DE    DE DE 
DE    DE  KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN 
Brüssel, den 18.9.2008 
SEK(2008) 2454 
  
ARBEITSUNTERLAGE DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN 
 
zur  
MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DE N RAT UND DAS EUROPÄISCHE 
PARLAMENT 
 
zu einem EU-Drogenaktionsplan (2009-2012) 
 
ZUSAMMENFASSUNG DER FOLGENABSCHÄTZUNG  
{KOM (2008) 567} 
{SEK (2008) 2455} {SEK (2008) 2456} 
DE 2   DE Zusammenfassung  
1.1. Einleitung  
Mit dieser Folgenabschätzung soll ermittelt  werden, welche politische Option für die 
Umsetzung der EU-Droge nstrategie (2005-2012)1 am besten geeignet ist. Ziel der EU-
Drogenstrategie ist es, mithilfe eines ausgewog enen integrierten Antidrogen-Konzepts die 
Gesundheit der Bevölkerung zu schützen, das Wohl  der Gesellschaft und des Einzelnen zu 
wahren und zu steigern und der Öffentlichkeit ei n hohes Maß an Sicherheit zu bieten. Die 
EU-Drogenstrategie gibt den Rahmen, die Ziele und die Prioritäte n für drogenbezogene 
Aktivitäten der EU vor, die durch zwei aufe inander folgende EU-A ktionspläne umgesetzt 
werden sollen. Der erste EU -Drogenaktionsplan (2005-2008)2 wurde 2005 angenommen. Im 
ersten Halbjahr 2008 evaluierte  die Kommission mit Blick auf einen neuen EU-Aktionsplan 
(2009-2012) ex post die mit der Strategie erziel te Wirkung. Diese Folgenabschätzung basiert 
weitgehend auf den Evaluierungsergebnissen.  
Zu der Evaluierung und dieser Folgenabschätz ung hat die Kommission verschiedene Gruppen 
von Beteiligten gehört. Zusätzlich zu der st ändigen Konsultation und dem kontinuierlichen 
Informationsaustausch mit der Horizontalen Gr uppe „Drogen“ (HDG) des Rates leisteten die 
Kommissionsdienststellen mit der Einrichtung einer Dienst e übergreifenden Lenkungsgruppe 
einen wesentlichen Beitrag. Auch für die Sachverständigenanhörunge n vor und während der 
Evaluierung des EU-Drogenaktionsplan s (2005-2008) wurde eine Lenkungsgruppe 
eingerichtet. In zwei getrennten Sitz ungen hörte die Kommission das Forum der 
Zivilgesellschaft zur Drogenthematik. Aus Ze itgründen fand zu der Folgenabschätzung keine 
offene Konsultation statt.  
1.2. Problemstellung 
Die EU-Drogenstrategie (2005-2012) und der EU-Drogenaktionsplan (2005-2008) stützen 
sich auf die zwei großen Pfeiler der Drogenpolitik, die Verringerung der Drogennachfrage  
und die Verringerung des Drogenangebots , die durch die Querschnittsthemen Koordination, 
internationale Zusammenarbeit sowie  Information, Forschung und Evaluierung  ergänzt 
werden.  
Der Aktionsplan ist als nicht verbindliche s Koordinierungsinstrument primär für die 
Mitgliedstaaten bestimmt, denen es frei steh t, die Ziele und Vorgaben umzusetzen. Eine 
begrenzte Zahl von Zielen und Aktionen wird ausschließlich auf EU-Ebene, d. h. durch 
Aktivitäten der Kommission umgesetzt. Der Akti onsplan bietet Orientierung für die nationale 
Drogenpolitik, erschwert aber auch insofern die Bewertung seiner direkten Wirkung, als die 
meisten der darin festgeschrie benen Ziele und Aktionen indire kt umgesetzt werden: Durch 
den Aktionsplan soll auf die Aktionen ande rer Stellen Einfluss genommen werden.  
Wie die Evaluierung des EU-Drogenaktionsplan s (2005-2008) zeigt, sind dessen Ziele in die 
nationalen Politiken eingegangen und/oder fanden  sich bereits in einschlägigen Unterlagen. 
