DE    DE DE 
 
DE    DE  KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN 
Brüssel, den 9.1.2009 
SEK(2008) 3097endgülting 
  
ARBEITSDOKUMENT DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN 
 
Begleitunterlage zum  
Vorschlag für einen 
 
BESCHLUSS DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES 
  
über ein Programm für die Zusa mmenarbeit mit Drittländern im audiovisuellen Bereich  
 
MEDIA Mundus 
   
 
ZUSAMMENFASSUNG DER FOLGENABSCHÄTZUNG  
 
 
{KOM(2008)892} 
{SEK(2008)3098} {SEK(2008)3102} 
 
DE 2   DE 1. EINLEITUNG  
Der audiovisuelle Sektor ist ein wesentliches Instrument für die Scha ffung hoch qualifizierter 
zukunftsorientierter Arbeitsplätze und die Ve rmittlung und Entfaltung der europäischen 
kulturellen Werte. Im Rahmen der Lissabon-Strate gie ist gerade der audi ovisuelle Sektor von 
besonderer Bedeutung und trägt zur Verwirkl ichung der Lissabon-Agenda bei, die auf 
Fortbildung, Wohlstand, Wachstum und Be schäftigung in einer wissensbestimmten 
Wirtschaft ausgerichtet ist. Der audiovisuel le Sektor spielt eine wichtige Rolle im 
Zusammenhang mit der i2010-Initiative – der übe rgeordneten Strategie der Europäischen 
Union für die europäische Informationsgesellschaft und Medienpolitik – als Teil der Lissabon-Agenda. 
Außerdem ist der audiovisuelle Sektor im Zusammenhang mit dem UNESCO-
Übereinkommen zum Schutz und zur Förderung der Vielfalt kultureller Ausdrucksformen  von 
großer Bedeutung. In diesem Übereinkommen wi rd der besondere und  doppelte (kulturelle 
und wirtschaftliche) Charakter von Kulturgüt ern und -dienstleistungen hervorgehoben. 
Ein großes Problem der europäischen audiovi suellen Industrie auf den internationalen 
Märkten ist die geringe Verbreitung europäischer  audiovisueller Werke. Ausländische Filme – 
soweit sie nicht aus Hollywood-Studios stammen – stehen vor ähnlichen 
Verbreitungsproblemen auf den europäischen Märkten, obwohl durchaus eine Nachfrage nach 
vielfältigeren audiovisue llen Inhalten besteht. 
Die internationale audiovisuelle Landschaft hat sich in den letzten beiden Jahrzehnten vor 
allem infolge technologischer Entwicklungen wi e digitales Mehrkanalf ernsehen, digitale 
Filmprojektion und Videoabruf beträchtlich verändert. Auf bestimmten ausländischen 
Märkten führte dies zu einem starken Finanz wachstum und vielverspr echenden Investitionen, 
was eine zunehmende Nachfrage nach mehr audi ovisuellen Inhalten nach  sich zog. Aufgrund 
struktureller Schwächen, die die Verbreitung eu ropäischer Werke auf ausländischen Märkten 
behindern, und der unzureiche nden Finanzausstattung eur opäischer Unternehmen im 
audiovisuellen Bereich kann die Branche die ne uen Chancen eines internationalen Wachstums 
kaum ausnutzen. 
Vor diesem Hintergrund sind in der Folgenab schätzung zwei übergeor dnete politische Ziele 
sowie vier allgemeine Ziele für die inte rnationale Zusammenarbeit ermittelt worden: 
• Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit der audi ovisuellen Industrie der EU auf globalen 
Märkten; 
• Vergrößerung der Auswahl für die Verbrauc her und der kulturellen Vielfalt auf den 
europäischen und internationalen Märkten. 
Es fanden umfangreiche Konsultationen mit de n Hauptbeteiligten und den Fachkreisen statt, 
darunter mit den Teilnehmern des laufe nden Programms MEDIA 2007, Fachkräften aus 
Drittländern und Mitgliedern des MEDIA-Ausschu sses. Im April 2008 wurde eine öffentliche 
Online-Konsultation durchgeführt, und im Ra hmen einer öffentlichen Anhörung, mehrerer 
Konferenzen und Sitzungen nahmen die Akteure ausführlich Stellung. Darüber hinaus wurden 
mehrere Dienststellen der Kommission konsu ltiert, und die GD INFSO schloss als 
federführende GD einen Di enstleistungsvertrag mit Technopolis / Media Consulting Group  
 
