MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT, DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN über Einwanderung, Integration und Beschäftigung

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

1. Der aktuelle Gesetzesrahmen für die Einwanderung in die EU

1.1. Tampere und der Legislativrahmen auf EU-Ebene

1.2. Gemeinschaftliche Instrumente zur Förderung von Integration, Beschäftigung und sozialem Zusammenhalt

1.3. Einzelstaatliche Bemühungen im Bereich Integration

2. Die wirtschaftliche und demografische Herausforderung: Die neue Dimension

2.1. Migrationsströme in der EU

2.2. Die wirtschaftliche Bedeutung der Einwanderung und ihre Auswirkungen auf die Beschäftigung

2.3. Die Auswirkungen demografischer Veränderungen auf Beschäftigungs- und Wirtschaftswachstum

2.4. Beschäftigungsausblick und das Zuwanderungspotenzial

2.5. Zuwanderung als Lösung für demografischen Wandel?

3. Die Herausforderung der Integration: Ein ganzheitlicher Ansatz

3.1. Definition und Anwendungsbereich

3.2. Die Notwendigkeit eines ganzheitlichen Ansatzes

3.3. Kernelemente einer ganzheitlichen Integrationspolitik

3.4. Die wichtigsten Akteure im Rahmen einer ganzheitlichen Integrationspolitik

3.5. Den Bedürfnissen der einzelnen Einwanderergruppen bei der Integrationspolitik Rechnung tragen

3.6. Der Umgang mit illegalen Einwanderern

4. Der Blick nach vorn: Politische Orientierung und Prioritäten

4.1. Festigung des Legislativrahmens

4.2. Bessere Koordinierung der Maßnahmen

4.3. Zivilbürgerschaft und Staatsangehörigkeit: Instrumente zur besseren Integration

4.4. Die Europäische Beschäftigungsstrategie (EBS)

4.5. Der Prozess der sozialen Eingliederung

4.6. Wirtschaftlicher und sozialer Zusammenhalt

4.7. Kampf gegen Diskriminierung

4.8. Zusammenarbeit im Bildungsbereich

4.9. Engerer Dialog mit Drittländern

4.10. Stärkere finanzielle Unterstützung der EU für die Einwanderung

4.11. Bessere Informationen zum Phänomen Migration

5. Schlussfolgerungen

Anhang 1: Zusammenfassender Bericht über die Integrationsmaßnahmen der Mitgliedstaaten

Anhang 2: Statistische Anhänge

EINLEITUNG

Der im Mai 1999 in Kraft getretene Amsterdamer Vertrag und die Tagung des Europäischen Rates in Tampere fünf Monate später stellen einen Wendepunkt in der Verpflichtung der Europäischen Union zur Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und innere Angelegenheiten sowie insbesondere im Hinblick auf die Themen Integration und Asyl dar. In seiner am 16. Oktober 1999 [1] in Tampere verabschiedeten Schlussfolgerung bekräftigte der Europäische Rat seine Entschlossenheit, alle durch den neuen Vertrag zur Verfügung stehenden Möglichkeiten in diesen Bereichen voll auszuschöpfen. Darüber hinaus arbeitete er Richtlinien zu Maßnahmen aus, die zu den vier klar umrissenen Bereichen einer gemeinsamen Einwanderungs- und Asylpolitik der Europäischen Union entwickelt werden sollen. Diese sind Partnerschaft mit den Herkunftsländern, eine gemeinsame europäische Asylpolitik, gerechte Behandlung von Drittstaatsangehörigen und eine effiziente Steuerung der Migrationsströme.

[1] Schlussfolgerungen der Präsidentschaft des Europäischen Rates von Tampere 15. und 16. Oktober 1999 (SN 200/99).

In einer umfassenden Mitteilung zur Einwanderungspolitik [2] vom November 2000 an das Parlament und den Rat konkretisierte die Kommission ihre Vorstellung, wie diese Richtlinien in konkrete Maßnahmen umgemünzt werden sollen. In der Zwischenzeit sind die Bemühungen zu allen vier vom Europäischen Rat genannten Schwerpunktbereichen vorangekommen. Inzwischen hat die Kommission die erforderlichen Vorschläge und Orientierungsdokumente zu allen Bereichen vorgelegt, ausgenommen die in den Tampere-Abschnitten über die gerechte Behandlung von Drittstaatsangehörigen genannten Integrationsaspekte. Mit der vorliegenden Mitteilung soll, wie vom Rat (Justiz und Inneres) im Oktober 2002 ausdrücklich gefordert, die oben genannte Lücke geschlossen und die bislang durchgeführten Integrationsmaßnahmen sowie Vorschläge für weitere erforderliche Maßnahmen skizziert werden [3].

[2] Mitteilung über eine Migrationspolitik der Gemeinschaft (KOM(2000) 757 vom 22. November 2000.

[3] Am 14. und 15. Oktober vom Rat für Justiz und innere Angelegenheiten verabschiedete Schlussfolgerungen..

Zudem trägt die vorliegende Mitteilung wichtigen Entwicklungen seit Tampere Rechnung. Besondere Beachtung findet in diesem Zusammenhang die im März 2000 auf den Weg gebrachte Lissabonner Strategie, in deren Rahmen sich die Gemeinschaft für das kommende Jahrzehnt das neue Ziel setzte die Union zum wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum in der Welt zu machen - einem Wirtschaftsraum, der fähig ist, ein dauerhaftes Wirtschaftswachstum mit mehr und besseren Arbeitsplätzen und einem größeren sozialen Zusammenhalt zu erzielen. In der Mitteilung der Kommission vom November 2000 wurde bereits der wichtige Beitrag hervorgehoben, den rechtmäßig aufgenommene Einwanderer zur Erreichung der in Lissabon formulierten Ziele leisten können. Dieser Aspekt ihrer Integration ist heute, angesichts der immer stärker in den Vordergrund tretenden wirtschaftlichen und sozialen Aspekte der demografischen Alterung, wichtiger denn je. Eine wesentliche Voraussetzung für den Erfolg des Integrationsprozesses und damit auch für den Erfolg der Lissabonner Strategie ist der Zugang von Einwanderern und Flüchtlingen zum EU-Arbeitsmarkt. Dies wurde in den Kommissionsberichten 2002 und 2003 zur Frühjahrstagung des Europäischen Rates [4] hervorgehoben und anlässlich der Frühjahrstagung 2003 noch einmal besonders herausgestrichen. Hierbei gilt es, die den Migrationsströmen zugrunde liegenden Ursachen zu berücksichtigen und Kontakte zwischen der EU und den Herkunftsländern zu knüpfen. Dies war bereits Gegenstand einer Mitteilung der Kommission zu Einwanderung und Entwicklung [5]. Vor diesem Hintergrund will die vorliegende Mitteilung:

[4] Im Bericht zur Frühjahrstagung 2002 erklärte die Kommission ihre Absicht, die Interaktion zwischen Einwanderung, Beschäftigung und Sozialpolitik zu untersuchen und hierzu 2003 einen Bericht vorzulegen. In ihrem Bericht zur Frühjahrstagung 2003 wies die Kommission auf die Notwendigkeit hin, dass ,Bei der Zuwanderung [...]eine neue Sichtweise nötig [ist]: sie muss als Mittel gesehen werden, ein hohes Beschäftigungs- und Produktivitätsniveau auch in künftigen Jahrzehnten zu wahren. Im Mittelpunkt eines jeden Konzepts muss die bessere Integration der Zuwanderer in die Gesellschaft stehen - zu der sie oft wesentliche unternehmerische Beiträge erbringen - , wobei auch die Auswirkungen der Zuwanderung auf die Herkunftsländer der Zuwanderer zu berücksichtigen sind." ,Entscheidung für Wachstum: Wissen, Innovation und Arbeit in einer auf Zusammenhalt gegründeten Gesellschaft. Bericht für die Frühjahrstagung des Europäischen Rates am 21. März 2003 über die Lissabonner Strategie zur wirtschaftlichen, sozialen und ökologischen Erneuerung" (KOM(2003) 5 vom 14. Januar 2003).

[5] Mitteilung zur Einbeziehung von Migrationsbelangen in die Beziehungen der Europäischen Union zu Drittländern (KOM(2002) 703 vom 3.12.2002.

* auf die Schlussfolgerungen von Tampere reagieren und die gängige Praxis sowie die Erfahrungen mit der Integrationspolitik in den einzelnen Ländern und auf EU-Ebene untersuchen;

* die Rolle der Einwanderung im Hinblick auf die Lissabonner Ziele unter Berücksichtigung der demografischen Überalterung untersuchen und

* darauf aufbauend politische Orientierungen, Schwerpunkte und Maßnahmen auf EU-Ebene formulieren, um die Integration der Einwanderer voranzutreiben.

1. DER AKTUELLE GESETZESRAHMEN FÜR DIE EINWANDERUNG IN DIE EU

Die jüngsten Änderungen der Einwanderungsgesetze in verschiedenen Mitgliedstaaten sowie weit verbreitete Befürchtungen in puncto Sicherheit und der Ruf nach mehr sozialem Zusammenhalt haben eine neue Debatte über die Strategien angestoßen, mit denen eine bessere Integration der Einwanderer sichergestellt werden kann. Im Verlauf der dänischen Ratspräsidentschaft war die Eingliederung in den Arbeitsmarkt Thema einer Konferenz in Kopenhagen im Juli 2002. [6] Hieran schloss sich im September eine vom Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss in Zusammenarbeit mit der Kommission organisierte Tagung in Brüssel an zum Thema ,Die Rolle der organisierten Zivilgesellschaft bei der Förderung der Einwanderung", bei der die Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu diesem Thema Diskussionsgrundlage war [7]. Anlässlich einer unter griechischer Ratspräsidentschaft organisierten Konferenz zum Thema Managing Migration for the Benefit of Europe in Athen am 15. und 16. Mai 2003, die im Rahmen der Athener Initiative für eine Migrationspolitik stattfand, wurden diese Themen erneut aufgegriffen.

[6] Bericht über eine Europa-Konferenz zur erfolgreichen Eingliederung in den Arbeitsmarkt, Kopenhagen, 4. und 5. Juli 2002.

[7] Wirtschafts- und Sozialausschuss: Stellungnahme zum Thema: Einwanderung, Eingliederung und Rolle der organisierten Zivilgesellschaft. [CES-Dokument] CES 365/2002.

In den einzelnen Mitgliedstaaten setzt sich zunehmend die Erkenntnis durch, dass eine gemeinsame Ausgangsbasis bei der Lösung von Problemen wie Einwanderung, Integration und Beschäftigung notwendig ist, um die Wirkung der in diesem Bereich ergriffenen Maßnahmen zu verbessern. Inzwischen verfügt die EU über eine Vielzahl an Instrumenten, die einen angemessenen Unterstützungsrahmen für die einzelstaatlichen Bemühungen darstellen.

1.1. Tampere und der Legislativrahmen auf EU-Ebene

Der Rat von Tampere sprach sich ausdrücklich für ,eine schlagkräftigere Integrationspolitik" aus, ,die darauf abzielt, rechtmäßig ansässigen Drittstaatsangehörigen Rechte und Pflichten vergleichbar denen von EU-Bürgern einzuräumen". Dieser Grundsatz liegt den bisherigen Vorschlägen der Kommission für einen gemeinsamen Rechtsrahmen zum Status Drittstaatsangehöriger zugrunde, wie er im Amsterdamer Vertrag (Artikel 63) gefordert wird. Die Grundrechtscharta der Europäischen Union ist in diesem Zusammenhang der wichtigste Bezugspunkt, da die meisten Bestimmungen aus dieser Charta für alle Menschen gelten, unabhängig von ihrer Staatsangehörigkeit. Die Verkündigung der Charta im Dezember 2001 war daher ein Meilenstein in der Definition eines Legislativrahmens und in dieser Hinsicht dürften die Ergebnisse des Europäischen Konvents zum Status der Charta im Rahmen des neuen Europäischen Vertrags von entscheidender Bedeutung sein.

Unverzichtbar für eine erfolgreiche Integration ist beispielsweise das Recht auf Familienzusammenführung [8]. Am 27. Februar 2003 wurde eine entsprechende Richtlinie im Rat verabschiedet. Mit dieser Richtlinie wird das Recht auf Familienzusammenführung für Drittstaatsangehörige mit einer Aufenthaltsgenehmigung von mindestens einem Jahr anerkannt, die gute Aussichten auf Erteilung einer unbefristeten Aufenthaltsgenehmigung haben. Im Rahmen der Ausübung dieses Rechts wird den Mitgliedstaaten das Recht eingeräumt, Drittstaatsangehörige entsprechend ihren jeweiligen Gesetzen zur Teilnahme an Integrationsmaßnahmen zu verpflichten. Als wesentliche Voraussetzung für die Integration der Familienmitglieder ist ihnen, wie dem Antragsteller auch, das Recht auf Zugang zu Beschäftigung sowie zu allgemeiner und beruflicher Bildung einzuräumen.

[8] KOM(2002) 225.

Dem Vorschlag für eine Richtlinie zum Status der langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen [9] liegt die lange Tradition innerhalb der Mitgliedstaaten zugrunde, dass die Aufenthaltsdauer Einfluss auf die der jeweiligen Person eingeräumten Rechte hat. Hierbei handelt es sich um ein wichtiges Instrumentarium zur Eingliederung von Menschen, die sich langfristig in der Europäischen Union niederlassen wollen. In diesem Vorschlag werden unter anderem auch die Bedingungen für diesen Status festgelegt, wobei als Mindestvoraussetzung ein ununterbrochener rechtmäßiger Aufenthalt von fünf Jahren gilt. Als eine weitere Voraussetzung wird derzeit im Rat auch über die Bereitschaft zur Teilnahme an Integrationsmaßnahmen diskutiert. Langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen wird in vielerlei Hinsicht die gleiche Behandlung wie EU-Bürgern garantiert; dies gilt für den Großteil der sozialen und wirtschaftlichen Belange. Langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen wird unter den im Richtlinienentwurf festgelegten Bedingungen außerdem das Recht eingeräumt, ihren Wohnsitz in einen anderen Mitgliedstaat zu verlegen, um dort einer Beschäftigung nachzugehen oder eine Ausbildung zu absolvieren.

[9] KOM(2001) 127.

