MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT - Bewertung und künftige Ausrichtung der Verordnung (EG) Nr. 1292/96 des Rates über die Nahrungsmittelhilfepolitik und -verwaltung sowie über spezifische Maßnahmen zur Erhöhung der Ernährungssicherheit

Inhalt

1. Einleitung

2. Evaluierung der Verordnung

2.1 Überblick

2.2. Feststellungen und Empfehlungen - Ergebnisse der Evaluierung

2.3. Erwiderung der Kommission auf die Evaluierung

3. Künftige Anwendung der Verordnung

3.1. Hintergrund

3.2. Veränderter Entwicklungskontext

3.3. Funktion der Verordnung und Bezug zu anderen EG-Instrumenten

3.4. Anwendung der Verordnung und ihrer Instrumente

3.5. Programmierung und Programmmanagement

ANHANG 1: Vorgeschichte und Ziele der Verordnung Nr. 1292/96

ANHANG 2: Mittelzuweisungen Aufgrund der Verordnung 1292/96 (1993-1999)

ANHANG 3: Wichtigste Feststellungen der Evaluierung

ANHANG 4: Die Internationalen Entwicklungsziele (IDT)

ANHANG 5: Das Nahrungsmittelhilfe -Übereinkommen

ANHANG 6: Ernährungssicherheitsbelange

1. Einleitung

Gemäß Artikel 32 der Verordnung (EG) Nr. 1292/96 über die Nahrungsmittelhilfepolitik und -verwaltung sowie über spezifische Maßnahmen zur Erhöhung der Ernährungssicherheit [1] hat die Kommission eine Gesamtevaluierung [2] der von der Gemeinschaft im Rahmen dieser Verordnung finanzierten Maßnahmen vorgenommen. Die vorliegende Mitteilung enthält die Evaluierungsergebnisse sowie Vorschläge zur künftigen Anwendung der Verordnung.

[1] ABl. L 166 vom 5.7.1999, S. 1

[2] Evaluation of EC Food Aid, Food Security Policy, Food Aid Management and Programmes in Support of Food Security, Synthesis Report (Bewertung der EG-Nahrungsmittelhilfe, Ernährungssicherungspolitik, Nahrungsmittelhilfeverwaltung und -programme zur Förderung der Ernährungssicherheit, zusammenfassender Bericht) Dezember 2000, Natural Resources Institute, England, Niederländisches Wirtschaftsinstitut, Niederlande.

Aufgrund der Evaluierung ist die Kommission zu dem Schluss gekommen, dass sich eine inhaltliche Änderung der Verordnung erübrigt. Allerdings muss geklärt werden, welche Funktion der Verordnung im Kontext der für die Entwicklungspolitik der Europäischen Gemeinschaft [3] festgelegten Prioritäten und der bei der Erarbeitung eines umfassenden Rahmenprogramms zur Armutsbekämpfung erzielten Fortschritte zukommt. In vorliegender Mitteilung werden genauer definiert:

[3] Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament "Die Entwicklungspolitik der Europäischen Gemeinschaft" (KOM (2000) 212 vom 26. April 2000.

- die Funktion der Verordnung und ihre Verbindung zu anderen Politikfeldern und Instrumenten der Kommission;

- die spezifischen Ziele und Anwendungen der verschiedenen Instrumente der Verordnung;

- Maßnahmen zur Steigerung der Effizienz und zur qualitativen Verbesserung des Programmmanagements in allen Phasen des Programmierungs- und Projektzyklus.

2. Evaluierung der Verordnung

2.1 Überblick

Aufgrund der Verordnung Nr. 1292/96 kann die Kommission Entwicklungsländern helfen, zeitweilige Nahrungsmitteldefizite zu überwinden, Wiederaufbau- und Stabilisierungsaufgaben im Anschluss an Krisen zu bewältigen und Probleme hinsichtlich einer langfristigen Ernährungssicherheit anzugehen (Anhang 1). Für die Umsetzung der Verordnung gilt, dass (i) Nahrungsmittelhilfe und Ernährungssicherung in die generelle Entwicklungspolitik einzubeziehen sind und (ii) die Verantwortung für die Planung von Nahrungsmittelhilfe und Ernährungssicherung bei den Regierungen der Empfängerländer liegt und die EG lediglich unterstützend mitwirkt.

Die Verordnung sieht drei Arten von Unterstützung vor:

- Nahrungsmittelhilfe. Die Lieferung von Nahrungsmitteln bildet immer noch eine wichtige Komponente der Verordnung, ist aber von 90 % der Mittelzuweisungen im Jahre 1993 auf rund 40 % im Jahre 1999 zurückgegangen. Sie wird weiter schrittweise verringert und durch Finanzhilfe zur Unterstützung von Ernährungssicherungsmaßnahmen ersetzt.

- Maßnahmen zur Erhöhung der Ernährungssicherheit. Diese Komponente umfasst vielerlei Programme und Projekte (u. a. technische Hilfe) zur Erhöhung der Ernährungssicherheit. 1999 entfielen auf solche Maßnahmen 57 % der Mittelzuweisungen.

- Frühwarnsysteme und Vorratsprogramme. Da ein Großteil dieser Programme von jeher durch andere Instrumente unterstützt wird, sind die Mittelzuweisungen im Rahmen dieser Komponente begrenzt und machen lediglich 2 % der Gesamtmittel aus.

Bei allen drei Instrumenten stehen für die Programmumsetzung jeweils zwei Verfahren offen: die direkte Hilfe wird von der Regierung des Empfängerstaates verwaltet, die im Rahmen einer vereinbarten Länderstrategie eine Partnerschaft mit anderen einheimischen Körperschaften (NRO und privater Sektor) eingehen kann; die indirekte Hilfe wird im Rahmen von Verträgen zwischen der EG und bestimmten Durchführungsorganisationen wie UN-Organisationen und NRO geleistet.

In den letzten Jahren haben sich die Mittelzuweisungen zugunsten der direkten Hilfe verlagert; sie stiegen zwischen 1993 und 1999 von 25 % auf fast 60 % aller Zuweisungen. Dies ist darauf zurückzuführen, dass nationale Entwicklungs- und Ernährungssicherungs strategien und die Länderstrategien der EG (Country Support Strategy - CSS) als Grundlage für die Planung von Ernährungssicherungsprogrammen immer mehr an Bedeutung gewinnen.

Anhang 2 enthält eine Übersicht über die Mittelzuweisungen im Zeitraum 1993-2000 (i) nach Instrumenten und (ii) nach Umsetzungsverfahren.

2.2. Feststellungen und Empfehlungen - Ergebnisse der Evaluierung

Eine externe Evaluierung der Verordnung wurde im Verlauf eines Jahres, beginnend im November 1999, vorgenommen. Im Dezember 2000 legte die Beraterfirma der Kommission ihren Bericht vor. Die Evaluierung schloss weitreichende Schreibtisch- und Feldstudien [4] ein.

[4] In sechs Ländern: Bangladesch, Bolivien, Haiti, Kirgisistan, Liberia und Mosambik. Auf diese Länder entfallen 24 % aller Mittelbindungen im Rahmen der Verordnung.

Bei der Evaluierung wurde festgestellt, dass sich in den Zielen der Verordnung der enge Zusammenhang widerspiegelt, der zwischen unsicherer Ernährung und Armut besteht. Die Evaluierungsexperten kamen zu dem Schluss, dass "die Auswirkungen [des Programms] schwer zu beurteilen sind, da das Programm noch verhältnismäßig jung ist und viele Aktivitäten auf langfristige strukturelle Lösungen zur Erhöhung der Ernährungssicherheit abzielen. Politik und Programmierung gelten als potentiell geeignet, positive Ergebnisse zu erzielen. Ein Risiko sind aber möglicherweise die Auswirkungen operativer Probleme, die noch einer Lösung bedürfen."

Die wichtigsten Feststellungen der Evaluierung finden sich in Anhang 3; die wichtigsten Empfehlungen sind in dem Kasten auf der folgenden Seite aufgeführt.

Empfehlungen der Evaluierung

Der Evaluierungsbericht enthält folgende Empfehlungen an die Kommission:

1. Beibehaltung der Verordnung, weil sie der Armutsbekämpfung dient.

2. Durchführung einer weiteren Evaluierung in zwei bis drei Jahren, wenn die Umsetzung der Verordnung von 1996 hinreichend fortgeschritten ist, so dass sich Ergebnisse feststellen lassen.

3. Entwicklung spezifischer Kriterien und überprüfbarer Indikatoren für alle Projekte und Programme. In diesem Bereich bedarf es einer systematischen Überwachung und Evaluierung, damit für Projekt- und Programmevaluierungen die nötigen Informationen vorliegen.

4. Es ist darauf zu achten, dass die Durchführungsverfahren und die Kapazität der EG und der Empfängerländer zur Absorption der Mittel den verfügbaren Ressourcen und den Mittelbindungen entsprechen. Solange dies nicht der Fall ist, hat eine Anhebung der Mittelbindungen wenig Sinn.

