Sonderbericht	Die	Dienstleistungsrichtlinie: 	
Hat	die	Kommission 	eine	
wirksame 	Durchführung 	
sichergestellt?DE	 2016	Nr.	05
EUROPÄISCHER
RECHNUNGSHOF
EUROPÄISCHER RECHNUNGSHOF  
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Luxemburg: Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union, 2016
Print ISBN 978-92-872-4197-9 ISSN 1831-080X doi:10.2865/47671 QJ-AB-16-002-DE-C
PDF ISBN 978-92-872-4200-6 ISSN 1977-5644 doi:10.2865/241913 QJ-AB-16-002-DE-N
EPUB ISBN 978-92-872-4196-2 ISSN 1977-5644 doi:10.2865/611479 QJ-AB-16-002-DE-E
© Europäische Union, 2016
Nachdruck mit Quellenangabe gestattet.
Die	Dienstleistungsrichtlinie: 	
Hat	die	Kommission 	eine	
wirksame 	Durchführung 	
sichergestellt?
(gemäß Artikel 287 Absatz 4 Unterabsatz 2 AEUV)SonderberichtDE	 2016	Nr.	05
02
 Prüferteam
Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Wirtschaftlichkeits- und Compliance-Prüfungen zu spezifi -
schen Haushaltsbereichen oder Managementthemen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der 
Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Complian -
ce, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche 
Interesse abwägt.
Zuständig für die Durchführung dieser Wirtschaftlichkeitsprüfung war Prüfungskammer IV (spezialisiert auf die Prüfung 
der Einnahmen, der Forschung und der internen Politikbereiche, der finanz- und wirtschaftspolitischen Steuerung sowie 
der Organe und Einrichtungen der Europäischen Union) unter Vorsitz von Milan Martin Cvikl, Mitglied des Hofes. Die 
Prüfung stand unter der Leitung von Neven Mates, Mitglied des Hofes. Herr Mates wurde unterstützt von Georgios Kara -
katsanis, Kabinettchef; Marko Mrkalj, Attaché im Kabinett; Paul Stafford, Leitender Manager; Wayne Codd, Aufgabenleiter; 
Sandra Dreimane, Jurgen Manjé und Wolfgang Stolz, Prüferinnen und Prüfer.
Von links nach rechts: J. Manjé, P . Stafford, N. Mates, W. Codd, S. Dreimane, G. Karakatsanis

03
 Inhalt
Ziffer
 Glossar	und	Abkürzungen
I-VIII  Zusammenfassung
1-11  Einleitung
6-7 Ziele	der	Dienstleistungsrichtlinie
8 -11  Funktionen 	und	Zuständigkeiten
12-13  Prüfungsumfang 	und	Prüfungsansatz
14 -110  Bemerkungen
16-42  Umsetzung	in	nationales	Recht	und	Überwachung	der	Durchführung
16-18  Die	Kommission	hat	die	Umsetzung	in	nationales	Recht	unterstützt	und	überwacht
19-20  In	20	Mitgliedstaaten	gab	es	Verzögerungen	bei	der	Umsetzung	in	nationales	Recht
21-27  Gegenseitige	Evaluierungen	waren	eine	innovative	Praxis,	die	die	Kommission	gut	umgesetzt	und	später 	
auch	im	Zusammenhang	mit	anderen	Richtlinien	angewandt	hat
28-29  Bis	zu	einer	erfolgreichen	Durchführung	ist	es	noch	ein	weiter	Weg
30-32  Es	wurden	Kohärenztests	durchgeführt,	um	zu	prüfen,	wie	sich	die	EU-Rechtsvorschriften	in	praktischen 	
Geschäftsszenarien 	auswirken
33-34  Die	Ergebnisse	führten	zu	weiteren	Legislativvorschlägen	der	Kommission
35-36  Die	Kommission	hätte	die	Ergebnisse	besser	nutzen	können,	um	die	Dienstleistungsrichtlinie	systematisch 	
durchzusetzen
37-42  Fehlende 	Abschätzung 	der	wirtschaftlichen 	Folgen
43-77  Durchführung
43-45  Die	von	der	Kommission	für	die	Durchführung	der	Dienstleistungsrichtlinie	bereitgestellten	Instrumente 	
sind	nicht	ausreichend	genutzt	worden	und	daher	nur	teilweise	wirksam
46-52  Verzögerungen	bei	der	Schaffung	von	Einheitlichen	Ansprechpartnern	sowie	unterschiedliche	Qualität	in 	
den	verschiedenen	MS
53-55  Einheitliche	Ansprechpartner	sind	schwer	zu	finden,	geringer	Bekanntheitsgrad	bei	den	Unternehmen
56-64  Wenig	Verwaltungszusammenarbeit	in	Fragen	der	Dienstleistungsrichtlinie
65-71  Verbraucher	haben	weiterhin	Probleme	beim	Zugang	zum	Binnenmarkt	für	Dienstleistungen
04 Inhalt	
72-75  Dienstleistungserbringer 	diskriminieren 	weiterhin 	auf	unfaire	Weise
76-77  Lösung	der	Probleme
78 -110  Durchsetzung
78-79  Die	Kommission 	verwendet 	eine	Reihe	von	Durchsetzungsinstrumenten
80-85  SOLVIT	kommt	im	Zusammenhang	mit	der	Dienstleistungsrichtlinie	selten	zum	Einsatz
86-93  EU-Pilot	–	eine	Vorstufe	zu	Vertragsverletzungsverfahren,	die	von	den	Mitgliedstaaten	geschätzt	wird
94-99  Die	Kommission	hat	kaum	Vertragsverletzungsverfahren	eingeleitet
100-101  Vertragsverletzungsverfahren 	sind	zu	lang
102-104  Einzelne	Beschwerden	mit	Bezug	zu	Dienstleistungen	werden	regelmäßig	nachverfolgt,	es	gibt	jedoch 	
lange	Inaktivitätsphasen 	während 	der	Vertragsverletzungsverfahren
105-107  Nur	ein	Fall	wurde	an	den	Gerichtshof	verwiesen
108-110  Länderspezifische	Empfehlungen	hatten	nur	begrenzt	Erfolg
111-120  Schlussfolgerungen 	und	Empfehlungen
112-114  Umsetzung	in	nationales	Recht	und	Überwachung	der	Durchführung 	
115 -118  Durchführung
119 -120  Durchsetzung
 Antworten 	der	Kommission
05
 Glossar	und		
Abkürzungen
AEUV : Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union
BIP: Bruttoinlandsprodukt
CHAP : Commission complaint recording system (System der Kommission zur Registrierung von Beschwerden und 
Anfragen)
CPC : Consumer Protection Cooperation (Zusammenarbeit im Verbraucherschutz)
CSR : Country Specific Recommendations (Länderspezifische Empfehlungen)
ECC-Net : European Consumer Centres Network (Netzwerk der Europäischen Verbraucherzentren)
ESVG : Europäisches System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen
EU: Europäische Union
EuGH : Gerichtshof der Europäischen Union
EU-Pilot : Der Mechanismus „EU-Pilot“ beinhaltet eine Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten 
und der Kommission in Bezug auf Fragen der Konformität von nationalem Recht mit dem EU-Recht oder 
die ordnungsgemäße Anwendung des EU-Rechts. Es ist ein erster Schritt, um, wenn möglich, förmliche 
Vertragsverletzungsverfahren zu vermeiden.
IMI: Internal Market Information System (Binnenmarktinformationssystem)
MS: Mitgliedstaat(en)
NACE	Rev. 2 : Statistische Systematik der Wirtschaftszweige in der Europäischen Gemeinschaft
PQD : Professional Qualifications Directive (Richtlinie über die Anerkennung von Berufsqualifikationen)
PSC : Point of Single Contact  (Einheitlicher Ansprechpartner)
SOLVIT : Ein alternatives Problemlösungsinstrument, das Bürgern und Unternehmen in der EU helfen soll, die ihre 
Rechte im Europäischen Binnenmarkt nicht wahrnehmen können, weil eine Behörde in einem anderen Mitgliedstaat 
die Binnenmarktvorschriften nicht ordnungsgemäß anwendet.
Sweeps : EU-weite Untersuchung von Websites in bestimmten Online-Sektoren
06
 Zusammenfassung
I
Auch wenn der Binnenmarkt für Waren im Hinblick auf den Intra-EU-Handel gut entwickelt ist, besteht allgemeines 
Einvernehmen darüber, dass das volle Potenzial des Dienstleistungsmarkts noch nicht ausgeschöpft ist. Die Dienst -
leistungsrichtlinie bezieht sich auf Dienstleistungen, die ungefähr 46 % des BIP der EU ausmachen, und zielt darauf 
ab, rechtliche und administrative Hindernisse aufseiten sowohl der Dienstleistungserbringer als auch der Dienstleis -
tungsempfänger zu verringern. Dies sollte erreicht werden durch die Umsetzung der Richtlinie in nationales Recht 
der Mitgliedstaaten, durch eine verstärkte Transparenz sowie vereinfachte Verfahren, durch die Unternehmen und 
Verbraucher auf dem Binnenmarkt Dienstleistungen leichter erbringen oder empfangen können.
II
Die Prüfung des Hofes konzentrierte sich auf Maßnahmen, die die Europäische Kommission zur Unterstützung der 
Mitgliedstaaten eingeleitet hat, sowie auf Durchsetzungsmaßnahmen, die Fällen von Nichteinhaltung entgegenwir -
ken sollten, die das ordnungsgemäße Funktionieren des Binnenmarkts für Dienstleistungen behindern.
III
Die meisten Mitgliedstaaten haben die Richtlinie nicht rechtzeitig in nationales Recht umgesetzt. Die Kommission 
hat die Fortschritte jedoch über den gesamten Prozess überwacht und Unterstützung bei der Durchführung der 
Richtlinie während und nach ihrer Umsetzung in nationales Recht geleistet, indem sie das Verfahren der gegenseiti -
gen Evaluierung organisiert und während der regelmäßigen thematischen Sitzungen der Sachverständigengruppe 
Orientierungshilfe gegeben hat.
IV
Die gegenseitigen Evaluierungen und Kohärenztests in Schwerpunktbereichen waren einerseits nützlich für die 
Mitgliedstaaten, haben andererseits jedoch auch veranschaulicht, dass weiterhin eine bedeutende Zahl an Hinder -
nissen bestand. Die Kommission ist dem nicht in ausreichendem Maße nachgegangen und legte insbesondere eine 
gewisse Zurückhaltung an den Tag, als es darum ging, die Begründung der Nichteinhaltung von Anforderungen mit 
dem Argument der „Verhältnismäßigkeit“ durch einige Mitgliedstaaten infrage zu stellen.
V
Die Kommission konnte nur teilweise eine wirksame Durchführung der Richtlinie sicherstellen. Einige Jahre nach 
Ablauf der Frist für die Durchführung im Jahr 2009 gibt es immer noch Hindernisse für den Binnenmarkt für Dienst -
leistungen, auf den sich die Richtlinie bezieht. Die Kommission verhält sich hinsichtlich der Einleitung gerichtlicher 
Schritte zögerlich, was teilweise mit der Länge eines Gerichtsverfahrens zusammenhängt, teilweise aber auch mit 
der mangelnden Solidität der Rechtsvorschriften. Zur Lösung von Problemen kamen Mechanismen wie SOLVIT und 
EU-Pilot zum Einsatz, wobei jedoch nicht die schnellen Ergebnisse erzielt wurden, die sowohl von den Unternehmen 
als auch von den Dienstleistungsempfängern gefordert wurden. Die Verbraucher haben noch nicht in dem von der 
Richtlinie vorgesehenen Umfang Zugang zum Binnenmarkt für Dienstleistungen.
VI
Der potenzielle wirtschaftliche Nutzen einer vollständigen Durchführung der Richtlinie ist weiterhin unbekannt, 
obwohl häufig geschätzte Ertragszuwächse angeführt werden, um die Auswirkungen eines Abbaus der Hindernisse 
zu demonstrieren. Da hinreichend detaillierte Daten zu den Sektoren, auf die die Richtlinie Anwendung findet, nicht 
zur Verfügung stehen, gibt es immer noch keine zuverlässige Quantifizierung ihrer Auswirkungen.
Zusammenfassung 07
VII
In seinen Empfehlungen fordert der Hof die Kommission insbesondere auf, die Durchsetzung der Richtlinie ent -
schiedener anzugehen, und zwar durch
– Nachverfolgung von Ergebnissen aus Überprüfungen wie der gegenseitigen Evaluierung und Kohärenztests, 
um in Fällen der Nichteinhaltung der Richtlinie Abhilfe zu schaffen; Bewältigung der Probleme mit der größten 
Bedeutung für die Wirtschaft zusammen mit den Mitgliedstaaten;
– Einleitung von EU-Pilot-Verfahren möglichst bald, nachdem ein Problem festgestellt worden ist, wobei Informa -
tionen zur Bewältigung von Problemen ausgetauscht werden sollten;
– Verkürzung der Dauer von Vertragsverletzungsverfahren so weit wie möglich;
– Verweisung wichtiger Fragen im Hinblick auf die mangelnde Durchführung und fehlerhafte Anwendung der 
Richtlinie an den Gerichtshof.
VIII
Weitere Empfehlungen lauten:
– Die Kommission sollte Leitlinien zur Umsetzung der EU-Rechtsvorschriften in nationales Recht erstellen und 
diese so bald wie möglich nach der Annahme der Rechtsvorschriften veröffentlichen.
– Die Kommission sollte sich bemühen sicherzustellen, dass die Frage der für die Bewertung der Auswirkungen 
von neuen Rechtsvorschriften notwendigen Daten frühzeitig im Gesetzgebungsverfahren angegangen wird.
– Die Mitgliedstaaten sollten die Charta für die Einheitlichen Ansprechpartner beachten, indem sie etwa Infor -
mationen in mehreren Sprachen zur Verfügung stellen und den Abschluss aller für die grenzüberschreitende 
Bereitstellung von Dienstleistungen notwendigen administrativen Schritte ermöglichen.
– Der Gesetzgeber sollte eine Stillhaltezeit für die Meldung von Entwürfen für Anforderungen einführen und 
sicherstellen, dass diese auf einer öffentlich zugänglichen Website veröffentlicht werden, um einen besseren 
Zugang und eine zeitnahe Prüfung zu ermöglichen.
– Im Zuge einer Überarbeitung der Verordnung über die Zusammenarbeit im Verbraucherschutz sollte deren 
Anwendungsbereich um Artikel 20 der Dienstleistungsrichtlinie erweitert werden.
08
 Einleitung
01	
Die Dienstleistungsrichtlinie (im Folgenden: „Richtlinie“) wurde 2006 mit dem 
Ziel verabschiedet, rechtliche und administrative Hindernisse aufseiten sowohl 
der Dienstleistungserbringer als auch der Dienstleistungsempfänger zu verrin -
gern. Dies sollte erreicht werden durch die Umsetzung der Richtlinie in nationales 
Recht der Mitgliedstaaten (MS), durch eine verstärkte Transparenz und verein -
fachte Verfahren, durch die es für Unternehmen und Verbraucher einfacher sein 
würde, auf dem Binnenmarkt Dienstleistungen zu erbringen oder zu empfangen. 
Sie findet Anwendung auf Dienstleistungen, die 46 %1 zum BIP der EU beitragen. 
Alle Mitgliedstaaten der EU hätten sie bis Ende 2009 umsetzen sollen.
02	
Die Ursprünge der Richtlinie gehen auf das Jahr 1997 zurück, als die Kommission 
ihren „Binnenmarkt-Aktionsplan“2 vorstellte, in dem sie den Abbau der sektor -
spezifischen Hemmnisse für die Marktintegration forderte. Bei späteren Doku -
menten lag der Schwerpunkt insbesondere auf Dienstleistungen, und es wurde 
angeführt, dass Hemmnisse auf dem Binnenmarkt für Dienstleistungen „als 
Bremsklotz für die europäische Wirtschaft und ihr Wachstums-, Wettbewerbs- 
und Beschäftigungspotenzial“3 wirkten, was schließlich im Jahr 2004 zu einem 
Vorschlag für eine Dienstleistungsrichtlinie (auch Bolkestein-Richtlinie genannt) 
führte, in der dem freien Dienstleistungsverkehr das Ursprungslandprinzip zu -
grunde gelegt wurde. Dies würde implizieren, dass Dienstleistungserbringer nur 
die Vorschriften des MS einhalten sollten, in dem sie ihren Sitz haben, ungeachtet 
dessen, wo die Dienstleistung erbracht wird. Das Ursprungslandprinzip wurde je -
doch auf Wunsch des Europäischen Parlaments verworfen4. Mit der im Jahr 2006 
angenommenen Dienstleistungsrichtlinie5 wurde stattdessen festgelegt, dass 
der Mitgliedstaat, in dem die Dienstleistung erbracht wird, „die freie Aufnahme 
und freie Ausübung von Dienstleistungstätigkeiten innerhalb seines Hoheitsge -
biets“ gewährleistet und dass die Mitgliedstaaten „die Aufnahme oder Ausübung 
einer Dienstleistungstätigkeit in ihrem Hoheitsgebiet nicht von Anforderungen 
abhängig machen“ dürfen, die gegen die Grundsätze der Nichtdiskriminierung, 
der Erforderlichkeit und der Verhältnismäßigkeit verstoßen6.
03	
Die Richtlinie findet auf folgende wirtschaftliche Tätigkeiten keine Anwendung: 
nicht-wirtschaftliche Dienstleistungen von allgemeinem Interesse, Finanzdienst -
leistungen, Dienstleistungen der elektronischen Kommunikation, Dienstleis -
tungen von Leiharbeitsagenturen, Gesundheitsdienstleistungen, audiovisuelle 
Dienste, Glücksspiele, Tätigkeiten, die mit der Ausübung öffentlicher Gewalt 
verbunden sind, private Sicherheitsdienste, Tätigkeiten von Notaren und Ge -
richtsvollziehern sowie Steuern. Diese Richtlinie berührt auch nicht die Rechts -
vorschriften der Mitgliedstaaten über die soziale Sicherheit.1 SWD(2014) 131 final vom 
31. März 2014, Work plan for 
reporting on national reforms in 
services markets  (Arbeitsplan 
für die Berichterstattung über 
nationale Reformen der 
Dienstleistungsmärkte).
2 CSE(97) 1 endg. vom 
4. Juni 1997, Mitteilung der 
Kommission an den 
Europäischen Rat 
„Binnenmarkt-Aktionsplan“.
3 KOM(2002) 441 endg. vom 
30. Juli 2002, „Bericht der 
Kommission an den Rat und 
das Europäische Parlament – 
Der Stand des Binnenmarkts 
für Dienstleistungen“.
4 COM(2013) 547 final vom 
24. Juli 2013, „Vorschlag für 
eine Richtlinie des 
Europäischen Parlaments und 
des Rates über 
Zahlungsdienste im 
Binnenmarkt, zur Änderung 
der Richtlinien 2002/65/EG, 
2013/36/EU und 2009/110/EG 
sowie zur Aufhebung der 
Richtlinie 2007/64/EG“.
5 Richtlinie 2006/123/EG des 
Europäischen Parlaments und 
des Rates vom 
12. Dezember 2006 über 
Dienstleistungen im 
Binnenmarkt (ABl. L 376 vom 
27.12.2006, S. 36).
6 Artikel 16 Absatz 1 der 
Dienstleistungsrichtlinie. 
Verhältnismäßigkeit: die 
Anforderung muss zur 
Verwirklichung des mit ihr 
verfolgten Ziels geeignet sein 
und darf nicht über das 
hinausgehen, was zur 
Erreichung dieses Ziels 
erforderlich ist.
09 Einleitung 	
7	Corazza-Bildt-Bericht über 
den Binnenmarkt für 
Dienstleistungen: Stand der 
Dinge und nächste Schritte 
(2012/2144(INI) ( http://www.
europarl.europa.eu/sides/
getDoc.do?pubRef=-//EP//
TEXT+REPORT+A7-2013-
0273+0+DOC+XML+V0//DE ).
8 Cofferati-Bericht über 
Binnenmarkt-Governance 
innerhalb des Europäischen 
Semesters 2014 
(2013/2194(INI)) ( http://www.
europarl.europa.eu/sides/
getDoc.do?pubRef=-//EP//
TEXT+REPORT+A7-2014-
0066+0+DOC+XML+V0//DE ).
9 Note on the Commission’s 2014 
work plan for reporting on 
national reforms in services 
markets  (Vermerk zum 
Arbeitsplan der Kommission 
für 2014 für die 
Berichterstattung über 
nationale Reformen der 
Dienstleistungsmärkte), 
5431/14, COMPET 29, MI 51, Rat 
der EU, Brüssel, 
22. Januar 2014.
10 Wie in Artikel 14 der Richtlinie 
beschrieben.04	
Auch wenn der Binnenmarkt im Hinblick auf den Intra-EU-Handel gut entwickelt 
ist, besteht allgemeines Einvernehmen darüber, dass das volle Potenzial des 
Dienstleistungsmarkts noch nicht ausgeschöpft ist. Auf den Wachstumsbedarf 
wurde auch im Corazza-Bildt-Bericht7	des Europäischen Parlaments über den 
Binnenmarkt für Dienstleistungen sowie in dem kürzlich veröffentlichten Cof -
ferati-Bericht8 hingewiesen. Der Einfluss einer erfolgreichen Durchführung der 
Richtlinie ist angesichts der Bedeutung von Dienstleistungen für die Wirtschaft 
Europas potenziell sehr groß.
05	
Die Umsetzungsfrist wurde auf 2009 festgelegt, aber in der Mitteilung der Kom -
mission vom 22. Oktober 2013 hieß es, dass Europa weiterhin hinter seinen Zielen 
für den Binnenmarkt zurückbleibe, insbesondere in zentralen Bereichen wie 
digitale Wirtschaft, Energie und Dienstleistungen. Im Januar 2014 unterstrich der 
Rat die Notwendigkeit einer Koordinierung zwischen der Kommission und den 
MS, um die Durchführung, Anwendung und Durchsetzung der Binnenmarktvor -
schriften zu verbessern9.
Ziele	der	Dienstleistungsrichtlinie
06	
Eine vollständige Durchführung der Richtlinie sollte zum Abbau des Verwal -
tungsaufwands beitragen und die Niederlassung von Dienstleistungserbringern 
sowohl im In- als auch im Ausland deutlich erleichtern. Sie sollte außerdem zur 
Vereinfachung der grenzüberschreitenden Erbringung von Dienstleistungen bei -
tragen. Um dieses Ziel zu erreichen, sollen die MS Einheitliche Ansprechpartner 
(PSC) einrichten, die Unternehmen unterstützen sollen, indem sie umfassende In -
formationen zu den Verfahren bereitstellen, die durchlaufen werden müssen, um 
Dienstleistungen anzubieten und zu erbringen, und indem sie es ihnen ermög -
lichen, die erforderlichen Formalitäten online zu erledigen. Durch die Richtlinie 
werden auch die Rechte von Dienstleistungsempfängern gestärkt, insbesondere 
von Verbrauchern, indem die Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörig -
keit oder aus Gründen des Wohnsitzes verboten wird.
07	
Zu den Hindernissen, die durch die Richtlinie beseitigt werden sollen, gehören10
a) diskriminierende Anforderungen, die direkt oder indirekt auf der Staatsange -
hörigkeit oder, für Unternehmen, dem satzungsmäßigen Sitz beruhen;
b) ein Verbot für Dienstleistungserbringer der Errichtung von Niederlassungen 
in mehreren Mitgliedstaaten oder der Eintragung in Register oder der Regist -
rierung bei Standesorganisationen in mehreren Mitgliedstaaten;
10 Einleitung 	
c) die Verpflichtung des Dienstleistungserbringers, seine Hauptniederlassung 
im Hoheitsgebiet des Dienstleistungsempfängers zu unterhalten;
d) Bedingungen der Gegenseitigkeit in Bezug auf den Mitgliedstaat, in dem der 
Dienstleistungserbringer bereits eine Niederlassung unterhält;
e) die Bedingung, dass die Erteilung einer Genehmigung vom Nachweis eines 
wirtschaftlichen Bedarfs oder einer Marktnachfrage abhängig gemacht wird, 
oder der Beurteilung der tatsächlichen oder möglichen wirtschaftlichen 
Auswirkungen der Tätigkeit oder der verbindlichen Bewertung ihrer Eignung 
für die Verwirklichung wirtschaftlicher, von der zuständigen Behörde festge -
legter Programmziele;
f) die Beteiligung von konkurrierenden Marktteilnehmern, einschließlich in 
Beratungsgremien, an der Erteilung von Genehmigungen oder dem Erlass 
anderer Entscheidungen der zuständigen Behörden;
g) die Pflicht, eine finanzielle Sicherheit zu stellen oder sich daran zu beteili -
gen, oder eine Versicherung bei einem Dienstleistungserbringer oder einer 
Einrichtung, die im Hoheitsgebiet des Dienstleistungsempfängers niederge -
lassen sind, abzuschließen;
h) die Pflicht, bereits vorher während eines bestimmten Zeitraums in den im 
betreffenden Mitgliedstaat geführten Registern eingetragen gewesen zu sein 
oder die Tätigkeit vorher während eines bestimmten Zeitraums auf seinem 
Hoheitsgebiet ausgeübt zu haben.
