Vorschlag für eine RICHTLINIE DES RATES über Mindestnormen für die Gewährung vorübergehenden Schutzes im Falle eines Massenzustroms von Vertriebenen und Maßnahmen zur Förderung einer ausgewogenen Verteilung der Belastungen, die mit der Aufnahme dieser Personen und den Folgen dieser Aufnahme verbunden sind, auf die Mitgliedstaaten (von der Kommission vorgelegt)

BEGRÜNDUNG

1. Mindestnormen für die Gewährung vorübergehenden Schutzes im Falle eines Massenzustroms von Vertriebenen auf der Grundlage der Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten - ein Instrument zur Förderung eines gemeinsamen euro päischen Asylsystems und der uneingeschränkten Anwendung der Genfer Flüchtlingskonvention

1.1. Den Schlußfolgerungen des Vorsitzes des Europäischen Rates von Tampere im Oktober 1999 zufolge soll auf ein gemeinsames europäisches Asylsystem hingewirkt werden, das sich auf die uneingeschränkte und umfassende Anwendung der Genfer Flüchtlingskonvention sowie auf die Wahrung des Grundsatzes der Nicht zurückweisung stützt. Auf kurze Sicht sollte das System eine klare und umsetzbare Methode zur Bestimmung des für die Prüfung eines Asylantrags zuständigen Staates enthalten sowie gemeinsame Standards für ein gerechtes und effizientes Asyl verfahren, gemeinsame Mindestbedingungen für die Aufnahme von Asylbewerbern sowie eine Annäherung der Vorschriften über die Anerkennung und die Merkmale der Flüchtlingseigenschaft. Hinzukommen sollten ferner Vorschriften über die Formen des subsidiären Schutzes, die einer Person, die eines solchen Schutzes bedarf, einen angemessenen Status verleihen. Auf längere Sicht sollten die Regeln der Gemeinschaft zu einem gemeinsamen Asylverfahren und einem unionsweit geltenden einheitlichen Status für diejenigen, denen Asyl gewährt wird, führen. Dieser Aspekt wird Gegenstand einer Mitteilung sein, die die Kommission vor Ablauf des Jahres 2000 vorlegen wird. In der Frage der Gewährung vorübergehenden Schutzes im Falle eines Massenzustroms von Vertriebenen auf der Grundlage der Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten muß rasch Einvernehmen erzielt werden.

1.2. Gemäß dem Zeitplan des Anzeigers für die Bewertung der Fortschritte beim Aufbau eines "Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts" in der Europäischen Union, den die Kommission am 27. März 2000 genehmigt hat, legt sie im Frühjahr 2000 einen Vorschlag für eine Richtlinie des Rates zum Thema Gewährung vorübergehenden Schutzes im Falle eines Massenzustroms auf der Grundlage der Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten vor.

Die Kommission ist sich der Problematik bewußt, die das Konzept der Gewährung vorübergehenden Schutzes birgt. Sie hat aus dem dreimaligen Scheitern der Verhandlungen im Rat ihre Lehren gezogen. Doch, ausgestattet mit dem Mandat des Europäischen Rates von Tampere und gestützt auf den Vertrag, hat sie nach wie vor ehrgeizige Ziele. Sie hofft, daß der Rat, der in Tampere bestimmte Verpflichtungen eingegangen ist und den Anzeiger genehmigt hat, diesen nachkommen und auf das in dem vorgeschlagenen Rechtsetzungsinstrument enthaltene Angebot der Kommission eingehen wird. Der neue Vorschlag der Kommission ist mehr als nur eine förmliche "Amsterdamisierung" ihrer früheren Vorschläge für gemeinsame Maßnahmen. Er trägt nicht nur der durch das Inkrafttreten des Vertrags von Amsterdam entstandenen neuen Sachlage Rechnung, sondern stützt sich auch auf die im Rat geführten Diskussionen, insbesondere auf die unter deutschem und finnischem Vorsitz geführten Diskussionen, und berücksichtigt die Reaktionen der Mitgliedstaaten auf die Flüchtlingskrise im Kosovo.

1.3. Der Vorschlag gehört zu einer Reihe von Initiativen, die die Kommission im Rahmen des neuen Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft in der Asylpolitik eingeleitet hat bzw. einleiten wird. Den Auftakt ihrer Arbeiten zum Thema Asylverfahren bildete im März 1999 das Arbeitspapier "Gemeinsame Normen für Asylverfahren". Im Mai 1999 folgte ein Vorschlag für eine Verordnung des Rates zur Einrichtung des Systems "Eurodac", das den Vergleich der Fingerabdrücke von Asylbewerbern und Staatsangehörigen aus bestimmten Drittländern sowie die verstärkte Anwendung des Dubliner Übereinkommens ermöglichen soll. Im Dezem ber 1999 unterbreitete die Kommission einen Vorschlag für eine Entscheidung des Rates zur Einrichtung eines Europäischen Flüchtlingsfonds. Darin schlägt sie ein globales und solidarisches Finanzierungskonzept zur Unterstützung der Anstren gungen der Mitgliedstaaten in der Asylpolitik vor. Ebenfalls im Dezember 1999 unterbreitete die Kommission einen Vorschlag für eine Richtlinie des Rates zur Familienzusammenführung; dieser Vorschlag erfaßt auch Flüchtlinge und Personen, die subsidiären Schutz genießen. Im März 2000 legte sie ein Dokument vor, das eine strategische Diskussion über die Zweckmäßigkeit, das Dubliner Übereinkommen durch Vorschriften der Gemeinschaft zu ersetzen, anstoßen soll. In den kommenden Monaten wird die Kommission einen Legislativvorschlag für Asylverfahren vorlegen.

1.4. Durch die Folgen eines massiven Zustroms von Vertriebenen in die Europäische Union geraten die einzelstaatlichen Asylsysteme derart unter Druck, daß besondere Vereinbarungen unverzichtbar sind, wenn den Betreffenden unverzüglich Schutz geboten und eine Überlastung des Systems zum Nachteil der aufnehmenden Staaten, aber auch der Menschen, die außerhalb des Massenzustroms Zuflucht suchen, verhindert werden soll. Nach dem Vorschlag der Kommission stellt die Gewährung vorübergehenden Schutzes im Falle eines Massenzustroms nicht eine "dritte" Form des Schutzes - neben der Rechtsstellung der Flüchtlinge gemäß der Genfer Konvention und dem subsidiären Schutz - dar, der die internationalen Verpflichtungen der Mitgliedstaaten untergraben oder den Bemühungen um Angleichung und Konsolidierung der Formen subsidiären Schutzes in Europa vorgreifen würde. Im Gegenteil: Die Mindestnormen für die Gewährung vorübergehenden Schutzes im Falle eines Massenzustroms, die einhergehen mit Maßnahmen zur Lastenverteilung auf der Grundlage der Solidarität, stellen ein Instrument dar, das ein reibungsloses Funktionieren des Systems, auch im Falle eines Massenzustroms ermöglicht. In diesem Sinn handelt es sich um ein Instrument zur Förderung eines gemeinsamen europäischen Asylsystems und der uneingeschränkten Anwendung der Genfer Flüchtlingskonvention.

1.5. Der Anwendungsbereich von Artikel 63 Absatz 2 Buchstabe a EGV ist nicht auf die Festlegung von Mindestnormen für die Gewährung vorübergehenden Schutzes im Falle eines Massenzustroms von Vertriebenen beschränkt; die Gemeinschaft wird zu einem späteren Zeitpunkt die Initiativen einleiten, die zur Annahme von Mindestnormen für die Gewährung anderer, vom vorgenannten Absatz erfaßter Formen des Schutzes erforderlich sind.

2. Gewährung vorübergehenden Schutzes - die Sachlage auf einzelstaatlicher und internationaler Ebene

2.1. Angesichts des Stroms von Bevölkerungsgruppen aus dem ehemaligen Jugoslawien, die auf der Flucht vor Kampfhandlungen ihre Heimat verlassen haben, war Europa erstmals seit dem Zweiten Weltkrieg unmittelbar von erzwungenen Bevölkerungs bewegungen betroffen, die weder quantitativ noch qualitativ mit den bisherigen Flüchtlingsströmen vergleichbar sind.

2.2. Als Reaktion auf die Herausforderung, die ein Massenzustrom für das Asylsystem darstellt, haben zahlreiche Mitgliedstaaten das Konzept der Gewährung vorüber gehenden Schutzes entwickelt. Sie haben individuell gesetzliche Sonderbestimmungen erlassen, um die Entscheidungen in bezug auf die vorübergehende Aufnahme zu beschleunigen und die Anwendung der langwierigen Asylantragsverfahren zu vermeiden oder auf einen späteren Zeitpunkt zu verschieben. Diese Bestimmungen ermöglichen es, unverzüglich für eine bestimmte Zeit Schutz und bestimmte Rechte zu gewähren und eine Überlastung der für Asylfragen zuständigen Stellen im Verwaltungs- und/oder Justizbereich zu vermeiden. Außerdem gewährleisten sie, daß die Personen, die außerhalb des Massenzustroms die Zuerkennung des Flüchtlingsstatus gemäß der Genfer Flüchtlingskonvention oder eine Form des subsidiären Schutzes beantragen, nicht dadurch benachteiligt werden, daß das System die ihnen zustehenden Mittel nicht mehr zur Verfügung stellen kann. Die Gewährung vorübergehenden Schutzes ist per definitionem auf einen bestimmten Zeitraum begrenzt; in der Regel handelt es sich um den Zeitraum, in dem die sichere Rückkehr der Betroffenen angesichts der in ihrem Herkunftsland herrschenden Situation unter menschenwürdigen Bedingungen nicht gewährleistet ist.

Obwohl die Genfer Flüchtlingskonvention nicht automatisch ausschließt, ganzen Personengruppen den Flüchtlingsstatus zuzuerkennen, haben die meisten Mitglied staaten Vorbehalte bezüglich der Anwendung dieser Regelung. Auch Artikel 1 Abschnitt C der Konvention, der explizit auf die Möglichkeit hinweist, einer Person den Flüchtlingsstatus abzuerkennen, wird von den Mitgliedstaaten nur in seltenen Fällen angewandt.

2.3. Das Konzept der Gewährung vorübergehenden Schutzes stößt hin und wieder auf Kritik, da befürchtet wird, daß einige Mitgliedstaaten es als Instrument mißbrauchen könnten, um ihre Verpflichtungen aus der Genfer Konvention zu umgehen bzw. ganz zu ignorieren. Diese Gefahr besteht durchaus und darf nicht unterschätzt werden. Der Europäischen Union kommt hier entscheidende Verantwortung zu; sie muß anhand der Rechtsvorschriften, die sie annehmen wird, beweisen, daß sie einem derartigen Verhalten einen Riegel vorschieben will.

2.4. Aufgrund der jüngsten Ereignisse haben die Mitgliedstaaten der Union verschiedene, zum Teil unterschiedliche Konzepte und Rechtsvorschriften zur Gewährung vorübergehenden Schutzes im Falle eines Massenzustroms entwickelt. Die Rechtsvorschriften der meisten Mitgliedstaaten sehen die Möglichkeit vor, über Gesetze, Verordnungen oder Verwaltungsvorschriften (Erlaß, Beschluß, Rund schreiben oder Ad-hoc-Entscheidung) Regelungen zur Gewährung vorübergehenden Schutzes festzulegen. In den Rechtsvorschriften einiger Mitgliedstaaten ist der Begriff "vorübergehender Schutz» nicht enthalten, doch die Aufenthaltstitel, die diese Länder gewähren, und der zu den Asylverfahren hergestellte Bezug zielen de facto auf das gleiche ab. Auch in bezug auf die Hoechstdauer für die Gewährung vorübergehenden Schutzes (6 Monate, 1 Jahr, 2, 3, 4 oder maximal 5 Jahre) gelten unterschiedliche Vorschriften. Während in einigen Mitgliedstaaten die Möglichkeit besteht, die Prüfung der Asylanträge für den Zeitraum, in dem vorübergehender Schutz gewährt wird, auszusetzen, gibt es diese Option in anderen Ländern nicht. Die größten Unterschiede bestehen bei den Rechten und sozialen Vergünstigungen, die den Personen gewährt werden, die vorübergehend Schutz genießen. So gewähren einige Mitgliedstaaten das Recht auf Ausübung einer Erwerbstätigkeit oder auf Familien zusammenführung, andere Mitgliedstaaten gewähren dieses Recht nicht. In einigen Mitgliedstaaten ist vorgesehen, daß Personen, welche die mit dem "vorübergehenden Schutz" verbundenen Vergünstigungen genießen, nicht gleichzeitig auch die Vergünstigungen für Asylbewerber in Anspruch nehmen dürfen, sondern sich für die eine oder die andere Möglichkeit entscheiden müssen. In anderen Mitgliedstaaten sind diese Möglichkeiten nicht unvereinbar.

2.5. Die "Vielfalt" der einzelstaatlichen Regelungen kam bei den Ereignissen vom Frühjahr 1999 im Kosovo deutlich zum Ausdruck. Doch neben Unterschieden gibt es auch zahlreiche Gemeinsamkeiten zwischen den einzelstaatlichen Maßnahmen für Personen aus dem Kosovo, die aus humanitären Gründen evakuiert wurden, für Asylbewerber und für Personen aus dem Kosovo, die sich vor dem Beginn der Evakuierungen bereits in dem betreffenden Hoheitsgebiet befunden haben. Bei dieser Gelegenheit wurde auch deutlich, daß die Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten betreffend die Gewährung vorübergehenden Schutzes noch unvollständig und verbesserungsfähig waren und in einigen Fällen sogar in Hektik, in Ad-hoc-Entscheidungen, geschaffen werden mußten.

2.6. Die Sachlage auf internationaler Ebene: Das Exekutivkomitee des UNHCR-Programms hat eine Reihe von Dokumenten verabschiedet, die für die Internationale Gemeinschaft maßgeblich sind. Es handelt sich um die Dokumente EXCOM Nr.19 (XXXI) von 1980 über die vorübergehende Gewährung von Zuflucht, Nr.22 (XXXII) von 1981 über den Schutz von Asylbewerbern im Falle eines Massenzustroms, Nr. 71 (XLIV) von 1993, Nr. 74 (XLV) von 1994 und Nr. 85 (XLIX) von 1998 über den internationalen Schutz. 1994 unterbreitete das UN-Hochkommissariat für Flüchtlinge dem Exekutivkomitee eine Note zum internationalen Schutz, auf die nach wie vor Bezug genommen wird. Der Europarat legte Anfang 1999 eine Empfehlung zur Gewährung vorübergehenden Schutzes vor, die am 3. Mai 2000 vom Ministerkomitee angenommen wurde.

