Laut der Studie gibt es nur begrenzte Informationen zu E-Zigaretten, sodass es schwierig ist, die künftige Marktentwicklung vorherzusehen. Zudem gehen die Meinungen zu etwaigen gesundheitsschädigenden Wirkungen von E-Zigaretten – und daher zur angemessenen steuerlichen Behandlung – stark auseinander. Aus gesundheitspolitischer Sicht sollte daher im Hinblick auf eine mögliche harmonisierte Besteuerung von E-Zigaretten behutsam vorgegangen werden. Der hypothetische Verlust an Verbrauchsteuern, der durch die Substitution von traditionellen Zigaretten durch neuartige Erzeugnissen einschließlich E-Zigaretten entsteht, wird auf weniger als 2,5 % (2 Mrd. EUR) der gesamten Einnahmen aus Verbrauchsteuern auf Zigaretten geschätzt. Ein positiver Steuersatz könnte zwischen 0,3 und 0,5 Mrd. EUR zu den Haushalten der Mitgliedstaaten beitragen, obwohl Durchsetzungsschwierigkeiten zu erwarten sind. Diese Zahlen sind mit Vorsicht zu betrachten, da die vollständigen Auswirkungen der Vorschriften der Richtlinie für Tabakerzeugnisse, die am 20. Mai 2016 in Kraft trat, insbesondere im Hinblick auf kleinere Erzeuger noch unbekannt sind. Die Richtlinie für Tabakerzeugnisse deckt eine größere Bandbreite an Waren ab als die Richtlinie 2011/64/EU und schließt unter anderem rauchlose Tabakerzeugnisse, pflanzliche Raucherzeugnisse und insbesondere E-Zigaretten und ihre Nachfüllbehälter ein. Mit der Richtlinie für Tabakerzeugnisse wurden unter anderem konkrete Anforderungen an die Verpackung, Kennzeichnung, Sicherheit, Überwachung und Meldung von E-Zigaretten eingeführt.

E-Zigaretten fallen derzeit nicht in den Geltungsbereich der Richtlinie über Verbrauchsteuern auf Tabak. Die Mitgliedstaaten können im Rahmen ihrer eigenen Vorschriften und im eigenen Ermessen nationale Steuern auf E-Zigaretten erheben. Derzeit werden E-Zigaretten in neun Mitgliedstaaten im Rahmen nationaler Vorschriften besteuert, einige weitere Mitgliedstaaten ziehen entsprechende Gesetze in Erwägung. Diese unterschiedliche steuerliche Behandlung könnte das Funktionieren des Binnenmarkts beeinträchtigen.

Die Richtlinie 2011/64/EU legt harmonisierte Regeln auf EU-Ebene über die Struktur und die Sätze der Verbrauchsteuern auf Tabakwaren fest. Insbesondere werden bestimmte unter die Richtlinie fallende Tabakwaren anhand ihrer Merkmale definiert und klassifiziert. Auch die Struktur der für die verschiedenen Arten von Tabakwaren zur Anwendung kommenden Verbrauchsteuern wird in der Richtlinie festgelegt. Die Richtlinie wurde für eine Evaluierung im Rahmen des Programms der Kommission zur Gewährleistung der Effizienz und Leistungsfähigkeit der Rechtsetzung (Regulatory Fitness and Performance Programme – REFIT) ausgewählt. Eine externe Evaluierung der Richtlinie wurde 2014 abgeschlossen; die Ergebnisse und Schlussfolgerungen wurden anschließend 2015 in einem Bericht der Kommission vorgestellt. Die Mitgliedstaaten erörterten den Bericht im Rat (Wirtschaft und Finanzen), und am 8. März 2016 wurde schließlich eine Reihe von Schlussfolgerungen zu weiteren Maßnahmen in diesem Bereich angenommen. Um dem Ersuchen in den Schlussfolgerungen des Rates nachzukommen, leitete die Kommission eine Folgenabschätzung in die Wege und beauftragte ein externes Beratungsunternehmen mit der Durchführung einer entsprechenden Studie. Die Studie sollte zur Folgenabschätzung für eine mögliche Überarbeitung der Richtlinie 2011/64/EU beitragen. Bei den untersuchten Aspekten handelte es sich um die Probleme, die in der 2014 durchgeführten Evaluierung festgestellt worden waren.

