GLOSSAR

AGP : Agricultural Growth Programme

Agri : Landwirtschaft

AKP : Staaten in Afrika, im karibischen Raum und im Pazifischen Ozean

CAADP : Comprehensive Africa Agriculture Development Programme (Umfassendes Programm zur Entwicklung der afrikanischen Landwirtschaft)

CBT : Community Based Treatment (Versorgung in den örtlichen Gemeinschaften)

DCI : Development Cooperation Instrument (Finanzierungsinstrument für die Entwicklungszusammenarbeit)

DEVCO : Generaldirektion Entwicklung und Zusammenarbeit – EuropeAid

DPRPR : Decentralised Programme for Rural Poverty Reduction

ECHO : Generaldirektion Humanitäre Hilfe und Katastrophenschutz

EDPRS : Economic Development and Poverty Reduction Strategy

EEF : Europäischer Entwicklungsfonds

FAO : Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen

FIDP : Farm Income Diversification Programme

FISP : Farm Input Subsidy Programme

FS : Ernährungssicherheit

FSBL : Haushaltslinie für Ernährungssicherheit

FSTP : Thematisches Programm für Ernährungssicherheit

HIV/AIDS : Human Immunodeficiency Virus/Acquired Immune Deficiency Syndrome (Human-Immunschwäche-Virus/Erworbenes Immunschwächevirus)

IFPRI : International Food Policy Research Institute (Internationales Forschungsinstitut für Agrar- und Ernährungspolitik)

INFSSS : Integrated Nutrition and Food Security Surveillance System

LRRD : Linking Relief, Rehabilitation and Development (Verknüpfung von Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung)

LSP : Länderstrategiepapier(e)

MDG : Millennium Development Goal (Millenniums-Entwicklungsziel)

MDG1 : Millenniums-Entwicklungsziel 1 (Beseitigung der extremen Armut und des Hungers)

MDG4 : Millenniums-Entwicklungsziel 4 (Senkung der Kindersterblichkeit)

MDG5 : Millenniums-Entwicklungsziel 5 (Verbesserung der Gesundheit von Müttern)

NRO : Nichtregierungsorganisation

NRP : Nationales Richtprogramm

ODA : Official Development Assistance (Öffentliche Entwicklungshilfe)

OECD : Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung

PASDEP : Plan for Accelerated Sustained Development to End Poverty

RD : Ländliche Entwicklung

ROM : Results-Oriented Monitoring (ergebnisorientiertes Monitoring)

ÜLG : Überseeische Länder und Gebiete

UN : Vereinte Nationen

WHI : Welthunger-Index

ZUSAMMENFASSUNG

I. Die Ernährungssicherheit stellt in den afrikanischen Ländern südlich der Sahara, wo 30 % der Bevölkerung von Hunger betroffen sind, ein großes Problem dar.

II. Der Hof untersuchte die Wirksamkeit der von der Europäischen Union (EU) in afrikanischen Ländern südlich der Sahara geleisteten Entwicklungshilfe für Ernährungssicherheit, indem er analysierte, ob die EU-Entwicklungshilfe für Ernährungssicherheit für die Bedürfnisse und Prioritäten der Länder relevant ist und ob die EU-Maßnahmen wirksam sind. Die Prüfung war schwerpunktmäßig auf die direkte Entwicklungshilfe der EU für die drei Säulen der Ernährungssicherheit ausgerichtet, nämlich Verfügbarkeit von Nahrungsmitteln, Zugang zu Nahrungsmitteln und ausgewogene Ernährung. Im Rahmen der Prüfung wurde nicht analysiert, ob die Ernährungssicherheit in alle relevanten Bereiche der EU-Entwicklungszusammenarbeit (wie Gesundheit, Bildung, Wasser und Abwasser) einbezogen wurde.

III. Der Hof gelangt zu der Schlussfolgerung, dass die EU-Entwicklungshilfe für Ernährungssicherheit in afrikanischen Ländern südlich der Sahara überwiegend wirksam ist und einen wichtigen Beitrag zur Verwirklichung der Ernährungssicherheit leistet. In mehreren Bereichen besteht jedoch erheblicher Verbesserungsbedarf.

IV. In Ländern, in denen die Ernährungssicherheit Teil der Kooperationsstrategie im Rahmen der EEF ist, ist die EU-Entwicklungshilfe für die Bedürfnisse und Prioritäten sehr relevant. Die Kommission konzentrierte ihre Entwicklungshilfe auf die Länder mit dem höchsten Anteil an unterernährten Menschen. Allerdings berücksichtigte sie nicht ausreichend die Möglichkeiten für eine EU-Unterstützung zugunsten anderer Länder, die ebenfalls von chronischer Ernährungsunsicherheit betroffen und im Hinblick auf die Verwirklichung des Millenniums-Entwicklungsziels 1 (MDG1: Beseitigung der extremen Armut und des Hungers) nicht auf dem richtigen Weg oder in Rückstand sind.

V. Der Europäische Entwicklungsfonds (EEF) und das thematische Programm für Ernährungssicherheit (FSTP) ergänzen einander. Die als Reaktion auf die Auswirkungen der in den Jahren 2007 und 2008 aufgetretenen Nahrungsmittelpreiskrise eingerichtete Nahrungsmittelfazilität war nicht auf die Bewältigung langfristiger Schwankungen der Nahrungsmittelpreise ausgelegt.

VI. Die EU-Hilfe trägt den Bedürfnissen und Prioritäten der Länder in Bezug auf die Verfügbarkeit von Nahrungsmitteln und den Zugang dazu angemessen Rechnung. Allerdings hat die Kommission der Ernährung nicht den gebührenden Stellenwert beigemessen. Außerdem hätte sie die Länder mit mehr Nachdruck auffordern können, in einem früheren Stadium angemessene ernährungspolitische Konzepte und Programme auszuarbeiten. Die Kommission hat in letzter Zeit eine Reihe von Initiativen ergriffen, um dieses Problem anzugehen.

VII. Die EU-Maßnahmen sind überwiegend wirksam. Sie sind gut konzipiert, beruhen auf einer soliden Kenntnis der Bedürfnisse und Prioritäten und werden in engem Dialog mit den Regierungen der Partnerländer und einer Vielzahl betroffener Akteure ausgearbeitet. Allerdings werden im Rahmen der Maßnahmen oft keine hinreichend klaren Ziele vorgegeben. Mitunter sind die Zielsetzungen auch zu ehrgeizig, insbesondere bei Projekten von Nichtregierungsorganisationen (NRO). Die Maßnahmen sollen dauerhafte Ergebnisse erzielen, indem die lokale Bevölkerung in die Lage versetzt wird, die Ursachen der Ernährungsunsicherheit zu bekämpfen, hauptsächlich durch die Steigerung der landwirtschaftlichen Erzeugung und die Förderung Einkommen schaffender Tätigkeiten.

VIII. Mit den Maßnahmen gelingt es zumeist, für eine bessere Verfügbarkeit von Nahrungsmitteln für die Betroffenen zu sorgen und ihren Zugang zu Nahrungsmitteln zu verbessern. Sie leisten einen Beitrag zur Steigerung und Diversifizierung der landwirtschaftlichen Erzeugung und der landwirtschaftlichen Einkommen und fördern Programme zur Schaffung von Sicherheitsnetzen für die Bedürftigsten. Bei der Hälfte der Maßnahmen bestehen realistische Aussichten auf Nachhaltigkeit, bei der anderen Hälfte ist der Fortbestand der Ergebnisse weniger sicher. Bei großen staatlichen Landwirtschafts- und Sozialtransferprogrammen ist die finanzielle Nachhaltigkeit nicht gewährleistet; diese Programme hängen in hohem Maße von weiterer Geberunterstützung ab.

IX. Im Hinblick auf die Erhöhung der Wirksamkeit der EU-Entwicklungshilfe für Ernährungssicherheit in afrikanischen Ländern südlich der Sahara unterbreitet der Hof die folgenden Empfehlungen:

a) Für den Programmierungszeitraum nach 2013 sollten die Kommission und der Europäische Auswärtige Dienst für jedes Land eine strukturierte Bewertung der Lage in Bezug auf die Ernährungssicherheit vornehmen und die Möglichkeiten für eine EU-Unterstützung in diesem Bereich systematisch prüfen.

b) Die Kommission sollte – nach Möglichkeit gemeinsam mit anderen Entwicklungspartnern – analysieren, ob ein dauerhaftes Instrument zur Finanzierung von Dringlichkeits- und Ergänzungsmaßnahmen eingerichtet werden könnte, das zur Abfederung der Folgen möglicher künftiger Nahrungsmittelkrisen in Entwicklungsländern dienen könnte.

c) Die Kommission und der Europäische Auswärtige Dienst sollten dem Thema Ernährung bei der Ausarbeitung der Kooperationsstrategie und der Identifizierung und Konzeption von Maßnahmen sowie insbesondere bei Budgethilfeprogrammen – im politischen Dialog mit den Partnerregierungen – angemessene Priorität einräumen.

d) Die Kommission sollte die Maßnahmen mit Zielen versehen, die hinreichend genau und anhand von Leistungsindikatoren messbar sind. Sie sollte durch eine bessere Bewertung der mit Blick auf die erfolgreiche Umsetzung der Maßnahmen bestehenden Risiken und zugrunde gelegten Annahmen sicherstellen, dass die Ziele auch erreichbar sind.

e) Die Kommission sollte die finanzielle Nachhaltigkeit von Landwirtschafts- und Sozialtransferprogrammen besser unterstützen. Dazu sollte sie

i) sich stärker auf die Entwicklung wirksamer landwirtschaftlicher Beratungsdienste sowie die Entwicklung von Nachernte-Infrastrukturen und des ländlichen Kreditwesens konzentrieren;

ii) sicherstellen, dass im Rahmen der Sozialtransferprogramme die Kapazitäten der Empfänger im Hinblick auf die Erwirtschaftung eines eigenen Einkommens angemessen gefördert werden.

EINLEITUNG

DEFINITION DER ERNÄHRUNGSSICHERHEIT

1. Ernährungssicherheit kann als Zustand definiert werden, in dem alle Menschen zu jeder Zeit physischen, sozialen und ökonomischen Zugang zu ausreichender, gesundheitlich unbedenklicher und nahrhafter Nahrung haben, um ihre Ernährungsbedürfnisse und Nahrungsmittelpräferenzen für ein aktives und gesundes Leben zu befriedigen [1]. Generell gilt die Auffassung, dass damit drei verschiedene Aspekte (sogenannte Säulen) verbunden sind, die im Zeitverlauf gleichzeitig und konstant gegeben sein müssen:

a) Verfügbarkeit von Nahrungsmitteln auf nationaler und regionaler Ebene;

b) physischer und wirtschaftlicher Zugang zu Nahrungsmitteln auf der Ebene der Privathaushalte;

c) Ernährung, d. h. Nahrungsverwertung auf individueller Ebene.

ANHALTENDE ERNÄHRUNGSUNSICHERHEIT IM SUBSAHARA-RAUM

2. Die Ernährungssicherheit ist bereits seit langer Zeit und bis heute ein globales Problem, denn schätzungsweise leiden weltweit eine Milliarde Menschen Hunger [2] (siehe Abbildung 1). Diese Zahl ging in den frühen 1990er-Jahren zurück und belief sich um die Mitte der 1990er-Jahre auf knapp über 800 Millionen. Während der letzten 10 Jahre ist die Gesamtzahl wieder gestiegen, vor allem nach dem plötzlichen starken Anstieg der Nahrungsmittelpreise auf der ganzen Welt in den Jahren 2007 und 2008 und der darauffolgenden Wirtschaftskrise der Jahre 2008-2009.

ABBILDUNG 1

ANZAHL DER MENSCHEN, DIE HUNGER LEIDEN

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Quelle: Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation.

3. Das Problem ist in Südasien und im Subsahara-Raum nach wie vor besonders schwerwiegend und anhaltend. In Südasien leben die meisten von Hunger betroffenen Menschen, obwohl dort insbesondere während der 1990er-Jahre einige Fortschritte erzielt wurden. Weiterer Entwicklungsbedarf besteht vor allem in den afrikanischen Ländern südlich der Sahara, wo die Zahl der Hunger leidenden Menschen höher ist als 1990: Im Jahr 2010 waren 239 Millionen Menschen, d. h. 30 % der gesamten Bevölkerung, von Hunger betroffen (siehe Karte in Anhang I).

4. Nach zwei schlechten Regenzeiten wurde das Horn von Afrika im September 2011 von der schlimmsten Dürre seit 60 Jahren heimgesucht, wodurch in einigen Teilen von Kenia und Somalia eine schwere Nahrungsmittelkrise mit Bedingungen wie vor einer Hungersnot herrscht. Der starke Anstieg der Nahrungsmittelpreise hat zusammen mit der hohen Zahl verendeter Nutztiere, Konflikten und eingeschränktem Zugang für humanitäre Hilfsorganisationen dazu geführt, dass sich die Lage in Bezug auf die Ernährungssicherheit von mehr als 12 Millionen Menschen verschlechtert hat und es mehr Mangelernährung und höhere Sterblichkeitsraten bei Kindern gibt.

ABBILDUNG 2

MANGELERNÄHRUNG BEI KINDERN UNTER FÜNF JAHREN IN DEN AFRIKANISCHEN LÄNDERN SÜDLICH DER SAHARA: HÄUFIGKEIT VON UNTERGEWICHT

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Quelle: EuRH auf der Grundlage der Daten der Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation.

5. In den afrikanischen Ländern südlich der Sahara herrscht chronische Mangelnährung mit anhaltend hohen Betroffenenquoten, insbesondere bei Kindern (siehe Abbildung 2 [3]). Den jüngsten Erhebungen der Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen (FAO) zufolge leiden im Durchschnitt 47 % der Kinder unter fünf Jahren an chronischer Mangelernährung (stunting [4]), 30 % sind untergewichtig [5], und 9 % der Kinder sind von akuter Protein-Energie-Mangelernährung (wasting [6]) betroffen, die mit hohen Sterblichkeitsraten einhergeht. Auch Erwachsene leiden an Mangelernährung, durchschnittlich 12 % der Frauen sind betroffen. Besonders negativ wirkt sich die Mangelernährung in der Schwangerschaft und den ersten beiden Lebensjahren aus. Ihre Folgen für die körperliche und geistige Entwicklung sind irreversibel, und sie ist eine der Hauptursachen für den Tod von Müttern und Kindern sowie für Krankheiten bei Kindern unter fünf Jahren.

6. Den Anhängen II-IV ist ein Überblick über die Lage in Bezug auf die Ernährungssicherheit in Äthiopien, Malawi und Ruanda zu entnehmen. Diesen Ländern stattete der Hof im Zuge seiner Prüfung Besuche ab (siehe Ziffer 16).

