1.Ein neuer Kontext

Der Agrarsektor und die ländlichen Gebiete in der EU tragen entscheidend zu guten Lebensbedingungen und zur Zukunft der Union bei. Die EU-Landwirtschaft ist einer der weltweit führenden Lebensmittelerzeuger und garantiert, dass für mehr als 500 Millionen europäische Bürgerinnen und Bürger die Versorgung mit Lebensmitteln gesichert ist. Darüber hinaus sind die Landwirte in der EU die wichtigsten Manager der natürlichen Umwelt, da sie auf 48 % der Flächen in der EU (und Forstwirte auf weiteren 36 %) die natürlichen Ressourcen Boden, Wasser, Luft und biologische Vielfalt schützen und wichtige Kohlenstoffsenken sowie nachwachsende Rohstoffe für die Industrie und die Energiewirtschaft bereitstellen. Gleichzeitig sind sie unmittelbar auf diese natürlichen Ressourcen angewiesen. Sehr viele Arbeitsplätze hängen von der Landwirtschaft ab, sowohl innerhalb des Sektors im engeren Sinn (der 22 Millionen Menschen eine regelmäßige Arbeit bietet) als auch in der Ernährungswirtschaft im weiteren Sinn (Landwirtschaft, Lebensmittelverarbeitung, Einzelhandel und Dienstleistungen bieten zusammengenommen rund 44 Millionen Arbeitsplätze). In den ländlichen Gebieten in der EU leben insgesamt 55 % der Bürgerinnen und Bürger der EU. Gleichzeitig bilden diese Gebiete eine wichtige Grundlage für Beschäftigung, Erholung und Fremdenverkehr.

Doch keiner dieser positiven Aspekte darf als selbstverständlich angesehen werden. Im Unterschied zu den meisten anderen Wirtschaftszweigen ist die Landwirtschaft in hohem Maße witterungsabhängig. Zudem hat sie häufig mit Preisschwankungen, Naturkatastrophen, Schädlingsbefall und Krankheiten zu kämpfen, sodass jedes Jahr mindestens 20 % der Landwirte gemessen am Durchschnitt der drei vorhergehenden Jahre Einkommenseinbußen von mehr als 30 % erleiden. Zugleich ist der Druck auf die natürlichen Ressourcen nach wie vor groß und teilweise auch auf bestimmte landwirtschaftliche Tätigkeiten zurückzuführen. All die genannten Probleme werden durch den Klimawandel potenziell noch verschärft. Daher sollte die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) den Weg zu einer nachhaltigeren Landwirtschaft ebnen.

Durch die GAP konnte der am stärksten integrierte Binnenmarkt geschaffen werden, und der GAP ist es auch zu verdanken, dass der EU-Agrarsektor die Bedürfnisse der Bürgerinnen und Bürger erfüllen kann, was die gesicherte Versorgung mit Lebensmitteln sowie die Sicherheit, Qualität und Nachhaltigkeit der Lebensmittel betrifft. Zugleich hat der Sektor mit dem Problem geringer Rentabilität zu kämpfen, die unter anderem auf die hohen Produktionsstandards, die hohen Kosten für die Produktionsfaktoren und die Fragmentierung des Primärsektors in der EU zurückzuführen ist. Der Sektor konkurriert nun in den meisten Bereichen zu Weltmarktpreisen, ist hinsichtlich Vielfalt und Qualität der Lebensmittelerzeugnisse führend und erzielt die weltweit höchsten Agrar- und Lebensmittelausfuhren (im Wert von 131 Mrd. EUR im Jahr 2016).

Solide Leistungen mit Verbesserungspotenzial

Aufgrund von Direktzahlungen sind gegenwärtig 7 Millionen landwirtschaftliche Betriebe, die 90 % der landwirtschaftlich genutzten Fläche bewirtschaften, besser gegen Krisen gewappnet. Diese Zahlungen machen etwa 46 % des Einkommens der Landwirte in der EU aus, allerdings ist der Anteil in vielen Regionen und Sektoren deutlich höher. Dadurch verfügen die Landwirte, die sich erheblichen Schwankungen bei den Preisen und der Erzeugung ausgesetzt sehen, über ein relativ stabiles Einkommen, was dazu beiträgt, dass weiterhin in der gesamten Union hochwertige Lebensmittel erzeugt werden, die für die EU von entscheidender Bedeutung sind. Die Wirkung dieser Zahlungen wird durch Marktinstrumente ergänzt. Auch für Gebiete mit naturbedingten Benachteiligungen wird eine besondere Stützung gezahlt.

