MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT über die Schaffung eines einheitlichen europäischen Luftraums

(Von der Kommission vorgelegt)

1. Einführung

Im Dokument KOM(2001) 123, in dem ein Maßnahmenprogramm zur Schaffung eines einheitlichen europäischen Luftraums dargelegt ist, werden die Ziele und Arbeitsverfahren zur Reform des Flugverkehrsmanagements in Europa festgelegt. Im vorliegenden Dokument werden Vorschläge zu speziellen Bereichen des Maßnahmenprogramms vorgelegt.

Mit diesen Vorschlägen werden die Schlussfolgerungen der hochrangigen Gruppe für die Schaffung eines einheitlichen europäischen Luftraums in Gemeinschaftsrecht umgesetzt und auf diese Weise ein besser integrierter und effizienterer Ansatz zur Schaffung des einheitlichen Luftraums ermöglicht, wie dies auch beim Binnenmarkt und bei der Einführung des Euro der Fall war.

Ihr Ziel besteht darin, eine klare Rolle für das Flugverkehrsmanagement innerhalb der sozialen und wirtschaftlichen Entwicklungen der Europäischen Gemeinschaft vorzusehen, um dadurch von den bestehenden zersplitterten und undurchsichtigen Abläufen abzukommen. Die verschiedenen in Luftraummanagement involvierten Akteure müssen Luftraumnutzer und Passagiere in ihre Aktionen miteinbeziehen. Die Klärungen ihrer Rollen und Verantwortlichkeiten werden Sicherheit und Effizienz verbessern.

Die gegenwärtigen tragischen Vorfälle in den Vereinigten Staaten von Amerika gefährden ernsthaft die reibungslose Entwicklung des Luftverkehrs. Eine Verlangsamung oder sogar eine Abnahme des Flugverkehrs könnte zunächst die Situation der permanenten Überlastung und der Verspätungen mildern. Aber diese Tatsachen verringern nicht die Notwendigkeit für den einheitlichen europäischen Luftraum, sondern verstärken dies. Die Aussichten einer Krise in der Luftfahrtindustrie ergeben zusätzlichen Druck auf andere damit verbundene Bereiche, wie zum Beispiel das Verkehrsmanagement, um ihre Kosten zu senken und die Effizienz zu verbessern.

Die Schaffung eines einheitlichen Luftraumes fördert auch das Sicherheitsmanagement, insbesondere während der Durchführung der Flüge. Der Harmonisierungs- und Integrationsprozess führt zu einer engeren Koordinierung zwischen Flugsicherungsdienstleistern und der anderen Betreibern, einschliesslich der militärischen Stellen. Änderungen an den geordneten und regelmässigen Verkehrsströmen, die aus unerwarteten Vorfällen oder aus Sicherheitsmassnahmen resultieren, können in einer effektiveren Weise beschleunigt vorgenommen und durchgeführt werden.

Angesichts dieser Überlegungen liefern die folgenden Vorschläge überzeugende Mittel, um Sicherheit, Kapazität, Effizienz und sogar Sicherheitsgewinne zu ereichen, die mit den Wachstumserwartungen der Europäischen Gemeinschaft übereinstimmen.

2. Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Erbringung von Flugsicherungsdiensten im einheitlichen europäischen Luftraum

2.1. Die Gemeinschaft muss einen Rahmen für die Regulierung schaffen, mit dem die Bedürfnisse der Nutzer optimal erfuellt werden können. Der gemeinschaftliche Rahmen muss dieselben Verpflichtungen gewährleisten und dieselben Möglichkeiten allen Flugsicherungsdienstleistern anbieten. Er muss die Beziehungen zwischen den Dienstleistern und dem Regulierer (Trennung und Transparenz), zwischen den verschiedenen Dienstleistern (Zusammenarbeit), zwischen den Dienstleistern und den Luftraumnutzern (Konsultation) und zwischen den Dienstleistern und anderen Betreibern, einschließlich der Streitkräfte (Koordinierung) regeln.Er besteht aus der Anwendung von drei Konzepten: ein System von Genehmigungen für die Breitstellung von Flugsicherungsdiensten, das die Anwendung der Rechtsvorschriften, die im Gemeinschaftsrecht niedergelegt sind, ermöglicht; ein Befolgungsübersichtsmechanismus zur Überwachung und Durchsetzung solcher Regeln von den Behörden der Mitgliedstaaten; Vereinbarungen und Verfahren für die Zahlung der Flugsicherungsdienste.

2.2. Die Regulierungstätigkeiten werden auf Gemeinschaftsebene entwickelt, es sollte aber auch einen wirksamen Aufsichtsmechanismus zur Durchsetzung geben, insbesondere für die Beaufsichtigung der Tätigkeit von Flugsicherungsdienstleistern. Im vorgeschlagenen Rechtsakt wird die Aufsicht in erster Linie den einzelstaatlichen Behörden überlassen. Dazu werden die Mitgliedstaaten Aufsichtsbehörden benennen müssen. Mit den vorgeschlagenen Rechtsakten wird jedoch auch sichergestellt, dass die Gemeinschaft über Möglichkeiten zur Durchsetzung verfügt, um in Fällen von europaweiter Bedeutung tätig werden und die einzelstaatliche Durchführung der Aufsicht und Durchsetzung überwachen zu können. Mitgliedstaaten, Regulierungsbehörden, Verkehrsministerien oder Zivilluftfahrtbehörden sollten von Amts wegen oder auf Antrag Betroffener die Einhaltung von Gemeinschaftsvorschriften durch Flugsicherungsdienstleister prüfen und gegebenen falls geeignete Durchsetzungsmaßnahmen ergreifen. Die gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften werden eine Verbindung zwischen der einzelstaatlichen Aufsicht und Durchsetzung und Aufsichtsmaßnahmen auf europäischer Ebene herstellen.

