[pic] | EUROPÄISCHE KOMMISSION |

Brüssel, den 15.12.2009

KOM(2009) 674 endgültig

ENTWURF DER KOMMISSION AN DEN RAT

für den Gemeinsamen Beschäftigungsbericht 2009/2010

ENTWURF DER KOMMISSION AN DEN RAT

für den Gemeinsamen Beschäftigungsbericht 2009/2010

DIE BESCHÄFTIGUNGSLAGE IM JAHR 2009 UND AUSBLICK AUF DAS JAHR 2011

Trotz Anzeichen einer wirtschaftlichen Erholung in der EU sind die Beschäftigungsaussichten im Allgemeinen nach wie vor ungünstig mit einer Gesamtarbeitslosigkeit, die – wenn auch gebremst – weiter ansteigt. Nachdem sich die Beschäftigungslage bis Anfang 2008 eine Zeit lang stark verbessert hatte, wurde diese positive Entwicklung durch die weltweite Finanz- und Wirtschaftskrise ernsthaft in Frage gestellt. Einige Mitgliedstaaten haben weitaus schlechtere Ergebnisse zu verzeichnen als andere; kennzeichnend für die Situation seit Mitte 2008 sind die sinkende Nachfrage nach neuen Arbeitskräften (etwa -30 %), der Beschäftigungsrückgang (-1,9 % = 4,3 Millionen Arbeitsplätze) und die ansteigende Arbeitslosigkeit , vor allem bei Gruppen, die bereits vor der Krise eine verhältnismäßig schwache Position auf dem Arbeitsmarkt hatten (Jugendliche, Geringqualifizierte, Migranten). Diese deutliche Verschlechterung spiegelt den Konjunkturrückgang in den am stärksten von der Rezession betroffenen Wirtschaftszweigen/Berufen wider, jedoch auch den immer stärkeren Rückgriff auf flexible Arbeitsregelungen, vor allem für geringer qualifizierte Arbeitskräfte, die als erste ihre Arbeitsplätze verloren (zwischen dem zweiten Quartal 2008 und dem zweiten Quartal 2009 ging die Zahl der Leiharbeitnehmer um insgesamt 1,7 Millionen und um 1 Million allein in ES zurück).

Die Arbeitslosigkeit stieg in der EU nicht so stark an wie der rasche Rückgang des BIP es hätte vermuten lassen. Einige Länder haben Maßnahmen eingeführt, um Massenentlassungen zu verhindern, u. a. Entlastungen bei den Lohnkosten und Anpassungen der Arbeitzeit. Lohnzurückhaltung und andere Zusagen als Gegenleistung für Beschäftigungsgarantie haben ebenfalls in einigen Branchen zur Beschäftigungssicherung beigetragen.[1]

Laut jüngsten Prognosen der Kommission ist mit einer allmählichen wirtschaftlichen Erholung in den beiden kommenden Jahren zu rechnen (BIP der EU + 0,7 % im Jahr 2010 und + 1,6 % im Jahr 2011).[2] Allerdings werden sich die positiven Auswirkungen auf die Beschäftigungssituation erst später niederschlagen, da der Arbeitsmarkt mit Verzögerung auf Veränderungen der Wirtschaftstätigkeit reagiert. Bei einem geschätzten Beschäftigungsrückgang von 2,3 % im Jahr 2009 und weiteren 1,2 % im Jahr 2010 (was einem Verlust von 7,5 Millionen Arbeitsplätzen in diesen beiden Jahren entspricht) dürfte die Arbeitslosenquote in nahezu allen Mitgliedstaaten weiterhin ansteigen, um 2010 bei 10,3 % und 2011 praktisch unverändert bei 10,2 % zu liegen (d. h. mehr als 3 Prozentpunkte über dem Niveau von 2008).

Ob der Wirtschaftsaufschwung zur Schaffung einer beträchtlichen Anzahl neuer Arbeitsplätze oder zu einem Wachstum ohne Netto-Arbeitsplatzgewinn führt, wird weitgehend von erfolgreichen Exit-Strategien zur Vorbereitung der Arbeitskräfte und Unternehmen auf die strukturellen Herausforderungen abhängen, sowie von der Wirksamkeit öffentlicher Maßnahmen, die darauf abstellen, die Arbeitsmärkte zu modernisieren, um ein hohes Niveau an Flexibilität und Sicherheit zu gewährleisten. Die Mitgliedstaaten werden die Wirksamkeit der Maßnahmen zur Krisenbewältigung regelmäßig im Rahmen eines konstruktiven Dialogs mit den Sozialpartnern bewerten müssen. In diesem Zusammenhang kommt auch dem EU-weiten wechselseitigen Lernen eine wichtige Rolle zu.

