MITTEILUNG DER KOMMISSION - Verwaltung der Gemeinschaftsprogramme über ein Netz nationaler Agenturen

INHALTSVERZEICHNIS

Verwaltung der Gemeinschaftsprogramme über ein Netz nationaler Agenturen

1. Zusammenfassung

2. Einleitung

3. Allgemeine Aspekte und Definition des Netzes nationaler Agenturen

3.1. Allgemeiner Rahmen und Begriffsbestimmung

3.2. Von der Begriffsbestimmung ausgenommene Fälle

4. Vor- und Nachteile einer Verbundverwaltung über ein Netz nationaler Agenturen

4.1. Vorteile

4.1.1. Nähe

4.1.2. Komplementarität

4.1.3. Flexibilität

4.1.4. Rezentralisierungvon Ressourcen

4.2. Zu beachtende Vorkehrungen

4.2.1. Erhalt der europäischen Dimension und der Sichtbarkeit

4.2.2. Vermeiden von schwerfälligeren Strukturen und Verfahren

4.2.3. Erhöhter Bedarf an Koordinierung und Kontrolle der Ergebnisse, um ein kohärentes Vorgehen zu gewährleisten

4.2.4. Vermeiden von Rollenkonflikten

4.2.5. Klare Unterscheidung zwischen zwischengeschalteten Stellen und Begünstigten

5. Rahmenbedingungen für die Verwaltung über ein Netz nationaler Agenturen

5.1. Kriterien

5.1.1. Gleichzeitige und methodisch koordinierte Maßnahmen auf nationaler Ebene

5.1.2. Dezentralisiertevon Programmen mit Breitenwirkung

5.1.3. Ländergebundene Mittelzuweisungen

5.1.4. Kofinanzierung

5.1.5. Existenz geeigneter Einrichtungen auf nationaler Ebene

5.1.6. Kostenwirksamkeit

5.2. Aufgaben

5.3. Rechtsrahmen

5.3.1. Rechtsgrundlage

5.3.2. Festlegung der jeweiligen Aufgaben und Formalisierung der Beziehungen zwischen der Kommission und den nationalen Agenturen

5.4. Kontrolle

6. Denkbare Bereiche der Verbundverwaltung

6.1. Statistik

6.2. Forschung

6.3. Innovative Maßnahmen bei den Strukturfonds

7. Netze nationaler Agenturen und Exekutivagenturen der Gemeinschaft

ANHANG 1 Das Modell des Netzes im Bereich Aus- und Fortbildung und Jugend

ANHANG 2 Statistik

ANHANG 3 Leitfaden für den Rückgriff auf ein Netz nationaler Agenturen für die Verwaltung von Gemeinschaftsprogrammen

ANHANG 4 Vergleich zwischen Netzen nationaler Agenturen und Exekutivagenturen der Gemeinschaft

MITTEILUNG DER KOMMISSION

Verwaltung der Gemeinschaftsprogramme über ein Netz nationaler Agenturen

1. Zusammenfassung

Die Verwaltung über ein Netz nationaler Agenturen ist eine Form der Externalisierung, bei der die Kommission Exekutivaufgaben auf nationale Einrichtungen überträgt, die gemeinwirtschaftliche Aufgaben mit staatlicher Garantie wahrnehmen und bei der Durchführung bestimmter Gemeinschaftspolitiken als Partner dienen.

Diese Form der Externalisierung beruht auf einem Netz von Einrichtungen, die von den Mitgliedstaaten benannt werden und bestimmte Aufgaben für die Kommission übernehmen. Das ausgereifteste Modell sind bisher die Bildungs- und Jugendprogramme mit klaren und einheitlichen Regeln und Instrumenten.

Die Verbundverwaltung eignet sich besonders zur Durchführung von umfangreichen Programmen, die Nähe zu den Endbegünstigten erfordern, und von gleichzeitig durchgeführten und methodisch koordinierten Maßnahmen. Bei dieser Verwaltungsform können die bestehenden Ressourcen der Mitgliedstaaten besser genutzt werden. Nach Mitgliedstaaten aufgeschlüsselte Haushaltsmittel innerhalb eines Programms und die Kofinanzierung von Maßnahmen sprechen für den Rückgriff auf nationale Agenturen. Die Verbundverwaltung ist oft flexibler als die Direktverwaltung und fördert eine Konzentration der Kommission auf ihre Hauptaufgaben. Außerdem bietet sie die Möglichkeit, das Follow-Up von sehr kleinen oder umfangreichen Projekten zu verbessern.

Diese Form der Externalisierung kann auch die Gefahr eines möglichen Verlust an Einheitlichkeit und Kontrolle von Gemeinschaftsmaßnahmen mit sich bringen; eine Gefahr, die jedoch durch geeignete Vorkehrungen und Maßnahmen vermieden werden kann. Sie entlastet zwar die Dienststellen der Kommission von bestimmten Verwaltungsaufgaben, erfordert aber auch ein größeres Maß an Koordinierung und Kontrolle sowie eine Ex-Post-Bewertung.

Die Verwaltung durch ein Netz nationaler Agenturen erfordert die Festlegung der Aufgaben, der jeweiligen Befugnisse und der Beziehungen zwischen der Kommission, den nationalen Agenturen und den Mitgliedstaaten, die angemessen zu überwachen sind. Der Rechtsrahmen muss einen Rechtsakt über die Aufstellung des Programms oder die Maßnahme enthalten und als Verwaltungsform die Möglichkeit eines Rückgriffs auf nationale Agenturen vorsehen. Er wird durch spätere Rechtsakte ergänzt, insbesondere durch eine Vereinbarung zwischen der Kommission und der nationalen Agentur, in der die Rolle und die Aufgaben der Agentur bei der Durchführung des Programms festgelegt wird, und eine Entscheidung der Kommission über die Rechte und Pflichten der Kommission und der Mitgliedstaaten sowie die Teilung der Befugnisse. Weitere Möglichkeiten zur Ausdehnung der Anwendung von Verbundverwaltungen könnten insbesondere in den Bereichen Statistik und bei den innovativen Maßnahmen (Strukturfonds) existieren.

Angesichts der Besonderheiten dieser Verwaltungsform kann die Kommission den nationalen Agenturen weniger Aufgaben und Befugnisse übertragen, als sie den von ihr vorgeschlagenen Exekutivagenturen der Gemeinschaft übertragen könnte.

2. Einleitung

Mit der Mitteilung vom Dezember 1999 über die allgemeinen Leitlinien für eine Externalisierungspolitik [1] der Verwaltung der Gemeinschaftsprogramme und dem Weißbuch zur Verwaltungsreform [2] wurden die Grundlagen für eine neue Externalisierungspolitik gelegt, deren Ziel eine Verwaltung ist, die sich auf ihre vorrangigen Tätigkeiten und Aufgaben konzentriert.

[1] Leitlinien für die Externalisierungspolitik, SEK(1999) 2051/7.

[2] Reform der Kommission, KOM(2000) 200.

Die Kommission hat eine Planungs- und Koordinierungsgruppe (PKG) beauftragt, diese Leitlinien in konkrete Maßnahmen umzusetzen. Eine erste Maßnahme war die kontrollierte Externalisierung der Gemeinschaftsprogramme und als Kernpunkt davon die Übernahme der Büros für technische Hilfe (BAT), deren Verfahren und Zeitplan Bestandteil des Berichtigungsschreibens Nr. 1 zum Haushaltsvorentwurf 2001 waren.

Im Dezember 2000 unterbreitete die Kommission dem Parlament und dem Rat eine Mitteilung [3] über die Externalisierung der Verwaltung der Gemeinschaftsprogramme und einen Vorschlag für eine Rahmenverordnung des Rates für eine neuartige Exekutivagentur als innovativstes Instrument in der Externalisierungsstrategie der Kommission.

