Verbesserung des Zugangs zu Gerichten in Umweltangelegenheiten in der EU und ihren Mitgliedstaaten

MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN RAT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN

Verbesserung des Zugangs zu Gerichten in Umweltangelegenheiten in der EU und ihren Mitgliedstaaten

I.Aufruf zum gemeinsamen Handeln

1Die Mitwirkung und das Engagement der Mitgliedstaaten, der Öffentlichkeit und aller Interessenträger sind für den Erfolg des europäischen Grünen Deals von entscheidender Bedeutung. Die Kommission erklärte im europäischen Grünen Deal, sie werde „eine Überarbeitung der Århus-Verordnung ins Auge fassen, um Bürgerinnen und Bürgern sowie nichtstaatlichen Organisationen‚ die Bedenken hinsichtlich der Rechtmäßigkeit von Entscheidungen mit Auswirkungen auf die Umwelt haben, den Zugang zur administrativen und gerichtlichen Überprüfung auf EU-Ebene zu erleichtern. Darüber hinaus wird die Kommission Maßnahmen ergreifen, um deren Zugang zur Justiz vor nationalen Gerichten in allen Mitgliedstaaten zu verbessern.“

2Damit der europäische Grüne Deal erfolgreich umgesetzt werden und nachhaltige Veränderungen herbeiführen kann, sollte die EU mit Bürgerinnen und Bürgern und Interessenträgern zusammenarbeiten. Die Öffentlichkeit ist eine treibende Kraft des grünen Wandels und sollte dies auch bleiben. Daher sollte sie über die Mittel verfügen, aktiver an der Konzipierung und Umsetzung neuer Strategien mitzuwirken. Um das Vertrauen in die nationalen und die EU-Behörden zu fördern, ist auch die Gewaltenteilung wichtig, damit die Vereinbarkeit von Akten und Entscheidungen mit dem Umweltrecht geprüft werden kann. Der Zugang zur Justiz in Umweltangelegenheiten über den Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) und über die nationalen Gerichte als Unionsgerichte trägt wesentlich zur Verwirklichung des europäischen Grünen Deals bei. Auf diese Weise kann auch die Rolle der Zivilgesellschaft als Kontrollinstanz im demokratischen Raum gestärkt werden.

3Die Kommission legt diese Mitteilung zusammen mit einem Vorschlag zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1367/2006 (Århus-Verordnung) vor, um die interne Prüfung von Verwaltungsakten zu verbessern ((COM)2020 …). Die vorgeschlagene Verordnung wird nach ihrem Erlass durch die beiden Gesetzgeber die Umsetzung des Übereinkommens von Århus (im Folgenden „Übereinkommen“) „so verbessern, dass sie mit den Grundprinzipien der Rechtsordnung und dem System der gerichtlichen Überprüfung der Union im Einklang steht.“ Laut Vorschlag verfügen im Umweltbereich tätige Nichtregierungsorganisationen (NRO) über umfassendere Möglichkeiten, im Einklang mit dem Übereinkommen gegen Handlungen und Unterlassungen von Organen und Einrichtungen der EU vorzugehen.

4Die vorgeschlagene Verordnung soll das EU-System des Zugangs zu Gerichten in Umweltangelegenheiten stärken. Insgesamt hat nach diesem System jeder Kläger Anspruch auf ein wirksames Rechtsbehelfsverfahren im Einklang mit den Anforderungen des Übereinkommens.

5In dieser Mitteilung soll die wichtige Rolle hervorgehoben werden, die die Mitgliedstaaten in diesem System der EU spielen. In Umweltangelegenheiten, die durch im Rahmen des EU-Rechts erlassene Akte, einschließlich nationaler Maßnahmen zur Durchführung nicht legislativer Akte der EU, geregelt werden, müssen die Mitgliedstaaten den Zugang zu Gerichten ermöglichen und erleichtern. Dies schließt ein, dass NRO und Einzelpersonen, die unmittelbar von einem Verstoß gegen das Umweltrecht betroffen sind, auch in einem länderübergreifenden Kontext Klagebefugnis eingeräumt wird. Leider gibt es in der Praxis Mängel. In der Überprüfung der Umsetzung der Umweltpolitik von 2019 zeigte die Kommission eine Reihe systemischer Mängel bezüglich der Gewährung des Zugangs zu Gerichten in Umweltangelegenheiten in nationalen Rechtsordnungen auf. Sie beleuchtete insbesondere Probleme von NRO bei der Erlangung der Klagebefugnis, die es ihnen ermöglicht, im Falle von Umweltproblemen mit EU-Bezug und Verfahrenshürden wie z. B. übermäßig hohen Kosten rechtliche Schritte einzuleiten.