Der Vorschlag für eine Richtlinie zu den Bedingungen für die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen zur Ausübung einer selbständigen oder abhängigen Erwerbstätigkeit [10] zielt darauf ab, Arbeitnehmern aus Drittstaaten eine Einstiegsmöglichkeit zu geben, die in einen dauerhafteren Aufenthaltsstatus für jene mündet, die weiterhin einer Beschäftigung nachgehen, während jenen, die nach Auslaufen ihrer Aufenthaltsgenehmigung in ihr Herkunftsland zurückkehren, für die Dauer des Aufenthalts in der EU ein sicherer Rechtsstatus garantiert wird. Dieser Vorschlag trägt zudem dem Grundsatz Rechnung, dass diese Rechte abhängig von der Aufenthaltsdauer sind. Er erleichtert damit die Verlängerung einer Aufenthaltsgenehmigung für Drittstaatsangehörige, die sich seit mehr als drei Jahren in der EU aufhalten und gleicht die Rechte dieser Arbeitnehmer, die allerdings weniger umfassend sind, den Rechten jener an, die seit vielen Jahren in der EU ansässig sind. Auf die Zahl der Einwanderer hat der Vorschlag keinen Einfluss, da er die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten im Hinblick auf die Zulassung von Wirtschaftsmigranten unter Berücksichtigung der Erfordernisse ihres Arbeitsmarktes und ihrer Integrationskapazitäten nicht berührt.

[10] KOM(2001) 386.

Die Kommission hat zudem Vorschläge für eine Richtlinie betreffend die Zulassung von Drittstaatsangehörigen zu Studien- und Berufsbildungszwecken ausgearbeitet. Des Weiteren arbeitet sie an einem neuen Richtlinienvorschlag für die Zulassung von Forschern. Dieser neue Vorschlag ist von entscheidender Bedeutung für die Erreichung der Wettbewerbsfähigkeitsziele von Lissabon und des Ziels von Barcelona, die Forschungsinvestitionen bis 2010 auf 3 % des BIP zu steigern, wobei 2/3 der Investitionen aus dem privaten Sektor stammen sollen [11].

[11] KOM(2003) 226 und SEK(2003) 489.

Auch in verschiedenen rechtlichen Instrumenten im Bereich der Asylpolitik finden Bestimmungen zur Integration Berücksichtigung. So zum Beispiel in der Richtlinie des Rates [12] über Mindestnormen für die Aufnahme von Asylsuchenden [13]. Der Vorschlag für eine Richtlinie über Mindestnormen für die Anerkennung und den Status von Drittstaats angehörigen und Staatenlosen als Flüchtlinge [14] enthält ein Kapitel, in dem festgelegt wird, was unter internationalem Schutz zu verstehen ist. Zudem werden hierin die Rechte eines Flüchtlings oder einer Person spezifiziert, der Susbsidiärschutz genießt. Sie verpflichten die Mitgliedstaaten zur Ausarbeitung von Programmen für eine bessere Integration von Flüchtlingen in die Gesellschaft.

[12] 2003/9/EG vom 27. Januar 2003, ABl. L 31 vom 6.2.2003, S. 18.

[13] Ähnliches gilt im Zusammenhang mit der Richtlinie des Rates 2001/55/EG zu Mindestnormen für die Gewährung vorübergehenden Schutzes im Falle eines Massenzustroms von Vertriebenen und Maßnahmen zur Förderung einer ausgewogenen Verteilung der Belastungen, die mit der Aufnahme dieser Personen und den Folgen dieser Aufnahmen verbunden sind, auf die Mitgliedstaaten (ABl. L 212 vom 7.8.2001, S. 12).

[14] KOM(2001) 510.

Darüber hinaus hat die EU einen Rechtsrahmen zum Kampf gegen Diskriminierung (die den Integrationsprozess ernsthaft behindern kann) geschaffen und vor allem gemeinsame Mindestnormen definiert, mit denen die Gleichbehandlung und der Kampf gegen die Diskriminierung aufgrund von Rasse oder Herkunft, Religion oder Überzeugung, Alter, Behinderung oder sexuellen Orientierung gefördert werden sollen. Mit den im Jahr 2000 [15] auf EU-Ebene verabschiedeten Richtlinien werden neu ankommenden Einwanderern und seit Jahren in der EU ansässigen ethnischen Minderheiten neue zentrale Rechte garantiert. Der Anwendungsbereich der Gemeinschaftsgesetze zum Schutz vor Rassendiskriminierung ist weit gefasst und deckt die Bereiche Beschäftigung, Bildung, Sozialversicherung, Gesundheitswesen, Zugang zu Waren und Dienstleistungen und das Recht auf Wohnraum ab. Zwar sind diese Richtlinien nicht auf die Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit anwendbar und berühren nicht die Bestimmungen über die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen sowie über deren Behandlung aufgrund ihres Rechtsstatus , sie gelten gleichwohl für alle in den Mitgliedstaaten ansässigen Personen, einschließlich der Drittstaatsangehörigen. Im Rahmen begleitender Programme zum Kampf gegen Diskriminierung zielen verschiedene Aktivitäten zudem auf den Austausch von Erfahrungen und vorbildlichen Verfahren ab. Des Weiteren unterstützt die Kommission die Arbeit der Europäischen Stelle zur Beobachtung von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit.

[15] Richtlinien 2000/43/EG und 2000/78/EG.

Auch im Sozialversicherungsbereich kann die EU Fortschritte im Hinblick auf die Gleichbehandlung von Drittstaatsangehörigen und EU-Arbeitnehmern bei einem Wohnortwechsel in der EU vorweisen. Mit Umsetzung der neuen Verordnung 1408/71 sollen rechtmäßig in einem Mitgliedstaat ansässigen Drittstaatsangehörigen Rechte vergleichbar denen von EU-Bürgern eingeräumt werden, die innerhalb der EU ihren Wohnsitz wechseln. Die Verabschiedung dieser Verordnung ist eine wichtige Grundlage für die anschließende Annahme der Richtlinien über den Status langfristig aufenthaltsberechtigter Drittstaatsangehöriger und über deren Eingliederung in den Arbeitsmarkt.

1.2. Gemeinschaftliche Instrumente zur Förderung von Integration, Beschäftigung und sozialem Zusammenhalt

Basierend auf dem in Lissabon erteilten Mandat hat die EU offene Koordinierungsmechanismen im Bereich Beschäftigung und soziale Eingliederung entwickelt, die sich unmittelbar auf die Integration von Einwanderern in die EU auswirken. Sie verbinden konkrete und auf EU-Ebene vereinbarte Maßnahmenziele, die in einzelstaatliche Aktionspläne umformuliert werden, und messen den Fortschritt anhand von Bezugspunkten und Indikatoren. Zudem gewährleisten sie den Erfahrungsaustausch und die Beurteilung durch eine Peer-Group, um von vorbildlichen Verfahren zu profitieren.

Seit Beginn der Europäischen Beschäftigungsstrategie (EBS) im Jahr 1997 sind die Integration benachteiligter Gruppen, zu denen auch Arbeitsmigranten und ethnische Minderheiten gehören, und der Kampf gegen die Diskriminierung zentrale Bestandteile der Beschäftigungsrichtlinien. In ihrer Mitteilung vom 17. Juli 2002 [16] hat die Kommission die Erfahrungen aus fünf Jahren Europäische Beschäftigungsstrategie (EBS) analysiert und darauf aufbauend zentrale Diskussionsthemen für die Zukunft abgeleitet. So sollen unter anderem die Beschäftigungslücke zwischen EU-Bürgern und Drittstaatsangehörigen verringert, die umfassende Teilnahme und Beschäftigung der zweiten Einwanderergeneration gefördert, die besonderen Probleme von Migrantinnen berücksichtigt, die illegale Einwanderung bekämpft und Schwarzarbeit in reguläre Beschäftigung überführt werden. In diesem Zusammenhang ist auch die Einrichtung und Weiterentwicklung des EURES-Netzwerkes [17] als zentrales Instrument zur Vermittlung offener Stellen in der EU zu nennen. Weitere zielgerichtete Initiativen wurden bereits umgesetzt, beispielsweise das Portal für Lernangebote PLOTEUS, das Mobilitätsportal für Forscher und das Netz der Mobilitätszentren, die interessierte Forscher beraten.

[16] KOM(2002) 416 endg. vom 17.7.2002: ,Fünf Jahre EBS - eine Bestandsaufnahme"

[17] 2003/8/EG: Entscheidung der Kommission vom 23. Dezember 2002 - ABl. L 5 vom 10.1.2003.

Im Hinblick auf den Themenbereich soziale Eingliederung hat sich der Europäische Rat in Nizza (Dezember 2000) auf gemeinsame Ziele zum Kampf gegen soziale Ausgrenzung und Armut [18] verständigt. In den ersten Nationalen Aktionsplänen (NAP (Eingliederung)) zur Bekämpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung, die im Juni 2001 vorgelegt wurden, werden unter den Gruppen, die besonders von sozialer Ausgrenzung und Diskriminierung betroffen sind, ausdrücklich Angehörige ethnischer Minderheiten und Einwanderer genannt. Aber obwohl dies allgemein bekannt ist, fehlt es in den ersten NAP an zuverlässigen Zahlen zu diesen Gruppen.

[18] Zur besseren Teilnahme an Beschäftigung und Zugang aller zu Ressourcen, Rechten, Waren und Dienstleistungen; zum Schutz gegen Ausgrenzung; zur Unterstützung der am stärksten Benachteiligten und zur Mobilisierung aller zuständigen Stellen im Kampf gegen die soziale Ausgrenzung.

Im Juli 2001 schlug die Kommission daher einen offenen Koordinierungsmechanismus für die Migrationspolitik der Gemeinschaft vor und der Europäische Rat forderte im Dezember 2001 in Laeken einen verstärkten Informationsaustausch zum Thema Migration. Entsprechend haben die Kommissionsdienststellen mit Beratungen begonnen, um ein Diskussionsforum zu migrationsrelevanten Themen in der EU zu schaffen. Auch zur Frage der länderübergreifenden Mobilität bestimmter Personengruppen (beispielsweise Forscher) finden Zusammenkünfte für den Austausch von Informationen und bewährten Verfahren statt. Als Reaktion auf die Schlussfolgerungen des Rates (Justiz und Inneres) wurde zudem ein Netzwerk einzelstaatlicher Kontaktstellen zum Thema Integration eingerichtet.

Flankiert werden die Bemühungen der EU im Bereich Integration, Beschäftigung und sozialer Zusammenhalt durch eine Reihe von finanziellen Instrumenten und anderen Initiativen der EU, die mittelbar oder unmittelbar auf eine bessere Integration von Einwanderern abzielen. In diesem Zusammenhang sind die Strukturfonds und insbesondere der Europäische Sozialfonds hervorzuheben. Auch über die Entwicklung innovativer Maßnahmen, die Einrichtung von Netzwerken und den Erfahrungsaustausch im Rahmen der EQUAL-Programme, der URBAN II-Initiative zur Wiederbelegung krisenbetroffener Städte und über die Programme zur Förderung der Chancengleichheit und Bekämpfung von sozialer Ausgrenzung und Diskriminierung leistet die EU einen Beitrag zur Integration von Einwanderern. Im Rahmen des Mehrjahresprogramms für Unternehmen und unternehmerische Initiativen 2001-2005 des Europäischen Investitionsfonds werden außerdem Gemeinschaftsgelder für Mikrokredite an von Zuwanderern gegründete Unternehmen zur Verfügung gestellt. Außerdem sind Unternehmer, die ethnischen Minderheiten angehören, eine der Zielgruppen der allgemeinen Aktivitäten des Programms (einschließlich der Umsetzung des BEST-Verfahrens). In den Bereichen Bildung und Kultur wurden im Rahmen der Programme SOKRATES, LEONARDO DA VINCI und KULTUR 2000 verschiedene Initiativen zur besseren Integration von Einwanderern durchgeführt.

Im Zusammenhang mit der Ausarbeitung einer gemeinsamen europäischen Asylpolitik hat der Rat einen Europäischen Flüchtlingsfonds (EFF) [19] aufgelegt mit dem Ziel, die Maßnahmen der Mitgliedstaaten zur Förderung der sozialen und wirtschaftlichen Integration der Flüchtlinge insofern zu unterstützen, als sie zum wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt beitragen. Im Zeitraum 2000-2002 wurden 28,3 % der verfügbaren Mittel (19 Mio. EUR) entsprechenden Maßnahmen zugeteilt. Des Weiteren richtete die Kommission 2002 ein Europäisches Migrationsnetz zur besseren Analyse und Forschung zu den Themen Migration und Asyl in der EU ein.

[19] Der Europäische Flüchtlingsfonds wurde basierend auf Artikel 63(2)(b) des EG-Vertrages per Ratsbeschluss vom 28. September 2000 eingerichtet und deckt den Zeitraum 2000-2004 ab. Für den Fonds werden über einen Zeitraum von fünf Jahren Haushaltsmittel (Haushaltslinie B5-810) in Höhe von 216 Mio. EUR bereitgestellt.

1.3. Einzelstaatliche Bemühungen im Bereich Integration

In den letzten Jahren haben die meisten Mitgliedstaaten mittels einzelstaatlicher Maßnahmen erhebliche Fortschritte erzielt bei der Integration von Einwanderern und Personen, die internationalen Schutz genießen. Auf Ersuchen des informellen Rats für Justiz und Inneres in Veria am 28. und 29. März 2003 hat die Kommission einen zusammenfassenden Bericht zu den nationalen Integrationsmaßnahmen und -verfahren ausgearbeitet, der dieser Mitteilung als Anhang 1 beigefügt ist. Der Bericht dient der Informationsbeschaffung und enthält ausführlichere Informationen über die nationalen Integrationsstrategien.

In zahlreichen Mitgliedstaaten werden die bislang durchgeführten Maßnahmen jedoch als unzureichend angesehen. Dies wird anhand der zunehmenden Sorge im Hinblick auf die nach wie vor bestehenden Hindernisse für eine erfolgreiche Integration deutlich und betrifft insbesondere die unzureichende Kenntnis der Sprache des Gastlandes. Aber auch Arbeitslosigkeit und mangelnde allgemeine und berufliche Bildung werden als große Hürden auf dem Weg zur Integration genannt.

