Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zum "Grünbuch über ein europäisches Mahnverfahren und über Maßnahmen zur einfacheren und schnelleren Beilegung von Streitigkeiten mit geringem Streitwert"

(KOM(2002) 746 endg.)

(2003/C 220/02)

Die Kommission beschloss am 20. Dezember 2002, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss gemäß Artikel 262 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu dem vorgenannten Thema zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Binnenmarkt, Produktion und Verbrauch nahm ihre Stellungnahme am 4. Juni 2003 an. Berichterstatter war: Herr von Fürstenwerth.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 400. Plenartagung am 18. und 19. Juni 2003 (Sitzung vom 18. Juni) einstimmig folgende Stellungnahme.

1. Zusammenfassung der Schlussfolgerungen

1.1. Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss begrüßt das Grünbuch der Kommission als zweckmäßige Initiative, die sich folgerichtig aus den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates von Tampere ergibt. Ohne die Schaffung eines gemeinsamen Rechtsrahmens wird der Binnenmarkt nicht verwirklicht werden können(1). Dabei ist die Bereitstellung eines dem Bürger und den Unternehmen zugänglichen, schnellen, effizienten und gerechten Mahnverfahrens auch ein wichtiger Teilaspekt des Rechts der Bürger auf Zugang zum Recht(2). In einem Binnenmarkt muss jeder Bürger wie jedes Unternehmen seine Rechte mit einem überschaubaren, verhältnismäßigen Kostenrisiko in einem anderen Mitgliedstaat ebenso wie im Staat seines gewöhnlichen Aufenthaltes geltend machen können.

1.2. Der Ausschuss ermutigt die Kommission und fordert sie zugleich auf, in Anbetracht der durch die Konsultationen gewonnenen Erkenntnisse einen legislativen Vorschlag zur Einführung eines einheitlichen europäischen Mahnverfahrens vorzulegen.

1.3. Der Ausschuss begrüßt das Bemühen der Kommission, Zivilverfahren schneller, kostengünstiger und effizienter zu machen. Dies auch vor dem Hintergrund, dass gerade Verbraucherstreitsachen oft von einem krassen Missverhältnis zwischen dem ökonomischen Streitwert und den mit der Rechtsverfolgung verbundenen Kosten geprägt sind(3). Dies gilt auch für die Situation der KMU, die oft nicht bereit und in der Lage sind, eine internationale Anwaltskanzlei oder gleich mehrere Anwälte zur Geltendmachung ihrer Rechte in Anspruch zu nehmen. Der Ausschuss bejaht das Bedürfnis, auch bei streitigen Forderungen ein Instrument zu schaffen, um in einer grenzüberschreitenden Sache rasch und zu verhältnismäßigen Kosten zu einer vollstreckbaren Entscheidung zu kommen. Dies vor allem vor dem Hintergrund, dass Verbraucher und KMU in Anbetracht der Verfahrenskosten und der Dauer der Verfahren, um ein Urteil gegen einen Schuldner in einem anderen Mitgliedstaat zu erwirken, geradezu davon abgehalten werden, die Grundfreiheiten des gemeinsamen Marktes zu nutzen.

1.4. Bei der Konzeption eines europäischen Bagatellverfahrens wird es vor allem darauf ankommen, geeignete Maßnahmen zur Beschleunigung von Bagatellstreitigkeiten zu finden, ohne zugleich die rechtsstaatlichen Garantien der Parteien in Frage zu stellen.

1.5. Der Ausschuss weist im Lichte seiner bisherigen Stellungnahmen zur justiziellen Zusammenarbeit und zur Schaffung eines einheitlichen Rechtsrahmens darauf hin, dass solche legislativen Maßnahmen nur dann Erfolg haben werden, wenn sie bei Verbrauchern und Unternehmen hinreichend bekannt gemacht werden. Der Ausschuss ist der Überzeugung, dass die Verbände der organisierten Zivilgesellschaft dabei eine wichtige, praktische und konkrete Rolle zu spielen haben.

2. Einleitung: Begründung der Initiative

2.1. Mit dem Grünbuch eröffnet die Kommission die Konsultation aller interessierten Kreise zur möglichen Schaffung eines oder mehrerer Gemeinschaftsrechtsinstrumente. Diese betreffen

- zum einen die Einführung eines Europäischen Mahnverfahrens. Also eines spezifischen Verfahrens zur raschen und effizienten Beitreibung voraussichtlich unbestrittener Forderungen, das in allen Mitgliedstaaten in gleicher Weise etabliert wäre, und

- zum anderen die Einführung eines Zivilverfahrens, das speziell auf die Bedürfnisse von Streitigkeiten mit geringem Streitwert (Bagatellsachen) ausgerichtet ist und durch verfahrensrechtliche Vereinfachungen zu einer Beschleunigung und Kostenbegrenzung bei der Geltendmachung streitiger Forderungen von geringem Wert führen kann.

2.2. Der rechtspolitische Hintergrund

2.2.1. Das Grünbuch ist in einem weiten Rahmen von legislatorischen Aktivitäten der Kommission zu sehen, die entweder schon erfolgt oder geplant sind bzw. sich derzeit in Arbeit befinden. Der Ausschuss hatte wiederholt Gelegenheit, zu einzelnen Vorschlägen der Kommission Stellung zu nehmen(4).

2.2.2. Zunächst sind die Aktivitäten im Bereich des Zivilverfahrensrechts zu nennen, insbesondere

- die Überführung des Brüsseler Übereinkommens von 1968 in die Form einer Verordnung(5),

- den Verordnungsvorschlag für einen europäischen Vollstreckungstitel für unbestrittene Forderungen(6),

- die Verordnung über die Zustellung gerichtlicher und außergerichtlicher Schriftstücke in Zivil- und Handelssachen in den Mitgliedstaaten(7),

- die Verordnung über die Zusammenarbeit zwischen den Gerichten der Mitgliedstaaten auf dem Gebiet der Beweisaufnahme in Zivil- und Handelssachen(8),

- die Empfehlung der Kommission zu Grundsätzen für außergerichtliche Streitschlichtungsstellen(9),

- die Entscheidung des Rates über die Einrichtung eines europäischen justiziellen Netzes für Zivil- und Handelssachen(10).

