BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT - Bericht über die Durchführung des Programms "Zoll 2002" (1998-2002)

INHALTSVERZEICHNIS

BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT Bericht über die Durchführung des Programms "Zoll 2002" (1998-2002)

Zusammenfassung

Teil 1: Die Durchführung der gemeinsamen Massnahmen des Programms "Zoll 2002"

1. Einleitung

1.1. Das Programm

1.1.1. Vorgeschichte

1.1.2. Zielsetzungen

1.1.3. Organisationsstrukturen

2. Haushalt

3. Die "gemeinsamen" Massnahmen

3.1. Die gemeinsamen Maßnahmen im Einzelnen

3.1.1. Seminare

3.1.2. Austauschmaßnahmen

3.1.3. Projektgruppen

3.1.4. Ausbildung

3.1.5. Benchmarking

3.1.6. Monitoring

3.2. Verwaltung des Programms und Effizienz

3.3. Schlussfolgerungen und Empfehlungen für die Organisation der gemeinsamen Maßnahmen

3.3.1. Schlussfolgerungen

3.3.2. Empfehlungen

3.4. Die Ergebnisse der gemeinsamen Maßnahmen im Einzelnen

3.4.1. Die europäischen Rechtsvorschriften: besseres Verständnis und bessere Anwendung

3.4.2. Das Risikomanagement: kohärente Ergebnisse

3.4.3. Die operationellen Betrugsbekämpfungstechniken: signifikante Verbesserungen

3.4.4. Die Beziehungen zu den Wirtschaftsbeteiligten: ein politischer Wille und greifbare Ergebnisse

3.4.5. Ausbildung: gemeinsame Erarbeitung und gemeinsame Nutzung von Materialien

3.4.6. Netze, Strukturen und persönliche Kontakte: eine stolze Bilanz

3.5. Die Auswirkungen der gemeinsamen Maßnahmen

3.5.1. Nutzung der Ergebnisse der Ausbildung auf nationaler Ebene

3.5.2. Zusammenarbeit mit den Wirtschaftsbeteiligten: bessere Kommunikation und neue Perspektiven

3.5.3. Bessere Zusammenarbeit zwischen den Verwaltungsbehörden

3.5.4. Bessere Arbeitsmethoden

3.5.4.1. Beherrschung der Rechtsvorschriften

3.5.4.2. Verbesserung der Arbeits- und insbesondere der Kontrollmethoden.

4. Die im Rahmen des Programms "Zoll 2002" finanzierten "externen Massnahmen"

4.1. Die Zollkonferenz der Ostsee-Anrainerstaaten

4.2. Die Unterstützung der Weltzollorganisation (WCO/OMD)

4.3. Die aus der Haushaltslinie "Zoll 2002 - externe Maßnahmen" finanzierte Unterstützung im EDV-Bereich

4.4. Die aus anderen Gemeinschaftsprogrammen finanzierten EDV-Initiativen

5. Die Öffnung des Programms für die Beitrittsländer

6. Schlussfolgerungen

6.1. Allgemeine Schlussfolgerungen

6.2. Allgemeine Empfehlungen

Teil 2: Die Durchführung des Programms "Zoll 2002" im EDV-Bereich (1998-2002)

1. Einleitung

1.1. Hintergrund

1.2. Datenquellen

1.3. Zwischenbericht

1.4. Aufbau der Analyse

2. Haushalt

3. Gemeinsamer Teil der Programme "Zoll 2002" und "Fiscalis"

3.1. CCN/CSI (Gemeinsames Kommunikationsnetz/Gemeinsame Systemschnittstelle: "Common Communication Network/Common System Interface")

3.1.1. Beschreibung

3.1.2. Bewertung der Entwicklung und Einrichtung von CCN/CSI

3.1.3. Ergebnisse

3.1.3.1. Qualitative Bewertung durch die Nutzer

3.1.3.2. Quantitative Angaben

3.1.3.3. Studie der Gartner Group (2002).

3.1.4. Auswirkungen

3.2. Die Instrumente der Programmverwaltung

3.2.1. Project Support Office (Projektunterstützungsbüro "PSO")

3.2.2. TEMPO (Taxud Electronic Management of Projects Online)

3.2.2.1. Beschreibung

3.2.2.2. Beitrag von Tempo

4. Die Zollanwendungen

4.1. Einleitung

4.2. Gesamtbewertung der Entwicklung, der Einrichtung und der Funktionsweise der Zollanwendungen

4.2.1. Entwicklung und Einrichtung

4.2.2. Funktionsweise

4.2.3. Nutzen/Nachhaltigkeit

4.3. Das NSTI (Neues EDV-gestütztes Versandverfahren)

4.3.1. Beschreibung

4.3.2. Ergebnisse

4.3.2.1. Qualitative Beurteilung durch die Nutzer

4.3.2.2. Quantitative Angaben

4.3.3. Auswirkungen

4.4. Die Datenbank TARIC (Integrierter Zolltarif der Gemeinschaft)

4.4.1. Beschreibung

4.4.2. Ergebnisse

4.4.2.1. Qualitative Beurteilung durch die Mitgliedstaaten

4.4.2.2. Quantitative Angaben

4.4.3. Auswirkungen

4.5. Die Anwendung TQS (System für die Verwaltung und Überwachung der Zollkontingente und Zollplafonds: "Tariff Quota and Surveillance")

4.5.1. Beschreibung

4.5.2. Ergebnisse

4.5.2.1. Qualitative Beurteilung durch die Mitgliedstaaten

4.5.2.2. Quantitative Angaben

4.5.3. Auswirkungen

4.6. Die Datenbank "E-VZTA" (Europäisches System der Verbindlichen Zolltarifauskünfte)

4.6.1. Beschreibung

4.6.2. Ergebnisse

4.6.3. Auswirkungen

4.7. Das "DDS" (Datenverbreitungssystem: "Data Dissemination System")

4.7.1. Beschreibung

4.7.2. Ergebnisse und Auswirkungen

4.8. Die Anwendung "SIGL" (Informationssystem für die Verwaltung der Ein- und Ausfuhrlizenzen: "Système d'Information de Gestion des Licences")

4.8.1. Beschreibung

4.8.2. Ergebnisse

4.8.3. Auswirkungen

4.9. Die Betrugsbekämpfungs-Anwendungen "AFIS" (Anti Fraud Information System) und "ZIS" (Zollinformationssystem)

4.9.1. Beschreibung

4.9.1.1. AFIS

4.9.1.2. ZIS

4.9.2. Ergebnisse

4.9.2.1. AFIS

4.9.2.2. ZIS

4.9.3. Auswirkungen

5. Schlussfolgerungen

5.1. Gemeinsamer Teil der Programme "Zoll 2002" und "Fiscalis"

5.2. Die Zollanwendungen

AKRONYME - GLOSSAR

Anhänge

Anhang 1 Das Verfahren: Anwendung des Modells MEANS für die Strukturierung der Evaluierung

1. Abgrenzung des Evaluierungsbereichs

2. Strukturierung der Evaluierung

2.1. Kriterien und Fragen der Evaluierung

2.2. Weiterentwicklung der Zielsetzungen des Programms

3. Baumstruktur der Zielsetzungen und Verknüpfung der Wirkungen mit den Zielsetzungen

Anhang 2 Schematische Darstellung der Zielsetzungen des Programms "Zoll 2002" und der erwarteten Wirkungen der gemeinsamen Massnahmen

Anhang 3 Bewertungen der Wirkungen der gemeinsamen Massnahmen durch die Mitgliedstaaten

Anhang 3.1 Seminare

Anhang 3.2 Austauschmaßnahmen

Anhang 3.3 Projektgruppen

Anhang 3.4 Ausbildung

Anhang 3.5 Allgemeine Bewertung

Anhang 4 Zusammenfassung der Einzelbewertungen der Teilnehmer der Seminare 2000, 2001 und 2002 (Ergebnisse von 18 der insgesamt 29 Seminare)

Anhang 5 Entwicklung der Anzahl der Austauschmassnahmen

Anhang 6 Der EDV-Haushalt von "Zoll 2002"

Anhang 7 Bitte an die Mitgliedstaaten, die Entwicklung, Einrichtung und Funktionsweise des CCN/CSI-Systems zu bewerten

Anhang 8 Bitte an die Mitgliedstaaten, die Vollständigkeit der von den "Zoll 2002"-Systemen gelieferten Informationen zu bewerten

Anhang 9 Bitte an die Mitgliedstaaten, die Qualität der mit den Systemen von "Zoll 2002" gelieferten Informationen zu bewerten

Anhang 10 Bitte an die Mitgliedstaaten, die Einrichtung und Funktionsweise der nationalen Komponenten in den mit "Zoll 2002" entwickelten Systemen zu bewerten

Anhang 11 Bitte an die Mitgliedstaaten, den Beitrag der mit "Zoll 2002" entwickelten Systeme zur Erreichung der Programmziele zu bewerten

Anhang 12 Bitte an die Mitgliedstaaten, die Nutzung der im Rahmen von "Zoll 2002" entwickelten Systeme zu bewerten

BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT

Bericht über die Durchführung des Programms "Zoll 2002" (1998-2002)

Zusammenfassung

Das Programm "Zoll 2002" umfasst zwei Arten von Leistungen: die "gemeinsamen" Maßnahmen und die EDV-Anwendungen.

I) Der erste Teil des Berichts bezieht sich auf die gemeinsamen Maßnahmen, das heißt, diejenigen Kooperations bereiche, die nicht in direktem Zusammenhang mit der EDV stehen: Beamtenaustausch, Projektgruppen, Seminare, Benchmarking und Ausbildung. Die untersuchten gemeinsamen Maßnahmen sind diejenigen, die mit einem Gesamtvolumen von 6,75 Mio. EUR in den drei letzten Jahren (2000, 2001, 2002) der Durchführung des Programms "Zoll 2002" realisiert wurden; die vorangegangenen Jahre wurden im Zwischenbericht aus dem Jahr 2001 untersucht.

Der Beamtenaustausch (2,55 Mio. EUR bzw. 38 % des Gesamtvolumens) ermöglicht das Knüpfen von Kontakten zwischen den nationalen und gemeinschaftlichen Verwaltungen. Während des Zeitraums 2000 bis 2002 wurden fast 1400 Austauschmaßnahmen organisiert, darunter besonders markante Ereignisse wie die Austauschbörsen, die in Brüssel, Wien und Larnaca stattfanden. Sie werden im Allgemeinen als recht nützlich betrachtet, könnten aber in Bezug auf Nachbereitung, gezielte Themenauswahl und Auswahl der Teilnehmer verbessert werden. Kürzlich erfolgte die Integration der Beitrittsländer in dieses Instrument.

Die 38 Projektgruppen (2,02 Mio. EUR bzw. 30 % des Gesamtvolumens) führten zu einem hohen Maß an Zufriedenheit bei den Teilnehmern. Die vorgeschlagenen Verbesserungen betreffen die Vorbereitung von Zusammenkünften, die Themenwahl und die Verstärkung der gemeinsamen Nutzung von Informationen.

Die 29 Seminare (1,52 Mio. EUR bzw. 23 % des Gesamtvolumens), die während des Berichtszeitraums organisiert wurden, wurden im Allgemeinen gut beurteilt. Die möglichen Verbesserungen beziehen sich auch hier auf die Auswahl der Teilnehmer, die Vorbereitung und die Nachbereitung der Seminare.

Für die Organisation der 18 Benchmarking-Aktionen, ein relativ neues Instrument, entstanden den Mitgliedstaaten Kosten von 0,375 Mio. EUR bzw. 5,4 % des Gesamtvolumens. Die Teilnehmer sind im Allgemeinen recht zufrieden mit den Ergebnissen, schlagen allerdings insbesondere in Bezug auf die Vorbereitung Verbesserungen vor.

Die Ausbildungsmaßnahmen (0,251 Mio. EUR bzw. 3,7 % des Gesamtvolumens) wurden von der Mehrzahl der Teilnehmer als nützlich betrachtet. Manche Teilnehmer sind der Ansicht, dass für die Zukunft ein spezieller institutioneller Rahmen eine Verbesserung der Ergebnisse dieser Maßnahmen ermöglichen würde.

Die verschiedenen Programmteile fanden das Interesse der nationalen Verwaltungen, die weitgehend ihre Zufriedenheit hinsichtlich des Ablaufs und der Ergebnisse der Maßnahmen zum Ausdruck brachten.

Die nach Ansicht der Teilnehmer vorzunehmenden Verbesserungen betreffen vor allem eine noch genauere Auswahl von Themen und Teilnehmern.

Die Verbreitung der Ergebnisse könnte verstärkt werden.

II) Im zweiten Teil werden die Ergebnisse und Auswirkungen der verschiedenen EDV-Anwendungen sowie die Instrumente für die Organisation und die Verwaltung der EDV-Projekte vorgestellt.

Der für den Bereich EDV des Programms "Zoll 2002" aufgewandte Gesamtbetrag beläuft sich auf 84 Millionen Euro. Da die EDV-Systeme gemeinschaftliche und nationale Komponenten haben und die Mitgliedstaaten die nationalen Komponenten finanzieren, finanziert das Programm "Zoll 2002" nur die gemeinschaftliche Komponente.

Für die Entwicklung und die Einrichtung des Kommunikationsnetzes CCN/CSI [1] waren Investitionen in Höhe von 23 Millionen Euro erforderlich, wovon die Hälfte aus dem Programm "Zoll 2002" und die andere Hälfte aus dem Programm "Fiscalis" finanziert wurde.

[1] Common Communication Network/Common System Interface

Die Anwendung NSTI [2] macht 51 % des EDV-Budgets von "Zoll 2002" aus (einschließlich der Hälfte von CCN/CSI und der Instrumente für die Programmverwaltung). Das NSTI hat beträchtliche Kosten verursacht, da es sich hierbei um Entwicklungs- und Einrichtungskosten handelte. Die anderen Zollanwendungen waren zum größten Teil bereits vor Beginn des Programms in Betrieb. Die so genannten "zolltariflichen" Anwendungen machen 15 % des Gesamtbudgets aus (den Hauptteil der Aktivitäten benötigten dabei TARIC [3], TQS [4], EVZTA [5], ISPP [6] und SMS [7]).

[2] Neues EDV-gestütztes Versandverfahren

[3] Integrierter Zolltarif der Gemeinschaft

[4] Tarif Quota and Surveillance (Verwaltung und Überwachung der Zollkontingente und Zollplafonds)

[5] Europäisches System der Verbindlichen Zolltarifauskünfte

[6] Information System for Processing Procedures

[7] Specimen Management System

Die Anwendungen AFIS/ZIS [8] und SIGL [9] machen 13 % beziehungsweise 5 % des Gesamtbudgets aus.