2.3. Bei der Ausübung von Befugnissen durch die Mitgliedstaaten ist es erforderlich, dass die Aufsichtsfunktion, von der Betreiberfunktion getrennt ist, damit es nicht zu Interessenkonflikten kommt. Keine Organisation, die einen Dienst erbringt, darf für eine solche Aufsichsfunktion bezüglich ihrer selbst oder einer anderen Stelle, die Dienste erbringt, verantwortlich sein. Die Verordnung schreibt als Mindestanforderung die Funktionstrennung von Aufsicht und Betrieb vor, das heißt die Stellen, die für Aufsicht und Betrieb verantwortlich sind, müssen auf funktionaler Ebene mindestens getrennt und voneinander unterscheidbar sein. In ihrem Bericht über die Initiative für den einheitlichen Luftraum, den sie fünf Jahre nach Inkrafttreten vorlegen wird, wird die Kommission bewerten, ob dieser Ansatz hinsichtlich der Trennung weiterhin angezeigt ist.

2.4. Die Prüfung der Einhaltung der Vorschriften setzt angemessene Inspektionsregelungen voraus, um sicherzustellen, dass die Sicherheit nicht beeinträchtigt wird und Rechte und Pflichten von Dienstleistern eingehalten und Anforderungen an die Diensterbringung erfuellt werden. Verantwortlich für die Durchführung solcher Inspektionen sind in erster Linie die Mitgliedstaaten und ihre zuständigen Verwaltungen, also die Aufsichtsbehörden. Verfügen die Mitgliedstaaten nicht über ausreichende Mittel und Fähigkeiten, um diese Aufgabe wahrzunehmen, können sie sich besonderer privater und öffentlicher Organisationen bedienen, die umfassende Erfahrung in den Bereichen Sicherheit, Finanzen und Qualität haben. Zu diesem Zweck wird in den Rechtsvorschriften die Schaffung eines Netzes anerkannter Organisationen vorgeschlagen, die in der Lage sind, Dienstleister zu inspizieren und zu überwachen. Geeignete Standards sind festzulegen, um die Organisationen zu qualifizieren, die die betreffenden Inspektionen und Erhebungen im Auftrag der Mitgliedstaaten durchführen. Wichtig ist auch, das dieselben Standards in der gesamten Gemeinschaft erreicht werden und es keine Unterschiede bei der Leistung anerkannter Organisationen gibt, sodass sich Aufsichtsbehörden an jede solche Organisation mit Sitz in der Gemeinschaft wenden können. Die Dienstleister werden dann auf gleicher Grundlage bewertet, sodass sichergestellt wird, dass ihre Dienste von gleich hoher Qualität sind, was die Voraussetzung für ihre Akzeptanz durch alle Mitgliedstaaten ist.

2.5. Alle vorgeschlagenen Rechtsakte sind eng mit Sicherheitsfragen verknüpft. Die Sicherheit als unabdingbarer Faktor muss bei der Umsetzung des Regulierungsansatzes aufrechterhalten und verstärkt werden. Alle im folgenden vorgeschlagenen Maßnahmen tragen dieser absoluten Bedingung zur Aufrechterhaltung und Stärkung der Sicherheitsstandards Rechnung. Die Frage der Sicherheit wird auf drei verschiedenen Ebenen behandelt: Festlegung von Sicherheitsanforderungen, Bewertung der ordnungsgemäßen Umsetzung dieser Anforderungen und Ausübung der erforderlichen Vorbeugungs- und Abhilfefunktion in Abhängigkeit von der Sicherheit der Dienstleister, einschließlich der Schaffung von Sicherheitsnetzen.

2.6. Hinsichtlich der Festlegung von Sicherheitsanforderungen wird die Kommission letztlich zu überlegen haben, wie die Europäische Agentur für Flugsicherheit (EASA) bezüglich der Sicherheit des Flugverkehrsmanagements eingebunden werden kann. Derzeit schlägt die Kommission vor, Sicherheitsmaßnahmen umzusetzen, die auf den EUROCONTROL-Anforderungen im Bereich Sicherheitsregelung (EUROCONTROL Safety Regulatory Requirements, ESARR) beruhen und von der SRC [1] ausgearbeitet werden, wenn sie sich zur Stützung obligatorischer Vorschriften eignen.

[1] Zurzeit können diese Regelungsanforderungen theoretisch gemäß der Richtlinie 93/65/EWG des Rates vom 19. Juli 1993 über die Aufstellung und Anwendung kompatibler technischer Spezifikationen für die Beschaffung von Ausrüstungen und Systemen für das Flugverkehrsmanagement in Gemeinschaftsrecht umgesetzt werden. Da die Richtlinie jedoch die Festlegung von Bedingungen für die Ausschreibung von Ausrüstungen regelt, ist die tatsächliche Möglichkeit zur Umsetzung der ESARR-Anforderungen in das Gemeinschaftsrecht auf Sicherheitsanforderungen bezüglich Ausrüstungen und Systemen beschränkt.