BESCHÄFTIGUNGSPOLITISCHE MASSNAHMEN DER MITGLIEDSTAATEN IM JAHR 2009

Um der Wirtschaft einen Impuls mit sofortiger Wirkung zu geben und Risikogruppen gegen die Auswirkungen der Krise auf den Arbeitsmärkten zu schützen, haben die Mitgliedstaaten ihre beschäftigungs- und sozialpolitischen Strategien im Rahmen der drei Schwerpunkte der Europäischen Beschäftigungsstrategie erheblich intensiviert.[3]

Erhöhung des Arbeitskräfteangebots und Modernisierung der Sozialschutzsysteme

Angesichts des Risikos eines weiteren Anstiegs der Arbeitslosigkeit sind weiterhin Anstrengungen erforderlich, um Langzeitarbeitslosigkeit und dauerhafte Nichterwerbstätigkeit zu verhindern und Humankapital zu erhalten. Darüber hinaus sind fortgesetzte Bemühungen zur Erhöhung des Arbeitskräfteangebots wesentlich, vor allem zugunsten von Gruppen mit strukturbedingter niedriger Beteiligung am Arbeitsmarkt, um nachhaltiges Wachstum anzukurbeln und den sozialen Zusammenhalt zu festigen. Trotz aller Anstrengungen, den dringenden Problemen besonderer Gruppen (Jugendliche, Migranten, Geringqualifizierte, behinderte Menschen) zu begegnen, ist es schwierig, die richtigen Arbeitsanreize für diese Gruppen zu schaffen, insbesondere in Krisenzeiten. Die Mitgliedstaaten haben mit Steuersenkungen und Lohnergänzungsleistungen Maßnahmen ergriffen, um stärkere Arbeitsanreize zu schaffen und Arbeit lohnend zu machen : Anhebung der Einkommenssteuerfreibeträge oder Anpassung der Steuerklassen nach oben (AT, BE, DE, DK, FI, LV, MT, SE, SK), erhöhte Einkommensbeihilfen und gezielte steuerliche Anreize für Erwerbstätige (BE, ES, FR, LT, LV, NL, SE, SK) sowie niedrigere Einkommenssteuersätze, oft gezielt für Geringverdiener (AT, DK, FI, FR, HU, LT, LU, LV, PL, SE, UK). Weitere Steuererleichterungen zielen darauf ab, Mütter zur Rückkehr in den Beruf zu bewegen (MT) oder Familien zu entlasten (AT). Dank dieser Reformen konnten die Arbeitsanreize für Bezieher niedriger Einkommen verstärkt werden. Es sollte jedoch intensiver daran gearbeitet werden, eine hohe und – in puncto Qualifikationsniveau, Geschlecht (von Ausgrenzung sind besonders die Frauen bedroht, vor allem Frauen mit Betreuungsverpflichtungen) und Alter – ausgewogene Arbeitsmarktbeteiligung zu erreichen.

Die Beschäftigungssituation der Jugendlichen

2009 ist die Arbeitslosigkeit bei jungen Menschen (15- bis 24-Jährige) dramatisch angestiegen: hier ist energischeres politisches Handeln vonnöten. Insbesondere ist der Übergang von der Bildung in das Erwerbsleben zu erleichtern; außerdem ist die allgemeine und berufliche Bildung quantitativ und qualitativ zu verstärken, auch mit Finanzhilfen der EU und der Mitgliedstaaten für Unternehmen. Gute Berufsbildungssysteme können die Auswirkungen der Krise auf die Jugendlichen begrenzen (DE), und eine verstärkte Lehrlingsausbildung (FI, FR, UK) könnte mehr und mehr zu einer Konstante im Bildungsangebot werden. Beschäftigungsbeihilfen ( BG, EL, FR, IT, UK) unterstützen die Nachfrage nach jungen Arbeitskräften.

Die Segmentierung des Arbeitsmarkts stellt in einigen Mitgliedstaaten eine strukturpolitische Herausforderung dar; die Krise hat gezeigt, dass die Arbeitsflexibilität aufgrund des weitverbreiteten Rückgriffs auf atypische Verträge vor allem zulasten der Jugendlichen geht. Entschiedene Anstrengungen sind nötig, um die Schulabbruchquote zu verringern und um Segregation und Diskriminierung von Jugendlichen mit Migrations- oder Minderheitenhintergrund oder einer Behinderung zu bekämpfen. Gleichwohl sind Fortschritte erzielt worden, und verschiedene aktuelle Initiativen gehen in die richtige Richtung: Bildungs- oder Fortbildungsgarantie (AT, DE), Direktunterstützung der Jobzentren für gefährdete Jugendliche (DK), Unterstützung von jungen Menschen nach dem Arbeitsplatzverlust durch die Arbeitsstiftung (AT) oder Beratungsdienste für junge Menschen, die sich weder in einer Ausbildung befinden noch einen Arbeitsplatz haben (MT, SI).

Angesichts der aktuellen Arbeitsmarktaussichten ist die Umsetzung umfassender Strategien für die aktive Eingliederung mit ausgewogenen und integrierten Maßnahmen in drei Kernbereichen – integrative Arbeitsmärkte, Zugang zu hochwertigen Dienstleistungen, angemessene Einkommenssicherung – dringend notwendig. Steuerreformen, u. a. eine Senkung der Steuerbelastung der Arbeit (siehe weiter unten), können zur Förderung der Arbeitsmarktintegration beitragen. Verschiedene Mitgliedstaaten haben positive Maßnahmen zur Unterstützung der Menschen, die auf dem Arbeitsmarkt am schwersten zu vermitteln sind , ergriffen: gezielte Beschäftigungsbeihilfen (FI, FR, HU, IT, LT, PL, SE) und Anreize für die Beschäftigung behinderter Menschen (ES, IE, RO). Ergänzende Maßnahmen umfassen intensivere und/oder besser zugängliche Fortbildungsprogramme in den meisten Mitgliedstaaten, die Förderung von Arbeitsplätzen in der Sozialwirtschaft oder im gemeinnützigen Sektor (AT, ES, PL, PT, SI) sowie Workfare-Maßnahmen (LV). Die direkte Schaffung von Arbeitsplätzen im öffentlichen Sektor wurde nur von wenigen Ländern in Betracht gezogen (ES, CY, HU, SK), sei es wegen budgetärer Sparzwänge, sei es wegen Zweifeln an der Wirksamkeit derartiger Maßnahmen. Die meisten Mitgliedstaaten haben in ihre Strategien Maßnahmen zugunsten benachteiligter Gruppen einbezogen. Bei der Behandlung der besonderen Probleme der Roma und anderer Randgruppen verfolgen einige Länder einen gezielten Ansatz ohne ausschließenden Charakter. Es ist wichtig, dass die Fortschritte bei der Durchführung dieser Strategien und ihre Interaktion mit den allgemeinen politischen Strategien ständig überwacht und bewertet werden.

