ANHANG II GEMEINSAME ERKLÄRUNG ÜBER EINEN ZAHLUNGSPLAN 2015 — 2016

Auf der Grundlage der gemeinsamen Erklärung zu einem Zahlungsplan, die im Dezember 2014 im Rahmen der Einigung über die Haushaltspläne 2014 und 2015 angenommen wurde, haben die drei Organe gemeinsam den Sachstand und den Ausblick für die Zahlungen im Haushaltsplan der EU auf der Grundlage des von der Kommission am 23. März 2015 übermittelten Dokuments bewertet.

„Das Europäische Parlament, der Rat und die Kommission kommen wie folgt überein:

1. Sachstand

Das Europäische Parlament und der Rat nehmen die umfassende Bewertung der Kommission zur Kenntnis, die sie in dem Dokument mit dem Titel „Bestandteile eines Zahlungsplans, mit dem der EU-Haushalt wieder auf eine tragfähige Grundlage gestellt werden soll“ (im Anhang) vorgelegt hat und die als analytische Grundlage für die Ermittlung der Hauptursachen für die Zunahme der noch offenen Auszahlungsanträge zu Jahresende und für die Verwirklichung des Ziels dient, die Höhe der unbezahlten Rechnungen — mit besonderem Schwerpunkt auf der Umsetzung der kohäsionspolitischen Programme 2007 — 2013 — zu verringern.

Die Einschränkungen bei den im Rahmen der vergangenen Haushaltspläne genehmigten Zahlungsermächtigungen in Verbindung mit dem Umsetzungszyklus der kohäsionspolitischen Programme haben dazu geführt, dass allmählich ein untragbarer Rückstand bei den offenen Auszahlungsanträgen zu Jahresende entstanden ist, der Ende 2014 schließlich eine bislang ungekannte Höhe von 24,7 Mrd. EUR erreicht hat. Die Organe räumen jedoch ein, dass der Rückstand aufgrund der schwierigen Entscheidungen in Bezug auf die Haushaltspläne 2014 und 2015 weitgehend stabilisiert werden konnte.

2. Ausblick

Das Europäische Parlament und der Rat bekräftigen ihre Zusage, den untragbaren Rückstand bei den ausstehenden Auszahlungsanträgen für die Kohäsionsprogramme 2007 — 2013 schrittweise abzubauen. Sie verpflichten sich zur uneingeschränkten Zusammenarbeit im Hinblick darauf, im Haushaltsplan 2016 Mittel für Zahlungen in einer Höhe zu genehmigen, die es ermöglicht, dieses Ziel zu erreichen. Sie werden den aktuellen Ausblick, der von der Kommission in ihre Voranschläge für den Entwurf des Haushaltsplans 2016 aufgenommen und noch weiter verfeinert werden soll, bei ihren Beratungen berücksichtigen.

Die drei Organe verweisen auf ihre Zusage, den Stand der Ausführung der Zahlungen im Jahr 2015 aktiv zu überwachen. Im Rahmen ihres regelmäßigen Gedankenaustauschs bestätigen sie ihre Bereitschaft, am 26. Mai, am 14. Juli und am 19. Oktober eigens anberaumte interinstitutionelle Zusammenkünfte abzuhalten, um eine tragfähige Haushaltsplanung sicherzustellen. In diesem Zusammenhang sollten sie bei den interinstitutionellen Zusammenkünften auch auf die längerfristigen Vorausschätzungen zur erwarteten Entwicklung der Zahlungen bis zum Ende des derzeitigen MFR eingehen, wobei die Kommission ersucht wird, gegebenenfalls Alternativszenarien vorzulegen.

Zur Erleichterung der Überwachung des Sachstands bei den Programmen 2007 — 2013 wird die Kommission im Juli und Oktober Berichte vorlegen, in denen sie die Ausführung des Haushaltsplans — im Vergleich sowohl zu den monatlichen Vorausschätzungen für das Jahr als auch zum Vorjahr — sowie die Entwicklung des Rückstands bei den offenen Auszahlungsanträgen in Teilrubrik 1b darlegt.

Auf dieser Grundlage sollte die Haushaltsbehörde in der Lage sein, — unter uneingeschränkter Achtung und Umsetzung der im Rahmen des mehrjährigen Finanzrahmens und der jährlichen Haushaltsverfahren erzielten Vereinbarungen — rechtzeitig die erforderlichen Entscheidungen zu treffen, um zu verhindern, dass in Zukunft ein untragbarer Rückstand bei den offenen Auszahlungsanträgen zu Jahresende entsteht.

ANLAGE ZU ANLAGE II: BESTANDTEILE EINES ZAHLUNGSPLANS, MIT DEM DER EU-HAUSHALT WIEDER AUF EINE TRAGFÄHIGE GRUNDLAGE GESTELLT WERDEN SOLL (1)

Zusammenfassung

Das immer stärkere Auseinanderklaffen der bewilligten Mittel für Zahlungen und der von den EU-Organen in der Vergangenheit eingegangenen Verpflichtungen stellt — insbesondere seit 2012 — eine der wichtigsten Entwicklungen bei der Ausführung des EU-Haushalts dar. Diese Deckungslücke bei den Mitteln für Zahlungen führte zu einer Reihe negativer Konsequenzen in den verschiedenen Ausgabenbereichen und insbesondere zu einem wachsenden Rückstand offener Auszahlungsanträge für die kohäsionspolitischen Programme 2007-2013 (Teilrubrik 1b), der Ende 2014 eine bislang ungekannte Höhe erreichte.

Dieser wachsende Rückstand offener Auszahlungsanträge ist darauf zurückzuführen, dass der Höhepunkt des Programmzyklus 2007-2013 mit dem Rückgang der Obergrenze des mehrjährigen Finanzrahmens (MFR) bei den Mitteln für Zahlungen im Jahr 2014 zusammenfiel, wozu noch die allgemeinen Rahmenbedingungen einer Konsolidierung der öffentlichen Finanzen auf nationaler Ebene hinzukamen. Daher sind zwei unterschiedliche Faktoren für das Verständnis dieser Entwicklung von zentraler Bedeutung.

Der erste Faktor ist die zyklische Zunahme der Auszahlungsanträge infolge der fortdauernden Umsetzung der kohäsionspolitischen Programme 2007-2013, für die die Zahlungen in den ersten Jahren des MFR 2014-2020 vorgenommen werden müssen. Nach einem langsamen Anlaufen der Programme in den Jahren 2007-2009, bedingt (unter anderem) durch die Auswirkungen der Finanzkrise und die getroffenen Gegenmaßnahmen, beschleunigte sich die Durchführung ab dem Jahr 2012, wobei die Auszahlungsanträge von Jahr zu Jahr zunahmen und 2013 im Bereich der Kohäsionspolitik einen historischen Rekordwert von 61 Mrd. EUR erreichten, wofür die Durchführungsfristen und die in den kohäsionspolitischen Rechtsakten verankerten Vorschriften über die automatische Aufhebung von Mittelbindungen auslösend waren (2).

Angesichts des auch bei anderen Programmen inzwischen erreichten regulären Durchführungstempos, der geringeren Obergrenze der Mittel für Zahlungen im Jahr 2014 und der andauernden Haushaltskonsolidierung in den Mitgliedstaaten war es schwierig, für eine derartig starke Zunahme von Auszahlungsanträgen für die Kohäsionspolitik 2007-2013 im EU-Haushalt Vorkehrungen zu treffen.

Der zweite zentrale Faktor, der diese Entwicklung erklärt, ist die beträchtliche Senkung der Obergrenzen bei den Mitteln für Zahlungen im neuen MFR, die 2014 besonders einschneidend war (Rückgang um 8 Mrd. EUR). Der daraus resultierende Mangel an Mitteln für Zahlungen betrifft nicht nur den Zusammenhalt (Teilrubrik 1b), sondern auch andere Ausgabenbereiche, insbesondere die Politikbereiche Wachstum und Beschäftigung (Teilrubrik 1b), Europa in der Welt (Rubrik 4) und Sicherheit (Rubrik 3).

Um dieser Herausforderung zu begegnen, leitete die Kommission eine Reihe von Maßnahmen ein, mit denen eine aktive Bewirtschaftung der knappen Mittel für Zahlungen sichergestellt werden sollte, nämlich: Beschleunigung der Maßnahmen zur Wiedereinziehung zu Unrecht gezahlter Beträge, Begrenzung der auf Treuhandkonten ruhenden ungenutzten Beträge, Senkung der Vorschusssätze, größtmögliche Ausschöpfung der höchstzulässigen Zahlungsfristen, Verschiebung von Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen/Ausschreibungen und der entsprechenden Auftragsvergabe sowie Einräumung höherer Priorität für Länder, die eine Finanzhilfe erhalten.

Außerdem wurde die Haushaltsbehörde rechtzeitig über die verschiedenen Herausforderungen und Entwicklungen informiert, und es wurden verschiedene Berichtigungshaushaltspläne vorgeschlagen, um die bewilligten Mittel für Zahlungen zu erhöhen.

Trotz Aufstockung der Mittel für Zahlungen durch von Parlament und Rat erlassene Berichtigungshaushaltspläne (3) und ungeachtet der aktiven Bewirtschaftung der verfügbaren Mittel für Zahlungen durch die Kommission nahm der Rückstand der noch offenen Auszahlungsanträge weiter zu: Er erreichte Ende 2014 allein für die Kohäsionspolitik 2007-2013 einen Wert von 24,7 Mrd. EUR (4).

Aufgrund der entschärfenden Maßnahmen der Kommission konnte der Aufbau eines Rückstands in den anderen von der Kommission direkt verwalteten Politikbereichen weitgehend eingedämmt werden. Die 2014 verfügbaren Mittel für Zahlungen wurden größtenteils zur Erfüllung vertraglicher Verpflichtungen aus dem vorhergehenden Programmplanungszeitraum und damit zur Minimierung von Verzugsstrafen verwendet, die auf das Jahr bezogen dennoch um das Fünffache (auf 3 Mio. EUR) anstiegen (5). Durch diese Maßnahmen konnten zwar größere negative finanzielle Auswirkungen auf den EU-Haushalt vermieden werden, sie führten jedoch dazu, dass die Fälligkeitstermine für eine Reihe von Zahlungen auf 2015 verschoben wurden, was sich auf die legitimen Erwartungen der Anspruchsberechtigten auswirkte, die den Beginn eines Projekts unter Umständen verschieben und/oder es stärker kofinanzieren mussten.

Die Abschlussphase der Kohäsionsprogramme 2007-2013 rückt näher. Im Jahr 2014 ging das Gesamtvolumen der eingegangenen Auszahlungsanträge (von 61 Mrd. EUR im Jahr 2013) auf 53 Mrd. EUR zurück. In ihren letzten Vorausschätzungen (Januar 2015) gehen die Mitgliedstaaten davon aus, dass sie 2015 und 2016 Auszahlungsanträge im Wert von rund 48 Mrd. EUR bzw. 18 Mrd. EUR einreichen werden. Diese Zahlen kann man jedoch so nicht stehen lassen, da in den Jahren 2015-2016 eine Deckelung der zahlbaren Anträge auf 95 % der gesamten Finanzausstattung des Programms vorgenommen wird, wie es in den einschlägigen Rechtsvorschriften festgelegt ist (6). Die so gekürzten zahlbaren Anträge werden von der Kommission für 2015 auf rund 35 Mrd. EUR und für 2016 auf bis zu 3,5 Mrd. EUR geschätzt.

Für die Kohäsionspolitik 2007-2013 wurden im Haushaltsplan 2015 Mittel für Zahlungen in Höhe von nahezu 40 Mrd. EUR bewilligt. Diese Mittel decken sowohl rückständige Zahlungen (24,7 Mrd. EUR, das entspricht 62 % des Etats für die Kohäsionspolitik 2007-2013) als auch neue Anträge, die zeitig genug eingehen, um eine Zahlung leisten zu können (Schätzwert: 35 Mrd. EUR). Infolgedessen ist davon auszugehen, dass sich der Rückstand zum Jahresende 2015 auf 20 Mrd. EUR verringern wird.

Derzeit schätzt die Kommission, dass für die Deckung der noch ausstehenden Auszahlungsanträge bis zum Programmabschluss und für den allmählichen Abbau des Rückstands bis zu 23,5 Mrd. EUR benötigt werden. In ihrem Entwurf des Haushaltsplans 2016 wird die Kommission eine Feinabstimmung der Mittel für Zahlungen für die Teilrubrik 1b vornehmen, um sicherzustellen, dass dieses Ziel erreicht wird und gleichzeitig die Programme 2014-2020 ordnungsgemäß durchgeführt werden können.

Haushaltsjahr 2015 für die Kohäsionspolitik (Mrd. EUR)

Im Haushaltsplan 2015 verfügbare Mittel für Zahlungen (1) 39,5 — davon Rückstand zum Jahresende 2014 (2) 24,7 — davon Vorausschätzungen für 2015, gedeckelt auf 95 % (3) ~35 Erwarteter Rückstand zum Jahresende 2015 (4)=(1)-(2)-(3) ~20





Haushaltsplan 2016 für die Kohäsionspolitik (Mrd. EUR)

Erwarteter Rückstand zum Jahresende 2015 (1) ~20 2016 vor Abschluss maximal erwartete Eingänge an Auszahlungsanträgen (2) ~3,5 Im Haushaltsplan 2016 maximal zu deckende Auszahlungs–anträge (3)=(1)+(2) ~23,5

Desgleichen sollte das Volumen der Mittel für Zahlungen, das im Haushaltsplan 2016 für die übrigen Politikbereiche vorgeschlagen wird, es ermöglichen, die sich aus früheren Mittelbindungen ableitenden Verpflichtungen zu erfüllen und die Gefahr von Verzugszinsen zu minimieren, aber auch eine ausreichende Umsetzung und Auftragsvergabe für die Programme 2014-2020 sicherzustellen.

