BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT Entwicklung der Zuckereinfuhren in die Europäische Union aus den am wenigsten entwickelten Ländern und den AKP-Staaten Bericht der Kommission gemäß Artikel 5 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 828/2009 /* COM/2013/0323 final */





INHALTSVERZEICHNIS 1........... Rechtsrahmen................................................................................................................. 3 2........... Einleitung........................................................................................................................ 3 3........... Neue Rahmenbedingungen für Zuckereinfuhren................................................................ 4 4........... Entwicklung der Zuckereinfuhren..................................................................................... 4 4.1........ Menge der Zuckereinfuhren............................................................................................ 5 4.2........ Ursprung der Zuckereinfuhren......................................................................................... 5 4.3........ Rohzuckereinfuhren und Weißzuckereinfuhren im Vergleich............................................. 5 5........... Entwicklung der Zuckermengen und -preise..................................................................... 5 6........... Erforderliche Marktmassnahmen..................................................................................... 7 7........... Schlussfolgerungen.......................................................................................................... 7 BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT Entwicklung der Zuckereinfuhren in die Europäische Union aus den am wenigsten entwickelten Ländern und den AKP-Staaten Bericht der Kommission gemäß Artikel 5 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 828/2009 1. Rechtsrahmen Gemäß Artikel 9 der Verordnung (EG) Nr. 1528/2007 des Rates vom 20. Dezember 2007 (Marktzugangsverordnung) mit Durchführungsbestimmungen zu den Regelungen der Wirt­schaftspartnerschaftsabkommen oder der zu Wirtschaftspartnerschaftsabkommen führenden Abkommen für Waren mit Ursprung in bestimmten Staaten, die zur Gruppe der Staaten Afrikas, des karibischen Raums und des Pazifischen Ozeans (AKP) gehören, können im Zeitraum vom 1. Oktober 2009 bis zum 30. September 2015 Zuckereinfuhren aus AKP-Staaten, die nicht zu den am wenigsten entwickelten Ländern (Least Developed Countries, LDC) zählen, ausgesetzt werden, wenn gleichzeitig die Zuckereinfuhren aus allen AKP-Staaten 3,5 Mio. Tonnen und die Einfuhren aus AKP-Staaten, die nicht zu den LDC zählen, 1,6 Mio. Tonnen je Wirtschaftsjahr übersteigen. Diese Mengen wurden nach Erzeugungs­gebieten unterteilt, so dass jedem Gebiet, mit dem ein Wirtschaftspartnerschaftsabkommen besteht, ein Mindestmarktzugang garantiert wird. Dies ist der sogenannte befristete Schutz­mechanismus (Transitional Safeguard Mechanism, TSM). In Artikel 5 und Anhang IV der Verordnung (EG) Nr. 828/2009 der Kommission vom 10. September 2009 mit Durchführungsbestimmungen für die Einfuhr und Raffination von Zuckererzeugnissen der Tarifposition 1701 im Rahmen von Präferenzabkommen für die Wirtschaftsjahre 2009/10 bis 2014/15 sind weitere Einzelheiten zum TSM geregelt. Gemäß Artikel 5 Absatz 3 erstattet die Kommission „Bericht über die Anwendung des befristeten Schutzmechanismus für Zucker“. Der Bericht trägt den Zucker-Handelsströmen aus den in Anhang I der genannten Verordnung aufgeführten AKP-Staaten und am wenigsten entwickel­ten Ländern Rechnung. 