HAUPTGRÜNDE FÜR ERNÄHRUNGSUNSICHERHEIT

7. Viele Faktoren, allesamt Ursachen für Armut und unzureichende Entwicklung, tragen zur Ernährungsunsicherheit bei:

a) niedrige Produktivität der Landwirtschaft: In den afrikanischen Ländern südlich der Sahara leben 70-80 % der Menschen auf dem Land und betreiben Subsistenzlandwirtschaft [9999]. Die Produktivität ist jährlich um höchstens 1-2 % gestiegen, und diese Zuwachsrate reicht nicht einmal aus, um mit dem jährlichen Bevölkerungswachstum von 2,2 % [8888] Schritt zu halten. Hauptgründe dafür sind u. a. die kleinbäuerliche und zu sehr vom Regen abhängige Landwirtschaft und der unzulängliche Zugang zu Produktionsmitteln (Saatgut, Düngemittel, Pestizide).

b) Niedrige Investitionsquote und rückläufige Geberunterstützung für die Landwirtschaft und die ländliche Entwicklung: Entwicklungsländer weisen durchschnittlich 5 % ihrer nationalen Haushaltsmittel der Landwirtschaft und der ländlichen Entwicklung zu, also viel weniger als die in der Erklärung von Maputo als Ziel vorgegebenen 10 % (siehe Ziffer 9) [7777]. Im Subsahara-Raum haben auch die Geber den Sektor Landwirtschaft vernachlässigt, auf den im Jahr 2009 lediglich 8 % der sektorbezogenen öffentlichen Entwicklungshilfe entfielen; im Jahr 1996 waren es dagegen noch 16 % (siehe Abbildung 3).

c) Geringe Kaufkraft: Wegen der geringen Beschäftigungs- und Einkommens- möglichkeiten sowie wegen fehlender Systeme für soziale Transferleistungen haben die Armen häufig keine Mittel, um Nahrungsmittel zu kaufen.

d) Unzulängliche Infrastrukturen für Lagerung, Verarbeitung und Verteilung: Diese Faktoren stehen dem physischen Zugang zu Nahrungsmitteln auf der Ebene der Haushalte im Weg.

e) Unzureichende Nahrungsaufnahme und ungeeignete Ernährungsgewohnheiten: Diese Faktoren tragen zu Mangelernährung bei. Sie stehen im Zusammenhang mit fehlender Aufklärung über richtige Ernährung oder zu wenig Vielfalt der Nahrungsquellen, unzulänglicher Gesundheitsversorgung, unzureichendem Zugang zu Trinkwasser und sanitären Einrichtungen sowie Analphabetismus von Frauen.

f) Faktoren, die sich weitgehend der Kontrolle einzelner Entwicklungsländer entziehen:

i) Opfer von Natur- oder von Menschen verursachten Katastrophen sind häufig gezwungen, ihre Häuser und Höfe zu verlassen und sind nicht nur von Hunger, sondern schlicht vom Verhungern bedroht;

ii) die Verflechtungen zwischen den Finanzmärkten und Spekulationen auf dem Agrarterminmarkt sowie die Entwicklung von Bio-Kraftstoffen tragen dazu bei, dass Nahrungsmittel nicht verfügbar sind und die Preise steigen; dazu gehört auch, dass ausländische Unternehmen und Regierungen, die nicht zwangsläufig die Beachtung nationaler afrikanischer Interessen garantieren, im großen Umfang Ackerland im Subsahara-Raum kaufen [7].

ABBILDUNG 3

JÄHRLICHE MITTELBINDUNGEN IM BEREICH DER ÖFFENTLICHEN ENTWICKLUNGSHILFE (ODA) IM SUBSAHARA-RAUM: GESAMTTREND UND DER LANDWIRTSCHAFT ZUGEWIESENER TEIL

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Quelle: Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD).

INTERNATIONALE AGENDA UND EU-AGENDA AUF DEM GEBIET DER ERNÄHRUNGSSICHERHEIT

8. Im November 1996 wurden auf dem Welternährungsgipfel in Rom eine Erklärung und ein Aktionsplan zur Welternährungssicherheit verabschiedet. Darin wurden fortlaufende Anstrengungen zur Beseitigung des Hungers in allen Ländern zugesichert mit dem Ziel, die Zahl der unterernährten Menschen spätestens bis zum Jahr 2015 zu halbieren. Dem hohen Stellenwert, der der Ernährungssicherheit im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit beigemessen wird, wurde in dem von der Generalversammlung der Vereinten Nationen im September 2000 angenommenen Millenniums-Entwicklungsziel 1 (MDG1) [8] Rechnung getragen.

9. Auf der zweiten ordentlichen Versammlung der Afrikanischen Union im Juli 2003 verabschiedeten die afrikanischen Staats- und Regierungschefs die Erklärung von Maputo zu Landwirtschaft und Ernährungssicherheit in Afrika. Sie verpflichteten sich, die Entwicklung der Landwirtschaft und verbundener wertschöpfender Tätigkeiten, die ländliche Entwicklung und die Ernährungssicherheit auf nationaler und regionaler Ebene zu stärken und ab 2008 10 % der nationalen Haushaltsmittel der Landwirtschaft zuzuweisen. Das Comprehensive Africa Agriculture Development Programme, CAADP (Umfassendes Programm zur Entwicklung der afrikanischen Landwirtschaft) ist auf die Beseitigung des Hungers und die Minderung der Armut mithilfe der Landwirtschaft ausgelegt und gibt ein jährliches Wachstumsziel von 6 % für die Landwirtschaft vor.

10. Im Europäischen Konsens über die Entwicklungspolitik von Dezember 2005 [9] (nachstehend "der Europäische Konsens") werden Landwirtschaft, ländliche Entwicklung und Ernährungssicherheit als Bereiche genannt, auf die sich die EU-Entwicklungshilfe konzentrieren soll. Auf dem Gebiet der Landwirtschaft liegt der Schwerpunkt auf dem Zugang zu Ressourcen (Boden, Wasser, Finanzen), der Wettbewerbsfähigkeit auf regionalen und internationalen Märkten und dem Risikomanagement sowie auf der landwirtschaftlichen Forschung auf globaler Ebene. Auf dem Gebiet der Ernährungssicherheit stehen Präventionsmaßnahmen, Sicherheitsnetze, die Verbesserung des Zugangs zu Ressourcen, die Ernährungsqualität und der Aufbau von Kapazitäten im Mittelpunkt.

11. Im März 2010 veröffentlichte die Kommission eine Mitteilung an den Rat und das Europäische Parlament über einen EU-Politikrahmen zur Unterstützung der Entwicklungsländer bei der Verbesserung der Ernährungssicherheit [10]. Angesichts der uneinheitlichen und unzureichenden Fortschritte im Hinblick auf die Gewährleistung der Ernährungssicherheit und die Erreichung des MDG1 wird in dieser Mitteilung ein umfassendes Konzept für die EU und ihre Mitgliedstaaten zur Bekämpfung von Hunger und Mangelernährung in der Welt vorgegeben. Bewirkt werden sollen

a) eine beschleunigte Steigerung der landwirtschaftlichen Erzeugung mit Schwerpunkt auf einer ökoeffizienten Intensivierung der (insbesondere von Frauen betriebenen) kleinbäuerlichen Landwirtschaft;

b) ein verbesserter Zugang zu Nahrungsmitteln durch Beschäftigungs- und Einkommensmöglichkeiten;

c) die Formulierung von ernährungspolitischen Konzepten und Strategien sowie die Einrichtung von Mechanismen zur Koordinierung zwischen den Bereichen Landwirtschaft, Gesundheit, Bildung und sozialer Schutz;

d) eine Verbesserung der Krisenprävention und des Krisenmanagements, insbesondere durch eine enge Verbindung zwischen den Akteuren der humanitären Hilfe und der Entwicklungshilfe sowie durch wirksame nationale oder regionale Frühwarnsysteme.

12. Im Subsahara-Raum setzte die Kommission seit 1996 zur Finanzierung von Maßnahmen im Bereich der Ernährungssicherheit vier Hauptinstrumente ein (siehe Abbildung 4):

ABBILDUNG 4

ÜBERSICHT ÜBER DIE WICHTIGSTEN EU-FINANZIERUNGSQUELLEN FÜR ERNÄHRUNGSSICHERHEIT IM SUBSAHARA-RAUM (MITTELBINDUNGSZEITRÄUME)

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Quelle: Europäischer Rechnungshof.

a) Als geografisches Instrument bildet der EEF [11] den bevorzugten Rahmen für die Zusammenarbeit mit einzelnen Ländern im Subsahara-Raum. Direkte Unterstützung zur Ernährungssicherung erhalten Länder, in denen entweder Ernährungssicherheit, Landwirtschaft oder ländliche Entwicklung einen Schwerpunktbereich der Zusammenarbeit im Länderstrategiepapier (LSP) [12] und im nationalen Richtprogramm (NRP) bilden. Finanzmittel können – wenn auch in geringerer Höhe – ebenfalls über die sonstigen Bereiche im Rahmen der EEF-Unterstützung oder im Rahmen der sogenannten "Dotation B", die zur Deckung nicht vorhersehbaren Bedarfs bestimmt ist, bereitgestellt werden.

b) Drei thematische Instrumente wurden aus dem Gesamthaushaltsplan der Europäischen Union (nachstehend "Gesamthaushaltsplan") finanziert:

i) Für den Zeitraum 1996-2006 wurde eine Haushaltslinie für Ernährungssicherheit (FSBL) [13] zur Finanzierung von drei Hauptarten von Maßnahmen auf Länderebene eingerichtet:

- Nahrungsmittelhilfe, wenn es sich hauptsächlich um kurzfristige Maßnahmen handelt;

- langfristige finanzielle oder technische Hilfe zur Erhöhung der Ernährungssicherheit (etwa Lieferung von Saatgut, Werkzeugen und von sonstigen für die Nahrungsmittelerzeugung wichtigen landwirtschaftlichen Betriebsmitteln);

- Frühwarnsysteme und Lagersysteme.

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ii) Das im Rahmen des Finanzierungsinstruments für die Entwicklungszusammenarbeit (DCI) geschaffene thematische Programm für Ernährungssicherheit (FSTP) [14] deckt den Zeitraum 2007-2013 ab. Hauptmerkmal des Instruments ist seine schwerpunktmäßige Ausrichtung auf die regionale, kontinentale und globale Ebene zur Unterstützung von Forschung und Technologie im Bereich Landwirtschaft sowie zur Unterstützung der nachhaltigen Bewirtschaftung natürlicher Ressourcen und Ökosysteme, zur stärkeren Verknüpfung von Informations- und Frühwarnsystemen für Ernährungssicherheit und der Entwicklung wirksamer Reaktionsstrategien sowie zur Nutzung des Potenzials kontinentaler und regionaler Konzepte zur Ernährungssicherung. Es kann unter bestimmten Umständen auch auf Länderebene zum Einsatz kommen.

iii) Im Dezember 2008 wurde die Nahrungsmittelfazilität [15] geschaffen, die eine rasche Reaktion auf die durch die schwankenden Nahrungsmittelpreise in den Entwicklungsländern verursachte Krise ermöglichte. Die Hauptziele der Nahrungsmittelfazilität bestanden in der Steigerung der landwirtschaftlichen Erzeugung, der Minderung der nachteiligen Auswirkungen der steigenden Nahrungsmittelpreise auf die lokalen Bevölkerungsgruppen und der Stärkung der Produktionskapazitäten des Agrarsektors sowie der besseren Politikgestaltung in diesem Sektor, um die Nachhaltigkeit der Maßnahmen zu fördern. Gefördert werden Maßnahmen zur Verbesserung des Zugangs zu landwirtschaftlichen Betriebsmitteln und Dienstleistungen sowie Maßnahmen zur Schaffung von Sicherheitsnetzen.

13. Wie Abbildung 5 zu entnehmen ist, belaufen sich die aus den in Ziffer 12 genannten vier Instrumenten bereitgestellten Finanzmittel für Ernährungssicherheit zugunsten afrikanischer Länder südlich der Sahara im Zeitraum 2002-2010 auf 3177 Millionen Euro.

ABBILDUNG 5

EU-HILFE FÜR ERNÄHRUNGSSICHERHEIT IN AFRIKANISCHEN LÄNDERN SÜDLICH DER SAHARA IM ZEITRAUM 2002-2010

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Quelle: Europäischer Rechnungshof.

PRÜFUNGSUMFANG UND PRÜFUNGSANSATZ

14. Anhand der Prüfung des Hofes sollte die Wirksamkeit der EU-Entwicklungshilfe für Ernährungssicherheit in afrikanischen Ländern südlich der Sahara bewertet werden. In dieser Region ist die Ernährungsunsicherheit besonders gravierend (siehe Ziffern 4-6). Der Hof richtete seine Prüfung an zwei zentralen Fragen aus:

a) Ist die EU-Entwicklungshilfe für Ernährungssicherheit für die Bedürfnisse und Prioritäten der Länder relevant?

b) Sind die EU-Maßnahmen wirksam?

15. Die Prüfung galt der direkten EU-Entwicklungshilfe für die drei Säulen der Ernährungssicherheit, d. h. der Verfügbarkeit von Nahrungsmitteln, dem Zugang zu Nahrungsmitteln und der ausgewogenen Ernährung im Zeitraum 2002-2010. Im Mittelpunkt standen dabei die im Rahmen der vier in Ziffer 12 genannten geografischen und thematischen Instrumente auf Länderebene geförderten Maßnahmen. Folgende Aspekte waren nicht Gegenstand der Prüfung:

a) die etwaige Einbeziehung von Maßnahmen zur Ernährungssicherung in Maßnahmen, die in anderen Bereichen (etwa Gesundheit, Bildung, Wasser und Abwasser, Frieden und Stabilität oder Handel) durchgeführt werden;

b) Maßnahmen auf regionaler, kontinentaler und globaler Ebene;

c) Soforthilfe und humanitäre Hilfe.

16. Die Prüfung fand zwischen Mai 2010 und April 2011 statt und umfasste

a) eine Durchsicht von Strategiepapieren und Befragungen bei der Kommission in Brüssel;

b) eine Überprüfung von Konzeption und Durchführung des FSTP und der Nahrungsmittelfazilität [16];

c) Besuche in drei Ländern (Äthiopien, Malawi und Ruanda), in denen Ernährungssicherheit, Landwirtschaft und/oder ländliche Entwicklung sowohl im Fall des neunten als auch des zehnten EEF einen Schwerpunktbereich bildeten. Bei diesen Besuchen befragten die Prüfer des Hofes Bedienstete der EU-Delegationen, Vertreter von nationalen Behörden, anderen Gebern, NRO und Empfängern. Außerdem überprüften sie 22 Maßnahmen, um zu beurteilen, inwieweit sie für die Bedürfnisse und Prioritäten der Empfänger relevant waren und ihre Ziele erreicht hatten oder voraussichtlich erreichen würden; die Maßnahmen wurden anhand der Methodik der Kommission für ergebnisorientiertes Monitoring bewertet (siehe Anhang V);

d) eine Aktenprüfung der EU-Kooperationsstrategien im Bereich der Ernährungssicherheit in drei weiteren Ländern (Burundi, Eritrea und Niger), in denen Ernährungssicherheit, Landwirtschaft und/oder ländliche Entwicklung im Rahmen des neunten und zehnten EEF einen Schwerpunktbereich bildeten;

e) eine Analyse der EU-Unterstützung zur Verbesserung der Ernährungssicherheit in zehn ebenfalls von chronischer Ernährungsunsicherheit betroffenen Ländern, in denen Ernährungssicherheit, Landwirtschaft und/oder ländliche Entwicklung jedoch keinen Schwerpunktbereich im Rahmen des neunten und zehnten EEF bildeten, nämlich Botsuana, Gambia, Kamerun, Demokratische Republik Kongo, Lesotho, Liberia, Mali, Sambia, Swasiland und Tansania.