3. Der Besitzstand der Europäischen Union auf dem Gebiet des vorübergehenden Schutzes

3.1. Im Zusammenhang mit dem Vertrag von Maastricht haben die Mitgliedstaaten der Europäischen Union zwei Instrumente angenommen: eine Entschließung des Rates vom 25. September 1995 zur Lastenverteilung hinsichtlich der Aufnahme und des vorübergehenden Aufenthalts von Vertriebenen (auf der Grundlage von Artikel K.1 VEU); einen Beschluß des Rates vom 4. März 1996 über ein Warn- und Dring lichkeitsverfahren zur Lastenverteilung hinsichtlich der Aufnahme und des vorüber gehenden Aufenthalts von Vertriebenen (auf der Grundlage von Artikel K.3 Absatz 2 Buchstabe a). Die Schaffung dieser Instrumente war durch den Zustrom von Vertriebenen Anfang der 90er Jahre aus dem ehemaligen Jugoslawien, insbesondere aus Bosnien-Herzegowina, erforderlich geworden. Die Instrumente sind niemals zur Anwendung gelangt; nicht einmal im Rahmen der Kosovo-Krise im Frühjahr 1999 wurde auf sie zurückgegriffen. Der Rat hatte auf seiner Tagung in Kopenhagen vom 2. Juni 1993 die Problematik der aus dem ehemaligen Jugoslawien vertriebenen Personen kurz angesprochen (6712/93, Presse 90).

3.2. Aufgrund der Ereignisse von 1999 im Kosovo sahen sich die Mitgliedstaaten der EU veranlaßt, ihre einschlägigen nationalen Maßnahmen zu erweitern; gleichzeitig wurden sie sich auch der Schwierigkeiten im Zusammenhang mit der Koordinierung der einzelstaatlichen Maßnahmen bewußt.

Vor dem Hintergrund des wachsenden Zustroms von Menschen aus dem Kosovo im April 1999 und der vom UNHCR am 6. April in Genf festgestellten Notwendigkeit, Umsiedelungen aus humanitären Gründen in Gebiete außerhalb der Gebiete der ersten Aufnahme vorzunehmen, hatten die EU-Mitgliedstaaten, deren Minister für Justiz und Innere Angelegenheiten zu einer außerordentlichen Ratstagung am 7. April 1999 in Luxemburg zusammengekommen waren, Schwierigkeiten, sich über die Koordinierung der Maßnahmen zur Aufnahme der betreffenden Personen in ihrem jeweiligen Hoheitsgebiet zu einigen. Gleichwohl wird in den Schlußfolgerungen des Vorsitzes anerkannt, daß es aus humanitären Gründen und um eine Destabilisierung einzelner Aufnahmeländer in der Nähe des Herkunftsgebiets zu vermeiden, erforderlich sein könnte, aus ihrer Heimat vertriebenen Personen vorübergehend Schutz und Hilfe zu gewähren. Voraussetzung für diese Evakuierungen aus humanitären Gründen müßten die Zustimmung der Vertriebenen und die Einhaltung des Grundsatzes zur Wahrung der Einheit der Familie sein.

Am 27. Mai 1999 nahm der Rat Schlußfolgerungen zu den aus dem Kosovo vertriebe nen Personen an, in denen näher auf die Schutzproblematik eingegangen wird. Der Rat stellt fest, daß es weiterhin und sogar in verstärktem Maße erforderlich ist, Vertriebenen aus dem Kosovo vorübergehend Zuflucht zu gewähren; er begrüßt die Hilfsangebote der Mitgliedstaaten und macht allgemeine Angaben zu dem zu gewährleistenden Schutzniveau und den sozialen Rechten. Der Rat läßt die Möglichkeit eines weiteren Treffens offen; dies könnte sich als erforderlich erweisen, um - auf der Grundlage der vom UNHCR vorgenommenen Bewertung - den Bedarf an Aufnahmekapazitäten und weiteren Maßnahmen zu prüfen. Für die in der Folge eingeleiteten Maßnahmen zur Gewährung vorübergehenden Schutzes in den EU-Mitgliedstaaten fanden keine weiteren Koordinierungssitzungen statt.

3.3. Anfang April 1999 überarbeitete die Kommission ihren Vorschlag vom Februar 1998 für eine gemeinsame Maßnahme betreffend die Aufnahme und die freiwillige Rückführung von Flüchtlingen, Vertriebenen und Asylbewerbern. Bereits am 26. April 1999 nahm der Rat auf der Grundlage von Artikel K.3 VEU eine gemeinsame Maßnahme betreffend "Maßnahmen zur konkreten Unterstützung der freiwilligen Rückführung und der Aufnahme von Flüchtlingen, Vertriebenen und Asylbewerbern einschließlich einer Soforthilfe für Personen, die wegen der jüngsten Ereignisse im Kosovo gefluechtet sind" an. Auf dieser Grundlage stellte die EU etwa 17 Millionen Euro für die Finanzierung von Maßnahmen zur Aufnahme und zur freiwilligen Rückkehr der ehemaligen Bewohner des Kosovo zur Verfügung.

4. Die Arbeiten im Rahmen der Europäischen Union

4.1. Am 5. März 1997 übermittelte die Kommission dem Rat einen Vorschlag für eine gemeinsame Maßnahme auf der Grundlage von Artikel K.3 Absatz 2 Buchstabe b VEU betreffend den vorübergehenden Schutz für Vertriebene. Dieser Vorschlag beinhaltet neben Begriffsbestimmungen und allgemeinen Bestimmungen auch Regelungen über den vorübergehenden Schutz, die Überprüfung und/oder schrittweise Aufhebung der Regelungen über den vorübergehenden Schutz, die Unterstützung für besonders betroffene Mitgliedstaaten, Bestimmungen betreffend die Aufenthalts erlaubnis, die Familienzusammenführung, die Beschäftigung und soziale Sicherheit, die Unterbringung, die Sozialleistungen und die Bildung, die Aussetzung der Prüfung eines Asylantrags, Ausschlußklauseln, Durchführungsmaßnahmen sowie längerfristige Schutzvorkehrungen. Der Vorschlag fand die Zustimmung des Europäischen Parlaments; am 23. Oktober 1997 gab das Parlament eine befürwortende Stellung nahme mit einigen Änderungsanträgen ab.

4.2. In dem Bestreben, den im Rat geführten Diskussionen, insbesondere den Diskussionen zum Thema Solidarität, sowie bestimmten Änderungsanträgen des Europäischen Parlaments Rechnung zu tragen, unterbreitete die Kommission am 24. Juni 1998 einen geänderten Vorschlag für eine gemeinsame Maßnahme sowie einen zweiten Vorschlag für eine gemeinsame Maßnahme betreffend die Solidarität bei der Aufnahme und dem Aufenthalt von Vertriebenen, die durch eine Regelung über den vorübergehenden Schutz begünstigt werden. Die gemeinsamen Maßnahmen sollen zum gleichen Zeitpunkt in Kraft treten. Der zweite Vorschlag berücksichtigt zahlreiche Anregungen der Mitgliedstaaten und einige Änderungsanträge des Europäischen Parlaments, die auf eine Verbesserung des Vorschlags abzielen und zur beschleunigten Herstellung der Bedingungen für einen Konsens betreffend die Annahme gemeinsamer Maßnahmen zur Gewährung vorübergehenden Schutzes beitragen sollen. In dem Vorschlag ist unter anderem eine Hoechstdauer für den vorübergehenden Schutz festgelegt. Am 25. November 1998 gab das Europäische Parlament erneut eine befürwortende Stellungnahme mit einigen Änderungsanträgen zu den Vorschlägen der Kommission ab.

4.3. Der UNHCR befand den Vorschlag von 1997 für ausgewogen und als konstruktive Grundlage für das weitere Vorgehen geeignet. Das Hochkommissariat sprach sich dafür aus, die Hoechstdauer für vorübergehenden Schutz auf einen Zeitraum von drei bis fünf Jahren festzulegen und die Verbindung zur Genfer Flüchtlingskonvention zu präzisieren; sie begrüßte den Umfang der Rechte, die durch den vorübergehenden Schutz begünstigten Personen zu gewähren sind. Der geänderte Vorschlag von 1998 fand ebenfalls die Zustimmung des UNHCR; der UNHCR stellte zahlreiche Verbesserungen im Vergleich zu dem Vorschlag von 1997 fest.

4.4. Anfang 1999 stellten die Kommission und der Rat einen Stillstand der Diskussionen fest; insbesondere die Gespräche zum Thema Solidarität befanden sich in einer Sackgasse. Der deutsche Vorsitz übermittelte dem Rat JAI, der zu einer informellen Tagung in Berlin zusammengekommen war, ein Papier mit Überlegungen zu einer auf Solidarität gegründeten Entschädigung für diejenigen Länder, die Vertriebene aufnehmen und ihnen Aufenthalt gewähren, sowie zum Grundsatz der "doppelten Freiwilligkeit", worunter Freiwilligkeit seitens der Aufnahmeländer und der aufgenommenen Menschen zu verstehen ist. Der Grundsatz der "doppelten Freiwilligkeit" fand breite Zustimmung; die Mitgliedstaaten und die Kommission vereinbarten eine Fortsetzung ihrer Arbeit auf dieser Grundlage. Mit Inkrafttreten des neuen Vertrags am 1. Mai 1999 verlor der Vorschlag der Kommission seine Gültigkeit. Um die Durchführung der unter Ziffer 10 bis 12 der Schlußfolgerungen des Rates vom 27. Mai 1999 genannten Maßnahmen zu Gunsten der vertriebenen Menschen aus dem Kosovo zu gewährleisten, setzten die Mitgliedstaaten und die Kommission die Diskussion über sämtliche Fragen im Zusammenhang mit dem Konzept der Gewährung vorübergehenden Schutzes und dem Grundsatz der Solidarität unter finnischem Vorsitz fort; dabei konnten sie den Erfahrungen Rechnung tragen, die die Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit der Kosovo-Krise gesammelt hatten.

5. ZIEL DES VORSCHLAGS DER KOMMISSION

5.1. Mit dem vorliegenden Vorschlag für eine Richtlinie bezweckt die Kommission, daß:

(1) die einschlägigen Vertragsbestimmungen, der Wiener Aktionsplan, die Schluß folgerungen des Vorsitzes des Europäischen Rates von Tampere und der Anzeiger, der dem Rat und dem Parlament im März 2000 vorgelegt wurde, umgesetzt werden;

(2) es im Falle eines Massenzustroms nicht zu einer Überlastung der einzelstaat lichen Asylsysteme kommt; dies hätte negative Folgen für die Mitgliedstaaten, die Vertriebenen und andere außerhalb des Massenzustroms Zuflucht suchende Personen; die Kommission ist bestrebt, die Durchführbarkeit des gemeinsamen europäischen Asylsystems zu gewährleisten;

(3) die betreffenden Personen unverzüglich Schutz und gleiche Rechte genießen können;

(4) die Verbindung zwischen dem vorübergehenden Schutz und der Genfer Flücht lingskonvention präzisiert wird, wobei die Genfer Konvention unberührt bleibt;

(5) eine ausgewogene Lastenverteilung zwischen den Mitgliedstaaten bei der Auf nahme der betreffenden Personen erreicht wird, indem im Falle eines Massen zustroms in die Union Instrumente zur Koordinierung und zur Umsetzung des vorübergehenden Schutzes zur Verfügung stehen;

(6) die Solidarität bei der Aufnahme der betreffenden Personen durch finanzielle Solidarität und den Grundsatz der "doppelten Freiwilligkeit" für ihre Aufnahme praktiziert wird.

5.2. Damit diese Ziele erreicht werden können, legt die Kommission in derselben Richt linie gestützt auf Artikel 63 Nummer 2 Buchstaben a und b ein "Paket" an den Zielen des Vertrags entsprechenden Regelungen und an Mindestnormen für die Gewährung des vorübergehenden Schutzes im Falle eines Massenzustroms vor, die auch zu einer ausgewogenen Verteilung der mit der Aufnahme der betreffenden Personen und den Folgen dieser Aufnahme verbundenen Belastungen auf die Mitgliedstaaten beitragen sollen. Die Umsetzung der Richtlinie erfordert die Annahme oder auch Beibehaltung nationaler Rechts- und Verwaltungsvorschriften, damit der vorübergehende Schutz im Falle eines Massenzustroms vertriebener Personen nach Maßgabe der Richtlinie ab dem Zeitpunkt, zu dem der Massenzustrom festgestellt wird, angewandt werden kann. Solidaritätsmechanismen werden automatisch ausgelöst (siehe dazu Punkt 6).

5.3. In der Richtlinie ist ausdrücklich festgelegt, daß die Anerkennung der Flüchtlings eigenschaft nach der Genfer Konvention durch den vorübergehenden Schutz nicht berührt wird, um bereits zu Beginn des verfügenden Teiles klarzustellen, daß die internationalen Verpflichtungen der Mitgliedstaaten nicht geändert oder umgangen werden sollen. Darüber hinaus wird darauf hingewiesen, daß es den Mitgliedstaaten, da es sich um Mindestvor schriften handelt, naturgemäß freisteht, günstigere Bedingungen für Personen, die vorübergehenden Schutz genießen, vorzusehen oder beizubehalten. Wie die Kosovo-Krise gezeigt hat, bedarf es zur Beurteilung der Situation und der Schutzfragen einer Verbindung zum UN-Hochkommissariat für Flüchtlinge. Die bei einem Massenzustrom vom vorübergehenden Schutz begünstigten Personen können unter das Mandat des UNHCR fallen. Dies wird in der Richtlinie durch die Einrichtung regelmäßiger Konsultationen für Beginn, Durchführung und Beendigung des vorübergehenden Schutzes berücksichtigt.

