BEGRÜNDUNG

1.HINTERGRUND DES VORSCHLAGS

Durch die weltweite Finanzkrise von 2008 wurden im Finanzsystem erhebliche Regulierungsdefizite, unwirksame Aufsicht, undurchsichtige Märkte und überkomplexe Finanzprodukte offenbart. Die EU hat eine Reihe von Maßnahmen beschlossen, um das Bankensystem solider und stabiler zu machen, darunter strengere Eigenkapitalanforderungen, Vorschriften für eine bessere Governance und Beaufsichtigung sowie Abwicklungsregelungen. Den Fortschritten bei der Errichtung der Bankenunion kommt in diesem Zusammenhang ebenfalls entscheidende Bedeutung zu.

Der Vorschlag über Strukturreformen im EU-Bankensektor, der im Paket mit diesem Vorschlag vorgelegt wird, ist der letzte Baustein des neuen regulatorischen Rahmens und wird dafür sorgen, dass selbst die größten Banken in der EU weniger komplex werden und mit minimalen Folgen für den Steuerzahler tatsächlich abgewickelt werden können.

Allerdings hat die Krise deutlich gemacht, dass Transparenz und Kontrolle nicht nur im traditionellen Bankensektor verbessert werden müssen, sondern auch beim Kreditgeschäft von Nichtbanken, dem so genannten „Schattenbankwesen“. Konkret werden durch Schattenbanken und Schattenbanktätigkeiten einlageähnliche Finanzierungen beschafft, Fristen- oder Liquiditätstransformationen durchgeführt, Kreditrisikotransfers ermöglicht und direkte oder indirekte Hebeleffekte genutzt. Ende 2012 erreichte das Gesamtvermögen des Schattenbankwesens mit 53 Billionen EUR etwa die Hälfte des Gesamtvermögens des regulierten Bankensystems und konzentrierte sich vor allem auf Europa (rund 23 Billionen EUR) und die Vereinigten Staaten (rund 19,3 Billionen EUR).

Die Maßnahmen in diesem Bereich wurden auf internationaler Ebene getroffen und von der G20 sowie dem Rat für Finanzstabilität (FSB) koordiniert, der umfassende Arbeiten zur Ermittlung der wichtigsten Risiken des Schattenbankwesens aufnahm. Wie von der G20 mehrfach bekräftigt wurde, besteht das übergeordnete Ziel darin, alle Grauzonen im Finanzsektor, die das Systemrisiko beeinflussen könnten oder schlicht auf Regulierungsarbitrage zurückzuführen sind, zu beseitigen und die Regulierung und Aufsicht auf alle systemrelevanten Finanzinstitute, -instrumente und -märkte auszudehnen. Vor diesem Hintergrund hat der FSB im August 2013 einen politischen Rahmen mit elf Empfehlungen angenommen, die auf die Schattenbankrisiken bei Wertpapierleih- und Pensionsgeschäften zielen. Diese Empfehlungen wurden im September 2013 von den Staats- und Regierungschefs der G20 unterstützt. Der Rahmen beinhaltet Transparenz zwischen Finanzinstituten und Behörden sowie zwischen Fondsverwaltern und Endanlegern in Bezug auf Wertpapierleih- und Pensionsgeschäfte, Mindeststandards für die Wiederanlage von Barsicherheiten und die Weiterverpfändung von Kundenvermögen, regulatorische Mindeststandards für die Bewertung und Verwaltung von Sicherheiten sowie die Evaluierung der Einführung zentraler Gegenparteien (CCP) an den Interdealer-Märkten für Pensionsgeschäfte. Diese Verordnung konzentriert sich auf die Erhöhung der Transparenz von Wertpapierleih- und -pensionsgeschäften. Transparenz ist wichtig, um sicherzustellen, dass sich die Behörden und alle betroffenen Marktakteure ein angemessenes Bild von der Funktionsweise der Märkte und der Größenordnung und Art potenzieller Risiken machen können. Transparenz ist dabei von grundlegender Bedeutung, da sie den nötigen Informationsfluss sicherstellt, um wirksame und effiziente Politikinstrumente gegen systemische Risiken entwickeln zu können.