Der mehrjährige Charakter eines Großteils des EU-Haushalts ist der Grund dafür, dass es eine zeitliche Verzögerung zwischen dem Zeitpunkt der Verbuchung der Mittelbindung und der tatsächlichen Leistung der entsprechenden Zahlung gibt. Die Anhäufung eines strukturellen Volumens noch abzuwickelnder Mittelbindungen (bekannt unter der Bezeichnung „RAL“, dem französischen Akronym von „reste à liquider“) ist daher ein normales und erwartetes Phänomen. Angesichts der in den Rechtsvorschriften festgelegten Frist für die Zahlung der Anträge durch die Kommission (7), der Konzentration der Anträge am Jahresende, die damit zusammenhängt, dass die Aufhebung von Mittelbindungen und mögliche Unterbrechungen vermieden werden sollen, werden zum Jahresende noch offene Auszahlungsanträge bis zu einem gewissen Grad als „normal“ angesehen. Die Zunahme des Rückstands in den letzten Jahren hat jedoch „anormale“ Ausmaße erreicht (8), die einen wachsenden Anteil des Haushaltsplans des darauffolgenden Jahres binden und im Sinne einer wirtschaftlichen Haushaltsführung nicht tragbar sind.

Die Kommission schätzt, dass etwa die Hälfte des zum Jahresende 2013 und zum Jahresende 2014 bestehenden Rückstands offener Auszahlungsanträge im Bereich der Kohäsionspolitik „anormal“ war, d. h. mit dem Mangel an im Haushaltsplan bewilligten Mitteln für Zahlungen in Zusammenhang stand, was einen Schneeballeffekt auslöste. Mit der näher rückenden Abschlussphase werden 2015 und 2016 weniger Mittel für Zahlungen benötigt, und der Rückstand wird automatisch zurückgehen. Der Umfang der Unterbrechungen und Aussetzungen wird mit dem näher rückenden Programmabschluss voraussichtlich ebenfalls zurückgehen. Bei einem Betrag von rund 21,5 Mrd. EUR an Mitteln für Zahlungen für die Programme 2007-2013 im Haushaltsplan 2016 wird der Rückstand den Prognosen zufolge Ende 2016 rund 2 Mrd. EUR betragen.

Kohäsionspolitische Programme 2007-2013: Entwicklung des Rückstands offener Auszahlungsanträge zum Jahresende 2007-2016

Die Notwendigkeit eines Abbaus des aufgelaufenen „anormalen“ Rückstands wurde von beiden Teilen der Haushaltsbehörde, dem Rat und dem Europäischen Parlaments, anerkannt, die sich bei den Verhandlungen über den Haushaltsplan 2015 „gerade im Hinblick auf die Kohäsionspolitik … einig (waren) über das Ziel, im Rahmen des laufenden MFR die Höhe der unbezahlten Rechnungen zu verringern, so dass sie sich am Jahresende auf ihrem strukturellen Niveau befinden“ und sich verpflichteten, „ab 2015 einen Plan zur Verringerung der Höhe der unbezahlten Rechnungen — entsprechend der Umsetzung der Programme des Zeitraums 2007-2013 — auf die gemeinsam vereinbarte Höhe zum Zeitpunkt der Halbzeitüberprüfung des laufenden mehrjährigen Finanzrahmens umzusetzen“.

Dieses Dokument bietet eine solide Basis für einen Konsens der beiden Teile der Haushaltsbehörde, die bemüht sein dürften, Beschlüsse zu fassen, die es ermöglichen, den „anormalen“ Rückstand unbezahlter Rechnungen für die Programme 2007-2013 bis Ende 2016 abzubauen.

Dieser Zahlungsplan bietet außerdem Gelegenheit, einige Lehren für die künftige Haushaltsführung zu ziehen:

1. Die Einigung auf den Berichtigungshaushaltsplan 2/2014 (9) Ende des Jahres 2014 war sehr wichtig, um den Rückstand offener Auszahlungsanträge weitgehend auf einem Niveau zu stabilisieren, das innerhalb von zwei Jahren abgebaut werden kann. Die Organe haben sich angesichts einer sehr schwierigen Haushaltssituation in vielen Mitgliedstaaten zu ihrer Verantwortung bekannt.

2. Die von der Kommission getroffenen Maßnahmen einer aktiven Haushaltsführung haben sich als unverzichtbar erwiesen, um mit dem in vielen Politikbereichen bestehenden Mangel an Mitteln für Zahlungen fertig zu werden. Diese Maßnahmen müssen so lange aufrechterhalten werden, wie es nötig ist, um unverhältnismäßige Unterbrechungen für die Begünstigen und/oder die Zahlung von Verzugszinsen zu vermeiden.

3. Wenngleich die Durchführung der kohäsionspolitischen Programme einem wiederkehrenden Zyklus folgt, können die Höchst- und Tiefstwerte dadurch geglättet werden, dass die Programme in einer frühen Phase des Programmplanungszeitraums so schnell wie möglich durchgeführt werden. Dies ist in der derzeitigen wirtschaftlichen Situation, in der dringend investiert werden muss, um die wirtschaftliche Erholung und die Wettbewerbsfähigkeit zu fördern, besonders wünschenswert.

4. Die Anträge müssen regelmäßig eingereicht werden. Die Mitgliedstaaten sollten unnötige administrative Verzögerungen vermeiden, indem sie ihre Auszahlungsanträge das ganze Jahr über einsenden. Eine regelmäßige Einreichung der Anträge verbessert die Haushaltsführung und trägt dazu bei, den Rückstand zum Jahresende zu minimieren.

5. Auf der anderen Seite ist die Veranschlagung ausreichender Mittel für Zahlungen eine notwendige Voraussetzung dafür, dass der Haushaltsplan ordnungsgemäß ausgeführt werden kann und die Anhäufung einer untragbaren Höhe offener Auszahlungsanträge zum Jahresende vermieden wird. Darüber hinaus wird die „spezifische und größtmögliche Flexibilität“, die in den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates und der Erklärung von Präsident Barroso vom Februar 2013 erwähnt wurde, anzuwenden sein, damit die Union ihre rechtlichen Verpflichtungen erfüllen kann. Außerdem sollten die Beschlüsse der Haushaltsbehörde so weit wie möglich ein ausgeglichenes Zahlungsprofil während der Laufzeit des MFR ermöglichen.

6. Die Prognosekapazität muss ausgebaut werden. Zusätzlich zu den verschiedenen bereits bereitgestellten Analysen (10) wird die Kommission ihre mittel- und langfristigen Prognosen weiter verbessern, um zu erwartende Probleme nach Möglichkeit bereits zu einem frühen Zeitpunkt ermitteln zu können. Insbesondere wird sie die beiden Teile der Haushaltsbehörde informieren, sobald sie die Ausführung der Programme 2014-2020 betreffende Entwicklungen feststellt, die eine Gefahr für ein ausgeglichenes Zahlungsprofil darstellen.

1. HINTERGRUND

Die Kommission sieht sich seit 2011 ungeachtet der vollständigen Ausschöpfung der Obergrenzen bei den Mitteln für Zahlungen in den Jahren 2013 und 2014 und der Inanspruchnahme des Spielraums für unvorhergesehene Ausgaben im Jahr 2014 einer immer stärkeren Zunahme der zum Jahresende noch offenen Auszahlungsanträge gegenüber. Während praktisch alle in den jährlichen Haushaltsplänen bewilligten Mittel für Zahlungen aufgebraucht wurden, nahm der zum Jahresende bestehende Rückstand offener Auszahlungsanträge für die Kohäsionspolitik (Teilrubrik 1b) und die spezifischen Programme in anderen Rubriken (z. B. Rubrik 4 „Europa in der Welt“) stetig zu.

Die Kommission ist der Forderung des Parlaments und des Rates nach einer ganzjährigen Überwachung der Situation nachgekommen, und in den letzten Jahren fanden interinstitutionelle Ad-hoc-Zusammenkünfte statt, um sich über die Einschätzung des Sachstands auszutauschen. Seit 2011 musste die Kommission Entwürfe von Berichtigungshaushaltsplänen (EBH) vorlegen, deren Ziel darin bestand, das Niveau der Mittel für Zahlungen beträchtlich anzuheben, um Engpässen vorzubeugen. Weil zunächst weniger Mittel für Zahlungen bewilligt wurden, kam es zu wiederholten EBH, die das Beschlussfassungsverfahren über den Entwurf des Haushaltsplans, der Hauptgegenstand der Konzertierung sein sollte, komplizierter gestalteten. Die Berichtigungshaushaltspläne wurden zu einem späten Zeitpunkt erlassen, was die Steuerung des Zahlungsprozesses weiter erschwerte.

Das nachstehende Diagramm veranschaulicht vor dem Hintergrund stetig zunehmender Mittel für Verpflichtungen die immer angespanntere Situation bei den jährlichen Zahlungshaushalten und Obergrenzen und die allmähliche Verringerung des Abstands zwischen der Obergrenze der Mittel für Zahlungen und den bewilligen Mitteln, eine Entwicklung, die 2014 darin gipfelte, dass der Spielraum für unvorhergesehene Ausgaben in Anspruch genommen werden musste.

Im Dezember 2014 vereinbarten das Europäische Parlament und der Rat im Rahmen der Einigung über die Haushaltspläne 2014 und 2015 folgende gemeinsame Erklärung:

Gerade im Hinblick auf die Kohäsionspolitik sind sich die Organe einig über das Ziel, im Rahmen des laufenden MFR die Höhe der unbezahlten Rechnungen zu verringern, so dass sie sich am Jahresende auf ihrem strukturellen Niveau befinden. Um dieses Ziel zu erreichen, — stimmt die Kommission zu, zusammen mit den gemeinsamen Schlussfolgerungen zum Haushaltsplan 2015 die aktuellste Prognose über die Höhe der unbezahlten Rechnungen bis Ende 2014 vorzulegen; die Kommission wird im März 2015, wenn ein Gesamtbild von der Höhe der unbezahlten Rechnungen am Ende des Jahres 2014 für die Hauptpolitikbereiche vorliegt, diese Zahlen aktualisieren und Alternativszenarien vorschlagen; — werden sich die drei Organe auf dieser Grundlage bemühen, eine Einigung über einen Höchstbetrag der am Jahresende aufgelaufenen unbezahlten Rechnungen zu erzielen, der als tragbar angesehen werden kann; — verpflichten sich die drei Organe, auf dieser Grundlage und unter Berücksichtigung der MFR-Verordnung, der vereinbarten Mittelausstattungen der Programme sowie aller anderen rechtsverbindlichen Vereinbarungen, ab 2015 einen Plan zur Verringerung der Höhe der unbezahlten Rechnungen — entsprechend der Umsetzung der Programme des Zeitraums 2007-2013 — auf die gemeinsam vereinbarte Höhe zum Zeitpunkt der Halbzeitüberprüfung des laufenden mehrjährigen Finanzrahmens umzusetzen. Die drei Organe werden sich rechtzeitig vor der Vorlage des Entwurfs des Haushaltsplans 2016 über einen solchen Plan einigen. Angesichts des außerordentlich hohen Niveaus an unbezahlten Rechnungen kommen die drei Organe überein, alle Möglichkeiten zur Senkung der Höhe der betreffenden Rechnungen zu prüfen. — Jedes Jahr legt die Kommission zusammen mit ihrem Entwurf des Haushaltsplans ein Dokument zur Bewertung des Niveaus unbezahlter Rechnungen vor und erläutert, wie und um welchen Betrag dieses Niveau laut Entwurf des Haushaltsplans gesenkt werden kann. In diesem jährlichen Bericht werden eine Bilanz über die bisher erzielten Fortschritte gezogen und Anpassungen an den Plan im Einklang mit den aktualisierten Zahlen vorgeschlagen.

Als unmittelbare Reaktion auf die gemeinsame Erklärung legte die Kommission am 15. Dezember 2014 eine aktualisierte Prognose über die Höhe der offenen Auszahlungsanträge bis Ende 2014 vor, die in Anhang 1 wiedergegeben ist.

Das vorliegende Dokument bietet einen Überblick über den Stand des Haushaltsvollzugs zum Ende des Jahres 2014 unter besonderer Berücksichtigung des Rückstands bei den kohäsionspolitischen Programmen 2007-2013, und zwar im Hinblick darauf, diesen bis zur Halbzeitüberprüfung im Jahr 2016 auf eine vereinbarte Höhe zu senken. Das Dokument behandelt auch die Entwicklung des Rückstands bei den anderen Rubriken, auch wenn das Problem des Rückstands, in absoluten Zahlen gesehen, hier weitaus weniger akut ist als in Teilrubrik 1b: Der Rückstand offener Auszahlungsanträge bei den anderen Rubriken belief sich Ende 2014 auf rund 1,8 Mrd. EUR.

2. SACHSTAND ENDE 2014

2.1. Haushaltsvollzug zum Ende des Jahres 2014

Ende des Jahres 2014 belief sich der Betrag der ausgeführten Mittel für Zahlungen (vor Mittelübertragung) auf 134,6 Mrd. EUR (99 % der endgültigen Mittel des Haushaltsjahres 2014). Die Nichtausschöpfung von Mitteln für Zahlungen (nach Mittelübertragung) war so gering wie nie: Sie belief sich auf 32 Mio. EUR gegenüber 107 Mio. EUR im Jahr 2013 und 66 Mio. EUR im Jahr 2012. Eine so hohe Ausführungsrate trotz der späten Annahme des Entwurfs des Berichtigungshaushaltsplans 3/2014 ist eine Bestätigung für die angespannte Situation bei den Mitteln für Zahlungen, insbesondere im Hinblick auf den Abschluss der Programme 2007-2013. In vielen Fällen wurden die entsprechenden Haushaltslinien auch mit Mitteln aufgestockt, die ursprünglich für die Zahlung der Vorschüsse für die neu angenommenen Programme 2014-2020 vorgesehen waren.

Während des Jahres 2014 wurden die Mittel für Zahlungen für die Kohäsionsprogramme 2007-2013 um 4,6 Mrd. EUR aufgestockt. Davon entfielen 2,5 Mrd. EUR auf den Entwurf des Berichtigungshaushaltsplans 3/2014, 0,6 Mrd. EUR auf die Mittelübertragung zum Jahresende (11) und 1,5 Mrd. EUR auf interne Übertragungen aus den Programmen 2014-2020. Diese Mittelerhöhungen trugen dazu bei, dass sich der Rückstand bei den Kohäsionsprogrammen 2007-2013 zum Jahresende 2014 stabilisierte.