17. Tabelle 1 gibt Aufschluss über die EU-Entwicklungshilfebeträge für Ernährungssicherheit, die zwischen 2002 und 2010 aus den vier in Ziffer 12 genannten Instrumenten für die 16 in der Prüfungsstichprobe erfassten Länder bereitgestellt wurden.

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TABELLE 1

EU-ENTWICKLUNGSHILFE FÜR ERNÄHRUNGSSICHERHEIT IN DEN 16 IN DER PRÜFUNGSSTICHPROBE ERFASSTEN LÄNDERN IM ZEITRAUM 2002-2010

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

(Millionen Euro) |

Land | Neunter EEF | Zehnter EEF | FSBL | Nahrungsmittelfazilität | FSTP | Andere Haushaltslinien | Insgesamt |

Länder, in denen die Ernährungssicherheit im Rahmen eines Schwerpunktbereichs des neunten und zehnten EEF finanziert wurde

Äthiopien | 78,0 | 146,2 | 36,2 | 44,6 | 2,2 | 3,7 | 310,9 |

Malawi | 76,3 | 62,0 | 63,7 | 18,5 | 3,3 | - | 223,8 |

Niger | 53,1 | 39,4 | 21,8 | 19,6 | - | 4,9 | 138,8 |

Ruanda | 64,0 | 40,0 | 4,4 | 15,6 | - | 12,1 | 136,2 |

Burundi | 74,8 | 6,1 | 9,2 | 14,4 | 9,1 | 3,0 | 116,6 |

Eritrea | 7,9 | 4,9 | 20,4 | 13,6 | 6,3 | 13,6 | 66,6 |

Länder, in denen die Ernährungssicherheit nicht im Rahmen eines Schwerpunktbereichs des neunten und zehnten EEF finanziert wurde

DR Kongo | 34,7 | - | 26,3 | 39,8 | 21,6 | 2,3 | 124,8 |

Sambia | 16,6 | 26,6 | 4,3 | 15,4 | 2,0 | - | 64,9 |

Mali | 1,8 | 20,5 | 8,0 | 26,3 | 0,1 | 2,0 | 58,7 |

Liberia | - | 22,7 | 5,7 | 14,1 | 8,0 | 2,7 | 53,3 |

Tansania | 8,0 | 5,0 | - | 31,7 | - | - | 44,6 |

Kamerun | 10,4 | 18,7 | - | 2,5 | - | 1,3 | 32,9 |

Swasiland | 25,7 | 0,9 | - | - | - | 3,0 | 29,6 |

Gambia | - | 2,6 | - | 5,5 | - | - | 8,1 |

Lesotho | 2,0 | - | - | 5,4 | - | - | 7,4 |

Botsuana | 4,0 | - | - | - | - | - | 4,0 |

INSGESAMT | 457,2 | 395,7 | 200,0 | 266,9 | 52,6 | 48,7 | 1421,1 |

BEMERKUNGEN

DIE EU-ENTWICKLUNGSHILFE FÜR ERNÄHRUNGSSICHERHEIT IST RELEVANT, SOLLTE ABER EINEM UMFASSENDEREN ANSATZ FOLGEN

18. In diesem Abschnitt wird analysiert, ob die EU-Entwicklungshilfe für Ernährungssicherheit für die Bedürfnisse und Prioritäten der Länder relevant ist. Der Hof untersuchte, ob

a) in den Kooperationsstrategien im Rahmen der EEF die Lage bezüglich der Ernährungssicherheit in den jeweiligen Ländern berücksichtigt wird;

b) die Kommission das FSTP und die Nahrungsmittelfazilität ergänzend zum EEF einsetzt;

c) die EU-Maßnahmen für die Bedürfnisse und Prioritäten der Länder relevant sind.

DIE KOMMISSION KONZENTRIERTE SICH ZWAR AUF BETROFFENE LÄNDER, TRUG ABER BEI DER AUSARBEITUNG DER KOOPERATIONSSTRATEGIEN IM RAHMEN DER EEF DER ERNÄHRUNGSSICHERHEIT IN ANDEREN LÄNDERN MIT EBENFALLS UNSICHERER ERNÄHRUNGSLAGE NICHT AUSREICHEND RECHNUNG

19. Tabelle 2 gibt Aufschluss über den Stand der Hungersituation und den Trend im Hinblick auf die Erreichung des MDG1 in den afrikanischen Ländern südlich der Sahara. Außerdem ist aus dieser Tabelle ersichtlich, welchen Ländern aus dem neunten und zehnten EEF direkte Entwicklungshilfe für Ernährungssicherheit im Rahmen der Schwerpunktbereiche Ernährungssicherheit, Landwirtschaft und/oder ländliche Entwicklung bereitgestellt wurde.

20. Für den Zeitraum 1996-2006 sollte die Haushaltslinie für Ernährungssicherheit das wichtigste Instrument der Kommission für die Bereitstellung von EU-Hilfe zur Verbesserung der Ernährungssicherheit bilden. Rund 80 % der bei dieser Haushaltslinie veranschlagten Mittel wurden über Finanzierungsvereinbarungen mit nationalen Regierungen zur Verfügung gestellt [17]. Gleichzeitig hatten einige Länder, denen Mittel aus der Haushaltslinie für Ernährungssicherheit gewährt wurden, aber auch die Ernährungssicherheit oder einen verbundenen Bereich als Schwerpunktbereich in ihren LSP, weshalb sie aus dem EEF ebenfalls erhebliche Mittel erhielten.

TABELLE 2

ERNÄHRUNGSSICHERHEITSBEZOGENE SCHWERPUNKTBEREICHE DER EU-ZUSAMMENARBEIT IM RAHMEN DES NEUNTEN UND ZEHNTEN EEF UND STAND DER ERNÄHRUNGSUNSICHERHEIT IN DEN AFRIKANISCHEN LÄNDERN SÜDLICH DER SAHARA

Land | Unterernährte Menschen | WHI 2010 | Trend MDG 1 | Schwerpunktbereich – neunter EEF | Schwerpunktbereich – zehnter EEF |

Millionen | % |

DR Kongo | 41,9 | 69 | Gravierend | Nicht auf dem richtigen Weg | Agri | - |

Äthiopien | 31,6 | 41 | Sehr ernst | Auf dem richtigen Weg | FS | RD-FS |

Tansania | 13,7 | 34 | Sehr ernst | Nicht auf dem richtigen Weg | - | - |

Kenia | 11,2 | 31 | Ernst | In Rückstand | RD | Agri-RD |

Nigeria | 9,2 | 6 | Ernst | Erreicht | - | - |

Sudan | 8,8 | 22 | Sehr ernst | Auf dem richtigen Weg | FS | - |

Mosambik | 8,1 | 38 | Sehr ernst | Auf dem richtigen Weg | FS – Agri | Agri – RD |

Angola | 7,1 | 41 | Sehr ernst | Auf dem richtigen Weg | FS | RD |

Uganda | 6,1 | 21 | Ernst | Nicht auf dem richtigen Weg | RD | RD |

Sambia | 5,2 | 43 | Sehr ernst | Nicht auf dem richtigen Weg | - | - |

Burundi | 4,7 | 62 | Gravierend | Nicht auf dem richtigen Weg | RD | Rehab – RD |

Madagaskar | 4,5 | 25 | Sehr ernst | Nicht auf dem richtigen Weg | RD | RD – Agri – FS |

Kamerun | 3,9 | 21 | Ernst | Auf dem richtigen Weg | - | - |

Malawi | 3,9 | 28 | Ernst | Auf dem richtigen Weg | RD | Agri – FS |

Tschad | 3,8 | 37 | Gravierend | Auf dem richtigen Weg | - | - |

Simbabwe | 3,7 | 30 | Sehr ernst | In Rückstand | - | - |

Ruanda | 3,1 | 34 | Sehr ernst | In Rückstand | RD | RD |

Eritrea | 3,0 | 64 | Gravierend | In Rückstand | - | FS |

Côte d‘Ivoire | 2,8 | 14 | Ernst | In Rückstand | RD | - |

Niger | 2,7 | 20 | Sehr ernst | Auf dem richtigen Weg | RD -FS | RD |

Senegal | 2,0 | 17 | Ernst | In Rückstand | - | - |

Togo | 1,8 | 30 | Sehr ernst | Auf dem richtigen Weg | - | - |

Sierra Leone | 1,8 | 35 | Sehr ernst | In Rückstand | - | - |

Zentralafrikanische Republik | 1,7 | 40 | Sehr ernst | In Rückstand | - | - |

Guinea | 1,6 | 17 | Ernst | In Rückstand | - | - |

| | | | | | |

| Anstieg/Verschlechterung/Nicht auf dem richtigen Weg | FS: Ernährungssicherheit |

| Rückgang/Verbesserung | Agri: Landwirtschaft |

| Kein Anstieg | RD: Ländliche Entwicklung |

| | | | | WHI: Welthunger-Index |

| | | | | Rehab: Rehabilitation |

TABELLE 2

ERNÄHRUNGSSICHERHEITSBEZOGENE SCHWERPUNKTBEREICHE DER EU-ZUSAMMENARBEIT IM RAHMEN DES NEUNTEN UND ZEHNTEN EEF UND STAND DER ERNÄHRUNGSUNSICHERHEIT IN DEN AFRIKANISCHEN LÄNDERN SÜDLICH DER SAHARA

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage der Daten in The State of Food Insecurity in the World 2010, des Welthunger-Index 2010, des Progress on MDG 1 der FAO und der Länderstrategiepapiere für den neunten und zehnten EEF. http://www.fao.org/fileadmin/tempIates/es/Hunger_Portal/MDG_Progress_per_country.pdf

Land | Unterernährte Menschen | WHI 2010 | Trend MDG 1 | Schwerpunktbereich – neunter EEF | Schwerpunktbereich – zehnter EEF |

Millionen | % |

Mali | 1,5 | 12 | Ernst | Erreicht | - | - |

Ghana | 1,2 | 5 | Ernst | Erreicht | RD | - |

Burkina Faso | 1,2 | 9 | Sehr ernst | Auf dem richtigen Weg | FS | - |

Liberia | 1,2 | 33 | Sehr ernst | Nicht auf dem richtigen Weg | - | - |

Benin | 1,0 | 12 | Ernst | Auf dem richtigen Weg | - | - |

Botsuana | 0,5 | 25 | Ernst | Nicht auf dem richtigen Weg | - | - |

Kongo | 0,5 | 15 | Ernst | Erreicht | - | - |

Namibia | 0,4 | 19 | Ernst | Auf dem richtigen Weg | RD | RD |

Lesotho | 0,3 | 14 | Ernst | In Rückstand | - | - |

Gambia | 0,3 | 19 | Ernst | Nicht auf dem richtigen Weg | RD | - |

Swasiland | 0,2 | 18 | Ernst | Nicht auf dem richtigen Weg | - | - |

Mauretanien | 0,2 | 7 | Ernst | Auf dem richtigen Weg | - | - |

Mauritius | 0,1 | 5 | Mäßig | Auf dem richtigen Weg | - | - |

Kap Verde | Keine Angaben | Keine Angaben | Keine Angaben | - | - |

Komoren | Keine Angaben | Sehr ernst | Keine Angaben | - | - |

Dschibuti | Keine Angaben | Sehr ernst | Keine Angaben | - | - |

Äquatorialguinea | Keine Angaben | Keine Angaben | Keine Angaben | - | - |

Guinea-Bissau | Keine Angaben | Sehr ernst | Keine Angaben | - | - |

São Tome und Principe | Keine Angaben | Keine Angaben | Keine Angaben | - | - |

Seychellen | Keine Angaben | Keine Angaben | Keine Angaben | - | - |

Somalia | Keine Angaben | Keine Angaben | Keine Angaben | - | - |

Südafrika | Keine Angaben | Keine Angaben | Keine Angaben | - | - |

| | | | | | |

| Anstieg/Verschlechterung/Nicht auf dem richtigen Weg | FS: Ernährungssicherheit |

| Rückgang/Verbesserung | Agri: Landwirtschaft |

| Kein Anstieg | RD: Ländliche Entwicklung |

| | | | | WHI: Welthunger-Index |

| | | | | Rehab: Rehabilitation |

21. Seit 2007 wird der Ansatz verfolgt, EU-Mittel für Ernährungssicherheit auf Länderebene aus den geografischen Instrumenten bereitzustellen, im Fall der afrikanischen Länder südlich der Sahara also aus dem EEF. Die Länder sollen ihre Strategie im Hinblick auf die Ernährungssicherheit in die übergeordneten nationalen Entwicklungspläne einbinden, und die Kommission ist bestrebt, ihre Reaktionsstrategie auf nationaler Ebene über ein einziges Planungsdokument, das LSP, und nicht über eine Reihe unterschiedlicher Instrumente zu steuern. Dieser Ansatz entspricht einer Empfehlung aus dem Sonderbericht Nr. 2/2003 des Hofes zur Durchführung der aus dem Gesamthaushaltsplan der Europäischen Union finanzierten Ernährungssicherungspolitik in Entwicklungsländern [18].

22. Wie aus Tabelle 2 hervorgeht, war die Ernährungssicherheit in elf Ländern im Rahmen des neunten wie des zehnten EEF dauerhaft Teil der Kooperationsstrategie. Dieser Schwerpunkt ist insofern richtig, weil diese Länder zu den Ländern mit der höchsten Anzahl an unternährten Menschen zählen. Zudem wird die Lage in den meisten dieser Länder im Welthunger-Index [19] als "sehr ernst" bis "gravierend" eingestuft. Etwa die Hälfte dieser Länder ist auch in Bezug auf die Erreichung des MDG1 in Rückstand oder nicht auf dem richtigen Weg.

23. Dieser Tabelle ist allerdings auch zu entnehmen, dass Ernährungssicherheit, Landwirtschaft und ländliche Entwicklung im Rahmen des zehnten EEF (zwölf Länder) weniger oft als Schwerpunktbereiche ausgewählt wurden als im Rahmen des neunten EEF (17 Länder). Diese Entwicklung steht im Widerspruch zur kritischen Lage im Hinblick auf das MDG1, das zu den am stärksten in Rückstand geratenen MDG zählt, und zur erhöhten Priorität, die der Ernährungssicherheit im Rahmen des EEF eingeräumt werden sollte, als beschlossen wurde, von der auf nationaler Ebene aus der Haushaltslinie für Ernährungssicherheit bereitgestellten Hilfe abzurücken.