Funktionen 	und	Zuständigkeiten
08	
In der Richtlinie sind die Funktionen und Zuständigkeiten der Kommission und 
der MS festgelegt.
09	
Die MS sind für die Umsetzung der Richtlinie in nationales Recht zuständig und 
für eine Reihe von Aufgaben zur Nachverfolgung der Umsetzung durch die 
gegenseitige Evaluierung (siehe Ziffern 21-29) sowie für die Unterstützung von 
Unternehmen durch Einrichtung von Einheitlichen Ansprechpartnern (PSC). Das 
ist das erste Mal, dass die MS verpflichtet wurden, derartige elektronische Behör -
dendienste einzurichten und sie für grenzüberschreitende Nutzer zur Verfügung 
zu stellen.
11 Einleitung 	
10	
SOLVIT ist ein Problemlösungsinstrument, das Bürgern und Unternehmen in der 
EU helfen soll, die ihre Rechte im Europäischen Binnenmarkt nicht wahrnehmen 
können, weil eine Behörde in einem anderen Mitgliedstaat die Binnenmarkt -
vorschriften nicht ordnungsgemäß anwendet. Das System funktioniert über ein 
Netzwerk von SOLVIT-Zentren, die Teil der nationalen Verwaltung jedes MS sind. 
SOLVIT ist eine praktische Alternative für förmliche Problemlösungsmechanismen 
wie Verfahren vor nationalen Gerichten oder Beschwerden bei der Europäischen 
Kommission.
11	
Die GD Binnenmarkt, Industrie, Unternehmertum und KMU (zuvor GD Binnen -
markt und Dienstleistungen) koordiniert die Politik der Kommission auf dem 
Gebiet des EU-Binnenmarkts und setzt sich für die Beseitigung von ungerechtfer -
tigten Handelshemmnissen ein, insbesondere auf dem Gebiet der Dienstleistun -
gen und Finanzmärkte. Sie sollte überwachen, wie EU-Rechtsvorschriften in die 
Praxis umgesetzt werden sowie die MS dabei unterstützen und gegebenenfalls 
Vertragsverletzungsverfahren einleiten.
12
 Prüfungsumfang 	
und Prüfungsansatz
12	
Die Hauptprüfungsfrage des Hofes bestand in der Bewertung, ob die Kommission 
eine wirksame Durchführung der Richtlinie sichergestellt hat. Sie wurde in zwei 
Teilfragen untergliedert:
a) Hat die Kommission die Durchführung der Richtlinie angemessen überwacht 
und bewertet?
b) Hat die Kommission die Durchführung der Richtlinie ausreichend erleichtert 
und durchgesetzt?
13	
Bei der Kommission wurden Befragungen und Prüfungen von Unterlagen durch -
geführt. Außerdem umfasste die Prüfung Informationsbesuche bei einer Reihe 
von zuständigen Ministerien, Unternehmensorganisationen, Handelskammern 
und Verbraucherorganisationen in sieben MS, um Informationen zu den wei -
terhin bestehenden Hindernissen für den Handel und zur Wirksamkeit der für 
ihre Beseitigung eingerichteten Verfahren zu sammeln. Der Hof hat MS mit 
einem bedeutenden grenzüberschreitenden Handel ausgewählt: Deutschland, 
das Vereinigte Königreich, Österreich, die Slowakei, Frankreich, die Niederlande 
und Portugal. Darüber hinaus wurden auch einige europäische Organisationen 
konsultiert.
13
 Bemerkungen
11 Alle Sprachversionen wurden 
im November 2007 online 
veröffentlicht, nur die 
englische Sprachversion war 
schon ab dem 30. Juli 2007 
verfügbar.14	
Nach dem Ende des Umsetzungsprozesses im Jahr 2009 versuchte die Kommis -
sion Bereiche zu ermitteln, in denen die Richtlinie nicht umgesetzt worden war, 
und gleichzeitig auch mehrere Mechanismen einzurichten, um die verbliebenen 
Hindernisse abzubauen. Es sind jedoch weiterhin Hindernisse vorhanden, von 
denen einige auf die vage Formulierung der Richtlinie zurückzuführen sind. Die 
Kommission legte im Hinblick auf die Einleitung von Vertragsverletzungsver -
fahren einen gewissen Unwillen an den Tag, was teilweise auf die mangelnde 
Solidität der Rechtsgrundlage zurückzuführen ist und teilweise darauf, dass es 
lange dauern würde, bis mithilfe dieser rechtlichen Schritte die Einhaltung der 
Richtlinie durchgesetzt werden könnte (mehrere Jahre, selbst wenn ein rechtzei -
tiger Austausch erfolgt).
15	
Es lässt sich noch nicht bewerten, inwieweit die erwarteten wirtschaftlichen 
Vorteile der Richtlinie verwirklicht wurden. Die Kommission hat zwar Schätzun -
gen des potenziellen BIP-Zuwachses aufgrund der Richtlinie veröffentlicht, diese 
beruhen jedoch auf Näherungswerten. Die Kommission hat keine systematischen 
Anstrengungen unternommen, um Daten zum grenzüberschreitenden Handel mit 
Dienstleistungen zu sammeln, auf die die Richtlinie vor 2014 Anwendung fand. Zu -
dem stehen diese Daten auch 2015 nicht zur Verfügung, weshalb es nicht möglich 
ist, das Wachstum im Bereich der grenzüberschreitenden Dienstleistungen oder 
den Anstieg des BIP aufgrund der Durchführung der Richtlinie einzuschätzen.
Umsetzung	in	nationales	Recht	und	Überwachung	der 	
Durchführung
Die	Kommission 	hat	die	Umsetzung 	in	nationales 	Recht	
unterstützt	und	überwacht
16	
Die Richtlinie ist am 28. Dezember 2006 in Kraft getreten, und die Frist für ihre 
Umsetzung wurde auf den 28. Dezember 2009 festgelegt. Die Umsetzung der 
Richtlinie war für die MS eine große Bürde, da die Rechtsvorschriften eine hohe 
Zahl an wirtschaftlichen Tätigkeiten abdeckten, weshalb sich die Frist für die 
Umsetzung auch auf drei statt der üblichen zwei Jahre erstreckte.
17	
Die Kommission veröffentlichte das „Handbuch zur Umsetzung der Dienstleis -
tungsrichtlinie“, das eine technische Unterstützung der MS durch die Beschrei -
bung geeigneter Ansätze für die Durchführung bieten sollte. Das Handbuch 
stand jedoch erst fast ein Jahr nach der Annahme der Richtlinie in allen Sprachen 
zur Verfügung11. Vertreter der besuchten MS berichteten, dass das Handbuch eine 
nützliche Hilfe war, obwohl sie der Meinung waren, dass es eine größere Wirkung 
erzielt hätte, wenn es kurz nach Inkrafttreten der Richtlinie zur Verfügung ge -
standen hätte. Zusätzlich zum Handbuch hat die Kommission die MS im Rahmen 
von Nachprüfungen vor Ort und Antworten auf Anfragen beraten.
14 Bemerkungen 	
12 COM (2012) 261 final vom 
8. Juni 2012, „Eine 
Partnerschaft für neues 
Wachstum im 
Dienstleistungssektor 
2012-2015“ und 
Begleitunterlagen.
13 Tschechische Republik, 
Estland, Kroatien, Litauen, 
Ungarn, Malta, Niederlande 
und Schweden.
14 Deutschland (abgeschlossen 
am 26.1.2012), Österreich 
(abgeschlossen am 26.4.2012), 
Griechenland (abgeschlossen 
am 31.5.2012).
15 PSC der ersten Generation 
erfüllen die begrenzten 
Anforderungen, wie sie in der 
Richtlinie festgelegt sind. PSC 
der zweiten Generation 
sollten laut der Charta für die 
Einheitlichen Ansprechpartner 
nicht nur die Anforderungen 
der Dienstleistungsrichtlinie 
erfüllen, sondern in Bezug auf 
ihren Aufgabenbereich und 
ihre Funktionalität über diese 
Anforderungen hinausgehen.18	
Durch bilaterale Arbeit und die Unterstützung von MS hat die Kommission die 
notwendigen Schritte unternommen, um die Fortschritte bei der Umsetzung 
zu überwachen und dem Rat (Wettbewerbsfähigkeit) darüber Bericht zu erstat -
ten. Im Juni 2012 veröffentlichte sie einen umfassenderen Bericht in Form des 
„Dienstleistungspakets“12.
In	20 Mitgliedstaaten	gab	es	Verzögerungen	bei	der 	
Umsetzung 	in	nationales 	Recht
19	
Die Frist für die Umsetzung wurde nur von acht MS eingehalten13. An die MS, die 
keine Umsetzungsmaßnahmen notifiziert hatten, wurden Aufforderungsschrei -
ben übermittelt, die die Einleitung von Vertragsverletzungsverfahren signalisier -
ten. Am 27. Oktober 2011 wurden die drei Fälle14, die in der Zwischenzeit nicht 
geregelt worden waren, an den EuGH verwiesen. Diese Fälle wurden jedoch 
beigelegt, bevor der Gerichtshof sie prüfen konnte. Griechenland schloss die 
Umsetzung am 31. Mai 2012 als letzter MS ab.
20	
Die Kommission hatte vorgesehen, dass die Einheitlichen Ansprechpartner (PSC) 
(siehe Ziffern 44-55) eine entscheidende Rolle bei der Durchführung der Richtli -
nie spielen sollten. Daher räumte die Kommission ihnen bei ihrer Berichterstat -
tung über die Fortschritte der MS bei der Durchführung Vorrang ein und stützte 
sich dabei auf ihre eigene Analyse sowie auf Studien von Unternehmensorganisa -
tionen. Bis zum Ablauf der Frist im Jahr 2009 hatten 21 der 27 MS PSC der „ersten 
Generation“15 eingerichtet, jedoch war der Umfang, in dem Verwaltungsverfahren 
online und grenzüberschreitend abgewickelt werden konnten, unterschiedlich.
Gegenseitige 	Evaluierungen 	waren	eine	innovative 	Praxis,	
die	die	Kommission	gut	umgesetzt	und	später	auch	im 	
Zusammenhang 	mit	anderen 	Richtlinien 	angewandt 	hat
21	
Die in der Richtlinie vorgesehene gegenseitige Evaluierung schrieb vor, dass 
jeder MS die Begründungen für nationale Anforderungen für Dienstleistungsan -
bieter zu bewerten und die Ergebnisse dieser Bewertung dann mit den anderen 
MS zu teilen hat. Der Zweck dieser Evaluierung bestand darin, das Verständnis 
der Gründe, die den geltenden Anforderungen zugrunde lagen, zu verbessern 
und die MS zu ermutigen, ihre Regulierungsansätze zu vergleichen, bewährte 
Verfahren auszutauschen und anschließend Anforderungen abzuschaffen, die 
einvernehmlich als ungerechtfertigt angesehen werden.
15 Bemerkungen 	
16 KOM(2011) 20 endg. vom 
27. Januar 2011, „Auf dem Weg 
zu einem besser funktionie -
renden Binnenmarkt für 
Dienstleistungen – Nutzung 
der Ergebnisse des Verfahrens 
der gegenseitigen Evaluierung 
im Rahmen der Dienstleis -
tungsrichtlinie“, S. 6.
17 SEC(2011) 102 final vom 
27. Januar 2011, Commission 
staff working paper on the 
process of the mutual 
evaluation of the Services 
Directive, Accompanying 
document to COM(201 1) 20 final  
(Arbeitsunterlage der 
Kommissionsdienststellen 
zum Verfahren der 
gegenseitigen Evaluierung 
der Dienstleistungsrichtlinie, 
Begleitdokument zu 
KOM(2011) 20 endg.), S. 10.22	
In der Richtlinie sind das Verfahren und die Anforderungen für die gegenseitigen 
Evaluierungen des für Dienstleistungen in den MS geltenden Regulierungsrah -
mens festgelegt. Die MS mussten der Kommission bis zum 28. Dezember 2009 
einen Bericht mit Informationen zu i) Genehmigungsregelungen, ii) spezifischen 
nationalen Anforderungen, die die MS aufrechtzuerhalten beabsichtigen, und iii) 
multidisziplinären Tätigkeiten vorlegen. Darüber hinaus mussten die MS Erklärun -
gen vorlegen, aus denen die Vereinbarkeit der anderen Genehmigungsregelun -
gen oder -anforderungen mit dem Inhalt der Richtlinie hervorging, begründen, 
weshalb diese Anforderungen mit den Bedingungen der Nichtdiskriminierung, 
Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit übereinstimmten, sowie angeben, 
welche Dienstleistungserbringer diesen Anforderungen weiterhin unterliegen 
würden.
23	
Die Kommission leitete die Begründungen zu den Anforderungen an die anderen 
MS weiter und ersuchte sie um eine Antwort innerhalb von sechs Monaten. Sie 
schloss nach der Koordinierung der Antworten der MS am 28. Dezember 2010 
einen Bericht über das Verfahren der gegenseitigen Evaluierung ab, der gegebe -
nenfalls Vorschläge für zusätzliche Initiativen enthielt. Die Kommission musste 
die Umsetzung des Verfahrens und der Initiativen einmal jährlich nachverfolgen. 
Dies geschah zunächst in Form des Dienstleistungspakets, das im Juni 2012 veröf -
fentlicht wurde, und anschließend durch Initiativen wie Peer-Reviews zu Anforde -
rungen in Bezug auf die Rechtsform, die Beteiligungsstruktur und die Preise, die 
Bewertung der nationalen Vorschriften auf dem Gebiet des Zugangs zu Berufen 
und zu Versicherungen und Seminare mit Interessenträgern.
24	
Die gegenseitige Evaluierung auf dem Gebiet der Prüfung von Rechtsvorschriften 
mehrerer MS war so erfolgreich, dass dieses Verfahren später auch auf anderen 
Gebieten wie der überarbeiteten Richtlinie über die Anerkennung von Berufsqua -
lifikationen angewandt wurde.
25	
Die Methode der gegenseitigen Evaluierung umfasste folgende Schritte16: indivi -
duelle Selbsteinschätzung des MS, Diskussionen in Gruppen von fünf MS sowie 
Plenarsitzungen mit allen MS. Die Kommission stellte Verbesserungen wie die 
Ersetzung von bereichsübergreifenden Genehmigungsverfahren durch weniger 
aufwendige Methoden wie Erklärungen sowie die Abschaffung von sektorspezi -
fischen Verfahren, Mindestkapitalanforderungen, des Verbots von mehr als einer 
Niederlassung, vorgeschriebenen Preisen und quantitativen sowie territorialen 
Einschränkungen fest17.
16 Bemerkungen 	
18 J. Monteagudo, A. Rutkowski, 
D. Lorenzani, The economic 
impact of the Services Directive: 
A first assessment following 
implementation  (Die 
wirtschaftlichen Auswirkun -
gen der Dienstleistungsrichtli -
nie: eine erste Bewertung 
nach ihrer Durchführung), 
Economic Papers  No 456 , 
Juni 2012, Europäische 
Kommission, Brüssel, 2012, 
S. 30.26	
Es wurden bedeutende Schritte zur Beseitigung von Hindernissen unternommen. 
Beamte der besuchten MS sahen das Verfahren der gegenseitigen Evaluierung 
als einen der Höhepunkte der Durchführung der Richtlinie an, da die MS intensiv 
zusammenarbeiten mussten, um eine große Zahl an nationalen und regionalen 
Rechtsvorschriften zu prüfen und die Vereinbarkeit mit der Richtlinie und der 
geltenden Rechtsprechung des EuGH zu bewerten.
27	
Die besuchten MS erkannten an, dass die Kommission viel auf praktischer Ebene 
getan hat, um die Durchführung der Richtlinie zu fördern, indem sie etwa für die 
gegenseitige Evaluierung Diskussionen in Gruppen organisiert und während der 
regelmäßigen thematischen Sitzungen der Sachverständigengruppe Orientie -
rungshilfe gegeben hat.
Bis	zu	einer	erfolgreichen	Durchführung	ist	es	noch	ein 	
weiter	Weg
28	
Aus den Berichten über die gegenseitige Evaluierung ging hervor, dass die Hin -
dernisse nur teilweise ausgeräumt wurden. Schätzungen der Kommission zufolge 
waren von allen Hindernissen, die durch die Richtlinie für die ausgewählten un -
tersuchten Berufsgruppen abgebaut werden sollen, 10 % vollständig abgebaut, 
60 % teilweise abgebaut und 30 % weiterhin vorhanden18. Dies deutete darauf 
hin, dass bis zu einer vollständigen Durchführung der Richtlinie noch ein langer 
Weg zurückzulegen war.
29	
Auch wenn die gegenseitigen Evaluierungen bei der Prüfung einer großen Zahl 
an nationalen und regionalen Rechtsvorschriften Zusammenarbeit vorsahen, 
standen die Beamten in einigen der besuchten MS der tatsächlichen Wirksamkeit 
der Evaluierungen kritisch gegenüber. Sie waren der Auffassung, dass die Kom -
mission wenig getan hatte, um die potenziell ungerechtfertigten Hindernisse 
abzubauen, die während des Verfahrens der gegenseitigen Evaluierung ermittelt 
worden waren. Darüber hinaus vertrat eine Gruppe von sechs Mitgliedstaaten 
die Meinung, die Kommission habe nicht genug getan, um das geltend gemachte 
Argument der „Verhältnismäßigkeit“ anzufechten. Sie sprachen sich für die Veröf -
fentlichung spezifischer Leitlinien aus, in denen anhand von Beispielen dargelegt 
werden sollte, was verhältnismäßig ist und was nicht. Dadurch würde ein gemein -
sames Verständnis von Verhältnismäßigkeit geschaffen und der Kommission bei 
der Bewertung vorhandener und neuer Anforderungen ein Maßstab an die Hand 
gegeben.
17 Bemerkungen 	
19 KOM(2011) 20 endg., S. 11.
20 SWD(2012) 147 final vom 
8. Juni 2012,  Commission staff 
working document on the results 
of the performance checks of the 
internal market for services 
(construction, business services 
and tourism)  (Arbeitsunterlage 
der Kommissionsdienststellen 
zu den Ergebnissen der 
Kohärenztests auf dem 
Binnenmarkt für Dienstleistun -
gen (Bauwesen, Unterneh -
mensdienstleistungen und 
Tourismus)).
21 Richtlinie 2013/55/EU des 
Europäischen Parlaments und 
des Rates vom 20. Novem -
ber 2013 zur Änderung der 
Richtlinie 2005/36/EG über die 
Anerkennung von Berufsquali -
fikationen und der Verord -
nung (EU) Nr. 1024/2012 über 
die Verwaltungszusammenar -
beit mit Hilfe des Binnen -
markt-Informationssystems 
(„IMI-Verordnung“) (ABl. L 354 
vom 28.12.2013, S. 132).Es	wurden	Kohärenztests	durchgeführt,	um	zu	prüfen, 	
wie	sich	die	EU-Rechtsvorschriften	in	praktischen 	
Geschäftsszenarien 	auswirken
30	
In den Jahren 2011 und 2012 hat die Kommission „Kohärenztests“ durchgeführt, 
um zu bewerten, „wie unterschiedliche EU-Rechtsakte angewandt werden und 
wie sie in der Praxis“19 aus der Sicht unterschiedlicher Nutzer auf dem Bin -
nenmarkt funktionieren. Das beinhaltete auch die Berücksichtigung anderer 
EU-Rechtsakte neben der Richtlinie. Die Kommission beschloss, die Tests auf der 
Grundlage von Fallstudien in ausgewählten Wirtschaftssektoren und für ausge -
wählte Tätigkeiten durchzuführen.
31	
Die MS wurden ersucht, Informationen dazu vorzulegen, wie ihre nationalen 
Rechtsvorschriften in der Praxis in Bezug auf potenzielle Dienstleistungserbrin -
ger angewandt würden, die auf ihrem Hoheitsgebiet entweder ein Unternehmen 
gründen oder grenzüberschreitende Dienstleistungen anbieten wollen.
32	
In einer Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen20	wurden die Ergebnisse 
von Kohärenztests für drei Sektoren zusammengefasst, die für den grenzüber -
schreitenden Handel in der EU als wichtig angesehen wurden: Bauwesen (6,3 % 
des BIP), Unternehmensdienstleistungen (11,7 %) und Tourismus (4,4 %).
Die	Ergebnisse 	führten 	zu	weiteren 	Legislativvorschlägen 	
der	Kommission
33	
Aus den Tests ging hervor, dass ein sehr enger Zusammenhang zwischen der 
Richtlinie und der Richtlinie über die Anerkennung von Berufsqualifikationen 
besteht. Es ist oft zunächst eine Anerkennung von Berufsqualifikationen nötig, 
bevor eine Person Dienstleistungen erbringen oder ein grenzüberschreitendes 
Unternehmen gründen darf. Die Ergebnisse der Kohärenztests bewogen die Kom -
mission zur Vorlage von Änderungsvorschlägen für die Richtlinie über die Aner -
kennung von Berufsqualifikationen und für die Zusammenarbeit mithilfe des IMI21.
18 Bemerkungen 	
22 SWD(2013) 402 final vom 
2. Oktober 2013, Commission 
Staff Working Document on the 
outcome of the peer review on 
legal form, shareholding and 
tariff requirements under the 
Services Directive  (Arbeitsun -
terlage der Kommissions -
dienststellen zum Ergebnis 
der Peer-Review in Bezug auf 
Anforderungen zur Rechts -
form, Beteiligungsstruktur 
und zu den Preisen im 
Rahmen der Dienstleistungs -
richtlinie).
23 SWD(2014) 130 final vom 
31. März 2014, Commission 
Staff Working Document – 
Access to insurance for services 
provided in another Member 
State  (Arbeitsunterlage der 
Kommissionsdienststellen – 
Zugang zu Versicherungen für 
Dienstleistungen, die in einem 
anderen Mitgliedstaat 
erbracht werden).34	
Aus den Kohärenztests gingen Hindernisse im Rahmen von nationalen Rechts -
vorschriften hervor, die spezielle Beteiligungsstrukturen und Versicherungen 
vorschrieben. Unternehmen mussten oft ihre Rechtsform oder Beteiligungs -
struktur anpassen, um in einem anderen MS über eine Zweitniederlassung tätig 
sein zu können, was zu zusätzlichen Kosten führen konnte. Eine weitere häufige 
Schwierigkeit war der Versicherungsschutz. In einer bedeutenden Zahl an MS 
wird der Versicherungsschutz in dem MS der Niederlassung nicht durch den MS 
anerkannt, in dem das Unternehmen eine Dienstleistung bereitzustellen beab -
sichtigt, was wiederum zu zusätzlichen Kosten für den Dienstleistungserbringer 
führt. Arbeitsunterlagen zu diesen beiden Fragen wurden im Oktober 201322 und 
im März 201423 veröffentlicht.
Die	Kommission	hätte	die	Ergebnisse	besser	nutzen	können, 	
um	die	Dienstleistungsrichtlinie 	systematisch 	durchzusetzen
35	
Die Kohärenztests ergaben, dass in den MS weiterhin bedeutende Hindernisse 
und Hemmnisse bestehen, einige davon in allen drei Sektoren (sektorübergrei -
fende Hindernisse), andere dagegen nur in jeweils einem Sektor.
36	
Obwohl dies nicht der Hauptzweck dieser Maßnahme war, bestärkten die 
Schlussfolgerungen der Kohärenztests die Schlussfolgerungen der gegenseitigen 
Evaluierung, d. h., dass es weiterhin eine bedeutende Zahl an Hemmnissen gab. 
Die Kommission hätte sich auf diese Ergebnisse stützen können, um eine syste -
matischere Durchsetzung der Richtlinie sicherzustellen, indem Fragen mit der 
größten Bedeutung für die Wirtschaft behandelt werden.
Fehlende 	Abschätzung 	der	wirtschaftlichen 	Folgen
37	
Die Kommission hat zum Zeitpunkt der Einführung der Richtlinie nur eine voraus -
schauende Bewertung ihrer wirtschaftlichen Vorteile durchgeführt und verfügte 
nicht über hinreichend genaue Wirtschaftsdaten, die nur die von der Richtlinie 
betroffenen Tätigkeiten abgedeckt hätten.
19 Bemerkungen 	
24 J. Monteagudo, A. Rutkowski, 
D. Lorenzani, The economic 
impact of the Services Directive: 
A first assessment following 
implementation  (Die 
wirtschaftlichen Auswirkun -
gen der Dienstleistungsrichtli -
nie: eine erste Bewertung 
nach ihrer Durchführung), 
Economic Papers  No 456 , 
Juni 2012, Europäische 
Kommission, Brüssel, 2012.
25 Services: tapping the potential 
for growth and jobs, Commissi -
on contribution to the European 
Council of 20-21 March 2014  
(Dienstleistungen: Erschlie -
ßung des Potenzials für 
Wachstum und Beschäftigung, 
Beitrag der Kommission zum 
Europäischen Rat vom 
20.-21. März 2014).
