Einleitung

Die organisierte Kriminalität, die aufgrund der Undurchsichtigkeit ihrer Aktivitäten vor der Öffentlichkeit verborgen bleibt, stellt eine erhebliche Bedrohung für die Unionsbürgerinnen und -bürger, die Unternehmen und staatlichen Institutionen sowie die Wirtschaft insgesamt dar. Wie in der jüngsten EU-Bewertung der Bedrohungslage im Bereich der schweren und organisierten Kriminalität (EU SOCTA 2021) hervorgehoben wird, sind kriminelle Vereinigungen in allen Mitgliedsstaaten vertreten. Das organisierte Verbrechen ist durch ein vernetztes Umfeld gekennzeichnet, in dem die Zusammenarbeit zwischen Verbrechern fließend und systematisch erfolgt und gewinnorientiert ausgerichtet ist. Die kriminellen Vereinigungen nutzen ihre großen illegalen Gewinne, um die legale Wirtschaft und die öffentlichen Einrichtungen zu unterwandern – unter anderem durch Korruption – und so die Rechtsstaatlichkeit und die Grundrechte zu schwächen und das Recht der Menschen auf Sicherheit sowie ihr Vertrauen in die staatlichen Behörden zu untergraben. Die Einnahmen aus der organisierten Kriminalität in den neun bedeutendsten Kriminalitätsbereichen der Europäischen Union beliefen sich im Jahr 2019 auf 139 Mrd. EUR, was einem Anteil von 1 % des Bruttoinlandsprodukts der Union entspricht. Wie in der Strategie der Sicherheitsunion unterstrichen, müssen die auf EU-Ebene ergriffenen Maßnahmen zur Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Bekämpfung der organisierten Kriminalität fortgesetzt und verstärkt werden.

Die Komplexität des Geschäftsmodells krimineller Vereinigungen wurde insbesondere im Jahr 2020 in der gemeinsamen Ermittlung aufgedeckt, die von französischen und niederländischen Behörden mit Unterstützung von Europol und Eurojust geführt wurde, um EncroChat zu zerschlagen, ein verschlüsseltes Telefonnetzwerk, das umfassend von kriminellen Netzwerken genutzt wurde. Der Fall EncroChat hat bislang zu über 1800 Festnahmen und mehr als 1500 Ermittlungsverfahren geführt. Darüber hinaus zeigte sich, in welchem Ausmaß kriminelle Vereinigungen grenzüberschreitend und online über alle Kriminalitätsbereiche hinweg in einem vernetzten Umfeld operieren und dabei immer ausgefeiltere Arbeitsweisen und neue Technologien einsetzen. Im März 2021 konnten durch eine weitere gemeinsame Operation nach der Entschlüsselung von Sky ECC, einem verschlüsselten Netzwerk, zu dem viele ehemalige Verwender von EncroChat abgewandert waren, über 70 gewalttätige Zwischenfälle verhindert, mehr als 28 Tonnen Drogen beschlagnahmt und mehr als 80 Verdächtige festgenommen werden, die in die organisierte Kriminalität und den Drogenhandel in Belgien und den Niederlanden verwickelt waren. Es wurden mehr als 400 neue Ermittlungen gegen hochgefährliche kriminelle Vereinigungen eingeleitet.

Die Anwendung von Gewalt durch Kriminelle, die in die organisierte Kriminalität verwickelt sind, ist in der EU auf dem Vormarsch, ebenso wie die Bedrohung durch gewalttätige Zwischenfälle aufgrund des häufigen Einsatzes von Schusswaffen oder Sprengstoffen im öffentlichen Raum. Wie flexibel kriminelle Vereinigungen sich an die Veränderungen des Umfelds, in dem sie operieren, anpassen und diese zu ihrem Vorteil nutzen, hat sich während der COVID-19-Pandemie bestätigt. Kriminelle Vereinigungen haben die Pandemie für verstärkte Aktivitäten im Bereich der Online-Kriminalität und Betrug, auch Fälschungen von Medizinprodukten, ausgenutzt. Die anhaltend hohe Nachfrage nach COVID-19-Impfstoffen macht die Produktion und Lieferung gefälschter Impfstoffe und gegen Einzelpersonen oder Behörden gerichtete Betrugsmanöver zu einem lohnenden Geschäft für Kriminelle. Die Regierungen der EU haben bislang Betrugsversuche und gefälschte Angebote, mit denen Betrüger mehr als 1,1 Mrd. Impfdosen für einen Gesamtpreis von über 15,4 Mrd. EUR zu verkaufen wollten, aufgedeckt. Die durch die Pandemie ausgelöste Wirtschaftskrise erhöht das Risiko, dass die organisierte Kriminalität ihre Aktivitäten verstärkt und die Gesellschaft und die Wirtschaft weiter unterwandert.