5.4. Die Hoechstdauer des vorübergehenden Schutzes im Falle eines Massenzustroms ist ein zentraler Punkt der Regelung, insbesondere, wenn der Zugang zum Asylverfahren vorübergehend nicht offensteht. Die Kommission hat 1998 eine Hoechstdauer von drei Jahren vorgeschlagen, die in Ausnahmefällen auf fünf Jahre verlängert werden sollte. Mehrere Mitgliedstaaten scheinen dazu jedoch Zweifel oder Vorbehalte zu haben. Die Kommission schlägt daher in ihrem neuen Vorschlag eine Hoechstdauer von zwei Jahren als angemessene und zweckdienliche Frist vor. Auch wenn eine wie in Punkt 5.6 vorgesehene Beendigung des vorübergehenden Schutzes keine qualifizierte Mehrheit findet, endet dieser in jedem Fall nach zwei Jahren. Der vorübergehende Schutz kann im übrigen jederzeit beendet werden.

5.5. Kern der Richtlinie ist die Regelung zur Einleitung und Beendigung des vorüber gehenden Schutzes. Das Vorliegen eines Massenzustroms kann nicht im voraus durch quantitative Kriterien bestimmt, sondern nur durch einen gemeinsamen Beschluß festgestellt werden, der sich auf die Prüfung bestimmter Fragen einschließlich jener zur Solidarität stützen muß. Dieser Beschluß zur Ausführung ist aufgrund der besonderen Beschaffenheit des vorübergehenden Schutzes und der Tatsache, daß im voraus keine quantitativen Kriterien für das Vorliegen eines Massenzustroms festgelegt werden können, dem Rat vorbehalten. Er wird aufgrund seiner Bedeutung und dem Erfordernis, daß eine ausreichende Zahl an Mitgliedstaaten der Einleitung des vorübergehenden Schutzes zustimmen muß, mit qualifizierter Mehrheit getroffen. Dies gilt auch für den Beschluß zur Beendigung des vorübergehenden Schutzes, der sich ebenfalls auf die Prüfung bestimmter Fragen stützen muß. In der Richtlinie werden der Inhalt des Beschlusses zur Einleitung des vorübergehenden Schutzes und seine Wirkungen beschrieben. Mit dem gemeinsamen Beschluß müssen alle Mitgliedstaaten den vorübergehenden Schutz nach Maßgabe der Richtlinie einleiten.

Die Kommission hat auch versucht, das Beschlußverfahren im Vergleich zu ihren Vorschlägen von 1998 zu vereinfachen und leichter verständlich zu machen. Innerhalb der Hoechstdauer des vorübergehenden Schutzes findet eine Verlängerung automatisch statt.

5.6. Die Pflichten der Mitgliedstaaten gegenüber den Begünstigten müssen mehreren Ansprüchen gerecht werden. Erstens müssen sie ausgewogen sein, da sie den gemeinsamen europäischen Werten entsprechen müssen und die Möglichkeit besteht, daß sich unter den betreffenden Personen zahlreiche Flüchtlinge im Sinne der Genfer Konvention befinden. Zweitens müssen sie ausreichend attraktiv sein, damit ein Übermaß an Asylanträgen vermieden wird. Die Kommission behält bei ihren Vorschlägen in diesem Richtlinienentwurf die Zielsetzungen ihrer ersten Vorschläge von 1997 und 1998 bei und berücksichtigt gleichzeitig die Beratungen von Rat und Parlament. Auch eine genaue Prüfung der Maßnahmen der Mitgliedstaaten für Kosovaren, die durch den vorübergehenden Schutz begünstigt waren, sind in die Vorschläge eingeflossen.

Die wesentliche Pflicht der Mitgliedstaaten gegenüber den Personen, die vom vorübergehenden Schutz begünstigt sind, besteht in der Ausstellung eines Aufenthaltstitels für die gesamte Dauer des vorübergehenden Schutzes. Angesichts der Diskussionen während der letzten drei Jahre und der bei der Kosovo-Krise gewonnenen Erfahrungen wird die Dauer der Aufenthaltstitel in der Richtlinie nicht geregelt. Die Behandlung der vom vorübergehenden Schutz begünstigten Personen muß jedoch unabhängig von der Dauer des oder der Aufent haltstitel den Mindestvorschriften entsprechen. Sollten die betreffenden Personen aus einem Staat kommen, für den Visumspflicht besteht, ist in der Richtlinie eine Erleichterung der Formalitäten und eine kostenlose Ausstellung der Visa vorgesehen.

Die Kommission hat einen Änderungsantrag des Europäischen Parlaments betreffend die Information der Begünstigten übernommen, da es wichtig ist, daß diese ihre Rechte, die Regelung über den Zugang zum Asylverfahren und die Bestimmungen über die Beendigung des vorübergehenden Schutzes kennen.

Die Kommission bekräftigt ihre Haltung, den vom vorübergehenden Schutz Begünstigten zu denselben Bedingungen wie anerkannten Flüchtlingen Zugang zur Beschäftigung zu gewähren. Durch diese Verpflichtung soll die Abhängigkeit der betreffenden Personen von Unterstützungsmaßnahmen verringert und Programme der freiwilligen Rückkehr erleichtert werden. Der Zugang zur Beschäftigung kann darüber hinaus den vorübergehenden Schutz im Vergleich zum Asylverfahren attraktiver machen.

In der Richtlinie werden auch Pflichten hinsichtlich der Unterbringung und Wohnung, Sozialleistungen und Unterhaltsmittel, medizinischen Versorgung sowie der allgemeinen und beruflichen Bildung festgelegt.

Die Kommission hat in ihrem Vorschlag für eine Richtlinie über die Familien zusammenführung dargelegt, daß die Frage der Einheit der Familie im Zusammen hang mit dem vorübergehenden Schutz in einem eigenen Vorschlag behandelt werden sollte. Angesichts der befristeten und feststehenden Dauer des vorübergehenden Schutzes hält es die Kommission für notwendig, sich auf die bereits im Herkunftsland gebildete Familie, die durch die Umstände des Massenzustroms getrennt wurde, zu konzentrieren. Der Begriff der Familie kann weit ausgelegt werden. Dies entspricht dem Vorgehen der Mitgliedstaaten in bezug auf die Bevölkerung des Kosovo. Das in dieser Richtlinie vorgesehene Recht ist jedoch enger als in der Richtlinie über die Familienzusammenführung. Nach Auffassung der Kommission sind die politischen Voraussetzungen für eine über diesen Vorschlag hinausgehende Familien zusammenführung der vom vorübergehenden Schutz begünstigten Personen wohl nicht gegeben. Die Kommission möchte die Anerkennung einer bestimmten Situation und die Umsetzung des in der Europäischen Menschenrechtskonvention festge schriebenen Rechts auf Achtung des Familienlebens verbinden. Dieses Recht gilt auch für Personen, die vorübergehenden Schutz genießen, und entspricht der am 15. Dezember 1999 vom Minister komitee angenommenen Empfehlung des Europarats über die Familienzusammenführung von Flüchtlingen und anderen Personen, die internationalen Schutz benötigen (Slg(99)23).

Die Situation von Kindern, unbegleiteten Minderjährigen und Personen mit besonderen Bedürfnissen etwa aufgrund schwerer Schockerlebnisse wurde in der Richtlinie eigens berücksichtigt. Die Pflichten gegenüber den vom vorübergehenden Schutz Begünstigten sind in nicht diskriminierender Weise anzuwenden.

Die Frage der Freizügigkeit der vom vorübergehenden Schutz begünstigten Personen und daher auch der Rückübernahme einer Person, die in einem Mitgliedstaat vorübergehenden Schutz genießt und unrechtmäßig in einen anderen Mitgliedstaat einreist, wird in der Richt linie nicht geregelt. Dafür gelten die vorhandenen Bestimmungen über die Rückübernahme von Personen, die sich unrechtmäßig in einem Mitgliedstaat aufhalten und in einem anderen Mitgliedstaat über einen Aufenthaltstitel verfügen. Darüber hinaus wird die Kommission zur gegebenen Zeit Vorschläge für Maßnahmen betreffend den freien Personenverkehr von Drittstaatsangehörigen auf dem Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten und die dafür geltenden Bedingungen vorlegen.

5.7. Die Bestimmungen über den Zugang zum Asylverfahren müssen zum Anlaß genommen werden, das Verhältnis zwischen dem vorübergehenden Schutz im Falle eines Massenzustroms und der Genfer Flüchtlingskonvention endgültig zu klären. Diese Regelung sollte nach Ansicht der Kommission in kurzer Form alle wichtigen Grundsätze festlegen. So sollte etwa das Recht auf Zugang zum Asylverfahren ausdrücklich festgeschrieben werden. Dabei muß den Mitgliedstaaten jedoch die Möglichkeit gegeben werden, die Regelung bei einem Massenzustrom auf ihre Art durchzuführen. Die Richtlinie läßt den Mitgliedstaaten die Wahl, ob sie Verfahren zur Aussetzung der Prüfung von Anträgen festlegen oder nicht, die Kumulierung der mit dem Asylbewerberstatus und dem vorübergehenden Schutz verbunde nen Rechte verbieten oder erlauben usw. Die Aussetzung kann für die vom Massenzustrom am meisten betroffenen Mitgliedstaaten ein unverzichtbares Werkzeug darstellen. Das Verbot der Kumulierung der beiden Rechtsstellungen kann ein zusätzliches Element zur Steigerung der Attraktivität des vorübergehenden Schutzes und zur Verringerung der großen Zahl an Asylanträgen darstellen. In der Richtlinie müssen jedoch die Bedingungen festgelegt werden, zu denen Personen, die dies wünschen, unbedingter Zugang zum Verfahren gewährt wird. Die einzelstaatlichen Bestimmungen zur Umsetzung der Richtlinie werden daher zwar im einzelnen unterschiedlich sein, doch einem gemeinsamen Grundsatz folgen.

5.8. Wie für den Zugang zu Asylverfahren muß auch die Frage der Rückkehr und der Maßnahmen nach Ablauf des vorübergehenden Schutzes von einfachen Mindest normen und -grundsätzen im Anwendungsbereich des Artikels 63 EG-Vertrag geregelt werden. Nach Ablauf des vorübergehenden Schutzes finden die allgemeinen Vorschriften über den Schutz sowie die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern Anwendung. So können verschiedene Fälle auftreten:

- Die Mitgliedstaaten müssen die erhaltenen Asylanträge prüfen;

- Im Fall der Ablehnung des Asylantrags kann je nach der persönlichen Situation des Asylbewerbers oder der Lage im Herkunftsstaat ein subsidiärer Schutz gewährt oder eine Anordnung zum Verlassen des Hoheitsgebiets erteilt werden;

- Wird kein Asylantrag eingereicht, gilt das Aufenthaltsrecht für Ausländer;

- Bei einer neuerlichen Einreise in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten finden die allgemeinen Vorschriften über Asyl sowie die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern Anwendung;

- Die Mitgliedstaaten können Wiedereingliederungsprojekte festlegen.

Die Richtlinie enthält Vorschriften zur Durchführung dieses Grundsatzes, zur Berücksichti gung der jeweiligen Situation und der Einrichtung von Programmen zur freiwilligen Rückkehr.

5.9. Damit der vorübergehende Schutz in der Europäischen Union durchgeführt werden kann, muß die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten erleichtert werden. In der Richtlinie ist in Verbindung mit der Kommission eine Verwaltungs zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten vorgesehen. Die Kommission möchte bei Ergreifen eines Beschlusses zur Einleitung des vorübergehenden Schutzes eine Koordinierungsgruppe einsetzen, die regelmäßig Treffen abhält und in die jeder Mitgliedstaat einen Vertreter entsendet. Diese Gruppe soll bei Bedarf bis zu einem Jahr nach Beendigung des vorübergehenden Schutzes zusammentreten. Sie wird über jede Frage des Vorsitzenden oder der Vertreter der Mitgliedstaaten zur Anwendung des vorübergehenden Schutzes beraten. Die Gruppe kann jederzeit einschlägig tätige Organisationen anhören.

5.10. In der Richtlinie werden auch Gründe für einen Entzug des vorübergehenden Schutzes für Personen, die den Schutz nicht verdienen, und die Bedingungen für ihre Anwendung aufgeführt.

5.11. Bevor der Solidaritätsmechanismus näher erläutert wird, weist die Kommission darauf hin, daß ein Massenzustrom vertriebener Personen auf Ereignissen beruht, die die Außenbeziehungen, die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik sowie die Sicherheits- und Verteidigungsidentität der Europäischen Union betreffen. Auch die humanitäre Hilfe der Gemeinschaft kommt zum Tragen. Bei Anzeichen von Krisen und Konflikten setzt die Europäische Union ein Warnverfahren ein und beteiligt sich an vorbeugenden Maßnahmen und der nichtmilitärischen Krisenbewältigung. Im Bereich Justiz und Inneres muß die Handlungsfähigkeit der Union nach außen verstärkt werden, indem diese Fragen bei der Festlegung und Umsetzung ihrer anderen Politiken und Maßnahmen berücksichtigt werden. Der vorübergehende Schutz im Falle eines Massenzustroms ist Teil kohärenter und immer wirksamerer Handlungsmöglichkeiten der Union, mit deren Hilfe ein Massenzustrom so weit wie möglich verhindert werden soll und ein Eingreifen während einer Krise durch Maßnahmen vor Ort oder Maßnahmen nach Ende der Krisensituation, insbesondere bei der Rückkehr, möglich ist. Die Schutzverpflichtungen der Mitgliedstaaten, wie sie etwa in Punkt 4 der Schlußfolgerungen von Tampere aufgeführt sind, werden dadurch nicht beeinträchtigt. Die Mitgliedstaaten können jedoch auf zahlreiche Instrumente zurückgreifen, bei deren Durchführung die Kommission ihre Rolle im Rahmen ihres Zuständigkeitsbereichs vollständig ausüben möchte. Ihr Vorschlag einer Sonder fazilität für Kriseneinsätze geht in diese Richtung.

