BERICHT DER KOMMISSION über die Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 443/97 vom 3. März 1997 über Aktionen im Bereich der Hilfe für entwurzelte Bevölkerungsgruppen in den Entwicklungsländern Asiens und Lateinamerikas Konsolidierter Bericht 1997-1999

INHALTSVERZEICHNIS

Einführung: Flüchtlinge, Vertriebene und Rückkehrer in den verschiedenen Teilen der Welt

1. DIE FLÜCHTLINGSPROBLEMATIK IN ASIEN UND LATEINAMERIKA

1.1. Allgemeiner Überblick über die Lage in Asien

1.1.1. Afghanistan

1.1.2. Afghanistan/Pakistan

1.1.3. Afghanistan/Iran

1.1.4. Bangladesch/Myanmar

1.1.5. Thailand/Myanmar

1.1.6. Bhutan/Nepal

1.1.7. Sri Lanka

1.1.8. Indonesien

1.1.9. Kambodscha

1.2. Allgemeiner Überblick über die Lage in Lateinamerika

1.2.1. Guatemala

1.2.2. Mexiko

1.2.3. Nicaragua

1.2.4. El Salvador

1.2.5. Honduras

2. UMSETZUNG DER HILFE FÜR ENTWURZELTE BEVÖLKERUNGSGRUPPEN

2.1. Allgemeine Leitlinien

2.1.1. Asien

2.1.2. Lateinamerika

2.2. Durchführung

2.2.1. Begründung der Unterschiedlichkeit der Maßnahmen

2.2.2. Die verfügbaren Mittel

2.2.3. Vertragsmodalitäten

2.2.4. Die Tätigkeitsbereiche nach Regionen

2.2.5. Die Partner

2.3. Koordinierung

2.3.1. Interne Koordinierung

2.3.2. Koordinierung und Verbindung mit den anderen Geldgebern

2.4. Follow-up und Management der Programme der Kommission

2.4.1. Follow-up und Monitoring

2.4.2. Prüfung der Projekte durch die Dienststellen der Kommission

2.5 Von externen Sachverständigen durchgeführte Bewertungen

3. VORLÄUFIGE SCHLUSSFOLGERUNGEN

BERICHT DER KOMMISSION

Einführung: Flüchtlinge, Vertriebene und Rückkehrer in den verschiedenen Teilen der Welt

Der vorliegende Bericht wurde in Erfuellung der Bestimmungen von Artikel 12 der Verordnung [1] erstellt. Angesichts der bei seiner Ausarbeitung eingetretenen Verzögerung behandelt er alle Tätigkeiten, die während der gesamten Geltungsdauer der Verordnung von 1997 bis 1999 geplant und umgesetzt wurden.

[1] Verordnung (EG) Nr. 443/97 des Rates vom 3. März 1997 über Aktionen im Bereich der Hilfe für entwurzelte Bevölkerungsgruppen in den Entwicklungsländern Asiens und Lateinamerikas, Amtsblatt L 68 vom 08/03/1997, S. 1-4. Artikel 12 der Verordnung Nr. 443/97: Nach Ablauf eines jeden Haushaltsjahres unterbreitet die Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat einen Jahresbericht, der eine Zusammenfassung der im Laufe des Haushaltsjahres finanzierten Aktionen sowie eine Bewertung der Durchführung dieser Verordnung während des Haushaltsjahres umfaßt. Diese Zusammenfassung enthält insbesondere Angaben über die Akteure, an die die Aufträge vergeben oder mit denen die Verträge zur Durchführung der Aktionen geschlossen wurden. Außerdem enthält der Bericht eine Zusammenfassung der gegebenenfalls von unabhängigen Sachverständigen vorgenommenen Evaluierungen bestimmter Aktionen.

Nach jüngsten Schätzungen des Amtes des Flüchtlingsbeauftragten (HCR) [2] belief sich die Zahl der entwurzelten Menschen [3] (Flüchtlinge, Vertriebene, Rückkehrer) Anfang 1999 weltweit auf 21,5 Millionen, davon 5,5 Millionen in Asien. In Lateinamerika haben der neue politische Kontext und die gewährten Hilfen dazu geführt, daß die Zahl spürbar zurückgegangen ist und sich nunmehr - nach Angaben aus derselben Quelle - nur noch auf rund 100 000 beläuft.

[2] ,UNHCR-Global Appeal 2000", Dezember 1999.

[3] Nach dem Wortlaut des Abkommens über die Rechtsstellung der Flüchtlinge von 1951 findet der Ausdruck ,Flüchtling" auf jede Person Anwendung, die aus der begründeten Furcht vor Verfolgung wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen Überzeugung sich außerhalb des Landes befindet, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzt, und den Schutz dieses Landes nicht in Anspruch nehmen kann oder wegen dieser Befürchtungen nicht in Anspruch nehmen will. Die Begriffe Vertriebene, vertriebene Personen, vertriebene Bevölkerung beziehen sich im allgemeinen auf Personen oder auf Gruppen, die wie die Flüchtlinge ihren Heimatort verlassen haben, jedoch im Unterschied zur letztgenannten Gruppe in ihrem eigenen Land verblieben sind. Als Rückkehrer schließlich gilt jede Person, die in ihr Heimatland zurückgekehrt ist. Die Rückkehrer im vorliegenden Bericht sind zuvor im Exil lebende Personen (die aus den vorstehend genannten Gründen ihren Heimatort verlassen hatten).

Um die Problematik dieser Bevölkerungsgruppen angehen zu können, hat die Europäische Kommission zwischen 1984 [4] und 1997 ohne Rechtsgrundlage und unter Rückgriff auf eine Ad-hoc-Haushaltslinie verschiedene Projekte eingeleitet und bezuschußt. Während dieses Zeitraums hat die Kommission verschiedene Berichte über den Einsatz dieses Instruments erstellt und verbreitet.

[4] Auf Initiative des Europäischen Parlaments wurde in diesem Jahr die Haushaltslinie ,Hilfe zur Selbstversorgung der Flüchtlinge, Vertriebenen und Rückkehrer in den Entwicklungsländern Asiens und Lateinamerikas" geschaffen.

Seit dem 3. März 1997 ist nun die Verordnung (EG) Nr. 443/97 in Kraft. In ihr werden die Ziele und Grenzen der Hilfe für entwurzelte Bevölkerungsgruppen gegenüber der humanitären Hilfe auf der einen Seite und der Rehabilitations- und Entwicklungshilfe auf der anderen Seite festgelegt, wobei in dieser Hinsicht etwas Spielraum für Flexibilität besteht. Die hier finanzierten Entwicklungsprogramme setzen da ein, wo die Voraussetzungen für eine echte Sozialpolitik und wirtschaftliche Stabilität noch nicht vorhanden sind.

Durch die Verordnung war es möglich, in allen Phasen des Vertreibungsprozesses Maßnahmen zu finanzieren - Unterstützung von Menschen im Exil oder intern Vertriebenen, Hilfe vor oder während der Rückkehr und Unterstützung der sozialen und wirtschaftlichen Wiedereingliederung.

Die Verordnung ist auf verschiedene Arten der Vertreibung ausgerichtet: Vertreibung infolge eines lang anhaltenden internen Konflikts oder infolge der politischen oder wirtschaftlichen Ausgrenzung bestimmter Gruppen oder Minderheiten. In bestimmten Fällen gehen beide Formen der Vertreibung miteinander einher.

Die spezifischen Umstände, die während des Berichtszeitraums zur Entwurzelung von Menschen in Asien und Lateinamerika geführt haben, sind äußerst vielfältig. In Asien wurden sie im wesentlichen durch Bürgerkriege mit politischen und ethnischen Hintergründen ausgelöst (Afghanistan, Burma, Kambodscha, Sri Lanka). In Lateinamerika sind sie ebenfalls auf anhaltende Bürgerkriege zurückzuführen.

Man kann zwischen verschiedenen Situationen unterscheiden, in denen entwurzelte Bevölkerungsgruppen auf internationale Hilfe angewiesen sind:

i) Die Flüchtlinge verbleiben im Land ihres ersten Asyls;

ii) die intern Vertriebenen müssen außerhalb ihres Dorfes oder ihrer Herkunftsregion weiterleben;

iii) Rückkehrer, die aus in- und ausländischen Gebieten in ihre Heimat zurückkehren;

iv) aus dem Wehrdienst entlassene Soldaten oder sonstige Bedienstete;

v) in Asien Bevölkerungsgruppen, die im Erstaufnahmeland in der Umgebung der Flüchtlingslager leben, und deren wirtschaftliche Lage auf Dauer nicht schlechter als die der unter ihnen lebenden Flüchtlinge sein darf;

vi) Bevölkerungsgruppen, die in ihren Herkunftsgebieten geblieben sind, und die beim Bestreiten ihres Lebensunterhalts unterstützt werden müssen, damit die Zahl der Flüchtlinge nicht noch weiter steigt.

