DE    DE DE 
DE    DE  KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN 
Brüssel, den 2.7.2008 
SEK(2008) 2181 
  
ARBEITSDOKUMENT DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN 
 
Begleitdokument  zum 
Vorschlag für eine  
 
RICHTLINIE DES RATES 
 
zur Anwendung des Grundsatzes der Gleichb ehandlung ungeachtet der Religion oder 
der Weltanschauung, einer Behinderung, des Alters oder der sexuellen Ausrichtung 
 
Zusammenfassung der Folgenabschätzung  
{KOM(2008) 426 endgültig} 
{SEK(2008) 2180} 
DE 2   DE ARBEITSDOKUMENT DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN 
Begleitdokument zum  
Vorschlag einer Richtlinie des Rates über den Grundsatz der Gleichbehandlung 
Zusammenfassung der Folgenabschätzung 
 
1. EINLEITUNG 
Das Recht auf Gleichbehandlung ist ein allg emeiner Grundsatz des Gemeinschaftsrechts1. 
Artikel 13 des Vertrags erlaubt es ausdrücklich, Vorkehrungen zu treffen, um Diskriminierungen aus Gründen des Geschlechts, der Rasse, der ethnischen Herkunft, der 
Religion oder der Weltanschauung, einer Be hinderung, des Alters oder der sexuellen 
Ausrichtung zu bekämpfen. Dies wird auch  in Artikel 21 der EU-Grundrechtecharta 
anerkannt. 
Auf der Grundlage von Artikel 13 EG-Ver trag hat die EU wirksame Maßnahmen
2 getroffen, 
um die bereits bestehenden umfassenden Rechtsvorschriften auf dem Gebiet der 
Gleichstellung von Frauen und Männern zu ergän zen. In vielen Bereichen kommt es aber 
nach wie vor zu Diskriminierung, etwa beim  Zugang zu und bei der Versorgung mit Gütern 
und Dienstleistungen, Wohnraum, Bil dung, sozialen und Gesundheitsdiensten. 
Die Kommission hat sich zu Beginn ihrer Amts zeit verpflichtet, sich mit der Frage der 
Erweiterung des Rechtsrahmens auf der Grundlage von Artikel 13  EG-Vertrag zu befassen; 
sie begann 2004 mit dem Grünbuch „Gle ichstellung sowie Bekämpfung von 
Diskriminierungen in einer erweiterten Europäischen Union“, worauf 2005 die 
Rahmenstrategie der Kommission zu Nichtdis kriminierung und Chancengleichheit, 2007 das 
Europäische Jahr der Chancengleichhe it für alle und 2008 das Legislativ- und 
Arbeitsprogramm3 folgten. 
2. G EGENWÄRTIGER RECHTSRAHMEN  
Der gegenwärtige gemeinschaftliche Rechtsrahmen gewährleistet einen wesentlich 
umfassenderen Schutz vor Diskriminierung we gen des Geschlechts, der Rasse oder der 
ethnischen Herkunft als vor Diskriminier ung aus Gründen der Religion oder der 
Weltanschauung, einer Behinderung, des Alters oder der sexuellen Ausrichtung (siehe 
nachstehende Tabelle). Die entsprechenden Ri chtlinien wurden inzwischen in nationales 
Recht umgesetzt, mit dem Ergebnis, da ss nun ein deutlich besserer Schutz vor 
Diskriminierung durch nationale Rechtsvorschrif ten gegeben ist. Zusätzlich zum Rechtsschutz 
führten Maßnahmen auf EU-Ebene mit der Ei nrichtung von „Gleichs tellungsstellen“ zu 
größerer Unterstützung der Opfer: zuvor hatten  20 Mitgliedstaaten keine solche Stelle. 
Bestehender rechtlicher Rahmen  auf europäischer Ebene: 
                                                 