2. Einleitung 2006 reformierte die Europäische Union ihre Zuckerregelung, um die Wettbewerbsfähigkeit und Marktausrichtung der EU-Zuckerindustrie zu verbessern. Schlüsselelemente dieser Reform waren ein allmähliches Absenken um 36 % der EU-Stützungspreise sowohl für die Erzeuger in der EU als auch für präferenzbegünstigte AKP-/LDC-Ausführer und eine Verringerung der Erzeugung von Quotenzucker in der EU. Bei der Zuckerreform von 2006 wurde der präferenzielle Zugang für die AKP-/LDC-Zuckererzeuger berücksichtigt. Zum Zeitpunkt der Reform wurde davon ausgegangen, dass bei den Einfuhren Swap-Geschäfte[1] von Präferenzpartnern (AKP/LDC) eine große Rolle spielen könnten; dabei wurden ein Weltmarktpreis für Weißzucker von 200 USD pro Tonne und ein Wechselkurs von 1,3 USD/EUR angenommen. Unter diesen Voraussetzungen könnte die Differenz zwischen dem Zuckerpreis in der EU und dem Weltmarktpreis oder dem Preis in den AKP-Staaten und den am wenigsten entwickelten Ländern einige dieser Länder dazu veranlassen, unter Nutzung von Swap-Geschäften einen möglichst großen Anteil ihrer heimischen Erzeugung in die EU auszuführen. Bei Swap-Geschäften kommt es auf die Differenz zwischen den Weltmarkt- und den EU-Preisen, die Frachtkosten und die Fähigkeit der Einführer, diese schwierige Regelung umzusetzen, an. Im Zuge der Reform wurde davon ausgegangen, dass die potenzielle Höchstmenge für Swap-Geschäfte bei 3,5 Mio. Tonnen läge, d. h. der Produktionskapazität der AKP-Staaten/am wenigsten entwickelten Länder. 3. Neue Rahmenbedingungen für Zuckereinfuhren Im Wirtschaftsjahr 2009/10 wurde erstmals ein vollständig neuer Rechtsrahmen für Einfuhren umgesetzt. Mit Wirkung vom 1. Oktober 2009 wurde die Präferenzregelung für Einfuhren aus den AKP-Staaten geändert. An die Stelle der länderspezifischen Kontingente gemäß dem AKP-„Zuckerprotokoll“ traten zoll- und kontingentfreie Einfuhren im Rahmen des Wirtschaftspartnerschaftsabkommens (WPA) und der Vereinbarungen „Alles außer Waffen“ (Everything But Arms, EBA), wodurch der Marktzugang für AKP-/LDC-Länder erheblich ausgeweitet wurde: Die Zuckerausfuhren der LDC-Länder in die EU wurden vollständig liberalisiert und die Zuckereinfuhren aus AKP-Staaten, die nicht zu den LDC-Partnern gehören, unterlagen lediglich einer mengenbezogenen Schutzmaßnahme. 2009/10 gingen die AKP/LDC-Ausfuhren in die EU leicht zurück, doch ab 2010/11 war ein allmählicher, aber kontinuierlicher Anstieg dieser Ausfuhren zu verzeichnen. In den zurückliegenden drei Jahren lagen die Weltmarktpreise besonders hoch, so dass der EU-Markt weniger attraktiv war, denn die AKP-/LDC-Länder nutzten auch hohe Preise auf lokalen und regionalen Märkten sowie den Weltmärkten. Im Jahr 2011 führten die AKP-/LDC-Länder weltweit 3,2 Mio. Tonnen Zucker aus, wovon 1,9 Mio. Tonnen in die EU gelangten. Darüber hinaus stiegen Erzeugung und Ausfuhren aus AKP-/LDC-Ländern aufgrund einiger Verzögerungen bei laufenden