Bislang bestand für ältere Arbeitskräfte kein besonderes Risiko, ihren Arbeitsplatz infolge der Krise zu verlieren, aber sie haben erhebliche Schwierigkeiten, wiedereingestellt zu werden. Einige Mitgliedstaaten haben besondere Maßnahmen ergriffen, um die Erwerbsbeteiligung älterer Arbeitskräfte zu fördern (NL, PL, PT) und die Nachfrage nach ihnen zu stimulieren (NL). Zwar herrscht im Allgemeinen Einigkeit darüber, dass Frühverrentung zu vermeiden ist, aber es gibt Anzeichen, dass einige Länder diese Möglichkeit in Betracht ziehen. Diesem Trend sollte mit besseren Beschäftigungsmöglichkeiten für ältere Arbeitskräfte entgegengewirkt werden. Das Kompetenzniveau älterer Arbeitskräfte sollte gestärkt werden, um ihre Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt zu erleichtern, und es sollten sinnvolle Anreize zur Fortsetzung der Erwerbstätigkeit im Rahmen der Rentensysteme und Steuer-/Leistungsstrukturen vorgesehen werden.

Trotz des weltweiten Rückgangs der Nachfrage nach neuen Arbeitskräften gibt es einige Länder (BE, DE, FI, FR, LT) mit Arbeits- und Fachkräftemangel, die weiterhin das Arbeitskräfteangebot aktiv durch Wirtschaftsmigration fördern. Mit gezielten Maßnahmen sollen hochqualifizierte Fachleute angezogen werden (DE, FI, FR, LT); weitere Maßnahmen umfassen die Erleichterung der Verfahren zur Verlängerung von Visa und Aufenthaltstiteln (FI, PT) und die Ausstellung von Sondervisa und -aufenthaltstiteln für Hochqualifizierte (FR, IE). Allerdings müssen die Mitgliedstaaten sich energischer um die längerfristige Integration von Migranten und ihren bereits in der EU lebenden Angehörigen bemühen, bei denen die Arbeitslosigkeit während der Krise erheblich angestiegen ist. Die derzeitigen Strategien stellen im Wesentlichen darauf ab, die Qualifikationsniveaus zu erhöhen und die Integration insgesamt zu fördern. Aber es bedarf weiterer Maßnahmen, u. a. sollten die Unternehmen ermuntert werden, Mitarbeiter unterschiedlicher Herkunft zu beschäftigen, etwa im Rahmen von Chartas für Vielfalt (BE, DE, ES, FR).

Die öffentlichen Arbeitsverwaltungen (ÖAV) müssen sich um eine wachsende Anzahl von Arbeitslosen kümmern; ihre Modernisierung ist ein wirksames Mittel, um den neuen Herausforderungen gerecht zu werden. In diesem Zusammenhang sind verschiedene Maßnahmen ergriffen worden: organisatorische Fusion/verstärkte Zusammenarbeit im Bereich Eingliederungs- und Versicherungsleistungen (DK, EE, EL, FI, FR, HU, NL, SI), neue Arten von Leistungsangeboten, bei denen webgestützte und persönliche Leistungen kombiniert werden (EE, EL, IE, MT, RO, UK/Schottland), besondere Beratung der Unternehmen für die Fortbildung der Arbeitnehmer und vorbeugende Frühintervention im Fall von Entlassungen (AT, BG, DK, EE, IE, MT, NL) sowie Outplacement-Beratung für Arbeitnehmer und Arbeitgeber (DE, BE, FI, IE, LU, PT, UK). Einige ÖAV haben die Zusammenarbeit mit privaten Beschäftigungsagenturen intensiviert (AT, FR, NL). Dieses Vorgehen könnte weitere Reformen in anderen Ländern anregen; eine systematischere Bewertung der Verfahren und Programme könnte eine breitere faktengesicherte Grundlage für deren Wirksamkeit und Effizienz schaffen, insbesondere in Zeiten einer angespannten Haushaltslage.

