1.Einleitung

Nicht angemeldete Erwerbstätigkeit, unter der jedwede Art von bezahlten Tätigkeiten, die von ihrem Wesen her keinen Gesetzesverstoß darstellen, den staatlichen Behörden aber nicht gemeldet werden, verstanden wird, kann verschiedene Formen annehmen, die von gänzlich fehlenden Unterlagen bis hin zu einer Untererfassung von Arbeitsstunden, Barentlohnung („Lohntüten“) und Scheinselbstständigkeit reichen. Nicht angemeldete Erwerbstätigkeit setzt Arbeitnehmer einer Vielzahl von Risiken aus und untergräbt die öffentlichen Finanzen und den sozialen Zusammenhalt im weiteren Sinne. Auf einem sich rasch ändernden und zunehmend mobilen Arbeitsmarkt sorgt sie für verstärktes Sozialdumping und Verzerrungen des fairen Wettbewerbs innerhalb und zwischen den Mitgliedstaaten. Im Durchschnitt wird der Anteil der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit an der Bruttowertschöpfung (BWS) des privaten Sektors in der EU auf etwa 14,3 % geschätzt, wobei es große Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten gibt. Eine aktuelle Eurobarometer-Umfrage zeigt auch, dass etwa jeder zehnte Europäer (10 %) angegeben hat, im vergangenen Jahr Waren oder Dienstleistungen erworben zu haben, bei denen es sich ihrer Meinung nach um nicht angemeldete Erwerbstätigkeit handelte. 3 % geben an, in den letzten zwölf Monaten selbst nicht angemeldete Tätigkeiten ausgeübt zu haben, während ein Drittel erklärt, eine Person zu kennen, die bereits eine nicht angemeldete Tätigkeit ausgeübt hat.

Die Bekämpfung nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit erfordert einen ganzheitlichen Ansatz, bei dem Maßnahmen aus verschiedenen politischen Bereichen (wie Arbeitsrecht, soziale Sicherheit, Steuern) und deren Umsetzung sowohl durch Abschreckung (z. B. Inspektionen und Sanktionen) als auch durch Präventionsmaßnahmen (z. B. bessere Information) kombiniert werden. Die Wirksamkeit der politischen Maßnahmen ist von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat sehr unterschiedlich. Darüber hinaus ist festzustellen, dass die Bekämpfung nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit in erster Linie in den Händen der nationalen Behörden liegt, diese anhaltende Herausforderung jedoch eine nicht unwesentliche grenzüberschreitende Dimension aufweist.

Die Europäische Plattform zur Bekämpfung nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit wurde 2016 nach Maßgabe des Beschlusses (EU) 2016/344 eingerichtet, um die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten bei der Bekämpfung nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit zu stärken. In einem Kontext, in dem die grenzübergreifende Zusammenarbeit zuvor meist ad hoc erfolgte, hat die Plattform bislang als Katalysator für Veränderungen gewirkt. Sie hat die Durchsetzungsbehörden der Mitgliedstaaten und die Sozialpartner in einem einzigartigen Netz zusammengeführt, damit sie voneinander lernen, gemeinsam handeln und so zu einem gerechteren europäischen Arbeitsmarkt beitragen. Damit hat sie auch einen Beitrag zur Umsetzung der europäischen Säule sozialer Rechte geleistet.

Im Bereich der Arbeitskräftemobilität ist eine noch nicht lange zurückliegende wichtige Entwicklung die Errichtung der Europäischen Arbeitsbehörde (ELA) im Jahr 2019, die sicherstellen wird, dass die EU-Rechtsvorschriften zur Mobilität der Arbeitskräfte auf gerechte, einfache und wirksame Weise durchgesetzt werden. Die Verordnung (EU) 2019/1149 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Juni 2019 zur Errichtung einer Europäischen Arbeitsbehörde sieht die Integration der Plattform in die ELA als ständige Arbeitsgruppe vor, was voraussichtlich im Jahr 2021 stattfinden wird. Dadurch können die Tätigkeiten der Plattform im Bereich der Bekämpfung nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit von der umfassenderen Durchsetzungs- und Präventionsperspektive der ELA profitieren, und es können Synergien mit anderen Aufgaben der ELA wie der Bereitstellung von Informationen, der Durchführung gemeinsamer und konzertierter Inspektionen und dem Aufbau von Kapazitäten entwickelt werden. Der Start der ersten europäischen Kampagne für angemeldete Erwerbstätigkeit (#EU4FairWork) am 2. März 2020 unter Beteiligung der ELA ist in dieser Hinsicht ein wichtiger Schritt.

Der vorliegende Bericht über die Anwendung und den Mehrwert des Beschlusses (EU) 2016/344 enthält einen Überblick über die Fortschritte bei der Umsetzung des Beschlusses. Er knüpft an den im Jahr 2018 angenommenen Zweijahresbericht der Plattform an. Gemäß Artikel 12 des Beschlusses wird im vorliegenden Bericht bewertet, inwieweit die Plattform zur Verwirklichung der in Artikel 4 genannten Ziele beigetragen, ihren Auftrag gemäß Artikel 5 erfüllt, die in Artikel 6 genannten Tätigkeiten wahrgenommen und die in ihrem Arbeitsprogramm dargelegten Prioritäten in Angriff genommen hat. Im Bericht werden die Ergebnisse einer spezifischen Umfrage unter den Mitgliedern der Plattform im Jahr 2019 sowie die laufende Überwachung der Aktivitäten der Plattform berücksichtigt.