DE 3   DE über den Erwerb externer Sachkenntnis und Zuarbeiten  für die Folgenabschätzung 
einschließlich Ex-ante-Bewertung. 
2. HINTERGRUND DER INITIATIVE  
Angesichts der Probleme und Herausforderun gen, die aus der Inte rnationalisierung der 
Märkte für den europäischen audiovisuellen Sektor erwachsen, besc hloss das Europäische 
Parlament am 13. Dezember 2007 für den Haushalt 2008 die Durchführung einer vorbereitenden Maßnahme „MEDIA International“, in deren M ittelpunkt die Entwicklung der 
Beziehungen zwischen der Europäischen Un ion und den audiovisuellen Märkten in 
Drittländern steht. Auf gemeinsame Initiativ e von Viviane Reding und  Gilles Jacob, dem 
Präsidenten der Filmfestspiele von Cannes,  und in Anwesenheit von José Manuel Barroso 
trafen die für den audiovisuelle n Sektor in der Europäischen  Union zuständigen Minister 
informell am 19. Mai 2008 in Cannes zusammen und nahmen eine Erklärung an, in der sie die 
Initiative des Europäischen Parlam ents für die vorbereitende Maßnahme 
MEDIA International begrüßten und die Kommission aufforderten, „diese Initiative 
aufzugreifen und zu prüfen, ob es wünschenswer t und möglich ist, noch vor Jahresende ein 
Förderprogramm zur Unterstützung der Zu sammenarbeit zwischen Fachkreisen der 
europäischen audiovisuellen Industrie und Fach kreisen in Drittländern zum gegenseitigen 
Nutzen aller Beteiligten vorzuschlagen“ . Die Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen 
für die vorbereitende Maßnahme fand ein schne lles und starkes Echo in den Fachkreisen, die 
bereits Projekte für die Fortbildung, Öffentlic hkeitsarbeit und Kinovernetzung auf den großen 
lateinamerikanischen und asiatischen Märkten durchführen. 
Im Hinblick auf die Unterbreitung eines Vorsch lags für eine Rechtsgrundlage, die an die 
vorbereitende Maßnahme MEDIA Internationa l anschließt, hat die DG INFSO diese 
Folgenabschätzung in Bezug auf ein mögliches künftiges Programm MEDIA Mundus durchgeführt. 
3. P
ROBLEMSTELLUNG UND GRÜNDE FÜR DAS EINGREIFEN  
Das große Problem, das in dieser Folgenabschätzung für die europäische audiovisuelle 
Industrie auf den internationalen Märkten ermittelt wurde, ist die geringe Verbreitung 
europäischer audiovisueller Werk e. Darunter leiden nicht nur europäische Fachkräfte, die nur 
eingeschränkt von der Internationalisierung de r audiovisuellen Märkte profitieren können, 
sondern auch die Verbraucher, denen nur ei ne begrenzte Auswahl und kulturelle Vielfalt 
geboten wird. Die Europäische Union hat die Aushandlung des UNE SCO-Übereinkommens 
über kulturelle Vielfalt maßgeblich vorange trieben und sieht sich nun selbst großen 
Erwartungen in Bezug auf dessen Umsetzung gege nüber, so dass ihre ei gene Glaubwürdigkeit 
auf dem Spiel steht. 
Für die geringe Verbreitung de r audiovisuellen Werke gibt es folgende Gründe: Die 
unterschiedlichen europäischen Märkte sind ni cht nur sprachlich, sondern auch strukturell 
fragmentiert. Das Problem ist die geringe Größe der Märkte, denn die ursprüngliche 
Marktgröße bestimmt die Stärke der Branche auf den internationalen Märkten. Im Vergleich 
zu den USA stellen die einzelnen Mitgliedstaaten (wie auch die meisten ihrer ausländischen Gegenspieler) nur relativ kleine  Märkte dar. Die Vertriebsstru ktur in Europa besteht im 
Gegensatz zu den großen, vertikal integrierten  multinationalen Gegenspielern in den USA aus 
kleinen selbständigen Unternehmen, so dass di e europäische audiovisuelle Industrie kaum 
 