2.7. Für das Flugverkehrsmanagement gibt es kein System der Inspektion, Zertifizierung und Überwachung des Betriebs wie in der Luftfahrt. Der fortschreitende Prozess der Organisationsprivatisierung von Dienstleistern und deren zunehmende Autonomie erfordern einen neuen Ansatz der Mitgliedstaaten, um ihrer Verantwortung für die sichere und effiziente Durchführung von Flugsicherungsdiensten nachzukommen. Die Kommission schlägt vor, ein System sowohl für die Erstgenehmigung als auch für die fortdauernde Beaufsichtigung der Dienstleister einzurichten, um sicherzustellen, dass die geforderten Betriebsstandards aufrechterhalten werden. Wie dies auch beim Luftverkehrsbetreiberzeugnis (AOC) der Fall ist, verschafft die Erteilung von Genehmigungen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten die Möglichkeit, den Schutz des öffentlichen Interesses zu gewährleisten. Sie wird es auch ermöglichen, mittelbaren Einfluss auf die Erbringung von Diensten und eine Kontrolle darüber auszuüben, ohne die unmittelbare Verantwortung der Dienstleister für die Sicherheit zu beschneiden. Mit diesem Ansatz wird die Durchführung der Sicherheitsvorschriften durch die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten unterstützt und ein Rahmen geschaffen, mit dem gewährleistet wird, dass die Optionen zur Freimachung zusätzlicher Kapazität den Sicherheitsanforderungen entsprechen.

2.8. Um Vorbeugungs- und Abhilfemaßnahmen ergreifen zu können, müssen geeignete Sicherheitsinformationen vorliegen. Die Kommission wird die Einrichtung eines für Dienstleister verbindlichen, harmonisierten Systems von Meldungen über Vorkommnisse vorschlagen [2]. Es wird auf einem System für Meldungen durch Fluglotsen beruhen, bei dem auf Strafandrohung verzichtet wird. Dieses System wird Bestandteil des im Abschnitt 2.12 beschriebenen Genehmigungssystems sein. Es wird den einschlägigen Gemeinschaftsvorschriften über die Vertraulichkeit und den Schutz personenbezogener Daten unterliegen.

[2] Die Anforderungen an ein solches System werden sich an den Bestimmungen der Richtlinie 94/56/EG des Rates vom 21. November 1994 über Grundsätze für die Untersuchung von Unfällen und Störungen in der Zivilluftfahrt sowie an der EUROCONTROL-Vorschrift ESARR-2 (,Safety Regulatory Requirements on reporting and assessment of safety occurrences in air traffic management") orientieren.

2.9. Die Kommission schlägt vor, dass bei der Stärkung des Standardisierungsrahmens bezüglich Ausrüstung und Systemen für das Flugverkehrsmanagement der Harmonisierung und gegebenenfalls obligatorischen Einführung von Sicherheitsinstrumenten [3] an Bord und am Boden Vorrang eingeräumt wird. Diese Warnsysteme ermöglichen die Erkennung von Störungen oder möglicher Störungen und tragen damit dazu bei, Kollisionen, Bodenberührung mit einem nicht außer Kontrolle geratenen Luftfahrzeug (CFIT) und andere Gefahrensituationen zu vermeiden.

[3] Zu diesen Instrumenten gehören Warnungen bei Unterschreitung sicherer Mindestflughöhen, kurzfristige Konfliktwarnung, mittelfristige Konflikterkennung, Bodenannäherungswarnung, Führung und Steuerung auf Bewegungsflächen, Bordsysteme zur Kollisionsvermeidung.

2.10. Die Fluglotsen verfügen über unersetzliche Kenntnisse der Funktionsweise der Systeme und Techniken. Zurzeit werden diese Kenntnisse nicht umfassend genutzt. Fluglotsen und das Flugsicherungspersonal generell sollten auf zwei Ebenen stärker einbezogen werden:

- bei der Bewertung neuer Systeme und Techniken, beispielsweise bei den Diagnoseverfahren,

- bei der Erörterung des allgemeinen Rahmens für die Flugsicherung, indem der europaweite soziale Dialog, der bereits in anderen Bereichen des Luftverkehrs geführt wird, auf den Bereich der Flugsicherung ausgedehnt wird.

2.11. Der Mangel an Fluglotsen dürfte sich aufgrund der Altersstruktur in diesem Beruf in den kommenden Jahren noch verschärfen. Die Lösung dieses Problems obliegt den Flugsicherungsdienstleistern und hängt von den Leistungsanforderungen ab, die durch die gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften festgelegt werden. Die Gemeinschaft kann jedoch in Zusammenarbeit mit EUROCONTROL dazu beitragen, die Gründe aufzuzeigen, die der Einstellung neuer Lotsen entgegenstehen. Außer auf die Zahl der Fluglotsen geht der Bericht der hochrangigen Gruppe auch auf eine weitere beunruhigende Tatsache ein, nämlich die Unterschiede in den Verfahren und bei der Ausbildung sowie Zulassung, die praktisch jede wirkliche Mobilität des Personals innerhalb Europas ausschließen und jegliche Flexibilität verhindern. Die Kommission wird Lösungen vorschlagen, um diesem Mangel an Harmonisierung auf Gemeinschaftsebene abzuhelfen.

