über die Durchsetzung und Wirksamkeit der Maßnahmen in Bezug auf die Einfuhren in das Gebiet der Union

HRP: High risk plants, plant products and other objects (Pflanzen, Pflanzenerzeugnisse und andere Gegenstände mit hohem Risiko)

BTSF: Better Training for Safer Food (Schulungsprogramm „Bessere Schulung für sicherere Lebensmittel“)

NPPO: National Plant Protection Organisation (nationaler Pflanzenschutzdienst)

OCR: Official Controls Regulation (EU) 2017/625 (Verordnung über amtliche Kontrollen)

PGZ: Pflanzengesundheitszeugnis

PRM: Pflanzenvermehrungsmaterial

RNQP: Regulated Non-Quarantine Pest (unionsgeregelter Nicht-Quarantäneschädling)

TRACES‑NT: Trade Control and Expert System New Technology (Integriertes EDV-System für das Veterinärwesen)





1EINLEITUNG

Die Einfuhrmaßnahmen zum Schutz der Pflanzengesundheit sollen die Europäische Union (EU) vor der Einschleppung von Schädlingen schützen. Der EU-Rechtsrahmen für diese Maßnahmen stützte sich bis 2019 auf die Richtlinie 2000/29/EG des Rates. Mit ihr wurde eine risikobasierte Regelung eingeführt, die mit den gesundheitspolizeilichen und pflanzenschutzrechtlichen Maßnahmen der Welthandelsorganisation (WTO-SPS) im Einklang steht und Einfuhren im Allgemeinen zulässt, wobei jedoch einige Einschränkungen gelten, wie die Notwendigkeit eines Pflanzengesundheitszeugnisses (PGZ), spezifische Einfuhranforderungen und bestimmte Verbote. Außerdem wurde ein System für amtliche Pflanzenschutzuntersuchungen eingeführt, die von den EU-Mitgliedstaaten organisiert und durchgeführt werden.

Im Ergebnis des Berichts zur Evaluierung der Pflanzenschutzregelung im Jahr 2010 wurde es als notwendig erachtet, die bisherigen Rechtsvorschriften zu ersetzen. 2016 wurde die Verordnung (EU) 2016/2031 (im Folgenden „Verordnung“) erlassen, sie gilt seit dem 14. Dezember 2019. In dieser Verordnung wurden der risikobasierte Ansatz und die Übereinstimmung mit dem WTO-SPS-Übereinkommen beibehalten, aber ausgehend von den gemachten Erfahrungen wurden Maßnahmen eingeführt, mit denen der Schutz des Unionsgebiets verstärkt und die proaktive Vorbereitung auf das Krisenmanagement verbessert wurden.

Angesichts der bedeutenden Änderungen an den EU-Einfuhrregelungen zum Schutz der Pflanzengesundheit haben die beiden gesetzgebenden Organe in Artikel 50 der Verordnung festgelegt, dass die Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat bis zum 14. Dezember 2021 einen Bericht über die Durchsetzung und Wirksamkeit der Maßnahmen in Bezug auf die Einfuhren in die EU, einschließlich einer Kosten-Nutzen-Analyse, vorlegen und gegebenenfalls einen Gesetzgebungsvorschlag mit Blick auf etwaigen Änderungsbedarf unterbreiten wird.

Gegenstand dieses Berichts sind die wichtigsten Änderungen, die die Verordnung mit sich gebracht hat, d. h. die wesentlichen Änderungen bei den Einfuhrmaßnahmen und bei der Organisation der amtlichen Kontrollen im Zusammenhang mit diesen Maßnahmen.

In dem Bericht wird Folgendes bewertet: i) die Auswirkungen auf Einfuhrmaßnahmen und Kontrollsysteme aufgrund der Aufnahme unionsgeregelter Nicht-Quarantäneschädlinge (RNQP), die zuvor unter die Rechtsvorschriften über die Erzeugung und das Inverkehrbringen von Pflanzenvermehrungsmaterial (im Folgenden „PRM-Vorschriften“) fielen, in die Verordnung; ii) die Durchsetzung und Wirksamkeit der Maßnahmen zur Bewältigung neu festgestellter Risiken, für die verschiedene Maßnahmen – von einer Quarantäne nach der Einfuhr bis zu einem vorübergehenden Verbot – in Betracht gezogen werden könnten; iii) die Durchsetzung und Wirksamkeit der Ausweitung der Verpflichtung, bei der Einfuhr von Pflanzen und Pflanzenerzeugnissen ein PGZ vorzulegen, auf neue Waren (mit einer Grenzkontrollquote von mindestens 1 %) und auf Pflanzen, die im Gepäck von Reisenden eingeführt werden; iv) die derzeitigen Verfahren für die Gewährung von Ausnahmen von Einfuhrverboten sowie die Bestimmungen für ein vorübergehendes Verbot bestimmter Pflanzen, Pflanzenerzeugnisse und sonstiger Gegenstände, die als hochriskant eingestuft werden und erst eingeführt werden dürfen, nachdem die Europäische Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA) eine Risikobewertung für die Ware auf der Grundlage eines von dem betreffenden Herkunftsland vorgelegten technischen Dossiers durchgeführt hat, auf dessen Grundlage ein EU-Rechtsakt mit den Einfuhrbedingungen für die Ware erlassen wird; v) die Änderungen der Einfuhrbedingungen für Material, das für Zwecke amtlicher Tests, wissenschaftliche und andere damit zusammenhängende Zwecke verwendet werden soll, sowie die Änderungen in Bezug auf die Nutzung von Quarantänestationen und geschlossenen Anlagen; vi) die Auswirkungen der erheblichen durch die Verordnung bewirkten Änderungen auf die Durchsetzung und Wirksamkeit der Einfuhrkontrollen unter Einbeziehung der Pflanzenschutzkontrollen gemäß der Verordnung (EU) 2017/625 über amtliche Kontrollen (Regulation on Official Controls, OCR), die zeitgleich mit der Verordnung in Kraft getreten ist.

