Stellungnahme des Ausschusses der Regionen zum Thema "GAP und Osterweiterung" (97/C 116/05)

DER AUSSCHUSS DER REGIONEN,

aufgrund des Beschlusses der Kommission vom 13. März 1996, den Ausschuß der Regionen gemäß Artikel 198 c Absatz 1 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft um Stellungnahme zu ersuchen;

aufgrund seines Beschlusses vom 12. Juni 1996, die Fachkommission 2 "Raumplanung, Landwirtschaft, Jagd, Fischerei, Forstwirtschaft, Meer und Berggebiete" mit der Erarbeitung dieser Stellungnahme zu beauftragen;

gestützt auf den von der Fachkommission 2 am 5. Dezember 1996 angenommenen Stellungnahmeentwurf (CdR 239/96 rev.) (Berichterstatter: Herr Bocklet in Zusammenarbeit mit den Mitgliedern des Arbeitskreises, Herrn Lafay, Lord Kenyon, Herrn van Gelder und Frau Perkkiö),

verabschiedete auf seiner 16. Plenartagung am 15. und 16. Januar 1997 (Sitzung vom 16. Januar) folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

In der Erwägung, daß die Gemeinschaftspolitik im Bereich Landwirtschaft - Markt und Preispolitik, Einkommenspolitik, horizontale und regionale Strukturpolitik sowie flankierende Maßnahmen - vor einer Reihe von Ereignissen steht, wie z. B.:

- dem schrittweisen Wirksamwerden der GATT-Vereinbarungen,

- dem Beginn der nächsten Verhandlungsrunde der WTO im Jahr 1998 mit dem Ziel der weiteren Einbeziehung der GAP in die Globalisierung der Märkte,

- der Erweiterung der EU nach Osten,

- der Neuregelung der Finanzen der EU für die Zeit nach 1999,

die von der Europäischen Union Entscheidungen über die künftige Ausgestaltung der Gemeinsamen Agrarpolitik erfordern;

in Erwägung, daß der Europäische Rat von Essen die Kommission aufgefordert hatte, ihm eine Studie über alternative Strategien für die Entwicklung der Beziehungen im Bereich Landwirtschaft zwischen der Europäischen Union und den assoziierten Ländern im Hinblick auf deren künftigen Beitritt zu unterbreiten und die Kommission diesem Ersuchen mit der Vorlage des Dokuments Nr. CSE (95) 607 für den Rat von Madrid entsprochen hat;

in Erwägung, daß die auf den Europäischen Räten von Essen, im Dezember 1994, danach in Cannes und in Madrid im Juni und Dezember 1995 gefaßten Beschlüsse die Strategie der Erweiterung präzisiert und den hierbei ablaufenden Prozeß dahingehend beschleunigt haben, daß die Kommission aufgefordert wurde, ihre Stellungnahme über die Kandidaturen vorzulegen, damit nach Abschluß der Regierungskonferenz 1996/1997 die Verhandlungen unmittelbar aufgenommen werden können;

in Erwägung, daß der Rat von Madrid eine Analyse des Systems der Finanzierung der Union gefordert hat, um einen finanziellen Rahmen für die Zeit nach 1999 zu schaffen, der die Perspektive der Erweiterung mit einbezieht;

in Erwägung, daß der Rat von Madrid eine Fortsetzung der 1992 begonnenen Reformen der GAP gefordert hat, und daß die GAP zwar nicht auf der offiziellen Tagesordnung der Regierungskonferenz steht, aber es dennoch möglich erscheint, daß diese indirekt bei den Debatten über die Erweiterung der Union behandelt werden könnte;

in Erwägung, daß die ersten Assoziierungsverträge bereits Anfang Februar 1994 mit Ungarn und Polen geschlossen wurden und diesen Anfang Februar 1995 die Verträge mit der Tschechischen Republik, Slowakien, Rumänien und Bulgarien sowie im Juni 1995 jene mit den drei baltischen Staaten folgten und der Assozierungsvertrag mit Slowenien inzwischen unterzeichnet worden ist;

in Erwägung, daß die Öffnung in Richtung mittel- und osteuropäische Staaten, die zeitgleich mit dem Eintreten der Auswirkung des GATT-Abkommens von 1994 und dem Eintritt in die Endstufe der Reform von 1992 erfolgt, die europäische Landwirtschaft aber auch die gesamte sozioökonomische Situation in den ländlichen Regionen der Europäischen Gemeinschaft beeinflussen wird;

erachtet es der Ausschuß der Regionen für angezeigt, gemäß Artikel 198 c des EG-Vertrags aus eigener Initiative eine Stellungnahme zur Studie der Kommission über alternative Strategien für die Entwicklung der Beziehungen im Bereich Landwirtschaft zwischen der Europäischen Union und den assoziierten Ländern im Hinblick auf deren künftigen Beitritt auszuarbeiten. Herr Kommissar Fischler hat die Studie anläßlich des Plenums vom 13. Juni 1996 dem Ausschuß der Regionen vorgestellt und erläutert.

2. Inhalt der Studie

2.1. In dem Dokument der Kommission wird versucht, die Kernfragen herauszuarbeiten, um die es in der Zukunft auf dem Gebiet der Landwirtschaft und der Agrarpolitik in den mitteleuropäischen Ländern und der Europäischen Union gehen wird, sowie die Auswirkungen einer Erweiterung unter Zugrundelegung der gegenwärtigen GAP zu evaluieren. Es wird eine erste Skizze der künftigen Entwicklung der GAP entworfen und eine Reihe von Wegen und Maßnahmen zur Verbesserung der Beziehungen im Bereich Landwirtschaft während der Phase der Vorbereitung auf den Beitritt vorgeschlagen.