Investitionen nicht so stark wie erwartet. Zudem haben seit 2008 einige AKP-Staaten eine strategische Entscheidung getroffen, die Ausfuhren in Form von Weißzucker zu erhöhen. Durch diese Entwicklung in Verbindung mit einem steigenden Verbrauch in den AKP-/LDC-Ländern verringerten sich die für Ausfuhren in die EU verfügbaren Rohzuckermengen. Im Jahr 2011 lag der Zuckerverbrauch in den AKP-/LDC-Ländern bei 7,3 Mio. Tonnen gegenüber 5,1 Mio. Tonnen im Jahr 2004, was einem Anstieg von 41 % in diesem Zeitraum entspricht. Einzelheiten siehe Tabelle V im Anhang. 4. Entwicklung der Zuckereinfuhren Infolge der Zuckerreform von 2006 wurde die EU von einem Nettoausführer von Zucker zu einem Nettoeinführer. 4.1. Menge der Zuckereinfuhren Im Zeitraum zwischen 2001/02 und 2005/06 lagen die Gesamtzuckereinfuhren in die EU bei insgesamt 2,1 Mio. Tonnen, wovon 1,6 Mio. Tonnen aus AKP-/LDC-Ländern stammten. Ab dem Wirtschaftsjahr 2006/07 begannen die Gesamtzuckermengen aus Drittländern erheblich zu wachsen, und im Wirtschaftsjahr 2010/11 lagen die Zuckereinfuhren bereits auf dem Rekordwert von 3,7 Mio. Tonnen (+ 77 % gegenüber dem Zeitraum 2001/02 bis 2005/06), dem höchsten bislang erreichten Stand. In der Zwischenzeit haben die präferenz­begünstigten Zuckereinfuhren aus den AKP-/LDC-Ländern 1,8 Mio. Tonnen erreicht (+ 16 % verglichen mit dem Zeitraum 2001/02 bis 2005/06). Im Wirtschaftsjahr 2011/12 lagen die Zuckereinfuhren in die EU insgesamt geringfügig unter dem Wert des vorangegangenen Wirtschaftsjahrs und beliefen sich auf 3,6 Mio. Tonnen (‑ 3 %). Im Gegensatz dazu stiegen die präferenzbegünstigten Zuckereinfuhren aus den AKP-/LDC-Ländern weiter und erreichten mit 1,84 Mio. Tonnen (+ 1,9 % gegenüber dem vorangegangenen Wirtschaftsjahr) ein neues Rekordniveau. Somit nahmen die präferenz­begünstigten Zuckereinfuhren seit der Reform von 2006 stetig zu, allerdings nicht in dem im optimistischsten Szenario (einschließlich Swaps) erwarteten Ausmaß. Einzelheiten zu den Einfuhren siehe Anhang I. 4.2. Ursprung der Zuckereinfuhren Dieser Aufwärtstrend betraf insbesondere folgende AKP-/LDC-Ursprungsländer: Mosambik, Swasiland, Malawi, Sambia, Simbabwe, Laos und Kambodscha. Auf der Grundlage der aktuellen Daten erscheint Mosambik als vielversprechendstes LDC-Land für eine weitere Erhöhung der Zuckerproduktion und der Zuckerausfuhren in die EU. Einzelheiten zu den Einfuhren siehe Anhänge II, III und IV. 4.3. Rohzuckereinfuhren und Weißzuckereinfuhren im Vergleich Nach dem früheren Zuckerprotokoll waren lediglich länderspezifische Zuckerkontingente, hauptsächlich Rohzucker zur Raffination, zugelassen. Daher war die Möglichkeit zur Einfuhr von Weißzucker eine der wesentlichen Neuerungen der Reform der Zuckerregelung. Einige AKP-Staaten, allen voran Mauritius, haben ihre Ausfuhren von Weißzucker im Vergleich zu Rohzucker erhöht, um in den Genuss der höheren Wertschöpfung zu kommen. Im Wirtschaftsjahr 2011/12 erreichten die Rohzuckereinfuhren in die EU ein neues Rekord­niveau von 2,7 Mio. Tonnen, was 76 % des Gesamtvolumens entspricht. Einzelheiten zu den Einfuhren siehe Anhang I. 5. Entwicklung der Zuckermengen und -preise Entwicklung der Zuckermengen In den Wirtschaftsjahren 2006/07 und 2007/08 herrschte auf dem EU-Zuckermarkt ein Über­angebot, und