KOMMISSION DER EUROPAISCHEN GEMEINSCHAFTEN 
KOM(94) 584 endg. 
Brüssel, den 13.12.1994 
94/0324 (CNS) 
BERICHT DER KOMMISSION AN DEN RAT 
gemäß den Artikeln 12 Absatz 4 und 28 Absatz 2 Buchstabe g der Sechsten Richtlinie des 
Rates vom 17. Mai 1977 (geänderte Fassung) zur Harmonisierung der Rechtsvorschriften 
der Mitgliedstaaten über die Umsatzsteuern - Gemeinsames Mehrwertsteuersystem: 
Einheitliche steuerpflichtige Bemessungsgrundlage 
Vorschlag für eine 
RICHTLINIE DES RATES 
zur Änderung der Richtlinie 77/388/EWG über das Gemeinsame Mehrwertsteuersystem 
(Besteuerung landwirtschaftlicher Erzeugnisse) 
(von der Kommission vorgelegt) 

BERICHT DER KOMMISSION AN DEN RAT 
gemäß den Artikeln 12 Absatz 4 und 28 Absatz 2 Buchstabe g der Sechsten Richtlinie des Rates 
vom 17. Mai 1977 (geänderte Fassung) zur Harmonisierung der Rechtsvorschriften der 
Mitgliedstaaten über die Umsatzsteuern - Gemeinsames Mehrwertsteuersystem: 
Einheitliche steuerpflichtige Bemessungsgrundlage 
Inhalt 
1. Einleitung 4 
2. Der Hintergrund der Ratsbeschlüsse über die Annäherung der Mehrwertsteuersätze . . 4 
3. Annäherung der Mehrwertsteuersätze - Von den Mitgliedstaaten bereits 
vorgenommene Änderungen 6 
4. Mehrwertsteuersätze und das Funktionieren des Binnenmarktes - Der Einfluß 
der Mehrwertsteuersätze auf die Struktur der grenzüberschreitenden Käufe 7 
5. Mehrwertsteuersätze und das Funktionieren des Binnenmarktes - Der Einfluß 
der Mehrwertsteuersätze auf den innergemeinschaftlichen Handelsverkehr 
zwischen Steuerpflichtigen 10 
6. Der ermäßigte Mehrwertsteuersatz - Überprüfung des Verzeichnisses 
in Anhang H 11 
7. Die Übergangsregelung für die Mehrwertsteuersätze 14 
8. Schlußfolgerungen 17 
1. Einleitung 
Dieses Dokument umfaßt die Berichte, die die Kommission gemäß den Artikeln 12 Absatz 4 
und 28 Absatz 2 der Sechsten Mehrwertsteuerrichtlinie in ihrer geänderten Fassung 
(einschlägige Anderungsnorm hier: Ratsrichtlinie 92/77/EWG) dem Rat vorzulegen hat. In dem 
Bericht wird untersucht, was die Mitgliedstaaten in den Jahren 1993 und 1994 zur Annäherung 
der Mehrwertsteuersätze getan haben, unter Berücksichtigung des Funktionierens des 
Binnenmarkts. Dabei soll festgestellt werden, ob in diesem Zusammenhang Wettbewerbs­
verzerrungen zwischen Mitgliedstaaten aufgetreten sind, insbesondere nachdem Verbraucher, 
die grenzüberschreitende Käufe tätigen wollen, nunmehr die Öffnung des Binnenmarktes nutzen 
können. 
Eingangs wird dargestellt, welche Bedeutung die Ratsbeschlüsse von 1991 und 1992 auf die 
Annäherung der Mehrwertsteuersätze haben (Abschnitt 2). Mit ihnen unternahm die 
Gemeinschaft einen ersten Schritt in diesem Bereich; sie waren wegbereitend für die Aufhebung 
der Zoll- und Steuerkontrollen an den Binnengrenzen zum 1. Januar 1993, die Einführung der 
Mehrwertsteuer-Übergangsregelung und damit die Vollendung des Binnenmarktprogramms. 
Abschnitt 3 bietet einen Überblick über die diesbezüglichen Maßnahmen der Mitgliedstaaten. 
In diesem Zusammenhang wird die Rolle, die diese Steuersatzannäherung für das Funktionieren 
des Binnenmarktes spielt, untersucht, vor allem was ihren strukturellen Einfluß auf das 
grenzüberschreitende Kaufverhalten von Privatpersonen anbetrifft (Abschnitt 4). Auch der Fall 
des innergemeinschaftlichen Handelsverkehrs zwischen Steuerpflichtigen wird einer kurzen 
Betrachtung unterzogen (Abschnitt 5). 
Danach werden eine Reihe von Einzel fragen behandelt, zu denen der Rat eine Überprüfung 
vorzunehmen hat. Zum einen geht es dabei um den Anwendungsbereich des ermäßigten Satzes 
und des im Anhang H der Sechsten Richtlinie aufgeführten Verzeichnisses der Gegenstände und 
Dienstleistungen (Abschnitte). Nach Artikel 12 Absatz 4 der Richtlinie hat der Rat das 
Verzeichnis alle zwei Jahre zu überprüfen, um zu beurteilen, ob der Anwendungsbereich 
geändert werden sollte Ein zweiter Aspekt betrifft die Geltung bestimmter Übergangs­
regelungen zu den Mehrwertsteuersätzen, die die Mitgliedstaaten in der in Artikel 28 1 der 
Richtlinie genannten Übergangszeit anwenden können (Abschnitt 7). Nach Artikel 28 Absatz 2 
Buchstabe g hat der Rat diese Steuersätze im Hinblick auf die Gefahr von Wettbewerbs­
verzerrungen, die sie auf dem Binnenmarkt hervorrufen könnten, zu untersuchen. 
Abschließend sei festgestellt, daß verschiedene steuersatzbezogene Fragen in diesem Bericht 
nicht ausführlich behandelt werden, nämlich: (i) die Harmonisierung der spezifischen 
Verbrauchsteuern und die wettbewerbsverzerrende Wirkung des zur Zeit bestehenden 
diesbezüglichen Besteuerungsgefälles auf dem Binnenmarkt; (ii) die für später geplanten 
Maßnahmen zur weiteren Mehrwertsteuerersatz-Annäherung in der Gemeinschaft (dies betrifft 
unter anderem die Höhe des Normalsatzes nach 1996 und den Anwendungsbereich des 
ermäßigten Satzes). Diese Fragen sollen gesondert behandelt werden, nämlich im Zusammen­
hang mit der Einführung der endgültigen Mehrwertsteuerregelung. 
2. Der Hintergrund der Ratsbeschlüsse über die Annäherung der Mehrwertsteuersätze 
Bei den Initiativen zur Harmonisierung der Mehrwertsteuersätze hat sich die Kommission stets 
von den Bestimmungen des Vertrages von Rom leiten lassen. Nach Artikel 99 des EWG-
Vertrages (in der Fassung der Einheitlichen Akte) 
erläßt der "Rat die Bestimmungen zur Harmonisierung der Rechtsvorschriften über die 
Umsatzsteuern ... , soweit diese Harmonisierung für die Errichtung und das Funktionieren 
des Binnenmarktes innerhalb der in Artikel 8 a gesetzten Frist notwendig ist." 
Nach den gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften hatte also die Vollendung des Binnenmarktes 
innerhalb des festgesetzten Zeitraumes (nämlich bis zum 31. Dezember 1992) für alle 
Mitgliedstaaten höchsten Vorrang. Daher legte die Kommission eine Reihe von Vorschlägen 
zur fristgerechten Umsetzung des Binnenmarktprogrammes vor, die u.a. die Aufhebung der 
Steuerkontrollen an den Binnengrenzen der Gemeinschaft vorsahen*0 
Mit diesen Vorlagen wurden sehr weitreichende Pläne und Ziele verfolgt. Bei allen 
innergemeinschaftlichen Transaktionen sollte in Zukunft die Mehrwertsteuer im Ursprungsland 
erhoben werden; das gegenwärtige System der Einfuhrbesteuerung und der Steuererstattung bei 
der Ausfuhr hätte dabei wegfallen müssen. Im Rahmen der vorgeschlagenen Regelung wäre 
eine recht weitgehende Angleichung der Mehrwertsteuersätze erforderlich gewesen, um im 
innergemeinschaftlichen Handelsverkehr zwischen Unternehmen die Mehrwertsteuer 
grundsätzlich nach dem Ursprungslandprinzip erheben zu können und Privatpersonen die 
Möglichkeit zu geben, in allen Mitgliedstaaten Waren zum eigenen Verbrauch versteuert zu 
kaufen und in den Mitgliedstaat, in dem sie ansässig sind, zurückzukehren, ohne an den 
Grenzen kontrolliert zu werden oder nach der Rückkehr irgendwelchen steuerlichen Pflichten 
genügen zu müssen. Bis dahin hatte es den Mitgliedstaaten mehr oder weniger freigestanden, 
die Mehrwertsteuersätze nach eigenem Gutdünken festzusetzen. Dieser Zustand hatte sich 
natürlich zu ändern, sollte der Binnenmarkt Wirklichkeit werden. 
Die Gespräche im Rat kamen zunächst nur langsam voran Auf einer Reihe von Tagungen des 
Rates "Wirtschaft und Finanzen" in den Jahren 1989 bis 1991 kam es dann zu entscheidenden 
Beschlüssen darüber, wie das Mehrwertsteuersystem für den innergemeinschaftlichen 
Handelsverkehr nach 1993 im Kern aussehen sollte. Bereits im Oktober 1989 erzielte der Rat 
Einvernehmen darüber, daß bis zum 1. Januar 1993 nicht genügend Zeit sei, um die für eine 
Umstellung auf eine Besteuerung nach dem Ursprungslandprinzip als erforderlich erachteten 
Bedingungen zu schaffen. Daher galt es, für den innergemeinschaftlichen Handelsverkehr 
zwischen Unternehmen eine Steuerregelung zu konzipieren, die nach wie vor auf der Erhebung 
von Mehrwertsteuern und spezifischen Verbrauchsteuern im Bestimmungsmitgliedstaat beruhte, 
gleichzeitig aber die termingerechte Aufhebung der Grenzkontrollen gestattete. Dies führte 
schließlich zur Errichtung der Mehrwertsteuer-Ubergangsregelung. 
Dieser Beschluß hatte natürlich erhebliche Rückwirkungen auf die Diskussionen über die 
Annäherung der Mehrwertsteuersätze. Diese wurde immer noch als unabdingbare Vorbedingung 
für die Aufhebung von Reisefreibeträgen und Grenzkontrollen betrachtet. Die Mitgliedstaaten 
äußerten so große Besorgnisse über drohende Wettbewerbsverzerrungseffekte unterschiedlicher 
Mehrwertsteuersätze, daß der Rat nachdrücklich die Schaffung von Sonderregelungen für 
Fernverkäufe und Verkäufe von Neufahrzeugen forderte; hierbei sollte die Mehrwertsteuer bei 
Verkäufen an Privatpersonen im Prinzip weiterhin im Mitgliedstaat des Endverbrauchs zu 
zahlen sein. 