Die Sozialversicherungssysteme sind durch den steilen Anstieg der Arbeitslosigkeit stark belastet worden. Automatische Stabilisatoren haben die unmittelbaren sozialen Auswirkungen des Konjunkturrückgangs abgefedert, wenn auch in unterschiedlichem Ausmaß in den einzelnen Mitgliedstaaten. Eine Reihe von Mitgliedstaaten sah sich veranlasst, Dauer (CZ, ES, LT, RO), Höhe (BE, BG, CZ, EL) oder Abdeckung (IT, PT) der Leistungen anzupassen oder neue bzw. umfassendere Einkommensstützungsregelungen für diejenigen einzuführen, die keinen Anspruch auf Leistungen bei Arbeitslosigkeit haben (z. B. FR, LV). Bei denjenigen, die Anspruch auf Leistungen bei Arbeitslosigkeit haben, stockten einige Mitgliedstaaten die Unterstützung für gefährdete Gruppen (BE, CY, FR, PL) und einkommensschwache Rentner (CY, RO) auf. Die Kapazität, der steigenden Nachfrage nach sozialer Sicherheit nachzukommen, ist in den einzelnen Mitgliedstaaten sehr unterschiedlich. Diese Herausforderung wird mit der Zeit unweigerlich wachsen und unterstreicht die Notwendigkeit nachhaltiger Aktivierungsmaßnahmen.

Beschäftigung von Frauen

Laut Arbeitsmarktdaten waren die Frauen 2009 im Allgemeinen nicht so stark von Arbeitslosigkeit betroffen wie die Männer. Gleichwohl bestehen nach wie vor in den meisten Mitgliedstaaten geschlechtsspezifische Ungleichheiten mit geringeren Erwerbstätigenquoten und höheren Arbeitslosenquoten für Frauen. Einige Maßnahmen zur Förderung der Geschlechtergleichstellung sind krisenbedingt verschoben oder gestrichen worden, und bis auf die Förderung neuer Arbeitsplätze im Betreuungs- und Pflegesektor (FI, NL, UK) sind keine neue Maßnahmen durchgeführt worden. Gender Mainstreaming sollte aktiver im Rahmen der beschäftigungspolitischen Strategien angewandt werden, vor allem bei der Ausgestaltung und Durchführung von Maßnahmen zur Wirtschaftsbelebung. Viele Mitgliedstaaten haben die Vereinbarkeit von Beruf, Familie und Privatleben weiterhin gefördert, vor allem durch ein qualitativ und/oder quantitativ besseres Angebot an Betreuungsmöglichkeiten für Kleinkinder oder Kinder im Vorschulalter sowie durch Maßnahmen zur Unterstützung der Betreuung anderer abhängiger Personen (ES, PT). Mit den jüngsten Reformen im Bereich Mutterschaftsurlaub und/oder Mutterschaftsleistungen soll die Erwerbstätigkeit bzw. Rückkehr von Müttern in den Beruf gefördert werden (AT, DE, HU); außerdem soll der Anspruch auf Eltern-/Vaterschaftsurlaub oder der Schutz der Arbeitskräfte, die Urlaub nehmen, gewährleistet werden (BG, NL, PT). Die Rechte in Zusammenhang mit flexiblen Arbeitsregelungen (HU, RO, SK, UK) und der Schutz von Arbeitnehmern in flexibler Beschäftigung (LT, SK) sind verbessert worden. In den meisten Mitgliedstaaten wird das Problem des geschlechtsspezifischen Lohngefälles nach wie vor nicht energisch genug angegangen, allerdings sind einige neue Maßnahmen ergriffen wurden: größere Transparenz (DE, UK), Überprüfung der Arbeitsbewertungssysteme (BE), Einbindung der Arbeitsaufsicht und neue Forschungsarbeiten (NL) sowie neue dreigliedrige Strategie (FI).

Steigerung der Anpassungsfähigkeit der Arbeitskräfte und der Unternehmen

Die Mitgliedstaaten haben sich in den beiden vergangenen Jahren auf die Förderung des Flexicurity-Konzepts konzentriert und damit begonnen, unter Berücksichtigung der spezifischen strukturellen Herausforderungen und Ausgangspositionen umfassende Flexicurity-Optionen herauszuarbeiten. Der Ausbruch der Krise hat dem Erfordernis der Anpassungsfähigkeit noch mehr Dringlichkeit verliehen und Maßnahmen in den Mittelpunkt der Bemühungen gerückt, mit denen die Anpassung an die neuen Rahmenbedingungen relativ kurzfristig gewährleistet werden soll. Zu den wichtigsten Maßnahmen gehören vorübergehende Anpassungen an den Produktionsrückgang durch flexible Arbeitsregelungen , vor allem Kurzarbeit, mit denen Entlassungen und der Verlust von Humankapital vermieden werden sollen.[4]

Einige Mitgliedstaaten, die unter hohem wirtschaftlichen Druck stehen, haben Maßnahmen zur Lohnzurückhaltung im öffentlichen Sektor eingeführt bzw. beabsichtigen, dies zu tun (BG, EL, LT, LV, RO). In den NL wurden als Gegenleistung für eine mittelfristige Zurückhaltung bei Lohnforderungen Kürzungen bei den Sozialversicherungsbeiträgen ausgehandelt.

Hohe Lohnnebenkosten und eine hohe Steuerlast sind starke Beschäftigungsbremsen. Trotz der Fortschritte der vergangenen Jahre ist die durchschnittliche Steuerlast auf Arbeitskosten in der EU der 27 mit etwa 40,5 % auf dem Niveau von 2000 geblieben. Zu den Maßnahmen zur Verringerung der steuerlichen Belastung der Arbeit gehören u. a. die Senkung der Sozialbeiträge (BE, BG, CZ, DE, ES, FI, HU, SE) und Steuerreformen zur Verringerung der Arbeitskosten. Um Arbeitskräfte in Arbeit zu halten und/oder Neueinstellungen zu fördern, wurden die Arbeitskosten in einer Anzahl von Mitgliedstaaten für Niedriglohnempfänger (CZ), KMU (NL) und Selbstständige (SK) gesenkt; überdies wurden steuerliche Anreize geschaffen, um Arbeitslose zur Existenzgründung anzuregen (PT). Einen alternativen Ansatz hat SE verfolgt und den Arbeitgebern einen Aufschub für die Zahlung von Sozialabgaben und Steuern von bis zu 12 Monaten gewährt, um den Cashflow zu verbessern und den Zugang zu Krediten zu erleichtern.

