Vorschlag für eine VERORDNUNG DES RATES über den Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen

(Vorlage der Kommission)

BEGRÜNDUNG

1. Allgemeines

Die Kommission hat in ihrer Mitteilung "Auf dem Weg zu einem integrierten Grenzschutz an den Außengrenzen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union" [1] vom 7. Mai 2002 (im Folgenden: Mitteilung "Außengrenzen") aufgezeigt, dass eine gemeinsame Grenzschutzpolitik fünf Bestandteile haben muss:

[1] KOM(2002) 233 endg.

a) einen gemeinsamen Bestand an Rechtsvorschriften;

b) einen gemeinsamen Mechanismus für Absprachen und operative Zusammenarbeit;

c) eine gemeinsame integrierte Risikobewertung;

d) ein für die europäische Dimension und auf dem Gebiet der interoperativen Ausstattungen geschultes Personal;

e) die Aufteilung der Belastungen zwischen den Mitgliedstaaten im Hinblick auf ein Europäisches Grenzschutzkorps.

Was den "gemeinsamen Bestand an Rechtsvorschriften" betrifft, gehört die Neufassung des Gemeinsamen Handbuchs für die Außengrenzen [2] zu den Maßnahmen, die kurzfristig [3] erforderlich sind, um "die Rechtsnatur der Bestimmungen des Handbuchs zu klären", "es zu einer Rechtsquelle zu machen" und in Anlehnung an den Schengen-Katalog der bewährten Praktiken im Zusammenhang mit den Außengrenzen [4] [in das Handbuch selbst] bewährte Verfahrensweisen festzuschreiben. All dies wurde im "Plan für den Grenzschutz an den Außengrenzen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union" aufgegriffen, den der Rat "Justiz und Inneres" vom 13. Juni 2002 gebilligt und der Europäische Rat vom 21. und 22. Juni in Sevilla unterstützt hat. Der Europäische Rat von Thessaloniki (19./20. Juni 2003) hat die Kommission aufgefordert, "so rasch wie möglich Vorschläge für die Neufassung des Gemeinsamen Handbuchs - einschließlich des Anbringens von Stempeln in Reisedokumenten von Staatsangehörigen dritter Länder - zu unterbreiten." [5]

[2] Beschluss des Exekutivausschusses vom 28. April 1999 bezüglich der Aufhebung von Altfassungen des Gemeinsamen Handbuches und der Gemeinsamen Konsularischen Instruktion und Annahme der Neufassungen (SCH/Com-ex(99)13); ABl. L 239 vom 22.9.2000, S. 317). Eine aktualisierte Fassung des Gemeinsamen Handbuchs ist - mit Ausnahme einiger vertraulicher Anlagen - in ABl. C 313 vom 16.12.2002, S. 97, veröffentlicht worden.

[3] Weitere kurzfristig erforderliche Maßnahmen sind: Erstellung eines auch elektronisch abrufbaren Leitfadens für die Grenzschutzbeamten sowie gemeinsame Maßnahmen im Zusammenhang mit dem Kleinen Grenzverkehr (siehe in diesem Zusammenhang die von der Kommission vorgelegten Verordnungsvorschläge KOM(2003) 502 endg., 2000/0193 (CNS) und 2003/0194 (CNS). Langfristig geplant sind: ein Mechanismus zum Austausch und zur Weiterverfolgung von Informationen und Erkenntnissen, der zwischen den an den Außengrenzen tätigen Behörden und den im Gebiet des gemeinsamen Raums ohne Binnengrenzen tätigen Behörden eingerichtet würde, sowie die Aufstellung eines institutionellen und rechtlichen Rahmens (Befugnisse, Handlungsfelder usw.) für die Bediensteten eines künftigen "Europäischen Grenzschutzkorps".

[4] EU Schengen Katalog, Außengrenzkontrolle, Abschiebung und Rückübernahme: Empfehlungen und bewährte Praktiken, Rat der Europäischen Union, 28.2.2002.

[5] Zu Letzterem siehe den Verordnungsvorschlag der Kommission vom 6.11.2003 - KOM(2003) 664 endg.

Diese Initiative ist also ein wichtiges Element der Konsolidierung und Weiterentwicklung des rechtlichen Teils des integrierten Grenzschutzes an den Außengrenzen, so wie auch die künftige Europäische Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen [6] das Kernstück des operativen Teils dieser Politik bildet. Dieser Agentur wird eine maßgebliche Rolle bei der Durchführung der gemeinsamen Bestimmungen von Titel II der hier vorgeschlagenen Verordnung zukommen. In Artikel 14 betreffend die operative Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten wird mit Blick auf eine "wirksame Durchführung der Grenzkontrolle" ausdrücklich auf diese Agentur verwiesen (siehe die Erläuterungen zu diesem Artikel).

[6] Siehe den Verordnungsvorschlag der Kommission KOM(2003) 687endg. vom 11.11.2003 (durchläuft derzeit das Annahmeverfahren).

Das Gemeinsame Handbuch, das im Zuge der Regierungszusammenarbeit entstanden ist und mit dem Vertrag von Amsterdam in den institutionellen Rahmen der Europäischen Union einbezogen wurde [7], ist das wichtigste Instrument für die Kontrolle an den Außengrenzen, obwohl bestimmte Grundsätze im Schengener Übereinkommen selbst [8] und einige besondere Vorschriften in gesonderten Beschlüssen [9] festgeschrieben sind.

[7] Siehe das Protokoll zur Einbeziehung des Schengen-Besitzstands in den Rahmen der Europäischen Union, das mit dem Vertrag von Amsterdam dem EG-Vertrag und dem EU-Vertrag beigefügt wurde.

[8] Übereinkommen zur Durchführung des Übereinkommens von Schengen vom 14. Juli 1985 (Abl. L 239 vom 22.9.2000, S. 19).

[9] Vgl. beispielsweise den Beschluss SCH/Com-ex(94)17, 4. Rev. bezüglich der Einführung und Anwendung des Schengener Regimes auf Verkehrsflughäfen und Landeplätzen (Abl. L 239 vom 22.9.2000, S. 168).

Obwohl der Schengener Besitzstand [10] und insbesondere die Schengen-Bestimmungen, die sich auf den EG-Vertrag stützen [11], nunmehr Teil des Acquis Communautaire [12] ist, der auf alle Mitgliedstaaten Anwendung findet [13], nimmt er doch gegenüber dem herkömmlichen Gemeinschaftsrecht eine Sonderstellung ein, denn

[10] Siehe den Beschluss 1999/435/EG vom 20. Mai 1999 (ABl. L 176 vom 10.7.1999, S. 1) zur Bestimmung des Schengen-Besitzstands zwecks Festlegung der Rechtsgrundlagen für jede Bestimmung und jeden Beschluss, die diesen Besitzstand bilden, nach Maßgabe der einschlägigen Bestimmungen des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft und des Vertrags über die Europäische Union.

[11] Beschluss des Rates 1999/436/EG vom 20. Mai 1999 zur Festlegung der Rechtsgrundlagen für die einzelnen Bestimmungen und Beschlüsse, die den Schengen-Besitzstand bilden, nach Maßgabe der einschlägigen Bestimmungen des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft und des Vertrags über die Europäische Union (1999/436/EWG), ABl. L 176 vom 10.7.1999, S. 17.

[12] Bestimmungen, deren Rechtsgrundlage der EU-Vertrag ist, gehören zum EU-Besitzstand ("acquis de l'Union").

[13] ausgenommen das Vereinigte Königreich und Irland: zu der besonderen Situation dieser Länder hinsichtlich des Schengen-Besitzstands sowie zur Situation Dänemarks einerseits und Norwegens und Islands andererseits siehe Abschnitt 5.

- es handelt sich hier nicht um "klassisches" Gemeinschaftsrecht, d.h. der Schengen-Besitzstand beruht nicht auf den herkömmlichen gemeinschaftsrechtlichen Instrumenten wie Verordnungen und Richtlinien, was Unsicherheiten in Bezug auf die Rechtsnatur einiger Bestimmungen zur Folge hat (siehe nachstehend die Ausführungen zur Rechtsnatur des Gemeinsamen Handbuchs);

- die Beschlüsse und Maßnahmen wurden ausschließlich im Zuge der Regierungszusammenarbeit, also ohne Beteiligung der Gemeinschaftsorgane [14], insbesondere des Europäischen Parlaments, erlassen bzw. ergriffen.

[14] Die Kommission hatte allerdings in den Schengen-Instanzen Beobachterstatus.

Deshalb wurde bereits im ersten Anzeiger der Fortschritte bei der Schaffung eines "Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts" in der Europäischen Union vom 24. März 2000 [15] auf die Frage der "Umwandlung" des Schengen-Besitzstands in klassische Instrumente des Gemeinschaftsrechts eingegangen. Allerdings lautete die Schlussfolgerung damals, "dass die Dringlichkeit, mit der die Schengen-Bestimmungen in "Amsterdam"-Instrumente umgewandelt werden müssen, mehr von den Entwicklungen als von einem absoluten Umwandelungserfordernis abhängen wird" (KOM(2000)167, Ziff. 1.3).

[15] KOM(2000) 167 endg. Die Erstellung und regelmäßige Aktualisierung eines "Anzeigers" geht auf den Europäischen Rat von Tampere (15. und 16. Oktober 1999) zurück. Ziel ist, mit Blick auf die "Schaffung eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts" die Fortschritte bei der Durchführung der erforderlichen Maßnahmen und in bezug auf die Einhaltung der durch den Vertrag von Amsterdam, den Wiener Aktionsplan und die Schlußfolgerungen des Europäischen Rates von Tampere selbst gesetzten Fristen "ständig zu überprüfen".

Die politischen Gründe für die Entscheidung, das Gemeinsame Handbuch neu zu fassen, wurden bereits erläutert. Das Gemeinsame Handbuch ist ein technischer und rechtlicher Zwitter, denn es ist sowohl Gemeinschaftsrechtsquelle und begründet somit Rechte und Pflichten, als auch ein Leitfaden für Grenzschutzbeamte, der alle für diese unentbehrlichen Informationen aus anderen Rechtsquellen enthält.

Diese "doppelte Natur" des Gemeinsamen Handbuchs hat Unsicherheiten in Bezug auf seinen rechtlichen Wert zur Folge, zumal mehrere Teile und Anhänge nur andere Rechtsakte, z.B. das Schengener Übereinkommen oder die Gemeinsame Konsularische Instruktion, wiedergeben [16].

[16] Beschluss SCH/Com-ex(99)13. Die aktualisierte Fassung dieses Beschlusses wurde im ABl. C 310 vom 19.12.2003 veröffentlicht.

Die allerersten Beratungen über die Notwendigkeit einer Überprüfung des Gemeinsamen Handbuchs fanden einige Monate nach Inkrafttreten des Vertrags von Amsterdam statt. Der finnische Vorsitz hatte im Oktober 1999 einen Fragebogen an die Mitgliedstaaten zu diesem Thema und zur Vertraulichkeit des Handbuchs versandt. In den darauf folgenden Präsidentschaften wurde die Debatte fortgesetzt [17]. Dabei wurde deutlich, dass den meisten Mitgliedstaaten daran gelegen war, einige Teile oder Bestimmungen zu ändern, zu klären oder auszubauen [18]. Im Zuge dieser Beratungen wurde beschlossen, bestimmte Bestimmungen zu streichen oder zu aktualisieren, oder auch bestimmte Teile freizugeben. Eine umfassende und in sich schlüssige Überarbeitung wurde jedoch nie beschlossen.

[17] Siehe insbesondere den Vermerk des schwedischen Vorsitzes und des künftigen belgischen Vorsitzes zur Überarbeitung des Gemeinsamen Handbuchs (Dokument des Rates 9733/01 FRONT 44 COMIX 433 du 18.6.2001), in dem ein Vorgehen in drei Stufen empfohlen wird: zunächst die Streichung der überholten Bestimmungen, dann Prüfung der zu klärenden und neu einzufügenden Bestimmungen, schließlich Neugliederung des Handbuchs, um den Grenzbehörden die Benutzung zu erleichtern.

[18] Siehe die Antworten der Mitgliedstaaten auf den Fragebogen des schwedischen Vorsitzes zu Natur und Aufbau des Handbuchs (Dokument des Rates 12290/01 FRONT 55 COMIX 654 vom 2.10.2001).

Angesichts der Komplexität einer solchen Arbeit und weil sich im Zuge der Überlegungen weitere Fragen gestellt haben, hat die Kommission zunächst am 20.6.2003 ein Arbeitspapier vorgelegt (SEK(2003)736), in dem sie sich eingehend mit den Bestimmungen über die Außengrenzen, den Mängeln und den Schwierigkeiten aufgrund der derzeitigen Gliederung des Gemeinsamen Handbuchs befasst hat.

Ausgehend von dieser Analyse hat sie mehrere mögliche Vorgehensweisen aufgezeigt und sich insbesondere zu folgenden Punkten geäußert:

- Ist es zweckmäßig, die derzeitige Gliederung des Handbuchs beizubehalten oder soll dessen Rechtsnatur geklärt werden, indem eine deutliche Trennungslinie gezogen wird zwischen dem Rechtsakt und dem Leitfaden für Grenzschutzbeamte?

- Soll das Handbuch lediglich "bereinigt" werden oder sollen bestimmte Teile ausgebaut werden, um Lücken zu schließen, wobei gegebenenfalls relevante Bestimmungen aus anderen Instrumenten einzubeziehen wären?

- Empfiehlt es sich, einen "Basisrechtsakt" zu erlassen, in dem alle Grundsätze und wichtigen Vorschriften, die für die Kontrolle an den Außengrenzen relevant sind, festgeschrieben wären und der gemäß Artikel 202 EG-Vertrag der Kommission die Befugnis zur Annahme von Durchführungsbestimmungen zu diesem Rechtsakt übertragen würde?

Außerdem hat die Kommission folgende Frage gestellt: Wenn ein "Kodex für die Außengrenzen" vorgeschlagen werden soll, wäre es dann nicht sinnvoll, den Geltungsbereich dieses Kodex auf die Binnengrenzen auszudehnen und auf diese Weise einen "Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen" mit einem Teil Außengrenzen und einem Teil Binnengrenzen aufzustellen?

