Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zum Thema "Ältere Arbeitnehmer"

(2001/C 14/12)

Der Wirtschafts- und Sozialausschuss beschloss am 2. März 2000 gemäß Artikel 23 Absatz 3 der Geschäftsordnung, eine Stellungnahme zu dem vorgenannten Thema zu erarbeiten.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Beschäftigung, Sozialfragen, Unionsbürgerschaft nahm ihre Stellungnahme am 3. Oktober 2000 an. Berichterstatter war Herr Dantin.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 376. Plenartagung am 19. Oktober 2000 mit 97 gegen 1 Stimme bei 2 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Auf dem Europäischen Rat von Lissabon steckte sich die Europäische Union ein ehrgeiziges Ziel für die Beschäftigungsquote. Diese ist "bis 2010 möglichst nah an 70 % heranzuführen" und für die Frauen auf über 60 % anzuheben. Die Gründe für diese Zielsetzung sind sozialer wie wirtschaftlicher Art. Beschäftigung ist nach wie vor der beste Schutz gegen soziale Ausgrenzung. Von ihr hängt in hohem Maße die Finanzierung des Sozialschutzes ab. Sollte dieses Ziel nicht erreicht werden, würde dies eine Verlangsamung des Wirtschaftswachstums bedeuten.

1.2. Die schrittweise Verwirklichung dieses Ziels wird die meisten Staaten vor die unvermeidliche Aufgabe stellen, vor allem die Beschäftigungsquote der älteren Arbeitnehmer zu erhöhen, denn die Beschäftigungsquote der 50- bis 64-Jährigen ist derzeit in allen Mitgliedstaaten rückläufig. Zur Umkehrung dieser Tendenz müssen die Mitgliedstaaten gezielte Maßnahmen ergreifen, zu denen insbesondere strukturelle Reformen gehören.

1.3. Diesbezüglich wird in den Leitlinien für beschäftigungspolitische Maßnahmen der Mitgliedstaaten im Jahr 2000 unter Punkt 4 die Notwendigkeit bekräftigt, eine Politik zu entwickeln, die durch geeignete Maßnahmen auf die Verlängerung des Erwerbslebens abzielt: "Älteren Arbeitskräften soll dadurch ermöglicht werden, länger erwerbstätig zu bleiben."

1.4. In diese Überlegungen werden auch die Vorruhestandssysteme oder allgemeiner das vorzeitige Ausscheiden aus dem Erwerbsleben einbezogen, mit dem sich der Wirtschafts- und Sozialausschuss in einigen seiner früheren Stellungnahmen bereits beiläufig zu beschäftigen hatte. Denn dieser Prozess ist für die Beschäftigungsquote dieser Altersgruppe von zentraler Bedeutung.

1.5. Dem Ausschuss erschien das Thema ältere Arbeitnehmer so wichtig, dass er beschloss, es in einer Initiativstellungnahme zu behandeln, die die verschiedenen Aspekte dieser Frage beleuchtet. Zudem will er mit dieser Initiativstellungnahme die Notwendigkeit eines positiven Ansatzes in Bezug auf die älteren Arbeitnehmer unterstreichen, da in vielen Fällen der Umgang mit ihnen nicht nur von einer wenig solidarischen und diskriminierenden Auffassung von der Gesellschaft zeugt, sondern häufig auch zum Verlust von hochqualifiziertem Personal und infolge dessen zu einem Absinken der Wettbewerbsfähigkeit insgesamt führt. Der Ausschuss vertritt überdies den Standpunkt, dass in der heutigen Zeit, in der es der wissenschaftliche Fortschritt erlaubt, "dem Leben Zeit zu geben", im Gegenzug bei der Gestaltung unserer Gesellschaft auch Anstrengungen unternommen werden müssen, um "der Zeit Leben zu geben".

In dieser Stellungnahme werden zunächst eine Reihe von Schlüsselzahlen und Fakten aufgezeigt, dann die Ursachen für die rückläufige Beschäftigungsquote der älteren Arbeitnehmer analysiert und schließlich Überlegungen zu denkbaren Lösungen angestellt, wobei möglichst ein gemeinschaftsweites Vorgehen entwickelt werden soll und die Praktiken und Erfahrungen einiger EU-Staaten als Anregung dienen sollen.

2. Die Fakten

2.1. Die Verteilung der Lebensarbeitszeit war in den vergangenen zwei Jahrzehnten tiefgreifenden Umwälzungen unterworfen.

2.1.1. Die Jugendlichen treten heute aufgrund der verlängerten Schul- und Ausbildungszeit und der Schwierigkeiten, einen geeigneten Arbeitsplatz zu finden, später ins Erwerbsleben ein(1).

2.1.2. Die Beschäftigungsquote der gesamten Altersgruppe über 55 Jahre ist in Europa und in geringerem Maße in Nordamerika stark zurückgegangen: in der Altersgruppe von 55 bis 64 lag sie 1999 in der Europäischen Union bei 37 % und in den USA bei 55 %(2).

Seit den siebziger Jahren ist sie erheblich und fortlaufend(3) gesunken, mit einer deutlichen Beschleunigung des Rückgangs zwischen 1980 und 1985(4). So fiel sie bei der männlichen Bevölkerung zwischen 1971 und 1999 um 47,4 % in Frankreich, 45,8 % in den Niederlanden, 39 % in Spanien, 38,7 % in Deutschland, 30 % in Irland und über 29 % in Portugal und dem Vereinigten Königreich. Es wäre sicher möglich, von einer Individualisierung der Lebensabschnitte zu sprechen. Aber diese bedeutet nicht, dass dem Einzelnen mehr Wahlmöglichkeiten zur Verfügung stehen. Das frühzeitige Ausscheiden aus dem Erwerbsleben ist in der Regel häufiger erzwungen als auf eine freie Entscheidung zurückzuführen. Die neue Flexibilität am Ende des Arbeitslebens ist vielmehr Ausdruck der angespannten Lage am Arbeitsmarkt und der damit einhergehenden personalpolitischen Strategien der Unternehmen und Behörden(5).

