DE Amtsblatt der Europäischen Union C 347/73

Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem „Vorschlag für eine Verordnung des Rates über die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden und die Betrugsbekämpfung auf dem Gebiet der Mehrwertsteuer (Neufassung)“

KOM(2009) 427 endg. — 2009/0118 (CNS)

(2010/C 347/11)

Berichterstatter: Umberto BURANI

Der Rat beschloss am 23. September 2009, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss gemäß Artikel 93 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu folgender Vorlage zu ersuchen:

„Vorschlag für eine Verordnung des Rates über die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden und die Betrugsbekämpfung auf dem Gebiet der Mehrwertsteuer“ (Neufassung)

KOM(2009) 427 endg. - 2009/0118 (CNS).

Die mit den Vorarbeiten beauftragte Fachgruppe Wirtschafts- und Währungsunion, wirtschaftlicher und sozialer Zusammenhalt nahm ihre Stellungnahme am 2. Februar 2010 an.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 460. Plenartagung am 17./18. Februar 2010 (Sitzung vom 17. Februar) mit 203 gegen 1 Stimme bei 5 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme:

1. Schlussfolgerungen und Empfehlungen

1.1 Die Verordnung (EG) Nr. 1798/2003 über die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden auf dem Gebiet der Mehrwertsteuer ist seit dem 1. Januar 2004 in Kraft. Die Kommission ist gehalten, alle drei Jahre über die Anwendung dieser Verordnung Bericht zu erstatten. Sie kam dieser Verpflichtung mit ihrem Bericht vom August 2009 nach, den sie zusammen mit einem neuen Vorschlag für eine Verordnung (Neufassung) vorgelegt hat. Mit diesem Vorschlag nimmt die Kommission eine Nachbesserung des in der geltenden Verordnung festgelegten Rechtsrahmes vor und stützt sich dabei auf die in den ersten Jahren gewonnenen Erfahrungen. Erklärtes Hauptziel des Vorschlags ist, den Mitgliedstaaten ein wirksameres Instrument zur Bekämpfung von Steuerbetrug durch bessere Verwaltungszusammenarbeit an die Hand zu geben.

1.2 Der genannte Kommissionsbericht liefert eine wertvolle Hilfe für die Interpretation des Vorschlags: die Anwendung der Verordnung ist aus vielerlei Gründen unbefriedigend. So „[…] ist die Verwaltungszusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten noch immer nicht intensiv genug, um MwSt-Hinterziehung und -Betrug auf innergemeinschaftlicher Ebene wirksam zu unterbinden.“ Diese Feststellung des Europäischen Rechnungshofes wird von der Kommission in ihrem Bericht wörtlich zitiert.

1.3 Der EWSA weist darauf hin, dass der Widerstand gegen Veränderung gravierende Auswirkungen auf die Finanzen der Mitgliedstaaten und der EU hat. Zwar gibt es durchaus praktische Beweggründe, doch liegt der eigentliche Grund in dem uneingestandenen Willen, Partikularinteressen zu schützen und vor das Gemeinwohl zu stellen.

1.4 In der Praxis gibt es objektiv unterschiedliche Ansichten darüber, wie eine reibungslose Abwicklung grenzüberschreitender Geschäfte sichergestellt werden kann. Die einen setzen den Akzent auf die eigentliche Verwaltungszusammenarbeit, für die anderen ist die Bekämpfung von Steuerbetrug der prioritäre Aspekt. Die Kommission verfügt dementsprechend über zwei beratende Gremien, nämlich die ATFS-Gruppe (1) und der SCAC-Ausschuss (2) (siehe Ziffer 2.3). Deren Zusammenlegung oder eine gemeinsame und koordinierte Struktur könnte vielleicht dem latenten „Interessenkonflikt“ zwischen beiden Bereichen entgegenwirken.

1.5 Das Hauptproblem sind jedoch nach wie vor die Widerstände auf politischer Ebene. Das wurde deutlich, als ein Mitgliedstaat die Zuständigkeit des Rechnungshofs für die Überprüfung der ordnungsgemäßen Durchführung der Verordnung bestritten und diese Frage vor den EuGH gebracht hat.

1.6 Mit dem neuen Vorschlag wird eine ganze Reihe von Neuerungen eingeführt, von denen hier nur die wichtigsten genannt werden können. Dazu gehört, dass die Mitgliedstaaten die Verordnung in all ihren Teilen und innerhalb der vorgeschriebenen Frist anwenden müssen. Wird der Vorschlag angenommen, dann bekommt die Kommission die dringend erforderliche Befugnis zur Verhängung von Sanktionen an die Hand.