Handlungsbedarf besteht weiterhin hinsichtlich der Arbeitsmarktsegmentierung . Einige wenige Länder (BG, CY, EE, HU, LT, PT) haben zwar ihre Kündigungsschutzgesetze in den letzten Jahren unter Berücksichtigung des Flexicurity-Konzepts überarbeitet, aber es sind weitere Maßnahmen erforderlich, um die Segmentierung der Arbeitsmärkte zu vermeiden, durch die eine langfristige Beschäftigungsleistung, insbesondere in Bezug auf besondere Risikogruppen, gefährdet wird. Bereits 2008 war in den meisten Mitgliedstaaten ein Rückgang der befristeten Arbeitsverhältnisse, auch der Leiharbeit, zu verzeichnen, da in Krisenzeiten derartige Arbeitsverhältnisse als erste gekündigt werden. Die Entwicklungen im Jahr 2009 zeigen, dass die Arbeitsmarktsegmentierung dazu führt, dass die „Flexibilität“ vor allem für Arbeitskräfte mit befristeten Arbeitsverträgen gilt. Diese Ungleichbehandlung ist abträglich und ein Faktor für Ineffizienz; eine ausgewogenere Verteilung von Flexibilität/Sicherheit auf alle Arbeitskräfte ist daher erforderlich.

Ein anhaltendes Problem ist die nicht angemeldete Erwerbstätigkeit . In verschiedenen Mitgliedstaaten beträgt ihr Anteil an der Volkswirtschaft etwa 20 %; in gewissem Umfang wird dagegen vorgegangen. So wird in PT Schwarzarbeit fortan hart bestraft. Verschiedene Länder (BG, CY, EL, HU, MT) haben ihre Kontrollmechanismen verbessert und die Strafen verschärft oder erfolgversprechende Gutscheinsysteme eingeführt (BE). Insgesamt ist dem Engagement, nicht angemeldete Erwerbstätigkeit in reguläre Beschäftigung umzuwandeln, mehr Nachdruck zu verleihen.

Die geografische Mobilität in der EU bleibt schwach. Nur wenige Mitgliedstaaten haben neue Maßnahmen ergriffen; zu nennen sind in diesem Zusammenhang etwa regionale Jobmessen (BG), besondere Unterstützung für interregionale Mobilität (DE, ES, LT) oder Investitionen in die Verkehrsinfrastruktur (LT, SK). Zur Ankurbelung der Arbeitsmobilität wurden in AT, DE, ES, LT, NL und SK verstärkte Anreize wie etwa Steuervergünstigungen für Pendler eingeführt.

Erhöhung der Investitionen zugunsten von Qualifikation und Humankapital

Der Wirtschaftsabschwung verdeutlicht die Dringlichkeit von Reformen der Systeme der allgemeinen und beruflichen Bildung, von Investitionen zur Weiterqualifizierung der Arbeitskräfte und von Maßnahmen, die eine bessere Abstimmung der Qualifikations- und Arbeitsmarkterfordernisse und eine größere Mobilität gewährleisten, z. B. durch bessere Fremdsprachenkenntnisse. In diesem Zusammenhang müssen die meisten Mitgliedstaaten einer Reihe struktureller Herausforderungen begegnen. Zwar wurden bereits einige Reformen ausgestaltet und umgesetzt, aber die Ergebnisse sind weiterhin durchwachsen und es bleibt noch viel zu tun; vor allem sind Strategien zur Wachstumsförderung (bei Bildung, Innovation und grünen Technologien) erforderlich.

Strategien zur Verbesserung der Qualifikation sind als kurzfristige Maßnahmen in verschiedenen Mitgliedstaaten, häufig mit Unterstützung durch den ESF, durchgeführt worden. Um die Beschäftigungsfähigkeit der Arbeitskräfte zu sichern, ist die berufsbegleitende Fortbildung verstärkt worden (AT, BG, CY, EL, IT, LU, MT, PT, SE, UK). Am erfolgversprechendsten sind Maßnahmen, die auf die Identifizierung neuer Arbeitsplätze und der entsprechenden Qualifikationsanforderungen abstellen. Verschiedene Mitgliedstaaten haben neue Qualifikationsstrategien entwickelt, die besser an die Bedürfnisse des Arbeitsmarkts angepasst sind (AT, BE, DK, MT, RO, SK). Zudem wurde die Zusammenarbeit zwischen den Sozialpartnern bei der Ermittlung künftiger Bedürfnisse und der Entwicklung von Lehrplänen intensiviert (BE, BG, MT, SI), wobei den Sozialpartnern in einigen Ländern eine Schlüsselrolle zukommt (BG, DK, FI, LU).