6Um das System der EU für den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten – im Einklang mit dem Übereinkommen, dessen eigenständige Vertragsparteien die Mitgliedstaaten sind – zu verbessern, ruft die Kommission die Mitgliedstaaten auf, die Umsetzung der geltenden EU-Rechtsvorschriften zu intensivieren. Wichtig ist auch, dass die Rechtsprechung des EuGH zum Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten in den Vorschriften der Mitgliedstaaten für die Justiz und die Rechtspraxis vollständig umgesetzt wird. Die nationalen Rechtsvorschriften sollten diesen Zugang auch nicht behindern, indem z. B. NRO entgegen dem Übereinkommen keine Klagebefugnis gewährt wird. Im Interesse der Rechtssicherheit in allen Mitgliedstaaten muss das nationale Recht den Anforderungen des Übereinkommens, des EU-Rechts und der Rechtsprechung des EuGH entsprechen. Die nationalen Gerichte sollten die geltenden Vorschriften unter Beachtung der sich aus dem EU-Recht ergebenden und in ihrer jeweiligen nationalen Rechtsordnung festgelegten Anforderungen anwenden und durchsetzen.

II.Bedeutung des Zugangs zu Gerichten in Umweltangelegenheiten in der EU

7Der Zugang zu einem wirksamen Rechtsbehelf und einem unparteiischen Gericht ist ein Grundrecht der EU-Rechtsordnung. Funktionierende Justizsysteme tragen wesentlich dazu bei, die in Artikel 2 des Vertrags über die Europäische Union (EUV) verankerte Rechtsstaatlichkeit zu wahren‚ sowie dazu, die wirksame Anwendung des EU-Rechts sicherzustellen und das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Behörden zu verbessern.

8Dies spiegelt sich auch in Artikel 19 Absatz 1 EUV wider, der vorsieht, dass die Mitgliedstaaten die erforderlichen Rechtsbehelfe schaffen, damit ein wirksamer Rechtsschutz in den vom Unionsrecht erfassten Bereichen gewährleistet ist, und in der Rechtsprechung des EuGH zum Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten. Der Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten ist auch im Kontext der Artikel 41 und 47 der Charta der Grundrechte der EU von Belang und trägt zur Rechtssicherheit bei.

9Einzelpersonen und NRO tragen maßgeblich zur Aufdeckung mutmaßlicher Verstöße gegen das EU-Recht bei, weil sie bei Behörden Beschwerde einreichen oder Fälle vor Gericht bringen. Wenn Einzelpersonen und NRO ihre Rechte vor einer Verwaltungseinrichtung, die kein Gericht ist, geltend machen, handelt es sich um eine verwaltungsbehördliche Überprüfung; geschieht dies vor Gericht, handelt es sich um eine gerichtliche Überprüfung.

10Das System der EU des verwaltungsbehördlichen und des gerichtlichen Rechtsbehelfs als Ganzes umfasst nicht nur den internen Überprüfungsmechanismus gemäß der Århus-Verordnung und den Zugang zum EuGH, sondern stützt sich auch auf die nationalen Gerichte. Nach Artikel 267 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) kann jede natürliche oder juristische Person, die Partei in einem Verfahren vor einem nationalen Gericht ist, ein Ersuchen an den EuGH um Vorabentscheidung über die Gültigkeit von Akten der EU-Organe beantragen. Das europäische und die nationalen Rechtsbehelfssysteme sind zusammengenommen von wesentlicher Bedeutung für den wirksamen Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten in der EU.

III.Die EU als Vertragspartei des Übereinkommens

11Die EU trat dem Übereinkommen 2005 offiziell bei. Die 27 Mitgliedstaaten sind jeweils für sich ebenfalls Vertragsparteien des Übereinkommens mit ihren eigenen und mit den gemeinsamen Befugnissen, Verantwortlichkeiten und Pflichten, den Zugang zu Gerichten in „Umweltangelegenheiten“ gemäß Artikel 1 des Übereinkommens sicherzustellen. Die Pflicht, das Übereinkommen einzuhalten, fällt daher unter die Besonderheit der EU, wonach Befugnisse von der EU und von ihren Mitgliedstaaten ausgeübt werden. Es ist wichtig, unter den folgenden Randnummern an die spezifischen Grenzen und die Art der Verpflichtungen, die sich aus der Ratifizierung des Übereinkommens ergeben, zu erinnern.

12Im Sinne des Übereinkommens ist die EU eine Organisation der regionalen Wirtschaftsintegration. Nach Artikel 19 Absatz 5 des Übereinkommens musste die EU in ihrer Ratifikationsurkunde „den Umfang ihrer Zuständigkeiten in Bezug auf die durch dieses Übereinkommen erfassten Angelegenheiten“ erklären.