Zusammenfassung Im Hinblick auf Effizienz und Qualität schneidet das ungarische Justizsystem bei der Verfahrensdauer gut ab und zeigt ein hohes Niveau an Digitalisierung. Die schrittweise Erhöhung der Gehälter von Richtern und Staatsanwälten wird fortgesetzt. Im Hinblick auf die Unabhängigkeit der Justiz gab es jedoch neue Entwicklungen, die zu den bestehenden Bedenken hinzukamen und die ferner im Zusammenhang mit dem vom Europäischen Parlament eingeleiteten Verfahren nach Artikel 7 Absatz 1 EUV geäußert wurden. Die neuen Vorschriften, die die Ernennung von Mitgliedern des Verfassungsgerichts zum Obersten Gerichtshof (Kúria) außerhalb der üblichen Vorgehensweise ermöglichen, wurden in die Praxis umgesetzt und ermöglichten die Wahl des neuen Präsidenten der Kúria, dessen Amt zudem mit zusätzlichen Befugnissen ausgestattet wurde. Dieser Präsident der Kúria wurde trotz einer ablehnenden Stellungnahme des Landesrichterrats gewählt. Die im Rahmen des Europäischen Semesters ausgesprochene Empfehlung, die Unabhängigkeit der Justiz zu stärken, bleibt unberücksichtigt. Dazu gehört die Notwendigkeit, die Befugnisse des unabhängigen Landesrichterrats formell zu stärken, damit er ein Gegengewicht zu den Befugnissen des Präsidenten des Landesgerichtsamts bilden kann. Die Umsetzung der Strategie zur Korruptionsbekämpfung wird fortgesetzt, ihr Anwendungsbereich bleibt jedoch begrenzt. Unzulänglichkeiten bestehen weiterhin in Bezug auf die Finanzierung politischer Parteien, Lobbyismus und den „Drehtüreffekt“. Risiken von Klientelismus, Günstlings- und Vetternwirtschaft auf der oberen Ebene der öffentlichen Verwaltung sowie Risiken, die sich aus der Verbindung zwischen Wirtschaft und Politik ergeben, wurden bislang nicht berücksichtigt. Die unabhängigen Kontrollmechanismen reichen weiterhin nicht aus, um Korruptionsfälle aufzudecken. Es bestehen noch immer Bedenken hinsichtlich der fehlenden systematischen Kontrolle und der unzureichenden Überwachung von Vermögens- und Interessenerklärungen. Es gibt neue strafrechtliche Vorschriften, mit denen gegen Auslandsbestechung und inoffizielle Zahlungen im Gesundheitswesen vorgegangen werden soll. Obgleich die Anklagequote bei Korruptionsfällen hoch ist und seit 2020 einige neue Korruptionsverfahren auf hoher Ebene eingeleitet wurden, bleibt die Erfolgsbilanz bei der Ermittlung von Vorwürfen, die hochrangige Beamte und deren unmittelbares Umfeld betreffen, begrenzt. Der Medienpluralismus ist weiterhin gefährdet. Es bestehen nach wie vor Bedenken hinsichtlich der Unabhängigkeit und Wirksamkeit der Medienbehörde, auch angesichts der Entscheidungen des Medienrats, die dazu führten, dass der unabhängige Radiosender Klubrádió abgeschaltet wurde. Es wurden zwar keine Programme zur Medienförderung eingerichtet, um den Auswirkungen der COVID-19-Pandemie auf die Nachrichtenmedien entgegenzuwirken, aber erhebliche Mengen an staatlicher Werbung haben es der Regierung weiterhin ermöglicht, indirekten politischen Einfluss auf die Medien auszuüben. Der Zugang zu öffentlichen Informationen wurde durch Sofortmaßnahmen, die während der Pandemie eingeführt worden waren, verschärft, wodurch der zeitnahe Zugang zu solchen Informationen für unabhängige Medien erschwert wurde. Unabhängige Medien und Journalisten sind weiterhin Behinderungen und Einschüchterungen ausgesetzt. Was das System von Kontrolle und Gegenkontrolle betrifft, so geben die Transparenz und die Qualität des Gesetzgebungsverfahrens weiterhin Anlass zur Sorge. Eine Änderung der Verfassung wird die Befugnisse der Regierung in Bezug auf die Regelung der „Gefahrenlage“ ab Juli 2023 einschränken. Der Beauftragte für Grundrechte hat mehr Befugnisse erhalten, seine Unabhängigkeit wird jedoch von Interessenträgern infrage gestellt. Die Kommission leitete ein Vertragsverletzungsverfahren ein, um die Umsetzung des Urteils des Gerichtshofs zum Gesetz über die Transparenz von mit ausländischen Mitteln finanzierten zivilgesellschaftlichen Organisationen zu gewährleisten. In der Folge hob das Parlament das Gesetz auf und führte neue Vorschriften zur Überprüfung der Rechtsgültigkeit für die Zivilgesellschaft ein. Der Druck auf regierungskritische zivilgesellschaftliche Organisationen bleibt bestehen, während Bedenken über neu gegründete private Trusts geäußert wurden, die beträchtliche öffentliche Mittel erhalten und von Vorstandsmitgliedern verwaltet werden, die der derzeitigen Regierung nahestehen.

