I.Einführung – Neue Impulse für die umfassende Bewältigung der Drogenproblematik

Im Einklang mit der neuen Strategie für die Sicherheitsunion 2020-2024 beabsichtigt die Kommission, die EU-Maßnahmen zur Bekämpfung illegaler Drogen durch eine solide neue EU-Agenda zur Drogenbekämpfung erheblich auszubauen. Neben den Schäden für Einzelne wie Tod, Beeinträchtigung der Gesundheit und mangelnde Ausschöpfung des eigenen Potenzials sind auch Schäden in Form einer verminderten Lebensqualität in den Gemeinschaften festzustellen, die von Drogenproblemen betroffen sind. Der illegale Drogenmarkt in der EU wird auf einen Straßenhandelswert von mindestens 30 Mrd. EUR pro Jahr geschätzt und stellt eine wichtige Einnahmequelle für organisierte kriminelle Gruppen in der EU dar. Es ist wichtig, den erheblichen wirtschaftlichen Schaden, der dem Drogenkonsum zuzuschreiben ist, und ganz allgemein die beträchtlichen indirekten negativen Auswirkungen des Drogenmarkts, die durch seine Verbindungen mit einem breiteren Spektrum krimineller Aktivitäten, durch die Störung der legalen Wirtschaft, durch die Gewalt in den Gemeinschaften, durch die Umweltschäden und durch seine Rolle als wichtiger Treiber für Korruption, die eine verantwortungsvolle Staatsführung untergraben kann., entstehen, im Blick zu haben.

Alle verfügbaren Daten deuten darauf hin, dass sowohl natürliche als auch synthetische Drogen in Europa insgesamt nach wie vor in hohem Ausmaß verfügbar sind. Der europäische Drogenmarkt ist zunehmend dadurch gekennzeichnet, dass die Öffentlichkeit Zugang zu einer großen Vielfalt hochreiner und hochwirksamer Drogen hat, die real meist genauso viel oder weniger als in den letzten zehn Jahren kosten. Der Konsum von Heroin und anderen Opioiden ist nach wie vor für den größten Teil der drogenbedingten Gesundheitsschäden verantwortlich. Die Balkanroute ist weiterhin der wichtigste Korridor, auf dem Heroin in die EU gelangt, und augenscheinlich stammt beschlagnahmtes Cannabiskraut weiterhin zu einem erheblichen Teil aus den westlichen Balkanstaaten. Kokain ist nach Cannabis die am zweithäufigsten konsumierte illegale Droge in der EU. Die Verwendung von Containern für den Kokainschmuggel führt dazu, dass mittlerweile häufig große Mengen dieser Droge in den Häfen beschlagnahmt werden. Das auf der Ebene des Großhandels in Europa beschlagnahmte Kokain hat einen hohen Reinheitsgrad von oft mehr als 85 %. Nordafrika scheint sich zu einem bedeutenderen Transitgebiet sowohl für den Luft- als auch den Seetransport von Kokain und Cannabisharz zu entwickeln, das für den europäischen Markt und möglicherweise auch für andere Märkte bestimmt ist.

Darüber hinaus werden Cannabis und synthetische Drogen auch in der EU selbst in beträchtlichen Mengen produziert. Was die neuen psychoaktiven Substanzen angeht, ist die Zahl der Neuentdeckungen in Europa zwar zurückgegangen, doch werden sie nach wie vor überwiegend aus China und Indien versandt, die auch die Hauptquellenländer für die Drogenausgangsstoffe sind, die hauptsächlich zur Herstellung illegaler synthetischer Drogen in der EU verwendet werden. Die EU scheint auch zunehmend als Transitgebiet für einige für andere Märkte bestimmte Drogen, wie Kokain, genutzt zu werden. Andere Drogen, wie z. B. hochwirksame synthetische Opioide, werden zunehmend online gehandelt und per Post versandt. Schließlich ist festzustellen, dass das Drogenphänomen in der heutigen vernetzten Welt einen zunehmend globalen Charakter hat. Dies veranlasste die internationale Gemeinschaft, sich darauf zu einigen, ihre Maßnahmen zu verstärken, die Zusammenarbeit zu intensivieren und die Umsetzung der gemeinsamen Verpflichtungen zur Bewältigung der globalen Drogenproblematik im Rahmen der Ministererklärung der Suchtstoffkommission der Vereinten Nationen (CND) von 2019 zu beschleunigen.