In diesem Zusammenhang ist auch darauf hinzuweisen, daß hier in Anbetracht der Dauer der finanzierten Maßnahmen (im Durchschnitt zwei Jahre) über die Durchführung von Projekten berichtet wird, die bereits vor Beginn des Berichtszeitraums finanziert wurden, während diejenigen, die während dieses Zeitraums beschlossen wurden, zum überwiegenden Teil erst in den folgenden Jahren umgesetzt werden.

1. DIE FLÜCHTLINGSPROBLEMATIK IN ASIEN UND LATEINAMERIKA

1.1. Allgemeiner Überblick über die Lage in Asien

1.1.1. Afghanistan

Erste Ansätze für eine Lösung der politischen Krise, die die Lage in Afghanistan seit 1978 prägt, liegen nach wie vor in weiter Ferne.

Die Afghanen bilden noch immer das größte Flüchtlingskontingent der Welt. Nach offiziellen Schätzungen des Amts des Flüchtlingsbeauftragten (HCR) befinden sich noch immer 1,2 Millionen Flüchtlinge in Pakistan und 1,4 Millionen im Iran. Die Zahl der intern Vertriebenen und Rückkehrer, die weiterhin auf externe Hilfe angewiesen sind, läßt sich mit rund 343 000 beziffern. In Wirklichkeit dürften diese Zahlen aufgrund der Geburtenzugänge und der anhaltenden Wanderbewegungen noch wesentlich höher sein.

Im Laufe des Jahres 1999 sind unter der Schutzherrschaft des HCR etwa 90 000 Afghanen freiwillig aus Pakistan und 6 000 aus dem Iran zurückgekehrt. Eine ähnlich hohe Zahl wurde mit Hilfe der Botschaft Afghanistans in Teheran bzw. von Hesb e Whahdat, der wichtigsten politischen Partei der Schiiten, die vom Iran unterstützt wird, in ihre Heimat zurückgeführt.

Es gibt kein amtliches Dokument, in dem die Neuankömmlinge (Asylbewerber oder Wirtschaftsfluechtlinge) sowie die Zahl der in Pakistan und im Iran geborenen afghanischen Kinder erfaßt werden. Man kann davon ausgehen, daß sich diese Zahl der Neugeborenen für die beiden genannten Länder auf über 150 000 pro Jahr beläuft. Die jüngste Rückführungsmaßnahme in Afghanistan fand in den südlichen und östlichen Provinzen statt, die von den Taliban kontrolliert werden, und wo es nur geringe Sicherheitsprobleme gibt. Der Rückkehrfluß in die Provinzen im Norden, Westen und in der Mitte de Landes ist wesentlich geringer ausgeprägt, was im wesentlichen auf den Konflikt zurückzuführen ist.

Im übrigen wird die Rückkehr der Flüchtlinge nach Afghanistan durch die wirtschaftliche Rezession in Pakistan und Iran begünstigt. Solange es jedoch an einer vollständigen politischen Regelung des Konflikts und an einem Wiederaufbauprogramm fehlt, läßt sich der derzeitige Rhythmus der Rückkehr von Flüchtlingen nur schwer beschleunigen. Zudem wird der regelmäßige Strom der intern vertriebenen Personen durch die anhaltenden Kriegshandlungen zwischen den beiden Aufständischengruppen im Frontgebiet weiter in Gang gehalten.

1.1.2. Afghanistan/Pakistan

Pakistan hat weder das Flüchtlingsabkommen von 1951 noch das New Yorker Protokoll von 1967 unterzeichnet und betriebt weiterhin eine großzügige Asylpolitik gegenüber den auf seinem Hoheitsgebiet befindlichen afghanischen Flüchtlingen (vor allem Paschtunen), insbesondere in bezug auf den freien Personenverkehr und den Zugang zur Beschäftigung. Nach dem Zustrom afghanischer Flüchtlinge Anfang der 80er Jahre setzte 1996 im Anschluß an die der Einnahme Kabuls durch die Taliban eine weitere Flüchtlingswelle ein. Der Sturz Mazar-I-sharifs im Jahre 1998 löste einen erneuten Flüchtlingsstrom, vor allem ethnischer Minderheiten, aus. Diese Tendenz hielt auch 1999 nach der Offensive der Taliban während des Sommers an. Die Haltung der neuen militärischen Führung in Pakistan gegenüber der Flüchtlingsproblematik scheint unverändert. Die Verschlechterung der wirtschaftlichen und sozialen Lage in Pakistan hat jedoch dazu geführt, daß den Flüchtlingen immer mehr die Schuld für die Wirtschaftskrise zugeschoben wird.

1.1.3. Afghanistan/Iran

Nachdem auf dem Höhepunkt der Krise in Afghanistan Spitzenwerte von 4,4 bis 5 Millionen Menschen erzielt wurden, beläuft sich die Zahl der afghanischen Flüchtlinge in der Islamischen Republik Iran derzeit auf rund 1,4 Millionen Personen (vor allem Tadschiken und Hazari). Nur ein geringer Teil von ihnen lebt in Flüchtlingslagern, da die meisten in die örtlichen iranischen Gemeinschaften integriert sind. Außerdem haben sie seit etwa zwanzig Jahren Zugang zu den öffentlichen und sozialen Leistungen des iranischen Staates. Allerdings sind derzeit gewisse Tendenzen zur Rückkehr der afghanischen Flüchtlinge spürbar. Im Februar 1999 wurde ein Abkommen zwischen dem HCR und dem Iran unterzeichnet, das auf die Förderung der freiwilligen Rückkehr afghanischer Flüchtlinge abstellt.

1.1.4. Bangladesch/Myanmar

In den Jahren 1991 und 1992 flohen über 250 000 Moslems aus Burma/Myanmar aus dem im Norden Myanmars gelegenen Staat Rakhine aufgrund von Diskriminierungen nach Bangladesch. Die überwiegende Mehrheit dieser Flüchtlinge ist inzwischen nach Myanmar zurückgekehrt, doch leben nach wie vor etwa 22 500 Menschen in den beiden noch verbleibenden unter dem Schutz des HCR stehenden Lagern und warten auf eine Lösung. Die Rückkehrbewegung wurde im August 1997 abgebrochen, als Myanmar die Operation für abgeschlossen erklärt hat. Erst im November 1998 setzte sie wieder ein, doch in wesentlich geringerem Maßstab. Nach Angaben des HCR konnten in der Zeit von November 1998 bis September 1999 nur 600 Personen nach Myanmar zurückkehren.

Die Lage der Rückkehrer ist nach wie vor sehr prekär, denn sie besitzen keine Staatsangehörigkeit und dürfen sich nicht frei bewegen. Folglich sind sie auf fortwährende Wiedereingliederungshilfe und internationalen Schutz angewiesen.

1.1.5. Thailand/Myanmar

Die meisten Minderheiten, die entlang der Grenze zwischen Burma/Myanmar und Thailand leben, rebellieren seit lange offen gegen die Militärregierung von Myanmar. Im Juni 1998 hat die thailändische Regierung das HCR offiziell um Unterstützung gebeten, die Lage der Karen- und Karenni-Flüchtlinge unter Kontrolle zu bringen, die vor den Verletzungen der Menschenrechte in Myanmar/Burma geflohen sind. Diese wurden in Lagern aufgenommen, die entlang der Grenze zwischen Thailand und Myanmar/Burma liegen. In den meisten Lagern nahe der Grenze ist die Sicherheit der Flüchtlinge durch das Risiko militärischer Übergriffe gefährdet. Ende 1999 hielten sich etwa 107 000 Flüchtlinge in Thailand auf.

1.1.6. Bhutan/Nepal

Für die 95 600 Menschen, die in Nepal in den Flüchtlingslagern leben, liegt die Aussicht auf Rückkehr in weiter Ferne. Das Problem der Flüchtlinge aus Bhutan besteht mittlerweile seit einem Jahrzehnt. Es begann 1990, als ein Teil der Bhutaner nepalesischen Ursprungs, die im Süden des Landes angesiedelt waren, das Land aus Furcht vor der von den bhutanischen Behörden angekündigten Politik der nationalen Integration verlassen haben.

