische Bedrohung vorliegt und keine privatwirtschaftliche Lösung möglich ist. – Ist dies der Fall, so empfiehlt der Abwicklungsausschuss der Kommission, die Abwicklung einzuleiten. – Die Kommission beschließt, die Abwicklung einzuleiten, und teilt dem Abwicklungsausschuss den Rahmen für die Anwendung der Abwicklungsinstrumente und für die Verwendung des Fonds zur Unterstützung der Abwicklungsmaßnahme mit. Der Abwicklungsausschuss nimmt mit einem an die nationalen Abwicklungsbehörden gerichteten Beschluss ein Abwicklungskonzept an, in dem die Abwicklungsinstrumente und -maßnahmen sowie die Finanzierungsmaßnahmen ausgeführt sind, und weist die einschlägigen nationalen Abwicklungsbehörden an, die Abwicklungsmaßnahmen durchzuführen. – Die nationalen Abwicklungsbehörden setzen die vom Ausschuss beschlossenen Abwicklungsmaßnahmen im Einklang mit den nationalen Rechtsvorschriften durch. Leisten die nationalen Abwicklungsbehörden den Beschlüssen des Ausschusses nicht Folge, so ist der Ausschuss befugt, an die Stelle der nationalen Abwicklungsbehörden zu treten und zur Umsetzung der Abwicklungsmaßnahmen Beschlüsse direkt an die Banken zu richten. 4.1.6. Rechenschaftspflicht und Haushalt Die einzelnen Bestandteile des einheitlichen Abwicklungsmechanismus sind bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben unabhängig und werden strengen Rechenschaftspflichten unterworfen, damit sichergestellt ist, dass die Befugnisse des SRM korrekt und unparteiisch innerhalb der mit dieser Verordnung und der Richtlinie [ ] festgelegten Grenzen eingesetzt werden. Der Abwicklungsausschuss wird daher dem Europäischen Parlament und dem Rat in Bezug auf alle auf der Grundlage dieses Vorschlags gefassten Beschlüsse rechenschaftspflichtig sein. Auch die nationalen Parlamente der teilnehmenden Mitgliedstaaten werden über die Tätigkeiten des Abwicklungsausschusses unterrichtet. Der Ausschuss muss sich zu allen Bemerkungen oder Fragen äußern, die er von den nationalen Parlamenten der teilnehmenden Mitgliedstaaten erhält. Der Haushalt des SRM umfasst den einheitlichen Abwicklungsfonds und ist nicht Teil des Haushalts der Union. Ausgaben im Zusammenhang mit den Aufgaben des SRM sowie die Verwaltung und Verwendung des Fonds werden durch Beiträge des Bankensektors finanziert. 4.1.7. Verhältnis zu nicht teilnehmenden Mitgliedstaaten Zur Behandlung von Bankengruppen sieht die Richtlinie [ ] die Einrichtung von Abwicklungskollegien vor, an denen nationale Abwicklungsbehörden beteiligt sind, damit eine angemessene und ausgeglichene Einbindung der Abwicklungsbehörden aller Mitgliedstaaten, in denen die Bank tätig ist, sichergestellt ist. Sind die nationalen Abwicklungsbehörden des Herkunfts- und des Aufnahmemitgliedstaats sich hinsichtlich der Konzipierung der Abwicklungspläne und der Abwicklung selbst nicht einig, so kann die EBA als Schlichterin tätig werden. Im Kontext des SRM werden im Falle von Unternehmen und Gruppen, die lediglich in am SSM teilnehmenden Mitgliedstaaten niedergelassen sind, die in der Richtlinie [ ] zur Festlegung eines Rahmens für die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen vorgesehenen Abwicklungskollegien durch den SRM ersetzt. Dadurch sind Vertreter der nationalen Abwicklungsbehörden in den Abwicklungsausschuss eingebunden. Bei Banken in nicht teilnehmenden Mitgliedstaaten im Sinne der SSM-Verordnung gilt die Richtlinie [ ] uneingeschränkt weiter. Auch das Zusammenwirken von SRM und nationalen Abwicklungsbehörden in nicht teilnehmenden Mitgliedstaaten unterliegt vollständig der Richtlinie [ ]. Die Bestimmungen über das Zusammenwirken verschiedener Abwicklungsfonds (gegenseitige Unterstützung und freiwillige Aufnahme und Vergabe von Darlehen) gelten außerdem uneingeschränkt für den einheitlichen Abwicklungsfonds und die nationalen Abwicklungsfonds nicht teilnehmender Mitgliedstaaten. Darüber hinaus präzisiert der Vorschlag, dass die in der Richtlinie [ ] und der EBA-Verordnung festgelegte Rolle der EBA, einschließlich der Schlichtungsbefugnisse, auch im Rahmen des Abwicklungsausschusses in ihrer vollen Form Anwendung findet. Der Vorschlag berücksichtigt zudem die Situation von in nicht am SRM teilnehmenden Mitgliedstaaten niedergelassenen Banken in dreifacher Hinsicht. Erstens ist in dem Vorschlag der Grundsatz der Nichtdiskriminierung von Kreditinstituten, Einlegern, Anlegern oder anderen Gläubigern durch die Bestandteile des SRM aufgrund ihrer Nationalität oder des Ortes ihrer Niederlassung verankert. Zweitens wird der Ausschuss gemäß dem Vorschlag an die Stelle der nationalen Abwicklungsbehörden der teilnehmenden Mitgliedstaaten in den in der Richtlinie [ ] vorgesehenen Abwicklungskollegien treten, wenn eine Gruppe sowohl Kreditinstitute in einem teilnehmenden als auch in einem nicht teilnehmenden Mitgliedstaat umfasst. Drittens haben nicht teilnehmende Mitgliedstaaten stets die Möglichkeit, dem SSM beizutreten, wodurch auch sichergestellt wird, dass innerhalb ihres Hoheitsgebiets niedergelassene Banken dem SRM unterliegen. 4.1.8. Beziehung zur Richtlinie [ ] des Europäischen Parlaments und des Rates vom [ ] zur Festlegung eines Rahmens für die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen Im Rahmen des einheitlichen Abwicklungsmechanismus findet das in der Richtlinie [ ] zur Festlegung eines Rahmens für die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen festgelegte Regelwerk auf die teilnehmenden Mitgliedstaaten Anwendung, da es innerhalb des gesamten Binnenmarkts gilt. Ausnahmen können nur gewährt werden, wenn die in dieser Verordnung vorgesehenen Verfahren oder Bestimmungen die einschlägigen Bestimmungen der Richtlinie [ ] ersetzen (z. B. Bestimmungen über grenzübergreifende Kollegien, die durch die Entscheidungsstrukturen im Rahmen des SRM ersetzt werden). Der SRM-Vorschlag berücksichtigt die entsprechenden Bestimmungen der Richtlinie [ ], da sich die Maßnahmen des Abwicklungsausschusses und der Kommission auf direkt anwendbares Unionsrecht stützen müssen. Andere Bestimmungen dieses Vorschlags enthalten spezifische Querverweise auf den Vorschlag der Kommission für die Richtlinie [ ]. Einige dieser Bestimmungen wurden mit dem vom ECON-Ausschuss des Europäischen Parlaments im Mai angenommenen Bericht und im Rahmen der allgemeinen Ausrichtung des Rates vom 26. Juni geändert. Die SRM-Verordnung muss letztendlich uneingeschränkt im Einklang mit der Einigung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Richtlinie [ ] stehen. Der vorliegende Vorschlag bezieht sich auf die allgemeine Ausrichtung des Rates als letztes verfügbares Dokument. Die Verhandlungen zwischen dem Europäischen Parlament und dem Rat sind noch im Gange sind und die Richtlinie ist noch nicht finalisiert. Daher beabsichtigt die Kommission, die in Frage stehenden substanziellen Bestimmungen durch die endgültigen Ergebnisse der Verhandlungen zwischen den Gesetzgebern über die Richtlinie [ ] zu ersetzen. Bei bestimmten Aspekten, die bereits in der Richtlinie [ ] erfasst sind, ist eine weitere Anpassung unverzichtbar, damit ein SRM mit einem einheitlichen Bankenabwicklungsfonds ordnungsgemäß funktioniert. Erstens sollte die Forderungsrangfolge bei Abwicklungen nach dem Grundsatz der Vorrangstellung der Einleger vollständig harmonisiert werden. In Artikel 15 wird deshalb vorgeschlagen, die Forderungsrangfolge bei Abwicklungsverfahren nach dem Grundsatz der Vorrangstellung der Einleger zu harmonisieren. Die Kommission hält eine solche Harmonisierung für alle der Richtlinie [ ] unterliegenden Unternehmen für notwendig, um im Binnenmarkt gleiche Wettbewerbsbedingungen sicherzustellen. Zweitens muss innerhalb eines SRM die Flexibilität für Bail-ins eng eingegrenzt werden, und für alle Banken müssen diesbezüglich dieselben Bedingungen gelten. Artikel 24 des Vorschlags enthält daher einen zusätzlichen eng abgesteckten Rahmen auf der Grundlage der allgemeinen Ausrichtung des Rates vom 26. Juni 2013 und schließt in diesem Zusammenhang die Inanspruchnahme von in der Richtlinie [ ] vorgesehenen Ausnahmen aus (insbesondere hinsichtlich der Berechnung des Schwellenwerts für Bail-ins). 