Bericht der Kommission an den Rat nach Artikel 11 Absatz 2 der Verordnung EG 1466/97 über die Mission zur verstärkten Überwachung in Rumänien

Dieser Bericht über eine Mission zur verstärkten Überwachung in Rumänien wird dem Rat nach Artikel 11 Absatz 4 der Verordnung (EG) Nr. 1466/97 übermittelt. Wie in Artikel 11 Absatz 5 der Verordnung (EG) Nr. 1466/97 vorgesehen, wurden die vorläufigen Befunde der Mission vorab Rumänien zur Stellungnahme übermittelt.

Rumänien – Verfahren bei einer erheblichen Abweichung

Mission zur verstärkten Überwachung, 26.-27. September 2017

Bericht

1. Einleitung

Im Frühjahr 2017 wurde für Rumänien aufgrund der 2016 verzeichneten erheblichen Abweichung vom mittelfristigen Haushaltsziel ein Verfahren bei einer erheblichen Abweichung eingeleitet. Das strukturelle Defizit des Mitgliedstaats, das 2015 bei 1 % lag, hat sich 2016 aufgrund erheblich gesenkter Steuersätze bei den indirekten Steuern und Erhöhungen der Löhne und Gehälter im öffentlichen Sektor auf 2,5 % des BIP erhöht. Daher hat die Kommission am 22. Mai 2017 eine Verwarnung an Rumänien gerichtet und dem Rat vorgeschlagen, ein Verfahren bei einer erheblichen Abweichung einzuleiten. Der Rat forderte Rumänien in seiner Empfehlung vom 16. Juni 2017 zum Verfahren bei einer erheblichen Abweichung auf sicherzustellen, dass die nominale Wachstumsrate der gesamtstaatlichen Nettoprimärausgaben im Jahr 2017 3,3 % nicht überschreitet. Dies entspricht einer jährlichen strukturellen Anpassung von 0,5 % des BIP und damit der im Rahmen der präventiven Komponente des Stabilitäts- und Wachstumspakts (SWP) erforderlichen Mindestanstrengung und bedeutet, dass 2017 gegenüber dem Basisszenario aus der Wirtschaftsprognose vom Frühjahr 2017 Korrekturmaßnahmen im Umfang von 1,8 % des BIP erforderlich sind. Rumänien hat dem Rat wie gewünscht bis zum 15. Oktober 2017 über die Maßnahmen berichtet, die auf die Empfehlung des Rates hin ergriffen worden sind. Der Bericht wird derzeit von der Kommission geprüft.

Die Mission der Kommission zur verstärkten Überwachung hat am 26.-27. September 2017 stattgefunden. Die Mission wurde auf der Grundlage von Artikel 11 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1466/97 durchgeführt. Die Teilnehmer der Mission sind mit dem Finanzminister, Ionuţ Mişa, dem Gouverneur der rumänischen Zentralbank, Mugur Isărescu, Mitgliedern des rumänischen Fiskalrats und Mitgliedern der Haushaltsausschüsse des rumänischen Parlaments zusammengetroffen. Ziel der Mission war es, sich genau über die von den rumänischen Behörden geplanten finanzpolitischen Maßnahmen zu informieren, für eine stärkere Wahrnehmung der finanzpolitischen Risiken zu sorgen und zur Einhaltung des SWP anzuhalten. Ferner wurden im Rahmen der Mission finanzpolitische Entwicklungen und die Ausführung des Haushaltsplans 2017 bewertet.





2. Ergebnisse der Mission

Die rumänischen Behörden beabsichtigen wohl nicht, auf die Empfehlung zum Verfahren bei einer erheblichen Abweichung hin Maßnahmen zu ergreifen. Der Finanzminister bestätigte, dass der Zielwert für 2017 weiterhin bei einem gesamtstaatlichen Defizit von 3 % des BIP liegt und eine strukturelle Anpassung 2017 nicht zu den Prioritäten gehört. In dem von der Regierung Mitte September 2017 verabschiedeten Berichtigungshaushalt wurde der Zielwert für das gesamtstaatliche Defizit bei 2,96 % des BIP belassen, obgleich sich die zugrunde liegenden makroökonomischen Projektionen verbessert haben. Dies deutet auf eine Verschlechterung des strukturellen Defizits gegenüber dem ursprünglichen Haushaltsplan 2017 hin, in dem bereits ein expansiver finanzpolitischer Kurs vorgesehen war. Der Finanzminister argumentierte, die Empfehlung zum Verfahren bei einer erheblichen Abweichung sei erst spät im Jahr verabschiedet worden, sodass nur noch begrenzter Spielraum zur Umsetzung der empfohlenen strukturellen Anpassung vorhanden gewesen sei.

