EUROPÄISCHE KOMMISSION Brüssel, den 20.5.2020 COM(2020) 540 final BERICHT DER KOMMISSION Finnland



Bericht nach Artikel 126 Absatz 3 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union



BERICHT DER KOMMISSION Finnland



Bericht nach Artikel 126 Absatz 3 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union 1. Einführung Am 20. März 2020 nahm die Kommission eine Mitteilung über die Aktivierung der allgemeinen Ausweichklausel des Stabilitäts- und Wachstumspakts an. Die in Artikel 5 Absatz 1, Artikel 6 Absatz 3, Artikel 9 Absatz 1 und Artikel 10 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1466/97 sowie in Artikel 3 Absatz 5 und Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 enthaltene Klausel erleichtert die Koordinierung der Haushaltspolitik in Zeiten eines schweren Konjunkturabschwungs. In ihrer Mitteilung legte die Kommission dem Rat dar, dass die Bedingungen für die Aktivierung der Klausel angesichts des schweren Konjunkturabschwungs, der infolge des Ausbruchs von COVID-19 zu erwarten ist, ihrer Auffassung nach erfüllt seien. Am 23. März 2020 schlossen sich die Finanzminister der Mitgliedstaaten dieser Einschätzung der Kommission an. Die Aktivierung der allgemeinen Ausweichklausel ermöglicht eine vorübergehende Abweichung vom Anpassungspfad in Richtung auf das mittelfristige Haushaltsziel unter der Voraussetzung, dass die mittelfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen dadurch nicht gefährdet wird. Für Mitgliedstaaten, die der korrektiven Komponente unterliegen, kann der Rat auf Empfehlung der Kommission zudem einen überarbeiteten haushaltspolitischen Kurs festlegen. Die Verfahren des Stabilitäts- und Wachstumspakts werden durch die Aktivierung der allgemeinen Ausweichklausel nicht ausgesetzt. Die Klausel gestattet es den Mitgliedstaaten, von den normalerweise geltenden Haushaltsanforderungen abzuweichen, ermöglicht der Kommission und dem Rat aber zugleich die erforderlichen Koordinierungsmaßnahmen im Rahmen des Pakts. Nach den von den finnischen Behörden am 31. März 2020 gemeldeten und anschließend von Eurostat validierten Daten belief sich das gesamtstaatliche Defizit Finnlands 2019 auf 1,1 % des BIP, während der gesamtstaatliche Bruttoschuldenstand 59,4 % des BIP betrug. Dem Stabilitätsprogramm 2020 zufolge plant Finnland für 2020 ein Defizit von 7,2 % des BIP und eine Schuldenquote von 69,1 % des BIP. Angesichts des für 2020 geplanten Defizits ist davon auszugehen, dass allem Anschein nach ein übermäßiges Defizit im Sinne des Stabilitäts- und Wachstumspakts besteht. Vor diesem Hintergrund hat die Kommission daher diesen Bericht erstellt, in dem untersucht wird, ob Finnland das im Vertrag festgelegte Defizitkriterium erfüllt. Das Schuldenstandskriterium kann als erfüllt angesehen werden, da die Schuldenquote 2019 unter dem im Vertrag festgelegten Referenzwert von 60 % des BIP lag. Bei dieser Analyse werden nicht nur alle einschlägigen Faktoren, sondern auch der schwere wirtschaftliche Schock im Zusammenhang mit der COVID-19-Pandemie gebührend berücksichtigt. Tabelle 1. Defizit und Schuldenstand des Gesamtstaats (% des BIP) 2016 2017 2018 2019 2020 KOM 2021 KOM Defizitkriterium Gesamtstaatlicher Haushaltssaldo -1,7 -0,7 -0,9 -1,1 -7,4 -3,4 Schuldenstandskriterium Gesamtstaatlicher Bruttoschuldenstand 63,2 61,3 59,6 59,4 69,4 69,6 Quelle: Eurostat, Stabilitätsprogramm 2020, Frühjahrsprognose 2020 der Kommission. 2.Defizitkriterium Laut Stabilitätsprogramm 2020 plant Finnland für 2020 ein gesamtstaatliches Defizit von 7,2 % des BIP, das über dem im Vertrag festgelegten Referenzwert von 3 % des BIP und nicht in dessen Nähe liegt. Die Überschreitung des Referenzwerts entsteht im Jahr 2020 ausnahmsweise, da sie auf einen schwerwiegenden Wirtschaftsabschwung zurückzuführen ist. Mit Blick auf die Auswirkungen der COVID-19-Pandemie auf die finnische Wirtschaft geht die Kommission in ihrer Frühjahrsprognose von einem Rückgang des realen BIP um 6,3 % im Jahr 2020 aus. Ausgehend von der Frühjahrsprognose 2020 der Kommission, in der für 2021 