Sonderbericht Stärkung der 
Verwaltungskapazitäten in 
der ehemaligen 
jugoslawischen Republik 
Mazedonien: wenige 
Fortschritte in einem 
schwierigen KontextDE 2016  Nr. 11
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© Europäische Union, 2016
Nachdruck mit Quellenangabe gestattet.
Stärkung der 
Verwaltungskapazitäten in 
der ehemaligen 
jugoslawischen Republik 
Mazedonien: wenige 
Fortschritte in einem 
schwierigen Kontext
(gemäß Artikel 287 Absatz 4 Unterabsatz 2 AEUV)SonderberichtDE 2016  Nr. 11
02
 Prüferteam
Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Wirtschaftlichkeits- und Compliance-Prüfungen zu spezifischen 
Haushaltsbereichen oder Managementthemen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf 
bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Compliance, die Höhe der 
betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.
Zuständig für die Durchführung dieser Wirtschaftlichkeitsprüfung war Prüfungskammer III (spezialisiert auf den Ausgaben -
bereich Externe Politikbereiche) unter Vorsitz von Karel Pinxten, Mitglied des Hofes. Die Prüfung stand unter der Leitung von 
Hans Gustaf Wessberg, Mitglied des Hofes. Herr Wessberg wurde unterstützt vom Chef seines Kabinetts, Peter Eklund; Emma -
nuel-Douglas Hellinakis, Attaché im Kabinett; Torielle Perreur-Lloyd, Aufgabenleiterin; Stéphanie Girard, Ainhoa Perez Infante, 
Aurelia Petliza, Prüferinnen.
Von links nach rechts:  A. Perez Infante, E.-D. Hellinakis, T. Perreur-Lloyd, H. G. Wessberg, A. Petliza, 
P . Eklund, S. Girard.

03
 Inhalt
Ziffer
 Abkürzungen und Akronyme
I – IX Zusammenfassung
01 – 13 Einleitung
01 – 05 Der Weg zum Beitritt
06 – 10 Der nationale Kontext der Reformen
11 – 13 EU-Heranführungshilfe
14 – 21 Prüfungsumfang und Prüfungsansatz
22 – 66 Bemerkungen
22 – 44 Teil I – Die Wirksamkeit der finanziellen Heranführungshilfe als Beitrag zur Stärkung der 
Verwaltungskapazitäten
23 – 36 Die finanzielle Heranführungshilfe trug nicht erfolgreich zur Behebung einiger bedeutender Mängel auf 
dem Gebiet der Verwaltungskapazitäten in Schlüsselbereichen bei
37 – 38 Die meisten geplanten Outputs wurden erreicht, wurden jedoch nicht immer ausgeschöpft
39 – 40 Die Auswirkungen der Projekte waren oft begrenzt und nicht immer nachhaltig
41 – 44 Hindernisse für Fortschritte bei der Stärkung der Verwaltungskapazitäten
45 – 55 Teil II – Die Nutzung der dezentralen Verwaltung zum Kapazitätsaufbau
46 – 49 Das Land war nicht bereit für den Umfang und die Komplexität der IPA-Mittel, deren Verwaltung 
dezentralisiert wurde
50 – 51 Die Kommission hat Maßnahmen eingeleitet, jedoch sind weitere Aufhebungen von Mittelbindungen 
wahrscheinlich
52 – 55 Die Dezentralisierung der Verwaltung hätte in stärkerem Maße als Instrument für den Kapazitätsaufbau in 
der öffentlichen Verwaltung genutzt werden können
04 Inhalt 
56 – 66 Teil III – Der Beitrag des politischen Dialogs zur Stärkung der Verwaltungskapazitäten
57 – 60 Obwohl er gut organisiert war, trug der politische Dialog nicht signifikant zu einer allgemeinen Stärkung 
der Verwaltungskapazitäten bei
61 – 66 Andere Dialogmechanismen trugen der Notwendigkeit der Stärkung der Verwaltungskapazitäten 
Rechnung, führten jedoch zu keinen Fortschritten bei der Beseitigung der zugrunde liegenden Hindernisse
67 – 73 Schlussfolgerungen und Empfehlungen
 Anhang I  —  Schlüsseldaten in den Beziehungen zwischen der EU und der ehemaligen 
jugoslawischen Republik Mazedonien
 Anhang II — Geprüfte Projekte
 Antwort der Kommission
05
 Abkürzungen und Akronyme
CSO : Civil society organisation  (Organisation der Zivilgesellschaft)
GD Nachbarschaftspolitik und Erweiterungsverhandlungen : Generaldirektion Nachbarschaftspolitik und 
Erweiterungsverhandlungen
GD Regionalpolitik und Stadtentwicklung : Generaldirektion Regionalpolitik und Stadtentwicklung
HLAD : High Level Accession Dialogue (Beitrittsdialog auf hoher Ebene)
IPA: Instrument for Pre-accession Assistance  (Instrument für Heranführungshilfe)
ITSF : IPA Training and Support Facility  (IPA-Fortbildungs- und Unterstützungseinrichtung)
PIFC : Public Internal Financial Control  (Staatliche Interne Finanzkontrolle)
PPB : Public Procurement Bureau  (Beschaffungsamt)
ReSPA : Regional School of Public Administration  (Regionale Hochschule für öffentliche Verwaltung)
SA: Stabilisierung und Assoziierung
SAA : Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen
SAP : Stabilisierungs- und Assoziierungsprozess
SAC : State Appeals Commission  (Staatlicher Beschwerdeausschuss)
SCPC : State Commission for Prevention of Corruption  (Staatliche Kommission für Korruptionsverhütung)
SIGMA : Support for Improvement in Governance and Management (Unterstützung der Verbesserung des Regierungs- und 
Verwaltungssystems)
06
 Zusammenfassung
I
Die ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien ist seit 2005 ein EU-Bewerberland. Seit 2009 meldete die Kommission 
alljährlich, dass das Land die vorgeschriebenen politischen Kriterien erfüllt, um in die nächste Phase des Beitrittsverfah -
rens überzugehen. Der Rat stimmte zu, dass das Land die politischen Kriterien erfüllt, jedoch beschloss er noch keinen 
Rahmen zur Aufnahme von Verhandlungen. Im November 2015 erklärte die Kommission ihre Bereitschaft, die Aufnahme 
von Beitrittsverhandlungen zu empfehlen. Bedingung hierfür sei jedoch die Lösung der derzeitigen politischen Krise in 
dem Land sowie die Umsetzung einer Reihe dringender Reformprioritäten.
II
Von 2007 bis 2013 stellte die EU im Rahmen des Instruments für Heranführungshilfe (IPA I) 615 Millionen Euro bereit, um 
das Land bei der Vorbereitung auf den Beitritt zu unterstützen. Das Land erhielt außerdem finanzielle Unterstützung im 
Rahmen von multilateralen Programmen für den gesamten westlichen Balkan.
III
Der Hof prüfte Projekte, die im Rahmen des IPA I in drei wichtigen Bereichen finanziert wurden: Reform der öffentlichen 
Verwaltung (12 % der gesamten Mittelzuweisungen), Verkehr (18 %) und Umweltschutz (16 %). Der Hof stellte fest, dass 
trotz der Tatsache, dass die Kommission dem Kapazitätsaufbau Priorität eingeräumt hat, während des geprüften Zeit -
raums relativ geringe Fortschritte bei der Stärkung der Verwaltungskapazitäten des Landes gemacht worden sind. Bei 
den vom Hof geprüften Projekten wurden die geplanten Outputs im Allgemeinen erreicht, wenn auch oft nicht vollstän -
dig ausgeschöpft. In einigen Fällen wurden durch die Projekte nur geringe Auswirkungen erzielt, und die Projekte waren 
nicht nachhaltig.
IV
Alle geprüften Projekte auf dem Gebiet der Reform der öffentlichen Verwaltung umfassten Maßnahmen zur Stärkung der 
Verwaltungskapazitäten, räumten jedoch viele der Schwachstellen nicht wirksam aus. Für einige Schlüsselbereiche, in 
denen bereits solide Rechtsvorschriften vorhanden waren (interne Kontrolle, Entwicklung eines professionellen, unab -
hängigen öffentlichen Dienstes), gab es im Rahmen des IPA während des geprüften Zeitraums wenig Unterstützung, und 
bei der Umsetzung dieser Rechtsvorschriften wurden keine ausreichenden Fortschritte erzielt. In anderen Schlüsselberei -
chen (wie Korruptionsbekämpfung und öffentliche Auftragsverfahren) erzielten die IPA-Projekte angesichts der fehlen -
den aktiven Unterstützung seitens der nationalen Behörden nur geringe Auswirkungen.
V
In den Bereichen Verkehr und Umweltschutz stellten nur wenige der geprüften Projekte auf den Kapazitätsaufbau ab mit 
dem Ziel der Angleichung an den EU-Besitzstand. Auch wenn andere Projekte darauf abzielten, die Verwaltungskapazitä -
ten durch „Learning by Doing“ zu stärken, ergab eine weitergehende Untersuchung, dass die Investitionen in die Infra -
struktur keine Maßnahmen umfassten, die eindeutig der direkten Förderung dieses Ziels gewidmet waren.
Zusammenfassung 07
VI
Die geprüften Projekte beruhten nicht immer auf einem abgestimmten, kohärenten und koordinierten Ansatz zur Stär -
kung der Verwaltungskapazitäten. Einige Projekte knüpften nicht an zuvor im selben Bereich geleistete Unterstützung an 
oder wurden nicht in Form von ergänzender Unterstützung angemessen weiterverfolgt. Häufig bestand eine Lücke von 
vier Jahren oder mehr zwischen der Feststellung eines Unterstützungsbedarfs und der Erzielung von Projektergebnissen.
VII
Die Kommission übertrug den nationalen Verwaltungsstellen die Mittelverwaltung für 76 % der Mittelzuweisungen des 
IPA I und unterstützte die Errichtung und Nutzung entsprechender Strukturen zur Verwaltung dieser Mittel. Dies führte zu 
einer Verbesserung der Kapazität in den betreffenden Teilen der öffentlichen Verwaltung. Der Hof stellte jedoch fest, dass 
die Erfahrungen mit einer solchen dezentralen Mittelverwaltung die Gelegenheit für den Kapazitätsaufbau in der restli -
chen öffentlichen Verwaltung geboten hat, die von der Kommission im geprüften Zeitraum nicht wahrgenommen wurde.
VIII
Die Mechanismen für den politischen Dialog waren für die Unterstützung von Reformen in dem Land gut geeignet. Die 
Tatsache, dass sich die gesamten Verwaltungskapazitäten während des geprüften Zeitraums nicht deutlich verbessert 
haben, war hauptsächlich auf den unzureichenden politischen Willen der nationalen Behörden zur Beseitigung einiger 
der Hindernisse für die Stärkung der Verwaltungskapazitäten zurückzuführen. Zudem waren die Möglichkeiten der Kom -
mission, ihren Einfluss geltend zu machen, um Reformen insbesondere in sensiblen Bereichen voranzubringen, während 
dieses Zeitraums stark eingeschränkt, da der durch Beitrittsverhandlungen geschaffene Rahmen fehlte.
IX
Der Hof spricht eine Reihe von Empfehlungen zur Förderung der Stärkung der Verwaltungskapazitäten aus.
08
 Einleitung
Der Weg zum Beitritt
01 
Die EU unterzeichnete 2001 mit der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedoni -
en als erstem Land des westlichen Balkans ein Stabilisierungs- und Assoziierungsab -
kommen (SAA). Auf dem Gipfel von Thessaloniki im Jahr 2003 zeigte die Europäische 
Union (EU) allen Ländern des westlichen Balkans1 eine klare Perspektive für den 
Beitritt zur EU auf, wenn sie die Kopenhagener Kriterien2 und die Bedingungen des 
Stabilisierungs- und Assoziierungsprozesses (SAP)3 erfüllen. Im Jahr 2005 wurde dem 
Land formal der Status eines vollwertigen EU-Bewerberlands verliehen.
02 
Bis zum Jahr 2009 hatte das Land viele wichtige Teile seiner nationalen Rechtsvor -
schriften an EU-Recht angepasst. Die Kommission hat diese Fortschritte anerkannt 
und die Aufnahme förmlicher Beitrittsverhandlungen empfohlen. Die Beitritts -
verhandlungen können jedoch nicht begonnen werden, bis die Regierungen aller 
Mitgliedstaaten der EU in Form eines einstimmigen Beschlusses des Rates der EU 
zustimmen. Obwohl der Rat zustimmte, dass das Land die politischen Kriterien für die 
Aufnahme von Beitrittsverhandlungen erfüllt hatte, traf er keinen diesbezüglichen 
Beschluss im Anschluss an die Empfehlung der Kommission von 2009.
03 
Trotz positiver Empfehlungen der Kommission in jedem der fünf darauffolgen -
den Jahre blieb der Rat weiterhin untätig. Probleme im Zusammenhang mit dem of -
fiziellen Namen des Landes4 und in jüngerer Zeit im Hinblick auf die Beziehungen zu 
den Nachbarländern haben sich als Hindernis für die Beschlussfassung erwiesen. Der 
förmliche Weg des Landes zu einem Beitritt ist seit mehr als sechs Jahren blockiert. 
In der Zwischenzeit haben viele andere Länder des westlichen Balkans die ehemalige 
jugoslawische Republik Mazedonien ein- und sogar überholt5.
04 
Im Jahr 2013 begann in dem Land eine Zeit der politischen Krise, und es kam zu 
einem Zusammenbruch des innenpolitischen Dialogs6, der gravierende Mängel in 
der demokratischen Regierungsführung offenbarte. Im Jahr 2015 wurden abgehörte 
Gespräche, die auf die Verletzung von Grundrechten, Politisierung und Korruption 
hindeuteten, veröffentlicht7. Die Kommission und einige Mitglieder des Europäischen 
Parlaments haben sich stark dafür eingesetzt, eine politische Einigung zur Überwin -
dung dieser Krise zu erleichtern.1 Zu diesen Ländern zählten zu 
dieser Zeit Albanien, Bosnien 
und Herzegowina, Kroatien, 
die ehemalige jugoslawische 
Republik Mazedonien und 
Serbien und Montenegro.
2 Die im Juni 1993 vom 
Europäischen Rat festgelegten 
Kopenhagener Kriterien 
umfassen Folgendes:  
a) politische Kriterien;  
b) wirtschaftliche Kriterien;  
c) Fähigkeit zur Übernahme 
der aus der Mitgliedschaft 
erwachsenden 
Verpflichtungen.
3 Der SAP, die Politik der EU auf 
dem westlichen Balkan, wurde 
mit dem Ziel einer EU-
Mitgliedschaft geschaffen. Die 
Staaten des westlichen 
Balkans sind in eine 
progressive Partnerschaft 
eingebunden, deren Ziel in 
der Stabilisierung der Region 
und der Schaffung einer 
Freihandelszone besteht.
4 Dieses Problem versucht man 
seit 1994 unter Vermittlung 
der Vereinten Nationen zu 
lösen.
5 Kroatien ist jetzt ein 
Mitgliedstaat der EU. 
Montenegro, Serbien und 
Albanien sind EU-
Bewerberländer, und mit 
Montenegro und Serbien 
wurden 
Beitrittsverhandlungen 
eröffnet.
6 Die wichtigste 
Oppositionspartei 
boykottierte das Parlament.
7 Siehe Einleitungsteil des 
Fortschrittsberichts 2015 
(Progress Report  2015  
(SWD(2015) 212 final ) vom 
10. November 2015.
09 Einleitung 
05 
Im Jahr 2014 erklärte die Kommission, dass vor 2020 keine neuen Mitglieder zur Euro -
päischen Union hinzustoßen werden8. Diese allgemeine Verlangsamung des Erwei -
terungsprozesses war sowohl auf die Notwendigkeit einer Konsolidierung innerhalb 
der EU nach den letzten Erweiterungsrunden als auch auf die Herausforderungen 
der Integration einer Region zurückzuführen, in der die Nachwehen der gewaltsa -
men Konflikte der 1990er-Jahre immer noch spürbar sind (siehe Schlüsseldaten in 
Anhang I ).