2.2.3. Ferner sind die Arbeiten auf materiell-kollisionsrechtlichem Gebiet zu nennen, insbesondere

- der Entwurf einer Verordnung über das Kollisionsrecht der außervertraglichen Schuldverhältnisse (Rom II)(11),

- die Veröffentlichung eines Grünbuchs zur Umwandlung des römischen Schuldvertragsrechtsübereinkommens von 1980 in ein Gemeinschaftsrechtsinstrument(12).

2.2.4. Schließlich sind die Arbeiten auf dem Gebiet des materiellen Zivilrechts zu nennen, insbesondere

- die Mitteilung der Kommission zum europäischen Vertragsrecht vom 11.7.2001(13),

- die Verbraucherkreditrichtlinie(14),

- die Richtlinie über missbräuchliche Klauseln in Verbraucherverträgen(15).

2.2.5. All diese Aktivitäten dienen zwei Zielen: Zum einen der Schaffung eines Rechtsrahmens, der eine einfachere und problemlosere Nutzung des Europäischen Binnenmarktes durch alle Wirtschaftsteilnehmer ermöglichen soll, zum anderen der Erleichterung des Zugangs der europäischen Bürger zum Recht.

2.2.6. Das Grünbuch widmet sich in seinen inhaltlichen Ausführungen zwei verschiedenen Thematiken, nämlich dem Europäischen Mahnverfahren und der Einführung eines Bagatellverfahrens. Beide Themen hängen insoweit zusammen, als beide Maßnamen geeignet sein können, zivilrechtliche Forderungen schneller und kostengünstiger durchzusetzen. Aus praktischen Gründen dürfte es sich empfehlen, beide Bereiche in separaten legislativen Vorschlägen zu behandeln.

3. Das Europäische Mahnverfahren

3.1. Der Ausschuss ermutigt die Kommission und fordert sie zugleich auf, einen Vorschlag zur Einführung eines europäischen Mahnverfahrens, das zu einem ohne Exequaturverfahren in allen Mitgliedstaaten vollstreckbaren Titel führt, vorzulegen.

3.1.1. Anmerkungen zur Ausgestaltung

Anwendbarkeit (Frage 1)

3.1.2. Mahnverfahren sind in vielen Mitgliedstaaten der Europäischen Union bekannt und als Instrument zur schnellen Durchsetzung von Forderungen, bei denen der Gläubiger nicht mit einer ernsthaften Verteidigung des Schuldners rechnet, bewährt. Der Zweck dieser Verfahren besteht vor allem darin - verglichen mit dem ordentlichen Zivilverfahren -, schnell einen vollstreckbaren Titel zu erreichen, wenn über die Verpflichtung des Schuldners zur Zahlung kein Streit besteht, der Schuldner jedoch schlicht nicht zahlt. Aufgrund des in allen Mitgliedstaaten geltenden Verbots der Selbsthilfe ist der Gläubiger jedoch auch in diesen Fällen darauf angewiesen, seine Forderung durch eine staatlich legitimierte Institution vollstrecken zu lassen. Hierfür bedarf er einer Grundlage in Form eines Titels. Diese Interessenlage ist unabhängig davon, ob ein Fall grenzüberschreitende Elemente enthält oder nicht. Es wäre daher im Grunde nicht zweckmäßig, wenn zu den etablierten Mahnverfahren in den Mitgliedstaaten ein zusätzliches, eigenen, nämlich europäischen, Regeln unterliegendes Verfahren hinzukäme, sodass sich die Vorgehensweise danach unterschiede, ob die Forderung grenzüberschreitende Elemente enthält oder rein innerstaatlicher Natur ist. Der Ausschuss empfiehlt daher ein einheitliches europäisches Mahnverfahren, gleich, ob rein nationale oder grenzüberschreitende Sachverhalte betroffen sind. Dabei verkennt der Ausschuss nicht, dass es auch gute Gründe gibt, zunächst nur ein Verfahren für grenzüberschreitende Sachverhalte zu schaffen. Mit einem solchen europäischen Modell könnten Erfahrungen gesammelt werden. Sodann könnte es auch für nationale Sachverhalte vorgesehen werden. Die Entscheidung, welcher Weg der effizientere ist, sollte vor dem Hintergrund der Ergebnisse der Konsultationen dieses Grünbuchs erfolgen. Für beide Wege steht eine Kompetenznorm zur Verfügung. Neben Art. 65 EGV für eine grenzüberschreitende Regelung ist insbesondere auch an Art. 95 EGV zu denken.

Wahl des geeigneten Rechtsinstruments (Frage 2)

3.1.3. Ob sich der europäische Gesetzgeber bei einem Tätigwerden dazu entschließt, das Rechtsinstrument einer Verordnung zu benutzen oder das einer Richtlinie, ist gegenüber den im vorigen Absatz genannten Gesichtspunkten eher zweitrangig. Zweifellos wäre das Instrument einer Verordnung legislatorisch schneller zu bewältigen. Es sollte bedacht werden, dass die Nutzung des Instruments einer Richtlinie den nationalen Gesetzgeber dazu zwingt, die Regelung in sein nationales Recht umzusetzen, zu integrieren. Wenn er dies tut, wird er dafür Sorge tragen müssen, dass er bei dieser Gelegenheit für eine nahtlose Anpassung aller Verfahrensvorschriften und -voraussetzungen des nationalen Rechts an das Europäische Recht sorgt, sodass es nicht zu Widersprüchen und Reibungen kommen kann. Diese Gefahr ist bei der Schaffung eines einheitlichen Rechtsraumes besonders groß, da die unterschiedlichen Rechtskulturen besonders ausgeprägt sind. Die Nutzung des Instruments der Richtlinie bedeutet dabei nicht zwangsweise, dass der europäische Gesetzgeber dem nationalen Gesetzgeber nur einen losen Rahmen vorgeben muss. Auch hier kann der europäische Gesetzgeber vergleichsweise detaillierte Regelungen treffen, die im Ergebnis sicherstellen, dass das Verfahren und seine Voraussetzungen in allen EU-Mitgliedstaaten im Wesentlichen gleich ausgestaltet sind. Die Wahl des Rechtsinstrumentes wird vor allem von dem geplanten Anwendungsbereich abhängen. Im Fall eines auf Art. 65 EGV gestützten Legislativvorhabens empfiehlt der Ausschuss den Weg über eine Verordnung.