Im März und Juni 1991 einigte sich der Rat über die Grundzüge des Systems der 
Mehrwertsteuersätze, das ab 1993 im Rahmen der Mehrwertsteuer-Übergangsregelung gelten 
sollte. Hierbei ging der Rat in einigen wesentlichen Aspekten von der ursprünglichen 
Kommissionsvorlage von 1987 ab. Statt Steuersatz-Spannen gab es jetzt Mindestsätze. Der 
Normalsatz (es gab nur noch einen) hatte bei mindestens 15 % zu liegen. Erhöhte bzw. auf 
Luxusgüter angewandte Mehrwertsteuersätze waren verboten. Außerdem hatten die 
Mitgliedstaaten die Möglichkeit, einen ermäßigten Satz ( oder auch zwei) von mindestens 5 % 
anzuwenden. Der Umstand, daß der ermäßigte Satz fakultativ war und das Verzeichnis der 
Gegenstände und Dienstleistungen, auf den er anwendbar war, erheblich erweitert wurde, bildete 
(,) KOM(87) 320 bis 329 
eine zweite größere Abweichung von der 1987er Vorlage Darüber hinaus kam man auch 
über ein, den Mitgliedstaaten zu gestatten, verschiedene andere Steuersätze (stark ermäßigte 
Sätze, Nullsälze, vorläufige "geparkte" Sätze usw.) Übergangs weise, d.h. bis zu der für 
Januar 1997 vorgesehenen Einführung der endgültigen Mehrwertsteuerregelung anzuwenden 
bzw. weiter anzuwenden. 
Trotz dieser Einigung wurden diese Dinge erst im Oktober 1992 mit Erlaß der Richtlinie 
92/77/EWG zur Änderung der Sechsten Mehrwertsteuerrichtlinie formell geregelt. Diese 
Verzögerung lag offensichtlich daran, daß der Rat Schwierigkeiten hatte, bestimmte, seit 1991 
noch nicht geregelte Fragen zu lösen. Letztendlich gelang es dem Rat, die Richtlinie zu 
verabschieden, wobei er beschloß, die Entscheidung über einige der schwierigeren Fragen zu 
vertagen; hier ging es u.a. um die Steuersätze für landwirtschaftliche Erzeugnisse, Kunstwerke 
und Gold. Ansonsten entsprach die Richtlinie genau der früheren Einigung. Es wird wird klar 
unterschieden zwischen den Bestandteilen der Steuersatz-Regelung, die die einschlägigen 
Gemeinschaftsvorschriften auf lange Sicht prägen werden (Artikel 12), und Bestimmungen 
vorübergehenden Charakters, die mit dem Auslaufen der Übergangszeit wegzufallen haben 
(Artikel 28). 
3. Annäherung der Mehrwertsteuersätze - Von den Mitgliedstaaten bereits vorgenommene 
Änderungen 
Mit dem Erlaß der Richtlinie 92/77/EWG war eines der letzten Hindernisse für die Ver­
wirklichung des Binnenmarktprogramms im Mehrwertsteuerbereich gefallen. Allerdings bildete 
die Richtlinie bloß den formalen Niederschlag eines Prozesses der Steuersatzharmonisierung, 
der bereits mit der Einigung im Rat von 1991 eingesetzt hatte. 
Ein kurzer Blick auf Tabelle 1 zeigt, wie groß die Konvergenz ist, die in der Zeit von 1987 (als 
die ursprünglichen Vorschläge unterbreitet wurden) bis 1994 bei Struktur und Höhe der von den 
Mitgliedstaaten angewandten Mehrwertsteuersätze stattgefunden hat. Am stärksten ins Auge 
fällt die Verringerung der absoluten Zahl der angewandten Steuersätze sowie der allgemeine 
Trend zu einer Annäherung der Höhe des Normalsatzes. Auch die Abschaffung des erhöhten 
(bzw. auf Luxusgüter erhobenen) Mehrwertsteuersatzes (1987 gab es noch sechs derartige 
Steuersätze) und die Verringerung der Zahl der ermäßigten Sätze hatten erheblich zu dem 
Konvergenzprozeß beigetragen. 
Andererseits beläßt die Richtlinie den Mitgliedstaaten die Möglichkeit, vorübergehend andere 
Steuersätze beizubehalten oder einzuführen Das bedeutet, daß die Konvergenz noch weiter 
vorankommen muß, damit ein einheitliches gemeinschaftsweites System von Mehrwert­
steuersätzen zustande kommt. Im besonderen Maße gilt dies für die Anzahl der stark 
ermäßigten Sätze, die in den Mitgliedstaaten noch angewandt werden, sowie für den (relativ 
moderaten) Gebrauch, der von den vorläufigen ("geparkten") Steuersätzen gemacht wird, all 
diese Steuersätze haben zum Ablauf der Übergangszeit zu verschwinden (näheres hierzu in 
Abschnitt 7). 
Was die Höhe der Steuersätze anbetrifft, so ist zu sehen, daß der Normalsatz zwischen 15 % 
und 25 % und der ermäßigte Satz zwischen 5 % und 12,5 % liegt. Im (einfachen) Durchschnitt 
liegt der Normalsatz in der Gemeinschaft jetzt allerdings knapp über 18 % und der ermäßigte 
Satz knapp unter 6 %. 
Der Konvergenzprozeß hat auch einen kleinen Effekt auf den gewichteten EG-Durchschnitt der 
Mehrwertsteuer gehabt, wie aus folgenden Schätzwerten hervorgeht: 
Gewichteter durchschnittlicher Steuersatz 1992 1993 
(EG 12) 
Alle Steuersätze 13,76 13,89 
Normalsatz 16,79 17,14 
Ermäßigter Satz 5,85* 5,70* 
Erhöhter Satz 26,12 -
inklusive Nullsätze 
Im gewogenen Durchschnitt erhöhten sich die in den zwölf Mitgliedstaaten angewandten 
Steuersätze von 1987 bis 1993.nur sehr geringfügig. Dem lag zugrunde, daß gern ein seh afts weit 
der durchschnittliche Normalsatz anstieg während der durchschnittliche ermäßigte Satz gesenkt 
wurde. 
Bei den Diskussionen im Zusammenhang mit der Einführung der endgültigen Mehrwert­
steuerregelung wird die Frage einer weiteren Konvergenz bei den Mehrwertsteuersätzen 
natürlich erneut zu untersuchen sein. 
4. Mehrwertsteuersätze und das Funktionieren des Binnenmarktes - Der Einfluß der 
Mehrwertsteuersätze auf die Struktur der grenzüberschreitenden Käufe 
Einkäufe von Privatpersonen jenseits der Grenze sind nichts Neues; sie finden nicht erst seit 
Januar 1993 statt, nachdem Grenzkontrollen und Reisefreibeträge abgeschafft waren. In vieler 
Hinsicht wurden bestehende innergemeinschaftliche Kaufgewohnheiten, die sich im Laufe der 
Zeit, d.h. innerhalb von Jahrzehnten herausgebildet hatten, durch die neuen Mehrwert­
steuerbestimmungen "legitimiert". Es ging der Kommission stets darum, mit der Vollendung 
des Binnenmarktes dynamische wirtschaftliche Bedingungen zu schaffen: Unternehmen aus 
Handel und produzierendem Gewerbe sollten auf einem von administrativen Hindernissen und 
Belastungen freien Markt sich entwickeln und expandieren können. Gleichzeitig war die 
Kommission sehr darauf bedacht, dafür zu sorgen, daß der Binnenmarkt auf festen Fundamen­
ten, innerhalb eines verteilungs- und leistungsgerechten normativen Rahmens, errichtet wurde. 
Bei den indirekten Steuern beispielsweise kam es entscheidend darauf an, in einer Gemeinschaft 
ohne Binnengrenzkontrollen zu gewährleisten, daß steuerliche Faktoren wie ein starkes Gefälle 
bei den Mehrwertsteuersätzen keine Wettbewerbsverzerrungen oder Verkehrsverlagerungen zur 
Folge haben. 
Um zu beurteilen, wie sich die Aufhebung der Steuergrenzen auf das grenzüberschreitende 
Kaufverhalten auswirkt, beauftragte die Kommission eine externe Beratungsfirma, diese Frage 
anhand der seit Januar 1993 verfügbaren Informationen zu untersuchen(2). Die Studie hatte vor 
allem folgende Ziele: 
1. Festzustellen, ob die Aufhebung der Beschränkungen für grenzüberschreitende Einkäufe 
zum 1. Januar 1993 merkliche Änderungen in der Struktur der von Privatpersonen 
getätigten Käufe bewirkt hat. 
(2) "VAT and excise duties: changes in cross-border purchasing patterns following the abolition 
of fiscal frontiers on 1 January 1993" (Price Waterhouse) - August 1994 
2. Festzustellen, auf welchen Märkten es aufgrund zwischen den Mitgliedstaaten fort­
bestehender Steuersatzunterschiede bei der Mehrwertsteuer und den spezifischen 
Verbrauchsteuern möglicherweise zu Veränderungen der Wettbewerbssituation oder zu 
Verkehrsverlagerungen gekommen ist. 
3 Die Hauptfaktoren für derartige Verzerrungen und Verlagerungen soweit wie möglich zu 
quantifizieren. 
Die Studie befaßte sich mit allen Binnengrenzen der Union; hinsichtlich der 
Mehrwertsteueraspekte bezog sie sich auf alle in Anhang H der Sechsten Richtlinie 
aufgeführten Gegenstände, nicht aber auf Fernverkäufe, Verkäufe von Neufahrzeugen und 
Umsätze mit Kunstwerken und Antiquitäten. 
Insgesamt gelangte die Studie zu folgenden Schlußfolgerungen: 
Von der deutsch/dänischen Grenze abgesehen, gab es im allgemeinen keine größeren 
Änderungen in der Struktur des grenzüberschreitenden Kaufverhaltens, die allein auf 
Unterschiede bei den Mehrwertsteuersätzen nach Aufhebung der Steuergrenzen 
zurückging. 
Die Nichtharmonisierung der spezifischen Verbrauchsteuern beeinflußt seit jeher in 
erheblichem Maße die grenzüberschreitende Einkaufsentscheidungen von Privatpersonen, 
auch wenn hierzu auch Unterschiede bei den Preisen ohne Steuern beitragen. Dadurch, 
daß seit dem 1. Januar 1993 größere Mengen an versteuerten Gegenständen in anderen 
Mitgliedstaaten gekauft werden können, haben sich die Auswirkungen der 
Nichtharmonisierung der Verb rauch Steuersätze verstärkt, so daß sich das 
Einkaufsverhalten in bestimmten Fällen weiter geändert hat. 
Die Ergebnisse der Studie in bezug auf einzelne Produktkategorien sollen an anderer Stelle in 
diesem Bericht detaillierter besprochen werden. Generell ist jedoch festzuhalten, daß der Studie 
zufolge seit Januar 1993 in bezug auf die Mehrwertsteuer keine dramatischen Änderungen bei 
den Einkaufsmustern eingetreten sind; nur die Lage an der Grenze zwischen Deutschland und 
Dänemark wird als "volatil" bezeichnet. Grenzüberschreitende Einkäufe sind an folgenden 
Grenzen von besonderer Bedeutung: Deutschland/Frankreich (dauerhafte Konsumgüter), 
Deutschland/Dänemark (dauerhafte Konsumgüter) und Luxemburg/Belgien (Schmuck und 
Uhren); in den letzten achtzehn Monaten fand jedoch keine erhebliche Zunahme statt. Bei 
Gegenständen, die einem ermäßigten Mehrwertsteuersatz unterliegen, finden 
grenzüberschreitende Einkäufe zudem nur in begrenztem Maße statt, von Nahrungsmitteln 
abgesehen, die jedoch schon immer prägend waren für private innergemeinschaftliche Käufe; 
auch hier waren seit Januar 1993 keine bemerkenswerten Entwicklungen festzustellen. Erwähnt 
sei ebenfalls, daß es sich als unmöglich herausgestellt hat, zuverlässige Schätzungen darüber 
zu liefern, welchen Umfang diese Einkaufsströme bei den einzelnen Erzeugnissen in der letzten 
Zeit hatten. 
