[pic] | KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN |

Brüssel, den 16.3.2006

KOM(2006) 121 endgültig

MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT

über die Aufwertung des Status der Europäischen Atomgemeinschaft in der Internationalen Atomenergie-Organisation {SEC(2006)341}

MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT

über die Aufwertung des Status der Europäischen Atomgemeinschaft in der Internationalen Atomenergie-Organisation

1. Einleitung

Die Europäische Atomgemeinschaft (Euratom, nachstehend „die Gemeinschaft“) hat in der Internationalen Atomenergie-Organisation (IAEO[1]), der für die Förderung der sicheren und friedlichen Nutzung der nuklearen Technologien zuständigen Organisation der Vereinten Nationen (UN), den Status eines Beobachters inne. Gegenwärtig ist die Mitgliedschaft in der IAEO ausschließlich Staaten[2] vorbehalten.

Der Beobachterstatus begrenzt den Einfluss und die Präsenz von Euratom in der IAEO. Dies ist den Zuständigkeiten der Gemeinschaft auf dem Tätigkeitsgebiet der Organisation sowie ihrem nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften legitimen Recht, diese auf internationaler Ebene wahrzunehmen, nicht angemessen.

Diese Situation macht Maßnahmen zur Aufwertung des Status von Euratom in der IAEO erforderlich, was Gegenstand dieser Mitteilung ist. Es wäre zum jetzigen Zeitpunkt verfrüht, festzulegen, worin genau eine solche Statusaufwertung bestehen sollte, doch ist eine IAEO-Mitgliedschaft von Euratom offenkundig eine erstrebenswerte Option.

2. Zuständigkeiten der Gemeinschaft nach dem Euratom-Vertrag

Gemäß Artikel 1 Euratom-Vertrag (nachstehend „der Vertrag“) besteht die Hauptaufgabe der 1957 gegründeten Atomgemeinschaft darin, „durch die Schaffung der für die schnelle Bildung und Entwicklung von Kernindustrien erforderlichen Voraussetzungen zur Hebung der Lebenshaltung in den Mitgliedstaaten und zur Entwicklung der Beziehungen mit den anderen Ländern beizutragen“. Zur Erfüllung dieser Aufgabe wurden der Gemeinschaft von den Mitgliedstaaten mit Unterzeichnung des Vertrags Souveränitätsrechte in folgenden Bereichen übertragen: Forschung, Gesundheit und Sicherheit (Schutz der Gesundheit der Arbeitskräfte und der Bevölkerung gegen die Gefahren durch ionisierende Strahlungen), Versorgung mit Rohstoffen, Sicherungsmaßnahmen im Nuklearbereich und Außenbeziehungen.

Aufgrund des Vertrags konnte ein umfangreicher Bestand an Rechtsvorschriften erstellt und umgesetzt werden, der den Rahmen für die erforderlichen einzelstaatlichen Vorschriften auf diesem Gebiet (s. Anlage 4) vorgibt.

Die Kommission ist innerhalb der Gemeinschaft für die Förderung und Koordinierung der Kernforschung zuständig[3], damit unnötige Überschneidungen vermieden werden. Die Kommission kann finanzielle Hilfen gewähren, Material liefern, Anlagen, Ausrüstungen oder die Hilfe von Fachkräften zur Verfügung stellen sowie gemeinsame Finanzierungen veranlassen. Im Rahmen der Forschungsrahmenprogramme der Europäischen Atomgemeinschaft wurden beträchtliche Mittel für die Förderung der zivilen Kernforschung bereitgestellt. Im Mittelpunkt der Forschung stehen heutzutage die Kernfusionstechnologie sowie die nukleare Sicherheit und Sicherheitsüberwachung unter Einbeziehung von Umweltaspekten wie Abfallbewirtschaftung oder Strahlenschutz. Das sechste Euratom-Rahmenprogramm (2002-2006) wurde mit Mitteln in Höhe von 1,23 Mrd. EUR ausgestattet, wovon 750 Mio. EUR in die Fusionsenergieforschung fließen sollen. Im April 2005 verabschiedete die Kommission einen Vorschlag für das siebte Euratom-Rahmenprogramm für den Zeitraum 2007-2011 (gegebenenfalls verlängerbar bis 2013) mit einer vorgesehenen Mittelausstattung von insgesamt 3,092 Mrd. EUR (davon 2,159 Mrd. EUR für die Fusionsenergieforschung, 394 Mio. EUR für Kernspaltung und Strahlenschutz sowie 539 Mio. EUR für die Tätigkeiten der Gemeinsamen Forschungsstelle auf dem Gebiet der Kerntechnik).

