BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN RAT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN

über die Umsetzung des EU-Rechts im Bereich der Abfallwirtschaft

Richtlinie 2006/12/EG über Abfälle, Richtlinie 91/689/EWG über gefährliche Abfälle, Richtlinie 75/439/EWG über die Altölbeseitigung, Richtlinie 86/278/EWG über Klärschlamm, Richtlinie 94/62/EG über Verpackungen und Verpackungsabfälle, Richtlinie 1999/31/EG über Abfalldeponien und Richtlinie 2002/96/EG über Elektro- und Elektronik-Altgeräte im Zeitraum 2007-2009

1. Einleitung

Dieser Bericht enthält Informationen über die Umsetzung des EU-Rechts im Bereich der Abfallwirtschaft im Zeitraum 2007-2009. Es handelt sich um die Richtlinie 2006/12/EG über Abfälle, die Richtlinie 91/689/EWG über gefährliche Abfälle, die Richtlinie 75/439/EWG über die Altölbeseitigung, die Richtlinie 86/278/EWG über den Schutz der Umwelt und insbesondere der Böden bei der Verwendung von Klärschlamm in der Landwirtschaft, die Richtlinie 94/62/EG über Verpackungen und Verpackungsabfälle, die Richtlinie 1999/31/EG über Abfalldeponien sowie die Richtlinie 2002/96/EG über Elektro- und Elektronik-Altgeräte. Separate Berichte werden sich mit der Umsetzung der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 über die Verbringung von Abfällen, der Richtlinie 2006/21/EG über die Bewirtschaftung von Abfällen aus der mineralgewinnenden Industrie und der Richtlinie 2000/53/EG über Altfahrzeuge beschäftigen.

Dem Bericht liegen die von den Mitgliedstaaten übermittelten Daten zugrunde. Ausführliche Berichte über die Umsetzung der einzelnen Richtlinien sind unter dem folgenden Link verfügbar: http://ec.europa.eu/environment/waste/reporting/index.htm.

Die Richtlinien 2006/12/EG über Abfälle, 91/689/EG über gefährliche Abfälle und 75/439/EWG über die Altölbeseitigung wurden per 12. Dezember 2010 aufgehoben und durch die überarbeitete Richtlinie 2008/98/EG über Abfälle ersetzt, die die wichtigsten Bestimmungen der oben genannten Richtlinien enthält. Infolgedessen ist dies der letzte Bericht über die Umsetzung dieser Richtlinien. Zur Umsetzung der Richtlinie 2008/98/EG wurde ein neuer Fragebogen erstellt.[1] Abbildung 1 im Anhang dieses Berichts bietet einen Überblick über die Änderungen des EU-Rechts im Bereich der Abfallwirtschaft.

2. Pünktlichkeit und Qualität der Berichterstattung

Für den Zeitraum 2007-2009 sind fast alle Mitgliedstaaten ihren Berichtspflichten nachgekommen.[2] Trotzdem besteht hinsichtlich der Berichterstattung durch die Mitgliedstaaten nach wie vor Verbesserungsbedarf. Vier Mitgliedstaaten legten ihre Berichte nicht zeitgerecht vor, in manchen der übermittelten Berichte wurden nicht alle Fragen beantwortet, und die Angaben waren nicht immer vollständig.

Hinsichtlich der jährlichen Recycling- und Verwertungsdaten über Elektro- und Elektronik-Altgeräte sowie Verpackungen verwiesen die meisten Mitgliedstaaten auf die EUROSTAT vorgelegten Jahresberichte. Der Großteil der Mitgliedstaaten konnte keine Angaben für das Jahr 2009 machen (was jedoch im Einklang mit den Anforderungen betreffend die Berichterstattung über Elektro- und Elektronik-Altgeräte steht). Für 2007 und 2008 waren vollständige Datensätze für Elektro- und Elektronik-Altgeräte sowie Verpackungen mit Recycling- und Verwertungsquoten insgesamt sowie material- oder abfallstromspezifischen Recycling- und Sammelquoten verfügbar.

Die Qualität der Berichte und der bereitgestellten Daten war nicht einheitlich. Die Mitgliedstaaten gaben häufig unklare Antworten. Obwohl dies in einigen Fällen an der nicht ganz klaren Formulierung einiger Fragen in den Umsetzungsfragebögen liegen kann, waren die Antworten der Mitgliedstaaten wiederholt ungenau. Beispielsweise wurde häufig ohne nähere Angaben auf einzelstaatliche Rechtsvorschriften verwiesen, auch wenn ausdrücklich um nähere Erläuterungen oder Erfahrungsberichte ersucht wurde.

3. Richtlinie 2006/12/EG über Abfälle (Abfallrahmenrichtlinie)

Diese inzwischen durch die Richtlinie 2008/98/EG über Abfälle aufgehobene und ersetzte Richtlinie regelte die wesentlichen Anforderungen, Definitionen und Grundsätze für die Abfallbewirtschaftung in der Europäischen Union. Die 1975 verabschiedete und 1991 grundlegend überarbeitete Abfallrahmenrichtlinie wurde unzählige Male geändert. Die Richtlinie 2006/12/EG (nachstehend die „Abfallrahmenrichtlinie 2006“), eine kodifizierte Fassung der früheren Richtlinie 75/442/EWG, bildete die für den Berichtszeitraum 2007-2009 maßgebliche Grundlage.

