BEGRÜNDUNG

1.KONTEXT DES VORSCHLAGS

•Gründe und Ziele des Vorschlags

Die jordanische Wirtschaft wurde in den letzten Jahren durch regionale Unruhen vor allem in den Nachbarländern Irak und Syrien erheblich beeinträchtigt. Diese Unruhen haben die Einnahmen aus dem Ausland stark eingeschränkt und die öffentlichen Finanzen belastet. Geringere Zuflüsse aus Tourismus und ausländischen Direktinvestitionen (ADI), seit acht Jahren blockierte Handelswege und wiederholte Unterbrechungen der Erdgaslieferungen aus Ägypten, die Jordanien zwangen, die Gasimporte durch teurere Brennstoffe für die Elektrizitätserzeugung zu ersetzen, hemmen das Wachstum und belasten die Zahlungsbilanz und die Haushaltslage Jordaniens.

Der Syrien-Konflikt hat Jordanien nicht nur durch die Unterbrechung des Handels mit und durch Syrien beeinträchtigt, sondern nach Schätzungen der jordanischen Behörden auch durch den Zustrom von rund 1,3 Millionen syrischen Flüchtlingen, von denen 660 330 beim Amt des Hohen Kommissars der Vereinten Nationen für Flüchtlinge (UNHCR) registriert sind (Daten vom 4. August 2019). Dieser starke Zustrom syrischer Flüchtlinge nach Jordanien hat den Druck auf die Finanzlage, die öffentlichen Dienstleistungen und die Infrastruktur des Landes noch erhöht.

Weitgehend angemessene politische Maßnahmen und umfangreiche internationale Unterstützung halfen dem Land, seine makroökonomische Stabilität zu wahren und verhinderten einen konjunkturellen Abschwung. Trotzdem bleibt Jordaniens Wirtschaft weiterhin anfällig für externe Schocks. Das reale Wachstum ging 2018 auf 1,9 % zurück, den niedrigsten Wert seit 1996. Die Arbeitslosigkeit stieg Anfang 2019 sprunghaft auf 19 %, während die ADI stark zurückgingen. Trotz aller Bemühungen konnte die Haushaltskonsolidierung nicht im ursprünglich vorgesehenen Tempo fortgesetzt werden, weil das Wachstum und somit die Steuereinnahmen niedriger als erwartet ausfielen und dem Elektrizitätsunternehmen Verluste aufgrund nicht kostenorientierter Tarife entstanden. Die Staatsverschuldung hat sich kaum vermindert, und Jordanien bleibt auf Hilfe von außen angewiesen. Tatsächlich hat Jordanien nach wie vor einen erheblichen Außenfinanzierungsbedarf, unter anderem für Zahlungsverpflichtungen aus Eurobonds und anderen Marktanleihen, die in den Jahren 2020-22 fällig werden. Vor diesem Hintergrund bleibt die Unterstützung Jordaniens durch seine internationalen Partner äußerst wichtig.

Im August 2016 einigten sich Jordanien und der Internationale Währungsfonds (IWF) auf eine dreijährige Erweiterte Fondsfazilität (EFF) im Umfang von 723 Mio. USD (150 % der Quote), die kürzlich bis März 2020 verlängert wurde. Dieses Programm folgte auf eine dreijährige Bereitschaftskreditvereinbarung (SBA) in Höhe von 2 Mrd. USD (800 % der Quote), die im August 2012 vereinbart und im August 2015 abgeschlossen wurde. Die IWF-Programme wurden durch zwei Programme für Makrofinanzhilfe (MFA) ergänzt: das MFA-I in Höhe von 180 Mio. EUR als Darlehen, das von Rat und Parlament im Dezember 2013 verabschiedet und im Oktober 2015 abgeschlossen wurde, und das MFA-II in Höhe von 200 Mio. EUR als Darlehen, welches von den Mitgesetzgebern im Dezember 2016 verabschiedet und im Juli 2019 abgeschlossen wurde.

Die MFA-Programme waren Teile umfassenderer Maßnahmen der EU und weiterer internationaler Geldgeber, die im Februar 2016 auf der Geberkonferenz „Unterstützung Syriens und der Region“ in London beschlossen wurden, um Jordanien und anderen Ländern der Region dabei zu helfen, die wirtschaftlichen und sozialen Folgen der regionalen Konflikte und der Präsenz einer großen Zahl syrischer Flüchtlinge abzufedern. Das internationale Engagement gegenüber Jordanien wurde bei mehreren aufeinander folgenden Gelegenheiten bekräftigt, insbesondere auf der Brüsseler Geberkonferenz „Unterstützung der Zukunft Syriens“ im April 2017, beim Assoziationsrat EU-Jordanien im Juli 2017 und bei der zweiten Geberkonferenz zur Unterstützung der Zukunft Syriens im April 2018. Auf der Konferenz „Londoner Initiative“ im Februar 2019 und auf der dritten Brüsseler Geberkonferenz im März 2019 bekräftigten die internationale und regionale Gebergemeinschaft einschließlich der EU erneut die Absicht, Jordaniens Bemühungen zur Wahrung der makroökonomischen Stabilität und zur Verbesserung der Wachstumsaussichten zu unterstützen.