2.2. Das Arbeitsleben verkürzt sich also tendenziell von beiden Seiten her und ist nun hauptsächlich Gruppen mittleren Alters vorbehalten.

2.3. Die Altersgruppe der 50- bis 64-Jährigen ist für die Beschäftigungspolitik von besonderer Bedeutung. Laut den Prognosen von Eurostat wird ihr Anteil an der Gesamtbevölkerung gemeinschaftsweit von 25 % im Jahr 1995 auf 34,4 % im Jahr 2025 steigen. In den skandinavischen Ländern wird dieser Anstieg im Lauf des nächsten Jahrzehnts noch wesentlich stärker sein(6). Der Durchschnitt könnte im Übrigen extremere Situationen auf regionaler Ebene oder in bestimmten Arbeitsmarktgebieten überdecken.

2.4. Diese Entwicklung ist mit Blick auf die verstärkte Überalterung der Bevölkerung in den Mitgliedstaaten vom Beginn des 3. Jahrtausends an besonders besorgniserregend(7).

2.5. Neben dem Problem des finanziellen Gleichgewichts der Rentenversicherungssysteme wirft sie die Frage nach den Arbeitskräften auf, von denen in Zukunft die Produktionsleistung der Staaten abhängen wird. Die Überalterung der Bevölkerung dürfte unvermeidlich zu einer Überalterung und einer gleichzeitigen Verknappung der Arbeitskräfte führen, eine mögliche Einwanderung nicht eingerechnet. Gesamtwirtschaftlich betrachtet wird dadurch Lohndruck - ein Inflationsfaktor - entstehen.

2.5.1. Bereits heute liegt das Durchschnittsalter der Erwerbstätigen in zahlreichen Mitgliedstaaten aufgrund des Rückgangs jüngerer ins Erwerbsleben eintretender Alterskohorten bei 40 Jahren oder wenig darüber(8).

2.6. In Zukunft stellt sich die Frage, ob die Europäische Union, die Mitgliedstaaten und die Sozialpartner mit einer derartig verringerten Anzahl an Arbeitskräften auskommen können; wenn nicht, müssen die Unternehmen überlegen, ob sie die Organisation der Güter- und Dienstleistungsproduktion auf ältere, ständig fortgebildete und zu motivierende Arbeitskräfte abstimmen, auf eingewanderte Arbeitskräfte zurückgreifen oder bestimmte Aktivitäten in Drittstaaten auslagern. Durch Einwanderung oder Verlagerung ließe sich das Problem des Mangels an hochqualifizierten Arbeitskräften jedoch nur teilweise, aber ganz bestimmt nicht von Grund auf lösen. Allerdings ist bei dieser Problematik die erforderliche Steigerung der Kapazitäten der Gesellschaft zu berücksichtigen, einen steigenden Anteil Jugendliche, Frauen und Arbeitslose - vor allem Langzeitarbeitslose - in das Erwerbsleben zu integrieren. Diese verschiedenen Strategien würden einen echten sozialen Dialog erfordern.

3. Die Ursachen

3.1. Das vorzeitige Ausscheiden älterer Arbeitnehmer aus dem Erwerbsleben ist in erster Linie das Ergebnis des Zusammenspiels dreier grundlegender Faktoren: der Unternehmen, der Arbeitnehmer und der gesetzlichen oder tariflichen Bestimmungen.

3.2. Die Unternehmen

3.2.1. Vor dem Hintergrund einer ununterbrochenen, exponentiellen Weiterentwicklung des Produktionsapparates und der Herstellungsprozesse in einer sich permanent wandelnden Wirtschaft und angesichts eines sich ständig verändernden Marktes müssen sich die Unternehmen anpassen, entwickeln, umstrukturieren, um in einem globalisierten Umfeld Fortschritte zu machen. Gleichzeitig müssen sie ein Gleichgewicht zwischen sozialen und wirtschaftlichen Aspekten finden, das allein ihre Dynamik und ihr Wachstum ermöglicht. Folglich benötigen sie Handlungsspielräume und Bewegungsfreiheit.

3.2.2. Diese Handlungsspielräume gewinnen sie dadurch, dass sie die Zahl und Art der Arbeitsplätze, insbesondere der mit älteren Arbeitnehmern besetzten, nach Bedarf anpassen. Dies ist vor allem im Rahmen von "Sozialplänen" infolge von Umstrukturierungen der Fall.

3.2.3. Neben den "Sozialplänen" haben die Unternehmen die Möglichkeit, ältere Arbeitnehmer, die sie als wenig produktiv ansehen und deren Qualifikationen nicht mehr zeitgemäß sind, im Zuge der Verrentung durch jüngere, aber weniger zahlreiche Arbeitskräfte zu ersetzen. Sie erhoffen sich davon eine Verbesserung ihrer Wettbewerbsfähigkeit, während sie gleichzeitig ihre Lohnsumme verringern und ihre Altersstruktur ausgleichen. Selbst wenn sich diese Situation schwer vermeiden lässt, muss festgestellt werden, dass sie auf eine unzulängliche Verwaltung der Humanressourcen und insbesondere auf eine unzureichende Berücksichtigung der Personal- und Qualifikationsbedarfsplanung zurückzuführen ist. Dadurch geht ihnen manchmal Know-how verloren, was die Eingliederung junger Arbeitskräfte erschwert, da die Kapazität zur Weitergabe von Wissen und die Möglichkeiten der Mentorschaft sinken.