Die Abfallrahmenrichtlinie 2006 diente zur Einführung wichtiger Begriffsbestimmungen im Bereich der Abfallbewirtschaftung (beispielsweise einer Definition des Begriffs „Abfall“), verpflichtete die Mitgliedstaaten, geeignete Netze von Beseitigungsanlagen aufzubauen, und führte eine dreistufige Abfallhierarchie ein, nach der die Abfallvermeidung Vorrang vor der Verwertung hat und die Beseitigung erst der letzte Schritt ist. Die Richtlinie forderte von den Mitgliedstaaten, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um sicherzustellen, dass die Abfälle verwertet oder beseitigt werden, ohne dass die menschliche Gesundheit oder die Umwelt gefährdet werden, und eine unkontrollierte Ablagerung oder Ableitung von Abfällen und deren unkontrollierte Beseitigung zu verbieten. Die Mitgliedstaaten sollten einzelstaatliche Abfallbewirtschaftungspläne erstellen, und die Verwertung und Beseitigung von Abfällen wurde genehmigungspflichtig.

Alle Mitgliedstaaten, die ihren Berichtspflichten nachkamen, teilten mit, dass sie die Richtlinie in nationales Recht umgesetzt haben und ihre wesentlichen Anforderungen erfüllen. So wurden ein oder mehrere einzelstaatliche Abfallbewirtschaftungspläne erstellt und Maßnahmen zur Erreichung der Entsorgungsautarkie ergriffen. Darüber hinaus bestätigten alle Mitgliedstaaten in ihren Berichten die Einhaltung der Bestimmungen der Abfallrahmenrichtlinie 2006 betreffend die Erteilung von Genehmigungen und die Führung eines Registers.

Allerdings wurde deutlich, dass das EU-Abfallrecht nur mangelhaft angewendet wird, was die Wahl der Verfahren zur Abfallbehandlung anbelangt. Aus den Statistiken geht nämlich hervor, dass viele Mitgliedstaaten Hausmüll noch immer weitgehend auf Deponien entsorgen. Dies widerspricht der in Artikel 3 Absatz 1 der Abfallrahmenrichtlinie 2006 festgelegten Abfallhierarchie und noch mehr den Anforderungen der überarbeiteten Abfallrahmenrichtlinie, die eine fünfstufige Abfallhierarchie vorsieht. Die Behandlungsverfahren für Siedlungsabfälle im Jahr 2009 unterscheiden sich in den verschiedenen Mitgliedstaaten erheblich – von einem extrem hohen Deponierungsanteil (über 90 % in Bulgarien, Rumänien, Malta, Litauen und Lettland) bis zu einem Wert unter 5 % (in Belgien, Dänemark, Deutschland, den Niederlanden, Österreich und Schweden). Die höchste Recyclingquote (einschließlich Kompostierung[3]) wurde in Österreich (70 %) erzielt; es folgen Deutschland (66 %), Belgien und die Niederlande (je 60 %) sowie Schweden (55 %). Schweden, Dänemark, die Niederlande, Luxemburg, Belgien, Deutschland und Frankreich wiesen den höchsten Verbrennungsanteil auf (wobei zu diesem Zeitpunkt noch nicht zwischen der Verbrennung mit und ohne energetischer Verwertung unterschieden wurde). Diese erheblichen Unterschiede sind bis zu einem gewissen Grad durch die verspätete Umsetzung der Abfallgesetzgebung in den Mitgliedstaaten, die der Europäischen Union nach 2004 beigetreten sind, bedingt. Die Fortschritte dieser Länder bedürfen daher als Hauptindikator für die Wirksamkeit ihrer Abfallbewirtschaftungsmaßnahmen einer gründlichen Überwachung. Allerdings sind auch bei einigen langjährigen Mitgliedstaaten konstant schlechte Zahlen zu verzeichnen (z. B. Griechenland mit 82 % Deponierungsanteil, Portugal mit nur 20 % Recycling). In diesen Ländern sollte durch gezielte Beratung und den gezielten Einsatz von Strukturfonds- und Kohäsionsfondsmitteln versucht werden, Fortschritte zu erzielen.

Bei der Bewirtschaftung von Siedlungsabfällen wurden im Vergleich zum vorigen Berichtszeitraum einige Fortschritte erzielt, die vermutlich auf die in den vergangenen Jahren verbesserte Abfallbewirtschaftungsinfrastruktur zurückzuführen sind. Auch die Umsetzung der abfallstromspezifischen EU-Richtlinien (über Verpackungen, Elektro- und Elektronik-Altgeräte oder Batterien) und die Maßnahmen zur Erfüllung der darin enthaltenen Zielvorgaben waren wichtige Triebfedern für die Entwicklung, da die infolge dieser Rechtsvorschriften gesetzten Schritte bezüglich Infrastruktur, Sammelsystemen, Informationskampagnen usw. zu einer Verbesserung der Abfallbewirtschaftung insgesamt geführt haben. Allerdings bleiben die Zahlen zur Abfallbewirtschaftung im Allgemeinen und zur Bewirtschaftung von Siedlungsabfällen im Besonderen mit Blick auf das in der überarbeiteten Abfallrahmenrichtlinie 2008/98/EG definierte Ziel der EU, einer europäischen Recyclinggesellschaft näher zu kommen, unbefriedigend. Nach wie vor besteht ein gewaltiges ungenutztes Recyclingpotenzial. Mehr als die Hälfte der im Abfall vorhandenen Ressourcen bleiben ungenutzt. Sofortige Maßnahmen zur Förderung der Einführung moderner, ressourceneffizienter Abfallbewirtschaftungssysteme sind unerlässlich.

4. Richtlinie 91/689/EWG über gefährliche Abfälle

Diese mittlerweile aufgehobene Richtlinie, deren Kernbestimmungen nunmehr in der Richtlinie 2008/98/EG über Abfälle verankert sind, führte eine einheitliche Definition des Begriffs „gefährlicher Abfall“ ein und sollte die umweltverträgliche Bewirtschaftung dieses Abfallstroms gewährleisten. Über die in der Abfallrahmenrichtlinie 2006 festgelegten Kontrollen hinaus sind für die Bewirtschaftung dieser Abfälle weitere Kontrollen vorgesehen, darunter das Verbot des Mischens gefährlicher Abfälle, Anforderungen an die Rückverfolgbarkeit und die Pflicht zur Benachrichtigung der Kommission, wenn Abfälle gefährliche Eigenschaften aufweisen, jedoch nicht im Verzeichnis gefährlicher Abfälle geführt sind.

