Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem "Vorschlag für eine Entscheidung des Rates über die Leitlinien für beschäftigungspolitische Maßnahamen der Mitgliedstaaten im Jahr 2002"

(2002/C 36/17)

Der Rat beschloss am 17. Oktober 2001, den Wirtschafts- und Sozialausschuss gemäß Artikel 262 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu dem vorgenannten Vorschlag zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Beschäftigung, Sozialfragen, Unionsbürgerschaft nahm ihre Stellungnahme am 3. Oktober 2001 an. Berichterstatter war Herr van Dijk.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 385. Plenartagung am 17. und 18. Oktober 2001 (Sitzung vom 17. Oktober) mit 75 Stimmen bei 6 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Gemäß Artikel 128 zur Gründung der Europäischen Union hat die Europäische Kommission ihre jährlichen beschäftigungspolitischen Leitlinien für das Jahr 2002 vorgelegt.

1.2. Im Jahr 2000 fand der Gipfel von Lissabon statt, der dazu führte, dass die Kommission in ihrem Vorschlag für 2001 eine gründliche Überarbeitung der Leitlinien vornahm. Die Kommission sieht für 2002 eine umfassende Bewertung der Auswirkungen vor, da einige der Leitlinien 2002 umgesetzt sein müssen. Daher hat die Kommission in ihren Leitlinien für 2002 keine grundlegenden Änderungen vorgeschlagen.

1.2.1. Die beschäftigungspolitischen Leitlinien für 2001 enthielten bereits einige grundlegende Änderungen. Außerdem sind derzeit Arbeiten zur Bewertung der Auswirkungen der europäischen Beschäftigungsstrategie im Gange, deren Ergebnisse in die beschäftigungspolitischen Leitlinien 2003 einfließen werden. Die Kommission empfiehlt daher, sich in diesem Jahr auf geringfügige Änderungen zu beschränken, die den neuen politischen Schwerpunkten Rechnung tragen sollen. Definiert wurden diese neuen Schwerpunkte in den jüngsten Mitteilungen der Kommission, auf den letzten Tagungen des Europäischen Rates und in der Bewertung des gemeinsamen Beschäftigungsberichts 2001(1).

Die wichtigsten Änderungen im Vergleich zu den beschäftigungspolitischen Leitlinien für das Jahr 2001:

- Der Europäische Rat von Stockholm kam überein, die in Lissabon festgelegten Ziele für das Jahr 2010 zu ergänzen durch Zwischenziele für das Jahr 2005 - Erhöhung der Gesamterwerbsquote (auf 67 %) und der Erwerbsquote der Frauen (auf 57 %) - sowie durch das Ziel, die Erwerbsquote der älteren Arbeitskräfte (55-64 Jahre) bis zum Jahr 2010 auf 50 % anzuheben. Diese Vorgaben wurden im Rahmen des Querschnittsziels A übernommen.

- Der Europäische Rat von Stockholm äußerte darüber hinaus die Auffassung, dass der Rat den Aspekt der Qualität der Arbeitsplätze als allgemeines Ziel in die beschäftigungspolitischen Leitlinien 2002 aufnehmen sollte. Dieser Forderung wird mit dem neuen Querschnittsziel B(2) Rechnung getragen. Darüber hinaus wird der Qualitätsaspekt auch in den entsprechenden Leitlinien (Nummern 3, 7, 10, 11 und 13) konkret angesprochen.

- In Leitlinie 6 wird deutlicher herausgestellt, dass es notwendig ist, die Arbeitskräftemobilität auf den neuen, offenen europäischen Arbeitsmärkten zu fördern(3).

- Da die Mitgliedstaaten lediglich in begrenztem Umfang der Aufforderung nachgekommen sind, in Übereinstimmung mit den Schlussfolgerungen des Lissabonner Gipfels nationale Zielvorgaben für die Beschäftigungsquoten zu machen, wurde Querschnittsziel A verbindlicher formuliert.

- Die Leitlinie 17 zu den geschlechtsspezifischen Diskrepanzen wurde präzisiert. Es ist festzustellen, dass das in vielen Mitgliedstaaten existierende beträchtliche Lohngefälle zwischen Frauen und Männern ein Faktor ist, der Frauen davon abhalten kann, eine Arbeit aufzunehmen oder im Erwerbsleben zu bleiben. Welche Bedeutung dieser Frage zukommt, wurde auch durch die Forderung des Europäischen Rates von Stockholm nach Entwicklung entsprechender Indikatoren unterstrichen.

