Bei konventionellen Gas- oder Ölbohrlöcher ist kein hydraulisches Fracking erforderlich, damit Gas bzw. Öl in der ersten Gewinnungsphase in das Bohrloch abströmen kann. Da jedoch die Vorkommen zur Neige gehen, kommen in der EU vermehrt verbesserte Fördertechniken zum Einsatz, um den Förderungszeitraum zu verlängern. Diese Techniken entwickeln sich ständig weiter, können jedoch die Injektion von Dampf, Gasen und anderen chemischen Stoffen in das Bohrloch umfassen. Insgesamt 11 Mitgliedstaaten bestätigten, dass sie Genehmigungen für die konventionelle Öl- und Gasförderung mittels Bohrloch-Stimulationstechnik oder verbesserten Fördertechniken erteilt hatten oder eine solche Erteilung planen.

Die Verfahren zur Förderung von Tight Gas sind den Verfahren zur Förderung von Schiefergas vergleichbar. In den vergangenen Jahrzehnten wurden in den Mitgliedstaaten über 600 Tight-Gas-Bohrlöcher gebohrt und mit On- und Offshore-Hydrofracking erschlossen. Zur Erschließung von Tight Gas sind in der Regel geringere Mengen für das Hydrofracking nötig als bei Schiefergas.

Eine Umfrage unter den Mitgliedstaaten ergab, dass 11 Staaten bereits Genehmigungen für die Erschließung von Kohlenwasserstoffen mit einem möglichen Einsatz von Hochvolumen-Hydrofracking erteilt haben oder eine solche Erteilung planen. Die übrigen Mitgliedstaaten verfügen entweder nicht über bekannte Ressourcen oder haben Moratorien oder Verbote erlassen. In den meisten an der Erschließung von Schiefergas interessierten Mitgliedstaaten läuft entweder die Planungsphase oder das Genehmigungsverfahren für Explorationsprojekte. Insgesamt wurden rund 80 Explorationsbohrlöcher gebohrt, von denen mindestens 16 mit großen Mengen an Flüssigkeiten aufgebrochen wurden.

eine Flash-Eurobarometer-Umfrage, die die Haltung der Bürger in europäischen Regionen, in denen Schiefergasprojekte bereits genehmigt oder geplant waren, untersuchte; und

Rückmeldungen der Mitgliedstaaten aus den Sitzungen der technischen Arbeitsgruppe zu den Umweltaspekten von unkonventionellen fossilen Brennstoffen.

3.1. Wirksamkeit der Empfehlung im Hinblick auf die Vermeidung, Bewältigung und Verringerung von Umweltauswirkungen und Risiken

Laut der Empfehlung sollte vor Erteilung von Lizenzen für Kohlenwasserstoffe eine strategische Umweltprüfung (SUP) sowie bei Projekten, in denen möglicherweise Hochvolumen-Hydrofracking eingesetzt werden soll, eine Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) durchgeführt werden. Nach Annahme der Empfehlung führte das Vereinigte Königreich vor der Erteilung neuer Lizenzen eine SUP durch und berücksichtigte dabei die Risiken von Hydrofrackings, während Polen weiterhin Lizenzen erteilte, ohne eine SUP durchzuführen. In mehreren der betroffenen Mitgliedstaaten ist eine UVP vor Beginn von Tätigkeiten, die Hydrofracking beinhalten, gesetzlich vorgeschrieben, während in anderen nur dann eine UVP verlangt wird, wenn ein Projekt bestimmte Kriterien erfüllt.

In der Empfehlung werden die Mitgliedstaaten aufgefordert, Vorschriften zu möglichen Beschränkungen von Tätigkeiten festzulegen. In einigen Ländern gelten Vorschriften speziell für Hydrofracking, so etwa in Litauen und Deutschland für Wasserschutzgebiete, während in anderen allgemeine Vorschriften auf eine breite Palette an Tätigkeiten Anwendung finden, oder die Vorgaben von Fall zu Fall festgelegt werden.