Alle Mitgliedstaaten, die ihren Berichtspflichten nachkamen, haben die entsprechenden Bestimmungen der Richtlinie über gefährliche Abfälle in nationales Recht umgesetzt. Die von den Mitgliedstaaten übermittelten Angaben waren jedoch nicht in allen Fällen präzise und erschöpfend. Vor allem hinsichtlich der Durchsetzung des Verbots des Mischens gefährlicher Abfälle und der anwendbaren Ausnahmeregelungen bestehen weiterhin Bedenken. Es stellt sich die Frage, ob Kontrollen auf der Grundlage von Einzelfällen und Beschwerden, wie von einigen Mitgliedstaaten beschrieben, ausreichen, um der Verpflichtung zur regelmäßigen Durchführung geeigneter Kontrollen nachzukommen. Zudem ist nicht immer offensichtlich, ob bei den Kontrollen und in den Berichten tatsächlich Erzeuger von gefährlichen Abfällen oder vielmehr Unternehmen im Allgemeinen oder nur Abfallbewirtschaftungsbetriebe berücksichtigt wurden.

5. Richtlinie 75/439/EWG über die Altölbeseitigung

Auch die Richtlinie über Altölbeseitigung wurde per 12. Dezember 2010 aufgehoben. Altöle sind nunmehr von der Richtlinie 2008/98/EG über Abfälle abgedeckt.

Die Richtlinie über die Altölbeseitigung wurde von allen Mitgliedstaaten in nationales Recht umgesetzt. Die Auswertung der Berichte der Mitgliedstaaten zeigte, dass geeignete Genehmigungs- und Kontrollmechanismen eingerichtet wurden, um zu vermeiden, dass sich die Bewirtschaftung von Altöl negativ auf die menschliche Gesundheit und die Umwelt auswirkt.

In den Jahren 2008 und 2009 gelangten in der EU unterschiedliche Behandlungsverfahren zur Anwendung. In Bezug auf die Bewirtschaftung von Altöl bevorzugten sieben Mitgliedstaaten die Aufbereitung anstelle der Verbrennung und Deponierung, vier Mitgliedstaaten wählten die Verbrennung, während sich ein Mitgliedstaat für die Deponierung entschied. Zwei Mitgliedstaaten führten einen erheblichen Anteil ihres Altöls aus. Von acht Mitgliedstaaten fehlten Daten zur genaueren Analyse. In den verbleibenden fünf Mitgliedstaaten wurden alle drei Behandlungsverfahren praktiziert.

Eine Reihe von Mitgliedstaaten stellte fest, dass bestimmte Faktoren die Aufbereitung oder Verbrennung von Altöl unmöglich machen. Der häufigste Grund hierfür waren die geringen hergestellten und gesammelten Ölmengen und die infolgedessen fehlenden Verarbeitungskapazitäten. Investitionen in die Infrastruktur zur Behandlung von Altöl erschienen für diese Länder aus wirtschaftlicher Sicht nicht sinnvoll.

6. Richtlinie 86/278/EWG über Klärschlamm

Die Richtlinie über Klärschlamm dient zur Förderung der Verwendung von Klärschlamm in der Landwirtschaft und zur Vermeidung schädlicher Auswirkungen auf Böden, Vegetation, Tiere und Menschen. Die Richtlinie regelt die Anforderungen hinsichtlich der Qualität der in der Landwirtschaft zu verwendenden Schlämme, der Qualität der Böden, auf denen Schlämme verwendet werden, und der Einschränkungen in Bezug auf die Verwendung von Schlämmen für bestimmte Zwecke oder in bestimmten Zeiträumen. Hauptziel dieser Anforderungen ist die Beschränkung der Konzentration von Schwermetallen in den Böden. Zu diesem Zweck wurden Grenzwerte für Schwermetalle in den mit Schlämmen angereicherten Böden sowie die jährlichen Höchstmengen an Schwermetallen, die durch die Verwendung von Schlämmen in der Landwirtschaft in die Böden eingebracht werden können, definiert.

Die Umsetzung dieser Richtlinie in nationales Recht ebenso wie ihre Durchführung verläuft nach wie vor problemlos. Seit dem letzten Berichtszeitraum ergaben sich keine wesentlichen Änderungen. Interessanterweise unterscheiden sich die nationalen Grenzwerte der Mitgliedstaaten für Schwermetalle erheblich: Während einige Mitgliedstaaten die in der Richtlinie genannten Schwellen übernommen haben, gelten in anderen wesentlich strengere Grenzwerte.

Die Analyse der von den Mitgliedstaaten übermittelten Daten über die anfallenden und verwendeten Schlämme zeigt, dass das Ziel der Förderung der Verwendung von Schlämmen in der Landwirtschaft erreicht wurde. Obwohl das Schlammaufkommen von 2007 auf 2009 etwas zurückging (< 1 %), berichten die Mitgliedstaaten im selben Zeitraum über eine Zunahme der Verwendung von Schlämmen in der Landwirtschaft um ca. 8 %.

Im ersten Quartal 2013 wird die Kommission eine Ex-post-Bewertung mehrer abfallstromspezifischer Richtlinien, darunter auch der Richtlinie über Klärschlamm, durchführen.