6. Der Grundsatz der Solidarität

6.1. Wie bereits 1998 bei ihrem geänderten Vorschlag für gemeinsame Maßnahmen erkennt die Kommission auch bei dem vorliegenden Vorschlag an, daß die Gewährung vorübergehenden Schutzes im Falle eines Massenzustroms von Vertriebenen auf der Grundlage der Solidarität erfolgen muß. Diese Solidarität muß in Form eines transparenten und vorhersehbaren Finanzierungsmechanismus zum Ausdruck kommen können. Des weiteren ist die Kommission der Auffassung, daß die Frage der geographischen Aufteilung, die sich bereits seit langem als problematisch erweist, in die Rechtsvorschriften der Gemeinschaft aufgenommen werden sollte. Dies wird hauptsächlich von den Mitgliedstaaten empfohlen, die von den massiven Zuströmen der letzten Jahre am stärksten betroffen waren. Allerdings steht außer Frage, daß nur eine geographische Aufteilung, die sowohl seitens der aufnehmenden Mitgliedstaaten als auch seitens der Vertriebenen auf freiwilliger Basis erfolgt, die Zustimmung der Mitgliedstaaten der Europäischen Union finden kann.

6.2. Finanzielle Solidarität

Der Vorschlag für eine Richtlinie sieht einen Mechanismus zur Gewährleistung der finanziellen Solidarität in der einfachen Form eines Hinweises auf die Entscheidung des Rates zur Einrichtung eines Europäischen Flüchtlingsfonds vor. In Anwendung von Artikel 63 Absatz 2 EGV nahm die Kommission diesen Vorschlag für eine Entscheidung des Rates am 14. Dezember 1999 an. Mit Hilfe des Flüchtlingsfonds sollen neben strukturellen Maßnahmen zur Verbesserung der Aufnahme, Integration und freiwilligen Rückkehr auch Sofortmaßnahmen finanziert werden, die im Falle eines Massenzustroms von Vertriebenen in das Hoheitsgebiet der Europäischen Union zu ergreifen sind. Der Vorschlag fand breite Zustimmung; die im Rat geführten Verhandlungen über den Vorschlag stehen kurz vor dem Abschluß. Am 11. April 2000 wurde der Vorschlag vom Europäischen Parlament gebilligt. Der Hinweis auf den Europäischen Flüchtlingsfonds ist ausreichend, da der Bezug sofort deutlich wird; so können unnötige Wiederholungen vermieden und die Bestimmungen zur Arbeitsweise des Fonds unberührt gelassen werden. Nach diesen Bestimmungen können sowohl die in der Richtlinie genannten förderfähigen Sofortmaßnahmen als auch die strukturellen Maßnahmen finanziert werden. Aller Wahrscheinlichkeit nach wird der Fonds für eine Laufzeit von fünf Jahren über eine Mittelausstattung in Höhe von 216 Mio. EUR verfügen (36 Mio. EUR für das Jahr 2000 und 45 Mio. EUR für jedes folgende Jahr, davon 10 Mio. EUR für Sofortmaßnahmen).

6.3. Solidarität bei der Aufnahme

Unbeschadet der internationalen Verpflichtungen der Mitgliedstaaten in bezug auf die Wahrung des Grundsatzes der Nichtzurückweisung muß im Akt der Aufnahme die Bereitschaft der Mitgliedstaaten zum Ausdruck kommen; darüber hinaus muß gewährleistet sein, daß die für eine Aufnahme in Betracht kommenden Personen, die sich noch nicht in dem Gebiet dieses Mitgliedstaates aufhalten, der Aufnahme durch diesen Mitgliedstaat zustimmen. Die Mitgliedstaaten teilen ihre Aufnahmekapazitäten mit; der Grundsatz der Freiwilligkeit darf nicht die Verpflichtung zur Folge haben, Angebote zu machen, deren Umfang im nachhinein zu präzisieren ist. Der Grundsatz der Freiwilligkeit kann in zwei Phasen zur Anwendung kommen: zum Zeitpunkt der Feststellung eines Massenzustroms und - sofern ein Mitgliedstaat noch der Solidarität anderer Mitgliedstaaten bedarf - zu einem späteren Zeitpunkt, zu dem bereits vorübergehender Schutz gewährt wird. In letzterem Fall sind neben bestimmten Bedingungen als Grundlage für die Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten auch einige für das Einleiten der Zusammenarbeit nützliche Grundsätze vorgesehen.

Gemäß dem Grundsatz der Gemeinschaft erfolgt die Aufnahme in der Regel in einem Geist gemeinschaftlicher Solidarität. Dies setzt voraus, daß die einschlägigen Diskussionen und die Hilfsangebote der Mitgliedstaaten bei der Vorbereitung des Beschlusses des Rates zur Einleitung des vorübergehenden Schutzes berücksichtigt werden; die Hilfsangebote sind dem Beschluß - in den Erklärungen der Mitgliedstaaten - beizufügen. Für die Fälle, in denen die vorgenannten Grundsätze nicht genügend Flexibilität zulassen, muß die Möglichkeit der Nichtanwendung des Grundsatzes der geographischen Aufteilung vorgesehen werden. Die Inanspruch nahme dieser Möglichkeit ist zu begründen.

Diese Vorgehensweise ermöglicht die strikte Anwendung des Grundsatzes der Frei willigkeit seitens der Mitgliedstaaten und die Einhaltung ihrer internationalen Verpflichtungen; er ermöglicht auf der einen Seite flexible Reaktionen auf die verschiedenen Arten von Massenzustrom (ein Massenzustrom entsteht nicht zwangsläufig durch Evakuierungen aus humanitären Gründen) und schafft auf der anderen Seite einen gemeinschaftlichen Regulierungsmechanismus zur Steuerung eines Massenzustroms.

7. Die Rechtsgrundlage

7.1. Die Wahl der rechtlichen Grundlage ist die logische Folge der Änderungen, die der Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft mit Inkrafttreten des Vertrags von Amsterdam am 1. Mai 1999 erfahren hat. Gemäß Artikel 63 Absatz 2 beschließt der Rat Maßnahmen in bezug auf Flüchtlinge und vertriebene Personen insbesondere in folgenden Bereichen: Mindestnormen für den vorübergehenden Schutz von vertriebenen Personen aus dritten Ländern, die nicht in ihr Herkunftsland zurückkehren können (a) und Maßnahmen zur Förderung einer ausgewogenen Verteilung der Belastungen, die mit der Aufnahme von Flüchtlingen und vertriebenen Personen und den Folgen dieser Aufnahme verbunden sind, auf die Mitgliedstaaten (b). Somit ist Artikel 63 die geeignete Rechtsgrundlage für einen Vorschlag, der Mindestnormen für die Gewährung vorübergehenden Schutzes auf der Grundlage der Solidarität der Mitgliedstaaten einführt und der aufgrund des Grundsatzes der Solidarität flankiert ist von Maßnahmen zur Förderung einer ausgewogenen Verteilung der Lasten auf die Mitgliedstaaten.

7.2. Die Annahme des Vorschlags für eine Richtlinie unterliegt dem Verfahren nach Artikel 67 des Vertrags, wonach der Rat während eines Übergangszeitraums von fünf Jahren auf Vorschlag der Kommission oder auf Initiative eines Mitgliedstaats und nach Anhörung des Europäischen Parlaments handelt. Titel IV des EG-Vertrags findet keine Anwendung auf das Vereinigte Königreich und Irland, es sei denn, die beiden Länder ändern ihren Standpunkt; in diesem Fall gelten die Modalitäten, die in dem Protokoll über einige Bestimmungen betreffend das Vereinigte Königreich und Irland, das dem Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft beigefügt ist, genannt ist. Aufgrund des Protokolls betreffend Dänemark, das dem Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft beigefügt ist, gilt Titel IV des EG-Vertrags auch nicht für Dänemark.

8. Die Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit: Rechtfertigung und Mehrwert

8.1. Die Aufnahme des neuen Titels IV "Visa, Asyl, Einwanderung und andere Politiken betreffend den freien Personenverkehr" in den Vertrag zur Gründung der Euro päischen Gemeinschaft macht den Willen der Hohen Vertragsparteien deutlich, der Europäischen Gemeinschaft Befugnisse in diesen Bereichen zu übertragen. Allerdings verfügt die Europäische Gemeinschaft nicht über die ausschließliche Zuständigkeit auf diesem Gebiet, so daß sie - selbst wenn der politische Wille vorliegt, eine gemeinsame Asyl- und Einwanderungspolitik zu schaffen -, in Einklang mit Artikel 5 EGV handeln muß, d. h. "sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen auf Ebene der Mitgliedstaaten nicht ausreichend erreicht werden können und daher wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen besser auf Gemeinschaftsebene erreicht werden können". Der vorliegende Richtlinienvorschlag erfuellt diese Bedingungen.

8.2. Der Grundsatz der Subsidiarität

Die Schaffung eines Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts erfordert Maßnahmen zur Regelung von Asyl-, Flüchtlings- und Vertriebenenfragen. Der vorliegende Vorschlag zielt insbesondere darauf ab, Mindestnormen für die Gewährung vorübergehenden Schutzes im Falle eines Massenzustroms von Vertriebenen einzuführen und zu einer ausgewogenen Verteilung der Belastungen, die mit der Aufnahme von Flüchtlingen und vertriebenen Personen und den Folgen dieser Aufnahme verbunden sind, auf die Mitgliedstaaten beizutragen. Diese Normen und Maßnahmen müssen in allen Mitgliedstaaten unter Anwendung bestimmter Mechanismen und Mindestgrundsätze durchgeführt werden können. Gegenwärtig gelten in den Mitgliedstaaten unterschiedliche Kriterien für die Gewährung vorübergehenden Schutzes. Um Mindestnormen auf Gemeinschaftsebene festzulegen, bedarf es einer Maßnahme wie der vorgeschlagenen. Durch Mindestnormen kann auch die Möglichkeit begrenzt werden, daß die Staatsangehörigen dritter Länder ihr Zielland ausschließlich nach dem Kriterium der günstigsten Leistungen auswählen. Darüber hinaus kann Solidarität auf europäischer Ebene organisiert werden. Werden allerdings keine europäischen Vorschriften zur Gewährung vorübergehenden Schutzes erlassen, hätte dies negative Auswirkungen auf die Wirksamkeit der anderen Instrumente, die zur Regelung der Asylproblematik geplant sind.

8.3. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

Damit das mit dem Vorschlag angestrebte Ziel erreicht und die Umsetzung der Richtlinie gewährleistet werden kann, muß für die Gemeinschaftsaktion eine äußerst einfache Form gewählt werden. Man entschied sich für die Richtlinie als Rechtsetzungsinstrument, da eine Richtlinie die Festlegung von Mindestnormen ermöglicht, den Mitgliedstaaten, an die sie gerichtet wird, jedoch die Wahl der Form und der Mittel überläßt. Der Richtlinienvorschlag zielt nicht darauf ab, Normen für die Auslegung der Genfer Konvention, des subsidiären Schutzes oder sonstiger Aspekte des Aufenthaltsrechts für Ausländer einzuführen. Diese Themen werden Gegenstand anderer Vorschläge sein. Der vorliegende Vorschlag für eine Richtlinie konzentriert sich auf einen Korpus von für die Kohärenz der Aktion unverzichtbaren Mindestnormen.

ERLÄUTERUNGEN ZU DEN ARTIKELN

Kapitel I: Allgemeine Bestimmungen

Artikel 1

Dieser Artikel nennt das Ziel der Richtlinie, d.h. die Festlegung von Mindestnormen für die Gewährung vorübergehenden Schutzes im Falle eines Massenzustroms vertriebener Personen aus dritten Ländern, die nicht in ihr Herkunftsland zurückkehren können, sowie die Festlegung von Maßnahmen, die zu einer Ausgewogenheit zwischen den Anstrengungen der Mitgliedstaaten zur Aufnahme dieser Personen und zur Bewältigung der damit verbundenen Folgen beitragen sollen. Die Anwendung des vorübergehenden Schutzes im Falle eines Massenzustroms von Vertriebenen unterliegt den in dem Richtlinienvorschlag festgelegten materiell- und verfahrensrechtlichen Mindestnormen sowie den Maßnahmen zur Förderung einer ausgewogenen Verteilung der diesbezüglichen Belastungen, die mit der Aufnahme dieser Vertriebenen und den Folgen dieser Aufnahme verbunden sind, wie in dem Vorschlag für eine Richtlinie festgelegt.

Artikel 2

In diesem Artikel sind die im Richtlinienvorschlag verwendeten Begriffe definiert.

(a) "Vorübergehender Schutz im Falle eines Massenzustroms von Vertriebenen": Im Interesse einer deutlichen Abgrenzung des Anwendungsbereichs der Richtlinie ist dieser Begriff klar umrissen. Er bezeichnet ausnahmehalber getroffene Vorkehrungen im Falle eines besonders großen Zustroms von Vertriebenen, die für einen befristeten Zeitraum einen angemessenen Schutz bieten und gleichzeitig das Asylsystem vor Störungen bewahren sollen. Zur besseren Lesbarkeit der Richtlinie wird durchgehend der Ausdruck "vorübergehender Schutz" verwendet.

(b) "Genfer Flüchtlingskonvention": Es handelt sich um das Genfer Abkommen vom 28. Juli 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge in der Fassung des New Yorker Protokolls vom 31. Januar 1967.

(c) "Vertriebene aus Drittländern, die nicht in ihr Herkunftsland zurückkehren können": Dieser Begriff zielt auf Staatsangehörige von Drittländern oder Staatenlose, die gezwungen waren, ihr Land zu verlassen, und die aus verschiedenen Gründen, die beispielhaft genannt sind, nicht dorthin zurückkehren können. Zu dieser Personengruppe zählen gegebenenfalls Flüchtlinge oder Personen, die für Formen des subsidiären Schutzes in Frage kommen können.

(d) "Massenzustrom": Dieser Begriff beschreibt das Zusammentreffen dreier Umstände: Erstens den Zustrom aus ein und demselben Land oder ein und demselben Gebiet. Der zeitweilig erhöhte Zustrom von Asylbewerbern aus unterschiedlichen Drittländern gilt demnach nicht als Massenzustrom, für den der in dieser Richtlinie behandelte vorübergehende Schutz gewährt wird. Auch die schrittweise Ankunft von Asylbewerbern, Flüchtlingen oder Vertriebenen aus einem Herkunftsland oder einem Herkunftsgebiet rechtfertigt an sich noch nicht die Gewährung dieses vorübergehenden Schutzes. Allerdings kann ein anfänglich schrittweise verlaufender Zustrom sich zu einem Massenzustrom entwickeln, der vom normalen Asylsystem nicht aufgefangen werden kann. Zweitens muß es sich um eine große Anzahl von Personen handeln; vorab läßt sich zahlenmäßig nicht festlegen, was genau einen Massenzustrom ausmacht. Es ist Aufgabe des Rates, das Vorliegen eines Massenzustroms festzustellen.