Bestandsaufnahme (Frage 3)

3.1.4. Das Problem der Beitreibung einer großen Anzahl von Forderungen, bei denen die Befassung der Gerichte in der Regel nur aus dem Grunde notwendig wird, dass der Schuldner schlicht nicht zahlt, während über den eigentlichen Grund des Anspruchs kein ernsthafter Streit besteht, existiert in allen Mitgliedstaaten. Theoretisch ist es dabei denkbar, dass man solche Fälle vorzugsweise mit Versäumnisurteilen erledigt, dass man spezielle summarische Verfahren dafür einführt oder dass man, wie etwa in den Niederlanden, hauptsächlich von einstweiligen Verfügungen Gebrauch macht. Wenn der Schuldner nach einer einstweiligen Verfügung, die ihm die Zahlung aufgibt, keinen Hauptsacheprozess anstrengt, ist rein faktisch auch damit eine solche Forderung schnell erledigt. In vielen Mitgliedstaaten hat sich aber ein eigenes Mahnverfahren etabliert. Bei zahlreichen Unterschieden im Detail ist diesen Verfahren gemeinsam, dass das Gericht (oder eine zuständige Behörde) über die Forderung entscheidet, ohne dass der Schuldner zuvor angehört wurde. Die Entscheidung wird dem Schuldner mit der Aufforderung zugestellt, ihr entweder nachzukommen oder sie innerhalb einer vorgegebenen Frist zu bestreiten. Bleibt der Schuldner untätig, kann die Entscheidung (Zahlungsbefehl) vollstreckt werden. Nur wenn er Widerspruch erhebt, wird ein ordentliches Gerichtsverfahren eingeleitet.

Es ist offensichtlich, dass diese verfahrensmäßige Vereinfachung auch in solchen Fällen für die Durchsetzung von voraussichtlich unbestrittenen Forderungen hilfreich ist, die grenzüberschreitende Elemente enthalten. Dies ist besonders vor dem Hintergrund zu betonen, dass die Prozessführung im Ausland mit erheblichen Beschwernissen für den Anspruchsteller (Gläubiger) verbunden ist. Gerade hier könnten sich Einfachheit und Schnelligkeit des Mahnverfahrens besonders auswirken, wenn ein in einem Mitgliedstaat der Europäischen Union eingeleitetes Mahnverfahren und der daraus resultierende Titel ohne weitere materielle Prüfungen in jedem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union vollstreckbar werden würden. Durch die Möglichkeit des Übergangs in das ordentliche Verfahren nach Widerspruch des Schuldners wäre auch dann gewährleistet, dass die Rechte des Schuldners in vollem Umfang geschützt werden.

Gegenstand des Mahnverfahrens (Fragen 4-6)

3.1.5. Das Mahnverfahren ist das ideale Verfahren zur schnellen und effizienten Durchsetzung von Ansprüchen, die auf eine Geldleistung gerichtet sind. Andere Ansprüche wie etwa solche, die auf die Vornahme oder Unterlassung einer Handlung, die Herausgabe einer Sache (etwa die Lieferung der Kaufsache nach Vorauskasse) oder Ähnliches gerichtet sind, würden bei einer Einbeziehung in das Mahnverfahren besondere Schwierigkeiten schaffen, weil sie sich für eine Standardisierung nicht eignen. Hier wäre eher auf ein beschleunigtes Bagatellverfahren zu verweisen. Der Ausschuss empfiehlt daher, das Mahnverfahren auf gesicherte, liquide, fällige und vertragliche Geldzahlungsansprüche zu beschränken.

3.1.6. Es sollte sich von selbst verstehen, dass ein Anspruch im Mahnverfahren dann nicht geltend gemacht werden kann, wenn er seinerseits davon abhängig ist, dass der Gläubiger eine Gegenleistung erbringt, die er noch nicht erbracht hat.

3.1.7. Nach Ansicht des Ausschusses erfordert diese Verfahrensart keine Festlegung einer Obergrenze, sofern die tatsächliche Zustellung und die Widerspruchsmöglichkeit gewährleistet sind, es sei denn aus Gründen der Vorsicht und der mangelnden Erfahrung mit diesem Instrument.

Obligatorisches oder freiwilliges Mahnverfahren (Frage 7)

3.1.8. Das Mahnverfahren ist grundsätzlich unter zwei Gesichtspunkten zu betrachten: Es dient einerseits der Entlastung der Justiz von der massenhaften Geltendmachung von Forderungen im ordentlichen Gerichtsverfahren, bei denen der zu erwartende Aufwand unter dem Gesichtspunkt des Schutzes des Schuldners voraussichtlich nicht erforderlich sein wird. Auf der anderen Seite dient es aber in gleicher Weise dazu, dem Gläubiger die Beitreibung seiner Forderung zu erleichtern und ihm Zeit bis zur Erlangung eines vollstreckbaren Titels zu ersparen. Beide Gesichtspunkte lassen sich voneinander nicht trennen. Möchte der Gläubiger daher den weniger einfachen Weg wählen, seine Forderung im ordentlichen Zivilverfahren beizutreiben, sollte man ihm auch dies gestatten. Die Verfahrensrechte aller Mitgliedstaaten dürften die Möglichkeit bereitstellen, auch im ordentlichen Zivilverfahren bei fehlender Verteidigung des Schuldners zu einem abgekürzten und weniger aufwändigen Verfahren zu kommen. Der Ausschuss empfiehlt daher, die Nutzung des Mahnverfahrens nicht obligatorisch vorzuschreiben.