[3] Externalisierung der Verwaltung der Gemeinschaftsprogramme und Vorlage einer Rahmenverordnung für eine neuartige Exekutivagentur, KOM(2000)788 endg. vom 13.12.2000.

Die Mitteilung über die Externalisierung vom Dezember 2000 nennt als Externalisierungsinstrumente die Übertragung von Exekutivaufgaben an externe nationale öffentliche Einrichtungen oder Einrichtungen, die gemeinwirtschaftliche Aufgaben mit staatlicher Garantie wahrnehmen (= "nationale Agenturen"), die bei der Durchführung bestimmter Gemeinschaftspolitiken als Partner dienen.

Aufgrund der verschiedenen Erfahrungen mit der Verbundverwaltung über ein Netz nationaler Agenturen werden in dieser Mitteilung das Konzept, die Verfahren und das harmonisierte Instrumentarium für diese Verwaltungsform festgelegt.

3. Allgemeine Aspekte und Definition des Netzes nationaler Agenturen

3.1. Allgemeiner Rahmen und Begriffsbestimmung

Die Verbundverwaltung über ein Netz nationaler Agenturen ist in der Mitteilung über die Externalisierung der Verwaltung der Gemeinschaftsprogramme [4] definiert als Dezentralisierung von Exekutivaufgaben auf externe nationale Einrichtungen des öffentlichen Rechts oder auf Einrichtungen, die gemeinwirtschaftliche Aufgaben mit staatlicher Garantie wahrnehmen (= den "nationalen Agenturen") und bei der Durchführung bestimmter Gemeinschaftspolitiken als Partner auftreten. Als nationale Agentur (NA) wird nicht notwendigerweise eine Einrichtung bezeichnet, die ex nihilo für die Erfordernisse der Dezentralisierung eines Programms eingesetzt wird. Als nationale Agenturen können Einrichtungen bezeichnet werden, die unabhängig von dieser Aufgabe bestehen; dabei kann es sich auch um regionale, grenzüberschreitende oder transnationale Körperschaften handeln, sofern sie die erforderlichen Garantien erfuellen können.

[4] KOM(2000)788 endg..

Das Netz nationaler Agenturen ist ein strukturiertes Ganzes, dem miteinander kommunizierende Einrichtungen angehören und bei dem jedes Mitglied einen Teil der Verantwortung für die Verwirklichung gemeinsamer Ziele übernimmt. Es besteht aus Körperschaften, die von den Mitgliedstaaten benannt werden und die für die Kommission bestimmte Aufgaben ausführen. Diese Körperschaften können mit der Bewirtschaftung der Mittel für ein Gemeinschaftsprogramm (z.B. das Programm Leonardo) betraut sein, da sie eine gemeinwirtschaftliche Aufgabe wahrnehmen. Die Kommission übernimmt die Betreuung und die Koordinierung des Netzes und trägt dafür Sorge, dass der gemeinschaftliche zusätzliche Nutzen der Maßnahme und die Nutzung von Synergieeffekten gewährleistet werden.

Ein Beispiel für ein Netz nationaler Agenturen ist das Netz für die Durchführung von Programmen im Bereich allgemeine und berufliche Bildung, Jugend (vgl. Anhang 1). Eine Verwaltung über Netze ermöglicht es den Dienststellen der Kommission, das Programm weiterhin politisch zu kontrollieren. Grundlage ist eine klare und ausgewogene Festlegung der finanziellen und operativen Verantwortung der Kommission, der Mitgliedstaaten und der nationalen Agenturen. Ziel ist es in erster Linie, die Staaten hinsichtlich Auswahl und Leistungen der nationalen Agenturen stärker in die Verantwortung einzubinden und gleichzeitig sicherzustellen, dass auf Gemeinschaftsebene Maßnahmen getroffen werden können, die eine unionsweit einheitliche Durchführung des Programms gewährleisten.

Der Akt der Übertragung von Aufgaben muss geeignete Bestimmungen enthalten, um die Transparenz der vorgenommenen Operationen und die effiziente Haushaltsführung und Kontrolle entsprechend den Bestimmungen, die vergleich- und vereinbar sind mit denen, die für die Dienststellen der Kommission gelten, zu gewährleisten. Außerdem muss die Kommission die regelmäßige Überwachung, Bewertung und Kontrolle der der nationalen Agentur übertragenen Aufgaben sicherstellen.

3.2. Von der Begriffsbestimmung ausgenommene Fälle

Der von der Kommission im Juli 2000 angenommene Vorschlag für eine Haushaltsordnung unterscheidet beim Haushaltsvollzug zwischen der zentralen, gemeinsamen und dezentralen Mittelbewirtschaftung:

* Bei der gemeinsamen Mittelbewirtschaftung (beispielsweise bei Strukturmaßnahmen und bei der Agrarpolitik) und der dezentralen Mittelbewirtschaftung (beispielsweise bei Programmen zugunsten der beitrittswilligen Staaten) überträgt die Kommission Staaten die Verantwortung für die Ausführung der Haushaltsmittel; in dieser Mitteilung geht es nicht um diese Bewirtschaftungsmodi;

* im Rahmen der zentralen Mittelbewirtschaftung kann die Kommission die Mittel in ihren Dienststellen ausführen (direkte Bewirtschaftung) oder die Ausführung gemeinschaftlichen Exekutivagenturen, Einrichtungen des öffentlichen Rechts oder Einrichtungen, die gemeinwirtschaftliche Aufgaben unter staatlicher Garantie wahrnehmen, übertragen (indirekte Bewirtschaftung). Dieses Dokument betrifft nicht unmittelbar die gemeinschaftlichen Exekutivagenturen, die in einer getrennten Mitteilung behandelt werden [5].

[5] KOM(2000)788 endg., vgl. Fußnote 3

Auch bestehende Netze von Begünstigten dürfen nicht mit der Verbundverwaltung über ein Netz nationaler Agenturen verwechselt werden. Im ersten Fall können sich die (individuellen) Begünstigten eines Programms oder einer Gemeinschaftsmaßnahme in einer (transnationalen) Partnerschaft organisieren, um ein operatives Vorhaben durchzuführen, dessen Kofinanzierung sie häufig sicherstellen. Die Verteilung der Mittel erfolgt nicht nach geografischen Kriterien sondern nach sektoralen/thematischen operativen Zielen. Diese Art der Partnerschaft ist unter anderem im Forschungsbereich und im Bereich der Statistik zu finden [6].

[6] Vgl. Anhang 2.

4. Vor- und Nachteile einer Verbundverwaltung über ein Netz nationaler Agenturen

Die dezentrale Verwaltung über ein Netz nationaler Agenturen beinhaltet sowohl Vorteile als auch mögliche Nachteile, die jedoch durch geeignete Vorkehrungen und Maßnahmen begrenzt werden können.

4.1. Vorteile

4.1.1. Nähe

Der Rückgriff auf eine nationale Einrichtung ermöglicht eine beträchtliche Annäherung an die Begünstigten, insbesondere in Bereichen mit besonderen Auswirkungen auf lokaler Ebene. In den Bereichen Erziehung, Ausbildung und Jugend sind die nationalen Agenturen beispielsweise wichtige Verbreitungs- und Informationsinstrumente zugunsten potentieller Begünstigter. Einen solchen Grad der Annäherung können die Kommission und selbst eine Agentur der Gemeinschaft, die per definitionem eine zentrale Struktur hat, schwieriger erreichen.

In manchen Fällen kann die Nähe nicht nur eine bessere Qualität der Projekte, sondern auch eine bessere Nutzung und Verbreitung ihrer Ergebnisse gewährleisten.

4.1.2. Komplementarität

Die Verwaltung über ein NA-Netz kann dort attraktiv sein, wo es auf nationaler Ebene bedeutende Infrastrukturen und gut entwickelte Kommunikationswege gibt, die insbesondere mit der Hilfe und dem Einsatz der Mitgliedstaaten genutzt werden sollten. Sie fördert den Erfahrungs- und Kenntnisaustausch bei der Verwaltung der Programme zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten, impliziert aber auch eine Teilung der Aufgaben und Verantwortlichkeiten.