Aus der Evaluierung geht ferner hervor, dass de r Aktionsplan zu sehr vielfältigen Aktivitäten 
und Kooperationen Anstoß gegeben hat. Bei praktisch allen sp ezifischen Zielen und Aktionen 
wurden, wenn auch mit unterschiedlichem Erfo lg, Fortschritte erreic ht. Dank der Evaluierung 
                                                 
1 CORDROGUE 77 vom 22.11.2004. 
2 ABl. C 168 vom 8.7.2005. 
DE 3   DE wurde aber auch eine Reihe ernst zu nehm ender Probleme aufgedeckt. So bestehen bei 
zahlreichen Zielen und Aktione n internen Unstimmigkeiten; a ußerdem wurden den Zielen 
und Maßnahmen keine Prioritäten zugeordnet.  
Die kommissionsinterne Koordinierung der Umsetzung des Aktionsplans wäre unter anderem 
durch eine klarere Festsetzung der Prioritäten und eine intensivere Au seinandersetzung über 
die drogenpolitischen Ziele der EU in vers chiedenen Politikfeldern zu verbessern.  
Mit Blick auf die Verringerung der Drogennachfrage haben nur einige Mitgliedstaaten 
allgemeine Leitlinien zur Qualität von Prävention, Schadensminderung und Behandlung 
eingeführt. Außerdem wäre  es wichtig, die Behandl ungsmöglichkeiten wirksamer, 
zugänglicher und verfügbarer zu gestalten, Leis tungen zur Schadensminderung zu verbessern 
und das Angebot auszuweiten. Ferner wäre es  ratsam, dass die Mitgliedstaaten in die 
Anpassung an neue Tendenzen beim Therapie bedarf investieren. Die Bereitstellung von 
Präventions-, Schadensminderungs- und Behandl ungsleistungen für Inhaftierte, die den 
außerhalb von Haftanstalten gebotenen Leistung en vergleichbar sind, ist für die Verringerung 
drogenbedingter Infektionen und Todesfälle von großer Bedeutung, da die entsprechenden 
Prävalenzraten bei Inhaftierten wesentlich höher sind als bei in Freiheit lebenden Personen. 
Bei den Anstrengungen zur Verringerung des Drogenangebots arbeiten die 
Strafverfolgungsbehörden der M itgliedstaaten immer enger zu sammen, obwohl gemeinsame 
Ermittlungsgruppen und gemeinsame Zollaktionen oder ähnliche Instrumente noch stärker in 
Anspruch genommen werden könnten. Die Mitgliedstaaten könnten schließlich noch wesentlich mehr zu den Aktivitäten von Europol, wie Informationsaustausch und 
Informationsgewinnung, beitragen, wenn sich ih re Strafverfolgungsbehörden auf nationaler 
Ebene besser untereinander abst immten. Wie kürzlich durchgef ührte grenzüberschreitende 
Projekte der Strafverfolgungsbehörden (z. B.  MAOC-N) zeigen, sind eine intensivere 
Informationsgewinnung und ein umfassenderer Au stausch von Informationen eine wichtige 
Grundlage für eine stärker erkennt nisgestützte Strafverfolgung. Das Ziel der Drogenstrategie, 
dafür zu sorgen, dass die Verringerung des Drogenangebots und die Ergebnisse der 
Strafverfolgung messbarer und nachvollziehbarer werden, gestaltet sich  dadurch schwierig, 
dass in diesem Bereich keine standardisie rten Schlüsselindikatoren existieren.  
Mit Blick auf die internationale Zusammenarbeit war der Aktionsplan nach Ansicht der 
Mitgliedstaaten insofern nützlich, als die EU  auf internationaler Ebene eine kohärente 
Position vertreten und einvernehmlich gehande lt hat. So tritt sie insbesondere in der 
Suchtstoffkommission (CND) der Vereinten Na tionen zunehmend geschlossen auf, doch 
wären weitere Anstrengungen erforderlich, dam it sie in den CND-Plenartagungen mit einer 
Stimme sprechen kann. Das integrierte und ausgewogene Drogenkonzept der EU hat den 
Bewerberländern und zahlreichen Ländern, die m it der EU durch die N achbarschaftspolitik 
verbunden sind, bei der Entwicklung ihrer Drog enstrategien und Aktionspläne als Modell 
gedient.  
