Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem "Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme" () (97/C 287/21)

Der Rat beschloß am 6. Mai 1997, den Wirtschafts- und Sozialausschuß gemäß Artikel 130 s des EG-Vertrags um Stellungnahme zu dem vorgenannten Vorschlag zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Umweltschutz, Gesundheitswesen und Verbrauch nahm ihre Stellungnahme am 15. Mai 1997 an. Berichterstatter war Herr Pellarini.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 346. Plenartagung am 29. Mai 1997 mit 49 ja-Stimmen bei 4 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Die vorgeschlagene Richtlinie stellt eine Ergänzung der Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten Projekten dar, wie sie in der Richtlinie 85/337/EWG (UVP-Richtlinie) vorgesehen war, deren Verfahren gerade vom Rat geändert wurden, um den gewonnenen Erfahrungen und den mit dem Übereinkommen von Espoo eingegangenen internationalen Verpflichtungen Rechnung zu tragen ().

1.2. Demnach soll die Prüfung auf die Zeit vor der Verabschiedung der Pläne und der Programme, die den allgemeinen Rahmen für die einzelnen Projekte bilden, vorverlegt werden.

1.3. Der Anwendungsbereich beschränkt sich auf von zuständigen Behörden nach einem offiziellen Verfahren (siehe Artikel 2) aufgestellte Raumordnungspläne und -programme, wozu auch sektorale Pläne im Verkehrsbereich, für die Abfall- und Wasserwirtschaft, im industriellen Bereich, auf dem Gebiet der Telekommunikation, des Fremdenverkehrs und im Energiebereich gehören.

2. Allgemeine Bemerkungen

2.1. Der Wirtschafts- und Sozialausschuß befürwortet den Vorschlag, da er dem Trend der "nachhaltigen Entwicklung" folgt, wie sie in den internationalen Abkommen im Gefolge der Konvention von Rio und im Fünften Aktionsprogramm definiert wurde, und eine bessere Einbeziehung umweltpolitischer Erwägungen schon im Vorfeld der Raumplanung anstrebt.

2.2. Die Prüfung der Umweltauswirkungen ("Umweltprüfung") bei der Planung und Programmfestlegung bedeutet, daß die Umweltziele in einer sehr frühen Phase der Planung aufgestellt und auf interaktive und umfassende Weise auf der richtigen Entscheidungsebene geprüft werden müssen. Dies ist einem präventiven Ansatz dienlich und gestattet eine eingehendere Prüfung der Alternativen sowie einen Kumulations- und Synergieeffekt kleiner aber zahlloser Projekte. Diese "strategische" Prüfung entspricht außerdem dem Vorsorgeprinzip beim Umgang mit Umweltfragen.

2.3. Eine solche vorverlagerte und strategisch angegangene Umweltprüfung dürfte zu einer besseren Qualität der Prüfungen der einzelnen Projekte führen, wenn für klare und verläßliche Ausgangsgrundlagen gesorgt wird. Diese Klarheit und Verläßlichkeit ist im übrigen auch für die Hersteller nützlich, die dann kohärente Rahmenbedingungen für die jeweiligen Projekte vorfinden.

2.4. Der Vorschlag ist, wie bereits angedeutet, das Ergebnis zehnjähriger Erfahrungen mit der Durchführung von Umweltverträglichkeitsprüfungen, die ergeben haben, daß das Verfahren sich am besten bewährt, wenn mehrere alternative Projekte miteinander verglichen werden: Daß dies geschieht, kann am besten dadurch erreicht werden, daß Umweltgesichtspunkte bereits in den Entwürfen der Pläne berücksichtigt werden.

2.5. Im übrigen steht der Vorschlag im Einklang mit dem Konzept des Fünften Umweltprogramms, dem zufolge die Umweltprioritäten nicht mehr Gegenstand einer separaten Politik sind, sondern sich quer durch die verschiedenen Entwicklungspolitiken ziehen und Eingang in alle Präventivmaßnahmen finden.

2.6. Der Vorschlag liefert einen verfahrenstechnischen Bezugsrahmen, für dessen Umsetzung und möglichst zweckdienliche Verknüpfung mit den bestehenden Rechtsvorschriften für die Umweltprüfung der einzelnen Projekte die Mitgliedstaaten zuständig sind. Bei Einführung einer strategischen Umweltverträglichkeitsprüfung sollen sich Erleichterungen für die Projektumweltverträglichkeitsprüfung ergeben. Der Vorschlag des Rates wäre dahingehend zu überarbeiten.