1.7 Die Einrichtung eines einzigen zentralen Verbindungsbüros in jedem Mitgliedstaat dürfte das System der Zusammenarbeit straffen und rationalisieren. Die Pflicht eines Mitgliedstaates zur Erteilung von Informationen über einen auf seinem Gebiet ansässigen Steuerpflichtigen wird bekräftigt, und die Möglichkeit, die von einer anderen Behörde beantragte Durchführung von Ermittlungen abzulehnen, wird auf wenige konkrete Fälle begrenzt. Diese neuen Vorschriften sind vor allem für die Ermittlungen zum Versandhandel von besonderer Bedeutung. Der EWSA ist im Übrigen der Ansicht, dass diese Bestimmungen nur greifen können, wenn flächendeckend entsprechende IT-Systeme eingeführt werden. Es wäre daher ratsam, dass diese Bestimmungen erst 2015 verbindlich werden, d.h. nach Ablauf der Übergangszeit.

1.8 In verschiedenen Artikeln werden Automatismen vorgesehen: automatische und unaufgeforderte Übermittlung von sachdienlichen Informationen an andere Behörden, Pflicht zur Rückmeldung nach Erhalt von Informationen, automatisierter Zugang zu den Datenbanken. Dies alles erfordert die Einführung gemeinsamer Verfahren - eine Aufgabe, die die Kommission möglichst bald angehen sollte.

1.9 Gewisses Befremden ruft die Bestimmung hervor, derzufolge die Teilnahme von Beamten anderer betroffener Mitgliedstaaten an den Ermittlungen - auch außerhalb der Amtsräume des durchführenden Mitgliedstaats - möglich ist. Der EWSA hält eine derartige Bestimmung aus offenkundigen Gründen des Schutzes vertraulicher und sensibler Informationen für unzweckmäßig.

1.10 Die vielleicht wichtigste Neuerung ist die Einrichtung einer gemeinsamen Struktur zur Bekämpfung von MwSt-Steuerbetrug (Eurofisc). Diese Stelle soll für einen schnellen und multilateralen Informationsaustausch sorgen. Diese Initiative findet die uneingeschränkte Unterstützung des EWSA. Gleichzeitig möchte er auf einen Aspekt hinweisen, für den er sich schon seit Längerem einsetzt, nämlich die Schaffung einer Verbindung und Zusammenarbeit mit anderen Gremien, die auf dem Gebiet der Bekämpfung von organisierter Kriminalität und Geldwäsche tätig sind.

2. Vorbemerkungen

2.1 Am 1. Januar 2004 trat die Verordnung (EG) Nr. 1798/2003 über die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden auf dem Gebiet der Mehrwertsteuer in Kraft. Die meisten Mitgliedstaaten nahmen diese Verordnung zustimmend auf und teilten die von der Kommission angestrebten Ziele, den Rechtsrahmen für die Verwaltungszusammenarbeit zu verbessern und ein Instrument für die Bekämpfung von Steuerbetrug zu schaffen (3). Gemäß Artikel 45 dieser Verordnung muss die Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat alle drei Jahre über ihre Anwendung Bericht erstatten; sie kam dieser Verpflichtung zuletzt mit ihrem Bericht vom 18. August 2009 (4) nach.

2.2 Unterdessen hatte sich ein stärkeres Bewusstsein für die Probleme des Steuerbetrugs herausgebildet. So wurde auf dem Gebiet der Mehrwertsteuer in der Mitteilung der Kommission hinsichtlich der Notwendigkeit der Entwicklung einer koordinierten Strategie zur Verbesserung der Bekämpfung des Steuerbetruges (5) vom 31.5.2006 festgestellt, dass eine koordinierte Strategie zur Bekämpfung von Steuerbetrug und insbesondere des sog. Karussellbetrugs (6) (7) erforderlich ist. Eine spätere Mitteilung (8) enthielt dann einen Aktionsplan für kurzfristige Maßnahmen.