2.2. Der Bericht beginnt mit einer Beschreibung der aktuellen Lage in der EU und den MOE-Staaten und einer Analyse der Situation bis 1999. Dabei geht die Kommission davon aus, daß nach diesem Zeitpunkt eine weitere Liberalisierung des Welthandels neuen Druck auf die EU-Landwirtschaft ausüben wird. Außerdem dürften etwa zu diesem Zeitpunkt die produktionsbegrenzenden Effekte der GAP-Reform von 1992 durch den produktionstechnischen Fortschritt neutralisiert werden und damit neue Überschußsituationen auftreten. Gleichzeitig müsse bei den Verhandlungen um die nächste Periode der finanziellen Vorausschau für den Haushalt ab 2000 mit heftigen, EU-internen Diskussionen über die Mittelverteilung und damit über die Größe des Agrarhaushalts gerechnet werden.

2.3. Fazit dieser Eingangsanalyse ist, daß auch ohne Osterweiterung eine Weiterentwicklung der gemeinschaftlichen Agrarpolitik nötig sei.

2.4. Im weiteren werden drei Optionen für eine mögliche gemeinschaftliche Agrarpolitik im Hinblick auf den Beitritt mittel- und osteuropäischer Staaten skizziert. Die erste Option geht von einer Integration der Landwirtschaft der MOE-Staaten in eine unveränderte GAP aus. Die zusätzlichen Haushaltsausgaben für den EAGFL werden in der Endphase des Beitritts mit 12 Milliarden ECU jährlich berechnet, einschließlich aller direkten Beihilfen und flankierenden Maßnahmen. Diese Version dürfte nach Meinung der Kommission zu einer verstärkten Agrarproduktion in den MOE-Staaten mit der Folge EU-weiter Überproduktion und wirtschaftlicher Probleme in den MOE-Staaten aufgrund steigender Verbraucherpreise führen.

Das zweite Szenario geht von einer radikalen Reform mit weitgehender Streichung aller Preisstützungen und Aufhebung aller Produktionsbeschränkungen bei Zucker, Milch und bei den Grundflächen aus. Die bei Aufhebung der Quotensysteme für Milch und Zucker notwendigen Ausgleichszahlungen und die durch den erzwungenen Strukturwandel entstehenden Sozial- und Umweltprobleme im ländlichen Raum werden als so bedeutsam angesehen, daß diese Version verworfen wird.

Die Kommission favorisiert eine dritte Option der sogenannte vernünftigen Fortentwicklung der bestehenden gemeinschaftlichen Agrarpolitik. Dabei solle die 1992 begonnene Entkoppelung zwischen Marktpolitik und Einkommens- bzw. Strukturpolitik fortgeführt werden. Die zum Beitrittszeitpunkt dann niedrigeren EU-Preise würden die geplante Integration der MOE-Staaten erleichtern. Weitere Kompensationszahlungen wären für die Landwirtschaft in den MOE-Staaten nicht erforderlich. Die direkten Beihilfen müßten stärker als bisher an sozial- und umweltpolitische Auflagen gebunden werden. Eine solche Politik hätte die bessere Integration von Umweltleistungen in die landwirtschaftliche Tätigkeit sowie die Schaffung eines dauerhaften, finanziellen Entgelts für die von der Gesellschaft gewünschten Formen der ländlichen Entwicklung und für den Erhalt der natürlichen Ressourcen zum Ziel.

2.5. Dabei erkennt die Kommission an, daß den Mitgliedstaaten oder Regionen in der Umsetzung der Gemeinschaftsbeschlüsse unter Beibehaltung einer Rahmenkompetenz der Gemeinschaft mehr Freiraum gelassen werden sollte. Statt der jährlichen Agrarpreisrunden sollten diese Rahmenregelungen in Mehrjahresprogrammen unter stärkerer Beteiligung des Europäischen Parlaments festgelegt werden. Insgesamt würde dieses System der gemeinschaftlichen Agrarpolitik in etwa der derzeitigen EU-Strukturpolitik mit 5-Jahresplänen und weitgehender Umsetzung der Programme durch die Mitgliedstaaten oder -regionen entsprechen.

2.6. Bis zum Beitritt schlägt die Kommission - ähnlich wie beim Beitritt Portugals - ein Programm zur Modernisierung des Agrarsektors in den MOE-Staaten und Hilfen für die Reform der lebensmittelverarbeitenden Industrie vor. Kosten und Finanzierung der Vor-Beitritts-Hilfen werden nicht näher dargestellt.

3. Die regionalen Auswirkungen der Verbesserung des Marktzugangs

3.1. Mit dem Beitritt der MOE-Staaten erhöht sich das landwirtschaftliche Produktionspotential der Gemeinschaft gegenüber dem Status quo um gut 50 %. Dem steht ein Bevölkerungszuwachs in einer Größenordnung von nur 29 % gegenüber. Selbst wenn hier eine von Produkt zu Produkt differenzierte Betrachtung unterschiedliche Ergebnisse bringt, bleibt festzuhalten, daß der Gemeinschaft insgesamt ein Überschußpotential zuwächst, das insbesondere im Bereich der "grandes cultures" Auswirkungen haben könnte.

