1.Einleitung

Wie von der Kommission am 16. September 2011 in ihrer Mitteilung über die Stärkung des Schengen-Systems angekündigt und vom Rat am 8. März 2012 bekräftigt, legt die Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat Halbjahresberichte über das Funktionieren des Schengen-Raums vor. Der siebte Bericht bezieht sich auf den Zeitraum vom 1. November 2014 bis zum 30. April 2015. Der Bericht wird pünktlich zum Jahrestag der Unterzeichnung des Übereinkommens von Schengen am 14. Juni 1985 vorgelegt.

2.Lagebild

2.1.Migrationsströme an den Außengrenzen des Schengen-Raums

Der Berichtszeitraum wurde durch die anhaltende Migration über das Mittelmeer nach Europa, eine Reihe schlimmer Tragödien und die wachsende Bedrohung geprägt, die von radikalisierten Personen ausgeht, darunter ausländische terroristische Kämpfer, die nach Europa zurückgekehrt sind. Unterstrichen wurde dies durch die Terroranschläge in Frankreich und Dänemark und den vereitelten Anschlag in Belgien.

Die Zahl der jährlich festgestellten irregulären Grenzübertritte ist im Laufe des Jahres 2014 erheblich gestiegen. Sie erreichte den höchsten Wert, seit das FRAN (Frontex-Netzwerk für Risikoanalyse) im Jahr 2007 mit der Datensammlung begonnen hat. Im vergangenen Jahr wurden fast 284 000 irreguläre Grenzübertritte festgestellt, dies entspricht dem Doppelten des bislang verzeichneten Höchststands aus dem Jahr 2011 (im Jahr 2013 lag die Zahl der Fälle bei etwa 107 000). Ebenso bedeutend ist, dass die Zahl der festgestellten irregulären Grenzübertritte in den ersten fünf Monaten des Berichtszeitraums (November 2014 bis März 2015, d. h. Monate, für die konsolidierte Daten vorlagen) mit über 111 000 Fällen mehr als dreimal höher war als im selben Zeitraum vor einem Jahr.

Italien meldete 2014 erneut die bei Weitem höchste Zahl von Festnahmen, gefolgt von Griechenland und Ungarn. Wie bereits im Jahr 2013 handelte es sich auch 2014 bei den meisten aufgegriffenen Personen um syrische oder eritreische Staatsangehörige. Die im Jahr 2014 am häufigsten genutzten Routen waren die zentrale Mittelmeerroute (beinahe viermal so viele Fälle wie 2013 und ein Anteil von 60 % aller festgestellten Fälle), die östliche Mittelmeerroute (doppelt so häufig wie im selben Zeitraum des Jahres 2013, doch weniger als in den Rekordjahren 2010-2011) und die Westbalkanroute (mehr als doppelt so häufig wie im Jahr 2013). Sowohl für die zentrale Mittelmeerroute als auch für die Westbalkanroute war die Zahl der Festnahmen im Jahr 2014 die höchste seit Beginn der Datensammlung über das FRAN im Jahr 2007.

In den ersten fünf Monaten des Berichtszeitraums war die Westbalkanroute die am häufigsten genutzte (über 55 000 festgestellte Fälle), gefolgt von der zentralen und der östlichen Mittelmeerroute (über 26 000 bzw. 21 000 festgestellte Fälle). Fast 93 % aller festgestellten Fälle entfielen auf diese drei Routen.

In diesem Zusammenhang wurde auch ein erheblicher Anstieg der Zahl irregulärer Migranten aus dem Kosovo verzeichnet, der im Januar und Februar 2015 seinen Höhepunkt erreichte und dazu führte, dass die Westbalkanroute an erster Stelle lag, was die Zahl der irregulären Grenzübertritte im Zeitraum von November 2014 bis Februar 2015 angeht. Als Reaktion auf die Lage an der serbisch-ungarischen Grenze unterstützte Frontex Ungarn im Rahmen der gemeinsamen Einsätze durch die Bereitstellung von Ausrüstung und die Entsendung von Beamten. Deutschland hat einige Beamte zur Unterstützung der serbischen Grenzschutzbeamten entsandt und zusammen mit Österreich und Ungarn eine Reihe gemeinsamer Initiativen unternommen, z. B. Patrouillen in Zügen. Die Kommission hat einen intensiven Dialog zwischen Serbien und dem Kosovo4 initiiert, insbesondere durch die Arbeitsgruppe zu irregulärer Migration zwischen Serbien und dem Kosovo4. Dies ebnete den Weg für die Zusammenarbeit zwischen den beiden Seiten und hat dazu beigetragen, dass sich beide Seiten für eine Intensivierung von Maßnahmen zur Vermeidung und Bekämpfung der irregulären Migration aus dem Kosovo4 einsetzen. Die serbischen Behörden ergriffen Maßnahmen zur Verstärkung der Kontrollen an der serbisch-ungarischen Grenze und zur Verfolgung der Schleuserringe in der Vojvodina, während sich das Kosovo4 um den Ausbau der polizeilichen Zusammenarbeit mit Serbien sowie des Informationsaustauschs mit Serbien und der EU bemühte. Die verfügbaren Daten zeigen, dass diese Maßnahmen zu einer Umkehr des Trends beigetragen haben: Die Zahl der Festnahmen irregulärer Migranten aus dem Kosovo4 an den serbisch-ungarischen Grenzen sank von fast 12 000 im Februar auf weniger als 400 im Monat März. Ebenso ging die Zahl der Festnahmen an der Westbalkanroute von fast 15 000 im Februar auf über 5 000 im März zurück. Dennoch sind nachhaltige Anstrengungen zur Konsolidierung dieser Tendenz vonnöten.

