BEMERKUNGEN DES HOFES

EINLEITUNG

7.1. Dieses Kapitel enthält die Feststellungen des Hofes zur Rubrik „Natürliche Ressourcen“. Die Ergebnisse der Prüfungen im Bereich des Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) werden getrennt von den Ergebnissen für die anderen unter diese Rubrik des mehrjährigen Finanzrahmens (MFR) fallenden Ausgaben (Bereiche Entwicklung des ländlichen Raums, Umwelt, Klimapolitik und Fischerei) dargelegt. Die Kerndaten zur Zusammensetzung dieser MFR-Rubrik sind Illustration 7.1 zu entnehmen.

Illustration 7.1 — MFR-Rubrik 2 „Natürliche Ressourcen“ — Kerndaten 2015 (Milliarden Euro) Zahlungen des Jahres insgesamt 58,0 - Vorschüsse (48) 2,4 + abgerechnete Vorschüsse (48) 2,9 Geprüfte Grundgesamtheit insgesamt 58,5

BEMERKUNGEN DES HOFES

7.2. Zusätzlich zu den für die spezifischen Beurteilungen angeführten Feststellungen zur Ordnungsmäßigkeit enthält dieses Kapitel in einem gesonderten Abschnitt die Ergebnisse der Prüfung einer Stichprobe von Projekten im Bereich Entwicklung des ländlichen Raums unter Leistungsaspekten.

Kurzbeschreibung der Rubrik „Natürliche Ressourcen“

7.3. Grundlage für EU-Ausgaben zugunsten der Landwirtschaft ist die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP). Diese wird im Wege der geteilten Mittelverwaltung von der Kommission, insbesondere der Generaldirektion Landwirtschaft und ländliche Entwicklung (GD AGRI), und von Zahlstellen in den Mitgliedstaaten umgesetzt (siehe Ziffer 7.31). Die Zahlungen an Begünstigte (1) werden aus zwei Fonds geleistet: dem EGFL, aus dem die EU-Direktbeihilfen und die Marktmaßnahmen vollständig finanziert werden (2), und dem Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER), aus dem Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum zusammen mit den Mitgliedstaaten finanziert werden.

7.4. Aus dem EGFL werden vor allem folgende Maßnahmen finanziert:

— die Direktbeihilferegelung „Betriebsprämienregelung“, auf die im Jahr 2015 29,3 Milliarden Euro entfielen, und die „Regelung für die einheitliche Flächenzahlung“, auf die im Jahr 2015 7,8 Milliarden Euro entfielen. Über diese flächenbezogenen Regelungen wird entkoppelte (3) Einkommensstützung geleistet;

— andere Direktbeihilferegelungen (4), auf die im Jahr 2015 5,1 Milliarden Euro entfielen, und marktbezogene Maßnahmen (5), für die im Jahr 2015 2,7 Milliarden Euro bereitgestellt wurden.

7.5. Aus dem ELER werden im Rahmen einschlägiger Programme der Mitgliedstaaten getätigte Ausgaben für die ländliche Entwicklung kofinanziert. Die Ausgaben erstrecken sich sowohl auf flächenbezogene (6) als auch auf nicht flächenbezogene Maßnahmen (7). Im Jahr 2015 entfielen auf den ELER Ausgaben in Höhe von 11,8 Milliarden Euro.

7.6. Die Hauptrisiken für die Ordnungsmäßigkeit bestehen darin, dass

— Direktbeihilfen für nicht beihilfefähige Flächen oder an nicht für Beihilfen infrage kommende Begünstigte gezahlt werden;

— Beihilfen für marktbezogene Maßnahmen für nicht beihilfefähige Kosten oder nicht für Beihilfen infrage kommende Antragsteller gewährt werden;

— im Bereich Entwicklung des ländlichen Raums Ausgaben wegen Nichteinhaltung oft komplexer Vorschriften (einschließlich der Vergabevorschriften) und Beihilfevoraussetzungen insbesondere bei Investitionsmaßnahmen nicht beihilfefähig sind.

7.7. Dieses Kapitel erstreckt sich auch auf die Klima- und Umweltpolitik der EU sowie auf die Gemeinsame Fischereipolitik. Das Hauptrisiko für die Ordnungsmäßigkeit besteht in diesen Bereichen darin, dass Beihilfen für nicht förderfähige oder überhöht angegebene Kosten gewährt werden.

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

7.8. Die Kernelemente des Prüfungsansatzes und der Prüfungsmethodik des Hofes sind in Anhang 1.1 beschrieben. Für die Prüfung der Rubrik „Natürliche Ressourcen“ ist auf die folgenden besonderen Punkte hinzuweisen:

a) Der Hof untersuchte eine Stichprobe von 180 Vorgängen zum EGFL und von 179 Vorgängen zu den Bereichen Entwicklung des ländlichen Raums, Umwelt, Klimapolitik und Fischerei gemäß der Definition in Ziffer 7 von Anhang 1.1 . Jede Stichprobe wurde so ausgewählt, dass sie bei den zwei spezifischen Beurteilungen jeweils für das gesamte Spektrum der Ausgaben innerhalb der MFR-Rubrik repräsentativ ist (8). Im Jahr 2015 umfasste die EGFL-Stichprobe Vorgänge aus 18 Mitgliedstaaten (9). Für die zweite spezifische Beurteilung umfasste die Stichprobe 159 Vorgänge für den Bereich Entwicklung des ländlichen Raums und 20 sonstige Vorgänge aus den Bereichen Umwelt, Klimapolitik und Fischerei aus 17 Mitgliedstaaten (10).

b) Der Hof prüfte ausgewählte interne Kontrollsysteme, indem er 24 Kommissionsprüfungen in den Bereichen EGFL und ELER einer Aktenprüfung unterzog. Ergänzend führte er sechs dieser Kommissionsprüfungen in den betreffenden Mitgliedstaaten erneut durch (11). In diesen sechs Mitgliedstaaten wurden zudem für eine begrenzte Zahl von risikoträchtigen EGFL- und ELER-Bereichen sowie unter Cross-Compliance-Aspekten weitere Prüfungstätigkeiten durchgeführt (12). Ferner wurden fünf Kommissionsprüfungen aus dem Bereich der Gemeinsamen Fischereipolitik überprüft; eine Prüfung wurde erneut durchgeführt (13).

BEMERKUNGEN DES HOFES ANTWORTEN DER KOMMISSION

c) Der Hof analysierte die Jährlichen Tätigkeitsberichte der GD AGRI und der GD MARE.

7.9. Sowohl beim EGFL als auch beim ELER war 2015 das letzte Jahr, in dem die meisten Zahlungen an die Endbegünstigten auf der Grundlage der vor der GAP-Reform von 2013 geltenden Vorschriften getätigt wurden (14).

TEIL 1 — BEURTEILUNG DER ORDNUNGSMÄSSIGKEIT

Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge

7.10. Die Ergebnisse der Prüfung von Vorgängen für die Rubrik „Natürliche Ressourcen“ insgesamt sowie für jede der beiden spezifischen Beurteilungen (Bereich EGFL sowie Bereiche Entwicklung des ländlichen Raums, Umwelt, Klimapolitik und Fischerei) sind in Anhang 7.1 zusammengefasst. Von den 359 untersuchten Vorgängen wiesen 121 (34 %) Fehler auf. Auf der Grundlage der 87 quantifizierten Fehler schätzt der Hof die Fehlerquote für die Rubrik „Natürliche Ressourcen“ auf 2,9 % (15). 7.10. Die Kommission nimmt die vom Hof geschätzte wahrscheinlichste Fehlerquote zur Kenntnis. Abgesehen von der Cross-Compliance entspricht sie weitgehend der Quote des Vorjahres. Die Kommission ist der Auffassung, dass im Rahmen mehrjähriger Konformitätsverfahren erzielte Nettofinanzkorrekturen und Wiedereinziehungen von Mitteln bei Begünstigen, die anschließend dem EU-Haushalt zurückerstattet werden, eine Korrekturkapazität besitzen, die bei einer umfassenden Bewertung des gesamten Systems interner Kontrollen berücksichtigt werden muss. Die Kommission merkt ferner an, dass sich laut des Jährlichen Tätigkeitsberichts 2015 der Generaldirektion Landwirtschaft und ländliche Entwicklung die Korrekturkapazität dieser Direktion im Jahr 2015 auf 1 065,710 Mio. EUR belief (1,87 % der GAP-Ausgaben).

7.11. In Illustration 7.2 ist dargestellt, in welchem Maße die einzelnen Fehlerarten zu der vom Hof für 2015 geschätzten Gesamtfehlerquote beigetragen haben.

Illustration 7.2 — Aufschlüsselung der geschätzten Fehlerquote — „Natürliche Ressourcen“ Quelle: Europäischer Rechnungshof.

BEMERKUNGEN DES HOFES ANTWORTEN DER KOMMISSION

7.12. Bei den Fehlerarten und Fehlermustern bestehen zwischen den beiden spezifischen Beurteilungen erhebliche Unterschiede, wie nachfolgend beschrieben. 7.12. Die Kommission merkt an, dass zwischen den beiden Säulen der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) bezüglich ihrer Gestaltung, ihres Umfangs und ihrer Zielsetzungen erhebliche Unterschiede bestehen, welche wiederum die Unterschiede im Muster der Fehler im Zusammenhang mit der GAP erklären.

EGFL — Marktstützung und Direktzahlungen

7.13. Die Ergebnisse der Prüfung von Vorgängen sind in Anhang 7.1 zusammengefasst. Im Bereich EGFL wiesen 52 (29 %) der vom Hof geprüften 180 Vorgänge Fehler auf. Auf der Grundlage der 47 quantifizierten Fehler schätzt der Hof die Fehlerquote auf 2,2 % (16). 7.13. Die Kommission nimmt die vom Hof geschätzte wahrscheinlichste Fehlerquote zur Kenntnis. Abgesehen von der Cross-Compliance entspricht sie weitgehend der Quote des Vorjahres. Die Kommission merkt ferner an, dass die Fehlerhäufigkeit in den letzten drei Jahren stetig abgenommen hat.

7.14. In Illustration 7.3 ist dargestellt, in welchem Maße die einzelnen Fehlerarten zu der vom Hof für 2015 geschätzten Fehlerquote beigetragen haben.

Illustration 7.3 — Aufschlüsselung der geschätzten Fehlerquote — EGFL Quelle: Europäischer Rechnungshof.

BEMERKUNGEN DES HOFES ANTWORTEN DER KOMMISSION

7.15. In vier Fällen quantifizierbarer Fehler auf der Ebene der Endbegünstigten verfügten die nationalen Behörden über ausreichende Informationen (17), um die Fehler zu verhindern bzw. aufzudecken und zu berichtigen, bevor die Ausgaben der Kommission gemeldet wurden. Wenn alle diese Informationen zur Verhinderung oder zur Aufdeckung und Berichtigung von Fehlern genutzt worden wären, wäre die für diese spezifische Beurteilung geschätzte Fehlerquote um 0,3 Prozentpunkte niedriger ausgefallen. Außerdem stellte der Hof in weiteren vier Fällen fest, dass der von ihm aufgedeckte Fehler von den nationalen Behörden verursacht worden war. Diese Fehler trugen 0,6 Prozentpunkte zur geschätzten Fehlerquote bei. Ein Beispiel für Fehler der nationalen Behörden ist in Illustration 7.5 aufgeführt. 7.15. Die Kommission begrüßt die Einschätzung des Hofes bezüglich der Rolle der Mitgliedstaaten und ist der Ansicht, dass Mitgliedstaaten größere Anstrengungen zur Fehlerreduzierung hätten unternehmen müssen. Die Kommission arbeitet mit den Mitgliedstaaten weiter an der Reduzierung der Fehler.

7.16. Bei den meisten quantifizierbaren Fehlern handelte es sich um überhöhte Angaben zu den beihilfefähigen Flächen (siehe Illustration 7.3 ). Im Jahr 2015 wurden solche Fehler in 12 der 18 besuchten Mitgliedstaaten aufgedeckt. Rund die Hälfte dieser quantifizierbaren Fehler belief sich auf weniger als 2 % (siehe Ziffer 7.18) und hatte daher nur geringe Auswirkungen auf die geschätzte Gesamtfehlerquote. Ein weiteres Viertel dieser Fehler belief sich auf 2 % bis 5 %. 7.16-7.18. Die Kommission nimmt zur Kenntnis, dass es sich bei den meisten vom Hof aufgedeckten Fehlern im Zusammenhang mit Überdeklarierungen um vergleichsweise geringfügige Fehler handelte und begrüßt die Einschätzung des Hofes bezüglich der Verbesserung der Zuverlässigkeit der Daten im LPIS. Die Kommission ist der Auffassung, dass die Vermeidung geringfügiger Fehler zu vertretbaren Kosten unmöglich ist. Die Kommission regt die Mitgliedstaaten jedoch zur regelmäßigen Aktualisierung ihres Systems zur Identifizierung landwirtschaftlicher Parzellen (LPIS) an, damit sichergestellt werden kann, dass große Überdeklarierungen aufgedeckt werden. Die Kommission betrachtet die Tatsache, dass die überwiegende Mehrheit der vom Hof gemeldeten Fehler weniger als 5 % betrug, als Beweis für das reibungslose Funktionieren des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems (InVeKoS), in dem das LPIS einen grundlegenden Bestandteil bildet. Da sich Land im Laufe der Zeit verändert, können zwischen dem LPIS und der Realität vor Ort Unterschiede entstehen. Durch regelmäßige Aktualisierungen des Systems wird das Risiko jedoch begrenzt. Zur Förderung häufiger Aktualisierungen des LPIS hat die Kommission als Vorbedingung für eine Verringerung der Vor-Ort-Kontrollen von 5 % auf 1 % bei einigen Direktzahlungsregelungen vorgesehen, dass das LPIS mindestens alle drei Jahre mit Orthobildern aktualisiert wird, die jünger als 15 Monate sind. Die Aktualisierung sollte pro Jahr mindestens 25 % der beihilfefähigen Hektarflächen abdecken. Zudem wurde 2010 eine Qualitätsbewertung des LPIS eingeführt und im derzeitigen Zeitraum beibehalten (Verordnung (EU) Nr. 640/2014). Dieses von den Verwaltungsbehörden der Mitgliedstaaten durchgeführte und von der Kommission überwachte jährliche Vorhaben ist ein Vorgang der Qualitätskontrolle, mit dem letztendlich die Qualität und die Zuverlässigkeit des LPIS verbessert werden sollen, indem aufgedeckte technische Mängel analysiert und Abhilfemaßnahmen zu ihrer Beseitigung getroffen werden. Dabei stellen die jährlich auf der Grundlage von Stichproben durchgeführten Vor-Ort-Kontrollen eine Möglichkeit dar, ein genaues und aktuelles LPIS zu erzielen.

