{COM(2011)611 final}

{COM(2011)612 final}

Zusammenfassung

Dies ist die Folgenabschätzung des Legislativvorschlags für die Verordnungen, in denen die Bestimmungen für den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), den Kohäsionsfonds (KF) und das Ziel „Europäische territoriale Zusammenarbeit“ festgelegt werden.

Die Folgenabschätzung ist Teil eines Pakets von Folgenabschätzungen, das auch die Folgenabschätzungen für den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Kohäsionsfonds, den Europäischen Sozialfonds, den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raumes und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds, für die der Gemeinsame Strategische Rahmen gilt, sowie mit allgemeinen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds und den Kohäsionsfonds und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 [Allgemeine Verordnung], sowie die Folgenabschätzung zum ESF enthält.

1. Problemstellung

Die europäische Regionalpolitik spielt eine wichtige Rolle bei der Mobilisierung lokaler Vorteile und die Konzentration auf die Erschließung des endogenen Potenzials. Bei der Überprüfung des EU-Haushalts wurde jedoch hervorgehoben, dass „europäische Kollektivgüter, Maßnahmen, die die Mitgliedstaaten und die Regionen nicht aus eigener Kraft schultern können, sowie alle Bereiche, in denen die EU bessere Ergebnisse erzielen kann als die Mitgliedstaaten allein, Mittel aus dem EU-Haushalt erhalten“ sollten.

Die Folgenabschätzung geht nur auf die drei Bereiche ein, in denen die Erfahrung gezeigt hat, dass Anpassungen erforderlich sind.

1.1. Unterstützung für Unternehmen

Die kohäsionspolitische Unterstützung für Unternehmen hat bislang beachtliche Ergebnisse erzielt. Im Zeitraum 2000-2006 hat die Kohäsionspolitik nachweislich zur Schaffung von mindestens einer Million Bruttoarbeitsplätzen in den unterstützten Projekten beigetragen. Die Maßnahmen sind jedoch nicht ausreichend auf KMU und Innovation ausgerichtet.

Bei KMU stellt insbesondere der Zugang zu Krediten auf dem Investitionsmarkt ein Problem dar. Bei der Unterstützung für Großunternehmen sieht es anders aus: Der Zugang zu Finanzmitteln ist hier in der Regel kein Problem. Es lässt sich empirisch nachweisen, dass für KMU direkte Finanzhilfen effizienter sind, während bei Großunternehmen die Verdrängung privater Investitionen gegenüber den positiven Effekten überwiegen kann. Bei der Finanzierung produktiver Investitionen von Großunternehmen, die keine öffentliche Intervention benötigen, wurde kritisiert, dass Unternehmen Geld erhalten, die es eigentlich gar nicht brauchen, und dass durch die Finanzierung daher private Investitionen verdrängt werden und kein Mehrwert erzielt wird.

Der Schwerpunkt der Unternehmensunterstützung variiert von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat: In einigen Mitgliedstaaten konzentriert sie sich stark auf die Unterstützung von Investitionen, in anderen stärker auf „weiche“ Maßnahmen wie Innovation. In wieder anderen Mitgliedstaaten spielt jedoch die Unterstützung für Bereiche, die nichts mit Innovation zu tun haben, noch eine sehr große Rolle. Der derzeitige Interventionsbereich des EFRE ist zu breit definiert und erlaubt eine allgemeine Unternehmensunterstützung zur Förderung des Unternehmergeistes in allen Wirtschaftsbereichen, unabhängig davon, ob im jeweiligen Wirtschaftsbereich ein Marktversagen vorliegt oder welchen Beitrag der Wirtschaftsbereich zu Wachstum und Beschäftigung leistet.

Das Hauptproblem des derzeitigen Interventionsbereichs des EFRE besteht also darin, dass der Bereich der Unternehmenshilfen zu breit definiert ist und dass die Wirksamkeit und der Mehrwert der Unternehmenshilfen gesteigert werden müssen.

