Im Rahmen des Instruments für die Unterstützung in Notfällen in der EU wurden mehr als 430 Mio. EUR vergeben, um Griechenland bei der Bewältigung des Flüchtlingszustroms zu unterstützen. Dieses Programm wurde im Jahr 2016 geschaffen, um auf außergewöhnliche Krisen oder Katastrophen in EU-Mitgliedstaaten reagieren zu können, die massive humanitäre Folgen nach sich ziehen, und wurde für einen Zeitraum von drei Jahren aktiviert, um konkret auf die humanitären Bedürfnisse von Flüchtlingen in der EU reagieren zu können.

Durch ein abgestimmtes Vorgehen aller Akteure – der Mitgliedstaaten, Drittländer, der Agenturen und Organe der EU – im Nachgang zum von der Kommission im Oktober 2015 einberufenen Spitzentreffen wurden ungeregelte Einreisen durch koordinierte Maßnahmen entlang der westlichen Balkanroute ersetzt. Ungarn, Slowenien, Kroatien und Griechenland sowie Serbien erhielten im Rahmen des Katastrophenschutzverfahrens der Union Unterstützung. Zudem wurde für Flüchtlinge und Migranten in den Westbalkan-Ländern humanitäre Hilfe der EU im Umfang von fast 23 Mio. EUR zugewiesen. Seit dem massiven Anstieg der Ankünfte im Sommer 2015 wurden 78 Mio. EUR an Heranführungshilfe (IPA) für den Westbalkan bereitgestellt, um die dortigen Länder bei der Steuerung der Migrationsströme an den Grenzen und der Verbesserung der Aufnahmekapazität für Migranten und Flüchtlinge zu unterstützen.

Der folgende Abschnitt enthält eine Bilanz der in den vergangenen beiden Jahren umgesetzten wichtigsten Maßnahmen. In die Bewertung sind die Beiträge von zahlreichen Interessenträgern und EU-Organen eingeflossen. Damit reagierten diese auf eine von der Kommission gestartete Konsultation zur Überprüfung der bisher erzielten Fortschritte bei der Umsetzung der Europäischen Migrationsagenda.

In der Europäischen Migrationsagenda wurden Sofortmaßnahmen vorgeschlagen, um die Krise des Jahres 2015 zu bewältigen, darunter auch Maßnahmen, die die ordnungsgemäße und vollständige Anwendung der bestehenden EU-Vorschriften sicherstellen sollten. Zudem wurde in der Agenda ein umfassendes Konzept zu allen Aspekten von Migration dargelegt. Es basiert auf vier Bereichen: 1) der irregulären Migration, 2) dem Grenzmanagement, 3) der Asylpolitik und 4) der legalen Migration als Schlüssel zu einer wirksamen und zukunftsfähigen EU-Migrationspolitik. In der Migrationsagenda sind eine Reihe wichtiger Maßnahmen für jeden dieser Bereiche festgelegt.

Diese Mitteilung dient als Halbzeitüberprüfung des bei der Umsetzung der Europäischen Migrationsagenda bisher Erreichten. Zudem werden darin neue Initiativen der Kommission in wichtigen Bereichen vorgestellt, und es wird aufgezeigt, wo in den kommenden Monaten weitere Anstrengungen nötig sind.

Seither haben unsere nachhaltigen Anstrengungen, wieder Ordnung in das Migrationssystem zu bringen, konkrete Ergebnisse gezeitigt. Durch die kontinuierliche Umsetzung der Erklärung EU-Türkei und des Partnerschaftsrahmens sowie die gemeinsamen Maßnahmen mit Blick auf die zentrale Mittelmeerroute wurde die Zahl der irregulär eingereisten Menschen erheblich gesenkt. Das Außengrenzenmanagement der EU hat beachtliche Fortschritte gemacht, Hotspots zur Registrierung und Abnahme der Fingerabdrücke aller Migranten bei ihrer Ankunft wurden eingerichtet und einseitige Maßnahmen der Mitgliedstaaten von einem koordinierten europäischen Vorgehen abgelöst. Eine geordnete Steuerung der Migrantenströme wurde durch einen solidarischen Ansatz, der auch Umsiedlungsmechanismen beinhaltet, angestrebt. Dem Thema Migration wird in den Beziehungen der EU zu ihren wichtigsten Partnern eine neue Priorität eingeräumt. Zugleich bekennt sich die EU zu ihrer globalen Verantwortung, einem bedeutenden Anteil der Flüchtlinge weltweit Asyl zu gewähren. Allein im vergangenen Jahr hat die EU mehr als 720 000 Flüchtlingen Asyl gewährt oder sie neu angesiedelt – drei Mal mehr als die Vereinigten Staaten, Kanada und Australien zusammen.

