DE    DE  KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN 
Brüssel, den 12.10.2005 
KOM(2005) 491 endgültig 
  
MITTEILUNG DER KOMMISSION 
EINE STRATEGIE FÜR DIE AUSSENDIMENSION DES RAUMS DER FREIHEIT, 
DER SICHERHEIT UND DES RECHTS 
 
DE 2   DE INHALTSVERZEICHNIS 
I. EINLEITUNG.............................................................................................................. 3 
II. HERAUSFORDERUNGEN........................................................................................ 3 III. ZIELE..................................................................................................................... ...... 4 
IV. PROBLEMATIK ......................................................................................................... 6 V. GRUNDSÄTZE ........................................................................................................... 7 VI. UMSETZUNGSINSTRUMENTE............................................................................... 8 VII. GEOGRAFISCHE BEISPIELE FÜ R DEN EINZUSCHLAGENDEN WEG .......... 10 
VIII. NÄCHSTE SCHRITTE ............................................................................................. 12 
 
DE 3   DE I. EINLEITUNG 
Gestützt auf das „Haager Programm zur Stär kung von Freiheit, Sicherheit und Recht in der 
Europäischen Union”1 hat der Europäische Rat auf se iner Tagung vom 16. und 17. Juni 2005 
Folgendes festgehalten: 
Aufgrund der zunehmenden Bedeutung der Auße ndimension des Raums der Freiheit, der 
Sicherheit und des Rechts wird der Aktions plan [zur Umsetzung des Haager Programms] 
gegen Jahresende um eine diesbezügliche St rategie ergänzt, die der Rat auf Vorschlag des 
Generalsekretärs/Hohen Vertreters u nd der Kommission noch annehmen muss. 
Im Interesse der inneren Sicherheit der EU müssen die Werte, auf denen der Raum der 
Freiheit, der Sicherheit und des Rechts fußt, in andere Länd er getragen werden. Bedrohungen 
wie der Terrorismus, die organisierte Krim inalität und der Drogenhandel haben ihren 
Ursprung auch außerhalb der EU. Es ist daher dringend geboten, dass die EU eine Strategie 
entwickelt um mit Drittstaaten weltweit zusammenzuarbeiten. 
In dieser Mitteilung werden  die wichtigsten außenpolitisch en Herausforderungen für den 
Raum der Freiheit, der Sicherhe it und des Rechts skizziert, die Ziele der a ußenpolitischen 
Maßnahmen der EU in diesem Bereich dargeleg t, die Fragen, die auf internationaler Ebene 
behandelt werden müssen, die der EU zu r Verfügung stehenden Instrumente und die 
Grundsätze für die Wahl angemessener Maßnahmen  erörtert, die Ausprägungen der Strategie 
in den einzelnen Regionen skizziert und Em pfehlungen für die Umsetzung der Strategie 
formuliert. 
II. HERAUSFORDERUNGEN 
Im Juni 2000 vereinbarte der Europäische Ra t in Feira ein Programm mit Prioritäten, 
Zielsetzungen und Maßnahmen zur Entwicklung einer Außendimension der Politik in den 
Bereichen Justiz, Freiheit und Sicherheit. Fünf Ja hre danach ist bereits ein breites Spektrum 
an außenpolitischen Maßnahmen für immer mehr  Drittländer und -regionen vorhanden, die 
zur Stärkung des Raums der Freiheit, de r Sicherheit und des Rechts beitragen.  
Die Politik im Bereich der Freiheit, der Sicher heit und des Rechts innerhalb der EU ist seit 
dem Jahr 2000 erheblich ausgerei ft und geht verstärkt auf die Anliegen und Bedürfnisse der 
europäischen Bürger ein. In der Folge hat sich auch der Rechtsbestand in diesen Bereichen durch die Verabschiedung neuer Rechts vorschriften über Migration und Asyl, 
Grenzverwaltung und Visa, die Bekämpfung der organisierten Kriminalität und des 
Terrorismus, Drogen, polizeiliche Zusa mmenarbeit und Zusammenarbeit bei der 
Strafverfolgung, Korruption, Datenschutz und ju stizielle Zusammenarbeit in Straf- und 
Zivilsachen beträchtlich weiterentwickelt. Dies er Rechtsbestand bildet eine breite Grundlage 
für die Zusammenarbeit mit Drittländern.  
Die Außendimension des Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts wird zunehmend 
auf die wichtigsten externen Herausforderungen ausgerichtet: 
                                                
