Sonderbericht Das EU-System zur 
Zertifizierung nachhaltiger 
BiokraftstoffeDE 2016  Nr. 18
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© Europäische Union, 2016
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Das EU-System zur 
Zertifizierung nachhaltiger 
Biokraftstoffe
(gemäß Artikel 287 Absatz 4 Unterabsatz 2 AEUV)SonderberichtDE 2016  Nr. 18
02
 Prüferteam
Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Wirtschaftlichkeits- und Compliance-Prüfungen zu spezifischen 
Haushaltsbereichen oder Managementthemen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf 
bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Compliance, die Höhe der 
betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.
Zuständig für die Durchführung dieser Wirtschaftlichkeitsprüfung war Prüfungskammer I (spezialisiert auf den Ausgabenbe -
reich Bewahrung und Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen) unter Vorsitz von Kersti Kaljulaid, Mitglied des Hofes. Die 
Prüfung stand unter der Leitung von Jan Kinšt, Mitglied des Hofes; in der Abschlussphase des Berichts übernahm Bettina Ja -
kobsen, Mitglied des Hofes, die Leitung. Die Mitglieder wurden unterstützt vom Kabinettchef Alejandro Ballester Gallardo, dem 
Attaché Bernard Moya, dem Leitenden Manager Davide Lingua, dem Aufgabenleiter Krzysztof Zalega sowie den Prüferinnen 
und Prüfern Paul Toulet-Morlane, João Nuno Coelho Dos Santos, Felipe Andres Miguelez, Zoltan Papp und Paivi Piki. Murielle 
Siffert leistete Sekretariatsassistenz.
Von links nach rechts:  J. N. Coelho Dos Santos, B. Jakobsen, P . Toulet-Morlane, D. Lingua, A. Ballester Gallardo.

03
 Inhalt
Ziffer
 Glossar
I – X Zusammenfassung
1 – 17 Einleitung
1 – 3 Definition von Biokraftstoffen
4 – 5 Der Biokraftstoffmarkt der EU
6 – 17 Biokraftstoffe als Quelle erneuerbarer Energien im EU-Verkehrssektor
6 – 9 Bis 2020 soll die Zielvorgabe von 10 % erneuerbarer Energien im Verkehrssektor erreicht werden
10 – 12 Nachhaltigkeitskriterien für Biokraftstoffe
13 – 17 Zertifizierung nachhaltiger Biokraftstoffe durch von der Kommission anerkannte freiwillige Systeme
18 – 24 Prüfungsumfang und Prüfungsansatz
25 – 71 Bemerkungen
25 – 49 Im Bewertungsrahmen der Kommission für die Anerkennung fehlten einige wichtige mit der 
Herstellung von Biokraftstoffen verbundene Nachhaltigkeitsaspekte
28 – 29 Die Einhaltung der EU-Umweltanforderungen für die Landwirtschaft war nicht sichergestellt
30 – 33 Nicht verbindliche Nachhaltigkeitsaspekte
34 – 37 Die Auswirkungen von indirekten Landnutzungsänderungen wurden nicht berücksichtigt
38 – 42 Unzulängliche Überprüfung des Ursprungs der für die Biokraftstoffherstellung verwendeten Abfälle oder 
Reststoffe
43 – 45 Grünland mit großer biologischer Vielfalt wurde bis vor Kurzem nicht konsequent geschützt
46 – 49 Transparenz und Führungsstrukturen wurden nicht angemessen berücksichtigt
50 – 61 Eine Überwachung der freiwilligen Systeme fand nicht statt
50 – 56 Die Tätigkeiten der Systeme wurden nicht angemessen überwacht …
57 – 61 … und die angeforderten Verbesserungen ihrer Verfahren wurden nicht in angemessener Weise 
durchgesetzt
04 Inhalt 
62 – 71 Die Statistiken zu als nachhaltig zertifizierten Biokraftstoffen sind womöglich  
zu hoch angesetzt …
65 – 66 … da darin Biokraftstoffe erfasst waren, deren Nachhaltigkeit nicht überprüft wurde …
67 – 71 … und da der Ursprung der Biomasse, die für doppelt gewichtete Biokraftstoffe verwendet wurde, nicht 
hinreichend überprüft wurde
72 – 80 Schlussfolgerungen und Empfehlungen
 Anhang I — Kraftstoffe und Biokraftstoffe im Verkehrssektor – ktRÖE 2014
 Anhang II — Führungsstruktur freiwilliger Systeme
 Anhang III — Transparenz freiwilliger Systeme
 Anhang IV  — Cross-Compliance-Anforderungen
 Antworten der Kommission
05
 Glossar
Anerkennung : Zulassung eines freiwilligen Systems durch die Kommission für einen Zeitraum von fünf Jahren infolge 
der Bewertung, dass das freiwillige System die Nachhaltigkeitskriterien angemessen abdeckt, eine Massenbilanzmethode 
anwendet und angemessenen Standards der Zuverlässigkeit und unabhängiger Audits entspricht, wie in der Erneuerbare-
Energien-Richtlinie vorgeschrieben.
Berater : Von der Europäischen Kommission ausgewählter Auftragnehmer, der die freiwilligen Systeme anhand der in 
der Erneuerbare-Energien-Richtlinie festgelegten verpflichtenden Nachhaltigkeitsanforderungen bewertet und der 
Kommission über die Auswirkungen der Herstellung von Biokraftstoffen auf die soziale Tragfähigkeit berichtet.
Biodiesel : Ein ölbasierter Biokraftstoff, der typischerweise aus pflanzlichen Fetten wie Raps, Sonnenblumenkernen, 
Sojabohnen und Palmöl gewonnen und als Dieselzusatz in Kraftfahrzeugen verwendet wird.
Bioethanol : Ein Biokraftstoff auf Alkoholbasis, der typischerweise aus stärke- und zuckerhaltigen Pflanzen wie Weizen, 
Mais, Gerste und Zuckerrüben oder Zuckerrohr gewonnen und als Benzinzusatz in Kraftfahrzeugen verwendet wird.
Biokraftstoff : Jeder auf der Grundlage pflanzlicher oder tierischer Rohstoffe (sogenannter Biomasse) hergestellte 
Kraftstoff. Die beiden häufigsten Formen von Biokraftstoff sind Bioethanol und Biodiesel.
Biomasse : Biomasse ist organisches Material, das für die Herstellung von Biokraftstoffen verwendet wird. Es handelt sich 
um den biologisch abbaubaren Teil von Erzeugnissen, Abfällen und Reststoffen der Landwirtschaft mit biologischem 
Ursprung (einschließlich pflanzlicher und tierischer Stoffe), der Forstwirtschaft und damit verbundener Wirtschaftszweige 
einschließlich der Fischerei und der Aquakultur sowie den biologisch abbaubaren Teil von Abfällen aus Industrie und 
Haushalten.
Chain of Custody/Lieferkette : Die gesamte Herstellungskette vom Landwirt, der die Rohstoffe für die Herstellung von 
Biokraftstoffen anbaut, bis zum Produzenten oder Händler der Biokraftstoffe (siehe: Elemente der Lieferkette).
Cross-Compliance : Regelung, wonach ein Landwirt bestimmte Grundanforderungen an die Betriebsführung in Bezug auf 
Umweltschutz, Gesundheit von Mensch, Tier und Pflanzen, Kennzeichnung und Registrierung von Tieren und Tierschutz 
erfüllen sowie Flächen in einem guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand erhalten muss.
Doppelt gewichtete Biokraftstoffe : Biokraftstoffe, die aus Abfällen, Reststoffen, zellulosehaltigem Non-Food-Material 
und lignozellulosehaltigem Material hergestellt werden und deren Beitrag zur Erreichung des Ziels für die Nutzung 
von Energie aus erneuerbaren Quellen für alle Verkehrsträger mit dem Doppelten ihres Energiegehalts angesetzt wird 
(doppelte Gewichtung).
Doppelte Gewichtung : Sachverhalt, dass der Beitrag von aus Abfällen, Reststoffen, zellulosehaltigem Non-Food-Material 
und lignozellulosehaltigem Material hergestellten Biokraftstoffen zur Erreichung des Ziels für die Nutzung von Energie 
aus erneuerbaren Quellen im Verkehrsbereich mit dem Doppelten ihres Energiegehalts angesetzt wird.
Elemente der Lieferkette : Wirtschaftsteilnehmer wie landwirtschaftliche Betriebe, Ersterfasser/Sammelstellen, 
Händler/Lagerhäuser, Konversionseinrichtungen (Mühlen, Raffinerien, Aufbereitungsanlagen), Transport, Marktakteure 
(diejenigen, die nachhaltige Biokraftstoffe in Verkehr bringen).
Erneuerbare-Energien-Richtlinie : Richtlinie 2009/28/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. April 2009 
zur Förderung der Nutzung von Energie aus erneuerbaren Quellen und zur Änderung und anschließenden Aufhebung 
der Richtlinien 2001/77/EG und 2003/30/EG (ABl. L 140 vom 5.6.2009, S. 16).
Eurostat : Statistisches Amt der Europäischen Union. Eine Generaldirektion der Kommission, die die Europäische Union 
mit europäischen Statistiken versorgt, welche Vergleiche zwischen Ländern und Regionen ermöglichen.
06 Glossar 
Freiwilliges System : Ein System zur Zertifizierung von Nachhaltigkeit als Nachweis der Einhaltung der 
Nachhaltigkeitskriterien für Biokraftstoffe.
GAP : Gemeinsame Agrarpolitik der Europäischen Union.
GD Energie : Generaldirektion Energie der Europäischen Kommission, zuständig für die Entwicklung und Umsetzung der 
Energiepolitik der EU.
Gebrauchtes Speiseöl : Häufig für die Herstellung fortschrittlicher Biokraftstoffe verwendeter Rohstoff.
Indirekte Landnutzungsänderungen : Wegen der Nachfrage nach Biokraftstoffen verschiebt sich die Nutzung 
von Flächen indirekt , indem die Produktion der zuvor auf den jeweiligen Flächen angebauten Erzeugnisse für den 
Lebensmittel-/Futtermittel-/Fasermarkt auf andere Flächen verschoben wird.
Konforme Biokraftstoffe : Biokraftstoffe, die den verpflichtenden Nachhaltigkeitskriterien der Erneuerbare-Energien-
Richtlinie entsprechen.
ktRÖE : Eine Kilotonne (1 000 Tonnen) Rohöläquivalent. Die Tonne Rohöläquivalent (tRÖE) dient der Definition des 
Heizwerts von Brennstoffen. Diese Energieeinheit ist definiert als die Menge an Energie, die bei der Verbrennung einer 
Tonne Rohöl freigesetzt wird. Eurostat verwendet die Einheit ktRÖE, um die gemeldete Nutzung von Biokraftstoffen im 
Verkehrssektor darzustellen.
Nachhaltigkeitskriterien : In der Erneuerbare-Energien-Richtlinie definierte Kriterien für Biokraftstoffe mit Bezug zu 
THG-Emissionsminderungen und Landnutzung.
Nationales System : Der von den Mitgliedstaaten gesetzte Rechtsrahmen, anhand dessen überprüft wird, ob die 
Wirtschaftsteilnehmer die Nachhaltigkeitskriterien der Erneuerbare-Energien-Richtlinie einhalten.
THG : Treibhausgase. Ein Treibhausgas ist ein Gas, das zum natürlichen Treibhauseffekt beiträgt. Das Kyoto-Protokoll 
betrifft sechs durch menschliche Aktivitäten erzeugte Treibhausgase: Kohlendioxid (CO2), Methan (CH4), Distickstoffoxid 
(N20), Fluorkohlenwasserstoffe (HFC), perfluorierte Kohlenwasserstoffe (PFC) und Schwefelhexafluorid (SF6).
Transparenzplattform : Eine in der Erneuerbare-Energien-Richtlinie vorgeschriebene Online-Plattform, die dazu dient, 
die Transparenz zu erhöhen und die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten zu erleichtern und zu fördern. 
Ferner kann die Plattform genutzt werden, um einschlägige Informationen zu veröffentlichen, die nach Auffassung 
der Kommission oder eines Mitgliedstaats für die Erneuerbare-Energien-Richtlinie und das Erreichen ihrer Ziele von 
entscheidender Bedeutung sind.
Unabhängiges Audit : Audit, bei dem die von den Wirtschaftsteilnehmern vorgelegten Informationen geprüft werden. 
Es erstreckt sich auf die Frage, ob die von den Wirtschaftsteilnehmern verwendeten Systeme genau, verlässlich und vor 
Betrug geschützt sind. Unabhängige Audits werden von den Zertifizierungsstellen vorgenommen.
Wirtschaftsteilnehmer : Ein Unternehmen, das Biomasse oder Biokraftstoffe herstellt und/oder damit handelt. 
Wirtschaftsteilnehmer müssen den Nachweis erbringen, dass sie die Nachhaltigkeitsanforderungen erfüllen. Dies kann im 
Rahmen eines nationalen Systems oder durch Nutzung freiwilliger Systeme geschehen. Wirtschaftsteilnehmer sind Teil 
der Lieferkette für Biokraftstoffe.
Zertifikat : Bescheinigung einer unabhängigen Zertifizierungsstelle, dass ein Wirtschaftsteilnehmer die in der 
Erneuerbare-Energien-Richtlinie festgelegten Nachhaltigkeitskriterien für Biokraftstoffe einhält.
07 Glossar 
Zertifizierung : Ein Überprüfungsverfahren (Zertifizierungsaudit), bei dem eine Zertifizierungsstelle bewertet, ob die 
Bedingungen für die Ausstellung eines Zertifikats an einen Wirtschaftsteilnehmer erfüllt sind.
Zertifizierungsstelle : Unabhängige Prüfungsgesellschaft (Auditgesellschaft), die Zertifizierungsdienste in Bezug 
auf Biokraftstoffe erbringt. Eine Zertifizierungsstelle schließt mit einem freiwilligen System einen Vertrag über die 
Zertifizierung von Wirtschaftsteilnehmern, die ein freiwilliges Zertifizierungssystem verwenden. Zertifizierungsstellen 
stellen Zertifikate im Namen der freiwilligen Systeme aus.
Ziel/10%-Ziel im Verkehrssektor : Die allgemeine Zielvorgabe der Erneuerbare-Energien-Richtlinie, wonach jeder 
Mitgliedstaat gewährleistet, dass sein Anteil von Energie aus erneuerbaren Quellen bei allen Verkehrsträgern im Jahr 2020 
mindestens 10 % seines Endenergieverbrauchs im Verkehrssektor entspricht. Für die Berechnung des Anteils dürfen nur 
nachhaltige Biokraftstoffe berücksichtigt werden.
08
 Zusammenfassung
I
Gemäß der Erneuerbare-Energien-Richtlinie muss jeder Mitgliedstaat gewährleisten, dass sein Anteil von Energie aus 
erneuerbaren Quellen bei allen Verkehrsträgern im Jahr 2020 mindestens 10 % seines Endenergieverbrauchs im Verkehrs -
sektor entspricht. Angesichts des derzeitigen Stands der technologischen Entwicklung und der Möglichkeiten, alternative 
Energien im Verkehrssektor einzusetzen, kann das 10%-Ziel in der Praxis nur durch einen umfangreichen Einsatz von 
Biokraftstoffen erreicht werden.
II
Die Emission von Treibhausgasen (THG) und insbesondere von CO2 ist bei Biokraftstoffen geringer als bei fossilen Brenn -
stoffen, da die Menge des bei der Verbrennung emittierten Kohlenstoffs lediglich der Menge entspricht, die von den 
verarbeiteten Pflanzen während ihres Wachstums absorbiert wurde. Die Nachhaltigkeit von Biokraftstoffen als Quelle 
erneuerbarer Energien wird jedoch durch zusätzliche Emissionen aufgrund von Landnutzungsänderungen beeinträchtigt.
III
Um sicherzustellen, dass Biokraftstoffe, die in der EU in Verkehr gebracht werden, nachhaltig sind, sind in der Erneuerba -
re-Energien-Richtlinie eine Reihe von Nachhaltigkeitskriterien verankert, die von den Wirtschaftsteilnehmern eingehal -
ten werden müssen. Ferner dürfen die Mitgliedstaaten für die Erreichung ihres 10%-Ziels im Verkehrssektor nur die als 
nachhaltig zertifizierten Biokraftstoffe berücksichtigen. Die Nachhaltigkeit der meisten in der EU in Verkehr gebrachten 
Biokraftstoffe wird von freiwilligen Systemen zertifiziert, die von der Kommission anerkannt wurden. Die Anerkennungs -
beschlüsse haben eine Gültigkeit von fünf Jahren und werden im Anschluss an die positive Bewertung der Zertifizierungs -
verfahren eines Systems erlassen.
IV
Bei der Prüfung wurde untersucht, ob die Kommission und die Mitgliedstaaten ein zuverlässiges Zertifizierungssystem für 
nachhaltige Biokraftstoffe eingerichtet haben. Der Hof gelangt zu der Schlussfolgerung, dass das EU-System zur Zertifi -
zierung der Nachhaltigkeit von Biokraftstoffen aufgrund von Schwachstellen im Anerkennungsverfahren der Kommission 
und in der anschließenden Überwachung der freiwilligen Systeme nicht vollständig zuverlässig ist.
V
Der Hof stellte fest, dass die von der Kommission durchgeführten Bewertungen, die als Grundlage für die Anerkennung 
freiwilliger Systeme dienen, einige wichtige zur Sicherstellung der Nachhaltigkeit von Biokraftstoffen erforderliche 
Aspekte nicht angemessen abdeckten. Insbesondere verlangte die Kommission von den freiwilligen Systemen keine 
Überprüfung, dass die von ihnen zertifizierte Herstellung von Biokraftstoffen kein erhebliches Risiko negativer sozio -
ökonomischer Auswirkungen birgt, wie Landbesitzkonflikte, Zwangs-/Kinderarbeit, schlechte Arbeitsbedingungen für 
Landwirte und Gefahren für Gesundheit und Sicherheit. Desgleichen werden die Auswirkungen indirekter Landnutzungs -
änderungen auf die Nachhaltigkeit von Biokraftstoffen bei dieser Bewertung nicht berücksichtigt. Der Hof erkennt die 
technischen Schwierigkeiten bei der Bewertung der Auswirkungen indirekter Landnutzungsänderungen zwar an, ist 
jedoch der Ansicht, dass die Relevanz des EU-Systems zur Nachhaltigkeitszertifizierung ohne diese Informationen unter -
graben wird.
09 Zusammenfassung 
VI
Außerdem erkannte die Kommission freiwillige Systeme an, die nicht über angemessene Überprüfungsverfahren verfüg -
ten, um sicherzustellen, dass aus Abfällen hergestellte Biokraftstoffe tatsächlich aus Abfällen stammten oder dass – wie in 
der Erneuerbare-Energien-Richtlinie vorgeschrieben – in der Europäischen Union angebaute Rohstoffe für Biokraftstoffe 
die EU-Umweltanforderungen für die Landwirtschaft erfüllen.
VII
Einige anerkannte Systeme waren nicht ausreichend transparent oder hatten Führungsstrukturen, denen nur Vertreter 
einiger weniger Wirtschaftsteilnehmer angehörten, was das Risiko von Interessenkonflikten erhöhte und eine effektive 
Kommunikation mit anderen Interessenträgern verhinderte.
VIII
Die Funktionsweise anerkannter freiwilliger Systeme wird von der Kommission nicht überwacht. Da die Anerkennung auf 
der Grundlage von Aktenprüfungen der Zertifizierungsverfahren erfolgt, kann die Kommission aufgrund der fehlenden 
Überwachung keine Sicherheit dahin gehend erlangen, dass die freiwilligen Systeme die zur Anerkennung vorgelegten 
Zertifizierungsstandards tatsächlich anwenden. Darüber hinaus hat die Kommission keine Möglichkeit, mutmaßliche 
Verstöße gegen die Vorschriften der freiwilligen Systeme zu ermitteln, da kein spezifisches Beschwerdesystem vorhanden 
ist und die Kommission nicht überprüft, ob direkt an die freiwilligen Systeme gerichtete Beschwerden von diesen korrekt 
bearbeitet werden.
IX
Hinsichtlich der Erreichung des 10%-Ziels im Verkehrssektor sind die Mitgliedstaaten dafür zuständig sicherzustellen, 
dass die der Kommission gemeldeten Statistiken zu nachhaltigen Biokraftstoffen zuverlässig sind. Der Hof stellte fest, 
dass diese Statistiken womöglich zu hoch angesetzt waren, da die Mitgliedstaaten Biokraftstoffe, deren Nachhaltigkeit 
nicht überprüft wurde, als nachhaltig melden konnten. Außerdem gab es Probleme mit der Vergleichbarkeit der von den 
Mitgliedstaaten gemeldeten Daten.
X
Auf der Grundlage seiner Prüfungsbemerkungen formuliert der Hof die folgenden Empfehlungen:
1. Im Rahmen zukünftiger Anerkennungen sollte die Kommission eine umfassendere Bewertung der freiwilligen Syste -
me vornehmen, um sicherzustellen, dass die Systeme
i) bewerten, inwieweit die Herstellung zertifizierter Biokraftstoffe ein erhebliches Risiko negativer sozioökonomi -
scher Auswirkungen und indirekter Landnutzungsänderungen birgt. Zu diesem Zweck sollte die Kommission den 
freiwilligen Systemen vorschreiben, auf der Grundlage ihrer Zertifizierungstätigkeiten alle relevanten Informatio -
nen, die das oben genannte Risiko betreffen, einmal im Jahr zu melden;
ii) wirksam überprüfen, dass die in der EU ansässigen Produzenten von Rohstoffen für Biokraftstoffe die EU-Umwelt -
anforderungen für die Landwirtschaft einhalten;
iii) ausreichende Nachweise für den Ursprung der für die Herstellung von Biokraftstoffen verwendeten Abfälle und 
Reststoffe liefern.
10 Zusammenfassung 
2. Im Rahmen zukünftiger Anerkennungen sollte die Kommission bewerten, ob die Führungsstruktur der freiwilligen 
Systeme das Risiko von Interessenkonflikten verringert, und die freiwilligen Systeme auffordern, Transparenz zu 
gewährleisten.
3. Die Kommission sollte die anerkannten freiwilligen Systeme überwachen, indem sie
i) überprüft, ob die Zertifizierungstätigkeiten der Systeme mit den für die Anerkennung vorgelegten Standards 
übereinstimmen;
ii) die freiwilligen Systeme auffordert, transparente Beschwerdesysteme einzurichten.
4. Die Kommission sollte die Mitgliedstaaten dazu anregen, ihre Statistiken mit Nachweisen über die Zuverlässigkeit der 
gemeldeten Biokraftstoffmengen zu untermauern.
5. Um die Vergleichbarkeit der Statistiken zu nachhaltigen Biokraftstoffen zu gewährleisten und mehr Sicherheit hin -
sichtlich der Zuverlässigkeit der Daten zu fortschrittlichen Biokraftstoffen zu erlangen, sollte die Kommission den 
Mitgliedstaaten eine Harmonisierung der Definition von Abfallstoffen vorschlagen.