Durch die Partnerschaft und den Dialog mit nationalen Gesprächspartnern kann die Qualität von Entscheidungen wesentlich verbessert werden, sofern die Partner (Kommission, NA, Mitgliedstaaten ) ausgewogen in die Verantwortung einbezogen werden.

Außerdem ist der Rückgriff auf bestehende Netze nationaler Agenturen insofern von Vorteil, als ihnen dadurch zusätzliche, aber komplementäre Aufgaben übertragen werden können, wobei einerseits das vorhandene Know-how genutzt wird, andererseits aber nicht alle Kosten im Zusammenhang mit der Bereitstellung von Alternativlösungen getragen werden müssen.

Stellt sich ein großes und dringendes Problem von öffentlichem Interesse, so kann ferner die Durchführung von Sofortprogrammen, bei denen sämtliche nationalen und europäischen Kapazitäten konzertiert innerhalb sehr kurzer Fristen auf der Grundlage einer kollegialen Verwaltung zum Einsatz gelangen sollen, mit großen Vorteilen verbunden sein.

Obgleich die Kommission das Wesentliche nicht aus der Hand gibt und die Aufgaben gemäß den auf Gemeinschaftsebene festgelegten Vorschriften und Regeln durchgeführt werden, kann die Kommission über das NA-Netz bei der Verwaltung in den Genuss zusätzlicher Garantien gelangen, weil die nationalen Behörden unbeschadet der Vorrechte der Kommission in die Verantwortung für die Begleitung, Kontrolle und Überwachung der nationalen Agenturen einbezogen werden.

4.1.3. Flexibilität

Die Verwaltung über ein NA-Netz kann eine größere Flexibilität gewährleisten als die Direktverwaltung durch die Kommission oder eine zu schaffende Exekutivagentur der Gemeinschaft, da sie leichter an die spezifischen Erfordernisse und Ressourcen eines jeden Programms (Finanzierung) und die lokalen Gegebenheiten angepasst werden kann.

4.1.4. Rezentralisierungvon Ressourcen

Das Vertragsmanagement ist ein Metier für sich, das relativ horizontale und somit - unabhängig von dem jeweiligen Sektor - austauschbare Aufgaben mit sich bringt. Die Verwaltung über ein NA-Netz ermöglicht es der Kommission, bei der Durchführung von umfangreichen Maßnahmen oder bei der direkten Beteiligung an der Projektüberwachung zusammen mit zahlreichen Teilnehmern aus verschiedenen Ländern Humanressourcen einzusparen. Obgleich es sich nicht zwangsläufig um eine « Nettoeinsparung » bezogen auf das konsolidierte System handelt, können dadurch doch das finanzielle und administrative Management der Projekte entlastet und die Kommissionsdienststellen wieder auf die wesentlichen Aufgaben (Konzeption, politische Impulsgebung, Kontrolle und Bewertung) ausgerichtet werden, bei denen das Organ einen eindeutigen komparativen Vorteil hat und einen Mehrwert erzielt.

4.2. Zu beachtende Vorkehrungen

Konstruktionen, mit denen zusätzliche Strukturen zwischen der Verwaltung der Politik und der Durchführung geschaffen werden, sind auch mit Nachteilen verbunden, die der besonderen Aufmerksamkeit der Dienste der Kommission bedürfen, wenn diese Form der Externalisierung angewendet wird.

4.2.1. Erhalt der europäischen Dimension und der Sichtbarkeit

Durch das Vorhandensein einer zwischengeschalteten nationalen Stelle kann die Union in den Augen der Begünstigten an Sichtbarkeit verlieren. Damit der Gemeinschaftscharakter der Maßnahme nicht in Frage gestellt wird, müssten die Vertragsbestimmungen zwischen der NA und der Kommission ausdrücklich die Verpflichtung vorsehen, dass der Gemeinschaftscharakter der Projekte sichtbar bleiben muss.

4.2.2. Vermeiden von schwerfälligeren Strukturen und Verfahren

Durch die Existenz einer zwischengeschalteten, zusätzlichen operativen Ebene kann die Verwaltung erschwert werden, außerdem erhöht sich dadurch die Notwendigkeit von Ad-hoc-Verfahren, was dazu beitragen kann, dass sich dies in einer Erhöhung der Kosten ausdrücken kann. Die Beziehungen zwischen den Diensten der Kommission und den NA sowie die daraus abgeleiteten Verfahren müssen so gestaltet sein, dass sie nicht die Durchführung der Programme oder der Aktionen belasten.

4.2.3. Erhöhter Bedarf an Koordinierung und Kontrolle der Ergebnisse, um ein kohärentes Vorgehen zu gewährleisten

Das Vorhandensein einer großen Zahl von zwischengeschalteten Stellen verlangt von der Kommission verstärkte Bemühungen, um ein kohärentes Vorgehen zu gewährleisten. Auch die Tatsache, dass Aufgaben an von der Kommission entfernt gelegene externe Einrichtungen delegiert werden, erfordert verstärkte Anstrengungen auf dem Gebiet der Überwachung, Kontrolle und Ex-post-Bewertung der Projekte sowie dieser Einrichtungen.

4.2.4. Vermeiden von Rollenkonflikten

Obgleich die Verwaltung über ein NA-Netz in der Regel eine flexiblere Verwaltung ermöglicht, sind Probleme nicht auszuschließen, beispielsweise wenn die NA sich gegenüber Änderungen von auf Gemeinschaftsebene festgesetzten Prioritäten zurückhaltend zeigen oder dazu tendieren, an Stelle der Kommission die politische Verantwortung ausüben zu wollen. Vor allem, wenn die Mitgliedstaaten an gewissen Entscheidungen beteiligt sind, kann überdies die größere Zahl von Beteiligten zu Konflikten führen. Deshalb muss der Aufgabenbereich ordnungsgemäß bestimmt sein.

4.2.5. Klare Unterscheidung zwischen zwischengeschalteten Stellen und Begünstigten

Die NA darf im Rahmen ein und desselben Programms nicht gleichzeitig zwischengeschaltete Stelle und Begünstigte sein.

5. Rahmenbedingungen für die Verwaltung über ein Netz nationaler Agenturen

5.1. Kriterien

Gemeinschaftsprogramme oder -maßnahmen, die sich für eine Verwaltung über Netze nationaler Agenturen eignen, lassen sich anhand einer Anzahl von Kriterien ermitteln. Es handelt sich um eine Art Erfassung (Checkliste) der Fragen, die man sich stellen muss, falls diese Lösung von den Kommissionsdienststellen in Betracht gezogen würde. Die Kriterien sollen allgemein gehalten sein, wobei versucht wird, einen möglichst breiten Anwendungsbereich abzudecken.

Angesichts der Spezifität der Gemeinschaftsprogramme oder -maßnahmen brauchen die vorstehend genannten Kriterien weder gleichzeitig noch im selben Maße erfuellt zu werden. Mit Ausnahme der länderspezifischen Dotationen und der Kofinanzierung dürften jedoch alle sonstigen Kriterien für die Gesamtheit der Gemeinschaftsprogramme bzw. -maßnahmen relevant sein. Andererseits muss der Rückgriff auf die Verwaltung über ein Netz nationaler Agenturen - wie jede Form der Externalisierung - ein gegenüber anderen Lösungen günstiges Kosten-Wirksamkeitsverhältnis aufweisen.

5.1.1. Gleichzeitige und methodisch koordinierte Maßnahmen auf nationaler Ebene

Die Verwaltung über ein NA-Netz erscheint wünschenswert, wenn die Durchführung eines Programms gleichzeitige und methodisch koordinierte Maßnahmen auf nationaler Ebene erforderlich macht. Sie braucht sich nicht zwangsläufig auf ein ganzes Programm zu erstrecken, sondern kann auf besondere Maßnahmen innerhalb eines Programms beschränkt werden.