7.17. Das zentrale Kontrollinstrument für Flächenbeihilfen in den Mitgliedstaaten ist das System zur Identifizierung landwirtschaftlicher Parzellen (LPIS), eine Datenbank, in der die Beihilfefähigkeitsdaten für alle landwirtschaftlichen Parzellen erfasst sind. Es enthält computergestützte kartografische Informationen, einschließlich Orthobildern (Luftaufnahmen), die von den Mitgliedstaaten mindestens alle fünf Jahre aktualisiert werden sollten (18). Sofern die kartografischen Informationen ordnungsgemäß aktualisiert und analysiert werden, trägt das LPIS erheblich zur Verhinderung und Aufdeckung flächenbezogener Fehler in den Beihilfeanträgen bei. Durch Aktionspläne der Kommission und der Mitgliedstaaten konnte die Zuverlässigkeit der Daten im LPIS in den letzten Jahren kontinuierlich verbessert werden.

7.18. Dennoch deckt der Hof nach wie vor Fehler im Zusammenhang mit den Flächen auf. Dies ist darauf zurückzuführen, dass die Verwaltungskontrollen bezüglich der Beihilfefähigkeit von Flächen anhand derselben LPIS-Daten durchgeführt werden, die in vielen Fällen von den Betriebsinhabern in die Beihilfeanträge übernommen wurden (19). Sind die LPIS-Daten nicht korrekt, können Beihilfefähigkeitsfehler im Antrag bei solchen Kontrollen normalerweise nicht aufgedeckt werden. Der für Orthobilder vorgeschriebene technische Standard (20) erlaubt es den Betriebsinhabern und den Zahlstellen gewöhnlich nicht, geringfügige Fehler (weniger als 2 %, siehe Ziffer 7.16) aufzudecken. Größtenteils lassen sich solche Fehler nicht zu vertretbaren Kosten vermeiden. Größere flächenbezogene Fehler hätten jedoch im Allgemeinen aufgedeckt werden können. In solchen Fällen wich die in der LPIS-Datenbank erfasste und vom Betriebsinhaber gemeldete beihilfefähige Fläche hauptsächlich aus folgenden Gründen erheblich von der korrekten Fläche ab:

— Die Zahlstellen nahmen keine oder keine ausreichende Kürzung der Zahlungen vor, wenn bei der Beurteilung der beihilfefähigen Fläche zum Zwecke der Aktualisierung des LPIS auf den Orthobildern der jeweiligen Flächenstücke nicht beihilfefähige Vegetation und Merkmale erkennbar waren. — Die nationalen Definitionen für beihilfefähiges Dauergrünland entsprachen nicht der EU-Definition. Wann immer eine nationale Definition für beihilfefähiges Dauergrünland nicht der EU-Definition entspricht, werden zur Bewältigung des betreffenden Problems besondere Korrekturmaßnahmen festgelegt, die bei Bedarf auch Aktionspläne einschließen. Zum Schutz des EU-Haushalts wendet die Kommission bei Bedarf im Rahmen von Konformitätsabschlussverfahren auch Kürzungen und Aussetzungen von Zahlungen sowie Nettofinanzkorrekturen an.

7.19. Illustration 7.4 enthält ein Beispiel für fehlerhafte Beihilfefähigkeitsdaten im LPIS.

Illustration 7.4 — Beispiel für vorschriftswidrige Zahlungen aufgrund fehlerhafter Beihilfefähigkeitsdaten im LPIS Definitionsgemäß handelt es sich bei Dauergrünland um Flächen, die zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden. Wie der Hof in seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 2014 darlegte, wies das LPIS in Spanien trotz erheblicher Abhilfemaßnahmen immer noch gravierende Mängel hinsichtlich der Beihilfefähigkeit von Dauergrünland auf. Er wies ferner darauf hin, dass in den Jahren 2014 und 2015 weitere Korrekturmaßnahmen eingeleitet wurden (21). Der Hof unterzog eine Parzelle von 48 ha in Spanien (Madrid) einer Vor-Ort-Kontrolle. Diese Parzelle war zum Zeitpunkt der Antragstellung durch den Betriebsinhaber im LPIS als vollständig beihilfefähiges Dauergrünland erfasst. Auf dem Orthobild waren jedoch eng stehende Büsche und Bäume erkennbar. In seinem Beihilfeantrag für 2014 hatte der Betriebsinhaber für die Parzelle die im LPIS erfasste beihilfefähige Fläche angegeben und für die gesamte Parzelle eine Betriebsprämienzahlung erhalten. Der Hof stellte fest, dass die Parzelle für eine Betriebsprämienzahlung nicht infrage kam. Im Jahr 2015 überprüften die spanischen Behörden ihr LPIS anhand von neuen Orthobildern und unter Einsatz neuer Technologien und erfassten die betreffende Parzelle als nicht beihilfefähig. Der Hof stellte außerdem in Griechenland, Spanien (Aragonien, Extremadura, Kastilien-La Mancha, Kastilien und León), Italien (Kalabrien) und im Vereinigten Königreich (England) fest, dass auf der Grundlage fehlerhafter Beihilfefähigkeitsinformationen im LPIS Flächenbeihilfen beantragt und ausgezahlt worden waren, obwohl die Fehler anhand der Orthobilder hätten aufgedeckt werden können. Illustration 7.4 — Beispiel für vorschriftswidrige Zahlungen aufgrund fehlerhafter Beihilfefähigkeitsdaten im LPIS Die Kommission ermittelte bereits vor 2014 Probleme im Zusammenhang mit Dauergrünland. In den betroffenen Mitgliedstaaten wurden Aktionspläne umgesetzt. In Spanien führten die nationalen Behörden eine vollständige Neuvermessung aller von den Begünstigten gemeldeten und durch den Hof geprüften Parzellen durch und leiteten gegebenenfalls Wiedereinziehungsverfahren ein. Darüber hinaus beweist die Tatsache, dass die geprüfte Parzelle 2015 als nicht beihilfefähig erfasst wurde, dass das Verfahren zur Aktualisierung des LPIS in Spanien funktioniert. In seitens der Dienststellen der Kommission in früheren Jahren durchgeführten Prüfungen waren Mängel im Zusammenhang mit der Beihilfefähigkeit von Dauergrünland in Griechenland und Spanien aufgedeckt worden und es wurde sichergestellt, dass die Probleme durch besondere Aktionspläne angegangen wurden. Dabei wurden Verbesserungen erzielt (siehe Jahresbericht 2014 des Hofes, Kasten 7.8). Sowohl in Griechenland als auch in Spanien gingen die im LPIS als beihilfefähig erfassten Flächen erheblich zurück. In Griechenland verringerte sich die beihilfefähige Dauergrünlandfläche von 3,6 Mio. Hektar im Jahr 2012 auf 1,5 Mio. Hektar im Antragsjahr 2014. In Spanien reduzierte sich die beihilfefähige Dauergrünlandfläche von 18,5 Mio. Hektar 2013 auf 6,4 Mio. Hektar im Jahr 2016. Bezüglich des Vereinigten Königreichs (England) läuft der Abhilfemaßnahmenplan noch und wird von der Kommission engmaschig überwacht. Darüber hinaus stellen Konformitätsabschlussverfahren sicher, dass das Risiko für den EU-Haushalt durch Nettofinanzkorrekturen adäquat gedeckt wird.

7.20. Ein Beispiel für nationale Beihilfefähigkeitskriterien, die nicht mit den EU-Rechtsvorschriften übereinstimmen, ist in Illustration 7.5 aufgeführt.

Illustration 7.5 — Beispiel für nationale Beihilfefähigkeitskriterien, die nicht mit den EU-Rechtsvorschriften übereinstimmen Im seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 2013 (22) wies der Hof darauf hin, dass die französischen Behörden Beihilfen für beweidbares Heideland gewähren, obwohl diese Flächen aus einer Mischung von beihilfefähigen Grünpflanzen und nicht beihilfefähigen Büschen, dichten Wäldern usw. bestehen. Im Jahr 2015 stellte der Hof bei sechs Parzellen fest, dass sie wegen eng stehender Bäume und Büsche teilweise oder vollständig nicht beihilfefähig waren, von den französischen Behörden aber als vollständig beihilfefähig eingestuft worden waren. Illustration 7.5 — Beispiel für nationale Beihilfefähigkeitskriterien, die nicht mit den EU-Rechtsvorschriften übereinstimmen In Prüfungen, die die Kommission vor 2013 durchführte, waren bereits ähnliche Mängel in Frankreich festgestellt worden. Die Mängel werden im Rahmen eines besonderen, von dem betroffenen Mitgliedstaat aufgestellten Aktionsplans weiterverfolgt und von der Kommission engmaschig überwacht. Festgestellte Mängel dieser Art werden mittels Konformitätsabschlussverfahren weiterverfolgt, die sicherstellen, dass das Risiko für den EU-Haushalt durch Nettofinanzkorrekturen adäquat gedeckt wird. Parallel dazu verfolgt die Kommission weiterhin aufmerksam, ob der Aktionsplan eingehalten wird, damit Verbesserungen sichergestellt sind. Angesichts aufgetretener Verzögerungen wurden ab 2015 Maßnahmen gemäß Artikel 41 Absatz 2 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 eingeleitet.

Entwicklung des ländlichen Raums, Umwelt, Klimapolitik und Fischerei

7.21. Die Ergebnisse der Prüfung von Vorgängen sind in Anhang 7.1 zusammengefasst. In den Bereichen Entwicklung des ländlichen Raums, Umwelt, Klimapolitik und Fischerei wiesen 69 (39 %) der vom Hof geprüften 179 Vorgänge Fehler auf. Auf der Grundlage der 40 quantifizierten Fehler schätzt der Hof die Fehlerquote auf 5,3 % (23). 7.21. Die Kommission nimmt die vom Hof geschätzte wahrscheinlichste Fehlerquote zur Kenntnis. Sie ist niedriger als die im letzten Jahr festgestellte Quote.

7.22. In Illustration 7.6 ist dargestellt, in welchem Maße die einzelnen Fehlerarten zu der vom Hof für 2015 geschätzten Fehlerquote beigetragen haben.

Illustration 7.6 — Aufschlüsselung der geschätzten Fehlerquote — Entwicklung des ländlichen Raums, Umwelt, Klimapolitik und Fischerei Quelle: Europäischer Rechnungshof.

BEMERKUNGEN DES HOFES ANTWORTEN DER KOMMISSION

7.23. Im Bereich Entwicklung des ländlichen Raums waren von den 159 untersuchten Vorgängen 78 flächenbezogen und 81 nicht flächenbezogen. Von diesen 159 Vorgängen wiesen 64 (40 %) Fehler auf, von denen 38 quantifizierbar waren. In den Bereichen Umwelt, Klimapolitik und Fischerei wiesen fünf (26 %) der 19 im Rahmen der Stichprobe geprüften Vorgänge Fehler auf, von denen zwei quantifizierbar waren. Beim verbleibenden Vorgang (24) stellte der Hof keinen Fehler fest. 7.23. Im Bereich der Entwicklung des ländlichen Raums ist die vom Hof festgestellte Fehlerhäufigkeit (sowohl quantifiziert als auch nicht quantifiziert) im Laufe der Zeit ständig zurückgegangen.

7.24. In 13 Fällen quantifizierbarer Fehler auf der Ebene der Endbegünstigten verfügten die nationalen Behörden über ausreichende Informationen (25), um die Fehler zu verhindern bzw. aufzudecken und zu berichtigen, bevor die Ausgaben der Kommission gemeldet wurden. Wenn alle diese Informationen zur Verhinderung oder zur Aufdeckung und Berichtigung von Fehlern genutzt worden wären, wäre die für diese spezifische Beurteilung geschätzte Fehlerquote um 1,7 Prozentpunkte niedriger ausgefallen. Außerdem stellte der Hof in sechs Fällen fest, dass der von ihm aufgedeckte Fehler von den nationalen Behörden verursacht worden war. Diese Fehler trugen 1,5 Prozentpunkte zur geschätzten Fehlerquote bei. Ein Beispiel für einen Fehler der nationalen Behörden ist in Illustration 7.7 aufgeführt. 7.24. Die Kommission ist sich dessen bewusst, dass die nationalen Behörden möglicherweise in der Lage gewesen wären, viele der vom Hof festgestellten Fehler selbst aufzudecken. Die GAP-Vorschriften statten die Mitgliedstaaten mit allen erforderlichen Instrumenten zur Verringerung der meisten Fehlerrisiken aus. Bezüglich des in Illustration 7.7 angeführten Beispiels hat die Kommission im März 2016 ein Konformitätsabschlussverfahren eingeleitet. Es werden alle erforderlichen Maßnahmen zum Schutz des EU-Haushalts getroffen werden.