Die aktuellen Diskussionen auf EU-Ebene zu den Voraussetzungen für eine Integration sind Ausdruck der Bedeutung, die die Mitgliedstaaten einer erfolgreichen Eingliederung von Drittstaatsangehörigen beimessen. Insbesondere über die Art der angebotenen Integrationsprogramme und -maßnahmen entzünden sich aber zahlreiche Debatten. Ebenfalls diskutiert wird die Frage, ob die Teilnahme an diesen Maßnahmen verpflichtend sein und ob die Nichtteilnahme rechtliche oder finanzielle Konsequenzen haben sollte. Ob die Nichteinhaltung obligatorischer Maßnahmen letztlich zum Entzug der Aufenthaltsgenehmigung führen sollte, spielt eine zunehmend wichtige Rolle im Rahmen der Verhandlungen zu den verschiedenen Gesetzesentwürfe, mit denen sich der Rat zur Zeit befasst. Die Diskussionen zeigen auch, dass es viele Gemeinsamkeiten bei den Problemen, denen sich die Mitgliedstaaten gegenüber sehen, und den Lösungsansätzen gibt. Deshalb wurde der Ruf nach gemeinsamem Handeln laut, das zum einen die Entwicklung eines zusätzlichen EU-weiten Instrumentariums und zum anderen die Aktualisierung bestehender Instrumente an die neuen Herausforderungen beinhalten sollte.

2. DIE WIRTSCHAFTLICHE UND DEMOGRAFISCHE HERAUSFORDERUNG: DIE NEUE DIMENSION

Wie bereits in der Mitteilung der Kommission vom November 2000 [20] hervorgehoben, bekommt das Thema Einwanderung eine neue Dimension angesichts der allgemeinen wirtschaftlichen und sozialen Lage, die von Engpässen bei Facharbeitern und auf dem Arbeitsmarkt sowie von Wettbewerb um die am besten qualifizierten Arbeitskräfte in einer globalisierten Welt und der zunehmenden Überalterung der Bevölkerung gekennzeichnet ist. Einer Einwanderung liegen ,Schub"- und ,Sog"-Faktoren zugrunde. Sie darf daher nicht losgelöst vom Beschäftigungsausblick und den künftigen Anforderungsprofilen am Arbeitsmarkt gesehen werden. Eine Zunahme der Zuwanderungsströme ist wahrscheinlich und notwendig und die Verantwortlichen sollten sich bereits im Vorfeld auf diese Veränderungen einstellen.

[20] KOM(2000) 757.

2.1. Migrationsströme in der EU

In den EU-Mitgliedstaaten hat die Einwanderung eine lange Tradition. Sie hat einen wesentlichen Beitrag zum Wirtschaftswachstum und zu den notwendigen Anpassungen am Arbeitsmarkt geleistet. In ihrer Ausgestaltung und Dynamik gibt es jedoch zum Teil erhebliche Unterschiede zwischen den einzelnen Ländern. Im Jahr 2000 machten Männer und Frauen aus Nicht-EU-Ländern rund 4 % der in der EU lebenden Menschen aus [21]. In den neunziger Jahren leistete die Nettozuwanderung in den meisten Mitgliedstaaten den wichtigsten Beitrag zum Bevölkerungswachstum und schwankte für die EU zum Ende des Jahrzehnts um einen Wert von 850 000 (einschließlich rückkehrender EU-Bürger) pro Jahr. Die entsprechende Zahl für 2001 wird auf etwas über eine Million geschätzt.

[21] Ausführlichere Informationen siehe insbesondere Eurostat: Europäische Union: Zuwanderung von Männern und Frauen, Statistik kurz gefasst, Thema 3 - 2/2003; Eurostat, Erste Bevölkerungsschätzung für2002, Statistik kurz gefasst, Thema 3 - 2/2003. Die im Absatz genannten Zahlen sind diesen Veröffentlichungen entnommen. Vgl. auch Abbildungen 1 und 2 in Anhang 2.

Im genannten Zeitraum hat sich zudem die Typologie der Einwanderer, das Muster der Migrationsströme und der Mix aus Herkunfts- und Aufnahmeländern deutlich verändert. Änderungen bei der Asylsuche ließen 1992 und 1997 die Asylanträge auf ein Rekordniveau ansteigen, was vor allem auf den Bürgerkrieg im ehemaligen Jugoslawien und die bewaffneten Konflikte in anderen Teilen der Welt zurückzuführen war. Darüber hinaus wurden aus ehemaligen Emigrationsländern wie den südlichen Mitgliedstaaten und Irland Immigrationsländer und der stärker werdende Migrationstrom im Inneren setzte sich sowohl aus rückkehrenden Staatsangehörigen als auch aus Ausländern zusammen, von denen der Großteil von außerhalb der EU stammte. Angesichts der starken Zunahme der Zahl der jungen Erwachsenen in vielen Drittländern, des wirtschaftlichen und sozialen Gefälles sowie der politisch instabilen Lage in vielen dieser Länder dürfte der Migrationsdruck in nächster Zeit kaum nachlassen.

Da 2004 zehn neue Mitgliedstaaten der EU beitreten werden, wird ein Teil der bisherigen Einwanderung dann der EU-weiten Freizügigkeit zugerechnet werden. Die Erfahrungen aus der Vergangenheit sowie jüngste Schätzungen [22] lassen vermuten, dass sich die Zuwanderung von Arbeitskräften aus den neuen Mitgliedstaaten in Grenzen halten wird, wobei die Grenzregionen eine Sonderstellung einnehmen. Gleichzeitig dürfte der Beitrag der Zuwanderer zum Bevölkerungswandel in den 25 EU-Staaten zunehmen, da die bestehenden und die neuen Mitgliedstaaten ähnliche demografische Trends aufweisen.

[22] European Integration Consortium (2001) "The impact of Eastern Enlargement on Employment and Labour markets in the EU member States". Aus Schätzungen geht hervor, dass sich der Zustrom aus den neuen Mitgliedstaaten in die heutigen 15 Mitgliedstaaten auf lediglich 350.000 Menschen belaufen wird. Mit den Jahren wird der Nettozustrom weiter abnehmen und in 2030 dürfte sich der Anteil der Nichtstaatsangehörigen aus den neuen Mitgliedstaaten in den EU-15 auf einem Niveau von 3,5 Millionen Menschen eingependelt haben. Durch die Einführung von Übergangszeiträumen dürfte sich der Zustrom zudem auf einen längeren Zeitraum verteilen.

2.2. Die wirtschaftliche Bedeutung der Einwanderung und ihre Auswirkungen auf die Beschäftigung [23]

[23] Die Auswirkungen auf die Herkunftsländer wurden hierbei nicht berücksichtigt, da die Mitteilung der Kommission (KOM(2002) 703 vom 3.12.2002 auf diesen Punkt detailliert eingeht.

Für die Kultur und Gesellschaft des Gastlandes ist die Einwanderung eine Bereicherung und leistet einen wichtigen Beitrag zu Unternehmertum, Vielfalt und Innovation. Ihre wirtschaftlichen Auswirkungen auf Beschäftigung und Wachstum sind ebenfalls erheblich, da sie eine Steigerung des Arbeitskräfteangebots bewirkt und zur Überwindung von Engpässen beiträgt. Darüber hinaus wirkt sich die Einwanderung im Ganzen positiv auf die Nachfrage nach Waren und Dienstleistungen und damit auch auf die Nachfrage nach Arbeitskräften aus.

Studien aus der ganzen Welt (z. B. von IAO, IWF und OECD) belegen die zahlreichen positiven Auswirkungen der Einwanderung auf die Wirtschaft [24]. So steht inzwischen außer Frage, dass die Einwanderung in die USA einer der Gründe für den lang anhaltenden Boom in den neunziger Jahren ist, in dem das jährliche Beschäftigungswachstum bei 1,5 % und das Wirtschaftswachstum im Durchschnitt bei mehr als 3 % lag. Auch scheinen die großen Wellen der legalen und illegalen Einwanderung [25] in die USA seit Ende der achtziger Jahre der Hauptgrund dafür zu sein, dass sich der Alterungsprozess der Bevölkerung in den USA deutlich verlangsamt hat und inzwischen erhebliche Unterschiede im Vergleich zu Europa aufweist (siehe Abbildung 3 im Anhang). Auf der anderen Seite wird die wirtschaftliche Stagnation in Japan in den letzten zehn Jahren zum Teil auf den Rückgang der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter seit Mitte der neunziger Jahre und die strengen Einwanderungsbeschränkungen zurückgeführt, so dass der Zustrom von Einwanderern nicht ausreichte, die Auswirkungen der rasch alternden Bevölkerung auf das Arbeitskräfteangebot, auf Beschäftigung und Wachstum auszugleichen (siehe Abbildung 4 im Anhang).

[24] Trotz der erwiesenermaßen positiven makroökonomischen Auswirkungen haben viele Menschen ein ungutes Gefühl im Hinblick auf die Auswirkungen der Einwanderung. Dies kann unter anderem damit zusammenhängen, dass die Einwanderung zwar aus gesamtwirtschaftlicher Sicht positive Auswirkungen hat, Kosten und Nutzen aber nicht immer gleichmäßig verteilt sind. Außerdem lassen sich einige langfristige Vorteile der Einwanderung nur schwer belegen, wie der positive Einfluss auf die Gesamtnachfrage als treibende Kraft für Wirtschaftswachstum.

[25] Zwischen 1990 und 2000 wuchs die US-Bevölkerung um rund 33 Millionen Menschen. In den achtziger Jahren machte die Einwanderung rund ein Drittel des Bevölkerungswachstums in den USA aus, dieser Anteil ist in den neunziger Jahren weiter gestiegen. In den Jahren 1995 bis 2000 war rund 40 % des Bevölkerungswachstums auf die Einwanderung zurückzuführen (UN Weltbevölkerung, mittlere Variante, Überarbeitung 2000). Dieser umfangreiche Beitrag der demografischen Entwicklung zum US-Wachstum ist eine Erklärung dafür, warum das Wachstumsgefälle zwischen den USA und der EU bezogen auf das BIP größer ist als bezogen auf das Pro-Kopf-BIP.

Ohne Einwanderung wäre die Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter in einigen Mitgliedstaaten der Gemeinschaft bereits geschrumpft (siehe Abbildung 5 im Anhang). Auch der jüngste Migrationsstrom nach Irland als Folge neuer Bestimmungen zur Erteilung von Arbeitserlaubnissen mit dem Ziel, dem Arbeitskräftemangel entgegenzuwirken, scheint zum nachhaltigen Wachstum des Landes beigetragen zu haben [26].

[26] Internationale Migrationstrends, 2002, OECD.

Was die Beschäftigungsmöglichkeiten anbelangt, so gibt es kaum Hinweise darauf, dass die Einwanderung zu mehr Arbeitslosigkeit geführt hat [27]. Kurzfristig kann sich die Zuwanderung sogar positiv auf die Beschäftigungssituation im Inland auswirken, indem sie die Flexibilität des Arbeitsmarktes erhöht. Dies trifft vor allem auf die zeitlich begrenzte Zuwanderung zu. Und da Einwanderer in der Regel Inländer nicht von ihren Arbeitsplätzen verdrängen, sind ihre Fertigkeiten und Qualifikationen häufig als Ergänzung zu denen der EU-Bürger zu sehen. Dies schließt allerdings negative Auswirkungen auf einzelne Gruppen oder Branchen nicht aus. So zeigen empirische Untersuchungen, dass es vor allem im verarbeitenden Gewerbe und bei den ungelernten Arbeitskräften im Dienstleistungssektor unerwünschte Nebeneffekte gibt [28].

[27] J. Coppel et. al., "Trends in Immigration and Economic Consequences", ECO/WKP(2001)10

[28] European Integration Consortium (2001), ibid.

Drittstaatsangehörige finden sich vor allem in bestimmten Branchen und Berufen wieder, was sich aber mit den Jahren in der Regel abschwächt. Sie machen beispielsweise mehr als 10 % der Beschäftigten in Privathaushalten und fast 8 % der Beschäftigten im Hotel- und Gaststättengewerbe aus (gegenüber 3 % an der Gesamtbeschäftigung). Ihr Anteil an manuellen Tätigkeiten ist bei allen Arten von Qualifikationen weitaus größer als der von EU-Bürgern (und rund doppelt so hoch bei ungelernten Arbeitskräften, die einer manuellen Tätigkeit nachgehen - eine Gruppe, in der mehr als ein Drittel Arbeitsplätze von recht geringer Qualität innehaben [29]). Auch bei der räumlichen Verteilung der Zuwanderung gibt es große Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten und Regionen mit vergleichsweise starker Konzentration in Ballungsräumen und industrialisierten Gebieten.

[29] Europäische Kommission, Beschäftigung in Europa 2001

Bezogen auf einzelne Branchen ist dort die Zahl der Einwanderer am höchsten, wo die Eintrittsbarrieren am niedrigsten und die geforderten Qualifikationen am geringsten sind. Dies bietet Drittstaatsangehörigen die Möglichkeiten für einen Einstieg in den Arbeitsmarkt und den Erwerb von Fertigkeiten wie dem Erlernen der Sprache. Gleichzeitig sind zahlreiche Drittstaatsangehörige aufgrund ihrer eingeschränkten Rechte und beschränkten Mobilität auf dem Arbeitsmarkt in keiner starken Position, was Löhne und Arbeitsplatzqualität anbelangt. Verstärkt wird dies unter Umständen noch durch die unzureichende Vertretung dieser Arbeitnehmer im Rahmen des sozialen Dialogs. Dies führt unweigerlich dazu, dass EU-Bürger immer weniger bereit sind, solche Beschäftigungen aufzunehmen, was letztlich die Segmentierung des Arbeitsmarktes beschleunigt.

Auf die Löhne im Inland wirkt sich die Einwanderung in einer Größenordnung von -0,3 bis +0,3 Prozent aus [30]. Für einige inländische, insbesondere gering qualifizierte Arbeitnehmer, können die Auswirkungen auf Löhne und Beschäftigung aufgrund von Substitutionseffekten gravierender sein, während sie für hochqualifizierte Arbeitnehmer durchaus positiv sein können, etwa durch eine höhere Produktivität aufgrund von Komplementarität zwischen diesen Arbeitnehmern und den Einwanderern. Bislang scheint sich die Einwanderung unter dem Strich kaum auf die öffentlichen Finanzen der Gastländer [31] auszuwirken, d. h. auf deren Ausgaben und Einnahmen, und einiges deutet darauf hin, dass die Auswirkungen insgesamt eher positiv sind. Aus zahlreichen Studien geht vielmehr hervor, dass Einwanderer nicht mehr von der Sozialfürsorge abhängen als Einheimische in der gleichen sozialen Lage und Beschäftigungssituation.