Aus diesen Ergebnissen könnte sich wiederum schließen lassen, daß zum Januar 1993 bereits 
ein ausreichender Grad an Mehrwertsteuersatz-Annäherung erreicht war und weitere größere 
Anpassungen der betreffenden Vorschriften aus Wettbewerbsgründen nicht zu rechtfertigen sind 
Bevor man hierzu jedoch endgültige Schlußfolgerungen trifft, sollte man sich einige andere 
Aspekte, die hiermit im Zusammenhang stehen, bewußt machen: 
Zum einen ist die unternehmerische Freiheit, bestimmte Arten von grenzüberschreitenden 
Verkäufen durchzuführen, seit Januar 1993 erheblich eingeschränkt, weil seither für 
Fernverkäufe und Verkäufe von Neufahrzeugen Sonderregelungen gelten. Diese erlegen 
den Verkäufern erhebliche Verpflichtungen auf: So müssen beispielsweise 
Fernverkaufsunternehmen dem Mitgliedstaat des Endverbrauchs Steuerquittungen 
vorlegen, sobald ihre Lieferungen eine jährliche Schwelle überschreiten, die teilweise nur 
35.000 ECU beträgt. Unter diesen Umständen kann es vorkommen, daß 
Versandunternehmen keinen Anreiz sehen, ihre Absätze in anderen Mitgliedstaaten 
auszuweiten, da hiermit steuerliche Anforderungen verknüpft wären. 
Zweitens wäre zu prüfen, wie groß die Rolle ist, die das Steuersatzgefälle bei indirekten 
Steuern im Vergleich zu anderen Faktoren spielt, die Verbraucherenlscheidungen über 
grenzüberschreitende Einkäufe beeinflußt In diesem Zusammenhang zeigt die Studie, daß 
sich das Steuergefälle natürlich etwas auf den Preis eines Produkts auswirkt, dieser Effekt 
jedoch durch den Einfluß anderer Determinanten abgeschwächt oder verstärkt werden 
kann. Eine unterschiedlich hohe Besteuerung ist ein wichtiger Faktor, dessen Beitrag 
speziell in den Fällen ins Gewicht fallt, in denen es sich um spezifischen 
Verbrauchsteuern unterliegende Produkte handelt oder ein großes Gefälle bei den 
Mehrwertsteuersätzen besteht; zwischen Deutschland und Dänemark ist diese Situation 
natürlich am stärksten ausgeprägt. 
In diesem Bericht wird aber auch festgestellt, daß viele andere, nicht steuerliche Faktoren das 
grenzüberschreitende Einkaufsverhalten beeinflussen. Unter anderem handelt es sich hierbei um 
folgende Faktoren aus unterschiedlichen, jedoch miteinander verknüpften Bereichen: 
andere preisbezogene Faktoren: - Wechselkursschwankungen, Änderungen des Ölpreises 
oder anderer Fahrtkostendeterminanten, Kostenminderungen durch einen effizienteren 
Groß- oder Einzelhandel usw., 
nicht preisbezoaene Faktoren: - Öffnungszeiten, Angebotspalette, Produktqualität, 
Garantiebedingungen, Kundendienst usw.; 
Hindernisse: - Sprache, Entfernung und geographische Barrieren stellen den wichtigsten 
Einzelfaktor dar, der die große Mehrheit der EG-Bürger von Einkäufen jenseits der 
Grenzen abhält. 
Bestätigt werden diese Ergebnisse von einer neuen Eurobarometer-Umfrage, die im Auftrag der 
Kommission im April und Mai 1994 in allen Ländern der Gemeinschaft durchgeführt wurde(,). 
Auf die Frage, ob sie persönlich von der Aufhebung der Reisefreibeträge und Grenzkontrollen 
zum 1. Januar 1993 profitiert hätten, gaben weniger als 20 % der Personen, die über die neue 
grenzüberschreitende Einkaufsfreiheit unterrichtet waren, eine positive Antwort. Dies zeigt, daß 
es naturgemäß immer eine relativ begrenzte Zahl von Personen sein wird, die Einkäufe jenseits 
der Grenze zu ihrem Vorteil nutzen kann. 
Keine dieser Schlußfolgerungen ist besonders überraschend; meist liegen sie ja auf der Hand. 
Festzuhalten aber ist, daß es grenzüberschreitende Käufe schon lange vor Schaffung des 
Binnenmarktes stets gegeben hat. Dadurch, daß seit Januar 1993 Grenzkontrollen und 
Reisefreibeträge weggefallen sind, wurde dieser Prozeß gefördert, da der Marktzugang von 
Privatpersonen keinen Beschränkungen unterliegt, doch führte dies zu keinerlei unerwarteten 
mehrwertsteuerbedingten Wettbewerbsverzerrungen und Verkehrsverlagerungen. Dieslag erstens 
daran, daß die erforderliche Annäherung der Mehrwertsteuersätze für die Produktbereiche, die 
für grenzüberschreitende Einkäufe interessant sind, bereits stattgefunden hatte, und zweitens 
daran, daß für Fernverkäufe Sonderreglungen eingeführt wurden. Daher ist es zwar so, daß 
keine ausreichenden Gründe für größere Änderungen am System der Mehrwertsteuersätze 
bestehen, aber es dürfte nun an der Zeit sein, an eine Lockerung der recht restriktiven 
(3) Eurobarometer 41.0 der Europäischen Kommission, INRA (Europa), 5. Juli 1994 
Bedingungen der recht restriktiven Bedingungen der Sonderregelungen zu denken, insbesondere 
hinsichtlich der relativ starren Schwellen, die derzeit auf von den Sonderregelungen erfaßten 
Umsätze angewandt werden. 
5. Mehrwertsteuersätze und das Funktionieren des Binnenmarktes - Der Einfluß der 
Mehrwertsteuersätze auf den innergemeinschaftlichen Handelsverkehr zwischen 
Steuerpflichtigen 
Bei ihrer Untersuchung der Auswirkungen, die die Aufhebung der Steuergrenzen auf das 
Funktionieren des Binnenmarktes ausübt, hat sich die Kommission auch mit der Frage befaßt, 
ob Mehrwersteuersatzunterschiede zwischen Mitgliedstaaten das Verhalten von Unternehmen 
(d.h. von Steuerpflichtigen), die am innergemeinschaftlichen Handelsverkehr beteiligt sind, 
beeinflußt. Aussagen hierzu sind schwierig zu treffen, da über Verhaltensmuster von 
Steuerpflichtigen, die Käufe oder Verkäufe mit Steuerpflichtigen aus anderen Mitgliedstaaten 
vornehmen, genaue Informationen fehlen. Die in Abschnitt 4 genannte Studie befaßte sich nicht 
mit Transaktionen dieser Art, da bei einem Steuersystem nach dem Bestimmungslandprinzip 
der im Ursprungsmitgliedstaat angewandte Mehrwertsteuersatz im Prinzip die Kauf­
entscheidungen eines Unternehmens nicht beeinflussen dürfte. 
Im Rahmen der Mehrwertsteuer-Übergangsregelung wird die Mehrwertsteuer bei Transaktionen 
zwischen Steuerpflichtigen weiterhin in dem Mitgliedstaat erhoben, in den die Waren verbracht 
werden. Daher ist es schwierig mit Gewißheit festzustellen, ob, Steuersatzunterschiede bei den 
betreffenden Unternehmensentscheidungen irgendeine erhebliche Rolle spielen oder nicht. 
Jedoch gibt es eine begrenzte Anzahl von Fällen, in denen bestimmte Kategorien von 
Steuerpflichtigen Waren in einem anderen Mitgliedstaat erwerben und dort die dort geltende 
Mehrwertsteuer entrichten dürfen. Diese Fälle betreffen Lieferungen von Steuerpflichtigen eines 
Mitgliedstaats an Käufer, die in einem anderen Mitgliedstaat ansässig sind und folgenden 
Kategorien angehören: 
Kleinunternehmen unterhalb der Befreiungsobergrenze; 
Pauschal 1 and wi rte; 
Steuerpflichtige, die nach Artikel 13 der Sechsten Mehrwertsteuerrichtlinie befreite 
Tätigkeiten ausführen; und 
nicht steuerpflichtige juristische Personen, die Waren erwerben, deren Wert insgesamt 
innerhalb eines Jahres 10.000 ECU nicht überschreitet. 
In all diesen Fällen kann die von den Käufern getroffene Kaufentscheidung von dem im 
Mitgliedstaat des Kaufs angewandten Mehrwertsteuersatz beeinflußt sein. Mit derlei Fällen 
befaßte sich eine weitere Studie, die im Auftrag der Kommission im Zusammenhang mit den 
"Eigenmitteln" durchgeführt wurde(4). Die Studie ergab, daß es keinerlei Zahlenangaben über 
das Handelsvolumen im Rahmen dieser Fälle gibt und dieses sich nicht leicht abschätzen läßt. 
Nach den Informationen, die der Beratungsfirma vorlagen, ist zu vermuten, daß derlei 
Transaktionen kaum einen beträchtlichen Umfang haben, vor allem im Vergleich zum 
Gesamtvolumen des innergemeinschaftlichen Handels. Die Studie gelangte zu dem Schluß, daß 
in fast allen Fällen, in denen Unternehmen versucht sein könnten, wegen niedrigerer 
Mehrwertsteuersätze Waren in anderen Mitgliedstaaten zu erwerben, der Nettoeffekt dieser 
Transaktionen auf die Berechnung der Eigenmittel als vernachlässigbar gering einzustufen sei. 
An keiner der Grenzen zwischen Mitgliedstaaten, zwischen denen ein größeres Mehrwertsteuer-
(4) The extent of transboundary transactions taxed according to the origin principle (Deutsches Institut für 
Wirtschaftsforschung - September 1994). 
10 
satzgefälle besteht, gab es Anzeichen für erhebliche Änderungen im grenzüberschreitenden 
Kaufverhalten steuerpflichtiger Personen. 