Zuständigkeitsfragen (Fragen 8-10)

3.1.9. Bei einer Harmonisierung des Mahnverfahrens wird der Frage der internationalen Zuständigkeit entscheidende Bedeutung zukommen. Für das ordentliche Zivilverfahren ist diese Frage in der EuGVO mit einem differenzierten System geregelt, das Kläger- und Beklagteninteressen gegeneinander abwägt und zum Ausgleich bringt. In dieses System sollte ein einheitliches Europäisches Mahnverfahren integriert werden. Dabei dürfte es ausreichend sein, wenn sich der europäische Gesetzgeber mit der Frage der Regelung der internationalen Zuständigkeit begnügt. Es erscheint nicht notwendig, dass er auch die örtliche oder sachliche Zuständigkeit für das Mahnverfahren innerhalb der Mitgliedstaaten festlegt. Hier kann man auf etablierte Zuständigkeiten in den Mitgliedstaaten zurückgreifen. Es ist nicht ersichtlich, dass daraus Nachteile für die Parteien resultieren würden. Das Gleiche gilt auch im Hinblick auf die Frage, welche Qualitäten die Person oder das Gremium aufweisen sollte, das den europäischen Zahlungsbefehl erlässt. Auch insoweit kann auf vorhandene Regelungen der Mitgliedstaaten zurückgegriffen werden bzw. den Mitgliedstaaten überlassen werden, Regelungen hierzu vor dem Hintergrund ihrer eigenen Rechtskultur zu erlassen.

Inhalt und Form des europäischen Zahlungsbefehls, Beweisfragen (Fragen 11-13)

3.1.10. In inhaltlicher Hinsicht hat die Kommission bereits eine Reihe von Angaben umschrieben, deren Aufnahme in den Antrag auf Erlass des europäischen Zahlungsbefehls notwendig ist. Dem stimmt der Ausschuss zu. Problematisch kann jedoch sein, mit welcher Ausführlichkeit die Anspruchsbegründung darzulegen ist. Da es sich beim Mahnverfahren um ein schnelles, summarisches und effizientes Verfahren handeln soll, dürfen hier keinesfalls die gleichen Anforderungen wie an eine Klageschrift im ordentlichen Zivilverfahren gestellt werden. Es muss daher eine stichpunktartige Beschreibung des Anspruchs ausreichen, die genügt, um ihn soweit zu identifizieren, dass der Schuldner erkennen kann, um welchen Anspruch es sich handelt, und dass ein anderes Gericht bei einer möglicherweise weiteren Geltendmachung desselben Anspruchs feststellen kann, dass dieser Anspruch bereits im Mahnverfahren geltend gemacht wurde.

3.1.11. Da das Mahnverfahren ein summarisches Verfahren ist, findet eine Beweiswürdigung darin keinen Platz. Da es vom Gläubiger darüber hinaus regelmäßig nur dann anzustreben ist, wenn er davon ausgeht, dass der Anspruch nicht bestritten wird, besteht auch von daher keine Rechtfertigung für die Einführung von Beweiselementen in das Mahnverfahren. Die Rechte des Schuldners sind durch seine Widerspruchsmöglichkeit und die Überleitung in das ordentliche Zivilverfahren, in dem Beweis in jeder für das zuständige Gericht gesetzlich zugelassenen Form erbracht werden kann, gewahrt. Deshalb sollte auch die Vorlage von schriftlichen Belegen für die Forderung im Mahnverfahren nicht verlangt werden, wobei es dem Antragsteller jedoch frei steht, solche vorzulegen; in diesem Fall sind die Belege dem Beklagten zusammen mit dem Mahnbescheid zuzustellen.

3.1.12. Die automatisierte Bearbeitung der Anträge setzt die Verwendung eines einheitlichen Vordrucks zwingend voraus.

Computertechnologie und elektronische Datenverarbeitung (Frage 14)

3.1.13. Das Mahnverfahren sollte, soweit, wie dies technisch machbar ist, automatisiert werden. Das kann nur den Einsatz elektronischer Datenverarbeitung bedeuten. Erst dadurch wird es kostengünstig sein. Die Kommunikation zwischen Gericht und Parteien sollte, soweit möglich, EDV-gestützt ablaufen. Wo immer möglich, sollten standardisierte Textbausteine benutzt werden.

Rechtmäßigkeitsprüfung, Teilansprüche, Standardisierung (Fragen 15-18)

3.1.14. Durch eine inhaltliche Überprüfung würde das Mahnverfahren unverhältnismäßig belastet. Ein schneller und effizienter Ablauf des Verfahrens wäre nicht mehr gesichert. Die Rechte des Schuldners werden dadurch gewahrt, dass auf seinen Widerspruch hin das Verfahren in ein ordentliches Zivilverfahren übergeleitet wird. Dort befasst sich ein Richter mit der Begründetheit des Anspruchs. Das Gemeinschaftsinstrument sollte jedoch vorsehen, in welchen bestimmten Fällen der Antrag vorläufig abgelehnt werden kann, so beim Fehlen der für den Antrag erforderlichen formalen Voraussetzungen.

3.1.15. Da der Ausschuss empfiehlt, das Verfahren zu standardisieren und mit Hilfe von Computertechnologie zu bearbeiten, sollte auch der resultierende Zahlungsbefehl standardisiert, d. h., in allen Mitgliedstaaten vereinheitlicht werden, allein schon um Verständnis- und Übersetzungsprobleme in grenzüberschreitenden Fällen zu vermeiden. Ohne eine Standardisierung würde die Brauchbarkeit des Verfahrens in grenzüberschreitenden Fällen in Frage gestellt. Die Eigenart des Mahnverfahrens als summarisches und schnelles Verfahren schließt eine inhaltliche Überprüfung des Anspruchs durch den Richter in diesem Verfahren aus. Nur so kann eine maschinelle Bearbeitung sichergestellt werden. Wenn dem so ist, kann der Zahlungsbefehl nur über den gesamten geltend gemachten Betrag erlassen oder insgesamt abgelehnt werden. Der Erlass über einen Teilbetrag würde gerade eine inhaltliche Befassung (Differenzierung nach berechtigten oder nicht berechtigten Teilen) voraussetzen.

3.1.16. Die Rechte von Gläubiger und Schuldner sind auch in diesem Fall zu wahren. Gegen die Ablehnung des Antrages muss dem Gläubiger eine Widerspruchsmöglichkeit eingeräumt werden. Wird dieser Widerspruch negativ beschieden, sollte aus Effizienzgründen keine Möglichkeit bestehen, denselben Anspruch noch einmal im Wege des Antrages auf Erlass eines europäischen Zahlungsbefehls geltend zu machen. Der Schuldner kann durch Widerspruch gegen den Mahnbescheid den Übergang ins ordentliche Zivilverfahren anstreben. Dort stehen ihm alle Verteidigungsmittel zur Verfügung.