1.2. Unterstützung für Infrastrukturinvestitionen

Der Hauptkritikpunkt bei der Verkehrsinfrastrukturfinanzierung im Rahmen der derzeitigen Kohäsionspolitik besteht darin, dass nicht gewährleistet werden kann, dass diese ausreichend auf EU-Prioritäten konzentriert ist. Die kohäsionspolitische Unterstützung konzentrierte sich zwar auf Prioritäten, die in den TEN-V-Leitlinien definiert waren, jedoch nicht unbedingt auf diejenigen Bereiche, die zum Zeitpunkt ihrer Festlegung den höchsten europäischen Mehrwert hatten. Die Herausforderung für die Kohäsionspolitik wird darin bestehen, bis 2020 einen wirksamen Beitrag zum Investitionsbedarf in Höhe von 30 Mrd. EUR in die TEN-V-Kerninfrastruktur in den Kohäsionsländern zu leisten.

Darüber hinaus müssen die verschiedenen EU-Instrumente für die TEN-V-Finanzierung bessert koordiniert werden. Bisher war das Programm TEN-V auf weiche Maßnahmen wie die Finanzierung von Machbarkeitsstudien ausgerichtet, der Kohäsionsfonds konzentrierte sich dagegen auf Infrastrukturinvestitionen. Die Frage der Koordinierung ist inzwischen besonders wichtig geworden, da der Interventionsbereich des Kohäsionsfonds laut Vertrag physische Investitionen in TEN-V umfasst, die ebenfalls aus der vorgeschlagenen neuen Fazilität „Connecting Europe“ finanziert werden.

1.3. Territoriale Zusammenarbeit

Der Mehrwert der Europäischen territorialen Zusammenarbeit liegt darin, dass sie Möglichkeiten für gemeinsame Maßnahmen bietet, die angesichts der zunehmend nationale oder regionale Grenzen übergreifenden Herausforderungen immer wichtiger werden:

· grenzübergreifende Probleme;

· Austausch bewährter Verfahren;

· Zusammenarbeit, um Größenvorteile und eine kritische Masse zu erzielen;

· Zusammenarbeit im Hinblick auf bessere Governance;

· Zusammenarbeit an den EU-Außengrenzen in Fragen der Sicherheit und Stabilität, beiderseits nutzbringende Beziehungen.

Das Ziel „Europäische territoriale Zusammenarbeit“ wird aus dem EFRE mit insgesamt 8,7 Mrd. EUR finanziert, d. h. 2,5 % der gesamten kohäsionspolitischen Mittelzuweisung für den Zeitraum 2007-2013.

Die Programme der Europäischen territorialen Zusammenarbeit des laufenden Programmplanungszeitraums sind zwar in der Lage, die vorstehend genannten Bereiche abzudecken, es gibt jedoch noch Spielraum für Verbesserungen:

· Es fehlt an strategischer Ausrichtung, was zu breiten Interventionsstrategien führt, die es erschweren, eine klar erkennbare Wirkung zu erzielen;

· Es fehlt an wirksamer Koordinierung, um Kompromisse zwischen den Anforderungen der EU-Verordnungen und den Rechtsrahmen der beteiligten Mitgliedstaaten zu finden.

1.4. Begründung der EU-Massnahmen

Die EU-Massnahmen sind sowohl aus den in Artikel 174 des Vertrags dargelegten Gründen als auch aufgrund des Subsidiaritätsprinzips gerechtfertigt. Das Recht, tätig zu werden, ist in Artikel 3 des Vertrags über die Europäische Union verankert, in dem es heißt, dass „[die Union] den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt und die Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten [fördert]“, sowie in Artikel 175 AEUV, in dem die Union explizit aufgefordert wird, die Politik mit Hilfe der Strukturfonds zu führen, und in Artikel 177, der die Aufgaben des Kohäsionsfonds definiert.

2. Ziele

Das allgemeine Ziel des EFRE besteht laut Artikel 176 AEUV darin, „durch Beteiligung an der Entwicklung und an der strukturellen Anpassung der rückständigen Gebiete und an der Umstellung der Industriegebiete mit rückläufiger Entwicklung zum Ausgleich der wichtigsten regionalen Ungleichgewichte in der Union beizutragen.“ Laut Artikel 177 des Vertrags hat der Kohäsionsfonds die Aufgabe, „zu Vorhaben in den Bereichen Umwelt und transeuropäische Netze auf dem Gebiet der Verkehrsinfrastruktur finanziell bei[zutragen]“.