1.3. Der Ausschuss wird wie folgt vorgehen: Zunächst erfolgt ein Verweis auf frühere Stellungnahmen zu diesem Thema. Hierbei wird untersucht, inwieweit Empfehlungen aus diesen Stellungnahmen in die beschäftigungspolitischen Leitlinien für 2002 aufgenommen wurden. Im Anschluss folgen einige Überlegungen, die nach der Bewertung der Auswirkungen in die beschäftigungspolitischen Leitlinien für 2003 einfließen sollten.

2. Frühere Stellungnahmen

2.1. Im Oktober 2000 verabschiedete der Wirtschafts- und Sozialausschuss eine Stellungnahme zu den beschäftigungspolitischen Leitlinien 2001(4). Der Schwerpunkt musste dabei auf folgende Punkte gelegt werden:

- das Kernziel der Vollbeschäftigung als Ansporn;

- lebenslanges Lernen als unerlässliche Voraussetzung;

- eine engere Einbindung der Sozialpartner in den Prozess;

- das Erfordernis einer ausgewogenen Umsetzung der den verschiedenen Pfeilern zugeordneten Maßnahmen;

- das Erfordernis von Indikatoren für die Quantitäts- und Qualitätsmessung.

In seiner Stellungnahme schloss sich der Ausschuss den Grundzügen der vorgelegten beschäftigungspolitischen Leitlinien an. Er begrüßte die Aufnahme einer gesonderten Leitlinie für Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz(5). Daneben fordert er besondere Aufmerksamkeit für benachteiligte Bevölkerungsgruppen auf dem Arbeitsmarkt, wie z. B. ältere Arbeitnehmer, Frauen, junge Schulabgänger, Langzeitarbeitslose. Um das Ziel des Lissabonner Gipfels - die wettbewerbsfähigste und dynamischste Wissensgesellschaft der Welt zu werden - zu erreichen, muss vor allem an Investitionen in Forschung, Entwicklung und Ausbildung gedacht werden.

2.2. Der WSA verabschiedete im Jahr 2000 auch eine Stellungnahme zu älteren Arbeitnehmern(6). In dieser Stellungnahme wurde festgestellt, dass in einigen Mitgliedstaaten die Beschäftigungsquote der Arbeitnehmer im Alter zwischen 50 und 64 sehr viel niedriger als bei den jungen Arbeitnehmern ist. Ferner wurden einige Empfehlungen ausgesprochen, die einen Beitrag zur Erhöhung der Beschäftigungsquote älterer Arbeitnehmer leisten können, wobei sich der Ausschuss der Tatsache bewusst war, dass in bestimmten Fällen ein niedrigeres Renteneintrittsalter gerechtfertigt ist

- eine Änderung der Mentalität von Arbeitnehmern und Arbeitgebern;

- eine Personalpolitik, die nicht nur auf Arbeitnehmer bis zum Alter von 45 Jahren ausgerichtet ist; eine Altersgruppenpolitik ist gerade für ältere Arbeitnehmer besonders wichtig. Hierbei wäre zu denken an Einstellung bei und Ausscheiden aus dem Unternehmen, Ausbildung, Fortbildung und Beförderung, flexible Arbeitsorganisation, Ergonomie und Festlegung der Aufgaben, Verhaltensänderungen innerhalb des Unternehmens;

- eine Änderung des tariflichen Lohn- und Gehaltssystems in dem Sinne, dass auf einen beschleunigten Anstieg der Löhne und Gehälter zu Beginn des Berufslebens ein geringer Anstieg gegen Ende folgt, um die Gefährdung älterer Arbeitnehmer zu verringern. Diese Empfehlung des Ausschusses war vor allem an die Sozialpartner gerichtet, womit jedoch nicht in die Tarifautonomie eingegriffen werden soll.

2.2.1. Die Umsetzung der Politik für ältere Arbeitnehmer erfordert nach Ansicht des Ausschusses das Aufstellen von Leitlinien für diesen Bereich. Ferner verwies der Ausschuss auf den ESF, der einen bedeutenden Beitrag zur Umsetzung dieser Politik leisten könnte.

