Brüssel, den 27.01.2005

KOM(2005)13 endgültig

MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT

Entwurf des gemeinsamen Beschäftigungsberichts 2004/2005 {SEC(2005)67}

ZUSAMMENFASSUNG

Dieser Entwurf des gemeinsamen Beschäftigungsberichts ist Teil des „Umsetzungspakets“ und wird gleichzeitig mit dem Frühjahrsbericht der Kommission 2005 im Hinblick auf die Halbzeitüberprüfung der Lissabon-Strategie vorgelegt. Dies geschieht auf die Aufforderung der Frühjahrstagung des Europäischen Rates 2004 an den Rat und die Kommission hin, einen kurzen Bericht über die Umsetzung der europäischen beschäftigungspolitischen Leitlinien und der beschäftigungspolitischen Empfehlungen des Rates für die Frühjahrstagung des Europäischen Rates 2005 vorzulegen.

Durch frühere Arbeitsmarktreformen ist die Beschäftigungslage trotz Konjunkturrückgang widerstandsfähiger geworden. Aufholfaktoren haben ebenfalls dazu beigetragen, dass die Arbeitsproduktivität in einigen verhältnismäßig ärmeren Mitgliedstaaten angestiegen ist. Ansonsten sind auf dem Weg zu Verwirklichung der drei Zielsetzungen der Europäischen Beschäftigungsstrategie (EBS), nämlich Vollbeschäftigung, Verbesserung der Arbeitsplatzqualität und Steigerung der Produktivität, Verstärkung des sozialen Zusammenhalts und der sozialen Eingliederung in letzter Zeit nur wenige Fortschritte erreicht worden.

- Die Gesamtbeschäftigungsquote stagnierte bei 63 %, trotz anhaltender Steigerungen bei der Quote für Frauen und in letzter Zeit auch bei der Quote älterer Arbeitnehmer. Das Lissabonner Ziel von 70 % bis 2010 wird zusehends zu einer immer größeren Herausforderung. Bei der Beschäftigungsquote älterer Arbeitnehmer, die 2003 einen Wert von knapp über 40 % erreichte, ist der Abstand bis zu der Zielsetzung von 50 % für das Jahr 2010 am größten, während der Fortschritt in Richtung auf das Ziel von 60 % bei der Frauenbeschäftigungsquote sich verlangsamt hat.

- Die Zunahme der Arbeitsproduktivität ist dramatisch zurückgegangen; dieser Trend muss unbedingt umgekehrt werden. Bei der Verbesserung der Qualität der Arbeitsplätze sind keine eindeutigen Fortschritte zu verzeichnen. Synergiewirkungen zwischen Arbeitsplatzqualität und Produktivität werden nicht in vollem Umfang genutzt.

- Durch den Konjunkturabschwung haben Probleme der sozialen Eingliederung größere Bedeutung erlangt und durch die Erweiterung sind die Problemstellungen in der gesamten EU noch komplexer und vielfältiger geworden, insbesondere hinsichtlich Beschäftigung und Arbeitslosigkeit auf nationaler und regionaler Ebene.

Die Fähigkeit der EU, Beschäftigungs- und Produktivitätswachstum gleichzeitig zu steigern, hängt von weiteren Strukturreformen ab, und zwar nicht nur auf dem Arbeitsmarkt, sondern auch auf den Märkten für Dienstleistungen, Produkte und Finanzen. Derzeit ist diese Fähigkeit durch eine schwache Inlandsnachfrage und die makroökonomischen Anpassungen beeinträchtigt, die sich durch globale Ungleichgewichte ergeben.

Auf dem Arbeitsmarkt kommt es entscheidend darauf an, die Arbeitsproduktivität zu steigern und insbesondere die Beschäftigungsquote älterer Arbeitnehmer anzuheben. In diesem Bericht werden Schlussfolgerungen des Berichts der Task Force „Beschäftigung“ bestätigt, dass man vorrangig auf vier Gebieten tätig werden muss: Erhöhung der Anpassungsfähigkeit von Arbeitnehmern und Unternehmen, Anreize für stärkere Arbeitsmarktbeteiligung und Verbleiben im Erwerbsleben, umfassendere und effektivere Investitionen in das Humankapital und das lebenslange Lernen sowie effektive Durchführung von Reformen durch bessere Governance.

Der Bericht enthält eine Beurteilung der politischen Antworten der Mitgliedstaaten, welche spezifische Empfehlungen erhalten hatten. Diese Beurteilung stellt jedoch keine Einschätzung der umfassenden Politiken oder Systemen in den betreffenden Bereichen dar.

Bei der Auseinandersetzung mit den beschäftigungspolitischen Leitlinien und Empfehlungen haben die Mitgliedstaaten in folgenden Bereichen die weitestgehenden Maßnahmen durchgeführt:

- Finanzielle Anreize, um dafür zu sorgen, dass Arbeit sich lohnt,

- Reform der öffentlichen Arbeitsvermittlung,

- Gestaltung und Überarbeitung von Strategien des lebenslangen Lernens,

- Erleichterung von Unternehmensgründungen und -entwicklungen.

Auch in den folgenden Bereichen sind durchgreifende Maßnahmen durchgeführt worden:

- Gewährleistung beschäftigungsfreundlicher Lohn- und sonstiger Arbeitskosten,

- auf dem Arbeitsmarkt gleichzeitige Förderung von Flexibilität und Sicherheit, obwohl Segmentierungsrisiken immer noch vorhanden sind,

- Förderung von Kinderbetreuungs- und sonstigen Betreuungseinrichtungen, um die Erwerbsbeteiligung von Frauen zu erhöhen,

- Verstärkung aktiver arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen, wobei allerdings die Bemühungen angesichts zunehmender Arbeitslosigkeit, insbesondere bei Jugendlichen, anscheinend nicht ausreichen,

- Beschäftigung mit der Lage benachteiligter Gruppen auf dem Arbeitsmarkt.