1 Rechtssache 203/86 Spanien gegen den Rat (Entscheidungsgrund 25 und Rechtssache C-15/95 EARL 
de Kerlast, Entscheidungsgrund 35), Rechtssache C-144/04 Mangold (Randnummer 75). 
2 Richtlinien 2000/43/EG, 2000/78/EG und 2004/113/EG. 
3 KOM(2007) 640. 
DE 3   DE Gründe 
Gebiet  Rasse  Religion  Behinde-
rung Alter Sexuelle 
Ausrich-
tung Geschlecht  
Beschäfti-
gung und Berufsaus-
bildung
 ja + 
Gleichstellungs-
stelle ja ja ja ja ja + 
Gleich-
stellungsstelle  
allgemeine 
Bildung  ja + 
Gleichstellungs-
stelle nein nein nein nein nein 
Güter und 
Dienst-
leistungen  ja + 
Gleichstellungs-
stelle nein nein nein nein ja + 
Gleich-
stellungsstelle  
Sozialschutz  ja + 
Gleichstellungs-
stelle nein nein nein nein ja + 
Gleich-
stellungsstelle  
Zwar beschränken sich einige Mitgliedstaaten nicht auf die fe stgelegten Mindeststandards, 
doch fallen Grad und Ausmaß des Schutzes vor  Diskriminierung aus den verschiedenen 
Gründen sehr unterschiedlich au s. In fünf Mitgliedstaaten4 besteht in allen oben aufgeführten 
Gebieten detaillierter Rechtsschutz vor Di skriminierung aufgrund der Religion oder der 
Weltanschauung, einer Behinderung, des Alters oder der sexuellen Au srichtung, in anderen 
gibt es eher allgemeine Verfassungsbestimmu ngen oder Rechtsschutz in einigen Bereichen 
oder zu einigen Gründen, jedoch nicht allen. 
Die unterschiedlichen Grade des Schutzes vor Diskriminierung beeinflussen die Entscheidung 
der Einzelpersonen, ihr Recht auf Freizügigkeit zu nutze n, z. B. in einen anderen 
Mitgliedstaat zu reisen bzw. dort zu arbeiten  oder zu studieren. Auch erschwert dies die 
grenzüberschreitende Tätigkeit von Anbiet ern von Gütern und Dienstleistungen. 
3. INFORMATIONEN UND ANHÖRUNG  
Die von der Kommission im Jahr 2005 in Au ftrag gegebene „Mapping-Studie“ zu 
bestehenden, über die EU-Anforderungen hina usgehenden nationalen Maßnahmen und deren 
Auswirkungen wurde 2006 vorgelegt5. Im Juni 2007 wandte sich die Kommission schriftlich 
an die Mitgliedstaaten, um auf die Studie aufmer ksam zu machen. Sie kündigte die öffentliche 
Anhörung an und bat um weitere Informationen zu bereits getroffe nen oder vorgesehenen 
Maßnahmen, die über die Richtlinien aus dem Jahr 2000 hinausgehen.  
Außerdem gab die Kommission im Jahr 2007 be im European Policy Evaluation Consortium 
(EPEC) eine weitere Studie6 in Auftrag. In dieser Studie über Diskriminierung aus Gründen 
der Religion oder der Weltanschauung, des A lters, einer Behinderung und der sexuellen 
Ausrichtung außerhalb der Beschäftigung werd en Art und Ausmaß von Diskriminierung in 
der EU außerhalb des Bereichs Beschäftigung und die möglichen (direkten wie indirekten) 
Kosten, die dies für die Einzel nen und die Gesellschaft nach sich ziehen kann, behandelt. 
                                                 
