BEGRÜNDUNG

1.KONTEXT DES VORSCHLAGS

•Gründe und Ziele des Vorschlags

Da rund 70 % des BIP und der Beschäftigung in der EU auf den Dienstleistungssektor entfallen, ist die Förderung der Wettbewerbsfähigkeit der EU-Dienstleistungsmärkte für die Schaffung von Arbeitsplätzen und Wachstum in der EU von zentraler Bedeutung. Mit der im Jahr 2006 verabschiedeten Dienstleistungsrichtlinie wurden allgemeine Bestimmungen festgelegt, die die Niederlassung von Dienstleistern erleichtern und ihre Fähigkeit, im Binnenmarkt grenzübergreifende Dienstleistungen anzubieten, steigern. Die Richtlinie stieß eine Reihe von Reformen in den EU-Mitgliedstaaten an und führte im Laufe von zehn Jahren zu einem Anstieg von schätzungsweise 0,9 % des BIP der EU.

Dennoch besteht weiterhin ein großes Potenzial für Wachstum und die Schaffung von Arbeitsplätzen, das es noch auszuschöpfen gilt. Eine schnellere Produktivitätssteigerung und ein effizienterer Einsatz von Ressourcen kämen den EU-Dienstleistungsmärkten zugute. Der grenzüberschreitende Dienstleistungshandel und die grenzübergreifenden Investitionen in Dienstleistungen bewegen sich weiter auf niedrigem Niveau. Der Abbau der einer Steigerung der grenzüberschreitenden Aktivitäten im Bereich Dienstleistungen noch entgegenstehenden Hindernisse wird zu einer Stärkung des Wettbewerbs beitragen und zu mehr Auswahlmöglichkeiten und besseren Preisen für Verbraucher sowie einer verstärkten Innovationstätigkeit führen. Mit der Überwindung dieser Hemmnisse unter den bereits durch die Dienstleistungsrichtlinie geschaffenen Rahmenbedingungen könnte das BIP der EU um weitere 1,7 % gesteigert werden. Des Weiteren werden besser funktionierende Dienstleistungsmärkte die Wettbewerbsfähigkeit der Industrie positiv beeinflussen, da das verarbeitende Gewerbe der EU einen wichtigen Abnehmer und Endnutzer von Dienstleistungen darstellt. Tatsächlich machen Dienstleistungen 40 % des Wertes eines Fertigerzeugnisses in der EU aus. Eine wettbewerbsfähige Fertigungsindustrie ist darum von gut funktionierenden Dienstleistungsmärkten abhängig.

Aus diesen Gründen betonte der Europäische Rat: „ Die Verwirklichung eines vertieften und faireren Binnenmarkts ist von entscheidender Bedeutung, wenn es darum geht, Arbeitsplätze zu schaffen, die Produktivität zu steigern und ein attraktives Umfeld für Investitionen und Innovation zu gewährleisten.“ Ein besser funktionierender Binnenmarkt ist eine der zehn Prioritäten der Europäischen Kommission. In ihrer im Oktober 2015 verabschiedeten Binnenmarktstrategie kündigte die Kommission eine Reihe von Maßnahmen an, um den Binnenmarkt ohne Grenzen für Dienstleistungen Wirklichkeit werden zu lassen. Das Ziel ist klar: Hürden abbauen, um es Dienstleistern zu erleichtern, neue Geschäftschancen wahrzunehmen, und gleichzeitig für Verbraucher hochwertige Dienstleistungen garantieren. Dieser Vorschlag schließt an die Binnenmarktstrategie an.

Die Dienstleistungsrichtlinie bietet einen ausgewogenen Rechtsrahmen zur Erreichung dieser Ziele. Sie stellt sicher, dass nationale Vorschriften nichtdiskriminierend, gerechtfertigt und verhältnismäßig sind, um die im Interesse der Allgemeinheit liegenden Ziele zu verwirklichen. Darüber hinaus schreibt sie den Mitgliedstaaten vor, Hemmnisse administrativer Art abzubauen, die Dienstleistungsanbieter in der Praxis davon abhalten, grenzüberschreitend tätig zu werden. Die Dienstleistungsrichtlinie und die damit festgelegten wichtigen Grundsätze bleiben von diesem Vorschlag unberührt.