Der nationale Kontext der Reformen
06 
Die Kommission unterstützt die ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien beim 
Erlass von Reformen und bei der Vorbereitung für eine Mitgliedschaft in der EU. Der 
Reformprozess besteht darin, nationale Rechtsvorschriften einzuführen und umzu -
setzen, die an die Rechtsvorschriften der EU angeglichen sind. Die Kommission hilft 
bei der Ausarbeitung neuer Rechtsvorschriften und der Stärkung der Verwaltungska -
pazitäten zu ihrer Umsetzung.
07 
Die Kommission und andere Interessenträger berichteten, dass trotz der Tatsache, 
dass die öffentliche Verwaltung der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedoni -
en weiterhin auf eine Integration mit der EU hinarbeitet, auf der höheren Ebene der 
nationalen Behörden der Reformwille abgenommen hat9. Oft fehlte der Wille, die 
wesentlichen finanziellen Investitionen zu tätigen, die notwendig sind, um Fortschrit -
te bei den Reformen zu erreichen, etwa bei Umweltschutzmaßnahmen. Die politi -
sche Führung hat sich außerdem nicht ausreichend in sensiblen Bereichen wie der 
Korruptionsbekämpfung eingesetzt.
08 
Da keine förmlichen Beitrittsverhandlungen geführt werden, hat die Kommission die 
Kapitel, auf denen die Verhandlungen gewöhnlich basieren, als Orientierungshilfe10 
zur Bewertung des jährlichen Fortschritts in dem Land herangezogen11. Obwohl die 
Kommission auf Schwachstellen bei den Verwaltungskapazitäten hinwies, kam sie bis 
2012 zu dem Schluss, dass der gesamte Reformprozess in dem Land im Allgemeinen 
gut verläuft. Im Bericht von 2013 wies die Kommission auf mangelnde Fortschritte in 
einigen Bereichen und Rückschritte in anderen Bereichen hin. Der Bericht von 2014 
enthielt eine negativere Bewertung und die folgende Warnung: „Die Kommission 
fordert die Behörden dringend auf, entschiedene Maßnahmen zu ergreifen, um der 
wachsenden Politisierung und den zunehmenden Mängeln bei der Unabhängigkeit 
der Justiz und der Freiheit der Meinungsäußerung zu begegnen, damit sie ihre Emp -
fehlung auch in den kommenden Jahren aufrechterhalten kann.“128 Rede des Präsidenten der 
Europäischen Kommission zur 
Eröffnung der Plenartagung 
des Europäischen Parlaments, 
Straßburg, 15. Juli 2014.
9 Im Fortschrittsbericht von 
2015 heißt es, es sei ein starker 
politischer Wille notwendig, 
um die Unabhängigkeit der 
Verwaltung zu garantieren 
(Abschnitt 2.2), die Kapazität 
zu einer wirksamen 
Korruptionsbekämpfung 
werde derzeit durch einen 
fehlenden politischen Willen 
und Eingriffe der Politik in die 
Arbeit der zuständigen 
Behörden untergraben, 
wodurch ihre Fähigkeit 
gehemmt werde, proaktiv und 
nicht selektiv zu handeln, 
insbesondere bei 
hochrangigen Fällen 
(Abschnitt 2.3), und (zu 
Kapitel 23) der derzeitige 
fehlende politische Wille auf 
höchster Ebene zur 
Bewältigung der 
verbleibenden 
Herausforderungen hindere 
die fähige Verwaltung daran, 
ihre volle Wirksamkeit zu 
entfalten.
10 Die einzelnen Kapitel des 
Besitzstandes (derzeit 35) 
stellen die Grundlage der 
Beitrittsverhandlungen für 
jedes Bewerberland dar. Sie 
entsprechen den 
verschiedenen Bereichen des 
Besitzstandes, in denen 
Reformen notwendig sind, 
damit die 
Beitrittsbedingungen erfüllt 
werden. 
11 Ohne sie aufzunehmen und 
abzuschließen, wie dies 
normalerweise beim 
Beitrittsprozess der Fall wäre.
12 Fortschrittsbericht 2014 über 
die ehemalige jugoslawische 
Republik Mazedonien, S. 1.
10 Einleitung 
09 
In ihrem Fortschrittsbericht 2015, der im November 2015 veröffentlicht wurde, wie -
derholte die Kommission ihre Empfehlung zur Aufnahme von Beitrittsverhandlungen 
mit der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien. Diese positive Empfeh -
lung hängt jedoch von einer erfolgreichen Umsetzung des Przino-Abkommens13 und 
bedeutenden Fortschritten bei der Umsetzung der dringenden Reformprioritäten 
ab14.
10 
Tabelle 1  enthält eine Zusammenfassung der Schwachstellen auf dem Gebiet der 
Verwaltungskapazitäten in einigen wichtigen Reformbereichen, auf die die Kommissi -
on in ihren Fortschrittsberichten 2011-2015 hingewiesen hat.13 Die vier größten politischen 
Parteien unterzeichneten im 
Juni 2015 das Przino-
Abkommen. Dieses 
Abkommen umfasste zu 
erfüllende Bedingungen, wie 
freie und faire Wahlen sowie 
die Ernennung eines 
Sonderstaatsanwalts, der 
Fragen im Zusammenhang 
mit dem Abhören von 
Gesprächen und die sich 
daraus ergebenden Probleme 
untersuchen soll.  Siehe auch 
Ziffer 65 und Anhang I .
14 Im Juni 2015 veröffentlichte 
die Kommission das 
Dokument „ Urgent reform 
priorities for the former 
Yugoslav Republic of 
Macedonia “ (Dringende 
Reformprioritäten für die 
ehemalige jugoslawische 
Republik Mazedonien), das auf 
der Grundlage der Ergebnisse 
der hochrangigen 
Expertengruppe erstellt 
wurde. Es enthält eine Liste 
dringender Reformprioritäten, 
die die ehemalige 
jugoslawische Republik 
Mazedonien auf den Gebieten 
Rechtsstaatlichkeit und 
Grundrechte, Entpolitisierung 
der öffentlichen Verwaltung, 
Recht auf freie 
Meinungsäußerung und 
Wahlrechtsreform umsetzen 
muss.  
11 Einleitung Tabelle 1Bewertung von Verwaltungskapazitäten in den jährlichen Fortschrittsberichten 
(2011-2015) in Bezug auf die geprüften Bereiche
Kapitel Institutionen 2011 2012 2013 2014 2015
5Öffentliches 
AuftragswesenWirtschaftsministerium, Referat für Lizenzvergabe und 
öffentlich-private Partnerschaften
State Appeals Commission  (Staatlicher Beschwerdeausschuss)
14 VerkehrStaatliche Straßenverkehrsbehörde
Eisenbahnsicherheitsbehörde
Luftfahrt-/Zivilluftfahrtbehörde
21 Transeuropäische Netze Am Anlagenbau beteiligte Institutionen
22Regionalpolitik 
und Koordinierung 
strukturpolitischer 
InstrumenteNationaler Fonds, Zentralstelle für Finanzierungen und 
Vertragsvergabe und Fachministerien
Programmierung
Überwachung und Bewertung
Finanzmanagement, Kontrolle und Prüfung
23 Justiz und GrundrechteInstitutionen, die an der Umsetzung der Politik zur 
Korruptionsbekämpfung beteiligt sind
Gerichte, die sich mit Fällen auf hoher Ebene beschäftigen
27Umweltschutz und 
KlimawandelRegulierungsbehörden (horizontale Rechtsvorschriften)
Gremien, die sich mit Luftqualität beschäftigen
Gremien auf dem Gebiet der Abfallwirtschaft
Gremien auf dem Gebiet der Durchsetzung von 
Rechtsvorschriften
Verwaltungskapazitäten weiterhin schwach/begrenzt und erhebliche/dringende Verbesserungen notwendig.
Verwaltungskapazitäten haben sich verbessert, müssen jedoch noch weiter verbessert werden.
Verwaltungskapazitäten haben sich verbessert: keine weiteren Verbesserungen notwendig.
Quelle:  Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Fortschrittsberichten der Europäischen Kommission .
12 Einleitung 
EU-Heranführungshilfe
11 
Die EU stellt mithilfe des Instruments für Heranführungshilfe (IPA) finanzielle und 
technische Hilfe für die Erweiterungsländer (Länder des westlichen Balkans und die 
Türkei) bereit15. Das IPA I erstreckte sich auf die Jahre 2007-2013 und verfügte über 
eine Mittelausstattung von insgesamt 10 Milliarden Euro, davon 615 Millionen Euro 
(6 %) für die ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien. Das IPA II folgte für 
die Jahre 2014-2020 mit einer indikativen Gesamtmittelzuweisung von 11,7 Milliar -
den Euro, einschließlich 664 Millionen Euro (6 %) für die ehemalige jugoslawische 
Republik Mazedonien.
12 
Im Rahmen des IPA I erstreckte sich die finanzielle Unterstützung für das Land auf 
sieben Bereiche, wie in Tabelle 2  dargestellt.15 Das IPA I wurde geschaffen 
durch die Verordnung 
(EG) Nr. 1085/2006 des Rates 
vom 17. Juli 2006 zur 
Schaffung eines Instruments 
für Heranführungshilfe (IPA) 
(ABl. L 210 vom 31.7.2006, 
S. 82) und die Verordnung 
(EG) Nr. 718/2007 der 
Kommission vom 12. Juni 2007 
zur Durchführung der 
Verordnung 
(EG) Nr. 1085/2006 des Rates 
zur Schaffung eines 
Instruments für 
Heranführungshilfe (IPA) 
(ABl. L 170 vom 29.6.2007, S. 1).Tabelle 2IPA-Unterstützung für die ehemalige jugoslawische 
Republik Mazedonien 2007-2013 (in Millionen Euro)
Bereich/FörderbereichGesamtmittelzuweisung 
nach Sektorin Prozent
Justiz und Inneres 64 10 %
Reform der öffentlichen Verwaltung 71 12 %
Soziale Entwicklung 67 11 %
Entwicklung der Privatwirtschaft 45 7 %
Verkehr 110 18 %
Umweltschutz 99 16 %
Landwirtschaft und ländliche Entwicklung 111 18 %
Sonstiges 48 8 %
INSGESAMT 2007-2013 615 100 %
Quelle:  Europäische Kommission .
13 
Als das IPA I im Jahr 2007 anlief, wurden die meisten Finanzmittel direkt von der Kom -
mission verwaltet. Bis 2010 war jedoch die Verwaltung von 76 % der Mittelzuweisun -
gen des Landes aus dem IPA dezentralisiert. Im Rahmen der dezentralen Verwaltung 
werden die zugewiesenen Mittel durch bestimmte Strukturen innerhalb der öffentli -
chen Verwaltung des Landes verwaltet. Die Kommission ist jedoch weiterhin für diese 
Finanzmittel rechenschaftspflichtig, weshalb sie die entsprechenden Vorgänge prüft.
13
 Prüfungsumfang und 
Prüfungsansatz
14 
Ziel der Prüfung war die Beurteilung, ob die Heranführungshilfe der EU wirksam zur 
Stärkung der Verwaltungskapazitäten zur Umsetzung von Reformen in der ehema -
ligen jugoslawischen Republik Mazedonien beigetragen hat. Ausgangspunkt der 
Prüfung war die Untersuchung sowohl der finanziellen als auch der nichtfinanziellen 
Hilfe zur Stärkung der Verwaltungskapazitäten im Rahmen des IPA I16.
15 
Die Prüfung stützte sich auf folgende drei Hauptfragestellungen:
a) Stellt die Kommission sicher, dass IPA-Projekte wirksam zur Stärkung der Verwal -
tungskapazitäten beitragen?
b) Nutzt die Kommission die dezentrale Verwaltung wirksam zum Aufbau von 
Kapazitäten?
c) Nutzt die Kommission nichtfinanzielle Hilfe auf wirksame Weise, um die Stärkung 
der Verwaltungskapazitäten zu fördern?
16 
Für die Prüfung wurden drei Hauptbereiche ausgewählt, in denen solide Verwal -
tungskapazitäten für eine erfolgreiche Umsetzung von Reformen von zentraler 
Bedeutung sind und die 46 % der Gesamtmittelzuweisung abdeckten: Reform der 
öffentlichen Verwaltung, Verkehr und Umweltschutz (siehe Tabelle 2 ). Die Prüfung 
umfasste eine Analyse von Dokumenten und Befragungen von Vertretern der Kom -
mission sowie des Empfängerlands. Grundlage waren die im Rahmen der Projekt- und 
Programmdokumente, der Evaluierungen und Bewertungen des IPA I und des Landes 
sowie der jährlichen Fortschrittsberichte der Kommission enthaltenen Nachweise.
17 
Zur Beantwortung der Prüfungsfrage a), über die in Teil 1 der Bemerkungen berichtet 
wird, untersuchte der Hof eine Stichprobe von 17 Projekten aus den Bereichen Re -
form der öffentlichen Verwaltung, Verkehr und Umweltschutz. Die im Bereich Reform 
der öffentlichen Verwaltung ausgewählten Projekte umfassten Maßnahmen in den 
Schlüsselbereichen öffentliches Auftragswesen, Korruptionsbekämpfung, interne 
Kontrolle, Kapazitätsaufbau für eine dezentrale Verwaltung und Unterstützung für 
die Fortbildung in der öffentlichen Verwaltung. Die Projektmaßnahmen waren auf 
die Stärkung der Verwaltungskapazitäten ausgerichtet, etwa durch die Unterstützung 
der Entwicklung von Strategien, Programmen, Lehrplänen, Handbüchern und Verfah -
ren, die Bereitstellung von Beratung zur Stärkung von Institutionen und Gremien in 
wichtigen Reformbereichen sowie das Anbieten von Schulungen.16 IPA-II-Projekte befanden sich 
zum Zeitpunkt der Prüfung 
noch nicht in der 
Durchführung.
14 Prüfungsumfang und Prüfungsansatz 
18 
Die meisten Projekte in den Bereichen Verkehr und Umweltschutz umfassten nicht 
die Stärkung der Verwaltungskapazitäten als ein wesentliches Ziel. Gegenstand der 
Prüfung waren diejenigen Projekte, die dieses Ziel enthielten, sowie Projekte, die 
über das Nebenziel des Kapazitätsaufbaus durch „Learning by Doing“ verfügten.
19 
Die Mehrzahl der Projekte, die der Hof prüfte, beschränkte sich auf das Land. Bei 
einigen Projekten, etwa auf dem Gebiet des öffentlichen Auftragswesens, handelte 
es sich jedoch um Mehrländerprojekte, die allen Ländern des westlichen Balkans 
offenstanden. Außerdem wurde auch der Beitrag der Regionalen Hochschule für öf -
fentliche Verwaltung (ReSPA), die ebenfalls im Rahmen eines Mehrländerprogramms 
finanziert wird, in die Prüfung einbezogen. Die 17 geprüften Projekte sind in An-
hang II  aufgelistet.
20 
Zur Beantwortung der Prüfungsfrage b), über die in Teil 2 der Bemerkungen berichtet 
wird, untersuchte der Hof die Verfahren, die angewandt wurden, um die Bereitschaft 
des Landes zur Verwaltung eines dezentrales Durchführungssystem für IPA-Unter -
stützung zu bewerten, und prüfte, wie die Kommission die aus dieser Methode der 
Mittelverwaltung gewonnenen Erfahrungen herangezogen hat, um die Verwaltungs -
kapazitäten in dem Land zu stärken.
21 
Zur Beantwortung der Prüfungsfrage c), über die in Teil 3 der Bemerkungen berichtet 
wird, prüfte der Hof nichtfinanzielle Hilfe, die Mechanismen für den politischen Dia -
log, die im Rahmen des Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommens eingerichtet 
wurden, sowie andere Strukturen für den Dialog, wie den Beitrittsdialog auf hoher 
Ebene.
15
 Bemerkungen
Teil I – Die Wirksamkeit der finanziellen 
Heranführungshilfe als Beitrag zur Stärkung der 
Verwaltungskapazitäten
22 
Der Hof prüfte, ob IPA-Projekte erfolgreich zur Stärkung der Verwaltungskapazitäten 
in Schlüsselbereichen der Reform der öffentlichen Verwaltung (öffentliches Auf -
tragswesen, Korruption und interne Kontrolle) sowie in den Bereichen Verkehr und 
Umweltschutz beigetragen haben. Bei den Projekten der Stichprobe wurde geprüft, 
ob die geplanten Outputs17 erbracht und dann von den nationalen Behörden genutzt 
wurden sowie ob die Auswirkungen18 nachhaltig waren. Der Hof prüfte außerdem die 
Faktoren, die für einen Fortschritt auf dem Weg der Stärkung der Verwaltungskapazi -
täten hinderlich waren.