[8] Anti Fraud Information System/Zollinformationssystem

[9] Système d'Information de Gestion des Licences, also System für die Information über die Verwaltung von Lizenzen

- Gemeinsamer Teil der Programme "Zoll 2002" und "Fiscalis"

Die über das Gemeinsame Kommunikationsnetz/die Gemeinsame Systemschnittstelle "CCN/CSI" angebotenen Dienste sind sehr vollständig, das System funktioniert gut und wird intensiv genutzt. Bestimmend für die Höhe der Kosten für Entwicklung, Einrichtung und Nutzung war die Notwendigkeit, das System CCN/CSI mit den verschiedenen bereits in den Einzelstaaten vorhandenen Systemen kompatibel zu machen. Auch bringt es die dezentrale technische Architektur des Netzes CCN/CSI mit sich, dass bei jedem neuen Anschluss eine spezielle Infrastruktur eingerichtet und eventuell die Anpassung an eine zusätzliche vor Ort vorhandene Technik entwickelt werden muss.

Die Festlegung von realistischen Zeitplänen für den Projektfortschritt wird durch die Tatsache erschwert, dass die Delegierten der Mitgliedstaaten in den mit der Projektdurchführung beauftragten Ausschüssen nicht über sämtliche Informationen zu den für die Realisierung der "nationalen" Teilaufgaben der Projekte verfügbaren Ressourcen (Haushaltsmittel und Humanressourcen) verfügen.

- Die Zollanwendungen

- Es ist noch nicht möglich, sämtliche Ergebnisse und Auswirkungen des Systems NSTI zu messen, das sich noch in der Einrichtungsphase befindet. Es wird noch nicht mit voller Leistung genutzt, vor allem weil wenige der Wirtschaftsbeteiligten, die das vereinfachte Verfahren anwenden (80 % der Versandvorgänge), an das System angeschlossen sind. Angesichts der Tatsache, dass alle Versandzollstellen der Mitgliedstaaten und alle Wirtschaftsbeteiligten, die das vereinfachte Verfahren anwenden, bis zum 1. Juli 2003 beziehungsweise bis zum 1. März 2004 angeschlossen sein müssen, müsste die Zahl der durch NSTI bearbeiteten Versandvorgänge stark zunehmen.

Die Wirtschaftsbeteiligten und die Mitgliedstaaten gehen davon aus, dass NSTI zur Verbesserung der Zusammenarbeit zwischen Verwaltungen, zur Prävention in der Betrugsbekämpfung und zur Vereinfachung von Zollkontrollen beitragen wird. Unter dem Aspekt der Effizienz müssen die Kosten der Umstellung des Versandsystems auf EDV (43 Millionen Euro) mit dem Betrag des Betrugs im Zollgutversand (geschätzt auf 1 Milliarde Euro im Zeitraum 1990 bis 1996) verglichen werden.

- Das Ziel der Systeme TARIC und DDS [10] ist die Weitergabe der zentral erfassten Informationen an die nationalen Verwaltungen und die Öffentlichkeit. Der Einsatz der EDV ermöglicht es, diese Funktion schnell zu erfuellen und gleichzeitig die Empfänger zu erreichen, was die Gefahr von Divergenzen bei der Anwendung des Gemeinschaftsrechts verringert. Ferner sind die Mitgliedstaaten der Ansicht, dass TARIC zur Verbesserung der Wirksamkeit der Verwaltungsverfahren beiträgt.

[10] Data Dissemination System (Datenverbreitungssystem)

- Die zentralisierte und EDV-gestützte Verwaltung von Zollkontingenten (TQS) trägt gleichfalls zu einer einheitlichen Anwendung des Gemeinschaftsrechts bei, da die Informationen schnell und einheitlich verarbeitet werden. Die Mitgliedstaaten müssen jedoch darauf achten, dass ihnen keine Fehler bei ihren Ziehungsanträgen für Zollkontingente unterlaufen.

Zur Verbesserung der Wirksamkeit der zolltariflichen Anwendungen haben die Mitgliedstaaten den Wunsch geäußert, sämtliche zolltariflichen Anwendungen zu harmonisieren und zu integrieren, um Diskrepanzen zwischen ihnen zu vermeiden, Systemanschlüsse zu vereinfachen und die Kompatibilität der Systeme zu verbessern: Dies ist die Zielsetzung des Projekts ITE (Integrated Tariff Environment), dessen Lancierung geplant ist.

- Dank der Finanzierung durch das Programm (Lieferung von Scannern und Kameras an die nationalen Verwaltungen) ist die Einrichtung der Anwendung EVZTA erfolgt. Die zentrale, EDV-gestützte Verwaltung der VZTA (verbindliche Zolltarifauskünfte) trägt wesentlich zur Verbesserung der Wirksamkeit von Verwaltungsverfahren und der Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden bei. Besondere Aufmerksamkeit müssen jedoch einige Fälle bestehender Divergenzen im Bereich der Anwendung des Zolltarifrechts sowie die Verbesserung des zentralen Wörterbuchs der Datenbank erhalten.

- Die Umfrage bei den Mitgliedstaaten zur Anwendung SIGL hatte eine sehr geringe Rücklaufquote. SIGL ermöglichte jedoch die Einschränkung des Betrugs bei Einfuhrkontingenten für Textilien und Stahl.

- Die Anwendung AFIS ist ein wirksames Instrument für die Betrugsbekämpfung im Bereich des Zollwesens. Die Mitgliedstaaten sind der Ansicht, dass sie auch ein gutes Instrument für die Zusammenarbeit ist, das den Austausch von Informationen zwischen den Zollverwaltungen ermöglicht. Da die Anwendung ZIS während der Laufzeit des Programms nicht operationell war, können ihre Ergebnisse und Auswirkungen nicht evaluiert werden.

III) Allgemeine Schlussfolgerung

Insgesamt hat das Programm "Zoll 2002" zur Stärkung der Zusammenarbeit beigetragen, sowohl zwischen den Mitgliedstaaten untereinander als auch zwischen den Mitgliedstaaten und der Europäischen Kommission. Überdies hat es zur Vorbereitung der Integration der Verwaltungen der künftigen Mitgliedstaaten in die Verwaltung des Zollwesens der Gemeinschaft beigetragen.

Aufgrund der Tatsache der unmittelbaren Einbeziehung der nationalen und europäischen Verwaltungen in diese Art von Programm würde die Glaubwürdigkeit von Evaluierungen verstärkt werden, wenn sie sich auf die Arbeiten unabhängiger Berater stützen könnten.

Trotz der positiven Wirkungen des Programms sind die Fülle der Zielsetzungen und die Vielfalt der Kulturen und der nationalen Situationen im Bereich des Zollwesens nicht zu übersehen. Die Zielsetzung, dass "die Zollverwaltungen der Mitgliedstaaten zusammenarbeiten, als wären sie eine einzige", rechtfertigt die Verstärkung der unternommenen Anstrengungen. Mit dem Beitritt neuer Mitgliedstaaten und den daraus resultierenden Änderungen für die Außengrenze der Union wird dies noch dringender nötig.

Ein gutes Funktionieren der gemeinsamen Außengrenze, das die grenzüberschreitenden Ströme vereinfacht und zugleich die Risiken begrenzt, könnte eine verstärkte Koordination der verschiedenen zuständigen Dienststellen und eine erneuerte Zusammenarbeit mit den Nachbarländern der Europäischen Union erforderlich machen. Die Folgeprogramme des Programms "Zoll 2002" müssten diese Entwicklungen berücksichtigen können.

Teil 1: Die Durchführung der gemeinsamen Massnahmen des Programms "Zoll 2002"

1. EINLEITUNG

1.1. Das Programm

1.1.1. Vorgeschichte

Das Programm "Zoll 2002" tritt die Nachfolge des seit 1991 im Bereich der Aus- und Fortbildung der Zollbeamten und der Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden bestehenden Programms Matthaeus [11] sowie, seit dem 1. Januar 1998, des Programms IDA [12] an; es wurde am 17. Dezember 1999 [13] verabschiedet und erstreckt sich über den Zeitraum vom 1. Januar 1996 bis zum 31. Dezember 2002.

[11] Entscheidung Nr. 1991/341/EWG

[12] Beschluss Nr. 95/468/EG des Rates. Dieses Programm unterstützte in den Jahren 1995 bis 1997 verschiedene Projekte, die zum telematischen Datenaustausch zwischen Verwaltungen in der Gemeinschaft beitrugen, insbesondere Zollanwendungen.

[13] Entscheidung Nr. 105/2000/EG des Europäischen Parlaments und des Rates

Es umfasst das im Jahr 1996 für die Jahre 1996 bis 2000 beschlossene Programm "Zoll 2000" [14] und erhöht dessen Gesamtbudget von 50 auf 135 Millionen Euro. Es führt sämtliche Ausbildungs- und Informationsmaßnahmen sowie die Maßnahmen zur Vorbereitung der Beitrittsländer im Bereich des Zollwesens zusammen. Sein Folgeprogramm für die Jahre 2003 bis 2007 wird das Programm "Zoll 2007" [15] (133 Millionen Euro) sein.

[14] Entscheidung Nr. 210/97/EG des Europäischen Parlaments und des Rates

[15] Entscheidung Nr. 253/2003/EG des Europäischen Parlaments und des Rates

1.1.2. Zielsetzungen

Die Entscheidung Nr. 210/97/EWG zur Einführung des Programms "Zoll 2002" nennt zahlreiche Zielsetzungen, die mit dem Programm verfolgt werden sollen: In Artikel 4, in dem der "gemeinsame Zielrahmen" festgelegt wird, führt sieben Gruppen auf. Weitere Zielsetzungen werden in den Erwägungsgründen oder im Haupttext genannt.

Während die globale langfristige Zielsetzung des Programms die Förderung der Funktionsweise des Binnenmarkts ist, wurden durch die im ersten Halbjahr 2001 [16] durchgeführte Halbzeitevaluierung drei wichtigste Zwischenziele hervorgehoben:

[16] Zwischenbericht über die Durchführung des Programms "Zoll 2002", Arbeitsdokument der Kommissionsdienststellen, SEK(2001) 1329 vom 31.07.2001

- die Erleichterung des Handels zu unterstützen;

- die Betrugsbekämpfung zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft zu unterstützen;

- die einheitliche Anwendung des Gemeinschaftsrechts und der gemeinschaftlichen Politiken überall im Zollgebiet der Gemeinschaft zu unterstützen.

Diese drei Ziele stehen dafür, dass die verschiedenen Zollverwaltungen der Gemeinschaft so zusammenarbeiten, als wären sie eine einzige.

Da sich das Umfeld, in dem der Zoll agiert, laufend ändert, müssen sich die Zollverwaltungen auf neue Aufgaben einstellen. Ihre Rolle beschränkt sich schon lange nicht mehr auf die bloße Abgabenerhebung, sondern hat sich auf die verantwortungsvolle Durchführung der verschiedensten Maßnahmen im Zusammenhang mit der Agrarpolitik, dem Schutz der Volksgesundheit, dem Umweltschutz und der Betrugsbekämpfung im weitesten Sinne ausgedehnt.

1.1.3. Organisationsstrukturen

Die im Zwischenbericht beschriebenen Organisations- und Verwaltungsstrukturen des Programms wurden nicht verändert.

Die Gruppe für Zollpolitik legt die politischen und strategischen Leitlinien fest; die Mitgliedstaaten sind in dieser Gruppe durch die Generalzolldirektoren vertreten.

Der Verwaltungsausschuss "Zoll 2002" trifft Entscheidungen bezüglich der Durchführung des Programms. Er tritt zweimal jährlich zusammen. Er hat fünf Verwaltungsgruppen eingesetzt, die jeweils für einen vorrangigen Bereich verantwortlich sind, der im jährlichen Aktionsplan festgelegt wird; dieser Aktionsplan, der regelmäßig aktualisiert wird, führt die Gesamtheit der durchgeführten Maßnahmen auf.

2. HAUSHALT

In der folgenden Tabelle ist die Entwicklung der Ausgaben für die gemeinsamen Maßnahmen in den letzten Programmjahren dargestellt. Diese Ausgaben wurden aus der Haushaltslinie B5-303 finanziert.

>VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD>

Aus der Haushaltslinie "Zoll 2002 - Externe Maßnahmen" (B7-860) wurde ein Gesamtbetrag von 2.596.089 Euro zur Unterstützung der Beitrittsländer im EDV-Bereich aufgewandt.

3. DIE "GEMEINSAMEN" MASSNAHMEN

3.1. Die gemeinsamen Maßnahmen im Einzelnen

Die Halbzeitevaluierung zeigte die Komplementarität der kombiniert eingesetzten Instrumente des Programms. Die Stellungnahmen der Mitgliedstaaten bestätigen den Nutzen dieses Einsatzes der Maßnahmen.

3.1.1. Seminare

Die Seminare sind durch die Mitgliedstaaten organisierte Zusammenkünfte von Sachverständigen aus den Zollverwaltungen und gelegentlich aus der Wirtschaft. Ihr Ziel ist die Vertiefung bestimmter Themen. Nach jedem Seminar fasst der Mitgliedstaat, der es organisiert hat, die wichtigsten Ergebnisse und Empfehlungen in einem Schlussbericht zusammen.

Im Verlauf der Jahre 2000 bis 2002 wurden 29 Seminare organisiert. In den Tabellen im Anhang [17] sind die von den Teilnehmern vorgenommenen Einzelbewertungen zusammengefasst.

[17] siehe Anhang 3.1 und Anhang 4

Sechs Mitgliedstaaten erachten die Seminare für "sehr nützlich", sechs halten sie für "nützlich". Im Durchschnitt erhalten die Seminare in Bezug auf ihren Nutzen 3,50 Punkte auf einer Bewertungsskala von 1 bis 4 (1 für unnötig, 2 für weniger nützlich, 3 für nützlich, 4 für sehr nützlich).

Bei der Frage nach Vorschlägen für künftige Seminare fordern die Mitgliedstaaten parallel hierzu eine stärker operationell ausgerichtete Organisation: Zu diesem Zweck wird vorgeschlagen, die Zielsetzungen genauer abzustimmen (durch 9 Länder genanntes Element), die Auswahl der Teilnehmer zu verbessern (5 Nennungen), die Teilnehmerzahl zu verringern (3), den Teilnehmern mehr Zeit zu geben (4), sowohl für die Vorbereitung der Zusammenkunft als auch vor Ort im Rahmen der Workshops für die Ausarbeitung von Vorschlägen. Schließlich befürworten sechs Länder eine Verstärkung der Nachbereitung.

3.1.2. Austauschmaßnahmen

Die Austauschmaßnahmen bestehen aus kurzzeitigen Aufenthalten oder längeren Praktika (bis zu einer Dauer von sechs Monaten) von Zollbeamten in einem anderen Mitgliedstaat.