Die besonderen Ziele im Hinblick auf diese Folgenabschätzung bestehen darin sicherzustellen, dass die Ausgaben des EFRE und des Kohäsionsfonds folgende Merkmale aufweisen:

Wirksamkeit Effizienz hoher europäischer Mehrwert.

Die operativen Ziele betreffen die jeweils erörterten Themen:

Unternehmensförderung: Es ist sicherzustellen, dass die Investitionsunterstützung für Unternehmen zu nachhaltigem Wachstum und nachhaltiger Beschäftigung beiträgt und dass die Innovationsförderung der Erschließung des lokalen und regionalen Potenzials dient; Infrastrukturinvestitionen: Es ist sicherzustellen, dass eine ausreichende Konzentration auf europäische Prioritäten erfolgt; Territoriale Zusammenarbeit: Es ist sicherzustellen, dass eine ausreichende Ausrichtung auf europäische Prioritäten erfolgt, wobei die Mitgliedstaaten und Regionen über Spielraum bei der Auswahl der thematischen Ziele verfügen. 3. Optionen

In die Folgenabschätzung wurden verschiedene Optionen aufgenommen, um die Frage des Interventionsbereichs im Hinblick auf die definierten Ziele zu beantworten; die Alternativen reichen von moderaten Anpassungen der derzeitigen Bestimmungen bis hin zu grundlegenderen Veränderungen.

3.1.1. Option 1 – Keine Änderung

· Der Interventionsbereich des EFRE bleibt breit gefächert und konzentriert sich auf produktive Investitionen und die Erschließung des endogenen Potenzials.

· Direkte Finanzhilfen fließen hauptsächlich, aber nicht ausschließlich an KMU.

3.1.2. Option 2 – Gezieltere Unterstützung von Großunternehmen mit Konzentration auf FuE, Innovation und Schlüsseltechnologien

· Finanzhilfen für allgemeine produktive Investitionen zur Schaffung und Erhaltung von Arbeitsplätzen sind auf KMU beschränkt.

· Die Erschließung des endogenen Potenzials wird bei Groß- und Kleinunternehmen gefördert durch Unterstützung der regionalen und lokalen Entwicklung, der Forschung und der Innovation.

3.1.3. Option 3 – Keine Finanzhilfen für Großunternehmen; nur Darlehen und Beteiligungskapital für KMU

· Alle produktiven Investitionen werden durch innovative Finanzinstrumente (keine Finanzhilfen) unterstützt.

3.2. Umfang der Infrastrukturunterstützung durch EFRE und Kohäsionsfonds 3.2.1. Option 1 – Status quo

· Der EFRE und der Kohäsionsfonds finanzieren weiterhin große Infrastrukturvorhaben in allen EU-Regionen, wobei sich die Finanzierung auf die weniger entwickelten Regionen konzentriert. Kohäsionsfondsgelder fließen nur in arme Mitgliedstaaten.

· In weniger entwickelten Regionen liegt der Schwerpunkt auf vorrangigen Projekten von europäischem Interesse, die im neuen TEN-V-Rahmen festgelegt wurden, sowie auf der sekundären Infrastruktur.

· Darüber hinaus werden aus dem TEN-V-Programm weiterhin Infrastrukturprojekte mit hohem EU-Mehrwert in entwickelten Regionen finanziert, wobei der Schwerpunkt insbesondere auf weichen Interventionen (z. B. Durchführbarkeitsstudien usw.) liegt.

· Nationale operationelle Programme decken die Infrastrukturinvestitionen, die Prioritäten werden auf nationaler Ebene festgelegt.