Im Oktober 2012 kam der Liikanen-Bericht zu dem Schluss, dass die bisherigen und laufenden Regulierungsreformen nicht alle grundlegenden Probleme im EU-Bankensektor angehen, und enthielt eine Reihe von Empfehlungen. Mit der an diese Empfehlungen anknüpfenden Verordnung über die strukturelle Reform des Bankensektors, die gleichzeitig mit diesem Vorschlag verabschiedet wird, werden bestimmte Handelsgeschäfte der Banken untersagt und strukturellen Einschränkungen unterworfen. Wie es im Grünbuch der Kommission über das Schattenbankwesen vom 19. März 2012 heißt, könnte jedoch eine verstärkte Bankenregulierung einen erheblichen Teil der Bankgeschäfte vom traditionellen Bankensystem in das Schattenbanksystem treiben.Folge wären ein zunehmend undurchsichtiges Finanzsystem und weniger Kontrollmöglichkeiten für die Aufsichtsbehörden. Dies würde das Problem der schon heute festen Verflechtungen zwischen reguliertem Bankensektor und Schattenbankwesen noch verschärfen. Eine solche Regulierungsarbitrage würde die Wirkung der weltweiten und europäischen Anstrengungen zur Reform des Finanzsektors in hohem Maße beeinträchtigen und erhebliche Risiken für die Finanzstabilität mit sich bringen. Darum muss der Legislativvorschlag für Strukturreformen durch verbindliche Transparenz- und Meldepflichten für Wertpapierfinanzierungsgeschäfte flankiert werden. Die beiden Regulierungsmaßnahmen ergänzen und verstärken sich also gegenseitig.

Diese neuen, auch auf strukturelle Maßnahmen zielenden gesetzgeberischen Entwicklungen im Bankensektor könnten die Banken veranlassen, einen Teil ihres Geschäfts in weniger regulierte Bereiche wie das Schattenbankwesen zu verlagern. Damit die Marktentwicklungen in Bezug auf Unternehmen, deren Geschäfte als Schattenbanktätigkeiten einzustufen sind, insbesondere im Bereich der Wertpapierfinanzierungsgeschäfte genauestens verfolgt werden können, müssen Transparenzanforderungen eingeführt werden, die den Aufsichts- und Regulierungsbehörden bei der Erkennung von Schwachstellen und etwaigen Folgemaßnahmen zu deren Behebung helfen könnten.

Damit die Vorteile einer verbesserten Krisenfestigkeit bestimmter Akteure und Märkte nicht durch die Abwanderung von Finanzrisiken auf weniger regulierte Märkte wieder geschmälert werden, ist es unerlässlich, die Transparenz und die Verfügbarkeit von Daten zum Schattenbankwesen zu erhöhen. Wie in der Mitteilung der Kommission zum Schattenbankwesen und in der Entschließung des Europäischen Parlaments zu Schattenbanken vom November 2012 hervorgehoben wird, ist es unverzichtbar, die Transparenz und Verfügbarkeit von Daten insbesondere zu den von Schattenbanken häufig betriebenen Geschäften wie Rückkaufsvereinbarungen und Wertpapierleihgeschäften, die auch als Wertpapierfinanzierungsgeschäfte bezeichnet werden, zu erhöhen. Die Arbeiten des FSB geben in diesem Zusammenhang recht genau Aufschluss darüber, welches Maß an Transparenz erforderlich ist. Besonders wichtig ist Transparenz auch für die Beobachtung der Risiken, die durch die wechselseitigen Verflechtungen zwischen reguliertem und Schattenbanksektor, ausufernde Fremdfinanzierung und prozyklisches Verhalten entstehen können. Ein solcher Ansatz steht in voller Übereinstimmung mit den Empfehlungen des FSB zum Schattenbankwesen von 2013, die auf dem G20-Gipfel von St. Petersburg bekräftigt wurden und auf die Minderung von Risiken und prozyklischen Anreizen abzielen, die mit Wertpapierfinanzierungsgeschäften und Weiterverpfändungen einhergehen und in Zeiten angespannter Märkte Finanzierungsengpässe noch verschärfen können.

Wertpapierfinanzierungsgeschäfte, andere gleichwertige Finanzierungsstrukturen und Weiterverpfändung spielen im globalen Finanzsystem eine zentrale Rolle. Als Wertpapierfinanzierungsgeschäfte gelten alle Geschäfte, bei denen Vermögenswerte der Gegenpartei zur Generierung von Finanzierungsmitteln genutzt werden. In der Praxis handelt es sich dabei meist um Leih- und Verleihgeschäfte mit Wertpapieren und Waren, Pensions- (Repo-)geschäfteoder umgekehrte Pensionsgeschäfte sowie „Buy-sell back“- bzw. „Sell-buy back“-Geschäfte. All diese Geschäfte entfalten ähnliche oder sogar identische wirtschaftliche Wirkungen. Diese Techniken werden von fast allen Akteuren im Finanzsystem eingesetzt, seien es Banken, Wertpapierhändler, Versicherungsunternehmen, Pensions- oder Investmentfonds. Sie erhöhen die Liquidität der Märkte, erleichtern den Marktteilnehmern die Finanzierung, unterstützen die Preisfindung bei handelbaren Vermögenswerten und ermöglichen Finanzierungsgeschäfte von Zentralbanken im Rahmen der Geldpolitik. Allerdings können sie mittels Fristen- und Liquiditätstransformation auch zu Kreditschöpfung führen und den Marktteilnehmern den Aufbau hoher wechselseitiger Risikopositionen ermöglichen. Durch die Weiterverpfändung von Sicherheiten zur Abstützung von Mehrfachgeschäften, insbesondere durch Wertpapierfinanzierungsgeschäfte, konnten sich im System eine erhöhte Liquidität, ein hoher versteckter Fremdmittelanteil und komplexe Verflechtungen aufbauen.

