ARBEITSDOKUMENT DER KOMMISSION Hinsichtlich einer Diskussion im Rat über die Schaffung einer Europäischen Behörde für die Luftfahrtsicherheit

ARBEITSDOKUMENT DER KOMMISSION

Hinsichtlich einer Diskussion im Rat über die Schaffung einer Europäischen Behörde für die Luftfahrtsicherheit

1. Einleitung

1. Auf Frage des Rates, und hinsichtlich der nächsten Diskussion, präsentiert die Kommission in diesem Arbeitsdokument eine mögliche Option für die Schaffung einer Europäischen Behörde für die Luftfahrtsicherheit. Dieses Dokument beschränkt sich ausschließlich darauf eine reine Gemeinschaftslösung zu untersuchen, und keine andere Möglichkeiten die aus zukünftige Diskussionen resultieren könnten. Das Ziel der Kommission bleibt die Schaffung einer Behörde die in der Lage sein wird mit der notwendigen Zweckmäßigkeit und Zügigkeit ein hohes Sicherheitsniveau in Europa zu garantieren.

2. Aide mémoire

2. Am 16. Juli 1998 nahm der Rat einen Beschluß zur Ermächtigung der Kommission an, mit den Staaten, deren Zivilluftfahrtbehörden Vollmitglieder der JAA [1] (Joint Aviation Authorities) sind und die nicht Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft sind, Verhandlungen zum Abschluß eines Übereinkommens zur Schaffung einer Europäischen Behörde für die Luftfahrtsicherheit (EASA) mit der Rechtsform einer internationalen Organisation aufzunehmen.

[1] Die Vollmitglieder der JAA : Die 15 EU-Mitgliedstaaten, Island, Malta, Monaco, Norwegen, die Schweizerische Eidgenossenschaft. Die Beitrittskandidaten : Zyprern, Ungarn, Lettland, Polen, Tschechische Republik, Slowakische Republik, Rumänien, Slowenien, Türkei.

3. Die Gemeinschaft und ihre Mitgliedstaaten haben sich dabei in erster Linie von dem Ziel leiten lassen, ein mit der amerikanischen FAA vergleichbares Organ zu schaffen, dessen Hauptaufgabe darin besteht, durch eine schrittweise Integration der einzelstaatlichen Systeme ein hohes und einheitliches Sicherheitsniveau in Europa zu gewährleisten. Dies dürfte ferner dazu beitragen, den freien Verkehr luftfahrttechnischer Erzeugnisse sowie von Personen und Dienstleistungen zu gewährleisten und die automatische Anerkennung von Bescheinigungen und Genehmigungen zu ermöglichen, die von einer dafür zuständigen nationalen oder zentralen Verwaltungen ausgestellt wurden.

4. Vor diesem Hintergrund wurde der Entwurf für ein Übereinkommen zur Schaffung einer Organisation ausgearbeitet, die in der Lage ist, alle für die Luftfahrtsicherheit erforderlichen Sicherheitsbestimmungen mit unmittelbarer Wirkung anzunehmen. Zunächst sollen diese Bestimmungen für Entwurf, Herstellung, Wartung und Betrieb von Luftfahrzeugen und luftfahrttechnischen Erzeugnissen sowie die Befähigung des Personals und der an diesen Tätigkeiten beteiligten Organisationen gelten. Dieser Geltungsbereich könnte zu einem späteren Zeitpunkt auf Aspekte der Sicherheit des Flughafenbetriebs und der Flugverkehrsmanagementdienste ausgedehnt werden.

5. Um eine einheitliche Anwendung zu gewährleisten und somit die automatische Anerkennung zu erleichtern, ist ein doppelter Mechanismus vorgesehen:

- So soll die EASA selbst prüfen, ob die Konformität mit den gemeinsamen Normen gegeben ist und Typbescheinigungen für luftfahrttechnische Erzeugnisse ausstellen. Ferner kann sie auf Antrag einer oder aller Vertragsparteien Aufgaben wahrnehmen, die normalerweise auf einzelstaatlicher Ebene erfuellt werden.

- Zu Wahrnehmung der den einzelstaatlichen Verwaltungen zufallenden Aufgaben - d.h. Zertifizierung/Ausstellung von Bescheinigungen für einzelne Luftfahrterzeugnisse, Personen und Stellen - verabschiedet die EASA gemeinsame Verfahren zur Prüfung der Konformität und überwacht ständig die Kompetenz und Arbeitsweise der einzelstaatlichen Verwaltungen.

6. Für die unmittelbar anwendbaren verbindlichen Vorschriften und Einzelentscheidungen mußte eine Instanz für die gerichtliche Kontrolle geschaffen werden (ein Gerichtshof). Da das Übereinkommen den Zuständigkeitsbereich der Organisation strikt auf die von allen Mitgliedstaaten als Exekutivaufgaben betrachteten Aufgaben beschränkt, wurde es als ausreichend betrachtet, die demokratische Kontrolle mit Hilfe eines Rates auszuüben, in dem die Vertragsparteien vertreten und stimmberechtigt sind (d.h. die Gemeinschaft selbst).