Die Verwaltung und Koordination dieses Instruments wurden im Verlauf des Programms verstärkt, um die Austauschmaßnahmen zu entwickeln und eine bessere Nachbereitung zu gewährleisten. Es wurden Leitlinien für die Durchführung von Austauschmaßnahmen festgelegt, und es wurden nationale Kontaktstellen eingerichtet, die eine bessere Organisation der Austauschmaßnahmen in Abhängigkeit von den Zielsetzungen des Programms ermöglicht haben. Die im Jahr 2000 in Brüssel organisierte europäische Austauschbörse erlebte eine Neuauflage im April 2001 in Wien (Österreich) und im März 2002 in Larnaca (Zypern).

Von 2000 auf 2001 war ein starker Anstieg der Anzahl der zwischen Mitgliedstaaten durchgeführten Austauschmaßnahmen von 258 auf 579 zu verzeichnen, bevor die Anzahl im Jahr 2002 auf 470 sank [18]. Die Themen, welche die größte Zahl von Teilnehmern anzogen, waren der Austausch von Lehrenden und das Versandverfahren (siehe Tabelle in 0).

[18] s. Anhang 5

Seit 2001 nehmen die Beitrittsländer in signifikanter Art und Weise am Austauschprogramm teil, da sie 78 Austauschmaßnahmen im Jahr 2001 und 80 Austauschmaßnahmen im Jahr 2002 durchgeführt haben. Für sie war die Bekämpfung der Nachahmung von Waren das am stärksten nachgefragte Thema. Zudem wurden für sie mehrere spezifische Austauschmaßnahmen (in den Bereichen Versandverfahren und EDV-gestützte Betriebsprüfung in den Jahren 2001 und 2002) durchgeführt.

Die Mitgliedstaaten betrachten die Austauschmaßnahmen als nützlich oder sehr nützlich. Tatsächlich liegt der Durchschnitt der Antworten bei 3,54 auf einer Skala von 1 bis 4. Als Verbesserungsvorschläge nennen die Mitgliedstaaten am häufigsten eine verstärkte Betreuung der Austauschmaßnahmen, sowohl im Vorfeld (Festlegung von genauen Zielen, zielgerichtete Auswahl von Teilnehmern) als auch im Nachhinein (Nachbereitung, gemeinsame Nutzung von Ergebnissen, Evaluierung) [19].

[19] s. Anhang 3.2

Hinsichtlich des Inhalts der Austauschmaßnahmen sind drei Mitgliedstaaten der Ansicht, dass ihr operationeller Charakter verstärkt werden sollte. Die Gastbeamten haben nämlich nicht immer an Kontrollmaßnahmen teilnehmen dürfen, was das Interesse an dem Austausch verringert hat. Zwei Länder unterstreichen ihr Interesse daran, an den Austauschmaßnahmen hochrangige Beamte teilnehmen zu lassen. Es werden verschiedene Vorschläge zur Diversifizierung der Formen des Austauschs gemacht (beispielsweise Langzeitaustausch über gemeinsame Projekte).

3.1.3. Projektgruppen

Die Projektgruppen führen eine begrenzte Zahl nationaler Sachverständiger zusammen, die an einem bestimmten Thema interessiert sind, um ihre jeweiligen Erfahrungen zu kombinieren und innerhalb begrenzter Zeit zu einem "Instrument" oder zu gemeinsamen Orientierungslinien zu gelangen. Sie legen ihre Vorschläge entweder dem Ausschuss "Zoll 2002" oder einer Verwaltungsgruppe vor, je nachdem, von welchem der beiden Gremien sie eingerichtet werden.

In den Jahren 2001 und 2002 wurden im Rahmen von "Zoll 2002" 38 Projektgruppen eingerichtet, von denen die Mehrzahl im Jahr 2002 zum Abschluss gebracht wurde. Im Verlauf des zweiten Halbjahrs 2002 wurden die Beitrittsländer in die laufenden Arbeiten einbezogen.

Am Ende jeder Projektgruppe hatten die Verantwortlichen dem Verwaltungsausschuss "Zoll 2002" oder der Verwaltungsgruppe (siehe weiter oben, Ziffer 1.1.3) einen detaillierten Bericht mit den Schlussfolgerungen und Empfehlungen der jeweiligen Projektgruppe vorzulegen.

Der Nutzen dieses Instruments wird von den Mitgliedstaaten positiv bewertet, weil die Durchschnittsnote - auf der Grundlage der eingegangenen Antworten - bei 3,54 liegt [20]. Seine Wirksamkeit wird von acht Ländern unterstrichen: flexible Nutzung, Spezifität des behandelten Themas, gemeinsame Arbeitssprache.

[20] vgl. Anhang 3.3

Als organisatorische Elemente, die die Wirksamkeit dieses Instruments noch weiter verbessern könnten, werden unter anderem genannt: genaue Vorabfestlegung der Zielsetzungen, rechtzeitige Übersendung der Dokumentation, Auswahl und Beständigkeit von Teilnehmern (und Öffnung der Gruppen für Sachverständige und Wirtschaftsbeteiligte), Begrenzung der Teilnehmerzahl, gemeinsame Nutzung der Informationen während der Arbeiten, aber auch nach den Arbeiten mit den nicht teilnehmenden Ländern (es wird sogar vorgeschlagen, diese auf elektronischem Weg zu konsultieren), Nachbereitung und nachträgliche Evaluierung.

3.1.4. Ausbildung

Die Ausbildung hat das Ziel, die Kenntnisse von Zollbediensteten, insbesondere von hochrangigen Zollbeamten, zu vertiefen.

Die für die Ausbildung zuständige Verwaltungsgruppe, die zwei- bis dreimal jährlich zusammentritt, legt Zielsetzungen fest und koordiniert ihre Erreichung durch Seminare, Austauschprogramme, Projektgruppen und Veröffentlichungen.

Der Nutzen der Ausbildung wird durch die Mitgliedstaaten positiv bewertet, mit einem durchschnittlichen Punktwert von 3,09 auf der Skala [21]. Die Beurteilungen stehen jedoch im Gegensatz zu Bewertungen mancher Länder, welche die Note 1 oder 2 bei bestimmten Fragen bezüglich der Auswirkungen der Ausbildung vergeben haben. Die bezüglich des Nutzens übermittelten Stellungnahmen zeigen unterschiedliche Sichtweisen: Während ein Mitgliedstaat die Leistungen für unzureichend hält, hat ein anderer durch die Verbesserung seines eigenen Ausbildungssystems Nutzen aus der Arbeit gezogen.

[21] s. Anhang 3.4

Vier Mitgliedstaaten unterstreichen hinsichtlich der Organisation die Notwendigkeit, "die Zielsetzungen schärfer zu umreißen" und "die Zusammenarbeit besser zu strukturieren", um ihren Fortbestand zu gewährleisten. Tatsächlich erwies sich die Organisation der Ausbildung im Rahmen von "Zoll 2002" als schlecht zu handhaben, was die Verwaltungsgruppe dazu veranlasste, sich zu Einzelfragen zu äußern. Es wurde die Schaffung einer ständigen Instanz (Sachverständigenkreis oder Akademie) vorgeschlagen, um das Erreichte zu bewahren.

3.1.5. Benchmarking

Benchmarking ist ein Instrument für den Vergleich von Arbeitsmethoden, um die besten Praktiken zu identifizieren, die dann von jeder nationalen Zollverwaltung an ihren eigenen Kontext angepasst werden.

Im Unterschied zu anderen gemeinsamen Maßnahmen, insbesondere zum Monitoring, bleibt das Benchmarking der Initiative der Teilnehmer überlassen, während die Kommissionsdienststellen nur eine koordinierende und unterstützende Rolle haben. Es handelt sich um eine anspruchsvolle Maßnahme, weil von den Verwaltungen ein großer Aufwand im Bereich der Humanressourcen verlangt wird (die Gesamtdauer der Durchführung eines Benchmarking beträgt etwa 12,5 Monate). Sie ist auch schwierig, weil die Verwaltungen bei dieser Art von Evaluierungsmaßnahme über unterschiedliche Gepflogenheiten und Praktiken verfügen. Wie die verbreiteten Berichte erkennen lassen, ermöglicht es nichtsdestoweniger die Durchführung einer sehr tief greifenden vergleichenden Untersuchung der Praktiken in den betreffenden Bereichen und ebnet wirklich den Weg für konkrete Verbesserungen. Es scheint insbesondere den Erfordernissen der Beitrittsländer zu entsprechen.

Das Benchmarking wurde auf einem Seminar Anfang 2000 in Brighton lanciert; auf diesem Seminar wurde auch eine Projektgruppe gebildet, die im Februar 2001 einen praktischen Leitfaden erarbeitete [22]. In diesem Leitfaden werden die Phasen des Benchmarking sehr genau beschrieben; er zeigt die Art und Weise auf, wie nach der Fertigstellung des Berichts eine Überwachung der Umsetzung der Empfehlungen sowohl auf nationaler als auch auf internationaler Ebene sowie der Persistenz der analysierten Auswirkungen zu erfolgen hat. Parallel hierzu wurde ein Netz nationaler Kontaktstellen eingerichtet, die im Januar 2001 und im Oktober 2002 zusammentraten.

[22] Customs Benchmarking and Information Guidelines, Customs 2002 Programme, DOC TAXUD/728/2000, 13. Februar 2001

Insgesamt wurden 30 Benchmarking-Vorschläge formuliert, von denen 18 durchgeführt wurden.

Abgesehen von einem Staat haben alle Mitgliedstaaten mindestens einmal an einer derartigen Maßnahme teilgenommen; manche haben regelmäßig teilgenommen. An drei Benchmarking-Maßnahmen nahm ein Beitrittsland teil.

Die teilnehmenden Verwaltungen, die Ende des Jahres 2002 befragt wurden, unterstrichen ihre starke Zufriedenheit sowohl hinsichtlich der flexiblen Organisation des Benchmarking als auch hinsichtlich der anlässlich dieser Maßnahmen geknüpften Kontakte und der Detailliertheit der Arbeiten.

In Bezug auf Schwierigkeiten werden Sprachbarrieren und die erforderliche Verfügbarkeit von Spezialisten genannt. Unterstrichen wurde die Bedeutung genau umrissener Zielsetzungen und der genauen Auswahl der Teilnehmer, und es wurden Vorschläge zur Verbesserung der Verbreitung der Ergebnisse gemacht (detailliertere Berichte, verstärkte Überwachung).

Wo die langfristige Überwachung von Änderungen bei den nationalen Verwaltungen liegt, sind bereits konkrete Ergebnisse zu verzeichnen. Dagegen ist die Einführung dieses Instruments erst vor zu kurzer Zeit erfolgt, als dass sich bereits Auswirkungen erkennen ließen.

3.1.6. Monitoring

Während die Benchmarking-Maßnahmen auf Initiative der Mitgliedstaaten erfolgen, ist das Monitoring ein durch die Kommission koordiniertes und genutztes Instrument. Sein Ziel ist die Verbesserung der Verwaltungspraktiken; dies geschieht durch die Organisation von Besuchen nationaler Beamter in den verschiedenen Ländern, um die Verfahren zu analysieren und zu vergleichen. Es fand im Verlauf der beiden letzten Programmjahre nur im Rahmen von zwei Projekten Anwendung. Das Monitoring war in der Tat recht verwaltungsaufwändig und band umfangreiche Humanressourcen, so dass die teilnehmenden Verwaltungen es oft vorziehen, die erwünschten Ergebnisse durch Benchmarking-Aktionen und Projektgruppen zu erreichen.

Es wurde eine Analyse der Fähigkeiten der Beitrittsländer zur Übernahme des gemeinschaftlichen Besitzstands durchgeführt, deren Ergebnisse in die regelmäßigen Berichte zur Erweiterung aufgenommen wurden [23]

[23] http://europa.eu.int/comm/enlargement/ report2002/

report2002

Ein genauer Vergleich der Strukturen (vgl. weiter unten, Ziffer 3.4.6) der Nordseehäfen erfolgte im Rahmen der Kontaktgruppe RALFH.

Die Gefahr einer Verwechslung zwischen Monitoring und Benchmarking scheint gebannt zu sein, da das Benchmarking populärer wird.

3.2. Verwaltung des Programms und Effizienz

Im Zwischenbericht wurden die zur Effizienzsteigerung des Programms unternommenen Anstrengungen unterstrichen. Bei der Weiterführung dieser Anstrengungen wurden in großem Umfang die Instrumente für die Strukturierung des Programms und die Abstimmung der verschiedenen Maßnahmen eingesetzt. Zwei Aktionspläne, die sämtliche Maßnahmen für die Jahre 2001 und 2002 aufführen, wurden regelmäßig aktualisiert. Zu jeder Art von Maßnahme wird es künftig Leitlinien geben.

Parallel wird die Nachbereitung der Maßnahmen verstärkt: Die Organisatoren gemeinsamer Maßnahmen werden aufgefordert, die anfänglichen Zielsetzungen genauer zu umreißen und zu gewährleisten, dass die Ergebnisse und die Auswirkungen später mittels einer harmonisierten Nachbereitungstabelle festgehalten werden.

3.3. Schlussfolgerungen und Empfehlungen für die Organisation der gemeinsamen Maßnahmen

3.3.1. Schlussfolgerungen

- Der Nutzen der gemeinsamen Maßnahmen wird durch die Mitgliedstaaten anerkannt. Ihre Organisation wurde durch die neuen Strukturen von "Zoll 2002" gestärkt, und die Bemühungen zur Verbesserung der Verwaltung wurden beständig fortgeführt, wodurch die Effizienz des Programms gestärkt wurde.

- Eine Verstärkung der Nachbereitung scheint notwendig zu sein, was den Erwartungen zufolge drei Arten von Ergebnissen bewirken wird:

- eine gemeinsame Nutzung der Informationen über die durchgeführten Arbeiten mit den Ländern, die nicht an der betreffenden Maßnahme teilnehmen;

- eine Aktualisierung der Ergebnisse abgeschlossener Maßnahmen, die ohne dies Gefahr liefen, ihre Zweckmäßigkeit zu verlieren (beispielsweise Ausbildungsmodule);

- und vor allem Informationen über die konkreten Verbesserungen, die aus der Umsetzung der Ergebnisse der gemeinsamen Maßnahmen resultieren.

3.3.2. Empfehlungen

- Die Wirksamkeit der gemeinsamen Maßnahmen würde durch eine Verstärkung ihrer Vorbereitung seitens der nationalen Verwaltungen und der gemeinschaftlichen Verwaltung erhöht werden, insbesondere durch eine zielgerichtetere Auswahl geeigneter Teilnehmer, eine die nötige Zeit für die Konkretisierung einer Zielsetzung vorsehende Tagesordnung sowie durch die rechtzeitige Zusendung der Unterlagen vor Beginn der Maßnahme.