(e) "Flüchtlinge": Dieser Begriff bezeichnet Staatsangehörige von Drittländern oder Staatenlose in Anlehnung an die Genfer Flüchtlingskonvention.

(f) "Unbegleitete Minderjährige": Es gilt die Begriffsbestimmung, die der Rat in seiner Entschließung vom 26. Juni 1997 betreffend unbegleitete minderjährige Staatsangehörige dritter Länder getroffen hat.

(g) "Aufenthaltstitel": Dieser Begriff wird weit ausgelegt und umfaßt sämtliche von den Mitgliedstaaten ausgestellten Aufenthaltstitel unabhängig von den Gründen ihrer Ausstellung oder ihrer Form. Diese Dokumente müssen eine regelrechte Aufenthaltsgenehmigung enthalten und nicht bloß bescheinigen, daß der Betreffende im Hoheitsgebiet geduldet wird.

Artikel 3

In diesem Artikel werden die allgemeinen Pflichten der Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit dem vorübergehenden Schutz genannt, die sich aus ihren internationalen Verpflichtungen ergeben.

1. Dieser Absatz stellt klar, daß der vorübergehende Schutz die Anwendung der Genfer Flüchtlingskonvention nicht berührt, sondern ein Instrumentarium für Ausnahmefälle darstellt.

2. Wie aus diesem Absatz hervorgeht, dient die Europäische Menschenrechtskonvention auch als Bezugspunkt für die Anwendung des vorübergehenden Schutzes.

3. Dieser Absatz sieht regelmäßige Konsultationen mit dem UNHCR und sonstigen Organisationen über die Durchführung des vorübergehenden Schutzes vor. Dies erklärt sich u.a. daraus, daß der UNHCR ein Mandat für Flüchtlinge und andere Personengruppen, die internationalen Schutzes bedürfen, wahrnimmt. Außerdem spielt er bei Krisen, die Flüchtlinge und Vertriebene bedrohen, als Partner der internationalen Gemeinschaft eine zentrale Rolle. Seine Bewertung der Lage ist ein wichtiges Element. Schließlich sind in der Erklärung Nr. 17 zu Artikel 73 k des Vertrags über die Europäische Union, die dem Vertrag von Amsterdam im Anhang beigefügt ist, in asylpolitischen Angelegenheiten Konsultationen mit dem UNHCR und anderen internationalen Organisationen vorgesehen.

4. Aufgrund dieser Bestimmung gilt die Richtlinie nicht für Personen, die vor Inkrafttreten der Richtlinie nach Regelungen über den vorübergehenden Schutz Aufnahme gefunden haben.

5. Die Richtlinie legt Mindestnormen fest; dies hindert die Mitgliedstaaten nicht daran, für Personen, denen vorübergehender Schutz gewährt wird, günstigere Regelungen einzuführen oder beizubehalten.

Kapitel II: Dauer und Durchführung des vorübergehenden Schutzes

Artikel 4

In diesem Artikel werden die normale und die Hoechstdauer des vorübergehenden Schutzes festgelegt. Die normale Dauer beträgt ein Jahr. Sie kann jeweils um sechs Monate bis zu einem Jahr verlängert werden. Die Gesamtdauer des vorübergehenden Schutzes beträgt höchstens zwei Jahre. Artikel 4 bestimmt auch die Methode der Verlängerung: Diese erfolgt zwecks Vereinfachung der Entscheidungsverfahren automatisch.

Artikel 5

Dieser Artikel enthält die Bedingungen und Wirkungen der Einleitung des vorübergehenden Schutzes, den Modus für die Annahme des entsprechenden Beschlusses sowie dessen Grundlagen.

1. Nach diesem Absatz wird der vorübergehende Schutz durchgeführt, wenn der Rat einen Beschluß zur Einleitung des vorübergehenden Schutzes gefaßt hat, in dem der Massenzustrom festgestellt wird. Der Rat beschließt mit qualifizierter Mehrheit auf Vorschlag der Kommission, die außerdem jeden Antrag eines Mitgliedstaats prüft, wonach sie dem Rat einen Vorschlag unterbreiten soll. Dieser Absatz nennt die Bestandteile, die der Beschluß zur Einleitung mindestens enthalten muß: Definition der Zielgruppen und der betreffenden Personen, Zeitpunkt der Einleitung, die Erklärungen der Mitgliedstaaten gemäß Artikel 25 mit freiwilligen Angeboten sowie gegebenenfalls die Erklärung(en) eines oder mehrerer Mitgliedstaaten, daß er (sie) sich außerstande sieht (sehen), das freiwillige Angebot umzusetzen.

2. In diesem Absatz werden die drei grundlegenden Bestandteile des Ratsbeschlusses festgelegt. Der vorübergehende Schutz kann eingeleitet werden, wenn dies in Anbe tracht der Situation, des Umfangs der Bevölkerungsbewegungen, der Zweckmäßigkeit angesichts möglicher Soforthilfemaßnahmen und Maßnahmen vor Ort bzw. angesichts der Tatsache, daß diese nicht ausreichen, oder aufgrund von Informationen der Mitgliedstaaten, der Kommission, des UNHCR und sonstiger beteiligter Organisationen gerechtfertigt ist.

3. Dieser Absatz gestattet gegebenenfalls die Anwendung der in der Geschäftsordnung des Rates vorgesehenen Dringlichkeitsverfahren.

4. Nach diesem Absatz ist das Europäische Parlament über den Ratsbeschluß zu informieren.

Artikel 6

In diesem Artikel werden die Bedingungen für den Ablauf des vorübergehenden Schutzes, das Vorgehen zur Annahme des Beschlusses zur Beendigung sowie Grundlage und Inhalt des Beschlusses festgelegt.

1. Dieser Absatz sieht zwei Möglichkeiten zur Beendigung des vorübergehenden Schutzes vor: erstens das Erreichen der in Artikel 4 genannten Hoechstdauer von zwei Jahren; zweitens die Beendigung vor Ablauf der Hoechstdauer von zwei Jahren aufgrund eines Beschlusses des Rates, den dieser jederzeit fassen kann. Dieser Beschluß wird auf Vorschlag der Kommission, die außerdem jeden Antrag eines Mitgliedstaats prüft, wonach sie dem Rat einen Vorschlag unterbreiten soll, mit qualifizierter Mehrheit gefaßt. Kann der Rat keinen Beschluß fassen, endet der vorübergehende Schutz auf jeden Fall spätestens nach Ablauf der Hoechstdauer von zwei Jahren.

2. Dieser Absatz definiert den wesentlichen Bestandteil des Ratsbeschlusses. Der Rat muß feststellen, daß die durch den vorübergehenden Schutz begünstigten Personen sicher und unter menschenwürdigen Bedingungen in eine beruhigte Lage zurückgeführt werden können, wo die Voraussetzungen dergestalt sind, daß das Leben oder die Freiheit der Betreffenden nicht aus Gründen der Rasse, Religion, Staatsangehörigkeit, Zugehörigkeit zu einer sozialen Gruppe oder ihrer politischen Einstellungen bedroht sind und die Gefahr von Folter oder unmenschlichen oder entwürdigenden Strafen oder Behandlungen ausgeschlossen ist. Sicherheit und menschenwürdige Bedingungen implizieren, daß die Umstände, die für den Massenzustrom ursächlich waren, nicht mehr existieren und gegebenenfalls ein Friedensprozeß und der Wiederaufbau eingeleitet wurden und Bedingungen herrschen, unter denen die Achtung des Rechts der Menschen und des Rechtsstaats gewährleistet sind. Schließlich bestimmt dieser Absatz, daß das Europäische Parlament über diesen Beschluß in Kenntnis zu setzen ist.

Artikel 7

Ungeachtet der Tatsache, daß der Rat im Rahmen von Artikel 5 Absatz 1 zunächst eine Einigung über die Personengruppen, denen vorübergehender Schutz gewährt werden soll, erlangen muß, kann der Fall eintreten, daß ein Mitgliedstaat eine weitere Personengruppe, die nicht in den Anwendungsbereich des Ratsbeschlusses fällt, zu begünstigen wünscht. Dieser Artikel bietet dem Mitgliedstaat die Möglichkeit dazu. Der Mitgliedstaat ist verpflichtet, unmittelbar den Rat und die Kommission zu unterrichten. Die betreffenden Personen müssen aus denselben Gründen und aus demselben Herkunftsland wie die Gruppe, die Gegenstandstand des Ratsbeschlusses ist, vertrieben worden sein. Es kann sich beispielsweise um Personen handeln, die kurz vor dem in dem Beschluß genannten Bezugsdatum in einem Mitgliedstaat eingetroffen oder die spontan gekommen sind, und deren Fall nicht durch diesen Beschluß gedeckt ist.

Kapitel III: Verpflichtungen der Mitgliedstaaten gegenüber den durch den vorübergehenden Schutz begünstigten Personen

Artikel 8

1. Dieser Absatz behandelt die grundlegende Verpflichtung der Mitgliedstaaten gegenüber Personen, die durch den vorübergehenden Schutz begünstigt werden. Für die gesamte Dauer des vorübergehenden Schutzes sind diesen Personen Aufenthalts titel auszustellen. Diese Verpflichtung beinhaltet die konkrete Aushändigung von Dokumenten.

2. Nach diesem Absatz steht es den Mitgliedstaaten frei, die Dauer des bzw. der Aufenthaltstitel zu bestimmen; eine weniger günstige Behandlung der Betreffenden als die in der Richtlinie vorgesehene ist nicht zulässig.

3. Gegenstand dieses Absatzes ist die Visumpflicht, der ein Teil der der Zielgruppe angehörenden Personen normalerweise unterläge. Angesichts der bestehenden Notlage sind in diesem Fall eine Vereinfachung der Förmlichkeiten und die kostenlose Ausstellung von Visa geboten.

Artikel 9

Diese Bestimmung sieht die Pflicht zur Unterrichtung der durch den vorübergehenden Schutz begünstigten Personen über die für diesen Schutz geltenden Regelungen vor. Dies entspricht einer Forderung des Europäischen Parlaments, die dieses in seiner Entschließung vom November 1998 über den vorübergehenden Schutz formuliert hatte.

Artikel 10

Die Mitgliedstaaten gewähren den Begünstigten ein Recht auf Zugang zur Beschäftigung (abhängige oder selbständige Erwerbstätigkeit) auf der Grundlage der Gleichbehandlung mit Flüchtlingen. Dies beinhaltet demnach die Gleichbehandlung mit Flüchtlingen hinsichtlich der Entlohnung, der sozialen Sicherheit im Zusammenhang mit der Beschäftigung sowie der übrigen Arbeitsbedingungen. Der Zugang zur Beschäftigung begünstigt eine eigenständige Lebensführung und ermöglicht es den Betreffenden, selbst für ihren Lebensunterhalt aufzukommen und die Unterstützungsstrukturen nicht mehr in Anspruch nehmen zu müssen. Damit kann im übrigen auch die Wiedereingliederung der vom vorübergehenden Schutz begünstigten Personen nach der Rückkehr in ihr Herkunftsland gefördert werden.

Artikel 11

1. Dieser Absatz sieht das Prinzip des Zugangs zur Unterbringung bzw. Unterkunft vor. Die darin festgelegten Mindestbestimmungen ermöglichen es den Mitgliedstaaten, die Unterbringung bzw. die Bereitstellung von Unterkünften für Begünstigte des vorübergehenden Schutzes in ihre Aufnahmestrukturen einzubeziehen. Mitunter kann es sich um provisorische Auffangzentren für Flüchtlinge, aber auch Gemeinschafts unterkünfte oder einzelne Wohneinheiten handeln.

2. Die Mitgliedstaaten müssen den Begünstigten des vorübergehenden Schutzes genau wie anderen Personen, die irgendeine Form des Schutz genießen, die für eine normale Lebensführung unter menschenwürdigen Bedingungen erforderliche Unterstützung und die entsprechenden Unterhaltsmittel für die Dauer dieses Schutzes gewähren, sofern die Betreffenden nicht über ausreichende Mittel verfügen. Die Mitgliedstaaten bestimmen die Form dieser Unterstützung und der Unterhaltsmittel, um sicherzustellen, daß sie sich in ihr jeweiliges System der sozialen Solidarität einfügen. Gleiches gilt für die Unterstützung zur medizinischen Versorgung, wobei die Leistungen mindestens die Erfordernisse der Notversorgung und der Behandlung von Krankheiten abdecken müssen.

3. Die Mitgliedstaaten können im Falle von Personen, die durch den vorübergehenden Schutz begünstigt werden und einer abhängigen oder selbständigen Erwerbstätigkeit nachgehen, die Höhe der sozialen Unterstützung und der Unterhaltsmittel sowie der Leistungen für die medizinische Versorgung entsprechend ihrer Fähigkeit, selbst für ihren Unterhalt zu sorgen, anpassen.

4. Einige der durch den vorübergehenden Schutz begünstigten Personen, wie unbe gleitete Minderjährige, Behinderte, in bestimmten Fällen Erwachsene ohne jeglichen Anhang oder Personen, die Opfer von Folter, Vergewaltigung oder sonstigen schwerwiegenden Formen physischer oder sexueller Gewalt geworden sind, können besondere Bedürfnisse haben. Sie benötigen gegebenenfalls medizinische, pädiatrische oder psychologische Hilfe oder Behandlung oder Hilfen zur psychomotorischen Entwicklung. Die Mitgliedstaaten müssen Maßnahmen vorsehen, um diese Bedürfnisse so gut wie möglich zu befriedigen.

Artikel 12

1. Im Geiste des Übereinkommens über die Rechte des Kindes wird minderjährigen Kindern, die durch den vorübergehenden Schutz begünstigt werden, in gleicher Weise wie den Staatsangehörigen des Aufnahmemitgliedstaats Zugang zum Bildungssystem gewährt. Die Mitgliedstaaten können bestimmen, daß sich dieser Zugang nur auf das öffentliche Bildungssystem bezieht. Der Begriff der Minderjährigkeit wird definiert.