Die Europäische Plattform zur Bekämpfung nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit – ein Kurzüberblick Die Europäische Plattform zur Bekämpfung nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit (im Folgenden die „Plattform“) wurde 2016 in Anlehnung an die Entschließung des Rates von 2003 und die Mitteilung der Kommission von 2007 zur Bekämpfung nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit eingerichtet. Die Plattform soll einen Beitrag zu wirksameren Maßnahmen auf Unionsebene und auf nationaler Ebene leisten, indem sie a) die Zusammenarbeit der zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten und anderer beteiligter Akteure der Mitgliedstaaten verbessert, b) die Leistungsfähigkeit der verschiedenen zuständigen Behörden und Akteure der Mitgliedstaaten zur Bekämpfung nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit im Hinblick auf die grenzüberschreitenden Aspekte verbessert und c) Fragen im Zusammenhang mit nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit stärker ins öffentliche Bewusstsein rückt und die Mitgliedstaaten ermutigt, ihre Anstrengungen zur Bekämpfung nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit zu verstärken (Artikel 4 „Ziele“). Diese Ziele sollten durch Folgendes erreicht werden: a) Austausch von bewährten Verfahren und Informationen, b) Aufbau von Fachwissen und Analysefähigkeiten, c) Förderung und Erleichterung innovativer Ansätze für eine effektive und effiziente grenzüberschreitende Zusammenarbeit und Bewertung von Erfahrungen, d) Förderung eines horizontalen Verständnisses von Problemen im Zusammenhang mit nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit (Artikel 5 „Auftrag“). Die Plattform vereint über 50 Interessenträger. Bei den Mitgliedern handelt es sich um hochrangige Vertreter von Ministerien und Durchsetzungsbehörden (Arbeitsaufsichtsbehörden, Steuerbehörden und Aufsichtsbehörden im Bereich soziale Sicherheit) sowie um branchenübergreifende Sozialpartner. Sie fungieren als zentrale Anlaufstelle, stellen Verbindungen zu nationalen Interessenträgern her und verbreiten die Lernergebnisse. Zu den Beobachtern gehören 14 Sozialpartnerorganisationen aus Schlüsselsektoren, Eurofound, die Europäische Agentur für Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz, die Internationale Arbeitsorganisation sowie Norwegen und Island als Mitglieder des Europäischen Wirtschaftsraums. Der Vorstand, bestehend aus einem Vorsitzenden, bei dem es sich um einen Vertreter der Kommission handelt, und zwei stellvertretenden Vorsitzenden, die aus der Mitte der hochrangigen Vertreter gewählt werden, ist mit Unterstützung des Sekretariats, das von der Kommission gestellt wird, für die Lenkung der Arbeit der Plattform und die Vorgabe der strategischen Richtung zuständig. Das Plenum der Plattform tritt zweimal im Jahr zusammen. Die Plattform wird mit einem Jahresbudget in Höhe von 1,35 Mio. EUR im Rahmen des EU-Programms für Beschäftigung und soziale Innovation (EaSI) unterstützt. Darüber hinaus wurden im Anschluss an Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen fünf grenzübergreifende Kooperationsprojekte zur Bekämpfung nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit mit einem Betrag von 1,67 Mio. EUR (über das EaSI) gefördert, die zur Verwirklichung der Ziele der Plattform beitragen.

2.Fortschritte bei der Umsetzung des Auftrags und der Tätigkeiten der Plattform

Nach der Verabschiedung des ersten Arbeitsprogramms der Plattform im Mai 2016 liefen ihre Tätigkeiten reibungslos an. Sie führte seitdem im Durchschnitt 15 Aktivitäten pro Jahr durch, bei denen mehr als 1450 Interessenträger zusammenkamen, um im Hinblick auf bestimmte Themen – die von vielversprechenden politischen Ansätzen bis hin zu Organisationsstrukturen und grenzüberschreitenden Maßnahmen reichen – voneinander zu lernen und zusammenzuarbeiten.

Dieser Abschnitt enthält einen Überblick über diese Tätigkeiten und darüber, wie sie zur Erfüllung des Auftrags der Plattform (Artikel 5) beigetragen haben. Er ist in die folgenden drei strategischen Prioritäten gegliedert, die von der Plattform in ihren Arbeitsprogrammen 2017-2018 und 2019-2020 festgelegt wurden, und zeigt auf, wie diese von der Plattform in Angriff genommen wurden: 1) Zusammenarbeit und gemeinsames Handeln, 2) gegenseitiges Lernen und 3) Wissenserweiterung.

