Bericht der Kommission - Finanzierung der Europäischen Union - Bericht der Kommission über das Funktionieren des Eigenmittelsystems

EINFÜHRUNG

Artikel 9 des derzeitigen Eigenmittelbeschlusses [1] bestimmt Folgendes:

[1] Beschluss des Rates (2000/597/EG, Euratom) über das System der Eigenmittel der Europäischen Gemeinschaften, ABl. L 253 vom 7.10.2000, S. 42.

"Die Kommission nimmt vor dem 1. Januar 2006 eine generelle Überprüfung des Eigenmittelsystems vor und fügt dem Bericht hierüber erforderlichenfalls geeignete Vorschläge bei; sie berücksichtigt hierbei alle relevanten Faktoren, wozu auch die Auswirkungen der Erweiterung auf die Haushaltsfinanzierung, die Möglichkeit einer Änderung der Eigenmittelstruktur durch die Schaffung neuer autonomer Eigenmittel und die dem Vereinigten Königreich zugestandene Korrektur der Haushaltsungleichgewichte sowie die Deutschland, den Niederlanden, Österreich und Schweden zugestandene Reduzierung des Finanzierungsanteils gemäß Artikel 5 Absatz 1 gehören."

Entsprechend einer Bitte des Europäischen Parlaments und im Einvernehmen mit dem Rat hat sich die Kommission verpflichtet, den Bericht über die oben genannte Überprüfung des Eigenmittelsystems vor Ablauf des Jahres 2004 vorzulegen.

Am 10. Februar 2004 nahm die Kommission ihre Mitteilung [2] über die Finanzielle Vorausschau 2007-2013 an. In dieser Mitteilung wurden zwei wichtige Aspekte des derzeitigen Eigenmittelsystems genannt, die einer genaueren Prüfung bedürfen: erstens die mangelnde Transparenz des Systems für den EU-Bürger und die begrenzte Finanzautonomie gegenüber den nationalen Staatskassen; zweitens die Notwendigkeit einer Reform des bestehenden Mechanismus zur Korrektur negativer Haushaltsungleichgewichte.

[2] KOM(2004) 101 endg. vom 10. Februar 2004.

Im Einklang mit diesen Leitlinien gibt der vorliegende Bericht einen Überblick über das derzeitige System und seine gravierendsten Nachteile. Außerdem wird als kurzfristige Anpassung ein allgemeiner Korrekturmechanismus vorgeschlagen, mit dem das Hauptproblem gelöst werden soll. Als längerfristige Lösung wird eine Eigenmittelstruktur dargelegt, die effizient, transparent und demokratisch wäre.

Eine detailliertere Bewertung dieser Fragen enthält die diesem Bericht als Anhang beigefügte Arbeitsunterlage der Kommission.

1. Das derzeitige Eigenmittelsystem

Das derzeitige Eigenmittelsystem ist das Ergebnis verschiedener Änderungen des ursprünglichen Systems, das 1970 eingeführt worden war. Es gliedert sich in folgende drei Kategorien:

(1) Traditionelle Eigenmittel (TEM): Hierbei handelt es sich vor allem um die von den Mitgliedstaaten zugunsten der EU erhobenen Zölle.

(2) Mehrwertsteuer-Eigenmittel (MwSt-Eigenmittel), die sich aus den statistisch ermittelten "theoretischen" einheitlichen MwSt-Bemessungsgrundlagen der Mitgliedstaaten ergeben, die wiederum anhand der nationalen MwSt-Einnahmen berechnet werden.

Die theoretische MwSt-Bemessungsgrundlage wird gegebenenfalls bei 50 % des Bruttonationaleinkommens (BNE) eines jeden Mitgliedstaats ,gekappt", um die Auswirkung des leicht "regressiven" Charakters der Mehrwertsteuer abzuschwächen. In der Praxis werden somit für die von dieser Regel betroffenen Länder aus den MwSt-Eigenmitteln BNE-Eigenmittel.

Der MwSt-Abrufsatz darf 0,5 % der Bemessungsgrundlage nicht überschreiten.

(3) BNE-Eigenmittel: Hierbei handelt es sich um eine ergänzende Einnahme, die dem Ausgleich des Haushalts dient. Sie ergibt sich aus der Anwendung eines einheitlichen Satzes auf das BNE eines jeden Mitgliedstaats. Dieser Satz unterliegt lediglich der Eigenmittelobergrenze, die den Gesamtbetrag aller Eigenmittel auf 1,24 % des BNE der EU begrenzt.

Außerdem ist ein spezieller Mechanismus zur Korrektur des Haushaltsungleichgewichts des Vereinigten Königreichs (VK) Bestandteil des Eigenmittelsystems (siehe Abschnitt 3). Dieser Mechanismus wurde mehrmals geändert und daher immer komplexer und immer weniger transparent.

Die letzten Änderungen des Eigenmittelsystems wurden 1999 vom Europäischen Rat auf seiner Tagung in Berlin beschlossen. Damit wurde die Rückläufigkeit der traditionellen und der MwSt-Eigenmittel verstärkt und der relative Anteil der BSP [3]/BNE-Beiträge nahm entsprechend zu.

[3] Vor 2002 BSP-Eigenmittel (BSP - Bruttosozialprodukt).

Tabelle 1: Zusammensetzung der EU-Eigenmittel

(als prozentualer Anteil an sämtlichen Eigenmitteln; kassenbasiert)

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

1 2002 wurde der Prozentsatz der von den Mitgliedstaaten als Ausgleich für die Erhebungskosten einzubehaltenden Eigenmittel von 10 % auf 25 % angehoben. Diese Erhöhung entsprach einem Betrag von 2,2 Mrd. EUR im Jahr 2002 sowie im Jahr 2003.

2 Vorentwurf des Berichtigungshaushaltsplans 8/2004 (EU-25).

3 Vorentwurf des Haushaltsplans 2005.

2. Bewertung des Funktionierens des derzeitigen Eigenmittelsystems

2.1. Bewertungskriterien

Das Eigenmittelsystem und die verschiedenen Eigenmittelarten lassen sich anhand spezieller Kriterien bewerten. Es ist praktisch nicht möglich, dass die einzelnen Eigenmittelarten allen in Frage kommenden Kriterien genügen. Allerdings könnte ein System, das auf einer Kombination verschiedenartiger Ressourcen basiert, den wichtigsten relevanten Kriterien angemessen Rechnung tragen.

Die folgenden sieben Bewertungskriterien werden für diesen Bericht als relevant erachtet:

* Sichtbarkeit und Einfachheit;

* Finanzautonomie;

* Beitrag zu einer effizienten Allokation der wirtschaftlichen Ressourcen;

* Hinlänglichkeit;

* Kosteneffizienz in Bezug auf den Verwaltungsaufwand;

* Einnahmenstabilität;

* Gerechte Bruttobelastung.

2.2. Bewertung

Das derzeitige System hat gut funktioniert, was die Kriterien Hinlänglichkeit und Stabilität anbelangt, genügt aber eindeutig nicht dem Kriterium Sichtbarkeit und Einfachheit und trägt nicht wesentlich zu einer ausgewogenen Allokation der wirtschaftlichen Ressourcen in der EU bei. Das Finanzierungssystem wurde im Laufe der Zeit immer komplexer, weshalb selbst der interessierte Bürger kaum versteht, wie es funktioniert. Zudem wird die Finanzautonomie immer mehr eingeschränkt. Die Finanzierung des Haushalts ist zwar durch Vorschriften sichergestellt, die für alle Mitgliedstaaten verbindlich sind, es gibt aber praktisch keinen direkten Bezug zum Bürger oder Steuerzahler. Stattdessen basiert die Haushaltsfinanzierung auf Transfers aus den Staatskassen der Mitgliedstaaten. Bei den übrigen Kriterien weist das derzeitige Finanzierungssystem verschiedene Mängel auf, wie in der Arbeitsunterlage der Kommission im Anhang zu diesem Bericht eingehender erläutert wird.

3. Vermeidung zu hoher negativer Haushaltssalden

3.1. Haushaltsungleichgewichte

Die Europäische Union ist eine Solidargemeinschaft, die einen Teil ihrer Haushaltsmittel der Verwirklichung dieses Anspruchs widmet, während andere der Umsetzung spezifischer Ziele durch EU-Programme dienen. Daher gibt es immer Nettoempfänger aus dem und Nettobeitragszahler zum EU-Haushalt, auch wenn die Vorteile der EU-Politik der gesamten Union zugute kommen.

Die Haushaltssalden, die die Differenz zwischen Beiträgen zu und Rückfluessen aus dem EU-Haushalt widerspiegeln, geben offenkundig nicht umfassend Aufschluss über den Nutzen, der sich für die Staaten aus ihrer Mitgliedschaft in der EU ergibt.

Das Ausmaß einiger dieser Ungleichgewichte stand im Mittelpunkt politischer Diskussionen. Der Europäische Rat führte 1984 auf seiner Tagung in Fontainebleau den derzeitigen Korrekturmechanismus für den Nettobeitrag eines einzigen Mitgliedstaats, des Vereinigten Königreichs, ein. Im Rahmen dieses Mechanismus werden dem VK zwei Drittel seiner Nettobeiträge nach dem Prinzip der zurechenbaren Ausgaben erstattet. Dieser Mechanismus basierte auf dem allgemeinen Grundsatz, wonach

,... jeder Mitgliedstaat, der gemessen an seinem relativen Wohlstand eine zu große Haushaltslast trägt, [...] zu gegebener Zeit in den Genuss einer Korrekturmaßnahme gelangen [kann]".

Die Korrektur wurde zwar nur für das VK beschlossen, der Grundsatz einer allgemeinen Korrektur (,jeder Mitgliedstaat") wurde aber bereits in Fontainebleau anerkannt, wobei die Gewährung einer Korrektur vom Ausmaß des Haushaltsungleichgewichts (,übermäßiges" Ungleichgewicht) und vom Wohlstand eines Mitgliedstaats im Vergleich zur gesamten EU (,relativer Wohlstand") abhängig gemacht werden sollte.

In den vergangenen 20 Jahren haben sich aufgrund wirtschaftlicher Entwicklungen, der Erweiterung und struktureller Änderungen des EU-Haushalts die Rahmenbedingungen für die Anwendung des derzeitigen VK-Korrekturmechanismus entscheidend geändert.

Die nachstehende Tabelle bietet einen Überblick über die Entwicklung des Bruttonationaleinkommens (BNE) pro Kopf, ausgedrückt in Kaufkraftstandards (KKS [4]), in der Zeit zwischen 1984 und 2003 für alle Mitgliedstaaten, die 2002 zu den Nettobeitragszahlern gehörten. [5]

[4] Der Kaufkraftstandard (KKS) ist eine künstliche Währung, welche die Unterschiede in den Preisniveaus der Länder widerspiegelt, die nicht in den Wechselkursen zum Ausdruck kommen. Anhand dieser Einheit sind aussagekräftige Volumenvergleiche der Wirtschaftsindikatoren verschiedener Länder möglich.

[5] Die in diesem Dokument angegebenen Nettosalden werden ebenso wie diejenigen, die für die VK-Korrektur zugrunde gelegt werden, einschließlich der Verwaltungsausgaben berechnet. Daher tauchen Belgien und Luxemburg nicht bei den Nettobeitragszahlern auf. Da der Korrekturbetrag ein Jahr später gezahlt wird, erfolgt die Zahlung des Korrekturbetrags für 2007 im Jahr 2008.

