ARBEITSUNTERLAGE DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN

ZUSAMMENFASSUNG DER FOLGENABSCHÄTZUNG

Begleitunterlage zum

Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates

zur Festlegung eines Rahmens für die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen und zur Änderung der Richtlinien 77/91/EWG und 82/891/EG des Rates, der Richtlinien 2001/24/EG, 2002/47/EG, 2004/25/EG, 2005/56/EG, 2007/36/EG und 2011/35/EG sowie der Verordnung (EU) Nr. 1093/2010

1. Problemstellung

Im Verlauf der Finanzkrise wurde die Fähigkeit der Behörden zum innerstaatlichen wie auch zum grenzübergreifenden Krisenmanagement einer harten Prüfung unterzogen. Schon bald zeigte sich, dass weder Behörden noch Banken ausreichend vorbereitet waren. Die Notfallplanungen für finanzielle Krisenszenarien erwiesen sich als unzureichend. Nicht alle Mitgliedstaaten verfügten über die nötigen Befugnisse, frühzeitig zu intervenieren und Maßnahmen zur Stabilisierung und Reorganisation einer in Schwierigkeiten geratenen Bank zu treffen. In vielen Mitgliedstaaten fehlte es den Behörden an der nötigen Handhabe für den Umgang mit einem Bankenausfall. Da bei einem Ausfall großer, miteinander verflochtener Banken erhebliche systemische Schäden drohten, hatten die Behörden keine andere Wahl, als diese Banken mit Steuergeldern zu retten.

Zudem beschränken sich die Interventionsbefugnisse der Behörden auf die nationale Ebene – und das in einer Zeit, in der die Integration grenzüberschreitend tätiger Banken so weit fortgeschritten ist, dass Geschäftsbereiche und interne Dienste über die geografischen Grenzen der Mitgliedstaaten hinweg eng verbunden sind. Die Folge davon ist, dass sich Aufsichtsbehörden und andere (im Falle einer Abwicklung) zuständige Behörden bei Ausfall einer grenzüberschreitend tätigen Bank ausschließlich auf Operationen innerhalb ihres jeweiligen Hoheitsgebiets konzentrieren. Das kann die grenzüberschreitende Zusammenarbeit erschweren und zu ineffizienten, mitunter konkurrierenden Abwicklungsmaßnahmen mit suboptimalen Ergebnissen auf EU-Ebene führen.

Der private Sektor hat es in der Finanzkrise versäumt, vorausschauend („ex ante“) Fonds zur Finanzierung von Abwicklungsmaßnahmen aufzubauen, oder hat dies in lediglich begrenztem Umfang getan.

Öffentliche Interventionen kosten den Steuerzahler erhebliche Summen und werden in einigen Mitgliedstaaten sogar zu einer Bedrohung für die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen. Zwischen Oktober 2008 und Oktober 2011 hat die Kommission staatliche Beihilfemaßnahmen in einem Volumen von 4,5 Billionen EUR (resp. 37 % des EU-BIP) für Finanzinstitute genehmigt, wovon 1,6 Billionen (resp. 13 % des EU-BIP) im Zeitraum 2008-2010 verwendet wurden. Garantien und Liquiditätsmaßnahmen machten 1,2 Billionen EUR aus, was etwa 9,8 % des EU-BIP entspricht. Der verbleibende Teil entfiel auf Rekapitalisierungen und Entlastungsmaßnahmen für wertgeminderte Vermögenswerte im Umfang von 409 Milliarden EUR (3,3 % des EU-BIP).[1] Mittelbindungen und Ausgaben in dieser Größenordnung sind aus haushaltspolitischer Sicht nicht tragbar und stellen eine große Belastung für gegenwärtige und künftige Generationen dar. Hinzu kommt, dass die Krise, die ihren Anfang im Finanzsektor nahm, die EU-Wirtschaft in eine schwere Rezession gestürzt hat, was sich 2009 in einem Rückgang des EU-BIP um 4,2 % resp. 0,7 Billionen EUR niederschlug.