Von November 2014 bis März 2015 wurde die zentrale Mittelmeerroute am zweithäufigsten genutzt. Im Berichtszeitraum zeigte das Phänomen der sogenannten Geisterschiffe (Fälle „Carolyn Assens“, „Blue Sky M“ und „Ezadeen“, in denen ein Schiff, das irreguläre Migranten an Bord hat, von der Crew verlassen wird und führungslos im Meer treibt) erneut, dass Schleuser ihre Arbeitsmethoden ohne Rücksicht auf Menschenleben sehr schnell anpassen. Eine wichtige Entwicklung in Bezug auf diese Route war der Start der gemeinsamen Frontex-Operation „Triton“ im zentralen Mittelmeer am 1. November 2014. Zu diesem Zeitpunkt hatte Italien beschlossen, die von seiner Marine durchgeführte Operation „Mare Nostrum“ einzustellen. Im Rahmen der Operation wurden 392 Fälle in Verbindung mit irregulärer Migration registriert. Bei 334 dieser Fälle handelte es sich um Such- und Rettungsmissionen („SAR“-Missionen). Es wurden 49 871 Personen aufgegriffen, wovon 43 057 auf SAR-Fälle entfielen. 132 Schleuser wurden festgenommen. Die gemeinsame Operation zeigte zwar die Entschlossenheit aller beteiligten Partner, die anhaltende Tragödie im Mittelmeer zu beenden, es ist jedoch auch offensichtlich, dass der Grenzüberwachungseinsatz „Triton“ oder andere Operationen allein keine Lösung herbeiführen können. Sie ergänzen lediglich Maßnahmen, die nicht durch den Schengen-Besitzstand geregelt sind (die EU-Migrationspolitik an sich und die Lage in den Herkunfts- und Transitländern), und die eigenen Bemühungen der Mitgliedstaaten zur Verwaltung ihrer Grenzen. Um diese Probleme zu lösen, wurde nach der Tragödie im Mittelmeer vom 18. April 2015 auf einer gemeinsamen Tagung des Rates „Auswärtige Angelegenheiten“ und des Rates „Justiz und Inneres“ ein Zehn-Punkte-Aktionsplan zur Migration beschlossen. Der Europäische Rat gab am 23. April eine Erklärung heraus, in der die entsprechenden Maßnahmen ausgearbeitet wurden und in der er sich dafür einsetzte, durch eine Verdreifachung der finanziellen Mittel für die gemeinsamen Operationen „Triton“ und „Poseidon“ die Präsenz der EU auf See zu verstärken, neue Methoden zur Bekämpfung der Schlepper zu entwickeln, gemeinsame Maßnahmen mit Drittländern zu ergreifen und die Solidarität und Verantwortung innerhalb der EU zu stärken. Diese Orientierungen werden nun auf der Grundlage eines hierfür ausgearbeiteten Fahrplans umgesetzt. Der Rat und die Kommission werden dem Europäischen Rat im Juni über die Umsetzung Bericht erstatten. In der Europäischen Agenda für Migration, die am 13. Mai von der Kommission verabschiedet wurde, wurden die verschiedenen Maßnahmen zusammengestellt, die zur Bewältigung der Herausforderungen erforderlich sind.

Aufgrund eines erheblichen Anstiegs der Zahl der festgestellten Fälle an der östlichen Mittelmeerroute lag diese im Monat März an erster Stelle, was die Häufigkeit der Nutzung angeht (mehr als 2,5-mal so viele festgestellte Fälle wie im Februar). Dies kann teilweise auf jahreszeitlich bedingte Schwankungen zurückzuführen sein, spiegelt jedoch auch den zunehmenden Druck an dieser Route wider.

Die Kommission überwachte weiterhin die Situation in den von erheblichen Migrationsströmen an der europäischen Außengrenze betroffenen Mitgliedstaaten (vor allem Italien, Ungarn und Bulgarien), auch hinsichtlich der Verbesserung der Asylsysteme dieser Länder sowie zur Bewältigung von Sekundärbewegungen und um die Umsetzung der Eurodac-Verordnung (in erster Linie in Bezug auf Fingerabdruckdaten) sicherzustellen. In der Migrationsagenda wurde betont, wie wichtig es ist, dass die Vorschriften über die Abnahme von Fingerabdrücken von Migranten an den Grenzen in vollem Umfang angewandt werden. Die Mitgliedstaaten, die unter besonderem Druck stehen, profitieren von dem Brennpunktsystem für operative Unterstützung vor Ort.

