BERICHT DER KOMMISSION AN DEN RAT - Erläuterungen zur Erweiterung Europas

1. Einleitung

Der Europäische Rat von Laeken bekräftigte die Entschlossenheit der Union, "die Beitrittsverhandlungen mit den Ländern, die für den Beitritt bereit sind, bis Ende 2002 abzuschließen, damit diese 2004 als Mitgliedstaaten an den Wahlen zum Europäischen Parlament teilnehmen können." Ferner stimmte der Europäische Rat dem Bericht der Kommission zu, "wonach Estland, Lettland, Litauen, Malta, Polen, die Slowakische Republik, Slowenien, die Tschechische Republik, Ungarn und Zypern für den Beitritt bereit sein könnten, wenn in den Bewerberländern das derzeitige Tempo der Verhandlungen und Reformen beibehalten wird".

Mit dem Näherrücken der fünften und herausforderndsten Erweiterung der Europäischen Union wächst das Interesse bei den Bürgern in den derzeitigen und in den künftigen Mitgliedstaaten. Verschiedene Akteure wie Interessengruppen, Unternehmensverbände und Nichtregierungsorganisationen interessieren sich zunehmend für die Erweiterung, da Fragen auftreten, die sie direkt betreffen. Diese Akteure dürften mit dem Fortschreiten des Erweiterungsprozesses eine zunehmende Rolle in der Debatte spielen.

Die Erweiterung wird das Gesicht Europas verändern und sich auf alle Institutionen und Politikfelder der Gemeinschaft auswirken. Die beiden ihr zugrundeliegenden Ziele der Ausdehnung der politischen Stabilität und der Stärkung Europas als Wirtschaftmacht lassen sich verwirklichen.

Die Früchte der Erweiterung sind bereits sichtbar. In Mittel- und Osteuropa haben sich stabile Demokratien herausgebildet. Dieser Erfolg ist hauptsächlich den Bevölkerungen dieser Länder selbst zuzuschreiben. Sie allein haben sich dafür entschieden, offene Gesellschaften, moderne Demokratien und funktionsfähige Marktwirtschaften aufzubauen. Doch wurde der Prozess ohne Zweifel durch die Aussicht auf die europäische Integration unterstützt und angespornt.

Die Erweiterung der Union stärkt ihre Fähigkeit, sich den Herausforderungen des neuen Jahrhunderts zu stellen. Die Aufnahme neuer Mitgliedstaaten, die ihre Rechtsordnung und ihre Politik übernehmen, verbessert unsere Fähigkeit, Europas Umwelt zu erhalten, Kriminalität zu bekämpfen, die sozialen Verhältnisse zu verbessern und mit dem Zuwanderungsdruck fertig zu werden.

Ein Erweiterungsprojekt der vorliegenden Größenordnung erfordert eine Kommunikations strategie über mehrere Jahre hinweg, um die Bürger der Union und der Kandidatenländer auf dem laufenden zu halten, ihre Beteiligung an diesem Prozess sicherzustellen und ihre Unterstützung zu gewinnen. Nur eine echte Beteiligung kann dies erreichen. Dies ist eine wichtige Aufgabe für alle Regierungen in den Mitgliedstaaten und in den Kandidatenländern, zu der die Kommission bereit ist, ihren Beitrag zu leisten.

Nun, da sich die Beitrittsverhandlungen auf ihr Ende hinbewegen, wird es umso notwendiger, der breiten Öffentlichkeit und einer einflussreichen und zunehmend aktiven Gemeinschaft der Interessenvertreter die Fragen besser zu erläutern. Während des Ratifikationsprozesses wird die öffentliche Meinung eine zentrale Rolle spielen: Wahrscheinlich finden in den meisten Kandidatenländern Volksabstimmungen statt. Die Parlamente werden unmittelbar einbezogen sein, angefangen mit dem Europäischen Parlament, das aufgefordert wird, seine Zustimmung zu erteilen. Diese Ratifikationsdebatte muss auf Grundlage einer umfassenden und gut informierten Diskussion stattfinden, für die die vollständige Beteiligung von Bürgern und Interessenvertretern von wesentlicher Bedeutung ist.