Diese mit der Dienstleistungsrichtlinie eingeführten Grundsätze haben Fortschritte auf dem Wege zu einer besseren Funktionsweise der EU-Dienstleistungsmärkte ermöglicht. Gleichzeitig bestehen in einer Reihe wichtiger Dienstleistungsbereiche noch immer Hindernisse für eine verstärkte Binnenmarktintegration. Dies ist insbesondere in Dienstleistungsbereichen wie Unternehmensdienstleistungen und der Bauwirtschaft der Fall, in denen die Wahrnehmung von Geschäftschancen in anderen Mitgliedstaaten für Dienstleistungserbringer oftmals nicht leicht ist. Dienstleister sind bei einer Expansion ins Ausland mit verwaltungstechnischen Hemmnissen konfrontiert. Dies wurde durch umfassende Kontakte mit Dienstleistern bestätigt. Dazu zählt auch mangelnde Klarheit darüber, in welcher Weise bestehende Regelungen zu befolgen sind, was Unternehmen, insbesondere KMU, von dem Vorstoß abhält, Geschäftschancen in anderen Mitgliedstaaten zu nutzen. Dienstleister haben Schwierigkeiten, sich Informationen über geltende rechtliche Anforderungen und Verfahren zu beschaffen, die durchlaufen werden müssen, um Zugang zum Markt eines anderen Mitgliedstaats zu erhalten. Darüber hinaus erfassen nationale Regelungen häufig nur nationale Sachverhalte, ohne zu klären, wie sie auf Dienstleistungsanbieter aus anderen EU-Mitgliedstaaten angewendet werden sollen. Infolgedessen ist für Dienstleister, die sich darum bemühen, eine ständige Präsenz in einem anderen Mitgliedstaat einzurichten oder zeitweise grenzüberschreitende Dienstleistungen zu erbringen, oftmals schwer zu verstehen, welche Vorschriften wie Anwendung finden. Die Verwaltungsformalitäten in den verschiedenen Mitgliedstaaten sind häufig kompliziert, und ihre Erfüllung ist für Dienstleister oftmals kostspielig.

Ziel der Elektronischen Europäischen Dienstleistungskarte ist es darum, den Verwaltungsaufwand für Dienstleister, die ihre Aktivitäten auf andere Mitgliedstaaten ausweiten möchten, zu verringern. Gleichzeitig wird sie sicherstellen, dass die Mitgliedstaaten Vorschriften, die gerechtfertigt sind, anwenden können. Sie würde Dienstleistern auf freiwilliger Basis als alternative Möglichkeit zum Nachweis der Einhaltung geltender nationaler Regelungen angeboten werden. Sie ermöglicht es Dienstleistungserbringern, zur Erfüllung der bei Auslandsexpansionen erforderlichen Formalitäten ein vollelektronisches Verfahren auf EU-Ebene zu nutzen. Damit wird die Rechtssicherheit für Dienstleister erhöht und der Verwaltungsaufwand deutlich reduziert. Durch die elektronische Karte werden Dienstleister in der Lage sein, verwaltungstechnische Hemmnisse zu umgehen, wie etwa die Unsicherheit, welche Anforderungen Anwendung finden, das Ausfüllen unterschiedlicher Formulare in fremden Sprachen, das Übersetzen, Bescheinigen oder Beglaubigen von Dokumenten sowie nicht elektronische Verfahrensschritte. Die Kosteneinsparungen in Bezug auf die unter das Verfahren für die elektronische Karte fallenden Formalitäten wären im Vergleich zur aktuellen Situation erheblich und würden sich möglicherweise auf 50 % oder noch mehr belaufen.

In Fällen, in denen ein Dienstleister plant, eine Dienstleistung vorübergehend grenzüberschreitend zu erbringen, würde die elektronische Karte vom Herkunftsmitgliedstaat ausgestellt werden. Der Aufnahmemitgliedstaat könnte dann Einwände gegen die Ausstellung der Karte erheben, wenn er bereits nach der geltenden Dienstleistungsrichtlinie aus einem der in Artikel 16 genannten zwingenden Gründe des öffentlichen Interesses dazu befugt ist. Einmal ausgestellt, würde die elektronische Karte dem Dienstleister die Möglichkeit bieten, Dienstleistungen vorübergehend grenzüberschreitend im Aufnahmemitgliedstaat zu erbringen. Im Einklang mit Artikel 16 der Dienstleistungsrichtlinie haben die Entscheidungsbefugnisse der Aufnahmemitgliedstaaten, einen Antrag auf eine Elektronische Europäische Dienstleistungskarte abzulehnen, dementsprechend unverändert Bestand.

Beabsichtigt ein Dienstleister, Dienstleistungen mithilfe einer Zweigstelle, einer Agentur oder eines Büros in einem anderen Mitgliedstaat zu erbringen, so erfolgt die Ausstellung der elektronischen Karte durch den Aufnahmemitgliedstaat. In diesem Fall würde der Dienstleister die Karte trotzdem bei den Behörden seines Herkunftslands beantragen, die prüfen würden, ob der Dienstleister in ihrem Hoheitsgebiet im Sinne der geltenden Vorschriften niedergelassen ist. In einem zweiten Schritt würden die Behörden des Herkunftsmitgliedstaats jedoch ein Verfahren bei den zuständigen Behörden des Aufnahmelands einleiten, um diesen die Entscheidung zu ermöglichen, ob der beantragende Dienstleister die regulatorischen Anforderungen seines Aufnahmelands der Dienstleistungsrichtlinie entsprechend erfüllt. Aufgrund dessen gäbe es keine Ungleichbehandlung zwischen inländischen und ausländischen Dienstleistungserbringern. Nach Ausstellung der elektronischen Karte könnte deren Inhaber Dienstleistungen über eine Zweitniederlassung (in Form einer Zweigstelle, einer Agentur oder eines Büros) im betreffenden Aufnahmemitgliedstaat erbringen.