7.25. Die Fehlerarten sind mit denen vergleichbar, die der Hof in den vergangenen Jahren ermittelte, sowie mit denen, die er im Sonderbericht über die Ursachen von Fehlern bei den Ausgaben für die Entwicklung des ländlichen Raums aufführte (26). Wie in den Vorjahren bezog sich der größte Teil (82 %) der in Ziffer 7.21 genannten geschätzten Fehlerquote auf nicht flächenbezogene Maßnahmen. 7.25. Der Kommission sind die Grundursachen für Fehler bekannt und sie arbeitet gemeinsam mit den Mitgliedstaaten daran, Abhilfe für die jeweilige Lage zu schaffen, indem sie Orientierungshilfe bietet oder die Umsetzung von Aktionsplänen fordert. Die Kommission weiß beispielsweise, dass nicht flächenbezogene Maßnahmen fehleranfälliger sind. Aus diesem Grund werden systematische Lösungen wie die Vereinfachung der Maßnahmengestaltung oder der Einsatz weniger komplexer Berechnungsmethoden wie beispielsweise vereinfachte Kostenoptionen oder Pauschalen gefördert. Die Kommission ist der Auffassung, dass Unregelmäßigkeiten im öffentlichen Vergabeverfahren nicht zwangsläufig bedeuten, dass die gesamte Ausgabe nicht beihilfefähig war. Zur Bewertung des finanziellen Risikos von Fehlern bei der Vergabe öffentlicher Aufträge nahm die Kommission im Dezember 2013 Leitlinien zur Festsetzung von Finanzkorrekturen an, die bei Verstößen gegen die Vorschriften für die Vergabe öffentlicher Aufträge auf von der EU im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung umgesetzte Vorhaben anzuwenden sind.

7.26. Bei den 81 untersuchten nicht flächenbezogenen Vorgängen wurden in 15 Fällen (19 %) die Beihilfevoraussetzungen nicht eingehalten (siehe Beispiel in Illustration 7.7 ). In den Bereichen Umwelt, Klimapolitik und Fischerei waren zwei quantifizierbare Fehler auf nicht beihilfefähige Ausgaben zurückzuführen.

Illustration 7.7 — Beispiel für nicht beihilfefähige Ausgaben oder Tätigkeiten Die Maßnahme zur Entwicklung des ländlichen Raums „Zahlungen für Tierschutzmaßnahmen“ bietet Unterstützung für Landwirte, die freiwillig eine Tierschutzverpflichtung eingehen. Die Zahlungen erfolgen jährlich und zur Deckung der zusätzlichen Kosten und der Einkommensverluste infolge der eingegangenen Verpflichtung, z. B. Bereitstellung von mehr Platz für die Tiere. Dies ist ein Beispiel für die Verwendung vereinfachter Kostenoptionen, durch die der Verwaltungsaufwand für Mitgliedstaaten und Begünstigte verringert werden kann. Solchen Optionen sollten solide Methoden zugrunde liegen, insbesondere die korrekte Berechnung der vereinfachten Kosten. In Rumänien stellte der Hof fest, dass Ausgaben nicht beihilfefähig waren, weil die nationalen Behörden bei der Berechnung der vereinfachten Kosten nicht angemessen berücksichtigten, wie viele Produktionszyklen durchlaufen wurden. Infolgedessen waren die Zahlungen an alle Begünstigten systematisch zu hoch angesetzt. Der Hof prüfte sämtliche Arten von Verpflichtungen im Zusammenhang mit Zahlungen für Tierschutzmaßnahmen in Rumänien, einschließlich derer, die nicht zur Stichprobe gehörten, um festzustellen, inwieweit alle Ausgaben für den Tierschutz in Rumänien von den falschen Berechnungen betroffen waren. Er stellte fest, dass sich die nicht beihilfefähigen Ausgaben vom Beginn der Maßnahme (2012) bis Oktober 2015 auf bis zu 152 Millionen Euro (von insgesamt 450 Millionen Euro) belaufen könnten. Beihilfefähigkeitsfehler wurden auch in Belgien (Wallonien), Deutschland (Rheinland-Pfalz), Spanien (Andalusien, Galicien, Kastilien-La Mancha), Griechenland, Italien (Netz für den ländlichen Raum, Sizilien, Kampanien) und Polen festgestellt. Illustration 7.7 — Beispiel für nicht beihilfefähige Ausgaben oder Tätigkeiten Die Kommission leistet Mitgliedstaaten bei ihren Anstrengungen, nach Möglichkeit vereinfachte Kostenoptionen als Instrument zur Vermeidung von Fehlern zu nutzen, volle Unterstützung. Dies wurde vom Hof in dessen Sonderbericht Nr. 23/2014 anerkannt (siehe Ziffer 86). Was die Fälle in Rumänien betrifft, so stimmt die Kommission zu, dass bei der Berechnung der vereinfachten Kosten, die den Zahlungen zugrunde lagen, ein Fehler auftrat. Im Nachgang zu den Feststellungen des Hofes leitete die Kommission 2016 zur genauen Ermittlung des mit Risiken behafteten Betrags ein Konformitätsabschlussverfahren ein. Dies Verfahren kann die Anwendung einer Finanzkorrektur nach sich ziehen.

7.27. Bei 27 untersuchten Vorgängen waren die Begünstigten verpflichtet, die Vorschriften für die Vergabe öffentlicher Aufträge einzuhalten. Mit diesen Vorschriften wird sichergestellt, dass Waren und Dienstleistungen zu den günstigsten Bedingungen und unter Gewährleistung eines gleichberechtigten Zugangs zu öffentlichen Aufträgen sowie unter Beachtung der Grundsätze der Transparenz und der Nichtdiskriminierung erworben werden. In sechs Fällen war gegen eine oder mehrere dieser Vorschriften verstoßen worden. Ein Beispiel für einen solchen Fehler ist in Illustration 7.8 aufgeführt. 7.27. Die Kommission hat die Vergabe öffentlicher Aufträge als eine der Hauptfehlerquellen ermittelt und ihre Prüfarbeit intensiviert, damit ein angemessener Schutz des EU-Haushalts sichergestellt werden kann. Die Einhaltung der Vorschriften für die Vergabe öffentlicher Aufträge bildet zudem eines der zentralen Elemente der Aktionspläne für die Entwicklung des ländlichen Raums. In den Jahren 2015-2016 fanden in vier Mitgliedstaaten vertiefte Prüfungen dieses Bereichs statt. Die Praxis vertiefter Kontrollen in Bezug auf die Vorschriften für die Vergabe öffentlicher Aufträge wird 2016 fortgesetzt. Zur Bewertung des finanziellen Risikos von Fehlern bei der Vergabe öffentlicher Aufträge nahm die Kommission im Dezember 2013 Leitlinien zur Festsetzung von Finanzkorrekturen an, die bei Verstößen gegen die Vorschriften für die Vergabe öffentlicher Aufträge auf von der EU im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung umgesetzte Vorhaben anzuwenden sind.

Illustration 7.8 — Beispiel für die Nichteinhaltung der Vergabevorschriften Eine Gemeinde in Italien (Kampanien) erhielt Unterstützung für den Bau einer Einschienenbahn. Mit dieser Infrastruktur sollte Betriebsinhabern der Hinauf- und Hinabtransport von Oliven in der hügeligen Landschaft erleichtert werden. Über ein öffentliches Vergabeverfahren erhielt ein privates Unternehmen den Zuschlag für den Auftrag. Zur Bewertung der verschiedenen Angebote entwickelte die Gemeinde eine Reihe von Kriterien, denen unterschiedliche Gewichtungen (gemessen in Punkten) gegeben wurden. Gemäß der Vergabebekanntmachung mussten die Bieter als Teil ihres Angebots Vorschläge für Zusatzarbeiten (neue Straßen, Kanalisation und ein Aquädukt) vorlegen. Für diese Zusatzarbeiten wurden 75 % der Gesamtpunktzahl vergeben, auf deren Grundlage die Gemeinde die Vergabeentscheidung traf. Auf den Preis entfielen dagegen nur 10 % der Gesamtpunktzahl. Da die EU-Beihilfen für den Bau der Einschienenbahn gewährt wurden, verstieß der Begünstigte gegen das italienische Vergaberecht, indem er Kriterien festlegte — Bau von Straßen, Kanalisation und eines Aquädukts —, die nicht mit dem in der Vergabebekanntmachung genannten Auftragsgegenstand sowie mit der Art und den Merkmalen der darin ausgeschriebenen Arbeiten zusammenhingen. Solche Kriterien waren daher nach dem italienischen Vergaberecht vorschriftswidrig. Auch in Deutschland (Rheinland-Pfalz), Griechenland und Rumänien ermittelte der Hof Verstöße gegen die Vergabevorschriften. Illustration 7.8 — Beispiel für die Nichteinhaltung der Vergabevorschriften Nach Kenntnis der Kommission standen die in der Ausschreibung aufgeführten Vergabekriterien nicht in vollem Umfang in Bezug zur Art der Arbeiten. Die Kommission betont jedoch, dass die Investition wie geplant durchgeführt wurde. Die italienischen Behörden überprüften den Vorgang und leiteten ein Wiedereinziehungsverfahren wegen Verstößen bei öffentlichen Vergabeverfahren ein. Die italienischen Behörden wandten eine Finanzkorrektur in Höhe von 10 % an. Die Kommission ist der Auffassung, dass diese Korrekturmaßnahme dem Schutz des EU-Haushalts dient. Im Jährlichen Tätigkeitsbericht 2015 wurden zur Erfassung von Problemen im Zusammenhang mit der Vergabe öffentlicher Aufträge entsprechende Vorbehalte geltend gemacht, wie es der Hof in Ziffer 7.60 anerkennt.

7.28. Die vom Hof geprüfte Stichprobe umfasste 45 Vorgänge zu Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen, die die Anwendung von Produktionsverfahren betrafen, welche mit dem Schutz der Umwelt, des Landschaftsbildes und der natürlichen Ressourcen vereinbar sind. Der Hof stellte fest, dass die Betriebsinhaber in drei Fällen nicht alle Zahlungsvoraussetzungen erfüllt hatten. 7.28. Die Kommission möchte betonen, dass alle drei Begünstigten eine große Bandbreite an Agrar-Umweltverpflichtungen einzuhalten hatten und die Mehrzahl dieser Verpflichtungen erfolgreich umsetzten. Nur wenige Verpflichtungen wurden nicht vollständig eingehalten oder nicht ordnungsgemäß dokumentiert.

7.29. Unter den 78 flächenbezogenen Vorgängen ermittelte der Hof 15 Fälle (19 %), in denen die beihilfefähige Fläche zu hoch angegeben wurde. Bei den meisten vom Hof festgestellten Überdeklarierungen war die Abweichung relativ klein und hatte daher nur geringe Auswirkungen auf die geschätzte Gesamtfehlerquote (siehe auch Ziffer 7.18). 7.29. Die Kommission nimmt zur Kenntnis, dass es sich bei den meisten vom Hof aufgedeckten Fehlern im Zusammenhang mit Überdeklarierungen um vergleichsweise geringfügige Fehler handelte. Sie begrüßt die Einschätzung des Hofes bezüglich der Verbesserung der Zuverlässigkeit der Daten im LPIS (siehe Ziffer 7.17). Die Kommission ist der Auffassung, dass die Vermeidung geringfügiger Fehler zu vertretbaren Kosten unmöglich ist.

7.30. Die nationalen Behörden sollten die Angemessenheit der Kosten überprüfen. Bei 24 Investitionsprojekten hatten die nationalen Behörden diesen Punkt nicht angemessen kontrolliert. Diese Fälle wurden vom Hof als Fehler eingestuft. In der Regel ist es jedoch nicht möglich, den Betrag der nicht beihilfefähigen Ausgaben zu ermitteln. In solchen Fällen kann der Hof den Fehler nicht quantifizieren. Zusätzliche Informationen zur Angemessenheit der Kosten sind dem Abschnitt über die Prüfung von Leistungskriterien zu entnehmen (siehe Ziffer 7.71). 7.30. Siehe die Antwort der Kommission zu Ziffer 7.71.