Die finanzielle Heranführungshilfe trug nicht erfolgreich zur 
Behebung einiger bedeutender Mängel auf dem Gebiet der 
Verwaltungskapazitäten in Schlüsselbereichen bei
Schlüsselbereiche der Reform der öffentlichen Verwaltung
23 
Die Kommission ist zu der Einschätzung gelangt, dass die geltenden Rechtsvorschrif -
ten auf dem Gebiet des öffentlichen Auftragswesens im Jahr 2007 relativ solide und 
vergleichsweise gut an die Rechtsvorschriften der EU angeglichen waren19. Allerdings 
verzeichneten die Reformbemühungen eine gewisse rückläufige Tendenz, ferner 
kam es zu einer mangelnden Anwendung der geltenden Rechtsvorschriften20. Im 
Fortschrittsbericht 2015 wurde auf die Notwendigkeit hingewiesen, Abweichungen in 
Bezug auf den Besitzstand zu beseitigen, einschließlich der Führung von schwarzen 
Listen für Unternehmen und der Festlegung von Bedingungen für die Anwendung 
von Vergabekriterien, sowie die Harmonisierung mit den Vorschriften der EU über die 
Vergabe öffentlicher Aufträge auf dem Gebiet der Verteidigung und Sicherheit sowie 
der Vergaberichtlinien der EU von 2014, insbesondere der Richtlinie über Konzessi -
onsvergabe, sicherzustellen21.
24 
Während des geprüften Zeitraums hat die Kommission auf die unzureichende Trans -
parenz des Systems der öffentlichen Auftragsvergabe und das Fehlen zuverlässiger 
Daten zu Unregelmäßigkeiten hingewiesen22. Obwohl in den Fortschrittsberichten 
ab 2011 als Bereiche mit hohem Risiko ermittelt23, wurden diese Schwachstellen im 
Rahmen der geprüften Projekte nicht behoben (siehe Anhang II ).17 Ein Output ist das, was mithilfe 
der einer Intervention 
zugewiesenen Ressourcen 
erzeugt oder erreicht wird, 
etwa erbrachte Schulungen 
für den Kapazitätsaufbau. 
Siehe Sonderbericht des 
Europäischen Rechnungshofs 
Nr. 21/2015 „Analyse der 
Risiken im Zusammenhang 
mit einem ergebnisorientier -
ten Ansatz für das Handeln der 
EU im Bereich Entwicklung 
und Zusammenarbeit“ ( http://
eca.europa.eu ).
18 Auswirkungen: Längerfristige 
sozioökonomische Folgen, die 
einige Zeit nach Abschluss 
einer Intervention zu 
beobachten sind, etwa die 
Verbesserung der Verwal -
tungskapazitäten. Ebenda.
19 SEC(2007) 1432 final vom 
6. November 2007, Fort -
schrittsbericht 2007, S. 28-29.
20 OECD Peer assistance in public 
procurement, concessions and 
public-private partnerships, 
Final report  (Peer-Unterstüt -
zung auf dem Gebiet des 
öffentlichen Auftragswesens, 
der Konzessionen und der 
öffentlich-privaten Partner -
schaften, Abschlussbericht), 
Fortschrittsberichte 
Oktober 2011 und 2015 und 
SWD (2015) 212 final, S. 35-36.
21 Ebenda.
22 SEC(2009) 1335 final 
„Fortschrittsbericht 2009“, 
S. 35, SEC(2010) 1332 final 
„Fortschrittsbericht 2010“, 
S. 14, SEC(2011) 1203 final 
„Fortschrittsbericht 2011“, 
S. 14, SWD(2012) 332 final 
„Fortschrittsbericht 2012“, 
S. 12, COM(2013) 700 final 
„Fortschrittsbericht 2013“, S. 11 
und 42, SWD(2014) 303 final 
„Fortschrittsbericht 2014“, 
S. 25. Siehe auch Thematic 
evaluation on IPA support to the 
fight against corruption  
(Thematische Bewertung der 
IPA-Unterstützung im 
Zusammenhang mit der 
Korruptionsbekämpfung) 
2014/348-486/2, S. 74.
23 S. 14 im Fortschrittsbe -
richt 2011, S. 12 im Fortschritts -
bericht 2012, S. 11 und S. 42 im 
Fortschrittsbericht 2013, S. 25 
im Fortschrittsbericht 2014.
16 Bemerkungen 
25 
Die Kommission wies außerdem auf die Notwendigkeit hin, die Effizienz des Systems 
für die öffentliche Auftragsvergabe zu verbessern. Im Rahmen der geprüften Pro -
jekte wurden Fortbildungskurse organisiert, die sich hauptsächlich auf die öffentli -
chen Vergabevorschriften konzentrierten und dem Erfordernis, die Kapazitäten zur 
Durchführung einer effizienten Auftragsvergabe zu stärken, nicht in ausreichendem 
Maße Rechnung trugen. Im Rahmen des ersten Projekts aus der geprüften Stichprobe 
(siehe Anhang II ) wurde die Fortbildung durch das Beschaffungsamt ( Public Procure -
ment Bureau , PPB) unterstützt, jene Stelle, die für die Stärkung der Kapazitäten von 
öffentlichen Auftraggebern die Hauptverantwortung trägt. Die Fortbildung durch 
das PPB hat jedoch nicht zu einer wesentlichen Verbesserung der Verwaltungskapazi -
täten beigetragen24.
26 
Das PPB verfügte bereits über ein elektronisches System für die Auftragsvergabe, 
das 2008 eingerichtet wurde. Mit Blick auf eine Verbesserung der gesamten Effizienz 
des öffentlichen Auftragswesens umfasste Projekt 1 eine Überprüfung des Systems, 
jedoch keine Bereitstellung von Unterstützung für seine Verbesserung.
27 
Kommission und andere Interessenträger haben wiederholt auf Mängel bei der Kor -
ruptionsbekämpfung hingewiesen, die vorrangig angegangen werden sollten25. Die 
nationalen Behörden haben politische Zusagen gemacht, die Korruption zu bekämp -
fen, etwa im Rahmen des Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommens (SAA). Im Ar -
beitsprogramm der Regierung für den Zeitraum 2011-2015 verpflichtete sich das Land 
zu einem „kompromisslosen Kampf gegen Korruption“. Dies führte zu der Annahme 
staatlicher Programme und dazugehöriger Aktionspläne, die jedoch nicht wirksam in 
die Tat umgesetzt wurden oder zu keinen konkreten Ergebnissen geführt haben. Die 
Kommission hat mehrere Methoden zur Korruptionsbekämpfung angewendet. Da 
jedoch keine förmlichen Beitrittsverhandlungen mit der ehemaligen jugoslawischen 
Republik Mazedonien geführt werden, kann die Kommission den umfassenderen 
Ansatz nicht anwenden, der normalerweise für Bewerberländer in ihren jeweiligen 
Verhandlungsrahmen festgelegt ist26. Daher war während des geprüften Zeitraums 
die Herangehensweise der Kommission im Hinblick auf die Förderung des Kapazitäts -
aufbaus in diesem Schlüsselbereich nicht ausreichend klar.
28 
Die Kommission hat IPA-I-Projekte eingesetzt, um einige einzelne Bereiche auf dem 
Gebiet des Kapazitätsaufbaus zu fördern. Der Hof prüfte zwei Projekte im Bereich 
Reform der öffentlichen Verwaltung, die auf den Kapazitätsaufbau ausgerichtet 
waren und zum Zeitpunkt der Prüfung bereits umgesetzt waren oder sich in der 
Umsetzung befanden (siehe Anhang II ). Projekt Nr. 5 war auf die Unterstützung der 
Arbeit der Staatlichen Kommission für Korruptionsverhütung (SCPC) ausgerichtet, 
die das wichtigste zuständige Gremium auf dem Gebiet der Korruptionsbekämpfung 
ist. Im Rahmen des Projekts wurde jedoch nicht die Tatsache angegangen, dass die 
SCPC aufgrund eines unzureichenden Engagements der nationalen Behörden auf 
diesem Gebiet nicht in der Lage war, ihr Mandat wirksam wahrzunehmen. Es fehlte 
ihr an Unabhängigkeit, da etwa der Ernennung und Abberufung ihres Führungsstabs 
keine klaren Kriterien zugrunde gelegt wurden27. Laut dem Fortschrittsbericht 2011 
der Kommission ist sie auch nicht mit ausreichenden Ressourcen ausgestattet, da sie 
nur über halb so viele Mitarbeiter verfügt, wie eigentlich für eine wirksame Wahrneh -
mung ihrer Aufgaben benötigt würden28.24 OECD (2013) Former Yugoslav 
Republic of Macedonia Priorities 
Repor t 2013  (Prioritätenbericht 
2013 für die ehemalige 
jugoslawische Republik 
Mazedonien), SIGMA Country 
Assessment Reports, 2013/09, 
OECD Publishing , S. 13.
25 Siehe zum Beispiel L. Grozdanovs -
ka Dimishkovska, Nations in 
Transition  (Nationen im 
Übergang), S. 424-425, und 
Macedonia 2013 Human Rights 
Report  (Bericht zu den Menschen -
rechten in der ehemaligen 
jugoslawischen Republik 
Mazedonien 2013) des 
US-Außenministeriums, S. 17 
(http://www.state.gov/
documents/organization/220516.
pdf).
26 Insbesondere durch 
Screening-Berichte und 
dazugehörige Aktionspläne 
sowie durch Benchmarks für die 
Eröffnung und den Abschluss der 
Verhandlungskapitel.
27 Siehe den EU-finanzierten Bericht 
Establishing Comparative 
Indicator-based Monitoring of 
Anti-corruption Progress in EU 
candidate, potential candidate 
countries and Kosovo  (Einrichtung 
einer vergleichenden, auf 
Indikatoren basierenden 
Überwachung der Fortschritte 
auf dem Gebiet der Korruptions -
bekämpfung in EU-Bewerberlän -
dern, potenziellen Bewerberlän -
dern und in Kosovo), S. 35. Im 
Fortschrittsbericht 2011 der 
Kommission heißt es, dass Fragen 
zu den Kriterien aufgeworfen 
worden seien, die das Parlament 
bei der Auswahl der sieben neu -
en Mitglieder der SCPC 
herangezogen habe. Und im 
Fortschrittsbericht 2013 der 
Kommission heißt es, die 
Abberufung des ehemaligen 
Vorsitzenden der SCPC ohne 
klare Rechtsgrundlage habe 
Anlass zu Bedenken gegeben.
28 Siehe auch die Thematic 
evaluation on IPA support to the 
fight against corruption  
(Thematische Bewertung der 
IPA-Unterstützung im Zusam -
menhang mit der Korruptionsbe -
kämpfung) 2014/348-486/2 
Efficient Prevention and Fight 
against Corruption  (Wirksame 
Korruptionsprävention 
und -bekämpfung), S. 125, wo es 
heißt, dass die Wirksamkeit davon 
abhänge, dass die Regierung 
Faktoren wie die fehlende 
Unabhängigkeit und die 
Mittelbeschränkungen der SCPC 
sowie die allgemein fehlenden 
Verwaltungskapazitäten der 
Projektbegünstigten behebe.
17 Bemerkungen 
29 
In Anbetracht einer fehlenden effektiven Regierungsstrategie zur Korruptionsbe -
kämpfung unterstützte die Kommission Organisationen der Zivilgesellschaft (CSO) 
bei der Wahrnehmung ihrer Rolle, die Öffentlichkeit auf einen mutmaßlichen Fall 
von Korruption aufmerksam zu machen. Projekt Nr. 6 lieferte Unterstützung bei der 
Entwicklung und Verbreitung bewährter Verfahren unter CSO, die diese Rolle wahr -
nahmen. Der Hof stellte jedoch fest, dass die Herangehensweise der Kommission in 
diesem Schlüsselbereich dahin gehend verbessert werden könnte, den möglichen 
Beitrag der CSO, die auf eine Erhöhung der Transparenz und des Wissenstransfers 
hinarbeiten, zu stärken.
30 
Die Kommission unterstützte die nationalen Behörden mithilfe der Heranführungs -
hilfe bei der Verabschiedung von soliden Rechtsvorschriften zur internen Kontrolle. 
In der Anfangszeit des IPA I wurde das Gesetz über eine staatliche interne Finanzkon -
trolle (PIFC) als gute Basis für die Reform des Finanzmanagements und der Kontroll -
strukturen und der internen Prüfung bewertet29. Während des geprüften Zeitraums 
konzentrierten sich die IPA-Projekte auf die Finanzmanagement- und Kontrollkapa -
zitäten in den für die dezentrale Verwaltung der IPA-Mittel errichteten operativen 
Strukturen, jedoch nicht in der restlichen öffentlichen Verwaltung.
31 
Die nationalen Behörden erzielten ihrerseits nur geringe Fortschritte bei der Stär -
kung der Verwaltungskapazitäten auf diesem Gebiet und setzten das PIFC-Gesetz 
nicht vollständig um. In ihrem Fortschrittsbericht 2015 wies die Kommission bei -
spielsweise ebenfalls darauf hin, dass die meisten internen Rechnungsprüfungsstel -
len über keine ausreichende Zahl an Prüfern verfügen und sie ihre Prüfungen auf der 
Basis von strategischen und Jahresplänen durchführen, die nicht auf operationellen 
und systematischen Risiken basieren. Darüber hinaus konzentriert sich die interne 
Prüfung hauptsächlich auf die Einhaltung von Vorschriften und umfasst keine Ana -
lysen der Systemmängel oder eine Kontrolle der Kostenwirksamkeit, und auch die 
Qualitätssicherung muss besser umgesetzt werden.
32 
Die unzureichende Kapazität der internen Rechnungsprüfungsstellen hat die inter -
ne Kontrolle geschwächt und dazu geführt, dass die Manager den Ergebnissen der 
internen Prüfer weniger Aufmerksamkeit schenken. Neben der Kommission haben 
auch andere Geber die Stärkung der Kompetenzen der internen Prüfer während des 
geprüften Zeitraums gefördert. So hat etwa die United States Agency for International 
Development  (Behörde der Vereinigten Staaten für die Entwicklungszusammenarbeit) 
am Exzellenzzentrum des Chartered Institute of Public Finance and Accountancy  (CIPFA) 
in Slowenien Schulungen für interne Prüfer finanziert. Allerdings sind die Kapazitäten 
der internen Prüfung und der internen Kontrolle generell weiterhin schwach.29 SEC (2008) 2695 final, 
Fortschrittsbericht 2008, S. 59.
18 Bemerkungen 
33 
Der Erzielung einer strengen internen Kontrolle wurde im Rahmen des IPA II zuneh -
mend Bedeutung geschenkt, da die Kommission mit dem Land zusammenarbeitet, 
um für 2016 ein Programm der sektorspezifischen Budgethilfe für das öffentliche 
Finanzmanagement vorzubereiten.