Die Studie ergab jedoch, dass die steuerlich bedingte Substitution von Zigaretten durch grenzwertige Zigarillos deutlich abgenommen hat, was darauf zurückgeführt wurde, dass am 1. Januar 2015 eine überarbeitete Definition der Kategorie „Zigarren und Zigarillos“ in der Richtlinie in Kraft trat und anschließend entsprechende Steuerstrukturen von den Mitgliedstaaten verabschiedet wurden.

Die Kommission schließt sich daher der Empfehlung der externen Studie an, die zu dem Schluss gelangt, dass die Einbeziehung von Rohtabak in den Geltungsbereich der verbrauchssteuerpflichtigen Erzeugnisse unverhältnismäßig wäre und dass durch eine gemeinsame Rahmenregelung für Erzeuger und Erstverarbeitungsunternehmen in der EU ähnliche Vorteile zu niedrigeren Kosten erzielt werden könnten. Einige Mitgliedstaaten haben bereits nationale Rahmenregelungen verabschiedet, um die Wirtschaftsteilnehmer dazu zu verpflichten, die Bestände und Bewegungen von Rohtabak zu erfassen und zu dokumentieren.

Die Einbeziehung von Rohtabak in den Geltungsbereich verbrauchssteuerpflichtiger Erzeugnisse würde zu einer Verbesserung der Kontrolle führen, jedoch die Verwaltungskosten und die Kosten für die Einhaltung der Rechtsvorschriften aller seriösen Wirtschaftsteilnehmer erhöhen. Diese Kosten sind im Vergleich zum Wert der Erzeugung hoch; sie liegen bei etwa 35 % des Marktpreises für Rohtabak. Bezogen auf den gesamten Rohtabakmarkt in der EU würden diese Kosten bei etwa 8 % des Wertes liegen. Dies würde zu einem Verlust der Wettbewerbsfähigkeit von in der EU angebautem Tabak im Vergleich zu eingeführtem Tabak führen. Die Regulierungskosten setzen sich aus den Kosten für die Einrichtung und die Einholung der Genehmigung für den Betrieb eines Steuerlagers sowie aus den Kosten für die Einrichtung des EMCS und der Beförderung von Waren gemäß den Vorgaben des EMCS zusammen. Dies würde Erzeugern und Erstverarbeitungsunternehmen außerhalb der EU einen Vorteil verschaffen, da sie die genannten Kosten nicht tragen müssten, aber dennoch (Roh-)Tabak in die EU ausführen könnten. Zudem sind die hinterzogenen Steuerbeträge, die infolge der Überwachung durch das EMCS möglicherweise beigetrieben werden können, vermutlich niedriger als die Verwaltungskosten und die Kosten für die Einhaltung der Rechtsvorschriften, die den Wirtschaftsteilnehmern und – in einem geringeren Ausmaß – den Behörden entstehen.

Rohtabak fällt derzeit nicht in den Geltungsbereich der verbrauchssteuerpflichtigen Erzeugnisse nach der Richtlinie 2011/64/EU. Bei der Evaluierung im Jahr 2014 wurde festgestellt, dass Rohtabak in illegale Handelskanäle abgeleitet wurde. Grund hierfür könnte sein, dass es – im Vergleich zu Tabakwaren – einfacher ist, Rohtabak in illegale Handelskanäle abzuleiten, da Überwachungsinstrumente wie das System zur Kontrolle und Beförderung verbrauchsteuerpflichtiger Waren (EMCS) nicht genutzt werden, um die Beförderung von Rohtabak zu überwachen. Der illegale Handel mit Rohtabak beläuft sich Schätzungen zufolge auf rund 10 000 Tonnen pro Jahr, d. h. etwa 1 % des Rohtabakmarktes in der EU. Würde diese Menge Rohtabak zur Herstellung von Zigaretten verwendet, könnte dies zu Steuerhinterziehungen zwischen 1 und 2 Mrd. EUR führen, was zwischen 1,6 und 2,7 % der derzeitigen Einnahmen aus Zigaretten entspricht.

