[pic] | KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN |

Brüssel, den 11.2.2005

SEK(2005) 207 endgültig

STELLUNGNAHME DER KOMMISSION

zum Antrag des Gerichtshofs gemäß Artikel 245 Absatz 2 EG-Vertrag auf Änderung der Satzung des Gerichtshofs zur Festlegung der Bedingungen und Grenzen für die Überprüfung von Entscheidungen des Gerichts erster Instanz durch den Gerichtshof gemäß Artikel 225 Absätze 2 und 3 EG-Vertrag

STELLUNGNAHME DER KOMMISSION

zum Antrag des Gerichtshofs gemäß Artikel 245 Absatz 2 EG-Vertrag auf Änderung der Satzung des Gerichtshofs zur Festlegung der Bedingungen und Grenzen für die Überprüfung von Entscheidungen des Gerichts erster Instanz durch den Gerichtshof gemäß Artikel 225 Absätze 2 und 3 EG-Vertrag

1. Der Gerichtshof (EuGH) schlägt vor, zwischen den Artikeln 62 und 63 des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofs drei Artikel, 62a bis 62c[1], einzufügen, die Folgendes festlegen:

a) die nicht-aufschiebende Wirkung des Überprüfungsverfahrens „unbeschadet der Artikel 242 und 243 des EG-Vertrags“[2],

b) die wesentlichen Parameter des Überprüfungsverfahrens

Der Gerichtshof sieht dazu vor:

i) die Abhaltung eines schriftlichen Verfahrens mit Einreichung von Schriftsätzen oder Abgabe schriftlicher Erklärungen

- innerhalb einer hierfür bestimmten Frist, durch die Parteien des Verfahrens vor dem Gericht erster Instanz (EuGeI) im Fall der Überprüfung eines Rechtsmittelurteils des EuGeI und durch die Parteien des beim nationalen Gericht anhängigen Rechtsstreits im Fall der Überprüfung eines Vorabentscheidungsurteils des EuGeI,

- in beiden Fällen durch die Mitgliedstaaten und die Organe nach Maßgabe von Art. 23 der Satzung über Vorabentscheidungsverfahren;

ii) die Möglichkeit der Eröffnung eines mündlichen Verfahrens durch den Gerichtshof,

c) die Wirkungen der Überprüfung auf Urteile des EuGeI, die die Einheit oder Kohärenz des Gemeinschaftsrechts berühren würden:

- in Bezug auf Rechtsmittelurteile orientiert sich die Bestimmung an Art. 61 der Satzung über Rechtsmittel,

- in Bezug auf Vorabentscheidungsurteile ist vorgesehen, dass „die Antwort des Gerichtshofs auf die Fragen, die Gegenstand der Überprüfung waren, die Antwort des Gerichts [ersetzt]“.

2. Der Gerichtshof führt aus, dass ergänzende Bestimmungen dazu nach Artikel 63 der Satzung in die Verfahrensordnungen des EuGH und des EuGeI eingefügt werden sollen.

Er legt ferner Folgendes dar: „In Vorabentscheidungssachen wird es insbesondere unerlässlich sein, vorzusehen, dass das vorlegende Gericht über die Einleitung und den Stand des Überprüfungsverfahrens unterrichtet wird, damit es in voller Kenntnis die Entscheidung des Gerichtshofs abwartet, bevor es über den Ausgangsrechtsstreit entscheidet.“

3. Der Antrag des Gerichtshofs zielt darauf ab, den am 26. Februar 2001 auf dem Gipfeltreffen in Nizza angenommenen Erklärungen Nrn. 13, 14 und 15 Folge zu leisten.

Einleitende Bemerkungen

4. Die Bestimmungen des Vertrags von Nizza über die Gerichtsordnung der Union verfolgten zwei Ziele, nämlich:

- die Änderung der Zuständigkeitsverteilung zur Entlastung des EuGH und EuGeI sowie

- die Aufrechterhaltung der Rolle des EuGH als einziges Höchstgericht der Union unabhängig davon, welche Zuständigkeiten dem EuGeI übertragen werden.

