1.Einführung

In den letzten Jahren hat die Zahl der minderjährigen Migranten, die – häufig unbegleitet – in der Europäischen Union ankommen, drastisch zugenommen. 2015 und 2016 waren rund dreißig Prozent der Asylbewerber in der Europäischen Union Kinder. Die Gesamtzahl der minderjährigen Asylbewerber stieg in den letzten sechs Jahren um das Sechsfache an.

Keinen Aufschluss geben die Statistiken über das Schicksal einzelner Kinder, die im Zusammenhang mit der Migration vielfältige – oftmals traumatische – Erfahrungen erlitten haben. Minderjährige Migranten befinden sich wegen ihres Alters, der Entfernung von ihrem Zuhause und häufig auch wegen der Trennung von ihren Eltern oder Betreuern in einem Zustand besonderer Schutzbedürftigkeit. Daher benötigen sie einen speziellen, angemessenen Schutz.

Sowohl weibliche als auch männliche minderjährige Migranten sind Risiken ausgesetzt und waren in vielen Fällen vor oder auch nach ihrer Ankunft im EU-Gebiet Opfer von extremer Gewalt, Ausbeutung, Menschenhandel sowie von physischem, psychischem und sexuellem Missbrauch. Sie laufen unter Umständen Gefahr, marginalisiert, in kriminelle Machenschaften verwickelt oder radikalisiert zu werden. Kinder können verschwinden oder von ihren Familien getrennt werden. Mädchen sind besonders gefährdet, zwangsverheiratet zu werden, wenn ihre Familien in ärmlichen Verhältnissen leben oder sie vor weiterer sexueller Gewalt schützen wollen. Die Risiken erhöhen sich noch, wenn Kinder ohne Begleitung reisen oder zusammen mit fremden Erwachsenen in überfüllten Einrichtungen untergebracht werden.

Beim Schutz von Kindern geht es in erster Linie darum, dass europäische Werte – Menschenrechte, Würde und Solidarität – gewahrt werden. Des Weiteren geht es um die Durchsetzung des Rechts der Europäischen Union sowie die Achtung der Charta der Grundrechte der Europäischen Union und der in internationalen Menschenrechtsnormen verankerten Rechte des Kindes. Daher gebührt dem Schutz aller minderjährigen Migranten ungeachtet ihres Status in allen Phasen der Migration Priorität.

Die Europäische Union ist zusammen mit ihren Mitgliedstaaten in diesem Bereich seit vielen Jahren tätig. Die bestehenden Maßnahmen und Rechtsvorschriften der EU bieten einen soliden Rahmen für den Schutz der Rechte minderjähriger Migranten. Sie erstrecken sich auf alle Aspekte einschließlich der Aufnahmebedingungen, der Antragsbearbeitung und der Integration. Der Aktionsplan für unbegleitete Minderjährige (2010-2014) hat entscheidend zur Schärfung des Bewusstseins für die Schutzbedürfnisse unbegleiteter minderjähriger Migranten und zur Förderung von Schutzmaßnahmen beigetragen. Unlängst wurde auf den Schutz minderjähriger Migranten in der Europäischen Migrationsagenda und der Mitteilung zum aktuellen Stand ihrer Umsetzung eingegangen. Die Kommissionsempfehlung „Investitionen in Kinder: Den Kreislauf der Benachteiligung durchbrechen“ bietet eine Orientierungshilfe zur Bekämpfung von Kinderarmut und zur Förderung des Wohlergehens des Kindes durch allgemeine und gezielte Maßnahmen. Folglich verfügen die Mitgliedstaaten über ein reichhaltiges Wissen und viele bewährte Vorgehensweisen in Bezug auf den Schutz minderjähriger Migranten.

Trotz dieser guten Praxis und der in den Mitgliedstaaten erzielten Fortschritte hat der jüngste Anstieg der Zahl der minderjährigen Neuankömmlinge die nationalen Systeme und Verwaltungen unter Druck gesetzt und Schutzlücken hervortreten lassen, die sämtliche Gruppen minderjähriger Migranten gleichermaßen betreffen. Auf dem 10. jährlichen Forum für die Rechte des Kindes zum Thema Schutz minderjähriger Migranten, das die Kommission vom 28. bis 30. November 2016 veranstaltet hatte, in speziellen Rundtischgesprächen mit Vertretern nichtstaatlicher und internationaler Organisationen sowie auf der Konferenz „Lost in Migration“ vom 26./27. Januar 2017 wurde herausgestellt, dass gezielte Maßnahmen zum besseren Schutz minderjähriger Migranten ergriffen werden müssen. Im Bericht des Sondervertreters des Generalsekretärs des Europarats für Migration und Flüchtlinge vom 23. März 2017 wurden zudem die größten Herausforderungen aufgezeigt, mit denen minderjährige Migranten in Europa konfrontiert sind.