I.Justizsystem

Ungarn hat ein vierinstanzliches ordentliches Gerichtssystem. 113 Amtsgerichte bilden die erste Instanz, während sich 20 Landgerichte mit Rechtsmitteln befassen, die gegen Entscheidungen der Amtsgerichte eingelegt werden, sowie auch über bestimmte Rechtssachen in erster Instanz entscheiden. Fünf Tafelgerichte entscheiden über Rechtsmittel, die gegen die Entscheidungen der Landgerichte eingelegt wurden. Die wichtigste Rolle des Obersten Gerichtshofs (Kúria) besteht darin, die einheitliche Rechtsanwendung sicherzustellen. Das ungarische Grundgesetz betraut den Präsidenten des Landesgerichtsamts (im Folgenden „LGA“), der vom Parlament gewählt wird, mit der zentralen Verwaltung der Gerichte. Der Landesrichterrat ist ein unabhängiges Organ, das nach dem ungarischen Grundgesetz den Präsidenten des Landesgerichtsamts überwacht und an der Verwaltung der Gerichte beteiligt ist. Richter werden vom Präsidenten der Republik auf Empfehlung des Präsidenten des Landesgerichtsamts ernannt, und zwar auf der Grundlage einer Beurteilung der Kandidaten durch die örtlichen Richterräte (zusammengesetzt aus von ihresgleichen gewählten Richtern). Der Präsident des Landesgerichtsamts darf von dieser Beurteilung nur mit der vorherigen Zustimmung des Landesrichterrats abweichen. Das Verfassungsgericht gehört nicht zum ordentlichen Gerichtssystem; es prüft die Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen und Gerichtsentscheidungen. Die Staatsanwaltschaft ist eine unabhängige Einrichtung mit Befugnissen, Straftaten zu untersuchen und strafrechtlich zu verfolgen. Die Ungarische Anwaltskammer und die regionalen Rechtsanwaltskammern sind autonome, selbstverwaltete öffentliche Körperschaften.

Unabhängigkeit

Die wahrgenommene Unabhängigkeit der Justiz ist in der Öffentlichkeit weiterhin durchschnittlich und bei Unternehmen niedrig. Die wahrgenommene Unabhängigkeit von Gerichten und Richtern ist in der Öffentlichkeit weiterhin durchschnittlich und ist von 48 % im Jahr 2020 auf 40 % im Jahr 2021 gesunken. 32 % der Unternehmen nehmen die Unabhängigkeit der Justiz als „eher gut oder sehr gut“ wahr, ein Anstieg im Vergleich zu den 26 % im Jahr 2020. In Bezug auf die Öffentlichkeit ist in den letzten fünf Jahren eine negative Entwicklung der Wahrnehmungen festzustellen (unterbrochen im Jahr 2020); was die Unternehmen betrifft, so hat sich die Wahrnehmung nach einem deutlichen Rückgang im Jahr 2019 weiter verbessert.