Trotz wiederholter Gespräche zwischen den Regierungen beider Länder ist bislang kein Abkommen über die Rückkehr der Flüchtlinge abgeschlossen worden. Das Problem hängt mit der Überprüfung der bhutanischen Staatsbürgerschaft zusammen; es ist nämlich möglich, daß ein Teil dieser Flüchtlinge in Wirklichkeit nicht aus Bhutan kommt (es gibt keine gemeinsame Grenze zwischen beiden Ländern). Außerdem besteht ein beträchtlicher demographischer Druck aus den angrenzenden Ländern. Dennoch konnten in letzter Zeit Fortschritte erzielt werden, die auf eine baldige Lösung hoffen lassen. In den Bezirken Jhapa und Morang im Osten Nepals werden die Menschen jedoch auch weiterhin auf internationale Hilfe angewiesen sein.

1.1.7. Sri Lanka

Seit 1983 hat der Sezessionskonflikt im Norden und Nordosten Sri Lankas zwischen den srilankischen Behörden und der tamilischen Befreiungsorganisation LTTE über 55 000 Menschen das Leben gekostet. Er verursachte ferner beträchtliche Zerstörungen, die Tausende von Tamilen zur Auswanderung trieben: sie flohen nach Indien oder wurden innerhalb des Landes vertrieben. Nach Angaben des HCR halten sich in den Provinzen im Norden Sri Lankas ungefähr 800 000 Vertriebene auf.

Parallel dazu sind etwa 140 000 intern Vertriebene nach Jaffna zurückgekehrt, während andere in die südlichen Regionen Vavuniya und Mannar geflohen sind. Die Gewalt führte ferner zur wiederholten Vertreibungen in der Region Vanni, und noch mehr Menschen setzten sich nach Indien ab. Seit März 1999 wurden weitere 20 000 Menschen vertrieben.

1.1.8. Indonesien

Seit der Volksabstimmung über die Unabhängigkeit Ost-Timors vom August 1999 bis zur Entlassung in die Unabhängigkeit wurden über drei Viertel der Bevölkerung vertrieben und über 70 % der Wohnhäuser und öffentlichen Gebäude zerstört. Rund 200 000 Personen wurden aus Ost-Timor und anderen Regionen Indonesiens ausgewiesen. Ferner sollen sich über eine halbe Million Menschen in den Berggebieten Ost-Timors verborgen halten.

1.1.9. Kambodscha

In den 70er Jahren sind Tausende von Kambodschanern vor den massiven Menschenrechtsverletzungen des Pol Pot Regimes nach Thailand geflohen. Ein Wiederaufflammen der gewaltsamen Auseinandersetzungen zwischen den Regierungsstreitkräften und der nationalen Armee Kampucheas (Rote Khmer) im Juli 1997 löste eine umfangreiche interne Vertreibung sowie die Flucht Tausender Kambodschaner nach Thailand aus.

Nachdem Ende 1998 eine Koalitionsregierung zwischen den Regierungskräften und der Opposition gebildet worden war, kehrten rund 37 000 kambodschanische Flüchtlinge freiwillig aus Thailand zurück; diese Entwicklung beschleunigte sich rasch, so daß der Rückkehrprozeß im April 1999 abgeschlossen war. Daraufhin wurden alle Lager an der thailändischen Grenze geschlossen. Das Problem der Entlassung der Soldaten aus dem Wehrdienst bleibt allerdings bestehen.

1.2. Allgemeiner Überblick über die Lage in Lateinamerika

1.2.1. Guatemala

Seit der Unterzeichnung der Friedensabkommen am 29. Dezember 1996, womit einem über 36 Jahre währenden Bruderkrieg ein Ende gesetzt wurde, der über 100 000 Menschenleben, 30 000 Vermißte und fast eine Million innerhalb und außerhalb des Landes Vertriebene gefordert hat, ist der Prozeß der Wiedereingliederung der entwurzelten Bevölkerungsgruppen und der aus dem Wehrdienst entlassenen Soldaten mit einem erheblichen Bedarf an externer Hilfe verbunden.

1.2.2. Mexiko

Die Problematik der entwurzelten Bevölkerungsgruppen in Mexiko hat sich im Laufe der letzten Jahren kontinuierlich in Richtung auf eine positive Regelung entwickelt. Die Unterzeichnung der Friedensabkommen in Guatemala und der feste politische Wille zur Integration der guatemaltekischen Flüchtlinge, die in Mexiko bleiben wollen (von Präsident Zedillo erlassene Maßnahme) machten es möglich, daß der Rückführungsprozeß im Juli 1999 abgeschlossen und das guatemaltekische Exil in Mexiko für beendet erklärt werden konnte.

Über 40 000 Flüchtlinge sind in das Hoheitsgebiet Guatemalas zurückgekehrt, während sich 23 000 für die endgültige Integration in Mexiko entschieden haben [5].

[5] Etwa 2 300 im Bundesstaat Quintana Roo, 9 200 im Bundesstaat Campeche und 12 400 im Bundesstaat Chiapas. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, daß über 50 % dieser Menschen auf mexikanischen Hoheitsgebiet geboren sind und sich damit bei Erlangung der Volljährigkeit für die mexikanische Staatsbürgerschaft entscheiden dürften.

In Chiapas haben die prekäre politische Lage und die ablehnende Haltung der nationalen Behörden gegenüber ausländischen Eingriffen die Kommission zur Anwendung eines sehr vorsichtigen Konzepts veranlaßt, d.h. zur Fortführung der einkommenswirksamen Programme und zur Vorbereitung der Rückkehr der guatemaltekischen Flüchtlinge. Die durch den Zapatisten-Konflik vertriebenen mexikanischen Vertriebenen erhalten weiterhin rein humanitäre Hilfe.

1.2.3. Nicaragua

Nicaragua ist das Land, wo der Konflikt bereits am längsten beigelegt ist, und auf das die höchsten Mittelbindungen im Rahmen dieser Haushaltslinie entfielen (1997 und 1998).

Die Hilfsmaßnahmen erstreckten sich im wesentlichen auf den nördlichen Teil des Landes, d.h. das ehemalige Konfliktgebiet, wo es zunächst mit Hilfsaktionen und danach im Wege der Hilfe zur Selbstversorgung gelungen ist, die für Wiederaussöhnung und Rehabilitation erforderlichen Voraussetzungen zu schaffen [6].

[6] Für die 9 gleichartigen Projekte, die von der Kommission und der Regierung Nicaraguas gemeinsam durchgeführt werden (zunächst über das PRRN, dann über MAS und schließlich über IDR) belaufen sich die Mittelbindungen der Gemeinschaft einschließlich der verschiedenen Erweiterungen auf eine Größenordnung von 40 Mio. EUR.

Zehn Jahre nach der Unterzeichnung des Friedensabkommens und nach zwei Regierungswechseln hat Nicaragua nunmehr mit Entschlossenheit den Weg der politischen Normalisierung eingeschlagen. Aufgrund der ständigen Präsenz kleiner bewaffneter Gruppen ist hier jedoch auch weiterhin besondere Aufmerksamkeit geboten.

1.2.4. El Salvador

Der seit der Unterzeichnung der Friedensabkommen im Januar 1992 eingeleitete langwierige Prozeß der nationalen Aussöhnung und der Demokratisierung hat sich in den letzten Jahren gefestigt.

Allerdings wurde die endgültige Integration der entwurzelten Bevölkerungsgruppen in diesem Land durch die Schwerfälligkeit bei der Registrierung des Grundeigentums, durch Probleme bei der Übertragung der sozialen und produktiven Infrastruktur der ,asentamientos humanos" (Siedlungsstätten für die Bevölkerung) in den Verwaltungsbezirken Morazan und Chalatenango und durch die Verschuldung im Agrarsektor behindert, so daß die Finanzierung von Projekten im Rahmen der Verordnung über die entwurzelten Bevölkerungsgruppen durchaus gerechtfertigt ist.

1.2.5. Honduras

1992 hat der Internationale Gerichtshof von Den Haag den Streitigkeiten über das Grenzgebiet zwischen Honduras und El Salvador, das allgemein unter der Bezeichnung ,Bolsones" bekannt ist, ein Ende gesetzt, indem er Honduras die Hoheitsrechte über das Gebiet zugesprochen hat.