Untersuchung Jährlicher Tätigkeitsberichte und sonstiger Elemente der internen Kontrollsysteme

Systeme der GD AGRI zur Gewährleistung der Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge im Bereich Landwirtschaft

7.31. Fast alle Agrarausgaben unterliegen der geteilten Mittelverwaltung durch die Kommission und die Mitgliedstaaten. Rund 80 Zahlstellen in den Mitgliedstaaten zahlen die Beihilfen an Betriebsinhaber und andere Begünstigte aus. Diese Kosten werden den Mitgliedstaaten monatlich (beim EGFL) oder vierteljährlich (beim ELER) von der Kommission erstattet. Die Kommission führt Konformitätsprüfungen durch, bei denen bewertet werden soll, ob die Systeme der Mitgliedstaaten die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Beihilfezahlungen an die Begünstigten sicherstellen. Wenn Systemmängel aufgedeckt werden, kann dies zu Finanzkorrekturen führen, die den Mitgliedstaaten durch Konformitätsbeschlüsse auferlegt werden. Finanzkorrekturen werden oft pauschal vorgenommen und betreffen die Ausgaben im Zusammenhang mit mehreren Haushaltsjahren. Sie führen selten zur Wiedereinziehung von Zahlungen bei den Endbegünstigten und gehen daher zulasten der nationalen Haushalte (27). 7.31. Es trifft zwar zu, dass es sich bei der Mehrheit der Korrekturen in der Vergangenheit um Pauschalkorrekturen handelte, aber im neuen Rechtsrahmen werden die Mitgliedstaaten angeregt, eine Berechnung des Risikos für den Fonds zu übermitteln. Werden bei Konformitätsabschlussverfahren der Kommission ungerechtfertigte Zahlungen aufgedeckt, die sich unmittelbar mit einem Begünstigten in Verbindung bringen lassen, erhalten die betreffenden Mitgliedstaaten eine Aufforderung zur Einleitung der notwendigen Wiedereinziehungsmaßnahmen gegen die Endbegünstigten.

7.32. Um zu überprüfen, ob die Konformitätsprüfungen der Kommission internationalen Prüfungsgrundsätzen (28) und den wichtigsten Verordnungsbestimmungen entsprachen, nahm der Hof Aktenprüfungen einer Stichprobe von 24 (29) von 120 Konformitätsprüfungen (30) vor, über die die GD AGRI im Jahr 2015 berichtete. Zudem wiederholte er sechs dieser 24 Prüfungen (31). Im Jahr 2015 aktualisierte die Kommission ihre Prüfungsverfahren infolge einer Selbstbewertung ihrer Prüfungsmethoden und Qualitätssicherungspolitik. Der Hof überprüfte die neuen Verfahren und trug ihnen bei seiner Bewertung Rechnung.

7.33. Die Konformitätsprüfungen der Kommission stehen insgesamt mit den einschlägigen Normen in Einklang. Für den Fall, dass die Kommission keinen Anlass zu Beanstandungen sieht, muss sie jedoch ihre Prüfungsarbeit, die einer solchen Schlussfolgerung zugrunde liegt, besser dokumentieren. 7.33. Die Kommission strebt an, bei der Durchführung ihrer Prüfungen die ISSAI einzuhalten. Dies ist einer der Gründe, der sie dazu veranlasste, zur Unterstützung der Selbstbewertung ihrer Prüfverfahren die Dienste eines externen Unternehmens in Anspruch zu nehmen. Die Prüfberichte aus den einzelnen Einsätzen bilden die Grundlage für die Feststellungen der Kommission. Werden keine Feststellungen geltend gemacht (beispielsweise weil kein Problem zu melden war oder die aufgedeckten Mängel unwesentlich waren) wird dies im Prüfbericht angegeben.

7.34. In den vorangegangenen Jahresberichten (32) machte der Hof auf das Problem aufmerksam, dass sich die Konformitätsverfahren zu lange hinzogen, was zu einem erheblichen Rückstand beim Abschluss noch offener Prüfungsvorgänge führte (33). Im Jahr 2015 hat die Kommission die Zahl solcher noch nicht abgeschlossenen alten Prüfungsvorgänge erheblich verringert: von 192 auf 34. Änderungen in den Rechtsvorschriften für den Zeitraum 2014-2020, die für die GAP am 1. Januar 2015 in Kraft traten, sollten im Wege der Einführung rechtlicher Fristen zur Straffung des Konformitätsabschlussverfahrens führen. Dies hatte zur Folge, dass die Kommission den Prüfungszyklus nun genauer überwacht, damit die internen und externen Fristen eingehalten werden. 7.34. Die Kommission verfolgt den Abschluss rückständiger Prüfungen („nicht abgeschlossene alte Prüfungsvorgänge“) genau und verringerte deren Zahl im Juni 2016 von 34 auf 20. Das Ziel der Kommission ist, alle restlichen rückständigen Prüfungen („nicht abgeschlossene alte Prüfungsvorgänge“) bis Ende 2016 abzuschließen.

7.35. In den neuen Rechtsvorschriften für den Zeitraum 2014-2020 wird auch der Rolle der Mitgliedstaaten bei der Ermittlung des Risikobetrags, den die Kommission bei ihrer Berechnung der zu verhängenden Finanzkorrektur verwenden kann, mehr Gewicht verliehen. Der Hof überprüfte, ob die Kommission die Daten der Mitgliedstaaten korrekt validiert und verwendet hatte. Hierzu untersuchte er die Leitlinien der Kommission und prüfte sechs Finanzkorrekturen, die im Jahr 2015 verabschiedet oder vorbereitet wurden. 7.35-7.36. Der Empfehlung des Hofes aus früheren Jahren entsprechend entwickelte die Kommission einen Rahmen, mit dessen Hilfe die Zahl der berechneten Finanzkorrekturen erhöht und damit die Zahl angewendeter Pauschalkorrekturen gesenkt werden soll. Unter Berücksichtigung der Schwierigkeiten, die Fällen mit zahlreichen Zahlungsvorgängen von sich aus innewohnen, wurden angemessene Rechtsvorschriften in den Basisrechtsakt aufgenommen. Zu ihnen zählt auch der Grundsatz, dass die Mitgliedstaaten dafür verantwortlich sind, die erforderlichen Angaben zu übermitteln und angemessene Anstrengungen zu unternehmen. Der delegierte Rechtsakt enthält ausführliche Bestimmungen zu berechneten und extrapolierten Finanzkorrekturen. Die ausführlichen Leitlinien der Kommission zu Finanzkorrekturen sind entsprechend aktualisiert worden, insbesondere hinsichtlich der Kriterien und der Methodik, die die Kommission bei der Annahme oder Ablehnung der Berechnung oder Extrapolation des Risikos für den EU-Haushalt durch die Mitgliedstaaten anzuwenden hat. Die Kommission ist der Auffassung, dass das Prüfhandbuch auch Informationen über die Verifizierung der seitens der Mitgliedstaaten übermittelten Daten enthält. In der dem Prüfhandbuch beigefügten Mitteilung C(2015) 3675 werden die Mindestanforderungen, die Mitgliedstaaten erfüllen müssen, wenn sie der Kommission zusätzliche Daten zur Berechnung der Finanzkorrekturen übermitteln, klar und deutlich dargelegt. Ebenfalls deutlich dargestellt werden die Kriterien und die Methodik, die die Kommission bei der Annahme oder Ablehnung der Berechnung oder Extrapolation der Finanzkorrektur anzuwenden hat. Gründliche Kontrollen der von Mitgliedstaaten übermittelten Daten sind für die Kommission Standardverfahren. Dies wird durch die Feststellungen des Hofes in Bezug auf vier der sechs untersuchten Finanzkorrekturen bestätigt. Was die beiden anderen erwähnten Finanzkorrekturen angeht, ist Folgendes zu bemerken: — bei einer Korrektur handelte es sich um einen vergleichsweise geringen Betrag und der Mitgliedstaat wurde um zusätzliche Informationen ersucht; — bei der Finanzkorrektur in Höhe von 5,8 Mio. EUR überprüfte die Kommission die Gültigkeit der von dem Mitgliedstaat übermittelten Daten, obgleich dieser Vorgang nicht ordnungsgemäß dokumentiert war. Die Kommission möchte ausdrücklich darauf hinweisen, dass die Anstrengungen, die zur Überprüfung der von Mitgliedstaaten übermittelten Zahlen unternommen werden, in einem angemessenen Verhältnis zu den möglichen finanziellen Folgen stehen sollten. Darüber hinaus kann sich die Kommission auf die Arbeit der bescheinigenden Stellen verlassen.

7.36. Das Prüfungshandbuch der Kommission enthält für die Überprüfung der von den Mitgliedstaaten übermittelten Daten keine ausführlichen Prüfungsverfahren und Dokumentationsanforderungen. Bei vier der sechs untersuchten Finanzkorrekturen stellte der Hof fest, dass die Kommission Prüfbesuche durchgeführt hatte, um die von den betroffenen Mitgliedstaaten übermittelten Daten zu überprüfen. Zu den anderen zwei Finanzkorrekturen legte die Kommission dem Hof keine ausreichenden geeigneten Nachweise über Kontrollen oder Überprüfungen vor. Bei einem dieser Fälle war die Finanzkorrektur relativ gering. In dem anderen Fall belief sie sich jedoch auf 5,8 Millionen Euro. Durch die Verwendung ungeprüfter Daten entsteht für den EU-Haushalt ein finanzielles Risiko, da die Mitgliedstaaten ein Interesse daran haben, Finanzkorrekturen zu verringern.

Systeme der Mitgliedstaaten zur Gewährleistung der Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge im Bereich Landwirtschaft

7.37. Die Behörden der Mitgliedstaaten sind verpflichtet, folgende Systeme und Verfahren einzurichten und umzusetzen:

a) angemessene Verwaltungs- und Kontrollverfahren, mit denen die Korrektheit der von den Antragstellern eingereichten Erklärungen und die Einhaltung der Beihilfevoraussetzungen sichergestellt werden;

b) Vor-Ort-Kontrollen, die sich je nach Beihilferegelung auf mindestens 5 % aller Begünstigten oder der betreffenden Ausgaben zu erstrecken haben.

7.38. Grundlage für die vom Hof vorgenommene Untersuchung der Systeme waren von der Kommission (GD AGRI) durchgeführte Prüfungen. Im Rahmen der vom Hof überprüften Stichprobe von 24 Konformitätsprüfungen (siehe Ziffer 7.32) meldete die Kommission erhebliche Mängel bei 17 der betroffenen Systeme (34). Da der Hof zu dem Ergebnis gelangte, dass die Arbeit der Kommission insgesamt zufriedenstellend war (siehe Ziffer 7.33), kann er sich auf die Bewertung dieser Systeme durch die Kommission stützen. 7.38. Die Kommission begrüßt die Aussage des Hofes, dass die Arbeit der Kommission insgesamt zufriedenstellend war und dass er sich auf die von der Kommission vorgenommene Bewertung des Systems der Mitgliedstaaten verlassen kann.

7.39. In den sechs besuchten Mitgliedstaaten (siehe Ziffer 7.32) führte der Hof außerdem zusätzliche Prüfungsarbeiten für eine begrenzte Anzahl risikoträchtiger Bereiche durch (35). Seine Feststellungen für die Bereiche EGFL, Entwicklung des ländlichen Raums und Cross-Compliance sind in den folgenden Ziffern dargelegt.

Systeme der Mitgliedstaaten zur Gewährleistung der Ordnungsmäßigkeit der EGFL-Vorgänge

7.40. Das integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem (InVeKoS) ist das wichtigste System zur Verwaltung und Kontrolle von Direktbeihilfezahlungen (36). Es umfasst Datenbanken zur Erfassung der landwirtschaftlichen Betriebe und Beihilfeanträge, ein System zur Identifizierung landwirtschaftlicher Parzellen (LPIS, siehe auch Ziffern 7.17-7.18), Tierdatenbanken und eine Datenbank über die Zahlungsansprüche in den Mitgliedstaaten, die die Betriebsprämienregelung anwenden. Die Zahlstellen führen zwischen diesen Datenbanken Verwaltungsgegenkontrollen durch, um sicherzustellen, dass der richtige Betrag ausgezahlt wird, und zwar an Begünstigte, die für beihilfefähige Flächen oder Tiere für eine Beihilfe infrage kommen. 7.40-7.41. Die Kommission ist der Auffassung, dass das InVeKoS einschließlich des LPIS ein zuverlässiges System ist und dass Qualität und Erfassungsgrad des InVeKoS entscheidend für die Gewährleistung der Ordnungsmäßigkeit von Direktbeihilfezahlungen und ELER-Ausgaben sind, insbesondere in Bezug auf Agrar-Umweltmaßnahmen und benachteiligte Gebiete. Wenn Mängel auftreten, müssen die Mitgliedstaaten Korrekturmaßnahmen, darunter auch besondere Aktionspläne, zu ihrer Beseitigung einführen. Diese werden seitens der Kommission sorgfältig überwacht.

7.41. Im Jahresbericht zum Haushaltsjahr 2014 stellte der Hof fest, dass das InVeKoS erheblich dazu beiträgt, dass Fehlerquoten in den Beihilferegelungen, auf die es Anwendung findet, nicht entstehen oder verringert werden (37). In diesem Jahr untersuchte der Hof die Zuverlässigkeit ausgewählter Schlüsselkontrollfunktionen im InVeKoS der sechs besuchten Zahlstellen (siehe Ziffer 7.32). Der Beitrag des InVeKoS bei der Verhinderung von Fehlern und der Verringerung von Fehlerquoten ist zwar nicht infrage zu stellen, der Hof ermittelte aber bei einigen untersuchten Schlüsselkontrollfunktionen Mängel. Diese betrafen das LPIS, die Verwaltungskontrollen, die Qualität der Vor-Ort-Kontrollen und die Wiedereinziehungsverfahren für fehlerhafte Zahlungen (38). Ein Beispiel für die ermittelten Mängel ist in Illustration 7.9 aufgeführt.