5. Soweit noch nicht bereits geschehen, müssen in die Strategien für die einzelnen Länder konsequent alle Instrumente (nicht nur die Nahrungsmittelhilfe) einbezogen sein und einander ergänzen.

6. Schaffung von Anreizen für Käufe an Ort und Stelle und für Dreiecksgeschäfte.

7. Verkürzung der Kommandokette zwischen Brüssel und der Feldebene.

8. Formulierung eines genaueren Auftrags an das RESAL auf Länderebene.

9. Stärkung der Rolle des Ausschusses für Nahrungsmittelhilfe und Ernährungs sicherheit durch stärkere Konzentration auf strategische und sektorale Fragen.

10. Es ist zu prüfen, ob Ernährungssicherungsziele durch Haushaltshilfe unterstützt werden sollten, und zwar sowohl als Gegengewicht zur Devisenhilfe im Zusammenhang mit einem Nahrungsmitteldefizit als auch als getrenntes Instrument zur Unterstützung von Sektorprogrammen.

2.3. Erwiderung der Kommission auf die Evaluierung

In Anbetracht der begrenzten Finanzressourcen und des Zeitaufwands für diese umfangreiche und komplexe Aufgabe hält die Kommission den vorgelegten Bericht für annehmbar. Eine gründliche Bewertung des breiteren gedanklichen und strategischen Rahmens, in welchem die Kommission Nahrungsmittelhilfe gewährt und die Ernährungssicherheit fördert, wurde zwar versäumt, doch zu den gegenwärtigen Bemühungen um mehr Kohärenz zwischen den einzelnen Politikfeldern sowie um eine höhere Effizienz des Programms im Rahmen einer Gesamtstrategie zur Bekämpfung der Armut wurde ein positiver Beitrag geleistet. Überdies teilt die Kommission die Auffassung, dass es drei Jahre nach Inkrafttreten der Verordnung noch zu früh ist, deren Wirkung und Effektivität vollständig beurteilen zu können.

Die Kommission kommt zu dem vorläufigen Schluss, dass die Verordnung durch einige spezifische Merkmale durchaus geeignet ist, in besonders gefährdeten Ländern mit unsicherer Ernährungslage Probleme der Ernährungssicherheit als einen Grundaspekt der Armut anzugehen, dass es aber noch weiterer Untersuchungen und Überlegungen bedarf, um das Ziel der Ernährungssicherheit und das dazugehörige Instrument voll in das Gesamtentwicklungskonzept der Kommission zu integrieren.

Zunächst ist aber die Funktion der Verordnung und ihrer verschiedenen Instrumente genauer zu definieren, um den Zusammenhang und die Komplementarität mit anderen Politikfeldern und Programmen der Gemeinschaft zu gewährleisten. Außerdem muss die Programmverwaltung in allen Phasen des Programm- und Projektzyklus effizienter gestaltet und qualitativ verbessert werden.

Auf die Feststellungen und Empfehlungen der Evaluierung erwidert die Kommission nachstehend in Abschnitt 3 mit ihren Vorschlägen zur künftigen Anwendung der Verordnung.

3. Künftige Anwendung der Verordnung

3.1. Hintergrund

Nach Verabschiedung des Pisani-Plans im Jahre 1986 entspann sich eine intensive Debatte über die Nahrungsmittelhilfepolitik der Gemeinschaft. Im Mittelpunkt der Diskussion standen dabei Ernährungssicherungsstrategien; die Nahrungsmittelhilfe wurde erstmals von der Verwaltung europäischer Agrarüberschüsse getrennt und stärker mit Entwicklungsbelangen verknüpft.

Im November 1994 nahm der Rat eine Entschließung zur Ernährungssicherheit an; darin wird die Notwendigkeit hervorgehoben,

- in einem Langzeitkonzept die Ernährungssicherheit an allgemeine Entwicklungsziele zu knüpfen und

- den generellen Zusammenhang zwischen den Politikfeldern und Strategien der EG zu stärken und vor allem die Lücke zwischen Nothilfe und Entwicklungshilfe zu überbrücken.

Die Zuständigkeit für die Umsetzung von Nahrungsmittelhilfe- und Ernährungssicherungs maßnahmen wurde durch einen Kommissionsbeschluss genauer geregelt; darin wurde festgelegt, dass die Aufgabe der Programmumsetzung zwischen der GD DEV (Entwicklungsmaßnahmen) und ECHO (Soforthilfemaßnahmen) aufgeteilt wird. [5]

[5] Beschluss der Kommission vom Dezember 1994 SEK(94)2164.

Im Juni 1996 wurde der Reformprozess mit der Verabschiedung der Verordnung Nr. 1292/96 des Rates über die Nahrungsmittelhilfepolitik und -verwaltung sowie über spezifische Maßnahmen zur Erhöhung der Ernährungssicherheit rechtlich abgeschlossen. Die neue Politik ist ein wirksames Instrument, mit dessen Hilfe rund 25 prioritäre Länder auf der ganzen Welt dabei unterstützt werden können, vorübergehende Nahrungsmitteldefizite zu überwinden, nach Krisen die Ernährungssicherheit wiederherzustellen und schließlich strukturelle Probleme in Sachen Ernährungssicherheit anzugehen.

Im Rahmen des Reformprozesses haben sich die Kommission und die EU-Mitgliedstaaten 1998 auf eine Reihe von wichtigen Grundsätzen bei der Lieferung von Nahrungsmitteln verständigt [6]. Die wichtigsten Punkte dieses sogenannten "Verhaltenskodex für die Nahrungsmittelhilfe" wurden in das neue Nahrungsmittelhilfeübereinkommen (Anhang 5) aufgenommen, das Bestandteil der Internationalen Getreideübereinkunft ist [7].

[6] Vorschlag der Arbeitsgruppe ,Nahrungsmittelhilfe" des Rates für einen EU-Verhaltenskodex für die Nahrungsmittelhilfe

[7] Die Internationale Getreideübereinkunft von 1995 besteht aus zwei getrennten Rechtsakten, und zwar (I) dem Getreidehandelsübereinkommen und (ii) dem Nahrungsmittelhilfe-Übereinkommen

3.2. Veränderter Entwicklungskontext

Veränderungen im Entwicklungsdenken der jüngsten Zeit

Seit 1996 haben sich im Entwicklungsdenken der gesamten Gebergemeinschaft grundlegende Veränderungen ergeben. Als wichtigste Punkte wären zu nennen:

- Konzentrierung auf Armutsbekämpfung und internationale Entwicklungsziele (IDT) als generelle Ziele der Entwicklungszusammenarbeit (siehe Anhang 4);

- Erstellung von Armutsbekämpfungsstrategiepapieren (PRSP) durch viele Entwicklungsländer, in denen die Art der in dem betreffenden Land herrschenden Armut gründlich analysiert wird, Ziele gesteckt und die zur Armutsbekämpfung erforderlichen politischen Maßnahmen festgelegt werden;

- größeres Gewicht auf den allgemeinen und politischen Rahmenbedingungen für die Ermächtigung der Menschen sowie auf institutionellen Reformen zwecks Erlangung eines nachhaltigen wirtschaftlichen Wachstums und Bekämpfung der Armut;

- eine klarere Definition der Aufgaben des öffentlichen und des privaten Sektors im Entwicklungsprozess;

- Schwergewicht auf einheimischer Mitwirkung und Verantwortung bei der Festlegung von Entwicklungsprioritäten;

- Globalisierung und stärkere Integration der Weltmärkte in Bezug auf Technologie, Fertigkeiten, Kapital und Grundstoffe (einschließlich Nahrungsmitteln);

- Drängen auf eine Reform der Handelsregelungen, um armen Ländern leichteren Zugang zu den Märkten für Waren zu verschaffen, bei denen sie komparative Vorteile haben, und deren Förderung ein Wachstum zugunsten der Armen begünstigt.

In diesem Zusammenhang hat sich das Konzept der Ernährungssicherung enorm erweitert: Eine unsichere Ernährungslage auf nationaler Ebene ist im Allgemeinen das Ergebnis einer ins Stocken geratenen Entwicklung und einer schwachen Handelsposition. Auf der Ebene der privaten Haushalte ist eine unsichere Ernährungslage im Grunde eine Folge von Armut. Dementsprechend werden Ernährungssicherheitsziele am ehesten erreicht, wenn sie in Langzeitstrategien zur Beseitigung der Armut auf regionaler und nationaler Ebene integriert werden.

Entwicklungspolitik der EG

Das allgemeine Ziel der Entwicklungspolitik der Gemeinschaft ist die Förderung einer nachhaltigen Entwicklung, die zu einem Rückgang der Armut in den Entwicklungsländern führt. Da die Armut anerkanntermaßen vielfältige Ursachen hat, erfordert die Entwicklungspolitik der EG einen integrierten Ansatz, der u. a. Folgendes einschließt:

- Unterstützung, die den Entwicklungsländern dabei hilft, die Armut selbst zu bekämpfen;

- Verknüpfung von Politikdialog, Entwicklungszusammenarbeit und Handel;

- Entwicklung einer Politik zur Ernährungssicherung, Konfliktvermeidung und Krisenbewältigung sowie Katastrophenschutz und -vorsorge;

- Konzentrierung der Unterstützung auf einige wenige Grundaktivitäten je nach ihren Auswirkungen auf Armutsminderung und nachhaltige Entwicklung, ihrem Mehrwert und ihren komparativen Vorteilen.

