Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu:

- der "Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament betreffend die künftige Strategie zur Bekämpfung der Luftverunreinigung durch den Straßenverkehr unter Berücksichtigung der Ergebnisse des Auto-Öl-Programms",

- dem "Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über die Qualität von Otto- und Dieselkraftstoffen und zur Änderung der Richtlinie 93/12/EWG des Rates", und - dem "Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über Maßnahmen gegen die Verunreinigung der Luft durch Emissionen von Kraftfahrzeugen und zur Änderung der Richtlinien 70/156/EWG und 70/220/EWG des Rates" () (97/C 206/20)

Die Europäische Kommission beschloß am 13. Februar 1997, den Wirtschafts- und Sozialausschuß gemäß Artikel 100 a des EG-Vertrags um Stellungnahme zu der vorgenannten Mitteilung und den vorgenannten Vorschlägen zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Industrie, Handel, Handwerk und Dienstleistungen nahm ihre Stellungnahme am 4. April 1997 an. Berichterstatter war Herr Gafo Fernández.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 345. Plenartagung (Sitzung vom 24. April 1997) mit 61 gegen 3 Stimmen bei 4 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Die genannten Richtlinien zielen darauf ab, in der Europäischen Union, vor allem in den Städten, bis zum Jahr 2010 die Luftqualität wesentlich zu verbessern. Sie legen daher sowohl die neuen Emissionsgrenzwerte für Kraftfahrzeuge für die Jahre 2000 bzw. 2005 als auch die Eigenschaften von Motorkraftstoffen, Otto- und Dieselkraftstoff für das Jahr 2000 fest.

1.2. Auf dieser Grundlage werden für das Jahr 2000 neue Emissionsgrenzwerte für den Abgasausstoß von Personenkraftwagen festgelegt, wobei von einer durchschnittlichen Verringerung zwischen 35 und 50 % gegenüber den Werten ausgegangen wird, die 1996 für die wichtigsten Schadstoffe festgelegt wurden (NOx, CO, HC und Feststoffteilchen). Gleichzeitig wird ab diesem Termin das Inverkehrbringen von verbleitem Benzin verboten und die Verbesserung verschiedener Merkmale von bleifreiem Benzin sowie von Dieselkraftstoff vorgesehen.

1.3. Diese Richtlinien sehen vor, daß die Kommission spätestens bis zum 31. Dezember 1998 einen neuen Vorschlag für neue Emissionsgrenzwerte für das Jahr 2005 als auch für die Qualität von Kraftstoffen vorlegt, die erforderlich ist, um diese Emissionswerte zu erreichen. Die Richtlinie, die die Erreichung äußerst strenger Emissionswerte ermöglichen soll (eine zusätzliche Verringerung von rund 50 % der entsprechenden Grenzwerte für das Jahr 2000), wird sich auf die Ergebnisse des Auto-Öl-Programms, und zwar unter anderem auf folgende Parameter, stützen müssen:

- Tendenzen in bezug auf die Luftqualität;

- Schadstoffemissionen in Europa, die vom Verkehr und von anderen Emissionsquellen stammen, sowie der mögliche Beitrag der Maßnahmen zur Minderung dieser Emissionen;

- Technische Weiterentwicklung bei den Kraftfahrzeugen und neuen Antriebstechnologien;

- Beitrag lokaler Maßnahmen oder der Maßnahmen zur Förderung des öffentlichen Verkehrs einschließlich Maßnahmen zur Schaffung von steuerlichen Anreizen;

- Verfügbarkeit und Qualitäten von Rohöl in Europa;

- Kosten-Wirksamkeitsverhältnis der geplanten Maßnahmen.

1.4. Mit der so frühzeitigen Festlegung von Zielen für das Jahr 2005 soll der Industrie Zeit gegeben werden, rechtzeitig die technischen Änderungen vorzubereiten, die bei Neufahrzeugen und Erdölraffinerien vorzunehmen sind. Diese Festlegung muß mit dem derzeitigen Vorschlag für eine Richtlinie zur Begrenzung des Otto- und Dieselkraftstoffverbrauchs von PKW auf 5 und 4,5 Liter je 100 km gebündelt werden.