5.1.2. Dezentralisiertevon Programmen mit Breitenwirkung

Eines der Erfordernisse, denen die Verwaltung über ein NA-Netz Rechnung trägt, ist die Durchführung von umfangreichen Programmen,

* die eine Präsenz vor Ort und zahlreiche kleinere Interventionen erfordern, die die Kommission nicht allein mit ihren Dienststellen oder über eine für die Gesamtheit der von der Maßnahme betroffenen Länder zuständige Exekutivagentur verwalten kann (z.B. Mobilitätsmaßnahmen im Rahmen der Bildungsprogramme, die 30 Ländern offen stehen) ;

* für die es nicht erstrebenswert ist zu zentral verwaltet zu werden , für die man aber ausreichende Interventionsmöglichkeiten auf zentraler Ebene bewahren sollten (beispielsweise mit der Befugnis der endgültigen Auswahl der Projekte, deren Verwaltung anschließend dezentralisiert werden kann).

In diesen Fällen basiert der Rückgriff auf die Verbundverwaltung vor allem auf dem Effekt der "vertikalen Vervielfältigung" oder "Relaiseffekt", der engere Beziehungen zu den Begünstigten und eine bessere Qualität der Projektdurchführung und -überwachung ermöglicht. Selbstverständlich muss der Rückgriff auf die NA auch finanziell oder von den wahrzunehmenden Aufgaben her durch eine kritische Masse gerechtfertigt sein.

Gleichzeitig mit dem höheren Grad der Aufsplitterung der zu verwaltenden Projekte kann eine gemeinsame Verantwortung mit den Mitgliedstaaten wünschenswert sein, wenn man bedenkt, dass die Überwachung der Maßnahmen und Projekte mehr Anstrengungen verlangt und dass es angesichts der Risiken der Nichtwiedereinziehung der Mittel zwingend notwendig ist, Institutionen als Zwischen- und Vermittlungsinstanz zu haben, die sich verbürgen können.

Außerdem können die Erfahrungen der Mitgliedstaaten auf dem Gebiet der Umsetzung der Kontrollsysteme auf nationaler Ebene für die Verhütung und die Überwachung von Betrugsfällen sehr nützlich sein.

Was die Auswahl der immer kleineren Projekte anbelangt, so kann die Einbindung der NA in die Vorauswahlphase die Arbeitsbelastung der Kommission mit Aussicht auf Erfolg verringern und die Transparenz, Akzeptanz und Rationalität einer von der Kommission im Interesse der Gemeinschaft getroffenen endgültigen Entscheidung erhöhen.

5.1.3. Ländergebundene Mittelzuweisungen

Der Rückgriff auf die Verwaltung über ein NA-Netz erscheint für die Verwaltung von geografisch nach objektiven Kriterien zugewiesenen Dotationen besonders geeignet; dies bedeutet jedoch nicht, dass bei Fehlen derartiger Dotationen der Rückgriff auf nationale Agenturen von vornherein ausgeschlossen ist.

5.1.4. Kofinanzierung

Die Verwaltung über ein NA-Netz schließt in der Regel eine Kofinanzierung seitens der Gemeinschaft und des Mitgliedstaates ein. Für den Beitrag zum Gemeinschaftshaushalt gilt grundsätzlich, dass die Maßnahme der nationalen Agentur als fester Bestandteil des Programms angesehen wird und deren Kosten zu Lasten der für das Programm oder die Maßnahme vorgesehenen Mitteln verbucht werden.

Die Kofinanzierung der Durchführung der Gemeinschaftsmaßnahme durch nationale Einrichtung ist als eine Garantie bei der Verwaltung von Gemeinschaftsmitteln in Form einer Beteiligung an den Verwaltungsausgaben der nationalen Einrichtung zu sehen. Generell bedeutet dies auch, dass die Einrichtung über ihre Tätigkeiten und die Verwendung ihrer Mittel gemäß den geltenden einzelstaatlichen Vorschriften Rechenschaft ablegen muss und einzelstaatlichen Kontrollstellen unterliegt. Die Kommission sollte dem Rechnung tragen, damit sie ihre Kontrolltätigkeit auf ergänzende Aspekte beschränken kann, die in den nationalen Vorschriften nicht vorgesehen sind.

Die Erfahrung auf dem Gebiet der Bildungsprogramme zeigt, dass ein mehrjähriger Finanzrahmen die Planung und Durchführung kofinanzierter Maßnahmen wesentlich erleichtern würde.

5.1.5. Existenz geeigneter Einrichtungen auf nationaler Ebene

In der Regel setzt der Rückgriff auf diese Form der Externalisierung voraus, dass es auf nationaler Ebene Einrichtungen gibt, die in einem dem Gemeinschaftsprogramm oder der Gemeinschaftsmaßnahme verwandten Bereich tätig sind und gestützt auf ihre Infrastruktur und ihr Fachwissen zusätzliche Aufgaben wahrnehmen können.

5.1.6. Kostenwirksamkeit

Wie bei jeder Externalisierung muss auch bei der Verwaltung über ein Netz nationaler Agenturen das Kriterium der effizienten Verwaltung die Grundlage bilden und das in einer ex-ante-Analyse ermittelte Kosten-Nutzen-Verhältnis besser als bei anderen Lösungen sein.

Nach Festlegung der Ziele des Programms bzw. der Maßnahme, der einzelnen Aufgaben und der für die Umsetzung erforderlichen Mittel ist dafür vorab eine Analyse der Kostenwirksamkeit vorzunehmen, bei der es den Mittelbedarf insgesamt sowie alternative Lösungen zu berücksichtigen gilt. Das Kostenwirksamkeitskriterium schließt darüber hinaus Überlegungen im Hinblick auf eine mögliche Verbesserung der Verwaltung der Gemeinschaftsprogramme ein.

5.2. Aufgaben

Durch die im vorhergehenden Abschnitt beschriebene Anwendung bestimmter Kriterien wird der Handlungsspielraum der nationalen Agenturen begrenzt. Die betreffenden Aufgaben beziehen sich größtenteils auf nachgeschaltete Vorgänge. Die Funktion der nationalen Agenturen ist somit eng begrenzt bzw. bezieht sich auf einen sehr eng begrenzten Aufgabenbereich, dergestalt, dass sie über keinen eigenen Ermessensspielraum in bezug auf die Gemeinschaftsaspekte der Entscheidungen verfügen, die sie bei der Umsetzung des Programms bzw. der Maßnahme zu treffen haben. Die den nationalen Agenturen übertragenen Exekutivaufgaben können folglich auf keinen Fall die politischen Entscheidungen der Kommission beeinflussen.

Das Ausmaß der Aufgabenübertragung ist hierbei geringer als bei dem vorgeschlagenen Modell einer Exekutivagentur der Gemeinschaft. Nichtsdestoweniger ist das vorgeschlagene Modell absolut gerechtfertigt, denn selbst wenn den nationalen Agenturen im gleichen Umfang wie den Exekutivagenturen der Gemeinschaft öffentliche Aufgaben übertragen würden, hätte die Kommission noch immer ein weitaus höheres Maß an Kontrolle über die Exekutivagenturen als sie es bei den nationalen Agenturen jemals haben könnte (vergleiche Abschnitt 7).

In der Praxis kommen insbesondere folgende Aufgaben für eine Verwaltung per Netz in Frage:

- Verwaltung aller oder einiger Ablaufphasen bestimmter Projekte im Rahmen der Durchführung des Gemeinschaftsprogramms, keine Finanzierungsbeschlüsse außer in Einzelfällen (weitgehend dezentralisierte Programme mit Breitenwirkung, in denen für die Gemeinschaft weniger die Wahl der Begünstigten als die möglichst weite Verbreitung der Initiative von prioritärer Bedeutung ist). Hierbei eingeschlossen sind die Verwaltung der Verträge und der Finanzen (einschließlich der Zahlungen), die Koordinierung, die Information und - in den genannten Einzelfällen - die Auswahl der Endbegünstigten;

- Sammlung, Analyse und Übermittlung aller Daten, die zur Ausrichtung der Ausführung des Gemeinschaftsprogramms dienen können, an die Kommission.