2.7. In den letzten Jahren wurden andere äußerst wichtige Richtlinien über Kontrollen, Verfahren und Zulassungen im Umweltbereich erlassen, wie z. B. die Richtlinie 96/61/EG über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung ("IPPC-Richtlinie"), und wieder andere Richtlinien stehen kurz vor dem Erlaß. Der jetzige Vorschlag fügt sich also in ein bereits recht komplexes Regelungsumfeld ein: Es wäre deshalb angebracht, die Gelegenheit dazu zu nutzen, die Rangordnung zwischen den einzelnen Richtlinien und ihre jeweiligen Anwendungsbereiche zu klären, um Überschneidungen, Doppelarbeit und zu kostspielige Verwaltungsverfahren zu vermeiden.

2.8. Zwar ist zu bedenken, daß die einzelnen Richtlinien (Seveso-Richtlinie, Öko-Audit-Richtlinie, UVP-Richtlinie usw.) einen unterschiedlichen Zweck verfolgen, doch bedarf es offensichtlich einer Rangordnung unter ihnen, die der jetzt vorgeschlagenen Richtlinie die Rolle eines strategischen Bezugsrahmens zuweist, dem - alle auf der gleichen Ebene - die Richtlinie über die Umweltprüfung der einzelnen Projekte, die Seveso-Richtlinie und die "IPPC-Richtlinie" und somit auch die freiwilligen Vereinbarungen nachgeordnet sind, allerdings stets unter dem Blickwinkel der Vereinfachung, was die Fälle anbelangt, in denen es eine Überschneidung der Verfahren geben könnte.

2.9. Dieses Anliegen wurde übrigens bereits in Ziffer 2.2 der Stellungnahme des Ausschusses zur Änderung der UVP-Richtlinie () geäußert; dort wurde darum ersucht, die Koordinierung mit gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften zum Umweltschutz, wie z. B. der IPPC-Richtlinie und der Seveso-Richtlinie, mit denen es Überschneidungen geben könnte, zu verbessern, und es wurde eine Straffung der Verfahren empfohlen. Das gleiche Anliegen kommt in der Stellungnahme des Ausschusses zur Durchführung des Umweltrechts der Gemeinschaft () zum Ausdruck, wo in Ziffer 2.4 eine Vereinfachung und thematische Neuzusammenstellung der Rechtsvorschriften gefordert wird.

2.10. Hinsichtlich der Methoden ist der Begründung in Punkt 1.18 wohl ein übertriebener Optimismus vorzuwerfen: Sie haben sich noch nicht so eingebürgert, wie behauptet wird, zumindest nicht nach der allgemeinen Auffassung der Fachleute und der Betroffenen der Entscheidungen. Es müßten Mechanismen für Ad-hoc-Vergleiche geschaffen werden, um zu einer Präzisierung der technischen Vorschriften für die Umweltprüfung zu gelangen. Die Kommission könnte im Einvernehmen mit den Mitgliedstaaten Leitlinien mit Beispielen und Empfehlungen (also keine Vorschriften) aufstellen, die den Mitgliedstaaten bei einer besser koordinierten Umsetzung der Richtlinie behilflich wären. Außerdem sollte sie gemäß Artikel 11 Absatz 1 den Informations- und Erfahrungsaustausch gerade über die Methoden fördern.

2.11. Die Vereinheitlichung der Mindestvorschriften für die Berücksichtigung der Umweltaspekte bei der Annahme von Plänen und Programmen ist nicht nur bei grenzüberschreitenden Problemen unerläßlich. Ebenso wichtig ist sie auch, wenn man Wettbewerbsverzerrungen zwischen den Mitgliedstaaten vermeiden will.

2.12. Klar bleibt jedoch, daß der Vorschlag rein verfahrensrechtlicher Natur ist (siehe Punkt 4.2 der Begründung), da die im Verlauf des Vorbereitungsverfahrens durchgeführten Prüfungen und Konsultationen und die gebührende Beurteilung ihrer Ergebnisse für den Entscheidungsprozeß nicht als verbindlich betrachtet werden: Zur Prüfung und endgültigen Entscheidung ist nach dem Subsidiaritätsprinzip immer noch ausschließlich die zuständige Behörde befugt.

