Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem "Vorschlag für eine Verordnung (EG) des Europäischen Parlaments und des Rates über Arzneimittel für seltene Krankheiten (Orphan Drugs)" () (1999/C 101/10)

Der Rat beschloß am 23. Oktober 1998, den Wirtschafts- und Sozialausschuß gemäß Artikel 100 a des EG-Vertrags um Stellungnahme zu dem vorgenannten Vorschlag zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Beschäftigung, Sozialfragen, Unionsbürgerschaft nahm ihre Stellungnahme am 8. Dezember 1998 an. Berichterstatter war Herr Colombo.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 360. Plenartagung (Sitzung vom 27. Januar 1999) mit 121 gegen 2 Stimmen bei 3 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Die Kommission hat nach einer langen Vorbereitungsphase den Entwurf einer Verordnung vorgelegt, der es sich zum Ziel setzt, einer Forderung und einem starken Bedürfnis von Millionen von Patienten zu entsprechen, nämlich der Schaffung von günstigen Bedingungen für die Erforschung, die Entwicklung und das Inverkehrbringen von Arzneimitteln zur Behandlung seltener Krankheiten, den sogenannte "Orphan Drugs", in der Gemeinschaft.

1.2. Diese Initiative wird schon seit langem von Patientenorganisationen gefordert, um gegen die inzwischen untragbare Ausgrenzung anzukämpfen, die diese Patienten erleiden, denen die Gleichbehandlung hinsichtlich eines Grundrechtes aller Bürger, nämlich des Rechts auf Gesundheit, verwehrt wird.

1.3. Der Vorschlag entspricht ferner einem Beschluß, der im Aktionsrahmen der Gemeinschaft im Bereich der öffentlichen Gesundheit gefaßt wurde, in dem die seltenen Krankheiten als einer der Schwerpunktbereiche für ein Tätigwerden der Europäischen Union ausgewiesen wurden ().

1.4. In Anbetracht der ständigen Fortschritte der Medizin mit ihren segensreichen Auswirkungen auf die Lebensqualität und die Lebenserwartung, wozu Arzneimittel einen wesentlichen Beitrag leisten, ist es nicht mehr hinnehmbar, daß ein Teil der Bevölkerung von dieser Entwicklung ausgeschlossen wird.

1.5. Die Pharmaindustrie hat in der Tat kein spontanes Interesse daran, die Bedürfnisse dieser Kranken zu erfuellen, da das Gewinnstreben, das ihre Entscheidungen und Programme bestimmt, der Logik der "Größe des Absatzmarktes" folgt.

1.6. Im übrigen ist es verständlich, daß der kleine Absatzmarkt - die Zielgruppe besteht stets nur aus einer begrenzten Zahl von Patienten - für einen Industriezweig wenig attraktiv ist, der erwartet, daß sich die erheblichen Investitionen, die zur Erforschung und Entwicklung eines neuen Präparats erforderlich sind [die derzeitigen Kosten liegen bei 200 Millionen ECU ()] amortisieren.

2. Zielsetzungen des Kommissionsvorschlags

2.1. Deshalb ist es das vordringliche Ziel der Kommissionsvorlage, die sich auf Artikel 100 a des EG-Vertrags stützt und in die Rechtsform eines Verordnungsvorschlags gekleidet ist, Bedingungen zu schaffen, die für die Pharmaindustrie und ihre Forschungseinrichtungen einen Anreiz bieten, sich in angemessener Weise mit der Problematik der seltenen Krankheiten auseinanderzusetzen, wie dies bereits seit Jahren in den USA und Japan geschieht.

2.2. Die beiden Eckpfeiler des Vorschlags sind:

- die Festlegung einheitlicher Kriterien und die Einführung eines Gemeinschaftsverfahrens für die Ausweisung eines Arzneimittels als "Orphan Drug" und

- die Schaffung von Anreizen für die Erforschung, die Entwicklung und das Inverkehrbringen von Arzneimitteln zur Behandlung von seltenen Krankheiten.