- Die Gesamtheit der Akteure muss dazu bewegt werden, die Vorbereitung der Tätigkeiten zu verbessern. Wenn die Empfehlungen bereits in den Leitlinien zu jeder Maßnahme stuenden, könnte in Form von grundlegenden Regeln, die für jede Tätigkeit anzuwenden sind, an diese Empfehlungen erinnert werden.

- Der Einsatz der innerhalb der Kommissionsdienststellen eingeführten Instrumente für Überwachung und Nachbereitung muss verfolgt werden und als Grundlage für die Entwicklung der Überwachung und Nachbereitung der Auswirkungen auf nationaler Ebene dienen.

3.4. Die Ergebnisse der gemeinsamen Maßnahmen im Einzelnen

3.4.1. Die europäischen Rechtsvorschriften: besseres Verständnis und bessere Anwendung

Im Zwischenbericht wurden die Besorgnisse des Rechnungshofs und der Mitgliedstaaten aufgrund der Komplexität des Zollrechts und der Schwierigkeit seiner Anwendung hervorgehoben. Neben der Ausbildung haben die Seminare und Austauschmaßnahmen zur Verbesserung der Beherrschung der Rechtsvorschriften und zur Förderung ihrer einheitlichen Anwendung beigetragen.

Die Mitgliedstaaten sind der Ansicht, dass die Seminare wirksam zu einer verbesserten Anwendung des Gemeinschaftsrechts beigetragen haben, da sie einen Vergleich der Behandlung von spezifischen zollrechtlichen Fragen durch die Mitgliedstaaten ermöglicht haben (Durchschnittsnote 3,29). Vier Antworten legen den Schwerpunkt auf die Vollständigkeit dieses Vergleichs, zwei auf die Fülle der Unterschiede, die damit herausgearbeitet werden können. In zwei dieser Antworten wird unterstrichen, dass die informellen Diskussionen, die am Rande der Seminare möglich waren, ebenfalls zu diesen Ergebnissen beigetragen haben. Den Teilnehmern zufolge waren bestimmte Seminare, beispielsweise diejenigen zur Nachahmung von Waren und zu Zolllaboratorien, besonders nützlich.

Ferner ermöglichten die Austauschmaßnahmen die Verbesserung des Verständnisses des Zollrechts durch die Teilnehmer. Im Jahr 2001 hatten 12 % der Austauschmaßnahmen als Ergebnis ein besseres Verständnis bestimmter Punkte der Rechtsvorschriften. Im Jahr 2002 beurteilten die Mitgliedstaaten ihren Beitrag zu diesem Ergebnis positiv (Durchschnittsnote 2,96 auf einer Skala von 1 bis 4).

Die gemeinsamen Maßnahmen ermöglichten die Erarbeitung und Verbreitung von Empfehlungen und Leitlinien, welche das Verständnis und die Anwendung der Rechtsvorschriften erleichtern. Manche dieser Maßnahmen waren insbesondere für die Beitrittsländer bestimmt. Beispielsweise wurde ein Seminar zur Verwaltung der Zollkontingente am 13. und 14. Juni 2002, an dem sämtliche Beitrittsländer teilnahmen, mit Empfehlungen hinsichtlich der bis zur Übernahme des gemeinschaftlichen Systems für die Verwaltung der Kontingente zurückzulegenden Etappen abgeschlossen.

3.4.2. Das Risikomanagement: kohärente Ergebnisse

Die Kontrollen und Kontrollnormen bildeten einen der Schwerpunktbereiche der Aktionspläne 2001 und 2002. Daher wurde der Großteil der Maßnahmen in diesem Rahmen durchgeführt. Durch die Kombination verschiedener Arten von Maßnahmen konnten konkrete Ergebnisse erzielt werden.

Im Bereich des Risikomanagements wurden verschiedene Instrumente entwickelt

- Ein Standardrahmen für die Risikoanalyse, der einen gemeinsamen theoretischen Ansatz festlegt, wurde durch die Verwaltungsgruppe "Kontrollen" Ende 2002 vereinbart. In diesem Dokument werden gemeinsame Begriffsbestimmungen und Grundsätze dargelegt und in vier Bereichen (Festlegung einer Strategie, Risikoanalyse, Risikobehandlung, Monitoring und Überarbeitung) gemeinsame Standards angegeben. Dieses Ergebnis ist angesichts der beträchtlichen Unterschiede zwischen den nationalen Kontrollkonzeptionen wichtig.

- Eine Projektgruppe hat auf operationeller Ebene an der Vereinfachung des Austauschs von Informationen über Risiken gearbeitet. Es geht darum, auf der Grundlage eines gemeinsamen Vordrucks, des Risiko-Informationsformulars (Risk Information Form), die informelle und schnelle Übermittlung von Informationen zwischen Zollstellen auszubauen, mit deren Hilfe möglicherweise die Betrugsbekämpfung vereinfacht werden kann (beispielsweise erscheint eine Schiffsladung während ihres Aufenthalts in einem Hafen verdächtig, kann aber nicht kontrolliert werden: Durch die Mitteilung dieses Verdachts können die Behörden ihres nächsten Bestimmungshafens darauf aufmerksam gemacht werden). Dieses Instrument wurde erst zwischen einigen Staaten zur Zufriedenheit erprobt, dann zwischen allen 15 Mitgliedstaaten. Dieser Piloteinsatz führte, einem der teilnehmenden Länder zufolge, zur Einziehung beträchtlicher Abgaben. Damit dieses Instrument allgemein angewandt werden kann, muss es durch eine Rechtsgrundlage offiziellen Charakter erhalten; zudem muss der Austausch zwischen den Zollstellen mittels EDV erfolgen.

- Parallel hierzu wurde durch die Verwaltungsgruppe "Kontrollen" eine Aufstellung der vorrangigen Kontrollbereiche anerkannt. Es handelt sich um ein Dokument, das die Gesamtheit der anwendbaren Vorschriften der Gemeinschaft erfasst und nach Vorrangigkeit einteilt. Derzeit läuft die endgültige Fertigstellung dieses Dokuments.

- Schließlich wurde nach und nach ein Projekt zur Messung der Ergebnisse entwickelt und eingeführt. Mithilfe dieses Instruments kann anhand einer Reihe einfacher, statistischer Indikatoren die Tätigkeit der Mitgliedstaaten im Bereich des Zollwesens verfolgt und der Gesamtheit zugänglich gemacht werden, was einen Vergleich gestattet und die Reflexion begünstigt. Die Beitrittsländer nehmen seit Juli 2002 an dieser Tätigkeit teil.

3.4.3. Die operationellen Betrugsbekämpfungstechniken: signifikante Verbesserungen

In zwei besonderen Bereichen können konkrete Ergebnisse hervorgehoben werden, die häufig von den Mitgliedstaaten genannt wurden.

1. Auf der Ebene der Bekämpfung der Nachahmung von Waren haben die gemeinsamen Maßnahmen die Verbreitung von Techniken und Empfehlungen für die Vereinfachung der Betrugsbekämpfung sowie die diesbezügliche Zusammenarbeit mit den Inhabern geistiger Eigentumsrechte ermöglicht.

2. Auf der Ebene der Arbeit der Zolllaboratorien haben die gemeinsamen Maßnahmen die Bildung einer Kooperationsgruppe ermöglicht, die regelmäßig an der Harmonisierung der Techniken und der Prioritäten zwischen den Laboratorien der Mitgliedstaaten arbeitet.

3.4.4. Die Beziehungen zu den Wirtschaftsbeteiligten: ein politischer Wille und greifbare Ergebnisse

Dem Dialog mit den Wirtschaftsbeteiligten und der Erarbeitung von Bedingungen für eine bessere Zusammenarbeit widmeten sich Maßnahmen unterschiedlicher Art.

In diesem Bereich wurde durch die Kommission und die Zollbehörden der Mitgliedstaaten während des Seminars EMPACT [24] in Stockholm im Juni 2001, an dem Vertreter der Wirtschaft teilnahmen, ein starker politischer Wille zum Ausdruck gebracht, die Wirtschaftsbeteiligten zum gegenseitigen Nutzen in einen Dialog und in partnerschaftliche Beziehungen einzubinden.

[24] European Model for Partnership between Customs and Trade

Zu den Ergebnissen dieses Seminars gehören vor allem die Evaluierung des Pilotprojekts zu der einheitlichen behördlichen Genehmigung, die Lancierung einer dem Dialog mit der Wirtschaft gewidmeten Website (sie beinhaltet insbesondere Angaben zu den nationalen Kontaktstellen) und die Erarbeitung des Modells COMPACT [25]. Dieses Modell ist das Ergebnis gemeinsam von bestimmten Verwaltungen und zwei Unternehmen im Verlauf mehrerer Maßnahmen durchgeführter Arbeiten; es stellt ein Modell für die Zulassung von Unternehmen dar, das auf einer detaillierten Betriebsprüfung basiert. Durch die Bewilligung vereinfachter Zollabfertigungsverfahren führt es für die Wirtschaftsbeteiligten zu erheblichen Einsparungen.

[25] Compliance and Partnership, Customs and Trade

Die Mitgliedstaaten vergeben für den Beitrag der Seminare zu der Verbesserung des Austauschs zwischen den Verwaltungen und den Wirtschaftsbeteiligten eine Note von 3,42 auf einer Skala von 1 bis 4. Dieses Ergebnis umfasst:

- die Verbesserung und Personalisierung der Kontakte (7);

- die Berücksichtigung des Beitrags der Wirtschaftsbeteiligten während dieser Zusammenkünfte (4).

Die Staaten äußern den Wunsch, dass diese Kontakte entwickelt werden (drei Nennungen) und dass die Wirtschaftsbeteiligten stärker einbezogen werden.

3.4.5. Ausbildung: gemeinsame Erarbeitung und gemeinsame Nutzung von Materialien

Es gibt konkrete Ergebnisse, die dem Programm zu verdanken sind, insbesondere fünf Ausbildungsmodule zu bestimmten Themen (von denen manche noch übersetzt werden) auf CD-ROM sowie eine Datenbank der verfügbaren Ausbildungsmaterialien in den verschiedenen Ländern, die vor allem über das Internet zugänglich ist.

Wie bereits anlässlich des Zwischenberichts als Schwierigkeit hervorgehoben wurde, stellt die Frage der Sprache einen wichtigen Hemmschuh für die Auswirkungen der Ausbildungsmaßnahmen dar. Die Übersetzung der oftmals komplexen Lehrgangsmaterialien (interaktive CD-ROM) erweist sich als kostspielig und langwierig. Dieser Punkt wird in zwei Fragebögen unterstrichen, während zwei Mitgliedstaaten während der Evaluierung bedauern, dass dieses Material noch nicht erhältlich ist. Für die Zukunft ist geplant, dass diese Module durch dreisprachige Teams direkt in den drei Arbeitssprachen erstellt werden. Ferner ist geplant, nicht mehr die Erarbeitung von direkt in den Ausbildungsmaßnahmen zu verwendendem Material zu fördern, sondern die Erarbeitung von gemeinschaftlichen Standards, die in die nationalen Ausbildungsmaßnahmen integriert werden sollen.

3.4.6. Netze, Strukturen und persönliche Kontakte: eine stolze Bilanz

Die Organisation von Netzen zwischen verschiedenen Akteuren desselben Bereichs ist ein markantes Ergebnis des Programms. Das erste war die Kontaktgruppe RALFH [26], ein Netz, das - neben regelmäßig durchgeführten Austauschmaßnahmen - die Durchführung eines Vergleichs der verschiedenen Häfen im nördlichen Europa durch ein Monitoring ermöglicht hat. Dieser Vergleich ist für jeden dieser Häfen nützlich, und zwar nicht nur, um seine Praxis und seine Organisation einzustufen, sondern auch für seine Beziehungen zu den Beförderungsunternehmen, die dazu neigen, Konzeptunterschiede in den von ihnen frequentierten Häfen auszunutzen.

[26] für Rotterdam Antwerpen Le Havre Felixstowe Hamburg

Dieses Kontaktgruppensystem diente als Modell für die Zusammenarbeit zwischen den Flughäfen (ICARIUS) und den Häfen im Süden der Union (ODYSSUD).

Ein informelles Netz persönlicher Kontakte ist auch indirektes Ergebnis verschiedener gemeinsamer Maßnahmen. Dieser Aspekt wird durch die Mitgliedstaaten besonders als Ergebnis der Seminare und Austauschmaßnahmen hervorgehoben. Tatsächlich bewerten die Antworten auf den Fragebogen den "Beitrag der Seminare zur Identifikation von Kontaktstellen in anderen Mitgliedstaaten und/oder zur Verbesserung der Zusammenarbeit zwischen Verwaltungsbehörden und zum Informationsaustausch zwischen Zollstellen" mit einer Durchschnittsnote von 3,42 auf einer Skala von 1 bis 4. Um ihre positive Beurteilung zu belegen, führen acht Staaten den persönlichen Charakter der geknüpften Kontakte als positiv an, den drei von ihnen in direkten Zusammenhang mit der Möglichkeit der Verbesserung der Zusammenarbeit bringen. Zwei Länder sind der Ansicht, dass das Seminar ein besonders für das Knüpfen von Kontakten geeignetes Instrument ist, ein Land ist der Auffassung, dass nur ganz bestimmte Seminare zur Erreichung dieser Zielsetzung beitragen.

Dasselbe Ergebnis wird den Antworten zufolge durch den Austausch erreicht, mit einer "Durchschnittsnote" von 3,79 auf einer Skala von 1 bis 4. Sieben Länder unterstreichen, dass es sich um ein vorrangiges Ergebnis der Austauschmaßnahmen handelt, drei Länder würdigen den informellen Charakter.

Aufgrund der Stellungnahmen der Mitgliedstaaten ist die Bedeutung dieses Ergebnisses zu unterstreichen. Diese geknüpften Kontakte stellen nämlich für die Teilnehmer ein praktisches Mittel dar, durch das ihre Arbeit letztendlich erleichtert wird. Überdies verstärkt es die Bewusstmachung der europäischen Dimension ihrer Funktion. In den Antworten werden ein besseres "gegenseitiges Verständnis", eine Weiterentwicklung der Teilnehmer im sprachlichen Bereich, der Erwerb eines "Ansatzes mit stärkerer gemeinschaftlicher Ausrichtung", und sogar die Entstehung einer "gemeinsamen Identität" angeführt.