 
1 Vom Europäischen Rat auf seiner Tagung vom 4. und 5.11.2004 angenommen. 
 
DE 4   DE • Terroranschläge, wie diejenigen vom 11. September 2001, 11. März 2004 und 7. Juli 2005, 
haben international zu entschlossen en Maßnahmen gegen den Terrorismus  geführt, wie der 
Beschluss der EU vom 13. Juli 2005 zur be schleunigten Umsetzung des Aktionsplans 
gegen Terrorismus zeigt2. Die EU bemüht sich um den Aufbau und die Ve rtiefung einer 
Zusammenarbeit mit Drittländern sowie regiona len und internationalen Organisationen zur 
Bekämpfung des Terrorismus. 
• Die immer raffinierteren Methoden der organisierten Kriminalität , einschließlich der 
Geldwäsche und anderer Finanzstraftaten, sowi e der grenzüberschreit ende illegale Handel 
mit Menschen, Drogen und Waffen können nur durch eine verbesserte Zusammenarbeit 
der Strafverfolgungs- und Justizbehörden inne rhalb der EU und mit Drittländern sowie 
durch die Unterstützung des Kapazitätsaufb aus in den Drittländern bekämpft werden. 
• Die illegale Zuwanderung  dürfte anhalten und stellt die EU  vor das Erfordernis, einen 
umfassenden Ansatz zu entwickeln. Dieser  muss nicht nur Fragen wie Zulassung und 
Integration, sondern auch die Ursachen de r Migration und ihre Auswirkungen auf die 
Herkunfts- und Transitländer beinhalten. 
• Das Versagen der staatlichen Einrichtungen , wie der Justiz- und St rafverfolgungsbehörden, 
in schwachen Staaten und Krisengebieten über all in der Welt lässt ein Vakuum entstehen, 
das die organisierte Kriminalität ausnutzen  kann. Die EU hilft bestimmten Drittländern 
dabei, deren schwache Strafverfolgungsbe hörden zu funktionierenden Behörden zu 
machen oder gegebenenfalls solche Behörden aufzubauen. 
• Das Bedürfnis nach Rechtssicherheit und Vorhersagbarkeit im Bezug auf 
grenzüberschreitende Transaktionen in eine r zunehmend globalisierten Wirtschaft. Diese 
Herausforderungen haben das Potential, di e Situation von Unternehmen und Bürgern in 
Europa zu erleichtern und den weltweiten Sc hutz von Kindern deutlich zu verbessern. 
III. ZIELE 
In dieser Mitteilung soll  veranschaulicht werden, wie die Außendimension des Bereichs 
Justiz und Inneres zur Verwirklichung des Binnenraums der Freiheit, der Sicherheit 
und des Rechts beiträgt und gleichzeitig den außenpolitischen Zielsetzungen der 
Europäischen Union Vorschub leistet , einschließlich der Verbreitung der gemeinsamen 
Werte Freiheit, Sicherheit und Recht in Drittl ändern. Obwohl die Instrumente, die die 
auswärtigen Aspekte der Maßnahmen der EU in den Bereichen Freiheit, Sicherheit und Recht 
abdecken, bereits vorhanden sind, stellt die EU diese Instrumente nun zum ersten Mal auf die 
Grundlage definierter Grundsätze und Richtlinien und entwickelt si e so zu einer Strategie. 
Diese Strategie muss ein fester  Bestandteil der Außenpolit ik der EU sein, die jedoch 
hinsichtlich der Bereiche Freiheit, Sicherheit un d Recht verstärkt werden sollte. Die EU kann 
Drittstaaten dann effizient bei der Antwort auf wachsende Herausforderungen und der Erfüllung ihrer eigenen Erwartungen helfen, wenn sie klar defini erten Grundsätzen und 
Prioritäten folgt und sich dabei an de n unten genannten Zielen orientiert. 
Freiheit, Sicherheit und Recht si nd die Grundlagen fü r internationale Stabilität und Sicherheit 
außerhalb wie auch innerhalb de r Europäischen Union. Der frei e Personenverkehr in der EU, 
allgemein offenere Grenzen und die zunehme nde Globalisierung haben der internationalen 
                                                
