HINTERGRUND

Wirtschaftsentwicklung und ‑politik in Griechenland werden im Rahmen sowohl des Europäischen Semesters für die wirtschaftspolitische Koordinierung als auch der verstärkten Überwachung gemäß Artikel 2 und 3 der Verordnung (EU) Nr. 472/2013 verfolgt. Mit der verstärkten Überwachung für Griechenland wird der Tatsache Rechnung getragen, dass das Land weitere Maßnahmen zur Behebung der Ursachen oder potenziellen Ursachen wirtschaftlicher und finanzieller Schwierigkeiten ergreifen und Strukturreformen zur Unterstützung eines robusten und nachhaltigen Wirtschaftswachstums umsetzen muss.

Das Verfahren der verstärkten Überwachung stellt einen umfassenden Rahmen für die Beobachtung der wirtschaftlichen Entwicklung und der Fortführung der für eine nachhaltige wirtschaftliche Erholung notwendigen politischen Maßnahmen bereit. Es ermöglicht eine regelmäßige Bewertung der jüngsten wirtschaftlichen und finanziellen Entwicklungen in Griechenland sowie die Beobachtung der Finanzierungsbedingungen des Staates und die Aktualisierung der Schuldentragfähigkeitsanalyse. Die verstärkte Überwachung bildet auch den Rahmen für die Bewertung der allgemeinen Zusage Griechenlands vom 22. Juni 2018 gegenüber der Eurogruppe: die im Rahmen des ESM-Stabilitätshilfeprogramms beschlossenen Reformen fortzusetzen und abzuschließen und zu gewährleisten, dass die Ziele der im Rahmen dieses Finanzhilfeprogramms und seiner Vorläufer verabschiedeten wichtigen Reformen weiterverfolgt werden. In diesem Kontext dient die verstärkte Überwachung der Kontrolle, ob spezifische Zusagen zur Vollendung wichtiger, während des Programms eingeleiteter Strukturreformen in sechs Schlüsselbereichen mit vereinbarten Vollzugsfristen bis Mitte 2022 umgesetzt wurden: haushaltspolitische und strukturelle finanzpolitische Maßnahmen, ii) Sozialfürsorge, iii) Finanzstabilität, iv) Arbeits- und Produktmärkte, v) Griechische Vermögens- und Beteiligungsgesellschaft (Hellenic Corporation of Assets and Participations) und Privatisierungen und vi) Modernisierung der öffentlichen Verwaltung.

Dies ist der zehnte Bericht über die verstärkte Überwachung Griechenlands. Er wird zusammen mit der eingehenden Überprüfung der makroökonomischen Ungleichgewichte und den länderspezifischen Empfehlungen zur Bewertung des griechischen Stabilitätsprogramms 2021 im Rahmen des Europäischen Semesters veröffentlicht. Er stützt sich auf die Ergebnisse einer aus der Distanz durchgeführten Prüfungsmission vom 20./21. April 2021 und einen regelmäßigen Dialog mit den Behörden. Die Prüfung wurde von der Europäischen Kommission in Verbindung mit der Europäischen Zentralbank durchgeführt; der Internationale Währungsfonds beteiligte sich im Rahmen seiner Kontrollfunktion nach Programmschluss, der Europäische Stabilitätsmechanismus wiederum war sowohl im Rahmen seines Frühwarnsystems als auch im Rahmen der Absichtserklärung vom 27. April 2018 über Arbeitsbeziehungen zwischen der Europäischen Kommission und dem Europäischen Stabilitätsmechanismus beteiligt. Im aktuellen Bericht wird beurteilt, inwieweit Griechenland seine Zusagen gegenüber der Eurogruppe, die Reformen bis Ende 2020 zum Abschluss zu bringen, umgesetzt hat. Außerdem wird dargelegt, wie es um die Zusagen steht, deren Erfüllung Mitte dieses Jahres fällig wird. Der Bericht wurde unter Berücksichtigung der bis zum Stichtag (27. Mai 2021) verfügbaren Informationen fertiggestellt.