Die Kommission vertritt die Ansicht, dass es angesichts der Neuartigkeit und der ständigen Entwicklung des Marktes derzeit äußerst schwierig wäre, eine harmonisierte explizite Definition zu formulieren, die die Erzeugnisse sowohl in ihrer aktuellen Form als auch in noch zu entwickelnden Formen erfassen würde. Einige dieser Erzeugnisse werden – wenn auch indirekt – bereits von der Richtlinie erfasst, da sie Tabak enthalten. Der Kommission zufolge könnten sie beispielsweise zu demselben Satz besteuert werden, der in der Richtlinie für Rauchtabak festgesetzt wird. Auch diesen Punkt wird die Kommission im Rahmen der nächsten REFIT-Evaluierung und des gemäß Artikel 19 der Richtlinie 2011/64/EU fälligen Berichts zur Tabakbesteuerung erneut prüfen.

d)Steuerlich bedingte Substitution von Zigaretten durch Feinschnitttabak

Der für Feinschnitttabak geltende Mindestverbrauchsteuersatz liegt unter dem Satz für Zigaretten. Die unterschiedlichen Steuersätze könnten einen Anreiz für die Substitution von Zigaretten durch Feinschnitttabak darstellen, was zu Einnahmenverlusten führen und die Politik zur Eindämmung des Tabakkonsums untergraben würde. Wie in den Erwägungsgründen der Richtlinie 2011/64/EU dargelegt, ist es wünschenswert, unter Berücksichtigung des bestehenden Wettbewerbs zwischen den beiden Erzeugnissen und angesichts der Tatsache, dass beide gleichermaßen schädlich sind, die Mindestbesteuerung von Feinschnitttabak stärker an die für Zigaretten geltende Mindestbesteuerung anzunähern. Feinschnitttabak dient meistens als Ersatz für Zigaretten und macht derzeit rund 20 % des gesamten Tabakkonsums aus. Nach der Richtlinie sind für Feinschnitttabak in den Jahren 2018 und 2020 nach wie vor stufenweise Erhöhungen vorgesehen, um die allgemeinen Mindestsätze stärker an die für die Zigaretten geltenden Sätze anzugleichen. Der Markt für Feinschnitttabak verzeichnete in der EU in den Jahren 2006 bis 2012 ein stetiges Wachstum und stabilisierte sich zwischen 2013 und 2016 infolge der Anpassungen der Steuerpolitik und aufgrund der Marktsättigung. In der Studie wurden verschiedene Szenarien untersucht, durch die die Anreize für die Substitution beseitigt werden könnten. Je nach Szenario und Mitgliedstaat gibt es große Unterschiede bei den Auswirkungen. Aufgrund des großen Anteils von KMU im Markt für Feinschnitttabak würde sich jeder Rückgang des Marktes im Verhältnis stärker auf die KMU auswirken als auf die großen Tabakunternehmen.