 
2 Beschluss des Rates vom 13. Juli 2005. 
 
DE 5   DE Zusammenarbeit eine neue Dimension gegebe n. Eine wirksame Grenzverwaltung ist zur 
Bekämpfung von Terrorismus und organisierter Kriminalität unabdingbar, fördert aber auch gute Beziehungen zwischen Nachbarstaaten . Unabhängige und gut funktionierende 
Justizbehörden sind zur Sicherung der Rechtsstaatlichkeit und zum Schutz der 
Menschenrechte unerlässlich. Die Zusammenarb eit zwischen den Justizbehörden ist eine 
grundlegende Voraussetzung für internationale  Wirtschaftsbeziehungen und gewährleistet, 
dass sich mutmaßliche Kriminelle nicht der Justiz entziehen. Zum Schutz von Flüchtlingen 
überall in der Welt bedarf es gut entwickelter  Asylsysteme. Effizien te und leistungsfähige 
Polizeikräfte, die mit ihren Kollegen in a nderen Staaten zusammenarbeiten können, sind zur 
Bekämpfung jeder Art von Terrorismus und or ganisierter Kriminalität und zum Schutz der 
Bürger in ihrem täglichen Leben von wesentlich er Bedeutung. Um diese Ziele zu erreichen, 
bedarf es harter Arbeit, Zeit und gemeinsa me Anstrengungen der Kommission und des Rates. 
Die EU sollte Initiativen ergreifen und Lös ungen für die ständig wachsende Zahl an 
Herausforderungen in diesem Bereich vorschlagen. 
Zur Konsolidierung des Raums der Freiheit, der Si cherheit und des Rechts in der EU gilt es, 
die Rechtsstaatlichkeit außerhalb der Grenzen der EU durch die Zusammenarbeit in diesem 
Bereich zu fördern. Inzwischen ist allgemei n anerkannt, dass die internen und externen 
Aspekte der Sicherheit in der EU nicht mehr voneinander zu trennen sind. Gesellschaften, die 
auf den gemeinsamen Werten von verant wortungsvoller Staatsführung, Demokratie, 
Rechtsstaatlichkeit und Achtung de r Menschenrechte ruhen, werd en sich besser gegen eine 
innenpolitische Bedrohung schützen können. Auch we rden sie besser in der Lage und geneigt 
sein, mit anderen Ländern im Kampf gegen in ternationale Bedrohungen zusammenzuarbeiten. 
Zudem wurden diese Grundsätze von der Staate ngemeinschaft als für die Verwirklichung der 
Millenniums-Entwicklungsziele ausschlaggebe nd gewertet. Entwicklung, Sicherheit und 
Menschenrechte fördern einander. Die Stärkung de r Rechtsstaatlichkeit – auf innerstaatlicher 
und internationaler Ebene – ist nicht nur ein Zweck an sich, sondern eine wesentliche 
Voraussetzung für eine nac hhaltige Entwicklung. Dazu beda rf es außenpolitischer 
Maßnahmen. 
Innerhalb ihrer Grenzen hat die EU eine um fassende Regelungsgrundlage für den Raum der 
Freiheit, der Sicherheit und des Rechts gescha ffen. Zwar gibt es enorme strukturelle 
Unterschiede zwischen den Ländern, doch kann der Raum der Freiheit , der Sicherheit und des 
Rechts als Vorbild für Drittländer diene n. Außenpolitische Maßnahmen leisten einen 
wesentlichen Beitrag zum Export von Sicherhe it und Stabilität. Er weiterung bedeutet 
Umsetzung des Rechtsbestands wie auch Umge staltung der Behörden in den Kandidaten- und 
möglichen Kandidatenländern. Die Stärkung der Institutionen, darunter der Justizbehörden 
und der Polizei, gibt in diesen Ländern eine n wichtigen Anstoß für die Konsolidierung der 
Rechtsstaatlichkeit und die Achtung der Menschen rechte. Gleichzeitig  unterstützen diese 
Aspekte die Zusammenarbeit mit den Part nern im Rahmen der Europäischen 
Nachbarschaftspolitik. 
Die EU kann noch mehr tun, um die Kapazitä ten und die internationale Zusammenarbeit 
auszubauen. Dabei sind keine sofortigen Ergebnisse zu erwarten. Eine Reform des Justizsystems und die Schaffung eines wirksamen Asylsystems nehmen Jahre, nicht Monate 
in Anspruch. Doch haben sich die EU, ihre Na chbarstaaten und auch al le anderen Länder in 
der Welt mit ähnlichen Fragen auseinanderzus etzen. Die Erfahrungen und der Erfolg der EU 
beispielsweise bei der Grenzverwaltung, der Migrationssteuerung und der Bekämpfung der 
organisierten Kriminalität sind für Drittländer nützlich, die mit den gleichen Problemen zu 
kämpfen haben.  
 
DE 6   DE Die EU sollte sich weiter um regionale Zusammenarbeit bemühen. Grenzüberschreitende 
Herausforderungen wie Migrati on, Grenzverwaltung und die Be kämpfung der organisierten 
Kriminalität, lassen sich oft am besten durch konzertierte Maßnahmen auf regionaler Ebene angehen. Aufbauend auf der Erfahrung der EU und auf den Problemen, mit denen die 
betreffenden Regionen zu tun haben, sollte die EU den regionalen Dialog und die regionale 
Zusammenarbeit in Fragen der Freiheit, der Si cherheit und des Rechts in Osteuropa und im 
Nahen Osten oder mit Regionalorganisationen wie der Afrikanischen Union unterstützen. 
Auf multilateraler Ebene wurden in den letzten Jahren wichtige völkerrechtliche Instrumente 
eingeführt, die neue Normen festschrei ben (z.B. das UN-Übereinkommen gegen die 
grenzüberschreitende organisierte Krim inalität mit seinen Protokollen und das UN-
Übereinkommen gegen Korruption). Auch gewa nn die Festlegung intern ationaler Normen, 
z. B. durch die Empfehlungen der FATF (Financial Action Ta sk Force) zur Geldwäsche, 
zunehmend an Bedeutung. Die EU ist bereit, multilaterale Ansätze zur Untermauerung der 
Politik der EU in diesen Bereichen zu unterstüt zen, um ihre Rolle in internationalen Gremien 
zu stärken und gleichzeitig zur Entwicklung weite rer internationaler In strumente beizutragen. 
Verstärkte Zusammenarbeit und Aufbau von Kapaz itäten tragen bereits erste Früchte. Enge 
Zusammenarbeit mit den türkischen Behörde n bei kontrollierten Lieferungen hat in den 
letzten Monaten zur Beschlagnahme von Rauschgift  in Rekordhöhe geführt. Die EU arbeitet 
des Weiteren mit Marokko zusammen, um die Ve rwaltung der Grenzen zu stärken und führt 
Twinning-Projekte zur Geldwäsche und zum Menschenhandel ein. Im Dezember diesen 
Jahres beginnt eine Mission, die den ukraini schen und moldawischen Behörden helfen soll, 
durch verbesserte Verwaltung der Grenzen Menschenhandel und Schmuggel über die gemeinsame Grenze zu unterbinden. A bkommen über Visaer leichterungen und 
Rückübernahme werden bald mit Russland gezeichnet, so dass unnötige Bürokratie für rechtschaffende Reisende wegfällt, während gleichzeitig die Ausweisung illegaler 
Einwanderer beschleunigt wird. Diese Aktivitäten haben bereits zu spürbaren Ergebnissen für 
Einzelne innerhalb und außerh alb der EU geführt. Die Anna hme der vorliegenden Strategie 
wird die EU in die Lage versetzen, ihre An strengungen in diesem Bereich zu verstärken. 
IV. PROBLEMATIK 
Aus dem Haager Programm und dem zugehörigen Aktionsplan
3, die die allgemeine 
Grundlage für die Beziehungen zu Drittlä ndern bilden, lassen sich mehrere politische 
Schwerpunkte  ableiten, während verschiedene Strategiepapiere und Aktionspläne 
thematische Ziele vorgeben (z.B. im Aktionsplan der EU gegen Terrorismus4
 und im 
Strategiekonzept für die Bekämpfung  der organisierten Kriminalität5).  
• Menschenrechte:  Förderung der Menschenrechte in Dr ittländern nach internationalen 
Standards und Maßnahmen zur Gewährleistun g, dass bei allen Strafverfolgungsstrategien 
die Achtung der Mensch enrechte im Mittelpunkt steht; Unterstützung des Aufbaus und der 
Ausbildung unabhängiger und unparteiischer Justiz behörden, die die Rechtsstaatlichkeit 
und die Menschenrechte schützen.  
                                                 
