BEGRÜNDUNG

Gemäß Artikel 395 Absatz 1 der Richtlinie 2006/112/EG vom 28. November 2006 über das gemeinsame Mehrwertsteuersystem (im Folgenden „MwSt-Richtlinie“) kann der Rat auf Vorschlag der Kommission einstimmig jeden Mitgliedstaat ermächtigen, von dieser Richtlinie abweichende Sondermaßnahmen anzuwenden, um die Steuererhebung zu vereinfachen oder Steuerhinterziehung oder ‑umgehung zu verhindern.

Mit einem am 15. März 2021 bei der Kommission registrierten Schreiben beantragte Deutschland die Ermächtigung, bei der Übertragung von Emissionszertifikaten, die im nationalen System nach dem Brennstoffemissionshandelsgesetz (BEHG) vom 12. Dezember 2019 gehandelt werden, von Artikel 193 der MwSt-Richtlinie betreffend den Mehrwertsteuerschuldner abzuweichen. Mit Schreiben vom 7. April 2021 setzte die Kommission gemäß Artikel 395 Absatz 2 der MwSt-Richtlinie die anderen Mitgliedstaaten über den Antrag Deutschlands in Kenntnis. Mit Schreiben vom 8. April 2021 teilte die Kommission Deutschland mit, dass ihr sämtliche zur Beurteilung des Antrags erforderlichen Informationen vorliegen.

1.KONTEXT DES VORSCHLAGS

•Gründe und Ziele des Vorschlags

Gemäß Artikel 193 der MwSt-Richtlinie schuldet generell der Steuerpflichtige die Mehrwertsteuer, der Gegenstände steuerpflichtig liefert oder eine Dienstleistung steuerpflichtig erbringt.

Gemäß Artikel 395 der MwSt-Richtlinie dürfen Mitgliedstaaten von dieser Richtlinie abweichende Sondermaßnahmen anwenden, um die Steuererhebung zu vereinfachen oder Steuerhinterziehungen oder -umgehungen zu verhindern, wenn sie vom Rat dazu ermächtigt wurden.

Deutschland beantragte, abweichend von Artikel 193 der MwSt-Richtlinie bei der Übertragung von Emissionszertifikaten nach dem Brennstoffemissionshandelsgesetz (BEHG) vom 12. Dezember 2019 den steuerpflichtigen Empfänger als Schuldner der Mehrwertsteuer zu bestimmen (Umkehr der Steuerschuldnerschaft oder Reverse-Charge-Verfahren).

Die Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft regelt das System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Union (im Folgenden „EU-Emissionshandelssystem“ oder EU-EHS). Die Richtlinie lässt es zu, dass die Mitgliedstaaten daneben eigene nationale Handelssysteme unterhalten.

Mit dem BEHG hat Deutschland einen Rechtsrahmen für ein nationales Emissionshandelssystem für die Bepreisung von Treibhausgasemissionen aus fossilen Brennstoffen geschaffen, die nicht unter das EU-Emissionshandelssystem fallen. Das BEHG dient der Erreichung der nationalen Klimaschutzziele, einschließlich des langfristigen Ziels der Treibhausgasneutralität bis 2050, und der Erreichung der Minderungsziele nach der EU-Klimaschutzverordnung sowie der Verbesserung der Energieeffizienz.

Die im Bereich des Zertifikatehandels allgemein gemachten Erfahrungen zeigen, dass dieser Sektor höchst anfällig für Mehrwertsteuerbetrug ist. Aus diesem Grund bietet Artikel 199a Absatz 1 der MwSt-Richtlinie den Mitgliedstaaten die Möglichkeit, die Umkehr der Steuerschuldnerschaft auf die Übertragung bestimmter Treibhausgasemissionszertifikate anzuwenden. Deutschland nutzt die Möglichkeiten gemäß Artikel 199a Absatz 1 Buchstaben a und f der MwSt-Richtlinie und wendet die Umkehr der Steuerschuldnerschaft für die Mehrwertsteuer auf den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten im Rahmen des EU-Emissionshandelssystems sowie auf den Handel mit Gas- und Elektrizitätszertifikaten an. Dadurch konnten Steuerverluste im Zusammenhang mit der Übertragung solcher Zertifikate verringert werden.