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Da sich die Situation des VK im Vergleich zu den anderen Nettobeitragszahlern entscheidend geändert hat, muss angesichts des Grundsatzes von Fontainebleau neu überdacht werden, ob ausschließlich dem VK eine Korrektur zuzugestehen ist. Der derzeitige Mechanismus sollte in einen allgemeinen Korrekturmechanismus umgewandelt werden, der auf Folgendes abzielt:

( Außergewöhnlich hohe negative Haushaltssalden sollten vermieden sowie die Unterschiede zwischen den Nettobeitragszahlern mit vergleichbaren Wohlstandsniveaus verringert werden;

( die Kosten für die Finanzierung des Mechanismus sollten sich in einem vernünftigen Rahmen bewegen.

3.2. Auswirkungen des derzeitigen Korrekturmechanismus auf die Nettosalden der Mitgliedstaaten

Im Rahmen des derzeitigen Mechanismus werden dem VK 66 % seines Nettobeitrags erstattet. An der Finanzierung des Mechanismus sind alle Mitgliedstaaten entsprechend ihrem jeweiligen Anteil am BNE beteiligt, wobei folgende Ausnahmeregelungen gelten:

- Das VK beteiligt sich nicht an der Finanzierung seines eigenen Ausgleichs.

- Der Anteil von Deutschland, der Niederlande, Österreichs und Schwedens ist auf 25 % ihrer jeweiligen vollen Anteile begrenzt.

Während sich die Nettoposition des VK vor Anwendung der Korrektur seit deren Einführung kaum verändert hat (-0,48 % des BNE im Jahr 1985 und -0,47 % im Zeitraum 1996-2002), hat sich seine endgültige Nettoposition im Vergleich zu anderen Mitgliedstaaten mit ähnlichen oder sogar niedrigeren Wohlstandsniveaus, wie den Niederlanden oder Deutschland (-0,47 % bzw. -0,44 %), erheblich verbessert.

Von großer Bedeutung für die Beurteilung des bestehenden Korrekturmechanismus sind die Auswirkungen der Erweiterung. Mit dem Beitritt neuer Nettoempfänger werden sich die Nettosalden aller alten Mitgliedstaaten verschlechtern, da ein zunehmender Anteil der Ausgaben auf die neuen Mitgliedstaaten entfällt. Allerdings wird der Umfang der dem VK gewährten Korrektur bei Beibehaltung des derzeitigen Mechanismus beträchtlich zunehmen. Daher werden sich die Kosten für die anderen EU-Länder, einschließlich aller neuen Mitgliedstaaten, erhöhen. Sollte der derzeitige Korrekturmechanismus in Kraft bleiben, würde sich die VK-Korrektur nach den Schätzungen der Kommission auf der Grundlage ihres Vorschlags für die Finanzielle Vorausschau 2007-2013 um mehr als 50 % erhöhen.

3.3. Der vorgeschlagene allgemeine Korrekturmechanismus

Die Kommission schlägt vor, anstelle der derzeitigen Korrektur einen allgemeinen Korrekturmechanismus einzuführen, um das ursprüngliche Ziel des Finanzierungs systems, nämlich die Vermeidung übermäßiger Haushaltslasten, besser verwirklichen zu können. Die Einführung einer Art Sicherheitsnetz für die großen Nettobeitragszahler, deren Nettobeiträge über einen bestimmten Schwellenwert hinausgehen, könnte auch zur Entwicklung eines konstruktiveren Ansatzes beitragen, der gewährleistet, dass für die politischen Herausforderungen der erweiterten Union genügend Haushaltsmittel zur Verfügung stehen.

Die künftige Korrektur sollte auf der Grundlage der Nettohaushaltssalden der einzelnen Mitgliedstaaten im Verhältnis zum EU-Haushalt berechnet werden. Der Mechanismus sollte ausgelöst werden, wenn ein Nettobeitrag einen Schwellenwert übersteigt, der als Prozentsatz des BNE eines jeden Mitgliedstaats festgelegt wird und das akzeptierte Mindestmaß einer unbegrenzten finanziellen Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten widerspiegelt. Nettopositionen, die den Schwellenwert überschreiten, kommen für eine Korrektur (Teilerstattung) in Frage; somit ist gewährleistet, dass keine außergewöhnlich hohen Nettobeiträge gezahlt werden müssen. Umgekehrt wird das Gesamtvolumen der Korrekturen (Erstattungsvolumen) auf einen Hoechstbetrag begrenzt, damit sichergestellt ist, dass jenen Ländern, die nicht in den Genuss einer Korrektur kommen, keine übermäßigen Kosten aufgrund des Mechanismus entstehen. Falls die Summe aller Korrekturen das vorher festgelegte Erstattungsvolumen überschreitet, wird der Erstattungssatz entsprechend gekürzt.

Da jeder Korrekturmechanismus mit einer zunehmenden Komplexität der Finanzierung des Haushalts einhergeht, sollte der grundlegende Vorschlag relativ einfach und hinlänglich transparent sein. Deshalb sollten die Parameter, die gegenwärtig für die Berechnung der VK-Korrektur maßgebend sind, nur bei Bedarf geändert und weitestgehend vereinfacht werden.

Der von der Kommission vorgeschlagene neue Mechanismus weist folgende Merkmale auf:

- Ein Schwellenwert wird als Prozentsatz des BNE festgesetzt.

- Das Gesamtvolumen der Korrekturen wird begrenzt.

- Die Finanzierung der Korrekturen wird vereinfacht, indem sie auf BNE-Anteile gestützt wird, wobei sich alle Mitgliedstaaten an der Finanzierung des Gesamtbetrags der Korrekturen entsprechend ihrem relativen Wohlstand beteiligen.

- Am Prinzip der zurechenbaren Ausgaben und am Erstattungssatz bis zur Obergrenze wird festgehalten.

Nach diesem Vorschlag würde das VK der mit Abstand größte Nettoempfänger aus dem allgemeinen Korrekturmechanismus. Entsprechend dem Kommissionsvorschlag für die nächste Finanzielle Vorausschau und dem Vorschlag für einen allgemeinen Korrekturmechanismus würde das VK im Durchschnitt einen etwa doppelt so hohen Nettoausgleich wie Dänemark erhalten.

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

In der vorstehenden Tabelle werden die durchschnittlichen Nettohaushaltssalden der Mitgliedstaaten, die sich im Zeitraum bis 2013 bei Anwendung des vorgeschlagenen allgemeinen Korrekturmechanismus voraussichtlich ergeben würden, aufgeführt und mit den beiden anderen Optionen (Beibehaltung des derzeitigen Mechanismus und keinerlei Anwendung von Korrekturen) verglichen.

Der allgemeine Korrekturmechanismus wird zur Folge haben, dass sich die negativen Nettosalden verringern, die Unterschiede zwischen den Nettobeitragszahlern abnehmen und die finanziellen Kosten für diejenigen Mitgliedstaaten, die nicht in den Genuss des Mechanismus kommen, rückläufig sind. [6]

[6] Genauere Angaben sind dem technischen Anhang zu entnehmen.

Die Kommission unterbreitet separat einen Vorschlag zur Änderung des derzeit geltenden Eigenmittelbeschlusses im Hinblick auf die Einführung des vorgeschlagenen allgemeinen Korrekturmechanismus.

4. Eigenmittelstruktur

4.1. Ermittlung der optimalen Eigenmittelstruktur

Im Folgenden werden die drei wichtigsten Optionen für die Finanzierung des EU-Haushalts erörtert. In allen drei Fällen würden die traditionellen Eigenmittel (TEM) beibehalten werden, da mit der Erhebung von Eingangsabgaben ein Instrument der Handelspolitik der Europäischen Union existiert, dessen Einnahmen ,naturgemäß" der Union zufließen.

(1) Beibehaltung des derzeitigen Finanzierungssystems

Das derzeitige Finanzierungssystem hat eine reibungslose Finanzierung des EU-Haushalts gewährleistet. Allerdings fehlt ihm der direkte Bezug zum Bürger. In der Vergangenheit erfolgte Anpassungen des Systems zur Berücksichtigung spezifischer Interessen führten zu einer weiteren Einbuße an Transparenz. Die budgetären Auswirkungen der EU-Politik sind daher für die breite Öffentlichkeit weiterhin eine wenig konkrete Angelegenheit. Wegen der überaus großen Bedeutung der BNE-Einnahme tendieren die Mitgliedstaaten und insbesondere die Nettobeitragszahler dazu, die Maßnahmen und Initiativen der EU ausschließlich unter dem Aspekt der sie betreffenden finanziellen Auswirkungen zu bewerten und ihrem Inhalt wenig Aufmerksamkeit zu schenken, was die Gefahr impliziert, dass der im Rahmen der Gemeinschaftspolitik bewirkte zusätzliche Nutzen kaum wahrgenommen wird.

Da zwischen dem gegenwärtigen Finanzierungssystem und dem Bürger keinerlei Verbindung besteht, dieses System für den Bürger nicht nachvollziehbar ist und sich die Mitgliedstaaten in zunehmendem Ausmaß auf das verengte Haushaltskonzept des 'juste retour' konzentrieren, sollte das geltende System reformiert werden.

(2) Ein ausschließlich auf dem BNE beruhendes Finanzierungssystem

Bei einem ausschließlich auf dem BNE-Schlüssel beruhenden Finanzierungssystem würde die Union vollständig aus ,Beiträgen" der Mitgliedstaaten finanziert werden. Als Vorteile eines solchen Systems wären seine Einfachheit und leichte Verständlichkeit zu nennen. Die ,Beiträge" wären eng mit dem relativen Wohlstand der Mitgliedstaaten verknüpft. Während eine Finanzierung des Haushalts durch Beiträge der Mitgliedstaaten für eine internationale Organisation wie die UNO durchaus angemessen sein dürfte, so entspricht sie nicht der Struktur der Europäischen Union. Einer solchen Finanzierung würde die Vorstellung von einer Union zugrunde liegen, in der die Bürger nur indirekt durch ihre Mitgliedstaaten vertreten werden. Die Tatsache, dass die EU ein Zusammenschluss von Mitgliedstaaten und von Bürgern ist, wie es gegenwärtig im Vertrag zum Ausdruck kommt, würde bei der Finanzierung des Haushalts unberücksichtigt bleiben. Dies wiederum würde bedeuten, dass das Konzept der "Eigenmittel" untergraben wird, das seit dem ersten Eigenmittelbeschluss aus dem Jahr 1970 als Eckstein der EU-Finanzen gilt. Die Kommission lehnt diese Alternative ab.

(3) Ein auf steuerlichen Eigenmitteln beruhendes Finanzierungssystem

Mit einem weitgehend auf Steuern beruhenden Eigenmittelsystem könnte die Finanzautonomie des EU-Haushalts erhöht und eine direktere finanzielle Verbindung zwischen dem EU-Haushalt und den EU-Bürgern geschaffen werden. Da Bürger und Wirtschaftsakteure Beitragszahler werden und die Mitgliedstaaten entsprechend niedrigere Beiträge zur Finanzierung des EU-Haushalts zahlen, könnte die EU-Finanzierung von den Bürgern besser nachvollzogen werden und wäre die Haushaltsbehörde bei ausgabenrelevanten Beschlüssen stärker zur Rechenschaft verpflichtet. Ein solches System würde auch dazu beitragen, dass anstelle der politischen Debatten über das kleinliche Konzept der nationalen Beiträge künftig Diskussionen über den Nutzen der Gemeinschaftspolitiken und über Fragen von allgemeinem europäischem Interesse stattfänden. Dank der besseren Nachvollziehbarkeit würde außerdem das Vertrauen in die EU-Finanzen gestärkt werden, deren Umfang - weniger als 2,5 % der öffentlichen Haushalte in der EU - häufig überschätzt wird.