Dennoch kann Folgendes nicht außer Acht gelassen werden:

- die Schwierigkeiten einiger Arbeitnehmer, sich an neue, technisch weiterentwickelte Arbeitsprozesse anzupassen und sich entsprechend einzuarbeiten. Diese bedürfen besonderer Aufmerksamkeit, da sie in letzter Konsequenz zur Ausgrenzung führen können;

- die mangelnde Motivation einiger Arbeitnehmer - häufig Arbeitskräfte mit geringem Qualifikationsniveau oder Ungelernte - entweder weil sie sich aufgrund schulischen Versagens unfähig fühlen, oder weil sie wegen ihres baldigen Ausscheiden aus dem Erwerbsleben keine Veranlassung sehen.

3.2.4. In den Unternehmen gibt es heute eine Vielzahl von Arbeitskräften fortgeschrittenen Alters, denen keine berufliche Zukunft mehr zugetraut wird und die die Arbeitgeber nur ungern befördern oder weiterbilden. Paradoxerweise wird die Altersgruppe der 40- bis 60-Jährigen, die Generation des Babybooms, von 2001 an den Hauptanteil der erwerbstätigen Bevölkerung ausmachen.

3.2.5. Gleichzeitig hat die Zunahme der Frühverrentungen die Geringschätzung der älteren Arbeitnehmer auf dem Arbeitsmarkt verstärkt. Die Absenkung der Altersgrenzen zur Erleichterung der Entlassung in den Vorruhestand hatte entscheidende Folgen für diese Arbeitnehmer, da sie die Auffassung der Arbeitgeber über die Altersgrenze, ab der Arbeitnehmer als "zu alt" gelten können, verändert hat. In allen europäischen Staaten häufen sich die Anzeichen für die Diskriminierung älterer Arbeitnehmer bei der Einstellung. Den umfassendsten Nachweis auf EU-Ebene liefern die Studien von Eurobarometer, die anlässlich des Europäischen Jahres älterer Menschen und der Solidargemeinschaft der Generationen durchgeführt wurden: Bei einer groß angelegten Umfrage bejahten vier Fünftel der Befragten die Frage, ob "ältere Arbeitnehmer bei der Einstellung diskriminiert werden"(9).

3.3. Die Arbeitnehmer

3.3.1. Es ist viel über den Zwang diskutiert worden, der auf Arbeitnehmer ausgeübt wird, damit sie ihre Stelle vor Erreichen des gesetzlichen Rentenalters aufgeben, obwohl sie ihre berufliche Tätigkeit gerne weiter ausgeübt hätten. Diesen Fall gibt es, aber es wäre nicht richtig, ihn als einzigen oder auch als Normalfall darzustellen.

3.3.2. Tatsächlich hätten nur vier von zehn Arbeitnehmern ihre berufliche Tätigkeit fortsetzen wollen(10). Der häufig vorhandene Wunsch, auf diesem Weg in einer neuen, attraktiven Form an den Früchten des Wachstums teilzuhaben, der Überdruss an einer teilweise seit mehr als vierzig Jahren ausgeübten, oft undankbaren und manchmal eintönigen und mühseligen Tätigkeit, der sie eine andere Lebensweise anstreben lässt, dürfen nicht übersehen werden. Und oft liegt dem freiwilligen Abschied vom Erwerbsleben das Gefühl zugrunde, schon "genug gegeben" zu haben. Vor diesem Hintergrund wäre es interessant zu wissen, durch welche Veränderungen der Bedingungen dieser Trend umgekehrt werden könnte. Die Kommission könnte hierzu eine Studie in Auftrag geben.

Unter den derzeitigen Bedingungen ist festzustellen, dass das Interesse des Arbeitnehmers und das seines Unternehmens häufig übereinstimmen, oder anders gesagt, dass eine sachliche Allianz gegeben ist, die ihren Ausdruck im Allgemeinen in Tarifabkommen findet, die von den Sozialpartnern auf den verschiedenen Verhandlungsebenen, einschließlich der des Unternehmens und der öffentlichen Einrichtungen, geschlossen werden.

3.3.3. Vom psychologischen Standpunkt aus gesehen fühlt der durch das Vorgehen der Unternehmen beeinflusste ältere oder alternde Arbeitnehmer außerdem unterschwellig, dass er nicht mehr in erster Linie als jemand angesehen wird, der auf die wohlverdiente Rente und Zeit der Ruhe zugeht, sondern als "arbeitsunfähig" oder "vermittlungsunfähig" gilt. Wenn fast die Hälfte der Rentenempfänger im Wege der "Invalidität" vorzeitig aus dem Erwerbsleben ausgeschieden sind, wie das in einigen Staaten der Europäischen Union der Fall war, so entsteht die Tendenz, den Ruhestand nicht mehr als Periode berechtigter Erholung, sondern der Erwerbsunfähigkeit zu begreifen. Eine derartige Auffassung vom Alter führt dadurch, dass die Betroffenen regelrecht abgestempelt werden, zu Verhaltensänderungen, denn sie leistet beim Arbeitnehmer dem Eindruck der Ausgrenzung aus dem Unternehmen wie aus dem Arbeitsmarkt oder sogar aus der ganzen Gesellschaft Vorschub und kann seine tatsächliche Ausgrenzung zur Folge haben.

3.3.4. Zu diesem Eindruck kommt noch etwas, das man als "Generationenschock" oder "Dualismus" der Kulturen, die durch Zeit und Alter getrennt sind, bezeichnen kann.

