DE (...PICT...)|KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN| Brüssel, den 13.7.2009 SEK(2009) 975 endgültig ARBEITSDOKUMENT DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN Begleitdokument zum Vorschlag für eine RICHTLINIE DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES zur Änderung der Eigenkapitalrichtlinie im Hinblick auf Handelsbuch, Verbriefung und Vergütungspolitik ZUSAMMENFASSUNG DER FOLGENABSCHÄTZUNG [KOM(2009) 362 endgültig] [SEK(2009) 974 endgültig] 1. Hintergrund In Reaktion auf die Finanzkrise wurden auf EU- und internationaler Ebene (G-20, Forum für Finanzstabilität und Baseler Ausschuss) umfassende Anstrengungen unternommen, um die Ursachen zu ermitteln und diesen in Zukunft durch wirksame Maßnahmen vorzubeugen. In den Boomjahren vor Ausbruch der Krise waren die Kreditinstitute offensiv Risiken eingegangen, die wie sich später zeigte von den Eigenkapitalanforderungen nicht hinreichend gedeckt wurden, unter anderem im Handelsbuch. Um die von den Marktteilnehmern erwarteten höheren Eigenkapitalquoten zu erreichen, mussten sich die Banken dann unter schwierigen wirtschaftlichen Bedingungen neues Kapital beschaffen, was sie selbst wiederum dazu veranlasste, ihre Kreditvergabestandards zu verschärfen, so dass sich die negativen zyklischen Trends in der Realwirtschaft noch verstärkten. Auf einen weiteren Aspekt der übermäßig hohen Risikobereitschaft hat die Kommission bereits mit einer Empfehlung zur Vergütungspolitik im Finanzdienstleistungssektor regiert, in der erläutert wird, wie die Vergütungsstrukturen zur Zuspitzung der Krise beigetragen haben. Empfehlung der Kommission zur Vergütungspolitik im Finanzdienstleistungssektor (K(2009) 3159/2). In einer Mitteilung der Kommission zu dieser Empfehlung Mitteilung der Kommission zur Begleitung der Empfehlung der Kommission zur Ergänzung der Empfehlungen 2004/913/EG und 2005/162/EG zur Regelung der Vergütung von Mitgliedern der Unternehmensleitung börsennotierter Gesellschaften und der Empfehlung der Kommission zur Vergütungspolitik im Finanzdienstleistungssektor (KOM(2009) 211/2). wurde dargelegt, welche weiteren Schritte für eine wirksamere Umsetzung der Empfehlungen erforderlich sind. Dabei wurde auch eine Änderung der Eigenkapitalrichtlinie Bestehend aus der Richtlinie 2006/48/EG über die Aufnahme und Ausübung der Tätigkeit der Kreditinstitute und der Richtlinie 2006/49/EG über die angemessene Eigenkapitalausstattung von Wertpapierfirmen und Kreditinstituten. (CRD) gefordert, um die Vergütungspolitik der Banken und Wertpapierfirmen sowie deren Verknüpfung mit dem Risikomanagement der im Rahmen der Richtlinie vorgesehenen Beaufsichtigung zu unterwerfen.[1][2][3] Empfehlung der Kommission zur Vergütungspolitik im Finanzdienstleistungssektor (K(2009) 3159/2). Mitteilung der Kommission zur Begleitung der Empfehlung der Kommission zur Ergänzung der Empfehlungen 2004/913/EG und 2005/162/EG zur Regelung der Vergütung von Mitgliedern der Unternehmensleitung börsennotierter Gesellschaften und der Empfehlung der Kommission zur Vergütungspolitik im Finanzdienstleistungssektor (KOM(2009) 211/2). Bestehend aus der Richtlinie 2006/48/EG über die Aufnahme und Ausübung der Tätigkeit der Kreditinstitute und der Richtlinie 2006/49/EG über die angemessene Eigenkapitalausstattung von Wertpapierfirmen und Kreditinstituten. 2. Konsultation der Interessengruppen – Im Frühjahr 2009 hat die Kommission auf drei Sitzungen der CRD-Arbeitsgruppe, deren Mitglieder vom Europäischen Bankenausschuss ernannt werden, mögliche Verbesserungen am gegenwärtigen Rechtsakt zur Diskussion gestellt. Vom 25. März bis 29. April 2009 fand eine öffentliche Internet-Konsultation zu den Änderungsvorschlägen für Handelsbuch und Verbriefung statt. Die eingegangenen Beiträge zeigten, dass die Vorschläge der Kommission von der Zielsetzung her generell unterstützt wurden. Was die Vorschläge für Handelsbuch und Verbriefungsgeschäfte angeht, so hat die Kommission während des gesamten Projekts die Arbeiten internationaler Foren, insbesondere des Baseler Ausschusses, verfolgt und daran mitgewirkt. Vom 29. April bis 6. Mai 2009 fand eine weitere öffentliche Internet-Konsultation zu geplanten Vorschriften zur Vergütungspolitik statt. Insgesamt gingen 23 Beiträge von den verschiedensten Akteuren ein, darunter Banken, Versicherungen und Vermögensverwalter, Aufsichts- und Regulierungsbehörden der Mitgliedstaaten und Gewerkschaften. 3. Problemstellung 3.1. Eigenkapitalanforderungen für das Handelsbuch Nach Anhang V der Richtlinie 2006/49/EG können Kreditinstitute und Wertpapierfirmen („Institute“) ihre Eigenkapitalanforderungen für das Marktrisiko mit internen VaR-Modellen (VaR: Value at Risk) berechnen. Unter Marktrisiko versteht man das Risiko, dass Finanzinstrumente im Handelsbuch aufgrund von Kursschwankungen an Wert verlieren, wobei das Handelsbuch all die Finanzinstrumente umfasst, die für den kurzfristigen Weiterverkauf oder zur Absicherung solcher Instrumente gehalten werden. Nach den derzeitigen Vorschriften sollen die VaR-Modelle der Institute eine Einschätzung des Verlusts liefern, der mit einem Konfidenzniveau von 99 % nicht überschritten würde, wenn das Institut sein Portfolio zehn Tage lang beibehielte. VaR-Modelle beruhen jedoch auf kurzen historischen Zeitreihen, die Stressphasen an den Märkten möglicherweise nicht hinreichend abbilden. Hinzu kommt, dass die bei VaR-Modellen zugrunde gelegte Annahme unabhängiger Renditen unter angespannten Marktbedingungen nicht mehr stimmte, da sich die Korrelationen zwischen den Risikofaktoren verstärkten. Die mit VaR-Modellen ermittelten Eigenkapitalanforderungen waren daher nicht robust genug, um potenzielle Handelsbuchverluste aufzufangen, und trugen so zu dem suboptimalen Risikomanagement bei. Die daraus resultierenden Schwankungen der Eigenkapitalposition verstärkten die Prozyklik von Kreditvergabe und Investitionen, mit entsprechend negativen Folgen für die Realwirtschaft. Weitere Verluste entstanden dadurch, dass die Unterlegung des Ausfallrisikos im Handelsbuch das Risiko von Ratingveränderungen Risiko von Verlusten aufgrund von Rating-Herabstufungen. derzeit nicht abdeckt und die Institute nicht über robuste interne Modelle verfügen, um das Risiko von Ausfällen und Abstufungen bei Verbriefungspositionen im Handelsbuch zu ermitteln.[4] Risiko von Verlusten aufgrund von Rating-Herabstufungen. 3.2. Eigenkapitalanforderungen für Weiterverbriefungen Anhang IX Teil 4 der Richtlinie 2006/48/EG enthält die Risikogewichte, mit denen die Eigenkapitalanforderungen für Verbriefungspositionen im Anlagebuch der Banken bestimmt werden. In den meisten Fällen dürften die Banken zur Bestimmung der Eigenkapitalanforderungen für Verbriefungspositionen externe Ratings heranziehen. Bislang wird jedoch nicht zwischen herkömmlichen Verbriefungen und Weiterverbriefungen differenziert, die auf anderen Verbriefungen aufbauen. Dies führt dazu, dass die Eigenkapitalanforderung für Weiterverbriefungen das erhöhte Risiko im Vergleich zu „herkömmlichen“ Verbriefungen nicht angemessen widerspiegelt. Im April 2008 schätzte der IWF die Marktbewertungsverluste bei CDOs (Collateralized Debt Obligations) aus zweitklassigen und mit Alt-A bewerteten US-amerikanischen Hypothekenpapieren für die Banken im Euroraum und im Vereinigten Königreich auf insgesamt 32 Mrd. USD und weltweit auf 153 Mrd. USD IWF, Containing Systemic Risks and Restoring Financial Soundness, Global Financial Stability Report, April 2008. , wobei von einem durchschnittlichen Verlust bei diesen Papieren in Höhe von 60 % gegenüber dem Vorjahr ausgegangen wurde. Die durch Verluste aus Weiterverbriefungen bedingte Verschlechterung der Eigenkapitalausstattung verschärfte die Prozyklik der Kreditvergabe, mit entsprechend negativen Folgen für die Realwirtschaft.[5] IWF, Containing Systemic Risks and Restoring Financial Soundness, Global Financial Stability Report, April 2008. 3.3. Offenlegung von Verbriefungsrisiken Anhang XII der Richtlinie 2006/48/EG regelt, auf welche Weise Banken Risiken, die über eine bestimmte Schwelle hinausgehen und damit als wesentlich gelten, offenlegen müssen. Den Verbriefungsrisiken ist dabei zwar ein eigener Abschnitt gewidmet, doch sind danach gegenwärtig nur Verbriefungsrisiken im Bankenbuch, nicht aber im Handelsbuch offenzulegen. Als dann mehr und mehr Banken wachsende Verluste aus Verbriefungspositionen erlitten, bröckelte das Vertrauen der Märkte in die Stabilität der Banken immer weiter. 