2. Erwachsene Begünstigte des vorübergehenden Schutzes haben wegen der Flucht aus ihrem Land möglicherweise ein Studium oder eine Berufsausbildung abbrechen müssen. Deshalb gilt es, ihnen für die Dauer des vorübergehenden Schutzes Zugang zum allgemeinen Bildungssystem sowie zur beruflichen Aus- und Weiterbildung oder Umschulung zu gewähren. Die in diesem Rahmen erworbenen Kenntnisse können ihnen außerdem nach der Rückkehr in ihr Herkunftsland die Wiedereingliederung erleichtern.

Artikel 13

In diesem Artikel werden die Bedingungen zum Erhalt der Einheit der Familie während der Dauer des vorübergehenden Schutzes festgelegt. Der Artikel beinhaltet kein Recht auf Familienzusammenführung entsprechend dem Vorschlag für eine Richtlinie betreffend das Recht auf Familienzusammenführung vom 1. Dezember 1999 (KOM (1999) 638 endg.). Es besteht die Auffassung, daß die Befristung des vorübergehenden Schutzes die Ausübung dieses Rechts nach der genannten Regelung nicht zuläßt. Diese Bestimmung gründet auf einem humanitären Konzept, das sich aus den Fluchtursachen ergibt. Der Begriff Familienkreis ist im Vergleich zu dem Vorschlag für eine Richtlinie betreffend das Recht auf Familienzusammenführung weiter gefaßt, bezieht sich jedoch nur auf Familien, die bereits im Herkunftsland gebildet wurden, und schließt die Familiengründung aus. Die Zusammenführung eines Familienmitglieds, das sich rechtmäßig in einem Drittland (das nicht das Herkunfstsdrittland ist) aufhält, mit Angehörigen, die in einem Mitgliedstaat durch den vorübergehenden Schutz begünstigt sind, ist ebenfalls ausgeschlossen. Den zusammengeführten Personen wird ein Aufenthaltstitel im Rahmen des vorübergehenden Schutzes erteilt. Der Artikel zielt im Rahmen des vorübergehenden Schutzes auf das Recht auf Achtung des Familienlebens - einen völkerrechtlichen Grundsatz, der insbesondere in der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten festgelegt ist; den Besonderheiten des vorübergehenden Schutzes wird Rechnung getragen.

1. Es wird bestimmt, welche Mitglieder der Familie für die Familienzusammenführung im Rahmen des vorübergehenden Schutzes in Frage kommen.

(a) In diesem Unterabsatz wird die Situation von Ehegatten oder nicht verheirateten einschließlich gleichgeschlechtlichen Partnern behandelt. Die Bestimmung betreffend nicht verheiratete Partner gilt einzig in den Mitgliedstaaten, die in ihren Rechtsvorschriften nicht verheiratete Paare mit Ehepaaren gleichstellen. Dies zielt nicht auf die Harmonisierung der einzelstaatlichen Vorschriften zur Anerkennung von unverheirateten Paaren, sondern ermöglicht lediglich die Anwendung des Gleichbehandlungsprinzips. Um Mißbrauch zu verhindern, müssen unverheiratete Partner das Bestehen einer dauerhaften Beziehung etwa durch Belege für ihr Zusammenleben oder durch entsprechende glaubwürdige Zeugenaussagen nachweisen.

(b) Gegenstand dieses Unterabsatzes sind die Kinder des verheirateten oder nicht verheiraten Paares, die ungeachtet ihrer Minder- oder Volljährigkeit ledig und unterhaltsberechtigt sein müssen. Die gleiche Behandlung wird außerehelich geborenen Kinder, Kindern aus früheren Ehen und angenommenen Kindern zuteil. Folglich sind volljährige, ledige und unterhaltsberechtigte Kinder, die objektiv nicht für ihre Bedürfnisse aufkommen können oder deren Gesundheits zustand dies erfordert, durch diese Bestimmung gedeckt.

(c) Dieser Unterabsatz betrifft sonstige Familienangehörige, sofern sie gegenüber den übrigen Familienangehörigen unterhaltsberechtigt sind. Es muß ihnen entweder objektiv unmöglich sein, für ihren Lebensunterhalt selbst aufzukommen, oder sie müssen schwerwiegende Gesundheitsprobleme haben oder besonders traumati siert sein. Bei diesen Personen kann es sich um Enkelkinder, Großeltern, Urgroß eltern oder andere Erwachsene handeln, die gegenüber den anderen Familien angehörigen unterhaltsberechtigt sind.

2. In diesem Unterabsatz wird der Zeitraum für eine etwaige Familienzusammenführung bestimmt und der zu gewährende Status festgelegt. Die Zusammenführung im Rahmen des vorübergehenden Schutzes kann bis zu zwei Monaten vor Ablauf der Hoechstdauer von zwei Jahren erfolgen. Die zusammengeführten Personen erhalten die im Rahmen des vorübergehenden Schutzes vorgesehenen Aufenthaltstitel. Wenngleich es wünschenswert sein kann, den durch den vorübergehenden Schutz begünstigten Personen den Nachzug zu einem Familienangehörigen in einem Mitgliedstaat zu ermöglichen, in dem sich dieser bereits länger rechtmäßig aufhält, handelt es sich hierbei eher um eine Situation, die sich aus den Umständen ergibt; sie ist weder durch die Bestimmungen dieses Absatzes noch durch den Richtlinienvorschlag zur Familienzusammenführung abgedeckt oder intendiert.

3. In diesem Absatz wird bestimmt, welcher Familienangehörige den Antrag auf Familienzusammenführung im Rahmen des vorübergehenden Schutzes zu stellen hat. Um sicherzugehen, daß die Zusammenführung nicht gegen den Willen eines Mitglieds der zusammenzuführenden Familie erfolgt, überprüft der Mitgliedstaat deren Einver ständnis. Der Mitgliedstaat bestimmt die angemessenen Mittel für die Kontrolle.

4. Dieser Absatz enthält die Bedingungen für den Nachweis der familiären Beziehung.

5. Gegenstand dieses Absatzes ist die Zusammenführung von Mitgliedern ein und derselben Familie, die auf der Flucht getrennt wurden und in verschiedenen Mitgliedstaaten vorübergehenden Schutz gefunden haben. Die Bestimmungen ermöglichen die Zusammenführung auf der Basis der Wahl der Familie; der Aufenthaltstitel sowie die mit dem vorübergehenden Schutz verbundenen Pflichten in dem Mitgliedstaat, den der Betreffende verläßt, laufen aus.

6. Dieser Absatz schreibt die zügige Behandlung der Anträge auf Zusammenführung, die Nennung von Gründen im Falle der Ablehnung und die Angabe der verfügbaren Rechtsbehelfe vor; das Wohl des minderjährigen Kindes ist vorrangig zu berücksichtigen.

7. Diese Verpflichtungen bedingen gegebenenfalls die Zusammenarbeit zwischen den Behörden der Mitgliedstaaten und den beteiligten internationalen Organisationen. Dieser Absatz bildet die Grundlage für diese Zusammenarbeit.

Artikel 14

Dieser Artikel enthält besondere Pflichten gegenüber unbegleiteten Minderjährigen im Rahmen des vorübergehenden Schutzes.

1. Für einen unbegleiteten Minderjährigen, der durch den vorübergehenden Schutz begünstigt wird, ist ein Vertreter zu bestellen. Dieser Absatz enthält die entsprechenden Bestimmungen der Entschließung vom Juni 1997 über unbegleitete Minderjährige, die Staatsangehörige dritter Länder sind.

2. Ein unbegleiteter Minderjähriger, der durch den vorübergehenden Schutz begünstigt wird, muß unter für Kinder oder Jugendliche angemessenen Bedingungen aufgenommen werden. Dieser Absatz greift die diesbezüglichen Bestimmungen der genannten Entschließung auf.

3. Sind die Angehörigen eines Minderjährigen nicht ausfindig zu machen, wäre es möglicherweise sinnvoll, den Betreffenden im Rahmen des vorübergehenden Schutzes mit dem Mitglied einer anderen Familie zusammenzuführen, das sich auf der Flucht seiner angenommen hat. Bei der anderen Familie kann es sich beispielsweise um Nachbarn der Familie des Minderjährigen im Herkunftsland handeln. Dieser Absatz sieht diese Zusammenführung vor und bestimmt, daß das Einverständnis der beiden Parteien nachzuprüfen ist. Er hindert die Mitgliedstaaten nicht daran, Bestimmungen zur Bekämpfung des Menschenhandels anzuwenden.

Artikel 15

Den im Beschluß zur Einleitung des vorübergehenden Schutzes beschriebenen Zielgruppen können Personen unterschiedlicher Rasse, ethnischer Herkunft, Staatsangehörigkeit, Religion oder sonstigen Glaubens angehören. Dieser Absatz untersagt jegliche Ungleichbehandlung hinsichtlich des vorübergehenden Schutzes aus diesen Gründen oder aus Gründen des Geschlechts, des Alters, der sexuellen Ausrichtung oder einer Behinderung. Die Mitgliedstaaten sind gehalten, über die Achtung dieses Grundsatzes zu wachen.

Kapitel IV: Zugang zum Asylverfahren im Rahmen des vorübergehenden Schutzes

Artikel 16

In diesem Artikel werden die Verpflichtungen der Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit dem Zugang zum Asylverfahren im Rahmen des vorübergehenden Schutzes festgelegt. Der vorübergehende Schutz berührt nicht die internationalen Verpflichtungen der Mitgliedstaaten.

1. In diesem Absatz wird die allgemeine und uneingeschränkte Verpflichtung festgeschrieben, durch den vorübergehenden Schutz begünstigten Personen, sofern sie dies wünschen, Zugang zum Asylverfahren zu gewähren.

2. In diesem Absatz wird festgelegt, daß die betreffenden Personen spätestens bei Ablauf des vorübergehenden Schutzes Zugang zum Asylverfahren haben müssen. Für den Fall, daß dieser Zugang bereits vor Beginn oder während der Dauer des vorübergehenden Schutzes gewährt wurde, werden die Verpflichtungen bei Aussetzung der Prüfung des Asylantrags festgeschrieben. Jedem Mitgliedstaat wird außerdem das Recht eingeräumt, sich für das ihm am geeignetsten erscheinende Vorgehen zu entscheiden. Auf jeden Fall muß der Zugang zum Asylverfahren nach der Hoechstdauer des vorübergehenden Schutzes, also nach zwei Jahren, gewährt werden. Erläßt der Rat zum Beispiel nach neun Monaten einen Beschluß nach Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe b, sollte der Zugang zum Asylverfahren spätestens nach diesen neun Monaten gewährt werden. Für den Fall, daß die Prüfung des Asylantrags ausgesetzt wird, steht es den Mitgliedsstaaten frei, passive oder aktive Bestätigungs verfahren festzulegen, wobei angemessene Fristen und eine umfassende Information der Antragsteller vorzusehen sind.

Artikel 17

In diesem Artikel wird betont, daß die Anwendung des vorübergehenden Schutzes nicht die bestehenden Kriterien und Verfahren berührt, nach denen der Mitgliedstaat bestimmt wird, der für die Prüfung eines Asylantrags zuständig ist. Derzeit sind diese Kriterien und Verfahren im Dubliner Übereinkommen aufgeführt. Sie werden in Kürze überarbeitet und in ein Gemeinschaftsinstrument umgewandelt.

Artikel 18

1. Nach diesem Absatz ist es den Mitgliedstaaten freigestellt, sich für oder gegen die Kumulierung der mit dem Asylbewerberstatus und dem vorübergehenden Schutz verbundenen Rechte zu entscheiden.

2. Dieser Absatz sieht vor, daß der vorübergehende Schutz für die verbleibende Dauer in jedem Fall Personen zu gewähren ist, die bei Abschluß eines Asylverfahrens, in dem sie nicht als Flüchtlinge anerkannt wurden, der Zielgruppe zuzurechnen sind. Diese Verpflichtung berührt nicht die in Artikel 29 vorgesehenen Ausschlußgründe.

Kapitel V: Rückkehr und Maßnahmen nach Ablauf des vorübergehenden Schutzes

Artikel 19

In diesem Artikel wird festgelegt, wie bei Beendigung des vorübergehenden Schutzes vorzugehen ist. Die Mitgliedstaaten können dann die allgemeinen Bestimmungen für die Gewährung von Asyl sowie die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern anwenden.

Artikel 20

Nach diesem Artikel haben die Mitgliedstaaten nach Ablauf des vorübergehenden Schutzes und wenn über die Rückkehr oder Abschiebung eines abgelehnten Asylbewerbers oder einer durch den vorübergehenden Schutz begünstigten Person entschieden wird, zu prüfen, ob zwingende humanitäre Gründe einen subsidiären Schutz, die Duldung bis zur Abschiebung oder eine dauerhafte Lösung wie die Umsiedlung oder die Erteilung eines unbefristeten oder langfristigen Aufenthaltstitels rechtfertigen. Solche Gründe sind zum Beispiel die Fortdauer eines bewaffneten Konflikts oder schwerwiegender Menschenrechtsverletzungen oder die Tatsache, daß die Rückkehr aufgrund der ethnischen oder sonstigen Zugehörigkeit einer Person oder einer Gruppe von Personen unrealistisch bzw. wegen der drohenden Gefahr von Folter, grausamer oder unmenschlicher Behandlung nicht möglich ist.

Artikel 21

1. Da die freiwillige Rückkehr von Personen, die durch den vorübergehenden Schutz begünstigt werden oder worden sind, die sinnvollste und daher vorzuziehende Lösung darstellt, erleichtern die Mitgliedstaaten diese Option. Rückkehrwillige sind umfassend über die Rückkehrbedingungen zu informieren. Die Mitgliedstaaten können ihnen Sondierungsbesuche ermöglichen. Im Rahmen solcher Besuche können Rückkehrwillige für kurze Zeit in ihr Herkunftsland zurückkehren, um sich vor Ort über die Sicherheitslage und die Bedingungen für ihre Wiedereingliederung zu informieren, bevor sie endgültig die freiwillige Rückkehr antreten.