11
 Einleitung
Definition von Biokraftstoffen
01 
Die Emission von Treibhausgasen (THG) und insbesondere von CO2 ist bei Biokraft -
stoffen geringer als bei fossilen Brennstoffen, da die bei der Verbrennung des Bio -
kraftstoffs ausgestoßene CO2-Menge während des Wachstums der Rohstoffe absor -
biert wird (die verarbeiteten Stoffe – Pflanzen – absorbieren Kohlendioxid, während 
sie wachsen)1. Diese Rechnung geht jedoch nur auf, wenn keine zusätzlichen Emissio -
nen aufgrund von Landnutzungsänderungen entstehen. Landnutzungsänderungen 
können direkt sein (beispielsweise bei der mit einem Verlust an gespeichertem Koh -
lenstoff einhergehenden Umwandlung von bewaldeten Flächen in landwirtschaftlich 
genutzte Flächen) oder indirekt (als Ausgleich dafür, dass Nahrungsmittelpflanzen für 
die Herstellung von Biokraftstoffen verwendet werden, muss zur Sicherstellung der 
Versorgung mit Nahrungsmitteln mehr Land bewirtschaftet werden); dies bedeutet, 
dass zusätzlich zu den THG-Emissionen, die durch den Anbau von Pflanzen für Bio -
kraftstoffe entstehen, weitere Emissionen durch die Urbarmachung und Bewirtschaf -
tung neuer Flächen für Nahrungsmittelpflanzen verursacht werden. Aus Abfällen, 
Reststoffen oder sonstiger Non-Food-Biomasse hergestellte Biokraftstoffe stehen 
nicht in Konkurrenz zur Nahrungsmittelerzeugung.
02 
Biokraftstoffe sind in den einschlägigen Rechtsvorschriften der Europäischen Union 
definiert als „flüssige oder gasförmige Kraftstoffe für den Verkehr, die aus Biomasse 
hergestellt werden“2, d. h. aus biologisch abbaubaren Erzeugnissen, Abfällen und 
Reststoffen der Landwirtschaft, der Forstwirtschaft und der Fischerei oder aus biolo -
gisch abbaubaren Abfällen aus Industrie und Haushalten. Die einzigen Biokraftstoffe, 
die derzeit in relevanten Mengen in der EU hergestellt und verwendet werden, sind 
Biobenzin (einschließlich Bioethanol) und Biodiesel.
03 
Je nach verwendetem Rohstoff werden Biokraftstoffe bezeichnet als
— konventionelle Biokraftstoffe (der ersten Generation), die hauptsächlich aus 
landwirtschaftlichen Kulturpflanzen hergestellt werden, die auch Nahrungs- oder 
Futtermittelpflanzen sind (d. h. für den Verzehr durch Menschen oder Tiere ge -
eignet, z. B. Getreide, Zuckerrohr, Zuckerrüben und Ölsaaten);
— fortschrittliche Biokraftstoffe (der zweiten und dritten Generation), die aus 
Rohstoffen wie Abfällen oder Reststoffen hergestellt werden, die nicht in direkter 
Konkurrenz zu Nahrungs- und Futtermittelpflanzen stehen.1 Dies bedeutet, dass die bei der 
Umwandlung von Biomasse in 
Energie 
(Biokraftstoffverbrennung) 
freigesetzten 
Treibhausgasemissionen – 
insbesondere CO2 – der 
CO2-Menge entsprechen, die 
von den Pflanzen während 
ihres Wachstumszyklus 
absorbiert wird.
2 Artikel 2 Buchstabe i der 
Richtlinie 2009/28/EG 
(Erneuerbare-Energien-
Richtlinie) und Artikel 2 
Absatz 9 der Richtlinie 98/70/
EG des Europäischen 
Parlaments und des Rates vom 
13. Oktober 1998 über die 
Qualität von Otto- und 
Dieselkraftstoffen und zur 
Änderung der Richtlinie 93/12/
EWG des Rates (ABl. L 350 vom 
28.12.1998, S. 58).
12 Einleitung 
Der Biokraftstoffmarkt der EU
04 
Eurostat-Daten zufolge3 belief sich die Gesamtmenge der in der Europäischen Union 
verwendeten Biokraftstoffe im Jahr 2014 auf 14 370 ktRÖE (tausend Tonnen Rohöl -
äquivalent), worin 11 367 ktRÖE Biodiesel (rund 4 % der Kraftstoffe im Verkehrssektor 
insgesamt) und 2 637 ktRÖE Biobenzin (rund 0,9 % der Kraftstoffe im Verkehrssektor 
insgesamt) enthalten waren (siehe Anhang I ). Die jüngsten von der Kommission 
veröffentlichten Daten4 zeigen, dass im Jahr 2012 79 % des Biodiesels und 71 % des 
Bioethanols, die in der EU verbraucht wurden, auch in der EU hergestellt wurden. Die 
Einfuhren von Biodiesel stammten in erster Linie aus Argentinien und Indonesien, die 
Einfuhren von Bioethanol aus den Vereinigten Staaten und Brasilien.
05 
Zur Herstellung von Rohstoffen für in der EU verbrauchte Biokraftstoffe wurde im 
Jahr 2012 eine landwirtschaftliche Fläche von insgesamt 7,8 Millionen Hektar be -
nötigt. Diese umfasste 4,4 Millionen Hektar in der EU (3 % aller Kulturflächen in der 
EU) sowie 3,5 Millionen Hektar außerhalb der EU5. Die Verwendung von Kulturen wie 
Mais, Weizen, Zuckerrüben oder Zuckerrohr zur Herstellung von Biokraftstoffen hat in 
der Öffentlichkeit Bedenken hinsichtlich des Risikos ausgelöst, dass die Nutzung von 
Kulturen und landwirtschaftlichen Flächen von der Nahrungsmittelproduktion auf 
die Herstellung von Biokraftstoffen umgestellt wird.
Biokraftstoffe als Quelle erneuerbarer Energien im 
EU-Verkehrssektor
Bis 2020 soll die Zielvorgabe von 10 % erneuerbarer Energien 
im Verkehrssektor erreicht werden
06 
Die Richtlinie 2009/28/EG zur Förderung der Nutzung von Energie aus erneuerbaren 
Quellen (die „Erneuerbare-Energien-Richtlinie“) ist Teil des Klima- und Energiepakets 
der EU6, das vom Rat am 6. April 2009 angenommen wurde. Ein neues Paket zu den 
erneuerbaren Energien einschließlich einer Nachhaltigkeitsstrategie für Bioenergie 
bis 2030 soll bis 2017 vorgelegt werden7.3 Eurostat-Tabellen „SHARES 
2014“, Ergebnisse und 
detaillierte Ergebnisse, siehe 
auch Anhang I  des 
vorliegenden Berichts.
4 COM(2015) 293 final vom 
15. Juni 2015, 
„Fortschrittsbericht 
‚Erneuerbare Energien‘“.
5 SWD(2015) 117 final vom 
15. Juni 2015, Technical 
assessment of the EU biofuels 
sustainability and feasibility of 
10 % renewable energy target in 
transport  (Technische 
Bewertung der Nachhaltigkeit 
der EU-Biokraftstoffe und der 
Erreichbarkeit des 10%-Ziels 
für erneuerbare Energien im 
Verkehrssektor), S. 3.
6 Klima- und Energiepaket 2020: 
ein Paket aus verbindlichen 
Rechtsvorschriften, siehe 
http://ec.europa.eu/clima/
policies/strategies/2020/
index_de.htm .
7 COM(2015) 572 final vom 
18. November 2015, „Bericht 
zur Lage der 
Energieunion 2015“.
13 Einleitung 
07 
Gemäß der Erneuerbare-Energien-Richtlinie muss die EU bis 2020 mindestens 20 % 
ihres Endenergieverbrauchs mit Energie aus erneuerbaren Quellen abdecken. Außer -
dem sieht die Erneuerbare-Energien-Richtlinie vor, dass „jeder Mitgliedstaat gewähr -
leistet, dass sein Anteil von Energie aus erneuerbaren Quellen bei allen Verkehrsträ -
gern im Jahr 2020 mindestens 10 % seines Endenergieverbrauchs im Verkehrssektor 
entspricht“8. Dieses Ziel kann erreicht werden, indem die Nutzung von Elektrizität 
und anderen alternativen Energien aus erneuerbaren Quellen im Verkehrssektor 
gesteigert wird und indem fossilen Brennstoffen Biokraftstoffe beigemischt werden. 
Angesichts des derzeitigen Stands der technologischen Entwicklung und der Mög -
lichkeiten, Elektrizität aus erneuerbaren Quellen oder sonstige alternative Energien 
im Verkehrssektor einzusetzen, kann das 10%-Ziel im Verkehrssektor in der Praxis nur 
durch einen umfangreichen Einsatz von Biokraftstoffen erreicht werden. Im Jahr 2014 
belief sich die Biokraftstoff-Beimischungsquote für Kraftstoff, der im Verkehrssektor 
der Europäischen Union eingesetzt wird, auf rund 5 %9.
08 
Da aus landwirtschaftlichen Kulturpflanzen hergestellte Biokraftstoffe in Konkur -
renz zur Nahrungsmittelerzeugung stehen, führte der europäische Gesetzgeber im 
Jahr 2015 für den Beitrag von aus Nahrungsmittelpflanzen hergestellten Biokraftstof -
fen zum 10%-Ziel im Verkehrssektor10, das bis 2020 erreicht werden soll, eine Ober -
grenze von 7 % ein.
09 
Wie bereits festgestellt, stehen aus Abfällen, Reststoffen oder sonstiger 
Non-Food-Biomasse hergestellte Biokraftstoffe nicht in Konkurrenz zur Nahrungsmit -
telerzeugung. Daher sieht die Erneuerbare-Energien-Richtlinie vor, dass ihr Beitrag 
zur Erreichung des 10%-Ziels im Verkehrssektor der EU doppelt gewichtet werden 
sollte. Dies bedeutet, dass die Mitgliedstaaten das 10%-Ziel theoretisch mit 5 % an 
Biokraftstoffen erreichen könnten, die aus lignozellulosehaltigem Material, zellulose -
haltigem Non-Food-Material, Abfällen oder Reststoffen hergestellt sind. Den Eu -
rostat-Statistiken für 2014 zufolge schlugen Biokraftstoffe, bei denen eine doppelte 
Gewichtung zugrunde gelegt wurde, bei der gemeldeten Verwendung von Biokraft -
stoffen im Verkehrssektor aller Mitgliedstaaten insgesamt mit rund 20 % zu Buche 
(siehe Anhang I ).8 Artikel 3 Absatz 4 der 
Erneuerbare-Energien-
Richtlinie.
9 Biokraftstoff Barometer. 
EurObserv‘ER, Juli 2015.
10 Richtlinie (EU) 2015/1513 des 
Europäischen Parlaments und 
des Rates vom 
9. September 2015 zur 
Änderung der Richtlinie 98/70/
EG über die Qualität von 
Otto- und Dieselkraftstoffen 
und zur Änderung der 
Richtlinie 2009/28/EG zur 
Förderung der Nutzung von 
Energie aus erneuerbaren 
Quellen (ABl. L 239 vom 
15.9.2015, S. 1).
14 Einleitung 
In Artikel 17 Absätze 2 bis 6 der Erneuerbare-Energien-Richtlinie festgelegte 
Nachhaltigkeitskriterien
a) Die durch die Verwendung von Biokraftstoffen erzielte Minderung der Treibhausgasemissionen muss wenigs -
tens 35 % betragen.
b) Biokraftstoffe dürfen nicht aus Rohstoffen hergestellt werden, die auf Flächen mit hohem Wert hinsichtlich der 
biologischen Vielfalt gewonnen werden (d. h. Primärwald und andere bewaldete Flächen, Naturschutzflächen, 
Grünland mit großer biologischer Vielfalt).
c) Biokraftstoffe dürfen nicht aus Rohstoffen hergestellt werden, die auf Flächen mit hohem Kohlenstoffbestand 
gewonnen werden (d. h. Feuchtgebiete, bewaldete Gebiete, Torfmoore).
d) In der EU angebaute landwirtschaftliche Rohstoffe, die für die Herstellung von Biokraftstoffen verwendet wer -
den, müssen den Mindestanforderungen für den guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand sowie 
einigen Grundanforderungen an die Betriebsführung im Sinne der GAP entsprechen.Kasten 1Nachhaltigkeitskriterien für Biokraftstoffe
10 
Um die negativen Auswirkungen direkter Landnutzungsänderungen auf die Um -
welt zu mindern (siehe Ziffer 1), sieht die Erneuerbare-Energien-Richtlinie vor, dass 
Biokraftstoffe einer Reihe von Nachhaltigkeitskriterien entsprechen müssen (siehe 
Kasten 1 ). In der Erneuerbare-Energien-Richtlinie wird außerdem auf weitere Punkte 
hingewiesen, die die Nachhaltigkeit von Biokraftstoffen beeinflussen können, wie die 
potenziellen negativen sozioökonomischen Auswirkungen (d. h. Landbesitzkonflikte, 
Zwangs-/Kinderarbeit, schlechte Arbeitsbedingungen usw.), durch indirekte Land -
nutzungsänderungen verursachte THG-Emissionen sowie Betrugsverhütung und 
Transparenz hinsichtlich der Herstellung von Biokraftstoffen.
11 
Nur nachhaltige Biokraftstoffe dürfen für die Erreichung des 10%-Ziels im Verkehrs -
sektor berücksichtigt werden. Die Mitgliedstaaten sind dafür zuständig sicherzustel -
len, dass für die gemeldeten Mengen gültige Zertifikate vorhanden sind. Außerdem 
müssen sie diese Daten erheben und an Eurostat übermitteln. Um sicherzustellen, 
dass Biokraftstoffe, die in der EU in Verkehr gebracht werden, nachhaltig sind, müs -
sen die Mitgliedstaaten die Wirtschaftsteilnehmer in der Lieferkette für Biokraftstoffe 
dazu verpflichten, einen Nachweis für die Erfüllung der Nachhaltigkeitskriterien zu 
erbringen11. Die Wirtschaftsteilnehmer können nachweisen, dass ihre Biokraftstoff -
lieferungen den Nachhaltigkeitskriterien entsprechen, indem sie die Anforderungen 
nationaler Kontrollsysteme erfüllen oder indem sie von der Kommission anerkannte 
freiwillige Systeme nutzen12.11 Artikel 18 Absatz 3 der 
Erneuerbare-Energien-
Richtlinie.
12 Artikel 18 Absatz 4 der 
Erneuerbare-Energien-
Richtlinie.
15 Einleitung 
12 
In der Regel verlangen oder akzeptieren die nationalen Systeme als Nachhaltig -
keitsnachweise die Zertifikate, die im Rahmen der von der Kommission anerkannten 
freiwilligen Systeme ausgestellt werden. Insgesamt schließen alle nationalen Systeme 
die Verwendung anerkannter freiwilliger Systeme ein, und gewöhnlich werden in je -
dem Mitgliedstaat mehrere freiwillige Systeme eingesetzt. Daher werden die meisten 
nachhaltigen Biokraftstoffe, die in der EU in Verkehr gebracht werden, von freiwilli -
gen Systemen zertifiziert.
Zertifizierung nachhaltiger Biokraftstoffe durch von der 
Kommission anerkannte freiwillige Systeme
13 
Ein freiwilliges System dient der Zertifizierung der Nachhaltigkeit von Biokraftstoffen. 
Freiwillige Systeme werden zumeist von privaten Einrichtungen geschaffen. Viele 
freiwillige Systeme wurden von Gruppen von Wirtschaftsteilnehmern und sonstigen 
interessierten Parteien entwickelt („runde Tische“ oder Konsortien). Außerdem gibt 
es freiwillige Systeme, die von Biokraftstoffproduzenten entwickelt wurden. Freiwil -
lige Systeme können Kriterien anwenden, die strenger sind als die Kriterien der Er -
neuerbare-Energien-Richtlinie, sowie zusätzliche Kriterien, z. B. soziale Kriterien oder 
an die örtlichen Bedingungen angepasste Kriterien sowie Kriterien zur Förderung 
vorbildlicher landwirtschaftlicher Verfahren. Sie können auch zusätzliche Nachhaltig -
keitsaspekte berücksichtigen, wie Schutz von Boden, Wasser und Luft.
14 
Zum Zwecke der Zertifizierung sollte die gesamte Herstellungskette vom Landwirt, 
der die Rohstoffe anbaut, bis zum Produzenten der Biokraftstoffe kontrolliert wer -
den. Zur Ausführung der Kontrollen stützen sich die freiwilligen Systeme auf unab -
hängige Auditoren (d. h. „Zertifizierungsstellen“, bei denen es sich um natürliche 
oder juristische Personen handelt). Diese Auditoren bescheinigen im Namen eines 
freiwilligen Systems gemäß einem mit diesem System abgeschlossenen Vertrag die 
Einhaltung der Nachhaltigkeitskriterien durch Wirtschaftsteilnehmer. Die Auditoren 
der Zertifizierungsstellen können Dokumentenprüfungen und Vor-Ort-Kontrol -
len bei Landwirten, ersten Sammelstellen für Biomasse, Lagerhäusern, Ölmühlen, 
Biokraftstoffanlagen und Biomasse- oder Biokraftstoffhändlern durchführen (siehe 
Abbildung 1 ).
16 Einleitung Abbildung 1Zertifizierung im Rahmen freiwilliger Systeme
Anm.:  FS – freiwilliges System; ZS – Zertifizierungsstelle.
Quelle:  Europäischer Rechnungshof.
15 
Ein Wirtschaftsteilnehmer, der Biomasse oder Biokraftstoffe produziert, zahlt Zertifi -
zierungskosten an die Zertifizierungsstelle sowie Gebühren an das freiwillige System. 
Er erhält ein Zertifikat mit dem Logo des freiwilligen Systems. Jeder Wirtschaftsteil -
nehmer in der Anbau- und Umwandlungskette von Biomasse in Biokraftstoff muss 
den Käufern von Biomasse oder Biokraftstoff Informationen über das von ihm erhal -
tene Zertifikat und über die Nachhaltigkeitseigenschaften der von ihm gelieferten 
Produkte vorlegen.Die einzelnen Wirtschafts-
teilnehmer bitten eine ZS ihrer Wahl um Zertiﬁzierung.Falls die Anforderungen der Erneuerbare-Energien-Richtlinie eingehalten werden, stellen die ZS den einzelnen Wirtschaftsteil -
nehmern ein Zertiﬁkat aus.
Auf der Grundlage der von den ZS ausgestellten Zertiﬁkate können die einzelnen Wirtschaftsteilnehmer Nachhaltigkeitsnachweise ausstellen und ihre Produkte andas nächste Glied der Produktionskette verkaufen.Landwirt Händler RaﬃnerieNachdem die ZS einen Vertrag mit einem anerkannten FS geschlossen hat, 
darf sie Wirtschaftsteilnehmern Zertiﬁkate ausstellen.Zertiﬁzierung im Rahmen
freiwilliger Systeme
FSFS schließen Verträge mit ZS ab, die qualiﬁziert sind, Audits hinsichtlich 
der Einhaltung der in der Erneuerbare-Energien-Richtlinie festgelegten 
Anforderungen durchzuführen.
ZS1 ZS2 ZS3 ZS4 ZS5
Tank-
stelle
17 Einleitung 
16 
Wenn ein Wirtschaftsteilnehmer von einem anerkannten freiwilligen System zer -
tifiziert ist, darf ein Mitgliedstaat keine weiteren Nachweise für die Einhaltung der 
Nachhaltigkeitskriterien verlangen13. Daher ist ein von einem anerkannten freiwilligen 
System ausgestelltes Zertifikat in allen EU-Mitgliedstaaten gültig. Die anerkannten 
freiwilligen Systeme zertifizieren sowohl in der EU produzierte Biomasse als auch aus 
Drittländern eingeführte Biomasse.
17 
Die Kommission ist für die Anerkennung der freiwilligen Systeme zuständig. Au -
ßerdem kann sie den Anerkennungsbeschluss aufheben, falls ein System nicht alle 
Elemente umsetzt, auf deren Grundlage der Beschluss erlassen wurde. Die Anerken -
nungsbeschlüsse haben eine Gültigkeit von fünf Jahren. Der erste Anerkennungsbe -
schluss wurde 2011 erlassen. Bis Dezember 2015 hatte die Kommission 19 freiwillige 
Systeme anerkannt (siehe Anhang II )14.13 Artikel 18 Absatz 7 der 
Erneuerbare-Energien-
Richtlinie.
14 Siehe Artikel 2 Absatz 2 jedes 
Anerkennungsbeschlusses.
18
 Prüfungsumfang und 
Prüfungsansatz
18 
Angesichts der Schlüsselrolle der freiwilligen Systeme bei der Überprüfung der 
Nachhaltigkeit von Biokraftstoffen ist es von entscheidender Bedeutung, dass die 
Kommission sicherstellt, dass nur zuverlässige freiwillige Systeme anerkannt wer -
den. Daher lag der Schwerpunkt der Prüfung auf dem Verfahren zur Anerkennung 
freiwilliger Systeme durch die Kommission (d. h. auf dem Bewertungsrahmen für die 
Anerkennung).
19 
Da nur nachhaltige Biokraftstoffe im Hinblick auf die Erreichung des 10%-Ziels der EU 
im Verkehrssektor berücksichtigt werden dürfen, ist es außerdem von entscheiden -
der Bedeutung, dass zu den in jedem Mitgliedstaat in Verkehr gebrachten Mengen an 
zertifizierten nachhaltigen Biokraftstoffen zuverlässige Daten erhoben werden. Bei 
der Prüfung wurde deshalb außerdem der Frage nachgegangen, ob die von den Mit -
gliedstaaten erhobenen und an Eurostat übermittelten Daten hinsichtlich des Anteils 
der nachhaltigen Biokraftstoffe im Verkehrssektor zuverlässig waren.
20 
Die Hauptprüfungsfrage lautete folgendermaßen:
Haben die Kommission und die Mitgliedstaaten ein zuverlässiges Zertifizierungs -
system für nachhaltige Biokraftstoffe eingerichtet?
21 
Die Hauptprüfungsfrage wurde in folgende Teilfragen untergliedert:
— Ist aufgrund der Anerkennung der freiwilligen Systeme durch die Kommission 
gewährleistet, dass die zertifizierten Biokraftstoffe nachhaltig sind?
— Stellt die Kommission sicher, dass die anerkannten freiwilligen Systeme wie ge -
plant funktionieren?
— Sind die nationalen Daten zum Anteil von Biokraftstoffen an den Kraftstoffen im 
Verkehrssektor insgesamt zuverlässig?
22 
Die Prüfung wurde zwischen Mai und November 2015 durchgeführt und betraf die 
von der Kommission zwecks Anerkennung vorgenommenen Bewertungen des Zeit -
raums 2011-2015. Bei der Kommission bezog sich die Prüfung auf die Ausschreibungs -
verfahren, anhand deren der externe Berater ausgewählt wurde, um die Kommission 
bei der Bewertung der freiwilligen Systeme zu unterstützen, sowie auf die Bewertung 
und Anerkennung der freiwilligen Systeme und ihre anschließende Überwachung 
durch die Kommission.
19 Prüfungsumfang und Prüfungsansatz 
23 
Der Hof führte außerdem Prüfbesuche in vier Mitgliedstaaten durch (in Deutschland, 
Frankreich, Polen und im Vereinigten Königreich). Diese Mitgliedstaaten wurden aus -
gewählt, da sie die größten Mengen an Biokraftstoffen herstellen und/oder verbrau -
chen. In den besuchten Mitgliedstaaten lag der Schwerpunkt der Prüfung auf den 
Systemen für die Erhebung und Überprüfung der Daten zur Verwendung nachhalti -
ger Biokraftstoffe, welche von den Mitgliedstaaten zwecks Veröffentlichung in den 
Eurostat-Statistiken gemeldet werden.