3.4. Vergütungsregelungen In der Folgenabschätzung zur jüngsten Empfehlung der Kommission zur Vergütungspolitik im Finanzdienstleistungssektor wurden die Schwachstellen der Vergütungsregelungen in der Finanzdienstleistungsbranche eingehend analysiert und wurde erläutert, wie sie zur Zuspitzung der Krise beigetragen haben. Mehr zu den Problemen und deren Analyse siehe Folgenabschätzung zur Empfehlung (SEK(2009) 580). Diese Schwachstellen ergeben sich nachweislich aus der Struktur der Vergütungspolitik und ungeeigneten Unternehmensführungsmodellen. Hinzu kam, dass die dadurch bedingten Risiken für die Institute selbst und für die Finanzstabilität im Allgemeinen keiner adäquaten Aufsicht unterlagen. [6] Mehr zu den Problemen und deren Analyse siehe Folgenabschätzung zur Empfehlung (SEK(2009) 580). Da eine Empfehlung jedoch rechtlich nicht durchsetzbar ist, bietet es sich unter aufsichtlichen Gesichtspunkten an, die Rolle der Aufsichtsbehörden durch einen verbindlichen EU-Rechtsakt zu stärken und ihnen die Befugnis zu übertragen, die Vergütungsregelungen bestimmter regulierter Finanzinstitute vor dem allgemeinen Hintergrund eines soliden Risikomanagements zu bewerten, damit die entsprechenden Politikziele wirksamer erreicht werden können. Auch ist ohne verbindliche EU-Rechtsvorschriften nicht auszuschließen, dass es zu Aufsichtsarbitrage kommt und Unternehmen ihren Sitz dorthin verlagern, wo die Empfehlung nicht gilt. 4. Ziele Das übergeordnete Ziel dieser Initiative besteht darin, das in der Eigenkapitalrichtlinie verankerte Eigenkapitalrecht der EU wirksamer zu machen und sicherzustellen, dass seine allzu prozyklische Wirkung auf die Realwirtschaft ohne Schaden für die Wettbewerbsfähigkeit des EU-Bankensektors in Grenzen gehalten wird. Daraus ergeben sich die folgenden vier allgemeinen politischen Ziele: – Erhöhung der Finanzstabilität – bessere Wahrung der Gläubigerinteressen – Sicherung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit des EU-Bankensektors – Verringerung der Prozyklik des Finanzsystems. In Anbetracht der eingangs geschilderten Probleme wurden zehn praktische Ziele zur Beseitigung der Problemursachen festgelegt. Die effektive Verwirklichung dieser Ziele dürfte zur Erreichung der längerfristigen Einzelziele beitragen, nämlich Verbesserung der Angemessenheit der Eigenkapitalanforderungen und Minimierung ihrer prozyklischen Wirkung, Beseitigung von Möglichkeiten zur Aufsichtsarbitrage, Verstärkung des Risikomanagements der Banken, bessere Erkennung von Risikoprofilen durch die Anleger und mehr Rechtssicherheit. Dies wiederum dürfte die Erreichung der allgemeinen politischen Ziele erleichtern. 5. Optionen, Folgenabschätzung und Vergleich Insgesamt wurden vierzehn verschiedene Optionen herausgearbeitet, einer Folgenabschätzung unterzogen und in Bezug auf ihre Wirksamkeit gegen die ermittelten Probleme miteinander verglichen. Im Folgenden wird beschrieben, wie sich Maßnahmen in den verschiedenen Bereichen voraussichtlich auswirken werden. 5.1. Handelsbuch Bei den Eigenkapitalanforderungen für das Handelsbuch sollen folgende gezielte Änderungen vorgenommen werden, um jedem einzelnen Problem zu begegnen: – Pflicht zur Bildung eines zusätzlichen Eigenkapitalpuffers auf der Grundlage von Stressszenario-VaR gegenüber herkömmlichem VaR. Dadurch dürften sich die Eigenkapitalanforderungen für das Handelsbuch angesichts der aktuellen Rahmenbedingungen in etwa verdoppeln. – Ausweitung der gegenwärtigen Eigenkapitalanforderung für Ausfallrisiken im Handelsbuch, um auch Verluste vor einem tatsächlichen Ausfall des Emittenten, wie Rating-Herabstufungen, zu erfassen und insbesondere der Tatsache Rechnung zu tragen, dass die Verluste bei börsengehandelten Schuldtiteln in den meisten Fällen ohne tatsächlichen Ausfall des Emittenten entstanden sind. Wie sich diese Änderung insgesamt auf die Eigenkapitalanforderungen auswirkt, wird davon abhängen, wie die Banken ihre Portfoliostruktur nach der Krise an die neuen Rahmenbedingungen anpassen. – Einführung einer Eigenkapitalanforderung für Verbriefungspositionen im Handelsbuch auf der Grundlage der bestehenden (einfachen) Risikogewichte für das Bankenbuch, wobei die methodischen Schwierigkeiten von Modellen zu berücksichtigen sind. Eine solche Verbesserung der Eigenkapitalvorschriften ist unverzichtbar, um die Finanzstabilität zu erhöhen und eine etwaige übermäßige Prozyklik des Finanzsystems möglichst gering zu halten. 5.2. Weiterverbriefungen Weiterverbriefungen sollen höheren Eigenkapitalanforderungen unterliegen. In Einklang mit dem vom Baseler Ausschuss entwickelten Ansatz sollen Weiterverbriefungspositionen in jeder Ratingklasse jeweils ein höheres Risikogewicht erhalten als andere Verbriefungspositionen, wobei diese höheren Gewichte entsprechend dem erhöhten Risiko unerwarteter Wertminderungen festgelegt würden. Bei besonders komplexen Weiterverbriefungen würde der Vorschlag sowohl die Due-Diligence-Vorschriften als auch das aufsichtliche Verfahren zu deren Durchsetzung verschärfen. Die Aufsichtsbehörden müssten sich in regelmäßigen Abständen vergewissern, dass die Due-Diligence-Vorschriften bei bestimmten vom Ausschuss der europäischen Bankaufsichtsbehörden (CEBS) im Voraus festzulegenden Arten von hochkomplexen Weiterverbriefungen ordnungsgemäß eingehalten wurden. Grundsätzlich wären diese Instrumente nur dann nicht vom Eigenkapital abzuziehen, wenn die Banken nachweisen, dass sie die entsprechenden Due-Diligence-Vorschriften eingehalten haben. Wird die geübte „Due Diligence“ für unzureichend befunden, würde den betreffenden Instituten die künftige Anlage in solche Instrumente untersagt. 5.3. Offenlegung von Verbriefungsrisiken Die Offenlegungsvorschriften würden in verschiedenen Bereichen verschärft, etwa bei Verbriefungspositionen im Handelsbuch und beim Sponsoring von außerbilanziellen Zweckgesellschaften. Diese Änderungen werden dafür sorgen, dass die Anleger das Risikoprofil der Banken besser einschätzen können, und werden den Banken auch mehr Anreize für ein besseres Risikomanagement geben, da sie andernfalls von den Marktteilnehmern abgestraft werden könnten. Der zusätzliche Verwaltungsaufwand für den EU-Bankensektor wird auf 1,3 Mio. EUR jährlich geschätzt und dürfte vorwiegend die größeren Instituten mit fortschrittlichem Risikomanagement treffen. 5.4. Überprüfung der Vergütungspolitik im Rahmen der Aufsicht Mit den vorgeschlagenen Änderungen werden Kreditinstitute und Wertpapierfirmen gesetzlich zu einer Vergütungspolitik verpflichtet, die mit einem wirksamen Risikomanagement zu vereinbaren ist. Die einschlägigen Grundsätze sollen in der Eigenkapitalrichtlinie verankert werden, werden sich aber eng an die Grundsätze der Empfehlung zur Vergütungspolitik im Finanzdienstleistungssektor anlehnen. Bei der praktischen Anwendung dieser bindenden Vorschrift werden auch die vom CEBS erarbeiteten Leitlinien für eine solide Vergütung eine große Rolle spielen. Alle nationalen Aufsichtsbehörden werden finanzielle und andere Sanktionen gegen Firmen verhängen dürfen, die nicht nachweisen können, dass sie die einschlägigen Grundsätze in einer ihrer internen Struktur und ihrem Geschäftsmodell angemessenen Weise anwenden. Indem die einschlägigen Grundsätze der Empfehlung verbindlich werden, wird ihre Einhaltung auf Firmenebene zunehmen; daher ist nicht auszuschließen, dass auf Sektorebene bei der Anwerbung bzw. Bindung von Fachkräften Auswirkungen spürbar werden, die sich auf kurze Sicht negativ auf die internationale Wettbewerbsposition der EU-Firmen auswirken könnten. Jedoch ist unbedingt hervorzuheben, dass eine wirkungsvollere Umsetzung der einschlägigen Empfehlungsgrundsätze der Branche durch ein erfolgreicheres Risikomanagement mit Sicherheit auch langfristigen Nutzen und was noch wichtiger ist weiterreichende Vorteile in Form eines stabileren und weniger prozyklischen Finanzsystems bringen wird. 5.5. Gesamtwirkung der vorgeschlagenen Änderungen Durch Abschreibungen europäischer Banken infolge der aktuellen Krise könnten Verluste in Höhe von schätzungsweise 1,4 Bio. USD entstehen. Zu schultern haben diese Verluste und ihre realwirtschaftlichen Folgen in unterschiedlichem Maße die verschiedenen Interessengruppen, von den Aktionären der Finanzinstitute bis hin zu den Steuerzahlern. Angesichts der gewonnen Erfahrungen ist es unverzichtbar, dass bestimmte Aspekte der Bankenregulierung überarbeitet werden, damit es künftig nicht ohne weiteres wieder zu Verlusten in dieser Größenordnung kommen kann. Diese Risikobegrenzung ist der größte und greifbarste Nutzen (bzw. Einsparungseffekt) der vorgeschlagenen Änderungen und geht weit über die damit verbundenen Kosten