SCHUTZ DER FINANZIELLEN INTERESSEN DER GEMEINSCHAFTEN UND BETRUGSBEKÄMPFUNG- JAHRESBERICHT 1999

(vorgelegt von der Kommission)

INHALTSVERZEICHNIS

Titel 1: Die Tätigkeit der Gemeinschaft

1. Entwicklungen bei den horizontalen Rechtsvorschriften (erste und dritte Säule)

1.1. Die Reform der Betrugsbekämpfung und die Schaffung des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung

1.1.1. Hintergrund der Reform

1.1.2. Der neue Rechtsrahmen

1.1.2.1. Der Beschluss vom 28. April 1999

1.1.2.2. Die Verordnungen 1073/99 und 1074/99

1.1.2.3. Die Interinstitutionelle Vereinbarung vom 25. Mai 1999

1.1.3. Die Auswirkungen der Reform

1.1.4. Anlaufphase

1.1.5. Der Überwachungsausschuss

1.2. Die Tätigkeiten im Rahmen des ersten Pfeilers

1.2.1. Der Schutz des Euro

1.2.2. Bekämpfung der Geldwäsche

1.3. Der strafrechtliche Schutz

1.3.1. Das Corpus Juris

1.3.2. Bekämpfung der organisierten Kriminalität: Verhandlungen über ein Kooperationsabkommen mit der Schweiz

2. Wichtige Entwicklungen im Bereich des Schutzes der finanziellen Interessen der Gemeinschaft

2.1. Zölle und indirekte Steuern

2.1.1. Versandverfahren

2.1.2. Präferenzregelungen

2.1.3. Indirekte Steuern

2.1.3.1. Mehrwertsteuer (MwSt)

2.1.3.2. Verbrauchsteuern

2.2. Landwirtschaft

2.3. Strukturpolitische Maßnahmen

2.4. Öffentliches Auftragswesen

2.5. Reform des Finanzmanagements (SEM 2000)

2.6. Die Verwaltungreform der Kommission

3. Partnerschaftliche Zusammenarbeit

3.1. Mit den Mitgliedstaaten

3.1.1. Initiativen, die die Kommission zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft gegenüber den Mitgliedstaaten ergriffen hat.

3.1.2. Zusammenarbeit der Justizbehörden: Das Europäische justizielle Netz

3.1.3. Fortbildungsmaßnahmen zum Schutz der finanziellen Interessen

3.2. Mit den Beitrittsländern

3.3. Amtshilfe zwischen der Gemeinschaft und den Drittländern

Abschnitt II : Statistiken und Analysen

4. Betrug und Unregelmäßigkeiten

5. Die Situation 1999

5.1. Betrug und Unregelmäßigkeiten in Zahlen

5.2. Betrug

5.2.1. Von den Mitgliedstaaten gemeldete Betrugsfälle

5.2.2. Fälle, in denen das OLAF Untersuchungen durchführt

5.3. Unregelmäßigkeiten

6. Tendenzen

6.1. Traditionelle Eigenmittel

6.2. Agrarausgaben (FEOGA-Garantie)

6.3. Strukturpolitische Maßnahmen

6.4. Direkte Ausgaben

7. Finanzielle Folgemaßnahmen

7.1. Eigenmittel

7.2. EAGFL-Garantie

7.3. Strukturpolitische Maßnahmen

8. Das im Amsterdamer Vertrag verankerte neue Ziel

9. Einführung einer neuen methode Für die arbeit mit den Mitgliedstaaten

9.1. Stärkung der Rolle des Beratenden Ausschusses für die Koordinierung der Betrugsbekämpfung

9.2. Erstellung eines Fragebogens in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten

9.3. Aussichten für die Erstellung eines zusammenfassenden Berichts für den Zeitraum 1999-2000.

Anhänge

Tabellen und Schaubilder

Synthesebericht der Mitteilungen der Mitgliedstaaten über ihre Tätigkeit und ihre Kontrollergebnisse sowie über Grundsatzfragen auf dem Gebiet der traditionellen Eigenmittel - Haushaltsjahr 1999 - (Artikel 1 Absatz 3 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1150/2000 des Rates)

EINLEITUNG

Wichtigste Entwicklung 1999 war die Neuorganisation der Betrugsbekämpfung auf Gemeinschaftsebene. So wurde die Task Force "Koordinierung der Betrugsbekämpfung" (UCLAF) am 1. Juni 1999 durch das "Europäische Amt für Betrugsbekämpfung" (OLAF) ersetzt. Mit dieser auf höchster Ebene angeregten Reform haben sich die Institutionen Strukturen an die Hand gegeben, die es erlauben werden, alle Formen von Betrug, sonstige rechtswidrige Handlungen sowie schwerwiegende Verstöße gegen das Disziplinarrecht, die den finanziellen Interessen der Gemeinschaften und der Glaubwürdigkeit des europäischen Einigungswerks schaden, wesentlich effizienter zu bekämpfen.

In diesem Jahresbericht 1999 bilanziert die Kommission die so genannten nichtoperativen Tätigkeiten des OLAF [1] und, wie in den Vorjahresberichten auch, die Maßnahmen ihrer anderen Generaldirektionen und Dienststellen. Die am 1. Juni 1999 in Kraft getretenen neuen Rechtsvorschriften über die Betrugsbekämpfung [2] haben die Befugnisse des Amtes ausgedehnt. So nimmt es neben seiner Untersuchungs- und Koordinierungstätigkeit auch Aufgaben im Zusammenhang mit dem Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften gegen rechtswidrige Handlungen wahr, die die Voraussetzungen erfuellen, um verwaltungs- oder strafrechtlich geahndet werden zu können.

[1] Der erste Bericht des OLAF über seine operative Tätigkeit wurde am 23.5.2000 veröffentlicht. Dieser Bericht wird ab dem Zeitpunkt der Einrichtung des Amtes jährlich veröffentlicht (Der nächste Bericht wird den Zeitraum vom 1. Juni 2000 bis zum 31. Mai 2001 abdecken und voraussichtlich im Laufe des zweiteten Halbjahrs 2001 veröffentlicht).

[2] Siehe das Amtsblatt L 136 vom 31.5.1999 mit dem Beschluss der Kommission 1999/352/EG, EGKS, Euratom vom 28. April 1999 zur Errichtung des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF), der Verordnung (EG) des Rates und des Europäischen Parlaments über die Untersuchungen des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung und der Interinstitutionellen Vereinbarung über die internen Untersuchungen des Amtes.

1999 war also ein bedeutsames Jahr. Die Kommission hat die Einführung der neuen Organisationsstruktur des Amtes als eine zentrale Priorität betrachtet: Es galt nicht nur, das Amt mit Personal auszustatten, sondern auch eine neue Betrugsbekämpfungsstrategie zu definieren. Letztere wurde vom Kollegium am 28. Juni 2000 angenommen [3]. Ziel der neuen Politik ist es insbesondere, im Sinne von Artikel 280 EG-Vertrag, der die Rolle der Kommission bei der Verstärkung der Zusammenarbeit mit den innerstaatlichen Behörden beim Schutz der finanziellen Interessen und der Betrugsbekämpfung festschreibt, die partnerschaftliche Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten zu intensivieren.

[3] Mitteilung der Kommission zu Betrugsbekämpfung "Konzept für eine globale Strategie", KOM (2000) 358 endg.

Die Kommission wird entsprechend Artikel 280 Absatz 5 EG-Vertrag in ihrem nächsten Bericht über das Jahr 2000 [4] eine Bestandsaufnahme der Tätigkeiten der Europäischen Gemeinschaft (Gemeinschaftseinrichtungen) und der Mitgliedstaaten ab Inkrafttreten des Vertrags von Amsterdam, d. h. ab dem 1. Mai 1999, vornehmen. Die Beiträge der Mitgliedstaaten werden im Beratenden Ausschuss für die Koordinierung der Betrugsbekämpfung (COC0LAF) geprüft, der regelmäßig zusammentreten wird, damit, u. a. mit Blick auf die Erstellung des Berichts "Artikel 280 EG-Vertrag" eine effiziente Zusammenarbeit mit den innerstaatlichen Behörden aufgebaut werden kann. Die wichtigste Neuerung wird also sein, dass künftig regelmäßig über die Maßnahmen Bericht erstattet werden soll, welche die Mitgliedstaaten zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft ergreifen.

[4] Der nächste Bericht (über das Jahr 2000), in den diese innerstaatlichen Beiträge einfließen werden, wird voraussichtlich im Frühjahr 2001 vorgelegt.

Der Gemeinschaftshaushalt belief sich 1999 [5] auf 84,9 Milliarden EUR (Zahlungsermächtigungen). Finanziert wurde er durch die traditionellen Eigenmittel (13,8Mrd. EUR), die MwSt.-Einnahmen (31,1 Mrd. EUR) und die so genannte 4. Einnahme, die dem Gemeinschaftshaushalt direkt zufließt und den Löwenanteil der Einnahmen ausmacht (37,5 Mrd. EUR). Beansprucht wurden diese Mittel im wesentlichen durch die Agrarpolitik (39,5 Mrd. EUR, das sind 47 % des gesamten Haushaltsvolumens). Auf die Strukturausgaben entfielen 30,4 Mrd. EUR (36 % ), auf die unmittelbar von der Kommission verwalteten Ausgaben (Maßnahmen im Außenbereich sowie Forschung und Entwicklung) 10,9 Mrd. EUR (13 %, ohne Verwaltungs- und Personalausgaben).

[5] Quelle: Haushaltsvademekum (Europäische Kommission); Ausgabe 2000; SEK (2000) 1200.

In diesem Zusammenhang sollte nicht vergessen werden, dass Betrug und Unregelmäßigkeiten zum Nachteil der Gemeinschaften von der Kommission und den Mitgliedstaaten gemeinsam bekämpft werden müssen. Die Hauptverantwortung liegt indessen bei den Mitgliedstaaten, da sie für die Einziehung der traditionellen Eigenmittel im Namen der Gemeinschaften zuständig sind und rund 80 Prozent der Haushaltsmittel selbst verwalten. Wie im Vorjahr wird auch in diesem Bericht auf der Grundlage der innerstaatlichen Meldungen, die gemäß den einschlägigen Verordnungen bei der Kommission eingehen, zwischen Fällen von Betrug und Unregelmäßigkeiten unterschieden. Und wie im Vorjahr sind die hier vorgelegten Schlussfolgerungen mit Vorsicht zu interpretieren, da es unter Umständen länger dauert und der Abschluss der betreffenden Untersuchung abgewartet werden muss, bevor festgestellt werden kann, ob letztendlich eine Unregelmäßigkeit oder ein Betrug vorliegt.

Die 1999 aufgedeckten oder vermuteten Fälle von Betrug und Unregelmäßigkeiten sind gegenüber den Vorjahren von vergleichbarem Ausmaß (aus den beigefügten Übersichten gehen die von den Mitgliedstaaten 1999 gemeldeten Fälle hervor; die Schaubilder ermöglichen einen Vergleich mit den drei Vorjahren, wobei allerdings nicht zwischen Fällen von Betrug und Unregelmäßigkeiten unterschieden wird). Nur bei den strukturpolitischen Maßnahmen (Strukturfonds und Kohäsionsfonds) ist für 1999 sowohl bei der Zahl der gemeldeten Fälle als auch in Bezug auf das Schadensvolumen eine nennenswerte Entwicklung zu verzeichnen, was auf die verstärkten Kontrollen- und Aufdeckungsmaßnahmen der Mitgliedstaaten zurückzuführen ist.

Im Bericht werden die wichtigsten Entwicklungen, und so weit möglich die jüngsten Maßnahmen in diesem Zusammenhang dargelegt. So wird in Titel I auf die Reform der Betrugsbekämpfung, die neuen "horizontalen" Rechtsvorschriften (der ersten und dritten Säule) zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften (insbesondere zum Schutz des Euro), die neuen sektorspezifischen Rechtsvorschriften (Eigenmittel; Zoll und indirekte Steuern, Agrar- und Strukturausgaben, von der Kommission verwaltete direkte Ausgaben) sowie auf die Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten und den Drittländern, einschließlich der Bewerberländer eingegangen. Während Titel II statistischen Analysen gewidmet ist, wird in dem - kurz gehaltenen - Titel III die derzeitige Situation dargelegt, die die Berichterstattung der Kommission über den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft vor dem Hintergrund von Artikel 280 EG-Vertrag kennzeichnet. Außerdem wird darin eine neue Arbeitsmethode skizziert, die von den bestehenden Strukturen (insbesondere dem COCOLAF) ausgeht und 2001 für die Erstellung des nächsten Berichts angewendet werden soll.

Titel I: Die Tätigkeit der Gemeinschaft

1. Entwicklungen bei den horizontalen Rechtsvorschriften (erste und dritte Säule)

1.1. Die Reform der Betrugsbekämpfung und die Schaffung des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung

1.1.1. Hintergrund der Reform

Nachdem die Haushaltsbehörde (Europäisches Parlament und Rat) die UCLAF zu mehr Effizienz [6] und einer entschlosseneren Bekämpfung von Betrug und Unregelmäßigkeiten innerhalb der Gemeinschaftseinrichtungen angemahnt hatte, setzte der Vorsitz des Europäischen Rates Anfang 1999 eine "hochrangige interinstitutionelle Gruppe'' aus Vertretern der Kommission, des Europäischen Parlaments und des Rates ein.

[6] Infolge u.a. des Sonderberichts Nr. 8/98 des Rechnungshofs über die Funktionsweise der UCLAF (ABl. C 230 vom 22.7.1998). Siehe auch die Entschließung des Europäischen Parlaments vom 7.10.1998 (ABl. C 328 vom 26.10.1998) sowie die Schlussfolgerungen des Rates "Wirtschaft und Finanzen" vom 23.11.1998 zur Betrugsbekämpfung.

Im Juni 1999 begrüßte der Europäische Rat von Köln die vorbildliche, enge und konstruktive Zusammenarbeit zwischen Europäischem Parlament, Rat und Kommission, denn sie habe es ermöglicht, in kurzer Zeit die rechtlichen Grundlagen zu schaffen, damit - wie von ihm auf seiner Tagung von Wien im Dezember 1998 gewünscht - das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung zum 1. Juni 1999 seine Arbeit habe aufnehmen können. Auch stellte der Europäische Rat in Köln fest, mit der Schaffung des Amtes und der Annahme der einschlägigen Rechtsvorschriften sei ein starkes politisches Zeichen gesetzt worden, dass die Union auch bei ihrem Kampf gegen Betrug, Korruption und Misswirtschaft handlungsfähig sei [7].