3 KOM(2005) 184 vom 10.6.2005. 
4 Vom Europäischen Rat im Juni 2004 angenommen. 
5 KOM(2005) 232 vom 2.6.2005. 
 
DE 7   DE • Stärkung der Institutionen und verantwortungsvolle Staatsführung:  Stärkung der 
Strafverfolgungseinrichtungen und ihrer Fähigk eit zur internationalen Zusammenarbeit; 
Intensivierung der Korruptionsbekämpfung;  Förderung von Transparenz, verstärkte 
Rechenschaftspflichten und Förder ung einer soliden  Verwaltung in 
Regierungseinrichtungen. 
• Migration, Asyl und Grenzverwaltung: Verbesserung der Fähigkeit der Drittländer zur 
Migrationssteuerung und zum Schutz von Flücht lingen im Einklang mit dem Völkerrecht; 
Unterstützung ihrer Grenzverwaltungskapazitäten; Verbesserung der Dokumentensicherheit; Verhütung der illegalen Einwanderung; Förderung von 
Synergiewirkungen zwischen Migration und Entwicklung; Verbesserung des Angebots 
dauerhafter Lösungen für Flüchtlinge; Ge währleistung der Rückführung illegaler 
Einwanderer. 
• Terrorismusbekämpfung: Unterstützung von Drittländern be im Institutionenaufbau und 
bei der Anwendung internationaler Instrumente;  Kooperation mit Drittländern, um gegen 
die Rekrutierung von Terrorist en und die Finanzierung des Terrorismus vorzugehen; 
weitere Unterstützung der Vereinten Nationen;  Ausbau der bestehenden Beziehungen zu 
den USA, um die Zusammenarbeit zu vertiefen 
• Organisierte Kriminalität, einschließlich Menschen-, Drogen- und Organhandel, 
Fälschen, Wirtschafts- und Finanzkr iminalität und Cyberkriminalität:  Förderung des 
Ausbaus der institutionellen Kapazitäte n und Entwicklung einer operativen 
Zusammenarbeit. 
V. GRUNDSÄTZE 
Für die Politik gegenüber Drittländern müssen Grundsätze festgelegt werden. Diese sind: 
• Geografische Prioritätenfestlegung: Es müssen Prioritäten festge legt werden, die sich an 
der Erweiterungs-, Entwicklungs- und Außenpol itik der EU orientieren und ihre 
besonderen Beziehungen zu Drittl ändern oder -regionen widerspi egeln. Hierzu werden mit 
den prioritären Ländern wie etwa den Ka ndidat- oder den Nachbarschaftsländern, 
umfangreiche Maßnahmen entwickelt werden, die alle Aspekte des Bereichs Justiz, 
Freiheit und Sicherheit umfassen werden, wä hrend in der Zusammenarbeit mit anderen 
Ländern bestimmte Schwerpunkte gesetzt werden.  
• Differenzierung:  Es gibt keine einheitliche Strategie,  die allen gerecht wird. Daher bedarf 
es eines maßgeschneiderten Konzepts, um auf die jeweilige Situation der einzelnen Länder 
und Regionen einzugehen.  
• Flexibilität:  Die Planung muss so flexibel sein, dass die EU in Krisenzeiten oder bei 
veränderten Gegebenheiten rasch au f neue Prioritäten eingehen kann. 
• Säulenübergreifende Koordinierung:  Die außenpolitischen Maßnahmen im Bereich der 
Freiheit, der Sicherheit und des Rechts sind bisweilen säulenübergreifend und berühren 
nicht nur Bereiche von Gemeinschaftszustä ndigkeit sondern ebenso  die GASP oder die 
polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit, was bedeutet, dass Rat und Kommission in 
enger Zusammenarbeit für die Kohärenz der außenpolitischen Maßnahmen der EU sorgen 
 