In den folgenden Bereichen ist sehr viel weniger an wirksamen Maßnahmen zu verzeichnen:

- Entwicklung von Strategien des aktiven Alterns,

- Verbesserung von Angemessenheit, Wirksamkeit und Aufteilung der Investitionen in Humankapital, einschließlich einer Verringerung der Zahl der Schulabbrecher und gesteigerte Beteiligung von Geringqualifizierten an Ausbildungsmaßnahmen,

- Auseinandersetzung mit dem geschlechtsspezifischen Lohngefälle,

- Bekämpfung nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit,

- Vorwegnahme und Bewältigung der wirtschaftlichen Umstrukturierung.

Die Lücke zwischen den Beschäftigungsprioritäten auf EU-Ebene und der Durchführung in den Mitgliedstaaten muss geschlossen werden. Die Regierungen müssen sich unbedingt die EU-Zielsetzungen zu eigen machen und die Öffentlichkeit in der Überzeugung bestärken, dass die EU-Verpflichtungen in Maßnahmen auf nationaler und lokaler Ebene umgesetzt werden müssen. Dabei sind vor allem Reformpartnerschaften sowie nationale Ziele und eine angemessene finanzielle Unterstützung von Nöten.

Die Nationalen Aktionspläne für Beschäftigung (NAP) müssen stärkere politische Legitimität erreichen und ohne Abstriche in den Prozess der Entscheidungsfindung einbezogen werden. Die Reaktion zahlreicher neuer Mitgliedstaaten ist hier durchaus ermutigend. Transparenz und Öffentlichkeitswirkung der NAP sind weiter zu verstärken, damit der Prozess des gegenseitigen Lernens gefördert wird, sowohl innerhalb der Mitgliedstaaten als auch über die ganze EU hinweg.

Die Europäische Beschäftigungsstrategie spielt die Hauptrolle bei der Umsetzung der Beschäftigungsziele der Lissabon-Strategie. Dies muss in der Öffentlichkeit stärker zu Tage treten. Die Halbzeitüberprüfung bietet eine Möglichkeit, die Strategie auf allen Ebenen stärker in das allgemeine Bewusstsein treten zu lassen, den Koordinierungsprozess zu vereinfachen und die Umsetzung stärker in den Mittelpunkt zu rücken.

1. DIE ROLLE DES GEMEINSAMEN BESCHÄFTIGUNGSBERICHTS 2004/2005

Im Anschluss an den gemeinsamen Beschäftigungsbericht 2003/2004 und den Bericht der Taskforce „Beschäftigung“[i] verlangte der Europäische Rat auf seiner Frühjahrstagung 2004 echte Fortschritte bei der Umsetzung der Europäischen Beschäftigungsstrategie (EBS). Der Europäische Rat gab seine Absicht bekannt, die Fortschritte zu überprüfen und verlangte einen kurzen Bericht für seine Tagung im Jahre 2005. Die Hochrangige Gruppe für die Umsetzung der Lissabon-Strategie betonte, dass man sich auf die Umsetzung der Empfehlungen konzentrieren müsse.

Den hauptsächlichen Beitrag zu diesem Bericht stellen die im Herbst 2004 vorgelegten Nationalen Aktionspläne für Beschäftigung (NAP) dar, die auf den beschäftigungspolitischen Leitlinien und Empfehlungen beruhen. Zum ersten Mal haben die Mitgliedstaaten, die der Europäischen Union am 1. Mai 2004 beigetreten sind, einen NAP vorgelegt. Das diesen Bericht begleitende Arbeitspapier der Kommissionsdienststellen bietet eine detailliertere Bewertung der Fortschritte bei Beschäftigungsleistung und Umsetzung der Beschäftigungspolitik.

Dieser Bericht ist ein integrierender Bestandteil des „Umsetzungspakets“ der Kommission; dies umfasst auch die Umsetzungsberichte für die Grundzüge der Wirtschaftspolitik und die Binnenmarktstrategie, die zur Halbzeitüberprüfung der Lissabon-Strategie im Jahre 2005 beitragen.

2. WIRTSCHAFTLICHER KONTEXT UND FORTSCHRITTE BEI DER VERWIRKLICHUNG DER EU-BESCHÄFTIGUNGSZIELE

Im Rahmen der EBS sind die Mitgliedstaaten darauf verpflichtet, drei übergreifende, mit einander verbundene Ziele auf ausgewogene Weise zu verfolgen: Vollbeschäftigung, Arbeitsplatzqualität und Arbeitsproduktivität, sozialer Zusammenhalt und soziale Eingliederung.

Nach einer günstigen Wachstumsperiode im Zeitraum 1997-2001 ist die Arbeitsmarktleistung durch den Konjunkturabschwung beeinträchtigt worden; der Fortschritt auf dem Weg zur Verwirklichung der EU-Beschäftigungsziele hat sich verlangsamt[ii]. Ein Konjunkturaufschwung ist zwar von wesentlicher Bedeutung, genügt aber nicht. Das wirtschaftliche Grundpotenzial Europas hängt von der Fähigkeit ab, Beschäftigungs- und Produktivitätswachstum gleichzeitig zu steigern. Dafür sind wiederum weitere Strukturreformen erforderlich, und zwar nicht nur auf dem Arbeitsmarkt, sondern auch auf den Märkten für Dienstleistungen, Produkte und Finanzen.

Eine verbesserte Funktion des Arbeitsmarkts, eine Steigerung der Arbeitsplatzqualität, eine Auseinandersetzung mit der sozialen Ausgrenzung und eine Inangriffnahme regionaler Ungleichheiten – all dies ist eine wesentliche Voraussetzung dafür, mehr Menschen auf Arbeitsplätze zu bringen und dort zu halten sowie die Produktivität zu steigern. Somit muss die EU ihre Bemühungen verstärken und die Synergiewirkungen zwischen den drei EU-Beschäftigungszielen sowie zwischen der EBS und Maßnahmen im Bereich der sozialen Eingliederung in vollem Umfang nutzen.

VOLLBESCHÄFTIGUNG ERREICHEN

Um die Zielvorgabe einer EU-Beschäftigungsquote von 70 % im Jahre 2010 zu verwirklichen, muss Europa noch mehr als 22 Millionen Arbeitsplätze schaffen. Die EU wird das für 2005 anvisierte Zwischenziel für die Beschäftigungsquote (67 %) verfehlen, und wenn nicht sehr viel positivere Entwicklungen eintreten, wird das Ziel für 2010 nicht erreicht.

