Stellungnahme des Ausschusses der Regionen zum Thema "Wanderungsbewegungen in Europa"

(2000/C 57/10)

DER AUSSCHUSS DER REGIONEN

aufgrund des Beschlusses seines Präsidiums vom 2. Juni 1999, gemäß Artikel 265 Absatz 5 EG-Vertrag eine Stellungnahme zum Thema "Wanderungsbewegungen in Europa" zu erarbeiten und mit der Vorbereitung dieser Stellungnahme die Fachkommission 7 "Bildung, Berufsbildung, Kultur, Jugend, Sport, Bürgerrechte" zu beauftragen,

gestützt auf den von der Fachkommission 5 in ihrer Sitzung am 6. September 1999 angenommenen Beitrag, Berichterstatter: Herr von Plüskow (D, PSE),

gestützt auf den von der Fachkommission 7 am 1. Oktober 1999 angenommenen Stellungnahmeentwurf (CdR 227/99 rev. 2), Berichterstatter: Herr Distaso (I, EPP);

verabschiedete auf seiner 31. Plenartagung am 17. und 18. November 1999 (Sitzung vom 18. November) einstimmig folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Kennzeichnend für die neunziger Jahre ist ein beträchtlicher Anstieg der Zuwanderung in den Mitgliedstaaten der Union; dabei ist von mehreren Millionen auszugehen. In einigen Mitgliedstaaten war dieser erhöhte Wanderungsstrom der Hauptgrund für das Bevölkerungswachstum.

1.2. Die starke Zunahme des Wanderungsstroms in den Mitgliedstaaten hat insbesondere folgende Ursachen:

- starke Zunahme des Bevölkerungsdrucks, vor allem in den südlichen Nachbarstaaten der Union und im südöstlichen Mittelmeerraum;

- Wegfall des eisernen Vorhangs, Zerfall der Sowjetunion usw.;

- Zerfall Jugoslawiens und dessen Folgen für den Balkan und das übrige Europa;

- Die stärkere Zuwanderung in den Mitgliedstaaten hatte und hat für die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften zuweilen schwerwiegende Folgen. Die lokalen und regionalen Behörden in Europa sind als die Verwaltungsebenen, die mit den Auswirkungen der Wanderungsbewegungen am unmittelbarsten konfrontiert sind, der Ansicht, daß sie in die Entscheidungsfindungsprozesse der nationalen Regierungen und internationalen Organisationen, bei denen es um politische Maßnahmen zum Umgang mit diesem Phänomen geht, eingeschaltet werden müssen.

1.3. So veranstalteten die Region Apulien und der Kongreß der Gemeinden und Regionen Europas (KGRE) des Europarats am 2. und 3. Oktober 1997 in Bari die internationale Konferenz zum Thema "Die Gemeinden und Regionen angesichts der Wanderungsbewegungen im Mittelmeerraum - von Intoleranz zu Entwicklung."

1.4. Am Ende dieser Konferenz, mit der die breite Öffentlichkeit ebenso wie die nationalen und lokalen Regierungen für diese Problematik sensibilisiert werden sollten, wurde eine einschlägige Schlußerklärung verabschiedet. Daraufhin hat die Vollversammlung des KGRE auf der Grundlage eines spezifischen "Berichts" der Region Apulien die Entschließung Nr. 69/98 und die Empfehlung Nr. 50/98 angenommen, die dem Ministerkomitee des Europarats übermittelt wurden.

1.5. Darin wurde auf Ausmaß, Komplexität und Dauerhaftigkeit des Phänomens hingewiesen und eine regelrechte Strategie entworfen, mit der dieses Phänomen angegangen werden soll, das sicherlich ganz Europa erfassen wird, von dem aber die Regionen im nördlichen Mittelmeerraum als erste betroffen sind. Die Folge davon könnten - wenn keine geeigneten Maßnahmen getroffen werden - Intoleranz und Fremdenfeindlichkeit sein sowie eine Zunahme der organisierten Kriminalität mit gravierenden Auswirkungen auf die öffentliche Ordnung.