Dennoch dürfte eine ausschließlich auf Steuern beruhende Finanzierung des EU-Haushalts nicht angemessen sein. Da die Bestimmung in Artikel 268 des Vertrags über den auszugleichenden Haushaltsplan weder in Frage gestellt wird noch in Frage gestellt werden sollte, wäre es angesichts einer Steuereinnahme, welche die gegenwärtige Funktion des BNE als ,ergänzende" ausgleichende Einnahme übernimmt, entweder angezeigt, einen variablen Steuersatz entsprechend den haushaltsrelevanten Erfordernissen anzuwenden, oder es müsste auf der Ausgabenseite mehr Flexibilität praktiziert werden als im Rahmen der gegenwärtigen Finanziellen Vorausschau zulässig ist. Allerdings würden häufige Änderungen des Steuersatzes vom Steuerzahler nicht sonderlich geschätzt werden (Rechtsunsicherheit, schwerfällige technische und administrative Verfahren), und sie könnten im Widerspruch zu der Steuerfestsetzung auf nationaler Ebene stehen. Ein schrittweiser Ansatz, bei dem eine im Umfang begrenzte BNE-Einnahme beibehalten und gleichzeitig der Anteil der auf Steuern beruhenden Ressourcen erhöht wird, wäre vorzuziehen.

Im Mittelpunkt der Reform der Eigenmittelstruktur sollte also die haushaltsneutrale Einführung einer neuen auf Steuern beruhenden Eigenmitteleinnahme stehen, mit der bis zu 50 % des Haushalts gedeckt werden können.

5. Ein auf beirägen der mitgliedstaaten und der bürger beruhendes Finanzierungssystem

5.1. Erhöhung des Anteils der auf Steuern beruhenden Eigenmittel

Mit der Reform des Finanzierungssystems sollen die Mängel des gegenwärtigen Systems, wie Fehlen eines direkten Bezugs zum EU-Bürger, Abhängigkeit von Transfers aus den Staatskassen der Mitgliedstaaten und nicht zu rechtfertigende Komplexität, behoben und eine möglichst effiziente Ressourcenallokation gewährleistet werden. Andere Kriterien sind für die neuen Eigenmittel weniger relevant, sofern sie im Rahmen des Gesamtsystems in akzeptabler Weise erfuellt werden können.

Zwecks gleicher Behandlung der Bürger in allen Mitgliedstaaten müsste die Steuerbemessungsgrundlage vor der Einführung neuer Steuerressourcen hinlänglich harmonisiert werden. Welche auf Steuern beruhende Eigenmitteleinnahme als am zweckmäßigsten erachtet wird, hängt entscheidend von dem tatsächlich erzielten Grad der Harmonisierung der Steuerbemessungsgrundlage ab.

Der Mangel an regionaler Zurechenbarkeit [7] und das Vorliegen grenzüberschreitender externer Effekte können als stichhaltige Argumente für die Harmonisierung der Steuerbemessungsgrundlagen und der Steuersätze angeführt werden; sie könnten auch rechtfertigen, dass die Gesamtheit oder ein Teil der entsprechenden Steuereinnahmen der EU-Ebene zugewiesen wird. Eine unausgewogene Allokation der wirtschaftlichen Ressourcen könnte somit teilweise ausgeglichen werden.

[7] Regionale Nichtzurechenbarkeit ("regional arbitrariness") bezieht sich auf den Fall, in dem es schwierig ist, den einem Mitgliedstaat zuzurechnenden exakten Anteil an einer Steuerbemessungsgrundlage zu bestimmen, bzw. auf den Fall, in dem ein signifikantes (mögliches) Missverhältnis zwischen dem Steuererhebungsland und dem Wohnsitzland der Wirtschaftakteure, welche die Steuerlast tragen, besteht.

Für eine Erhöhung des Anteils der auf Steuern beruhenden Eigenmittel am EU-Haushalt sind keine neuen Steuern notwendig. Allerdings muss entschieden werden, ob die Einnahmen oder die Steuersätze zwischen nationaler und gemeinschaftlicher Ebene aufgeteilt werden. Der EU-Anteil könnte einem Anteil an dem von den Steuerzahlern gezahlten nationalen Satz entsprechen. Das EU-Haushaltsvolumen, dessen Umfang ohnehin durch die Eigenmittelobergrenze auf 1,24 % des BNE der EU begrenzt ist, würde sich nicht erhöhen, da die auf Steuern beruhende Eigenmitteleinnahme durch eine entsprechende Verringerung der BNE-Einnahme ausgeglichen würde.

In den folgenden Abschnitten werden die drei wichtigsten Optionen dargelegt, mit denen das Funktionieren des Finanzierungssystems der EU verbessert werden könnte. Bei allen drei Optionen werden sowohl die BNE-Einnahme als ergänzende ausgleichende Einnahme als auch die traditionellen Eigenmittel beibehalten, es wird aber davon ausgegangen, dass der Haushalt bis zur Hälfte seines Volumens über eine neue Steuereinnahme, welche auch die derzeitige statistische MwSt ersetzen würde, finanziert wird.

5.2. Option 1 - Eigenmittelsystem mit einer Energiesteuereinnahme

Gemäß der neuen Richtlinie über Energiebesteuerung [8] unterliegen die meisten Energieerzeugnisse der gemeinschaftlichen Besteuerung. Obwohl die neue Richtlinie über die Besteuerung von Energieerzeugnissen nicht für die Einführung von neuen Eigenmitteln ausgearbeitet wurde, schafft sie dafür geeignete Voraussetzungen, indem sie Steuerbemessungsgrundlagen harmonisiert und Mindestsätze festlegt.

[8] Richtlinie 2003/96/EG des Rates vom 27.10.2003 zur Restrukturierung der gemeinschaftlichen Rahmenvorschriften zur Besteuerung von Energieerzeugnissen und elektrischem Strom (ABl. L 283 vom 31.10.2003).

Den Einnahmen aus der Besteuerung von Energieerzeugnissen müssten aber nicht alle in dieser Richtlinie erfassten Erzeugnisse zugrunde liegen. Eine EU-Abgabe könnte auf die Steuerbemessungsgrundlage für Kraftstoff im Straßenverkehr (verbleites und bleifreies Benzin, Diesel, LPG und Erdgas für Verkehrszwecke) begrenzt werden. Aus administrativer Sicht wäre dies relativ einfach, da die Steuerbemessungsgrundlage auf EU-Ebene bereits harmonisiert ist und die meisten Möglichkeiten steuerlicher Differenzierung, die die Richtlinie vorsieht, für andere Energieerzeugnisse gelten. EU-Sätze, die niedriger sind als die Hälfte der in der Energiebesteuerungsrichtlinie vorgesehenen Mindestsätze, würden ausreichen, um die Hälfte des EU-Haushalts zu finanzieren. Die wichtigsten Entscheidungen würden sich auf die anzuwendenden Sätze und die verschiedenen Möglichkeiten, die sich je nach Erzeugnis und Verwendungszweck ergeben, beziehen.

Eine EU-Abgabe auf Flugkraftstoff oder auf damit zusammenhängende Emissionen könnte eine sinnvolle Ergänzung zu einer Abgabe auf Kraftstoff im Straßenverkehr sein. Die europäische Luftfahrt ist ein in hohem Maße integrierter Verkehrsbereich und ihre Emissionen überschreiten nationale Grenzen. Deshalb gibt es stichhaltige Argumente, derartige Emissionen auf EU-Ebene zu besteuern. Auf diese Art und Weise könnten die durch den Klimawandel bedingten externen sozioökonomischen Kosten und die Kosten für sonstige umweltrelevante Folgen der Luftfahrt in den Flugpreis eingerechnet werden. Gegenwärtig ist allerdings der bei grenzüberschreitenden Flügen verwendete Kraftstoff (Kerosin) steuerbefreit.

In technischer Hinsicht könnte eine auf Kraftstoff im Straßenverkehr beruhende Steuereinnahme in relativ kurzer Zeit eingeführt werden (in circa 3-6 Jahren).

5.3. Option 2 - Eigenmittelsystem mit einer Mehrwertsteuereinnahme

Wegen des direkten Bezugs zum täglichen Verbrauch würde mit der Anwendung eines EU-Satzes auf nationale MwSt-Bemessungsgrundlagen eine sichtbare direkte Verbindung zwischen der Finanzierung des EU-Haushalts und dem Bürger geschaffen werden, wie sie bei der gegenwärtigen "statistischen" MwSt-Einnahme nicht existiert. Außerdem würde das Bewusstsein des Bürgers für die Kosten der Union geschärft.

Eine echte MwSt-gestützte Einnahme könnte über einen EU-Satz, der einem Anteil an dem von den Steuerzahlern gezahlten nationalen MwSt-Satz entsprechen würde, eingeführt werden. Der Satz würde zusammen mit dem nationalen Satz auf dieselbe Steuerbemessungsgrundlage angewandt. Die Bürger hätten keine zusätzliche Steuerlast zu tragen, da der EU-Satz durch eine entsprechende Verringerung des nationalen MwSt-Satzes ausgeglichen würde. Würde sich beispielsweise der nationale MwSt-Satz auf 21 % und der EU-Satz auf 1 % belaufen, dann würde der nationale Satz auf 20 % herabgesetzt werden. Der gesamte MwSt-Satz würde aber immer noch 21 % betragen.

Zu Unterscheidungszwecken sollten der EU-MwSt-Satz und der nationale MwSt-Satz auf den Rechnungen und Quittungen, die die Steuerpflichtigen den Kunden aushändigen, separat ausgewiesen werden.

Ein EU-Satz von 1 % würde ausreichen, um etwa die Hälfte des für die Finanzierung des EU-Haushalts erforderlichen Mittelbedarfs zu decken.

Ein mögliches Problem im Zusammenhang mit diesem Vorschlag wäre die unvollständige Harmonisierung der Mehrwertsteuersysteme der Mitgliedstaaten, vor allem im Zusammenhang mit den mit einem Nullsatz belegten Gegenständen. Eine weitere Schwierigkeit könnte auftreten, da in den einzelnen Mitgliedstaaten die Anteile der MwSt-Grundlagen an den nationalen Einkommen nicht gleich hoch sind (so genannte Regressivität der MwSt), was die Mitgliedstaaten seit 1988 veranlasste, ihren Anteil an den Eigenmitteln zu verringern. Andererseits ist aus Verbrauchersicht zu bemerken, dass der EU-Satz in der gesamten Union gleiche Auswirkungen auf vergleichbare Verbraucher hätte. [9]

[9] Vorausgesetzt, die Auswirkungen der Nullsätze sind neutralisiert (siehe auch Anhang zu diesem Bericht).

In technischer Hinsicht könnte ein EU-MwSt-Satz in relativ kurzer Zeit eingeführt werden (in maximal 6 Jahren).