2.3. Für die Ausweisung eines Arzneimittels als Orphan Drug sieht der Vorschlag zwei unterschiedliche Kriterien vor:

- das epidemiologische Kriterium, das auf die Inzidenz, d.h. die Häufigkeit, in der eine Krankheit in einer bestimmten Bevölkerung vorkommt, abstellt; gemäß dem Vorschlag erfuellt eine Krankheit dieses Kriterium, wenn von ihr weniger als 5 von 10 000 Personen in der Bevölkerung der Gemeinschaft betroffen sind und es dafür bisher nachweislich noch keine befriedigenden Behandlungsverfahren gibt;

- das wirtschaftliche Kriterium, das mit der vermutlichen mangelnden Rentabilität eines Arzneimittels für eine lebensbedrohende oder zu schwerer Invalidität führende übertragbare Krankheit in der Gemeinschaft zu tun hat.

2.4. Was das Anreizsystem anbelangt, sieht der Vorschlag verschiedene Unterstützungsmaßnahmen vor:

- Arzneimitteln, die als Orphan Drugs ausgewiesen werden, garantiert die Gemeinschaft durch das zentralisierte Zulassungsverfahren den Zugang zum gesamten Gemeinschaftsmarkt und als Hauptanreiz ein Alleinvertriebsrecht für das gesamte Gebiet der Gemeinschaft mit einer Dauer von zehn Jahren vorbehaltlich einer "Verkürzungsklausel" () sowie von Maßnahmen zum Schutz der Interessen der Patienten und zur Berücksichtigung der Erfordernisse der öffentlichen Gesundheit ().

- Vorgesehen ist ferner, daß Gebühren, die für das gesamte zentralisierte Registrierungsverfahren für ein solches Arzneimittel zu entrichten sind, vom Gemeinschaftshaushalt teilweise oder vollständig übernommen werden.

- Schließlich ist eine Unterstützung der spezifischen gemeinschaftlichen Forschungsprogramme der GD XII vorgesehen, wie dies bei dem vorangegangenen Programm "Biomedizin und Gesundheitswesen (BIOMED 2)" gehandhabt wurde sowie im ersten spezifischen Programm "Lebensqualität und Management lebender Ressourcen" des Fünften FTE-Rahmenprogramms (1998-2002) und in dem Aktionsprogramm betreffend seltene Krankheiten der GD V vorgesehen ist.

2.5. Für die Prüfung der Anträge auf Ausweisung als Orphan Drugs empfiehlt es sich, auf die im Rahmen der Verordnung (EWG) Nr. 2309/93 () geschaffenen Instrumente zurückzugreifen, insbesondere die Europäische Agentur für die Beurteilung von Arzneimitteln (EMEA). Die EMEA mit Sitz in London, deren Tätigkeit der Wirtschafts- und Sozialausschuß seit ihrer Errichtung verfolgt hat, verfügt zweifellos über die erforderlichen Infrastrukturen und Fachleute.

2.6. Die Ausweisung eines Arzneimittels als Orphan Drug soll durch einen hierzu innerhalb der Arzneimittelagentur eigens eingerichteten ständigen Ausschuß erfolgen; er setzt sich aus von den Mitgliedstaaten aufgrund ihrer nachweislichen Erfahrungen im Bereich der seltenen Krankheiten benannten Sachverständigen sowie aus sechs von der Kommission benannten Mitgliedern - drei Vertreter der Patientenorganisationen und drei von der Agentur empfohlene Mitglieder - zusammen.

3. Allgemeine Bemerkungen

3.1. Vorbemerkungen

3.1.1. Der Wirtschafts- und Sozialausschuß begrüßt den Verordnungsvorschlag der Kommission und ist mit dessen Grundprinzipien und Zielsetzungen einverstanden. Vorbehaltlich der weiter unten geäußerten Bemerkungen sieht er sich zu dieser positiven Bewertung durch die Tatsache veranlaßt, daß dieser Vorschlag einen wichtigen Schritt hin zur Solidarität mit Patienten darstellt, die vom medizinischen Fortschritt vollkommen ausgeschlossen sind, weil die Krankheit, unter der sie leiden, selten vorkommt.

3.1.2. Deshalb hält der Ausschuß es für angebracht, daß die Ausweisung als Orphan Drug unbeschadet der in Artikel 3 festgelegten Kriterien auch auf spezifische Anwendungsgebiete von Wirkstoffen, die bereits für andere Anwendungsgebiete zugelassen wurden, sowie auf Arzneimittel für zu Invalidität führende, chronische oder lebensbedrohende Krankheiten in der Gemeinschaft ausgedehnt wird.