Besonders problematisch können sich derartige Marktstörungen in Regionen auswirken, deren Wirtschaft in hohem Maße auf die Produktion sensibler Produkte ausgerichtet ist.

3.2. Im Hinblick auf die Bedeutung des Handels beim Übergang der MOE-Staaten von der Planwirtschaft zur Marktwirtschaft eröffnen die Assoziierungsverträge ein weites Feld für eine progressive Öffnung der Märkte. Es geht darum, in einem kontrollierten Zeitraum zum freien Warenaustausch mit der Europäischen Union zu kommen und die assoziierten Staaten in den großen Binnenmarkt zu integrieren.

Die Verträge sehen, um dies zu erreichen, gegenseitige Handelskonzessionen vor, die durch die Einfuhr sensibler Produkte möglicherweise hervorgerufenen Marktstörungen berücksichtigen sollen, ganz gleich ob es sich um Agrarprodukte oder zum Beispiel Textilien handelt.

3.3. Ein wesentlicher Unterschied besteht aber dennoch zwischen dem industriellen Sektor und dem Agrarsektor. Herausragendes Ziel ist es, Zug um Zug innerhalb von 10 Jahren eine Freihandelszone zu verwirklichen. Dabei ist festzustellen, daß sich die Handelsbilanz zwischen der EU-12 und den 10 MOE-Staaten von einem Negativsaldo von 879 Millionen ECU im Jahre 1989 - also vor dem Abschluß der Assoziierungsverträge - zu einem Handelsbilanzüberschuß von 903 Millionen ECU im Jahr 1994 gewandelt hat.

Die Exporte der EU haben sich in diesem Zeitraum annähernd verdreifacht, während die Importe nur um 15 % gewachsen sind. Ungarn ist das einzige Land, das nach wie vor bedeutend mehr in die Gemeinschaft einführt, als von dieser dorthin ausgeführt wird.

3.4. Die industriellen Produkte der MOE-Staaten können von nun an frei in die Europäische Union eingeführt werden. Im Gegenzug werden die Handelsschranken der MOE-Staaten laufend gesenkt.

3.5. Für den Agrarsektor hat man dagegen kein Ziel des freien Warenaustausches festgeschrieben. Die Verträge sehen nur die Einführung tarifärer Konzessionen für 5 Jahre nach dem Prinzip der Asymetrie vor. Im Klartext heißt das, daß die Union die Handelsbeschränkungen großzügiger und schneller als ihre Partner aufhebt. In den Verträgen sind die Konzessionen der Gemeinschaft durch die Öffnung zahlreicher Handelskontingente mit progressiv von 20-60 % reduzierten Zöllen festgelegt. Seit Juli 1995 kann innerhalb der Kontingente bis zu 80 % reduziert werden. Die Kontingente sind produktbezogen bestimmt, als Basis wurde der traditionelle Handelsaustausch zwischen den Jahren 1986 und 1990 herangezogen. Es ist vorgesehen, daß die Kontingente im Durchschnitt um 10 % pro Jahr während der ersten 5 Jahre der Geltung der Verträge ansteigen.

3.6. Die MOE-Staaten geben Vorzugszölle, die meist progressiv reduziert werden. Infolge der GATT-Verträge sind die Zölle derzeit für eine Reihe von Produkten höher als vorher; deshalb wenden diese Länder die alten Zolltarife aus den Assoziierungsverträgen sowohl für Kontingente als auch für unbegrenzte Zollkonzessionen an. Die Anpassung dieser Assozierungsverträge ist eines der Hauptthemen innerhalb der Strategie für die Zeit vor dem Beitritt. Dabei ist die Möglichkeit der Bewilligung neuer Konzessionen ausdrücklich vorgesehen. Die MOE-Staaten erreichten unter Hinweis auf die sich negativ entwickelnde Handelsbilanz der Union eine immer größere Öffnung der Kontingente. Die Kommission hat im Dezember 1994 dem Rat vorgeschlagen, die Kontingente insgesamt um 10 % pro Jahr zu erhöhen. Der Rat hat dies zurückgewiesen und nur eine Erhöhung um 5 % pro Jahr akzeptiert. Diese Erhöhungsmarge gilt nicht für sensible Produkte wie lebende Rinder, Schafe und Ziegen, Erdbeeren, Zwiebeln und Verarbeitungsprodukte von Tomaten.

3.7. Damit hat der Rat sichergestellt, daß es in Regionen mit Produktionsschwerpunkten in den genannten Bereichen nicht zu Marktstörungen durch konkurrierende Importe aus den MOEL kommt.

Derzeit will die Kommission, wie sie es in ihrem Strategiepapier dargestellt hat, noch wesentlich weitergehen. Sie beabsichtigt, neue Kontingenterhöhungen und die Möglichkeit der Übertragung von Quoten von einem MOE-Staat auf den anderen vorzuschlagen. Gleichzeitig sollen die Eingangspreise innerhalb bestimmter Kontingente für Obst und Gemüse gesenkt werden. Ein derartiges Vorgehen könnte die Obst- und Gemüseproduktion in Südeuropa, aber auch in Staaten wie Deutschland oder Holland in Schwierigkeiten bringen, da bei dem derzeitigen Preisniveau bereits kleine zusätzliche Mengen im Binnenmarkt starke destabilisierende Effekte auslösen können.