Am 11. Juli 2019 ersuchte Jordanien die Europäische Kommission offiziell um eine zusätzliche Makrofinanzhilfe der EU in Höhe von 500 Mio. EUR in drei Tranchen , wie dies auf der Tagung des Assoziationsrates EU-Jordanien am 26. Juni 2019 in Luxemburg in Aussicht gestellt wurde. Diese Hilfe würde zur Deckung des Außenfinanzierungsbedarfs des Landes beitragen und die Umsetzung von Reformen unterstützen.

Aufgrund Antrags und der wirtschaftlichen Lage in Jordanien und insbesondere des sich abzeichnenden zusätzlichen Außenfinanzierungsbedarf unterbreitet die Europäische Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat einen Vorschlag für weitere Makrofinanzhilfe (MFA) für Jordanien auf der Grundlage von Artikel 212 AEUV in Höhe von bis zu 500 Mio. EUR, die in Form von mittel- bis langfristigen Darlehen in drei Tranchen bereitzustellen wäre.

Ziel der vorgeschlagenen MFA ist es, Jordanien bei der Deckung eines Teils seines zusätzlichen Außenfinanzierungsbedarfs für die Jahre 2020-2021 zu unterstützen, Gefahren für die kurzfristige Zahlungsbilanz der Wirtschaft und den Haushalt zu verringern und zur Schuldendienstfähigkeit beizutragen. Überdies würde die EU-Hilfe Anreize bieten, die Reformbemühungen Jordaniens durch eine mit den jordanischen Behörden zu treffemde Vereinbarung zu verstärken, in der ein geeignetes Maßnahmenpaket zur Unterstützung der wirtschaftlichen Anpassung und von Strukturreformen festgelegt würde. Diese politischen Auflagen stünden im Einklang mit den Reformverpflichtungen, die Jordanien im Rahmen der Partnerschaftsprioritäten EU-Jordanien und anderen Unterstützungsinstrumenten der EU eingegangen ist; das gleiche gilt für die mit dem IWF und der Weltbank vereinbarten Anpassungsprogramme und die Eckpunkte für Reformen und Wachstum in den nächsten fünf Jahren, die auf der Konferenz „Londoner Initiative“ im Februar 2019 vorgestellt wurden.

Wie in der diesem Vorschlag beigefügten Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen erläutert und unter anderem gestützt auf eine von der Kommission und dem Europäischen Auswärtigen Dienst (EAD) gemeinsam vorgenommene Bewertung der politischen Situation ist die Kommission der Ansicht, dass die Außenfinanzierungslücke in Jordanien in Verbindung mit der Zusammenarbeit des Landes mit dem IWF im Zuge eines Auszahlungsprogramms eine MFA-Maßnahme aus wirtschaftlicher Sicht rechtfertigt und dass die politischen Voraussetzungen für eine solche Maßnahme erfüllt sind.

Allgemeiner Kontext

Die Wirtschaft Jordaniens war besonders stark durch den 2011 in Syrien ausgebrochenen Konflikt betroffen. Nach einer soliden Wachstumsphase von durchschnittlich 6,2 % pro Jahr zwischen 2001 und 2010 verlangsamte sich das BIP-Wachstum Jordaniens im Zeitraum 2011-2018 auf durchschnittlich 2,4 %. Zwar haben langjährige makroökonomische und strukturelle Schwächen zum wirtschaftlichen Abschwung Jordaniens beigetragen, jedoch wurde dieser in hohem Maße von einer Reihe externer Schocks befördert, darunter die Unterbrechung wichtiger Ausfuhrwege und Zugänge zu Exportmärkten durch dauerhafte regionale Konflikte, der starke Rückgang ausländischer Direktinvestitionen, die Aufnahme einer großen Zahl syrischer Flüchtlinge (1,3 Millionen nach Schätzungen der jordanischen Behörden, von denen 660 330 beim UNHCR registriert sind) sowie von steigenden Ölpreisen und Anleihekosten, die den Anstieg der US-Notenbankzinsen widerspiegeln.