2.12. In diesem Zusammenhang schlägt die Kommission vor, ein System von Genehmigungen für Flugsicherungsdienstleister einzuführen und auf europäischer Ebene Mindestbedingungen für die Ausübung dieser Funktion festzulegen. Es wird jedoch den Mitgliedstaaten überlassen bleiben, das System umzusetzen. Dies sollte es ermöglichen, den übergeordneten gemeinschaftlichen Grundsätzen Geltung zu verschaffen und eine Harmonisierung der wesentlichen Bedingungen zu erreichen, die für die Flugsicherungsdienstleister gelten sollen. Das Recht der Mitgliedstaaten, über die angesichts der nationalen Gegebenheiten am besten geeignete Rechtsform und Struktur der Dienstleister zu entscheiden, wird dabei ebenfalls respektiert. Dies sollte auch die Zusammenarbeit zwischen Dienstleistern erleichtern. Um die Erbringung grenzübergreifender Dienste zu ermöglichen, beruht das Genehmigungs system auf der Ausstellung einer harmonisierten Genehmigung durch die Mitgliedstaaten und deren gegenseitiger Anerkennung. Durch weitere Bestimmungen wird den bereits tätigen Dienstleistern eine angemessene Frist eingeräumt, bis zu deren Ablauf sie die Bedingungen des Genehmigungssystems zu erfuellen haben. Die Transparenz der Diensterbringung wird durch die Einrichtung geeigneter Buchhaltungssysteme erhöht, mit denen die Kosten für jede einzelne Dienstleistung ermittelt und umfassende Wirtschaftsprüfungen durchgeführt werden können.

2.13. Bezüglich der Flugverkehrsdienste [4] behalten die Mitgliedstaaten die Befugnis, die Dienstleister zu benennen, die unter Monopolbedingungen in einem bestimmten Luftraum über ihrem Hoheitsgebiet tätig sein sollen. Das Genehmigungssystem ermöglicht es den Mitgliedstaaten aber, Dienstleister zu benennen, die in anderen Mitgliedstaaten niedergelassen sind. Eine weitere Zusammenarbeit und Integration von Dienstleistern, insbesondere im oberen Luftraum, wird durch die Schaffung von Kontrollbereichen gefördert, die Staatsgrenzen übergreifend festgelegt werden [5], und durch die anschließende Benennung von Dienstleistern, die in diesen Bereichen tätig sein dürfen, durch die Mitgliedstaaten. Dabei ist der Existenz bestehender regionaler Dienstleister wie der EUROCONTROL-Bezirkskontrollstelle Maastricht angemessen Rechnung zu tragen [6]. Ein Gemeinschaftsrahmen für die Zusatzdienste (,ancillary services") [7] wird ebenfalls auf der Grundlage der Prinzipien des EG-Vertrags festgelegt.

[4] Durchführung der Flugverkehrskontrolle während aller Flugphasen.

[5] Funktionale Luftraum blöcke im Vorschlag für eine Verordnung über die Ordnung und Nutzung des Luftraums (siehe Anhang 2).

[6] Nach Artikel 1 Absatz 2 der Vereinbarung über die Bereitstellung und den Betrieb von Flugsicherungseinrichtungen und -diensten durch EUROCONTROL in der Bezirkskontrollzentrale Maastricht bleiben Zuständigkeit und Pflichten der Vertragstaaten dieser Vereinbarung bezüglich der Luftfahrtgesetzgebung, der Festsetzung von Regeln und Bestimmungen sowie der Luftraum organisation erhalten.

[7] Bereitstellung der Kommunikations-, Navigations- und Überwachungsinfrastruktur, der Wetterdienste, der Such- und Rettungsdienste und der Dienste zur Information der Luftfahrer.

2.14. Gleichzeitig schlägt die Kommission im Zusammenhang mit dem gemeinsamen Streckengebührensystem von EUROCONTROL Änderungen bei der Gebühren struktur für die Luftraumnutzung vor. Dies wird den Dienstleistern Effizienzanreize geben und Anreize zur Optimierung der Gesamtsystemkapazität für Dienstleister und Nutzer schaffen.

2.15. Die Entwicklungen im Luftverkehr haben es einer Reihe von Flugsicherungs dienstleistern ermöglicht, eine größere Autonomie im Management- und Finanzbereich zu gewinnen. Die Mehrzahl der Mitgliedstaaten hat die Verantwortung für die Erbringung von Diensten auf Stellen mit ausschließlichen Rechten übertragen. Diese weitgehend autonomen und grundsätzlich sich selbst finanzierenden Stellen unterliegen hinsichtlich ihres Leistungs- und Gebührenniveaus weiterhin der Kontrolle durch die einzelstaatlichen Verwaltungen. In diesen Fällen ist eine Regulierung aufgrund der Monopolbedingungen in der Regel erforderlich, um das Verhalten der Dienstleister an öffentlichen Zielen zur Gemeinwohlmaximierung auszurichten, indem hinsichtlich der Qualität und Quantität der zu erbringenden Dienstleistungen angemessene Gebühren festgelegt werden.