3. Bewertung der Lage

7. Diese institutionelle Architektur beinhaltet schwerfällige Ratifizierungsverfahren, für die in bestimmten Mitgliedstaaten eine Verfassungsänderung erforderlich wäre. Auf Gemeinschaftsebene muß die Kommission den Gerichtshof konsultieren. Abgesehen von den langwierigen Verfahren, die für eine Ratifizierung durch alle Mitgliedstaaten der Gemeinschaft erforderlich sind, gibt es keine Gewähr dafür, daß dieses Übereinkommen ratifiziert werden kann.

8. Nach dem Inkrafttreten des Vertrages von Amsterdam verfügt das Europäische Parlament über neue Befugnisse im Verkehrssektor, da die betreffenden Rechtsvorschriften künftig im Mitentscheidungsverfahren angenommen werden. Daher ist der Umstand stärker zu berücksichtigen, daß das Europäische Parlament seine Befugnisse auf eine internationale Organisation übertragen muß, in der es nur dann tätig werden kann, wenn es darum geht, Standpunkte der Gemeinschaft festzulegen, die innerhalb dieser Organisation vertreten werden sollen [2]. Ferner ist die generelle Entwicklung der Gemeinschaft in zunehmendem Maße durch Transparenz und Verantwortlichkeit gegenüber dem Bürger gekennzeichnet. Dies könnte die Struktur der EASA allerdings nur dann gewährleisten, wenn eine Kontrolle durch das Parlament - die derzeit nicht vorgesehen ist - eingeführt würde.

[2] Dieses institutionelle Problem wurde 1997 überwunden (Beschluß des Rates 97/836) über den Beitritt der Gemeinschaft zu einer schon bestehenden Organisation auf dem Gebiet der Normung von Kraftfahrzeugen auf der Grundlage komplexer Verfahren zur Beteiligung des Parlaments an der Ausarbeitung von Normen, die nicht unmittelbar anwendbar sind.

9. Diese institutionellen Probleme treten wahrscheinlich in gleicher Schärfe bei den Partnern aus Drittländern auf, da die Übertragung von Hoheitsrechten für mehrere unter ihnen ein gleichermaßen heikles Thema darstellt. In Anbetracht dieser Unwägbarkeiten wünschte der Rat, eine alternative Lösung zu prüfen. Dies ist der Grund des vorliegenden Dokuments. Das Europäische Parlament wurde in Anbetracht des eingeschlagenen Verfahrens bislang noch nicht mit dieser Frage befaßt.

4. Auf dem Wege zur einer europäischen Behörde für die Luftfahrtsicherheit

(1) Modelle

10. Die amerikanische Federal Aviation Administration (FAA) untersteht mit elf weiteren Behörden (Federal Highway Administration usw.) dem Verkehrsministeriums und trägt insofern gegenüber der Regierung (insbesondere dem Verkehrsminister) und dem Kongress, der den Haushalt verabschiedet, politische Verantwortung. Die FAA genießt völlige Unabhängigkeit bei der Annahme und Umsetzung der für die Fertigung, den Betrieb, die Zertifizierung und Wartung von Flugzeugen erforderlichen Vorschriften und Normen. Sie stellt den Luftverkehrsbetreibern und dem fliegenden Personal Genehmigungen und Ausweise aus und zertifiziert die Flughäfen. Sicherheitsrelevante Beschlüsse werden in unabhängiger Weise vom Direktor der FAA oder seinen Mitarbeitern im Anschluß an einen umfangreichen Konsultationsprozeß mit Hilfe des NPRM (Notice of Proposed Rule Making) gefaßt, dessen Verfahren durch die amerikanischen Rechtsvorschriften vorgegeben sind. Die FAA betreibt ein Netz von Kontrolltürmen auf den Flughäfen sowie Luftverkehrskontrollzentren. Sie erarbeitet Vorschriften für das Luftverkehrsmanagement und die Nutzung des Luftraums und sorgt dafür, daß die in der Luftverkehrskontrolle geltenden Sicherheitsvorschriften die Anforderungen des amerikanischen Verteidigungsministerium erfuellen. Die FAA ist ferner für die Fertigung und Inbetriebnahme von Navigationshilfen für den Luftverkehr zuständig. Zu den Aufgaben der FAA gehört auch die Förderung der Luftverkehrssicherheit weltweit. Ihr Jahreshaushalt wird fast ausschließlich über eine Flugscheinsteuer finanziert (für das Steuerjahr 1999 belief sich der Haushalt auf 9753 Mio. US-Dollar, die FAA hat ca.49.000 Mitarbeiter)