Aufgrund dieser Erfahrungen ist davon auszugehen, dass auch der Handel mit Zertifikaten für Brennstoffemissionen nach dem BEHG für betrügerische Zwecke genutzt werden könnte und damit Mehrwertsteuerausfälle in dem Bereich zu erwarten sind. Eine Besonderheit des Emissionszertifikatehandels ist, dass die Zertifikate ohne Aufwand – beispielsweise für den Warentransport –, schnell, wiederholt und unkompliziert den Eigentümer wechseln können. Die entsprechenden Leistungsketten werden durch den häufigen und schnellen Eigentümerwechsel verschleiert, sodass die Aufdeckung durch die Behörden und damit die Sicherstellung der korrekten Besteuerung zu erschweren.

Zudem ist zu erwarten, dass in die Leistungsketten sogenannte „Missing Trader“ eingebunden werden, die bei Aufdeckung des Betrugs entweder bereits verschwunden oder mittellos sind, sodass die hinterzogene Steuer durch die Behörden nicht mehr eingezogen werden kann. In einem solchen Szenario macht der Erwerber der Zertifikate in der Leistungskette die in der Rechnung des Leistenden ausgewiesene Mehrwertsteuer entsprechend Artikel 167 und 168 der MwSt-Richtlinie als abziehbare Vorsteuer geltend, ohne dass der Leistende die in Rechnung gestellte Mehrwertsteuer an die Steuerbehörden abführt. Da diesem Vorsteuerabzug keine Mehrwertsteuereinnahmen gegenüberstehen, haben die deutschen Steuerbehörden Steuerausfälle in der Höhe dieser Vorsteuern.

Die Umkehr der Steuerschuldnerschaft für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten auf der Grundlage von Artikel 199a Absatz 1 Buchstaben a und b der MwSt-Richtlinie ist auf Zertifikate beschränkt, die nach dem EU-Emissionshandelssystem gehandelt werden. Artikel 199a Absatz 1 Buchstabe a und b der MwSt-Richtlinie kann daher nicht als Rechtsgrundlage für die Anwendung der Umkehr der Steuerschuldnerschaft auf den Handel mit Zertifikaten im Rahmen nationaler Handelssysteme wie des BEHG herangezogen werden.

Angesichts der Betrugsanfälligkeit des Zertifikatehandels und der Unmöglichkeit, Artikel 199a Absatz 1 Buchstaben a und b der MwSt-Richtlinie auf Übertragungen von Zertifikaten im Rahmen des BEHG anzuwenden, wird daher vorgeschlagen, eine Sondermaßnahme einzuführen, die es Deutschland erlaubt, die Umkehr der Steuerschuldnerschaft bis zum 31. Dezember 2024 auf die oben genannten Übertragungen anzuwenden. Aufgrund des Umfangs und der Neuartigkeit der abweichenden Regelung, die den Handel mit Zertifikaten für Treibhausgasemissionen aus fossilen Brennstoffen – einen sehr betrugsanfälligen Sektor – betrifft, ist eine Bewertung der Folgen dieser Maßnahme notwendig. Falls Deutschland daher eine Verlängerung der Sondermaßnahme über 2024 hinaus in Erwägung ziehen sollte, sollte es der Kommission bis spätestens 31. März 2024 zusammen mit dem Verlängerungsantrag einen Bericht über die Anwendung der Sondermaßnahme vorlegen. Der Bericht sollte eine Bewertung der Auswirkungen der Maßnahme auf die Bekämpfung des Mehrwertsteuerbetrugs und Angaben zur Zahl der von der Maßnahme betroffenen Wirtschaftsbeteiligten und Umsätze enthalten.