Ein hoher Betrag nicht verwendeter Mittel für Verpflichtungen wurde auf 2015 übertragen bzw. umverteilt, nicht nur zugunsten der Kohäsionspolitik, sondern auch zugunsten der Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum (Rubrik 2) und der Migrations-und Sicherheitsfonds (Rubrik 3). Infolgedessen ging der Betrag der noch abzuwickelnden Mittelbindungen (RAL) auf 189 Mrd. EUR zum Jahresende 2014 zurück, was gegenüber dem RAL zum Jahresende 2013 einen Rückgang um 32 Mrd. EUR darstellte. Diese Abnahme des RAL ist jedoch in gewisser Weise künstlich, da sie hauptsächlich aus der Nichtinanspruchnahme von Mitteln für Verpflichtungen für die Programme 2014-2020 resultiert, die auf 2015 und spätere Jahre übertragen und umverteilt wurden, so dass sich ein diesbezüglicher RAL erst später bemerkbar machen wird. Wären alle Mittel für die neuen Programme 2014 gebunden worden, hätte sich der RAL nur wenig von dem des Jahres 2013 unterschieden (224 Mrd. EUR).

Das nachstehende Diagramm veranschaulicht die Entwicklung des RAL über den Zeitraum 2007-2014 und die Prognose für die Höhe des RAL zum Ende des Jahres 2015, sowohl für den Haushalt insgesamt als auch für die unter die geteilte Verwaltung fallenden Programme der Rubriken 1b, 2 und 3 und die anderen Programme/Rubriken. Wie aus dem Diagramm hervorgeht, wird die Gesamthöhe des RAL zum Jahresende 2015 voraussichtlich auf ein Niveau zurückgehen, das dem zum Jahresende 2013 vergleichbar ist. Das Diagramm zeigt aber auch den Unterschied zwischen den unter die geteilte Verwaltung fallenden Programmen der Rubriken 1b, 2 und 3, für die der RAL zum Jahresende 2015 im Vergleich zum Jahr 2013 zurückgehen dürfte, und den anderen Programmen/Rubriken, für die der RAL zum Jahresende 2015 steigen dürfte.

2.2. 2014 getroffene entschärfende Maßnahmen

Am 28. Mai 2014 legte die Kommission ihren Entwurf des Berichtigungshaushaltsplans 3/2014 vor, in dem sie für 2014 zusätzliche Mittel für Zahlungen beantragte. Nach einem langwierigen Annahmeverfahren wurde der EBH 3/2014 schließlich am 17. Dezember 2014 genehmigt. In Erwartung des Erlasses des Berichtigungshaushaltsplans führte die Kommission im Laufe des Jahres 2014 eine Reihe von entschärfenden Maßnahmen ein, um innerhalb eines außergewöhnlich engen Haushaltsrahmens die aus Mittelbindungen der Vergangenheit stammenden rechtlichen Verpflichtungen erfüllen und gleichzeitig die neue Generation von Programmen einleiten zu können.

Um die vereinbarten politischen Maßnahmen mit den im Haushaltsplan bewilligten Mitteln umsetzen zu können, verfolgte die Kommission den Ansatz einer aktiven Haushaltsführung unter Berücksichtigung von drei grundlegenden Prinzipien:

— Minimierung der finanziellen Auswirkungen von Verzugszinsen und potenziellen Verbindlichkeiten für den EU-Haushalt;

— größtmögliche Umsetzung der Programme;

— Minimierung der möglicherweise negativen Auswirkungen von Beschlüssen auf Dritte und die Gesamtwirtschaft.

Entsprechend umfassten die Maßnahmen zur Sicherstellung einer aktiven Bewirtschaftung der knappen Mittel für Zahlungen Folgendes: proaktive Wiedereinziehung zu Unrecht gezahlter Beträge, Begrenzung der auf Treuhandkonten ruhenden ungenutzten Beträge, Senkung der Vorschusssätze, größtmögliche Ausschöpfung der höchstzulässigen Zahlungsfristen, Verschiebung von Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen/Ausschreibungen und der entsprechenden Auftragsvergabe.

Diese entschärfenden Maßnahmen trugen dazu bei, dass die Kommission ihren Status als erstklassiger Investor und ihren Ruf als zuverlässiger und sicherer Partner bewahren konnte. Es gelang der Kommission, die negativen Auswirkungen des Mangels an Mitteln für Zahlungen so weit wie möglich zu minimieren, z. B. in Form einer Begrenzung der Höhe der Verzugszinsen. Trotz eines fast fünffachen Anstiegs im Vergleich zu 2013 ist der Betrag der zum Ende des Jahres 2014 gezahlten Zinsen noch immer gering (3 Mio. EUR). Der relativ höhere Anstieg bei Teilrubrik 1a (Wettbewerbsfähigkeit für Wachstum und Arbeitsplätze) und Rubrik 4 (Europa in der Welt), wie er aus der nachstehenden Tabelle hervorgeht, veranschaulicht den Druck auf die Mittel für Zahlungen.

Verzugszinsen (in EUR)

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Teilrubrik 1a 294 855 157 950 173 748 329 615 137 906 243 748 1 047 488 Teilrubrik1b 1 440 5 324 6 220 11 255 31 726 71 620 103 960 Rubrik 2 27 819 1 807 9 576 15 713 61 879 30 991 61 985 Rubrik 3 13 417 59 852 48 673 50 397 29 375 13 060 7 252 Rubrik 4 250 204 178 468 257 818 1 266 425 335 820 247 786 1 797 825 Rubrik 5 43 915 442 678 237 367 60 825 142 254 46 187 8 614 Insgesamt 631 651 846 079 733 403 1 734 230 738 960 653 392 3 027 124

Die Verzugszinsen im Bereich der Kohäsionspolitik (Teilrubrik 1b) sind nicht signifikant, da der größte Teil dieser Rubrik unter die geteilte Verwaltung fällt und im Rahmen der geteilten Verwaltung keine Verzugszinsen anfallen. Unter dem Aspekt der Glaubwürdigkeit ist die Nichteinhaltung der in den Rechtsvorschriften festgelegten Fristen für die unter die geteilte Verwaltung fallenden Politikbereiche jedoch in höchstem Maße bedenklich.

3. TERMINOLOGIE

In diesem Abschnitt wird eine Reihe von Begriffen definiert, die in diesem Dokument verwendet werden.

3.1. Projektzyklus

Bevor sie ein operationelles Programm oder ein Projekt genehmigt, reserviert die Kommission die Mittel dadurch, dass sie bei einer Haushaltslinie eine Mittelbindung über einen bestimmten Betrag vornimmt. Durch diesen Vorgang wird ein Teil der bewilligten Mittel für Verpflichtungen aufgebraucht.

Sehr oft führt die Unterschrift unter den Projektvertrag oder die Genehmigung eines operationellen Programms zur Leistung einer gewissen Vorschusszahlung, durch die der Begünstigte in die Lage versetzt wird, mit dem Projekt zu beginnen, ohne einen Kredit aufnehmen zu müssen. Bei Erreichen festgelegter Zwischenziele ist der Begünstigte berechtigt, Zwischenzahlungsanträge zu stellen und sich die im Zusammenhang mit dem Programm entstandenen Ausgaben erstatten zu lassen.

Bei wichtigen Programmen, z. B. im Bereich der Forschung (Horizont 2020), der Strukturfonds, des Europäischen Fischereifonds und der Entwicklung des ländlichen Raums, führen Anträge auf Zwischenzahlung, sobald ein gewisser Durchführungsstand erreicht ist, nicht mehr zu Zahlungen, da sie durch die Vorschüsse gedeckt sind. Außerdem wird ein Prozentsatz der insgesamt für das Projekt oder das Programm bereitgestellten Mittel erst bei Abschluss gezahlt, wenn sich die Kommission davon überzeugt hat, dass alle Arbeiten im Einklang mit der ursprünglichen Vereinbarung ausgeführt wurden. Ist dies nicht der Fall, werden die Mittelbindungen zum Teil aufgehoben. In gewissen Fällen kann die Kommission auch Einziehungsanordnungen ausstellen, um ungerechtfertigte Zahlungen wiedereinzuziehen.

3.2. Noch abzuwickelnde Mittelbindungen (RAL)

Noch abzuwickelnde Mittelbindungen werden in der Regel als „RAL“ bezeichnet, nach dem französischen Akronym für „Reste à Liquider“. Man versteht darunter den Teil einer Mittelbindung, der nicht irgendwann durch Leistung einer Zahlung realisiert wurde. Bei mehrjährigen Projekten erfolgt die Mittelbindung zu Beginn des Projekts bei gleichzeitiger Zahlung begrenzter Vorschüsse, während in einer späteren Phase, wenn das Projekt durchgeführt wird, Zwischenzahlungen geleistet werden und bei Abschluss des Projekts die Schlusszahlung erfolgt.

Ein großer Teil des EU-Haushalts betrifft Investitionen, deren Durchführung sich über mehrere Jahre erstreckt. Je nach der Differenz zwischen den im Jahreshaushalt bewilligten Mitteln für Verpflichtungen und Mitteln für Zahlungen verändert sich der Gesamtbetrag des RAL. Dagegen bestimmen die Geschwindigkeit, mit der das Volumen der Mittelbindungen zunimmt, und das Tempo der Programmdurchführung die normale Entwicklung des RAL. Der RAL steigt jedoch unabhängig vom Durchführungstempo weiter an, wenn nicht genügend Mittel für Zahlungen veranschlagt werden. In diesem letztgenannten Fall erhöht sich das Niveau der zum Jahresende noch offenen Auszahlungsanträge.

Das Verhältnis zwischen dem RAL und den Mittelbindungen eines Jahres ist ein guter Indikator, um die Höhe des RAL bei spezifischen Programmen mit der Mittelausstattung dieser Programme zu vergleichen. So ist z. B. bei einjährigen Programmen und Aktionen, wie z. B. Erasmus oder humanitäre Hilfe, das Verhältnis zwischen RAL und Mittelbindungen niedriger als eins, was bedeutet, dass die meisten Mittelbindungen innerhalb eines Jahres gezahlt werden. Bei den Kohäsionsprogrammen beträgt das Verhältnis zwischen RAL und Mittelbindungen dagegen typischerweise 2½ oder 3, worin sich die Auswirkungen der in den Rechtsakten verankerten Vorschriften über die automatische Aufhebung von Mittelbindungen (die sogenannte „N+2“- und „N+3“-Regel, siehe Abschnitt 4.1) widerspiegeln. Bestimmte Programme im Rahmen der Rubrik 4 verfügen aufgrund des komplexen Verhandlungszyklus im Zusammenhang mit der Durchführung über eine höhere Verhältniszahl. Die Kommission berücksichtigt diese Indikatoren bei den von ihr beantragten Mitteln für Zahlungen.

3.3. Liquiditätsengpässe vs. Mangel an Mitteln für Zahlungen

Die Liquidität der Kommission ist zum größten Teil von den Beträgen abhängig, die gemäß den Eigenmittelvorschriften auf monatlicher Grundlage bei den Mitgliedstaaten abgerufen werden. Die Kommission darf keine Kredite aufnehmen, um einen Mangel an liquiden Mitteln zu überbrücken. Liquiditätsengpässe können zu vorübergehenden Verzögerungen bei den Zahlungen an die Empfänger von EU-Mitteln führen, obwohl im Haushaltsplan für das betreffende Haushaltsjahr genügend Mittel für Zahlungen bewilligt wurden. Wenn dies geschieht, dann in der Regel zu Beginn des Jahres, weil die Summe der zum Ende des Vorjahres noch offenen Auszahlungsanträge und der in den ersten Monate des laufenden Jahres (z. B. für den Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft) zu zahlenden Auszahlungsanträge den monatlichen Zufluss der der Kommission zur Verfügung gestellten Eigenmittel überschreitet. Mit dem Abbau des Zahlungsrückstands aus dem Vorjahr und dem weiteren monatlichen Mittelzufluss im Laufe des Jahres verliert der Liquiditätsengpass in den folgenden Monaten des Jahres an Bedeutung.

Die Zahlungsengpässe zu Beginn des Jahres werden durch den Mangel an Mitteln für Zahlungen verschärft, da die monatlichen Mittelabrufe auf den Einnahmen basieren, die im bewilligten Haushaltsplan vorgesehen sind, wie er sich vor dem Erlass von Berichtigungshaushaltsplänen zur Erhöhung des Niveaus der Mittel für Zahlungen, der in der Regel gegen Ende des Jahres erfolgt, darstellt.

Je nach dem genauen Zeitpunkt des Erlasses (d. h. vor oder nach dem 16. November des betreffenden Jahres) kann der entsprechende zusätzliche Abruf von Eigenmitteln, mit denen die in die zum Jahresende erlassenen Berichtigungshaushaltspläne eingestellten zusätzlichen Mittel für Zahlungen gedeckt werden sollen, dazu führen, dass die Kassenmittel erst zu Beginn des nächsten Haushaltsjahres verfügbar sind, was die Ausführung der Berichtigungshaushaltspläne im gleichen Jahr erschweren kann.

3.4. Rückstand offener Auszahlungsanträge zum Jahresende

Zum Ende eines jeden Jahres gibt es einen Rückstand offener Auszahlungsanträge, d. h. Forderungen, die von den Empfängern von EU-Mitteln geltend gemacht wurden und innerhalb einer festgesetzten Frist (in der Regel weniger als zwei Monate) beglichen werden müssen, aber noch nicht beglichen wurden (12). Dies ist einem der nachstehenden drei Gründe zuzuschreiben:

a) Andauernde Unterbrechungen/Aussetzungen: Die Zahlungen wurden für bestimmte Begünstigte/Programme unterbrochen. Zahlungsunterbrechungen sind in der Regel kurzfristige förmliche Maßnahmen, mit denen die Kommission die Zahlung so lange aussetzt, bis die fehlenden Informationen vorgelegt oder das Verwaltungs- und Kontrollsystem überprüft wurde.

b) Zeitwahl: Die Auszahlungsanträge wurden nicht gezahlt, weil sie in den allerletzten Tagen des Jahres übermittelt wurden, so dass für die Bearbeitung vor Jahresende nicht mehr genügend Zeit blieb.

c) Fehlen von Mitteln: Die Auszahlungsanträge wurden nicht gezahlt, weil die bewilligten Mittel für Zahlungen bei der entsprechenden Haushaltslinie erschöpft waren.

Ein Teil des Rückstands gilt als „normal“ (Buchstaben a und b). Die Zunahme des „anormalen“ Rückstands offener Auszahlungsanträge, der größtenteils auf die Kohäsionspolitik entfällt, hängt mit dem Mangel an Mitteln für Zahlungen zusammen (Buchstabe c), wobei zu Beginn des Jahres auch die Liquiditätsengpässe eine Rolle spielen (siehe Abschnitt 3.3). In Abschnitt 4 wird der Fall der Kohäsionspolitik eingehender behandelt.