11. In bestimmten Fällen besitzt die Kommission erweiterte Exekutivbefugnisse, die ihr durch den Vertrag (Wettbewerb) oder durch abgeleitetes Recht (Sicherheit von Lebensmitteln) übertragen wurden. Sie ist also ermächtigt, allgemeine Regeln und/oder Einzelentscheidungen mit oder ohne verstärkte Kontrolle (Komitologie) zu verabschieden. Zur Ausführung ihrer Aufgaben verfügt die Kommission über Mitarbeiter, die das erforderliche technische Fachwissen besitzen. Ferner hat sie unabhängige wissenschaftliche Ausschüsse eingerichtet, die in der Lage sind, technische Bewertungen vorzunehmen (Risikobewertung), auf deren Grundlage die Kommission Entscheidungen trifft (Risikomanagement). Vor diesem Hintergrund wurde die Verordnung Nr. 3922/91 verabschiedet, mit der die Kommission die Befugnis übertragen wird, die vom Rat in die Anhänge der Verordnung aufgenommenen JARs (Joint Aviation Requirements) anzupassen. Die Unzulänglichkeiten dieser Verordnung und die den Dienststellen der Kommission zur Verfügung stehende unzureichenden Mittel haben es der Kommission nicht ermöglicht, die Erwartungen der Industrie zu erfuellen.

12. In einigen Fällen hat die Gemeinschaft wegen der Bedeutung, die dem erforderlichen Fachwissen oder den einzusetzenden Mitteln zukam, externe Organe zur Unterstützung der Kommission ins Leben zu rufen: die Gemeinschaftsagenturen. Unter den bestehenden Agenturen, sind in diesem Zusammenhang drei von besonderem Interesse: das Harmonisierungsamt für den Binnenmarkt (OHMI), das gemeinschaftliche Sortenamt (OCVV) und die Europäische Arzneimittelagentur (AEEM). Sie besitzen Durchführungsbefugnisse für besondere Rechtsvorschriften und bieten bestimmten Industriezweigen gebührenpflichtige Dienste an, über die sie eine fast vollständige finanzielle Autonomie erzielen. Zwei dieser Ämter (das OHMI und das OCVV) verfügen insofern über eigene Entscheidungsbefugnisse, als sie anhand rechtlich festgelegter Kriterien entscheiden, ob eine Marke oder ein Sorte neuartig sind, wofür ein gewisser technischer Ermessensspielraum erforderlich ist. Um die Rechte Dritter zu wahren, die von solchen Entscheidungen betroffen sein könnten, wurde ein Beschwerdekammersystem vorgesehen. Gegen die Entscheidungen der Beschwerdekammern können Rechtsmittel beim Europäischen Gerichtshof [3] eingelegt werden. Die Ämter wurden mit Verordnungen ins Leben gerufen, deren Rechtsgrundlage Artikel 308 (ex-235) EG-Vertrag ist. Sie besitzen Rechtspersönlichkeit und werden von internen Organen verwaltet.

[3] Es wird ebenfalls auf den ergänzenden Beitrag verwiesen, den die Kommission zur Regierungskonferenz über die institutionelle Reform des Gerichtssystems der Gemeinschaft (KOM(2000)109) geleistet hat. In diesem Rahmen wurden Vorschläge über eine mögliche Rolle der Beschwerdekammern des OHMI als besondere Rechtsprechungsorgane in erster Instanz unterbreitet.

13. Keines der oben beschriebenen Modelle scheint völlig dem hier erörterten Fall der Luftfahrtsicherheitsbehörde angepaßt zu sein. Die auf Gemeinschaftsebene vorhandenen Erfahrungswerte erlauben es jedoch, eine Alternative vorzusehen, die in der Lage sein wird, die von EASA zu übernehmenden Aufgaben mit der erforderlichen Unabhängigkeit und Effizienz wahrzunehmen. Diese Alternative wird nachstehend in groben Zügen beschrieben.

14. Nach dem Mitentscheidungsverfahren gemäß Artikel 80 Absatz 2 wird eine Grundverordnung verabschiedet, mit der die Verordnung Nr. 3922/91 ersetzt wird. Mit dieser Verordnung

- müßten Geltungsbereich, Ziele und Aktionsmöglichkeiten der Gemeinschaft auf dem Gebiet der Luftfahrtsicherheit definiert werden, wobei Kapitel 1 die allgemeinen Bestimmungen, Kapitel 2 die Ziele der Behörde und Kapitel 3 deren Aufgaben gemäß dem EASA-Übereinkommen enthalten müßten;

- müßte die Kommission eventuell ermächtigt werden, gemeinsame Regeln und Verfahren anzunehmen und Einzelentscheidungen, insbesondere zur Anwendung des nachstehenden Gedankenstrichs zu treffen;

- müßte ein verstärktes Kontrollsystem zur Anwendung durch die Mitgliedstaaten eingeführt werden (entspricht Kapitel 4 - Beitritt), 9 (Umsetzung) und Artikel 16 (Schutzmaßnahmen) des EASA-Übereinkommens;

- müßte eine Behörde geschaffen werden, die in der Lage ist, die Entscheidungen der Kommission vorzubereiten und selbst bestimmte Einzelentscheidungen unter der Kontrolle der Kommission zu treffen;

- müßte die Verpflichtung eingeführt werden, alle sowohl von der Behörde als auch von den Mitgliedstaaten nach den gemeinsamen Regeln und Verfahren ausgestellten Bescheinigungen (Artikel 5 des Übereinkommens) ohne weitere Anforderungen automatisch anzuerkennen.