Dieser Bericht könnte als Grundlage für die Entscheidung der Euro-Gruppe über die Aktivierung der nächsten Reihe politikabhängiger Maßnahmen zum Schuldenabbau im Wert von 748 Mio. EUR dienen. Diese Maßnahmen wurden am 22. Juni 2018 mit der Euro-Gruppe vereinbart und umfassen die Rückführung einkommensäquivalenter Beträge griechischer Staatsanleihen aus Zentralbankbeständen im Rahmen des Programms für Wertpapiermärkte (SMP) und der Vereinbarung zu Nettofinanzwerten sowie einen Verzicht auf die erhöhte Zinsmarge für einen Teil der Darlehen aus der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität. Die vierte Tranche von an politische Bedingungen geknüpften Schuldenmaßnahmen wurde nach der Tagung der Eurogruppe am 30. November 2020 freigegeben, unter anderem auf der Grundlage der Bewertung der Umsetzung der Zusagen Griechenlands für Mitte 2020, die in dem von der Kommission am 18. November 2020 angenommenen Bericht über die verstärkte Überwachung enthalten war, und angesichts der außergewöhnlichen Umstände im Zusammenhang mit der COVID-19-Pandemie.

GESAMTBEWERTUNG

Die Pandemie und die ihr geschuldeten Eindämmungsmaßnahmen haben das Land weiter im Griff, aber es wird erwartet, dass es in der Wirtschaft dank der Impfkampagne zu allmählichen Öffnungen kommen wird. Die griechische Wirtschaft schrumpfte 2020 um 8,2 %, etwas weniger als erwartet, aber immer noch deutlich stärker als in der EU insgesamt, was vor allem auf das Gewicht des Tourismussektors zurückzuführen ist. Die Zunahme neuer Coronavirus-Fälle hat die Behörden dazu veranlasst, die Ende 2020 und Anfang dieses Jahres eingeführten Beschränkungen der persönlichen Mobilität und sonstigen Eindämmungsmaßnahmen beizubehalten und in jüngster Zeit mit einer vorsichtigen Wiederöffnung des Landes für ausländische Touristen zu beginnen. Die Regierung legte für 2021 und 2022 zusätzliche finanzpolitische Maßnahmen vor, um die wirtschaftliche Erholung und die privaten Investitionen zu stützen. Der finanzpolitische Kurs dürfte daher weiterhin unterstützend wirken und die Auswirkungen der Krise auf den Arbeitsmarkt weiter abmildern. Die Beschäftigungsschutzmaßnahmen werden von der EU insbesondere über das neue Instrument zur vorübergehenden Unterstützung bei der Minderung von Arbeitslosigkeitsrisiken in einer Notlage (SURE) und den Europäischen Sozialfonds gefördert. Da die Einstellungen allmählich wieder Fahrt aufnehmen und sich die Wirtschaftstätigkeit wieder belebt, wird für 2021 ein geringfügiger Anstieg der Beschäftigung prognostiziert. Die erwartete Umsetzung der Reformen und Investitionen, die im Aufbau- und Resilienzplan vorgestellt werden, dürfte einen zusätzlichen Wachstumsschub und Impulse für die Bemühungen zur Modernisierung der Wirtschaft und zur Verringerung von Arbeitslosigkeit, Armut und sozialer Ausgrenzung geben.

Die Behörden haben bei der Umsetzung der Reformen in einem breiten Spektrum von Politikbereichen gute Fortschritte erzielt. Das gilt auch für jene Reformen, die dazu beitragen werden, die sozioökonomischen Auswirkungen der Pandemie zu bewältigen und die Durchführung neuer öffentlicher Investitionen zu erleichtern. Erwähnenswert sind u. a. die nachstehenden Punkte:

·Die Insolvenzreform wird voraussichtlich vereinbarungsgemäß am 1. Juni in Kraft treten. Der Rahmen für die Sanierung von Unternehmen und Unternehmensinsolvenzen ist bereits am 1. März in Kraft getreten. Die neuen Vorschriften stellen eine wichtige Reform des Insolvenzrahmens dar, und ihr Inkrafttreten ist das Ergebnis umfangreicher Umsetzungsarbeiten im Hinblick auf ihre sehr spezifischen Bestimmungen sowie der Einrichtung einer IT-Plattform, die mit denen der Banken verbunden ist. Es wird erwartet, dass das Verfahren zur Einrichtung der für Rückmietverkäufe zuständigen Stelle erheblich länger dauern wird als ursprünglich erwartet. Jedoch wird es keine Änderungen der einschlägigen Rechtsvorschriften erfordern und weder die Umsetzung der anderen Aspekte des Rechtsrahmens noch die kürzlich verabschiedete Aufhebung der Aussetzung von Durchsetzungsmaßnahmen beeinträchtigen. Die Regelung kann mit erheblichen Haushaltskosten verbunden sein, wenn sie dem Sektor Staat zugeordnet wird, und die Behörden daher aufgefordert werden, sie so umzusetzen, dass dieses Risiko vermieden wird.