1.5. Die jährlichen Kosten für das gesamte Auto-Öl-Programm - einschließlich technologische Entwicklung, Investitions- und Betriebskosten, vor Steuern und bezogen auf einen Zeitraum von 15 Jahren - werden wie folgt veranschlagt:

Für die Industrie:

- Maßnahmen im Rahmen der Stufe I (Emissionsbegrenzungen und Kraftstoffqualität bis zum Jahr 2000): 4,906 Milliarden ECU/Jahr;

- Maßnahmen im Rahmen der Stufe II (nur Emissionsbegrenzungen bis zum Jahr 2005): 3 Milliarden ECU/Jahr;

Für die Mitgliedstaaten:

- Während der Stufe I: 555 Millionen ECU/Jahr, und zwar bedingt durch die Kosten im Zusammenhang mit einer verbesserten Inspektion und Wartung der Fahrzeuge.

Somit ergeben sich folgende Mehrkosten je Fahrzeug:

- Maßnahmen im Rahmen der Stufe I (Emissionsbegrenzungen bis zum Jahr 2000): Kraftstoff: 2 ECU/Jahr sowie (in Abhängigkeit vom Hubraum des Fahrzeugs) höhere Herstellungskosten für ein Neufahrzeug in Höhe von 200 bis 520 ECU;

- Maßnahmen im Rahmen der Stufe II (Emissionsbegrenzungen bis zum Jahr 2005): zwischen 150 und 200 ECU Mehrkosten für die Herstellung eines Neufahrzeugs.

Diese Kosten werden - sofern sie nicht von den Herstellern und/oder Vertriebskanälen aufgefangen werden - auf die Verbraucher abgewälzt.

1.6. Die Richtlinienvorschläge sehen die Möglichkeit der Einführung steuerlicher Anreize vor, mit denen eine beschleunigte Verwirklichung dieser Ziele erreicht werden soll. Diese Anreize werden anhand der üblichen Kriterien festgelegt, d.h. Transparenz, vorherige Unterrichtung der Kommission, Proportionalität im Verhältnis zu den Mehrkosten und zeitliche Abstimmung auf die Geltungsdauer der Richtlinien.

1.7. Desgleichen werden die entsprechenden Maßnahmen zur Gewährleistung sowohl der Einführung dieser Zielvorgaben in bestimmten, besonders sensiblen Gebieten, als auch der Anträge auf vorübergehende Freistellung von den festgelegten Maßnahmen festgelegt.

2. Allgemeine Bemerkungen

2.1. Der Wirtschafts- und Sozialausschuß unterstützt das mit diesen Richtlinienvorschlägen angestrebte Ziel, die Luftqualität durch Minderung der Fahrzeugemissionen, eine verbesserte Qualität der Kfz-Kraftstoffe sowie nichttechnische Begleitmaßnahmen zu verbessern. Diese Maßnahmen müssen nach Auffassung des Ausschusses durch Maßnahmen in anderen Bereichen, z. B. Förderung der öffentlichen Verkehrsmittel und ein effizienteres Verkehrsmanagement, ergänzt werden.

2.2. Der Ausschuß spricht der Kommission seine Anerkennung für das Auto-Öl-Programm aus. Das Programm, das sich auf die Partnerschaft und effiziente Zusammenarbeit zwischen der Kommission und den Automobil- und Mineralölindustrien stützt, ist als ein herausragendes, zukunftsorientiertes Beispiel zu bezeichnen. Die erreichten Ergebnisse sprechen für sich. Der Ausschuß tritt dafür ein, daß dieser Weg im Rahmen des Möglichen auch in anderen Bereichen eingeschlagen wird, in denen ähnliche Herausforderungen zu bewältigen sind.