4. TEILRUBRIK 1B: ENTWICKLUNG DES RÜCKSTANDS UND AUSBLICK

Dieses Kapitel beschäftigt sich mit dem spezifischen Fall der Kohäsionspolitik (Teilrubrik 1b). Zunächst werden die Hauptmerkmale der Strukturfonds dargestellt und erklärt, wie spezielle Ereignisse der Vergangenheit oder im Zusammenhang mit den Rechtsvorschriften die gegenwärtige schwierige Situation geschaffen haben. Im Anschluss daran wird untersucht, wie ein „normaler“ Rückstand definiert werden könnte, und eine detaillierte Analyse der Situation zum Ende des Jahres 2014 vorgenommen.

4.1. Ausführung der Strukturfonds 2007-2013

Strukturfonds 2007-2013: Hauptmerkmale

Die aus der Teilrubrik 1b finanzierten Projekte gliedern sich nach operationellen Programmen. Diese operationellen Programme werden von den Mitgliedstaaten vorgeschlagen und von der Kommission zu Beginn des Programmplanungszeitraums für dessen gesamte Dauer ausgehandelt und angenommen. Jedes operationelle Programm wird im Wege der geteilten Verwaltung in Form einzelner Projekte durchgeführt. Dies bedeutet, dass die Mittel von den Mitgliedstaaten ausgeführt werden. Die Kommission beteiligt sich im Rahmen von Monitoringausschüssen, in denen sie eine beratende Rolle bei der Projektauswahl wahrnimmt und die Projektdurchführung anhand jährlicher Durchführungsberichte überwacht.

Die Programme werden aus dem EU-Haushalt kofinanziert. Dies bedeutet, dass die Kommission nicht die vollen Programmkosten trägt. Die Mitgliedstaaten müssen ihrerseits Mittel aufbringen, um einen Teil der Programme zu finanzieren.

Sobald ein Programm angenommen wurde, besteht für die Europäische Union eine rechtliche Verpflichtung für den gesamten Zeitraum. Die Kommission hat von 2007 bis 2013 jährlich jeweils vor Ende April auf der Grundlage der Finanzplanung des Programms und nicht der tatsächlichen Durchführung der Projekte des Programms die Mittel automatisch gebunden. Während die Zahlungen der EU niemals die zulasten des EU-Haushalts vorgenommenen Mittelbindungen überschreiten können, sind die Ausgaben von Beginn des Zeitraums an (d. h. sogar vor der Annahme des Programms) bis zum Ende des Förderzeitraums förderfähig.

Nach der Genehmigung des Programms zahlt die Kommission Vorschüsse. Diese Zahlungen erfolgen automatisch an den Mitgliedstaat und stehen diesem bis zu ihrer Abrechnung bei Programmabschuss zur Verfügung.

Im Zuge der Durchführung der verschiedenen Projekte reichen die Mitgliedstaaten über ihre Bescheinigungsbehörde Anträge auf Zwischenzahlungen ein. Die Kommission leistet die beantragten Zwischenzahlungen auf der Grundlage des geltenden Kofinanzierungssatzes, sofern keine Unterbrechung oder Aussetzung beschlossen wird.

Dieser Mechanismus funktioniert so lange, wie der Gesamtbetrag der von der Kommission gezahlten Vorschüsse und der von den Mitgliedstaaten für die Programme eingereichten Anträge auf Zwischenzahlung weniger als 95 % der Finanzausstattung der Programme beträgt. Sobald dieser Schwellenwert erreicht ist, kann der Mitgliedstaat zwar weiterhin seine Auszahlungsanträge einreichen, diese werden jedoch dazu herangezogen, etwaige noch offene Vorschüsse abzurechnen. Der Restbetrag wird bei Programmabschluss gezahlt. Die Mitgliedstaaten müssen die förderfähigen Ausgaben bis zur Höhe der zu Beginn des Zeitraums erhaltenen Vorschüsse und des für den Programmabschluss einbehaltenen Betrags (5 % der Gesamtzuweisung) nachweisen.

Nach Ende des Förderzeitraums ist ein Zeitraum von 15 Monaten für die Erstellung der Abschlussdokumente und ihre Übermittlung an die Kommission und die Beantragung der Abschlusszahlung vorgesehen. Bevor die Abschlusszahlung geleistet werden kann, überprüft die Kommission das Abschlusspaket (d. h. die Abschlusserklärung, den abschließenden Durchführungsbericht und den Restzahlungsantrag). Da diese Dokumente bis zum 31. März 2017 erwartet werden, ergeht die Entscheidung über den Abschluss (und die damit verbundenen Abschlusszahlungen) zwischen 2017 und 2019.

Je nach dem Ausgang dieses Verfahrens werden die für den Abschluss einbehaltenen 5 % dazu verwendet, die Zahlungen für die noch offenen Auszahlungsanträge zu leisten. Es kann aber auch vorkommen, dass die Kommission bei Abschluss nicht den vollen Betrag zahlt. Die Mittelbindung, die dem nicht gezahlten Betrag entspricht, wird in diesem Fall aufgehoben. Sind die Korrekturen höher als 5 %, zieht die Kommission den zu Unrecht gezahlten Betrag wieder ein.

Die N+2-/N+3-Regel

Die N+2-/N+3-Regel wurde erstmals für den Programmplanungszeitraum 2000-2006 eingeführt. Die Regel besagt, dass eine im Jahr N vorgenommene Mittelbindung bis zum 31. Dezember des Jahres N+2 (N+2-Regel) durch Vorschüsse und Anträge auf Zwischenzahlung in gleicher Höhe gedeckt sein muss. So muss z. B. eine im Jahr 2012 vorgenommene Mittelbindung bis zum 31. Dezember 2014 vollständig durch Auszahlungsanträge gedeckt sein. Für den Betrag, der nicht gedeckt ist, wird die Mittelbindung aufgehoben, was bedeutet, dass die Mittel für den Mitgliedstaat verloren sind. In der gesamten Geschichte der Strukturfonds hat es bisher jedoch keine nennenswerten Aufhebungen von Mittelbindungen nach der N+2-/N+3-Regel gegeben.

Zweck der Regel ist es, die Finanzdisziplin bei der Verwaltung der EU-Mittel sicherzustellen. Da die Mittelbindungen automatisch vorgenommen werden, sobald ein Programm genehmigt wurde, verpflichtet die Regel die Mitgliedstaaten dazu, die Projekte dynamisch durchzuführen und Probleme am Ende des Zyklus zu vermeiden. Die Regel sorgt auch für ein ausgeglicheneres Zahlungsprofil, da die Mitgliedstaaten die Auszahlungsanträge in regelmäßigen Abständen einreichen müssen. Durch eine Lockerung der Regelung, vor allem in der Folge der Finanzkrise von 2008, kam es jedoch, wie im nächsten Kapitel erläutert wird, zu einer Abschwächung ihres Regulierungseffekts.

Diese Regel ist der eigentliche Grund für die Konzentration der Auszahlungsanträge am Jahresende: Die Mitgliedstaaten müssen ihre Auszahlungsanträge über ein spezielles IT-System bis zum 31. Dezember um Mittenacht übermitteln. Obwohl sie rechtlich dazu verpflichtet sind, ihre Anträge regelmäßig, über das ganze Jahr verteilt vorzulegen (13), machen viele von ihnen, wie die Erfahrung der Vergangenheit lehrt, erst in den letzten Wochen hohe Beträge geltend.

4.2. Profil der Auszahlungsanträge für den Programmplanungszeitraum 2007-2013

Haupttreiber des Zahlungszyklus

Am Anfang des Zeitraums werden hohe Vorschussbeträge gezahlt, woran sich im Zuge des Strukturaufbaus der Programme und des Beginns der Projektdurchführung einige Jahre lang relativ niedrige Zwischenzahlungen anschließen. Da die N+2-/N+3-Regelung ihre Wirkung frühestens am Ende des dritten Jahres des Programmplanungszeitraums zu entfalten beginnt, besteht zu Beginn des Finanzrahmens kein Druck zur Einreichung von Anträgen. Außerdem sind die zu Beginn des Programmplanungszeitraums vorgenommenen Mittelbindungen noch zu einem großen Teil durch die Vorschüsse gedeckt. Etwa zwei bis drei Jahre vor Ablauf des Programmplanungszeitraums beginnt das jährliche Volumen der Zwischenzahlungen zu steigen, da die Programme jetzt zur Auszahlungsreife gelangen und die Auszahlungsanträge ihren normalen Rhythmus erreichen. Ein Höhepunkt ist am Ende des Programmplanungszeitraums/Anfang des folgenden Programmplanungszeitraums zu beobachten, worauf es in den folgenden Jahren zu einem Rückgang auf nahezu null kommt, wenn die Programme die 95 %-Schwelle erreichen. Wie bereits ausgeführt, werden die Abschlusszahlungen ein bis drei Jahre nach Ende des Förderzeitraums geleistet.

Ausnahmeregelungen

Drei Entwicklungen in dem für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 geltenden Rechtsrahmen verstärkten den zyklischen Charakter der Zwischenzahlungen:

1. Übergang von der N+3- auf die N+2-Regel. Im Rahmen des bei der Aufstellung des MFR 2007-2013 geschlossenen Gesamtkompromisses wurden die neuen Mitgliedstaaten sowie Griechenland und Portugal für die Mittelbindungstranchen der Jahre 2007-2010 einer N+3-Regel und danach bis zum Ende des Programmplanungszeitraums einer N+2-Regel unterworfen. Dies bedeutet, dass diese Mitgliedstaaten zum Ende des Jahres 2013 zwei Mittelbindungstranchen abdecken mussten: die Tranche des Jahres 2010 und die Tranche des Jahres 2011. Natürlich haben die Mitgliedstaaten mit der Durchführung der Programme und der Einreichung ihrer Auszahlungsanträge nicht notwendigerweise bis zum Ablauf der bis zur Aufhebung der Mittelbindung eingeräumten Frist gewartet, so dass es 2013 nicht zu einer Verdoppelung der Auszahlungsanträge kam. Dennoch hat diese Regel durch die Anhäufung eines wachsenden Rückstands den Spitzenwert des Jahres 2013 mit seinem Ausstrahlungseffekt auf die folgenden Jahre deutlich verstärkt.

2. Die Mitgliedstaaten mussten ihre einschlägigen Kontrollsysteme einer Konformitätsprüfung unterziehen. Die Ergebnisse der Konformitätsprüfung mussten von der Kommission gebilligt werden. Anträge auf Zwischenzahlung konnten eingereicht werden, die Erstattung durch die Kommission erfolgte aber erst nach Genehmigung der Konformitätsbewertung. Obwohl die meisten Programme 2007 angenommen wurden, verzögerte sich die Einreichung der Anträge (oder zumindest ihre Erstattung durch die Kommission), so dass 2008 fast keine Zwischenzahlungen geleistet wurden.

3. Als Reaktion auf die Finanzkrise gab es laute Forderungen der Mitgliedstaaten, die Mittelbindungstranche für das Jahr 2007 von der N+2-/N+3-Regel auszunehmen. Dies wurde von der Kommission akzeptiert, doch anstatt die Frist bis zur Aufhebung der Mittelbindung für die Tranche des Jahres 2007 um ein Jahr zu verlängern, wurde die N+2-/N+3-Regel durch einen einstimmigen Beschluss des Rates, die Verpflichtung im Zusammenhang mit der Tranche des Jahres 2007 in sechs Sechsteln auf den gesamten Zeitraum zu verteilen, weiter aufgeweicht. Diese sogenannte „griechische Regel“ ermöglichte es, weniger Auszahlungsanträge zu Beginn des Zeitraums, dafür aber mehr Auszahlungsanträge zum Ende des Zeitraums einzureichen.

Außerdem wurde — ebenfalls als Reaktion auf die Krise — der Förderzeitraum für die Ausgaben im Zusammenhang mit den Programmen 2000-2006 von Ende 2008 auf 2009 verlängert (durch Änderung des Genehmigungsbeschlusses der Kommission für das Programm), weshalb sich die Mitgliedstaaten weiterhin auf die Durchführung der Programme 2000-2006 konzentrierten. Dies hatte zur Folge, dass sich die Durchführung der Programme 2007-2013 und die damit verbundene Einreichung der Anträge auf Zwischenzahlung für den Zeitraum 2007-2013 verzögerte.

Vergleich der Programme 2000-2006 mit den Programmen 2007-2013

Während am Ende des vierten Jahres des Programmplanungszeitraums 2007-2013 von der N+3- zur N+2-Regel übergegangen wurde, gab es während des Programmplanungszeitraums 2000-2006 nur eine N+2-Regel, auch wenn 2004 wegen des Beitritts von zehn neuen Mitgliedstaaten einige Anpassungen vorgenommen wurden.

In dem nachstehenden Diagramm werden die kumulierten Zwischenzahlungen für den Zeitraum 2000-2006, die in den Jahren 2001-2007 geleistet wurden, ausgedrückt als Prozentsatz der Gesamtdotierung, mit den kumulierten Zwischenzahlungen für die Programme 2007-2013, die von 2008 bis 2014 geleistet wurden, ebenfalls ausgedrückt als Prozentsatz der Gesamtdotierung, verglichen.

Diagramm 1: Jahresrhythmus der kumulativen Zwischenzahlungen (mit einem zeitlichen Abstand von einem Jahr): Zeitraum 2000-2006 (EU-15) vs. Zeitraum 2007-2013 (% der Gesamtdotierung ohne Vorschüsse)

Wie aus dem Diagramm hervorgeht, blieben die kumulativen Zahlungen für die Programme 2007-2013 durchweg hinter dem Wert für den Zeitraum 2000-2006 zurück, wenn auch mit aufholender Tendenz gegen Ende des Zeitraums. Dieses verzögerte Profil für die Programme 2007-2013 war die Folge der oben beschriebenen Faktorenkombination. Es erklärt die Nichtausschöpfung der Mittel für Zahlungen und der Obergrenze dieser Mittel zu Beginn des Zeitraums, da das Zahlungsprofil für die Programme 2000-2006 als Bezugswert für die Festlegung der Obergrenzen herangezogen worden war.

Mit Beginn des Aufholens der Auszahlungsanträge in einer späteren Phase wurden die Zahlungen durch die Höhe der bewilligten Mitteln für Zahlungen und/oder die Obergrenze der Mittel für Zahlungen stark eingeschränkt, was zur Bildung des Rückstands führte.