Illustration 7.9 — Beispiel für in Bezug auf das LPIS festgestellte Mängel Für sechs aufeinanderfolgende Jahre (2010-2015) ergab die jährliche Bewertung der Qualität des LPIS im Vereinigten Königreich (Nordirland), dass mehrere gemäß den EU-Rechtsvorschriften erforderliche Qualitätsmerkmale nicht eingehalten wurden. Trotz der rechtlichen Verpflichtung, dass in solchen Fällen Abhilfemaßnahmen zu treffen sind, zeigte die Qualitätsbewertung für 2015, dass keine durchgängige Verbesserung erfolgt war: Insgesamt waren die im LPIS für Nordirland erfassten beihilfefähigen Flächen um mehr als 2 % zu hoch ausgewiesen, was das Risiko vorschriftswidriger Zahlungen nach sich zog. Der Hof verwies bereits in seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 2012 (Anhang 3.2) auf diese Mängel im nordirischen LPIS. Illustration 7.9 — Beispiel für in Bezug auf das LPIS festgestellte Mängel Im Nachgang zu von der Kommission durchgeführten Prüfungen trafen die nordirischen Behörden ab 2013 Korrekturmaßnahmen. Die Schätzung der beihilfefähigen Flächen im Rahmen der Bewertung der Qualität des LPIS (QA) lautete für die Jahre 2010, 2011, 2012 und 2015 „nicht konform“. Die Gründe wurden von den Behörden des Vereinigten Königreichs (Nordirland) in den jeweiligen Jährlichen QA-Berichten erläutert. In den Jahren, in denen die dreijährige Maßnahme zur Aktualisierung des LPIS begann (2013, 2014), nahm die Zahl nichtkonformer Parzellen ab. 2015 stellten die Behörden des Vereinigten Königreichs (Nordirland) jedoch einen Anstieg der Zahl an Parzellen ohne beihilfefähige Flächen fest, die im Rahmen des Aktualisierungsprogramms nicht ermittelt worden waren. Die Kommission überwacht die Lage auch weiterhin genau.

Systeme der Mitgliedstaaten zur Gewährleistung der Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge im Bereich Entwicklung des ländlichen Raums

7.42. Bei fünf der sechs besuchten Zahlstellen (siehe Ziffer 7.32) ermittelte der Hof Mängel bei den Verwaltungskontrollen in Bezug auf die Beihilfefähigkeitsbedingungen, insbesondere im Zusammenhang mit Vergabeverfahren. Diese Systemmängel sind den in den Vorjahren festgestellten und in den Berichten dargelegten Mängeln sehr ähnlich (39). Systemmängel sind eine wichtige Ursache für die bei der Prüfung von Vorgängen aufgedeckten Fehler (siehe Ziffer 7.24). 7.42. Die Kommission führt in den Mitgliedstaaten Konformitätsprüfungen durch, um zu überprüfen, ob die getätigten Ausgaben den Vorschriften entsprechen. Im Rahmen dieser Prüfungen stellte die Kommission Mängel bei Verwaltungskontrollen im Zusammenhang mit den Voraussetzungen für Beihilfefähigkeit und mit der Vergabe öffentlicher Aufträge fest. Korrekturmaßnahmen, die bei Bedarf auch Aktionspläne beinhalteten, sind durchgeführt worden. Darüber hinaus wurden im Jährlichen Tätigkeitsbericht 2015 Vorbehalte geltend gemacht. Zudem wurden diesbezüglich Finanzkorrekturen vorgenommen. Derzeit laufen verschiedene Konformitätsabschlussverfahren, die wahrscheinlich weitere Finanzkorrekturen nach sich ziehen werden. Im Jahr 2015 wurde in vier Mitgliedstaaten eine spezielle Prüfung der Vergabe öffentlicher Aufträge eingeleitet. In weiteren Mitgliedstaaten wird 2016 eine Prüfung stattfinden.

7.43. Bezüglich der öffentlichen Auftragsvergabe untersuchte der Hof (zusätzlich zu seiner Prüfung von Vorgängen) eine Stichprobe von 41 Projekten. Davon wiesen acht (20 %) Fehler auf. In drei der acht Fälle ermittelte der Hof nicht beihilfefähige Ausgaben, die insgesamt mehr als 1,5 Millionen Euro an ELER-Beihilfen ausmachten.

7.44. In dem Bemühen um eine Senkung der Fehlerquote bei den Ausgaben für die Entwicklung des ländlichen Raums setzen Kommission und Mitgliedstaaten Aktionspläne um, die darauf ausgerichtet sind, die Fehlerursachen zu ermitteln und das Risiko eines Auftretens von Fehlern durch gezielte Korrekturmaßnahmen zu verringern. Der Hof überprüfte, ob bei häufig auftretenden Fehlern die Fehlerursache durch den Aktionsplan des jeweiligen Mitgliedstaats angegangen wurde.

7.45. Die Überprüfung des Hofes bezog sich auf 14 der erheblichsten quantifizierbaren Fehler, die während der Prüfung von Vorgängen des Jahres 2015 in acht Mitgliedstaaten aufgedeckt wurden. Dabei zeigte sich, dass sieben der acht Mitgliedstaaten ihre Aktionspläne bis Februar 2016 bereits aktualisiert hatten, wobei auch Maßnahmen zur Beseitigung einiger der vom Hof festgestellten Probleme vorgesehen waren. Während seiner Untersuchung der mitgliedstaatlichen Systeme stellte der Hof jedoch fest, dass die vier Zahlstellen, in denen er Mängel bei den Verwaltungskontrollen in Bezug auf Vergabeverfahren aufgedeckt hatte, zu diesem Punkt keine Maßnahmen in ihre Aktionspläne aufgenommen hatten. Der Hof ist zwar der Auffassung, dass sich die Aktionspläne in der Regel gut dafür eignen, die Ursachen von Fehlern zu beseitigen, sieht aber noch Bedarf an weiteren Verbesserungen im Bereich der öffentlichen Auftragsvergabe. 7.45. Werden im Rahmen von Konformitätsprüfungen und Überprüfungen des Hofes Mängel aufgedeckt, verlangt die Kommission stets, dass die betreffenden Mitgliedstaaten Korrekturmaßnahmen treffen. Diese können auch in Form eines Aktionsplans erfolgen. Im Nachgang zu den Empfehlungen des Hofes in dessen Sonderbericht Nr. 23/14 sprach die Kommission die Empfehlung aus, dass alle Mitgliedstaaten dem Thema der Vergabe öffentlicher Aufträge besondere Aufmerksamkeit widmen und gegebenenfalls Abhilfemaßnahmen treffen sollten. Im Jährlichen Tätigkeitsbericht 2015 wurden zur Erfassung von Problemen im Zusammenhang mit der Vergabe öffentlicher Aufträge entsprechende Vorbehalte geltend gemacht, wie es der Hof in Ziffer 7.60 anerkennt.

Systeme der Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit den Cross-Compliance-Vorschriften

7.46. Der Hof untersuchte in den sechs besuchten Zahlstellen (siehe Ziffer 7.32) das System zur Gewährleistung der Einhaltung der Cross-Compliance-Anforderungen. Insbesondere analysierte er die Zuverlässigkeit der Kontrollstatistiken und der Verfahren, mit denen sichergestellt werden soll, dass die Mitgliedstaaten die Cross-Compliance-Anforderungen in Bezug auf den Schutz der Gewässer vor Nitratverunreinigungen (Nitratrichtlinie (40)) und in Bezug auf Meldungen zu Rindern angemessen kontrollieren (41). Darüber hinaus überprüfte er 63 Kontrollberichte. 7.46. Die Kommission merkt an, dass sich Cross-Compliance nicht auf die Bewertung der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge bezieht.

7.47. Der Hof deckte in fünf der sechs besuchten Mitgliedstaaten Mängel auf, die sich hauptsächlich auf die Zuverlässigkeit der Kontrollstatistiken und der Stichprobenverfahren bezogen. Bei 13 der 63 überprüften Kontrollberichte wurden Probleme festgestellt (z. B. fehlerhafte Berechnung von Sanktionen oder Fehlen von Kontrollen zu bestimmten Anforderungen). Zudem wurden in Litauen und im Vereinigten Königreich (Nordirland) bei vier der zur Stichprobe gehörenden 24 Kontrollberichte die Sanktionen nicht korrekt in den Kontrollstatistiken erfasst. Ein weiteres Beispiel für vom Hof festgestellte Unzulänglichkeiten ist in Illustration 7.10 aufgeführt. 7.47. Die Kommission schließt sich den Bemerkungen des Hofes an und widmet diesen Anforderungen bei ihren Prüfungen ganz besondere Aufmerksamkeit. In zahlreichen Prüfungen deckte die Kommission Mängel bei Umfang und Qualität der Cross-Compliance-Kontrollen auf. Wird eine systematische Nichteinhaltung der Vorschriften festgestellt, verlangt die Kommission stets Korrekturmaßnahmen, gegebenenfalls unter Einschluss von Aktionsplänen. Im Wege des Konformitätsabschlussverfahrens stellt sie zudem den Schutz des EU-Haushalts sicher.

Illustration 7.10 — Beispiel für unzulängliche Cross-Compliance-Kontrollen In Litauen stellte der Hof fest, dass die nationalen Behörden die Cross-Compliance-Anforderungen zum Schutz der Gewässer vor Nitrat, die für alle Betriebsinhaber gelten, nicht ausreichend kontrollierten. Der Mitgliedstaat verwendete mehrere Schwellenwerte, bei deren Unterschreitung die Betriebsinhaber im Zusammenhang mit Anforderungen aufgrund der Nitrat-Richtlinie keinen Cross-Compliance-Kontrollen unterzogen wurden. Beispielsweise müssen Betriebsinhaber mit einer landwirtschaftlich genutzten Fläche von 10 ha oder weniger keine Erklärung über die verwendeten Düngemittelmengen abgeben. Dies trifft auf mehr als 70 % aller Betriebsinhaber zu, die 14 % der landwirtschaftlichen Nutzfläche bewirtschaften. Als weiteres Beispiel lässt sich anführen, dass Tierhalter, die an einem Ort weniger als 10 Großvieheinheiten halten, nicht über ein Dunglager mit entsprechender Kapazität verfügen müssen. Solche Betriebsinhaber machen in Litauen 87 % aller Tierhalter aus, von denen 28 % aller Großvieheinheiten gehalten werden. Ziel der Nitratrichtlinie ist der Schutz der Umwelt und der Gesundheit der Bürger. Die Verwendung von Schwellenwerten mag zwar den Verwaltungsaufwand für kleinere Landwirte verringern, Betriebsinhaber von den Cross-Compliance-Kontrollen auszunehmen ist aber nicht nur vorschriftswidrig, sondern kann auch das Erreichen der Ziele der Nitrat-Richtlinie beeinträchtigen. Illustration 7.10 — Beispiel für unzulängliche Cross-Compliance-Kontrollen Die Kommission nimmt die Feststellung des Hofes zur Kenntnis. Die von der Kommission 2014 durchgeführte Prüfung in Litauen erfasste zwar nur tierhaltungsbezogene Grundanforderungen an die Betriebsführung (SMR), aber auch bei der Stichprobenauswahl wurden ähnliche Mängel festgestellt. Diese Mängel werden in einem Konformitätsabschlussverfahren weiterverfolgt.

Systeme der GD MARE und der Mitgliedstaaten zur Gewährleistung der Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge im Bereich Fischerei

7.48. Die Verwaltungsbehörden leisten Zahlungen an die Begünstigten und melden diese Ausgaben der Kommission, von der die Mitgliedstaaten dann Erstattungszahlungen erhalten. Die Kommission bewertet anhand der jährlichen Kontrollberichte und der jährlichen Stellungnahmen der Prüfbehörden, ob die Mitgliedstaaten ihre Verwaltungs- und Kontrollsysteme gemäß den rechtlichen Anforderungen eingerichtet haben. Zudem führt die Kommission eigene Prüfungen durch, um festzustellen, ob die Systeme wirksam funktionieren.

7.49. Die vom Hof vorgenommene Untersuchung der Systeme in diesem Bereich konzentrierte sich auf die von der Kommission (GD MARE) durchgeführten Prüfungen. Der Hof unterzog eine Stichprobe von fünf Konformitätsprüfungen der Kommission einer Aktenprüfung. Die Kommission berichtete über erhebliche Mängel in den Systemen von zwei (Italien und Rumänien) der fünf betroffenen Mitgliedstaaten.

7.50. Der Hof überprüfte die Prüfungsarbeit der Kommission und ihre Übereinstimmung mit den internationalen Prüfungsgrundsätzen. Die fünf überprüften Prüfungen standen nicht vollständig mit den Prüfungsgrundsätzen in Einklang, und der Hof ermittelte Mängel bei der Prüfungsüberwachung und der Prüfungsdokumentation. 7.50. Die Kommission erkannte, dass in den Bereichen der Prüfungsüberwachung und der Prüfungsdokumentation Verbesserungen erforderlich waren und passte seine Verfahren entsprechend an. Die geprüften Vorgänge fallen in die Zeit vor diesen Änderungen.

7.51. Außerdem wiederholte der Hof eine Kommissionsprüfung in Rumänien. Er ermittelte Unzulänglichkeiten bei den Verwaltungskontrollen der Verwaltungsbehörde, und zwar insbesondere im Zusammenhang mit Vergabeverfahren (siehe Illustration 7.11 ).