Das Überprüfungsverfahren entspricht diesem zweiten Ziel in den Fällen, in denen das EuGeI als Rechtsmittelinstanz entscheidet oder Vorabentscheidungsbefugnisse ausübt[3].

5. Das Überprüfungsverfahren ist insoweit eine Neuerung, als es eine gerichtliche ex-post-Kontrolle der Ausübung einer Rechtsmittel- oder einer Vorabentscheidungsbefugnis darstellt. Es entspricht der Intention der Verfasser des Vertrags, auf Ebene des Gerichtshofs keine dritte Instanz für Direktklagen und keine zweite für Vorabentscheidungssachen einzurichten.

6. Nach Ansicht der Kommission verlangt der bewusst außergewöhnliche Charakter dieses Verfahrens die Annahme besonderer Satzungsbestimmungen.

I. Der Vorschlag einer Überprüfung und die Entscheidung zur Einleitung eines Überprüfungsverfahrens sollten aufschiebende Wirkung haben

7. Das Überprüfungsverfahren ist nicht mit Klagen oder Rechtsmitteln zu vergleichen, die von einer Verfahrenspartei nach von ihr gewählten Klage- oder Rechtsmittelgründen erhoben werden. Nach Auffassung der Kommission besteht daher kein Grund, das Überprüfungsverfahren in dieser Hinsicht an die Bestimmungen über allgemeine Klagen oder Rechtsmittel anzupassen[4].

8. Allgemeine Klagen oder Rechtsmittel haben vor allem deshalb keine aufschiebende Wirkung, da es gilt, missbräuchliche Klagen oder Rechtsmittel zu verhindern, die von Parteien einzig erhoben werden, um die Anwendung des angefochtenen Rechtsakts oder die Vollstreckung der gerichtlichen Entscheidung zu verzögern. Beim Überprüfungsverfahren besteht diese Gefahr nicht, da es gemäß Artikel 62 der Satzung auf alleinige Initiative des Ersten Generalanwalts des Gerichtshofs eingeleitet wird.

9. Aus Artikel 225 Absätze 2 und 3 EG-Vertrag ergibt sich ferner, dass sich eine mögliche Überprüfung durch den EuGH auf Rechtsmittel- und Vorabentscheidungsurteile des EuGeI bezieht und nur „in Ausnahmefällen […], wenn die ernste Gefahr besteht, dass die Einheit oder Kohärenz des Gemeinschaftsrechts berührt wird“, angewandt werden kann.

10. Daraus folgt, dass das Überprüfungsverfahren, das darauf abstellt, eine schwerwiegende Beeinträchtigung der Gemeinschaftsordnung zu verhindern, die sich aus der Durchführung des Urteils des EuGeI ergeben könnte, ein Ausnahmeverfahren darstellt.

11. Es ist nach Ansicht der Kommission ein wichtiger Umstand, dass sich die Überprüfung durch den EuGH auf Rechtsmittel- und Vorabentscheidungsurteile bezieht. Diese Urteile zielen darauf ab, die einheitliche Auslegung und Anwendung des Rechts sicherzustellen, und erfüllen damit eine wesentliche Aufgabe der Gerichtsordnung der Europäischen Union. Die Überprüfungs- und Vorabentscheidungsbefugnis werden darüber hinaus grundsätzlich ausschließlich und endgültig ausgeübt.