1.6. In der Empfehlung Nr. 50/98 ruft der KGRE die Europäische Union auf, an der Ausarbeitung gemeinsamer Regeln betreffend die Wanderungsbewegungen im Mittelmeerraum mitzuwirken und die besondere Situation der Grenzgemeinden und -regionen im Mittelmeerbecken anzuerkennen, da ja gerade diese in grenz- oder gebietsüberschreitender Zusammenarbeit Maßnahmen ergreifen, mit denen konkrete Projekte für die Aufnahme der Einwanderer und die Entwicklung in den Herkunftsländern gefördert werden.

1.7. Dazu kommt, daß die Statistiken bei weitem kein wirklichkeitsgetreues Bild vom Ausmaß des Problems geben, da die Dunkelziffer bei der illegalen Einwanderung, die es in allen Mitgliedstaaten gibt, hoch ist. Maßnahmen wie verbesserte Grenzkontrollen und ein strikteres Vorgehen der Polizei gegen Personen, die sich die illegale Einwanderung in den Mitgliedstaaten zunutze machen, müssen umgehend ergriffen werden. Die illegale Einwanderung ist in den südlichen Mitgliedstaaten deutlich höher; dies ist zum einen auf die Nähe der dichtbevölkerten Maghrebstaaten und der Krisenregion Balkan, zum anderen auf Kontrollen erschwerende geographische Gegebenheiten zurückzuführen.

2. Allgemeine Bemerkungen

2.1. Der Ausschuß der Regionen möchte sich aktiver in die erwähnten Entscheidungsfindungsprozesse der Union einschalten, da für Einwanderungsfragen nicht nur die einzelnen Mitgliedstaaten, sondern auch die lokalen und regionalen Behörden zuständig sind, je nachdem, unter welchen Gesichtspunkten die eingewanderten Personen betrachtet werden.

2.2. Die Europäische Union kann aufgrund der durch den Vertrag von Amsterdam eingeführten Neuerungen eine wichtige Rolle als Katalysator sowohl für Studien und Forschungsaktionen als auch für die Erarbeitung von Rechtsvorschriften übernehmen. Sie könnte die von den Mitgliedstaaten im Alleingang ergriffenen Maßnahmen zur Steuerung der Wanderungsbewegungen bündeln und einen gerechten und ausgewogenen Verteilungsschlüssel auf europäischer Ebene für die um Aufnahme bittenden Personen ausarbeiten. Grundsätzlich unterschieden werden sollte dabei zwischen Flüchtlingen im Sinne der Genfer Konvention und jenen, die diesen Status nicht haben. Vor diesem Hintergrund begrüßt der Ausschuß der Regionen den vom Europäischen Rat am 11. und 12. Dezember 1998 in Wien gebilligten Aktionsplan des Rates und der Kommission zur Umsetzung der Bestimmungen des Amsterdamer Vertrags. Darin werden u.a. die Entwicklung einer umfassenden Migrationsstrategie sowie dazu gehörende Maßnahmen genannt. Darüber hinaus unterstützt der AdR ausdrücklich die jüngsten Beschlüsse des Europäischen Rates vom 15. und 16. Oktober 1999 in Tampere, welche die Entwicklung einer gemeinsamen Asyl- und Migrationspolitik in der EU in den Vordergrund stellen.

2.3. Dringender Handlungsbedarf ergibt sich aus der Tatsache, daß die Steuerung der Wanderungsbewegungen in Europa unter jene Aktionen zum Schutz der bürgerlichen Grundrechte fällt, mit denen Rassismus, Fremdenfeindlichkeit und soziale Ausgrenzung sinnvoll bekämpft werden können. Wanderbewegungen in und nach Europa sind ein normaler, gewünschter Vorgang, von dem die aufnehmenden Länder und Regionen aus einer Vielzahl von Gründen - insbesondere kulturellen, demographischen und wirtschaftlichen - profitieren können. Nur über das Normalmaß hinausgehende Wanderbewegungen bedürfen daher einer staatlichen Steuerung. Der Europäische Rat stellt daher in seinen Beschlüssen vom 15. und 16. Oktober 1999 zu Recht fest, daß die Steuerung dieser Wanderbewegungen eine Aufgabe der gesamten Union ist, die solidarisch gelöst werden muß, wobei folgende Elemente einzubeziehen sind:

- Partnerschaft mit den Herkunftsländern

- ein gemeinsames EU-Asylsystem

- gerechte Behandlung von Drittstaatsangehörigen.