Illustration 7.11 — Unzulänglichkeiten bei Vergabeverfahren in Rumänien Der Hof untersuchte eine Stichprobe von sieben Vergabeverfahren, von denen fünf Fehler aufwiesen (zwei öffentliche und drei private Vergabeverfahren). Bei den drei privaten Vergabeverfahren deckte die Kommission die Fehler nicht auf. Außerdem ermittelte der Hof bei zwei von sechs überprüften Fällen Mängel im Projektauswahlverfahren. Illustration 7.11 — Unzulänglichkeiten bei Vergabeverfahren in Rumänien In den von der Kommission verwendeten Standard-Checklisten wird der Schwerpunkt auf die Einhalten der Vorschriften für die Vergabe öffentlicher, nicht privater, Aufträge gelegt. Die sieben Verfahren, auf die hier Bezug genommen wird, betreffen sowohl private Auftragsvergaben auf der Grundlage von Anweisungen der rumänischen Behörden (fünf Fälle) als auch öffentliche Auftragsvergaben (zwei Fälle im Zusammenhang mit technischer Hilfe), bei denen der Kommission die Mängel bereits bekannt waren. Darüber hinaus hatte die Kommission zuvor bereits festgestellt, dass die Projektauswahl mit Mängeln behaftet war.

7.52. Auf der Grundlage der 24 Prüfungen, die die GD MARE in den Jahren 2014 und 2015 durchführte und die zum Zeitpunkt der Prüfung des Hofes abgeschlossen waren, schlug die Generaldirektion zwei Finanzkorrekturen vor. Die vom Hof vorgenommene Überprüfung einer Stichprobe von fünf dieser Prüfungen ergab, dass die Finanzkorrekturen in zwei Fällen (Italien und Rumänien) nicht alle Unzulänglichkeiten in den internen Kontrollsystemen der Verwaltungsbehörden abdeckten. 7.52. Stellt die Kommission erhebliche Mängel fest, schlägt sie Finanzkorrekturen vor. Sie ist der Auffassung dass sowohl in Bezug auf Italien als auch in Bezug auf Rumänien Korrekturen in angemessener Höhe angewendet wurden, wobei sie von ihrer eigenen Analyse ausgeht. Hinsichtlich Rumäniens wird sie jedoch auf der Grundlage der Feststellungen des Hofes bewerten, ob Bedarf an zusätzlichen Korrekturen besteht.

Jährlicher Tätigkeitsbericht der GD AGRI

7.53. In ihrem Jährlichen Tätigkeitsbericht 2015 bewertet die GD AGRI die risikobehafteten Ausgaben in den wichtigsten Ausgabenbereichen. Ausgangspunkt dieser Bewertung sind die von den Mitgliedstaaten in ihren Kontrollstatistiken gemeldeten Fehlerquoten (für die einzelnen Zahlstellen). In der Folge passt die Kommission diese Fehlerquoten an, wobei sie sich hauptsächlich auf die Prüfungen stützt, die sie selbst oder der Hof in den letzten drei Jahren durchgeführt haben, sowie auf die Stellungnahmen der bescheinigenden Stellen zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit für das Haushaltsjahr 2015. Die sich daraus ergebenden angepassten Fehlerquoten werden danach zusammengefasst und verwendet, um die insgesamt risikobehafteten Ausgaben zu berechnen, d. h. die von der Kommission geschätzte Fehlerquote im EU-Haushalt. Der Hof hält dies generell für einen angemessenen Ansatz, der eine ausreichende Grundlage für Vorbehalte auf der Ebene einzelner Zahlstellen bilden kann. Allerdings sind die folgenden Punkte zu unterstreichen.

7.54. Die bescheinigenden Stellen waren im Jahr 2015 erstmals verpflichtet, sich auf der Grundlage einer repräsentativen Stichprobe von der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben, für die die Zahlstellen bei der Kommission eine Rückerstattung beantragt hatten, zu vergewissern. Die bescheinigenden Stellen bilden daher ein Kernelement des von der Kommission verwendeten Modells zur Erlangung der Prüfungssicherheit für den Zeitraum 2014-2020. Im Jahr 2015 konnte die GD AGRI die Stellungnahmen der bescheinigenden Stellen zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit nur in sehr begrenztem Maße nutzen, da Methodik und Umsetzung erhebliche Mängel aufwiesen (z. B. Verzögerungen bei der Benennung der bescheinigenden Stellen in den Mitgliedstaaten, ungeeignete Prüfungsstrategien, zu kleine Stichproben für die vertiefte Prüfung sowie unzureichende technische Kompetenz und unzureichendes rechtliches Fachwissen, um Unzulänglichkeiten bei den Verwaltungs- und Vor-Ort-Kontrollen der Zahlstellen aufzudecken). 7.54. Die Kommission ist der Auffassung, dass die Einholung eines Gutachtens zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit bei einer unabhängigen, fachlichen Prüfstelle auf nationaler Ebene nach und nach zur Verbesseng der Verwaltungs- und Kontrollsysteme der Mitgliedstaaten und einer höheren Zuverlässigkeitsgewähr für die von den Mitgliedstaaten gemeldeten Fehlerquoten führen wird. Da das Haushaltsjahr 2015 das erste Jahr war, in dem diese neue Herangehensweise umgesetzt wurde, kam man noch nicht in den vollen Genuss der Vorteile der neuen Arbeit der bescheinigenden Stellen. Nichtsdestotrotz ergaben sich aus den 2015 durchgeführten Vorhaben eine Reihe ermutigender Aussagen und Erfahrungen für die Zukunft.

7.55. Die Kommission nahm Anpassungen vor, um für den Teil der Ausgaben, für den ihr Ergebnisse aus eigenen Prüfungen oder aus Prüfungen des Hofes vorlagen, die angepasste Fehlerquote zu ermitteln. Allerdings legte die GD AGRI in ihrem Jährlichen Tätigkeitsbericht nicht offen, welcher Teil der Ausgaben in Ermangelung derartiger Prüfungsergebnisse nicht angepasst wurde. In solchen Fällen stützt sich die Kommission auf die Kontrollstatistiken der Mitgliedstaaten, was möglicherweise zu einer zu niedrig angesetzten angepassten Fehlerquote führt. 7.55. Die Kommission prüft die Lage bei jeder Zahlstelle nicht nur auf der Grundlage der in den drei vorhergehenden Jahren von ihr selbst und dem Hof getroffenen Prüfungsfeststellungen, sondern auch auf der Grundlage der Gutachten, die ihr die bescheinigende Stelle für jede Zahlstelle bezüglich des betreffenden Haushaltsjahrs übermittelt. Aus diesem Grund liegen bei allen Fällen Prüfergebnisse vor. Die bescheinigenden Stellen wurden erstmals im Jahr 2015 um ein Gutachten über die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge ersucht, aus dem sich noch weitere, für die Anpassung der gemeldeten Fehlerquoten maßgebliche Einzelheiten und Informationen ergaben.

BEMERKUNGEN DES HOFES

7.56. Die Kerndaten (42), die zur Bewertung des Jährlichen Tätigkeitsberichts 2015 der GD AGRI verwendet wurden, sind Illustration 7.12 zu entnehmen.

Hauptausgabenbereich JTB (Haushaltsjahr) Ausgaben 2015 (Millionen Euro) Von den Mitgliedstaaten gemeldete durchschnittliche Fehlerquote Aggregierte angepasste Fehlerquote Korrekturkapazität Durchschnittliche Finanzkorrekturen in den letzten drei Jahren Durchschnittliche Wiedereinziehungen in den letzten drei Jahren Insgesamt (Millionen Euro) (Millionen Euro) EGFL 2014 44 137,85 0,55 % 2,61 % 536,44 1,22 % 117,83 0,27 % 1,49 % 2015 44 834,52 0,68 % 1,47 % 665,36 1,48 % 107,41 0,24 % 1,72 % ELER 2014 11 186,00 1,52 % 5,09 % 113,58 1,02 % 95,64 0,85 % 1,87 % 2015 9 843,14 1,78 % 4,99 % 177,99 1,81 % 114,95 1,17 % 2,98 % Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage der Jährlichen Tätigkeitsberichte der GD AGRI.

BEMERKUNGEN DES HOFES ANTWORTEN DER KOMMISSION

7.57. Beim EGFL lautet das Ergebnis der Kommission trotz eines Anstiegs der von den Mitgliedstaaten gemeldeten durchschnittlichen Fehlerquote von 0,55 % im Jahr 2014 auf 0,68 % im Jahr 2015, dass die angepasste Fehlerquote von 2,61 % im Jahr 2014 auf 1,47 % im Jahr 2015 sank. Als Hauptgründe für diese Verringerung der angepassten Fehlerquote führte die Kommission Folgendes an: — Verbesserungen in den Kontrollsystemen der Mitgliedstaaten infolge von Abhilfemaßnahmen, die ab dem Antragsjahr 2014 umgesetzt wurden; — der Kommission zur Verfügung stehende aktuellere Informationen, die ihr die Verringerung zuvor berechneter Anpassungen erlaubten. 7.57. Die Kommission ist der Auffassung, dass ein Anstieg der gemeldeten durchschnittlichen Fehlerquote beweist, dass sich die Funktionsweise der Verwaltungs- und Kontrollsysteme der Mitgliedstaaten hinsichtlich der Aufdeckung und Meldung von Fehlern verbessert hat. Daraus folgt, dass die gemeldete Fehlerquote als zuverlässiger gilt und daher weniger Anpassungen erforderlich sind. Die seitens des Hofes erwähnten Faktoren wirkten sich positiv auf die Entwicklung der angepassten Fehlerquote aus.

7.58. Beim EGFL heißt es im JTB, dass die aggregierte angepasste Fehlerquote von 2,61 % im Jahr 2014 auf 1,47 % im Jahr 2015 zurückgegangen sei. Die Prüfungsergebnisse des Hofes zeigen, dass die geschätzte Fehlerquote — unter Ausnahme der Quantifizierung von Cross-Compliance-Fehlern — stabil geblieben ist (siehe Anhang 7.1 ).

7.59. Beim ELER nahm die Kommission nahezu eine Verdreifachung der von den Mitgliedstaaten gemeldeten durchschnittlichen Fehlerquote von 1,78 % vor und berechnete eine angepasste Fehlerquote von 4,99 %. Von den 72 Zahlstellen, die ELER-Ausgaben meldeten, nahm die Kommission bei 56 eine Anpassung der Fehlerquoten vor. Nach Ansicht des Hofes steht die angepasste Fehlerquote von 4,99 % im Großen und Ganzen mit der vom Hof geschätzten Fehlerquote in Einklang. Die Kommission hat in den letzten Jahren die Anzahl der Konformitätsprüfungen in Bezug auf Ausgaben des ELER erhöht und zudem horizontale Prüfungen eingeleitet, die auf Maßnahmen/Zahlstellen mit ähnlichen Risiken ausgerichtet waren. Ein Beispiel ist eine Prüfung bezüglich der Vergabe öffentlicher Aufträge, die dazu beitrug, dass für Deutschland und Spanien Gesamtvorbehalte geltend gemacht wurden.

7.60. Nach der Definition der Kommission handelt es sich bei der Korrekturkapazität um ein Verfahren zur Berichtigung der aufgetretenen Fehler zum Schutz des EU-Haushalts. Der jährliche Anstieg der berechneten Korrekturkapazität für den EGFL (auf 1,72 %) und für den ELER (auf 2,98 %) ist das Ergebnis der jüngsten Bemühungen der Kommission um Verringerung der Anzahl der noch nicht abgeschlossenen alten Konformitätsprüfungen (siehe Ziffer 7.34). Dies wirkte sich — insbesondere im Jahr 2015 — auf den Gesamtbetrag der beschlossenen Finanzkorrekturen aus. 7.60. Wie im Jährlichen Tätigkeitsbericht 2015 der Generaldirektion Landwirtschaft und ländliche Entwicklung erläutert, stellt die Korrekturkapazität eine Schätzung der als historischer Durchschnitt der Nettofinanzkorrekturen berechneten Beträge künftiger Korrekturen dar.

7.61. Die Korrekturkapazität der Kommission wird anhand eines Dreijahresdurchschnitts der erhaltenen Finanzkorrekturbeträge berechnet und steht nicht in direktem Zusammenhang mit den Ausgaben des Jahres 2015, für die in späteren Jahren Korrekturen erfolgen werden. Dies erklärt die Anomalie dieses Jahres, dass die von der Kommission gemeldete Korrekturkapazität für die EGFL-Ausgaben über der angepassten Fehlerquote liegt. In Bezug auf den ELER besteht keine Sicherheit dahin gehend, dass das verbleibende finanzielle Risiko bis zum Ende des Programmplanungszeitraums unterhalb der Wesentlichkeitsschwelle liegen wird. Die Kommission bestätigt dies in ihrem Jährlichen Tätigkeitsbericht 2015 (43). 7.61. Bei der Korrekturkapazität und der angepassten Fehlerquote handelt es sich um zwei Schätzwerte, die gemeinsam einen Indikator für die Gewähr der Wirksamkeit des mehrjährigen Kontrollsystems zum Schutz des EU-Haushalts ergeben. In seinem Jährlichen Tätigkeitsbericht 2015 steht der Generaldirektor für Landwirtschaft und ländliche Entwicklung, unter Berücksichtigung sowohl der angepassten Fehlerquote als auch der Korrekturkapazität, für die GAP-Ausgaben 2015 insgesamt ein.