Aufgrund der Strahlenschutz bestimmungen[4] des Vertrags sind Grundnormen für den Gesundheitsschutz der Bevölkerung und der Arbeitskräfte gegen die Gefahren ionisierender Strahlungen festzusetzen.[5] Diese wurden durch mehr als 20 Rechtsakte ergänzt, die so verschiedene Aspekte berühren wie medizinische Strahlenexpositionen, den Schutz externer Arbeitskräfte, die Verbringung radioaktiver Stoffe und Abfälle, die radioaktive Belastung von Nahrungsmitteln oder radiologische Notstandssituationen.

In naher Zukunft sollen die Gemeinschaftsvorschriften durch einen gemeinschaftlichen Rechtsrahmen im Bereich der nuklearen Sicherheit und der Bewirtschaftung radioaktiver Abfälle weiter vervollständigt werden. In seinem Urteil vom 10. Dezember 2002 hatte der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften ausdrücklich die Befugnisse der Gemeinschaft bestätigt, gemäß dem Vertrag Rechtsakte auf dem Gebiet der nuklearen Sicherheit zu erlassen. Vor diesem Hintergrund verabschiedete die Kommission im Januar 2003 zwei Richtlinienvorschläge über die Sicherheit kerntechnischer Anlagen bzw. die Entsorgung abgebrannter Brennelemente und radioaktiver Abfälle[6].

Hinsichtlich der Versorgung[7] hat die Euratom-Versorgungsagentur ein Bezugsrecht für in der Gemeinschaft erzeugte Erze, Ausgangsstoffe und besondere spaltbare Stoffe sowie das ausschließliche Recht zum Abschluss von Verträgen über die Lieferung von Kernmaterial aus dem Aufkommen innerhalb wie außerhalb der Gemeinschaft. Dadurch soll für alle Nutzer in der Gemeinschaft gleicher Zugang zu Kernmaterial gewährleistet werden.

Die 1976 zur Durchführung der Bestimmungen im Bereich der Überwachung der nuklearen Sicherheit[8] erlassene Verordnung wurde unlängst durch eine überarbeitete Verordnung[9] ersetzt. Die Euratom-Sicherungsmaßnahmen werden mit dem Sicherungssystem der IAEO im Einklang mit den dreiseitigen Übereinkommen zwischen den Mitgliedstaaten, der Gemeinschaft und der IAEO abgestimmt. Die von den Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft 1998 unterzeichneten Zusatzprotokolle zu diesen Übereinkommen wurden von allen Mitgliedstaaten ratifiziert und sind in Kraft. Die neuen Mitgliedstaaten, die der Europäischen Atomgemeinschaft 2004 beigetreten sind, werden gegenwärtig in die Sicherungsübereinkommen und in die Zusatzprotokolle eingebunden.

3. Gründe für eine Aufwertung des Status von Euratom in der IAEO

Die Gemeinschaft hat eindeutige Außenkompetenzen in den oben genannten Bereichen. Laut Artikel 2 Buchstabe h des Vertrags hat die Gemeinschaft zur Erfüllung ihrer Aufgaben alle Verbindungen zu Drittländern und zwischenstaatlichen Einrichtungen herzustellen, die geeignet sind, den Fortschritt bei der friedlichen Verwendung der Kernenergie zu fördern. Hierzu kann die Gemeinschaft im Rahmen ihrer Zuständigkeit Verpflichtungen durch Abkommen und Vereinbarungen mit einem dritten Staat, einer zwischenstaatlichen Einrichtung oder einem Angehörigen eines dritten Staates eingehen (Artikel 101 des Vertrags).