Vor dem Hintergrund der gestiegenen Zahl der in Europa ankommenden minderjährigen Migranten und des zunehmenden Drucks auf die nationalen Migrationssteuerungs- und Kinderschutzsysteme werden in dieser Mitteilung etliche Maßnahmen beschrieben, die die Europäische Union und ihre Mitgliedstaaten mit Unterstützung der einschlägigen EU-Agenturen (Europäische Agentur für die Grenz- und Küstenwache, Europäisches Unterstützungsbüro für Asylfragen (EASO) und Agentur der Europäischen Union für Grundrechte) nun treffen oder besser umsetzen müssen.

Die Mitteilung stützt sich auf die einschlägigen Initiativen der EU zur Bewältigung der Herausforderungen im Zusammenhang mit der Migration, darunter die besonderen zusätzlichen Garantien, die im Rahmen der Reform des EU-Asylrechts, im Aktionsplan für die Integration und in der dem neuen Aktionsplan für die Rückkehr beigefügten Kommissionsempfehlung für die Rückkehr vorgeschlagen wurden. Deshalb sollen eine Reihe koordinierter und wirksamer Maßnahmen aufgezeigt werden, um die dringlichen Schutzlücken zu schließen und den Bedürfnissen der nach Europa gelangten Kinder Rechnung zu tragen. Diese Maßnahmen reichen von der Identifizierung und Aufnahme der Kinder über die Umsetzung der Verfahrensgarantien bis hin zur Entwicklung dauerhafter Lösungen. In allen Migrationsphasen könnten auch die bereichsübergreifenden Maßnahmen intensiviert werden, wie etwa eine bessere und gezieltere Nutzung der finanziellen Unterstützung durch die EU, eine bessere Erhebung von Daten über minderjährige Migranten und die Durchführung von Schulungen für Personen, die beruflich mit minderjährigen Migranten zu tun haben. Diese Maßnahmen werden im Zusammenwirken mit jenen durchgeführt, die die Europäische Union ergreift, um Kinder weltweit, auch in den Herkunfts- und Transitländern, zu schützen.

All diese Maßnahmen sollten im Rahmen des umfassenden Ansatzes der EU zur Steuerung der Migration und zur Gewährleistung eines wirksamen Schutzes für minderjährige Migranten vorangebracht werden, wobei schwerpunktmäßig die grenzübergreifende Zusammenarbeit verstärkt werden sollte.

Der Grundsatz des Kindeswohls muss bei allen Maßnahmen oder Entscheidungen, die Kinder betreffen, vorrangig berücksichtigt werden.

2.Bekämpfung der Migrationsursachen und Schutz der Kinder entlang der Migrationsrouten: weitere Intensivierung des auswärtigen Handelns der EU

Der Schutz minderjähriger Migranten beginnt damit, dass die Ursachen bekämpft werden, die so viele von ihnen veranlassen, sich auf die gefährliche Reise nach Europa zu begeben. Dies bedeutet, dass es kontinuierlicher Anstrengungen zur Beseitigung von Armut und Entbehrung sowie zur Entwicklung integrierter Kinderschutzsysteme in Drittländern bedarf, um etwas gegen die fortbestehenden gewaltsamen und oftmals langwierigen Konflikte, Vertreibungen, Ungleichheiten beim Lebensstandard und die begrenzten wirtschaftlichen Möglichkeiten zu unternehmen und den Zugang zu grundlegenden Dienstleistungen zu ermöglichen. Die Europäische Union und ihre Mitgliedstaaten haben ihre Bemühungen zur Schaffung eines umfassenden außenpolitischen Rahmens intensiviert, auf dessen Grundlage sie verstärkt mit Partnerländern zusammenarbeiten können, um dem Kinderschutz auf globaler, regionaler und bilateraler Ebene bereichsübergreifend Rechnung zu tragen. Die Europäische Union hat die feste Absicht, die Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung umzusetzen, wonach die Rahmenbedingungen dafür geschaffen werden sollen, dass jedes Kind frei von Gewalt und Ausbeutung aufwachsen kann, seine Rechte geschützt sind und es Zugang zu hochwertiger Bildung und Gesundheitsversorgung hat.