5.4. Option 3 - Eigenmittelsystem mit einer Körperschaftsteuereinnahme

Wie bei den beiden genannten Optionen würde auch eine Eigenmitteleinnahme aus der Körperschaftsteuer die vorherige Festsetzung einer einheitlichen (konsolidierten) Körperschaftsteuer-Bemessungsgrundlage erforderlich machen. Eine solche Harmonisierung würde zum ordnungsgemäßen Funktionieren des Binnenmarktes beitragen sowie zur besseren Allokation der wirtschaftlichen Ressourcen, die gegenwärtig wegen grenzüberschreitender externer Effekte unausgewogen ist. Die Existenz von 25 separaten nationalen Steuersystemen und die Vielzahl der Steuergesetze, Abkommen und Praktiken sind an sich schon ein Hindernis für jede grenzüberschreitende Wirtschaftstätigkeit. Deshalb fallen in der EU für die grenzüberschreitend tätigen Unternehmen hohe Kosten für die Einhaltung der Rechtsvorschriften an und gibt es auch zahlreiche Lücken im Steuersystem.

Die gegenwärtige Arbeit an der umfassenden Reform der Unternehmensbesteuerung konzentriert sich auf das Konzept der einheitlichen (konsolidierten) Steuerbemessungsgrundlage - höchstwahrscheinlich für eine Untergruppe von Mitgliedstaaten - und zielt darauf ab, die steuerlichen Hindernisse im Binnenmarkt zu beseitigen. Im Rahmen dieser Arbeit werden weder Maßnahmen im Hinblick auf Steuersätze vorgesehen noch wird eine Methode konzipiert, um Finanzierungsquellen für den EU-Haushalt zu erschließen.

Die Option einer Körperschaftsteuer würde die Anwendung eines Mindeststeuersatzes auf die harmonisierte Steuerbemessungsgrundlage implizieren.

Die Einnahmen aus der Körperschaftsteuer sind sehr hoch; die durchschnittlichen Gesamteinnahmen in der Europäischen Union entsprechen gegenwärtig 2,6 % des gesamten BNE der EU. Um den Bedarf an EU-Haushaltsmitteln zu decken, müsste weniger als ein Viertel dieser Einnahmen der EU zugewiesen werden.

Beim gegenwärtigen Stand der Dinge würde die Einführung dieser Option sowohl aus politischer als auch aus administrativer Sicht am meisten Zeit in Anspruch nehmen.

6. Zusammenfassung und Schlussfolgerungen

Mit der Einführung einer neuen auf Steuern beruhenden Eigenmitteleinnahme, welche die gegenwärtige statistische MwSt-Einnahme ersetzen und einen großen Teil des EU-Haushalts finanzieren soll, wäre es möglich, die erheblichen Mängel des gegenwärtigen Systems, wie beispielsweise das Fehlen eines direkten Bezugs zum EU-Bürger, die zu große Abhängigkeit von Transfers aus den Staatskassen der Mitgliedstaaten und die nicht zu rechtfertigende Komplexität des Systems, zu beheben. Eine solche Einnahme könnte zur besseren Allokation der wirtschaftlichen Ressourcen in der Europäischen Union beitragen. Auch wenn die BNE-Einnahme einen geringeren Anteil an den gesamten Eigenmitteln stellen würde als es im Rahmen des gegenwärtigen Systems der Fall ist, so behielte sie weiterhin eine wichtige Funktion und würde gewährleisten, dass das neue System alle relevanten Kriterien erfuellt.

Die Kommission schlägt für die künftige auf Steuern beruhende Eigenmitteleinnahme drei Optionen vor: 1. Einnahme aus dem Energieverbrauch, 2. Einnahme auf der Basis der nationalen MwSt-Grundlagen, 3. Einnahme aus der Körperschaftsteuer.

Eine auf den Energieverbrauch gestützte Einnahme, die als EU-Abgabe auf den Kraftstoff im Straßenverkehr konzipiert wäre, würde eine ausreichende und stabile Finanzierungsquelle für den EU-Haushalt darstellen und eine direkte Verbindung zum EU-Bürger schaffen. Die einschlägige Steuerbemessungsgrundlage ist auf EU-Ebene bereits harmonisiert. Ergänzend könnte eine EU-Abgabe auf Flugkraftstoff oder auf damit zusammenhängende Emissionen ins Auge gefasst werden, wobei die gegenwärtige Steuerbefreiung für Flugturbinenkraftstoff abgeschafft würde und sich die umweltrelevanten Kosten der Luftfahrt im Preis niederschlagen würden.

Bei der Harmonisierung der Steuerbemessungsgrundlage im Bereich der Mehrwertsteuer wurden bereits große Fortschritte erzielt, und die MwSt-Einnahme wäre eine ausreichende und stabile Einnahmequelle. Die Finanzierung der EU über eine MwSt-Einnahme wäre für den Bürger gut erkennbar. Außerdem würde sie eine Weiterentwicklung des Systems darstellen, da die bestehenden Bestimmungen reformiert würden und keine völlig neue Eigenmitteleinnahme vorgesehen würde. Aus verwaltungstechnischer Sicht würde die Einführung dieser Einnahme keine unüberwindbaren Schwierigkeiten mit sich bringen.

Eine Einnahme auf der Grundlage einer harmonisierten Körperschaft steuer-Bemessungsgrundlage wäre wegen ihrer Verbindung zu einer Gemeinschaftspolitik und des Vorliegens von grenzüberschreitenden externen Effekten ebenfalls eine angemessene Finanzierungsquelle für den EU-Haushalt.

Die Europäische Union ist ein Zusammenschluss von Mitgliedstaaten und Bürgern. Jede der drei untersuchten Optionen für eine auf Steuern gestützte Eigenmitteleinnahme würde diesem Konzept bei der Finanzierung des EU-Haushalts gerecht werden. Eine direktere Verbindung zwischen EU-Bürgern und EU-Haushalt würde auch dazu beitragen, dass sich die ausgabenrelevanten Diskussionen weniger auf rein ,nationale Nettopositionen" und stärker auf wesentliche Aspekte konzentrieren.

Natürlich muss jede Einnahme, die dem EU-Haushalt neu zugewiesen wird, nicht nur vom Rat einstimmig beschlossen, sondern auch von den Parlamenten aller Mitgliedstaaten ratifiziert werden.

Die Einführung einer auf die Energiebesteuerung oder auf die Mehrwertsteuer gestützten Einnahme wäre mittelfristig möglich. Dagegen würde die Einführung einer auf der Körperschaftsteuer beruhenden Einnahme sehr viel mehr Zeit beanspruchen. Zum jetzigen Zeitpunkt ist eine politische Standortbestimmung notwendig, um die Voraussetzungen für die Reform der bestehenden Eigenmittelstruktur zu schaffen. Deshalb ersucht die Kommission den Rat,

- die in diesem Bericht vorgeschlagenen Optionen zu erörtern;

- zur Kenntnis zu nehmen, dass sie beabsichtigt, einen Fahrplan auszuarbeiten, der vorsieht, die derzeitige Mehrwert steuer-Ressource auf der Grundlage eines Kommissionsvorschlags bis 2014 durch eine wirklich auf Steuern gestützte Eigenmitteleinnahme zu ersetzen.

Um für das Problem der übermäßig hohen Haushaltsungleichgewichte eine kurzfristige Lösung zu finden, die ab Beginn der Geltungsdauer der nächsten Finanziellen Vorausschau zur Anwendung käme, schlägt die Kommission vor,

- einen allgemeinen Mechanismus zur Korrektur außergewöhnlich hoher Haushaltsungleichgewichte gemäß dem Vorschlag für einen Beschluss des Rates über das System der Eigenmittel und dem Vorschlag für die einschlägigen Durchführungsmaßnahmen einzuführen.

TECHNICAL ANNEX

Financing the European Union Commission

report on the operation of the own resources system

INTRODUCTION

Article 9 of the current own resources decision [1] calls on the Commission to

[1] Council decision (2000/597, EC, Euratom) on the system of the European Communities' own resources, OJ L 253, 7.10.2000, p. 42.

'undertake, before 1 January 2006, a general review of the own resources system, accompanied, if necessary, by appropriate proposals, in the light of all relevant factors, including the effects of enlargement on the financing of the budget, the possibility of modifying the structure of the own resources by creating new autonomous own resources and the correction of budgetary imbalances granted to the United Kingdom as well as the granting to Austria, Germany, the Netherlands and Sweden of the reduction pursuant to Article 5(1)'.

In response to a request from the European Parliament and in agreement with the Council, the Commission committed itself to present the abovementioned review on the functioning of the financing system before the end of 2004.

On 10 February 2004, the Commission adopted its communication [2] on 'Building our common future - Policy challenges and budgetary means of the enlarged Union 2007-2013'. The communication identified two main elements of the current own resources system deserving closer attention: first, the insufficient transparency of the system for EU citizens combined with limited financial autonomy from national treasuries; secondly, the need to reform the existing mechanism for correction of negative budgetary imbalances.

[2] COM(2004) 101 final of 10 February 2004.

This report reviews those issues in more detail. For this purpose it is divided in four parts.

Part I of the report presents the main features of the current system, the relevant assessment criteria and provides an assessment of the functioning of the current financing system.

Part II examines the existing mechanism to correct budgetary imbalances and proposes to replace it with a generalised mechanism for correcting excessive negative budgetary balances in order to ensure an equitable treatment of net contributors at comparable levels of prosperity and financing costs that are kept at a reasonable level.

Part III reviews alternative scenarios for the system of financing the EU budget and outlines possible own resources systems that in the longer term might allow certain drawbacks of the current own resources system to be overcome. It is important to stress that future modifications of the own resources system in line with what is proposed in Part III would probably require a review of the generalised correction mechanism proposed in Part II.

Thus, whereas part II is to be seen as the short term adjustment of the current system in order to address the main outstanding issue, part III offers for the longer term the outline of a system that would be more effective, transparent and democratic.

Finally, Part IV of the report presents the final comments.

PART I - THE PERFORMANCE OF THE CURRENT OWN RESOURCES SYSTEM

This part provides an overview of the current system of own resources, presents the criteria used for assessing the performance of own resources individually and together as a system, and then provides an overall assessment.

1. The current own resources system

The current own resources system is the result of successive modifications of the original system introduced in 1970. The latest modifications were decided by the European Council in Berlin in 1999 and implemented through the own resources decision of 29 September 2000 [3] (see below).

[3] See footnote 1.

The current own resources may be divided into three categories that are used to finance the budget in a sequential way, i.e. recourse is made to the following category only when the previous one is exhausted. In practice this means that the third category, the one related to the gross national income (GNI) of Member States, is the residual one used to balance the budget. It is also the only resource to be affected by modifications of budgeted expenditure during the implementation of the budget, i.e. stemming from amendments to the budget. The three categories of own resources are the following:

(1) So-called traditional own resources (TOR). These are mainly [4] customs duties and are collected by Member States on behalf of the EU. Member States retain a fixed percentage of the amounts collected as a compensation for their costs of collecting them. The percentage was increased from 10 % to 25 % as from 2001.

[4] Traditional own resources also include agricultural duties, i.e. import duties collected on agricultural products, and sugar levies. Together, these two categories are estimated to account for around 10 % of total TOR and 1.2 % of total own resources in 2004).