2.13. Schließlich sollte die Umsetzung der Richtlinie auf die tatsächliche - nationale, regionale oder lokale - Entscheidungsebene abgestimmt werden, die je nach Fall und Mitgliedstaat für die Durchführung der Pläne und Programme zuständig ist. Deshalb hegt der Ausschuß große Bedenken angesichts der Tatsache, daß im verfügenden Teil der Richtlinie hinsichtlich der Ausnahmen auf die Mitgliedstaaten verwiesen wird (Artikel 4 Absatz 3 und 4); solche Ausnahmen sollten vielmehr im Einvernehmen mit der zuständigen Stelle auf regionaler oder kommunaler Ebene festgelegt werden.

2.14. Zur Erweiterung des Anwendungsbereichs (Artikel 2) möchte der Ausschuß einige Änderungsvorschläge äußern; dabei nimmt er mit Befremden zur Kenntnis, daß die von der Kommission gemäß den Strukturfondsverordnungen vorgelegten Pläne aus dem Anwendungsbereich ausgeklammert wurden. Die derzeitigen Formen der Kontrolle der Umweltauswirkungen - nicht der einzelnen Projekte im Rahmen der Programme der Gemeinschaftsfonds, die der anderen Richtlinie über die Umweltverträglichkeitsprüfung unterliegen, sondern vielmehr sämtlicher Maßnahmen, die in den Durchführungsplänen und -programmen der Fonds vorgesehen sind - haben sich als ziemlich unzuverlässig erwiesen, weil sie nicht klar definiert wurden. Die Einführung der "strategischen" Prüfung der Umweltauswirkungen in diesem Bereich könnte für die Sicherstellung einer stärkeren Mitberücksichtigung der Umweltbelange in den sektoralen Politiken, wie sie im Fünften Aktionsprogramm vorgesehen wurde, sehr hilfreich sein. Eine solche "strategische" Prüfung, die auch die Konsultation der Öffentlichkeit umfaßt, sollte Vorbedingung für die Annahme der Programme sein. Der Ausschuß wünscht, daß dieser Aspekt bei der nächsten Revision der Strukturfonds berücksichtigt wird.

2.15. Was die Konsultation der Öffentlichkeit anbelangt, deren Einzelheiten nach Artikel 6 von den Mitgliedstaaten festgelegt werden, so fordert der Ausschuß, daß die Verfahren und Zugangsmodalitäten so präzisiert werden, daß die Wirksamkeit der Konsultation, die Einbeziehung aller Betroffenen und die Gewährung einer ausreichenden Frist zur Äußerung von Bemerkungen sichergestellt sind.

2.16. Im Unterschied zur Prüfung der Umweltauswirkungen einzelner Projekte, bei der ein Dialog zwischen einer Privatperson oder einer privaten Einrichtung und der zuständigen Behörde stattfindet, werden bei der strategischen Prüfung Entscheidungen unter den Behörden gefällt; deshalb erscheint es angebracht, die Möglichkeit der Benennung einer Behörde in Betracht zu ziehen, die die Vorschriftsmäßigkeit der Informationsverfahren auf nationaler Ebene gewährleistet, oder der Richtlinie einen Anhang II hinzuzufügen, in dem festgelegt wird, welche Mindestanstrengungen von der zuständigen Behörde hinsichtlich der Publizität verlangt werden.

2.17. Schließlich ist es wichtig, von der Prüfungsphase an zu bestimmen, welche Überwachungsinstrumente und -methoden eingesetzt werden, um die Wirksamkeit der Maßnahmen zur Minderung der Umweltauswirkungen zu prüfen.

3. Besondere Bemerkungen

Ausgehend von den obigen Bemerkungen äußert der Ausschuß nachstehend eine Reihe von Änderungsvorschlägen zu den einzelnen Artikeln:

3.1. Artikel 2 Buchstabe a) Ziffer (ii) letzter Absatz

Nach den Worten "Industrie (einschließlich Gewinnung mineralischer Rohstoffe)" sollte folgender Wortlaut eingefügt werden:

"..., allgemeine Raumordnungspläne für die Landwirtschaft, sofern sie die Standortbestimmung von Anlagen implizieren, die insgesamt erhebliche Auswirkungen auf die Umwelt haben und/oder einen erheblichen Verbrauch von Umweltressourcen nach sich ziehen, ..."