[30] H. Brückner, "Can international Migration Solve the Problems of European Labour Markets?", Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung, April 2002, Seite 34.

[31] J. Coppel et. al. (2002), ibid.

2.3. Die Auswirkungen demografischer Veränderungen auf Beschäftigungs- und Wirtschaftswachstum

Die Auswirkungen des demografischen Wandels wurden bereits vielfach diskutiert [32] und können durch verschiedene Szenarios verdeutlicht werden. Legt man die Eurostat-Annahme einer moderaten Einwanderung [33] zugrunde, so wird der demografische Alterungsprozess dazu führen, dass sich die Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter in den EU-25-Ländern von 303 Millionen auf 297 Millionen in 2020 und auf 280 Millionen in 2030 verringert. Dieser Rückgang ist auf die Langzeitwirkung der seit Mitte der siebziger Jahre rückläufigen Geburtenrate zurückzuführen und fällt mit einer Zunahme der Altersgruppe über 65 Jahre zusammen. Basierend auf eben diesen Eurostat-Annahmen [34] wird die Zahl der Menschen in dieser Altersgruppe von 72 Millionen im Jahr 2000 auf 93 Millionen im Jahr 2020 und bis zu 110 Millionen im Jahr 2030 für die EU-25 ansteigen und damit den Prozentsatz der Rentner von bisher 23 % auf 40 % erhöhen (siehe Abbildung 6 und 7) [35]. Prognosen zufolge soll zudem die Zahl der Menschen im Alter von 80 Jahren und darüber in den EU-25 von 16 Millionen im Jahr 2000 auf rund 30 Millionen im Jahr 2030 ansteigen.

[32] Wir verweisen hierzu auf den Gemeinsamen Bericht zu Erhöhung der Erwerbsbeteiligung und Förderung des aktiven Alterns; Bericht zur sozialen Lage 2002 und 2003.

[33] In ihrem Basisszenario geht Eurostat von einem vergleichsweise geringen jährlichen Zustrom von Einwanderern in die EU-15 von rund 630.000 aus, was einem Nettoanstieg der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter um 450.000 Personen entspricht.

[34] Diese langfristig ausgerichteten Projektionen für die Union tragen einigen langfristigen Entwicklungen wie beispielsweise einem möglichen EU-Beitritt der Türkei nicht Rechnung.

[35] Angesichts einer Beschäftigungsquote von 70 % wird die Zahl der Beschäftigten in der Altersgruppe 65 Jahre und darüber von 2,7 im Jahr 2010 auf 2,2 im Jahr 2020 und 1,8 im Jahr 2030 auf 1,5 im Jahr 2040 schrumpfen. Sollte die Beschäftigungsquote gemäß dem Lissabonner Ziel auf 75 % in den Jahren 2010 bis 2020 angehoben werden, so würde sich der Rückgang abschwächen und bis 2020 einen Wert von 2,4 erreichen.

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Welche Bedeutung diese demografischen Entwicklungen für das Beschäftigungswachstum haben, wird in dieser Mitteilung anhand eines demografischen Szenarios erläutert, bei dem die Erreichung des in Lissabon formulierten Ziels einer Beschäftigungsquote von 70 % bis 2010 mit konstanter Quote in den Jahren danach [36] zugrunde gelegt wird. In diesem Szenario wird mit einer rückläufigen Beschäftigung nach 2010 gerechnet (siehe nachfolgende Graphik), wobei von einem Rückgang der Beschäftigten in den Jahren 2010 bis 2030 in einer Größenordnung von 20 Millionen für EU-25 ausgegangen wird [37]. Aber auch in einem Alternativszenario, das einen Anstieg der Beschäftigungsquote nach 2010 über die geplanten 70 % hinaus bis 75 % nach 2010 vorsieht, würde es Rückgang der Beschäftigung geben, der sich allerdings zu einem späteren Zeitpunkt und in etwas abgeschwächter Form vollziehen würde. Der in diesen Szenarien erwartete Rückgang der Beschäftigung bei konstanter Beschäftigungsquote ab 2010 oder 2020 ist auch durch eine (unerwartet) höhere Geburtenrate nicht auszugleichen, denn es würde mehr als zwei Jahrzehnte dauern, bis die Kinder des neuen ,Baby Booms" das erwerbsfähige Alter erreichen und einen Beitrag zum gesamten Beschäftigungswachstum leisten können.

[36] Um die Auswirkungen des demografischen Wandels an sich hervorzuheben, werden die gleichen Annahmen wie bei den Migrationsströmen zugrunde gelegt.

[37] 13 Millionen Arbeitnehmer für die EU-15.

Szenario zur künftigen Beschäftigungsentwicklung (EU-25, Zeitraum 2000-2030): Gesamtbeschäftigung (in Mio.) unter der Annahme einer Beschäftigungsquote von 70 % im Jahr 2010 sowie für den nachfolgenden Zeitraum bis 2030

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Der Rückgang der Gesamtbeschäftigung hat aber auch negative Auswirkungen auf das Wirtschaftswachstum, da letzteres das Ergebnis von Beschäftigungs- und Produktivitätswachstum ist. Durch Zuwächse bei der Produktivität ließe sich der negative Beitrag der Beschäftigung auf das Wirtschaftswachstum ausgleichen. Geht man jedoch von den im oben stehenden demografischen Szenario zugrunde gelegten Annahmen aus, dann würde eine BIP-Wachstumsrate von 2,5 % (EU-Durchschnitt seit 1990) bedeuten, dass in den Jahren 2010 bis 2020 ein Produktivitätszuwachs von 2,8 % und zwischen 2020 und 2030 von über 3,0 % erreicht werden müsste, um den Rückgang der Beschäftigung zu kompensieren. Soll sogar eine Wachstumsrate von 3 % erreicht werden, wie die Extrapolierung der in Lissabon anvisierten Produktionsleistung nahe legt, müsste der Produktivitätszuwachs noch stärker ausfallen (siehe Abbildung 8 im Anhang). Unter der Annahme, dass die übrigen, Produktivität und Wachstum beeinflussenden Faktoren unverändert bleiben, geben diese Zahlen eine Vorstellung davon, welche Auswirkungen das Erreichen und Halten einer Beschäftigungsquote von 70 % im Jahr 2010 hat, wie es als Ziel in Lissabon festgeschrieben wurde.

Zwar sollte das Produktivitätspotenzial arbeitserleichternder Technologien nicht unterschätzt werden, betrachtet man jedoch die jüngsten Trends, so darf doch bezweifelt werden, dass Produktivitätszuwächse in der genannten Höhe möglich sind. So stieg die Arbeitsproduktivität in den EU-15 in den sechziger Jahren um durchschnittlich 4,5 %, in den siebziger Jahren um 2,5 % und in den achtziger Jahren um 2 %. In den Jahren danach hat sie sich schrittweise auf 1,2 % verringert. Auch haben die rückläufige Beschäftigung sowie die Überalterung der Arbeitskräfte nicht zwangsläufig positive Auswirkungen auf die Produktivität. Diese Auswirkungen ergeben sich aus zahlreichen Faktoren wie dem Einsatz arbeitserleichternder Technologien als Folge von Engpässen auf dem Arbeitsmarkt, den Schwierigkeiten in der Anpassung älterer Arbeitnehmer an neue Bedingungen des Arbeitsmarktes, Änderungen in der Sparquote, die das Tempo bei Investitionen sowie deren Umsetzung bei neuen Investitionsgütern verlangsamt [38]. Weitere Faktoren sind die Gefahr, dass die Verzinsung auf das in Humanressourcen investierte Kapital als Folge der Überalterung der Bevölkerung sinkt, Veränderungen bei den Investitionen in die Forschung [39] und bei der Geschwindigkeit, mit der sich der technologische Wandel vollzieht, sowie neue Entwicklungen in der Mobilität bezogen auf Branchen, aber auch Regionen im Zuge des rückläufigen Anteils junger Menschen an der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter.

[38] Das Modell des Lebenszyklus weist auf eine rückläufige Sparquote als Folge der Überalterung der Bevölkerung hin. Die möglichen negativen Auswirkungen auf die Investitionstätigkeit dürften jedoch zum Teil durch neue Möglichkeiten als Folge einer höheren Verzinsung auf ausländische Direktinvestitionen abgefedert werden (siehe Annual Economic Review, Kapitel 4).

[39] Siehe insbesondere Ziel von Barcelona zur Steigerung der Investitionen in die Forschung (KOM(2003) 226 und SEK(2003) 489).

In welcher Weise die Faktoren zusammenwirken, die sich auf die Produktivität auswirken, lässt sich nur schwer vorhersagen. Zweifel sind jedoch angebracht, ob ein Produktivitätszuwachs in der Höhe erzielt werden kann, wie er nötig wäre, um den Beschäftigungsrückgang zu kompensieren. Ohne Beschäftigungsanstieg als Folge einer höheren Einwanderung und ohne Produktivitätszuwachs jenseits der aktuellen Zahlen (0,5 %-1,5 %) wird sich das BIP-Wachstum in der EU berechnet auf der Basis des oben dargestellten Szenarios in den Jahren 2010-2020 auf 1 % und in den Jahren 2020-2030 nochmals auf 0,6 % abschwächen.

Nicht berücksichtigt wurden bei diesem Szenario die vielfältigen Anpassungsprozesse, denen die Volkswirtschaft ausgesetzt sein wird. So ist mit Anpassungen beim Wechselkurs oder Zinssatz, bei der Höhe und Zusammensetzung der Ersparnisse, bei Verbrauch und Investitionen, aber auch bei den internationalen Kapital-, Waren- und Dienstleistungsströmen in den Bereichen zu rechnen, die besonders stark von der Überalterung der Bevölkerung betroffen sind. In ihrem Jahreswirtschaftsbericht 2002 trägt die Kommission diesen Faktoren in ihrem Gleichgewichtsmodell Rechnung. Den Schätzungen zufolge wird sich die Überalterung der Bevölkerung im Zeitraum 2000-2050 - im Verhältnis zum grundlegenden Szenario - in einer Größenordnung von 0,4 % negativ beim jährlichen Wachstum des Pro-Kopf-BIP bemerkbar machen. Nicht berücksichtigt wurden bei diesen Schätzungen allerdings mögliche politische Veränderungen als Reaktion auf die Überalterung und deren positive Auswirkungen auf das Gesamtwachstum [40].

[40] Die im Jahreswirtschaftsbericht 2002 genannten Zahlen sind nicht direkt mit denen aus den demografischen Szenarien vergleichbar, da sich letztere auf ein BIP-Wachstum und nicht auf das Pro-Kopf-BIP beziehen. Zudem gehen letztere vom Erreichen des in Lissabon postulierten Ziels einer Beschäftigungsquote von 70 % aus.

Die Auswirkungen des demografischen Wandels auf die sozialen Sicherungssysteme sind bereits heute spürbar [41]. Eine Ausweitung der Beschäftigung würde sich zweifellos entlastend auf andere Sozialleistungen wie die Arbeitslosenhilfe auswirken. Aber selbst wenn das Ziel einer Beschäftigungsquote von 70 % erreicht und in den kommenden Jahrzehnten gehalten wird, dürfte der Anteil der Rentner weiter steigen (siehe Abbildung X im Anhang). Daher kann die Einwanderung einen Beitrag dazu leisten, die Renten stabil zu halten, indem sie den Beschäftigungsrückgang nach 2010 bremst. Langfristig gesehen lassen sich die negativen Auswirkungen der Überalterung auf die sozialen Sicherungssysteme aber nur durch eine deutliche höhere Geburtenrate abwenden.

[41] Ausführlichere Analyse siehe Jahreswirtschaftsbericht 2002 und Gemeinsamer Bericht des Rates und der Kommission über Renten 2002.

2.4. Beschäftigungsausblick und das Zuwanderungspotenzial

Auch wenn die wirtschaftlichen Implikationen des sozio-demografischen Wandels erst mit den Jahren voll zutage treten werden, zeichnen sich bereits heute Auswirkungen des demografischen Wandels und der geänderten Qualifikationsstruktur auf die Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter ab [42]. Vor allem im laufenden Konjunkturzyklus wurde immer wieder über Arbeitskräftemangel (der nur schwer zu erfassen und zu überwachen ist) berichtet und daran dürfte sich auch in der aktuellen Abschwungphase nichts ändern. Mit Blick auf diese Herausforderungen und um die in Lissabon festgeschriebenen Ziele zu erreichen, muss die EU zuerst und insbesondere ihre eigenen Humanressourcen mobilisieren und dazu gehören auch die in der EU ansässigen zugewanderten Arbeitskräfte. Da das Problem von Engpässen am Arbeitsmarkt aber zunehmen dürfte, wirft dies natürlich auch die Frage auf, ob die Arbeitsmärkte in der EU in der Lage sind, die Nachfrage nach Arbeitskräften in ausreichendem Maße zu decken.

[42] Eine Analyse des strukturellen Wandels auf dem europäischen Arbeitsmarkt findet sich im Bericht Beschäftigung in Europa 2002.