Die Außenkompetenzen der Gemeinschaft werden durch die Rechtsprechung bekräftigt. Im Zusammenhang mit dem geplanten Beitritt der Gemeinschaft zum Objektschutzübereinkommen prüfte der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften 1978 die Außenkompetenzen der Gemeinschaft.[10] Unter Verweis auf seine Rechtsprechung zu diesen Kompetenzen stellte der Gerichtshof fest, dass die Gemeinschaft sich gemeinsame Regeln gibt und ihre Zuständigkeit sich dadurch auch auf Verhandlungen mit Dritten erstreckt, die sich auf diese gemeinsamen Regeln auswirken könnten.[11] Der Gerichtshof befand außerdem, dass sich aus der internen Zuständigkeit der Gemeinschaft für die Erreichung eines bestimmten Ziels stillschweigend die ausschließliche externe Zuständigkeit der Gemeinschaft in dieser Frage ableitet, sofern die Wahrnehmung dieser Zuständigkeit für die Erreichung des betreffenden Ziels notwendig ist.[12] In einer Rechtssache jüngeren Datums (Teilnahme der Gemeinschaft am Übereinkommen über nukleare Sicherheit) stellte Generalanwalt Jacobs in seinen Schlussanträgen, aufgrund deren der Gerichtshof am 10. Dezember 2002 sein Urteil fällte, Folgendes fest: „Gemäß Artikel 101 Absatz 1 des Vertrages kann die Gemeinschaft im Rahmen ihrer Zuständigkeit internationale Abkommen schließen. Die externe Zuständigkeit der Europäischen Atomgemeinschaft geht daher genauso weit wie ihre interne Zuständigkeit. Die Europäische Atomgemeinschaft hat mit anderen Worten die Befugnis, internationalen Übereinkommen über alle Angelegenheiten, bei denen sie auf internationaler Ebene handeln kann, beizutreten.“[13]

Die Tätigkeiten der IAEO betreffen im Wesentlichen Bereiche, die in die Zuständigkeit der Gemeinschaft fallen. Dieses beiderseitige Engagement im nuklearen Bereich spiegelt sich auch darin wider, dass die von der IAEO in die Wege geleiteten Empfehlungen, Verträge, Übereinkommen und Abkommen mit den einschlägigen Strategien der Gemeinschaft im Einklang stehen.

Gemäß dem in Wien unterzeichneten und am 1. Januar 1976 in Kraft getretenen Abkommen über die Zusammenarbeit zwischen der Gemeinschaft und der IAEO[14] entsendet die Gemeinschaft Beobachter mit Rederecht zu den regelmäßig stattfindenden jährlichen Sitzungen der Generalkonferenz der IAEO und den Treffen des Gouverneursrats. Die Vertreter der Kommission können an deren Beratungen teilnehmen, sofern Tagesordnungspunkte für die Gemeinschaft von Bedeutung sind. Die Vertreter der Gemeinschaft können sich jedoch erst äußern, nachdem alle Mitgliedstaaten das Wort ergriffen haben, und ohne dabei Vorschläge oder Abänderungsanträge zu unterbreiten. Ein Stimmrecht hat die Gemeinschaft selbst in Angelegenheiten nicht, für die sie ausschließlich oder mit zuständig ist.

Da die Gemeinschaft allein (bei ausschließlicher Zuständigkeit) oder gemeinsam mit den Mitgliedstaaten (bei geteilter Zuständigkeit) Verpflichtungen gegenüber Drittstaaten oder internationalen Einrichtungen eingehen und wahrnehmen kann, sollte sie die Gemeinschaft umfassend in der IAEO vertreten dürfen. Außerdem sollte die Gemeinschaft die Möglichkeit haben, bei der Aushandlung internationaler Übereinkommen, die ihre im Vertrag festgelegten Zuständigkeiten berühren, Vorschläge zu unterbreiten.

Es besteht demzufolge eine offensichtliche Diskrepanz zwischen den Zuständigkeiten der Gemeinschaft und dem ihr zugewiesenen Status in der IAEO , welcher der effektiven Wahrnehmung dieser Zuständigkeiten entgegensteht. Somit ist der Wunsch nach Aufwertung des Status von Euratom in der IAEO mit dem Ziel einer Vollmitgliedschaft vollkommen gerechtfertigt.

Eine der Hauptaufgaben der Gemeinschaft ist laut Vertrag die Festsetzung und Anwendung von Grundnormen für den Gesundheitsschutz der Bevölkerung und der Arbeitskräfte im Bereich des Strahlenschutzes und der nuklearen Sicherheit. Diese Aufgabe hat auch die IAEO. Die Gemeinschaft sollte in der IAEO naturgemäß mit nur einer Stimme sprechen, damit ein effizienteres und einheitlicheres Herangehen gewährleistet und die Gemeinschaft in die Ausarbeitung dieser Normen einbezogen wird.