(2) The resource based on value added tax (VAT). This resource is levied on the notional harmonised VAT bases of Member States. The statistical 'notional' VAT bases are calculated in order to compensate for differences in national VAT regimes due to incomplete harmonisation of VAT at EU level. The notional VAT base is calculated, for each Member State, by dividing total national VAT receipts by the so-called weighted average rate of VAT. The weighted average rate is derived from macro-economic statistics (mainly national accounts). In order to take account of the specific national procedures and arrive at a harmonised base for all Member States, changes are made, either to the net revenue collected (known as 'corrections'), or to the VAT base (known as 'financial compensations'). This implies, once again, that statistical elements are used in the calculation of the VAT base rather than fiscal data.

Furthermore, the notional VAT base is 'capped', where applicable [5], at 50 % of each Member States' GNI to reduce the effect of the 'regressive' character [6] of VAT. In practice, this turns the VAT-based own resource into a GNI-based resource for the countries concerned by the capping rule. Any increase in VAT receipts in a Member State whose VAT base is capped will have no effect on the EU VAT resource.

[5] Forecasts for 2005 indicate that for 13 out of 25 Member States their VAT base will exceed 50 % of their GNI.

[6] The share of consumption in national income tends to be higher in relatively less prosperous countries. As a result, VAT revenue tends to be proportionally higher than in more prosperous countries.

A uniform percentage rate is levied on the capped and harmonised VAT bases of all Member States. This call rate cannot exceed 0.5 % of the base but is furthermore reduced to take into account the theoretical impact of the amount of the UK correction (see below).

(3) The GNI-based resource. This resource is levied as a uniform rate in proportion to the GNI of each Member State. There is no particular limit on this rate, other than the own resources ceiling that limits the total amount of all own resources to a maximum of 1.24 % of the EU's GNI.

Finally, a specific mechanism for correcting the budgetary imbalance of the United Kingdom is also part of the own resources system. The basic principle of the correction mechanism is to reimburse the UK by 66 % of its budgetary imbalance. The mechanism reduces the own resources payments of the UK and increases the payments of all other Member States, including the 10 new Member States joining in 2004. The correction mechanism has been modified on several occasions since its introduction in 1985 in order to neutralise the impact on the UK budgetary balance of each subsequent modification of the own resources system. Several additional layers have therefore been added to the original calculation, rendering the mechanism increasingly complex and non-transparent.

According to the rules of the own resources system the amount of the UK correction also has an impact on the rate of call of VAT, which is reduced by a percentage theoretically needed to finance the correction ('the frozen rate'). This is a relic from the time the correction was financed on the basis of Member States' shares in the EU VAT base, whereas since 1988 the financing is in reality calculated on the basis of GNI.

The cost of the correction is borne by the other Member States in proportion to their GNI. However, in order to alleviate the budgetary imbalances of four other Member States (Austria, Germany, the Netherlands and Sweden) these countries pay only 25 % of their normal share. The financing of this reduction is added to the payments of the remaining 20 Member States.

The latest changes to the own resources system were implemented through the current own resources decision of 29 September 2000 and notably concerned the following elements:

- An increase in the percentage of traditional own resources retained by Member States from 10 % to 25 %.

- A reduction of the maximum rate of call of the VAT resource from 1 % to 0.75 % in 2002 and 0.5 % in 2004.

- Some changes to the method of calculating the UK correction in order to compensate for effects related to enlargement and the increase in the percentage of traditional own resources retained by Member States.

- A reduction of the share of Austria, Germany, the Netherlands and Sweden in the financing of the UK correction to one fourth of its normal value. Previously only Germany had a reduction, by one third, of its financing share.

- The European system of accounts 1995 (ESA 95) replaced the previous version, ESA 79, also in the budgetary and own resources area. As a consequence gross national income (GNI) replaced the concept of gross national product (GNP) in the area of the EU budget.

This package further reinforced the declining trend of traditional and VAT-based own resources and the corresponding increase in the relative share of the GNP/GNI- based contributions.

Table 1 - The composition of EU own resources

(in per cent of total own resources; cash basis)

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

1 As from 2002 the % of TOR retained by Member States as a compensation for their collection costs

was raised from 10 % to 25 %. This difference represented about EUR 2.2 billion in 2002 as well as in 2003.

2 Preliminary draft amending budget 8/2004 (EU-25).

3 Preliminary draft budget 2005.

2. Assessment criteria

The own resources system and individual own resources can be assessed against specific criteria. It is virtually impossible for individual own resources to satisfy all criteria. However, a system based on a combination of resources of different natures may reasonably meet the different criteria. The 'systemic' assessment is discussed in more detail in part III of the report.

The following seven assessment criteria are relevant to this report:

- Visibility and simplicity; i.e. the financing of the EU budget should be visible to and understood by EU citizens.

- Financial autonomy; i.e. the financing of the EU budget should provide a sufficient degree of autonomy from national treasuries to reduce the tendency towards a narrow focus on national interest. Autonomy is enhanced if the financing relies to a significant degree on a direct link with citizens/taxpayers.

- Efficient allocation; i.e. the financing of the EU should contribute to an efficient allocation of economic resources, for example by contributing to the proper functioning of the internal market or by setting a price tag on negative externalities, such as pollution.

- Sufficiency; i.e. the resources used for financing the EU must be sufficient to cover the expenditure of the EU in the long run. As for individual own resources, their yield should be significant in relation to the size of the EU budget.

- Cost-effectiveness; the administration costs should be low relative to the yield.

- Stability; the resources should be reasonably stable over time.

- Equity in gross contributions; i.e. the burden should be fairly shared among Member States as well as citizens.

A more extensive presentation of these criteria can be found in annex I to this report.

3. Assessing the performance of the current own resources system

To summarise the conclusions of this section, the current system has performed well as regards the criteria of sufficiency and stability, but clearly fails to fulfil the visibility and simplicity criterion and it does not contribute significantly to a more efficient allocation of economic resources. The financing system has grown increasingly complex over time, making it difficult even for the interested citizen to understand how it works. Financial autonomy is, furthermore, becoming increasingly limited. Although the financing of the budget is ensured by rules that are binding for all Member States, there is virtually no direct link to citizens or tax-payers. Instead the financing of the budget relies on transfers from national treasuries. As for the remaining criteria the current financing system has shown various shortcomings, as explained more in detail below.

3.1. Visibility and simplicity

The current financing system is mainly and increasingly based on national contributions paid directly by the treasuries of Member States to the Commission and lacks a visible direct link to citizens. Most citizens do not know what they pay to the EU budget. This gives much scope for misperceptions of the costs and for a feeling of unfair burden-sharing.

In the current system, traditional own resources (TOR) is the only direct link between the EU budget and the citizens, since they are levied directly on the economic agents paying the import duty. However, since it is a relatively small number of agents that bear the direct burden of the tax and since TOR only represent a very small part of total own resources, they do not contribute much to the visibility of the EU budget.

The lack of a direct and visible link to the EU citizens also results in reduced accountability of the European Parliament, which might make it less sensitive to the cost of financing different policy measures.

Furthermore, the current system has grown increasingly complex over time, making it difficult even for the interested citizen to understand how it works. The VAT resource is levied on a theoretical harmonised base in order to compensate for national derogations from Community VAT legislation and varying tax rates, requiring complicated calculations. Moreover, because of the tendency of the VAT base to be relatively higher in less prosperous Member States (i.e. the so-called regressivity of the VAT base), rules for limiting the base as a percentage of the national income ('capping') have been introduced. The VAT-based contribution from capped countries is therefore in practice based on their gross national income. The main reason for the lack of transparency of the system is, however, the UK correction. Not only is the correction mechanism itself highly complex, the amount of the correction also influences the rate of call of both the VAT and the GNI resource. Finally, in order to alleviate the net budgetary position of other large net contributors, some Member States have been granted a 'rebate on the rebate', i.e. a reduction on the financing of the correction, the cost of which is borne by the remaining Member States.

3.2. Financial autonomy

The rules governing the financing of the budget are laid down in detail in the own resources decision and its different implementing provisions, which are binding for all Member States. The financing of expenditure is therefore guaranteed up to the own resources ceiling. This also means that the financing of the annual budget is completely technical with no room for political discussions. The budgetary authority's room of manoeuvre is extremely restricted, since the level and composition of revenue are largely determined by the own resources decision and by the strict application of the rule of budgetary balance. The financial sufficiency of the EU budget is ensured. As for financial autonomy from the treasuries of the Member States the picture is, however, quite different.

Traditional own resources (TOR) currently represent the only truly fiscal own resources of the EU. They are collected by Member States on behalf of the EU, after deduction of 25 % of the amount collected. The percentage deducted represents an increase compared to the 10 % retained by Member States prior to 2001 (see also next section). As a result, the weight of these fiscal resources in the financing of the EU budget was reduced. TOR do, however, only represent around 10 % of total own resources.

The other own resources are calculated as a percentage of statistical aggregates (GNI or the notional harmonised VAT base) and paid directly by the treasuries of Member States to the Commission. The GNI-resource, initially envisaged as the 'residual' resource to ensure a balanced budget, has in fact become the overwhelming source of revenue for the EU budget.

The increasing dependence of the EU budget on inter-governmental transfers from national treasuries, accounting for almost 90 % of EU total revenue in later years, encourages Member States to seek to maximise ill-defined concepts of national benefit from the EU budget. Such a trend may well impair the future EU budget to adequately reflect the new challenges and needs to meet the legitimate expectations and concerns of all European citizens. In shaping a European Union with more than 25 Member States, narrow national interests will need to be pushed into the background, allowing instead for serious and more focused discussions about common European concerns. Increased autonomy of the EU budget from national treasuries would contribute to a more constructive approach to the benefits of the Union's policies.

Financing the budget by contributions of the members is adequate for an international organisation. It does not necessarily reflect the status of the European Union and is in contradiction with the spirit of the treaty provision, introduced in 1970, whereby the Community budget should be financed by own resources.

3.3. Efficient allocation of economic resources

As the current own resources are mainly levied directly on the treasuries of the Member States, they do not have a direct impact on the relative prices in the economy and the behaviour of the economic agents.

It is only the traditional own resources (TOR) that have a direct impact on relative prices (on imported goods relative to goods produced in the Union) and therefore on the allocation decisions of the economic agents. TOR are, however, the result of common policies such as the customs union and the common agricultural policy and were not primarily introduced for the purpose of financing the EU budget. Due to the mismatch between the country collecting the duties and the country of residence of the economic agents bearing the economic burden of this tax it was then logical to attribute the corresponding revenue to the EU level. The introduction of a Common Customs Tariff has contributed to an efficient allocation of economic resources between Member States by creating a level playing field for import of goods into the Union.

In this context it could also be mentioned that the increase from 10 % to 25 % in the percentage of traditional own resources retained by Member States was introduced irrespective of the actual collection costs. To a large extent it was the result of difficult negotiations about ways to correct excessive negative budgetary balances. The current level could, however, be seen as a useful incentive for Member States to collect TOR. On the other hand, it is not necessarily the Member States bearing the highest costs related to the protection of the external border of the Union that collect the duties and retain the corresponding 25 % of the collected amount. This is because customs operations are undertaken in stages in different Member States. Under the present system, Member States undertaking controls at the external frontier may be in a less favourable position than those Member States actually collecting the duties. In this regard, it is not surprising that some Member States have concluded bilateral agreements, especially in the context of simplified customs procedures, in order to share the 25 % compensation for the costs of collecting import duties in order to better reflect the actual collection and control costs.

Although the present VAT-based resource has today in practice evolved into a national contribution, it earlier served as an impetus for establishing a common VAT system and therefore contributed to the proper functioning of the internal market.