26 Im Hinblick auf die 64 Wirt -
schaftszweige umfassende 
Aufschlüsselung in der 
Volkswirtschaftlichen 
Gesamtrechnung NACE Rev. 2. 
Gemäß dem vor Kurzem 
abgeschlossenen Datenüber -
mittlungsprogramm nach 
dem ESVG 2010 wird diese 
Aufschlüsselung nun durch 
die MS übermittelt. Siehe 
Verordnung (EU) Nr. 549/2013 
des Europäischen Parlaments 
und des Rates vom 
21. Mai 2013 zum Europäi -
schen System Volkswirtschaft -
licher Gesamtrechnungen auf 
nationaler und regionaler 
Ebene in der Europäischen 
Union (ABl. L 174 vom 
26.6.2013, S. 1).38	
Im Jahr 2012 schätzte die Kommission, dass das BIP durch eine bessere Durch -
führung der Richtlinie zusätzlich zu den angeblich bereits erreichten 0,8 % um 
weitere 1,6 % gesteigert werden könnte24. In dieser Studie wurden ein ökonomet -
risches Modell und Daten zu den vor der Frist für die Umsetzung im Jahr 2009 be -
stehenden Hindernissen verwendet, die während der gegenseitigen Evaluierung 
gesammelt worden waren, sowie Wirtschaftsdaten zu den betroffenen Sektoren, 
um die Auswirkungen der Beseitigung der Hindernisse vorherzusagen. Es han -
delte sich somit nicht um eine Ex-post-Evaluierung, in der die Auswirkungen der 
Durchführung der Richtlinie quantifiziert wurden.
39	
Die Kommission war gezwungen, Annahmen zur Größe der von der Richtlinie 
betroffenen Wirtschaftssektoren vorzunehmen, da die vorliegenden Volks -
wirtschaftlichen Gesamtrechnungen oder Zahlungsbilanzen keine detaillierte 
Aufschlüsselung enthielten.
40	
Die Kommission machte dem Europäischen Rat gegenüber erst 201425 eine Zusa -
ge, dass sie ihre Überwachungsinstrumente durch eine ausführlichere quantitati -
ve und qualitative Berichterstattung zu sektoralen und nationalen Reformen auf 
dem Gebiet der Dienstleistungen verbessern werde. Sie stimmte insbesondere 
zu, dienstleistungsbezogene Daten für 2012, 2013 und 2014 zu sammeln, die 
nach Sektoren, auf die die Richtlinie Anwendung findet, und Sektoren außerhalb 
des Anwendungsbereichs der Richtlinie aufgeschlüsselt sind. Da sich die Daten 
nicht auf die Zeit vor der Durchführung der Richtlinie beziehen, werden sie keine 
Bewertung ihrer Gesamtwirkung ermöglichen.
41	
Die Kommission legte der Arbeitsgruppe zur Volkswirtschaftlichen Gesamtrech -
nung im Mai 2014 ein Dokument vor, in dem die Wirtschaftsanalyse beschrieben 
wurde, die im Hinblick auf die Richtlinie vorgenommen worden war, und das den 
Datenbedarf aufzeigte, der sich durch die von der Kommission zugesagten Ana -
lysen ergibt. Die Kommission hat darin insbesondere betont, dass Daten benötigt 
werden, die nach Wirtschaftstätigkeiten, auf die die Richtlinie Anwendung findet, 
sowie nach Wirtschaftstätigkeiten außerhalb des Anwendungsbereichs der Richt -
linie aufgeschlüsselt sind. Die Kommission merkte an, dass die Verfügbarkeit der 
Daten derzeit den Umfang der gründlichen Analyse und der Berichterstattung 
über Fortschritte deutlich einschränke, und suchte nach Lösungen für die Proble -
me im Zusammenhang mit veralteten oder fehlenden Daten26, die teilweise über 
einen Zeitraum von bis zu zehn Jahren bestehen.
42	
Die Arbeitsgruppe zur Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung stimmte zu, auf An -
fragen der Kommission zu antworten, um spezielle Probleme zu bewältigen, bei 
denen sie Daten bereitstellen könnte, die möglicherweise nicht öffentlich zugäng -
lich sind. Es wurde jedoch keine Zusage gegeben, die für eine ordnungsgemäße 
Evaluierung der Richtlinie notwendigen Daten zur Verfügung zu stellen.
20 Bemerkungen 	
27 Artikel 7 der Richtlinie.Durchführung
Die	von	der	Kommission	für	die	Durchführung	der 	
Dienstleistungsrichtlinie 	bereitgestellten 	Instrumente 	sind	
nicht	ausreichend	genutzt	worden	und	daher	nur	teilweise 	
wirksam
43	
Eine Reihe von Instrumenten, Informationsdiensten und Kooperationsverfah -
ren wurden entweder in der Richtlinie festgelegt oder wurden anderweitig zur 
Erleichterung der vollständigen Durchführung der Richtlinie von der Kommission 
eingerichtet. Die wichtigsten Instrumente, die direkt auf die Richtlinie zurück -
gehen, sind die PSC. Andere, wie das Binnenmarktinformationssystem und das 
Netzwerk der Europäischen Verbraucherzentren, wurden auch mit dem Ziel 
entwickelt, den Handel mit Dienstleistungen in der EU zu verbessern. Diese Ins -
trumente haben jedoch im Hinblick auf die Durchführung der Richtlinie keine so 
gute Wirksamkeit erzielt, wie es beabsichtigt war.
44	
Laut der Richtlinie sind die MS verpflichtet sicherzustellen, dass die PSC Dienst -
leistungserbringer in die Lage versetzen, alle für eine Genehmigung durch die 
zuständigen Behörden erforderlichen Verfahren und Formalitäten auf elektroni -
schem Wege bei einem PSC abzuschließen. Sie sollten auch potenzielle Lieferan -
ten und Nutzer informieren. Die MS sollten die Informationen und Dienstleistun -
gen „aus der Ferne und elektronisch“27 zur Verfügung stellen und werden darin 
bestärkt, sie auch in anderen EU-Sprachen bereitzustellen.
45	
Die Einrichtung von PSC hat sich als schwierige Aufgabe erwiesen, und die MS 
verfügen bei der Wahl eines entsprechenden Ansatzes über einen erheblichen 
Gestaltungsspielraum, was dazu führt, dass die PSC auf unterschiedliche Weise in 
die Verwaltungsstrukturen der MS integriert sind.
Verzögerungen 	bei	der	Schaffung 	von	Einheitlichen 	
Ansprechpartnern 	sowie	unterschiedliche 	Qualität 	in	den	
verschiedenen 	MS
46	
Nach Ablauf der Frist für die Umsetzung der Richtlinie (28. Dezember 2009) verfüg -
ten viele MS immer noch nicht über einen funktionierenden PSC. Zur Unterstützung 
der MS schuf die Kommission zusätzlich zu der allgemeinen für die Durchführung 
der Dienstleistungsrichtlinie zuständigen Sachverständigengruppe zwei weitere 
Sachverständigengruppen. Die EUGO-Sachverständigengruppe beschäftigt sich 
mit PSC im Allgemeinen und ist nach dem Netzwerk von PSC benannt, das auch für 
die Schaffung einer gemeinsamen Marke in ganz Europa herangezogen wird (siehe 
Abbildung 1 ). Die Sachverständigengruppe E-Verfahren konzentriert sich auf eher 
technische Angelegenheiten im Zusammenhang mit der Ermöglichung der On -
line-Abwicklung von Verwaltungsverfahren für Dienstleistungsanbieter.
21 Bemerkungen 	
28 –  Services Directive implementa -
tion survey – The Chambers ’ 
perspective on the Points of 
Single Contact, Eurochambres, 
Policy Survey, 7th edition, 
January 201 1 (Erhebung zur 
Durchführung der 
Richtlinie – Die Perspektive 
der Kammern zu den 
Einheitlichen Ansprechpart -
nern, Eurochambres, 
politische Erhebung, 
7. Auflage, Januar 2011)
 –  Are the points of Single 
Contact truly making things 
easier for European 
companies?  (Sind die 
Einheitlichen Ansprechpart -
ner tatsächlich eine 
Erleichterung für europäi -
sche Unternehmen?) – Ser-
vices Directive Implementati -
on Report  
(Durchführungsbericht zur 
Dienstleistungsrichtlinie), 
BusinessEurope, 
November 2011
 –  The functioning and usability 
of the Points of Single Contact 
under the Services Directive – 
State of Play and Way Forward 
Final Report by Deloitte and 
tech4i2 for European 
Commission  (Die Funktions -
weise und Benutzerfreund -
lichkeit der Einheitlichen 
Ansprechpartner im Rahmen 
der Dienstleistungsrichtli -
nie – Die derzeitige Situation 
und die Zukunftsaussichten, 
Abschlussbericht von 
Deloitte und tech4i2 für die 
Europäische Kommission), 
Generaldirektion Binnen -
markt und Dienstleistungen, 
GD MARKT/2010/22/E 
(SMART 2007/035, LOT 4), 
21.1.2012.
 –  J. Montesgudo, A. Rutkowski, 
D. Lorenzani, Part 2: Assessing 
the economic impact of 
setting up Points of Single 
Contact: an approximation 
based on the Doing Business , 
in: The economic impact of the 
Services Directive: a first 
assessment following 
implementation  (Bewertung 
der wirtschaftlichen 
Auswirkungen der 
Einrichtung der Einheitlichen 
Ansprechpartnern: eine 
Annäherung an die 
Geschäftstätigkeit. In: Die 
wirtschaftlichen Auswirkun -
gen der Dienstleistungsricht -
linie: eine erste Bewertung 
nach ihrer Durchführung) 
Economic Papers  No 456, 
June 2012 .
29 COM(2012) 261 final, S. 12.47	
PSC werden im Binnenmarktanzeiger der Kommission berücksichtigt und wur -
den in einer Reihe von Studien der Kommission und mehrerer anderer externer 
Organisationen thematisiert28. Aus diesen Analysen ist hervorgegangen, dass 
die Anstrengungen der Verwaltungsbehörden der MS zur Einrichtung der PSC 
unterschiedlich waren und dementsprechend auch die Qualität der PSC unter -
schiedlich ausfiel. Es gibt Schwächen im Hinblick auf die für die Erfüllung der 
Verwaltungsanforderungen zur Verfügung stehenden Sprachen, die Nutzer -
freundlichkeit, die Akzeptanz von elektronischen Signaturen und darauf, inwie -
weit sie tatsächlich als Portale für elektronische Behördendienste funktionieren. 
Die Förderung und „Auffindbarkeit“ von PSC ist unterschiedlich, da nicht alle PSC 
das von der Kommission geschaffene EUGO-Logo verwenden.
48	
Um die PSC besser auf die Bedürfnisse von Unternehmen auszurichten, entwi -
ckelte die Kommission nach einer Ankündigung im Dienstleistungspaket 201229 
eine Charta für die Einheitlichen Ansprechpartner (PSC-Charta), die als Orientie -
rungshilfe für Länder dienen soll, die wollen, dass ihre PSC über die vorgeschrie -
benen Anforderungen hinausgehen. Durch die PSC-Charta soll die Entwicklung 
von PSC der zweiten Generation gefördert werden. Abbildung 1Das	EU-weite	Logo	zur	Kennzeichnung	von	PSC-Websites
22 Bemerkungen 	
30 The Performance of the Points of 
Single Contact. An Assessment 
against the PSC Charter  (Die 
Leistung der Einheitlichen 
Ansprechpartner. Eine 
Beurteilung vor dem 
Hintergrund der PSC-Charta), 
Studie erstellt im Auftrag der 
Europäischen Kommission, GD 
Binnenmarkt, Industrie, 
Unternehmertum und KMU, 
2015.49	
Die PSC-Charta liefert für diejenigen MS, die den Willen und den Ehrgeiz haben, 
ihre PSC weiterzuentwickeln, eine Orientierungshilfe und ermöglicht es ihnen, 
sich in eine ähnliche Richtung zu entwickeln. Die Charta kann als Rahmen für 
Diskussionen darüber dienen, wie sie am besten umgesetzt werden kann, sowie 
für den Austausch von bewährten Verfahren.
50	
Die Entwicklung der Charta durch die Kommission ist eine positive Maßnahme 
zur Überwindung der begrenzten Zahl an rechtlichen Verpflichtungen, die für die 
PSC bestehen, für Unternehmen und Privatpersonen, die deutlich mehr erwarten.
51	
Eine Prüfung der PSC mithilfe der PSC-Charta zeigt den MS auf, aufgrund welcher 
Kriterien ihre PSC beurteilt werden. Einerseits hilft die Aufnahme freiwilliger 
Kriterien ehrgeizigen MS dabei, eine unabhängige Beurteilung ihres aktuellen 
Stands zu erhalten. Andererseits werden MS, die im Hinblick auf ihre PSC weni -
ger ehrgeizig sind, dazu ermutigt, ihre PSC in Übereinstimmung mit der Charta 
weiterzuentwickeln.
52	
In einer von der Kommission in Auftrag gegebenen Studie30, die 2015 veröffent -
licht wurde, heißt es, dass die Leistung der PSC mittelmäßig sei und ein erhebli -
cher Verbesserungsbedarf bestehe; die Studie enthielt auch eine detaillierte Liste 
mit spezifischen Empfehlungen.
Einheitliche 	Ansprechpartner 	sind	schwer	zu	finden,	geringer 	
Bekanntheitsgrad	bei	den	Unternehmen
53	
Damit die PSC zur Förderung des grenzüberschreitenden Handels und der Be -
reitstellung von Dienstleistungen beitragen können, sollten die Unternehmen 
wissen, welche Informationen und Dienstleistungen die PSC bieten. Ein guter 
Online-Zugang würde es ermöglichen, dass Unternehmen, die nach Informatio -
nen oder Unterstützung suchen, an die PSC verwiesen werden.
23 Bemerkungen 	
31 Zum Beispiel in SWD(2012) 148 
final vom 8. Juni 2012, 
Commission Staff Working 
Document: Detailed 
information on the 
implementation of 
Directive 2006/123/EC on 
services in the internal market 
(Arbeitsunterlage der 
Kommissionsdienststellen: 
Genaue Informationen zur 
Durchführung der 
Richtlinie 2006/123/EG über 
Dienstleistungen im 
Binnenmarkt), S. 20.54	
Viele vom Hof konsultierte Organisationen berichteten jedoch, dass der Bekannt -
heitsgrad der PSC bei den Unternehmen weiterhin gering sei. Sowohl Behörden 
der MS als auch Unternehmensverbände gaben an, dass die Kommission stärker 
für PSC werben sollte.
55	
Die Kommission gibt an, die Gründe für ihre geringe Förderung von PSC sei -
en fehlende Ressourcen31. Angaben der Kommission zufolge würden gezielte 
Online-Fördermaßnahmen die beste Wirkung haben, jedoch würde eine aktivere 
Rolle von Unternehmensorganisationen bei der Werbung für PSC bei ihren Mit -
gliedern den Bekanntheitsgrad von PSC steigern.
Wenig	Verwaltungszusammenarbeit 	in	Fragen	der	
Dienstleistungsrichtlinie
56	
Die Möglichkeit grenzüberschreitender Lieferungen hat zur Folge, dass Behörden 
bei der Prüfung von Lieferanten aus einem anderen MS vor einer zusätzlichen He -
rausforderung stehen. In der Richtlinie sind Möglichkeiten vorgesehen, wie dies 
über Verwaltungszusammenarbeit bewerkstelligt werden kann, die elektronisch 
über das IMI erfolgt (siehe Kasten 1 ). Dies geschieht in Form einer gegenseitigen 
Amtshilfe, in deren Rahmen ein MS einen anderen MS um Informationen ersu -
chen kann, etwa zu Genehmigungen und zur Einhaltung von Handelsnormen 
oder zur Durchführung von Prüfungen, Inspektionen und Untersuchungen.
Das	Binnenmarktinformationssystem 	(IMI)
In der Richtlinie ist vorgeschrieben, dass die Kommission ein elektronisches System für den Austausch von 
Informationen auf dem Gebiet der Verwaltungszusammenarbeit zwischen den MS einrichten muss, wobei sie 
bestehende Informationssysteme zu berücksichtigen hat. In der Entscheidung der Kommission 2009/739/EG32 
heißt es, dass das Binnenmarktinformationssystem (IMI) zu diesem Zweck genutzt werden soll. Das IMI wurde 
bereits im Februar 2008 zur Unterstützung der Richtlinie 2005/36/EG über die Anerkennung von Berufsqualifi -
kationen eingerichtet33. Seit Dezember 2009 ist das IMI ein Instrument für den Informationsaustausch auf dem 
Gebiet der Dienstleistungen. Die Zahl der Gebiete, auf denen das IMI zum Einsatz kommt, hat sich seitdem auf 
acht erweitert: Berufsqualifikationen; Dienstleistungen; Entsendung von Arbeitnehmern; grenzüberschreiten -
der Straßentransport von Euro-Bargeld; SOLVIT; Patientenrechte in der grenzüberschreitenden Gesundheits -
versorgung; E-Commerce (Pilotprojekt); Fahrerlaubnisse für Triebfahrzeugführer (Pilotprojekt).
32 ABl. L 263 vom 7.10.2009, S. 32.
33 Richtlinie 2005/36/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. September 2005 über die Anerkennung von Berufsqualifikationen 
(ABl. L 255 vom 30.9.2005, S. 22).Kasten 1
24 Bemerkungen 	
57	
Die Zahl der mit der Richtlinie verbundenen Anfragen (siehe Abbildung 2 ) ist 
abhängig von Faktoren wie der Zahl der Dienstleistungsanbieter, die grenzüber -
schreitend tätig werden, den einschlägigen Rechtsvorschriften in dem Gastland, 
dass die zuständigen Behörden das IMI kennen und daran angeschlossen sind, 
sowie der Notwendigkeit, die zuständigen Behörden in einem anderen MS zu 
kontaktieren. Die Interpretation der Zahl der über das IMI getätigten Anfragen 
ist daher schwierig, aber die Kommission gestand ein, dass das IMI im Zusam -
menhang mit der Richtlinie im Vergleich zur Richtlinie über die Anerkennung von 
Berufsqualifikationen eher wenig verwendet wird. Um die Nutzung des IMI im 
Zusammenhang mit der Richtlinie zu fördern, hat die Kommission Konferenzen 
und Schulungen organisiert. Abbildung 2Gesamte 	IMI-Anfragen 	im	Zusammenhang 	mit	der	Dienstleistungsrichtlinie 	pro	Quartal
Quellen: http://ec.europa.eu/internal_market/scoreboard/performance_by_governance_tool/internal_market_information_system/index_en.htm . 
http://ec.europa.eu/internal_market/imi-net/statistics/index_de.htm .
58	
Das IMI wird außerdem auch als Kommunikationsinstrument für den Vorwar -
nungsmechanismus der Richtlinie verwendet, in dessen Rahmen Behörden in an -
deren Ländern vor einem speziellen Dienstleistungserbringer aus Gesundheits-, 
Sicherheits- oder Umweltschutzgründen gewarnt werden sollten. Die Behörden 
in den besuchten MS verwenden den Vorwarnungsmechanimus jedoch selten 
und erklärten, dass die entsprechende Funktion im IMI überflüssig sei. Insge -
samt wurden nur drei Vorwarnungen übermittelt, von denen eine falsch war und 
zurückgezogen wurde.140
120
100
80
60
40
20
0
Q1 Q2 Q3 Q4
2010Q1 Q2 Q3
2011Q4 Q1 Q2 Q3
2012Q4 Q1 Q2 Q3
2013Q4 Q1 Q2 Q3
2014Q4 Q1 Q2
2015
25 Bemerkungen 	
34 Zahlen bis zum 1. Juni 2015, 
vorgelegt von der 
Kommission.
35 Richtlinie 98/34/EG des 
Europäischen Parlaments und 
des Rates vom 22. Juni 1998 
über ein Informationsverfah -
ren auf dem Gebiet der 
Normen und technischen 
Vorschriften (ABl. L 204 vom 
21.7.1998, S. 37).
36 Die Verabschiedung von 
nationalen Rechtsvorschriften 
wird bis zum Ende der 
Stillhaltefrist verschoben.
37 Artikel 18 der Richtlinie: Die 
Mitgliedstaaten können 
abweichend von Artikel 16 
ausnahmsweise hinsichtlich 
eines in einem anderen 
Mitgliedstaat niedergelasse -
nen Dienstleistungserbringers 
Maßnahmen ergreifen, die 
sich auf die Sicherheit der 
Dienstleistungen beziehen.59	
Über das IMI werden die in der Richtlinie vorgeschriebenen Mitteilungen über 
neue nationale Anforderungen hinsichtlich der grenzüberschreitenden Erbrin -
gung von Dienstleistungen und der Niederlassungsfreiheit ausgetauscht. Im 
September 2013 wurde ein Mitteilungsmodul im Rahmen des IMI ins Leben 
gerufen, um Mitteilungen über E-Mails zu ersetzen. Mitteilungen, die über das 
IMI übermittelt werden, gehen bei der Kommission und den nationalen IMI-Koor -
dinatoren in den MS ein, mit dem Ziel, dass sie der gegenseitigen Begutachtung 
durch die anderen MS unterzogen werden sollten.
60	
Die Verwaltungsbehörden in den besuchten MS sahen das Mitteilungsverfahren 
nicht als nützlich an. Zu den Kritikpunkten gehörten der damit verbundene Ar -
beitsaufwand aufseiten der Behörden der MS sowie die mangelnde Klarheit der 
erhaltenen Mitteilungen.
61	
Insgesamt wurden 310 Mitteilungen34 über das IMI übermittelt, seitdem das Sys -
tem zu diesem Zweck eingesetzt wird. Obwohl die Übermittlung der Mitteilun -
gen eine rechtliche Verpflichtung ist, haben von den 31 MS der EU und des EWR, 
die an das IMI angeschlossen sind, sieben noch nie eine Mitteilung übermittelt. 
Bei den restlichen 24 MS reichte die Zahl der Mitteilungen über einen Zeitraum 
von 20 Monaten von 1 bis 73.
62	
Die Unterrichtung über neue Anforderungen ist eine Verpflichtung, die die Richt -
linie mit der Richtlinie 98/34/EG35 gemeinsam hat, wonach die MS die Kommissi -
on im Entwurfsstadium über ihre technischen Vorschriften in Bezug auf Produkte 
und Dienste der Informationsgesellschaft informieren müssen. Die Richtlinie ent -
hält jedoch weder die dreimonatige Stillhaltefrist36, die gemäß Richtlinie 98/34/
EG für Unterrichtungen gilt, bevor sie angenommen werden, noch eine öffentli -
che Konsultation in Bezug auf Unterrichtungen. Die Veröffentlichung von Mittei -
lungen im Rahmen der Richtlinie auf einer öffentlichen Website wird laut Aussage 
von Kommissionsmitarbeitern erwogen. Mehrere Ansprechpartner in den MS 
gaben an, dass sie ein ähnliches Stillhalteverfahren begrüßen würden.
63	
Insgesamt wird das IMI im Zusammenhang mit der Richtlinie in moderatem bis 
geringem Umfang genutzt: Es werden Informationsanfragen übermittelt, ebenso 
wie Mitteilungen, aber Vorwarnungen und Amtshilfe bei Ausnahmen im Einzel -
fall37 sind selten.
26 Bemerkungen 	
64	
Angesichts der Tatsache, dass die MS gemäß der Richtlinie verpflichtet sind, neue 
Anforderungen zu melden, bietet sich die Nutzung des IMI zu diesem Zweck 
an. Das IMI bietet als Kommunikationsplattform die benötigte Funktionalität. 
Die Erweiterung des IMI um eine Stillhaltefrist und eine öffentlich zugängliche 
Website, die die gemeldeten Anforderungen enthielte, würde es den Beteiligten 
ermöglichen, besseren Zugang zu den Meldungen zu erhalten und die neuen 
Anforderungen zu prüfen.
Verbraucher	haben	weiterhin	Probleme	beim	Zugang	zum 	
Binnenmarkt 	für	Dienstleistungen
65	
In Artikel 20 der Richtlinie heißt es, dass die MS sicherstellen sollten, dass dem 
Dienstleistungsempfänger (einschließlich Verbrauchern) keine diskriminieren -
den Anforderungen auferlegt werden, die auf dessen Staatsangehörigkeit oder 
Wohnsitz beruhen, und dass auch der Zugang zu einer Dienstleistung nicht 
eingeschränkt wird. Typische Beispiele für solche Einschränkungen wären etwa 
ein multinationaler Online-Händler, der es einem Kunden nicht erlaubt, direkt 
über eine Website einzukaufen, sondern diesen Kunden an einen Onlineshop in 
seinem eigenen Land weiterleitet, wo die Preise und Bedingungen möglicherwei -
se anders sind. Ein anderer Fall einer Nichteinhaltung wäre etwa gegeben, wenn 
ein Händler sich weigert, ein Produkt an einen Kunden in einem anderen Land zu 
liefern, ohne dies zu begründen. Laut der Richtlinie ist es erlaubt, „Unterschiede 
bei den Zugangsbedingungen vorzusehen, die unmittelbar durch objektive Krite -
rien gerechtfertigt sind“.