Wie alle Rechtsakte der Gemeinschaft müßten die Entscheidungen der Kommission und der Behörde der Kontrolle des Gerichtshofs unterliegen.

(2) Aufgaben

15. Um ein hohes Sicherheitsniveau in Europa und den freien Verkehr von Waren, Personen und Dienstleistungen in diesem Bereich zu gewährleisten, müßten alle beteiligten Organe der Gemeinschaft die nachstehenden Aufgaben wahrzunehmen (die große Ähnlichkeiten mit den im EASA-Übereinkommen vorgesehenen Aufgaben haben):

a) Annahme gemeinsamer technischer Regeln und Verwaltungsverfahren für Entwicklung, Zertifizierung, Fertigung, andauernde Lufttüchtigkeit, Wartung und Betrieb von Luftfahrzeugen sowie Zertifizierung der hiermit befaßten Organisationen und Personen; zu diesen Befugnissen zählen auch die Flughafensicherheit und das Luftverkehrsmanagement. Allerdings könnte das gemeinsame Vorgehen in diesem Bereich wie im Falle des EASA-Übereinkommens bis zu einem entsprechenden Beschluß des Rates ausgesetzt werden.

b) Ausarbeitung von technischen Anforderungen und Verwaltungsverfahren für die Anwendung [4] von Umweltnormen.

[4] Es handelt sich um die Anwendung und nicht um die Erarbeitung von Normen, für die weiterhin die mit dem Umweltschutz beauftragten Gremien zuständig sind.

c) Technische Inspektionen und Ausstellung von Typbescheinigungen für luftfahrttechnische Erzeugnisse. Die Einzelgenehmigungen von Erzeugnissen, Organisationen und Personal könnten auf der Grundlage eines Ratsbeschlusses durch die Mitgliedstaaten ausgestellt werden.

d) Kontrolle der Anwendung von gemeinsamen Regeln durch die Mitgliedstaaten und der Harmonisierung ihrer Arbeitsmethoden, um die gegenseitige Anerkennung der Bescheinigungen zu gewährleisten.

e) Entwicklung einer internationalen Zusammenarbeit, die zu einer Harmonisierung der Regeln und gegenseitigen Anerkennung der Bescheinigungen führt.

f) Koordinierung der Forschungsarbeiten und Finanzierung von Tätigkeiten in diesem Bereich.

(3) Ausführung der Aufgaben

16. Beim derzeitigen Stand der Auslegung des Gemeinschaftsrechts sind die Ausübung von Exekutivbefugnissen sowie die Kontrolle der Anwendung der Rechtsvorschriften der Kommission vorbehalten, die diese nur dann einem anderen Organ übertragen kann, wenn sie dieses jeglichen Ermessensspielraums enthebt oder die Tätigkeit des Organs darauf beschränkt, eine seinen Kompetenzen entsprechende technische Bewertung vorzunehmen. Angesichts dieser Zwänge, ist bei der Übertragung von Zuständigkeiten für jede der oben beschriebene Aufgaben wie folgt zu verfahren (s. auch beigefügte Tabelle):

a) und b) allgemein gültige Regeln

17. Die Annahme von allgemein gültigen gemeinsamen Regeln obliegt aufgrund der hierfür erforderlichen Ermessensbefugnis eindeutig den Gemeinschaftsorganen. Die Behörde kann der Kommission bei der Vorbereitung solcher Regeln behilflich sein. In Anbetracht des hochtechnischen Charakters dieser Regeln sowie der Natur der Ausführungsmassnahmen, müßten das Parlament und der Rat normalerweise die Annahme der gemeinsamen Regeln der Kommission übertragen. Ähnlich wie im EASA-Übereinkommen wäre eine Texthierarchie denkbar, so daß die gemeinsamen Regeln lediglich die allgemeinen technischen Anforderungen beträfen. So wäre es Aufgabe der Behörde - wie im Falle der AEEM, die "Leitlinien" aufstellt - die technischen Modalitäten der Konformitätsprüfung festzulegen, die nicht verbindlich wären, jedoch Anhaltspunkte für die Prüfung der Konformität bieten und somit einer Vermutung der Konformität entsprechen würden. Dabei wäre es den Betroffenen überlassen, mit Hilfe aller gleichwertigen und zulässigen Mittel nachzuweisen, daß sie die allgemeinen technischen Anforderungen erfuellen.