2.3 Jetzt hat die Kommission einen Vorschlag für eine Verordnung zur Neufassung der bisher geltenden Verordnung (9) vorgelegt. Dieser Vorschlag ist das Ergebnis von Überlegungen, die die Kommission zum einen in ihren eigenen Dienststellen und zum anderen ausgehend von einer Reihe externer Beiträge angestellt hat. Letztere sind namentlich die Berichte der Mitgliedstaaten über die Anwendung der 2004 erlassenen Verordnung, ihre Antworten auf diesbezügliche Fragebögen und der Sonderbericht Nr. 8/2007 des Europäischen Rechnungshofes sowie die Entschließung 2008/2033(INI) des Europäischen Parlaments vom 2.9.2008. Hinzu kommen die Beiträge der Sachverständigengruppe für die Strategie zur Bekämpfung des Steuerbetrugs (ATFS-Gruppe) und des Ständigen Ausschusses für die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden (SCAC).

3. Allgemeine Bemerkungen

3.1 Der oben genannte Bericht KOM(2009) 428 endg. gibt einen wertvollen Anhaltspunkt für die Interpretation der neuen Verordnung, denn in ihm bringt die Kommission ihre Unzufriedenheit mit der Anwendung der derzeit geltenden Verordnung zum Ausdruck. Diese Unzufriedenheit lässt sich in einem von der Kommission selbst angeführten Zitat des Europäischen Rechnungshofes zusammenfassen: „Trotz der Einführung einer neuen Regelung […] ist die Verwaltungszusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten noch immer nicht intensiv genug, um MwSt-Hinterziehung und -Betrug auf innergemeinschaftlicher Ebene wirksam zu unterbinden.“ Die Kommission hat sich nach Kräften darum bemüht, die Vorschriften zu verbessern und ihre Anwendung zu vereinfachen; der eigentliche Grund für das Scheitern liegt allerdings in dem Widerstand gegen Veränderungen, den einige, wenn nicht sogar viele einzelstaatliche Verwaltungen an den Tag legen. Abgesehen von den objektiven Schwierigkeiten organisatorischer oder technischer Art kommt man nicht um die Tatsache herum, dass die Bereitschaft zur vollen Zusammenarbeit heute immer noch durch den Schutz tatsächlich vorhandener oder vorgegebener besonderer Interessen geschmälert wird. Auf keinem anderen Gebiet fasst die europäische Integration so schwer Fuß wie im Steuerbereich.

3.2 Eine gute Verwaltungszusammenarbeit ist die Grundvoraussetzung für eine reibungslose Abwicklung grenzüberschreitender Geschäfte und liegt mit Sicherheit im Interesse der einzelstaatlichen Behörden und der Bürger. Zu einer „reibungslosen Abwicklung“ gehört aber auch, dass diese Geschäfte unter Beachtung der steuerrechtlichen Vorschriften durchgeführt werden. Verwaltungszusammenarbeit und Bekämpfung von Steuerbetrug verschmelzen hier zu einem untrennbaren Ganzen. Die Kommission setzt diesen Ansatz in der Praxis so um, dass sie die Einrichtung einer gemeinsamen Struktur (Eurofisc) vorschlägt.

3.3 Der Kommission stehen zwei beratende Gremien zur Seite, die sie mit Expertenwissen auf höchster Ebene versorgen, nämlich die ATFS-Gruppe und der SCAC-Ausschuss (siehe Ziffer 2.3). Ihre Verschmelzung in einem einzigen Gremium (oder die Bildung von zwei Gruppen, die von einem einzigen Entscheidungsorgan koordiniert werden) könnte vielleicht dem latenten „Interessenkonflikt“zwischen den Bereichen Verwaltung und Steuern von Anfang an entgegenwirken. Nicht immer sind die Regeln für die Bekämpfung von Steuerbetrug voll mit der Vereinfachung und Beschleunigung der Verwaltungsverfahren in Einklang zu bringen und umgekehrt. Der Widerstand gegen die Veränderungen liegt zumindest zum Teil in den unterschiedlichen Erfordernissen im Zusammenhang mit ein und demselben Problem begründet.

3.4 Es scheint jedoch so, als lägen die größten Probleme auf politischer Ebene: in dem zitierten Bericht wird unter Punkt 2.1 festgestellt, dass die Kommission ausgehend von den Antworten auf die Fragebögen (siehe Ziffer 2.3) den Mitgliedstaaten die Gelegenheit geboten hatte, „ihre allgemeinen Ansichten zum Funktionieren der Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden […] auszutauschen“. Es befremdet jedoch, dass „nur zwei Mitgliedstaaten Interesse an einer diesbezüglichen offenen Diskussion mit der Kommission“ zeigten. Hinzu kommt bezeichnenderweise, dass ein Mitgliedstaat sogar die Zuständigkeit des Rechnungshofs bestritt, die Durchführung der Verordnung über Verwaltungszusammenarbeit zu prüfen, wobei diese Frage derzeit vom EuGH untersucht wird. Diese Fakten sprechen für sich selbst und geben kaum Anlass zu Optimismus für die Zukunft.