24. In einer Reihe von Ländern (Demokratische Republik Kongo, Liberia, Sierra Leone, Simbabwe, Sudan und Tschad) wurde die EU-Unterstützung für Ernährungssicherheit in erster Linie über das FSTP bereitgestellt. In diesen Ländern wird die Krise als dauerhaft betrachtet, und das FSTP dient der Unterstützung des Prozesses der Verknüpfung von Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung bzw. der Durchführung von Maßnahmen in Ländern, in denen das geografische Instrument aufgrund außergewöhnlicher Umstände nicht wie vorgesehen funktioniert (siehe Ziffern 29 und 30).

25. Allerdings erhielten mehrere andere Länder, die sich zwar nicht in dieser Lage befinden, in denen aber ebenfalls chronische Ernährungsunsicherheit herrscht und die in Bezug auf die Erreichung des MDG1 in Verzug oder nicht auf dem richtigen Weg sind, wenig oder keine EU-Entwicklungshilfe für diesen Bereich. Dies trifft u. a. auf Tansania, Sambia, Botsuana, Lesotho, Gambia und Swasiland zu. Die Arbeitsteilung mit anderen Entwicklungspartnern kann nicht als hinreichende Erklärung dafür gelten, da allgemein anerkannt wird [20], dass Landwirtschaft und Ernährung von der Gebergemeinschaft zu wenig beachtet werden und zu wenig Finanzmittel erhalten.

26. Der Hof räumt ein, dass die Kommission für die Festlegung der Kooperationsstrategie im Rahmen der EEF und die Auswahl der Maßnahmen nicht allein zuständig ist, sondern dass diese Schritte gemeinsam mit den Partnerländern sowie in Zusammenarbeit und in Ergänzung mit anderen Entwicklungspartnern vorgenommen werden müssen. Dennoch stellt der Hof fest, dass die Kommission bei der Ausarbeitung der EEF-Kooperationsstrategie in den in Ziffer 25 genannten Ländern die Ernährungssicherheit nicht gebührend berücksichtigt hat, insbesondere im Rahmen des zehnten EEF. Wie im Sonderbericht Nr. 2/2003 (Ziffer 90) angemerkt, ist der Hof der Ansicht, dass das Konzept der Ernährungssicherheit in den LSP explizit enthalten sein sollte. Dies ist bei den LSP der vorstehend genannten Länder nicht der Fall, die keine angemessene Bewertung des Standes der Ernährungsunsicherheit, ihrer Ursachen sowie der Bedürfnisse der Länder in Bezug auf alle drei Säulen der Ernährungssicherheit enthalten (siehe Kasten 1).

KASTEN 1

UNZUREICHENDE BEWERTUNG DER ERNÄHRUNGSSICHERHEIT IN DEN MEISTEN LÄNDERSTRATEGIEPAPIEREN

In zwei (Sambia und DR Kongo) der zehn geprüften LSP wird die "sehr ernste" bzw. "gravierende" Lage der Länder im Hinblick auf die Ernährungsunsicherheit nicht erwähnt. Die Bedeutung der Landwirtschaft für die Lebensgrundlage im ländlichen Raum wird in mehreren LSP unterstrichen, ohne jedoch die Verknüpfung zur Ernährungssicherheit herzustellen, um zu ermitteln, durch welche zentralen strategischen Aspekte es zu Problemen im Zusammenhang mit der Verfügbarkeit von Nahrungsmitteln kommt, inwieweit die Haushalte sich die für ihren Bedarf notwendigen Grundnahrungsmittel leisten können und welche Auswirkungen die unzulängliche Nahrungsmittelerzeugung auf den Ernährungszustand hat. Während alle LSP einen Abschnitt mit einer Analyse der Armut enthalten, werden nur in zwei davon (Lesotho und Mali) die Auswirkungen der Armut auf den Zugang zu Nahrungsmitteln bewertet. Was die Ernährung angeht, so wird die Quote der mangelernährten Kinder unter fünf Jahren nur in drei LSP (Mali, Tansania und Sambia) aufgeführt. Bedürfnisse und Prioritäten im Hinblick auf die Ernährungssicherheit werden selten genannt, und nur in zwei LSP (Liberia und Mali) werden die zur Verbesserung der nationalen Ernährungssicherheit notwendigen Maßnahmen beschrieben.

27. In der Hochrangigen Sitzung der UN-Generalversammlung im September 2010 gab Präsident Barroso bekannt, dass die EU eine MDG-Initiative in Höhe von 1 Milliarde Euro auf den Weg gebracht hat, die aus nicht zugewiesenen EEF-Reserven finanziert wird, um in den AKP-Ländern die Fortschritte bei den Millenniums-Entwicklungszielen, die am weitesten von der Verwirklichung entfernt sind, zu beschleunigen, darunter beim MDG1 [21]. Dass die Bedeutung der Ernährungssicherheit nun erneut hervorgehoben wird, ist zwar angezeigt, macht aber auch deutlich, dass ihr im Zuge der Programmierung des zehnten EEF größere Priorität hätte eingeräumt werden müssen.

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DAS THEMATISCHE PROGRAMM FÜR ERNÄHRUNGSSICHERHEIT STELLT EINE GUTE ERGÄNZUNG ZUM EEF DAR, DIE KONZEPTION DER NAHRUNGSMITTELFAZILITÄT GREIFT ANGESICHTS DER ANHALTENDEN SCHWANKUNGEN DER NAHRUNGSMITTELPREISE HINGEGEN ZU KURZ

DAS THEMATISCHE PROGRAMM FÜR ERNÄHRUNGSSICHERHEIT

28. Der Anwendungsbereich des FSTP wurde enger abgegrenzt als die Haushaltslinie für Ernährungssicherheit zuvor, wodurch die Stimmigkeit der EU-Außenhilfeinstrumente, insbesondere die Komplementarität mit dem EEF, verbessert wurde. Hauptmerkmal des neuen FSTP-Ansatzes ist die schwerpunktmäßige Ausrichtung auf die regionale, kontinentale und globale Ebene.

29. Auf Länderebene wurde das FSTP in erster Linie herangezogen, um in den Ländern den Prozess der Verknüpfung von Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung zu unterstützen, um die Sofortmaßnahmen im Bereich humanitäre Hilfe und Katastrophenschutz (ECHO) zu ergänzen sowie um den Weg für künftige Entwicklungsmaßnahmen zu ebnen (etwa im Sudan und in Sierra Leone). Das FSTP ist eine flexiblere Finanzierungsquelle als die LSP im Rahmen des EEF, die einer langen Programmierungsphase unterliegen und generell wenig Raum für eine Überarbeitung der Strategie im Zuge der Halbzeitüberprüfung bieten.

30. Das FSTP wird auch in Ländern durchgeführt, die ebenfalls von großer Ernährungsunsicherheit betroffen sind, in denen der EEF aufgrund politischer Umstände jedoch nicht wie vorgesehen funktioniert, es also nicht möglich war, LSP auszuarbeiten (z. B. in Somalia und Simbabwe), oder in denen die nationalen Regierungen in der Praxis nicht die Hoheitsgewalt über das gesamte Staatsgebiet ausüben (z. B. in der Demokratischen Republik Kongo).

31. Für die Dauer des mehrjährigen Richtprogramms 2011-2013 [22] erhielt das FSTP eine neue ergänzende Rolle auf Länderebene. Es wird eingesetzt, um zusätzliche Mittel für bestimmte Länder mit chronischer Ernährungsunsicherheit, die die Ernährungssicherheit aber nicht als Schwerpunktbereich im Rahmen des zehnten EEF ausgewählt haben, bereitzustellen. Die Kommission ist nun bereit, diesen Ländern FSTP-Mittel zuzuweisen, sofern die Ernährungssicherheit für die Regierung eine Priorität darstellt und voraussichtlich als Priorität für die EU-Zusammenarbeit im nächsten Programmierungszeitraum, der 2014 beginnt, ausgewählt wird. Dieser Ansatz verdeutlicht, dass die Ernährungssicherheit und/oder damit verbundene Bereiche im Rahmen des zehnten EEF weniger oft als Schwerpunktbereich ausgewählt wurden als nach der Abschaffung der Haushaltslinie für Ernährungssicherheit erwartet worden war (siehe Ziffern 23 und 25).

DIE NAHRUNGSMITTELFAZILITÄT

32. Die Nahrungsmittelfazilität sollte eine rasche Reaktion auf die durch die stark schwankenden Nahrungsmittelpreise in den Entwicklungsländern in den Jahren 2007-2008 verursachte Krise ermöglichen. In Anbetracht der beträchtlichen Vorbereitungsarbeiten, die die Kommission durchführen musste, sowie der interinstitutionellen Verfahren, die im Hinblick auf die Einrichtung des Instruments durchlaufen werden mussten, stellt die Schaffung der Nahrungsmittelfazilität innerhalb von zehn Monaten eine beachtliche Leistung der Kommission dar [23]. Andererseits kann sich in einer internationalen Krisensituation binnen zehn Monaten auch vieles ändern, und tatsächlich sanken die Nahrungsmittelpreise im zweiten Halbjahr 2008 deutlich, bevor die Umsetzung der Nahrungsmittelfazilität begann (siehe Abbildung 6).

33. Außerdem war die Nahrungsmittelfazilität nur für einen kurzen Zeitraum (2008-2010) programmiert, obwohl eingeräumt wurde, dass "sämtliche Daten zur voraussichtlichen Entwicklung der Nahrungsmittelmärkte (…) zu der Schlussfolgerung (führen), dass auch in den kommenden Jahren mit extrem starken Schwankungen der Nahrungsmittelpreise zu rechnen ist" [24]. Obwohl die Nahrungsmittelpreise im zweiten Halbjahr 2008 stark gesunken sind, steigen sie seitdem konstant wieder an und haben in den ersten Monaten des Jahres 2011 einen neuen Höchststand erreicht (siehe Abbildung 6). Diese Entwicklung stellt infrage, ob eine einmalige Ad-hoc-Reaktion auf einen Anstieg der Nahrungsmittelpreise für die Bewältigung von Preissteigerungen, bei denen es sich nicht um ein kurzfristiges Ausschlagen, sondern um einen deutlichen, langfristigen Aufwärtstrend zu handeln scheint, geeignet war.

ABBILDUNG 6

FAO-NAHRUNGSMITTELPREISINDEX 2002-2011

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Quelle: FAO Monthly Real Food Price Indices, Januar 2002 bis September 2011.

34. Die Nahrungsmittelfazilität war als Ergänzung der entwicklungspolitischen Instrumente der EU gedacht, um in erster Linie die Zeit zwischen Soforthilfe und mittel- bis langfristiger Entwicklungszusammenarbeit zu überbrücken [25], was in dem für die Nahrungsmittelfazilität vorgegebenen Zeitrahmen aber nicht zum Ausdruck kommt. Die Maßnahmen mussten zwischen 2009 und 2010 anlaufen. Dadurch klafft im Hinblick auf die EU-Entwicklungszusammenarbeit eine Lücke von mindestens zwei Jahren bis zum nächsten Programmierungszeitraum für die längerfristige Zusammenarbeit im Rahmen der LSP des EEF. In Anbetracht der Zielsetzungen der Nahrungsmittelfazilität wäre ein längerer Durchführungszeitraum angemessener gewesen.

DIE EU-MAßNAHMEN SIND FÜR DIE BEDÜRFNISSE UND PRIORITÄTEN DER LÄNDER RELEVANT, DOCH WURDEN ERNÄHRUNGSFRAGEN VERNACHLÄSSIGT

35. Der Hof untersuchte, ob die EU-Maßnahmen in den sechs geprüften Ländern, in denen Ernährungssicherheit, Landwirtschaft oder ländliche Entwicklung einen Schwerpunktbereich der EU-Zusammenarbeit im Rahmen des neunten und zehnten EEF [26] bildeten,

a) auf die Bedürfnisse und Prioritäten der Länder in Bezug auf die drei Säulen der Ernährungssicherheit zugeschnitten waren;

b) auf die am stärksten gefährdeten Bevölkerungsgruppen ausgerichtet waren; die Relevanz der 22 geprüften Maßnahmen wurde anhand der Methodik der Kommission für ergebnisorientiertes Monitoring (ROM) bewertet (siehe Anhang V). Die Bewertung ist Anhang VI zu entnehmen.

DIE DREI SÄULEN DER ERNÄHRUNGSSICHERHEIT

36. In allen sechs Ländern werden die aus dem EEF und dem Gesamthaushaltsplan finanzierten Maßnahmen den Bedürfnissen und Prioritäten gerecht, die in den nationalen Armutsbekämpfungsstrategien und den Sektorstrategien zur Verbesserung der Ernährungssicherheit aufgeführt sind. Insgesamt gesehen lag der Hauptschwerpunkt auf der Verfügbarkeit von Nahrungsmitteln und dem Zugang zu Nahrungsmitteln. Ernährungsbelange wurden hingegen kaum beachtet.

VERFÜGBARKEIT VON NAHRUNGSMITTELN

37. Hinsichtlich der Verfügbarkeit besteht das Ziel der Maßnahmen in der Unterstützung der nationalen Anstrengungen zur Steigerung der Nahrungsmittelerzeugung durch Erhöhung der Produktivität, insbesondere durch stärkeren und besseren Einsatz wesentlicher landwirtschaftlicher Betriebsmittel (hauptsächlich besseres Saatgut und bessere Düngemittel), Diversifizierung der Landwirtschaft, kleinmaßstäbliche Bewässerungssysteme, nachhaltige Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen (z. B. Wasser) und besseren Zugang zu Agrarkrediten und Beratungsdiensten. In Äthiopien, Malawi und Niger wurde außerdem Unterstützung für die nationalen Krisenpräventions- und Krisenmanagementmechanismen bereitgestellt (siehe Kasten 2).

38. In Äthiopien gehen die Kooperationsstrategien im Rahmen des neunten und zehnten EEF nicht auf die Säule "Verfügbarkeit" ein, obwohl in den LSP eingeräumt wird, dass die Erhöhung der landwirtschaftlichen Produktivität und Erzeugung ein Pfeiler des Food Security Policy and Plan for Accelerated Sustained Development to End Poverty (PASDEP) der Regierung ist, um Ernährungssicherheit und Wirtschaftswachstum langfristig zu erzielen. Außerdem unterstützen wenige Geber das Agricultural Growth Programme (AGP), bei dem eine erhebliche Finanzierungslücke klafft. Die Kommission hat aus der Haushaltslinie für Ernährungssicherheit und der Nahrungsmittelfazilität einige NRO-Projekte finanziert, bei denen es sich aber um kurzfristige und kleinmaßstäbliche Antworten handelte, die in keinem Verhältnis zu den Bedürfnissen des Landes stehen.