DE 8   DE müssen. Gemeinschaftszuständigkeiten im Bezug auf Verhandlungen mit Drittstaaten 
müssen gewahrt bleiben. 
• Partnerschaft:  Gemäß den Grundsätzen der Erwe iterung und der Außenbeziehungen und 
entwicklungspolitisch en Maßnahmen der EU muss die Zusammenarbeit im Bereich der 
Freiheit, der Sicherheit und des Rechts in enger Abstim mung mit Drittstaaten und unter 
Beachtung des Konzepts der Eigenve rantwortung entwickelt werden.  
• Relevanz der außenpolitischen Maßnahmen:  Zwischen den internen Maßnahmen zur 
Schaffung eines Raums der Freiheit, de r Sicherheit und des Rechts und den 
außenpolitischen Maßnahmen zur Unterstützung dieses Prozesses sollte ein klarer Zusammenhang bestehen, und zwar in völ liger Übereinstimmung mit der kohärenten 
Politik, die der Europäische Ra t im Juni 2005 angenommen hat. 
• Mehrwert:  zur Vermeidung von Überschnei dungen und Doppelarbeit und zur 
Gewährleistung der Komplementarität von Maßna hmen bedarf es eines regelmäßigen 
Informationsaustausches zwischen den Mi tgliedstaaten und der Kommission über die 
Tätigkeiten in Drittstatten.  
• Benchmarking:  Sämtliche Maßnahmen müssen Evaluierungsmechanismen vorsehen, 
damit die in den Drittländern erzielten Fort schritte und die Relevanz für die von der EU in 
ihren Außenbeziehungen verfolgten Ziele beurteilt werden können. 
VI. UMSETZUNGSINSTRUMENTE 
Dank des ihr zur Verfügung stehenden breiten Spektrums an Umsetzungsinstrumenten ist die 
EU in der Lage, ihre Zusammenarbeit mit Drittländern im Bereich Justiz, Freiheit und Sicherheit auf die Situation jedes Landes abzustimmen. Bei der Zusammenarbeit mit 
Drittländern bedient sich die EU einer kohäre nten und koordinierten Kombination folgender 
Instrumente. 
(1) Bilaterale Abkommen 
Assoziationsabkommen oder Partnerschafts- und Kooperationsabkommen mit Bestimmungen 
im Bereich der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts; Rückübernahmeabkommen; 
Abkommen zur Visaerleichter ung; Abkommen über die Rechtshilfe und die Auslieferung. 
Für manche Länder sind Abkommen zur Visaer leichterung von großer  Bedeutung. Hierzu 
wird gegenwärtig eine Strategie entwickelt. 
(2) Erweiterung und dem Beitritt vorgeschalteter Prozeß 
Der Erweiterungsprozeß mit Kroatien und der Türkei wie auch der Stabilisierungs- und 
Assoziierungsprozeß mit den Ländern des westlichen Balkan beinhaltet Prioritäten hinsichtlich des Bereichs Ju stiz, Freiheit und Sicherheit. 
(3)  Aktionspläne im Rahmen der Eu ropäischen Nachbarschaftspolitik 
Aktionsplänen mit einer umfassenden Justiz-, Freiheits- und Sicher heitskomponente wurden 
bisher mit der Ukraine, Moldau, Mar okko, Tunesien, Israel, Jordanien und der 
 
DE 9   DE Palästinensischen Autonomiebehörde ve reinbart, für Ägypten, Libanon, Armenien, 
Aserbeidschan und Georgien sind Aktionspläne in Ausarbeitung.  
(4)  Regionale Zusammenarbeit 
In regionalen Organisatione n wie der Ostsee-Taskforce,  der ASEM und dem Europa-
Mittelmeer-Prozess arbeiten Länder und Einr ichtungen zusammen an Themen gemeinsamen 
Interesses im Bereich Justiz , Freiheit und Sicherheit. 
(5)  Individuelle Regelungen 
In den Beziehungen zur USA werden Fragen des Bereichs Justiz, Freiheit und Sicherheit im 
Rahmen der Neuen Transatlantischen Agenda, aber auch in speziell zugeschnittenen Ministertreffen im Rahmen des politis chen Dialogs EU-USA über Grenz- und 
Verkehrssicherheit behandelt. Auch mit Kanada , Australien, Japan un d China werden diese 
Themen im Rahmen eines horizontalen Dialogs er örtert. Es finden regelmäßig Ministertreffen 
zum Thema der Justiz, der Freihe it und des Rechts mit Russland (Ständiger Partnerschaftsrat), 
der Ukraine und dem Forum Europäische Union-Westliche Balkanstaaten statt.  
(6)  Operative Zusammenarbeit 
Europol, Eurojust, die Europäische Polizeiakad emie und die Agentur für Außengrenzen haben 
bereits Abkommen mit entsprechenden Einr ichtungen in Drittländ ern geschlossen oder 
bereiten solche Abkommen vor  und unterhalten Arbeitsbeziehunge n zu diesen Einrichtungen. 
In einigen Drittländern werden Netze von Verbindungsbeamten aus den Mitgliedstaaten 
aufgebaut.  
(7)  Institutionenaufbau und Twinning-Systeme 
Der Aufbau der Institutionen und Kapazitäten zur Umsetzung von Maßnahmen in 
Drittländern sind zentrale Themen der Zu sammenarbeit mit vielen Drittländern. 
Partnerschaften zwischen Institutionen der Mi tgliedstaaten und entsprechenden Einrichtungen 
in Drittländern leisten einen maßgeblichen Beitrag zum Aufb au von Kapazitäten. Erfahrungen 
in bestimmten Bereichen können im Rahmen von Sachverständigenmissionen ausgetauscht 
werden. 
(8)  Außenhilfepolitik 
Außenhilfe stellt eine wirksame und langfristig angelegte Antwor t auf Besorgnisse im Bereich 
der Justiz, der Freiheit und des Rechts dar. Der Vorschlag der Kommission über eine neue EU 
Entwicklungspolitik bezeic hnet die Regierungs- und Verw altungsfähigkeit sowie die 
Menschenrechte als Ziele, die die überrage nde Zielsetzung der Armutsbekämpfung ergänzen
6. 
(9)  Außenhilfeprogramme 
Die Projekte im Bereich Justiz, Frei heit und Sicherheit werden aus den 
Außenhilfeprogrammen (z.B. CARDS, TACIS u nd MEDA) finanziert. Die auf der Grundlage 
der neuen Finanziellen Vorausschau vorge schlagenen Außenhilfeinstrumente sehen 
angemessene Bestimmungen für Maßnahmen in diesem Bereich vor. Di e Kommission hat ein 
                                                 