DE 4   DE wettbewerbsfähig ist. Außerdem leiden eu ropäische Unternehmen an dem Problem der 
Unterfinanzierung. Audiovisuelle Werke werden im  Wesentlichen aus nationalen öffentlichen 
Mitteln finanziert, wodurch sich die Notw endigkeit von ausländischen Investitionen und 
Filmexporten verringert. Ein weiteres großes Hindernis, das einer wirklichen Vielfalt 
entgegensteht, sind die Nachfrage und di e Sehgewohnheiten der Zuschauer, die von US-
amerikanischen oder einheimischen Kassenschla gern dominiert werden. Dem Publikum (vor 
allem dem jungen Publikum) ist die große Auswah l an kulturell vielfältigen Filmen überhaupt 
nicht bewusst, obwohl es eine gut dokumen tierte Nachfrage nach größerer Vielfalt gibt. 
Die bestehenden EU-Förderprogramme für den audiovisuellen Bereich wie MEDIA 2007 
haben sich positiv auf die audiovisuelle Industrie und die Verbreitung europäischer 
Kinofilmwerke in Europa ausgewirkt. Sie eignen si ch aber nicht zur Lösung der Probleme, die 
aus der schnellen Internationalisierung de s audiovisuellen Sekt ors erwachsen. Bei 
Programmen wie Euromed Audiovisuel II oder  dem Programm EU-AKP zur Förderung des 
Films und der audiovisuellen Medien handelt es  sich um regionale Entwicklungsprogramme, 
die andere Schwerpunkte und andere Ziele ha ben. Ein neues Programm könnte beachtliche 
Synergien mit diesen Programmen hervorbringen. 
Andere internationale Instrumente wie besteh ende internationale Fi lmfonds verfügen meist 
nur über begrenzte Haushaltsmittel. Auch Kopr oduktionsverträge sind nur selten mit den 
erforderlichen Mitteln ausgestattet und daher ka um in der Lage, die genannten Probleme zu 
lösen. 
4. ZIELE  
Allgemeines Ziel ist die St ärkung der internationalen Zu sammenarbeit, um so die 
Wettbewerbsfähigkeit des europäischen audiovis uellen Sektors zu steigern und für die 
Verbraucher die Auswahl und kulturelle Vielfa lt auf den europäischen und internationalen 
Märkten zu vergrößern. 
Es wurden vier Hauptziele festgelegt: 1) Verbesserung des Informationsaust auschs und der Marktforschung sowie – 
insbesondere durch Fortbildung – Erle ichterung der Vernetzung zwischen 
Fachkräften des audiovisuellen Bereichs  aus Europa und Drittländern, um den 
Zugang zu ausländischen Märkten zu verbessern, Vertrauen zu bilden und langfristige Geschäftsbeziehungen aufzubauen. 
2) Mitwirkung an der Erleichterung intern ationaler Koproduktionen im audiovisuellen 
Bereich. 
3) Verbesserung des grenzüberschreitenden Vertriebs audiovisueller Werke in aller 
Welt und Verbesserung der Wahrnehmung europäischer audiovisueller Werke in Drittländern und umgekehrt sowie Vergrößeru ng der Auswahl für das Publikum in 
Europa und Drittländern. 
4) Erschließung neuer Zuschauergrupp en und Förderung der Filmkompetenz. 
 