4.2. Der Abwicklungsausschuss 4.2.1. Governance Um ein wirksames und verantwortliches Entscheidungsverfahren bei Abwicklungen sicherzustellen, ist in der Struktur und den Vorschriften über die Arbeitsweise des Abwicklungsausschusses eine angemessene Einbindung aller direkt betroffenen Mitgliedstaaten vorgesehen. Der Ausschuss setzt sich aus dem Exekutivdirektor, dem stellvertretenden Exekutivdirektor, den von der Kommission und der EZB benannten Vertretern und den von jedem teilnehmenden Mitgliedstaat benannten Ausschussmitgliedern, die die nationalen Abwicklungsbehörden vertreten, zusammen. Den Vorsitz des Ausschusses nimmt ein Exekutivdirektor wahr. Der Ausschuss tagt und arbeitet in zwei Formationen – der Exekutivsitzung und der Plenarsitzung. Beobachter können eingeladen werden, den Ausschusssitzungen beizuwohnen. In seinen Plenarsitzungen fasst der Ausschuss alle Beschlüsse allgemeiner Natur. In den Exekutivsitzungen werden Beschlüsse hinsichtlich individueller Unternehmen oder Bankengruppen getroffen. Derartige Beschlüsse betreffen u. a. die Abwicklungsplanung und Frühinterventionsbefugnisse sowie Abwicklungskonzepte, einschließlich in Bezug auf die Verwendung des Fonds für die Finanzierung des Abwicklungsverfahrens, und Weisungen für die nationalen Abwicklungsbehörden zur Umsetzung der Abwicklungsbeschlüsse. An den Exekutivsitzungen des Ausschusses nehmen der Exekutivdirektor, der stellvertretende Exekutivdirektor und von der Kommission und der EZB benannte Vertreter teil. In Abhängigkeit von der jeweiligen abzuwickelnden Bank oder Gruppe nehmen an Exekutivsitzungen des Ausschusses neben dem Exekutivdirektor, dem stellvertretenden Exekutivdirektor und von der Kommission und der EZB benannten Vertretern zusätzlich von den einschlägigen nationalen Abwicklungsbehörden benannte Ausschussmitglieder teil. Bei der Abwicklung einer grenzübergreifenden Bankengruppe nehmen daher sowohl das von dem Mitgliedstaat, in dem die für die Abwicklung auf Gruppenebene zuständige Behörde ansässig ist, benannte Mitglied als auch die Mitglieder, die von den Mitgliedstaaten benannt wurden, in denen sich einer Beaufsichtigung auf konsolidierter Basis unterliegende Tochterunternehmen oder Unternehmen befinden, an den Sitzungen und am Entscheidungsverfahren teil. Die im Ausschuss geltenden Abstimmungsregeln berücksichtigen, dass den Interessen aller von einem Abwicklungsbeschluss betroffenen Mitgliedstaaten Rechnung zu tragen ist. Die Teilnehmer können kein Veto gegen Beschlüsse einlegen. Da die Mitgliedstaaten souverän über die Verwendung ihrer nationalen Haushalte entscheiden, ist in dem Vorschlag explizit festgelegt, dass der SRM von den Mitgliedstaaten keine außerordentliche finanzielle Unterstützung aus öffentlichen Mitteln für in Abwicklung befindliche Unternehmen fordern kann. Damit die finanziellen Auswirkungen auf die Mitgliedstaaten voll und ganz berücksichtigt werden, können darüber hinaus die von den einschlägigen nationalen Abwicklungsbehörden benannten Mitglieder in der Exekutivsitzung des Ausschusses um weitere Beratungen ersuchen, um derartige potenzielle Auswirkungen zu diskutieren. 4.2.2. Befugnisse Der Abwicklungsausschuss bündelt die Informationen der EZB und der nationalen Abwicklungsbehörden über die finanzielle Solidität der Banken in ihrem Rechtsraum. Verglichen mit einem Netz nationaler Behörden mit nationalen Mandaten ermöglicht dies eine bessere Bewertung der Umstände, die die Einleitung einer Bankenabwicklung erforderlich machen könnten, und eine Vermeidung grenzübergreifender Ausstrahlungseffekte. Der Vorschlag baut auf dem Rahmen der Richtlinie zur Sanierung und Abwicklung auf und befugt den Abwicklungsausschuss, rasch einzugreifen, wenn sich die finanzielle Situation einer Bank oder Gruppe verschlechtert. Der Abwicklungsausschuss ist befugt festzulegen, wann der Kommission zu empfehlen ist, die Abwicklung einer Bank oder Gruppe einzuleiten. Hat die Kommission festgestellt, dass die einschlägigen Voraussetzungen erfüllt sind und die Abwicklung einer Bank ausgelöst, beschließt der Ausschuss innerhalb des von der Kommission festgelegten Rahmens über die Einzelheiten im Zusammenhang mit den anzuwendenden Abwicklungsinstrumenten und über die Zuweisung von Mitteln aus dem Fonds. Derartige Befugnisse ermöglichen dem Abwicklungsausschuss, die Abwicklungsinstrumente, -vorschriften und -verfahren einheitlich auszuwählen und anzuwenden. Insbesondere bei grenzübergreifend tätigen Banken führt dies zur Beseitigung der bei den Vorschriften und Ansätzen der Mitgliedstaaten bestehenden Divergenzen und der negativen Folgen, die daraus erwachsen und das Funktionieren der Bankenmärkte in der Union beeinträchtigen. Eine solche direkte Zuständigkeit des Abwicklungsausschusses stellt die Gleichbehandlung von Banken in den teilnehmenden Mitgliedstaaten sowie die Vorhersehbarkeit und das Vertrauen in die Umsetzung des einheitlichen Regelwerks über die Bankenabwicklung sicher. Dadurch wächst die Rechtssicherheit, und der Wert der finanziellen Vermögenswerte kann besser gewahrt werden, indem unnötige Unterbrechungen der Mittelflüsse vermieden werden. Darüber hinaus wird gewährleistet, dass die Vermögenswerte eines ausfallenden Instituts so produktiv wie möglich eingesetzt werden, um die Verluste der Gläubiger in den teilnehmenden Mitgliedstaaten zu minimieren, und dass deren Verwendung nicht von den Belangen individueller Mitgliedstaaten abhängig gemacht wird. Der Abwicklungsausschuss stellt sicher, dass die Abwicklungsbeschlüsse von den nationalen Abwicklungsbehörden ordnungsgemäß nach den nationalen Rechtsvorschriften umgesetzt werden. Zu diesem Zweck ist der Ausschuss befugt, die von den nationalen Abwicklungsbehörden ausgeführte Umsetzung zu überwachen und zu bewerten, indem er bei Bedarf Informationen direkt bei den Banken einholen oder Untersuchungen oder Prüfungen vor Ort bei den Banken durchführen kann. Setzt eine nationale Abwicklungsbehörde einen Abwicklungsbeschluss nicht gemäß dem vereinbarten Abwicklungskonzept um, so ist der Ausschuss befugt, bestimmte Beschlüsse, in denen die notwendigen Maßnahmen zur Umsetzung der Abwicklungsbeschlüsse gefordert werden, direkt an die betreffende Bank zu richten. 4.2.3. Europäische und internationale Zusammenarbeit Der Abwicklungsausschuss wird bei der Wahrnehmung seiner Aufgaben mit der EZB und den anderen Behörden, die zur Überwachung von Kreditinstituten im Rahmen des SSM befugt sind, sowie mit Behörden, die dem Europäischen System der Finanzaufsicht angehören, zusammenarbeiten. Darüber hinaus wird der Abwicklungsausschuss eng mit den nationalen Abwicklungsbehörden kooperieren, da diese eine Schlüsselrolle bei der Vorbereitung und Umsetzung von Abwicklungsmaßnahmen einnehmen. Da viele Kreditinstitute nicht nur innerhalb der Union, sondern auch international tätig sind, wird der Abwicklungsausschuss ausschließlich befugt sein, im Namen der nationalen Behörden der teilnehmenden Mitgliedstaaten rechtlich nicht bindende Kooperationsvereinbarungen mit Behörden in Drittstaaten zu schließen. 4.3. Der einheitliche Bankenabwicklungsfonds 4.3.1. Grundsätze, Einrichtung und Aufgaben Nach dem der Tätigkeit des Ausschusses zugrunde liegenden Grundsatz werden Verluste, Kosten oder andere im Zusammenhang mit dem Einsatz von Abwicklungsinstrumenten entstandene Aufwendungen zunächst von den Anteilsinhabern und Gläubigern des in Abwicklung befindlichen Instituts und erst danach bei Bedarf vom Finanzsektor getragen. Auch wenn für die Umstrukturierungskosten eines Instituts dessen interne Ressourcen in Anspruch genommen werden sollten, muss ein Mechanismus bestehen, der dem Institut (entweder in seiner ursprünglichen Form, im Wege einer Brückenbank oder als für die Vermögensverwaltung gegründete Zweckgesellschaft – Bad Bank) ermöglicht, weiter tätig zu sein. Daher ist es wichtig, einen Bankenabwicklungsfonds einzurichten, damit die Wirksamkeit der Abwicklungsmaßnahmen gesichert ist, z. B. durch die kurzfristige Bereitstellung von Finanzmitteln für ein in Abwicklung befindliches Institut oder von Garantien für potenzielle Erwerber eines solchen Instituts. Das Kernziel des einheitlichen Abwicklungsfonds besteht darin, Finanzstabilität zu gewährleisten; der Fonds stellt nicht darauf ab, Verluste zu übernehmen oder Kapital für in Abwicklung befindliche Institute bereitzustellen. Der Fonds sollte nicht als Rettungsfonds betrachtet werden. Es könnten jedoch außergewöhnliche Umstände auftreten, unter denen nach einer hinreichenden Inanspruchnahme der internen Ressourcen (mindestens 8 % der Verbindlichkeiten und des Eigenkapitals des in Abwicklung befindlichen Instituts) dieses Kernziel nicht erreicht werden kann, sofern dem Fonds nicht ermöglicht wird, Verluste zu übernehmen oder Kapital bereitzustellen. Lediglich unter diesen Umständen könnte der Fonds als Letztsicherung für private Mittel eingesetzt werden. Die Einrichtung des einheitlichen Abwicklungsfonds ist in erster Linie dadurch gerechtfertigt, dass die bei Bankenabwicklungen