[7] Der Ausschuss unabhängiger Sachverständiger hatte am 15.3.1999 seinen "Ersten Bericht über Anschuldigungen betreffend Betrug, Mißmanagement und Nepotismus in der Europäischen Kommission" und am 10.9.1999 seinen "Zweiten Bericht über die Reform der Kommission - Analyse der derzeitigen Praxis und Vorschläge zur Bekämpfung von Mißmanagement, Unregelmäßigkeiten und Betrug" vorgelegt.

1.1.2. Der neue Rechtsrahmen

Der neue Rechtsrahmen zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften und zur Bekämpfung von Betrug und sonstigen rechtswidrigen Tätigkeiten zum Nachteil der Gemeinschaften wurde auf der Grundlage eines Vorschlags der Kommission vom 17. März 1999 [8] angenommen. Er setzt sich wie folgt zusammen:

[8] ABl. C 231 vom 12.5.1999.

- Beschluss der Kommission 1999/352/EG, EGKS, Euratom vom 28. April 1999 zur Errichtung des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF) [9];

[9] ABL. L 136 vom 31.5.1999, Seite 20.

- Verordnung (EG) Nr. 1073/99 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Mai 1999 über die Untersuchungen des OLAF [10]. Da der Amsterdamer Vertrag am 1. Mai 1999 in Kraft getreten ist, hat das Parlament im Mitentscheidungsverfahren an der Beschlussfassung teilgenommen;

[10] ABl. L 136 vom 31.5.1999, Seite 1. Der Rat hat am 25.5.1999 auf Grund von Artikel 203 des EAG-Vertrags die Verordnung (Euratom) Nr. 1074/99 über die Untersuchungen des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung angenommen. Diese Verordnung hat den gleichen Gegenstand wie die Verordnung (EG) Nr. 1073/99.

- Interinstitutionelle Vereinbarung zwischen dem Europäischen Parlament, dem Rat und der Kommission vom 25. Mai 1999 über die internen Untersuchungen des OLAF; dieser Vereinbarung ist im Anhang ein Muster für interne Beschlüsse ("Standardbeschluss") beigefügt [11]. Die anderen Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft werden in dieser Vereinbarung aufgefordert, auf der Grundlage der Verordnung, der Vereinbarung und ihres Anhangs interne Beschlüsse zu fassen, die die Rechte und Pflichten der von einer internen Untersuchung des OLAF betroffenen Beamten und Bediensteten regeln.

[11] ABl. L 136 vom 31.5.1999, Seite 15.

1.1.2.1. Der Beschluss vom 28. April 1999

Nach diesem Beschluss übernimmt das Amt sämtliche Aufgaben der UCLAF, u.a. die Ausarbeitung von Rechts- und Verwaltungsvorschriften in seinen Arbeitsbereichen.

Das Amt genießt völlige Unabhängigkeit (Artikel 3 des Beschlusses) hinsichtlich der Untersuchungen. Es wird von einem Direktor geleitet, der die Verantwortung für die Durchführung der Untersuchungen übernimmt und keine Anweisungen der Kommission, einer Regierung, eines anderen Organs, einer Einrichtung, eines Amtes oder einer Agentur erbitten oder entgegennehmen darf.

Der Direktor wird von der Kommission nach Abstimmung mit dem Europäischen Parlament und dem Rat für eine Dauer von fünf Jahren ernannt. Er übt seine Untersuchungsbefugnisse unter der Überwachung eines Ausschusses aus, dessen Zusammensetzung in den Verordnungen 1073/99 et 1074/99 geregelt ist.

Dieser mit Beschluss der Kommission vom 28. April 1999 eingesetzte Überwachungsausschuss setzt sich aus fünf nahrhaften Persönlichkeiten zusammen [12].

[12] Vgl. Punkt 0 weiter unten.

1.1.2.2. Die Verordnungen 1073/99 und 1074/99

Die im Beschluss der Kommission vom 28. April 1999 verankerte Unabhängigkeit des Amtes in bezug auf die Untersuchungen wird durch die Verordnungen 1073/99 und 1074/99 bestätigt: Artikel 5 und 6 dieser Verordnungen sehen vor, dass der Direktor des Amtes die Untersuchungen in eigener Verantwortung einleitet und durchführt, wobei es sich um externe Untersuchungen (in den Mitgliedstaaten) oder um interne Untersuchungen (in den Organen, Einrichtungen, Ämtern und Agenturen der Gemeinschaft) handeln kann) [13].

[13] Bei allen anderen Aufgaben, die ihm übertragen sind, verhält sich das Amt wie jede andere Dienststelle der Kommission.

Somit hat also der Gesetzgeber Vorkehrungen getroffen, um sicherzustellen, dass die Unabhängigkeit des Amtes generell und bei der Wahrnehmung seiner Untersuchungsbefugnis gewährleistet ist. Die Einsetzung des Überwachungsausschusses und die statutäre Stellung des Direktors sind die sichtbarsten Beweise dieser Unabhängigkeit, die vom Gesetzgeber insoweit zum Dreh- und Angelpunkt der Reform gemacht wurde, als er verfügt hat, dass weder der Ausschuss noch der Direktor Anweisungen von Regierungen oder Einrichtungen erbitten oder erhalten dürfen. Der Überwachungsausschuss unterstützt den Direktor in dieser Hinsicht und sorgt mit ihm gemeinsam dafür, dass Persönlichkeitsrechte sowie Datenschutz und Vertraulichkeit entsprechend den geltenden Regeln gewahrt bleiben. Diese Reform steht im Einklang mit den Grundsätzen der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit. Das Amt ist in der Kommission angesiedelt und nimmt auf Dienststellen-Ebene am Gesetzgebungsprozess teil. Weil es seine Untersuchungen unabhängig und institutionenübergreifend durchführt, muss es objektiv und unparteiisch in die Ermittlungssysteme, den Informationsaustausch und die operativen Analysen eingebunden werden können.

1.1.2.3. Die Interinstitutionelle Vereinbarung vom 25. Mai 1999

Die Interinstitutionelle Vereinbarung zwischen Europäischem Parlament, Rat und Kommission über die internen Untersuchungen des OLAF sieht vor, dass eine gemeinsame Regelung mit Durchführungsbestimmungen zu erlassen ist, die zur Erleichterung eines reibungslosen Ablaufs der internen Untersuchungen des Amtes erforderlich sind. Diese internen Untersuchungen dienen der Bekämpfung von Betrug, Korruption und sonstigen rechtswidrigen Tätigkeiten zum Nachteil der finanziellen Interessen der Gemeinschaften sowie der Aufdeckung schwerwiegender Handlungen bei der Dienstausübung [14], die gegebenenfalls disziplinar- oder strafrechtlich zu ahnden sind.

[14] Handlungen, die eine Verletzung der Pflichten der Mitglieder, Führungskräfte, Beamte oder sonstige Bedienste der Organe und Einrichtungen der Gemeinschaften darstellen können.

Auf dieser neuen rechtlichen Grundlage hat die Kommission am 2. Juni 1999 den Beschluss 1999/396/EG, EGKS, Euratom über die Bedingungen und Modalitäten der internen Untersuchungen zur Bekämpfung von Betrug, Korruption und sonstigen rechtswidrigen Handlungen zum Nachteil der Interessen der Gemeinschaften angenommen [15]. In diesem Beschluss ist die Art und Weise präzisiert, wie die OLAF-Bediensteten bei internen Untersuchungen in der Kommission vorzugehen haben. Er stellt darauf ab, die Persönlichkeitsrechte der von einer Verwaltungsuntersuchung betroffenen Personen zu schützen. Er wurde zeitgleich mit dem entsprechenden Beschluss des Rates [16] im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften veröffentlicht (In den anderen Gemeinschaftseinrichtungen sind die diesbezüglichen Beratungen noch nicht abgeschlossen [17]).

[15] ABl. L 149 vom 16.6.1999, Seite 57.

[16] Beschluss 1999/394/EG, Euratom des Rates vom 25.5.1999, ABl. L 149 vom 16.6.1999, Seite 36.

[17] Ende 1999 hatten nur die Europäische Zentralbank und die Europäische Investitionsbank keinen entsprechenden Beschluss gefasst. Diese beiden Einrichtungen der Gemeinschaft bestreiten die Anwendbarkeit der neuen Rechtsvorschriften, so dass beim Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften zwei Klagen in dieser Angelegenheit anhängig sind (Rechtssachen C-11/00 und C-15/00).

1.1.3. Die Auswirkungen der Reform

Was die Untersuchungen betrifft, so übertragen die neuen Rechtsvorschriften dem Amt die Aufgaben und operativen Mittel der Kommission; zudem ist die von der UCLAF "geerbten" Aufgabe der Durchführung interner Untersuchungen auf sämtliche Organe, Einrichtungen, Ämter und Agenturen der Gemeinschaft ausgedehnt worden. So kann das Amt von sich aus eine interne Untersuchung in einem Organ oder jeder anderen Einrichtung der Gemeinschaft einleiten und gegebenenfalls beschließen, einen Vorgang an die zuständige innerstaatliche Justizbehörde zu übergeben.

1.1.4. Anlaufphase

Das Amt ist verwaltungs- und haushaltsmäßig der Kommission angegliedert. Gemäß dem Beschluss vom 28. April 1999 ist der Direktor befugt, Mitarbeiter einzustellen und zu ernennen. Außerdem erstellt er den Vorentwurf eines Haushalts für das Amt und leitet diesen rechtzeitig dem für Haushalt zuständigen Generaldirektor zu. Veranschlagt sind darin die Personalausgaben, die Sachausgaben (einschließlich Gebäude- und DV-Ausgaben) sowie die Ausgaben für die Untersuchungen (Der Etat des Amtes ist im Gesamthaushaltsplan der Europäischen Union gesondert ausgewiesen).

Das Amt soll in zwei Schwerpunktbereiche gegliedert werden, deren Mitarbeiter eng zusammenarbeiten werden: einen operativen und polyvalenten Bereich mit erfahrenen Untersuchungsbeauftragten und einen Bereich, "allgemeine Politik und Gesetzgebung", der die ausgewerteten Untersuchungsergebnisse in legislative Fortschritte umsetzen soll.

Bis Ende 2001 soll das Amt 300 Mitarbeiter umfassen. 224 Posten sind im Stellenplan für das Haushaltsjahr 2000 vorgesehen; die Kommission hat im Rahmen des Haushaltsvorentwurfs 2001 76 zusätzliche Planstellen beantragt [18]. Die Einstellungsverfahren sind angelaufen; es liegt auf der Hand, dass das Amt sich zur Einstellung qualifizierter Untersuchungsbeauftragter an die zuständigen Stellen der Mitgliedstaaten wendet, die über genügend Mitarbeiter mit entsprechender Qualifikation verfügen. Das Amt wird Teams von Untersuchungsbeauftragten bilden, die in der Lage sind, Untersuchungen bis zu deren Abschluss durchzuführen, und - auch das ist von eminenter Bedeutung - sowohl bei internen als auch bei externen Untersuchungen die gerichtlichen Folgemaßnahmen in Abstimmung mit den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten abzuwickeln [19].

[18] Ende 1999 hatte das Amt einen Personalbestand von 119 Personen. In zwei Berichtigungsschreiben hat die Kommission für dieses Haushaltsjahr 30 zusätzliche Planstellen beantragt, die die Haushaltsbehörde bewilligt hat.

[19] Das Anforderungsprofil geht von besonderen Kenntnissen in den Bereichen "Intelligence", "Korruptionsbekämpfung" und "Verstärkung der Strafrechtsdimension" voraus.

1.1.5. Der Überwachungsausschuss

Der Überwachungsausschuss des OLAF wurde mit Beschluss der Kommission vom 28.4.1999 zur Errichtung des Amtes eingesetzt. In der Verordnung (EWG) Nr. 1073/99 vom 25.5.1999 haben Parlament und Rat die Aufgabe dieses Ausschusses und seine Funktionsweise genau festgelegt.

Nach dieser Verordnung setzt sich der Überwachungsausschuss aus fünf Mitgliedern zusammen, deren Amtszeit drei Jahre beträgt und verlängerbar ist. Bei den Mitgliedern handelt es sich um Persönlichkeiten, die die Voraussetzungen erfuellen, um in ihrem Land hochrangige Aufgaben wahrzunehmen. Sie wurden einvernehmlich vom Europäischen Parlament, dem Rat und der Kommission ernannt [20].

[20] Siehe Beschluss 1999/C 220/01 des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission vom 19.7.1999 über die Ernennung der Mitglieder des OLAF-Überwachungsausschusses, ABl. C 220 vom 31.7.1999, Seite 1. Die Mitglieder des Ausschusses sind Frau M. Delmas-Marty (F) sowie die Herren E. Bruti-Liberati (I), J. N. da Cunha Rodrigues (P), R. Kendall (UK), H. Noack (D). Frau Delmas-Marty wurde von den anderen Mitgliedern zur Vorsitzenden gewählt. Er muss mindestens 10mal jährlich tagen.

1.2. Die Tätigkeiten im Rahmen des ersten Pfeilers

1.2.1. Der Schutz des Euro

Die Kommission hat in ihrer Mitteilung vom 22. Juli 1998 an das Europäische Parlament, den Rat und die Europäische Zentralbank [21] den Standpunkt vertreten, dass die Maßnahmen zum Schutz des Euro sich in ein Gesamtkonzept einfügen müssen. Ein Vorgehen auf europäischer Ebene zur Gewährleistung eines effizienten Schutzes des Euro müsse sich vornehmlich auf Weiterbildungsmaßnahmen, Informationsaustausch, Zusammenarbeit und Amtshilfe sowie auf den strafrechtlichen Schutz des Euro gegen Fälschung im Wege einer Annäherung der nationalen Strafrechtsvorschriften konzentrieren.

[21] KOM(1998) 474 endg.

Europol, dessen Befugnisse vom Rat auf die Bekämpfung von Geldwäsche ausgedehnt wurde [22], hat den Auftrag erhalten, den vor Ort zum Schutz des Euro gegen Geldwäsche arbeitenden Ermittlern Beistand zu leisten.

[22] Beschluss des Rates vom 29.4. 1999, ABl. L 140 vom 14.6.2000.

