BERICHT DER KOMMISSION FÜR DEN EUROPÄISCHEN RAT VON BIARRITZ über die Gesamtstrategie der Gemeinschaft für die Sicherheit im Seeverkehr

Der Europäische Rat hat auf seiner Tagung vom 19./20. Juni 2000 in Feira die Absicht der Kommission begrüßt, einen Bericht über die Gesamtstrategie für die Sicherheit der Seeschifffahrt vorzulegen, damit bis Jahresende ein Beschluss gefasst werden kann.

Vorausgegangen waren der Untergang des Öltankers ERIKA am 12. Dezember 1999 vor der französischen Küste und die anschließende Verschmutzung von rund 400 km Küste durch mehr als 10 000 m³ Schweröl.

Die Europäische Union verfügt bereits über ein ganzes Arsenal von Rechts vorschriften, die der Sicherheit im Seeverkehr dienen und Meeres verschmutzungen verhüten sollen.

Nach dem Untergang der AMOCO CADIZ im Jahre 1978 hat die Kommission den Rat wiederholt darauf hingewiesen, dass der bisherige Rahmen für internationale Maßnahmen zur Verbesserung der Sicherheit auf See, die Internationale See schifffahrts organisation (IMO), nicht ausreicht, um die Ursachen der Schiffs katastrophen wirksam zu bekämpfen. Dennoch wurden für die Sicherheit auf See nur einige punktuelle Maßnahmen ergriffen, bis die Kommission im März 1993 eine Mitteilung herausgab, in der sie die Grundlagen einer gemeinsamen Politik für mehr Sicherheit auf See darlegte. Die von der Kommission vorgeschlagene Gesamtstrategie wurde rasch in die Tat umgesetzt: Innerhalb weniger Jahre erließ der Rat zwölf Richtlinien und drei Verordnungen, die generell dafür sorgen sollten, dass die Regeln der internationalen Übereinkommen, soweit sie die Schiffs sicherheit, die Verhütung von Verschmutzungen durch Schiffe, die Kriterien für die Ausbildung und Befähigung von Seeleuten und die Arbeitsbedingungen an Bord betrifft, in der Gemeinschaft strenger und sogar vorzeitig angewendet werden. Infolge mehrerer tragischer Unfälle auf See, vor allem seit dem Untergang der ESTONIA im Jahre 1994, gilt die besondere Aufmerksamkeit der Sicherheit von Fahrgast schiffen und Massen gut frachtern. Zwar betreffen diese Rechts vorschriften im wesentlichen Handels schiffe, aber auch für Sportboote und Fischerei fahrzeuge hat die Gemeinschaft spezielle Maßnahmen ergriffen.

Der Untergang der ERIKA im Dezember 1999 hat zu neuen Entwicklungen in der einschlägigen europäischen Politik geführt, bei denen es vor allem um das Risiko geht, das die Öltanker für die Umwelt darstellen.

Die ERIKA-Katastrophe hat bei der europäischen Bevölkerung beträchtliches Aufsehen erregt. Ganz offensichtlich haben die Häufung solcher Unfälle und ihre Folgen für die Umwelt die Toleranzschwelle der Öffentlichkeit erheblich gesenkt.

Das Europäische Parlament hat in seiner Entschließung vom 20. Januar 2000 ebenso wie der Rat "Allgemeine Angelegenheiten" vom 24. Januar eine wesentliche Verschärfung der gemeinschaftlichen Vorschriften für die Sicherheit auf See gefordert.

Die Kommission hat darauf nur knapp drei Monate nach dem Unglück mit der ,Mitteilung über die Sicherheit des Erdöltransports zur See" vom 21. März 2000 reagiert, in der sie eine Gesamtstrategie mit zahlreichen Vorschlägen für konkrete Maß nahmen, durch die solche Unfälle vermieden werden sollen, entwickelt.