2. Möglicherweise haben sich einige durch den vorübergehenden Schutz begünstigte Personen bereits geraume Zeit vor Ablauf dieses Schutzes für eine freiwillige Rückkehr entschieden. Besondere Bedingungen in ihrem Herkunftsland rechtfertigen jedoch unter Umständen ihre erneute Ausreise. Die Richtlinie sieht vor, daß die Mitgliedstaaten diesen Personen nach Prüfung der Lage in dem betreffenden Herkunftsland die Rückkehr in den Aufnahmestaat ermöglichen können, solange der vorübergehende Schutz noch nicht abgelaufen ist.

3. Die freiwillige Rückkehr auf der Grundlage eines in Zusammenarbeit mit dem Aufnahmemitgliedstaat und/oder einer internationalen Organisation durchgeführten Programms ist eventuell ein längerer Prozeß. Die Richtlinie ermöglicht den Mitgliedstaaten, die im Rahmen des vorübergehenden Schutzes vorgesehenen Rechte bis zum Zeitpunkt der tatsächlichen Rückkehr auf die betreffenden Personen auszudehnen.

Artikel 22

1. Es ist möglich, daß nach Ablauf des vorübergehenden Schutzes einige der begünstigten Personen noch eine ärztliche oder psychologische Behandlung benötigen. Die Mitgliedstaaten müssen im Zusammenhang mit den Aufenthalts bedingungen vorsehen, daß diese Personen - sofern sie dies wünschen - die Möglichkeit haben, ihre Behandlung fortzusetzen; hierbei ist dem Wohl der Betroffenen Rechnung zu tragen. Die Entscheidung über geeignete Aufenthaltsformen liegt weiterhin in der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten. Diese Bestimmung schließt nicht aus, daß eine Behandlung im Herkunftsland weitergeführt wird, sofern dies dem Wohl der Betroffenen nicht entgegensteht.

2. Außerdem sind Maßnahmen zugunsten von Familien zu treffen, damit minderjährige Kinder ihre Schulausbildung nicht abrupt unterbrechen müssen. Hierbei bleibt es den Mitgliedstaaten vorbehalten festzulegen, welchen Schulabschnitt (Trimester, Halbjahr, Schuljahr) ein Kind beenden können muß.

Artikel 23

Eine dauerhafte Lösung, die sich als erforderlich erweisen kann, ist die Umsiedlung der betroffenen Personen in Zusammenarbeit mit dem UNHCR. Umsiedlungen werden im Rahmen von UNHCR-Programmen und bilateralen Abkommen zwischen dem UNHCR und den betreffenden Staaten durchgeführt. Dieser Artikel sieht vor, daß die Mitgliedstaaten solche Programme durch geeignete Maßnahmen unterstützen.

Kapitel VI: Solidarität

Die Richtlinie erkennt den Zusammenhang zwischen vorübergehendem Schutz und Solidarität an und enthält diesbezügliche Bestimmungen.

Artikel 24

Die finanzielle Solidarität spielt eine wichtige Rolle bei der Verwirklichung der Richtlinienziele. Diesem Aspekt wird Rechnung insofern getragen, als auf die Finanzierung der Maßnahmen aus Mitteln des Europäischen Flüchtlingsfonds hingewiesen wird.

Artikel 25

Dieser Artikel bezieht sich auf die Solidarität bei der Aufnahme von Vertriebenen, wobei der Grundsatz der doppelten Freiwilligkeit zu beachten ist.

1. Dieser Absatz betrifft den ersten Aspekt dieses Grundsatzes: die Freiwilligkeit seitens der Aufnahmestaaten. Das Prinzip der Gemeinschaftssolidarität wird bekräftigt; die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, ihre Aufnahmekapazität anzugeben. Dies muß nicht unbedingt anhand von Zahlen erfolgen. Einschlägige Angaben sind in die Erklärungen aufzunehmen, die dem Beschluß zur Einleitung des vorübergehenden Schutzes beigefügt werden. Zusätzliche Kapazitäten können später durch eine entsprechende Mitteilung an den Rat und die Kommission angegeben werden. Außerdem kann ein Mitgliedstaat unter Anführung von Gründen angeben, daß er keine Vertriebenen aufnehmen kann. Diese Angaben werden dem Beschluß zur Einleitung des vorübergehenden Schutzes ebenfalls beigefügt. Angesichts des Mandats und der etwaigen Aufgaben des UNHCR im Herkunftsgebiet ist vorgesehen, daß dieser hierüber umgehend zu informieren ist.

2. In diesem Absatz wird der zweite Aspekt des Grundsatzes der doppelten Freiwilligkeit definiert: Es muß gewährleistet sein, daß sich die durch den vorübergehenden Schutz begünstigten Personen, die sich noch nicht im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten befinden, freiwillig in den Aufnahmestaat begeben. Dadurch sollen zwangsweise vorgenommene Aussiedlungen vermieden werden.

Artikel 26

Dieser Artikel sieht - ebenfalls auf der Grundlage der Freiwilligkeit bei der Aufnahme - nach Erlaß des Beschlusses zur Einleitung des vorübergehenden Schutzes eine zusätzliche Möglichkeit vor, Solidarität zu praktizieren. Es kann nämlich sein, daß ein Mitgliedstaat im Falle eines anhaltenden Massenzustroms in sein Hoheitsgebiet die Solidarität anderer Mitgliedstaaten in Anspruch nehmen möchte. Konkret bedeutet dies, daß Personen, die bereits durch den vorübergehenden Schutz im Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats begünstigt werden, von einem anderen Mitgliedstaat aufgenommen werden können. Dieser Artikel regelt die entsprechenden Modalitäten.

1. Dieser Absatz ermöglicht den Mitgliedstaaten, im Hinblick auf die Überstellung der betreffenden Personen in einen anderen Aufnahmemitgliedstaat zusammenzuarbeiten. Dabei ist sicherzustellen, daß die Betroffenen mit der Überstellung einverstanden sind, denn eine zwangsweise vorgenommene Umsiedlung würde gegen die Menschenrechte verstoßen und muß vermieden werden.

2. In diesem Absatz wird das Verfahren für die Beantragung von Überstellungen festgelegt. Der Grundsatz der Freiwilligkeit seitens der Aufnahmemitgliedstaaten gilt auch hier.

3. In diesem Absatz wird erläutert, welche Folgen sich bei einem Wechsel des Aufnahmestaats für die betreffenden Personen im Zusammenhang mit dem Aufenthaltstitel und dem vorübergehenden Schutz ergeben.

4. Dieser Absatz soll den Wechsel des Wohnsitzstaats durch Verwendung des im Anhang zur Richtlinie enthaltenen Musters eines Laissez-passer erleichtern.

Artikel 27

In diesem Artikel wird darauf hingewiesen, daß die Freiwilligkeit bei der Aufnahme nicht dazu führen darf, daß der in der Genfer Flüchtlingskonvention und der Europäischen Menschenrechtskonvention verankerte Grundsatz der Nichtzurückweisung mißachtet wird. Dieser Grundsatz gilt unabhängig davon, ob eine Lastenverteilung vereinbart wird oder nicht.

Kapitel VII: Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden

Artikel 28

Während der gesamten Dauer des vorübergehenden Schutzes bedarf es einer effizienten Koordinierung, der gegenseitigen Information und der Zusammenarbeit zwischen den Verwaltungsbehörden der Mitgliedstaaten.

1. Um eine effiziente Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden sicherzustellen, muß jeder Mitgliedstaat eine Kontaktstelle benennen; die genauen Angaben sind den anderen Mitgliedstaaten und der Kommission umgehend mitzuteilen. Die Mitgliedstaaten müssen außerdem in Abstimmung mit der Kommission alle Maßnahmen treffen, die im Hinblick auf eine bessere Zusammenarbeit und einen effizienteren Informationsaustausch erforderlich sein könnten.

2. Die Mitgliedstaaten müssen verschiedene Angaben und Informationen übermitteln, die ebenso wie die Übermittlungsmodalitäten in diesem Absatz erläutert werden.

Kapitel VIII: Besondere Bestimmungen

Artikel 29

Dieser Artikel ermöglicht es den Mitgliedstaaten, bestimmte Personen vom vorübergehenden Schutz auszuschließen.

1. Dieser Absatz enthält die einzigen anerkannten Ausschlußgründe.

2. In diesem Absatz werden die dabei zu beachtenden Einschränkungen erläutert. Ob tatsächlich ein Ausschlußgrund vorliegt, ist ausschließlich nach dem persönlichen Verhalten der betreffenden Person zu beurteilen. Die ergriffenen Maßnahmen müssen verhältnismäßig sein, und die betroffene Person muß Rechtsmittel einlegen können.

Kapitel IX: Schlußbestimmungen

Artikel 30

Dieser Artikel ist eine Standardbestimmung im Gemeinschaftsrecht, nach der wirksame, verhältnismäßige und abschreckende Sanktionen festgelegt werden. Es bleibt den Mitgliedstaaten überlassen, die anwendbaren Sanktionen im Fall eines Verstoßes gegen die einzelstaatlichen Vorschriften zur Umsetzung der Richtlinie festzulegen. So müssen die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen treffen, wenn durch den vorübergehenden Schutz begünstigte Personen unrechtmäßig aus Aufnahmeeinrichtungen ausgewiesen werden oder ihnen der Zugang zur Notversorgung durch die damit betraute medizinische Einrichtung verweigert wird.

Artikel 31

Die Kommission erstellt einen Bericht über den Stand der Anwendung der Richtlinie durch die Mitgliedstaaten, wie es ihrer Rolle als Hüterin der Anwendung der von den Organen gemäß dem Vertrag erlassenen Vorschriften entspricht. Sie schlägt gegebenenfalls auch Änderungen vor. Der erste Bericht ist spätestens zwei Jahre nach Umsetzung der Richtlinie in den Mitgliedstaaten vorzulegen. Danach erstellt die Kommission mindestens alle fünf Jahre einen Bericht über die Anwendung der Richtlinie.

Artikel 32

Die Mitgliedstaaten müssen diese Richtlinie bis spätestens 31. Dezember 2002 umsetzen. Sie unterrichten die Kommission über die Änderung ihrer Rechts- und Verwaltungsvorschriften. Bei der Annahme der entsprechenden Bestimmungen verweisen sie auf die Richtlinie.

Artikel 33

In diesem Artikel wird der Zeitpunkt des Inkrafttretens der Richtlinie festgelegt.

Artikel 34

Die Richtlinie ist ausschließlich an die Mitgliedstaaten gerichtet.

Anhang

Der Anhang enthält das Muster eines Laissez-passer für die Überstellung unter vorübergehendem Schutz stehender Personen nach Maßgabe von Artikel 26 der Richtlinie.

Vorschlag für eine RICHTLINIE DES RATES über Mindestnormen für die Gewährung vorübergehenden Schutzes im Falle eines Massenzustroms von Vertriebenen und Maßnahmen zur Förderung einer ausgewogenen Verteilung der Belastungen, die mit der Aufnahme dieser Personen und den Folgen dieser Aufnahme verbunden sind, auf die Mitgliedstaaten

DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION -

gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 63 Nr. 2 Buchstaben a) und b),

auf Vorschlag der Kommission [1],

[1] ABl. C ....vom ...., S. ...

nach Stellungnahme des Europäischen Parlaments [2],

[2] ABl. C ....vom ...., S. ...

nach Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses [3],

[3] ABl. C ....vom ...., S. ...

nach Anhörung des Ausschusses der Regionen [4],

[4] ABl. C ....vom ...., S. ...

in Erwägung nachstehender Gründe:

(1) Die Ausarbeitung einer gemeinsamen Asylpolitik einschließlich einer gemeinsamen europäischen Asylregelung ist ein wesentlicher Bestandteil des Unionsziels des schrittweisen Aufbaus eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, der allen offensteht, die wegen besonderer Umstände rechtmäßig um Schutz in der Europäischen Union nachsuchen.

(2) In den vergangenen Jahren haben die Massenzuströme von Vertriebenen, die nicht in ihr Herkunftsland zurückkehren können, in Europa drastisch zugenommen. Es bedarf häufig einer Sonderregelung über den vorübergehenden Schutz, die den betreffenden Personen befristet einen sofortigen Schutz bietet, damit es nicht zu einer schwerwiegenden Beeinträchtigung des Asylsystems kommt.

(3) Die Mitgliedstaaten und die Organe der Gemeinschaft haben ihre Besorgnis angesichts der Lage der Vertriebenen in den Schlußfolgerungen über Vertriebene aus dem ehemaligen Jugoslawien zum Ausdruck gebracht, welche die für Einwanderungs fragen zuständigen Minister auf ihren Tagungen vom 30. November und 1. Dezember 1992 in London und vom 1. und 2. Juni 1993 in Kopenhagen angenommen haben.

(4) Der Rat hat am 25. September 1995 eine Entschließung zur Lastenverteilung hinsichtlich der Aufnahme und des vorübergehenden Aufenthalts von Vertriebenen [5] angenommen und am 4. März 1996 den Beschluß 96/198/JI über ein Warn- und ein Dringlichkeitsverfahren zur Lastenverteilung hinsichtlich der Aufnahme und des vorübergehenden Aufenthalts von Vertriebenen [6] gefaßt.

[5] ABl. C 262 vom 7.10.1995, S. 1.

[6] ABl. L 63 vom 19.3.1996, S. 10.

(5) Der Aktionsplan des Rates und der Kommission vom 3. Dezember 1998 [7] sieht vor, daß gemäß den Bestimmungen des Vertrags von Amsterdam so schnell wie möglich Mindestnormen für den vorübergehenden Schutz Vertriebener aus dritten Ländern, die nicht in ihr Herkunftsland zurückkehren können, festzulegen und Maßnahmen zur Förderung einer ausgewogenen Verteilung der Belastungen, die mit der Aufnahme dieser Personen und den Folgen dieser Aufnahme verbunden sind, auf die Mitgliedstaaten zu ergreifen sind.

[7] ABl. C 19 vom 23.1.1999, S. 1.

(6) Der Rat hat am 27. Mai 1999 Schlußfolgerungen betreffend die Vertriebenen aus dem Kosovo angenommen. In diesen Schlußfolgerungen werden die Kommission und die Mitgliedstaaten aufgefordert, bei der Ausarbeitung von Maßnahmen gemäß dem Vertrag auf ihre bei der Bewältigung der Kosovo-Krise gewonnenen Erfahrungen zurückzugreifen.