- Ausarbeitung von Empfehlungen für die Kommission für die Ausführung des Gemeinschaftsprogramms;

Die Kommission legt in der Übertragungsverfügung die Bedingungen, Kriterien, Parameter und Modalitäten, die die nationalen Agenturen bei der Erfuellung der vorstehend genannten Aufgaben einhalten muss, sowie die Modalitäten der Kontrollen fest, die die für die Gemeinschaftsprogramme, die von den NA mitverwaltet werden, zuständigen Dienststellen der Kommission durchführen (vgl. Abschnitt 5.3.2).

Die Koordinierung des Netzes ist ein Schlüsselelement. Sie erfolgt grundsätzlich durch die Kommission, da die Kommission diese Rolle insofern besser wahrnehmen kann, als sie ihre Ressourcen weniger für reine Exekutivaufgaben einsetzen muss, die im Rahmen der Verwaltung per Netz den nationalen Agenturen übertragen werden (Neuausrichtung des Gemeinschaftsanteils an der Programmverwaltung).

Es ist durchaus möglich, dass in den Mitgliedstaaten, in denen mehr als eine nationale Agentur existiert, eine dieser Agenturen eine auf nationaler Ebene anerkannte Koordinierungs- und Leitungsfunktion erfuellt, um die Zusammenarbeit zwischen den Projektteilnehmern anzuregen. Gleichwohl steht fest, dass das "koordinierende Mitglied" des Netzes der nationalen Agenturen - unabhängig von etwaigen juristischen Zwängen auf nationaler Ebene (beispielsweise in bezug auf die Vertraulichkeit statistischer Daten) - wegen der Verpflichtungen, die der Kommission im Rahmen des Gemeinschaftsrechts obliegen, diese niemals in vollem Maße ersetzen kann.

5.3. Rechtsrahmen

5.3.1. Rechtsgrundlage

Die Möglichkeit, auf eine Verwaltung per Netz zurückzugreifen, sollte vom Gesetzgeber vorgesehen werden [7]. Dies könnte auf zwei Arten erfolgen:

[7] Somit würde zum einen die Transparenz der von der Kommission für das betreffende Gemeinschaftsprogramm vorgeschlagenen Verwaltungsmethode gewährleistet und zum anderen würden die vorgesehenen rechtlichen Bestimmungen in Ihrer Gesamtheit in einer Bestimmung von höchstem Normenrang verankert, woraus sich eine grössere Stabilität der Betreffenden Rechtsbestimmungen im Ganzen ergibt. Allerdings bestuende für die Kommission auch ohne eine solchen rechtlichen Verankerung theoretisch durchaus die Möglichkeit, in bestimmten Situationen auf eine derartige Form der Verwaltung zurückzugreifen.

* Entweder: der Rechtsakt zur Aufstellung des Programms oder Maßnahme sieht eine Programmverwaltung über ein Netz nationaler Agenturen vor, ausgehend von Rechtsakten, die später ausgearbeitet werden.

* oder: eine Rahmenverordnung zur Verwaltung per Netz, in der deren Grundsätze, Modalitäten und Instrumente auf allgemeine Weise festgelegt werden.

Es scheint schwierig zu sein, eine Rahmenverordnung auszuarbeiten, die sämtliche möglichen Fälle abdeckt und gleichzeitig einheitliche und ausreichend detaillierte Bestimmungen vorsieht. Auch stellt sich die Frage, ob es in der Praxis genügend konkrete Fälle gibt, die einen solchen Aufwand an Verwaltungs- und Verhandlungsarbeit, wie er mit der Annahme einer Rahmenverordnung verbunden ist, rechtfertigen würden.

Es empfiehlt sich also, in dem Rechtsakt über die Aufstellung des Programms oder der Maßnahme als Verwaltungsform die Möglichkeit eines Rückgriffs auf nationale Agenturen vorzusehen. In diesem Fall müssten nachfolgende Rechtsakte ergänzend hinzukommen (vgl. nächsten Abschnitt).

In bezug auf etwaige Maßnahmen ohne eigene Rechtsgrundlage bzw. ohne eine Rechtsgrundlage, die ausdrücklich einen Rückgriff auf nationale Agenturen erlaubt, könnte in Betracht gezogen werden, derartige Maßnahmen gegebenenfalls in bestehende oder neue Programme, deren Rechtsgrundlage einen solchen Rückgriff erlaubt, einzugliedern.

5.3.2. Festlegung der jeweiligen Aufgaben und Formalisierung der Beziehungen zwischen der Kommission und den nationalen Agenturen

Bei dem bestehenden Modell in den Bereichen Aus- und Fortbildung sowie Jugend (vergleiche Anhang 1), ist durch eine geeignete Formalisierung mittels operationeller Vereinbarungen und Vereinbarungen über dezentralisierte Maßnahmen dafür Sorge zu tragen, dass die betreffenden Mittel den nationalen Agenturen zur Verfügung gestellt werden. Die bisherigen Erfahrungen auf diesem Gebiet legen den Schluss nahe, dass die mit dem Inkrafttreten der neuen Programme vorgenommene Formalisierung der Bestimmungen über die jeweiligen Aufgaben der Kommission und der Mitgliedstaaten in bezug auf die Arbeit der nationalen Agenturen einen großen Fortschritt darstellt: der Rückgriff auf die Verwaltung per Netz erfolgt nunmehr auf der Grundlage einer klaren Definition der Aufgaben des betreffenden Mitgliedstaat in bezug auf die Arbeitsweise der von ihm benannten nationalen Agentur.

In diesem Zusammenhang könnte eine übermäßige Bündelung der Verantwortung auf Ebene der Mitgliedstaaten diese dazu verleiten, die Kommission und die nationalen Agenturen voneinander abzuschotten, was die Kontrolle durch die Gemeinschaft erschweren würde.

Daher gilt es auf eine ausgewogene Rollenverteilung zu achten, die der Kommission eine zeitnahe Kontrolle und Begleitung der Programme ermöglicht: die nationalen Agenturen erstatten der Kommission auf direktem Wege über die von ihnen zur Umsetzung der Programme ergriffenen Maßnahmen Bericht. Dazu müssen insbesondere Modalitäten einer geeigneten Berichterstattung vorgesehen werden, die eine Konsolidierung der Informationen über die Programmverwaltung auf Gemeinschaftsebene ermöglichen.

Neben der Erwähnung in der Rechtsgrundlage bedarf es daher folgender weiterer rechtlicher Maßnahmen:

* Beschluss der Kommission betreffend die Annahme der Bestimmungen über die Aufgaben der Mitgliedstaaten und der Kommission im Hinblick auf die nationalen Agenturen im Rahmen der allgemeinen Leitlinien zur Durchführung des Programms.

* Operationelle Vereinbarung zwischen der Kommission und der betreffenden nationalen Agentur über ein jährliches oder mehrjähriges Arbeitsprogramm. Darin festzulegen sind insbesondere die Rolle und die Tätigkeiten der nationalen Agentur, der Finanzbeitrag der Gemeinschaft zu ihren Betriebskosten, sowie die Leitlinien der Kommission in bezug auf die Information und die Sichtbarkeit des Programms.

* Vereinbarung über dezentralisierte Maßnahmen, in der die Verwaltung der Mittel für die nach Auslaufen der operationellen Vereinbarung gestarteten Projekte geregelt wird, in der die Modalitäten der Übertragung operativer Mittel für die Durchführung der dezentralisierten Maßnahmen, die verwaltungsrechtlichen und finanziellen Bestimmungen über die Verwaltung der Gemeinschaftsmittel und die Kontrollmodalitäten festgelegt werden und in der ausdrücklich vorgeschrieben wird, dass die verwalteten Mittel ausschließlich für die Projektbegünstigten bestimmt sind.