Außerdem sind die Euratom-Sicherungsmaßnahmen auf der Grundlage der dreiseitigen Übereinkommen und im Einklang mit Artikel 77 des Vertrags mit dem Sicherungssystem abgestimmt, das von der IAEO angewandt wird. Dies ist ein Gebiet, das in die ausschließliche Zuständigkeit der Gemeinschaft fällt und auf dem es einer stärkeren Position gegenüber der IAEO bedarf.[15]

Ein aufgewerteter Status der Gemeinschaft in der IAEO wäre für die Euratom-Mitgliedstaaten von Vorteil, denn ihre auf Gemeinschaftsebene harmonisierte Stimme hätte bei der Ausarbeitung der IAEO-Empfehlungen und -Normen nur noch mehr Gewicht.

Dank des aufgewerteten Status könnten Drittstaaten mit einer einzigen Organisation verhandeln, die sämtliche Euratom-Mitgliedstaaten vertritt und über eine beispiellose, fast 50-jährige Erfahrung in jenen Bereichen verfügt, in denen die Zuständigkeit auf die Gemeinschaft übertragen wurde. So ist die Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Sicherungsmaßnahmen, die in die ausschließliche Zuständigkeit der Gemeinschaft fällt, ein Beleg für den zusätzlichen Nutzen, den die Erfahrung von Euratom für Drittstaaten und die IAEO darstellt. Gleichzeitig wird Euratom in der Lage sein, sich in Belangen ihrer ausschließlichen Zuständigkeit für den Standpunkt ihrer Mitgliedstaaten einzusetzen.

4. Vorgehen bei der Aufwertung des Status von Euratom in der IAEO

Eine Änderung des Status von Euratom in der IAEO ist grundsätzlich ein komplexes Unterfangen, und zwar aus mindestens zwei Gründen: Erstens betrifft sie die Mitgliedstaaten, vor allem insofern, als dies eine Übertragung von Stimmrechten in der IAEO auf Euratom nach sich ziehen würde, und zweitens müssten die IAEO-Statuten geändert werden, was langwierige verfahrenstechnische und inhaltliche Diskussionen in der IAEO erfordern wird.

Zu diesen Schwierigkeiten kommt hinzu, dass die Mitgliedstaaten und Drittländer einen Antrag auf Statusaufwertung der Euratom nicht allein anhand des Sachverhalts prüfen werden, sondern vor dem allgemeinen Hintergrund des Status der Europäischen Gemeinschaften (EG) in den verschiedenen UN-Organisationen und -Gremien.

Es ist jedoch ein langjähriges Ziel der Kommission, den gegenwärtigen Beobachterstatus der EG in mehreren UN-Organisationen und -Gremien aufzuwerten, wenn die Sachlage im Einzelfall dafür spricht und die Zuständigkeiten der Gemeinschaft dies rechtfertigen. Diese Strategie hat sich schon mehrfach als erfolgreich erwiesen. Insbesondere konnten die Vollmitgliedschaft in der Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen (FAO) und im Codex Alimentarius sowie die gleichberechtigte Mitarbeit in der Kommission für nachhaltige Entwicklung erreicht werden.

Die Kommission ist sich auch der Tatsache bewusst, dass die IAEO trotz der großenteils technischen Aspekte ihrer Arbeit zugleich ein Forum für äußerst brisante politische und Sicherheitsfragen ist. Dazu kann es kommen, wenn sich die Debatten wie kürzlich in der Iran-Resolution des Gouverneursrats[16] auf die Problematik der Nichtverbreitung erstrecken. Gegenwärtig werden Themen wie die Nichtverbreitung als Fragen der „zweiten Säule“ behandelt, in denen die einzelstaatliche Zuständigkeit Gemeinschaftsvorschriften vorgeht. In diesem Sinne sollte nochmals klargestellt werden, dass sich der von der Gemeinschaft angestrebte aufgewertete Status auf jene Bereiche der IAEO-Tätigkeiten beschränken soll, die wie eingangs aufgeführt in die Zuständigkeiten der Gemeinschaft fallen.

Angesichts des politischen Charakters der Aufwertung des Status der Gemeinschaft in der IAEO und der damit verbundenen komplexen und langwierigen Verhandlungen zwischen der Kommission und den EU-Mitgliedstaaten einerseits sowie mit der IAEO und ihren Mitgliedern andererseits wird folgender Zweistufenplan vorgeschlagen:

- Erstens sollte die Kommission Konsultationen sowohl mit den EU-Mitgliedstaaten im Rahmen des Rates als auch mit der IAEO und ihren Mitgliedern aufnehmen und dadurch die erforderlichen Sondierungs- und Erörterungsgespräche sowie unterstützende Maßnahmen unter dem Blickwinkel der obigen Erwägungen ermöglichen.

