Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem "Vorschlag für eine Empfehlung des Europäischen Parlaments und des Rates zur europäischen Zusammenarbeit bei der Bewertung der Qualität der schulischen Ausbildung"

(2000/C 168/09)

Der Rat beschloß am 29. Februar 2000, den Wirtschafts- und Sozialausschuß gemäß Artikel 149 und 150 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu dem vorgenannten Vorschlag zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Beschäftigung, Sozialfragen, Unionsbürgerschaft nahm ihre Stellungnahme am 11. April 2000 an. Berichterstatter war Herr Rupp.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 372. Plenartagung am 27. April 2000 mit 108 gegen 1 Stimme bei 4 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Das europäische Pilotprojekt zur Evaluation der Qualität von Schule und Unterricht wurde zu Beginn des Schuljahres 1997 in Angriff genommen und endete offiziell mit einer Abschlußkonferenz, die im November 1998 in Wien stattfand.

101 Schulen des Sekundarbereichs in 18 Ländern haben an dem Projekt teilgenommen, neben den Staaten der EU noch Norwegen, Island und Liechtenstein.

Die Zahl der pro Land ausgewählten Schulen verhielt sich in etwa proportional zur relativen Größe des Landes: große Länder waren mit 9 Schulen vertreten, mittelgroße mit 5 und kleinere Länder mit jeweils 2 Schulen. Die Schulen waren von einem nationalen Ausschuß ausgewählt worden.

Die Europäische Kommission/Allgemeine und Berufliche Bildung und Jugend hat über die Durchführung des Projektes einen mehrteiligen Bericht vorgelegt unter dem Titel

Die Bewertung der Qualität der schulischen Bildung

- Leitlinien für teilnehmende Schulen

- Praktischer Leitfaden für die Selbstevaluation

- Zwischenbericht

- Abschlußbericht

1.1.1. Insbesondere der Abschlußbericht

- stellt das Projekt vor,

- erläutert die Vorgehensweise der Schulen,

- trifft Aussagen zur Evaluation der Arbeit der Schulen,

- zeigt die Begleitung auf nationaler Ebene auf,

- setzt sich mit den Voraussetzungen für den Erfolg des Pilotprojektes auseinander

- und eröffnet die Perspektive für die teilnehmenden Schulen.

2. Allgemeine Bemerkungen

2.1. Bildungsqualität und ihre Bedeutung

Die Qualität der Bildung ist ohne jeden Zweifel ein wichtiger Indikator für die Mündigkeit und Selbständigkeit eines jeden Individuums einer Gesellschaft, aber auch für die soziale und wirtschaftliche Leistungsfähigkeit dieser Gesellschaft selbst.

Seit der Entstehung des modernen Staates ist die Qualität der Bildung, sind die kognitiven und sozialen Kompetenzen im einzelnen und in ihrer Gesamtheit die wesentliche Grundlage für Sozialität, Wohlstand und Demokratie eines Staates.

"Knowledge Itself Is Power!" - dieses Credo der organisierten und leistungsorientierten Bürgergesellschaft gilt mehr denn je; wobei zu beachten ist, daß hier unter Bildung nicht die Ansammlung von Wissen, sondern die orientierte Anwendung reflektierten Wissens gemeint ist.

2.1.1. Bildung und Globalisierung

Die Weiterentwicklung der staatlichen Gemeinschaft und der individuellen Freiheiten macht die Qualitätssicherung von Bildung entsprechend der dynamischen Veränderungen von Wirtschaft und Arbeitsmarkt, Wissenschaft, Forschung und Technik, Politik und staatlicher Verwaltung notwendig. Es gilt, dadurch die Beschäftigungsfähigkeit zu fördern und zu sichern und den Prozeß lebenslangen Lernens einzuleiten. Das ist nicht nur eine Angelegenheit der öffentlichen Bildungssysteme - auch Familie, außerschulische Bildungsträger und Wirtschaft müssen einbezogen werden -, jedoch auf Grund der staatlichen Verantwortung für die Bildung vor allem eine Aufgabe der Schulen.