Infolge eines lang anhaltenden Konjunkturabschwungs ist der Anstieg der Gesamtbeschäftigungsquote zum Stillstand gekommen; die Quote für die EU-25 stagnierte im Jahre 2003 bei 63 % (55 % bei Frauen und 40 % bei älteren Arbeitnehmern). Allerdings ist durch frühere Arbeitsmarktreformen die Beschäftigungslage stabiler geworden. Während des letzten Abschwungs in der EU-15 gab es keine Nettoverluste bei den Arbeitsplätzen, während in der Rezession 1992-1993 über 3 Millionen Arbeitsplätze verschwanden. Die neuen Mitgliedstaaten haben in den letzten Jahren ein angemessen hohes Wirtschaftswachstum erreicht, was aber weiterhin hauptsächlich auf hohe Produktivitätszuwächse zurückzuführen ist, während das Beschäftigungswachstum sehr bescheiden ausfiel oder sogar im Negativbereich lag.

Tabelle Gesamtbeschäftigungsquoten

Fortschritt seit 1997 Quoten 2003 (%) | Gering | Fast durchschnittlich | Stark |

< 70 | DK | SE, UK | NL |

65-70 | AT, CY, DE, PT | FI, IE |

< 65 | CZ, EE, LT, MT, PL, SI, SK | BE, EL, FR, LU, LV | ES, HU, IT |

Die Frauenbeschäftigungsquote zeigte 2003 weitere Verbesserungen, der Fortschritt hat sich jedoch verlangsamt. Soll die Zielmarke von mindestens 60% erreicht werden, muss der seit 1997 zu verzeichnende durchschnittliche jährliche Anstieg der Frauenbeschäftigungsquote bis 2010 durchgehalten werden.

Tabelle Frauenbeschäftigungsquoten

Fortschritt seit 1997 Quoten 2003 (%) | Gering | Fast durchschnittlich | Stark |

< 60 | DK | AT, FI, PT, SE, UK | CY, NL |

55-60 | CZ, EE, LT, SI | DE, FR, LV | IE |

< 55 | MT, PL, SK | BE, EL HU | ES, IT, LU |

Trotz erkennbarer Fortschritte liegt das Ziel einer Beschäftigungsquote älterer Arbeitnehmer von 50 % in weiter Ferne. Wenn es bei dieser Quote nicht zu einem ganz bemerkenswerten Anstieg kommt, bleibt eine Gesamtbeschäftigungsquote von 70% unerreichbar.

Tabelle Beschäftigungsquoten älterer Arbeitnehmer (55-64)

Fortschritt seit 1997 Quoten 2003 (%) | Gering | Fast durchschnittlich | Stark |

< 50 | CY, EE | PT, SE | DK, UK |

40-50 | EL | CZ, ES, LT | FI, IE, LV, NL |

< 40 | AT, DE, PL, SI, SK | BE, IT, LU, MT | FR, HU |

Die wirtschaftliche Erholung in der EU ist in Fahrt gekommen, das Wirtschaftswachstum verlief 2004 allerdings nur schleppend, und die Aussichten für 2005 bleiben bescheiden. Die Wiederkehr eines höheren Beschäftigungswachstums hängt – wie das Wirtschaftswachstum – wesentlich von Entwicklungen der Binnen- und Auslandsnachfrage ab, wobei die Ungleichgewichte in der US-Wirtschaft möglicherweise eine Bremswirkung haben.

ARBEITSPLATZQUALITÄT UND ARBEITSPRODUKTIVITÄT STEIGERN

Das Wachstum der Arbeitsproduktivität, das für die Wettbewerbsfähigkeit der EU und ihre Fähigkeit, ein nachhaltiges Wachstum zu erreichen, doch ganz entscheidende Bedeutung hat, ist in der EU-15 dramatisch zurückgegangen. In den frühen 90er Jahren hatte die EU-15 bessere Werte aufzuweisen als die USA, seit der Mitte der 90er Jahre hat sich die Entwicklung jedoch umgekehrt. Während es den USA gelungen ist, ein starkes Beschäftigungswachstum mit einem hohen Produktivitätswachstum zu verbinden, geht in der EU der Anstieg der Beschäftigung mit einem Rückgang des Produktivitätswachstums einher. Möglicherweise hat es eine Rolle gespielt, dass Arbeitnehmer in Sektoren mit niedrigen Produktivitätsniveaus eingetreten sind, der Produktivitätsrückgang lässt jedoch auf umfassendere zu Grunde liegende Schwierigkeiten der EU-Volkswirtschaften schließen, Innovationen zu entwickeln und aufzunehmen.

Tabelle 4. Wachstum von BIP, Beschäftigung und Arbeitsproduktivität (Jahresdurchschnittswerte)

1990-1996 EU-15 USA | 1997-2000 EU-15 USA | 2001-2003 EU-15 USA |

1. BIP | 1,5 3,0 | 3,2 4,1 | 1,0 2 5 |

2. Beschäftigung | -0,4 1,6 | 1,9 2,1 | 0,4 0,5 |

3. Arbeitsproduktivität (je Arbeitnehmer) | 1,9 1,7 | 1,3 2,0 | 0,6 2,9 |

4. Produktivität pro Arbeitsstunde | 2,2 1,3 | 1,9 1,4 | 1,1 3,3 |

Die Unterschiede bei Produktivitätsniveau und -dynamik sind in der EU ganz erheblich, wobei ein eindeutiger Aufholeffekt bei den neuen Mitgliedstaaten zu verzeichnen ist.