Rechtsmittelbelehrung, Zustellung (Fragen 19-20)

3.1.17. Ergeht ein europäischer Zahlungsbefehl und wird dieser dem Schuldner zugestellt, so ist es erforderlich, ihn auf die Möglichkeit hinzuweisen, dass er gegen den Zahlungsbefehl Widerspruch einlegen kann und dass durch diesen Widerspruch das Verfahren in ein ordentliches Gerichtsverfahren übergeleitet wird. Ferner sollte der Schuldner auf die Frist, die für die Einlegung des Widerspruchs besteht, hingewiesen werden sowie auf die formalen Voraussetzungen. Damit er das Widerspruchsrecht effektiv ausüben kann, ist es erforderlich, ihm die Anschrift des Gerichts oder der Behörde, bei der der Widerspruch einzulegen ist, mitzuteilen. Damit er sich über die Bedeutung seiner Entscheidung zu widersprechen klar wird, muss ihm mitgeteilt werden, dass der Zahlungsbefehl vollstreckbar wird, falls der Widerspruch nicht fristgerecht eingelegt wird. Diese Hinweise müssen in einer Form erfolgen, die auch der in Rechtsdingen und im Geschäftsleben unerfahrene Verbraucher verstehen und deren Bedeutung er ermessen kann. Der Ausschuss regt zudem an, in dem Rechtsinstrument eine Regelung der Folgen einer unterlassenen Belehrung vorzunehmen.

3.1.18. Die Zustellung des Widerspruchs an den Schuldner ist ein zentrales Element des Mahnverfahrens. Unter dem Gesichtspunkt einer grenzüberschreitenden Wirksamkeit des Zahlungsbefehls scheint es unerlässlich, dass die Zustellungsvorschriften in den Mitgliedstaaten der europäischen Union insoweit einheitlich sind und gewährleisten, dass die Dokumente dem Beklagten tatsächlich zugestellt werden. Der Ausschuss fordert die Kommission daher auf, gleichzeitig einen Vorschlag für einen Rechtsakt zur Vereinheitlichung der Vorschriften über die Zustellung gerichtlicher Urkunden vorzulegen. Falls dies jedoch kurzfristig - bis zur Verabschiedung des fraglichen Rechtsakts - nicht möglich sein sollte, muss dieser Rechtsakt nach Ansicht des Ausschusses einschlägige Vorschriften über die Zustellung von Zahlungsaufforderungen enthalten, die gewährleisten, dass diese dem Beklagten tatsächlich zugestellt werden.

Widerspruch, Rechtskraft (Fragen 21-27)

3.1.19. Um dem Schuldner eine effektive Möglichkeit zum Widerspruch zu geben, sollte eine einheitliche Frist geschaffen werden. Eine Frist von 21 Tagen ab Zustellung erscheint ausreichend. Aus Gründen der späteren Nachvollziehbarkeit und Beweissicherung sollte der Widerspruch in Schriftform erhoben werden. Wenn der Widerspruch des Schuldners gegen den Zahlungsbefehl und die Überleitung des Verfahrens in das ordentliche Gerichtsverfahren Sinn machen sollen, wäre zu überlegen, ob nicht die Vollstreckbarkeit des Zahlungsbefehls erst nach Ablauf der Widerspruchsfrist eintreten oder durch den Widerspruch außer Kraft gesetzt werden sollte. Es könnte daran gedacht werden, ob nicht der Verfahrensgang besonders effizient wäre, wenn der Widerspruch zu einer automatischen Überführung in das ordentliche Verfahren führt, ohne dass ein weiterer Antrag seitens des Schuldners gestellt werden muss. Dabei wird sicherzustellen sein, dass der Gläubiger die Gelegenheit hat, ergänzende Unterlagen vorzulegen und seinen Anspruch zu substantiieren.

3.1.20. Es würde mit in Europa allgemein verbreiteten Rechtsvorstellungen nicht vereinbar sein, wenn eine in einem summarischen Verfahren wie dem Mahnverfahren ergangene Entscheidung nicht innerhalb einer bestimmten Frist anfechtbar wäre. Das Ergebnis des Mahnverfahrens muss daher noch einer gerichtlichen Beurteilung zugänglich sein. Diesem Anliegen ist aber schon mit der Möglichkeit für den Schuldner genüge getan, innerhalb einer bestimmten Frist Widerspruch einzulegen, bzw. für den Gläubiger mit der Möglichkeit eines Rechtsbehelfs gegen die Ablehnung des Erlasses. Weitere Rechtsbehelfe erscheinen nicht notwendig, zumal gegen das Urteil des nach einem Widerspruch stattfindenden ordentlichen Verfahrens regelmäßig wiederum Rechtsbehelfe gegeben sind. Der Ausschuss regt an, zu überprüfen, mit welchen Instrumenten wirksame Vorkehrungen dagegen getroffen werden können, dass der Widerspruch nicht lediglich zum Zwecke der weiteren Herauszögerung der Zahlung eingelegt wird. Die notwendigen Rechte einer angemessenen Verteidigung werden dabei jedoch zu berücksichtigen sein.

3.1.21. Unter (formeller) Rechtskraft einer gerichtlichen Entscheidung wird allgemein verstanden, dass sie mit ordentlichen Rechtsmitteln nicht mehr angefochten werden kann. Das ist wichtig, um einen Rechtsstreit zu einem Zeitpunkt zu einem endgültigen Abschluss zu bringen. Mit dem Verstreichenlassen der Widerspruchsfrist gegen den Mahnbescheid sollte eine solche formelle Rechtskraft eintreten.