6 KOM(2005) 311 vom 13.7.2005 
 
DE 10   DE thematisches Programm für den Migrations- und Asylbereich vorgeschlagen, das das laufende 
AENEAS-Programm ersetzen soll. Letzteres leistet Unterstützung in Fragen der Migrationssteuerung
7. 
(10)  Internationale Organisationen 
Die EG und die Mitgliedstaaten leisten in in ternationalen Organisationen (zum Beispiel 
UNHCR, UNODC, Europarat, FATF, UNIDROIT, UNCITRAL, Haager Konferenz zum 
Internationalen Privatrecht), die einen a ngemessenen Rahmen für die Unterstützung 
gemeinsamer Werte und Prioritäten bilden, eine n maßgeblichen Beitrag. Die EU unterstützt 
die Ratifizierung internati onaler Übereinkommen durch Drittländer und die Umsetzung 
solcher Übereinkommen, die zum Eckpfeiler für ei ne internationale Zu sammenarbeit werden.  
(11)  Überwachung 
Evaluierungsmechanismen sollten so ausgestaltet  sein, dass sie auf Entwicklungen reagieren 
können. Aktuelle Beispiele sind die Europäisch en Partnerschaften für die westlichen 
Balkanländer, der Aktionsplan zur Bekämpfung der organisierten Kriminalität in Russland, 
der Aktionsplan EU-Ukraine für den Bereic h Justiz und Inneres, die Überwachungs- und 
Evaluierungsmechanismen für Drittstaaten hi nsichtlich des Kampfes gegen die illegale 
Zuwanderung, die Unterausschüsse und Sachverständigenmissionen.  
VII. GEOGRAFISCHE  BEISPIELE  FÜR  DEN  EINZUSCHLAGENDEN  WEG 
Die Grundzüge einer Strategie für die außenpo litischen Aspekte der EU-Politik im Bereich 
Justiz, Freiheit und Sicherheit  sind weitgehend erarbeitet . Fertig sind insbesondere die die 
Nachbarstaaten betreffenden Aspekte, die aus nahe liegenden Gründ en die bevorzugten 
Kandidaten für eine engere Zusammenarbeit sind. Die Zusammenarbeit weitet sich schnell 
auch auf andere Länder aus, darunter I ndien und China sowie Entwicklungsländer. 
In den Beziehungen zu den USA  wird auf der Grundlage gemeinsamer Werte eine enge 
Sicherheitspartnerschaft aufgebaut. Schwerpunkt ist seit dem 11. September 2001 die 
Terrorismusbekämpfung. In der Zusammenarbeit in  diesem Bereich hat sich sehr viel getan. 
Zu nennen sind hier die Abkommen über di e Rechtshilfe und die Auslieferung. Die 
transatlantischen Beziehungen im Bereich Ju stiz, Freiheit und Sicherheit konnten sich 
aufgrund des gemeinsamen Interesses an Lösungen für die neuen Herausforderungen gut entwickeln. Da dieser Bereich in der EU rela tiv neu ist, muss die EU nach dem Prinzip der 
Gegenseitigkeit ihre Sicherhe itsinteressen definieren und ihre  strategischen Ziele wie die 
Ausweitung des Programms für die Befrei ung von der Visumspflicht (Visa Waiver 
Program) auf alle  Mitgliedstaaten  mit aller Entschlossenheit vorantreiben. Die 
Notwendigkeit der Zusammenarbeit in der Grenzsicherung und der Strafverfolgung 
eröffnet neue Pfade  für die  stets auf die Schließung von Si cherheitslücken angelegte 
Zusammenarbeit der EU und der USA . 
Die EU arbeitet eng mit den westlichen Balkanländern  mit dem Ziel zusammen, die 
Stabilität  in der Region zu stärken , da es sich bei diesen  Ländern um mögliche 
Beitrittskandidaten handelt. Im Rahmen des Stabilisierungs- und Assoziierungsprozesses 
unterstützt die EU die westlichen Balkanländer  über das Programm CA RDS. Dadurch sollen 
                                                