KASTEN 2

VERFÜGBARKEIT VON NAHRUNGSMITTELN

Malawis strategische Prioritäten bestehen darin, die landwirtschaftliche Erzeugung durch Diversifizierung hin zu stärker dürreresistenten Kulturen, kleinmaßstäbliche Bewässerung und besseres Funktionieren der National Food Reserve Agency zu stimulieren. Die EU und andere Entwicklungspartner unterstützen das Farm Input Subsidy Programme (FISP), das größte staatliche Programm im Land, auf das rund 10 % des nationalen Haushalts entfallen. Im Rahmen des FISP werden Klein- und Subsistenzbauern, die 90 % der Bevölkerung ausmachen, mit subventionierten Düngemitteln und besseren Maissaaten versorgt. Dadurch konnte die Maiserzeugung gesteigert und in den letzten vier Jahren die Selbstversorgung des Landes mit Mais gesichert werden.

ZUGANG ZU NAHRUNGSMITTELN

39. Durch die Maßnahmen soll der ökonomische, physische und soziale Zugang zu Nahrungsmitteln verbessert werden. Sie unterstützen im Allgemeinen die Entwicklung Einkommen schaffender landwirtschaftlicher und nicht landwirtschaftlicher Tätigkeiten, die Entwicklung von Bauernverbänden und die Verbesserung der ländlichen Infrastrukturen, insbesondere der Straßen und Märkte. Die Kommission finanziert außerdem Sicherheitsnetz-Maßnahmen, wie öffentliche Bauprogramme, die Haushalten mit wenig oder keinem Ackerland Einkommensmöglichkeiten bieten. Zugunsten der bedürftigsten Haushalte, die häufig ohne Erwerbsmöglichkeit sind, unterstützt die Kommission Sozialtransferprogramme, aus denen beitragsunabhängige Bargeldleistungen bereitgestellt werden (z. B. in Äthiopien und Ruanda) (siehe Kasten 3).

ERNÄHRUNG

40. In keinem der sechs geprüften Länder wird der Ernährungsaspekt in den Kooperationsstrategien und Maßnahmen im Rahmen des neunten und zehnten EEF angegangen. Dies ist besonders bedenklich im Fall von Äthiopien, Eritrea, Malawi und Niger, wo die Ernährungssicherheit ein Schwerpunktbereich der EU-Zusammenarbeit ist [27] und Fortschritte nur möglich sind, wenn alle drei Säulen der Ernährungssicherheit gebührend beachtet werden.

KASTEN 3

ZUGANG ZU NAHRUNGSMITTELN

In Äthiopien werden über das Productive Safety Net Programme (PSNP) vorhersehbare und konstante Geld- und Nahrungsmitteltransfers für 8,3 Millionen Empfänger in Gegenden mit chronischem Nahrungsmittelmangel bereitgestellt, um ihren Zugang zu Nahrungsmitteln zu verbessern und die Abhängigkeit des Landes von Nahrungsmittelsoforthilfe zu verringern. Die Transferleistungen sind an die Teilnahme der Empfänger an öffentlichen Bauprogrammen geknüpft; davon ausgenommen sind bedürftige Bevölkerungsgruppen, die auflagenfrei Transferleistungen erhalten. Die Kosten für das PSNP belaufen sich für den Zeitraum 2005-2014 auf 3600 Millionen USD und werden hauptsächlich von Entwicklungspartnern finanziert.

In Ruanda unterstützt das aus dem zehnten EEF finanzierte sektorbezogene Budgethilfeprogramm für sozialen Schutz die Umsetzung der Sozialschutzstrategie. Ein Ziel dieser Strategie besteht darin, ein System beitragsunabhängiger Geldtransferprogramme zu schaffen, die a) allen älteren Menschen und ihren Haushalten ein garantiertes Mindesteinkommen sichern, b) den bedürftigsten Familien, die keine Unterstützung aus anderen Geldtransferprogrammen erhalten, die notwendige finanzielle Unterstützung bereitstellen, und c) der Regierung die Möglichkeit geben, auf Notsituationen schnell und effizient zu reagieren.

41. Außerdem wurden außer in Malawi und Niger nur wenige Maßnahmen aus den thematischen Programmen finanziert. Zu geringe Beachtung und unzulängliche Finanzierung der Ernährung sind kein neues Merkmal der EU-Außenhilfe. Diese Problematik wurde bereits im Juli 2004 in der Bewertung der Haushaltslinie für Ernährungssicherheit [28] und im September 2009 in der Halbzeitbewertung des FSTP [29] aufgezeigt. Dies ist angesichts der schädlichen Auswirkungen der Mangelernährung besonders besorgniserregend (siehe Ziffer 5).

42. Die Regierungen der sechs geprüften Länder, in denen Politiken und Programme in diesem Bereich erstmals zwischen 2007 und 2009 [30] aufgelegt wurden, haben der Bekämpfung der Mangelernährung einen zu geringen Stellenwert beigemessen. Die Kommission hat sie nicht proaktiv dazu ermutigt, entsprechende Politiken und Programme früher aufzulegen und mehr Möglichkeiten für eine EU-Unterstützung zu schaffen. Die LSP im Rahmen des neunten und zehnten EEF sind in Bezug auf die Bewertung der chronischen Mangelernährung generell unzulänglich; in einigen LSP wird das Problem zwar erwähnt, aber nicht analysiert, welche Ursachen bekämpft werden müssen, welche Bedürfnisse es zu stillen gilt und welche Prioritäten gesetzt werden müssen.

43. Zudem hat die Kommission den politischen Dialog nicht genutzt, um das Thema Mangelernährung mit den Partnerregierungen zu erörtern. Dies mag in bestimmten Ländern, in denen Hunger und Mangelernährung politisch hochsensible Themen darstellen und die Regierungen wenig gewillt sind, diese Themen mit Entwicklungspartnern zu erörtern (z. B. in Eritrea und Niger) sehr schwierig sein. In Ländern, in denen der politische Dialog unproblematisch ist und in denen im Zusammenhang mit den Budgethilfeprogrammen angemessene Rahmenbedingungen für den Dialog geschaffen wurden (z. B. in Ruanda), wäre dies jedoch möglich.

44. Die Kommission hat kürzlich mehrere Initiativen ergriffen, um der Frage der Ernährung besser gerecht zu werden. Im März 2010 verabschiedete sie eine Mitteilung, in der ein umfassendes Konzept für die Ernährungssicherung festgelegt wird (siehe Ziffer 11). Darin wird auf das Ausmaß der Mangelernährung verwiesen und als Priorität für die EU-Unterstützung die Formulierung von ernährungspolitischen Konzepten und Strategien festgelegt sowie die Einrichtung von Mechanismen zur Koordinierung zwischen den Bereichen Landwirtschaft, Gesundheit, Bildung und sozialer Schutz. Außerdem hat die Kommission ihren Mitarbeitern Leitlinien für die Einbeziehung von Ernährungsbelangen bei der Programmierung der Hilfe und der Konzeption von Maßnahmen an die Hand gegeben [31] und im Jahr 2010 ein spezialisiertes Technische-Hilfe-Team eingesetzt, das eine Beratungsfunktion ausüben soll.

45. Wenn die Kommission Maßnahmen im Bereich der Ernährung unterstützt, wird die Hilfe in der Regel über das System der UN oder sonst vorwiegend über NRO-Projekte bereitgestellt. Die Zielsetzungen der Projekte bestehen darin, Mangelernährung auf der Ebene der Haushalte und örtlichen Gemeinschaften zu verhindern und aufzudecken. Die Projekte umfassen Maßnahmen wie Informationsveranstaltungen zur Umstellung der Ernährungsgewohnheiten, Kochkurse, Gemeinschaftsküchen und Kräutergärten, Schulgärten, Kurse zur Messung von Kindern sowie Zusatzernährungszentren auf Ebene der örtlichen Gemeinschaften. Einige Projekte packen die Behandlung der Mangelernährung entweder über das Konzept der Versorgung in den örtlichen Gemeinschaften (Community Based Treatment, CBT) [32] oder über Gesundheitsdienste an. Andere Projekte gehen an die Mangelernährung in Städten durch innovative Ansätze wie biointensiven Gartenbau und Milcherzeugung im kleinen Maßstab heran (siehe Kasten 4).

AUSRICHTUNG AUF DIE BEDÜRFTIGSTEN BEVÖLKERUNGSGRUPPEN

46. In Ländern, in denen die Mehrheit der Bevölkerung von Subsistenzlandwirtschaft abhängt und mit Ernährungsunsicherheit zu kämpfen hat, stellt die Ausrichtung der Hilfe auf die am stärksten Notleidenden eine Herausforderung dar. Entwicklungsländer verfügen häufig über keine zuverlässigen demografischen und finanziellen Daten zu den einzelnen Haushalten, und es fehlt ihnen die Verwaltungskapazität, um eine zielgerichtete Auswahl vorzunehmen. Zudem besteht die Gefahr, dass die Ausrichtung von Regierungsprogrammen auf nicht armutsbezogenen Kriterien beruhen könnte. Einige der Bedürftigsten könnten von gemeinschaftsbasierten Maßnahmen wegen ihres niedrigen Status in der Gemeinschaft oder der Abgeschiedenheit ihrer Behausungen ausgeschlossen werden.

KASTEN 4

ERNÄHRUNG

Bei "Grüne Gesundheit – Nutzung von Hausgärten zur Steigerung der Nahrungsmittelerzeugung bedürftiger Haushalte" handelt es sich um ein aus der Nahrungsmittelfazilität im ländlichen Gebiet des Distrikts Zomba in Malawi finanziertes NRO-Projekt. Das Projekt ist auf 5000 bedürftige Menschen ausgerichtet, die mit dem Human-Immunschwäche-Virus/Erworbenen Immunschwächevirus (HIV/AIDS) leben und bei unzureichender Nahrungsaufnahme besonders gefährdet sind. Ziel des Projekts ist es, die stärkere Nutzung von Hausgärten zu fördern, um die Nahrungsmitteleigenerzeugung der Teilnehmer zu steigern und ihren Ernährungs- und allgemeinen Gesundheitszustand zu verbessern. Zu den Maßnahmen zählen Schulungen in einfachen, erschwinglichen und nachhaltigen Systemen zur Steigerung der Nahrungsmittelerzeugung, die Bewirtschaftung von Wasserressourcen und die Bereitstellung von Betriebsmitteln für den Gartenbau. Im Hinblick auf die Ernährung bietet das Projekt Schulungen darin, wie nahrhafte und das Immunsystem stärkende Gemüsesorten, Früchte, Bäume und Kräuter angebaut werden. Mustergärten werden betrieben und Kochkurse veranstaltet, um die neuen Kulturen bekannt zu machen und neue Wege für die Verwendung alter Kulturpflanzen aufzuzeigen.

47. Der Hof stellte fest, dass die Mechanismen für die zielgerichtete Auswahl in den drei im Zuge der Prüfung besuchten Ländern (Äthiopien, Malawi und Ruanda) – bei Berücksichtigung der erwähnten Sachzwänge – überwiegend wirksam waren (siehe Kasten 5). Die Maßnahmen der Kommission gelten vor allem den Regionen und Bevölkerungsgruppen, die am stärksten von Ernährungsunsicherheit betroffen sind. Landwirtschaftsspezifische Maßnahmen sind gut auf arme Kleinbauern ausgerichtet, die ihre Erzeugung steigern und diversifizieren wollen und potenziell dazu in der Lage sind; mitunter wird allerdings nicht ordnungsgemäß bewertet, ob die Empfänger über die technischen und finanziellen Kapazitäten verfügen, um die geplanten landwirtschaftlichen und Vermarktungstätigkeiten durchführen zu können. Sicherheitsnetze, Sozialschutzprogramme und ernährungsbezogene Maßnahmen sind auf die Bedürfnisse der ärmsten und schwächsten Bevölkerungsgruppen ausgerichtet, z. B. Frauen, Waisen, Haushalte, denen Kinder vorstehen, marginalisierte Gemeinschaften, HIV/AIDS-Infizierte und deren Haushalte.

DIE EU-MAßNAHMEN SIND ÜBERWIEGEND WIRKSAM, DOCH IST DIE NACHHALTIGKEIT OFT EIN PROBLEM

48. Dieser Abschnitt beleuchtet die Frage, ob in den drei besuchten Ländern i) die EU-Maßnahmen gut konzipiert sind, ii) die angestrebten Ergebnisse erreicht werden und iii) die Ergebnisse nachhaltig sind oder voraussichtlich sein werden. Konzeption, Ergebnisse und Nachhaltigkeit der 22 geprüften Maßnahmen wurden anhand der Methodik der Kommission für ergebnisorientiertes Monitoring (ROM) bewertet (siehe Anhang V). Die Bewertung ist Anhang VIzu entnehmen.

KASTEN 5

AUSRICHTUNG DER MAßNAHMEN

Die Regierung von Ruanda setzt sich entschieden für die Armutsbekämpfung ein und hat diesen Schwerpunkt in ihrer 2007 angenommenen Economic Development and Poverty Reduction Strategy, EDPRS (Strategie zur Wirtschaftsentwicklung und Armutsbekämpfung) betont. Die zielgerichtete Auswahl der Empfänger folgt in dem aus dem neunten EEF finanzierten Decentralised Programme for Rural Poverty Reduction (DPRPR) einem gemeinschaftsbasierten Ansatz ("Ubudehe"), der auf das traditionelle ruandische Solidaritätssystem zurückgeht. Dabei wird die Einreihung der Haushalte in sieben Armutsstufen und die Auswahl prioritärer Haushalte für die Unterstützung in einem kollektiven Verfahren auf Dorfebene vorgenommen. Die Regierung verwendet diesen Ansatz jetzt für ihre Sozialschutzprogramme.

DIE EU-MAßNAHMEN SIND INSGESAMT GUT KONZIPIERT, DIE ZIELSETZUNGEN SIND ALLERDINGS HÄUFIG NICHT HINREICHEND GENAU ODER ZU EHRGEIZIG

49. Fast alle geprüften Maßnahmen beruhen auf einer soliden Kenntnis der Lage, der Hauptursachen für den chronischen Nahrungsmittelmangel und die chronische Mangelernährung, der am stärksten betroffenen und gefährdeten Gegenden und Bevölkerungsgruppen sowie der wichtigsten Bedürfnisse und Prioritäten, die zu berücksichtigen sind:

a) Maßnahmen unter Federführung der Regierungen werden in enger Zusammenarbeit mit den betroffenen Ministerien und der EU-Delegation und in einigen Fällen mit anderen Gebern konzipiert;

b) die langjährige Vor-Ort-Erfahrung der NRO findet Niederschlag bei der Konzeption ihrer Maßnahmen in Form eines stark partizipatorischen und nachfrageorientierten Ansatzes, an dem eine Vielzahl betroffener Akteure wie dezentrale Regierungsstellen, lokale Behörden und lokale Gemeinschaften beteiligt sind;

c) in den meisten Fällen werden Workshops abgehalten, um den Bedarf zu ermitteln und die geplanten Maßnahmen, die Aufgaben und Zuständigkeiten der wichtigsten Partner sowie den Zeitplan und die Modalitäten für die Umsetzung zu erörtern und zu erläutern.