Um auf dieses veränderte Umfeld einzugehen und besser auf die kommenden Herausforderungen vorbereitet zu sein, begibt sich die Kommunikationsstrategie der Kommission nunmehr in eine neue Handlungsphase. Der vorliegende Bericht stellt das bisher Erreichte kurz dar und zeigt auf, in welche Richtung die künftige Strategie gehen soll. Er kommt zu dem Schluss, dass zwischen den Institutionen der Union eine weitere Zusammenarbeit bei der gemeinsamen Bemühung die Erweiterung Europas zu erläutern notwendig ist.

Die Kommission kommt mit diesem Bericht dem Ersuchen des Rates (Allgemeine Angelegenheiten) vom 10. Dezember 2001 nach.

2. Hintergrund

Umsetzung der Kommunikationsstrategie

Die Kommission hat ihrerseits ihre Kommunikationsstrategie für die Erweiterung im Mai 2000 festgelegt. Sie legte der interinstitutionellen Gruppe für Information im Februar 2002 ein Dokument mit dem Titel "Erläuterungen zur Erweiterung" vor, das eine eingehende Bestandsaufnahme der bisherigen Umsetzung der Strategie liefert [1].

[1] http://europa.eu.int/comm/enlargement/communication/index.htm

Die Ziele ihrer Kommunikationsstrategie hat die Kommission im Mai 2000 angekündigt. Es geht darum, in den derzeitigen und in den künftigen Mitgliedstaaten den Prozess der Erweiterung und die Vorteile, die die Bürger erwarten können, zu vermitteln.

Die Zuständigkeit für die Umsetzung liegt weitgehend bei den Vertretungen und Delegationen der Kommission in den betreffenden Ländern, doch die GD Erweiterung in Brüssel koordiniert die Umsetzung der Strategie, betreut die zentrale Internet-Seite auf dem Server "Europa" [2] und erarbeitet Informationsmaterialien für den Einsatz im Rahmen der Kommunikationsstrategie.

[2] Siehe http://europa.eu.int/comm/enlargement/index.htm

Nach der erfolgreichen Einführung des Euro konzentrieren sich die Aktivitäten der Vertretungen der Kommission in den Mitgliedstaaten zunehmend auf die Erweiterung und erläutern den Prozess und seine Auswirkungen und stellen Informationen über die künftigen Mitgliedstaaten bereit. Im Allgemeinen bestand die Strategie der Kommissionsvertretungen in einer ersten Phase darin, über einflussreiche Gremien zu arbeiten, auf Ängste und Sorgen einzugehen, die in bestimmten Bevölkerungsschichten zum Ausdruck gebracht wurden, und sie geht in einer späteren Phase nun dazu über, direkter die breite Öffentlichkeit anzusprechen.

Die Vertretungen führen oft zusammen mit dem Europäischen Parlament Projekte in Partnerschaft mit Informationsnetzen und Multiplikatoren wie den Carrefours ruraux oder den Info-Points Europe durch sowie mit den großen Informationszentren, die die nationalen Regierungen und die Kommission gemeinsam betreiben.

Zu den anderen Partnern zählen die zivilgesellschaftlichen Organisationen und zunehmend nationale, regionale und lokale Behörden. Diese Zusammenarbeit wurde bisweilen durch Abschluss einer "Vereinbarung" mit den Behörden des betreffenden Mitgliedstaats verwirklicht. Solche Vereinbarungen, in denen die durchzuführenden Aktionen und die zugewiesenen Mittel festgelegt werden, wurden bislang mit Österreich, Frankreich, Luxemburg, den Niederlanden, dem Bundesland Niedersachsen und der Bundeszentrale für politische Bildung unterzeichnet.

Zu den bislang durchgeführten Aktivitäten gehören Forschungsprojekte, öffentliche Debatten, Seminare und Konferenzen, die spezifische Gruppen einbeziehen wie etwa Menschen, die in Grenzregionen zu den künftigen Mitgliedstaaten leben, NROs, Jugendliche, Unternehmer, Landwirte, Gewerkschaften usw. Viele Informationsbroschüren sowohl allgemeiner Natur für die breite Verteilung an die Öffentlichkeit, als auch stärker zugeschnittenen Inhalts wie etwa ein Medienpaket für Journalisten wurden hergestellt. Es gab zahlreiche Medienprojekte, darunter Informations- und Schulungsmaßnahmen für Journalisten, Studienreisen in Kandidatenländer usw. Die Forschung hat gezeigt, wie wichtig eine enge Zusammenarbeit mit den Medien und insbesondere mit dem Fernsehen ist, woher die meisten Menschen ihre Informationen beziehen.