die EU musste Quotenzucker vom Markt nehmen. Dieser Angebotsüberhang bestand bis zum Beginn des Wirtschaftsjahrs 2008/09. Ab dem Wirtschaftsjahr 2009/10 bestand keine Überversorgung mehr, und der EU-Zuckermarkt war wieder ausgewogener. Der offene Marktzugang für AKP-/LDC-Länder eröffnete den EU-Wirtschaftsteilnehmern neue Möglichkeiten, Zuckerquellen zu erschließen, und drückte gleichzeitig auch die EU-Zuckerpreise. Aufgrund dieser Entwicklung in Verbindung mit steigenden Weltmarktpreisen hatten einige EU-Einführer jedoch Schwierigkeiten, ihren Bedarf zu decken. Im Laufe des Kalenderjahrs 2011 stellte sich dann heraus, dass auf dem EU-Zuckermarkt kein Überangebot bestand, sondern vielmehr eine angespannte Marktlage herrschte. Daher wurden die Zuckerpreise ab dem Wirtschaftsjahr 2011/12 vor diesem neuen wirtschaftlichen Hintergrund verhandelt, und die Zuckererzeuger konnten deutlich höhere Zuckerpreise für den EU-Markt aushandeln. Entwicklung der Zuckerpreise Während der Übergangsphase zwischen Juli 2006 und September 2009 ging der EU-Binnenmarktpreis für Weißzucker um 12 % zurück und fiel von 630 EUR pro Tonne auf 555 EUR je Tonne. Im Zeitraum Oktober 2009 bis Februar 2010 lagen die Einfuhren gemäß dem WPA-/EBA-Überwachungssystem in der erwarteten Größenordnung. In der Folge fiel der EU-Binnen­marktpreis von 555 EUR pro Tonne im September 2009 auf 493 EUR pro Tonne im November 2009 (- 11 %), obwohl die Weltmarktpreise vorübergehend anstiegen und im Februar 2010 mit 522 EUR pro Tonne ein 30-Jahres-Hoch erreichten. In den darauffolgenden Monaten begannen die Weltmarktpreise zu sinken und stürzten zwischen Februar und Mai 2010 von 522 EUR pro Tonne auf 376 EUR pro Tonne (- 28 %) regelrecht ab. Während dieses Zeitraums stabilisierten sich die EU-Binnenmarktpreise bei etwa 475 EUR pro Tonne. Die Weltmarktpreise verzeichneten jedoch im gesamten zweiten Halbjahr 2010 einen starken Anstieg, so dass sie von September 2010 bis Januar 2011 durchgängig über den EU-Preisen lagen: Im Dezember 2010 lag der Weltmarktpreis für Weißzucker mit 628 EUR pro Tonne deutlich über dem EU-Preis von 486 EUR pro Tonne. In der ersten Jahreshälfte 2011 entwickelten sich EU- und Weltmarkt gegenläufig, und die Weltmarktpreise fielen aufgrund der reichlich vorhandenen Mengen bis Mai 2011 von 628 EUR pro Tonne auf 400 EUR pro Tonne. Im selben Zeitraum stieg der EU-Preis von 486 EUR pro Tonne auf 536 EUR pro Tonne. Das Wirtschaftsjahr 2011/12 stand damit unter völlig anderen Vorzeichen. Es war klar, dass die durch WPA und EBA-Vereinbarungen den AKP- und LDC-Ländern gewährten Zugeständnisse für Einfuhren nicht zu übermäßig hohen Einfuhrströmen führen würden. Frühere Erwartungen, nach denen der EU-Zuckermarkt mit Zucker aus AKP-/LDC-Ländern überflutet werden könnte, stellten sich als nicht realistisch heraus. Es wurde davon ausge­gangen, dass die Einfuhren aus den AKP- und LDC-Ländern die Lücke zwischen Erzeugung (in Quote) und Nachfrage in der EU nicht schließen könnten. Infolgedessen stiegen die EU-Zuckerpreise erheblich über die Weltmarktpreise, sogar über das Niveau vor der Reform von 2006 und gegenläufig zum kontinuierlichen Rückgang der Weltmarktpreise seit Anfang 2011. Somit stiegen die EU-Preise im Jahr 2012 kontinuierlich an und erreichten