Zahlreiche Hilfsprojekte sind in  den letzten Jahren für die Be werberländer und die Länder des 
Stabilisierungs- und Assoziierungsprozesses finanziert worden. Allerdings sollten 
Finanzierungsprogramme und –projekte der EG  und der Mitgliedstaaten im Außenbereich 
ausdrücklicher an die Prioritäten der EU -Drogenpolitik gekoppelt  werden. Da neue 
Drogenschmuggelrouten im Entstehen begriffen si nd, ist eine flexible, breite Zusammenarbeit 
mit den Ländern in den betre ffenden Regionen erforderlich. 
DE 4   DE Zum Thema Information, Forschung und Evaluierung wurde bei der Bewertung festgestellt, 
dass sich die Qualität der Daten zur Drogens ituation in Europa in  den letzten Jahren 
verbessert hat; gleichwohl könnten  weitere Schritte ins Auge gefasst werden, um zwischen 
den Forschungsstrukturen und den Strukturen zu r Forschungsfinanzierung auf nationaler und 
auf EU-Ebene ein größeres Maß an Koor dinierung und Komplementarität zu erreichen. 
Möglicherweise werden einige Mitgliedst aaten die Unterstützung  für die nationalen 
Kontaktstellen kürzen, was Anlass zur Sorge gi bt, weil die Kontaktstellen das tragende 
Element der EBDD-Informationsstruktur sind. Die Evaluierung drogenpolitischer 
Maßnahmen wird weiterhin sehr wichtig sein.  
1.3. Situationsbericht 
Im vergangenen Jahr nahmen 17,5 Mio. Personen  Cannabis, das damit weiterhin den ersten 
Platz bei illegalen Drogen einnimmt. 4,5 Mill ionen Europäer konsumierten letztes Jahr 
Kokain, und in einigen Mitgliedstaaten ist de r Kokainkonsum drastisch gestiegen; dagegen 
war der Gebrauch von Ecstasy überall leicht rückläufig. Beim Heroinkonsum und Injizieren 
scheint eine Stabilisierung eingetreten zu se in. Das sinkende Einstieg salter für Drogen und die 
Zunahme beim Mischkonsum stellen groß e Herausforderungen für Prävention und 
Behandlung dar. 
In der EU sind zwischen einer und acht Personen je 1 000 Einwohner problematische 
Drogenkonsumenten. Die Zahl der drogenbedingte n Todesfälle liegt bei zwischen 7 500 und 
8 000 pro Jahr. Schätzungsweise 100 000 bis 200 000 Europäer, die Drogen injiziert haben, 
sind HIV-positiv, und rund eine Million haben Hepatitis C. Besonders hoch ist das Infektionsrisiko in Situationen, in denen häufig  Nadeln getauscht werden, beispielsweise in 
Haftanstalten. 2005 berichteten 21 EU-Länder,  dass 326 000 Personen erstmals eine 
Drogentherapie begonnen hatten. In der EU  erhalten rund 525 000 Personen eine 
Substitutionstherapie. 
Die Drogenherstellung und der i llegale Drogenhandel und -schm uggel zählen nach wie vor zu 
den wichtigsten Aktivitäten von Netzwerken de r Organisierten Kriminalität, die sowohl auf 
die EU ausgerichtet sind als auch innerhalb de r EU arbeiten. Die Droge nrouten in die EU, die 
Drogenherstellung innerhalb der EU und die Zugangspunkte werden immer vielfältiger; 
zudem wird innerhalb der EU in großem  Maßstab illegal mit Drogen gehandelt. 
Die wichtigsten Korridore für den Schmugg el von Opiaten in die EU verlaufen von 
Afghanistan über Zentralasien. Der größte Teil des Heroins, das nach Westeuropa gelangt, 
kommt über die Balkanrouten,  die in der Türkei beginnen; offenbar wird nun jedoch 
zunehmend die zentrale Balkanroute genutzt, die von der Türkei üb er die Balkanstaaten bis 
nach Italien oder Slowenien reicht. Auch die Route über die Ukraine und Rumänien gewinnt 
an Bedeutung. Der Kokainschmuggel nach Europa  verläuft über drei große Seerouten: die 
nördliche Route von der Karibik über die Azoren  nach Portugal und Spanien, die zentrale 
Route  von Südamerika über Cap Verde oder Madeira und die Kanarischen Inseln nach Europa 
und die Afrika-Route, die von Südamerika nach Westafrika und weiter nach Portugal und 
Spanien verläuft und noch nicht lange besteht.  Die Europäische Union ist eine wichtige 
Region für die Herstellung synthetischer Drogen, namentlich Amphetaminen und MDMA 
(Ecstasy).  