3.5 Ein weiterer politischer Aspekt betrifft die Verwaltungszusammenarbeit zwischen den Finanzbehörden und den für die Bekämpfung der Geldwäsche im Bereich der organisierten Kriminalität und des Terrorismus zuständigen Behörden. Diese Zusammenarbeit wird vom EWSA seit längerem immer wieder eingefordert, offenbar konnte aber bislang keine diesbezügliche Einigung erzielt werden (10).

4. Besondere Bemerkungen

Die wichtigsten Änderungen, die mit der neuen Verordnung eingeführt werden, betreffen die Erweiterung der Befugnisse der Mitgliedstaaten bei der Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden, die genauere Bestimmung der Auskünfte, die ein Mitgliedstaat erteilen muss bzw. erhalten darf, sowie die Abgrenzung der Zugriffsrechte für diese Informationen. Überdies werden die Grundzüge eines Rechtsrahmens für die Qualität der Informationen festgelegt und die Pflichten der Mitgliedstaaten zur Übermittlung korrekter und aktueller Informationen geregelt. Schließlich wird auch die Rechtsgrundlage für die Einführung einer Struktur zur Verwaltungszusammenarbeit geschaffen, die hauptsächlich auf die Betrugsbekämpfung ausgerichtet ist (Eurofisc).

4.1.1 Der EWSA begrüßt und unterstützt den Kommissionsvorschlag, denn die neue Verordnung stellt einen entscheidenden Fortschritt bei der rechtlichen Regelung dieses Bereichs dar. Die Umsetzung dieser Vorschriften wird, soweit die Mitgliedstaaten dies wünschen, eine bessere Ordnung der öffentlichen Finanzen sowohl hinsichtlich der Vereinfachung der Verfahren als auch bezüglich der Betrugsbekämpfung mit sich bringen.

4.2 Der EWSA unterbreitet im Nachfolgenden eine Reihe von Bemerkungen zu den wichtigsten in der Verordnung vorgeschlagenen Neuerungen. Diese Bemerkungen sind zum einen bestimmt vom Willen zur Zusammenarbeit, zum anderen aber auch das Ergebnis einer objektiven Evaluierung der Probleme, die einer guten Verwaltungszusammenarbeit immer noch im Wege stehen.

In Artikel 1 Absatz 1 wird die „Bekämpfung des Mehrwertsteuerbetrugs“ ausdrücklich als ein Hauptziel der neugefassten Verordnung aufgenommen. In Artikel 1 Absatz 2 werden die Bedingungen festgelegt, unter denen die Mitgliedstaaten ihrer Verpflichtung nachkommen müssen, „die Mehrwertsteuereinnahmen aller Mitgliedstaaten zu schützen“. Der Wortlaut der derzeit geltenden Verordnung ist hier schwächer und ungenauer; er beschränkt sich nämlich auf die Festlegung von „Regeln und Verfahren für den Austausch bestimmter Informationen“.

4.3.1 Diese Neuerung ist keineswegs geringfügig: die Pflicht, im Sinne der Zusammenarbeit tätig zu werden, bedeutet, dass die Mitgliedstaaten die Verordnung in all ihren Teilen und innerhalb der vorgeschriebenen Frist anwenden müssen. Der EWSA ist voll und ganz damit einverstanden, wirft jedoch die Frage auf, ob die Mitgliedstaaten sich in der Praxis überhaupt an die neuen Vorschriften anpassen können oder wollen, da schon die jetzt geltende Verordnung unter Verzögerungen und Ausnahmebestimmungen leidet. Überdies ergibt sich aus der Verbindlichkeit der Vorschriften eine Befugnis der Kommission zur Verhängung von Sanktionen und eine Befugnis des Rechnungshofes zur Prüfung ihrer korrekten Übernahme - ein Punkt, in dem keine Einmütigkeit besteht. In dem in Ziffer 2.1 genannten Bericht führt die Kommission konkret den Fall Deutschlands an, welches die Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens angefochten und die Zuständigkeit des Rechnungshofes für Prüfungen in diesem Bereich bestritten hat. Die anstehende Entscheidung des Gerichtshofs über dieses bei ihm anhängige Verfahren wird entscheidenden Einfluss auf die Zukunft der Verwaltungszusammenarbeit im MwSt-Bereich haben.