Allerding stieß diese Studie auf den besonderen Fall deutscher Landwirte, die Pauschalsatz-
Mehrwertsteuerregelungen unterliegen und Kunstdünger und Schädlingsbekämpfungsmittel, 
welche in Deutschland zum Normalsatz besteuert werden, systematisch direkt in Luxemburg, 
Frankreich, den Niederlanden und Belgien kaufen, wo derartige Erzeugnisse zum ermäßigten 
Satz besteuert werden. Die fraglichen Landwirte gehen hier jedoch wie Privatpersonen vor, 
indem sie zu dem günstigsten Preis kaufen, den der Markt bietet. Nach Ansicht der 
Kommission lassen sich derartige Fälle nicht als wettbewerbsverzerrend werten. Die Lösung 
von Problemen in diesem speziellen Bereich - soweit es hier überhaupt Probleme gibt - liegt 
auf jeden Fall in den Händen der deutschen Behörden selbst, steht ihnen doch jederzeit die 
Möglichkeit offen, Düngemittel und Pestizide in Deutschland zum ermäßigten Satz zu 
besteuern, da diese Erzeugnisse unter Kategorie 10 von Anhang H fallen. Sollten sich die 
deutschen Behörden für diese Möglichkeit entscheiden, könnte gegebenenfalls der derzeit im 
Rahmen der Pauschal regelung angewandte Pauschalausgleich für Landwirte nach unten 
anzupassen sein. 
Die Kommission muß daher den Schluß ziehen, daß es gegenwärtig - da keine unabweisbaren 
Anzeichen dafür vorliegen, daß die Wettbewerbsstellung von am innergemeinschaftlichen 
Handelsverkehr beteiligten Steuerpflichtigen durch Mehrwertsteuersatzunterschiede erheblich 
verzerrt wird - keinen Grund zu der Annahme gibt, der Binnenmarkt funktioniere nicht 
zufriedenstellend. 
6. Der ermäßigte Mehrwertsteuersatz - Überprüfung des Verzeichnisses in Anhang H 
Im dritten Unterabsatz von Artikel 12 Absatz 3 Buchstabe a der Sechsten Mehrwertsteuerricht­
linie heißt es: 
"Die Mitgliedstaaten können außerdem einen oder zwei ermäßigte Sätze anwenden. Die 
ermäßigten Sätze dürfen nicht niedriger als 5 % sein und nur auf Lieferungen von 
Gegenständen und Dienstleistungen der im Anhang H genannten Kategorien anwendbar 
seien." 
Der zweite Unterabsatz von Artikel 12 Absatz 4 lautet: 
"Der Rat wird auf der Grundlage eines Berichts der Kommission erstmals 1994 und 
später alle zwei Jahre den Anwendungsbereich der ermäßigten Sätze überprüfen. Er kann 
das in Anhang H enthaltene Verzeichnis von Gegenständen und Dienstleistungen 
einstimmig auf Vorschlag der Kommission ändern." 
In diesem Abschnitt wird nun untersucht, wie Artikel 12 Absatz 3 Buchstabe a in der Praxis 
von den Mitgliedstaaten angewandt worden ist. Damit soll festgestellt werden, ob im Rahmen 
der zweijährigen Überprüfung im Sinne von Artikel 12 Absatz 4 der Anwendungsbereich der 
ermäßigten Mehrwertsteuersätze geändert werden sollte. Im Mittelpunkt steht dabei die Frage, 
ob die derzeitigen Regelungen geändert werden müßten, um Wettbewerbsverzerrungsprobleme 
zu beseitigen. Seit Inkrafttreten der neuen Bestimmungen hat die Kommission zahlreiche 
Vertretungen verschiedener Handels- und Gewerbeverbände empfangen, die dafür eintraten, bei 
der nächsten Überprüfung ihren Produktbereich in den Anwendungsbereich für den ermäßigten 
11 
Satz aufzunehmen. Nach Ansicht der Kommission ist es aus anderen Gründen zu früh, um 
Änderungen des Verzeichnisses in Auge zu fassen, und zwar nicht zuletzt, weil allgemeinere 
Fragen der Steuersatzanwendung besser zu entscheiden sein dürften, wenn bereits die 
Schlußfolgerungen des Rates über die Form der für 1997 vorgesehenen endgültigen 
Mehrwertsteuerregelung vorliegen. Die Grundsatzfrage, welche Maßnahmen im Bereich der 
Mehrwertsteuersatz-Annäherung noch erforderlich sind, wird im Zusammenhang mit dem 
Standpunkt der Kommission zur Einführung der endgültigen Regelung erörtert werden. 
Dem ermäßigten Satz unterliegende Gegenstände und Dienstleistungen 
Es wird daran erinnert, daß der Rat "Wirtschaft und Finanzen" auf seiner Tagung vom 18. 
Dezember 1989 beschloß, die Anwendung ermäßigter Sätze vor allem wichtigen Gegenständen 
und Dienstleistungen vorzubehalten, die einem sozial- oder kulturpolitischen Ziel entsprechen. 
Die hierauf in Anhang H der geänderten Sechsten Richtlinie aufgenommenen Produktkategorien 
beruhen im großen und ganzen auf diesen Kriterien. Auch folgte der Rat bei der Abgrenzung 
der Kategorien dem von der Kommission befürworteten Ansatz, in das Verzeichnis nur die 
Kategorien von Gegenständen und Dienstleistungen aufzunehmen, die in den meisten 
Mitgliedstaaten einem ermäßigten Mehrwertsteuersatz unterlagen. 
Ein kurzer Blick auf Tabelle 2 zeigt, daß dies nach wie vor der Fall ist. Nach den der 
Kommission vorliegenden Informationen haben sich die meisten Mitgliedstaaten bei allen außer 
einer der 17 in Anhang H aufgeführten Kategorien dafür entschieden, die von der Richtlinie 
gebotene Möglichkeit wahrzunehmen und die betreffende Lieferung zum niedrigeren Satz zu 
besteuern. Bei bestimmten Kategorien wendet die überwältigende Mehrheit der Mitgliedstaaten 
ermäßigte Sätze (oder Nuilsätze) an oder gewährt eine Steuerbefreiung (nämlich bei 
Dienstleistungen, die dem Gemeinwohl dienen und als solche unter Artikel 13 der Sechsten 
Mehrwertsteuerrichtlinie fallen, wie z.B. der Eintritt zu öffentlichen Theatern und Museen). 
Besonders häufig ist diese Praxis bei Nahrungsmitteln, Wasser, Arzneimitteln, medizinischen 
Geräten, der Personenbeförderung, dem Eintritt zu kulturellen Veranstaltungen und 
Agrarerzeugnissen. Bei den anderen Kategorien ist die Anzahl der Mitgliedstaaten, die sich für 
ermäßigte Sätze entschieden haben, etwas kleiner, aber mit Ausnahme von Kategorie 15 
(Leistungen von Bestattungsinstituten usw.) ist für alle Kategorien die Aufnahme zumindest aus 
zahlenmäßigen Gründen gerechtfertigt, weil dies nämlich der mehrheitlichen Praxis in bezug 
auf die ermäßigte Besteuerung in der Gemeinschaft entspricht. 
Nicht vergessen werden darf dabei natürlich, daß die Mitgliedstaaten bei der Einbeziehung von 
Kategorien aus Anhang H in ihren ermäßigten Satz immer mehr so vorgehen, daß sie hierfür 
einzelne Gegenstände und Dienstleistungen aus den einzelnen Kategorien auswählen. Dadurch 
kann es auf den ersten Blick so aussehen, als gäbe es bei der Auswahl der Kategorien in 
großem Maße Übereinstimmung zwischen der Praxis der Mitgliedstaaten, doch kann die 
effektive Beanspruchung der verschiedenen Kategorien in Wirklichkeit von Mitgliedstaat zu 
Mitgliedstaat unterschiedlich sein, je nachdem nämlich, welche einzelnen Gegenstände und 
Dienstleistungen aus einer bestimmten Kategorie in den jeweiligen nationalen 
Rechtsvorschriften berücksichtigt werden. 
Dieses Ergebnis ist indes nicht besonders überraschend. Nachdem der Rat den Gedanken 
fallengelassen hatte, die Anwendung des ermäßigten Satzes bindend vorzuschreiben, mußte auch 
nicht mehr dafür gesorgt werden, daß die Mitgliedstaaten von den einzelnen Kategorien in 
einheitlicher Weise Gebrauch machen. Dadurch, daß die Anwendung des ermäßigten Satzes 
fakultativ wurde, war es jedoch leichter, eine Einigung im Rat über die Abgrenzung der 
Kategorien zu erzielen. Statt endloser Auseinandersetzungen darüber, was in eine bestimmte 
Kategorie aufzunehmen sei und was nicht, hatte der Rat nur über die Grundzüge einer 
allgemeinen Definition der einzelnen Kategorien auf Gemeinschaftsebene Einvernehmen zu 
erzielen (d. h. im wesentlichen darüber, was nicht in eine bestimmte Kategorie fiel). Aufgrund 
dessen stand es dann jedem Mitgliedstaat frei - solange er diese allgemeine Abgrenzung 
12 
beachtete, indem er den Anwendungsbereich der einzelnen Kategorie nicht ausweitete -, bei 
seinen Durchführungsvorschriften eine eigene Definition der Kategorien anzuwenden, je 
nachdem welche besondere Gruppe von Gegenständen oder Dienstleistungen er zum ermäßigten 
Satz besteuern wollte. Bei Kategorien, die sich auf Gegenstände beziehen, können die 
Mitgliedstaaten auch die Kombinierte Nomenklatur verwenden, um den Anwendungsbereich 
genau abzugrenzen. Nicht alle Mitgliedstaaten sind jedoch zu dieser Praxis übergegangen, oder 
jedenfalls geht dies, wenn sie es getan haben, nicht aus den Durchführungsvorschriften hervor, 
die sie der Kommission zur Prüfung vorgelegt haben 
Was die Frage der Wettbewerbsverzerrungen anbetrifft, so war die Kommission bei Erstellung 
dieses Berichts bemüht, festzustellen, ob die Einführung eines fakultativen ermäßigten 
Steuersatzes über dadurch bewirkte grenzüberschreitende Käufe das Wettbewerbsverzerrungs­
potential im Binnenmarkt vergrößert habe. In gewisser Hinsicht läßt sich argumentieren, der 
Rat habe mit der Aufstellung eines Verzeichnisses von Leistungskategorien zur fakultativen 
ermäßigten Besteuerung bereits die Feststellung getroffen, keine dieser Kategorien könne zu 
umfangreichen grenzüberschreitenden Käufen infolge eines erheblichen Gefälles bei den 
Mehrwertsteuersätzen führen. Die Di en stl ei stungskategori en in Anhang H geben sich 
natürlicherweise kaum zu einer grenzüberschreitenden Verwendung her. Bei den Gegenständen 
läßt sich wiederum anführen, daß keine der betreffenden Kategorien Arten von Erzeugnissen 
umfaßt, für deren Kauf Privatpersonen normalerweise erhebliche Entfernungen zurücklegen 
würden. 
Diese Annahmen wurden in der Tat durch die in Kapitel 4 erwähnte Studie erhärtet, die eben 
zur Prüfung dieser Frage von der Kommission in Auftrag gegeben worden war. Hierbei wurden 
insbesondere die Kategorien von Gegenständen aus Anhang H untersucht, bei denen zwischen 
bestimmten Mitgliedstaaten ein starkes Mehrwertsteuergefälle bestand, nämlich Nahrungsmittel, 
Arzneimittel, medizinische Geräte, Kindersitze, Bücher, Zeitungen und Zeitschriften. In den 
meisten Fällen kam bei der Studie heraus, daß seit Januar 1993 bei der Struktur der 
grenzüberschreitenden Einkäufe keine spürbaren Erhöhungen eingetreten waren. In bestimmten 
Fällen spielen andere Faktoren als Unterschiede bei den Mehrwertsteuersätzen bei der 
Beeinflussung von Verbraucherentscheidungen eine stärkere Rolle, wie z. B. kulturelle und 
sprachliche Aspekte bei Büchern, Zeitungen und Zeitschriften oder den Verschreibungsregeln 
und Erstattungssystemen bei Arzneimitteln. 