Die Zahl der Drogenbeschlagnahmen hat sich in den letzten Jahren insgesamt stabilisiert, nur 
bei Kokain kam es zu einer deutlichen Zunahme.  Trotzdem sind die Preise für die genannten 
DE 5   DE Drogen im Zeitraum 20 00-2006 preisbereinigt zurückgegangen, wobei der Wirkstoffgehalt 
bei Cannabis, Amphetaminen und Kokain gleich blieb oder abnahm.  
Durch den Drogenmissbrauch entstehen den Mitg liedstaaten erhebliche soziale Kosten. Wie 
eine kürzliche EBDD-Erhebung in sechs M itgliedstaaten zeigt, belaufen sich die 
diesbezüglichen öffentlichen Ausgaben auf 0,05 % bis 0,46 % des BIP dieser Länder. Ausgehend von diesen Berichten schätzt die EBDD die drogenbezogenen Ausgaben in den 27 EU-Mitgliedstaaten und Norw egen auf zwischen 13 Mio. und 36 Mio. EUR jährlich, was 
0,33 % des BIP der Mitgliedstaaten entspricht.  
1.4. Subsidiarität und zusätzlicher Nutzen 
In der EU ist die Drogenpolitik vorwiegend Sache der Mitgliedstaaten, die auch in erster Linie 
für die entsprechenden Rechtsvorschriften zust ändig sind. In den Ve rträgen wird indessen 
ausdrücklich bekräftigt, dass die Drogenproblem atik auf EU-Ebene, und zwar insbesondere in 
den Bereichen Justiz und Inneres
3 und Gesundheitswesen4, behandelt werden sollten. Die EU-
Drogenstrategie (2005-2012) wurde gemäß de m Rechtsrahmen, den der EU- und der EG-
Vertrag bieten, auf der Grundlage der Zust ändigkeiten der Europäischen Union, der 
Europäischen Gemeinschaft und der Mitgliedst aaten erarbeitet; dabei wurden die Grundsätze 
der Subsidiarität und der Ve rhältnismäßigkeit beachtet. 
Wie aus der Evaluierung des EU-Drogenakti onsplans (2005-2008) herv orgeht, erkennen 
praktisch alle Mitgliedstaaten einem Drogenak tionsplan auf EU-Ebene einen zusätzlichen 
Nutzen zu. Ihren Angaben nach gibt der Aktions plan klare Ziele auf europäischer Ebene vor 
und bietet Hilfestellung bei der Bestimmung nationaler Prioritäten; auf diese Weise erreichen 
die Mitgliedstaaten auf freiwilliger Basi s mehr Kohärenz und Annäherung bei der 
Drogenpolitik. Der Plan bietet au ch Orientierung für den Aust ausch bewährter Praktiken und 
die Entwicklung gemeinsamer Standards in vielen  Schlüsselbereichen im Hinblick auf beide 
Ziele - die Verringerung der Dr ogennachfrage und die Verringe rung des Drogenangebots. Der 
Aktionsplan bietet einen großen Rahmen für die Drogenpolitik und fördert die EU-weite 
Entwicklung breiter hochwertiger nati onaler Strategien und Aktionspläne.  
Nach Auffassung zahlreicher Mitgliedstaaten erweist sich der EU-Aktionsplan bei der 
internationalen Zusammenarbeit als nütz lich. Die EU habe im Drogenbereich auf 
internationaler Ebene an Einf luss gewonnen, weil sie ihre Täti gkeit auf den Konsens stützen 
könne, der in der Strategie und im Aktionsplan erkennbar sei. Für das europäische Modell für 
Drogenpolitik spielt der EU-Aktionsplan mit seinem ausgewogenen Konzept und seiner Betonung der Grundrechte eine herausragende Ro lle. Die Ausrichtung des Aktionsplans auf 
erkenntnisgestützte Politikgestaltung, Üb erwachung, Evaluierung und Information hat den 
nationalen Drogenpolitiken eine n wichtigen zusätzlichen Nut zen gebracht; auf nationaler 
Ebene konnte deshalb das Augenmerk stärker au f Wirkung und Effizien z gerichtet werden; 
Tendenzen waren besser zu erkennen und zu vergleichen.  