Entwicklung des Rückstands 2007-2014

Das folgende Diagramm (14) gibt einen Überblick über die Entwicklung des Rückstands für die Programme 2007-2013 über den Zeitraum 2007-2016.

Diagramm 2: Kohäsionspolitische Programme 2007-2013: Entwicklung der offenen Auszahlungsanträge zum Jahresende 2007-2016 (in Mrd. EUR)

Wie aus dem Diagramm hervorgeht, begann sich der Rückstand bei den Programmen 2007-2013 im Jahr 2011, als er einen Wert von 11 Mrd. EUR erreichte, zu erhöhen, wobei er 2014 mit 24,7 Mrd. EUR einen Höchststand verzeichnete. Wie weiter unten ausgeführt, gehen die Prognosen auch für Ende 2015 noch von einem hohen Rückstand aus, ehe dieser Ende 2016 wieder auf einen „normalen“ und tragbaren Wert absinken wird.

4.3. Bestandteile und Formen des Rückstands

Im Laufe des Jahres gehen bei der Kommission folgende Auszahlungsanträge für die Strukturfonds ein:

a) berechtigte Auszahlungsanträge, die im Laufe des Jahres durch Zahlungen gedeckt werden;

b) Auszahlungsanträge, die bereits durch die zu Beginn des Programmplanungszeitraums gezahlten Vorschüsse gedeckt sind und auf die folglich keine weiteren Zahlungen folgen;

c) Auszahlungsanträge, für die die Zahlung erst nach Programmabschluss erfolgen kann. Bei diesen Auszahlungsanträgen ist die Einigung zwischen der Kommission und dem Begünstigten über den Programmabschluss abzuwarten;

d) Auszahlungsanträge, für die keine Zahlung erfolgt, weil sie in den letzten Tagen des Jahres und damit zu spät übermittelt wurden, um noch vor Jahresende bearbeitet werden zu können;

e) Auszahlungsanträge, die Gegenstand einer für bestimmte Begünstigte geltenden Unterbrechung/Aussetzung sind. Aussetzungen oder Unterbrechungen sind in der Regel kurzfristige förmliche Maßnahmen, mit denen die Kommission die Zahlung so lange aussetzt, bis die fehlenden Informationen vorgelegt oder das Verwaltungs- und Kontrollsystem überprüft wurde;

f) Auszahlungsanträge, für die bis zum Jahresende keine Zahlung erfolgt, weil die bewilligten Mittel für Zahlungen bei der entsprechenden Haushaltslinie erschöpft waren.

Bei den letzten vier Kategorien (c bis f) handelt es sich um Auszahlungsanträge, die zum Jahresende noch offen sind, der Rückstand setzt sich aber aus Auszahlungsanträgen zusammen, die aus den Gründen d, e und f offen bleiben. Zum Jahresende noch offene Auszahlungsanträge werden bis zu einem gewissen Grad als „normal“ angesehen, nämlich dann, wenn sie auf die Gründe d und e zurückzuführen sind. Der „anormale“ Rückstand umfasst nur die offenen Auszahlungsanträge, die auf Grund f zurückzuführen sind.

Das nachstehende Diagramm veranschaulicht den Verlauf der Auszahlungsanträge für Teilrubrik 1b, von der Einreichung durch die Mitgliedstaaten über die Anerkennung als „zahlbare Anträge“ bis hin zur Bildung eines „normalen“ oder „anormalen“ Rückstands.

Konzentration der Auszahlungsanträge am Jahresende und Zahlungszeitpunkt

Es gibt eine sehr starke Konzentration der von den Mitgliedstaaten eingereichten Auszahlungsanträge auf den Monat Dezember, die für den Zeitraum 2011-2014 von 27 % bis 35 % des jährlichen Gesamtbetrags reicht. Die Kommission muss für jeden Auszahlungsantrag, der bei ihr eingeht, Kontrollen durchführen, ehe sie die Auszahlung veranlassen kann. Je mehr Anträge in den letzten Wochen des Jahres eingehen, umso größer ist die Gefahr, dass die Anträge vor Jahresende nicht erstattet werden können.

Daher fordert die Kommission die Mitgliedstaaten immer wieder auf, ihre Auszahlungsanträge regelmäßiger, über das ganze Jahre verteilt, einzureichen.

Das nachstehende Diagramm gibt einen Überblick über die monatliche Entwicklung der Beantragung von Zahlungen für die Programme 2007-2013 von 2011 bis 2014.

Diagramm 3a: Monatlicher Verlauf der kumulativen Einreichung von Anträgen auf Zwischenzahlung für den Zeitraum 2007-2013 (in % des Gesamtbetrags)

Wie das obige Diagramm zeigt, gibt es einen sich wiederholenden sehr starken Anstieg der Auszahlungsanträge zum Jahresende.

Diagramm 3b: Konzentration der Auszahlungsanträge auf die beiden letzten Monate des Jahres (im November und Dezember eingegangener Prozentsatz) von 2011 bis 2014

Aus den Diagrammen ist ersichtlich, dass wegen des zunehmenden Drucks der N+2-Regel immer mehr Anträge gegen Ende des Jahres eingingen. Mit der Abschaffung der N+3-Regel im Jahr 2013 fielen alle Mitgliedstaaten mit Ausnahme Rumäniens, der Slowakei und Kroatiens unter die N+2-Regel. Das Volumen der 2013 eingegangenen Auszahlungsanträge wurde dadurch erheblich beeinflusst. Die Höhe der Ansprüche, die zu spät geltend gemacht wurden, um noch im Laufe des Jahres befriedigt werden zu können, hängt von der Gesamthöhe der im Laufe des Jahres geltend gemachten Ansprüche und ihrer Verteilung im Jahresverlauf ab.

Auswirkungen von Unterbrechungen und Aussetzungen

Die Kommission bedient sich, wenn sie sich möglicher Mängel bewusst ist, einer Reihe präventiver Mechanismen zum Schutz des EU-Haushalts, ehe sie Zahlungen an die Mitgliedstaaten leistet. Diese dienen insbesondere zur Verbesserung der Kontrollsysteme in den Mitgliedstaaten und sorgen damit dafür, dass die Kommission später weniger Finanzkorrekturen vornehmen muss.

Daher sind einige Auszahlungsanträge nicht sofort zahlbar, da von der Kommission eine Unterbrechung oder Aussetzung beschlossen wurde, die so lange gilt, bis Verbesserungen an den Kontrollsystemen vorgenommen wurden. Auch wenn die meisten dieser Anträge letztlich nicht abgelehnt werden, kann die Zahlung nicht sofort erfolgen.

Nach der einschlägigen Verordnung (15) kann die Kommission

— die Zahlungsfrist für die Programme 2007-2013 für bis zu sechs Monate unterbrechen, wenn es Hinweise auf erhebliche Mängel in der Funktionsweise der Verwaltungs- und Kontrollsysteme des betreffenden Mitgliedstaats gibt oder wenn die Kommissionsdienststellen zusätzliche Überprüfungen vornehmen müssen, nachdem ihnen zur Kenntnis gelangt ist, dass Ausgaben in einer bescheinigten Ausgabenerklärung in Verbindung mit einer schwerwiegenden Unregelmäßigkeit stehen, die noch nicht bereinigt wurde.

— die Zwischenzahlungen an einen Mitgliedstaat für die Programme 2007-2013 ganz oder teilweise aussetzen, wenn es Hinweise dafür gibt, dass die Verwaltungs- und Kontrollsysteme für das Programm einen schwerwiegenden Mangel aufweisen und der Mitgliedsgliedstaat noch nicht die notwendigen Abhilfemaßnahmen getroffen hat, die Ausgaben in einer bescheinigten Ausgabenerklärung mit einer schwerwiegenden Unregelmäßigkeit in Zusammenhang stehen, die nicht behoben wurde, oder ein Mitgliedstaat in schwerwiegender Weise gegen seine Verwaltungs- und Kontrollverpflichtungen verstoßen hat. Werden die erforderlichen Maßnahmen von dem Mitgliedstaat nicht getroffen, kann die Kommission eine Finanzkorrektur verhängen.

Schätzung des „normalen“ Rückstands

Wie bereits ausgeführt, versteht man unter dem „normalen“ Rückstand die Summe der Auszahlungsanträge, für die eine Unterbrechung oder Aussetzung beschlossen wurde, und der Anträge, die zu spät eingehen, um noch im laufenden Jahr die Zahlung leisten zu können. Auszahlungsanträge, die während der letzten zehn Kalendertage des Jahres eingehen, können als zu spät eingehend gelten, da die Kommission über eine hinreichende Sicherheit dafür verfügen muss, dass sie die verfügbaren Haushaltsmittel in vollem Umfang ausführen kann. Bei einem Teil der Anträge, für die eine Unterbrechung oder Aussetzung beschlossen wurde, handelt es sich jedoch ebenfalls um Anträge, die zu spät eingegangen sind. Diese Anträge sollten nicht doppelt gezählt werden.

Dementsprechend wächst der „normale“ Rückstand mit der Gesamtzahl der Anträge, die im Laufe des Jahres eingehen, und ihrer relativen Konzentration während der letzten Tage des Jahres.

Das nachstehende Diagramm gibt einen Überblick über die eingegangenen Auszahlungsanträge, den Rückstand zum Jahresende und die Anträge, die zu spät eingegangen sind, um eine Zahlung oder Aussetzung vorzunehmen.

Diagramm 4: Teilrubrik 1b: Anträge, Rückstand, Aussetzungen 2010-2014

Für die letzten drei Jahre (2012-2014) kann der „normale“ Rückstand (d. h. während der letzten zehn Tage des Jahres eingegangene Anträge oder Anträge, für die eine Unterbrechung oder Aussetzung vorgenommen wurde, auch wenn sie vor den letzten zehn Tagen eingegangen sind) auf etwa die Hälfte des jeweils bis zum Jahresende entstandenen Gesamtrückstands veranschlagt werden. Die andere Hälfte hing mit dem Mangel an im Haushaltsplan bewilligten Mitteln für Zahlungen zusammen, was einen Schneeballeffekt auslöste (16).

Mit dem erwarteten Rückgang der Auszahlungsanträge in den Jahren 2015 und 2016, der voraussichtlich geringeren Zahl von Unterbrechungen/Aussetzungen und dem Fehlen eines Drucks durch die N+2-Regel zum Ende des Jahres 2015 (17) dürfte auch der „normale“ Rückstand deutlich zurückgehen.

4.4. Ausblick auf die Zahlungen/Auszahlungsanträge für 2007-2013 in den Jahren 2015 und 2016

Prognose für 2015 und 2016 auf der Grundlage der Vorausschätzungen der Mitgliedstaaten

Nach der für den Zeitraum 2007-2013 maßgeblichen Fondsverordnung (18) müssen die Mitgliedstaaten der Kommission bis zum 30. April des Jahres N Vorausschätzungen ihrer voraussichtlichen Zwischenzahlungsanträge für das Jahr N und das Jahr N+1 übermitteln. Während der letzten Jahre haben sich die Mitgliedstaaten darauf verständigt, diese Informationen im September des Jahres N zu aktualisieren, um das wachsende Niveau offener Auszahlungsanträge (Rückstand) und die beträchtliche Konzentration der Auszahlungsanträge auf die letzten Monate des Jahres genauer einzuschätzen.

Die neue Fondsverordnung für den Zeitraum 2014 2020 (19) schreibt jedoch vor, dass die Mitgliedstaaten ihre Vorausschätzungen der Zwischenzahlungsanträge für das Jahr N und das Jahr N+1 bis zum 31. Januar des Jahres N übermitteln müssen (wobei zum 31. Juli eine Aktualisierung vorzulegen ist). Auf Ersuchen der Kommission haben die Mitgliedstaaten diese neue Frist 2015 für ihre Programme 2007-2013 auf freiwilliger Basis angewandt, was im Dezember 2014 bestätigt wurde. Nach den Daten, die die Kommission zum 3. März 2015 erhalten hat, gehen die Mitgliedstaaten derzeit davon aus, dass sie 2015 Auszahlungsanträge in Höhe von rund 48 Mrd. EUR (sowohl zahlbare als auch nicht zahlbare Anträge) und 2016 Auszahlungsanträge in Höhe von rund 18 Mrd. EUR einreichen werden (20).

Wie weiter oben ausgeführt, führen nicht alle Auszahlungsanträge unmittelbar zu Zahlungen, da bei den Zahlungen die in Artikel 79 der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 (21) festgelegte „Obergrenze von 95 %“ zu berücksichtigen ist. Da immer mehr Programme die „Obergrenze von 95 %“ erreichen, wird diese Korrektur 2015 und in späteren Jahren erheblich an Bedeutung gewinnen. Folglich sind die tatsächlichen Zahlen der erwarteten zahlbaren Anträge niedriger als die Vorausschätzungen der Mitgliedstaaten, weil die über die Obergrenze von 95 % hinausgehenden Anträge erst bei Programmabschluss berücksichtigt werden. Auf der Grundlage dieser gedeckelten Vorausschätzungen geht die Kommission davon aus, dass sie 2015 Auszahlungsanträge im Wert von rund 35 Mrd. erhalten wird. Der entsprechende Wert für 2016 wird derzeit mit rund 3 Mrd. EUR veranschlagt. Der Betrag für 2016 wird sich genauer bestimmen lassen (und möglicherweise leicht höher ausfallen) sobald die Mitgliedstaaten die fehlenden Daten übermittelt oder die Daten für einige operationelle Programme revidiert haben.

In Anhang 2 finden sich nähere Angaben zu den Vorausschätzungen der Mitgliedstaaten für die Auszahlungsanträge, die sie 2015 und 2016 für die Kohäsionsprogramme 2007-2013 einreichen werden.

Prognose der Kommission auf der Grundlage der Ausführung

Ende 2014 belief sich der Gesamtbetrag der geleisteten Vorschüsse und Zwischenzahlungen auf 266,1 Mrd. EUR. Die Gesamtdotierung für die Programme der Kohäsionspolitik 2007-2013 beträgt 347,3 Mrd. EUR. Berücksichtigt man die bereits aufgehobenen Mittelbindungen und das Risiko der Aufhebung von Mittelbindungen aufgrund der Durchführung der N+2-/N+3-Regel Ende 2014, wofür die Bestätigung noch aussteht (ein maximaler Gesamtbetrag von rund 0,9 Mrd. EUR seit Beginn des Zeitraums), so beläuft sich der noch zu zahlende Betrag maximal auf etwa 80,3 Mrd. EUR. 5 % der Beträge der einzelnen Programme werden jedoch erst bei Abschluss fällig (17,3 Mrd. EUR).