Die einzige Kategorie, bei der in erheblichem Maße jenseits der Grenze eingekauft wird, ist die 
der Nahrungsmittel. Dies war jedoch schon immer ein Merkmal des innergemeinschaftlichen 
Handelsverkehr in diesem Sektor. Darüber hinaus läßt sich zeigen, daß Nahrungsmittelkäufer 
sich vielfach anders verhalten, als es das Mehrwertsteuergefälle vermuten lassen könnte So 
kaufen beispielsweise Deutsche oft bestimmte Nahrungsmittel in Dänemark, obwohl dort die 
Mehrwertsteuer höher ist; dagegen sind im Vereinigten Königreich keine erheblichen 
Nahrungsmittel einkaufe durch Käufer aus Frankreich und Belgien festzustellen, obwohl die 
meisten Nahrungsmittel im Vereinigten Königreich dem Nullsatz unterliegen. 
Dem Normalsatz unterliegende Gegenstände und Dienstleistungen 
In der genannten Studie wurde auch untersucht, ob es bei zum Normalsatz besteuerten 
Gegenständen zu Wettbewerbsverzerrungen bzw. einem geänderten grenzüberschreitenden 
Kaufverhalten gekommen sei. In die Untersuchung einbezogen wurden folgende Arten von 
Gegenständen: dauerhafte Konsumgüter (Elektrohaushaltsgeräte, Video-, Audio- und 
Photogeräte, Rechner-Hardware und Software, Sportgeräte und Spielzeug), Möbel, Glaswaren 
usw. sowie Schmuck, Uhren u.a. 
13 
Auch hier ergibt sich aus der Studie, daß sich die grenzüberschreitenden Kaufgewohnheiten 
nicht erheblich geändert haben Nach Aufhebung der Reisefreibeträge kam es nicht zu dem 
erwarteten Anschwellen der grenzüberschreitenden Käufe teurer dauerhafter Konsumgüter 
zwischen Deutschland und Dänemark, trotz des Gefälles zwischen den Mehrwertsteuersätzen. 
In anderen Fällen führte der Wegfall der Reisefrei betrage dazu, daß die grenzüberschreitenden 
Einkäufe sogar in Mitgliedstaaten, deren Mehrwertsteuer höher liegt als in den Nachbarländern, 
zunahm, bedingt durch die größere Auswahl in dem höher besteuernden Mitgliedstaat (Belgien, 
Luxemburg). An der spanisch-französischen Grenze gab es keine großen Änderungen im 
Umfang der grenzüberschreitenden Käufe, auch wenn die Peseta-Abwertung gewisse 
Auswirkungen gehabt haben mag. Keine größeren Änderungen gab es beim Einkaufsverhalten 
an den anderen empfindlichen Grenzen. In allen Fällen gab es an diesen Grenzen schon lange 
vor der Aufhebung der Reisefrei betrage und Grenzkontrollen zum Januar 1993 grenzüber­
schreitende Käufe. 
Der Sonderfall der landwirtschaftlichen Erzeugnisse 
Der Rat hat bis zum 31 Dezember 1994 darüber zu befinden, wie landwirtschaftliche 
Erzeugnisse, die keine Nahrungsmittel sind, ab dem 1. Januar 1995 zu besteuern sind. Dies war 
eine der Fragen, die in den Diskussionen über das Steuerpaket von 1992 nicht gelöst worden 
waren. Damals beschloß der Rat eine Stillhaltevereinbarung, nach der die Mitgliedstaaten, die 
auf Lieferungen landwirtschaftlicher Erzeugnisse bereits einen ermäßigten Satz anwenden, ihn 
weiter anwenden dürfen, während die Mitgliedstaaten, die einen Normalsatz anwenden, weiter 
diesen anwenden. 
Zu diesem Aspekt wird die Kommission daher einen gesonderten Vorschlag vorlegen; in der 
Begründung hierzu wird dargelegt, warum sie die Vorlage so abgefaßt hat, wie sie es getan hat. 
* * * * 
Die Kommission stellt mit Befriedigung fest, daß sich, wie aus dem Gesagten hervorgeht, die 
Bestimmungen von Artikel 12 Absatz 3 der geänderten Sechsten Richtlinie in der Praxis 
bewähren, vor allem dank der Konvergenz bei den Steuersätzen, die seit der Einigung im Rat 
von 1991 zwischen den Mitgliedstaaten eingetreten ist. Nichts deutet daraufhin, daß sich die 
Struktur grenzüberschreitender Käufe von Privatpersonen nach Aufhebung der Grenzkontrollen 
erheblich geändert hätte Da die unterschiedlichen Mehrwertsteuersätze also zu keinen 
erheblichen Wettbewerbsverzerrungen und Verkehrsverlagerungen geführt haben, hält es die 
Kommission derzeit für nicht begründet oder gerechtfertigt, den Inhalt von Anhang H der 
Sechsten Richtlinie aus diesen Gründen zu ändern, sei es durch Hinzufügung neuer Kategorien 
von Gegenständen oder Dienstleistungen oder durch Streichung von einer oder mehreren 
Kategorien Die Frage einer weiteren Annäherung der Mehrwertsteuersätze auf längere Sicht 
wird die Kommission jedoch im Zusammenhang mit den Diskussionen über den Übergang zur 
endgültigen Mehrwertsteuerregelung aufgreifen. 
7. Die Übergangsregelung für die Mehrwertsteuersätze 
Artikel 28 Absatz 2 Buchstabe g) der Sechsten Richtlinie lautet wie folgt: 
"Der Rat überprüft vor dem 31. Dezember 1994 anhand eines Berichts der Kommission 
die Bestimmungen der Buchstaben a) bis f) insbesondere mit Blick auf das reibungslose 
Funktionieren des Binnenmarktes. Im Fall erheblicher Wettbewerbsverzerrungen erläßt 
der Rat auf Vorschlag der Kommission einstimmig die erforderlichen Maßnahmen." 
14 
Artikel 28 Absatz 2 umfaßt unter Buchstabe a) bis f) verschiedene Bestimmungen zu den 
Mehrwertsteuersätzen, die die Mitgliedstaaten während der in Artikel 28 1 genannten 
Übergangszeit im Prinzip bis zum 31. Dezember 1996 in Kraft lassen dürfen. In diesem 
Abschnitt wird untersucht, welchen Gebrauch die Mitgliedstaaten von diesen Regelungen 
gemacht haben und wie sich ihre Beibehaltung auf das Funktionieren des Binnenmarktes 
auswirken könnte. 
Artikel 28 Absatz 2 bezweckt eine Zusammenlegung all der Bestimmungen, die im Prinzip 
nicht auf Dauer dem System der Mehrwertsteuersätze in der Gemeinschaft angehören sollen 
In den meisten Fällen wäre es für den Rat unmöglich gewesen, im Rahmen des Steuerpakets 
im Oktober 1992 zu einer Einigung zu gelangen; daher mußte bestimmten Mitgliedstaaten in 
der einen oder anderen Form eine befristete Ausnahmeregelung gewährt werden, kraft deren 
sie innerhalb eines begrenzten Zeitraums auch noch nach 1992 bestimmte Mehrwertsätze 
beibehalten konnten, die nicht unter den Geltungsbereich von Artikel 12 Absatz 3 fielen 
Aufgrunddessen umfaßt Artikel 28 Absatz 2 verschiedene Übergangsbestimmungen von 
teilweise erheblicher sozialer und politischer Bedeutung für die betreffenden Mitgliedstaaten, 
einige Bestimmungen erlauben diesen, die vollständige Umsetzung von Artikel 12 Absatz 3 zur 
Zeit aufzuschieben, während andere bestimmte Gegenstände und Dienstleistungen betreffen, 
deren besondere Behandlung die Mitgliedstaaten sich für begrenzte Zeit sichern konnten. 
Artikel 28 Absatz 2 Buchstabe a) betrifft eine Befreiung mit Rückerstattung der auf der 
vorausgehenden Stufe gezahlten Steuer sowie ermäßigte Sätze, die unter dem in Artikel 12 
Absatz 3 festgelegten Mindestsatz für die ermäßigten Sätze liegen, sie werden gemeinhin 
Nullsätze und stark ermäßigte Sätze genannt. Diese dürfen die Mitgliedstaaten aufgrund dieses 
Artikels nach 1992 beibehalten, sofern sie am 1. Januar 1991 anwendbar waren und dies mit 
dem Gemeinschaftsrecht vereinbar war. Welche Mitgliedstaaten diese Bestimmung in Anspruch 
nehmen, geht aus Tabelle 3 hervor. Zu bemerken ist, daß Nullsätze in größerem Maße nur im 
Vereinigten Königreich und in Irland fortbestehen, nachdem die portugiesische Regierung 
beschlossen hatte, die Nullsatzbesteuerung in Portugal 1992 aufzuheben. 
Bei der genannten Studie über Änderungen beim grenzüberschreitenden Einkaufsverhalten 
wurde auch die Situation bei bestimmten Produkten untersucht, die dem Nullsatz und stark 
ermäßigten Sätzen unterliegen (wie Nahrungsmittel und Kinderkleidung). In keinem Fall war 
hier jedoch eine erhebliche Änderung festzustellen. Vielfach sind grenzüberschreitende Einkäufe 
für die betreffenden Produkte unbedeutend. Daher ist die Kommission der Auffassung, daß es 
zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht gerechtfertigt wäre, einen förmlichen Vorschlag zur 
Aufhebung oder Änderung dieser Steuersätze vorzulegen Das heißt aber nicht, daß im 
Zusammenhang mit dem endgültigen Mehrwertsteuersystem eine ähnliche Schlußfolgerung zu 
ziehen wäre. Dann dürfte nämlich ein Steuersatzsystem mit weniger oder gar keinen 
Ausnahmen von der allgemeinen Regel sinnvoll sein. Die Kommission möchte den 
Mitgliedstaaten daher empfehlen, die Lage selbst in Augenschein zu nehmen, um zu bestimmen, 
ob nicht einige dieser besonderen Steuersätze bereits vor dem Termin für die Umstellung auf 
das endgültige System aufgegeben werden könnten. 
Artikel 28 Absatz 2 Buchstabe b) gibt den Mitgliedstaaten, die auf andere als in Anhang H 
aufgeführte Gegenstände und Dienstleistungen Nullsätze angewandt haben und diese abschaffen 
wollen, die Möglichkeit, auf derartige Lieferungen vorübergehend einen ermäßigten Satz 
anzuwenden 
15 
Diese Bestimmung hat das Vereinigte Königreich kürzlich in Anspruch genommen, als es 
beschloß, die Nullsatzbesteuerung von Brennstoff und Elektrizität für häusliche Zwecke 
aufzuheben und sie zunächst durch eine Besteuerung mit 8 % und zu gegebener Zeit dann zum 
vollen Satz zu ersetzen. Mit Blick auf die in den letzten Absätzen enthaltenen Ausführungen 
darüber, daß Nullsätze und stark ermäßigte Sätze letztendlich fallen müßten, ist die Kommission 
der Ansicht, daß die Bestimmungen von Artikel 28 Absatz 2 Buchstabe b nützlich sind und in 
Kraft bleiben sollten. 