Die Idee der Elektronischen Europäischen Dienstleistungskarte ist mit dem Europäischen Berufsausweis (European Professional Card – EPC) vergleichbar, mit dem die Behörden der Mitgliedstaaten bereits vertraut sind. Der EPC ist seit Januar 2016 verfügbar und fand bei den ausgewählten Berufstätigen großen Anklang. Damit wird deutlich, dass ein derartiges Instrument der Vereinfachung für die jeweiligen Nutzer von praktischem Nutzen ist. Sowohl die Elektronische Europäische Dienstleistungskarte als auch der EPC sind freiwillige elektronische Verfahren auf EU-Ebene. Die Nutzung einer Elektronischen Europäischen Dienstleistungskarte ist für Dienstleister freiwillig. Die Behörde des Herkunftslands des Antragstellers fungiert dabei als einheitlicher Ansprechpartner. Das Funktionieren beider Systeme ist außerdem von im Voraus festgelegten und verbindlichen Abläufen abhängig, die auf die Zusammenarbeit zwischen dem Herkunfts- und Aufnahmemitgliedstaat ausgerichtet sind und über das bestehende Binnenmarkt-Informationssystem (IMI) umgesetzt werden. Gleichzeitig verfolgen die beiden Systeme unterschiedliche Ziele. Der EPC erleichtert die grenzüberschreitende Erbringung von Dienstleistungen durch die Anerkennung beruflicher Qualifikationen für natürliche Personen wie Arbeitnehmer oder selbstständige Dienstleister in Übereinstimmung mit der Richtlinie über Berufsqualifikationen. Die Elektronische Europäische Dienstleistungskarte betrifft eine viel größere Bandbreite von Anforderungen. Er wäre sowohl für natürliche Personen, die selbstständig tätig sind, als auch für Unternehmen verfügbar, die Dienstleistungen in einem anderen Mitgliedstaat erbringen möchten. Im Gegensatz zum EPC würden im Rahmen der Elektronischen Europäischen Dienstleistungskarte auch technische Einrichtungen angeboten, um die mit der Entsendung von Arbeitnehmern in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten, die der Kommission mitgeteilt haben, dass sie zu diesem Zweck das IMI nutzen wollen, verbundenen Verwaltungsformalitäten zu vereinfachen. Die Möglichkeit der Nutzung des IMI wird in keiner Weise den Inhalt der Bestimmungen der Richtlinie 2014/67/EU berühren. Ebenso enthalten wären Regelungen, die den Zugang zum Versicherungsschutz bei grenzüberschreitenden Dienstleistungen erleichtern.

Die elektronische Karte würde Anforderungen abdecken, die unter die Dienstleistungsrichtlinie fallen, und dementsprechend nicht Bereiche wie Steuern, Arbeit und Sozialversicherung. Gleichwohl dürfen die Behörden in den Mitgliedstaaten von den Inhabern der elektronischen Karte nicht verlangen, bereits im Rahmen des Verfahrens für die Karte erfasste Informationen für Verfahren oder Formalitäten vorzulegen, die einem Dienstleister im Zusammenhang mit der Vergabe eines öffentlichen Auftrags, einem Wettbewerb oder einer Konzession, der Gründung von Tochtergesellschaften oder der Eintragung von Zweigstellen nach Maßgabe des Gesellschaftsrechts und der Registrierung bei verpflichtenden Sozialversicherungen auferlegt wurden. Die Elektronische Europäische Dienstleistungskarte würde – in einem ersten Schritt – für Unternehmens- und Baudienstleistungen gelten, soweit die zugehörigen Aktivitäten bereits unter die Dienstleistungsrichtlinie fallen. Beide Branchen sind für die Wirtschaft in der EU von zentraler Bedeutung. Anbieter von Bau- oder Unternehmensdienstleistungen sind bei einer Expansion ins Ausland oftmals mit sehr komplexen Verwaltungsverfahren konfrontiert. Darüber hinaus fiel das Produktivitätswachstum in den vergangenen zehn Jahren in beiden Branchen sehr gering aus, und grenzüberschreitende Handels- und Investitionsaktivitäten finden nur in beschränktem Umfang statt. Ein verstärkter grenzüberschreitender Wettbewerb würde dazu beitragen, die Wettbewerbsfähigkeit beider Branchen aufrechtzuerhalten und zu verbessern.