Dieses zwischen den beiden Staaten heftig umstrittene Gebiet war Schauplatz der bewaffneten Auseinandersetzung mit El Salvador, und hier leben etwa 4 000 Menschen salvadorianischer Herkunft und ehemalige Kämpfer der FMLN. Seit 1994 führt die Kommission ein Projekt durch, das auf die Förderung der Selbstversorgung und eines ordnungsgemäßen institutionellen Übergangs ausgerichtet ist.

1998 erwies es sich als notwendig, diese erste Maßnahme durch eine neue Phase der Unterstützung der Produktion, Industrialisierung und Verbesserung der Basisinfrastruktur unter besonderer Berücksichtigung der besonders heiklen Umweltbedingungen in der Region zu ergänzen.

2. UMSETZUNG DER HILFE FÜR ENTWURZELTE BEVÖLKERUNGSGRUPPEN

2.1. Allgemeine Leitlinien

Für die Umsetzung der Programme hat die Kommission folgende Leitlinien erlassen, die auf die Durchführung dieses Instruments während des Zeitraums 1997 bis 1999 ausgerichtet waren und der Tatsache Rechnung trugen, daß sich die Lage der entwurzelten Bevölkerungsgruppen in Asien und Lateinamerika durch beträchtliche Unterschiede auszeichnet:

a) In einigen Ländern hat nach lange anhaltenden Krisen ein Friedensprozeß eingesetzt, der zahlreichen entwurzelten Bevölkerungsgruppen die Rückkehr in ihre Herkunftsländer und ermöglicht hat: dies gilt insbesondere für Nicaragua, El Salvador, Guatemala, Vietnam, Kambodscha und Laos. In diesen Fällen stellen die Maßnahmen im Rahmen der Haushaltslinie schwerpunktmäßig auf eine dauerhafte Wiedereingliederung der entwurzelten Bevölkerungsgruppen ab, die mit einer auf Rehabilitation, Entwicklung und Zusammenarbeit mit den betreffenden Regierungen ausgerichteten Strategie einhergeht. Die Unterstützung der entwurzelten Bevölkerungsgruppen ist in den Rahmen der bereits eingeleiteten Stärkung des Friedensprozesses, der Ankurbelung der Produktion, der Schaffung von Arbeitsplätzen, der Anhebung der Einkommen und der Wiederbelebung der sozialen Fürsorgedienste eingebettet.

b) Andere Länder hingegen sind nach wie vor von anhaltenden Bürgerkriegen heimgesucht, von den Menschenrechtsverletzungen und der Furcht der Menschen vor dem Verlust ihrer kulturellen Identität einmal ganz zu schweigen. Dies ist vor allem in Sri Lanka, Burma/Myanmar und Afghanistan der Fall. Das in diesen Ländern angewendete Konzept ist darauf ausgerichtet, die negativen Auswirkungen der Konflikte durch Maßnahmen mit stabilisierender Wirkung zu verringern.

Außerdem wurde die Vertreibung in bestimmten Ländern durch die Ausgrenzung von bestimmten Minderheiten ausgelöst. Dieses Problem trifft unter anderem auf die Bhutaner in Nepal, die Chakma in Bangladesch und die Rohingyas, Mon, Karen und Karenni in Burma zu. In diesen Gegenden ist die Lage mit besonderer Aufmerksamkeit weiter zu verfolgen.

2.1.1. Asien

In Asien wurden die finanzierten Maßnahmen [7] nach den - oftmals schwankenden - Erfordernissen vor Ort, im Zusammenhang mit langen Aufenthalten in den Lagern, mit der Rückführung, Neuansiedlung und Wiedereingliederung der Menschen festgelegt. Dabei ging man nach folgenden Phasen vor:

[7] Für Asien wurden die allgemeinen Leitlinien für die im Rahmen der Haushaltslinie B7-212 durchzuführenden Maßnahmen im April 1998 für das Jahr 1998 bzw. im April 1999 für das Jahr 1999 vom ALA-Ausschuß genehmigt (Haushaltslinie B7-302).

i) Vorbereitung der Rückkehr der Flüchtlinge mit besonderem Schwerpunkt auf Programmen zur beruflichen Bildung, wodurch sich die Flüchtlinge auf ihre Rückkehr vorbereiten können und einen Beruf erlernen können, was ihnen die Wiedereingliederung in ihrem Ursprungsland erleichtert und wodurch sie vorübergehend am wirtschaftlichen Leben des Aufnahmelandes teilnehmen können. Besonderer Wert wird überdies auf die Grundschulbildung und die Gesundheitsversorgung gelegt, insbesondere auf die Gesundheit von Mutter und Kind;

ii) Unterstützung der Rückführung an sich, d.h. Hilfe bei den Transporten von Flüchtlingen, ihrem Hab und Gut und ihrem Vieh, sowie Bereitstellung von Grundausrüstung für die Wiedereinrichtung;

iii) Programm zur Wiedereingliederung der entwurzelten Bevölkerungsgruppen in ihren Ursprungsländern, so daß sie sich wieder in die sozioökonomischen Strukturen eingliedern können. Diese Programme umfassen vor allem Wasserversorgung, Wiedereinführung eines tragfähigen Produktionssystems, Wiederaufbau der Basisinfrastrukturen (Schulen, Brunnen, Bewässerungskanäle, Landstraßen usw.), Verteilung von Saatgut, die Bewilligung von Geldern zur Erhöhung der Einkommen und die Wiederbelebung von grundlegenden Gesundheits- und Bildungseinrichtungen. Ferner wurden Programme im Bereich der beruflichen Bildung und der Aufklärung durchgeführt.

Als wichtigste Zielgruppen wurden soweit wie möglich die besonders gefährdeten Gruppen berücksichtigt, d.h. Witwen, Familien ohne Einkommen, Mütter und Kinder sowie Behinderte.

2.1.2. Lateinamerika

Seit 1984 [8] hat die Europäische Kommission in Lateinamerika parallel zu den Bemühungen um den politischen Dialog und den Friedensprozeß im Wege des ,Diálogo de San José" [9] einen wesentlichen Beitrag zur Förderung der Selbstversorgung der durch bewaffnete Konflikte entwurzelten Bevölkerungsgruppen geleistet.

[8] In diesem Jahr wurde auf Initiative des Europäischen Parlaments die Haushaltslinie ,Hilfe zur Selbstversorgung der Flüchtlinge, Vertriebenen und Rückkehrer in den Entwicklungsländern Asiens und Lateinamerikas, eingerichtet.

[9] Der Dialog von San José ist ein beispielhafter Prozeß der Konzertierung und der politischen und wirtschaftlichen Zusammenarbeit zur Wiederherstellung des Friedens und der Demokratie und zur Förderung einer ausgewogeneren und nachhaltigen Entwicklung im Rahmen der regionalen Integration.

Insbesondere ab 1989 sind die Maßnahmen der Gemeinschaft in diesem Bereich in Mittelamerika parallel zum ,Abkommen von Esquipulas II" [10] und im Rahmen der ,Conferencia Internacional sobre los Refugiados Centromericanos CIREFCA" [11] massiv intensiviert worden (2 Millionen Begünstigte, für die insgesamt ein Beitrag von fast 150 Mio. EUR bereitgestellt wurde).

[10] Initiative für einen Friedensplan auf Initiative des Präsidenten von Costa Rica und Friedensnobelpreisträgers O. Arias, der 1987 von den fünf Staatschefs der mittelamerikanischen Länder unterzeichnet wurde.

[11] 1989 von HCR und UNDP eingeleiteter Prozeß, an dem sich noch zu Zeiten des Konflikts die Staatschefs der mittelamerikanischen Staaten sowie die internationale Gemeinschaft und die Zivilgesellschaft beteiligten, um eine konkrete Lösung für die in der Region vorhandenen Probleme der Vertreibung von Bevölkerungsgruppen zu finden. Für den Aktionsplan wurden im Laufe von fünf Jahren rund 450 Mio. EUR bereitgestellt, im wesentlichen von der Kommission und den Mitgliedstaaten.

Während dieses Zeitraums unterstützte die Kommission örtliche Initiativen, die auf den Wiederaufbau der sozialen Strukturen und auf die Wiederbelebung der besonders benachteiligten Wirtschaftszweige in den ehemaligen Konfliktgebieten ausgerichtet waren.