Die Kapazität zur Vorhersage und Antizipierung des Qualifikationsbedarfs ist von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat unterschiedlich. In FI wird mit Hilfe des ESF ein neues fortschrittliches System entwickelt. Kurzfristige Prognosen sind nötig, um Engpässe zu verhindern. Einige Mitgliedstaaten beschreiben interessante Studien und Ansätze zur Antizipierung des Qualifikationsbedarfs (Arbeitsmarktanalyse, Erhebungen bei den Arbeitgebern in CY, IE, LT, RO), die häufig mit Unterstützung des ESF erfolgen. Sowohl die Vorhersage als auch die Antizipierung von Qualifikationserfordernissen müssen verbessert werden, u. a. durch Einschätzung des künftigen Bedarfs seitens der Unternehmen und Ausbilder.

Einige Mitgliedstaaten (AT, BE, DE, EE, ES, IE, MT, NL, PT) haben längerfristig angelegte spezifische Pläne für den Qualifikationserwerb unterbreitet. Es zeichnet sich ein deutlicher Trend zu kompetenzbasiertem Lehren und Lernen ab, vor allem in den Schullehrplänen. Die Umsetzung des Europäischen Qualifikationsrahmens (EQR) zur Förderung einer größeren Transparenz bei Qualifikationen auf der Grundlage der Lernergebnisse tritt nun in eine entscheidende Phase ein. Die meisten Mitgliedstaaten machen beträchtliche Fortschritte bei der Schaffung nationaler Qualifikationsrahmen, die sämtliche Ebenen und Arten der allgemeinen und beruflichen Bildung abdecken, und bei deren Verknüpfung mit dem EQR bis zum Jahr 2010. Verschiedene Mitgliedstaaten haben ihre Anstrengungen zur Validierung des nichtformalen und des informellen Lernens verstärkt (AT, ES, FR, IE, LT, LU, NL, SE, SI).[5] Einige haben Initiativen zur Stärkung der Rolle der Hochschulbildung für die berufliche Weiterbildung und die persönliche Entwicklung der Arbeitskräfte ergriffen (BE, EL, FI, IT, LT, NL). Für die Hochschulen sollten jedoch noch stärkere Anreize geschaffen werden, um flexiblere Curricula und Teilnahmemodelle zu entwickeln und die Validierung früheren Lernens auszuweiten.

Die Finanzierung des lebenslangen Lernens ist ein Aspekt von entscheidender Bedeutung, vor allem im Kontext der Einschränkungen der öffentlichen und privaten Budgets. Zahlreiche Mitgliedstaaten haben die Ausgaben für lebenslanges Lernen zugunsten der Geringqualifizierten und Arbeitslosen erhöht. Einige gewähren Unterstützung für die berufliche Weiterbildung während der Kurzarbeit (BE, CZ, DE, FR, IE, LU, LV, PT). Die Fortbildungs- und Umschulungsmaßnahmen für Erwachsene umfassen auch Maßnahmen, die darauf abstellen, Ressourcen auf die Hochschulbildung zu konzentrieren (DE, IE, UK). Es wurden Finanzierungsmechanismen zur Unterstützung der KMU bei der Fortbildung der Arbeitskräfte geschaffen (DE, HU, SI).

Nutzung der EU-Finanzhilfen zur Förderung prioritärer Maßnahmen

Um die Mitgliedstaaten bei der Finanzierung ihrer Krisenbekämpfungsmaßnahmen mit EU-Finanzhilfen zugunsten von Menschen zu unterstützen, änderte die Kommission die Modalitäten für die Programmplanung und Verwaltung des Europäischen Sozialfonds (ESF). Ziel war es, den ESF besser in die Lage zu versetzen, die Durchführung der Programme zu beschleunigen und diese auf die Branchen und Gruppen auszurichten, die am meisten auf Unterstützung angewiesen sind. Einige Mitgliedstaaten (AT, DE, HU, IE, LT, LV, NL, UK) haben von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, ihre operationellen Programme krisenorientiert abzuändern, während andere die bereits bestehende Flexibilität der ESF-Programme genutzt haben, um die Interventionen auf Krisenopfer zu konzentrieren.

Bestimmte Mitgliedstaaten haben den ESF zudem zur Umsetzung der Prioritäten des Europäischen Konjunkturprogramms eingesetzt, etwa um die Abdeckung durch Arbeitslosenleistungen zu erweitern (IT), den Kreis potenzieller ESF-Begünstigter auf alle Altersgruppen auszudehnen (AT), Kurzzeitprogramme zu erweitern (DE, EL) und Kurzzeitbeschäftigung mit Fortbildung zu kombinieren (CZ) oder die Förderung von unternehmerischer Initiative zu verstärken (PT). Andere Mitgliedstaaten wiederum änderten ihre ESF-Programme und ergriffen kurzfristige Krisenbewältigungsmaßnahmen, die spezifisch auf die Arbeitslosen abstellten, wie etwa die Übertragung von Mitteln auf Maßnahmen zur Förderung der Beschäftigungsfähigkeit von Arbeitslosen (UK/Wales), die Neuausrichtung der Prioritäten auf die Arbeitslosen (IE) oder die Anpassung an wichtige sozioökonomische Änderungen in einer bestimmten Region (ES/Navarra). PL änderte die Auswahlkriterien, um zu gewährleisten, dass die ESF-Projekte für Arbeitskräfte in den krisengebeutelten Branchen zugänglich sind.