3.2.2. Option 2 – Stärkere Konzentration auf europäische Prioritäten bei großen Infrastrukturinvestitionen in weniger entwickelten Regionen und der Fazilität „Connecting Europe“ in stärker entwickelten Regionen Der Kohäsionsfonds finanziert Infrastrukturinvestitionen im Bereich der strategischen europäischen Prioritäten. Der Fonds steht nur armen Mitgliedstaaten zur Verfügung. Der EFRE würde auf Projekte von nationalem und/oder regionalem Interesse abzielen. Große Infrastrukturprojekte sind durch nationale Programme abgedeckt, und die Abstimmung der Investitionen auf die EU-Prioritäten wird durch eine verbindliche Liste strategischer Investitionsprojekte gewährleistet, die bis 2020 umzusetzen sind, gemeinsam mit den Mitgliedstaaten ausgewählt und verhandelt werden und Teil der Partnerschaftsvereinbarungen sind. Für diese Projekte werden Mittel zweckgebunden. Ex-ante-Konditionalitäten im Bereich der strategischen Planung ergänzen die Ausrichtung auf strategische Investitionen in nachhaltigen Verkehr. Investitionen von nationaler und regionaler Bedeutung würden entsprechend ihrem Beitrag zur Nachhaltigkeit und zum Netz Vorrang haben. Die besondere Fazilität „Connecting Europe“ würde die kohäsionspolitischen Investitionen in die physische Infrastruktur ergänzen, nicht nur weiche Investitionen. Die Fazilität „Connecting Europe“ würde Infrastrukturprojekte mit hohem EU-Mehrwert finanzieren. 10 Mrd. EUR würden innerhalb der Mittelausstattung des Kohäsionsfonds für die Fazilität „Connecting Europe“ zweckgebunden. 3.2.3. Option 3 – Stärkere Ausrichtung auf die nationale Infrastruktur durch den Kohäsionsfonds Der Kohäsionsfonds finanziert Infrastrukturinvestitionen im Bereich strategischer europäischer Prioritäten in das TEN-Kernnetz und das Gesamtnetz. Der EFRE würde auf Projekte von nationalem und/oder regionalem Interesse abzielen. Wie in Option 2 sind große Infrastrukturinvestitionen durch nationale Programme abgedeckt. Die Fazilität „Connecting Europe“ würde ihre Investitionen ausschließlich auf die stärker entwickelten Mitgliedstaaten konzentrieren und Infrastrukturprojekte mit hohem EU-Mehrwert finanzieren. Der Kohäsionsfonds würde Projekte in den weniger entwickelten Mitgliedstaaten finanzieren und so geografisch gesehen die Fazilität „Connecting Europe“ ergänzen. Es gäbe keinen Transfer von 10 Mrd. EUR vom Kohäsionsfonds zur Fazilität „Connecting Europe“. 3.3. Territoriale Zusammenarbeit 3.3.1. Option 1 – Keine Änderung

· Die Prioritäten für die Kooperationsprogramme wären auch weiterhin breit gefächert.

· Es gäbe keine formale Verbindung zwischen den Kooperationsprogrammen und den Konvergenz-/Wettbewerbsfähigkeitsprogrammen.

3.3.2. Option 2 – Thematische Konzentration und stärkere Verbindung mit anderen Programmen

· Die Zahl der zur Wahl stehenden thematischen Ziele für die grenzübergreifende und transnationale Zusammenarbeit würde eingeschränkt.

· Kooperationsaspekte wären ein Bestandteil des allgemeinen strategischen Rahmens.

3.3.3. Option 3 – Integration der Zusammenarbeit in die Regionalprogramme

· Keine separaten Programme mehr für territoriale Zusammenarbeit

· Kooperationstätigkeiten würden im Rahmen der vorhandenen Regionalprogramme durchgeführt, wodurch der Weg für gemeinsame Maßnahmen frei wäre.

4. Vergleich der Optionen

Umfang der aus dem EFRE finanzierten Unternehmensunterstützung

Bei der Option „Keine Änderung“ bietet der relativ große Interventionsbereich den Mitgliedstaaten ausreichend Spielraum für die Auswahl der Interventionsbereiche, die ihren Bedürfnissen am meisten entsprechen, wobei der Großteil der Unterstützung in KMU und FTEI fließt. Die Investitionsunterstützung für Großunternehmen bleibt jedoch bestehen, was zu einer Verdrängung privater Investitionen durch öffentliche Mittel führen kann.

