I.Einleitung

Der Schengen-Raum ohne Kontrollen an den Binnengrenzen (im Folgenden „Schengen-Raum“) gehört zu den symbolträchtigsten Errungenschaften der europäischen Integration und ist eine der greifbarsten Ausprägungen der europäischen Lebensweise. Er kurbelt die Wirtschaft an und vereint die Europäer über die Binnengrenzen hinweg.

Was 1985 als zwischenstaatliches Projekt zwischen fünf Mitgliedstaaten – Frankreich, Deutschland, Belgien, Niederlande und Luxemburg – begann, hat sich schrittweise in sieben Erweiterungsphasen zum heute größten Freizügigkeitsraum der Welt entwickelt. Die Vorteile der Abschaffung der Binnengrenzen sind heute ebenso offensichtlich wie 1985. Schengen ist für Millionen von Menschen Alltag: rund 3,5 Millionen von ihnen überqueren täglich eine Binnengrenze als Berufspendler, Schüler oder Student oder zu privaten Zwecken. Schengen hat unsere kollektive Sicherheit verbessert und die Behörden der Mitgliedstaaten in die Lage versetzt, eng zusammenzuarbeiten. Darüber hinaus soll der Schengen-Raum das Fundament der Europäischen Union und ihres Binnenmarkts insgesamt bilden. Im derzeitigen schwierigen geopolitischen und wirtschaftlichen Kontext ist ein voll funktionsfähiger und vollendeter Schengen-Raum von entscheidender Bedeutung für Stabilität, Krisenfestigkeit und wirtschaftliche Erholung.

Heute umfasst der Schengen-Raum 26 Länder und erstreckt sich über 4 Millionen Quadratkilometer mit fast 420 Millionen Einwohnern. 22 EU-Mitgliedstaaten beteiligen sich am Schengen-Raum. Von den übrigen Mitgliedstaaten sind alle bis auf einen verpflichtet, dem Schengen-Raum beizutreten, sobald sie die Voraussetzungen erfüllen, und sollten dementsprechend auch zugelassen werden. Vier der fünf verbleibenden Mitgliedstaaten, nämlich Bulgarien, Kroatien, Rumänien und Zypern, sind bereits teilweise an den Schengen-Besitzstand gebunden, doch wurden die Kontrollen an den Binnengrenzen zu diesen Mitgliedstaaten noch nicht aufgehoben. Irland beteiligt sich derzeit an einigen wichtigen Teilen der Schengen-Architektur, mit Ausnahme des Besitzstands in Bezug auf die Außengrenzen und die Abschaffung der Kontrollen an den Binnengrenzen. Ferner sind vier Nicht-EU-Mitgliedstaaten Mitglieder des Schengen-Raums. Island, Liechtenstein, Norwegen und die Schweiz haben jeweils Abkommen mit der Union über die Assoziierung bei der Anwendung des Schengen-Besitzstands unterzeichnet. Sobald Bulgarien, Rumänien und Kroatien den Schengen-Besitzstand vollständig anwenden, wird der Schengen-Raum auf 450 Millionen Einwohner und 4,5 Millionen Quadratkilometer anwachsen.

Der Schengen-Besitzstand ist integraler Bestandteil des EU-Rechts mit erheblichen Verpflichtungen und Verantwortlichkeiten, die alle neuen Beitrittskandidaten in vollem Umfang akzeptieren müssen. Insbesondere müssen sie vorbereitet sein und in der Lage sein, die Außengrenzen im Namen aller anderen Schengen-Staaten wirksam zu verwalten und einheitliche Schengen-Visa auszustellen. Sie müssen in der Lage sein, effizient mit Strafverfolgungsbehörden in anderen Staaten zusammenzuarbeiten, sich mit den einschlägigen Informationssystemen wie dem Schengener Informationssystem zu vernetzen und diese zu nutzen, um auch bei Wegfall der Kontrollen an den Binnengrenzen ein hohes Sicherheitsniveau aufrechtzuerhalten. Schließlich müssen sie den Grundrechts- und den Datenschutz bei diesen Tätigkeiten gewährleisten.