 
7 KOM(2005) 324 vom 3.8.2005. 
 
DE 11   DE ihre Kapazitäten in den vier vorrangigen Be reichen Polizei und organisierte Kriminalität, 
integrierte Grenzverwaltung, Ju stizreform und Asyl und Migr ation ausgebaut werden. Der 
Fortschritt beim Abschluss von Abkommen zu r Rückübernahme oder zur Visaerleichterung 
wird ein Signal der Verpflichtung zu weitere r Zusammenarbeit beider Seiten darstellen.  
Auch als Reaktion auf bestimmte Probleme wi e die organisierte Kriminalität wurde die 
Zusammenarbeit verbessert. Bestimmte operati ve Maßnahmen werden auf regionaler Ebene 
umgesetzt, beispielsweise der Aufbau ei ner regionalen Zusammenarbeit zwischen 
Strafverfolgungsbehörden oder die Zusammen arbeit zur Bekämpfung der Geldwäsche. 
Daneben wurde der Aufbau wichtiger Kapazi täten in jedem Land unterstützt, wie die 
Errichtung von zentralen Meldestellen zur Be kämpfung der Geldwäsche und Fachteams aus 
Staatsanwälten und Richtern für die Bearbeitu ng von Fällen der organisierten Kriminalität. 
Eine weitere Zusammenarbeit mit Europol,  Eurojust, der Aufbau des regionalen 
Zentrums zur Bekämpfung der grenzübergrei fenden Kriminalität (SECI) und das Netz 
von Verbindungsbeamten werden dazu beitr agen, dass die EU ihre Instrumente im 
Bereich der Zusammenarbeit der Polizei- und Strafjustizbehörden bei der Bekämpfung 
der organisierten Kriminalität in den westlichen Balkanländern besser nutzt. 
Justiz, Freiheit und Recht sind auch zentrale Elemente der strategischen Partnerschaft mit 
Russland geworden, was sich am Aufbau des umfassenden Gemeinsamen Raums der 
Freiheit, der Sicherheit und des Rechts  zeigt. Dieser muss jetzt  in den vorrangigen 
Bereichen, beispielsweise de n Bereichen Rechtsstaatlichkeit , Bekämpfung des Terrorismus 
und der organisierten Kriminalität, darunter  der Geldwäsche, Korruption, Menschen- und 
Drogenhandel, die Bekämpfung der Kinder pornographie im Internet, Datenschutz, 
Dokumentensicherheit und Gr enzziehung und –verwaltung verwirklicht werden . Neben 
einem fruchtbaren Dialog auf vielen Ebenen  schaffen das Abkommen Europol/Russland und 
der Aktionsplan für die Bekämpfung der organisi erten Kriminalität, die Kontakte zu Eurojust 
und dem Netz von Verbindungsbeamten eine konkrete Grundlage für engere operative 
Verbindungen. Der Abschluss der Abkommen über die Rückübernahme und die 
Visaerleichterung signalisiert die feste Entschlossenheit zur Intensivierung der 
Zusammenarbeit  und wird gleichzeitig Gespräche über die langfristige Abschaffung der 
Visapflicht weiterbringen. 
Was die Ukraine betrifft , so soll mit der immer engeren Zusammenarbeit letztendlich 
Stabilität auch in die Nachbarländer der erweiterte n EU getragen und sollen die Reformen 
unterstützt werden. Mit der Eu ropäischen Nachbarschaftspolit ik und den EU-Aktionsplan für 
den Bereich Justiz und Inneres in der Ukraine, der in Kürze überarbeite t werden soll, möchte 
die EU den Kapazitätsaufbau unterstützen, so zum Beispiel die tief greifende Justizreform und den Aufbau eines Grenzverwaltungs- und Asylsy stems nach europäischen Standards. Die 
Unterstützung des Aufbaus der ukrainischen Ste lle für Geldwäsche-Verdachtsanzeigen ist ein 
Beispiel einer institutionelle n Reform, die von der Kommissi on unterstützt wurde und dazu 
beigetragen hat, dass die Ukraine von der Geld wäsche-Liste der FATF gestrichen werden 
konnte. Es sind Verhandlungen über ein Abkommen mit Eurojust geplant. 
Verhandlungen über ein Rückübernah meabkommen sind im Gange, und 
Verhandlungen über die Visaerleichterung  sollen in Kürze aufgenommen werden.  Die 
Prioritäten werden jedes Jahr durch die Mini ster-Troika überprüft. Die Umsetzung wird in 
einem Anzeiger bewertet. 
Bei den Mittelmeerländern sind eine verstärkte verantwortungsvolle Staatsführung und 
Rechtsstaatlichkeit sowie eine bessere Migrationssteuerung und Sicherheit die wichtigsten 
Ziele. Die Europäische Nachba rschaftspolitik hat der Zusamme narbeit in dieser Region, die 
 