in einem integrierten Finanzmarkt bereitgestellte finanzielle Unterstützung für eine Verbesserung der Finanzstabilität und der Solidität bei anderen Banken sorgt, und zwar nicht nur in dem betroffenen Mitgliedstaat, sondern auch in anderen Mitgliedstaaten. Da Banken in allen teilnehmenden Mitgliedstaaten von einer derartigen Unterstützung indirekt profitieren, sollten die zur Finanzierung der Unterstützung zu entrichtenden Beiträge nicht nur Banken eines einzelnen Mitgliedstaats auferlegt werden. Da der Fonds Ressourcen aller Banken im Euro-Währungsgebiet zusammenlegen kann, bietet er einen weitaus effektiveren Puffer bei Bankenkrisen, in denen die Verluste sich in der Regel asymmetrisch auf einige Mitgliedstaaten konzentrieren; in dieser Hinsicht stellt der Fonds einen Sicherungsmechanismus für das gesamte Euro-Währungsgebiet dar. Die jüngste Krise hat gezeigt, dass die Verluste in den Mitgliedstaaten auf verschiedene Arten entstanden sind. Da sich die Verluste bei etwaigen künftigen Schocks im Bankensektor zu einem bestimmten Zeitpunkt auf verschiedene Mitgliedstaaten konzentrieren dürften, wird ein gemeinsamer europäischer privater Letztsicherungsmechanismus wirksamer sein als die einzelnen nationalen Rettungsschirme, um derartige Schocks durch Ex-ante-Beiträge – und in Extremfällen Ex-post-Beiträge – des gesamten Bankensektors im Euro-Währungsgebiet zu absorbieren. Durch die Zusammenlegung von Mitteln auf europäischer Ebene wird dem Fonds eine größere Schlagkraft verliehen und somit die Widerstandsfähigkeit des Bankensystems gesteigert. Gleichzeitig verringert sich durch die gleichmäßige Verteilung der außerordentlichen Ex-post-Beiträge auf Banken in allen teilnehmenden Mitgliedstaaten die Beitragshöhe für jede Bank, was die prozyklischen Effekte der Beiträge begrenzt. Darüber hinaus kann ein Mechanismus mit einer grenzübergreifenden Verlustübernahme wirksam dafür sorgen, dass der Teufelskreis der Interdependenz zwischen einer Bankenkrise in einem Mitgliedstaat und der Finanzposition dieses Mitgliedstaats durchbrochen wird. Hätte zu Beginn der Finanzkrise ein einheitlicher Abwicklungsfonds bestanden, so wäre die derzeitige Belastung mancher Mitgliedstaaten geringer. Zudem stützt sich ein einheitlicher Abwicklungsfonds, mit dem Mittel des Bankensektors der teilnehmenden Mitgliedstaaten gebündelt werden können, auf eine größere Beitragsbasis und ist dadurch auch besser beleumundet, was dem Ausschuss ermöglicht, bei Bedarf am Markt Mittel zu geringen Kosten aufzunehmen. Verbesserte Möglichkeiten, extern am Markt Finanzierungsmittel zu erhalten, werden die Abhängigkeit des Fonds von Mitteln der öffentlichen Hand in extremen Verlustsituationen verringern. Dies trägt wiederum dazu bei, die Verflechtung zwischen Staaten und Banken aufzubrechen und den Steuerzahlern zu ersparen, sich an Abwicklungskosten beteiligen zu müssen. Schließlich ist auch im Interesse einer wünschenswerten Angleichung von Anreizen bei den Instituten der Bankenunion ein einheitlicher Fonds erforderlich. Falls insbesondere bei grenzübergreifenden Bankengruppen die Mittel zur Deckung der Abwicklungskosten, die die von den Anteilsinhabern und Gläubigern übernommenen Kosten übersteigen, aus nationalen Mitteln bereitgestellt werden müssten, so wäre nicht nur die Wirksamkeit des einheitlichen Abwicklungsmechanismus, sondern auch die des einheitlichen Aufsichtsmechanismus beeinträchtigt. Die Einrichtung eines einheitlichen Abwicklungsmechanismus erfordert, dass der Abwicklungsausschuss rasch und wirksam auf den einheitlichen Bankenabwicklungsfonds zugreifen kann. Mit dem Fonds wird ein privater externer Schutzmechanismus geschaffen, der mittel- und langfristig Mittel bereitstellen kann, um die Verwendung öffentlicher Finanzmittel bei Bankenabwicklungen zu vermeiden oder auf ein Minimum zu senken. Darüber hinaus sorgt der Fonds für wirksamere Abwicklungsverfahren, indem Koordinierungsprobleme, die bei der Verwendung nationaler Mittel und insbesondere bei grenzübergreifenden Gruppen entstehen, vermieden werden. 4.3.2. Finanzierung des Fonds Um eine ausreichende Finanzierung sicherzustellen, die Prozyklizität von umlagefinanzierten Systemen möglichst gering zu halten und zu verhindern, dass externe finanzielle Unterstützung angefordert werden muss, benötigt der Fonds rasch verfügbare Mittel. Zu diesem Zweck sollte sich die Zielausstattung des Fonds auf mindestens 1 % der gedeckten Einlagen belaufen, die im Bankensystem der teilnehmenden Mitgliedstaaten gehalten werden; dies würde ausreichen, um bei künftigen Krisen eine ordnungsgemäße Abwicklung zu gewährleisten, sofern bei Bail-ins die Gläubiger in einem Umfang von mindestens 8 % der gesamten Verbindlichkeiten und des Eigenkapitals des in Abwicklung befindlichen Instituts beteiligt werden. Auf der Grundlage der Daten aus dem Jahr 2011 über Banken und einer Schätzung des Umfangs der von Banken im Euro-Währungsgebiet gehaltenen gedeckten Einlagen entspräche der Zielwert von 1 % für den einheitlichen Abwicklungsfonds rund 55 Mrd. EUR. Die Zielausstattung des Fonds in absoluten Beträgen (EUR) wird dynamisch bleiben und steigt an, falls der Bankensektor wächst. Bis der Fonds seine vollständige Zielausstattung erreicht, ist ein Übergangszeitraum von zehn Jahren vorgesehen. Dieser könnte auf 14 Jahre verlängert werden, falls aus dem Fonds Auszahlungen vorgenommen werden, die die Hälfte der Zielausstattung des Fonds übersteigen. Werden während der ersten Aufbauphase keine Auszahlungen vorgenommen, so würde der Bankensektor jährlich Beiträge in Höhe von rund einem Zehntel der angestrebten Ausstattung oder – in absoluten Beträgen – von rund 5,5 Mrd. EUR leisten. Nach der ersten Aufbauphase müssen die Banken zusätzliche Beiträge entrichten, falls ihre Beitragsbasis wächst oder Auszahlungen aus dem Fonds vorgenommen werden. Fallen die verfügbaren Finanzmittel des Fonds unter die Hälfte seiner Zielausstattung, so müssen die Banken einen Mindestjahresbeitrag von mindestens einem Fünftel der gesamten Verbindlichkeiten (ohne regulatorisches Eigenkapital und gedeckte Einlagen) aller Banken in den am einheitlichen Abwicklungsmechanismus teilnehmenden Mitgliedstaaten leisten. Die Beiträge werden im Einklang mit der Richtlinie zur Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten auf der Grundlage von Bankverbindlichkeiten ohne Eigenkapital und gedeckte Einlagen berechnet und an das Risikoprofil der Banken angepasst. Dies bedeutet, dass Banken, deren Finanzierung fast ausschließlich einlagenbasiert ist, in der Praxis sehr niedrige Beiträge leisten werden. Diese Banken leisten natürlich Beiträge zu den nationalen Einlagensicherungssystemen. Um zu vermeiden, dass die Finanzstabilität gesunder Institute durch die Erhebung von Beiträgen beeinträchtigt wird, sind Schutzmaßnahmen vorgesehen (z. B. zeitweise Ausnahmen von der Verpflichtung, Ex-Post-Beiträge zu entrichten). Sind die Ex-ante-Beiträge nicht ausreichend und die Ex-post-Beiträge nicht unmittelbar verfügbar, so könnten zusätzliche Finanzreserven notwendig sein, insbesondere in der Übergangsphase, um die Kontinuität systemischer Funktionen der Bank(en) während des Umstrukturierungsprozesses sicherzustellen. Der Fonds wird in der Lage sein, mit Finanzinstituten oder anderen Dritten Vereinbarungen über Darlehen oder andere Formen der Unterstützung zu schließen, falls dies zur Finanzierung von Abwicklungen (einschließlich durch öffentliche Finanzmittel) notwendig ist. Diese Unterstützung wird prinzipiell von dem in Abwicklung befindlichen Institut zurückgezahlt. Ist dies jedoch nicht möglich, so ist in der Verordnung festgelegt, dass die Verluste in Form von Ex-post-Beiträgen auf alle Banken, die dem Mechanismus unterliegen, aufgeteilt werden. So wird sichergestellt, dass die Verwendung öffentlicher Mittel mittelfristig haushaltsneutral ist. Um Nachteile für Mitgliedstaaten zu verhindern, die bei Inkrafttreten dieses Vorschlags über einen Abwicklungsfonds verfügen, überlässt die Verordnung den betroffenen Mitgliedstaaten die Entscheidung, wie die bestehenden nationalen Abwicklungsfonds verwendet werden, damit die gemäß dieser Verordnung für Banken geltenden Verpflichtungen erfüllt werden. 