3.5. Die Auswirkungen der gemeinsamen Maßnahmen

Die direkten Ergebnisse der gemeinsamen Maßnahmen wurden bereits beschrieben. Welche Auswirkungen haben sie, inwieweit tragen sie zur Erreichung der im Programm festgelegten Zielsetzungen bei?

Die hier festgestellten Auswirkungen sind hauptsächlich kurz- und mittelfristige Auswirkungen, die mit der nationalen Umsetzung der gemeinschaftlichen Ergebnisse zusammenhängen. Langfristige Auswirkungen werden nämlich hauptsächlich von den in den letzten Programmjahren durchgeführten Maßnahmen erwartet, bei denen es für eine Analyse noch zu früh ist, während die langfristigen Auswirkungen der ersten durchgeführten Maßnahmen mangels in den ersten Programmjahren festgelegter Indikatoren nicht gemessen werden können. Für das Programm "Zoll 2007" werden derartige Indikatoren im Jahr 2003 festgelegt. Daher wäre es schwierig, die Nachhaltigkeit ("sustainability") der bisherigen Ergebnisse schon jetzt definitiv zu bewerten, zumal sie letztlich nur nach ihrer Qualität, nicht nach ihrer Quantität, bewertet werden dürfen.

3.5.1. Nutzung der Ergebnisse der Ausbildung auf nationaler Ebene

Die Mitgliedstaaten beurteilen die Auswirkungen der Ausbildung in nuancierter Weise. Sie sind der Ansicht, dass die durchgeführten Ausbildungsmaßnahmen ihnen die Verbesserung der auf nationaler Ebene erteilten Ausbildung ermöglicht haben (Durchschnittsnote 3 auf einer Skala von 1 bis 4). Sechs Länder führen an, dass auf nationaler Ebene Verbesserungen eingeführt wurden, sei es aufgrund von Austauschmaßnahmen, Modulen oder Empfehlungen. Dieselbe Durchschnittsnote erhält der Beitrag der Ausbildungsmaßnahmen zur Verbesserung der Kenntnis spezifischer Themen. Angeführt wird beispielsweise die Auswirkung von Maßnahmen bezüglich der Durchsuchung von Containern und der Durchsuchung von Fahrzeugen.

Besondere Aufmerksamkeit erhielt im Rahmen des Programms die Ausbildung hochrangiger Zollbediensteter. Bei diesem Punkt geben die Mitgliedstaaten dem Beitrag des Programms eine Note von 2,82 auf der Skala von 1 bis 4. Diese Zahl ist jedoch kein zweckmäßiger Indikator, da manche Staaten die auf gemeinschaftlicher Ebene durchgeführten Maßnahmen neben den auf nationaler Ebene durchgeführten Maßnahmen beurteilt haben.

Bei diesem Punkt führen die Mitgliedstaaten an, dass sie Nutzen aus der Maßnahme der Gemeinschaft gezogen haben, stellen jedoch keine Folgen auf nationaler Ebene fest. Konkret wurde im Rahmen des Programms ein auf hochrangige Zollbedienstete ausgerichtetes Seminar organisiert, das in fünf Antworten als positive Erfahrung bezeichnet wird. Zwei Länder unterstreichen, dass diese Maßnahme fortgeführt werden müsse, manche sehen auch die Notwendigkeit einer zielgerichteteren Auswahl der Teilnehmer. Ferner wird angegeben, dass die Austauschmaßnahmen - wie die Kontaktpflege - zu einer besseren Ausbildung dieser Mitarbeiter beitragen.

Schlussfolgerung

Global betrachtet konnte trotz der großen Anzahl von Modulen für die Ausbildung von Zollbediensteten, die im Rahmen des Programms realisiert wurde, das große Interesse, das diese bei den Akteuren hervorriefen, nicht befriedigt werden, da der Bedarf im Bereich der Ausbildung beträchtlich ist.

Empfehlung

Vorrang erhalten sollte eine flexiblere Organisation der Ausbildung, mit der die Zusammenarbeit zwischen Ausbildungszentren und die Entwicklung der erarbeiteten Module besser gefördert werden kann. In Anbetracht dieser Kriterien wird die Wirksamkeit der neuen Organisation der Ausbildung im Rahmen von "Zoll 2007" kurzfristig evaluiert werden müssen, damit sie gegebenenfalls angepasst werden kann. Die für Ausbildung aufgewendeten Finanzmittel müssen insgesamt aufgestockt werden, um das in diesem Bereich angemeldete Interesse zu befriedigen.

3.5.2. Zusammenarbeit mit den Wirtschaftsbeteiligten: bessere Kommunikation und neue Perspektiven

Hinsichtlich der Auswirkungen der Seminare, die eine Durchschnittsnote von 2,50 in Bezug auf die Verbesserung der Kommunikation zwischen den Wirtschaftsbeteiligten und der nationalen Zollverwaltung erhielten, signalisieren neun Antworten signifikante Fortschritte (Hilfe bei der Strukturierung und der Rationalisierung des Dialogs, Verbesserung der Kommunikation über bestimmte Themen ...).

Die Auswirkungen der Projektgruppen erhielten auf der Skala von 1 bis 4 eine Durchschnittsnote von 2,92 in Bezug auf ihren Beitrag zu einer besseren Berücksichtigung der festgestellten Erfordernisse in folgenden Bereichen:

- Kohärenz der Kontrollen (1 Antwort)

- Einheitliche Anwendung der Rechtsvorschriften (2 Antworten)

- Ein durch Informationstechnologien unterstützter gemeinsamer Ansatz, der den Gesichtspunkt der Beteiligten berücksichtigt (1 Antwort).

Bei der Frage nach dem globalen Beitrag des Programms zur Vereinfachung der Kommunikation mit den Wirtschaftsbeteiligten und der Konsultation der Wirtschaftsbeteiligten antworteten die Mitgliedstaaten in nuancierter Weise, was zu einer Durchschnittsnote von 2,64 auf der Skala von 1 bis 4 führte. Fünf Länder sind der Ansicht, dass das Programm "überhaupt nicht" oder nur "ein wenig" zur Erreichung dieser Zielsetzung beigetragen hat, allerdings aus sehr unterschiedlichen Gründen. Für manche ist die Aufgabe äußerst schwierig, beispielsweise aufgrund "kultureller Unterschiede", für andere war das Programm von geringem Mehrwert, da sie bereits einen Dialog auf nationaler Ebene eingeführt hatten.

Global werden Fortschritte hauptsächlich im Bereich der Kommunikation anerkannt. Die Antworten nennen Verbesserungen in den Bereichen

- Kommunikation (3)

- Vermittlung von Kontakten (3)

- Konsultation (3).

Dagegen wird die Entwicklung eines gemeinsamen Ansatzes nur einmal genannt. Mit anderen Worten scheint das Programm vor allem als Katalysator für eine Sensibilisierung gewirkt zu haben, die wiederum erst zu konkreten Lösungen und Konvergenzen geführt hat.

Schlussfolgerungen

Eine Evaluierung der Auswirkungen des Erreichten ist im Moment noch verfrüht. Die im Rahmen des Programms erzielten Wirkungen sind hauptsächlich auf drei Ebenen angesiedelt:

- Förderung der Öffnung für Dialog und Partnerschaft;

- Sensibilisierung der Mitgliedstaaten für die Erfordernisse der Wirtschaftsbeteiligten, für das, was in Bezug auf die Wettbewerbsfähigkeit auf dem Spiel steht, und für die aus einer Zusammenarbeit zu ziehenden gegenseitigen Vorteile;

- Beispiele und konkrete Verbesserungsvorschläge.

Empfehlungen

- Die erzielten Ergebnisse erfordern eine Fortführung im Rahmen von "Zoll 2007", wodurch insbesondere der Übergang von Piloterfahrungen (wie das Modell COMPACT) zu gemeinschaftlichen Standards ermöglicht werden sollte.

- Um die gegenwärtige Dynamik zu erhalten, muss die Zielsetzung der Erleichterung des Handels ein vorrangiges und beständiges Anliegen des Programms "Zoll 2007" sein und in die Konzeption sämtlicher gemeinsamer Maßnahmen einbezogen werden.

3.5.3. Bessere Zusammenarbeit zwischen den Verwaltungsbehörden

Die Mitgliedstaaten würdigen den Gesamtbeitrag des Programms zur Verbesserung der Zusammenarbeit zwischen den Verwaltungsbehörden und des Informationsaustauschs (Note 3,55), wobei sechs von ihnen dieses Ergebnis hauptsächlich auf die geknüpften Kontakte zurückführen.

Die anlässlich der Seminare geknüpften Kontakte werden später genutzt (durchschnittliche Beurteilung 3,08).

Bezogen auf die Austauschmaßnahmen wird das festgestellte Maß der Verbesserung der Methoden der Zusammenarbeit zwischen den Verwaltungsbehörden und/oder der Verbesserung des Informations austauschs zwischen Zollverwaltungen mit einer Note von 2,92 auf der Skala von 1 bis 4 beurteilt. Manche (zwei Länder) bringen diese Auswirkung insbesondere mit den spezifischen Netzen, beispielsweise RALFH, in Verbindung, andere führen sie auf den informellen Aspekt der geknüpften Kontakte zurück (drei Antworten). Präziser ausgedrückt wird die Zunahme der Häufigkeit der Kontakte zwischen der aussendenden Verwaltung und der Gastverwaltung - insbesondere hinsichtlich der Erlangung und des Austauschs von zollbezogenen Informationen - mit einer Note von 3,05 beurteilt.

Auch wenn der Nutzen der Kontakte festgestellt wird, wird in manchen Antworten die Notwendigkeit hervorgehoben, diese Kontakte zu pflegen und zu entwickeln, wobei in manchen Fällen eine Formalisierung der Netze und ihrer Anschlussstellen innerhalb der nationalen Verwaltung vorgeschlagen wird. Da der Fortbestand der Kontakte noch nicht erreicht ist, stellt sich die Frage, ob ihre Formalisierung nicht die Gefahr birgt, dass sie einen Teil ihrer Wirksamkeit verlieren.

Zudem wird in zwei Stellungnahmen die Möglichkeit eines Widerspruchs zwischen den informellen Netzen und den zentralisierten Verfahren für die Übermittlung von Informationen aufgeworfen.

Schlussfolgerungen

- Die Multiplikation von Kontakten zwischen Beamten verschiedener nationaler Verwaltungen, die parallel erfolgende Sensibilisierung für die internationale Dimension ihrer Funktion sowie die Tatsache, dass diese Beziehungen später in fruchtbringender Weise genutzt wurden, stellt eine wichtige positive Wirkung des Programms dar.

- Die Nachhaltigkeit dieser informellen Kontakte scheint jedoch nicht vollständig erreicht worden zu sein.

Empfehlungen

Es erscheint wichtig, einerseits auf gemeinschaftlicher Ebene vorrangig die Formalisierung der Netze anzustreben und andererseits auf nationaler Ebene die offiziellen Wege und Modalitäten für die gemeinsame Nutzung von Informationen innerhalb dieser Netze kohärent zu machen, dabei aber die Fähigkeit der gemeinsamen Maßnahmen zur Förderung der informellen Kontakte zu bewahren.

3.5.4. Bessere Arbeitsmethoden

3.5.4.1. Beherrschung der Rechtsvorschriften

Der Beitrag der Seminare in Bezug auf ein besseres Verständnis und eine bessere Anwendung der Zollvorschriften durch die nationalen Verwaltungen wird mit einer Durchschnittsnote von 2,58 bewertet. Eine direkte Einbindung dieser Ergebnisse wird durch vier Staaten genannt, andere erwarten sie indirekt über Fortschritte im Bereich der Aus- und Weiterbildung sowie in spezifischen Bereichen wie der Zusammenarbeit zwischen Laboratorien. In zwei Antworten wird auch die Notwendigkeit unterstrichen, die Ergebnisse der Seminare durch andere Maßnahmen fortzuschreiben, um Auswirkungen zu erreichen.

Es wird davon ausgegangen, dass die Austauschmaßnahmen in gleichem Maße wie die Seminare gewisse positive Auswirkungen im Bereich der Auslegung oder Anwendung der Rechtsvorschriften hatten (Durchschnittsnote 2,46). Fünf Staaten führen in ihren Stellungnahmen eine derartige Verbesserung an. Zwei Staaten sind der Ansicht, dass die Wirkungen vor allem den betroffenen Wirtschaftsbeteiligten zugute kommen, der Verwaltung dagegen in indirekter Weise. Für zwei andere Staaten sind die Auswirkungen nach wie vor sehr schwierig zu messen.

Auf die Frage nach dem Beitrag der Projektgruppen zu einem besseren Verständnis spezifischer Aspekte der Rechtsvorschriften vergeben die Mitgliedstaaten eine Durchschnittsnote von 3,38 auf der Skala von 1 bis 4. Die Erreichung der erwarteten Auswirkungen ist unterschiedlich weit fortgeschritten: Während manche Staaten bereits gewisse Wirkungen feststellen (beispielsweise bei einem von ihnen die Verbesserung der Kenntnisse), erwartet die Mehrzahl der Staaten Auswirkungen entweder durch die Umsetzung bestimmter Ergebnisse (insbesondere die Nutzung von Ausbildungsmodulen) oder hofft sogar auf Auswirkungen noch laufender Arbeiten, wie beispielsweise die Entwicklung der Initiative E-Customs.

Schlussfolgerung

Das Programm hat dank der verschiedenen entwickelten Instrumente (das weiter unten vorgestellte Risikoanalysemodell, EDV-Anwendungen) zu einem besseren Verständnis und einer verbesserten Anwendung der Rechtsvorschriften beigetragen.

Empfehlungen

Kann nicht angesichts der durch den Rechnungshof unterstrichenen Komplexität der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften und der Anzahl der betroffenen Länder eine Reflexion über Vereinfachungs möglichkeiten in Gang gebracht werden?

3.5.4.2. Verbesserung der Arbeits- und insbesondere der Kontrollmethoden.

Die Analyse der Zielsetzungen der Mitgliedstaaten hinsichtlich der Austauschmaßnahmen im Jahr 2001 ergab, dass etwa die Hälfte dieser Zielsetzungen die Verbesserung einer bestimmten Arbeitsmethode betraf, und zwar durch die Erlangung von Erfahrungen und die Ermittlung bewährter Praktiken.

Nach den Austauschmaßnahmen in den Jahren 2001 und 2002 vergeben die Mitgliedstaaten für die Veränderungen und/oder Verbesserungen der Arbeitsmethoden ihrer nationalen Zollverwaltung eine Durchschnittsnote von 2,46 auf der Skala von 1 bis 4. Drei Staaten führen an, dass gegenwärtig Veränderungen vorgenommen werden, zwei Staaten geben an, dass Veränderungen vorgesehen sind. Für ein Land erfolgen die Verbesserungen vor allem durch die direkt von den Austauschmaßnahmen betroffenen Beamten. Drei Länder setzen die Bedeutung der erzielten Auswirkung zu der Stellung des von der Austauschmaßnahme betroffenen Beamten in Beziehung, und zwar sowohl in hierarchischer als auch in geografischer Hinsicht, was darauf schließen lässt, dass manche Verbesserungen nur auf lokaler Ebene eingeführt wurden.