Die Wirtschaftskrise der achtziger und neunziger Jahre führte in zahlreichen Unternehmen und öffentlichen Einrichtungen zu einem oft erheblichen Einstellungsrückgang oder sogar zu einem Einstellungsstop, wodurch sich die Jahrgangsstärke im mittleren Teil der Alterspyramide verringerte.

Wenn die Einstellungen dank des Wirtschaftsaufschwungs wieder zunehmen, so sind davon hauptsächlich junge Arbeitnehmer betroffen, die in den Augen der Unternehmen für ihre Zukunft und ihre Entwicklung stehen. Dadurch fühlen sich die älteren Arbeitnehmer innerhalb des Unternehmens abgewertet und weniger anerkannt. Zudem können sie mit den neuen Generationen in Konflikt geraten, weil sie den Eindruck haben, dass diese aufgrund eines anderen Verhältnisses zur Arbeit und einer anderen Art, sie auszuführen, aufgrund einer unterschiedlichen Auffassung von Arbeitsorganisation ihre jahrzehntelang gepflegte Arbeitsweise in Frage stellen. Diese Situation kann ihren Wunsch, sich vorzeitig aus dem Berufsleben zurückzuziehen, nur fördern und verstärken.

3.3.5. Andererseits hätten vier von zehn Arbeitnehmern ihre Berufstätigkeit gerne fortgesetzt. Ganz allgemein und ohne dass hier ein Anspruch auf Vollständigkeit erhoben würde, weisen sie eines oder mehrere der folgenden Merkmale auf:

- sie haben ein hohes Qualifikationsniveau, weshalb sie eine interessante oder sogar spannende und dankbare Tätigkeit ausüben, die dadurch manchmal sogar zu einem richtigen "Hobby" wird. Ihr Beruf ist gleichzeitig ihr Steckenpferd und ihr Lebensinhalt (Forscher, Ingenieure, leitende Techniker...). Sie sehen den Ausstieg aus dem Berufsleben als einen nicht zu bewältigenden Bruch an;

- sie bekleiden einen hohen Posten in der Unternehmenshierarchie, mit dem sie ihre gesellschaftliche Position verbinden, die sie wahren möchten;

- sie haben sich nicht auf den "Müßiggang" vorbereitet, und der Bruch mit dem Berufsleben gibt ihnen das Gefühl, nicht mehr zu existieren und vor einem Beschäftigungsvakuum zu stehen, das sie nicht ausfuellen können;

- sie haben hohe Kosten für den Familienunterhalt (unterhaltsberechtigte Kinder oder Verwandte in aufsteigender Linie, noch zu tilgende Darlehen, Belastungen im Zusammenhang mit einer Scheidung...) und können sich selbst eine geringe Einkommensminderung nicht leisten;

- sie haben noch nicht ihre vollen Rentenansprüche erworben;

- ...

3.4. Die gesetzlichen und tariflichen Bestimmungen

3.4.1. In den meisten Untersuchungen über die Verkürzung des Erwerbslebens wurden grob gesagt zwei verschiedene Schwerpunkte gesetzt.

3.4.1.1. In einigen wurden die Rolle des Sozialschutzes und insbesondere der öffentlichen und privaten Rentenversicherungssysteme sowie der Mechanismen zur Gewährleistung eines Ersatzeinkommens im Falle der Arbeitslosigkeit oder der vorzeitigen Aufgabe der Berufstätigkeit hervorgehoben. Es wurde gezeigt, dass diese Systeme Anreize bzw. Hemmnisse enthalten, ab einem bestimmten Alter noch zu arbeiten, und dass das Verhalten des Einzelnen bezüglich des Vorruhestands von diesem Gesichtspunkt aus zu verstehen ist(11).

3.4.1.2. In anderen Arbeiten wurden die ausschlaggebende Rolle des Arbeitsmarktes und das Verhalten der Unternehmen als Erklärung für die Frühverrentungspraxis angeführt(12).

3.4.2. Auch wenn diese beiden Ansätze Teil der Analyse sein müssen, so wäre es falsch, sie einander gegenüberzustellen oder schwarzweißmalerisch zu suggerieren, dass sie einander ausschlössen, denn sie sind ganz im Gegenteil eng miteinander verknüpft.

Der Sozialschutz bzw. seine Ersatzformen, seien sie gesetzlich festgelegt oder tariflich vereinbart, liefern dem Arbeitsmarkt nur die Mittel, um die durch Langzeitarbeitslosigkeit und Ausgrenzung entstehenden sozialen Kosten aufzufangen. Mit anderen Worten: der Vorruhestand wurde als Instrument einer "Beschäftigungspolitik" oder genauer gesagt als Instrument einer Politik zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit genutzt. In vielen Staaten lässt sich feststellen, dass diese Instrumente von den Unternehmen für das Personalmanagement verwandt und von den Arbeitnehmern als eine soziale Errungenschaft und ein wohlerworbenes Recht angesehen werden.

4. Lösungsansatz

4.1. Die Wiederherstellung eines vernünftigen Gleichgewichts zwischen Erwerbstätigen und Nichterwerbstätigen, die Aufrechterhaltung einer angesichts der Bevölkerungsprognosen für die Europäische Union optimalen Zahl an Arbeitskräften hängt teilweise von der Erhöhung der Beschäftigungsquote der Arbeitnehmer über 55 ab. Dies muss selbstverständlich im Rahmen des wünschenswerten Gleichgewichts zwischen Arbeit und Ruhestand, Freizeit und Arbeit erreicht werden, das zu den Werten des europäischen Sozialmodells zählt.