hinaus. Die vorgeschlagenen Änderungen sollen den CRD-Rahmen belastbarer machen, Anreize für ein wirksameres Risikomanagement setzen und zu angemesseneren und weniger volatilen Eigenkapitalanforderungen für die Banken sowie einer besseren Offenlegung von Bankrisiken gegenüber den Marktteilnehmern führen. Für die verschiedenen Interessengruppen und das System insgesamt brächte der Vorschlag folgenden Vorteile: – Verbesserungen am Eigenkapitalrahmen in Form adäquaterer und weniger zyklischer Eigenkapitalanforderungen und strengerer Offenlegungspflichten dürften die richtigen Anreize für den EU-Bankensektor setzen, damit er sowohl sein Risikomanagement als auch die internen Systeme und Verfahren für Unternehmensführung und Kontrolle verbessert. Dadurch würde nicht nur die langfristige Lebensfähigkeit der EU-Banken, sondern auf lange Sicht auch ihre Position im internationalen Wettbewerb verbessert. – Die vorgeschlagenen Änderungen werden die Überwachung der Risiken von Finanzinstituten durch die Aufsichtsbehörden wirkungsvoller machen, indem sie mehr Rechtssicherheit darüber schaffen, welche Verpflichtungen die Banken beim Umgang mit Risiken aus einer verfehlten Vergütungspolitik haben; indem sie Aufsichtsarbitrage, bei der die Banken zwischen Anlage- und Handelsbuch die jeweils geringere Kapitalanforderung auswählen können, unmöglich machen und indem sie die Regelungen für Verbriefungspositionen im Anlagebuch der Banken straffen. – Der Schutz der Bank gläubiger einschließlich der Einleger wird verbessert, da das Bankausfallrisiko durch den wirksameren Rahmen und dessen Überwachung sinkt. – Kreditnehmer einschließlich KMU werden davon profitieren, dass die Finanzierungstätigkeit der Banken nicht mehr so zyklisch verläuft, und sie so rentable und für Wirtschaftswachstum und Wohlstand unerlässliche Projekte durchführen können. – Und vor allem: Indem die Adäquanz der Eigenkapitalvorschriften verbessert und ihre Prozyklik verringert wird und indem das EU-Bankensystem mehr Anreize für das richtige Risikomanagement erhält, werden die vorgeschlagenen Änderungen die Finanzstabilität erhöhen und allzu prozyklische Wirkungen der Bankenregulierung dämpfen, wodurch den zahlreichen gesellschaftlichen Interessengruppen , unter anderem den Beschäftigten im Bankensektor (durch die größere finanzielle Solidität ihrer Arbeitgeber), den privaten Haushalten (z.B. durch die geringere Konjunkturabhängigkeit der Kreditverfügbarkeit und die Rückkehr des Vertrauens in die Banken) und den Steuerzahlern (durch die künftig geringere Wahrscheinlichkeit von Bankenrettungen), indirekt erheblicher Nutzen entsteht. Die Gesamtwirkung auf die Folgekosten für die Branche dürfte sich vor allem aus den Kosten für das Kapital ergeben, das beschafft werden muss, um die neuen Vorgaben zu erfüllen. Die Auswirkungen könnten sich teilweise dadurch verringern, dass die Banken entweder aufgrund ihrer eigenen Eigenkapitalplanung oder aufgrund der Vorgaben von Ratingagenturen mehr Eigenkapital vorhalten als derzeit vorgeschrieben und somit schon über gewisse Eigenkapitalpuffer verfügen. Der Zeitpunkt der Einführung von Änderungen, die sich unmittelbar auf die Höhe des von den Banken vorzuhaltenden Eigenkapitals auswirken, muss sorgfältig geplant werden, um ungewollte Folgen für die Kreditversorgung und somit die Realwirtschaft zu vermeiden bzw. kurzfristig abzufedern. 6. Überwachung und Bewertung Es wird erwartet, dass die vorgeschlagenen Änderungen 2011 in Kraft treten. Sie stehen in engem Zusammenhang mit anderen Vorschriften der Eigenkapitalrichtlinie, die bereits seit 2007-2008 gelten bzw. nach den Änderungen in Kraft treten werden, die Rat und Europäisches Parlament 2009 bereits verabschiedet haben oder die die Kommission im späteren Verlauf von 2009 beschließen wird. Die Beurteilung der Fortschritte bei der Erreichung einzelner Ziele wird durch die Mitwirkung der Kommission an der Arbeitsgruppe des Baseler Ausschuss und an der gemeinsamen Taskforce der EZB und des CEBS zu den Auswirkungen des neuen Eigenkapitalrahmens, die die Dynamik der Eigenkapitalpositionen im Rahmen von Basel II weltweit bzw. in der EU überwachen, erleichtert. [1] Empfehlung der Kommission zur Vergütungspolitik im Finanzdienstleistungssektor (K(2009) 3159/2). [2] Mitteilung der Kommission zur Begleitung der Empfehlung der Kommission zur Ergänzung der Empfehlungen 2004/913/EG und 2005/162/EG zur Regelung der Vergütung von Mitgliedern der Unternehmensleitung börsennotierter Gesellschaften und der Empfehlung der Kommission zur Vergütungspolitik im Finanzdienstleistungssektor (KOM(2009) 211/2). [3] Bestehend aus der Richtlinie 2006/48/EG über die Aufnahme und Ausübung der Tätigkeit der Kreditinstitute und der Richtlinie 2006/49/EG über die angemessene Eigenkapitalausstattung von Wertpapierfirmen und Kreditinstituten. [4] Risiko von Verlusten aufgrund von Rating-Herabstufungen. [5] IWF, Containing Systemic Risks and Restoring Financial Soundness, Global Financial Stability Report, April 2008. [6] Mehr zu den Problemen und deren Analyse siehe Folgenabschätzung zur Empfehlung (SEK(2009) 580). FR (...PICT...)|COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES| Bruxelles, le 13.7.2009 SEC(2009) 975 final DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION accompagnant la proposition de DIRECTIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL modifiant les «directives fonds propres» en ce qui concerne le portefeuille de négociation, les retitrisations et les politiques de rémunération RÉSUMÉ DE L’ANALYSE D’IMPACT [COM(2009) 362 final] [SEC(2009) 974 final] 1. Contexte La crise financière a suscité un vaste effort à l’échelon européen et international (G20, Forum pour la stabilité financière, comité de Bâle) afin de déterminer les raisons des problèmes et d’élaborer des stratégies efficaces pour les affronter. Au cours des années fastes qui ont précédé les turbulences, les établissements de crédit ont effectué des prises de risques agressives qui se sont avérées insuffisamment prises en compte dans les exigences de fonds propres, notamment en ce qui concerne les risques du portefeuille de négociation. Poussées par les acteurs du marché à augmenter les ratios de fonds propres, les banques ont dû se mettre en quête de capitaux frais dans un environnement économique difficile qui, d’un autre côté, les obligeait à resserrer les conditions de crédit, aggravant par là même les tendances conjoncturelles négatives dans l’économie réelle. S'attaquant à un autre aspect de la forte propension aux prises de risques agressives, à savoir la politique de rémunération dans le secteur des services financiers, la Commission a émis par ailleurs une recommandation dans laquelle elle explique le rôle qu’ont joué ces mécanismes dans l’accélération de la crise financière Recommandation de la Commission sur la politique de rémunération dans le secteur des services financiers (C(2009)3159/2). . La communication de la Commission Communication de la Commission accompagnant la recommandation de la Commission complétant les recommandations 2004/913/CE et 2005/162/CE en ce qui concerne le régime de rémunération des administrateurs de sociétés cotées et la recommandation de la Commission sur les politiques de rémunération dans le secteur des services financiers (COM(2009) 211/2). qui accompagne cette recommandation dresse l'inventaire des mesures supplémentaires qui s’imposent pour en assurer une mise en œuvre plus efficace, évoquant la nécessité de modifier les «directives fonds propres» À savoir la directive 2006/48/CE concernant l’accès à l’activité des établissements de crédit et son exercice et la directive 2006/49/CE sur l’adéquation des fonds propres des entreprises d’investissement et des établissements de crédit. de manière à faire entrer clairement les politiques de rémunération des banques et des entreprises d’investissement, ainsi que leurs rapports avec la gestion des risques, dans le champ de la surveillance prudentielle prévue par les directives.[1][2][3] Recommandation de la Commission sur la politique de rémunération dans le secteur des services financiers (C(2009)3159/2). Communication de la Commission accompagnant la recommandation de la Commission complétant les recommandations 2004/913/CE et 2005/162/CE en ce qui concerne le régime de rémunération des administrateurs de sociétés cotées et la recommandation de la Commission sur les politiques de rémunération dans le secteur des services financiers (COM(2009) 211/2). À savoir la directive 2006/48/CE concernant l’accès à l’activité des établissements de crédit et son exercice et la directive 2006/49/CE sur l’adéquation des fonds propres des entreprises d’investissement et des établissements de crédit. 