MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT über die Zweckmäßigkeit der Fortführung des gemeinschaftlichen Aktionsprogramms zur Verbesserung der Systeme der indirekten Besteuerung im Binnenmarkt

1. Notwendigkeit eines modernen Anschlussprogramms

Das Programm Fiscalis [1] wurde 1998 vom Europäischen Parlament und vom Rat als gemeinschaftliches Fünf-Jahres-Aktionsprogramm zur Verbesserung der Systeme der indirekten Besteuerung im Binnenmarkt angenommen. Auf der Grundlage von Zwischenberichten der Mitgliedstaaten erfolgte eine Halbzeitbewertung des Programms Fiscalis. Ausgehend von dieser Auswertung muss die Kommission gemäß Artikel 12 der Fiscalis-Entscheidung dem Europäischen Parlament und dem Rat eine Mitteilung über die Zweckmäßigkeit der Fortführung des Programms und gegebenenfalls einen entsprechenden Vorschlag unterbreiten.

[1] Entscheidung Nr. 888/98/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über ein gemeinschaftliches Aktionsprogramm zur Verbesserung der Systeme der indirekten Besteuerung im Binnenmarkt (Fiscalis-Programm), ABl. L 126 vom 28.4.1998, S. 1.

In der Zwischenbewertung [2] des Programms Fiscalis wurde die Schlussfolgerung gezogen, dass die kurzfristigen Auswirkungen des Programms vielversprechend sind, dass es als ein wertvolles und unverzichtbares Instrument für die Unterstützung der Steuerpolitik der EU angesehen und von den Mitgliedstaaten nachhaltig unterstützt wird.

[2] SEK (2001) 1328.

Da die Bewertung auf den Ergebnissen der ersten drei Jahre basiert, sind die kurzfristigen Auswirkungen des Programms bereits sichtbar und können gemessen werden. So wurden den Teilnehmern zu speziellen Themen umfangreiches Wissen und zusätzliche Erfahrungen vermittelt, konnten die Kontrolle und die Bekämpfung von Steuerhinterziehung in den Systemen der indirekten Besteuerung verbessert werden und war es den Beamten möglich, in Zusammenarbeit mit anderen Steuerverwaltungen neue Verwaltungsabläufe anzuwenden. Aus dem Bericht ging hervor, dass das Programm, das auch die Rechtsgrundlage für die Finanzierung eines Großteils der computergestützten Operationen der Gemeinschaft bildet, die Möglichkeit bietet, die bessere Nutzung und verteilte Anwendung der vorhandenen Steuerkontrollsysteme zu fördern. Hierbei handelt es sich um die wichtigsten Kontrollinstrumente für die Anwendung der Mehrwertsteuer und der Verbrauchsteuern im innergemeinschaftlichen Handel. Außerdem wurden mit dem Programm neue Informatisierungsprojekte auf dem Gebiet der Verbrauchsteuer unterstützt. Durch die Öffnung des Programms für die Beitrittsländer konnten diese bereits jetzt von der Teilnahme an Seminaren und Austauschmaßnahmen profitieren. Die Programmaktivitäten haben sich als eine wertvolle Investition erwiesen und sollten daher fortgeführt werden. Aufgrund ihres Erfolgs sollten die meisten Aktivitäten des laufenden Programms wie auch seine Struktur generell beibehalten werden.

Die Fortführung des Programms ist aus den genannten Gründen nicht nur für die Kontrolle der Mehrwertsteuer in der Gemeinschaft notwendig, sondern auch, um den Weg für den Beitritt neuer Mitgliedstaaten zu ebnen. Würden die notwendigen Vorkehrungen für eine Verwaltungszusammenarbeit nicht rechtzeitig vor dem Beitritt getroffen, wäre es für die neuen Mitgliedstaaten schwierig, ihre Kontroll- und Verwaltungssysteme so anzugleichen, dass sie der neuen Herausforderung gerecht werden, die die Arbeit in einem Binnenmarkt ohne Grenzen darstellt. Ein wichtiges Element beim Aufbau neuer Verwaltungskapazitäten besteht für diese Länder darin, ihren Steuerbeamten die uneingeschränkte Teilnahme an diesem Programm zu ermöglichen, was auch den gemeinschaftlichen Gesamtzielen im Zusammenhang mit der Erweiterung dienlich wäre.