·Die Behörden haben das Hercules-Verbriefungsprogramm ausgeweitet, um einen weiteren Abbau notleidender Kredite zu erleichtern. Das Programm war der Hauptgrund für einen deutlichen Rückgang der Quote notleidender Kredite von über 40 % Ende 2019 auf 30,2 % Ende 2020. Seine Ausweitung dürfte es den griechischen Banken ermöglichen, ihre notleidenden Kredite weiter abzubauen, und ihre Bemühungen unterstützen, im Jahr 2022 im Einklang mit ihren kürzlich überarbeiteten Strategien zur Verringerung notleidender Kredite, die der Aufsichtsbehörde vorgelegt wurden, eine einstellige Quote notleidender Kredite zu erreichen. Der Erfolg dieser ehrgeizigen Pläne hängt von einer Reihe von Faktoren ab, wie dem Ausmaß der Zuflüsse neuer notleidender Kredite und den wirtschaftlichen Rahmenbedingungen und der Marktlage.

·Eine umfassende Personalreform bei der unabhängigen Behörde für öffentliche Einnahmen wird voraussichtlich am 1. Juni in Kraft treten. Die Reform soll der unabhängigen Behörde dabei helfen, die spezifische Zusage zur Sicherstellung einer angemessenen Personalausstattung in der Zukunft zu erfüllen.

·Die Behörden haben die Reform des Systems der Subventionen für den öffentlichen Nahverkehr abgeschlossen, eine spezifische Zusage, und die landesweite Einführung der dritten und letzten Säule des garantierten Mindesteinkommens, auch eine spezifische Verpflichtung, die ab dem 1. Juni die Bereitstellung von sozialer Unterstützung und maßgeschneiderten Arbeitsvermittlungsdiensten für Mindesteinkommens-Empfänger ermöglicht. Die Mindesteinkommens-Reform hatte sichtbare Auswirkungen auf die Armutsbekämpfung, obwohl der Anteil der von Armut oder sozialer Ausgrenzung bedrohten Menschen nach wie vor zu den höchsten in der EU zählt (30 % im Jahr 2019). Die Behörden werden im September Rechtsvorschriften erlassen, um die Leistungsansprüche im Rahmen ihres neuen Versuchsprogramm zur persönlichen Betreuung behinderter Menschen mittels des funktionalitätsbasierten Systems zur Einstufung von Behinderungen zu bewerten. Dies bedeutet, dass das neue Bewertungssystem ab dem ersten Quartal nächsten Jahres direkt für Sachleistungsentscheidungen verwendet wird, ohne erst ein weiteres Pilotprojekt durchzuführen.

·Die Behörden haben eine größere Umgestaltung des öffentlichen Auftragswesens, ein neues Rahmenkonzept für die Innenrevision in der Verwaltung und Vorschriften zur Einrichtung einer Planungs-Pipelineverabschiedet. Die Rechtsvorschriften zur Einrichtung einer Projektvorbereitungs-Fazilität für strategische Investitionsvorhaben werden voraussichtlich Anfang Juni verabschiedet. Auch wenn die Umsetzung dieser Maßnahmen noch konsequent zu Ende geführt werden muss, sind diese Schritte für einen erfolgreichen Start der Aufbau- und Resilienzfazilität von entscheidender Bedeutung. Die im Aufbau- und Resilienzplan enthaltenen Reformen und Investitionen ergänzen die Reformen, die im Rahmen der verstärkten Überwachung kontrolliert werden, haben jedoch einen längerfristigen Zeithorizont und entwickeln gegebenenfalls die im Rahmen der verstärkten Überwachung eingeleiteten Reformen weiter.

·Die Behörden haben das 30 % -Ziel für die zentrale Beschaffung von Gesundheitsausgaben, eine spezifische Verpflichtung, erreicht und gleichzeitig Schritte unternommen, um die Einziehung von Rückforderungen zu beschleunigen und die Arbeit an der Reform der primären Gesundheitsversorgung wieder aufzunehmen.

·Die Kapazitäten des Obersten Rates für die Auswahl von Zivilpersonal wurden ausgebaut, und es wurden gute Fortschritte auf dem Weg zu einem integrierten Personalverwaltungssystem im Staatsapparat erzielt. Eine Beschränkung der Einstellung von Zeitbediensteten ist in Arbeit, wird aber erst ab 2022 eingeführt. Die Behörden haben sich jedoch verpflichtet, eine vereinbarte Kürzung der Planstellen auf Zeit im Oktober 2021 in Angriff zu nehmen.