24 
Freiwillige Systeme und die zugehörigen Zertifizierungsstellen erhalten keine EU-Fi -
nanzierung und werden daher nicht vom Europäischen Rechnungshof geprüft. Folg -
lich war der Hof nicht befugt zu überprüfen, ob die anerkannten freiwilligen Systeme 
wirksam funktionierten und ob ihre Nachhaltigkeitszertifikate zuverlässig waren. Die 
Betreiber der Systeme waren aber damit einverstanden, während der von den Prüfern 
des Hofes durchgeführten Informationsbesuche einen Einblick in ihre Tätigkeiten und 
ihre Organisationsstruktur zu gewähren. Der Hof führte außerdem ähnliche Besuche 
bei zertifizierten Teilnehmern der Herstellungskette für Biokraftstoffe durch.
20
 Bemerkungen
15 Siehe Artikel 17 Absätze 1 und 
6 der 
Erneuerbare-   Energien-
Richtlinie.
16 Diese Vorschriften und 
Bedingungen gehören zu den 
sogenannten Cross-
Compliance-Verpflichtungen 
(siehe Anhang IV  dieses 
Berichts).Im Bewertungsrahmen der Kommission für die 
Anerkennung fehlten einige wichtige mit der 
Herstellung von Biokraftstoffen verbundene 
Nachhaltigkeitsaspekte
25 
Da freiwillige Systeme eine große Menge Biokraftstoff zertifizieren und da nur von 
der Kommission anerkannte freiwillige Systeme gültige Nachhaltigkeitszertifikate 
ausgeben können, ist es von entscheidender Bedeutung, dass die Anerkennungsbe -
schlüsse auf einer vollständigen und gründlichen Bewertung der Zertifizierungsstan -
dards und der Führungsstruktur der freiwilligen Systeme beruhen. Um sicherzustel -
len, dass die im Rahmen freiwilliger Systeme zertifizierten Biokraftstoffe tatsächlich 
nachhaltig sind, sollte der Anerkennungsprozess außerdem eine Bewertung aller 
relevanten Nachhaltigkeitsaspekte einschließen, die mit der Herstellung von Biokraft -
stoffen verknüpft sind.
26 
Wie bereits festgestellt, führte die Kommission ihre Bewertungen der freiwilligen Syste -
me mithilfe eines in ihrem Namen tätigen externen Auftragnehmers auf der Grundlage 
von Verfahren durch, denen sie zuvor zugestimmt hatte (Bewertungsrahmen für die 
Anerkennung). Die Auswahl des externen Auftragnehmers durch die Kommission be -
ruhte auf soliden Kriterien, und sie entsprach insgesamt den einschlägigen Bestimmun -
gen der Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Union. Die Überprüfung 
der Bewertungen von vier freiwilligen Systemen durch den Berater ergab, dass der mit 
der Kommission vereinbarte Bewertungsrahmen korrekt angewendet wurde.
27 
Der Hof bewertete außerdem, ob die Nachhaltigkeit der Biokraftstoffherstellung im 
Bewertungsrahmen für die Anerkennung eingehend berücksichtigt wurde. Er stellte 
fest, dass anhand dieses Rahmens ausschließlich die verbindlichen Nachhaltigkeits -
kriterien der Erneuerbare-Energien-Richtlinie bewertet werden. Somit erstreckte 
sich die Bewertung nicht auf sonstige wichtige Aspekte, die zur Sicherstellung der 
Nachhaltigkeit von Biokraftstoffen notwendig sind.
Die Einhaltung der EU-Umweltanforderungen für die 
Landwirtschaft war nicht sichergestellt
28 
In der Erneuerbare-Energien-Richtlinie ist als Nachhaltigkeitskriterium verankert15, 
dass in der Europäischen Union angebaute Rohstoffe die die Umwelt betreffenden 
Anforderungen sowie die Vorschriften zum guten landwirtschaftlichen und ökologi -
schen Zustand erfüllen müssen, die in der GAP festgelegt sind16. Der Hof stellte fest, 
dass die Kommission vor der Anerkennung nicht überprüfte, ob die freiwilligen Syste -
me die Einhaltung dieser Bedingungen und Vorschriften durch die Produzenten von 
Rohstoffen für Biokraftstoffe (Landwirte) kontrollierten. Infolgedessen gelangte der 
Hof zu dem Ergebnis, dass die Standards von drei der vier untersuchten freiwilligen 
Systeme keine wirksame und umfassende Überprüfung der Erfüllung dieses Nachhal -
tigkeitskriteriums ermöglichten. Diese Systeme verließen sich auf die von den natio -
nalen Behörden im Rahmen der GAP durchgeführten Kontrollen, hatten aber keinen 
Zugang zu den Ergebnissen dieser Kontrollen (siehe Kasten 2 ).
21 Bemerkungen 
29 
Es ist anzumerken, dass der Hof in seinen Jahresberichten systematisch auf Verstöße 
gegen diese EU-Umweltanforderungen durch Landwirte hinweist (siehe Ziffer 28)17.
Nicht verbindliche Nachhaltigkeitsaspekte
30 
Auf bestimmte Aspekte der Herstellung von Biokraftstoffen wird in der Erneuerba -
re-Energien-Richtlinie hingewiesen18, ohne dass dazu verbindliche Anforderungen 
festgelegt sind. Beispielsweise enthält die Erneuerbare-Energien-Richtlinie keine 
verbindlichen Kriterien, um sicherzustellen, dass durch die Herstellung von Biokraft -
stoffen zum Verbrauch in der EU keine negativen sozioökonomischen Auswirkungen 
entstehen. Im Rahmen des Anerkennungsverfahrens der Kommission für freiwillige 
Systeme werden solche möglichen negativen Auswirkungen daher nicht bewertet. 
Die Herstellung von Biokraftstoffen könnte jedoch lokale Gemeinschaften bedrohen 
und der Gesellschaft insgesamt schaden. Beispiele für wichtige Probleme, die berück -
sichtigt werden müssen, sind Landbesitzkonflikte, Zwangs-/Kinderarbeit, schlechte 
Arbeitsbedingungen sowie Gefahren für Gesundheit und Sicherheit19.Empfehlenswerte und unzulängliche Verfahren zur Überprüfung der Einhaltung 
dieser Anforderungen
Nur bei einem der besuchten freiwilligen Systeme waren Standards festgelegt worden, die eine vollständige und 
umfassende Überprüfung der Erfüllung dieser Anforderungen vorschrieben. In den Standards des Systems wird 
explizit ausgeführt, dass kontrolliert werden muss, ob die Landwirte die Anforderungen einhalten. In seinen „Re -
gelungen zur Durchführung von Audits“ ist vorgeschrieben, dass die Zertifizierungsstellen kontrollieren, ob die 
landwirtschaftlichen Betriebe die Nachhaltigkeitskriterien der Erneuerbare-Energien-Richtlinie einhalten.
Im Fall der drei übrigen freiwilligen Systeme waren in den Prinzipien entweder unvollständige Verfahren (Checklis -
ten) vorgesehen, die nicht alle EU-Umweltanforderungen für die Landwirtschaft abdeckten, auf die in der Erneu -
erbare-Energien-Richtlinie verwiesen wird, oder die Prinzipien ermöglichten eine Kontrolle der Einhaltung allein 
auf der Grundlage von Eigenerklärungen der Landwirte, oder aber sie stützten sich auf die Kontrollen, die von den 
innerhalb des GAP-Kontrollsystems für die Cross-Compliance zuständigen nationalen Behörden durchgeführt wer -
den, obwohl die Systeme bei der Zertifizierung der Landwirte keinen Zugang zu den Ergebnissen dieser Kontrollen 
haben.Kasten 2
17 Jahresbericht des Hofes zum 
Haushaltsjahr 2014, 
Ziffern 7.22 und 7.33 
(ABl. C 373 vom 10.11.2015).
18 Artikel 17 Absatz 7.
19 Die mit der Herstellung von 
Biokraftstoffen verbundenen 
Risiken sind beispielsweise in 
der Übersicht über die 
Kriterien für 2050 ( 2050 Criteria 
Overview ) im Bericht des WWF 
von September 2012 
dargestellt: http://assets.
worldwildlife.org/
publications/458/files/
original/2050_criteria_final_
low_res_online_viewing.
pdf ?1348517472 .
22 Bemerkungen 
31 
Zwar legte der Berater, der die freiwilligen Systeme bewertet, der Kommission im 
Juni 2012 eine Methodik vor, anhand deren bewertet werden kann, ob freiwillige 
Systeme nicht verbindliche Nachhaltigkeitsaspekte berücksichtigen, doch hat die 
Kommission diese Methodik bis dato noch nicht angewendet. Daher waren die frei -
willigen Systeme nicht verpflichtet, nicht verbindliche Nachhaltigkeitsaspekte in die 
Standards aufzunehmen, die sie für die Anerkennung vorlegten. Der Hof stellte den -
noch fest, dass eines der vier geprüften freiwilligen Systeme Zertifizierungsverfahren 
eingerichtet hatte, zu denen die Überprüfung sozioökonomischer Auswirkungen 
gehörte (siehe Kasten 3 ).
20 Artikel 17 Absatz 7 
Unterabsatz 2.
21 COM(2013) 175 final, vorgelegt 
zusammen mit SWD(2013) 102 
final, sowie COM(2015) 293 
final, vorgelegt zusammen mit 
SWD(2015) 117 final. Der Hof 
untersuchte sowohl die 
COM- als auch die 
SWD-Dokumente.Kasten 3Ein empfehlenswertes Verfahren zur Überprüfung von Aspekten der sozialen 
Nachhaltigkeit
Um eine nachhaltige, umweltfreundliche und sozial verträgliche Herstellung von Biomasse sicherzustellen, zielt der 
Standard für nachhaltige Produktion dieses freiwilligen Systems nicht nur darauf ab, Umweltschäden zu verhindern, 
sondern auch darauf, angemessene Arbeitsbedingungen sicherzustellen und die Gesundheit der Beschäftigten im 
Pflanzenanbau zu schützen. Dazu gehören der Schutz von Boden, Wasser und Luft und auch sichere Arbeitsbedin -
gungen (durch Schulung und Ausbildung, die Verwendung von Schutzkleidung und angemessene und schnelle 
Hilfeleistung bei Unfällen) sowie die Achtung der Menschenrechte, Arbeitsrechte und Landnutzungsrechte. Gemäß 
den Prinzipien dieses Systems müssen bei der Herstellung von Biomasse verantwortungsbewusste Arbeitsbedin -
gungen, Gesundheit, Sicherheit und Wohlstand der Arbeitskräfte gefördert werden. Außerdem muss die Erzeugung 
von Biomasse auf guten Beziehungen zur Gesellschaft basieren.
32 
Gemäß der Erneuerbare-Energien-Richtlinie muss die Kommission dem Europäi -
schen Parlament und dem Rat alle zwei Jahre über die Folgen einer erhöhten Nach -
frage nach Biokraftstoffen im Hinblick auf die soziale Tragbarkeit in der EU und in 
Drittländern sowie über die Folgen der Biokraftstoff-Politik der EU hinsichtlich der 
Verfügbarkeit von Nahrungsmitteln zu erschwinglichen Preisen, insbesondere für die 
Menschen in Entwicklungsländern, und über weitergehende entwicklungspolitische 
Aspekte berichten. In den Berichten der Kommission ist außerdem auf die Wahrung 
von Landnutzungsrechten sowie auf die für den Schutz von Boden, Wasser und Luft 
ergriffenen nationalen Maßnahmen einzugehen20. Der Hof stellt fest, dass diese 
Berichterstattungsanforderung den Mangel an einer systematischen Zertifizierung 
dieser Nachhaltigkeitsaspekte zwar nicht ausgleichen kann, dass sie aber den erfor -
derlichen Überblick über die Bedeutung dieser Themen verschaffen könnte.
33 
Bisher hat die Kommission zwei Berichte vorgelegt21. Der Hof ist der Auffassung, dass 
diese Berichte nur eingeschränkt nützlich sind, da sie nur begrenzte Informationen 
und keine klaren Schlussfolgerungen enthalten, wie Kasten 4  zu entnehmen ist. 
Diese Berichte bieten keine ausreichenden Daten, um die Folgen der Nachfrage nach 
Biokraftstoffen im Hinblick auf die soziale Tragbarkeit zu bewerten und, wo nötig, 
Korrekturmaßnahmen vorzuschlagen.
23 Bemerkungen Kasten 4Beispiele für unzureichende Informationen über soziale Aspekte im 
Zusammenhang mit der Herstellung von Biokraftstoffen in den Berichten der 
Kommission
Im Bericht der Kommission zum Jahr 2013 werden „weitergehende entwicklungspolitische Aspekte“ in Entwick -
lungsländern22 (z. B. ländliche und soziale Entwicklung wie lokaler Wohlstand, soziales Wohlbefinden und Zugang 
zu Energie, Ausbau von Kapazitäten und Technologietransfer) nicht berücksichtigt. Die Bewertung von Arbeitsbe -
dingungen im Hintergrundbericht23 beruht lediglich auf dem Stand der Ratifizierung internationaler Übereinkom -
men durch Länder, die Biokraftstoffe in die EU ausführen.
Aspekte der Arbeitsbedingungen wie Vergütung, Gesundheitsschutz (einschließlich Belastung durch Chemika -
lien), vertragliche Vereinbarungen oder geschlechtsspezifische Auswirkungen werden in diesen Berichten nicht 
bewertet.
Im Bericht der Kommission zum Jahr 2015 werden weitergehende entwicklungspolitische Aspekte in Entwicklungs -
ländern gar nicht erwähnt. Im Hintergrundbericht wird die vage Schlussfolgerung gezogen, dass sich die Biokraft -
stoffherstellung insgesamt positiv oder negativ auf weitergehende entwicklungspolitische Aspekte in Entwick -
lungsländern auswirken könnte24.
22 Die Erneuerbare-Energien-Richtlinie schreibt die Berichterstattung über „weitergehende entwicklungspolitische Aspekte“ in 
Entwicklungsländern vor, ohne allerdings festzulegen, welche Aspekte dies sind.
23 ECOFYS et al., Renewable energy progress and biofuels sustainability  (Fortschritt im Bereich der erneuerbaren Energien und Nachhaltigkeit von 
Biokraftstoffen), 2012.
24 ECOFYS et al., Renewable energy progress and biofuels sustainability  (Fortschritt im Bereich der erneuerbaren Energien und Nachhaltigkeit von 
Biokraftstoffen), 2014, S. 173.
Die Auswirkungen von indirekten Landnutzungsänderungen 
wurden nicht berücksichtigt
34 
Biomasse wird typischerweise auf Anbauflächen hergestellt, die zuvor für die land -
wirtschaftliche Erzeugung zum Zwecke der Lebensmittel- oder Futtermittelproduk -
tion genutzt wurden. Da diese landwirtschaftliche Erzeugung weiterhin erforderlich 
ist, wird sie womöglich teilweise auf Flächen verlagert, die zuvor keine Anbauflächen 
waren, wie Grünland oder Waldflächen. Dieser Vorgang wird als indirekte Land -
nutzungsänderung bezeichnet. Er birgt das Risiko, dass die aufgrund einer zuneh -
menden Verwendung von Biokraftstoffen erzielten Treibhausgasreduzierungen 
zu  nichte  gemacht werden, da Grünland und Wälder große Mengen an CO2 absorbie -
ren. Werden diese Arten von Flächen in Anbauflächen umgewandelt, so könnten 
die CO2-Mengen in der Atmosphäre ansteigen, da die Umwandlung zu erheblichen 
zusätzlichen Treibhausgasemissionen führen könnte.
24 Bemerkungen 
35 
Wie wichtig es ist, die Auswirkungen indirekter Landnutzungsänderungen zu bewer -
ten, wurde in einer Halbzeitbewertung der Erneuerbare-Energien-Richtlinie hervor -
gehoben25, der zufolge Biokraftstoffe zu einer Reduzierung der THG-Emissionen 
führen können, der Umfang der Reduzierung aber erheblich von der Art des verwen -
deten Rohstoffs abhängt sowie davon, ob die ungewissen Auswirkungen indirekter 
Landnutzungsänderungen berücksichtigt werden. Werden indirekte Landnutzungs -
änderungen berücksichtigt, so kann das Ergebnis lauten, dass einige Biokraftstoffe 
wie diejenigen aus Abfällen und Reststoffen oder Zuckerrohr zu umfangreichen Emis -
sionsminderungen führen, während andere Biokraftstoffe aus Pflanzen in einigen Fäl -
len sogar zu einem Nettoanstieg der THG-Emissionen führen können, heißt es weiter.
36 
Die Erneuerbare-Energien-Richtlinie verpflichtet die Lieferanten von Biomasse und 
Biokraftstoffen jedoch nicht, die mit indirekten Landnutzungsänderungen verbun -
denen Treibhausgasemissionen in die Berechnung der Treibhausgasemissionsmin -
derung einzubeziehen26. Folglich werden die Auswirkungen indirekter Landnut -
zungsänderungen auf die Nachhaltigkeit von Biokraftstoffen in den Bewertungs- und 
Anerkennungsverfahren der freiwilligen Systeme nicht berücksichtigt.
37 
Der Hof erkennt die technischen Schwierigkeiten bei der Bewertung der Auswirkun -
gen indirekter Landnutzungsänderungen auf Treibhausgasemissionen an (in erster 
Linie das Fehlen einer Methode zur Berechnung von Emissionen infolge indirekter 
Landnutzungsänderungen, die überall auf der Welt stattfinden können, nicht etwa 
nur in den Gebieten, in denen Biomasse für Biokraftstoffe hergestellt wird). In der 
geänderten Erneuerbare-Energien-Richtlinie27 wird dieses Problem in Angriff ge -
nommen, indem der Anteil an Biokraftstoffen aus Nahrungsmittelpflanzen, die im 
Hinblick auf das Ziel für das Jahr 2020 angerechnet werden können, auf 7 % begrenzt 
wird und weitere Berichterstattungspflichten für die Mitgliedstaaten und die Kom -
mission eingeführt werden28. Zum Zeitpunkt der Prüfung standen keine Informatio -
nen über die Quellen zur Verfügung, die von der Kommission zur Berichterstattung 
über indirekte Landnutzungsänderungen verwendet werden können.
Unzulängliche Überprüfung des Ursprungs der für die 
Biokraftstoffherstellung verwendeten Abfälle oder 
Reststoffe
38 
Aus Abfällen und Reststoffen hergestellte Biokraftstoffe wie aus gebrauchtem 
Speiseöl hergestellter Biodiesel werden als umweltverträglicher angesehen, da sie 
hinsichtlich der Nutzung landwirtschaftlicher Flächen nicht in Konkurrenz zur Nah -
rungsmittelproduktion stehen.25 CE Delft, Mid-term Evaluation 
of the Renewable Energy 
Directive.  A study in the context 
of the REFIT programme  
(Halbzeitbewertung der 
Erneuerbare-Energien-
Richtlinie. Eine Studie im 
Kontext des REFIT-
Programms), Delft, April 2015 
(www.cedelft.eu ).
26 Gemäß Artikel 3 der Richtlinie 
(EU) 2015/1513 zur Änderung 
der Erneuerbare-Energien-
Richtlinie muss die 
Kommission dem 
Europäischen Parlament und 
dem Rat allerdings bis zum 
31. Dezember 2016 einen 
Bericht vorlegen, in dem unter 
anderem „die besten 
verfügbaren 
wissenschaftlichen 
Erkenntnisse zu 
Treibhausgasemissionen 
infolge indirekter 
Landnutzungsänderungen, 
die im Zusammenhang mit 
der Herstellung von 
Biokraftstoffen […] stehen, 
bewertet werden“.
27 Richtlinie (EU) 2015/1513.
28 In Anhang VIII der geänderten 
Erneuerbare-Energien-
Richtlinie sind vorläufige 
geschätzte Emissionen infolge 
von indirekten 
Landnutzungsänderungen 
festgelegt, die von den 
Mitgliedstaaten und der 
Kommission zu 
Berichterstattungszwecken 
berücksichtigt werden 
müssen.
25 Bemerkungen 
39 
Die Möglichkeit, aus Abfällen und Reststoffen hergestellte Biokraftstoffe doppelt 
zu gewichten, hat dazu geführt, dass mit aus gebrauchtem Speiseöl hergestelltem 
Biodiesel (siehe Ziffer 9) im Handel oft höhere Preise erzielt werden als mit Biodiesel 
aus Pflanzenöl29. Dies barg das Risiko, dass ungebrauchtes Öl verfälscht wird, um als 
gebrauchtes Speiseöl verkauft zu werden. Auf dieses Risiko wurde in einer jüngeren 
Studie30 hingewiesen, in der Bedenken von Wirtschaftsteilnehmern und sonstigen 
Interessenträgern wiedergegeben wurden. Die Bedenken betrafen das Betrugsrisiko 
im Fall des Verkaufs von ungebrauchtem Pflanzenöl als gebrauchtes Speiseöl.
40 
Daher war es unbedingt erforderlich, dass die Kommission im Zuge des Anerken -
nungsprozesses die Verfahren der freiwilligen Systeme bewertete, mit denen sicher -
gestellt wird, dass aus Abfällen hergestellte Biokraftstoffe tatsächlich aus Abfällen 
stammen. Der Hof stellte jedoch fest, dass dies nicht der Fall gewesen war, denn die 
Kommission hatte nicht bewertet, ob die freiwilligen Systeme den Ursprung der für 
die Herstellung von Biokraftstoffen verwendeten Abfälle überprüfen.
41 
Im Oktober 2014 erkannte die Kommission an, dass freiwillige Systeme keine ausrei -
chenden Nachweise über den Ursprung von Abfällen (z. B. Restaurants im Fall von 
gebrauchtem Speiseöl) vorlegten, und richtete ein Schreiben mit Leitlinien an alle 
anerkannten Systeme. In dem Schreiben wurde angeregt, dass die Systeme spezifi -
sche Auditverfahren entwickeln, die sich bis zum Ursprung der Abfälle und Reststoffe 
erstrecken, d. h. bis zu dem Wirtschaftsteilnehmer, bei dem die Abfälle oder Reststof -
fe entstehen. In dem Schreiben wurde darauf hingewiesen, dass in Bezug auf Abfälle 
und Reststoffe aufgrund wirtschaftlicher Anreize ein reales Betrugsrisiko besteht 
(z. B. wenn der Preis, der für als Abfälle oder Reststoffe deklarierte Rohstoffe erzielt 
werden kann, höher ist als der Preis für das ungebrauchte Erzeugnis31).
42 
Dies bedeutet, dass ab 2011, als die ersten freiwilligen Systeme anerkannt wurden, 
bis mindestens 2014 die Biokraftstoffe, die als aus Abfällen hergestellt anerkannt und 
daher hinsichtlich der nationalen Ziele doppelt angerechnet wurden, ohne ange -
messene Überprüfungen des Ursprungs der verwendeten Abfälle zertifiziert wurden. 
Da bei der Prüfung des Hofes Schwachstellen bei der Überwachung der freiwilligen 
Systeme (siehe Ziffern 50-56) und der Durchsetzung der in den Schreiben mit Leitlini -
en niedergelegten Anforderungen festgestellt wurden (siehe Ziffern 57-58), kann der 
Hof nicht zu dem Schluss gelangen, dass die Überprüfung wirksam verbessert wurde.29 EC note on verification of the 
chain of custody of biofuels 
made from waste and 
processing residues  (Schreiben 
der Europäischen Kommission 
zur Überprüfung der Chain of 
Custody von Biokraftstoffen, 
die aus Abfällen und 
Reststoffen aus der 
Verarbeitung hergestellt 
werden) vom 10.10.2014, S. 2, 
Absatz 5.