3.8. Auf der anderen Seite muß der Fluß an Handelsgütern von der Union in die MOE-Staaten genau beobachtet werden, insbesondere inwieweit er sich bis zum Zeitpunkt des Beitritts nach oben entwickelt hat. Gegebenenfalls könnten Verhandlungen mit Drittländern im Rahmen der WTO sich einfacher gestalten.

3.9. Es ist Wachsamkeit geboten, die Steuerung des Handelsaustausches so zu gestalten, daß dieser innerhalb des Rahmens der Assozierungsverträge bleibt.

3.10. Die MOE-Staaten werden keine oder nur sehr geringe GATT/WTO-Kontingente für subventionierte Exporte einbringen. Daraus kann sich trotz der bei Getreide, Schweine- und Gefluegelfleisch und Eiern relativ günstigen Prognosen für den Absatz auf Drittlandsmärkten ein erneuter Anpassungsdruck für die subventionierten Ausfuhrkontingente ergeben, der durch eine weitere Liberalisierung des Agrarhandels als Folge künftiger WTO-Verhandlungen verstärkt würde.

4. Dezentralisierung der Agrarpolitik

4.1. Die Überlegungen im Strategiepapier zu einer integrierten Politik für die ländlichen Regionen setzen die positive Entwicklung, die die Regionalpolitik der Gemeinschaft seit der Reform der Strukturfonds genommen hat, fort und sind bei entsprechender Umsetzung geeignet, dieser eine neue Dimension effizienter Mitgestaltung durch die Regionen zu geben.

4.2. Insbesondere kann dazu auch die angesprochene radikale Vereinfachung der Maßnahmen und Verfahren sowie eine erweiterte Flexibilität der Handhabung beitragen. Ein neuer, sehr positiv zu bewertender Aspekt ist die Erkenntnis "daß den Mitgliedstaaten und/oder den Regionen mehr Handlungsspielraum bei der Umsetzung der auf EU-Ebene getroffenen Entscheidungen eingeräumt werden muß. Eine deutliche Unterscheidung zwischen Marktpolitik und Einkommensstützung könnte dabei hilfreich sein".

4.3. Leider werden aus der richtigen Erkenntnis nicht in ausreichendem Maße die kompetenzrechtlichen und politischen Konsequenzen gezogen. Der Vorschlag der Kommission, die Maßnahmen auf EU-Ebene sollten sich auf den Erlaß von Rahmenvorschriften, das Setzen gemeinsamer Ziele und die Definition des notwendigen Minimums gemeinsamer Regeln beschränken, zielt in die Richtung der notwendigen Dezentralisierung der GAP, läßt aber die politische und rechtliche Ausformung dieser Option offen.

4.4. Vorschläge der Kommission hierzu wären aber notwendig, um dem Auftrag des in Maastricht in den Vertrag eingeführten Artikel 3 b - Subsidiaritätsprinzip - auch im Titel 2 "Landwirtschaft" des Vertrags Geltung zu verschaffen, unter Berücksichtigung des Grundsatzes der finanziellen Solidarität.

Die Anwendung des Artikels 3 b im Agrarrecht kann sich nicht auf Aspekte der technischen Vereinfachung und der Kodifizierung von Rechtsvorschriften beschränken.

4.5. In einer um die MOE-Staaten erweiterten Gemeinschaft wird die Variationsbreite der Formen der Landbewirtschaftung nochmals erheblich vergrößert. Dies gilt insbesondere für die Strukturen und Rechtsformen der Betriebe. Sehr große, industriell geführte Betriebe werden einen erheblichen Anteil an der Produktion haben.

Unterschiedliche Traditionen, Verwaltungskapazitäten und -strukturen werden eine gleichmäßige Umsetzung bis ins Detail gehender zentraler Regelungen erschweren, ja dies schlechthin unmöglich machen.

4.6. Die Kernfrage, die sich in diesem Zusammenhang im Rahmen der Agrarpolitik stellt, lautet: Müssen die im Rahmen der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik gewährten Ausgleichszahlungen in die Zuständigkeit der Gemeinschaft fallen oder sollten sie nicht besser der mitgliedstaatlichen Kompetenz zugeordnet werden?

4.7. Mit der Einführung der Preisausgleichszahlungen und der Honorierung der Umweltleistungen erfuhr die Gemeinsame Agrarpolitik eine entscheidende Veränderung und wurde um eine neue Qualität bereichert, deren Wurzeln in der Strukturpolitik auf die sogenannte Bergbauernrichtlinie von 1975 zurückreichen.

4.8. Die Erweiterung der Gemeinschaft erfordert in diesem Bereich weitergehende Differenzierungen, die auch die agrarstrukturelle Situation, das Kostenniveau und den Standard der Lebenshaltung in den einzelnen Gebieten berücksichtigen. Geschieht dies nicht, wird die formale Gleichstellung aller noch größere Ungleichheit hervorrufen als dies bereits geschieht und zu erheblichen Wettbewerbsverzerrungen führen.

4.9. In der Diskussion kommt immer wieder die Frage nach der Machbarkeit eines dezentralen Ansatzes auf. Der Ausschuß der Regionen möchte deshalb vor Augen führen, daß es hierzu bereits ein bewährtes Modell gibt.

Für die Ziele der Strukturfonds und die Umsetzung der Verordnung (EWG) Nr. 2078/92 sind die Maßnahmen bereits in einem "Bottom up approach" von unten nach oben konzipiert.