Ausgehend von der direkten Unterstützung der von den Konflikten betroffenen Bevölkerungsgruppen ist es mit dem Gemeinschaftsprogramm gelungen, im Rahmen des Friedensprozesses der letzten Jahre nach und nach zu Maßnahmen überzugehen, die auf die Selbsthilfe und die wirtschaftliche und soziale Wiedereingliederung abstellten, wobei besonderer Wert auf die Förderung einer umfassenden Konzertierung zwischen den sozialen Gruppen gelegt wurde.

In der Zeit von 1997 bis 1999 wurde der Schwerpunkt zum einen auf die Förderung des Friedensprozesses in Guatemala - des jüngsten und wohl auch kompliziertesten in der Region [12] - gelegt, und zum anderen auf die Konsolidierung der Aussöhnung und der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklungsprozesse, die in El Salvador und Nicaragua eingeleitet worden waren.

[12] Eine Gemeinsame Erklärung wurde am 6. Juni 1997 von Kanzler E. Stein und Kommissionsvizepräsident Marin unterzeichnet.

Diese heikle Aufgabe gilt es in einem schwierigen Kontext zu erfuellen, da die Länder Mittelamerikas nach wie vor unter schwerwiegenden Strukturproblemen leiden.

Im Mittelpunkt der Hilfe steht die Konsolidierung der Anstrengungen, die während der vergangenen zehn Jahre unternommen worden sind, wobei im Gegensatz zu den punktuellen Interventionen der Vergangenheit eine stärker regional und global ausgerichtete Dimension erzielt werden soll.

Die Interventionsstrategie ist nach den folgenden Leitlinien ausgerichtet:

* Förderung der Kapitalisierung, Konsolidierung und ,Globalisierung" der während der vergangenen Jahre durchgeführten Maßnahmen, insbesondere im Bereich der sozialen Grundversorgung (Gesundheit und Bildung), um diese unter den besten Voraussetzungen zum Abschluß zu bringen und die Übertragung der Zuständigkeiten an die betreffenden nationalen Einrichtungen zu gewährleisten.

* Förderung der wirtschaftlichen Wiederbelebung durch technische Betreuung, überwachte Kreditgewährung [13], Diversifizierung der Landwirtschaft, Verbesserung der Organisationsstrukturen, Schaffung von Arbeitsplätzen in anderen Bereichen als der Landwirtschaft, und grundsätzlich durch die Entwicklung gewerblicher Kapazitäten bei den Begünstigten. In diesem Bereich wurde den besonders gefährdeten Gruppen wie Witwen, Kriegsversehrten usw. besonderer Vorrang eingeräumt.

[13] Der ,Kreditfonds" hat sich im Laufe der Zeit als wichtiges methodologisches Instrument im Rahmen der Projekte erwiesen, da er zum einen zu einem Multiplikatoreffekt der verfügbaren Barmittel beiträgt und zum anderen die Entwicklung einer ,Kreditkultur" fördert und damit wegbereitend für den Übergang von der reinen Hilfe zur wirtschaftlichen Entwicklung ist.

* Gewährleistung eines territorialen Konzepts, indem die Zahl der Begünstigten, die in den Genuß von Hilfen im Rahmen dieser Haushaltslinie kommen, erweitert wird und auch die Bevölkerungen der Nachbar- oder Aufnahmeländer mit umfaßt, die teilweise in noch stärkerer Ausgrenzung leben, und die nicht aus der Entwicklungsdynamik ausgeschlossen werden können, die man hier auslösen möchte.

2.2. Durchführung

2.2.1. Begründung der Unterschiedlichkeit der Maßnahmen

Bei der Untersuchung der Wirksamkeit der finanzierten Maßnahmen gilt es die in den Bestimmungen der Verordnung festgelegten Ziele sowie das oftmals komplexe operationelle Umfeld zu berücksichtigen, in dem diese Maßnahmen durchgeführt werden.

Wie vorstehend beschrieben hat die Kommission Aktionen in den Ländern finanziert, die von anhaltenden internen Konflikten heimgesucht sind, wo politische und wirtschaftliche Ausgrenzung anhalten, und wo nationale Aussöhnung die Rückkehr und endgültige Wiedereingliederung möglich gemacht hat. Diese Bedingungen liegen in unterschiedlicher Form und in verschiedenen Abstufungen vor. Sie erfordern mithin ein breites strategisches und politisches Spektrum und angemessene technische Antworten. Die Durchführung der Projekte in diesem Umfeld erfordert auch Maßnahmen und Reaktionen, die auf die jeweiligen unterschiedlichen Situationen abgestimmt sind.

Die erfolgreiche Durchführung der Projekte wird zum Teil, jedoch nicht ausschließlich durch den Grad des Konflikts und den Prozeß der nationalen Aussöhnung bedingt. Desgleichen ist der Umfang der wirtschaftlichen und sozialen Zerstörungen ein wesentlicher Faktor.

Während des Zeitraums 1997-1999 spiegelte sich in den in Angriff genommenen Projekten das ganze Spektrum der Problematik der entwurzelten Bevölkerungsgruppen in Asien und Lateinamerika wider.

2.2.2. Die verfügbaren Mittel

Für die drei Jahre des Berichtszeitraums waren die Haushaltsmittel für die beiden Regionen in den beiden ersten Jahren in einer einzigen Haushaltslinie (B7-2120) zusammengefaßt, die dann 1999 von der Haushaltsbehörde in zwei Linien aufgeteilt wurde (Haushaltslinie B7-3020 für Asien und Haushaltslinie B7-3120 für Lateinamerika).

a) Die Mittelbindungen

Die vorgenommenen Mittelbindung und ihre regionale Aufteilung stellen sich wie folgt dar:

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Insgesamt wurde eine recht hohe Mittelbindungsquote erzielt (fast 90 %), wobei die Spitzenwerte in Lateinamerika im Jahre 1998 und in Asien 1999 erreicht wurden. 1997 und 1998 wurde die regionale Zuweisung von der Kommission vorgenommen, während die Haushaltslinie 1999 von der Haushaltsbehörde aufgeteilt wurde, wobei der gleiche Betrag der Zuweisungen beibehalten wurde.

Die Aufteilung der Mittel zwischen den beiden Regionen zeigt einen starken Überhang der Hilfe zugunsten Lateinamerikas. Die Kommission hat angenommen, daß die Gemeinschaftshilfe einen Beitrag zum Friedensprozeß in der Region leisten könnte. Diese Anstrengungen haben zur Wiedereingliederung der entwurzelten Bevölkerungsgruppen in das wirtschaftliche und soziale Gefüge beigetragen. Daher hat die Kommission in dieser Hinsicht im Haushaltsplan 2000 keine weiteren Zuweisungen für Lateinamerika vorgesehen. In Asien sind die Maßnahmen im Bereich der Selbsthilfe aufgrund der immer noch vorherrschenden Konflikte schwieriger.

Beschränkt man sich auf die betroffenen Bevölkerungsgruppen, so muß man feststellen, daß Lateinamerika eine wesentlich höhere Mittelausstattung erhalten hat. In Asien konnten die Interventionen der Gemeinschaft (aufgrund der anhaltenden Konflikte) den betroffenen Bevölkerungsgruppen lediglich das Überleben sichern und sie auf eine noch in ferner Zukunft liegende Rückkehr vorbereiten. In Mittelamerika hingegen erwiesen sie sich vor dem neuen politischen Hintergrund als ausschlaggebende Komponente für eine endgültige Lösung des Problems.

b) Die Zahlungen

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* Stand: 7. Januar 2000 ** Zum 15.2.2000 waren die Verträge noch nicht unterzeichnet.

c) Die finanzierten Maßnahmen

Die Zahl der Finanzierungen beläuft sich für den Berichtszeitraum auf 111 (67 in Asien und 44 in Lateinamerika); die Zuschüsse betrugen im Durchschnitt 1 433 200 EUR pro Projekt. Aufgeschlüsselt nach Regionen war der durchschnittliche Zuschuß pro Projekt aufgrund der unterschiedlichen Bedürfnisse und Bedingungen in Asien (1 542 252 EUR) höher als in Lateinamerika (1 290 000 EUR).