30 ECOFYS, Trends in the UCO 
market  (Trends auf dem Markt 
gebrauchter Speiseöle), 2013, 
S. 2.
31 Schreiben mit Leitlinien vom 
10.10.2014, S. 2.
26 Bemerkungen 
Grünland mit großer biologischer Vielfalt wurde bis vor 
Kurzem nicht konsequent geschützt
43 
Ein in der Erneuerbare-Energien-Richtlinie32 festgelegtes Nachhaltigkeitskriterium 
betrifft den Schutz von „Grünland mit großer biologischer Vielfalt“ (einschließlich der 
stark gefährdeten oder gefährdeten Arten in diesen Gebieten)33. Um dieses Kriterium 
umzusetzen, musste die Kommission „zur Bestimmung, welches Grünland [Grünland 
mit großer biologischer Vielfalt ist] […], Kriterien und geografische Gebiete“ fest -
legen34. Die Kommission nahm diese Definition im Dezember 2014 vor35; sie galt ab 
1. Oktober 2015, obwohl die Erneuerbare-Energien-Richtlinie von den Mitgliedstaa -
ten bereits bis 5. Dezember 2010 umgesetzt werden musste.
44 
Obwohl die Definition von Grünland mit großer biologischer Vielfalt erst spät erfolg -
te, gewährleisteten einige freiwillige Systeme ab Beginn ihrer Zertifizierungstätigkei -
ten die implizite Einhaltung dieses Kriteriums, indem sie jegliche Umwandlung von 
Grünland untersagten. Beispielsweise schrieben drei der vier untersuchten freiwilli -
gen Systeme vor, dass bis zu dem Zeitpunkt, zu dem die Kommission Definitionen, 
Kriterien und geografische Gebiete mit Grünland mit großer biologischer Vielfalt 
festgelegt hatte, jegliche Umwandlung von Grünland im Januar 2008 oder danach 
verboten war. Andere Systeme ließen den Aspekt „Grünland mit großer biologischer 
Vielfalt“ im Anerkennungsprozess unberücksichtigt, was bedeutet, dass diese Syste -
me beim Ausstellen von Nachhaltigkeitszertifikaten vor dem 1. Oktober 2015 nicht 
überprüften, ob die Rohstoffe von solchen Flächen stammten. Daher gewährte die 
Kommission eine „partielle Anerkennung“ und schloss dieses Nachhaltigkeitskriteri -
um ausdrücklich aus.
45 
Bisher haben drei der 19 anerkannten freiwilligen Systeme eine partielle Anerken -
nung zu diesen Bedingungen erhalten. Diese Systeme zertifizierten demzufolge die 
Nachhaltigkeit von Biokraftstoffen, ohne zu kontrollieren, ob der Rohstoffproduktion 
eine Umwandlung von Grünland vorausgegangen war, bei dem es sich womöglich 
um Grünland mit großer biologischer Vielfalt gehandelt hatte. Zwar boten diese 
Systeme in Bezug auf diesen Nachhaltigkeitsaspekt unzureichende Sicherheit, doch 
stellte der Hof fest, dass ihre Zertifikate de facto als alle Nachhaltigkeitskriterien 
der Erneuerbare-Energien-Richtlinie abdeckend betrachtet wurden. Dies bedeutet 
beispielsweise, dass der von diesen Systemen zertifizierte Biokraftstoff angerechnet 
wurde, um den Fortschritt im Hinblick auf die Erreichung des 10%-Ziels im Verkehrs -
sektor bis 2020 zu ermitteln.32 Artikel 17 Absatz 3 Buchstabe 
c.
33 Grünland mit großer 
biologischer Vielfalt variiert je 
nach Klimazone und kann u. a. 
Heiden, Weiden, Wiesen, 
Savannen, Steppen, 
Buschland, Tundra und Prärien 
einschließen 
(Erwägungsgrund 3 der 
Verordnung (EU) Nr. 1307/2014 
der Kommission vom 
8. Dezember 2014 zur 
Festlegung der Kriterien und 
geografischen 
Verbreitungsgebiete zur 
Bestimmung von Grünland 
mit großer biologischer 
Vielfalt für die Zwecke des 
Artikels 7b Absatz 3 
Buchstabe c der 
Richtlinie 98/70/EG des 
Europäischen Parlaments und 
des Rates über die Qualität 
von Otto- und 
Dieselkraftstoffen und des 
Artikels 17 Absatz 3 
Buchstabe c der 
Richtlinie 2009/28/EG des 
Europäischen Parlaments und 
des Rates zur Förderung der 
Nutzung von Energie aus 
erneuerbaren Quellen 
(ABl. L 351 vom 9.12.2014, S. 3).
34 Artikel 17 Absatz 3 
Unterabsatz 2 der 
Erneuerbare-Energien-
Richtlinie in der bis 
September 2015 geltenden 
Fassung.
35 Verordnung (EU) Nr. 1307/2014.
27 Bemerkungen 
Transparenz und Führungsstrukturen wurden nicht 
angemessen berücksichtigt
46 
Abgesehen von den oben erläuterten Nachhaltigkeitsaspekten erstreckte sich die 
Bewertung und Anerkennung durch die Kommission nicht auf die Führungsstruktur 
der freiwilligen Systeme (Qualifikationen der Führungskräfte und Mitarbeiter). Die 
Führungsstruktur eines freiwilligen Systems und die technischen Fähigkeiten seiner 
Mitarbeiter wirken sich erheblich auf die Tragfähigkeit seiner Standards und deren 
Umsetzung aus. Transparente Führungsstrukturen mit einer angemessenen Vertre -
tung der Interessenträger und ein solides Know-how der Führungskräfte und Mitar -
beiter erhöhen die Wahrscheinlichkeit einer korrekten Umsetzung der Standards vor 
Ort und mindern das Risiko, dass spezifische Interessen bestimmter Wirtschaftsteil -
nehmer im Bereich der Biokraftstoffe bevorzugt behandelt werden. Befindet sich die 
Führung eines freiwilligen Systems in den Händen von Vertretern einiger weniger 
Wirtschaftsteilnehmer, so steigt das Risiko, dass es zu Interessenkonflikten und folg -
lich zu einer unwirksamen Überprüfung der Einhaltung der Standards des Systems 
kommt. Ebenso steigt im Fall unzulänglicher technischer Fähigkeiten der Führungs -
kräfte und Mitarbeiter des freiwilligen Systems das Risiko, dass die Qualitätskontrolle 
durch die Zertifizierungsstelle die effektive Einhaltung der Standards des Systems 
durch die Wirtschaftsteilnehmer nicht sicherstellt.
47 
Auf der Grundlage öffentlich zugänglicher Informationen untersuchte der Hof die 
Transparenz und die Führungsstrukturen der 19 anerkannten freiwilligen Systeme 
(siehe Anhänge II  und III). Der Hof ermittelte fünf Arten von Systemen: als Verbände 
einzelner interessierter Personen oder Einrichtungen geschaffene freiwillige Systeme, 
als Konsortien von Organisationen oder Verbänden geschaffene freiwillige Systeme, 
von öffentlichen Stellen geschaffene freiwillige Systeme, von Privatunternehmen 
geschaffene freiwillige Systeme sowie ein von einem Forschungsinstitut verwaltetes 
Instrument zur Berechnung von Treibhausgas(THG)-Emissionen, das nur als Messsys -
tem für THG-Emissionsminderungen anerkannt ist.
48 
Die Analyse des Hofes in Anhang II  bestätigt, dass die Transparenz der Führungs -
strukturen bei freiwilligen Systemen, die auf einer „offenen“ Mitgliedschaft basieren 
oder die von öffentlichen Stellen eingerichtet wurden, insgesamt größer ist als bei 
Systemen, die auf Unternehmen oder Konsortien zurückgehen; diese veröffentli -
chen im Allgemeinen weniger Informationen. Für ein freiwilliges System wurde nicht 
einmal eine Website gefunden. Die öffentlich zugänglichen Informationen legen 
nahe, dass für Systeme auf Unternehmensgrundlage keine spezifischen Führungsgre -
mien oder -verfahren eingerichtet wurden und dass die freiwilligen Systeme von den 
derzeitigen Führungskräften und Mitarbeitern der Unternehmen betrieben werden. 
Nach Auffassung des Hofes ist das Risiko von Interessenkonflikten bei diesen Füh -
rungsstrukturen erhöht.
28 Bemerkungen 
49 
In den Verwaltungsgremien einiger freiwilliger Systeme sind verschiedene Gruppen 
von Interessenträgern vertreten, wie Produzenten, Händler, Umweltschützer, Wissen -
schaftler usw. Dies ist ein empfehlenswertes Verfahren: Dadurch, dass unterschiedli -
che Interessengruppen vertreten sind, werden ein ausgewogenerer Entscheidungs -
findungsprozess sowie eine umfassendere Entwicklung der Standards des Systems 
und eine breiter angelegte Überwachung ihrer Umsetzung gewährleistet.
Eine Überwachung der freiwilligen Systeme fand nicht 
statt
Die Tätigkeiten der Systeme wurden nicht angemessen 
überwacht …
50 
Die freiwilligen Systeme werden auf der Grundlage einer Aktenprüfung ihrer Zertifi -
zierungsstandards und -verfahren anerkannt, die nach der Anerkennung anzuwen -
den sind. Daher ist der Hof der Auffassung, dass die Überwachung der Tätigkeiten 
freiwilliger Systeme von zentraler Bedeutung ist, um Sicherheit dahin gehend zu 
erlangen, dass die Nachhaltigkeitszertifikate gemäß den für die Anerkennung vorge -
legten Standards ausgestellt werden.
51 
Gemäß der Erneuerbare-Energien-Richtlinie ist die Kommission nicht verpflichtet, 
die freiwilligen Systeme zu überwachen. Der Hof stellte fest, dass die Kommission die 
freiwilligen Systeme, nachdem sie sie anerkannt hatte, nicht überwacht hat (siehe Zif -
fer 57). Der Kommission zufolge ist ihr einziges Steuerungsinstrument die Aufhebung 
der Anerkennung eines Systems, falls sie über Nachweise verfügt, dass das System 
auf schwerwiegende Weise gegen seine Zertifizierungsregelungen und -anforderun -
gen verstoßen hat. Da die Kommission die Funktionsweise der freiwilligen Systeme 
jedoch nicht überwacht, ist es sehr unwahrscheinlich, dass sie in dieser Hinsicht 
ausreichende Nachweise erhalten kann.
52 
Tatsächlich zeigt die Überprüfung der von den Zertifizierungsstellen ausgeführten 
Arbeit durch den Hof, dass die von den freiwilligen Systemen als Grundlage ihrer 
Anerkennung vorgelegten Standards in der Praxis nicht immer angewendet werden, 
was verdeutlicht, dass Bedarf an einer aktiven Überwachung der Funktionsweise der 
freiwilligen Systeme durch die Kommission besteht.
29 Bemerkungen 
36 Artikel 17 Absätze 4 und 5.53 
Beispielsweise verpflichten die Standards eines der besuchten freiwilligen Systeme 
die Zertifizierungsstelle, bei einigen Biomasseproduzenten ein Audit durchzuführen 
und zu bestätigen, dass die als nachhaltig gemeldete Biomasse einen bekannten und 
nachhaltigen Ursprung hat und dass die Einhaltung der Nachhaltigkeitskriterien der 
Erneuerbare-Energien-Richtlinie nachgewiesen werden kann. Den Anweisungen des 
freiwilligen Systems zufolge kann es sich bei den Audits um Dokumentenüberprü -
fungen und/oder um Überprüfungen vor Ort handeln – je nach Kontext, Situation 
und Höhe des Risikos. Der Hof stellte jedoch fest, dass die Auditoren der Zertifizie -
rungsstelle in der Praxis keine Überprüfungen von Landwirten vor Ort durchführten, 
obwohl der Standard des Systems dies unter bestimmten Umständen vorschrieb.
54 
Ein weiteres Beispiel betrifft die Vorschrift, Feuchtgebiete und Torfmoore zu schüt -
zen. Gemäß der Erneuerbare-Energien-Richtlinie36 darf der Anbau für nachhaltige 
Biokraftstoffe nicht auf Flächen stattfinden, die von Flächen mit hohem Kohlen -
stoffbestand umgewandelt wurden. Im Rahmen der freiwilligen Systeme müssen 
spezifische Leitlinien zu diesem Thema aufgestellt und ein System zur umfassenden 
Kontrolle der Einhaltung der Vorschriften eingerichtet werden. Dieses muss von 
den unabhängigen Auditoren verwendet werden. In Frankreich zeigte die Prüfung, 
dass im Rahmen des besuchten freiwilligen Systems zwar umfangreiche Standards 
bezüglich der Umwandlung solcher geschützten Gebiete entwickelt worden waren, 
es für die Zertifizierungsstellen aber trotzdem schwierig war, die Einhaltung dieser 
Standards zu überprüfen. Die französischen Behörden bestätigten, dass dies daran 
lag, dass in Frankreich kein präzises Kartierungssystem zur Ermittlung von Feucht -
gebieten und Torfmooren vorhanden war. Die nationale Kartierungsdatenbank wird 
derzeit noch aufgebaut und gewährleistet keine Genauigkeit, Aktualität, Integrität 
und Vollständigkeit der Daten zu Feuchtgebieten und Torfmooren. Daher konnte das 
Kontrollsystem, das im Rahmen des freiwilligen Systems bezüglich der Feuchtgebiete 
und Torfmoore eingerichtet wurde, in der Praxis nicht angewendet werden. Bei der 
Anerkennungsbewertung auf Dokumentengrundlage, die der Auftragnehmer der 
Kommission durchführte, konnte dieses spezifische Problem nicht ermittelt werden.
55 
Außerdem ist kein spezifisches Beschwerdesystem vorhanden, um die Kommission 
über mutmaßliche Verstöße gegen die Vorschriften der freiwilligen Systeme zu infor -
mieren, und die Kommission überprüft nicht, ob direkt an die freiwilligen Systeme 
gerichtete oder an anderer Stelle veröffentlichte Beschwerden von diesen korrekt 
bearbeitet werden. Die Kommission verlässt sich darauf, dass die Interessenträger das 
im Internet vorhandene allgemeine System für Beschwerden bei Verstößen gegen 
das EU-Recht kennen. Auf der Website dieses Systems wird jedoch erklärt, dass „die 
Europäische Kommission […] Ihre Beschwerde nur dann annehmen [kann], wenn sie 
den Verstoß einer Behörde eines Mitgliedstaats gegen das Unionsrecht betrifft“. Dies 
trifft auf freiwillige Systeme nicht zu.
30 Bemerkungen 
56 
Der Hof stellte fest, dass einige Mitgliedstaaten den freiwilligen Systemen und den 
Zertifizierungsstellen spezifische Anforderungen auferlegten (siehe Kasten 5 ). 
Dies könnte zwar als Versuch betrachtet werden, auf nationaler Ebene einen Aus -
gleich für die auf EU-Ebene fehlende Überwachung zu schaffen, doch ist der Hof 
der Auffassung, dass dadurch die Harmonisierung der Zertifizierung nachhaltiger 
Biokraftstoffe in der EU untergraben wird. Dies liegt daran, dass die Anerkennung 
durch die Kommission in einigen Mitgliedstaaten in der Praxis wertlos ist, wenn das 
freiwillige System bestimmte spezifische, vom Mitgliedstaat vorgegebene Bedin -
gungen nicht erfüllt. Das Fehlen einer harmonisierten Überwachung der freiwilligen 
Systeme auf EU-Ebene erhöht das Risiko diskriminierender Kontrollpraktiken in den 
Mitgliedstaaten.
Beispiele für nationale Anforderungen, die die Wirkung der Anerkennung durch 
die Kommission beschränken
Um die mit einem freiwilligen System vertraglich vereinbarten Zertifizierungstätigkeiten ausführen zu können, 
müssen Zertifizierungsstellen mit Sitz in Deutschland von den deutschen Behörden anerkannt werden und sich 
zusätzlich zu den bereits vom freiwilligen System durchgeführten Kontrollen weiteren Kontrollen unterziehen. 
Insbesondere sind die Behörden berechtigt, bei den von der Zertifizierungsstelle durchgeführten Audits anwesend 
zu sein; dies wird als „Witness-Audit“ bezeichnet. Falls das Audit außerhalb Deutschlands stattfindet, muss die Zerti -
fizierungsstelle die Reisekosten der für die Durchführung des „Witness-Audit“ zuständigen Beamten tragen.  
Um in Polen Zertifizierungstätigkeiten ausführen zu können, müssen sowohl die freiwilligen Systeme als auch die in 
ihrem Namen tätigen Zertifizierungsstellen ein Büro in diesem Land einrichten.Kasten 5
… und die angeforderten Verbesserungen ihrer Verfahren 
wurden nicht in angemessener Weise durchgesetzt
57 
Zwar ist die direkte Überwachung freiwilliger Systeme die wirksamste Art und Weise, 
um deren operationelle Mängel zu ermitteln und zu korrigieren, doch kann auch die 
Förderung vorbildlicher Verfahren durch Leitlinien zu einer verbesserten Wirksam -
keit der Systeme beitragen. Bisher hat die Kommission drei Schreiben mit (rechtlich 
nicht bindenden) Leitlinien an die anerkannten freiwilligen Systeme gerichtet. Die 
Schreiben zielen darauf ab, die Überprüfung des Ursprungs von zur Biokraftstoffher -
stellung verwendeten Abfällen oder Reststoffen zu verbessern, die Bestimmung von 
Grünland mit großer biologischer Vielfalt zu ermöglichen und die Transparenz der 
Systeme zu verbessern37.37 Schreiben der Europäischen 
Kommission: Verification of the 
chain of custody of biofuels 
made from waste and 
processing residues  
(Überprüfung der Chain of 
Custody von Biokraftstoffen, 
die aus Abfällen und 
Reststoffen aus der 
Verarbeitung hergestellt 
werden) (10.10.2014); 
Implementation of the recently 
adopted criteria and geographic 
ranges of highly biodiverse 
grassland  (Umsetzung der vor 
Kurzem angenommenen 
Kriterien und geografischen 
Gebiete von Grünland mit 
großer biologischer Vielfalt) 
(29.1.2015); Update of 
Commission web site, 
notifications and transparency 
measures  (Aktualisierung der 
Website der Kommission, 
Mitteilungen und 
Maßnahmen hinsichtlich der 
Transparenz) (12.3.2015).
31 Bemerkungen 
58 
Der Hof stellte fest, dass die Kommission die Durchsetzung der in den Leitlinien 
festgelegten Anforderungen trotz der Bedeutung der behandelten Themen nicht 
vorantrieb, indem sie beispielsweise den freiwilligen Systemen Fristen für die Um -
setzung der angeforderten Verbesserungen setzte. Im Schreiben vom 12. März 2015 
zu Maßnahmen hinsichtlich der Transparenz beispielsweise wurden die anerkannten 
freiwilligen Systeme aufgefordert, einen Link zu ihren Websites bereitzustellen und 
sonstige relevante Informationen, die in Anhang III  des vorliegenden Berichts ein -
zeln dargestellt sind, offenzulegen. Der Hof überprüfte die Websites der freiwilligen 
Systeme und stellte fest, dass die Anforderungen fast ein Jahr nach Herausgabe der 
Leitlinien noch lange nicht erfüllt waren. So bestanden noch zahlreiche Informations -
lücken, denn entweder waren die Informationen nicht veröffentlicht worden oder sie 
waren unklar und unvollständig.
59 
Für den Gesetzgeber ist Transparenz von höchster Bedeutung: Gemäß Artikel 24 der 
Erneuerbare-Energien-Richtlinie muss die Kommission eine öffentliche Online-Trans -
parenzplattform einrichten, um „die Transparenz zu erhöhen und die Zusammenar -
beit zwischen den Mitgliedstaaten […] zu erleichtern und zu fördern“. In derselben 
Bestimmung heißt es ferner, dass die Plattform „genutzt werden [kann], um einschlä -
gige Informationen zu veröffentlichen, die nach Auffassung der Kommission oder 
eines Mitgliedstaats für die vorliegende Richtlinie und das Erreichen ihrer Ziele von 
entscheidender Bedeutung sind“.
60 
Die Kommission ist der Auffassung, dass eine zu diesem Zweck eingerichtete Web -
site ihrer Generaldirektion Energie38, die alle rechtlich vorgeschriebenen von den 
Mitgliedstaaten vorgelegten Informationen sowie sonstige einschlägige Informati -
onen enthält, die Transparenzplattform darstellt. So wie die ausschließlich von der 
Kommission verwaltete Transparenzplattform derzeit ausgestaltet ist, wird damit der 
Anforderung der Erneuerbare-Energien-Richtlinie, „die Zusammenarbeit zwischen 
den Mitgliedstaaten […] zu erleichtern und zu fördern“, nicht vollständig entspro -
chen. Die Interessenträger, die der Hof traf (nationale Behörden, freiwillige Systeme), 
bestätigten dies; sie sprachen sich deutlich für mehr Transparenz und Informations -
austausch aus.
61 
Kasten 6  zeigt, dass der Bedarf an einem verstärkten Informationsaustausch sich 
nicht auf Kommission und Mitgliedstaaten beschränkt, sondern auch die freiwilligen 
Systeme betrifft.38 https://ec.europa.eu/energy/
en/renewable-energy-  
transparency-platform .
32 Bemerkungen 
Beispiel für einen möglichen Verstoß aufgrund eines unzureichenden 
Informationsaustauschs
Derzeit kann ein Wirtschaftsteilnehmer, dessen Zertifizierung von einer bestimmten Zertifizierungsstelle abgelehnt 
wird, sich an eine andere Zertifizierungsstelle wenden, um ein Zertifikat zu erhalten, ohne die von der ersten Zerti -
fizierungsstelle angeforderten Verbesserungen umzusetzen.
Zwar ist die neue Zertifizierungsstelle verpflichtet, den letzten Zertifizierungsbericht anzufragen, und der Wirt -
schaftsteilnehmer ist verpflichtet, ihn vorzulegen; es ist jedoch nicht möglich sicherzustellen, dass dies tatsächlich 
geschieht.
Bei einigen freiwilligen Systemen werden die Informationen transparent gehandhabt, und von einer Zertifizie -
rungsstelle erstellte Auditberichte sind den anderen im Rahmen dieses Systems tätigen Zertifizierungsstellen 
zugänglich. Wenn die beiden Zertifizierungsstellen jedoch im Rahmen unterschiedlicher freiwilliger Systeme tätig 
sind, kann die neue Zertifizierungsstelle den zur Ablehnung einer Zertifizierung führenden Bericht nicht einsehen, 
falls der Wirtschaftsteilnehmer die Offenlegung verweigert.Kasten 6
Die Statistiken zu als nachhaltig zertifizierten 
Biokraftstoffen sind womöglich zu hoch angesetzt …
62 
Der größte Anteil der im Verkehr eingesetzten Energie stammt aus Kraftstoffen. Ohne 
einen erheblichen Beitrag der Biokraftstoffe kann das 10%-Ziel für erneuerbare Ener -
gien im Verkehrssektor bis 2020 nicht erreicht werden. Da nur Biokraftstoffe, die den 
Nachhaltigkeitskriterien entsprechen, bei der Berechnung des Anteils erneuerbarer 
Energien im Verkehrssektor berücksichtigt werden dürfen, ist es von entscheidender 
Bedeutung, dass die Daten zur Verwendung nachhaltiger Biokraftstoffe zuverlässig 
sind. Eurostat veröffentlicht diese Daten in spezifischen Tabellen („SHARES“-Tabellen) 
zum Anteil erneuerbarer Energien am Energieverbrauch im Verkehrssektor und ande -
ren Wirtschaftssektoren, auf die sich die Erneuerbare-Energien-Richtlinie erstreckt.