Folglich beläuft sich die erwartete Höhe der noch im Jahr 2015 oder in den Folgejahren zu leistenden Zwischenzahlungen auf etwa 63 Mrd. EUR oder 18 % der Gesamtdotierung, was den Rückstand zum Ende des Jahres 2014 (24,7 Mrd. EUR) mit einschließt. Der Höchstbetrag neuer zahlbarer Auszahlungsanträge, die 2015 oder in den Folgejahren vor Abschluss eingehen werden, beträgt 38,3 Mrd. EUR. Wenn 2015 Auszahlungsanträge über einen Betrag von bis zu 35 Mrd. EUR eingehen, werden die Anträge über den restlichen Betrag von bis zu 3,5 Mrd. EUR 2016 eingehen.

Prognostizierter Rückstand zum Jahresende 2015 auf der Grundlage der berichtigten Vorausschätzungen der Mitgliedstaaten

Die im Haushaltsplan 2015 bewilligten Mittel für Zahlungen belaufen sich auf 39,5 Mrd. EUR. Dieser Betrag deckt sowohl den Rückstand aus der Zeit vor 2015 (24,7 Mrd. EUR) als auch die neuen Anträge (geschätzt auf 35 Mrd. EUR). Folglich würde sich der Ende 2015 zu erwartende Rückstand auf 20 Mrd. EUR belaufen, wovon wenigstens ungefähr die Hälfte oder ein Betrag von etwa 10 Mrd. EUR als anormaler Rückstand bestehen bliebe.

In Mrd. EUR Rückstand Ende 2014 (berichtigt) Vorausschätzungen der Mitgliedstaaten für Anträge des Jahres 2015, korrigiert um die Obergrenze von 95 % Im Haushaltsplan 2015 bewilligte Mittel für Zahlungen Für Ende 2015 prognostizierter Rückstand 24,7 ~35 39,5 ~20

4.5. Für 2016 erwartete Auszahlungsanträge

Wie oben ausgeführt, wird sich der Rückstand Ende 2015 voraussichtlich auf ca. 20 Mrd. EUR belaufen, vorausgesetzt, die Vorausschätzungen der Mitgliedstaaten erweisen sich als korrekt. Darüber hinaus werden bis zum Abschluss der Programme noch weitere zahlbare Anträge in Höhe von bis zu 3,5 Mrd. EUR erwartet. Angesichts dieser relativ geringen Höhe von Auszahlungsanträgen und der Tatsache, dass es keinen Druck durch die N+2-Regel mehr geben wird, ist nicht davon auszugehen, dass ein großer Betrag zu spät beantragt werden wird, um noch im Jahr 2016 gezahlt werden zu können.

Die Kommission wird im Entwurf des Haushaltsplans 2016 eine Feinabstimmung ihrer Anträge unter Berücksichtigung des zum Ende des Jahres 2016 erwarteten „normalen“ Rückstands vornehmen. Dieser „normale“ Rückstand — der die sehr spät eingereichten Auszahlungsanträge und die fortbestehenden Unterbrechungen/Aussetzungen umfasst — dürfte jedoch im Vergleich zu den Vorjahren sehr niedrig ausfallen, da der Umfang der neuen Anträge, die 2016 eingehen werden, ebenfalls sehr niedrig sein wird und die Kommission davon ausgeht, dass die Mitgliedstaaten Mängel beheben und „saubere“ Anträge einreichen werden. Er könnte sich in einer Größenordnung von 2 Mrd. EUR bewegen. Für diesen „normalen“ Rückstand zum Jahresende 2016 wird daher im Haushaltsplan 2017 Vorsorge zu treffen sein. Der in den Haushaltsplan 2016 einzustellende Betrag würde sich damit auf rund 21,5 Mrd. EUR belaufen.

4.6. Zusammenfassung der für die Berechnung der Auszahlungsanträge und der Rückstände herangezogenen Daten

In der nachstehenden Übersicht werden die Daten zur Finanzausstattung des Programms, zur voraussichtlichen Verwendung der im Haushaltsplan 2015 verfügbaren Mittel und zu den für 2016 maximal erwarteten Auszahlungsanträgen zusammengefasst.

Ausstehende Zwischenzahlungen 2015-2017 (Mrd. EUR)

Finanzausstattung des Programms (1) 347,3 — davon bis Ende 2014 geleistete Vorschuss- und Zwischenzahlungen (2) 266,1 — davon für den Abschluss vorbehaltener Betrag (5 %) und aufgehobene Mittelbindungen (3) 18,2 Höchstbetrag fälliger Zwischenzahlungen (2015-2017) (4)=(1)-(2)-(3) ~63,0 — davon Rückstand zum Jahresende 2014 (offene Auszahlungsanträge) (5) 24,7 — davon Höchstbetrag fälliger Zwischenzahlungen im Zeitraum 2015-2017 (6)=(4)-(5) 38,3





Haushaltsjahr 2015, Mrd. EUR

Im Haushaltsplan 2015 verfügbare Mittel (1) 39,5 — davon Rückstand zum Jahresende 2014 (2) 24,7 — davon Vorausschätzungen für 2015, korrigiert um die Obergrenze von 95 % (3) ~35 Erwarteter Rückstand zum Jahresende 2015 (4)=(1)-(2)-(3) ~20





Haushaltsjahr 2016, Mrd. EUR

Erwarteter Rückstand zum Jahresende 2015 (1) ~20 Für 2016 vor Abschluss maximal noch zu erwartende Auszahlungsanträge (2) ~3,5 Im Haushaltsplan 2016 für Auszahlungsanträge maximal vorzusehender Betrag (3)=(1)+(2) ~23,5

4.7. Zahlung bei Abschluss

Der Abschluss der Strukturfonds besitzt seine eigene Zahlungsdynamik. Jeder Mitgliedstaat reicht seine Abschlussdokumente für die einzelnen Programme bis spätestens 31. März 2017 ein. Die Kommission unterrichtet den Mitgliedstaat, sofern alle Informationen in dem ursprünglichen Abschlussdokument übermittelt wurden, binnen fünf Monaten nach Eingang der Abschlusserklärung über ihre Meinung zu deren Inhalt (22). Die Abschlusszahlungen erfolgen grundsätzlich erst nach 2016. Der für den Abschluss vorbehaltene Betrag (5 % der Gesamtzuweisung) beläuft sich auf insgesamt 17,3 Mrd. EUR, doch wird die Höhe der Zahlungen auch von der Qualität der Programmdurchführung während des Gesamtzeitraums abhängen. Etwaige im Zuge des Abschlusses im Bereich der Kohäsionspolitik vorgenommene Aufhebungen von Mittelbindungen können den Zahlungsbedarf verringern.

Als ungefährer Schätzwert mag dienen, dass der Prozentsatz der bei Abschluss aufgehobenen Mittelbindungen für den Zeitraum 2000-2006 beim Europäischen Sozialfonds (ESF) 2,6 % und beim Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) 0,9 % der Gesamtzuweisung betrug. Beim ESF gibt es jedoch noch einen RAL in Höhe von rund 0,5 Mrd. EUR im Zusammenhang mit problematischen Fällen, die Unregelmäßigkeiten aufwiesen, so dass sich der endgültige Prozentsatz der bei Abschluss aufgehobenen Mittelbindungen nach Schätzung der Kommission für diesen Fonds auf etwa 3 % belaufen wird. Die Kommission schließt nicht aus, dass die bei Abschluss aufgehobenen Mittelbindungen umfangreicher als in der Vergangenheit sein könnten, weshalb die vorgenannte Schätzung als vorsichtiger Anhaltswert dienen könnte.

Die Abschlussforderungen werden bei der Analyse des Abbaus des normalen Teils der Rückstände nicht berücksichtigt, da sie größtenteils in den Jahren 2017-2019 oder später beglichen werden und keinesfalls alle zu Zahlungen führen werden, da vor Leistung der Abschlusszahlung zunächst die zu Unrecht gezahlten Beträge in Abzug gebracht werden.

5. ÜBRIGE RUBRIKEN: AUSBLICK AUF DIE PROGRAMME 2007-2013

5.1. Übersicht

Im Anschluss an die detaillierte Analyse des speziellen Falls der Kohäsionspolitik (Teilrubrik 1b) in Abschnitt 4 beschäftigt sich dieser Abschnitt mit den übrigen Rubriken, deren Situation sich wie folgt zusammenfassen lässt:

— Die Mittel für den Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (Rubrik 2) sind nichtgetrennte Mittel, d. h., die veranschlagten Mittel sind sowohl Mittel für Zahlungen als auch Mittel für Verpflichtungen. Folglich gibt es keinen Rückstand zum Jahresende.

— Die Verwaltung des Fonds für die Entwicklung des ländlichen Raums, des Europäischen Fischereifonds (Rubrik 2) und der Fonds für die Bereiche Asyl, Migration, Grenzen und Sicherheit (Rubrik 3) erfolgt ähnlich wie bei der Kohäsionspolitik in geteilter Zuständigkeit mit den Mitgliedstaaten. Während es beim Fonds für die Entwicklung des ländlichen Raums bislang keinen Rückstand gibt, ist dies bei den anderen Fonds nicht der Fall.

— Die meisten der übrigen Programme (Teilrubrik 1a und Rubrik 4) werden von der Kommission verwaltet. Wegen des Mangels an Mitteln für Zahlungen galten für viele dieser Programme die entschärfenden Maßnahmen, die die Kommission 2014 (und in einigen Fällen bereits 2013) eingeführt hat und die von einer Senkung der Vorschüsse (unter gebührender Berücksichtigung der Art und finanziellen Solidität der Durchführungspartner, Empfänger und Begünstigen) bis zur Verschiebung der Abschlusszahlungen oder Budgethilfezahlungen, zum Verzicht auf den Eingang neuer Verpflichtungen und zur Verschiebung von Auftragsvergaben reichten. Durch die meisten dieser entschärfenden Maßnahmen verschiebt sich jedoch nur der Zeitpunkt der Auszahlung, während die Verpflichtungen weiterhin erfüllt werden müssen.

Die nachstehende Tabelle gibt einen Überblick über die Entwicklung des Rückstands bei Teilrubrik 1a und Rubrik 4. Während es für den Rückstand bei Rubrik 4, der 2014 seinen höchsten Stand der letzten Jahre erreichte, eine deutliche steigende Tendenz gibt, ist die Entwicklung bei Teilrubrik 1a weniger eindeutig.

Rückstand zum Jahresende (in Mio. EUR)

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Teilrubrik 1a 1 679 507 291 628 604 567 551 541 Rubrik 4 172 178 284 226 387 367 389 630

5.2. Unter die geteilte Verwaltung fallende Programme der Rubriken 2 und 3

5.2.1. Rubrik 2

Europäischer Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL)

Beim Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) gibt es keinen Rückstand, da dieser Fonds auf nichtgetrennten Mitteln basiert.

Europäischer Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER)

Bislang hat es beim Fonds für die Entwicklung des ländlichen Raums noch keinen Rückstand gegeben: Die Kommission war immer in der Lage, die Zahlungen für alle Auszahlungsanträge rechtzeitig zu leisten. Berücksichtigt man den Umfang des Programms für die Entwicklung des ländlichen Raums und die 95 %-Regel, die hier ebenfalls gilt, so beläuft sich der maximale Betrag an Zwischenzahlungen, die bis zum Abschluss noch anfallen könnten, für den Zeitraum 2007-2013 auf rund 8,7 Mrd. EUR. Die im Haushaltsplan 2015 für die Programme 2007-2013 bewilligten Haushaltsmittel betragen 5,9 Mrd. EUR. Der verbleibende Betrag von 2,8 Mrd. EUR ist 2016 nach Einreichung der im Januar 2016 fälligen letzten vierteljährlichen Erklärung durch die Mitgliedstaaten zu zahlen.

Der für den Abschluss vorbehaltene Betrag beläuft sich auf rund 4,8 Mrd. EUR. Der tatsächlich zu zahlende Betrag wird davon abhängen, wie hoch der Betrag der aufgehobenen Mittelbindungen ist. Legt man beispielsweise den Satz von 1,5 % zugrunde, der den beim Abschluss des vorausgegangenen Zeitraums 2000-2006 aufgehobenen Mittelbindungen entspricht, so würde sich der Betrag der Mittelbindungen, die aufgehoben werden, auf etwa 1,5 Mrd. EUR belaufen. Die Abschlusszahlungen werden voraussichtlich zwischen 2016 und 2019 erfolgen.

Europäischer Fischereifonds (EFF)

Der Verwaltungsmodus beim EFF ist ähnlich wie der bei der Kohäsionspolitik (Teilrubrik 1b). Da es beim EFF jedoch keine N+3-Regel gibt, kam es hier nicht zu den spezifischen Problemen des Übergangs von der N+3- auf die N+2-Regel zwischen der Mittelbindungstranche 2010 und der Mittelbindungstranche 2011. Außerdem gab es beim EFF auch keine „griechische Regel“, wenngleich sich der Start der Programme wegen der Verpflichtungen im Zusammenhang mit den Verwaltungs- und Kontrollsystemen ebenfalls leicht verzögerte. Dennoch war der Rückstand beim EFF in den letzten Jahren recht erheblich. Zu Beginn des Jahres 2014 war der Rückstand genauso hoch wie die bewilligten Mittel für Zahlungen für die Programme 2007-2013.

Was die zeitliche Verteilung der Auszahlungsanträge im Laufe des Jahres anbelangt, so gingen in den Jahren 2010-2014 zwei Drittel der jährlichen Auszahlungsanträge in den Monaten November und Dezember ein. Das nachstehende Diagramm gibt einen Überblick über den Rückstand bei den EEF-Programmen 2007-2013 von 2011 bis 2014 zusammen mit den ursprünglichen Mitteln für Zahlungen des darauffolgenden Jahres.

Den Hauptgrund für die rückläufige Entwicklung des Rückstands zum Ende des Jahres 2014 bildeten die Umschichtung aller innerhalb des Haushaltskapitels verfügbaren Mittel für Zahlungen (einschließlich aller Mittel für Zahlungen für die geteilte Verwaltung des EMFF infolge des verspäteten Erlasses der neuen Rechtsgrundlage) und die Mittelaufstockungen im Zuge des Entwurfs des Berichtigungshaushaltsplans 3/2014 (erlassen als Berichtigungshaushaltsplan 2/2014) und der Mittelübertragung zum Jahresende.