7. Richtlinie 94/62/EG über Verpackungen und Verpackungsabfälle

Ziel der Verpackungsrichtlinie ist es, die unterschiedlichen nationalen Maßnahmen zu harmonisieren, um negative Umweltauswirkungen von Verpackungen und Verpackungsabfällen zu vermeiden oder zu verringern und das Funktionieren des Binnenmarktes zu gewährleisten. Die Richtlinie enthält Bestimmungen zur Vermeidung von Verpackungsabfällen, zur Wiederverwendung von Verpackungen und zur stofflichen und anderweitigen Verwertung von Verpackungsabfällen. Die Richtlinie setzt Ziele für die stoffliche und anderweitige Verwertung von Verpackungsabfällen, verpflichtet die Mitgliedstaaten, Sammelsysteme für Verpackungsabfälle einzurichten, und enthält Mindestanforderungen für alle Verpackungen, die auf den EU-Markt gelangen sollen. Mehreren Mitgliedstaaten wurden Übergangsfristen zur Erreichung der Ziele für die stoffliche und anderweitige Verwertung gewährt.

Im Großen und Ganzen haben alle Mitgliedstaaten, die ihren Berichtspflichten nachkamen, die Bestimmungen der Richtlinie ordnungsgemäß in nationales Recht umgesetzt. Auf der Grundlage der von den Mitgliedstaaten bereitgestellten Daten sowie der Statistiken von Eurostat kann davon ausgegangen werden, dass der Stand der Umsetzung insgesamt nach wie vor zufriedenstellend ist. Nur zwei Mitgliedstaaten haben mitgeteilt, dass ihre nationalen Rechtsvorschriften während des Berichtszeitraums geändert wurden.

Von 2007 bis 2009 blieben das Aufkommen und die Zusammensetzung der Verpackungsabfälle recht stabil, wobei in den Jahren 2007 und 2008 gemessen am Gewicht eine geringfügige Erhöhung zu verzeichnen war. 2009 ging das Verpackungsabfall-Aufkommen erheblich zurück – auf ein Niveau unterhalb jenes des Jahres 2005; die Auslöser für diese Entwicklung lassen sich jedoch nicht genau benennen.

In Bezug auf die Erreichung der Zielvorgaben für die Behandlung von Verpackungsabfällen wurden Griechenland, Irland und Portugal aufgrund der großen Zahl kleiner Inseln, der ausgedehnten ländlichen Gebiete und Berggebiete bzw. des derzeit geringen Verpackungsmaterialverbrauchs Übergangsfristen bis 2011 gewährt. Außerdem gelten gemäß Richtlinie 2005/20/EG und den Beitrittsverträgen auch für jene Länder, die der Europäischen Union erst 2004 (Tschechische Republik, Estland, Zypern, Lettland, Litauen, Ungarn, Malta, Polen, Slowenien, Slowakei) bzw. 2007 (Rumänien und Bulgarien) beigetreten sind, verlängerte Fristen zur Erreichung der Ziele.

Die Quoten für die stoffliche und anderweitige Verwertung insgesamt sind gegenüber dem vorherigen Berichtszeitraum erheblich gestiegen. Dies ist vor allem auf die Einführung von Sammel- und Behandlungssystemen für Verpackungsabfälle in den neuen Mitgliedstaaten zurückzuführen. Von 2007 bis 2009 wuchsen die Quoten für die stoffliche und anderweitige Verwertung auf der Ebene der EU-27 geringfügig, wenngleich stetig an.

Die überwiegende Mehrheit der Mitgliedstaaten hat die Zielvorgaben für die stoffliche und anderweitige Verwertung insgesamt sowie die materialspezifischen stofflichen Verwertungsziele mit wenigen Ausnahmen erreicht. Im Jahr 2009 haben vier Mitgliedstaaten eines oder mehrere der definierten Ziele nicht erreicht. Es gab Jahre, in denen einige Mitgliedstaaten ein Ziel nicht erreichten, im Vorjahr oder Folgejahr jedoch schon. Dies lässt darauf schließen, dass die Infrastruktur zur Abfallbewirtschaftung in diesen Mitgliedstaaten keine strukturellen Defizite aufweist. Indessen verfehlten andere Mitgliedstaaten im gesamten Berichtszeitraum ihre Ziele für die stoffliche und anderweitige Verwertung insgesamt oder ihre materialspezifischen Ziele. Derartige Probleme müssen im Einzelnen gelöst werden.

Die Mehrheit der Mitgliedstaaten hat Maßnahmen zur Vermeidung der Entstehung von Verpackungsabfällen ergriffen. Trotzdem bleibt es weiterhin Aufgabe der Mitgliedstaaten, die Vermeidung von Verpackungsabfällen und die Entwicklung von Wiederverwendungssystemen für Verpackungen zu fördern.

Alle Mitgliedstaaten, die ihren Berichtspflichten nachkamen, teilten mit, dass sie separate Sammelsysteme für Verpackungsabfälle[4] eingerichtet hatten. Diese Systeme unterscheiden sich hinsichtlich ihrer Wirksamkeit, Verfügbarkeit für die Bevölkerung und der Kosten für die Bürger. Einige der im Jahr 2004 beigetretenen Mitgliedstaaten haben erst kürzlich begonnen, im Rahmen von Pilotprojekten im städtischen Raum eine entsprechende Infrastruktur zu schaffen. Die Mitgliedstaaten haben eine Reihe von Maßnahmen getroffen, um Verbraucher und Unternehmen über die ökologisch einwandfreie Bewirtschaftung von Verpackungsabfällen einschließlich ihrer separaten Sammlung aufzuklären. In Gegenden, in denen solche Systeme eingerichtet wurden, erwies sich die separate Sammlung (und in der Folge die Qualität der stofflichen Verwertung) als deutlich besser.