Dieser Vorschlag umfasst auch Überprüfungsklauseln, um in Zukunft die Angemessenheit der Beseitigung regulatorischer Hindernisse, die Wirksamkeit der Elektronischen Europäischen Dienstleistungskarte sowie ihre mögliche Ausweitung auf andere Branchen zu prüfen.

•Kohärenz mit den bestehenden Vorschriften in diesem Bereich

Diese Richtlinie wird zusammen mit einer Verordnung vorgelegt. In der Richtlinie wird der rechtliche und operative Rahmen der Elektronischen Europäischen Dienstleistungskarte dargelegt, und es werden unter anderem die Anspruchsvoraussetzungen, die Zuständigkeiten der Herkunfts- und Aufnahmemitgliedstaaten, die Gültigkeit der Elektronischen Europäischen Dienstleistungskarte sowie die Bedingungen für ihren Entzug oder ihre Aussetzung geregelt. Im Rahmen der Verordnung werden Werkzeuge eingerichtet, die Dienstleistungserbringern in der gesamten EU zur Verfügung stehen. Des Weiteren erleichtert sie die Klärung von Fragen im Zusammenhang mit dem Versicherungsschutz eines grenzüberschreitend tätigen Dienstleisters.

Mit dieser Richtlinie werden die bestehenden EU-Bestimmungen zu sozialen Fragen, Beschäftigungsbedingungen (insbesondere Entsendung von Arbeitnehmern, Arbeitnehmerrechte und die soziale Säule) sowie Arbeits- und Umweltschutz beibehalten. Diesbezüglich bestehende Schutzbestimmungen werden weder geändert noch infrage gestellt. Die elektronische Karte böte nähere Informationen über das Unternehmen. Die Befugnis der Mitgliedstaaten, Vor-Ort-Inspektionen durchzuführen, bliebe davon vollkommen unberührt. Die Vorschriften zur Entsendung von Arbeitnehmern gemäß den Richtlinien 96/71/EG und 2014/67/EU gelten im Kontext der Elektronischen Europäischen Dienstleistungskarte fort; es werden jedoch weitere Einrichtungen für die Erfüllung dieser Vorschriften zur Verfügung gestellt. Wenn die Mitgliedstaaten Verfahren eingerichtet haben, mit denen die Erklärung in Bezug auf die Entsendung von Arbeitnehmern gemäß Artikel 9 der Richtlinie 2014/67/EU auf elektronischem Wege ausgefüllt werden kann, leitet die Elektronische Europäische Dienstleistungskarte den Karteninhaber zu den entsprechenden nationalen Verfahren. Dienstleister, die Inhaber einer Elektronischen Europäischen Dienstleistungskarte sind, können diese Erklärung auch über eine elektronische, mit dem IMI verbundene Plattform einreichen, sofern der betreffende Aufnahmemitgliedstaat der Kommission mitgeteilt hat, dass diese Möglichkeit für die Entsendung von Arbeitnehmern in sein Hoheitsgebiet zur Verfügung steht.

Der Vorschlag für eine Elektronische Europäische Dienstleistungskarte ergänzt andere zur Verhinderung der Schaffung von nationalen Beschränkungen für die grenzüberschreitende Dienstleistungserbringung in der Binnenmarktstrategie angekündigte politische Initiativen im Zusammenhang mit Dienstleistungen. In dieser Hinsicht ergänzt er den Vorschlag der Kommission [XX] für eine Richtlinie zur Reformierung des Verfahrens, gemäß welchem die Mitgliedstaaten Genehmigungsregelungen und Anforderungen im Bereich Dienstleistungen notifizieren müssen.

Ergänzt wird dieser Vorschlag ebenfalls von der in der Binnenmarktstrategie für 2017 angekündigten Initiative des zentralen digitalen Zugangstors (Single Digital Gateway). Das Zugangstor, zu dem im Herbst 2016 eine öffentliche Konsultation durchgeführt wurde, wird die derzeitigen Informationslücken für Unternehmen und Bürger schließen, indem die relevanten Online-Informationen auf EU- und nationaler Ebene eingebunden, vervollständigt und optimiert werden. Eine Anbindung an Hilfsdienste ist ebenfalls vorgesehen. Außerdem soll dadurch die Digitalisierung der nationalen, für Bürger und Unternehmen bei der Wahrnehmung ihrer Binnenmarktrechte relevanten Verfahren weiter vorangetrieben werden. Der Umfang des zentralen digitalen Zugangstors soll sich über die von der vorliegenden Initiative abgedeckten Bereiche hinaus erstrecken.