Nach dem Wort "Tourismus" sollte folgender Wortlaut eingefügt werden:

"sowie alle anderen Raumordnungspläne, die nennenswerte Umweltauswirkungen haben könnten."

3.2. Artikel 6 Absatz 4

Vorgeschlagener geänderter Wortlaut:

"Die zuständige Behörde fördert die Konsultation all derer, die direkt oder indirekt von den Umweltauswirkungen der Umsetzung des Plans oder des Programms betroffen sind. Dabei sorgt sie für angemessene Fristen und Zugangsmöglichkeiten zu vertretbaren Preisen und berücksichtigt die Stellung des Plans oder Programms im Entscheidungsprozeß."

3.3. Artikel 6 Absatz 5

Dieser Absatz sollte durch folgenden Satz ergänzt werden:

"Die Mitgliedstaaten bestimmen eine Behörde, die die Vorschriftsmäßigkeit der Informations- und Konsultationsverfahren gewährleistet."

3.4. Artikel 8

Es wäre zweckmäßig, ausdrücklich zu erwähnen, daß die Umwelterklärung integrierender Bestandteil der Entscheidung der zuständigen Behörde sein muß.

3.5. Artikel 9 a

Es sollte ein neuer Artikel mit folgendem Wortlaut eingefügt werden:

"Die Mitgliedstaaten sind für die Überwachung der Durchführung der Pläne und Programme verantwortlich und entwickeln geeignete Kontrollsysteme, mit denen die Anwendung und Wirksamkeit der Maßnahmen zur Minderung der Umweltauswirkungen sowie der Prüfungsfristen und der Modalitäten der Veröffentlichung der Ergebnisse zu prüfen ist. Anhand der gewonnenen Erfahrungen bewerten sie sodann die Angemessenheit der Methoden, um sie ggf. entsprechend ändern zu können."

3.6. Artikel 10 Absatz 1

Dieser Absatz sollte am Ende durch folgenden Satz ergänzt werden:

"Zur Vermeidung von Überschneidungen prüft die Kommission die Möglichkeit, vereinfachte Verfahren für die in Anhang II der Richtlinie 85/337/EWG aufgeführten Projekte vorzusehen, sofern letztere Bestandteil in strategischer Hinsicht geprüfter Pläne sind."

3.7. Artikel 11 Absatz 1

Besondere Aufmerksamkeit ist der Art und Weise zu widmen, in der der Informationsaustausch geschieht. Außerdem ist festzulegen, in welchem Zeitabstand er zu erfolgen hat, und es sind jährliche Treffen zur Koordinierung spezifischer Themen vorzusehen.

3.8. Artikel 11 Absatz 2

Der Bericht muß auch dem Wirtschafts- und Sozialausschuß vorgelegt werden.

3.9. Anhang

Buchstabe e) sollte wie folgt präzisiert werden:

"wahrscheinliche erhebliche direkte und indirekte, sekundäre, kumulative und synergetische, kurz-, mittel- und langfristige, nachhaltige und vorübergehende, positive und negative Umweltauswirkungen des Plans oder Programms;"

Außerdem sollte ein neuer Buchstabe i) mit folgendem Wortlaut angefügt werden:

"Überwachungsverfahren zur Prüfung der Anwendung und Wirksamkeit der Maßnahmen zur Minderung der Umweltauswirkungen sowie der Prüfungsfristen und der Art der Veröffentlichung der Ergebnisse."

3.10. Als Alternative zu dem Vorschlag in Ziffer 3.3 könnte ein neuer Anhang II hinzugefügt werden, der die Mindestmaßnahmen zur Information und Konsultation gemäß Artikel 6 zum Gegenstand hätte und in Anlehnung an die bereits bestehenden gemeinschaftlichen Auflagen betreffend die Umweltinformation auszuarbeiten wäre.

Brüssel, den 29. Mai 1997.

Der Präsident des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Tom JENKINS

() ABl. C 129 vom 25. 4. 1997, S. 14.

() ABl. C 393 vom 31. 12. 1994. Beschluß des Rates vom 3. 3. 1997.

() ABl. C 393 vom 31. 12. 1994.

() ABl. C 206 vom 7. 7. 1997, S. 7.