63 
Die Mitgliedstaaten sind dafür zuständig sicherzustellen, dass gültige Zertifikate für 
die gemeldeten Mengen vorhanden sind und daher davon ausgegangen werden 
kann, dass diese den Nachhaltigkeitskriterien für Biokraftstoffe entsprechen.
33 Bemerkungen 
64 
Wenn Eurostat die von den Mitgliedstaaten übermittelten Daten erhält, führt es eine 
Gesamtprüfung der Datenkonsistenz durch39 und überprüft so weit wie möglich, dass 
die gemeldeten Daten der harmonisierten Methodik entsprechen. Die Probleme, auf 
die Eurostat dabei stößt, betreffen üblicherweise die Dateneingabe (Tippfehler) und 
Datenlücken. Wenn Eurostat nach einer Kontaktaufnahme zu den nationalen Behör -
den immer noch Probleme mit den gemeldeten Daten feststellt, informiert es die 
Generaldirektion Energie der Kommission, die für die Überwachung der Umsetzung 
der Erneuerbare-Energien-Richtlinie durch die Mitgliedstaaten zuständig und zu 
weiteren Maßnahmen befugt ist.
… da darin Biokraftstoffe erfasst waren, deren 
Nachhaltigkeit nicht überprüft wurde …
65 
In Polen ist erst seit 1. Januar 2015 gesetzlich vorgeschrieben, dass Biokraftstoffe den 
Nachhaltigkeitskriterien der Erneuerbare-Energien-Richtlinie entsprechen müssen 
und dass die Einhaltung der Kriterien überprüft werden muss. Dies bedeutet, dass 
Wirtschaftsteilnehmer im Zeitraum 2011-2014 nicht verpflichtet waren, Nachhaltig -
keitsnachweise für die Mengen an Biokraftstoff vorzulegen, die fossilen Brennstoffen 
beigemischt wurden. Polen meldete jedoch, dass alle verwendeten Biokraftstoffe 
den Nachhaltigkeitskriterien der Erneuerbare-Energien-Richtlinie entsprachen. Eu -
rostat akzeptierte und veröffentlichte diese Daten, obwohl nicht vorgeschrieben war, 
dass die Biokraftstoffe den Nachhaltigkeitskriterien der Erneuerbare-Energien-Richt -
linie entsprechen mussten und dass die Einhaltung der Kriterien überprüft werden 
musste.
66 
In Frankreich war das nationale System für die Zertifizierung nachhaltiger Biokraft -
stoffe im Jahr 2011 noch nicht vollständig in Betrieb. Für dieses Jahr meldete das 
Land „0“ den Nachhaltigkeitskriterien der Erneuerbare-Energien-Richtlinie entspre -
chende Biokraftstoffe; diese Zahl wurde in den Eurostat-Statistiken veröffentlicht. 
Nach Auffassung des Hofes hätte dies auch für Polen der Fall sein müssen.
… und da der Ursprung der Biomasse, die für doppelt 
gewichtete Biokraftstoffe verwendet wurde, nicht 
hinreichend überprüft wurde
67 
In den nationalen Statistiken sind die Mengen an Biokraftstoff, die doppelt bzw. 
einfach gewichtet werden, klar getrennt, doch können nur die nationalen Behörden 
sicherstellen, dass der Ursprung jeder Art von Biokraftstoff rückverfolgbar ist (siehe 
Ziffer 63). Angesichts der unzureichenden Kontrollen zur Überprüfung des Ursprungs 
von aus Abfällen oder Reststoffen bestehender Biomasse (siehe Ziffern 38-42) kann 
nicht ausgeschlossen werden, dass die Daten zu doppelt gewichteten Biokraftstoffen 
Mengen an Biodiesel enthalten, die der Zertifizierung nach aus gebrauchtem Speise -
öl hergestellt sind, obwohl die Rohstoffe in Wirklichkeit womöglich aus ungebrauch -
tem Öl oder betrügerisch denaturiertem ungebrauchten Öl stammen.39 Beispielsweise, indem die 
erhaltenen Daten mit anderen 
öffentlich zugänglichen 
Quellen (z. B. frühere 
Veröffentlichungen anderer 
Stellen usw.) verglichen 
werden oder indem überprüft 
wird, ob die gemeldeten 
Daten vollständig sind und 
keine Eingabefehler enthalten.
34 Bemerkungen 
68 
Für die doppelte Gewichtung sind die Mitgliedstaaten zuständig. Vor Änderung der 
Erneuerbare-Energien-Richtlinie war es allgemein möglich, aus Abfällen hergestellte 
Biokraftstoffe doppelt zu gewichten, und de facto blieb es den Mitgliedstaaten über -
lassen, zu entscheiden, welche Stoffe als Abfall klassifiziert werden konnten. Der Hof 
stellte fest, dass es in der EU keine einheitliche Definition der als Abfall zu betrachten -
den Stoffe gab40. Folglich waren die von verschiedenen Mitgliedstaaten gemeldeten 
Daten mit doppelter Gewichtung nicht direkt vergleichbar: Der gleiche Stoff konnte 
in einem Mitgliedstaat als verwendbar und daher nicht als Abfall angesehen werden, 
während er in einem anderen Mitgliedstaat als Abfall galt und für die Herstellung von 
doppelt gewichteten Biokraftstoffen infrage kam41.
69 
Seit der im September 201542 erfolgten Änderung enthält die Erneuerbare-Ener -
gien-Richtlinie eine Liste von Rohstoffen, die zur Herstellung doppelt gewichteter 
Biokraftstoffe verwendet werden können43. Die Erneuerbare-Energien-Richtlinie 
erlaubt jedoch weiterhin, dass nicht in der Liste enthaltene Rohstoffe, die aber von 
den zuständigen nationalen Behörden als Abfall eingestuft wurden, zur Herstellung 
fortschrittlicher Biokraftstoffe in bereits vor Annahme der Änderung vorhandenen 
Anlagen verwendet werden44.
70 
Die Mitgliedstaaten haben darauf hingewiesen, dass es sich bei der Überprüfung der 
Chain of Custody von Biokraftstoffen, die aus Abfällen und Reststoffen hergestellt 
werden, um einen Bereich handelt, der streng überwacht werden muss, da ein Be -
trugsrisiko festgestellt wurde. Zu den Beispielen für im Zusammenhang mit Abfällen 
und Reststoffen ermittelte Betrugsrisiken gehören folgende Fälle:
— Der Wirtschaftsteilnehmer könnte Stoffe als Abfälle oder Reststoffe klassifizieren, 
obwohl diese Klassifizierung nicht zutrifft (oder die Stoffe verfälscht wurden).
— Der Wirtschaftsteilnehmer könnte versuchen, dasselbe doppelt gewichtete Pro -
dukt von verschiedenen freiwilligen Systemen zweimal zertifizieren zu lassen.
71 
Die Mitgliedstaaten haben sich über Überwachung und mögliche Maßnahmen zur 
Betrugsverhütung ausgetauscht – in erster Linie auf Initiative von Deutschland und 
Frankreich –, doch wurden die Gespräche aufgeschoben, da andere Mitgliedstaa -
ten der Auffassung sind, dass nur die Kommission legitimiert ist, solche Debatten 
anzustoßen.40 Siehe Abschnitt 2 von The 
sustainability of advanced 
biofuels in the EU  
(Nachhaltigkeit 
fortschrittlicher Biokraftstoffe 
in der EU), IEEP, London, 2013.
41 Beispielsweise wird Tallöl (aus 
der holzverarbeitenden 
Industrie) in Schweden als 
Abfall betrachtet und daher 
doppelt gewichtet, während 
es im Vereinigten Königreich 
aufgrund seiner Verwendung 
als chemisches Vorprodukt 
nicht doppelt gewichtet wird.
42 Richtlinie (EU) 2015/1513.
43 Artikel 3 Buchstabe f und 
Anhang IX, von den 
Mitgliedstaaten ab 
10. September 2017 
einzuhalten.
44 Artikel 3 Absatz 4 Buchstabe 
e der Erneuerbare-Energien-
Richtlinie in der geänderten 
Fassung.
35
 Schlussfolgerungen und 
Empfehlungen
72 
Gemäß dem vom Europäischen Rat im Jahr 2009 angenommenen Klima- und Ener -
giepaket der EU müssen die Mitgliedstaaten u. a. gewährleisten, dass der Anteil von 
Energie aus erneuerbaren Quellen bei allen Verkehrsträgern im Jahr 2020 mindestens 
10 % ihres Endenergieverbrauchs im Verkehrssektor entspricht. Die von den Mit -
gliedstaaten in diesem Sektor überwiegend genutzte Quelle erneuerbarer Energien 
ist Biokraftstoff. Die Mitgliedstaaten dürfen auf dieses 10%-Ziel im Verkehrssektor 
jedoch nur Biokraftstoffe anrechnen, für die von freiwilligen, von der Kommission 
anerkannten Systemen ausgestellte Nachhaltigkeitszertifikate vorliegen45.
73 
Bei der Prüfung wurde untersucht, ob die Kommission und die Mitgliedstaaten ein 
zuverlässiges Zertifizierungssystem für nachhaltige Biokraftstoffe eingerichtet haben. 
Der Hof gelangt zu der Schlussfolgerung, dass das EU-System zur Zertifizierung der 
Nachhaltigkeit von Biokraftstoffen aufgrund von Schwachstellen im Anerkennungs -
verfahren der Kommission und in der anschließenden Überwachung der freiwilligen 
Systeme nicht vollständig zuverlässig ist.
74 
Aufgrund der Anerkennung der freiwilligen Systeme durch die Kommission – bei 
der nur die in der Erneuerbare-Energien-Richtlinie verbindlich vorgeschriebenen 
Überprüfungsanforderungen berücksichtigt werden – ist nicht gewährleistet, dass 
die zertifizierten Biokraftstoffe nachhaltig sind. Der Hof stellte fest, dass die von der 
Kommission durchgeführten Bewertungen, die als Grundlage für die Anerkennung 
freiwilliger Systeme dienen, einige wichtige zur Sicherstellung der Nachhaltigkeit 
von Biokraftstoffen erforderliche Aspekte nicht angemessen abdeckten. Insbeson -
dere verlangte die Kommission von den freiwilligen Systemen keine Überprüfung, 
ob die von ihnen zertifizierte Herstellung von Biokraftstoffen kein erhebliches Risiko 
negativer sozioökonomischer Auswirkungen birgt, wie Landbesitzkonflikte, Zwangs-/
Kinderarbeit, schlechte Arbeitsbedingungen für Landwirte und Gefahren für Ge -
sundheit und Sicherheit. Desgleichen werden die Auswirkungen indirekter Landnut -
zungsänderungen auf die Nachhaltigkeit von Biokraftstoffen bei dieser Bewertung 
nicht berücksichtigt. Zwar erkennt der Hof die technischen Schwierigkeiten bei der 
Bewertung der Auswirkungen indirekter Landnutzungsänderungen an, doch wird die 
Relevanz des EU-Systems zur Nachhaltigkeitszertifizierung ohne diese Informationen 
untergraben (siehe Ziffern 30-37).
75 
Außerdem erkannte die Kommission freiwillige Systeme an, die nicht über ange -
messene Überprüfungsverfahren verfügten, um sicherzustellen, dass aus Abfällen 
hergestellte Biokraftstoffe tatsächlich aus Abfällen stammten (d. h., der Wirtschafts -
teilnehmer, bei dem die Abfälle entstanden, wurde von ihnen nicht kontrolliert). 
Erst im Oktober 2014 wurde die Kommission auf das Problem aufmerksam und gab 
daraufhin ein Schreiben mit Leitlinien heraus, in dem sie anregte, dass die freiwilligen 
Systeme spezifische Auditverfahren entwickeln sollten, die sich bis auf den Ursprung 
der Abfälle erstrecken (siehe Ziffern 38-42).45 Die Mitgliedstaaten können 
auch nationale 
Zertifizierungssysteme 
einrichten, doch der Großteil 
der in der EU verwendeten 
Biokraftstoffe wird von 
freiwilligen Systemen 
zertifiziert.
36 Schlussfolgerungen und Empfehlungen 
76 
In der Erneuerbare-Energien-Richtlinie ist als ein Nachhaltigkeitskriterium für in 
der Europäischen Union angebaute Rohstoffe für Biokraftstoffe die Einhaltung der 
EU-Umweltanforderungen für die Landwirtschaft vorgeschrieben. Der Hof stellte fest, 
dass freiwillige Systeme, die nicht über spezifische Überprüfungsverfahren verfüg -
ten, um die Einhaltung dieses Nachhaltigkeitskriteriums zu gewährleisten, dennoch 
von der Kommission anerkannt wurden (siehe Ziffer 28).
Empfehlung 1 – Umfassende Bewertung freiwilliger Systeme, 
die die Anerkennung beantragen
Im Rahmen zukünftiger Anerkennungen sollte die Kommission eine umfassendere 
Bewertung der freiwilligen Systeme vornehmen. Insbesondere sollte anhand des 
Bewertungsrahmens für die Anerkennung auch überprüft werden, ob die Systeme
a) bewerten, inwieweit die Herstellung zertifizierter Biokraftstoffe mit einem erheb -
lichen Risiko negativer sozioökonomischer Auswirkungen (wie Landbesitzkonflik -
te, Zwangs-/Kinderarbeit, schlechte Arbeitsbedingungen für Landwirte, Gefahren 
für Gesundheit und Sicherheit) verbunden ist oder mit dem Risiko, dass infolge 
indirekter Landnutzungsänderungen Emissionen entstehen. Zu diesem Zweck 
sollte die Kommission den freiwilligen Systemen vorschreiben, auf der Grundla -
ge ihrer Zertifizierungstätigkeiten alle relevanten Informationen, die die oben 
genannten Risiken betreffen, einmal im Jahr zu melden. Die Kommission sollte 
diese Berichte der freiwilligen Systeme berücksichtigen, wenn sie ihre eigenen 
Berichterstattungspflichten erfüllt, die in der Erneuerbare-Energien-Richtlinie 
festgelegt sind;
b) wirksam überprüfen, dass die in der EU ansässigen Produzenten von Rohstoffen 
für Biokraftstoffe die EU-Umweltanforderungen für die Landwirtschaft einhalten;
c) ausreichende Nachweise für den Ursprung der für die Herstellung von Biokraft -
stoffen verwendeten Abfälle und Reststoffe liefern.
77 
Der Hof stellte fest, dass einige Systeme nicht ausreichend transparent waren oder 
Führungsstrukturen hatten, denen nur Vertreter einiger weniger Wirtschaftsteilneh -
mer angehörten, was das Risiko von Interessenkonflikten erhöhte und eine effektive 
Kommunikation mit anderen Interessenträgern (d. h. Kommission, nationalen Behör -
den, anderen Systemen, Zertifizierungsstellen und Wirtschaftsteilnehmern) verhin -
derte. Nach Auffassung des Hofes liegt dies daran, dass die Kommission diese Punkte 
während des Anerkennungsprozesses nicht berücksichtigte. Im Jahr 2015 verschickte 
die Kommission ein Schreiben mit Leitlinien, um die Transparenz der anerkannten 
freiwilligen Systeme zu verbessern. Die darin enthaltenen Anforderungen wurden 
jedoch nicht durchgesetzt (siehe Ziffern 46-49 und 59).
37 Schlussfolgerungen und Empfehlungen 
Empfehlung 2 – Sicherstellung einer angemessenen 
Führungsstruktur der freiwilligen Systeme sowie ihrer 
Transparenz
Im Rahmen zukünftiger Anerkennungen sollte die Kommission
a) bewerten, ob die Führungsstruktur der freiwilligen Systeme das Risiko von Inter -
essenkonflikten verringert;
b) die freiwilligen Systeme auffordern, eine offizielle Website einzurichten, auf der 
den Mindestanforderungen an die Transparenz entsprechende Angaben öffent -
lich zugänglich gemacht werden. Zu diesen Anforderungen gehören mindestens 
offizielle Kontaktangaben (Adresse, Telefonnummer, E-Mail-Adresse); Informa -
tionen zur Führungsstruktur des freiwilligen Systems sowie zu den Qualifikati -
onen und Erfahrungen seiner Führungskräfte und wichtigsten Mitarbeiter; eine 
vollständige Liste der im Rahmen des Systems tätigen Zertifizierungsstellen; 
detaillierte Listen der gültigen, abgelaufenen und aufgehobenen Zertifikate (mit 
Datumsangaben); Auditberichte; Informationen zum Beschwerde-/Anfragesys -
tem des freiwilligen Systems sowie Informationen zu ermittelten Verstößen. Die 
freiwilligen Systeme sollten sich verpflichten, die offengelegten Informationen 
zeitnah zu aktualisieren.
78 
Der Hof stellte außerdem fest, dass die Funktionsweise anerkannter freiwilliger Syste -
me nicht von der Kommission überwacht wird. Da die Anerkennung auf der Grund -
lage von Aktenprüfungen der Zertifizierungsverfahren erfolgt, kann die Kommission 
aufgrund der fehlenden Überwachung keine Sicherheit dahin gehend erlangen, 
dass die freiwilligen Systeme die zur Anerkennung vorgelegten Zertifizierungsstan -
dards tatsächlich anwenden. Darüber hinaus hat die Kommission keine Möglichkeit, 
mutmaßliche Verstöße gegen die Vorschriften der freiwilligen Systeme zu ermitteln, 
da kein spezifisches Beschwerdesystem vorhanden ist und die Kommission nicht 
überprüft, ob direkt an die freiwilligen Systeme gerichtete Beschwerden von diesen 
korrekt bearbeitet werden (siehe Ziffer 55).
38 Schlussfolgerungen und Empfehlungen 
Empfehlung 3 – Überwachung durch die Kommission
Die Kommission sollte die anerkannten freiwilligen Systeme ab sofort überwachen, 
indem sie
a) überprüft, ob die Zertifizierungstätigkeiten der Systeme mit den für die Anerken -
nung vorgelegten Standards übereinstimmen;
b) die freiwilligen Systeme auffordert, transparente Beschwerdesysteme einzurich -
ten, die mindestens die folgenden Merkmale aufweisen: Sie sollten i) auf den 
Websites der Systeme einfach zugänglich sein; ii) Informationen dazu enthalten, 
wie Beschwerden eingereicht werden sollten, sowie Informationen zum Zeitrah -
men des Verfahrens und zur Möglichkeit, Einspruch gegen die Ablehnung von 
Beschwerden einzulegen; iii) sowohl Beschwerden gegen Zertifizierungsstellen 
als auch gegen im Rahmen des freiwilligen Systems tätige Wirtschaftsteilneh -
mer ermöglichen; iv) ein Rückverfolgungssystem beinhalten, das auf Registern 
beruht. Die Kommission sollte die in den Registern enthaltenen Informationen 
systematisch überprüfen und, falls sie dies für angemessen hält, Maßnahmen 
ergreifen.
79 
Die Mitgliedstaaten sind dafür zuständig sicherzustellen, dass die der Kommission 
gemeldeten Daten zu nachhaltigen Biokraftstoffen zuverlässig sind. Die nationalen 
Daten zum Anteil der den Nachhaltigkeitskriterien entsprechenden Biokraftstoffe an 
den Kraftstoffen im Verkehrssektor insgesamt sind möglicherweise nicht zuverlässig, 
da die Statistiken zu den als nachhaltig zertifizierten Biokraftstoffen womöglich zu 
hoch angesetzt sind. Der Hof stellte fest, dass die Mitgliedstaaten Biokraftstoffe als 
nachhaltig melden konnten, deren Nachhaltigkeit nicht nachgewiesen worden war 
(dies war in Polen der Fall) (siehe Ziffer 65).
Empfehlung 4 – Erhebung und Meldung von Daten zu 
nachhaltigen Biokraftstoffen
Um die Sicherheit hinsichtlich der Zuverlässigkeit der Daten zu nachhaltigen Bio -
kraftstoffen zu erhöhen, sollte die Kommission die Mitgliedstaaten dazu anregen, 
ihre Statistiken mit Nachweisen über die Zuverlässigkeit der gemeldeten Biokraft -
stoffmengen zu untermauern. Dies könnte in Form eines Gesamtzertifikats/einer 
Gesamterklärung geschehen. Die für die Erhebung der Daten zu nachhaltigen Bio -
kraftstoffen zuständige Einrichtung würde dieses Dokument ausstellen und es an die 
nationale Behörde übermitteln, die es an Eurostat weiterleiten würde.
39 Schlussfolgerungen und Empfehlungen 
80 
Die Zuverlässigkeit und Vergleichbarkeit der Statistiken zu nachhaltigen Biokraftstof -
fen werden durch den Umstand untergraben, dass es in der EU keine einheitliche De -
finition der Stoffe gibt, die als Abfall zu betrachten sind. Folglich weichen die Defini -
tionen von Abfall in den verschiedenen Mitgliedstaaten voneinander ab: Der gleiche 
Stoff kann in einem Mitgliedstaat als verwendbar und daher nicht als Abfall ange -
sehen werden, während er in einem anderen Mitgliedstaat als Abfall gilt und für die 
Herstellung von doppelt gewichteten Biokraftstoffen infrage kommt. Mit einer der im 
September 2015 angenommenen Änderungen wird der Erneuerbare-Energien-Richt -
linie ein Anhang mit einer Liste der Rohstoffe und Kraftstoffe hinzugefügt, die für die 
Erreichung des 10%-Ziels im Verkehrssektor doppelt gewichtet werden dürfen. Die 
Erneuerbare-Energien-Richtlinie erlaubt jedoch weiterhin die Verwendung nicht in 
der Liste enthaltener Rohstoffe, die aber von den zuständigen nationalen Behörden 
als Abfall eingestuft wurden46 (siehe Ziffern 68-69).
Empfehlung 5 – Harmonisierung der Definition von Abfällen, 
die zur Herstellung fortschrittlicher Biokraftstoffe verwendet 
werden
Zwar enthält die Erneuerbare-Energien-Richtlinie in der geänderten Fassung nun 
eine Definition der Rohstoffe, die zur Herstellung doppelt gewichteter Biokraftstoffe 
verwendet werden dürfen, doch ist es weiterhin möglich, dass ein Stoff in einem Mit -
gliedstaat als Abfall betrachtet wird, in einem anderen aber nicht. Um die Vergleich -
barkeit der Statistiken zu nachhaltigen Biokraftstoffen zu gewährleisten und die Si -
cherheit hinsichtlich der Zuverlässigkeit der Daten zu fortschrittlichen Biokraftstoffen 
zu erhöhen, sollte die Kommission den Mitgliedstaaten baldmöglichst eine Harmoni -
sierung der Definition der Abfallstoffe vorschlagen, die nicht in der Liste der Erneuer -
bare-Energien-Richtlinie enthalten sind und die in Anlagen, die bereits vor Annahme 
der Richtlinie (EU) 2015/1513 zur Änderung der Erneuerbare-Energien-Richtlinie 
vorhanden waren, zur Herstellung fortschrittlicher Biokraftstoffe verwendet werden.
Dieser Bericht wurde von Kammer I unter Vorsitz von Frau Kersti KALJULAID, Mitglied 
des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 25. Mai 2016 in Luxemburg angenommen.
 Für den Rechnungshof
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Präsident
46 Artikel 3 Absatz 4 Buchstabe 
e der Erneuerbare-Energien-
Richtlinie in der geänderten 
Fassung.