Der Vorsitz hat den Mitgliedstaaten diese Grundfragen Ende Juli 2003 gestellt. Die große Mehrheit der Delegationen hat die Vorschläge der Kommission in Bezug auf die Unterscheidung zwischen Rechtsakt und Leitfaden befürwortet und die Meinung vertreten, dass das Handbuch mehr als lediglich bereinigt werden müsse. Zu den zwei anderen Fragen haben die meisten Mitgliedstaaten keine endgültige Position bezogen und darauf hingewiesen, dass weitere Überlegungen erforderlich seien, wenn konkrete Vorschläge vorlägen.

Parallel zu diesen umfassenden Überlegungen über das Handbuch wurden Vorschläge zu spezifischen Punkten unterbreitet, für die der Rat ein rasches Handeln der Kommission gefordert hatte, nämlich zum Kleinen Grenzverkehr und zum Abstempeln von Reisedokumenten [19] Diese Vorschläge sind selbstverständlich in den vorliegenden Vorschlag für eine Verordnung eingeflossen, die, wenn sie angenommen wird, alle punktuellen Initiativen auf dem Gebiet der Grenzkontrollen ersetzen wird.

[19] Siehe KOM(2003) 502 und KOM(2003) 664.

2. Ziele und Inhalt des Vorschlags: Von der Neufassung des Handbuchs zum "Gemeinschaftskodex für das überschreiten der Grenzen durch Personen"

Ursprünglich sollte, wie von der Kommission in ihrer Mitteilung "Außengrenzen" dargelegt und im Plan für den Grenzschutz an den Außengrenzen (siehe Abschnitt 1) vorgesehen, das Gemeinsame Handbuch "neu gefasst" werden. Das bedeutete zum einen, dass überholte und redundante Bestimmungen gestrichen werden sollten. Zum anderen sollten erforderlichenfalls bestimmte Aspekte geklärt und weiterentwickelt werden. Zu diesem Zweck sollten die vor Ort auftretenden Probleme analysiert und die Ergebnisse der Schengen-Evaluierungsbesuche, die Empfehlungen im Schengen-Katalog der bewährten Praktiken und die punktuellen Beratungen in Fachgremien des Rates berücksichtigt werden.

Im Zuge der Überlegungen stellte sich aber heraus, dass der gesamte Acquis im Bereich der Personenkontrollen an den Grenzen, einschließlich der einschlägigen Bestimmungen des Schengener Übereinkommens und anderer Beschlüsse des Exekutivausschusses - überprüft und konsolidiert und ein in sich schlüssiger Rechtsakt aufgestellt werden sollte.

Wie in Abschnitt 1 erläutert, schien es der Kommission außerdem angebracht, die Materie insgesamt zu regeln und die Binnengrenzen, insbesondere die Modalitäten der Umstände bedingten, zeitweiligen Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen im Raum des freien Personenverkehrs, einzubeziehen.

Dieser Verordnungsvorschlag ist also weit mehr als eine Neufassung des Gemeinsamen Handbuchs im engeren Sinne, da er auf einen "Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen" mit einem Teil Außengrenzen (Titel II) und einem Teil Binnengrenzen (Titel III) abstellt. Dass beide Teile komplementär sind, ist nicht von der Hand zu weisen: Die Komplementarität ergibt sich nicht nur aus der Definition des Begriffs "Außengrenzen" im Verhältnis zu "Binnengrenzen" (siehe Artikel 2 der vorgeschlagenen Verordnung), sondern auch aus dem Umstand, dass die an den Außengrenzen vorgeschriebenen Grenzkontrollen (Titel II) genau die Kontrollen sind, die nach Titel III an den Binnengrenzen im Prinzip verboten sind (in Ausnahmefällen können sie zeitweilig wieder eingeführt werden); siehe Artikel 20 bis 24 der vorgeschlagenen Verordnung).

Für die Binnengrenzen wurde Artikel 2 des Schengener Übereinkommens sowie der Beschluss des Schengener Exekutivausschusses SCH/Com-ex(95)20, 2. Rev. weitgehend übernommen und an den Rechtsrahmen der Gemeinschaft angepasst. Neu gegenüber dem derzeitigen Acquis ist die Möglichkeit, bei außergewöhnlich hoher grenzüberschreitender Gefahr, insbesondere bei Gefahr eines Terrorangriffs mit grenzüberschreitendem Charakter zeitgleich und gemeinsam die Kontrollen an den Binnengrenzen wieder einzuführen.

Im Zusammenhang mit den Außengrenzen wird unterschieden zwischen einerseits den zentralen Kontrollgrundsätzen, die im Wesentlichen den Artikeln 3 bis 8 des Schengener Übereinkommens sowie bestimmten Teilen des Gemeinsamen Handbuchs entsprechen und in Titel II der vorgeschlagenen Verordnung festgeschrieben sind, und andererseits den Kontrollmodalitäten für die verschiedenen Grenzarten (Land-, Luft und Seegrenzen). Diese Modalitäten sind in den Anlagen I bis XII festgeschrieben. Sie können nach einem Ausschussverfahren gemäß Artikel 202 EG-Vertrag und dem Beschluss 468/1999/EG geändert werden.

Diese Modalitäten wurden als Anlagen beigefügt, weil es sich größtenteils um Vorschriften handelt, die bereits im Gemeinsamen Handbuch festgehalten sind oder bereits geltenden Schengen-Beschlüssen entsprechen. Diese Vorgehensweise ermöglicht es, den gesamten Acquis im Bereich der Grenzkontrollen (Außen- und Binnengrenzen) zu einem einzigen Akt zusammenzufassen und so einen "Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen" aufzustellen.

Da diese Modalitäten nach Auffassung der Kommission eigentlich Durchführungsbestimmungen zu den Grundsätzen in Titel II der vorgeschlagenen Verordnung darstellen, müssen sie nach einem Ausschussverfahren geändert werden können (vgl. Artikel 30 der vorgeschlagenen Verordnung) [20]

[20] In der Verordnung (EG) Nr. 790/2001 hat der Rat sich das Recht vorbehalten, "während des in Artikel 67 Absatz 1 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft genannten Übergangszeitraums von fünf Jahren (...), die detaillierten Vorschriften und praktischen Verfahren einstimmig festzulegen, zu ändern und zu aktualisieren, bis er geprüft hat, unter welchen Bedingungen derartige Durchführungsbefugnisse nach Ablauf des Übergangszeitraums der Kommission übertragen würden." Ebenso hat sich der Rat mit Verordnung (EG) Nr. 789/2001 Durchführungsbefugnisse hinsichtlich bestimmter detaillierter Vorschriften und praktischer Verfahren zur Prüfung von Visumanträgen vorbehalten. Diese Durchführungsbefugnisse decken einen Großteil der derzeitigen Bestimmungen des Gemeinsamen Handbuchs sowie dessen Anlagen ab. Die Kommission ist der Auffassung, dass diese beiden Verordnungen gegen Artikel 202 EG-Vertrag sowie gegen Artikel 1 des Beschlusses 1999/468/EG verstoßen und hat daher am 3. Juli 2001 eine Nichtigkeitsklage beim Europäischen Gerichtshof erhoben (ABl. C 245 vom 1.9.2001, S. 12 - Rechtssache C -257/01).

Diese Modalitäten entsprechend weitgehend den derzeitigen Bestimmungen des Gemeinsamen Handbuchs; erforderlichenfalls wurden folgende Änderungen vorgenommen:

a) Streichung redundanter Bestimmungen (z.B. Wiederholung bestimmter Artikel des Schengener Übereinkommens oder bestimmter Teile der Gemeinsamen Konsularischen Instruktion) oder überfluessiger Bestimmungen (z.B. in Teil I Nummer 1.1. betreffend die Auswirkungen der Einreisegestattung, da das Recht, sich im Schengen-Raum während maximal drei Monaten zu bewegen, bereits in anderen Bestimmungen des Schengen-Besitzstands geregelt ist [21]);

[21] Artikel 20 und 21 des Schengener Übereinkommens, für die Artikel 62 Absatz 3 EG-Vertrag die Rechtsgrundlage ist (Beschluss 1999/436/EG vom 20. Mai 1999).

b) Weiterentwicklung bestimmter Teile im Lichte der Beratungen in den Fachgremien des Rates, die in letzter Zeit stattgefunden haben (z.B. betreffend besondere Infrastuktureinrichtungen/gesonderte Wartespuren an Landgrenzübergangsstellen oder Kontrollen bei Privatflugzeugen), der von der Kommission oder einen Mitgliedstaat eingebrachten Vorschläge zu spezifischen Bereichen (z.B. Kleiner Grenzverkehr, Abstempeln von Reisedokumenten, Einreiseverweigerung) [22]sowie der Empfehlungen im "Katalog der bewährten Schengen-Praktiken". Für die Kontrollen an den Seegrenzen waren weitergehende Beratungen mit Sachverständigen der Mitgliedstaaten erforderlich. Eine einschlägige Tagung fand am 4. Dezember 2003 statt, deren Ergebnisse in die hier vorgeschlagenen Bestimmungen eingeflossen sind.

[22] Die in der vorgeschlagenen Verordnung vorgesehenen Weiterentwicklungen entsprechen den einzelnen Vorschlägen; die entsprechenden Bestimmungen müssen natürlich an die Ergebnisse der Verhandlungen über diese Vorschläge angepasst werden.

c) Klärung oder Aktualisierung gewisser Bestimmungen, beispielsweise betreffend die Seeleute (Nummer 6.5 von Teil II des Gemeinsamen Handbuchs).

Eine Tabelle zum Vergleich der Bestimmungen der vorgeschlagenen Verordnung, der Bestimmungen des Schengener Übereinkommens, des Gemeinsamen Handbuchs und der anderen Schengen-Beschlüsse, die ersetzt wurden, ist als Anlage XIII beigefügt. Eine weitere Tabelle im Anhang zur Begründung gibt Aufschluss über die nicht übernommenen Bestimmungen und die Gründe für die Nichtübernahme.

Alle Änderungen, die wegen des Übergangs von einem intergouvernementalen zum gemeinschaftsrechtlichen Rahmen erforderlich sind, wurden selbstverständlich vorgenommen (z.B. Ersatz von "Vertragsparteien" durch "Mitgliedstaaten" usw.).

Über Form und Inhalt des Leitfadens für Grenzschutzbeamte wird die Kommission tiefer gehende Überlegungen anstellen, wenn die Beratungen über den vorliegenden Verordnungsvorschlag hinreichend fortgeschritten sind. Es empfiehlt sich, hier die Beratungen zu berücksichtigen, die bereits zu diesem Thema stattgefunden haben. [23]

[23] Siehe insbesondere den Vorschlag der belgischen Präsidentschaft zur Einführung eines praktischen Leitfadens für Grenzbeamte (Dok. 12876/01 FRONT 56 COMIX 679 vom 17.10.2001).

3. Rechtsgrundlage

Für diese Verordnung wird als Rechtsgrundlage Artikel 62 Nummern 1 und 2 Buchstabe a EG-Vertrag vorgeschlagen, da diese Verordnung abstellt sowohl auf "Maßnahmen, die nach Artikel 14 sicherstellen, dass Personen, seien es Bürger der Union oder Staatsangehörige dritter Länder, beim Überschreiten der Binnengrenzen nicht kontrolliert werden" (Artikel 62 Nummer 1) als auch auf "Maßnahmen bezüglich des Überschreitens der Außengrenzen der Mitgliedstaaten", insbesondere "Normen und Verfahren, die von den Mitgliedstaaten bei der Durchführung der Personenkontrollen an diesen Grenzen einzuhalten sind" (Artikel 62 Nummer 2 Buchstabe a) [24].

[24] Siehe den Beschluss 1999/436. Hierzu ist anzumerken, dass es bei der Rechtsgrundlage für den Beschluss bezüglich der Aufhebung von Altfassungen des Gemeinsamen Handbuches und der Gemeinsamen Konsularischen Instruktion und Annahme der Neufassungen (SCH/Com-ex (99) 13) eine wichtige Abweichung zwischen den Sprachfassungen gibt: während in der englischen und in der französischen Fassung des ABl. L 176 (S. 27) sowohl Artikel 62 als auch Artikel 63 EGV als Rechtsgrundlage angegeben sind, ist in allen anderen Sprachfassungen nur Artikel 62 EGV genannt.

Wie alle Rechtsakte des Titels IV EG-Vertrag ("Visa, Asyl, Einwanderung und andere Politiken betreffend den freien Personenverkehr") sind bei der Annahme dieser Verordnung die dem Vertrag von Amsterdam beigefügten Protokolle über die Position des Vereinigten Königreichs, Irlands und Dänemarks zu berücksichtigen. Norwegen und Island sind gemäß Artikel 6 des Protokolls zur Einbeziehung des Schengen-Besitzstands in den Rahmen der Europäischen Union (Schengen-Protokoll) an der Durchführung und Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands beteiligt. Auf die Auswirkungen der einzelnen Protokolle wird unter Punkt 5 eingegangen.

4. Subsidiarität und Verhältnismässigkeit

Gemäß Artikel 62 Nummer 1 und Nummer 2 Buchstabe a EG-Vertrag ist die Gemeinschaft befugt, Maßnahmen, die sicherstellen, dass an den Binnengrenzen keine Kontrollen mehr stattfinden, sowie Maßnahmen betreffend die Außengrenzen zu ergreifen. Diese Maßnahmen sind innerhalb eines Zeitraums von fünf Jahren nach Inkrafttreten des Vertrags von Amsterdam zu beschließen.

Die jetzigen gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften, die das Überschreiten der Außengrenzen der Mitgliedstaaten sowie die Abschaffung jeglicher Personenkontrolle an den Binnengrenzen betreffen, sind Teil des in den Rahmen der Europäischen Union einbezogenen Schengen-Besitzstands. Dieser Besitzstand muss geklärt, weiter entwickelt und ergänzt werden. Die Weiterentwicklung des Besitzstands kann selbstverständlich nur durch auf den EG-Vertrag gestützte Maßnahmen erfolgen.

Artikel 5 des EG-Vertrags bestimmt, dass "die Maßnahmen der Gemeinschaft nicht über das für die Erreichung der Ziele dieses Vertrags erforderliche Maß hinausgehen".

Die für ein Tätigwerden der Gemeinschaft vorgeschlagene Form muss sicherstellen, dass das Ziel erreicht und der Rechtsakt möglichst wirksam umgesetzt wird.

Die vorgeschlagene Initiative - Aufstellung eines Gemeinschaftskodex für das Überschreiten den Grenzen durch Personen" - stellt eine Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands dar. Daher wurde als Rechtsinstrument die Verordnung gewählt, die eine einheitliche Anwendung in allen Mitgliedstaaten gewährleistet, die den Schengen-Besitzstand anwenden.