Verkehr und Umweltschutz
34 
Das Hauptziel der Mittelzuweisungen für die Bereiche Verkehr und Umweltschutz 
im Rahmen des IPA (18 % und 16 % der jeweiligen Mittelzuweisungen 2007-2013 – 
siehe Tabelle 2 ) bestand in der Verbesserung der regionalen Infrastruktur. Ein Teil 
dieser Mittel wurde für die Stärkung der Kapazitäten der öffentlichen Verwaltung zur 
Ausarbeitung und Umsetzung von Rechtsvorschriften in Übereinstimmung mit dem 
Besitzstand der EU zweckgebunden. Der Anteil der Mittel, die für den Kapazitätsauf -
bau im Bereich Verkehr (1 %) verwendet wurden, war weit geringer als im Bereich 
Umweltschutz (15 %), trotz der Tatsache, dass beide Bereiche ganz ähnliche Schwach -
stellen in Bezug auf ihre Kapazitäten aufwiesen (siehe Abbildung 1 ).Abbildung 1IPA-Mittelzuweisungen nach Bereich (2007-2013) (in Millionen Euro)
Quelle:  Europäische Kommission.0 20 40 60 80 100 120
Projekte für den direkten Kapazitätsaufbau Andere ProjekteJustiz und Inneres
Reform der öﬀentlichen Verwaltung und EU-Integration
Landwirtschaft und ländliche Entwicklung
Umweltschutz und KlimawandelWettbewerbsfähigkeit
Beschäftigung
VerkehrMehrländerprojekt
Sonstiges
Grenzüberschreitende Zusammenarbeit
19 Bemerkungen 
35 
Auch wenn es keine spezifische IPA-Mittelzuweisung für den Kapazitätsaufbau der 
operativen Struktur für eine dezentrale Verwaltung gab30, umfassten die IPA-Mittelzu -
weisungen sowohl für die Bereiche Verkehr und Umweltschutz „Learning by Doing“ 
als Nebenziel. Diese Form der Unterstützung wurde eindeutig jedoch nur im Rahmen 
weniger Maßnahmen der geprüften Projekte Nr. 12 bis Nr. 17 (siehe Anhang II ) geleis -
tet. So hat etwa die Tatsache, dass das für die Berater im Rahmen von Projekt Nr. 15 
bereitgestellte Büro an einem anderen Ort als das Büro der nationalen Mitarbeiter 
war, nicht den Wissenstransfer begünstigt. Projekt Nr. 17 hingegen bot ein Beispiel 
für einen erfolgreichen Wissenstransfer, da die Mitarbeiter der öffentlichen Verwal -
tung die im Rahmen der technischen Unterstützung durch JASPERS erhaltene Bera -
tung bei der Erstellung der Vorgaben für das Projekt sinnvoll nutzen konnten31.
36 
Im Rahmen des IPA II hat die Kommission die Gesamtmittelzuweisung für das Land 
um 4 Millionen Euro reduziert, da die nationalen Behörden eine Förderung für die 
technische Unterstützung und den Kapazitätsaufbau im Bereich Verkehr ablehnten. 
Während diese Mittel für das Land verloren sind, können die Mittel innerhalb des be -
stehenden Programms umgeschichtet werden, wenn sich das Land für die Deckung 
des Bedarfs auf dem Gebiet des administrativen Kapazitätsaufbaus einsetzt und 
horizontale Reformen durchführt.
Die meisten geplanten Outputs wurden erreicht, wurden 
jedoch nicht immer ausgeschöpft
37 
Vor Leistung der Abschlusszahlungen für abgeschlossene IPA-Projekte erhält die 
Kommission vom jeweiligen Antragsteller einen Abschlussbericht. Bei den elf ab -
geschlossenen Projekten aus der geprüften Stichprobe hat die Prüfung des Hofes 
ergeben, dass alle oder die meisten der geplanten Outputs erreicht wurden. Bei zwölf 
der geprüften Projekte wurden einige der Outputs jedoch nur teilweise oder gar 
nicht genutzt. In Kasten 1  sind Beispiele für Projekt-Outputs aufgeführt, die von den 
nationalen Behörden nicht genutzt wurden.30 Die operative Struktur umfasst 
die Vergabebehörde und die 
Fachministerien.
31 JASPERS ist eine Partnerschaft 
der technischen 
Unterstützung zwischen der 
GD Regionalpolitik und 
Stadtentwicklung, der EIB und 
der EBWE, die unabhängige 
Beratung zur Unterstützung 
von Empfängerländern bei der 
Vorbereitung von qualitativ 
hochwertigen Großprojekten 
leistet.
20 Bemerkungen 
38 
In einigen Fällen wurden die Outputs nicht genutzt, weil zusätzliche Investitionen 
erforderlich waren (siehe Kasten 2 ).Kasten 1 Kasten 2Outputs, die von den nationalen Behörden nicht genutzt wurden
Im Rahmen der Projekte Nr. 8 und Nr. 9 wurde ReSPA finanziert, eine 2006 in Montenegro mit dem Ziel gegründete 
Schule, den Kapazitätsaufbau der Länder des westlichen Balkans zu unterstützen. Die Kommission zahlt jedes Jahr 
1,2 Millionen Euro, um ReSPA-Aktivitäten zu finanzieren. Jedes der teilnehmenden Länder, zu denen auch die ehe -
malige jugoslawische Republik Mazedonien gehört, trägt jährlich 150 000 Euro zu den laufenden Kosten der Schule 
bei. Obwohl ein nationaler Vertreter im Verwaltungsrat der ReSPA vertreten ist, stellte der Hof fest, dass das Land 
die Fortbildungskurse, die vergleichenden Bewertungen und das Networking im Rahmen der Schule nur wenig in 
Anspruch nimmt. Dies ist darauf zurückzuführen, dass das Angebot der Schule für die Bediensteten der öffentlichen 
Verwaltung des Landes nicht als relevant angesehen oder von diesen nicht geschätzt wurde.
Das Projekt Nr. 12 zielte auf die Stärkung der Verwaltungs- und operativen Kapazitäten der staatlichen Straßenver -
kehrsbehörde bei der Durchsetzung der Straßenverkehrsgesetze ab. Das Projekt wurde im Juli 2014 abgeschlossen, 
jedoch hatte die Behörde zum Zeitpunkt der Prüfung, also neun Monate später, noch nicht einmal die Hälfte der 
Projekt-Outputs ausgeschöpft, wie etwa den strategischen Entwicklungsplan, den Aktionsplan oder die Vorgaben 
für die Durchführung von Ausschreibungsverfahren.
Im Rahmen des Projekts Nr. 15 wurden zwei regionale Abfallbewirtschaftungseinrichtungen und ein öffentliches 
Informationssystem zur Abfallwirtschaft errichtet. Obwohl das Projekt im Juni 2012 zum Abschluss kam, wurde das 
Managementinformationssystem zum Zeitpunkt der Prüfung nicht genutzt.
Weitere Investitionen notwendig, um Outputs nutzen zu können
Das Projekt Nr. 7 war auf die Verbesserung des nationalen Systems für die Koordinierung der Fortbildungsmaßnah -
men und die Umsetzung des Regelungsrahmens auf dem Gebiet des Managements der öffentlichen Verwaltung 
ausgerichtet. Ein wichtiger Output dieses Projekts bestand darin, funktionale Analysen durchzuführen, um etwaige 
Mängel auf dem Gebiet der Verwaltungskapazitäten zu ermitteln. Diese Maßnahme kann potenziell wertvolle Infor -
mationen als Basis für eine Strategie für den Kapazitätsaufbau liefern. Das Projekt war jedoch nur ein Pilotprojekt, 
und auch wenn es eine Orientierungshilfe für die Fortsetzung der Analysen geliefert hat, besteht die Gefahr, dass 
das Land ohne weitere finanzielle Unterstützung die Arbeit nicht abschließt und auch nicht nutzt, um Mängel auf 
dem Gebiet der Verwaltungskapazitäten zu beheben.
Im Rahmen von Projekt Nr. 7 wurden außerdem E-Learning-Tools als flexible Methode zur Stärkung der Verwal -
tungskapazitäten entwickelt. Um sein volles Potenzial erzielen zu können, muss dieser Output in größerem Umfang 
verfügbar und in eine allgemeine Fortbildungsstrategie integriert sein.
Im Rahmen von Projekt Nr. 11 wurde technische Hilfe für die Stärkung der Kapazitäten der operativen Strukturen 
bereitgestellt, die für die dezentrale Verwaltung der IPA-Mittel errichtet wurden. Die geleisteten Outputs waren 
qualifizierte Ausbilder, Lehrpläne und Module für Schulungen, Schulungspakete sowie ein Toolkit und eine Ressour -
censammlung, die für die Stärkung der Kapazitäten auf dem Gebiet der Überwachung und Bewertung entwickelt 
worden sind. Nach Abschluss des Projekts haben die nationalen Behörden die qualifizierten Ausbilder eingesetzt, 
allerdings nur zeitlich befristet. Der weitere Einsatz dieser Ausbilder hätte zusätzliche Investitionen in nationale Mit -
arbeiter und weitere Ressourcen vorausgesetzt. Die nationalen Behörden nutzten die Überwachungs- und Bewer -
tungstools nicht, da es mit Kosten verbunden gewesen wäre, diese Tools zu aktualisieren und online zu stellen.
21 Bemerkungen 
Die Auswirkungen der Projekte waren oft begrenzt und nicht 
immer nachhaltig
39 
Elf der geprüften Projekte erzielten begrenzte Auswirkungen, die oft nicht nachhaltig 
waren. Einige dieser Projekte umfassten keine Vorkehrungen zur Sicherstellung ihrer 
Nachhaltigkeit. In anderen Fällen setzten sich die nationalen Behörden nicht für die 
Sicherstellung der Nachhaltigkeit der Auswirkungen ein (siehe Kasten 3 ).Kasten 3Beispiele für begrenzte und nicht nachhaltige Auswirkungen
Im Rahmen von Projekt Nr. 5 wurde die Staatliche Kommission für Korruptionsverhütung (SCPC) bei der Ausarbei -
tung von Dokumenten zur Förderung einer Strategie für die Korruptionsverhütung unterstützt. Dies hatte kaum 
Auswirkungen auf die Korruptionsbekämpfung im Land, da nicht Teil einer umfassenderen nationalen Strategie 
zur Korruptionsbekämpfung und da die SCPC nicht über die Handlungsautonomie und die nötigen Ressourcen 
verfügte, um die Umsetzung ihrer eigenen Strategie in allen betroffenen Institutionen wirksam zu überwachen. Die 
potenziellen Auswirkungen des Projekts wurden noch mehr geschwächt, da es drei Jahre dauerte, bis die Kommis -
sion sich zu einem Folgeprojekt entschloss.
Das Projekt Nr. 6 war auf die Kapazitäten von CSO zur Bekämpfung von Korruption und organisierter Kriminalität 
ausgerichtet. Die Entwicklung von bewährten Verfahren und das Networking verliefen positiv. Es ist jedoch un -
wahrscheinlich, dass das Projekt nach dem Auslaufen der EU-Finan -
zierung nachhaltig sein wird. Dies rührt daher, dass es der einzigen 
Institution, die ein Interesse zur Bereitstellung einer andauernden 
Unterstützung auf diesem Gebiet zum Ausdruck gebracht hat, sowohl 
an den notwendigen Befugnissen als auch Kapazitäten zur Fortset -
zung der Arbeit fehlt.
Im Rahmen von Projekt Nr. 10 wurde die Schaffung einer zentralen 
IPA-Fortbildungs- und Unterstützungseinrichtung ( IPA Training and 
Support Facility , ITSF) gefördert. Die ITSF hatte relativ geringe Auswir -
kungen auf die Stärkung der Verwaltungskapazitäten. Ein Grund dafür 
ist, dass wenige der im Rahmen des Projekts ausgebildeten Ausbilder 
tatsächlich auch Schulungen leisteten, wie dies ursprünglich beab -
sichtigt war. Dies war zum einen darauf zurückzuführen, dass sie nicht 
von ihrer Arbeit freigestellt wurden, zum anderen hatten sie nicht die 
Motivation, diese zusätzliche und als undankbar angesehene Aufgabe 
zu übernehmen. Nach Auslaufen der ursprünglichen Verträge mit den 
Ausbildern haben die nationalen Behörden keine neuen Vereinbarun -
gen gefördert, um neue Ausbilder für die ITSF zu gewinnen. Weder die 
nationalen Behörden noch die Kommission haben finanzielle Unter -
stützung geleistet, um dem Mangel an Ausbildern zu begegnen. Ein 
weiterer Grund bestand in der Tatsache, dass die nationalen Behörden 
die IPA-Fortbildung im Rahmen des ITSF nicht formal zentralisiert ha -
ben, weshalb ein Großteil der Schulungen weiterhin in den einzelnen 
Fachministerien stattfindet (siehe Foto).
IPA-Fortbildungs- und Unterstützungseinrichtung, Skopje 
(Projekt Nr. 10)
Quelle: Europäischer Rechnungshof.
22 Bemerkungen 
40 
Aufgrund von Hindernissen, die in der unflexiblen Struktur und Organisation der 
öffentlichen Verwaltung begründet waren, erzielten viele der geprüften Projek -
te keine Auswirkungen. So stellte etwa der Hof in Bezug auf einige Projekte unter 
Beteiligung von öffentlichen Auftraggebern fest, dass es zwischen den Ministerien 
nicht genug Flexibilität gab, um einen Austausch von Mitarbeitern und Erfahrungen 
zu ermöglichen. Darüber hinaus wurden Verwaltungsmitarbeiter, die im Rahmen von 
drei der geprüften Projekte darin ausgebildet wurden, andere Mitarbeiter zu schulen, 
oft nicht freigestellt, um Schulungen zu leiten, und die Ausbildungstätigkeit wurde 
in keiner Weise vergütet. Bei mehr als der Hälfte der geprüften Projekte hat der Hof 
festgestellt, dass die ausgebildeten Mitarbeiter nicht immer ermutigt wurden oder es 
ihnen nicht erlaubt wurde, die gewonnenen Kompetenzen anzuwenden, sowie dass 
zu häufige Versetzungen und eine hohe Personalfluktuation zu einem Mangel an 
qualifizierten Mitarbeiter führten. Kasten 3Im Rahmen von Projekt Nr. 16 wurden Mitarbeiter geschult, die für die Messung der Luftqualität zuständig waren. 
Das Haupthindernis für ein voll funktionsfähiges System zur Überwachung der Luftqualität, nämlich das Fehlen 
einer ausreichenden funktionierenden Ausstattung, wurde jedoch nicht beseitigt. Darüber hinaus wurde das im 
Rahmen des Projekts unterstützte Kalibrierlabor weder akkreditiert noch personell ausgestattet.
Mithilfe von Projekt Nr. 17 wurde die Grundlage für die Durchsetzung des Verursacherprinzips geschaffen, und es 
wurden die Kapazitäten gestärkt, um dies zu tun, doch steht die entsprechende Umsetzung durch die nationalen 
Behörden noch aus. Im Rahmen desselben Projekts wurden Vorbereitungen für die Einführung von Tarifen zur Si -
cherstellung der Nachhaltigkeit von Abfallbehandlungsanlagen vorbereitet, jedoch hat das Land immer noch keine 
Regulierungsbehörde geschaffen, um diese Tarife durchzusetzen. Zum Zeitpunkt der Prüfung hatte das Projekt 
noch zu keinen nachhaltigen Auswirkungen geführt.
23 Bemerkungen 
Hindernisse für Fortschritte bei der Stärkung der 
Verwaltungskapazitäten
41 
Die Kommission verfügte über keine Gesamtstrategie für die Förderung der Stärkung 
der Verwaltungskapazitäten in dem Land, und die geprüften Projekte fügten sich 
nicht immer in einen abgestimmten, kohärenten und koordinierten Ansatz ein. Einige 
Projekte knüpften nicht an zuvor geleistete Unterstützung im selben Bereich an und 
wurden nicht in Form von ergänzender Unterstützung angemessen weiterverfolgt. 
Oft lag dies in der Tatsache begründet, dass die Kommission Entscheidungen in 
Bezug auf die begrenzten, für eine große Bandbreite an EU-Strategien in dem Land 
zur Verfügung stehenden Ressourcen treffen musste. Darüber hinaus waren einzelne 
Projekte oft sehr ehrgeizig und auf zahlreiche Ziele ausgerichtet.
42 
Die Umsetzung der Ziele der IPA-Unterstützung wurde außerdem durch die Tatsache 
behindert, dass die Unterstützung nicht maßgeschneidert, flexibel und zielgerichtet 
genug war. So waren etwa die Auswirkungen der geprüften Projekte oft dadurch be -
einträchtigt, dass der Zeitraum zwischen der Feststellung des Unterstützungsbedarfs 
und der Erzielung von Projektergebnissen vier Jahre oder mehr betrug. In einigen 
Fällen hatte sich der Bedarf verändert, bevor Ergebnisse erzielt werden konnten. 
Das war teilweise auf den langwierigen Prozess der Mobilisierung von IPA-Mitteln 
zurückzuführen. Ein anderer Grund war die Tatsache, dass Projekte zum Zeitpunkt 
ihrer Auswahl nicht ausreichend ausgereift waren, was einer effizienten Umsetzung 
abträglich war.