Kurzfristig kann die Migration dazu beitragen, dem Mangel an Arbeitskräften in Bereichen wie Informatik, Kommunikationstechnologie, Spitzentechnologie oder Gesundheitswesen, aber auch in einigen Beschäftigungsbereichen mit geringen Qualifikationen entgegenzuwirken. Anhand der jüngsten Erfahrungen in einigen Branchen, die wiederholt über fehlende und gut ausgebildete Arbeitskräfte klagten, wird aber deutlich, dass es nicht so einfach ist, diese Lücken durch einen Rückgriff auf die im Land befindlichen Arbeitskräfte zu schließen. Eine Lösungsmöglichkeit wäre die bessere Nutzung der Möglichkeiten, die der im Rahmen der WTO geschlossene GATS-Vertrag (Allgemeines Übereinkommen über den Handel mit Dienstleistungen) für die Aushandlung von Verpflichtungen bietet, die einen zeitlich befristeten Aufenthalt von Dienstleistungserbringern ermöglichen (so genannter ,Modus 4") [43].Dies kann inbesondere im IT Bereich Bedeutung haben, wenn mit Drittstaatsfirmen Verträge abgeschlossen werden, beispielsweise zur Erbringung von Software-Dienstleistungen. Diese Dienstleistungen werden in Drittstaaten erbracht, erfordern jedoch im allgemeinen den zeitweiligen Aufenthalt von Angestellten des Dienstleistungserbringers im betroffenen Staat, um sicherzustellen, daß der Vertrag ordnungsgemäß abgewickelt wird. Derzeit sind die Bedingungen für eine solche Einreise von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat verschieden. Mittelfristig dürfte sich der Arbeitskräftemangel weiter verschärfen und die Nachfrage in allen Bereichen nach hoch- aber auch geringqualifizierten Arbeitskräften weiter steigen. Die größte Herausforderung wird darin bestehen, für den EU-Arbeitsmarkt geeignete Einwanderer zu rekrutieren, um so auch künftig für nachhaltige Produktivität und Wachstum zu sorgen. Angesichts zunehmender Qualifikationsengpässe, aber auch nicht mehr zeitgemäßer Qualifikationen - ein Problem, für das dringend eine Lösung gefunden werden muss - setzt sich mehr und mehr die Erkenntnis durch, dass Wirtschaftsmigranten eine wichtige Rolle bei der Beseitigung von Ungleichgewichten auf dem Arbeitsmarkt spielen können, vorausgesetzt, sie verfügen über die richtigen Qualifikationen.

[43] Die laufenden Verhandlungen gemäß der Entwicklungsagenda von Doha deuten darauf hin, dass diese Art der zeitlich begrenzten Migration im Dienstleistungssektor voraussichtlich zunehmen wird: Der GATS-Vertrag sieht vor, dass Verpflichtungen ausgehandelt werden können, die einen zeitlich befristeten Aufenthalt von Dienstleistungserbringern ermöglichen (so genannter ,Modus 4"). Die EU nutzt diesen Mechanismus bereits, um ihre Bereitschaft zu verdeutlichen, bestimmte hoch qualifizierte Migranten für einen befristeten Zeitraum aufzunehmen (z. B. Personen, die innerhalb von Unternehmen versetzt werden).

Künftige Migrationsströme und deren Dynamik zum Wohle der EU-Wirtschaft zu steuern, kann sich in der Praxis als sehr schwierig erweisen, denn die Zuwanderung hat vielschichtige Gründe, die sich mitunter dem Einfluss einzelner Regierungen oder staatlicher Stellen entziehen. Gleichwohl setzt sich bei den Regierungen zunehmend die Einsicht durch, dass in puncto Zuwanderung ein vorbeugender und zukunftsorientierter Ansatz vonnöten ist, um die Eingliederung in den Arbeitsmarkt zu erleichtern. Zudem könnte der Druck auf die EU durch einen Anstieg der illegalen Einwanderung zunehmen, wenn bei den Verantwortlichen kein Umdenken im Hinblick auf die legale Einwanderung einsetzt. So haben verschiedene OECD- und EU-Länder bereits spezielle Programme auf den Weg gebracht oder Gesetzesänderungen vorgenommen, um qualifizierten Arbeitnehmern aus Drittländern (insbesondere hoch qualifizierten Arbeitnehmern wie Forschern und Software Ingenieure) den Zugang zu ihren Arbeitsmärkten zu erleichtern. In einigen Ländern denkt man über spezielle beschäftigungsrelevante Zuwanderungsmaßnahmen nach, um dem Arbeitskräftemangel entgegenzuwirken. Allerdings weisen die Ziele und Maßnahmen je nach Land zum Teil erhebliche Unterschiede auf.

Diese Maßnahmen können nicht von heute auf morgen entwickelt werden und ihre Möglichkeiten, aber auch ihre Grenzen müssen besser untersucht werden. Herbei können verbesserte statistische Informationen helfen. Aber auch wenn bessere Daten vorliegen, wird es kaum möglich sein, den künftigen Arbeitskräftebedarf nach Branchen und Berufsbildern genau vorherzusagen. Den größten Beitrag zu einem ausgewogenen Verhältnis von Angebot und Nachfrage am Arbeitsmarkt werden jene Einwanderer leisten, die flexibel genug sind, um sich je nach ihren Qualifikationen, Erfahrungen und ihrer Persönlichkeit an die veränderte Lage anzupassen. Der Auswahlmechanismus muss auf diese potenziellen Zuwanderer zugeschnitten sein und ihnen ausreichend attraktive Rahmenbedingungen bieten. Vermutlich wird es in dieser Hinsicht zu einem verstärkten Wettbewerb zwischen den EU- und OECD-Ländern kommen, der eine bessere Koordinierung erforderlich macht, um gleiche Wettbewerbsbedingungen sicherzustellen.

In diesem Zusammenhang verweisen die Regierungen häufig auf den zeitlich begrenzten und sogar saisonalen Charakter der von ihnen gewünschten Einwanderung, was aber in vielen Fällen nicht realistisch ist. So haben die Erfahrungen der letzten Jahre mit Migration gezeigt, dass es äußerst schwierig ist, eine auf Zeit angelegte Zuwanderung umzusetzen, denn Menschen, die bleiben wollen, finden häufig auch einen Weg. Zudem sollte nicht vergessen werden, dass es gegebenenfalls etwas Zeit braucht, bis sich die Zuwanderer integriert haben und einen Beitrag zum Arbeitsmarkt leisten können, und dass die für die kommenden Jahre erwarteten demografischen Verwerfungen weitgehend nur über eine unbefristete Zuwanderung ausgeglichen werden können.

Der Erfolg der gesamten Migrationspolitik mit Blick auf die Beschäftigungslage wird auch davon abhängen, ob es der EU gelingt, sich das mit der Migration verbundene Potenzial unter Berücksichtigung ihrer weiter gefassten Ziele in der Sozial-, Wirtschafts-, Außen-, Entwicklungs- und Außenhandelspolitik zu erschließen. Der Rückgriff auf Zuwanderer darf den Entwicklungsländern nicht schaden, insbesondere im Hinblick auf den ,Brain Drain" [44]. Außerdem darf es hierdurch in der EU nicht zu dauerhaften Unterschieden in der Verteilung von Einwanderern und Staatsangehörigen auf bestimmte Branchen oder Berufe kommen. Solche Ungleichgewichte ziehen eine Teilung der Arbeitsmärkte nach sich, behindern Fortschritte im Hinblick auf eine bessere Qualität der Arbeit, die im Zentrum der europäischen Beschäftigungsstrategie stehen, und können zu einer dauerhaften Abhängigkeit von Migrationsströmen führen, damit auch Arbeitsplätze geringer Qualität besetzt werden. Zu einer wirkungsvollen Steuerung der Migration gehört es auch, Änderungen im Migrantenstatus oder in der Dauer ihres Aufenthalts zu kontrollieren und eine Lösung für das Problem der Schwarzarbeit von Einwanderern im Rahmen des allgemeinen Kampfes gegen die Schwarzarbeit zu finden.

[44] Siehe Erörterung in der Mitteilung über Beziehungen zu Drittländern (KOM(2002) 703).

Und schließlich wird auch die Migration aus anderen als wirtschaftlichen Gründen (z.B. Familienzusammenführung und Asylsuche) weiter eine Rolle bei den Migrationsströmen spielen. Daher ist es unverzichtbar, die besonderen Fähigkeiten und Qualifikationen der auf diesem Wege in die EU kommenden Menschen zu kennen und weiterzuentwickeln.

2.5. Zuwanderung als Lösung für demografischen Wandel?

In vielen Studien wurde der Frage nachgegangen, ob die Probleme der Überalterung und des Bevölkerungsrückgangs in der EU mit Hilfe der Migration zu lösen sind [45]. Wie wir bereits oben gezeigt haben, wird ein stagnierender Nettozustrom an Einwanderern zu deutlich niedrigerer Beschäftigung und entsprechendem Wirtschaftswachstum führen. Aber allein über die Migration wirkungsvoll dem Problem der demografischen Überalterung am Arbeitsmarkt begegnen zu wollen, ist ebenfalls unrealistisch. Bei der Diskussion über den Nettozustrom an Migranten sollte nicht vergessen werden, dass es auch eine Auswanderungsbewegung aus der EU gibt, die in ihrem Umfang und in ihrer Dynamik ebenfalls schwer zu prognostizieren ist [46].

[45] Siehe beispielsweise: UN (2000), Replacement Migration: Is it a Solution to Declining and Ageing Populations?, Population Division, Department of Economics and Social Affairs, New York.

[46] Wie oben erwähnt geht aus der Nettozuwanderung nicht der Umfang der Ein- und Auswanderungsströme hervor.

Bleibt es bei der aktuellen Zahl der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter und der Zahl der Rentner, dann ist eine massive Ausweitung der Migration bis 2030 unerlässlich. Hierbei gilt es aus wirtschaftlicher Sicht aber auch zu berücksichtigen, dass die eingewanderte ebenso wie die einheimische Bevölkerung demografischen Mustern unterworfen ist und altert. Daher würde ein Migrationsboom in den nächsten Jahrzehnten unweigerlich zu den gleichen Problemen führen, wie wir sie heute kennen, nur zu einem späteren Zeitpunkt. Hinzu kommt, dass eine massive Zunahme der Zuwanderung aus Sicht des sozialen Zusammenhalts natürlich größere Herausforderungen im Hinblick auf die Integration mit sich bringen würde.

Aber eine Zunahme nachhaltiger Migrationsströme ist nicht nur wahrscheinlich, sondern auch erforderlich. So dürfte der Rückgang der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter in Europa zusammen mit diversen ,Schub"-Faktoren in den Entwicklungsländern für einen anhaltend hohen Zustrom an Migranten in den kommenden Jahrzehnten sorgen. Zur Deckung des aktuellen und künftigen Arbeitskräftebedarfs auf den Arbeitsmärkten der EU kann die Einwanderung einen wichtigen Beitrag leisten. Sie kann zudem helfen, die Auswirkungen des demografischen Wandels zwischen 2010 und 2030 auf einen längeren Zeitraum zu verteilen, wobei jedoch zu berücksichtigen ist, dass die Auswirkungen der Alterung nicht durch Einwanderung allein ausgeglichen werden können. Es müssen also Wege zur Steuerung des Migrationsdrucks über angemessene Maßnahmen für Zugang und Verbleib in der EU gefunden werden. Von ebenso großer Bedeutung ist es aber, die mit der Migration verbundenen Vorteile zu erkennen und die Integration der Einwanderer über verbesserte Maßnahmen auf lokaler, regionaler und einzelstaatlicher Ebene sowie in der EU zu erleichtern.

3. DIE HERAUSFORDERUNG DER INTEGRATION: EIN GANZHEITLICHER ANSATZ

Eine erfolgreiche Integration der Einwanderer ist im Hinblick auf den sozialen Zusammenhalt wie auch als Voraussetzung für wirtschaftlichen Erfolg von großer Bedeutung. Bezugnehmend auf die Agenden von Tampere und Lissabon und angesichts der oben herausgestellten Herausforderungen ist eine erfolgreiche Integration der bereits in der EU lebenden und künftiger Migranten von zentraler Bedeutung. Die anhaltenden Probleme im Hinblick auf die bereits in der EU lebenden Einwanderer machen deutlich, dass die Bemühungen in dieser Richtung verstärkt werden müssen [47]. Beispielhaft für diese Schwierigkeiten sind niedrige Beschäftigungsquoten und hohe Arbeitslosigkeit auch unter den Einwanderern der zweiten Generation.

[47] Einen aktuellen Überblick über die im Zuge des Vierten Rahmenprogramms für Forschung und Entwicklung durchgeführten EU-Projekte auf diesem Gebiet finden Sie im Bericht ,Migration and integration as challenges to European society: assessment of research reports carried out for the European Commission, Targeted Socio-Economic Research (TSER) Programme". Der Bericht ist unter folgender Adresse verfügbar: http://www.cordis.lu/improving/ socio-economic/publications.htm.

3.1. Definition und Anwendungsbereich

In dieser Mitteilung wird Integration als ein gegenseitiger Prozess basierend auf gleichen Rechten und Pflichten der rechtmäßig in einem Mitgliedstaat ansässigen Drittstaatsangehörigen und der Gesellschaft des Gastlandes verstanden, der auf die umfassende Partizipation der Einwanderer abzielt. Dies bedeutet zum einen, dass die Gesellschaft des Gastlandes Einwanderern eine formalen Rechtsrahmen bietet, so dass der Einzelne am wirtschaftlichen, sozialen, kulturellen und gesellschaftlichen Leben teilhaben kann. Es bedeutet aber auch, dass die Einwanderer die grundlegenden Normen und Werte des Gastlandes respektieren und sich aktiv am Integrationsprozess beteiligen, ohne ihre eigene Identität aufgeben zu müssen.

In ihrer Mitteilung vom November 2000 [48] hat die Kommission auch auf die vielen verschiedenen Einwanderergruppen hingewiesen, die von Integrationsmaßnahmen profitieren sollten. Die wichtigsten hier genannten Gruppen waren Wirtschaftsmigranten, Familienmitglieder, die im Rahmen der Familienzusammenführung aufgenommen werden, Flüchtlinge und Personen, die unter besonderem internationalen Schutz stehen. Bei einer erfolgreichen Integration müssen Rechte und Pflichten gleichmäßig verteilt sein. Je länger sich also ein Drittstaatsangehöriger rechtmäßig in einem Mitgliedstaat aufhält, umso mehr Rechte und Pflichten sollte diese Person haben. Dieser ,stufenweise Ansatz" setzt voraus, dass allen Drittstaatsangehörigen so früh wie möglich nach ihrer Einreise, aber spätestens dann, wenn ihr Aufenthalt einen dauerhaften Charakter annimmt, Maßnahmen zur Integration angeboten werden. Von speziellen Integrationsmaßnahmen sollten auch Einwanderer der zweiten und dritten Generation profitieren, die in der EU geboren sind oder die Staatsangehörigkeit eines EU-Landes angenommen haben, sowie Einwanderer aus ehemaligen Kolonien, die über die Staatsangehörigkeit des Gastlandes verfügen.