5. Auswirkungen der den Verträgen beigefügten Protokolle

Da die Rechtsgrundlage für Vorschläge betreffend das Überschreiten der Binnen- und Außengrenzen auf einen Artikel in Titel IV EG-Vertrag angesiedelt ist, kommt das System der variablen Geometrie zur Anwendung, das in den Protokollen über die Position des Vereinigten Königreichs, Irlands und Dänemarks sowie im Schengen-Protokoll vorgesehen ist.

Die hier vorgeschlagene Verordnung stellt eine Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands dar. Deshalb müssen die Auswirkungen der einzelnen Protokolle untersucht werden.

Vereinigtes Königreich und Irland

Gemäß den Artikeln 4 und 5 des Protokolls zur Einbeziehung des Schengen-Besitzstands in den Rahmen der Europäischen Union können "Irland und das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland, die durch den Schengen-Besitzstand nicht gebunden sind, jederzeit beantragen, dass einzelne oder alle Bestimmungen dieses Besitzstands auch auf sie Anwendung finden sollen".

Die vorgeschlagene Verordnung stellt eine Weiterentwicklung der Schengen-Bestimmungen dar, an denen sich das Vereinigte Königreich und Irland gemäß dem Beschluss 2000/365/EG vom 29. Mai 2000 zum Antrag des Vereinigten Königreichs Großbritannien und Nordirland und dem Beschluss 2002/192/EG vom 28. Februar 2002 zum Antrag Irlands, einzelne Bestimmungen des Schengen-Besitzstands auf sie anzuwenden, nicht beteiligen. Das Vereinigte Königreich und Irland werden sich also nicht an der Annahme der hier vorgeschlagenen Verordnung beteiligen und diese auch nicht anwenden.

In Bezug auf die Binnengrenzen (Titel III) ist außerdem das Protokoll über die Anwendung bestimmter Aspekte des Artikels 14 des EG-Vertrags auf das Vereinigte Königreich und auf Irland zu berücksichtigen, das es diesen beiden Staaten erlaubt, an ihren Grenzen (einschließlich in Gebieten, für deren Außenbeziehungen das Vereinigte Königreich verantwortlich ist) Kontrollen ein- oder durchzuführen. Auf Grund dieses Protokolls dürfen die anderen Mitgliedstaaten solche Kontrollen bei Personen durchführen, die aus dem Vereinigten Königreich oder aus Gebieten, deren Außenbeziehungen in seiner Verantwortung liegen, bzw. aus Irland einreisen.

Dänemark

Nach dem Protokoll über die Position Dänemarks im Anhang zum EG-Vertrag beteiligt sich dieser Mitgliedstaat nicht an der Annahme von Maßnahmen durch den Rat, die unter Titel IV des EG-Vertrags fallen. Dies gilt jedoch nicht für "Maßnahmen zur Bestimmung derjenigen Drittländer, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Außengrenzen der Mitgliedstaaten im Besitz eines Visums sein müssen," sowie für "Maßnahmen zur einheitlichen Visumgestaltung" (ex-Artikel 100c EGV).

Da mit der vorgeschlagenen Verordnung der Schengen-Besitzstand weiterentwickelt wird, findet Artikel 5 des Protokolls Anwendung: "Dänemark beschließt innerhalb von sechs Monaten nachdem der Rat über einen Vorschlag oder eine Initiative zur Ergänzung des Schengen-Besitzstands nach den Bestimmungen des Titels IV des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft beschlossen hat, ob es diesen Beschluss in einzelstaatliches Recht umsetzt."

Norwegen und Island

Am 18. Mai 1999 schloss der Rat auf der Grundlage von Artikel 6 Absatz 1 des Schengen-Protokolls ein Übereinkommen mit Norwegen und Island über die Assoziierung dieser beiden Staaten bei der Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des Schengen-Besitzstands [25].

[25] ABl. L 176 vom 10.7.1999, S. 36.

Nach Artikel 1 des Übereinkommens werden Island und Norwegen bei der Tätigkeit der Europäischen Gemeinschaft und der Europäischen Union in den Bereichen, die Gegenstand der in Anhang A (Bestimmungen des Schengen-Besitzstands) und Anhang B (Bestimmungen von Rechtsakten der Europäischen Gemeinschaft, die entsprechende Bestimmungen des Schengener Übereinkommens ersetzen oder aufgrund dieses Übereinkommens angenommen wurden) genannten Bestimmungen sind, sowie bei der Weiterentwicklung dieser Bestimmungen assoziiert.

Gemäß Artikel 2 des Übereinkommens werden alle Rechtsakte und Maßnahmen der Europäischen Union zur Änderung und Ergänzung des einbezogenen Schengen-Besitzstands (Anhänge A und B) auch von Norwegen und Island durchgeführt und angewandt.

Die vorgeschlagene Verordnung stellt eine Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands gemäß Anhang A des Übereinkommens dar.

Sie muss daher gemäß Artikel 4 des Gemischten Ausschusses erörtert werden, um Norwegen und Island Gelegenheit zu geben, "die Schwierigkeiten darzulegen", die sie aufwirft, und "zu Fragen der Weiterentwicklung von für sie wichtigen Bestimmungen oder ihre Durchführung Stellung zu nehmen".

6. Die neuen Mitgliedstaaten: Durchführung der Rechtsakte zur Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands in zwei Phasen

Gemäß 3 Artikel Absatz 1 der Beitrittsakte [26] sind die Bestimmungen des Schengen-Besitzstands und die darauf aufbauenden oder anderweitig damit zusammenhängenden Rechtsakte, die in Anhang I zu dieser Akte aufgeführt werden, ab dem Tag des Beitritts für die neuen Mitgliedstaaten bindend und in ihnen anzuwenden. Die Bestimmungen und Rechtsakte, die nicht in diesem Anhang aufgeführt werden, sind zwar für einen neuen Mitgliedstaat ab dem Tag des Beitritts bindend, aber in diesem neuen Mitgliedstaat nur nach einem entsprechenden Beschluss des Rates anzuwenden, den der Rat gemäß dem in diesem Artikel festgeschriebenen Verfahren gefasst hat (Artikel 3 Absatz 2 der Beitrittsakte).

[26] ABl. L 236 vom 23.9.2003, S. 33.

Damit ist Durchführung des Schengen-Besitzstands in zwei Phasen gemeint, d.h. einige Bestimmungen sind vom Beitritt an bindend und anwendbar - das sind die Bestimmungen, die unmittelbar mit der Abschaffung der Kontrollen an den Binnengrenzen verbunden sind -, andere sind ab dem Beitritt bindend, aber nur nach entsprechendem Beschluss des Rates anwendbar.

Die Schengen-Bestimmungen über die Außengrenzen (Artikel 3 bis 8 des Schengener Übereinkommens sowie die entsprechenden Durchführungsbestimmungen, insbesondere das Gemeinsame Handbuch) sind in diesem Anhang aufgeführt und somit für die neuen Mitgliedstaaten vom Tag des Beitritts an bindend und anwendbar [27].

[27] Eine Ausnahme bildet Artikel 5 Absatz 1 Buchstabe d, der im Zusammenhang mit der Konsultation des Schengener Informationssystems steht.

Hingegen sind die Bestimmungen über die Abschaffung der Personenkontrollen an den Binnengrenzen nicht in diesem Anhang aufgeführt, so dass sie zum Zeitpunkt des Beitritts nicht auf die neuen Mitgliedstaaten Anwendung finden.

Demnach werden von dem hier vorgeschlagenen "Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen", der das Gemeinsame Handbuch weiterentwickeln und ersetzen soll, nur die Bestimmungen über die Außengrenzen (Titel II und die dazu gehörenden Anlagen sowie Titel I und IV, insoweit sie auf Bestimmungen des Titels II verweisen, für die neuen Mitgliedstaaten bindend und auf diese anwendbar sein).

Die Bestimmunen über das Überschreiten der Außengrenzen (Titel III sowie Titel I und IV, insoweit sie auf Bestimmungen des Titels III verweisen) werden auf die neuen Mitgliedstaaten nur nach einem Beschluss des Rates gemäß Artikel 3 Absatz 2 der Beitrittsakte anwendbar sein.

7. Erläuterung der Artikel

Titel I - Allgemeine Bestimmungen

Artikel 1

In diesem Artikel ist der Gegenstand der Verordnung festgelegt, nämlich die Regelung des Überschreitens der Grenzen durch Personen. Diese Regelung umfasst Vorschriften für die Kontrolle der Außengrenzen (Titel II und Anlangen) sowie Vorschriften für die Abschaffung und die - unter bestimmten Umständen mögliche - Wiedereinführung der Personenkontrollen an den Binnengrenzen (Titel III).

Artikel 2

Die meisten Definitionen in diesem Artikel stammen aus Artikel 1 des Schengener Übereinkommens. Es empfiehlt sich, einige zu klären bzw. zu präzisieren, und einige neue hinzuzufügen. Außerdem wurden die Definitionen an die Terminologie des Gemeinschaftsrechts angepasst (z.B. "Mitgliedstaaten" statt "Vertragsparteien").

Der Ausdruck "Mitgliedstaaten" in den Definitionen und generell in der Verordnung ist auszulegen unter Berücksichtigung des Schengen-Protokolls hinsichtlich der Anwendung des Schengen-Besitzstands durch das Vereinigte Königreich und Irland (siehe Abschnitt 5 der Begründung) sowie von Artikel 3 des Beitrittsvertrags, der vorsieht, dass die neuen Mitgliedstaaten den Schengen-Besitzstand in zwei Stufen anwenden (siehe Abschnitt 6 der Begründung). Außerdem ist der besonderen Position Norwegens und Islands hinsichtlich des Schengen-Besitzstands Rechnung zu tragen (siehe Abschnitt 5 der Begründung). In der Begründung wird der Ausdruck "Schengen-Staaten" einfachheitshalber verwendet, um die Staaten zu bezeichnen, die den Schengen-Besitzstand gemäß den Verträgen und den diesen beigefügten Protokollen uneingeschränkt anwenden.

Die Definitionen der Begriffe "Binnengrenzen" und "Außengrenzen" sind im Wesentlichen aus Artikel 1 des Schengener Übereinkommens entnommen. Binnengrenzen sind die gemeinsamen Landgrenzen der Schengen-Staaten, ihre Flughäfen für die Binnenfluege und ihre See- und Binnenseehäfen für die regelmäßigen Fährverbindungen. Die "Binnenseehäfen" wurden hinzugefügt, um Fälle abzudecken, in denen ein See sowohl von einem oder mehreren Mitgliedstaaten als auch von einem oder mehreren Drittstaaten umgeben ist (z.B. der Bodensee, der von Deutschland, Österreich und der Schweiz umgeben ist) [28].

[28] Unbeschadet der Ergebnisse der derzeit laufenden Verhandlungen über die Assoziierung der Schweiz bei der Anwendung des Schengen-Besitzstands.

Auch die Definition des Begriffs "Binnenflug" wurde aus Artikel 1 des Übereinkommens entnommen und umfasst alle Flüge ausschließlich von und nach den Gebieten der Schengen-Staaten.

Die Definition des Begriffs "regelmäßige Fährverbindung" wurde hinzugefügt, weil er in der Begriffsbestimmung von "Binnengrenzen" verwendet wird. Sie entspricht der Definition im Gemeinsamen Handbuch (Teil II, Kontrolle des Seeschiffsverkehrs, Nummer 3.4.1.5), wurde aber an das Gemeinschaftsrecht angepasst [29].

[29] Richtlinie 2002/6/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. Februar 2002 über Meldeformalitäten für Schiffe beim Einlaufen in und/oder Auslaufen aus Häfen der Mitgliedstaaten der Gemeinschaft (ABl. L 67 vom 9.3.2002, S. 31) und Richtlinie 98/41/EG des Rates vom 18. Juni 1998 über die Registrierung der an Bord von Fahrgastschiffen im Verkehr nach oder von einem Hafen eines Mitgliedstaates der Gemeinschaft befindlichen Personen (ABl. L 188 vom 2.7.1998, S. 135).

Für den Begriff "Drittstaatsangehöriger" wird eine Negativdefinition festgeschrieben. Es handelt sich um Personen, die nicht EU-Bürger im Sinne von Artikel 17 Absatz 1 EG-Vertrag sind. Sie erfasst also auch Flüchtlinge und Staatenlose.

Die Definition des Begriffs "zur Einreiseverweigerung ausgeschriebener Drittstaatsangehöriger" wird aus Artikel 1 des Schengen-Übereinkommens übernommen. Sie verweist auf die Drittstaatsangehörigen, die gemäß Artikel 96 des Übereinkommens im Schengener Informationssystem registriert sind und denen daher die Einreise in das Gebiet der Schengen-Staaten verweigert wird.

Der Begriff "Personen, die nach dem Gemeinschaftsrecht Freizügigkeit genießen" stellt gegenüber dem Übereinkommen eine Neuerung dar. Er erfasst

- die Bürger der Union im Sinne von Artikel 17 Absatz 1 EG-Vertrag sowie Drittstaatsangehörige, die Familienmitglieder eines Unionsbürgers sind, der sein Recht auf Freizügigkeit im Gebiet der Europäischen Union ausübt. Dieser Artikel verweist auf die Richtlinie 2004/38/EG vom 29. April 2004 über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, in der die Rechte dieser Personengruppen im Einzelnen festgelegt sind (siehe Erläuterungen zu Artikel 3).

- Angehörige dritter Staaten und ihre Familienmitglieder ungeachtet ihrer Staatsangehörigkeit, die aufgrund von Übereinkommen zwischen der Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten einerseits und den betreffenden Ländern andererseits eine der Freizügigkeit der Unionsbürger gleichwertige Freizügigkeit genießen. Gemeint sind hier insbesondere die Vertragsstaaten des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum und die Schweizerische Eidgenossenschaft.

Die Definition der "Grenzübergangsstelle" wurde Artikel 1 des Schengener Übereinkommens entnommen. Sie erfasst alle an den verschiedenen Arten von Grenzen zugelassenen Übergangsstellen.

Der Begriff "Grenzkontrolle" wird wie in Artikel 1 des Schengener Übereinkommens definiert, d.h. als Kontrolle, die ausschließlich aufgrund des beabsichtigten Grenzübertritts durchgeführt wird. Zur Präzisierung des Begriffs wird hinzugefügt, dass er zwei Komponenten umfasst:

- die Personenkontrolle an den Grenzübergangsstellen und

- die Überwachung der Grenze zwischen den Grenzübergangsstellen.