Die Abschwächung der Wirtschaftstätigkeit setzte sich 2018 fort, als sich das reale BIP-Wachstum auf 1,9 % verlangsamte (von 2,1 % im Jahr 2017), was die niedrigste Wachstumsrate seit 1996 darstellte. Positiv ist zu vermerken, dass sich die Zuflüsse aus dem Tourismus und die Exporte etwas erholt haben und dass 2018 zwei Grenzübergänge zum Irak und nach Syrien wieder geöffnet wurden. Im vierten Quartal 2018 konnten auch die günstigen Gas-Importe aus Ägypten wieder aufgenommen werden. Diese Entwicklungen haben sich jedoch noch nicht in Wachstumszahlen niedergeschlagen: Im ersten Quartal 2019 wuchs das reale BIP um 2 % und blieb damit im Vergleich zum Tempo der letzten Jahre im Wesentlichen unverändert.

Vor diesem Hintergrund stieg die Arbeitslosigkeit im ersten Quartal 2019 im Vergleich zum Vorjahr von 18,4 % auf 19 % und zeigt damit seit 2014 einen erheblichen Aufwärtstrend, als sie noch bei 12,9 % lag. Verglichen mit einer Arbeitslosigkeit bei Männern von 16,4 % bleiben die Jugendarbeitslosigkeit mit 38,5 % und die Arbeitslosigkeit bei Frauen mit 28,9 % hoch.

Die Inflation stieg 2018 auf 4,5 % (von 3,3 % Ende 2017), was auf den Anstieg der Ölpreise während eines Großteils des Jahres 2018 und die Umsatzsteuererhöhung für verschiedene Basisprodukte im Januar zurückzuführen ist. In den ersten vier Monaten 2019 schwächte sich die Inflation allerdings auf 0,6 % ab, da die Wirkung der Steuererhöhungen abklang. Die Zentralbank von Jordanien erhöhte zwischen Februar 2017 und Dezember 2018 den Diskontsatz in sieben Schritten von 3,75 % auf 5,75 %. Dies spiegelt weitgehend die Zinserhöhungen der US-Notenbank wider, da der jordanische Dinar an den US-Dollar gekoppelt ist. Diese Straffung fiel wie bereits erwähnt mit einem allmählichen, aber moderaten Anstieg der Inflation zusammen. Im Juni 2019 blieb der Diskontsatz unverändert bei 5,75 %, da die Inflation zurückging und der 2018 noch anhaltende Druck auf die Wechselkurse nachgelassen hatte. Im Rahmen der zweiten Überprüfung des IWF-Programms erklärten sich die Behörden dennoch bereit, die Geldpolitik erforderlichenfalls wieder zu straffen, damit die Reserveziele erreicht werden.

Jordanien hat in den letzten Jahren signifikante Fortschritte bei der Konsolidierung seiner öffentlichen Finanzen gemacht, die aber wegen des schwachen Wachstumsprofils und mangelnder Fortschritte angesichts der Verluste der öffentlichen Strom- und Wasserversorger 2018 nicht fortgesetzt werden konnten. Das Haushaltsdefizit einschließlich der Zuschüsse stieg von 2,2 % des BIP im Jahr 2017 auf 3,3 % des BIP im Jahr 2018. Das kumulierte öffentliche Defizit – ein Haushaltswert, der das Ergebnis des öffentlichen Stromversorgungsbetriebs NEPCO und des jordanischen Wasserversorgers WAJ berücksichtigt – stieg im Jahr 2018 auf 4,3 % des BIP (von 2,9 % des BIP im Jahr 2017), was auf die gestiegenen Ölpreise und auf das Fehlen kostendeckender Tarife im Strom- und Wassersektor zurückzuführen ist, was wiederum Verschwendung begünstigt. Für 2019 sieht das IWF-Programm vor, das Haushaltsdefizit und das kumulierte Defizit des öffentlichen Sektors auf 2,3 % bzw. auf 2,6 % zu senken. In den ersten vier Monaten des Jahres 2019 verringerte sich das Haushaltsdefizit auf 3 % des BIP von 3,8 % des BIP im Jahresvergleich. Die Steuereinnahmen gingen jedoch gegenüber dem Vorjahr um 1,4 % zurück, was Anlass zur Sorge um die Einhaltung des Haushalts bis Ende 2019 gibt.

Ende März 2019 war die Gesamt-Bruttoverschuldung mit 94,4 % des BIP praktisch unverändert gegenüber Ende 2018. Die öffentliche Auslandsverschuldung betrug 39,4 % des BIP, wovon 72 % auf den USD entfielen, an den der jordanische Dinar gebunden ist. Obwohl die hohe Staatsverschuldung eine Schwachstelle ist, hält sie der IWF für nachhaltig, vorausgesetzt, dass das Land weiterhin Haushaltsanpassungen und wachstumsfördernde Reformen durchführt und dass die internationale und regionale Gebergemeinschaft Jordanien weiterhin beträchtliche Unterstützung leistet, insbesondere in Form von Zuschüssen und vergünstigten Finanzierungen.