2. Subsidiaritätsanalyse

Wenngleich der Bankensektor in der EU in hohem Maße integriert ist, sind die Systeme zur Bewältigung von Bankenkrisen nach wie vor national ausgelegt und unzureichend, wenn grenzüberschreitend tätige Institute in Schwierigkeiten geraten. Die Koordinierung gestaltet sich unter solchen Bedingungen kompliziert, zumal die jeweils zuständigen Behörden unter Umständen unterschiedliche Ziele verfolgen. Stehen den Behörden nur begrenzte Optionen für die Abwicklung von Banken zur Verfügung, nimmt das „Moral-Hazard“-Risiko zu und wird die Erwartung genährt, dass große, komplexe und untereinander verbundene Banken bei Problemen erneut auf öffentliche Gelder angewiesen sein werden. Somit können nur Maßnahmen auf EU-Ebene sicherstellen, dass die in Krisenzeiten in Bezug auf Kreditinstitute getroffenen Maßnahmen kohärent sind, gleiche Wettbewerbsbedingungen gewährleisten und die Integration des Binnenmarkts weiter voranbringen.

Hingegen sind keine Maßnahmen auf EU-Ebene erforderlich, um die Abwicklungsbehörden zu bestimmen und die Verfahren für Bankenabwicklungen festzulegen. Darüber können die Mitgliedstaaten selbst entscheiden.

3. Ziele der EU-Initiative

Die allgemeinen Ziele bestehen darin, die Finanzstabilität und das Vertrauen in die Banken aufrechtzuerhalten und eine Ansteckung zu vermeiden. Mit dem Vorschlag wird bezweckt, die Verluste für die Gesellschaft als Ganzes, insbesondere aber für den Steuerzahler, so gering wie möglich zu halten und das „Moral-Hazard“-Risiko zu minimieren. Der vorgeschlagene Rahmen zielt des Weiteren darauf ab, den Binnenmarkt für Bankdienstleistungen zu stärken und gleiche Wettbewerbsbedingungen zu gewährleisten.

4. Favorisierte Politikoptionen und ihre voraussichtlichen Folgen

Vorbereitung und Prävention

Primäres Ziel des Rahmens für die Sanierung und Abwicklung von Banken ist es, einen Ausfall von Banken möglichst zu vermeiden und dafür zu sorgen, dass Behörden und Banken auf widrige Entwicklungen vorbereitet sind. Vor diesem Hintergrund wurden folgende Optionen geprüft und ausgewählt.

Freiwillige Vereinbarungen über gruppeninterne finanzielle Unterstützung werden es Finanzgruppen ermöglichen, Vermögenswerte zwischen einzelnen Unternehmenseinheiten zu übertragen, wenn sich ein Mitglied der Gruppe in finanziellen Schwierigkeiten befindet. Auf diese Weise könnte verhindert werden, dass die finanziellen Probleme einzelner Teile einer Gruppe überhandnehmen; dies würde der Gruppe als Ganzes zugutekommen. Die Übertragung von Vermögenswerten von einem gesunden Teil der Gruppe könnte jedoch dessen Liquidität und Kapital reduzieren und damit die Position von Forderungsinhabern und Einlegern schwächen. Daher sollten Übertragungen nur dann erfolgen können, wenn sie nicht die Liquidität oder Solvenz desjenigen gefährden, der die Unterstützung leistet. Der Rahmen könnte der Zustimmung durch die Aufsichtsbehörden unterliegen, womit alle Akteure die erforderliche Sicherheit erhielten. In bestimmten Situationen könnten die Aufsichtsbehörden Banken, die eine freiwillige Vereinbarung über gruppeninterne Unterstützung geschlossen haben, sogar auffordern, ein anderes Unternehmen derselben Gruppe zu unterstützen. Diese Möglichkeiten, die Allokation von Vermögenswerten in Notsituationen zu optimieren, würden auch den Binnenmarkt stärken.