DE 5   DE 5. POLITISCHE ENTSCHEIDUNGSOPTIONEN  
Geprüft wurden drei unterschiedlichen Politi koptionen (mit zwei untersc hiedlichen Szenarios 
für deren Umsetzung) auf ihre wirtschaftliche n, sozialen, kulturellen und Umweltfolgen sowie 
auf ihr Kosten-Nutzen-Verhältnis. 
1) Fortsetzung der heutigen Politik  („Business as usual“ im Sinne der Fortführung der 
laufenden europäischen Aktivität en im audiovisuellen Sektor); 
2) Erweiterung der best ehenden Instrumente; 
3) Schaffung eines neuen Instruments MEDIA Mundus. Bei einer Fortsetzung der heutigen Politik  würde sich die Lage der europäischen 
Unternehmen des audiovisuellen Sektors ange sichts der Entwicklung auf den Weltmärkten 
und der technischen Herausforderungen mit der Zeit verschlechtern. Ein solches Vorgehen 
würde zwar keine neuen Kosten verursachen, hätte  aber dennoch negative  Kosten zur Folge, 
wenn die europäischen Unternehmen die Chan cen der Internationalisierung auf den neuen 
Wachstumsmärkten nicht ergreifen können. 
Eine Erweiterung der bestehenden Instrumente  durch eine Öffnung des Programms 
MEDIA 2007 für eine weitergehende Teil nahme und Zusammenarbeit würde mehrere 
Probleme im Bezug auf die WTO-Re geln aufwerfen und aufwändige 
Regierungsverhandlungen erforderlich machen, weshalb diese Möglichkeit als ineffizient 
angesehen wird. Außerdem wurde die Möglic hkeit betrachtet, das Programm MEDIA 2007 
nicht im Sinne einer vollwertigen Programmt eilnahme oder Zusammenarbeit zu öffnen, 
sondern in das gegenwärtig laufende Programm Bereiche der internationalen Zusammenarbeit 
einzufügen. In Bezug auf die Ko sten und Verfahren sind die Opti onen recht ähnlich. Obwohl 
diese Politikoption durchaus eine  Alternative zur Schaffung eines neuen Instruments darstellt, 
wurde sie verworfen, denn ein Programm, das gleichzeitig sowohl intern als extern 
ausgerichtet ist, würde sehr komplex werde n, Verwirrung in Bezug auf das Markenzeichen 
des Programms stiften und letztlich das E rreichen der politischen Ziele erschweren. 
Bei der Option der Schaffung eines neuen Instruments  wurden die vier Einzelziele  in 
ausführlichere operative Ziele / Aktionslinien  mit den konkret angestrebten Ergebnissen 
aufgeschlüsselt: 
1) Verbesserung des Informationsaust auschs und der Marktforschung sowie – 
insbesondere durch Fortbildung – Erle ichterung der Vernetzung zwischen 
Fachkräften des audiovisuellen Bereichs  aus Europa und Drittländern, um den 
Zugang zu ausländischen Märkten zu verbessern, Vertrauen zu bilden und langfristige Geschäftsbeziehungen aufzubauen 
• Aufbau von Websites und Datenbanke n (zur Sammlung und Verbreitung von 
Informationen über die audiovisuellen Märkte in Europa und Drittländern) 
• ein Netz von Kontaktstellen (in versch iedenen Teilen der We lt zur Beobachtung 
der regionalen audiovisuellen Industrie) 
 