Die Umsetzung und Durchsetzung der Anforderungen der Richtlinie schwankt von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat stark, was auch aus der Analyse der statischen Daten hervorgeht. Die für 2013 geplante Ex-post-Bewertung wird auch die Richtlinie über Verpackungen betreffen.

8. Richtlinie 1999/31/EG über Abfalldeponien

Die Richtlinie über Abfalldeponien soll die nachteiligen Auswirkungen der Ablagerung von Abfällen auf Deponien auf die Umwelt und die menschliche Gesundheit verhindern bzw. reduzieren. Sie enthält strenge technische Auflagen für Deponien und Sondervorschriften für die Abfallannahme. Außerdem werden die Deponien je nach zu entsorgendem Abfall verschiedenen Klassen zugeordnet. Nach Maßgabe der Richtlinie müssen die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass Deponien nur vorbehaltlich der Genehmigung durch die zuständigen nationalen Behörden betrieben werden. Zu den Hauptvorschriften zählen Zielvorgaben für die schrittweise Verringerung der abgelagerten Mengen biologisch abbaubarer Siedlungsabfälle[5], um die Methangasemissionen[6] zu reduzieren; damit verbunden sind technische Vorschriften für die Erfassung und Aufbereitung von Deponiegas.

Die Deponierung war schon immer die am wenigsten erwünschte Option zur Abfallbewirtschaftung. Dies wurde auch durch die Abfallrahmenrichtlinie 2008 bestätigt. Viele Mitgliedstaaten haben sehr erfolgreich Maßnahmen zum vollständigen Verzicht darauf getroffen (die Deponierungsquote für Siedlungsabfälle liegt in Belgien, Dänemark, Deutschland, den Niederlanden, Österreich und Schweden unter 5 %). Trotzdem ist die Deponierung in vielen Ländern eine vorherrschende (wenn nicht die einzig verfügbare) Bewirtschaftungsoption für Siedlungsabfälle. Letztere Länder müssen erhebliche Anstrengungen unternehmen, um die Situation zu ändern und die Deponierung drastisch zu reduzieren.

Den Angaben der Mitgliedstaaten zufolge wurde der Großteil der Anforderungen der Richtlinie in nationales Recht umgesetzt. Alle Mitgliedstaaten teilten mit, dass Maßnahmen zur Reduktion der Deponierung von Siedlungsabfällen, einschließlich Abfallvermeidungsprogrammen, getroffen und nationale Strategien und Initiativen zur Verringerung der deponierten Menge an biologisch abbaubaren Abfällen verabschiedet wurden. Aus den Daten über die deponierten Mengen an biologisch abbaubaren Abfällen geht hervor, dass diese konstant abnehmen: Von den 19 Mitgliedstaaten, für die Daten mit denen des vorherigen Berichts verglichen werden können, waren elf zur Verringerung der auf Deponien abgelagerten Siedlungsabfälle im Stande.

Alle Mitgliedstaaten haben Abfallannahmekriterien für die verschiedenen Deponieklassen definiert. Die technischen Anforderungen der Richtlinie (Überwachung von Sickerwasser[7], Oberflächenwasser, Grundwasser und Gasemissionen) wurden in der Regel ordnungsgemäß in nationales Recht umgesetzt. Umfassende Daten über die praktische Umsetzung dieser Anforderungen durch die Deponiebetreiber liegen jedoch nicht immer vor. Den verfügbaren Daten zufolge waren zum Ende des Berichtszeitraums 2007-2009 nach wie vor zahlreiche vorschriftswidrige Deponien in Betrieb, auch wenn deren Anzahl im Vergleich zum vorherigen Bericht (insbesondere betreffend Deponien für ungefährliche Abfälle) rückläufig war. Die Mehrzahl der Mitgliedstaaten teilte mit, dass alle betriebenen Deponien, einschließlich jenen für Inertabfälle, den Anforderungen der Richtlinie entsprechen. Vier Mitgliedstaaten berichteten, dass nur ein kleiner Teil der Deponien die Anforderungen erfülle, während die anderen erweiterungs- und modernisierungsbedürftig seien.

Die Kommission wird die Zielvorgaben für die Verringerung der auf Deponien abgelagerten Mengen an biologisch abbaubaren Abfällen überprüfen und dem Europäischen Parlament und dem Rat im Jahr 2014 einen entsprechenden Bericht, gegebenenfalls zusammen mit einem Vorschlag, vorlegen.

9. Richtlinie 2002/96/EG über Elektro- und Elektronik-Altgeräte

Die Richtlinie über Elektro- und Elektronik-Altgeräte soll die Sammlung, die Wiederverwendung, das Recycling und die Verwertung von Elektro- und Elektronik-Altgeräten fördern und optimieren und einen hohen Grad an Umwelt- und Gesundheitsschutz gewährleisten. Sie sieht die Ausarbeitung von Sammelkonzepten zur Rückgabe von Altgeräten vor und beruft sich auf die Herstellerverantwortung als strategischen Hauptmechanismus zur Verringerung der Menge an Elektro- und Elektronik-Altgeräten, die endgültig beseitigt wird. Ziel der Richtlinie ist eine Verbesserung der Produktkonzeption im Hinblick auf die Vermeidung des Anfallens von Altgeräten und die Steigerung ihrer Wiederverwendbarkeit und Verwertbarkeit. Darüber hinaus schafft sie den Rahmen für die Finanzierung von Verwertungs- und Behandlungssystemen für Elektro- und Elektronik-Altgeräte durch die Hersteller. Die Richtlinie hält fest, dass Elektro- und Elektronik-Altgeräte aufgrund ihrer häufig gefährlichen Eigenschaften und ihres Materialwerts als Ressource sorgfältig verwertet werden sollten. Aus diesem Grund enthält die Richtlinie obligatorische Zielvorgaben für die Mitgliedstaaten betreffend die Sammlung von Elektro- und Elektronik-Altgeräten von privaten Haushalten sowie für die Wiederverwendung/das Recycling und die Verwertung unterschiedlicher Kategorien von Altgeräten. Diese Zielvorgaben sollen zur effizienten Nutzung dieser Ressource beitragen (einigen Mitgliedstaaten wurden Übergangsfristen zur Erreichung der Ziele gewährt).