Tabelle 5. Wachstum und Niveaus der Arbeitsproduktivität (je Beschäftigten)

Durchschnittliche jährliche Wachstumsrate des realen BIP je Beschäftigten (1997-2003) BIP je Beschäftigten in KKS 2003 (EU-25= 100) | Niedrig | Mittlerer Wert | Hoch |

≥ 110 | IT | AT, FI, BE, FR, LU, NL | IE |

75-110 | ES | DE, DK, SE, UK | CY, EL, MT |

50-75 | PT | CZ, HU, PL, SI, SK |

≤ 50 | EE, LV, LT |

Obwohl zwischen Arbeitsproduktivität und Arbeitsplatzqualität ein positiver Zusammenhang besteht, sind in letzter Zeit bei der Verbesserung der Qualität der Arbeitsplätze keine eindeutigen Fortschritte zu verzeichnen gewesen. Bei den Übergangsmustern im Arbeitsmarkt und dem Ausmaß der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit treten beträchtliche Unterschiede auf, wobei in vielen Mitgliedstaaten Anzeichen einer Segmentierung zu bemerken sind. Zwischen den Durchschnittseinkünften von Männern und Frauen gibt es erhebliche Unterschiede – das durchschnittliche geschlechtsspezifische Lohngefälle lag jahrelang bei einem Wert von 16 %. Die niedrige Beteiligung Erwachsener an Ausbildungsmaßnahmen ist Besorgnis erregend; die Personen, die Ausbildungsmaßnahmen am meisten benötigen (Geringqualifizierte, ältere Arbeitnehmer und Arbeitnehmer in KMU) haben die geringsten Aussichten. Zwar ist die Anzahl der Arbeitsunfälle rückläufig, sie liegt jedoch nach wie vor auf einem hohen Niveau und die Fortschritte sind ungleichmäßig verteilt.

DEN SOZIALEN ZUSAMMENHALT UND DIE SOZIALE INTEGRATION STÄRKEN

Infolge des Konjunkturabschwungs hat die Arbeitslosigkeit leicht zugenommen. Nach einem beständigen Rückgang seit 1997 ist auch die Langzeitarbeitslosigkeit angestiegen; es gibt Besorgnis erregende Anzeichen dafür, dass sich die Berufsaussichten für bestimmte Kategorien verschlechtert haben: junge Menschen, Geringqualifizierte und sonstige gefährdete Gruppen, wie z. B. behinderte Menschen, Immigranten und Minderheiten, die kombinierte Benachteiligungen zu fürchten haben, einschließlich des Risikos von Diskriminierungen.

Diesen Entwicklungen sollte man entgegenwirken, indem das Schwergewicht wieder verstärkt auf die Eingliederung von Menschen gelegt wird, die vom Arbeitsmarkt ausgeschlossen sind, und zwar insbesondere mit Hilfe von Strategien, die aktive arbeitsmarktpolitische Maßnahmen, Netze der sozialen Sicherheit und Zugang zu Sozialdiensten miteinander verbinden.

Zwar stellt ein Arbeitsplatz die beste Sicherung gegen soziale Ausgrenzung dar, jedoch ist etwa ein Viertel der Personen, die in der EU-25 eine Beschäftigung haben, dem Armutsrisiko ausgesetzt. Der Schlüssel für die soziale Eingliederung liegt darin, dass der Zugang zu einer hochwertigen Beschäftigung, einschließlich des Zugangs zu Ausbildungsmaßnahmen, gefördert wird, sowie zu einem Einkommen, dass eine unbeschränkte Teilhabe am Erwerbsleben und am gesellschaftlichen Leben ermöglicht.

Durch die Erweiterung hat sich die Problematik des sozialen Zusammenhalts noch verschärft. Weiterhin gibt es verbreitete Ungleichheiten bei Beschäftigung und Arbeitslosigkeit auf regionaler Ebene, wobei in manchen Regionen sehr hohe Arbeitslosenquoten festzustellen sind. Regionen mit niedrigem Beschäftigungsniveau sind im Allgemeinen auch die Regionen mit niedrigerem Produktivitätsniveau.

3. UMSETZUNG DER LEITLINIEN UND EMPFEHLUNGEN

Die Ratsempfehlungen von 2004 waren an den vier von der Taskforce „Beschäftigung“ festgelegten Aktionsprioritäten orientiert. Dieser Abschnitt enthält eine Zusammenfassung der bedeutsamsten jüngsten Entwicklungen. In Anhang 1 dieses Berichts wird die Bewertung der Maßnahmen aller Mitgliedstaaten, die als Reaktion auf die Empfehlungen durchgeführt worden sind, zusammengefasst. Bei der Bewertung geht es um die Umsetzung der spezifischen, an alle Mitgliedstaaten gerichteten Empfehlungen in jeder Kategorie. Es handelt sich nicht um eine Bewertung der Gesamtstrategie oder sämtlicher Systeme in der entsprechenden Kategorie.

3.1 DIE ANPASSUNGSFÄHIGKEIT DER ARBEITSKRÄFTE UND DER UNTERNEHMEN STEIGERN

Auf dem Arbeitsmarkt Flexibilität zugleich mit Sicherheit fördern

In zunehmendem Maße bemühen sich die Mitgliedstaaten um einen Ausgleich zwischen Flexibilität und Sicherheit, häufig durch Diskussionen mit den Sozialpartnern. Dabei passt man die Arbeitszeit an, um den Bedürfnissen der Unternehmen und einzelnen Menschen besser zu entsprechen. In FI und SE wird das Schwergewicht auf die Modernisierung der Arbeitsorganisation gelegt. Allerdings beschäftigt man sich nicht ausreichend mit der Segmentierung des Arbeitsmarkts in der gesamten EU, weshalb wesentliche Unterschiede zwischen verschiedenen Arten von Arbeitsverträgen, Stellung im Beruf und Altersgruppen bestehen. Insbesondere bleibt sehr viel zu tun, um die Arbeitsorganisation zu verbessern, und die Mobilität und die Übergänge auf dem Arbeitsmarkt zu erleichtern, insbesondere für junge Menschen.