Dies kann unter den Bedingungen fortschreitender Globalisierung nicht mehr nur für Einzelstaaten gelten, sondern es erfordert gemeinsame und vor allem gemeinsam koordinierte Anstrengungen, die Qualität der Bildung zu sichern und damit auch die zwischenstaatliche Mobilität von Personen und den Transfer von Bildung einen entscheidenden Schritt voranzubringen.

2.1.2. Europäischer Bildungskanon

Wer die Bildung bewerten und ihre Qualität prüfen will, fragt nach der Bildung selbst, ihren Inhalten, Dimensionen und Zielen, ihrem Kanon. Letztlich muß es auch in der EU hinsichtlich der Bildung - bei allem Respekt vor den nationalen und kulturellen Eigenheiten und der Souveränität der Einzelsstaaten - um den Aufbau eines europäischen Bildungskanons im Sinne eines europäischen Kern-Curriculums gehen, dessen Qualität bzw. Qualitätsüberprüfung in allen Staaten gleichermaßen gesichert werden muß.

Ein gemeinsames Kern-Curriculum auf der Basis höchstmöglicher Bildungsqualität schafft nicht nur die Voraussetzungen für Mobilität und Wohlstand, es sichert die Vergleichbarkeit von Leistungen und damit die Chancengleichheit der Individuen. Es wird damit zu einem tragenden Grundpfeiler für Demokratie und Sozialstaatlichkeit in Europa.

2.1.3. Qualität durch Leistung

Die Qualität der Bildung hat mit Leistung zu tun, und insofern auch mit Leistungsüberprüfung und Leistungskontrolle. Denn die Qualität ist an Bewertungsmaßstäben, an Standards zu messen, die sich kulturell entwickelt haben bzw. die in den Curricula vorgegeben werden. Dabei ist die Qualitätsüberprüfung für die Schulen nichts neues, vielmehr fanden und finden ständig Leistungsüberprüfungen der Lernprozesse und damit Qualitätsbewertungen der Lernerfolge statt.

Das neue ist vielmehr, daß zum einen die Bildungsqualität und deren Bewertung auf eine schulsystem- und länderübergreifende Basis gestellt werden soll, umfassende Qualitätsvergleiche also erst möglich werden, daß zum anderen dies im Rahmen erweiterter Autonomie der Einzelschulen, also unter den Bedingungen der schulpolitischen Dezentralisierung stattfinden soll.

2.1.4. Dezentralisierung in der Schulorganisation

Dem dienen Maßnahmen der externen und internen Evaluation. Darüber werden der Einfluß der "Zentralgewalt" und die nach unten verlagerten Entscheidungskompetenzen dezentralisierter Instanzen - letztlich der Schulen selbst - neu ausbalanciert. Der "Kitt" in dieser Struktur sind die Bewertungsmaßstäbe, sie sollen die Qualität schulischer Bildung und damit den Standard der von den Schulen vergebenen Qualifikationen auf ein vergleichbares und - je nach Schulstufe - einheitliches Niveau bringen.

Dafür brauchen die Schulen nachhaltige Unterstützung. Unterschiedliche kompensatorische Maßnahmen sind notwendig, um die Schulen in den Stand zu setzen, in ein Qualitätssicherungsprogramm dieser Art einzusteigen. Diese Unterstützung muß auf bildungspolitischem Sektor, vor allem aber auch durch die Haushaltspolitik der Regierungen erfolgen. Denn die wesentliche Voraussetzung für Bildungsqualität ist noch immer eine ausreichende Ressourcenausstattung. Europäisches Parlament und Rat sollten deshalb mit Nachdruck die Einzelstaaten an diesen Zusammenhang erinnern.

2.1.5. Akzeptanz der Betroffenen

Der Erfolg aller Maßnahmen zur Bewertung der Qualität der schulischen Bildung und Ausbildung steht und fällt mit der Akzeptanz der Betroffenen. Damit sind hier nicht die jeweils für die Schulen politisch Verantwortlichen gemeint (die häufig auf die kulturelle und damit auch bildungspolitische Eigenständigkeit der Einzelstaaten verweisen), sondern die Lehrenden und Lernenden selbst, deren Interessenvertretungen und Gewerkschaften sowie auch die Familien und die lokalen Gemeinschaften, in die die Schulen einbezogen sind. Denn sie alle benötigen zur Sicherung und Bewertung von Bildungsqualität die notwendigen Voraussetzungen und erweiterte Handlungsräume.