Die organisierten kriminellen Gruppen, von denen mehr als ein Drittel direkt auf den Drogenmärkten agiert‚ sind zudem sehr anpassungsfähig. Während der COVID-19-Pandemie war der Transport von Drogen in großen Mengen zwischen den Mitgliedstaaten in vielen Fällen trotz der Reise- und Ausgangsbeschränkungen nicht beeinträchtigt. Allerdings wirkten sich die Abriegelungsmaßnahmen im Zusammenhang mit COVID-19 vorübergehend störend auf den globalen Drogenmarkt aus, was zu einigen Engpässen und zu höheren Preisen für einige Drogen führte. Die physische Distanzierung bedingte zudem Störungen auf der Vertriebsebene in Europa und die instabile Lage bewirkte eine Zunahme der Gewalt unter Zwischenhändlern und Dealern. Was die gesundheitlichen Aspekte des Drogenkonsums betrifft, so könnte die Nachfrage nach Diensten für die Drogentherapie und zur Schadensminimierung weiter steigen. Zugleich hat sich gezeigt, dass in einigen Mitgliedstaaten die Kontinuität der Betreuung von Drogenkonsumierenden aufgrund von Personalmangel sowie der Unterbrechung und Einstellung von Diensten zu einer Herausforderung geworden ist. Da sich die Lage rasch ändert, wird es ebenso wichtig sein, frühzeitig geeignete Antworten auf die potenziellen mittel- und langfristigen Auswirkungen der derzeitigen Pandemie auf die Drogenhilfsdienste, den Drogenkonsum und die Aktivitäten auf dem Drogenmarkt zu finden und weiterzuentwickeln.

Die Evaluierung der EU-Drogenstrategie 2013-2020 und der dazu gehörenden zwei aufeinanderfolgenden Aktionspläne hat bestätigt, dass das Drogenphänomen und seine Herausforderungen weiterhin auf nationaler und internationaler Ebene sowie auf EU-Ebene angegangen werden müssen. Eine bemerkenswerte Erkenntnis ist die, dass die Sicherheits- und Gesundheitsaspekte im Zusammenhang mit den illegalen Drogenmärkten nach wie vor von zentraler Bedeutung sind, wenn es darum geht, die umfassenderen und horizontalen Aspekte des Drogenphänomens in Angriff zu nehmen. Wir müssen auf der Arbeit aufbauen, die in der Vergangenheit im Rahmen der EU-Drogenstrategie geleistet wurde und die sich in den spezialisierten EU-Agenturen in den Bereichen Justiz und Inneres widerspiegelt, insbesondere in Bezug auf die Koordinierung und die Zusammenarbeit, den aktiven Diskurs und die Analyse, die Stärkung des Dialogs und der Zusammenarbeit auf internationaler Ebene sowie ein besseres Verständnis aller Aspekte des Drogenphänomens und der Auswirkungen der Interventionen. Die EU braucht einen Paradigmenwechsel in der Drogenpolitik. Mit dieser Agenda wird das EU-Konzept zur Drogenbekämpfung zu einer mutigen drogenpolitischen Agenda ausgebaut, die einen konkreten und ehrgeizigen Wandel in die Wege leiten soll. Sie zielt auf eine Intensivierung der Anstrengungen in Bezug auf alle Dimensionen der Drogenpolitik ab, insbesondere auf der Sicherheitsseite, wo sie robuster ist, und sieht konkrete Maßnahmen zur Behebung früherer Mängel vor.

Die EU-Agenda zur Drogenbekämpfung wurde im Rahmen eines Konsultationsprozesses mit den Mitgliedstaaten und den einschlägigen Akteuren ausgearbeitet. In sie sind die Halbzeitbewertung und die abschließende Bewertung der EU-Drogenstrategie 2013-2020 und der dazu gehörenden zwei aufeinanderfolgenden Aktionspläne eingeflossen. Sie geht auf die Drogensituation ein, wie sie in den richtungsweisenden Drogenberichten der EU von 2019 (dem jährlichen Europäischen Drogenbericht der Europäischen Beobachtungsstelle für Drogen und Drogensucht (EBDD) und dem EBDD–Europol EU-Drogenmarktbericht) und dem Weltdrogenbericht des UNODC beschrieben wird. Die Daten, auf die in der gesamten EU-Agenda zur Drogenbekämpfung Bezug genommen wird, entstammen diesen Berichten. Berücksichtigung fand auch der Europäische Leitfaden zu gesundheitlichen und sozialen Antworten auf den Drogenkonsum, in dem die technischen Erkenntnisse darüber, was wirksame Antworten auf den Drogenkonsum sind, einer Prüfung unterzogen werden.

II.Ziele und Leitprinzipien der EU-Drogenpolitik

In Anbetracht der ernsten Lage, was den Drogenhandel und den Konsum illegaler Drogen in Europa angeht, wird in der EU Arzneimittel zur Drogenbekämpfung ein faktengestützter, integrierter, ausgewogener und multidisziplinärer Ansatz in Bezug auf das Drogenphänomen auf nationaler und internationaler Ebene sowie auf EU-Ebene verfolgt.

Das Ziel der EU-Agenda zur Drogenbekämpfung besteht darin, die Bürgerinnen und Bürger durch besser koordinierte Maßnahmen zu schützen, die i) reale und messbare Auswirkungen auf die Sicherheits- und Gesundheitsprobleme haben, die sich aus dem Drogenkonsum und den Aktivitäten auf dem Drogenmarkt ergeben; und ii) sowohl die direkten als auch die indirekten Folgen dieser Probleme – einschließlich der Gewalt und anderer Formen schwerer Kriminalität, die damit verknüpft sind, sowie der damit einhergehenden gesundheitlichen und gesellschaftlichen Probleme und auch der Umweltschäden – angehen und gleichzeitig das Bewusstsein der Öffentlichkeit und der Politik für diese Fragen schärfen.