4.2. Ein solcher Richtungswechsel muss im Wege einer sowohl auf Männer als auch auf Frauen ausgerichteten Politik zur Erhaltung der Beschäftigungsfähigkeit während des gesamten Erwerbslebens und der Neuqualifizierung der Arbeitnehmer über 40 mittelfristig geplant werden. Es ist in der Tat schwer, in diesem Bereich an ein spontan harmonisches Szenarium zu glauben, nach dem der Umschwung auf dem Arbeitsmarkt ausreichen würde, damit die Unternehmen ihre älteren Arbeitnehmer halten und beschließen, das Motto "aus alt mach neu" anzuwenden.

4.2.1. Neben den konkreten Maßnahmen erscheint es grundlegend, alles zu unternehmen, um die Mentalität der Unternehmer wie der Arbeitnehmer zu ändern und sie zu sensibilisieren. Arbeiten über das Alter von 55 Jahren hinaus muss als aufwertend empfunden werden, und die Unternehmen und öffentlichen Einrichtungen müssen sich der Vorteile, die ihnen ältere Arbeitnehmer bieten können (Erfahrungsschatz, Know-how, Weitergabe von Wissen usw.), bewusst sein.

4.2.2. Zu diesem Zweck schlägt der Ausschuss der Kommission vor, gemeinsam mit den Mitgliedstaaten eine breit angelegte Informations- und Aufklärungskampagne zu starten, um zu einem positiven Bild von der Rolle älterer Arbeitnehmer in den Unternehmen und öffentlichen Einrichtungen beizutragen.

An ihrem Engagement im Verbandswesen, in den NRO und im gesellschaftlichen Leben nach der Frühverrentung lassen sich ihre Ressourcen an Dynamik, Innovation und Effizienz konkret messen.

4.3. Es ist ausgesprochen erhellend und nutzbringend, aus den Praktiken und Erfahrungen der Mitgliedstaaten die entsprechenden Lehren ziehen zu können. So war die Förderung der Beschäftigungsquote der älteren Arbeitnehmer Gegenstand mehrerer Initiativen der Regierungen und/oder Sozialpartner insbesondere in Österreich, Belgien, Finnland, den Niederlanden, Schweden und Irland.

Eine Untersuchung der Europäischen Stiftung für die Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen ermöglichte es außerdem, eine ganze Reihe interessanter Beispiele aus deutschen, belgischen, britischen, französischen, griechischen, italienischen und niederländischen Unternehmen zu registrieren(13).

Aus diesen unterschiedlichen Analysen konnte der Ausschuss folgende Schlüsse ziehen:

4.3.1. Mentalität und Verhaltensweisen müssen sich ändern. Es genügt also nicht, Altersbegrenzungen in Stellenangeboten zu verbieten, wenn die Einstellungspolitik sich nicht entsprechend ändert. Diese Mentalitätsänderung darf nicht Sache einer einzelnen Gruppe sein, sondern es müssen sich sowohl die Behörden als auch die Arbeitgeber und Arbeitnehmer angesprochen fühlen, damit sie sich in der gesamten Gesellschaft verbreitet.

4.3.2. Es reicht nicht aus, eine Politik für die Altersgruppen ab 45 oder 50 Jahren zu verfolgen. Wie der Conseil supérieur de l'emploi (Oberster Rat für Beschäftigung) in Belgien feststellte: "Eine Politik zur Lösung der Probleme älterer Arbeitnehmer greift zu spät, wenn sie nur auf diese Personengruppe abgestellt ist. Daraus ergibt sich die Notwendigkeit einer Personalpolitik, die das Alter vom Eintritt des Arbeitnehmers ins Erwerbsleben an berücksichtigt". Zu diesem Zweck sind eine konsequente Personal- und Qualifikationsbedarfsplanung und - allgemeiner gesprochen - eine gute Personalpolitik unabdingbar.

4.3.3. Wie die Untersuchung der Dubliner Stiftung zeigt, sind bei einer Altersgruppenpolitik fünf Hauptaspekte zu beachten:

- Einstellung bei und Ausscheiden aus dem Unternehmen;

- Ausbildung, Fortbildung und Beförderung;

- flexible Arbeitsorganisation;

- Ergonomie und Festlegung der Aufgaben;

- Verhaltensänderungen innerhalb des Unternehmens.

4.3.4. Bei seinen Arbeiten fielen dem Ausschuss besonders folgende Initiativen auf:

- das Tarifabkommen in Belgien, das zusätzliche Anstrengungen bei der Berufsausbildung vorsieht, wobei Gruppen mit geringer Beschäftigungsfähigkeit besondere Aufmerksamkeit zuteil werden soll:

- die Förderung von auf bestimmte Zielgruppen zugeschnittenen Bildungsmaßnahmen durch die öffentliche Hand mittels zusätzlicher Steueranreize wie dem in den Niederlanden bereits eingeführten und von den österreichischen Sozialpartnern vorgeschlagenen Steuerfreibetrag für Ausbildung;

- ältere Arbeitnehmer, die mit der Ausbildung ihrer jüngeren Kollegen und/oder der Mentorschaft von Auszubildenden betraut sind;

- Teilzeitarbeitsmodell, flexible Laufbahnunterbrechung, schrittweiser Eintritt in den Ruhestand (Deutschland, Finnland, Belgien und Frankreich);

- die Möglichkeit, zwischen einer Arbeitszeitverkürzung und einer Lohn- bzw. Gehaltserhöhung zu wählen (bestimmte Sektorvereinbarungen in Schweden);

- Senkung der Arbeitgeberbeiträge für ältere Arbeitnehmer oder bei der Einstellung eines älteren Arbeitssuchenden;