Banken und Behörden werden Notfallpläne für Krisensituationen auszuarbeiten haben. Die von den Banken erstellten Sanierungspläne könnten den Aufsichtsbehörden dabei behilflich sein, bereits in einem frühen Stadium geeignete Maßnahmen zur Wiederherstellung der Solidität einer Bank zu treffen. Die Erstellung von Sanierungsplänen würde auch den Banken selbst dabei helfen, ihre Transaktionen, ihre Risiken und die in einer problematischen Situation erforderlichen Maßnahmen zu überprüfen. Die von den Behörden aufgestellten Abwicklungspläne würden es ermöglichen, gegebenenfalls erforderliche Maßnahmen rascher, effizienter und effektiver durchzuführen, womit sich die (sozialen) Kosten eines Bankenausfalls deutlich reduzieren ließen. Sind den Abwicklungsbehörden die für eine effektive geordnete Abwicklung bzw. Liquidation einer ausfallenden Bank oder Gruppe in Betracht kommenden Verfahren in vollem Umfang vertraut, sind die Erfolgsaussichten wesentlich größer.

Die Abwicklungsbehörden werden mit zusätzlichen Befugnissen ausgestattet, aufgrund deren sie Änderungen an den Organisations- und Geschäftsstrukturen von Banken verlangen und die Risikoexpositionen und Tätigkeiten von Banken beschränken können. Die Maßnahmen sollen die Abwicklungsfähigkeit von Banken bei einem Ausfall sicherstellen. Sie würden dazu beitragen, implizite Staatshilfen (eine wahrscheinliche Rettung) für Banken zu unterbinden, die zu komplex, zu groß oder zu bedeutend sind, als dass man sie scheitern lassen könnte. Damit würden das „Moral-Hazard“-Risiko verringert und die Banken zu umsichtigerem Handeln gezwungen. Sind Banken abwicklungsfähig, ist der massive Einsatz von Steuergeldern zu ihrer Rettung nicht die einzige Lösung, da auch ein „geordneter Ausfall“ zu einer gangbaren Option wird. Der Wegfall der impliziten staatlichen Garantie würde jedoch wahrscheinlich die Finanzierungskosten der Banken erhöhen. Hinzu kommt, dass die Stärkung der Befugnisse der Abwicklungsbehörden zwar der Wahrung des öffentlichen Interesses dient, gleichzeitig aber Anteilsinhaber und Management in ihrem grundlegenden Recht beschneiden kann, so zu agieren, wie es am ehesten ihren Zielen und ihren Geschäftsstrategien entspricht. Daher müssten Maßnahmen zur Beseitigung von Abwicklungshindernissen der systemischen Bedeutung des jeweiligen Kreditinstituts und den voraussichtlichen Auswirkungen seines Ausfalls auf die Finanzstabilität angemessen sein. Die Maßnahmen sollten nichtdiskriminierend sein und im öffentlichen Interesse liegen.

Frühzeitiges Eingreifen

Der bestehende Rahmen für ein frühzeitiges Eingreifen, für dessen Handhabung die Aufsichtsbehörden zuständig sind, wird weiter ausgebaut. Die Aufsichtsbehörden werden noch früher (nämlich bereits bei einem drohenden Verstoß gegen die Eigenkapitalrichtlinie[2] („CRD“), derzeit hingegen erst bei einem tatsächlichen Verstoß) intervenieren können und über eine größere Bandbreite von Instrumenten und Befugnissen verfügen. Die Aufsichtsbehörden könnten so eine weitere Eskalation etwaiger Probleme innerhalb einer Bank verhindern.

Ein erweitertes, harmonisiertes Instrumentarium für ein frühzeitiges Eingreifen könnte Probleme auf Aufsichtsebene verhindern bzw. beheben und somit die Gesamteffektivität des Krisenmanagements in der EU erheblich steigern. Wird beispielsweise die Veräußerung bestimmter Tätigkeitsbereiche verlangt, ließen sich die von Instituten akkumulierten übermäßigen Risiken deutlich reduzieren und ein Ausfall unter Umständen verhindern. Die Bestellung eines Sonderverwalters würde es den Behörden ermöglichen, bei Missmanagement einer Bank unverzüglich einzuschreiten und Korrekturmaßnahmen durchzusetzen, um zu vermeiden, dass sich eine bedrohliche Situation weiter zuspitzt.

Steht allen Aufsichtbehörden ein umfassenderes, kohärenteres Instrumentarium zur Verfügung, wird sich die Zusammenarbeit zwischen ihnen verbessern und werden wichtige Maßnahmen ermöglicht, wie sie derzeit nicht allen Mitgliedstaaten, in denen grenzübergreifende Gruppen operieren, zur Verfügung stehen.