2. Consultation des parties prenantes – La Commission a étudié les possibilités d’améliorer le texte législatif actuel dans le cadre du groupe de travail sur les «directives fonds propres», dont les membres sont désignés par le comité bancaire européen et qui s’est réuni trois fois au printemps 2009. Du 25 mars au 29 avril 2009, une consultation publique sur l’internet a été effectuée à propos des modifications envisagées concernant les dispositions relatives au portefeuille de négociation et à la titrisation. Les commentaires reçus approuvaient généralement les objectifs du projet de propositions de la Commission. En ce qui concerne le traitement qu’il est proposé d’appliquer aux activités liées au portefeuille de négociation et aux titrisations, la Commission a suivi tout au long du projet, en y participant, les travaux des instances internationales, dont le comité de Bâle. Une consultation publique en ligne distincte, portant sur un projet de dispositions en matière de politique de rémunération, a été organisée du 29 avril au 6 mai 2009. Elle a donné lieu à vingt-trois réponses provenant d’un large éventail de parties prenantes, parmi lesquelles les secteurs de la banque, de l’assurance et de la gestion d’actifs, les autorités nationales de surveillance et de réglementation, ainsi que les syndicats de travailleurs. 3. Définition du problème 3.1. Exigences de fonds propres pour le portefeuille de négociation Les établissements de crédit et les entreprises d’investissement («établissements») peuvent utiliser leurs modèles internes de «valeur en risque» (VAR) pour calculer leurs exigences de fonds propres pour leur risque de marché, conformément à l’annexe V de la directive 2006/49/CE. Le risque de marché est le risque de pertes dues aux fluctuations de prix des instruments financiers dans le portefeuille de négociation, ce dernier comprenant les instruments financiers qui sont détenus en vue de leur revente à court terme ou destinés à couvrir d’autres instruments financiers détenus en vue de leur revente à court terme. Les dispositions en vigueur prévoient que les modèles VAR doivent produire une évaluation des pertes qui ne seraient pas dépassées, avec un intervalle de confiance de 99 %, pour une période de détention de 10 jours. Les modèles VAR se fondent toutefois sur des périodes d’observation historique brèves qui pourraient ne pas tenir compte d'épisodes de tension sur le marché importants dans ce contexte. De plus, l’hypothèse de rendements indépendants utilisée par les modèles VAR n'était pas valable en période de tension sur les marchés, les corrélations entre les facteurs de risques augmentant. Par conséquent, les exigences de fonds propres calculées à l’aide des modèles VAR n’étaient pas assez robustes pour absorber les pertes potentielles du portefeuille de négociation et ont contribué à une gestion des risques non satisfaisante. Les fluctuations des ratios de fonds propres qui en ont résulté ont favorisé la procyclicité des crédits bancaires et des investissements, avec des conséquences négatives pour l’économie réelle. Des pertes supplémentaires ont été provoquées par le fait que l’exigence de fonds propres pour le portefeuille de négociation pour le risque de défaut ne prend pas en compte, actuellement, le risque de migration de la notation du crédit Risque de pertes dues à des révisions à la baisse de la notation. et par l’absence de méthode de modélisation interne fiable des établissements concernant les risques de défaut et de migration pour les positions de titrisation dans le portefeuille de négociation.[4] Risque de pertes dues à des révisions à la baisse de la notation. 3.2. Exigences de fonds propres pour les positions de retitrisation L’annexe IX, partie 4, de la directive 2006/48/CE établit les pondérations de risque déterminant les exigences de fonds propres pour les positions de titrisation dans le portefeuille hors négociation des banques. Dans la plupart des cas, les banques détermineront les exigences de fonds propres pour les positions de titrisation en se référant à la notation externe de ces positions. Or, aucune distinction n’est opérée actuellement entre les positions de titrisation normales et les positions de retitrisation ayant pour actifs sous-jacents d’autres positions de titrisation. Il s’ensuit que les exigences de fonds propres pour les retitrisations ne rendent pas compte de manière satisfaisante du risque plus élevé qu'elles comportent par rapport aux titrisations «normales». En avril 2008, le FMI a estimé que les pertes évaluées au prix du marché sur les obligations adossées à des actifs (CDO) des valeurs mobilières américaines adossées à des crédits hypothécaires de type «sub-prime» et «alt-A» subies par la zone euro et les banques du Royaume-Uni s’élevaient à un total de 32 milliards de dollars US, les pertes pour les banques dans le monde atteignant 153 milliards de dollars US FMI, «Containing Systemic Risks and Restoring Financial Soundness», rapport sur la stabilité financière dans le monde, avril 2008. , en prenant pour hypothèse une perte de valeur moyenne de 60 % pour ces instruments par rapport à l’année précédente. La détérioration des ratios de fonds propres des banques, engendrée par les pertes dues aux retitrisations, a exacerbé la procyclicité du crédit bancaire, avec des conséquences négatives pour l’économie réelle.[5] FMI, «Containing Systemic Risks and Restoring Financial Soundness», rapport sur la stabilité financière dans le monde, avril 2008. 3.3. Publicité concernant les risques de titrisation L’annexe XII de la directive 2006/48/CE définit des exigences de publicité concernant les informations que les banques sont tenues de communiquer sur leurs positions de risque, pour autant qu’elles sont significatives. Si elle comprend un point spécifiquement consacré aux risques de titrisation, les informations visées concernent uniquement le portefeuille bancaire, non le portefeuille de négociation. Les banques ayant été de plus en plus nombreuses à signaler des pertes sans cesse croissantes relatives à des positions de titrisation, la confiance du marché dans la stabilité des banques n’a cessé de décliner. 3.4. Systèmes de rémunération L’analyse d’impact accompagnant la récente communication de la Commission sur la politique de rémunération dans le secteur des services financiers a examiné en détail les lacunes des mécanismes de rémunération en vigueur dans le secteur des services financiers et a expliqué le rôle que ces mécanismes ont joué dans l’accélération de la crise financière Pour une description et une analyse plus détaillées des problèmes, il y a lieu de se reporter à l’analyse d’impact accompagnant la recommandation (SEC(2009) 580). . Il a été démontré que ces carences étaient liées à la structure de rémunération et à des défaillances du gouvernement d’entreprise. De plus, les risques qui en résultent pour les établissements proprement dits et, plus généralement, pour la stabilité financière ne faisaient pas l’objet d’une surveillance adéquate de la part des autorités de surveillance. [6] Pour une description et une analyse plus détaillées des problèmes, il y a lieu de se reporter à l’analyse d’impact accompagnant la recommandation (SEC(2009) 580). Une recommandation n’étant pas un instrument juridiquement contraignant, il peut se justifier, dans le contexte de la surveillance prudentielle, d’arrêter un instrument contraignant à l'échelon de l’UE qui soit de nature à renforcer le rôle des autorités de surveillance en les habilitant à analyser les systèmes de rémunération de certains établissements financiers réglementés dans un contexte plus général de saine gestion des risques, afin de réaliser plus efficacement les objectifs stratégiques poursuivis. Il se pourrait également qu’en l’absence de législation contraignante à l’échelon de l’UE, un arbitrage réglementaire ait lieu, les entreprises étant susceptibles de délocaliser l'activité pour échapper à la recommandation. 