12. Soweit Urteile des EuGeI abweichend von diesem Grundsatz Gegenstand einer Überprüfung durch den EuGH aus dem Grund sein können, dass sie eine Gefahr für die Einheit oder Kohärenz des Gemeinschaftsrechts darstellen könnten, können sie nicht mehr als rechtskräftige Urteile angesehen werden und sollten daher nicht zugestellt oder unmittelbar durchgeführt werden. Die Vollstreckung dieser Urteile sollte nach Auffassung der Kommission erst nach Ablauf der in Artikel 62 der Satzung genannten Frist von einem Monat erfolgen, wenn der Erste Generalanwalt keinen Überprüfungsantrag gestellt hat, bzw. bei Vorliegen eines solchen Antrags nach Ablauf der zweiten in dieser Bestimmung vorgesehenen Monatsfrist, wenn der EuGH beschließt, kein Überprüfungsverfahren einzuleiten.

13. Der Umstand, dass das Überprüfungsverfahren nur äußerst selten zur Anwendung käme, beeinträchtigt diese Feststellung nicht. Nach Meinung der Kommission ist es wichtig, darauf zu achten, dass auf jedes Rechtsmittel und jede Vorabentscheidungsfrage nur eine einzige Rechtsantwort gegeben wird, damit die Rechtssicherheit gewahrt und jede Gefahr einer inkohärenten Anwendung des Gemeinschaftsrechts vermieden wird.

14. Aufgrund dieser Überlegungen ist die Kommission der Ansicht, dass der aufschiebende Charakter des Überprüfungsverfahrens untrennbar mit diesem Verfahren verbunden sein und daher auch in der Satzung anerkannt werden sollte.

15 . Der EuGH schlägt eine Lösung ohne diese Automatik vor, nach der die Vollstreckung des Urteils des EuGeI nur auf Antrag des Ersten Generalsanwalts gemäß Artikel 242 EG-Vertrag ausgesetzt würde.

16. Diese Lösung birgt nach Auffassung der Kommission bestimmte Gefahren, da sie es nicht erlaubt, alle Fälle abzudecken, in denen die Überprüfung durch den EuGH zu einer Änderung des Urteils des EuGeI führen könnte. Es sollte vermieden werden, dass ein Urteil des EuGeI, das die genannte Beeinträchtigung hervorrufen könnte und zu dem kein Antrag auf Aussetzung der Vollstreckung gestellt wurde, einstweilen durchgeführt und in Folge der Überprüfung durch den EuGH wieder geändert werden muss.

17. Eine aufschiebende Wirkung des Überprüfungsverfahrens würde es erlauben, dem Zweck dieses Ausnahmeverfahrens wirksamer zu entsprechen. Darüber hinaus wäre es möglich, das Überprüfungsverfahren zu vereinfachen und damit zu beschleunigen, da sich der Erste Generalanwalt und der EuGH unmittelbar mit der Sache selbst befassen könnten, ohne zuvor die Notwendigkeit einer eventuellen Aussetzung der Vollstreckung des Urteils des EuGeI oder einstweiliger Anordnungen prüfen zu müssen, die der Erste Generalanwalt entsprechend dem in Aussicht genommenen Wortlaut gemäß Artikel 242 oder Artikel 243 des EG-Vertrag vorschlagen könnte.

18. Schließlich wäre es nach Ansicht der Kommission vorzuziehen, die aufschiebende Wirkung des Überprüfungsverfahrens anzuerkennen, um

- einerseits die Autorität des „gesprochenen Rechts“ zu wahren, die beeinträchtigt werden könnte, wenn in einer Rechtssache mehrere Entscheidungen zur selben Rechtsfrage ergehen,

- andererseits der Besonderheit dieses Verfahrens Rechnung zu tragen, das nicht nur darauf abstellt, wie im Fall eines Rechtsmittels im Interesse der Wahrung des Rechts die künftige Rechtsprechung festzulegen, sondern auch den Verfahrensparteien zugute zu kommen.

Zu diesen beiden letzen Punkten sind ergänzende Bemerkungen zu machen:

In Bezug auf Direktklagen

19. Mit Beschluss vom 2. November 2004 hat der Rat gemäß Art. 225a EG-Vertrag das Gericht für den öffentlichen Dienst der Europäischen Union (EuGöD) errichtet.