I- Zusammenfassung der vorgeschlagenen kurzfristigen Maßnahmen, die derzeit vom Rat und vom Europäischen Parlament geprüft werden

Die drei von der Kommission nach dem Untergang der ERIKA vorgeschlagenen Rechts vorschriften werden derzeit vom Rat und vom Europäischen Parlament erörtert.

Es ist äußerst wichtig, dass die europäischen Institutionen über die drei Maßnahmen parallel, schnell und koordiniert diskutieren.

1) Vorgeschlagene Maßnahmen

* Die bestehende Richtlinie über die Kontrolle von Schiffen durch den Hafenstaat soll dahingehend geändert werden, dass die derzeit noch unzureichenden Kontrollen in den Häfen verschärft werden. Bei diesem Vorschlag geht es hauptsächlich darum, die Schiffe, die den Normen nicht entsprechen, zu verbannen (durch Aufstellen einer ,schwarzen Liste" aller Schiffe, die nicht mehr in EU-Gewässer einlaufen dürfen) und die ,Risiko schiffe" - so auch Öltankschiffe - schärfer zu überprüfen. Infolge all dieser Änderungen wird in den Häfen der einzelnen Mitglied staaten mehr Kontrollpersonal eingesetzt werden müssen, so dass die Behörden nicht umhin kommen, ihr Personal zu verstärken.

* Die bestehende Richtlinie über die Klassifikationsgesellschaften, an welche die Mitgliedstaaten einen Großteil ihrer Kontroll befugnisse, vor allem bezüglich des baulichen Zustands der Schiffe, delegieren, soll geändert werden. Das Ziel ist, die Zulassung dieser Gesellschaften zu zentralisieren und zu harmonisieren, bei Gesellschaften, die ihre Aufgaben nicht erfuellen, spezielle Sanktionen (Aussetzung oder Entzug der Zulassung) zu verhängen und ganz generell ihre Tätigkeiten schärfer zu überwachen.

* Mit dem dritten Vorschlag sollen Einhüllen-Öltankschiffe nach einem Zeitplan, wie er bereits in den Vereinigten Staaten besteht, generell verboten werden. Dies würde eine beschleunigte Einführung der Doppelhüllen-Öltankschiffe, die bei einer Havarie einen besseren Schutz gegen Ölverschmutzung bieten, ermöglichen. Dem Zeitplan zufolge sollen Doppelhüllen bei den meisten Öltank schiffs kategorien ab dem Jahr 2010 obligatorisch werden.

Laut dem Vorschlag der Kommission sollen die wichtigsten am Öltransport zur See beteiligten Wirtschaftszweige, ohne das Inkrafttreten dieser Vorschriften abzuwarten, eine freiwillige Vereinbarung schließen, um die Sicherheit des Öltransports unverzüglich zu verbessern.

2) Stand des von der Kommission vorgeschlage nen Maßnahmenpaketes

Bei der vorgeschlagenen Richtlinie zur Änderung der Gemeinschaftsrichtlinie über die Klassifikationsgesellschaften konnten rasche Fortschritte festgestellt werden. Ferner kann man davon ausgehen, dass der Vorschlag breite Zustimmung im Rat finden wird.

Die allgemeinen Ziele des Vorschlags über die Hafenstaatkontrolle wurden vom Rat positiv aufgenommen, was darauf hoffen lässt, dass noch vor Ende des Jahres eine Einigung darüber erzielt wird. Dennoch laufen die Vorschriften für eine erweiterte Überprüfung von ,Risikoschiffen" - wie Öltankschiffen, die älter als 15 Jahre sind - Gefahr, untergraben zu werden, da die Mitgliedstaaten zögern, das zur Erfuellung der zusätzlichen Anforderungen erforderliche Personal einzustellen. Die Kommission versteht den Wunsch, eine gewisse Flexibilität zu wahren, um auf unvor hergesehene Situationen in den Häfen der Gemeinschaft reagieren zu können, kann jedoch keine Regelung akzeptieren, bei der Schiffe wie die ERIKA durch die Maschen des Kontroll netzes fallen können. Denn wenn verstärkte Kontrollen erst ab einem allzu hohen ,Prioritäts faktor" [1] obligatorisch werden, wie es einige Mitglied staaten wünschen, werden Schiffe wie die ERIKA nicht mehr kontrolliert.