4.3.2 Die Neuformulierung von Artikel 1 macht deutlich, dass auch auf dem Gebiet der Steuern die verschiedenen Tendenzen in der Europapolitik zu Tage treten. Die Verträge werden aus verschiedenen Blickwinkeln unterschiedlich ausgelegt, was häufig dazu führt, dass die Kommission ihre Zuständigkeiten und Befugnisse verteidigt und die Mitgliedstaaten ihre nationalen Befugnisse bewahren wollen. Der EWSA sieht keine Veranlassung, hierzu Stellung zu beziehen, sondern gibt lediglich seiner Hoffnung Ausdruck, dass mit dem Inkrafttreten des neuen Vertrages ein neues Europa entsteht, in dem sich die Mitgliedstaaten entschieden zu den Grundprinzipien dieses Vertrages bekennen.

4.4 Gemäß Artikel 4 ist jeder Mitgliedstaat verpflichtet, ein einziges zentrales Verbindungsbüro zu benennen, das für die Verbindung zu den anderen Mitgliedstaaten zuständig ist. Der EWSA begrüßt diese Entscheidung, weist jedoch darauf hin, dass das reibungslose Funktionieren des zentralen Verbindungsbüros von der Effizienz der dezentralen Strukturen auf einzelstaatlicher Ebene abhängt, die derzeit offenbar nicht überall gegeben ist.

Artikel 7 (ex Artikel 5) schreibt unverändert die Auskunftspflicht eines Mitgliedstaates fest, wonach dieser auf Antrag eines anderen Mitgliedstaates Informationen über einen auf seinem Gebiet ansässigen Steuerpflichtigen erteilen muss. In einigen festgelegten Einzelfällen (11) kann die Behörde es ablehnen, eine Ermittlung durchzuführen, soweit sie der Antrag stellenden Behörde bereits Auskünfte erteilt hat, die weniger als zwei Jahre zurückliegen. Jedoch muss sie in diesem Fall die Daten und Beträge aller in den letzten zwei Jahren vom Steuerpflichtigen getätigten Lieferungen bzw. Dienstleistungen übermitteln.

4.5.1 Diese neuen Vorschriften sind von besonderer Bedeutung für den Versandhandel und orientieren sich an einer guten Politik der Verwaltungszusammenarbeit. Die Vorschriften werden jedoch schon im jetzigen Wortlaut nur teilweise eingehalten, was vor allem mit der bislang fehlenden IT-Struktur zusammenhängt. Der EWSA hält es daher für ratsam, den vorgesehenen Übergangszeitraum, der für andere Bestimmungen gilt, auch auf diese Bestimmungen auszudehnen. Die Verbindlichkeit sollte also erst 2015 eintreten, wenn die Verordnung (EG) Nr. 143/2008 des Rates (12) in Kraft tritt.

4.6 In Artikel 15 wird die Bedeutung des Begriffs „automatischer Austausch“ von Informationen, der bereits in Artikel 17 der geltenden Verordnung enthalten ist, näher bestimmt. Danach muss jeder Mitgliedstaat einem anderen Mitgliedstaat unaufgefordert die Informationen mitteilen, die für diesen zum Schutz seiner Steuereinnahmen von Nutzen sein könnten. Diese Begriffsklärung ist von beträchtlicher Tragweite. Ob und wann die Pflicht zur spontanen Übermittlung von Informationen, die für die anderen Behörden von Belang sind, systematisch angewendet wird, wird Prüfstein dafür sein, ob das Konzept der Verwaltungszusammenarbeit voll übernommen wurde.

4.7 Im Idealfall kommt in Verbindung mit Artikel 15 Artikel 17 zur Anwendung, wonach die Behörden, die die Informationen erhalten, Rückmeldungen an die Auskunft erteilenden Behörden vornehmen müssen. Die Zusammenarbeit äußert sich nämlich nicht nur in der Erteilung von Auskünften, sondern auch darin, den Auskunftserteiler über die Ergebnisse der Maßnahmen zu informieren, die infolge der erteilten Informationen ergriffen wurden.