Dieses Prinzip hat sich in der Regionalpolitik in der Gemeinschaft seit 1988 bewährt, die Instrumente sind erprobt und an bestehende Erfahrungen angepaßt.

Je nach Verfassungslage müßten die Mitgliedstaaten oder die Regionen dann für den Agrarsektor, ähnlich wie das bereits in der Zielpolitik der Strukturfonds geschieht, Förderkonzepte mit mehrjähriger Laufzeit erarbeiten.

Eine evolutive Rahmengesetzgebung würde es vielleicht gestatten, die andauernde Divergenz zwischen Marktgleichgewicht und Einkommenssicherung in der Landwirtschaft zu überwinden. Die EG-Agrarreform hat diesen Konflikt mit der Einführung ergänzender Direktzahlungen in wichtigen Marktordnungen zu entschärfen versucht.

Diese Zielrichtung entspricht auch der Schlußerklärung der Europäischen Konferenz zur ländlichen Entwicklung am 9. November 1996 in Cork, die eine integrierte Politik für den ländlichen Raum als Ganzes anstrebt ausgehend von einem dezentralen Ansatz nach dem Prinzip der Subsidiarität.

5. Fortführung der WTO-Verhandlungen

5.1. In diesem Zusammenhang verweist der Ausschuß der Regionen auf die entsprechenden Aussagen in der Stellungnahme zu den regionalen Auswirkungen der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik. Der Ausschuß der Regionen hebt dabei insbesondere hervor, daß nach der Tarifizierung und dem Abbau der Zölle ein ausreichender Außenschutz erhalten bleiben muß.

5.2. Bereits derzeit besteht eine gewisse Gefahr der Aushöhlung des verbliebenen Agraraußenschutzes durch den Abschluß von Freihandelsabkommen - auch solchen in Vorbereitung des Beitritts der MOE-Staaten -, da strengere Kriterien der WTO-Anerkennung von Freihandelszonen (Ausnahmen vom Meistbegünstigungsprinzip) bestehen.

Wesentliche Handelsbereiche, wie etwa der Agrarsektor, können künftig nicht mehr so ohne weiteres aus WTO-konformen Freihandelsabkommen ausgeklammert werden. Wenn die Überprüfung eines Freihandelsabkommens durch die WTO-Arbeitsgruppe die GATT-Konformität nicht einstimmig bestätigt, birgt dies die Gefahr, daß andere WTO-Mitgliedstaaten unter Berufung auf das Meistbegünstigungsprinzip Beteiligungen am Agrarfreihandel einfordern.

5.3. Die im derzeit geltenden GATT-Abkommen enthaltene Friedensklausel sichert die 1992 von der Gemeinschaft im Rahmen der GATT-Reform beschlossenen Ausgleichszahlungen bis zum Wirtschaftsjahr 2003/2004. Dennoch ist zu erwarten, daß ab 1999 von einer neuen WTO-Verhandlungsrunde Druck auf die Gemeinsame Agrarpolitik ausgeübt wird. Dies wird insbesondere in Forderungen nach weiterer Senkung des internen Stützungsniveaus, des Außenschutzes und der Exportsubventionierung münden.

Derartige Forderungen dürfen nicht zu einer radikalen Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik führen, wie sie im Strategiepapier der Kommission in der Option 2 dargestellt ist. Neben finanziellen Problemen dürfte auch im Hinblick auf die WTO-Verhandlungen die in Option 1 dargestellte, unveränderte Übertragung der bisherigen GAP auf die MOE-Staaten zu erheblichen Problemen führen.

5.4. Die Option 3, die eine vernünftige, stärker dezentral orientierte Fortentwicklung der bestehenden GAP beinhaltet, erscheint ein gangbarer Weg, der den Mitgliedstaaten und Regionen erlaubt, mit maßgeschneiderten, regionsspezifischen Konzepten die Wettbewerbsfähigkeit der Landwirtschaft zu stärken und gleichzeitig in erforderlichem Maße ökologische Akzente zu setzen.

5.5. Aus diesem Grund ist es unverständlich, wenn die Kommission in ihre Überlegungen von vornherein einen weiteren Abbau der Preisstützung einbezieht. Eine derartige Aussage ist auch vor dem Hintergrund des Artikels 20 des Übereinkommens über die Landwirtschaft im GATT-Vertrag nicht gerechtfertigt. Bevor eine derartige Aussage getroffen wird, bedarf es einer eingehenden Prüfung der Auswirkungen der bestehenden Senkungsverpflichtungen auf den Weltagrarhandel und einer eingehenden Analyse der dann bestehenden Angebots- und Nachfragesituation auf den einschlägigen weltweiten Produktmärkten. Eine Vorwegnahme der Senkungsoption, wie es in diesem Papier geschehen ist, ist dazu geeignet, die Verhandlungsposition der Gemeinschaft in künftigen WTO-Verhandlungen zu beeinträchtigen.

5.6. Die neue US-farm-bill führt in Amerika zur Umstellung des Fördersystems auf produktionsunabhängige, "green-box-Maßnahmen". Damit könnte sich im Rahmen der WTO eine Präferenz für green-box-Maßnahmen herausbilden, die einer Verlängerung der "blue-box", in die Preisausgleichszahlungen einzuordnen sind, entgegenwirken könnte. Nach dem Ablauf der im Rahmen der Friedensklausel vorgesehenen Frist könnte eine wesentlich stärkere Orientierung der EU-internen Stützung in Richtung green-box-Maßnahmen angezeigt sein.

6. Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik

6.1. Bezüglich der Weiterentwicklung der Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik bleiben die Aussagen der Kommission im vorliegenden Bericht bis auf eine Vorschätzung des zusätzlichen Bedarfs für die MOE-Staaten verhältnismäßig vage.

6.2. Derzeit gelten die Beschlüsse des Europäischen Rates von Edinburgh. Gemäß dem Eigenmittelbeschluß soll die Eigenmittelobergrenze von 1,2 % (1994) sukzessive auf 1,27 % (1999) steigen (0,01 % BSP entsprechen derzeit etwa 680 Millionen ECU).

6.3. Im Hinblick auf die Währungsunion wird in allen Mitgliedstaaten, insbesondere aber auch in denen, die Nettobeiträge für den Gemeinschaftshaushalt leisten, eine rigide Sparpolitik verfolgt, die auch über 1999 hinaus keine Anhebung der Eigenmittelobergrenze möglich erscheinen läßt.

6.4. Gemäß den Beschlüssen des Europäischen Rates von Edinburgh ist vorgesehen, die Strukturmittel im wesentlichen auf Ziel-1-Gebiete mit Entwicklungsrückstand zu konzentrieren. Von den Strukturmitteln werden 1999 gut 70 % auf die Ziel-1-Regionen entfallen.

6.5. Für die Ausgaben des EAGFL-Garantie wird seit 1988 durch die Agrarleitlinie die mögliche jährliche Anhebung auf 74 % der realen BSP-Wachstumsrate und die durchschnittliche EG-Inflationsrate begrenzt.

Die Ausgabenschätzung für den EAGFL Garantie entspricht für 1996 der Agrarleitlinie von 40,828 Milliarden ECU. Ob die Agrarleitlinie bis zum Jahresende infolge günstiger Weltmarktpreise insbesondere bei Getreide wieder unterschritten wird, oder durch zusätzliche Maßnahmen im Bereich der Bekämpfung der Rinderseuche BSE erneut unter Druck gerät, bleibt abzuwarten. In den Jahren 1994/1995 wurde die Agrarleitlinie jeweils um ca. 3 Milliarden ECU unterschritten.

Der künftige Ausgabenrahmen für EAGFL-Garantie hängt insbesondere von konjunkturellen und politischen Faktoren ab. Derzeit ist die Kommission offenbar bestrebt, die Ausgaben nach Möglichkeit zu stabilisieren.

Ausgabenzuwächse sind insbesondere bei den flankierenden Maßnahmen und bei den anstehenden Reformen weiterer Marktordnungen zu erwarten.

Der mögliche Rahmen für den Anstieg der Agrarleitlinie wird benötigt, um die vorgenannten Mehrausgaben sowie Mindereinnahmen im Rahmen des Rechnungsabschlusses aufzufangen.

6.6. Darüber hinaus ist nicht auszuschließen, daß nach 1996 weitere Maßnahmen aus dem EAGFL-Garantie finanziert werden müssen. Für eine Übertragung in die Garantie kommen in erster Linie die Veterinär- und 5 a-Maßnahmen in Betracht.

6.7. Unter der Annahme, daß bei einer Osterweiterung nach dem Jahr 2000 der "acquis communautaire" in den Beitrittsländern übernommen wird, schätzt die Kommission die zusätzlichen Haushaltsbelastungen auf rund 12 Milliarden ECU jährlich.

Geht man davon aus, daß die MOE-Staaten entsprechend dem bisherigen Eigenmittelbeschluß ihre Beiträge in die EG-Kasse einzahlen, so ergibt sich, daß diese nur etwa bis zu 4 % zum Haushalt beitragen können. Somit muß der weit überwiegende Teil der Agrar-, aber auch der Strukturausgaben durch Nettotransfers aus der Alt-EU finanziert werden.

6.8. Aus diesem Grund erscheint es notwendig, künftig die Mittelverteilung einer wirkungsvollen Ausgabendisziplin zu unterwerfen und einer gerechtigkeitsorientierten Überprüfung zu unterziehen, die sich stärker als bisher an der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der einzelnen Mitgliedstaaten ausrichtet.

7. Stellungnahme des Ausschusses der Regionen

Der Ausschuß der Regionen:

7.1. unterstützt grundsätzlich die Kommission in ihrem Bemühen, geeignete Strategien für eine möglichst reibungslose Eingliederung der MOE-Staaten in die Europäische Union zu entwickeln; mit dem Strategiepapier hat die Kommission hierzu wichtige Orientierungen für den künftigen Weg der Agrarpolitik aufgezeigt und eine breite Diskussion angestoßen, der der Ausschuß der Regionen mit dieser ersten Stellungnahme aus der Sicht der Regionen zusätzliche Impulse geben möchte;

7.2. stellt fest, daß die Landwirtschaft der Gemeinschaft zu der Zeit, in der der Erweiterungsprozeß nach Osten beginnt, in vielen Regionen Europas nach wie vor in einer schwierigen Einkommenslage ist, die den strukturellen Anpassungsprozeß deutlich beschleunigt;

7.3. stellt fest, daß durch :

- die Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik,

- die restriktive Preispolitik in einer Reihe nicht reformierter Marktsegmente und

- durch die Umsetzung der GATT-Vereinbarungen schwerwiegende Einschränkungen vorgenommen wurden, die zu weiteren Belastungen führen;