Der Begriff "Grenzschutzbeamter" wird einfachheitshalber zur Bezeichnung für die innerstaatlichen Behörden verwendet, die mit Grenzkontrollaufgaben nach Maßgabe des innerstaatlichen Rechts betraut sind.

Die Definition des "Kleinen Grenzverkehrs" ist gegenüber des Schengener Übereinkommens neu. Sie nimmt Bezug auf Artikel 3 des Vorschlags für eine Verordnung der Kommission zur Festlegung einer Regelung für den Kleinen Grenzverkehr an den Landaußengrenzen der Mitgliedstaaten (KOM(2003) 502 endg.; 2003/0193 (CNS)).

Die Definition des Begriffs "Beförderungsunternehmer" entspricht voll und ganz der Definition in Artikel 1 des Schengener Übereinkommens. Sie erfasst natürliche und juristische Personen, die gewerblich die Beförderung von Personen auf dem Luft-, See- oder Landweg durchführen.

Die Definition von "Aufenthaltstitel" ist die in Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1030/2002 des Rates vom 13. Juni 2002 zur einheitlichen Gestaltung des Aufenthaltstitels für Drittstaatsangehörige [30]festgeschriebene Definition. Diese wiederum setzt sich zusammen aus der Definition des Artikels 1 des Schengener Übereinkommens, der zwecks Vermeidung jeglicher Unklarheit hinzugefügt wurde, dass die Visa nicht von dieser Definition erfasst werden. Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe a Ziffer iii) der Verordnung (EG) Nr. 1030/2002, nach dem bestimmte Aufenthaltstitel, die von Mitgliedstaaten ausgestellt werden, die nicht Artikel 21 des Schengen-Besitzstands anwenden (u.a. das Vereinigte Königreich, das aber die Verordnung (EG) Nr. 1030/2002 anwendet), von der Anwendung dieser Verordnung ausgeschlossen sind, wird nicht übernommen, da er für den Zweck der hier vorgeschlagenen Verordnung nicht relevant ist.

[30] ABl. L 157 vom 15.6.2002, S. 1.

Die drei letzten Definitionen schließlich stammen aus Nummer 3.4.1 von Teil II des Gemeinsamen Handbuchs.

Artikel 3

Dieser Artikel schreibt fest, dass die Verordnung auf alle Personen Anwendung findet, die die Grenze eines Mitgliedstaats übertreten, jedoch nicht die Rechte bestimmter Personengruppen berührt, die sich aus anderen Rechtsakten der Gemeinschaft ergeben. Bereits im Schengener Übereinkommen war vorgesehen, dass dessen Bestimmungen nur anwendbar waren, soweit sie mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar waren (Artikel 134 - hinfällig seit dem 1. Mai 1999).

Was die Begünstigten des Gemeinschaftsrechts betrifft, so bedeutet dies, dass die hier vorgeschlagene Verordnung weder die Richtlinie 2004/38/EG vom 29. April 2004 über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, noch die Freizügigkeitsübereinkommen mit bestimmen Drittstaaten berührt (siehe Erläuterungen zu Artikel 2). Nach Artikel 5 der besagten Richtlinie brauchen Unionsbürger zur Einreise in das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats nur einen gültigen Personalausweis oder Reisepass (Familienmitglieder, die nicht die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzen, müssen lediglich einen Reisepass mit sich führen; gegebenenfalls kann von ihnen ein Einreisevisum verlangt werden, das ihnen aber nach einem erleichterten Verfahren und unentgeltlich zu erteilen ist). Das bedeutet, dass die Unionsbürger und die anderen Personen, die nach dem Gemeinschaftsrecht Freizügigkeit genießen, nur dann der eingehenden Kontrolle nach Artikel 6 unterzogen werden, wenn Hinweise vorliegen, dass sie eine tatsächliche, aktuelle und hinreichend große Gefahr für die öffentliche Ordnung, öffentliche Sicherheit oder öffentliche Gesundheit eines Mitgliedstaats darstellen. Gleiches gilt für die Einreiseverweigerung (Artikel 11): Begünstigten des Gemeinschaftsrechts kann die Einreise nur dann verwehrt werden, wenn eine ernsthafte Bedrohung der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit oder der öffentlichen Gesundheit (Artikel 27 der oben genannten Richtlinie) gegeben ist. Diese Richtlinie regelt außerdem die Art und Weise, wie den Betreffenden die Entscheidung über die Einreiseverweigerung mitzuteilen ist, sowie die Verfahrensgarantien.

Der Verweis auf die Flüchtlinge und die Personen, die um internationalen Schutz ersucht haben, stellt ab auf das Genfer Übereinkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge vom 28. Juli 1951, in der Fassung des New Yorker Protokolls vom 31. Januar 1967, sowie auf die Rechtsakte der Gemeinschaft im Bereich des internationalen Schutzes, die bereits verabschiedet sind oder für die das Verabschiedungsverfahren läuft.

Der Verweis auf die langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen im Sinne der Richtlinie 2003/109/EG stellt u.a. darauf ab, die sich aus dieser Richtlinie ergebenden Rechte zu schützen, insoweit die langfristig Aufenthaltsberechtigten gegenüber anderen Drittstaatsangehörigen umfassendere Aufenthaltsrechte genießen.

Titel II - Außengrenzen

Artikel 4

Die Absätze 1 und 2 dieses Artikels entsprechen Artikel 3 Absatz 1 des Schengener Übereinkommens sowie den Nummern 1.3, 1.3.1, 1.3.2 und 1.3.3 des Gemeinsamen Handbuchs (Teil I). Diese Bestimmungen schreiben den allgemeinen Grundsatz fest, dass die Grenze an den zugelassenen Übergangsstellen und zu den festgesetzten Verkehrsstunden zu überschreiten ist, sowie die Ausnahmen von diesem Grundsatz, z.B. im Zusammenhang mit dem Kleinen Grenzverkehr, der Vergnügungs- und Küstenschifffahrt oder für Seeleute, die auf Landurlaub gehen. Es wurde eine Bestimmung hinzugefügt, um die bisher bereits praktizierte Möglichkeit, im Rahmen und zum Zweck des Kleinen Grenzverkehrs besondere Grenzübergangsstellen vorzusehen, zu präzisieren. Dies stimmt überein mit den Vorschlägen der Kommission zur Festlegung einer Regelung für den Kleinen Grenzverkehr (KOM(2003)502 endg.).

Die Liste aller zugelassenen Grenzübergangsstellen ist der Verordnung als Anlage I beigefügt (derzeitige Anlage 1 des Handbuchs).

Absatz 3 entspricht Artikel 3 Absatz 2 des Schengener Übereinkommens über die Verhängung von Sanktionen im Fall einer unbefugten Überschreitung der Grenzen. Der Grundsatz wurde nicht angetastet, nur der Wortlaut wurde an die Gemeinschaftsterminologie angepasst. Ein Verweis auf die völkerrechtlichen Verpflichtungen hinsichtlich des internationalen Schutzes wird hinzugefügt. Gemeint ist hier insbesondere Artikel 31 der Genfer Flüchtlingskonvention. Nach diesem Artikel dürfen gegen Flüchtlinge keine Strafen wegen unrechtmäßiger Einreise oder unrechtmäßigen Aufenthalts verhängt werden, wenn die Flüchtlinge unmittelbar aus einem Gebiet kommen, in dem ihr Leben oder ihre Freiheit bedroht waren und sie ohne Erlaubnis in das Gebiet des Aufnahmestaats einreisen oder sich dort aufhalten, vorausgesetzt, dass sie sich unverzüglich bei den Behörden melden und Gründe darlegen, die ihre unrechtmäßige Einreise oder ihren unrechtmäßigen Aufenthalt rechtfertigen.

Artikel 5

Absatz 1 schreibt die einheitlichen Bedingungen fest, die bereits in Artikel 5 Absatz 1 des Schengener Übereinkommens festgelegt sind. Die Einreisekontrolle obliegt dem Mitgliedstaat, dessen Grenze der betreffende Drittstaatsangehörige überschreiten will. Diese Kontrolle liegt nicht nur in seinem, sondern auch im Interesse aller anderen Schengen-Staaten, da die Grenzkontrollen innerhalb des Schengen-Raums abgeschafft sind. Deshalb ist bei der Bewertung der Bedrohung der öffentlichen Ordnung und der inneren Sicherheit das Interesse aller Schengen-Staaten zu berücksichtigen; diesem Zweck dient das Schengener Informationssystem, aber auch der Austausch einschlägiger Informationen zwischen den zuständigen Behörden.

Zu den bereits im Schengener Übereinkommen festgelegten Bedingungen wurde die Voraussetzung hinzugefügt, dass der Betreffende keine Gefahr für die öffentliche Gesundheit darstellen darf. Dieser Grund gilt bereits in bestimmten, begrenzten Fällen als hinreichend, um einem Unionsbürger die Einreise zu verweigern (Richtlinie 64/221/EWG). Vorgesehen ist er auch in der neuen Richtlinie 2004/38/EG vom 29. April 2004 über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, die die Voraussetzungen präzisiert, unter denen dieses Kriterium herangezogen werden darf. Durch die Aufnahme dieses Kriteriums in die Verordnung ist gewährleistet, dass beide Rechtsakte abgestimmt sind und Unionsbürger und Drittstaatsangehörige gleich behandelt werden.

Welche Dokumente als gültige Dokumente für das Überschreiten der Grenzen gelten, wurde durch die Beschlüsse des Exekutivausschusses SCH/Com-ex (98)56 und SCH/Com-ex (99)14 vom 28.4.1999 [31] festgelegt, die u.a. eine Tabelle der visierfähigen Reisedokumente, die zum Überschreiten der Außengrenzen berechtigen, enthalten. Diese Tabelle wird durch das Generalsekretariat des Rates regelmäßig aktualisiert.

[31] ABl. L 239 vom 22.9.2000, S. 207 und S. 298.

Absatz 2 besagt, dass die Dokumente, mit denen nachgewiesen oder glaubhaft gemacht werden kann, dass die Bedingungen des Absatzes 1 erfuellt sind, in der Anlage II aufgeführt sind. Selbstverständlich müssen diese Belege für die Einreisegründe im Hinblick auf einen Kurzaufenthalt in den Mitgliedstaaten nicht von Drittstaatsangehörigen gefordert werden, die im Besitz eines von einem Mitgliedstaat ausgestellten gültigen Aufenthaltstitels sind. Die bestehenden Kategorien (berufliche Reisen, touristische Reisen usw.) wurden um einen Punkt ergänzt, der die von Begünstigten einer Regelung für den Kleinen Grenzverkehr vorzulegenden Nachweise betrifft. Dieser Punkt steht im Zusammenhang mit den beiden Verordnungsvorschlägen der Kommission zur Festlegung einer Regelung für den Kleinen Grenzverkehr (KOM(2003)502 endg.), in denen bei den Einreisebedingungen das Vorzeigen von Dokumenten, ,die ihren Status als Grenzbewohner und das Vorliegen rechtmäßiger Gründe für den häufigen Grenzübertritt [...], zum Beispiel familiäre Bindungen oder soziale, kulturelle oder wirtschaftliche Motive, belegen", genannt wird. Daher muss - wenn auch nur als Anhaltspunkt - angegeben werden, welche Arten von Dokumenten von Grenzbewohnern im Rahmen einer Regelung für den Kleinen Grenzverkehr gefordert werden können. Schließlich wurde ein Punkt angefügt, dem zufolge visumpflichtige Drittstaatsangehörige im Besitz einer Reiseversicherung sein müssen. Dieser Punkt entspricht mit geringfügigen Anpassungen dem kürzlich durch die Entscheidung des Rates betreffend die Reiseversicherung (Entscheidung 2004/17/EG vom 22. Dezember 2003) in das Handbuch aufgenommenen Absatz.

Absatz 3 betrifft die Kriterien zur Beurteilung der zur Bestreitung des Lebensunterhalts verfügbaren Mittel; er verweist auf Anlage III (Anlage 10 des Handbuchs) für die jährlich von den nationalen Behörden für den Grenzübertritt festgelegten Richtbeträge.

Der in Absatz 4 festgeschriebene Grundsatz ist nicht ausdrücklich in Artikel 5 des Schengener Übereinkommens festgelegt, ergibt sich aber aus Artikel 21 des Übereinkommens (nach dem jemand, der einen von einem Schengen-Staat ausgestellten Aufenthaltstitel hat, sich bis zu drei Monaten in den anderen Schengen-Staaten frei bewegen kann). Außerdem findet sich dieser Grundsatz auch in Nummer 6.2 von Teil II des Gemeinsamen Handbuchs.

Absatz 5 entspricht Artikel 5 Absatz 3 des Schengener Übereinkommens, nach dem Drittstaatsangehörigen, die über eine von einem Schengen-Staat ausgestellte Aufenthaltserlaubnis oder ein von einem Schengen-Staat ausgestelltes Rückreisevisum verfügen, die Durchreise zu gestatten ist (auch wenn sie die Einreisebedingungen nicht erfuellen), vorausgesetzt, sie sind in dem Staat, den sie durchreisen wollen, nicht zur Einreiseverweigerung ausgeschrieben.

Schließlich ist in Absatz 7 festgelegt, dass die Liste der Aufenthaltstitel und -erlaubnisse, auf die die zwei vorhergehenden Absätze Bezug nehmen, sowohl alle Titel, die die Mitgliedstaaten (ab dem 12. August 2004) gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1030/2002 über die einheitliche Gestaltung der Aufenthaltstitel ausstellen werden, als auch die Titel und Genehmigungen sowie die Rückkehrvisa umfasst, die derzeit in der Anlage 4 zur Gemeinsamen Konsularischen Instruktion aufgeführt sind.

Artikel 6

Dieser Artikel entspricht im Wesentlichen Artikel 6 Absätze 1 und 2 des Schengener Übereinkommens sowie Nummer 1.2 von Teil II des Gemeinsamen Handbuchs. Er schreibt die gemeinsamen Grundsätze fest, die für die Durchführung der Grenzkontrolle gelten.