2.4. Daher dürfte dieses Phänomen nur im Rahmen eines Globalkonzeptes zu lösen sein, bei dem Ursachen und Symptome sorgfältig auseinander gehalten werden müssen.

2.5. Den Wanderungsbewegungen liegen natürlich ganz bestimmte und komplexe Ursachen zugrunde, wie etwa gebietsspezifische Armut, Verschlechterung der wirtschaftlichen und sozialen Lage, ethnische Spannungen, politische und geschlechtsspezifische Verfolgungen, unzureichende Sicherheit der Bürger aufgrund innenpolitischer Instabilität und Unterwanderung der gesellschaftlichen Strukturen durch die organisierte Kriminalität.

2.6. All diese Faktoren begünstigen die Wanderungsbewegungen, die von weiteren Destabilisierungsfaktoren (Beispiel Balkankrise) und dem Bevölkerungswachstum insbesondere im südlichen Mittelmeerraum verstärkt werden, solange nicht durch angemessene Entwicklungsprozesse ein neues Gleichgewicht gefunden wird.

2.7. Um in diesem Bereich konkrete Ergebnisse erzielen zu können, muß die Europäische Union die Möglichkeit zur Intervention mit allen gebotenen finanziellen oder sonstigen Mitteln haben, und zwar nicht nur mit Maßnahmen zur Erhaltung der öffentlichen Sicherheit der Mitgliedstaaten, sondern auch mit gezielten Aktionen zur Bekämpfung der vorgenannten Ursachen.

2.8. Es gilt, einen Teufelskreis zu durchbrechen, der u. a. den Übeln der heutigen Zeit, von denen auch die Unionsländer nicht verschont bleiben - nämlich Prostitution, und zwar auch von Minderjährigen, Organ- und Drogenhandel - Vorschub leistet.

2.9. Daher können die Wanderungsbewegungen nur im Zuge einer zielstrebigen Bekämpfung ihrer Ursachen auf ein Normalmaß reduziert werden.

3. Besondere Bemerkungen

3.1. Es steht außer Zweifel, daß die Wanderungsbewegungen nur gesteuert werden können, wenn man an zwei Fronten gleichzeitig ansetzt: zum einen in den Einwanderungsgebieten, zum andren in den Auswanderungsländern.

3.2. In den Einwanderungsgebieten

Hier bedarf es:

a) gezielter Aufnahmepolitiken, um auch für etwaige unvorhergesehene Flüchtlingswellen im Rahmen der von der Balkankrise und der Situation im Kosovo bedingten Notstandslage gerüstet zu sein, vor allem in den Grenzregionen, wo unbedingt mehr Notaufnahmelager eingerichtet werden müssen;

b) spezifischer Integrationspolitiken, die unionsweit in allen Regionen auf der Grundlage von Vereinbarungen zwischen der Europäischen Union, den nationalen Regierungen und den Kommunal- und Regionalverwaltungen verstärkt werden müßten, um die Einwanderer von der organisierten Kriminalität fernzuhalten und ihnen ein Leben in geordneten Verhältnissen zu ermöglichen.

3.3. Damit diese Politiken auch wirklich zielorientiert sein können, sollten zunächst die einzelnen Gruppen von Flüchtlingen, die nachfolgend aufgeführt sind, genauer analysiert werden:

- Asylbewerber

Personen, über deren Asylantrag noch nicht entschieden wurde oder die als Asylbewerber bei der Regierung des Gastlandes oder beim UNHCR (UNO-Hochkommissariat für Flüchtlinge) registriert sind.

- Flüchtlinge mit humanitärem Status

Jene Schutz suchenden Personen, die die Kriterien für die Gewährung des Flüchtlingsstatus nach den Flüchtlingskonventionen nicht erfuellen, denen aber eine befristete Aufenthaltsgenehmigung gewährt wird. Ziel müßte sein, ein einheitliches Instrumentarium für eine Gleichbehandlung der unter diese Kategorie fallenden Flüchtlinge einzuführen und so die Uneinheitlichkeit der derzeit in den EU-Staaten geltenden Kriterien für die Gewährung des humanitären Status zu überwinden.