Damit wird in der Entwicklungspolitik der EG die Ernährungssicherheit als eine der sechs Schwerpunktbereiche der Gemeinschaftshilfe zur Armutsbekämpfung bestätigt.

Abgesehen von diesen politischen Strategien muss die Verordnung auch mit den externen Verpflichtungen der EG vereinbar sein, etwa mit ihren Verpflichtungen im Rahmen des Nahrungsmittelhilfeübereinkommens und des dazugehörigen Verhaltenskodexes, dem weltweiten Netz der Kommission von Partnerschaften der Entwicklungszusammenarbeit und den Handelsbeziehungen im Rahmen der WTO.

3.3. Funktion der Verordnung und Bezug zu anderen EG-Instrumenten

Wie bereits gesagt, wird die Ernährungssicherheit in der Entwicklungspolitik der Kommission als Schwerpunktbereich der EG-Entwicklungshilfe bestätigt. In Anbetracht dessen, dass die Entwicklungszusammenarbeit in zunehmendem Maße im Kontext nationaler Entwicklungsstrategien gestaltet wird, ist ein zusammenhängendes und ganzheitliches Vorgehen der Kommission gefragt. Obwohl es theoretisch möglich ist, allgemeine Ziele wie Ernährungssicherheit durch den Einsatz einander ergänzender Instrumente zu erreichen, hat sich dies in der Praxis als schwierig erwiesen. Um Kohärenz, Komplementarität und Effizienz zu steigern, wird die Kommission daher Ernährungssicherheitsziele und -strategien voll in ihre Entwicklungszusammenarbeit integrieren, und zwar sowohl auf genereller politischer Ebene als auch im Rahmen der einzelnen Länderstrategien (EG-Länderstrategiepapiere). Darüber hinaus wird sie nach Möglichkeiten suchen, das Instrument Ernährungssicherheit mit ihren Hauptinstrumenten für langfristige regionale Entwicklung zu verknüpfen.

In der Zwischenzeit kommt es darauf an, die Funktion der Verordnung und ihrer verschiedenen Instrumente klarer zu definieren und die Programmverwaltung auf allen Stufen des Projektzyklus effizienter zu gestalten und qualitativ zu verbessern.

Funktion der Verordnung

Die vorläufige Beibehaltung eines spezifischen Schwerpunkts für Ernährungssicherheit durch die Verordnung 1292/96 ist gerechtfertigt durch

- den Bedarf an einem spezifischen Entwicklungsinstrument zur Unterstützung von EG-Maßnahmen zur Verbesserung (i) einer strukturell unsicheren Ernährungslage als ersten Schritt einer langfristigen Armutsbekämpfung in einigen Ländern, (ii) kritischer Nahrungsmittelversorgungslagen auf nationaler und regionaler Ebene und zur Lösung (iii) spezifischer Ernährungsprobleme;

- die Notwendigkeit einer Überbrückung der Lücke zwischen Nothilfe, Wiederaufbau und Entwicklung;

- Verpflichtungen der EG im Rahmen internationaler Übereinkommen und multilateraler Initiativen, mit denen strategische Rahmen für die Beseitigung der Armut gesetzt werden sollen. Die wichtigsten darunter sind ein Beitrag zur Erreichung der internationalen Entwicklungsziele (IDT) und das Nahrungsmittelhilfeübereinkommen (Anhänge 4 und 5).

Bezug zu anderen EG-Instrumenten

Die Aufgabenverteilung zwischen dem Instrument Ernährungssicherheit und den EG-Instrumenten für langfristige Entwicklung (EEF, ALA, MEDA, TACIS und Finanzhilfedarlehen) sowie zwischen der von der GD Entwicklung (DEV) und dem Amt für Zusammenarbeit, EuropeAid (AIDCO) verwalteten Nahrungsmittelhilfe und den von ECHO verwalteten kurzfristigen humanitären Hilfeprogrammen muss geklärt werden.

Die Maßnahmen zur Erhöhung der Ernährungssicherheit zielen auf eine Beseitigung der strukturellen Ursachen einer unsicheren Ernährungslage ab, die auf folgenden drei Ebenen liegen können:

1. unzureichendes Nahrungsmittelangebot auf nationaler Ebene;

2. armutsbedingter beschränkter Zugang zu Nahrungsmitteln auf der Ebene privater Haushalte;

3. Verwendung der Nahrungsmittel und Ernährungsweise auf individueller Ebene.

Während die umfassenderen entwicklungspolitischen Bereiche der Kommission (z. B. Handelspolitik, makroökonomische Führung, ländliche Entwicklung, soziale Entwicklung, Verkehr und Infrastruktur) eine größere Rolle bei der Erlangung langfristiger Ziele in puncto Ernährungssicherheit und Armutsminderung spielen, wird in einigen besonders gefährdeten Ländern mit Ernährungssicherungsmaßnahmen im Allgemeinen einer strukturellen Unsicherheit in der Ernährungslage entgegengewirkt und damit der Anfang zu einer langfristigen und nachhaltigen Armutsminderung gemacht.

Nahrungsmittellieferungen im Rahmen der Verordnung für Nahrungsmittelhilfe und Ernährungssicherheit, die hauptsächlich über direkte Regierungsprogramme, EuronAid/NRO und das WEP laufen, sind in folgenden Situationen angezeigt:

1. Zur Ergänzung von ECHO-Nothilfemaßnahmen im Falle größerer Krisen [8];

[8] Nahrungsmittellieferungen im Rahmen von Soforthilfemaßnahmen werden grundsätzlich von DEV/AIDCO in enger Absprache mit ECHO programmiert bzw. zugeteilt.

2. als Beitrag zu strategischen Reserven und Sicherheitsnetzen;

3. als Verbindung zwischen Nothilfe, Wiederaufbau und Entwicklung;

Dagegen handelt es sich bei den Nahrungsmittelhilfeprogrammen von ECHO hauptsächlich um eine rasche Reaktion auf humanitäre Notlagen.

3.4. Anwendung der Verordnung und ihrer Instrumente

Leitprinzipien

Bei der Umsetzung der Verordnung und dem Einsatz ihrer Instrumente werden folgende allgemeine Grundsätze eingehalten:

- Planung und Umsetzung der Ernährungssicherungsmaßnahmen stehen im Einklang mit der Entwicklungspolitik der EG und ihrer Länder- und Regionalstrategien für die Hilfe (Länder- und Regionalstrategiepapiere);

- nach Möglichkeit wird bei Ernährungssicherungsmaßnahmen und Nahrungsmittelhilfe nach einem partnerschaftlichen Ansatz vorgegangen, und die Planung erfolgt im Kontext nationaler Armutsbekämpfungsstrategien;

- Ernährungssicherungsprogramme dienen der Unterstützung von Veränderungen in den allgemeinen politischen und institutionellen Rahmenbedingungen, die zur Erreichung eines nachhaltigen Wirtschaftswachstums und zur Verringerung der Armut notwendig sind;

- alle Maßnahmen werden auf ihre direkten und indirekten Auswirkungen auf das Einkommen der Armen überprüft;

- nach Krisen dient die Unterstützung zur Sicherung der Ernährung hauptsächlich dazu, humanitäre Hilfe und Soforthilfe mit langfristiger Entwicklung zu verbinden;

- Nahrungsmittelhilfemaßnahmen stehen im Einklang mit dem Verhaltenskodex für die Nahrungsmittelhilfe, der zwischen der EU und den Mitgliedstaaten vereinbart worden ist. Insbesondere

- richten sich die Argumente für oder gegen den Einsatz von Nahrungsmittelhilfe nach deren Effizienz als Instrument zur Behebung von Ernährungsproblemen und zur Erleichterung des Zugangs zu Nahrungsmitteln;

- wird zur Deckung des Nahrungsmittelhilfebedarfs lokalen und regionalen Ankäufen Vorrang eingeräumt;

- Für die Umsetzung der Verordnung werden die vorhandenen Kapazitäten und komparativen Vorteile der Gemeinschaft und der Durchführungspartner genutzt. Die Komplementarität wird durch eine enge Koordinierung mit den EU-Mitgliedstaaten und anderen wichtigen Gebern in allen Phasen des Programmierungs- und Projektzyklus gewährleistet.

Spezifische Instrumente der Verordnung

Die Kommission will die vielfältigen Instrumente direkter und indirekter Nahrungsmittelhilfe und Ernährungssicherung beibehalten, um die vielfältigen Ernährungssicherheitsprobleme und -situationen der Entwicklungsländer auf Haushalts-, lokaler, nationaler und regionaler Ebene flexibel angehen zu können und den verschiedenen politischen, sozialen und wirtschaftlichen Zusammenhängen in den jeweiligen Ländern Rechnung zu tragen. Insgesamt wird mit einer Fortsetzung des Trends hin zur direkten und strukturellen Hilfe gerechnet.