Aus Absatz 2 geht hervor, dass alle Personen, die die Außengrenze eines Mitgliedstaats überschreiten, einschließlich der Unionsbürger, einer Mindestkontrolle zu unterziehen sind, bei der durch Prüfung der Reisedokumente ihre Identität festgestellt werden kann. Später wird präzisiert, dass die Kontrolle nach Maßgabe des innerstaatlichen Rechts durchgeführt wird und sich sowohl auf die Kraftfahrzeuge der betreffenden Personen als auch die von ihnen mitgeführten Gegenstände beziehen kann. Für die Zwecke dieser Verordnung zielt diese Kontrolle allerdings nur darauf ab, festzustellen, ob die Voraussetzungen des Artikels 5 erfuellt sind, insbesondere mit Blick auf die Abwehr illegaler Einwanderung (z.B. Überprüfung, ob sich im Fahrzeug kein illegaler Einwanderer versteckt) sowie von Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung der Mitgliedstaaten (z.B. Überprüfung, ob die betreffende Person keine Waffen oder sonstige gefährliche Gegenstände mit sich führt). Neben diesen Kontrollen können selbstverständlich auch andere Arten von Kontrollen nach Maßgabe des einschlägigen nationalen oder gemeinschaftlichen Rechts vorgenommen werden (z.B. Zoll-, Veterinär - oder Pflanzenschutzkontrollen).

Darüber hinaus müssen Drittstaatsangehörige bei der Einreise und Ausreise einer eingehenden Kontrolle unterzogen werden, die darauf abzielt, die Gründe für die Einreise zu überprüfen und sicherzustellen, dass die Betreffenden keine Gefahr für die öffentliche Ordnung, innere Sicherheit und öffentliche Gesundheit der Mitgliedstaaten darstellen (Absatz 3).

Wie bereits dargelegt (Erläuterungen zu Artikel 3) unterliegen Personen, die nach dem Gemeinschaftsrecht Freizügigkeit genießen, also keinen eingehenden Kontrollen, es sei denn, es liegen Hinweise vor, dass sie eine tatsächliche, hinreichend schwere Gefahr für die öffentliche Ordnung, öffentliche Sicherheit und öffentliche Gesundheit eines Mitgliedstaats darstellen.

In Absatz 4 wird darauf hingewiesen, dass die praktischen Modalitäten der Personenkontrolle in der Anlage 4 festgeschrieben sind.

Artikel 7

Dieser Artikel entspricht Artikel 6 Absatz 2 Buchstabe e des Schengener Übereinkommens mit einigen Anpassungen. Der neue Wortlaut, und insbesondere die Einschränkung der Möglichkeit, unter "außergewöhnlichen und unvorhersehbaren Umständen" keine Kontrollen durchzuführen, entspricht dem Wortlaut des Vorschlags der Kommission über die Verpflichtung zum systematischen Abstempeln der Reisepapiere von Drittstaatsangehörigen (KOM(2003)664 vom 6. November 2003). Zudem wurde aus diesem Vorschlag die Bestimmung übernommen, dass Drittstaatsangehörige auch bei gelockerten Kontrollen einen Stempel in ihrem Reisedokument erlangen können.

Absatz 3 besagt, dass die Verfahren zur Lockerung der Kontrollen sowie die Prioritätskriterien in Anlage V festgelegt sind. Wie im heutigen System hat die Kontrolle des Einreiseverkehrs Vorrang vor der Kontrolle des Ausreiseverkehrs.

Artikel 8

Dieser Artikel ist neu. Er enthält horizontale Bestimmungen über die Einrichtung gesonderter Korridore oder Fahrspuren an den Grenzübergangsstellen sowie die Mindestangaben auf den anzubringenden Schildern. Derzeit ist die Verpflichtung zur Einrichtung gesonderter Kontrollpositionen zur Unterscheidung zwischen Korridoren für Personen, die nach dem Gemeinschaftsrecht Freizügigkeit genießen, und Korridoren für Drittstaats angehörige gemäß dem Beschluss SCH/Com-ex(94)17, 4. Rev. [32] ausschließlich für Verkehrsflughäfen vorgesehen. Derselbe Beschluss schreibt eine einheitliche Mindestbeschilderung vor, damit EU-Bürger und Drittstaatsangehörige getrennt abgefertigt werden können. Was die Seegrenzen und insbesondere die Kontrolle von Personen an Bord von Fähren betrifft, so sieht Nummer 3.4.4.5 von Teil II des Handbuchs vor, dass ,nach Möglichkeit [...] entsprechende bauliche Maßnahmen zu treffen" sind, um Unionsbürger und Angehörige des Europäischen Wirtschaftsraums (EWR) einerseits und Drittstaatsangehörige andererseits getrennt kontrollieren zu können. Der derzeitige Besitzstand enthält keine Bestimmungen über bauliche Maßnahmen an Landgrenzen.

[32] ABl. L 239 vom 22.9.2000, S. 168.

Dieser neue Artikel stützt sich also auf die bereits geltenden Bestimmungen, berücksichtigt aber auch die im Jahr 2003 begonnenen Arbeiten der Gruppe ,Grenzen", insbesondere den Vorschlag für eine Entscheidung zur Festlegung von Mindestangaben auf Schildern an Außengrenzübergängen [33] sowie die Schlussfolgerungen des Rates zu getrennten Kontrolllinien an den Grenzübergangsstellen an den Außengrenzen [34].

[33] Ratsdokument Nr. 16184/03 FRONT 186 COMIX 769.

[34] Ratsdokument Nr. 8498/03.

Die Verpflichtung, auf internationalen Flughäfen gesonderte Korridore einzurichten, wird beibehalten. An den See- und Landgrenzen der Mitgliedstaaten ist die Einrichtung gesonderter Korridore bzw. Fahrspuren jedoch nicht vorgeschrieben. Anlage X enthält besondere Bestimmungen für die Einrichtung gesonderter Fahrspuren an den Landgrenzen (siehe nachstehende Erläuterungen).

Die Bestimmungen zu den Mindestangaben auf den anzubringenden Schildern orientieren sich an dem oben genannten Entscheidungsvorschlag, damit dem Umstand Rechnung getragen wird, dass seit Inkrafttreten des mit der Schweizerischen Eidgenossenschaft geschlossenen Abkommens über die Freizügigkeit am 1. Juni 2002 Staatsangehörige der Schweiz und ihre Familienangehörigen ebenfalls zu den Personen gehören, die nach dem Gemeinschaftsrecht Freizügigkeit genießen. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass die nach dem Gemeinschaftsrecht Freizügigkeit genießenden Personen auch die anderen Korridore oder Fahrspuren benutzen können, die nicht mehr durch das Schild ,NON EU/EEA", sondern durch das Schild ,ALLE PÄSSE" gekennzeichnet sind. Diese Schilder sind in Anlage VI abgebildet.

Bis zum 31. Mai 2009 müssen die Mitgliedstaaten alle Schilder an Grenzübergangs stellen angepasst haben; wenn sie jedoch bereits vor diesem Zeitpunkt vorhandene Schilder ersetzen oder neue Schilder anbringen, haben sie den hier festgelegten Mindestangaben Rechnung zu tragen. Diese Bestimmungen wurden ebenfalls aus dem oben genannten Vorschlag übernommen.

An den Grenzen zwischen Mitgliedstaaten, die die Kontrollen an den gemeinsamen Grenzen infolge der zweistufigen Anwendung des Schengen-Besitzstands noch nicht abgeschafft haben, bleibt die Anwendung dieses Artikels fakultativ. Der Grund hierfür liegt darin, dass den Mitgliedstaaten keine zu hohen Investitionen an Grenzen aufgebürdet werden sollen, bei denen es sich naturgemäß nur um ,vorläufige" Außengrenzen handelt.

Artikel 9

Das Abstempeln der Reisedokumente ist derzeit in Nummer 2.1 von Teil II des Gemeinsamen Handbuchs geregelt. Die Verpflichtung zum "systematischen" Abstempeln der Reisedokumente bei der Einreise wird entsprechend dem in der Erläuterung zu Artikel 7 genannten Vorschlag in diese Verordnung aufgenommen (Absatz 1).

In Absatz 2 sind die Ausnahmen von der Pflicht zur Abstemplung der Reisedokumente von Drittstaatsangehörigen festgelegt: zum einen die Ausnahmen, die bereits im Gemeinsamen Handbuch (Teil II, Nummer 2.1.1, 2.1.5 und 2.1.6) vorgesehen sind, zum anderen der Kleine Grenzverkehr (Abstimmung mit den Vorschlägen über den Kleinen Grenzverkehr und das Abstempeln der Reisedokumente).

Gemäß Absatz 3 sind Grenzübertrittspapiere, in denen sich Mehrfachvisa mit einer begrenzten Gesamtaufenthaltsdauer befinden, mit dem Ausreisestempel zu versehen.

Absatz 4 verweist auf Anlage VII für die Abstempelungsmodalitäten. Die Modalitäten des Abstempelns sowie die Form und Merkmale des anzubringenden Stempels wurden nicht geändert; allerdings wurden Bestimmungen hinzugefügt, die auf den Schlussfolgerungen des Rates ,Justiz und Inneres" vom 5./6. Juni 2003 über die besonderen Sicherheitsmerkmale der einheitlichen Ein-/Ausreisestempel (Ratsdokument Nr. 9390/03 FRONT 60 COMIX 308) basieren. Diese Bestimmungen schreiben insbesondere vor, dass die Sicherheitscodes regelmäßig zu ändern sind und derselbe Sicherheitscode nicht länger als einen Monat gültig sein darf. Außerdem sehen sie ein System für den Informationsaustausch über die Sicherheitscodes der an den Grenzübergangsstellen verwendeten Stempel sowie über verlorene und gestohlene Stempel vor, der in erster Linie über die (im Ratsdokument Nr. 7221/03 FRONT 23 COMIX 147 (RESTREINT UE) aufgelisteten) nationalen Kontaktstellen erfolgt, die für den Informationsaustausch über die Sicherheitscodes der Ein-/Ausreisestempel an den Grenzübergängen zuständig sind.

Artikel 10

Dieser Artikel betrifft die Überwachung zwischen der Grenzübergangsstellen. Er entspricht Artikel 6 Absatz 3 des Schengener Übereinkommens sowie Nummer 2.2 von Teil II des Gemeinsamen Handbuchs. In diesem Artikel ist festgelegt, dass die Modalitäten der Überwachung nach dem Ausschussverfahren des Artikels 30 der Verordnung beschlossen werden.

Artikel 11

Absatz 1 entspricht Artikel 5 Absatz 2 des Schengener Übereinkommens und betrifft die Einreiseverweigerung gegenüber Drittstaatsangehörigen, die die Voraussetzungen des Artikels 6 der Verordnung nicht erfuellen. Übernommen wurde auch die Bestimmung, dass ein Mitgliedstaat ausnahmsweise die Einreise ausschließlich in sein Hoheitsgebiet erlauben kann, wenn er dies aus humanitären Gründen, aufgrund internationaler Verpflichtungen, insbesondere asylrechtlicher Art, oder aus nationalem Interesse für erforderlich hält.

Absatz 2 stellt auf den Fall ab, dass eine Person, die kein Visum hat, also eine der Bedingungen für die Einreise nicht erfuellt, trotzdem die Voraussetzungen für die Ausstellung eines Visums an der Grenze gemäß Artikel 1 der Verordnung (EG) Nr. 415/2003 erfuellt. Das ist z.B. der Fall, wenn der Betreffende aus unvorhersehbaren und zwingenden Gründen das Visum nicht im Voraus beantragen konnte, aber alle anderen Einreisebedingungen erfuellt, und die Rückkehr in das Herkunfts- oder Transitland gewährleistet ist. Die Nummern 5 und 5.1 von Teil II des Gemeinsamen Handbuchs wurden nach Inkrafttreten der Verordnung (EG) Nr. 415/2003 durch einen Verweis auf diese Verordnung ersetzt.

Absatz 3 übernimmt die Nummern 1.4.1 und 1.4.2 von Teil II des Gemeinsamen Handbuchs. Hinzugefügt wurde ein Verweis auf das Standardformular in Anlage VIII, Teil B, mit dem der Drittstaatsangehörige den Empfang der Verfügung über die Einreiseverweigerung bestätigt. In der gleichen Anlage (Teil A) finden sich die Modalitäten der Einreiseverweigerung.

Absatz 4 schreibt fest, dass die Grenzschutzbeamten dafür sorgen müssen, dass ein Drittstaatsangehöriger, dem die Einreise verweigert wurde, das Gebiet der Mitgliedstaaten auch wirklich nicht betritt.

Artikel 12

Dieser Artikel entspricht Artikel 6 Absätze 4 und 5 des Schengener Übereinkommens. Dieser sieht vor, dass die Mitgliedstaaten "geeignete Kräfte in ausreichender Zahl" zur Verfügung stellen. Dem wird hinzugefügt, dass es auch angemessener "Mittel" bedarf, um an den Außengrenzen einen hohen Kontrollstandard gewährleisten zu können.

Artikel 13

Absatz 1 entspricht den Nummern 1.1.1 und 1.1.2 von Teil II des Gemeinsamen Handbuchs. Er besagt, dass die Grenzschutzbeamten für die Zwecke dieser Verordnung die Grenzkontrollen nach Maßgabe des innerstaatlichem Rechts durchführen, und dass sie die strafprozessualen Befugnisse ausüben, die ihnen das innerstaatliche Recht verleiht.

Absatz 3 verweist auf Anlage IX, in der die mit Grenzschutzaufgaben betrauten Stellen aufgelistet sind (derzeit findet sich diese Liste im verfügenden Teil des Gemeinsamen Handbuchs).

Absatz 4 ist neu: Wenn nach nationalem Recht mehrere Stellen Grenzschutzaufgaben wahrnehmen, müssen die Mitgliedstaaten dafür sorgen, dass diese Stellen zusammenarbeiten und ihre Arbeit koordinieren. Dies ist für eine effiziente Personenkontrolle an den Grenzen unverzichtbar.

Artikel 14

Dieser Artikel ersetzt Artikel 7 des Schengener Übereinkommens sowie die Nummern 4, 4.1 und 4.2 von Teil II des Gemeinsamen Handbuchs, die die Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten mit Blick auf eine wirksame Grenzkontrolle betreffen. Diese Bestimmungen wurden allerdings nicht unverändert übernommen. So wird auf die künftige "Europäische Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen der Europäischen Union" verwiesen, denn diese wird Aufgaben hinsichtlich der operativen Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten wahrnehmen, nämlich Informationsaustausch, Harmonisierung der Anweisungen, Konzipierung des gemeinsamen Bestandteils der Schulung für Grenzschutzbeamte; Koordinierung gemeinsamer Operationen der Mitgliedstaaten, gemeinsame Risikobewertung und schließlich Verwaltung gemeinsamer technischer Ausrüstungen.