[48] KOM(2000) 757.

Flüchtlinge, auch umgesiedelte Flüchtlingen und Personen, die unter Subsidiär- oder vorübergehendem Schutz [49] stehen, sollten ebenfalls Integrationsmaßnahmen in Anspruch nehmen können. Diese können jedoch je nach der Einwanderergruppe und entsprechend ihren spezifischen Bedürfnissen [50] und der Dauer ihres Aufenthalts [51] stark voneinander abweichen. Asylsuchende stellen allerdings eine Sondergruppe von Drittstaatsangehörigen dar, denn sie haben weder den Status einer rechtmäßig ansässigen Person, noch ist ihr Aufenthalt dauerhafter oder stabiler Natur. Unter bestimmten Umständen sind Integrationsmaßnahmen oder besser gesagt Maßnahmen, die auf ihre Einführung im asylgebenden Land abzielen, notwendig, sie fallen aber nicht unter den Anwendungsbereich dieser Mitteilung und werden daher hier nicht ausführlich behandelt [52].

[49] Richtlinie 2001/55/EG des Rates vom 20. Juli 2001, ABl. L 212 vom 7.8.2001.

[50] Zu den Bedürfnissen besonders gefährdeter Flüchtlinge siehe Kapitel 3.5.1.

[51] Auch wenn für den zeitweiligen Schutz auf EU-Ebene eine Hoechstaufenthaltsdauer festgelegt wurde und einige Wirtschaftsmigranten nur für kurze Zeit in die EU kommen, können diese Personen legitime Gründe für einen längeren Aufenthalt in der EU haben.

[52] Mit Integrationsmaßnahmen für Asylsuchende beschäftigt sich der Richtlinienvorschlag des Rates zur Festlegung von Mindestnormen für die Aufnahme von Asylbewerbern in den Mitgliedstaaten (KOM(2001) 181 vom 3. April 2001).

3.2. Die Notwendigkeit eines ganzheitlichen Ansatzes

In ihren Mitteilungen aus den Jahren 2000 und 2001 [53] hat die Kommission auf eine Reihe von Grundsätzen hingewiesen, die eine erfolgreiche Integrationspolitik auszeichnen. Diese Grundsätze habe auch heute noch Gültigkeit. Vor allem wies sie hierin auf die Bedeutung eines ganzheitlichen Ansatzes hin, bei dem nicht nur den wirtschaftlichen und sozialen Aspekten der Integration, sondern auch der kulturellen und religiösen Vielfalt, staatsbürgerlichen Aspekten, der Teilhabe und politischen Rechten Rechnung getragen wird. Zwar weichen die Prioritäten in den einzelnen Ländern und Regionen voneinander ab. Eine erfolgreiche Integrationspolitik muss jedoch langfristig ausgelegt und in einen Gesamtrahmen eingebettet, gleichzeitig aber flexibel genug sein, um auf die besonderen Bedürfnisse einzelner Gruppen reagieren und der Lage vor Ort angepasst werden zu können. Von zentraler Bedeutung ist eine Partnerschaft zwischen den zahlreichen beteiligten Gruppen und die Ausstattung mit angemessenen Mitteln. An der Konzeption, Entwicklung, Organisation und Auswertung der Programme und der sie betreffenden Maßnahmen sollten Mitglieder der betreffenden Einwanderergemeinden einschließlich Frauen und Menschen, die internationalen Schutz genießen, beteiligt werden.

[53] KOM(2000) 757 und KOM(2001) 387.

Zwar sind spezielle Integrationsmaßnahmen insbesondere in der Anfangsphase der Eingliederung wichtig, langfristig sollte das Ziel jedoch sein, Einwanderern den Zugang zu bestehenden Einrichtungen zu ermöglichen, wobei sichergestellt sein muss, dass sie ihren speziellen Anforderungen gerecht werden. In diesem Zusammenhang sollte auch darauf hingewiesen werden, dass viele Integrationsmaßnahmen einem doppelten Zweck dienen können. Sie erleichtern einerseits die Integration im Gastland, sie können aber auch auf eine Rückkehr in das Heimatland vorbereiten. [54] So werden den Einwanderern im Rahmen von Maßnahmen zur allgemeinen und beruflichen Bildung Qualifikationen vermittelt, die nach einer Rückkehr auch für ihr Heimatland von Nutzen sein können.

[54] Unter internationalem Schutz stehende Personen wollen in der Regel sobald wie möglich in ihr Herkunftsland zurückkehren, dies gilt aber auch für Zuwanderer, deren Aufenthalt nur von kurzer Dauer ist.

3.3. Kernelemente einer ganzheitlichen Integrationspolitik

Daher ist ein ganzheitlicher Ansatz mit umfassenden Integrationsmaßnahmen vonnöten. Im Folgenden sollen einzelne Elemente und zentrale, für eine erfolgreiche Integrationsstrategie relevante Punkte erörtert werden. Die hierbei aufgeworfenen Fragen und Herausforderungen können aber gleichzeitig auch als Ausgangspunkt für weitere Diskussionen sowie für den Austausch von Informationen und vorbildlichen Verfahren in den Mitgliedstaaten dienen.

3.3.1. Eingliederung in den Arbeitsmarkt

Für die Integration der Drittstaatsangehörigen in die Gesellschaft ist der Zugang zum Arbeitsmarkt von elementarer Bedeutung. Der Großteil der Einwanderer und Personen, die internationalen Schutz genießen, verfügt zudem über Qualifikationen und Fertigkeiten, die in der Europäischen Union gebraucht werden. Ihre volle Integration in den EU-Arbeitsmarkt könnte dazu beitragen, dass die europäische Wirtschaft in puncto Wettbewerbsfähigkeit, Wachstum und Beschäftigung ihr volles Potenzial entfalten kann. Aus den jüngsten Beschäftigungszahlen von Einwanderern geht jedoch hervor, dass deren Potenzial nicht immer ausgeschöpft wird. Mit 52,7 % ist die Beschäftigungsquote von Nicht-EU-Bürgern in den 15 EU-Ländern deutlicher niedriger als die der EU-Bürger mit 64,4 % (siehe Abbildung 9 im Anhang). Dies gilt vor allem für Frauen. Gleichzeitig sind Einwanderer in risikoreichen Branchen, bei minderwertiger Schwarzarbeit sowie in den Bevölkerungsgruppen überrepräsentiert, die besonders von gesundheitlichen Risiken und sozialer Ausgrenzung bedroht sind. Gut ausgebildete und qualifizierte Einwanderer finden darüber hinaus häufig keine Arbeit, die ihrem Qualifikationsniveau entspricht, so dass sie geringer qualifizierte und schlecht bezahlte Jobs annehmen müssen.

Um ihr Potenzial optimal auszuschöpfen, gilt es daher, auf ihre bereits im Herkunftsland erworbenen Erfahrungen und Qualifikationen aufzubauen. Voraussetzung hierfür ist allerdings die Anerkennung und angemessene Bewertung formaler und informeller Qualifikationen (einschließlich ihrer Qualifikationsnachweise). Ebenso wichtig ist es jedoch, Hindernisse bei der Übernahme einer dauerhaften Beschäftigung aus dem Weg zu räumen. Hierzu gehören zu starre Anforderungen oder rechtliche Hürden wie z. B. sprachliche Kompetenzen oder die Staatsangehörigkeit [55], aber auch Diskriminierung am Arbeitsplatz und Rassismus, die es zu überwinden gilt. Besondere Anstrengungen müssen unternommen werden, um die Qualifikationen von Zuwanderern richtig einzuschätzen und auf den benötigten Stand zu bringen, darunter auch die sprachlichen Fähigkeiten, damit sie Zugang zum Arbeitsmarkt erhalten und wie die Bürger des Gastlandes an Weiterbildungsmaßnahmen teilnehmen können [56]. Mit Hilfe dieser aktiven Arbeitsmarktpolitiken muss die Integration der Einwanderer in den Arbeitsmarkt gefördert werden mit dem Ziel, den Abstand bei den Arbeitslosenzahlen zwischen Nicht-EU- und EU-Bürgern bis 2010 um die Hälfte zu verringern. [57] Auch in diesem Bereich kommt den Sozialpartnern eine besondere Bedeutung zu, denn sie sollten sicherstellen, dass Arbeitnehmer aus Drittstaaten in puncto Lohn und Arbeitsbedingungen gleichbehandelt werden und dass Wege gefunden werden, ihren spezifischen Bedürfnissen gerecht zu werden.

[55] Europa-Konferenz zur erfolgreichen Eingliederung in den Arbeitsmarkt, Kopenhagen, 4. und 5. Juli 2002

[56] Siehe auch Wirtschafts- und Sozialausschuss: Stellungnahme zum Thema: Einwanderung, Eingliederung und Rolle der organisierten Zivilgesellschaft, 21. März 2002.

[57] Siehe Vorschlag für einen Beschluss des Rates über die Leitlinien für Beschäftigungspolitische Maßnahmen der Mitgliedstaaten, KOM(2003) 176 vom 8.4.2003, Seite 13.

Der Vielfalt Rechnung tragen, d. h. Vielfalt in puncto Arbeitskräfte, Lebensart und die hiermit verbundene Rolle der Unternehmen in der Gesellschaft, kann ein wichtiges Instrument zur besseren Eingliederung von Einwanderern in den Arbeitsmarkt sein. Für Unternehmer kann dies aber auch eine effektive und rentable Strategie zum Erreichen unternehmerischer Ziele sein, indem sie die kommerziellen Möglichkeiten nutzen, die sich aus einer solchen Vielfalt in der Gesellschaft ergeben. Hierbei gilt es, die Fertigkeiten der Arbeitnehmer mit unterschiedlichen Hintergrund zu berücksichtigen und sich zunutze zu machen (z. B. Sprachkompetenzen und interkulturelles Verständnis). Aber der richtige Umgang mit der Vielfalt heißt nicht nur, Arbeitskräfte mit unterschiedlichem kulturellen Hintergrund einzustellen, sondern es bedeutet auch, das eigene Unternehmen so umzubauen, dass es den größtmöglichen Nutzen hieraus ziehen kann. Die Erfahrungen aus vielen Ländern zeigen, dass zahlreiche Unternehmen und öffentliche Einrichtungen von der Umsetzung solcher Strategien immens profitieren. Zwar ist die Integration der Einwanderer in den Arbeitsmarkt ein wichtiger Bestandteil des gesamten Integrationsprozesses, doch kann der langfristig nur gelingen, wenn er durch Maßnahmen zur Eingliederung der Einwanderer in das gesellschaftliche, kulturelle und politische Leben des Gastlandes flankiert wird [58].

[58] Europa-Konferenz zur erfolgreichen Eingliederung, ibid.

3.3.2. Bildung und Sprache

Bildung und Ausbildung sind zentrale Elemente einer erfolgreichen Integrationsstrategie. Die Anerkennung von Abschlüssen und akademischen Qualifikationen stellt die Einwanderer vor erhebliche Probleme, und auch die Wirksamkeit von Beratungsdiensten im Bildungsbereich wird hierdurch beeinträchtigt. Ein unzureichendes Bildungsniveau spiegelt sich nicht zuletzt in den niedrigeren Beschäftigungsquoten von Nicht-EU-Bürgern wider (siehe Abbildung 10 im Anhang). Besondere Aufmerksamkeit widmen die meisten Mitgliedstaaten dem Erlernen der Sprache des Gastlandes. Unzureichende Sprachkenntnisse gelten als das größte Hindernis für eine erfolgreiche Integration. Gleichwohl betonen viele Mitgliedstaaten, dass schlechte Sprachkenntnisse nicht den Zugang zum Arbeitsmarkt bzw. zur Bildung behindern sollten. Sie sind vielmehr der Ansicht, dass die Teilnahme am Arbeitsleben bzw. die Wahrnehmung von Bildungsangeboten zum Erwerb der notwendigen Sprachkenntnisse beiträgt. Unter Berücksichtigung von Kinderbetreuung sowie kulturellen und religiösen Dimensionen ist ein solcher Ansatz besonders für Migrantinnen von Bedeutung, damit auch sie an Sprachkursen teilnehmen können, was sich nicht zuletzt auch auf den Spracherwerb ihrer Kinder auswirkt.

Das Bildungssystem spielt nämlich nicht nur eine wichtige Rolle in der Wissensvermittlung, sondern auch in der Vermittlung formalen und informellen Wissens über Normen und Werten der Gesellschaft und fungiert zudem als Brücke zwischen den Kulturen. Es leistet einen wichtigen Beitrag zur Förderung von Pluralismus und Vielfalt bei der eingewanderten Bevölkerung, aber auch in der Gesellschaft des Gastlandes und damit einen Beitrag im Kampf gegen Diskriminierung.

Bei der schulischen Bildung von Einwandererkindern sind zahlreiche Aspekte zu berücksichtigen. So sollte sich die Vielfalt im Lehrplan widerspiegeln. Zwischen Eltern, Einwanderergemeinden und Schulen sollte eine enge Zusammenarbeit stattfinden und spezielle Probleme offen diskutiert werden, z. B. in jenen Fällen, in denen die Zahl der Migrantenkinder in einer Schule sehr groß ist.

3.3.3. Wohnen und Leben in den Städten

Bei der räumlichen Verteilung der Einwanderung gibt es große Unterschiede zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten und Regionen mit vergleichsweise starker Konzentration in Ballungsräumen und industrialisierten Gebieten. Integrationsprobleme treten häufig in sozial schwachen Gebieten mit mehreren Ethnien auf, in denen Rassismus und Fremdenfeindlichkeit kein Zugehörigkeitsgefühl aufkommen lassen und die aktive Teilnahme der Einwanderer am Leben in der Gesellschaft verhindern. Die Wahl des Wohnortes hängt im Wesentlichen von den dortigen Beschäftigungsmöglichkeiten ab, aber auch bereits ansässige Einwanderer und etablierte Einwanderergemeinden spielen eine wichtige Rolle. Schon heute stellen Einwanderer einen zunehmenden Anteil der Bevölkerung in den Städten und Ballungsräumen, und ihr Anteil wird in den kommenden Jahrzehnten voraussichtlich weiter steigen. Zugang zu angemessenem Wohnraum ist daher eine Grundvoraussetzung für eine erfolgreiche Integration und ein Mangel an bezahlbarem und gutem Wohnraum in ethnisch gemischten Wohngebieten ist ein Problem, mit dem sich viele Einwanderer und Flüchtlinge konfrontiert sehen.