Die grenzüberschreitenden Bedrohungen und die sich entwickelnden Arbeitsweisen der offline und online operierenden kriminellen Vereinigungen erfordern eine koordinierte, gezieltere und angepasste Vorgehensweise. Zwar stehen die vor Ort tätigen nationalen Behörden bei der Bekämpfung der organisierten Kriminalität an vorderster Front, doch Maßnahmen auf Unionsebene und globale Partnerschaften sind von größter Bedeutung, um eine wirksame Zusammenarbeit sowie einen Informations- und Wissensaustausch zwischen den nationalen Behörden zu gewährleisten, unterstützt durch einen gemeinsamen strafrechtlichen Rahmen und wirksame finanzielle Mittel. Darüber hinaus steht die organisierte Kriminalität sinnbildlich für die Verknüpfung zwischen innerer und äußerer Sicherheit. Das internationale Engagement bei der Bekämpfung der organisierten Kriminalität, einschließlich weiterer Schritte zur Entwicklung von Partnerschaften und der Zusammenarbeit mit Ländern in der unmittelbaren Nachbarschaft und darüber hinaus, ist erforderlich, um diese grenzüberschreitende Herausforderung zu bewältigen.

Sowohl das Europäische Parlament als auch der Rat haben betont, dass die organisierte Kriminalität enormen Schaden anrichtet, und die Bedeutung starker EU-Maßnahmen zur Bekämpfung aller Formen der organisierten Kriminalität hervorgehoben.

Diese Strategie baut auf den bisherigen Erfolgen auf, legt vorrangige Arbeitsbereiche fest, um Bürger und Wirtschaft besser vor kriminellen Vereinigungen zu schützen, und schlägt konkrete mittel- und langfristige Maßnahmen vor, die unter uneingeschränkter Wahrung der Grundrechte ausgearbeitet werden sollen. Es handelt sich um die erste Strategie zur organisierten Kriminalität seit Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon.

1.Förderung der Zusammenarbeit zwischen Strafverfolgungs- und Justizbehörden

Die heutige organisierte Kriminalität stellt ein internationales Unternehmen dar. 65 % der kriminellen Gruppen, die in den EU-Mitgliedstaaten aktiv sind, setzen sich aus Mitgliedern mehrerer Nationalitäten zusammen. Die Transportwege von Drogen, Schusswaffen oder gefälschten Waren erstrecken sich mittels einer globalen Lieferkette über alle Kontinente. Mobile kriminelle Vereinigungen, die in der organisierten Eigentumskriminalität tätig sind, bewegen sich schnell durch verschiedene Gerichtsbarkeiten, um ihre Verbrechen auszuführen. Indem sie über verschiedene Gerichtsbarkeiten hinweg operieren, entgehen kriminelle Gruppen einer Entdeckung und nutzen die Unterschiede der geltenden nationalen Gesetze aus.

1.1.Reibungsloser Austausch von und zeitnaher Zugriff auf Informationen

In einem Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, in dem es keine Kontrollen an den Binnengrenzen gibt, kann durch eine zuverlässige polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten ein hohes Maß an Sicherheit gewährleistet werden. Der zeitnahe Zugang zu Informationen unter uneingeschränkter Achtung der Grundrechte und insbesondere des Datenschutzes ist für den Kampf gegen alle Formen der organisierten Kriminalität von entscheidender Bedeutung. Die Europäische Union hat den Strafverfolgungsbehörden eine breite Auswahl an Instrumenten zur Erleichterung des Informationsaustauschs zur Verfügung gestellt, die sich bei der Aufdeckung von kriminellen Tätigkeiten und Netzwerken als maßgeblich erwiesen haben.