Der Rat "Justiz und Inneres" hat am 2. Dezember 1999 einen Vorschlag für einen Rahmenbeschluss zur Verstärkung des strafrechtlichen Schutzes des Euro geprüft [23]. Diese Rechtsvorschriften gilt es nunmehr zu ergänzen. Die seit 1999 stattfindenden Beratungen und Konsultationen mit den Sachverständigen der Mitgliedstaaten sowie mit den Vertretern der Europäischen Zentralbank und anderer beteiligter Einrichtungen (darunter Europol) haben in einen Vorschlag für eine Verordnung über die Aufdeckung und Identifizierung von Fälschungen sowie den Schutz des Euro gegen Geldwäsche gemündet, den die Kommission am 26. Juli 2000 unterbreitet hat [24]. Dieser Vorschlag sieht folgendes vor:

[23] Der Rahmenbeschlus wurde am 29. Mai 2000 angenommen, ABl. L 140 vom 14.6.2000.

[24] KOM(2000) 492 endg.

- Sammlung technischer Daten,

- Schaffung eines strategischen und operativen Informationssystems und eines Netzwerks für den Austausch von Daten über Euro-Fälschungen,

- Verpflichtung, Daten über Fälschungen mitzuteilen,

- Zugang der innerstaatlichen Behörden und Einrichtungen sowie anderer zuständiger Stellen zu diesen Informationen,

- Intensivierung der Amtshilfe auf dem Gebiet der Fälschung des Euro, einschließlich mit Drittländern, insbesondere den Bewerberländern.

1.2.2. Bekämpfung der Geldwäsche

Sowohl die UCLAF als auch jetzt das OLAF [25] haben in zahlreichen Fällen aufzeigen können, wie zweckmäßig es für den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften ist, über Informationen zu verdächtigen Finanztransaktionen verfügen zu können. Derartige Informationen erlauben es, eine Verknüpfung zwischen den Tätern und den Drahtziehern herzustellen und letztere strafrechtlich zu verfolgen. Daher sollte für den Geldwäsche-Aspekt eines Falls von Betrug zum Nachteil der Gemeinschaft die Verpflichtung zur Zusammenarbeit gelten, wie sie für die Ursprungsstraftaten vorgesehen ist [26].

[25] Siehe die Jahresberichte der Kommission zur Betrugsbekämpfung, insbesondere die Berichte für 1997 - KOM(1998) 276 endg. - und 1998 - KOM(1999) 590 endg., (Fälle von Alkoholschmuggel).

[26] Der Rat "Wirtschaft und Finanzen" vom 17. Juli 2000 hat die Beteiligung der Kommission am Informationsaustausch über Fälle von Betrug und Korruption zum Nachteil der finanziellen Interessen der Gemeinschaften grundsätzlich begrüßt. (Punkt 4 der Schlussfolgerungen der Orientierungsdebatte des Rates über den Vorschlag zur Änderung der Richtlinie).

Die Kommission hat einen Vorschlag zur Änderung der Richtlinie 91/308/EWG über die Geldwäsche [27] vorgelegt, um der Tatsache Rechnung zu tragen, dass sich die für Geldwäsche genutzten Wirtschaftskreisläufe geändert haben und die Geldwäsche nicht mehr nur den von der Richtlinie bereits abgedeckten Drogenhandel, sondern auch andere Bereiche erfasst, in denen die organisierte Kriminalität die Finanzen der Europäischen Gemeinschaft als Angriffsziel nimmt. So hat die Kommission vorgeschlagen, die in der alten Richtlinie vorgesehenen Verpflichtungen auf bestimmte Tätigkeiten und Nicht-Finanzberufe auszudehnen. Außerdem sieht ihr Vorschlag vor, dass die innerstaatlichen Behörden verpflichtet sind, zusammenzuarbeiten, um Geldwäsche-Handlungen zum Nachteil der finanziellen Interessen der Gemeinschaft einen Riegel vorzuschieben.

[27] KOM(1999) 352 endg.

1.3. Der strafrechtliche Schutz

1.3.1. Das Corpus Juris

Nachdem die Kommission auf Wunsch des Europäischen Parlaments eine rechtsvergleichende Untersuchung hatte durchführen lassen, um die Möglichkeiten einer Verstärkung des strafrechtlichen Schutzes der finanziellen Interessen der Gemeinschaft auszuloten [28], konnte im September 1999 die Folgestudie zum "Corpus Juris" abgeschlossen werden: eine Gruppe von Strafrechtlern legte einen endgültigen Bericht vor, der sich auf vier Syntheseberichte stützte. In diesem Gutachten untersuchen sie eingehend Sinn, Notwendigkeit und Durchführbarkeit des "Corpus Juris der strafrechtlichen Regelungen zum Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Union" und prüfen die Auswirkung sämtlicher Empfehlungen auf das Strafrecht jedes Mitgliedstaates. Dieser Bericht wurde dem Europäischen Parlament (Ausschuss für Haushaltskontrolle) vorgelegt und veröffentlicht [29] .

[28] Siehe Jahresbericht 1998, Kapitel 3 Punkt 5.

[29] "La mise en oeuvre du Corpus juris dans les États membres ", M. Delmas-Marty / J.A.E. Vervaele, Intersentia, Utrecht, 2000.

1.3.2. Bekämpfung der organisierten Kriminalität: Verhandlungen über ein Kooperationsabkommen mit der Schweiz [30]

[30] Siehe den Jahresbericht 1998, Kapitel 4 Punkt 3.

Die Wirtschaftsbeziehungen zwischen den Gemeinschaften und der Schweiz werden sich demnächst auf der Grundlage von sieben bilateralen - bereits unterzeichneten, jedoch noch nicht ratifizierten - Abkommen [31] intensiver gestalten. Diese Abkommen sehen allerdings keine Maßnahmen zur Verbesserung der Zusammenarbeit bei der Bekämpfung von Betrug und Finanzkriminalität vor.

[31] KOM(1999) 229 endg.

Zudem stößt die Umsetzung des Protokolls über die Amtshilfe von 1997, das zwar Fortschritte gebracht hat, nach wie vor auf Hindernisse. Eine bilaterale Expertengruppe (Kommission/Schweiz) hat sich im Laufe von 1999 mehrmals zu Beratungen getroffen, um festzustellen, welche Schwierigkeiten bei der Zusammenarbeit auf dem Gebiet von Betrug bestehen, der von Personen begangen wird, die vom Hoheitsgebiet der Schweiz aus operieren.

Die Kommission hat den Rat daher um Verhandlungsdirektiven ersucht [32], damit auf der Grundlage dieser Beratungen der Rechtsrahmen für die Zusammenarbeit zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften und zur Bekämpfung der organisierten Finanzkriminalität verbessert werden kann.

[32] SEK (2000) 1883 endg.

Am 1. Dezember 1999 haben der Direktor des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung und der Direktor des Büros für Integration (Bern) Schlussfolgerungen unterschrieben, in denen die Einrichtung zentraler Kontaktstellen vorgesehen ist.

2. Wichtige Entwicklungen im Bereich des Schutzes der finanziellen Interessen der Gemeinschaft

In diesem Kapitel werden die Entwicklungen behandelt, die bei der Einbeziehung des Schutzes der finanziellen Interessen der Gemeinschaften in die sektorbezogenen Rechtsvorschriften über Finanzhilfen und Kofinanzierungen zugunsten der Mitgliedstaaten in den großen Politikbereichen der Union zu verzeichnen sind.

Die wichtigsten Entwicklungen betreffen die Bereiche Eigenmittel, Landwirtschaft und Strukturpolitik.

Der Schutz der finanziellen Interessen ist eine der vorrangigen Aufgaben der Kommission. So hat das am 16. September 1999 eingesetzte neue Kollegium die Verwaltungsreform, die Anfang 2000 eingeleitet wurde und beim Finanzmanagement, d.h. der Bewirtschaftung von Mitteln durch die Kommission (gegebenenfalls gemeinsam mit den Mitgliedstaaten) ansetzt, absolute Priorität eingeräumt. Diese Reform hat eine tiefgreifende Änderung nicht nur der Finanzmanagements und der Prüfmethoden, sondern auch der Verwaltungspraxis der Kommission zur Folge. Die Neufassung der Haushaltsordnung sowie die Schaffung eines internen Auditdienstes und eines zentralen Finanzdienstes werden entscheidend zu einer Verstärkung des Schutzes der finanziellen Interessen beitragen. Ein Abschnitt dieses Kapitels befasst sich im übrigen mit den Fortschritten, die im Zuge der 1995-1996 unter der Bezeichnung "SEM 2000" eingeleiteten Reform des Finanzmanagements der Kommission zu verzeichnen sind, die im allgemeineren Rahmen der Verwaltungsreform fortgeführt wird.

2.1. Zölle und indirekte Steuern

2.1.1. Versandverfahren

In enger Zusammenarbeit mit 22 nationalen Zollverwaltungen [33] wurden im Rahmen des Aktionsplans [34] mehrere Initiativen eingeleitet, um das Vertrauen der EU-Wirtschaftsbeteiligten in das System wieder herzustellen.

[33] 15 Mitgliedstaaten + 7 Drittländer, die das Übereinkommen über das gemeinsame Versandverfahren vom 20.5. 1987 unterzeichnet haben (Island, Norwegen, Schweiz, Ungarn, Polen, Tschechische Repubkil und Slowakei).

[34] Mitteilung der Kommission "Aktionsplan für das Versandverfahren in Europa - eine neue Zollpolitik", KOM(97) 188 endg. vom 30.4.1997 (ABl. C 176 vom 10.6.1997). Siehe vorhergehende Jahresberichte, insbesondere Bericht 1998, Kapitel 3, Punkt 1.

Zu den wichtigsten Initiativen gehören der Erlass von Rechtsvorschriften zur Änderung des gemeinschaftlichen Versandverfahrens und des Übereinkommens über das gemeinsame Versandverfahren.

Der geänderte gemeinschaftliche Zollkodex [35] ist nach seiner Annahme durch das Europäische Parlament und den Rat 1999 [36] in Kraft getreten. Die neuen Bestimmungen klären und verbessern die Grundvorschriften über die Erledigung des Versandverfahrens und die Verantwortlichkeiten der diese Regelung in Anspruch nehmenden Zollbeteiligten sowie über die Sicherheitsleistungen, den Gemeinschaftsrahmen für die vereinfachten Verfahren und die Verfahren zur Einziehung der Zollschuld aus einem gemeinschaftlichen Versandverfahren.

[35] Verordnung (EWG) des Rates Nr. 2913/92 zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften (ABl. L 302 vom 19.10.1992).

[36] Verordnung (EG) des Europäischen Parlaments und des Rates Nr. 955/99 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr.°2913/92 des Rates hinsichtlich des externen Versandverfahrens (ABl. L 119 vom 7.5.1999).

Was die erforderlichen Änderungen der Durchführungsvorschriften zum gemeinschaftlichen Zollkodex [37] und des Übereinkommens über das gemeinsame Versandverfahren anbelangt, so wurden die früher erstellten Texte 1999 angepasst. Kommission, Mitgliedstaaten und Vertragsparteien konnten sich somit 1999 auf einen gemeinsamen Standpunkt in bezug auf die Inanspruchnahme einer umfassenderen Sicherheit im Verkehr mit empfindlichen Waren einigen.

[37] Verordnung (EWG) der Kommission Nr. 2454/93 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften (ABl. L 253 vom 11.10.1993).

Im Rahmen des Programms "Zoll 2002" [38] finanziert die Kommission in voller Höhe die EDV-Umstellung des gemeinsamen und gemeinschaftlichen Versandverfahrens, u. a. mit dem Ziel, die Erledigung der Versandvorgänge - derzeit beruht das Verfahren noch auf einem schriftlichen Datenaustausch zwischen der Ausgangs- und der Bestimmungszollstelle - zu bescheunigen. Sobald das neue Verfahren einsatzbereit ist, werden Regelwidrigkeiten in diesem naturgemäß betrugsanfälligen Bereich rascher erkannt werden können.

[38] Beschluss des Rates und des Parlaments 105/2000 vom 17.12. 1999, ABl. L 13 vom 19.1. 2000.

Die Reform der Versandverfahren steht kurz vor dem Abschluss; auf Dauer erfolgreich wird sie allerdings nur dann sein, wenn sie von den 22 nationalen Zollverwaltungen langfristig mitgetragen wird. Daher hat der Rat in einer Entschließung vom 22. Juni 1999 den Aktionsplan der Kommission begrüßt und die Mitgliedstaaten aufgefordert, ihn insbesondere in operativer und informationstechnischer Hinsicht nach wie vor als Priorität zu behandeln.

2.1.2. Präferenzregelungen

In ihrer Mitteilung über die Verwaltung der Zollpräferenzregelungen [39] hat die Kommission ein Aktionsprogramm aufgestellt, das darauf abzielt, die Bedingungen neu festzulegen, unter denen diese Regelungen anwendbar sind. In Umsetzung dieser Mitteilung wurde der gemeinschaftliche Zollkodex (Verordnung 2913/92) geändert und eine Definition der Begriffe "Irrtum der Zollbehörden" und "guter Glaube des Zollschuldners" festgelegt.

[39] KOM(97) 402 endg. vom 23.7.1997.

Um also den Schutz des guten Glaubens der Wirtschaftsteilnehmer einerseits und der finanziellen Interessen der Gemeinschaften andererseits zu gewährleisten, einigten sich das Europäische Parlament, der Rat und die Kommission nach langwierigen und schwierigen Diskussionen darauf, das Geschäftsrisiko, das ein Einführer, der die Gewährung einer Zollpräferenzregelung beantragt, normalerweise zu tragen hat, zu begrenzen.

Dieser Schutz kann jedoch nicht geltend gemacht werden, wenn mangelnde Sorgfalt vorliegt oder im Amtsblatt der EG eine Mitteilung an die Wirtschaftsteilnehmer veröffentlicht worden, dass begründete Zweifel vorliegen.

In diesem Sinne und angesichts der Notwendigkeit, das Gemeinschaftshandeln im Zollbereich für die Einführer in Europa transparenter zu gestalten, ist der Grundsatz eines systematischeren Einsatzes eines Frühwarnsystems festgeschrieben worden. In Umsetzung dieser Strategie wird die Kommission die Wirtschaftsbeteiligten über die ihr zur Kenntnis gebrachten Fälle unterrichten, bei denen "begründete Zweifel" hinsichtlich des Warenursprungs vorliegen [40].

[40] Siehe Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament zur Präzisierung der Voraussetzungen für die Unterrichtung der Wirtschaftsbeteiligten und der Verwaltungen der Mitgliedstaaten im Falle von "begründeten Zweifeln" am Warenursprung bei Zollpräferenzregelungen.

2.1.3. Indirekte Steuern

2.1.3.1. Mehrwertsteuer (MwSt.)

Im Rat ist 1999 eine Ad-hoc-Gruppe "Steuerbetrug" eingesetzt worden. Die Kommission hat aktiv an den Arbeiten dieser Gruppe mitgewirkt, die darauf abstellten, die Verwaltungszusammenarbeit bei der Bekämpfung von Steuerbetrug (direkte und indirekte Steuern) zu analysieren und zu intensivieren [41].