Im Jahr 2008 begann die Kommission mit der Neufassung der Richtlinie über Elektro- und Elektronik-Altgeräte, um die Sammelziele an die Möglichkeiten der verschiedenen Mitgliedstaaten anzupassen, die Bestimmungen gegen die rechtswidrige Verbringung zu verschärfen und den Verwaltungsaufwand zu verringern. Die neue Richtlinie über Elektro- und Elektronik-Altgeräte wurde am 4. Juli 2012 erlassen.[8]

Alle Mitgliedstaaten haben die entsprechenden Bestimmungen der Richtlinie über Elektro- und Elektronik-Altgeräte in nationales Recht umgesetzt.

Soweit den nationalen Umsetzungsberichten für den Zeitraum 2007-2009 und den vorgelegten Daten über die Erreichung der Zielvorgaben zu entnehmen ist, erscheint der Grad der Einhaltung der Bestimmungen der Richtlinie im Großen und Ganzen zufriedenstellend. In den Berichtsjahren 2007 und 2008 mussten die Länder der EU-15 die in der Richtlinie definierten Zielvorgaben einhalten. 2008 galt dies auch für Slowenien. Die anderen Mitgliedstaaten sind ab dem Berichtsjahr 2009 zur Erfüllung der Zielvorgaben verpflichtet. Alle Mitgliedstaaten legten die entsprechenden Daten vor. Von den Ländern, für die die Zielvorgaben ab 2008 obligatorisch waren, blieben nur Italien und Slowenien deutlich hinter dem aktuellen Sammelziel von vier Kilogramm[9] zurück. In den bis dato vorgelegten jährlichen Zahlen zeichnet sich eindeutig ein positiver Trend ab.

Alle Mitgliedstaaten, die ihren Berichtspflichten nachkamen, teilten mit, dass sie Sammelsysteme für Elektro- und Elektronik-Altgeräte eingerichtet hatten. Dabei wurde vor allem auf das kommunale Abfallsammelsystem zurückgegriffen. Nur in wenigen Fällen bestehen neben den kollektiven Sammelsystemen individuelle private Systeme. Die nationalen Systeme unterscheiden sich hinsichtlich ihrer Komplexität und Effizienz sowie ihrer Nähe und Verfügbarkeit für die Bevölkerung. Außerdem gibt es Unterschiede hinsichtlich des Entwicklungsgrads von Land zu Land sowie zwischen dem ländlichen und dem städtischen Raum.

Innerhalb dieses Berichtszeitraums wurde in allen Mitgliedstaaten, von denen Daten vorlagen, eine zunehmende Menge an Elektro- und Elektronik-Altgeräten gesammelt, wiederverwendet/recycelt und verwertet. Die überwiegende Mehrheit der Mitgliedstaaten erreichte die in der Richtlinie festgelegten Sammelziele[10] und die kategoriespezifischen Wiederverwendungs-/Recycling- und Verwertungsziele. Gelang den Mitgliedstaaten die Einhaltung der Zielvorgaben der Richtlinie nicht, betraf dies in der Regel nur bestimmte (und nicht sämtliche) Ziele. In den Jahren 2007 und 2008 konnten bis zu drei der Mitgliedstaaten, die ihren Berichtspflichten nachkamen, die abfallstromspezifischen Wiederverwendungs-/Recyclingziele nicht einhalten.

10. Schlussfolgerungen

Aus den Berichten der Mitgliedstaaten für den Zeitraum 2007-2009 lässt sich ableiten, dass das EU-Recht im Bereich der Abfallwirtschaft weitgehend ordnungsgemäß in nationales Recht umgesetzt wurde.

Laut den von den Mitgliedstaaten übermittelten Informationen und den vorliegenden statistischen Daten ist der Umsetzungsgrad der Richtlinien über Elektro- und Elektronik-Altgeräte sowie Verpackungen generell zufriedenstellend. Nur einige wenige Mitgliedstaaten konnten einzelne Ziele nicht einhalten.

Im Hinblick auf die Umsetzung der Richtlinien über die Altölbeseitigung und über Klärschlamm wurden keine größeren Probleme und Defizite geortet.

In Bezug auf andere Richtlinien bestehen jedoch erhebliche Probleme bei der praktischen Um- und Durchsetzung. Diese Schlussfolgerung resultiert nicht nur aus den Umsetzungsberichten der Mitgliedstaaten, sondern auch aus den anderen Informationsquellen wie den Daten von Eurostat, eigenen Studien der Kommission oder der Anzahl der Beschwerden und Vertragsverletzungsverfahren im Zusammenhang mit der Abfallbewirtschaftung. Der Durchsetzungsgrad variiert zwischen den unterschiedlichen Richtlinien erheblich. Anlass zur Sorge bieten vor allem die Richtlinie über gefährliche Abfälle, die Abfallrahmenrichtlinie 2006 und die Richtlinie über Abfalldeponien.

Bei der Richtlinie über gefährliche Abfälle bestehen Zweifel, die die praktische Durchsetzbarkeit des Verbots des Mischens[11] und die laut Richtlinie vorgesehenen Ausnahmeregelungen[12] sowie, umfassender gesehen, das Konzept regelmäßiger Kontrollen und die entsprechenden Einrichtungen betreffen, die in einigen Mitgliedstaaten geprüft wurden.