Artikel 28 Absatz 2 Buchstabe c) bezieht sich auf zwei Mitgliedstaaten, nämlich Spanien und 
Luxemburg, die ihren Normalsatz um mehr als 2 Prozentpunkte zu erhöhen hatten, um 
Artikel 12 Absatz 3 nachzukommen Nach Artikel 28 Absatz 2 Buchstabe c) dürfen diese 
Mitgliedstaaten auf alle in Anhang H aufgeführte Gegenstände und Dienstleistungen und 
zusätzlich auch auf Umsätze im Gaststättengewerbe und Umsätze von Kinderkleidung und 
Kinderschuhen sowie von Wohnungen einen stark ermäßigten Satz anwenden. 
Sowohl Spanien als auch Luxemburg haben von dieser Bestimmung großen Gebrauch gemacht 
(siehe Tabelle 3); sie war eingeführt worden, um einen Ausgleich für den zusätzlichen 
Preisauftrieb zu schaffen, der aus der Heraufsetzung ihres Normalsatzes um 2 Prozentpunkte 
zu entstehen drohte. Jedoch hat die Umsetzung dieser Bestimmung im Falle Spaniens zu 
keinerlei größeren Wettbewerbsverzerrungen geführt; allerdings sind einige Beschwerden zu der 
Lage an der belgisch-luxemburgischen Grenze eingegangen, denn zwischen beiden Ländern 
besteht ein erhebliches Mehrwertsteuergefälle für die gleiche Kategorie von Lieferungen. Da 
die genannte Bestimmung von vornherein vorübergehender Art sein sollte, möchte die 
Kommission im Sinne der vorausgehenden Ausführungen anregen, daß die beiden 
Mitgliedstaaten selbst prüfen, wie lange die Bestimmung noch angewandt werden muß. 
Artikel 28 Absatz 2 Buchstabe d) erlaubt den Mitgliedstaaten, die am 1. Januar 1991 auf 
Umsätze im Gaststättengewerbe und Umsätze von Kinderkleidung und Kinderschuhen sowie 
von Wohnungen einen ermäßigten Satz angewandt haben, diese Praxis übergangsweise 
fortzusetzen. 
Welcher Steuersatz im Rahmen einer langfristigen Lösung sinnvollerweise auf diese 
Gegenstände und Dienstleistungen anzuwenden ist, sollte im Zusammenhang mit der 
Überprüfung von Anhang H, auf die in Artikel 12 Absatz 4 Bezug genommen wird, erörtert 
werden In Erwartung dieser Überprüfung möchte die Kommission gegenwärtig nicht dazu 
Stellung nehmen, ob diese ermäßigten Sätze besser beibehalten werden sollten. Sie möchte 
jedoch darauf hinweisen, daß die derzeitige Situation sich nicht auf immer fortschreiben läßt, 
da es sonst zu einer strukturellen Ungleichheit in den Vorschriften über die Mehrwertsteuersätze 
käme. 
Nach Artikel 28 Absatz 2 Buchstabe e) haben die Mitgliedstaaten die Möglichkeit, auf 
Lieferungen von Gegenständen und Dienstleistungen, die nicht in Anhang H aufgeführt sind, 
auf die der betreffende Mitgliedstaat jedoch am 1. Januar 1991 einen ermäßigten Satz 
angewandt hat, einen vorläufigen ("geparkten") Steuersatz von mindestens 12 % anzuwenden. 
Mehrere Mitgliedstaaten wenden diese Bestimmung an (Näheres siehe Tabelle 3) Die 
Bestimmung ist insofern nützlich, als sie den Übergang zu einer kohärenteren langfristigen 
Mehrwertsteuersatzstruktur überall in der Gemeinschaft erleichtert. Nach Ansicht der 
Kommission sollte sie daher für die nächste Zeit in Kraft bleiben 
Artikel 28 Absatz 2 Buchstabe f) gestattet Griechenland, auf einigen griechischen Inseln und 
in bestimmten Verwaltungsbezirken besonders ermäßigte Sätze anzuwenden. 
16 
Soweit der Kommission bekannt, hat die Anwendung dieser speziellen Ermäßigungssätze zu 
keinerlei Wettbewerbsverzerrungen im innergemeinschaftlichen Handel geführt. Ihre Einführung 
stellt im übrigen eine Sondermaßnahme dar, um einen Ausgleich für den Wettbewerb zu 
schaffen, dem sich diese Inseln und Verwaltungsbezirke seitens bestimmter Drittländer 
ausgesetzt sehen konnten. Nach Ansicht der Kommission kann diese Bestimmung für die 
nächste Zeit in Kraft bleiben. 
Insgesamt kommt die Kommission zu dem Ergebnis daß die Einführung der Mehrwertsteuer-
Übergangsregelung nicht zu signifikanten Wettbewerbsverzerrungen oder Handelsverlagerungen 
geführt hat. Die Kommission ist der Auffassung, daß diese Regelungen für die Dauer der 
Ubergangsregelung in Kraft bleiben können. 
Die Kommission erinnert daran, daß sie in ihren ursprünglichen Vorschlägen zur Annäherung 
der Mehrwertsteuersätze aus dem Jahre 1987 vorgeschlagen hatte, daß die Mitgliedstaaten im 
Rahmen des Binnenmarktes lediglich zwei Steuersätze - einen normalsatz und einen ermäßigten 
Satz - anwenden, unter Ausschluß jeglicher Nullsätze oder stark ermäßigten Sätze. Die 
fortlaufende Anwendung aller den Mitgliedstaaten gestatteten Ausnahmeregelungen, 
insbesondere derer, die Nullsätze oder stark ermäßigte Sätze betreffen, hat zu einer Vermehrung 
der verschiedenen in der Gemeinschaft angewandten Mehrwertsteuersätze mit dem Risiko von 
Wettbewerbsverzerrungen in bestimmten Sektoren geführt. Diese Entwicklung steht im 
Gegensatz zu der Notwendigkeit der Verfahren s Vereinfachung und der Reduzierung der 
Verwaltungskosten, die zur Stärkung des Binnenmarktes unabdingbar sind. 
Die Kommission weist deshalb daraufhin, daß die Mitgliedstaaten die Einführung des 
endültigen Mehrwertsteuersystems erleichtern würden, wenn sie selbst tätig werden würden um 
diese Bestimmungen zu ändern und zunächst die Anzahl der von Ihnen angewandten Sätze im 
allgemeinen verringern würden und soweit wie möglich Sätze anwenden würden, die der 
Mitgliedstaaten gemäß Artikel 12 Absatz 3 zur Verfügung stehen. Diese Frage wird die 
Kommission in ihrer Mitteilung zur Einführung des endgültigen Mehrwertsteuersystems 
aufgreifen 
8. Schlußfolgerungen 
Bei diesem Dokument kommt die Kommission ihren Berichterstattungspflichten aufgrund der 
1992 vom Rat erlassenen Rechtsvorschriften über die Annäherung der Mehrwertsteuersätze 
nach. Gleichzeitig möchte die Kommission bei dieser Gelegenheit dem Rat eine sachgerechte 
Beurteilung darüber bieten, wie das Mehrwertsteuersatzsystem im Rahmen der Mehrwertseuer-
Übergangsregelung in den ersten zwei Jahren einer Gemeinschaft ohne Binnengrenzen 
funktioniert hat. Die Kommission hofft dementsprechend, daß der Bericht den Rat in die Lage 
versetzt zu untersuchen, ob die Mehrwertsteuersatzbestimmungen nach Wegfall der 
Grenzkontrollen wie ursprünglich beabsichtigt wirken oder ob irgendwelche Abänderungen 
geboten sind. 
Gestützt auf die verfügbaren Informationen ist die Kommission der Ansicht, daß das neue 
System der Mehrwertsteuersatzannäherung im allgemeinen zufriedenstellend funktioniert. Es 
waren keine erheblichen Änderungen in der Struktur der grenzüberschreitenden Einkäufe 
festzustellen. Erhebliche Wettbewerbsverzerrungen und Verkehrsverlagerungen aufgrund 
allzugroßer Unterschiede zwischen Mehrwertsteuersätzen benachbarter Mitgliedstaaten traten 
ebenfalls nicht ein. Die Kommission schließt daraus, daß es unter diesen Umständen derzeit 
nicht gerechtfertigt ist, das neue Steuersatzsystem in bezug auf die Höhe der Steuersätze oder 
seine Struktur oder den Anwendungsbereich des ermäßigten Satzes wesentlich zu ändern. Des 
weiteren ist die Kommission der Auffassung, daß die z.Z. geltenden vorläufigen 
Mehrwertsteuersatzbestimmungen zunächst nicht geändert werden müssen, da sie zum Ende der 
17 
Übergangszeit auslaufen sollen , wenn die Mitgliedstaaten selbst tätig würden, um.die Anzahl 
der im allgemeinen angewandten Steuersätze zu verringern, würde dies die Diskussionen über 
die Einführung des endgültigen Mehrwertsteuersystems zu erleichtern. Die Erörterung dieses 
Aspekts und anderer Mehrwertsteuerfragen wird im Zusammenhang mit der Mitteilung der 
Kommission über die Einführung der endgültigen Regelung wiederaufgenommen. 
TABELLE 1 
ENTWICKLUNG DER VON DEN MITGLIEDSTAATEN ANGEWANDTEN MEHRWERTSTEUERSÄTZE VON 1987 BIS 1994 
MITGLIED­
STAATEN 
DEUTSCHLAND 
BELGIEN 
DÄNEMARK 
SPANIEN 
GRIECHEN­
LAND 
FRANKREICH 
IRLAND 
ITALIEN 
LUXEMBURG 
NIEDERLANDE 
PORTUGAL 
VEREINIGTES 
KÖNIGREICH ERMÄßIGTE SÄTZE 
1987 
7 
1/6 
-
6 
3/6 
2,1/4/5,5/ 
7/13 
1,7/10 
2/9 
3/6 
6 
8 
-1992 
7 
1/6 
-
6 
4/8 
2,1/5,5 
2,3/10 
4/9 
3/6 
6 
8/5 
-1993 
7 
1/6 
-
3/6 
4/8 
2,1/5,5 
2,5 
4/9 
3/6 
6 
5 
-1994 
7 
1/6 
-
3/6 
4/8 
2,1/5,5 
2,5 
4/9 
3/6 
6 
5 
-NORMALSÄTZE/VORLÄUFIGE SÄTZE 
1987 
14 
19/17 
22 
12 
18 
18,6/28 
25 
19 
12 
20 
16 
15 1992 
14 
19,5 
25 
13 
18 
18,6 
21/10/ 
12,5 
19/12 
15 
18,5/17,5 
17/16 
17,5 1993 
15 
19,5 
25 
15 
18 
18,6 
21/12,5 
19/12 
15 
17,5 
16 
17,5 1994 
15 
20,5/12 
25 
15 
18 
18,6 
21/12,5 
19/13 
15/12 
17,5 
16 
17,5 ERHÖHTE SÄTZE 
1987 
-
25/25+8 
-
33 
36 
33 1/3 
-
38 
-
-
30 
-1992 
-
-
-
28 
36/-
22 
-
38 
-
-
30 
-1993 
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
30* 
-1994 
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
30* 
-
Hinweis: Portugal: Die Anwendung des 30 "b-Satzes verstößt seit dem 1. Januar gegen das Gemeinschaflsrecht. Portugal hat angekündigt, es werde diesen Steuersatz mit dem Haushaltsplan von 1995 aufheben. 