[1] Zur Feststellung des "Prioritätsfaktors" erhalten Schiffe nach verschiedenen Kriterien wie Alter, Flagge, früheres Festhalten usw. Punkte. Schiffe mit der höchsten Punktzahl müssen als Erstes überprüft werden. Durch dieses Verfahren lassen sich Risikoschiffe feststellen und die Gefahr verringern, dass in den einzelnen Häfen unterschiedlich vorgegangen wird.

Was die vorgeschlagene Verordnung über Doppelhüllen-Öltankschiffe betrifft, so ist ein gemeinsames Vorgehen in der Interna tionalen Seeschifffahrtsorganisation (IMO) erforderlich, damit dort unverzüglich die gleichen Maßnahmen beschlossen werden, wie sie in der Europäischen Union vorgesehen sind. Zur Zeit herrscht offensichtlich weitgehend Einigkeit darüber, dass die internationalen Vorschriften überarbeitet werden sollten. Dennoch müssen die Arbeiten im Zusammenhang mit dem Verordnungs vorschlag weitergeführt werden, damit der Rat die Verordnung mit allen anderen Vorschlägen im Dezember verabschieden kann, wenn abzusehen ist, ob die Maßnahmen der IMO Erfolg haben oder nicht.

Die Institutionen der Gemeinschaft müssen ihre Arbeiten abstimmen, damit der Europäische Rat Ende des Jahres in Nizza zu einem Konsens über die drei vorgeschlagenen Rechtsakte gelangen kann.

Was die freiwillige Vereinbarung zur Erhöhung der Transparenz und Verbesserung der Charterpraxis bei Öltankschiffen betrifft, so haben die Ölgesellschaften gegenüber der Kommission bisher noch keinerlei Andeutungen gemacht, dass sie bereit sind, eine derartige Vereinbarung zu schließen, wohingegen die anderen Partner, die auf den Erdöl transport zur See spezialisierten Reeder und die Klassifikationsgesellschaften, Interesse an solchen Gesprächen gezeigt haben.

II - Ein zweites Maßnahmenpaket zur Verbesserung der Sicherheit auf See

Zusätzlich zu den im Anhang der Mitteilung aufgeführten kurzfristigen Maßnahmen hat die Kommission für die kommenden Monate weitere Maßnahmen angekündigt, um den Schutz der europäischen Gewässer vor Unfällen und Meeresverschmutzung auf Dauer zu verbessern.

1) Maßnahmen zur Verbesserung der Sicherheit im Seeverkehr und zur Verhütung der Meeresverschmutzung durch Schiffe

Bei der Sicherheit des Seeverkehrs in den europäischen Gewässern steht viel auf dem Spiel: 90 % des Handels zwischen der Europäischen Union und Drittländern wird auf dem Seeweg abgewickelt. Das Unfallrisiko infolge des hohen Verkehrsaufkommens der wichtigsten europäischen Schifffahrtstraßen ist in bestimmten Nadelöhren wie der Straße von Dover oder der Straße von Gibraltar besonders hoch. Darüber hinaus kann ein Unfall, zu dem es selbst außerhalb der stark frequentierten Schifffahrtsstraßen kommen kann (wie dies beim Untergang der ERIKA der Fall war), katastrophale Folgen für die Wirtschaft und die Umwelt der betroffenen Mitgliedstaaten haben.