Die Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums leistet in vielerlei Hinsicht einen wesentlichen Beitrag zur Agrarwirtschaft und zur Schaffung guter Lebensgrundlagen in ländlichen Räumen. Mit dieser Politik werden Investitionen, Wissensaufbau, die Organisation der Versorgungskette sowie Umwelt- und Klimaschutz gefördert. Die Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums für den Zeitraum 2014–2020 bauen darauf auf und setzen verstärkt auf Innovation und Risikomanagement. Die Schaffung der Europäischen Innovationspartnerschaft „Landwirtschaftliche Produktivität und Nachhaltigkeit“ (EIP-AGRI) gab den Anstoß für Wissensaufbau und Wissensaustausch. Allerdings müssen noch erhebliche Anstrengungen unternommen werden, um den Landwirten den Zugang zu Wissen zu erleichtern.

Die Erkenntnisse aus der im ersten Halbjahr 2017 durchgeführten öffentlichen Konsultation zum Thema „Modernisierung und Vereinfachung der GAP“ zeigen einen breiten Konsens darüber, dass die aktuellen Herausforderungen mit den derzeitigen Instrumenten der GAP nur bis zu einem gewissen Grad erfolgreich bewältigt werden können. Dies gilt auch für Herausforderungen in den Bereichen Umwelt und Klima, in denen die GAP nach Auffassung einer Mehrheit der Landwirte und anderer Interessenträger mehr leisten sollte. Gleichzeitig wurde betont, dass die derzeitige Politik durch übermäßige Bürokratie entscheidend dabei behindert wird, ihre Ziele zu erreichen.

Abbildung 2

Konkrete Maßnahmen auf den bewirtschafteten Flächen sind von entscheidender Bedeutung, wenn die umwelt- und klimapolitischen Ziele der EU erreicht werden sollen. Landwirte stehen bei der Umsetzung dieser wichtigen gesellschaftlichen Ziele an vorderster Front der Wirtschaftsakteure. In diesem Zusammenhang müssen die Direktzahlungen unter die Lupe genommen werden, um sicherzustellen, dass auf einem großen Teil der aktiv bewirtschafteten Flächen in der EU umweltfreundliche Verfahren angewendet werden. Die derzeitigen flächenbezogenen Zahlungen für die Entwicklung des ländlichen Raums beruhen auf diesem Grundsatz. Auch dank der GAP hat die ökologische Landwirtschaft stark zugenommen: 2015 wurde sie auf 6 % der landwirtschaftlich genutzten Fläche betrieben gegenüber 2 % im Jahr 2000.

Bei der Umsetzung der „Ökologisierung“ herrscht teilweise die Meinung, dass sie weniger ehrgeizig ist als geplant; zudem wird die Ökologisierung in der öffentlichen Konsultation als der aufwendigste und komplexeste Bestandteil der GAP genannt, worunter die Wirksamkeit der Maßnahmen leidet. Die Eindämmung des Klimawandels ist in der Zwischenzeit noch dringlicher geworden, wobei künftig erhebliche Kosten auf die Landwirte zukommen.

Dieser Ansicht ist auch die REFIT-Plattform, die den Schwerpunkt auf den übermäßigen Verwaltungsaufwand der derzeitigen Ökologisierungsmaßnahmen, das Audit- und Kontrollsystem und die zunehmenden Überschneidungen zwischen der ersten und der zweiten Säule legte. Wie von der REFIT-Plattform aufgezeigt, muss der im Rahmen der GAP entstehende Regelungsaufwand verringert, das Kosten-Nutzen-Verhältnis verbessert und gewährleistet werden, dass die Ziele erreicht werden und eine stärkere Einbindung in andere Politikbereiche erfolgt.

Ein erster Bericht über die Umsetzung des derzeitigen gemeinsamen Überwachungs- und Bewertungsrahmens der GAP, einschließlich erster Ergebnisse zur Leistung, wird dem Europäischen Parlament und dem Rat 2018 vorgelegt werden. In die Folgenabschätzung, auf der der Kommissionsvorschlag für die Gemeinsame Agrarpolitik in der Zeit nach 2020 beruhen wird, werden alle verfügbaren Erkenntnisse zur bisherigen Leistung dieser Politik (einschließlich Bewertungsergebnissen und Beiträgen der REFIT-Plattform) einfließen. Diese Informationen werden zur Analyse konkreter Zukunftslösungen herangezogen.