3.1.3. Der Ausschuß vertritt die Auffassung, daß man mit der Entscheidung für die Gemeinschaftsdimension () der geringen Anzahl betroffener Patienten und der daraus folgenden geringen Rentabilität der Investitionen wesentlich besser gerecht werden kann. Ein solches Ergebnis ist im einzelstaatlichen Rahmen kaum erreichbar. Der Vorschlag sieht jedoch für die einzelnen Mitgliedstaaten einen gewissen Spielraum vor, innerhalb dessen sie Initiativen mit nationalem Charakter fördern können, und zwar insbesondere in Form von steuerlichen Forschungsanreizen.

3.1.3.1. Diesbezüglich ersucht der Ausschuß die Kommission, eine Empfehlung zur Förderung der Einführung solcher Anreize auszuarbeiten.

3.1.4. Wie der Ausschuß bereits in seiner Stellungnahme zu dem "Programm der Gemeinschaft betreffend seltene Krankheiten innerhalb des Aktionsrahmens im Bereich der öffentlichen Gesundheit (1999-2003)" () betont hat, hält er die von der Kommission vorgeschlagene Erkrankungshäufigkeit ("Krankheiten, von denen (...) in der Gemeinschaft weniger als fünf von 10 000 Einwohnern betroffen sind") für angemessen.

3.1.5. Der Ausschuß begrüßt die Tatsache, daß drei Mitglieder des Ausschusses für Orphan Drugs Vertreter von Patientenorganisationen sind, da deren Aufgabe in der Information und der Vermittlung zwischen Forschern, Industrie und Patienten besteht.

3.1.6. Nach Ansicht des Ausschusses können die Fortschritte, die sich aus fortgesetzten Forschungsanstrengungen der Gemeinschaft in diesem besonderen Bereich der seltenen Krankheiten ergeben, in Anbetracht der Tatsache, daß einige dieser Krankheiten in anderen Gegenden der Welt vorkommen, entscheidend zur Verbesserung der Lebensbedingungen auch in den Entwicklungsländern beitragen, in denen praktisch keine Forschungsinvestitionen getätigt werden. Hierdurch kann Europa auf eindrucksvolle Weise seine Solidarität mit diesen Ländern beweisen, und dies sollte der Weg der Wahl für das Europa der Zukunft sein.

3.1.7. Der Ausschuß ist zwar damit einverstanden, daß menschlichen Patienten wegen des dringenden Handlungsbedarfs Priorität eingeräumt wird, meint jedoch, daß man sich in Zukunft auch mit der Frage der Förderung der Erforschung, der Entwicklung und des Inverkehrbringens von Tierarzneimitteln befassen sollte.

3.2. Anreize

3.2.1. Es gilt sorgfältig zu prüfen, ob die Inhalte des Vorschlags und die darin erwähnten Anreize als Voraussetzungen ausreichend und dazu geeignet sind, die Pharmaindustrie zu den Erwartungen der Patienten entsprechenden Anstrengungen zu veranlassen und die Grundlagenforschung an den Hochschulen Hand in Hand mit der angewandten Forschung der Industrie zu fördern.

3.2.2. Nach Auffassung des Ausschusses bieten die vorgeschlagenen Anreize, die in den spezifischen Forschungsprogrammen noch angemessen verstärkt werden sollten, für Unternehmen, die sich mit dem Gebiet der seltenen Krankheiten befassen, Vorteile. Er sieht in dieser Initiative und den damit verbundenen Investitionen einen Beitrag zur Gründung neuer Unternehmen und Schaffung hochqualifizierter Arbeitsplätze.

3.2.3. Der Kommissionsvorschlag sollte deshalb angemessene Anreize für die Erforschung und das Inverkehrbringen vorsehen, wodurch die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Industrie gefördert würde, die bisher unter dem Mangel an einer gesetzlichen Regelung betreffend Arzneimittel für seltene Krankheiten gelitten hat.

3.2.4. Der Ausschuß begrüßt den Inhalt von Artikel 6, der sich mit der Unterstützung bei der Erstellung des zur Erlangung der Zulassung erforderlichen Prüfplans für die klinischen Tests befaßt, mit denen die Qualität, Unbedenklichkeit und Wirksamkeit des Arzneimittels nachgewiesen werden muß. Diese Unterstützung dürfte für die KMU besonders wertvoll sein und es den Patienten gestatten, so rasch wie möglich in den Besitz der benötigten Arzneimittel zu gelangen.