4.8 In Artikel 18 (ex Artikel 22) wird detailliert aufgeführt, welche Informationen die Mitgliedstaaten in ihre Datenbanken aufnehmen müssen. Nach Ansicht des EWSA wirken sich die diesbezüglichen Bestimmungen in zweierlei Hinsicht positiv aus: zum einen tragen sie zu einem besseren Funktionieren des Systems für den Informationsaustausch (MIAS (13)) bei und zum anderen werden die Mitgliedstaaten dadurch zur Anwendung der Richtlinie 2006/112/EG hinsichtlich Erteilung, Änderung oder Streichung der Mehrwertsteuer-Identifikationsnummer angehalten. Die Tatsache, dass ein Großteil der Betrügereien gerade auf dieser Identifikationsnummer basiert, macht die Bedeutung einer ordnungsgemäßen Anwendung der diesbezüglichen Bestimmungen deutlich. Nicht zu unterschätzen ist auch der Vorteil dieser Bestimmungen für die Nutzer des Systems, der vor allem auf die mit Artikel 23 und 24 eingeführten Neuerungen hinsichtlich der Mindestanforderungen für die Datenbanken zurückzuführen ist.

4.9 Etwas befremdlich wirkt Artikel 22, in dem festgelegt ist, dass jeder Mitgliedstaat den zuständigen Behörden jedes anderen Mitgliedstaates einen automatisierten Zugang zu seinen Datenbanken gestatten muss. Der EWSA merkt an, dass ein direkter Zugang, auch wenn dafür die vorherige Zustimmung der ersuchten Behörde erforderlich ist (14), Probleme hinsichtlich des Verständnisses der Sprache sowie der richtigen Auslegung und Verwendung der Informationen aufwirft. Die Kommission selbst ist sich dieses Problems bewusst und stellt im Erwägungsgrund (23) fest, dass gemeinsame Verfahren eingerichtet werden [sollten], mit denen die Vergleichbarkeit […] der Informationen sichergestellt werden kann. Der gleiche Ansatz wird in einem anderen Zusammenhang in Erwägungsgrund (27) erneut aufgegriffen. Nach Ansicht des EWSA sollte die Bestimmung über den automatischen Zugang auf einen späteren Zeitpunkt in der Zukunft verschoben werden, wenn alle Mitgliedstaaten die gemeinsamen Verfahren auf dem Gebiet der Verwaltung und der Datenverarbeitung übernommen haben werden.

In Artikel 29, in dem es um die Teilnahme von Beamten der betroffenen Mitgliedstaaten an den behördlichen Ermittlungen geht, ist in Absatz 1 festgelegt, dass diese Beamten nicht nur in den Amtsräumen zugegen sein können, sondern auch „an jedem anderen Ort“ (d.h. auch in den Geschäftsräumen des Steuerpflichtigen, zu dem ermittelt wird). Zugleich wird in Absatz 2 einerseits die Bestimmung gestrichen, wonach der ersuchte Mitgliedstaat die Bedingungen für die Teilnahme von Beamten des ersuchenden Mitgliedstaats an den Ermittlungen festlegen kann, und andererseits bestätigt, dass die Beamten des ersuchenden Mitgliedstaats zwar „nicht die Kontrollbefugnisse der Beamten der ersuchten Behörde [ausüben] […] jedoch Zugang zu denselben Räumlichkeiten und Unterlagen wie die Bediensteten der ersuchten Behörde haben [können]“.

4.10.1 Diese Befugnisse und Rechte scheinen weder angemessen noch gerechtfertigt. Der EWSA dringt darauf, diese Bestimmung einer Überprüfung und noch reiflicheren Überlegung zu unterziehen. Die Gegenwart eines Beamten eines anderen Mitgliedstaats in den Geschäftsräumen eines Steuerpflichtigen könnte zur Offenbarung„eines Geschäfts-, Industrie- oder Berufsgeheimnisses führen oder [… zur …] Verbreitung [einer …] Information[, die] gegen die öffentliche Ordnung verstoßen würde“. Dieser Satz ist wörtlich Artikel 56 Absatz 4 entnommen, in dem die Fälle geregelt sind, in denen eine Auskunft verweigert werden kann. Ein Grund mehr, nicht zuzulassen, dass ein Beamter eines anderen Mitgliedstaats dank seiner Gegenwart in den Geschäftsräumen des Steuerpflichtigen Kenntnis von einer solchen Information erlangt.