Ein Programm zur Bewertung und Sicherung von Bildungsqualität, das einseitig im Sinne des ökonomischen Effizienzgedankens mit den gleichen fiskalischen Mitteln mehr Leistung erreichen will und dabei zugleich den einzelnen Schulen über strukturelle Veränderungen der Dezentralisierung eine Mängelverwaltung auferlegt, wird scheitern. Denn Bildungsstätten wie unter anderem die Schulen sind nicht mit wirtschaftlichen Betrieben, und Lernen ist nicht mit industriellen Produktionsprozessen vergleichbar.

Die Qualität der Bildung in Europa ist ohne jeden Zweifel ein wesentlicher Faktor für die Zukunftsfähigkeit der Gemeinschaft; sie zu gewährleisten, stellt deshalb berechtigterweise - wie es in der Begründung der Empfehlung heißt - eine vordringliche Aufgabe dar.

Deshalb ist die Empfehlung im Grundsatz wie in den meisten Einzelpunkten zu unterstützen. Es bleibt - da das Prinzip freiwilliger Zusammenarbeit und Anpassung gilt - den Einzelstaaten überlassen, ob sie den Willen zu europaweiter Chancengleichheit ihrer jungen Bürgerinnen und Bürger haben, und ob sie dafür auch die notwendigen finanziellen Mittel und Ressourcen zur Verfügung stellen. Für die Stellung Europas in der Welt wäre dies eine unabdingbare Voraussetzung.

2.2. Zum Kontext des vorliegenden Empfehlungsvorschlags

2.2.1. Aus der Bewertung der Vordringlichkeit der Gewährleistung der schulischen Bildungsqualität kann abgeleitet werden, daß die Bildungspolitik in der EU insgesamt einen höheren Stellenwert erhalten sollte. Dem wäre zuzustimmen. Die vorliegende Empfehlung könnte dem dienen.

Sicher ist es ein vorrangiges Anliegen jeden Lehrers, die Qualität seines Unterrichts zu sichern; aber dazu müssen auch die notwendigen Ressourcen bereit gestellt werden (s. o.).

Das europäische Pilotprojekt zur Evaluation der Qualität von Schule und Unterricht kann als ein Erfolg der Kommission gewertet werden. Als wichtige Voraussetzung dieses Erfolges ist zu sehen, daß in diesem Rahmen auch praktische Vorschläge zur Evaluation unterbreitet wurden. Insofern bietet das Pilotprojekt eine tragfähige Basis für ein breiter angelegtes Projekt zur Qualitätssicherung.

2.2.2. Der europäische Beitrag zur Bildungsqualität in der Gemeinschaft ist ein kompensatorischer; es gilt, die nationalen Bildungssysteme durch spezifische Angebote zu unterstützen und zu ergänzen, um auf diesem Weg einen europaweiten Bildungsstandard entstehen zu lassen. Das bedeutet nicht Vereinheitlichung der Bildung, sondern die Unterstützung gleichwertiger Bildungschancen in der Gemeinschaft.

Bildungsqualität entspricht damit nicht - wie im Entwurfstext auch ausgeführt - einer Norm, die von oben "top-down" vorgegeben wird, sondern sie ist eine dynamische Variable der gesellschaftlichen Entwicklung, die durch andere Politikbereiche gesteuert wird. Das gilt insbesondere für die Finanzierung.

Ohne ausreichende Ressourcenausstattung ist Bildungsqualität deshalb nicht zu gewährleisten. Ressourcenmangel führt vielmehr zur Überlastung der Betroffenen wie des Systems selbst, worunter - gerade mit Blick auf die zunehmende Dezentralisierung - die Akzeptanz für ein Qualitätsbewertungsprogramm leidet.