Im Verlauf der Krise hat die EU unermüdlich an einer raschen, koordinierten und wirksamen europäischen Reaktion gearbeitet. Am 20. April 2015 präsentierte die Kommission ihren „Zehn-Punkte-Aktionsplan zur Migration“. Die Außen- und Innenminister unterstützten diesen Plan, und er wurde vom Europäischen Rat umgehend befürwortet . Im Mai 2015 legte die Kommission eine umfassende Europäische Migrationsagenda vor, um sowohl die akuten Herausforderungen als auch die strukturellen Schwächen der bestehenden EU-Migrations- und Asylpolitik anzugehen.

In den vergangenen beiden Jahren sind die Europäerinnen und Europäer Zeugen des stärksten Zustroms von Flüchtlingen und Migranten seit Ende des Zweiten Weltkrieges geworden. Die Syrien-Krise hat einen großen Anteil an diesen Rekordzahlen, aber auch Konflikte, Instabilität und Armut in vielen anderen Teilen der Welt. Die Systeme zur Steuerung von Migration und Asyl und das Grenzmanagement gerieten unter massiven Druck. Die Union und ihre Mitgliedstaaten waren nicht ausreichend vorbereitet, um wirksam zu reagieren. Das Ausmaß der Krise hatte massive Auswirkungen auf die gesamte EU. Die Unversehrtheit sowohl des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems als auch des Schengen-Raums mit freiem Personenverkehr für europäische Bürger standen in Frage.

Die Erklärung EU-Türkei vom 18. März 2016, die auf dem von beiden Seiten am 29. November 2015 vereinbarten gemeinsamen Aktionsplan zur Migration basierte, spielte eine entscheidende Rolle, als es darum ging, dem unkontrollierten Zustrom von Migranten und der daraus resultierenden dramatischen humanitären Krise Einhalt zu gebieten. Schon in den ersten Wochen nach ihrem Inkrafttreten führte die Erklärung zu einem starken Rückgang der irregulären Ankünfte, und es gab weniger Tote. Zugleich wurde auf legalem Weg eine Neuansiedlung ermöglicht und damit Schutzbedürftigen eine echte Chance gegeben. Diese gemeinsame Anstrengung der EU und der Türkei hat jenen, die Anspruch auf internationalen Schutz haben, eine Alternative zu gefährlichen Migrationswegen durch organisierte, sichere und legale Wege nach Europa eröffnet. Zugleich wurde im Einklang mit europäischem und internationalem Recht die Rückkehr vereinfacht – auch wenn hier weitere Bemühungen vonnöten sind.

Als Teil dieser Bemühungen hat sich die EU-Fazilität für Flüchtlinge in der Türkei mit einem Gesamtvolumen von 3 Mrd. EUR für die Jahre 2016 und 2017 als das richtige Instrument für praktische Unterstützung – von humanitärer Hilfe und Bildung bis hin zu Migrationssteuerung, Gesundheitsfürsorge, kommunaler Infrastruktur und sozio-ökonomischer Hilfe für Flüchtlinge und Aufnahmegemeinschaften in der Türkei – erwiesen. Bislang wurden von den 3 Mrd. EUR für 2016-2017 bereits mehr als die Hälfte (1,66 Mrd. EUR) vergeben. Die Bemühungen, auch die Restsumme bis Ende 2017 zu vergeben, laufen weiter. Die vollständige und nachhaltige Umsetzung der Erklärung EU-Türkei erfordert anhaltende Anstrengungen und die politische Entschlossenheit aller Seiten. In der Erklärung EU-Türkei heißt es, dass „sobald diese Mittel nahezu vollständig ausgeschöpft sind, … die EU – sofern die vorgenannten Verpflichtungen erfüllt worden sind – zusätzliche Mittel für die Fazilität in Höhe von weiteren 3 Milliarden Euro bis Ende 2018 mobilisieren [wird]“. Die Lage auf den griechischen Inseln erfordert zudem dringend massive zusätzliche Anstrengungen der griechischen Behörden, der EU-Agenturen und der Mitgliedstaaten, wozu auch eine Beschleunigung der Rückführungen in völligem Einklang mit EU-Recht und internationalen Vorschriften in die Türkei gehört. Das aktuelle Tempo und die derzeitigen Zusagen der Mitgliedstaaten in Bezug auf die Neuansiedlung syrischer Flüchtlinge aus der Türkei nach Europa sollten beibehalten und fortgesetzt werden. Jetzt ist zudem der Zeitpunkt gekommen, die Regelung über die freiwillige Aufnahme aus humanitären Gründen (weitere Einzelheiten dazu in Abschnitt 3.2) in Gang zu setzten.