Als das Vertrauen in den Wert der Vermögenswerte, die Verlässlichkeit von Gegenparteien und den Schutz von Anlegern einbrach, kam es zu Runs an den Wholesale-Märkten, was einen jähen Verschuldungsabbau und/oder die Inanspruchnahme öffentlicher Sicherheitsnetze (Zentralbankfazilitäten usw.) zur Folge hatte. Vertrauen und Finanzierungsliquidität schwanden dahin, so dass nicht einmal mehr die größten und stärksten Banken Zugang zu kurz- oder langfristigen Finanzierungsmitteln bekamen. Wertpapierfinanzierungsgeschäfte tragen zur Verstärkung der Hebeleffekte bei und verstärken den prozyklischen Charakter des Finanzsystems, das dadurch wiederum für Bank-Runs und einen plötzlichen Verschuldungsabbau anfällig wird. Obwohl diese Techniken die Wertentwicklung von Investmentfonds signifikant beeinflussen können, werden sie gegenüber den Anlegern gegenwärtig nicht richtig offengelegt. Im Gegensatz zu anderen Finanzinstituten verwenden Investmentfondsverwalter Anlegergelder, wenn sie Wertpapierfinanzierungsgeschäfte tätigen. Ohne lückenlose und genaue Informationen über die Nutzung von Wertpapierfinanzierungsgeschäften und die dabei möglicherweise auftretenden Interessenkonflikte können Anleger keine fundierten Entscheidungen treffen. Daher ist es von grundlegender Bedeutung, die mangelnde Transparenz von Wertpapierfinanzierungsgeschäften, gleichwertigen anderen Finanzierungsstrukturen und Weiterverpfändungen zu beheben.

Vor diesem Hintergrund zielt diese Verordnung auf die Schaffung eines sichereren und transparenteren Finanzsystems ab und führt Maßnahmen ein, die die Transparenz vor allem in dreierlei Hinsicht verbessern: (1) Beobachtung der Entstehung von Systemrisiken im Zusammenhang mit Wertpapierfinanzierungsgeschäften im Finanzsystem; (2) Offenlegung von Informationen über solche Geschäfte gegenüber Anlegern, deren Vermögenswerte bei solchen oder gleichwertigen Geschäften zum Einsatz kommen; und (3) vertragliche Transparenz der Weiterverpfändungstätigkeit. In der Praxis erstrecken sich die vorgeschlagenen Maßnahmen auf die FSB-Empfehlungen 1 und 2, wonach die zuständigen Behörden zusätzliche Daten zur Nutzung von Wertpapierfinanzierungsgeschäften erheben sollen, Empfehlung 5, die die Fondsverwalter zu Transparenz gegenüber ihren Anlegern verpflichtet, und Empfehlung 7, die insbesondere Finanzintermediäre dazu verpflichtet, ihre Kunden umfassend über die Weiterverpfändung von Vermögenswerten zu informieren. Die Empfehlungen decken also sämtliche Transparenzaspekte im Zusammenhang mit Wertpapierfinanzierungsgeschäften ab. Von daher ergänzt diese Verordnung die vorgeschlagene Verordnung über die Strukturreform der Banken.

2.ERGEBNISSE DER KONSULTATIONEN DER INTERESSENTRÄGER UND DER FOLGENABSCHÄTZUNGEN

Am 19. März 2012 startete die Kommission eine öffentliche Konsultation zu ihrem Grünbuch zum Schattenbankwesen, die breite Beteiligung fand und substanzielles Feedback einbrachte. Ein Vorstoß der Kommission in diesem Bereich wurde allgemein befürwortet, und es bestand ein wachsender Konsens darüber, dass das Schattenbankwesen der Aufsicht und einem strengeren Regulierungsrahmen unterworfen werden sollte. Auch im Initiativbericht des Europäischen Parlaments über Schattenbanken wurde die Bedeutung geeigneter Maßnahmen in diesem Bereich hervorgehoben. Darüber hinaus führte der FSB im November 2012 im Rahmen der Ausarbeitung internationaler Empfehlungen zum Schattenbankwesen eine öffentliche Konsultation zu den einschlägigen Problemen an den Märkten für Wertpapierfinanzierungsgeschäfte, darunter auch zur mangelnden Transparenz, durch. Dabei zeigte sich eine breite Unterstützung für mehr Transparenz an den Märkten für Wertpapierleih- und Repogeschäfte, wobei sich viele Konsultationsteilnehmer dafür aussprachen, bereits bestehenden Meldepflichten und anderen verfügbaren Marktdaten Rechnung zu tragen. Zahlreiche Teilnehmer vertraten außerdem die Auffassung, dass Transaktionsregister vermutlich am besten für die Erhebung umfassender Marktdaten über Repo- und Wertpapierleihgeschäfte geeignet seien.