DE 12   DE im Barcelona-Prozess bereits vorgesehen ist,  weiteren Auftrieb gegeben. Auf regionaler 
Ebene war das Programm für Migration, polizei liche und justizielle Zusammenarbeit eine 
wichtiger Schritt nach vorne, indem der Aufb au der institutionellen Kapazitäten und die 
Zusammenarbeit zwischen Staatsbedienste ten gefördert und dabei die Bedeutung der 
regionalen Zusammenarbeit herausgestellt wurde. Das neue Regionalprogramm im Bereich 
Justiz, Freiheit und Sicherheit sowie die Intensivierung de s hochrangigen Dialogs über 
den Terrorismus  werden das ehrgeizige Arbeitsprogramm zur Schaffung eines  Raums der 
Zusammenarbeit im Bereich Justiz, Sicherhei t, Migration und soziale Eingliederung, 
das auf dem nächsten Gipfeltreffen in Barcelona ins Leben gerufen werden soll , 
begleiten. 
Auf bilateraler Ebene unterstützt das MEDA Programm Projekte zum Thema Migration, 
Justiz und Strafverfolgung in mehreren Ländern , darunter Twinning Projekte in Marokko im 
Bereich Geldwäsche und in Jordanien zum Th ema Justiz. Die neuen Abkommen schaffen ein 
Klima der Zusammenarbeit, beispielsweise in Bereichen wie der Bekämpfung der organisierten Kriminalität und des Terrorismus , Drogen sowie im Kind erschutz. Migration 
und Grenzverwaltung stehen ganz oben auf der Tagesordnung. In der Region sollten 
Partnerschaften mit Herkunfts- und Transi tländern ausgebaut werden. Bei den 
Abkommen über die Rückübernahme sind weit ere Fortschritte nötig. Die Bemühungen 
um einen Dialog mit Libyen über Migr ation sollten fortgesetzt werden. 
VIII. NÄCHSTE
 SCHRITTE 
Mit der Strategie für die Außendimension eines Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des 
Rechts sollen zwei Ziele erreicht werden: Erstens soll zur Schaffung des Binnenraums der 
Freiheit, der Sicherheit und des Rechts beiget ragen werden, indem ein sicheres externes 
Umfeld geschaffen wird, und zweitens sollen die außenpolitischen Zielsetzungen der EU 
gefördert werden, indem für mehr Rechtsstaa tlichkeit, demokratisch e Werte und gefestigte 
Institutionen gesorgt wird. 
Im Haager Programm und dem zugehörigen Aktionsplan werden Bereiche der 
Zusammenarbeit mit Drittländern genannt. Die EU verfügt über eine breite Palette an 
Umsetzungsinstrumenten, die sie entsprech end den Erfordernissen des jeweiligen 
Partnerlandes einsetzen wird.  
Im Interesse der innerstaatlich en und internationale n Sicherheit, Stabil ität und Entwicklung 
muss die Rechtsstaatlichkeit außerhalb der EU  gefördert werden. Die Außendimension der 
Politik im Bereich Justiz, Freiheit und Sicher heit kann nicht als unabh ängiger Politikbereich 
betrachtet werden. Vielmehr muss sie Teil der außenpolitischen Maßnahmen der EU sein . 
Zur Umsetzung der Strategie sollten versch iedene Schritte unternommen werden: 
Festlegung von Prioritäten und Überwachung der Umsetzung 
• Die Kommission sollte im Rahmen ihrer Zu ständigkeiten Prioritäten festlegen und 
geeignete Vorgehensweisen bestimmen. 
• Die Kommission sollte eine konsolidiert e Überprüfung und kontinuierliche Überwachung 
der Umsetzung vornehmen, um den Abgleich zwischen praktischen Ergebnissen mit den 
Zielen und Prioritäten zu überwachen. 
 
DE 13   DE • Da sich die Außendimension der Politik im Be reich Justiz, Freiheit und Sicherheit rasch 
ausweitet und in den Beziehungen zu den Dri ttländern an Bedeutung gewinnt, sollte der 
Rat regelmäßig die Fortschritte und Pr ioritäten einer Überprüfung unterziehen. 
Wirksamkeit und Kohärenz 
• Die Koordinierung  zwischen den für bestimmte ge ografische Gebiete zuständigen 
Arbeitsgruppen des Rates und den mit der Th ematik Justiz, Freiheit und Sicherheit 
befassten Gruppen lässt sich durchaus verbes sern. Auch der AStV spielt eine wichtige 
Rolle bei der Koordinierung dieses Bereichs. 
• Kohärenz der außenpolitischen Maßnahmen der EU : Die Koordinierung muss verbessert 
werden, um im Rahmen der Zuständigkeit der Kommission die Kohärenz und Wirksamkeit 
der verschiedenen Maßnahmen und Instrume nte auf EU-Ebene zu gewährleisten. 
Gleichzeitig sind die Mitglie dstaaten einzubeziehen.  
• Rasche Reaktion : Neben der langfristigen Unterstütz ung des Institutionenaufbaus muss die 
EU ihre Kapazitäten zur raschen Reaktion au f plötzlich entstehende  Erfordernisse oder 
Bedrohungen noch ausbauen. Es gibt eine wach sende Anzahl von Situationen, in denen die 
EU ihre Fähigkeit zur Erbringung ra scher Hilfe verbessern sollte. 
• Internationale Organisationen : Die Kommission muss ihre Möglichkeiten in 
internationalen Organisation voll ausschöpfen und sich dabei mit den Mitgliedstaaten 
abstimmen, damit neue Instrumente entwickelt werden. Um die Öffentlichkeitswirksamkeit 
der Tätigkeit der EU in internationalen Grem ien zu steigern, sollte n geeignete Schritte 
ergriffen werden. 
• Regionale Zusammenarbeit:  Die Kommission muss sich durch die Unterstützung 
existierender Organisationen wie der Af rikanischen Union und die Förderung neuer 
Initiativen in Bereichen, in denen die regionale Zusammenarb eit unzureichend ist (wie im 
Nahen Osten oder Osteuropa) verstärkt um die Unterstützung der regionalen 
Zusammenarbeit im Bereich Justiz , Freiheit und Sicherheit bemühen.