An zehn Mitgliedstaaten ging eine spezifische Empfehlung zur Modernisierung des Arbeitsrechts. In den meisten Mitgliedstaaten werden zunehmend verschiedene Formen von Beschäftigungsverhältnissen und Arbeitszeitregelungen eingeführt. Eine stärkere Attraktivität der Teilzeitarbeit wird immer mehr als vorrangig angesehen, es wird jedoch weiterhin zu wenig Gebrauch von ihr gemacht. Durch die Reform des Arbeitsgesetzbuchs in PT wird die Möglichkeit einer zweckmäßigeren Kontrolle von befristeten Arbeitsverträgen und selbständiger Tätigkeit eröffnet. Mit der Frage des hohen Anteils von befristeten Arbeitsverträgen muss man sich in ES in nächster Zukunft über den sozialen Dialog beschäftigen, indem man die Schutzniveaus bei Standardarbeitsplätzen anpasst, um sie attraktiver zu machen. IT muss immer noch zum großen Teil Reformen durchführen, die die Segmentierung des Arbeitsmarkts verhüten und ihr entgegenwirken sollen. In FR hat man gerade begonnen, Maßnahmen im Sinne der Empfehlungen zu ergreifen.

An drei Mitgliedstaaten ging eine spezifische Empfehlung zur Modernisierung der Arbeitsorganisation und zur Verbreitung von Innovationen. Dies ist nach wie vor eine ganz erhebliche Herausforderung, insbesondere für KMU. Will man echte Fortschritte erreichen, so müssen unbedingt die Sozialpartner einbezogen werden. Die Berichterstattung über Aktionen zur Verbesserung der Arbeitsbedingungen ist im Allgemeinen schwach ausgeprägt, obwohl gerne nationale Ziele für Sicherheit und Gesundheitsschutz und eine Verringerung der Zahl der Unfälle am Arbeitsplatz[iii] gesetzt werden.

Die Unternehmensentwicklung erleichtern

Die Mitgliedstaaten zeigten insgesamt angemessene Bemühungen zur Erleichterung der Unternehmensentwicklung; der Schwerpunkt lag auf dem Abbau des Verwaltungsaufwands und der Regulierungshemmnisse, die Firmengründungen entgegenstehen, wobei Expansion und Nachhaltigkeit weniger Aufmerksamkeit zuteil wurde. DK, NL and SE haben bei der Ermittlung der administrativen Belastung durch Regulierungen zusammengearbeitet.

An zehn Mitgliedstaaten ging eine spezifische Empfehlung. Die Entwicklung von zentralen Anlaufstellen, Online-Diensten und Beratungsangeboten zur Unterstützung von Unternehmen macht wohl Fortschritte, aber ein unzureichender Zugang zu Finanzmitteln und geringe Investitionen in Innovationen sowie F&E stellen nach wie vor erhebliche Einschränkungen dar. Daher müssen, trotz der Tatsache, dass die meisten Mitgliedstaaten Maßnahmen zur Förderung des Unternehmergeists sowie der Selbständigkeit ergriffen haben, ihre Ergebnisse auf diesem Gebiet verbessert werden. Darüber hinaus muss man den Vorrang, der der Verringerung der administrativen Belastung eingeräumt worden ist, uneingeschränkt aufrecht erhalten, insbesondere dadurch, dass die Einstellungsverfahren erleichtert werden.

Beschäftigungsfreundliche Arbeitskosten gewährleisten

2003-2004 stimmten die Lohnentwicklungen mit den Produktivitätsentwicklungen und der Preisstabilität auf mittlere Sicht im Großen und Ganzen überein, und es wurden Bemühungen weiter verfolgt, die Lohnnebenkosten abzusenken oder auf dem jetzigen Stand zu halten.

An neun Mitgliedstaaten ging eine spezifische Empfehlung zu Lohnentwicklungen und Tarifverhandlungssystemen. Es lassen sich einige positive Schritte in Ländern feststellen, die eine länderspezifische Empfehlung erhielten, man sollte die Fortschritte jedoch genau beobachten. Trotz der Aufforderung, die Lohnfindungsmechanismen zu überprüfen, sind keine wichtigen Initiativen aus ES und IT bekannt geworden, wo die Verantwortung den Sozialpartnern übertragen wird. In DE macht man sich zunehmend die in Kollektivverträgen zugelassene Flexibilität zu Nutze, um dieses Problem anzugehen.

An vierzehn Mitgliedstaaten ging eine spezifische Empfehlung, die Lohnnebenkosten zu verringern, insbesondere bei Geringverdienern. Die meisten haben entsprechende Schritte unternommen, insbesondere, was die Sozialversicherungsbeiträge der Arbeitgeber anbelangt. Dessen ungeachtet sind die Fortschritte immer noch begrenzt, vor allem in vielen der neuen Mitgliedstaaten.

Wirtschaftliche Umstrukturierungsprozesse voraussehen und bewältigen

Dass die Umstrukturierung auf positive Weise bewältigt werden muss, insbesondere bei Massenentlassungen, wird zwar in vielen NAP hervorgehoben, es muss jedoch noch viel mehr getan werden. Es werden Schritte unternommen, um die Befähigung der staatlichen Stellen zu verbessern, Prozesse vorauszusehen und eine koordinierte Reaktion zu zeigen. In SI will man mit der Einrichtung von „Arbeitsfonds“ Dienstleistungen für die Arbeitnehmer anbieten, die von Entlassung bedroht sind.

An fünf Mitgliedstaaten ging eine spezifische Empfehlung. BE, FR und PT haben die Sozialpartner mit unterschiedlichem Erfolg aufgerufen, wirksame Mechanismen auf sektoraler und lokaler Ebene einzurichten.

Nicht angemeldete Erwerbstätigkeit in reguläre Beschäftigung überführen

Entsprechende Bemühungen finden nur sporadisch statt. FR zeigt besondere Anstrengungen, die Art nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit genauer zu dokumentieren.

An acht Mitgliedstaaten ging eine spezifische Empfehlung. Aus IT und LV werden Anfangserfolge gemeldet. Besorgnis erregend ist die Tatsache, dass dieser Frage in vielen neuen Mitgliedstaaten wenig Beachtung geschenkt wird.

3.2 MEHR MENSCHEN AUF DEN ARBEITSMARKT BRINGEN UND IN ARBEIT HALTEN, ARBEIT FÜR ALLE LOHNEND MACHEN

Aktive arbeitsmarktpolitische Maßnahmen verstärken

Bei Präventivdienstleistungen für Arbeitslose sind nur Teilfortschritte zu verzeichnen. Zehn Mitgliedstaaten haben das Ziel von 25 % bei der Aktivierung der Langzeitarbeitslosen erreicht[iv], wobei allerdings in AT, DK, DE, FR, GB, SI[v] ein niedrigerer Anteil von Teilnehmern an aktiven Maßnahmen zu verzeichnen war als im Jahr zuvor. Zehn Mitgliedstaaten haben keine Vergleichsdaten vorgelegt[vi].