43 
Im Rahmen des IPA I verfügte die Kommission über keine Mittel, die sie hätte rasch 
mobilisieren können, um Probleme zeitnah anzugehen. Ein Beispiel dafür, wie Mittel 
auf diese Weise eingesetzt werden können, ergab sich während der jüngsten politi -
schen Krise. Die Kommission hat erfolgreich kurzfristig und unter außergewöhnlichen 
Umständen Mittel eingesetzt, um eine flexible, zielgerichtete und zeitnahe Unter -
stützung durch Fachleute bereitzustellen, um dringende und sensible politische 
Prioritäten zu unterstützen.
24 Bemerkungen 
44 
Die weiterhin bestehenden Hindernisse für die Verbesserung der Verwaltungskapazi -
täten in dem Land hatten zur Folge, dass die Ziele im Rahmen der Heranführungshilfe 
nicht immer umgesetzt wurden. Ein großes Problem waren der mangelnde politische 
Wille auf höchster Ebene sowie das fehlende Engagement der nationalen Behörden 
zur Unterstützung von IPA-Projekten. So besteht etwa auf politischer Ebene wei -
terhin Widerstand gegen die Entwicklung hin zu einer öffentlichen Verwaltung, die 
unabhängig, stark und repräsentativ ist (siehe Kasten 4 ).Kasten 4Widerstand gegen die Entwicklung einer öffentlichen Verwaltung, die unabhängig, 
stark und repräsentativ ist
Mit Unterstützung der Kommission schuf das Land im Februar 2015 einen neuen Rechtsrahmen für einen professi -
onellen öffentlichen Dienst, durch den in erster Linie sichergestellt werden sollte, dass die Einstellung von Mitar -
beitern im öffentlichen Dienst auf Leistungen und Gleichbehandlung basiert. Die Rechtsvorschriften weisen zwar 
einige Lücken auf, stellen jedoch einen großen Schritt hin zur Entwicklung eines starken, unabhängigen und pro -
fessionellen öffentlichen Dienstes dar. Zwei Tage vor Inkrafttreten des Gesetzes verabschiedete das Parlament ein 
neues Gesetz über die Umwandlung von befristeten in unbefristete Verträge. Mit diesem Gesetz wird das Prinzip 
der leistungsbasierten Einstellung umgangen, und Tausende von Mitarbeitern mit befristeten Verträgen konnten zu 
Beamten oder Angestellten im öffentlichen Dienst mit Festanstellung werden, ohne ein allgemeines Auswahlver -
fahren durchlaufen zu haben.
Im Rahmen des Projekts Nr. 7 wurden 600 Verwaltungsbeamte geschult, die zu den 2 400 Mitarbeitern gehörten, 
die nach dem Rahmenabkommen von Ohrid32 betreffend die gleichberechtigte Vertretung als Angehörige einer 
Minderheit33 eingestellt worden waren. Obwohl sie eine Vergütung erhielten, gingen die betreffenden Personen 
keiner aktiven Beschäftigung nach. Das Ziel dieser Schulung war die Erhöhung der Wahrscheinlichkeit, dass den 
Teilnehmern Stellen angeboten würden. Zum Zeitpunkt der Prüfung wurde die Mehrheit der im Rahmen des Pro -
jekts geschulten Mitarbeiter weiterhin bezahlt, ging aber keiner aktiven Beschäftigung nach. Das Ziel einer gleich -
berechtigten Vertretung in der öffentlichen Verwaltung wurde nicht erreicht.
32 Das Rahmenabkommen von Ohrid war eine Friedensvereinbarung, die am 13. August 2001 von der Regierung und Vertretern der ethnischen 
albanischen Gemeinschaft unterzeichnet wurde. Mit dem Abkommen wurde der bewaffnete Konflikt zwischen der albanischen Nationalen 
Befreiungsarmee und den nationalen Sicherheitskräften beendet und der Weg für die Stärkung der Rechte der ethnischen Albaner geebnet.
33 Ethnische Albaner, Serben, Türken, Roma usw.
25 Bemerkungen 
Teil II – Die Nutzung der dezentralen Verwaltung zum 
Kapazitätsaufbau
45 
Der Hof untersuchte die Einführung der dezentralen Verwaltung im Rahmen des 
IPA I und die Frage, wie die Kommission die Probleme gelöst hat, die aufgrund dieser 
Methode der Mittelverwaltung entstanden sind. Darüber hinaus prüfte der Hof, ob 
der Einsatz der dezentralen Verwaltung durch die Kommission zur Stärkung der Ver -
waltungskapazitäten beigetragen hat.
Das Land war nicht bereit für den Umfang und die 
Komplexität der IPA-Mittel, deren Verwaltung dezentralisiert 
wurde
46 
Die ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien bat die Kommission 2008, die 
Verwaltung der IPA-Mittel zu dezentralisieren und sie den nationalen Behörden zu 
übertragen34. Im Jahr 2010 war das Land bereits verantwortlich für die Vergabe und 
Umsetzung von 470 Millionen Euro (76 %) des gesamten IPA-I-Finanzrahmens, was 
entweder Ex-ante- oder Ex-post-Kontrollen der Kommission unterlag. Die nationalen 
Behörden mussten operative Strukturen zur Verwaltung der dezentralen IPA-Mittel 
errichten.
47 
Der Prozess der Dezentralisierung wurde in Übereinstimmung mit den rechtlichen 
Erfordernissen durchgeführt. Die Kommission war jedoch nicht verpflichtet zu beur -
teilen, ob die nationalen Behörden in der Lage waren, den entsprechenden Umfang 
und die Komplexität an IPA-Mitteln zu verwalten, die dezentralisiert werden sollten. 
Damit eine dezentrale Verwaltung wirksam funktionieren kann, sind operative Struk -
turen mit einer ausreichenden Kapazität erforderlich.
48 
Bereits kurz nach Beginn der Dezentralisierung waren die nationalen Behörden nicht 
mehr in der Lage, der Kommission rechtzeitig Ausschreibungsunterlagen für eine 
Ex-ante-Kontrolle vorzulegen. Oft lag dies daran, dass sie Dokumente übermittel -
ten, die von unzureichender Qualität waren und deshalb zurückgeschickt werden 
mussten. Das war bei einem Drittel der 2014 übermittelten Dokumente der Fall. Die 
Geschwindigkeit der Auftragsvergabe ging zurück. Ende 2014 hatten die Verzögerun -
gen zu einer Aufhebung der Mittelbindung35 für 70 Millionen Euro (11 % der IPA-Mit -
tel, die dem Land zugewiesen worden sind) im Rahmen des IPA I geführt sowie dazu, 
dass 244 Millionen Euro nicht gebunden waren (ungefähr 40 % der Gesamtmittel). In 
vielen Fällen führte die Aufhebung der Mittelbindung zum Verlust von Projekten, mit 
denen entscheidende Reformen gefördert werden sollten. So waren etwa für 2010 
33 Millionen Euro zugewiesen, jedoch bedeutete die Streichung von zwölf der 31 Pro -
jekte, für die Mittel beantragt worden waren, dass 10 Millionen Euro (33 %) effektiv 
für die Finanzierung der Reform in dem Land verloren waren.34 Siehe Artikeln 11 und 14 der 
Verordnung (EG) Nr. 718/2007 
genannt.
35 Die Kommission hebt die 
Mittelbindung für ein Projekt 
auf, wenn die entsprechenden 
Mittel nicht bis zum Ablauf 
einer festgelegten Frist 
verwendet werden. Für das 
betreffende Projekt sind diese 
Mittel verloren.
26 Bemerkungen 
49 
Die Kommission führte die Verzögerungen auf den stark zentralisierten Entschei -
dungsfindungsprozess zurück, der zeitnahe Entscheidungen verhindert, sowie 
auf mangelnde materielle und personelle Ressourcen und das Fehlen ausreichend 
qualifizierter Mitarbeiter, auf die Vorwürfe des Eingreifens der Politik in die Auftrags -
vergabe und eine unzulängliche interinstitutionelle Zusammenarbeit. Mängel dieser 
Art waren bereits vor der Dezentralisierung der Verwaltung von der Kommission in 
der restlichen öffentlichen Verwaltung aufgezeigt worden. Hätte die Kommission 
den in der öffentlichen Verwaltung ermittelten Mängeln größere Aufmerksamkeit 
geschenkt, wäre sie möglicherweise zu dem Schluss gekommen, die Entscheidung 
über die Dezentralisierung der Verwaltung aufzuschieben oder einen kleineren Anteil 
der IPA-Mittel im Rahmen der geltenden Verordnungen zu dezentralisieren.
Die Kommission hat Maßnahmen eingeleitet, jedoch sind 
weitere Aufhebungen von Mittelbindungen wahrscheinlich
50 
Aufgrund früherer Erfahrungen mit anderen Erweiterungsländern ging die Kom -
mission davon aus, die ersten Jahre der dezentralen Verwaltung seien eine Zeit des 
Lernens und des Wissenstransfers. Sie arbeitete mit dem Land zusammen, um die 
Ursachen für die Verzögerungen bei der Auftragsvergabe und der Verwendung von 
IPA-Mitteln zu beheben. Für die Jahre 2015, 2016 und 2017 werden jedoch weitere 
Aufhebungen von Mittelbindungen für IPA-I-Mittel in großem Umfang erwartet.
51 
Im Jahr 2015 leitete die Kommission Maßnahmen ein, um die Situation für IPA-I-Mittel 
zu verbessern, etwa durch Rückübertragung der Verwaltung auf die zentrale Ebene 
bei einigen IPA-Projekten und Beschleunigung der Auftragsvergabeverfahren durch 
Verringerung der Anzahl von Ex-ante-Kontrollen. Für das IPA II schätzt die Kommis -
sion derzeit das optimale Niveau der Dezentralisierung ein und plant eine gezieltere 
Auswahl der Art der Projekte für eine dezentrale Verwaltung durch die nationalen 
Behörden.
Die Dezentralisierung der Verwaltung hätte in stärkerem 
Maße als Instrument für den Kapazitätsaufbau in der 
öffentlichen Verwaltung genutzt werden können
52 
Das Hauptziel der Dezentralisierung der Verwaltung im Jahr 2010 war die Vor -
bereitung des Landes auf eine künftige Verwaltung der Struktur- und Landwirt -
schaftsfonds der EU. Der Fokus lag daher auf der Schaffung von Strukturen für 
eine funktionierende dezentrale Verwaltung und der Stärkung der Kapazitäten der 
Verwaltungsmitarbeiter zur Nutzung dieser Strukturen.
27 Bemerkungen 
53 
Die Dezentralisierung der Verwaltung erforderte die Investition bedeutender Mittel 
seitens des Landes sowie der Kommission. So stellte das Land 436 Verwaltungsmit -
arbeiter für die Arbeit in den operativen Strukturen ab, zu Lohnkosten von jährlich 
4,7 Millionen Euro (Zahlen von 2014). Sowohl die Kommission als auch das Land 
führten mit Blick auf die Schaffung operativer Strukturen sowie die Programmierung, 
Vergabe und Umsetzung von IPA-Projekten Schulungen durch.
54 
Die dezentrale Verwaltung hat zu einer Stärkung der Kapazität in den operativen 
Strukturen geführt. Die interne Kontrolle wurde verstärkt, und operative Entschei -
dungen werden meist auf der richtigen Ebene getroffen, mit weniger Eingriffen 
durch die Politik als in anderen Teilen der öffentlichen Verwaltung. Rigorose Ex-  
ante-Kontrollen durch die EU-Delegation haben weitere Möglichkeiten für „Learning 
by Doing“ geschaffen36. Die operativen Strukturen sind zu „Exzellenzzentren“ im 
Hinblick auf die Verwaltungskapazitäten geworden.
55 
Auch wenn die Stärkung der Verwaltungskapazität kein Ziel der Dezentralisierung der 
Verwaltung war, hätte die Kommission die gewonnenen Erfahrungen stärker nutzen 
können, um die nationalen Behörden dazu anzuregen, ihr Wissen an die restliche 
öffentliche Verwaltung weiterzugeben, zum Beispiel durch „Learning by Doing“. Die 
operativen Strukturen für die dezentrale Verwaltung wurden als Organisationen pa -
rallel zu oder sogar getrennt von der restlichen öffentlichen Verwaltung angesehen. 
So fanden diese etwa keinen Eingang in die Strategie zur Reform der öffentlichen 
Verwaltung 2010-2015 des Landes. Bei der Untersuchung der Stichprobe der geprüf -
ten Projekte stellte der Hof fest, dass ein Transfer des gesammelten Wissens- und Er -
fahrungsschatzes aus den operativen Strukturen an die restliche öffentliche Verwal -
tung nur in geringem Umfang stattgefunden hat. Damit konnte die auf dem Gebiet 
der Dezentralisierung der Verwaltung gewonnene Erfahrung nicht signifikant zu 
einer allgemeinen Verbesserung der Verwaltungskapazitäten in dem Land beitragen.36 Ex-ante-Kontrollen sind in 
dieser Phase ein notwendiger 
Bestandteil der dezentralen 
Verwaltung, um die 
finanziellen Interessen der EU 
zu schützen.
28 Bemerkungen 
Teil III – Der Beitrag des politischen Dialogs zur 
Stärkung der Verwaltungskapazitäten
56 
Der Hof prüfte, wie die wichtigsten, im Rahmen des SAA für den politischen Dialog 
zwischen der Kommission und der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien 
geschaffenen Strukturen eingesetzt wurden, um zur Stärkung der Verwaltungskapa -
zitäten beizutragen. Der Hof prüfte außerdem den Beitrag, den der politische Dialog 
außerhalb dieser formalen Strukturen und über alternative Strukturen geleistet hat, 
die während des geprüften Zeitraums zum Ausgleich eines fehlenden Rahmens für 
den Dialog errichtet wurden, der durch Beitrittsverhandlungen geschaffen worden 
wäre.
Obwohl er gut organisiert war, trug der politische Dialog 
nicht signifikant zu einer allgemeinen Stärkung der 
Verwaltungskapazitäten bei
57 
Die wichtigsten Strukturen für den politischen Dialog wurden im Rahmen des SAA 
errichtet. Dazu gehören der Stabilitäts- und Assoziationsrat, der Stabilitäts- und 
Assoziationsausschuss, sieben Stabilitäts- und Assoziationsunterausschüsse und die 
Sondergruppe zur Reform der öffentlichen Verwaltung. Die Kommission und das 
Land kommen regelmäßig in diesen Foren zusammen, um Reformen voranzutreiben 
und das Problem der unzureichenden Kapazitäten des Landes zu beheben.
58 
Auf höchster Ebene findet ein Dialog im Stabilitäts- und Assoziationsrat statt37, um 
die Fortschritte sowohl zur Erfüllung der politischen und wirtschaftlichen Kriterien 
für den Beitritt (Kopenhagener Kriterien) als auch auf dem Gebiet der finanziellen 
Zusammenarbeit zu bewerten. Während des geprüften Zeitraums konzentrierten 
sich die Gespräche oft auf die Notwendigkeit der Beseitigung weiterhin bestehender 
Hindernisse für die Stärkung der Verwaltungskapazitäten. Einige der wichtigsten 
Themen, die angesprochen wurden, waren
a) die Notwendigkeit der Verbesserung der Strategien sowie eine bessere Durchset -
zung dieser Strategien zur Erzielung konkreterer Ergebnisse auf dem Gebiet der 
Korruptionsbekämpfung;
b) die Notwendigkeit der Achtung und des Aufbaus der Unabhängigkeit der öffent -
lichen Verwaltung sowie
c) die Notwendigkeit der Anwendung der Grundsätze der Transparenz, der leis -
tungsorientierten Einstellung und der ausgewogenen Vertretung auf allen Ebe -
nen im Land.37 An den Treffen nehmen die 
Hohe Vertreterin der Union für 
Außen- und Sicherheitspolitik/
Vizepräsidentin der 
Europäischen Kommission 
(oder ihr Vertreter), der 
Kommissar für die Europäische 
Nachbarschaftspolitik und 
Erweiterungsverhandlungen 
sowie Minister oder 
Staatssekretäre aus dem Land 
teil.
29 Bemerkungen 
59 
Die Vertreter der Kommission und des Landes sprachen während der jährlichen 
Treffen der Stabilitäts- und Assoziationsunterausschüsse und der Sondergruppe zur 
Reform der öffentlichen Verwaltung auch über Schwachstellen auf dem Gebiet der 
Verwaltungskapazitäten. Obwohl die Gespräche in allen SAA-Strukturen für poli -
tischen Dialog während des geprüften Zeitraums intensiviert wurden, blieben die 
Fragestellungen die gleichen.