Jährlicher Tätigkeitsbericht der GD MARE

7.62. Der Hof untersuchte den Jährlichen Tätigkeitsbericht 2015 der GD MARE, wobei er den Schwerpunkt darauf legte, ob alle wichtigen Informationen offengelegt wurden, ob die bereitgestellten Informationen mit seinen eigenen Feststellungen in Einklang standen und ob die von der Kommission zur Berechnung der Fehlerquoten verwendeten Schätzungen angemessen waren.

7.63. Die GD MARE versandte drei vorläufige Abschlussschreiben für drei operationelle Programme, in denen sie vorschlug, einen Betrag von 53,6 Millionen Euro wiedereinzuziehen. Auf diesen beträchtlichen Betrag wird im Jährlichen Tätigkeitsbericht nicht hingewiesen. Der Jährliche Tätigkeitsbericht enthält Vorbehalte zu fünf Mitgliedstaaten, darunter Rumänien, was mit den Prüfungsfeststellungen des Hofes in Einklang steht. Die Prüfung des Hofes gab keinen Anlass zu Zweifeln hinsichtlich der Berechnung der Fehlerquoten durch die GD MARE. 7.63. Dieser Betrag wurde nicht offen gelegt, weil die Kommission nicht der Auffassung ist, dass diesbezüglich ein Risiko besteht. Bei einem der drei Programme erging für den erwarteten Betrag eine Wiedereinziehungsanordnung. Was die verbleibenden beiden Programme betrifft, so hatten sich zum Zeitpunkt der Erstellung des Jährlichen Tätigkeitsberichts der betreffende Mitgliedstaat und die Generaldirektion Maritime Angelegenheiten und Fischerei bereits weitgehend auf die von der Kommission wieder einzuziehenden Beträge geeinigt. Eventuelle Anpassungen dieses Betrags (und des damit verbundenen finanziellen Risikos) werden daher minimal ausfallen.

Schlussfolgerung und Empfehlungen

Schlussfolgerung für 2015

7.64. Insgesamt geht aus den Nachweisen hervor, dass die Ausgaben für die MFR-Rubrik „Natürliche Ressourcen“ und für beide einer spezifischen Beurteilung unterliegende Bereiche (siehe Ziffern 7.13 und 7.21) in wesentlichem Ausmaß fehlerbehaftet sind.

7.65. Für diese MFR-Rubrik führt die Prüfung von Vorgängen zu dem Ergebnis, dass sich die geschätzte Fehlerquote in der Grundgesamtheit auf 2,9 % beläuft (siehe Anhang 7.1 ). 7.65. Die Kommission nimmt die vom Hof geschätzte wahrscheinlichste Fehlerquote zur Kenntnis. Abgesehen von der Cross-Compliance entspricht sie weitgehend der Quote des Vorjahres.

Empfehlungen

7.66. Anhang 7.2 zeigt das Ergebnis der vom Hof durchgeführten Analyse der Fortschritte, die bei der Umsetzung von in früheren Jahresberichten ausgesprochenen Empfehlungen erzielt wurden. In den Jahresberichten zu den Haushaltsjahren 2012 und 2013 legte der Hof 20 Empfehlungen vor. Die Kommission und die Mitgliedstaaten haben vier Empfehlungen vollständig, fünf weitgehend und 10 teilweise umgesetzt. 7.66. Die Kommission nimmt die neuste, vom Hof durchgeführte Analyse der Fortschritte, die bei der Umsetzung seiner in früheren Jahresberichten ausgesprochenen Empfehlungen erzielt wurden, zur Kenntnis. Die Kommission wird ihre gemeinsame Arbeit mit den Mitgliedstaaten fortsetzen, um weitere Verbesserungen bei der Art und Weise, wie sie die Empfehlungen des Hofes weiterverfolgen, zu erzielen.

7.67. Auf der Grundlage dieser Analyse sowie der Feststellungen und Schlussfolgerungen für 2015 unterbreitet der Hof der Kommission für den EGFL die folgenden Empfehlungen:

— Empfehlung 1: Die Kommission sollte mit ihren Bemühungen um Weiterverfolgung von Fällen, in denen die nationalen Rechtsvorschriften nicht mit den EU-Rechtsvorschriften übereinstimmen, fortfahren und dabei alle ihr zur Verfügung stehenden rechtlichen Mittel nutzen, insbesondere die Aussetzung von Zahlungen (siehe Ziffer 7.20 und Illustration 7.5 ). Die Kommission stimmt der Empfehlung zu. Die Kommission ist der Auffassung, dass die Empfehlung bereits durch ihre laufende Prüfungsarbeit und gegebenenfalls die Leistung von Orientierungshilfe umgesetzt wird. Im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung unternimmt sie die erforderlichen Schritte, um die Prüfstellen in den Mitgliedstaaten bei der wirksamen Erfüllung ihrer Aufgaben zu unterstützen. Ferner begegnet man Unzulänglichkeiten in den Verwaltungs- und Kontrollsystemen der Mitgliedstaaten gegebenenfalls durch gezielte, umfassende Aktionspläne. Deckt die Kommission im Zuge ihrer Überwachungs- oder Prüfarbeit derartige Probleme auf, ersucht sie den betreffenden Mitgliedstat, Abhilfemaßnahmen zu treffen. Ist ein Problem besonders akut, wird der Mitgliedstaat zur Umsetzung eines Abhilfemaßnahmenplans aufgefordert, den die Dienststellen engmaschig nachverfolgen. Bisher haben sich derartige Pläne als sehr wirkungsvoll erwiesen. Wird die Umsetzung des Aktionsplans für nicht wirksam befunden, können zum Schutz des EU-Haushalts Zahlungen gekürzt oder ausgesetzt werden.

— Empfehlung 2: Sie sollte die Ergebnisse der von den Mitgliedstaaten durchgeführten LPIS-Qualitätsbewertungen jährlich überwachen und kontrollieren, ob alle Mitgliedstaaten mit negativen Bewertungen die notwendigen Abhilfemaßnahmen tatsächlich ergreifen (siehe Illustration 7.9 ). Die Kommission stimmt dieser Empfehlung zu. Die Ergebnisse der LPIS-Qualitätsbewertung (QA) werden jährlich überwacht. Bei diesem jährlichen Vorhaben handelt es sich um einen Vorgang der Qualitätskontrolle mit dem letztendlichen Ziel, die Qualität und Zuverlässigkeit des LPIS zu verbessern. Zu diesem Zweck werden aufgedeckte technische Mängel analysiert und Abhilfemaßnahmen zu ihrer Beseitigung getroffen.

Für die Entwicklung des ländlichen Raums:

— Empfehlung 3: Die Kommission sollte sicherstellen, dass alle Aktionspläne der Mitgliedstaaten, mit denen Fehler im Bereich Entwicklung des ländlichen Raums beseitigt werden sollen, wirksame Maßnahmen für die öffentliche Auftragsvergabe enthalten (siehe Ziffer 7.45). Die Kommission stimmt dieser Empfehlung zu. Die Kommission unternimmt umfassende Anstrengungen, zielgerichtete, wirksame Orientierungshilfe zur Vermeidung von Unregelmäßigkeiten bei öffentlichen Vergabeverfahren zu leisten. Sie gab 2016 eine Studie über die Vergabe öffentlicher Aufträge und die Verwaltungskapazität der EU (Public Procurement — a study on administrative capacity of the EU) in Auftrag, die auch länderspezifische Empfehlungen umfasst. Im Jahr 2015 gab sie den Praktischen Leitfaden „zur Vermeidung der häufigsten Fehler bei Projekten, die aus den Europäischen Struktur- und Investitionsfonds finanziert werden“, heraus. Im Dezember 2015 wies die Kommission ausdrücklich darauf hin, dass sämtliche Mitgliedstaaten den Vorschriften für die Vergabe öffentlicher Aufträge besondere Aufmerksamkeit widmen und gegebenenfalls Korrekturmaßnahmen treffen müssen. Die Kommission arbeitet gemeinsam mit den Mitgliedstaaten intensiv an der Ermittlung und Beseitigung der Ursachen für Fehler bei der Umsetzung der Strategie. Diese Arbeit wird mit dem Ziel fortgeführt, aufgedeckten Unzulänglichkeiten zu begegnen. Zu diesem Zweck werden auch Aktionspläne angefordert. Die Kommission besteht auf der Vollständigkeit und Wirksamkeit dieser Aktionspläne. Mitgliedstaaten werden aufgefordert, Korrekturmaßnahmen zu treffen, wenn im Rahmen von Konformitätsprüfungen, Audits des ERH oder Feststellungen der bescheinigenden Stelle oder der Zahlstelle Mängel aufgedeckt werden. Und schließlich werden gegebenenfalls Nettofinanzkorrekturen angewendet.

Für den EGFL und die Entwicklung des ländlichen Raums:

— Empfehlung 4: Die Kommission sollte die bescheinigenden Stellen überwachen und sie aktiv bei der Verbesserung ihrer Arbeit und ihrer Methoden zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben unterstützen, damit sie der Kommission zuverlässige Informationen für die Schätzung der angepassten Fehlerquote liefern (siehe Ziffer 7.54). Die Kommission stimmt dieser Empfehlung zu. Die Kommission wird die Mitgliedstaaten auch weiterhin bei der Verbesserung und Konsolidierung der von den bescheinigenden Stellen geleisteten Arbeit unterstützen, um auf diese Weise sicherzustellen, dass in den nächsten Jahren mehr Gewissheit aus deren Arbeit gewonnen werden kann.

— Empfehlung 5: Das Prüfungshandbuch der GD AGRI sollte aktualisiert werden, indem für die Überprüfung der Daten, die von den Mitgliedstaaten übermittelt und zur Berechnung der Finanzkorrekturen verwendet werden, ausführliche Prüfungsverfahren und Dokumentationsanforderungen vorgesehen werden (siehe Ziffer 7.36). Die Kommission stimmt dieser Empfehlung zu. Bei der Aktualisierung ihres Prüfhandbuches wird die Kommission dieses Problem angehen und sich dabei auf die gesammelten Erfahrungen stützen.

Für die Fischerei:

— Empfehlung 6: Die Übereinstimmung der Konformitätsprüfungen der GD MARE mit internationalen Prüfungsgrundsätzen sollte verbessert werden (siehe Ziffer 7.50). Die Kommission stimmt dieser Empfehlung zu. Hier ist darauf hinzuweisen, dass die verfahrenstechnischen Verbesserungen, die nach dem im Audit des Hofes abgedeckten Zeitraum erfolgten, bereits vielen der hier hervorgehoben Probleme begegneten (insbesondere hinsichtlich der Prüfungsnachweise und Prüfpfade). Darüber hinaus wird derzeit ein Qualitätskontrollverfahren in Gang gesetzt.

TEIL 2 — LEISTUNGSASPEKTE IM BEREICH ENTWICKLUNG DES LÄNDLICHEN RAUMS

Beurteilung der Leistung von Projekten

7.68. Letztes Jahr berichtete der Hof (44) über seine Arbeit in Bezug auf Leistungsaspekte bei ausgewählten Vorgängen im Bereich Entwicklung des ländlichen Raums. Diese Arbeit wurde in diesem Jahr fortgesetzt. Von den 159 hinsichtlich der Ordnungsmäßigkeit geprüften Vorgängen im Bereich Entwicklung des ländlichen Raums unterzog der Hof 59 Projekte, die Investitionen in materielle Vermögenswerte betrafen, einer Bewertung unter Leistungsaspekten.

7.69. Von den 59 Investitionsprojekten waren 34 zum Zeitpunkt des Prüfbesuchs des Hofes abgeschlossen. Bei diesen abgeschlossenen Investitionsprojekten prüfte der Hof, ob die Investition wie geplant durchgeführt worden war. Dieses Kriterium wurde bei den meisten Projekten (95 %) erfüllt.

7.70. Die bei den 59 Investitionsprojekten festgestellten leistungsbezogenen Probleme betrafen insbesondere Folgendes: — unzureichende Nachweise für die Angemessenheit der Kosten; — Unzulänglichkeiten bei der Ausrichtung der Maßnahmen und der Auswahl der Projekte einschließlich einer unzureichenden Verbindung mit den Zielen der Strategie Europa 2020.

Unzureichende Nachweise für die Angemessenheit der Kosten

7.71. Bei 33 der 59 Investitionsprojekte (56 %) fand der Hof ausreichende Nachweise für die Angemessenheit der Kosten. Bei 26 Investitionsprojekten (44 %) war dies jedoch nicht der Fall. Letztes Jahr beliefen sich die jeweiligen Zahlen auf 69 % und 31 %. In beiden Jahren fielen die untersuchten Projekte in den Programmplanungszeitraum 2007-2013 und wurden nach denselben Regeln durchgeführt. Illustration 7.13 enthält zwei Beispiele für Investitionsprojekte im Rahmen derselben Maßnahme zur Entwicklung des ländlichen Raums. Bei einem stellte der Hof fest, dass die Kosten angemessen waren, beim anderen nicht. In einem 2014 vom Hof veröffentlichten Sonderbericht wird dieses Thema ausführlich untersucht (45). 7.71. Für die Bewertung der Angemessenheit der Kosten sind die Mitgliedstaaten verantwortlich (siehe Artikel 48 der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 809/2014). Werden im Rahmen von Konformitätsverfahren Mängel aufgedeckt, sorgt die Kommission für den Schutz des EU-Haushalts und leistet Orientierungshilfe bezüglich der Verbesserung der bestehenden Systeme (siehe die Leitlinien zu Kontrollen und Sanktionen im Rahmen der Entwicklung des ländlichen Raums, denen eine Checkliste für die Bewertung der Angemessenheit der Kosten beigefügt ist). Darüber hinaus organisiert das Europäische Netzwerk für ländliche Entwicklung Schulungen und den Erfahrungsaustausch über bewährte Verfahren. Und schließlich fördert die Kommission aktiv die Nutzung vereinfachter Kostenoptionen in den Mitgliedstaaten.