In den Kandidatenländern hat sich die Arbeit der Delegationen von der Bereitstellung allgemeiner Informationen zur Erläuterung der Union verlagert hin zur anspruchsvolleren Aufgabe, die allgemeinen Auswirkungen der Erweiterung und ihre spezifischen Konsequenzen besonderen Gruppen zu vermitteln, die an bestimmten Aspekten des Erweiterungsprozesses interessiert sind. Die Delegationen nutzen nun weitgehend dieselbe Infrastruktur zur Umsetzung der Strategie wie die Vertretungen und stützen sich dabei auf Netze um die Informationszentren der Europäischen Union herum, die in allen Hauptstädten der mitteleuropäischen Kandidatenländer eingerichtet sind. Diese Zentren empfangen durchschnittlich 10 000 Besucher pro Jahr und arbeiten mit einem größeren Netz angegliederter Stellen zusammen, um das Publikum in den Regionen zu bedienen.

Die von allen Delegationen erstellten Internet-Seiten gehören in der Regel zu den am öftesten besuchten eines Landes und erhalten bis zu 30 000 Zugriffe im Monat. Damit mehr Menschen landesweit erreicht werden können, wird die Gruppe öffentlicher Referenten, "Team Europe", allmählich erweitert, um Schulen, lokale Vereinigungen und andere Zuhörerkreise im Land anzusprechen.

Die Delegationen stellen unter anderem schriftliches Material her, etwa Broschüren wie "Ihr Unternehmen und der Euro", Informationsblätter ("Erläuterungen zum Programm Sapard"... "Freizügigkeit") und unterhaltsame und benutzerfreundliche Faltblätter. Interessierte Leser erhalten Rundbriefe in verschiedenen Formaten, häufig über E-Mail, mit denen immer über den neuesten Entwicklungsstand des Erweiterungsprozesses, aber auch über die EU-Politik im Allgemeinen berichtet wird.

Die Projekte werden zusammen mit spezifischen Gruppen verwaltet, darunter die Kirche (etwa in Polen und Litauen), Landwirte, Gewerkschafter (Ungarn...), Senioren, Jugendliche (die Delegation in Lettland hat beispielsweise Lehrmaterial für Schulen veröffentlicht). Es werden gut besuchte kulturelle Veranstaltungen durchgeführt, darunter EU-Filmfestivals (etwa in der Tschechischen Republik und Rumänien). Think Tanks bieten Partner für Seminare an (Europäisches Institut von Zypern, EU-Informationszentrum Malta...) und in bestehenden Netzwerken werden häufig Informationsverteiler eingerichtet (Handelskammern, Bibliotheken, usw.).

Stand der öffentlichen Meinung

Die Entwicklung der öffentlichen Meinung in den letzten Jahren hatte direkte Auswirkungen auf den Umgang der Kommission mit ihren Kommunikationsstrategien. Es lässt sich folgendes beobachten:

* In den mitteleuropäischen Kandidatenländern verringerte sich nach der allgemeinen Begeisterung über die EU-Mitgliedschaft nach 1989 der Abstand zwischen den Befürwortern und den Gegnern eines Beitritts. Häufig stuft sich eine beträchtliche Minderheit auch als "unentschlossen" ein. Die Frage der Erweiterung besetzt eine Position, die nie weit vom Zentrum der politischen Debatte entfernt und mithin den normalen Meinungsschwankungen unterworfen ist, die bei folgenreichen politischen Fragen üblich sind.

* Die wichtigste Ursache für Bewegungen in den Meinungsumfragen in den Kandidatenländern sind Entwicklungen in den Beitrittsverhandlungen, wo in zahlreichen Fällen die Wahrnehmung, bei den Verhandlungen benachteiligt zu werden, zum Rückgang der Unterstützung für die EU-Mitgliedschaft von bis zu zehn Prozentpunkten geführt hat.

* In den Mitgliedstaaten ist der Wissensstand über die Erweiterung als Prozess und mehr noch über die zukünftigen Mitgliedstaaten selbst noch nicht zufriedenstellend. Die Bürger in den Mitgliedstaaten an der Grenze zu den Kandidatenländern sind eher geneigt, Sorgen über die Auswirkungen der Erweiterung zuhegen. Sorge bereitet den Bürgern weniger die Erweiterung allgemein, als vielmehr konkrete Probleme wie Arbeitslosigkeit, Kriminalität und Umwelt. Viele verbinden Ängste und Sorgen auf diesen Gebieten mit der Erweiterung.