- die Möglichkeit der Arbeitnehmer, ein "Fortbildungskonto" zu eröffnen, bei dem für die eingezahlten Summen eine Steuerermäßigung gewährt wird. Diese Spargelder, zu denen der Arbeitgeber einen Betrag in gleicher Höhe beisteuert, geben dem Arbeitnehmer die Möglichkeit, ohne Einkommenseinbußen einen längeren Bildungsurlaub zum Erwerb einer weiterführenden Ausbildung zu nehmen. (Schweden)

4.3.5. Im Verlauf seiner Arbeiten fragte sich der Ausschuss nach den Auswirkungen der Höhe sowie des häufig bereits von vornherein festgelegten Anstiegs der Gehälter älterer Arbeitnehmer auf die Gefährdung ihrer Arbeitsplätze (vgl. 3.2.3). Üblicherweise erhält nämlich ein älterer Arbeitnehmer bei gleicher Befähigung ein höheres Arbeitsentgelt als sein jüngerer Kollege (Dienstalterszulage, altersbedingte Beförderungen usw.). Ob es um Weiterbeschäftigung oder Einstellung geht, scheint dieser Faktor in vielen Mitgliedstaaten zur Gefährdung beizutragen. Noch hat der Ausschuss zu dieser Frage keine festen Standpunkte bezogen oder konkrete Grundvorstellungen entwickelt und sich auch noch nicht eingehend mit dem Problem auseinandergesetzt; er ist gleichwohl der Auffassung, dass diese Frage - so problematisch und heikel sie auch sein mag - nicht vernachlässigt oder vom Tisch gewischt werden darf. Im Zuge seiner Überlegungen schlägt er eine Abwägung der Vor- und Nachteile einer mittel- bis langfristigen Änderung des tariflichen Lohn- und Gehaltssystems in dem Sinne vor, dass auf einen beschleunigten Anstieg der Löhne und Gehälter zu Beginn des Berufslebens ein geringer Anstieg gegen Ende folgt. Im Mittelpunkt dieser Abwägung stehen zwar die älteren Arbeitnehmer, aber es versteht sich von selbst, dass negative Auswirkungen auf die Gesamtheit oder einen Teil der Grundparameter einer gerechten Lohn- und Laufbahnpolitik nicht hingenommen werden könnten.

4.3.6. Besonders in Bezug auf die Frauen ist zu betonen, dass viele von ihnen aufgrund der unzureichenden lokalen Dienstleistungen, vor allem im Bereich der Pflegedienste und der Betreuungseinrichtungen für Kleinkinder, ihre Beschäftigung zwischen 50 und 60 Jahren aufgeben.

4.4. In den meisten Staaten erweist sich die Frage, was künftig aus den Vorruhestandsregelungen werden soll, als besonders schwer zu beantworten.

Indes wird in zahlreichen Studien das Erfordernis hervorgehoben, das Vorruhestandsalter heraufzusetzen. Dieser Debatte ist offensichtlich nicht auszuweichen. Sobald sie unvermeidlich ist, muss sie nach Ansicht des Ausschusses in einem weiteren Zusammenhang gesehen werden. So unterstrich der Ausschuss in seiner Stellungnahme zur Strategie zur Modernisierung des Sozialschutzes: "Es wäre aus sozialen und wirtschaftlichen Gründen sinnvoll, an Stelle von Vorruhestandsregelungen eine Politik des flexiblen Ruhestands zu konzipieren und frühzeitig durch lebenslanges Lernen Umschulungsmöglichkeiten und die Ermittlung neuer Beschäftigungsformen zu fördern"(14).

Nach Ansicht des Ausschusses sollten zwei Fälle der Frühverrentung aufmerksam und mit Bedacht betrachtet werden:

- Die Frühverrentung im Rahmen tiefgreifender Umstrukturierungen, da ein "junger" Rentner besser ist als ein Langzeitarbeitsloser ohne Wiedereinstellungsperspektiven;

- die teilweise oder vollständige Frühverrentung mit entsprechenden Einstellungen Arbeitsuchender, da auch hier ein Rentner besser ist als ein Arbeitsloser ohne Aussicht auf Eingliederung ins Erwerbsleben.

Zwar erfordern es die Bevölkerungsentwicklung und der prognostizierte Rückgang der verfügbaren Arbeitskräfte, dass Vorkehrungen getroffen werden, aber dabei darf nicht der Teufel mit dem Beelzebub ausgetrieben, d. h. die Ausgrenzung verstärkt und somit der soziale Zusammenhalt geschwächt werden.

4.5. Im Übrigen stellt sich die Frage nach dem besten Instrument für eine wirksame Politik in diesem Bereich, mit der mittelfristig Ergebnisse erzielt werden können.

4.5.1. Da die Lage der Unternehmen - ebenso wie die Realität in den einzelnen Mitgliedstaaten - unterschiedlich ist, hängt jegliche effiziente Lösung in erster Linie von einer genauen Kenntnis der Realitäten und einer Umsetzung möglichst nahe vor Ort ab.

4.5.1.1. Unter diesem Gesichtspunkt und unabhängig von Vorgehensweise und Instrument auf EU-Ebene sind die Anhörung und die Berücksichtigung der Auffassung der Sozialpartner von entscheidender Bedeutung. Nur so können die getroffenen Entscheidungen wirksam umgesetzt werden.

4.5.2. Nach Ansicht des Ausschusses stehen vier Instrumente verschiedener Reichweite zur Verfügung, die mit unterschiedlichem Wirkungsgrad zu einer Dynamik auf europäischer Ebene beitragen können:

- der Dialog der europäischen Sozialpartner;

- eine auf dieses Problem zugeschnittene detaillierte und nachdrückliche "Beschäftigungsleitlinie";

- ein "freiwilliger Verhaltenskodex";

- eine Richtlinie.