(7) Der Europäische Rat hat auf seiner Sondertagung vom 15. und 16. Oktober 1999 in Tampere bekräftigt, daß in der Frage des vorübergehenden Schutzes für Vertriebene auf der Grundlage der Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten Einvernehmen erzielt werden muß.

(8) Daher erscheint es erforderlich, Mindestnormen für die Gewährung vorübergehenden Schutzes im Falle eines Massenzustroms von Vertriebenen festzulegen und Maßnahmen zur Förderung einer ausgewogenen Verteilung der Belastungen, die mit der Aufnahme dieser Personen und den Folgen dieser Aufnahme verbunden sind, auf die Mitgliedstaaten vorzusehen.

(9) Diese Normen und Maßnahmen sind aus Gründen der Effizienz, der Kohärenz und der Solidarität sowie zur Vermeidung von Sekundärbewegungen zur Weiterentwicklung des gemeinsamen europäischen Asylsystems eng miteinander verknüpft. Sie sollten daher in demselben Rechtsinstrument festgelegt werden.

(10) Es ist wichtig, daß der vorübergehende Schutz mit den internationalen Verpflich tungen der Mitgliedstaaten aufgrund des Flüchtlingsrechts in Einklang steht; vor allem darf er nicht die Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft im Rahmen des von allen Mitgliedstaaten ratifizierten Genfer Abkommens vom 28. Juli 1951 über die Rechts stellung der Flüchtlinge in der durch das New Yorker Protokoll vom 31. Januar 1967 geänderten Fassung berühren.

(11) Es ist sicherzustellen, daß das Mandat des UN-Hochkommissariats für Flüchtlinge und andere Personen, die internationalen Schutzes bedürfen, geachtet wird und der dem Vertrag von Amsterdam im Anhang beigefügten Erklärung Nr. 17 zu Artikel 73k, jetzt Artikel 63 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, im Rahmen des vorübergehenden Schutzes im Falle eines Massenzustroms von Vertriebenen Folge geleistet wird.

(12) Es ist vorzusehen, daß diese Richtlinie nicht auf Personen angewandt wird, die vor ihrem Inkrafttreten im Rahmen von Regelungen über den vorübergehenden Schutz Aufnahme gefunden haben.

(13) Da es sich um Mindestnormen handelt, steht es den Mitgliedstaaten naturgemäß frei, im Falle eines Massenzustroms von Vertriebenen für die durch den vorübergehenden Schutz begünstigten Personen günstigere Bedingungen vorzusehen oder beizu behalten.

(14) Angesichts der Besonderheit des vorübergehenden Schutzes im Falle eines Massen zustroms von Vertriebenen und der Tatsache, daß die quantitativen Kriterien für diesen Massenzustrom nicht im voraus festgelegt werden können, ist es erforderlich, eine Hoechstdauer des vorübergehenden Schutzes vorzusehen und dessen Durch führung in einem Ratsbeschluß zu regeln ist. Dieser Beschluß sollte in allen Mitgliedstaaten gegenüber den im Ratsbeschluß aufgeführten Vertriebenen verbind lich sein. Ferner sind die Bedingungen für die Geltungsdauer dieses Beschlusses vorzugeben.

(15) Den Mitgliedstaaten ist, sofern sie dies wünschen, zu gestatten, im Falle eines Massenzustroms von Vertriebenen neben den im Ratsbeschluß genannten Kategorien von Vertriebenen weiteren Personengruppen, die aus denselben Gründen aus demselben Herkunftsland vertrieben wurden, vorübergehenden Schutz zu gewähren und dafür entsprechende Bedingungen festzulegen.

(16) Es gilt, die Verpflichtungen der Mitgliedstaaten im Hinblick auf die Bedingungen für die Aufnahme und den Aufenthalt von Personen festzulegen, die im Falle eines Massenzustroms von Vertriebenen durch den vorübergehenden Schutz begünstigt werden.

(17) Jede Ungleichbehandlung sollte verhindert werden, die dem Ziel der Weiterent wicklung der Europäischen Union als Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts auch im Hinblick auf die Asylpolitik und den vorübergehenden Schutz im Falle eines Massenzustroms von Vertriebenen abträglich sein kann.

(18) Im Einklang mit den internationalen Verpflichtungen der Mitgliedstaaten und den Bestimmungen des Vertrags müssen Regeln für den Zugang zum Asylverfahren im Rahmen des vorübergehenden Schutzes im Falle eines Massenzustroms von Vertriebenen festgelegt werden.

(19) Es gilt, Grundsätze und Maßnahmen für die Rückkehr ins Herkunftsland und die Lage in den Mitgliedstaaten bei Ablauf des vorübergehenden Schutzes im Falle eines Massenzustroms von Vertriebenen.

(20) Es muß ein Solidaritätsmechanismus geschaffen werden, um eine ausgewogene Verteilung der Belastungen auf die Mitgliedstaaten zu fördern, die sich im Falle eines Massenzustroms von Vertriebenen aus der Aufnahme dieser Personen und den damit verbundenen Folgen ergeben. Dieser Mechanismus umfaßt zwei Aspekte, zum einen die Finanzierung, zum anderen die Aufnahme der betreffenden Personen in den Mitgliedstaaten auf der Grundlage der doppelten Freiwilligkeit, d. h. der Freiwilligkeit seitens der Aufnahmemitgliedstaaten und seitens der Vertriebenen. Die Möglichkeit der Nichtanwendung des zweiten Aspekts sowie die Bedingungen für die Inan spruchnahme dieser Möglichkeit sind vorzusehen.

(21) Bei Durchführung des vorübergehenden Schutzes ist eine Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden geboten.

(22) Die Fälle, in denen Personen vom vorübergehenden Schutz im Falle eines Massen zustroms von Vertriebenen auszuschließen sind, müssen definiert werden.

(23) Die Mitgliedstaaten müssen die Sanktionen festlegen, die bei einem Verstoß gegen diese Richtlinie zu verhängen sind.

(24) Es ist regelmäßig zu bewerten, inwieweit die Richtlinie angewandt wird.

(25) Entsprechend dem in Artikel 5 EG-Vertrag niedergelegten Subsidiaritäts- und Verhältnismäßigkeitsprinzip können die Ziele der geplanten Maßnahme, nämlich die Festlegung von Mindestnormen für die Gewährung vorübergehenden Schutzes im Falle eines Massenzustroms von Vertriebenen und eine ausgewogene Verteilung der Belastungen, die mit der Aufnahme dieser Personen und den Folgen dieser Aufnahme verbunden sind, auf die Mitgliedstaaten, auf der Ebene der Mitgliedstaaten nicht in ausreichender Weise erreicht werden; sie können wegen des Umfangs und der Auswirkungen der Maßnahme besser auf Gemeinschaftsebene verwirklicht werden. Die Richtlinie beschränkt sich auf das zur Erreichung dieses Ziels erforderliche Mindestmaß und geht nicht über das dazu Erforderliche hinaus -.

HAT FOLGENDE RICHTLINIE ERLASSEN:

Kapitel I

Allgemeine Bestimmungen

Artikel 1

Ziel dieser Richtlinie ist es, Mindestnormen für die Gewährung vorübergehenden Schutzes im Falle eines Massenzustroms von Vertriebenen aus Drittländern, die nicht in ihr Herkunftsland zurückkehren können, festzulegen und eine ausgewogene Verteilung der Belastungen, die mit der Aufnahme dieser Personen und den Folgen dieser Aufnahme verbunden sind, auf die Mitgliedstaaten zu fördern.

Artikel 2

Im Sinne dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck

a) "vorübergehender Schutz im Falle eines Massenzustroms von Vertriebenen" ein ausnahmehalber einzusetzendes Instrumentarium, das im Falle eines bedeutenden Zustroms von Vertriebenen aus Drittländern, die nicht in ihr Herkunftsland zurück kehren können, diesen Personen sofortigen, vorübergehenden Schutz garantiert, wenn das Asylsystem diesen Zustrom nicht ohne Beeinträchtigung seiner Funktionsweise und ohne Nachteile für die betroffenen Personen oder andere um Schutz nachsuchende Personen auffangen kann; nachstehend als "vorübergehender Schutz" bezeichnet;

b) "Genfer Flüchtlingskonvention" das Abkommen vom 28. Juli 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge in der Fassung des New Yorker Protokolls vom 31. Januar 1967;

c) "Vertriebene aus Drittländern, die nicht in ihr Herkunftsland zurückkehren können" Staatsangehörige von Drittländern oder Staatenlose, die ihr Herkunftsland haben verlassen müssen, in das sie wegen der in diesem Land herrschenden Lage nicht sicher und unter menschenwürdigen Bedingungen zurückkehren können, und gegebenenfalls in den Anwendungsbereich von Artikel 1 Abschnitt A der Genfer Flüchtlings konvention oder von sonstigen internationalen oder nationalen Schutzinstrumenten fallen. Dies gilt insbesondere

- für Personen, die aus Gebieten geflohen sind, in denen ein bewaffneter Konflikt oder dauernde Gewalt herrscht;

- für Personen, die ernsthaft von systematischen oder weit verbreiteten Menschen rechtsverletzungen bedroht waren oder Opfer solcher Menschenrechts verletzungen sind;

d) "Massenzustrom" den Zustrom einer großen Zahl Vertriebener aus Drittländern in die Gemeinschaft, die nicht in ihr Herkunftsland zurückkehren können und aus einem bestimmten Land oder einem bestimmten Gebiet kommen;

e) "Flüchtlinge" Staatsangehörige von Drittländern oder Staatenlose im Sinne von Artikel 1 Abschnitt A der Genfer Flüchtlingskonvention;

f) "unbegleitete Minderjährige" Staatsangehörige von Drittländern unter 18 Jahren, die ohne Begleitung eines gesetzlich oder nach den Gepflogenheiten für sie verant wortlichen Erwachsenen in das Gebiet der Mitgliedstaaten einreisen, solange sie sich nicht tatsächlich in der Obhut einer solchen Person befinden;

(g) "Aufenthaltstitel" die von den Behörden eines Mitgliedstaats erteilte und entsprechend den Rechtsvorschriften ausgestellte Aufenthaltserlaubnis oder -genehmigung, die dem Staatsangehörigen eines dritten Landes die Wohnsitznahme in seinem Gebiet gestattet;

(h) "Zusammenführender" den Staatsangehörigen eines Drittlands, der in einem Mitgliedstaat durch den vorübergehenden Schutz begünstigt wird und den Nachzug eines oder mehrerer Familienangehöriger beantragt.

Artikel 3

(1) Der vorübergehende Schutz berührt nicht die Anerkennung des Flüchtlingsstatus im Sinne der Genfer Flüchtlingskonvention.

(2) Die Mitgliedstaaten führen den vorübergehenden Schutz unter Wahrung der Menschenrechte durch, die in der am 4. November 1950 in Rom unterzeichneten Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten garantiert werden.

(3) Die Einleitung, Durchführung und Beendigung des vorübergehenden Schutzes sind Gegenstand regelmäßiger Konsultationen mit dem Hohen Kommissar der Vereinten Nationen für Flüchtlinge (nachstehend "UNHCR") und anderen einschlägigen Organisationen.

(4) Die Richtlinie findet nicht auf Personen Anwendung, die von den Mitgliedstaaten vor Inkrafttreten dieser Richtlinie im Rahmen von Regelungen über den vorübergehenden Schutz aufgenommen wurden.

(5) Die Richtlinie berührt nicht die Befugnis der Mitgliedstaaten, für Personen, die durch den vorübergehenden Schutz begünstigt werden, günstigere Regelungen zu treffen oder beizubehalten.

Kapitel II

Dauer und Durchführung des vorübergehenden Schutzes

Artikel 4

Die Dauer des vorübergehenden Schutzes beträgt ein Jahr. Wird der vorübergehende Schutz nicht gemäß Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe b beendet, verlängert er sich automatisch um jeweils sechs Monate bis zur Hoechstdauer von einem Jahr.

Die Gesamtdauer des vorübergehenden Schutzes beträgt höchstens zwei Jahre.

Artikel 5

(1) Der Rat stellt in einem Beschluß den Massenzustrom von Vertriebenen fest. Dieser Beschluß wird auf Vorschlag der Kommission, die außerdem jeden Antrag eines Mitgliedstaats prüft, wonach sie dem Rat einen Vorschlag unterbreiten soll, mit qualifizierter Mehrheit gefaßt. Aufgrund des Beschlusses des Rates wird in allen Mitgliedstaaten der vorübergehende Schutz zugunsten der Vertriebenen, die Gegenstand dieser Richtlinie sind, durchgeführt. Gemäß den Bestimmungen dieser Richtlinie ist der Beschluß befristet.

Er enthält mindestens folgende Bestandteile:

a) Beschreibung der spezifischen Personengruppen, denen vorübergehender Schutz gewährt wird;

b) Zeitpunkt der Durchführung des vorübergehenden Schutzes;

c) Erklärungen der Mitgliedstaaten gemäß Artikel 25.

(2) Der Rat stützt sich bei der Beschlußfassung auf folgende Elemente:

a) Prüfung der Lage und Umfang der Bevölkerungsbewegungen;

b) Bewertung der Zweckmäßigkeit der Einleitung des vorübergehenden Schutzes unter Berücksichtigung der Möglichkeiten zur Gewährung von Soforthilfe und für vor Ort zu treffende Maßnahmen, wobei er entscheidet, ob diese ausreichen;

c) von den Mitgliedstaaten, der Kommission, dem UNHCR und sonstigen beteiligten Organisationen übermittelte Angaben.

(3) Gegebenenfalls können die Bestimmungen der Geschäftsordnung des Rates für Notfälle zur Anwendung kommen.

(4) Das Europäische Parlament wird über den Beschluß des Rates informiert.

Artikel 6

(1) Der vorübergehende Schutz wird beendet:

a) bei Erreichen der Hoechstdauer;

b) jederzeit aufgrund eines Beschlusses des Rates, den dieser auf Vorschlag der Kommission, die außerdem jeden Antrag eines Mitgliedstaats prüft, wonach sie de