2.3. Der Ausschuß billigt die für das Jahr 2000 festgelegten Emissionsminderungsziele sowie nach Maßgabe nachfolgender Überlegungen die Richtziele für das Jahr 2005.2.4. Nach Auffassung des Ausschusses setzt die Verwirklichung des vorgesehenen Maßnahmenpakets zur Erfuellung der für das Jahr 2000 gesteckten Emissionsziele (dieses Paket impliziert, wie bereits früher festgestellt, eine Verminderung in der Größenordnung von 35 bis 50 % des derzeitigen Emissionsniveaus; wird das Maßnahmenpaket der Europäischen Kommission nicht durchgeführt, dann wird dieses Niveau im Jahr 2010 erreicht) äußerst große Anstrengungen voraus, sowohl in wirtschaftlicher Hinsicht, als auch hinsichtlich der Anpassung der neuesten verfügbaren Technologien. Der Ausschuß ist sich im übrigen der Tatsache bewußt, daß der Großteil dieser Anstrengungen, sowohl hinsichtlich der technischen Entwicklungen als auch der Gesamtkosten, in erster Linie von den Automobilherstellern zu erbringen sein wird. Er fordert daher die Kommission auf, sowohl in den Forschungs-Rahmenprogrammen, als auch durch eine selektive, auf eine umweltverträgliche Nutzung von Privatfahrzeugen ausgerichtete Besteuerung sowie durch Anreize zur Förderung von "sauberen Autos" Maßnahmen zur Förderung der Umsetzung des Auto-Öl-Programms vorzusehen.

2.5. Von grundlegender Bedeutung im Zusammenhang mit der Verwirklichung der ins Auge gefaßten Ziele ist, daß die Einhaltung der Emissionsvorgaben für Kraftfahrzeuge während der gesamten Lebensdauer der Fahrzeuge gewährleistet wird. Die Vorschläge der Kommission betreffen drei einander ergänzende Maßnahmenbündel:

- On-Board-Diagnosesystem für Kraftfahrzeuge mit Ottomotoren;

- Systeme für die regelmäßige Inspektion und Wartung.

Ergänzend ist ein drittes System vorgesehen, und zwar zur Kontrolle der Konformität der in Betrieb befindlichen Fahrzeuge. Dieses System beruht auf statistischen, marken- und modell-bezogenen Stichproben an im Verkehr befindlichen Fahrzeugen, die sich während ihrer Einsatzdauer in einem optimalen Betriebszustand befinden.

Angesichts der Tatsache, daß die beiden ersten Maßnahmenbündel im Gleichlauf umgesetzt werden, bezweifelt der Ausschuß stark die Notwendigkeit, ein System für die Überwachung der Konformität der in Betrieb befindlichen Kraftfahrzeuge einzuführen, zumal ein derartiges System mit großem bürokratischen Aufwand verbunden und von der Kosten-Nutzen-Warte aus gesehen unter Umständen nur sehr wenig effizient ist. Er schlägt daher der Kommission vor, andere Formen zu prüfen, zum Beispiel ein freiwilliges Abkommen mit der europäischen Automobilindustrie in diesem Bereich.

2.6. Was die Kraftstoffqualitätsvorgaben im Hinblick auf die Erfuellung der Emissionsziele für das Jahr 2000 betrifft, so vertritt der Ausschuß die Auffassung, daß diese zwar in erster Linie den Raffinerien im südlichen Raum der Gemeinschaft relativ große Anstrengungen abverlangen werden, daß es sich aber hier um einen ausgewogenen Vorschlag für die gesamte Europäische Union handelt und daß diese Vorgaben darüber hinaus - wie in dem Auto-Öl-Programm festgestellt wird - eine unabdingbare Voraussetzung für die Integration der neuen Technologien in Benzin- und Dieselmotoren sind.

2.7. Positiv bewertet der Ausschuß hingegen die Tatsache, daß parallel auch flankierende Maßnahmen zu den Vorschlägen berücksichtigt wurden, die ein günstiges Kosten-Wirksamkeitsverhältnis erwarten lassen; viele dieser Vorschläge sind im Rahmen des Auto-Öl-Programms analysiert worden. Unter anderem können folgende Maßnahmen genannt werden:

- Auswirkungen der neuen Strategie zur Reduzierung des Kraftstoffverbrauchs von PKW auf die Gesamtemissionen von PKW;

- Minderung der Fahrzeugemissionen, insbesondere auf der lokalen Ebene, und zwar durch Anwendung "nichttechnischer Maßnahmen" wie eine bessere Verkehrsregelung und den möglichen Einsatz alternativer Kraftstoffe wie LPG, komprimiertes Erdgas oder sonstige Kraftstoffe;

- Maßnahmen zur beschleunigten Erneuerung des Kfz-Fuhrparks.