Die Zahl der Maßnahmen je Haushaltsjahr lautet wie folgt:

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Alle Aktionen - viele laufen derzeit noch - schließen sich an früher finanzierte Projekte an, die angesichts des anhaltenden Bedarfs fortgeführt wurden, und es wurde in jedem Einzelfall ein Vertrag oder ein Finanzierungsabkommen mit einem für die Durchführung zuständigen Partner abgeschlossen. Die Unterzeichnung der Verträge für das Haushaltsjahr 1998 hat sich aufgrund der Umstrukturierung der RELEX-Dienststellen und der Einführung strikterer Verfahren für die Abfassung dieser Verträge verzögert und konnte erst im Frühsommer 1999 zum Abschluß gebracht werden.

Daraus ergab sich auch eine Verzögerung bei der Unterzeichnung der Verträge für das Haushaltsjahr 1999, die erst zum Jahresende fertiggestellt waren. Ihre Unterzeichnung wurde allerdings noch weiter bis März 2000 verschoben, da erst noch überprüft werden mußte, ob die Kommission nach dem Auslaufen der Verordnung (EG) Nr. 443/97 vom 31. Dezember 1999 noch zur Unterzeichnung befugt ist.

2.2.3. Vertragsmodalitäten

Die Finanzierungsbedingungen wurden so angelegt, daß sie auf eine Hilfe zur Förderung der mittelfristigen Tragfähigkeit des jeweiligen Projekts zugeschnitten sind. Die Subventionsverträge haben in der Regel eine Laufzeit zwischen einem und drei Jahren.

Es wurden Kofinanzierungen (in Form von Sachleistungen oder Geldbeträgen) mit den Partnern der Zusammenarbeit und gegebenenfalls mit den Empfängergemeinschaften angestrebt. Dieser Beitrag wurde im Rahmen der Möglichkeiten der betreffenden Partner und je nach der Beschaffenheit der einzelnen Maßnahmen gefordert. Der Beitrag der Gemeinschaft zu den Subventionsverträgen beträgt in der Regel zwischen 75 % und 100 %.

Um das Vertragsmanagement zu erleichtern, entschied man sich, 1998 bestimmte Projekte entweder unter der Federführung des UNHCR oder aber im Rahmen eines Konsortiums von NRO unter der Leitung eines Managers, der den Vertrag unterzeichnet, zusammenzufassen. Dieses Konzept führte in Asien zur Gründung von zwei NRO-Konsortien und zu einem umfangreichen Finanzierungsabkommen mit dem UNHCR. Dadurch ist die Anzahl der finanzierten Projekte 1999 rein zahlenmäßig deutlich zurückgegangen (von 68 Verträgen im Jahre 1997 auf 14 Verträge im Jahre 1999).

2.2.4. Die Tätigkeitsbereiche nach Regionen

a) Asien

In Asien wurde der Hauptschwerpunkt auf Wiedereingliederungshilfe (zwei Drittel der Mittelbindungen) gelegt, während die Rückkehrhilfe und die Unterstützung der Flüchtlinge im Exil aufrechterhalten wurde. Dies kommt auch in der Verlangsamung der Ströme ankommender und abwandernder Flüchtlinge zum Ausdruck. Rückkehrbewegungen sind weiterhin zu verzeichnen, jedoch auf einem geringen Niveau. In dieser Hinsicht hat Afghanistan während des Zeitraums 1997-99 einen Großteil des Etats absorbiert. [14]

[14] Siehe SEC (2000) 934 - 30/05/2000

Die Hilfe der Gemeinschaft wurde auf geographisch begrenzte Aktionen konzentriert, die die Unterstützung des Wiedereingliederungsprozesses gestatteten (Minenräumung, Wiederbelebung der Landwirtschaft und soziale Programme). In Afghanistan wurden der Anwendungsbereich und der Maßstab der Hilfe erweitert, da aufgrund der Konzentration der militärischen Operationen auf eine stabile Frontlinie weite Teile des Landes zugänglich waren. Allerdings waren aufgrund der politischen Zwänge und Sicherheitsrisiken bestimmte Einschränkungen unvermeidlich. Dennoch konnten in den meisten Regionen Afghanistans, die große Mengen von Rückkehrern zu verzeichnen haben, angemessene Interventionen auf lokaler Ebene durchgeführt werden.

Die Kommission hat ferner Aktionen unterstützt (die zumeist vom HCR durchgeführt wurden), die auf die Förderung der spezifischen Rechte von Flüchtlingen und Rückkehrern ausgerichtet waren (Schutz, Amnestie, Eigentumsrechte). Sie hat Maßnahmen zum Schutz der Menschenrechte der begünstigten Bevölkerungsgruppen finanziert, insbesondere in bezug auf die Deckung der Grundbedürfnisse wie Nahrung, Wasser, Unterkunft, Zugang zu Gesundheitsversorgung und Schulbildung. Zu den finanzierten Operationen zählten auch Minenprogramme (Minenräumung und Sensibilisierung), Fragen der Gleichstellung und der Schutz des Eigentumsrechts.

b) Lateinamerika

Die Hilfe war für Flüchtlinge, intern Vertriebene, Rückkehrer sowie die Aufnahmegemeinschaften bestimmt. Besondere Bedeutung wurde dabei der Aussöhnung und der Friedensschaffung beigemessen. Gegebenenfalls wurden die Projekte danach bewertet, welchen Beitrag sie zur Vermeidung von Konflikten geleistet haben. Dabei wurde besonderer Wert auf ethnische und politische Ausgewogenheit gelegt.

Das partizipative Konzept stand während des gesamten Projektzyklus als strategische Schlüsselorientierung in der Förderung der Aussöhnung und des Friedens im Vordergrund. Es handelt sich hierbei auch um ein wichtiges technisches Element für die Konzipierung des Projekts und für seine Tragfähigkeit. Allerdings muß in diesem Zusammenhang darauf hingewiesen werden, daß die Sicherheitsverhältnisse, die Haltung der örtlichen Behörden sowie kulturelle und soziale Hindernisse der Anwendung eines solchen Konzepts nicht immer förderlich sind. Der Umgang mit Bevölkerungsgruppen, die blutige Konflikte, politische Unterdrückung und Vertreibung erlitten haben, ist oft ein sehr heikles Unterfangen.

Bei den während des Zeitraums 1997-1999 finanzierten Aktionen handelte es sich um Interventionen in horizontalen Sektoren (Minen, Trinkwasser, Bildung) und um Aktionen zum Wiederaufbau der Strukturen (Landwirtschaft, Organisation der örtlichen Gemeinschaften, soziale Hilfsdienste). Dies wird an der Aufschlüsselung nach Interventionsbereichen deutlich.

2.2.5. Die Partner

Die Projekte wurden mit Partnern durchgeführt, die über gute Operations- und Managementfähigkeiten sowie eine gute Kenntnis der praktischen Arbeit vor Ort verfügen.

a) Europäische und örtliche NRO sind die bevorzugten Partner der Zusammenarbeit, da sie über spezifische Kenntnisse der Bedürfnisse der Zielgruppen verfügen und in der Lage sind, Hilfsaktionen auch unter schwierigen Bedingungen und ohne Einwilligung der Behörden und militärischen Machthaber sowie unter Voraussetzungen auszuführen, in denen die Sicherheit nicht vollends gewährleistet ist. Sie spielen eine wichtige Rolle bei der Erfuellung der vorrangigen Bedürfnisse der betreffenden Bevölkerungsgruppen.

b) Das HCR ist aufgrund seines internationalen Mandats zum Schutz der Flüchtlinge ebenfalls ein Partner der ersten Wahl. So wird das Amt des Flüchtlingsbeauftragten für spezifische Aktionen herangezogen, für die kein anderer Akteur in Frage kommt, oder für ergänzende Maßnahmen zu den Aktionen, die von anderen europäischen oder örtlichen Partnern durchgeführt werden.

In Ausnahmefällen werden auch andere internationale Organisationen wie UNOCHA mit der Durchführung von Maßnahmen betraut.

c) Die Regierung des Aufnahmelandes, insbesondere in Lateinamerika. Die Projekte werden auf der Grundlage eines Finanzierungsabkommens durchgeführt, das mit der Regierung des begünstigten Landes oder des Aufnahmelandes abgeschlossen wird. In diesem Fall wird eine Projektmanagementeinheit (PMU) eingesetzt, die sich aus je einem europäischen und einem nationalen Direktor zusammensetzt und für die Durchführung der Tätigkeiten zuständig ist.