- Innerstaatliche Vertriebene

Vertriebene in ihrem eigenen Land, die in den Mitgliedstaaten allerdings nur in begrenztem Umfang vorkommen.

- Illegale Einwanderer

Personen, die in keinen offiziellen Statistiken geführt werden und leichte Beute krimineller Organisationen sind; die Dunkelziffer ist hier naturgemäß sehr hoch.

3.4. Die Komplexität des Phänomens und die Zusammenhänge, die es bedingen, veranlassen den Ausschuß der Regionen, auf die Erarbeitung eines Lösungsvorschlags im Alleingang zu verzichten und statt dessen der Kommission, dem Rat und dem Europäischen Parlament zu empfehlen, zu gegebener Zeit eine Arbeitsgruppe einzusetzen, der auch Vertreter und Sachverständige der Fachkommissionen 5 und 7 angehören, die dann in regelmäßiger Absprache mit der Europäischen Kommission einen konstruktiven Beitrag zu dem bereits laufenden Entscheidungsfindungsprozeß leisten können.

3.5. In den Auswanderungsländern

3.5.1. Abgesehen von den erwähnten und ebenso dringlichen wie unverzichtbaren Aufnahme- und Integrationspolitiken müssen entwicklungspolitische Maßnahmen für die Auswanderungsländer konzipiert werden.

3.5.2. Hierzu müssen im Rahmen von Kooperationspolitiken sektorenspezifische Maßnahmen vor Ort ergriffen werden, und zwar auch unter Einbeziehung der europäischen Unternehmen, die sich in unmittelbarer Nähe zu diesen Gebieten befinden.

3.5.3. Konzipiert werden muß ein Globalprogramm, das die lokale Entwicklung durch Förderung von Kleinstbetrieben sowie die Schaffung von Strukturen im Gesundheits- und Bildungsbereich sicherstellen sollte.

3.5.4. Gleichzeitig muß aber auch alles getan werden, um die Selbstverwaltungsstrukturen auszubauen und die demokratischen Prozesse zu unterstützen, damit die wesentlichen Voraussetzungen dafür geschaffen werden, daß die entwicklungspolitischen Maßnahmen unter Wahrung des Subsidiaritätsprinzips ergriffen werden können.

3.5.5. Letzten Endes sollte in diesen Gebieten eine angemessene soziale Kontrolle gewährleistet und dadurch verhindert werden, daß das organisierte Verbrechen von den entwicklungsfördernden Maßnahmen der internationalen Gemeinschaft profitiert.

3.5.6. Die zahlreichen Initiativen der EU-Institutionen haben gezeigt, daß die Besorgnis angesichts dieses komplexen und umfassenden Phänomens durchaus berechtigt ist. Daher muß ihm auch auf der Grundlage der durch den Amsterdamer Vertrag eröffneten neuen Handlungsspielräume in angemessener Weise begegnet werden.

3.6. Maßnahmen der Europäischen Union

3.6.1. Der Ausschuß der Regionen hat insbesondere folgende unlängst von der Europäischen Union ergriffene Initiativen zur Kenntnis genommen:

- den Vorschlag für einen Beschluß des Rates über ein Aktionsprogramm der Gemeinschaft zur Förderung der Integration von Flüchtlingen(1);

- die vom Rat aufgrund von Artikel K.3 des Vertrags über die Europäische Union angenommene Gemeinsame Maßnahme (und der einschlägige Kommissionsvorschlag) betreffend Maßnahmen zur konkreten Unterstützung der freiwilligen Rückführung und der Aufnahme von Flüchtlingen, Vertriebenen und Asylbewerbern(2);

- die Einsetzung einer hochrangigen Gruppe "Asyl und Migration" (7. und 8. Dezember 1998);

- den Entwurf einer Gemeinsamen Maßnahme für die "Schaffung eines Frühwarnsystems" zur Übermittlung von Informationen über illegale Einwanderung und kriminelle Schleppernetze, die der Rat nach Maßgabe von Artikel K.3 des Vertrags über die Europäische Union annahm(3);

- die Maßnahmen betreffend Einwanderungs- und Asylfragen und die diesbezügliche Einbeziehung des Europäischen Parlaments, die auf der Plenartagung im April beschlossen wurden;

- die gegenwärtige Angleichung der Asyl- und Flüchtlingspolitik im Hinblick auf Verfahren und Inhalte.