Im Zentrum der beständigen Hilfe der EU in der Syrien-Krise stehen die Programme für humanitäre Hilfe der EU und der Regionale Treuhandfonds der EU als Reaktion auf die Syrien-Krise, durch die seit Beginn der Krise notleidende Menschen in Syrien sowie mehr als 2,5 Millionen syrische Flüchtlinge und ihre Aufnahmegemeinschaften in Ägypten, Irak, Jordanien, Libanon, der Türkei und den Ländern des Westbalkans unterstützt wurden.

Darüber hinaus hat die EU die verfügbaren Finanzmittel im Rahmen des Asyl-, Migrations- und Integrationsfonds (AMIF), des Fonds für die innere Sicherheit (ISF) und für die einschlägigen EU-Agenturen zur Unterstützung der Mitgliedstaaten bei deren Bemühungen um Migrationssteuerung und Grenzmanagement um 70 % aufgestockt. Das hat zur Unterstützung von 814 000 Asylbewerbern in der EU beigetragen, die Integration von 1,915 Millionen Drittstaatsangehörigen gefördert und die Rückkehr von 83 500 Menschen erleichtert. Bis heute wurden insgesamt 2,2 Mrd. EUR aus dem AMIF und dem ISF ausgezahlt, um das Vorgehen in den Mitgliedstaaten in verschiedenen Bereichen im Zusammenhang mit Migration, Grenzschutz und Sicherheit sowohl in Notsituationen als auch mit langfristiger Perspektive zu unterstützen. Auch über andere EU-Programme wurde ein Beitrag geleistet. Durch das Gesundheitsprogramm wurden die Mitgliedstaaten im Zeitraum 2015-2017 beispielsweise mit 19,2 Mio. EUR, unter anderem für Schulungen von medizinischem Fachpersonal, unterstützt.

Der Druck auf die Asylsysteme Griechenlands und Italiens wurde durch den ersten groß angelegten von der EU koordinierten Einsatz zur Umsiedlung von Asylbewerbern in andere Mitgliedstaaten gemildert. Nach einer langsamen Anfangsphase ist die Zahl der durch die Regelungen umgesiedelten Menschen konstant gestiegen – was zeigt, dass Solidarität in der Praxis funktionieren kann. Bis zum 20. September 2017 wurden mehr als 28 500 Menschen umgesiedelt, was etwa 90 % der Personen entspricht, für die Umsiedlungsersuchen übermittelt wurden. Auch die im Juli 2015 gestartete erste EU-weite Neuansiedlungsregelung hat zu guten Ergebnissen geführt. Im Zuge dieser Regelung und der durch die Erklärung EU-Türkei geschaffenen Regelung wurden bisher mehr als 23 000 Menschen neu angesiedelt.

Zugleich wurden in Zusammenarbeit mit internationalen Organisationen und Mitgliedstaaten entschlossene Schritte eingeleitet, um die Kapazitäten der libyschen Küstenwache zu erhöhen und so gegen die anhaltende irreguläre Ankunft von Menschen in Italien über die zentrale Mittelmeerroute vorzugehen. In den vergangenen Monaten zeigten sich erste Anzeichen eines Rückgangs. Diese Bemühungen gingen Hand in Hand mit einer engeren Kooperation mit internationalen Organisationen, um die humanitäre Lage in Libyen zu verbessern und gestrandeten Migranten Alternativen anzubieten.

Die sofortige Reaktion führte zu einem gemeinsamen und nachhaltigen Bemühen auf Unionsebene, wobei individuelle, aber koordinierte Maßnahmen aller Akteure – Mitgliedstaaten, EU-Organe und -Agenturen, internationale Organisationen und die Zivilgesellschaft – eine entscheidende Rolle spielten.

2.2 Die Anreize für irreguläre Migration reduzieren

Die Union und die Mitgliedstaaten haben weiter daran gearbeitet, irreguläre Ströme außerhalb und innerhalb der Union effizient zu verhindern und ein verlässliches System für die Rückkehr zu schaffen, damit die getroffenen Entscheidungen erfolgreich umgesetzt werden.