4.3.3. Die Rolle von Einlagensicherungssystemen im Rahmen einer Abwicklung Bei der Abwicklung einer Bank wird das nationale Einlagensicherungssystem, dem eine Bank angeschlossen ist, für die Verluste, die bei einer Bankenabwicklung im Rahmen eines regulären Insolvenzverfahrens angefallen wären, einen Beitrag bis zur Höhe der gedeckten Einlagen leisten. Diese Aufgabe ist bereits vollständig in der Richtlinie [ ] ausgeführt. Darüber hinaus beeinträchtigt der SRM nicht die institutsbezogenen Sicherungssysteme und andere gruppeninterne Mechanismen zur finanziellen Unterstützung, die von bestimmten Gruppen von Kreditinstituten eingerichtet wurden. Der SRM interveniert lediglich dann, wenn ein Bankenausfall durch derartige privatwirtschaftliche Lösungen nicht erfolgreich bewältigt werden kann. 4.3.4. Die Rolle des Fonds bei der Abwicklung von Gruppen, denen Institute außerhalb des SRM angehören Für den Zweck der Abwicklung von Gruppen, die sowohl Institute, die dem SRM unterliegen, als auch Institute, die dem SRM nicht unterliegen, umfassen, richtet sich der Beitrag des Fonds nach den Teilen der Gruppe, die dem SRM unterliegen, während die nationalen Finanzierungsmechanismen außerhalb des SRM-Beitrags die anderen Teile abdecken. Zur Stärkung der Abwicklungsfinanzierung im gesamten Binnenmarkt ermöglicht der Vorschlag, dass der Fonds auf freiwilliger Basis Darlehen aufnehmen oder anderen Abwicklungsfinanzierungsmechanismen Darlehen gewähren kann. Dies wird dem Fonds erlauben, wesentliche Auszahlungen auszugleichen, die nicht durch Ex-ante- und Ex-post-Beiträge gedeckt sind. Darüber hinaus werden auf diese Weise Abwicklungsfinanzierungsmechanismen in Mitgliedstaaten, die nicht am SRM teilnehmen, unterstützt. 4.3.5. Ersetzung der nationalen Abwicklungsfinanzierungsmechanismen Da der Fonds die nationalen Abwicklungsfinanzierungsmechanismen der teilnehmenden Mitgliedstaaten ersetzt, können Mitgliedstaaten, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser Verordnung bereits nationale Abwicklungsfinanzierungsmechanismen eingerichtet haben, über die Verwendung derartiger Mechanismen gemäß ihren nationalen Rechtsvorschriften entscheiden. Die Mitgliedstaaten können außerdem festlegen, dass ihre nationalen Abwicklungsfinanzierungsmechanismen die von den betreffenden Banken an den Fonds zu entrichtenden Beiträge tragen, bis die Mittel ausgeschöpft sind. 5. AUSWIRKUNGEN AUF DEN HAUSHALT Der Abwicklungsausschuss wird vollständig aus Beiträgen der Finanzinstitute finanziert. Die Einrichtung des Abwicklungsausschusses wird allerdings in der Anfangsphase einige geringfügige Auswirkungen auf den Haushalt der Union mit sich bringen. Die Einzelheiten werden im beigefügten Finanzbogen ausgeführt. 2013/0253 (COD) Vorschlag für eine VERORDNUNG DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES zur Festlegung einheitlicher Vorschriften und eines einheitlichen Verfahrens für die Abwicklung von Kreditinstituten und bestimmten Wertpapierfirmen im Rahmen eines einheitlichen Abwicklungsmechanismus und eines einheitlichen Bankenabwicklungsfonds sowie zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 1093/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION – gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 114, auf Vorschlag der Europäischen Kommission, nach Zuleitung des Entwurfs des Gesetzgebungsakts an die nationalen Parlamente, nach Stellungnahme der Europäischen Zentralbank,[11] nach Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses[12], gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren, in Erwägung nachstehender Gründe: (1) Ein stärker integrierter Binnenmarkt für Bankdienstleistungen ist zur Förderung der wirtschaftlichen Erholung in der Union von entscheidender Bedeutung. Die aktuelle Finanz- und Wirtschaftskrise hat jedoch gezeigt, dass die Funktionsfähigkeit des Binnenmarkts in diesem Bereich bedroht ist und das Risiko einer finanziellen Fragmentierung wächst. Die Liquidität an den Interbankenmärkten hat abgenommen und grenzübergreifende Banktätigkeiten werden aus Furcht vor Ansteckung sowie aufgrund des mangelnden Vertrauens in die Bankensysteme anderer Länder und die Fähigkeit der Mitgliedstaaten, die Banken zu stützen, zurückgefahren. (2) Die zwischen den Mitgliedstaaten bestehenden Unterschiede bei den nationalen Abwicklungsvorschriften und den entsprechenden Verwaltungsverfahren sowie die Tatsache, dass es auf Unionsebene kein einheitliches Verfahren für Beschlüsse über die Abwicklung grenzübergreifender Banken gibt, tragen zum Vertrauensmangel und zur Instabilität des Marktes bei, da hinsichtlich des möglichen Ausgangs eines Bankenausfalls weder Sicherheit noch Vorhersagbarkeit gewährleistet sind. Auf mitgliedstaatlicher Ebene getroffene Abwicklungsbeschlüsse können nur zu Wettbewerbsverzerrungen führen und letztlich den Binnenmarkt schwächen. (3) Insbesondere die unterschiedliche Behandlung von Bankengläubigern und die unterschiedliche Vorgehensweise der Mitgliedstaaten bei der Abwicklung und Sanierung ausfallender Banken wirken sich auf die Einschätzung des Kreditrisikos, der finanziellen Solidität und der Solvenz ihrer Banken aus. Dies untergräbt das Vertrauen der Öffentlichkeit in den Bankensektor und behindert die Wahrnehmung der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs im Binnenmarkt, denn die Finanzierungskosten wären geringer, wenn zwischen den Vorgehensweisen der einzelnen Mitgliedstaaten nicht derartige Unterschiede bestünden. (4) Die zwischen den Mitgliedstaaten bestehenden Unterschiede bei den nationalen Abwicklungsvorschriften und den entsprechenden Verwaltungsverfahren können dazu führen, dass Banken und Kunden, unabhängig von ihrer tatsächlichen Kreditwürdigkeit, allein aufgrund des Ortes ihrer Niederlassung höhere Kreditkosten entstehen. Zudem sehen sich die Bankkunden in einigen Mitgliedstaaten unabhängig von ihrer Kreditwürdigkeit höheren Kreditzinsen gegenüber als Bankkunden in anderen Mitgliedstaaten. (5) Solange Abwicklungsvorschriften, praktische Vorgehensweisen und Ausgestaltung der Lastenteilung in nationaler Hand bleiben und die zur Finanzierung einer Abwicklung erforderlichen Mittel auf nationaler Ebene aufgenommen und verausgabt werden, wird die Fragmentierung des Binnenmarkts fortbestehen. Darüber hinaus haben die nationalen Aufsichtsbehörden ein großes Interesse daran, die potenziellen Auswirkungen von Bankenkrisen auf die Volkswirtschaften ihrer Länder so gering wie möglich zu halten und zu diesem Zweck einseitige Maßnahmen zur Absicherung von Bankgeschäften zu treffen, indem sie beispielsweise gruppeninterne Übertragungen und Ausleihungen beschränken oder für die in ihrem Hoheitsgebiet niedergelassenen Tochterunternehmen ausfallgefährdeter Mutterunternehmen höhere Liquiditäts- oder Eigenkapitalanforderungen festlegen. Dies schränkt die grenzübergreifenden Tätigkeiten der Banken ein, behindert die Wahrnehmung der Grundfreiheiten und verzerrt den Wettbewerb im Binnenmarkt. (6) Die Richtlinie [ ] des Europäischen Parlaments und des Rates[13] hat die nationalen Vorschriften zur Bankenabwicklung bis zu einem gewissen Grad harmonisiert und sieht bei Ausfall grenzübergreifend tätiger Banken eine Zusammenarbeit zwischen den Abwicklungsbehörden vor. Doch wird mit der Richtlinie [ ] keine vollständige Harmonisierung erzielt und der Entscheidungsprozess nicht zentralisiert. Im Wesentlichen sieht die Richtlinie [ ] für die nationalen Behörden der Mitgliedstaaten dieselben Abwicklungsinstrumente und ‑befugnisse vor, lässt den Behörden bei der Anwendung der Instrumente und der Nutzung der nationalen Regelungen für die Finanzierung der Abwicklungsverfahren jedoch einen Ermessensspielraum. Die Richtlinie [ ] verhindert nicht, dass die Mitgliedstaaten hinsichtlich der Abwicklung grenzübergreifend tätiger Gruppen getrennte und potenziell inkohärente Entscheidungen treffen, die sich auf die Abwicklungskosten insgesamt auswirken können. Da sie zudem nationale Finanzierungsmechanismen vorsieht, schränkt sie die Abhängigkeit der Banken von der Unterstützung aus nationalen Haushaltsmitteln nicht genügend ein und schließt nicht aus, dass die Mitgliedstaaten unterschiedliche Ansätze für die Inanspruchnahme der Finanzierungsmechanismen verfolgen. (7) Für die Vollendung des Binnenmarkts für Finanzdienstleistungen ist es von grundlegender Bedeutung, in der Union für wirksame einheitliche Beschlüsse über die Abwicklung ausfallender Banken und die Verwendung der auf Unionsebene aufgebrachten Mittel zu sorgen. Im Binnenmarkt kann der Ausfall von Banken in einem Mitgliedstaat die Stabilität der Finanzmärkte in der gesamten Union beeinträchtigen. Es liegt nicht nur im Interesse der Mitgliedstaaten, in denen Banken tätig sind, sondern ganz allgemein im Interesse aller Mitgliedstaaten, sicherzustellen, dass in allen Mitgliedstaaten wirksame und einheitliche Abwicklungsvorschriften und gleiche Bedingungen für die Finanzierung