Verschiedene Faktoren wie die Möglichkeit, eine Wohnung und einen Arbeitsplatz zu bekommen, der Wunsch, in der Nähe von Familienmitgliedern zu wohnen, Familienkontakte zu pflegen und auch Diskriminierung sind für diese Situation verantwortlich, die dazu führt, dass zahlreiche Einwanderer in sozial schwachen Wohngebieten leben [59]. Wohngebiete mit einem hohen Anteil an ethnischen Minderheiten, so genannte Ghettos, führen häufig zur Isolation der Gemeinden und verhindern ihre Partizipation in der Gesellschaft. Zwar können enge Gemeinschaftsnetze vernachlässigten Wohngebieten neues Leben einhauchen, z. B. durch die Gründung kleiner Geschäfte und Unternehmen. Die ethnische und gesellschaftliche Teilung in großen Städten kann aber eine große Hürde für eine erfolgreiche Integrationspolitik sein.

[59] Europa-Konferenz zur erfolgreichen Eingliederung in den Arbeitsmarkt, Kopenhagen, 4. und 5. Juli 2002

Mit Hilfe einer umfassenden Stadt- und Regionalplanung, bei der neben Infrastruktur und Wohnungsbau auch Freizeit- und Einkaufsmöglichkeiten, Gesundheitseinrichtungen, Transport und Schulen sowie die Bedürfnisse des örtlichen Arbeitsmarktes berücksichtigt werden, können diese Hürden überwunden und die negativen Auswirkungen der städtischen Segregation verringert werden. Hierzu gehören auch die sozialen Spannungen zwischen Einwanderern und der Bevölkerung des Gastlandes. Zu den Folgen der starken Konzentration und räumlichen Segregation können aber auch illegale Einwanderung und Drogenhandel gehören, die wiederum die Fremdenfeindlichkeit der Gesellschaft des Gastlandes begünstigen.

3.3.4. Gesundheits- und Sozialdienste

Ein weiterer Bereich, in dem die bestehenden Politiken geändert werden müssen, ist der Zugang zu Gesundheits- und Sozialdiensten. Resultierend aus ihrer besonderen Lage (Trennung von Familienmitgliedern, Unsicherheiten über ihren Status, vor allem wenn der Aufenthalt befristet ist) leiden Zuwanderer möglicherweise unter spezifischen Gesundheitsproblemen. Unsicherheit und schlechte Lebens- und Arbeitsbedingungen können ebenfalls gesundheitliche Probleme nach sich ziehen, die durch vorbeugende Maßnahmen größtenteils vermeidbar wären. Zugleich sehen sich Migranten oft mit Problemen beim Zugang zu qualitativ hochwertiger Gesundheits- und Sozialfürsorge konfrontiert. In diesem Zusammenhang müssen zahlreiche Punkte berücksichtigt werden wie der Zugang zu entsprechenden Informationen für die Einwanderergemeinden oder die zusätzliche Ausbildung der Mitarbeiter in den entsprechenden Sozial- und Gesundheitsdiensten. Die zunehmende Teilhabe von Menschen mit verschiedenem ethnischen Hintergrund an Planung und Bereitstellung von Gesundheitsdiensten dürfte der Diskriminierung entgegenwirken und sicherstellen, dass auch hierbei kulturelle Barrieren berücksichtigt und den einzelnen Gemeinden mit der gebotenen Rücksichtnahme begegnet wird.

3.3.5. Soziales und kulturelles Umfeld

Von großer Bedeutung ist auch die aktive Einbindung und Teilnahme von Einwanderern und Personen, die unter internationalem Schutz stehen, in das gesellschaftliche Leben. Diese Teilnahme z. B. an Sportvereinen, Schulgremien oder anderen Bereichen des gemeinschaftlichen Lebens muss durch geeignete Maßnahmen gefördert werden, die auch auf eine Teilnahme von Einwanderern an öffentlichen Debatten abzielen müssen. Das Zusammentreffen mit anderen Menschen ist ein wichtiger Schritt auf dem Weg, sich in einer Gesellschaft heimisch zu fühlen und Teil von ihr zu werden, und die Kontakte zwischen verschiedenen Kulturen und Religionen fördern Toleranz und Respekt voreinander. Auch hier sind angesichts der zunehmenden Tendenz in der Öffentlichkeit, Einwanderer für die mangelnde Sicherheit in unserer Gesellschaft verantwortlich zu machen, und angesichts der weitverbreiteten Feindseligkeit gegenüber Muslimen, die nach den Ereignissen des 11. September 2001 in den USA deutlich zugenommen hat, besondere Anstrengungen erforderlich, dem entgegenzuwirken. Daher sind Informationen über Einwanderer und ihren positiven Beitrag zu unserem gesellschaftlichen Leben aus wirtschaftlicher und kultureller Sicht wichtiger denn je, denn ein Versagen in dieser Hinsicht kann Ressentiments, soziale Ausgrenzung und die Ausweitung von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit schüren. Für eine insgesamt positive Haltung in der Öffentlichkeit gegenüber Einwanderern bedarf es einer starken politischen Führung und eines deutlichen Engagements für die pluralistische Gesellschaft, aber auch einer deutlichen Absage an jede Form von Rassismus. Eine besondere Verantwortung kommt hierbei den Politikern und den Massenmedien in der Bildung der öffentlichen Meinung zu. Sie sollten mit gutem Beispiel vorangehen und den positiven Beitrag der Einwanderung hervorheben und sicherstellen, dass Integrationsthemen entsprechend berücksichtigt und der Ton der öffentlichen Debatte ausgewogen bleibt und auf Fakten und nicht Meinungen basiert.

3.3.6. Staatsangehörigkeit, Zivilbürgerschaft und Respekt vor der Vielfalt

In den Schlussfolgerungen von Tampere wurde das Ziel bekräftigt, langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen die Möglichkeit zur Erlangung der Staatsangehörigkeit des Mitgliedstaates einzuräumen, in dem sie ansässig sind. Inzwischen hat sich die Erkenntnis durchgesetzt, dass die Übernahme der Staatsangehörigkeit den Prozess der Integration fördert. Sie muss aber nicht das übergeordnete Ziel von Integrationsmaßnahmen sein und bedeutet auch nicht per se, dass hierdurch Probleme im Zusammenhang mit sozialer Ausgrenzung und Diskriminierung vermieden werden können. Die Erlangung der Staatsangehörigkeit ist jedoch insofern bedeutsam, als sie das Gefühl der Zugehörigkeit zu einem Staat fördert. Die Staatsangehörigkeit garantiert dem Inhaber umfassende bürgerliche Rechte, die ihm die rechtlich verbriefte Teilnahme am politischen, bürgerlichen, gesellschaftlichen, wirtschaftlichen und kulturellen Leben des Mitgliedstaates zusichern, in dem er ansässig ist.

Ausgehend von der Prämisse, dass die Annahme der Staatsbürgerschaft durch den Einwanderer wünschenswert ist, macht es Sinn, den Zugang zur Staatsbürgerschaft an die Dauer des Aufenthalts im Gastland zu knüpfen und unterschiedliche Vorrausetzungen für Einwanderer der ersten, zweiten oder dritten Generation zu formulieren. Für die beiden zuletzt genannten Gruppen sollte das Staatsbürgerschaftsrecht automatische oder halbautomatische Verfahren vorsehen, wohingegen von Einwanderern der ersten Generation ein formaler Antrag auf Erteilung der Staatsbürgerschaft verlangt werden sollte. Die Einbürgerung sollte rasch, sicher und nicht vom Ermessen Einzelner abhängig sein. Als Voraussetzung zur Erteilung der Staatsbürgerschaft können die Mitgliedstaaten eine bestimmte Aufenthaltsdauer oder Sprachkenntnisse sowie ein Führungszeugnis verlangen. Die Kriterien für eine Einbürgerung müssen jedoch in jedem Fall klar, unmissverständlich und objektiv sein. Der Ermessenspielraum einzelner Verwaltungen ist zu begrenzen und sollte gesetzlichen Kontrollen unterliegen.

In ihrer Mitteilung [60] vom November 2000 führte die Kommission den Begriff der Zivilbürgerschaft ein, definiert als ein System garantierter Rechte und Pflichten, die Einwanderer über einen bestimmten Zeitraum erwerben, an dessen Ende sie wie Staatsangehörige ihres Gastlandes behandelt werden, auch dann, wenn sie nicht eingebürgert sind. Die Grundrechtscharta der Europäischen Union bildet den Rahmen für diese Zivilbürgerschaft, bei der einige Rechte unveräußerbar sind und wieder andere sich von den Rechten ableiten, die den Bürgern der EU [61] zuerkannt werden. So werden im Rahmen der Gemeinschaftsgesetzgebung schon heute zahlreiche dieser Rechte auf alle Personen, die rechtmäßig in der Union ansässig, übertragen [62] oder sollen übertragen [63] werden. Einwanderern die Möglichkeit zu geben, nach einer bestimmten Aufenthaltsdauer die Zivilbürgerschaft zu erlangen, würde vielen die erfolgreiche Integration in die Gesellschaft erleichtern. Dies wäre zudem ein erster Schritt auf dem Weg zur Staatsangehörigkeit des betreffenden Mitgliedstaates.

[60] KOM(2000) 757.

[61] Zu diesen Rechten gehört das Recht auf Freizügigkeit und freie Wahl des Wohnortes, das Recht auf Arbeit und das Recht sich selbständig zu machen und Dienstleistungen anzubieten, das aktive und passive Wahlrecht zum Europäischen Parlament und zu kommunalen Vertretungsgremien, das Recht auf diplomatischen und konsularischen Schutz, ein Petitionsrecht und ein Beschwerderecht sowie das Recht auf Gleichbehandlung ohne Ansehen der Nationalität.

[62] Vergleiche Artikel 194 und 195 des EG-Vertrages: Petitionsrecht zum Europäischen Parlament und Beschwerderecht zu einem Bürgerbeauftragten sowie Artikel 225: Zugang zu Dokumenten.

[63] Vgl. Artikel 12 des Richtlinienvorschlags zum Status langfristig aufenthaltsberechtigter Drittstaatsangehöriger, der die Freizügigkeit und das Recht auf einen Wohnort innerhalb der Europäischen Union sowie das Recht auf Arbeit und auf Selbständigkeit sowie das Recht auf die Bereitstellung von Dienstleistungen beinhaltet.

Ein weiterer wichtiger Bestandteil dieses Konzepts ist die Teilnahme an politischen Entscheidungen. In zahlreichen Mitgliedstaaten [64] dürfen Drittstaatsangehörige bereits unter bestimmten Bedingungen an Kommunalwahlen teilnehmen. Aus Integrationsgesichtspunkten macht es Sinn, das Kommunalwahlrecht an den dauerhaften Aufenthalt in einem Land und nicht an die Staatsangehörigkeit [65] zu knüpfen. Die Kommission ist der Auffassung, daß die Gewährung von politischen Rechten an langfristig Aufenthältige wichtig für den Integrationsprozess ist, und daß der Vertrag die Basis dafür liefern sollte.

[64] Dänemark, Irland, Niederland, Schweden und Finnland.

[65] Siehe auch Übereinkommen über die Beteiligung von Ausländern am kommunalen öffentlichen Leben, das 1992 vom Europarat verabschiedet wurde und 1997 in Kraft trat.

3.4. Die wichtigsten Akteure im Rahmen einer ganzheitlichen Integrationspolitik

Aufeinander abgestimmte Maßnahmen und die Nutzung von Synergien im Bereich Migration, Integration und Beschäftigung auf allen Ebenen ist eine zentrale Voraussetzung für die Umsetzung eines ganzheitlichen Migrationsansatzes. Dies würde zu einer besseren Verwaltung, Überwachung und stärkeren Zusammenarbeit bei Migrationsthemen zwischen den verschiedenen Akteuren auf regionalen und einzelstaatlicher, aber auch EU-Ebene führen, bei der auch die Herkunftsländer eingebunden werden sollten. Zwar sollten die Regierungen der Mitgliedstaaten den Weg vorgeben, bei konkreten Maßnahmen sind aber neben den Sozialpartnern und Forschung auch Anbieter öffentlicher Dienstleistungen, NRO und andere Akteure der bürgerlichen Gesellschaft sowie die Einwanderer selbst zu beteiligen.

Integrationsmaßnahmen werden häufig auf staatlicher Ebene konzipiert, um dann auf lokaler oder regionaler Ebene umgesetzt zu werden. Das erfordert eine hervorragende Zusammenarbeit und Informationsfluss zwischen allen Beteiligten. Sowohl auf staatlicher als auch auf lokaler Ebene spielen NRO eine wichtige Rolle als Interessenvertretung von Einwanderern und Personen, die internationalen Schutz genießen [66]. Dies ist wichtig, um eine gute Zusammenarbeit zwischen den umsetzenden Stellen und den Zielpersonen zu gewährleisten und Verständnis füreinander zu entwickeln. Auch die Sozialpartner spielen eine wichtige Rolle im Integrationsprozess, denn sie fördern die Integration im täglichen Leben und am Arbeitsplatz. Indem sie beispielsweise auf die Bedeutung kultureller Unterschiede hinweisen, können sie die Produktivität der Arbeitskräfte erhöhen und die soziale Verantwortung stärken.

[66] Konferenz zum Thema ,Einwanderung: Die Rolle der organisierten Zivilgesellschaft bei der Förderung der Einwanderung" am 9. und 10. September 2002 in Brüssel.

Alle oben genannten Akteure tragen gemeinsam Verantwortung für eine erfolgreiche Integration von Drittstaatsangehörigen in unsere Gesellschaften. Bei der Konzeptionierung und Umsetzung von Integrationsmaßnahmen ist der Dialog mit den wichtigsten Akteuren unverzichtbar, einen positiven Geist der Integration kann aber nur die EU-Gesellschaft als Ganzes schaffen. Zu den wesentlichen Bestandteilen einer vorausschauenden Integrationspolitik gehört es deshalb, den Bürger des Gastlandes die Vorteile und Herausforderungen der Einwanderung nahe zu bringen.