Der im Haushaltspan 2015 veranschlagte höhere Betrag an Mitteln für Zahlungen sollte es ermöglichen, den Rückstand auf ein normales Ausmaß von etwa 0,1 Mrd. EUR zurückzuführen.

5.2.2. Rubrik 3

Politik in den Bereichen Asyl, Migration, Grenzen und Sicherheit

Die gemeinsame Asyl- und Einwanderungspolitik im Zeitraum 2007-2013 wurde hauptsächlich mit Hilfe des Generellen Programms „Solidarität und Steuerung der Migrationsströme“ (SOLID) durchgeführt. Dieses Generalle Programm bestand aus vier Instrumenten: dem Außengrenzenfonds (EBF), dem Europäischen Rückkehrfonds (RF), dem Europäischen Flüchtlingsfonds (ERF) und dem Europäischen Fonds für die Integration von Drittstaatsangehörigen (EIF).

Das nachstehende Diagramm veranschaulicht den wachsenden Umfang der offenen Auszahlungsanträge zum Jahresende für die Programme im Bereich Asyl, Migration, Grenzen und Sicherheit.

Obwohl im Zeitraum 2007-2014 Mittelbindungen im Umfang von 300 Mio. EUR aufgehoben wurden, erhöhte sich der RAL von 150 Mio. EUR zu Beginn des Jahres 2007 auf 2,6 Mrd. EUR im Jahr 2014. Für die Programme 2007-2013 müssen noch etwa 1,9 Mrd. EUR gezahlt werden. Die im Haushaltsplan 2015 für die Programme bewilligten Mittel für Zahlungen belaufen sich einschließlich der Mittel für die Erstzahlungen und jährlichen Vorschusszahlungen für die neuen Programme 2014-2020 auf etwas mehr als 600 Mio. EUR.

Unter Berücksichtigung des Betrags, der bei Abschluss gezahlt werden wird (geschätzt auf etwa 1 Mrd. EUR), und des Umstands, dass in den Jahren 2013 und 2014 aufgrund des Fehlens von Mitteln für Zahlungen keine zweiten Vorschusszahlungen geleistet werden konnten, wird der Bedarf an Mitteln für Zahlungen, die benötigt werden, um den Rückstand für die Programme 2007-2013 bis Ende 2016 auf ein normales Maß zu verringern, auf etwa 235 Mio. EUR geschätzt.

5.3. Unter die direkte Verwaltung fallende Programme der Teilrubrik 1a und der Rubrik 4

5.3.1. Teilrubrik 1a

Dieser Abschnitt gibt einen Überblick über die Zahlungssituation bei den Programmen der Teilrubrik 1a zum Jahresende 2014.

Offene Auszahlungsanträge zum Jahresende

Das nachstehende Diagramm veranschaulicht die Entwicklung der offenen Auszahlungsanträge zum Jahresende für die wichtigsten Programme der Teilrubrik 1a.

Der hohe Umfang offener Auszahlungsanträge zum Ende des Jahres 2007 ist in erster Linie die Folge des Projektzyklus des Sechsten Rahmenprogramms (RP6) und der besonders hohen Zahl noch abzuwickelnder Mittelbindungen zu diesem Zeitpunkt. Außerdem sahen die Forschungsverträge vor, dass die Zahlungen für die Kostenerstattungsanträge erst nach Vorlage der Prüfungsbescheinigungen geleistet werden können.

Die von der Kommission 2014 als Reaktion auf den Mangel an Mitteln für Zahlungen getroffenen entschärfenden Maßnahmen (siehe Abschnitt 2.2) verhinderten einen Anstieg der offenen Auszahlungsanträge zum Jahresende 2014. Die Maßnahmen umfassten die Verringerung des Umfangs der Vorschusszahlungen und die Verschiebung der Unterzeichnung neuer Verträge/Finanzhilfevereinbarungen, womit ein Teil der Zahlungen auf das darauffolgende Jahr verlagert wurde. Durch diese Maßnahmen wurde der Umfang der offenen Auszahlungsanträge zwar eingedämmt, doch hatte dies den Nebeneffekt, dass sich die Durchführung der Programme 2014-2020 verlangsamte. In einigen Fällen mussten drastischere Maßnahmen getroffen werden, um Zahlungen an besonders schutzbedürftige Empfänger Vorrang einzuräumen.

Entwicklung der noch abzuwickelnden Mittelbindungen (RAL)

Wie aus dem nachstehenden Diagramm ersichtlich, steht der weitgehend stabile Umfang der offenen Auszahlungsanträge zum Jahresende bei den Programmen der Teilrubrik 1a in scharfem Kontrast zu der deutlich steigenden Tendenz bei den noch abzuwickelnden Mittelbindungen (RAL):

Der zunehmende RAL bei Teilrubrik 1a ist zu einem großen Teil die Folge der wachsenden Kluft zwischen Mitteln für Verpflichtungen und Mitteln für Zahlungen für den Bereich Forschung, das größte Ausgabenprogramm dieser Teilrubrik. Dies ist aus dem nachstehenden Diagramm ersichtlich, das die sukzessive Verringerung des Verhältnisses zwischen Mitteln für Zahlungen und Mitteln für Verpflichtungen veranschaulicht.

Die nachstehende Beschreibung des Projektzyklus für die Forschungsprogramme zeigt beispielhaft, wie die Projekte der Teilrubrik 1a durchgeführt werden.

Projektzyklus im Bereich Forschung

Die Forschungsprogramme werden im Wege von Mehrjahresprogrammen durchgeführt, die Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen, öffentliche Aufträge, Studien, Expertengruppen, Teilnahme an internationalen Organisationen, Seminare und Workshops sowie Evaluierung und Monitoring umfassen. Rund 90 % der Forschungsprogramme stehen in Verbindung mit Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen, die übrigen 10 % mit anderen Tätigkeiten.

Das Jahresprogramm für das Jahr N wird von der Kommission in der Mitte des Jahres N-1 angenommen. Ab der zweiten Hälfte des Jahres N-1 werden die Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen veröffentlicht. In den meisten Fällen erfolgt die Einreichung der Vorschläge binnen drei Monaten nach Veröffentlichung der Aufforderungen. Nach Annahme des Jahresprogramms im Jahr N, spätestens aber vor Beginn der Vertragsverhandlungen werden globale Mittelbindungen vorgenommen (in der Regel bei Ablauf der Frist für die Einreichung der Vorschläge). Auf die Bewertung der Vorschläge (drei Monate) und die Auswahl (ein bis zwei Monate) folgen die Vertragsverhandlungen (ein bis sechs Monate) und die Unterzeichnung (bis zu einigen Monaten). Die Kommission/Exekutivagentur hat vom Ablauf der Frist für die Einreichung von Vorschlägen bis zum Zeitpunkt der Unterzeichnung acht Monate Zeit (die sogenannte Vorlaufzeit für die Gewährung von Finanzhilfen oder „time to grant“), davon fünf Monate, um die Bewerber über das Ergebnis der wissenschaftlichen Bewertung zu informieren, und drei Monate, um die Finanzhilfevereinbarung auszuarbeiten. Nach Vornahme der Einzelmittelbindung und der Unterzeichnung des Vertrags sollten innerhalb von 30 Tagen nach Unterzeichnung der Vereinbarung oder ab dem zehnten Tag vor Beginn der Maßnahme, je nachdem, welcher Zeitpunkt später liegt, die Vorschüsse gezahlt werden. Aufgrund der strukturellen Maßnahmen, die im Jahr 2014 von den für die Forschung zuständigen Generaldirektionen getroffen wurden, erfolgt die Vorschusszahlung für die Mittelbindung des Jahres N jetzt in vielen Fällen im Jahr N+1 und nicht im Jahr N. Die Zwischenzahlungen basieren auf Kostenaufstellungen und sind an periodische Berichte gekoppelt, die in der Regel alle 18 Monate vorzulegen sind. Die Abschlusszahlung von 10 % erfolgt nach Genehmigung des Abschlussberichts.

Für alle anderen im Arbeitsprogramm vorgesehenen Maßnahmen werden die vorläufigen Mittelbindungen im Jahr N vorgenommen und die Vorschusszahlungen im gleichen Jahr geleistet. Der Restbetrag wird im Jahr N+1 gezahlt.

Mangel an Mitteln für Zahlungen im Bereich Forschung: praktische Folgen

Als Reaktion auf den Mangel an Mitteln für Zahlungen im Bereich der Forschungsprogramme wurde 2014 ein Betrag von insgesamt 236,5 Mio. EUR von den die Jahre 2014-2020 betreffenden Haushaltslinien von „Horizont 2020“ auf die für den Abschluss derselben Programme für den Zeitraum 2007-2013 bestimmten Haushaltslinien übertragen, womit sich die Zahlung der Vorschüsse für die in den Jahren 2014 und 2015 im Rahmen von Horizont 2020 veröffentlichten Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen verzögerte. Dies war in den Vorjahren nicht der Fall und führt zu einer Verzögerung bei der Umsetzung neuer Programme.

Forschung braucht Zeit, und die Verweigerung der Unterschrift unter Verträge und die Versagung von Finanzmitteln sind mit dem Ziel einer Unterstützung des Wirtschaftswachstums durch verstärkte Anstrengungen in der Forschung nicht vereinbar. Es wird damit gerechnet, dass die Erhöhung der Mittel für Zahlungen für Horizont 2020 im Haushaltsplan 2015 dazu führen wird, dass der Rückstand bei diesem zentralen Programm zum Teil wieder aufgeholt werden kann.

Erasmus+

Erasmus+ liefert ein gutes Beispiel für ein Jahresprogramm, bei dem sich Mittelbindungen und Zahlungen nahezu entsprechen, da der Lebenszyklus der meisten Maßnahmen an den akademischen Kalender gekoppelt ist.

Wegen des Mangels an Mitteln für Zahlungen entsprach der Anstieg der Mittel für Zahlungen im Jahr 2014 jedoch nicht dem Anstieg der Mittel für Verpflichtungen, der sich im Zeitraum 2014-2015 fortsetzen wird. Diese Deckungslücke bei den Mitteln für Zahlungen im Jahr 2014 spiegelt auch das im folgenden Diagramm dargestellte Verhältnis zwischen Mitteln für Zahlungen und Mitteln für Verpflichtungen wider.

Dies war auch der Grund, weshalb 2014 die Leistung eines Teils der zweiten Vorschusszahlungen an die nationalen Behörden, die die Mobilitätsmaßnahmen finanzieren sollen, nicht möglich war. Auch wenn sich die Situation geringfügig verbessern dürfte, wird es bei Erasmus+ voraussichtlich auch 2015 wieder ähnliche Engpässe geben.

Verkehr und Energie

Das nachstehende Diagramm veranschaulicht das zunehmende Auseinanderklaffen von Mitteln für Verpflichtungen und Mitteln für Zahlungen für die Politikbereiche Verkehr und Energie.

Die im Haushaltsplan 2015 bewilligten Mittel für Zahlungen werden ausreichen, um die erste Vorschusszahlung für die Projekte 2014-2020 zu bestreiten und den RAL 2007-2013, der auf über 2 Mrd. EUR geschätzt wird, teilweise abzubauen.

Europäisches Konjunkturprogramm (EERP)

Verglichen mit den umfangreichen Mittelbindungen, die in den Jahren 2009 und 2010 vorgenommen wurden, lief die Ausführung der Mittel für Zahlungen bei diesem Programm nur schleppend an, da es sich bei den EERP-Projekten zumeist um groß angelegte Infrastrukturprojekte handelt.

Insbesondere reichten 2014 die Mittel für Zahlungen — auch nach der späten Annahme des Berichtigungshaushaltsplans 3/2014, durch den zusätzliche Mittel für Zahlungen bereitgestellt wurden — nicht aus, um für alle während des Jahres eingegangenen Auszahlungsanträge entsprechende Zahlungen zu leisten. Zum Ende des Jahres 2014 belief sich der RAL noch immer auf 2 Mrd. EUR, die Hälfte des ursprünglich für das EERP gebundenen Betrags. Die im Haushaltsplan 2015 bewilligten Mittel für Zahlungen belaufen sich auf 407 Mio. EUR, was voraussichtlich ausreichen wird, um den geschätzten Bedarf des Jahres zu decken.

5.3.2. Rubrik 4

Das nachstehende Diagramm gibt einen Überblick über den Umfang der noch abzuwickelnden Mittelbindungen (RAL) für die Programme der Rubrik 4 seit 2007.

Rubrik 4 umfasst kurzfristige Krisenreaktionsinstrumente, längerfristige Instrumente mit einer mehrjährigen Programmplanung und Ad-hoc-Instrumente wie Makrofinanzhilfen in Form von Darlehen und nicht rückzahlbaren Zuschüssen. 73 % der Ausgaben im Rahmen dieser Rubrik entfallen auf die drei großen Instrumente mit mehrjähriger Programmplanung (das Instrument für Heranführungshilfe II (IPA II), das Europäische Nachbarschaftsinstrument (ENI) und das Finanzierungsinstrument für die Entwicklungszusammenarbeit (DCI). Die Unterstützung für Drittländer, die im Rahmen dieser Programme finanziert wird, hat in der Regel einen Lebenszyklus von etwa 6-8 Jahren. Die Krisenreaktionsinstrumente (Humanitäre Hilfe, Stabilitäts- und Friedensinstrument, Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik) und die Makrofinanzhilfe hingegen haben viel kürzer Zahlungszyklen von 12-18 Monaten.

Seit 2013 besteht bei den meisten Instrumenten der Rubrik 4 ein gravierender Mangel an Mitteln für Zahlungen, von dem zunächst die humanitären und krisenbezogenen Instrumente mit einem durch eine rasche Auszahlung gekennzeichneten Umsetzungszyklus und erst danach Instrumente wie das Finanzierungsinstrument für die Entwicklungszusammenarbeit und das Europäische Nachbarschaftsinstrument, bei denen die Zahlungen zumeist mit bestehenden Verträgen und Verpflichtungen in Verbindung stehen, betroffen waren. Im Jahr 2014 verschärfte sich die Situation aufgrund des allgemeinen Rückgangs der verfügbaren Mittel für Zahlungen gegenüber 2013. Die Mittelaufstockung durch den Entwurf des Berichtigungshaushaltsplans 3/2014 (und andere Maßnahmen wie Mittelübertragungen) (23) kam für einige Programme sehr spät und reichte zur Finanzierung des bestehenden Rückstands nicht aus.