von Abwicklungen bestehen, da dies den Wettbewerb erhält und die Funktionsfähigkeit des Binnenmarkts verbessert. Die Bankensysteme im Binnenmarkt sind eng miteinander verflochten, die Bankengruppen sind international aufgestellt und Banken besitzen einen prozentual hohen Anteil an Auslandsvermögen. Ohne einen einheitlichen Abwicklungsmechanismus würden sich Bankkrisen in Mitgliedstaaten, die am einheitlichen Aufsichtsmechanismus (Single Supervisory Mechanism – SSM) teilnehmen, auch in nicht teilnehmenden Mitgliedstaaten stärker auf das Bankensystem auswirken. Mit dem einheitlichen Abwicklungsmechanismus soll die Stabilität der Banken der teilnehmenden Mitgliedstaaten gestärkt und zudem verhindert werden, dass Krisen auf nicht teilnehmende Mitgliedstaaten übergreifen, wodurch die Funktionsfähigkeit des gesamten Binnenmarkts gefördert wird. (8) Mit der Schaffung des SSM durch die Verordnung (EU) Nr. …/… des Rates[14], bei dem die Banken in den teilnehmenden Mitgliedstaaten zentral von der Europäischen Zentralbank (EZB) beaufsichtigt werden, entsteht eine Inkongruenz zwischen der Beaufsichtigung dieser Banken auf Ebene der Union und ihrer Behandlung auf nationaler Ebene beim Abwicklungsverfahren nach den Bestimmungen der Richtlinie [ ] des Europäischen Parlaments und des Rates vom [ ]. (9) Während für Banken in Mitgliedstaaten, die nicht am SSM teilnehmen, auf nationaler Ebene aufeinander abgestimmte Aufsichts‑, Abwicklungs- und Letztsicherungsmechanismen gelten, unterliegen Banken in Mitgliedstaaten, die sich am SSM beteiligen, in Bezug auf die Aufsicht einer Regelung auf Unionsebene und in Bezug auf Abwicklung und Letztsicherung nationalen Regelungen. Damit würde den Banken in Mitgliedstaaten, die am SSM teilnehmen, gegenüber jenen in anderen Mitgliedstaaten ein Wettbewerbsnachteil entstehen. Da Aufsicht und Abwicklung auf zwei verschiedenen Ebenen innerhalb des SSM stattfinden, würden Intervention und Abwicklung bei Banken in den am SSM teilnehmenden Mitgliedstaaten nicht so schnell, kohärent und wirksam erfolgen wie bei Banken außerhalb des SSM. Dies wiederum würde sich negativ auf die Finanzierungskosten für die betreffenden Banken auswirken und zu einem Wettbewerbsnachteil führen, was mit Nachteilen nicht nur für die Mitgliedstaaten, in denen diese Banken tätig sind, sondern auch für die Funktionsfähigkeit des Binnenmarkts insgesamt verbunden wäre. Deshalb ist für die Gewährleistung gleicher Wettbewerbsbedingungen im Binnenmarkt ein zentralisierter Abwicklungsmechanismus für alle Banken, die in einem am SSM teilnehmenden Mitgliedstaat niedergelassen sind, unerlässlich. (10) Die Aufteilung der Abwicklungszuständigkeiten auf die nationale und die Unionsebene sollte sich nach den jeweiligen Aufsichtsbefugnissen auf diesen Ebenen richten. Solange in einem Mitgliedstaat die Aufsicht auf nationaler Ebene angesiedelt bleibt, sollte der betreffende Mitgliedstaat auch künftig die finanziellen Folgen eines Bankenausfalls selbst tragen. Der einheitliche Abwicklungsmechanismus sollte deshalb nur für Banken und Finanzinstitute gelten, die in einem am SSM teilnehmenden Mitgliedstaat niedergelassen sind und im Rahmen des einheitlichen Abwicklungsmechanismus der Aufsicht der EZB unterstehen. Banken, die in einem nicht am SSM teilnehmenden Mitgliedstaat niedergelassen sind, sollten auch nicht dem einheitlichen Abwicklungsmechanismus unterliegen. Würden die betreffenden Mitgliedstaaten unter den einheitlichen Abwicklungsmechanismus fallen, würden falsche Anreize für sie geschaffen. So könnten die Aufsichtsbehörden in diesen Mitgliedstaaten gegenüber den Banken in ihren jeweiligen Rechtsräumen nachsichtiger werden, da sie nicht das volle finanzielle Risiko für deren Ausfall tragen würden. Um eine Parallelität mit dem SSM sicherzustellen, sollte der einheitliche Abwicklungsmechanismus daher nur auf Mitgliedstaaten Anwendung finden, die am SSM teilnehmen. Sobald sich ein Mitgliedstaat dem SSM anschließt, sollte er automatisch auch dem einheitlichen Abwicklungsmechanismus unterliegen. Langfristig sollte sich der einheitliche Abwicklungsmechanismus auf den gesamten Binnenmarkt erstrecken. (11) Ein einheitlicher Bankenabwicklungsfonds (im Folgenden „der Fonds“) ist für das ordnungsgemäße Funktionieren eines einheitlichen Abwicklungsmechanismus unverzichtbar. Unterschiedliche Systeme der nationalen Finanzierung würden die Anwendung einheitlicher Vorschriften für die Abwicklung von Banken im Binnenmarkt verzerren. Der Fonds sollte dazu beitragen, eine einheitliche Verwaltungspraxis bei der Finanzierung von Abwicklungen zu gewährleisten und die Entstehung von Hindernissen für die Wahrnehmung der Grundfreiheiten oder eine durch divergierende nationale Praktiken bewirkte Verzerrung des Wettbewerbs im Binnenmarkt zu vermeiden. Die finanzielle Ausstattung des Fonds sollte direkt von den Banken geleistet und auf Unionsebene gebündelt werden, damit die Mittel den betreffenden Mitgliedstaaten nach objektiven Kriterien zugewiesen werden können und damit die Finanzstabilität gestärkt und die Verknüpfung zwischen der Haushaltslage einzelner Mitgliedstaaten und den Finanzierungskosten der dort tätigen Banken und Unternehmen abschwächt wird. (12) Deshalb gilt es, im Interesse eines reibungslosen und stabilen Funktionierens des Binnenmarkts Maßnahmen zu erlassen, durch die für alle am einheitlichen Aufsichtsmechanismus teilnehmenden Mitgliedstaaten ein einheitlicher Abwicklungsmechanismus geschaffen wird. (13) Eine zentralisierte Anwendung der in der Richtlinie [ ] verankerten Abwicklungsvorschriften in den teilnehmenden Mitgliedstaten durch eine einheitliche Abwicklungsbehörde auf Ebene der Union kann allerdings nur gewährleistet werden, wenn die Vorschriften für die Einrichtung und Umsetzung des einheitlichen Abwicklungsmechanismus direkt in den Mitgliedstaaten anwendbar sind und dadurch unterschiedliche Auslegungen in den Mitgliedstaaten vermieden werden. Dies dürfte dem Binnenmarkt insgesamt zugutekommen, da zur Wahrung eines fairen Wettbewerbs beigetragen und Hindernisse für die Wahrnehmung der Grundrechte nicht nur in den teilnehmenden Mitgliedstaaten, sondern im gesamten Binnenmarkt beseitigt werden. (14) Spiegelbildlich zum Anwendungsbereich der Verordnung (EU) Nr. …/… des Rates sollte sich ein einheitlicher Abwicklungsmechanismus auf alle in den teilnehmenden Mitgliedstaaten niedergelassenen Kreditinstitute erstrecken. Um während eines Abwicklungsverfahrens Asymmetrien innerhalb des Binnenmarkts bei der Behandlung ausfallender Institute oder Gläubiger zu verhindern, sollte es jedoch im Rahmen eines einheitlichen Abwicklungsmechanismus möglich sein, Kreditinstitute eines teilnehmenden Mitgliedstaates direkt abzuwickeln. Wenn Mutterunternehmen, Wertpapierfirmen und Finanzinstitute unter die Beaufsichtigung auf konsolidierter Basis durch die EZB fallen, sollten sie auch beim einheitlichen Abwicklungsmechanismus berücksichtigt werden. Obwohl die EZB diese Institute nicht einer Einzelaufsicht unterstellen würde, wird sie die einzige Aufsichtsbehörde sein, die sich ein Gesamtbild von dem Risiko machen kann, dem eine Gruppe und somit indirekt auch die einzelnen Mitglieder der Gruppe ausgesetzt sind. Würden Unternehmen, die Teil der Beaufsichtigung auf konsolidierter Basis durch die EZB sind, aus dem Anwendungsbereich des einheitlichen Abwicklungsmechanismus ausgeschlossen, wäre es unmöglich, die Abwicklung von Bankengruppen zeitlich zu planen und eine Abwicklungsstrategie für Bankengruppen zu verfolgen, so dass jegliche Abwicklungsbeschlüsse deutlich an Wirksamkeit verlieren würden. (15) Innerhalb des einheitlichen Abwicklungsmechanismus sollten Beschlüsse auf der am besten geeigneten Ebene gefasst werden. (16) Die EZB ist in ihrer Rolle als Aufsichtsbehörde innerhalb des SSM am besten in der Lage zu prüfen, ob ein Kreditinstitut ausfällt oder auszufallen droht und ob nach vernünftigem Ermessen keine Aussicht besteht, dass der Ausfall des Instituts innerhalb eines angemessenen Zeitrahmens durch alternative Maßnahmen des privaten Sektors oder der Aufsichtsbehörden abgewendet werden kann. Nach Erhalt einer Mitteilung der EZB sollte der Ausschuss der Kommission eine Empfehlung unterbreiten. Da es unterschiedliche Interessen abzuwägen gilt, sollte die Kommission über eine etwaige Einleitung der Abwicklung des Instituts sowie über einen klaren und detaillierten Abwicklungsrahmen, mit dem die vom Ausschuss zu ergreifenden Abwicklungsmaßnahmen festgelegt werden, entscheiden. Innerhalb dieses Rahmens sollte der Ausschuss dann ein Abwicklungskonzept