40
 Anhänge
Kraftstoffe und Biokraftstoffe im Verkehrssektor – ktRÖE 2014
Fossile Brennstoffe Biokraftstoffe
Mitgliedstaat Benzin (1) Diesel (2)Benzin und Diesel 
insgesamt
(3 = 1 + 2)Alle 
Biokraftstoffe a)Konforme 
BiokraftstoffeDavon:
doppelt gewichtete 
Biokraftstoffe
BE 1 241,74 6 862,66 8 104,40 3 87, 6 0 3 87, 6 0 0,00
BG 495,06 1 610,39 2 105,45 110,87 110,87 0,00
CZ 1 509,78 3 75 7,93 5 267,71 316,76 316,76 0,00
DK 1 299,22 2 375,54 3 674,76 213,42 213,42 0,00
DE 17 474,16 31 813,51 49 2 87, 67 2 806,49 2 806,49 518,25
EE 236,22 494,00 730,22 5,76 0,00 0,00
IE 1 136,93 2 420,73 3 55 7, 6 6 116,18 116,18 76,96
EL 2 583,00 2 175,27 4 758,26 135,21 30,05 30,05
ES 4 405,03 20 616,75 25 021,78 944,88 0,00 0,00
FR 6 522,12 32 159,62 38 681,74 2 955,35 2 955,35 133,91
HR 536,15 1 216,01 1 752,16 29,86 29,86 0,00
IT 8 303,64 2 2 9 87,15 31 290,79 1 065,17 1 063,47 185,80
CY 350,22 230,06 580,28 9,72 9,72 6,09
LV 201,30 688,12 889,41 22,02 22,02 0,00
LT 197,19 1 213,96 1 411,15 63,20 59,71 0,00
LU 313,25 1 707,9 6 2 021,21 68,68 68,57 41,37
HU 1 211,90 2 332,40 3 544,31 193,27 193,27 52,77
MT 73,95 102,70 176,65 4,65 4,32 4,32
NL 3 715,85 5 770,92 9 486,77 349,06 336,56 212,56
AT 1 581,62 5 483,35 7 064,97 593,41 531,91 0,00
PL 3 462,26 9 090,31 12 552,57 705,37 705,37 0,00
PT 1 119,49 3 813,39 4 932,88 261,25 151,54 15,82
RO 1 339,28 3 615,17 4 954,45 166,96 166,65 0,00
SI 439,60 1 288,93 1 728,53 42,37 42,37 0,00
SK 540,22 1 350,55 1 890,78 133,87 130,60 0,00
FI 1 364,95 2 101,32 3 466,27 497, 6 5 496,28 451,01
SE 2 731,97 3 676,79 6 408,76 992,10 992,10 419,80
UK 12 678,62 24 554,41 37 233,03 1 179,00 1 179,00 686,00
Insgesamt 77 064,72 195  509,91 272  574,63 14 370,13 13 120,04 2 834,71
davon:
Biodiesel 11 3 67, 62 4,0 %% der Kraftstoffe im 
Verkehrssektor
Biobenzin 2 636,91 0,9 %
Kraftstoffe im Verkehrssektor insgesamt 286  944,76
a) Die Angaben in dieser Spalte enthalten Biodiesel, Biobenzin sowie für einige Mitgliedstaaten geringe Mengen an Biogas.
Quelle:  Eurostat SHARES 2014, detaillierte Ergebnisse.Anhang I
41 Anhänge 
Führungsstruktur freiwilliger Systeme
Freiwilli -
ges SystemEigentümer FührungsstrukturSatzung oder 
entsprechen -
des Dokument
FS im Besitz seiner Mitglieder (offene Mitgliedschaft)
FS01 MitgliederDie Generalversammlung ernennt 6  Vorstandsmitglieder. 
Der Vorstand führt die Geschäfte des Vereins unter Bindung an die Beschlüsse der Generalver -
sammlung , in der alle Mitglieder des Vereins vertreten sind.
Der Vorstand  erstattet der Generalversammlung Bericht und wird von der Geschäftsführung  
und technischen Komitees  unterstützt.
Die Geschäftsführung ist für das operative Geschäft des Zertifizierungssystems zuständig.Ja
FS02 MitgliederDie Mitglieder  werden Wählerklassen zugeordnet. Die Wählerklassen ernennen 2-18  Direktoren 
für den Vorstand . Der Vorstand ist für Aufsicht und Verwaltung des Systems zuständig. Er benennt 
die mit der Geschäftsführung betraute Person und das geschäftsführende Gremium des Systems: 
den Hauptgeschäftsführer  und das Sekretariat . Der Vorstand ist außerdem für die Bildung 
eines Governance-Ausschusses  zuständig.
Der Vorstand richtet Ausschüsse , Arbeitsgruppen  und Task-Forces  ein und überträgt ihnen 
bestimmte Befugnisse.Ja
FS03 MitgliederDie Generalversammlung  ist das oberste Entscheidungsgremium des Systems; sie wählt die 
Geschäftsführung , die aus bis zu 15 Mitgliedern besteht. Die Geschäftsführung benennt ein 
Sekretariat  und betraut es mit der operativen Verwaltung des Systems.
Ad-hoc- Arbeitsgruppen  für einige spezifische Themen werden je nach Bedarf gebildet.Ja
FS04 MitgliederDie Mitglieder des Systems bilden 7 Kammern , welche das Führungsgremium der Organisation 
wählen (die Generalversammlung der Delegierten ). Die Versammlung wählt einen Vorstand  
(mit 5-9 Mitgliedern), der für die Verwaltung des Systems zuständig ist und den Verein gegenüber 
Dritten vertritt. Der Vorstand ist für die Aufsicht über das Sekretariat  zuständig und kann einen 
geschäftsführenden Direktor  ernennen. Der geschäftsführende Direktor ist für die Umsetzung 
der Strategie und der Politiken des Vereins zuständig und leitet die Tätigkeiten des Sekretariats, 
das für den laufenden Betrieb des Systems zuständig ist. Die Direktoren sind außerdem berechtigt, 
Ausschüsse , Arbeitsgruppen  und Beratungsgremien  einzurichten.Ja
FS05 MitgliederDie ordentliche Generalversammlung  besteht aus allen Mitgliedern des Systems. Die General -
versammlung wählt die 3-16  Mitglieder des Verwaltungsrats . Für die allgemeine Verwaltung des 
Systems ist der Verwaltungsrat in Zusammenarbeit mit dem Generalsekretär  zuständig. Der Ver -
waltungsrat betraut den Generalsekretär und das Sekretariat  mit der laufenden Verwaltung des 
Systems. Der Verwaltungsrat ist berechtigt, Arbeitsgruppen , ständige Ausschüsse  oder Task-
Forces  einzurichten und ihnen seine Befugnisse und Zuständigkeiten in Teilen zu übertragen.JaAnhang II
42 Anhänge 
Freiwilli -
ges SystemEigentümer FührungsstrukturSatzung oder 
entsprechen -
des Dokument
FS im Besitz von Konsortien, Organisationen oder Vereinen
FS06Aus 7 Einheiten 
bestehendes 
KonsortiumDas Konsortium der 7  Gründungsmitglieder benennt die Mitglieder des Lenkungsausschusses 
des Systems. Der Lenkungsausschuss ist das Führungsgremium des Systems; er beauftragt (per 
Auswahl und Vertrag) einen technischen Berater , der ebenfalls dem Lenkungsausschuss ange -
hört und über angemessene technische Kompetenzen für die technische Verwaltung des Systems 
verfügt.Ja
FS07Dachverband 
mehrerer 
Assurance-SystemeDer Vorstand des Dachverbands besteht aus einem Sachverständigenteam und leitet 
den Betrieb des Unternehmens . Er führt Aufsicht über die verschiedenen Systeme, die von 
Sektorvorständen verwaltet werden. Die Assurance-Sektorvorstände  beaufsichtigen Verwal -
tung und Tätigkeiten der sektorspezifischen Systeme, zu denen das freiwillige System  gehört. 
Diese sektorspezifischen Systeme bestehen aus Sachverständigen und Vertretern der jeweiligen 
Sektoren. 
Zu den einzelnen Assurance-Sektoren gehören technische Beratungsausschüsse , die aus Sach -
verständigen des Sektors bestehen. Sie sind für die laufende Pflege und Entwicklung der Standards 
des freiwilligen Systems zuständig.
Die verschiedenen Systeme sind in verschiedenen Sektoren der Nahrungsmittelerzeugung tätig, 
und der Dachverband hilft bei der Entwicklung der detaillierten Standards und Kontrollsysteme für 
die einzelnen Sektoren.Nicht gefunden
FS08Company Limited 
by Guarantee  
(Gesellschaft mit 
beschränkter Nach -
schusspflicht), wobei 
zu den Mitgliedern/
Garantiegebern 
8 verschiedene Ein -
richtungen gehörenDie online verfügbaren Informationen sind nicht sehr klar und legen nahe, dass der Vorstand des 
Systems dem Geschäftsführer  des Mutterunternehmens Bericht erstattet. 
Das System wird von einem Vorstand  geleitet, der für Führung, Gesamtmanagement und Verwal -
tung des Unternehmens zuständig ist. 
2 Arbeitsgruppen  sind für Entwicklung und Überwachung der technischen und der Marketing -
aspekte des Systembetriebs zuständig. Nicht gefunden
FS0910 Verbände und 
Organisationen des 
Agrar-, Handels-, 
Kraftstoff-, 
Biokraftstoff- und 
Biogassektors Die Gesellschafterversammlung  ernennt die Geschäftsführung  und nominiert einen Fach -
beirat  und einen Sanktionsbeirat  zur Unterstützung der Geschäftsführung.
Verwaltung und Betrieb des Systems wurden (im Rahmen einer Geschäftsbesorgung) an ein 
Unternehmen delegiert.
Der Fachbeirat initiiert und koordiniert Maßnahmen zur Pflege und Weiterentwicklung des Zertifi -
zierungssystems des freiwilligen Systems.Nicht gefunden
FS10 HandelsverbandDas technische Beratungsgremium  des Systems besteht aus Vertretern des Handelsverbands 
als Systemeigentümern und einer leitenden Zertifizierungsstelle. Dieses Sachverständigen -
gremium erarbeitet Entscheidungen und Empfehlungen zu operativen Fragen hinsichtlich der 
Anwendung und der Lieferungen des Systems.Nicht gefunden
FS11 VerbandDas System befindet sich im Besitz und unter der Verwaltung eines Verbands , der das System 
entwickelt und eingerichtet hat. Nicht gefunden
FS12 VerbandDas System befindet sich im Besitz und unter der Verwaltung eines Verbands , der das System 
entwickelt und eingerichtet hat. Nicht gefundenAnhang II
43 Anhänge 
Freiwilli -
ges SystemEigentümer FührungsstrukturSatzung oder 
entsprechen -
des Dokument
FS im Besitz öffentlicher Einrichtungen
FS13Nationale Nor -
mungsorganisationDas System wird von der nationalen Normungsorganisation gemäß den Strukturen verwaltet, die 
für die Verwaltung der Systeme der Organisation eingerichtet wurden. Die nationale Normungsor -
ganisation ist für die Entwicklung von Normen zuständig.
An der Verwaltung der Systeme der nationalen Normungsorganisation sind die folgenden Gremien 
beteiligt: Systemverwaltung, Systemverwaltungsausschuss, Sachverständigenausschuss und 
Überprüfungsausschuss.Nicht gefunden
FS14Nationales 
ForschungsinstitutDer Systemverwalter  ist der Direktor (m/w) des nationalen Forschungsinstituts. Er/sie richtet 
den Vorstand des Systems  ein. Der Vorstand des Systems überwacht die zum System gehörigen 
Zertifizierungsstellen und ist richtunggebend für die Entwicklung des Systems. Der Vorstand wird 
sowohl vom Systemverwalter als auch vom Beirat des Systems  überwacht. Das Büro des Sys -
tems  unterstützt den Vorstand bei seinen Tätigkeiten und erstattet dem Systemverwalter Bericht.
Der Beirat des Systems hat 5-10 Mitglieder (externe Sachverständige, die vom Direktor des natio -
nalen Forschungsinstituts ernannt werden). Zu seinen Hauptaufträgen gehören die Sicherstellung 
der Unabhängigkeit, Transparenz, die Vermeidung von Interessenkonflikten zwischen den Teilneh -
mern des Systems und Zertifizierungsstellen, die Prüfung von Beschwerden und Vorschlägen sowie 
die Festlegung von Vorgaben für die Entwicklung des Systems.Nicht gefunden
FS im Besitz von Unternehmen
FS15 PrivatunternehmenDie Verwaltung dieses Systems fällt unter die Gesamtzuständigkeit des Unternehmens, welches 
die Zuständigkeit an seine eigenen Mitarbeiter oder spezialisierte außenstehende Unternehmen 
delegiert.Nicht gefunden
FS16 Privatunternehmen Nicht gefunden Nicht gefunden
FS17 PrivatunternehmenDer Website der GD Energie ist Folgendes zu entnehmen: Die Dokumente, auf die sich dieses 
System bezieht, sind Teil des Verwaltungssystems des Unternehmens und werden gemäß den 
darin enthaltenen Verfahren aktualisiert und gepflegt. Die für die Aktualisierung dieses Systems 
zuständige Person innerhalb des Unternehmens ist der Direktor für Nachhaltigkeit und Einhal -
tung der Vorschriften durch die Lieferanten. Dieses Überprüfungssystem wird jährlich von der im 
Unternehmen für Gesundheit, Sicherheit, Umwelt, Qualität und Nachhaltigkeit zuständigen Person 
geprüft. Die Systemteilnehmer werden dementsprechend informiert. Falls erhebliche Änderungen 
vorgenommen werden, wird das System der Europäischen Kommission zu Informationszwecken 
oder zur Billigung übermittelt.Nicht gefunden
FS18 Privatunternehmen Nicht gefunden Nicht gefunden
Als FS anerkanntes Berechnungsinstrument
FS19 ForschungsinstitutDerzeit wird das freiwillige System von dem Forschungsinstitut , einem der früheren Projekt -
partner, verwaltet.n. z.
Quelle:  Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Websites.
Als EU-Organ muss der Europäische Rechnungshof das Interesse der EU, die Transparenz ihrer Handlungen und eine bestmögliche Verwendung öffentli -
cher Mittel zu gewährleisten, auf der einen und die Verletzung des Rechts der betroffenen Personen und Einrichtungen auf Achtung ihres Privatlebens im 
Allgemeinen und auf Schutz ihrer personenbezogenen Daten im Besonderen auf der anderen Seite ausgewogen gewichten. Daher nennt er die von seinen 
Bemerkungen betroffenen freiwilligen Systeme in diesem Bericht nicht namentlich. Die objektive Beschreibung der Fakten zur Feststellung der Mängel, über 
die berichtet wird, sollte es den zuständigen Behörden ermöglichen, ihre eigenen Schlussfolgerungen aus dem Bericht zu ziehen und daraufhin angemessene 
Maßnahmen zu ergreifen.Anhang II
44 Anhänge Anhang III
Freiwilliges 
Systema)Im Schreiben mit Leitlinien der Kommission aufgeführte, die Transparenz 
betreffende Punkte b) Sonstige wichtige, die Transparenz betreffende Punkte
Kontaktan -
gaben (Tele -
fonnummer, 
E-Mail-Ad -
resse, 
Adresse)Wirtschafts -
teilnehmer 
des FS
(gültige 
Zertifikate)Wirtschaftsteilneh -
mer, die nicht mehr 
zum FS gehören
(abgelaufene 
Zertifikate)Zertifizie -
rungsstellenNamen 
sonstiger 
anerkannter FSFührungs -
strukturSatzung oder 
entspre -
chendes 
DokumentQualifizierun -
gen des Teams 
(Lebensläufe 
usw.)Beschwer -
desystemErmittelte 
Verstöße
(aufgehobene 
Zertifikate)
FS im Besitz seiner Mitglieder (offene Mitgliedschaft) oder im Besitz öffentlicher Einrichtungen
FS02 Ja Ja Ja Ja Nicht gefunden Hoch Ja JaJa (nicht 
online)Ja
FS03 Ja Ja Nicht gefunden Ja Nicht gefunden Hoch Ja JaJa (nicht 
online)Nicht gefunden
FS13 Ja Ja Ja Ja Nicht gefunden Niedrig Nicht gefunden Nicht gefundenMuss verbes -
sert werdenJa
FS05 Teilweisec)Ja Nicht gefunden Ja Nicht gefunden Hoch Ja Ja Ja Nicht gefunden
FS04 Ja Ja Ja Ja Nicht gefunden Hoch Ja JaJa (nicht 
online)Nicht gefunden
FS14 Ja Ja Nicht gefunden Ja Nicht gefunden Hoch Nicht gefunden Nicht gefundenMuss verbes -
sert werdenNicht gefunden
FS01 Ja Ja Ja Ja Nicht gefunden Hoch Ja Nicht gefundenJa (nicht 
online)Ja
Vorbildliche Verfahren Verbesserungen empfohlen  Situation unklar; Verbesserungen empfohlen
a) Da es sich von seiner Art her unterscheidet, ist das Berechnungsinstrument nicht in dieser Liste enthalten.
b) Zu den aufgeführten Punkten gehört auch die jüngste Version der Dokumente des Systems, jedoch kann allein die Kommission bestätigen, dass dieser Punkt eingehalten wird.
c) Mindestens eine der genannten Kontaktangaben wird nicht offengelegt.
d) Angaben zu den Einrichtungen, in deren Besitz das System sich befindet. Es findet sich keine Auskunft darüber, ob die Angaben auch auf das FS zutreffen.
Führungs -
struktur:Hoch = Die offengelegten Informationen sind ausreichend.
Mittel = Die offengelegten Informationen sollten verbessert werden.  
Niedrig = Die offengelegten Informationen sind unzureichend.Transparenz freiwilliger Systeme
45 Anhänge Anhang III
Freiwilliges 
Systema)Im Schreiben mit Leitlinien der Kommission aufgeführte, die Transparenz 
betreffende Punkte b) Sonstige wichtige, die Transparenz betreffende Punkte
Kontaktan -
gaben (Tele -
fonnummer, 
E-Mail-Ad -
resse, 
Adresse)Wirtschafts -
teilnehmer 
des FS
(gültige 
Zertifikate)Wirtschaftsteilneh -
mer, die nicht mehr 
zum FS gehören
(abgelaufene 
Zertifikate)Zertifizie -
rungsstellenNamen 
sonstiger 
anerkannter FSFührungs -
strukturSatzung oder 
entspre -
chendes 
DokumentQualifizierun -
gen des Teams 
(Lebensläufe 
usw.)Beschwer -
desystemErmittelte 
Verstöße
(aufgehobene 
Zertifikate)
Sonstige Arten von FS 
FS08 Ja Nicht gefunden Nicht gefunden Nicht gefunden Nicht gefunden Mittel Nicht gefunden Nicht gefunden Nicht gefunden Nicht gefunden
FS17Nicht 
gefundenNicht gefunden Nicht gefunden Nicht gefunden Nicht gefunden Niedrig Nicht gefunden Nicht gefunden Nicht gefunden Nicht gefunden
FS11 Jad)Ja Nicht gefunden Nicht gefunden Nicht gefunden Niedrig Nicht gefunden Nicht gefundenMuss verbes -
sert werdenJa
FS06 Teilweisec)Ja Ja Ja Nicht gefunden Hoch Ja Nicht gefundenMuss verbes -
sert werdenJa
FS16 Ja Nicht gefunden Nicht gefunden Nicht gefunden Nicht gefunden Niedrig Nicht gefunden Jad)Nicht gefunden Nicht gefunden
FS07 Ja Nicht gefunden Nicht gefunden Ja Nicht gefunden Mittel Nicht gefunden JaMuss verbes -
sert werdenNicht gefunden
FS09 Ja Ja Ja Ja Nicht gefunden Hoch Nicht gefunden Nicht gefunden Nicht gefunden Ja
FS12 Ja d)Ja Nicht gefunden Nicht gefunden Nicht gefunden Niedrig Nicht gefunden Nicht gefundenMuss verbes -
sert werdenJa
FS10 Ja d)Ja Nicht gefunden Ja Ja Mittel Nicht gefunden Jad) Muss verbes -
sert werdenNicht gefunden
FS18 Ja Nicht gefunden Nicht gefunden Ja Nicht gefunden Niedrig Nicht gefunden Nicht gefunden Nicht gefunden Nicht gefunden
FS15 Ja d)Ja Nicht gefunden Ja Ja Niedrig Nicht gefunden Nicht gefunden Nicht gefunden Nicht gefunden
Vorbildliche Verfahren Verbesserungen empfohlen Situation unklar; Verbesserungen empfohlen
a) Da es sich von seiner Art her unterscheidet, ist das Berechnungsinstrument nicht in dieser Liste enthalten.
b) Zu den aufgeführten Punkten gehört auch die jüngste Version der Dokumente des Systems, jedoch kann allein die Kommission bestätigen, dass dieser Punkt eingehalten wird.
c) Mindestens eine der genannten Kontaktangaben wird nicht offengelegt.
d) Angaben zu den Einrichtungen, in deren Besitz das System sich befindet. Es findet sich keine Auskunft darüber, ob die Angaben auch auf das FS zutreffen.
Führungs -
struktur:Hoch = Die offengelegten Informationen sind ausreichend.
Mittel = Die offengelegten Informationen sollten verbessert werden.  
Niedrig = Die offengelegten Informationen sind unzureichend.
Quelle:  Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Websites.
Als EU-Organ muss der Europäische Rechnungshof das Interesse der EU, die Transparenz ihrer Handlungen und eine bestmögliche Verwendung öffentlicher Mittel zu gewährleisten, auf der einen und die Verletzung des Rechts der betroffenen 
Personen und Einrichtungen auf Achtung ihres Privatlebens im Allgemeinen und auf Schutz ihrer personenbezogenen Daten im Besonderen auf der anderen Seite ausgewogen gewichten. Daher nennt er die von seinen Bemerkungen betroffenen 
freiwilligen Systeme in diesem Bericht nicht namentlich. Die objektive Beschreibung der Fakten zur Feststellung der Mängel, über die berichtet wird, sollte es den zuständigen Behörden ermöglichen, ihre eigenen Schlussfolgerungen aus dem 
Bericht zu ziehen und daraufhin angemessene Maßnahmen zu ergreifen.
46 Anhänge 
Nummer 9:Anhang IVCross-Compliance-Anforderungen
Cross-Compliance-Anforderungen, auf die in Artikel 17 Absatz 6 der Erneuerbare-Energien-  
Richtlinie verwiesen wird
(„in Anhang II Teil A der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates vom 19. Januar 2009 […] unter der Überschrift ‚Um -
welt‘ und […] in Anhang II Nummer 9 jener Verordnung genannte Anforderungen und Standards und […] Mindestan -
forderungen für den guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand im Sinne von Artikel 6 Absatz 1 jener 
Verordnung“)
Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates, Anhang II, Teil A:
Artikel 6 Absatz 1:
„Guter landwirtschaftlicher und ökologischer Zustand
(1) Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass alle landwirtschaftlichen Flächen, insbesondere diejenigen, die nicht mehr 
für die Erzeugung genutzt werden, in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand erhalten bleiben. Die 
Mitgliedstaaten legen auf nationaler oder regionaler Ebene auf der Grundlage des in Anhang III vorgegebenen Rah -
mens Mindestanforderungen für den guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand fest; sie berücksichtigen 
dabei die besonderen Merkmale der betreffenden Flächen, einschließlich Boden- und Klimaverhältnisse, Bewirtschaf -
tungssysteme, Flächennutzung, Fruchtwechsel, Wirtschaftsweisen und Betriebsstrukturen.“

47 Anhänge Anhang IV
Anhang III:
48 Antworten der  
Kommission
Zusammenfassung
IV
Die Kommission führte eine gründliche Bewertung aller freiwilligen Systeme durch, die anerkanntermaßen alle rechtlichen 
Anforderungen der Richtlinie erfüllen. Die Kommission ist der Ansicht, dass die freiwilligen Systeme die Gewähr dafür bieten, 
dass die zertifizierten Biokraftstoffe die verbindlichen Kriterien erfüllen, nach denen die Systeme auf der Grundlage einer 
gründlichen Bewertung aller zertifizierten freiwilligen Systeme anerkannt wurden. Unabhängig davon steht die Kommission 
der Weiterentwicklung der Standards stets aufgeschlossen gegenüber, um das System weiter verbessern zu können, bei der 
Anwendung des Systems auftretende Probleme zu lösen und Veränderungen der rechtlichen Grundlage Rechnung zu tragen.
