BEGRÜNDUNG

1.KONTEXT DES VORSCHLAGS

•Gründe und Ziele des Vorschlags

Die Kommission hat heute zusammen mit der Mitteilung „Vollendung der Kapitalmarktunion bis 2019: Beschleunigung der Umsetzung“ ein Maßnahmenpaket zur Vertiefung der Kapitalmarktunion verabschiedet. Dieses umfasst neben diesem Vorschlag einen Vorschlag für einen EU-Rahmen für gedeckte Schuldverschreibungen, einen Vorschlag zur Erleichterung des grenzüberschreitenden Vertriebs von Investmentfonds, einen Vorschlag zur Schaffung eines Rahmens für Europäische Crowdfunding-Dienstleister für Unternehmen sowie einen Vorschlag bezüglich des auf die Drittwirkung von Forderungsübertragungen anzuwendenden Rechts und eine Mitteilung über das auf die dingliche Wirkung von Wertpapiergeschäften anzuwendende Recht.

Gedeckte Schuldverschreibungen werden durch Kreditinstitute begeben und sind durch einen abgegrenzten Pool von Vermögenswerten besichert, auf den die Inhaber der Schuldverschreibungen als bevorrechtigte Gläubiger direkt zugreifen können. Zudem können die Schuldverschreibungsinhaber auch als einfache Gläubiger weiterhin Forderungen gegenüber dem Emissionsinstitut geltend machen. Dieser Mechanismus des doppelten Forderungsanspruchs gegenüber dem Deckungspool und dem Emittenten wird als „Doppelbesicherung“ bezeichnet.

Gedeckte Schuldverschreibungen werden von Kreditinstituten begeben und sind eine wichtige und effiziente Finanzierungsquelle für die europäischen Banken. Sie erleichtern die Finanzierung von Hypothekarkrediten und Darlehen im öffentlichen Sektor, was der Kreditvergabe generell zugutekommt. Ein wichtiger Vorteil gedeckter Schuldverschreibungen gegenüber anderen Finanzierungsquellen der Banken wie etwa forderungsbesicherten Wertpapieren ist die Tatsache, dass die Banken das Risiko in ihren Bilanzen behalten und die Anleger Forderungen direkt gegenüber der Bank geltend machen können. Dadurch ermöglichen gedeckte Schuldverschreibungen es den Banken nicht nur, mehr Kredite auszureichen, sondern erhöhen auch die Sicherheit. Nicht zuletzt deshalb schnitten gedeckte Schuldverschreibungen in der Finanzkrise im Vergleich zu anderen Finanzierungsinstrumenten recht gut ab. Sie erwiesen sich als zuverlässige und stabile Finanzierungsquelle für die europäischen Banken, und das zu einer Zeit, da andere Finanzierungskanäle austrockneten.

Ein EU-Rahmen für gedeckte Schuldverschreibungen könnte diese Vorteile einer stabilen und kostenwirksamen Finanzierungsquelle für Kreditinstitute – insbesondere im Falle schwach entwickelter Märkte – noch stärker zum Tragen bringen und im Einklang mit den Zielen der Kapitalmarktunion dazu beitragen, die Realwirtschaft zu finanzieren. Gleichzeitig erhielten die Anleger ein breiteres Spektrum an Investitionsmöglichkeiten, die mehr Sicherheit bieten, und würde dazu beigetragen, die Finanzstabilität zu wahren. Die Mitgliedstaaten müssen diese Vorschriften umsetzen und dafür sorgen, dass die nationalen Rahmen für gedeckte Schuldverschreibungen den in diesem Vorschlag festgelegten Grundsätzen entsprechen. Somit müssen gedeckte Schuldverschreibungen in ganz Europa die in diesem Vorschlag formulierten Anforderungen an die Mindestharmonisierung erfüllen.

Der EU-Rahmen für gedeckte Schuldverschreibungen wurde auch im Arbeitsprogramm der Kommission für 2018 genannt. In der Absichtserklärung im Anschluss an seine Rede zur Lage der Union hat der Präsident der Europäischen Kommission bekräftigt, dass bis Ende 2018 ein EU-Rahmen für gedeckte Schuldverschreibungen in Angriff genommen oder abgeschlossen werden sollte, um einen vertieften und fairen Binnenmarkt zu gewährleisten. Die Kommission hat diese Absicht in der Halbzeitbilanz des Aktionsplans zur Kapitalmarktunion vom Juni 2017 bestätigt.