7.4. hält es daher für unabdingbar, entsprechend den 1992 festgelegten Leitlinien sowie den Schlußfolgerungen des Jumbo-Rates von 1993 vor jedweder Änderung der GAP die Auswirkungen der Anwendung der GAP-Reform von 1992 eingehend zu analysieren und die Reform der gemeinsamen Marktorganisation in den noch nicht erfaßten Sektoren zum Abschluß zu bringen;

7.5. fordert eine eingehende Analyse der Auswirkungen der Senkungsverpflichtungen auf den Weltagrarhandel und die bei der Durchführung gewonnenen Erfahrungen, bevor über weitere Reformschritte verhandelt wird;

7.6. fordert außerdem in Anbetracht der Tatsache, daß der Agrarsektor ein in wirtschaftlicher und sozialer Hinsicht hochempfindlicher Sektor ist, daß vor jedweder Entscheidung in diesem Bereich, insbesondere im Zusammenhang mit den Erweiterungen, absolute Klarheit über den Rahmen der künftig verfügbaren Finanzmittel der Gemeinschaft geschaffen wird, der 1,27 % des BIP beträgt;

7.7. unterstützt die Durchführung der GAP-Reform, um zur Sicherung einer besseren ökologischen, nachhaltigen, landwirtschaftlichen, wirtschaftlichen, ländlichen, politischen und sozialen Entwicklung beizutragen. Dabei sollte die Beibehaltung der Produktionsquoten sichergestellt werden;

7.8. betont ausdrücklich die politische Dimension der Einführung des marktwirtschaftlichen Systems in den MOE-Staaten sowie dessen Bedeutung für die sozioökonomische Gesundung dieser Länder und die Schlüsselrolle der Landwirtschaft in diesem Prozeß;

7.9. stellt ferner fest, daß die Lage der Landwirtschaft in den verschiedenen MOE-Staaten nicht einheitlich ist, was es erforderlich macht, bei den Beitrittsverhandlungen differenziert, besonnen und umsichtig vorzugehen. Bei der Festlegung der Maßnahmen sowie der jeweiligen Übergangszeiten muß der spezifischen Situation jedes einzelnen der assoziierten Staaten Rechnung getragen werden;

7.10. unterstützt die Strategie der Kommission, in den MOE-Staaten primär Hilfen im Bereich der Strukturentwicklung zu gewähren, die der Landwirtschaft dieser Länder eine echte Entwicklungschance geben, aber nicht zur Errichtung von Überkapazitäten führen dürfen, die nicht abgesetzt werden können;

7.11. fordert mit Nachdruck, daß sich sowohl die MOE-Staaten als auch die EU-Staaten auf den erweiterten gemeinsamen Agrarmarkt vorbereiten, um wirtschaftliche und soziale Verwerfungen zu vermeiden;

7.12. hält den Ansatz, daß die MOE-Staaten selber über die Verwendung der vorgesehenen EU-Gelder entscheiden sollen, auch als Modell für die künftige Agrarstruktur-, Umwelt- und Einkommenspolitik im Gebiet der EU-15 für geeignet; diese nationale bzw. regionale Entscheidungsmöglichkeit muß jedoch für alle verbindlichen europarechtlichen Rahmenregelungen unterliegen, nach transparenten Verfahren erfolgen und Mißbrauch ausschließen. Sie darf den gemeinsamen Markt nicht in Frage stellen und muß unter Wahrung der Ziele der gemeinsamen Markt- und Preispolitik stattfinden;

7.13. fordert weitergehende Partizipationsmöglichkeiten der EU-Landwirtschaft einschließlich der MOE-Staaten an positiven Nachfrageentwicklungen am Weltmarkt unter Beachtung der internationalen Regeln (GATT) in verschiedenen Produktionssegmenten, um möglichen Störungen des Binnenmarktes durch den Zuwachs an landwirtschaftlichem Produktionspotential aus den MOE-Staaten vorzubeugen;

7.14. fordert eine eindeutige Priorität von Umweltbelangen und eine stärkere Betonung der multifunktionalen Aufgaben der Landwirtschaft vor allem im Hinblick auf die reduzierte Preisstützung, die in der Tendenz dazu beiträgt, die Produktion auf wenige begünstigte Standorte zu konzentrieren;

7.15. fordert auch weiterhin, die Preis- und Marktpolitik mit dem Ziel der Preissicherung am Marktgleichgewicht zu orientieren und durch eine gezielte Einkommenspolitik dauerhaft zu ergänzen;

7.16. fordert, die agrarpolitischen Kompetenzen verstärkt unter Berücksichtigung des Subsidiaritätsprinzips zu gestalten und ggf. auf die verschiedenen staatlichen und gemeinschaftlichen Ebenen zu verteilen, wobei im Falle der Eignung für eine sachgerechte Lösung der Probleme die Mitgliedstaatenebene den Vorrang haben muß; es darf aber nicht zu einer Renationalisierung der Gemeinsamen Agrarpolitik kommen, und bei der Konzipierung von Strategien zur ländlichen Entwicklung sollte die Abstimmung mit den lokalen und regionalen Gebietskörperschaften gefördert werden;

7.17. fordert, die EU-Kompetenz für die Agrarstrukturpolitik mit dem Ziel der Vereinfachung und im Sinne der Partnerschaft auf eine Rahmenregelung zu begrenzen und die finanzielle Beteiligung der Gemeinschaft unter Wahrung des in Cork hervorgehobenen Grundsatzes der Konzentration auf die Stärkung der Regionen und Mitgliedstaaten auszurichten;