c) Zentralisierte Anwendung der gemeinsamen Regeln

18. Drei Aufgaben sind zu berücksichtigen:

- Ausstellung von Typbescheinigungen: In Anbetracht der technologischen Entwicklung ist es praktisch unmöglich, erschöpfende gemeinsame Regeln für die Zertifizierung neuer luftfahrttechnische Erzeugnisse auszuarbeiten. Daher muß in bestimmten Fällen ein gewisser Abschätzungsraum eingeräumt werden, damit die Behörde die Grundlagen für die Zertifizierung der ihr anvertrauten Erzeugnisse schaffen kann. So wird die Zertifizierungsstelle innerhalb des gegebenen Rechtsrahmens die allgemeinen technischen Anforderungen anwenden und für den Einzelfall anpassen. Diese Anpassung könnte bis zur Ausstellung der Typbescheinigung, mit der eine Übereinstimmung mit den geltenden gemeinsamen Regeln bescheinigt wird, ausgestellte würde. Im Falle wo eine solche Anpassung vom Rechtsrahmen abweichen sollte, müsste die Kommission eingreifen, gemäâ den in die Grundverordnung definierten Bedingungen.

Die Typbescheinigung könnte von der Behörde selbst ausgestellt werden, sofern die Bescheinigung die grundlegende Konformität auf der Grundlage der abschließenden Zertifizierung bestätigt.

- Die Ausstellung von Einzelbescheinigungen (für luftfahrttechnische Erzeugnisse, Stellen und Personen), die eine Übereinstimmung mit den gemeinsamen Regeln bescheinigen, erfolgt in der Regel durch die Mitgliedstaaten. Dennoch müßte auch die Behörde in der Lage sein, solche Bescheinigungen auszustellen, wenn der Rat dies beschließt (vgl. Nummer (2) c) oben). Daher müßte ihr technischer Ermessensspielraum eng durch die gemeinsamen Regeln abgesteckt werden, die ihrerseits auch hinreichend klar, präzise und streng definiert werden müssen, um der Behörde keine Ermessensbefugnis zu übertragen.

Die Ausstellung solcher von der Behörde unmittelbar anwendbaren Bescheinigungen setzt zudem voraus, daß ein geeignetes Garantiesystem für Dritte besteht und ähnliche Beschwerdekammern wie die des Harmonisierungsamts für den Binnenmarkt (OHMI) und des Gemeinschaftlichen Sortenamts (OCVV) eingerichtet werden, deren Aufgabe darin besteht zu überprüfen, ob die Behörde die gemeinsamen Regeln vorschriftsmäßig angewandt hat, ohne dabei den ihr in den Texten eingeräumten technischen Ermessensspielraum zu überschreiten (Überprüfung der Rechtmäßigkeit).

Die Marktüberwachung, die u.a. für Folgemaßnahmen im Zusammenhang mit der Lufttüchtigkeit zuständig ist, dient einerseits der Gewährleistung, daß die gemeinsamen Regeln im Verhältnis zu den angestrebten Sicherheitszielen stehen. Anderseits soll sie mit der gebotenen Dringlichkeit bewirken, daß die erforderlichen Schutzmaßnahmen getroffen werden, um die Sicherheit von Sachen und Personen zu gewährleisten. [5] Diese Überwachung kann entweder zu einer Änderung der gemeinsamen Regeln oder zur Annahme von Schutzmaßnahmen wie der Aussetzung oder Rücknahme von Genehmigungen oder geänderten Bedingungen für die Ausstellung einer Typbescheinigung (Richtlinie über die Lufttüchtigkeit) führen.

[5] Wie im EASA-Übereinkommen wird davon ausgegangen, daß die Mitlgiedstaaten weiterhin die Möglichkeit haben, im Rahmen eines gemeinschaftlichen Kontrollmechanismus Schutzmaßnahmen zu ergreifen.

d) Anwendung der gemeinsamen Regeln auf internationalerEbene)

19. Die Überwachung der Anwendung der gemeinsamen Regeln auf internationaler Ebene obliegt der Kommission. Die Behörde könnte die Kommission bei der Wahrnehmung dieser Aufgabe unterstützen. Zu diesem Zweck müßten ihr Überprüferteams zur Verfügung stehen, die auf Veranlassung der Behörde oder auf Antrag der Kommission die einzelstaatlichen Behörden überwachen und deren Arbeitsmethoden überprüfen. Ferner würde die Behörde überprüfen, ob die einzelstaatlichen Behörden das Gemeinschaftsrecht korrekt umsetzen und anwenden. Sie würde der Kommission Berichte vorlegen, anhand derer die Kommission beschließen könnte, im Falle einer unzulänglichen Anwendung der gemeinsamen Regeln Verstoßverfahren einzuleiten.