Unterstützung von Regierungspolitik und Regierungsstrategien

Programmhilfe

Bei der Programmhilfe (Devisenfazilität [9]) wird über den Staatshaushalt Finanzhilfe zur Erreichung folgender vier Ziele bereitgestellt:

[9] Die Devisenfazilität ist in Artikel 12 der Verordnung 1292/96 über Nahrungsmittelhilfe und Ernährungssicherheit vorgesehen. In Artikel 2 Absatz 5 ist festgelegt, dass im Falle von Ländern, in denen Strukturanpassungen vorgenommen werden, die aus verschiedenen Instrumenten der Entwicklungshilfe resultierenden Gegenwertmittel in Landeswährung gemäß den einschlägigen Entschließungen des Rates nach einer zusammenhängenden Haushaltspolitik im Rahmen eines einvernehmlich festgelegten Reformprogramms der Regierung zu verwalten sind. Überdies werden diese Mittel zur Unterstützung politischer Strategien und Programme zur Ernährungssicherung eingesetzt. In der Verordnung ist jedoch auch die Möglichkeit vorgesehen, von der Festlegung der Gegenwertmittel zu einer generellen Haushaltszuweisung der Mittel überzugehen. Dies würde bedeuten, dass an Stelle eines gezielten Einsatzes der Gegenwertmittel größeres Gewicht auf die Festlegung und Erreichung von mit der Ernährungssicherheit zusammenhängenden Leistungsindikatoren gelegt wird. Aus Effizienzgründen werden die Gegenwertmittel statt durch den Verkauf der Nahrungsmittelhilfe in zunehmendem Maße durch die Bereitstellung von Devisen gebildet.

- Unterstützung von Strategien und institutionellen Reformen, die auf Ernährungssicherung abzielen;

- Erleichterung der Nahrungsmitteleinfuhr durch den privaten Sektor;

- Förderung von Beschäftigung und Einkommensbildung zwecks Verbesserung des Zugangs zu Nahrungsmitteln;

- Förderung von Sicherheitsnetzen.

Diese Hilfeform tritt nach und nach an die Stelle von Projekthilfe und traditionellen Nahrungsmittellieferungen, bietet sie doch einige wichtige Vorteile:

- Sie stärkt die Rolle der EG im makroökonomischen Dialog durch die Erfassung einer größeren Zahl von Fragen (Gesundheit und Bildung und dazu noch Ernährungssicherheit, Beschäftigung und Einkommen) neben denen, die sich auf die Wirtschaftsleistung beziehen;

- spiegelt die Intentionen der Entwicklungspolitik der Kommission zugunsten von Haushaltszuschüssen wider;

- fördert die Eigenverantwortung der Partnerländer;

- ermöglicht ein gezieltes Herangehen an die länderspezifischen Aspekte einer unsicheren Ernährungslage;

- hat im Gegensatz zu Nahrungsmittellieferungen positive Auswirkungen auf die einheimischen Nahrungsmittelmärkte;

- verlagert die Verantwortung für örtliche Nahrungsmittelkäufe von internationalen Organisationen auf einheimische Stellen, womit die Effizienz erhöht und die Entwicklung des privaten Sektors gefördert wird;

- fördert den multilateralen Nahrungsmittelhandel und damit regionale Handelsbeziehungen und wirtschaftliche Integration.

In dem Evaluierungsbericht wird die positive Wirkung der Finanzhilfe dieser Art bestätigt, und andererseits unterstrichen, dass eine Programmhilfe nur in besonderen Situationen und unter ganz bestimmten Bedingungen notwendig ist:

- Niedrigeinkommen und am wenigsten entwickelte Länder;

- Länder mit stabilen makroökonomischen Rahmenbedingungen, die für finanzielle Nachhaltigkeit sprechen;

- Länder mit verantwortungsvoller Staatsführung einschließlich einer soliden öffentlichen Finanzverwaltung und mit einem effektiven öffentlichen und privaten Sektor;

- Vorhandensein politischer Strategien und Programme, die nachweislich auf Ernährungssicherheit und Armutsminderung abzielen.

Zur künftigen Anwendung des Instruments gehören auch Maßnahmen zur Verbesserung von Überwachung und Evaluierung der Programmdurchführung.

Projekthilfe

Wo die politischen Rahmenbedingungen Haushaltszuschüsse nicht zulassen, wird die Kommission an der Projekthilfe festhalten, womit sie auch folgende allgemeine Ziele verfolgt:

- Gewährleistung einer gezielten Finanzhilfe für sozial schwache Gruppen in unsicherer Ernährungslage;

- Gewährleistung einer ordnungsgemäßen Verwaltung der Entwicklungshilfe, wenn die Verwaltung des öffentlichen Sektors inakzeptable Schwächen aufweist und es an realistischen Aussichten auf Verbesserungen fehlt;

- Erprobung von Pilotkonzepten zur Überwindung der Unsicherheit in der Ernährungslage;

- Umsetzung spezifischer Maßnahmen zur Überwindung von entscheidenden Engpässen in Bezug auf Nahrungsmittelangebot und Zugang dazu;

- Gewährleistung einer aktiveren Mitwirkung der Empfänger an der Planung und Umsetzung von Projekten.

Außerdem können beim Übergang von Nothilfe zur langfristigen Entwicklung oder bei struktureller Unsicherheit der Ernährungslage eine begrenzte Zeit lang Ernährungssicherungsprojekte unterstützt werden. Im Mittelpunkt muss dabei eine Verbesserung des Zugangs zu Nahrungsmitteln durch Unterstützung der Produktionssysteme, andere einkommens schaffende Maßnahmen und soziale Sicherheitsnetze stehen.

Nahrungsmittellieferungen

Nahrungsmittellieferungen sind kein geeignetes Instrument zur Schaffung einer langfristigen Ernährungssicherheit. In bestimmten Situationen eines Nahrungsmitteldefizits beim Übergang zwischen Nothilfe, Wiederaufbau und langfristiger Entwicklung können sie jedoch ein wichtiger Bestandteil von Sicherungsstrategien für bestimmte sozial schwache Bevölkerungsteile sein. Die Hilfe muss mit den Leitlinien des Verhaltenskodexes für die Nahrungsmittelhilfe übereinstimmen, für sozial schwache Gruppen bestimmt sein und deren Bedürfnissen und Ernährungsgewohnheiten entsprechen.

Kapazitätenaufbau

Eines der Haupthindernisse bei der Formulierung und Umsetzung wirksamer nationaler Strategien und Programme zur Überwindung von unsicherer Ernährung und Armut ist die Schwäche der administrativen und technischen Kapazität. Das Ergebnis ist, dass die Absorptionsfähigkeit nach wie vor gering ist und die nationalen und lokalen Verwaltungen nicht in der Lage sind, für die Programme die volle Verantwortung zu tragen. Dementsprechend wird die Kommission dem Aufbau einheimischer Kapazitäten durch technische Hilfe sowie nationale Fortbildungs- und Verwaltungsreformprogramme größere Bedeutung beimessen. Besondere Aufmerksamkeit muss dem Aufbau einheimischer Kapazitäten für die Analyse und Überwachung der nationalen und regionalen Ernährungslage und für die Formulierung von Strategien und Programmen zur Ernährungssicherung und zur Armutsbekämpfung gelten.

Hilfe über nichtstaatliche Kanäle

Der derzeit wichtigste nichtstaatliche Einzelpartner für die Durchführung von Hilfemaßnahmen ist das Welternährungsprogramm (WEP). Die zweitgrößte Kategorie in dieser Partnergruppe bilden die NRO. Diese Hilfekanäle werden aufgrund ihrer jeweiligen komparativen Vorteile und je nach Bedarf und Erfordernissen in Anspruch genommen. Nahrungsmittellieferungen für Soforthilfemaßnahmen werden grundsätzlich von DEV/AIDCO in enger Absprache mit ECHO programmiert bzw. zugeteilt.

Welternährungsprogramm

Beiträge zum WEP werden weiterhin in Form von Nahrungsmittellieferungen geleistet und sollen sich auf Soforthilfe- und Flüchtlingshilfemaßnahmen im Kontext größerer Krisen und nach überwundenen Krisen konzentrieren. Die WEP-Maßnahmen müssen so programmiert sein und umgesetzt werden, dass der Zusammenhang und die Komplementarität mit anderen EG-Maßnahmen im selben Land gewahrt bleiben.

NRO

NRO-Projekte werden zur Zeit entweder durch Nahrungsmittellieferungen oder durch Bargeldhilfe oder eine Kombination von beiden unterstützt:

- Nahrungsmittellieferungen für NRO laufen ausschließlich über EuronAid; diese Organisation sorgt für (i) den Transport in das Nehmerland und innerhalb desselben und (ii) für Käufe vor Ort.