3.4. Sufficiency and stability

The present system has generated sufficient and stable resources to finance expenditure plans. The decline of traditional and VAT-based own resources is automatically compensated by the GNI-based resource, which guarantees financing up to the own resources ceiling of 1.24 % of total EU GNI. The margin available under the own resources ceiling in the current financial perspective is around 0.15 % of EU GNI for the whole 2000-2006 period.

3.5. Cost-effectiveness

The collection of TOR and VAT is the duty of Member States. The collection of traditional own resources is cumbersome and demands significant administrative resources. However, import duties are primarily levied to protect producers in the Union [7] and not to finance the EU budget. The costs of collecting them should therefore only marginally be charged to the financing rules of the EU. Furthermore, if import duties were not to be attributed to the EU level, given the mismatch between the country collecting the duties and the country of residence of the economic agents bearing the economic burden of this tax, complex tax-sharing rules would normally have to be defined, which would entail additional costs.

[7] Furthermore, in shaping its common commercial policy the Union does not act alone but in the multilateral context of the World Trade Organisation.

The VAT-based resource imposes an additional workload on national administrations, since the harmonised VAT resources base is only calculated for the purposes of the EU budget. However, this can be considered as acceptable in relation to its potential yield. The administrative cost of the GNI resource is marginal, since it is incurred for the establishment of national accounts, irrespective of the EU budget.

3.6. Equity

Equity may refer to the situation of individuals or to the fair burden-sharing among Member States. Since the budget is currently financed almost exclusively by contributions from Member States, the assessment here focuses on equity between Member States.

As the ability to contribute to the EU budget can best be measured by a nation's national income, the increasing importance of the GNI [8] resource means that equity between Member States in the financing of the budget has improved over time. As the GNI resource now accounts for ¾ of total own resources in the 2004 budget, Member States' contributions are, generally speaking, becoming closely correlated to income levels across Member States.

[8] Prior to 2002 the GNP (gross national product) resource.

There is, however, one important exception to this rule. Due to the specific correction mechanism in its favour, the UK contributes clearly less than the other Member States in relation to its GNI. Furthermore, the UK correction also distorts equity indirectly since the financing of the correction by the other Member States is not proportional to GNI. The distorting effect of the UK correction is, furthermore expected to increase in the future due to enlargements of the Union.

PART II - PREVENTING EXCESSIVE NEGATIVE BUDGETARY IMBALANCES

1. Introduction

The European Union creates a community of solidarity with parts of the EU budget serving a clear cohesion goal, whereas other parts fund the achievement of specific objectives through EU agreed programmes. As a result, net beneficiaries of, and net contributors to, the EU budget will always exist, although the policy benefits accrue to the Union as a whole.

Budgetary balances (also called net balances), measured by the difference between contributions to and receipts from the EU budget, fail to account fully for the benefits resulting from EU membership. For example, research or border protection expenditure benefits not only the immediate recipients but also gives rise to spill-over effects transcending national borders [9]. It may not be possible to quantify the extent of these spill-overs, but their consideration would modify the assessment of the accounting imbalances.

[9] These spill-over effects include the spending of income generated in the receiving Member State on goods or services produced in another Member State, the purchase of financial asset denominated in various Member States currencies etc.

The definition of budgetary balances is also fraught with significant conceptual and accounting problems. Numerous choices have to be made in computing budgetary balances on the items to be included in the receipts and expenditure flows, and on the reference periods (e.g. cash vs. accrual figures, surpluses from previous years, etc.). The resulting budgetary balances vary significantly depending on the choices made.

Nevertheless, the size of some of these imbalances has been at the centre of discussions. After years of budgetary stalemate and agonizing discussions in 1984 the Fontainebleau European Council introduced the existing UK correction, which was then given effect by the own resources decision of 7 May 1985. The decision was based on the following general principle [10]:

[10] See Fontainebleau European Council, 'Conclusions of the Presidency', Bulletin of the European Communities, 6-1984.

'... any Member State sustaining a budgetary burden which is excessive in relation to its relative prosperity may benefit from a correction at the appropriate time.'

The principle of a generalised correction was therefore already acknowledged by the European Council in 1984 ('any Member State'). The decision for granting a correction should be based on two criteria: the size of the budgetary imbalance ('excessive') and the wealth of a Member State compared to the EU as a whole ('relative prosperity').

The justifications for granting a correction on an exclusive basis to the UK are today less justified than at the time of the Fontainebleau European Council, since several other Member States can legitimately claim that their current situation is comparable to the UK's. Furthermore, the cost of enlargement should be fairly shared. Consequently, it is argued that, in light of the principle set in the Fontainebleau conclusions, the conditions exist for the introduction of a generalised correction mechanism. The parameters defining such a correction mechanism are examined and a proposal is made with the twin goals of:

- preventing excessive negative budgetary balances combined with a reduction of differences between net contributors at comparable levels of prosperity;

- ensuring that the financing costs of the mechanism are kept at a reasonable level.

After briefly recalling the origin and main effects of the existing UK correction (Section 2), this report provides a brief analysis of the UK's relative prosperity and net budgetary balance in comparison with the other net contributors (Section 3). The subsequent sections of the report contain an analysis of the likely evolution of the UK correction till 2013 (Section 4) and examine proposals for a possible phasing out of that correction in its current form (Section 5). Section 6 defines the key parameters for a generalised correction mechanism and, finally, Section 7 proposes a new generalised mechanism to correct excessive negative budgetary imbalances.

2. The budgetary compensation for the United Kingdom

2.1. Origin of the mechanism

The budgetary imbalance of the United Kingdom was at the centre of the political debate for about a decade (1974-1984), frequently provoking stalemates in the EU decision-making process. The question appeared immediately after the accession of the country to the European Community. The large negative budgetary balance of the UK at that time was essentially due to two factors:

(a) an agricultural sector relatively smaller and structurally different from those of other Member States, which results in lower CAP spending in the United Kingdom;

(b) a proportionally larger contribution to the financing of the EU budget [11].

[11] The United Kingdom had a relatively higher share in the harmonised VAT base than in the total GNP of the EU. At that time the VAT resource was the primary source of EU revenue. The GNI resource was introduced in 1988.

Furthermore, it should be recalled that during the first years after its accession, the United Kingdom was one of the least prosperous Member States with a GDP per capita well below the EU average [12]. This tended to exacerbate the problem of the UK's negative budgetary balance.

[12] In the five years preceding the introduction of the UK correction (1979-1983), only Ireland (and as of 1981 Greece) had a lower GDP per capita than the UK, expressed in purchasing power standards (PPS).

The issue was finally settled at the Fontainebleau European Council of 1984 and the resulting rebate mechanism constitutes an integral part of the own resources decisions (ORD) taken subsequently. Being an integral part of the ORD, the UK rebate continues until modified or abolished by a new ORD. Modifications to the ORD require unanimity in Council and ratification by all national Parliaments. The rebate was reviewed in 1988, 1992 and 1999 and on all occasions the European Council decided to maintain it.

2.2. Description of the mechanism

While technically very complicated to calculate, the underlying principle of the UK correction mechanism is quite simple: to reimburse to the UK 66% of its net contribution to the EU budget. In essence this is calculated in three steps.

- The UK's percentage share in allocated expenditure (i.e. what the UK receives from the EU budget) is subtracted from the UK's percentage share in payments to the EU budget [13].

[13] These payments exclude payments of so-called traditional own resources, which are considered as resources that cannot be allocated to individual Member States.

- This difference is multiplied by the total amount of allocated expenditure [14] to obtain a measure of the UK's net contribution to the EU budget.

[14] Allocated expenditure includes all utilised appropriations for payments, with the exception of external expenditure (namely expenditure headings 4, 6 and 7 of the current financial perspective 2000-2006) and expenditure that cannot be reasonable allocated or identified. However, pre-accession expenditure relating to actual payments in the last year before accession of any acceding country is also deducted from allocated expenditure.

- The result is multiplied by 0.66 (i.e. 66% percent of the whole net contribution is reimbursed).

Most of the additional complications in the calculation arise from the fact that the overall contribution to the EU budget actually paid by the UK (including so-called traditional own resources and the UK correction) has to be equivalent to the overall contribution that the UK would have paid if the rules of the 1985 ORD (i.e. the rules that were applicable as a result of the Fontainebleau European Council) were still in force today. In practice this means that all subsequent modifications to the own resources system, introduced by successive ORD's, have to be neutralised through the calculation of the UK rebate. This includes the effect of the introduction of the GNP/GNI resource, the reduction of the VAT call rate, the capping of the VAT base and the increase of the traditional own resources collection costs [15].

[15] Besides the issues mentioned in this paragraph, the UK rebate also complicates the calculation of the VAT own resource through the mechanism of the so-called 'frozen' rate of call for VAT. While the original logic behind the 'frozen' rate disappeared in 1988 with the introduction of the GNP own resource, the mechanism continues to exist today. It now functions as a complicated and roundabout way to reduce the VAT own resource.

The financing of the correction for a given year 't' is made up by all the Member States in accordance with their respective percentage shares in GNI payments in the year t+1, with the following exceptions:

- the UK does not participate in the financing of its own rebate;

- the share of DE, NL, AT and SE is restricted to 25% of the shares resulting from the calculation above. The difference is made up by the remaining 10 (20 since May 2004) Member States according to their share in GNI payments.

3. Current situation of the UK compared to other net contributors

This section examines the relative prosperity and the size of the net budgetary balances for all net contributors to the EU budget.

3.1. Relative degree of prosperity

The table below gives an overview of the gross national income (GNI) per capita expressed in purchasing power standards (PPS [16]) for the years 2003 and 1984 for all Member States that were net contributor in the year 2002 [17]. (The 2003 figures for all 25 Member States are presented in the annexed Table I.

[16] The PPS is an artificial currency that reflects differences in national price levels that are not taken into account by exchange rates. This unit allows meaningful volume comparisons of economic indicators among countries. Data on PPS are calculated by Eurostat.

[17] Net balances presented in this document, like those used for the UK correction, are calculated including administrative expenditure. For this reason, Belgium and Luxembourg do not appear among the net contributors.

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

In 2003, GNI per capita of all net contributors to the EU budget, expressed in PPS, ranges between 97% and 111% of the EU-15 average. At 111.2%, the UK's relative prosperity is at the top of the range. This is in sharp contrast with the situation in 1984, when the UK was the least prosperous of the net contributors and only Greece and Ireland had a lower GNI per capita than the UK.

In view of the considerable shift in the UK's position compared to the other net contributors, it is therefore necessary to reassess whether the UK correction mechanism as it stands is still justified in light of the Fontainebleau principle whereby a Member State's net balance should be viewed in relation to its relative prosperity.

3.2. Net budgetary balances before UK correction

The net budgetary balance of the UK for the year 1985 (the first year for which the correction was calculated) amounted to -0.48% of GNI before correction. (Although accurate data are not available for the other Member States, Germany was the only other major net contributor to the EU budget at that time.) As illustrated in the table below, on average the UK's net balance has remained at a comparable level in recent years. Over the period 1996-2002 the net budgetary balance of EU-15 net contributors - before UK correction and including administrative expenditure - was on average the following:

Table 2

Net budgetary balances before UK correction

for EU-15 selected members (annual averages 1996-2002)

// in % of GNI

United Kingdom // -0.47%

Germany // -0.44%

Netherlands // -0.43%

Sweden // -0.38%

Austria // -0.24%

Italy // -0.06%

France // -0.04%

Average net budgetary balances for the period 2008-2013 [18] will deteriorate for all net contributors across-the-board because of the financing cost of enlargement. According to internal Commission estimates and assuming expenditure levels equal to the financial perspective ceilings as proposed by the Commission in its communication of 10 February 2003 [19], the estimated net balances of the net contributors would be the following. (The figures for all 25 Member States are presented in the annexed Table II).