3.6.2. Diese Initiativen haben eindeutig Soforthilfecharakter. Die Aufmerksamkeit, die einigen Aspekten entgegengebracht wird, scheint offenbar in kein Gesamtkonzept eingebunden zu sein. Der Ausschuß begrüßt die Beschlüsse von Tampere zu einer gemeinsamen europäischen Asylpolitik und Maßnahmen zur Bekämpfung des organisierten Verbrechens sowie die Wiederholung der Forderung, die Voraussetzungen für eine neue Einwanderungspolitik zu schaffen und die wichtigsten Bestandteile einer derartigen Strategie festzulegen. Ein aktiver Dialog in der gemeinsamen Arbeitsgruppe der Fachkommissionen 5 und 7 sowie Vertretern der Kommission kann dazu einen wichtigen Beitrag leisten.

3.6.3. Das bedeutet, daß man sich auch in diesem Bereich von kurzfristigen Soforthilfemaßnahmen verabschieden und eine langfristig geplante Strategie ins Auge fassen sollte (mit anderen Worten: es muß auch die Tragweite von im Falle unvorhersehbarer Ereignisse zu ergreifenden Maßnahmen abgeschätzt und dementsprechend ein angemessener Fonds für dringende Soforthilfemaßnahmen vorgesehen werden). Dies wird auch in der Mitteilung der Kommission vom 23. Februar 1994(4) zum Thema "Zuwanderungs- und Asylpolitik" befürwortet. Darin hat die Kommission ein globales Konzept angemahnt, das auf drei verschiedenen, aber zusammenhängenden Elementen basiert:

- Einwirken auf den Wanderungsdruck;

- Kontrolle der Wanderungsbewegungen;

- Konsolidierung der Integrationspolitik zugunsten der Einwanderer mit Aufenthaltsgenehmigung.

3.6.4. In diesem neuen Umfeld sind die Synergien zu suchen, die zwischen den Akteuren der Zusammenarbeit - Regierungen und Gebietskörperschaften, regierungsunabhängige Organisationen und Unternehmen, Hochschulen und Protagonisten der Bürgergesellschaft - entwickelt werden können.

3.6.5. So könnte letzten Endes die Zielvorgabe erreicht werden, nämlich den Auswanderungsgebieten eine angemessene Entwicklung zu ermöglichen, dank derer die Wanderungsbewegungen - durch die Bekämpfung ihrer Ursachen und nicht der Symptome - auf ein verträgliches Niveau zurückgeführt werden.

3.6.6. Die Lage auf dem Balkan kann nach Ansicht des Ausschusses der Regionen nur stabilisiert werden, wenn die seitens der Vereinten Nationen, der Europäischen Union und der OESZ (Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa) ergriffenen und sich sicherlich positiv auswirkenden Maßnahmen wirkungsvoll ergänzt werden, etwa durch die Finanzierungsprogramme für die Schaffung des Korridors VIII und sonstige dahingehende Initiativen. Auf diese Weise könnte ein Entwicklungsprozeß in dieser Region in Gang gesetzt werden, der Kern und Ausgangspunkt einer Politik zur Integration der Balkanländer in die Europäische Union wird. Dadurch könnten die derzeitigen Wanderungsbewegungen sicherlich erheblich vermindert werden.

3.6.7. Könnte man eine Studie darüber anfertigen, was es kostet, die Ursachen der Wanderungsbewegungen gar nicht oder mit unangemessenen Maßnahmen zu bekämpfen, dann wäre das Ergebnis für die internationale Gemeinschaft und die Europäische Union sicherlich ein weiterer Ansporn, ein Investitionsprogramm für die Auswanderungsländer auf die Beine zu stellen und umzusetzen. Daher sollten die politischen Maßnahmen an den Grenzen verstärkt werden und vor allem die Grenzregionen mehr Möglichkeiten erhalten, an der Ausarbeitung und Umsetzung der Entwicklungspolitiken mitzuwirken.