Die Übersicht in Anhang 3 mag hier als praktischer Leitfaden für die verschiedenen Umsetzungsphasen dienen. Sie zeigt die Rolle der drei Hauptakteure (Kommission, nationale Agenturen, Mitgliedstaaten) auf und lehnt sich an das bereits im Aus- und Fortbildungsbereich praktizierte Modell an. Dieses Modell müsste, um den Eigenheiten der betreffenden Bereiche Rechnung zu tragen, natürlich entsprechend angepasst werden.

5.4. Kontrolle

Der Beschluss der Kommission (siehe hierzu Absatz 5.3.2) muss die ,Bestimmungen über die Verantwortlichkeiten der Kommission und der Mitgliedsstaaten im Hinblick auf die NA im Rahmen der allgemeinen Leitlinien zur Durchführung des Programms vorsehen. Der Beschluss legt die Leitlinien für die von der NA durchzuführenden internen Kontrolle fest, sowie die Regeln in bezug auf die Zugangsberechtigung von nationalen Behörden, des Rechnungshofes und den zuständigen Diensten der Kommission zu den Dokumenten der NA, soweit diese die administrative und finanzielle Verwaltung der Gemeinschaftsmittel betreffen.

Die Kommission übernimmt die Kontrolle der Übereinstimmung der von der NA getätigten Ausgaben mit den rechtlichen Bestimmungen. Außerdem kann sie vor Ort vor/nach und während der Mittelbindung bei der NA, bei den Begünstigten und den Staaten Kontrollen der Projekte, der Kontroll- und der Verwaltungssysteme durchführen. Die Kommission informiert die nationalen Behörden über die Ergebnisse der ausgeführten Kontrollen und Rechnungsprüfungen sowie über eventuell getroffene Maßnahmen.

Die zur Umsetzung der Programme genutzten Rechtsmittel insbesondere Mustervereinbarungen und spezifische Vereinbarungen, müssen Bestimmungen vorsehen, die den Schutz der gemeinschaftlichen finanziellen Interessen sicherstellen.

Die nationale Kontrollinstanzen prüfen die Verwaltungs- und Kontrollsysteme, unbeschadet der Verantwortung der Kommission bei der Ausführung des Gesamthaushaltsplans der EU. Die nationalen Kontrollinstanzen unterrichten die Kommission über die Ergebnisse der durchgeführten Kontrollen und Rechnungsprüfungen sowie über die auf nationaler Ebene getroffenen Maßnahmen.

Der Rechnungshof ist befugt alle Dokumente zu überprüfen, die Ausgaben betreffen, die im Namen der Gemeinschaft getätigt wurden. Die nationalen Kontrollbehörden oder, wenn diese nicht über die notwendigen Kompetenzen verfügen, die beauftragten nationalen Dienste, stellen dem Rechnungshof auf Anfrage alle ihnen zugänglichen Informationen zur Verfügung, die die von der Gemeinschaft finanzierten oder co-finanzierten Tätigkeiten inklusive ihrer Verwaltung und Kontrolle betreffen.

6. Denkbare Bereiche der Verbundverwaltung

Der Rückgriff auf die Verbundverwaltung bietet die Möglichkeit der Weiterentwicklung und Ausweitung auf andere Bereiche als Bildung und Jugend. Die folgende Liste ist nicht erschöpfend und dient der Veranschaulichung.

6.1. Statistik

Im Statistikbereich sollte die Aufgabe der nationalen Agentur grundsätzlich dem statistischen Zentralamt übertragen werden, das landesweit die Durchführung der statistischen Aufgaben verwalten würde. Auf einer methodischen Grundlage, die unionsweit mit gemeinsamen Standards und Zeitplänen festzulegen wäre, sollten die statistischen Zentralämter ein von der Kommission koordiniertes Netz mit einem einzigen Ansprechpartner je Mitgliedstaat bilden. Auf diese Weise ließen sich die mit den Gemeinschaftsprogrammen verbundenen Aufgaben präziser festlegen und einheitlichere und bessere Statistiken der nationalen Agenturen erreichen Trotz aller Synergieeffekte mit den Maßnahmen der Mitgliedstaaten muss die Kommission das Endergebnis und die Übereinstimmung mit den europäischen Normen kontrollieren können.

6.2. Forschung

Bei der Verwaltung des nächsten Rahmenforschungsprogramms wäre der Rückgriff auf Netze nationaler Agenturen für die Verwaltung bestimmter Interventionen künftiger Programme denkbar, bei denen es auf die Nähe zu den Projektträgern ankommt und kein Aufsichtskonflikt besteht. Allerdings werden die für diese Programmen bereitgestellten Mittel nicht nach Teilnehmerland aufgeschlüsselt. Der etwaige Rückgriff auf ein Netz nationaler Agenturen müsste auch wichtige Besonderheiten der Programmverwaltung berücksichtigen wie die gebotene Vertraulichkeit bei der Behandlung von Forschungsprojekten und der unter Umständen schwierige Rückgriff auf Einrichtungen, welche die Gewähr dafür bieten können, dass zwischen Begünstigten und Bevollmächtigten kein Interessenkonflikt besteht.

6.3. Innovative Maßnahmen bei den Strukturfonds

Bei den innovativen Maßnahmen kann es sich als nützlich erweisen, bestimmte Tätigkeiten auf öffentliche oder halböffentliche Regionaleinrichtungen zu übertragen, die für die ordnungsmäßige Verwaltung der Maßnahmen verantwortlich wären. Die Kommission wird eine Finanzvereinbarung unterzeichnen, in der die Rechte und Pflichten jeder Vertragspartei festgelegt sind.

7. Netze nationaler Agenturen und Exekutivagenturen der Gemeinschaft

Im Vergleich zu den nationalen Agenturen bieten Exekutivagenturen der Gemeinschaft der Kommission zusätzliche Kontrollmöglichkeiten, da die Ernennung des Direktors und die Benennung der Vorstandsmitglieder in die Zuständigkeit der Kommission fallen und der Verwaltungshaushalt ausschließlich von der Gemeinschaft bestritten wird.

Weitere Besonderheit der Exekutivagentur sind die Abordnung von Beamten der Kommission und die Anwendung des Personalstatuts der Europäischen Gemeinschaften.

Angesichts der Besonderheiten dieser Verwaltung durch Netze von nationalen Agenturen kann die Kommission ihnen weniger Aufgaben und Befugnisse übertragen, als sie den von ihr vorgeschlagenen Exekutivagenturen der Gemeinschaft übertragen könnte. Anders ausgedrückt: der Umfang der übertragbaren Entscheidungsbefugnisse und Aufgabenbereiche nimmt mit den Kontrollmöglichkeiten der Kommission über die Einrichtungen, an die sie Verwaltungsaufgaben "externalisiert", zu (und die Präzisierung des Aufgabenbereichs ab). Umgekehrt nimmt der Umfang der auf diese Einrichtungen übertragbaren Entscheidungsbefugnisse und Aufgabenbereiche mit den geringeren Kontrollmöglichkeiten ab (und die Präzisierung der Aufgaben der nationalen Agenturen und ihres spezifischen Tätigkeitsbereichs zu).

Anhang 4 enthält einen detaillierteren Vergleich beider Verwaltungsformen.

ANHANG 1 Das Modell des Netzes im Bereich Aus- und Fortbildung und Jugend

Das im Bereich Aus- und Fortbildung und Jugend entwickelte Modell basiert auf folgenden Elementen:

Rechtsgrundlage

Damit die Kommission die Durchführung eines Programms einem Netz übertragen kann, wird diese Verwaltungsform in dem Rechtsakt zur Aufstellung des Programms vorgesehen.