Artikel 15

Dieser Artikel ist neu. Er orientiert sich an der derzeitigen Praxis und an den Schlussfolgerungen des Rates "Justiz und Inneres" vom 27. und 28. November 2003 [35]. Er stellt vor dem Hintergrund der Erweiterung auf die Möglichkeit ab, flexible Kontrollmaßnahmen an den Landgrenzen zu ergreifen.

[35] Siehe Dokument des Rates Nr. 15013/03 FRONT 164 COMIX 704 vom 19.11.2003.

Da vorgesehen ist, dass die neuen Mitgliedstaaten den Schengen-Besitzstand in zwei Phasen durchführen (siehe Abschnitt 6), werden sie nach ihrem Beitritt nicht den gesamten Besitzstand anwenden. Die Kontrollen an den Grenzen zwischen den "alten" und den neuen Mitgliedstaaten sowie zwischen diesen Staaten bleiben also aufrecht erhalten bis die neuen Mitgliedstaaten den Schengen-Besitzstand voll und ganz anwenden. Zudem gilt für diese Grenzen - die als "zeitweilige Außengrenzen" betrachtet werden können - das für die Außengrenzen des Schengen-Raums geltende System.

Deshalb sieht Absatz 1 vor, dass die Mitgliedstaaten, die Artikel 18 nicht gegenseitig anwenden, also an ihren gemeinsamen Landgrenzen die Kontrollen noch nicht abgeschafft haben, bis zur Aufhebung dieser Kontrollen, an diesen Grenzen gemeinsame Kontrollen durchführen können, bei denen die Grundsätze und Kriterien dieser Verordnung zu beachten sind. Die Modalitäten der Durchführung dieser gemeinsamen Kontrolle können in Vereinbarungen zwischen den jeweiligen Mitgliedstaaten geregelt werden, die die Kommission davon in Kenntnis setzen müssen.

Kapitel 4 - Spezifische Kontrollmodalitäten und Sonderregelungen

Artikel 16

Dieser Artikel verweist auf die Anlage X für die spezifischen Krontrollmodalitäten für die verschiedenen Grenzarten (Land-, Luft und Seegrenzen) und Verkehrsarten. Im Folgenden werden die wichtigsten Änderungen gegenüber den bestehenden Regeln erläutert.

Landgrenzen

Nummer 1.1 regelt die Kontrolle des Straßenverkehrs und entspricht Nummer 3.1 von Teil II des Gemeinsamen Handbuchs. Hinzu kommen Bestimmungen, die es erlauben, (unter Berücksichtigung der Schlussfolgerungen des Rates vom 8. Mai 2003) an den Landgrenzübergangsstellen gesonderte Kontrollpositionen zu schaffen (siehe auch Erläuterungen zu den diesbezüglichen horizontalen Bestimmungen).

Es wird nicht vorgeschrieben, dass an Landgrenzübergangsstellen gesonderte Kontrollpositionen geschaffen werden müssen; die Mitgliedstaaten können selbst darüber entscheiden, ob sie solche Kontrollpositionen für zweckmäßig halten und ob diese Maßnahme aufgrund der Umstände - insbesondere der örtlichen Verkehrs verhältnisse - möglich ist. Außerdem kann die Verwendung gesonderter Fahrspuren bzw. Kontrollpositionen von den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten jederzeit ausgesetzt werden, wenn ,außergewöhnliche Umstände" vorliegen oder die ,Verkehrs- und Infrastrukturverhältnisse es erfordern" (dieser Punkt geht auch auf die oben erwähnten Schlussfolgerungen des Rates zurück).

Wenn ein Mitgliedstaat allerdings die Verwendung gesonderter Fahrspuren an den Landgrenzübergangsstellen beschließt, sind Schilder mit den einheitlichen Mindestangaben gemäß Artikel 8 anzubringen.

Die Mitgliedstaaten können außerdem bestimmte Fahrspuren für Begünstigte einer Regelung für den Kleinen Grenzverkehr vorsehen, was mit den oben genannten einschlägigen Verordnungsvorschlägen vereinbar ist.

Nummer 1.2 regelt den Eisenbahnverkehr und greift die Bestimmungen von Nummer 3.2 von Teil II des Handbuchs auf. An diesen Bestimmungen wurden keine inhaltlichen, sondern ausschließlich formelle und sprachliche Änderungen vorgenommen, die der größeren Klarheit dienen.

Luftgrenzen

Nummer 2 von Anlage X enthält die Nummern 3.3 sowie 3.3.1 bis 3.3.7 von Teil II des Handbuchs (mit Ausnahme der veralteten oder redundanten Bestimmungen wie der Wiedergabe von Artikel 4 des Schengener Übereinkommens oder der Beispiele), bestimmte Teile des Beschlusses SCH/Com-ex (94)17, 4. Rev.) sowie die von der Gruppe ,Grenzen" ausgearbeiteten Leitlinien für wirksamere Kontrollen im Bereich der internationalen Zivilluftfahrt (Passagiere von Privatfluegen) [36] vom 5. Juni 2003.

[36] Ratsdokument Nr. 8782/1/03 REV 1.

Nummer 2.1. regelt die Verfahren für die Personenkontrolle in internationalen Flughäfen.

Damit die keiner Kontrolle unterliegenden Fluggäste von Binnenfluegen und die zu kontrollierenden Fluggäste der sonstigen Flüge getrennt abgefertigt werden können, müssen Maßnahmen zur physischen Trennung dieser beiden Gruppen getroffen werden. Daher sind die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten verpflichtet, in Zusammenarbeit mit dem Flughafenunternehmer geeignete Infrastrukturen zu schaffen. In der Praxis kann dies durch Abgrenzung der Kontrollbereiche durch Trennwände, Abfertigung der Fluggäste in separaten Terminals usw. geschehen.

Anschließend wird festgelegt, wo die Fluggäste und das Handgepäck, insbesondere bei Transferfluegen, zu kontrollieren sind.

Ferner wird präzisiert, dass die Personenkontrolle grundsätzlich außerhalb des Flugzeugs durchgeführt wird; daher müssen die Mitgliedstaaten in Absprache mit den Flughafen- und Beförderungsunternehmern geeignete Maßnahmen im Hinblick auf eine entsprechende Lenkung der Verkehrsströme in den Abfertigungsanlagen treffen. Die genauen Vorschriften für die Kontrolle des Flugpersonals sind in Anlage X festgelegt.

Wenn ein Flugzeug im grenzüberschreitenden Verkehr (oder ein ausländisches Flugzeug) bei höherer Gewalt, Gefahr im Verzug oder auf behördliche Anweisung auf einem nicht zugelassenen Flugplatz landen muss, bedarf der Weiterflug der Zustimmung der für die Grenzkontrolle zuständigen Behörden. In keinem Fall darf von den einschlägigen Bestimmungen für die Personenkontrolle abgewichen werden.

Nummer 2.2 regelt die speziellen Verfahren für die Kontrolle auf Flugplätzen, die nicht den Status eines internationalen Verkehrsflughafens haben (Landeplätze). Da das Verkehrsaufkommen auf derartigen Flugplätzen im Vergleich zu internationalen Flughäfen geringer ist, kann in der Regel auf Einrichtungen für eine physische Trennung zwischen den Fluggästen sowie auf die ständige Anwesenheit von Kontrollbeamten verzichtet werden. Die Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 zur Festlegung gemeinsamer Vorschriften für die Sicherheit in der Zivilluftfahrt bleibt davon unberührt; das gilt insbesondere für die Verpflichtung zur Kontrolle der Fluggäste, um zu verhindern, dass verbotene Gegenstände in einen Sicherheitsbereich oder an Bord der Luftfahrzeuge gebracht werden. Außerdem muss gewährleistet sein, dass die Kontrollkräfte im Bedarfsfall rechtzeitig herangeführt werden können. Daher ist der Landeplatzbetreiber verpflichtet, die zuständigen Behörden über An- und Abflug eines Flugzeuges im Drittlandsflugverkehr frühzeitig zu unterrichten.

Die Bestimmungen der Nummern 3.3.5 und 3.3.7 betreffend Privatfluege (einschließlich Flügen mit Segelflugzeugen, Ultraleichtflugzeugen usw.) wurden in Nummer 2.3 aufgenommen, wobei den oben erwähnten von der Gruppe ,Grenzen" ausgearbeiteten Leitlinien für wirksamere Kontrollen im Bereich der internationalen Zivilluftfahrt Rechnung getragen wurde.

Im Vergleich zu den bereits geltenden Bestimmungen wird für den Flugkommandanten die Verpflichtung eingeführt, den Grenzbehörden des Ziel- und Einreisemitgliedstaats vor dem Abflug eine ,allgemeine Erklärung" mit einem Flugplan (gemäß Anlage 2 zum Abkommen über die internationale Zivilluftfahrt) und Angaben zur Identität der Fluggäste zu übermitteln.

Bei Privatfluegen aus einem Drittstaat in einen Mitgliedstaat mit Zwischenlandung im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats müssen die zuständigen Behörden des Einreisemitgliedstaats stets eine Kontrolle vornehmen und die oben genannte allgemeine Erklärung mit einem Einreisestempel versehen, damit die Behörden des Bestimmungsmitgliedstaats wissen, dass bereits eine Einreisekontrolle erfolgt ist.

In jedem Fall ist eine Personenkontrolle durchzuführen, wenn Zweifel hinsichtlich der Herkunft oder des Ziels eines Privatflugzeugs - und somit der Tatsache, dass es sich um einen Binnenflug handelt, - bestehen. Dies gilt sowohl für internationale Flughäfen als auch für Landeplätze.

Schließlich wird präzisiert, dass sich der Ein- und Abflug von Segelflugzeugen, Ultraleichtflugzeugen, Hubschraubern und ähnlichen Luftfahrzeugen nach dem nationalen Recht und gegebenenfalls den bilateralen Abkommen richtet.

Seegrenzen

Dieser Abschnitt, insbesondere die Bestimmungen über die Kontrolle des Seeschiffsverkehrs (3.1) wurde, wegen der Probleme im Zusammenhang mit der Anwendung der derzeitigen Bestimmungen des Handbuchs einer eingehenden Prüfung unterzogen, und zwar u.a. im Zuge der Schengen-Evaluierungen. Außerdem wurden die Ausführungen der von CIVIPOL erstellten Durchführbarkeits studie betreffend die Kontrollen an den Seegrenzen der Europäischen Union (Vorlage des Abschlussberichts im Juli 2003) berücksichtigt. Des Weiteren sind in diesen Abschnitt der Inhalt des vom Rat am 27. November 2003 gebilligten Programms mit Maßnahmen zur Bekämpfung der illegalen Einwanderung an den Seegrenzen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union [37] sowie die Erkenntnisse des Meinungsaustauschs eingeflossen, der am 4. Dezember 2003 im Rahmen einer informellen Sitzung der einzelstaatlichen Sachverständigen über diesen Teil des Textes stattfand.

[37] Ratsdokument Nr. 15445/03 FRONT 172 COMIX 731.

In Nummer 3.1 dieses Abschnitts wurden sämtliche Bestimmungen über die ,Kontrolle des Seeschiffsverkehrs" des Gemeinsamen Handbuchs aufgenommen (Nummer 3.4 von Teil II).

Es wurde nicht für erforderlich erachtet, einige der Definitionen in Nummer 3.4.1 (zum Beispiel ,Seeschiffsverkehr", ,Passagiere" und ,Besatzung") zu übernehmen. Die anderen Begriffsbestimmungen ("regelmäßige Fährverbindung", "Kreuzfahrtschiff" und "Küstenfischerei" wurden in Artikel 2 aufgenommen.

In Anlage XI umfasst die neue Nummer 3.2 die Bestimmungen über spezifische Kontrollmodalitäten für bestimmte Arten der Schifffahrt (Nummer 3.4.4 von Teil II des Handbuchs). Ausgehend von der Definition der Seebinnen- und Seeaußengrenzen (siehe Artikel 2 der vorgeschlagenen Verordnung) sind Häfen in der Regel Außengrenzen; somit ist jedes Schiff bei jedem Anlaufen eines Hafens und jedem Auslaufen aus einem Hafen zu kontrollieren, da nicht feststellbar ist, was außerhalb der Häfen, in Hoheitsgewässern oder in internationalen Gewässern, geschieht (Ein-/Ausschiffen von Personen oder Ein-/Ausladen von Gütern). Bei bestimmten Arten der Schifffahrt kann jedoch auf eine systematische Kontrolle verzichtet werden.

Nummer 3.4.4.1 des Gemeinsamen Handbuchs wurde nicht in diesen Teil aufgenommen, da es sich bei Fährverbindungen zwischen zwei Schengen-Häfen um das Überschreiten von Binnen- und nicht von Außengrenzen handelt.

Die Nummern 3.2.1 bis 3.2.3 betreffen die Kreuzschifffahrt. Sie entsprechen Nummer 3.4.4.2 des Gemeinsamen Handbuchs, die ergänzt wurde, um die Leitlinien des Programms mit Maßnahmen zur Bekämpfung der illegalen Einwanderung an den Seegrenzen einerseits und die in den Schengen-Katalog aufgenommenen Empfehlungen hinsichtlich Kreuzfahrtschiffen andererseits zu berücksichtigen. Die Passagiere dieser Schiffe werden grundsätzlich nur im ersten und im letzten Hafen im Schengen-Gebiet kontrolliert; allerdings ist vorgesehen, dass in Abwägung des Risikos der illegalen Einwanderung auch in den übrigen angelaufenen Häfen Kontrollen vorgenommen werden können. Außerdem wird präzisiert, wie mit Personen zu verfahren ist, denen die Einreise in das Hoheitsgebiet verweigert werden muss.

Die Nummern 3.2.4 bis 3.2.7 entsprechen Nummer 3.4.4.3 betreffend die Vergnügungsschifffahrt. Außerdem wurden neue Bestimmungen aufgenommen, die den Ausführungen des oben genannten Maßnahmenprogramms und den Empfehlungen des Schengen-Katalogs Rechnung tragen. So wurde festgeschrieben, dass Vergnügungsschiffe in einem zugelassenen Einreisehafen anlegen müssen. Wenn von dieser Bestimmung in Ausnahmefällen oder bei höherer Gewalt abgewichen wird, sind die Kontrollbehörden zu benachrichtigen. In diesem Fall ist den Behörden ein Dokument mit Angabe aller technischen Merkmale des Schiffes sowie der Namen der an Bord befindlichen Personen zu übergeben. Personen, im Rahmen der Vergnügungsschifffahrt Tagesausfluege durchführen und den Hafenbehörden bekannt sind, werden in Abwägung des Risikos der illegalen Einwanderung keiner systematischen Kontrolle unterzogen.