Die Auswahl der Partner wurde je nach Kontext vorgenommen um für jedes Land bzw. jede Region den geeignetsten und zuverlässigsten Partner zu finden.

i) Asien

In Afghanistan hat sich in Ermangelung eines Regierungspartners die Finanzierung über internationale bzw. nationale NRO am besten bewährt. Auch über bestimmte Behörden der Vereinten Nationen sind in Bereichen wie Landwirtschaft und Minenräumung mit Erfolg Finanzierungen abgewickelt worden.

ii) Lateinamerika

Die neue politische Lage in Zentralamerika rechtfertigt eine umfangreiche Beteiligung der Regierungen, wobei auch die NRO (und ihre Leistungen aus den Konfliktjahren) weiterhin unvermindert einbezogen werden. Auf diese Weise wird eine effektive Beteiligung der Begünstigten und sonstiger Bereiche der Zivilgesellschaft gewährleistet.

In diesem Sinne wird die Hilfe in Lateinamerika derzeit auf eine wesentlich geringere Zahl stärker integrierter Projekte konzentriert, deren Ausführungsstrukturen dafür sorgen, daß die Regierung in die Verantwortung genommen wird, und gleichzeitig die direkte Beteiligung der Begünstigten in den Phasen der Planung, Programmierung und Ausführung der Projekte und eine verstärkte Konzertierung gewährleistet ist.

2.3. Koordinierung

2.3.1. Interne Koordinierung

Um die Kohärenz und die potentiellen Synergien mit anderen Instrumenten der Gemeinschaftshilfe (insbesondere die Nahrungsmittelhilfe und Ernährungssicherheit sowie die humanitäre Soforthilfe) noch weiter zu verbessern, wurde zwischen den verschiedenen Dienststellen der Kommission eine gemeinsame Definition festgelegt [15]. Dieses Konzept wurde durch den Austausch zwischen den Dienststellen sowohl an Ort und Stelle (Koordinierungsbüro/Delegationen) als auch bei den zentralen Dienststellen ergänzt. Ferner wird über die Mechanismen der ständigen dienststellenübergreifenden Gruppe (PISG unter dem Vorsitz von ECHO, an der die verschiedenen zuständigen Generaldirektionen beteiligt sind, die Konsultation aller mit der Hilfe an entwurzelte Bevölkerungsgruppen befaßten Dienststellen der Kommission gewährleistet. In Afghanistan ist eine gemeinsame Strategie ausgearbeitet worden.

[15] KOM(96)153 Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament über Verbindungen zwischen Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung (SRE).

2.3.2. Koordinierung und Verbindung mit den anderen Geldgebern

Die Kommission hat verschieden Koordinierungssitzungen in die Wege geleitet und war selbst aktiv an zahlreichen Foren zur Koordinierung der Hilfe zugunsten der entwurzelten Bevölkerungsgruppen beteiligt. Diese Koordinierung fand auf zwei Ebenen statt:

- auf nationaler Ebene: Koordinierung zwischen der Kommission, den Mitgliedstaaten und den sonstigen internationalen Geldgebern (UN)

- auf internationaler Ebene: Koordinierung im Rahmen der ,Afghan Support Group", die auf Initiative des niederländischen Entwicklungsministers Pronk gegründet wurde. In ihr sind die wichtigsten internationalen Geldgeber zugunsten von Afghanistan vertreten, und sie tritt seit April 1997 zweimal jährlich zusammen.

2.4. Follow-up und Management der Programme der Kommission

Die Prüfung und Verwaltung der Programme und Projekte sind nach Maßgabe der Bestimmungen des Artikels 9 der Verordnung durchgeführt worden (Bewertung der Projekte, Finanzierungsverfahren und Verfahren der Auftragsvergabe). Die Kommission hat sich an die Verfahren gehalten, daß Projekte, deren Finanzierung 2 Millionen Euro übersteigt (wie in Artikel 9 Absatz 3 der Verordnung angegeben), dem ALA-Ausschuß zur Stellungnahme vorzulegen sind.

2.4.1. Follow-up und Monitoring

Die Überwachung der Projekte wird sowohl von den zentralen Dienststellen der Kommission als auch von den Delegationen wahrgenommen. Im Hinblick auf die Gewährleistung der technischen Betreuung der Projekte sind drei technische Koordinierungsbüros in Betrieb gehalten bzw. neu eröffnet worden: Peshawar (Pakistan) zur Überwachung der Projekte in Afghanistan, Pakistan und Irak, sowie in Guatemala und El Salvador zur Überwachung der Projekte in Zentralamerika. Aufgabe dieser Büros ist es, an Ort und Stelle regelmäßige Kontrollen der laufenden Projekte durchzuführen und die Dienststellen der Kommission bei der Projektfindung zu unterstützen.

In Pakistan wurden dem mit der technischen Betreuung der Projekte beauftragten Koordinierungsbüro während eines Dreijahreszeitraums (Juli 1997 bis Juli 2000) für die ordnungsgemäße Erfuellung seiner Aufgabe Mittel in Höhe von 810 000 Euro bereitgestellt [16]. In Lateinamerika haben die beiden Koordinierungsbüros 1998 je einen Vertrag über 1 990 000 EUR für eine Laufzeit von zwei Jahren (bis zum 31/12/2000) unterzeichnet [17].

[16] Das Koordinierungsbüro setzt sich aus einem aus Europa abgestellten technischen Assistenten und einem Team örtlicher Hilfskräfte zusammen.

[17] Die Koordinierungsbüros setzen sich aus zwei aus Europa abgestellten technischen Assistenten und einem Team örtlicher Hilfskräfte zusammen.

2.4.2. Prüfung der Projekte durch die Dienststellen der Kommission

a) Asien

Im Juli 1997 fand eine gemeinsame Mission GD-IB/ECHO statt, bei der die Sri Lanka gewährte Hilfe bewertet wurde. In dem Bericht wird festgestellt, daß die überwiegende Mehrheit der Gemeinschaftsprojekte dem Bedarf der Zielgruppen angepaßt war und effizient durchgeführt wurde.

Eine gemeinsame Prüfung GD-IB/ECHO der UNHCR-Programme zur Unterstützung der zurückgekehrten Rohingyas in Burma und der Rohingya-Flüchtlinge in Bangladesch (Cox's Bazaar) wurde im März 1998 durchgeführt.

In dem Missionsbericht wurde auf die generell guten Ergebnisse der in Bangladesch durchgeführten Maßnahmen hingewiesen, gleichzeitig jedoch auch auf die Notwendigkeit aufmerksam gemacht, daß das UNHCR weiterhin in der Region präsent sein und seine Aufgabe des Schutzes der Rohingya-Bevölkerung verstärkt fortführen sollte, während das UNHCR selbst sich eigentlich zurückziehen wollte. In Burma leistete die Unterstützung des vom HCR durchgeführten Rückführungsprogramms durch die Kommission einen Beitrag zur Rückkehr der Rohingya-Bevölkerung aus Bangladesch.

Eine gemeinsame Mission EG/SIDA befaßte sich im April und Juni 1997 [18] mit den Projekten, die von der Kommission finanziert und vom ,Swedish Committee for Afghanistan" (SCA) (Projekt Nr. B7-2120/97/707) [19] durchgeführt wurden und insbesondere die Bereiche Bildung und Gesundheit betrafen. Im Bericht wird die Qualität der Tätigkeiten in einem schwierigen Umfeld (instabile politische Lage, keine Regierung) hervorgehoben, jedoch auch eine in Anbetracht der örtlichen Sachzwänge zu ambitiöse geographische Flächendeckung festgestellt.

[18] Evaluierungsbericht von Juni 1997, erstellt von den Herren Luxen, Pehrsson, Öström.

[19] Siehe SEC (2000) 934 - 30/05/2000

b) Lateinamerika

Der für das Programm zuständige Beamte der Kommission in Brüssel (GD RELEX) sowie - seit der Schaffung des S.C.R.- der für die Ausführung der Programme zuständige Beamte dieser Dienststelle führen regelmäßig (zweimal pro Jahr) Missionen durch, so daß ein regelmäßiges Follow-up der durchgeführten Aktionen, auch im Wege von Besuchen vor Ort, gewährleistet ist.