Die Maßnahmen, die getroffen wurden (siehe Abschnitt 2.2), konnten die Auswirkungen des Mangels an Mitteln für Zahlungen nur teilweise abmildern, indem sie den Zeitpunkt der Auszahlung hinauszögerten, während die in der Vergangenheit eingegangenen Verpflichtungen nach wie vor erfüllt werden müssen.

Offene Auszahlungsanträge zum Jahresende

Insgesamt nahmen die offenen Auszahlungsanträge bei Rubrik 4 zum Jahresende 2014 deutlich zu. Dies ist vor allem auf den drastischen Anstieg der Anträge und den Mangel entsprechender Mittel für Zahlungen wie im Fall des Europäischen Nachbarschaftsinstruments und des Finanzierungsinstruments für die Entwicklungszusammenarbeit zurückzuführen, wie aus dem nachstehenden Diagramm ersichtlich ist.

Andererseits ermöglichte es die Erhöhung der Mittel für Zahlungen in den Haushaltsplänen 2013 und 2014, den Umfang der offenen Auszahlungsanträge bei der humanitären Hilfe abzubauen (24):

Wie oben dargestellt, ist der RAL bei Rubrik 4, insbesondere den drei großen langfristigen Instrumenten, in den letzten fünf Jahren in Übereinstimmung mit der Höhe der Mittelbindungen für die Programme des vorausgegangenen MFR stetig gestiegen. Die Programme, für die beispielsweise im Jahr 2010 die ursprüngliche Mittelbindung erfolgte, wurden mit dem Drittland im Laufe des Jahres 2011 förmlich festgelegt, und die Verträge bis 2014 abgeschossen. Das bedeutet, dass viele dieser größeren Programme, für die die Mittelbindungen in einer Zeit stark steigender Mittelbindungen vorgenommen wurden, jetzt zur Zahlung anstehen. Mit den Mitteln für Zahlungen, die im Haushaltsplan 2015 bewilligt wurden, wird es voraussichtlich möglich sein, die Deckungslücke zu verringern, was zur Stabilisierung der Situation beitragen dürfte. Die Lage wird jedoch angespannt bleiben, und es ist davon auszugehen, dass sowohl die Deckungslücke als auch der RAL bei vielen Instrumenten, wie z. B. beim Finanzierungsinstrument für die Entwicklungszusammenarbeit, zunehmen wird.

6. AUSBLICK AUF DIE PROGRAMME 2014-2020

Der Haushaltsplan 2016 wird genügend Mittel für Zahlungen vorsehen müssen, nicht nur um den anormalen Umfang offener Auszahlungsanträge, die aus Mittelbindungen im Zusammenhang mit den Programmen 2007-2013 herrühren, abzubauen, sondern auch für die Programme 2014-2020 in Teilrubrik 1a und Rubrik 4, deren Durchführung durch den Mangel an Mitteln für Zahlungen beeinträchtigt wurde. Der Haushaltsplan 2016 muss auch die notwendigen Mittel für Zahlungen für andere Fonds, z. B den Fonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (Rubrik 2) vorsehen, um die Entstehung eines neuen Rückstands, den es in der Vergangenheit noch nicht gab, zu vermeiden.

Die Kommission wird den Bedarf an Mitteln für Zahlungen für die Programme 2014-2020 im Entwurf des Haushaltsplans 2016 bewerten.

7. SCHLUSSFOLGERUNGEN

In den vergangenen Jahren, insbesondere im Jahr 2014, reichte das Niveau der Mittel für Zahlungen zur Deckung der eingehenden Auszahlungsanträge nicht aus. Dies wiederum führte zu einem wachsenden Rückstand offener Auszahlungsanträge zum Jahresende, insbesondere für die Programme 2007-2013. Die Kommission hat eine Reihe entschärfender Maßnahmen getroffen, um die negativen Auswirkungen der Engpässe bei den Mitteln für Zahlungen so gering wie möglich zu halten, indem sie die aus Mittelbindungen der Vergangenheit herrührenden Verpflichtungen so weit wie möglich erfüllte. Als Nebeneffekt wurde jedoch die Durchführung der Programme 2014-2020 beeinträchtigt.

Die im Haushaltsplan 2015 veranschlagten Mittel für Zahlungen werden voraussichtlich zu einer Verringerung des Rückstands offener Auszahlungsanträge für die Programme 2007-2013 führen. Die Kommission hat die Höhe der Mittel für Zahlungen ermittelt, die erforderlich ist, um den anormalen Umfang offener Auszahlungsanträge für die Programme 2007-2013 bis Ende 2016 abzubauen. In ihrem Entwurf des Haushaltsplans 2016 wird die Kommission die von ihr vorgeschlagenen Mittel für Zahlungen entsprechend bemessen.

Die Kommission ist der Ansicht, dass sich die drei Organe auf dieser Grundlage verpflichten können, einen Plan umzusetzen, der dazu dient, den Umfang unbezahlter Rechnungen im Zusammenhang mit der Durchführung der Programme 2007-2013 bis Ende 2016 auf einen tragbaren Wert zu senken.

(1) Die englische Fassung ist die verbindliche Sprachfassung dieser Anlage.

(2) Dies liegt an der sogenannten „N+2“- bzw. „N+3“-Regel, die besagt, dass die Zahlungen innerhalb von zwei (N+2) oder drei (N+3) Jahren nach Vornahme der entsprechenden Mittelbindung geleistet werden müssen. Ende 2013 fanden die beiden Vorschriften für die Aufhebung von Mittelbindungen gleichzeitig Anwendung.

(3) Der Gesamtbetrag der im Wege von Berichtigungshaushaltplänen zusätzlich bewilligten Mittel für Zahlungen belief sich 2012 auf 6,7 Mrd. EUR, 2013 auf 11,6 Mrd. EUR und 2014 auf 3,5 Mrd. EUR.

(4) Der zum Jahresende bestehende Rückstand offener Auszahlungsanträge für die Kohäsionsprogramme 2007-2013 erhöhte sich von 11 Mrd. EUR im Jahr 2011 auf 16 Mrd. EUR im Jahr 2012, 23,4 Mrd. EUR im Jahr 2013 und 24,7 Mrd. EUR im Jahr 2014.

(5) Es sei darauf hingewiesen, dass für die unter geteilter Verwaltung stehenden Politikbereiche wie z. B. die Kohäsionspolitik (bei denen die Ausgaben der Mitgliedstaaten von der Kommission erstattet werden) keine Verzugszinsen zur Anwendung gelangen.

(6) Die verbleibenden 5 % sind beim Abschluss des Programms zu zahlen, der 2017-2019 erfolgen wird, nachdem die Kommission festgestellt hat, dass das Programm erfolgreich durchgeführt wurde und keine Korrekturen vorgenommen werden müssen.

(7) Die Vorschriften für die Kohäsionspolitik sehen eine Frist von 60 Tagen vor.

(8) Die Begriffe „normaler“ und „anormaler“ Rückstand werden in den Abschnitten 3.4 und 4.3 definiert.

(9) Der Berichtigungshaushaltsplan 2/2014 wurde ursprünglich als Entwurf des Berichtigungshaushaltsplans 3/2014 vorgelegt.

(10) Monatliche Berichte über Zwischenzahlungen und offene Forderungen, Haushaltsvorausschätzungswarnung („Budget Forecast Alert“) (zweimal jährlich).

(11) DEC 54/2014.

(12) Ungezahlte Beträge infolge der Senkung der Vorschusssätze auf einen Wert unterhalb des in den Rechtsvorschriften vorgesehenen/normalen Mindestsatzes sind in der vorliegenden Definition des Begriffs „offene Auszahlungsanträge“ nicht enthalten: Bei einer Reihe von Programmen wurde jedoch 2014 (in einigen Fällen bereits 2013) eine gewisse Senkung der Vorschusssätze vorgenommen, um die Zahlungen auf einen späteren Zeitpunkt zu verschieben.

(13) Art. 87 der Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen (EG) Nr. 1083/2006 schreibt vor, dass „die Anträge auf Zwischenzahlungen für jedes operationelle Programm der Kommission möglichst dreimal jährlich gebündelt vorgelegt werden“.

(14) Identisch mit dem Diagramm in der Zusammenfassung.

(15) Artikel 91 und 92 der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 für den Programmplanungszeitraum 2007-2013.

(16) Aufgrund der Liquiditätsengpässe in den ersten Monaten des Jahres (siehe Abschnitt 3.3) kann unter Umständen ein Teil des Rückstands nicht innerhalb der in den Rechtsvorschriften vorgesehenen Fristen zu Beginn des Jahres gezahlt werden.

(17) Außer für Kroatien, Rumänien und die Slowakei.

(18) Artikel 76 der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 des Rates vom 11. Juli 2006 mit allgemeinen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds und den Kohäsionsfonds und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 (ABl. L 210 vom 31.7.2006, S. 25).

(19) Artikel 112 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 mit gemeinsamen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds, den Kohäsionsfonds, den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds sowie mit allgemeinem Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds, den Kohäsionsfonds und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 (ABl. L 347 vom 20.12.2013, S. 320).

(20) Die von den Mitgliedstaaten im Januar 2015 übermittelten Vorausschätzungen umfassten nicht alle operationellen Programme. Für diese Fälle hat die Kommission die Vorausschätzungen zugrunde gelegt, die sie im September des vergangenen Jahres erhalten hat. Eine solche Extrapolation fehlender Vorausschätzungen der Mitgliedstaaten ist für 2016 nicht möglich, da sich die im September 2014 übermittelten Vorausschätzungen nur auf 2014 und 2015 (nicht hingegen auf 2016) erstreckten. Dies bedeutet, dass die Prognose für 2016 nur die operationellen Programme umfasst, für die die Mitgliedstaaten die Informationen übermittelt haben, und möglicherweise nach oben revidiert werden muss, sobald die fehlenden Informationen übermittelt wurden.

(21) In Artikel 79 der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 des Rates ist festgelegt, dass „der kumulierte Betrag der Vorschusszahlung und der Zwischenzahlungen … 95 % der siebenjährigen Fondsbeteiligung am operationellen Programm nicht übersteigen (darf); die verbleibenden 5 % werden erst bei Abschluss des operationellen Programms gezahlt“.

(22) Artikel 89 der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 des Rates vom 11. Juli 2006 mit allgemeinem Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds und den Kohäsionsfonds und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 (ABl. L 210 vom 31.7.2006, S. 25).

(23) + Mio. 406 EUR (Nettoerhöhung der Mittel für Zahlungen) für die humanitäre Hilfe, + 30 Mio. EUR für das DCI und + 250 Mio. EUR für das ENI.

(24) Die Auswirkungen der verringerten Vorschusszahlungen sind in dem Diagramm jedoch nicht erfasst.

ANHANG 1: VON DER KOMMISSION AM 15. DEZEMBER 2014 ÜBERMITTELTE INFORMATIONEN Am 15. Dezember 2014 stellte die Kommission den für die kohäsionspolitischen Programme 2007-2013 erwarteten Rückstand zum Ende der Jahre 2014 und 2015 wie folgt dar: 2010 2011 2012 2013 2014 (*1) 2015 (*1) Rückstand unbezahlter Rechnungen zum Jahresende (Mrd. EUR) 6,1 10,8 16,2 23,4 bis zu 25 (1) 19 (2) Die Kommission analysierte auch den für die kohäsionspolitischen Programme 2007-2013 erwarteten Rückstand zum Jahresende 2014. Wie aus der nachstehenden Tabelle hervorgeht, lag der Gesamtwert der bis zum Jahresende 2014 tatsächlich eingegangen Auszahlungsanträge um etwa 1,5 Mrd. EUR unter den Vorausschätzungen der Mitgliedstaaten und um etwa 2,5 Mrd. EUR über dem von der Kommission prognostizierten oberen Bereich. ERWARTETER RÜCKSTAND ZUM JAHRESENDE 2014 Mrd. EUR (1) Bis Ende 2013 eingegangene Auszahlungsanträge, für die bis Ende 2013 keine Zahlung erfolgte (Rückstand) 23,4 (2) Bis Ende November 2014 eingegangene Auszahlungsanträge 31,4 (3) = (1) + (2) Ende November für eine Zahlung im Jahr 2014 anstehende Auszahlungsanträge 54,8 (4) Bewilligte Höhe der Mittel für Zahlungen (mit Berichtigungshaushaltsplan 3/2014) 49,4 (5) = (3) – (4) Rückstand Ende November 2014, für eine Zahlung bis Ende 2014 anstehend 5,4

Vorausschätzung Tatsächliche Realisierung Vorausschätzungen der für Dezember 2014 zu erwartenden Auszahlungsanträge durch die Mitgliedstaaten 23 21,5 Vorausschätzungen der für Dezember 2014 zu erwartenden Auszahlungsanträge durch die Kommission 18 — 19 21,5 Vorausschätzung des Rückstands unbezahlter Rechnungen zum Ende des Jahres 2014: bis zu 25 Mrd. EUR. Schließlich präsentierte die Kommission nach Ländern untergliedert die Vorausschätzungen der Mitgliedstaaten bezüglich der Auszahlungsanträge, die diese im Jahr 2014 für die Kohäsionspolitik einreichen würden (54,33 Mrd. EUR), die bis 31. Oktober 2014 übermittelten Auszahlungsanträge (31,36 Mrd. EUR) und folglich die Vorausschätzungen der für November und Dezember erwarteten Auszahlungsanträge (22,97 Mrd. EUR). Die Kommission fügte Folgendes hinzu: Unter Berücksichtigung der durchschnittlichen Fehlerquoten, die in den „Bruttovorausschätzungen“ der Mitgliedstaaten in den vergangenen Jahren zu beobachten waren, und der Obergrenze von 95 %, die nach Artikel 79 der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 für die vor Abschluss zu leistenden Zahlungen gilt, schätzt die Kommission die Anträge, die im Dezember eingehen werden, auf 18-19 Mrd. EUR. Dies entspricht der vorstehenden Tabelle. (*1) Prognosen der Kommission auf der Grundlage der berichtigten Vorausschätzungen der Mitgliedstaaten (1) Unter Berücksichtigung der zusätzlichen Mittel für Zahlungen im Entwurf des Berichtigungshaushaltsplans 3/2014 in der abschließend genehmigten Form. (2) Unter Berücksichtigung der zusätzlichen Mittel für Zahlungen im Entwurf des Berichtigungshaushaltsplans 3/2014 in der abschließend genehmigten Form und der im Haushaltsplan 2015 bewilligten Mittel für Zahlungen.