weiterhin ein Defizit über 3 % des BIP projiziert wird, wird der im Vertrag vorgesehene Referenzwert nicht nur vorübergehend überschritten. Im Ergebnis liegt das für 2020 geplante Defizit über dem im Vertrag vorgesehenen Referenzwert von 3 % des BIP und nicht in dessen Nähe. Die Überschreitung des Referenzwerts wird als Ausnahme aber nicht als vorübergehend im Sinne des Vertrags und des Stabilitäts- und Wachstumspakts betrachtet. Folglich legt die Analyse nahe, dass das Defizitkriterium im Sinne des Vertrags und der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 allem Anschein nach nicht erfüllt ist. 3. Einschlägige Faktoren Laut Artikel 126 Absatz 3 des Vertrags erstellt die Kommission einen Bericht, falls ein Mitgliedstaat keines oder nur eines dieser Kriterien erfüllt. In diesem Bericht wird auch „berücksichtigt, ob das öffentliche Defizit die öffentlichen Ausgaben für Investitionen übertrifft; berücksichtigt werden ferner alle sonstigen einschlägigen Faktoren, einschließlich der mittelfristigen Wirtschafts- und Haushaltslage des Mitgliedstaats“. Diese Faktoren werden in Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 näher erläutert; zudem heißt es darin, dass allen sonstigen Faktoren gebührende Beachtung zu schenken ist, „die aus Sicht des betreffenden Mitgliedstaats von Bedeutung sind, um die Einhaltung der Defizit- und Schuldenkriterien in umfassender Weise zu beurteilen, und die der Mitgliedstaat dem Rat und der Kommission vorgelegt hat.“ Was das Defizitkriterium anbelangt, so können nach Artikel 2 Absatz 4 der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 die einschlägigen Faktoren in den Verfahrensschritten, die zur Feststellung eines übermäßigen Defizits auf der Grundlage des Defizitkriteriums bei Finnland führen, jedoch nicht berücksichtigt werden, da die öffentliche Schuldenquote den Referenzwert von 60 % des BIP überschreitet und die doppelte Bedingung, dass das Defizit in der Nähe des Referenzwerts bleibt und der Referenzwert nur vorübergehend überschritten wird, nicht erfüllt ist. Die Kommission erkennt jedoch den außergewöhnlichen Charakter der Umstände, die zu der Bewertung hinsichtlich der Erfüllung des Defizitkriteriums im Jahr 2020 geführt haben, an.

In der derzeitigen Situation ist ein weiterer wichtiger Faktor, der in Bezug auf das Jahr 2020 zu berücksichtigen ist, die Aktivierung der allgemeinen Ausweichklausel; dies gilt auch in Hinblick auf die wirtschaftlichen Folgen der COVID-19-Pandemie, die sehr erhebliche Auswirkungen auf die Haushaltslage hat und zu äußerst unsicheren Aussichten führt. Die Pandemie hatte auch die Aktivierung der allgemeinen Ausweichklausel zur Folge. 3.1 Die COVID-19-Pandemie Die COVID-19-Pandemie hat einen schweren wirtschaftlichen Schock verursacht, dessen Folgen überall in der Europäischen Union stark spürbar sind. Die Folgen für das BIP-Wachstum werden von der Dauer sowohl der Pandemie als auch der Maßnahmen abhängen, die von den nationalen Behörden sowie auf europäischer und globaler Ebene ergriffen werden, um die Ausbreitung der Pandemie zu verlangsamen, die Produktionskapazitäten zu bewahren und die Gesamtnachfrage zu stützen. Die Mitgliedstaaten haben bereits Haushaltsmaßnahmen beschlossen oder auf den Weg gebracht, um die Kapazitäten ihrer Gesundheitssysteme auszubauen und die am stärksten betroffenen Menschen und Wirtschaftszweige zu entlasten. Außerdem wurden umfangreiche Liquiditätsstützungsmaßnahmen und sonstige Bürgschaften beschlossen. Vorbehaltlich detaillierterer Informationen prüfen die zuständigen statistischen Stellen, ob diese Maßnahmen unmittelbare Auswirkungen auf den gesamtstaatlichen Haushaltssaldo haben. Zusammen mit dem Einbruch der Wirtschaftstätigkeit werden die Maßnahmen zu erheblich höheren öffentlichen Defiziten und Schuldenständen beitragen. 