2.2.3. Hinsichtlich der Dezentralisierung und erweiterten Selbstverantwortung im Schulsystem ist darauf hinzuweisen, daß damit eine entscheidende bildungspolitische Chance verbunden ist, um die Bildungsqualität und die Leistungsfähigkeit des Schulsystems zu steigern.

Das gilt dann, wenn der Grundsatz herrscht, durch mehr dezentrale Selbständigkeit pädagogische und schulische Entscheidungen dort zu treffen, wo sie auch ausgeführt werden sollen. Der Parlamentsvorbehalt eines demokratischen Staates bleibt für wesentliche Entscheidungen, die das gesamte System betreffen, natürlich erhalten. Allerdings ergibt sich der positive Effekt der Dezentralisierung nur dann, wenn daraus keine aufgezwungene Verwaltung von Mängeln wird, die auf den unteren Ebenen der Bildungsorganisation nicht gelöst werden können. Das betrifft insbesondere die Unterrichtsversorgung, die Ausstattung der Schulen und die Verfügbarkeit von Lehrern.

2.2.4. Hinsichtlich der externen und der internen Evaluation als den beiden wesentlichen Methoden der Qualitätsbewertung muß - gerade unter der Maßgabe der Dezentralisierung, aber auch des demokratischen Prinzips - der internen Evaluation Vorrang eingeräumt werden. Diese Prioritätensetzung schmälert nicht den Wert der externen Evaluation. Allerdings sollte der Schwerpunkt eines entsprechenden Programms der EU bei der internen Evaluation liegen.

Das bedeutet, daß den Einzelschulen praktische Angebote unterbreitet werden, um die Bildungsqualität jeweils selbst bewerten und steigern zu können. Dazu sollten - in Kooperation mit den Einzelstaaten - unterschiedliche Anreize geschaffen werden, die die notwendige Akzeptanz schaffen, um die Beteiligung aller betroffenen Akteure zu erreichen.

2.2.5. Eine Sammlung und Archivierung von Qualitätsindikatoren und Benchmarks kann eine wichtige Unterstützung für die individuelle Qualitätsbewertung von Schulen sein, da sie im Vergleich und im Überblick die interne Evaluation unterstützt. Der Aufbau einer entsprechenden Datenbank, die den Schulen zugänglich ist ("Bildungsserver"), muß deshalb Bestandteil des europäischen Programms zur Sicherung von Bildungsqualität sein.

3. Besondere Bemerkungen

3.1. Grundsätzliches zur Begründung der Empfehlung

3.1.1. Zwar wurden in den Ländern mehr Mittel für die Bildung aufgebracht, allerdings sagt der absolute Wert der Mittel nur unzureichend etwas aus über den Stellenwert der Bildung. Die Bildungsausgaben müssen in Relation zum Bruttoinlandsprodukt betrachtet werden. Erst eine Verbesserung dieser Relation läßt auf eine echte Steigerung der Mittel für die Bildung schließen.

Zwischen Bildung und Beschäftigung besteht ein unmittelbarer Zusammenhang. Eine bessere Bildung führt auch zu besseren Beschäftigungschancen. Allerdings führt Bildung nicht unmittelbar zur Beschäftigung. Bildung kann sicherlich einen wesentlichen Beitrag zur Lösung von Problemen in der Beschäftigungs- und Sozialpolitik liefern, aber sie selbst kann diese Probleme nicht lösen. Der Stellenwert der Bildung bei der Lösung gesamtgesellschaftlicher Probleme darf nicht überbewertet werden.

An dieser Stelle sollte der Begriff des lebenslangen Lernens spezifiziert werden, etwa in dem Sinn: Eine Ausbildungsphase reicht für die lebenslange Berufsausübung nicht mehr aus, jeder Beruf braucht eine parallele Fort- und Weiterbildung. Dafür müssen die Rahmenbedingungen geschaffen werden.