Die Projektgruppen haben nach Ansicht der Mitgliedstaaten (Durchschnittsnote 3) eine Verbesserung oder Anpassung der Kontrollmethoden und -verfahren innerhalb der nationalen Zollverwaltung ermöglicht. Manche Staaten führen an, dass insbesondere der praktische Aspekt der Arbeiten ihre Umsetzung auf nationaler Ebene erleichtert. Parallel dazu finden die Konvergenzinstrumente wie die Messung der Ergebnisse und das Risikoanalysemodell Anwendung.

Drei Mitgliedstaaten erwarten Auswirkungen bestimmter Projekte, beispielsweise durch die Zusammenarbeit zwischen Laboratorien und zwischen Flughäfen, sowie Arbeiten im Hinblick auf die Integration der EDV-Systeme.

Zwei Länder schildern Beschränkungen für die Wirkungen der Projektgruppen. Für ein Land handelt es sich um die Tatsache, dass die Teilnehmer in manchen Fällen auf nationaler Ebene keine Änderungen bewirken können. Ein anderes Land bezweifelt, dass bestimmte Delegierte eine Entwicklung ihres Landes in Richtung des Risikomanagements bewirken können, wenn dieses Land kulturell auf eine Kontrolle mit starkem Personaleinsatz ausgerichtet ist. Diese Anmerkung kann durch die Feststellung gestützt werden, dass nicht alle Mitgliedstaaten an den betreffenden Projektgruppen mit gleicher Intensität teilnehmen.

Insgesamt beurteilen die Mitgliedstaaten den Beitrag des Programms zur Verbesserung der Zollkontrollen sehr positiv, da sie bei dieser Frage eine Durchschnittsnote von 3,73 auf der Skala von 1 bis 4 vergeben. Neben der laufenden oder vorgesehenen Umsetzung der gezogenen Schlussfolgerungen werden auch indirekte Auswirkungen genannt, beispielsweise eine verbesserte Motivation innerhalb der nationalen Zollverwaltung, die mit der Anpassung der gezogenen Lehren zusammenhängt.

Schlussfolgerung

Das Programm trägt wirksam zur Verbesserung der Arbeitsmethoden bei und fördert eine Rationalisierung der Kontrollmethoden, wenngleich dieser Aspekt durch die verschiedenen Mitgliedstaaten nicht mit gleicher Intensität verfolgt wird.

Empfehlungen

- Im Bereich der Arbeitsmethoden werden Mittel für die Verbreitung der von den Teilnehmern der Seminare und Austauschmaßnahmen erworbenen Erfahrungen auf nationaler Ebene entwickelt werden müssen. Diese Verbreitung ist sogar noch wichtiger, wenn die Teilnahme an dem Programm der Gemeinschaft im Zusammenhang mit einem bestimmten nationalen Projekt steht.

- Im Bereich des Risikomanagements muss das nächste Programm den Übergang von Pilotaktionen zur Erarbeitung von gemeinschaftlichen Standards ermöglichen, die von allen Staaten zugelassen werden.

4. DIE IM RAHMEN DES PROGRAMMS "ZOLL 2002" FINANZIERTEN "EXTERNEN MASSNAHMEN"

Der Bereich "externe Maßnahmen" des Programms "Zoll 2002" verfügt über ein bescheidenes Budget; deshalb ist die Anzahl der jedes Jahr im Rahmen dieser Haushaltslinie organisierten Maßnahmen begrenzt. Dies gilt auch für die Größe und die Art dieser Maßnahmen, bei denen es sich eher um isolierte Maßnahmen als um integrierte Projekte handelt. Ferner ist anzumerken, dass diese Maßnahmen bezüglich der Beitrittsländer der Europäischen Union nur einen Teil der im Bereich des Zollwesens zugunsten dieser Länder gewährten technischen Hilfe darstellen. Weitere Maßnahmen, an denen die GD TAXUD [27] beteiligt ist, werden unter der Schirmherrschaft des Hilfsprogramms PHARE sowie in Zusammenarbeit mit TAIEX [28] oder im Rahmen der Fazilität TAC [29] organisiert. Nichtsdestoweniger wird der Bereich "externe Maßnahmen" des Programms "Zoll 2002" für sehr nützlich erachtet.

[27] Generaldirektion "Steuern und Zollunion" der Europäischen Kommission

[28] Technical Assistance Information Exchange

[29] Travel and Conference Facility

4.1. Die Zollkonferenz der Ostsee-Anrainerstaaten

Die Zollkonferenz der Ostseeregion ('Baltic Sea Customs Conference' - BSCC) ist eine im Rahmen des Rates der Ostsee-Anrainerstaaten ('Council of Baltic Sea States' - CBS) ergriffene Initiative. Diese Konferenz fand erstmalig im Jahr 1995 statt. Die Generalzolldirektoren der Ostseeregion treten alle zwei Jahre zusammen, um die Prioritäten in diesem Gebiet zu erörtern. Die Teilnehmerländer sind Dänemark, Schweden, Finnland, Island, Deutschland, Polen, Estland, Litauen, Lettland und die Russische Föderation.

Unter Berücksichtigung der von den Generaldirektoren festgelegten Prioritäten werden nach der Konferenz Arbeitsgruppen gebildet, um die Umsetzung der Empfehlungen zu gewährleisten. Bis zum Jahr 2001 waren die Maßnahmen hauptsächlich auf die Beitrittsländer ausgerichtet, und es wurden Themen wie die Korruptionsbekämpfung behandelt (im Oktober 2000 fand ein Seminar in Krakau statt).

Angesichts der Fortschritte der Beitrittsländer verlagerte sich der Schwerpunkt auf die Russische Föderation. Im Jahr 2001 konzentrierte sich die vierte Konferenz auf die Verringerung der Wartezeiten an den Grenzen, eine Forderung der Handelsminister. Die Arbeitsgruppe 'Verfahren' führte an ausgewählten Grenzübergangsstellen der Region eine Kampagne zur Messung der für die Zollabfertigung erforderlichen Zeit sowie der Gesamtwartezeit durch, um die Probleme bezüglich der schwierigen Durchgangszollstellen zu identifizieren.

Das Programm "Zoll 2002" leistete einen finanziellen Beitrag für die Organisation von Konferenzen, Seminaren und Arbeitsgruppentreffen.

Die fünfte Konferenz ist für Oktober 2003 in Riga geplant. Bei dieser Gelegenheit wird eine Bestandsaufnahme erfolgen. Besondere Aufmerksamkeit werden die erzielten Ergebnissen erhalten, ferner wird über die Zukunft der Konferenz nach der Erweiterung der Europäischen Union diskutiert werden.

4.2. Die Unterstützung der Weltzollorganisation (WCO/OMD)

Ende 1997 erbat die Weltzollorganisation von der Kommission eine finanzielle Hilfe zugunsten ihres Stipendienprogramms "WCO Fellowship programme". Ziel dieses Systems ist die Unterstützung junger Zollbediensteter aus Entwicklungsländern bei der Arbeit oder beim Studium in einem spezifischen Sektor des Zollwesens und bei der Teilnahme an Ausbildungsmaßnahmen für mittlere Führungskräfte.

Die Kommission erachtete es im Rahmen der Strategie zur Vorbereitung auf den Beitritt für sinnvoll, Teilnehmer aus den Beitrittsländern sowie aus den NUS [30] in diese Art von Programm einzubeziehen. Infolgedessen genehmigte sie die Finanzierung der Praktika von sechs Beamten pro Jahr während eines Zeitraums von vier Jahren (von 1998 bis 2001). Überdies wurde vereinbart, dass die Kommission die Teilnehmer auswählen könnte, und zwar aufgrund ihrer Verdienste und anhand ihrer Lebensläufe. Diese Subventionierung erfolgte ergänzend zu den im Rahmen der Programme Phare und Tacis geförderten Ausbildungsmaßnahmen, deren Zweck die Entwicklung der Zollinstitutionen in den Beitrittsländern und den NUS war. Die Tatsache, dass diese Länder eng mit den Mitgliedstaaten werden zusammenarbeiten müssen, da sie künftig an die Außengrenze der Union angrenzen und somit deren Nachbarländer sein werden, rechtfertigte die Gewährleistung der Beteiligung an diesen Programmen.

[30] Neue Unabhängige Staaten

Die Konsultation der Mitgliedstaaten bezüglich dieses Vorschlags der Kommission erfolgte während der Sitzung des Ausschusses für technische Hilfe und Ausbildung, die am 20. Oktober 1997 in Brüssel stattfand. Diese Initiative wurde einstimmig für sinnvoll befunden, und die Mitgliedstaaten erklärten sich bereit, die von der Gemeinschaft geförderten Stipendiaten während eines zweiwöchigen Studienaufenthalts in einer dem Fellowship-Programm angeschlossenen Verwaltung aufzunehmen.

Die Teilnehmer waren gehalten, am Ende jedes Praktikums einen Bericht vorzulegen.

Die WCO hat ihr Ersuchen um finanzielle Unterstützung erneuert; dieses Ersuchen wird gegenwärtig im Rahmen des Programms "Zoll 2007" geprüft.

4.3. Die aus der Haushaltslinie "Zoll 2002 - externe Maßnahmen" finanzierte Unterstützung im EDV-Bereich

Aus der Haushaltslinie "Zoll 2002 - externe Maßnahmen" wurde ein Projekt finanziert, dessen Zielsetzung die Unterstützung der Beitrittsländer in folgenden Bereichen war:

- Abschluss der Entwicklung der nationalen EDV-Systeme, die an die im Bereich des Zollwesens eingesetzten Systeme der Gemeinschaft angeschlossen werden müssen;

- Erhöhung der operationellen Kapazitäten dieser Länder im EDV-Bereich und Gewährleistung einer kontinuierlichen Funktion der nationalen Systeme auf angemessenem Qualitätsniveau ab dem Zeitpunkt ihres Beitritts zur Europäischen Union.

Die Beitrittsländer ihrerseits müssen die nationale Komponente der gemeinschaftlichen EDV-Systeme, die für das ordnungsgemäße Funktionieren des Binnenmarkts (im Bereich des Steuerwesens) und der Zollunion erforderlich sind, entwickeln und ihre Instandhaltung gewährleisten. Die den Beitrittsländern gewährte technische Hilfe kann somit nur garantieren, dass ihre EDV-Systeme zum Zeitpunkt ihres Beitritts vollständig operationell sind.

Die gewährte Unterstützung erfolgte in verschiedenen Formen:

- Die Kommission stellte den Beitrittsländern auf CD-ROM und auf einer internen Website die regelmäßig aktualisierte Dokumentation zu den EDV-Systemen im Bereich des Zollwesens zur Verfügung.

- In diesen Staaten wurden zahlreiche Besuche organisiert, um die anstehenden Aufgaben zu erläutern, um technische Fragen zu klären und um den Projektfortschritt zu verfolgen.

- Es wurden "Muster"-Projektpläne für die Verbundfähigkeit im Allgemeinen und für jedes Projekt im Einzelnen entwickelt und den Zollverwaltungen zur Verfügung gestellt. Den Beitrittsländern wurde Hilfe im Bereich der Entwicklung von Projektplänen und der Erstellung von vorbereitenden Lastenheften für Ausschreibungen gewährt.

4.4. Die aus anderen Gemeinschaftsprogrammen finanzierten EDV-Initiativen

Im Rahmen des Programms "Phare" wurde durch die Kommission ein Projekt genehmigt, dessen Ziel der Anschluss sämtlicher Beitrittsländer an das gesicherte CCN/CSI-Netz ist. Der effektive Anschluss sämtlicher Länder der ersten Beitrittswelle ist für Mitte 2003 vorgesehen.

Im Rahmen des Programms "Travel, Accomodation and Conference Facility" wurde im Jahr 2002 eine Reihe von Konferenzen organisiert, um im Detail die Funktion jedes durch die Verbundfähigkeit abgedeckten EDV-Systems zu erläutern.

5. DIE ÖFFNUNG DES PROGRAMMS FÜR DIE BEITRITTSLÄNDER

Im Verlauf des Jahres 2002 wurde die Entscheidung getroffen, den Beitrittsländern die Beteiligung an dem Programm "Zoll 2002" zu ermöglichen. Diese Entscheidung basiert auf der Strategie zur Vorbereitung des Beitritts, welche die Vorbereitung der Verwaltungen auf die umfassende Beteiligung an den gemeinschaftlichen Prozessen vorsieht, um die administrativen Kapazitäten hinsichtlich der Anwendung der Regeln der Gemeinschaft zu gewährleisten

Die Öffnung wurde am 1. Juli 2002 für 11 Beitrittsländer [31] wirksam, und zwar auf der Grundlage der Unterzeichnung einer gemeinsamen Absichtserklärung (Memorandum of Understanding - MoU). Diese Erklärung sieht vor, dass die Beitrittsländer hinsichtlich der Anzahl der Teilnehmer an Seminaren, Projektgruppen, Austauschmaßnahmen und sonstigen gemeinsamen Maßnahmen unter denselben Bedingungen teilnehmen wie die Mitgliedstaaten. Diese Beteiligung hat keine budgetären Wirkungen, da sie durch die Beitrittsländer bezahlt wird. Zu Lasten des Haushalts der Gemeinschaft gehen jedoch die mit der Erhöhung der Teilnehmerzahl verbundenen Kosten bestimmter Veranstaltungen (Seminare, Projektgruppen).

[31] MIT AUSNAHME VON LETTLAND UND DER TÜRKEI, DIE BESCHLOSSEN HABEN, ERST AB 2004 TEILZUNEHMEN.

6. SCHLUSSFOLGERUNGEN

6.1. Allgemeine Schlussfolgerungen

- Die im Rahmen des Programms durchgeführten Maßnahmen trugen effektiv zur Erreichung der mit ihnen verbundenen Zielsetzungen bei. Ohne ein derartiges Programm hätten die Mitgliedstaaten zwar wahrscheinlich ihre Modernisierung fortgeführt, aber neben der Koordinierung der Anstrengungen ermöglichte das Programm manchen Ländern die Realisierung signifikanter Fortschritte in Bezug auf Aspekte, zu deren Bearbeitung sie sich entschieden hatten; anderen Ländern bot es die Möglichkeit, über Aspekte nachzudenken, mit denen sie sich auf nationaler Ebene zuvor wenig befasst hatten.