3.2 Mittelfristige Wirtschaftslage Das Wirtschaftswachstum Finnlands verlangsamte sich bereits vor der Krise. Infolge der COVID-19-Pandemie und der zur Eindämmung ergriffenen Maßnahmen ist das Wirtschaftswachstum stark beeinträchtigt. Für das Jahr 2020 wird davon ausgegangen, dass das reale BIP um 6,3 % schrumpfen wird, dann aber im Jahr 2021 wieder um 3,7 % ansteigen wird. Es steht zu erwarten, dass die Konjunkturabschwächung im Jahr 2020 vor allem durch privaten Verbrauch und private Investitionen bedingt wird, während der staatliche Verbrauch und staatliche Investitionen die Wirtschaft stützen werden. In der makroökonomischen Prognose, auf der das Stabilitätsprogramm beruht, wird davon ausgegangen, dass das finnische Bruttoinlandsprodukt 2020 um 5,5 % schrumpfen und 2021 aufgrund der gleichen Kombination von Faktoren um 1,3 % wachsen wird. Der drastische Rückgang des BIP im Jahr 2020 ist ein mildernder Faktor bei der Bewertung der Einhaltung des Defizitkriteriums durch Finnland im Jahr 2020. Die große Unsicherheit und die steigende Arbeitslosigkeit dürften 2020 zu einem Rückgang der Binnennachfrage führen. Es wird davon ausgegangen, dass private Haushalte vorsorglich mehr sparen werden, nicht notwendige Ausgaben verringern und ihren Verbrauch reduzieren werden. Private Investitionen werden angesichts der unsicheren Aussichten sowohl auf dem Immobilienmarkt als auch im Unternehmenssektor drastisch zurückgehen. Der Beitrag der Nettoausfuhren wird negativ ausfallen. Der Arbeitsmarkt stagnierte bereits vor der Krise und wird wohl besonders stark betroffen sein. Die Arbeitslosigkeit dürfte bis zur Jahresmitte 2020 deutlich zunehmen. Es besteht eine außergewöhnlich große Unsicherheit über die weitere Entwicklung der Pandemie und den Zeitplan für die Lockerung der Ausgangsbeschränkungen sowie die Auswirkungen auf die Wirtschaftstätigkeit. In den prognostizierten Szenarien bestehen Abwärtsrisiken in erster Linie bezüglich der Länge und Schwere des pandemiebedingten Schocks für die binnen- und die außenwirtschaftliche Nachfrage. Eine längere Krise bei Aktivitäten im Freizeitbereich, beispielsweise in der Kreuzfahrtbranche, könnte zu einem erheblichen zusätzlichen Schock für die öffentlichen Finanzen Finnlands führen. Andererseits scheinen Finnlands wichtigste Handelspartner schneller in eine Erholungsphase einzutreten, als zuvor erwartet worden war. 3.3 Mittelfristige Haushaltslage Finnland wurde am 13. Juli 2018 empfohlen, sicherzustellen, dass die nominale Wachstumsrate der gesamtstaatlichen Nettoprimärausgaben im Jahr 2019 2,9 % (im Folgenden „Ausgabenrichtwert“) nicht überschreitet, was einer strukturellen Anpassung von -0,2 % des BIP entspräche. Ausgehend von den Ist-Daten und der Prognose der Kommission hat das Wachstum der gesamtstaatlichen Nettoprimärausgaben zu einer gewissen Abweichung vom empfohlenen Anpassungspfad in Richtung auf das mittelfristige Haushaltsziel im Jahr 2019 geführt. Der strukturelle Saldo weist auf eine gewisse Abweichung im Jahr 2019 hin. Die Gesamtbewertung deutet daher auf eine gewisse Abweichung vom empfohlenen Anpassungspfad in Richtung auf das mittelfristige Haushaltsziel im Jahr 2019 hin. Der wirtschaftliche Abschwung und die von der Regierung ergriffenen Maßnahmen zur Eindämmung des Coronavirus dürften die öffentlichen Finanzen stark belasten. Im ersten Nachtragshaushalt für das Jahr 2020 ergriff die Regierung zahlreiche befristete und gezielte Maßnahmen, um die Auswirkungen der Coronavirus-Pandemie auf die Gesundheit der Menschen und auf die Wirtschaft zu bekämpfen. Die Maßnahmen umfassen diskretionäre Investitionen in Höhe von insgesamt rund 4,1 Milliarden EUR im Zeitraum 2020-2024. Diese haben besonders schwerwiegende Auswirkungen auf den Haushalt 2020, der auch vorgezogene Ausgaben für die Umsetzung des Regierungsprogramms für den Zeitraum 2019-2023 enthält. Die bis Mitte April 2020 angenommenen Maßnahmen zur Bekämpfung der Pandemie bedeuteten eine Belastung für den öffentlichen Haushalt in Höhe von 1,7 % des BIP im Jahr 2020. Bei den meisten Maßnahmen handelt es sich um Zuschüsse für die am stärksten betroffenen Wirtschaftszweige, mit denen KMU und Selbstständige bei der Überbrückung des Zeitraums der Abriegelung unterstützt werden sollen. Die Regierung beschloss außerdem, die Sozialbeiträge