In der 2015 verabschiedeten politischen Erklärung des Gipfeltreffens von Valletta und dem zugehörigen Aktionsplan wird dazu aufgerufen, die irreguläre Migration, die Schleusung von Migranten und den Menschenhandel (vor allem den Frauen- und Kinderhandel) zu verhindern und zu bekämpfen und zugleich etwas gegen die Ursachen der irregulären und unsicheren Migration zu unternehmen. Mit der Annahme des Partnerschaftsrahmens im Jahr 2016 wurde die Migrationsproblematik stärker in die Außenpolitik der EU eingebunden, um gegen die Ursachen der Migration vorgehen und die EU-Entwicklungshilfe neu ausrichten zu können.

Konkrete Maßnahmen zur Umsetzung des oben genannten Ansatzes sind bereits eingeleitet worden, wobei schwerpunktmäßig die Entwicklung von Mechanismen zum Schutz von Kindern in Partnerländern, insbesondere von unbegleiteten Minderjährigen, unterstützt werden soll, um Kindern entlang der Migrationsroute ein sicheres Umfeld zu bieten. Ziel des (mit 46 Mio. EUR ausgestatteten) Projekts „Better Migration Management“ ist es zum Beispiel, auf regionaler Ebene – am Horn von Afrika – eine wirksamere Migrationssteuerung zu erreichen und für einen besonderen Schutz unbegleiteter und von ihren Familien getrennter Minderjähriger zu sorgen, die Opfer von Menschenhändler- und Schleusernetzen geworden sind. Im Rahmen des regionalen Entwicklungs- und Schutzprogramms laufen Projekte in Äthiopien (30 Mio. EUR), Kenia (15 Mio. EUR), Somalia (50 Mio. EUR), Sudan (15 Mio. EUR) und Uganda (20 Mio. EUR). Unter besonderer Berücksichtigung des Schutzes unbegleiteter Minderjähriger sollen dabei evidenzbasierte, innovative und nachhaltige Entwicklungs- und Schutzoptionen sowohl für Flüchtlinge als auch für deren Aufnahmegemeinschaften, einschließlich des Zugangs zu grundlegenden Rechten und der Bereitstellung von Basisdienstleistungen, erarbeitet werden. In Westafrika wird den Herkunfts- und Transitländern beim Ausbau der regionalen Zusammenarbeit im Bereich des Kinderschutzes geholfen. So wird das Westafrikanetz für den Schutz minderjähriger Migranten unterstützt und Hilfe bei der Entwicklung gemeinsamer Schutzstandards und nachhaltiger Rückkehr- und Wiedereingliederungsmechanismen geleistet. Weitere spezifische gezielte Maßnahmen, die vor allem auf potenzielle Opfer von Kinderhandel abzielen, werden derzeit in der Region, zum Beispiel in Mauretanien, durchgeführt.

Die irreguläre Migration unbegleiteter Kinder über unsichere Routen in die EU macht diese Kinder zu Opfern von Kinderhandel und Ausbeutung und gefährdet ihre Gesundheit, wenn nicht gar ihr Leben. Die Sensibilisierungskampagnen über die Risiken und Gefahren, denen Kinder entlang der Migrationsroute ausgesetzt sind, wurden verstärkt.