Es wird darauf hingewiesen,

- dass gemäß Art. 11 des Anhangs zu diesem Beschluss Rechtsmittel an den EuGeI gegen Entscheidungen des EuGöD auf Rechtsfragen beschränkt sind,

- und dass gemäß Art. 13 dieses Anhangs[5] in dem Fall, dass das Rechtsmittel begründet ist und das Urteil des EuGöD folglich aufgehoben wird, das EuGeI den Rechtsstreit selbst endgültig entscheidet, wenn dieser zur Entscheidung reif ist, oder die Sache zur Entscheidung an den EuGöD zurückverweist.

20. Sollte daher wie vom Gerichtshof vorgeschlagen die Überprüfung keine aufschiebende Wirkung haben, müsste das EuGöD den Rechtsstreit auf der Grundlage der rechtlichen Beurteilung des EuGeI entscheiden, obwohl diese noch vom EuGH geändert werden könnte.

21. Darüber hinaus will der Gerichtshof die Sache nach der Überprüfung an das EuGeI zurückverweisen, sofern sich der Ausgang des Rechtsstreits nicht aus den Tatsachenfeststellungen ergibt, auf denen die Entscheidung des EuGeI beruht. In diesem Fall würde der Gerichtshof selbst endgültig entscheiden (Art. 62c des Vorschlags).

Das vorgeschlagene System birgt daher die Gefahr, dass in einer Rechtssache mehrere Entscheidungen zur selben Rechtsfrage ergehen, zuerst auf Rechtsmittelebene (Entscheidung des EuGeI, gegebenenfalls gefolgt von einer Entscheidung des EuGöD), danach im Rahmen der Überprüfung (Entscheidung des EuGH, gegebenenfalls gefolgt von einer Entscheidung des EuGeI).

22. Diese Abfolge könnte die Belastung der Gerichte neuerlich erhöhen, obwohl der Vertrag von Nizza gerade auf ihre Entlastung abzielte, und zu einer Beeinträchtigung der Autorität des „gesprochenen Rechts“ führen.

In Bezug auf Vorabentscheidungen

23. Derzeit verfügt das EuGeI noch über keine Vorabentscheidungsbefugnis. Im Vorschlag des EuGH ist jedoch auch die Überprüfung von Vorabentscheidungsurteilen des EuGeI vorgesehen. Nach Ansicht der Kommission ist die aufschiebende Wirkung der Überprüfung durch den EuGH in diesem Bereich besonders zu empfehlen.

Das Überprüfungsverfahren sollte nicht wie ein zweiter Instanzenzug in Vorabentscheidungssachen durchgeführt werden. Es stehen sowohl die Glaubwürdigkeit des Vorabentscheidungs-verfahrens als auch die Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit des Überprüfungsverfahrens auf dem Spiel.

24. Die Glaubwürdigkeit des Vorabentscheidungsverfahrens und insbesondere der Sinn der Vorlagepflicht der letztinstanzlichen Gerichte beruhen im Wesentlichen darauf, dass die nationalen Gerichte gehalten sind, den Gerichtshof als einziges, regulierendes und spezialisiertes Organ für die Auslegung und Bewertung der Gültigkeit des Gemeinschaftsrechts anzurufen. Dem nationalen Gericht sollten daher nicht zwei unterschiedliche Vorabentscheidungen - eine erste Antwort des EuGeI, danach eine zweite Antwort des EuGH, die entsprechend dem Vorschlag die Antwort des EuGeI „ersetzen“ würde - zugestellt werden.

25. Das vorgeschlagene System könnte ferner für das nationale Gericht schwer zu handhaben sein und die Wirksamkeit des Überprüfungsverfahrens beträchtlich verringern.