2.16. Rechtsvorschriften für die Regulierung von wirtschaftlichen Aspekten der Dienstleister sind in den Mitgliedstaaten weitgehend inexistent. Die Mitgliedstaaten haben jedoch die ICAO-Grundsätze für die Festlegung von Gebühren für die Erbringung von Flugsicherungsdiensten angenommen [8]. Diesen Grundsätzen tragen wiederum die EUROCONTROL-Grundsätze [9] Rechnung, an die sich die Mitgliedstaaten von EUROCONTROL gebunden halten. Weder die ICAO noch EUROCONTROL verfügen jedoch über Mechanismen zur Sicherstellung der Einhaltung oder Befugnisse zur Durchsetzung. Eine Regulierung durch Einführung von Anreizen (durch Belohnung oder Bestrafung) für die effiziente und wirksame Erbringung von Flugsicherungsdiensten ist nicht erfolgt. Außerdem können ICAO- und EUROCONTROL-Vorschriften keine direkte Wirkung für autonome Dienstleister oder Luftraumnutzer entfalten.

[8] Artikel 15 des Chicagoer Abkommens über die Internationale Zivilluftfahrt von 194und Dokument 9092/6

[9] ,Grundsätze zur Festsetzung der Gebührenerhebungsgrundlage für Streckennavigationsdienste und zur Berechnung der Gebührensätze" - Dokument Nr. 99.60.01/1.

2.17. Es ist daher äußerst wichtig, Anreize für Investitionen und Betriebsführung einzuführen. Die Anreize sollen durch finanzielle Vor- bzw. Nachteile dazu beitragen, dass das Angebot der Nachfrage gerecht wird. Sie sind so festzulegen, dass sie sowohl die Luftraumnutzer als auch die Dienstleister fair betreffen, um eine bessere Zusammenarbeit zwischen ihnen zu erreichen. Daher ist eine Gebührenregelung erforderlich, die Gewähr für ein effizientes, transparentes und kostenbezogenes Flugverkehrsmanagementsystem bietet. Außerdem soll durch Anreize auch sichergestellt werden, dass die Politik für das Flugverkehrs management auch mit der Umweltpolitik und der allgemeinen Verkehrspolitik in Einklang steht.

2.18. Die Steigerung der Kapazität des europäischen Flugsicherungssystems erfordert eine Finanzierung, die über das zurzeit im Rahmen der Gemeinschaftsprogramme Mögliche hinausgeht. Die Solidarität zwischen den Nutzern sollte die Aufbringung der erforderlichen finanziellen Mittel ermöglichen, indem ein Teil der Streckengebühren, die von den Luftfahrtunternehmen im Rahmen des gemeinsamen Streckengebührensystems an EUROCONTROL gezahlt werden, für diese Vorhaben eingesetzt wird, unter anderem mit Hilfe von Maßnahmen zur Umgestaltung dieses Gebührensystems, bei der Kriterien für die Erfuellung der Ziele der gemeinsamen Politik einbezogen werden. Diese Mittelzuweisung würde die aufgrund der Steigerung der Systemeffizienz erreichten Kosteneinsparungen nicht übersteigen. Die Kommission wird die Möglichkeit prüfen, einen Teil der Streckengebühren für Massnahmen zu verwenden (daher ohne Einfluss auf den Gemeinschaftshaushalt), um die Kapazität der europäischen Flugsicherung zu steigern und im Zeitraum 2002-2005 Projekte von gemeinsamem Interesse verwirklichen zu können.

3. Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Ordnung und Nutzung des Luftraums

3.1. Der einheitliche europäische Luftraum muss auch als Raum ohne Binnengrenzen konzipiert werden. Diese Harmonisierung bedeutet als Erstes, dass eine Grundlage für die Ordnung des oberen Luftraums für alle Mitgliedstaaten geschaffen und die Kohärenz zwischen den für den unteren Luftraum zuständigen nationalen Organisationen sichergestellt wird. Dazu ist es nötig, ein einziges Fluginformationsgebiet (Flight Information Region, FIR) [10] durch Zusammenlegung der 15 Gebiete zu einem einzigen Luftraumabschnitt zu schaffen. In diesem Fluginformationsgebiet werden die Flugverkehrsdienste nach denselben Vorschriften und Verfahren erbracht. Als ersten Schritt schlägt die Kommission vor, diese wichtige Maßnahme in Bezug auf den oberen Luftraum zu treffen, in dem die Mehrzahl der grenzüberschreitenden Flüge durchgeführt wird. Um dies zu erreichen, ist eine gemeinsame Auslegung und strategische Verwaltung des Luftraums auf europäischer Ebene mit Unterstützung von EUROCONTROL erforderlich.

[10] Ein Fluginformationsgebiet (FIR) bezeichnet einen Luftraumabschnitt, in dem Flugverkehrsdienste erbracht werden. Gewöhnlich fallen die seitlichen Grenzen mit den Staatsgrenzen zusammen, und jedes Fluginformations gebiet unterliegt besonderen Vorschriften des jeweils zuständigen Staats.

3.2. Die Schaffung eines einzigen Fluginformationsgebiets im oberen Luftraum ermöglicht die Neuaufteilung dieses Luftraums in Kontrollbereiche. Diese Kontrollbereiche werden Staatsgrenzen übergreifend festgelegt. Bei der Gestaltung der Kontrollbereiche ergibt sich die Möglichkeit, funktionale Luftraumblöcke festzulegen, in denen die Kontrollzuständigkeit auf optimale Weise und den betrieblichen Erfordernissen entsprechend einem Dienstleister oder einer Gruppe von Dienstleistern zugewiesen wird. Das macht eine effizientere Nutzung des Luftraums, der Systeme und des Personals möglich, was die Kosten für die Luftraumnutzer verringert. Gleichzeitig muss eine einheitliche und kohärente Planung des oberen Luftraums auf die Entwicklungen im unteren Luftraum abgestimmt werden. Die Kommission erwartet von den Dienstleistern in Abstimmung mit den Mitgliedstaaten Vorschläge, technisch abgestimmte, um betriebliche Kohäsion zu gewährleisten, Vorschläge zur angemessenen Größe und Lage funktionaler Luftraumblöcke. Diese Vorschläge werden von der Kommission unter Beteiligung von EUROCONTROL berücksichtigt, um zu einer abschließenden Entscheidung über die geeignete Luftraumordnung, das heißt die Mindestzahl von Luftraumblöcken, die mit der Gesamtsystemeffizienz vereinbar ist, zu kommen.