66	
Die Kommission und die MS müssen ein Netzwerk der europäischen Verbrau -
cherzentren (ECC-Net) errichten, um Dienstleistungsempfänger, die Probleme 
mit Händlern in anderen Ländern haben, zu informieren und ihnen zu helfen. Die 
Zentren dieses Netzwerks, das die MS der EU, Norwegen und Island umfasst, wer -
den gemeinsam aus dem EU-Haushalt sowie mit nationalen Mitteln finanziert. In 
jedem MS gibt es ein Zentrum, das auf die Anfragen der Verbraucher antworten 
und sie in Bezug auf Rechtsbehelfsverfahren beraten sollte, gegebenenfalls mit -
hilfe von Kontakten zu Zentren des ECC-Net in anderen Ländern.
67	
Das Netzwerk veröffentlichte einen Bericht, in dem die zwischen Januar 2010 und 
Dezember 2012 eingegangenen Verbraucherbeschwerden analysiert wurden. In 
diesem Zeitraum gingen beim Netzwerk 222 Beschwerden im Zusammenhang 
mit Artikel 20 ein. Aufgrund seiner Besuche bei europäischen Verbraucherzentren 
und anderen Gremien in sieben MS kam der Hof zu der Auffassung, dass diese 
Zahl nicht das volle Ausmaß des Problems widerspiegelt, da die europäischen 
Verbraucherzentren/MS der Ansicht sind, dass die Verbraucher in Bezug auf ihre 
Rechte schlecht informiert sind, insbesondere was ihre Rechte auf der Grundlage 
der Richtlinie anbelangt. Darüber hinaus wird in Fällen, in denen Verbraucher 
sich über einen möglichen Verstoß im Klaren sind, der Aufwand, um Beschwerde 
einzureichen, oft nicht als lohnend angesehen, entweder im Vergleich zum Wert 
der betreffenden Dienstleistung oder weil eine rasche Lösung notwendig ist.
27 Bemerkungen 	
38 Veröffentlicht am 
7. Dezember 2009.
39 Veröffentlicht im 
September 2011.
40 Zu den Artikeln gehörten 
Kleidung, Sportartikel, 
Haushaltsartikel, Bücher, 
Musik-DVDs, Video- oder 
Computerspiele, Software, 
Elektronikgeräte und 
Körperpflegeprodukte.
41 Zum Beispiel Schwierigkeiten, 
genug Online-Händler zu 
finden, die bereit waren, 
grenzüberschreitend zu 
verkaufen, der Anteil der 
korrekten Lieferungen, die 
Rücknahme von Angeboten 
einer kostenlosen Lieferung 
und unterschiedliche Beträge, 
mit denen Kreditkarten 
belastet wurden, die dann mit 
MwSt.-Sätzen, Zollabfertigun -
gen und Währungsproblemen 
begründet wurden. Viele 
Händler legten keine 
ausreichenden Informationen 
über die Rechte der Kunden 
zur Rücksendung von Waren 
vor.68	
Hinsichtlich der Anwendung diskriminierender Anforderungen wurden zwei 
Berichte veröffentlicht: „Studie über Geschäftspraktiken mit Anwendung ver -
schiedener Zugangsbedingungen auf der Grundlage der Staatsangehörigkeit 
oder des Wohnortes der Dienstleistungsempfänger“38 und Online cross-border 
mystery shopping – State of the e-Union  (Grenzüberschreitende Online-Testkäufe – 
Lage der E-Union), erstellt vom Netzwerk der europäischen Verbraucherzentren 
(ECC-Net)39.
69	
Im ersten Bericht sollte ermittelt werden, ob Verbraucher aufgrund ihrer Staats -
angehörigkeit oder ihres Wohnortes unterschiedlich behandelt werden. Die Stu -
die deckt vier Branchen ab: Autovermietung, digitale Downloads, Onlineverkauf 
von Elektronikgeräten und Tourismus. Es wurde der Schluss gezogen, dass An -
scheinsbeweise einer systematischen Unterscheidung aufgrund des Wohnsitzes 
des Kunden für die vier untersuchten Branchen vorliegen, jedoch nicht aufgrund 
der Staatsangehörigkeit. Es wurde insbesondere eine Unterscheidung in Bezug 
auf die online bereitgestellten Dienstleistungen ermittelt, bei denen entweder 
eine automatische, anschriftbasierte Weiterleitung stattfand oder parallele, län -
derbasierte Websites vorhanden waren.
70	
Aus der Studie geht hervor, dass es sowohl rechtliche als auch regulatorische 
sowie geschäftsbezogene Ursachen für solche Unterscheidungen geben könn -
te. Beispiele für rechtliche und regulatorische Ursachen für Unterscheidungen 
könnten der Finanzaufwand, Befolgungskosten und Unterschiede in den Rechts -
vorschriften der MS sein, während geschäftsbezogene Ursachen Transport- und 
Lieferkosten, Marketingkosten und die Unternehmensstruktur, einschließlich des 
Franchisings, sein könnten.
71	
Im Rahmen des zweiten Berichts sollten die Hemmnisse für den grenzüber -
schreitenden Online-Einkauf ermittelt werden. Mithilfe der 17 EU-Mitglieder von 
ECC-Net wurden 305 grenzüberschreitende Online-Testkäufe für zehn relevante 
Produktkategorien getätigt40. Insgesamt berichteten die europäischen Verbrau -
cherzentren, dass es bei 173 von 305 Fällen (56 %) Probleme41 in Bezug auf die 
Vertragsbedingungen und Kundenrechte gab, was zeige, dass Verbraucher bei 
grenzüberschreitenden Dienstleistungen weiterhin mit Hemmnissen konfrontiert 
sind.
28 Bemerkungen 	
Dienstleistungserbringer 	diskriminieren 	weiterhin 	auf	
unfaire 	Weise
72	
Auch wenn gemäß Artikel 20 Absatz 2 der Richtlinie eine unterschiedliche Behand -
lung „unmittelbar durch objektive Kriterien gerechtfertigt“ werden soll, bietet 
Erwägungsgrund 95 ein Schlupfloch, da es dort heißt, dass keine Diskriminierung 
vorliegt, wenn „unterschiedliche Preise oder Bedingungen festgelegt werden, die 
durch objektive Gründe gerechtfertigt sind, die von Land zu Land unterschiedlich 
sein können, wie beispielsweise entfernungsabhängige Zusatzkosten, technische 
Merkmale der Erbringung der Dienstleistung, unterschiedliche Marktbedingungen 
wie saisonbedingte stärkere oder geringere Nachfrage, unterschiedliche Ferien -
zeiten in den Mitgliedstaaten, unterschiedliche Preisgestaltung der Wettbewerber 
oder zusätzliche Risiken, die damit verbunden sind, dass sich die rechtlichen Rah -
menbedingungen von denen des Niederlassungsmitgliedstaates unterscheiden“.
73	
Das hat zu ungerechtfertigter Diskriminierung geführt, wie etwa in den Beispie -
len in Kasten 2 .
Diskriminierende 	Praktiken 	gegenüber 	Verbrauchern
Bei der Online-Buchung eines Urlaubspakets bei einem Freizeitpark in Frankreich wählte eine bulgarische 
Verbraucherin aus Versehen das Vereinigte Königreich als ihren Wohnsitz aus. Sie bemerkte bald darauf ihren 
Irrtum und wählte stattdessen Bulgarien aus. Die Verbraucherin erfuhr, dass es einen Preisunterschied von fast 
40 % gab und sie 500 Euro mehr als britische Verbraucher zahlen sollte.
Während seines Urlaubs in einem österreichischen Skigebiet entdeckte ein deutscher Verbraucher, dass der 
Kaufpreis für Fahrkarten für Skilifte für Touristen viel höher war als für österreichische Anwohner.
Quelle: Enhanced Consumer Protection – the Services Directive 2006/123/EC. Analysis of Article 20.2 and Article 21 related consumer complaints repor -
ted to ECC-Net between 2010 and 2012  (Ein besserer Verbraucherschutz – die Dienstleistungsrichtlinie 2006/123/EG. Analyse von Verbraucherbe -
schwerden im Zusammenhang mit Artikel 20 Absatz 2 und Artikel 21, die zwischen 2010 und 2012 bei ECC-Net eingingen), S. 20-21.Kasten 2
74	
Im Bericht von ECC-Net sind eine Reihe von ähnlichen Beispielen einer derartigen 
diskriminierenden Behandlung aufgelistet, die öfter auf dem Wohnsitz als auf 
der Staatsangehörigkeit basiert und oft indirekt aufgrund des Landes, in dem die 
Kreditkarte ausgestellt wurde, oder des Lieferortes angewandt wird.
29 Bemerkungen 	
42 SWD(2012) 146 final vom 
8. Juni 2012, Commission Staff 
Working Document – With 
a view to establishing guidance 
on the application of 
Article 20(2) of Directi -
ve 2006/123/EC on services in 
the internal market ( ‘the 
Services Directive’)  (Arbeitsun -
terlage der Kommissions -
dienststellen – Zur Erstellung 
von Leitlinien zur Anwendung 
von Artikel 20 Absatz 2 der 
Richtlinie 2006/123/EG über 
Dienstleistungen im 
Binnenmarkt (die „Dienstleis -
tungsrichtlinie“)).
43 (External) evaluation of the 
Consumer Protection 
Cooperation Regulation Final 
Report submitted by the 
Consumer Policy Evaluation 
Consortium (CPEC)  ((Externe) 
Bewertung der Verordnung 
über die Zusammenarbeit im 
Verbraucherschutz, Schlussbe -
richt des Consumer Policy 
Evaluation Consortium), 
17. Dezember 2012.75	
Artikel 20 Absatz 2 hat sich außerdem als Grund für Besorgnis und Unsicherheit 
für Unternehmen erwiesen, die nicht verstehen, welche Verpflichtungen ihnen 
möglicherweise obliegen, wenn sie über weite Entfernungen an Kunden in an -
deren Ländern liefern. Laut Einzelhandelsvertretern in den MS konnten durch die 
bisher herausgegebenen Leitlinien42 kein Vertrauen und keine Sicherheit darüber 
hergestellt werden, wann Unternehmen grenzüberschreitend liefern müssen.
Lösung 	der	Probleme
76	
Die Kommission hat zur Lösung der bedeutendsten Problemarten im Zusam -
menhang mit Dienstleistungsanbietern einen thematischen Ansatz gewählt. 
Sie nutzt das Netzwerk für die Zusammenarbeit im Verbraucherschutz (CPC), 
um „Sweeps“ durchzuführen, die EU-weite Untersuchungen von Websites in 
bestimmten Online-Sektoren umfassen. Gleichzeitig werden koordinierte Prüfun -
gen durchgeführt, um Verstöße gegen das Verbraucherschutzrecht zu ermitteln 
und anschließend die Durchsetzung dieses Rechts sicherzustellen. Nach solchen 
Untersuchungen sollten die zuständigen nationalen Behörden angemessene 
Durchsetzungsmaßnahmen einleiten, Unternehmen in Bezug auf mutmaßliche 
Unregelmäßigkeiten kontaktieren und sie ersuchen, Abhilfemaßnahmen zu er -
greifen, da ansonsten rechtliche Schritte gegen sie eingeleitet werden. Es wurden 
Sweeps in den folgenden Bereichen durchgeführt: Fluggesellschaften, Mobiltele -
foninhalte, Elektronikgeräte, Online-Ticketverkäufe, Verbraucherkredite, digitale 
Inhalte und Online-Reisebuchungen.
77	
Laut einer im Jahr 2012 durchgeführten externen Bewertung43 war die daraus 
resultierende Durchsetzungsrate für alle Sektoren hoch, obwohl die Wirkung 
der Sweeps durch eine bessere Öffentlichkeitsarbeit und Folgemaßnahmen zur 
Sicherstellung einer kontinuierlichen Einhaltung der Vorschriften noch gestei -
gert werden könnte. Leider wurden die Anforderungen der Richtlinie bei den 
Bewertungen dieser Maßnahmen nicht spezifisch berücksichtigt, da die Rechts -
vorschriften über Zusammenarbeit im Verbraucherschutz laut Angaben der 
Kommission vor dem Inkrafttreten der Richtlinie erlassen worden waren. In der 
externen Bewertung wurde empfohlen, den Umfang der „Sweeps“ zu erweitern, 
jedoch wurde eine Berücksichtigung der Richtlinie abgelehnt, obwohl einge -
standen wurde, dass die Richtlinie für Dienstleistungsempfänger die Wahrung 
bestimmter Rechte sicherstelle, wie etwa die Nichtdiskriminierung, Informations -
rechte, eine Berufshaftpflichtversicherung und kommerzielle Kommunikation. 
Die grenzüberschreitende Bedeutung und die Kriterien der Kohärenz seien in 
diesem Zusammenhang von Bedeutung. Aus der Bewertung ging jedoch auch 
hervor, dass der Schwerpunkt der Dienstleistungsrichtlinie sehr stark auf den 
Verpflichtungen der MS liege statt auf einzelnen Dienstleistungserbringern und 
dass die Richtlinie auch Aspekte des Firmenkundengeschäfts enthalte (d. h., das 
Konzept der Dienstleistungsempfänger ist nicht auf Verbraucher beschränkt), die 
mit dem Verbraucherschwerpunkt der CPC-Ziele nicht übereinstimmen. Diese 
Ansicht widerspricht jedoch den im Bericht von ECC-Net vorgestellten Belegen, 
welche die erheblichen Auswirkungen der mangelnden Einhaltung der Richtlinie 
auf Verbraucher unterstreichen.
30 Bemerkungen 	
44 Empfehlung der Kommission 
vom 7. Dezember 2001 über 
Grundsätze zur Nutzung von 
„SOLVIT“, dem Problemlö -
sungsnetz für den Binnen -
markt (ABl. L 331 vom 
15.12.2001), S. 79.
45 Empfehlung der Kommission 
vom 17. September 2013 zu 
den Grundsätzen für SOLVIT, 
Brüssel (C(2013) 5869 final).
46 Empfehlung der Kommission 
vom 17. September 2013 zu 
den Grundsätzen für SOLVIT, 
S. 2.
47 http://ec.europa.eu/solvit/
index_de.htmDurchsetzung
Die	Kommission 	verwendet 	eine	Reihe	von	
Durchsetzungsinstrumenten
78	
Die Einhaltung der Richtlinie ist sowohl aus rechtlicher als auch aus wirtschaft -
licher Sicht wichtig. Bei Verstößen gegen das EU-Recht werden rasche und 
effiziente Lösungen sowohl für Dienstleistungserbringer als auch -empfänger 
benötigt.
79	
Die Kommission kann gegen einen Mitgliedstaat, der es versäumt hat, eine ver -
tragliche Verpflichtung zu erfüllen, ein Vertragsverletzungsverfahren einleiten. 
Die Kommission hat außerdem als Vorstufe zu Vertragsverletzungsverfahren den 
allgemeinen Mechanismus EU-Pilot eingerichtet sowie das alternative Problem -
lösungsinstrument SOLVIT, das speziell für Fragen des Binnenmarkts konzipiert 
wurde. Darüber hinaus kann die Kommission wichtige Fragen auf politischer Ebe -
ne angehen, indem sie im Rahmen des Europäischen Semesters länderspezifische 
Empfehlungen ausspricht.
SOLVIT	kommt	im	Zusammenhang	mit	der 	
Dienstleistungsrichtlinie 	selten	zum	Einsatz
80	
SOLVIT ist ein kostenloser Dienst zwischen den MS, der von den nationalen 
Verwaltungsbehörden hauptsächlich online zur Verfügung gestellt wird. Er 
wurde 200144 geschaffen und 201345 modernisiert. SOLVIT bietet Lösungen für 
eine große Bandbreite an praktischen Situationen wie die Anerkennung von 
Berufsqualifikationen, Visa und Aufenthaltsrecht, Handel und Dienstleistungen 
(Unternehmen), Fahrzeuge und Führerscheine, Familienleistungen, Renten, 
Arbeit im Ausland, Leistungen bei Arbeitslosigkeit, Krankenversicherung, Zugang 
zu Bildung, grenzüberschreitender Kapitalverkehr und grenzüberschreitende 
Zahlungen sowie Mehrwertsteuererstattung. Im Jahr 2013 gab die Kommission 
eine Broschüre mit Beispielen für praktische Lösungen für individuelle Probleme 
heraus, die mithilfe von SOLVIT-Zentren erreicht wurden.
81	
Im Allgemeinen wird die Mehrzahl der Fälle durchschnittlich innerhalb von 
neun Wochen46 erfolgreich gelöst (Zielvorgabe: zehn Wochen47). Im System gin -
gen rund 1400 Fälle pro Jahr ein, jedoch hat sich die Zahl im Jahr 2014 auf 2368 
erhöht.
31 Bemerkungen 	
48 Nordic Innovation Report 
Delivering a stronger Single 
Market  (Die Erzielung eines 
besseren Binnenmarktes), 
Juni 2012, S. 50.
49 Ebd.
50 Dr. M. Kaeding, F. Voskamp, 
Better Implementation of EU 
Legislation is not just a question 
of taking Member States to 
Court  (Eine bessere 
Durchführung der EU-
Rechtsvorschriften beruht 
nicht nur darauf, gegen 
Mitgliedstaaten eine Klage 
einzureichen), Working paper  
(2011/w/01 EIPA), S. 10.82	
SOLVIT spielt jedoch im Zusammenhang mit der Richtlinie eine untergeordnete 
Rolle. Im Jahr 2014 bezogen sich nur 17 von insgesamt 2368 Fällen auf die Richtli -
nie (sechs im Jahr 2013, 16 in den Jahren 2012 und 2011).
83	
SOLVIT verfügt nur über begrenzte personelle und technische Kapazitäten zur 
Handhabung von komplexen Geschäftsfällen48. In großen Ländern wie Deutsch -
land, Frankreich und dem Vereinigten Königreich sind SOLVIT-Zentren unterbe -
setzt49, und die Zahl der Mitarbeiter mit juristischen Qualifikationen ist unzurei -
chend50. Die Kommission organisiert jedoch für Mitarbeiter von SOLVIT-Zentren 
regelmäßige Schulungen zu juristischen Fragen.SOLVIT-Lösungen
SOLVIT	verhilft	Touristen	dazu,	deutsche	Jachten	in	Italien	zu	chartern
Ein deutsches Unternehmen vercharterte vier Jachten unter deutscher Flagge an Touristen in Italien. Der 
Geschäftsinhaber wurde mit einer Strafe belegt, weil er seine kommerziellen Jachten nicht bei den örtlichen 
Hafenbehörden registriert hatte, so wie dies in den italienischen Vorschriften vorgesehen ist. Nach mehreren 
Registrierungsversuchen wurde dem Geschäftsinhaber fünf Monate später mitgeteilt, dass eine Registrierung 
nur möglich sei, wenn das Unternehmen in Italien ansässig sei. SOLVIT griff ein und stellte klar, dass diese Be -
dingung nicht dem EU-Recht entspricht und die Behörden die Registrierung bei der deutschen Handelskam -
mer akzeptieren sollten. Daraufhin wurden die vier Jachten registriert und die Charterlizenzen ausgestellt.
Das Problem wurde innerhalb von neun Wochen gelöst.
SOLVIT	gewährleistet	faire	Behandlung	von	Rafting-Unternehmen	in	Slowenien
Rafting-Unternehmen aus Ungarn und der Slowakei beschwerten sich darüber, dass ein kostengünstiger und 
ständiger Zugang zu einem bestimmten Fluss in Slowenien slowenischen Unternehmen vorbehalten sei. Aus -
ländische Unternehmen mussten nicht nur mehr bezahlen, sondern auch täglich Tickets kaufen. Dank SOLVIT 
wurden diese diskriminierenden Regeln geändert, und ausländische Unternehmen können nun ihrer Tätigkeit 
auf slowenischen Flüssen auf der gleichen Grundlage wie die örtlichen Unternehmen nachgehen. Da Vor -
schriften geändert werden mussten, dauerte die Lösung dieses Falls länger als sonst für SOLVIT üblich.
Das Problem wurde innerhalb von zehn Monaten gelöst.
Quelle: Europäische Kommission, SOLVIT – Erfolgsgeschichten, 2013.Kasten 3
32 Bemerkungen 	
51 Tschechische Republik, 
Dänemark, Deutschland, 
Irland, Spanien, Italien, 
Litauen, Ungarn, Niederlande, 
Österreich, Portugal, 
Slowenien, Finnland, 
Schweden und Vereinigtes 
Königreich.84	
Die meisten Fälle wurden von Privatpersonen eingereicht und nur ungefähr 
20 Fälle von Unternehmen, da diese im Allgemeinen über andere Mittel verfü -
gen, um Probleme im Zusammenhang mit der Ausübung ihrer Geschäftstätigkeit 
im Ausland zu lösen. In einer von der Kommission im Jahr 2011 durchgeführten 
Studie heißt es, dass Unternehmen es bevorzugen würden, formelle Instanzen 
anzurufen, um Lösungen zu finden.
85	
Die im Rahmen von SOLVIT gefundenen Lösungen haben keinen rechtsetzenden 
Charakter, und die Öffentlichkeit wird nicht über die Fälle und darüber, wie sie 
gelöst werden, informiert, was für andere mögliche interessierte Parteien keine 
Hilfe ist. Darüber hinaus können für identische Probleme möglicherweise un -
terschiedliche Lösungen geliefert werden, z. B. durch unterschiedliche MS und 
regionale Behörden.
EU-Pilot –	eine	Vorstufe	zu	Vertragsverletzungsverfahren, 	
die	von	den	Mitgliedstaaten	geschätzt	wird
86	
EU-Pilot ist ein vertraulicher Mechanismus zum Austausch von Informationen 
zwischen der Kommission und den MS. Er wurde im Jahr 2008 von der Kommissi -
on zusammen mit 15 freiwilligen MS51 eingerichtet und umfasste im Juli 2013 alle 
28 MS. EU-Pilot wird als Möglichkeit genutzt, Probleme zu klären oder zu lösen, 
damit, wenn möglich, ein formelles Vertragsverletzungsverfahren gemäß Arti -
kel 258 AEUV vermieden werden kann.
87	
Die Kommission eröffnete im Jahr 2013 1502 EU-Pilot-Fälle in allen Gebieten und 
im Jahr 2014 1208 Fälle. Bis Anfang 2015 gab es 84 Fälle mit Bezug zur Richtlinie.
Die	Lösung	eines	EU-Pilot-Falls	mit	Bezug	zur	
Dienstleistungsrichtlinie 	dauert	durchschnittlich 	knapp	über	
16 Monate
88	
Die Kommission legt dem betreffenden MS mithilfe der EU-Pilot-Anwendung ein -
zelne Fälle vor. Die mitgliedstaatlichen Behörden haben zehn Wochen Zeit, um zu 
antworten und eine Lösung vorzuschlagen.
33 Bemerkungen 	
52 http://ec.europa.eu/
internal_market/scoreboard/
performance_by_
governance_tool/ eu_pilot/
index_
en.htm#maincontentSec
53 SEC(2011) 1629/2 vom 
21. Dezember 2011 „Zweiter 
Evaluierungsbericht zum 
Projekt ‚EU-Pilot‘“.89	
Die Kommission veröffentlicht die durchschnittlichen Reaktionszeiten der MS 
auf alle EU-Pilot-Schreiben, bei denen sie eine Frist von 70 Tagen setzt. Laut dem 
Binnenmarktanzeiger (07/14)52 wurde die Mehrzahl der Länder mit „grün“ beur -
teilt, d. h., die Frist wurde eingehalten. Die Tschechische Republik, Irland, Spa -
nien, Italien, Lettland, Polen, Portugal, Rumänien, Schweden und das Vereinigte 
Königreich wurden mit „gelb“ eingestuft, haben die Frist also nur geringfügig 
überschritten (mit einer durchschnittlichen Reaktionszeit von 71 bis 77 Tagen). 
Die durchschnittliche Reaktionszeit Frankreichs beträgt jedoch 93 Tage. Die Bear -
beitungszeit der Kommission ist nicht im Binnenmarktanzeiger angegeben, laut 
dem Zweiten Evaluierungsbericht zum Projekt „EU-Pilot“53	belief sich 	jedoch ihre 
durchschnittliche Bearbeitungszeit auf 102 Tage, obwohl die Kommission sich 
selbst eine Frist von 70 Tagen zur Bewertung der Antworten und zur Entschei -
dung über Folgemaßnahmen gesetzt hatte.
90	
Bei den meisten EU-Pilot-Fällen mit Bezug zur Richtlinie waren mehrere Schrift -
wechsel und somit auch eine längere Zeit erforderlich. Die Durchschnittsdauer 
von Fällen mit Bezug zur Richtlinie betrug 16,6 Monate.