[41] Die Arbeiten wurden im ersten Halbjahr 2000 fortgesetzt. Der Bericht der Gruppe wurde am 22. Mai 2000 vorgelegt (Nr. des Ratsdokuments: 8668/00). Erörterung im Rat "Wirtschaft/Finanzen" am 5. Juni 2000.

Die Kommission hat ihrerseits im Rahmen einer eigenen Untersuchung ermittelt, wie und wie effizient die Verwaltungszusammenarbeit und die Amtshilfe im MwSt.-Bereich nach sechsjähriger Anwendung der Übergangsregelung funktioniert und die Ergebnisse im Verlauf des Jahres 1999 analysiert. Die Schlussfolgerungen des im Januar 2000 [42] veröffentlichten Berichts lassen sich wie folgt zusammenfassen:

[42] KOM(2000) 28.

- Die Mitgliedstaaten stellen für die MwSt.-Kontrollen keine ausreichenden Ressourcen bereit.

- Die Mitgliedstaaten verfügen im Bereich der MwSt.-Kontrolle über keine konkrete Strategie. Nur selten werden Ziele durch Risikoanalyse ausgewählt.

- Die Mitgliedstaaten nutzen die Verwaltungszusammenarbeit nicht optimal; die Amtshilfe und die entsprechenden Verfahren sind zur Bekämpfung von organisiertem Betrug ungeeignet.

Zur wirksamen Bekämpfung von Betrug werden in dem Bericht folgende Empfehlungen abgegeben:

- Die Mitgliedstaaten müssen der Betrugsbekämpfung und der Verbesserung der Zusammenarbeit künftig Priorität einräumen.

- Sie müssen ihre Strategien koordinieren und eine gemeinsame Betrugsbekämpfungspolitik festlegen.

- Die Mitgliedstaaten und die Kommission müssen Überlegungen darüber anstellen, wie die von ihnen aufgedeckten Betrugsfälle wirksamer weiterverfolgt und analysiert werden können.

- Sie müssen sich der Bedeutung der neuen Techniken in diesem Bereich bewusst werden.

- Die Kommission muss sich ihrerseits verpflichten, einen neuen Vorschlag zur Weiterentwicklung der Rechtsvorschriften über die Verwaltungszusammenarbeit und die Amtshilfe vorzulegen.

Darüber hinaus haben die Mitgliedstaaten und die Kommission im Rahmen des Unterausschusses "Betrugsbekämpfung" (SCAF) ihre Untersuchung der Betrugsmechanismen verstärkt fortgesetzt. Die Ergebnisse dieser Untersuchung schlugen sich in mehreren Empfehlungen nieder.

Die Kommission hat in ihrer Mitteilung an den Rat und das Europäische Parlament zur Verbesserung des MwSt.-Systems im Rahmen des Binnenmarktes [43] angekündigt, dass sie im Laufe der Jahre 2000 und 2001 Vorschläge zur Verschärfung der bestehenden Rechtsvorschriften der Gemeinschaft über die Verwaltungszusammenarbeit und die Amtshilfe unterbreiten wird.

[43] Kom (2000) 348 endg. vom 7. 6. 2000

Beim innergemeinschaftlichen MwSt.-Betrug entwickelt sich der MwSt.-Karussell-Betrug (komplexe Praktiken innergemeinschaftlichen MwSt.-Betrugs unter Ausnutzung der MwSt.-Befreiung im innergemeinschaftlichen Handel) mehr denn je zum bevorzugten Betrugsmechanismus der organisierten Kriminalität. Zudem ist festzustellen, dass sich diese Art von Betrug zunehmend auf eine immer breitere Warenpalette erstreckt. Die Kommission hat daher im Rahmen des Fiscalis-Programms zwei spezielle Seminare zu Methoden der Aufdeckung und Kontrolle von MwSt.-Karussell-Betrug veranstaltet.

2.1.3.2. Verbrauchsteuern

Nachdem die unter dem Vorsitz der Kommission zusammengetretene hochrangige Gruppe ihren Bericht über Betrug im Tabak- und Alkoholsektor vorgelegt hatte, den die Generaldirektoren der nationalen Zollverwaltungen und die für indirekte Steuern zuständigen Behörden (Mitgliedstaaten) im April 1998 billigten und den der Rat am 19 Mai 1998 [44] annahm, gab die Kommission im Hinblick auf die etwaige Einführung eines DV-Systems zur Überwachung der Bewegungen verbrauchsteuerpflichtiger Waren eine Durchführbarkeitsstudie in Auftrag. Diese Studie wird im Jahr 2000 abgeschlossen.

[44] Siehe Jahresbericht 1998, Kapitel 3, Punkt 3.

Des weiteren wurde auf der Grundlage eines von den Generaldirektoren der Zollverwaltungen und der für indirekte Steuern zuständigen Behörden gebilligten Leitplans in zahlreichen Mitgliedstaaten ein Frühwarnsystem über diesen Warenaustausch aufgebaut. Dieses auf einfachen Kommunikationsmitteln basierende System soll später verbessert werden. In diesem Zusammenhang sind auch die laufenden Arbeiten im Rahmen der Risikoanalyse und der gezielten Auswahl der Waren fortgesetzt worden.

Die Kommission setzte außerdem ihre Arbeiten fort, die zur Formulierung einer Empfehlung zur Festlegung von Leitlinien für die Erteilung der Genehmigung zum Betreiben eines Zolllagers an zugelassene Lagerinhaber und registrierte Wirtschaftsbeteiligte und den Entzug dieser Genehmigung führen soll. Ziel ist es, die Kontrolle der Zolllager zu verschärfen und die für die Verwaltung dieser Lager zuständigen Leiter zu sensibilisieren.

2.2. Landwirtschaft

In Umsetzung der "Agenda 2000" [45] traf die Kommission Maßnahmen zur Intensivierung der Bekämpfung von Betrug und Unregelmäßigkeiten im Agrarbereich. In diesem Zusammenhang wurden mehrere sektorspezifische Rechtsvorschriften geändert.

[45] Europäischer Rat von Berlin - 24. und 25. März 1999; siehe Schlussfolgerungen des Vorsitzes insbesondere zu der finanziellen Vorausschau für den Zeitraum 2000-2006, den Entwurf einer Regelung über die Aufteilung der Strukturbeihilfen nach drei neuen vereinfachten Zielen (siehe Punkt 0, page 25), die Gemeinsame Agrarpolitik sowie die drei Heranführungsinstrumente für die beitrittswilligen Länder (Agrarinstrument SAPARD, Strukturinstrument zur Vorbereitung auf den Beitritt: ISPA und ein verstärktes PHARE-Programm für die beitrittswilligen Länder). Siehe außerdem Punkt 3.2. Die rechtliche Umsetzung dieser Texte erfolgte im Rahmen der Verordnungen (EG) Nr. 1266/1999 des Rates vom 21. Juni 1999 zur Koordinierung der Hilfe für die beitrittswilligen Länder im Rahmen der Heranführungsstrategie, Nr. 1267/1999 des Rates über ein strukturpolitisches Instrument zur Vorbereitung auf den Beitritt und Nr. 1268/1999 des Rates vom 21. Juni 1999 über eine gemeinschaftliche Förderung für Maßnahmen in den Bereichen Landwirtschaft und Entwicklung des ländlichen Raumes zur Vorbereitung des Beitritts der Bewerberländer in Mittel- und Osteuropa während des Heranführungszeitraums (ABl. L 161 vom 26.6.1999).

Im Sektor Wein und Weinerzeugnisse wurde eine neue gemeinsame Marktordnung [46] mit Vorschriften über Betrugsprävention, Warenbezeichnung und -aufmachung sowie über gemeinschaftsrechtliche Sanktionen errichtet. Im Sektor Faserflachs und Hanf wurde die Verpflichtung der Erzeuger festgeschrieben, nicht nur einen Mindestertrag zu erreichen [47], dessen Unterschreitung mit einer Kürzung des Beihilfebetrags um 65% sanktioniert wird, sondern auch Verträge mit Verarbeitungsbetrieben zu schließen [48]. Bei den Ackerkulturen wurden die Regelungen über die Direktbeihilfen und die Flächenstilllegungen überarbeitet [49] sowie Kontingente für bestimmte Kulturen (insbesondere Kartoffelstärke [50]) eingeführt. Die gemeinsame Olivenölmarktordnung wurde 1998 vorläufig bis zu einer umfassenderen Reform geändert. Kernpunkt dieser Änderung ist der Wegfall der bisherigen Verbrauchsbeihilfe, deren Erhöhung stets mit einem größeren Betrugsrisiko verbunden war. Durch die Abschaffung dieser Beihilfe ist eine bessere Kontrolle der Erzeugerbeihilfenregelungen ermöglicht worden. Der Rindfleischsektor ist durch den Erlass der Verordnung (EG)Nr. 1254/99 des Rates [51] zur Errichtung einer diesbezüglichen gemeinsamen Marktorganisation umfassend reformiert worden; die Bestimmungen zur Durchführung dieser Reform sehen insbesondere Übergangsbestimmungen zur Verwaltung und Kontrolle vor [52], bis die Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 des Rates zur Einführung des integrierten Systems geändert worden ist [53].

[46] Verordnung (EG) Nr. 1493/99 des Rates über die Gemeinsame Marktorganisation für Wein, ABl. L 276 vom 14.7.1999.

[47] Verordnung (EG)Nr. 2183/97 der Kommission, ABl. L 299 vom 4.11.1997, (Faserflachs); Verordnung (EG) Nr. 452/99 der Kommission, ABl. L 54 vom 2.3.1999 (Hanf).

[48] Verordnung (EG) Nr.°154/97 desRates, ABl. L 27 vom 30.1.1997 ; Verordnung (EG) Nr. 1420/98 des Rates, ABl. L 190 vom 4.7.1998.

[49] Verordnung (EG) Nr. 1251/99 des Rates, ABl. L 160 vom 26.6.1999, S. 1 ; Verordnung (EG) Nr. 2316/99 der Kommission mit Durchführungsbestimmungen zur vorgenannten Verordnung, ABl. L 280 vom 30.10.1999 und Verordnung (EG) Nr. 2461/99 der Kommission mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung 1251/99 in Bezug auf die Nutzung stillgelegter Flächen für die Erzeugung von Ausgangserzeugnissen, die in der Gemeinschaft zur Herstellung von nicht unmittelbar zu Lebens- oder Futtermittelzwecken bestimmten Erzeugnissen dienen, ABl. L 299 vom 20.11.1999.Siehe außerdem Verordnung (EG) 2801/99 der Kommission zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 mit Durchführungsbestimmungen zum integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen (ABl. L 340 vom 31.12.1999).

[50] Verordnung (EG) Nr. 1252/99 des Rates, ABl. L 160 vom 26.6.1999, S.15.

[51] ABl. L 160 vom 26.6.1999, S.21.

[52] Verordnung (EG) Nr. 2714/99 der Kommission, ABl. L 327 vom 21.12.1999.

[53] Dies ist am 17. Juli 2000 geschehen: Verordnung (EG) 1593/2000 des Rates zur Änderung der Verordnung (EWG) 3508/92 zur Einführung eines integrierten Verwaltungs-und Kontrollsystems für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen.

Die Kommission (Generaldirektion "Landwirtschaft") hat ferner das Agrarrecht auch im Hinblick auf einen besseren Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft vereinfacht [54]. Auch die Regelung der Ausfuhrerstattungen wurde vereinfacht und die wiederholt geänderte Verordnung wurde schließlich durch die Verordnung (EG) Nr. 800/99 der Kommission vom 15. April 1999 [55] ersetzt. Gleiches gilt für die Marktordnung für Milch und Milcherzeugnisse [56].

[54] Verordnung (EG) Nr. 1258/99 des Rates über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik, ABl. L 160 vom 26.6.1999, S. 103; sie ersetzt seit dem 1. Januar 2000 die Grundverordnung (EWG) Nr. 729/70.

[55] ABl. L 102 vom 17.4.1999.

[56] Verordnung (EG) Nr. 1255/99 des Rates, ABl. L 160 vom 26.6.1999, S.48.

2.3. Strukturpolitische Maßnahmen

Aufgrund der politischen Einigung vom 21. Juni 1999 [57] über die "Agenda 2000" billigte der Rat endgültig neun Verordnungen zur Verwaltung der Strukturfonds. Künftig gibt es nur noch ein vereinfachtes Regelwerk: eine allgemeine Verordnung (Verordnung Nr. 1260/99) mit den für die einzelnen Fonds geltenden Hauptgrundsätzen (Ziele, Programmierungsverfahren, Finanzmanagement, Bewertung und Kontrolle) sowie neue spezifische Verordnungen zu den jeweiligen Interventionsbereichen der einzelnen Fonds.

[57] Verordnung (EG) Nr. 1260/99 des Rates mit allgemeinen Bestimmungen über die Strukturfonds, ABl. L 161 vom 26.6.1999.

Hinsichtlich des Schutzes der finanziellen Interessen wird mit dieser neuen Regelung der Begriff der "Verwaltungsbehörde" präzisiert, die die Mitgliedstaaten für jedes Programm benennen. Diesen Verwaltungsbehörden obliegt die Durchführung des jeweiligen Programms sowie die Sicherstellung der Ordnungsmäßigkeit der Abwicklung (Gewährleistung eines effizienten Finanzmanagements) und der Effizienz des Programms. Für das Finanzmanagement der Programme gilt die Trennung von Mittelbindung und Zahlung. Die Zahlungen werden in der Weise abgewickelt, dass die Kommission bei der ersten Mittelbindung einen Vorschuss zahlt; die folgenden Zahlungen decken die von den Mitgliedstaaten tatsächlich geleisteten und bescheinigten Ausgaben, der Restbetrag wird erst ausgezahlt, wenn die Kommission alle ihr vorzulegenden Unterlagen gebilligt hat. Jedem Zahlungsantrag muss eine Bescheinigung der "Zahlungsbehörde" beigefügt sein, welche die Ordnungsmäßigkeit der der Kommission vorgelegten Erklärungen attestiert. Außerdem wird in der neuen Regelung klar herausgestellt, dass in erster Linie die Mitgliedstaaten die Verantwortung für die finanzielle Kontrolle tragen. Diese Verantwort wird insbesondere in bezug auf Prävention, Aufdeckung und Korrektur von Unregelmäßigkeiten detailliert festgelegt [58]. Bei Abschluss des Programms ist der Kommission eine von einer unabhängigen Einrichtung ausgestellte Bescheinigung vorzulegen, aus der die durchgeführten Kontrollen hervorgehen und die zum einen die Gültigkeit des Zahlungsantrags, zum andern die Recht- und Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge garantiert. Die Kommission führt ihrerseits Vor-Ort-Kontrollen durch und überzeugt sich davon, dass der betreffende Mitgliedstaat seinerseits regelmäßige Kontrollen vornimmt. In Fällen von Unregelmäßigkeiten kann die Kommission Empfehlungen abgeben oder den Mitgliedstaat auffordern, Korrekturmaßnahmen zur Beseitigung von Verwaltungsmängeln oder Unregelmäßigkeiten zu ergreifen.