im Januar 2013 den hohen Wert von 738 EUR pro Tonne. Einzelheiten siehe Grafik in Anhang VIII. 6. Erforderliche Marktmassnahmen Paradoxerweise musste die Kommission in den letzten Wirtschaftsjahren nicht den befristeten Schutzmechanismus anwenden, sondern Mittel und Wege finden, zusätzliche Zuckermengen auf den EU-Markt zu bringen, um die Versorgungslücke auf dem EU-Markt für Zucker zu Ernährungszwecken (d. h. auf dem EU-Quotenmarkt) zu schließen. Hierfür stehen der EU zwei Möglichkeiten zur Verfügung: · Freigabe von Nichtquotenzucker auf dem Binnenmarkt; · Zulassung zusätzlicher Einfuhren. Im Wirtschaftsjahr 2010/11 wurden insgesamt 1,35 Mio. Tonnen Zucker zusätzlich auf den EU-Markt gebracht, davon: · 500 000 Tonnen durch die Freigabe von Nichtquotenzucker zum Nullzollsatz (und 26 000 Tonnen Isoglucose); · 500 000 Tonnen zusätzlicher Einfuhren im Rahmen eines Nullzollkontingents; · 350 000 Tonnen im Rahmen von Ausschreibungen zu einem ermäßigten Zollsatz. Im Wirtschaftsjahr 2011/12 wurden 1 Mio. Tonnen Zucker zusätzlich auf den EU-Markt gebracht, davon: · 400 000 Tonnen durch die Freigabe von Nichtquotenzucker (und 21 000 Ton­nen Isoglucose) zu einem Zollsatz von 85 EUR pro Tonne; · 250 000 Tonnen durch die Freigabe von Nichtquotenzucker (und 13 000 Ton­nen Isoglucose) zu einem Zollsatz von 211 EUR pro Tonne; · 399 000 Tonnen Zuckereinfuhren zu einem ermäßigten Zollsatz (einschließlich 15 000 Tonnen Weißzucker). 7. Schlussfolgerungen Im Rahmen der Reform von 2006 wurde prognostiziert, dass der EU-Zuckermarkt unter bestimmten Umständen mit Zucker aus den am wenigsten entwickelten Ländern überflutet werden könnte. Zwei Bedingungen mussten hierfür erfüllt sein: (1) eine große Differenz zwischen den EU- und Weltmarktpreisen und (2) die Fähigkeit, eine komplexe Regelung umzusetzen, die darin bestand, in den Zucker erzeugenden LDC-Ländern hergestellten Zucker auszuführen und eine vergleichbare Menge Zucker vom Weltmarkt einzuführen, um den Eigenbedarf zu decken. Infolge der Liberalisierung der Einfuhren im Jahr 2009 ist es offenbar nur äußerst wenigen Ländern gelungen, eine solch komplexe Handelsregelung umzusetzen. Dennoch erreichten die Zuckereinfuhren aus diesen Ländern ein Rekordniveau, wenngleich es nicht so hoch war, dass in den Wirtschaftsjahren 2009/10 bis 2011/2012 Schutzmaßnahmen ausgelöst worden wären. Bis zum Ende des Wirtschaftsjahrs 2014/15 wird erwartet, dass die Zuckereinfuhren aus AKP-/LDC-Ländern in einer Größenordnung von maximal 2,1 bis 2,2 Mio. Tonnen liegen werden. Daher ist es äußerst unwahrscheinlich, dass während dieses Zeitraums Schutzmaß­nahmen ergriffen werden. ANHANG I ANHANG II ANHANG III ANHANG IV ANHANG V ANHANG VI ANHANG VII ANHANG VIII Zuckerpreise auf dem EU- und dem Weltmarkt [1] In diesen Schätzungen wurde betont, dass „Swap-Geschäfte eine wichtige Rolle spielen könnten, über deren Umfang große Unsicherheit herrsche“. Dies sei auf die Schwierigkeiten bei der Umsetzung dieser Regelung zurückzuführen (d. h. die gesamte Zuckererzeugung in EBA-Ländern musste in die EU ausgeführt werden, und die EBA-Länder mussten den für den Eigenbedarf benötigten Zucker auf dem Weltmarkt einkaufen). Arbeitsdokument der Kommissionsdienststellen zur Reform der EU-Zucker­politik, SEK 2005, 0808 endg., Seite 9.