An zwanzig Mitgliedstaaten ging eine Empfehlung, die öffentlichen Arbeitsvermittlungsdienste (ÖAV) zu modernisieren und den Zugang zu aktiven arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen zu verbessern, außerdem ging es darum, die Eingliederung benachteiligter Menschen zu erleichtern sowie die berufliche und geografische Mobilität zu verstärken. Bei den ÖAV findet derzeit eine Reform statt, bei den aktiven arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen hingegen ist das Vorgehen uneinheitlich. Angesichts steigender Arbeitslosigkeit, insbesondere von jungen Menschen, ist dies besonders Besorgnis erregend.

Arbeit lohnend machen

Hier hat es beträchtliche Bemühungen der Mitgliedstaaten gegeben, aber die Ergebnisse sind unterschiedlich. Viele haben sich darauf verpflichtet, die kombinierten Auswirkungen von Steuern und Sozialleistungen auf die Beschäftigung und ihre Verknüpfung mit der Aktivierung zu verbessern. Es besteht auch eine deutlichere Verpflichtung, das Problem der erwerbstätigen Armen mit Hilfe von Leistungen für Erwerbstätige und Erhöhungen der Mindestlöhne anzugehen. Mit den Fragen Verbesserung der Arbeitsanreize in Leistungssystemen, einschließlich von Förderfähigkeitsregeln, und damit zusammenhängender finanzieller Anreize (wie z. B. Erstattung von Kosten für Beförderung und Unterbringung) hat man sich nicht so eingehend beschäftigt.

An fünfzehn Mitgliedstaaten ging eine spezifische Empfehlung; die meisten haben entsprechende Schritte unternommen. Für eine Reihe der neuen Mitgliedstaaten sind angemessene Fortschritte die wesentliche Voraussetzung dafür, dass das Ausmaß der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit verringert wird. Für andere liegt das Schwergewicht auf einer Reform der Systeme für Leistungen bei Krankheit und Invalidität.

Die Erwerbsbeteiligung von Frauen steigern

Die Beschäftigungsquote der Frauen ist im Steigen begriffen und das Angebot an Kinderbetreuungseinrichtungen und sonstigen Betreuungsdiensten hat sich verbessert. Die Auseinandersetzung mit dem weiterhin hartnäckig hohen geschlechtsspezifischen Lohngefälle kommt allerdings nicht in Gang. Nationale Ziele sind in der Hälfte der Mitgliedstaaten gesetzt worden[vii]. Eine Gender-Mainstreaming-Politik ist nur in SE zu erkennen.

An sieben Mitgliedstaaten ging eine spezifische Empfehlung. Geschlechtsspezifische Unterschiede bei Beschäftigung und Arbeitslosigkeit werden als Ziele für entsprechende Gegenmaßnahmen weit gehend außer Acht gelassen. Zwar wird das geschlechtsspezifische Lohngefälle weithin als schwerwiegendes Problem erkannt, konkrete Zielsetzungen und Aktionen sind jedoch selten. Der Vereinbarkeit von Beruf und Familie wird überall Aufmerksamkeit zuteil, das Anliegen einer ausgewogenen Teilung von Verantwortlichkeiten zwischen Frauen und Männern wird jedoch vernachlässigt.

Breit angelegte Strategien des aktiven Alterns entwickeln

Trotz einiger Fortschritte kommt die EU bei Weitem nicht an das für 2010 gesetzte Ziel der Beschäftigungsquote älterer Arbeitnehmer heran und die Maßnahmen bleiben hinter den Erwartungen zurück. Zwar überschreitet die Beschäftigungsquote in der EU inzwischen 40 %, sie ist jedoch in vielen Mitgliedstaaten hartnäckig niedrig, insbesondere bei Frauen.

An die meisten Mitgliedstaaten ging eine spezifische Empfehlung. Zwar gibt es Bemühungen, nationale Strategien des aktiven Alterns festzulegen[viii]; dabei verlässt man sich jedoch häufig auf Stückwerk bei Reformen des Steuer- und Sozialleistungssystems und der Renten, wobei es dann darum geht, einem Rückzug in den Vorruhestand entgegenzuwirken, und nicht so sehr, die Beschäftigungsfähigkeit und Erwerbsbeteiligung über das ganze Leben hinweg zu steigern, was auch junge Menschen einbeziehen würde. Anscheinend verlässt man sich in hohem Maße auf die Auswirkungen von Rentenreformen (FR, IT). Darüber hinaus beschränkte das Engagement einiger Mitgliedstaaten sich im Wesentlichen auf Vorschläge für einen dreiseitigen sozialen Dialog (BE, LU).

Die Eingliederung von Zuwanderern und sonstigen benachteiligten Gruppen fördern

Immer noch wird das Potenzial von Migranten und benachteiligten Gruppen wie Minderheiten und behinderten Menschen nur unzulänglich wahrgenommen und die Ausgrenzung vom Arbeitsmarkt ist weiterhin ein Problem.

An sechs Mitgliedstaaten ging eine spezifische Empfehlung. Einige Mitgliedstaaten haben Strategien entwickelt, um die Beteiligung am Arbeitsmarkt der dort unterrepräsentierten Gruppen zu steigern. Man entwirft eigens Maßnahmen zur Eingliederung von Migranten und Minderheiten, mit dem Schwerpunkt auf Assimilierungsmaßnahmen und Zugang zum Arbeitsmarkt, einschließlich Sprachunterricht, Alphabetisierungsprogrammen oder Berufsorientierung. Häufig wird jedoch die Last der Anpassung den einzelnen Menschen aufgebürdet. Bei Roma oder Migranten zum Beispiel wird die Problematik offenbar häufig so dargestellt, dass sie für ihre Lage weit gehend selber verantwortlich sind.