Einige dieser Instrumente könnten jedoch das Management (z. B. bei Beschränkung der Geschäftstätigkeit oder Ersetzung des Managements durch einen Sonderverwalter) und die Anteilsinhaber (z. B. bei Aussetzung von Dividendenzahlungen) in ihren Freiheiten beschränken. Derartige Maßnahmen könnten daher nur zusammen mit Schutzbestimmungen eingeführt werden, die sicherstellen, dass ein Missbrauch ausgeschlossen ist, dass die Maßnahmen im öffentlichen Interesse liegen und dass sie verhältnismäßig sind.

Um Banken in einer Notlage eine Kapitalerhöhung zu ermöglichen, werden die Rechtsvorschriften dahin gehend geändert, dass der Hauptversammlung der Anteilsinhaber die Befugnis übertragen wird, bereits vor Eintritt einer Krisensituation kurzfristig eine Hauptversammlung einzuberufen, falls eine Notfallkapitalerhöhung erforderlich wird.

Abwicklung

Die Einführung einer Mindestpalette spezieller Bankenabwicklungsinstrumente (z. B. Unternehmensveräußerung, Ausgliederung von Vermögenswerten, Brückenbank) in allen Mitgliedstaaten wird es den Behörden erheblich erleichtern, eine Abwicklung erfolgreich und effektiv durchzuführen (geordneter rechtzeitiger Bankenausfall) und so die Kontinuität der wichtigsten Finanzdienstleistungen und die Stabilität des Finanzsystems als Ganzes aufrechtzuerhalten. Anders als reguläre Insolvenzverfahren würde ein spezielles Abwicklungsverfahren für Banken die Behörden in die Lage versetzen, Methoden anzuwenden, die besser auf die Bedürfnisse des Bankgewerbes abstellen, und mit Blick auf die Stakeholder eine ausgewogenere Prioritätenverteilung zu erreichen (eine Abwicklung ist im Sinne der Einleger, der Kontinuität der Dienstleistungen und letztlich der Finanzstabilität).

Ein zusätzlicher Mechanismus würde es den Banken erlauben, Schulden abzuschreiben oder zum Teil in Eigenkapital umzuwandeln („Bail-in“, d. h. Beteiligung der Privatwirtschaft). Dies kann von Vorteil sein in Fällen, in denen andere Instrumente möglicherweise nicht ausreichen, um ein großes, komplexes und verflochtenes Finanzinstitut in einer Weise abzuwickeln, die weder zu Lasten der Finanzstabilität noch zu Lasten des Steuerzahlers geht.

Mit dem Rahmen für die Bankenabwicklung wird die implizite staatliche Garantie für die Schulden selbst der größten und wichtigsten Banken beschränkt oder gar aufgehoben. Als logische Konsequenz dürften die Finanzierungskosten der Banken in gewissem Umfang zunehmen. Mit anderen Worten werden die früher vom Steuerzahler getragenen Kosten künftig von den Stakeholdern der Bank (Gläubigern und Anteilsinhabern) zu tragen sein. Die höheren Bankenfinanzierungskosten könnten allerdings eine leichte Einbuße beim BIP zur Folge haben.

Die Bedingungen für die Anwendung der Abwicklungsinstrumente und -befugnisse müssen sicherstellen, dass Behörden tätig werden können, bevor eine Bank zahlungsunfähig wird, so dass sich die realistischen Chancen einer erfolgreichen und effektiven Abwicklung erhöhen. Ein „geordneter Ausfall“, bei dem zunächst Management und Anteilsinhaber die Verluste tragen, wird auch das „Moral-Hazard“-Risiko reduzieren. Gleichzeitig könnten die Abwicklungsmaßnahmen jedoch die grundlegenden Rechte der Anteils- und Forderungsinhaber beschränken. Daher kämen sie nur in außergewöhnlichen Situationen zur Anwendung und auch nur dann, wenn dies im Interesse der allgemeinen Öffentlichkeit liegt.