Illustration 7.13 — Beispiele für Kontrollen der Angemessenheit von Kosten für die Modernisierung landwirtschaftlicher Betriebe In Griechenland kaufte ein Begünstigter einen Traktor und erhielt dafür eine Teilfinanzierung aus Mitteln zur Entwicklung des ländlichen Raums. Der Begünstigte musste zur Berechnung der angemessenen Leistung des Traktors eine festgelegte Formel verwenden, die die bewirtschaftete Fläche berücksichtigte. Der Begünstigte übermittelte ein Angebot, das die Zahlstelle anhand eines Referenzpreises aus einer Fachzeitschrift über landwirtschaftliche Maschinen überprüfte. Dabei kam sie zu dem Schluss, dass der Preis für das spezifische Modell 10 % unter dem vorgeschlagenen Preis liegen sollte. Infolgedessen kaufte der Begünstigte einen billigeren Traktor. In der Slowakei prüfte der Hof ein Projekt für den Bau einer Lagereinrichtung. Die Zahlstelle nahm keine Kontrolle der Angemessenheit der Projektkosten vor. Der Hof erhielt jedoch schlüssige Nachweise, dass der Preis für eines der wichtigsten Baumaterialien (Beton) sechsmal höher war als der normale Marktpreis. Insgesamt hätten die Kosten für das Projekt um mehr als 50 % niedriger ausfallen müssen. Illustration 7.13 — Beispiele für Kontrollen der Angemessenheit von Kosten für die Modernisierung landwirtschaftlicher Betriebe Bezüglich des Falls aus der Slowakei merkt die Kommission an, dass das Projekt durchgeführt wurde.

7.72. Von den 59 Investitionsprojekten entsprachen 50 (85 %) sowohl quantitativ als auch qualitativ dem tatsächlichen Bedarf. So besuchte der Hof beispielsweise drei Projekte, die sich im Rahmen der Maßnahmen „Dorferneuerung und -entwicklung“ oder „Umsetzung der lokalen Entwicklungsstrategien“ auf den Bau oder Ausbau von Gemeindezentren in Kleinstädten oder Dörfern bezogen. Die Investitionen wurden zum Zeitpunkt des Prüfbesuchs vollständig genutzt: Alle Räume wurden verwendet und waren für die nächsten Wochen für Aktivitäten der örtlichen Gemeinde verplant.

7.73. Bei neun Projekten (15 %) war der Output des Projekts jedoch größer als tatsächlich erforderlich. Ein Beispiel für einen solchen Fall ist der Bau eines Lagers, das um ein Mehrfaches größer war als notwendig und daher zu einem großen Teil ungenutzt blieb. Ein weiteres Beispiel für ein Projekt, das nicht wesentliche Elemente umfasste, ist Illustration 7.14 zu entnehmen.

Illustration 7.14 — Beispiel für ein Projekt, das nicht wesentliche Elemente umfasste In Italien (Kampanien) erneuerte eine Gemeinde einen 1 km langen Fußweg in einer Bergregion zu einem Preis von 441 000 Euro. Während des Vergabeverfahrens rief die Gemeinde interessierte Unternehmen auf, Vorschläge einzureichen, wie die Investition funktionaler und umweltfreundlicher gestaltet werden könnte. Der Vorschlag des ausgewählten Unternehmens enthielt über die Kosten für die Arbeiten am Fußweg hinaus zusätzliche Kostenpositionen in Höhe von 80 000 Euro. Zu diesen zusätzlichen Kostenpositionen gehörten ein Mountainbike im Wert von 4 000 Euro, ein Panorama-Fernglas im Wert von 3 500 Euro sowie eine Spende an eine örtliche Kirche in Höhe von 10 000 Euro. Anstatt den Auftrag auf die notwendige Erneuerung des Fußwegs zu beschränken, wurden zusätzliche Kostenpositionen aufgenommen, die zu höheren Kosten führten. Illustration 7.14 — Beispiel für ein Projekt, das nicht wesentliche Elemente umfasste Das fragliche, im Rahmen der forstwirtschaftlichen Maßnahme 227 „nichtproduktive Investitionen“ geförderte Projekt wird derzeit von der Region geprüft. Die regionale Verwaltungsbehörde hat den Restbetrag für das Projekt noch nicht gezahlt und beabsichtigt, im Nachgang zu der durchgeführten Kontrolle eine Kürzung vorzunehmen.

Unzulänglichkeiten bei der Ausrichtung der Maßnahmen und der Auswahl der Projekte

7.74. Der Hof untersuchte, ob die Beihilfe auf klar definierte Ziele ausgerichtet war, die den strukturellen und räumlichen Erfordernissen und strukturellen Nachteilen Rechnung trugen. Dieses Kriterium war bei 22 % der untersuchten Investitionsprojekte nicht erfüllt. Letztes Jahr ermittelte der Hof einen sehr ähnlichen Prozentsatz (21 %). Beispiele für empfehlenswerte Verfahren und nicht empfehlenswerte Verfahren sind in Illustration 7.15 aufgeführt. Über die unzureichende Ausrichtung der Investitionen zur Entwicklung des ländlichen Raums informierte der Hof in seinen Sonderberichten (46). 7.74. Bezüglich des Zeitraums 2014-2020 müssen für sämtliche Maßnahmen außer flächen- und tierhaltungsbezogenen Maßnahmen Auswahlkriterien festgelegt werden. Die Grundsätze der Auswahlkriterien müssen im Programm festgelegt werden und im Einklang mit der Strategie und den politischen Zielen stehen. Die Anträge müssen anschließend anhand besonderer Auswahlkriterien, zu denen der Monitoringausschuss zu konsultieren ist, bewertet und eingestuft werden. Für die Anwendung der Auswahlkriterien sollte eine Mindestschwelle festgelegt werden, damit eine Finanzierung wenig aussichtsreicher Projekte vermieden wird.

Illustration 7.15 — Beispiele für die Ausrichtung und Auswahl In Italien (Kampanien) eröffnete die Zahlstelle eine Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen mit einem Budget von 25 Millionen Euro im Rahmen der Maßnahme „Modernisierung landwirtschaftlicher Betriebe“. Die Zahlstelle verwendete unterschiedliche Auswahlkriterien hinsichtlich der Begünstigten (z. B. Kriterien für Junglandwirte, ausgewogenes Geschlechterverhältnis), des Betriebs (z. B. Kriterien für Betriebe in benachteiligten Gebieten oder Betriebe, die qualitativ hochwertige Erzeugnisse herstellen) und des Projekts (z. B. Kriterien für Synergien mit anderen Maßnahmen, Innovation usw.). Zudem legten die italienischen Behörden im Voraus eine Mindestschwelle fest, die ein Projekt erreichen musste, um ausgewählt zu werden. In diesem Fall räumten die italienischen Behörden den Grundsätzen einer wirtschaftlichen Haushaltsführung Vorrang gegenüber der Verausgabung ein. In Ungarn umfassen die Ziele der Maßnahme „Modernisierung landwirtschaftlicher Betriebe“ drei große Bereiche (Verbesserung, Diversifizierung und Einhaltung der Standards). Die geprüfte Teilmaßnahme war auf Tierhaltungsbetriebe mit einer bestimmten Mindestgröße ausgerichtet. Eine andere Priorisierung oder eine geografische Ausrichtung der Beihilfe fanden nicht statt. Im Programm zur Entwicklung des ländlichen Raums wurde das verfügbare Budget in Beträge aufgeteilt, die in regelmäßigen Abständen für Antragsteller bereitgestellt wurden. Obwohl die ungarischen Behörden Auswahlkriterien festlegten, wandten sie diese nicht an. Die Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen für das geprüfte Projekt wurde am 16. Dezember 2013 eröffnet und bezog sich auf ein Budget von 10 Millionen Euro. Die ungarischen Behörden finanzierten Projekte nach dem Grundsatz „Wer zuerst kommt, mahlt zuerst“. Das letzte angenommene Projekt wurde am 19. Dezember 2013 vorgelegt, nur drei Tag nach Eröffnung der Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen. In diesem Fall fanden die potenziellen Auswirkungen der Projekte im Auswahlverfahren keine Berücksichtigung. Der in Ungarn festgestellte Ansatz ermöglicht es der Zahlstelle, Projekte zu finanzieren, die einen geringeren Mehrwert bieten, nur weil sie früher als andere Projekte mit höherem Mehrwert eingereicht wurden. Illustration 7.15 — Beispiele für die Ausrichtung und Auswahl Der Mehrwert von Projekten wird im Rahmen der Kontrollen der Beihilfefähigkeit berücksichtigt. Ganz am Ende des Programmplanungszeitraums 2007-2013, im Dezember 2013, wandten die ungarischen Behörden nicht das gleiche Auswahlsystem wie in den Vorjahren an. Das Ziel hierbei war, Investitionen zu fördern, die noch vor dem Ende des Jahres 2015 fertiggestellt werden konnten.

7.75. Der Hof analysierte bei den 59 untersuchten Investitionsprojekten, ob die Ziele der Strategie Europa 2020 wie Innovation oder Energie aus erneuerbaren Quellen in operative Elemente für Zielausrichtung und Auswahlverfahren übertragen wurden (47). Er stellte fest, dass dies nur bei 51 % der geprüften Projekte der Fall war, obwohl fast alle von ihnen (57 von 59) nach der Verabschiedung der Ziele der Strategie Europa 2020 genehmigt worden waren. Beispiele für empfehlenswerte Verfahren und nicht empfehlenswerte Verfahren sind in Illustration 7.16 aufgeführt. 7.75. Projekte, die im Programmplanungszeitraum 2007-2013 von nationalen Behörden ausgewählt wurden, sollten nicht anhand der Zielsetzungen der Strategie „Europa 2020“ bewertet werden, da diese bei der Annahme des Rechtsrahmens für den Programmplanungszeitraum (2005) noch nicht festgelegt worden waren. Auf dieser Grundlage betrachtet die Kommission die Tatsache, dass sich in 51 % der geprüften Projekte Zielsetzungen der Strategie „Europa 2020“ widerspiegelten, als positives Ergebnis. Die Kommission ist der Auffassung, dass die für 2014-2020 dargelegten Entwicklungsprioritäten eine Übertragung der thematischen Ziele von „Europa 2020“ in den spezifischen Kontext der Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums darstellen. Der Rechtsrahmen für den ELER stellt hier eine eindeutige Verbindung her: Der Beitrag zu „Europa 2020“ soll durch sechs Prioritäten verfolgt werden, von denen jede wiederum in mehrere Schwerpunktbereiche gegliedert ist. Diese Anforderung wird im Aufbau der ELER-Programme in vollem Umfang berücksichtigt. Die Fortschritte bei der Erreichung der für die Prioritäten bzw. Schwerpunktbereiche festgesetzten Ziele werden in den jährlichen Durchführungsberichten überwacht. Um die Kohärenz mit den thematischen Zielen sicherstellen zu können, wurden den Leitfäden Entsprechungstabellen beigefügt.

Illustration 7.16 — Beispiele für Verbindungen zu EU-Prioritäten In Italien (Kampanien) prüfte der Hof ein Projekt mit einem Wert von fast 100 000 Euro im Rahmen der Maßnahme „nichtproduktive Investitionen“. Das Projekt betraf die Neuerrichtung von Trockenmauern mit Steinen aus einer zuvor bestehenden Mauer ähnlicher Größe und war darauf ausgerichtet, Elemente des Landschaftsbilds wiederherzustellen. In diesem Fall konnte der Hof keine Verbindung zu einem Ziel der Strategie Europa 2020 ermitteln. In derselben Region prüfte der Hof auch ein Projekt, das auf der Grundlage des in Illustration 7.15 beschriebenen Verfahrens ausgewählt wurde. Das Projekt umfasste Investitionen in ein neues Bewässerungssystem, einen Regenwasserbehälter und Fotovoltaikanlagen. Das Projekt leistet einen Beitrag zur Anpassung an den Klimawandel und zur Energieeffizienz, d. h. zu einem der fünf Kernziele der Strategie Europa 2020. Illustration 7.16 — Beispiele für Verbindungen zu EU-Prioritäten Die Neuerrichtung von Trockenmauern wird im Planungszeitraum 2007-2013 des Entwicklungsprogramms für den ländlichen Raum durch Maßnahme 216, die den Zielen des Flächenschutzes und des Erhalts der biologischen Vielfalt dient, gedeckt. Die Investition ist für die genannten Ziele relevant und steht im Einklang mit der Biodiversitätsstrategie der EU für das Jahr 2020 (KOM(2011) 244 endgültig). Biologische Vielfalt, erneuerbare Energie und Wasserwirtschaft sind eng miteinander verbunden und können alle einen Beitrag dazu leisten, den Herausforderungen des Klimawandels zu begegnen.

Schlussfolgerung