2.5. Prüfung der Maßnahmen unter Einbeziehung der von externen Sachverständigen durchgeführten Bewertungen

i) Asien

a) Eine 1998 durchgeführte externe Mission betraf die Ergebnisse des Programms ,Fonds zur Unterstützung der laotischen Rückkehrer aus Thailand", das von der Regierung von Laos mit Unterstützung eines europäischen technischen Assistenten durchgeführt wurde. Die Sachverständigen kamen zu dem Schluß, daß das Programm sein Ziel der wirtschaftlichen Wiedereingliederung der Rückkehrer im großen und ganzen nicht erreicht und sich auch nicht als wirksames Instrument zur Stärkung der Kapazitäten der Provinzbehörden bei der Abwicklung der Wiedereingliederung der Rückkehrer erwiesen hat [20]. Hinsichtlich der sozialen Wiedereingliederung hingegen hat das Programm einen Beitrag zur Erfuellung der dringlichsten Bedürfnisse der Rückkehrer aus Thailand geleistet. Es führte ebenfalls zur Bildung eines Konsens innerhalb der Behörden über die Rückführung der Flüchtlinge.

[20] Bericht von Dezember 1998, zusammengestellt von dem Sachverständigenteam Herr Recter, Herr Lothe, Herr Olding und Frau Chamtamh.

b) Überprüfung der Maßnahmen und Bedarfsstudie für die Unterstützung der Flüchtlinge, Heimkehrer und intern Vertriebenen in Sri Lanka, Juni und Juli 1997 [21].

[21] Mission von Herrn John Wilding.

c) Im November wurde eine Evaluierung des von der GD IB finanzierten und von der NRO ,Danish Committee for Aid to Afghan Refugees" (DACAAR) durchgeführten Programms vorgenommen. Im Bericht wird die hohe technische Qualität der Projekte festgestellt. Ferner wird anerkennend auf die Bemühungen des DACAAR um ein integriertes Konzept im landwirtschaftlichen Sektor hingewiesen, und es wird vorgeschlagen, eine weitere Projektphase anzuhängen [22].

[22] Bericht des Sachverständigen, Herrn Glensvig, von Juli 1998.

d) Im November 1997 fand eine Sachverständigenmission in der östlichen Region Afghanistans statt, die insbesondere auf die Bewertung der Tragweite der von der Kommission finanzierten Programme sowie auf Bedarfsermittlung und Auswahl der strategischen und sektorbezogenen Prioritäten für die Zukunft ausgerichtet war. Als wesentlichste Schlußfolgerung des Missionsberichts wird betont, wie wichtig die gewährte Hilfe für ein Land ist, das unter chronischer politischer Unsicherheit leidet. Es wird auf die unmittelbaren positiven Auswirkungen des Beitrags der Kommission auf die Wiederaufnahme der Tätigkeiten in den Zielregionen hingewiesen, insbesondere in den Bereichen Minenräumung, Landwirtschaft, Bewässerung und Rehabilitation. Der Bericht schlägt die Einsetzung eines starken und einheitlichen Verwaltungsbüros in Afghanistan vor, um die Wirksamkeit und Sichtbarkeit der Maßnahmen der Gemeinschaft zu verbessern [23].

[23] Missionsbericht von Herrn MacCall und Herrn Wilding von Januar 1998.

e) Während des Zeitraums 1997-1999 wurden weitere Aktionen, die aus dem Projekthaushalt finanziert wurden, durch externe Sachverständige überprüft [24]. Für die 1998 gebundenen Projekte, deren Finanzierungsabkommen erst im Laufe des Jahres 2000 unterzeichnet werden, finden die Evaluierungen während des Jahres 2000 statt.

[24] Projekte AFG/B7-2120/1B/97/0319, AFG/B7-2120/1B/97/0174, AFG/B7-2120/1B/97/0625, AFG/B7-2120/1B/97/0324. Siehe SEC (2000) 934 - 30/05/2000

ii) Lateinamerika

Das Follow-up der Maßnahmen wurde kontinuierlich von zwei unabhängigen Sachverständigen gewährleistet, die unter der Aufsicht der jeweiligen Delegationen der Kommission mit der Koordinierung vor Ort betraut waren.

Außerdem wurde eine unabhängige externe Evaluierung des Projekts ,Proyecto de apoyo a la integración definitiva de los refugiados guatemaltecos en los Estados de Campeche y Quintana Roo, México" durchgeführt, bevor die Fortführung der Maßnahmen in Form einer zweiten Phase im Rahmen des Mehrjahresprogramms 2001-2004 dem ALA-Ausschuß zur Stellungnahme vorgelegt wird.

3. VORLÄUFIGE SCHLUSSFOLGERUNGEN

Aus den Erfahrungen der Haushaltsjahre 1997-1999 wurden folgende Lehren gezogen:

a) Die finanziellen Mittel sind ausreichend, um dem Bedarf der entwurzelten Bevölkerungsgruppen gerecht zu werden;

b) Die in Asien und Lateinamerika durchgeführten Projekte sind bedarfsgerecht angelegt und basieren auf den Möglichkeiten zur Verbesserung der Lage;

c) Das von der Kommission zur Durchführung der Maßnahmen eingesetzte Personal ist nach wie vor unzureichend. Daher ist der Einsatz externer Sachverständiger unverzichtbar und erweist sich als wirksames Instrument in der Phase der Projektfindung, des Follow-up und der Evaluierung.

d) Veränderungen an den Strukturen und Verfahren haben das Projektmanagement beeinträchtigt und zu den in dem Bericht dargelegten Verzögerungen geführt.

Allem Anschein nach stellen die Ausarbeitung und Verwaltung zahlreicher Verträge eine enorme Arbeitsbelastung für die Kommission dar. Hinzu kommt, daß aufgrund des Mangels an hierfür bereitgestelltem Personal, der internen Umstrukturierung der Dienststellen der Europäischen Kommission während des Berichtszeitraums und der Einführung neuer Verwaltungsverfahren, die auf eine Verringerung der Risiken bei der Zusammenarbeit mit NRO und auf Reduzierung der Arbeitsbelastung vor allem während der Phase der Auszahlung und der damit verbundenen Finanzkontrolle (bei Projekten über 1 Mio. Euro müssen die betreffenden NRO eine Sicherheit leisten, Bildung von Konsortien) abstellten, die Abwicklung der Projekte insgesamt schwierig war.

Die erwähnten neuen Verfahren führten zu Verzögerungen bei der Fertigstellung der Verträge für die Projekte, die aus dem Haushalt 1998 finanziert werden sollten. Ferner wurden zahlreiche Nachtragsanträge für die laufenden Projekte gestellt, um diese an die neuen Gegebenheiten anpassen zu können. Sämtliche Verträge über Mittelbindungen von 1998 konnten erst im Laufe der zweiten Jahreshälfte 1999 unterzeichnet werden. Die Verträge über Mittelbindungen aus dem Haushalt 1999 sind im März 2000 unterzeichnet worden.

Auf der anderen Seite gestattete die Haushaltslinie umfangreiche Hilfen zur Erfuellung der dringlichen Bedürfnisse der entwurzelten Bevölkerungsgruppen in Asien und Lateinamerika, die im Rahmen der humanitären Hilfe nicht abgedeckt werden können. In bezug auf die Höhe der jährlichen Mittelbindungen und die Problematik der entwurzelten Bevölkerungsgruppen ist die Durchführung der Verordnung weitgehend positiv zu bewerten. In den Haushaltszuweisungen spiegelten sich der zahlenmäßige Umfang der betreffenden Bevölkerungsgruppen und die jeweiligen Rahmenbedingungen wie auch das Ausmaß und die Art der Bedürfnisse wider. Bei der Konzipierung und Auswahl der Projekte wurden die ausschlaggebenden Faktoren und Ursachen der zu lösenden Probleme mit berücksichtigt (Beihilfe, Rückführung, Wiedereingliederung). Dabei wurde der Art des Konflikts, der Politik der Regierung des Aufnahmelands, dem operationellen Umfeld, der Abfolge der Prioritäten in den einzelnen Sektoren und schließlich den Management- und Ausführungskapazitäten der Partnerorganisationen Rechnung getragen. Eine stärkere Komplementarität der Maßnahmen dürfte den Überblick über die Problematik und die Programmverwaltung erleichtern und sich positiv auf die Aufnahmekapazitäten vor Ort auswirken. Im Vordergrund standen die Begünstigten und die Durchführung der Programme - daraus erklärt sich die Verzögerung bei der Vorlage des Tätigkeitsberichts.

Zusammenfassend läßt sich feststellen, daß die Bestimmungen der Verordnung generell eingehalten worden sind.