1.5. Ziele 
Da die EU-Drogenstrategie (2005-2012)  für die Entwicklung eines neuen EU-
Drogenaktionsplans maßgebend bleibt, behalten auch  die in der Strategie festgelegten Ziele 
und Prioritäten ihre Gültigkeit . Der EU-Drogenaktionsplan (2005-2008) enthielt 46 Ziele und 
                                                
 
3 Titel VI Art. 29 und Art. 31(1)e EUV. 
4 Art. 152 EGV. 
DE 6   DE 86 operative Aktionen. Der Rahmen dieser Fo lgenabschätzung würde gesprengt, wollte man 
hier alle potenziellen neuen Zi ele und Aktionen eines nächsten Aktionsplans betrachten oder 
jede der mehr als 30 der in der Problemste llung angeführten Schlu ssfolgerungen prüfen.  
Deshalb konzentriert sich diese Folgen abschätzung auf eine begrenzte Zahl von 
Schlussfolgerungen der Evaluierung , die für mögliche neue opera tive Ziele relevant sind. Für 
jede Option wird die wahrgenommene Wirk ung des Aktionsplans insgesamt sowie die 
Wirkung jedes ausgewählten Beispiels analys iert. Abschnitt 3 des Berichts behandelt 
allgemeine strategische Ziele für die Ha uptthemen Verringerung der Drogennachfrage und 
Verringerung des Drogenangebots und für die Querschnittsthemen Koordinierung, 
internationale Zusammenarbeit sowie Info rmation, Forschung und Evaluierung. Für jedes 
allgemeine strategische Ziel wurden zwei  Beispiele operativer Ziele erarbeitet.  
1.6. Ermittlung und Bewertung verschiedener Optionen 
Da die derzeitige EU-Drogenstrategie (2005 -2012) mit den Zielvorgaben weiterhin gilt, 
werden die vorgestellten Optionen keine nenne nswerten Änderungen bei den politischen 
Maßnahmen bewirken. Für die Folgenabschä tzung wurden sechs Optionen in Betracht 
gezogen. Nachstehend sind drei Optionen dargeste llt, die als durchführbar angesehen werden.  
Option 1 – Untätigkeit (Minimallösung): Bei dieser Option wird für die zweite Hälfte der 
Umsetzung der EU-Drogenstrategie (2005-2 012) kein Aktionsplan vorgeschlagen. Die 
Strategie bleibt als allgemeiner Rahmen für dr ogenbezogene Aktivitäten in der EU bestehen, 
doch werden weder operative Ziele oder Aktionen ermittelt noch Indikatoren für die Umsetzung entwickelt oder Fristen für Aktionen festgesetzt.  
Option 2 – Verlängerung des EU-Droge naktionsplans (2005-2008) um vier Jahre: Bei 
dieser Option- Verlängerung des EU-Droge naktionsplans (2005-2008)- werden laufende 
Aktionen fortgesetzt,  abgeschlossene Aktionen aus dem Plan genommen und keine neuen 
Aktionen vorgesehen.  
Option 3.2 – Vorlage eine s detaillierten EU-Drogena ktionsplans (2009-2012) mit 
operativen Zielen und Aktionen auf d er Ebene der EU und der Mitgliedstaaten Diese 
Option baut auf den wesentlichen Lehren der abschließenden Evaluierung des EU- 
Drogenaktionsplans (2005-2008) auf. Die Evalui erungsergebnisse werden in den Vorschlag 
für einen neuen detaillierten Aktionsplan einf ließen, der sowohl die EU-Ebene als auch die 
Ebene der Mitgliedstaaten einbezieht; so kann der Vorschlag den letzten Änderungen und neuesten Erkenntnissen mit Blick auf die EU-Drogens ituation angepasst werden.  