4. Objectifs L’objectif global de cette initiative est de renforcer l’efficacité de la réglementation des fonds propres des banques dans l’UE telle qu’elle est assurée par les «directives fonds propres» et de limiter ses éventuelles incidences procycliques excessives sur l’économie réelle tout en préservant la position concurrentielle du secteur bancaire de l’UE. Cet objectif global s’articule en quatre grands objectifs stratégiques: – accroître la stabilité financière, – améliorer la protection des intérêts des créanciers, – assurer la compétitivité internationale du secteur bancaire de l’UE, – réduire la procyclicité du système financier. Compte tenu des problèmes identifiés, dix objectifs opérationnels ont été établis pour contrer les sources de problèmes. La réalisation de ces objectifs opérationnels devrait contribuer à celle d’objectifs spécifiques à plus long terme visant à renforcer l’adéquation et à réduire au minimum la procyclicité des exigences de fonds propres, à éliminer les possibilités d’arbitrage réglementaire, à renforcer la gestion des risques des banques, à améliorer la compréhension que les investisseurs pourront avoir du profil de risque des banques et à améliorer la clarté juridique. Tout cela devrait faciliter la réalisation des objectifs stratégiques généraux. 5. Options concernant la politique à suivre, analyse d’impact et comparaison Au total, quatorze options différentes ont été élaborées, évaluées du point de vue de leur impact et comparées en vue de résoudre les différents problèmes relevés dans l’analyse. Ci-dessous sont décrites les incidences que devraient avoir les mesures retenues dans chaque domaine. 5.1. Portefeuille de négociation En ce qui concerne les exigences de fonds propres pour le portefeuille de négociation des banques, les modifications ciblées suivantes seront introduites pour répondre aux différents problèmes soulevés. – Ajouter au modèle VAR ordinaire une exigence de fonds propres supplémentaire fondée sur un modèle VAR avec simulation de crise. Cette modification devrait doubler les exigences de fonds propres pour le portefeuille de négociation, compte tenu du climat actuel. – Étendre l’actuelle exigence de fonds propres pour risque de défaut dans le portefeuille de négociation de manière à refléter les pertes avant défaut de l’émetteur, par exemple en cas de révision à la baisse de la notation, pour tenir compte du fait que les pertes sur les titres de créance n’impliquent pas, la plupart du temps, un défaut effectif des émetteurs. L’incidence globale de ce changement sur les exigences de fonds propres dépendra de l'évolution des portefeuilles des banques dans l’environnement d’après-crise. – Fonder l’exigence de fonds propres pour les positions de titrisation dans le portefeuille de négociation sur la méthode de pondération simple qui existe déjà pour le portefeuille bancaire, en tenant compte des difficultés méthodologiques de la modélisation. Ce renforcement de l’adéquation des exigences de fonds propres des banques revêt une importance déterminante pour renforcer la stabilité financière et réduire au minimum l’éventuelle procyclicité excessive du système financier. 5.2. Retitrisations Les exigences de fonds propres pour les positions de retitrisation des banques seront renforcées. Conformément à l’approche élaborée par le comité de Bâle, pour chaque échelon de notation, les positions de retitrisation seraient soumises à une pondération de risque plus élevée que les autres positions de titrisation, qui serait fixée de manière à refléter le risque plus élevé de pertes de valeur inattendues. Pour les opérations de retitrisation particulièrement complexes, les propositions renforceraient aussi bien les exigences en matière de diligence requise que la surveillance visant à les faire appliquer. Les autorités de surveillance devront établir périodiquement si les normes de diligence requise pour les investissements dans certains types de retitrisations de grande complexité, définis à l’avance par le comité européen des contrôleurs bancaires (CECB), ont été respectées. Pour ces instruments, une déduction générale des exigences de fonds propres s’appliquerait aux banques, sauf si celles-ci démontrent que les normes de diligence requise ont été respectées. Dans les cas où l’application de la diligence requise serait jugée inadéquate, les établissements concernés seraient exclus pour l’avenir de tout investissement dans ces instruments. 5.3. Publicité concernant les risques de titrisation Les exigences de publicité seraient renforcées dans plusieurs domaines tels que les expositions de titrisation dans le portefeuille de négociation et le sponsoring de véhicules hors bilan. Ces modifications amélioreront la compréhension que l’investisseur pourra avoir du profil de risque des banques et, par l'exercice des forces du marché, renforceraient également l’incitation des banques à assurer la gestion du risque. La charge administrative supplémentaire pour le secteur bancaire de l’UE est estimée à 1,3 million d’EUR par an et devrait peser principalement sur les grands établissements qui utilisent des approches plus avancées de la gestion des risques. 5.4. Surveillance prudentielle des politiques de rémunération Les modifications proposées imposeront aux établissements de crédit et aux entreprises d’investissement l’obligation juridiquement contraignante d’adopter des politiques de rémunération compatibles avec une gestion des risques efficace. Les principes applicables seront fixés dans les «directives fonds propres», mais seront étroitement harmonisés avec ceux définis dans la recommandation sur la politique de rémunération dans le secteur des services financiers. En ce qui concerne les modalités d’application de cette obligation contraignante, les lignes directrices en matière de bonnes politiques de rémunération élaborées par le CECB seront également d’une grande importance. Toutes les autorités de surveillance nationales pourront infliger des sanctions tant financières que non financières aux entreprises qui ne démontrent pas qu’elles respectent les principes applicables en fonction de leur structure interne et de leur modèle d’entreprise. Le fait de rendre contraignants les principes de la recommandation en la matière augmentera leur respect par les entreprises. Au niveau du secteur en général, la mesure pourrait avoir des effets sur le recrutement ou le maintien en poste de spécialistes, ce qui pourrait nuire à court terme à la compétitivité internationale des entreprises de l’UE. Il faut souligner, cependant, qu’une mise en œuvre plus efficace des principes de la recommandation en la matière implique inévitablement, en contrepartie, des avantages à long terme pour le secteur sous la forme de meilleurs résultats en matière de gestion des risques et, surtout, d'effets bénéfiques plus généraux grâce à un système financier plus stable et moins procyclique. 5.5. Impact cumulé des modifications proposées Selon les estimations, la crise actuelle pourrait entraîner 1 400 milliards de dollars US de dépréciations d’actifs pour les banques européennes. Ces pertes, avec leur lot de conséquences négatives pour l’économie réelle, seront supportées, à des degrés divers, par les différents groupes de parties prenantes, depuis les actionnaires des établissements financiers aux contribuables. À la lumière de l’expérience acquise, il est essentiel de réexaminer certains aspects de la réglementation bancaire de manière à limiter le risque que des pertes de cette ampleur ne se reproduisent à l’avenir. Cette limitation des risques constitue l'effet positif (ou l’économie de coûts) ultime et le plus important recherché par les modifications proposées et compense largement les coûts qu’elle implique. Les améliorations proposées tendent à renforcer le cadre des «directives fonds propres» en mettant en place des incitations et des pratiques plus efficaces en matière de gestion des risques, en établissant des exigences de fonds propres plus adéquates et moins volatiles pour les banques et en assurant une meilleure information des acteurs du marché sur les profils de risque des banques. Au niveau des différents groupes de parties prenantes et des préoccupations systémiques, les retombées positives attendues sont les suivantes. – Les améliorations apportées au cadre réglementaire régissant les fonds propres, sous la forme d’exigences de fonds propres plus adéquates et moins procycliques ainsi que d’exigences renforcées en matière de publicité, devraient procurer au secteur bancaire de l’UE des incitations suffisantes pour améliorer leur gestion des risques, de même que leur gouvernance interne et leurs systèmes et procédures de contrôle. Il en résulterait non seulement un renforcement de la viabilité à long terme des banques de l’UE mais également une amélioration durable de leur position concurrentielle vis-à-vis de leurs concurrents internationaux. – Les révisions proposées renforceront l’efficacité de la surveillance, par les