Die Seeschifffahrt basiert auf dem Grundsatz der Freiheit der Meere. Dadurch konnte sich ein Weltmarkt für Transportdienstleistungen entwickeln, auf dem ein freier Wettbewerb herrscht und der nur durch wenige Rechts vorschriften geregelt ist. Diese Freiheit hat die Entwicklung des Welthandels und der europäische Wirtschaft gefördert. Dennoch darf die Freiheit der Meere nicht als Vorwand dafür dienen, dass Staaten, vor deren Küste Schiffe mit besonders umweltschädlichen Güter kreuzen, das Recht verweigert wird, diese Schiffe zu identifi zieren und intensiver zu überwachen und auch an Bord einzugreifen, wenn ihren Küsten ernsthafte Gefahr droht. Die Freiheit der Meere lässt sich durchaus mit einer verstärkten Kontrolle der Schiffe vereinbaren, zumal es heute dank der Fortschritte in der Kommunikations technologie möglich ist, genauere Informationen über den Verkehr zu erhalten und gleichzeitig die Schwerfälligkeit des Meldeverfahrens auf ein Minimum zu reduzieren.

Im Vergleich zu anderen Bereichen wie der Sicherheit von Fahrgastschiffen, die einer umfassenden und detaillierten Gemeinschaftsregelung unterliegen, beruht die Verhütung von Unfällen im Seeverkehr derzeit nur auf einer einzigen Gemeinschaftsrichtlinie, die Betreibern und Kapitänen von Schiffen mit gefährlicher oder umweltschädlicher Ladung, die Häfen der Gemeinschaft anlaufen, eine Meldepflicht auferlegt. Diese Richtlinie soll im wesentlichen den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten die Möglichkeit geben, detaillierte Informationen über die Ladung eines Schiffes zu erhalten, um schneller und effizienter auf die Folgen eines Unfalls auf See reagieren zu können.

In Vorbereitung ist eine neue Rechtsvorschrift mit ehrgeizigeren Zielen. So soll ein europäisches Informationssystem für den Seeverkehr eingerichtet werden, das insbesondere Folgendes umfasst:

- Einführung einer erweiterten Meldepflicht für Schiffe vor Einlaufen in europäische Gewäs ser,

- Verbesserung der Verfahren für die Übertragung und Nutzung von Daten über gefährliche Ladungen, insbesondere durch einen systematischen informatisierten Daten austausch (EDI),

- Einführung der Pflicht - nach einem von der IMO festgelegten Zeitplan -, in den Gewässern der Gemeinschaft automatische Identifizierungssysteme (Transponder) mit sich zu führen, damit die zuständigen Behörden die Schiffe leichter in Küstennähe erkennen und überwachen können,

- Aufbau gemeinsamer Datenbanken und Vernetzung der Stellen, die mit der Verwaltung der laut Richtlinie zu sammelnden Informationen betraut sind, um einen umfassenderen Überblick über das Verkehrsaufkommen, insbesondere den Transit, in den europäischen Gewässern zu ermöglichen,

- genauere Überwachung der Schiffe, die insbesondere für die Schifffahrt und die Umwelt ein Risiko darstellen,

- Erweiterung der Eingriffsbefugnisse der Mitgliedstaaten als Küstenstaaten bei drohenden Unfällen oder Verschmutzungen vor ihren Küsten.

2) Verbesserung der bestehenden Regelungen für die Haftung und Entschädigung bei verschmutzungsbedingten Schäden

Der Transport großer Ölmengen auf dem Seeweg ist an sich bereits gefährlich und birgt für die Meeresumwelt erhebliche Risiken. Aus diesem Grund hat die internationale Gemeinschaft bereits in den siebziger Jahren im Rahmen der IMO mit der Ausarbeitung internationaler Übereinkommen begonnen, die detaillierte Bestimmungen über die Haftung und Entschädigung bei durch Tankschiffe verursachten Verschmutzungen enthalten. Allerdings haben die USA diese internationalen Übereinkommen nicht ratifiziert und eigene Haftungsregelungen für Verschmutzungsschäden aufgestellt.

Die durch die internationalen Übereinkommen geschaffene Regelung sieht im wesentlichen Folgendes vor:

- Der Schiffseigner haftet unabhängig von seinem Verschulden, allerdings ist die Haftung bei jedem Zwischenfall auf einen vom Raumgehalt des Schiffes abhängigen Betrag begrenzt; eine Haftpflichtversicherung ist obligatorisch.