4 Irland, Bulgarien, Luxemburg, Slowenien und Ungarn. 
5 http://ec.europa.eu/employment_social/fundamental_rights/public/pubst_de.htm#stud . 
6 EPEC, Study on discrimination on grounds of religio n or belief, age, disability and sexual orientation 
outside of employment, einsehbar unter: 
http://ec.europa.eu/employment_social/fundamental_rights/org/imass_de.htm.  
DE 4   DE Der Bericht berücksichtigt die Dokumente des Europäischen Netzwerks unabhängiger 
Rechtsexperten für Antidiskriminier ung sowie die Ergebni sse einer Spezial-
Eurobarometererhebung von März 2008 zur Di skriminierung und ungleicher Behandlung in 
Europa7 und einer enger gefassten Flash Eurobarometererhebung von Februar 20088. 
Genannt werden sollten vor allem die öffentliche Online-Konsultation9, eine Befragung der 
Geschäftswelt10, sowie die schriftliche Konsultation der Sozialpa rtner und europaweit auf 
dem Gebiet der Nichtdiskriminierung tätiger nichtstaatlicher Organisationen11, mit denen 
auch Zusammenkünfte stattfanden. Parallel hi erzu legte die wichtig ste nichtstaatliche 
Organisation auf EU-Ebene, die Menschen  mit Behinderung vertritt, eine von ca. 
1,3 Mio. Personen unterzeichnete Petition vor, in  der Rechtsvorschriften gefordert werden. 
Die öffentliche Anhörung und die Konsultation der nichtstaatlichen Organisationen ergaben 
eine eindeutige Forderung von mehr Rechtsvors chriften auf EU-Ebene, um den Schutz vor 
Diskriminierung zu verstärken; einige sprachen sich auch für spezifische Richtlinien für die Diskriminierungsgründe Behinderung und Geschl echt aus. Die Befragung der Testgruppe 
europäischer Unternehmen hat ebenfalls gezeig t, dass nach Ansicht der Geschäftswelt ein 
EU-weit einheitliches Maß an Diskriminierungsschutz hilfre ich wäre. Die Arbeitgeber 
sprachen sich hingegen grundsätzl ich gegen neue Rechtsvorschriften aus, die ihrer Ansicht 
nach Bürokratie und Kosten steigern. Die Gewerkschaften optierten für das 
Diskriminierungsverbot außerhalb des Arbe itsmarktes aus Gründen des Alters, einer 
Behinderung, der Religion oder de r sexuellen Ausrichtung und wies en darauf hin, dass die 
Diskriminierung außerhalb des Arbeitsmarkt es die Arbeitsfähigkeit ihrer Mitglieder 
beeinträchtigt (z. B. fehlende zugängliche Transportmittel für Arbeitnehmer mit 
Behinderung). 
4. R
EFERENZSZENARIO  
Die gegenwärtigen EG-Richtlinien  würden auch weiterhin gelte n. Einige, jedoch nicht alle 
Mitgliedstaaten hätten detaillierte nationale Rechtsvorschriften zum Sc hutz der außerhalb des 
Arbeitsmarktes diskriminierten Mensche n, andere sehr viel allgemeinere 
Verfassungsbestimmungen. 
Diskriminierung aufgrund des Alters, ei ner Behinderung, der Religion oder der 
Weltanschauung und der sexuellen Ausrichtung wird  es auch weiterhin geben. Dies bringt 
Leid für die betroffenen Pers onen sowie unnötige Kosten und Be lastungen für den Einzelnen, 
die Wirtschaft und die Gesellsc haft als Ganzes mit sich. 
Das Übereinkommen der Vereinten Natione n über die Rechte von Menschen mit 
Behinderungen wurde von der Europäischen Gemeinschaft und 26 Mitgliedstaaten unterzeichnet und muss in diesen Mitgliedstaaten und der EU umgesetzt werden. 
                                                