2012 wurde eine zielgenauere öffentliche Konsultation über verschiedene Aspekte von OGAW (OGAW: Organismen für gemeinsame Anlagen in Wertpapieren) durchgeführt, bei der insbesondere nach der Notwendigkeit gefragt wurde, die Transparenzanforderungen für Investmentfonds zu erhöhen. Die Kommission erhielt eine Fülle von Informationen über die derzeitigen Transparenzstandards in der Vermögensverwaltungsbranche sowie Beiträge dazu, wie die Transparenz gegenüber den Anlegern erhöht werden könnte.

Diese Initiative spiegelt auch Gespräche mit allen maßgeblichen Interessenträgern wider, unter anderem mit den Wertpapier- und Bankenregulierungsbehörden, der EZB und allen Arten von Marktteilnehmern. Sie trägt auch den Auffassungen Rechnung, die 2012 im Rahmen einer öffentlichen Konsultation zum Schattenbankwesen geäußert wurden. Die Mitgliedstaaten wurden ebenfalls konsultiert.

Im März 2013 wurde eine dienststellenübergreifende Lenkungsgruppe für Bankstrukturreformen eingesetzt, der Vertreter der Generaldirektionen COMP, ECFIN, EMPL, ENTR, JUST, MARKT, SG, SJ, TAXUD und des JRC angehörten. Die Lenkungsgruppe Folgenabschätzung trat im März, April und September 2013 zusammen und unterstützte die Arbeiten an der Folgenabschätzung. Am 16. Oktober 2013 wurde der Entwurf der Folgenabschätzung mit dem Ausschuss für Folgenabschätzung („IAB“) der Kommission besprochen. Nach einer negativen Stellungnahme wurde im Dezember 2013 eine geänderte Folgenabschätzung vorgelegt.

Die Folgenabschätzung sieht im Zusammenhang mit Wertpapierfinanzierungsgeschäften drei Hauptprobleme: dass die Regulierungsbehörden die Nutzung von Wertpapierfinanzierungsgeschäften nicht wirksam überwachen können, dass die Fondsanleger durch die Nutzung von Wertpapierfinanzierungsgeschäften geschädigt werden könnten und dass sich rechtliche und wirtschaftliche Risiken am Markt durch Weiterverpfändung verlagern. Ursächlich dafür sind in allen Fällen die Kernprobleme, die auch vom FSB ermittelt worden waren, d. h. das Fehlen umfassender (mit hoher Frequenz erhobener und detaillierter) Daten zu Wertpapierfinanzierungsgeschäften und das Risiko, dass bei Wertpapierfinanzierungsgeschäften Interessenkonflikte zwischen Fondsverwaltern und Fondsanlegern entstehen.

Um die genannten Probleme anzugehen, hält die Folgenabschätzung eine Kombination aus verschiedenen Maßnahmen für erforderlich, unter anderem die Meldung von Wertpapierfinanzierungsgeschäften an Transaktionsregister, die Offenlegung der Nutzung von Wertpapierfinanzierungsgeschäften gegenüber den Fondsanlegern sowie die Gestattung der Weiterverpfändung von Finanzinstrumenten nur mit vorheriger Zustimmung und unter der Voraussetzung, dass die Finanzinstrumente auf ein im Namen der Empfängergegenpartei eröffnetes Konto übertragen werden. Dadurch wird sichergestellt, dass die Nutzung von Wertpapierfinanzierungsgeschäften im Rahmen der Schattenbanktätigkeit angemessen überwacht und reguliert wird. Wertpapierfinanzierungsgeschäfte als solche werden also weder untersagt noch besonderen Beschränkungen unterworfen; sie werden lediglich transparenter. Es wird nicht erwartet, dass die gewählten Optionen als solche strukturelle Auswirkungen auf den Markt für Wertpapierfinanzierungsgeschäfte haben werden. Sie werden zwar den Meldeaufwand für die Gegenparteien erhöhen, doch wird dies durch die Vorteile, die die erhöhte Transparenz für die zuständigen Behörden, Kunden, Anleger und die Allgemeinheit bringt, mehr als aufgewogen.