50. In Ruanda beruhen die allgemeinen und sektorbezogenen Budgethilfeprogramme auf einer soliden Bewertung der makroökonomischen Politik der Regierung, des Programms zur Reform des öffentlichen Finanzmanagements und der sektorbezogenen Politiken und Strategien für Landwirtschaft und sozialen Schutz. Das aus der Nahrungsmittelfazilität finanzierte allgemeine Budgethilfeprogramm in Malawi stützt sich auf eine sorgfältige Analyse der zusätzlichen Haushaltskosten, die sich aus dem Anstieg der Düngemittelpreise ergeben; eine Analyse der Lage in Bezug auf die Ernährungssicherheit fehlt jedoch.

51. Die in der Konzeptionsphase gesetzten Maßnahmenziele sind von unterschiedlicher Qualität. Häufig erfüllen sie nicht alle SMART [33]-Kriterien und sind insbesondere selten messbar, weil Leistungsindikatoren mit Zielvorgaben und/oder Ausgangsdaten, auf deren Grundlage Fortschritte gemessen werden könnten, fehlen. Dies erschwert die Bewertung der Erreichung dieser Ziele. In einigen Fällen wird die Definition der Ziele bei Beginn der Umsetzung aber nachgebessert.

52. Mitunter sind die Ziele auch zu ehrgeizig, insbesondere im Fall von NRO-Projekten mit bescheidener Mittelausstattung und einem relativ kurzen Durchführungszeitraum. Dies traf insbesondere auf NRO-Projekte zu, die aus der Nahrungsmittelfazilität finanziert wurden: Für ihre Durchführung blieben rund 20 Monate, was in der Praxis eher 15 Monaten entsprach, da die ersten Monate für Beschaffungsverfahren und andere Vorbereitungsarbeiten benötigt wurden. In einigen Fällen beruhen die Maßnahmen auf unrealistischen Annahmen bezüglich der für eine erfolgreiche Umsetzung notwendigen Voraussetzungen, z. B. institutionelle und Verwaltungskapazitäten der nationalen oder lokalen Behörden, Qualität der ländlichen Infrastruktur oder Verfügbarkeit geeigneter Mitarbeiter (z. B. Ernährungsfachleute, Berater).

53. In den Budgethilfeprogrammen für Malawi und Ruanda wird auf die Ziele der nationalen Armutsbekämpfungsstrategien sowie der sektorbezogenen Politiken und Programme verwiesen. Wie sie selbst zum Erreichen der Ziele der Regierungen beitragen sollen, wird darin nicht dargelegt. In seinem Sonderbericht Nr. 11/2010 [34] empfahl der Hof der Kommission, die Ziele der allgemeinen Budgethilfeprogramme besser zu formulieren.

54. Die für die Budgethilfeprogramme in Ruanda festgelegten Leistungsindikatoren sind konkret, messbar, erreichbar und terminiert. Sie sind auch sachgerecht, wobei allerdings Überschneidungen zwischen den verschiedenen Budgethilfeprogrammen bestehen, die alle auf ein Programm des Strategic Plan for the Transformation of Agriculture (SPTA) ausgerichtet sind, bei dem erhebliche Fortschritte zu verzeichnen sind. Kein Indikator betrifft die anderen staatlichen Landwirtschaftsprogramme, bei denen die Fortschritte insbesondere im Bereich institutionelle Entwicklung sowie in Bezug auf die Infrastruktur für Lagerung, Verarbeitung und Verteilung auf sich warten lassen. Diese unzulängliche Komplementarität zwischen den Budgethilfeprogrammen ist kein wirksamer Ansatz im Hinblick auf den politischen Dialog.

55. Das allgemeine Budgethilfeprogramm in Malawi sollte in einer einzigen, festen Tranche ausgezahlt werden, ohne die Ernährungssicherheit betreffende, leistungsbezogene Auflagen/Indikatoren oder Vorgaben für den politischen Dialog. Dadurch verringern sich die mit der Bereitstellung von Hilfe im Wege von Budgethilfen gegenüber der Bereitstellung von Hilfe im Wege der Finanzierung spezifischer Projekte verbundenen potenziellen Vorteile.

56. Die Nachhaltigkeit bildet einen festen Bestandteil bei der Konzeption der Maßnahmen, die auf das Erreichen dauerhafter Ergebnisse abzielen, indem die lokale Bevölkerung in die Lage versetzt wird, die Ursachen der Ernährungsunsicherheit zu bekämpfen, und zwar in erster Linie durch die Steigerung der landwirtschaftlichen Erzeugung und die Förderung Einkommen schaffender Tätigkeiten. Die Maßnahmen sind auf die nationalen oder lokalen Entwicklungspläne abgestimmt, und die betroffenen Akteure werden in alle Phasen der Durchführung einbezogen, wodurch die Eigenverantwortung gefördert wird (siehe Ziffer 49). Bei den meisten Maßnahmen ist eine Ausstiegsstrategie mit offizieller Übergabe der Aktiva und der Zuständigkeiten für die Fortführung der Tätigkeiten an lokale Strukturen vorgesehen (siehe Kasten 6).

KASTEN 6

KONZEPTION DER MAßNAHMEN

BEISPIELHAFTE VORGEHENSWEISE

Die Konzeption des Farm Income Diversification Programme (FIDP) ist darauf ausgerichtet, die Gemeinschaften in die Lage zu versetzen, ihre Situation in Bezug auf Ernährungssicherheit nachhaltig zu verbessern. Der für das FIDP gewählte Ansatz begünstigt die Nachhaltigkeit:

Die malawische Regierung fühlt sich in hohem Maße für das Projekt verantwortlich, das über die dezentrale Struktur des Landes abgewickelt wird.

Das FIDP wird von der Nachfrage bestimmt und fördert die Eigenverantwortung der Gemeinschaften und stärkt deren Rolle. Aus diesem Programm werden Landwirten, die zuvor ihre Fähigkeit zur Bildung von Vereinigungen unter Beweis gestellt haben und bereit sind, neue Tätigkeiten durchzuführen und ihre Einkommensquellen breiter zu streuen, Mittel zur Aufnahme ihrer Tätigkeiten gewährt sowie bewährte Vorgehensweisen näher gebracht.

Kapazitätenaufbau wird auf verschiedenen Ebenen betrieben (Distriktebene, Berater, sogenannte lead farmer, Ministerien und Universitäten); außerdem werden im Rahmen des FIDP sogenannte lead farmer eingesetzt, um andere Landwirte zu schulen und zu betreuen.

VERBESSERUNGSWÜRDIGE VORGEHENSWEISE

Das Projekt Promoting urban agriculture dient der Verbesserung der Ernährungs- und Gesundheitssituation von HIV/AIDS-Infizierten in Addis Abeba. Es wurde von einer NRO gemeinsam mit lokalen Partnern, die über gründliche Kenntnisse in urbaner Landwirtschaft verfügen, ausgearbeitet. Das Projekt beruhte auf einer realistischen Einschätzung der Lage in Bezug auf die Ernährungssicherheit. Einige Risiken, wie etwa die Schwierigkeit, landwirtschaftliche Betriebsmittel und Grundstücke von den lokalen Behörden zu erhalten, wurden jedoch unterschätzt. Das Grundstücksproblem erwies sich in der Durchführungsphase als großes Hindernis und zwang die Projektbetreiber letztlich zur Aufgabe oder deutlichen Einschränkung bestimmter Tätigkeiten, etwa der Errichtung von drei Gemüsezentren für die HIV-Vereinigungen, die Zielgruppe des Projekts waren.

DIE MIT DEN EU-MAßNAHMEN ANGESTREBTEN ERGEBNISSE WERDEN ZUMEIST ERZIELT

57. Der Hof kann nicht beurteilen, inwieweit die EU-Budgethilfeprogramme in Malawi und Ruanda zu den Ergebnissen der Regierungsprogramme beigetragen haben, da dabei zahlreiche und komplexe Faktoren ins Spiel kommen und es bislang noch keine anerkannte Evaluierungsmethodik gibt [35]. Aus diesem Grund wird in Anhang IV keine Bewertung der entsprechenden Programme vorgenommen. In jedem Fall wurden in diesen hochgradig von Hilfe abhängigen Ländern über die EU-Budgethilfeprogramme dringend erforderliche Mittel für die nationalen Landwirtschafts- und Sozialschutzprogramme bereitgestellt.

58. Die geprüften Maßnahmen sind im Hinblick auf die Verbesserung der Verfügbarkeit von Nahrungsmitteln für die Empfänger überwiegend erfolgreich: In Malawi und Ruanda unterstützen sie wirksam die Programme der Regierungen zur Bezuschussung landwirtschaftlicher Betriebsmittel und deren Bemühungen zur Verbreitung neuer und ökologisch nachhaltiger Bewirtschaftungsmethoden. Außerdem leisten die Maßnahmen einen Beitrag zur erheblichen Steigerung und Diversifizierung der landwirtschaftlichen Erzeugung und Einkommen.

59. In allen drei Ländern bilden arbeitsintensive öffentliche Bauprogramme zur Errichtung und Instandhaltung ländlicher Infrastrukturen (hauptsächlich ländliche Verbindungswege, Märkte sowie Boden- und Gewässerschutz) für arme Bevölkerungsgruppen eine Einkommensquelle und tragen zur besseren Verteilung von Nahrungsmitteln innerhalb der Länder bei. In Äthiopien bieten diese Programme den Begünstigten ein besser vorhersehbares Einkommen und verringern deren Abhängigkeit von Nahrungsmittelsoforthilfe. Auflagenfreie Bargeldleistungen im Rahmen von Maßnahmen zur Schaffung von Sicherheitsnetzen verbessern die Lebensgrundlage der Bedürftigsten und erhöhen ihre Fähigkeit, selbst für ihren Nahrungsmittelbedarf aufzukommen.

60. Verstärkter Zugang zu einfacher verfügbaren und abwechslungsreicheren Nahrungsquellen ist eine Voraussetzung für eine bessere Ernährung. Zudem ist es mit den – allerdings zu wenigen (siehe Ziffern 40-44) – ernährungsbezogenen Maßnahmen wirksam gelungen, Mütter und im Bereich der Kinderbetreuung tätige Personen stärker für die Ursachen von Mangelernährung zu sensibilisieren und Kenntnisse in Kinderpflege und Ernährung von Kindern zu vermitteln. In Äthiopien ermöglichen landesweite Screening-Aktionen, Fälle schwerer akuter Mangelernährung bei Kindern unter fünf Jahren aufzudecken und zu behandeln.

61. Bei den wichtigsten Faktoren mit negativen Auswirkungen auf die Wirksamkeit der Maßnahmen handelte es sich um

a) Schwachstellen in der Projektkonzeption, insbesondere zu ehrgeizige Ziele, unrealistische Annahmen oder Ad-hoc-Projektstrukturen ohne Einbindung der lokalen Institutionen in die Durchführung der Maßnahmen;

b) begrenztes Regierungsinteresse an bestimmten Maßnahmen, etwa Unterstützung in Ernährungsfragen;

c) Verzögerungen, die es unmöglich machten, alle geplanten Tätigkeiten umzusetzen (siehe Kasten 7).

KASTEN 7

ERGEBNISSE VON MAßNAHMEN

BEISPIELHAFTE VORGEHENSWEISE

Das Decentralised Programme for Rural Poverty Reduction (DPRPR) in Ruanda war im ganzen Land erfolgreich. Mehrere aus dem DPRPR finanzierte Projekte wie die sogenannten Radikalterrassen, die Verteilung von Saatgut, Düngemitteln und Vieh sowie der Bau von Straßen, Brücken und Märkten erhöhten die Verfügbarkeit und Vielfalt von Nahrungsmitteln. Der Zugang zu Nahrungsmitteln wurde durch Einkommen schaffende Tätigkeiten ebenfalls verbessert. In der unabhängigen Bewertung des Projekts wurde festgestellt, dass sich bei Auslaufen des Projekts 96 % der Empfänger für weniger arm als zuvor hielten und es nur für 10 % (gegenüber 97 % vor Projektbeginn) weiterhin schwierig ist, ihre Familie zu ernähren. Eine bemerkenswerte Wirkung des DPRPR bestand in dem Mentalitätswandel, den es in den ländlichen Gebieten hervorrief. Die durch den Erfolg ihrer Projekte in ihrem Selbstvertrauen gestärkten Landwirte ergriffen die Initiative und riefen neue Projekte ins Leben, die im Rahmen des DPRPR weder geplant waren noch daraus finanziert wurden, wie Agrarkredite, berufliche Bildung und Bau von Häusern für die Bedürftigsten.

VERBESSERUNGSWÜRDIGE VORGEHENSWEISE

Wegen der unzulänglichen Projektkonzeption und ungenügender Eigenverantwortung der Regierung gelang es mit dem Sustainable Nutrition Rehabilitation Programme in Malawi nicht, die Kapazität der Nutrition Rehabilitation Units zu steigern, um das Integrated Nutrition and Food Security Surveillance System (INFSSS) weiter zu betreiben. Das Projekt erreichte die angestrebten Ergebnisse teilweise: Während der Projektlaufzeit wurden monatliche Bulletins herausgegeben – allerdings mit sieben- bis achtmonatiger Verspätung. Daten über mangelernährte Kinder wurden lediglich von der Hälfte der Beobachtungsstellen zusammengetragen. Kurz nach Ende des Projekts wurden keine Daten mehr erhoben, und das INFSSS war nicht länger funktionstüchtig.

DIE NACHHALTIGKEIT DER ERGEBNISSE IST OFT EIN PROBLEM

62. Bei der Hälfte der Maßnahmen bestehen gute Aussichten auf Nachhaltigkeit, bei der anderen Hälfte gibt es hingegen weniger Garantien für den Fortbestand der Ergebnisse. Im Allgemeinen ist eine starke Eigenverantwortung seitens der Regierungen gegeben, die den festen Willen haben, die Programme nach Auslaufen der EU-Maßnahmen fortzuführen, wie auch seitens der Empfänger, die eine positive Veränderung ihrer Lebensumstände und ihrer Lage hinsichtlich der Ernährungssicherheit erfahren haben und sich die Fähigkeit und Motivation angeeignet haben, ihre Tätigkeiten weiterzuführen und auszubauen.

63. Große staatliche Landwirtschafts- und Sozialtransferprogramme stellen für diese Länder eine große budgetäre Belastung dar [36], und die Finanzierung hängt von weiterer erheblicher Geberunterstützung ab. Unzulänglicher Zugang zu effektiven landwirtschaftlichen Beratungsdiensten, Anlagen für die Zeit nach der Ernte (Lagerung, Verarbeitung und Vermarktung) und Agrarkrediten hindern viele Landwirte nach wie vor an der Ausweitung ihrer Tätigkeiten und Erzielung von wirtschaftlicher Nachhaltigkeit. Bis landwirtschaftliche Betriebsmittel für die Landwirte zu Marktpreisen erschwinglich sind, stellt das allmähliche Auslaufen der derzeit hohen Subventionen (in Ruanda z. B. 50 %) für die Regierungen kaum eine Option dar, um die Kosten für diese Programme im Rahmen zu halten. Dass der Ausbau der Produktionskapazitäten der Empfänger unzulänglich unterstützt wird, ist einer der Gründe für die geringen Ausstiegsquoten aus einigen Sozialschutzprogrammen und infolgedessen für die hohen Kosten für einige dieser Programme (siehe Kasten 8).