 
7 Spezial-Eurobarometererhebung 296 zu Diskriminierung in der EU, Veröffentlichung im Juli 2008 
unter http://ec.europa.eu/employment_socia l/fundamental_rights/public/pubst_de.htm  und 
http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb_special_en.htm . 
8 Flash-Eurobarometer 232. Vollständige Ergebnisse abrufbar unter: 
http://ec.europa.eu/public_opinion/flash/fl_232_en.pdf . 
9 Einsehbar sind die vollständigen Ergebnisse der Konsultation unter: 
http://ec.europa.eu/employment_social/fundamental_rights/news/news_de.htm#rpc . 
10 http://ec.europa.eu/yourvoice/ebtp/consultations/index_de.htm . 
11 http://ec.europa.eu/employment_social/fundamental_rights/org/imass_de.htm#ar . 
DE 5   DE 5. P ROBLEMSTELLUNG  
Eine erhebliche Zahl an Personen in der Europä ischen Union erleidet Diskriminierung oder ist 
davon bedroht, wie die öffentliche Anhörung zeigt  (35 % der Befragten gaben an, in den 
Bereichen allgemeine Bildung, Sozialschutz oder Gesundheitswesen aufgrund des Alters, 
einer Behinderung, der Religion od er der sexuellen Ausrichtung di skriminiert worden zu sein; 
20 % erklärten, beim Zugang zu Gütern, Dien stleistungen oder Wohnraum diskriminiert 
worden zu sein). Laut einer Eurobarometererhebung12 von Februar 2008 gaben zwischen 8 
und 16 % der Befragten an, sie selbst, ein Famili enmitglied oder ein Freund/eine Freundin sei 
aufgrund des Alters, einer Behinderung, de r Religion, der sexuellen Ausrichtung oder 
mehrerer Faktoren gleichzeitig diskriminiert wo rden. Die EPEC-Studie bietet Belege für das 
Ausmaß der Diskriminierung aufgrund der Religion und der Weltanschauung, des Alters, 
einer Behinderung und der sexuellen Ausrichtu ng in einigen Bereichen (Zugang zu Gütern 
und Dienstleistungen, Gesundheitswesen, a llgemeine Bildung, Verkehr usw.). Die 
nichtstaatlichen Organisationen, von denen im Rahmen der Konsultation Antworten 
eingingen, haben ebenfalls spezifische Beis piele für Diskriminierung angeführt.  
Der Rechtsschutz, den Diskriminierungsopfer er warten können, fällt unterschiedlich aus, je 
nachdem, aus welchem Grund sie diskriminiert wu rden, ob dies bei der Ar beit oder in anderen 
Bereichen des Lebens geschah und wo sie leben. Dieser unterschiedliche Schutz vor 
Diskriminierung auf EU- und nationaler Ebene zieh t praktische Konsequenzen nach sich: Die 
im Bericht angeführten Diskriminierungsfälle  werden nicht kohärent behandelt und die 
rechtlichen Möglichkeiten der Diskrimini erungsopfer sind je nach Mitgliedstaat 
unterschiedlich. Auch dürfte infolge des untersc hiedlichen Schutzes durch die Mitgliedstaaten 
die Mobilität der Menschen sowie die gren züberschreitende Vermarktung von Gütern und 
Dienstleistungen beeinträchtigt werden. 
6. P OLITISCHE ANTWORTEN DER EU 
Jede Maßnahme hätte stärkeren Schutz des Ei nzelnen vor Diskriminierung, bessere soziale 
Eingliederung und vollständige Teilhabe aller Gr uppen an Wirtschaft und Gesellschaft sowie 
einen klaren Rechtsrahmen in allen Mitglied staaten zum Ziel, der grenzüberschreitenden 
Handel und die Freizügigkeit fördern kann. 
Nach Prüfung mehrerer Möglic hkeiten und einer ersten Sicht ung potenzieller politischer 
Optionen wurden sechs zur weiteren Analyse ausgewählt: 
• keine neuen Maßnahmen auf EU-Ebene 
• Selbstkontrolle bei Versicherungs - und/oder Bankdienstleistungen 
• eine Empfehlung speziell zu den Kompeten zen der Gleichstellungsstellen und zur 
Mehrfachdiskriminierung 
• eine allgemeine Empfehlung 
• Richtlinie(n) zu einem Diskriminierungsgrund 
• eine Richtlinie zu mehreren Diskriminierungsgründen 
                                                 