Auch in anderen wichtigen Bereichen wurden die Reformen fortgesetzt. Die Behörden machen gute Fortschritte bei der Entwicklung der 1. Stufe der funktionalen Klassifikation der öffentlichen Haushalte, die im Oktober 2021 fällig wird, und haben einen Fahrplan für die Umsetzung der 2. Stufe bis April 2022 erstellt. Die funktionale Klassifikation ist ein wesentliches Element der Haushalts- und Politikplanung. Es wurden wichtige Schritte unternommen, darunter neue Primär- und Sekundärrechtsvorschriften, um die Anforderungen für die Erteilung von Investitionsgenehmigungen zu vereinfachen und den Kontrollrahmen zu reformieren. Trotz des breiten sektoralen Geltungsbereichs der Reformen wurden Bereiche im Zusammenhang mit der Zulassung von Unternehmen im Bildungssektor aus dem vorliegenden Paket ausgeklammert, die Behörden werden diese jedoch bis September 2021 angehen. Die Ausschreibung für die Einführung des zugehörigen IT-Systems, deren Ausführung Schwierigkeiten bereitet hatte, wurde schließlich freigegeben, und die endgültige Entscheidung über die Zuschlagserteilung wurde kürzlich veröffentlicht. Die Katasterreform verläuft gemäß dem überarbeiteten Fahrplan, wobei gute Fortschritte beim Abschluss der Katastererhebungen, bei der Einrichtung der Katasterämter und bei der Erstellung von Waldkarten zu verzeichnen sind. Im ersten Quartal 2022 werden 95 % aller Karten offiziell angenommen sein, nachdem die Frist für die Erhebung von Einwänden aufgrund der Pandemie und zwecks Behebung administrativer und gesetzlicher Hürden verlängert worden war. Die Griechische Vermögens- und Beteiligungsgesellschaft (Hellenic Corporation of Assets and Participations) arbeitet nach der Veröffentlichung der aktualisierten ministeriellen Leitlinien einen aktualisierten Strategieplan aus, der einen neuen Schwerpunkt auf die marktbasierte Vermögensverwaltung enthält, und es werden begrüßenswerte Schritte unternommen, um die Rolle der Gesellschaft als aktiver Anteilseignerin zu stärken. Gute Fortschritte wurden bei mehreren laufenden Privatisierungen erzielt, darunter das Hellinikon-Areal, eine Reihe regionaler Häfen, Immobilien und die unterirdische Erdgasspeicherung in Süd-Kavala. Bei den noch ausstehenden Maßnahmen im Zusammenhang mit der Konzession für den Betrieb der Egnatia-Autobahn wurden nur begrenzte Fortschritte erzielt, und die Arbeiten liegen hinter dem Zeitplan zurück. Nicht zuletzt haben die Behörden Maßnahmen ergriffen, um den verbleibenden Empfehlungen der Gruppe der Staaten gegen Korruption nachzukommen, und einen Zeitplan für die Erfüllung der spezifischen Zusagen festgelegt. Auch wurden die seit langem erwarteten Verbesserungen bei der Umsetzung des Verfahrens zur Vermögenserklärung abgeschlossen.

Die Behörden ergreifen Maßnahmen, um die durch die Pandemie verursachten Verzögerungen zu beheben. Erstens hat sich der Bestand der Zahlungsrückstände von Dezember 2020 bis Februar 2021 entgegen dem ursprünglichen Plan um 96 Mio. EUR erhöht, was vor allem auf Liquiditätsengpässe bei bestimmten Unternehmen zurückzuführen war. Die Behörden haben Maßnahmen ergriffen, um Abhilfe zu schaffen, und einen aktualisierten Begleichungsplan vorgelegt, in dem die zuvor vereinbarten Ziele bestätigt werden, wobei eine neue umfassende Analyse der Faktoren berücksichtigt wurde, die dem direkten Einfluss des Staates entzogen sind. Die Analyse, die mit den europäischen Organen abgestimmt wurde, dürfte die Glaubwürdigkeit und Erreichbarkeit der Ziele bestätigen. Parallel dazu kommen die Behörden mit den strukturellen Maßnahmen zur Umsetzung der Empfehlungen des griechischen Rechnungshofs voran, die sich hauptsächlich auf Verbesserungen im IT-Bereich, die Einrichtung effizienter interner Kontrollsysteme, Personalausstattung und Verbesserungen bei den Zahlungsverfahren konzentrierten, wobei die meisten dieser Maßnahmen bis Mitte 2021 angegangen sein sollen. Zweitens haben die Behörden die Neubewertung der einheitlichen Immobiliensteuer-Bemessungsgrundlage (ENFIA) erfolgreich abgeschlossen und vereinbart, die Steuererklärungen vom August 2022 auf das erste Quartal 2022 vorzuziehen, da die Umsetzung der Reform noch 2021 nicht mehr möglich ist. Drittens wurde das Verfahren zur Aktualisierung des gesetzlichen Mindestlohns wieder aufgenommen und soll bis Ende Juli abgeschlossen sein. Ferner wurde das lang erwartete Arbeitsrechtsreform in die öffentliche Konsultation gegeben und soll dem Parlament in der ersten Juniwoche vorgelegt werden, was zu einer umfassenden Modernisierung des Arbeitsrechts und den Weg zu seiner Kodifizierung ebnet (eine spezifische Zusage). Schließlich wurden bei der Justizreform einige begrüßenswerte Fortschritte bei der Annahme des Justizpersonalgesetzes und der sekundärrechtlichen Vorschriften für das Referat „JustStat“ erzielt, während die Arbeit an anderen wichtigen Gesetzen und der Einrichtung von Sonderkammern fortgesetzt wird. Zwar geht Griechenland die Digitalisierung der Justiz mit viel Schwung an, doch die Einführung der obligatorischen elektronischen Anmeldung hat sich sehr verzögert und kommt nur in den Verwaltungsgerichten voran, da ihre Umsetzung in Zivil- und Strafgerichten mit der Entwicklung der zweiten Phase des Fallbearbeitungssystems verknüpft ist, deren Ausschreibung – mit einem erweiterten Anwendungsbereich – im Juli 2021 erneut eingeleitet wird. Die europäischen Organe ermutigten die Behörden, die elektronische Anmeldung in Zivil- und Strafgerichten auf freiwilliger Basis zu unterstützen.