- Bargeldhilfe erhalten die NRO auf der Grundlage eines jährlichen "Aufrufs zur Einreichung von Vorschlägen". [10] Die Projektvorschläge werden anhand klar formulierter Länder- oder Regionalstrategien bewertet.

[10] Entsprechend dem im Juli 1999 vereinbarten Vade-mecum on Grant Management (Vademekum über die Verwaltung der Zuschüsse), das auf eine Harmonisierung der Verfahren der Kommission und ihrer operativen Partner abzielt.

In der Praxis hat sich eine Kombination der beiden Instrumente innerhalb eines einzigen Projekts wegen Problemen bei der zeitlichen Abstimmung der beiden Lieferwege als schwierig erwiesen. Dadurch kann nur in begrenztem Maße (i) auf die wirklichen Bedürfnisse der Bevölkerung eingegangen und (ii) zwischen Nothilfe, Wiederaufbau und Entwicklung eine Verbindung hergestellt werden. Um diesem Problem beizukommen, beabsichtigt die Kommission, die Bargeldhilfe weiter auszubauen und die Entscheidung, Nahrungsmittel entweder selbst vor Ort anzukaufen oder die Dienste von EuronAid in Anspruch zu nehmen, den NRO zu überlassen.

Zur Förderung von Projekten, mit denen langfristige Ernährungssicherheitsziele angestrebt werden, wird vorgeschlagen, die Hoechstdauer von NRO-Projekten von gegenwärtig drei Jahren zu verlängern.

3.5. Programmierung und Programmmanagement

Allgemeine Programmierung der Ressourcen

Um den Programmierungsrahmen dynamischer und reaktionsschneller zu gestalten, schlägt die Kommission vor,

- die Liste der in Betracht kommenden Länder anhand der OECD/DAC-Liste der Entwicklungsländer auf den neuesten Stand zu bringen.

- innerhalb der Liste der in Betracht kommenden Länder wird die Kommission wiederum prioritäre Länder auswählen, um eine zu große Streuung der Ressourcen zu vermeiden und genügend Ressourcen bereitzustellen, um die Ernährungssicherheit wirksam zu beeinflussen. Bei der Auswahl der prioritären Länder wird nach folgenden Kriterien vorgegangen:

- Länder mit weit verbreiteter Armut, die eine anhand von Verbrauchs- und Ernährungsindikatoren zu messende Ernährungssicherheitskomponente einschließt;

- das Empfängerland verfolgt eine langfristige Ernährungssicherungspolitik und bietet die Voraussetzungen für einen wirksamen Einsatz der EG-Mittel;

- die unsichere Ernährungslage wird im Rahmen der EG-Länderstrategie angegangen;

- Länder, in denen die EG eine gewisse Erfahrung hat und über komparative Vorteile für ein Eingreifen verfügt.

Außerdem kann jedem in Betracht kommenden Land [11], dem eine ernste Nahrungsmittelkrise droht oder das gerade eine Krise überwunden hat, Priorität eingeräumt werden.

[11] Verordnung (EG) Nr. 1292/96 des Rates vom 26. Juni 1996, Liste der in Betracht kommenden LLDC, LIC und LMIC-Länder.

- Außer in Krisenfällen die Anwendung des Grundsatzes einer längerfristigen Programmierung zur Ernährungssicherung auf alle Nehmerländer, um eine langfristige Planung und eine gerechte Verteilung der verfügbaren Mittel zu gewährleisten.

- Eine Verlängerung der Programmdurchführungsdauer für alle Instrumente bis zu maximal fünf Jahren.

Länderprogrammierung

Die Ernährungssicherheitsziele müssen in einen einheitlichen strategischen Rahmen der EG, die EG-Länderstrategie, integriert sein. Hier sind die Prioritäten und Ziele der EG sowie die der Partnerregierung, der EU-Mitgliedstaaten und anderer internationaler Organisationen artikuliert, und hier können Übereinstimmungen und Meinungsverschiedenheiten festgestellt bzw. aus der Welt geschafft werden.

Um Zugang zu der im Rahmen der Haushaltslinie für Nahrungsmittelhilfe/Ernährungssicherheit gewährten Unterstützung zu erhalten, müssen die Länderstrategiepapiere auf einer Reihe von Grundsätzen basieren:

- Eine Abstimmung der Prioritäten der Empfängerregierung und der EG in Bezug auf die Armutsminderung und die Förderung der Ernährungssicherheit. Im Mittelpunkt muss das von der Regierung erstellte nationale Strategiepapier zur Armutsbekämpfung stehen;

- Dialog mit der Partnerregierung und der zivilen Gesellschaft über politische Reformen zugunsten der Armen und über Prioritäten bei den öffentlichen Ausgaben;

- Koordinierung der Länderstrategien mit den EU-Mitgliedstaaten und anderen Gebern, um die Belastung für die Partnerregierungen möglichst gering zu halten.

Planung, Bewertung und Umsetzung der Programme

Was die Programmplanung betrifft, so schlägt die Kommission vor, dass die in Zukunft im Rahmen der Verordnung durchgeführten Programme

- zunehmend auf Länder- oder regionalen Strategien basieren, um Fragen der Kohärenz und Komplementarität mit anderen von der EG, den EU-Mitgliedstaaten und sonstigen Gebern finanzierten Programmen anzugehen;

- sich auf die wichtigsten Probleme der Ernährungssicherheit konzentrieren, bei den eigentlichen Ursachen dieser Probleme ansetzen, Fragen der Zielrichtung behandeln und Basisuntersuchungen, den Beziehungen zwischen den Geschlechtern, Umweltaspekten und Überwachungsindikatoren größere Aufmerksamkeit schenken;

- Die Finanzierungsvorschläge basieren grundsätzlich auf einer Projektplanungsübersicht gemäß den für alle EG-Projekte geltenden Grundsätzen des Projektzyklusmanagement.

Solange die nationalen Verwaltungen noch über keine ausreichenden Planungskapazitäten verfügen, spielt die technische Hilfe bei der Programmvorbereitung auch weiterhin eine wichtige Rolle. Um weiterhin Analyse- und Beratungskapazitäten bereitzustellen, werden mit dem Ablauf der RESAL(Europäisches Ernährungssicherheitsnetz)-Verträge [12] werden die folgenden neuen Regelungen getroffen und aus der Haushaltslinie B7-20 finanziert:

[12] Das Europäische Ernährungssicherheitsnetz wurde 1998 eingerichtet und wird aus der Haushaltslinie B7-20 finanziert. Ausführende Mitglieder sind ADE, DRN, GOPA, IRAM-AEDES, MTL, SOLAGRAL und TRANSTEC.

- das RESAL-Schlüsselpersonal wird in das Amt für Zusammenarbeit, EuropeAid (AIDCO) und die Delegationen übernommen;

- internationales und regionales Fachwissen wird in zunehmendem Maße über regionale Beratungszentren [13] vermittelt;

[13] Von mehreren Gebern unterstützte regionale Beratungszentren, die Regierungen und regionale Organisationen in ländlicher Entwicklungspolitik und Ernährungssicherungsstrategien nach neuestem Kenntnisstand beraten. Ihre Organisation und Aufgabenstellung werden fallweise unter Berücksichtigung regionaler Besonderheiten festgelegt.

- örtliche Dienststellen für Ernährungssicherheit werden nach und nach in staatliche Institutionen überführt und integriert.

Es ist festzustellen, dass vom Zeitpunkt der Mittelbindung bis zum Beginn der Projektdurchführung übermäßig viel Zeit vergeht, was hauptsächlich darauf zurückzuführen ist, dass bei der Bewertung nicht gründlich genug vorgegangen wird. Nach der Programm- bzw. Projektgenehmigung muss normalerweise noch an begrifflichen Fragen, Strategieproblemen und Bedingungen sowie an Durchführungsverfahren gearbeitet werden. Zur Abhilfe wird vorgeschlagen:

- Abschluss des Programmierungsprozesses neun Monate vor Beginn eines gegebenen Haushaltsjahrs;

- Anlaufen des Projektfindungs- und Bewertungsprozesses unmittelbar nach Abschluss der Programmierung, damit für die Analyse, Planung und Bewertung von Programmen und Projekten genügend Zeit zur Verfügung steht;

- Übergang zu einer Mehrjahresprogrammierung.

Programmgenehmigung

Um die Kohärenz und Komplementarität mit den Programmen der EU-Mitgliedstaaten zu verbessern, wird vorgeschlagen, den Ausschuss für Nahrungsmittelhilfe und Ernährungssicherheit entsprechend den für die regional zuständigen Ausschüsse der Kommission (EEF, ALA, MEDA, TACIS) angenommenen Grundsätzen stärker in die Erörterung strategischer Fragen und in die Mehrjahresplanung einzubinden.

Um die Kohärenz zwischen den Politikfeldern zu verbessern und das Ausschussverfahren zu rationalisieren, müssten die Aufgaben des jetzigen Ausschusses für Nahrungsmittelhilfe später den regional zuständigen Ausschüssen der Kommission übertragen werden.