Grenzübergreifende Zusammenarbeit

Die Zusammenarbeit zwischen den Abwicklungsbehörden wird institutionalisiert und formalisiert. Es wurden verschiedene Optionen wie die Ausstattung von EU-Behörden mit Abwicklungsbefugnissen oder die Einrichtung einer EU-Abwicklungsbehörde erörtert. Die favorisierte Option besteht darin, einen Kooperationsrahmen in Form von Abwicklungskollegien zu schaffen. Abwicklungskollegien würden dafür sorgen, dass die nationalen Behörden einander über Notsituationen unterrichten, sich darüber austauschen und über gemeinsame oder koordinierte Aktionen bei einem Ausfall innerhalb grenzübergreifend tätiger Banken beschließen. Die Beteiligung der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde (EBA) an den Abwicklungskollegien würde darüber hinaus sicherstellen, dass die Interessen aller Mitgliedstaaten und Stakeholder berücksichtigt werden und dass eine Fragmentierung des Binnenmarkts verhindert wird.

Finanzierung

Gemeinsam kalibrierte, von der Branche selbst finanzierte Ex-ante-Abwicklungsfonds und Einlagensicherungssysteme werden den Abwicklungsmaßnahmen zu größerem Erfolg verhelfen und den Steuerzahlern größere Sicherheit bieten. Wenngleich Einlagensicherungssysteme und Abwicklungsfonds in ihrem Umfang unterschiedlich sind, wird ihre gemeinsame Konzipierung gewisse Synergieeffekte bewirken. Es würden sich Größenvorteile ergeben, da durch die Abwicklung das Ansteckungsrisiko und durch eine optimale Kalibrierung der Abwicklungsfinanzierung die Finanzierungsanforderungen an die Einlagensicherungssysteme reduziert würden.

Laut einschlägigen Modellrechnungen würde die optimale Zielgröße von Einlagensicherungsfonds und Abwicklungsfonds mindestens 1 % der von EU-Banken abgesicherten Einlagen betragen. Ex-ante-Fonds könnten auch im Rahmen der Einlagensicherungssysteme aufgebaut werden, sollten dann aber auch zur Finanzierung einer Abwicklung in der Lage sein. Lässt ein Mitgliedstaat die Finanzierung einer Abwicklung durch Einlagensicherungssysteme nicht zu, wäre ein separater Fonds erforderlich.

In diesem Kontext wurden auch andere Optionen wie die Einrichtung nationaler, streng von den Einlagensicherungssystemen getrennter Abwicklungsfonds oder eines Abwicklungsfonds auf EU-Ebene erörtert, aber verworfen.

Gesamtauswirkungen

Der vorgeschlagene Rahmen für ein Krisenmanagement auf EU-Ebene soll die Finanzstabilität erhöhen, das „Moral-Hazard“-Risiko reduzieren, die Einleger schützen, kritische Bankdienstleistungen aufrechterhalten und Steuergelder einsparen. Darüber hinaus soll der Binnenmarkt für Finanzdienstleistungen geschützt und weiter ausgebaut werden.

Der Rahmen dürfte auch positive soziale Auswirkungen haben, indem zum einen die Wahrscheinlichkeit einer systemischen Bankenkrise und des damit einhergehenden BIP-Rückgangs verringert und zum anderen verhindert wird, dass bei einer künftigen Krise erneut Steuergelder für die Rettung von Banken eingesetzt werden müssen. Im Falle einer Krise sollten die Kosten in erster Linie von den Anteilsinhabern der Bank und den Forderungsinhabern getragen werden.

Die zu erwartenden Kosten des Rahmens resultieren aus einem potenziellen Anstieg der Finanzierungskosten von Banken aufgrund des Wegfalls der impliziten Staatshilfen und den Kosten für die Einrichtung von Abwicklungsfonds. Die Banken könnten die höheren Kosten auf die Kunden oder Anteilsinhaber abwälzen, indem sie die Einlagenzinsen senken, Kreditzinsen und Bankgebühren anheben oder die Eigenkapitalrenditen verringern. Allerdings dürfte die Möglichkeit der Banken, die Kosten in voller Höhe weiterzugeben, durch den Wettbewerb beschränkt werden.