Trotz der positiven Wirkungen des Programms sind die Fülle der Zielsetzungen und die Vielfalt der Kulturen und der nationalen Situationen im Bereich des Zollwesens nicht zu übersehen. Die Zielsetzung, dass die Zollsysteme der Mitgliedstaaten zusammenarbeiten, als ob sie ein einziges System wären, rechtfertigt die Intensivierung der unternommenen Anstrengungen. Mit dem Beitritt neuer Mitgliedstaaten und den daraus resultierenden Änderungen für die Außengrenze der Union wird diese Intensivierung noch dringender nötig.

- Die Verbreitung der auf gemeinschaftlicher Ebene erzielten Ergebnisse auf nationaler Ebene scheint noch ausbaufähig zu sein. Manche Anmerkungen der Mitgliedstaaten lassen nämlich darauf schließen, dass die Verknüpfung zwischen der nationalen Organisation und der Zusammenarbeit auf der Ebene der Gemeinschaft verbessert werden könnte. Dieses Erfordernis gilt für alle Ebenen der Beteiligung: Beispielsweise müssen die an Seminaren teilnehmenden Delegierten in der Lage sein, das Erreichte in ihren Ländern auf hinreichend hoher Ebene weiterzugeben, die an den verschiedenen Verwaltungsgruppen teilnehmenden Delegierten müssen ihre Verwaltung veranlassen können, sich für die behandelten Themen einzusetzen, und der Informationsaustausch im Rahmen der europäischen Netze muss mit den offiziellen Informationskreisläufen verknüpft werden.

- Das Programm entwickelt sich und wird komplexer. Dies hängt nicht nur von dem Erweiterungsprozess ab, durch den sich die Anzahl der Teilnehmer erhöht, sondern auch von der Vielfalt der zu koordinierenden Sichtweisen und der Zunahme der Zahl der vorgeschlagenen Maßnahmen. Während anfänglich die Initiative zu Maßnahmen von den Kommissionsdienststellen kam, stammen die Vorschläge heute auch von den Mitgliedstaaten: Die Umsetzung all dieser Vorschläge ist nicht immer machbar.

Zugleich entwickelt sich das Programm hinsichtlich seiner Form. Den "klassischen" Maßnahmen, beispielsweise Seminare und Austauschmaßnahmen, welche die Gesamtheit der teilnehmenden Länder in gleicher Weise einbeziehen sollen, scheinen Maßnahmen vorzuziehen zu sein, die in intensiver Weise eine kleine Anzahl Länder zu einem bestimmten Thema einbeziehen - beispielsweise das Benchmarking und die Projektgruppen. Die letztgenannten Maßnahmen sind stärker operationell ausgerichtet und ermöglichen die schnelle Erreichung eines Ergebnisses.

Schließlich machte die Vertiefung der verschiedenen Arbeiten ihre Komplementarität und die Konvergenz ihrer Zielsetzungen deutlich. Jede Maßnahme muss infolgedessen mit der Gesamtheit der Zielsetzungen des Programms, das als integrales Ganzes konzipiert wurde, kohärent sein (beispielsweise gilt die Zielsetzung der Erleichterung des Handels sowohl für die verschiedenen gemeinsamen Maßnahmen als auch für die EDV-Anwendungen).

- Diese Entwicklungen rechtfertigen eine Verbesserung der Nachbereitung und der Evaluierung: Die Ergebnisse der Nachbereitung könnten für die verschiedenen Partner in den Mitgliedstaaten deutlicher und besser zugänglich sein. Für die Evaluierung gilt, dass ihre Glaubwürdigkeit verstärkt würde, wenn unabhängigere Prüfer in Anspruch genommen würden, als es die an den Programmen teilnehmenden nationalen Verwaltungen oder die europäische Verwaltung selbst sein können.

- Aus der Haushaltslinie "Zoll 2002 - Externe Maßnahmen" wurde den Beitrittsländern technische Hilfe gewährt, deren Ziel die Gewährleistung der Verbundfähigkeit der EDV-Systeme der Beitrittsländer sowie die Stärkung ihrer operationellen Kapazitäten im EDV-Bereich war. Das Programm "Phare" unterstützte sie bei ihrem Anschluss an das Netz CCN/CSI sowie an andere Anwendungen der Gemeinschaft. Angesichts der Tatsache, dass die Beitrittsländer die nationale Komponente der für das ordnungsgemäße Funktionieren des Binnenmarkts (im Bereich des Steuerwesens) und der Zollunion nötigen gemeinschaftlichen EDV-Systeme entwickeln und ihre Instandhaltung gewährleisten müssen, kann die den Beitrittsländern gewährte technische Hilfe nur sicherstellen, dass ihre EDV-Systeme zum Zeitpunkt ihres Beitritts vollständig operationell sind.

6.2. Allgemeine Empfehlungen

Neben den weiter oben aufgeführten Empfehlungen in Bezug auf die Einzelziele des Programms sind die folgenden Vorschläge angezeigt, um die gemeinsamen Maßnahmen noch nützlicher zu machen:

- Das Programm könnte an Effizienz gewinnen, wenn die teilnehmenden Länder stärker einbezogen würden und die Koordinierungsrolle der Kommissionsdienststellen gestärkt würde. Zur Erreichung dieses Ziels scheint die Entwicklung verschiedener Instrumente geboten zu sein. Zuallererst muss die Klarheit und Transparenz des Programms erhöht werden, insbesondere im Hinblick auf seine finanziellen Komponenten, damit die Teilnehmer über einen Überblick verfügen. Zudem könnte auf der Grundlage methodischer Empfehlungen die Entwicklung und Organisation gemeinsamer Maßnahmen durch die nationalen Zollverwaltungen gefördert werden (auf der Grundlage von Leitlinien stützt sich das Benchmarking bereits weit gehend auf die teilnehmenden Staaten). Zum Zweck der Evaluierung würde die Klassifizierung der geplanten Auswirkungen und die Diagnose des Erreichten erleichtert, wenn zu Programmbeginn quantitative Indikatoren eingeführt würden.

- Die Entwicklung des Programms legt für die Zukunft Maßnahmen nahe, die auf eine kleine Anzahl von Teilnehmern beschränkt sind. Diese Maßnahmen müssten jedoch ein fortschrittliches Instrument sein, das durch die Gesamtheit der Mitgliedstaaten genutzt wird. Es müsste eine Reflexion darüber in Gang kommen, wie auch die gemeinsame Nutzung der Ergebnisse - das heißt, nicht nur ihre Verbreitung, sondern auch ihre Anpassung an nationale Gegebenheiten - gefördert werden kann. Zu diesem Zweck müssten Projektgruppen entwickelt werden, die nach und nach eine zunehmende Zahl von Zollverwaltungen zusammenführen.

Teil 2: Die Durchführung des Programms "Zoll 2002" im EDV-Bereich (1998-2002)

1. EINLEITUNG

1.1. Hintergrund

In dem vorliegenden Bericht werden die Stärken und Schwächen der durch das Programm "Zoll 2002" finanzierten EDV-Systeme analysiert; er stellt eine Ergänzung des Berichts über die Durchführung des Programms (gemeinsame Maßnahmen) dar.

Er wurde gemäß den Verpflichtungen von Artikel 1 Absatz 10 Buchstabe b) der Entscheidung Nr. 105/2000/EG vom 17. Dezember 1999 erstellt, der besagt, dass dem Schlussbericht über die Durchführung des Programms "ein Bericht beigefügt [wird], in dem die Stärken und Schwächen sämtlicher Arten von EDV-Systemen im Zollbereich analysiert werden, die bei der Verwirklichung des Binnenmarktes zum Einsatz kommen".

1.2. Datenquellen

Die für die Durchführung dieser Evaluierung herangezogenen Quellen sind:

- Die mithilfe eines Fragebogens erhobenen Stellungnahmen der Mitgliedstaaten. Mit diesem Fragebogen wurde versucht, in möglichst objektiver Weise die Meinung der Mitgliedstaaten über die im Rahmen des Programms eingeführten EDV-Anwendungen zu erfassen. Die Rücklaufquote dieser Fragebogenaktion lag bei etwa 75 %.

- Auch quantitative Angaben über die durch das Programm finanzierten Anwendungen fanden Berücksichtigung.

Zwar erfasst die Umfrage die Stellungnahme der Mitgliedstaaten zu den EDV-Anwendungen, es darf jedoch nicht vergessen werden, dass sie sich jeweils auf die endgültige Anwendung bezieht, so wie sie der Nutzer sieht, das heißt, mit den durch die Europäische Union finanzierten Komponenten (gemeinschaftliche Komponente) und den durch die Mitgliedstaaten selbst finanzierten Komponenten (nationale Komponente).

1.3. Zwischenbericht

Der Zwischenbericht über die Durchführung des Programms "Zoll 2002" kam zu dem Schluss, dass die Informatisierung die Voraussetzungen für eine moderne und effiziente Verwaltung der Zollverfahren schafft, indem sie:

- die Zollverfahren vereinfacht und beschleunigt;

- eine einheitliche Anwendung des Zollrechts überall im Zollgebiet der Gemeinschaft gewährleistet;

- die Sicherheit der Transaktionen verbessert.

Die Weiterverfolgung dieser Zielsetzungen würde die Investition in die EDV-Systeme rechtfertigen.

1.4. Aufbau der Analyse

Die EDV-Systeme sind zum Teil den Programmen "Zoll 2002" und "Fiscalis" gemeinsam, zum Teil aber auch programmspezifisch. Aus diesem Grund wurde die Finanzierung des gemeinsamen Teils zu gleichen Teilen bei den beiden Programmen verbucht.

Es folgt eine Tabelle, die eine Zusammenstellung dieser verschiedenen Anwendungen enthält.

>VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD>

Nach einer Darstellung der Haushaltsdaten wird zuerst der gemeinsame Teil behandelt, dann die Anwendungen des Programms "Zoll 2002".

2. HAUSHALT

Die Tabelle in Anhang 6 enthält die Mittelbindungen (in Euro) für die Erbringung von Leistungen im Zusammenhang mit den EDV-Systemen im Rahmen der beiden Programme. Die Mittelbindungen entsprechen den Auszahlungen, zumindest für die Jahre 1998 bis 2000. Tatsächlich verteilen sich die Auszahlungen im Zusammenhang mit einer Mittelbindung (in Abhängigkeit von den tatsächlich erbrachten Leistungen) über mehrere Jahre, während die Mittelbindung zum Zeitpunkt der Unterzeichnung des Vertrags über die Erbringung von Leistungen erfolgt.

Der Gesamtbetrag der Mittelbindungen des Programms "Zoll 2002" beläuft sich auf 84.319.642 Euro. Dieser Betrag umfasst die Finanzierung des CCN/CSI-Netzes und der Instrumente für die Programmverwaltung (gemeinsame Finanzierung zu je 50 % durch die Programme "Zoll 2002" und "Fiscalis") sowie die Finanzierung der Zollanwendungen als solche.

Da die EDV-Systeme eine gemeinschaftliche und eine nationale Komponente haben, ist anzumerken, dass die Programme nur die gemeinschaftliche Komponente finanzieren, während die Mitgliedstaaten deren nationale Komponente finanzieren.

Das Kommunikationsnetz CCN/CSI machte Investitionen in Höhe von 23.801.472 Euro erforderlich, wovon die Hälfte durch das Programm "Zoll 2002" finanziert wurde. Die Höhe der Mittelbindungen für CCN/CSI ist auf die Tatsache zurückzuführen, dass es sich um Entwicklungs- und Einrichtungskosten handelt. Der Anteil des neuen EDV-gestützten Versandverfahrens (NSTI) am Gesamthaushalt von "Zoll 2002" (einschließlich der teilweisen Finanzierung (50 %) von CCN/CSI und der Instrumente für die Programmverwaltung) beläuft sich auf 51 %. Die Systeme der Rubrik "Zolltarifliche Anwendungen" machen 15 % des Gesamthaushalts aus (der Großteil der Maßnahmen war für TARIC, TQS, EVZTA, ISPP und SMS erforderlich).

Die Anwendungen AFIS/ZIS und SIGL machen 13 % beziehungsweise 5 % des Gesamthaushalts aus.

Das NSTI hat beträchtliche Kosten verursacht, da es sich hierbei um Entwicklungs- und Einrichtungskosten handelte. Die anderen Zollanwendungen waren zum größten Teil bereits vor Beginn des Programms in Betrieb.

3. GEMEINSAMER TEIL DER PROGRAMME "ZOLL 2002" UND "FISCALIS"

3.1. CCN/CSI (Gemeinsames Kommunikationsnetz/Gemeinsame Systemschnittstelle: "Common Communication Network/Common System Interface")

3.1.1. Beschreibung

Mit der im Dezember 1992 von den Generaldirektoren für die Bereiche Steuern und Zoll beschlossenen Entwicklung eines Kommunikationsnetzes und einer gemeinsamen Schnittstelle soll der innergemeinschaftliche Austausch von Dateien vereinheitlicht werden. Hiermit wird das Ziel verfolgt, ein Gateway zwischen den verschiedenen Anwendungsprogrammen von Mitgliedstaaten und Kommission innerhalb einer einheitlichen Infrastruktur zu schaffen, das die Interoperabilität aller Systeme ermöglicht.

Das Netz CCN/CSI ist seit dem 8. Mai 1999 in Betrieb. Die im Rahmen der Programme "Fiscalis" und "Zoll 2002" in der Zeit vor 1999 im Zusammenhang mit dem Netz durchgeführten Aktivitäten betreffen die Entwicklung und Einrichtung. Bei den späteren Maßnahmen ging es um die Weiterentwicklung und die laufende Verbesserung des Netzes sowie seine Ausweitung auf weitere Anschlussstellen (namentlich für die Beitrittskandidaten).

Die Kommission verwaltet die Rechner und die Gateways des Netzes bis zu den Anschlussstellen der einzelnen Länder. Zu den Aufgaben der Mitgliedstaaten gehören die Fortbildung der Beamten und die Einrichtung von EDV-Instrumenten für die nationalen Netze.

3.1.2. Bewertung der Entwicklung und Einrichtung von CCN/CSI

Die Mitgliedstaaten haben die Einrichtung des Netzes CCN/CSI anhand von Noten von 1 bis 5 (1 = sehr gut, 5 = sehr schlecht) bewertet [32]. Sowohl die Zollverwaltungen als auch die Steuerbehörden sind sich in der insgesamt positiven Beurteilung einig.

[32] Siehe Anhang 7

Die für die Entwicklung und Einrichtung des Netzes CCN/CSI eingesetzten Haushaltsmittel und der Zeitplan für diese Arbeiten werden realistisch beurteilt. Das Gleiche gilt für die von der Kommission geleistete Unterstützungsarbeit in Form von Hilfestellung, Fortbildung und Dokumentation. Die Anschlussmöglichkeit der lokalen Anwendungen an das Netz CCN/CSI schließlich wird als zufriedenstellend beurteilt.