[ABELLE 2 
ANWENDUNG ERMÄßIGTER MEHRVVERTSTEUERSATZE DURCH DIE MITGLIEDSTAATEN AUF KATEGORIEN VON GEGENSTANDEN UND 
DIENSTLEISTUNGEN, DIE IN ANHANG H DER SECHSTEN MEHRWERTSTEUERRICHTLINIE (GEÄNDERTE FASSUNG) AUFGEFÜHRT SIND 
Kat. 
1 
Nahrungsmittel 
2 
Lieferung von 
Wasser 
3 
Arzneimittel 
4 
Medizinische 
Geräte 
5 
Personenbeför­
derung 
6 
Bücher, 
Zeitungen und 
Zeitschriften 
7 
Eintritt zu 
Veranstaltungen 
usw., Rundfunk 
und Fernsehen 
8 
Werke bzw. 
Darbietungen 
von 
Schriftstellern, 
Komponisten 
usw. 
9 
Sozialer 
Wohnungsbau B 
RR 
RR 
RR 
SR 
RR 
RR 
RR 
ZR 
BEFREIT 
RR 
PR 
SR 
PR 
RR DK 
SR 
SR 
SR 
SR 
BEFREIT 
SR 
BEFREIT 
SR 
SR 
SR D 
RR 
RR 
SR 
RR 
RR 
SR 
RR 
BEFREIT 
RR 
SR 
RR 
SR EL 
RR 
RR 
RR 
SR 
RR 
RR 
RR 
BEFREIT 
RR 
SR 
RR 
RR E 
SR 
SRR 
RR 
SRR 
SR 
RR 
RR 
SR 
SRR 
BEFREIT 
RR 
SR 
RR 
SRR F 
RR 
RR 
RR 
SR 
RR 
RR 
SRR 
RR 
SRR 
RR 
SR 
RR 
RR 
SR IRL 
ZR 
RR 
SR 
EX.. 
ZR 
ZR 
BFREIT 
ZR 
RR 
SR 
BEFREIT 
RR 
SR 
SR 
RR I 
SRR 
RR 
PR 
RR 
RR 
SR 
RR 
RR 
PR 
SRR 
SRR 
RR 
SR 
RR 
SR 
SRR 
RR L 
SRR 
BEFREIT 
SRR 
SR 
SRR 
BEFREIT 
SRR 
SRR 
SRR 
SR 
SRR 
SRR NL 
RR 
RR 
RR 
SR 
RR 
BEFREIT 
RR 
RR 
BEFREIT 
RR 
SR 
SR P 
RR 
SR 
RR 
RR 
SR 
RR 
RR 
RR 
BEFREIT 
RR 
SR 
SR 
RR ; RR 
i i UK 
ZR 
ZR 
SR 
ZR 
SR 
ZR 
ZR 
ZR 
SR 
SR 
SR 
10 1 
Lieferungen für 
den Einsatz in 
der 
Landwirtschaft 
11 
Hotel­
beherbergung 
12 
Eintritt zu 
Sportveranstal-
ungen 
13 
Überlassen von 
Sportanlagen 
14 
Sozialdienst­
leistungen 
15 
Leistungen von 
Krematorien 
16 
Medizinische 
und 
zahnärztliche 
Leistungen 
17 
Abfuhr von 
Haushaltsmüll 
und 
Straßenreini­
gung RR 
RR 
RR 
RR 
RR 
RR 
i 
RR 
SR 
RR 
SR SR 
SR 
SR 
BEFREIT 
SR 
SR 
SR 
SR RR 
SR 
SR 
ZR 
RR 
SR 
RR 
BEFREIT RR 
RR 
RR 
RR 
RR 
RR 
RR 
RR RR 
RR 
SR 
RR 
SR 
BEFREIT 
SR 
RR 
RR 
RR 
RR RR 
RR 
SR 
SR 
SR 
SR 
RR 
SR 
SRR 
RR RR 
RR 
BEFREIT 
RR 
BEFREIT 
SR 
BEFREIT 
SR 
BEFREIT 
SR SRR 
RR 
RR 
PR 
RR 
SR 
SR 
SR 
SRR 
SRR SRR 
SRR 
SRR 
SRR 
SRR 
SRR 
SRR 
SRR RR 
RR 
SR 
SR 
SR 
SR 
SR 
SR RR 
RR 
RR 
RR 
SR 
SR 
SR 
SR SR 
SR 
ZR 
ZR 
ZR 
ZR 
ZR 
ZR 
SR 
SR. :Normalsatz ( standard rate) 
RR: Ermäßigter Satz (reduced rate) 
SRR.:Stark ermäßigter Satz (super-reduced rate) 
PR: vorläufiger ("geparkter") Satz (parking rate) 
ZR: Nullsatz (zero rate) 
TABELLE 3 
ÜBERBLICK ÜBER DIE VON DEN MITGLIEDSTAATEN ANGEWANDTEN STARK ERMÄßIGTEN SÄTZE (Verzeichnis nicht vollständig) 
Gegenstände und 
Dienstleistungen (kurze 
Beschreibung) 
Nahrungsmittel 
Getränke: 
-Mineral wasser/Limonade 
Kinderbekleidung und 
schuhe 
Arzneimittel 
Bücher 
Zeitungen 
Zeitschriften 
Fernsehlizenz 
Hotels 
Gaststätten 
Eintritt zu Kino, Theater und 
Kulturveranstaltungen 
Schnittblumen und Pflanzen; 
Abfall- und 
Abwasserverarbeitung, 
Haushaltsmüllabfuhr 
Personenbeförderung B 
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Bauwirtschaft: 
-Lieferung neuer Gebäude 
-Renovierung und Reparatur 
-Bau neuer Gebäude 
Kunstwerke, Antiquitäten 
Medizinische Geräte 
Lieferung von Wasser usw. 
Lieferungen für den Einsatz 
in der Landwirtschaft 
Sozialdienste, karitative 
Leistungen usw. 3 
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IV) 
* UK: Der Nullsatz wird auf Lieferungen von Wohngebäuden und genehmigte Reparaturarbeiten an unter Denkmalschutz stehenden Gebäuden angewandt 
Vorschlag für eine 
RICHTLINIE DES RATES 
zur Änderung der Richtlinie 77/388/EWG über das Gemeinsame Mehrwertsteuersystem 
(Besteuerung landwirtschaftlicher Erzeugnisse) 
24 
BEGRÜNDUNG 
Dieser Vorschlag soll es dem Rat ermöglichen, entsprechend den Mehrwertsteuervorschriften der 
Gemeinschaft Regelungen zur Besteuerung landwirtschaftlicher Erzeugnisse ab 1. Januar 1995 zu 
beschließen. Der Beschluß ist notwendig, um die steuerliche Gleichstellung im Binnenmarkt 
dadurch zu festigen, daß die Wettbewerbsverzerrungen beseitigt werden, die sich durch strukturelle 
Ungleichgewichte bei den derzeit von den Mitgliedstaaten auf landwirtschaftliche Erzeugnisse 
angewandten Mehrwertsteuersätzen ergeben. Es liegt daher im Interesse der Mitgliedstaaten, daß 
die Ursachen dieser steuerlich bedingten Verzerrungen beseitigt werden. 
Die gegenwärtige Mehrwertsteuergesetzgebung der Gemeinschaft0} enthält eine Reihe von Regeln, 
die die Mitgliedstaaten bei der Festlegung der Struktur, der Höhe und des Anwendungsbereichs 
ihrer Mehrwertsteuersätze einzuhalten haben. Diese Regeln für die Annäherung der Mehrwert­
steuersätze waren notwendig, damit die Gemeinschaft die Kontrollen an den Binnengrenzen zum 
1. Januar 1993 als Teil ihres Programms zur Beseitigung der Steuergrenzen abschaffen konnte. 
Allerdings hielt es der Rat für zweckmäßig, den Beschluß über die geeignete Besteuerung 
landwirtschaftlicher Erzeugnisse mit Ausnahme von Nahrungs- und Futtermitteln bis zum 
31 Dezember 1994 aufzuschieben (Artikel 12 Absatz 3 Buchstabe d der Sechsten Mehrwert­
steuerrichtlinie). Er beschloß außerdem, daß in der Zwischenzeit eine Stillhaltevereinbarung gelten 
sollte, wonach die Mitgliedstaaten, die zum Zeitpunkt der Verabschiedung der Richtlinie bereits 
einen ermäßigten Mehrwertsteuersatz auf landwirtschaftliche Erzeugnisse anwandten, diesen weitere 
zwei Jahre lang beibehalten konnten, während diejenigen Mitgliedstaaten, die zu diesem Zeitpunkt 
den Normalsatz anwandten, diesen beibehalten sollten. 
Der Begriff "landwirtschaftliche Erzeugnisse mit Ausnahme von Nahrungs- und Futtermitteln" 
umfaßt Blumen, Pflanzen und ähnliche Erzeugnisse der Blumenzucht und des Gartenbaus sowie 
Erzeugnisse wie Rohwolle und verschiedene Holzarten. Die folgende Tabelle zeigt, inwieweit 
diese Erzeugnisse in den Mitgliedstaaten derzeit mit einem ermäßigten Satz besteuert werden: 
Landwirtschaftliche Erzeugnisse Mitgliedstaaten, die einen ermäßigten 
Satz anwenden 
Blumen, Pflanzen etc DE, IT, LU NL, PO 
Wolle BE, LU, NL 
Industrieholz DE 
Brennholz BE, DE, EL, IE, IT, LU, NL 
(1) Sechste Mehrwertsteuerrichtlinie des Rates 77/388/EWG, 
geändert durch die Richtlinie 92/77/EWG. 
25 
Es zeigt sich, daß nur eine Minderheit von Mitgliedstaaten auf die fraglichen Erzeugnisse - mit 
Ausnahme von Brennholz - einen ermäßigten Mehrwertsteuersatz anwendet. Damit der Rat den 
notwendigen Beschluß über die Besteuerung landwirtschaftlicher Erzeugnisse ab Januar 1995 fassen 
kann, hat die Kommission geprüft, ob sich das derzeitige strukturelle Ungleichgewicht bei den in 
diesem Bereich von den verschiedenen Mitgliedstaaten angewandten Mehrwertsteuersätzen seit 
Abschaffung der Grenzkontrollen im Januar 1993 erkennbar auf das Verhalten bei 
grenzüberschreitenden Käufen ausgewirkt hat. Aus den verfügbaren Daten ergab sich, daß dies 
nicht der Fall war und sich das Verhalten der Privaten bei grenzüberschreitenden Käufen seit 
Januar 1993 nicht nennenswert verändert hat. 
Dies ist nicht weiter erstaunlich, da es sich bei den fraglichen Erzeugnissen an sich nicht um 
Gegenstände handelt, für die private Käufer große Entfernungen zurücklegen würden, selbst wenn 
die Preisunterschiede zwischen den verschiedenen Mitgliedstaaten erheblich wären. 