Anwaltszwang, Kosten, Vorläufige Vollstreckbarkeit (Fragen 28-31)

3.1.22. Das Recht der anwaltlichen Vertretung sollte nicht eingeschränkt werden. Keinesfalls sollte aber ein Anwaltszwang eingeführt werden. Wird die Frist für den Widerspruch des Schuldners nicht zu lang bemessen und auf den Erlass eines besonderen Vollstreckungstitels verzichtet, so wird der resultierende Titel (Zahlungsbefehl) sehr schnell vollstreckbar. In Anbetracht dessen erscheint es vertretbar, auf eine besondere vorläufige Vollstreckbarkeit zu verzichten, die die Regelung schwieriger Fragen aufwerfen würde. Da eine inhaltliche Prüfung des Anspruches vor Erlass des Titels nicht stattgefunden hat, wäre es angemessen, dass für den Fall, dass Widerspruch gegen den europäischen Zahlungsbefehl eingelegt wird, die Vollstreckung nicht begonnen bzw. nicht fortgesetzt werden kann.

3.1.23. Eine Vereinfachung in grenzüberschreitenden Fällen würde ein europäischer Vollstreckungstitel nur dann darstellen, wenn auf ein Exequaturverfahren (Vollstreckbarerklärung) in dem Mitgliedstaat, in dem vollstreckt werden muss, verzichtet werden kann. Auch das Vorschreiben einer besonderen Bescheinigung über die Vollstreckbarkeit im Ausland durch den Ursprungsmitgliedstaat steht grundsätzlich der Forderung nach Schnelligkeit und Einfachheit des Verfahrens entgegen. Andererseits dient die in Art. 4 des Verordnungsvorschlags über die Einführung eines europäischen Vollstreckungstitels für unbestrittene Forderungen(16) vorgesehene Bestätigung des Ursprungsmitgliedstaats über die Eigenschaft als europäischer Vollstreckungstitel dazu, bestimmte verfahrensrechtliche Garantien zugunsten des Schuldners zu gewährleisten. Wollte man auf die Bescheinigung des Ursprungsmitgliedstaates verzichten, muss man Verfahrensgarantien, die denjenigen in Kapitel 3 des Verordnungsvorschlages über unbestrittene Forderungen entsprechen, in das Rechtsinstrument über den europäischen Mahnbescheid mit aufnehmen.

4. Das europäische Bagatellverfahren

4.1. Der Ausschuss begrüßt das von der Kommission zum Ausdruck gebrachte Bemühen, Zivilverfahren schneller, kostengünstiger und effizienter zu machen. Er spricht sich dafür aus, ein europäisches Verfahren zur einfacheren und schnelleren Beilegung von Streitigkeiten mit geringem Streitwert zu schaffen.

4.1.1. Anmerkungen zur Ausgestaltung eines Bagatellverfahrens

Grundsätzliche Überlegungen

4.1.2. Hintergrund der angedachten Schaffung eines Bagatellverfahrens sind zwei Aspekte: Zum einen besteht in den Mitgliedstaaten Unzufriedenheit mit etablierten ordentlichen Gerichtsverfahren: Sie werden als zu langwierig, kostspielig und kompliziert empfunden. Dies gilt besonders für die Geltendmachung geringfügiger Forderungen, bei der oft der Verfahrensaufwand in keinem Verhältnis zur wirtschaftlichen Bedeutung des Streitgegenstands steht. Zum anderen wird aufgrund der Entwicklung des Binnenmarktes mit einer steigenden Zahl grenzüberschreitender Streitigkeiten gerechnet. Bei diesen ist die Durchführung eines schnellen, kostengünstigen und effizienten Verfahrens noch schwieriger als in Inlandsfällen. Der europäische Gesetzgeber steht vor der Aufgabe sicherzustellen, dass die Wahrnehmung von Rechten im europäischen Rechtsraum nicht durch die Diskrepanz der Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten behindert wird. In vielen Mitgliedstaaten ist ein besonderes Verfahren für geringwertige Streitwerte nicht vorgesehen. In Spanien, Irland, Schweden und Großbritannien gibt es spezielle Verfahren für Auseinandersetzungen mit geringem Streitwert, die vereinfacht ausgestaltet sind.

4.1.3. Das eigentliche Problem bei der Schaffung eines Bagatellverfahrens wird darin liegen, zwischen der Forderung nach Schnelligkeit und Effizienz einerseits und den Garantien für ein faires, rechtsstaatliches Verfahren andererseits abzuwägen. Aus rechtsstaatlichen Gründen wird man nicht umhin können, den Parteien wenigstens das Recht einzuräumen, entweder einen Übergang in ein ordentliches Zivilverfahren zu verlangen, das mit allen verfahrensrechtlichen Garantien ausgestattet ist, oder aber Rechtsmittel gegen die Entscheidung einzulegen, die im Bagatellverfahren ergeht.

Anwendbarkeit (Fragen 34-36)

4.1.4. Es ist eine Streitwertgrenze festzulegen. Es wäre mit dem Gebot der Rechtssicherheit nicht vereinbar, die Frage, ob ein vereinfachtes Verfahren durchgeführt wird, einer Einzelfallentscheidung zu überlassen. Die Streitwertgrenze muss harmonisiert werden, da nur so das Ziel der Erleichterung grenzüberschreitender Streitigkeiten erreicht werden kann. Mitgliedstaaten, die ein vereinfachtes Verfahren vorsehen, haben sehr unterschiedliche Streitwertgrenzen eingeführt, die bis über 8000 EUR reichen. Eine konkrete Antwort lässt sich hierzu erst geben, wenn die Ausgestaltung eines Bagatellverfahrens in groben Zügen bekannt ist.

4.1.5. In den Mitgliedstaaten, die ein vereinfachtes Verfahren kennen, ist dies i. d. R. nicht auf eine bestimmte Art von Forderungen beschränkt. Es würde zur Vereinfachung dieser Verfahren beitragen, wenn sie auf Geldforderungen beschränkt würden. Allerdings könnte damit dem Anspruch, Rechtsschutz für alltägliche, geringfügige Auseinandersetzungen zu bieten, nicht genügt werden, da sich diese nicht auf Geldforderungen beschränken. Es sollte darauf geachtet werden, dass das Bagatellverfahren auf Streitigkeiten beschränkt wird, für die in allen Mitgliedstaaten die ordentlichen Gerichte zuständig sind.