Der Landesrichterrat steht weiterhin vor Herausforderungen, wenn es darum geht, ein Gegengewicht zu den Befugnissen des Präsidenten des Landesgerichtsamts in Bezug auf die Verwaltung der Gerichte zu schaffen. Wie im Bericht über die Rechtsstaatlichkeit 2020 angegeben, steht der Landesrichterrat vor einer Reihe struktureller Einschränkungen, die ihn daran hindern, eine wirksame Aufsicht über die Tätigkeiten des Präsidenten des Landesgerichtsamts auszuüben. Der Landesrichterrat hat keine Rechtspersönlichkeit und ist weder berechtigt, Gesetze vorzuschlagen noch zu Gesetzesvorschlägen, die die Justiz betreffen, angehört zu werden. Es wurden neue Mitglieder und Stellvertreter in den Landesrichterrat gewählt; er verfügt über ein vereinbartes Budget, und der LGA-Präsident hat ihm einen zusätzlichen Mitarbeiter zur Verfügung gestellt. Der derzeitige Präsident des LGA arbeitet besser mit dem Rat zusammen als sein Vorgänger, aber diese Zusammenarbeit ist auf das gesetzlich vorgeschriebene Mindestmaß beschränkt, und es wurden keine gesetzgeberischen Schritte unternommen, um strukturelle Probleme zu lösen. Die Empfehlungen des Rates im Rahmen des Europäischen Semesters, die Unabhängigkeit der Justiz zu stärken, bleiben weiterhin unbeachtet. Der Präsident des LGA hat wiederholt freie Stellen an höheren Gerichten ohne Ausschreibung mit Richtern besetzt, die Verwaltungsaufgaben im LGA wahrnehmen.

Der Präsident der Kúria, des obersten Gerichtshofs, hat zusätzliche Befugnisse bei der Organisation der Funktionsweise dieses Gerichts erhalten. Zum 1. Januar 2021 sind neue Vorschriften in Kraft getreten, die es dem Präsidenten der Kúria erlauben, nach einer unverbindlichen Stellungnahme der betroffenen Abteilung und des Justizrats der Kúria für bestimmte Fallgruppen gerichtliche Kammern zu bilden, die aus einem Kammerpräsidenten und vier Richtern bestehen. Damit wurden die administrativen Befugnisse des Präsidenten der Kúria erweitert, die u. a. die Ernennung von Kammerpräsidenten, die Zuweisung von Richtern und Kammerpräsidenten zu Kammern, die Ernennung von Abteilungsleitern und die Festlegung des Fallzuteilungsplans zwischen den Kammern umfassen. Der Präsident der Kúria hat ferner wichtige Befugnisse im Hinblick auf die Rolle der Kúria bei der Gewährleistung der einheitlichen Rechtsanwendung durch die Gerichte inne. Dazu erlässt die Kúria Beschlüsse zur Wahrung der Einheitlichkeit, die für die Gerichte verbindlich sind. Wenn eine Kammer von der veröffentlichten Rechtsprechung der Kúria abweichen will, muss sie das Verfahren aussetzen und einen Beschluss zur Wahrung der Einheitlichkeit beantragen. Den Vorsitz des Gremiums zur Wahrung der Einheitlichkeit führt der Präsident der Kúria bzw. der Vizepräsident; seine sechs Mitglieder werden vom Vorsitzenden ad hoc aus dem Kreis der Richter der jeweiligen Abteilung ausgewählt. Darüber hinaus können die Parteien eine Beschwerde zur Wahrung der Einheitlichkeit gegen eine rechtskräftige Entscheidung der Kúria einreichen, wenn diese von der veröffentlichten Rechtsprechung der Kúria abweicht. Den Vorsitz des Gremiums für Beschwerden zur Wahrung der Einheitlichkeit führt der Präsident der Kúria bzw. der Vizepräsident; seine acht Mitglieder werden vom Vorsitzenden auf der Grundlage eines Algorithmus ausgewählt. Das Gremium für Beschwerden zur Wahrung der Einheitlichkeit kann die rechtskräftigen Entscheidungen der Kammern in Einzelfällen aufheben. Die Justizorgane der Kúria (z. B. der Landesrichterrat oder die Abteilungen), die lediglich eine beratende Funktion haben, können die umfangreichen Befugnisse des Präsidenten der Kúria nicht aufwiegen.