Der Gerichtshof wird im Rahmen einer Verfahrensaussetzung des nationalen Gerichts angerufen, die normalerweise mit der Zustellung der Vorabentscheidung, im vorliegenden Fall des Urteils des EuGeI, endet. Das nationale Gericht könnte daher verpflichtet sein, das Urteil des EuGeI zu vollstrecken.

Unter diesen Voraussetzungen besteht die Gefahr, dass die Information, die der Gerichtshof dem nationalen Gericht geben möchte, „damit es in voller Kenntnis die Entscheidung des Gerichtshofs abwartet, bevor es über den Ausgangsrechtsstreit entscheidet“, anders gesagt, damit dieses Gericht das ihr zuvor übermittelte Urteil des EuGeI unberücksichtigt lässt, nicht berücksichtigt werden kann und das Überprüfungsverfahren somit für die Verfahrensparteien nicht die gewünschte Wirkung erzielt.

26. Wie der Gerichtshof ausführt, ergibt sich aus dem Wortlaut des Vertrags und den genannten Erklärungen, dass die „Überprüfung“ kein Rechtsmittel im Interesse der Wahrung des Rechts im traditionellen Wortsinn darstellt, da die Verhandlungen der Regierungskonferenz gezeigt haben, dass ein solches Rechtsmittel nicht auf das geplante Gerichtssystem übertragbar ist.

Rechtsmittel im Interesse der Wahrung des Rechts zielen grundsätzlich darauf ab, zu vermeiden, dass eine Entscheidung eines unterinstanzlichen Gerichts Präzedenzwirkung in einer Sache entfaltet, in der die Parteien beschlossen haben, ihren Rechtsstreit nicht vor das letztinstanzliche Gericht zu bringen, das allein zuständig ist, über bestimmte Fragen zu entscheiden[6]. In einem solchen Zusammenhang ist die Tatsache, dass die Rechtsmittelentscheidung im Interesse der Wahrung des Rechts nicht zur Folge hat, das rechtskräftig gewordene Urteil zu korrigieren[7], sondern allein das Recht für künftige Fälle festlegt, ohne weiters akzeptabel.

Hier ist die Lage jedoch insofern anders, als der EuGH entweder in Bezug auf ein Rechtsmittelurteil oder ein Vorabentscheidungsurteil des EuGeI tätig wird, d.h. in einem Rahmen, in dem die Verfahrensparteien alle ihnen zur Verfügung stehenden Rechtsmittelinstanzen ausgeschöpft haben.

Angesichts dieses besonderen Zusammenhangs hat die Regierungskonferenz berücksichtigen müssen, dass die Entscheidung des EuGH nicht nur das Recht für künftige Streitsachen festlegen, sondern auch konkret den Verfahrensparteien zugute kommen sollte, wenn er bei der Überprüfung zu einer anderen Lösung als das EuGeI gelangt.

27. Die Satzungsbestimmungen über das Überprüfungsverfahren müssen daher garantieren, dass sich die Wirkung der Entscheidung des EuGH nicht auf ein Rechtsmittel im Interesse der Wahrung des Rechts beschränkt, sondern auch den Verfahrensparteien zugute kommt.

28. Aus diesen Überlegungen ergibt sich, dass die Satzungsbestimmungen über das Überprüfungsverfahren die aufschiebende Wirkung des Überprüfungsantrags und der Entscheidung zur Einleitung des Überprüfungsverfahrens festlegen sollten, damit auf Rechtsfragen beschränkte Rechtsmittel einer einheitlichen Lösung zugeführt werden und nur eine einzige Vorabentscheidung auf dem EuGeI gestellte Vorlagefragen getroffen wird.

II. Die Überprüfung sollte im Eilverfahren erfolgen

29. Die Anwendung eines Eilverfahrens zur Überprüfung in Vorabentscheidungssachen ist in Erklärung Nr. 15 zum Vertrag von Nizza vorgesehen. Ein beschleunigtes Verfahren erscheint auch bei Direktklagen gerechtfertigt, da die Überprüfung nur in Ausnahmefällen und zu bestimmten Punkten des Urteils des EuGeI erfolgen soll, wobei der EuGH das gesamte Dossier mit allen ausgetauschten Schriftsätzen erhält.