2.3. In seiner Stellungnahme zur Halbzeitbewertung der drei Prozesse zur Förderung der europäischen Beschäftigungsstrategie(7) bewertete der Ausschuss das Instrument der beschäftigungspolitischen Leitlinien als positiv. Der bedeutendste Beitrag der Leitlinien sei die erhöhte Aufmerksamkeit für diese Thematik und die Einbeziehung aller relevanten Partner. Zur Verbesserung der Prozesse schlug der Ausschuss in Anlehnung an die Bewertung der Kommission vor, die Zahl der Leitlinien zu reduzieren, eine bessere Koordination mit den anderen Prozessen (Cardiff, Köln und Lissabon) einzurichten, Indikatoren zu entwickeln, für größere Transparenz und die Verbreitung von beispielhaften Verfahren zu sorgen. Schließlich könne auch die Beteiligung der Sozialpartner vergrößert werden. Der Ausschuss fügte hinzu, dass es empfehlenswert sein könne, nach fünf Jahren eine Pause in Erwägung zu ziehen, um alle Betroffenen wirklich an der Arbeit beteiligen zu können.

2.4. In seine Stellungnahme zur europäischen Migrationspolitik(8) nahm der Ausschuss folgenden Passus auf:

Die nationalen Beschäftigungspläne müssen sinnvolle Kriterien für die Steuerung der Migrationsströme enthalten. In diesen Plänen müssen die Migrationsprognosen mit der gebotenen Flexibilität berücksichtigt werden, um so das reibungslose Funktionieren des Arbeitsmarktes zu gewährleisten. Die neue Migrationspolitik muss in den Beschäftigungsleitlinien, die jährlich auf der Grundlage der vier Pfeiler (Beschäftigungsfähigkeit, Unternehmergeist, Anpassungsfähigkeit, Chancengleichheit) erarbeitet werden, sinnvoll eingeflochten werden. Die Leitlinien werden zur Qualitätssteigerung bei den Arbeitsplätzen sowohl für die EU-Bürger als auch für die Migranten beitragen.

2.5. In seiner Stellungnahme zu Lohndiskriminierungen zwischen Männern und Frauen(9) forderte der Ausschuss vor allem eine größere Transparenz des Entgelts für Männer und Frauen. Die Mitgliedstaaten sollten diesbezügliche Initiativen ergreifen. Auch die Statistiken müssten überarbeitet werden. In die beschäftigungspolitischen Leitlinien sollte aufgenommen werden, dass die Staaten spezifische Maßnahmen treffen müssen, um den Zugang von Frauen zum Arbeitsmarkt zu fördern und um die Lohndiskriminierung zu bekämpfen.

2.6. Eine vor kurzem erarbeitete Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses machte auch auf die erforderliche Verbesserung der qualitativen Dimension der Sozial- und Beschäftigungspolitik aufmerksam(10).

3. Beurteilung der Leitlinien für 2002

3.1. Der Ausschuss stellt mit Zufriedenheit fest, dass den älteren Arbeitnehmern in den Leitlinien stärkere Beachtung geschenkt wird, wie in der Stellungnahme des WSA zu den älteren Arbeitnehmern gefordert worden war.

3.2. Ebenso wie die Kommission betrachtet der Ausschuss die Bekämpfung der Lohndiskriminierung zwischen Männern und Frauen als äußerst dringliche Aufgabe. Daher unterstützt er auch die Stärkung dieser Leitlinie, welche die Mitgliedstaaten in Zusammenarbeit mit den Sozialpartnern zur Entwicklung einer Strategie zur Beseitigung der bestehenden Unterschiede auffordert.

3.3. Die neuen Leitlinien weisen im Vergleich zu den Leitlinien für 2001 nur geringfügige Änderungen auf. Diesem Ansatz kann der Ausschuss nach den umfassenden Änderungen für 2001 zustimmen. Der Ausschuss begrüßt, dass die Kommission keine kleineren redaktionellen Änderungen eingeführt hat.

3.4. Fragwürdig scheint ihm dagegen das Streichen der quantitativen Ziele, die noch in die Leitlinien 2001 aufgenommen worden waren. Einerseits hat der Ausschuss Verständnis dafür, dass diese Zahlen gestrichen wurden, da die Kommission nicht über EU-weit eindeutige Indikatoren verfügt. Andererseits gewinnen die Leitlinien an Eindringlichkeit und Wirksamkeit, wenn ihnen gut messbare Ziele beigefügt werden. Der Ausschuss geht davon aus, dass derartige quantitative Ziele nach der Bewertung der Auswirkungen anhand von EU-weit anwendbaren Indikatoren wieder aufgenommen werden.