[18] The net balances for the period 2007-2013 have been estimated on the basis of the expenditure level (payment appropriations) as proposed by the Commission for the EU-27. Where feasible, the allocation across Member States was based on a detailed calculation on the basis of an established methodology (e.g. cohesion expenditure). In other cases, an indicative breakdown was used on the basis of historical data. Expenditure for the 10 new Member States that acceded on 1 May 2004 was calculated according to an identical methodology as for the EU-15, except for the phasing-in of the EAGGF Guarantee direct payments. Expenditure for Bulgaria and Romania is included in a manner which is coherent with the Commission communication Financial package for the accession negotiations with Bulgaria and Romania, SEC(2004) 160/4 adopted on 10 February 2004.

[19] COM(2004) 101 final.

Table 3

Estimated net budgetary balances before UK correction

for EU-15 selected members (annual averages 2008-2013 [20])

[20] As corrections are reimbursed one year later, averages in this table and the following ones are calculated over a six-year period since the 2007 correction is paid in 2008 and the 2013 correction takes place in 2014.

// in % of GNI

United Kingdom // -0.62%

Netherlands // -0.55%

Germany // -0.52%

Sweden // -0.47%

Austria // -0.37%

Italy // -0.29%

France // -0.27%

Denmark // -0.20%

Finland // -0.14%

Under the assumption that the level of agricultural expenditure for the EU-25 agreed by the Brussels European Council in October 2002 and the 'cohesion' expenditure proposed by the Commission under the so-called Objective 1 and Cohesion fund remained unchanged, a reduction of the overall level of payment appropriations from the 1.14% of GNI proposed by the Commission to, say, 1.00%, would only have a very limited impact on the size of the estimated net balances. This is because the expenditure for the new Member States would in essence not be touched and the reduction could only be achieved by drastically cutting the other non-agricultural expenditure going to the EU-15 and/or external expenditure that does not enter in the calculation of net balances. As a consequence, the resulting reduction of own resources payments for the net contributors would to a large extent be offset by a corresponding reduction in EU allocated expenditure in these same Member States.

In the absence of any correction mechanism, the UK would have been on average the largest net contributor over the last 7 years, and would probably remain the largest net contributor to the EU budget over the period 2007-2013. However, the net balances of NL, DE and, to a lesser extent, SE have been and are expected to remain of a comparable order of magnitude. As shown in the previous section, all these three Member States are currently relatively less prosperous than the UK.

Whether the size of net budgetary balances is 'excessive' in view of the relative prosperity of the Member States concerned largely depends on the political perception of the acceptable degree of financial solidarity within the Union. If the UK net balance was judged 'excessive', then the application of the Fontainebleau principle would rather point to the extension of a correction mechanism to other Member States, who - at lower levels of prosperity - bear negative net balances of a similar order of magnitude.

In any event, granting a correction on an exclusive basis to only one Member State appears to be unjustified, especially when taking into account the expected evolution of net budgetary balances in the enlarged Union under unchanged conditions, as illustrated in the next section.

4. Estimated net balances with unchanged Own Resources Decision

Estimates indicate that over the period 2007-2013 the UK correction will increase by more than 50% compared to the average over the latest 7 years to reach an estimated EUR 7.1 billion from EUR 4.6 billion in the period 1997-2003.

Although the envisaged enlargement to 10 new Member States was unanimously agreed at the Berlin European Council in March 1999, the UK insisted and obtained that enlargement-related expenditure be taken into account [21] when calculating the UK correction, thus shielding it from most of the financial consequences of enlargement. That is the main reason for the expected future increase in the UK correction.

[21] Pre-accession expenditure relating to actual payments in the last year before accession of any acceding country is permanently deducted from the allocated expenditure.

As a consequence, the cost for the Member States that pay a full share in the financing of the UK correction, including all the new Member States, will increase proportionally. The average estimated financing cost over the period 2008-2013 for all 25 Member States is presented in the annexed Table IV.

Should the current own resources decision remain in force, the average net balance for the net contributors over the 2007-2013 period after UK correction is estimated as follows (Table III in annex II provides estimates for all 25 Member States):

Table 4

Estimated net budgetary balances after UK correction

for all expected net contributors

(annual averages 2008-2013)

// in % of GNI

Netherlands // -0.56%

Germany // -0.54%

Sweden // -0.50%

Italy // -0.41%

Austria // -0.38%

Cyprus [22] // -0.37%

[22] Throughout this document estimates are based on areas controlled by the Republic of Cyprus.

France // -0.37%

Denmark // -0.31%

Finland // -0.25%

United Kingdom // -0.25%

According to these estimates, the UK will become (together with Finland) the smallest net contributor to the EU budget, therefore clearly departing from the Fontainebleau principle mentioned above. The persistence of such a growing anomaly risks undermining the legitimacy of EU policies in general, particularly in new Member States. The current system of a unique correction for the UK therefore cannot continue. Instead, the generalization of the correction mechanism, evolving from the existing correction would allow bringing the system closer to the original objective of avoiding excessive budgetary burdens in relation to the relative prosperity of Member States. By introducing a sort of 'safety net' for large net contributors beyond a certain level, it may also facilitate a more constructive approach to ensure the budgetary means necessary to meet the policy challenges of the enlarged Union.

5. Reduction or phasing-out of the UK correction

5.1. Estimated net balances with a reduction of the refund rate

One simple way to rectify the expected 'overshooting' of the UK correction would be to reduce the reimbursement percentage from 66% to - for instance - 33%.

The results in terms of net budgetary balances, expressed as a percentage of each Member State's GNI are summarised below for the net contributors:

Table 5

Estimated net budgetary balances after UK correction

with refund rate reduced to 33%

for all expected net contributors

(annual averages 2008-2013)

// in % of GNI

Netherlands // -0.55%

Germany // -0.53%

Sweden // -0.48%

United Kingdom // -0.46%

Austria // -0.38%

Italy // -0.34%

Cyprus [23] // -0.32%

[23] Estimates based on areas controlled by the Republic of Cyprus.

France // -0.32%

Denmark // -0.25%

Finland // -0.19%

The UK's net contribution would be more in line with that of other net contributors, although it would remain rather low in comparison with some of the other net contributors that have lower levels of relative prosperity. Among these net contributors, F and I would benefit most from a reduction of the rebate since these countries unlike AT, DE, NL and SE do not benefit from a reduction in their financing share of the UK correction.

Conversely, the net position of NL, DE and SE hardly improves. A reduction of the UK rebate would therefore not address the perceived excessive net balances of these Member States. Furthermore, it would perpetuate the situation whereby one Member State continues to receive a correction on an exclusive basis, while others in an almost identical, or relatively worse, situation do not.

5.2. Estimated net balances with the UK correction frozen at its current

level

An alternative to the reduction of the refund rate could be to freeze the amount of the correction at a certain level. For instance, the UK correction could be frozen at the level actually enjoyed by the UK on average over the period 1996-2002, which is around EUR 4.5 billion. However, as the result would be comparable to a reduction of the refund rate, the same disadvantages would persist.

Table 6

Estimated net budgetary balances after UK correction

with UK correction frozen at its current level

for all expected net contributors

(annual averages 2008-2013)

// in % of GNI

Netherlands // -0.55%

Germany // -0.53%

Sweden // -0.49%

United Kingdom // -0.38%

Austria // -0.38%

Italy // -0.37%

Cyprus [24] // -0.34%

[24] Estimates based on areas controlled by the Republic of Cyprus.

France // -0.34%

Denmark // -0.27%

Finland // -0.21%

5.3. Estimated net balances with a phasing-out of the UK rebate

Phasing-out the UK rebate over the period covered by the next financial perspective, as advocated by certain Member States, would certainly be the easiest solution to limit the unintended effects of the existing UK correction. In its simplest form, this could be done by leaving the calculation method unchanged, while progressively reducing the result by a given percentage over a certain number of years, say over seven years. Thus, the 2007 rebate (to be paid and financed in 2008) could amount to 6/7th of the amount obtained according to the current calculation method, the 2008 rebate to 5/7th and so on. The 2012 rebate, to be paid and financed in 2013, would amount to 1/7th of the normal calculation. In this example it would also constitute the last correction.

The estimated net balances of the net contributors over the period 2007-2013 resulting from such a phasing-out regime are presented below:

Table 7

Estimated net budgetary balances after UK correction

with a linear phasing-out of the UK correction over 7 years

for all expected net contributors

(annual averages 2008-2013)

// in % of GNI

Netherlands // -0.55%

Germany // -0.53%

Sweden // -0.49%

United Kingdom // -0.43%

Austria // -0.38%

Italy // -0.35%

Cyprus [25] // -0.32%

[25] Estimates based on areas controlled by the Republic of Cyprus.

France // -0.32%

Denmark // -0.26%

Finland // -0.19%

However, it should be borne in mind that the figures in the table above represent the average for the phasing-out period. After the period under consideration, the UK would no longer benefit from any correction mechanism. The phasing-out of UK correction would have only a minor impact on the net balances of the other large net contributors, since they are to a large extent protected from the financing cost of the UK rebate. Therefore, this alternative would not solve the problem of the 'excessive' net balances of the other net contributors.

5.4. Estimated net balances with a phasing-out of the frozen UK

correction

Alternatively, as advocated by certain Member States, the UK correction could be frozen at an agreed level (for instance EUR 4.5 billion, equivalent to the average over the period 1996-2002) and then phased-out linearly over a number of years. This is the equivalent of combining the effects discussed in Sections 5.2 and 5.3 above. The disadvantages mentioned in the previous paragraphs would remain unchanged.

Table 8

Estimated net budgetary balances after UK correction

with a linear phasing-out of the frozen UK correction over 7 years

for all expected net contributors

(annual averages 2008-2013)

// in % of GNI

Netherlands // -0.55%

Germany // -0.53%

United Kingdom // -0.50%

Sweden // -0.48%

Austria // -0.37%

Italy // -0.33%

Cyprus [26] // -0.31%

[26] Estimates based on areas controlled by the Republic of Cyprus.

France // -0.31%

Denmark // -0.23%

Finland // -0.17%

5.5. Estimated net balances with enlargement-related expenditure

excluded from the calculation of the UK correction

The calculation of the UK correction takes into account all the expenditure that is 'internal' to the EU and that can reasonably be allocated to an individual Member State [27]. Expenditure in the new Member States is also taken into account, with the exception of a small correction related to the amount of the pre-accession expenditure in the year before accession. The expenditure in the new Member States is the principal cause of the expected 50% increase in the size of the UK correction. It is therefore appropriate to consider the effect of continuing the current system while fully excluding the expenditure in the new Member States from the calculation.

[27] This issue is discussed under Section 6.2.

This approach would have the advantage of at least assuring fair burden sharing between all Member States of the cost related to the current and the future enlargements of the EU.