Der kürzlich verabschiedete Haushaltsplan 2017 lässt Bedenken in Bezug auf die Qualität der öffentlichen Finanzen aufkommen. Die wichtigsten Elemente des Berichtigungshaushalts sind: i) eine Aufwärtskorrektur des BIP-Wachstums von 5,2 % auf 5,6 %, ii) die Belassung des Zielwertes für das öffentliche Defizit (auf Kassenbasis) bei 2,96 % des BIP, iii) eine Abwärtskorrektur der Steuereinnahmen (infolge der Senkung von Mehrwertsteuer und Körperschaftsteuer), iv) eine Aufwärtskorrektur von Sozialbeiträgen und nichtsteuerlichen Einnahmen (d. h. Dividenden von staatseigenen Unternehmen), wobei die höheren Dividenden von staatseigenen Unternehmen zum Teil auf einen neuen Antrag auf Dividenden auf einbehaltene Gewinne aus den Vorjahren zurückzuführen sind, v) eine Kürzung der Investitionsausgaben um rund ein Viertel auf der Ausgabenseite und vi) eine Erhöhung der Löhne und Gehälter im öffentlichen Sektor sowie der Sozialleistungen. Rumänien hat bei der Aufstellung des Haushaltsplans politische Maßnahmen ergriffen, die den Konsum kurzfristig steigern (Senkung der indirekten Steuern, Erhöhung der Löhne und Gehälter im öffentlichen Sektor) und nur schwer rückgängig zu machen sind, statt Maßnahmen zur Förderung des langfristigen Wirtschaftswachstums vorzuziehen, wie eine Verbesserung der Inanspruchnahme von EU-Mitteln oder der Qualität der öffentlichen Investitionen.

Die Behörden streben für 2018 die Beibehaltung eines gesamtstaatlichen Defizits von 3 % des BIP an. Der Finanzminister hat für das Jahr 2018 zwei Ziele genannt: das vorrangige Ziel der Beibehaltung eines gesamtstaatlichen Defizits von 3 % des BIP und das weitere Ziel einer Verringerung des strukturellen Defizits um 0,5 % des BIP. Im Rahmen der Mission wurde festgestellt, dass sich angesichts der positiven und wachsenden Produktionslücke im Falle der Beibehaltung eines gesamtstaatlichen Defizits von 3 % des BIP im Jahr 2018 die strukturelle Haushaltslage verschlechtern würde.

Den Projektionen der Kommission zufolge dürfte das gesamtstaatliche Defizit nach der üblichen Annahme einer unveränderten Politik durch weitere erhebliche Lohn- und Gehaltserhöhungen im öffentlichen Sektor im Jahr 2018 auf über 3 % des BIP erheblich zunehmen. Im Juni 2017 verabschiedete das rumänische Parlament das vereinheitlichte Lohngesetz. Es dient der Harmonisierung der derzeit sehr unterschiedlichen Lohn- und Gehaltstabellen im öffentlichen Sektor und legt fest, welche Stelle im öffentlichen Sektor mit welchem Lohn bzw. Gehalt verbunden ist. Ferner wird vorgegeben, auf welchem Weg dieses Ziel erreicht werden soll, und als Jahr, bis zu dem das neue Lohn- und Gehaltssystem vollständig umgesetzt sein soll, 2022 angegeben. Die Löhne und Gehälter für alle Staatsbediensteten sollen im Januar 2018 um 25 % erhöht werden. Darauf sollen jährliche Anhebungen um 25 % der Differenz zwischen dem Lohn bzw. Gehalt vom Januar 2018 und dem für 2022 und danach vorgesehenen Lohn bzw. Gehalt folgen. Im Gesundheits- und im Bildungsbereich sollen 2018 zusätzliche Erhöhungen gewährt werden, die zu der allgemeinen Erhöhung um 25 % hinzukommen. Aus diesem Grund dürfte das gesamtstaatliche Defizit nach der üblichen Annahme einer unveränderten Politik auf über 3 % des BIP erheblich steigen und vielleicht gar leicht über 4 % des BIP liegen (eine genauere Schätzung wird im Rahmen der Herbstprognose verfügbar werden). Um die angegebenen Zielwerte für 2018 zu erreichen oder gar die Vorgaben der präventiven Komponente des SWP zu erfüllen, müssen die Behörden folglich weitere Maßnahmen ergreifen.