V
In der Erneuerbare-Energien-Richtlinie sind eine Reihe von verbindlichen Nachhaltigkeitskriterien für Biokraftstoffe festgelegt, 
die erfüllt werden müssen, damit Anspruch auf Förderung besteht und die Kraftstoffe auf die Ziele für erneuerbare Energien 
angerechnet werden können. Die Bewertungen der freiwilligen Systeme deckten diese verbindlichen Nachhaltigkeitskriterien 
angemessen ab, und die freiwilligen Systeme wurden nur anerkannt, sofern eine Einhaltung dieser Kriterien nachgewiesen 
werden konnte.
In der Erneuerbare-Energien-Richtlinie wird zudem auf eine Reihe weiterer Nachhaltigkeitsaspekte verwiesen, wie negative 
sozioökonomische Auswirkungen. Viele der freiwilligen Systeme umfassen zusätzliche nicht verbindliche Nachhaltigkeits -
kriterien. Ein solches Vorgehen kann als empfehlenswertes Verfahren bewertet werden, trägt aber grundsätzlich freiwilligen 
Charakter. Die freiwilligen Systeme wurden insofern nicht bewertet, als sie auf nicht verbindlichen Kriterien beruhten. Folglich 
umfasste die Anerkennung der freiwilligen Systeme auch keinen dieser Aspekte.
Nach Ansicht der Kommission wäre es nicht angebracht, freiwillige Systeme zur Berücksichtigung nicht verbindlicher Nachhal -
tigkeitskriterien zu verpflichten. Wenn die Einbeziehung dieser Kriterien obligatorisch sein sollte, hätte der Gesetzgeber sie in 
den Katalog der verbindlichen Kriterien aufgenommen.
Die Kommission wird weiterhin prüfen, ob die Anerkennung der freiwilligen Systeme auf nicht verbindliche Nachhaltigkeitskri -
terien ausgeweitet werden sollte. Dabei ist anzumerken, dass die Bewertung von Systemen im Hinblick auf nicht verbindliche 
Kriterien komplex ist, da diese Kriterien in den Rechtsvorschriften weit weniger detailliert beschrieben werden als die verbindli -
chen Kriterien.
Um das Risiko indirekter Landnutzungsänderungen zu verringern, enthält die durch Richtlinie (EU) 2015/1513 geänderte 
Erneuerbare-Energien-Richtlinie eine Obergrenze für die aus Nahrungsmitteln gewonnenen Biokraftstoffe, die auf die Ziele für 
erneuerbare Energien angerechnet werden können (7 % des Energieverbrauchs im Verkehrssektor). Die Nachhaltigkeitskrite -
rien selbst erstrecken sich nicht auf indirekte Landnutzungsänderungen. Deshalb kann bei freiwilligen Systemen, die gesondert 
für jede Charge Biokraftstoff die Einhaltung der verbindlichen Kriterien überprüfen, die Berücksichtigung indirekter Landnut -
zungsänderungen nicht gefordert werden.
VI
Die Überprüfung der Herkunft von Abfällen und Reststoffen war Bestandteil der Bewertung. Bei sämtlichen Bewertungen 
bestand die Anforderung, dass die freiwilligen Systeme die entsprechenden Bestimmungen der Richtlinie anwenden. Das gilt 
für alle Arten von Rohstoffen, einschließlich Abfälle und Reststoffe. In der Richtlinie sind keine speziellen Auditkriterien für Bio -
kraftstoffe vorgesehen, die aus Abfällen und Reststoffen hergestellt werden. Die Kommissionsdienststellen reagierten in ihren 
Leitlinien auf Entwicklungen des Marktes, die zum Zeitpunkt der Anerkennung der freiwilligen Systeme nicht abzusehen waren, 
und forderten die Einleitung von gezielten Maßnahmen, um dem erhöhten Betrugsrisiko zu begegnen, das sich im Zusammen -
hang mit der Anwendung der doppelten Gewichtung durch die Mitgliedstaaten herausbildete. Die freiwilligen Systeme haben 
ihre Prüfverfahren entsprechend aktualisiert.
Antworten der Kommission 49
Darüber hinaus ist in der Erneuerbare-Energien-Richtlinie keine konkrete Prüfverpflichtung für die Mitgliedstaaten in Bezug 
auf Artikel 17 Absatz 6 der Erneuerbare-Energien-Richtlinie (in dem auf die GLÖZ-Standards der GAP und andere einschlägige 
Richtlinien und Verordnungen verwiesen wird) vorgesehen. Zudem ist die Kommission verpflichtet, freiwillige Systeme aus 
anderen als den in Artikel 17 Absatz 6 der Erneuerbare-Energien-Richtlinie aufgeführten Gründen anzuerkennen. Daher wäre 
die Einbeziehung dieses Elements in die Bewertung der freiwilligen Systeme nicht angemessen.
VII
Die Erneuerbare-Energien-Richtlinie enthält keine Vorgaben, die die Führungsstruktur freiwilliger Systeme betreffen, weshalb diese 
Struktur bei frühen Bewertungen kein Schwerpunktanliegen darstellte. In erster Linie ging es darum zu gewährleisten, dass die 
Überprüfung der Wirtschaftsteilnehmer durch Dritte erfolgt, wie in der Richtlinie ausdrücklich festgestellt wird.
Allerdings muss sowohl der Führungsstruktur als auch Transparenzmaßnahmen künftig größere Aufmerksamkeit gewidmet 
werden. Der Hauptgrund dafür sind die erhöhten Anforderungen an Transparenz und verantwortungsvolle Verwaltung, wie sie 
aus den Änderungen der Richtlinie (EU) 2015/1513 hervorgehen.
VIII
Die Überwachungsbefugnis der Kommission im Hinblick auf die Durchführung sämtlicher Tätigkeiten wurde durch den Gesetz -
geber eingeschränkt. Die Kommission schreibt jedoch ein unabhängiges Audit durch Dritte vor.
Die Kommission überwacht die freiwilligen Systeme im Einklang mit den rechtlichen Zuständigkeiten gemäß der Erneuerba -
re-Energien-Richtlinie in der durch Richtlinie (EU) 2015/1513 geänderten Fassung, wonach die freiwilligen Systeme zur jährli -
chen Berichterstattung über ihre Tätigkeit verpflichtet sind. Die Kommission wird im April 2017 von sich aus einen Bericht über 
das Funktionieren der freiwilligen Systeme vorlegen.
Die Kommission teilt die Ansicht, dass Überwachung und Transparenz, einschließlich Beschwerdeverfahren, verbesserungsfä -
hig sind.
IX
Die Mitgliedstaaten haben die Erneuerbare-Energien-Richtlinie, einschließlich der Nachhaltigkeitskriterien für Biokraftstoffe, 
zum Teil mit erheblicher Verzögerung umgesetzt.
In Ländern, in denen die Nachhaltigkeitskriterien für Biokraftstoffe noch nicht umgesetzt worden waren, existierte auch noch kein 
Überprüfungssystem, und die Einhaltung der Nachhaltigkeitskriterien bei Biokraftstoffen konnte nicht nachgewiesen werden. 
Nach Ansicht der Kommission war dies die Ursache für die Probleme bei der Berichterstattung. Das Ziel für Energie aus erneuerba -
ren Quellen im Verkehrssektor muss jedoch bis 2020 erreicht werden. Die Kommission ist zuversichtlich, dass die Mitgliedstaaten 
die Erneuerbare-Energien-Richtlinie, einschließlich der jüngsten Änderungen, bis 2020 ordnungsgemäß umsetzen werden. Erfor -
derlichenfalls wird die Kommission die im Vertrag vorgesehene Maßnahme zur Durchsetzung des EU-Rechts ergreifen.
X 1. i)
Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung teilweise. Die Kommission kann die freiwilligen Systeme nicht zur Berücksichti -
gung sozioökonomischer Kriterien verpflichten, die keinen verbindlichen Charakter tragen. Allerdings sollten die freiwilligen 
Systeme nach der Erneuerbare-Energien-Richtlinie in der durch Richtlinie (EU) 2015/1513 geänderten Fassung einmal pro Jahr 
auf der Grundlage ihrer Zertifizierungstätigkeiten Bericht erstatten. Die Kommission wird die von den freiwilligen Systemen 
eingehenden Berichte in ihren eigenen Berichten berücksichtigen.
X 1. ii)
Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung insofern, als die Einhaltung von Artikel 17 Absatz 6 der Erneuerbare-Energien- 
Richtlinie (in dem auf die GLÖZ-Standards der GAP und andere einschlägige Richtlinien und Verordnungen verwiesen wird) 
überprüft werden sollte. Die Einhaltung der GLÖZ-Standards der GAP und anderer einschlägiger Richtlinien und Verordnungen 
wird im Rahmen der GAP überprüft.
Antworten der Kommission 50
X 1. iii)
Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung und teilt die Ansicht, dass es für Biokraftstoffe, die aus Abfällen hergestellt wer -
den, spezifische Überprüfungsverfahren geben sollte. Die Kommission hat bereits erste Schritte in diese Richtung unternom -
men und seit Oktober 2014 alle ihre Bewertungen um spezifische Maßnahmen ergänzt.
X 2.
Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung und teilt die Ansicht, dass sowohl der Führungsstruktur als auch den Transpa -
renzmaßnahmen noch größere Aufmerksamkeit gewidmet werden muss, und hat mit den erhöhten Anforderungen an Trans -
parenz und verantwortungsvolle Verwaltung, wie sie aus den Änderungen der Richtlinie (EU) 2015/1513 hervorgehen, bereits 
die erforderlichen Schritte unternommen.
X 3. i)
Die Kommission akzeptiert die Empfehlung.
Sie wird diese Frage im Rahmen der Berichterstattung über das Funktionieren der freiwilligen Systeme behandeln, die gemäß 
der Erneuerbare-Energien-Richtlinie in der durch Richtlinie (EU) 2015/1513 geänderten Fassung vorgesehen ist. Die Durchfüh -
rung der Systemverfahren durch Wirtschaftsteilnehmer wird durch unabhängige Auditoren überprüft.
X 3. ii)
Die Kommission akzeptiert die Empfehlung und hat bereits die erforderlichen Schritte unternommen.
X 4.
Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung teilweise und wird auch künftig gemeinsam mit den Mitgliedstaaten an der 
Zuverlässigkeit der bereitgestellten Daten arbeiten, da die Mitgliedstaaten ihre Informationen über die Einhaltung der Nachhal -
tigkeitskriterien von Wirtschaftsteilnehmern erhalten. Ferner legen die Mitgliedstaaten der Kommission alle fünf Jahre einen 
Bericht über die Qualität aller übermittelten Daten vor. Die Abforderung zusätzlicher Nachweise (Zertifikate/Erklärungen) für 
Statistiken ist allerdings nicht gerechtfertigt.
X 5.
Die Kommission akzeptiert die Notwendigkeit einer Harmonisierung der Definition von Abfällen, die zur Herstellung fortschritt -
licher Biokraftstoffe verwendet werden.
Der Gesetzgeber hat in der Erneuerbare-Energien-Richtlinie bereits Maßnahmen zur Harmonisierung der Definition von 
Abfällen ergriffen. Die Erneuerbare-Energien-Richtlinie in der durch Richtlinie (EU) 2015/1513 geänderten Fassung enthält eine 
Definition des Begriffs Abfall durch Verweis auf die Richtlinie 2008/98/EG.
Einleitung
05
In vielen Fällen wird nur ein Teil der jeweiligen Kulturen zur Herstellung von Biokraftstoffen verwendet, während der Rest und 
manchmal sogar der Großteil der Ernte für Lebens- und Futtermittel bestimmt sind. Daher haben konventionelle Biokraftstoffe 
einen erheblich geringeren Verdrängungseffekt, wenngleich er immer noch erheblich ist.
Antworten der Kommission 51
06
Die Kommission plant, bis Ende 2016 einen Politikvorschlag für ein Paket zu den erneuerbaren Energien vorzulegen.
09
Die Erneuerbare-Energien-Richtlinie in der durch Richtlinie (EU) 2015/1513 geänderten Fassung enthält einen Anhang 
(Anhang IX), in dem die Rohstoffe und erneuerbaren Kraftstoffe aufgeführt sind, die auf das Ziel für erneuerbare Energien im 
Verkehrssektor doppelt angerechnet werden können. In Anhang IX sind natürlich Abfälle, Reststoffe und sonstige Non-Food-
Biomasse enthalten, aber es wird keine formale Verbindung zu diesen Definitionen hergestellt.
Sämtliche im Verkehr verbrauchte Energie aus erneuerbaren Quellen, einschließlich Strom aus erneuerbaren Energiequellen, 
wird auf das Ziel für erneuerbare Energien angerechnet. Es wird dabei mit einem beträchtlichen Anteil von Strom aus erneuer -
baren Energien gerechnet (~2 Prozentpunkte).
10
Nach der Erneuerbare-Energien-Richtlinie in der durch Richtlinie (EU) 2015/1513 geänderten Fassung muss die durch die 
Verwendung von Biokraftstoffen erzielte Minderung der Treibhausgasemissionen bei Biokraftstoffen, die in neuen Anlagen 
hergestellt werden, mindestens 60 % betragen. Generell wird sich der geforderte Anteil ab Januar 2018 auf 50 % erhöhen.
Bemerkungen
28
Die Mitgliedstaaten werden durch die Erneuerbare-Energien-Richtlinie nicht zur Überprüfung der Einhaltung von Artikel 17 
Absatz 6 dieser Richtlinie (in dem auf die GLÖZ-Standards der GAP und andere einschlägige Richtlinien und Verordnungen ver -
wiesen wird) verpflichtet, obwohl es sich dabei um einen Teil der Kriterien handelt. Die Kommission ist aufgefordert, freiwillige 
Systeme aus anderen als den in Artikel 17 Absatz 6 der Erneuerbare-Energien-Richtlinie aufgeführten Gründen anzuerkennen.
Gemeinsame Antwort zu den Ziffern 30 und 31
Die Kommission ist nicht zur Anerkennung freiwilliger Systeme verpflichtet und hat bislang lediglich Systeme anerkannt, bei 
denen die Bestimmungen von Artikel 17 Absätze 2 bis 5 der Erneuerbare-Energien-Richtlinie eingehalten wurden. Deshalb war 
sie auch nicht verpflichtet, die Einhaltung anderer nicht verbindlicher Nachhaltigkeitsaspekte zu bewerten.
Die Kommission stellt fest, dass es nicht angebracht wäre, freiwillige Systeme zur Einbeziehung nicht verbindlicher Nachhal -
tigkeitskriterien zu verpflichten, da diese auch vom Gesetzgeber nicht in den Katalog der verbindlichen Kriterien aufgenom -
men wurden. Was speziell die Aspekte der sozialen Nachhaltigkeit anbelangt (Kasten 3), räumt die Kommission ein, dass die 
Aufnahme solcher Kriterien in den Zertifizierungsumfang als empfehlenswertes Verfahren angesehen werden kann, dass eine 
solche Einbeziehung dennoch auf freiwilliger Basis erfolgt.
Die Kommission wird dennoch weiterhin prüfen, ob die Anerkennung der freiwilligen Systeme auf nicht verbindliche Nach -
haltigkeitskriterien ausgeweitet werden sollte. Dabei ist anzumerken, dass die Bewertung von Systemen im Hinblick auf nicht 
verbindliche Kriterien komplex ist, da diese Kriterien in den Rechtsvorschriften weit weniger detailliert beschrieben werden als 
die verbindlichen Kriterien.
Kasten 3
Die Kommission stellt fest, dass die Aufnahme solcher Kriterien in den Zertifizierungsumfang als empfehlenswertes Verfahren 
angesehen werden kann, eine solche Einbeziehung aber dennoch auf freiwilliger Basis erfolgt.
Antworten der Kommission 52
33
Obwohl die Kommission einen Datenmangel einräumt, nahm sie in allen Berichten auf das vorhandene Datenmaterial Bezug 
und unterzog es einer Bewertung, einschließlich in zusätzlichen speziellen Studien zu den Auswirkungen der Biokraftstoffpoli -
tik der EU auf Entwicklungsländer.
Hinsichtlich der in Kasten 4 beschriebenen sozialen Aspekte stellt die Kommission fest, dass sie – wenngleich von Entwicklungs -
ländern vergleichsweise geringe Mengen an Biokraftstoff ausgeführt werden – in verschiedenen 2013 und 2015 vorgelegten 
Berichten über die Auswirkungen der EU-Politik im Bereich Biokraftstoffe auf Entwicklungsländer im weiteren Sinne informiert 
hat, und zwar auch im Hinblick auf Entwicklungsländer, die keine Biokraftstoffe in die EU ausführen1.
Gemeinsame Antwort zu den Ziffern 34 bis 37
Mit der durch Richtlinie (EU) 2015/1513 geänderten Erneuerbare-Energien-Richtlinie wurde eine Obergrenze (7 % des Ener -
gieverbrauchs im Verkehrssektor) für die aus Nahrungsmitteln gewonnenen Biokraftstoffe eingeführt, die auf die Ziele für 
erneuerbare Energien angerechnet werden können. Diese Maßnahme begrenzt den Anreiz, Biokraftstoffe auf Basis von 
Nahrungsmittelpflanzen zur Erreichung der Ziele für erneuerbare Energien zu verwenden, und damit auch das Risiko indirekter 
Landnutzungsänderungen aufgrund der von der EU verfolgten Biokraftstoffpolitik.
Die Nachhaltigkeitskriterien selbst erstrecken sich nicht auf indirekte Landnutzungsänderungen. Deshalb können die freiwil -
ligen Systeme, die gesondert für jede Charge Biokraftstoff die Einhaltung der verbindlichen Kriterien überprüfen, nicht zur 
Berücksichtigung indirekter Landnutzungsänderungen verpflichtet werden.
Die Kommission wird die Angelegenheit weiter analysieren und die Ergebnisse der Analyse in einem bis Ende 2016 vorzulegen -
den Bericht veröffentlichen.
40
Die Kommission räumt ein, dass es für Biokraftstoffe, die aus Abfällen hergestellt werden, spezifische Überprüfungsverfahren 
geben sollte. Die Kommission hat bereits erste Schritte in diese Richtung unternommen und seit Oktober 2014 alle ihre Bewer -
tungen um spezifische Maßnahmen ergänzt.
Gemeinsame Antwort zu den Ziffern 41 und 42
Die Kommissionsdienststellen reagierten in ihren Leitlinien auf Entwicklungen des Marktes, die zum Zeitpunkt der Aner -
kennung der freiwilligen Systeme nicht abzusehen waren, und forderten die Einleitung von gezielten Maßnahmen, um dem 
erhöhten Betrugsrisiko zu begegnen, das sich im Zusammenhang mit der Anwendung der doppelten Gewichtung durch die 
Mitgliedstaaten herausbildete.
Die Kommission richtete das Schreiben mit Leitlinien an freiwillige Systeme, um auf diese Problematik aufmerksam zu machen 
und um sicherzustellen, dass alle Systeme geeignete Maßnahmen einleiten. Das bedeutet nicht, dass diese Angelegenheit 
vorher generell unkorrekt gehandhabt worden war. Soweit uns bekannt ist, sind sogar viele der freiwilligen Systeme von sich 
aus tätig geworden. Nach Ansicht der Kommission stellt die Möglichkeit einer raschen und vorausschauenden Reaktion der 
freiwilligen Systeme auf erkannte Probleme einen der Vorzüge der Zertifizierungssysteme dar.
45
Nach der Annahme der Definition forderte die Kommission die partiell anerkannten Systeme auf, die Einhaltung der neuen 
Definition nachzuweisen. Drei Systeme, die lediglich partiell anerkannt worden waren, legten aktualisierte Informationen vor 
und wurden bewertet. Die Anerkennungsbeschlüsse werden derzeit aktualisiert.
1 SWD(2013) 102 final; SWD(2015) 117 final.
Antworten der Kommission 53
46
Die Bewertungen durch die Kommission erfolgten entsprechend den Anforderungen der Erneuerbare-Energien-Richtlinie. Sie 
enthält keine Vorgaben, die die Führungsstruktur freiwilliger Systeme betreffen, weshalb diese Struktur bei frühen Bewertun -
gen kein Schwerpunktanliegen darstellte. In erster Linie ging es darum zu gewährleisten, dass die Überprüfung der Wirtschafts -
teilnehmer durch Dritte erfolgt, wie in der Richtlinie ausdrücklich festgestellt wird.
Die Kommission ist jedoch der Ansicht, dass der Führungsstruktur künftig mehr Aufmerksamkeit gewidmet werden sollte, um 
die empfehlenswerten Verfahren weiter zu verbessern. Hauptgrund dafür ist die Anhebung des Grenzwerts bei der Berech -
nung der Treibhausgasemissionen, durch die sich eine häufige Berechnung der tatsächlichen Einsparungen an Treibhausgas -
emissionen erforderlich macht, was noch strengere Kontrollen erfordert.
Gemeinsame Antwort zu den Ziffern 50 und 51
Die Überwachungsbefugnis der Kommission im Hinblick auf die Durchführung sämtlicher Tätigkeiten wurde durch den Gesetz -
geber eingeschränkt. Die Kommission schreibt jedoch ein unabhängiges Audit durch Dritte vor.
Die Kommission überwacht die freiwilligen Systeme im Einklang mit den rechtlichen Zuständigkeiten gemäß der Erneuerba -
re-Energien-Richtlinie in der durch Richtlinie (EU) 2015/1513 geänderten Fassung, wonach die freiwilligen Systeme zur jährli -
chen Berichterstattung über ihre Tätigkeit verpflichtet sind. Die Kommission wird im April 2017 von sich aus einen Bericht über 
das Funktionieren der freiwilligen Systeme vorlegen.
53
Die Kommission hat den Dialog mit den freiwilligen Systemen aufgenommen, um die Situation zu klären und nach Verbesse -
rungen zu suchen. Derzeit prüft die Kommission einen konkreten Fall, weshalb es für eine Stellungnahme der Kommission zum 
jetzigen Zeitpunkt noch zu früh ist.
Generell kann jedoch festgestellt werden, dass die Forderung nach einer Stärkung der Führungsstrukturen, die bei den laufen -
den Bewertungen berücksichtigt wird, dazu beitragen kann, dass die Umsetzung der für freiwillige Systeme geltenden Vor -
schriften von den Zertifizierungsstellen besser überwacht werden kann.