autorités de surveillance , des risques auxquels les établissements financiers sont exposés, en apportant une plus grande clarté juridique sur les obligations des banques en matière de gestion des risques résultant d’une politique de rémunération inappropriée, en éliminant les possibilités d’arbitrage réglementaire permettant aux banques d’appliquer soit les exigences de fonds propres du portefeuille bancaire, soit celles du portefeuille de négociation, selon que les unes ou les autres sont les moins élevées, et en rationalisant le traitement réglementaire des positions de titrisation dans le portefeuille de négociation des banques. – La protection des créanciers des banques, y compris les déposants, sera renforcée car l’efficacité accrue du cadre et de sa surveillance conduira à une réduction du risque de défaut des banques. – Les emprunteurs , y compris les PME , tireront profit de la nature moins cyclique du financement des banques, ce qui leur permettra de se lancer dans des projets rentables et d’une importance vitale pour la croissance économique et la prospérité. – Il importe de souligner qu’en améliorant l’adéquation et en réduisant la procyclicité des exigences réglementaires en matière de fonds propres ainsi qu’en renforçant les incitations en faveur de la gestion des risques pour les établissements bancaires de l’UE, les modifications proposées affermiront la stabilité financière et atténueront les éventuels effets procycliques excessifs de la réglementation bancaire, donnant lieu indirectement à des avantages substantiels pour le large éventail de parties prenantes sociales , comprenant le personnel des banques (par l'amélioration de la viabilité financière de leurs employeurs), les ménages (par exemple, grâce à des conditions de crédit moins cycliques et au rétablissement de la confiance dans les banques) et les contribuables (en raison d’une réduction probable des opérations de sauvetage de banques à l’avenir). L’effet global cumulé sur les coûts de mise en conformité pour le secteur devrait résulter principalement de l'augmentation nécessaire du coût du capital pour respecter les règles révisées. Dans la mesure où, par suite de leur stratégie interne en matière de fonds propres ou des exigences formulées par les agences de notation, les banques détiennent des fonds propres supérieurs aux exigences réglementaires, cet effet pourrait être partiellement amorti par les tampons de fonds propres qui en résultent. Le calendrier d’introduction des propositions ayant une incidence directe sur le volume de fonds propres que les banques sont tenues de détenir devra être soigneusement établi de manière à éviter ou atténuer les éventuels effets procycliques involontaires à court terme sur l’offre de crédit et, partant, l’économie réelle. 6. Suivi et évaluation Les modifications proposées devraient entrer en vigueur en 2011. Les modifications sont étroitement liées à d’autres dispositions des «directives fonds propres» qui sont effectives depuis 2007-2008 ou qui prendront effet à la suite de révisions de ces directives qui ont d'ores et déjà été adoptées par le Conseil et le Parlement européen en 2009 ou dont l’adoption est prévue par la Commission dans le courant de 2009. La participation de la Commission au groupe de travail du comité de Bâle et au groupe de travail conjoint sur l’impact du nouveau cadre réglementaire sur l’adéquation des fonds propres (TFICF), créé par la BCE et le CECB, qui assurent un suivi des ratios de fonds propres des banques dans le cadre de Bâle II, respectivement dans le monde et dans l’UE, facilitera l’évaluation des progrès accomplis dans la réalisation des objectifs stratégiques spécifiques. [1] Recommandation de la Commission sur la politique de rémunération dans le secteur des services financiers (C(2009)3159/2). [2] Communication de la Commission accompagnant la recommandation de la Commission complétant les recommandations 2004/913/CE et 2005/162/CE en ce qui concerne le régime de rémunération des administrateurs de sociétés cotées et la recommandation de la Commission sur les politiques de rémunération dans le secteur des services financiers (COM(2009) 211/2). [3] À savoir la directive 2006/48/CE concernant l’accès à l’activité des établissements de crédit et son exercice et la directive 2006/49/CE sur l’adéquation des fonds propres des entreprises d’investissement et des établissements de crédit. [4] Risque de pertes dues à des révisions à la baisse de la notation. [5] FMI, «Containing Systemic Risks and Restoring Financial Soundness», rapport sur la stabilité financière dans le monde, avril 2008. [6] Pour une description et une analyse plus détaillées des problèmes, il y a lieu de se reporter à l’analyse d’impact accompagnant la recommandation (SEC(2009) 580). EN (...PICT...)|COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES| Brussels, 13.7.2009 SEC(2009) 975 final COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT Accompanying document to the Proposal for a DIRECTIVE OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL amending Capital Requirements Directive on trading book, securitization issues and remuneration policies SUMMARY OF THE IMPACT ASSESSMENT [COM(2009) 362 final] [SEC(2009) 974] 1. Background The financial crisis has prompted a broad EU and international (G20, the Financial Stability Forum, the Basel Committee) effort to identify the reasons behind the problems and develop effective policies to tackle them head-on. In the buoyant years preceding the turmoil, credit institutions aggressively took risks that turned out to be not adequately captured by capital requirements, including the risks contained in the trading book. In order to achieve higher capital ratios considered appropriate by market participants, banks have had to seek fresh capital in a difficult economic environment that, in turn, led to tightening of their lending standards, exacerbating negative cyclical trends in the real economy. In tackling another aspect of the high propensity to aggressive risk taking, the Commission has already issued a Recommendation on remuneration policies in the financial services sector explaining the role these arrangements played in precipitating the financial crisis Commission Recommendation on remuneration policies in the financial services sector (C(2009) 3159/2) . The Commission Communication Communication from the Commission accompanying Commission Recommendation complementing Recommendations 2004/913/EC and 2005/162/EC as regards the regime for the remuneration of directors of listed companies and Commission Recommendation on remuneration policies in the financial services sector (COM(2009) 211/2) accompanying it set out additional steps necessary for their more effective implementation, referring to a need to modify the Capital Requirements Directive Consisting of Directive 2006/48/EC relating to the taking up and pursuit of the business of credit institutions and Directive 2006/49/EC on the capital adequacy of investment firms and credit institutions (CRD) in order to bring banks' and investment firms' remuneration policies and their link with risk management clearly within prudential oversight laid out under the Directive.[1][2][3] Commission Recommendation on remuneration policies in the financial services sector (C(2009) 3159/2) Communication from the Commission accompanying Commission Recommendation complementing Recommendations 2004/913/EC and 2005/162/EC as regards the regime for the remuneration of directors of listed companies and Commission Recommendation on remuneration policies in the financial services sector (COM(2009) 211/2) Consisting of Directive 2006/48/EC relating to the taking up and pursuit of the business of credit institutions and Directive 2006/49/EC on the capital adequacy of investment firms and credit institutions 2. Stakeholder Consultation – The Commission discussed possible improvements to the current legislative text at the CRD working group, whose members are nominated by the European Banking Committee, three times in spring of 2009. An online public consultation on proposed draft revisions to trading book and securitization provisions ran from March 25 until April 29, 2009. The comments were generally supportive of the objectives of the Commission's draft proposals. With regard to proposed treatment of trading book and securitization activities, throughout the project the Commission has followed and participated in the work of international forums, the Basel Committee in particular. A separate online public consultation