* Trotz der Fülle der verfügbaren Informationen fühlen sich viele Leute sowohl in den jetzigen, als auch in den künftigen Mitgliedstaaten nicht ausreichend informiert. Das lässt darauf schließen, dass die Zielausrichtung der Information verbesserungsfähig ist.

3. Lehren

Mit dem Ende 2002 erwarteten Abschluss der Beitrittsverhandlungen treten die meisten der von der Kommunikationsstrategie angesprochenen Länder in die Ratifikationsphase ein. Die Kommunikationsstrategie steht in dieser Phase vor folgenden besonderen Herausforderungen:

In den Mitgliedstaaten kommt es darauf an, Sensibilität für die Länder, die bald der Union beitreten werden, zu wecken und das Wissen über sie zu mehren. Es muss mehr getan werden, um die Ergebnisse des gesamten Erweiterungsprozesses, darunter auch den Erfolg des seit 13 Jahren laufenden Programms Phare und die positive Erfahrung der neuen Heranführungsinstrumente Ispa und Sapard zu erläutern und die ungeheueren Fortschritte nachzuweisen, die seit 1989 in der Region bei der politischen und wirtschaftlichen Reform erzielt wurden. Das wird helfen, allgemeine Befürchtungen zu zerstreuen, bis die Kandidaten bereit sind, der Union beizutreten.

In den Kandidatenländern und in den Mitgliedstaaten sollten sich die Anstrengungen auf die Erläuterung des andauernden und komplexen Prozesses konzentrieren, der in jedem Land unterschiedlich wahrgenommen wird. Daher hat die Kommission ein weitgehend dezentrales Konzept beschlossen, das sie auch weiterhin verfolgen wird, und das den spezifischen Bedürfnissen der Bürger in den unterschiedlichen Ländern Rechnung trägt.

4. Der Weg vor uns - Partnerschaft für eine erfolgreiche Erweiterung

1. Zusammenarbeit mit den Regierungen:

* Eine Hauptrolle bei der Aufklärung der Bürger in den Kandidatenländern sowie in den Mitgliedstaaten über die Erweiterung sollten die nationalen Regierungen spielen. Die Kommission wird dazu beitragen, indem sie Partnerschaften anregt oder aufbaut, um ausreichend objektive Informationen in die öffentliche Debatte einfließen zu lassen.

* Für die Versorgung der Bevölkerung der Mitgliedstaaten mit Informationen über die einzelnen Kandidatenländer sind in erster Linie die Regierungen der betreffenden Länder zuständig. Auf diesem Gebiet muss mehr getan werden.

* Die (jetzigen und die künftigen) Mitgliedstaaten, die Kommission und das Parlament sollten im Rahmen der neuen allgemeinen Kommunikationsstrategie der Union zusammenarbeiten, die derzeit ausgearbeitet wird. Wesentlich ist, dass sich unser Vorgehen in den jetzigen und den künftigen Mitgliedstaaten ergänzt und auf allen geeigneten Ebenen zusammengearbeitet wird. Die Kommission kann angesichts ihrer einzigartigen Rolle bei den Beitrittsvorbereitungen einen Mehrwert zu dieser Strategie beisteuern.

* Wichtig ist es, die Zusammenarbeit zwischen den Kandidatenländern zu fördern. Während dies bereits zwischen den Delegationen der Kommission und ihren Mitarbeitern für Öffentlichkeitsarbeit geschieht, versucht die Kommission unter den an der Kommunikationsstrategie in den Kandidatenländern Beteiligten einen intensiveren Wissensaustausch über die Erweiterung zu fördern.

2. Zusammenarbeit mit der Zivilgesellschaft:

* Zu einer erfolgreichen Kommunikationsstrategie gehört nicht nur die Kommunikation seitens der Kommission und der Mitgliedstaaten, sondern eine offene Diskussion, die alle Gesellschaftsschichten einbezieht. Daher ist es wichtig, in und zwischen den Ländern Netze aus NROs und anderen Teilen der Zivilgesellschaft aufzubauen oder zu unterstützen. Zu diesem Zweck muss mehr getan werden, insbesondere im Hinblick auf zentrale Zielgruppen wie die Medien.

