Was die Endkundenmärkte angeht, haben die mit dem dritten Energiepaket eingeführten neuen Verbraucherrechte die Stellung der Verbraucher auf den Energiemärkten deutlich verbessert. Die neuen Bestimmungen haben die Verbraucher in vielen Ländern in die Lage versetzt, den entstehenden Wettbewerb zwischen verschiedenen Versorgern besser für sich zu nutzen, indem sie etwa Anbieter häufiger wechselten. Darüber hinaus haben die Verbraucher bei Fragen oder Problemen nun Zugang zu einer zentralen Ansprechstelle sowie zu alternativen (Versorger-/Verbraucher)-Streitbeilegungsdiensten, und in vielen Märkten breiten sich die Eigenerzeugung von Strom und intelligente Technologien nun zunehmend aus.

Zudem wird in der vorliegenden Evaluierung die Wirksamkeit der Richtlinie über die Sicherheit der Elektrizitätsversorgung analysiert, die 2005 als erstes Regelwerk zur Stromversorgungssicherheit erlassen und in der Zwischenzeit durch das dritte Energiepaket aus dem Jahr 2009 und weitere Rechtsvorschriften ergänzt und teilweise ersetzt wurde.

Die vorliegende Evaluierung ist ein Begleitdokument der Folgenabschätzung für eine Legislativinitiative zur Verbesserung des EU-Rechtsrahmens für den Elektrizitätsbinnenmarkt („Marktdesigninitiative“). In ihr wird analysiert, inwieweit die bestehenden Rechtsvorschriften ihren Zielen gerecht wurden, während in der Folgenabschätzung Optionen für eine künftige Reform des Rechtsrahmens ermittelt und abgewogen werden.

Auf den Großhandelsmärkten gibt es noch immer Barrieren für den grenzübergreifenden Handel sowie ungenutzte Verbindungsleitungskapazitäten. Die wichtigste Ursache hierfür ist eine unzureichende Zusammenarbeit zwischen den nationalen Netzbetreibern und den Regulierungsbehörden bei der gemeinsamen Nutzung von Verbindungsleitungen. Aufgrund einer national begrenzten Sichtweise vieler beteiligter Akteure werden wirksame grenzübergreifende Lösungen oft noch immer verhindert und mögliche grenzüberschreitende Stromflüsse beschränkt.

Auf den Endkundenmärkten könnte der Wettbewerb deutlich verbessert werden. Die Strom- und Gaspreise unterscheiden sich in den einzelnen Mitgliedstaaten aus nicht marktbedingten Gründen noch immer beträchtlich, und die Preise für Haushalte sind infolge deutlicher Erhöhungen nicht anfechtbarer Preisbestandteile (Netzentgelte, Steuern und Abgaben) in den letzten Jahren stetig gestiegen. Wie eine Reihe von Indikatoren für die Marktstruktur und das Marktverhalten zeigen, lassen sich eine nur mäßige Verbraucherzufriedenheit und -beteiligung an den Energiemärkten sowie eine schleppende Entwicklung innovativer Endkundenprodukte, wie Verträge mit dynamischer Preisegestaltung, auch durch einen schwachen Wettbewerb erklären. In mehreren Mitgliedstaaten besteht noch immer eine allgemeine Preisregulierung für Strom und/oder Gas, was zu erheblichen Marktverzerrungen führen kann.

Was den Verbraucherschutz angeht, wird eine weitere Vertiefung des Energiebinnenmarkts durch eine zunehmende Energiearmut sowie die fehlende Klarheit darüber behindert, welche Mittel angewandt werden sollten, um schutzbedürftige Verbraucher zu unterstützen und Energiearmut zu bekämpfen. Mit einem Anbieterwechsel verbundene Gebühren, etwa für die Vertragskündigung, sind noch immer ein erhebliches finanzielles Hindernis für eine aktive Verbraucherrolle. Die mangelnde Zufriedenheit der Verbraucher mit ihren Energieabrechnungen sowie geringe Kenntnisse über die mit den Abrechnungen verbundenen Informationen deuten darauf hin, dass noch immer Verbesserungsbedarf besteht, was die Vergleichbarkeit und Klarheit der Abrechnungsinformationen angeht.

Die derzeitigen Vorschriften werden neueren Entwicklungen nicht gerecht

Wenngleich die Grundsätze des dritten Energiepakets ihren wichtigsten Zielen entsprachen (z. B. hinsichtlich eines verstärkten Anbieterwettbewerbs), haben neue Entwicklungen auf den Strommärkten in den letzten fünf Jahre erhebliche Änderungen in der Funktionsweise des Marktes nach sich gezogen, wodurch sich die positiven Auswirkungen der Reformen für die Kunden verringert haben.

Die Verpflichtung zur Dekarbonisierung der Wirtschaft hat zu einem starken Anstieg der Stromerzeugung aus erneuerbaren Energieträgern („EE“) geführt. Die physischen Merkmale der Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien – eine größere Variabilität, schlechtere Vorhersagbarkeit und dezentralere Standorte im Vergleich zur herkömmlichen Stromerzeugung – haben jedoch erhebliche praktische Folgen für die Strommärkte und den Netzbetrieb. Da die Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien meist erst kurz vor der tatsächlichen Erzeugung vorausberechnet werden kann, sind wirksame Kurzfristmärkte heute von zentraler Bedeutung. Strom aus EE wird meist dezentral erzeugt und in lokale Verteilernetze eingespeist. Die Bestimmungen des dritten Energiepakets für die Strommarktgestaltung konzentrierten sich jedoch auf die vorherrschenden Erzeugungsanlagen des letzten Jahrzehnts – große, zentrale, mit fossilen Brennstoffen betriebene Kraftwerke.