Überleitung in das ordentliche Verfahren (Frage 37)

4.1.6. Sollte sich die Kommission für die Einführung eines obligatorischen Bagatellverfahrens aussprechen, muss die Möglichkeit bestehen, das Verfahren in ein ordentliches Verfahren überzuleiten. Nur so kann gewährleistet werden, dass die Parteien in ihrem Recht auf ein rechtsstaatlichen Maßstäben genügendes, mit allen verfahrensrechtlichen Garantien versehenes Verfahren nicht beschränkt werden.

Verfahrensfragen (Fragen 38-42)

4.1.7. Die Verwendung eines einheitlichen Formulars hätte den Vorteil, weiter zur Vereinheitlichung des Verfahrens beizutragen; andererseits könnte die Einleitung durch mündliche Erklärung das Verfahren weiter vereinfachen. Das Recht der Parteien, sich anwaltlich vertreten zu lassen, sollte ebenso wenig eingeschränkt werden wie die in einigen Mitgliedstaaten bestehenden Rechte von Verbraucherschutzorganisationen zur Beratung und gerichtlichen Vertretung von Verbrauchern. Der Ausschuss regt an, in diesem Zusammenhang zu prüfen, ob es Fälle gibt, die auch im Rahmen eines Bagatellverfahrens die kollektive Geltendmachung (etwa Sammelklagen) von Ansprüchen sinnvoll erscheinen lassen. Sind Parteien nicht anwaltlich vertreten, hat das Gericht unter Beachtung der richterlichen Unparteilichkeit diesen gegenüber eine gesteigerte Fürsorgepflicht. Es sollten daher Aufklärungs- und Hinweispflichten des Gerichts geregelt werden, durch die sicherzustellen ist, dass das Verfahren nicht durch das Verhalten der Parteien unnötig verzögert wird und die Parteien nicht durch eigene Unkenntnis ihrer Rechte verlustig gehen. Ob und in welchem Ausmaß das Gericht seiner Aufklärungs- und Hinweispflicht nachkommt, muss dessen Ermessen im Einzelfall überantwortet werden. Auf die Möglichkeit der Parteien, sich vor Gericht durch Laien vertreten zu lassen, sollte verzichtet werden. Es ist nicht ersichtlich, wie dies im wohlverstandenen Interesse von Parteien, Gericht und Verfahrenseffizienz liegen könnte.

4.1.8. In vielen Mitgliedstaaten wurden von Wirtschaftsbranchen zum Teil unter hohem Aufwand alternative Streitschlichtungseinrichtungen (ADRs) geschaffen. Diese sind i. d. R. in der Bevölkerung auf Akzeptanz gestoßen. Die Kommission selbst hat sich dafür engagiert, hierfür positive Rahmenbedingungen zu schaffen(17). Nicht zuletzt dies hat zu einer guten Funktion der ADRs auch in grenzüberschreitender Hinsicht geführt. Daher erscheint die Einführung weiterer Streitschlichtungsmodelle durch den europäischen Gesetzgeber als Vorstufe zum Bagatellverfahren entbehrlich. Praktische Erfahrungen haben zudem gezeigt, dass Streitschlichtungsmodelle, die einem Verfahren zwingend vorgeschaltet sind, nicht unbedingt zu einer Verkürzung der Verfahrensdauer führen. Hier sollte es daher bei der Freiwilligkeit bleiben.

4.1.9. Eine Lockerung von Verfahrensregeln kann zur Verschlankung des Bagatellverfahrens beitragen. Denkbar sind Erleichterungen bei der Beweiserhebung. Bedenken gegen derartige Entwicklungen könnten relativiert werden, wenn sich der europäische Gesetzgeber für ein Bagatellverfahren auf freiwilliger Basis entscheidet, die Möglichkeit einer nachträglichen Überleitung in ein ordentliches Verfahren vorsieht oder vollumfänglich Rechtsmittel gegen die Entscheidung im Bagatellverfahren zulässt. Allerdings muss bei Verfahrenslockerungen immer darauf geachtet werden, dass rechtsstaatliche Mindeststandards nicht unterschritten werden.

4.1.10. Eine schriftliche Durchführung des Verfahrens kann zu Erschwerungen und Verzögerungen führen. Zwar mag den Parteien (in grenzüberschreitenden Fällen) die Reise zum Gericht erspart werden, doch scheint ein schriftliches Verfahren dann bedenklich, wenn gerade der Schuldner - wie es sich allzu oft zeigt - nicht in der Lage ist, sein Vorbringen hinreichend schriftlich darzustellen. Das Gericht wird seinen Aufklärungs- und Hinweispflichten im persönlichen Gespräch mit den Beteiligten weit besser nachkommen können. Es sollte daher nicht zwingend das schriftliche Verfahren vorgeschrieben werden. Wenn beide Parteien zustimmen, dürfte einem solchen Verfahren allerdings nichts entgegenstehen.

Urteil, Kosten, Rechtsmittel (Fragen 43-45)

4.1.11. Eine Lockerung der Anforderungen an ein Urteil im Bagatellverfahren erscheint zwecks Vereinfachung und Beschleunigung verlockend. Soweit Rechtsmittel gegen das Urteil zulässig sind, ist eine das Urteil tragende Begründung jedoch unerlässlich, da erst sie das Urteil überprüfbar macht. Dies gilt unabhängig davon, ob eine der Parteien tatsächlich ein Rechtsmittel einlegt. Schon die diesbezügliche Entscheidung setzt voraus, dass die Partei die Erfolgsaussichten des Rechtsmittels abwägen kann, was nur bei Kenntnis des durch das Gericht als relevant erachteten Sachverhalts und der rechtlichen Bewertung möglich ist.

4.1.12. Fristen, innerhalb derer ein Verfahren abgeschlossen sein muss, sollte der europäische Gesetzgeber nicht vorgeben. Zum einen kann auf diese Weise der unterschiedlichen Komplexität der Verfahren nicht Rechnung getragen werden, zum anderen sind Gründe für eine Prozessverzögerung denkbar, die weder in der Verantwortung der Parteien noch in der des Gerichts liegen. Dagegen wären Fristen für die Urteilsverkündung denkbar. Es erscheint sinnvoll, Parteien und Gericht eine allgemeine Verpflichtung zur zügigen Verfahrensdurchführung aufzuerlegen. Man darf sich jedoch keine Illusionen darüber machen, dass die Wirkung dessen in der Regel kaum mehr als ein moralischer Appell ist, es sei denn, die Verletzung dieser Pflicht wird sanktioniert.