DE 6   DE • Fortbildungsförderung (zur Unte rstützung der verschiedenen 
Fortbildungsmaßnahmen, z. B. Zert ifizierung von Bil dungseinrichtungen, 
Bereitstellung von Stipendien und Aus- und Fortbildungsprojekte) 
• Marktzugang und Veranstaltungen (zur  Unterstützung des Zugangs zum 
Filmmarkt und anderen wichtigen Ereignissen) 
2) Erleichterung internationaler Kopr oduktionen im audiovisuellen Bereich 
• Förderung der Entwicklungsphase von K oproduktionen (zur Unterstützung der 
Drehbucherstellung, Partnersuche und ande rer Tätigkeiten der Entwicklungsphase 
wie Finanzierung oder Rollenbesetzung) 
• Förderung der Finanzierung von Koproduk tionen (direkte Finanzierung von 
Koproduktionen oder Erleichterung des Zuga ngs zur gewerblichen Finanzierung) 
3) Verbesserung des grenzüberschreite nden Vertriebs audiovisueller Werke, 
Verbesserung der Wahrnehmung europäisch er audiovisueller Werke in aller Welt 
und umgekehrt sowie Vergrößerung der Ausw ahl für das Publikum in Europa und 
Drittländern 
• Vertriebsförderung (in Bezug auf di e Kosten für Erwerb, Druck, Werbung, 
Synchronisierung und Untertitelung usw.) 
• Kinonetze (zur Unterstützung von Kinonetzen  in Europa bzw. Drittländern, die 
sich verpflichten, in ihr Programm eine beträchtliche Anzahl oder einen 
beträchtlichen Anteil europäischer audiovisueller Werke bzw. Werke aus Drittländern aufzunehmen) 
• Unterstützung von Fernsehveranstaltern und digitalen Plattformen (zur Anregung 
der Aufführung europäischer Werke im  Fernsehen und auf Plattformen wie 
Videoabruf (VOD), Mobilfernsehen u. a. in Drittländern und umgekehrt) 
4) Erschließung neuer Zuschauergr uppen und Förderung der Filmkompetenz 
• Festivals und besondere Veranstaltungen (zur Unterstützung von Festivals, auf 
denen audiovisuelle Werke aus Europa und Drittländern gezeigt werden, und von 
Sensibilisierungsveranstaltungen) 
• Netze, die sich an ein junges Publik um richten, sowie Bildungsmaßnahmen 
• Unterstützung von Fernsehsendungen, die fü r ein junges Publikum bestimmt sind 
Die Einzelziele und die opera tiven Ziele gehen zum große n Teil auf Anregungen aus der 
Konsultation der Beteiligten zurück und beruhen auf Kosten-Nutzen-Analysen aus 
verschiedenen Ex-post-Bewertungen der MEDI A-Programme und der Ex-ante-Bewertung des 
Programms MEDIA 2007. 
Es wurden zwei unterschiedliche Szenario s innerhalb der Einzel ziele „Erleichterung 
internationaler Koproduktionen“  und „Vertriebsförderung“ unter sucht. Bei der Erleichterung 
von Koproduktionen betrafen die alternativen Sz enarios entweder die Einrichtung von Fonds 
 