3.5. Der Ausschuss möchte darauf hinweisen, dass sich der Zwang zur möglichst guten Umsetzung der vorgelegten Leitlinien aufgrund der derzeit unsicheren Wirtschaftsaussichten für die Mitgliedstaaten verstärkt. Daher möchte der Ausschuss darauf hinweisen, dass gerade jetzt eine aktivierende Arbeitsmarktpolitik erforderlich ist.

4. Bausteine für die beschäftigungspolitischen Leitlinien nach der Bewertung der Auswirkungen

4.1. Mit den Arbeiten zur Bewertung der Auswirkungen der beschäftigungspolitischen Leitlinien ist bereits begonnen worden. Im März 2002 wird die Kommission den anderen Institutionen einen technischen Bericht mit den wichtigsten Ergebnissen dieser Bewertung vorlegen. Auch der Ausschuss wird ersucht werden, eine Stellungnahme zu diesem Bericht zu erarbeiten. Im Vorgriff hierauf möchte der Ausschuss einige Bausteine zu dieser Bewertung beitragen.

4.2. Der Vertrag verpflichtet die Kommission, die Beschäftigungspolitik alljährlich zu überprüfen und Leitlinien vorzuschlagen. Der Ausschuss ist sich nicht sicher, ob eine jährliche Überarbeitung der Leitlinien empfehlenswert ist. Ihre Festlegung und Umsetzung in Nationale Aktionspläne zwingt die Mitgliedstaaten zu erheblichem Handlungsaufwand, obwohl die Prioritäten sich von Jahr zu Jahr nicht allzu sehr verändern. Außerdem dauert es eine Weile, bis die von der Politik ausgelösten Effekte sichtbar und messbar sind. Daher empfiehlt der Ausschuss einen mehrjährigen Zyklus, durch den die Effektivität gesteigert werden könnte. Hierbei darf nicht vergessen werden, Möglichkeiten für die Anpassung an veränderte Gegebenheiten einzuplanen. Eine derartige Änderung der Politik erfordert jedoch eine Änderung von Artikel 128 des EG-Vertrags. Solange die Vertragsänderung noch nicht erfolgt ist, könnte als Alternative eine zweijährliche umfassende Überarbeitung vorgesehen werden, während im dazwischenliegenden Jahr unbedeutendere Anpassungen vorgenommen werden könnten. Hierdurch bekämen die Mitgliedstaaten mehr Zeit, um die Auswirkungen der beschäftigungspolitischen Leitlinien in ihrer Politik zu bewerten.

4.2.1. Die jährliche Berichterstattung der Mitgliedstaaten an die Europäische Kommission könnte ebenfalls geändert werden. Gegenstand eines Jahresberichts sollte jeweils die Hälfte der Leitlinien sein.

4.3. Sorge bereiten dem Ausschuss die Modalitäten der Beteiligung der Sozialpartner an der Festlegung der beschäftigungspolitischen Leitlinien und deren Umsetzung in Nationale Aktionspläne. Auch wenn sich die Kommission recht optimistisch über diese Beteiligung äußert, sind längst nicht alle Sozialpartner zufrieden. Häufig wird ihnen zu wenig Zeit gelassen, um intern über die Leitlinien zu beraten und auf dieser Grundlage eine von den Organisationen getragene Stellungnahme abzugeben. Dies zeigt u. a. auch die Art, wie der WSA seine Stellungnahme erarbeiten muss: eine einzige Sitzung der Studiengruppe muss ausreichen, um eine thematisch so interessante Stellungnahme auszuarbeiten.

4.3.1. Die Beteiligung der Sozialpartner an der Umsetzung der Leitlinien in die Nationalen Aktionspläne gibt dem Ausschuss Anlass zu noch größeren Sorgen. Die Pläne werden den Sozialpartnern häufig erst in letzter Minute zugestellt, so dass ihnen nur wenige Tage bleiben, um ihre Sichtweise darzulegen. Nur in wenigen Mitgliedstaaten werden die Sozialpartner optimal an der Aufstellung der Pläne beteiligt.