4.1.13. Was eine Beschränkung der Rechtsmittel im Bagatellverfahren betrifft, ist zwischen der Einführung eines obligatorischen oder eines fakultativen Verfahrens zu unterscheiden. Wird das Verfahren obligatorisch, verbietet sich eine Beschränkung der Rechtsmittel gegen eine Entscheidung, da es mit rechtsstaatlichen Grundsätzen nicht vereinbar wäre, den Parteien Teile der verfahrensrechtlichen Garantien eines ordentlichen Prozesses endgültig vorzuenthalten. Dies gilt umso mehr falls eine Überleitung in ein ordentliches Verfahren ausgeschlossen ist. Auch bei Einführung eines fakultativen Bagatellverfahrens muss es der freien Entscheidung der Parteien vorbehalten bleiben, Rechtsmittel einzulegen. Anderenfalls kann dies dazu führen, dass die Parteien sich allein deshalb für ein ordentliches Verfahren entscheiden. Eine Beschränkung der Kostenerstattung kann dazu führen, dass Parteien sich gehindert sehen, Ansprüche unterhalb einer bestimmten Größenordnung in diesem Verfahren geltend zu machen. Ist das Verfahren fakultativ, könnten sie sich allein wegen einer fehlenden Kostenerstattung für ein ordentliches Verfahren entscheiden.

Brüssel, den 18. Juni 2003.

Der Präsident

des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses

Roger Briesch

(1) Der Ausschuss hat hierauf schon wiederholt hingewiesen. Zuletzt noch: Stellungnahme zu dem Vorschlag für die Verordnung des Rates zur Einführung eines europäischen Vollstreckungstitels für unbestrittene Forderungen (KOM(2002) 159 endg. - 2002/0090 (CNS)), ABl. C 85 vom 8.4.2003, S. 1.

(2) Siehe: Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem Grünbuch: Zugang der Verbraucher zum Recht und Beilegung von Rechtstreitigkeiten der Verbraucher im Binnenmarkt; ABl. C 295 vom 22.10.1994, S. 1; Stellungnahme des EWSA zum Verordnungsvorschlag für eine Verordnung des Rates über die gerichtliche Zuständigkeit und die Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen, ABl. C 117 vom 26.4.2000, S. 6.

(3) Siehe: Entschließung des Europäischen Parlaments zur Mitteilung der Kommission über den Aktionsplan für den Zugang der Verbraucher zum Recht und die Beilegung von Rechtsstreitigkeiten der Verbraucher im Binnenmarkt (KOM(96) 13 endg.) ABl. C 362 vom 2.12.1996, S. 275.

(4) Siehe hierzu die nachfolgenden Fußnoten.

(5) Verordnung (EG) Nr. 44/2001 des Rates vom 22. Dezember 2000 über die gerichtliche Zuständigkeit und die Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen, ABl. L 12 vom 16.1.2001, S. 1. Stellungnahme des Ausschusses: ABl. C 117 vom 26.4.2000, S. 6.

(6) Vorschlag für eine Verordnung des Rates zur Einführung eines europäischen Vollstreckungstitels für unbestrittene Forderungen, KOM(2002) 159 endg. vom 18.4.2002, ABl. C 203 E vom 27.8.2002, S. 86. Stellungnahme des Ausschusses: ABl. C 85 vom 8.4.2003, S. 1.

(7) Verordnung (EG) Nr. 1348/2000 des Rates vom 29. Mai 2000 über die Zustellung gerichtlicher und außergerichtlicher Schriftstücke in Zivil- und Handelssachen in den Mitgliedstaaten, ABl. L 160 vom 30.6.2000, S. 37. Stellungnahme des Ausschusses: ABl. C 368 vom 20.12.1999, S. 47.

(8) Verordnung (EG) Nr. 1206/2001 des Rates vom 28. Mai 2001 über die Zusammenarbeit zwischen den Gerichten der Mitgliedstaaten auf dem Gebiet der Beweisaufnahme in Zivil- oder Handelssachen, ABl. L 174 vom 27.6.2001, S. 1. Stellungnahme des Ausschusses: ABl. C 139 vom 11.5.2001, S. 10.

(9) Empfehlung der Kommission vom 30. März 1998 betreffend die Grundsätze für Einrichtungen, die für die außergerichtliche Beilegung von Verbraucherrechtsstreitigkeiten zuständig sind (98/257/EG), ABl. L 115 vom 17.4.1998, S. 31.

(10) Entscheidung des Rates vom 28. Mai 2001 über die Einrichtung eines europäischen justiziellen Netzes für Zivil- und Handelssachen (2001/470/EG), ABl. L 174 vom 27.6.2001, S. 25. Stellungnahme des Ausschusses: ABl. C 139 vom 11.5.2002, S. 6.

(11) (Anm.: bisher nur als Internet-Fassung bekannt).

(12) Grünbuch der EU-Kommission über die Umwandlung des römischen Schuldvertragsrechtsübereinkommens in ein Gemeinschaftsrechtsinstrument (KOM(2002) 654 endg.).

(13) Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament zum Europäischen Vertragsrecht (2001/C 255/01), ABl. C 255 vom 13.9.2001, S. 1. Stellungnahme des Ausschusses: ABl. C 241 vom 7.10.2002, S. 1.

(14) ABl. L 61 vom 10.3.1990, S. 14. Stellungnahme des Ausschusses: ABl. C 337 vom 31.12.1988, S. 1.

(15) ABl. L 95 vom 21.4.1993, S. 29. Stellungnahme des Ausschusses: ABl. C 159 vom 17.6.1991, S. 34.

(16) Vorschlag für eine Verordnung des Rates zur Einführung eines europäischen Vollstreckungstitels für unbestrittene Forderungen, KOM(2002) 159 endg. vom 18.4.2002.

(17) Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem "Grünbuch über alternative Verfahren zur Streitbeilegung im Zivil- und Handelsrecht", ABl. C 85 vom 8.4.2003.