20. Ähnlich wie im EASA-Übereinkommen, ist den Mitgliedstaaten ein gewisser Ermessensspielraum bei der Anwendung der gemeinsamen Regeln einzuräumen (Schutzklauseln für den Notfall, von ihrer Tragweite oder Geltung her beschränkte Ausnahmen, gleichwertiges Sicherheitsniveau). Ferner muß in die Gemeinschaftsverordnung zur Schaffung der EASA auch ein Kontrollmechanismus (ex-ante oder ex-post) für diese innerhalb des Ermessensspielraums getroffenen Maßnahmen aufgenommen werden. Die Behörde wird dafür zuständig sein, die von den Mitgliedstaaten vorgeschlagenen oder angenommenen Maßnahmen zu prüfen und der Kommission Folgemaßnahmen vorzuschlagen.

e) Internationale Beziehungen

21. Die Behörde, die die Kommission bei der Ausarbeitung von Vorschlägen unterstützen würde, könnte mit einer entsprechenden Ermächtigung durch die Kommission und unter Wahrung der Zuständigkeiten für Handelsfragen direkt mit den Drittländern sowohl Fragen der Harmonisierung der Regeln als auch der gegenseitigen Anerkennung erörtern und der Kommission die hierbei erzielten Ergebnisse mitteilen. Sie unterstützt die Kommission ebenfalls bei der Aushandlung und Durchführung der Abkommen über die gegenseitige Anerkennung.

f) Forschung

22. Das vor kurzem veröffentlichte Weißbuch zur Lebensmittelsicherheit [6] schlägt vor, die darin vorgesehene Behörde mit eigenen Haushaltsmitteln auszustatten, um punktuelle Forschungsarbeiten durchführen zu können, mit denen sie beispielsweise dringliche Fragen im Bereich des Gesundheitsschutzes behandeln kann. Hierzu würde die Behörde eng mit der GFS und den einzelstaatlichen Verwaltungen in Übereinstimmung mit der Forschungsprogrammen der Gemeinschaft zusammenarbeiten.

[6] KOM(99)719 endg.vom 12. Januar 2000

23. Ein solches Schema wäre ebenfalls für die Luftfahrtsicherheit vorstellbar. Um ihre Aufgaben in diesem Bereich zufriedenstellend wahrnehmen zu können, müßte die Behörde über entsprechende Haushaltsmittel verfügen. So könnte der Behörde die im Vertrag der Kommission zugewiesene Aufgabe der Koordinierung von Forschungsarbeiten übertragen werden insoweit es Forschung betrifft die nicht ausserhalb des Kompetenzgebietes der Behörde liegt wie in die Grundverordnung festgelegt. Anderseits müâte ein Mekanismus festgelegt werden um Interaktion zwischen die vom Behörde ausgeführten Forschungsarbeiten und die nationalen und Gemeinschaftsforschungsarbeiten zu ermöglichen, ob direkte oder gemeinsame Forschung.

(4) Entscheidungsmechanismus

24. Während der Debatte um EASA ist deutlich geworden, daß sowohl die einzelstaatlichen Verwaltungen als auch die Industrie wünschen, daß Entscheidungen über Sicherheitsfragen jeglicher politischen und einzelstaatlichen Einflußnahme entzogen werden. Das Versagen des derzeitigen JAA-Systems wird häufig darauf zurückgeführt, daß seine im wesentlichen durch Komitees beschlossenen Aufgaben hiervon nicht unberührt blieben. Alle Beteiligten befürworten die Einrichtung eines effizienten Systems, bei dem es nach dem Vorbild des amerikanischen Systems lediglich einen Entscheidungsträger gibt:

a) Auf Ebene der Behörde

25. Die Entscheidungen über sicherheitsrelevante Fragen (Vorschläge für Regeln und Schutzmaßnahmen zur Vorlage bei der Kommission, Einzelentscheidungen: Typbescheinigungen, Rückzug von Zeugnissen) sind vom Exekutivdirektor der Behörde und nicht vom wissenschaftlichen Ausschuß zu treffen [7]. Diese Entscheidungen müssen auf einem kodifizierten Konsultationsverfahren beruhen, mit dem die Transparenz und das Recht aller Parteien zur Meinungsäußerung gewahrt bleiben. In Anbetracht der Empfindlichkeit bestimmter Themen, kann der Direktor selbst entscheiden, ob er zu seiner Unterstützung Ausschüsse einsetzen möchte, deren Anhörung jedoch weiterhin fakultativ bleiben sollte.

[7] Der Exekutivdirektor wird in der Regel auf Vorschlag der Kommission oder eines von der Kommission unterstüzten Vorschlags des Ministerrats vom Verwaltungsrat ernannt, der sich aus Vertretern der Mitgliedstaaten, der Kommission und bisweilen des Europäischen Parlaments zusammensetzt.

26. Es wäre auch denkbar, für Entscheidungen in Verwaltungsfragen das Modell der traditionellen Behörden zu übernehmen, in denen die Entscheidungen im Rahmen der Gründungsverordnung von einem Verwaltungsrat getroffen werden, der sich aus Vertretern der Mitgliedstaaten, der Kommission und des Europäischen Parlaments zusammensetzt.