Zum 1. Januar 2021 wurde ein neuer Präsident der Kúria nach den neuen Sondervorschriften über die Ernennung von Richtern gewählt. Es sei daran erinnert, dass der Präsident der Republik im Juni 2020 acht Mitglieder des Verfassungsgerichts auf deren Antrag mit Wirkung zum 1. Juli 2020 zu Richtern der Kúria ernannt hat, sechs davon ohne Erfahrung als Richter an einem ordentlichen Gericht. Wie im Bericht über die Rechtsstaatlichkeit 2020 erläutert wurde, können die Mitglieder des Verfassungsgerichts, die den Status eines Richters erlangt haben, nach Ende ihrer Tätigkeit im Verfassungsgericht beantragen, zur Kúria ernannt zu werden. Am 5. Oktober 2020 hat der Präsident der Republik empfohlen, dass das Parlament einen von ihnen zum Präsidenten der Kúria wählt. Der Landesrichterrat lehnte nach Anhörung des Kandidaten gemäß den einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen seine Ernennung nahezu einstimmig ab. Nach der Beendigung seiner Mitgliedschaft am Verfassungsgericht wurde der Kandidat am 19. Oktober 2020 von der Nationalversammlung zum 1. Januar 2021 für einen Zeitraum von neun Jahren zum Präsidenten der Kúria gewählt. Ferner wurde er am 19. Oktober vom damaligen Präsidenten der Kúria in die Kúria berufen, wo er bis zu seinem Amtsantritt als Präsident der Kúria als Kammerpräsident tätig war. Diese Entwicklungen bestätigen die Bedenken, die bereits im Bericht über die Rechtsstaatlichkeit 2020 geäußert wurden, da über die Ernennung zum obersten Richterposten ohne Beteiligung eines Justizorgans entschieden wurde, was nicht den europäischen Standards entspricht. Der Sonderberichterstatter der Vereinten Nationen über die Unabhängigkeit von Richtern und Anwälten bezeichnete die Wahl als Angriff auf die Unabhängigkeit der Justiz und als Versuch, die Justiz dem Willen der Legislative zu unterwerfen, was einen Verstoß gegen den Grundsatz der Gewaltenteilung darstelle. Angesichts der Verwaltungsbefugnisse des Präsidenten der Kúria und der Schlüsselrolle der Kúria im Justizsystem geben diese Entwicklungen Anlass zu ernsten Bedenken hinsichtlich der richterlichen Unabhängigkeit.

Die Vorgehensweise des Präsidenten des Landesgerichtsamts, die Verfahren zur Auswahl von Gerichtspräsidenten aufzuheben und Gerichtspräsidenten ad interim ohne Zustimmung des Landesrichterrats zu ernennen, wurde fortgesetzt. Der Präsident des LGA hat die Vorgehensweise fortgesetzt, in einer wachsenden Zahl von Fällen und oft ohne ausreichende Erläuterungen die Auswahlverfahren für Gerichtspräsidenten und andere Gerichtsleiter aufzuheben, selbst wenn es geeignete Bewerber gab, die von ihren Kollegen unterstützt wurden. Diese Vorgehensweise wurde bereits unter dem vorherigen Präsidenten des LGA vom Landesrichterrat kritisiert. Im letzten Jahr wurde die Auswahl der Gerichtspräsidenten aufgrund der COVID-19-Pandemie wiederholt verzögert; infolgedessen blieben freie Planstellen entweder unbesetzt, wurden durch den Präsidenten des LGA kommissarisch besetzt, oder das Mandat der Gerichtsleiter wurde per Gesetz verlängert. Die Gerichtspräsidenten üben Befugnisse aus, die maßgeblich für die Karriereaussichten der Richter sind. Da die erste Ernennung von Richtern auf drei Jahre begrenzt ist, hängt die Fortsetzung ihrer richterlichen Laufbahn von einer Beurteilung ihrer Eignung für eine richterliche Amtszeit ab, für die der Gerichtspräsident ihre richterliche Tätigkeit bewertet. Wenn die Richter für geeignet befunden werden, bittet der Gerichtspräsident den Präsidenten des LGA, dem Präsidenten der Republik zu empfehlen, sie für einen unbegrenzten Zeitraum zu ernennen. Wenn sie für ungeeignet befunden werden, müssen sie nach Ablauf der ersten Amtszeit den Richterstand verlassen. Die Ergebnisse der Beurteilung können vor dem Dienstgericht angefochten werden; das Dienstgericht kann keine einstweilige Verfügung erlassen, um eine Unterbrechung der richterlichen Laufbahn während der Überprüfung der Beurteilung zu verhindern. Ferner können der Gerichtspräsident und der Präsident des LGA Richter im Abstand von drei Jahren – ohne deren Zustimmung – für bis zu einem Jahr einem anderen Gericht zuweisen, obgleich sie von dieser Möglichkeit in der Praxis seit 2012 keinen Gebrauch mehr gemacht haben. Es wurden Bedenken hinsichtlich der Auswirkungen dieser Befugnis auf die Unabsetzbarkeit von Richtern geäußert.