3.1.2. Behinderte, von Behinderung bedrohte und sozial benachteiligte Kinder und Jugendliche sowie Schulabbrecher bedürfen gezielter und besonderer Unterstützung im Rahmen aller qualitätssichernden Maßnahmen in der Bildung. Dabei ist zu bedenken, daß sich die Zahl der Schulabbrecher in den vergangenen Jahren als außerordentlich resistent gegenüber unterschiedlichsten pädagogischen Förderprogrammen erwiesen hat. Hier sind andere und vor allem zusätzliche, sozialpolitisch übergreifende Maßnahmen notwendig, um diesen Gruppen zu einer angemessenen Bildung bzw. zu einem Schulabschluß zu verhelfen.

Der Anschluß ans Internet für Schulen und die (ökonomische) Erleichterung des Zugangs für Schüler ist in der Tat eine wesentliche Voraussetzung zur Steigerung der Bildungsqualität und des Bildungsaustausches mit Blick auf die Entwicklung der Informationstechnologien und die schon heute bestehenden Kommunikationsstandards in der Wirtschaft.

3.1.3. Es wird nachdrücklich unterstrichen, daß es bei der Steigerung von Bildungsqualität nicht nur um die Maximierung von Wissen, sondern auch um die Erweiterung sozialer und affektiver Kompetenzen geht.

3.1.4. Das Pilotprojekt zur Evaluation der Qualität von Schule und Unterricht von 1997/1998 kann als erfolgreiches Projekt die Grundlage für alle Maßnahmen in Folge der vorliegenden Empfehlung bilden.

3.2. Grundsätzliches zu den Empfehlungen im Einzelnen

3.2.1. Die Qualität der schulischen Ausbildung ist durch transparente Qualitätssysteme zu erhalten und im Sinne der europäischen Dimension als ein europäischer Bildungskanon auszubauen. Das Ziel ist nicht nur die Qualifizierung in Ausbildung und Beruf, sondern vor allem eine bessere Lebensgestaltung im Sinne der demokratischen Mitbestimmung in der organisierten Bürgergesellschaft.

3.2.2. Die Zahl der Schulen, die in der Lage sind, durch interne Evaluation dazuzulernen, ist durch ein gezieltes System von unterschiedlichen Anreizen zu steigern, wenn verhindert werden soll, daß "gute" Schulen immer besser, "schlechte" Schule aber auch immer schlechter werden. So müssen für die Lehrkräfte Anreize hinsichtlich von Beförderungs-, Aufstiegs- und Fortbildungsmöglichkeiten geschaffen werden, und auch die Lehrkräfte selbst müssen Leistungsanreize für die Lernenden anbieten.

3.2.3. Externe Evaluation muß von fachkundigen Instanzen nach für die Schulen typischen Maßstäben vorgenommen werden. Ein simples Input-Output-Schema im Sinne von Wirtschaftlichkeit ist bei der Qualitätskontrolle unangemessen. Die Bildungs-Indikatoren der EU bilden für die Evaluation eine wichtige Grundlage bzw. den Bewertungsrahmen. Das gilt auch für 2 b) des Vorschlags für eine Empfehlung des Europäischen Parlaments und des Rates .

3.2.4. Die Einbeziehung der Akteure im Sinn der Mitbestimmung und Beteiligung des gesamten Bewertungsprozesses auf allen Stufen ist die unabdingbare Voraussetzung für den Erfolg der Bemühungen.

3.2.5. Das Angebot von Schulungen mit Methoden der Selbstbewertung und deren Anwendung sollte auch den gegenseitigen Austausch von Lehrkräften und Schulungsreferenten umfassen, die sich erfolgreich in der Selbstbewertung schulischer Bildungsprozesse hervorgetan haben. Sie können sowohl im Rahmen der Lehrerausbildung als auch der externen und schulinternen Lehrerfortbildung zum Einsatz kommen.

3.2.6. Die Zusammenarbeit der zuständigen Behörden muß in stetiger Rückkoppelung mit der pädagogischen Praxis an den Schulen und mit den dort mit der Qualitätssicherung befaßten Lehrkräften erfolgen.

3.2.7. Die Erweiterung des einschlägigen Fachwissens in Europa ist über die zuständigen Behörden hinaus unverzüglich - z. B. im Rahmen der vorgesehenen Datenbank - den Schulen zugänglich zu machen.

Brüssel, den 27. April 2000.

Die Präsidentin

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Beatrice Rangoni Machiavelli