27. Da Einzelentscheidungen in Sicherheitsfragen ausschließlich vom Exekutivdirektor getroffen werden, können die Mitgliedstaaten nur auf der Ebene des Verwaltungsrat ihre Haltung geltend machen. Daher wäre es wünschenswert, wenn der Exekutivdirektor auf Vorschlag der Kommission vom Verwaltungsrat ernannt würde, um somit die erforderliche Legitimität zu genießen.

b) Auf der Ebene der Kommission

28. Die Kommission unterbreitet entweder Vorschläge oder nimmt die allgemeinen technischen Anforderungen (entsprechend der vom Parlament und vom Rat zugestandenen Befugnisse) auf der Grundlage der von der Behörde geleisteten Vorarbeiten an. Diese letzte Frage betreffend, bei der es sich um Massnahmen technischer Art handelt, und welche keinen politischen Schiedsspruch, z.B. innerhalb eines Ausschusses benötigen, wäre die wirksamste Lösung die Annahme dieser Regeln der Kommission zu überantworten.

5. Beteiligung von Drittländern

29. Es liegt im Interesse der Mitgliedstaaten, der Industrie und der europäischen Bürger, daß in einem größtmöglichen geographischen Bereich ein gemeinsames hohes Sicherheitsniveau gewährleistet wird. Zudem hat es die Zusammenarbeit, die sich seit langem zwischen den europäischen Staaten insbesondere im Rahmen der JAA entwickelt hat, den Drittstaaten stets erlaubt, unter akzeptablen Bedingungen an den Arbeiten und am Entscheidungsverfahren teilzuhaben. So muß das künftige System ein gesamteuropäisches sein und den Drittländern weiterhin eine Beteiligung unter gleichen Bedingungen gewährleisten.

30. Da es sich bei der Grundverordnung zur Schaffung der Behörde um eine Rechtsakte der Gemeinschaft handelt, die außerhalb des Gebiets der Gemeinschaft keine Rechtswirkung besitzt, muß in Anlehnung an die Verordnung zur Schaffung der Europäischen Umweltagentur [8] die Beteiligung der Drittländer [9] über den Abschluß internationaler Einzelabkommen vorgesehen werden. In der Umweltagentur haben die Drittländer mit Ausnahme des Stimmrechts und der Übernahme des Vorsitzes die gleichen Rechten und Pflichten wie die Mitgliedstaaten der Gemeinschaft. Der Verwaltungsrat ist das einzige Organ, in dem die Staaten eine Position beziehen können. Daher müssten die Drittstaaten von Anfang an so eng wie möglich in die Arbeiten dieses Organs mit einbezogen werden, dessen Entscheidungsbefugnis jedoch nicht für Sicherheitsfragen gelten kann. Ferner sollten sie an den Gremien beteiligt werden, die vom Exekutivdirektors eingerichtet werden, um diesem bei der Entscheidungsfindung behilflich zu sein.

[8] ABl. L 117 vom 5.5.1999, S.1

[9] S. "Mitteilung der Kommission an den Rat vom 20.12.99 - Teilnahme der Beitrittsländer an den Programmen, Agenturen und Ausschüssen der Gemeinschaft", KOM(99)710 endg.

31. Die Anwendung der angenommenen Rechtsakte in den Drittländern:

- durch die Kommission und die Behörde (gemeinsame Regeln, Grundlage für die Zertifizierung und Schutzmaßnahmen). Da diese Rechtsakte zum gemeinschaftlichen Besitzstand gehören, könnten die unterschiedlichen Mechanismen der verschiedenartigen Abkommen verwendet werden, die von der Gemeinschaft mit den mitteleuropäischen Ländern (Gemeinsamer europäischer Luftraum: ECAA), der Schweiz und im Rahmen des EWR geschlossen wurden oder sich im Stadium des Abschlusses befinden. In diesen Abkommen werden die Einhaltung der Anwendung und die gerichtliche Prüfung in der Regel durch die nationalen Gerichte gewährleistet. Diese Gerichte haben bisweilen (EWR- und ECAA-Abkommen) die Möglichkeit, eine Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs zu beantragen, wodurch eine einheitliche Auslegung der Regeln gewahrt werden könnte;

- durch die Behörde (Einzelzeugnisse, einschließlich Typbescheinigungen). Da es sich bei der Ausstellung von Zeugnissen um eine Feststellung der Übereinstimmung mit den Grundregeln handelt, könnte die Behörde diese Aufgaben wahrnehmen, wenn das Prinzip des einzigen Pfeilers (von der Kommission für Entscheidungen in Wettbewerbsfragen verwendet) beibehalten würde.

6. HAUSHALT

Der Rückgriff auf die Rechtsform einer Behörde ändert nichts daran, daß der EASA die Zuständigkeit für Haushaltsfragen übertragen werden könnte. Die wesentliche Änderung betrifft die Mittel, die im EASA-Übereinkommen anhand eines Beitragsschlüssels auf die Vertragsparteien umgelegt werden könnten und die im Falle einer Behörde aus dem Gemeinschaftshaushalt finanziert werden könnten.