Methodik

Zur Erfüllung ihrer Berichtspflichten hat die Kommission eine Methodik entwickelt, mit der alle verfügbaren Belege evaluiert wurden. Die Kommission führte eine Konsultation der Interessengruppen durch und verwendete dafür Fragebögen zu vier Hauptbereichen, in denen die Rechtsvorschriften Änderungen zur Folge hatten: i) pflanzengesundheitliche Einfuhrverfahren, ii) die Verwendung des PGZ, iii) Einfuhrverbote und iv) Pflanzenschutzbestimmungen der OCR. Die Fragebögen, die in Absprache mit den NPPO der EU und den einschlägigen Verbänden auf EU-Ebene entwickelt wurden, zielten darauf ab, Rückmeldungen zu politischen Aspekten der Durchsetzung und Umsetzung sowie zu Kosten, Nutzen und Auswirkungen zu erhalten, um die Kosten-Nutzen-Analyse durchführen zu können. Einladungen zur Beantwortung der Fragebögen wurden an EU-NPPO in den 27 Mitgliedstaaten, an für die Zertifizierung zuständige Behörden (im Folgenden „Zertifizierungsbehörden“) und Zollbehörden, zwei EU-Einrichtungen, 48 einschlägige Verbände auf EU-Ebene sowie 178 NPPO in Nicht-EU-Ländern verschickt. Die Fragebögen konnten von Verbänden, Unternehmern, Laboratorien, Forschungseinrichtungen und der allgemeinen Öffentlichkeit über die Website der GD SANTE abgerufen werden. Im letztgenannten Fall halfen die Kommission und die NPPO auf EU-Ebene dabei, die Fragebögen über soziale Medien und andere Kanäle zu bewerben. Insgesamt gingen 386 Antworten ein. Der Grad der Beteiligung variierte zwischen den verschiedenen Kategorien von Akteuren und den verschiedenen Fragebögen, wobei der Fragebogen zur OCR die geringste Rücklaufquote seitens der EU-Pflanzenschutzbehörden (15 der 27 EU-NPPO) hatte und sich insgesamt wenige Verbände auf EU- und Mitgliedstaatsebene, Nicht-EU-NPPO, Unternehmer und Vertreter der allgemeinen Öffentlichkeit beteiligten.

Darüber hinaus wurden öffentlich verfügbare Daten aus zwei Quellen für eine statistische Analyse verwendet: i) Daten über Beanstandungen von Pflanzen und Pflanzenerzeugnissen, die in die EU eingeführt oder innerhalb der EU gehandelt wurden, von EUROPHYT und TRACES‑NT für den Zeitraum 2019–2020 und ii) Handelsdaten für den Zeitraum 2013–2020. Da die Waren in der Verordnung nicht mit den verschiedenen Handelsnomenklaturen übereinstimmen, erfolgten die Vergleiche zwischen Beanstandungen und Handelsdynamik für Gruppen von Waren, die von der legislativen Änderung betroffen sind.

Zur Unterstützung dieses Berichts erstellte die Kommission vier technische Berichte mit Informationen über die eingegangenen Rückmeldungen und einer umfassenden Analyse dieser Rückmeldungen.

Schließlich wurden für die Bewertung der Maßnahmen im Zusammenhang mit der OCR auch die Ergebnisse der ersten fünf Audits zu Einfuhrkontrollen in den Mitgliedstaaten berücksichtigt. Die Berichte über alle einschlägigen Audits sind öffentlich zugänglich.

Die Analyse der Kommission wird durch drei Faktoren erschwert: erstens die lückenhafte Beteiligung der EU- und Nicht-EU-NPPO und der Verbände in bestimmten Fällen, was die Repräsentativität der Antworten beeinträchtigte, sowie die sehr begrenzte Beteiligung seitens der allgemeinen Öffentlichkeit und Unternehmer, wodurch eine Triangulation der Ergebnisse nicht möglich war; zweitens die sehr kurze Zeitspanne zwischen dem Beginn der Anwendung der verschiedenen Bestimmungen und der Aufforderung zur Rückmeldung, weshalb für die Analyse nur ein geringer Stichprobenumfang zur Verfügung stand; drittens die Auswirkungen der COVID‑19-Pandemie auf den Handel und die einschlägigen Tätigkeiten trotz der Verordnung (EU) 2020/466 über befristete Maßnahmen zur Eindämmung der Risiken bei bestimmten schweren Störungen in den Kontrollsystemen von Mitgliedstaaten aufgrund von COVID‑19.

Aufgrund der genannten Einschränkungen konnten in bestimmten Fällen keine Schlussfolgerungen zu Durchsetzung und Wirksamkeit der Einfuhrmaßnahmen gezogen werden. Die Bewertung von Kosten und Nutzen wurde durchgeführt, soweit dies trotz des Umstands, dass die abgefragten quantitativen Daten nur sporadisch zurückgemeldet wurden, oder anhand von Daten aus der Wirtschaftsliteratur möglich war. Stattdessen wurde eine eingehende qualitative Analyse von Kosten und Nutzen durchgeführt. Aus all diesen Gründen hat sich die Kommission darauf beschränkt, Themen zu benennen, die noch eingehender behandelt werden sollten.