on a proposed draft of remuneration policy provisions ran from April 29 until May 6, 2009. Twenty three responses were received from a wide range of stakeholders including banking, insurance and asset management sectors, national supervisory and regulatory authorities as well as worker trade unions 3. Problem Definition 3.1. Capital Requirements for Trading Book Credit institutions and investment firms ('institutions') may calculate their capital requirements for market risk using their internal 'value-at-risk' (VAR) models under Annex V of Directive 2006/49/EC. Market risk is the risk of losses due to price fluctuations of financial instruments in the trading book, the trading book comprising those instruments held for short-term resale or to hedge other financial instruments that are held for short-term resale. Under the current provisions, institutions' VAR models shall provide an assessment of the loss that would not be exceeded with a 99% confidence level if the institution held on to its portfolio over a 10-day horizon. However, VAR models are based on short periods of historical data which may not capture relevant market stress episodes. In addition, VAR models' assumption of independent returns did not hold at times of market stress when correlations between risk factors increased. Therefore, capital requirements as determined by using VAR models were not robust enough to absorb potential trading book losses and contributed to the sub-optimal level of risk management. Resultant swings in capital position exacerbated procyclicality of bank lending and investment with negative implications for the real economy. Additional losses were caused by the fact that trading book charge for default risk currently does not capture the credit rating migration risk Risk of losses due to credit rating downgrades and by the absence of a robust institutions' internal modelling methodology for default and migration risk for securitization positions in the trading book.[4] Risk of losses due to credit rating downgrades 3.2. Capital Requirements for Re-securitization Positions Annex IX Part 4 of Directive 2006/48/EC sets out the risk weights determining capital requirements for securitisation positions in banks' non-trading books. In most cases, banks will determine capital requirements for securitisation positions by reference to the external rating of the securitisation positions. However, so far, no distinction is being made between normal securitisation positions and re-securitisation positions that have other securitisation positions as underlying assets. As a result, capital required for re-securitizations does not adequately reflect their higher risk compared to 'normal' securitisations. In April 2008, the IMF estimated that mark-to-market losses on the Collateralized Debt Obligations (CDOs) of US sub-prime and alt-A mortgage backed securities incurred by the euro area and UK banks totalled $32 billion, with losses for banks globally reaching $153 billion IMF, Containing Systemic Risks and Restoring Financial Soundness ,Global Financial Stability Report, April 2008 , assuming on average 60% loss on these instruments since the preceding year. Deterioration in bank capital positions, driven by losses from re-securitizations, exacerbated procyclicality of bank lending with follow-on negative implications for the real economy.[5] IMF, Containing Systemic Risks and Restoring Financial Soundness ,Global Financial Stability Report, April 2008 3.3. Disclosure of Securitization Risks Annex XII of Directive 2006/48/EC sets out disclosure requirements that banks, subject to a materiality threshold, have to make about their risk positions. There is a dedicated section on securitisation risks, however this section currently only requires information on securitisation risks in the banking, not in the trading book. As more and more banks kept posting more and more losses relating to securitisation positions, market confidence in banks' stability declined further and further. 3.4. Remuneration Schemes The impact assessment accompanying the recent Commission Recommendation on remuneration policies in the financial services sector examined in detail the shortcomings of the remuneration arrangements prevalent in the financial services industry and explained the role these arrangements played in precipitating the financial crisis For more in-depth description and analysis of the problems please see the impact assessment accompanying the recommendation (SEC(2009) 580) . These shortcomings were shown to pertain to the structure of remuneration policies and inappropriate corporate governance systems. Furthermore, the ensuing risks to the institutions themselves and, more generally, to financial stability were not subject to adequate oversight by supervisors. [6] For more in-depth description and analysis of the problems please see the impact assessment accompanying the recommendation (SEC(2009) 580) However, since a recommendation is not a legally enforceable instrument, there is a case in the context of prudential supervision for a legally binding EU instrument reinforcing the role of the supervisors and empowering them to assess the remuneration schemes of certain regulated financial institutions in a broader context of sound risk management so that relevant policy objectives are achieved more effectively. There is also a possibility that in the absence of binding EU legislation there might be a potential for regulatory arbitrage, if companies chose to relocate jurisdictions where the Recommendation does not apply. 4. Objectives The overarching goal of this initiative is to ensure that the effectiveness of bank capital regulation in the EU, represented by the Capital Requirements Directive, is strengthened and any of its excessive pro-cyclical impacts on the real economy are contained while maintaining the competitive position of the EU banking industry. This translates into the following four general policy objectives to: – Enhance financial stability; – Enhance safeguarding of creditor interests; – Ensure international competitiveness of EU banking sector; – Reduce pro-cyclicality of the financial system. In light of the problems outlined, ten operational objectives have been identified to address the problem drivers. Effective realization of such operational objectives should contribute to the achievement of the longer term specific objectives aiming at enhancing adequacy and minimizing cyclicality of capital requirements, eliminating regulatory arbitrage opportunities, reinforcing bank risk management, improving investor understanding of bank risk profile and enhancing legal clarity. In turn, this should facilitate the attainment of the general policy objectives. 5. Policy Options, Impact Analysis and Comparison Altogether, fourteen different policy options have been designed, impact-assessed and compared with a view to addressing the various issues identified in the analysis. This section describes the expected impacts of policy measures in each area. 5.1. Trading Book With respect to capital requirements for bank trading books, the following targeted amendments will be introduced to respond to the individual problems: – Adding an additional capital buffer based on stress scenario VAR to the ordinary VAR. This change may be expected to roughly double the trading book capital requirements given the current environment. – Extending the existing charge for default risk in the trading book to capture losses short of issuer default, e.g. rating downgrades, to address in particular the fact that losses on traded debt most of the time did not involve issuers actually defaulting. The overall impact of this change on the capital requirements will depend on how banks portfolios will adjust in terms of composition to the post-crisis environment. – Basing the charge for securitisation positions in the trading book on the (simple) risk weights that already exist for the banking book, addressing the methodological difficulties of modelling. Such enhancement of the adequacy of bank capital requirements is of a paramount importance in order to enhance financial stability and minimize any excessive procyclicality of the financial system. 