54
Viele der freiwilligen Systeme sind global tätig. Das bedeutet in der Praxis, dass auf dem Auditor, der die Einhaltung der Bestim -
mungen überprüft, eine hohe Verantwortung lastet und er von Fall zu Fall entscheiden muss, ob die vorgelegten Nachweise 
ausreichende Sicherheit dafür bieten, dass die Nachhaltigkeitskriterien erfüllt werden. Die Kommission legt den freiwilligen 
Systemen nahe, den engen Dialog mit den Auditoren zu suchen, damit die Zertifizierungsstandards kontinuierlich verbessert 
werden können.
55
Es gibt zwar kein spezifisches Beschwerdesystem, doch die Interessenträger können sich an die Kommission wenden, wenn 
sie Bedenken in Bezug auf das Funktionieren der freiwilligen Systeme haben. Das Nachhaltigkeitskonzept für Biokraftstoffe ist 
eine technisch sehr komplexe Thematik, die Fachwissen erfordert, und den Interessenträgern sollte bewusst sein, dass dieses 
Konzept von der Kommission anerkannt wird.
56
In der Erneuerbare-Energien-Richtlinie ist eindeutig festgelegt, dass die Mitgliedstaaten verpflichtet sind, die von den frei -
willigen Systemen erbrachten Nachweise zu akzeptieren. Solange diese Bestimmung eingehalten wird, ist jeder Beitrag der 
Mitgliedstaaten zur Verbesserung der Zertifizierungsprozesse zu begrüßen. Nach Ansicht der Kommission spricht z. B. nichts 
gegen die Mitwirkung der Mitgliedstaaten an der Überwachung der Zertifizierungsstellen, da die Zertifizierungsstellen selbst 
von der Kommission nicht anerkannt werden. Allerdings sollten die Mitgliedstaaten die Gültigkeit der von den freiwilligen 
Systemen ausgestellten Zertifikate nicht infrage stellen.
Antworten der Kommission 54
Was den in Kasten 5 angesprochenen konkreten Fall Polens betrifft, so prüft die Kommission derzeit, ob die Anforderung mit 
dem EU-Recht in Einklang steht.
58
Diese Leitlinien tragen keinen rechtsverbindlichen Charakter für die freiwilligen Systeme; sie sind ein Hinweis auf mögliche 
künftige Anforderungen der Kommission und dienen damit der Förderung von empfehlenswerten Verfahren. Die Kommis -
sion wird die Übernahme höherer Standards durchsetzen, wenn die freiwilligen Systeme eine Verlängerung der Anerkennung 
beantragen.
Die Kommission kann die Beschlüsse auch aufheben, wenn eindeutig nachgewiesen wurde, dass ein System Elemente, die für 
einen Beschluss als entscheidend angesehen wurden, nicht umgesetzt hat, und wenn ein schwerer und struktureller Verstoß 
gegen diese Elemente vorliegt.
Gemeinsame Antwort zu den Ziffern 59 und 60
Die Kommission misst der Transparenz größte Bedeutung bei.
Der in der Erneuerbare-Energien-Richtlinie enthaltenen Forderung nach Transparenz wird über eine spezielle Website2 Rech -
nung getragen. Sie enthält auch eine Vielzahl nützlicher Informationen, die nicht gesetzlich vorgeschrieben sind, wie Informa -
tionen über aktuelle Veranstaltungen und relevante Dokumente der Kommission. Auf dieser Website und den damit verlinkten 
Seiten finden sich alle gesetzlich vorgeschriebenen Informationen, die die Mitgliedstaaten vorlegen. Im Rahmen dieser Website 
wurde auch eine Seite speziell für die Art von Informationen eingerichtet3, auf die in der Erneuerbare-Energien-Richtlinie ver -
wiesen wird.
61
In dem im November 2015 herausgegebenen aktualisierten Bewertungsrahmen fordert die Kommission eine umfassende 
Überprüfung durch Dritte. Die Auditoren sollten Zugang zu allen einschlägigen Informationen verlangen. Enthält das System 
diese Informationen nicht, so sollte es im Rahmen des freiwilligen Systems nicht akzeptiert werden. Die Auditoren sollten auch 
Zugang zu Informationen über Material haben, das unter dem Namen anderer freiwilliger Systeme zertifiziert wurde. Von den 
freiwilligen Systemen sind die Namen der Wirtschaftsteilnehmer zu veröffentlichen, die nach dem freiwilligen System zertifi -
ziert werden bzw. wurden. Ein solches Vorgehen wird die Transparenz und den Informationsaustausch verbessern.
66
Polen setzte die Erneuerbare-Energien-Richtlinie, einschließlich des Nachhaltigkeitskonzepts der EU für Biokraftstoffe, erst 
2015 um. Folglich waren die Bestimmungen der Erneuerbare-Energien-Richtlinie im Zeitraum 2011-2014 noch nicht in Kraft. Die 
Mitgliedstaaten gewährleisten die Qualität der übermittelten Daten; die Kommission verfügt über keine rechtliche Handhabe, 
um Einwendungen gegen die Daten von 2014 zu nachhaltigen Biokraftstoffen zu erheben.
Zwischenzeitlich jedoch hat Polen die Erneuerbare-Energien-Richtlinie umgesetzt. Die Kommission ist zuversichtlich, dass 
Polen und andere Mitgliedstaaten die Erneuerbare-Energien-Richtlinie bis 2020, einschließlich der jüngsten bis 2020 geplanten 
Änderungen, ordnungsgemäß durchführen werden. Erforderlichenfalls wird die Kommission die im Vertrag vorgesehene Maß -
nahme zur Durchsetzung des EU-Rechts ergreifen.
2 https://ec.europa.eu/energy/en/topics/renewable-energy
3 https://ec.europa.eu/energy/en/renewable-energy-transparency-platform
Antworten der Kommission 55
67
Die Mitgliedstaaten gewährleisten die Qualität der übermittelten Daten. Frankreich meldete den Wert „null“ an Eurostat, 
während Polen einen Wert ungleich null übermittelte. Ausgehend von den Eurostat zum gegebenen Zeitpunkt vorliegenden 
Informationen erfüllten alle gemeldeten Daten die Validierungsvorschriften (Überprüfung auf Plausibilität, Kohärenz und Kon -
sistenz). Eurostat veröffentlichte die Daten in der von den Ländern übermittelten Form und nahm keinerlei Änderungen vor.
72
Für die Durchführung von Maßnahmen zur Betrugsbekämpfung sind die Mitgliedstaaten zuständig. Die Kommission unter -
stützt die Bemühungen der Mitgliedstaaten um eine Minderung des Betrugsrisikos und hat im Ausschuss für die Nachhaltigkeit 
von Biokraftstoffen und flüssigen Biobrennstoffen eine Arbeitsgruppe eingesetzt, die unterschiedliche Aspekte und Maßnah -
men analysieren wird, die in diesem Zusammenhang von Belang sind. Dieser Problematik wird auch in der Erneuerbare-Ener -
gien-Richtlinie in der durch Richtlinie (EU) 2015/1513 geänderten Fassung Rechnung getragen, nach der die Mitgliedstaaten 
verpflichtet sind, über die von ihnen ergriffenen Maßnahmen zur Betrugsbekämpfung zu berichten, und in der zum Ausbau der 
Zusammenarbeit der nationalen Systeme untereinander und zwischen den nationalen Systemen und den freiwilligen Syste -
men aufgerufen wird.
Schlussfolgerungen und Empfehlungen
74
Die Kommission ist der Ansicht, dass die freiwilligen Systeme die Gewähr dafür bieten, dass die zertifizierten Biokraftstoffe die 
verbindlichen Kriterien erfüllen, nach denen die Systeme auf der Grundlage einer gründlichen Bewertung aller zertifizierten 
freiwilligen Systeme anerkannt wurden. Unabhängig davon steht die Kommission der Weiterentwicklung der Standards stets 
aufgeschlossen gegenüber, um das System weiter verbessern zu können, bei der Anwendung des Systems auftretende Prob -
leme zu lösen und Veränderungen der rechtlichen Grundlage Rechnung zu tragen.
75
In der Erneuerbare-Energien-Richtlinie sind eine Reihe von verbindlichen Nachhaltigkeitskriterien für Biokraftstoffe festgelegt, 
die erfüllt werden müssen, damit Anspruch auf Förderung besteht und die Kraftstoffe auf die Ziele für erneuerbare Energien 
angerechnet werden können. Die Bewertungen der freiwilligen Systeme deckten diese verbindlichen Nachhaltigkeitskriterien 
angemessen ab.
Viele der freiwilligen Systeme umfassen zusätzliche nicht verbindliche Nachhaltigkeitskriterien. Ein solches Vorgehen kann als 
empfehlenswertes Verfahren bewertet werden, trägt aber grundsätzlich freiwilligen Charakter. Die freiwilligen Systeme wurden 
insofern nicht bewertet, als sie auf nicht verbindlichen Kriterien beruhten. Folglich umfasste die Anerkennung der freiwilligen 
Systeme auch keinen dieser Aspekte.
Nach Ansicht der Kommission wäre es nicht angebracht, freiwillige Systeme zur Berücksichtigung nicht verbindlicher Nachhal -
tigkeitskriterien zu verpflichten. Wenn die Einbeziehung dieser Kriterien obligatorisch sein sollte, hätte der Gesetzgeber sie in 
den Katalog der verbindlichen Kriterien aufgenommen.
Die Kommission wird weiterhin prüfen, ob die Anerkennung der freiwilligen Systeme auf nicht verbindliche Nachhaltigkeitskri -
terien ausgeweitet werden sollte. Dabei ist anzumerken, dass die Bewertung von Systemen im Hinblick auf nicht verbindliche 
Kriterien komplex ist, da diese Kriterien in den Rechtsvorschriften weit weniger detailliert beschrieben werden als die verbindli -
chen Kriterien. Zudem hätte die Anerkennung keine unmittelbaren rechtlichen Folgen.
Um das Risiko indirekter Landnutzungsänderungen zu verringern, enthält die durch Richtlinie (EU) 2015/1513 geänderte 
Erneuerbare-Energien-Richtlinie eine Obergrenze für die aus Nahrungsmitteln gewonnenen Biokraftstoffe, die auf die Ziele für 
erneuerbare Energien angerechnet werden können (7 % des Energieverbrauchs im Verkehrssektor). Die Nachhaltigkeitskrite -
rien selbst erstrecken sich nicht auf indirekte Landnutzungsänderungen. Deshalb kann bei freiwilligen Systemen, die gesondert 
für jede Charge Biokraftstoff die Einhaltung der verbindlichen Kriterien überprüfen, die Berücksichtigung indirekter Landnut -
zungsänderungen nicht gefordert werden.
Antworten der Kommission 56
76
Was konventionelle Rohstoffe betrifft, so wird deren Rückverfolgbarkeit durch die Bestimmungen der Richtlinie gewährleistet. 
Die Kommissionsdienststellen reagierten mit ihren Leitlinien auf Entwicklungen des Marktes, die zum Zeitpunkt der Aner -
kennung der freiwilligen Systeme nicht abzusehen waren, und forderten die Einleitung von gezielten Maßnahmen, um dem 
erhöhten Betrugsrisiko zu begegnen, das sich vor allem aufgrund der Anwendung der doppelten Gewichtung bei den Liefer -
verpflichtungen herausbildete.
77
Die Kommission ist verpflichtet, den vom Gesetzgeber vorgegebenen Rahmen einzuhalten. Deshalb muss sie akzeptieren, dass 
die Mitgliedstaaten durch die Erneuerbare-Energien-Richtlinie nicht zur Überprüfung der Einhaltung von Artikel 17 Absatz 6 
dieser Richtlinie (in dem auf die GLÖZ-Standards der GAP und andere einschlägige Richtlinien und Verordnungen verwiesen 
wird) verpflichtet sind, obwohl es sich dabei um einen Teil der Kriterien handelt. Die Kommission ist verpflichtet, freiwillige 
Systeme aus anderen als den in Artikel 17 Absatz 6 der Erneuerbare-Energien-Richtlinie aufgeführten Gründen anzuerkennen. 
Daher wäre eine Einbeziehung dieses Elements in die Bewertung der freiwilligen Systeme nicht angemessen gewesen.
Empfehlung 1 a)
Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung teilweise. Die Kommission kann die freiwilligen Systeme nicht zur Berücksichti -
gung sozioökonomischer Kriterien verpflichten, da sie keinen verbindlichen Charakter tragen. Allerdings sollten die freiwilligen 
Systeme nach der Erneuerbare-Energien-Richtlinie in der durch Richtlinie (EU) 2015/1513 geänderten Fassung, in der festgelegt 
ist, zu welchen Punkten freiwillige Systeme einen Bericht vorzulegen haben (Artikel 18 Absatz 6), einmal pro Jahr auf der Grund -
lage ihrer Zertifizierungstätigkeiten Bericht erstatten. Diese gesetzliche Berichtspflicht betrifft vornehmlich Aspekte im Zusam -
menhang mit dem Audit, aber es steht den Systemen natürlich frei, auch andere Aspekte einzubeziehen. Die Kommission wird 
die von den freiwilligen Systemen eingehenden Berichte in ihren eigenen Berichten berücksichtigen.
Empfehlung 1 b)
Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung insofern, als die Einhaltung von Artikel 17 Absatz 6 der Erneuerbare-Energi -
en-Richtlinie (in dem auf die GLÖZ-Standards der GAP und andere einschlägige Richtlinien und Verordnungen verwiesen wird) 
überprüft werden sollte. Die Mitgliedstaaten werden durch die Erneuerbare-Energien-Richtlinie jedoch nicht zur Überprüfung 
der Einhaltung von Artikel 17 Absatz 6 der Erneuerbare-Energien-Richtlinie verpflichtet, obwohl es sich dabei um einen Teil der 
Kriterien handelt. Die Kommission ist aufgefordert, freiwillige Systeme aus anderen als den in Artikel 17 Absatz 6 der Erneuerba -
re-Energien-Richtlinie aufgeführten Gründen anzuerkennen. Die Einhaltung der GLÖZ-Standards der GAP und anderer einschlä -
giger Richtlinien und Verordnungen wird im Rahmen der GAP überprüft.
Empfehlung 1 c)
Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung und teilt die Ansicht, dass es für Biokraftstoffe, die aus Abfällen hergestellt wer -
den, spezifische Überprüfungsverfahren geben sollte. Die Kommission hat bereits erste Schritte in diese Richtung unternom -
men und seit Oktober 2014 alle ihre Bewertungen um spezifische Maßnahmen ergänzt.
78
Die Kommission misst der Transparenz immer größte Bedeutung bei und ist bereits aktiv geworden. Ihre Dienststellen richteten 
ein Schreiben mit Leitlinien an die freiwilligen Systeme, indem sie diese zur Einleitung einer Reihe von Transparenzmaßnahmen 
aufforderten. Damit sollte u. a. sichergestellt werden, dass sich die freiwilligen Systeme rechtzeitig auf erhöhte Anforderungen 
an die Transparenz einstellen, wie sie sich in Richtlinie (EU) 2015/1513 widerspiegeln, für die die Verhandlungen zu diesem Zeit -
punkt kurz vor ihrem Abschluss standen. Diese Maßnahmen werden durchgesetzt, wenn die freiwilligen Systeme die Verlänge -
rung der Anerkennung beantragen. Dieser Prozess ist bereits im Gang.
Antworten der Kommission 57
Empfehlung 2 a)
Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung und ist der Ansicht, dass potenzielle Interessenkonflikte, u. a. im Hinblick auf die 
Trägerschaft der freiwilligen Systeme, berücksichtigt werden sollten. Die Kommission ist bereits tätig geworden und nimmt in 
ihre Bewertungen eine Analyse der Trägerschaft und der Führungsstruktur der freiwilligen Systeme auf.
Empfehlung 2 b)
Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung und ist der Auffassung, dass freiwillige Systeme Mindestanforderungen an die 
Transparenz erfüllen müssen. Sie fordert die freiwilligen Systeme zur Veröffentlichung von Informationen auf, die den vom Hof 
vorgeschlagenen Informationen sehr ähnlich sind. Darüber hinaus wird die Kommission im April 2017 einen Bericht über das 
Funktionieren der freiwilligen Systeme vorlegen. In diesem Zusammenhang wird die Kommission Gelegenheit haben zu prü -
fen, inwiefern die von den Systemen zu veröffentlichenden Daten genauer festgelegt und die Auditanforderungen für freiwil -
lige Systeme im Rahmen eines Durchführungsrechtsaktes weiter präzisiert werden sollten.
79
Die Überwachungsbefugnis der Kommission im Hinblick auf die Durchführung sämtlicher Tätigkeiten wurde durch den Gesetz -
geber eingeschränkt.
In der Erneuerbare-Energien-Richtlinie in der durch Richtlinie (EU) 2015/1513 geänderten Fassung ist ein Verfahren für die Über -
wachung der Funktionsweise von freiwilligen Systemen vorgesehen.
Die freiwilligen Systeme sind verpflichtet, der Kommission jährlich über ihre Tätigkeiten Bericht zu erstatten.
Die Kommission erstattet ihrerseits dem Europäischen Parlament und dem Rat Bericht und könnte, sofern dies für zweckmäßig 
erachtet wird, die Auditanforderungen für freiwillige Systeme im Rahmen eines Durchführungsrechtsaktes präzisieren. Die 
Überwachung umfasst jedoch keine Überprüfungen am Standort von Wirtschaftsteilnehmern, die durch freiwillige Systeme 
zertifiziert wurden, da nach der Erneuerbare-Energien-Richtlinie die Verantwortung für die Überprüfung der Umsetzung der 
Vorschriften von freiwilligen Systemen bei externen Auditoren liegt.
Empfehlung 3 a)
Die Kommission akzeptiert die Empfehlung.
Sie wird diese Frage im Rahmen der Berichterstattung über das Funktionieren der freiwilligen Systeme behandeln, die gemäß 
der Erneuerbare-Energien-Richtlinie in der durch Richtlinie (EU) 2015/1513 geänderten Fassung vorgesehen ist. Die Durchfüh -
rung der Systemverfahren durch Wirtschaftsteilnehmer wird durch unabhängige Auditoren überprüft.
Empfehlung 3 b)
Die Kommission akzeptiert die Empfehlung, dass freiwillige Systeme über ein Beschwerdesystem verfügen sollten, und fordert 
ein solches System bereits im Rahmen ihrer Bewertungen. Sie hält jedoch eine weitere Bewertung für erforderlich, bevor detail -
lierte technische Anforderungen für ein solches Beschwerdesystem festgelegt werden können. Eine solche Bewertung wird 
im Rahmen der Berichterstattung über das Funktionieren der freiwilligen Systeme stattfinden, die in der Erneuerbare-Ener -
gien-Richtlinie in der durch Richtlinie (EU) 2015/1513 geänderten Fassung vorgesehen ist. Der erste Bericht ist im April 2017 
vorzulegen.
Antworten der Kommission 58
80
Die Kommission teilt die Ansicht, dass die Mitgliedstaaten die Qualität der übermittelten Daten zu gewährleisten haben.
Empfehlung 4
Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung teilweise und wird auch künftig gemeinsam mit den Mitgliedstaaten an der 
Zuverlässigkeit der bereitgestellten Daten arbeiten, da die Mitgliedstaaten ihre Informationen über die Einhaltung der Nachhal -
tigkeitskriterien von Wirtschaftsteilnehmern erhalten. Ferner legen die Mitgliedstaaten der Kommission alle fünf Jahre einen 
Bericht über die Qualität aller übermittelten Daten vor. Die Abforderung zusätzlicher Nachweise (Zertifikate/Erklärungen) für 
Statistiken ist allerdings nicht gerechtfertigt.
81
Der Gesetzgeber hat in der Erneuerbare-Energien-Richtlinie bereits Maßnahmen zur Harmonisierung der Definition von 
Abfällen ergriffen. Die Erneuerbare-Energien-Richtlinie in der durch Richtlinie (EU) 2015/1513 geänderten Fassung enthält eine 
Definition des Begriffs Abfall durch Verweis auf die Richtlinie 2008/98/EG.
Die Erneuerbare-Energien-Richtlinie in der durch Richtlinie (EU) 2015/1513 geänderten Fassung beinhaltet eine Bestandsschutz -
klausel, die es den Mitgliedstaaten gestattet, Biokraftstoffe auf das nationale Ziel für fortschrittliche erneuerbare Kraftstoffe 
anzurechnen, die aus Substanzen hergestellt werden, welche von den zuständigen nationalen Behörden als Abfälle eingestuft 
wurden, und die in bereits vor Annahme der Richtlinie (EU) 2015/1513 vorhandenen Anlagen verwendet werden. Allerdings 
können diese Kraftstoffe auf die Ziele für erneuerbare Energien im Verkehrssektor nicht doppelt angerechnet werden. Nach 
Ansicht der Kommission kann diese Bestimmung tatsächlich zu einer unterschiedlichen Behandlung einiger Arten von Biokraft -
stoffen in den Mitgliedstaaten führen, was nach der Erneuerbare-Energien-Richtlinie innerhalb der darin festgelegten Grenzen 
zulässig ist.
Empfehlung 5
Die Kommission akzeptiert die Notwendigkeit einer Harmonisierung der Definition von Abfällen, die zur Herstellung fortschritt -
licher Biokraftstoffe verwendet werden.
Der Gesetzgeber hat in der Erneuerbare-Energien-Richtlinie bereits Maßnahmen zur Harmonisierung der Definition von 
Abfällen ergriffen. Die Erneuerbare-Energien-Richtlinie in der durch Richtlinie (EU) 2015/1513 geänderten Fassung enthält eine 
Definition des Begriffs Abfall durch Verweis auf die Richtlinie 2008/98/EG.
Maßnahmen für eine weitere Harmonisierung im Bereich fortschrittlicher erneuerbarer Kraftstoffe könnten im Rahmen der 
Politik für erneuerbare Energien für den Zeitraum nach 2020 in Betracht gezogen werden.
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Verfahrensschritt Datum
Annahme des Prüfungsplans/Prüfungsbeginn 11.3.2015
Offizielle Übermittlung des Berichtsentwurfs an die Kommission (oder eine andere 
geprüfte Stelle)31.3.2016
Annahme des endgültigen Berichts nach Abschluss des kontradiktorischen Verfahrens 25.5.2016
Eingang der offiziellen Antworten der Kommission (oder einer anderen geprüften 
Stelle) in allen Sprachen22.6.2016
Die Mitgliedstaaten m üssen gewährleisten, dass der Anteil 
von Energie aus erneuerbaren Quellen bei allen 
Verkehrsträgern im Jahr 2020 mindestens 10 % ihres 
Endenergieverbrauchs im Verkehrssektor entspricht. Sie 
dürfen auf dieses Ziel Biokraftstoffe anrechnen, f ür die von 
freiwilligen, von der Kommission anerkannten Systemen 
ausgestellte Nachhaltigkeitszertifikate vorliegen.
Der Hof gelangt zu der Schlussfolgerung, dass das 
EU-System zur Zertifizierung der Nachhaltigkeit von 
Biokraftstoffen aufgrund von Schwachstellen im 
Anerkennungsverfahren der Kommission und in der 
anschließenden Überwachung der freiwilligen Systeme 
nicht vollständig zuverlässig ist.
Hinsichtlich der Erreichung des 10%-Ziels im 
Verkehrssektor stellte der Hof fest, dass die Statistiken 
womöglich zu hoch angesetzt waren, da die 
Mitgliedstaaten Biokraftstoffe, deren Nachhaltigkeit nicht 
überpr üft wurde, als nachhaltig melden konnten.
EUROPÄISCHER
RECHNUNGSHOF