Diese Anforderungen zu erfüllen reicht jedoch nicht. Bevor der Schengen-Besitzstand vollständig gilt, müssen jene anderen Mitgliedstaaten, die den Schengen-Besitzstand bereits in vollem Umfang anwenden, einstimmig zustimmen. In dieser Hinsicht wurden erhebliche Fortschritte erzielt und in jüngster Zeit wichtige politische Schritte unternommen, um die vollständige Geltung des Schengen-Besitzstands in Bulgarien, Kroatien und Rumänien zu unterstützen. Dies wird vom Europäischen Parlament nachdrücklich befürwortet und ist eine der wichtigsten Prioritäten des tschechischen Vorsitzes des Rates der Europäischen Union.

Für Zypern ist der Schengen-Evaluierungsprozess, in dem bewertet wird, ob ein Land reif für den Beitritt zum Schengen-Raum ist, im Gange. Das Schengener Informationssystem wird in Zypern bald in Betrieb genommen, und für 2023 ist eine spezifische Schengen-Evaluierung angesetzt.

In dieser Mitteilung wird Bilanz gezogen, inwieweit Bulgarien, Kroatien und Rumänien alle erforderlichen Maßnahmen ergriffen haben, um sicherzustellen, dass die notwendigen Voraussetzungen für die Anwendung aller einschlägigen Teile des Schengen-Besitzstands gemäß ihren jeweiligen Beitrittsakten von 2005 und 2011 erfüllt sind. Der Rat wird aufgefordert, unverzüglich die erforderlichen Beschlüsse zu fassen, damit diese drei Länder, die noch nicht vollständig dem Raum ohne Kontrollen an den Binnengrenzen angehören, beitreten können.

Es besteht kein Zweifel, dass die Union für eine solche historische Entscheidung bereit ist. Die gemeinsamen Anstrengungen der letzten Jahre haben Schengen gestärkt und widerstandsfähiger gemacht. Der kürzlich eingeführte Schengen-Steuerungszyklus bietet alle Instrumente, die erforderlich sind, um den Stand des Schengen-Raums regelmäßig zu bewerten. Mit ihm geht die Union von einem reinen Verwaltungsrahmen zu einer gemeinsamen politischen Steuerung und Verantwortung über. Der Schengen-Rat und das Schengen-Forum erleichtern einen transparenten und konstruktiven Dialog zwischen den EU-Organen und den Mitgliedstaaten. Dank des neuen und verstärkten Schengen-Evaluierungs- und Überwachungsmechanismus, dem Bulgarien, Kroatien und Rumänien unmittelbar nach Beschließen der vollständigen Geltung des Schengen-Besitzstands unterliegen würden, können etwaige Mängel und Abhilfemaßnahmen rechtzeitig festgestellt werden.

Diese achte Erweiterung des Schengen-Raums würde sowohl das gegenseitige Vertrauen und die Einheit zwischen den Mitgliedstaaten, auf denen Schengen beruht, bestätigen und stärken als auch dazu beitragen, dieses elementare Projekt kontinuierlich anzupassen und voranzubringen.

II.Gute Erfolgsbilanz Bulgariens, Kroatiens und Rumäniens

Seit 2011 hat die Kommission stets die Auffassung vertreten, dass Bulgarien und Rumänien bereit sind, dem Schengen-Raum ohne Kontrollen an den Binnengrenzen beizutreten. Im Falle Kroatiens war das seit 2019 der Fall. Die Kommission sich gegenüber dem Rat aktiv dafür eingesetzt, die Beschlüsse zu fassen, damit Bulgarien, Kroatien und Rumänien dem Raum ohne Binnenkontrollen beitreten können. Auch das Europäische Parlament hat sich mehrfach dafür ausgesprochen.