DE 7   DE durch die Kommission (Entwi cklungsfonds für Koproduktionen, Koproduktionsfonds für 
Spiel-, Dokumentar- und Animationsfilme, Lück enfinanzierung) oder ab er die Finanzierung 
von Drehbucherstellungskursen, Marktz ugangsmechanismen und bestehenden 
Koproduktionsfonds. Angesichts der hohen Ve rwaltungsbelastung wurde die Einrichtung von 
Koproduktionsinstrumenten durch die Ko mmission nicht weiterverfolgt. Bei der 
Vertriebsförderung bezog sich ein Szenario mehr auf den kl assischen MEDIA-Ansatz. Es 
wurde jedoch festgestellt, dass bei der internationalen Zusammenarbeit im Vertrieb auf internen und externen Märkten unterschiedliche Anforderungen bestehen. Deshalb wurde eine 
Option, die den Schwerpunkt auf die Unters tützung von Partnerschaften zwischen 
Rechteinhabern und Vertriebsfirmen legt, als wirksamer und angemessener betrachtet. 
Die dem Vergleich der verschiedene n Szenarios dienende Berechnung der 
Kostenauswirkungen beruhte insbesondere  auf den Bewertunge n früherer MEDIA-
Programme, den Erfahrungen aus dem Pr ogramm MEDIA 2007, den öffentlichen 
Konsultationen und der vorbereitenden  Maßnahme MEDIA International. 
Insgesamt führt die Folgenabschätzung zu de r Schlussfolgerung, dass zur Erreichung der 
gesetzten Ziele die folgenden Szenar ios weiterverfolgt werden sollten: 
Einzelziel 1: Informationsa ustausch und Marktforschung  
1) Aufbau von Websites und Datenbanken  
2) Netz von Kontaktstellen  
4) Ausbildung  
5) Fortbildung  
6) Marktzugangsmechanismen  
Einzelziel 2: Erleichterung internationaler Koproduktionen  
1) Entwicklung  
a) Drehbucherstellung  
b) Koproduktionsmärkte / Partnersuche  
2) Koproduktion  
a) Ergänzung bestehender Koproduktionsfonds  
b) Zugang zu Finanzmitteln  
Einzelziel 3: Unterstützung von Vertrieb und Verbreitung  
1) Unterstützung von Partnerschaften aus Rechteinhabern, Vertriebsagenten und Vertriebsfirmen  
2) Kinonetz  
3) Unterstützung von Fernsehveranstaltern und digitalen Plattformen  
Einzelziel 4: Erschließung neuer Zuschau ergruppen und Förderung der Filmkompetenz  
1) Festivals  
2) Besondere Veranstaltungen  
3) Netze, die sich an ein junges Pu blikum richten, sowie Bildungsmaßnahmen  
4) Unterstützung von Fernsehsendungen, die für ein junges Publikum bestimmt sind  
In Anbetracht der gegenwärtigen Wirtschaftsk rise wurde ein drittes Szenario mit einem 
kleineren Budget als bei Szenario 1 und 2 ge prüft. Dieses „Krise nszenario“ soll eine 
maximale Wirksamkeit der Maßnahme unter de n gegebenen Haushaltsz wängen garantieren. 
Daher wurden nur die wirksamsten operati ven Ziele und Maßnahmen, die bereits für 
Szenario 1 und 2 analysiert worden waren, in dieses Szenario aufgenommen. Sie wurden in 
 
DE 8   DE einem engeren, durch drei Einz elziele begrenzten Rahmen zusammengeführt. Eine solche 
Option würde eine gewisse Kontinuität im Anschluss an die vorbereitende Maßnahme 
gewährleisten und den Weg für ein größeres Pr ogramm innerhalb eines neuen mehrjährigen 
Finanzrahmens ebnen. 
Einzelziel 1: Informationsaus tausch und Marktforschung 
1) Fortbildung 
Einzelziel 2: Wettbewerb sfähigkeit und Vertrieb 
1) Koproduktionsmärkte / Partnersuche 
2) Unterstützung von Partnerschaften aus Rechteinhabern, Vertriebsagenten und Vertriebsfirmen 
Einzelziel 3: Verbreitung 
1) Kinonetz 
2) Unterstützung von Fernsehveranstaltern und digitalen Plattformen 
3) Unterstützung von Netzen/Partnerscha ften zur Förderung der Filmkompetenz 
6. SCHLUSSFOLGERUNG  
Die Folgenabschätzung bezüglich der Einricht ung eines Programms für die Zusammenarbeit 
mit Drittländern im audiovisuellen Bereich erga b folgende Schlussfolgerungen: Es gibt 
Defizite bei der Verbreitung europäischer audiovisueller Werke in Drittländern und 
umgekehrt. Dieser Mangel be einträchtigt die Wettbewerbsfä higkeit des europäischen 
audiovisuellen Sektors, so dass sich europäische Unternehmen die Chancen der 
Internationalisierung nicht vollständig zunut ze machen können. Außerdem kommen die 
Verbraucher nicht in den Genuss einer breite n Auswahl an Filmen, so dass die kulturelle 
Vielfalt eingeschränkt ist. Ein neues Instrument sollte daher den beiden folgenden allgemeinen Zielen dienen: Steigerung de r Wettbewerbsfähigkeit des europäischen 
audiovisuellen Sektors und Ve rgrößerung der Auswahl für die Verbraucher und der 
kulturellen Vielfalt.