12 Flash-Eurobarometer 232. 
DE 6   DE 7. V ERGLEICH DER OPTIONEN  
Jede Option wurde daraufhin analysiert, inwiewe it sie zum Erreichen der Ziele beitragen kann 
und wie sie im Vergleich zum Referenzszen ario – keine neuen Maßnahmen, sondern 
„business as usual“ – abschneidet. 
Die wirtschaftlichen und sozialen Auswirkunge n wurden für alle Optionen untersucht, 
ebenso, soweit relevant, die Auswirkungen auf die Umwelt. Soweit möglich werden die 
Kosten und Vorteile für den Einzelnen, die A nbieter von Gütern und Dienstleistungen und die 
Gesellschaft als Ganzes mit Zahlen unterlegt. Es kann sich jedoch als schwierig erweisen, 
verlässliche Daten zu Diskriminierung und den damit verbundenen Kosten zu erheben. 
Die Option, keine Maßnahmen zu ergreifen, würde die ermittelten Probleme nicht lösen, 
sondern dazu führen, dass die wirtschaft lichen und gesellschaftlichen Kosten der 
Diskriminierung bestehen bleiben und das Rech tsschutzgefälle eventu ell weiter anwächst. 
Die überprüften nicht-legislativen Optionen kön nten keine eindeutige Verbesserung des Grads 
des Diskriminierungsschutzes garantieren, da unmöglich vorherzusehen ist, inwieweit die 
Mitgliedstaaten diese Optionen nutzen und effektiv umsetzen. Ein Dialog mit der 
Versicherungs- und der Bankenbranche könnte ein Weg sein, wirksam mit den 
diesbezüglichen Diskriminierungsvorwürfen umzugehen. 
Auf dem nationalen Verfassungs- und Rech tsrahmen basierende Maßnahmen der 
Mitgliedstaaten allein brächten die Gefahr m it sich, dass die Unterschiede beim Grad des 
Schutzes nicht nur bestehen bleibe n, sondern sogar noch zunehmen. 
Klare Fortschritte in Richtung der aufgestell ten Ziele können nur mittels einer rechtlich 
bindenden Maßnahme auf EU-Ebene erzielt werde n. Mit den bestehenden Richtlinien wurden 
positive Erfahrungen gemacht. Infolge ihrer Umse tzung liegt in vielen Mitgliedstaaten ein 
viel höherer Grad an Schutz vor Diskriminierun g vor als zuvor bzw. als es ohne den Impuls 
einer EU-Maßnahme der Fall gewesen wäre. 
Im Bericht wird ferner dargelegt, dass die Mi tgliedstaaten aufgrund ei ner Richtlinie, mit der 
Diskriminierung wegen einer Behinderung sowie aus den anderen Gründen untersagt wird, 
Teile des Übereinkommens der Vereinten Na tionen über die Rechte von Menschen mit 
Behinderungen effektiv und kohärent umsetzen  könnten. Insbesondere mit einer Definition, 
was der Begriff „angemessene Vorkehrunge n“ umfasst, böte eine Richtlinie mehr 
Rechtssicherheit als das Übereinkommen. Dar über hinaus würde eine Richtlinie den 
Diskriminierungsopfern eindeutigere und effek tivere rechtliche Möglichkeiten bieten. 
8. F AZIT  
Der Bericht über die Folgenabschätzung kommt zu der Einschätzung, dass eine rechtlich 
bindende Maßnahme auf Gemeinschaftsebene , die den Schutz vor Diskriminierung aus 
Gründen des Alters, einer Behinderung, der se xuellen Ausrichtung und der Religion oder der 
Weltanschauung ausweitet, das beste Mittel wä re, um die gesetzten Ziele zu erreichen.  
9. D IE NEUE RICHTLINIE  
• würde auf dem Ansatz und den Konzepten der bestehenden Richtlinien nach Artikel 13 
EG-Vertrag basieren, insbesondere der Richtlinien 2000/43/EG und 2000/78/EG, z. B. 
DE 7   DE hinsichtlich der Definitionen von Diskri minierung und Belästigung, der Verpflichtung, 
angemessene Vorkehrungen zu treffen, und der Anwendungsbestimmungen; 
• würde lediglich die Diskriminierung auf den Gebieten untersagen, die in den 
Zuständigkeitsbereich der Gemeinschaft fallen, und somit die Organisation oder die Inhalte 
allgemeiner Bildung (einschließlich der Sonderpädagogik), Fragen des Familienstandes (z. B. gleichgeschlechtliche Partnerschaften/ Ehen) oder des Familienrechts (wie Adoption) 
oder nationale Regelungen zum säkularen Char akter des Staates oder seiner Einrichtungen 
nicht betreffen; 
• würde Mindestvorkehrungen festlegen, sodass es den Mitgliedstaaten freisteht, 
Bestimmungen für größeren Schutz einz uführen bzw. beizubehalten, und einige 
Mitgliedstaaten auf eigene Initi ative den innerstaatlich gewä hrten Grad an Schutz erhöhen 
könnten; 
• würde die nationalen Verfassungsbes timmungen zu Gleichbehandlung oder 
Diskriminierungsverboten nicht beeinträchtigen. 
Der neue Rechtstext könnte durch einen Dial og ergänzt werden, in dem die empfundene 
Diskriminierung im Versicherungs- und im Banke nsektor beleuchtet wird und die Regelungen 
für Industrie und Verbraucher geklärt werden. Nicht-legislative Maßnahmen zur Bekämpfung 
der Diskriminierung, wie Sensibilisierung, Sc hulung und Austausch bewährter Verfahren, 
würden auch weiterhin gefördert.