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64. Der Durchführungszeitraum von NRO-Projekten ist mitunter zu kurz, um sicherzustellen, dass die Empfänger die neuen landwirtschaftlichen oder Ernährungsmethoden auch anwenden können. Außerdem sind der politische Wille von Regierungs- oder lokalen Stellen oder deren Kapazitäten zur Übernahme der Tätigkeiten oder Bereitstellung von Unterstützung nach Auslaufen des Projekts häufig begrenzt.

KASTEN 8

NACHHALTIGKEIT DER ERGEBNISSE

BEISPIELHAFTE VORGEHENSWEISE

Bei dem Programm zur Erhöhung der Nahrungsmittelerzeugung für Haushalts- und Vermarktungszwecke in den Distrikten Arba Minch Zuria und Chencha in der Region der südlichen Nationen, Nationalitäten und Völker in Äthiopienbestehen sehr gute Aussichten auf Nachhaltigkeit, weil

a) das Programm partizipatorisch konzipiert ist und dadurch die Eigenverantwortung der Zielgruppe (lokale landwirtschaftliche Haushalte und lokale Regierungsstellen) fördert; die Bedürfnisse werden auf lokaler Ebene ermittelt, und mit den regionalen Behörden wird eine Durchführungsvereinbarung unterzeichnet;

b) es über eine klar festgelegte Ausstiegsstrategie verfügt, in der eine Reihe konkreter Maßnahmen im Zusammenhang mit der Übergabe der Projektmethoden und -ergebnisse dargelegt sind;

c) es so etwas wie ein sich selbst speisendes System auf der Grundlage eines revolvierenden Fonds hat (und somit von einer künftigen Finanzierung unabhängig ist), das Betriebsmittel für die Landwirte erschwinglicher macht; und

d) die institutionelle Unterstützung ab Projektbeginn sichergestellt ist und Maßnahmen zum Kapazitätenaufbau vorgesehen sind für die lokalen Regierungsstellen sowie die technischen Büros auf Distrikts- und Gebietsebene für die Vereinigung der Kooperativen und für einzelne Landwirte.

VERBESSERUNGSBEDÜRFTIGE VORGEHENSWEISE

Bei der äthiopischen Regierung und den Gemeinschaften herrscht eine große Eigenverantwortung in Bezug auf das Productive Safety Net Programme, doch ist die finanzielle Nachhaltigkeit ein großes Problem. Wegen unrealistischer Ziele und einer unzulänglichen Unterstützung für ergänzende, Einkommen schaffende Maßnahmen, stiegen bis 2010 nur 6 % der Empfänger aus dem Programm aus, d. h., sie verdienten eigenständig ihren Lebensunterhalt und benötigten nicht länger Unterstützung aus dem Programm. Der Bereich Household Asset Building wurde für die Folgephase umgestaltet, aber mit zu geringen Finanzmitteln ausgestattet.

SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN

65. Der Hof gelangt zu der Schlussfolgerung, dass die EU-Entwicklungshilfe für Ernährungssicherheit in afrikanischen Ländern südlich der Sahara überwiegend wirksam ist.

66. Die EU-Entwicklungshilfe leistet einen wichtigen Beitrag zu den von den Partnerländern im Hinblick auf die Verwirklichung der Ernährungssicherheit erzielten Fortschritten.

a) Die EU ist in Bezug auf die Ernährungssicherheit in einer Vielzahl von Ländern im Subsahara-Raum ein führender internationaler Akteur und leistet im Hinblick auf die Verfügbarkeit von Nahrungsmitteln und den Zugang zu Nahrungsmitteln wirksame Unterstützung.

b) Die EU-Entwicklungshilfe ist für die Bedürfnisse und Prioritäten der Länder sehr relevant, wobei der EEF und das thematische Programm für Ernährungssicherheit einander gut ergänzen.

c) Die Nahrungsmittelfazilität wurde in angemessen kurzer Zeit eingerichtet und stellt eine beträchtliche zusätzliche Verpflichtung der EU im Hinblick auf die Verbesserung der Ernährungssicherheit in Entwicklungsländern dar.

d) Die EU-Maßnahmen sind größtenteils gut konzipiert und erreichen die meisten der angestrebten Ergebnisse; bei der Hälfte der Maßnahmen bestehen realistische Aussichten auf Nachhaltigkeit.

67. Dennoch besteht in einigen Bereichen erheblicher Verbesserungsbedarf:

a) In Anbetracht des Ausmaßes der Ernährungsunsicherheit in der Region und der anerkanntermaßen unzulänglichen Finanzierung für die Bereiche Landwirtschaft und Ernährung durch die Gebergemeinschaft berücksichtigte die Kommission nicht ausreichend die Möglichkeiten für eine EU-Unterstützung zugunsten anderer Länder, die ebenfalls von chronischer Ernährungsunsicherheit betroffen und im Hinblick auf die Verwirklichung des MDG1 nicht auf dem richtigen Weg oder in Rückstand sind.

b) Die Kommission räumte dem Ernährungsaspekt keine angemessene Priorität ein und hätte die Länder mit mehr Nachdruck auffordern können, in einem früheren Stadium geeignete ernährungspolitische Konzepte und Programme auszuarbeiten.

c) Die Nahrungsmittelfazilität war nicht auf die Bewältigung langfristiger Schwankungen der Nahrungsmittelpreise ausgelegt und bietet nicht die angestrebte Komplementarität mit dem EEF.

d) Die Maßnahmenziele sind häufig nicht klar genug und mitunter zu ehrgeizig.

e) Trotz starker Eigenverantwortung seitens der Partnerregierungen und Empfänger ist die finanzielle Nachhaltigkeit bei großen staatlichen Landwirtschafts- und Sozialtransferprogrammen nicht gewährleistet; diese Programme hängen von weiterer erheblicher Geberunterstützung ab.

68. Im Hinblick auf die Erhöhung der Wirksamkeit der EU-Entwicklungshilfe für Ernährungssicherheit in afrikanischen Ländern südlich der Sahara unterbreitet der Hof die folgenden Empfehlungen:

EMPFEHLUNG 1

Für den Programmierungszeitraum nach 2013 sollten die Kommission und der Europäische Auswärtige Dienst eine strukturierte Bewertung der Lage in Bezug auf die Ernährungssicherheit für jedes Land vornehmen und die Möglichkeiten für eine EU-Unterstützung in diesem Bereich systematisch prüfen.

EMPFEHLUNG 2

Die Kommission und der Europäische Auswärtige Dienst sollten – nach Möglichkeit gemeinsam mit anderen Entwicklungspartnern – analysieren, ob ein dauerhaftes Instrument zur Finanzierung von Dringlichkeits- und Ergänzungsmaßnahmen eingerichtet werden könnte, das zur Abfederung der Folgen möglicher künftiger Nahrungsmittelkrisen in Entwicklungsländern dienen könnte.

EMPFEHLUNG 3

Die Kommission und der Europäische Auswärtige Dienst sollten dem Thema Ernährung bei der Ausarbeitung der Kooperationsstrategie und der Identifizierung und Konzeption von Maßnahmen sowie insbesondere bei Budgethilfeprogrammen – im politischen Dialog mit den Partnerregierungen – angemessene Priorität einräumen.

EMPFEHLUNG 4

Die Kommission sollte die Maßnahmen mit Zielen versehen, die hinreichend genau und anhand von Leistungsindikatoren messbar sind. Sie sollte durch eine bessere Bewertung der mit Blick auf die erfolgreiche Umsetzung der Maßnahmen bestehenden Risiken und der zugrunde gelegten Annahmen sicherstellen, dass die Ziele auch erreichbar sind.

EMPFEHLUNG 5

Die Kommission sollte die finanzielle Nachhaltigkeit von Landwirtschafts- und Sozialtransferprogrammen besser unterstützen. Dazu sollte sie

a) sich stärker auf die Entwicklung wirksamer landwirtschaftlicher Beratungsdienste sowie die Entwicklung von Nachernte-Infrastrukturen und des ländlichen Kreditwesens konzentrieren;

b) sicherstellen, dass im Rahmen der Sozialtransferprogramme die Kapazitäten der Empfänger im Hinblick auf die Erwirtschaftung eines eigenen Einkommens angemessen gefördert werden.

Dieser Bericht wurde von Kammer III unter Vorsitz von Herrn Karel PINXTEN, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 10. Januar 2012 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Präsident

[1] Erklärung von Rom zur Welternährungssicherheit und Aktionsplan des Welternährungsgipfels, Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation (FAO), 1996.

[2] An Unterernährung oder chronischem Hunger leiden Menschen, deren Nahrungsaufnahme konstant unter ihrem Mindestenergiebedarf liegt. Der durchschnittliche Mindestenergiebedarf eines Menschen beträgt ungefähr 1800 kcal/Tag. Der genaue Bedarf hängt vom Alter und der Körpergröße ab sowie von physiologischen Bedingungen wie Schwangerschaft und Stillzeit (Quelle: FAO, siehe www.fao.org/hunger/en).

[3] Die Daten beziehen sich auf das jeweils letzte Erhebungsjahr für jedes Land.

[4] Stunting (Unterentwicklung): Die Größe nach Alter ist eine Maßeinheit für lineares Wachstum und dadurch ein Indikator für die langfristigen Auswirkungen einer jahreszeitunabhängigen Unterernährung.

[5] Untergewicht: Das Gewicht nach Alter ist eine Kombination der Angaben zu Unterentwicklung und Auszehrung. Kinder können untergewichtig sein, weil sie unterentwickelt oder ausgezehrt oder beides sind.

[6] Wasting (Auszehrung): Die Größe nach Gewicht ist ein Hinweis für den aktuellen Ernährungszustand eines Kindes und gibt Aufschluss über die Nährstoffaufnahme und/oder eine Erkrankung in der jüngsten Zeit. Starke Auszehrung ist oftmals auf eine akute Unterversorgung mit Nahrungsmitteln zurückzuführen.

[9999] Quelle: Weltbank und FAO.

[8888] Quelle: Bevölkerungsfonds der Vereinten Nationen (UNPF).

[7777] Einige Länder – z. B. Malawi und Äthiopien – erfüllen oder überschreiten diese Zielvorgabe.

[7] Nach Angaben der FAO gingen zwischen 2004 und Anfang 2009 allein in fünf afrikanischen Ländern (Äthiopien, Ghana, Madagaskar, Mali und Sudan) mindestens 2,5 Millionen Hektar von lokalen Nutzern an ausländische Investoren über.

[8] Für das MDG1 sind als Indikatoren für die Überwachung der Fortschritte der Anteil der untergewichtigen Kinder unter fünf Jahren und der Anteil der Bevölkerung unter dem Mindestniveau der Nahrungsenergieaufnahme festgelegt. Der Ernährungssicherheit kommt auch in Bezug auf das MDG4 (zwischen 1990 und 2015 die Sterblichkeitsrate von Kindern unter fünf Jahren um zwei Drittel senken) und das MDG5 (zwischen 1990 und 2015 die Müttersterblichkeitsrate um drei Viertel senken) eine wichtige Rolle zu.

[9] Gemeinsame Erklärung des Rates und der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten, des Europäischen Parlaments und der Kommission zur Entwicklungspolitik der Europäischen Union: "Der Europäische Konsens" (ABl. C 46 vom 24.2.2006, S. 1).

[10] KOM(2010) 127 endg. vom 31. März 2010.

[11] Der EEF ist das wichtigste Instrument für die Bereitstellung von EU-Hilfe für Entwicklungsmaßnahmen in den Staaten in Afrika, im karibischen Raum und im Pazifischen Ozean (AKP-Staaten) und den überseeischen Ländern und Gebieten (ÜLG). Er wird von den Mitgliedstaaten finanziert. Weitere Einzelheiten zu den besonderen Merkmalen des EEF sind den Ziffern 2-8 des Jahresberichts 2010 des Hofes über die EEF zu entnehmen (ABl. C 326 vom 10.11.2011, S. 251).

[12] Das vom betreffenden AKP-Staat oder ÜLG und der EU ausgearbeitete LSP wird für jeden EEF-Programmierungszeitraum erstellt und gibt die allgemeine Ausrichtung der Zusammenarbeit vor. Das LSP enthält eine Bestandsaufnahme der Lage des Landes und die entsprechende Reaktionsstrategie der EU in Form der Auswahl von Schwerpunktbereichen und sonstigen Bereichen, wobei die Schwerpunktbereiche bei der Unterstützung Priorität genießen.

[13] Verordnung (EG) Nr. 1292/96 des Rates vom 27. Juni 1996 über die Nahrungsmittelhilfepolitik und -verwaltung sowie über spezifische Maßnahmen zur Erhöhung der Ernährungssicherheit (ABl. L 166 vom 5.7.1996, S. 1).

[14] Verordnung (EG) Nr. 1905/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. Dezember 2006 zur Schaffung eines Finanzierungsinstruments für die Entwicklungszusammenarbeit (ABl. L 378 vom 27.12.2006, S. 41).

[15] Verordnung (EG) Nr. 1337/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2008 über eine Krisenreaktionsfazilität zur Bewältigung des drastischen Anstiegs der Nahrungsmittelpreise in Entwicklungsländern (ABl. L 354 vom 31.12.2008, S. 1).

[16] Zur Haushaltslinie für Ernährungssicherheit siehe Sonderbericht Nr. 2/2003 des Hofes zur Durchführung der aus dem Gesamthaushaltsplan der Europäischen Union finanzierten Ernährungssicherungspolitik in Entwicklungsländern (ABl. C 93 vom 17.4.2003, S. 1).

[17] Anhang III des Thematischen Strategiepapiers und Mehrjahresrichtprogramms 2007-2010 (Europäische Kommission, Dokument C/2007/1924 vom 4.5.2007). Die übrigen Fördermittel wurden über NRO (15 %) und internationale Organisationen (5 %) bereitgestellt.

[18] ABl. C 93 vom 17.4.2003, S. 1.

[19] Beim Welthunger-Index (WHI) handelt es sich um ein vom Internationalen Forschungsinstitut für Agrar- und Ernährungspolitik (International Food Policy Research Institute, IFPRI) entwickeltes mehrdimensionales statistisches Instrument, das die Lage in einem Land veranschaulichen soll. Der WHI fasst drei gleichwertige Indikatoren zusammen: i) den prozentualen Anteil der Unterernährten an der Bevölkerung, ii) den Anteil von Kindern unter fünf Jahren, die untergewichtig sind, und iii) die Sterblichkeitsrate von Kindern unter fünf Jahren. Die Länder werden in eine 100-Punkte-Skala eingereiht, wobei 0 den besten Wert (kein Hunger) und 100 den schlechtesten Wert darstellt, obwohl in der Praxis keiner dieser beiden Extremwerte erreicht wird. Werte unter 5,0 bedeuten, dass wenig Hunger herrscht, Werte zwischen 5,0 und 9,9 bedeuten "mäßigen Hunger", bei Werten zwischen 10,0 und 19,9 ist die Lage "ernst", bei Werten zwischen 20,0 und 29,9 "sehr ernst" und bei einem von Wert von 30,0 oder höher ist sie "gravierend".