Das Schengener Informationssystem (SIS) hat es den Beamten an vorderster Front ermöglicht, Personen und Objekte, die in die organisierte Kriminalität verwickelt sind, schnell ausfindig zu machen, zu lokalisieren und entsprechende Maßnahmen zu ergreifen. Die Informationen in dieser gemeinsamen Datenbank können den Beamten helfen, eine Person festzunehmen, einen Gegenstand zu beschlagnahmen oder die Reisebewegungen von Personen nachzuvollziehen, die in eine Ermittlung verwickelt sind. Allein im Jahr 2020 wurde das Schengener Informationssystem fast vier Milliarden Mal durchsucht, was zu mehr als 200 000 Treffern führte. Mit der Überarbeitung des SIS-Rahmens im Jahr 2018 wurden die Funktionalitäten des Systems erheblich verstärkt und eine Reihe neuer Instrumente eingeführt, die es den nationalen Behörden ermöglichen, Ausschreibungen zu Personen, bei denen die Gefahr einer Entführung oder des Menschenhandels besteht, zu erfassen oder Ermittlungsanfragen zu einem Verdächtigen zu stellen. Ferner gewährt die Reform Europol Zugang zu SIS-Ausschreibungen und zum Austausch von Zusatzinformationen und ermöglicht eine effektivere Nutzung biometrischer Daten, indem die Möglichkeit eingeführt wurde, Gesichtsbilder zu Identifizierungszwecken zu verwenden und DNA-Profile einzubeziehen, um die Identifizierung von vermissten Personen zu erleichtern. Die Umsetzung dieser Neuerungen schreitet zügig voran, sodass das neue System bis Ende 2021 voll funktionsfähig sein wird, wobei die Durchführungsrechtsakte und die technische Dokumentation bereits fertiggestellt sind, die Arbeit an der technischen Entwicklung des SIS gut voranschreitet und die ersten Schritte zur Erstellung eines SIS-Handbuchs und Schulungsmaßnahmen für SIS-Verwender unternommen werden.

Das Potenzial des SIS zur Bekämpfung der organisierten Kriminalität wird durch den neuen Rahmen für die Interoperabilität zwischen EU-Informationssystemen im Bereich Justiz und Inneres zusätzlich gestärkt. Es ist von entscheidender Bedeutung, dass alle Anstrengungen unternommen werden, um bis Ende 2023 eine vollständige Interoperabilität zu erreichen. Dies wird den Strafverfolgungsbehörden den Zugriff auf sachdienliche Informationen in den zentralen Informationssystemen der EU erleichtern und die Erkennung von Mehrfachidentitäten ermöglichen, was für die Bekämpfung von Identitätsbetrug, den Kriminelle häufig nutzen, um Straftaten zu begehen oder sich der Justiz zu entziehen, unerlässlich ist. Innerhalb des Interoperabilitätsrahmens wird die Funktion eines Detektors für Mehrfachidentitäten entwickelt, der durch den systemübergreifenden Datenabgleich dazu beitragen wird, die betrügerische Verwendung von Identitäten wirksam zur bekämpfen.

Ermittler, die isoliert in einem Mitgliedstaat arbeiten, sind oft nicht in der Lage, die Beteiligung einer kriminellen Vereinigung an einer bestimmten Straftat festzustellen. Der Prüm-Rahmen von 2008 ermöglicht es den Strafverfolgungsbehörden, im Zuge ihrer Ermittlungen über bilaterale Verbindungen in den Datenbanken anderer Mitgliedstaaten auf der Grundlage eines „Treffer/kein Treffer”-Systems nach DNA und Fingerabdrücken sowie nach Fahrzeugregisterdaten zu suchen. Der Prüm-Rahmen hat sich zwar bei der Aufklärung vieler Straftaten in Europa als hilfreich erwiesen, sein dezentraler Charakter hat jedoch dazu geführt, dass viele bilaterale Verbindungen zwischen den nationalen Datenbanken der Mitgliedstaaten aufgrund der technischen Komplexität und der damit verbundenen erheblichen finanziellen und personellen Ressourcen nicht hergestellt werden konnten. Außerdem kann es Wochen oder sogar Monate dauern, bis die Behörden die personenbezogenen Daten, die hinter einem Treffer stehen, bereitstellen. Um die Effizienz strafrechtlicher Ermittlungen zu erhöhen und den automatisierten Austausch von Informationen über Straftäter zu verstärken, wird die Kommission vorschlagen, den Prüm-Rahmen zu modernisieren, um den operativen Erfordernissen der Strafverfolgungsbehörden unter Wahrung der Grundrechte und der Anforderungen der Erforderlichkeit und der Verhältnismäßigkeit Rechnung zu tragen und die Datenschutzbestimmungen an die Strafverfolgungsrichtlinie anzugleichen. Die Kommission prüft Optionen, um die Verbindung der einschlägigen Datenbanken zwischen allen Mitgliedstaaten sicherzustellen und den Informationsaustausch nach einem Treffer zu beschleunigen. Ferner prüft die Kommission, ob es notwendig ist, zusätzliche für strafrechtliche Ermittlungen sachdienliche Datenkategorien wie Gesichtsbilder, Führerscheine, Polizeiprotokolle und ballistische Daten nach dem Prüm-Rahmen auszutauschen und Europol als neuen Partner in diesen Rahmen aufzunehmen.