beschließen und die nationalen Abwicklungsbehörden über die Abwicklungsinstrumente und die auf nationaler Ebene auszuübenden Abwicklungsbefugnisse unterrichten. (17) Der Ausschuss sollte befugt sein, Beschlüsse zu fassen, insbesondere in Verbindung mit der Abwicklungsplanung, der Bewertung der Abwicklungsfähigkeit, der Beseitigung von Hindernissen für die Abwicklungsfähigkeit und der Vorbereitung der Abwicklungsmaßnahmen. Die nationalen Abwicklungsbehörden sollten den Ausschuss bei der Planung, der Abwicklung und der Ausarbeitung der Abwicklungsbeschlüsse unterstützen. Da die Ausübung von Abwicklungsbefugnissen die Anwendung nationalen Rechts beinhaltet, sollten die nationalen Abwicklungsbehörden für die Umsetzung der Abwicklungsbeschlüsse zuständig sein. (18) Für das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts ist es von entscheidender Bedeutung, dass für alle Abwicklungsmaßnahmen dieselben Vorschriften gelten, unabhängig davon, ob sie von nationalen Abwicklungsbehörden im Rahmen der Richtlinie [ ] oder im Rahmen des einheitlichen Abwicklungsmechanismus ergriffen werden. Die Kommission prüft die betreffenden Maßnahmen nach Artikel 107 AEUV. Wenn Abwicklungsfinanzierungsmechanismen keine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV beinhalten, sollte die Kommission diese Maßnahmen analog nach Artikel 107 AEUV prüfen, um gleiche Wettbewerbsbedingungen innerhalb des Binnenmarkts zu gewährleisten. Wenn keine Anmeldung nach Artikel 108 AEUV erforderlich ist, da die vom Ausschuss geplante Inanspruchnahme des Fonds keine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 107 AEUV darstellt, sollte die Kommission die geplante Inanspruchnahme des Fonds analog nach den einschlägigen Beihilfevorschriften nach Artikel 107 AEUV prüfen, um die Integrität des Binnenmarkts zwischen teilnehmenden und nicht teilnehmenden Mitgliedstaaten sicherzustellen. Der Ausschuss sollte erst dann über ein Abwicklungskonzept befinden, wenn die Kommission analog zu den Beihilfevorschriften sichergestellt hat, dass die Inanspruchnahme des Fonds nach denselben Vorschriften erfolgt wie Maßnahmen im Rahmen nationaler Finanzierungsmechanismen. (19) Damit bei Abwicklungen eine zügige und effektive Beschlussfassung sichergestellt werden kann, sollte es sich bei dem Ausschuss um eine spezifische Agentur der Union mit einer seinen spezifischen Aufgaben entsprechenden spezifischen Struktur handeln, die sich am Modell der anderen Agenturen der Union orientiert. Die Zusammensetzung des Ausschusses sollte gewährleisten, dass allen einschlägigen Interessen, die in Abwicklungsverfahren von Bedeutung sind, gebührend Rechnung getragen wird. Der Ausschuss sollte Exekutiv- und Plenarsitzungen halten. An seinen Exekutivsitzungen sollten der Exekutivdirektor, ein stellvertretender Exekutivdirektor sowie Vertreter der Kommission und der EZB teilnehmen. Angesichts des Auftrags des Ausschusses sollten der Exekutivdirektor und der stellvertretende Exekutivdirektor vom Rat auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Europäischen Parlaments ernannt werden. Bei den Gesprächen über die Abwicklung einer Bank oder einer Gruppe, die in nur einem teilnehmenden Mitgliedstaat niedergelassen ist, sollte der Ausschuss auch das Mitglied, das vom betreffenden Mitgliedstaat zu benennen ist und die nationale Abwicklungsbehörde vertritt, einladen und in den Entscheidungsprozess einbeziehen. Bei Beratungen über grenzübergreifende Gruppen sollten auch die Mitglieder, die vom Herkunftsmitgliedstaat und von den betreffenden Aufnahmemitgliedstaaten benannt wurden und die die jeweiligen nationalen Abwicklungsbehörden vertreten, zur Exekutivsitzung des Ausschusses eingeladen und in den Entscheidungsprozess einbezogen werden. Damit eine ausgewogene Mitwirkung der Behörden des Herkunftsmitgliedstaats und der Behörden der Aufnahmemitgliedstaaten an der Entscheidungsfindung sichergestellt ist, sollten letztere gemeinsam nur eine Stimme haben. Beobachter, einschließlich eines Vertreters des ESM und der Euro-Gruppe, können ebenfalls zu den Ausschusssitzungen eingeladen werden. (20) In Anbetracht des Auftrags des Ausschusses und der Abwicklungsziele, zu denen unter anderem der Schutz öffentlicher Mittel gehört, sollte die Arbeit des Ausschusses aus Beiträgen der Institute der teilnehmenden Mitgliedstaaten finanziert werden. (21) In allen Fragen, die sich auf Beschlussverfahren bei Abwicklungen beziehen, sollten der Ausschuss und gegebenenfalls die Kommission an die Stelle der nach der Richtlinie [ ] benannten nationalen Abwicklungsbehörden treten. Die nationalen Abwicklungsbehörden, die nach Maßgabe der Richtlinie [ ] benannt wurden, sollten weiterhin alle Aufgaben wahrnehmen, die mit der Umsetzung der vom Ausschuss angenommenen Abwicklungskonzepte in Verbindung stehen. Zur Wahrung von Transparenz und demokratischer Kontrolle und zum Schutz der Rechte der Unionsorgane sollte der Ausschuss bei allen Beschlüssen, die auf der Grundlage dieser Verordnung getroffen werden, dem Europäischen Parlament und dem Rat rechenschaftspflichtig sein. Ebenfalls im Interesse von Transparenz und demokratischer Kontrolle sollten die nationalen Parlamente über bestimmte Rechte verfügen, die es ihnen erlauben, sich über die Arbeit des Ausschusses zu informieren sowie in einen Dialog mit ihm einzutreten. (22) Wenn es nach der Richtlinie [ ] möglich ist, dass die nationalen Abwicklungsbehörden vereinfachte Anforderungen oder Ausnahmeregelungen in Bezug auf die vorgeschriebene Ausarbeitung von Abwicklungskonzepten anwenden, sollte ein Verfahren vorgesehen werden, nach dem der Ausschuss die Anwendung solcher vereinfachter Anforderungen genehmigen könnte. (23) Um einen einheitlichen Ansatz für Institute und Gruppen zu gewährleisten, sollte der Ausschuss ermächtigt werden, für solche Institute und Gruppen Abwicklungspläne zu erstellen. Der Ausschuss sollte die Abwicklungsfähigkeit von Instituten und Gruppen prüfen und Maßnahmen ergreifen, mit denen etwaige Hindernisse für die Abwicklungsfähigkeit beseitigt werden können. Der Ausschuss sollte von den nationalen Abwicklungsbehörden verlangen, derartige geeignete Maßnahmen zur Beseitigung von Hindernissen für die Abwicklungsfähigkeit anzuwenden, um Kohärenz und die Abwicklungsfähigkeit der betreffenden Institute zu gewährleisten. (24) Der Planung einer Abwicklung kommt folglich im Hinblick auf ihre Wirksamkeit eine entscheidende Rolle zu. Der Ausschuss sollte daher befugt sein, Änderungen in der Struktur und Organisation der Institute oder Gruppen zu fordern, um praktische Hindernisse für die Anwendung der Abwicklungsinstrumente und ‑befugnisse zu beseitigen und die Abwicklungsfähigkeit der betreffenden Einrichtungen zu gewährleisten. Angesichts der potenziell systemischen Natur sämtlicher Institute ist es zur Aufrechterhaltung der Finanzstabilität von ausschlaggebender Bedeutung, dass die Behörden die Möglichkeit haben, ein Institut abzuwickeln. Mit Blick auf die Gewährleistung des Rechts auf unternehmerische Freiheit nach Artikel 16 der Charta der Grundrechte sollte der Ermessensspielraum des Ausschusses auf das zur Vereinfachung der Struktur und der Tätigkeiten des Instituts unbedingt Erforderliche beschränkt werden, um die Abwicklungsfähigkeit zu verbessern. Darüber hinaus sollte jede diesbezügliche Maßnahme mit dem Unionsrecht im Einklang stehen. Die Maßnahmen sollten weder eine direkte noch eine indirekte Diskriminierung aus Gründen der Nationalität bewirken und sollten mit dem übergeordneten Argument des öffentlichen Interesses an der Finanzstabilität zu rechtfertigen sein. Um zu ermitteln, ob eine Maßnahme im allgemeinen öffentlichen Interesse ergriffen wurde, sollte der Ausschuss, der im allgemeinen öffentlichen Interesse handelt, seine Abwicklungsziele verwirklichen können, ohne dass er bei der Anwendung der Abwicklungsinstrumente oder der Wahrnehmung der ihm übertragenen Befugnisse behindert wird. Darüber hinaus sollte eine Maßnahme nicht über das zur Realisierung der Ziele Erforderliche hinausgehen. (25) Der einheitliche Abwicklungsmechanismus sollte auf den Rahmenvorgaben der Richtlinie [ ] und des SSM aufbauen. Der Ausschuss sollte deshalb befugt sein, frühzeitig einzugreifen, wenn sich die Finanzlage oder Solvenz eines Instituts verschlechtert. Die Informationen, die der Ausschuss in dieser Phase von den nationalen Abwicklungsbehörden oder von der EZB erhält, sind für seine Entscheidung über das weitere Vorgehen zur Vorbereitung der Abwicklung des betreffenden Instituts von großer Bedeutung. (26) Um zum gegebenen