Trotz der erheblichen Fortschritte bei den Insolvenzvorschriften wirkten sich die pandemiebedingten Unterbrechungen von Gerichtsverfahren im ersten Quartal 2021 weiter negativ auf die Umsetzung anderer Reformen im Finanzsektor aus, aber die Gerichtsverfahren werden allmählich wieder aufgenommen. Das gilt insbesondere für die Abarbeitung des Rückstands bei den Privatinsolvenzen. Während ein spezieller Fahrplan zur Beschleunigung der Bearbeitung umgesetzt wird, dürfte sich die vollständige Abwicklung nun über das anvisierte Zieldatum Ende 2021 hinaus verzögern. Die seit November 2020 geltende horizontale Aussetzung von Vollstreckungsverfahren, einschließlich Versteigerungen, wurde wegen der ihr nachgesagten kontraproduktiven Wirkung auf den Abbau notleidender Kredite Anfang April 2021 aufgehoben, was eine schrittweise Wiederaufnahme aller Durchsetzungsschritte ermöglichte. Die meisten Versteigerungen werden auf die Zeit nach dem Sommer verschoben, so dass 2021 insgesamt weniger Versteigerungen durchgeführt werden dürften als in den Jahren vor der Pandemie. Die Behörden bereiten außerdem weitere Schritte vor, um die Einhaltung der im Dezember 2020 beschlossenen Maßnahmen zur Optimierung der Versteigerungsabläufe zu erleichtern, und bestätigten, dass die überarbeitete Zivilprozessordnung, mit der unter anderem die Reform der Versteigerungen abgeschlossen werden soll, im Juli 2021 verabschiedet und vor Beginn des nächsten Gerichtsjahrs nach dem Sommer in Kraft treten wird. Die Pandemie hat die Genehmigung der abgerufenen staatlichen Garantien, Eindämmungsmaßnahmen weiter verzögert, aber die bereits erlassenen Maßnahmen dürften zu einer Beschleunigung im zweiten Quartal dieses Jahres führen.

Insgesamt wird in diesem Bericht der Schluss gezogen, dass Griechenland die erforderlichen Schritte getätigt hat, um die fälligen spezifischen Zusagen trotz der durch die Pandemie verursachten schwierigen Umstände einzuhalten. Die Behörden haben eine Reihe grundlegender Reformen durchgeführt, unter anderem in den Bereichen, die für die Bewältigung der langfristigen Auswirkungen der derzeitigen Wirtschaftskrise und die Stärkung der Kapazitäten der öffentlichen Verwaltung zur erfolgreichen Umsetzung des Aufbau- und Resilienzplans von entscheidender Bedeutung sein werden. Die EU-Organe begrüßen die enge und konstruktive Zusammenarbeit in allen Bereichen und fordern die Behörden auf, ihr Engagement beizubehalten und erforderlichenfalls die Anstrengungen zur Behebung der zum Teil durch die Pandemie verursachten Verzögerungen zu verstärken, insbesondere was die Reformen im Finanzsektor betrifft.