Bei Option 2 beschränkte sich die Unterstützung für Großunternehmen auf besondere Investitionen zur Förderung der Erschließung des endogenen Potenzials der betreffenden Region, insbesondere in den Bereichen Innovation, neue Technologien und Forschung, Zusammenarbeit und gemeinsame Initiativen von Großunternehmen, KMU und anderen Einrichtungen. Bei dieser Option besteht ferner die Möglichkeit, die Rolle der nicht auf Finanzhilfen basierenden Instrumente auszubauen, insbesondere in Zusammenhang mit Investitionsunterstützung, die im Allgemeinen geringere Risiken birgt und größere Wohlfahrtsverluste als Investitionen in Innovation und Tätigkeiten mit hohem Risiko mit sich bringt. Diese Maßnahmen würden Wohlfahrtsverluste verringern, allerdings auch den Spielraum der Mitgliedstaaten einschränken.

Bei Option 3 würde das Verbot von Finanzhilfen an Großunternehmen die Wirksamkeit der Finanzierung erhöhen und eine größere Hebelwirkung erzielen. Allerdings könnten Innovationen und Forschungsmaßnahmen, die für die Erreichung der Kernziele der EU erforderlich sind, zurückgehen, da nichtrückzahlbare Unterstützung bei innovativen, FuE-intensiven marktfernen Projekten wirksamer ist. Ein Wechsel von nichtrückzahlbaren zu rückzahlbaren Formen der Hilfe für Großunternehmen könnte außerdem zu einem deutlichen Anstieg der Verwaltungskosten bei den Verwaltungsbehörden führen.

Mit Blick auf die Verbesserung der Wirksamkeit der Unterstützung und angesichts ihres Beitrags zur Nutzung des lokalen und regionalen Potenzials und zu Wachstum und Beschäftigung ist daher Option 2 der Vorzug zu geben.

Umfang der Infrastrukturunterstützung durch EFRE und Kohäsionsfonds

Bei der Option „Keine Änderung“ blieben die bisherigen Vorteile der EU-Infrastruktur-Finanzierung bestehen. Die Ausrichtung auf die Prioritäten der europäischen Netze wäre allerdings weiterhin suboptimal, und Infrastrukturinvestitionen in reicheren Regionen würden zu Effizienzverlusten führen. Ohne Koordinierung zwischen der Kohäsionspolitik und der Fazilität „Connecting Europe“ wären die EU-Infrastrukturmittel weiterhin zersplittert.

Bei Option 2 würde eine stärkere Ausrichtung auf europäische Prioritäten, die Fazilität „Connecting Europe“ und die Zweckbindung von 10 Mrd. EUR aus dem Kohäsionsfonds eine Konzentration auf EU-Prioritätsprojekte ermöglichen. Diese Option schränkt allerdings den Spielraum der Mitgliedstaaten und Regionen ein.

Option 3 würde ermöglichen, den Schwerpunkt auf Infrastrukturinvestitionen in Konvergenzregionen zu belassen, wo grundlegende Infrastrukturen am dringendsten benötigt werden. Der Hauptvorteil dieser Option besteht darin, dass die Kohäsionsländer vollkommen flexibel auf regionale und nationale Prioritäten in diesen Regionen eingehen können. Der Hauptnachteil dieser Option ist die nicht ausreichende Konzentration des Kohäsionsfonds auf Kernprojekte des TEN-V.

Mit Blick auf den EU-Mehrwert und die Koordinierung zwischen Fazilität „Connecting Europe“ und Kohäsionsfonds ist daher Option 2 der Vorzug zu geben.

Territoriale Zusammenarbeit

Bei der Option „Keine Änderung“ haben die Programme der Europäischen territorialen Zusammenarbeit einen größeren Spielraum für die Auswahl der Politikbereiche, in denen sie tätig werden wollen. Allerdings würde es allgemein an strategischer Ausrichtung mangeln, und die erwarteten Programmergebnisse wären nicht klar definiert. Diese Option erschwert zudem die Sicherstellung der Komplementarität mit anderen EU-Programmen.