Klare Definition der Aufgaben

* Ein Beschluss der Kommission legt die jeweiligen Aufgaben der Kommission und der Mitgliedstaaten fest, die die zuständigen Agenturen benennen [8]. Darin werden insbesondere präzisiert: die Mindestanforderungen für die Errichtung einer nationalen Agentur, die Aufgaben der NA, die Verantwortung für die Überwachung und die Leitung der NA; die Modalitäten für die Auswahl der Projekte, die Regeln für die Kontrolle und das Audit der NA und der Projekte; die finanzielle Haftung der nationalen Agentur, insbesondere im Hinblick auf die Vereinbarungen mit den Endbegünstigten. Die Mitgliedstaaten, die die zuständigen Agenturen benennen bürgen auch für die finanzielle Tragfähigkeit der Verwaltung durch diese nationalen Agenturen. Der Beschluss wird gemäß Artikel 254 EG-Vertrag jedem Mitgliedstaat [9] notifiziert.

[8] "Bestimmungen über die Aufgaben der Mitgliedstaaten und der Kommission im Hinblick auf die nationalen Agenturen im Rahmen der allgemeinen Leitlinien für die Durchführung des Programms"

[9] und jedem eventuell an dem Programm beteiligten Drittland.

* Eine Vereinbarung zwischen der Kommission und der nationalen Agentur, in der die Rolle und die Aufgaben der Agentur bei der Durchführung des Programms festgelegt werden sowie der Finanzbeitrag der Gemeinschaft zu ihren Betriebskosten, der auf der Grundlage eines (meist mehrjährigen) Arbeitsprogramms bestimmt wird. Die Kommission kofinanziert so mit den Mitgliedstaaten den Verwaltungshaushalt der NA.

* "Vereinbarungen über dezentralisierte Maßnahmen" (mehrere pro Jahr, nach Maßgabe der einzelnen dezentralisierten Teile des Programms, an deren Verwaltung die NA beteiligt ist) werden anschließend zwischen der Kommission und jeder nationalen Agentur zur Gewährung der Gemeinschaftsbeihilfen geschlossen, die diese für ihre Staatsangehörigen verwaltet. Durch diese Vereinbarungen überträgt die Kommission die operationellen Mittel für die Durchführung der dezentralisierten Maßnahmen des Programms auf die NA.

Die Festsetzung der den NA zur Verfügung gestellten Dotationen wird von zwei Verfahrensarten bestimmt: traditionell betraf der Rückgriff auf die Verwaltung über ein Netz die Teile der Programme, die die Mobilität behandelten; seit Inkrafttreten der zweiten Phase des Programms Leonardo betrifft die Verwaltung über ein Netz auch den Teil für die Finanzierung von Pilotprojekten.

Im ersten Fall (Mobilität, allgemein) werden in den Beschlüssen über Programme die Kriterien (wie Größe der Zielgruppe, Entfernungen zwischen den Zentren, Lebenshaltungskosten) festgelegt, anhand derer die Kommission den Gesamtzuschuss festsetzt, den sie jeder NA zuweist, die ihn dann nach Maßgabe der Leitlinien des Programms an die Endbegünstigten weitergibt. Im zweiten Fall, den Pilotprojekten, hat die Kommission direktes Interesse an der Wahl der unterstützten Projekte: die Auswahl erfolgt auf Gemeinschaftsebene (Aufforderung der Gemeinschaft zur Einreichung von Vorschlägen, auch wenn sie an die einzelstaatliche Ebene weitergegeben werden), Einreichung der Projekte bei der Kommission, Bewertung durch von der Kommission bestimmte unabhängige Sachverständige, Auswahl der Projekte durch die Kommission nach Stellungnahme des Programmausschusses) und der anschließend jeder NA zugewiesene Betrag entspricht genau der Höhe des Zuschusses, den sie verwaltet unter Berücksichtigung der ausgewählten Projekte, die von Vertragspartner eingereicht wurden, die Staatsangehörige ihres Mitgliedstaats sind.

Eine Verwaltung über Netze ermöglicht es den Dienststellen der Kommission, das Programm weiterhin politisch zu kontrollieren. Außerdem ist die Kommission bei der Durchführung des Programms sehr präsent: die zwischen der NA und dem Endbegünstigten (für die Koordinierung der das Projekt durchführenden Partnerschaft zuständiger Vertragspartner) geschlossenen Finanzvereinbarungen entsprechen den von der Kommission aufgestellten Mustern.

Die vertraglichen Bestimmungen zwischen der Kommission und jeder NA sehen Modalitäten für die Kontrolle (einschließlich Audits vor Ort) vor, die die NA bei den Endbegünstigten durchzuführen hat. Kommt die NA ihren Verpflichtungen nicht nach, so tritt die sekundäre Staatshaftung ein. Das bedeutet, dass der Mitgliedstaat Interesse daran haben kann, selbst im Bereich der Kontrolle tätig zu werden und das Verwaltungs- und Kontrollsystem zu prüfen, um eine effiziente und ordnungsgemäße Nutzung der Gemeinschaftsmittel durch die NA sicherzustellen, unbeschadet der Haftung der Kommission.

Bei den NA der Programme im Bereich "Erziehung, Bildung und Jugend" müssen die Rechnungsabschlüsse überprüft werden. Da die NA eine Rechtspersönlichkeit nach nationalem Recht besitzt, unterliegt sie unter anderem der nationalen Rechnungslegungspraxis.

ANHANG 2 Statistik

Die Netze im Bereich Statistik

Im Bereich Statistik gibt es ein Netz der für die Statistik in verschiedenen Bereichen zuständigen nationalen Instanzen, die koordiniert von Eurostat die Statistiken liefern, die die Europäische Union benötigt. Obwohl es ein Gemeinschaftsprogramm für Statistik gibt, liefern sie der Kommission in den meisten Fällen aus nationalen Erhebungen abgeleitete Statistiken. Dieses Netz stellt jedenfalls kein Netz nationaler Agenturen im Sinne eines Instrumentes zur Durchführung von Gemeinschaftsprogrammen dar.PKG

Auf der Grundlage der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften und nach dem Subsidiaritätsprinzip werden die Erhebung und Vorbearbeitung der statistischen Daten von den Mitgliedstaaten durchgeführt und die Ergebnisse von der Kommission übernommen, ausgewertet und verbreitet. Die Beziehungen zwischen der Gemeinschaftsverwaltung und den nationalen Verwaltungen sind so intensiv, dass - nicht zuletzt dank neuer technologischer Instrumente - eine Arbeitsstrategie über ein Netz möglich erscheint. Diese Arten von Netzen fallen jedoch eher unter die operative Durchführung eines Programms oder eines Projekts von Seiten der Begünstigten (statistische Zentralämter) als unter die Verwaltungszuständigkeit der Kommission. Neben den "traditionellen" intensiven Tätigkeiten haben sich unterschiedliche, für die Arbeitsweise eines Netzes typischere Arbeitsformen eingebürgert oder befinden sich im Stadium der Erprobung. Beispielsweise:

- die LEGS (Führende Gruppen): dort, wo die Hoheitsgewalt der Kommission nicht in Frage gestellt wird, übernehmen Gruppen von statistischen Zentralämtern die Vorbereitungsarbeiten (Bestandsverzeichnisse, Methodik-Studie usw.) der Gemeinschaftsprojekte. Sie erstellen die Unterlagen, halten Sitzungen ab, fassen die Ergebnisse schriftlich zusammen. Sie werden von Eurostat unterstützt, das eher als Berater denn als Führer tätig ist;

- die "Gruppe Partnerschaft (GP)": der Ausschuss für das Statistische Programm (ASP), in dem die Generaldirektoren der statistischen Zentralämter vertreten sind, hat eine Untergruppe gebildet, dessen Zusammensetzung sich durch automatische Rotation entsprechend dem Ratsvorsitz bildet. Den Vorsitz führt ein vom ASP gewählter Direktor eines nationalen statistischen Zentralamts. Eurostat ist beteiligt und stellt das Sekretariat. Die GP bereitet die Tagesordnungen der Plenarsitzungen vor, mit Schwerpunkt auf strategischen Themen, der Aufnahme von Tagesordnungspunkten, der Prüfung der Ausgereiftheit der Punkte, die zur Diskussion gestellt werden sollen, und zu jedem anderen Koordinierungsthema. Eurostat wahrt seine Autorität in Bezug auf Fragen der Komitologie;