Gleichzeitig ist es allerdings auch notwendig, neuen Entwicklungen im Bereich der Steuerpolitik sowie allgemeinen Entwicklungen in Europa Rechnung zu tragen. So spielen beispielsweise neue Technologien bei der Modernisierung sowohl der Steuersysteme als auch der Steuerverwaltungen eine entscheidende Rolle, sie eröffnen Möglichkeiten für eine erhöhte Effektivität und schaffen ein günstigeres Umfeld für die bessere Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten. Ein neues Programm sollte sich diese Entwicklung zunutze machen. Daher beinhaltet der Vorschlag ein beträchtlich reformiertes und modernisiertes Programm (Fiscalis 2007), dessen Ziel darin besteht, die gemeinschaftliche Arbeit im Bereich der Steuern auch weiterhin bestmöglich zu unterstützen.

In dieser Hinsicht sieht der Vorschlag die folgenden Verbesserungen im Vergleich zur alten Fiscalis-Entscheidung vor:

- Die Ziele des Programms werden direkt mit den steuerpolitischen Zielen verknüpft.

- Es wird auf die direkte Besteuerung ausgedehnt.

- Das Programm entspricht besser den Bedürfnissen der Beitrittsländer, da ein spezifisches Ziel vorgesehen ist, das ihrem konkreten Bedarf gerecht wird. Es ist auch möglich, neue Aktivitäten aufzunehmen, die einen solchen Bedarf decken.

- Für die Kommunikations- und Informationsaustauschsysteme im steuerlichen Bereich ist ein konzertierter Ansatz vorgesehen, da sie in diesem Programm zusammengefasst werden.

- Es werden Vorkehrungen für konkretere Bewertungsvorschriften getroffen.

2. Allgemeine Ziele des Programms

Das vorrangige Ziel der Fiscalis-Entscheidung sowie des parallelen Programms auf dem Gebiet des Zolls (Zoll 2002) bestand im effizienten Funktionieren des Binnenmarktes, die Annahme erfolgte demgemäß auf der Grundlage von Artikel 100a EG-Vertrag (jetzt Artikel 95). Dieser Vorschlag verfolgt das gleiche globale Ziel, wurde allerdings so abgeändert, dass er die Erfordernisse der neuen steuerpolitischen Entwicklungen in der Gemeinschaft berücksichtigt. Das allgemeine Ziel besteht in der Verbesserung der Funktionsweise der Steuersysteme im Binnenmarkt durch Verstärkung der Zusammenarbeit zwischen den teilnehmenden Ländern, deren Verwaltungen und Beamten sowie in der Ermittlung von Problembereichen und diesbezügliche Verbesserungen, etwa in Bezug auf Rechtsvorschriften und Verwaltungsabläufe, die diese Zusammenarbeit erschweren. Daher sollte Artikel 95 des Vertrags die Rechtsgrundlage bilden.

Es sei insbesondere darauf hingewiesen, dass Steuerhinterziehung das Funktionieren des Binnenmarktes erheblich beeinträchtigt. Sie fügt dem legitimen Handel Schaden zu, wirkt sich nachteilig auf die Beschäftigung aus und unterhöhlt das Vertrauen in die Steuersysteme der Gemeinschaft. Daher besteht eines der Ziele des Programms darin, die finanziellen Interessen der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten durch Bekämpfung der Steuerhinterziehung zu schützen.