60 
Während die im Rahmen des SAA für den politischen Dialog errichteten Strukturen 
für den Beitrittsprozess, solange er planmäßig lief, gut geeignet waren, trugen sie 
während des geprüften Zeitraums nicht erfolgreich zur Stärkung der Verwaltungska -
pazitäten bei. Dies ist teilweise darauf zurückzuführen, dass es den nationalen Behör -
den an politischem Willen fehlte, Fortschritte zu erzielen. Ein weiterer Grund bestand 
darin, dass die mangelnden Fortschritte im Beitrittsprozess die Einflussmöglichkeiten 
der Kommission eingeschränkt haben, um das Land zur Stärkung der Verwaltungska -
pazitäten anzuregen. So umfasst der durch die Beitrittsverhandlungen geschaffene 
Rahmen normalerweise eine Überprüfung für jedes Politikfeld (zukünftiges Verhand -
lungskapitel), um festzustellen, wie gut das Land im jeweiligen Politikfeld vorbereitet 
ist. Auf der Basis dieser Überprüfung kann die Kommission empfehlen, dass bestimm -
te Bedingungen („Eröffnungs-, Zwischen- und Schluss-Benchmarks“) zu erfüllen sind, 
bevor jedes Verhandlungskapitel eröffnet oder geschlossen werden kann. Diese 
Struktur ist in dem Land derzeit nicht vorhanden.
Andere Dialogmechanismen trugen der Notwendigkeit der 
Stärkung der Verwaltungskapazitäten Rechnung, führten 
jedoch zu keinen Fortschritten bei der Beseitigung der 
zugrunde liegenden Hindernisse
61 
Die Kommission hat mit der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien 
durchgängig in einem bilateralen Dialog zu spezifischen Themen von Interesse für 
das Land gestanden. Verwaltungsmitarbeiter aus den Ministerien und Kommission 
tauschen sich häufig über eine große Bandbreite an Themen aus. Dadurch hatte das 
Land Gelegenheit, EU-Methoden und die EU-Erweiterungspolitik kennenzulernen, 
und auf einigen sensiblen Gebieten wurden Fortschritte erzielt. So hat die Kommissi -
on etwa dem Land dabei geholfen, über Korruptionsfälle Aufzeichnungen zu erstel -
len und diese zu aktualisieren. Dies hatte sich positiv auf den Umfang der Informati -
onen zu Korruptionsvorwürfen, denen die nationalen Behörden nachgegangen sind, 
ausgewirkt. Nicht weiterverfolgte Vorwürfe wurden jedoch nicht dokumentiert.
30 Bemerkungen 
62 
Die Herangehensweise der Kommission in Bezug auf die Unterstützung von Er -
weiterungsländern änderte sich 2014, als der Dialog im Rahmen der GD Nachbar -
schaftspolitik und Erweiterungsverhandlungen zentralisiert wurde. In den meisten 
Politikfeldern steht das Land nicht mehr im Dialog mit den zuständigen GD der 
Kommission, sondern mit sektorspezifischen Kompetenzzentren, die im Rahmen 
der Umstrukturierung der GD Nachbarschaftspolitik und Erweiterungsverhandlun -
gen im Jahr 2015 geschaffen wurden. Eine weitere Änderung ist, dass die dezentrale 
Verwaltung in den Bereichen Verkehr und Umweltschutz im Rahmen des IPA II nicht 
mehr von der GD Regionalpolitik und Stadtentwicklung unterstützt wird38. Die Teile 
der betroffenen öffentlichen Verwaltung sehen dies mit Sorge, da sie sich nun einer 
wichtigen Quelle der Unterstützung für die Stärkung der Verwaltungskapazitäten im 
Land beraubt fühlen.
63 
Angesichts des fehlenden spezifischen Rahmens, den Beitrittsverhandlungen bieten 
(siehe Ziffer 60), verlor das Land in vielen wichtigen Bereichen seine Reformdynamik. 
Um dem entgegenzuwirken, hat die Kommission alternative Möglichkeiten geprüft, 
den politischen Dialog voranzutreiben. Im Jahr 2012 richtete sie den Beitrittsdia -
log auf hoher Ebene ( High Level Accession Dialogue , HLAD) ein, um die Zeit bis zur 
Aufnahme von Verhandlungen zu überbrücken. Der Dialog konzentrierte sich auf 
Ziele, die zwischen dem für die Europäische Nachbarschaftspolitik und Erweiterungs -
verhandlungen zuständigen Kommissionsmitglied und dem Ministerpräsidenten 
vereinbart wurden39. Im Rahmen des HLAD wurden ähnliche Themen wie im Rahmen 
der SAA-Strukturen abgedeckt, einschließlich der Notwendigkeit der Stärkung der 
Verwaltungskapazitäten sowie der Beseitigung von Hindernissen für die Umsetzung 
von Reformen. Der Dialog fand auf hoher politischer Ebene sowie auf fachlicher Ebe -
ne statt. Nach Betrugsvorwürfen im Zusammenhang mit den Parlamentswahlen 2012 
boykottierte die größte Oppositionspartei mehr als zwei Jahre lang das Parlament. 
Als Folge davon wurde der HLAD auf politischer Ebene von 2013 bis September 2015 
unterbrochen, obwohl einige Fortschritte in Bezug auf fachliche Fragen gemacht 
wurden.
64 
In Anerkennung der Notwendigkeit, trotz eines fehlenden Rahmens für den Dialog 
Fortschritte zu erzielen, erklärte die Kommission 2013, dass sie „auf Ersuchen des 
Europäischen Rates“ bereit wäre, Vorbereitungen für eine „analytische Durchsicht des 
EU-Besitzstands beginnend mit den Kapiteln Justiz und Grundrechte sowie Recht, 
Freiheit und Sicherheit – vorzunehmen“40. Dem ist der Rat nicht nachgekommen.38 Die GD Regionalpolitik und 
Stadtentwicklung wird diese 
Aufgabe wieder wahrnehmen, 
wenn man der Meinung ist, 
dass das Land einem Beitritt 
näher gekommen ist.
39 Zu den Zielbereichen gehören 
auch die Bereiche, auf die sich 
die Prüfung erstreckte: 
Rechtsstaatlichkeit 
(einschließlich 
Korruptionsbekämpfung) und 
Grundrechte, 
Wahlrechtsreform, 
interethnische Beziehungen, 
Reform der öffentlichen 
Verwaltung (einschließlich 
Personalmanagement, 
Verwaltungsverfahren und 
Dezentralisierung) sowie 
wirtschaftspolitische 
Steuerung (einschließlich 
öffentliches 
Finanzmanagement).
40 COM(2013) 700 final, 
„Erweiterungsstrategie und 
wichtigste Herausforderungen 
2013-2014“.
31 Bemerkungen 
65 
Nach der Veröffentlichung von Abhöraufnahmen offizieller Telefongespräche im 
Jahr 2015, die auf die Beteiligung von Regierungsmitgliedern an Wahlbetrug und 
anderen Korruptionsdelikten hindeuteten, warb die Kommission für eine Rückkehr 
an den Verhandlungstisch, um eine weitere Zuspitzung der Lage zu verhindern. Im 
Verlauf des Jahres 2015 führte die Kommission, um einen Weg aus der derzeitigen 
innenpolitischen Krise zu finden, einen intensiven Dialog mit dem Land, der in das 
unter Vermittlung der EU zustande gekommene Przino-Abkommen zwischen den 
größten politischen Parteien mündete. Überdies legte die Kommission das Doku -
ment „Dringende Reformprioritäten“ vor, um systemische Probleme (siehe Ziffer 9) in 
Schlüsselbereichen wie Rechtsstaatlichkeit und Justiz, Entpolitisierung der öffentli -
chen Verwaltung und das Recht auf freie Meinungsäußerung anzugehen
66 
Durch ihr Engagement während der derzeitigen Krise hat die Kommission die Mög -
lichkeit, die Regierung zur Beseitigung von seit Langem bestehenden Hindernissen 
für die Stärkung der Verwaltungskapazitäten in dem Land zu verpflichten.
32
 Schlussfolgerungen und 
Empfehlungen
67 
Der Hof gelangt zu dem Schluss, dass während des geprüften Zeitraums relativ gerin -
ge Fortschritte auf dem Gebiet der Stärkung der Verwaltungskapazitäten in Schlüs -
selbereichen erzielt wurden. Angesichts des schwierigen Kontextes hat die Kommis -
sion für viele der geprüften Projekte die Wirksamkeit ihres Beitrags zur Stärkung der 
Verwaltungskapazitäten nicht ausreichend sichergestellt.
68 
Alle Projekte auf dem Gebiet der Reform der öffentlichen Verwaltung umfass -
ten Maßnahmen zur Stärkung der Verwaltungskapazitäten, konnten jedoch viele 
Schwachstellen nicht gänzlich ausräumen. Für einige Schlüsselbereiche, in denen 
bereits solide Rechtsvorschriften vorhanden waren (etwa interne Kontrolle und die 
Entwicklung eines professionellen, unabhängigen öffentlichen Dienstes), gab es im 
Rahmen des IPA während des geprüften Zeitraums wenig Unterstützung, und bei der 
Umsetzung dieser Rechtsvorschriften wurden keine wesentlichen Fortschritte erzielt. 
In anderen Schlüsselbereichen (wie Korruptionsbekämpfung und öffentliche Auf -
tragsvergabeverfahren) erzielten die IPA-Projekte angesichts der fehlenden aktiven 
Unterstützung seitens der nationalen Behörden nur wenige Auswirkungen (siehe 
Ziffern 23-33).
Empfehlung 1  
Konkrete Unterstützung für festgesetzte Prioritäten
Die Kommission sollte ihre Unterstützung zugunsten der Stärkung der Verwal -
tungskapazitäten auf festgesetzte Prioritäten konzentrieren, die den bedeutenden 
Schwachstellen in Schlüsselbereichen Rechnung tragen. Beispiele für Bereiche, in 
denen der Hof im Verlauf seiner Prüfung Verbesserungsbedarf festgestellt hat, sind
i) die Effizienz des öffentlichen Auftragswesens, etwa durch Weiterentwicklung der 
elektronischen Auftragsvergabe;
ii) die Transparenz der öffentlichen Ausgaben, etwa durch Verbesserung der Verfüg -
barkeit und Qualität der Daten zu gemeldeten Korruptionsfällen, um eine Über -
prüfung durch die Zivilgesellschaft und die breite Öffentlichkeit zu ermöglichen;
iii) die interne Kontrolle, etwa durch Verbesserung des Ansehens und der fachlichen 
Kompetenz von internen Prüfern.
69 
Im Bereich Umweltschutz und insbesondere im Bereich Verkehr stellten nur wenige 
der geprüften Projekte auf den Kapazitätsaufbau ab mit dem Ziel der Erzielung einer 
besseren Angleichung an den EU-Besitzstand. Andere Projekte zielten zwar darauf 
ab, die Verwaltungskapazitäten durch „Learning by Doing“ zu stärken, umfassten 
jedoch keine Maßnahmen, die eindeutig der Förderung dieses Ziels gewidmet waren 
(siehe Ziffern 34-36).
33 Schlussfolgerungen und Empfehlungen 
Empfehlung 2  
Verstärkte Bemühungen zur Stärkung der Kapazität
In den Bereichen Verkehr und Umweltschutz sollte die Kommission
i) ihre Bemühungen im Zusammenhang mit der Stärkung der Verwaltungskapazi -
täten im Hinblick auf die Vergabe, Durchführung und Verwaltung von Projekten 
verstärken, etwa durch Bereitstellung maßgeschneiderter Schulungen für öffent -
liche Auftraggeber, eine bessere Förderung von „Learning by Doing“-Maßnah -
men und die Ermöglichung eines umfassenderen Zugangs zu JASPERS;
ii) dafür Sorge tragen, dass sich die nationalen Behörden entschieden dazu ver -
pflichten, die nationalen Rechtsvorschriften an EU-Recht anzugleichen und die 
Verbindung zwischen Kapazitätsaufbau und EU-Unterstützung zu stärken.
70 
Die vom Hof geprüften Projekte waren im Allgemeinen tragfähig und gut verwaltet, 
jedoch wurden die angestrebten Ziele nur teilweise umgesetzt oder nicht ange -
messen weiterverfolgt. Bei den meisten Projekten wurden die geplanten Outputs 
erreicht, wenn auch oft nicht vollständig ausgeschöpft. Die Projekte erzielten oft 
nur begrenzte Auswirkungen und waren häufig nicht immer nachhaltig. Die Auswir -
kungen wurden auch dadurch geschwächt, dass die Projekte ehrgeizig und auf eine 
breite Palette an Prioritäten ausgerichtet waren (siehe Ziffern 37-40).
Empfehlung 3  
Bessere Weiterverfolgung der Outputs und nachhaltigere 
Auswirkungen
Die Kommission sollte politische Instrumente besser einsetzen, um das Engagement 
der nationalen Behörden für den Reformprozess zu stärken, einschließlich einer län -
geren und aktiven Weiterverfolgung von Outputs und Auswirkungen. Dies sollte in 
den IPA-Monitoring-Ausschüssen genauestens weiterverfolgt werden.
71 
Die geprüften Projekte beruhten nicht immer auf einem abgestimmten, kohärenten 
und koordinierten Ansatz zur Stärkung der Verwaltungskapazitäten. Einige Projekte 
knüpften nicht an zuvor geleistete Unterstützung im selben Bereich an und wurden 
nicht in Form von ergänzender Unterstützung angemessen weiterverfolgt. Häufig 
bestand eine Lücke von vier Jahren oder mehr zwischen der Feststellung eines Unter -
stützungsbedarfs und der Erzielung von Projektergebnissen (siehe Ziffern 41-44).
34 Schlussfolgerungen und Empfehlungen 
Empfehlung 4  
Zielgerichtetere Unterstützung
IPA-Projekte sollten aufeinander aufbauen und Teil eines kohärenten Ansatzes sein. 
Bei der Planung von Projekten sollte die Kommission
i) Prioritäten so festsetzen, dass sie besser aufeinander aufbauen und dies bei der 
Programmierung und Verwendung von IPA-Finanzierung berücksichtigen;
ii) einen größeren Teil der IPA-Mittelzuweisung nutzen, um eine zeitnahe, flexible 
und zielgerichtete Unterstützung für dringende und sensible Politikbereiche des 
Besitzstandes bereitzustellen.
72 
Die dezentrale Verwaltung von IPA-Mitteln hat einen wertvollen Wissenstransfer 
ermöglicht. Verzögerungen und die Aufhebung von Mittelbindungen hätten je -
doch reduziert werden können, wenn die Dezentralisierung schrittweise umgesetzt 
worden wäre. Während die Stärkung der Verwaltungskapazität kein Ziel der Dezent -
ralisierung der Verwaltung war, hätte die gewonnene Erfahrung von den nationalen 
Behörden effizienter genutzt werden können, um zu einer allgemeinen Verbesserung 
der öffentlichen Verwaltungskapazitäten beizutragen (siehe Ziffern 46-55).
Empfehlung 5  
Verstärkter Einsatz der dezentralen Verwaltung zum 
Kapazitätsaufbau
Die Kommission sollte die dezentrale Mittelverwaltung gezielter einsetzen, indem 
sie der Höhe der Mittel sowie der Komplexität und Sensibilität der Projekte, deren 
Verwaltung dezentralisiert werden soll, Rechnung trägt. Sind Beispiele bewährter 
Verfahren aus den für die dezentrale Verwaltung geschaffenen operativen Strukturen 
einmal ermittelt, sollte die Kommission die nationalen Behörden auffordern, diese 
Verfahren auf andere Verwaltungsbereiche auszuweiten, etwa um die Übertragung 
von Entscheidungsbefugnissen auf die angemessene Ebene und die Stärkung der 
internen Kontrollsysteme zu fördern.
73 
Die Mechanismen für den politischen Dialog waren für die Unterstützung des Re -
formprozesses im Land gut geeignet, trugen jedoch während des geprüften Zeit -
raums nicht erheblich zur Stärkung der allgemeinen Verwaltungskapazitäten bei. 