If the expenditure going to the 12 new Member States would be excluded, the UK correction is expected to be on average reduced to EUR 4.2 billion over the period 2007-2013. The results in terms of net budgetary balances, expressed as a percentage of each Member State's GNI are summarised below for the net contributors:

Table 9

Estimated net budgetary balances after UK correction

with enlargement-related expenditure excluded

for all expected net contributors

(annual averages 2008-2013)

// in % of GNI

Netherlands // -0.55%

Germany // -0.53%

Sweden // -0.49%

United Kingdom // -0.39%

Austria // -0.38%

Italy // -0.37%

Cyprus // -0.33%

France // -0.33%

Denmark // -0.27%

Finland // -0.21%

The net balances of DE, AT, SE and NL would only be affected in a very marginal way compared to the situation under the unchanged own resources decision, since these countries pay only 25% of their normal financing share of the financing of the UK correction.

Again, such a solution would not solve the problem whereby only 1 Member State would be eligible for a correction, while others at comparable or lower levels of relative prosperity and bearing negative net balances of similar size would continue to be excluded. Furthermore, it would effectively create in a durable way two categories of EU expenditure (within the EU-15 and in the new Member States).

6. Parameters of a generalised correction mechanism

6.1. Introduction

The proposed generalised correction mechanism has to be seen in the context of the Commission overall 'package' for the post-2006 financial framework. The final outcome is thus likely to be affected by decisions to be taken on the expenditure side of the package.

If it is accepted that the net contributions of certain Member States are excessive, then none of the alternatives presented in Sections 3 through 5 namely, unchanged own resources decision, abolishing, reducing or phasing-out the UK correction - seems to generate acceptable results in terms of equitable burden sharing among Member States. That is why the Commission proposes to introduce a generalised corrective mechanism.

The generalised correction mechanism is a tool for correcting 'excessive' net budgetary balances in an own resources system primarily financed through contributions from the Member State's treasuries. Any substantial changes to the own resources system (see Part III of this report), would of course require a re-assessment of the need for a corrective mechanism.

A generalised correction mechanism would be calculated on the basis of the net budgetary balance of each Member State in relation to the budget of the EU. The mechanism should be triggered beyond a threshold, expressed as a percentage of each Member State's GNI, reflecting the minimum accepted level of unlimited financial solidarity between Member States and representing a sort of basic reasonable net contribution. Net positions exceeding such a threshold will be eligible for a correction (partial refund). The amount of the correction is to be based on the part of the net balance exceeding this threshold, multiplied by a refund rate (i.e. the percentage of the amount in excess of the agreed threshold to be compensated). The amount corresponding to the sum of all corrections could be capped at a total predetermined volume.

The net balance would be calculated on the basis of a zero-sum situation, i.e. the sum of the net balances of all Member States should be equal to zero [28]. (This principle is also applied in the calculation of the UK correction.)

[28] For a discussion of the different types of net balances and their calculation methods, see the Commission's 1998 own resources report, Annex 3.

6.2. Categories of expenditure to be taken into account

The current definition of allocated expenditure used in the calculation of the UK rebate as well as the Commission's yearly report on the allocation of expenditure to Member States is based on the principle whereby all expenditure for which it can reasonably be shown that the recipient is a resident of a certain Member State is being allocated to that Member State. Recipients are not limited to public bodies but also include private firms, individuals, etc...The allocation is limited to the first round effect [29]. The Commission recognises that this instrument is an imperfect tool and that certain problems of correct allocation continue to exist [30].

[29] This means the Commission does not include possible second-round effects into the allocation. Often cited examples of these effects are for instance the possible repatriation of profits by foreign firms or consortia involved in cohesion projects and salaries of European officials residing in Belgium or Luxembourg that is not necessarily exclusively spent in these countries.

[30] Although the Commission is constantly trying to refine the data to improve the quality of the allocation, a number of problems continue to persist. Agricultural export subsidies for instance are allocated to the country exporting the goods, an allocation method which tends to unduly increase the expenditure allocated to gateway countries such as Belgium and the Netherlands. Likewise it is not always easy to identify exactly the final beneficiary of certain payments made to international consortia, for example for research expenditure. Since these consortia often have their administrative base located near the EU institutions, an exaggerated share in this type of expenditure may be allocated to Belgium and Luxembourg.

According to this definition, allocated expenditure includes all categories of expenditure that are 'internal' to the EU. This includes virtually the total amount of expenditure headings 1 (agriculture) and 2 (structural operations) as well as the vast majority of expenditure under headings 3 (internal policies) and 5 (administration), excluding only some minor items of expenditure that cannot be reasonably allocated to any individual Member State [31]. Headings 4 (external policies), 6 (reserves) and 7 (pre-accession expenditure) relate explicitly to 'external' expenditure and are therefore not taken into account when calculating the net budgetary balance of a Member State.

[31] In terms of the newly proposed expenditure headings in the Commission communication of 10 February 2003, this corresponds roughly with the content of the new headings 1a, 1b, 2, 3 and administrative expenditure.

It has on occasion been argued that certain categories of this internal expenditure should be fully or partially excluded from the calculation of the net balances. The arguments advanced to defend this are based on perceived conceptual and practical difficulties related to expenditure allocation. However, it should be noted that, while the European Council has reviewed the calculation method of the UK correction on several occasions, it has each time decided to keep the expenditure categories included in the calculation unchanged. Indeed, excluding any of these expenditure categories would constitute a different approach than the basic principle evoked at the beginning of this section. That is why the Commission proposes to keep the current accepted definition unchanged [32]. Thus, all expenditure that can reasonably be allocated to an individual Member State (i.e. broadly speaking, the headings 1, 2, 3 and 5 under the 2000-2006 financial perspective) would continue to be taken into account for the calculation of the net budgetary balance in the context of the proposed generalised correction mechanism.

[32] The only envisageable amendment concerns the agricultural export refunds which could be excluded on the grounds that there is no clear link between the port of exit and the final beneficiary of these interventions. A similar argument is used to exclude traditional own resources from the revenue to be taken into account (cf. section 6.3).

6.3. Categories of revenue to be taken into account

The calculation of the UK rebate excludes the traditional own resources (TOR) from the categories of revenue to be taken into account. This is justified for 2 reasons. First, TOR are not considered to be a Member State contribution but constitute revenue belonging to the EU by virtue of the customs union. Second, TOR are often levied at the port of entry into the EU in application of the Common Customs Code. Since the final consumer of the imported goods does not necessarily live in the country of the port of entry there is no clear geographical link between the collection of the duties and the economic burden they represent. TOR should therefore continue to be excluded in any future proposal to introduce a generalised correction mechanism.

Consequently, the combined share in VAT and GNI own resources would be used as the proper base to calculate any Member States' share in EU budgetary revenue.

A proposal for a generalised correction mechanism should be as simple and transparent as possible. Therefore all existing complications in the UK rebate calculation which are related to the preservation of the UK's 1984 revenue position (share in uncapped VAT, calculating the 'advantage' as well as the 'TOR windfall gains'), should be abolished.

6.4. The level of the threshold

6.4.1. Fixed threshold

Simulations have been run for different levels of the threshold (using a refund rate of 66%) ranging from zero to 0.50% of GNI. The results are summarised in the annexed Tables V through IX [33]:

[33] A minus (-) sign means an increase of a Member State's total own resources payments compared to the estimated future (2008-2013 average) situation under an unchanged own resources decision. Conversely a plus (+) sign means a reduction in total own resources payments for the Member State concerned.

- Table V: estimates of the level of the gross corrections;

- Table VI: estimates of the financing of the corrections;

- Table VII: estimates of the net level of the corrections (= sum of tables V + VI);

- Table VIII: estimates of the impact of introducing a GCM compared to the situation with unchanged own resources decision;

- Table IX: estimates of the net budgetary balances as a percentage of GNI;

The total sum of the corrections at different threshold levels is estimated as follows (details for individual Member States are presented in Table V):

Table 10

Estimated gross corrections

(average 2008-2013)

Level of the threshold

(as a % of GNI, EU-27) // Sum of all corrections

(in billion of euros)

0.00% // 25.8

0.10% // 19.8

0.20% // 13.8

0.25% // 11.1

0.30% // 8.8

0.40% // 5.2

0.50% // 1.9

A threshold level of around -0.25% would represent a sort of neutral point whereby the estimated future cost of financing the generalised correction mechanism would be equal to the estimated future cost of financing the current UK correction mechanism. This is illustrated in Table V in annex II: the effect of introducing a GCM is zero or close to zero at a threshold of 0.25% for all Member States that are currently financing a full share in the UK correction [34]. A threshold lower than 0.25% would mean that the Member States paying in full the UK rebate (they currently bear more than 90% of the total cost) would have to pay more than the estimated cost of financing the current UK correction mechanism in the future. With thresholds higher than 0.25% the mechanism would become less costly for those Member States, including all net recipients from the EU budget, than financing the estimated future UK correction mechanism.

[34] This is valid for all Member States that do not receive a gross correction and therefore only participate in the financing. However, as can be observed in Table V in the annex, at a threshold of 0.25% a few of the 20 Member States that currently pay a full share in the financing of the UK correction would actually receive a gross correction. Consequently, as illustrated in Table VIII, these Member States would still be better off at 0.25% compared to the future cost of financing the UK correction.

The table above (as well as the annexed Table V) illustrates that the total sum of the corrections with a 0.25% threshold would be substantially higher than the estimated level of the future UK correction with the current own resources decision (ORD) unchanged. Applying a threshold of -0.25% would generate a level of (gross) corrections slightly above EUR 11 billion, which is significantly higher than the approximately EUR 7 billion average (net) UK correction for the same period. This difference is linked to the assumption that the financing of the corrections would be shared by all Member States according to their share in GNI (see section 6.7 below).

Thus, for those Member States who would not benefit from the GCM, an overall volume of up to EUR 11 billion of corrections could be financed before the GCM became more expensive than the continuation of the current ORD.

The impact of introducing a generalised mechanism with a threshold is not linear. The effect on Member States' net balances, compared to the current situation, is influenced by a combination of the following three elements: a) the level of the Member States' budgetary imbalance before correction; b) the level of the threshold; and c) the financing rules under the existing UK correction.

The estimated impact is shown in the annexed Table VIII on the basis of which the following observations can be made:

- Net beneficiaries from the budget do not receive any corrections, regardless of the threshold level. As previously indicated, the cost of financing the correction mechanism becomes more expensive for these countries compared to the future financing cost of the UK correction at threshold levels lower than 0.25%.

- All major net contributors to the EU budget (UK, DE, NL, SE) would benefit from the correction mechanism with thresholds lower than or equal to 0.50% of GNI.

- Smaller net contributors would receive corrections depending on the threshold level. The relative position of each individual net contributor, compared to their estimated future position under the current ORD, is determined by a combination of the following two factors:

- the size of the negative net balance before correction, whereby larger net contributors such as DE, NL, SE tend to benefit more at lower threshold levels (compared to smaller net contributors);

- the current financing regime of the UK correction, whereby Member States currently benefiting from a special arrangement (DE, NL, SE, AT) tend to benefit less at higher threshold levels (compared to smaller net contributors).

- The case of AT merits a specific mention since it illustrates the mechanism at work here. Since this Member State is expected to be a smaller net contributor than NL, DE and SE, it would receive smaller corrections (comparable to the corrections received by FR and IT). However, as it would lose the 75% reduction in the financing of the UK correction (whereas countries such as FR and IT do not enjoy such a reduction at present) it would see its net balance deteriorate at higher threshold levels (compared to the estimated situation with unchanged own resources decision).

- The UK would experience a deterioration of its net balance at any threshold level,