Die Kommission wird auch künftig in Zusammenarbeit mit dem EASO und den betreffenden Mitgliedstaaten prüfen, ob der Mechanismus zur Frühwarnung, Vorsorge und Krisenbewältigung auf der Grundlage von Artikel 33 der Dublin-III-Verordnung angewandt werden muss. Außerdem hat die Kommission die Zusammenarbeit mit Zypern mit dem Ziel fortgesetzt, Aufnahmekapazitäten für den Notfall zu schaffen, um mögliche erhebliche Migrationsströme bewältigen zu können und das Asylsystem des Landes allgemein zu verbessern. Griechenland hat den Nationalen Aktionsplan für Asyl und Migration umgesetzt, um seine systemischen Mängel im Asylbereich zu beheben. Dieser Aktionsplan ist im Dezember 2014 ausgelaufen. Diese Mitgliedstaaten haben zwar erhebliche Anstrengungen unternommen, um die Lage zu stabilisieren und zu verbessern, dennoch bedarf es weiterer Fortschritte.

Die Kommission arbeitete eng mit den Mitgliedstaaten und dem Europäischen Unterstützungsbüro für Asylfragen (EASO) zusammen, um die Umsetzung der Neufassung der Asylverfahrensrichtlinie zu erleichtern, mit der die Vorschriften, die einen effektiven Zugang zum Asylverfahren sicherstellen sollen, darunter auch Vorschriften über die Anträge an den Außengrenzen, präzisiert und verstärkt wurden. Das EASO organisierte mehrere Schulungen zum Asylverfahren und arbeitet derzeit in Zusammenarbeit mit Frontex und der Grundrechteagentur ein neues Schulungsmodul aus, das sich auch an Grenzschutzbeamte richtet. Im Berichtszeitraum unternahm das EASO weitere Schritte, um die Erhebung genauer und verlässlicher Daten über die Asylanträge, darunter auch die an den Außengrenzen gestellten, zu ermöglichen.

Im Jahr 2014 stellten etwa 14 000 ukrainische Staatsbürger einen Antrag auf Asyl im Schengen-Raum und in den Staaten, die Schengen-Mitglieder werden wollen. Dies entspricht zwar einem fast vierzehnfachen Anstieg gegenüber den rund 1000 Asylbewerbern im Gesamtjahr 2013, insgesamt liegen die Zahlen jedoch immer noch relativ niedrig. Ukrainische Antragsteller, die im Schengen-Raum und in den Staaten, die Schengen-Mitglieder werden wollen, um Asyl ersuchten, machten einen Anteil von 2 % aller Antragsteller im Jahr 2014 aus. Nahezu alle ukrainischen Antragsteller reisten legal mit Visa für kurz- oder langfristige Aufenthalte ein, und nur wenige Asylanträge wurden an den Grenzen gestellt. Die Situation in der Ukraine und ihre Auswirkungen auf die Migrations- und Asylströme sollten auch weiterhin angemessen überwacht werden, damit die EU und der Schengen-Raum so effizient wie möglich auf künftige Entwicklungen reagieren können.

Bewältigung von Sicherheitsbedrohungen durch ausländische terroristische Kämpfer

Was die ausländischen terroristischen Kämpfer, die aus Syrien in die EU zurückkehren, und ihre Aufspürung an den Außengrenzen anbelangt – ein Thema, das auch in der europäischen Sicherheitsagenda behandelt wird, die die Kommission am 28. April 2015 verabschiedete –, ist es vor dem Hintergrund des aktuellen Rechtsrahmens möglich, auf Basis von Risikobewertungen systematische Kontrollen von Personen, die nach dem Unionsrecht über das Recht auf Freizügigkeit verfügen, im Abgleich mit den relevanten Datenbanken vorzunehmen. Die Kommission hat ihre Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten fortgesetzt, um einerseits zu gewährleisten, dass die vorhandenen Instrumente, insbesondere der Schengener Grenzkodex und das Schengener Informationssystem (Einzelheiten siehe Abschnitt 4.1) zur Reaktion auf die Bedrohung durch ausländische terroristische Kämpfer in vollem Umfang genutzt werden können, und um andererseits gemeinsame Risikoindikatoren zu ermitteln, die gezieltere Personenkontrollen ermöglichen.

Auf der informellen Tagung vom 12. Februar 2015 äußerten sich die Mitglieder des Europäischen Rates sehr deutlich zu den nächsten Schritten bei der Weiterentwicklung von Instrumenten, mit denen sich Reisebewegungen mit terroristischem Hintergrund

– insbesondere von ausländischen terroristischen Kämpfern – aufspüren und unterbinden lassen. In diesem Zusammenhang hat die Kommission den Leitfaden für Grenzschutzbeamte (Schengen-Handbuch) in Bezug auf Mindestkontrollen und eingehende Kontrollen, allgemeine Regeln für Personen, die über das Recht auf Freizügigkeit in der Union verfügen, und Regeln für Kontrollen an Land- und Luftgrenzen angepasst.

2.2. Lage im Schengen-Raum