vorübergehend zu senken. Ausgaben für Gesundheitsversorgung, medizinische Ausstattung, öffentliche Ordnung und Grenzschutz sind ebenfalls abgedeckt. Darüber hinaus werden die Auswirkungen der automatischen Stabilisatoren – d. h. niedrigere Steuereinnahmen und höhere Ausgaben für die soziale Sicherung –, die sich im Rahmen von 3 % bis 4 % des BIP bewegen, die öffentlichen Finanzen belasten. Insgesamt wird derzeit davon ausgegangen, dass die Krise eine Verschlechterung des gesamtstaatlichen Haushaltssaldos auf -7,2 % des BIP im Jahr 2020 bewirken wird. Für das Jahr 2021 wird zwar eine wirtschaftliche Erholung erwartet, aber die gesamtstaatlichen Einnahmen werden wohl – unter der Annahme einer unveränderten Politik – hinter den Vorkrisenprognosen zurückbleiben. Ein Großteil der Aufwendungen im Zusammenhang mit der Pandemie dürfte bis Ende des Jahres 2020 vollständig wegfallen, aber einige Unterstützungsprogramme für Unternehmen werden wohl fortgeführt werden. Es wird davon ausgegangen, dass der Staat bei den verbürgten Darlehen und Investitionen einige Verluste erleiden wird. Der Prognose der Kommission zufolge wird der gesamtstaatliche Haushaltssaldo 2021 daher voraussichtlich bei -3,4 % des BIP liegen. Die Haushaltsprognosen sind aufgrund der makroökonomischen Entwicklungen, der aufgerufenen Bürgschaften und der Haushaltskosten der zur Eindämmung der COVID-19-Pandemie angenommenen Maßnahmen und des Bedarfs an weiteren Maßnahmen mit großer Unsicherheit behaftet. 3.4 Mittelfristige Entwicklung der Schuldenstandsquote Die Kommission erwartet in ihrer Frühjahrsprognose 2020 einen Anstieg des gesamtstaatlichen Schuldenstands von 59,4 % des BIP im Jahr 2019 auf 69,6 % des BIP im Jahr 2021. Die Schuldentragfähigkeitsanalyse deutet darauf hin, dass die Schuldenlage trotz einiger Risiken auch angesichts bedeutender mindernder Faktoren (darunter das Schuldenprofil) mittelfristig tragfähig bleibt. Während sich insbesondere der Schuldenstand infolge der COVID-19-Krise verschlechtert, dürfte sich die Schuldenquote im Basisszenario mittelfristig auf einem nachhaltigen (rückläufigen) Kurs befinden. Abbildung 1: Öffentliche Schuldenquote Finnlands in % des BIP Quelle: Kommissionsdienststellen 3.5 Sonstige Faktoren, die aus Sicht des Mitgliedstaats von Bedeutung sind Am 11. Mai 2020 übermittelten die finnischen Behörden ein Schreiben, in dem sie einschlägige Faktoren im Sinne des Artikels 2 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 geltend machen. Den wichtigsten davon wurde bei der Analyse in den vorstehenden Abschnitten bereits weitgehend Rechnung getragen. Weitere, oben noch nicht genannte Faktoren sind Pläne der Regierung für Strukturreformen und die langfristige Verbesserung der Tragfähigkeit. Diese decken insbesondere die Vorbereitungen für die Reform des Sozial- und Gesundheitswesens ab sowie eine Strategie zur Verringerung der Tragfähigkeitslücke der öffentlichen Finanzen. In dem Schreiben wird darüber hinaus unterstrichen, dass Finnland über eine starke Nettovermögensposition verfügt, die zur Förderung künftigen Wachstums und zur Verbesserung der langfristigen wirtschaftlichen Tragfähigkeit genutzt werden kann. Abschließend bekräftigt die Regierung, dass sie in der Haushaltstagung im Herbst 2020 ein wirtschaftspolitisches Paket vorstellen wird. Sie wird auch ein umfassendes Stabilitätsprogramm mit mehrjährigen Zielen für die gesamtstaatlichen Finanzen vorstellen. Es wird betont, dass das am 30. April 2020 vorgelegte Stabilitätsprogramm nur die unabhängigen makroökonomischen und haushaltspolitischen Prognosen für den Zeitraum 2020-2022 und nicht die offiziell von der Regierung angenommenen Haushaltsziele enthielt. 4. Schlussfolgerungen Laut Stabilitätsprogramm 2020 wird das gesamtstaatliche Defizit Finnlands im Jahr 2020 bei 7,2 % des BIP liegen, und damit über dem im Vertrag festgelegten Referenzwert von 3 % des BIP und nicht in dessen Nähe. Mit dem geplanten Defizit wird der Referenzwert als ausnahmsweise überschritten angesehen, jedoch nicht als nur vorübergehend überschritten.