4.3.2. Um die Sozialpartner stärker an der Aufstellung der Nationalen Aktionspläne zu beteiligen, müssten die Mitgliedstaaten sie früher in diesen Prozess einbinden. Derzeit werden sie im Zusammenhang mit den Nationalen Aktionsplänen häufig erst dann konsultiert, wenn die Regierungen diese Pläne bereits aufgestellt haben. Auf diese Weise fühlen sich die Sozialpartner nicht an der Aufstellung und Umsetzung der Nationalen Aktionspläne beteiligt. Die Sozialpartner sollten außerdem stärker in die Umsetzung der länderspezifischen Empfehlungen einbezogen werden.

4.4. Neben diesen Bemerkungen zum Procedere möchte der Ausschuss auch einige Themen ansprechen, die künftig von den Leitlinien berücksichtigt werden müssen.

4.4.1. Die Kommission und der Rat fordern in den beschäftigungspolitischen Leitlinien zu Recht Aufmerksamkeit für die benachteiligten Bevölkerungsgruppen auf dem Arbeitsmarkt. Hierzu gehören ihrer Ansicht nach: Frauen, ältere Arbeitnehmer, Langzeitarbeitslose und jugendliche Schulabgänger. Der Ausschuss möchte dem noch zwei weitere Gruppen hinzufügen: ethnische Minderheiten sowie Menschen mit Behinderungen. Menschen mit Behinderungen werden bereits in Leitlinie 7 erwähnt, sollten jedoch auch in andere Leitlinien aufgenommen werden. Ethnische Minderheiten sind äußerst benachteiligt und verdienen besondere Aufmerksamkeit. Der Ausschuss sieht ein vielversprechendes Signal in den länderspezifischen Empfehlungen an Deutschland, Österreich und Schweden.

4.4.2. Um die Auswirkungen der Leitlinien gut messen zu können, sind gut vergleichbare Indikatoren erforderlich. Dies würde das Engagement der Mitgliedstaaten und Sozialpartner für den Luxemburg-Prozess vergrößern.

4.4.3. Schließlich möchte der Ausschuss auf die im Bereich der Migrationspolitik geführten Debatten verweisen. Der Ausschuss hat sich bereits dafür eingesetzt, dass ein Passus zur Migrationspolitik in die beschäftigungspolitischen Leitlinien aufgenommen wird.

Brüssel, den 17. Oktober 2001.

Der Präsident

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Göke Frerichs

(1) Ferner wurden die Erwägungsgründe aktualisiert und einige kleinere Änderungen vorgenommen, um der laufenden Bewertung der Auswirkungen der Strategie (Querschnittsziel F), den weniger günstigen Wirtschaftsaussichten (allgemeine Einführung) und der industriellen Umstrukturierung (Leitlinie 13) Rechnung zu tragen.

(2) Die Änderungen erfolgen auf der Grundlage der Kommissionsmitteilung KOM(2001) 313 endg. vom 20.6.2001 ("Beschäftigungspolitik und Sozialpolitik: ein Konzept für Investitionen in Qualität").

(3) Die Änderungen erfolgen auf der Grundlage der für den Stockholmer Gipfel ausgearbeiteten Mitteilung der Kommission KOM(2001) 116 endg. vom 28.2.2001 und der Mitteilung der Kommission über einen europäischen Forschungsraum, KOM(2000) 6 endg. vom 18.1.2000.

(4) Stellungnahme zu dem Vorschlag für eine Entscheidung des Rates über die Leitlinien für beschäftigungspolitische Maßnahmen der Mitgliedstaaten im Jahr 2001, 18. und 19. Oktober 2000 (ABl. C 29 vom 30.1.2001).

(5) Vgl. "Gemeinschaftsstrategie für Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz", ABl. C 240 vom 17.9.2001 sowie "Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz", ABl. C 51 vom 23.2.2000.

(6) Stellungnahme zum Thema "Ältere Arbeitnehmer" 18. und 19. Oktober 2000 (ABl. C 14 vom 16.1.2001).

(7) Initiativstellungnahme zum Thema "Halbzeitbewertung der drei Prozesse zur Förderung der europäischen Beschäftigungsstrategie", ABl. C 139 vom 17.5.2001.

(8) Stellungnahme zu der Mitteilung der Kommission über eine Migrationspolitik der Gemeinschaft, ABl. C 260 vom 17.9.2001.

(9) Initiativstellungnahme zu Lohndiskriminierungen zwischen Männern und Frauen, ABl. C 155 vom 29.5.2001.

(10) ABl. C 311 vom 7.11.2001.