Artikel 34 bis 39 betreffen eine Neuerung, nämlich die Einrichtung einer Struktur zur gemeinsamen Bekämpfung von Steuerhinterziehung und Steuerumgehung im Bereich der Mehrwertsteuer. Diese Struktur, im Kommissionsbericht (15) mit „Eurofisc“ bezeichnet, soll im Wesentlichen einen schnellen, multilateralen Informationsaustausch und die Erhebung und Verbreitung sachdienlicher Informationen im Rahmen der Verwaltungszusammenarbeit organisieren. Die einzelnen Artikel beschäftigen sich mit den verschiedenen Aspekten der Arbeitsweise dieses neuen Gremiums. Es steht jedoch noch nicht fest, ob es eine zentrale oder dezentrale Struktur sein wird.

4.11.1 Der EWSA begrüßt die Einrichtung eines Gremiums, das die Informationen sammelt und verbreitet. Sobald dieses Gremium seine Tätigkeit aufnimmt, wird allerdings eine Überarbeitung jener Teile der Verordnung erforderlich werden, die möglicherweise mit dem derzeitigen System der bilateralen Zusammenarbeit in Einklang zu bringen oder an dieses anzupassen sind.

4.11.2 Es gibt im Übrigen einen weiteren Aspekt, der mit der Einrichtung von Eurofisc zusammenhängt, aber in der Verordnung und ihrer Begründung an keiner Stelle behandelt wird, nämlich die Zusammenarbeit mit und die Verbindung zu anderen Gremien, die auf dem Gebiet der Bekämpfung der organisierten Kriminalität und Geldwäsche arbeiten. In vielen Fällen, zumindest in den schwersten, ist die Mehrwertsteuerhinterziehung kein isolierte Straftat, sondern geht einher mit dem Schmuggel gefälschter Waren, dem Drogenhandel, Waffenhandel und jeder Art von Aktivität, die von der organisierten Kriminalität und dem Terrorismus durchgeführt oder gesteuert wird. Es gibt weder in den Vorschriften noch in der Praxis eine strukturierte Zusammenarbeit zwischen den Gremien, die sich mit unterschiedlichen Aspekten derselben Erscheinung oder mit unterschiedlichen Erscheinungsformen, die von denselben Organisationen gesteuert werden, beschäftigen. Das führt zu Doppelarbeit, Effizienzverlusten und nicht selten zu Kompetenzkonflikten.

4.11.3 Zu den Aspekten der Zusammenarbeit zwischen Finanzbehörden und Polizeibehörden zur Verbrechens- und Terrorismusbekämpfung äußert sich der EWSA eingehender in einer weiteren Stellungnahme zum Thema „Verantwortungsvolles Handelns im Steuerbereich“ (16). Sehr verkürzt lässt sich das Problem auf die Notwendigkeit einer besseren Aufeinanderabstimmung der Richtlinien im Steuerbereich und jener zur Bekämpfung der Geldwäsche reduzieren. Es ist nicht hinnehmbar, dass es unterschiedliche Behörden gibt, wie Finanzverwaltungen für direkte und für indirekte Steuern, Zoll, Polizei, Geheimdienste, die zwar alle die gleichen oder vergleichbare Ziele verfolgen, aber nicht miteinander verbunden sind bzw. über keine Kooperationsvereinbarungen verfügen.

4.11.4 Der EWSA ist sich der praktischen und verwaltungstechnischen Probleme einer solchen Lösung und der für ihre Umsetzung nötigen langen Zeiträume bewusst, macht jedoch darauf aufmerksam, dass der derzeit fehlende politische Wille der Mitgliedstaaten mit Sicherheit die größte Hürde bildet. Die Kommission könnte hier allerdings als Triebkraft wirken und die Verwaltungszusammenarbeit zwischen den unterschiedlichen Ermittlungsbehörden in ihre mittel- bis langfristigen Programme aufnehmen.

4.12 Im Vorschlag ist kein Datum für das Inkrafttreten der Verordnung genannt, sondern lediglich festgelegt, dass diese am zwanzigsten Tag nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union in Kraft tritt. In Artikel 45 dagegen ist festgelegt, dass eine Reihe von Verfahren der Zusammenarbeit über elektronische Medien ab dem 1. Januar 2015 gelten. Diese Frist scheint realistisch, soweit alle Mitgliedstaaten gewillt und in der Lage sind, sie einzuhalten.