Bei Option 2 würden die Kooperationsprogramme deutlicher auf die Strategie Europa 2020 abgestimmt. Die Interventionslogik innerhalb der Programme würde verbessert, da die Festlegung der Programmziele mit der Definition der erwarteten Outputs und Ergebnisse verknüpft wäre. Darüber hinaus würden die Synergien mit den regionalen operationellen Programmen vergrößert. Diese Option könnte allerdings den Spielraum bei der Programmkonzeption einschränken.

Option 3 würde zu größeren Synergien führen und durch die EU-Dimension Vorteile für die regionalen Programme mit sich bringen. Eine Zusammenarbeit wäre allerdings nur bei speziellen Projekten möglich; die langfristige Entwicklung einer integrierten Strategie für grenzübergreifende oder transnationale Gebiete würde nicht gefördert. Auch bestünde die Gefahr, dass die EU-Dimension bei der Programmplanung vernachlässigt würde. Es wäre schwieriger, ohne eine Unterstützungsstruktur gemeinsame Projekte zu entwickeln.

Mit Blick auf eine bessere Ausrichtung auf europäische Prioritäten, die Entwicklung einer klaren Programminterventionslogik und höheren Mehrwert ist Option 2 der Vorzug zu geben.

5. Monitoring und Evaluierung

Die Monitorings- und Evaluierungssysteme für die Kohäsionspolitik werden im Vergleich zur derzeitigen Situation verstärkt, die Ergebnisorientierung und die Abstimmung auf die Strategie Europa 2020 werden verbessert. Konkret gestaltet sich dies wie folgt:

· In den Programmen würde klar formuliert, welche Änderungen angestrebt werden, wie dies zu den Zielen der Strategie Europa 2020 beitragen würde und wie die Zuweisung von Ressourcen für bestimmte Interventionen (Outputs) zum Wandel (Ergebnisse) beitragen würde. Dies würde in Output- und Ergebnisindikatoren ausgedrückt. Gegebenenfalls wird eine Reihe gemeinsamer Indikatoren verwendet, die auf die Ziele der Strategie Europa 2020 abgestimmt sind.

· Jedes Programm würde einen Leistungsrahmen umfassen, in dem quantifizierte Etappenziele für jede Prioritätsachse festgelegt wären, die auf der Grundlage einer begrenzten Anzahl von Programmindikatoren ausgewählt wurden, um Aufschluss über die Fortschritte zu erhalten, die bei der Verwirklichung der Prioritäten der Strategie Europa 2020 gemacht werden.

· Diese Etappenziele des Leistungsrahmens würden von den Mitgliedstaaten vorgeschlagen und zwischen Kommission und Mitgliedstaaten vereinbart.

· Die Partnerschaftsvereinbarung würde eine Zusammenfassung der Etappenziele, der Methodik und der Kernprinzipien enthalten.

Die Leistungen der operationellen Programme würden regelmäßig auf der Grundlage der Programmindikatoren überwacht. Jährliche Durchführungsberichte würden Berichte über die erzielten Outputs im Vergleich zu den Zielen enthalten, in denen die Gründe für ein Nichterreichen oder Übertreffen der Ziele analysiert würden. Die Monitoringausschüsse würden den Bedarf an etwaigen Änderungen oder sonstigen Initiativen melden, um sicherzustellen, dass das Programm auf Kurs bleibt. Die Ergebnisse würden ebenfalls überwacht und gemeldet, sobald Daten vorliegen, und im Monitoringausschuss und auf den jährlichen Überprüfungssitzungen besprochen.

Vorgesehen wären zwei formale Überprüfungen, bei denen der Fortschritt im Hinblick auf die im Leistungsrahmen definierten Etappenziele geprüft würde. Die Kommission würde die erste Überprüfung der Fortschritte im Hinblick auf die vereinbarten Ziele im Jahr 2017 auf Grundlage der jährlichen Durchführungsberichte vornehmen und dabei Absorption und Outputs prüfen. Eine zweite Überprüfung soll im Jahr 2019 stattfinden.