- die elektronischen Foren: zwischen der Verteilung der Sitzungsunterlagen und der Sitzung selbst tauschen die statistischen Zentralämter über ein von Eurostat aufgebauten elektronisches Forum ihre Standpunkte aus. So kennt jeder Sitzungsteilnehmer bereits den Standpunkt seiner Partner und die Sitzung kann sich auf die restlichen Probleme konzentrieren;

- elektronischer Austausch: für die Datenerhebung (die eher ein nationales als ein gemeinschaftliches Gebiet ist) haben einige Mitgliedstaaten Software entwickelt, die sie den anderen zur Verfügung stellen. sie übernehmen die Wartung und Weiterentwicklung für alle;

- das Verbreitungsnetz (Data Shops): die Verbreitung der statistischen Daten der Gemeinschaft erfolgt gemeinsam über die nationalen Data Shops, die bürgernäher arbeiten als die Gemeinschaftsorgane. Die Data Shops sind außerdem für die Verbreitung der nationalen Daten zuständig: hier könnten sich Synergieeffekte entwickeln;

- verschiedene gemeinsame Tätigkeiten: Veröffentlichungen, Veranstaltung von Seminaren, Aufbau von Task forces, Zusammenarbeit mit Drittländern, Ausbildung und Forschung im Bereich Statistik, usw..

Rechtlicher Rahmen für die Arbeitsweise eines Europäischen Statistischen Systems (ESS)

Statistisches Fünfjahresprogramm (Basisrechtsakt des EP und des Rates)

Dieser Rechtsakt für die Programmplanung muss folgendes vorsehen:

(1) Errichtung eines Netzes, wobei den statistischen Zentralämtern die Funktion einer nationalen Agentur zuerkannt wird, die Aufgabenbeschreibung sowie die Übertragung der Entscheidungsbefugnis über die Durchführung statistischer Maßnahme durch das Netz an die Kommission.

(2) Die Mitgliedstaaten erlassen die erforderlichen rechtlichen und verwaltungstechnischen Maßnahmen, um die Koordinierung, Verwaltung und Überwachung der Maßnahmen des Statistischen Programms, deren Durchführung den NA übertragen wurde, durch die statistischen Zentralämter und das reibungslose Funktionieren des Netzes sicherzustellen.

(3) Von der Kommission zu gewährende Finanzhilfe für die Verwaltung, Koordinierung und Durchführung der dem Netz übertragenen statistischen Maßnahmen.

Beschluss der Kommission zur Einsetzung eines Netzes der statistischen Zentralämter für die Durchführung bestimmter statistischer Maßnahmen.

(1) Durch diesen Rechtsakt werden die statistischen Zentralämter zu Koordinatoren auf nationaler Ebene bestimmt.

(2) Das Netz wird von der Kommission (Eurostat) koordiniert;

(3) Der Verwaltungshaushaltsplan deckt die Betriebskosten des Netzes ab. Der nationale Koordinator (jedes statistische Zentralamt) des Netzes muss den anderen Mitgliedern des nationalen Netzes die erforderlichen Mittel durch geeignete Vereinbarungen, die zuvor von der Kommission zu genehmigen sind, zur Verfügung stellen. Er ist für die Verwaltung dieser Mittel gegenüber der Kommission verantwortlich.

(4) Die Bereitstellung der erforderlichen Mittel muss durch mehrjährige Rahmenvereinbarungen erfolgen, mit einem einfachen System jährlicher Ziehungen innerhalb des festgelegten Finanzrahmens. Die von der Kommission (GMN-Untergruppe im Rahmen der Überarbeitung des Leitfadens für Zuschüsse) festgelegten Muster für die Zuschüsse werden verwendet.

(5) Die Bestimmungen für die Kontrolle der Mittel werden in den genannten Vereinbarungen festgelegt.

Die gestiegenen Anforderungen der Gemeinschaftspolitik können jedoch durch diese Art von Netz nicht mehr erfuellt werden; auf vielen Gebieten ist eine Umkehr notwendig, indem gemeinschaftsweite Erhebungen zentral konzipiert werden, ihre Durchführung aber einem Netz nationaler Agenturen übertragen wird. Diese Übertragung würde zum Großteil Verwaltungs- und Koordinierungsaufgaben aller an diesen Erhebungen beteiligten nationalen Akteure betreffen.

Aufgaben, die einem statistischen Netz übertragen werden könnten (keine vollständige Liste)

(1) Europäische Erhebungen wie der Aktionsplan für die Währungsunion;

(2) Erhebungen zur Innovation in Wissenschaft und Technologie;

(3) Benchmarking (Folgemaßnahmen zum Europäischen Rat von Lissabon);

(4) Erhebungen im Sozialbereich (Folgemaßnahmen zur Sondertagung des Europäischen Rates in Luxemburg);

(5) in Nizza beschlossener Sonderaktionsplan.

Diese Erhebungen haben folgende Merkmale:

- zentrale Planung auf europäischer Ebene;

- gemeinsame Methodik;

- zeitgleiche Durchführung;

- Festlegung der Prioritäten nach europäischen Normen;

- auf Gemeinschaftsebene festgelegter Zeitplan für die Verbreitung.

Diese Erhebungen dienen dem Interesse der vorrangigen europäischen Politiken.

LEITFADEN FÜR DEN RÜCKGRIFF AUF EIN NETZ NATIONALER AGENTUREN FÜR DIE Verwaltung VON GemeinschaftSPROGRAMMEN

Checkliste der für die Bestimmung von Programmen/Maßnahmen, die sich für eine Verwaltung über ein Netz nationaler Agenturen (NA) eignen, zu verwendenden Kriterien

1. Gleichzeitige und methodisch koordinierte Maßnahmen auf nationaler Ebene

2. Dezentralisierte Programme, insbesondere Programme mit Breitenwirkung, bei denen die Nähe zu den Endbegünstigten ein entscheidendes Element ist

3. Finanziell oder von den wahrzunehmenden Aufgaben her eine kritische Masse

4. Existenz von Einrichtungen auf nationaler Ebene, die in einem dem Gemeinschaftsprogramm oder der Gemeinschaftsmaßnahme verwandten Bereich tätig sind und gestützt auf ihre Infrastruktur und ihr Fachwissen zusätzliche Aufgaben wahrnehmen können

5. Ländergebundene Mittelzuweisungen

6. Vorgesehene Kofinanzierung der Maßnahmen

7. Begrenzter Anwendungsbereich, der eine technische Beurteilung erfordert und kaum Ermessensspielraum lässt

8. Der Rückgriff auf ein Netz bietet bessere Qualität und/oder Kostenwirksamkeit

N.B. :

Angesichts der Spezifität der Gemeinschaftsprogramme oder -maßnahmen brauchen diese Kriterien nicht alle gleichzeitig und/oder im selben Maße erfuellt zu werden. Gleichwohl gelten die Kriterien für alle Gemeinschaftsprogramme oder -maßnahmen, mit Ausnahme der Kriterien 4 (das nicht zwangsläufig gleichzeitig für alle Mitgliedstaaten gelten muss), 5 und 6.

In jedem Fall muss der Rückgriff auf die Verwaltung durch ein Netz nationaler Agenturen ein gegenüber anderen Lösungen günstiges Kosten-Wirksamkeitsverhältnis aufweisen.

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ANHANG 4

VERGLEICH ZWISCHEN DEN EXEKUTIVAGENTUREN DER Gemeinschaft UND NETZEN NATIONALER AGENTUREN FÜR DIE Verwaltung VON GemeinschaftSPROGRAMMEN

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