Zeitpunkt eine schnelle Abwicklung vornehmen zu können, sollte der Ausschuss in Zusammenarbeit mit der entsprechenden zuständigen Behörde oder der EZB die Lage der betreffenden Institute genau beobachten und prüfen, ob etwaige Frühinterventionsmaßnahmen in Bezug auf diese Institute getroffen wurden. (27) Um eine Störung des Finanzmarkts und der Wirtschaft so gering wie möglich zu halten, sollte die Abwicklung innerhalb eines kurzen zeitlichen Rahmens vollzogen werden. Die Kommission sollte während des gesamten Abwicklungsverfahrens Zugang zu allen Informationen haben, die sie für erforderlich erachtet, um in Kenntnis der Sachlage einen Beschluss im Rahmen des Abwicklungsverfahrens fassen zu können. Wenn die Kommission beschließt, die Abwicklung eines Instituts einzuleiten, sollte der Ausschuss unverzüglich ein Abwicklungskonzept festlegen, in dem die anzuwendenden Abwicklungsinstrumente und ‑befugnisse sowie die Inanspruchnahme etwaiger Finanzierungsmechanismen im Einzelnen ausgeführt sind. (28) Die Liquidation eines ausfallenden Instituts nach dem regulären Insolvenzverfahren könnte die Finanzstabilität gefährden, die Erbringung wesentlicher Dienstleistungen unterbrechen und den Einlegerschutz beeinträchtigen. In einem solchen Fall besteht ein öffentliches Interesse am Rückgriff auf Abwicklungsinstrumente. Ziele der Abwicklung sollten folglich die Gewährleistung der Kontinuität wesentlicher Finanzdienstleistungen, die Aufrechterhaltung der Stabilität des Finanzsystems, die Verringerung des Moral-Hazard-Risikos durch geringere Inanspruchnahme finanzieller Unterstützung für ausfallende Institute aus öffentlichen Mitteln und der Schutz der Einleger sein. (29) Es sollte jedoch immer erst eine Liquidation eines insolventen Instituts im Rahmen eines regulären Insolvenzverfahrens erwogen werden, bevor ein Beschluss über die Fortführung der Geschäftstätigkeit des Instituts gefasst wird. Im Interesse der Finanzstabilität sollte die Geschäftstätigkeit eines insolventen Instituts im Rahmen des Möglichen unter Rückgriff auf private Mittel fortgeführt werden. Dies kann entweder durch Veräußerung an einen privaten Erwerber oder einen Zusammenschluss mit einem privaten Erwerber oder aber mittels Abschreibung der Verbindlichkeiten des Instituts bzw. Umwandlung seiner Schulden in Eigenkapital zwecks Rekapitalisierung erfolgen. (30) Bei der Ausübung von Abwicklungsbefugnissen sollten die Kommission und der Ausschuss sicherstellen, dass Anteilsinhaber und Gläubiger einen angemessenen Teil der Verluste tragen, die Geschäftsleitung ersetzt wird, die Abwicklungskosten für das Institut so gering wie möglich gehalten und alle derselben Klasse zuzurechnenden Gläubiger eines insolventen Instituts in gleicher Weise behandelt werden. (31) Einschränkungen der Anteilsinhaber- und Gläubigerrechte sollten im Einklang mit Artikel 52 der Charta der Grundrechte erfolgen. Die Abwicklungsinstrumente sollten folglich nur auf jene Kreditinstitute angewandt werden, die von einem Ausfall betroffen oder bedroht sind, und auch nur dann, wenn dies dem Ziel der Wahrung der Finanzstabilität als allgemeinem Interesse dient. Insbesondere sollten die Abwicklungsinstrumente angewandt werden, wenn das Institut nicht nach dem regulären Insolvenzverfahren liquidiert werden kann, ohne das Finanzsystem zu destabilisieren, und die Maßnahmen erforderlich sind, um die rasche Übertragung und die Fortführung systemisch wichtiger Aufgaben zu gewährleisten, und nach vernünftigem Ermessen keine Aussicht auf etwaige alternative Maßnahmen des privaten Sektors besteht, einschließlich einer Kapitalerhöhung seitens der vorhandenen Anteilsinhaber oder eines Dritten, die ausreichen würde, um die Existenzfähigkeit des Instituts vollumfänglich wiederherzustellen. (32) Der Eingriff in die Eigentumsrechte sollte nicht unverhältnismäßig sein. Folglich sollten die betroffenen Anteilsinhaber und Gläubiger keine größeren Verluste tragen als sie hätten tragen müssen, wenn das Institut zum Zeitpunkt des Abwicklungsbeschlusses liquidiert worden wäre. Für den Fall einer partiellen Übertragung von Vermögenswerten eines in Abwicklung befindlichen Instituts auf einen privaten Erwerber oder ein Brückeninstitut sollte der verbleibende Teil des in Abwicklung befindlichen Instituts nach dem regulären Insolvenzverfahren liquidiert werden. Zum Schutz der Anteilsinhaber und Gläubiger des Instituts während des Liquidationsverfahrens sollten diese befugt sein, Zahlungen aufgrund ihrer Forderungen in einer Höhe zu verlangen, die den Betrag nicht unterschreiten, der Schätzungen zufolge im Falle eines regulären Insolvenzverfahrens für das gesamte Institut beigetrieben worden wäre. (33) Um die Rechte der Anteilsinhaber zu schützen und zu gewährleisten, dass der den Gläubigern gezahlte Betrag nicht unter dem Betrag liegt, den sie im Rahmen eines regulären Insolvenzverfahrens erhalten würden, sollten klare Verpflichtungen für die Bewertung von Vermögenswerten und Verbindlichkeiten des Instituts festgelegt und genügend Zeit vorgesehen werden, um angemessen zu veranschlagen, wie sie im Falle einer Liquidation des Instituts im Wege eines regulären Insolvenzverfahrens behandelt worden wären. Es sollte die Möglichkeit bestehen, eine solche Bewertung bereits in der Phase der Frühintervention in Angriff zu nehmen. Vor Einleitung einer Abwicklungsmaßnahme sollte eine Schätzung des Werts der Vermögenswerte und Verbindlichkeiten des Instituts und eine Einschätzung der Behandlung vorgenommen werden, die die Anteilsinhaber und Gläubiger im Rahmen eines regulären Insolvenzverfahrens erfahren würden. (34) Es ist wichtig, dass Verluste sofort bei Ausfall eines Instituts ausgewiesen werden. Die Bewertung von Vermögenswerten und Verbindlichkeiten eines ausfallenden Instituts sollte auf der Grundlage ihres Marktwerts zum Zeitpunkt des Rückgriffs auf die Abwicklungsinstrumente und in dem Maße erfolgen, wie die Märkte ordnungsgemäß funktionieren. Sollten die Märkte wirklich nicht funktionieren, sollte die Bewertung zum angemessen gerechtfertigten langfristigen wirtschaftlichen Wert der Vermögenswerte und Verbindlichkeiten erfolgen. Ist Dringlichkeit geboten, sollte der Ausschuss eine rasche, vorläufige Bewertung der Vermögenswerte oder Verbindlichkeiten eines ausfallenden Instituts vornehmen können, die so lange gelten sollte, bis eine unabhängige Bewertung vorgenommen wird. (35) Sollen Objektivität und Zuverlässigkeit des Abwicklungsverfahrens gewährleistet sein, muss festgelegt werden, in welcher Reihenfolge unbesicherte Forderungen von Gläubigern gegenüber einem abzuwickelnden Institut abgeschrieben oder umgewandelt werden sollten. Zur Begrenzung des Risikos, dass Gläubiger größere Verluste erleiden als dies bei einer Liquidation des Instituts nach dem regulären Insolvenzverfahren der Fall wäre, sollte die festzulegende Reihenfolge sowohl für reguläre Insolvenzverfahren als auch für eine Abschreibung oder Umwandlung im Rahmen des Abwicklungsverfahrens gelten. Dies würde auch die Ermittlung des Schuldenstands erleichtern. (36) Die Kommission sollte in Abhängigkeit von den Umständen des Einzelfalls den Rahmen für die Abwicklungsmaßnahme vorgeben und dabei auf alle notwendigen Abwicklungsinstrumente zurückgreifen können. Innerhalb dieses klaren und präzisen Rahmens sollte der Ausschuss über die konkrete Ausgestaltung des Abwicklungskonzepts entscheiden. Zu den einschlägigen Abwicklungsinstrumenten sollten das Instrument der Unternehmensveräußerung, das Instrument des Brückeninstituts, das Bail-in-Instrument und das Instrument der Ausgliederung von Vermögenswerten gehören, die auch in der Richtlinie [ ] vorgesehen sind. Der Rahmen sollte es ferner ermöglichen zu beurteilen, ob die Voraussetzungen für eine Abschreibung und Umwandlung von Kapitalinstrumenten erfüllt sind. (37) Das Instrument der Unternehmensveräußerung sollte die Veräußerung des Instituts oder einzelner Geschäftsbereiche ohne Zustimmung der Anteilsinhaber an einen oder mehrere Erwerber ermöglichen. (38) Das Instrument der Ausgliederung von Vermögenswerten sollte die Behörden in die Lage versetzen, Vermögenswerte mit schlechten Leistungen oder im Wert geminderte Vermögenswerte auf eine getrennte Zweckgesellschaft zu übertragen. Dieses Instrument sollte ausschließlich in Kombination mit anderen Instrumenten genutzt werden, um einen unlauteren Wettbewerbsvorteil für das ausfallende Institut zu verhindern. (39) Eine wirksame Abwicklungsregelung sollte die vom Steuerzahler zu tragenden Kosten für die Abwicklung eines ausfallenden Instituts so gering wie