Die EU-Agenda zur Drogenbekämpfung beruht auf den folgenden Leitprinzipien:

a. Grundwerte der Europäischen Union und Grundprinzipien des EU-Rechts: Achtung der Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit, Solidarität, Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechte.

b. Multidisziplinärer Ansatz: Zur Umsetzung der EU-Agenda zur Drogenbekämpfung müssen alle Partner auf nationaler Ebene sowie die Organe‚ Einrichtungen und sonstigen Stellen der EU (unter besonderer Berücksichtigung der weiterhin zentralen Rolle der EBDD und von Europol), die Industrie und die Organisationen der Zivilgesellschaft weiter und besser zusammenarbeiten.

c. Einbeziehung in das auswärtige Handeln der EU: Konzept und Ziele der EU-Agenda zur Drogenbekämpfung sollten auf koordinierte und integrierte Weise im auswärtigen Handeln der EU verfolgt werden. Einhergehend mit dem Wandel der Bedrohungen und Sicherheitsherausforderungen sind die innere und die äußere Sicherheit zunehmend miteinander verknüpft. Der Schutz der EU-Bürgerinnen und -Bürger vor drogenbedingten Herausforderungen erfordert daher Kohärenz und gegebenenfalls eine enge Zusammenarbeit zwischen der Drogenbekämpfungspolitik und dem auswärtigen Handeln der EU. Die EU-Außenpolitik sollte sich auf der Grundlage der einander ergänzenden und sich gegenseitig verstärkenden Grundsätze der gemeinsamen Verantwortung, des Multilateralismus und koordinierter globaler Reaktionen vollziehen.

d. Wissenschafts- und faktengestützte Antworten und Innovationsförderung: Im Bereich Forschung sind Anstrengungen zur Festlegung von Prioritäten, zur Erreichung von Synergien, zur Koordinierung und zur effizienten Verbreitung der Erkenntnisse erforderlich. Außerdem sollten verstärkte Anstrengungen unternommen werden, um neue Technologien mit dem Ziel zu entwickeln, anzuwenden und zu nutzen, die Überwachung und die Analyse neuer Trends und Bedrohungen auf den illegalen Drogenmärkten und die Reaktion darauf zu verbessern sowie die Reaktionsbereitschaft gegenüber raschen Veränderungen zu erhöhen.

Die EU-Agenda zur Drogenbekämpfung bildet den politischen und strategischen Rahmen für die wirksame und umfassende Bewältigung der mit der Drogenproblematik verbundenen Herausforderungen in den Bereichen Sicherheit und öffentliche Gesundheit durch den Einsatz aller einschlägigen Instrumente auf lokaler, nationaler und internationaler Ebene sowie auf EU-Ebene. Sie sollte zudem die EU in die Lage versetzen, mit einer Stimme zu sprechen, wenn es gilt, sich für ihren faktengestützten, integrierten, ausgewogenen und multidisziplinären Ansatz einzusetzen. Besonders wichtig ist dies im Hinblick auf die Intensivierung des Dialogs und der Zusammenarbeit mit Drittländern, anderen Regionen und internationalen Organisationen sowie in multilateralen Foren.

In der EU-Agenda zur Drogenbekämpfung werden im Rahmen von drei großen Themenbereichen acht strategische Prioritäten der EU-Drogenpolitik für die kommenden fünf Jahre festgelegt. Erstens bildet die EU-Agenda zur Drogenbekämpfung ein umfassendes Paket verbesserter Sicherheitsmaßnahmen mit Fokus auf alle Aspekte des illegalen Drogenhandels, von den organisierten kriminellen Gruppen über das Außengrenzenmanagement bis hin zur illegalen Herstellung und zum illegalen Vertrieb in der EU. Zweitens nimmt sie sich des Themas der Prävention und Sensibilisierung für die schädlichen Auswirkungen von Drogen an, einschließlich ihres Zusammenhangs mit Gewaltkriminalität und anderen Formen der Kriminalität. Drittens ist es ebenso wichtig, gegen drogenbedingte Gesundheitsschäden vorzugehen. Wir müssen sicherstellen, dass hilfsbedürftige Menschen Zugang zu wirksamen Behandlungen haben und dass ein solider Rahmen zur Minderung der Gesundheitsrisiken und -schäden vorhanden ist, um die negativen Folgen des Drogenkonsums sowohl für die Drogenkonsumierenden als auch für ihre Familien und Gemeinschaften zu verringern. Im Rahmen der neuen EU-Agenda zur Drogenbekämpfung wird insbesondere anerkannt, dass ein ausgewogener und umfassender Ansatz unterstützt werden muss, um das Problem des Drogenkonsums in Haftanstalten anzugehen, da hier aufgrund der besonderen Umstände eine strategische, strukturierte und koordinierte Herangehensweise vonnöten ist.