Die Nummern 3.2.8 und 3.2.9 betreffen die Küstenfischerei (Nummer 3.4.4.4 des Gemeinsamen Handbuchs); es wurden ähnliche Änderungen wie bei den vorangegangenen Nummern vorgenommen. Schiffe, die zur Küstenfischerei verwendet werden und täglich oder nahezu täglich in den Hafen zurückkehren, unterliegen keiner systematischen Kontrolle; allerdings ist auch in diesem Fall das Risiko der illegalen Einwanderung abzuwägen. Es ist vorgesehen, dass der Schiffskapitän den Behörden jegliche Änderung in der Zusammensetzung seiner Besatzung sowie die etwaige Anwesenheit von Passagieren an Bord mitteilt.

In Nummer 3.2.10 wurde der Wortlaut von Nummer 3.4.4.5 des Gemeinsamen Handbuchs betreffend den kontrollpflichtigen Fährverkehr nahezu unverändert übernommen.

Nummer 3.3 behandelt die Schifffahrt auf Binnengewässern und entspricht Nummer 3.5 von Teil II des Handbuchs. Die Bestimmungen für die Kontrolle der Seegrenzen finden mutatis mutandis auch auf diese Art der Schifffahrt Anwendung.

Artikel 17

Nach diesem Artikel können für Flugpiloten, Seeleute, Inhaber von Diplomaten-, Amts- und Dienstpässen, Mitglieder internationaler Organisationen, Grenzarbeitnehmer und Minderjährige besondere Kontrollvorschriften aufgestellt werden. Diese besonderen Vorschriften sind in Anlage XI festgelegt. Diese Anlage entspricht teilweise Nummer 6 von Teil II des Handbuchs mit Ausnahme der Nummern 6.1 (EU-Bürger und ihre Familienangehörigen), 6.2 (Drittstaatsangehörige mit Aufenthaltstitel eines anderen Mitgliedstaats), 6.3 (Flüchtlinge und Staatenlose), 6.9 (Gruppenreisen) und 6.10 (Asylantrag an der Grenze).

Nummer 6.1 wurde nicht übernommen, weil - wie bereits erläutert - die Einreise und der Aufenthalt für Unionsbürger und generell für Personen, die nach dem Gemeinschaftsrecht Freizügigkeit genießen, bereits durch die einschlägigen Gemeinschaftsbestimmungen geregelt sind. Es erübrigt sich also, in diese Verordnung Bestimmungen aufzunehmen, die bereits in anderen Rechtsakten der Gemeinschaft enthalten sind. In jedem Fall bestimmt Artikel 3 der vorgeschlagenen Verordnung eindeutig, dass die Rechte der Personen, die nach dem Gemeinschaftsrecht Freizügigkeit genießen, nicht von der Verordnung berührt werden.

Nummer 6.2 wurde bereits in Artikel 6 Absatz 4 der Verordnung aufgenommen.

Nummer 6.3 wurde nicht übernommen, weil die Anerkennung der Reisedokumente von Drittstaatsangehörigen einschließlich Flüchtlingen und Staatenlosen nicht harmonisiert worden ist und somit in die Zuständigkeit der einzelnen Mitgliedstaaten fällt, die derzeit nur dem Generalsekretariat des Rates ihre diesbezüglichen Entscheidungen mitteilen [38] (außerdem wurde dieser Teil nicht mehr aktualisiert). Zudem wurde die Visumpflicht bzw. -befreiung dieser Personen bereits in Artikel 3 der Verordnung (EG) Nr. 539/2001 geregelt; daher müssen hier keine spezifischen Bestimmungen eingefügt werden. Darüber hinaus steht der zweite Absatz von Nummer 6.3.2 von Teil II des Handbuchs (,Die Inhaber dieses Reisedokuments [eines Reisedokuments für Staatenlose] benötigen für die Einreise ein Visum, es sei denn, sie verfügen über eine [von einem Schengen-Staat] ausgestellte Aufenthaltserlaubnis.") insofern sogar im Widerspruch zur Verordnung (EG) Nr. 539/2001, als letztere die Visumbefreiung von Inhabern eines Reisedokuments für Staatenlose ermöglicht, wenn für das Drittland, in dem sie sich rechtmäßig aufhalten und das ihnen das Reisedokument ausgestellt hat, keine Visumpflicht gilt (Artikel 3 zweiter Gedankenstrich der genannten Verordnung).

[38] Siehe Liste der visierfähigen Reisedokumente, die zum Überschreiten der Außengrenzen berechtigen (Beschlüsse des Exekutivausschusses SCH/Com-ex (98)56 und SCH/Com-ex (99)14 vom 28.4.1999).

Nummer 6.9 zur Erleichterung der Kontrolle bei Gruppenreisen (insbesondere Pilger- und Wallfahrten sowie Reisen von Schulklassen) wurde nicht übernommen, weil sie im Widerspruch zu der allgemeinen Kontrollregelung und vor allem zur Verpflichtung zum systematischen Abstempeln der Reisedokumente bei der Einreise in den Schengen-Raum steht.

Nummer 6.10, in der lediglich präzisiert wird, dass, wenn ein Ausländer an der Grenze einen Asylantrag stellt, bis zur Klärung der Zuständigkeit für die Bearbeitung dieses Antrags die Rechtsvorschriften des betreffenden Mitgliedstaats Anwendung finden, erscheint überfluessig und wurde daher auch nicht übernommen. Außerdem verweist Artikel 3 der vorgeschlagenen Verordnung bereits auf die Verpflichtungen der Mitgliedstaaten im Bereich Asyl und internationaler Schutz.

Dagegen wurden folgende Nummern übernommen: die Nummer 6.4 über Piloten und anderes Flugpersonal (Nummer 1 dieses Abschnitts), Nummer 6.5 über Seeleute (Nummer 2), die Nummern 6.6 und 6.11 über Inhaber von Diplomaten-, Amts- und Dienstpässen sowie Mitglieder internationaler Organisationen (Nummer 3), Nummer 6.7 über Grenzarbeitnehmer (Nummer 4) und Nummer 6.8 über Minderjährige (Nummer 5).

Piloten

Bei Nummer 1 (Piloten) wurden im Vergleich zu Nummer 6.4 des Handbuchs, die für Inhaber einer Fluglizenz oder eines Besatzungsausweises eine besondere Regelung nach Anlage 9 des Abkommens vom 7. Dezember 1944 über die internationale Zivilluftfahrt, insbesondere den Nummern 3.74 und 3.75, vorsieht, keine inhaltlichen Änderungen vorgenommen. Allerdings wurden die Bestimmungen umformuliert, um die Rechte dieser Personengruppe zu präzisieren und vor allem die Möglichkeit zu verdeutlichen, dass sich Inhaber einer Fluglizenz oder eines Besatzungsausweises in Ausübung ihres Berufes aufgrund dieser Papiere - d. h. ohne im Besitz eines Passes und eines Visums sein zu müssen - in das Hoheitsgebiet der Gemeinde, zu der der Flughafen gehört, sowie zu jedem im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats gelegenen Flughafen begeben dürfen.

Seeleute

Dagegen wurde Nummer 2 (Seeleute) im Vergleich zu Nummer 6.5 des Handbuchs in wesentlichen Teilen geändert, um seine Bedeutung und Tragweite herauszustellen sowie eine Aktualisierung entsprechend den Entwicklungen auf internationaler Ebene (insbesondere der am 19. Juni 2003 unterzeichneten neuen Genfer Konvention Nr. 185) vorzunehmen.

Die neuen Bestimmungen sehen vor, dass Seeleute im Besitz eines besonderen Reisepapiers für Seeleute - der Verweis auf den Seemannsausweis wurde fallen gelassen, weil es sich dabei weder um ein Identitäts- noch um ein Reisedokument handelt - gemäß dem Londoner Abkommen von 1965 (FAL) und der Genfer Konvention Nr. 185 im Ort des angelaufenen Hafens oder in den angrenzenden Gemeinden auf Landurlaub gehen dürfen, ohne sich an eine Grenzübergangsstelle zu begeben. Bedingung hierfür ist lediglich, dass sie in die zuvor kontrollierte Besatzungsliste des Schiffs, zu dem sie gehören, eingetragen sind. Hinzugefügt wurde auch die Bestimmung, der zufolge Seeleute vor ihrem Landgang einer Sichtkontrolle (,face to face") zu unterziehen sind, wenn dies nach Abwägung des Risikos der illegalen Einwanderung und des Sicherheitsrisikos geboten ist. Fallen gelassen wurde dagegen die Verpflichtung, ,ein Visum zu besitzen", da dieser Aspekt bereits in Artikel 4 Absatz 1 Buchstaben b und c der Verordnung (EG) Nr. 539/2001 geregelt ist (und zudem die verschiedenen Sprachfassungen des Handbuchs in diesem Punkt voneinander abweichen: einige Fassungen sehen in jedem Fall, andere nur ,gegebenenfalls" die Verpflichtung zum Besitz eines Visums vor).

Die Bestimmung, der zufolge Seeleute, die sich außerhalb der in der Nähe des Hafens gelegenen Gemeinden aufhalten wollen, alle Einreisebedingungen gemäß Artikel 5 der vorgeschlagenen Verordnung erfuellen müssen, wird beibehalten. Abweichungen von diesem Grundsatz, insbesondere der Verpflichtung, im Besitz eines Visums zu sein und über ausreichende Mittel zur Bestreitung des Lebensunterhalts zu verfügen, sind jedoch in bestimmten Fällen zulässig. Seeleute, die nicht im Besitz eines Visums sind, kann gemäß der Verordnung (EG) Nr. 415/2003 an der Grenze ein Visum erteilt werden. Die letztgenannte Verordnung regelt nicht nur, in welchen Fällen und nach welchen Modalitäten (generell) an der Grenze Visa erteilt werden können, sondern enthält auch besondere Bestimmungen für die Erteilung derartiger Visa an Seeleute auf der Durchreise.

In jedem Fall sind die Grenzschutzbeamten gehalten zu überprüfen, ob die betreffenden Seeleute die sonstigen Einreisebedingungen nach Artikel 5 erfuellen, nämlich im Besitz eines gültigen Reisedokuments sind, nicht zur Einreiseverweigerung im SIS ausgeschrieben sind und keine Gefahr für die öffentliche Ordnung, die nationale Sicherheit und die öffentliche Gesundheit der Mitgliedstaaten darstellen. Außerdem müssen die Grenzschutzbeamten gegebenenfalls und soweit zutreffend zusätzliche Papiere überprüfen wie die schriftliche Erklärung des betreffenden Reeders oder Schiffsagenten, die schriftliche Erklärung der zuständigen diplomatischen oder konsularischen Behörden sowie die bei punktuellen Überprüfungen durch die Polizeibehörden oder andere gegebenenfalls zuständige Behörden erlangten Beweise.

Inhaber von Diplomaten-, Amts- und Dienstpässen sowie Mitglieder internationaler Organisationen

Nummer 3 umfasst sowohl die derzeitige Nummer über Inhaber von Diplomaten-, Amts- und Dienstpässen sowie die Nummer über Inhaber von Dokumenten, die von bestimmten internationalen Organisationen ausgestellt wurden, da diese beiden Personengruppen einer ähnlichen Regelung unterliegen (wo Unterschiede bestehen, wurden diese beibehalten). Zu den von internationalen Organisationen nach Maßgabe dieses Kapitels ausgestellten Dokumenten gehören: der Passierschein der Vereinten Nationen (einschließlich der UN-Organisationen), der Europäischen Gemeinschaft und der EAG, der vom Generalsekretär des Europarates ausgestellte Ausweis und die von einem NATO-Hauptquartier ausgestellten Dokumente (nämlich der Militärausweis mit beigefügten Marschbefehlen, Reisepapieren, Einzel- oder Gruppendienstbefehlen).

Die Inhaber dieser Pässe bzw. Dokumente können in Anbetracht der ihnen eingeräumten Vorrechte und Immunitäten begünstigt behandelt werden, indem ihnen bei Grenzkontrollen Vorrang eingeräumt wird; außerdem sind sie grundsätzlich von dem Nachweis befreit, dass sie über genügend Mittel zur Bestreitung ihres Lebensunterhalts verfügen. Ihr Status entbindet sie jedoch nicht automatisch von der Visumpflicht: Gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a der Verordnung (EG) Nr. 539/2001 bleibt es den Mitgliedstaaten überlassen, ob sie Inhaber von Diplomaten-, Amts- und Dienstpässen von der Visumpflicht befreien.

Außerdem wird präzisiert, dass Inhabern von Diplomaten-, Amts- oder Dienstpässen in keinem Fall die Einreise in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten verweigert werden darf, ohne dass der Grenzschutzbeamte zuvor mit den zuständigen nationalen Behörden Kontakt aufgenommen hat. Dies gilt auch für den Fall, dass die betreffende Person im SIS ausgeschrieben ist.

Schließlich verweist Artikel 17 Absatz 2 auf die besonderen Ausweise, die den akkreditierten Mitgliedern der diplomatischen Missionen und konsularischen Vertretungen sowie ihren Familienangehörigen vom Außenministerium ausgestellt werden und die in Anlage XII (derzeitige Anlage 13 des Handbuchs) abgebildet sind. Die Inhaber dieser Ausweise, die einem Aufenthaltstitel entsprechen, dürfen - sofern sie ein gültiges Reisedokument mitführen - die Grenzen der Mitgliedstaaten überschreiten, ohne ein Visum beantragen zu müssen.

Natürlich können die Grenzschutzbeamten bei der Kontrolle verlangen, dass der Diplomatenstatus oder in jedem Fall der Anspruch auf bestimmte Vorrechte, Immunitäten und Befreiungen nachgewiesen wird. Im Zweifelsfall können die Beamten auch beim zuständigen Außenministerium Auskunft einholen.