3.3 MEHR UND EFFIZIENTER IN HUMANKAPITAL UND DAS LEBENSLANGE LERNEN INVESTIEREN

Strategien des lebenslangen Lernens entwickeln und Investitionen in Humankapital aufbauen

In der EU werden die verlangten „verstärkten Investitionen in Humanressourcen“ nicht getätigt. Die NAP bieten nur geringe systematische Informationen über die Höhe der eingesetzten Ressourcen oder deren effiziente Nutzung. Die öffentlichen Investitionen in diesem Bereich weisen nur einen sehr geringen Anstieg auf (5,1 % des BIP für die EU-15). Die Schwankungen reichen von 8,5 % in DK bis zu 3,9 % in EL und LU.

SE, FI und DK bieten Leistungen, gemessen an den EU-Referenzzielen, und verpflichten sich auf Investitionen, die deutlich über dem EU-Durchschnitt liegen. Auch eine gegenteilige Entwicklung ist zu verzeichnen. Die Mitgliedstaaten mit geringer Leistung investieren im Allgemeinen weniger und ihre Strategien zur Erhöhung des Humankapitals sind unterentwickelt.

Zwar wird anerkannt, dass die Akteure zusammen Verantwortung übernehmen müssen, aber keiner der Mitgliedstaaten zeigt einen wirklich umfassenden Ansatz. Einige greifen zu einem Umlageverfahren, um die Arbeitgeber (insbesondere KMU) zu Investitionen zu ermutigen. Auch Branchenfonds werden eingesetzt (BE, IT, NL). In anderen Mitgliedstaaten wird eine Steuerreform in Erwägung gezogen (EE, IE, SK, GB).

An sieben Mitgliedstaaten ging eine spezifische Empfehlung. Die entsprechenden Maßnahmen befinden sich jedoch immer noch weit gehend in der Phase der Konzeption und Entwicklung. Man muss unbedingt schneller zur Durchführung gelangen, da die meisten Mitgliedstaaten erst noch Systeme und Kapazitäten bereitstellen müssen, um Möglichkeiten des lebenslangen Lernens für alle anzubieten.

Die Beteiligung an Bildungs- und Ausbildungsmaßnahmen und das Angebot an solchen Maßnahmen erweitern

Das für die EU für 2010 gesetzte Ziel, dass 85 % aller 22-Jährigen eine Sekundarschulbildung abgeschlossen haben sollten, erweist sich als erhebliche Herausforderung. Der EU-Durchschnittwert (76,7 % im Jahr 2003) hat sich seit 2000 kaum erhöht. Es bestehen große Unterschiede bei den Quoten, die von für 94,1 % in SK bis 43 % in MT reichen. Die Abschlussquoten sind in ES, IT, LU und PT ebenfalls sehr niedrig.

Trotz ermutigender Fortschritte in letzter Zeit muss man, will man das Ziel für 2010 erreichen, dass 12,5 % der Erwachsenen sich am lebenslangen Lernen beteiligen, ständige Anstrengungen auf sich nehmen. Es sind weitere Strategiereformen erforderlich, um die Beteiligung in den meisten Mitgliedstaaten zu fördern. Die Quoten der Beteiligung sind seit 2001 (7,9 %) bis zu dem derzeitigen Niveau von 9,3 % (2003) ständig angestiegen. Allerdings ist die Beteiligung weiterhin besonders niedrig in CZ, EL, IT, LT, MT, PT und SK und schwankt stark nach Alter und Bildungsniveau.

Es fehlt an einem systematischen Engagement zur Auseinandersetzung mit der Lage benachteiligter Gruppen. Eine erwähnenswerte Ausnahme ist SE, wo die Kommunen verpflichtet sind, allen jungen Menschen bis zu 20 Jahren eine Schulbildung der Sekundarstufe II anzubieten. Danach können sie Qualifikationen über die Erwachsenenbildung erwerben, wobei alle Beschäftigten ein Anrecht auf Bildungsurlaub haben.

An zwanzig Mitgliedstaaten ging eine spezifische Empfehlung. CY reformiert derzeit seine Lehrlingsausbildung. Angesichts des Fehlens von Lehrstellen hat DE einen Ausbildungspakt mit der Industrie abgeschlossen, um sicherzustellen, dass alle Jugendlichen, die eine Lehrstelle suchen, auch einen Ausbildungsplatz bekommen. HU hat eine wesentliche Steigerung der Mittelausstattung für die Erwachsenenbildung bekannt gegeben.

Die Zahl der Schulabbrecher verringern

Obwohl die Bedeutung der Frage durchaus erkannt wird, geht man häufig unsystematisch vor. In den meisten Fällen ergreift man Sondermaßnahmen, um die schwächsten Schüler außerhalb des Regelbildungs- und -ausbildungssystems zu unterstützen.

An siebzehn Mitgliedstaaten ging eine spezifische Empfehlung. Der Anteil der Schulabbrecher[ix] ging leicht auf 15,9 % im Jahre 2003 zurück, was aber immer noch erheblich über dem Ziel von 10 % für 2010 liegt. In sieben Mitgliedstaaten[x] sind die Quoten seit 2002 gestiegen. Ob Fortschritte in Richtung auf das EU-Ziel erreicht werden, hängt ganz wesentlich von Fortschritten in ES, IT, MT und PT ab, deren Niveaus den EU-Durchschnitt erheblich überschreiten. Zu beträchtlichen Rückgängen ist es in den Mitgliedstaaten mit den höchsten Quoten gekommen, insbesondere PT und MT (wobei die Niveaus immer noch über 40 % liegen).

3.4 EINE WIRKSAME UMSETZUNG VON REFORMEN DURCH BESSERE GOVERNANCE GEWÄHRLEISTEN

Reformpartnerschaften aufbauen

Will man die Lissabon-Strategie und die EBS erfolgreich umsetzen, so sind dafür koordinierte Maßnahmen und die Überzeugung der Öffentlichkeit erforderlich, dass eine umfassendere Reformagenda nötig ist, insbesondere, was die Bewältigung des wirtschaftlichen Wandels betrifft. Der Europäische Rat hat die Mitgliedstaaten aufgerufen, Partnerschaften für Reform einzugehen. Zwar bestehen in vielen Mitgliedstaaten Partnerschaftsansätze, aber IE war das einzige Land, das die Einrichtung von Reformpartnerschaften in seinem NAP angeführt hat.