- Zweitens sollte die Kommission dem Rat auf der Grundlage dieser Konsultationen einen Vorschlag für Verhandlungsrichtlinien unterbreiten, um a) über einen aufgewerteten Status von Euratom in der IAEO zu verhandeln und b) eine entsprechende Änderung der IAEO-Statuten zu beantragen.

5. Schlussfolgerungen

Der Beobachterstatus der Gemeinschaft in der IAEO ist Ursache für die in den vorangegangenen Abschnitten dargestellten Probleme und Unzulänglichkeiten. Es bedarf einer stärkeren Rolle der Gemeinschaft, damit Einheitlichkeit und Gewicht ihres Standpunkts gewährleistet werden. Die Befugnisse der Gemeinschaft im nuklearen Bereich rechtfertigen einen aufgewerteten Status in der IAEO. Die Bemühungen der Gemeinschaft zielen letztlich auf eine Mitgliedschaft in der IAEO.

In diesem Sinne strebt die Gemeinschaft für ihre Zuständigkeiten nach einer Gleichstellung mit den Mitgliedstaaten der IAEO, denn nur so kann sie

a) ihre Auffassung in den Verhandlungen und sonstigen Sitzungen der IAEO-Gremien geltend machen;

b) in unter ihre Zuständigkeit fallenden Fragen im Namen der Euratom-Mitgliedstaaten abstimmen;

c) ihre eigene Zustimmung zu Rechten und Pflichten geben, die sich aus im Rahmen der IAEO beschlossenen Maßnahmen ableiten.

Aufgrund der obigen Erwägungen ersucht die Kommission den Rat um Billigung einleitender Konsultationen zwischen der Kommission und der IAEO mit dem Ziel,

a) Möglichkeiten zu sondieren, wie der Status der Gemeinschaft in der IAEO aufgewertet werden kann;

b) alle Änderungen zu ermitteln, die dazu an den IAEO-Statuten und sonstigen internen Regelungen erforderlich sind.

Die Kommission erstattet dem Rat über den Verlauf der Gespräche regelmäßig Bericht. Sobald eine zufrieden stellende Lösung gefunden wurde, ersucht die Kommission den Rat um ein Mandat, um mit der IAEO über einen neuen Status und die nötige Änderung an deren Statuten zu verhandeln.

6. Anhang

Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen. Anhänge zur Mitteilung der Kommission an den Rat über die Aufwertung des Status der Europäischen Atomgemeinschaft in der Internationalen Atomenergie-Organisation.

[1] Eine kurze Darstellung der IAEO und ihrer Aufgaben findet sich in Anlage 3.

[2] Im Januar 2006 zählte sie 139 Mitgliedstaaten, darunter die 25 Euratom-Mitgliedstaaten.

[3] Kapitel 1 Euratom-Vertrag.

[4] Kapitel 3 Euratom-Vertrag.

[5] Eine vollständige Liste der Rechtsvorschriften findet sich in Anlage 4.

[6] KOM(2003) 32 endg. Abgeänderte Vorschläge wurden von der Kommission unter KOM(2004) 526 verabschiedet.

[7] Kapitel 6 Euratom-Vertrag.

[8] Kapitel 7 Euratom-Vertrag.

[9] Verordnung (Euratom) Nr. 302/2005 der Kommission vom 8. Februar 2005 über die Anwendung der Euratom-Sicherungsmaßnahmen.

[10] EuGH 14. November 1978, Beschluss 1/78.

[11] EuGH 31. März 1971, Kommission/Rat, Rechtssache 22/70, Slg. 1971, 263.

[12] EuGH 26. April 1977, Gutachten 1/76 (Entwurf zu einem Übereinkommen über die Errichtung eines europäischen Stilllegungsfonds für die Binnenschifffahrt), Slg. 1977, 741.

[13] EuGH 13. Dezember 2001, Schlussanträge des Generalanwalts Francis G. Jacobs, Kommission/Rat, Rechtssache C-29/99, Slg. 2002, I-11221.

[14] ABl. L 329 vom 23.12.1975, S. 28.

[15] Erfahrungsgemäß ist die IAEO eher geneigt, auf den von der Kommission vorgetragenen Standpunkt der Gemeinschaft einzugehen, als der Argumentation der einzelnen Mitgliedstaaten zu folgen.

[16] Resolution GOV/2005/77 vom 24. September 2005.