In	einigen	Fällen	hat	die	Kommission	zu	lange	gezögert,	bevor	sie	
gehandelt 	hat
91	
Der Hof prüfte sechs EU-Pilot-Fälle mit Bezug zur Richtlinie. Innerhalb die -
ser Stichprobe dauerte das Verfahren in Fällen, die mithilfe von EU-Pilot ge -
löst worden sind, fünf bis acht Monate. Die komplexeren Fälle, die später zu 
Vertragsverletzungsverfahren wurden, erstreckten sich über eine Zeit von 
neun bis 30 Monaten.
92	
Die MS antworteten rechtzeitig. Kasten 4  enthält jedoch Beispiele für Verzöge -
rungen beim EU-Pilot-Verfahren.
Beispiele	für	Verzögerungen	beim	EU-Pilot-Verfahren
Im Falle eines Landes benötigte die Kommission nach der Bestimmung des Problems 16 Monate, um das Ver -
waltungsschreiben an einen Mitgliedstaat zu übermitteln, und weitere sechs Monate, um einen EU-Pilot-Fall 
auf den Weg zu bringen.
Im Falle eines anderen Mitgliedstaats benötigte die Kommission nach dem Eingang einer Beschwerde bis zur 
Einleitung eines EU-Pilot-Falls fast 20 Monate.
Ein EU-Pilot-Fall wurde 2012 eingeleitet und bisher noch nicht abgeschlossen, da noch eine Prüfung der ord -
nungsgemäßen Umsetzung der durchgeführten Gesetzesänderungen notwendig ist.Kasten 4
34 Bemerkungen 	
54 Alle Beschwerden zu allen 
Themen, einschließlich der 
Beschwerden, die zu 
EU-Pilot-Fällen und/oder 
Vertragsverletzungsverfahren 
führen, werden im CHAP 
(Complaints and Enquiries 
Registration System , System zur 
Registrierung von Beschwer -
den und Anfragen) registriert. 
Im Rahmen des CHAP können 
Beschwerden, je nachdem, ob 
sie sich auf Artikel 56 
(Dienstleistungsfreiheit) oder 
Artikel 49 (Niederlassungsfrei -
heit) des AEUV beziehen, 
bestimmten Bereichen 
zugeordnet werden.93	
Informationen zu EU-Pilot-Fällen werden weder vor noch nach Abschluss der 
Fälle veröffentlicht. Das hat zur Folge, dass, auch wenn solche Verfahren in einem 
einzelnen Land Abhilfe schaffen, sie nicht anderen interessierten Parteien zugu -
tekommen oder zur Schaffung einer gängigen Rechtspraxis der EU auf diesem 
Gebiet beitragen.
Die	Kommission 	hat	kaum	Vertragsverletzungsverfahren 	
eingeleitet
94	
Wenn die Kommission nach einer ersten Konsultation im Rahmen von EU-Pilot 
der Ansicht ist, dass EU-Vorschriften nicht ordnungsgemäß angewandt werden, 
kann sie gegen den betreffenden Mitgliedstaat ein Vertragsverletzungsverfahren 
eröffnen. Die Kommission hat die Befugnis, die Vertragsverletzung abzustellen, 
und zwar gegebenenfalls auch durch Verweisung des Falls an den Gerichtshof 
der Europäischen Union. Dies kann entweder auf der Grundlage einer Beschwer -
de erfolgen, die bei der Kommission eingeht54, oder auf eigene Initiative der 
Kommission.
95	
Der Fall kann gelöst werden, wenn der betreffende MS die notwendigen zu -
sätzlichen Informationen vorlegt, die die Kommission davon überzeugen, dass 
tatsächlich keine Vertragsverletzung vorliegt, oder wenn der MS die Ansicht der 
Kommission akzeptiert und die Vertragsverletzung einstellt.
96	
Die Kommission hat im Rahmen ihres Dienstleistungspakets 2012 eine „Nulltole -
ranzpolitik“ verkündet. Sie vertrat jedoch die Position, dass nur eine begrenzte 
Teilmenge an Anforderungen dieser „Nulltoleranzpolitik“ unterliegen würde 
(siehe Kasten 5 ).
35 Bemerkungen 	
97	
Diese Politik ist nur auf die restriktivsten Anforderungen ausgerichtet, auf die die 
Richtlinie Anwendung findet. Die Politik ist nicht auf andere ermittelte Hemmnis -
se und Hindernisse ausgerichtet, bei denen das von den MS geltend gemachte 
Argument der Verhältnismäßigkeit bewertet und möglicherweise angefochten 
werden muss. Die Kommission vertritt den Standpunkt, dass sie sich zu diesen 
spezifischen Fällen nicht äußern kann, da diese nur vom Gerichtshof der Euro -
päischen Union entschieden werden können. Die Kommission ist jedoch sehr 
zurückhaltend bei der Weiterleitung von Fällen, wenn sie nicht absolut sicher ist, 
ob das Urteil einen Verstoß gegen die Rechtsvorschriften bestätigen würde.
98	
Für einige Fälle hat die Kommission in Präsentationen bei Sitzungen von Sachver -
ständigengruppen Orientierungshilfen zu neuen Anforderungen auf der Grund -
lage von IMI-Mitteilungen über Legislativmaßnahmen geliefert. Die „Nulltole -
ranzpolitik“ findet jedoch keine Anwendung auf Anforderungen seitens der MS, 
die die Kommission als ungerechtfertigt ansieht.„Nulltoleranz“	in	Bezug	auf	Nichteinhaltung
Die Kommission hat sich entschieden, ihre „Nulltoleranzpolitik“ in Bezug auf Nichteinhaltung nur im Hinblick 
auf die folgenden Verpflichtungen durchzusetzen, die in der Dienstleistungsrichtlinie enthalten sind:
Die Richtlinie untersagt eine Reihe diskriminierender und besonders belastender Anforderungen, die in Arti -
kel 14 aufgeführt sind.
Die Richtlinie enthält besondere Verpflichtungen zur Vereinfachung von Genehmigungsverfahren:
1) stillschweigende Zustimmung, d. h., das Schweigen der Verwaltung bedeutet Zustimmung, was in Arti -
kel 13 Absatz 4 festgelegt ist, und
2) landesweite Gültigkeit von Genehmigungen, was in Artikel 10 Absatz 4 festgelegt ist.
Gemäß Artikel 24 der Richtlinie ist das absolute Verbot der kommerziellen Kommunikation für reglementierte 
Berufe untersagt.
Niederlassungsanforderungen machen die grenzüberschreitende Erbringung von Dienstleistungen unmög -
lich. Sie gehören zu den restriktivsten Anforderungen, auf die in Artikel 16 Absatz 2 der Dienstleistungsricht -
linie Bezug genommen wird (Klausel über die Dienstleistungsfreiheit), wo es heißt, dass die Mitgliedstaaten 
Dienstleistungserbringer nicht diesen Anforderungen unterwerfen dürfen.
Quelle: COM(2012) 261 final „Eine Partnerschaft für neues Wachstum im Dienstleistungssektor 2012-2015“, S. 4.Kasten 5
36 Bemerkungen 	
55 Zum 1. April 2015.99	
Seit der Einführung der Richtlinie hat es nur neun Vertragsverletzungsverfahren 
aufgrund von nationalen Rechtsvorschriften gegeben, die nicht im Einklang mit 
der Richtlinie standen. Dies ist im Vergleich zu der Zahl der Probleme, die wäh -
rend der gegenseitigen Evaluierung, der Kohärenztests und des Durchführungs -
berichts (Dienstleistungspaket) gemeldet wurden, eine geringe Zahl, die nicht 
mit der angekündigten „Nulltoleranzpolitik“ der Kommission übereinstimmt.
Vertragsverletzungsverfahren 	sind	zu	lang
100	
Aus von der Kommission bereitgestellten Daten geht hervor, dass die 18 zum 
1. Oktober 2014 anhängigen Verfahren im Zusammenhang mit der Richtlinie 
durchschnittlich 19,6 Monate dauerten. Damit wurde das von der Kommission ge -
setzte Ziel von 18 Monaten für den Abschluss solcher Vertragsverletzungsverfah -
ren bereits überschritten. Ende 2015 – rund 15 Monate später – waren elf dieser 
Verfahren immer noch anhängig. Informationen über die Länge abgeschlossener 
Vertragsverletzungsverfahren im Zusammenhang mit der Dienstleistungsricht -
linie werden von der Kommission nicht systematisch zusammengestellt und 
veröffentlicht.
101	
Zusätzlich zu den 20 Fällen wegen verzögerter Umsetzung (siehe Ziffer 19) und 
den neun Vertragsverletzungsverfahren wegen Nichteinhaltung der Richtlinie 
(siehe Ziffer 99) gab es 55 Fälle55 wegen fehlerhafter Anwendung oder Umset -
zung der Dienstleistungsrichtlinie sowie 20 ähnliche Fälle von Vertragsverletzun -
gen bezüglich der Artikel 49 (Niederlassungsfreiheit) oder 56 (freier Dienstleis -
tungsverkehr) des AEUV. Es handelt sich dabei um Fälle, bei denen die Richtlinie 
korrekt in nationales Recht umgesetzt worden war, die Rechtsvorschriften jedoch 
fehlerhaft umgesetzt oder angewandt wurden.
Einzelne	Beschwerden	mit	Bezug	zu	Dienstleistungen 	
werden	regelmäßig	nachverfolgt,	es	gibt 	
jedoch	lange	Inaktivitätsphasen 	während 	der	
Vertragsverletzungsverfahren
102	
Es wurden zehn Vertragsverletzungsfälle vom Hof untersucht, die entweder aus 
Hindernissen hervorgingen, die während der Besuche bei der Kommission und 
den MS deutlich wurden, oder bei denen das Verfahren besonders lange dauerte.
37 Bemerkungen 	
56 Artikel 14, 15 und 16.
57 Rechtssache C-179/14, 
Kommission gegen Ungarn, 
2012/4083.103	
Im System der Kommission zur Registrierung von Beschwerden und Anfragen 
(CHAP) erfasste Fälle wurden regelmäßig nachverfolgt. Diejenigen Fälle mit Be -
zug zur Richtlinie wurden der GD Binnenmarkt und Dienstleistungen übermittelt, 
die dann entweder eine Antwort ausarbeitete oder einen EU-Pilot-Fall eröffnete, 
um die Vorstufe zum Vertragsverletzungsverfahren einzuleiten. Mit allen Fällen 
war ein umfangreicher Schriftverkehr zwischen der Kommission und den MS 
verbunden. Sobald jedoch das Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet wor -
den war, traten lange Verzögerungen auf, und es kam zu Inaktivitätsphasen für 
einzelne Fälle sowie zu Verzögerungen bei den Antworten der Mitgliedstaaten. 
In einem Fall etwa entstand eine Inaktivitätsphase zwischen Februar 2012 und 
März 2014, und in einem anderen Fall wies die Korrespondenz der Kommission 
zwischen November 2012 und Mai 2015 eine Lücke auf, auch wenn die Entschei -
dung dann rasch getroffen wurde.
104	
Obwohl länger als erwartet und geplant, führten alle abgeschlossenen Vertrags -
verletzungsverfahren dazu, dass der betroffene Mitgliedstaat seine Rechtsvor -
schriften änderte und damit die ermittelten Probleme behob. Es kann der Schluss 
gezogen werden, dass Vertragsverletzungsverfahren, wenn sie eingeleitet 
werden, zu Gesetzesänderungen in den MS führen. Ihre Zahl ist jedoch weiterhin 
sehr gering. Darüber hinaus verkündet die Kommission zwar die Eröffnung eines 
Vertragsverletzungsverfahrens, veröffentlicht jedoch bei der Schließung eines 
Falls keine ausführliche Dokumentation, was die Transparenz des Verfahrens 
verringert und negative Auswirkungen auf die Entwicklung einer gemeinsamen 
Rechtspraxis hat.
Nur	ein	Fall	wurde	an	den	Gerichtshof	verwiesen
105	
Wenn die Kommission beim Gerichtshof Klage gegen einen Mitgliedstaat ein -
reicht, obliegt es der Kommission, Beweise für Verstöße gegen EU-Recht vorzu -
legen. Sind die vorgelegten Beweismittel nicht hinreichend beweiskräftig, kann 
der Gerichtshof zu Ungunsten der Kommission entscheiden, indem er den Fall für 
unzulässig oder unbegründet erklärt. Die Kommission hat nur ein einziges Ver -
tragsverletzungsverfahren auf der Grundlage der Richtlinie56 an den Gerichtshof 
verwiesen57 (siehe Kasten 6 ).
38 Bemerkungen 	
106	
In den Berichten der Kommission, des Europäischen Parlaments und anderer Stel -
len sowie insbesondere im Rahmen des Dienstleistungspakets (Juni 2012) wurden 
Durchsetzungsinstrumente überprüft und Empfehlungen für zukünftige Maß -
nahmen ausgesprochen. Der Hof stellte fest, dass in den besuchten MS Konsens 
darüber besteht, dass gegen alle Fälle von Nichteinhaltung rigoros vorgegangen 
und Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet werden sollten.
107	
Die Kommission hat keine systematische Strategie zur Stärkung des Binnen -
markts für Dienstleistungen entwickelt, insbesondere in Bereichen, in denen 
die Richtlinie Anwendung findet. Die derzeitigen Durchsetzungsmaßnahmen 
konzentrieren sich nicht immer auf die anhand eines risikobasierten Ansatzes 
ausgewählten, wirtschaftlich bedeutendsten Branchen.Vertragsverletzungsverfahren,	das	an	den	Gerichtshof	verwiesen	wurde
Die Europäische Kommission hat beschlossen, beim Gerichtshof der Europäischen Union gegen Ungarn Klage 
einzureichen, um seine Rechtsvorschriften anzufechten, auf deren Grundlage Schecks für warme und kalte 
Mahlzeiten, Freizeit- und Erholungsaktivitäten ausgegeben wurden. Die Kommission vertrat die Auffassung, 
dass die durch die am 1. Januar 2012 in Kraft getretenen ungarischen Rechtsvorschriften eingeführten Ein -
schränkungen den wesentlichen Grundsätzen der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit, die im Vertrag 
über die Arbeitsweise der Europäischen Union (Artikel 49 und 56 AEUV) verankert sind, widersprechen und 
mit der Dienstleistungsrichtlinie nicht vereinbar sind (Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments 
und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt).
Im Jahr 2011 änderte Ungarn seine Rechtsvorschriften über die Ausgabe von Schecks für warme und kalte 
Mahlzeiten, Freizeit- und Erholungsaktivitäten durch Arbeitgeber an ihre Beschäftigten, die als Sachleistun -
gen angesehen wurden und daher günstigeren Steuer- und Sozialversicherungsregelungen unterlagen. Diese 
Rechtsvorschriften traten am 1. Januar 2012 ohne bedeutende Übergangszeit oder -maßnahmen in Kraft. 
Zuvor hatte es keine spezifischen Bedingungen für die Ausgabe von Schecks für warme und kalte Mahlzeiten 
durch Arbeitgeber an ihre Beschäftigten oder für die Form solcher Schecks gegeben.
Durch diese neuen Rechtsvorschriften wurde ein Monopol für eine öffentlich-rechtliche Stiftung geschaffen, 
die für die Ausgabe von Schecks für kalte Mahlzeiten (in Papier- oder elektronischer Form) und für warme 
Mahlzeiten (in Papierform) zuständig ist, die Arbeitgeber für ihre Mitarbeiter stellen. Darüber hinaus sind 
mit diesen Rechtsvorschriften sehr strenge Bedingungen verbunden für die Ausgabe von Schecks für warme 
Mahlzeiten, Freizeit- und Erholungsaktivitäten, die als Sachleistungen gelten und nicht mehr in elektronischer 
Form ausgegeben werden dürfen.
Diese neuen Rechtsvorschriften haben zur Folge, dass die Unternehmen, die mehrere Jahre auf dem Markt für 
Schecks für warme und kalte Mahlzeiten tätig waren, von diesem Markt für Schecks, die als Sachleistungen 
gelten, nunmehr ausgeschlossen sind.
Da Ungarn seine Rechtsvorschriften nicht an die mit Gründen versehene Stellungnahme angepasst hat, die 
ihm im November 2012 übermittelt worden war, beschloss die Kommission, diesen Fall an den Gerichtshof zu 
verweisen. Im Oktober 2015 war die Rechtssache noch anhängig.Kasten 6
39 Bemerkungen 	
58 http://ec.europa.eu/
europe2020/pdf/csr2014/
overview_
recommendations_2014 _by_
member_state_en.pdf.
59 Zum Beispiel reglementierte 
Berufe, insbesondere 
Apotheker und Optiker, 
Förderung des Wettbewerbs 
auf dem Gebiet der Dienstleis -
tungen, Verringerung des 
Verwaltungsaufwands für die 
Einzelhandelsbranche durch 
das Loi relative à l’artisanat, au 
commerce et aux très petites 
entreprises (ACTPE), das auf die 
Vereinfachung des Verfahrens 
zur Gründung von Einzelhan -
delsgeschäften ausgerichtet 
war, sowie durch den 
Gesetzentwurf zur Wirtschaft -
stätigkeit, durch den die 
Befugnisse der Wettbewerbs -
behörde erweitert werden 
sollten.Länderspezifische	Empfehlungen	hatten	nur	begrenzt	Erfolg
108	
Zusätzlich zu Vertragsverletzungsverfahren versucht die Kommission, MS zu 
beeinflussen, indem sie Empfehlungen mit Bezug zur Dienstleistungsrichtlinie 
in die länderspezifischen Empfehlungen (CSR) aufnimmt, die im Zusammenhang 
mit dem Europäischen Semester herausgegeben werden. Diese Empfehlungen 
werden vom Rat gebilligt. Die Kommission ist der Ansicht, dass CSR größeren 
politischen Einfluss als Vertragsverletzungsverfahren haben, da die Regierungen 
der MS ihnen zustimmen und sie annehmen müssen.
109	
Im Juni 2014 wurden in 14 CSR Probleme im Zusammenhang mit dem Wettbe -
werb im Dienstleistungssektor zur Sprache gebracht58. So hat die Kommission 
etwa der französischen Regierung empfohlen, ungerechtfertigte Beschränkun -
gen für den Zugang zu reglementierten Berufen und ihre Ausübung zu beseiti -
gen, die Markteintrittskosten zu verringern und den Wettbewerb im Dienstleis -
tungssektor zu fördern. Im Jahr 2015 wurde festgestellt, dass auf diesem Gebiet 
einige Fortschritte erreicht wurden59. In einigen Ländern gab es jedoch entweder 
gar keine Fortschritte, nur geringe Fortschritte, oder die CSR waren überhaupt 
nicht beachtet worden (siehe Kasten 7 ).
110	
Obwohl die Kommission der Ansicht ist, dass CSR größeren politischen Einfluss 
als Vertragsverletzungsverfahren haben, handeln nicht alle MS gemäß den 
Empfehlungen. Es gibt keine Hinweise darauf, dass CSR bei der Beseitigung von 
Hindernissen eine bessere Wirkung erzielen als Vertragsverletzungsverfahren.
40 Bemerkungen 	
CSR	aus	dem	Jahr 2014,	die	2015	nachverfolgt	wurden	und	bei	denen	nur	geringe	
oder	gar	keine	Fortschritte	festgestellt	wurden
In der CSR 5 für Ungarn wurde empfohlen, dass das Land „den Regelungsrahmen stabilisiert und den Markt -
wettbewerb fördert, unter anderem durch Beseitigung von Barrieren im Dienstleistungssektor“.
Im Jahr 2015 wurde jedoch festgestellt, dass Ungarn nur geringe Fortschritte bei der Umsetzung der CSR 5 
und der Empfehlung des Rates gemacht hatte. Tatsächlich wurden keine Fortschritte erzielt, um den Rege -
lungsrahmen zu stabilisieren und den Marktwettbewerb zu fördern, insbesondere im Dienstleistungssektor.
In der CSR 4 für Österreich wurde empfohlen, dass das Land „übermäßige Hindernisse für die Anbieter von 
Dienstleistungen, die u. a. in Form von Anforderungen an die Rechtsform und die Beteiligung am Gesell -
schaftskapital bestehen, sowie Hindernisse für die Gründung interdisziplinärer Dienstleistungsunternehmen 
beseitigt“.
Österreich hat im Berichtszeitraum keine Fortschritte in Bezug auf Reformen erzielt, einschließlich auf dem 
Gebiet der Rechtsreform und der Beteiligung am Gesellschaftskapital sowie interdisziplinärer Dienstleistungs -
tätigkeiten. Es ist immer noch keine umfassende Überprüfung der vorhandenen Beschränkungen durchge -
führt worden.
In der CSR 6 wurde Spanien empfohlen, dass es „bis Ende 2014 eine ehrgeizige Reform der freiberuflichen 
Dienstleistungen und freiberuflichen Vereinigungen beschließt und in diesem Rahmen die Berufe festlegt, für 
die eine Mitgliedschaft in einem Berufsverband erforderlich ist, die Frage der Transparenz und Rechenschafts -
pflicht der Fachorganisationen regelt, den Zugang zu ungerechtfertigterweise vorbehaltenen Tätigkeiten 
öffnet, und die Einheit des Marktes hinsichtlich des Zugangs zu freiberuflichen Dienstleistungstätigkeiten 
und deren Ausübung in Spanien gewährleistet; Zeit, Kosten und Zahl der Verfahren, die zur Gründung eine[s] 
Geschäfts erforderlich sind, weiter verringert; ungerechtfertigte Einschränkungen für die Einrichtung großer 
Einzelhandelsgeschäfte beseitigt, indem es insbesondere die im Bereich der Regionalplanung bestehenden 
Bestimmungen überarbeitet“.
Bei der Verabschiedung der Reform der freiberuflichen Dienstleistungen und Berufsverbände wurden keine 
Fortschritte erzielt.
Es wurden einige Fortschritte erzielt, die Zeit, die Kosten und die Zahl der Verfahren, die zur Gründung eines 
Geschäfts erforderlich sind, weiter zu verringern.Kasten 7
41
 Schlussfolgerungen 	
und Empfehlungen
111	
Die Kommission hat die Pflicht, die Politik auf dem Gebiet des EU-Binnenmarkts 
zu koordinieren und sich für die Beseitigung von ungerechtfertigten Handels -
hemmnissen einzusetzen, insbesondere auf dem Gebiet der Dienstleistungen. 
Einige Jahre nach Ablauf der Frist für die Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie 
bestehen weiterhin Hindernisse für den unter diese Richtlinie fallenden Binnen -
markt für Dienstleistungen. Die Kommission hat einige Verfahren zur Ermittlung 
von Hindernissen eingerichtet, Strukturen zur Unterstützung von MS bei deren 
Abbau geschaffen und alternative Maßnahmen zur Konfliktlösung eingeführt. Die 
Kommission hat jedoch nur zögerlich gerichtliche Schritte eingeleitet, teilweise 
aufgrund der langen Verfahrensdauer und teilweise aufgrund ihres mangelnden 
Vertrauens in die Solidität der Rechtsvorschriften. Insgesamt konnte die Kommis -
sion nur teilweise eine wirksame Durchführung der Richtlinie sicherstellen.
Umsetzung	in	nationales	Recht	und	Überwachung	der 	
Durchführung
112	
Die meisten MS haben die Richtlinie nicht rechtzeitig in nationales Recht umge -
setzt. Die Kommission hat die Fortschritte der MS überwacht und dem Rat (Wett -
bewerbsfähigkeit) darüber Bericht erstattet. Die MS erkannten an, dass die Kom -
mission viel auf praktischer Ebene getan hat, um die Durchführung der Richtlinie 
während und nach ihrer Umsetzung in nationales Recht zu fördern, indem sie 
etwa für die gegenseitige Evaluierung Diskussionen in Gruppen organisiert und 
während der regelmäßigen thematischen Sitzungen der Sachverständigengrup -
pe Orientierungshilfe gegeben hat. Leitlinien zur Umsetzung in nationales Recht 
wurden in Form des „Handbuchs zur Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie“ 
herausgegeben, das zwar als nützlich angesehen wurde, jedoch nicht rechtzeitig 
zu Beginn der Frist von drei Jahren veröffentlicht worden war und dadurch zu 
Verzögerungen bei der vollständigen Umsetzung beitrug (siehe Ziffern 16-20).
Empfehlung 1
Die Kommission sollte Leitlinien zur Umsetzung der EU-Rechtsvorschriften in 
nationales Recht erstellen und diese so bald wie möglich nach der Annahme der 
Rechtsvorschriften veröffentlichen.
113	
Die gegenseitigen Evaluierungen und anschließenden Kohärenztests haben 
gezeigt, dass weiterhin eine bedeutende Zahl an Hindernissen bestand. Die 
MS waren der Auffassung, dass die Kommission mehr hätte tun können, um 
die potenziell ungerechtfertigten Hindernisse abzubauen, die während dieses 
Verfahrens ermittelt worden waren. Darüber hinaus hat die Kommission nicht 
genug getan, um das von einigen MS geltend gemachte Argument der „Verhält -
nismäßigkeit“ anzufechten. Die Ergebnisse wurden nicht dazu herangezogen, um 
eine systematischere Durchsetzung der Richtlinie seitens der Kommission durch 
Behandlung der Fragen mit der größten Bedeutung für die Wirtschaft zu bewir -
ken (siehe Ziffern 21-36).