[58] Die frühere Regelung sah vor, dass die Mitgliedstaaten "die erforderlichen Maßnahmen" zur Prävention und Ahndung von Unregelmäßigkeiten treffen mußten.

Die Vertreter der Mitgliedstaaten und der zuständigen Kommissionsdienststellen kommen alljährlich zusammen, um Programme und Kontrollverfahren zu koordinieren und die Lehren aus den Kontrollergebnissen zu ziehen. Bei Versäumnissen oder bei Unregelmäßigkeiten seitens der Mitgliedstaaten werden Finanzkorrekturen angewandt. Diese Korrekturen werden, sofern die auf Initiative der Kommission zuvor eingeleitete Vermittlung ergebnislos bleibt, in der Weise vorgenommen, dass die Finanzhilfe der Gemeinschaft für das beanstandete Programm oder ein Teil davon gekürzt oder gestrichen wird. So kann die Korrektur in Höhe des durch die festgestellte Unregelmäßigkeit entstandenen Schadensvolumens oder bei allgemeinen Schwachstellen im Verwaltungs- und Kontrollsystem des betreffenden Mitgliedstaats in Form eines Pauschalbetrags erfolgen.

2.4. Öffentliches Auftragswesen

Im Anschluss an die 1999 durchgeführten Arbeiten hat die Kommission zwei Richtlinienvorschläge zur Neufassung von vier (seit 1992 und 1993) bestehenden Richtlinien im Bereich des öffentlichen Auftragswesens vor. Diese Vorschläge zielen darauf ab, die bestehenden einschlägigen Regelungen zu vereinfachen und zu klären. Der erste Vorschlag betrifft die öffentliche Vergabe von Liefer-, Dienstleistungs- und Bauaufträgen [59]. Der zweite Vorschlag bezweckt die Neufassung der Sektorenrichtlinie (Wasser, Strom, Verkehr).

[59] KOM (2000) 275 endg.

Was den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften anbelangt, so geht es darum, das öffentliche Auftragswesen durch den Erlass entsprechender Maßnahmen vor kriminellen Machenschaften abzuschirmen. Der erste Richtlinienvorschlag zielt außerdem darauf ab, den Mitgliedstaaten die Möglichkeit einzuräumen, einen nicht vertrauenswürdigen Wirtschaftsteilnehmer, auch wenn dieser nicht rechtskräftig verurteilt wurde [60], von der Auftragsvergabe auszuschließen. Die Verpflichtung zum Ausschluss besteht jedoch, wenn ein Wirtschaftsteilnehmer wegen schwerwiegender Veruntreuung öffentlicher Gelder rechtskräftig verurteilt worden ist.

[60] Würde der Gesetzgeber diese Möglichkeit von einem rechtskräftigen Urteil abhängig machen, so hätte jeder Wirtschaftsteilnehmer, der, weil er ein Rechtsmittel eingelegt hat, noch nicht rechtskräftig verurteilt worden ist, das Recht, an einer öffentlichen Ausschreibung teilzunehmen, ohne dass die nationalen Behörden die geringste Möglichkeit hätten, ihn auszuschliessen.

2.5. Reform des Finanzmanagements (SEM 2000)

Die Kommission übermittelte dem Rat am 25. Mai 1999 und am 29. November 1999 zwei neue Bestandsaufnahmen zur Phase III (Ausbau der Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten) der Umsetzung der Reform des Finanzmanagements [61].

[61] Dok. SEK(1999) 708/2 vom 11.5.1999, fünfter Fortschrittsbericht über die Umsetzung der Empfehlungen der Gruppe der persönlichen Vertreter zum effizienten Finanzmanagement - siehe auch die Jahresberichte 1996, Kapitel 1, Abschnitt 2 und 1998, Kapitel 3, Abschitt 4 sowie. Der sechste Bericht über die Arbeiten der GPV wurde dem Rat am 29.11.1999 vorgelegt.

So hat sie zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft im Bereich der Strukturfonds (für das erste Halbjahr 1999) 45 förmliche Finanzkorrekturentscheidungen gemäß Artikel 24 der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 ) im Betrag von 26 Mio. Euro erlassen. Die Verantwortung für diese Finanzkorrekturen obliegt den Mitgliedstaaten, die ebenfalls in erster Linie für die Ahndung der aufgedeckten Unregelmäßigkeiten verantwortlich sind. Bei Untätigkeit eines Mitgliedstaats kann sich die Kommission, sofern dieser keine Finanzkorrektur vornimmt, veranlasst sehen, die für das mit Unregelmäßigkeiten behaftete Programm gewährte Finanzhilfe der Gemeinschaft oder einen Teil davon zu kürzen oder ganz zu streichen.

Unabhängig davon erwägt die Kommission nach wie vor, ein strikteres und rascher greifendes Korrektursystem entsprechend den in diesem Sinne ursprünglich im Rahmen der Agenda 2000 [62] erarbeiteten Vorlagen vorzuschlagen (neue Strukturfondsregelung).

[62] Siehe Punkt 3.2; siehe außerdem Jahresbericht 1997, Kapitel 4, Abschnitt 1.

2.6. Die Verwaltungsreform der Kommission

Im Anschluss an die 1999 aufgenommenen Arbeiten billigte die Kommission die Ziele ihrer internen Reform [63]. So wurde nicht nur das insbesondere vom Rechnungshof und vom Ausschuss unabhängiger Sachverständiger in vieler Hinsicht kritisierte System der Mittelverwaltung, Prüfung und Finanzkontrolle neu geordnet, sondern es wurden auch mehrere Programme aufgestellt, die der besonderen Dimension des Schutzes der finanziellen Interessen der Gemeinschaften Rechnung tragen. Gegenwärtig sind Arbeiten im Gange, die zu einer effizienteren Prävention von Unregelmäßigkeiten sowie zu einer möglichst hohen Betrugssicherheit der Rechtsvorschriften, Regeln und Verfahren im Bereich des Finanzmanagements führen sollen. Diese Arbeiten waren Gegenstand umfassender Konsultationen innerhalb der Kommissionsdienststellen und mit den anderen Organen. Folgende Maßnahmen werden erwogen:

[63] Weißbuch zur Reform, KOM(2000) 200 endg. vom 1.3.2000 und KOM(2000) 200 endg./2 vom 5.4.2000, Band I und II (http://europa.eu.int/comm/reform/index_fr.htm).

* Gewährleistung einer engeren Koordinierung zwischen dem OLAF und den anderen Dienststellen der Kommission;

* Stärkere Mitwirkung des Amtes bei der Analyse der Betrugssicherheit von Rechtsvorschriften sowie der Ausschreibungs- und Vertragsmanagementsysteme;

* Optimale Nutzung des auf die Empfänger von Finanzhilfen der Gemeinschaft anwendbaren zentralen Frühwarnsystems

* Effizientere Einforderung hinterzogener oder rechtsgrundlos gezahlter Beträge.

Auch die Zusammenarbeit (zwischen den Kommissionsdienststellen sowie zwischen diesen und den Mitgliedstaaten ) soll insbesondere in bezug auf die Strukturfonds und das EAGFL-Rechnungsabschlussverfahren im Sinne einer besseren Prävention und effizienteren Aufdeckung von Unregelmäßigkeiten; Betrug und Korruption genauer bestimmt werden,

3. Partnerschaftliche Zusammenarbeit

3.1. Mit den Mitgliedstaaten

Die Kommission ist bestrebt, sich die Erfahrungen der Mitgliedstaaten zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften zunutze zu machen. Forum dieses Erfahrungsaustauschs ist auch weiterhin der Beratende Ausschuss für die Koordinierung der Betrugsbekämpfung (COCOLAF), den die Kommission künftig in regelmäßigeren Abständen einzuberufen beabsichtigt. Als horizontaler Ausschuss besitzt er einen umfassenden Überblick über die Betrugsbekämpfungsproblematik. Er setzt sich aus ranghohen Vertretern der Mitgliedstaaten zusammen und soll verstärkt in die zukunftsorientierten Überlegungen/Vorüberlegungen eingebunden werden. Die Kommission wird ihren Beschluss aus dem Jahre 1994 zur Einsetzung und Arbeitsweise dieses Ausschusses in diesem Sinne ändern und dabei außerdem den im Zuge der Betrugsbekämpfungsreform [64] eingetretenen Veränderungen Rechnung tragen.

[64] Siehe Punkt 0.

3.1.1. Initiativen, die die Kommission zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft gegenüber den Mitgliedstaaten ergriffen hat.

Hinsichtlich der Ratifikation der Rechtsinstrumente zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften ist folgender Stand zu verzeichnen: Im Zeitpunkt des Erscheinens dieses Berichts haben acht Mitgliedstaaten die auf der Grundlage von Titel VI des EUV [65] erstellten Übereinkommen und Protokolle ganz oder teilweise ratifiziert.

[65] Frankreich, Spanien und das Vereinigte Königreich haben die betreffenden Instrumente ratifiziert, Deutschland hat gegenwärtig nur das Übereinkommen von 1995 und das erste Protokol ratifiziert und Griechenland hat alle Instrumente mit Ausnahme des Übereinkommens "Korruption" ratifiziert. Österreich, Schweden und Finnland haben das zweite Protokoll zum Übereinkommen von 1995 noch nicht ratifiziert, siehe Tabelle im Anhang zu diesem Titel.

Zu den Beziehungen zwischen den nationalen spezialisierten Diensten und der Kommission (OLAF) ist zu bemerken, dass als Ergebnis der Kontakte, die 1999 aufgenommen und auch weitergeführt worden waren, am 17. Februar 2000 ein Protokoll unterzeichnet und Gespräche zwischen der Direzione Nationale Antimafia (DNA) [66] und dem OLAF über die Festlegung praktischer Modalitäten zur Aufnahme ständiger Kooperationskontakte zwischen den beiden Dienststellen sowie des Informationsaustauschs geführt wurden, die darauf abstellen, gegen die finanziellen Interessen der Gemeinschaft gerichtete rechtswidrige Aktivitäten der organisierten Kriminalität in ihren verschiedenen Ausprägungen vorbeugend zu bekämpfen und zu ahnden.

[66] Italienische Anti-Mafia-Staatsanwaltschaft, siehe Jahresbericht 1998, Kapitel 4, Punkt 1.

3.1.2. Zusammenarbeit der Justizbehörden: Das Europäische justizielle Netz

Der Rat "Justiz und Inneres" (JI) nahm auf seiner Tagung vom 2. Dezember 1999 in Brüssel einen Bericht [67] zur Evaluierung der Funktionsweise des Europäischen justiziellen Netzes (EJN) an. Dieses Netz wurde aufgrund einer gemeinsamen Maßnahme des Rates [68] vom 29 Juni 1998 mit dem Ziel geschaffen, die justizielle Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und der Union, insbesondere bei der Bekämpfung schwerer Formen von Verbrechen, die von der zumeist grenzübergreifend tätigen organisierten Kriminalität verübt werden, zu verbessern. In jedem Mitgliedstaat sind Kontaktstellen eingerichtet worden, an die sich die örtlichen Justizbehörden wenden können; Kontaktpersonen sind im allgemeinen Staatsanwälte, die die Aufgabe haben, die justizielle Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten dadurch zu fördern, dass sie den auf nationaler und gemeinschaftlicher Ebene benannten Kontaktpersonen die erforderlichen Auskünfte erteilen. Der Ausbau dieser unmittelbaren Kontaktstellen ist entscheidend, um die operativen Maßnahmen des OLAF gezielter ausrichten und die international operierende organisierte Kriminalität wirksamer bekämpfen zu können.

[67] Nr. des Ratsdokuments: 12393/99, Annahme des Berichts am 2.12.1999.

[68] ABl. L 191 vom 7.7.1998.

3.1.3. Fortbildungsmaßnahmen zum Schutz der finanziellen Interessen

Um den Kampf die finanziellen Interessen der Gemeinschaften wirksamer schützen zu können, muss sich die Union unbedingt mit den gleichen Mitteln ausstatten (insbesondere genaue Kenntnis der Methoden) wie sie Betrüger international anwenden. Derartige Mittel sind nicht nur in den einzelnen Mitgliedstaaten, sondern auch auf Gemeinschaftsebene vorzusehen, damit durch eine gemeinschaftliche, sektorübergreifende und mehrsprachige Fortbildungsmaßnahmen die konzeptuellen Unterschiede und Schwachstellen bei der Bekämpfung dieses Phänomens beseitigt werden können.

So setzte die Kommission (OLAF) 1999 im Bereich der betrugsbekämpfungsorientierten Fortbildungsmaßnahmen - unter Wahrung des Subsidiaritätsprinzips - gezielt ihre Initiativen fort, um die Kenntnisse der mit der Betrugsbekämpfung beauftragten nationalen Bediensteten und Mitarbeiter zu erweitern. Die Maßnahmen richten sich:

* an die mit dem Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften sowie der Bekämpfung von Korruption und Geldfälschung beauftragten Dienststellen;

* insbesondere an die Polizeibehörden und die Staatsanwaltschaften der Mitgliedstaaten und bestimmter Drittstaaten

Im Laufe des Jahres 1999 wurden 18 Fortbildungsmaßnahmen durchgeführt. Sie waren gezielt auf Fortbildung der Bediensteten der nationalen Justizbehörden in Fragen des Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften zugeschnitten. Motivation und uneingeschränkte Kooperationsbereitschaft dieser Dienststellen sind unerlässlich, um eine erfolgreiche Betrugsbekämpfung vor Ort zu gewährleisten.

Um diese Ziele zu erreichen, wurde entweder den Behörden der Mitgliedstaaten finanzielle Unterstützung für die Organisation von Fortbildungsveranstaltungen zum Thema Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften bzw. Korruptionsbekämpfung gewährt oder es wurden Mitarbeiter der Kommission (OLAF) in diejenigen Mitgliedstaaten, die darum gebeten hatten, entsandt, um ihre einschlägigen Erfahrungen einzubringen.