Gedeckte Schuldverschreibungen haben in einigen Mitgliedstaaten sehr großes, in anderen dagegen nur geringes Gewicht. Sie spielen damit im Binnenmarkt eine sehr uneinheitliche Rolle und werden im Unionsrecht zudem nur in Teilaspekten behandelt. Angesichts des geringeren Risikos genießen sie in verschiedenerlei Hinsicht eine aufsichtliche und regulatorische Vorzugsbehandlung (z. B. müssen Banken solche Papiere mit weniger aufsichtsrechtlichen Eigenmitteln unterlegen wie andere Vermögenswerte). Allerdings ist in den Rechtsvorschriften der Union nicht umfassend geregelt, was unter einer gedeckten Schuldverschreibung genau zu verstehen ist. In der Richtlinie 2009/65/EG definierten gedeckten Schuldverschreibungen wird jedoch eine Vorzugsbehandlung gewährt, wobei diese Definition mit Blick auf einen ganz speziellen Zweck formuliert wurde, nämlich die Beschränkung der Anlagemöglichkeiten von Organismen für gemeinsame Anlagen in Wertpapieren (OGAW). Aus Sicht der übergeordneten politischen Ziele der Kapitalmarktunion ist sie dagegen weniger zielführend.

Ein Rechtsrahmen der Union für gedeckte Schuldverschreibungen sollte Kreditinstituten mehr Möglichkeiten zur Finanzierung der Realwirtschaft geben und zur Entwicklung gedeckter Schuldverschreibungen in der gesamten Union, besonders jedoch in Mitgliedstaaten beitragen, in denen derzeit keine entsprechenden Märkte existieren.

Ein solcher Rahmen hätte auch positive Auswirkungen auf die grenzüberschreitenden Kapital- und Investitionsströme. Er würde somit zur Kapitalmarktunion beitragen und vor allem die Kapazitäten der Kreditinstitute zur Unterstützung der Gesamtwirtschaft stärken. Ein besonders wichtiger Effekt bestünde darin, dass den Banken ein breites Spektrum an sicheren und effizienten Finanzierungsinstrumenten zur Verfügung gestellt würde.

Der Rahmen umfasst eine Richtlinie und eine Verordnung, die als gemeinsames Paket zu sehen sind.

Durch diesen Vorschlag für eine Verordnung wird vor allem Artikel 129 der Verordnung (EU) Nr. 575/2013 (Eigenkapitalverordnung, CRR) geändert. Die Änderungen basieren auf der derzeitigen aufsichtlichen Behandlung, stellen jedoch zusätzliche Anforderungen in Bezug auf die Mindestübersicherung und substituierende Aktiva und machen die günstigere Behandlung gedeckter Schuldverschreibungen im Hinblick auf die Eigenmittelunterlegung von strengeren Auflagen abhängig. In der vorgeschlagenen Richtlinie werden die Kernelemente gedeckter Schuldverschreibungen beschrieben und wird eine gemeinsame Definition formuliert, die über Finanzsektoren hinweg als kohärenter und hinreichend detaillierter Bezugspunkt für aufsichtsrechtliche Zwecke dienen kann. Weitere Vorschriften betreffen die strukturellen Merkmale des Instruments, die spezifische öffentliche Aufsicht über gedeckte Schuldverschreibungen, Regeln für die Verwendung des Gütesiegels „Europäische gedeckte Schuldverschreibung“ und die Veröffentlichungspflichten der zuständigen Behörden in Bezug auf gedeckte Schuldverschreibungen.

•Kohärenz mit den bestehenden Vorschriften in diesem Bereich

Der Vorschlag ist Teil bereits laufender Arbeiten, durch die sichergestellt werden soll, dass die Qualität gedeckter Schuldverschreibungen eine Fortsetzung ihrer Vorzugsbehandlung rechtfertigt. Er stützt sich auf laufende Arbeiten der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde (EBA) zur Ermittlung bewährter Verfahren für die Emission gedeckter Schuldverschreibungen. Diese leistet damit einer Empfehlung des Europäischen Ausschusses für Systemrisiken (ESRB) Folge, der sie aufgefordert hatte, bewährte Verfahren zu ermitteln und zu überwachen, um stabile und einheitliche Rahmenbedingungen für gedeckte Schuldverschreibungen in der gesamten Union zu gewährleisten. Der Vorschlag ändert – entsprechend der Empfehlung der EBA – bestehende Rechtsvorschriften und bringt sie vollständig in Einklang mit den aufsichtsrechtlichen Vorschriften für Institute, die in gedeckte Schuldverschreibungen investieren.

•Kohärenz mit der Politik der Union in anderen Bereichen