Überwachung und Wirksamkeitsbewertung

Für alle Ernährungssicherungsprojekte und -programme wird eine systematische Rechnungsprüfung - mindestens zur Halbzeit und bei Projektabschluss - eingeführt. Im Falle der NRO-Bargeldprojekte bleibt es bei den jährlichen Rechnungsprüfungen gemäß den Verfahren zur Verwaltung von Zuschüssen.

Die Kommission beabsichtigt die Einführung einer systematischen Überwachung von Ernährungssicherungsprojekten, um ihre Wirksamkeit und Zweckbestimmung zu bewerten. Obwohl Ernährungssicherheit schwer unmittelbar zu bemessen ist, sind die Armuts- und Ernährungsindikatoren auf den verschiedenen Ebenen, vom Einzelnen bis hin zum Land als Ganzes, für das Problem von Belang. Bei der Programmüberwachung wird sich die Kommission um Koordinierung mit den Aktivitäten anderer Geber und die Überwachung des PRSP-Prozesses bemühen. Damit unterstützt sie den Kapazitätenaufbau für dauerhafte nationale Systeme zur Überwachung der Armut und Ernährungssicherheit.

Die Kommission will die Evaluierung des Ernährungssicherungsprogramms ausbauen; das Ziel ist eine jährliche Evaluierung der Instrumente direkter Hilfe. Die Instrumente der indirekten Hilfe werden in Anbetracht ihrer Zahl und Unterschiedlichkeit anhand einer repräsentativen Auswahl von Projekten periodisch evaluiert.

*

Eine zweite Evaluierung der Umsetzung der Verordnung (EG) Nr. 1292/96 über die Nahrungsmittelhilfepolitik und -verwaltung sowie über spezifische Maßnahmen zur Erhöhung der Ernährungssicherheit ist für 2003-2004 vorgesehen.

Dabei ist der allgemeine begriffliche und strategische Entwicklungsrahmen für die Förderung von Nahrungsmittelhilfe und Ernährungssicherheit durch die Kommission gründlich zu untersuchen und auch die Frage der Kohärenz der Politiken nicht außer Acht zu lassen. Insbesondere sind Möglichkeiten zu prüfen, die Ernährungssicherung - sowohl ihre Ziele als auch das Instrument an sich - voll in die allgemeine Entwicklungshilfepolitik der Kommission zu integrieren. Außerdem sind mögliche Optionen aufzuzeigen, um die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen DEV/ AIDCO und ECHO im Hinblick auf die Programmierung, Zielbestimmung und Abwicklung der Nahrungsmittellieferungen genauer abzugrenzen.

ANHANG

ANHANG 1: Vorgeschichte und Ziele der Verordnung Nr. 1292/96

Vorgeschichte der Verordnung 1292/96

Die europäische Nahrungsmittelhilfe in Form von Getreide wurde 1967 im Rahmen des Internationalen Weizen-Übereinkommens aufgenommen.

In ihrer Anfangsphase war die europäische Nahrungsmittelhilfe weitgehend von der Verwaltung der EG-Vorräte bestimmt. Es dauerte einige Zeit, bis die Unzulänglichkeiten einer solchen angebotsorientierten Politik sichtbar wurden. Im Kontext des Yaounde-Abkommens und später der Lomé-Abkommen bestand das Ziel dieser Politik darin, durch Nahrungsmittelhilfe sowie technische und finanzielle Unterstützung die Nahrungsmitteleigenversorgung zu fördern.

Als im Entwicklungsdenken Konzepte der 'Ernährungssicherheit' ins Blickfeld zu rücken begannen, entwickelte sich in der EG-Politik die Vorstellung von der Nahrungsmittelhilfe als einem Instrument zur Erhöhung der Ernährungssicherheit innerhalb eines entwicklungspolitischen Gesamtrahmens.

In den achtziger Jahren führte der im Pisani-Plan verfochtene entwicklungspolitische Rahmenplan zur Annahme folgender Grundsätze:

- finanzielle Konzentration auf alle Aspekte der Ernährungssicherheit;

- gemeinsame Festlegung und Umsetzung einer entsprechenden Politik mit den AKP-Ländern;

- stärkere Integration der verschiedenen Hilfearten;

- verstärkte Koordinierung zwischen den Gebern;

- Trennung der Nahrungsmittelhilfe von der Verwaltung der EG-Nahrungsmittelüberschüsse;

- Förderung von Dreiecksgeschäften und Ankäufen an Ort und Stelle.

Diese Grundsätze fanden in der Folge Eingang in die einschlägigen Beschlüsse des Ministerrates:

- bessere Abdeckung des Nahrungsmittelbedarfs der Empfängergruppen (1982);

- Hilfe in Notsituationen (1982);

- Beitrag zu einer ausgewogenen wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung (1982);

- Abbau von Zahlungsbilanzdefiziten (1983);

- Förderung der Ernährungssicherheit in den Empfängerländern und -regionen (1986);

- Förderung der einheimischen Nahrungsmittelproduktion (1986);

- humanitäre Hilfe und Schaffung des ECHO (1992).

Nach der Nahrungsmittelkrise von 1991-92 ließ die Kommission eine externe Evaluierung ihrer Politik und ihrer Instrumente vornehmen. Dabei wurden die Unzulänglichkeiten der Nahrungsmittelhilfe (hohe Kosten, kurzfristige Ergebnisse) hervorgehoben, aber auch auf die Tatsache hingewiesen, dass Unsicherheit der Ernährungslage zum wichtigsten Indikator für Unterentwicklung geworden ist, und schließlich die Notwendigkeit einer stärkeren Konzentration auf die strukturellen Ursachen einer unsicheren Ernährungslage unterstrichen.

Später wurden dann Nahrungsmittelhilfe- und Ernährungssicherungsmaßnahmen im Zusammenhang mit der Armutsbekämpfung immer wichtiger. Um die Ernährungssicherheit als entscheidende Priorität bei der Armutsbekämpfung ging es in der Entschließung des Ministerrates vom November 1994; darin wurde die Verabschiedung einer langfristigen Ernährungssicherheitspolitik auf regionaler, nationaler und Haushaltsebene als ein wichtiger Schritt hervorgehoben.

Mit der Verordnung (EG) Nr. 1292 des Rates vom 27. Juni 1996 wird die Ernährungssicherheit in den größeren Rahmen der EG-Entwicklungspolitik und besonders in den der Armutsbekämpfung gestellt.

Ziele der Verordnung 1292/96

Die Ziele von Nahrungsmittelhilfe und Maßnahmen zur Erhöhung der Ernährungssicherheit einschließlich der Devisenfazilität sind in Artikel 1 Absatz 3 der Verordnung aufgeführt.

Diese Ziele sind:

- Förderung der Ernährungssicherheit insbesondere der armen Bevölkerung in den Entwicklungsländern und -regionen auf der Ebene der Privathaushalte sowie auf lokaler, nationaler und regionaler Ebene;

- Hebung des Ernährungsniveaus der Bevölkerung der Empfängerländer und Verbesserung des Zugangs dieser Bevölkerung zu einer ausgewogenen Ernährung;

- Berücksichtigung der Bemühungen um eine Gewährleistung der Trinkwasserversorgung der Bevölkerung;

- Verbesserung der Verfügbarkeit und Zugänglichkeit von Nahrungsmitteln für die Bevölkerung;

- Beitrag zur ausgewogenen wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung des ländlichen und städtischen Raums der Empfängerländer, wobei der Rolle der Frauen und Männer auf der Ebene der Privathaushalte und in der sozialen Struktur besondere Aufmerksamkeit zukommt. Die Hilfemaßnahmen der Gemeinschaft sollen letztendlich bewirken, dass die Empfänger eine aktive Rolle bei der Gestaltung der eigenen Entwicklung übernehmen;

- Unterstützung der Anstrengungen, die die Empfängerländer zur Verbesserung der Nahrungsmittelerzeugung auf regionaler, nationaler und lokaler Ebene sowie auf der Ebene der Familien unternehmen;

- Verringerung ihrer Abhängigkeit von der Nahrungsmittelhilfe;

- Förderung ihrer ernährungspolitischen Eigenständigkeit entweder durch Erhöhung der Erzeugung oder durch Stärkung der Kaufkraft;

- Beitrag zu den entwicklungsorientierten Initiativen zur Bekämpfung der Armut.

ANHANG 2: Mittelzuweisungen Aufgrund der Verordnung 1292/96 (1993-1999)

Quelle: "Evaluierung der Nahrungsmittelhilfe der EG, ihrer Ernährungssicherheitspolitik, der Verwaltung ihrer Nahrungsmittelhilfe und ihrer Programme zur Erhöhung der Ernährungssicherheit", NRI- und NEI-Gesamtbericht, November 2000.

Zuweisungen nach Instrumenten

, 1993-1999 (in Mio. Euro)

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Zuweisungen nach Umsetzungsverfahren

, 1993-1999 (Millionen Euro)

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Anmerkung: Alle Angaben beziehen sich nur auf die Zuweisungen. Über die tatsächlichen Mittelbindungen und Auszahlungen liegen keine Daten vor. Der externen Evaluierung zufolge bleiben die Zahlungen jedoch hinter den Erwartungen weit zurück, so dass die nicht verwendeten Mittel eine beträchtliche Höhe erreichen.