Die Hauptlast dafür tragen die Mitgliedstaaten, jedoch können sie ohne Zusammenarbeit und gegenseitige Unterstützung die Steuerhinterziehung nicht effektiv verhindern. Gelingt es nicht, die erforderlichen effektiven Kontroll- und Betrugsbekämpfungsmaßnahmen einzuführen, wird das Funktionieren des Binnenmarktes in schwerwiegender Weise beeinträchtigt. Daher wird mit dem Programm Fiscalis 2007 das Ziel verfolgt, zu einem besseren Funktionieren des Binnenmarktes beizutragen, indem die Bemühungen der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten unterstützt werden, ein Netz von Steuerverwaltungen aufzubauen, die so zusammenarbeiten, als ob es sich um eine einzige europäische Steuerverwaltung handelte, die sich der Herausforderung stellt, die Steuerhinterziehung zu bekämpfen, für die Grenzen inzwischen völlig gegenstandslos geworden sind.

3. Globale Ziele des Programms

Die seit der Inangriffnahme des Programms Fiscalis bei der Kommission und den Mitgliedstaaten erfolgten Entwicklungen im Bereich der Steuerpolitik müssen in dem neuen Programm Berücksichtigung finden. Im Bewertungsbericht wird auch die Notwendigkeit hervorgehoben, die Programmziele mit der von den Mitgliedstaaten in Zusammenarbeit mit der Kommission konzipierten Steuerpolitik und der operativen Tätigkeit, die sich daraus ergibt, zu verknüpfen. Diese Forderung wird begrüßt. Da politische Zielsetzungen im Zeitverlauf möglicherweise angepasst werden müssen, schlägt die Kommission ein System vor, das eine größere Flexibilität bietet, um auf solche Veränderungen reagieren zu können.

3.1. Globales Ziel für den Bereich der Mehrwertsteuer

Im Mehrwertsteuer-Bereich hat die Kommission über einen langen Zeitraum hinweg intensiv an Verbesserungen des Systems gearbeitet, die für notwendig erachtet werden, um es vollständig an die Erfordernisse des Binnenmarkts anzupassen. Im Laufe des Jahres 2000 schlug die Kommission eine neue Strategie vor, die darauf ausgerichtet ist, insgesamt eine Verbesserung der Handhabung des gegenwärtigen MwSt-Systems zu erreichen. Für die Umsetzung dieser Strategie hat die Kommission vier Hauptziele festgelegt: Vereinfachung und Modernisierung der gegenwärtigen Regelungen (einschließlich der Anpassung der Steuerverwaltungen an die Erfordernisse des elektronischen Handels), einheitlichere Anwendung der gegenwärtigen Regelungen und eine neue Konzeption der Zusammenarbeit der Verwaltungen. Diese Zielsetzungen sollten die Grundlage des MwSt-Teils eines neuen Programms bilden.

3.2. Globales Ziel für den Bereich der direkten Steuern

Im Ergebnis des Europäischen Rats von Lissabon, auf dem das strategische Ziel verabschiedet wurde, die Union zum wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum in der Welt zu machen, ist ein reibungsloses Funktionieren der Steuersysteme sowohl im Hinblick auf die Effektivität des Arbeitsmarktes als auch des Waren-, Dienstleistungs- und Kapitalmarktes unerlässlich. Das trifft nicht nur auf die indirekten Steuern - d. h. Mehrwertsteuer und Verbrauchsteuern - zu, die alle vom derzeitigen Programm Fiscalis erfasst werden, sondern gilt gleichermaßen für die direkten Steuern, die derzeit auf Gemeinschaftsebene kaum einer Harmonisierung oder Koordinierung unterliegen.

3.3. Globales Ziel für den Bereich der Verbrauchsteuern

Im Bereich der Verbrauchsteuern besteht die Strategie der Kommission darin, ein reibungsloseres Funktionieren des Binnenmarktes in Verbindung mit dem Erreichen der allgemeinen Ziele des EG-Vertrags in Bezug auf Umweltsteuern und andere Verbrauchsteuern zu gewährleisten. Daher sollten die Ziele des Programms in der Verbesserung der Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten bestehen, um eine einheitlichere Anwendung der gegenwärtigen Regelungen und die Erarbeitung eines gemeinsamen Ansatzes zu rechtlichen und administrativen Aspekten im Bereich der Verbrauchsteuern durchzusetzen.