Angesichts der grenzüberschreitenden und internationalen Dimension der organisierten Kriminalität sind Reiseinformationen von entscheidender Bedeutung, um Reisende mit hohem Risiko zu identifizieren, die den Strafverfolgungsbehörden ansonsten nicht bekannt sind, und um Verbindungen zwischen Mitgliedern krimineller Vereinigungen herzustellen. Die Verarbeitung von Fluggastdatensätzen (PNR) unterstützt die zuständigen Behörden bei der Identifizierung von Personen, die in kriminelle Tätigkeiten von organisierten Banden verwickelt sind. Um zu gewährleisten, dass dieses Instrument in vollem Umfang genutzt wird, wird die Kommission weiterhin die vollständige und wirksame Umsetzung der Richtlinie über die Verwendung von Fluggastdatensätzen überwachen und die Zusammenarbeit und den Austausch von PNR-Daten zwischen den Mitgliedstaaten unterstützen, insbesondere durch den Austausch bewährter Verfahren, Schulungen und die Entwicklung der erforderlichen Fähigkeiten. Erweiterte Fluggastdaten (Advanced Passenger Information, API), biografische Daten von Fluggästen, die von den Fluggesellschaften bei der Abfertigung erfasst werden, sind ferner aufgrund ihrer Komplementarität mit den Fluggastdatensätzen von großem Wert. Eine Überarbeitung des derzeitigen Rechtsrahmens würde eine Reihe von Verbesserungen ermöglichen, insbesondere in Bezug auf die Datengenauigkeit und die Datenvollständigkeit. Von noch größerer Bedeutung ist, dass die Kommission das Potenzial von API-Daten für die systematische Abfrage von Europol-Daten zur Bekämpfung der organisierten Kriminalität und eine mögliche Ausdehnung auf Bewegungen innerhalb des Schengen-Raums sowie Verkehrsunternehmen und Reisebusse auf dem Wasserweg analysieren wird. Zu diesem Zweck wird die Kommission in der ersten Jahreshälfte 2022 einen Vorschlag zur Überarbeitung der Richtlinie über erweiterte Fluggastdaten vorlegen, der auf einer Folgenabschätzung basiert, in der diese Optionen und ihre Auswirkungen eingehender untersucht werden.

1.2.Rahmenprogramm für die erweiterte Zusammenarbeit

Wesentliche Teile der EU-weiten Zusammenarbeit der Strafverfolgungsbehörden beruhen auf dem Übereinkommen zur Durchführung des Übereinkommens von Schengen aus dem Jahr 1990. Dieses Fundament wird durch andere EU-Instrumente ergänzt, wie den Rahmenbeschluss 2006/960/JI des Rates über die Vereinfachung des Austauschs von Informationen und Erkenntnissen zwischen den Strafverfolgungsbehörden der Mitgliedstaaten der Europäischen Union sowie durch die Kapitel 4 und 5 des Beschlusses 2008/615/JI des Rates vom 23. Juni 2008 zur Vertiefung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit, insbesondere zur Bekämpfung des Terrorismus und der grenzüberschreitenden Kriminalität (Prüm).

Die Mitgliedstaaten haben dieses Rahmenprogramm durch eine komplexe Reihe bilateraler und multilateraler Vereinbarungen ergänzt. Infolgedessen ist die Kooperationsbereitschaft zwischen den Mitgliedstaaten uneinheitlich, was zu operativen Hindernissen führt, die eine wirksame grenzüberschreitende Zusammenarbeit verhindern.