3.6.8. Mit einer nachhaltigen Solidaritätspolitik könnte es nach Ansicht des Ausschusses der Regionen gelingen, das Problem der Wanderungsbewegungen in eine Quelle des Reichtums für Europa zu verwandeln.

4. Schlußfolgerungen

4.1. Die vorstehenden Bemerkungen zeigen die Vielschichtigkeit des Fragenkomplexes Wanderungsbewegungen, von dem die regionalen und lokalen Gebietskörperschaften häufig sehr stark betroffen sind. Mit nahezu allen Fragen der Einwanderung, die auf nationaler Ebene behandelt werden, müssen sich letztlich diese Stellen auseinandersetzen. Daher ist es außerordentlich wichtig, daß die Kommission und das Europäische Parlament den Ausschuß der Regionen zu Fragen der Wanderungsbewegungen sowie zu diesbezüglichen Kommissionsvorschlägen, die sich auf die Interessen und die Zuständigkeitsbereiche der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften auswirken, konsultieren:

a) vorzugsweise sollte die EU-Kommission eine Konferenz in die Wege leiten, in der die Vertreter der nationalen und regionalen Regierungen, der lokalen Institutionen und der regierungsunabhängigen Organisationen im Rahmen einer Globalstrategie sinnvolle Leitlinien und spezifische Aktionen ausarbeiten, und um ein Programm zur Förderung von Aufnahme- und Integrationsmaßnahmen in den Zuwanderungsländern und entwicklungspolitischen Maßnahmen für die Auswanderungsländer zu konzipieren;

b) die Kommission sollte ein Programm zur Verbesserung des Informationsaustauschs ausarbeiten, und zwar auch im Rahmen von spezifischen Seminaren über die vielfältigen Ursachen der Wanderungsbewegungen unter besonderer Berücksichtigung der einzelstaatlichen Gesundheits- und sozialen Sicherheitssysteme;

c) im Unionsgebiet, den Beitrittsstaaten und in den Auswanderungsländern sollte ein Informationsnetz zur Untersuchung und Überwachung der Wanderungsbewegungen aufgebaut werden, und zwar auch im Zuge einer intensiveren Zusammenarbeit zwischen den Informationszentren und der zu schaffenden Beobachtungsstelle, die auch als Instrument zur Erarbeitung einer spezifischen Interventionspolitik dienen könnte und deren Errichtung von der Region Apulien und dem KGRE - Kongreß der Gemeinden und Regionen Europas -(Entschließung Nr. 69/98) betrieben wird. Zu berücksichtigen sind in diesem Zusammenhang außerdem die einschlägigen Initiativen, die die Kommission vor allem in Zusammenarbeit mit Eurostat gestartet hat;

d) es sollte eine Ad-hoc-Arbeitsgruppe aus Mitgliedern und Sachverständigen der Fachkommissionen 5 und 7 des Ausschusses der Regionen unter entsprechender Koordinierung mit der Kommission eingesetzt werden, damit eine Schnittstelle zwischen den Kommunal- und Regionalverwaltungen und den Maßnahmen der Kommission und der Mitgliedstaaten vorhanden ist und die unter Punkt a) erwähnte Konferenz optimal vorbereitet werden kann;

e) Verstärkung der Abkommen Europa-Mittelmeer, Konsolidierung der grenzüberschreitenden Kooperationspolitik und Schaffung eines Fonds für Soforthilfemaßnahmen zum Schutz der Außengrenzen der Union und zur Errichtung von Notaufnahmelagern;

f) der Rat und das Parlament sollten bei der laufenden Angleichung der Asyl- und Flüchtlingspolitik der UN-Kinderrechtskonvention Rechnung tragen.

Brüssel, den 18. November 1999.

Der Präsident

des Ausschusses der Regionen

Manfred DAMMEYER

(1) KOM(1998) 731 endg.- 98/0356 (CNS).

(2) KOM(1998) 733 endg.

(3) 99/0909 CNS.

(4) KOM(94) 23 endg.