Überblick über die Tätigkeiten der Plattform seit 2016

Der Umfrage von 2019 zufolge teilen die meisten Mitglieder und Beobachter der Plattform (84 %) die Meinung, dass die Plattform gute bzw. sehr gute Fortschritte bei der Erfüllung ihres Auftrags erzielt hat. Zu den wichtigsten Aktivitäten, die hierzu beitragen, zählen: Seminare (84 %), Workshops mit thematischem Überblick (74 %), Arbeitsgruppen (68 %) und Lernbesuche (45 %).

2.1.Zusammenarbeit und gemeinsames Handeln

Seit ihren Anfängen im Jahr 2016 bis Ende 2019 organisierte die Plattform 31 Besuche und gemeinsame Aktivitäten in 14 Gastgeberländern, wobei Reise und Unterkunft durch den Vertrag zur Unterstützung der Plattform abgedeckt wurden. Sie wurden insbesondere zur Unterstützung gemeinsamer Inspektionen genutzt (42 %), die in einem Land unter Beteiligung anderer nationaler Behörden vor allem im Bau- und Agrarsektor durchgeführt werden. Andere Arten von Besuchen (z. B. für den Lernaustausch, Schulungen oder gemeinsame Aktivitäten) halfen den Mitgliedern, ein tieferes Wissen über ein Thema, eine Praxis oder einen Prozess aufzubauen, indem sie praktische Lernerfahrungen aus erster Hand sammeln konnten. Sie befassten sich insbesondere mit Fragen im Zusammenhang mit folgenden Themen: Organisationsstrukturen der Durchsetzungsbehörden; Risikobewertung, Datengewinnung und Datenanalyse; Informationssysteme, Datenbanken und Online-Tools für den Informationsaustausch; betrügerische Entsendung von Arbeitnehmern. Lernbesuche werden von etwa der Hälfte der Befragten der Umfrage von 2019 als eine der fünf wichtigsten Aktivitäten angesehen, die zur Verwirklichung der Ziele und zur Erfüllung des Auftrags der Plattform beitragen.

Unterstützung einer gemeinsamen Inspektion im spanischen Agrarsektor Im Juli 2019 lud die spanische Arbeitsaufsichtsbehörde die rumänische Arbeitsaufsichtsbehörde ein, zusammen mit der spanischen und rumänischen Polizei und mit operativer Unterstützung der Plattform gemeinsame Inspektionen während der Knoblaucherntezeit in Albacete durchzuführen. Es wurden Befragungen und Inspektionen bei spanischen Arbeitgebern, spanischen Zeitarbeitsfirmen und rumänischen zwischengeschalteten Stellen durchgeführt. Mehr als 500 Beschäftigte unterliefen einer Identitätsfeststellung und wurden über ihre Rechte in Kenntnis gesetzt. Die Ermittlungen sind noch nicht abgeschlossen, wobei vier Personen bereits wegen Verbrechen im Bereich des Menschenhandels und der Ausbeutung von Arbeitskräften verhaftet wurden.

Insgesamt sieben Arbeitsgruppen brachten Mitglieder der Plattform im Rahmen einer gemeinsamen Reflexion über grundlegende Fragen, mit denen sie konfrontiert sind, zusammen, wodurch ihnen eine aktive Rolle bei der Gestaltung der Aktivitäten der Plattform gegeben wurde. Die Gruppen haben eine Vielzahl praktischer Ergebnisse erarbeitet, wie z. B. einen Vorschlag zur Intensivierung des Informationsaustauschs zwischen nationalen Behörden durch ein potenzielles Binnenmarktinformationssystem-Modul zur nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit sowie ein Glossar mit Begriffen und Maßnahmen zur Bekämpfung nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit. Andere Arbeitsgruppen haben das Arbeitsprogramm der Plattform ausgearbeitet und auf die nationalen und sozialpartnerschaftlichen Prioritäten reagiert. Die meisten Mitglieder der Plattform (68 %) betrachten Arbeitsgruppen als eine der fünf wichtigsten Aktivitäten, die zur Verwirklichung der Ziele und zur Erfüllung des Auftrags der Plattform beitragen.

In Bulgarien, Zypern, Griechenland, Lettland, Litauen, Rumänien und der Slowakei wurden erfolgreich Amtshilfeprojekte (Mutual assistance projects – MAP) durchgeführt. Sie gaben Mitgliedern die Möglichkeit, sich von einem Team von Sachverständigen der Plattform in strategischen Bereichen der Durchsetzungsbehörden beraten zu lassen. Diese Projekte ergaben sich häufig aus nationalen Prioritäten für Strukturreformen, einschließlich der im Rahmen der länderspezifischen Empfehlungen des Europäischen Semesters hervorgehobenen Prioritäten. Ein Ansatz, der Selbstreflexion, praktische Unterstützung durch Fachkollegen im Rahmen von zwei Besuchen und die Ausarbeitung eines Aktionsplans beinhaltete, hat dazu beigetragen, bedeutende Veränderungen herbeizuführen, wie z. B. die Konzeption neuer Maßnahmen und eine verstärkte Zusammenarbeit zwischen Durchsetzungsbehörden. Die Umfrage von 2019 ergab, dass es sich hierbei um eine der Aktivitäten handelte, die am meisten zur Erfüllung des Auftrags der Plattform beigetragen hat.