Die höheren Finanzierungskosten könnten das BIP schmälern. Dafür dürften sich die Stabilität des Finanzsektors und das geringere Risiko, dass Steuermittel für die Rekapitalisierung ausfallender Banken eingesetzt werden müssen, positiv auf das BIP auswirken. Es wird erwartet, dass die neuen Eigenkapitalanforderungen von Basel III (durch die sich die Wahrscheinlichkeit des Ausfalls von Banken reduziert) jährlich einen Nettonutzen im Umfang von 0,14 % des EU-BIP generieren werden. Die gemeinsam kalibrierten Einlagensicherungssysteme und Abwicklungsfonds dürften jährlich einen positiven Nettonutzen in einer Größenordnung von 0,2-0,3 % des EU-BIP und das Abschreibungsinstrument („Bail-in“) einen wirtschaftlichen Nettonutzen von jährlich 0,3-0,6 % des EU-BIP erbringen. Insgesamt ist von einem kumulativen Nettonutzen dieser Maßnahmen von jährlich 0,7-1,0 % des EU-BIP auszugehen.

Die favorisierten Optionen sind mit keinem nennenswerten Verwaltungsaufwand verbunden. Einige Elemente des Vorschlags könnten zwar einen gewissen zusätzlichen Verwaltungsaufwand verursachen, dieser dürfte den Ergebnissen der öffentlichen Konsultation zufolge jedoch unwesentlich sein.

Die im Vorschlag vorgesehenen Bestimmungen wurden darauf hin geprüft, ob sie in vollem Umfang mit der Charta der Grundrechte, insbesondere mit dem Eigentumsrecht (Artikel 17) und dem Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf und ein unparteiisches Gericht (Artikel 47) vereinbar sind. Eine Beschränkung dieser Rechte und Freiheiten ist nur dann zulässig, wenn dies erforderlich ist und den von der EU anerkannten Zielen des Allgemeininteresses oder der Notwendigkeit des Schutzes der Rechte und Freiheiten anderer entspricht.

Auswirkungen auf den EU-Haushalt

Die vorstehend erläuterten Optionen werden sich auf den Haushalt der Union auswirken.

Die vorgeschlagene Richtlinie würde erfordern, dass die EBA i) rund 23 technische Standards und 5 Leitlinien ausarbeitet, ii) an Abwicklungskollegien teilnimmt, als Schlichterin tätig wird und im Streitfall entscheidet und iii) für die Anerkennung der Abwicklungsverfahren von Drittländern sorgt sowie nicht bindende Rahmenkooperationsvereinbarungen mit Drittländern schließt. Die technischen Standards sind zwölf Monate nach dem – zwischen Juni und Dezember 2013 geplanten – Inkrafttreten der Richtlinie vorzulegen. Da die EBA Sachverstand in einem völlig neuen Bereich aufbauen muss, werden für die Ausarbeitung der erforderlichen technischen Standards und Leitlinien und die Wahrnehmung der übrigen unter ii) und iii) genannten Aufgaben 2014 und 2015 schätzungsweise 5 befristete Stellen und 11 abgestellte nationale Sachverständige benötigt.

Die vorgeschlagene Richtlinie hat keine Auswirkungen auf die Umwelt.

5. Überwachung und Bewertung

Da der Ausfall einer Bank nicht vorhersehbar ist und das Ziel darin bestehen muss, einen Ausfall zu verhindern, kann man nicht in Betracht ziehen, die Bankenabwicklung auf der Grundlage der Handhabung echter Bankenausfälle zu überwachen. Überwacht werden könnten allerdings die Arbeiten in der Vorbereitungs- und Präventionsphase, insbesondere die Ausarbeitung von Sanierungs- und Abwicklungsplänen und die von den Behörden auf der Grundlage dieser Pläne getroffenen Maßnahmen. Diese Aufgabe könnte der EBA übertragen werden. Die Umsetzung aller neuen EU-Rechtsvorschriften wird im Einklang mit dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union überwacht.

[1] Quelle: Europäische Kommission, Anzeiger für staatliche Beihilfen, Herbstausgabe 2011 [KOM(2011) 848].

[2] Richtlinie 2006/48/EG über die Aufnahme und Ausübung der Tätigkeit der Kreditinstitute und Richtlinie 2006/49/EG über die angemessene Eigenkapitalausstattung von Wertpapierfirmen und Kreditinstituten.