- Zusätzliche Ansprüche auf Ersatzleistungen für verschmutzungsbedingte Schäden können weder an den Eigner, noch an den Charterer, noch an andere Beteiligte gestellt werden, sofern nicht nachgewiesen werden kann, dass der Schaden auf deren Absicht oder grobe Fahrlässigkeit zurück zuführen ist.

- Die Mineralölindustrie zahlt einen anhand der eingeführten Ölmenge berechneten Beitrag in einen gemeinsamen Garantiefonds, den IOPC, ein; dieser Fonds wird benutzt, wenn sich die Entschädigung gemäß der vorgenannten Regelung als unzureichend erweist. Die Entschädigungshöhe ist allerdings auf etwa 200 Millionen USD begrenzt.

Die durch diese Übereinkommen geschaffene Regelung hat ihre Wirksamkeit bis zu einem gewissen Grad unter Beweis gestellt, zahlreiche Schadenersatzforderungen wurden mit ihrer Hilfe angemessen abgewickelt.

Dennoch zeichnet sich dreißig Jahre nach Schaffung dieser Regelung die Notwendigkeit einer grundlegenden Überarbeitung ab: Der Unfall des Tankers ERIKA hat mehrere Unzulänglichkeiten ans Tageslicht gebracht, die behoben werden müssen.

Insbesondere wurden folgende Mängel festgestellt:

- Der Entschädigungshöchstbetrag ist viel zu niedrig. Der durch den Unfall der ERIKA entstandene Schaden wird diese Hoechstgrenze wahrscheinlich bei weitem überschreiten. Ist dies der Fall, werden die Opfer nur teilweise entschädigt. Die Kommission hat in ihrer Mitteilung über die Sicherheit des Erdöltransports zur See auf die Notwendigkeit hingewiesen, den Hoechstbetrag für Entschädigungen auf 1 Mrd. USD anzuheben - wie dies auch in den USA vorgesehen ist -, um zu gewähr leisten, dass mögliche Schäden künftiger Ölkatastrophen vor den Küsten der Europäi schen Union ausreichend gedeckt sind.

- Die bestehende Regelung bietet den Entscheidungsträgern in der Seeschifffahrts branche keine Anreize, für diese Art potenziell gefährlicher Transporte einwandfreie Schiffe bereitzustellen bzw. einzusetzen.

- Die Entschädigungsverfahren sind umständlich, langwierig und wenig transparent.

Vorrang vor allem anderen hat die Behebung des ersten der genannten Mängel. Es kann nicht akzeptiert werden, dass die europäischen Bürger, die mit den dramatischen Folgen einer unfallbedingten Verschmutzung konfrontiert sind, nicht in vollem Umfang entschädigt werden. Über die Anhebung der Hoechstgrenzen für Entschädigungen wird auf internationaler Ebene bereits diskutiert, dennoch scheint diese Anhebung - wenn sie denn bewilligt wird - schon jetzt Gefahr zu laufen, immer noch bei weitem nicht auszureichen. Die Kommission beabsichtigt daher, einen europäischen Fonds für Verschmutzungs schäden einzurichten, aus dem im Falle eines Überschreitens der in den Übereinkommen festgelegten Hoechstgrenzen die Entschädigung der Opfer ergänzt würde. Dieser zusätzliche Fonds sollte nach den gleichen Verfahren wie der IOPC-Fonds arbeiten und diesen ergänzen.

Was die beiden anderen Mängel betrifft, so muss das Übereinkommen über die Haftung der Schiffseigentümer umgehend geändert werden. Die Kommission wird die Behörden der Mitgliedstaaten und die Branchen verbände zusammenbringen, um zu einem gemeinsamen Standpunkt in dieser Frage zu gelangen. Die Kommission hat bereits Vorschläge dahingehend angekündigt, dass auch alle anderen am Seeverkehr beteiligten Parteien einschließlich der Charterer in die Haftung einzubeziehen sind. Sollte sich eine solche Änderung in den internationalen Gremien nicht durchsetzen lassen, wird die Kommission für die Gemeinschaft eine globale Haftungs regelung vorschlagen, die auch eine unbeschränkte Haftung bei fahrlässigem Verhalten vorsehen könnte. In diesem Zusammenhang muss entsprechend dem Weißbuch zur Umwelthaftung vom 9. Februar 2000 darauf hingewiesen werden, dass in einer geänderten Schaden ersatz regelung bei Meeres verschmutzungen durch Erdöl produkte ebenfalls die Frage der Schädigung wildlebender Tiere und Pflanzenarten und der biologischen Vielfalt angesprochen werden muss.