3.3. In Verbindung mit dem Vorschlag zur Schaffung eines einzigen Fluginformations gebiets für den oberen Luftraum schlägt die Kommission folgendes vor:

- Harmonisierung der Luftraumkategorien, unter anderem zur Weiter entwicklung der Architektur dieses Luftraums und der Strecken und Sektoren sowie zur Gewährleistung der Verfügbarkeit zuverlässiger und vollständiger Informationen sowohl für den Regulierer als auch den Luftraumnutzer.

- Organisation und Verwaltung des Luftraums im Hinblick auf die Zuweisung von Sektoren an Dienstleister und die Organisation der Übertragung von Luftraumsektoren zwischen Dienstleistern. Die Abgrenzung der Dienstleistern übertragenen Luftraumsektoren muss mit der auf europäischer Ebene festgelegten Definition des Luftraums vereinbar sein.

- Regeln für die Organisation des Verkehrsflusses (Flow Management), einschließlich einer besseren Planung, Vorrangregeln im Fall der Überlastung, Festlegung von Ausweichstrecken und Einrichtung eines Krisenbewältigungs verfahrens. Die bestehende Zentrale Verkehrsflussregelung (CFMU, Central Flow Management Unit) von EUROCONTROL stellt ein nützliches Instrument dar, das ausgebaut werden muss, indem Aufgaben und Auftrag dieser Stelle durch die Aufnahme entsprechender Vorschriften in das Gemeinschaftsrecht unterstützt werden.

- Verfahren zur Stärkung der Disziplin bei der Luftraumnutzung und zur Einbeziehung der Flughäfen in das Luftraummanagement sowie eine verbesserte Abstimmung der Zeitnischen an Flughäfen auf die Zeitnischen für die Luftraumnutzung.

3.4. Die Luftraumnutzung muss so organisiert werden, dass die Besonderheit der militärischen Luftraumnutzung Berücksichtigung findet. Die effiziente Nutzung des Luftraums rechtfertigt eine bessere Abstimmung zwischen den beiden Nutzerkategorien, dem zivilen und dem militärischen Flugverkehr, ohne dass dabei die Belange der Landesverteidigung beeinträchtigt werden. Ein erster Schritt dazu ist die vollständige und kohärente Umsetzung des Konzepts der flexiblen Luftraumnutzung [11] durch alle Mitgliedstaaten im oberen Luftraum und in einem zweiten Schritt im unteren Luftraum. Um eine einheitliche, optimale Anwendung dieses Konzepts zu erleichtern, schlägt die Kommission vor, die Anwendungskriterien aufzustellen, denen Einheitlichkeit, Vollständigkeit, Vertraulichkeit, Vorrang, gemeinsame Nutzung, Einfachheit und Transparenz als Prinzipien zugrunde liegen. Die Kommission unterstützt auch eine enge Zusammenarbeit zwischen zivilen und militärischen Stellen. Dies wir dazu beitragen, die Sicherheit über die Ordnung und Nutzung des Luftraumes gegen mögliche Eindringlinge zu erhöhen.

[11] Das Konzept der flexiblen Luftraumnutzung ist ein von EUROCONTROL entwickeltes Konzept für die Luftraumverwaltung, das zurzeit im Gebiet der Europäischen Zivilluftfahrt-Konferenz angewendet wird und auf dem Grundsatz beruht, dass Lufträume nicht mehr als entweder rein zivile oder rein militärische Lufträume ausgewiesen werden sollten, sondern als zusammenhängender Luftraum angesehen werden, in dem nach Möglichkeit alle Luftraumnutzer zu bedienen sind.

3.5. Die effiziente Luftraumnutzung kann nur erreicht werden, wenn ein nahtloses und effizientes Flugverkehrsmanagement innerhalb des einzelstaatlichen Luftraums und über diesen hinaus bereitgestellt wird. Die Luftraumverwaltung ist eine der Hauptfunktionen des Flugverkehrsmanagements. Zivile und militärische Flugsicherungsdienstleister sind Partner, die sich im System des Flugverkehrs managements ergänzen. Die flexible Luftraumnutzung und die Verwaltung des europäischen Luftraums können daher ohne eine betriebliche und technische Interoperabilität von ziviler und militärischer Flugsicherung nicht die erforderliche Effizienz erreichen. In der Gemeinschaft ist die Erbringung zivil-militärischer Flugsicherungsdienste nicht einheitlich geregelt. Die Kommission ruft die Mitgliedstaaten und EUROCONTROL auf, geeignete Maßnahmen zur Verbesserung dieser Interoperabilität zu ergreifen.

1.

4. Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Interoperabilität des europäischen Flugverkehrsmanagementnetzes

4.1. Die Gemeinschaft verfügt über die Entscheidungsverfahren, mit denen eine Harmonisierung und Standardisierung auf europäischer Ebene möglich ist. Dazu schlägt die Kommission einen Rechtsakt vor, in dem der Grundsatz der auf eigene Initiative erfolgenden Standardisierung im Bereich des Flugverkehrsmanagements (unter Beachtung der bereits eingegangenen internationalen Verpflichtungen) verankert wird. Bezweckt wird die Schaffung eines wirksamen und umfassenden Instruments. Es muss jedoch auch schnell einsetzbar und so flexibel sein, dass die erforderlichen technischen Vorschriften in harmonisierter Weise europaweit eingeführt werden können. Der Ausschuss für den einheitlichen Luftraum, der unter anderem den jetzigen Ausschuss der Richtlinie 93/65 [12] ersetzen sollte, wird für den Erfolg dieser Maßnahme unabdingbar sein [13].

[12] Richtlinie 93/65/EWG des Rates vom 19. Juli 1993 über die Aufstellung und Anwendung kompatibler technischer Spezifikationen für die Beschaffung von Ausrüstungen und Systemen für das Flugverkehrsmanagement.

[13] Siehe auch den Bericht der Kommission über die Anwendung der Richtlinie 93/65/EWG des Rates (KOM(1999) 454 endg. vom 1.10.1999).

4.2. Der vorgeschlagene Regulierungsansatz sieht drei verschiedene Stufen vor:

- Die Verabschiedung grundlegender Anforderungen als verbindliche Grundlage für alle an der Entwicklung, der Herstellung und dem Betrieb von Systemen Beteiligten. Insbesondere sollte er die Interoperabilität und nahtlose Erbringung von Flugsicherungsdiensten gewährleisten. Die Anforderungen sind so aussagekräftig, dass alle Beteiligten und einzelstaatlichen Behörden sie einheitlich auslegen können.

- Die Festlegung von Durchführungsvorschriften zur Durchsetzung der obigen Anforderungen, gegebenenfalls in Form besonderer Anforderungen, an die die Beteiligten gebunden sind. Ziel dieser Stufe ist die Gewährleistung der Anpassung an betriebliche und technische Entwicklungen, wo dies durch deren grenzüberschreitenden Charakter erforderlich ist und somit die Notwendigkeit eines integrierten Betriebs besteht. Um die Einheitlichkeit der Maßnahmen sicherzustellen, können die Durchführungsvorschriften auch einen einheitlichen Termin für das Inkrafttreten neuer betrieblicher oder technischer Konzepte umfassen, die für alle betroffenen Betreiber gelten sollen. Standards der ICAO und von EUROCONTROL können mit dieser Stufe verknüpft werden.

- Die Erarbeitung europäischer Normen und/oder technischer EUROCONTROL-Spezifikationen als unterste Stufe des Regulierungs prozesses, was die Zustimmung der Beteiligten zu freiwillig anzuwendenden Standards voraussetzt.

4.3. Die Verfahren zur Erarbeitung der obigen Anforderungen, Standards und Normen müssen deren verbindlichen oder freiwilligen Charakter Rechnung tragen. Daher schlägt die Kommission vor, dass die Durchführungsvorschriften auf der Grundlage der von EUROCONTROL durchgeführten Arbeiten, insbesondere des künftigen Regulierungsverfahrens der Mitteilung eines EUROCONTROL-Regelungsvorschlags (EUROCONTROL Notice of Proposed Rule-Making, ENPRM), erlassen werden. Europäische Normen werden entsprechend der Gemeinschaftskonzeption [14] für die Normung durch Konsens unter öffentlicher Mitwirkung festgelegt und unterliegen der Zustimmung anerkannter europäischer Normungsorganisationen in Zusammenarbeit mit EUROCAE [15]. Damit verknüpft ist die Verpflichtung, diese Normen auf einzelstaatlicher Ebene unverändert mit dem Status einer nationalen Norm herauszugeben und nicht damit zu vereinbarende nationale Normen zurückzuziehen [16]. In bestimmten spezialisierten Bereichen kann EUROCONTROL technische Spezifikationen ausarbeiten, insbesondere zu betrieblichen Angelegenheiten, in denen eine Koordinierung der Dienstleister untereinander erforderlich ist.

[14] Entschließung des Rates vom 7. Mai 1985 über eine neue Konzeption auf dem Gebiet der technischen Harmonisierung und der Normung.

[15] EUROCAE (European Organisation for Civil Aviation Equipment) ist eine nicht auf Gewinn ausgerichtete europäische Vereinigung, die 1963 gegründet wurde und der Vertreter nationaler Luftfahrt behörden, Ausrüstungshersteller und Luftfahrtunternehmen angehören.

[16] Dieser Vorschlag stellt eine wesentliche Veränderung gegenüber der jetzigen Situation dar, in der EUROCONTROL noch immer funktionale und technische Spezifikationen freiwilliger Art erarbeitet. Diese Spezifikationen werden jedoch selten in der veröffentlichten Form auf einheitliche Weise in den Mitgliedstaaten angewendet, und die Wirksamkeit dieses Verfahrens wird durch mangelnde Transparenz und eine unausgeglichene Mitwirkung der Betroffenen bei der Ausarbeitung der technischen Vorschriften vermindert. Außerdem werden in den Vorschriften häufig verbindlich und freiwillig anzuwendende Elemente miteinander vermengt.