Die strengen Anforderungen der Richtlinie über Abfalldeponien werden zwar häufig in nationales Recht umgesetzt, und es werden Maßnahmen zur Verringerung der Deponierung biologisch abbaubarer Abfälle getroffen, doch die Anzahl der noch immer in Betrieb befindlichen vorschriftswidrigen Deponien bietet nach wie vor Anlass zur Sorge. Ein weiteres ernstes Problem ist die hohe Deponierungsquote insgesamt. Während einige Mitgliedstaaten bewiesen haben, dass eine Verringerung auf nahezu Null machbar ist, wird in mehreren anderen weitgehend auf diese am wenigsten erwünschte Option zur Abfallbewirtschaftung zurückgegriffen. Im Hinblick auf die praktisch vollständige Beseitigung der Ablagerung auf Deponien, die im Fahrplan für ein ressourcenschonendes Europa als Priorität genannt ist, erfordert dieser Zustand besondere Aufmerksamkeit.

In Bezug auf die Abfallrahmenrichtlinie 2006 weisen die vorliegenden Statistiken, eine Reihe von Vertragsverletzungsverfahren, frühere Umsetzungsberichte und die eigenen Studien der Kommission auf laufende Defizite in der Um- und Durchsetzung hin. Die Umsetzung der Abfallhierarchie – selbst in der dreistufigen Form – lässt zu wünschen übrig, wobei der hohe Grad an Abhängigkeit von der Deponierung ein ungenutztes Recycling- und Verwertungspotenzial bietet. Immerhin waren während dieses Berichtszeitraums einige Fortschritte zu verzeichnen. Die größten Hindernisse für Verbesserungen in puncto Umsetzung auf der Ebene der Mitgliedstaaten sind das fehlende Engagement und der Mangel an Ressourcen zur Kontrolle der Umsetzung bzw. der Durchsetzung von Vorschriften in Kombination mit strukturellen, institutionellen und verfassungsbedingten Einschränkungen.[13] Die Beseitigung dieser Hindernisse, die Durchführung strengerer nationaler Kontrollen und mehr Wissen über die Abfallbewirtschaftung würden zu erheblichen Verbesserungen führen.

In der Richtlinie 2008/98/EG über Abfälle wurde die Abfallhierarchie geändert und mehr Gewicht auf Vermeidung, Wiederverwendung und Recycling gelegt. Die Einführung neuer Recycling- und Verwertungsziele durch diese Richtlinie wird wichtige Impulse dafür geben, die im Abfall enthaltenen Materialien besser zu nutzen, anstatt sie zu beseitigen. Gleichzeitig erlaubt es die überarbeitete Richtlinie den Mitgliedstaaten, von der Hierarchie abzuweichen, sofern dies durch Lebenszyklusdenken hinsichtlich der gesamten Auswirkungen der Erzeugung und Bewirtschaftung von Abfällen gerechtfertigt ist. So genießen die Mitgliedstaaten größere Freiheit bei der Ermittlung und Umsetzung jener Abfallbewirtschaftungsoptionen, die insgesamt das beste Ergebnis unter dem Aspekt des Umweltschutzes erbringen.[14]

Eine kürzlich von der Kommission veröffentlichte Studie[15] zeigt, dass die vollständige Umsetzung des EU-Rechts im Bereich der Abfallwirtschaft über 72 Mrd. EUR pro Jahr einsparen, den Jahresumsatz des Abfallbewirtschaftungs- und Recyclingsektors der EU um 42 Mrd. EUR erhöhen und bis 2020 über 400 000 Arbeitsplätze schaffen würde. Illegale Abfallbewirtschaftungsmaßnahmen und fehlende Infrastruktur in den Mitgliedstaaten sind gleichbedeutend mit verpassten Gelegenheiten zur Steigerung des Wirtschaftswachstums, die wir uns nicht leisten können, und führen zu Bedrohungen für die Umwelt. Aus diesem Grund müssen entschlossene Schritte zur Überbrückung der Umsetzungslücke in der Abfallbewirtschaftung gesetzt werden, um dem Ziel einer ressourceneffizienten Gesellschaft näher zu kommen.

Anhang

Abbildung 1. Überblick über das EU-Recht im Bereich der Abfallwirtschaft – Stand vom Juli 2012

Abbildung 2. Siedlungsabfallaufkommen der jeweiligen Länder in den Jahren 1995, 2002 und 2009, gereiht nach der Menge 2009 (kg pro Kopf)

Abbildung 3. Deponierung, Verbrennung, Recycling und Kompostierung von Siedlungsabfällen in der EU-27, 1995 bis 2009

Abbildung 4. Behandlung von Siedlungsabfällen 2009 (Quelle: GD ENV auf der Grundlage von EUROSTAT-Daten)

Abbildung 5. Aufkommen an mineralischen und nicht-mineralischen Abfällen 2008 (kg pro Kopf)

Abbildung 6. Aufkommen an gefährlichen Abfällen 2004 bis 2008 (kg pro Kopf)

Abbildung 7. Entwicklung der Abfallbehandlung in der EU-27 nach Abfallkategorien 2004 bis 2008 (1 000 Tonnen)

Abbildung 8. Überblick über die Zielvorgaben in Bezug auf Elektro- und Elektronik-Altgeräte, die gemäß Artikel 7 Absatz 2 der Richtlinie 2002/96/EG über Elektro- und Elektronik-Altgeräte einer Behandlung zugeführt werden

Die Behandlung umfasst mindestens die Entfernung aller Flüssigkeiten. Artikel 7 der Richtlinie über Elektro- und Elektronik-Altgeräte legt unterschiedliche Zielvorgaben für das Recycling und die Verwertung verschiedener Kategorien von Geräten fest. || Wiederverwendungs- und Recyclingquote (nach dem durchschnittlichen Gewicht je Gerät) || Verwertungsquote (nach dem durchschnittlichen Gewicht je Gerät)