4.5.2.1. Die europäischen Sozialpartner könnten von sich aus oder auf Ersuchen der Kommission einen sozialen Dialog zu diesem Thema aufnehmen, der auf einen Austausch, eine Stellungnahme, Empfehlungen oder jede andere ihnen nützlich erscheinende Form von Schlussfolgerungen hinausliefe. Das Ergebnis dieses sozialen Dialogs, das - falls erforderlich - weiter ausgearbeitet würde, könnte zum Beispiel zu einem "freiwilligen Verhaltenskodex" führen, vor allem aber zum Inhalt der detaillierten und nachdrücklichen Beschäftigungsleitlinien beitragen, die der Ausschuss für das geeignetste Instrument hält. Diese Vorgehensweise hätte den Vorteil, zu Zielsetzungen und Maßnahmen zu führen, die die Synthese, den gemeinsamen Nenner der Positionen der Hauptakteure darstellen würden, die für die Umsetzung auf Unternehmensebene zuständig wären. Zudem können diese am besten abschätzen, ob die beschlossenen Zielsetzungen umsetzbar sind.

4.5.2.2. Eine detaillierte und nachdrückliche "Beschäftigungsleitlinie" böte den Vorteil einer differenzierten Umsetzung, da die Verantwortung hierfür innerhalb eines gemeinsamen Rahmens den Mitgliedstaaten zukäme. Allerdings müsste eine solche Vorgehensweise den Sozialpartnern einen großen Handlungsspielraum lassen, um effizient zu sein. Ganz allgemein müssten sie auf jeden Fall in die Festlegung und Umsetzung des nationalen Aktionsplanes zur Beschäftigung älterer Arbeitnehmer einbezogen werden.

4.5.2.3. Ein auf EU-Ebene vereinbarter "freiwilliger Verhaltenskodex" auf der Grundlage bewährter Verfahrensweisen würde es den Unternehmen ermöglichen, flexibel und entsprechend den Gegebenheiten das gemeinsame Ziel anzustreben.

4.5.2.4. Eine Richtlinie auf Initiative und unter der alleinigen Verantwortung der Kommission erscheint dem Ausschuss nicht als das beste Instrument. Diese könnte, selbst wenn es nur um die Festlegung eines Rahmens ginge, als "Nullachtfünfzehn"-Lösung für eine komplexe Situation angesehen werden, bei der vor allem die mit der Umsetzung beauftragten Akteuren zu wenig einbezogen werden.

4.6. Unabhängig vom gewählten Instrument wünscht der Ausschuss, dass die Kommission prüft, in welchem Maß der ESF zur Finanzierung der zu ergreifenden Maßnahmen beitragen kann(15).

5. Schlussfolgerungen

5.1. Der Ausschuss begrüßt den Beschluss des Europäischen Rates von Lissabon, die Beschäftigungsquote "bis 2010 möglichst nah an 70 % heranzuführen".

5.2. In Erwägung:

- der demographischen Probleme, die sich der Europäischen Union mittelfristig stellen werden;

- der derzeitigen Beschäftigungsquote der Altersgruppe von 55 bis 64 Jahren sowie des stetigen und weltweiten Rückgangs dieser Quote;

- der konstanten Zunahme dieser Altersgruppe in absoluten und relativen Zahlen gegenüber den anderen Altersgruppen;

- des derzeitigen Verhaltens der Unternehmen und der Arbeitnehmer sowie der gesetzlichen und tariflichen Bestimmungen in den Mitgliedstaaten;

ist der Beschluss des Rates nach Ansicht des Ausschusses nur zu verwirklichen, wenn die Europäische Union, die Mitgliedstaaten und die Sozialpartner Maßnahmen zur Förderung der Beschäftigungsquote älterer Arbeitnehmer treffen;

wäre ein Misserfolg in diesem Punkt besorgniserregend, da der daraus resultierende Rückgang der Arbeitskräfte das Wachstum bremsen würde, was Auswirkungen auf die Beschäftigung und die Kaufkraft hätte, die der jetzigen und künftigen Rentner eingeschlossen.

5.3. In erster Linie ist es wichtig, die Mentalität der Unternehmen wie der Arbeitnehmer zu ändern und diese zu sensibilisieren. Arbeiten über das Alter von 55 Jahren hinaus muss vom Arbeitnehmer als aufwertend und von den Unternehmen als nutzbringend empfunden werden. Ohne diese gemeinsame Sensibilisierung können die zu ergreifenden konkreten Maßnahmen nicht ihre volle Wirkung entfalten.

Zu diesem Zweck schlägt der Ausschuss der Kommission vor, gemeinsam mit den Mitgliedstaaten eine Kampagne zur Sensibilisierung, Information und Aufklärung der wichtigsten Akteure der Gesellschaft ganz allgemein zu starten, um zu einem positiven Bild von der Rolle älterer Arbeitnehmer in den Unternehmen und öffentlichen Einrichtungen beizutragen.

5.4. Unter Ziffer 4 der vorliegenden Initiativstellungnahme unterbreitet der Ausschuss eine Reihe konkreter Vorschläge, die entweder auf vorbildliche - gesetzliche oder vertragliche - Verfahrensweisen aus den Mitgliedstaaten oder seine eigenen Überlegungen und Fragestellungen zurückgehen, oder aber den in seinen Augen zentralen Teil der von der Dubliner Stiftung ausgearbeiteten Bestimmungen wiedergeben.

Diese Vorschläge sollen als bereichender Ansatz für die Debatte dienen und so einen Beitrag zu den Leitlinien und Entscheidungen leisten, die die Sozialpartner, der Rat und die Mitgliedstaaten festlegen bzw. treffen müssen.