Die meisten Mitgliedstaaten besteuern Feinschnitttabak bereits deutlich über dem Mindestsatz. Eine Änderung des Mindestsatzes hätte hier daher nur geringe Auswirkungen, vor allem da in einigen Fällen die für Feinschnitttabak und Zigaretten geltenden Steuersätze bereits aufeinander abgestimmt wurden. Die Auswirkungen wären vermutlich stärker, wenn die Mitgliedstaaten die steuerliche Behandlung von Feinschnitttabak an die Behandlung von Zigaretten „koppeln“ würden. Diesbezüglich ist zu beachten, dass es den Mitgliedstaaten nach der Richtlinie weder untersagt ist, die Sätze für Feinschnitttabak und Zigaretten aufeinander abzustimmen, noch dass es ihnen verboten ist, die Sätze dieser beiden Erzeugniskategorien „aneinanderzukoppeln“. Die Richtlinie enthält keine Bestimmungen zu diesen Punkten, sodass es den Mitgliedstaaten freisteht, angemessene Maßnahmen zu ergreifen, um auf die Substitution von Zigaretten durch Feinschnitttabak zu reagieren. Angesichts der Freiheit, die den Mitgliedstaaten durch die Richtlinie eingeräumt wird, und im Hinblick auf die sichtbare Stabilisierung des Marktes, ist die Kommission – in Übereinstimmung mit der externen Studie – der Ansicht, dass weitere Maßnahmen auf EU-Ebene keinen klaren Mehrwert hätten.

e)Illegaler Handel mit Wasserpfeifentabak

Wasserpfeifentabak wird in der Richtlinie 2011/64/EU derzeit als „anderer Rauchtabak“ klassifiziert. Wasserpfeifentabak scheint in besonders großem Maße illegal gehandelt zu werden. Die wenigen vorhandenen Daten zu Wasserpfeifentabak lassen darauf schließen, dass der Großteil dieser Erzeugnisse eingeführt wird. Der Gesamtkonsum in der EU wird auf 5000 Tonnen pro Jahr geschätzt, von denen schätzungsweise zwei Drittel nicht versteuert werden. Obwohl dies im Verhältnis viel erscheint, bleibt Wasserpfeifentabak im absoluten Vergleich zu anderen Erzeugnissen ein Nischenprodukt. Eine eigene Erzeugniskategorie würde es den Mitgliedstaaten ermöglichen, Wasserpfeifentabak mit einem anderen Satz zu besteuern als „anderen Rauchtabak“. Während jedoch eine eigene Kategorie für Wasserpfeifentabak und ein angepasster niedrigerer Steuersatz zwar zu einer Beseitigung der Anreize für den illegalen Handel beitragen könnten, könnten vorteilhafte Steuersätze einen Anreiz für die Entwicklung weiterer „grenzwertiger“ Erzeugnisse darstellen. Entsprechend den Ergebnissen der externen Studie vertritt die Kommission die Meinung, dass die verfügbaren Daten zu begrenzt und unzuverlässig seien, um zum jetzigen Zeitpunkt eine große Steuerreform wie die Einführung einer eigenen Kategorie für Wasserpfeifentabak zu rechtfertigen.

f)Mindestverbrauchsteuer auf Zigaretten

Gemäß der Richtlinie dürfen die Mitgliedstaaten eine Steueruntergrenze (auch als „Mindestverbrauchsteuer“ bezeichnet) festsetzen, sofern die allgemeine gemischte Struktur der Besteuerung eingehalten wird. Für diese Mindestverbrauchsteuer wird in der Richtlinie keine konkrete Berechnungsmethode festgelegt. Allerdings gaben im Rahmen der Studie sowohl die verbrauchsteuerpflichtigen Wirtschaftsteilnehmer als auch die Verwaltungsbehörden an, dass der Mindestverbrauchsteuersatz gut funktioniere. Die Mitgliedstaaten schätzen den in der Richtlinie eingeräumten Raum für die Anwendung der Vorgaben, weil sie dadurch bei der Verwirklichung der verbrauchsteuerrechtlichen Ziele flexibler sind. Gleichzeitig kann angesichts der verschiedenen Fachbegriffe, die in der Richtlinie verwendet werden und die bei der Berechnung der Mindestverbrauchsteuer zu Verwirrung führen könnten, eine Klarstellung notwendig sein, sodass die Mitgliedstaaten diese Bestimmung nutzen können, um effizienter gegen niedrigpreisige Zigaretten vorzugehen.