Ursachen – Unterstützung für Drittländer

Die EU und ihre Mitgliedstaaten bleiben mit 75,5 Mrd. EUR im Jahr 2016 – was fast 60 % der Hilfe durch OECD-Mitgliedsländer weltweit entspricht – die bedeutendsten Geber von Entwicklungshilfe zur Bekämpfung der Ursachen von Migration. Diese Finanzmittel helfen, die Wirtschaft in den Partnerländern anzukurbeln, um jungen Menschen die Chance zum Aufbau ihrer Zukunft zu geben, Ernährungssicherheit und den Zugang zu Energie zu gewährleisten und um verantwortliches Regierungshandeln und die Achtung der Menschenrechte auch in Afrika fest zu verankern.

Parallel zu den im Jahr 2015 eingeleiteten Maßnahmen wie dem Valletta-Prozess schlug die Kommission im Juni 2016 einen neuen Ansatz zur Zusammenarbeit mit Herkunfts- und Transitländern vor. Dieses Konzept des Partnerschaftsrahmens zur Zusammenarbeit in Migrationsfragen hat eine doppelte Zielsetzung: die Ursachen für irreguläre Migration durch Entwicklungszusammenarbeit zu bekämpfen und zugleich Drittländer zur stärkeren Zusammenarbeit bei allen Aspekten der Migration – auch beim Kampf gegen Schleusung und der Bereitschaft zur Rückübernahme von Staatsangehörigen – zu ermuntern. Der Partnerschaftsrahmen wurde im Juni 2016 mit fünf vorrangigen Ländern eingeführt und seitdem auf eine größere Gruppe von Ländern ausgeweitet. Es wurden einige wichtige Ergebnisse erzielt, vor allem mit Blick auf die Ursachen, die Zerschlagung von Schleusernetzen und den Menschenhandel.

Zur Unterstützung dieser Initiativen wurden über den EU-Treuhandfonds für Afrika 3,1 Mrd. EUR für 26 Länder in der Sahel-Region und am Tschadsee, am Horn von Afrika und in Nordafrika bereitgestellt; nur 227,7 Mio. EUR stammten aus den Haushalten der EU-Mitgliedstaaten und anderer Partner. Mehr als 117 Projekte mit einem Volumen von fast 2 Mrd. EUR wurden bewilligt. Die Kommission appelliert mit Nachdruck an die Mitgliedstaaten, weitere Beiträge zum Treuhandfonds zu leisten.

Der Fonds spielte auch in der zentralen Mittelmeerregion eine wichtige Rolle, beispielsweise, indem die Arbeit der Internationalen Organisation für Migration und des Hohen Kommissars der Vereinten Nationen für Flüchtlinge zum besseren Schutz von Migranten und Flüchtlingen unterstützt wurde sowie zur Verbesserung der Lebensbedingungen und Schaffung von Arbeitsplätzen in den Aufnahmegemeinschaften. Im April 2017 wurde ein mit 90 Mio. EUR ausgestattetes Programm zu diesen Aspekten angenommen. Mit Maßnahmen im Rahmen der regionalen Entwicklungs- und Schutzprogramme (RDPP) in Nordafrika und am Horn von Afrika wurde ebenfalls ein Beitrag geleistet. Darüber hinaus hat sich durch gemeinschaftliche Anstrengungen mit der Internationalen Organisation für Migration die Zahl von Migranten, die über die unterstützte freiwillige Rückkehr aus Libyen in ihre Herkunftsländer zurückgingen, seit 2016 fast verdreifacht. Allein im Jahr 2017 kehrten fast 7500 Menschen aus Libyen sowie 4000 aus Niger in ihre Heimatländer zurück.

Nicht zuletzt hat sich die internationale Gemeinschaft im Jahr 2015auf eine innovative Agenda zur Entwicklungsfinanzierung geeinigt, in der dazu aufgerufen wird, neue Wege zur Entwicklungsfinanzierung zu suchen. Sie zielt insbesondere auf Wege zur Mobilisierung privater Ressourcen ab, um so die zum Erreichen der Ziele für nachhaltige Entwicklung bis zum Jahr 2030 noch fehlenden Gelder zu beschaffen. Die neue Investitionsoffensive für Drittländer ist ein Teil des Beitrags, den die EU hier leistet. Durch sie dürften bis zum Jahr 2020 Investitionen im Umfang von mehr als 44 Mrd. EUR in afrikanischen Partnerländern und in der EU-Nachbarschaft angeschoben werden.

Schleusung von Migranten