4.13 Artikel 51 schreibt vor, dass jeder Mitgliedstaat eine (interne) Prüfung über das Funktionieren der Regelungen für die Zusammenarbeit durchführen muss. Dies ist zweifellos eine notwendige Maßnahme, die möglicherweise zurückzuführen ist auf die Erfahrung mit der externen Prüfung (vgl. Ziffer 3.4 und 4.3.1), zu der ja noch die Entscheidung des Gerichtshofs aussteht. Der EWSA wirft jedoch die Frage auf, inwieweit eine Maßnahme, die es den Mitgliedstaaten überlässt, sich selbst zu kontrollieren, tatsächlich wirksam sein kann.

4.14 Nicht geändert wurde Artikel 56 (ex Artikel 40), wonach die Mitgliedstaaten nicht verpflichtet sind zur Übermittlung von Informationen und zu Ermittlungen, wenn dem gesetzliche Vorschriften entgegenstehen oder wenn es um Aspekte geht, die im Rahmen eines Industrie- oder Berufsgeheimnisses geschützt sind. Gleichwohl wurde ein neuer Absatz hinzugefügt, wonach diese Verweigerung nicht unter Berufung auf das Bankgeheimnis erfolgen darf. Diese Frage sollte im größeren Kontext der Abschaffung des Bankgeheimnisses und der Vorschriften zur Bekämpfung der Geldwäsche behandelt werden. Zweifel gibt es allerdings hinsichtlich der Frage, ob die Informationen im Besitz „einer Person, die als Agent oder Treuhänder auftritt“, unter das Bank- oder unter das Berufsgeheimnis fallen. Der EWSA hält hier eine Klärung für wünschenswert.

Brüssel, den 17. Februar 2010 Der Präsident des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses Mario SEPI

(1) Anti Tax Fraud Strategy Expert Group (Expertengruppe für die Strategie zur Betrugsbekämpfung).

(2) Standing Committee on Administrative Cooperation (Ständiger Ausschuss für die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden).

(3) Die Verordnung war Gegenstand einer Stellungnahme des EWSA (ABl. C 267 vom 27.10.2005, S. 45).

(4) KOM(2009) 428 endg. Dieser Bericht wird in der vorliegenden EWSA-Stellungnahme nicht explizit behandelt; die darin enthaltenen Informationen und Standpunkte der Kommission sind aber durchaus von großem Nutzen für das Verständnis der in der neuen Verordnung vorgeschlagenen Maßnahmen.

(5) KOM(2006) 254 endg.

(6) In bestimmten Fällen hat dies zu dem innergemeinschaftlichen Phänomen des „Missing Trader“-Betrugs geführt. KOM(2009) 511 endg., S. 3.

(7) Auch diese „Mitteilung der Kommission an den Rat, an das Europäische Parlament und an den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss hinsichtlich der Notwendigkeit der Entwicklung einer koordinierten Strategie zur Verbesserung der Bekämpfung des Steuerbetruges“ wurde vom EWSA in einer einschlägigen Stellungnahme erörtert; ABl. C 161 vom 13.7.2007, S. 8.

(8) KOM(2008) 807 endg.

(9) KOM(2009) 427 endg.

(10) Vgl. Stellungnahme des EWSA zur „Förderung des verantwortungsvollen Handelns im Steuerbereich“.

(11) Die Fälle, in denen Auskünfte verweigert werden können, sind in einem (neuen) Anhang zur Verordnung aufgelistet und betreffen eine Reihe von Dienstleistungen, unter anderem Versandkäufe, Dienstleistungen im Zusammenhang mit Grundstücken und körperlichen Gegenständen, Nebentätigkeiten zur Beförderung, Telekommunikationsdienstleistungen sowie Rundfunk- und Fernsehdienstleistungen.

(12) „Verordnung (EG) Nr. 143/2008 des Rates vom 12. Februar 2008 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1798/2003 hinsichtlich der Einführung von Verwaltungsvereinbarungen und des Informationsaustauschs im Hinblick auf die Regelungen bezüglich des Ortes der Dienstleistung, die Sonderregelungen und die Regelung der Erstattung der Mehrwertsteuer“, ABl. L 44 vom 20.2.2008, S. 1.

(13) MIAS = Mehrwertsteuer-Informationsaustauschsystem.

(14) Gemäß Artikel 7 gilt: „Auf Antrag der ersuchenden Behörde übermittelt die ersuchte Behörde […] alle sachdienlichen Informationen […].“

(15) KOM(2009) 428 endg., vgl. Ziffer 2.1.

(16) Mitteilung der Kommission „Förderung des verantwortungsvollen Handelns im Steuerbereich“, KOM(2009) 201 endg.