3.2. Mit den Beitrittsländern

Die Länder, die der Europäischen Union beitreten wollen, müssen nicht nur die gemeinschaftlichen Betrugsbekämpfungsvorschriften in ihr nationales Recht übernehmen, sondern auch gemäß dem Geist von Artikel 280 EGV alle erforderlichen Maßnahmen treffen, um Betrug vor Ort zu bekämpfen und um zusammen mit der Kommission für eine Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten, insbesondere im Falle transnationaler operativer Maßnahmen, zu sorgen, was unter anderem auch eine Anpassung ihrer Verwaltungsstrukturen erfordert.

Polen ist eines der größten Beitrittsländer, dem auch die meisten PHARE-Mittel zufließen. So ist es nur konsequent, dass die Kommission ihre Anstrengungen und Maßnahmen auf dieses Land konzentriert [69]. Als Folgemaßnahme zu den Kontakten zwischen der Task-Force UCLAF und den polnischen Behörden und auf weitere Treffen, insbesondere mit dem polnischen Ministerpräsidenten wurde die Einrichtung einer zentralen bereichsübergreifenden Struktur speziell zur Bekämpfung von Betrug und organisierter Kriminalität beschlossen. Es ist vorgesehen, diese Struktur bei der polnischen Zollverwaltung anzusiedeln und sie aus dem PHARE-Programm 1999 finanziell zu unterstützen.

[69] Siehe Jahresbericht 1998, Kapitel 5, Punkt 1.

Die polnische Zollverwaltung hat also ein spezifisches Projekt erarbeitet, das der Kommission nach seiner Annahme durch die polnischen Behörden unterbreitet wurde. Im Rahmen dieses Projekts ist zunächst eine Finanzhilfe in Höhe von 3,5 Mio. Euro vorgesehen. Außer der Abordnung von vier Beamten aus den Mitgliedstaaten ist vorgesehen, Datenbanken, Telekommunikationsnetze und Büroausstattungen sowie technische Unterstützung (beispielsweise in Form von speziell zu Überwachungszwecken ausgerüsteten Fahrzeugen), Fortbildungsmaßnahmen und Praktika zu finanzieren. Der Betrag von 3,5 Mio. Euro entspricht etwa 1,4 % der Gesamtdotation des PHARE-Programms für Polen. Dieses Programm wurde am 7. Mai 1999 von allen Mitgliedstaaten und anschließend von der Kommission angenommen. Es enthält, wie alle PHARE-Programme, eine Bestimmung, die den Empfängerstaat zur Kofinanzierung verpflichtet. So haben die polnischen Behörden zugesagt, ihrerseits für die Unterbringung dieses neuen Dienstes zu sorgen, der etwa 30 Mitarbeiter zählen wird (die voraussichtlichen Kosten dieser Maßnahme belaufen sich auf rund 1,9 Mio. Euro [70]).

[70] 7 633 200 Zloty.

3.3. Amtshilfe zwischen der Gemeinschaft und den Drittländern

Gegenwärtig wird eine Verwaltungsvereinbarung zwischen dem Europäischen Betrugsbekämpfungsamt und dem staatlichen Zollausschuss der Russischen Föderation zur Einrichtung eines "System der gegenseitigen Information" über Warenbewegungen zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union und der Russischen Föderation ausgearbeitet. Durch diese Vereinbarung, die auf dem Protokoll über die zwecks ordnungsgemäßer Anwendung des gemeinschaftlichen Zollrechts zu leistenden Amtshilfe basiert, soll der Austausch von Informationen über den Handel mit besonders betrugsanfälligen Waren, wie das mit Ausfuhrerstattungen nach Russland ausgeführte Rind- und Schweinefleisch, erleichtert werden. Bereits vor dem (mit der Unterzeichnung erfolgenden) Inkrafttreten dieser Verwaltungsvereinbarung soll dieses System des direkten Informationsaustauschs auch auf andere Hochsteuerwaren ausgedehnt werden.

Außerdem hatte die Gemeinschaft bis zum 31. Dezember 1999 mit 33 Drittländern, darunter nahezu allen unmittelbaren Nachbarstaaten und ihren wichtigsten Handelspartnern, Abkommen mit Bestimmungen über Amtshilfe im Zollwesen geschlossen. Es handelt sich dabei teils um Globalabkommen mit einem Amtshilfe-Protokoll und teils um spezifische Abkommen über Zusammenarbeit und Amtshilfe.

Die einschlägigen Bestimmungen dieser Abkommen und Protokolle bieten den Zollfahndungsstellen der Vertragsparteien die Rechtsgrundlage für eigene Ersuchen um Amtshilfe und die Gewährung derselben im Rahmen von Ermittlungen, durch die ordnungsgemäße Anwendung des Zollrechts der Gemeinschaft und der Partnerländer sichergestellt werden soll.

Bereits vor 1999 wurden mit Armenien, Aserbeidschan, Georgien, Kasachstan, der Kirgisischen Republik, Slowenien und Usbekistan Abkommen mit Protokollen über Amtshilfe im Zollwesen unterzeichnet, die 1999 in Kraft getreten sind. Mit Hong-Kong wurde ein spezifisches Abkommen über Zusammenarbeit und Amtshilfe im Zollwesen geschlossen.

Ebenfalls 1999 traten die mit Laos, Kambodscha, Vietnam, Nepal, China, Japan und den ASEAN-Staaten [71] geschlossenen Abkommen über den Handel mit Textilwaren sowie das Abkommen mit Vietnam über den Handel mit Schuhen in Kraft.

[71] Vereinigung südostasiatischer Nationen.

Verhandlungen über den Abschluss von Globalabkommen (mit Protokollen über Amtshilfe im Zollwesen) oder spezifische Abkommen (über Zusammenarbeit und Amtshilfe im Zollwesen ) werden gegenwärtig fortgeführt bzw. sollen mit weiteren Drittländern aufgenommen werden, darunter Zypern und Malta als Beitrittskandidaten sowie Chile, Mexiko, der Schweiz und den Mercosur-Staaten (Argentinien, Brasilien, Uruguay und Paraguay).

Die Bestimmungen über die Zusammenarbeit im Zollwesen in den Abkommen mit Drittländern decken auch die technische Unterstützung im Zollwesen ab. Mit Blick auf die Erweiterung [72] soll diese (im Rahmen des PHARE-Programms) gewährte Hilfe dazu beitragen, dass die Beitrittsländer das Gemeinschaftsrecht, und im weiteren Sinne die Gemeinschaftsvorschriften über die Prävention von Betrug und den Schutz der finanziellen Interessen der erweiterten Union, effizient anwenden.

[72] Siehe Punkt 3.2.

Stand der Ratifizierung der Instrumente "Schutz der finanziellen Interessen" durch die Mitgliedstaaten (Dritter Pfeiler)

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R = Ratifikation notifiziert

Quelle: http://db.consilium.eu.int/accords/default.asp-lang=fraude

Stand: 11.10.2000

Abschnitt II : Statistiken und Analysen

4. Betrug und Unregelmäßigkeiten

Die Betrugsbekämpfung erstreckt sich auf alle rechtswidrigen Handlungen, die sich auf den Haushalt der Europäischen Union auswirken. Die verschiedenen Formen derartiger Handlungen reichen von der - auf einen Irrtum oder ein Versehen zurückzuführenden - Nichteinhaltung gemeinschaftlicher Rechtsnormen bis hin zu Machenschaften der organisierten Kriminalität. Der Schaden für den Haushalt der Europäischen Union (mithin für den europäischen Bürger und Steuerzahler) bestimmt sich nicht nach der Art oder der Schwere der Unregelmäßigkeit, wohl aber die Maßnahmen, die daraufhin zu ergreifen sind. Einfache Irrtümer sind also zu korrigieren und es muss verhindert werden, dass sie sich wiederholen. Vorsätzlich begangene Unregelmäßigkeiten hingegen müssen nicht nur finanziell korrigiert werden, vielmehr müssen Sanktionen verhängt und für die Zukunft gezielte Vorsichtsmaßnahmen - gegebenenfalls in Form einer Änderung der einschlägigen Rechtsvorschriften - getroffen werden

Betrugsdelikte im engeren Sinn, und erst recht kriminelle Verhaltensweisen, wirken sich besonders destabilisierend auf die Wirtschaft und das öffentliche Leben aus und sind daher energisch und entschlossen zu bekämpfen.

Wichtig ist, dass zwischen den verschiedenen Formen von Unregelmäßigkeiten differenziert wird, einfache Irrtümer und Betrug also nicht unterschiedslos behandelt werden. Ganz bewusst konzentriert sich das Betrugsbekämpfungsamt deshalb im Rahmen seiner eigenen Untersuchungen und seiner Unterstützung der spezialisierten Dienste der Mitgliedstaaten auf die schwerwiegendsten Unregelmäßigkeiten und Betrugsdelikte.

Es ist allerdings sehr schwierig, genau zu bestimmen, ob es sich bei einer aufgedeckten bzw. nur vermuteten Unregelmäßigkeit letztendlich um Betrug handelt. Liegt ein rechtswidriges Verhalten vor, so werden es die zuständigen Justizbehörden sein, die häufig erst nach vielen Jahren anhand der bei den Ermittlungen gesammelten Beweise endgültig entscheiden. Was ursprünglich den Anschein einer einfachen Unregelmäßigkeit hatte, kann sich später als vorsätzliche, organisierte kriminelle Handlung heraustellen. Hingegen kann sich der Anfangsverdacht einer kriminellen Handlung nach näheren Ermittlungen als unbegründet erweisen.

Auf Wunsch des Rates [73] trifft das OLAF in diesem Bericht eine Unterscheidung zwischen Betrug und Unregelmäßigkeit. Dennoch sind die entsprechenden Zahlenangaben mit Vorsicht zu interpretieren. Diese Differenzierung stützt sich auf die Angaben der Mitgliedstaaten (die Übergabe eines Falls an die Staatsanwaltschaft ist ein Indiz dafür, dass Betrug vorliegt. Das gilt auch bei einigen Arten von Unregelmäßigkeit und bestimmten dabei praktizierten Vorgehensweisen). An den der Kommission (OLAF) übermittelten Mitteilungen zeigt sich indessen, dass es zwischen den Mitgliedstaaten nicht nur Unterschiede in der Detailtiefe ihrer Beschreibung der von ihnen aufgedeckten Fälle, sondern auch in ihrer Entschlossenheit festzustellen sind, diese Fälle verwaltungs-oder strafrechtlich zu ahnden.

[73] Schlussfolgerungen des Rates "Wirtschaft/Finanzen" vom 17. Juli 2000, Punkt 7.

Um den Teil der von den Mitgliedstaaten gemeldeten Fälle, die als "Betrug" einzustufen sind, quantifizieren zu können, hat das OLAF im Rahmen eines der Gemeinsamen Forschungsstelle übertragenen Projekts zur wissenschaftlichen und technischen Unterstützung die Meldungen der Mitgliedstaaten für die Jahre 1993-1997 analysieren lassen. Die Ergenisse dieser Analyse lassen sich folgendermaßen zusammenfassen:

- Im Bereich der Eigenmittel stuften die Mitgliedstaaten 32% der Fälle, die einem Schadensvolumen von 45% entsprachen, als "Betrug" ein.

- Beim EAGFL-Garantie bezeichneten die Mitgliedstaaten 21% der Fälle, die einem Schadensvolumen von 37% entsprachen, als "Betrug".

- Bei den Strukturfonds rechneten die Mitgliedstaaten 18% der Fälle, die einem Schadensvolumen von 33% entsprachen, der Tatbestandskategorie des "Betrugs" zu.

- Im gegenwärtigen Zeitpunkt lässt sich also keine genaue Unterscheidung zwischen Fällen von Betrug und Unregelmäßigkeiten treffen. Eine umfassendere Analyse der Typologie der Unregelmäßigkeiten und des jeweiligen Schadensvolumens bestätigt, das die derzeitige Praxis der Mitgliedstaaten nicht mit dem Ziel eines gleichwertigen Schutzes der finanziellen Interessen der Europäischen Union in Einklang steht. Die Kommission kann die Mitgliedstaaten also nur auffordern, im Hinblick auf eine deutlichere Unterscheidung zwischen Betrug und Unregelmäßigkeiten einen einheitlicheren Ansatz zu verfolgen.

5. Die Situation 1999

5.1. Betrug und Unregelmäßigkeiten in Zahlen

Setzt man die Zahl der neuen Fälle in Bezug zu ihrem Schdensvolumen, so zeigt sich, dass sich die 1999 aufgedeckten oder vermuteten Fälle von Betrug und Unregelmäßigkeiten in etwa auf dem Niveau der vergangenen Jahre bewegen.

5.2. Betrug

5.2.1. Von den Mitgliedstaaten gemeldete Betrugsfälle

Für 1999 meldeten die Mitgliedstaaten gemäß den sektorspezifischen Regelungen 1.235 Fälle, die als Betrug im Sinne von Artikel 1 Absatz 1 des Übereinkommen zum Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften eingestuft werden können. Die Aufschlüsselung nach Haushaltsbereichen [74] sieht wie folgt aus:

[74] Für weitere Einzelheiten siehe die Tabellen 1 bis 3.

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1.1.2. Fälle, in denen das OLAF Untersuchungen durchführt

Neben den von den Mitgliedstaaten gemeldeten Fällen befasste sich das OLAF nach eigenen Angaben 1999 mit 252 neuen Fällen, die nach vorläufiger Einschätzung des Amtes größtenteils als Verbrechen einzustufen sind. In der Regel ist es der Verdacht auf Betrug, der das OLAF veranlasst, eine Untersuchung einzuleiten. Nach Abschluss einer solchen Untersuchung obliegt es dann den nationalen Strafverfolgungsbehörden, über die Einstufung der betreffenden Handlung zu entscheiden. Das Schadensvolumen wird in diesen Fällen anhand vorläufiger Schätzungen ermittelt; diese sind, außer bei den direkten Ausgaben, die unmittelbar von der Kommission verwaltet werden, auch von den zuständigen nationalen Stellen zu bestätigen, die den betreffenden Wirtschaftsbeteiligten die Einziehungsanordnung zustellen müssen.

Die 1999 eingeleiteten Untersuchungen schlüsseln sich wie folgt auf.:

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* ohne MwSt **Teil B des Haushaltsplans

Fälle aus dem Bereich Verbrauchsteuern sind in dieser Übersicht nicht erfasst, da sich die Einbußen zunächst im nationalen Haushalt niederschlagen. Dennoch kann nicht mehr über das in diesem Bereich durch mutmaßlichen Betrug zunehmende Schadensvolumen hinweggegangen werden. Globalen Schätzungen zufolge verursachen allein die Fälle von Alkoholschmuggel, die das OLAF seit 1999 bis zum Tag der Veröffentlichung untersucht hat, ein Schadensvolumen von über 500 Mio. Euro zu Lasten der Haushalte der Mitgliedstaaten. Damit belegt Alkoholschmuggel gleichrangig mit Zigarettenschmuggel den ersten Platz. Einige Mitgliedstaaten scheinen dennoch nicht bereit zu sein, die entsprechenden Konsequenzen zu ziehen.