3) Auf dem Wege hin zu einer europäischen Stelle für die Sicherheit im Seeverkehr

Innerhalb weniger Jahre wurde ein umfangreiches Rechtswerk geschaffen, das die Mitglied staaten wirksam und einheitlich anzuwenden haben, insbesondere durch eine Angleichung der Vorgehens weisen bei der Überprüfung in den Häfen und bei der technischen Kontrolle des Zustands der Schiffe.

Die Kommission plant, entsprechend dem Vorschlag des Europäischen Parlaments eine besondere Einrichtung gegebenenfalls in Form einer ,Europäischen Agentur für die Sicherheit im Seeverkehr" zu schaffen, die mit ihr zusammen prüfen und verfolgen soll, ob diese Vorschriften innerhalb der Europäischen Union wirksam und einheitlich angewendet werden.

Diese Stelle soll die Kommission und die Mitgliedstaaten bei der Anwendung und Überwachung der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften sowie bei der Beurteilung der Wirksamkeit der Maßnahmen unterstützen. Sie soll auch bei den Vorbereitungen für die technische Anpassung der Rechtsvorschriften der Gemeinschaft mitwirken. Außerdem sollte sie Sachinformationen sammeln und analysieren sowie Statistiken erstellen und auswerten können, und es könnten ihr bei Bedarf Rechnungsprüfungen oder Gutachten im Zusammenhang mit der Anwendung solcher Rechts vorschriften übertragen werden.

Konkreter könnte diese Stelle unter anderem folgende Aufgaben übernehmen:

- fachliche Unterstützung bei der Vorbereitung der Vorschläge für eine Änderung gemeinschaftlicher Rechtstexte, insbesondere angesichts der Weiterentwicklung internationaler Vorschriften,

- Überprüfung der örtlichen Bedingungen, unter denen die Hafenstaatkontrolle von den Mitgliedstaaten durchgeführt wird,

- Sammeln von Informationen und Auswerten von Datenbanken über die Sicherheit im Seeverkehr (insbesondere Entwicklung von EQUASIS),

- Aufgaben im Zusammenhang mit der Überwachung der Schifffahrt und der Verwaltung von Informationen über den Schiffsverkehr,

- Prüfung und Beurteilung der Klassifikationsgesellschaften,

- Teilnahme an den Untersuchungen nach einem Schiffsunfall oder Koordinierung derselben,

- Entsendung von Beratern in die Beitrittsländer, um zu prüfen, wieweit die Seebehörden dieser Länder ihren Verpflichtungen als Flaggenstaaten und Hafen staaten nachkommen.

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Wie bereits in der Mitteilung der Kommission vom 21. März 2000 angekündigt, sollen die Vorschläge über die Sicherheit der Seeschifffahrt und für die Einrichtung der einschlägigen europäischen Stelle vor Ende des Jahres fertiggestellt werden und der Vorschlag über die Haftung unmittelbar im Anschluss daran folgen. Alle diese Maßnahmen, einschließlich des ersten, auf kurze Sicht geplanten Maßnahmen pakets, bilden ein Ganzes, das die Sicherheit des Seeverkehrs in den Gewässern und Häfen der Europäischen Union beträchtlich erhöhen dürfte. Damit aus diesen Vorschlägen möglichst bald konkrete Maßnahmen werden, werden das Europäische Parlament und der Rat ersucht, ihrer Prüfung höchsten Vorrang einzuräumen.