7.18. fordert, die Gestaltung von Direktzahlungen zur Einkommenssicherung, Schonung der Umwelt, nachhaltige Entwicklung, Verbesserung der Agrarstruktur und zum Ausgleich von Währungsverschiebungen zusammen mit den Finanzmitteln den Mitgliedstaaten oder ggf. je nach deren Verfassungslage den Regionen zuzuordnen, wobei der gemeinsame rechtliche Rahmen und die Einhaltung der Ziele der Gemeinsamen Agrarpolitik zu beachten sind;

7.19. fordert, daß durch die Entwicklung des gemeinsamen rechtlichen Rahmens den technischen und verwaltungsorganisatorischen Kriterien entsprochen wird und daß die Gestaltung der Durchführungssysteme den Mitgliedstaaten und Regionen überlassen wird;

7.20. fordert, die Gesamtheit der agrarpolitischen Regelungen der EU so auszurichten, daß sie GATT-konform sind und eine Öffnung der EU nach Osten möglich machen, ohne die Leistungsfähigkeit familienbezogener bäuerlicher Agrarstrukturen zu gefährden. Dabei muß Ziel der Förderung eine wettbewerbsfähige Landwirtschaft sein, in deren Mittelpunkt der bäuerliche Familienbetrieb steht. Sie ist in Abhängigkeit der Betriebsgröße auszugestalten;

7.21. fordert, gemäß den Intentionen der Konferenz von Cork die Entwicklung und Diversifizierung der ländlichen Wirtschaft als Strukturziel weiter auszubauen und dies bei der anstehenden Strukturfondsreform mit zu berücksichtigen;

7.22. lehnt eine radikale Reform mit "vollständiger Liberalisierung" des Agrarmarktes ab und betont ausdrücklich deren negative Folgen für benachteiligte landwirtschaftliche Gebiete und ländliche Regionen, die bereits jetzt unter starker Abwanderung zu leiden haben;

7.23. hält eine zwischen agrarischen Großstrukturen und bäuerlichen Familienbetrieben differenzierte Förderung für erforderlich, um die für die Gesellschaft wesentlichen Leistungen die die bäuerlichen Familienbetriebe in den 15 EU-Mitgliedstaaten und in den mittel- und osteuropäischen Ländern im Bereich des ländlichen Raums erbringen - man denke insbesondere an ihre Beiträge zur Erhaltung der Kulturlandschaft, zur Sicherung der natürlichen Ressourcen, zur Erhaltung von Erholungs- und Fremdenverkehrsräumen und zur Aufrechterhaltung einer ländlichen Kultur sowie an ihre Rolle als Gegengewicht zur Urbanisierung auch bei knappen finanziellen Ressourcen ausreichend zu honorieren. Eine neuerliche GAP-Reform, die im Hinblick auf die Osterweiterung und die künftigen Verhandlungen im Rahmen der WTO eingeleitet wird, muß zum wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt der Europäischen Union beitragen;

7.24. ist der Auffassung, daß bei künftigen WTO-Verhandlungen u.a. auf den Ausbau der green-box-fähigen Hilfen Wert zu legen ist, wobei neben ökologischen Aspekten auch:

- die Honorierung der Leistungen der Landwirtschaft, für die es keinen Markt gibt, die aber für die Gesellschaft und den ländlichen Raum von Bedeutung sind;

- Maßnahmen zur Aufrechterhaltung der Landbewirtschaftung in benachteiligten Gebieten sowie

- die strukturelle Situation

in die Konzeption dieser Beihilfen Eingang finden müssen;

7.25. hält es für sinnvoll zu prüfen, ob unter dem Aspekt der Verwaltungsvereinfachung und der Minderung des Anlastungsrisikos die Tierprämien in flächenbezogene Ausgleichszahlungen zusammengefaßt und in das System der Flächenprämien integriert werden sollten. Langfristig könnte darüber hinaus geprüft werden, inwieweit und unter welchen Voraussetzungen personenbezogene Transferzahlungen als agrarpolitisches Instrument der Gemeinschaft geeignet sein könnten;

7.26. fordert, die Sicherstellung und den verpflichtenden Ausbau der Förderung in den Berggebieten, den sonstigen benachteiligten Gebieten sowie den kleinen Gebieten - sämtliche ausgewiesen gemäß der Kriterien der Richtlinie 75/268/EWG () - noch vor erfolgter Osterweiterung zu realisieren, um die Existenz der multifunktionalen Berglandwirtschaft und Landwirtschaft in den sonstigen benachteiligten Randzonen nachhaltig zu sichern;

7.27. fordert, die Unterstützung der Umstrukturierung der MOEL in Richtung einer umweltfreundlichen Produktion und der Verwendung und Produktion erneuerbarer Energieträger bereits vor erfolgtem Beitritt voranzutreiben;

7.28. fordert, die gemeinschaftliche Regelung von Rechtsbereichen in der Gemeinsamen Agrarpolitik dort zu realisieren, wo sie zur Vermeidung von Marktungleichgewicht und Diskriminierung notwendig, sind; Gesundheits- und Verbraucherschutz, Tierschutz- und Seuchenrecht, Ursprungsschutz und Vermarktungsregeln, Außenschutz.

Brüssel, den 16. Januar 1997.

Der Präsident des Ausschusses der Regionen

Pasqual MARAGALL i MIRA

() ABl. Nr. L 128 vom 19. 5. 1975, S. 1.