5.5. Auf Ebene der Europäischen Union erscheint dem Ausschuss eine Richtlinie nicht als das beste Instrument.

Er regt an, dass die europäischen Sozialpartner von sich aus oder auf Ersuchen der Kommission einen sozialen Dialog zu diesem Thema aufnehmen, der auf einen Austausch, eine Stellungnahme, Empfehlungen oder jede andere ihnen nützlich erscheinende Form von Schlussfolgerungen hinausliefe. Das Ergebnis dieses sozialen Dialogs, das - falls erforderlich - weiter ausgearbeitet würde, könnte zum Beispiel zu einem "freiwilligen Verhaltenskodex" führen, vor allem aber zum Inhalt der detaillierten und nachdrücklichen Beschäftigungsleitlinien beitragen, die der Ausschuss in diesem Bereich für das geeignetste Instrument hält.

Brüssel, den 19. Oktober 2000.

Der Präsident

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Göke Frerichs

(1) Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zum Thema "Jugendarbeitslosigkeit", ABl. C 18 vom 22.1.1996.

(2) Beitrag der Europäischen Kommission zum Ministerrat "Soziales" von Lissabon. Quelle: Eurostat.

(3) Vgl. Schaubilder 1, 2, 2a und 2b.

(4) Vgl. Schaubild 3.

(5) Guillemard 1986; Casey/Laczko 1989.

(6) Vgl. Schaubild 4.

(7) "Demographische Lage und Perspektiven der Europäischen Union".

(8) Anne-Marie Guillemard: "Salariés vieillissants et marché du travail" (Ältere Arbeitnehmer und der Arbeitsmarkt) in Rapport de l'Observatoire européen des politiques de vieillesse et de retraite, GD V, Brüssel, Januar 1993 und von derselben Autorin: "Vers un nouveau contrat entre générations pour les retraites" (Hin zu einem neuen Generationenvertrag für die Renten). Anne-Marie Guillemard ist Soziologin, Dozentin an der Universität Paris-V-Sorbonne und Mitglied des Institut universitaire de France.

(9) Europäische Stiftung für die Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen: "Die Bekämpfung der Altersgrenzen auf dem Arbeitsmarkt", S. 23.

(10) Vgl. "Age and Attitudes - Main Results from a Eurobarometer Survey" - Europäische Kommission, 1993.

(11) Quinn et al., 1990; Quinn/Burkhauser, 1990.

(12) Standing, 1986; Sorensen, 1989.

(13) Europäische Stiftung für die Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen: "Die Bekämpfung der Altersgrenzen auf dem Arbeitsmarkt".

(14) ABl. C 117 vom 26.4.2000.

(15) Europäische Stiftung für die Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen: "Die Bekämpfung der Altersgrenzen auf dem Arbeitsmarkt".

ANHANG

zur Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Schaubild 1 - Erwerbsquote der männlichen Bevölkerung (Altersgruppe von 55 bis 64 jahren) 1986(1) und 1997

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Schaubild 2 - Erwerbsquoten der männlichen Bevölkerung (Altersgruppe von 55 bis 64 Jahren)(a) in 12 staaten: 1971-1997

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Anmerkungen:

a) Querschnittsdaten über Frauen sind schwer zu interpretieren. Im Großen und Ganzen deuten sie für den gesamten Zeitraum auf stabile oder leicht ansteigende Quoten hin. Aber hinter diesem Gesamtergebnis verbergen sich zwei gegenläufige Entwicklungen: der massive Eintritt von Frauen in das Erwerbsleben, der je nach Staat zu unterschiedlichen Zeitpunkten einsetzte, und ihr frühes Ausscheiden. Wenn Kohortenanalysen möglich waren, konnten diese Entwicklungen getrennt betrachtet werden. Die Analysen zeigten, dass die Frauen ebenso wie die Männer früh aus dem Erwerbsleben ausscheiden mussten, dass aber diese Entwicklung durch ihren massiven Eintritt ins Erwerbsleben überdeckt wurde.

b) Deutschland nach der Vereinigung von 1991 an.

Quelle:

OECD-Daten plus eigene Berechnungen.

Schaubild 2a - Beschäftigungsquote der Männer über 55 Jahre nach Altersgruppen in zwölf Mitgliedstaaten der Europäischen Union

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Quelle:

Guillemard 1993, Tabelle 3,2, Studie Eurostat zu den Arbeitskräften 1992(1994); Tabelle 6, Studie Eurostat zu den Arbeitskräften, nicht veröffentlicht, Eurostat.

Schaubild 2b - Beschäftigungsquote der Frauen über 50 Jahre nach Altersgruppen in zwölf Mitgliedstaaten der Europäischen Union

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Quelle:

Guillemard 1993, Tabelle 3,2, Studie Eurostat zu den Arbeitskräften 1992(1994); Tabelle 6, Studie Eurostat zu den Arbeitskräften, nicht veröffentlicht, Eurostat.

Schaubild 3 - Vergleich der Entwicklung der Erwerbsquoten der Männer 55-64 jahre

(1970-1990)

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Quelle:

OEDD, Studien zur Erwerbsbevölkerung (1992).

Schaubild 4 - Altersgruppe von 50 bis 64 jahren in % der Bevölkerung

1995-2025

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Quelle:

Eurostat, Bevölkerungsprognosen 1997 (Basisszenario).

(1) Quelle:

Eurostat "Studie zur erwerbstätigen Bevölkerung", ausgenommen Österreich, Schweden und Finnland.

Die Daten zum ersten Bezugsjahr für diese drei Mitgliedstaaten stammen aus nationalen Studien und beziehen sich auf 1985.