Abfallstrom Elektronik:

Haushaltsgroßgeräte || 75 % || 80 %

Automatische Ausgabegeräte || 75 % || 80 %

IT- und Telekommunikationsgeräte || 65 % || 75 %

Geräte der Unterhaltungselektronik || 65 % || 75 %

Haushaltskleingeräte || 70 % || 50 %

Beleuchtungskörper || 70 % || 50 %

Elektrische und elektronische Werkzeuge (mit Ausnahme ortsfester industrieller Großwerkzeuge) || 70 % || 50 %

Spielzeug und Freizeitgeräte || 70 % || 50 %

Überwachungs- und Kontrollinstrumente || 70 % || 50 %

Gasentladungslampen || 80 % ||

[1] Durchführungsbeschluss der Kommission vom 18. April 2012 zur Einführung eines Fragebogens für Berichte der Mitgliedstaaten über die Umsetzung der Richtlinie 2008/98/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über Abfälle, verfügbar unter: http://ec.europa.eu/environment/waste/reporting/pdf/C_2012_2384.pdf.

[2] Mit Ausnahme Frankreichs, Griechenlands, Maltas und der belgischen Regionen Brüssel und Wallonien, die zum Zeitpunkt der Fertigstellung dieses Berichts keine umfassenden Umsetzungsberichte vorgelegt hatten.

[3] Die Kompostierung ist ein Vorgang, bei dem Biomasse mit Hilfe von Sauerstoff und bestimmten Mikroorganismen in Kompost umgewandelt wird (für eine ausführliche Erläuterung der unterschiedlichen Arten der Behandlung biologisch abbaubarer Abfälle vgl. Kasten 2 der Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen zur Mitteilung der Kommission über künftige Schritte bei der Bewirtschaftung von Bioabfällen in der Europäischen Union, SEK(2010) 577 endgültig, verfügbar unter: http://ec.europa.eu/environment/waste/compost/pdf/sec_biowaste.pdf).

[4] Separate Sammelsysteme für Verpackungsabfälle sind Systeme für die Rücknahme und/oder Sammlung von gebrauchten Verpackungen und/oder Verpackungsabfällen beim Verbraucher oder jedem anderen Endabnehmer bzw. aus dem Abfallaufkommen mit dem Ziel einer bestmöglichen Entsorgung (Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe a der Verpackungsrichtlinie).

[5] Biologisch abbaubare Abfälle sind alle Abfälle, die aerob oder anaerob abgebaut werden können; Beispiele hierfür sind Lebensmittel, Gartenabfälle, Papier und Pappe (Artikel 2 Buchstabe m der Richtlinie über Abfalldeponien).

[6] Beim Abbau biologisch abbaubarer Abfälle auf Deponien wird Methan erzeugt, ein hochwirksames Treibhausgas, dessen Treibhauspotenzial ca. 20 Mal höher ist als jenes von CO2.

[7] Sickerwasser ist jede Flüssigkeit, die durch die abgelagerten Abfälle durchsickert und aus der Deponie emittiert oder in der Deponie eingeschlossen wird (Artikel 2 Buchstabe i der Richtlinie über Abfalldeponien).

[8] Richtlinie 2012/19/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 4. Juli 2012 über Elektro- und Elektronik-Altgeräte, ABl. L 197 vom 24.7.2012, S. 38.

[9] Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass spätestens bis zum 31. Dezember 2006 eine Quote von durchschnittlich mindestens vier Kilogramm getrennt gesammelten Elektro- und Elektronik-Altgeräten aus privaten Haushalten pro Einwohner pro Jahr erreicht wird (Artikel 5 Absatz 5 der Richtlinie über Elektro- und Elektronik-Altgeräte).

[10] Für die Zielvorgaben betreffend die unterschiedlichen Kategorien von Elektro- und Elektronik-Altgeräten siehe Artikel 7 Absatz 2 und Anhang IA der Richtlinie über Elektro- und Elektronik-Altgeräte sowie Abbildung 8 im Anhang dieses Berichts und Tabelle 3 im Umsetzungsbericht über die Richtlinie über Elektro- und Elektronik-Altgeräte, verfügbar unter: http://ec.europa.eu/environment/waste/reporting/index.htm.

[11] Die Mitgliedstaaten ergreifen die erforderlichen Maßnahmen, um zu verhindern, dass Anlagen oder Unternehmen, die gefährliche Abfälle beseitigen, verwerten, einsammeln oder befördern, verschiedene Kategorien gefährlicher Abfälle miteinander mischen oder gefährliche Abfälle mit nichtgefährlichen Abfällen vermischen (Artikel 2 Absatz 2 der Richtlinie über gefährliche Abfälle).

[12] Die Bestimmungen im Zusammenhang mit dem Verbot des Mischens gefährlicher Abfälle und den Voraussetzungen für mögliche Ausnahmeregelungen wurden in der Richtlinie 2008/98/EG in wesentlichen Punkten geändert.

[13] Siehe Studie der Kommission „Implementing EU legislation for green growth“, Abschlussbericht vom 29. November 2011, verfügbar unter: http://ec.europa.eu/environment/waste/studies/pdf/study%2012%20FINAL%20REPORT.pdf.

[14] Siehe Leitlinien der Kommission zur Anwendung von auf Lebenszyklusdenken basierenden Ansätzen (z. B. Life Cycle Assessment – LCA) in der Abfallbewirtschaftung, verfügbar unter: http://lct.jrc.ec.europa.eu/assessment/publications.

[15] „Implementing EU legislation for green growth“, Abschlussbericht vom 29. November 2011, verfügbar unter: http://ec.europa.eu/environment/waste/studies/pdf/study%2012%20FINAL%20REPORT.pdf.