5.2. Re-securitization s Capital requirements for re-securitization positions of banks will be increased. In line with the approach developed by the Basel Committee, for every credit rating grade, re-securitization positions would be assigned a higher risk weight than other securitisation positions, with such higher risk weights being set in accordance with a higher risk of unexpected impairment losses. F or particularly complex re-securitizations, the proposals would reinforce both the due diligence requirements and the supervisory process to enforce them. The supervisors will have to establish on a periodic basis whether due diligence standards for investments in certain types - as identified in advance by the Committee of European Banking Supervisors ( CEBS) - of highly complex re-securitizations have been adequately met. For these instruments, a general deduction from capital requirement would apply unless banks demonstrate that necessary due diligence standards have been met. In instances, where compliance with required due diligence is found to be inadequate, institutions would be debarred from investing in such instruments in the future. 5.3. Disclosure of Securitization Risks D isclosure requirements would be enhanced in several areas such as securitization exposures in the trading book and sponsorship of off-balance sheet vehicles. These changes will improve investor understanding of bank risk profile and, by allowing market participants to exert discipline, would also reinforce bank risk management incentives. The incremental administrative burden for the EU banking industry is estimated at €1.3 million per year and is expected to fall mostly on larger institutions with more advanced approaches to risk management. 5.4. Supervisory Review of Remuneration Policies The proposed amendments will impose a binding obligation on credit institutions and investment firms to have remuneration policies that are consistent with effective risk management. The relevant principles will be set out in the CRD, but will be closely aligned with those set out in the Recommendation on remuneration policies in the financial services sector. For the practical application of this binding obligation, the guidelines on sound remuneration polices developed by CEBS will be also highly relevant. All national supervisors will be able to apply both financial and non-financial sanctions against firms that fail to satisfy supervisors that they comply with the relevant principles in a way that is appropriate to their internal structure and business model. Making the relevant principles of the Recommendation binding will enhance compliance with them at a company level; therefore, there might be an impact on attracting or retaining talent at the overall sector level which might have negative short-term implications for the international competitiveness position of EU firms. It is essential to underline, however, that a more effective implementation of the relevant principles of the Recommendation certainly implies a trade-off that includes long-term benefits for the industry stemming from improved risk management outcomes and, more importantly, broader benefits in terms of a more stable and less procyclical financial system. 5.5. Cumulative Impact of Proposed Amendments An estimated $1.4 trillion could be lost in asset writedowns by European banks as a result of the current crisis. These losses together with ensuing negative consequences for the real economy will be shouldered – to a varying degree – by different stakeholder groups, ranging from shareholders of financial institutions to taxpayers. In light of the lessons learned, it is crucial to review certain aspects of bank regulation so that the risk of losses of this scale occurring in the future is contained. Such containment constitutes the overarching and the most material expected benefit (or cost saving) of the proposed amendments and by far outweighs the costs that accompany them. The improvements that are being proposed aim to render the CRD framework more robust, leading to more effective risk management incentives and practices, more adequate and less volatile bank capital requirements and enhanced disclosure of bank risk positions to the market participants. At the level of individual stakeholder groups and systemic concerns, the expected benefits of the proposals are as follows: – Enhancements to the regulatory capital framework - in terms of more adequate and less cyclical capital requirements together with strengthened public disclosure requirements - should provide the EU banking industry with appropriate incentives for improving their risk management as well as their internal governance and control systems and procedures. As a result, not only the long-term viability of EU banks but also their competitive position vis-à-vis their international peers in the long run would be enhanced. – The proposed revisions will enhance the effectiveness of supervisors ' monitoring of the risks that financial institutions are exposed to by providing more legal clarity on banks' obligations with respect to managing risks stemming from inappropriate remuneration policies; by eliminating regulatory arbitrage opportunities allowing banks to apply lower of the banking or the trading book capital charges and streamlining the regulatory treatment of securitization positions in banks' trading book. – Protection of banks' creditors , including depositors, will be enhanced as improved effectiveness of the framework and its supervision will lead to a reduction of bank default risk. – Borrowers , including SMEs , will benefit from a less cyclical nature of bank financing allowing them to engage in projects that are profitable and vital for the economic growth and prosperity. – Importantly, by improving the adequacy and curtailing the cyclicality of regulatory capital requirements as well as enhancing risk management incentives for the EU banking institutions, the proposed amendments will strengthen financial stability and mitigate any excessive pro-cyclical effects of bank regulation, indirectly yielding substantial benefits to the wide range of social stakeholders , including bank employees (via improved financial soundness of their employers), households (e.g., via less cyclical availability of credit and restored trust in their banks) and taxpayers (via reduced likelihood of bank bailouts in the future). The overall cumulative impact on compliance costs for the industry is expected to be chiefly driven by the cost of capital which would have to be raised in order to comply with revised rules. To the extent that, as a result of their internal capital planning or credit rating agencies' requirements, banks hold capital levels exceeding regulatory requirements, the impact might be partially mitigated by the resultant capital buffers. Introduction of proposals that have a direct bearing on the amount of capital that banks are required to hold will have to be carefully timed so that any unintended pro-cyclical impacts on the credit supply and, hence, the real economy are avoided or cushioned in the short-term. 6. Monitoring and Evaluation It is expected that the proposed amendments will enter into force in 2011. The amendments are tightly inter-linked with other provisions of the CRD, that are in effect already since 2007-2008, and that will come into effect following CRD revisions that have already been adopted by the Council and the European Parliament in 2009 or are foreseen for adoption by the Commission later in 2009. Measuring the progress of reaching specific policy objectives will be aided by the Commission's participation in the working group of the Basel Committee and the joint task force on the impact of the new capital framework, established by the ECB and CEBS, that are monitoring the dynamics of bank capital positions under the Basel II framework globally and in the EU, respectively. [1] Commission Recommendation on remuneration policies in the financial services sector (C(2009) 3159/2) [2] Communication from the Commission accompanying Commission Recommendation complementing Recommendations 2004/913/EC and 2005/162/EC as regards the regime for the remuneration of directors of listed companies and Commission Recommendation on remuneration policies in the financial services sector (COM(2009) 211/2) [3] Consisting of Directive 2006/48/EC relating to the taking up and pursuit of the business of credit institutions and Directive 2006/49/EC on the capital adequacy of investment firms and credit institutions [4] Risk of losses due to credit rating downgrades [5] IMF, Containing Systemic Risks and Restoring Financial Soundness ,Global Financial Stability Report, April 2008 [6] For more in-depth description and analysis of the problems please see the impact assessment accompanying the recommendation (SEC(2009) 580)