Die schrittweise Erhöhung der Gehälter von Richtern und Staatsanwälten wird fortgesetzt. Die im Bericht über die Rechtsstaatlichkeit 2020 aufgeführte Erhöhung der Gehälter von Richtern wurde wie im Omnibus-Gesetz von 2019 vorgesehen fortgesetzt und wird voraussichtlich zur Stärkung der Unabhängigkeit der Justiz beitragen. In der ersten Phase ab Januar 2020 wurden die Gehälter im Durchschnitt um 32 % und in der zweiten Phase ab Januar 2021 um 12 % erhöht. Eine weitere Erhöhung um 13 % ist für 2022 geplant. Es bestehen jedoch weiterhin Bedenken hinsichtlich des Bonussystems und der Befugnis der Behörden, die die Gerichte verwalten, Richtern nach Ermessen, ohne objektive und transparente Kriterien, Boni zu gewähren.

Es bestehen weiterhin Bedenken hinsichtlich einiger Aspekte der Organisation der Staatsanwaltschaft. Wie bereits im Bericht über die Rechtsstaatlichkeit 2020 angemerkt, ist die Staatsanwaltschaft streng hierarchisch aufgebaut. Während die Unabhängigkeit der Staatsanwaltschaft gesetzlich verankert ist, veranlassten bestimmte Elemente des Rechtsrahmens die GRECO dazu, Empfehlungen zur Prüfung der Vorschriften für die Ernennung des Generalstaatsanwalts zum Schutz des Amts vor politischer Einflussnahme auszusprechen. Während die meisten Empfehlungen der GRECO, die sich auf die Staatsanwaltschaft beziehen, umgesetzt wurden, bleiben einige unberücksichtigt. Dies ist der Fall bei der Empfehlung, die Möglichkeit zu streichen, dass der Generalstaatsanwalt nach Ablauf seines Mandats im Amt bleibt. Dies gilt ferner für die Empfehlung der GRECO, dass Situationen, in denen ein übergeordneter Staatsanwalt einen Fall von einem untergeordneten Staatsanwalt übernimmt, von strengen Kriterien gesteuert und dass solche Entscheidungen schriftlich begründet werden sollten. Des Weiteren empfahl die GRECO, die Rechenschaftspflicht und Transparenz von Disziplinarverfahren gegen Staatsanwälte zu verbessern; die GRECO ist nach wie vor besorgt darüber, dass noch immer der direkte übergeordnete Staatsanwalt über den Sachverhalt entscheidet und nicht eine unparteiische Stelle. Die vollständige Umsetzung dieser Empfehlungen würde sich positiv auf den Rahmen für die Korruptionsbekämpfung auswirken.

Qualität

Die Digitalisierung des Justizsystems zeigt im Allgemeinen ein hohes Niveau. Ungarn steht weiterhin ganz weit vorne, wenn es um digitale Lösungen zur Einleitung und Verfolgung von Verfahren in Zivil-/Handels- und Verwaltungssachen, digitale Lösungen zur Durchführung und Verfolgung von Gerichtsverfahren in Strafsachen und den Online-Zugang zu veröffentlichten Urteilen für die Öffentlichkeit geht. Zudem zeigt Ungarn sehr gute Ergebnisse bei der Förderung der und Anreizen für die Verwendung alternativer Streitbeilegungsmethoden. Es gibt jedoch Bedenken, was die Inklusivität der Prozesskostenhilfe angeht; die Gerichtsgebühren in Handelssachen sind nach wie vor hoch. Die Aus- und Fortbildung von Richtern im Bereich Kommunikation könnte verbessert werden.

Die Arbeitsweise der Gerichte wurde während der COVID-19-Pandemie angepasst. Digitale Lösungen (z. B. ein System zur Fernanhörung) waren bereits bei Ausbruch der Pandemie vorhanden. Der Einsatz von Fernanhörungen (Videokonferenzen) hat sich während der Pandemie ausgeweitet, wodurch bestimmte Gerichtsverfahren effizienter gestaltet wurden. Bestimmte Gerichtsverfahren wurden vereinfacht. Am 8. März 2021 führte die Regierung Änderungen des Verfahrensrechts ein mit dem Ziel, den Betrieb des Justizsystems in einer „Gefahrenlage“ zu ermöglichen.

Effizienz