42 Schlussfolgerungen 	und Empfehlungen 	
Empfehlung 2
Ergebnisse aus Überprüfungen wie gegenseitige Evaluierungen und Kohärenz -
tests sollten nachverfolgt werden, um in Fällen der Nichteinhaltung der Richtlinie 
Abhilfe zu schaffen; die Kommission und die Mitgliedstaaten sollten die Proble -
me mit der größten Bedeutung für die Wirtschaft bewältigen.
114	
Der potenzielle wirtschaftliche Nutzen einer vollständigen Durchführung der 
Richtlinie ist unbekannt, obwohl häufig geschätzte Ertragszuwächse angeführt 
werden, um die Auswirkungen eines Abbaus der Hindernisse zu demonstrie -
ren. Aufgrund des Fehlens an hinreichend detaillierten Daten zu den Sektoren, 
auf die die Richtlinie Anwendung findet, gibt es immer noch keine zuverlässige 
Quantifizierung ihrer Auswirkungen. Die Kommission hat die MS erst vor Kurzem 
gebeten, eine hinreichend detaillierte Aufschlüsselung der Volkswirtschaftlichen 
Gesamtrechnungen bereitzustellen (siehe Ziffern 37-42).
Empfehlung 3
Die Kommission sollte sich bemühen sicherzustellen, dass die Frage der für die 
Bewertung der Auswirkungen von neuen Rechtsvorschriften notwendigen Daten 
frühzeitig im Gesetzgebungsverfahren angegangen wird.
Durchführung
115	
Einheitliche Ansprechpartner sind ein wichtiges Element der Richtlinie. Es hat 
Verzögerungen bei ihrer Einrichtung gegeben, und ihre Qualität schwankt sehr 
deutlich zwischen den verschiedenen MS, wobei einige MS sich nicht sehr stark 
dafür einsetzen, die PSC besser am Bedarf der Unternehmen auszurichten. Die 
Kommission hat eine Charta erstellt, in der die MS aufgefordert werden, die 
bedeutenden Anstrengungen zu unternehmen, die notwendig sind, um dies 
zu erreichen, was jedoch bisher noch nicht zu zufriedenstellenden Ergebnissen 
geführt hat (siehe Ziffern 46-52).
116	
Der Bekanntheitsgrad der PSC ist bei Unternehmen nicht sehr hoch, und nicht 
alle PSC sind ausreichend sichtbar (siehe Ziffern 53-55).
Empfehlung 4
Die Mitgliedstaaten sollten die Charta für die Einheitlichen Ansprechpartner 
beachten, indem sie etwa Informationen in mehreren Sprachen zur Verfügung 
stellen und den Abschluss aller für die grenzüberschreitende Bereitstellung von 
Dienstleistungen notwendigen administrativen Schritte ermöglichen.
43 Schlussfolgerungen 	und Empfehlungen 	
117	
Die Verwaltungszusammenarbeit im Wege des IMI kann im Hinblick auf die Richt -
linie sinnvoll angewandt werden, kommt jedoch viel weniger zum Einsatz als zum 
Beispiel im Rahmen der Richtlinie über die Anerkennung von Berufsqualifikati -
onen. Das IMI ist außerdem ein nützliches Kommunikationsmittel für obligato -
rische Mitteilungen, wird jedoch aufgrund der Unzufriedenheit der MS mit der 
Behandlung von übermittelten Mitteilungen seitens der Kommission und der 
mangelnden Verständlichkeit von Mitteilungen, die durch andere MS übermittelt 
werden, nicht ausreichend genutzt (siehe Ziffern 56-64).
Empfehlung 5
Der Gesetzgeber sollte eine Stillhaltezeit für die Meldung von Entwürfen für 
Anforderungen einführen und sicherstellen, dass diese auf einer öffentlich zu -
gänglichen Website veröffentlicht werden, um einen besseren Zugang und eine 
zeitnahe Prüfung zu ermöglichen.
118	
Es gibt Hinweise darauf, dass viele Verbraucher weiterhin Probleme beim Zugang 
zum Binnenmarkt für Dienstleistungen haben, auch wenn sie keine förmlichen 
Beschwerden einreichen. Die Kommission könnte jedoch vorschlagen, den 
Anwendungsbereich der Verordnung über die Zusammenarbeit im Verbraucher -
schutz dahin gehend zu erweitern, dass Artikel 20 der Dienstleistungsrichtlinie 
abgedeckt ist (siehe Ziffern 65-77).
Empfehlung 6
Die Kommission sollte den Anhang der Verordnung über die Zusammenarbeit 
im Verbraucherschutz dahin gehend überarbeiten, dass Artikel 20 der Dienstleis -
tungsrichtlinie aufgenommen wird.
Durchsetzung
119	
Auch wenn EU-Pilot ein nützliches Instrument für die Zusammenarbeit zwischen 
den MS und der Kommission ist, dauert es oft zu lange, um Fälle zu eröffnen, 
und es werden keine Informationen über die Lösung dieser Fälle veröffent -
licht. Infolgedessen schafft EU-Pilot womöglich in einem einzelnen Fall Abhilfe, 
kommt aber anderen interessierten Parteien nicht zugute und trägt auch nicht 
zur Schaffung einer gängigen Rechtspraxis der EU auf diesem Gebiet bei (siehe 
Ziffern 86-93).
44 Schlussfolgerungen 	und Empfehlungen 	
Empfehlung 7
Die Kommission sollte die Einleitung eines EU-Pilot-Falls nicht verzögern, wenn 
ein Problem festgestellt worden ist. Informationen zu Problemen, die mithilfe von 
EU-Pilot gelöst wurden, sollten (wenn nötig anonymisiert) ausgetauscht werden, 
um für die Verbreitung bewährter Verfahren zu sorgen.
120	
Trotz der „Nulltoleranzpolitik“ hat es seit der Einführung der Richtlinie nur 
neun Vertragsverletzungsverfahren aufgrund von nationalen Rechtsvorschriften 
gegeben, die nicht mit der Richtlinie im Einklang waren. Der Abschluss dieser 
Verfahren hat zu lange gedauert (durchschnittlich zwei Jahre), und nur ein Ver -
tragsverletzungsverfahren mit Bezug zur Dienstleistungsrichtlinie wurde tatsäch -
lich dem Gerichtshof vorgelegt. Die Kommission verfügt über keine systemati -
sche Strategie zur Stärkung des Binnenmarkts für Dienstleistungen, insbesondere 
in Bereichen, in denen die Richtlinie Anwendung findet. Die derzeitigen Durch -
setzungsmaßnahmen basieren nicht immer auf einem risikobasierten Ansatz, 
um sich auf die wirtschaftlich bedeutendsten Branchen zu konzentrieren (siehe 
Ziffern 94-107).
Empfehlung 8
Die Kommission sollte die Dauer von Vertragsverletzungsverfahren so weit wie 
möglich verkürzen. Für die Einleitung von Vertragsverletzungsverfahren sollte sie 
einen Ansatz verfolgen, der auf dem Risiko und der wirtschaftlichen Bedeutung 
des jeweiligen Problems basiert. Angesichts der Tatsache, dass die Kommission 
selbst den Standpunkt vertritt, dass wichtige Durchführungsfragen nur vom Ge -
richtshof entschieden werden können, sollte sie die Fälle wenn nötig auch an den 
Gerichtshof verweisen.
Dieser Bericht wurde von Kammer IV unter Vorsitz von Herrn Milan CVIKL, 
Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 3. Februar 2016 in Luxemburg 
angenommen.
 Für den Rechnungshof
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Präsident

45 Antworten 	der		
Kommission
Zusammenfassung
IV
Die Kommission hat ihre Prioritäten in der 2012 veröffentlichten Mitteilung zur Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie1 
dargelegt. Darin wird erläutert, dass für die Kommission die Durchsetzung im Vordergrund steht, dies jedoch nicht ihr 
einziger Handlungsbereich ist. Des Weiteren hat die Kommission vorrangige Sektoren und Maßnahmen für die kommen -
den Jahre festgelegt, zu denen auch ein Aktionsplan für den Handel, die Reform der Richtlinie über die Anerkennung 
von Berufsqualifikationen und ein Peer-Review zu den Anforderungen in Bezug auf die Rechtsform und die Beteiligungs -
struktur zählen. Der Europäische Rat hat diesen Maßnahmenkatalog in seinen Schlussfolgerungen vom 23. Oktober 2013 
begrüßt. Die Mitgliedstaaten spielen, wie vom Europäischen Rat betont, eine zentrale Rolle bei der Durchführung der 
Dienstleistungsrichtlinie.
Die Kommission hat in der ersten Jahreshälfte 2015 mehrere Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet, um die Verhältnis -
mäßigkeit nationaler Maßnahmen zu prüfen. Beispiele hierfür sind die Einleitung von acht Vertragsverletzungsverfahren 
zu den Bereichen Rechtsform, Beteiligungsstruktur oder Preise (die in Artikel 15 der Dienstleistungsrichtlinie als bedingte 
Verpflichtungen aufgeführt sind). Ferner wurden mehrere Verfahren auf der Grundlage mengenmäßiger oder territori -
aler Beschränkungen (Artikel 15 der Dienstleistungsrichtlinie) und auf der Grundlage von Artikel 20 Absatz 2 (Nichtdis -
kriminierung beim Zugang zu Dienstleistungen) auf den Weg gebracht. In der zweiten Jahreshälfte 2015 wurden zehn 
EU-Pilot-Verfahren wegen Nichteinhaltung von Artikel 8 der Dienstleistungsrichtlinie zu Einheitlichen Ansprechpartnern 
eröffnet, bei denen ebenfalls die Verhältnismäßigkeit bewertet werden muss.
V
Die Kommission leitet, wann immer nötig, gerichtliche Schritte ein. Die Kommission hat die aus ihrer Sicht vorrangigen 
Sektoren festgelegt und in diesen Sektoren Maßnahmen ergriffen.
Ein Teil der Richtlinie beruht darauf, dass die Mitgliedstaaten eine fallweise Bewertung der Verhältnismäßigkeit vorzuneh -
men haben, was von der Kommission berücksichtigt werden muss. (Beispiele sind Artikel 15 und Artikel 39, nach denen 
die Mitgliedstaaten bestimmte Anforderungen bewerten müssen.) Das Vorgehen richtet sich somit nicht nach dem Grad 
des Vertrauens, sondern nach der Rechtsgrundlage. Die Länge von Gerichtsverfahren war nie ein Hinderungsgrund 
für die Einleitung von Vertragsverletzungsverfahren. Hinsichtlich der in der Richtlinie enthaltenen uneingeschränkten 
Verpflichtungen hat die Kommission prompt gehandelt und aus eigener Initiative eine konstante Zahl von Untersuchun -
gen auf den Weg gebracht. Von den durchschnittlich 80 EU-Pilot-Verfahren pro Jahr leitet die Kommission mehr als 30 
Verfahren aus eigener Initiative ein.
1 http://ec.europa.eu/growth/single-market/services/services-directive/implementation/evaluation/index_en.htm
Antworten 	der	Kommission 	 46
VI
Zur Untersuchung der wirtschaftlichen Auswirkungen der Dienstleistungsrichtlinie wurden in einer 2012 durchgeführten 
Studie ( http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/economic_paper/2012/pdf/ecp_456_en.pdf ) die in Dienst -
leistungssektoren bestehenden Hindernisse zu zwei Zeitpunkten bewertet: vor und nach Einführung der Richtlinie 
(Ende 2011). Die Kommission hat diese Studie zudem unter Einbeziehung der zwischen 2012 und 2014 durchgeführten 
nationalen Reformen aktualisiert (siehe http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/13327/attachments/1/translations/
en/renditions/native ). Darüber hinaus wurde kürzlich eine eingehendere Bewertung der verbliebenen Hindernisse und 
des aus ihrer Beseitigung erwachsenden Wirtschaftspotenzials in den vorrangigen Sektoren Unternehmensdienstleis -
tungen und Einzelhandel vorgenommen. Die Ergebnisse sind in der Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen zur 
Binnenmarktstrategie veröffentlicht (siehe die Abschnitte 2.3 und 2.4: http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/13405/
attachments/1/translations/en/renditions/native ).
VII	Erster	Gedankenstrich
Die Kommission hat nach der 2013 durchgeführten gegenseitigen Evaluierung mehr als 30 (Nulltoleranz-)Verfahren auf 
den Weg gebracht. Ferner hat sie 2014 im Anschluss an den Peer-Review zu den Anforderungen in Bezug auf die Rechts -
form, die Beteiligungsstruktur und die Preise 15 EU-Pilot-Verfahren eröffnet. In fünf davon wurden den betreffenden 
Mitgliedstaaten Aufforderungsschreiben übermittelt, woraus sich eine Gesamtzahl von etwa 80 EU-Pilot-Verfahren pro 
Jahr ergibt. Dies ist eine der höchsten Zahlen an Verfahren, die in der Kommission bislang zu einem einzigen Sekundär -
rechtsakt eröffnet wurden. Der Vorgang erfordert enorme Anstrengungen seitens der Mitgliedstaaten und der Kommis -
sion, da 1584 nationale Rechtsakte für die Umsetzung in nationales Recht erforderlich waren – die bisher höchste Zahl an 
Umsetzungsmaßnahmen, die für einen einzigen EU-Sekundärrechtsakt benötigt wurden.
VII	Zweiter	Gedankenstrich
EU-Pilot ist ein System, mit dessen Hilfe die Kommission frühzeitig etwaige Verstöße gegen das EU-Recht mit den Mit -
gliedstaaten erörtert. Diese Erörterungen sind vertraulich; die Kommission gibt nicht bekannt, ob gegen einen bestimm -
ten Mitgliedstaat zu einem spezifischen Thema ein EU-Pilot-Verfahren anstand oder ansteht. Die Kommission tauscht sich 
in speziellen Foren mit den Mitgliedstaaten über bewährte Verfahren zur Anwendung des Unionrechts sowie über die 
Funktionsweise des EU-Pilot-Verfahrens aus. Sie veröffentlicht aggregierte Daten zu EU-Pilot-Verfahren in ihrem Jahresbe -
richt über die Kontrolle der Anwendung des EU-Rechts (COM(2015) 329). Wenn die Kommission konkrete Informationen 
über ein EU-Pilot-Verfahren veröffentlichen würde, müsste sie dabei die Bestimmungen über die Vertraulichkeit gegen -
über den Mitgliedstaaten wahren, wobei jeder Fall einzeln zu prüfen wäre. Das vertrauliche Vorgehen der Kommission bei 
laufenden Untersuchungen im Rahmen eines EU-Pilot-Verfahrens wurde bereits vom Gerichtshof der Europäischen Union 
(EuGH) bestätigt (Urteile in den Rechtssachen Petrie (T-191/99), Spirlea (T-306/12) und ClientEarth/Kommission (T-424/14 
und T-425/14)). Diese Urteile bezogen sich auf Anträge auf Dokumentenzugang vonseiten Dritter. Angesichts der obigen 
Ausführungen ist die Kommission der Ansicht, dass ihre derzeitige Informationspolitik ein angemessenes Gleichgewicht 
zwischen der Notwendigkeit gewährleistet, bewährte Verfahren im Bereich der Anwendung des EU-Rechts zu fördern 
sowie den Mitgliedstaaten gegenüber Vertraulichkeit zu wahren. Die Kommission hat sich dazu verpflichtet, aggregierte 
Daten zu EU-Pilot-Verfahren zu verbreiten.
VII	Dritter	Gedankenstrich
Das Ziel von Vertragsverletzungsverfahren besteht nach Auffassung der Kommission darin, einen Verstoß gegen das 
EU-Recht zu beenden und zum frühestmöglichen Zeitpunkt Konformität herzustellen. Die Kommission ist bestrebt, die -
ses Ziel so schnell wie möglich zu erreichen. Der wirksamste Weg zur Erfüllung dieses Ziels ist jedoch nicht immer durch 
die schnelle Abwicklung eines Vertragsverletzungsverfahrens gegeben, da dessen Einleitung ohne Berücksichtigung 
situationsbedingter Faktoren bisweilen kontraproduktiv sein kann.
Antworten 	der	Kommission 	 47
VII	Vierter	Gedankenstrich
Die Tatsache, dass bestimmte Fälle nicht an den Gerichtshof verwiesen wurden, bedeutet nicht zwangsläufig, dass die 
Kommission nicht aktiv gegen Verstöße vorgegangen ist, sondern lediglich, dass die Konformität schon vor einer Verwei -
sung sichergestellt wurde. Der Zweck eines Vertragsverletzungsverfahrens besteht darin, die Konformität zum frühest -
möglichen Zeitpunkt herzustellen. EU-Pilot ist in dieser Hinsicht ein wirksames Instrument zur Lösung von Problemen, 
bevor ein förmliches Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet und der betreffende Fall, wenn nötig, letztlich an den 
Gerichtshof verwiesen wird. Nach Einführung des EU-Pilot-Verfahrens hat sich die Zahl der Vertragsverletzungsverfahren 
und damit die Zahl der Verweise an den Gerichtshof generell drastisch verringert. Wie in der Antwort angedeutet, gilt 
dies für Vertragsverletzungsverfahren allgemein.
VIII	Erster	Gedankenstrich
Die Kommission unterstützt die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung des Unionsrechts mit Hilfe einer breiten Palette von 
Instrumenten zur Verbesserung der Einhaltung der Rechtsvorschriften (Umsetzungspläne für wichtige Gesetzgebungsin -
itiativen, Netzwerke sowie Sitzungen von Sachverständigenausschüssen und Leitlinien). In dem im Mai 2015 verabschie -
deten Paket „Bessere Rechtsetzung“ bekräftigte die Kommission ihre Unterstützung für die Umsetzungsbemühungen der 
Mitgliedstaaten (Leitlinien für eine bessere Rechtsetzung, S. 33-35). Daher sind alle Vorschläge für wichtige Richtlinien von 
Umsetzungsplänen begleitet, die auf die Herausforderungen bei der Umsetzung und die jeweiligen Unterstützungsmaß -
nahmen durch die Kommission hinweisen.
Das Handbuch zur Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie lag sieben Monate nach dem Erlass der Richtlinie und 29 
Monate vor dem Ende ihrer Umsetzungsfrist vor. Vor der Veröffentlichung des Handbuchs fanden eingehende Beratun -
gen und Erörterungen mit den Mitgliedstaaten statt, so dass diese bereits bestens mit seinen Inhalten vertraut waren. 
Eine Herausgabe des Handbuchs ohne angemessene Konsultation wäre schwerwiegender gewesen als seine verzögerte 
Veröffentlichung.
VIII	Zweiter	Gedankenstrich
Die Kommission verstärkt im Einklang mit der neuen Agenda für bessere Rechtsetzung ihr Vorgehen bei Folgenabschät -
zungen und Evaluierungen, um die Faktengrundlage zu verbessern, die allen Gesetzgebungsvorschlägen zugrunde liegt, 
ohne politische Entscheidungen vorwegzunehmen. Die Kommission hat ein Internetportal eingerichtet, auf dem sich 
Initiativen und neue öffentliche Konsultationen verfolgen lassen, wann immer die Kommission bestehende Strategien 
evaluiert oder mögliche neue Vorschläge bewertet, damit die Allgemeinheit die politischen Entscheidungsprozesse der 
Kommission noch stärker prüfen und zu ihnen beitragen kann.
VIII	Vierter	Gedankenstrich
In ihrer am 28. Oktober 2015 veröffentlichten Binnenmarktstrategie für Waren und Dienstleistungen hat die Kommission 
mehrere Maßnahmen zur Verbesserung der Durchführung der Dienstleistungsrichtlinie angekündigt, darunter auch eine 
Reform des Mitteilungsverfahrens. Die Kommission zieht mehrere Legislativoptionen in Betracht, unter anderem eine 
Stillhaltezeit sowie die Möglichkeit, Interessenträgern zur Erhöhung der Transparenz Zugang zu den Mitteilungen einzu -
räumen. In der Binnenmarktstrategie wird darauf hingewiesen, dass bislang noch keine öffentlich zugängliche Website 
existiert, auf der sich die betreffenden Informationen einsehen lassen. Ein entsprechender Vorschlag ist für 2016 geplant.
VIII	Fünfter	Gedankenstrich
In der Binnenmarktstrategie wird nicht nur die Überarbeitung der Verbraucherschutzvorschriften angekündigt, sondern 
auch ein Rechtsakt, der einen konkreteren Rahmen über Artikel 20 der Dienstleistungsrichtlinie hinaus schafft.
Antworten 	der	Kommission 	 48
Einleitung
11
Die Kommission stellt fest, dass die Generaldirektion GROW durch die Zusammenlegung der früheren Generaldirektionen 
MARKT und ENTR entstanden ist.
Bemerkungen
14
Die Kommission ermittelte, in welchen Bereichen die Richtlinie nicht umgesetzt wurde, und ergriff geeignete Maßnah -
men, z. B. die Nulltoleranzpolitik und die Eröffnung von Verfahren zu den Bereichen Rechtsform, Beteiligungsstruktur 
und Preise. Die Mitgliedstaaten sind für die Ermittlung von Beschränkungen und Hindernissen in ihrem Hoheitsgebiet 
verantwortlich.
Die Kommission fand es hilfreich, EU-Pilot-Verfahren systematisch als wirksames Mittel zur Vermeidung langwieriger 
Rechtsverfahren und zur zügigen Gewährleistung der Einhaltung der Rechtsvorschriften durch die Mitgliedstaaten 
einzusetzen.
Einige wichtige Bestimmungen der Richtlinie verlangen von den Mitgliedstaaten eine fallweise Bewertung der Verhältnis -
mäßigkeit; die Kommission muss diesen Aspekt berücksichtigen und sicherstellen, dass sie den Anwendungsbereich der 
Dienstleistungsrichtlinie nicht überschreitet.
15
Zur Untersuchung der wirtschaftlichen Auswirkungen der Dienstleistungsrichtlinie wurden in einer 2012 durchgeführten 
Studie ( http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/economic_paper/2012/pdf/ecp_456_en.pdf ) die in Dienst -
leistungssektoren bestehenden Hindernisse zu zwei Zeitpunkten bewertet: vor und nach Einführung der Richtlinie (Ende 
2011).
Die Kommission hat diese Studie unter Einbeziehung der zwischen 2012 und 2014 durchgeführten nationalen Reformen 
aktualisiert (siehe http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/13327/attachments/1/translations/en/renditions/native ). 
Darüber hinaus wurde kürzlich eine eingehendere Bewertung der verbliebenen Hindernisse und des aus ihrer Beseiti -
gung erwachsenden Wirtschaftspotenzials in den vorrangigen Sektoren Unternehmensdienstleistungen und Einzelhan -
del vorgenommen. Die Ergebnisse sind in der Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen zur Binnenmarktstrategie 
veröffentlicht (siehe die Abschnitte 2.3 und 2.4: http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/13405/attachments/1/
translations/en/renditions/native ).
17
Das Handbuch lag sieben Monate nach dem Erlass der Dienstleistungsrichtlinie und 29 Monate vor dem Ende ihrer 
Umsetzungsfrist vor. Vor der Veröffentlichung des Handbuchs fanden eingehende Beratungen und Erörterungen mit den 
Mitgliedstaaten statt, so dass diese bereits bestens mit seinen Inhalten vertraut waren. Eine Herausgabe des Handbuchs 
ohne angemessene Konsultation wäre schwerwiegender gewesen als seine leicht verzögerte Veröffentlichung.
Antworten 	der	Kommission 	 49
28
Die Kommission ist der Ansicht, dass mehr unternommen werden sollte, um die ehrgeizige Durchführung der Dienstleis -
tungsrichtlinie zu verbessern. Die Kommissionsdienststellen führten 2015 ein Follow-up zu der Bewertung aus dem Jahr 
2012 durch, um die von 2012 bis 2014 erzielten Fortschritte zu untersuchen. Dabei wurde festgestellt, dass das BIP der 
EU durch die in diesem Zeitraum ergriffenen Maßnahmen nur um zusätzliche 0,1 % gesteigert wird (statt um den in der 
Studie von 2012 genannten möglichen Wert von 1,8 %).
Die Kommission ist der Meinung, dass zusätzliche Maßnahmen ergriffen werden sollten, um die Beschränkungen im 
Bereich der Rechtsform weiter abzubauen, was beispielsweise aus den länderspezifischen Empfehlungen im Rahmen des 
Europäischen Semesters hervorgeht sowie aus den jüngsten Maßnahmen der Kommission, die auf die Beseitigung dieser 
Hindernisse in mehreren Mitgliedstaaten abzielen.
29
Die Kommission hat ihre Prioritäten in der 2012 veröffentlichten Mitteilung zur Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie2 
dargelegt. Darin wird erläutert, dass für die Kommission die Durchsetzung im Vordergrund steht, dies jedoch nicht ihr 
einziger Handlungsbereich ist. Des Weiteren hat die Kommission vorrangige Sektoren und Maßnahmen für die kommen -
den Jahre festgelegt, zu denen auch ein Aktionsplan für den Handel, die Reform der Richtlinie über die Anerkennung 
von Berufsqualifikationen und ein Peer-Review zu den Anforderungen in Bezug auf die Rechtsform und die Beteiligungs -
struktur zählen. Der Europäische Rat hat diesen Maßnahmenkatalog in seinen Schlussfolgerungen vom 23. Oktober 2013 
begrüßt. Die Mitgliedstaaten spielen, wie vom Europäischen Rat betont, eine zentrale Rolle bei der Durchführung der 
Dienstleistungsrichtlinie.