Im Rahmen der von der EU finanzierten humanitären Einsätze wird den speziellen Bedürfnissen und der besonderen Schutzbedürftigkeit von vertriebenen Mädchen und Jungen weiterhin Rechnung getragen und für ihren Schutz gesorgt. Gegebenenfalls wird sowohl im Herkunftsland als auch entlang der verschiedenen Migrationsrouten Unterstützung gewährt. Diese Unterstützung umfasst die Verhinderung von Gewalt und die Reaktion auf Gewalt (einschließlich sexueller Gewalt), das Fallmanagement, die Registrierung und Wiederbeschaffung verlorener Personenstandsunterlagen, die Suche nach Familienangehörigen und die Familienzusammenführung, psychosoziale Unterstützung, Bereitstellung von Informationen, Bildungsmaßnahmen und Notunterkünfte für unbegleitete Kinder. In Südsudan beispielsweise hat das Kinderhilfswerk der Vereinten Nationen (UNICEF) Kinderschutzmaßnahmen durchgeführt, die schwerpunktmäßig auf Folgendes abzielen: Verhinderung der Trennung von Kindern von ihren Familien bzw. Reaktion auf eine solche Trennung, Suche nach Familienangehörigen und Familienzusammenführung, psychosoziale Unterstützung, Aufklärung über die Risiken von Minen und Benachrichtigung über sonstige präventive lebensrettende Verhaltensweisen sowie Freigabe und Wiedereingliederung von Kindern, die Streitkräften oder bewaffneten Gruppen angeschlossen sind. Im Irak leistet die Organisation „Save the Children“ unmittelbare lebensrettende Hilfe für von den Kämpfen um Mossul betroffene Kinder und ihre Familien und erleichtert Binnenvertriebenen sowie Mädchen und Jungen in den Aufnahmegemeinschaften den Zugang zu hochwertiger inklusiver Bildung und zu Kinderschutzdiensten. In Afghanistan leistet die Internationale Organisation für Migration humanitäre Hilfe für schutzbedürftige afghanische unbegleitete Minderjährige ohne gültige Ausweispapiere.

Als Reaktion auf die Syrien-Krise und da die Hälfte der von dieser Krise innerhalb und außerhalb Syriens betroffenen Personen Kinder sind, arbeitet die Kommission darauf hin, das Ziel der Londoner Konferenz zu erreichen und allen Flüchtlingskindern den Zugang zu Bildung zu ermöglichen. Über 700 Mio. EUR wurden bereitgestellt, um aufgrund der Syrien-Krise vertriebenen Kindern Zugang zu Bildung zu ermöglichen – entweder über die Fazilität für Flüchtlinge in der Türkei oder im Wege des als Reaktion auf die Syrien-Krise eingerichteten Treuhandfonds der EU in der gesamten Region. Die betreffenden Anstrengungen umfassen die Aufnahme einer regionalen Bildungspartnerschaft mit UNICEF, die sich auf den Libanon, die Türkei und Jordanien erstreckt, sowie eine Kooperation mit SPARK, der Deutsch-Jordanischen Hochschule, dem British Council, dem Deutschen Akademischen Austauschdienst, Nuffic, Expertise France und dem Hohen Kommissar der Vereinten Nationen für Flüchtlinge (UNHCR), um den Zugang zu hochwertigen Bildungsangeboten im Hochschulbereich zu verbessern, indem Stipendien an schutzbedürftige, innerhalb Syriens vertriebene Studierende und an syrische Flüchtlinge vergeben werden. Auf der am 4./5. April in Brüssel veranstalteten Konferenz zur Unterstützung der Zukunft Syriens erklärten sich die Kommission und andere Konferenzteilnehmer bereit, diese Arbeiten fortzusetzen, damit in Syrien und in der Region keine „verlorene Generation“ von Kindern entsteht und allen Flüchtlingskindern und schutzbedürftigen Kindern in den Aufnahmegemeinschaften – unter Gleichbehandlung von Mädchen und Jungen – der Zugang zu hochwertiger Bildung ermöglicht werden kann.

In den unlängst überarbeiteten Leitlinien der EU für die Förderung und den Schutz der Rechte des Kindes wird erneut die Verpflichtung der EU bekräftigt, die Unteilbarkeit der Rechte des Kindes in den Beziehungen der EU zu Drittländern, unter anderem auch zu Herkunfts- oder Transitländern, zu fördern und zu schützen. Die Leitlinien bieten den Bediensteten der EU-Organe und der Mitgliedstaaten eine Orientierungshilfe bei der Umsetzung eines systemstärkenden Ansatzes, der den Schutz der Rechte aller Kinder gewährleistet. Der Rat betonte in seinen Schlussfolgerungen vom 3. April 2017, dass sich die Europäische Union nach der Annahme der New Yorker Erklärung für Flüchtlinge und Migranten im September 2016 auch weiterhin aktiv an den Prozessen beteiligen wird, die zur Ausarbeitung eines globalen Pakts für Flüchtlinge und eines globalen Pakts für Migration führen. In diesem Zusammenhang unterstreicht der Rat erneut die Notwendigkeit, in vollständiger Übereinstimmung mit dem Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Rechte des Kindes und der dazugehörigen Fakultativprotokolle alle Flüchtlings- und Migrantenkinder unabhängig von ihrem Status zu schützen und stets das Wohl des Kindes, einschließlich unbegleiteter und von ihren Familien getrennter Kinder, in den Vordergrund zu stellen.