3.2.5. Die in Artikel 8 Absatz 2 vorgesehene "Verkürzungsklausel", der zufolge auf Antrag eines Mitgliedstaates der für das Alleinvertriebsrecht geltende Zeitraum von zehn auf sechs Jahre verkürzt werden kann, darf nicht als Einschränkung der erwähnten Anreize betrachtet werden, sondern ist als eine Maßnahme anzusehen, die eine Ausnahme und Absicherung für den Fall darstellt, daß ein Orphan-Präparat im Laufe der Geltungsdauer des Alleinvertriebsrechts zu einem "Kassenschlager" wird.

3.2.5.1. Gleichwohl befürchtet der Ausschuß hinsichtlich des in Artikel 8 Absatz 2 angeführten Preiskriteriums Schwierigkeiten bei dessen Anwendung.

3.2.6. Die in Artikel 8 Absatz 3 vorgesehenen Ausnahmen stellen nach Ansicht des Ausschusses eine angemessene Maßnahme im Interesse der Patienten und der Gesundheit der Bevölkerung dar, da durch diese Bestimmungen unter anderem gewährleistet werden dürfte, daß die von den Patienten benötigten Arzneimittel in ausreichendem Umfang zur Verfügung stehen.

3.2.7. Der Ausschuß teilt die Auffassung, daß mit der Ausweisung als Orphan Drug nicht automatisch ein Alleinvertriebs- oder Vorrangsrecht verliehen wird, sondern daß die Zulassung des Arzneimittels das Alleinvertriebsrecht nach sich zieht, wodurch erfolgreichere Forschungsarbeiten mit wirkungsvolleren Ergebnissen belohnt werden. Er ist damit einverstanden, daß die spätere Forschung nach Präparaten für das gleiche therapeutische Anwendungsgebiet nicht behindert werden soll; diese neuen Präparate sollen aber nur zugelassen werden, wenn sie hinsichtlich der Unbedenklichkeit und Wirksamkeit nachweislich besser sind.

3.3. Mittel

3.3.1. Zunächst sollte der Umfang der für dieses Programm bestimmten Mittel geprüft werden. Den ehrgeizigen Zielen des Vorschlags müssen entsprechende Mittel gegenüberstehen, deren (bisher vorgesehener) Umfang auf den ersten Blick nicht angemessen, d.h. unzureichend erscheint, um damit den ganzen Mechanismus wirklich in Gang zu bringen.

3.3.2. Der Ausschuß ist mit der Möglichkeit, das zentralisierte Verfahren anzuwenden, vollkommen einverstanden und meint, daß es zur Steigerung des Interesses der Unternehmen an der Erforschung und Entwicklung von Orphan-Präparaten angebracht wäre, die Kosten für das gesamte bei der Arzneimittelagentur abzuwickelnde Verfahren für die Unternehmen so niedrig wie möglich zu halten und eine vollständige Übernahme sämtlicher Kosten durch den Gemeinschaftshaushalt in Betracht zu ziehen.

3.3.3. Da langjährige Erfahrungen gezeigt haben, daß die meisten Anträge von KMU stammen, wäre es insbesondere sinnvoll, wenn die Kommission besondere Vorschriften festlegte, die einzelnen KMU oder Zusammenschlüssen von KMU die Nutzung der im Fünften Rahmenprogramm im Bereich Forschung und technologische Entwicklung vorgesehenen Mittel und nicht nur dieser Mittel ermöglichten.

3.4. Übereinstimmung mit anderen Politiken der Gemeinschaft

3.4.1. Der Ausschuß begrüßt die Tatsache, daß mit der vorgeschlagenen Verordnung ein globales Aktionsprogramm zur Bekämpfung der seltenen Krankheiten vorgestellt wird, an dem verschiedene Generaldirektionen der Kommission (GD III, V und XII) beteiligt sind, deren Tätigkeit in dem Programm koordiniert wird. Er hofft, daß diese Koordinierung möglichst umfassend und effizient ist, um einen möglichst großen gemeinschaftlichen "Mehrwert" zu erzielen.

3.4.2. Der Ausschuß möchte, wie er dies bereits mehrfach in früheren Stellungnahmen getan hat, an die Kommission appellieren, dafür zu sorgen, daß diese Regelung einen wichtigen Schritt zur Beseitigung der Hindernisse für den freien Arzneimittelverkehr in der Europäischen Union darstellt.