4)Schlussfolgerungen und Ausblick

In diesem Bericht hat die Kommission erläutert, warum sie im Jahr 2017 keinen Vorschlag zur Überarbeitung oder Änderung der Richtlinie 2011/64/EU vorlegen wird. Hauptgrund hierfür sind die spärliche Datenlage, die nicht ausreicht, um einen Vorschlag für eine harmonisierte Besteuerung von E-Zigaretten zu untermauern, sowie die Tatsache, dass einige der in der Evaluierung aus dem Jahr 2014 festgestellten Probleme mittlerweile auf nationaler Ebene gelöst oder allgemein beigelegt wurden. Die Frage, ob eine harmonisierte ausdrückliche Kategorie für E-Zigaretten und „Heat-not-burn“-Erzeugnisse vorgeschlagen werden sollte, wird im Zuge der nächsten REFIT-Evaluierung und des 2019 fälligen Berichts über die Richtlinie erneut geprüft.

Die REFIT-Evaluierung wird die Aspekte untersuchen, bei denen die Studie zu keinen Schlussfolgerungen gelangte, einschließlich E-Zigaretten und „Heat-not-burn“-Erzeugnisse. Voraussichtlich werden weitere Informationen aus anderen Quellen zur Verfügung stehen, unter anderem aufgrund der Berichterstattungspflicht nach Artikel 20 der Richtlinie für Tabakerzeugnisse. Die Kommission wird daher die Entwicklungen im Zusammenhang mit E-Zigaretten und „Heat-not-burn“-Erzeugnissen weiter überwachen.

Abschließend vertritt die Kommission die Auffassung, dass parallel zur REFIT-Evaluierung eine Prüfung der gemäß der Richtlinie anzuwendenden Mindestsätze durchgeführt werden sollte. Nach Artikel 19 Absatz 1 der Richtlinie 2011/64/EU ist die Kommission verpflichtet, alle vier Jahre einen Bericht betreffend die in dieser Richtlinie festgelegten Sätze und die Struktur der Verbrauchsteuern vorzulegen. Der letzte Bericht wurde 2015 vorgelegt, sodass der nächste 2019 fällig ist. In der letzten, im Jahr 2014 abgeschlossenen Evaluierung wurden die Mindestsätze nicht untersucht, da einige der geltenden Übergangsfristen noch nicht abgelaufen und noch nicht alle Erhöhungen in Kraft getreten waren. Zum jetzigen Zeitpunkt haben fast alle Mitgliedstaaten außer Bulgarien, Ungarn und Rumänien die allgemeinen Mindestsätze erreicht. Wenn 2019 der nächste Bericht und eine mögliche Überarbeitung fällig sind, werden seit Genehmigung der derzeitigen Mindestsätze fast zehn Jahre vergangen sein, ohne dass Berichtigungen aufgrund der Inflation vorgenommen wurden. In einem Anhang der Schlussfolgerungen des Rates vom 8. März 2016 unterstützten fünf Mitgliedstaaten die Schlussfolgerung, dass die Überarbeitung der Mindestsätze unverzüglich in Angriff genommen werden solle. Angesichts der schweren gesundheitlichen Schäden durch Tabakerzeugnisse ist zudem zu berücksichtigen, dass Artikel 168 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union ein hohes Gesundheitsschutzniveau verlangt und dass die EU dem Rahmenübereinkommen der Weltgesundheitsorganisation zur Eindämmung des Tabakkonsums beigetreten ist. Aus diesen Gründen vertritt die Kommission nun die Auffassung, dass die Untersuchung einer gegebenenfalls erforderlichen Erhöhung der Mindestsätze ebenfalls parallel zur REFIT-Evaluierung stattfinden sollte. Daher wird die Kommission im Jahr 2018 mit der Evaluierung der Mindestsätze beginnen.