30. Das vom Gerichtshof vorgeschlagene Verfahren scheint insoweit in diese Richtung zu gehen, als ein mündliches Verfahren nicht automatisch abgehalten wird.

31. Die Bestimmungen über das schriftliche Verfahren verdienen jedoch noch einige Klarstellungen. Im Vorschlag ist vorgesehen, dass die Verfahrensparteien innerhalb einer vom EuGH bestimmten Frist Erklärungen abgeben können, während die Mitgliedstaaten und die Organe dieses Recht nach Maßgabe des Artikels 23 der Satzung, d.h. binnen zwei Monaten nach Zustellung der zu überprüfenden Punkte des Urteils, ausüben können.

32. Nach Ansicht der Kommission sollte die Frist zur Einreichung von Schriftsätzen oder Abgabe schriftlicher Erklärungen für die Parteien, Mitgliedstaaten und Organe gleich sein und nicht mehr als höchstens zwei oder drei Wochen betragen.

33. Ferner wäre es nützlich, eine geeignete Frist für den Erlass des den Parteien und dem nationalen Gericht zuzustellenden Endurteils festzulegen.

III. Schlussfolgerung

1. Aus den angeführten Überlegungen vertritt die Kommission die Auffassung, dass in den Satzungsbestimmungen über das Überprüfungsverfahren

a ) die aufschiebende Wirkung des Überprüfungsantrags und der Entscheidung zur Einleitung des Überprüfungsverfahrens festgelegt und

b ) präzisiert werden sollte, dass die Entscheidungen des EuGeI gemäß Artikel 225 Absatz 2 oder Absatz 3 EG-Vertrag als rechtskräftig angesehen werden:

- nach Ablauf der in Artikel 62 Absatz 2 der Satzung vorgesehenen Frist von einem Monat, sofern der Erste Generalanwalt keine Überprüfung der Entscheidung vorgeschlagen hat,

- sowie im Falle eines Vorschlags des Ersten Generalanwalts nach Ablauf der zweiten in Artikel 62 Absatz 2 der Satzung vorgesehenen Frist von einem Monat, sofern der Gerichtshof beschließt, kein Überprüfungsverfahren einzuleiten;

c) ein Eilverfahren vorgesehen und

d ) eine geeignete Frist für den Erlass des den Parteien und dem nationalen Gericht zuzustellenden Endurteils festgelegt werden sollte.

2. Nach Ansicht der Kommission wäre es im Einklang mit Erklärung Nr. 14 zum Vertrag von Nizza nützlich, ein Verfahren zur Bewertung des Überprüfungsverfahrens einzurichten.

[1] Dok. des Rates Nr. 12464/03 JUR 359 COUR 24 vom 12.9.2003.

[2] Diese Bestimmung ähnelt Artikel 60 der Satzung über Rechtsmittel.

[3] Die Kontrolle des EuGH über die erstinstanzliche Zuständigkeit des EuGeI erfolgt wie üblich im Rechtsmittelweg.

[4] Art. 242 EG-Vertrag und Art. 60 der Satzung des Gerichtshofs (in denen die nicht -aufschiebende Wirkung von Klagen und Rechtsmitteln festgelegt wird).

[5] Selber Wortlaut wie Art. 61 der Satzung in Bezug auf Rechtsmittel gegen die Entscheidungen des EuGeI.

[6] Siehe Artikel 68 Absatz 1 EG-Vertrag, nach dem nur letztinstanzliche innerstaatliche Gerichte befugt sind, Vorabentscheidungsersuchen an den Gerichtshof zu stellen.

[7] Siehe Artikel 68 Absatz 3 EG-Vertrag.