Im Sommer 2012 wandte sich die Kommission an die Mitgliedstaaten, um zu erfahren, wie diese gegen offenkundige 
Verstöße vorzugehen gedachten (Nulltoleranzfälle).
36
Die Kohärenztests dienten nicht dazu, mit der Dienstleistungsrichtlinie unvereinbare Hindernisse zu ermitteln. Im 
Anschluss an die Kohärenztests wurde im Jahr 2013 die Richtlinie über die Anerkennung von Berufsqualifikationen geän -
dert (siehe den ursprünglichen Vorschlag KOM(2011) 883 endg., Abschnitt 4.11 und die Mitteilung der Kommission aus 
dem Jahr 2011 KOM(2011) 20, Abschnitt 4.2), während die Einigung über die Änderung der Pauschalreiserichtlinie 2015 
erfolgen soll (siehe den ursprünglichen Kommissionsvorschlag COM(2013) 512, Abschnitt 1.4).
37
Im Jahr 2012 wurde eine eingehende Bewertung der von den Mitgliedstaaten seit Einführung der Dienstleistungsrichtli -
nie bis Ende 2011 durchgeführten Reformen und ihrer potenziellen wirtschaftlichen Auswirkungen veröffentlicht.
Die Studie ( http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/economic_paper/2012/pdf/ecp_456_en.pdf ) enthält eine 
ausführliche Beschreibung der für die Bewertung verwendeten Wirtschaftsdaten sowie ihrer Herkunft (siehe S. 19-20 und 
S. 67-68). Es ist möglich, dass einige Daten zu einem oder mehreren Mitgliedstaaten fehlten oder nicht verfügbar waren. 
Dieses Problem ist jedoch für alle Arten wirtschaftlicher Untersuchungen oder ökonometrischer Analysen typisch.
38
Siehe die Antwort der Kommission zu Ziffer 15.
2 http://ec.europa.eu/growth/single-market/services/services-directive/implementation/evaluation/index_en.htm
Antworten 	der	Kommission 	 50
39
Siehe auch die Antworten der Kommission zu den Ziffern 37 und 38.
40
Siehe die Antworten der Kommission zu den Ziffern 37 bis 39.
Gemeinsame	Antwort	zu	den	Ziffern 41	und	42
Die Kommission hat eine Initiative auf den Weg gebracht, um dafür zu sorgen, dass die von Eurostat veröffentlichten 
Daten zur Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung vollständiger und frühzeitiger eingehen. Es gibt allerdings auch ver -
schiedene andere Arten statistischer Daten zu Dienstleistungssektoren (etwa die strukturelle Unternehmensstatistik von 
Eurostat), die eine eingehende Analyse der Dienstleistungsmärkte ermöglichen.
43
Was Informationsdienste und Kooperationsverfahren angeht, wurden durch die Dienstleistungsrichtlinie nur die Einheit -
lichen Ansprechpartner eingerichtet. Zur Nutzung des IMI ist zu sagen, dass mehr als 6000 zuständige Behörden in dem 
System für den Dienstleistungsbereich erfasst sind. Die Zahl der Informationsaustausche zwischen den Behörden ist auch 
weiterhin relativ gering, da die Mitgliedstaaten das Potenzial des Systems unterschätzen (und da insbesondere auf lokaler 
Ebene das Bewusstsein für die rechtlichen Verpflichtungen aufgrund der Dienstleistungsrichtlinie fehlt).
Das Netzwerk der Europäischen Verbraucherzentren wurde nicht für die Zwecke der Dienstleistungsrichtlinie eingerich -
tet. Sein Aufgabenspektrum ist breit gefasst. Eine seiner Hauptaufgaben ist die Förderung der Verbraucherrechte bei 
grenzüberschreitenden Transaktionen. Die Europäischen Verbraucherzentren fördern jedoch auch die Verbraucherrechte 
im Rahmen der Dienstleistungsrichtlinie, soweit ihre Ressourcen dies erlauben.
46
Die Einrichtung der Einheitlichen Ansprechpartner und die Gewährleistung, dass sie ordnungsgemäß funktionieren, 
liegen in der Verantwortung der Mitgliedstaaten. Die Kommission hat diesen Prozess durchgängig unterstützt, und zwar 
mit Hilfe von zwei Sachverständigengruppen:
– Die EUGO-Gruppe richtete eine Plattform für den Austausch bewährter Verfahren und die Organisation eines 
Leistungsvergleichs ein (der jährlich mit Hilfe von Benchmarking-Untersuchungen oder Nutzertests durchge -
führt wird), um den Mitgliedstaaten Feedback über ihre Leistung und etwaige erforderliche Verbesserungen zu 
geben.
– Die Sachverständigengruppe E-Verfahren wurde eingesetzt, um Fragen der Interoperabilität zwischen den 
von der Kommission bereitgestellten elektronischen Verfahren und Spezialinstrumenten zu erörtern, die die 
Einhaltung der in Artikel 8 der Dienstleistungsrichtlinie aufgeführten Verpflichtungen erleichtern sollen. Diese 
technische Untergruppe wurde mittlerweile aufgelöst. Mit E-Verfahren in Verbindung stehende Fragen werden 
nun im Rahmen der Verordnung (EU) Nr. 910/2014 über elektronische Identifizierung und Vertrauensdienste für 
elektronische Transaktionen im Binnenmarkt (eIDAS-Verordnung) angegangen.
47
Der Binnenmarktanzeiger bietet die Gelegenheit, jährlich über die Leistung der Einheitlichen Ansprechpartner zu berich -
ten. Die Berichte basieren auf den vom Hof erwähnten externen Studien, aber auch auf Nutzertests, die die Kommission 
gemeinsam mit den Mitgliedstaaten durchgeführt hat. Die Nutzertests wurden 2011, 2013 und 2015 zusammen mit den 
Mitgliedstaaten durchgeführt. Im Jahr 2013 bezog die Kommission (mit Hilfe des Enterprise Europe Network sowie von 
Eurochambres und Business Europe) auch Unternehmen in die Tests mit ein. Dies wurde 2015 nicht fortgeführt, da der 
externe Auftragnehmer die Tests durch Unternehmen in die Studie integrierte.
Antworten 	der	Kommission 	 51
51
Die Kommission wird die Mitgliedstaaten auch weiterhin durch Leitlinien und Empfehlungen unterstützen, die sich auf 
bewährte Verfahren gründen.
52
Nach Abschluss der jüngsten Studie zu den Einheitlichen Ansprechpartnern beschloss die Kommission, zehn EU-Pilot-Un -
tersuchungen gegen zehn Mitgliedstaaten einzuleiten. Diese Untersuchungen sind derzeit im Gang (Dezember 2015).
54
Das EUGO-Netz wurde eingerichtet, um die Maßnahmen der für die Einheitlichen Ansprechpartner (PSC) zuständigen 
Behörden aufeinander abzustimmen und dazu beizutragen, Unternehmer und Unternehmen besser darüber aufzuklären, 
wie sich detaillierte Informationen über die Geschäftstätigkeit im Ausland finden lassen und wie die Verwaltungsformali -
täten in Verbindung mit der Unternehmensgründung oder der grenzüberschreitenden Bereitstellung von Dienstleistun -
gen abzuwickeln sind.
55
Die Kommission hat sich bemüht, den Zugang zu den PSC zu verbessern, etwa durch gezieltere Hinweise auf den Unter -
nehmensseiten von „Ihr Europa“. Daneben hat sie im Rahmen des Programms COSME vorgeschlagen, grenzüberschrei -
tende Aufklärungsprojekte zu den PSC zu finanzieren, mit besonderem Schwerpunkt auf Online-Aktivitäten.
60
Die Klarheit und Qualität der über das IMI versandten Mitteilungen und insbesondere der in der Dienstleistungsrichtlinie 
vorgeschriebenen Bewertung der Verhältnismäßigkeit der nationalen Rechtsvorschriften hängen von dem Mitgliedstaat 
ab, der die Mitteilungen übermittelt. Um die Bewertung der Mitteilungen zu erleichtern, bietet die Kommission allen 
Mitgliedstaaten eine englische Übersetzung an, die über das IMI zugänglich gemacht wird.
Es ist darauf hinzuweisen, dass nach der Dienstleistungsrichtlinie keine Mitteilung zu Maßnahmenentwürfen erfolgen 
muss, was bedeutet, dass die meisten der mitgeteilten Maßnahmen bereits verabschiedet wurden. Die Kommission 
verfügt in diesem Kontext nur über ein einziges wirksames Instrument zu diesen Maßnahmen, nämlich das Vertragsver -
letzungsverfahren; es wäre allerdings wesentlich effizienter, wenn die Kommission bereits im Entwurfsstadium interve -
nieren könnte. Die Kommission hat im Rahmen der Binnenmarktstrategie eine Gesetzgebungsinitiative zur Lösung dieser 
Probleme angekündigt.
61
Der Kommission sind mehrere Anforderungen bekannt, die eine Mitteilung durch die Mitgliedstaaten erfordert hätten, 
was jedoch nicht geschehen ist. Nach der in der Transparenzrichtlinie (vormals 98/34/EG, jetzt 2015/1535/EU) festgelegten 
Regelung, die durch die Rechtsprechung des EuGH bestätigt wurde (Rechtssache C-194/94, CIA Security), sind nationale 
Maßnahmen ohne Mitteilung nicht anwendbar; dagegen sieht die Dienstleistungsrichtlinie keine derartige Sanktion vor. 
Die Kommission erwägt derzeit, in ihre Legislativmaßnahmen im Rahmen der Binnenmarktstrategie eine Bestimmung 
aufzunehmen, nach der eine Anforderung im Fall der Nichtmitteilung ungültig ist, was die Mitteilung durch die Mitglied -
staaten verbessern dürfte.
Antworten 	der	Kommission 	 52
62
Obwohl die Pflicht zur Unterrichtung über neue Anforderungen in der Dienstleistungsrichtlinie sowie in der Transparenz -
richtlinie vorgesehen ist, enthält die Dienstleistungsrichtlinie weder eine Mitteilungspflicht in Bezug auf Maßnahmenent -
würfe noch eine Stillhaltefrist, was die Interventionsmöglichkeiten der Kommission stark einschränkt. Die Zahlen zeigen, 
dass die überwiegende Mehrheit aller mitgeteilten Maßnahmen bereits von den Mitgliedstaaten verabschiedet wurde. 
Darüber hinaus sind die Mitteilungen im Rahmen der Dienstleistungsrichtlinie für Interessenträger und die Unterneh -
merschaft als Ganzes nicht transparent, so dass diese nicht in der Lage sind, auf Maßnahmenentwürfe zu reagieren. Die 
Kommission zieht mehrere Legislativoptionen in Betracht, um das Mitteilungsverfahren im Dienstleistungsbereich zu 
verbessern, unter anderem eine Stillhaltefrist sowie die Möglichkeit, Interessenträgern zur Erhöhung der Transparenz 
Zugang zu den Mitteilungen einzuräumen. Die Bereitstellung von Informationen auf einer öffentlichen Website lässt sich 
als Instrument zur Schaffung dieser Transparenz ansehen.
66
Bestimmte europäische Verbraucherzentren (ECC) haben für den gemäß der Dienstleistungsrichtlinie vorgesehenen 
Ansprechpartner Platz geschaffen, allerdings unterscheiden sich die Tätigkeiten der Ansprechpartner von denen der 
ECC, die gemeinsam von der Europäischen Kommission und den Mitgliedstaaten finanziert werden, um Verbraucher bei 
Problemen im Bereich grenzüberschreitender Einkäufe zu beraten.
67
Auf EU-Ebene wurden Broschüren veröffentlicht, um die Verbraucher besser zu informieren, etwa die Broschüre „Inan -
spruchnahme von Dienstleistungen überall in der EU“3, die Verbrauchern ihre Rechte klar vor Augen führt. Die größten 
Aufklärungsbemühungen müssen allerdings auf nationaler Ebene erfolgen, da die Kommunikationsbedürfnisse der 
Bürgerinnen und Bürger in den verschiedenen Mitgliedstaaten unterschiedlich sind.
Die von den europäischen Verbraucherzentren angeführten 222 Beschwerden im Zusammenhang mit Artikel 20 machen 
nur einen Teil aller Verbraucherbeschwerden aus, da nicht alle davon bei den europäischen Verbraucherzentren eingehen, 
sondern auch nationalen Behörden, Verbraucherorganisationen oder der Kommission vorgetragen werden können (bei 
Europe Direct, dem Telefonservice von „Europa für Sie – Beratung“, gingen beispielsweise rund tausend Beschwerden ein).
75
Der Kommission gelang es mit ihren Leitlinien aus dem Jahr 2012 nicht, Händlern und Verbrauchern Rechtssicherheit zu 
geben und die Bestimmungen von Artikel 20 Absatz 2 zu erläutern. Es bedarf daher weiterer Maßnahmen, um diesen 
Grundsätzen Geltung zu verschaffen und konkrete Vorschriften zur Bekämpfung von Diskriminierungen zu erarbeiten, 
die auf der Staatsangehörigkeit oder dem Wohnsitz von Marktteilnehmern beruhen. In der Binnenmarktstrategie hat die 
Kommission Legislativmaßnahmen gegen die ungerechtfertigte Ungleichbehandlung von Kunden angekündigt, denen 
aufgrund des Wohnorts oder der Staatsangehörigkeit unterschiedliche Zugangsbedingungen, Preise oder Konditionen 
eingeräumt werden. Sie wird unter anderem konkrete Formen einer nicht auf objektiven und überprüfbaren Faktoren 
gründenden wohnortbedingten Diskriminierung ermitteln und untersagen.
76
Sweeps werden gemäß Artikel 9 der Verordnung (EG) Nr. 2006/2004 über die Zusammenarbeit im Verbraucherschutz 
(CPC) durchgeführt, in deren Anhang die betroffenen materiellen Rechtsakte aufgeführt sind. Die Dienstleistungsricht -
linie ist derzeit nicht Bestandteil dieses Anhangs, so dass keine Sweeps durchgeführt werden können, um zu prüfen, ob 
Unternehmen die verbraucherrelevanten Bestimmungen dieser Richtlinie (d. h. Artikel 20) einhalten. Im Rahmen der 
Binnenmarktstrategie ist geplant, Artikel 20 in den Anhang der CPC-Verordnung aufzunehmen. Dies würde bedeuten, 
dass der Artikel allen Bestimmungen der Verordnung unterliegt, also nicht nur den Bestimmungen zu Sweeps (Artikel 9), 
sondern auch allgemeinen Bestimmungen, etwa über Amtshilfeersuchen (Artikel 6, 7 und 8).
3 http://bookshop.europa.eu/de/buying-services-everywhere-in-the-eu-pbKM0414646/?CatalogCategoryID=X0gKABstUGQAAAEjwZAY4e5L
Antworten 	der	Kommission 	 53
77
In der externen Bewertung wird in der Tat empfohlen, den Umfang der Sweeps zu erweitern, da es sich um leistungsfä -
hige Durchsetzungsinstrumente handelt. Dies wird bei der Überarbeitung der CPC-Verordnung berücksichtigt: Eine der in 
dem Vorschlag vorgesehenen Maßnahmen zielt darauf ab, die Effizienz der (in Artikel 9 der Verordnung angesprochenen) 
koordinierten Maßnahmen wie Sweeps zu erhöhen. Bei der externen Bewertung wurde klar zwischen dem bestehenden 
CPC-Rahmen und den erforderlichen Maßnahmen zur Verbesserung der Kooperationsverfahren an sich und zur Auswei -
tung des im Anhang aufgeführten Geltungsbereichs unterschieden. Da im Anhang der CPC-Verordnung derzeit keine 
Bestimmungen aus der Dienstleistungsrichtlinie aufgeführt sind, fehlt eine spezifische Empfehlung zu Sweeps mit Blick 
auf die Dienstleistungsrichtlinie.
Bezüglich des Geltungsbereichs des Anhangs sind in der externen Bewertung die vom Hof aus dem Bewertungsbericht 
entnommenen Gründe dafür angeführt, weshalb eine Berücksichtigung der gesamten Dienstleistungsrichtlinie nicht 
empfohlen wird. Bei der Überarbeitung der CPC-Verordnung wurde allerdings die in der externen Bewertung geäußerte 
Auffassung berücksichtigt, dass die Richtlinie eine wichtige grenzüberschreitende Dimension besitzt; die Kommission 
plant daher, die alleinige Aufnahme von Artikel 20 vorzuschlagen (wie in der Antwort der Kommission zu Ziffer 76 
erläutert).
82
Die bei der Durchführung der Dienstleistungsrichtlinie auftretenden Probleme sind sehr häufig Strukturprobleme, die 
mit Regulierungsfragen, nicht jedoch mit verwaltungsbehördlichem Fehlverhalten in Verbindung stehen. In der Binnen -
marktstrategie ist dennoch vorgesehen, SOLVIT zu stärken, damit die SOLVIT-Stellen auch eher strukturelle Probleme 
sowie Schwierigkeiten angehen können, die keine grenzüberschreitende Dimension aufweisen.
83
Die Kommission unterstützt und fördert die Arbeitsweise von SOLVIT durch:
a) die Veranstaltung regelmäßiger Schulungsseminare und Veranstaltungen des Netzes in Zusammenarbeit mit den 
nationalen SOLVIT-Stellen;
b) die Ausarbeitung und Aktualisierung des SOLVIT-Handbuchs in Zusammenarbeit mit den nationalen SOLVIT-Stellen;
c) die Unterstützung bei der Fallbearbeitung auf Ersuchen der SOLVIT-Stellen. In komplexen Fällen kann dies unter 
anderem eine informelle Rechtsberatung umfassen;
d) die Verwaltung und Pflege der SOLVIT-Datenbank und einer öffentlichen Schnittstelle sowie durch spezifische 
Schulungen und Materialien zur Erleichterung ihrer Nutzung durch die SOLVIT- Stellen;
e) die Überwachung der Qualität und der Ergebnisse von SOLVIT-Stellen und der zu bearbeitenden Fälle;
f) die Gewährleistung einer guten Abstimmung zwischen der Behandlung von Beschwerden und SOLVIT;
g) die Unterrichtung der SOLVIT-Stellen auf deren Ersuchen hin über die Weiterverfolgung von ungelösten Fällen 
durch die Kommission, wenn bei ihr eine Beschwerde eingereicht wurde.
89
EU-Pilot-Verfahren dienen vorrangig als Instrument, um die Mitgliedstaaten zur Einhaltung der Rechtsvorschriften anzu -
halten und die Einleitung von Vertragsverletzungsverfahren zu vermeiden. Dies erfordert eine gründliche Analyse und 
einen ständigen Dialog.
Antworten 	der	Kommission 	 54
90
Die 16,6 Monate beziehen sich auf die Zeitspanne ab der Registrierung der ursprünglichen Beschwerde. Im Schnitt 
beträgt die Bearbeitungsdauer eines EU-Pilot-Falls elf Monate.
Kasten 4 –	Beispiele	für	Verzögerungen	beim	EU-Pilot-Verfahren
Die Kommission eröffnete im November 2012 ein EU-Pilot-Verfahren und versandte im Oktober 2013 ein Aufforderungs -
schreiben (der erste Schritt bei einem Vertragsverletzungsverfahren). Das EU-Pilot-Verfahren dauerte daher lediglich elf 
Monate.
Der dritte Fall wurde im März 2012 auf den Weg gebracht und im Mai 2013 abgeschlossen, um ihn im Rahmen eines Ver -
tragsverletzungsverfahrens weiterzuverfolgen. Die Kommission ersuchte im Februar 2013 um Zusatzinformationen, was 
den Abschluss des EU-Pilot-Verfahrens leicht verzögerte.
93
EU-Pilot ist ein System, mit dessen Hilfe die Kommission frühzeitig etwaige Verstöße gegen das EU-Recht mit den 
Mitgliedstaaten erörtert. Ein EU-Pilot-Verfahren besteht aus einem informellen, aber strukturierten Dialog zwischen der 
Kommission und dem betreffenden Mitgliedstaat, dessen Ziel es ist, schnelle Lösungen zu finden und die Einleitung eines 
förmlichen Vertragsverletzungsverfahrens zu vermeiden. Falls dieser bilaterale Dialog erfolgreich ist, wird die EU-Pi -
lot-Akte geschlossen. Falls jedoch ein etwaiger Verstoß gegen das EU-Recht festgestellt wurde und in dieser frühen Phase 
keine Lösung gefunden werden konnte, kann die Kommission ein Vertragsverletzungsverfahren einleiten (indem sie dem 
Mitgliedstaat ein Aufforderungsschreiben übermittelt). Der Dialog unterliegt der Vertraulichkeit. Die Kommission gibt 
nicht bekannt, ob gegen einen bestimmten Mitgliedstaat zu einem spezifischen Thema ein EU-Pilot-Verfahren anstand 
oder ansteht. Die Kommission tauscht sich in speziellen Foren mit den Mitgliedstaaten über bewährte Verfahren zur 
Anwendung des Unionrechts sowie über die Funktionsweise des EU-Pilot-Verfahrens aus. Die Kommission veröffentlicht 
Informationen über Vertragsverletzungsverfahren, d. h. über Fälle, in denen sie durch Versendung eines Aufforderungs -
schreibens ein förmliches Verfahren wegen eines Verstoßes gegen das EU-Recht eingeleitet hat. Nach Einleitung eines 
Vertragsverletzungsverfahrens und Übermittlung eines Aufforderungsschreibens veröffentlicht die Kommission den 
Titel und die Nummer des Falles (siehe http://ec.europa.eu/atwork/applying-eu-law/infringements-proceedings/infrin -
gement_decisions/?lang_code=de ). Dasselbe gilt für das Stadium einer mit Gründen versehenen Stellungnahme, bei der 
auch eine kurze Pressemitteilung herausgegeben wird. Wird ein Fall an den Gerichtshof verwiesen, folgt eine ausführli -
chere Pressemitteilung durch die Kommission. Die Kommission veröffentlicht aggregierte Daten zu EU-Pilot-Verfahren in 
ihrem Jahresbericht über die Kontrolle der Anwendung des EU-Rechts (COM(2015) 329). Wenn die Kommission konkrete 
Informationen über ein EU-Pilot-Verfahren veröffentlichen würde, wäre dies ein Verstoß gegen die den Mitgliedstaaten 
vor Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens gewährte Vertraulichkeit (was das Vertrauen der nationalen Behörden 
in diesen und anderen Fällen untergraben könnte). Das vertrauliche Vorgehen der Kommission bei laufenden Untersu -
chungen im Rahmen eines EU-Pilot-Verfahrens wurde vom EuGH bestätigt (Urteile in den Rechtssachen Petrie (T-191/99), 
Spirlea (T-306/12) und ClientEarth/Kommission (T-424/14 und T-425/14)).
Angesichts der obigen Ausführungen ist die Kommission der Ansicht, dass ihre derzeitige Informationspolitik ein ange -
messenes Gleichgewicht zwischen der Notwendigkeit gewährleistet, bewährte Verfahren im Bereich der Anwendung 
des EU-Rechts zu fördern sowie den Mitgliedstaaten gegenüber Vertraulichkeit zu wahren. Die Kommission denkt stets 
darüber nach, wie sich die aggregierten Daten zu EU-Pilot-Verfahren auf bestmögliche Art verbreiten lassen.
Antworten 	der	Kommission 	 55
97
Die Kommission hat in der ersten Jahreshälfte 2015 mehrere Vertragsverletzungsverfahren in Fällen eingeleitet, in denen 
die Verhältnismäßigkeit einer nationalen Maßnahme zu prüfen war. Beispiele hierfür sind die Einleitung von acht Ver -
tragsverletzungsverfahren zu den Bereichen Rechtsform, Beteiligungsstruktur oder Preise (die in Artikel 15 der Dienstleis -
tungsrichtlinie als bedingte Verpflichtungen aufgeführt sind). Ferner wurden mehrere Verfahren auf der Grundlage men -
genmäßiger oder territorialer Beschränkungen (Artikel 15 der Dienstleistungsrichtlinie) und auf der Grundlage von Artikel 
20 Absatz 2 (Nichtdiskriminierung beim Zugang zu Dienstleistungen) auf den Weg gebracht. In der zweiten Jahreshälfte 
2015 wurden zehn EU-Pilot-Verfahren wegen Nichteinhaltung von Artikel 8 der Dienstleistungsrichtlinie zu Einheitlichen 
Ansprechpartnern eröffnet, bei denen ebenfalls die Verhältnismäßigkeit bewertet werden muss. Wenn die Kommission 
einen Mitgliedstaat vor den Gerichtshof bringt, muss sie alle erforderlichen Belege für den Verstoß gegen das EU-Recht 
beibringen und nachweisen, dass dem betreffenden Mitgliedstaat vor Einleitung gerichtlicher Schritte die Möglichkeit 
zur Darlegung seiner Argumente gegeben wurde. Sollte die Kommission diese Belege nicht vorlegen, kann der Gerichts -
hof gegen die Kommission entscheiden, indem der Fall entweder als unzulässig oder als unbegründet abgewiesen wird.