4.4. Für die Erzeugnisse geben die Hersteller eine Erklärung der Konformität mit den grundlegenden Anforderungen ab. Die Konformität mit europäischen Normen begründet die Vermutung der Konformität mit grundlegenden Anforderungen. Die Konformitätsbewertung greift auf ein modulares Konzept zurück, das im Beschluss 93/465/EWG des Rates [17] festgelegt ist. Je nach den mit den betreffenden Erzeugnissen verbundenen Risiken stehen unterschiedliche Module für die Konformitätsbewertung zur Verfügung. Diese reichen von einem Modul, bei dem die Verantwortung für die Konformitätsbewertung dem Lieferer überlassen bleibt (Selbstzertifizierung), bis zu Modulen, die strenge Qualitätskontrollen vorschreiben, um die Einhaltung der Normen zu gewährleisten. Wurde für ein Erzeugnis eine Konformitätserklärung in dem betreffenden Mitgliedstaat abgegeben, erlaubt der vorgeschlagene Ansatz das freie Inverkehrbringen des Erzeugnisses im Binnenmarkt, wodurch die Bedingungen für ein vom Wettbewerb zwischen Herstellern geprägtes Umfeld geschaffen werden.

[17] Beschluss 93/465/EWG des Rates vom 22. Juli 1993 über die in den technischen Harmonisierungs richtlinien zu verwendenden Module für die verschiedenen Phasen der Konformitätsbewertungs verfahren und die Regeln für die Anbringung und Verwendung der CE-Konformitätskennzeichnung.

4.5. Im Hinblick auf die Akzeptanz der Systeme vor ihrer Inbetriebnahme müssen die Flugsicherungsdienstleister ihre Konformität mit grundlegenden Anforderungen gegenüber den nationalen Aufsichtsbehörden erklären. Die Flugsicherungs dienstleister können sich dabei auch benannter Stellen und anerkannter Organisationen bedienen, wenn dies die Durchführungs vorschriften erfordern. Der vorgeschlagene Ansatz ermöglicht die Überwachung der Entwicklung von Ausrüstung und Systemen, um deren Einhaltung der grundlegenden Anforderungen und der damit zusammenhängenden Durchführungsvorschriften zu überprüfen. Bei diesem Ansatz werden Übergangsaspekte berücksichtigt, die damit zusammenhängen, dass es für viele Systeme keine Durchführungsvorschriften und europäischen Normen gibt.

4.6. Die Schaffung eines integrierten gemeinsamen Luftraums setzt voraus, dass auf europäischer Ebene die technisch und wirtschaftlich besten Lösungen, die den Bedürfnissen der Luftraumnutzer und der Flugreisenden bestmöglich angepasst sind, erarbeitet werden können. Die Gemeinschaft kann in diesem Bereich entscheidende Unterstützung leisten, indem sie ihre eigenen Verfahren für die Gewährung von Finanzhilfen im Rahmen der Programme für die transeuropäischen Netze (TEN) und das Fünfte EU-Rahmenprogramm für Forschung und Entwicklung (1998-2002) optimiert. In ihren Vorschlag für das nächste Forschungsrahmenprogramm (2003-2006) hat die Kommission die Luftfahrtforschung als vorrangiges Thema aufgenommen, insbesondere im Hinblick auf die Steigerung der Kapazität und Sicherheit des Luftverkehrssystems zur Förderung der Schaffung eines einheitlichen europäischen Luftraums. Damit wird den Empfehlungen Folge geleistet, die kürzlich von einer Gruppe von Persönlichkeiten der Luftfahrt gemacht wurden, die das Flugverkehrsmanagement als eines der Haupthemmnisse für das Wachstum des Luftverkehrs ansehen [18], ebenso bekräftigt werden damit die Ziele des Aktionsplans eEurope 2002, der von den Staats- und Regierungschefs in Feira vereinbart wurde. Die Kommission beabsichtigt, auf diese Weise Vorhaben von europäischer Bedeutung, z. B. zur Satellitennavigation (GALILEO), Datenverarbeitung und Kommunikation sowie zur Bereitstellung von aeronautischen Informationen und Planungswerkzeugen, durchzuführen.

[18] Siehe den Bericht der ,Group of Personalities": ,European Aeronautics: a vision for 2020 - Meeting society's needs and winning global leadership", Januar 2001.

5. Schlussbemerkung

5.1. Der Gemeinschaftsrahmen bietet Instrumente zur Umsetzung der von der hochrangigen Gruppe für den einheitlichen europäischen Luftraum befürworteten Ansätze. Die Schaffung eines einheitlichen Luftraums erfordert Maßnahmen derselben Art, wie sie auch für die Schaffung des Binnenmarkts nötig waren. Die Ausarbeitung dieser Maßnahmen setzt aber einen technischen Sachverstand voraus, über den die Kommissionsdienststellen nicht verfügen, der jedoch im Rahmen von Abmachungen mit EUROCONTROL bereitgestellt werden wird. Dafür ebenfalls erforderlich ist, dass der Europäische Rat die eventuelle Schaffung eines Rahmens für die militärische Zusammenarbeit in Erwägung zieht.

5.2. Die Kommission schlägt daher dem Europäischen Parlament und dem Rat vor, die beigefügten Verordnungsvorschläge zu erlassen. Darüber hinaus wird die Kommission alle geeigneten Initiativen ergreifen, damit der erforderliche institutionelle Rahmen für die Organisation der militärischen Zusammenarbeit geschaffen wird.