Allerdings weiß die Kommission, daß bereits Betrugsfälle im Zusammenhang mit Blumen und 
Pflanzen aufgedeckt wurden, bei denen Händler mit Sitz in Mitgliedstaaten, die diese Erzeugnisse 
mit dem Normalsatz besteuern, solche Erzeugnisse offenbar in Mitgliedstaaten, die einen 
ermäßigten Satz anwenden, erworben und diese Käufe anschließend nicht ihren Steuerbehörden 
gemeldet haben. Im wesentlichen ist es Sache der zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten, in 
diesen Betrugsfällen zu ermitteln. Entstanden ist das Problem jedoch zweifellos, weil skrupellose 
Händler die Unterschiede zwischen den Mehrwertsteuersätzen der einzelnen Mitgliedstaaten 
ausnutzen. Diese Unterschiede sind darauf zurückzuführen, daß einige Mitgliedstaaten derzeit die 
Möglichkeit haben, weiterhin einen ermäßigten Satz anzuwenden. Nach dem derzeitigen Wortlaut 
von Artikel 12 Absatz 3 Buchstabe d) der Sechsten Mehrwertsteuerrichtlinie sieht das Gemein­
schaftsrecht keine Möglichkeit vor, das gegewärtige strukturelle Ungleichgewicht bei den in der 
Blumenzucht sowie dem Gartenbau angewandten Mehrwertsteuersätzen zu beseitigen Dieses 
Ungleichgewicht ist auf den Umstand zurückzuführen, daß die Mitgliedstaaten, die derzeit den 
Normalsatz anwenden, keinen ermäßigten Satz anwenden dürfen 
Die Kommission kann folglich zwei Lösungen für dieses Problem vorschlagen Einerseits kann sie 
vorschlagen, daß ab dem folgenden ersten Januar der normale Mehrwertsteuersatz auf alle 
Lieferungen von Blumen und Pflanzen anzuwenden ist. Dies würde in diesem Bereich zur 
Gleichbehandlung ohne steuerlich bedingte Wettbewerbsverzerrungen aufgrund von Steuersatzunter­
schieden führen. 
Auf der anderen Seite, kann die Kommission vorschlagen, daß die Mitgliedstaaten fakultativ einen 
ermäßigten Satz auf diese Lieferungen anwenden können. Eine solche Option könnte sich 
hinsichtlich der negativen Auswirkungen einer Mehrwertsteuersatzerhöhung auf die Produktion und 
den Verkauf von Blumen und Pflanzen in Mitgliedstaaten, die derzeit einen ermäßigten Satz 
anwenden, als wünschenswert darstellen. Blumen und Pflanzen sind in der Tat Produkte, die gemäß 
ihrer Natur sowie der ihres Marktes, unter starken Erhöhungen des Niveaus ihrer Einzelhandels­
preise leiden könnten. Die Mitgliedstaaten könnten diese Auswirkungen durch die Wahl eines 
ermäßigten Steuersatzes für die Lieferungen dieser Produkte verhindern. 
26 
Der geeignetste Weg, dieses strukturelle Ungleichgewicht zu beseitigen, wäre eine ausschließlich 
vorübergehende Ausdehnung der Möglichkeit zur Anwendung eines dermäßigten Satzes auf 
Blumen, Pflanzen u.ä sowie auf Brennholz. Die Kommission will en Anwendungsbereich des 
ermäßigten Satzes derzeit nicht dauerhaft erweitern. Änderungen dieser Art sollten vielmehr vor 
dem Hintergrund künftiger Schlußfolgerungen des Rates zu dem ab 1997 geltenden endgültigen 
Mehrwertsteuersystem geprüft werden. Die Kommission befürwortet darüber hinaus nicht die 
Ausweitung des Anwendungsbereichs des ermäßigten Satzes auf landwirtschaftliche Erzeugnisse 
wie Wolle und Industrieholz, da es sich bei diesen Erzeugnissen naturgemäß um Einsatzgüter für 
Fertigungsprozesse handelt, für die überwiegend Steuerpflichtige mit Recht auf Vorsteuerabzug 
veranwortlich sind. 
Erläuterungen zu den Artikeln 
Artikel 1 
Es wird vorgeschlagen, die derzeit für die Besteuerung landwirtschaftlicher Erzeugnisse mit 
Ausnahme der Erzeugnisse in Kategorie 1 des Anhangs H geltende Stillhaltevereinbarung zu 
beenden, indem Artikel 12 Absatz 3 Buchstabe d der Sechsten Mehrwertsteuerrichtlinie gestrichen 
und in Artikel 28 Absatz 2 ein neuer Unterabsatz g aufgenommen wird, wonach die 
Mitgliedstaaten während des in Artikel 28 1 genannten Zeitraums einen ermäßigten Satz auf 
Lieferungen von lebenden Bäumen und sonstigen Pflanzen (einschließlich Knollen, Wurzeln u.a., 
Schnittblumen und Schnittgrün) sowie Brennholz anwenden dürfen. 
27 
Vorschlag für eine 
RICHTLINIE DES RATES 
zur Änderung der Richtlinie 77/388/EWG über das gemeinsame Mehrwertsteuersystem 
(Besteuerung landwirtschaftlicher Erzeugnisse) 
DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION -
gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf 
Artikel 99, 
auf Vorschlag der Kommission, 
nach Stellungnahme des Europäischen Parlaments, 
nach Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses, 
in Erwägung nachstehender Gründe: 
Nach Artikel 12 Absatz 3 Buchstabe d der Richtlinie 77/388/EWG(,), zuletzt geändert durch die 
Richtlinie 94/5/EG(2), hat der Rat die Vorschriften betreffend die Besteuerung von 
landwirtschaftlichen Erzeugnissen, mit Ausnahme der Erzeugnisse in Kategorie 1 des Anhangs H, 
auf Vorschlag der Kommission einstimmig vor dem 31 Dezember 1994 zu beschließen Bis zu 
diesem Zeitpunkt können die Mitgliedstaaten, die bereits einen ermäßigten Satz anwandten, diesen 
beibehalten, während diejenigen Mitgliedstaaten, die einen Normalsatz anwandten, keinen 
ermäßigten Satz anwenden dürfen. Auf diese Weise kann die Anwendung des Normalsatzes um 
zwei Jahre verschoben werden. 
Die Erfahrung zeigt, daß das strukturelle Ungleichgewicht bei den von den Mitgliedstaaten auf 
landwirtschaftliche Erzeugnisse der Blumenzucht und des Gartenbaus angewandten 
Mehrwertsteuersätzen zu Betrug führt. Dieses strukturelle Ungleichgewicht ist eine direkte Folge 
der Anwendung von Artikel 12 Absatz 3 Buchstabe d und sollte entsprechend korrigiert werden. 
Die geeignetste Lösung bestünde darin, die Möglichkeit zur Anwendung des ermäßigten Satzes 
auf landwirtschaftliche Erzeugnisse der Blumenzucht und des Gartenbaus sowie auf Brennholz 
vorübergehend für alle Mitgliedstaaten auszudehnen -
HAT FOLGENDE RICHTLINIE ERLASSEN: 
(,) ABl. Nr. L 145 vom 13. 6.1977, S. 1. 
(2) ABl. Nr. L 60 vom 3. 3.1994, S. 16. 
28 
Artikel I 
Die Richtlinie 77/388/EWG wird wie folgt geändert: 
1. Artikel 12 Absatz 3 Buchstabe d wird gestrichen. 
2. in Artikel 28 Absatz 2 wird folgender Buchstabe aufgenommen. 
g) Die Mitgliedstaaten können auf Lieferungen von lebenden Bäumen und sonstigen 
Pflanzen (einschließlich Knollen, Wurzeln u.a., Schnittblumen und Schnittgrün) 
sowie Brennholz einen ermäßigten Satz anwenden. 
Der bisherige Buchstabe g) wird zu Buchstabe h). 
Artikel 2 
(1) Die Mitgliedstaaten erlassen die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften, um 
dieser Richtlinie bis zum 1. Januar 1995 nachzukommen. Sie setzen die Kommission 
unverzüglich davon in Kenntnis. 
Wenn die Mitgliedstaaten diese Vorschriften erlassen, nehmen sie in diesen Vorschriften 
selbst oder durch einen Hinweis bei der amtlichen Veröffentlichung auf diese Richtlinie 
Bezug. Die Mitgliedstaaten regeln die Einzelheiten dieser Bezugnahme. 
(2) Die Mitgliedstaaten teilen der Kommission den Wortlaut der wichtigsten innerstaatlichen 
Rechtsvorschriften mit, die sie auf dem unter diese Richtlinie fallenden Gebiet erlassen 
Artikel 3 
Diese Richtlinie tritt am Tag der Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften 
in Kraft. 
Artikel 4 
Diese Richtlinie ist an die Mitgliedstaaten gerichtet. 
Geschehen zu Brüssel am Im Namen des Rates 
Der Präsident 
29 
Finanzbogen 
Die vorgeschlagene Richtlinie wird sich im Falle ihrer Verabschiedung nicht auf die Erhebung der 
Eigenmittel der Gemeinschaft auswirken. 
30 
Auswirkungen auf KMU 
Vorschlag für eine Richtlinie des Rates zur Änderung der Richtlinie 77/388/EWG über das 
gemeinsame Mehrwertsteuersystem. 
Besteuerung landwirtschaftlicher Erzeugnisse. 
1. Den Unternehmen aus der Anwendung dieser Rechtsvorschriften entstehende 
Verpflichtungen 
Keine. 
2. Vorteile für die Wirtschaft 
Keine. 
3. Nachteile für die Wirtschaft 
Keine. 
N.B. zu 1, 2 und 3: Der Vorschlag wurde vorgelegt, damit der Ministerrat seine rechtliche 
Verpflichtung erfüllen kann, den nach dem 1. Januar 1995 auf landwirtschaftliche 
Erzeugnisse anzuwendenden Mehrwertsteuersatz zu beschließen. Mit diesem Beschluß wird 
lediglich die Höhe des Mehrwertsteuersatzes festgelegt, der von diesem Zeitpunkt an auf 
Lieferungen solcher Erzeugnisse anzuwenden ist. Er hat keine sonstigen Auswirkungen auf 
die Wirtschaft. 
4. Auswirkungen auf die Beschäftigung 
Positiv. 
Jedenfalls würde eine Rückkehr zum Normalsatz gemäß einer von den niederländischen 
Blumen- und Pflanzen produzen ten in Auftrag gegebene Studie(1) in den Niederlanden und 
in Deutschland negative Auswirkungen auf die Beschäftigung haben. 
5. Wurden die Sozialpartner angehört? 
Nein. 
6. Gibt es weniger zwingende Alternativen? 
Nein. 
(i) Mehrwertsteuersätze für Zierpflanzen in der EU ab 1. Januar 1995 (Moret, Ernst & Young) 
31 

ISSN 0254-1467 
KOM(94) 584 endg. 
DOKUMENTE 
DE 03 09 
Katalognummer: CB-CO-94-694-DE-C 
ISBN 92-77-84285-7 
Amt für amtliche Veröffentlichung der Europäischen Gemeinschaften 
L-2985 Luxemburg 
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