Grenzarbeitnehmer

In Nummer 4 werden die bereits geltenden Bestimmungen, denen zufolge bei Grenzarbeitnehmern nur Stichprobenkontrollen durchgeführt werden müssen, durch den Grundsatz ergänzt, dass die praktischen Erleichterungen im Rahmen einer Regelung für den Kleinen Grenzverkehr automatisch Grenzarbeitnehmern zugute kommen; dies betrifft vor allem die Möglichkeit des Grenzübertritts an besonderen Grenzübergangsstellen oder auf den Begünstigten einer solchen Regelung vorbehaltenen Fahrspuren sowie die Befreiung von der Verpflichtung zum Abstempeln des Reisedokuments dieser Personen. Der Grund hierfür liegt darin, dass Grenzarbeitnehmer nicht unter die Vorschläge über den Kleinen Grenzverkehr fallen, die nur den Kurzaufenthalt regeln.

Minderjährige

Nummer 5 betreffend Minderjährige (derzeitige Nummer 6.8) sieht zunächst vor, dass diese Personen bei der Ein- und Ausreise wie Erwachsene kontrolliert werden. Die geltenden Bestimmungen wurden unter Berücksichtigung des vom italienischen Vorsitz am 2. Oktober 2003 vorgelegten Vorschlags (Dok. Nr. 13124/03 FRONT 133 COMIX 588) verstärkt. So sind Grenzschutzbeamte bei begleiteten Minderjährigen nunmehr verpflichtet, zusätzliche Überprüfungen vorzunehmen (gegebenenfalls getrennte Befragungen des Minderjährigen und der Begleitperson), wenn der begründete Verdacht besteht, dass der Minderjährige illegal dem rechtmäßig Sorgeberechtigten entzogen wurde.

Unbegleiteten Minderjährigen müssen Grenzschutzbeamte ebenfalls, vor allem bei der Ausreisekontrolle, besondere Aufmerksamkeit widmen, um sich - durch eingehende Kontrolle der Papiere und Belege für die Gründe und Einzelheiten der Reise - zu vergewissern, dass sie das Staatsgebiet nicht ohne die Zustimmung des bzw. der Sorgeberechtigten verlassen.

Titel III - Binnengrenzen

Artikel 18

In Artikel 18 Absatz 1 wird der Grundsatz der Abschaffung der Personenkontrollen und Formalitäten an den Binnengrenzen gemäß dem Schengen-Besitzstand (Artikel 2 Absatz 1 des Übereinkommens) im Einklang mit dem in Artikel 14 EG-Vertrag festgelegten Ziel bekräftigt. Hieraus ergibt sich, dass das Überschreiten einer Binnengrenze per se nicht Anlass für Kontrollen oder Formalitäten sein darf und grundsätzlich jede Person an jeder Stelle ungehindert die Binnengrenzen überschreiten darf. Jede systematische oder stichprobenmäßige Kontrolle, die ausschließlich aufgrund des Überschreitens einer Binnengrenze durchgeführt wird, ist unvereinbar mit dem Konzept eines Raumes ohne Grenzen und daher nicht zulässig (dies berührt nicht die Bestimmungen der Artikel 20 bis 24 der vorgeschlagenen Verordnung). Das Überschreiten der Binnengrenze zwischen zwei den Schengen-Besitzstand anwendenden Mitgliedstaaten ist somit nicht anders zu behandeln als der Verkehr zwischen Regionen, Provinzen, Departements oder anderen Verwaltungs einheiten desselben Mitgliedstaats.

Artikel 19

Artikel 19 greift Artikel 2 Absatz 3 des Schengener Übereinkommens auf und ergänzt ihn.

Buchstabe a bestimmt, dass Personenkontrollen im Rahmen der Ausübung der allgemeinen Polizeibefugnisse im gesamten Hoheitsgebiet zulässig sind. Folglich sind in diesem Rahmen im Grenzgebiet durchgeführte Kontrollen vereinbar mit dem Recht, die Binnengrenzen unkontrolliert zu überschreiten, sofern die Kontrollen nach den für das gesamte Hoheitsgebiet geltenden Modalitäten - insbesondere hinsichtlich Häufigkeit und Intensität - vorgenommen werden. Daher darf ein Mitgliedstaat keine Rechtsvorschriften erlassen, die ausschließlich für Gebiete in Binnengrenznähe gelten und beispielsweise vorsehen, dass in einem bestimmten Gebietsabschnitt Stichproben- oder Sichtkontrollen zur Identitäts überprüfung vorgenommen werden können, dieselbe Maßnahme in anderen Teilen des Hoheitsgebiets jedoch nicht durchgeführt wird. Selbst weniger strenge Kontrollen, die aufgrund des Überschreitens der Grenze und/oder in den grenznahen Gebieten vorgenommen werden, sind unzulässig. Somit ist der Zweck einer Kontrolle ausschlaggebend dafür, ob sie zulässig ist oder nicht.

In Buchstabe b wird festgelegt, dass die Kontrollen, die zur Sicherheit der Passagiere durchgeführt werden, bevor oder während diese ein Flugzeug besteigen oder sich an Bord eines Schiffes begeben, nicht in Frage gestellt werden. Diese Kontrollen sollen sicherstellen, dass die Passagiere keine Waffen oder gefährlichen Gegenstände und Substanzen mit an Bord nehmen. Außerdem kann die Identität von Reisenden überprüft werden, damit gewährleistet ist, dass sie im Besitz auf ihren Namen lautender Tickets sind. Solche Kontrollen sind mitunter auch erforderlich, wenn die öffentliche Ordnung oder die Sicherheit der Passagiere dadurch gefährdet sein könnten, dass sich als Unruhestifter bekannte Personen an Bord begeben.

In den Buchstaben c und d wird hervorgehoben, dass dieser Vorschlag nicht von der allgemeinen Verpflichtung zum Besitz und Mitführen von Urkunden und Bescheinigungen entbindet, sofern diese im innerstaatlichen Recht festgeschrieben ist; ebenso wenig berührt er die Verpflichtung für Drittstaatsangehörige, ihre Anwesenheit im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats zu melden, sofern der betreffende Mitgliedstaat solche Vorschriften im Einklang mit dem einschlägigen Gemeinschaftsrecht (insbesondere Artikel 22 des Schengener Übereinkommens betreffend die Anzeige der Einreise) vorsieht.

Artikel 20

Die Abschaffung der Personenkontrollen an den Binnengrenzen darf die Sicherheit in einem Raum ohne Grenzen nicht gefährden. Daher wurden flankierende Maßnahmen zum freien Personenverkehr ausgearbeitet, um einen hohen Sicherheitsstandard zu gewährleisten.

Allerdings kann es außergewöhnliche Gefahrensituationen geben, in denen diese Instrumente nicht hinreichend greifen und die Wiedereinführung von Personenkontrollen an den Binnengrenzen erforderlich sein kann. Dieser Artikel stützt sich auf Artikel 2 Absatz 2 des Schengener Übereinkommens und legt fest, welche Voraussetzungen für die Wiedereinführung solcher Kontrollen durch einen Mitgliedstaat gegeben sein müssen und welches Verfahren anzuwenden ist.

Wie in der geltenden Fassung des Schengener Übereinkommens vorgesehen, kann ein Mitgliedstaat wieder Grenzkontrollen einführen, wenn die öffentliche Ordnung oder die innere Sicherheit bedroht sind. Die öffentliche Gesundheit wurde hinzugefügt, weil diese Bedingung auch in Artikel 5 bei den Einreise bedingungen aufgeführt ist (siehe Erläuterungen zu diesem Artikel). In dem Vorschlag heißt es, dass es sich um eine schwerwiegende Bedrohung für die öffentliche Ordnung, die nationale Sicherheit oder die öffentliche Gesundheit handeln muss. Dieser Zusatz macht deutlich, dass die Inanspruchnahme der Schutzklausel eine außergewöhnliche Maßnahme darstellt.

Da es sich um eine außergewöhnliche Maßnahme handelt, ist die Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen grundsätzlich auf maximal 30 Tage befristet. Darüber hinaus verweisen die Bestimmungen von Absatz 1 auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und besagen, dass die Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen auf das unbedingt Notwendige zur Abwehr der Bedrohung beschränkt sein muss. Da sich die Wiedereinführung von Kontrollen seit Anwendung des Schengener Übereinkommens in den meisten Fällen erfahrungsgemäß auf weniger als 30 Tage beschränkt, erscheint eine zeitliche Befristung gerechtfertigt.

Natürlich ist es auch möglich, dass die schwerwiegende Bedrohung über 30 Tage hinaus besteht. In diesem Fall können die Kontrollen für einen neuen, verlängerbaren Zeitraum von 30 Tagen beibehalten werden (Absatz 2). Hierzu sieht Artikel 23 ein Verlängerungsverfahren vor.

Artikel 21

Das im Schengener Übereinkommen vorgesehene Verfahren zur Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen muss angepasst und mit dem institutionellen Rahmen der Union in Einklang gebracht werden, da bei der Einbeziehung des Schengen-Besitzstands in den Rahmen der Europäischen Union nicht alle institutionellen Aspekte dieses Besitzstands entsprechend berücksichtigt wurden. Bei der Aufteilung des Schengen-Besitzstands auf den ersten und dritten Pfeiler [39] hat der Rat für das Überschreiten der Binnengrenzen eine Rechtsgrundlage des ersten Pfeilers, nämlich Artikel 62 Absatz 1 Nummer 1 EG-Vertrag, festgelegt.

[39] Beschluss des Rates 1999/436/EG.

Folglich muss die Kommission als Hüterin der Verträge ausdrücklich in das Verfahren zur befristeten Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen einbezogen werden.

Der ersuchende Mitgliedstaat muss Angaben zu den Gründen, der Tragweite und der Geltungsdauer des geplanten Beschlusses sowie gegebenenfalls die Maßnahmen mitteilen, die von den anderen Mitgliedstaaten nach Wiedereinführung der Kontrollen zu treffen sind, damit sich die anderen Mitgliedstaaten unverzüglich darauf vorbereiten können. Die Erteilung dieser Auskünfte ist bereits im Beschluss des Schengener Exekutivausschusses vom 20. Dezember 1995 (SCH/Com-ex (95) 20, 2. Rev.) vorgesehen.

Die Auskünfte sind Gegenstand einer Konsultation der Kommission und der anderen Mitgliedstaaten im Rahmen des Rates, die eine bessere Abstimmung ermöglichen soll, damit gegebenenfalls der Kooperationsmechanismus zwischen den Mitgliedstaaten (zum Beispiel Ausreiseverbot für Wiederholungstäter und Gewalttäter oder verstärkte polizeiliche Zusammenarbeit) in Gang gesetzt werden kann. Außerdem kann so geprüft werden, welche weiteren Maßnahmen getroffen und auf welche Grenzen die Kontrollen beschränkt werden könnten. Diese Konsultation dient auch dazu zu prüfen, ob die Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wahrt und welche Gefahren von dem die Wiedereinführung der Kontrollen begründenden Umstand ausgehen. Des Weiteren sollen so gegebenenfalls die Entsendung von Polizei- oder Verbindungsbeamten vor und während der Ereignisse, die eine schwerwiegende Bedrohung für die öffentliche Ordnung darstellen können, und der Austausch zweckdienlicher Informationen im Hinblick auf gezieltere Kontrollen ermöglicht werden. In dieser Hinsicht ist auch der Entschließung des Rates über die Sicherheit der Tagungen des Europäischen Rates und anderer Veranstaltungen von vergleichbarer Tragweite (Ratsdokument Nr. 13915/03 ENFOPOL 92 COMIX 642 vom 4.11.2003) Rechnung zu tragen. In dieser Entschließung wird mit Nachdruck auf die Notwendigkeit erkenntnisgestützter Kontrollen hingewiesen, die sich auf Personen konzentrieren, bei denen der begründete Verdacht besteht, dass sie in einen Mitgliedstaat einreisen wollen, um die öffentliche Ordnung und die Sicherheit einer Veranstaltung zu stören oder um Straftaten im Zusammenhang mit der Veranstaltung zu begehen. Ferner können in diesem Rahmen die bisherigen Abläufe ermittelt und es kann geprüft werden, was funktioniert und was verbessert werden muss.

Im Hinblick auf die oben genannte Konsultation und auf Grundlage der erhaltenen Auskünfte gibt die Kommission eine Stellungnahme ab, um insbesondere die Verhältnismäßigkeit der Wiedereinführung der Kontrollen in Bezug auf die Gefahren, die von dem die Wiedereinführung der Kontrollen begründenden Umstand ausgehen, zu prüfen.

Außer in Dringlichkeitsfällen, in denen die öffentliche Ordnung, die innere Sicherheit oder die öffentliche Gesundheit eines Mitgliedstaats ein sofortiges Handeln erfordern (siehe Artikel 22), ist eine Konsultation obligatorisch, die zumindest 15 Tage vor dem Datum der Wiedereinführung der Kontrollen stattfinden muss.

Artikel 22

Der Artikel regelt das Verfahren in Dringlichkeitsfällen, in denen das reguläre Verfahren nach Artikel 21 nicht angewandt werden kann und in denen die Kommission und die anderen Mitgliedstaaten lediglich über die Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen unterrichtet werden müssen, wobei die Rechtfertigungsgründe für die Anwendung des Dringlichkeitsverfahrens darzulegen sind.

Artikel 23

Um die Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen verlängern zu können, wenn die schwerwiegende Bedrohung über einen Zeitraum von 30 Tagen fortbesteht, müssen ebenfalls die Kommission, die eine Stellungnahme abgibt, und die anderen Mitgliedstaaten zuvor konsultiert werden.

Artikel 24

Der Artikel sieht die gemeinsame Inanspruchnahme der Schutzklausel vor, wenn eine Bedrohung von außergewöhnlicher Schwere für die öffentliche Ordnung, die innere Sicherheit oder die öffentliche Gesundheit mehrerer Mitgliedstaaten, insbesondere eine grenzübergreifende terroristische Bedrohung, besteht. Hinsichtlich des Begriffs ,grenzübergreifende terroristische Bedrohung" verständigte sich der Ausschuss nach Artikel 36 am 23. November 2001 (Ratsdokument Nr. 14181/1/01 vom 30. November 2001, ENFOPOL 134 REV 1) auf folgende Definition:

(a) eine unmittelbare Gefahr oder die gleichzeitige oder zeitlich abgestimmte Ausführung von Terroranschlägen in mehreren Mitgliedstaaten;

(b) ein Terroranschlag von außergewöhnlicher Schwere, wenn es ernst zu nehmende Hinweise gibt, dass sich die Täter oder