3.4. Globales Ziel für die Beitrittsländer

In ihren strategischen Zielen für 2000-2005 [3] hat die Kommission die Erweiterung als wichtigste Priorität festgelegt. Die erfolgreiche Gestaltung der Erweiterung und die Realisierung einer echten Politik der Zusammenarbeit mit den neuen Nachbarn sind ein wesentlicher Bestandteil der vier strategischen Hauptziele für die kommenden fünf Jahre. In ihrem Arbeitsprogramm für 2001 [4] schenkt die Kommission der Heranführungsstrategie besonderes Augenmerk und widmet der Fähigkeit zur Durchsetzung des gemeinschaftlichen Besitzstands durch die Beitrittsländer sowie den Schritten, die sie in diese Richtung unternehmen, erhöhte Aufmerksamkeit. Als Instrument für diesen Schwerpunktbereich könnte ein weiterführendes Programm einen entscheidenden Beitrag leisten. Im Rahmen des Erweiterungsprozesses muss gewährleistet werden, dass die Aktivitäten des Programms eine neue gemeinsame Grundlage für den reibungslosen Beitritt im Zeitraum 2003-2008 bilden. Für die Beitrittsländer wäre es von Nachteil, wenn die Möglichkeit der Teilnahme an diesem Programm nicht mehr bestuende. Um jedoch die effektive Anwendung des gemeinsamen Besitzstandes in Steuerfragen durch die Beitrittsländer weiterhin zu sichern, wurde für das neue Programm ein globales Ziel gesteckt, bei dem es darum geht, die besonderen Erfordernisse dieser Länder zu berücksichtigen, den Ausbau der Verwaltungsstrukturen zu intensivieren und bei der Durchführung der erforderlichen legislativen, administrativen, organisatorischen und technischen Maßnahmen Unterstützung zu gewähren. Daher stellt das Programm ein unerlässliches Element im Erweiterungsprozess für diese Länder dar.

[3] KOM (2000) 154 endg.

[4] KOM (2001) 28 endg.

3.5. Spezifische Ziele

Der neue Vorschlag wird eine größere Flexibilität ermöglichen und damit die Kommission und die Mitgliedstaaten in die Lage versetzen, die globalen Ziele in spezifische Vorgaben aufzuschlüsseln, die den tatsächlichen Bedürfnissen entsprechen. Der Verwaltungsausschuss - beim Programm Fiscalis der Ständige Ausschuss für die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden - wird in dieser Form bestehen bleiben. Von ihm stammt der Vorschlag, die spezifischen Ziele einmal jährlich zu überprüfen. Damit wird sichergestellt, dass die Programmarbeit mit der steuerpolitischen Arbeit von Mitgliedstaaten und Kommission verknüpft wird.

4. Schlussfolgerung

Durch das erste Programm Fiscalis wurde die Zusammenarbeit zwischen den Steuerverwaltungen und deren Beamten im Binnenmarkt verbessert; außerdem hat es zu einer Praxis der Zusammenarbeit im Bereich der Steuern geführt, die zuvor unsystematisch und unstrukturiert ablief. Die im Rahmen von Fiscalis finanzierten EDV-gestützten Kontrollsysteme, durch die die Grenzkontrollen ersetzt wurden, werden einstimmig als ein unerlässliches Element der Kontrollsysteme für indirekte Steuern angesehen. Ohne sie würden die Steuerkontrolle sowie die Betrugsbekämpfung nicht funktionieren. Daher besteht kein Zweifel an der Notwendigkeit, dieses Programm fortzusetzen und die entsprechenden Mittel zur Verfügung zu stellen.

Allerdings ist auf neue Herausforderungen zu reagieren. Dazu gehören u. a. die Erweiterung der Europäischen Union und die Anpassung der Steuerverwaltungen an den elektronischen Handel, so dass diese Erfordernisse im neuen Programm Berücksichtigung finden müssen.