Seit Jahren haben diese Mitgliedstaaten erheblich zum reibungslosen Funktionieren des Schengen-Raums beigetragen, auch während der Migrationskrisen, der pandemiebedingten Beschränkungen und in jüngster Zeit angesichts der beispiellosen Folgen des Krieges in der Ukraine. Da sie alle Schengen-Evaluierungen erfolgreich abschließen konnten, bestehen seitens Bulgariens, Kroatiens und Rumäniens berechtigte Erwartungen, den Beitritt zum Schengen-Raum ohne Kontrollen an den Binnengrenzen zu vollenden. Die jüngste freiwillige Informationsreise nach Bulgarien und Rumänien sowie der letzte erneute Besuch in Kroatien und die dabei eingeholten positiven Beobachtungen über die Überwachung der Wahrung der Grundrechte an den Außengrenzen bestätigen entschieden, dass diese Länder die strengen Schengen-Standards weiterhin wirksam einhalten und nachweislich über eine beispielhafte Erfolgsbilanz bei der Umsetzung verfügen. Obwohl diese Mitgliedstaaten den Großteil des Schengen-Besitzstands aktiv umsetzen, profitieren sie nicht in vollem Umfang von den Vorteilen, die sich daraus ergeben, Teil des Schengen-Raums ohne Kontrollen an den Binnengrenzen zu sein.

Bulgarien, Kroatien und Rumänien befinden sich in einer strategischen geografischen Lage und spielen eine Schlüsselrolle bei der Sicherung unserer gemeinsamen Außengrenzen; sie tragen wirksam zu einem hohen Maß an Sicherheit und Wohlstand bei, wie die jüngsten Krisen gezeigt haben. Alle erforderlichen Instrumente, Strukturen und Verfahren sind vorhanden, um den Personen- und Warenverkehr über die Außengrenzen sowie mögliche Sicherheitsbedrohungen an diesen Grenzen effizient zu bewältigen und so zur Bekämpfung schwerer Kriminalität mit grenzüberschreitender Dimension beizutragen. Diese Länder haben intensiv an einer wirksamen Reaktion auf den Migrationsdruck und die damit verbundenen Herausforderungen beigetragen und eine enge Zusammenarbeit mit ihren nahen Nachbarn entwickelt. Darüber hinaus werden im Einklang mit der neuen Verordnung über den Schengen-Evaluierungsmechanismus die Mitgliedstaaten, zu denen der Rat einen Beschluss über die vollständige Geltung der Bestimmungen des Schengen-Besitzstands erlassen hat, spätestens ein Jahr nach dem Tag der vollständigen Geltung des Schengen-Besitzstands in diesen Mitgliedstaaten evaluiert. Dies würde nach der Annahme der entsprechenden Beschlüsse auch für Bulgarien, Kroatien und Rumänien gelten.

Bulgarien und Rumänien haben den Schengen-Evaluierungsprozess gemäß Artikel 4 Absatz 2 der Beitrittsakte von 2005 im Jahr 2011 erfolgreich abgeschlossen. Der Evaluierungsprozess begann 2009, und alle relevanten Teile des Besitzstands wurden im Einklang mit den geltenden Verfahren eingehend geprüft. Der Rat hat den Abschluss des Evaluierungsprozesses in zwei gesonderten Schlussfolgerungen des Rates vom 9. Juni 2011 anerkannt. Das Europäische Parlament hat am 8. Juni 2011 eine positive Stellungnahme zu dem Entwurf eines Beschlusses des Rates über die vollständige Anwendung der Bestimmungen des Schengen-Besitzstands in der Republik Bulgarien und Rumänien abgegeben. Trotz des positiven Ergebnisses und des Abschlusses des Schengen-Evaluierungsprozesses wurde in nun mehr als elf Jahren kein Ratsbeschluss über die vollständige Anwendung des Schengen-Besitzstands in Bulgarien und Rumänien sowie die Aufhebung der Kontrollen an ihren Binnengrenzen gefasst.

Da die Evaluierungsprozesse für Bulgarien und Rumänien 2011 abgeschlossen wurden und die Verordnung über den Schengen-Evaluierungs- und -Überwachungsmechanismus keine erneute förmliche Evaluierung Bulgariens und Rumäniens ermöglicht, haben beide Länder im Hinblick auf die Stärkung des gegenseitigen Vertrauens und in Anbetracht der Tatsache, dass sich der der Schengen-Besitzstands zwischenzeitlich weiterentwickelt hat, am 2. März 2022 eine gemeinsame Erklärung abgegeben, in der sie auf freiwilliger Basis ein von der Kommission koordiniertes Team zu dem Zweck einladen, unter anderem die Umsetzung der jüngsten Entwicklungen des Schengen-Besitzstands seit der Evaluierung mit Schwerpunkt auf dem Außengrenzenmanagement und der polizeilichen Zusammenarbeit sicherzustellen.