1.3. Unregelmäßigkeiten

Für das Jahr 1999 meldeten die Mitgliedstaaten gemäß den sektorspezifischen Regelungen 4.912 Fälle von Unregelmäßigkeiten. Diese schlüsseln sich wie folgt nach Haushaltsbereichen auf [75]:

[75] Für weitere Einzelheiten siehe die Tabellen 1 bis 3.

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6. Tendenzen

Insgesamt gesehen hielt die Tendenz zur Stabilisierung auf dem Niveau der Vorjahre auch 1999 an. Dies gilt zumindest für die Fälle, die von den Mitgliedstaaten gemeldet wurden. Während die Zahl der von den Mitgliedstaaten aufgedeckten neuen Fälle stetig zunimmt [76], sind die damit verbundenen Einnahmenverluste gegenüber dem vorhergehenden Zeitraum kaum gestiegen. So ist das Schadensvolumen der Betrugsfälle und Unregelmäßigkeiten im Agrarbereich rückläufig, bei den Strukturfonds hingegen ist eine Zunahme festzustellen. Bei den Eigenmitteln ist die Tendenz rückläufig.

[76] Entwicklung der Zahl und des Schadensvolumens der von den Mitgliedstaaten gemeldeten Fälle, siehe die Schaubilder 1 bis 3.

Etwas anders sieht dagegen die Lage bei den Fällen aus, die vom OLAF untersucht werden. Im Rahmen ein und derselben Untersuchung kann eine Schätzung des Schadensvolumens anhand von "Beweisen" (festgestellte Beträge) sowie eine Schätzung des voraussichtlichen Schadensvolumens durch Extrapolation der festgestellten Sachverhalte vorgenommen werden. Dies gilt vor allem für die komplexen Fälle organisierter Wirtschaftskriminalität, insbesondere Zigarettenschmuggel. Während das OLAF bei den neuen Zigarettenschmuggel-Fällen, die 1999 erstmals untersucht wurden, das Schadensvolumen auf mindestens 17 Mio. Euro veranschlagt (dieser Betrag ist in der Tabelle auf der vorhergehenden Seite angegeben), könnte der Gesamtschaden 325 Mio. Euro betragen. Nach Abschluss der Untersuchungen obliegt es dann den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten, die Schadenshöhe zu präzisieren.

1.1. Traditionelle Eigenmittel

Für die Bewertung der durch Betrug und andere Unregelmäßigkeiten bedingten Eigenmitteleinbußen kann die Kommission, neben den Feststellungen im Rahmen der vom OLAF durchgeführten Untersuchungen, zwei weitere Informationsquellen ergänzend heranziehen. Es sind dies:

- die Meldungen der Mitgliedstaaten gemäß Artikel 6 Absatz 4 der Verordnung Nr.°1552/89 [77] ("Betrugsmeldebogen");

[77] Nunmehr Artikel 6 Absatz 5 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1150/2000 des Rates (ABl. L 130 vom 31.5.2000), die die Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89 des Rates ersetzt.

- die gemäß Artikel 17 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1552/89 [78] von den Mitgliedstaaten zu übermittelnden Jahresberichte über ihre Kontrolltätigkeiten und -ergebnisse. Diese Berichte enthalten außerdem Elemente, anhand deren sowohl die Betrugsbekämpfungsergebnisse als auch die Betrugspraktiken quantifiziert und eingestuft werden können [79]. Dies ermöglicht einen Abgleich der spezifischen Informationen (Meldung von Betrugsfällen und anderen Unregelmäßigkeiten) mit den allgemeineren Informationen über die Kontrollergebnisse und den ebenfalls von den Mitgliedstaaten mitgeteilten Buchführungsdaten (Verbuchung noch nicht eingezogener Eigenmittel), um ein präzisieres Bild der zahlenmäßigen Entwicklung zu gewinnen.

[78] Nunmehr Artikel 17 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1150/2000.

[79] Siehe Bericht im Anhang.

Anhand all dieser Informationen lässt sich feststellen, dass die Zahl der Fälle von Betrug und Unregelmäßigkeiten erneut um 22% gestiegen ist, das entsprechende Schadensvolumen gegenüber dem Vorjahr, in dem eine Rückkehr zum Niveau des Jahres 1995 festzustellen war, verhältnismäßig stabil geblieben ist. Zieht man außerdem die von den Mitgliedstaaten in ihren Jahresberichten über ihre Kontrolltätigkeiten erteilten Informationen heran, so wird deutlich, dass vor allem die Zahl "kleiner Fälle" (unter 10 000 EUR) weiter zunimmt.

Zu den von Betrug und Unregelmäßigkeiten besonders betroffenen Waren zählen an erster Stelle Zigaretten (mit 14% der gemeldeten Fälle und festgestellten Beträge), gefolgt von Milcherzeugnissen (Butter und Käse), auf die zwar nur 0,5% der gemeldeten Fälle, jedoch nahezu 12% der festgestellten Beträge entfallen, sowie Kraftfahrzeuge (1,6% der Fälle und 6,2% der festgestellten Beträge). 1998 wurde die Rangliste angeführt von Milcherzeugnissen (23%), Zigaretten (8%) und Textilwaren (4%).

Bei den Zollverfahren erweist sich die Überführung in den zollrechtlich freien Verkehr als besonders betrugsanfällig. Gleichwohl verbergen sich hinter dieser Feststellung äußerst unterschiedliche Situationen. So entfielen 1999 auf Schmuggel und diesem gleichgestellte Praktiken (nicht angemeldete Einfuhr) etwa 18% der von den Mitgliedstaaten gemeldeten Fälle (über 10 000 EUR). In 8% der Fälle waren Schwierigkeiten bei der Verwaltung der Zollverfahren [80] (gefälschte Zollanmeldungen oder falsche Ursprungsangaben) zu verzeichnen.

[80] Siehe in diesem Zusammenhang auch den Bericht über die Kontrolle der traditionellen Eigenmittel im Rahmen der Präferenzregelungen; die Kommissionsdienststellen haben diesen Bericht dem Beratenden Ausschuss für Eigenmittel im Dezember 1999 vorgelegt (Dokument Nr. BUDG/501/99).

Auf das Versandverfahren hingegen entfielen - nach den Meldungen der Mitgliedstaaten - 1999 lediglich 6% der Fälle und weniger als 4% der festgestellten Beträge (Fälle über 10 000 EUR). Dies scheint die abschreckende Wirkung des Frühwarnsystems für empfindliche Waren zu bestätigen, was jedoch noch nicht bedeutet, dass das Problem als geregelt angesehen werden kann.

1.2. Agrarausgaben (FEOGA-Garantie)

Die Zahl der 1999 von den Mitgliedstaaten gemeldeten Fälle von Betrug und anderen Unregelmäßigkeiten hat gegenüber dem Vorjahr um 12% zugenommen, während das entsprechende Schadensvolumen deutlich abgenommen hat (- 18%). Zurückzuführen ist der zahlenmäßige Anstieg in erster Linie auf die wachsende Zahl von Fällen im Bereich der - leichter kontrollierbaren - direkten Beihilfen, deren durchschnittliches Schadensvolumen deutlich unter dem bei den anderen landwirtschaftlichen Ausgabenkategorien zu verzeichnenden Volumen liegt.

Die mit Abstand am stärksten angegriffene Ausgabenkategorie sind allerdings nach wie vor die Ausfuhrerstattungen. Hier belief sich das Schadensvolumen 1999 auf 38% des Gesamtschadensvolumens gegenüber 28% im Jahre 1998; während die Ausgaben für die Ausfuhrerstattungen lediglich 14% der Gesamtausgaben des EAGFL-Garantie ausmachten. Dieser starke Anstieg des Schadensvolumens ist in erster Linie auf die besorgniserregende Zunahme der beim Rindfleischexport verzeichneten Fälle zurückzuführen.

Zu den am stärksten von Betrug und Unregelmäßigkeiten betroffenen Erzeugnissen zählen somit Rindfleisch und lebende Rinder, auf die über ein Drittel des globalen Schadensvolumen entfallen, gefolgt von (frischem oder verarbeiteten) Obst und Gemüse mit über 15% des Gesamtschadensvolumens sowie Faserflachs (der - mit einem Anteil von über 8% am Gesamtschadensvolumen- erstmals unter den drei am stärksten betroffenen Erzeugnissen zu finden ist. .Olivenöl hingegen, das 1997 und 1998 noch am stärksten von Betrug und Unregelmäßigkeiten betroffen war, nimmt 1999 (mit 5% des Gesamtschadensvolumens) nur noch den fünften Platz hinter Getreide ein .

Die neuen Fälle, in denen das OLAF 1999 Untersuchungen eingeleitet hat, sind in erster Linie im Milch- und im Rindfleischsektor angesiedelt.

1.3. Strukturpolitische Maßnahmen

Bei den Strukturausgaben nehmen sowohl die Zahl der von den Mitgliedstaaten gemeldeten Fälle als auch das entsprechende Schadensvolumen weiterhin deutlich zu. So stieg die Zahl der gemeldeten Fälle gegenüber dem Vorjahr um 70%; ihr Schadensvolumen verdreifachte sich nahezu.

Die gemeldeten Fälle betreffen im wesentlichen die Strukturfonds (EAGFL-Ausrichtung, ESF, EFRE, FIAF). Wie schon 1998 entfiel der Großteil der gemeldeten Fälle (sowohl zahlen- als auch volumenmäßig mit 59% bzw. 50% auf den Sozialfonds, gefolgt vom Regionalfonds mit 18% der Fälle und 39% des Schadensvolumens. Hinter diesen globalen Zahlen verbergen sich allerdings je nach Mitgliedstaat äußerst unterschiedliche Situationen. Für den (immerhin mit jährlich rund 3 000 Mio.Euro dotierten) Kohäsionsfonds haben die vier begünstigten Mitgliedstaaten nur 3 Fälle gemeldet.

Nach Angaben des OLAF ist die Zahl der neuen Fälle, die es seit 1999 zusammen mit den Mitgliedstaaten bearbeitet, gegenüber den Vorjahren deutlich rückläufig. Dies ist, wie die förmlichen Mitteilungen belegen, ein Zeichen für die verstärkten Anstrengungen der Mitgliedstaaten; das OLAF seinerseits konzentriert sich auf die schwerwiegendsten Fälle, die sich aufgrund ihres transnationalen Charakters dem Zugriff der nationalen Stellen entziehen (Schwerpunktbereiche sind der EAGFL-Ausrichtung und der EFRE).

1999 wurde nur eine begrenzte Zahl neuer Fälle aufgenommen. Um so bedeutsamer ist das geschätzte Schadensvolumen der von OLAF in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten bearbeiteten Fälle. Obgleich es sich mit 24 Mio. Euro gegenüber 1998 verdreifacht hat, erreicht es nicht das Niveau der Jahre 1996 und 1997 (als die von den Mitgliedstaaten gemeldeten Fälle zahlenmäßig noch kaum ins Gewicht fielen).

1.4. Direkte Ausgaben

Im Bereich der direkten Ausgaben (die von der Kommission abgewickelt werden) beläuft sich das Schadensvolumen der 107 neuen Fälle, die das OLAF 1999 aufgegriffen hat, auf 73 Mio. Euro. Nahezu drei Viertel dieser Fälle betreffen die "Externen Politikbereiche" [81].

[81] Programme PHARE und TACIS, Entwicklungshilfe usw.

7. Finanzielle Folgemaßnahmen

Die tatsächliche Einziehung der durch Betrug und Unregelmäßigkeiten nicht eingenommenen Beträge gestaltet sich nach wie vor unbefriedigend.

1999 hat die Kommission daher in Zusammenarbeit mit den zuständigen Dienststellen der Mitgliedstaaten die Maßnahmen zur Gewährleistung zügigerer und effizienterer Einziehungsverfahren verstärkt.

7.1. Eigenmittel [82]

[82] Siehe Tabelle 4.

Gemäß den Gemeinschaftsvorschriften [83] obliegt die Erhebung der traditionellen Eigenmittel den Mitgliedstaaten, die verpflichtet sind, alle Vorkehrungen zu treffen, um eine optimale Feststellung, Verbuchung, Einziehung und Bereitstellung dieser Mittel sicherzustellen.

[83] Beschluss (94/728/EG, Euratom) des Rates vom 31. Oktober 1994 über das System der Eigenmittel der Gemeinschaften und Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1150/00 des Rates vom 22. Mai 2000.

Gleichwohl ist festzuhalten, dass die Einziehung dieser Forderungen durch die Mitgliedstaaten auf verschiedene Schwierigkeiten stößt. So können Ansprüche erst eingefordert werden, wenn sie aufgrund ihrer Entstehung buchmäßig erfasst worden sind. Um die Ansprüche buchmäßig erfassen zu können, muss der Abgabenschuldner ermittelt und der Betrag berechnet werden können. So ist es beispielsweise im Falle von Zigaretten- oder Alkoholschmuggel schwierig, mitunter sogar unmöglich, nachträglich festzustellen, in welcher Höhe Abgaben auf die zwischenzeitlich in der Gemeinschaft abgesetzten Schmuggelware hinterzogen wurden.

Doch auch wenn die Ansprüche eingezogen worden sind, erweist sich der in der Verantwortung der Mitgliedstaaten liegende Einziehungsprozess in der Praxis häufig als sehr langwierig, ein Umstand, der insbesondere auf die zeitaufwändigen Gerichts- und Verwaltungsverfahren zurückzuführen ist. Ein weiteres Hindernis, das einer einheitlich gestalteten Einziehung dieser Mittel entgegensteht, besteht darin, dass die nationalen Verwaltungen das Gemeinschaftsrecht unterschiedlich auslegen.

Diese Feststellungen veranlassen die Kommission, ihre Maßnahmen zur Kontrolle der Erhebung der traditionellen Eigenmittel, insbesondere der Feststellung der Ansprüche, weiterhin zu kontrollieren. Ausserdem erwägt sie, gegebenenfalls die Indikatoren weiter zu verfeinern, um besser erkennen zu können, wie sich die Gerichts- und Verwaltungsverfahren der Mitgliedstaaten auf die Erhebung der Eigenmittel auswirken.