2.8. Der Ausschuß begrüßt, daß das im Hinblick auf die Entwicklung im Jahr 2005 erforderliche Auto-Öl-Programm II bereits ausgearbeitet wird. Dieses Programm müßte ein integriertes Programm sein, das sowohl mobile als auch stationäre Emissionsquellen berücksichtigt. Außerdem müßte dieses Programm der durch das Maßnahmenbündel im Rahmen des Auto-Öl- Programms erzielten Verbesserung der Luftqualität, den neuen Technologien und den Schadstoffemissionsgrenzwerten Rechnung tragen, die aus Gesundheitsschutzgründen festgelegt werden können. Für diese zweite Phase müssen auf jeden Fall dieselben Kosten-Wirksamkeits-Kriterien gelten.

2.9. Bei den Konsultationen hat sich der Europäische Verband der Automobilhersteller dagegen ausgesprochen, bereits jetzt Referenzziele für das Jahr 2005 festzulegen. Die Annahme der Kommission, daß Referenzziele für die Automobilindustrie ein Bezugsrahmen für die Weiterführung ihrer Technologieentwicklungsprogramme sein können, ist nicht begründet, weil das Auto-Öl-Programm II bis zum Jahre 1998 abgeschlossen werden kann. Das gibt dann der beteiligten Industrie eine fundierte Grundlage für die technologische Entwicklung. Andernfalls könnte sich ergeben, daß die angestrebten Emissionsreferenzziele für das Jahr 2005 entweder zu hoch angesetzt sind oder daß ihre Anhebung über das ursprünglich vorgesehene Niveau hinaus angebracht ist. Dies hätte zur Folge, daß die Technologien, die ausgehend von diesen Zielen entwickelt wurden, teilweise oder überhaupt unnütz sind.

2.10. Der Ausschuß stimmt mit der Kommission darin überein, daß Referenzziele notwendig sind, die anhand wissenschaftlicher und ökonomischer Fakten zu überprüfen sind. Nach Auffassung des Ausschusses ist es Sache der Kommission und der Industrie, das Auto-Öl-Programm II so zu beschleunigen, daß vor Ende 1998 entsprechende Referenzziele festgelegt werden können. Damit wird gleichzeitig dafür gesorgt, daß die neuesten verfügbaren Daten über die Luftqualität in der Europäischen Union herangezogen und folglich die Referenzziele auf der Basis äußerst realistischer Umweltdaten festgelegt werden können.

2.11. Zum Thema der steuerlichen Anreize zur Verringerung der Umweltbelastung hat sich der Ausschuß bereits in verschiedenen Stellungnahmen geäußert (). Übereinstimmend mit der Orientierung der Europäischen Kommission vertritt der Ausschuß die Auffassung, daß diese Anreize nur vertretbar sind, wenn damit die Anwendung strengerer, auf Gemeinschaftsebene gebilligter und zu einem künftigen Datum in Kraft zu setzender Normen beschleunigt wird, wenn sie als Prozentsatz der Mehrkosten für die Umsetzung der genannten Maßnahmen ausgewiesen werden und wenn sie keine Wettbewerbsverzerrungen zur Folge haben. Ausgehend von diesen Erwägungen befürwortet der Ausschuß im Hinblick auf die Erfuellung der Emissionsziele derartige steuerliche Anreize.