Die Durchführung der Verordnung finanziert die Kommission aus folgenden Haushaltslinien:

- B7-200: für aufgrund des Nahrungsmittelhilfeübereinkommens bereitgestellte Erzeugnisse (obligatorisch und mit den internationalen Verpflichtungen der EG in Zusammenhang stehend);

- B7-201: für Maßnahmen im Zusammenhang mit Ernährungssicherungs programmen;

- B7-202: für Kosten des Transports, der Verteilung, Logistik, Überwachung und Evaluierung.

ANHANG 3: Wichtigste Feststellungen der Evaluierung

Politische Ziele

- Die Verordnung spiegelt neuere Erkenntnisse über die Ursachen einer unsicheren Ernährungslage wider und ist maßgeblicher Ausdruck der EG-Politik in Sachen Nahrungsmittelhilfe und Ernährungssicherheit. Die Ziele der Verordnung berücksichtigen den engen Zusammenhang zwischen unsicherer Ernährungslage und Armut.

- Die Definition der Politik ist im Wandel begriffen; statt Unsicherheit in der Ernährungslage als einen Mangel an verfügbaren Nahrungsmitteln (hauptsächlich auf nationaler Ebene) zu sehen, gilt sie jetzt als ein Aspekt der Armut (hauptsächlich auf der Ebene der Privathaushalte). Auf Länderebene jedoch stehen im Mittelpunkt der Ernährungssicherungsstrategien Agrarproduktion und Wirtschaftswachstum, während Aspekte der Einkommensbildung und soziale Fragen oft weniger klar herausgearbeitet sind.

- Die Verordnung steht im Einklang mit den früheren Nahrungsmittelhilfe- und Ernährungssicherungsinstrumenten und tritt an deren Stelle. Sie stimmt außerdem mit verschiedenen Verordnungen im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit überein. Weniger groß ist die Übereinstimmung mit handelspolitischen Verordnungen und manchen Verordnungen im Bereich des Auftragswesens.

- Es bedarf einer allumfassenden EG-Strategie auf Länderebene, die all die verschiedenen EG-Instrumente einschließt.

- Nahrungsmittellieferungen sind als Instrument teuer aber gerechtfertigt in Fällen, in denen es keine Alternative gibt - etwa in Notsituationen -, wenn es an einer handlungsfähigen Regierung fehlt oder dort, wo Nahrungsmittellieferungen gegenüber anderen Hilfearten komparative Vorteile hinsichtlich der Erreichung besonders gefährdeter Gruppen haben.

- Die Umstellung von Nahrungsmittellieferungen auf die Devisenfazilität und Maßnahmen zur Erhöhung der Ernährungssicherheit ist ein logischer Schritt, der hohe Kosten vermeiden hilft und den Programmen mehr Flexibilität verleiht, um den wahren Bedürfnissen und Erwartungen der Empfänger zu entsprechen.

- Die meisten Projektunterlagen enthalten keinerlei spezifische Angaben zu Geschlechterfragen, und aus dem Wenigen, was an Wirksamkeitsanalysen oder Basisstudien vorliegt, lässt sich nicht auf die Auswirkungen im "Gender"-Bereich schließen.

Maßnahmen und Managementverfahren

- Ein Schlüsselproblem in puncto Effizienz sind die langen Zeitspannen zwischen Mittelzuweisung und Mittelbindung. Hinzu kommen erhebliche Verzögerungen bei den Auszahlungen und beim Zustandekommen von Durchführungsverträgen. Oft zieht sich die Durchführung von Projekten und Programmen durch Schwächen in der institutionellen und Managementkapazität noch zusätzlich hin.

- Eine wichtige Feststellung ist, dass die Durchführungs- und Absorptionskapazitäten der Kommission und der Empfängerländer überschätzt worden sind. Die Personalausstattung der Ernährungssicherheitsreferate auf EG- und Länderebene reicht weder für eine rechtzeitige Ausarbeitung von Vorschlägen noch für eine ordnungsgemäße Überwachung laufender Programme aus.

- Bezüglich der NRO werden größere Probleme hinsichtlich der Projektgenehmigung und der Auszahlung gemeldet.

- Bei den Aktivitäten vieler NRO zeigen sich Ergebnisse erst nach mehreren Jahren. Der festgelegte Hoechstzeitraum von drei Jahren wird in vielen Fällen als zu kurz empfunden. In Zukunft müssten Verträge mit einer maximalen Dauer von fünf Jahren möglich sein.

- Schwierigkeiten haben sich bei der zeitlichen Abstimmung der Bargeldkomponente von NRO-Projekten und der über EuronAid laufenden Nahrungsmittellieferungen ergeben.

- Das Fehlen von Basisstudien und besseren Überwachungsmechanismen setzen einer effektiven Bewertung der Auswirkungen der Programme Grenzen, so dass auch für neue Strategien und Programme keinerlei Orientierung gegeben werden kann. Es wurden nur wenige Evaluierungen vorgenommen.

- Unzureichende Übertragung der Beschlussfassung von der GD DEV an die Delegationen.

- Es wurde festgestellt, dass die Ankäufe an Ort und Stelle sowie Dreiecksgeschäfte zugunsten von Lieferungen aus Europa zurückgegangen sind. Die EU-weiten Regeln des öffentlichen Auftragswesens, die Anwendung der EU-Gesundheitsnormen und möglicherweise auch der Umfang der Verträge machen es den einheimischen Händlern schwer, mit europäischen Händlern am europäischen Markt mitzuhalten. Das Verfahren des Zusammenschlusses von Händlern zwecks Ankäufen für EuronAid hat zu einer Zunahme der Käufe in Europa geführt.

- Auf globaler Ebene tritt jetzt RESAL als einschlägiges Instrument in Erscheinung. Es bestehen jedoch Zweifel an seiner Kosteneffektivität.

- Der Ausschuss für Nahrungsmittelhilfe und Ernährungssicherheit ist ein wichtiges Forum für die Erreichung von Koordination, Kohärenz und Effektivität der EG-Nahrungsmittelhilfeprogramme. Einen Großteil seiner Zeit verbringt der Ausschuss jedoch mit der Erörterung der einzelnen Projektvorschläge der Kommission. Besser wäre es, wenn er einen Teil dieser Zeit einer gründlichen Erörterung strategischer und sektoraler Probleme im Zusammenhang mit Programmen der EG und der Mitgliedstaaten widmete.

ANHANG 4: Die Internationalen Entwicklungsziele (IDT)

Es handelt sich um die vom OECD-Entwicklungshilfeausschuss (DAC) 1996 verabschiedeten Ziele, die eine globale Partnerschaft zwecks Verfolgung einer auf entwicklungspolitische Schlüsselziele gerichteten Entwicklungsstrategie voraussetzen. Die dem DAC angehörenden Entwicklungsminister und Leiter von Hilfeorganisationen sind folgende Verpflichtungen eingegangen:

Materieller Wohlstand

- bis 2015 Rückgang des in extremer Armut lebenden Bevölkerungsanteils um die Hälfte.

Soziale Entwicklung

- bis 2015 allgemeine Primarschulbildung in allen Ländern;

- bis 2005 nachweisbare Fortschritte bei der Gleichstellung der Geschlechter und der Ermächtigung der Frauen durch Beseitigung geschlechterbezogener Ungleichheiten in der Primar- und Sekundarschulerziehung;

- bis 2015 Senkung der Sterblichkeitsraten für Säuglinge und Kinder unter fünf Jahren um zwei Drittel und für Mütter um drei Viertel;

- so bald wie möglich und spätestens 2015 Zugang für alle Menschen der einschlägigen Altersstufe zu reproduktiven Gesundheitsdiensten über die Gesundheitsgrundfürsorge.

Ökologische Nachhaltigkeit und Regeneration

- bis 2005 laufende Umsetzung nationaler Strategien für eine nachhaltige Entwicklung in allen Ländern, um auf globaler und nationaler Ebene bis 2015 eine effektive Umkehr gegenwärtiger Tendenzen im Rückgang von Umweltressourcen zu erreichen.