[20] Insbesondere von der Weltbank, der FAO und vom Internationalen Fonds für landwirtschaftliche Entwicklung sowie von der Kommission, nach deren Angaben der Rückgang des Anteils der Landwirtschaft an der öffentlichen Entwicklungshilfe und ihre niedrigere Einstufung bei den Prioritäten der Entwicklungsländer zur Verschärfung der Lage beigetragen haben (Food security: understanding and meeting the challenge of poverty, S. 5, Oktober 2009).

[21] Diese Fördermittel sind für die Länder bestimmt, die sich am stärksten engagieren und am bedürftigsten sind. Die MDG-Initiative besteht aus zwei Dotationen: einer Dotation in Höhe von 300 Millionen Euro für Länder, die gemäß dem Ergebnis der Halbzeitüberprüfung der LSP zum zehnten EEF gute Fortschritte erzielen, sowie einer zweiten Dotation in Höhe von 700 Millionen Euro, die allen EEF-Ländern offen steht.

[22] Europäische Kommission, Dokument C/2010/9263 vom 21.12.2010.

[23] Nach der Mitteilung der Kommission vom 20. Mai 2008 über "Steigende Lebensmittelpreise – Ansätze der EU zur Bewältigung des Problems" (KOM(2008) 321 endg. vom 20. Mai 2008) und der Entschließung des Europäischen Parlaments vom 22. Mai 2008 zum Preisanstieg bei Lebensmitteln in der EU und in den Entwicklungsländern (P6_TA(2008)0229) wurde am 16. Dezember 2008 die Verordnung (EG) Nr. 1337/2008 angenommen. Am 30. März 2009 nahm die Kommission den Beschluss über die Durchführung der Nahrungsmittelfazilität an.

[24] 1. Erwägungsgrund der Verordnung (EG) Nr. 1337/2008.

[25] 2. Erwägungsgrund und Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1337/2008.

[26] Äthiopien, Burundi, Eritrea, Malawi, Niger und Ruanda.

[27] In Burundi und Ruanda ist der Schwerpunktbereich die ländliche Entwicklung.

[28] Thematic Evaluation of Food-Aid Policy and Food-Aid Management and Special Operations in Support of Food Security, Juli 2004.

[29] Food Security Thematic Programme, Mid Term Review (2007-2009), Abschlussbericht, September 2009.

[30] Malawi und Äthiopien nahmen ihre Nationale Ernährungsstrategie im Jahr 2007 bzw. im Jahr 2008 an. In Ruanda wurde ein National Emergency Programme to Eliminate Malnutrition aufgelegt und im Jahr 2009 eine Taskforce Ernährung eingesetzt. Niger verfügt seit 2007 über einen nationalen Notfallplan zur Prävention von Krisen im Bereich der Ernährungssicherheit und zur Ernährung. In Burundi wurde vor Kurzem auf Initiative des Welternährungsprogramms eine Arbeitsgruppe eingesetzt, um ein nationales Forum für Ernährungssicherheit und Ernährung zu schaffen. In Eritreas nationaler Strategie im Hinblick auf die Ernährungssicherheit aus dem Jahr 2004 wird das Problem der Mangelernährung zwar eingeräumt, der Schwerpunkt jedoch auf Zugang und Verfügbarkeit gelegt.

[31] Hintergrundvermerk – Verbesserung des Beitrags der Europäischen Kommission zur Bekämpfung der Unterernährung bei Müttern und Kindern sowie deren Ursachen (Améliorer la contribution de la CE à la lutte contre la malnutrition maternelle et infantile ainsi que ses causes), Januar 2009.

[32] In einer gemeinsamen Erklärung von Weltgesundheitsorganisation, Welternährungsprogramm, dem United Nations System Standing Committee on Nutrition (Ständiger Ausschuss für Ernährung) und dem United Nations Children’s Fund (Kinderhilfswerk der Vereinten Nationen) über den Umgang mit schwerer akuter Mangelernährung auf der Ebene der örtlichen Gemeinschaften wird das CBT-Konzept folgendermaßen erklärt: Sehr viele Kinder, die an schwerer akuter Mangelernährung leiden, können ohne Aufnahme in eine Gesundheitseinrichtung oder ein therapeutisches Ernährungszentrum in ihren örtlichen Gemeinschaften behandelt werden. Der gemeinschaftsbasierte Ansatz umfasst die rechtzeitige Aufdeckung einer schweren akuten Mangelernährung in der örtlichen Gemeinschaft und die Bereitstellung einer Behandlung für die Betroffenen, die keine medizinischen Komplikationen aufweisen, mit gebrauchsfertiger Heilnahrung oder anderen nährstoffreichen Nahrungsmitteln zu Hause.

[33] Specific, measurable, achievable, relevant and timed (konkret, messbar, erreichbar, sachgerecht und mit einem Datum versehen).

[34] Empfehlung 1 Buchstaben c) und d) im Sonderbericht Nr. 11/2010 – Verwaltung allgemeiner Budgethilfen in AKP-Staaten sowie in lateinamerikanischen und asiatischen Ländern durch die Kommission.

[35] Sonderbericht Nr. 11/2010, Ziffern 86 und 87.

[36] In Malawi entfielen auf das Farm Input Subsidy Programme 10 % des nationalen Haushalts des Jahres 2009 und 71 % des Agrarhaushalts.

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ANHANG I

LAGE IN BEZUG AUF DIE ERNÄHRUNGSSICHERHEIT IM SUBSAHRA-RAUM UND IN SÜDASIEN

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Anmerkung: Die Daten über den Anteil der Unterernährten für den WHI 2010 stammen aus den Jahren 2004-2006, die Daten zu untergewichtigen Kindern aus dem letzten Jahr im Zeitraum 2003-2008, für das Daten verfügbar waren, und die Daten zur Kindersterblichkeit aus dem Jahr 2008.

Grenzverläufe und Namen in dieser Karte sowie die darin verwendeten Bezeichnungen wurden vom Internationalen Forschungsinstitut für Agrar- und Ernährungspolitik (IFPRI) bzw. seinen Partnern oder Förderern nicht offiziell bestätigt oder akzeptiert.

Quelle: Anpassung und Reproduktion mit Genehmigung des Internationalen Forschungsinstituts für Agrar- und Ernährungspolitik (www.ifpri.org). Diese Karte beruht auf Daten der Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen, des Kinderhilfswerks der Vereinten Nationen, von MEASURE DHS (Demographic and Health Surveys) und der Weltgesundheitsorganisation. Der Bericht, aus dem diese Karte stammt, ist online unter http://ifpri.org/publication/2009-global-hunger-index verfügbar.

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ANHANG II

ÜBERBLICK ÜBER DIE LAGE IN BEZUG AUF DIE ERNÄHRUNGSSICHERHEIT IN ÄTHIOPIEN

Ernährungsunsicherheit ist in Äthiopien ein ständig gegebenes Problem. Trotz anhaltender Unterstützung durch die Gebergemeinschaft während der vergangenen 20 Jahre hat sich die Anzahl der Menschen, die Nahrungsmittelhilfe benötigen, von 6,7 Millionen im Jahr 1994 auf 12,6 Millionen im Jahr 2010 [1] erhöht. Hauptursache für die Ernährungsunsicherheit sind die hohen Bevölkerungswachstumsraten (jährlich durchschnittlich zwei Millionen Menschen), die in Verbindung mit den kleinen, vom Regen abhängigen landwirtschaftlichen Betrieben zu einem unhaltbaren Druck auf die Böden [2] und zu Bodenerosion führen. Dadurch verringern sich wiederum die Produktivität der Landwirtschaft und die Erträge. Unsicherheit bezüglich der Grundbesitzverhältnisse ist eine weitere wichtige Ursache für die Ernährungsunsicherheit. Das Land ist Eigentum des Staates, und die Landwirte haben Nutzungsrechte; diese Situation hält einerseits von der Aufnahme von Darlehen für produktive Investitionen ab und erschwert außerdem den Zugang zu entsprechenden Darlehen. Die Ineffizienz der Inlandsmärkte und unzulängliche Transportinfrastrukturen treiben die Nahrungsmittelpreise in die Höhe und erschweren den Zugang zu Nahrungsmitteln. Dadurch wird außerdem die physische Verteilung aus Überschussregionen in Mangelregionen komplizierter, weshalb mehr Nahrungsmittel eingeführt werden müssen.

Obwohl die nationale landwirtschaftliche Erzeugung während der letzten fünf Jahre zugenommen hat [3], hängt Äthiopien weiterhin von kommerziellen Nahrungsmitteleinfuhren und Nahrungsmittelhilfe ab. Die Einfuhren im Rahmen der Nahrungsmittelhilfe beliefen sich während des vergangenen Jahrzehnts beispielsweise auf durchschnittlich 700000 Tonnen [4]. Allerdings gibt es wegen der erheblichen Diskrepanzen (bis zu 40 %) [4] zwischen den vom Landwirtschaftsministerium und den von der Zentralagentur für Statistik veröffentlichten Daten zur nationalen pflanzlichen Erzeugung keine zuverlässigen Zahlen zum nationalen Nahrungsmitteldefizit.

Die Bevölkerung Äthiopiens wird zurzeit auf 77,5 Millionen Menschen geschätzt; für 85 % von ihnen ist die Landwirtschaft die Existenzgrundlage. Der Anteil der Landwirtschaft am Bruttoinlandsprodukt (BIP) beläuft sich auf 45 %, und ihre Entwicklung ist somit im Hinblick auf die Armutsminderung ganz entscheidend. Seit ihrer ersten umfassenden Strategie für den Agrarsektor [5] hat die äthiopische Regierung die landwirtschaftliche Erzeugung und Produktivität als wichtigstes Instrument zur Erreichung einer ausreichenden Nahrungsmittelversorgung und Ankurbelung des Wirtschaftswachstums gefördert.

Die Ernährungssicherheit ist eine Priorität in den nationalen Armutsbekämpfungsstrategien. Im Sustainable Development and Poverty Reduction Paper (SDPRP) für den Zeitraum 2002-2005 wurde eingeräumt, dass die Verfügbarkeit von Nahrungsmitteln und der Zugang dazu verbessert werden müssen. Auf das SDPRP folgte der Plan for Accelerated Sustained Development to End Poverty (PASDEP), der den Zeitraum 2005-2010 abdeckte und die Politik im Bereich der Ernährungssicherheit in die Politik zur Entwicklung der Landwirtschaft einbezog. Diese Priorität wurde in der laufenden Armutsbekämpfungsstrategie für den Zeitraum 2010-2015, dem Growth and Transformation Plan, beibehalten.

Im Jahr 2001 wurde erstmals eine Politik im Bereich der Ernährungssicherheit angenommen, die darauf abstellte, die Verfügbarkeit von Nahrungsmitteln zu erhöhen, den Zugang zu Nahrungsmitteln zu verbessern und die zur Reaktion auf Notfälle erforderlichen Kapazitäten auszubauen. Darin wurde die Absicht der Regierung unterstrichen, von Unterstützung in Form von Nahrungsmittelhilfe auf stärker vorhersehbare und entwicklungsorientierte Unterstützung umzustellen. Im Jahr 2003 einigte sich eine Koalition aus Regierung und Gebern für Ernährungssicherheit auf die Konzeption des Productive Safety Net Programme (PSNP). Seit 2005 wurden aus dem PSNP auflagengebundene und auflagenfreie Bargeld- und/oder Sachleistungen (Nahrungsmittel) für rund 8 Millionen Menschen bereitgestellt, die andernfalls Nahrungsmittelhilfe im Wege von Hilfsaufrufen benötigen würden. Bezweckt wird mit diesem Programm ein besserer Zugang zu Nahrungsmitteln bei gleichzeitigem Erhalt des Produktivvermögens bedürftiger Haushalte.

Die Politik im Bereich der Ernährungssicherheit wird über Ernährungssicherungsprogramme (ESP) umgesetzt, die bisher für die Zeiträume 2005-2010 und 2010-2014 aufgelegt wurden. Das ESP beruht auf vier Säulen: i) dem PSNP, ii) freiwilligen Umsiedlungen, iii) dem Household Asset-Building Programme (HAB) und iv) dem ergänzenden Investitionsprogramm für ländliche Infrastruktur.

Was die Ernährungslage angeht, so liegen die MDG-bezogenen Indikatoren hinter den Vorgaben zurück [6]. Die erste nationale Ernährungsstrategie wurde 2008 angenommen; sie wird vom Gesundheitsministerium im Rahmen des National Nutrition Programme für 2008-2013 umgesetzt. Zielsetzung dieser Strategie ist es, das Ausmaß der Mangelernährung in Äthiopien, insbesondere bei Kindern unter fünf Jahren sowie bei schwangeren und stillenden Frauen, zu reduzieren.

[1] Angaben der äthiopischen Disaster Prevention and Preparedness Agency, Zeitreihendaten 2010.

[2] Den Angaben der EU-Delegation zufolge bewirtschaften mehr als ein Drittel der Haushalte weniger als 0,5 ha.

[3] Im Entwurf der im Jahr 2009 vorgenommenen Halbzeitüberprüfung des Länderstrategiepapiers für den zehnten EEF gibt die Kommission an, dass die Getreideerzeugung von einem Stand von zehn Millionen Tonnen nach der Dürre im Jahr 2004 auf über 16 Millionen Tonnen in den Jahren 2007 und 2008 angewachsen ist.

[4] Europäische Kommission, Länderstrategiepapier für den zehnten EEF, Bestandsaufnahme in den Bereichen ländliche Entwicklung und Ernährungssicherheit.

[5] Agriculture Development-Led Industrialisation Strategy, 1993.

[6] Gemäß Matrixtabelle 1 der PASDEP-Fortschrittsberichte der äthiopischen Regierung (MoFED) für 2007 und 2009 beträgt der Indikator für den Anteil der untergewichtigen Kinder unter fünf Jahren fast 40 %, während die MDG-Zielvorgabe bei 30 % liegt.

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ANHANG III

ÜBERBLICK ÜBER DIE LAGE IN BEZUG AUF DIE ERNÄHRUNGSSICHERHEIT IN MALAWI

Malawis Wirtschaft hängt von der Landwirtschaft ab, die 35 % zum nationalen BIP beisteuert und in der 85 % der Arbeitskräfte, zumeist Klein- und Subsistenzbauern, beschäftigt sind. Die wichtigste Nahrungsmittelpflanze ist der Mais, der auf 75 % der Ackerflächen angebaut wird. Das wichtigste für den Handel bes