Die Rolle und Außenwirkung der Nationalen Aktionspläne steigern

Damit sie wirken können, benötigen die NAP politische Legitimität. Dafür genügt die Einbeziehung der Parlamente nicht, da sie bei den Genehmigungsverfahren kaum eine Rolle spielen, mit der bemerkenswerten Ausnahme von MT. Wahrscheinlich ist dieser geringe Bekanntheitsgrad einer der Gründe dafür, dass NAP von der Bürgergesellschaft weder bemerkenswerte Beiträge noch eine ins Gewicht fallende Unterstützung erhalten.

Bei den NAP handelt es sich im Wesentlichen um zusammenfassende Berichte. Allerdings kommt ihnen in vielen der neuen Mitgliedstaaten größeres Gewicht zu, da sie dort im Allgemeinen stärker zukunftsorientiert sind und eine zentrale Rolle im Politikkreislauf spielen. Sie müssen interessant und für eine Verbreitung verfügbar gemacht werden (z. B. BE).

Nationale Verpflichtungen und Ziele festlegen

Den Mitgliedstaaten wurde empfohlen, nationale Ziele festzulegen, die den auf EU-Ebene vereinbarten entsprechen. Es ist 2004 zu einigen positiven Entwicklungen bei ES und sieben der neuen Mitgliedstaaten gekommen, die nationale Beschäftigungsziele setzen[xi] Weniger als die Hälfte haben Ziele zur Steigerung der Beschäftigungsquote älterer Arbeitnehmer festgesetzt. Ziele für das Arbeitsmarktaustrittsalter bestanden bereits in FR, FI und PT und CY haben ein neues Ziel gesetzt. Weitere Mitgliedstaaten haben Zielsetzungen zur Verbesserung des Humankapitalniveaus festgelegt.

Angemessenheit, Transparenz und Kostengünstigkeit bei der Zuweisung finanzieller Mittel verstärken

Reformen müssen sich auf angemessene finanzielle Mittel und eine wirksame Verwendung öffentlicher Finanzen stützen. In den NAP werden ungenügende Angaben gemacht. Benötigt werden Informationen über derzeitige Ausgaben, zugewiesene Mittel und Prognosen für die wichtigsten Maßnahmen.

Etwa die Hälfte der Mitgliedstaaten liefern in gewissem Umfang vergleichbare Daten über Aufwendungen für aktive arbeitsmarktpolitische Maßnahmen und, in geringerem Maße, über Investitionen in Humanressourcen[xii]. DK und CY vermitteln ein auf nationale Daten gestütztes aufschlussreiches Bild. Einige Mitgliedstaaten[xiii] bieten nach Leitlinien aufgeschlüsselte Finanzdaten. Die Rolle des Europäischen Sozialfonds (ESF) wird hervorgehoben, die Berichterstattung ist jedoch uneinheitlich.

Den Prozess des gegenseitigen Lernens effizienter gestalten

Gegenseitiges Lernen und die Zusammenführung von Fachwissen dienen dazu, die Politikgestaltung zu bereichern. Einige Mitgliedstaaten vergleichen ihre Beschäftigungsleistung mit dem EU-Durchschnitt und den Leistungen anderer Staaten. Nur selten werden in den NAP Beispiele dafür angeführt, dass Maßnahmen durch Erfahrungen anderer Länder angeregt worden sind. Das neue EU-Programm „Voneinander lernen“ bietet eine Gelegenheit, dieses Schlüsselkonzept zu verstärken

[i] In dem gemeinsamen Beschäftigungsbericht wird untersucht, welche Fortschritte die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung der beschäftigungspolitischen Leitlinien und Empfehlungen erreicht haben, die auf der Grundlage von Artikel 128 des Vertrags festgelegt worden sind. Sämtliche mit der Europäischen Beschäftigungsstrategie zusammenhängenden Dokumente, einschließlich des Berichts der Taskforce „Beschäftigung“, der EU-Leitlinien und Empfehlungen und der Nationalen Aktionspläne für Beschäftigung 2004 sind zugänglich auf der Website:

http://europa.eu.int/comm/employment_social/employment_strategy/index_de.htm

[ii] Eine detaillierte Analyse der jüngsten Trends und Leistungsmerkmale des EU-Arbeitsmarkts findet sich in dem Bericht der Europäischen Kommission „Beschäftigung in Europa 2004“ (http://europa.eu.int/comm/employment_social/employment_analysis/employ_de.htm). Zu den letzten makroökonomischen Aktualisierungen siehe die „Wirtschaftsprognosen vom Herbst 2004" der Europäischen Kommission

(http://europa.eu.int/comm/economy_finance/publications/european_economy/forecasts_en.htm). Quellen und Methodik der in dem vorliegenden Bericht enthaltenen Tabellen werden in dem begleitenden Arbeitspapier der Kommissionsdienststellen beschrieben.

[iii] DK, CY, EL, FR, LV, PT und GB.

[iv] BE, DE, ES, FI, IT, LU, LV, SE, GB und FR (anhand von Zahlenangaben für 2002).

[v] Die Angabe für SI muss noch bestätigt werden.

[vi] CY, CZ, EE, IE, MT, NL, PL, PT, SI, SK.

[vii] AT, CY, EE, ES, FR, HU, IE, IT, LT, LV, PL, PT (EL hat das im NAP 2003 gesetzte Ziel nicht bestätigt).

[viii] CY, CZ, EE, FI, FR, LV, NL, PT, GB.

[ix] Der Prozentsatz der 18- bis 24-Jährigen, die höchstens die Sekundarstufe I abgeschlossen haben und an keiner weiteren Maßnahme der allgemeinen oder beruflichen Bildung teilnehmen.

[x] BE, CZ, CY, DE, DK, ES, FR.

[xi] CY, EE, HU, LV, LU, SI, SK.

[xii] AT, BE, DE, EE, FI, FR, HU, IE, IT, LT, LV, PT, SE.

[xiii] BE, ES, HU, IE, PL.