3. Ein sichtbares Engagement für Klarheit und Offenheit:

* Die Kommission verstärkt die Veröffentlichung von Informationen im Internet über die Beitrittsverhandlungen, die Heranführungsstrategie und die Kandidatenländer, um die Debatte anzustoßen. Darin spiegelt sich ihr Engagement für eine transparente Durchführung des Erweiterungsprozesses wider.

4. Ständiges Engagement für Information:

* Die überwältigende Mehrheit der zahlreichen Studien, die auf europäischer und nationaler Ebene herausgegeben wurden, kommt zu dem Schluss, dass die Erweiterung, wenn sie richtig vollzogen wird, für die bestehende Union und die beitretenden Länder große Gewinne abwirft. Die Erweiterung ist ein Prozess, der unter dem Strich zu einem positiven Ergebnis führt und in dem die Vorteile bei weitem die Kosten aufwiegen. Nach Auffassung der Kommission sollte eine umfassende Bestandsaufnahme dieser Analysen vorgenommen werden, so dass ihre Ergebnisse den europäischen Bürgern breiter zugänglich gemacht werden können.

* Auch nach der Erweiterung kommt es darauf an, das Engagement im Bereich der Kommunikation fortzusetzen, um einen sanften Übergang in die erweiterte Union zu gewährleisten.

5. Volksabstimmungen in den Kandidatenländern:

In allen oder den meisten Kandidatenländern werden Volksabstimmungen stattfinden. Mit dem Fortschritt der Beitrittsverhandlungen wird es leichter, die Fragen zu benennen, auf die sich die Kampagne während einer Volksabstimmung konzentrieren soll, wie etwa auf Fragen der Souveränität, der nationalen und kulturellen Identität oder der Finanzen und der Landwirtschaft. Deshalb bedarf es einer Strategie, die flexibel genug ist, um diesen Unterschieden Rechnung zu tragen.

5. Schlussfolgerung

Wenngleich die Kommunikationsstrategie für die Erweiterung weitgehend dezentral angesiedelt bleiben sollte, um auf die besonderen Sorgen jedes Landes einzugehen, bedarf es einer grundlegenden Botschaft seitens der gesamten Union, einschließlich ihrer Institutionen, Mitgliedstaaten und Regionen. Das ist von höchster Bedeutung, um die Bürger überzeugen zu können.

Die klare Botschaft, die von allen für den Erfolg des Prozesses verantwortlichen Akteuren ausgehen sollte ist die, dass bei der Erweiterung alle Seiten gewinnen und die Wiedervereinigung Europas den Raum des Friedens, des Wohlstands und der Sicherheit auf den ganzen Kontinent ausdehnt.

Die Kommission empfiehlt dem Rat, diese Botschaft über den Gewinn, den die Union aus einer Erweiterung zieht, kräftig zu unterstützen und ein Zeichen zu setzen, dass eine abgestimmte Zusammenarbeit mit den jetzigen und künftigen Mitgliedstaaten auf der einen und den europäischen Institutionen auf der anderen Seite erforderlich ist, um eine umfassende Kommunikationsstrategie umzusetzen und die Erweiterung der Europäischen Union zum Erfolg zu führen.

ANHANG

Eurobarometer 56

Unterstützung für die Erweiterung [3] in den EU-Mitgliedstaaten (in Prozent)

[3] Feldstudie, durchgeführt im Oktober-November 2001; Veröffentlichung im April 2002 Frage: "Was halten Sie von folgenden Aussagen- Bitte, geben Sie zu jedem Vorschlag an, ob Sie dafür oder dagegen sind. 'Die Erweiterung der Europäischen Union durch die Aufnahme neuer Länder'".

(in Klammern: Veränderungen seit dem EB 55, Frühjahr 2001)

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Bewerberländer Eurobarometer (Herbst 2001)

Beabsichtigtes Abstimmungsverhalten im Hinblick auf die EU [4]

[4] Feldstudie, durchgeführt im Oktober 2001; Veröffentlichung des Berichts im März 2002 (die Zahlen können sich seitdem leicht verändert haben) Frage: "Wenn morgen eine Volksabstimmung über den Beitritt Ihres Landes zur Europäischen Union stattfinden würde, würden Sie persönlich dafür oder dagegen stimmen-"

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