Die Anzahl von Anträgen der Mitgliedstaaten auf Gewährung von Mitteln aus dem Europäischen Globalisierungsfonds (EGF) nahm stark zu (von fünf im Jahr 2008 auf 20 im Jahr 2009). 12 Länder beantragten Mittel in Höhe von insgesamt 152,7 Millionen EUR für 24 300 Arbeitskräfte, die ihren Arbeitsplatz u. a. in der Stahl- und Automobilindustrie, in der verarbeitenden Industrie, im Baugewerbe und in der Luftfahrt verloren haben.

ZUKUNFTSPERSPEKTIVEN

Die beschäftigungspolitischen Maßnahmen, mit denen die Mitgliedstaaten auf die Krise reagiert haben, trugen wesentlich zur Stabilisierung der Volkswirtschaften bei und federten 2009 in vielen Fällen die negativen Auswirkungen auf die Beschäftigung ab. Gleichwohl stehen noch viele Herausforderungen an: Die Krise hat die strukturellen Probleme verschärft, vor allem das Risiko höherer Langzeitarbeitslosigkeit und strukturell bedingter Arbeitslosigkeit, eines anhaltenden Missverhältnisses zwischen Qualifikationsangebot und Qualifikationsnachfrage und der Ausgrenzung der am stärksten benachteiligten Gruppen vom Arbeitsmarkt. Überdies ist der soziale und territoriale Zusammenhalt der Europäischen Union gefährdet, denn die Krise hat die Länder und Regionen in sehr unterschiedlicher Art und Weise und Intensität getroffen, was sich in ungleichen Arbeitsmarktergebnissen widerspiegelt.

Da von einem weiteren Anstieg der Arbeitslosigkeit und einem Mangel an freien Stellen im Jahr 2010 auszugehen ist, kommt entschlossenen arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen auf kurze Sicht weiterhin eine wesentliche Bedeutung zu. In diesem Kontext gilt es vor allem, eine größere Kohärenz zwischen kurzfristigen Maßnahmen und längerfristigen strukturellen Reformen zu gewährleisten.

Eine zu lange Ausdehnung einiger der Maßnahmen, die in den letzten Monaten zur Bewältigung der Beschäftigungskrise ergriffen wurden, könnte sich längerfristig negativ auf Produktivität, Arbeitsmarktleistung und die Haushalte der Mitgliedstaaten auswirken. Verbesserung der Beschäftigungssicherheit, Unterstützung der Übergänge und Abbau der Arbeitsmarktsegmentierung sowie Wahrung der Haushaltsgleichgewichte sind besonders wichtig und verdeutlichen die Notwendigkeit umfassender politischer Maßnahmen unter Berücksichtigung des Flexicurity-Konzepts. Angesichts der positiven Signale für einen moderaten Wirtschaftsaufschwung im Jahr 2010 gilt es, in den kommenden Monaten vor allem zu entscheiden, wann und wie die Krisenmaßnahmen schrittweise aufgehoben werden sollen. Eine verfrühte Einstellung der Konjunkturmaßnahmen könnte sich negativ auf Beschäftigung und Arbeitskräftenachfrage auswirken, während eine verspätete Aufhebung mit einem langsameren Rückgang der Arbeitslosigkeit, einer niedrigen Produktivität oder einer untragbaren Haushaltslage negative Auswirkungen auf den wirtschaftlichen Aufschwung haben und mittelfristige Wachstumsziele gefährden könnte.

Auch wenn unterschiedliche Zwänge und Situationen unterschiedliche Strategie erforderlich machen, so haben die Mitgliedstaaten doch einige gemeinsame beschäftigungspolitische Ziele : der ansteigenden Arbeitslosigkeit ist entgegenzuwirken, sie darf nicht strukturell werden; die beruflichen Übergänge sind zu verbessern, vor allem müssen Kompetenzen und berufliche Anforderungen besser aufeinander abgestimmt werden; Jugendliche und andere Personen, die besonders von der Krise getroffen sind, müssen nachhaltig unterstützt werden; bei der Verbesserung der Qualifikationen sind die Anforderungen des Arbeitsmarkts stärker zu berücksichtigen und die Erwerbsbeteiligung, vor allem von Frauen, älteren Arbeitskräften und Migranten, ist entschlossener zu fördern. Um diese Zielsetzungen zu erreichen, bedarf es eines koordinierten europaweiten Ansatzes mit aktiver Beteiligung der Sozialpartner.

In diesem Kontext bestehen für die künftigen beschäftigungspolitischen Strategien im Wesentlichen drei Schwerpunkte , in denen die Krisenmaßnahmen im Rahmen der laufenden Strukturreformen angepasst werden müssen:

- Die bestehenden Krisenmaßnahmen müssen verstärkt werden. Dies betrifft vornehmlich, jedoch nicht ausschließlich, jene Mitgliedstaaten, in denen mit einem signifikanten Anstieg der Arbeitslosigkeit im kommenden Jahr zu rechnen ist. Es ist entscheidend, die Wirksamkeit der Maßnahmen zu verbessern . Vor allem Kurzarbeitsregelungen können weiterhin für dauerhafte Arbeitsplätze gerechtfertigt sein, solange die Arbeitslosigkeit noch ansteigt, aber die Kriterien für die Anwendung müssen weitaus strenger als 2009 sein. Diese Regelungen, die es ermöglichen, die sozialen Folgen der Krise kurzfristig abzufedern, erhebliche Kosten für Entlassungen und Einstellungen zu vermeiden und den Verlust firmenspezifischen Humankapitals zu verhindern, können längerfristig zu einem überhöhten Personalstand in den Unternehmen führen und bergen die Gefahr, dass erforderliche Umstrukturierungen aufgeschoben werden. Mitgliedstaaten mit steigender Arbeitslosigkeit sollten überdies anderen Maßnahmen, die sich nachweislich positiv auf die Arbeitsmärkte ausgewirkt haben, mehr Gewicht verleihen. So sollte die Fähigkeit der öffentlichen Arbeitsverwaltungen ausgebaut werden, stärker personalisierte Leistungen zur Arbeitsvermittlung noch vor einer Entlassung anzubieten. Zudem könnte eine Reihe der während der Krise vorübergehend eingeführten Änderungen der Auslöser für dauerhaftere Strukturreformen sein, die auf eine größere Leistungsfähigkeit und Wirksamkeit spezifischer Arbeitsmarkteinrichtungen abstellen. Dies gilt zum Beispiel für in einigen Ländern durchgeführte Änderungen bei der Arbeitslosenversicherung oder bei aktiven arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen. Schließlich können kurzfristige Maßnahmen unter Berücksichtigung des Flexicurity-Konzepts und sinnvoller Arbeitsanreize ein zweckmäßiges Instrument zum Abbau der Arbeitsmarktsegmentierung darstellen.

- Die Krisenmaßnahmen müssen neu ausgerichtet werden . Dies gilt insbesondere für Länder, die dringend ihren Haushalt konsolidieren müssen. Hier gilt es, die Risiken der Nichterwerbstätigkeit und Arbeitslosigkeit abzubauen (vor allem ist die Erwerbsbeteiligung von Frauen zu erhöhen) sowie die Einkommenssicherheit für diejenigen, die besonders benachteiligt sind, und für diejenigen, die sich in einer Übergangsphase befinden, zu gewährleisten. Wenngleich die kontraproduktiven passiven Maßnahmen vergangener Rezessionen zu vermeiden sind (Vorruhestand, Leistungen, die im Falle von Erwerbs- oder Arbeitsunfähigkeit gewährt werden), so haben doch einkommensstützende Maßnahmen vielen Menschen seit Beginn der Krise geholfen und somit zur Vermeidung von Armut beigetragen. Außerdem ist es für arbeitsmarktferne Menschen erfahrungsgemäß außerordentlich schwierig, aktive Maßnahmen wie Fortbildung und Berufsberatung effizient zu nutzen. Ferner sollten die Mitgliedstaaten in Erwägung ziehen, die interne und externe Flexibilität zu verbessern. Die wachsende Arbeitsmarktsegmentierung muss unbedingt bekämpft werden , damit die Lage von Arbeitskräften in atypischen Arbeitsverhältnissen, die häufig unzureichend durch Arbeitslosenversicherungen und aktive arbeitsmarktpolitische Maßnahmen abgedeckt sind (da das Angebot in der Regel an Leistungen gebunden ist), verbessert wird. Ziel sollte es letztendlich sein, den Schwerpunkt vom Schutz des Arbeitsplatzes auf die Beschäftigungssicherheit auf dem Markt zu verlagern.

- Die Krisenmaßnahmen müssen schrittweise abgeschafft werden . Dies betrifft vor allem unmittelbar die Länder mit sehr günstigen Prognosen für Wirtschaft und Beschäftigung, die sich voll auf Strukturreformen konzentrieren können. Mit der wachsenden Arbeitslosenzahl wird der Druck auf die längerfristigen Maßnahmen zur Arbeitsmarktreform zunehmen. Hohe Priorität ist daher der Wirksamkeit derartiger Maßnahmen einzuräumen. Flexicurity-orientierte Reformen zur Verbesserung von Flexibilität und Sicherheit der Arbeitsmärkte sind erforderlich; es gilt, ein ausgewogenes Verhältnis zwischen Beschäftigungsschutz und Sicherheit am Arbeitsmarkt herzustellen, die Lücken zwischen neuen Erfordernissen und derzeit verfügbaren Kompetenzen auf dem Arbeitsmarkt zu schließen, die Arbeitsmobilität zwischen Regionen und Berufen zu fördern und die Anpassung des Lohnniveaus an die Produktivitätsentwicklung zu verbessern. Oberstes Ziel ist es, die Widerstandsfähigkeit der Wirtschaft gegen künftige branchen- oder länderspezifische Schocks zu stärken .

[1] Eine eingehende Analyse der strategischen Maßnahmen zur Bewältigung der Beschäftigungskrise und der entsprechenden Trends ist dem Hintergrundpapier der Kommission für den Rat (Beschäftigung, Sozialpolitik, Gesundheit und Verbraucherschutz) vom 30.11.2009 zu entnehmen. Nähere Informationen sind auch dem Monatlichen Arbeitsmarkt-Monitor der GD EMPL der Kommission sowie dem Bericht „Beschäftigung in Europa 2009“ zu entnehmen.

[2] Herbstschätzung der Kommission vom 3.11.2009.

[3] Siehe Bericht der Kommission über das Europäische Konjunkturprogramm (Dezember 2009).

[4] Näheres zu Kurzzeitregelungen ist dem Kommissionspapier für den Rat zu entnehmen (siehe Fußnote 1).

[5] Siehe KOM(2009) 640 vom 24.11.2009.