2.12. Der Ausschuß weist auf einige Probleme hin, die mit der Einführung dieser Anreize im Zusammenhang mit der Erfuellung der im Richtlinienvorschlag genannten Emissionsziele mit Richtcharakter für das Jahr 2005 verbunden sind. Diese Ziele müssen rechtzeitig verbindlich definiert werden, andernfalls sollten derzeit noch nicht festgelegt werden. Außerdem könnten sie unter den genannten Umständen keine der obengenannten Bedingungen erfuellen, die gegeben sein müssen, damit diese Anreize als vereinbar mit dem Binnenmarkt betrachtet werden können. Konkret bedeutet dies:

2.12.1. Solange auf Gemeinschaftsebene die neuen Emissionsnormen und das Datum ihres Inkrafttretens nicht gebilligt worden sind, besteht auch keine rechtliche Grundlage für die steuerlichen Anreize.

2.12.2. Es wird schwierig sein, die durch die Umsetzung der genannten Normen bedingten fahrzeugseitigen Mehrkosten zu quantifizieren, solange nicht eine Studie, zum Beispiel das vorgeschlagene Auto-Öl-Programm II, vorliegt.

2.12.3. Vor diesem Hintergrund und vor allem angesichts der Tatsache, daß ein harmonisierter Gemeinschaftsrahmen fehlt, könnte es zu Wettbewerbsverzerrungen auf dem Binnenmarkt kommen.

2.13. Der Ausschuß vertritt die Auffassung, daß sich derartige steuerliche Anreize zur Beschleunigung der Erneuerung der Flotte sehr alter und daher stark umweltbelastender Fahrzeuge unter dem Kosten-Wirksamkeits-Aspekt einschneidend auf die Emissionen insgesamt auswirken könnten.

2.14. Der Ausschuß hält die in der Richtlinie vorgesehenen Maßnahmen betreffend die Qualität von Kraftstoffen für richtig, sowohl hinsichtlich der ausnahmsweisen Verlängerung der Frist für das Inverkehrbringen von bleifreiem Benzin, als auch was die Forderung nach einer qualitativen Verbesserung von Kraftstoff in besonders sensiblen Gebieten betrifft. Dies gilt jedoch mit dem Vorbehalt, daß die Mitgliedstaaten die Notwendigkeit derartiger Qualitäten mit Umweltschutzerwägungen begründen.

3. Besondere Bemerkungen

3.1. In dem Vorschlag für eine Richtlinie über die Qualität von Otto- und Dieselkraftstoffen sollten folgende Änderungen vorgenommen werden:

3.1.1. Artikel 9: Den Satzteil "... eine erhebliche Verringerung des Schwefelgehaltes ..., die ab dem Jahre 2005 in Kraft treten soll" ersetzen durch: "... für Otto- und Dieselkraftstoffe einen Schwefelgehalt vorsehen, der mit den neuen, für Kraftfahrzeuge festgesetzten Emissionszielen vereinbar ist".

3.2. In dem Vorschlag für eine Richtlinie über die Emissionen von Kraftfahrzeugen sollten folgende Änderungen vorgenommen werden:

3.2.1. Um sicherzustellen, daß die Überprüfung der Übereinstimmung mit den Bestimmungen für die Dauerhaltbarkeit der in Betrieb befindlichen Fahrzeuge durchgeführt wird, können die Mitgliedstaaten Umweltvereinbarungen mit den Automobilherstellern und -importeuren abschließen.

3.2.2. Artikel 5: Im ersten Satz (Die Kommission schlägt ... vor) die Wörter "eine Anpassung der Emissionsnormen" durch folgenden Wortlaut ersetzen: "neue Emissionswerte vor, die der Entwicklung der Luftqualität in der Europäischen Union und den Ergebnissen der jüngsten technischen Untersuchungen und der Kosten-Wirksamkeitsanalyse Rechnung tragen, welche die Europäische Kommission mit Unterstützung der betroffenen Industriekreise innerhalb des Auto-Öl-Programms II durchgeführt hat".

Brüssel, den 24. April 1997.

Der Präsident des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Tom JENKINS

() ABl. Nr. C 77 vom 11. 3. 1997, S. 1 bis 8.

() ABl. Nr. C 155 vom 21. 6. 1995; ABl. Nr. C 18 vom 22. 1. 1996; ABl. Nr. C 212 vom 22. 7. 1996.