möglich halten. Auch sollte sie gewährleisten, dass selbst große, systemisch relevante Institute ohne Gefährdung der Finanzstabilität abgewickelt werden können. Das Bail-in-Instrument dient eben diesem Ziel, indem es sicherstellt, dass die Anteilsinhaber und Gläubiger des Unternehmens in angemessenem Umfang an den Verlusten beteiligt werden und einen angemessenen Teil dieser Kosten tragen. Zu diesem Zweck sollten, wie vom Rat für Finanzstabilität empfohlen, in einen Abwicklungsrahmen gesetzliche Schuldenabschreibungsbefugnisse – als zusätzliche Option in Verbindung mit anderen Abwicklungsinstrumenten – aufgenommen werden. (40) Damit die erforderliche Flexibilität gewährleistet ist, um Gläubigern unter bestimmten Umständen Verluste zuzuweisen, sollte sowohl in Fällen, in denen die Fortführung der Geschäftstätigkeit des ausfallenden Instituts sichergestellt werden soll, sofern eine realistische Aussicht auf die Wiederherstellung der Existenzfähigkeit des Instituts besteht, als auch in Fällen, in denen systemisch wichtige Dienstleistungen auf ein Brückeninstitut übertragen werden und die verbleibende Geschäftstätigkeit des Instituts eingestellt oder das Institut liquidiert wird, auf das Bail-in-Instrument zurückgegriffen werden können. (41) Wird das Bail-in-Instrument mit dem Ziel der Wiederherstellung des Kapitals des ausfallenden Instituts angewandt, um die Fortführung seiner Geschäftstätigkeit sicherzustellen, sollte die Abwicklung mittels Bail-in stets mit der Ersetzung der Geschäftsleitung sowie einer anschließenden Umstrukturierung des Instituts und seiner Tätigkeiten auf eine Art und Weise einhergehen, mit der die Ursache des Ausfalls behoben wird. Diese Umstrukturierung sollte im Wege der Umsetzung eines Reorganisationsplans erfolgen. (42) Das Bail-in-Instrument sollte nicht auf Forderungen angewandt werden, die abgesichert, besichert oder auf andere Art und Weise garantiert sind. Um jedoch zu gewährleisten, dass das Bail-in-Instrument wirksam und zielführend ist, sollte es auf so viele nicht abgesicherte Verbindlichkeiten eines ausfallenden Instituts wie möglich angewandt werden können. Allerdings ist es zweckmäßig, bestimmte Arten nicht abgesicherter Verbindlichkeiten vom Anwendungsbereich des Bail-in-Instruments auszunehmen. Aus Gründen der öffentlichen Ordnung und einer wirksamen Abwicklung sollte das Bail-in-Instrument weder auf Einlagen angewandt werden, die unter die Richtlinie 94/19/EG des Europäischen Parlaments und des Rates[15] fallen, noch auf Verbindlichkeiten gegenüber Beschäftigten des ausfallenden Instituts oder auf kommerzielle Forderungen im Zusammenhang mit den für den täglichen Geschäftsbetrieb des Instituts notwendigen Gütern und Dienstleistungen. (43) Einleger, die unter das Einlagensicherungssystem fallende Einlagen halten, sollten nicht vom Bail-in-Instrument betroffen sein. Das Einlagensicherungssystem trägt jedoch zur Finanzierung des Abwicklungsverfahrens in dem Maße bei, wie es die Einleger hätte entschädigen müssen. Die Ausübung der Bail-in-Befugnisse würde gewährleisten, dass Einleger weiterhin Zugang zu ihren Einlagen hätten, was der Hauptgrund für die Schaffung der Einlagensicherungssysteme war. Würden diese Systeme in solchen Fällen nicht einbezogen, würde dies einen unfairen Vorteil gegenüber den anderen Gläubigern darstellen, die der Ausübung der Befugnisse der Abwicklungsbehörde unterlägen. (44) Zur Implementierung der Lastenverteilung auf Anteilsinhaber und nachrangige Gläubiger, so wie sie nach den Vorschriften für staatliche Beihilfen verlangt wird, könnte der einheitliche Abwicklungsmechanismus ab dem Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser Verordnung das Bail-in-Instrument in analoger Weise anwenden. (45) Um zu vermeiden, dass Institute ihre Verbindlichkeiten auf eine Art und Weise strukturieren, die die Wirksamkeit des Bail-in-Instruments einschränkt, sollte der Ausschuss bestimmen können, dass die Institute jederzeit einen dem Bail-in-Instrument unterliegenden aggregierten Betrag an Eigenmitteln, nachrangigen Schulden und vorrangigen Verbindlichkeiten, ausgedrückt als Prozentsatz der Gesamtverbindlichkeiten des Instituts, die nicht als Eigenmittel für die Zwecke der Verordnung Nr. 575/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates[16] und der Richtlinie 2013/36/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013[17] gelten, vorhalten müssen. (46) Es sollte die nach den Umständen des Einzelfalls am besten geeignete Abwicklungsmethode gewählt werden; zu diesem Zweck sollte auf alle in der Richtlinie [ ] vorgesehenen Abwicklungsinstrumente zurückgegriffen werden können. (47) Durch die Richtlinie [ ] wurde den nationalen Abwicklungsbehörden die Befugnis zur Abschreibung und Umwandlung von Kapitalinstrumenten übertragen, da gleichzeitig die Voraussetzungen für die Abschreibung und Umwandlung von Kapitalinstrumenten und die Voraussetzungen für eine Abwicklung gegeben sein können und in einem solchen Fall zu prüfen ist, ob eine Abschreibung und Umwandlung der Kapitalinstrumente ausreicht, um die finanzielle Solidität des betroffenen Unternehmens wiederherzustellen, oder ob auch eine Abwicklungsmaßnahme erforderlich ist. In der Regel wird letzteres in einem Abwicklungskontext der Fall sein. Die Kommission sollte auch in dieser Funktion an die Stelle der nationalen Abwicklungsbehörden treten und daher befugt sein, zu bewerten, ob die Voraussetzungen für die Abschreibung und Umwandlung von Kapitalinstrumenten gegeben sind, und zu entscheiden, ob ein Unternehmen abgewickelt werden soll, sofern auch die Voraussetzungen für eine Abwicklung erfüllt sind. (48) In allen teilnehmenden Mitgliedstaaten sollten Effizienz und Einheitlichkeit der Abwicklungsmaßnahmen gewährleistet sein. Daher sollte der Ausschuss befugt sein, in Ausnahmefällen und dann, wenn eine nationale Abwicklungsbehörde den Beschluss des Ausschusses nicht oder nur unzureichend umgesetzt hat, bestimmte Rechte, Vermögenswerte oder Verbindlichkeiten eines in Abwicklung befindlichen Instituts auf eine andere Person zu übertragen oder die Umwandlung von Schuldtiteln zu verlangen, deren vertragliche Bedingungen unter bestimmten Umständen eine Umwandlung vorsehen. Maßnahmen nationaler Abwicklungsbehörden, die den Ausschuss in der Ausübung seiner Befugnisse oder Funktionen beeinträchtigen oder sich darauf auswirken würden, sollten ausgeschlossen werden. (49) Zur Steigerung der Effizienz des einheitlichen Abwicklungsmechanismus sollte der Ausschuss in allen Fällen eng mit der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde zusammenarbeiten. Sofern angezeigt, sollte der Ausschuss auch mit der Europäischen Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde, der Europäischen Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen, dem Europäischen Ausschuss für Systemrisiken und den anderen Behörden zusammenarbeiten, die dem Europäischen System der Finanzaufsicht angehören. Darüber hinaus sollte der Ausschuss eng mit der EZB und den anderen Behörden zusammenarbeiten, die zur Überwachung von Kreditinstituten im Rahmen des SSM befugt sind, insbesondere im Falle von Gruppen, die einer Beaufsichtigung auf konsolidierter Basis durch die EZB unterliegen. Zur effektiven Durchführung des Abwicklungsverfahrens für ausfallende Banken sollte der Ausschuss in allen Phasen des Abwicklungsverfahrens mit den nationalen Abwicklungsbehörden zusammenarbeiten. Die Zusammenarbeit mit letzteren ist nicht nur für die Durchführung der vom Ausschuss gefassten Abwicklungsbeschlüsse erforderlich, sondern auch im Vorfeld von Abwicklungsbeschlüssen, in der Phase der Abwicklungsplanung oder in der Phase der Frühintervention. (50) Da der Ausschuss und nicht die nationalen Abwicklungsbehörden der teilnehmenden Mitgliedstaaten die Abwicklungsbeschlüsse erlassen wird, sollte er auch für die Zwecke der Zusammenarbeit mit nicht teilnehmenden Mitgliedstaaten die betreffenden Behörden ersetzen, soweit es um Abwicklungsaufgaben geht. Insbesondere sollte der Ausschuss alle Behörden aus den teilnehmenden Mitgliedstaaten in den Abwicklungskollegien vertreten, denen auch Behörden aus nicht teilnehmenden Mitgliedstaaten angehören. (51) Da viele Institute nicht nur innerhalb der Union, sondern international tätig sind, muss ein wirksamer Abwicklungsmechanismus Grundsätze für die Zusammenarbeit mit den jeweiligen Drittlandsbehörden festlegen. Drittlandsbehörden sollten im Einklang mit dem durch Artikel 88 der Richtlinie [ ] vorgegebenen Rechtsrahmen unterstützt werden. Zu diesem Zweck sollte der Ausschuss, der die einzige