1.7. Analyse und Vergleich der Auswirkungen 
Die Drogenstrategie und die in diesem Zusa mmenhang entwickelten Aktionspläne beruhen 
auf dem Gedanken, dass ein integrierter und disziplinübergreifender Ansatz, bei dem 
verschiedene Bereiche der Drogenpolitik zusammen angegangen und ei ne Reihe von Zielen 
gleichzeitig verwirklicht werden, Synergien bewirkt und wirkungsvoller ist.  
Bei einem Vergleich der Optionen zeigt sich, dass bei der Entscheidung für die Option 1, die 
niedrigste Stufe, auf EU-Ebene keine en ergische und dynamische Drogenpolitik möglich 
wäre. Die EU-Drogenstrategie (2005-2012) be hielte ihre Gültigkeit, doch mangels eines 
Aktionsplans zur weiteren Umsetzung würde es  zumeist wenig kohärente Ad-hoc-Aktionen 
geben, in denen außerdem die neuen Tenden zen und Entwicklungen im Drogenbereich nicht 
berücksichtigt würden. Das Fehlen eines EU-Rahmens kann dazu führen, dass die nationalen 
DE 7   DE Maßnahmen auseinanderdriften und sich die Aktiv itäten auf EU-Ebene auf bereits bestehende 
Kompetenzen und Programme beschränken.  
Bei Option 2 würde nichts zur Behebung der Schwachstellen und Mängel des bestehenden 
EU-Drogenaktionsplans (2005-2008) unternommen und nicht gezielt auf neue Entwicklungen 
und Tendenzen reagiert. Existiert kein aktualis ierter gemeinsamer Aktionsrahmen, könnte das 
Drogenproblem auf EU- und mitgliedstaatlich er Ebene an Sichtbarkeit und Bedeutung 
verlieren. Diese Option könnte als risikolos an gesehen werden, da die Ziele und Aktionen 
bereits festliegen.  
Bei einer Entscheidung zugunsten der Option 3.2 würde den bei der Evaluierung des EU-
Drogenaktionsplans (2005-2008) festgestellten Problemen die notwendige Aufmerksamkeit 
geschenkt. Ein neuer Aktionspl an könnte alle Veränderungen, di e in den letzten Jahren 
eingetreten sind, berücksichtige n, die Ziele des jetzigen Akti onsplans auf neue Schwerpunkte 
verlagern sowie wirkungsvolle re und messbare Aktionen ermöglichen. Diese Option würde 
mehr der EU-Drogenstrategie entsprec hen, in der ausdrücklich Bezug auf zwei 
aufeinanderfolgende EU-Aktionspläne zur Umsetzung und Verwirklichung seiner Ziele 
genommen wird.  
Demzufolge wäre die Option 1 ein Rückschritt. Wie die Evalui erung ergeben hat, bedarf es 
eines strafferen Aktionsplans, in dem die Akti onen nach Prioritäten gegliedert sind und neue 
Erkenntnisse und Herausforderungen be rücksichtigt werden. Deshalb ist Option 2 nicht 
empfehlenswert. Ein neuer EU-A ktionsplan (2009-2012), wie in Option 3.2 dargestellt, 
entspricht diesen Erfordernisse n und erhält deshalb den Vorzug.  
1.8. Überwachung und Bewertung 
Der neue Aktionsplan gemäß Option 3.2 wird für jede Aktion einen Indikator und einen 
Zeitplan vorgeben und die für die Umsetzung zu ständige Ebene nenn en. Die Kommission 
wird weiterhin jährliche Fortschrittsbericht e erstellen. Eine Gesamtevaluierung des EU-
Drogenaktionsplans (2009-2012) und der EU-D rogenstrategie (2005 -2012) ist für 2012 
vorgesehen. 
Die EBDD und Europol werden für ihren jeweilig en Zuständigkeitsbereich weiterhin über den 
Stand des Drogenproblems berichten. Der geplan te neue Aktionsplan soll besonders auf 
zweierlei Gewicht legen: di e verbesserte Messbarkeit de r Wirkung drogenpolitischer 
Maßnahmen und die Erarbeitung von Indika toren bezüglich der Verringerung des 
Drogenangebots und der Strafverfolgung.