Dies ist hauptsächlich darauf zurückzuführen, dass der politische Wille, bestimmte 
Hindernisse für die Stärkung der Verwaltungskapazitäten zu beseitigen, im Land 
nicht gegeben war. Da der bei Beitrittsverhandlungen geschaffene förmliche Rahmen 
für den Dialog fehlte, waren zudem die Möglichkeiten der Kommission, ihren Einfluss 
in Schlüsselbereichen geltend zu machen, um Reformen in sensiblen Bereichen anzu -
stoßen, eingeschränkt. Die Kommission hat sich 2015 weiterhin stark darum bemüht, 
die Erzielung einer politischen Einigung zur Überwindung der politischen Krise in 
diesem Land zu erleichtern, was ihr die Möglichkeit bot, eine erneute Reformdynamik 
zu erzeugen (siehe Ziffern 57-66).
35 Schlussfolgerungen und Empfehlungen 
Empfehlung 6  
Nutzung des politischen Dialogs zur Sicherstellung eines 
Engagements für die Stärkung der Verwaltungskapazitäten
Vor dem Hintergrund der erneuten Möglichkeit der Stärkung der Verwaltungskapazi -
täten mit Blick auf eine bessere Umsetzung von Reformen sollte die Kommission den 
politischen Dialog einsetzen, um
i) ein festes Engagement für den Kapazitätsaufbau im Bereich der Korruptionsbe -
kämpfung sicherzustellen und die Transparenz zu verbessern;
ii) das Land dazu zu verpflichten, weiterhin Aufzeichnungen zu Korruptionsfällen zu 
führen, um so über ein sinnvolles Hilfsmittel für die Bewertung des Fortschritts 
auf dem Gebiet der Korruptionsbekämpfung verfügen zu können;
iii) den Fokus verstärkt auf die Überwachung der Ergebnisse bei der Umkehrung der 
rückläufigen Tendenz bei den Reformen der öffentlichen Verwaltung zu legen, 
einschließlich der Umsetzung von Rechtsvorschriften in Bereichen wie öffentli -
ches Auftragswesen und PIFC;
iv) Zielsetzungen und Fristen für einen strukturierten Ansatz zur Beseitigung von 
Hindernissen für die Stärkung der Verwaltungskapazitäten zu vereinbaren, um 
Schlüsselbereiche des EU-Besitzstandes umzusetzen.
Dieser Bericht wurde von Kammer III unter Vorsitz von Herrn Karel PINXTEN, Mitglied 
des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 1. März 2016 in Luxemburg angenommen.
 Für den Rechnungshof
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Präsident

36
 Anhänge
Schlüsseldaten in den Beziehungen zwischen der EU und der ehemaligen 
jugoslawischen Republik Mazedonien
1999 • 26. Mai - Stabilisierungs- und Assoziierungsprozess für Länder Südosteuropas.
2000 • 24. Januar - Der Rat verabschiedet Verhandlungsrichtlinien für ein Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen (SAA).
2001 • 9. April - Unterzeichnung des SAA, des ersten in der Region.
2003• 21. Juni - Auf dem Gipfeltreffen zwischen der EU und den westlichen Balkanländern in Thessaloniki bekräftigt die EU ihre Unterstützung 
einer Zukunft der westlichen Balkanländer in Europa.
2004• 22. März - Das Land beantragt den EU-Beitritt.
• 1. April - Das SAA tritt in Kraft.
2005 • 16. Dezember - Auf Empfehlung der Kommission gewährt der Rat dem Land den Status eines Bewerberlandes.
2007 • 30. Oktober - Das IPA-Rahmenabkommen und die Finanzierungsvereinbarung für das IPA-Länderprogramm 2007 werden unterzeichnet.
2008 • 1. Januar - Visaerleichterungs- und Rückübernahmeabkommen treten in Kraft.
2009• 7. Oktober - Die Kommission empfiehlt den Übergang zu Phase 2 des SAA.
• 14. Oktober - Die Kommission empfiehlt die Aufnahme von Beitrittsverhandlungen.
• 8. Dezember - Schlussfolgerungen des Rates (Allgemeine Angelegenheiten). Kein Beschluss über die erste Empfehlung der Kommission 
zur Aufnahme von Beitrittsverhandlungen.
• 19. Dezember - Visumfreier Reiseverkehr in den Schengen-Raum wird gewährt.
2010• 9. November - Die Kommission empfiehlt die Aufnahme von Beitrittsverhandlungen.
• 14. Dezember - Schlussfolgerungen des Rates (Allgemeine Angelegenheiten). Kein Beschluss über die Empfehlung der Kommission zur 
Aufnahme von Beitrittsverhandlungen.
2011• 12. Oktober - Die Kommission empfiehlt die Aufnahme von Beitrittsverhandlungen.
• 5. Dezember - Schlussfolgerungen des Rates (Allgemeine Angelegenheiten). Kein Beschluss über die Empfehlung der Kommission zur 
Aufnahme von Beitrittsverhandlungen.
2012• 15. März - Kommissionsmitglied Füle richtet den Beitrittsdialog auf hoher Ebene (HLAD) mit der Kommission ein.
• 7. Mai und 17. September - Kommissionsmitglied Füle nimmt an Plenarsitzungen des HLAD teil.
• 10. Oktober - Die Kommission empfiehlt die Aufnahme von Beitrittsverhandlungen.
• 11. Dezember - Schlussfolgerungen des Rates (Allgemeine Angelegenheiten). Kein Beschluss über die Empfehlung der Kommission zur 
Aufnahme von Beitrittsverhandlungen.
• 24. Dezember - Während einer hitzigen Debatte über den Haushaltsplan 2014 ordnet der Parlamentspräsident die Ausweisung von Ab -
geordneten der Opposition und aller Journalisten aus dem nationalen Parlament an. Die größte Oppositionspartei beginnt den Boykott 
der Parlamentssitzungen.
2013• 16. Oktober - Die Kommission empfiehlt die Aufnahme von Beitrittsverhandlungen.
• 17 . Dezember - Schlussfolgerungen des Rates (Allgemeine Angelegenheiten). Kein Beschluss über die positive Empfehlung der 
Kommission.
2014• 8. Oktober - Die Kommission erklärt, dass das Land „nach wie vor in ausreichendem Maße“ die Kriterien für einen Beitritt zur EU erfüllt, 
und empfiehlt das sechste Jahr in Folge die Aufnahme von Beitrittsverhandlungen.
• 16. Dezember - Schlussfolgerungen des Rates (Allgemeine Angelegenheiten). Kein Beschluss über die sechste Empfehlung der Kommissi -
on zur Aufnahme von Beitrittsverhandlungen.Anhang I
37 Anhänge 
2015• 31. Januar - Die Staatsanwaltschaft erhebt Anklage gegen den wichtigsten Oppositionsführer wegen der „Verschwörung mit einem 
ausländischen Geheimdienst zum Sturz der Regierung“. Die EU bringt ihre Sorge über die Verschlechterung des politischen Dialogs in 
dem Land zum Ausdruck und fordert eine unabhängige und transparente Untersuchung. 
• 10. Februar - Der Oppositionsführer beginnt damit, Aufnahmen abgehörter Gespräche zu veröffentlichen, und behauptet, die Regierung 
habe 20  000 Bürgerinnen und Bürger illegal überwacht.
• 18. Februar - Kommissar Hahn besucht Skopje und bringt auch seine große Besorgnis über die angebliche Überwachung Tausender 
Bürgerinnen und Bürger zum Ausdruck und fordert eine gründliche Untersuchung dieser Angelegenheit.
• 21. April - Der Rat (Allgemeine Angelegenheiten) bringt seine große Besorgnis über die sich zuspitzende Lage im Land zum Ausdruck und 
fordert die politische Führung auf, die Probleme rasch anzugehen.
• 9.-10. Mai - 8 Polizisten und 14 angebliche Mitglieder einer bewaffneten Gruppe ethnischer Albaner sterben bei Zusammenstößen in der 
nördlichen Stadt Kumanovo.
• 2. Juni - Kommissionsmitglied Hahn trifft sich mit den Vorsitzenden der vier größten politischen Parteien und sie unterzeichnen das 
Przino-Abkommen.
• 22. und 23. Juni - Der Rat (Allgemeine Angelegenheiten) und der Rat (Auswärtige Angelegenheiten) fordern alle Parteien auf, das 
Abkommen vom 2. Juni einzuhalten und sämtliche Empfehlungen der Kommission umzusetzen.
• 15. Juli - Einigung über ein Protokoll zur Umsetzung des Przino-Abkommens. Zu den wichtigsten Elementen des Protokolls gehört die 
Rückkehr der Oppositionspartei ins Parlament am 1. September, eine technokratisch geprägte Regierung ab dem 15. Januar und Parla -
mentswahlen am 24. April 2016.
• 15. September - Ernennung eines Sonderstaatsanwalts zur Untersuchung von Fragestellungen im Zusammenhang mit dem Abhören von 
Gesprächen. 
• 18. September - Kommissionsmitglied Hahn besucht Skopje für eine Plenarsitzung des HLAD.
• 2. Oktober - Ministerpräsident Gruevski bestätigt, dass eine Mitgliedschaft in der EU und der NATO sowie die Lösung des seit Langem 
bestehenden Namensstreits des Landes Prioritäten der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien sind.
• 5. November - Die Kommission erklärt, sie sei bereit, die Aufnahme von Beitrittsverhandlungen zu empfehlen. Voraussetzung hierfür sol -
len jedoch die kontinuierliche Umsetzung der politischen Vereinbarung vom Juni/Juli und substanzielle Fortschritte bei der Umsetzung 
der „Dringenden Reformprioritäten“ sein.
Quelle: Europäische Kommission.Anhang I
38 Anhänge 
Geprüfte Projekte
Projekt Nr.
(im Text)Projekttitel VertragsnummerVertragswert
(Euro)
Auftragsvergabe
1. Unterstützung des öffentlichen Auftragsvergabesystems 260-590 986 442
2. Unterstützung der Verbesserung des Regierungs- und Verwaltungssystems 253-091 + 296-87410 204 081  
3 061 225
3.Programm zur Unterstützung der Verbesserung des Regierungs- und Verwaltungssystems 
(SIGMA), Unterprogramm zur Stärkung der institutionellen Kapazitäten in der IPA-Region.319-423 10 000  000
4.Fortbildung auf dem Gebiet des öffentlichen Auftragswesens im westlichen Balkan und der 
Türkei248-580 3 962 000
Korruption
5.Unterstützung für die Erstellung von ergänzenden Strategiepapieren und dazugehörigen 
Aktionsplänen für die Korruptionsprävention und  -bekämpfung sowie zur Verhinderung 
von Interessenkonflikten252-831 165 968
6.Austausch von bewährten Verfahren der EU auf dem Gebiet der Überwachung zur Korrupti -
onsbekämpfung auf lokaler Ebene10-39880 138 500
Initiative zum Kapazitätsaufbau
7.Technische Unterstützung des Ministeriums für die Informationsgesellschaft und Verwal -
tung und Unterstützung der Umsetzung des Nationalen Systems für die Koordinierung der 
Fortbildung10-14592 1 095 000
8. Leitung der ReSPA und Organisation von ReSPA-Aktivitäten 256-128 2 400  000
9. Leitung der ReSPA und Organisation von ReSPA-Aktivitäten 331-241 3 500  000
10.Technische Unterstützung für die IPA-Fortbildungs- und Unterstützungseinrichtung für die 
ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien im Rahmen der IPA-Verordnung von 2007240-984 969 000
11.Stärkung der Kapazitäten der Institutionen zur Verwaltung und Umsetzung der operatio -
nellen Programme260-772 1 599 710
Verkehr
12.Stärkung der Verwaltungs- und der operationellen Kapazitäten der staatlichen 
Straßenverkehrsbehörde09-42802 732 750
13.Überwachung der verbliebenen Verbindung entlang Korridor  X zur Ebene des Autobahnab -
schnitts Demir Kapija–Smokvica09-24859/1 8 977 500
14.Erstellung detaillierter Entwurfs- und Ausschreibungsunterlagen für den Bau des neuen 
Eisenbahnabschnitts Kichevo–Grenze zur Republik Albanien als Teil von Korridor VIII sowie 
von Ausschreibungsunterlagen für die Überwachung der im Empfängerland geleisteten 
Bauarbeiten11-28412/1 7 752 425
Umweltschutz
15.Stärkung der Verwaltungskapazitäten auf zentraler und lokaler Ebene für die Umsetzung 
und Durchsetzung der Rechtsvorschriften auf dem Gebiet der Abfallbewirtschaftung244-793 1 297  150
16.Stärkung der Kapazitäten auf zentraler und lokaler Ebene für das Umweltmanagement auf 
dem Gebiet der Luftqualität245-323 1 000  000
17. Technische Unterstützung für die Entwicklung einer nationalen Studie zu Wassergebühren 10-10139/1 785 000
Quelle:  Auszug aus der Datenbank der Europäischen Kommission .Anhang II
39 Antworten der  
Kommission
Zusammenfassung
V
Die im Rahmen des IPA I in den Bereichen Umweltschutz und Verkehr getätigten Infrastrukturinvestitionen zielten darauf 
ab, die Verwaltungskapazitäten durch Projekte zu stärken, die sich am Prinzip „Learning by Doing“ orientieren. Dies 
bedeutet, dass das Land indirekt Wissen über öffentliche Auftragsverfahren in diesen Sektoren in Einklang mit dem für 
die Strukturfonds geltenden Rechtsrahmen aufbaut.
VI
Die Kommission räumt ein, dass das dezentralisierte Durchführungssystem den Prozess der Bedarfsfeststellung und der 
Erzielung von Ergebnissen verlangsamen könnte, möchte jedoch darauf hinweisen, dass der Prozess der Programmpla -
nung für die finanzielle Unterstützung und der Durchführung dieser Programme ein gestaffeltes komplexes Verfahren ist, 
das in der Regel mehrere Jahre in Anspruch nimmt, unabhängig von der Projektart oder dem Verwaltungsmodus.
VII
Ziel des dezentralisierten Durchführungssystems war es, ein funktionierendes System für die dezentralisierte Verwaltung 
von EU-Mitteln aufzubauen. Als Beispiel bewährter Verfahren soll es die nationalen Behörden ermutigen, das System 
auf die gesamte öffentliche Verwaltung zu übertragen. Gegenwärtig erarbeitet die ehemalige jugoslawische Republik 
Mazedonien ein umfangreiches Reformprogramm für die Verwaltung der öffentlichen Finanzen, das auf einer umfassen -
den Analyse der Untersysteme der Verwaltung der öffentlichen Finanzen beruhen wird und die Kapazitäten der gesamten 
öffentlichen Verwaltung in diesem Bereich stärken soll.
Einleitung
12
Die Kommission stimmt dieser Darstellung der Ausgabenbereiche zu. Sie möchte folgende Zusatzinformationen geben. 
Nach der IPA I-Verordnung sind die Programmierung und die Durchführung der Hilfe an den folgenden Komponenten 
ausgerichtet:
1. Übergangshilfe und Aufbau von Institutionen. Diese Komponente betrifft alle Sektoren.
2. Grenzüberschreitende Zusammenarbeit. Diese Komponente betrifft den Sektor der territorialen Zusammenarbeit.
3. Regionale Entwicklung. Diese Komponente betrifft die Sektoren Umwelt und Verkehr.
4. Entwicklung der Humanressourcen. Diese Komponente betrifft den Sektor Bildung, Beschäftigung und Sozialpolitik.
5. Entwicklung des ländlichen Raums. Diese Komponente betrifft den Sektor Landwirtschaft.
In den drei zuletzt genannten Komponenten waren ähnliche Projekte wie für die Strukturfonds vorgesehen; diese Kom -
ponenten richteten sich nur an Bewerberländer, die zur dezentralen Mittelverwaltung ermächtigt sind.
Antworten der Kommission 40
13
Die im Rahmen des IPA I gewährte Förderung für ähnliche Projekte wie für die Strukturfonds, z. B. Investitionen in Umwelt 
und Verkehr, stand dem Land rechtlich nur auf der Grundlage des dezentralen Durchführungssystems offen. Die dezent -
rale Verwaltung sieht die Verwaltung der Mittelzuweisungen von speziellen Strukturen innerhalb der öffentlichen Verwal -
tung des Landes vor, die eigens für diese Aufgabe ermächtigt sind.