98
Die Nulltoleranzpolitik wurde unmittelbar nach der gegenseitigen Evaluierung als Strategie für den Bereich der unein -
geschränkten Verpflichtungen konzipiert, d. h. der Verpflichtungen, zu denen keine Verhältnismäßigkeitsbewertung 
durchgeführt werden muss. Zu Beginn der Durchführung der Dienstleistungsrichtlinie sah die Kommission diese Ver -
pflichtungen als vorrangig an. Die Kommission hat danach jedoch, wie in ihrer Antwort zu Ziffer 97 erwähnt, auch Ver -
tragsverletzungsverfahren zu ungerechtfertigten Anforderungen eingeleitet.
99
Die Kommission hat weit mehr als neun Verfahren wegen der Nichtvereinbarkeit nationaler Rechtsvorschriften eröffnet 
und neun Vertragsverletzungsverfahren auf der Grundlage ihrer Nulltoleranzpolitik eingeleitet, was bedeutet, dass es zu 
einer Reihe von Maßnahmen der Dienstleistungsrichtlinie – die die Kommission als uneingeschränkte Verpflichtungen 
anführen kann – keine Vertragsverletzungsverfahren gegen Mitgliedstaaten wegen nationaler Rechtsvorschriften geben 
sollte, die nicht mit der Richtlinie in Einklang stehen. Die „Nulltoleranzpolitik“ wäre somit dann umgesetzt, wenn es nicht 
zu Vertragsverletzungsverfahren gegen die betreffenden Mitgliedstaaten kommt. Obwohl nur neun Vertragsverletzungs -
verfahren eröffnet wurden, leitete die Kommission rund 40 Untersuchungen ein. Die neun Vertragsverletzungsverfah -
ren können daher als Erfolg angesehen werden, da die restlichen Fälle in früheren Stadien der Untersuchung bereinigt 
werden konnten. Es ist zu berücksichtigen, dass die Kommission Verfahren im Rahmen ihrer Nulltoleranzpolitik auf den 
Bericht über nationale Hindernisse stützte, der die Grundlage für das 2012 geschnürte Durchführungspaket bildet. Die 
Kommission ermittelte anhand dieses Berichts, welche der uneingeschränkten Verpflichtungen von den Mitgliedstaaten 
nicht erfüllt wurden. Dies führte zur Eröffnung der genannten 40 Untersuchungen.
100
Die Kommission kann bestätigen, dass 18 Monate als Ziel für die Dauer von Vertragsverletzungsverfahren festgelegt wur -
den und dass die durchschnittliche Dauer bei Fällen mit Bezug zur Dienstleistungsrichtlinie 19,6 Monate betrug. Einige 
dieser Fälle waren politisch sehr brisant. Die Dauer der Verfahren mit Bezug zur Dienstleistungsrichtlinie ist geringer als 
die durchschnittliche Dauer der Verfahren mit Bezug zu anderen Binnenmarktrichtlinien.
101
Wie in der Antwort der Kommission zu Ziffer 99 erläutert, handelt es sich bei den genannten Fällen, die „nicht im Einklang 
mit der Richtlinie waren“, um Nulltoleranzfälle, die von der Kommission aus eigener Initiative eröffnet wurden.
Antworten 	der	Kommission 	 56
104
Die Dauer von Vertragsverletzungsverfahren mit Bezug zur Dienstleistungsrichtlinie ist geringer als der Durchschnitt. 
Darüber hinaus ist die Kommission der Ansicht, dass Gesetzesänderungen in den Mitgliedstaaten nicht allein auf die 
Einleitung von Vertragsverletzungsverfahren zurückzuführen sind: Seit Einführung des EU-Pilot-Verfahrens wurden 
zahlreiche Fälle vor Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens bereinigt. Der Erfolg des EU-Pilot-Verfahrens erklärt 
die geringere Zahl an Vertragsverletzungsverfahren und der damit verbundenen Verweisung an den Gerichtshof. Zur 
Dokumentation ist zu sagen, dass die Entscheidungen der Kommission über Vertragsverletzungsverfahren auf der 
Website der Kommission öffentlich zugänglich sind. Daneben bietet der Jahresbericht der Kommission über die Kontrolle 
der Anwendung des EU-Rechts einen vollständigen Überblick über die von der Kommission im Jahr zuvor bearbeiteten 
Vertragsverletzungsverfahren. Der Gerichtshof hat anerkannt, dass das Klima des gegenseitigen Vertrauens zwischen 
der Kommission und dem betroffenen Mitgliedstaat während der Verfahren gewahrt werden sollte. Dieselbe Strategie 
wird bei Anträgen auf Dokumentenzugang verfolgt (siehe Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 über 
den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten). Allerdings wendet die Kommission, sobald eine Untersuchung beendet 
ist, diese allgemeine Vermutung im Einklang mit der Rechtsprechung – und sofern die Untersuchung nicht mit anderen 
laufenden Untersuchungen in Verbindung steht – nicht weiter an und untersucht jeden Antrag mit dem Ziel, den nach 
der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 größtmöglichen Zugang zu gewähren.
Kasten 6 –	Vertragsverletzungsverfahren,	das	an	den	Gerichtshof	verwiesen	wurde
Wie im Jahresbericht über die Kontrolle der Anwendung des EU-Rechts (2014)4 dargelegt, kann der Rückgang der Zahl an 
Vertragsverletzungsverfahren insgesamt auf den beachtlichen Anstieg der Vorabentscheidungsverfahren nach Arti -
kel 267 AEUV seit 2010 zurückgeführt werden. In fast der Hälfte seiner Urteile nach Artikel 267 AEUV ging der Gerichtshof 
seit 2010 Fragen der Vereinbarkeit einzelstaatlicher Rechtsvorschriften mit dem EU-Recht nach und stellte in zahlreichen 
Fällen Vertragswidrigkeiten fest. Obgleich sich Vorabentscheidungsverfahren von Vertragsverletzungsverfahren unter -
scheiden, räumen diese der Kommission eine zusätzliche Möglichkeit ein, systematisch sicherzustellen, dass Verletzungen 
des Unionsrechts durch nationale Rechtsvorschriften oder deren Anwendung ausgeräumt werden.
Der Generalanwalt gab seine Stellungnahme im September 2015 ab.
107
Die Durchsetzungsstrategie in Bereichen, in denen die Dienstleistungsrichtlinie Anwendung findet, stützt sich auf ver -
schiedene Instrumente: Vertragsverletzungsverfahren, die soziale Verantwortung von Unternehmen (CSR) und den Dia -
log mit den Mitgliedstaaten. Die Kommission muss bei ihrem Vorgehen sämtliche dieser Instrumente in Betracht ziehen. 
Die Kommission hat ihre Prioritäten seit 2007 mit Hilfe von Durchsetzungsmaßnahmen festgelegt und ihre Prioritäten 
zudem in der Mitteilung aus dem Jahr 2012 definiert. Diese Prioritäten wurden selbstverständlich unter Berücksichtigung 
der verbindlichen Rolle der Kommission als Hüterin der Verträge verfolgt. Eine noch weitgehender prioritätsgestützte 
Strategie wird im Rahmen der Binnenmarktstrategie weiterentwickelt.
108
Die während des Europäischen Semesters erarbeiteten länderspezifischen Empfehlungen beziehen sich auf Angelegen -
heiten und Probleme, die zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission sowie auf Ratsebene analysiert und erörtert 
wurden. Dies stärkt die politische Eigenverantwortung. Auch Vertragsverletzungsverfahren können politische Auswir -
kungen haben.
110
Siehe die Antwort der Kommission zu Ziffer 108.
4 COM(2015) 329 final.
Antworten 	der	Kommission 	 57
Schlussfolgerungen 	und	Empfehlungen
111
Die Kommission leitet, wann immer nötig, gerichtliche Schritte ein. Die Kommission hat die aus ihrer Sicht vorrangigen 
Sektoren festgelegt und verfolgt.
Ein Großteil der Richtlinie beruht darauf, dass die Mitgliedstaaten eine fallweise Bewertung der Verhältnismäßigkeit 
vorzunehmen haben, was von der Kommission berücksichtigt werden muss. (Beispiele sind Artikel 15 und Artikel 39, nach 
denen die Mitgliedstaaten bestimmte Anforderungen bewerten müssen.) Das Vorgehen richtet sich somit nicht nach 
dem Grad des Vertrauens, sondern nach der Rechtsgrundlage. Die Länge von Gerichtsverfahren war nie ein Hinderungs -
grund für die Einleitung von Vertragsverletzungsverfahren. Hinsichtlich der in der Richtlinie enthaltenen uneingeschränk -
ten Verpflichtungen hat die Kommission prompt gehandelt und aus eigener Initiative eine konstante Zahl von Untersu -
chungen auf den Weg gebracht. Von den durchschnittlich 80 EU-Pilot-Verfahren pro Jahr leitet die Kommission mehr als 
30 Verfahren aus eigener Initiative ein.
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Das Handbuch lag sieben Monate nach dem Erlass der Dienstleistungsrichtlinie und 29 Monate vor dem Ende ihrer 
Umsetzungsfrist vor. Vor der Veröffentlichung des Handbuchs fanden eingehende Beratungen und Erörterungen mit den 
Mitgliedstaaten statt, so dass diese bereits bestens mit seinen Inhalten vertraut waren. Eine Herausgabe des Handbuchs 
ohne angemessene Konsultation wäre schwerwiegender gewesen als seine leicht verzögerte Veröffentlichung.
Empfehlung 1
Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung. Das am 19. Mai 2015 verabschiedete Paket „Bessere Rechtsetzung“ bildet 
den allgemeinen Rahmen für die Vereinfachung der EU-Rechtsvorschriften und die Erhöhung ihrer Wirksamkeit. Die 
Kommission unterstützt die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung des Unionsrechts mit Hilfe einer breiten Palette von 
Instrumenten zur Verbesserung der Einhaltung der Rechtsvorschriften (Umsetzungspläne für wichtige Gesetzgebungsin -
itiativen, Netzwerke sowie Sitzungen von Sachverständigenausschüssen und Leitlinien). Die Kommission ist der Ansicht, 
dass die Erarbeitung von Leitlinien nicht den politischen Prozess der Einigung zwischen dem Europäischen Parlament 
und dem Rat über neue Rechtsvorschriften beeinflussen sollte.
113
Die Kommission hat ihre Prioritäten in der 2012 veröffentlichten Mitteilung zur Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie5 
dargelegt. Darin wird erläutert, dass für die Kommission die Durchsetzung im Vordergrund steht, dies jedoch nicht ihr 
einziger Handlungsbereich ist. Des Weiteren hat die Kommission vorrangige Sektoren und Maßnahmen für die kommen -
den Jahre festgelegt, zu denen auch ein Aktionsplan für den Handel, die Reform der Richtlinie über die Anerkennung 
von Berufsqualifikationen und ein Peer-Review zu den Anforderungen in Bezug auf die Rechtsform und die Beteiligungs -
struktur zählen. Der Europäische Rat hat diesen Maßnahmenkatalog in seinen Schlussfolgerungen vom 23. Oktober 
2013 begrüßt. Auch die Mitgliedstaaten spielen, wie vom Europäischen Rat betont, eine Rolle bei der Durchführung der 
Dienstleistungsrichtlinie.
Die Kohärenztests dienten nicht dazu, mit der Dienstleistungsrichtlinie unvereinbare Hindernisse zu ermitteln. Sie 
waren vielmehr darauf ausgerichtet, mögliche Widersprüche zwischen verschiedenen EU-Rechtsakten aufzudecken, 
um Unstimmigkeiten zwischen diesen zu vermeiden. Im Anschluss an die Kohärenztests wurde 2013 die Richtlinie 
über die Anerkennung von Berufsqualifikationen geändert (siehe den ursprünglichen Vorschlag KOM(2011) 883 endg., 
Abschnitt 4.11, und die Mitteilung der Kommission aus dem Jahr 2011 KOM(2011) 20, Abschnitt 4.2), während die Eini -
gung über die Änderung der Pauschalreiserichtlinie 2015 erfolgen soll (siehe den ursprünglichen Kommissionsvorschlag 
COM(2013) 512, Abschnitt 1.4).
5 http://ec.europa.eu/growth/single-market/services/services-directive/implementation/evaluation/index_en.htm
Antworten 	der	Kommission 	 58
Empfehlung 2
Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung. Die Kommission hat ihre Prioritäten in der Mitteilung von 2012 festgelegt 
und dementsprechend gehandelt. In ihrer Mitteilung vom Juni 2012 rief sie die Mitgliedstaaten dazu auf, ehrgeizigere 
nationale Reformen im Dienstleistungsbereich anzugehen. Dieser Aufruf wurde durch die Veröffentlichung länderspezifi -
scher Empfehlungen im Rahmen des Europäischen Semesters unterstützt.
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In einer 2012 durchgeführten Studie ( http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/economic_paper/2012/pdf/
ecp_456_en.pdf ) wurden die Hindernisse in Dienstleistungssektoren zu zwei Zeitpunkten bewertet: vor und nach 
Einführung der Richtlinie (Ende 2011). Die errechneten Auswirkungen beruhten daher nicht auf theoretischen Voraus -
schätzungen, sondern auf tatsächlich durchgeführten einzelstaatlichen Reformen. Bei der Berechnung der Elastizitäten 
zur Einschätzung der wirtschaftlichen Auswirkungen einer Beseitigung der Hindernisse wurden die damals verfügbaren 
Wirtschaftsdaten einem Ländervergleich unterzogen. Dies bedeutet jedoch nicht, dass diese Elastizitäten ungenau oder 
unzuverlässig sind.
Die Kommission hat diese Studie unter Einbeziehung der zwischen 2012 und 2014 durchgeführten nationalen Reformen 
aktualisiert (siehe http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/13327/attachments/1/translations/en/renditions/native ). 
Darüber hinaus wurde kürzlich eine eingehendere Bewertung der verbliebenen Hindernisse und des aus ihrer Beseiti -
gung erwachsenden Wirtschaftspotenzials in den vorrangigen Sektoren Unternehmensdienstleistungen und Einzelhan -
del vorgenommen. Die Ergebnisse sind in der Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen zur Binnenmarktstrategie 
veröffentlicht (siehe die Abschnitte 2.3 und 2.4: http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/13405/attachments/1/
translations/en/renditions/native ).
Empfehlung 3
Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung. Sie verabschiedete am 19. Mai 2015 das Paket „Bessere Rechtsetzung“, um 
die Wirksamkeit der Kommissionsmaßnahmen zu gewährleisten. Das Paket „Bessere Rechtsetzung“ enthält auch Leitli -
nien zur Durchführung von Folgenabschätzungen, um die möglichen wirtschaftlichen, sozialen und ökologischen Folgen 
vorgeschlagener Handlungsoptionen zu untersuchen. Die Kommission hält sich an diese Leitlinien.
115
Die Kommission wird die Mitgliedstaaten auch weiterhin durch Leitlinien und Empfehlungen unterstützen, die sich auf 
bewährte Verfahren gründen.
116
Die Kommission hat sich bemüht, den Zugang zu den Einheitlichen Ansprechpartnern (PSC) zu verbessern, z. B. mittels 
der Unternehmensseiten von „Ihr Europa“. Daneben hat sie im Rahmen des Programms COSME vorgeschlagen, grenz -
überschreitende Aufklärungsprojekte zu den PSC zu finanzieren, mit besonderem Schwerpunkt auf Online-Aktivitäten.
Empfehlung 4
Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung. Auch wenn die Empfehlung an die Mitgliedstaaten gerichtet ist, wird die 
Kommission diese auch weiterhin durch Leitlinien und Empfehlungen unterstützen, die sich auf bewährte Verfahren 
gründen.
Antworten 	der	Kommission 	 59
117
Die Klarheit und Qualität der über das IMI versandten Mitteilungen und insbesondere der in der Dienstleistungsrichtlinie 
vorgeschriebenen Bewertung der Verhältnismäßigkeit der nationalen Rechtsvorschriften hängen von dem Mitgliedstaat 
ab, der die Mitteilungen übermittelt. Um die Bewertung der Mitteilungen zu erleichtern, bietet die Kommission allen 
Mitgliedstaaten eine englische Übersetzung an, die über das IMI zugänglich gemacht wird.
Die Kommissionsdienststellen begutachten alle Mitteilungen, die von den Mitgliedstaaten über das IMI übermittelt 
werden. Falls sich bei der Bewertung nationaler Anforderungen Fragen in Bezug auf die Vereinbarkeit mit der Dienstleis -
tungsrichtlinie ergeben, senden die Kommissionsdienststellen dem betreffenden Mitgliedstaat über das IMI diesbezügli -
che Anmerkungen.
Es ist darauf hinzuweisen, dass nach der Dienstleistungsrichtlinie keine Mitteilung zu Maßnahmenentwürfen erfolgen 
muss, was bedeutet, dass die meisten der mitgeteilten Maßnahmen bereits verabschiedet wurden. Die Kommission 
verfügt in diesem Kontext nur über ein einziges wirksames Instrument zu diesen Maßnahmen, nämlich das Vertragsver -
letzungsverfahren; es wäre allerdings wesentlich effizienter, wenn die Kommission bereits im Entwurfsstadium interve -
nieren könnte.
Empfehlung 5
Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung.
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Die Kommission hat derzeit nicht die Mittel, die Verordnung über die Zusammenarbeit im Verbraucherschutz besser zu 
nutzen. Die Verordnung muss förmlich geändert werden, damit sie zur Durchsetzung von Artikel 20 der Dienstleistungs -
richtlinie verwendet werden kann.
Empfehlung 6
Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung.
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EU-Pilot ist ein System, mit dessen Hilfe die Kommission etwaige Verstöße gegen das EU-Recht mit den Mitgliedstaaten 
erörtert, und zwar mit Blick auf eine nicht ordnungsgemäße Umsetzung oder fehlerhafte Anwendung des EU-Besitz -
stands. Eine EU-Pilot-Akte wird geschlossen, wenn die Erörterungen mit dem Mitgliedstaat erfolgreich waren oder wenn 
sie ein Vertragsverletzungsverfahren nach sich ziehen könnten (durch Übersendung eines Aufforderungsschreibens an 
den betreffenden Mitgliedstaat), falls die Kommission zu dem Schluss gelangt, dass der Mitgliedstaat gegen EU-Recht 
verstoßen hat. EU-Pilot ist kein Instrument, das Abhilfe in Einzelfällen schafft; es dient vielmehr dazu, allgemeine Prob -
leme bei der Anwendung des Unionrechts anzugehen.
Antworten 	der	Kommission 	 60
Empfehlung 7
Die Kommission akzeptiert den ersten Teil der Empfehlung. Die Kommission ist bestrebt, die Zeit zur Untersuchung 
mutmaßlicher Verstöße gegen das EU-Recht so weit wie möglich zu begrenzen. Zum zweiten Teil der Empfehlung ist zu 
sagen, dass die Kommission nicht bekanntgibt, ob gegen einen bestimmten Mitgliedstaat zu einem spezifischen Thema 
ein EU-Pilot-Verfahren ansteht. Die Kommission tauscht sich in speziellen Foren mit den Mitgliedstaaten über bewährte 
Verfahren zur Anwendung des Unionrechts sowie über die Funktionsweise des EU-Pilot-Verfahrens aus. Sie veröffent -
licht aggregierte Daten zu EU-Pilot-Verfahren in ihrem Jahresbericht über die Kontrolle der Anwendung des EU-Rechts 
(COM(2015) 329). Wenn die Kommission konkrete Informationen über ein EU-Pilot-Verfahren veröffentlichen würde, wäre 
dies ein Verstoß gegen die den Mitgliedstaaten vor Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens gewährte Vertraulich -
keit (was das Vertrauen der nationalen Behörden in diesen und anderen Fällen untergraben könnte). Das vertrauliche Vor -
gehen der Kommission bei laufenden Untersuchungen im Rahmen eines EU-Pilot-Verfahrens wurde vom EuGH bestätigt 
(Urteile in den Rechtssachen Petrie (T-191/99), Spirlea (T-306/12) und ClientEarth/Kommission (T-424/14 und T-425/14)). 
Diese Urteile bezogen sich auf Anträge auf Dokumentenzugang.
Angesichts der obigen Ausführungen ist die Kommission der Ansicht, dass ihre derzeitige Informationspolitik ein ange -
messenes Gleichgewicht zwischen der Notwendigkeit gewährleistet, bewährte Verfahren im Bereich der Anwendung 
des EU-Rechts zu fördern sowie den Mitgliedstaaten gegenüber Vertraulichkeit zu wahren. Die Kommission denkt stets 
darüber nach, wie sich die aggregierten Daten zu EU-Pilot-Verfahren auf bestmögliche Art verbreiten lassen.
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Die Durchsetzungsstrategie in Bereichen, in denen die Richtlinie Anwendung findet, stützt sich auf verschiedene Instru -
mente: Vertragsverletzungsverfahren, die soziale Verantwortung von Unternehmen und den Dialog mit den Mitglied -
staaten. Die Kommission muss bei ihrem Vorgehen sämtliche dieser Instrumente in Betracht ziehen. Die Kommission hat 
ihre Prioritäten seit 2007 mit Hilfe von Durchsetzungsmaßnahmen festgelegt und ihre Prioritäten zudem in der Mittei -
lung aus dem Jahr 2012 definiert. Diese Prioritäten wurden selbstverständlich unter Berücksichtigung der verbindlichen 
Rolle der Kommission als Hüterin der Verträge verfolgt.
Empfehlung 8
Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung. Ihrer Ansicht nach besteht das Ziel eines Vertragsverletzungsverfahrens 
darin, einen Verstoß gegen das EU-Recht zu beenden und zum frühestmöglichen Zeitpunkt Konformität herzustellen, 
weshalb sie bestrebt ist, dieses Ziel so schnell wie möglich zu erreichen. Der wirksamste Weg zur Erfüllung dieses Ziels ist 
jedoch nicht immer durch die schnelle Abwicklung eines Vertragsverletzungsverfahrens gegeben, da dessen Einleitung 
ohne Berücksichtigung situationsbedingter Faktoren bisweilen kontraproduktiv sein kann.
Seit Einführung des EU-Pilot-Verfahrens hat sich die Zahl der Vertragsverletzungsverfahren und damit die Zahl der Ver -
weise an den Gerichtshof drastisch verringert, da häufig Lösungen im Rahmen von EU-Pilot-Verfahren gefunden werden. 
Das oberste Ziel der von der Kommission verfolgten Strategie liegt darin, die Mitgliedstaaten davon zu überzeugen, 
Maßnahmen zu ergreifen, um die Einhaltung der Rechtsvorschriften zu gewährleisten.
Kostenlose Veröffentlichungen:
  Einzelexemplar:  
über EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  mehrere Exemplare/Poster/Karten:  
bei den Vertretungen der Europäischen Union (http://ec.europa.eu/represent_de.htm),  
bei den Delegationen in Ländern außerhalb der Europäischen Union  
(http://eeas.europa.eu/delegations/index_de.htm),  
über den Dienst Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_de.htm)  
oder unter der gebührenfreien Rufnummer 00 800 6 7 8 9 10 11 (*).
(*)  Sie erhalten die bereitgestellten Informationen kostenlos, und in den meisten Fällen entstehen auch keine  
Gesprächsgebühren (außer bei bestimmten Telefonanbietern sowie für Gespräche aus Telefonzellen oder Hotels).
Kostenpflichtige Veröffentlichungen: über EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).WO ERHALTE ICH EU-VERÖFFENTLICHUNGEN?
Es herrscht allgemeines Einvernehmen dar über, dass das 
volle Potenzial des Dienstleistungsmarkts im Hinblick auf 
den Intra-EU-Handel noch nicht ausgeschöpft ist. Die 
Dienstleistungsrichtlinie zielt darauf ab, rechtliche und 
administrative Hindernisse aufseiten sowohl der 
Dienstleistungserbringer als auch der 
Dienstleistungsempfänger zu verringern, doch bestehen 
einige Jahren nach der Umsetzungsfrist der Richtlinie im 
Jahr 2009 immer noch ungerechtfertigte 
Handelshemmnisse. Die Pr üfung ergab, dass die 
Kommission Probleme in den Mitgliedstaaten zwar 
erfolgreich ermittelt hat, bestimmte Arten von 
Hemmnissen jedoch nicht ausreichend in Angriff 
genommen hat. Außerdem haben die getroffenen 
Maßnahmen nicht rasch genug zu Ergebnissen gef ührt. 
Dienstleistungsanbieter und Verbraucher haben damit 
leider nach wie vor nicht in dem von der Richtlinie 
vorgesehenen Umfang Zugang zum Binnenmarkt.
EUROPÄISCHER
RECHNUNGSHOF