Die Behörden wollen dafür sorgen, dass die Sozialbeiträge komplett von den Arbeitnehmern übernommen werden, um die finanziellen Auswirkungen des vereinheitlichten Lohngesetzes abzufedern. So sollen die Sozialbeiträge, die die Arbeitnehmer von ihrem Bruttolohn bzw. -gehalt entrichten, erhöht werden. Die von der Regierung geplante Verlagerung auf die Arbeitnehmer soll einhergehen mit einer Senkung der Sozialbeiträge insgesamt, und zwar von den derzeit geltenden Anteilen von 22,75 % für die Arbeitgeber und 16,5 % für die Arbeitnehmer auf einen Satz von insgesamt 36 % für die Arbeitnehmer, sowie mit einer Senkung der Einkommensteuer von 16 % auf entweder 12 % oder 10 %. Die Regierung strebt auch eine rechtliche Lösung an, die sicherstellt, dass Arbeitgeber im Privatsektor die Bruttolöhne und -gehälter ihrer Mitarbeiter erhöhen, damit deren Nettolöhne bzw. -gehälter durch die Verlagerung der Sozialbeiträge nicht sinken.

Die Regierung erwägt ferner die Umkehrung der Rentenreform von 2008, mit der eine zweite Säule des Rentensystems eingeführt wurde. Die Behörden ziehen geringere Übertragungen von Sozialbeiträgen auf die zweite Säule des Rentensystems in Erwägung, das nach dem Europäischen System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen (ESVG) nicht zum Sektor Staat hinzugerechnet wird. Diese Übertragungen belaufen sich auf etwa 0,8 % des BIP im Jahr. Durch eine solche Maßnahme würde das Haushaltsdefizit auf kurze Sicht abnehmen. Auf lange Sicht jedoch würde diese positive Auswirkung dadurch aufgehoben, dass die nicht auf die zweite Säule übertragenen Sozialbeiträge mit der Verpflichtung zur Zahlung einer Altersrente in der Zukunft einhergehen. Darüber hinaus könnte sich eine solche Umkehrung negativ auf die Tragfähigkeit des Rentensystems und die Entwicklung der Kapitalmärkte auswirken. Rumänien wurde im Rahmen der Mission davor gewarnt, solch grundlegende Änderungen am Rentensystem übereilt und nur zur kurzfristigen Verringerung des Haushaltsdefizits zu beschließen, ohne zuvor eine gründliche Analyse durchzuführen. Eine Verstaatlichung der der zweiten Säule zuzurechnenden Vermögenswerte, die nach den Regeln des ESVG keine Auswirkungen auf das Haushaltsdefizit hätte, scheint derzeit nicht in Betracht gezogen zu werden.

Im Rahmen der Mission wurde ferner der unlängst beschlossene Mechanismus zur getrennten Entrichtung der Mehrwertsteuer erörtert. Ende August 2017 erließ die Regierung eine Dringlichkeitsverordnung zur Änderung der Abgabenordnung. Die Verordnung soll für eine bessere Einhaltung der Vorschriften sorgen und verpflichtet alle MwSt-Zahler, ab Januar 2018 getrennte Konten zur Entrichtung der MwSt zu verwenden. Im Rahmen der Mission wurde betont, dass es erforderlich sein kann, vor Einführung eines solchen obligatorischen Mechanismus eine von der MwSt-Richtlinie abweichende Regelung zu beantragen. Das Finanzministerium bestritt, dass eine abweichende Regelung erforderlich wäre, und äußerte die Ansicht, die Kommission sei über die Maßnahme nicht richtig informiert.

Die rumänische Zentralbank bestätigte die prozyklische Finanzpolitik und verstärkte damit die Bedenken der Kommission in Bezug auf den derzeitigen Policy-Mix. Rumänien befindet sich mitten in einem starken wirtschaftlichen Aufschwung, sodass der Zeitpunkt ideal wäre, um finanzielle Puffer für einen eventuellen Abschwung zu erneuern. Die Finanzpolitik Rumäniens gestaltet sich jedoch seit längerem äußerst expansiv. Aus diesem Blickwinkel erscheint die Fiskalpolitik Rumäniens unvorsichtig und bestimmt in hohem Maße die Geldpolitik.