Die Kommission überwacht die Einziehung unter anderem durch

- die Erstellung des Syntheseberichts über die von den Mitgliedstaaten gemäß Artikel 17 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1150/2000 erstellten Mitteilungen über ihre Kontrolltätigkeiten und -ergebnisse, der diesem Bericht als Anhang beigefügt ist;

- die Statistische Aufbereitung der Betrugsmeldungen ("A-Stichprobe"), in der die allgemeinen Aspekte der Einziehungsstands dargestellt werden. Ein erster auf dieser Grundlage erstellter Bericht wurde der Haushaltsbehörde 1995 vorgelegt [84]. Ein zweiter Bericht soll 2001 folgen;

[84] Bericht über die Einziehung der traditionellen Eigenmittel bei Betrugsfällen und Unregelmäßigkeiten (Verfahren und Stichprobe A 94); KOM (95) 398 endg. vom 6. September 1995.

- die Erstellung von Berichten (B-Stichprobe) [85] über den Stand der Einziehung traditioneller Eigenmittel, die infolge besonders bedeutender und komplexer Fälle von Betrug und Unregelmäßigkeiten nicht vereinnahmt wurden.

[85] Berichte über die Einziehung der traditionellen Eigenmittel bei Betrugsfällen und Unrgelmäßigkeiten (Stichproben B/94 und B/98); KOM (97) 259 endg. vom 9. Juni 1997 sowie KOM(1999) 160 endg. vom 21. April 1999. Das geschätzte Volumen der umgangenen traditionellen Eigenmittel belief sich für die Stichprobe B/94 auf rund 124 Mio. ECU und für die Stichprobe B/98 auf 136 Mio. ECU. Ein Bericht "Stichprobe B/2000" für 2001 vorgesehen.

Diese Fälle werden anhand von Kriterien, die die Kommissionsdienststellen festlegen, unter den Fallmeldungen der Mitgliedstaaten aufgrund ihrer besonderen Bedeutung ausgewählt.

Gemäß der Verordnung Nr. 1150/2000, sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, damit die traditionellen Eigenmittel bereitgestellt werden können, es sei denn, dass sich dies aus Gründen, die sie nicht zu vertreten haben, als unmöglich erweist.

Fälle von Niederschlagungen im Betrag von über 10 000 EUR werden der Kommission zwecks Prüfung mitgeteilt.

Kann der Mitgliedstaat nachweisen, dass er alles getan hat, um die Einziehung des geschuldeten Betrags nach den gemeinschaftlichen und innerstaatlichen Vorschriften zu betreiben, wird er von der Entrichtung der Abgabenschuld befreit. Andernfalls haftet er finanziell und hat an Stelle des Abgabenschuldners den ausstehenden Abgabenbetrag zu entrichten.

In diesem Zusammenhang sei darauf hingewiesen, dass lediglich die Hälfte der Mitgliedstaaten Niederschlagungsanträge stellen. Die übrigen Mitgliedstaaten vertreten dagegen die Auffassung, dass sie Niederschlagungen nur dann beantragen müssen, wenn sich die Einziehung als "endgültig" unmöglich erweist.

Die Kommission hat sich daher mit der Anwendung von Artikel 17 Absatz 2 durch die Mitgliedstaaten befasst und als Ergebnis ihrer Überlegungen 1997 eine Änderung dieses Artikels dahingehend vorgeschlagen, dass im Interesse effizienterer Verfahren eine Frist (5 Jahre) eingeführt wird, innerhalb deren alle Mitgliedstaaten die nicht einziehbaren Beträge aus der Buchführung herauszunehmen. Es obliegt der Kommission, anschließend darüber zu entscheiden, ob der Mitgliedstaat tatsächlich von seiner Zahlungverpflichtung entbunden wird. Außerdem wurde vorgeschlagen, die Schwelle, ab der der Kommission Fälle nach Artikel 17 Absatz 2 zu melden sind, von EUR10 000 auf EUR50 000 heraufzusetzen.

Die neuerliche Änderung der Verordnung 1150/2000 zur Berücksichtigung des neuen Eigenmittelbeschlusses wird der Kommission Gelegenheit bieten, die Diskussion über den Änderungsvorschlag wiederzubeleben.

1.2. EAGFL-Garantie

Die Kommission (OLAF) hat die Mitgliedstaaten aufgefordert, in diesem Bereich den Einziehungsstand bei den bereits vor einigen Jahren mitgeteilten Fällen zu überprüfen, die als uneinbringlich erachteten Beträge zu ermitteln und gegebenfalls Verzögerungen bei der tatsächlichen Einziehung zu begründen. Auf der Grundlage der Rechtsprechung des Gerichtshofs [86] hat sie im Benehmen mit den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten die für die Einziehungsverfahren annehmbaren Fristen präzisiert.

[86] Siehe Urteil vom 11.10.1990 in der Rechtssache C 34/89.

Diese Initiativen beginnen nunmehr ihre Wirkung zu entfalten. So konnten zahlreiche vor 1995 gemeldete Fälle abgeschlossen werden. Die Ausstehenden Forderungen aufgrund der zwischen 1973 und 1994 mitgeteilten Fälle belaufen sich auf 947 Mio. Euro und bei den zwischen 1995 und 1999 gemeldeten Fällen auf 842 Mio. Euro [87]. Etwa 49 Mio. Euro sind uneinbringlich; soweit die Verantwortung für uneinbringliche Beträge einem Mitgliedstaat anzulasten ist, hat dieser die für den EAGFL-Garantie verlorenen Beträge aus seinem Staatshaushalt zu finanzieren Ungefähr ein Drittel der noch auszuführenden Einziehungsanordnungen werden gerichtlich angefochten [88].

[87] Das sind 75 % des gesamten Schadensvolumens im Zusammenhang mit Unregelmäßigkeiten und Betrug.

[88] Für weitere Einzelheiten siehe Tabelle 5.

1.3. Strukturpolitische Maßnahmen

Was die finanzielle Überwachung im Bereich der strukturpolitischen Maßnahmen betrifft, so kann der endgültige Beschluss über den einzuziehenden Betrag erst nach Abschluss des operativen Mehrjahresprogramms (bzw. einer ähnlichen Interventionsform) gefasst werden. Die Mitgliedstaaten, die während der Laufzeit eines operativen Programms eine Unregelmäßigkeit feststellen, können die Situation spätestens bei der Abschlusszahlung (Einziehung des rechtsgrundlos erhaltenen Betrags oder Kürzung einer späteren Zahlung) bereinigen und die frei gewordenen Mittel, sofern die Fristen dies erlauben, einem anderen, nicht mit Unregelmäßigkeiten behafteten Projekt zuweisen.

Ende 1999 belief sich der noch einzuziehende Gesamtbetrag der von den Mitgliedstaaten gemäß der Verordnung 1681/94 gemeldeten Fälle auf 234,8 Mio. Euro (Meldungszeitraum 1994 bis 1999). Die in diesen Fällen tatsächlich eingezogenen Beträge beliefen sich auf 87 Mio. Euro oder ein Viertel der rechtsgrundlos gezahlten Beträge.

Titel III : Maßnahmen der Mitgliedstaaten zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft

8. Das im Amsterdamer Vertrag verankerte neue Ziel

Nach dem neuen Artikel 280 Absatz 5 EGV hat die Kommission über die früheren Jahresberichte hinaus nunmehr auch Bericht über die Betrugsbekämpfungstätigkeit der Mitgliedstaaten zu erstatten. Gegenüber den Vorjahren enthält dieser Bericht somit einen neuen Titel.

Für den - im übrigen kurzen - Berichtzeitraum vom 1. Mai 1999 (Zeitpunkt des Inkraftretens des Amsterdamer Vertrags) bis zum 31. Dezember 1999 konnte dieser neue Titel nicht rechtzeitig fertiggestellt werden. Wegen der Errichtung des OLAF und der Suche nach einer neuen Methode der Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten war zusätzliche Zeit erforderlich.

Um ihrer Verpflichtung trotzdem nachkommen und dem am 27. November 2000 tagenden Rat Wirtschaft/Finanzen diesen ersten aufgrund von Artikel 280 EGV erstellten Bericht vorlegen zu können, musste die Kommission auf die Darstellung der Tätigkeiten der Mitgliedstaaten in diesem Dokument verzichten, da letztere ihre Beiträge erst spät übermittelt haben. Um dem Geist des Vertrags dennoch möglichst gerecht zu werden, wird die Tätigkeit der Mitgliedstaaten gemäß der Verordnung Nr. 1552/89 (nunmehr Verordnung 1150/2000) im Anhang zu diesem Bericht zusammengefasst [89].

[89] Siehe Punkt 6.1 sowie 7.1 "Synthesebericht über die Mitteillungen der Mitgliedstaaten über ihre Tätigkeit und ihre Kontrollergebnisse sowie über Grundsatzfragen auf dem Gebiet der traditionellen Eigenmittel - Haushaltsjahr 1999 [Artikel 17 Absatz 3 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1150/2000 des Rates]".

9. Einführung einer neuen methode Für die arbeit mit den Mitgliedstaaten

Kernaufgabe für das Jahr 2000 ist nach wie vor die Einführung einer neuen Methode für die Arbeit mit den Mitgliedstaaten, die zum nächsten Berichtszeitraum erste Ergebnisse zeitigen dürfte.

9.1. Stärkung der Rolle des Beratenden Ausschusses für die Koordinierung der Betrugsbekämpfung

Entsprechend ihrer neuen Betrugsbekämpfungsstrategie [90] zieht die Kommission "in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten" gemäß Artikel 280 Absatz 5 EGV nunmehr den Beratenden Ausschuss für die Koordinierung der Betrugsbekämpfung (COCOLAF) bei der Erstellung dieses Berichts hinzu.

[90] KOM(2000) 358, Punkt 1.1.2.

9.2. Erstellung eines Fragebogens in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten

Die Kommission hat gemeinsam mit den Mitgliedstaaten einen Fragebogen ausgearbeitet. Kurz nach der Ernennung des Direktors des Betrugsbekämpfungsamtes (OLAF) hat die Kommission dem CoCoLAF auf der Sitzung vom 5. Mai 2000 einen ersten diesbezüglichen Entwurf unterbreitet. Anhand dieses Fragebogens sollte ermittelt werden, wie die Mitgliedstaaten Artikel 280 EGV insbesondere hinsichtlich des Grundsatzes der Gleichstellung nationaler und gemeinschaftlicher finanzieller Interessen und der Gleichwertigkeit des Schutzes der finanziellen Interessen der Gemeinschaft in den Mitgliedstaaten anwenden. Dies erforderte eine statistische Analyse der tatsächlichen Tätigkeit, d.h. der durchgeführten Kontrollen, der dabei aufgedeckten Unregelmäßigkeiten und nicht zuletzt der in diesem Zusammenhang verhängten Sanktionen. Zu diesem Zweck schlug die Kommission vor, die Schlussfolgerungen aus der 1995 durchgeführten und im Jahr 2000 ergänzten vergleichenden Analyse der Anwendung des ehemaligen Artikels 209 a EGV [91] zu ziehen.

[91] Vergleichende Analyse der Berichte der Mitgliedstaaten über die auf einzelstaatlicher Ebene getroffenen Maßnahmen zur Bekämpfung der Verschwendung und des Missbrauchs von Gemeinschaftsmitteln; November 1995; Synthesedokument - KOM(95) 556 endg. - sowie ergänzendes Dokument zu den verwaltungsrechtlichen Kontrollen und Sanktionen, Arbeitsdokument der Kommission - SEC(2000) 843 endg. vom 24.5.2000.

Auf der Grundlage des vorgeschlagenen Fragebogens wurden die Diskussionen zwischen Mai und Juli 2000 fortgesetzt. Am 18. Juli 2000 konnte den Mitgliedstaaten dann ein vereinfachter endgültiger Fragebogen übermittelt werden. In der gegenwärtigen Phase sollen die von den Mitgliedstaaten zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft eingesetzten Mittel nicht mehr bewertet, sondern beschrieben werden. Sie umfassen die Annahme neuer Rechtsvorschriften und die Änderung der Organisationsstruktur der zuständigen Kontrolldienststellen ebenso wie neue praktische Maßnahmen zur Förderung der Zusammenarbeit, der Fortbildung sowie der Arbeitsmethoden der beteiligten Behörden. Darüber hinaus wurde in diesem Jahr die "Einziehung" einer eingehenderen Prüfung unterzogen.

Für die Zukunft können der Fragebogen weiter ausgestaltet und die damit verfolgten Ziele nach und nach neu bewertet werden.

9.3. Aussichten für die Erstellung eines zusammenfassenden Berichts für den Zeitraum 1999-2000.

Auf der Grundlage der Beiträge, die zwischen dem 1. September 2000 und dem Zeitpunkt der Veröffentlichung dieses Berichts eingegangen sind, hat die Kommission damit begonnen, die Antworten der Mitgliedstaaten auszuwerten. Plan und Methode für die Ausarbeitung des Titels über die Tätigkeiten der Mitgliedstaaten wurden auf der Sitzung des CoCoLAF vom 24. Oktober 2000 erörtert.

Nach seiner Ergänzung und Übersetzung soll der Text dem CoCoLAF vor Ende des Jahres 2000 unterbreitet und dann in den nächsten auf der Grundlage von Artikel 280 EGV zu erstellenden Bericht aufgenommen werden. Somit werden darin nicht nur die Tätigkeiten der Gemeinschaft zum Schutz ihrer finanziellen Interessen im Jahr 2000, sondern auch die entsprechenden Tätigkeiten der Mitgliedstaaten im Zeitraum 1999-2000 behandelt.

GLOSSAR

ABl. : Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften (ABl. L:Reihe L, ABl. C : Reihe C)

Agenda 2000 : Mitteilung der Kommission zur Erweiterung der Union

APS: Allgemeines (autonomes) Präferenzsystem

COCOLAF : Beratender Ausschuss für die Koordinierung der Betrugsbekämpfung

EAGFL: Europäischer Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (Abteilung Garantie: EAGFL-Garantie, Abteilung Ausrichtung: EAGFL-Ausrichtung)

EEF : Europäischer Entwicklungsfonds

EFRE: Europäischer Fonds für regionale Entwicklung

EG : Europäische Gemeinschaft (diese Bezeichnung wird seit Inkrafttreten des Vertrags über die Europäische Union verwendet)

ESF: Europäischer Sozialfonds

GAP : Gemeinsame Agrarpolitik

IRENE : IRrégularités, ENquêtes, Exploitation: von der UCLAF verwaltete Datenbank der Kommission)

MwSt.: Mehrwertsteuer

OLAF : Europäisches Amt für Betrugsbekämpfung