Diese Resultate bestätigen die entsprechenden Ergebnisse der im Jahre 2000 von der Gartner Group im Rahmen des Vertrags "ATOS Origin Integration" [33] durchgeführten Studie über die Einrichtung des Systems. Technologie und Architektur des Netzes CCN/CSI funktionierten dieser Studie zufolge ordnungsgemäß. Außerdem hatte sich gezeigt, dass sie eine steigende Zahl von Anschlüssen bewältigen konnten. Allerdings wurde in der Studie betont, dass die Integration von Systemen in das Netz CCN/CSI auch auf Seiten der Mitgliedstaaten, die sich anschließen möchten, erhebliche Anstrengungen erfordert, was Organisation und Unterstützung anbelangt.

[33] Der zwischen der Kommission und der Firma ATOS geschlossene Vertrag ermöglichte dem Auftragnehmer die Weitervergabe der Studie über das Netz CCN/CSI an die Gartner Group.

3.1.3. Ergebnisse

Die Bewertung des Netzes CCN/CSI erfolgt:

- qualitativ (Zufriedenheit der das Netz nutzenden nationalen Verwaltungen mit der Funktionsweise des Systems);

- quantitativ;

- und durch eine externe Studie (Gartner Group 2002).

3.1.3.1. Qualitative Bewertung durch die Nutzer [34]

[34] Siehe Anhang 7

Besonders zufrieden zeigen sich die nationalen Verwaltungen mit der Unterstützung durch die Kommission (allgemeine Unterstützung), der Nutzungssicherheit und der Verfügbarkeit des Netzes.

Auch die problemlose Nutzung von CCN/CSI (problemloser Betrieb und Anschluss an die nationalen Systeme) bewerten die nationalen Verwaltungen als positiv.

Während jedoch die Zollverwaltungen der Ansicht sind, dass das Netz CCN/CSI den Anforderungen an den Informationsaustausch gerecht wird und beträchtliche Ressourceneinsparungen ermöglicht, äußern sich die für die indirekte Besteuerung zuständigen Stellen zurückhaltender.

3.1.3.2. Quantitative Angaben

Die Verfügbarkeit des Netzes liegt bei über 99 % (98 % im Jahr der Inbetriebnahme).

>VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD>

Die Statistik zur Nutzung des Netzes CCN weist einen starken Anstieg aus. Hierbei kann nach der Zahl der Mitteilungen und der übertragenen Datenmenge unterschieden werden.

>VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD>

Das folgende Schaubild gibt Aufschluss über die Verteilung der Zahl der Mitteilungen auf die verschiedenen Anwendungsprogramme. Bei dem MwSt-Informationsaustauschsystem (MIAS), dem neuen EDV-gestützten Versandverfahren (NSTI) und dem Informationssystem zur Betrugsbekämpfung (AFIS) fallen naturgemäß viele Mitteilungen an, da sie für den Informationsaustausch zwischen den Mitgliedstaaten bestimmt sind. Das neue EDV-gestützte Versandverfahren befindet sich zurzeit noch in der Phase der Einrichtung und wird in den kommenden Jahren deutlich mehr Mitteilungen zu bewältigen haben.

>VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD>

3.1.3.3. Studie der Gartner Group [35] (2002).

[35] Der zwischen der Kommission und der Firma ATOS geschlossene Vertrag ermöglichte dem Auftragnehmer die Weitervergabe der Studie über das Netz CCN/CSI an die Gartner Group.

Die Studie hat ergeben, dass das Netz CCN/CSI gut funktioniert, häufig genutzt wird und die angebotenen Dienste umfassend sind. Dem stehen relativ hohe Kosten gegenüber, die mit der Ausweitung der Funktionen noch weiter ansteigen werden.

Angesichts der Unmöglichkeit, in allen Mitgliedstaaten einen gemeinsamen Standard durchzusetzen, hat die Kommission das Netz CCN/CSI angepasst, um es mit den verschiedenen nationalen Systemen kompatibel zu machen. Dies trieb die Entwicklungskosten zu Lasten der Haushalte der Programme "Fiscalis" und "Zoll 2002" in die Höhe.

Das System ist technisch so ausgelegt, dass es eine sehr große Zahl zusätzlicher Anschlüsse problemlos bewältigen kann, allerdings erfordert ein solcher Zuwachs beträchtliche Investitionen. Wegen der dezentralen technischen Architektur des Netzes muss für jeden neuen Anschluss eine spezielle Infrastruktur eingerichtet werden und eventuell eine Anpassung an eine zusätzliche lokale Technologie entwickelt werden.

Außerdem kann jede neue Funktion bei dieser technischen Architektur hohe Kosten für die Aufrechterhaltung eines hohen Niveaus in Bezug auf Qualität, Verfügbarkeit und Sicherheit nach sich ziehen.

3.1.4. Auswirkungen

Da die Einrichtung des Netzes CCN/CSI eine notwendige Voraussetzung für die Entwicklung mehrerer EDV-Anwendungen für den Informationsaustausch zwischen den Mitgliedstaaten (namentlich des neuen EDV-gestützten Versandverfahrens, NSTI) war, wird der Anteil des Netzes an der Erreichung der Programmziele anhand des entsprechenden Beitrags der übrigen Anwendungsprogramme geschätzt. Die Kosten für die Investition und für die Aufrechterhaltung der Qualität der Nutzung des Netzes CCN/CSI können daher mit dem Zugewinn an Produktivität gerechtfertigt werden, der sich aus der Entwicklung der Anwendungen ergibt.

3.2. Die Instrumente der Programmverwaltung

3.2.1. Project Support Office (Projektunterstützungsbüro "PSO")

Durch die Einrichtung eines Büros für Projektunterstützung (PSO = Project Support Office) soll die Wirksamkeit und Effizienz der Verwaltung von EDV-Projekten durch die Zentralisierung gemeinsamer Aufgaben bei diesen Projekten erhöht werden.

Die Studienphase wurde im Jahr 2002 abgeschlossen, und für das Jahr 2003 ist eine Pilotphase vorgesehen.

3.2.2. TEMPO (Taxud Electronic Management of Projects Online)

3.2.2.1. Beschreibung

Die Abkürzung TEMPO steht für eine Methode für die Entwicklung und Verwaltung von EDV-Projekten, die anerkannte Standards, wie die Standards des Projekt Management Institute (PMI) und die der Internationalen Normenorganisation (ISO), einhält und mit deren Hilfe das mit diesen Projekten verbundene Risiko in Bezug auf Qualität, Einhaltung der Fristen und Einhaltung des Finanzrahmens verringert werden soll. Diese Methode deckt alle Phasen der Laufzeit eines Projekts ab, angefangen von den vorbereitenden Studien bis zur Vertragsabwicklung.

3.2.2.2. Beitrag von Tempo

Die Projekte wurden zu drei Schwerpunkten zusammengefasst: NSTI, sonstige zolltarifliche Anwendungen und "Fiscalis"-Anwendungen. Innerhalb dieser Schwerpunkte verteilen sich die Dienstleistungen jeweils auf zwei Lose: Entwicklung und Instandhaltung auf der einen Seite, und Nutzung, Fortbildung und Helpdesk auf der anderen Seite. Diese Rationalisierung hat zu einer Verringerung der Zahl spezieller Abkommen (von 115 im Jahre 1999 auf 35 im Jahre 2003), einer Einsparung bei der Verwaltung und einer Konsolidierung der bewährten Praktiken in der Projektverwaltung geführt.

In den Ausschreibungen werden die anzubietende Dienstleistung (Festkosten je Dienstleistungs modul) mit verbindlich vorgegebenen quantifizierten Ergebnissen anstatt einer zu erbringenden Leistung (Kosten in Manntagen) spezifiziert.

Durch die Einführung eines gemeinsamen Konzepts für die Entwicklung von Anwendungs programmen und für die Vertragsabwicklung hat die Methode TEMPO zur Optimierung von Wirksamkeit und Effizienz der Programme beigetragen.

4. DIE ZOLLANWENDUNGEN

4.1. Einleitung

Die Arbeit der Evaluierung der Zollanwendungen ist auf diejenigen Anwendungen beschränkt, die zu den meisten Maßnahmen im Rahmen des Programms "Zoll 2002" geführt haben, nämlich: NSTI, TARIC, TQS, EVZTA, SIGL und AFIS.

Es sei daran erinnert, dass durch das Programm "Zoll 2002" die Entwicklung der Anwendungen SMS und ISPP finanziert wurden. Zum Zeitpunkt der Abfassung dieses Berichts ist es noch nicht möglich, die Ergebnisse und Auswirkungen zu beurteilen, die diese Anwendungen auf kurze, mittlere und lange Sicht für die Nutzer haben werden. Mit diesen beiden Anwendungen wird sich der Zwischenbericht zur Evaluierung des Programms "Zoll 2007" befassen müssen.

Die Anwendung TCO/TCT wird gegenwärtig durch das Informationssystem SMS (Specimen Management System) ersetzt. Die Entwicklung von SMS wird Ende 2002 abgeschlossen, und das System wird Anfang 2003 operationell sein. SMS wird mehr Informationen umfassen als diejenigen auf den Stempelabdrücken auf Ursprungszeugnissen und Versandpapieren.

Die Anwendung ISPP (frühere Version: IPR) ist seit November 2002 operationell. Mit ihr werden Informationen über Bewilligungen zur aktiven Veredelung [36] verwaltet, die in einer zentralen Datenbank gespeichert und durch die Mitgliedstaaten abgefragt werden können. Das neue System könnte möglicherweise künftig auch Bewilligungen im Zusammenhang mit anderen Zollaussetzungsregelungen erfassen.

[36] Zollverfahren, das unter bestimmten Bedingungen die Aussetzung von Einfuhrzöllen für Waren gestattet, die zum Zweck der Bearbeitung eingeführt und dann wieder ausgeführt werden.

Die Maßnahmen und die durch das Programm "Zoll 2002" für die Anwendungen ECICS, Unit Values und Suspensions aufgewandten Ressourcen sind im Vergleich zu den anderen Anwendungen von geringer Bedeutung. Die Stellungnahmen der Mitgliedstaaten zu der Qualität und der Vollständigkeit der durch die Systeme gelieferten Informationen sowie zu dem Beitrag dieser Anwendungen zur Erreichung der Zielsetzungen des Programms sind in Anhang 8, Anhang 9 und beziehungsweise Anhang 11 zu finden.

4.2. Gesamtbewertung der Entwicklung, der Einrichtung und der Funktionsweise der Zollanwendungen

Vor der gesonderten Evaluierung der EDV-Anwendungen befasst sich dieses Kapitel mit der Stellungnahme der Mitgliedstaaten zu ihrer Wahrnehmung der Entwicklung, der Einrichtung und der Funktion [37] der Anwendungen auf organisatorischer Ebene.

[37] Siehe Anhang 10

4.2.1. Entwicklung und Einrichtung

Es ist anzumerken, dass die wichtigsten Tätigkeiten in Bezug auf die Bereiche Entwicklung und Einrichtung im Rahmen von NSTI erfolgt sind.

Die von der Kommission während der Einrichtung gewährte Unterstützung (Ausbildung, Hilfe) wird als sehr gut beurteilt. Die Fristen für die Einrichtung der Systeme werden als durchschnittlich realistisch beurteilt (zu kurz). Die Mitgliedstaaten fordern eine Qualitätsverbesserung der Spezifikationen der einzurichtenden Systeme. In geringerem Maße wird der Wunsch nach einer leicht verständlichen und schnellen Kommunikation zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten zum Ausdruck gebracht.

Hinsichtlich der Tatsache, dass sich die Verwaltungen dafür einsetzen, dass die Systeme gemäß den Spezifikationen eingerichtet werden, sind die Antworten sehr positiv. Zur Verfügbarkeit der für diese Einrichtungen nötigen Haushaltsmittel und vor allem Humanressourcen auf nationaler Ebene fallen sie dagegen viel durchschnittlicher aus.

Die Qualität und die zeitlich abgestimmte Verfügbarkeit der innerhalb der Mitgliedstaaten vorhandenen und für die Funktion der Systeme erforderlichen technologischen und rechtlichen Instrumente werden als positiv beurteilt. Hinsichtlich der Qualität und der Verfügbarkeit der für die Funktion der Systeme erforderlichen administrativen Vorkehrungen fällt die Beurteilung der Mitgliedstaaten dagegen weniger gut aus.

Die bei den Mitgliedstaaten durchgeführte Umfrage bezweckte, die auf nationaler Ebene vorhandenen Human- und Haushaltsressourcen für die Entwicklung von EDV-Systemen im Rahmen des Programms zu ermitteln. Aus den erhaltenen Informationen kann angesichts der geringen Zahl der Antworten, die zu dieser Frage eingegangen sind, jedoch keine Schlussfolgerung gezogen werden.

Das Problem der in den Mitgliedstaaten für die Entwicklung und die Einrichtung der Systeme verfügbaren Haushalts- und Humanressourcen ist nicht unabhängig von der Besetzung der mit der Verwaltung der EDV-Projekte im Rahmen des Programms zuständigen Ausschüsse. Die Delegierten der nationalen Verwaltungen in diesen Ausschüssen haben nämlich nicht immer die Befugnis, die für die Umsetzung der gefassten Beschlüsse auf nationaler Ebene nötigen Human- oder Haushaltsressourcen einzusetzen. Diese Tatsache kann zu Koordinierungsproblemen und zu Verzögerungen bei der Umsetzung von Beschlüssen führen, wobei eine Verzögerung in einem Land das gesamte Projekt aufhalten kann.

Diese Verzögerungen hängen auch mit der Sensibilität der EDV-Projekte für politische Entscheidungen zusammen, die während der Laufzeit des Programms zu neuen Prioritäten führen. Ihre Realisierung erfordert sehr häufig eine tiefgreifende Überarbeitung der Arbeitspläne, während mit dem Beschluss nur selten die Bereitstellung der innerhalb der Mitgliedstaaten erforderlichen zusätzlichen Mittel einhergeht.

Schließlich sind die Mitgliedstaaten mit der Qualität der Informationen, die während der Sitzungen der für die EDV-Projekte zuständigen Ausschüsse ausgetauscht werden, zufrieden, sind aber der Ansicht, dass es während dieser Sitzungen mehr von der Kommission vorgeschlagene Gelegenheiten für die gemeinsame Nutzung der Informationen zwischen den Mitgliedstaaten geben sollte.

4.2.2. Funktionsweise

Die von der Kommission während des Betriebs gewährt