Die Anwendung des Grundsatzes bezüglich der Standortwahl konnte für Explorationsstandorte in Polen, England und – in gewissem Umfang – in Spanien bewertet werden. In Polen und England wurden standortspezifische Risikobewertungen durchgeführt. Die vorläufigen UVP-Unterlagen, die in Spanien bewertet wurden, lassen darauf schließen, dass Risikobewertungen geplant sind.

In Dänemark und England müssen Bohrlochintegritätstests von einem unabhängigen Dritten geprüft werden. An den in Polen untersuchten Standorten fanden sich keine Hinweise auf solche Überprüfungen.

In der Empfehlung wird eine Ermittlung des Ausgangszustands verlangt, die auf zehn Parameter eingeht, etwa die Wasser- und Luftqualität. In dieser grundsätzlichen Anforderung ist nicht spezifiziert, welche konkreten Daten zu erheben sind. Insgesamt wurden an den Standorten, für die seit Annahme der Empfehlung Genehmigungen erteilt worden waren, die meisten Parameter berücksichtigt.

Auf Basis der in der Ermittlung des Ausgangszustands bestimmten Parameter wurde eine Überwachung durchgeführt oder ist geplant. Nicht alle Ergebnisse der Umweltüberwachung wurden von den Betreibern systematisch an die zuständigen Behörden gemeldet. In Litauen sind bestimmte Anforderungen an die Umweltüberwachung, die für die Exploration und Förderung von Schieferöl und -gas gelten, in der nationalen Gesetzgebung verankert.

Eine umfassendere Übersicht über die Anwendung aller Grundsätze der Empfehlung in den Mitgliedstaaten bietet die Studie, auf die diese Überprüfung aufbaut.

3.2. Wirksamkeit der Empfehlung bei der Schaffung von Rechtssicherheit und Vorhersehbarkeit für die zuständigen Behörden

Die Empfehlung soll die Rechtsvorschriften der Union ergänzen, die zu einem Zeitpunkt entwickelt wurden, zu dem das Hochvolumen-Hydrofracking noch nicht in der EU eingesetzt wurde. Dieser Abschnitt konzentriert sich auf drei Rechtsakte, die für die frühe Phase von Schiefergasprojekten relevant sein können und die von den Mitgliedstaaten unterschiedlich angewendet werden. Eine detailliertere Analyse dieser und anderer relevanter Rechtsvorschriften ist in der Studieenthalten, auf die diese Überprüfung aufbaut.

Die Wasserrahmenrichtlinie verbietet die direkte Einleitung von Schadstoffen in das Grundwasser. Die zuständigen Behörden legen die Anwendbarkeit auf Schiefergasaktivitäten unterschiedlich aus. Einige betrachten Hydrofracking als eine Tätigkeit, die zu einer Einleitung von Schadstoffen führen könnte, so dass besondere Genehmigungsbedingungen erforderlich wären, während andere die Ansicht vertreten, dass keine solchen Bedingungen erforderlich sind, da keine Einleitung in das Grundwasser erfolgt.

Abfälle aus der Schiefergasexploration oder -förderung schließen auch Bergbauabfälle ein, die gemäß der Bergbauabfallrichtlinie zu handhaben sind. Während die meisten untersuchten Mitgliedstaaten Bohrklein und Bohrschlämme als Bergbauabfälle betrachten, gibt es unterschiedliche Auslegungen im Hinblick auf die Flüssigkeiten, die nach dem Hydrofracking an die Oberfläche gelangen, sowie im Hinblick auf Reste der Frackingflüssigkeiten, die nach Stilllegung eines Bohrlochs im Untergrund verbleiben. Einige Mitgliedstaaten stufen diese Flüssigkeiten als Bergbauabfälle ein und andere nicht. Dies wirkt sich auf die Zahl der gemäß der Bergbauabfallrichtlinie genehmigten Abfallentsorgungseinrichtungen aus.