ANHANG 5: Das Nahrungsmittelhilfe -Übereinkommen

Die Europäische Union, und zwar sowohl die Gemeinschaft als auch ihre Mitgliedstaaten, ist Mitunterzeichnerin des Nahrungsmittelhilfe-Übereinkommens [14]. Zweck des 1999 neu ausgehandelten Übereinkommens ist es, zur Welternährungssicherheit beizutragen und die Fähigkeit der internationalen Gemeinschaft zu stärken, akuten Nahrungsmittelkrisen und anderem Nahrungsmittelbedarf der Entwicklungsländer zu begegnen. Dies wird erreicht durch:

[14] Beschluss 1999/576/EG des Rates vom 29. Juni 1999 über die Unterzeichnung und die Notifizierung der vorläufigen Anwendung des Nahrungsmittelhilfe-Übereinkommens von 1999 im Namen der Europäischen Gemeinschaft, Artikel I (ABl. L 222/1999 vom 24.8.1999, S. 38). Vgl. Auch Beschluss 2000/421/EG des Rates vom 13. Juni 2000 über den Abschluss des Nahrungsmittelhilfe-Übereinkommens von 1999 im Namen der Europäischen Gemeinschaft (ABl. L 163/2000 vom 4.7. 2000, S. 37)

- Bereitstellung von Nahrungsmitteln in ausreichender und vorhersehbarer Menge gemäß den Bestimmungen dieses Übereinkommens;

- Aufforderung der Mitglieder, dafür zu sorgen, dass die Nahrungsmittelhilfe vor allem dazu dient, Armut und Hunger der schwächsten Bevölkerungsgruppen zu bekämpfen, und dass sie mit der landwirtschaftlichen Entwicklung dieser Länder im Einklang steht;

- die Niederlegung von Grundsätzen, um eine größtmögliche Wirkung, Effizienz und Qualität der Nahrungsmittelhilfe als Instrument zur Förderung der Ernährungssicherheit zu gewährleisten und

- Schaffung eines Rahmens für Zusammenarbeit, Koordinierung und Informationsaustausch zwischen den Mitgliedern im Bereich der Nahrungsmittelhilfe, um so in allen Bereichen die Effizienz von Nahrungsmittelhilfeaktionen zu steigern und die Nahrungsmittelhilfe besser mit anderen Politikinstrumenten abzustimmen.

Mit diesen politischen Zielsetzungen wird die Nahrungsmittelhilfe in den größeren Zusammenhang der Ernährungssicherheit und der Bekämpfung von Armut und Hunger gestellt.

Zu den weiteren Veränderungen des Übereinkommens aus jüngerer Zeit gehören:

- die Erweiterung der Liste der geeigneten Erzeugnisse;

- die systematische Einbeziehung der Transportkosten in die Nahrungsmittelhilfelieferungen;

- die Möglichkeit der Geber, bei ihren Zusagen Mengen oder Wertangaben zu machen oder beides miteinander zu kombinieren;

- die Verpflichtung der Mitglieder, mindestens 80 % ihrer Nahrungsmittelhilfe in Form von Zuschüssen zu leisten und

- die Förderung von Dreiecksgeschäften und Käufen vor Ort.

Verhaltenskodex für die Nahrungsmittelhilfe

Die Kommission und die EU-Mitgliedstaaten haben sich hinsichtlich Nahrungsmittellieferungen auf eine Reihe von Grundsätzen geeinigt. Diese wurden in einen Verhaltenskodex für die Nahrungsmittelhilfe aufgenommen, der jetzt auch in das Nahrungsmittelhilfe-Übereinkommen übernommen worden ist:

- eine Nahrungsmittelhilfe sollte nur dann gewährt werden, wenn dies gemäß einer Bedarfsschätzung die effizienteste und bestgeeignete Form der Unterstützung ist.

- Nahrungsmittelhilfe zur kostenlosen Verteilung sollte gezielt den schwächsten Bevölkerungsgruppen zugute kommen und den Gewohnheiten und dem Nährstoffbedarf der Empfänger entsprechen.

- Die Gewährung von Nahrungsmittelhilfe in Notfällen sollte die langfristigen Aufbau- und Entwicklungsziele im Empfängerland besonders berücksichtigen.

- Nahrungsmittelhilfe, besonders für die am wenigsten entwickelten Länder, wird in Form von Zuschüssen geleistet.

- Der Nahrungsmittelhilfebeitrag eines Gebers im Rahmen des Übereinkommens muss zu mindestens 80 % in Zuschüssen bestehen.

- Bei der Durchführung von Nahrungsmittelhilfetransaktionen sind schädigende Eingriffe in die normalen Produktionsstrukturen und den internationalen kommerziellen Handel zu vermeiden. Die Nahrungsmittelhilfepolitik muss mit der Entwicklungspolitik und anderen Politikfeldern wie Landwirtschaft und Handel im Einklang stehen.

- Es ist zu prüfen, durch welche anderen Hilfeinstrumente (finanzielle und technische Hilfe) sich die Nahrungsmittelhilfe verstärken lässt, um die Ernährungssicherheit zu fördern und die Möglichkeiten der Regierungen und der Zivilgesellschaft zu verbessern, auf allen Ebenen (nach Möglichkeit im Rahmen des PRSP-Prozesses) Ernährungsstrategien zu entwickeln.

- Um die Entwicklung der einheimischen Landwirtschaft zu fördern, regionale und lokale Märkte zu stärken und eine nachhaltige Ernährungssicherheit zu gewährleisten, ist die Möglichkeit zu prüfen, Geldbeiträge für den Kauf von Nahrungsmitteln im Empfängerland oder in anderen Entwicklungsländern zu verwenden.

- Wird die Nahrungsmittelhilfe in einem Empfängerland verkauft, so sollte dieser Verkauf nach Möglichkeit über den Privatsektor erfolgen und auf einer Marktanalyse beruhen. Bei der Verteilung der aus solchen Verkäufen erzielten Einkünfte ist Vorhaben, die auf eine erhöhte Ernährungssicherheit der Empfänger abzielen, Vorrang einzuräumen.

ANHANG 6: Ernährungssicherheitsbelange

Abgesehen von Notsituationen wie Krieg oder große Naturkatastrophen, in denen es zunächst darum geht, das Überleben der Bevölkerung zu gewährleisten, treten Ernährungssicherheitsprobleme normalerweise auf drei Ebenen auf.

- Verfügbarkeit von Nahrungsmitteln annehmbarer Qualität: Verfügbarkeit bezieht sich hier auf das gesamte Angebot an Nahrungsmitteln auf globaler und nationaler Ebene. Auf globaler Ebene besteht die Sorge, dass die Nahrungsmittelproduktion mit dem Bevölkerungswachstum eventuell nicht Schritt hält. Auf nationaler Ebene kann die Verfügbarkeit von Nahrungsmitteln durch die heimische Produktion in Verbindung mit regionalem unter internationalem Handel gesichert werden. Länder mit einer florierenden Wirtschaft, einer soliden Stellung im Außenhandel und gut funktionierenden Märkten brauchen sich um die generelle Verfügbarkeit von Nahrungsmitteln keine großen Sorgen zu machen. Der beste Weg zur Förderung einer allgemeinen Verfügbarkeit von Nahrungsmitteln ist daher Hilfe zur Unterstützung einer erfolgreichen Gesamtentwicklung. Es muss darauf hingewiesen werden, dass Ernährungssicherheit auf nationaler Ebene nicht gleichbedeutend mit Nahrungsmittelautarkie ist. Die Förderung einer solchen Autarkie als eigenständiges Ziel kann einer Verbesserung der Ernährungssicherheit sogar entgegenstehen, wenn dadurch Strategien und institutionelle Reformen zur Förderung eines allgemeinen Wachstums verhindert werden oder die Nahrungsmittelpreise steigen.

- Zugang der Privathaushalte zu Nahrungsmitteln. Der Zugang bezieht sich auf den Bedarf und die Kaufkraft der Verbraucher in Stadt und Land. Der Haushalt ist die wirtschaftliche und soziale Einheit, in der der Nahrungsmittelverbrauch der Menschen geregelt wird. Mangelhafter Zugang zu Nahrungsmitteln, sei er vorübergehend oder chronisch, ist im Grunde ein Ergebnis der Armut. Die Ernährungssicherheitsbelange müssen daher wieder im größeren Zusammenhang der Armutsbekämpfungsstrategien angegangen werden.

- Nahrungsmittelverwendung und ausreichende Ernährung auf der Ebene des Einzelnen. Die Verwendung von Nahrungsmitteln bezieht sich auf Fragen des Verbrauchs und der Ernährung und wird von Ernährungsgewohnheiten beeinflusst. Für qualitative Aspekte sind Probleme innerhalb der Haushalte, etwa die Verteilung der Nahrungsmittel, die Füttergewohnheiten (Mutter und Kind) und die Zubereitung der Nahrungsmittel von Belang. Als Ergänzung zu allgemeinen Armutsbekämpfungsstrategien können bestimmte gezielte Programme wie Ernährungserziehung oder Einkommensübertragung auf die Frauen erforderlich sein. Auch die Frage nach der Qualität und Sicherheit der Nahrungsmittel ist in diesem Zusammenhang von Belang, vor allem, was die Auswirkungen der Kost auf die Gesundheit betrifft.

Im Grunde ist die Ernährungssicherheit ein Schlüsselaspekt der Armut. Langfristige Ernährungssicherheitsziele sind dementsprechend am ehesten durch ihre Integrierung in langfristige Armutsbekämpfungsstrategien zu erreichen, die einen zusammenhängenden Rahmen für nationale Entwicklungsstrategien bilden.

Quelle: Integrierung von Ernährungssicherheitszielen in ein Rahmenprogramm zur Armutsbekämpfung, Konzeptpapier der Kommission, DEV/A/1/uw D (99).