Im Einvernehmen mit Bulgarien und Rumänien, die beide Flexibilität und Engagement zeigten, und auf Ersuchen der Mitgliedstaaten wurde der Umfang der Mission erheblich ausgeweitet, sodass er schließlich alle relevanten Elemente des Schengen-Besitzstands einschließlich der jüngsten Entwicklungen seit 2011 umfasste, wobei der Schwerpunkt auf den Außengrenzen und der polizeilichen Zusammenarbeit lag. Auch der Bereich Rückkehr/Rückführung, das Schengener Informationssystem und das Visa-Informationssystem sowie die Entwicklungen im Bereich der Visapolitik wurden untersucht. Geprüft wurden die Achtung der Grundrechte, einschließlich des Datenschutzes, und die Arbeitsweise der Behörden, die die einschlägigen Teile des Schengen-Besitzstands anwenden. Die Besuche fanden in Rumänien (9.–11. Oktober 2022) und Bulgarien (12.–14. Oktober 2022) statt. Die Mehrheit der Mitgliedstaaten beteiligte sich an der Mission, und das Team setzte sich aus 17 Sachverständigen aus den Mitgliedstaaten zusammen. Neben den fünf Sachverständigen der Kommission nahmen Beobachter der Europäischen Agentur für die Grenz- und Küstenwache („Frontex“), von Europol und der Agentur der Europäischen Union für Grundrechte an der Informationsreise teil.

Die freiwillige Informationsreise bestätigte die Schlussfolgerungen des abgeschlossenen Evaluierungsprozesses von 2011 und zeigte, dass Bulgarien und Rumänien nicht nur den neuen Besitzstand und die neuen Instrumente fortlaufend umgesetzt haben, sondern dass sie auch insgesamt die Anwendung des Schengen-Besitzstands in all seinen Dimensionen erheblich verstärkt haben.

Bulgarien, das an die Türkei angrenzt, spielt eine entscheidende Rolle dabei, die EU-Außengrenzen zu schützen und ein hohes Maß an innerer Sicherheit aufrechtzuerhalten. Zu diesem Zweck hat Bulgarien ein solides Grenzmanagement eingeführt, das eine hochwertige Grenzüberwachung und systematische Grenzkontrollen gewährleistet. Wie aus dem Untersuchungsbericht hervorgeht, wird Bulgarien aufgefordert, das nationale Lagebild durch die vollständige Umsetzung des gemeinsamen integrierten Risikoanalysemodells weiter zu verbessern. Trotz bestehender externer Herausforderungen verfolgt Bulgarien ein kohärentes Konzept für die Rückführung von Drittstaatsangehörigen ohne Aufenthaltsrecht und die Verhinderung unerlaubter Sekundärmigration. Der Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität wird Priorität eingeräumt, indem aktive Instrumente der internationalen polizeilichen Zusammenarbeit, unter anderem durch und mit Europol, zur Verfügung stehen und operative Abkommen zwischen Bulgarien und Nachbarländern geschlossen wurden, die eine grenzüberschreitende Überwachung und Nacheile ermöglichen. Das Schengener Informationssystem ist gut etabliert. Was die Arbeitsweise der Behörden betrifft, so wird die nationale Strategie Bulgariens zur Verhütung und Bekämpfung von Korruption auf allen Ebenen umgesetzt und durch Präventivmaßnahmen und strenge Disziplinarverfahren gestärkt. Bulgarien hat ferner nachgewiesen, dass es über die erforderlichen Strukturen verfügt, um die Achtung der Grundrechte zu gewährleisten, den Zugang zu internationalem Schutz sicherzustellen und den Grundsatz der Nichtzurückweisung zu achten sowie die Datenschutzanforderungen für die Anwendung des Schengener Informationssystems und die polizeiliche Zusammenarbeit zu erfüllen.