Die Richtlinie über Industrieemissionenbefasst sich nicht speziell mit mineralgewinnenden Industrien, Projekte können jedoch Tätigkeiten (z. B. Abfallverbrennung und -lagerung, Verbrennung von Brennstoffen) beinhalten, die in ihren Anwendungsbereich fallen. Für bestimmte Tätigkeiten, die unter die Richtlinie über Industrieemissionen fallen, ist eine auf Grundlage der besten verfügbaren Techniken (BVT) erteilte Genehmigung erforderlich, die alle Tätigkeiten in einer solchen Anlage einschließt. Im Hinblick auf die Frage, ob die Abfackelung von Gasen als die Verbrennung von Abfallgasen einzustufen ist, gehen die Ansichten der Mitgliedstaaten auseinander.

3.3. Wirksamkeit der Empfehlung bei der Antwort auf Bedenken in der Öffentlichkeit

Der Empfehlung zufolge sollten die zuständigen Behörden relevante Informationen auf einer öffentlich zugänglichen Internetsite veröffentlichen. Rumänien und das Vereinigte Königreich veröffentlichen umweltrechtliche Genehmigungen im Internet, während die Bedingungen für die Genehmigungen in Deutschland und Litauen nicht öffentlich und in Polen nicht systematisch zugänglich sind. In Spanien bietet ein Online-Tool Zugang zu relevanten Unterlagen zu Projekten, die in den Zuständigkeitsbereich der Zentralregierung fallen, nicht jedoch zu Projekten im Zuständigkeitsbereich der Autonomen Gemeinschaften. Eine detailliertere Analyse ist in der Studieenthalten, auf die sich diese Überprüfung stützt.

In Bezug auf die Verbreitung von Informationen zu den chemischen Stoffen, die für das Fracking jedes einzelnen Bohrlochs verwendet werden sollen, verweisen untersuchte UVP-Unterlagen und die Umweltberichte aus Spanien, England und Polen auf eine exemplarische Zusammensetzung. Die Betreiber in Deutschland, England und Polen lieferten Informationen zu den tatsächlich für das Fracking verwendeten Stoffen, legten dabei jedoch nicht unbedingt alle Details offen, die in der Empfehlung vorgeschlagen werden. In Deutschland müssen künftig Informationen zu den Stoffen, die beim Hydrofracking zum Einsatz kommen, veröffentlicht werden.

In der Empfehlung werden die Mitgliedstaaten aufgefordert sicherzustellen, dass sich die Dateien zu den beim Hydrofracking verwendeten chemischen Stoffen den Verweis auf „Hydrofracking“ enthalten, wenn sie gemäß der REACH-Verordnung registriert werden. Eine Suche in der Datenbank der REACH-Registrierungen nach Stoffen, die im Zeitraum von 2008 bis 2014 in der EU für Hydrofracking verwendet wurden, ergab, dass nur in wenigen Registrierungen explizit auf Hydrofracking verwiesen wurde. In diesem Zeitraum verwendete Stoffe wurden unter generischen Verwendungsbezeichnungen wie „Bergbauchemikalien“ registriert oder mussten möglicherweise aufgrund geringer Mengen oder Ausnahmen nicht gemäß REACH registriert werden. Um die Suche nach Stoffen, die für die Verwendung in der Öl- und Gasexploration oder -förderung registriert sind, zu erleichtern, wurde die REACH-Datenbank im April 2016 um eine neue Kategorie für ‚Produkte für die Exploration oder Förderung von Erdöl und Erdgas‘ ergänzt (siehe auch Abschnitt 5.1).

Die Eurobarometer-Umfrage beurteilte, inwieweit den Befragten Schiefergasprojekte in ihrer Region bekannt waren und welche potenziellen Herausforderungen sie in diesem Bereich sehen. Von denjenigen, die bereits von Schiefergasprojekten gehört hatten, gab in 10 von 12 Regionen eine Minderheit an, dass sie sich über diese Projekte ausreichend informiert fühlt. Nur in den zwei Regionen in Polen gab eine Mehrheit der kontaktierten Bürger an, sie fühle sich ausreichend informiert. Die Mehrheit der Regionen nannte Wasser- und Luftverschmutzung am häufigsten als Herausforderung. Daneben wurden negative Auswirkungen auf andere Sektoren, wie etwa Landwirtschaft oder Fremdenverkehr, sowie gesundheitliche Risiken genannt.