3.4.3. Zunächst ist es notwendig, sich um eine rasche Annahme der Richtlinie über die Anwendung der Guten klinischen Praxis bei der Durchführung von klinischen Prüfungen mit Humanarzneimitteln () und um ihre Umsetzung in den einzelnen Mitgliedstaaten zu bemühen, um ein hohes Gesundheitsschutzniveau der Versuchspersonen für Orphan Drugs sowie die Qualität, Unbedenklichkeit und Wirksamkeit dieser Präparate zu gewährleisten.

3.4.4. In Übereinstimmung mit den Ziffern 2.7 und 3.4.2 seiner Stellungnahme zum Thema "Gute Klinische Praxis" spricht sich der Ausschuß auch hier für ein besonderes Verfahren aus, das eine schnellere Inangriffnahme der klinischen Prüfungen der Arzneimittel für seltene Krankheiten und raschere Durchführung der betreffenden Prüfpläne ermöglicht, damit diese Präparate den Patienten möglichst bald zur Verfügung stehen.

4. Besondere Bemerkungen

4.1. Artikel 3 Absatz 1

Der Absatz sollte am Ende durch folgenden Satz ergänzt werden: "Dies gilt auch für neue Anwendungsgebiete bekannter Stoffe."

4.2. Artikel 3 Absatz 2

Der Ausdruck "eine lebensbedrohende oder zu schwerer Invalidität führende übertragbare Krankheit" könnte sich als zu eng gefaßt oder nicht eindeutig erweisen; es wird deshalb die Formulierung "zu Invalidität führende, chronische oder lebensbedrohende Krankheiten" vorgeschlagen.

4.3. Artikel 8 Absatz 3 Buchstabe c)

Hier gibt es ein terminologisches Problem, da die richtige Interpretation des Ausdrucks "hinsichtlich ... klinischer Aspekte überlegen" Schwierigkeiten bereitet.

4.4. Artikel 8 Absatz 5

Die Definition des Begriffs "ähnliches Arzneimittel" erscheint zu eng und erfuellt damit nicht den Anspruch einer richtigen und umfassenden Definition.

4.5. Um zu verhindern, daß eine nicht eindeutige oder mit Beweisnöten verbundene Formulierung letzen Endes zur Erlahmung des Interesses betroffener Unternehmen führt, empfiehlt der Wirtschafts- und Sozialausschuß, solche Formulierungen oder Begriffe aus dem verfügenden Teil der Verordnung herauszunehmen und spätere detailliertere Leitlinien ins Auge zu fassen.

Brüssel, den 27. Januar 1999.

Die Präsidentin des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

() ABl. C 276 vom 4.9.1998, S. 7.

() WSA-Stellungnahme: ABl. C 388 vom 31.12.1994; ABl. C 203 vom 3.7.1997 - WSA-Stellungnahme: ABl. C 19 vom 21.1.1998.

() KOM(93) 718 endg.

() Artikel 8 Absatz 2 sieht die Verkürzung dieser Dauer auf sechs Jahre vor, wenn ein Arzneimittel die Kriterien für die Ausweisung als Orphan Drug nicht mehr erfuellt oder wenn sein Preis Gewinne ermöglicht, die nicht mehr vertretbar sind.

() Artikel 8 Absatz 3 ermöglicht in bestimmten Fällen die Erteilung der Zulassung für ein ähnliches Arzneimittel mit demselben Anwendungsgebiet.

() ABl. L 214 vom 24.8.1993 - WSA-Stellungnahme: ABl. C 269 vom 14.10.1991.

() Gemeinschaftsaktionen im Zusammenhang mit diesem Vorschlag: 1) KOM(93) 559 endg. - WSA-Stellungnahme: ABl. C 388 vom 31.12.1994; 2) KOM(93) 718 endg.; 3) ABl. C 350 vom 30.12.1995; 4) ABl. C 230 vom 26.8.1994 - WSA-Stellungnahme: ABl. C 34 vom 2.2.1994; 5) Vorschlag: ABl. C 203 vom 3.7.1997 - WSA-Stellungnahme: ABl. C 19 vom 21.1.1998; 6) ABl. C 306 vom 8.10.1997 - WSA-Stellungnahme: ABl. C 95 vom 30.3.1998; 7) KOM(1998) 305 endg.; 8) ABl. L 213 vom 30.7.1998.

() Vorschlag: ABl. C 203 vom 3.7.1997 - WSA-Stellungnahme: ABl. C 19 vom 21.1.1998.

() Vorschlag: ABl. C 306 vom 8.10.1997 - WSA-Stellungnahme: ABl. C 95 vom 30.3.1998.