3.5. Den Bedürfnissen der einzelnen Einwanderergruppen bei der Integrationspolitik Rechnung tragen

Auch wenn die Bedürfnisse von Einwanderern in der Union in weiten Teilen gleich sind, gibt es doch spezielle, auf einzelne Gruppen beschränkte Anforderungen und Prioritäten, die es bei den gesamten Integrationsstrategien zu berücksichtigen gilt.

3.5.1. Flüchtlinge und Personen, die internationalen Schutz genießen

Auch wenn sich die Situation von Flüchtlingen und Personen, die internationalen Schutz genießen, in vielerlei Hinsicht nicht von der anderer Einwanderer unterscheidet, sollten sich die Probleme im Zusammenhang mit erzwungener Migration und dem hieraus resultierenden notwendigen Schutz für diese Gruppe in den einzelstaatlichen Integrationsstrategien niederschlagen. Hierbei sollte nicht vergessen werden, dass diese Menschen ihr Herkunftsland nicht aus wirtschaftlichen Gründen verlassen haben und dass sie möglicherweise zusätzliche Hilfe zur Integration brauchen, vor allem beim frühestmöglichen Zugang zu allgemeinen Integrationsmaßnahmen. Spezielle Programme für Flüchtlinge sollten die üblichen Angebote ergänzen und als Brücke zwischen ihnen fungieren. Sie sollten sich an die am stärksten benachteiligten Gruppen innerhalb der Flüchtlingsgruppe richten, beispielsweise an Flüchtlingskinder, Alte, Opfer von sexueller Gewalt oder Folter sowie an jene, die wegen Verfolgung und/oder Flucht traumatisiert sind. Die zu dieser Gruppe gehörenden Menschen sollten befähigt werden, die Verantwortung für ihr Leben zu übernehmen, indem man ihr Selbstbewusstsein und ihre Selbständigkeit stärkt. Das ist auch deshalb besonders wichtig, weil sie im Vergleich zu Wirtschaftsfluechtlingen häufig auf keine Familie, Gemeinschaft oder andere soziale Netze zurückgreifen können.

Im Allgemeinen handelt es sich bei Flüchtlingen um gebildete und hochqualifizierte Menschen, denen häufig die Anerkennung für ihre Erfahrungen und Qualifikationen versagt wird. Daher treffen einige Integrationsanforderungen, -beschränkungen oder -auflagen, die für die große Gruppe der Einwanderer gelten, auf Flüchtlinge möglicherweise nicht zu. Die letztmögliche Sanktion in Form einer Nichtverlängerung der Aufenthaltsgenehmigung für jene, die sich einer erfolgreichen Integration entziehen, ist im Hinblick auf Flüchtlinge oder Personen, die internationalen Schutz genießen, unter Umständen nicht anwendbar.

3.5.2. Chancengleichheit

Frauen sind eine weitere Gruppe, die besonders berücksichtigt werden sollte, denn rund die Hälfte der Einwanderer, die jährlich in die EU kommen, sind inzwischen Frauen. Und immer mehr kommen, um selbst zu arbeiten, sei es als Krankenschwester, in Pflegeberufen oder als Hausangestellte. Migrantinnen werden vielfach doppelt diskriminiert, einmal wegen ihres Geschlechts und zum zweiten wegen ihrer Zugehörigkeit zu einer ethnischen Minderheit. Besonderes Augenmerk sollte sich daher darauf richten, ihnen gleichberechtigten Zugang zum Arbeitsmarkt sowie zu angemessener allgemeiner und beruflicher Bildung, insbesondere zum lebenslangen Lernen zu eröffnen. Der Erwerb von Sprachkenntnissen, die Sensibilisierung für bürgerliche und soziale Rechte aber auch für Normen und Werte der Gesellschaft des Gastlandes sowie die Vermittlung neuer Kenntnisse und Fertigkeiten sind wichtige Instrumente für die Integration von Frauen und Männern. Dies gilt insbesondere für Frauen in ihrer Funktion als Bewahrerinnen kultureller Traditionen in der Familie und angesichts ihres Einflusses auf künftige Generationen.

Auch wenn die Rolle der Familie von Kultur zu Kultur verschieden ist, spielt sie in der Regel doch eine wichtige Rolle beim Integrationsprozess und stellt einen festen Bezugspunkt für die Einwanderer in ihrem neuen Gastland dar. In diesem Zusammenhang kommt auch der Familienzusammenführung eine zentrale Bedeutung zu. Vor allem Frauen profitieren von der Familienzusammenführung, was jedoch auch bedeutet, dass ihr Aufenthaltsstatus häufig an ein Familienmitglied geknüpft ist. Sie finden vielfach nur schwer eine Beschäftigung auf dem Arbeitsmarkt, was nicht selten zur Aufnahme einer nicht gemeldeten Tätigkeit führt. Daher sieht die Richtlinie zur Familienzusammenführung vor, dass Frauen der Zugang zum Arbeitsmarkt eröffnet wird und dass ihnen, sofern sie sich in einer Extremsituation befinden, eine eigenständige Aufenthaltserlaubnis zu erteilen ist.

3.5.3. Einwanderer der zweiten und dritten Generation

Zwar sind viele Einwanderer in der Europäischen Union gut integriert, zunehmenden Anlass zur Sorge gibt in einigen Ländern jedoch die Situation der Einwanderer der zweiten und dritten Generation. Dies gilt insbesondere für junge Menschen, bei denen ein Elternteil oder beide Eltern aus Drittstaaten eingewandert sind (in dieser Gruppe ist die Wahrscheinlichkeit einer langfristigen Arbeitslosigkeit höher) [67]. Die gesellschaftliche und ethnische Diskriminierung kann Einwanderern der zweiten und dritten Generation den Zugang zu einer Beschäftigung und einem Platz in der Gesellschaft erschweren, für den sie qualifiziert sind [68]. Ein weiterer Grund für ihre Integrationsprobleme ist das Fehlen einer klaren Identität, denn sie erfahren zum einen Ablehnung im Gastland, auf der anderen Seite haben sich die Bindungen zu ihrem Herkunftsland gelockert oder sind möglicherweise schon ganz verloren gegangen. Dieses Dilemma ist nicht zuletzt auf eine gescheiterte Integrationspolitik zurückzuführen. Ähnliche Probleme wird man in Zukunft nur vermeiden können, wenn die Ursachen für den Misserfolg ermittelt und neue Maßnahmen entwickelt werden, in denen die allgemeine und berufliche Bildung - insbesondere lebenslanges Lernen - eine zentrale Rolle spielt.

[67] Gemeinsames Seminar des belgischen Ministeriums für Beschäftigung und Arbeit und der OECD über die Integration junger Migranten in die Arbeitsmärkte, Brüssel, 6./7. Juni 2002.

[68] Vgl. Fußnote 67.

3.6. Der Umgang mit illegalen Einwanderern

Auch Drittstaatsangehörige, die sich illegal in der EU aufhalten, stellen den Integrationsprozess vor große Herausforderungen. Es liegt in der Natur der Sache, dass die tatsächliche Zahl der illegal in Europa lebenden Einwanderern nur schwer zu schätzen ist. Anhand der Angaben unter anderem aus den in den letzten Jahren [69] angewandten Regularisierungsverfahren geht jedoch hervor, dass ihre Zahl beträchtlich ist. Die Umsetzung der bereits vom Rat verabschiedeten Aktionspläne zu illegaler Einwanderung [70], Außengrenzkontrolle [71] und Rückkehrpolitik [72] dürften zu einem deutlichen Rückgang des Zustroms illegaler Einwanderer führen. Aber auch mit der Lage derjenigen, die bereits in den Mitgliedstaaten leben, muss sich die Politik befassen.

[69] CF-Mitteilung über eine Migrationspolitik der Gemeinschaft (KOM(2001) 672 vom 15.11.2001.

[70] Umfassender Plan zum Kampf gegen die illegale Einwanderung und den Menschenhandel in der Europäischen Union, 28. Februar 2002, ABl. C 142 vom 14.6.2002, S. 23.

[71] Plan zur Kontrolle an den Außengrenzen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union vom 13. Juni 2002, Ratsdokument 10019/02, FRONT 58.

[72] Rückkehraktionsprogramm vom 28. November 2002, Ratsdokument 14673/02, MIGR 125.

Der einzige kohärente Ansatz im Umgang mit illegalen Einwanderern im Rahmen einer gemeinsamen Migrationspolitik besteht zur Zeit darin sicherzustellen, dass sie in ihr Herkunftsland zurückkehren. Aus rechtlichen, humanitären, aber auch praktischen Gründen ist die Umsetzung dieser Politik in vielen Fällen nicht möglich. Aber sowohl im Hinblick auf ihre Auswirkungen auf den Arbeitsmarkt als auch im Hinblick auf die Ziele der Integration und des sozialen Zusammenhalts gilt es, diese Einwanderergruppe nicht außer Acht zu lassen. Eine große Zahl illegal in der EU lebender Einwanderer hat negative Auswirkungen auf beide Ziele, denn sie stellen einerseits billige Arbeitskräfte dar, die nicht selten ausgebeutet werden, und verhindern andererseits langfristig notwendige Strukturreformen und leisten somit einen Beitrag zu einem ineffizienten Arbeitsmarkt. Da Schwarzarbeit und illegale Einwanderung zwei sich gegenseitig bedingende Problembereiche sind, besteht hier eine enge Verbindung mit den allgemeinen Maßnahmen zur Verhinderung und Bekämpfung von Schwarzarbeit, die als Teil eines umfassenden Politik-Mix zur Überführung von Schwarzarbeit in reguläre Beschäftigung verstärkt werden müssen. Illegale Einwanderer sind aber auch von der umfassenden Teilnahme am gesellschaftlichen Leben ausgeschlossen, was ihre Ausgrenzung und Vorurteile auf Seiten der Menschen vor Ort begünstigt.

Zwar muss auch weiter hart gegen illegale Einwanderung vorgegangen werden. Eine erfolgreiche Integrationspolitik kann aber nur gelingen, wenn auch die mit dieser Einwanderungsgruppe verbundenen Probleme entsprechend angegangen werden. In einigen Mitgliedstaaten werden bereits Regularisierungsmaßnahmen mit Blick auf illegale Einwanderer durchgeführt. Diese Maßnahmen werden zum einen als integrationsfördernd, aber auch als Faktor angesehen werden, der die illegale Einwanderung begünstigt. Dem müssen jedoch die Probleme entgegengehalten werden, die sich aus dem Aufenthalt einer großen Zahl illegaler Einwanderer in den Mitgliedstaaten ergeben. Hierbei sollte auch daran erinnert werden, dass illegale Einwanderer auch unter dem Schutz der allgemeinen Menschenrechte stehen und ihnen Grundrechte wie das Recht auf Notfallversorgung oder das Recht auf Grundschulbildung für ihre Kinder nicht verwehrt werden können.

4. DER BLICK NACH VORN: POLITISCHE ORIENTIERUNG UND PRIORITÄTEN

Im EU-Kontext haben die Integrationsmaßnahmen eines Landes unweigerlich Auswirkungen auf die anderen Länder. Und inzwischen gibt es einen weiteren verbindenden Faktor, nämlich der demografische Wandel in der EU und der hiervon ausgehende Druck. Daher muss die EU heute und für die Zukunft Vorsorge für eine verantwortungsvolle und effektive Einwanderungspolitik treffen. Hierbei muss die EU als Ganzes wirkungsvollere Maßnahmen zur Integration der Einwanderer entwickeln. Die Kommission will ihre Bemühungen in zahlreichen Bereichen verstärken, um einen kohärenteren gemeinschaftlichen Rahmen für die Integration zu schaffen und so sicherzustellen, dass die Einwanderung den bestmöglichen Beitrag zur Bewältigung der demografischen und wirtschaftlichen Herausforderungen leistet, denen sich die EU derzeit gegenüber sieht.

Um Lösungen für das Problem der Überalterung der Bevölkerung zu finden, muss die EU zunächst auf die vorhandenen Humanressourcen zurückgreifen. Eine stärkere Teilnahme am Erwerbsleben und eine Erhöhung der Produktivität sind wesentliche Voraussetzungen zum Erreichen der in Lissabon aufgestellten Ziele wie Beschäftigungszuwachs, sozialer Zusammenhalt und Wirtschaftswachstum. Hierbei können die bereits heute in der EU ansässigen Einwanderer einen wichtigen Beitrag leisten. Angesichts von Überalterung und Rückgang der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter sind anhaltende Einwanderungsströme - ohne daß diese all die Auswirkungen des demographischen Wandels lösen - immer wahrscheinlicher und notwendig die Bedürfnisse des EU-Arbeitsmarkts zu stillen.

Deshalb bedarf es eines zukunftsorientierten Ansatzes, der zum einen auf die bessere Integration neuer und bereits etablierter Einwanderer abzielen, gleichzeitig aber auch den Weg für eine künftige Einwanderung zum Nutzen aller ebnen muss. Dies setzt neue Strukturen und Ideen sowie die Mobilisierung und Koordinierung der betreffenden Politiken und zahlreicher Akteure auf den unterschiedlichen Ebenen voraus. Zudem muss den besonderen Bedürfnissen der Einwanderer auch bei allen anderen Maßnahmen Rechnung getragen werden, die sich auf ihre Lebenssituation auswirken.

4.1. Festigung des Legislativrahmens

Die Kommission hat bereits zahlreiche rechtliche Instrumente zur Schaffung eines Legislativrahmens für die Aufnahme und die Bedingungen zum Verbleib von Drittstaatsangehörigen vorgeschlagen. Die Verabschiedung der Richtlinien kommt allerdings nur langsam voran. So begrüßt die Kommission zwar die jüngste Einigung im Rat über die Familienzusammenführung, sie mahnt jedoch gleichzeitig eine Beschleunigung der noch nicht verabschiedeten Initiativen an, insbesondere:

* dass die Richtlinie zum Status langjährig in der EU Ansässiger innerhalb der vom Rat in Sevilla (Juni 2003) gesetzten Frist verabschiedet wird und dass die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung in nationales Recht die Gewährung politischer Rechte insbesondere auf kommunaler Ebene an langjährig in der EU ansässige Einwanderer berücksichtigen;

* dass e