(1) Ausgaben

32. Um die vorstehend beschriebenen Aufgaben zufriedenstellend wahrnehmen zu können, müßte die zukünftige Behörde mit einem Haushalt ausgestattet werden, der es ihr erlaubt, über ausreichendes Fachpersonal zu verfügen, da zur Wahrnehmung der Zertifizierungsaufgaben "joint teams" erforderlich sind, die sich größtenteils aus Sachverständigen der einzelstaatlichen Verwaltungen zusammensetzen, die jedoch nicht unbedingt in ein festes Arbeitsverhältnis übernommen werden müssen.

33. So wird beispielsweise die JAA, die sich derzeit in einer Umstrukturierung befindet, in naher Zukunft über ca. 80 Mitarbeiter verfügen, um ähnliche Aufgaben wie der der geplanten Behörde wahrzunehmen. Vor diesem Hintergrund wäre es vorstellbar, die Behörde zunächst mit einem ca. hundertköpfigen Mitarbeiterstab auszustatten.

34. Die Behörde müßte über eine ausreichende Mittelausstattung verfügen, um auch Forschungsarbeiten durchführen und die Übersetzung und Veröffentlichung der gemeinsamen Normen finanzieren zu können.

35. Die Kommission müßte über die erforderlichen Mittel verfügen, um eine zügige Abwicklung der Rechtsakte zu gewährleisten, für die der Behörde keine Entscheidungsbefugnis übertragen wurde, und um die Tätigkeiten der Behörde wirksam kontrollieren zu können.

(2) Mittel

36. Der Haushalt der Behörde könnte in gewissem Umfang durch einen Gemeinschaftszuschuß finanziert werden. Dies gilt insbesondere für den Beitrag, den die Behörde zu legislativen Aufgaben leistet. Die Bereitstellung von Diensten (Zertifizierung, Ausbildung, Dokumentation usw.) dürfte durch Gebühren abgedeckt sein. Die Gebührenerhebung muß nichtdiskriminierend sein und müßte für alle Staaten, die sich an dem System beteiligen, einheitlich erfolgen. Die Gebührenhöhe müßte den internationalen Praktiken in diesem Bereich entsprechen, um die Wettbewerbsfähigkeit unserer Industrie nicht zu beeinträchtigen.

7. Schlussfolgerung

37. Das derzeitige System der Luftfahrtsicherheit beruht in erster Linie auf einer Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten im Rahmen der JAA. Es war jedoch nicht imstande, die von allen Beteiligten an seine Effizienz gestellten legitimen Anforderungen zu erfuellen. Dieses Versagen ist zum Teil darauf zurückzuführen, daß die JAA unfähig war, ihre Entscheidungsverfahren der politischen Einflußnahme zu entziehen.

38. Wegen seines zwischenstaatlichen Charakters setzt das geplante Übereinkommen den Verhandlungen zwischen den Parteien über die Sicherheitsbedingungen kein Ende, da der Verwaltungsrat (governing body) eine zentrale Rolle bei allen Entscheidungen der EASA einnimmt. Diese zentrale Rolle erklärt sich durch die Notwendigkeit, die politische Kontrolle über eine Organisation auszuüben, die über uneingeschränkte Entscheidungsbefugnisse mit allen sich daraus ergebenden politischen, institutionellen und rechtlichen Konsequenzen verfügt.

39. Die hier vorgestellte Alternative auf Gemeinschaftsebene, die aufgrund ihrer Rechtsform in das institutionelle System der Gemeinschaft aufgenommen werden könnte und ihrem Exekutivdirektor aufgrund ihrer Organisationsstruktur Entscheidungsautonomie gewährleistet, muß die Anforderungen an eine verbesserte Effizienz mit dem Gebot einer politischen Kontrolle in Einklang bringen. Sie zielt u.a. darauf ab, ein stabiles Gleichgewicht zwischen der erforderlichen Zentralisierung und der Inanspruchnahme des - bei den nationalen Verwaltungen und der JAA - verfügbaren Sachverständigenwissens unter Wahrung des durch den Vertrag gebotenen institutionellen Gleichgewichts zu erlangen. Somit können die Kosten für die Schaffung dieser neuen Struktur begrenzt und gleichzeitig die guten Beziehungen gewahrt werden, die von den nationalen Verwaltungen und den ihnen unterstellten Organisationen aufgebaut wurden. Die Erfahrung mit der Arzneimittelagentur hat dies schon bewiesen.

40. Die bestehenden Möglichkeiten der Verteilung der Befugnisse betreffend der Entscheidung zwischen dem Gesetzgeber, der Kommission und der Behörde sind auf die geläufige Auslegung des institutionellen Systems, welches sich aus dem Vertrag und der Rechtsprechung ergibt, aufgebaut. Die Kommission behält sich die Möglichkeit vor, während dem Erarbeiten des Gesetzesvorschlages andere Lösungen in Betracht zu ziehen, welche schneller und wirksamer sind.

40.

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Anhang 2

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