Bemerkungen
27
In Ermangelung eines Verhandlungsrahmens nutzt die Kommission die verfügbaren Instrumente, um den Kapazitätsauf -
bau in diesem Bereich zu unterstützen. 2015 hat das Land einen Aktionsplan angenommen, der konkrete Maßnahmen mit 
Fristen vorsieht, und in einigen Schlüsselbereichen, unter anderem im Bereich Korruptionsbekämpfung, Zuständigkeiten 
zugewiesen. Die Kommission überwacht regelmäßig die Fortschritte bei der Umsetzung dieses Aktionsplans und verfolgt 
sie auf der höchsten Ebene weiter. Sie berücksichtigt diesen Bereich in ihrem Fortschrittsbericht und in den Dringenden 
Reformprioritäten. Darüber hinaus ist der Korruptionsbekämpfung im von dem Land vorgelegten Aktionsplan für die 
Umsetzung der Dringenden Reformprioritäten ein gesonderter Punkt mit klaren Zielvorgaben und Fristen gewidmet. Die 
Bekämpfung von Korruption ist auch Gegenstand der Gespräche im Beitrittsdialog auf hoher Ebene, wobei auch hier Ziel -
vorgaben und Fristen für ein entsprechendes Vorgehen festgelegt sind. Es hängt letztlich von den nationalen Behörden 
ab, die den erforderlichen politischen Willen zeigen müssen, ob alle Zielvorgaben erfolgreich erreicht werden.
29
Die Kommission verfügt über ein klares Konzept in Bezug auf die Unterstützung von Organisationen der Zivilgesellschaft, 
das sie in ihrer Mitteilung (COM(2012) 492 final vom 12. September 2012) und in den Leitlinien der GD Erweiterung für 
die Förderung der Zivilgesellschaft durch die EU 2014-2020 („Guidelines for EU support to civil society in enlargement 
countries, 2014-2020“) dargelegt hat; sie steht zudem in intensivem Dialog mit zivilgesellschaftlichen Organisationen über 
alle Schlüsselbereiche einschließlich der Korruptionsbekämpfung. Die Kommission untersucht ständig neue innovative 
Möglichkeiten zur Unterstützung zivilgesellschaftlicher Organisationen.
Kasten 2 – Erster Absatz
Im Zusammenhang mit dem Projekt Nr. 7 ist darauf hinzuweisen, dass das Land am 14. Februar 2014 ein Gesetz verab -
schiedete, das die Durchführung von funktionalen Analysen vor einer Änderung des Organisationsplans verbindlich 
vorschreibt. Hierbei wird es darauf ankommen, dass die nationalen Behörden die ordnungsgemäße Anwendung des 
Gesetzes sicherstellen.
Kasten 2 – Dritter Absatz
Nach dem geltenden Rechtsrahmen des Landes ist es der öffentlichen Verwaltung nicht möglich, den Personen, die diese 
Schulungen durchführen, zusätzliche Mittel zuzuweisen.
Kasten 3 – Vierter Absatz
Die Kommission stimmt der Bemerkung zu dem Projekt Nr. 16 zu, hält es jedoch für erforderlich, darauf hinzuweisen, dass 
die EU umfangreiche technische Unterstützung zum Kapazitätsaufbau und zur Ausstattung in diesem Bereich leistet. Die 
Luftqualität ist jedoch ein sehr komplexes Gebiet, das den Einsatz beträchtlicher finanzieller und personeller Ressourcen 
für die Einrichtung eines zuverlässigen Systems erfordert, aber auch der regelmäßigen Instandhaltung und der Erneue -
rung der Ausstattung durch die nationalen Behörden bedarf.
Antworten der Kommission 41
Die EU hat 13 von 17 Stationen zur Überwachung der Luftqualität geliefert, die das Rückgrat des nationalen Netzwerks 
für die Überwachung der Luftqualität bilden. Gegenwärtig erhält das Ministerium Unterstützung bei der Erstellung von 
Dokumenten für die Akkreditierung des Kalibrierlabors im Rahmen des laufenden Partnerschaftsprojekts im Bereich Luft -
qualität (IPA 2012).
Kasten 3 – Fünfter Absatz
Im Zusammenhang mit dem Projekt Nr. 17 ist darauf hinzuweisen, dass das nationale Parlament am 15. Januar 2016 das 
Gesetz zur Preisfestsetzung für Wasserdienstleistungen verabschiedete (Gesetzesblatt Nr. 07/16 vom 18. 1. 2016) und der 
Aufbau der Aufsichtsbehörde bevorsteht. Der Abschluss dieses Prozesses wird längere Zeit in Anspruch nehmen.
Die Frist für die Anwendung des Gesetzes ist September 2016, und die Annahme einer neuen Methodik für die Festlegung 
von Wassergebühren ist Ende Oktober 2016 vorgesehen. Diese neue Methodik wird ab dem 1. Januar 2018 in Gemeinden 
mit über 10 000 Einwohnern und ab dem 1. Januar 2019 in Gemeinden mit bis zu 10 000 Einwohnern angewandt.
41
Zur weiteren Stärkung und Verbesserung der Kohärenz und Koordination hat die Kommission im Rahmen der neuen 
finanziellen Vorausschau für IPA II einen sektorbezogenen Ansatz eingeführt. Er ermöglicht eine gründlichere Behand -
lung dieser Sektoren. Außerdem stellt er die Kohärenz der Unterstützung und die Koordination von Stakeholdern und 
Finanzgebern sicher.
42
Für die IPA-Unterstützung wird tatsächlich ein Programm aufgestellt, wobei der Prozess der Bedarfsfeststellung, der Vor -
bereitung der Programme für die finanzielle Unterstützung und der Durchführung dieser Programme und entsprechend 
der Ergebniserzielung ein gestaffeltes komplexes Verfahren ist, das mehrere Jahre in Anspruch nimmt. Um diesen Prozess 
abzukürzen, wählt die Kommission im Rahmen von IPA II für ihre Unterstützungsprogramme Projekte nach dem Kriterium 
der Ausgereiftheit aus. Darüber hinaus wurde die IPA I-Unterstützung, die sich an den Strukturfonds orientierte, einem 
Überprüfungsverfahren unterzogen; zu diesem Zeitpunkt waren die Programme bereits angenommen, was sich ebenfalls 
auf die Beschaffung/Verwendung und Ausschöpfung dieser Mittel auswirkte.
47
Die Kommission möchte folgende Zusatzinformationen geben. Die CARDS-Programme 2005-2006 wurden für die Unter -
stützung der neuen Mitarbeiter in den operativen Strukturen und für die Durchführung der erforderlichen Schulungen 
verwendet, um sicherzustellen, dass die Mitarbeiter über die für die Tätigkeit im dezentralisierten Durchführungssystem 
benötigten Kenntnisse verfügen. In den Folgejahren erfuhren die Kapazitäten der operativen Strukturen aufgrund einer 
hohen Mitarbeiterfluktuation eine Schwächung. Die Kommission hatte stets betont, dass eine angemessene Strategie der 
Mitarbeiterbindung erforderlich ist, und sie auch in den Aktionsplan 2013 für das dezentralisierte Durchführungssystem 
aufgenommen. Das umfassende Engagement der Regierung ist Voraussetzung, um sicherzustellen, dass in den operati -
ven Strukturen hinreichende Kapazitäten zur Verfügung stehen.
49
Die Kommission möchte folgende Zusatzinformationen geben. Den anwendbaren Verordnungen (EG) Nr. 1085/2006 und 
(EG) Nr. 718/2007 zufolge kann das Land Unterstützung, die sich an den Strukturfonds orientiert, nur dezentral verwalten. 
Bei IPA II ist die Kommission bei der Dezentralisierung der Mittelverwaltung in diesem Land selektiver vorgegangen.
Antworten der Kommission 42
50
Außer der Reduzierung der Zahl der Ex-ante-Kontrollen und des selektiveren Vorgehens bei der Dezentralisierung der 
Mittelverwaltung im Rahmen von IPA II überwacht die Kommission sorgfältig die von den nationalen Behörden erstellten 
Beschaffungspläne und hat dem Land zudem die Festlegung einer Rangfolge der Projekte empfohlen, um dem Risiko 
weiterer Aufhebungen von Mittelbindungen entgegenzuwirken. Die Kommission überwacht die Umsetzung des von den 
nationalen Behörden erstellten Aktionsplans für das dezentralisierte Durchführungssystem im Hinblick auf die Lösung der 
Probleme bei der Durchführung des IPA.
Schlussfolgerungen und Empfehlungen
67
Die Kommission schließt sich der allgemeinen Schlussfolgerung des Hofs im Großen und Ganzen an, möchte jedoch 
betonen, dass eine Vielzahl der Leistungen erbracht worden ist und die dem Land gewährte Unterstützung in einigen 
Fällen zur Stärkung der Verwaltungskapazitäten beigetragen hat. Als Beispiel sei auf den Beschaffungsbereich verwiesen, 
in dem die IPA-Unterstützung entscheidend für die Einrichtung des Staatlichen Beschwerdeausschusses war.
Empfehlung 1
Die Kommission akzeptiert die Empfehlung. Die Prüfung der öffentlichen Finanzen und der finanziellen Rechenschafts -
pflicht bestätigt, dass in diesen Bereichen Verbesserungsbedarf besteht, um ein ordnungsgemäßes Funktionieren des 
Systems der Verwaltung der öffentlichen Mittel sicherzustellen. Weitere Unterstützung der EU sollte in Einklang mit den 
Maßnahmen des Reformprogramms für die Verwaltung der öffentlichen Mittel stehen, das gegenwärtig erarbeitet wird.
69
Ziel von IPA I-Investitionen in Umweltschutz und Verkehrsinfrastruktur war es, die Verwaltungskapazität durch Projekte 
zu stärken, die sich am Prinzip des „Learning by Doing“ orientieren. Dies bedeutet, dass das Land indirekt Wissen über 
Verfahren zur Vergabe öffentlicher Aufträge in diesen Sektoren in Einklang mit dem für die Strukturfonds geltenden 
Rechtsrahmen aufbaut.
Empfehlung 2
Die Kommission akzeptiert die Empfehlung. Darüber hinaus wird sie dem Land weiterhin Schulungen anbieten und 
Unterstützung im Rahmen von JASPERS bereitstellen.
Empfehlung 3
Die Kommission akzeptiert die Empfehlung. Gegenwärtig befasst sie sich in den sektorbezogenen und gemeinsamen 
IPA-Monitoringausschüssen mit Outputs und Nachhaltigkeit. Eine weitere Verstärkung ist mit der Schaffung des Leis -
tungsrahmens für IPA II vorgesehen, bei dem Indikatoren mit Zielvorgaben und Bezugsdaten auf Projekt- und Programm- 
ebene eingeführt werden. Ferner überprüft die Kommission die Durchführung der einzelnen Programme nach ihrem 
Abschluss und behält sich das Recht vor, Mittel einzuziehen, wenn sie Abweichungen zwischen den erwarteten Ergebnis -
sen und den verwendeten Mitteln feststellt.
71
Der Prozess der Planung und Durchführung der finanziellen Unterstützungsprogramme sowie der Messung der Ergeb -
nisse ist ein gestaffeltes komplexes Verfahren. Im Rahmen von IPA II hat die Kommission einen sektorbasierten Ansatz 
eingeführt, der eine gründlichere Behandlung der Sektoren vorsieht. Dieser Ansatz stellt auch die Kohärenz der Unter -
stützung und die angemessene Koordinierung von Stakeholdern und Finanzgebern sicher. Die Kommission legt größeren 
Wert auf die Ausgereiftheit der Projekte, um das Risiko von Lücken zwischen der Programmplanung und der Durchfüh -
rung der Projekte zu mindern. Zu diesem Zweck wurde im Rahmen von IPA II die einheitliche Projekt-Pipeline eingeführt.
Antworten der Kommission 43
Empfehlung 4
Die Kommission akzeptiert die Empfehlung. Im Rahmen von IPA II hat sie einen sektorbasierten Ansatz eingeführt, der 
eine gründlichere Behandlung der Sektoren ermöglicht. Dieser Ansatz stellt auch die Kohärenz der Unterstützung und die 
angemessene Koordinierung von Stakeholdern und Finanzgebern sicher.
Empfehlung 5
Die Kommission akzeptiert die Empfehlung. Im Rahmen von IPA II ist die Kommission zu einem selektiveren Vorgehen im 
Hinblick auf die Höhe der Mittel und die Komplexität der Projekte übergegangen. Die Dezentralisierung stützt sich auf die 
Bewertung der Kapazität der relevanten nationalen Strukturen, die für die Durchführung der Projekte zuständig sind.
Empfehlung 6
Die Kommission akzeptiert die Empfehlung.
Empfehlung 6 i)
Die nationalen Behörden sollten nicht nur die Verwaltungskapazitäten stärken, sondern auch entschlossenes politisches 
Engagement für die Bekämpfung von Korruption und die Verbesserung der Transparenz beweisen, das mithilfe der beste -
henden Instrumente, z. B. des Fortschrittsberichts, des Beitrittsdialogs auf hoher Ebene und der Dringenden Reformprio -
ritäten, messbar ist.
Empfehlung 6 ii)
In den vergangenen zehn Jahren hat die Kommission dem Land bei der Aufzeichnung von Korruptionsfällen geholfen; sie 
wird diese Unterstützung zur Weiterentwicklung der Aufzeichnung des Landes fortsetzen.
Empfehlung 6 iv)
In Ermangelung eines Verhandlungsrahmens wird die Kommission weiterhin auf vorhandene Instrumente, z. B. den 
Fortschrittsbericht, den Beitrittsdialog auf hoher Ebene und die Dringenden Reformprioritäten, zurückgreifen, um die 
Kapazität der nationalen Behörden für die Umsetzung der Schlüsselbereiche des Besitzstands zu messen. Ein Beispiel 
hierfür ist der Aktionsplan, den die nationalen Behörden in Bezug auf die Dringenden Reformprioritäten erstellen und 
der Zielvorgaben und Fristen für die Umsetzung der Prioritäten in den Hauptbereichen enthält. Zudem ermöglicht das 
neue Konzept für die formale Gestaltung des Fortschrittsberichts eine bessere Festlegung von Zielvorgaben für einige 
Pilotkapitel. Konkrete und dauerhafte Ergebnisse können jedoch nur erzielt werden, wenn die nationalen Behörden das 
erforderliche politische Engagement für die Durchführung dieser Aktivitäten zeigen.

Kostenlose Veröﬀentlichungen:
  Einzelexemplar:  
über EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  mehrere Exemplare/Poster/Karten:  
bei den Vertretungen der Europäischen Union (http://ec.europa.eu/represent_de.htm),  
bei den Delegationen in Ländern außerhalb der Europäischen Union  
(http://eeas.europa.eu/delegations/index_de.htm),  
über den Dienst Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_de.htm)  
oder unter der gebührenfreien Rufnummer 00 800 6 7 8 9 10 11 (*).
(*)  Sie erhalten die bereitgestellten Informationen kostenlos, und in den meisten Fällen entstehen auch keine  
Gesprächsgebühren (außer bei bestimmten Telefonanbietern sowie für Gespräche aus Telefonzellen oder Hotels).
Kostenp/f_lichtige Veröﬀentlichungen: über EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).WO ERHALTE ICH EU-VERÖFFENTLICHUNGEN?
In diesem Bericht untersucht der Hof, ob die 
Unterst ützung der ehemaligen jugoslawischen Republik 
Mazedonien durch die Kommission wirksam zum Aufbau 
der Verwaltungskapazitäten des Landes beigetragen hat, 
um das Land auf die Mitgliedschaft in der EU 
vorzubereiten. Der Hof gelangt zu dem Schluss, dass 
während des gepr üften Zeitraums (2007-2013) relativ 
geringe Fortschritte erzielt wurden. Dies war 
hauptsächlich darauf zur ückzuf ühren, dass der politische 
Wille, bestimmte Hindernisse f ür die Stärkung der 
Verwaltungskapazitäten zu beseitigen, im Land nicht 
gegeben war. Da der bei Beitrittsverhandlungen 
geschaffene förmliche Rahmen fehlte, waren zudem die 
Möglichkeiten der Kommission, ihren Einfluss in 
Schl üsselbereichen geltend zu machen, eingeschränkt. 
Gleichzeitig weist der Hof auf Mängel in Bezug auf die 
Verwaltung der gepr üften Projekte durch die Kommission 
hin.
EUROPÄISCHER
RECHNUNGSHOF