Gleichzeitig sind die staatlichen Interventionen auf dem Strommarkt dramatisch angestiegen. Da die Bestimmungen zur Förderung der EE-Erzeugung oft nicht optimal waren, wurden die Preissignale auf den Großhandelsmärkten verzerrt, ohne dass dies beabsichtigt war. Die Unsicherheit darüber, ob der neue Markt ausreichende Anreize für Investitionen bietet, hat dazu geführt, dass viele Mitgliedstaaten nationale Subventionen eingeführt haben, um vorhandene Erzeugungsanlagen zu schützen oder Anreize für neue Erzeugungsanlagen zu bieten (sogenannte „Kapazitätsmechanismen“). Diese staatlichen Interventionen hatten erhebliche Auswirkungen auf die Preissignale des Marktes und haben niedrigere Verbraucherpreise somit verhindert und den grenzübergreifenden Handel beschränkt. Darüber hinaus haben sich staatliche Interventionen in höheren Übertragungsnetzentgelten niedergeschlagen, die positive Entwicklungen auf den Großhandelsstrommärkten letztlich neutralisiert und die Preise für die Endverbraucher in die Höhe getrieben haben. Diese staatlichen Interventionen haben den Stromhandel in den letzten Jahren immer stärker beeinträchtigt und sich zunehmend auf die Funktionsweise des Elektrizitätsbinnenmarktes ausgewirkt.

Ebenso dramatische Änderungen fanden auf technischer Seite statt. Strombörsen und die Marktkopplung vereinfachen den Großhandel, und die Digitalisierung der Energiemärkte und der Verbrauchserfassung ermöglicht sogenannte Laststeuerungsdienste, sodass Industrie, Unternehmen und Haushalte über ihren Verbrauch an den Strommärkten teilnehmen können. Die bestehenden Rechtsvorschriften haben jedoch nicht dazu beigetragen, die wichtigsten Marktbarrieren zu beseitigen und gleiche Wettbewerbsbedingungen zu schaffen, insbesondere was unabhängige Anbieter von Laststeuerungsdiensten betrifft. Zudem waren sie nicht darauf ausgerichtet, die heute bestehenden Herausforderungen im Umgang mit großen, wirtschaftlich bedeutenden Verbrauchsdatenflüssen zu bewältigen. Darüber hinaus ermöglicht es der technische Fortschritt den Verteilernetzbetreibern, Netzinvestitionen zu verringern, indem sie Herausforderungen aufgrund der zunehmenden dezentralen EE-Stromerzeugung mit Verteilernetzanschluss lokal bewältigen. Überholte Rechtsvorschriften machen ihnen einen innovativeren und effizienteren Betrieb jedoch unmöglich. Ferner ändert sich durch die verstärkte Nutzung von Online-Vergleichsportalen die Art und Weise, in der Verbraucher mit dem Endkundenmarkt interagieren. Die Erkenntnisse zur Art der Änderungen im europäischen Energiesystem und zur bestehenden Regelungslücke für den Umgang mit diesen Änderungen haben auch die einzelnen Interessengruppen klar bestätigt.

Insgesamt hat das dritte Energiepaket seinen vorgesehenen Zweck somit teilweise erfüllt und ein stabiles marktgestütztes Konzept nach sich gezogen, auf dem künftige Rechtsvorschriften aufbauen sollten. Allerdings könnte der Wettbewerb auf den Endkundenmärkten noch deutlich verbessert und der Verbraucherschutz weiter gestärkt werden, um sicherzustellen, dass die Vorteile des Binnenmarkts umfassend an alle Verbraucher in der EU weitergegeben werden können. Zudem müssen die vorhandenen Bestimmungen angepasst werden, um den aktuellen Änderungen auf den Strommärkten wirksam zu begegnen. Art und Geschwindigkeit dieser Änderungen waren zum Zeitpunkt des dritten Energiepakets noch nicht vollständig abzusehen, weshalb die Marktvorschriften aktualisiert werden sollten, um sie an die Gegebenheiten der heutigen Energiesysteme anzupassen.

Im Bereich der Stromversorgungssicherheit ergab die Evaluierung, dass die Ziele der Richtlinie über die Sicherheit der Elektrizitätsversorgung noch immer relevant sind. Die Richtlinie selbst wurde jedoch rasch durch aktuellere EU-Vorschriften ersetzt und hatte nur eine begrenzte Wirkung auf die Stromversorgungssicherheit in Europa. Zudem entsprechen die Ziele der Richtlinie insbesondere im Bereich der Risikovorsorge den derzeitigen Notwendigkeiten hinsichtlich der Versorgungssicherheit in Europa nur teilweise. So werden in der Richtlinie bestimmte notfallbezogene Aspekte nicht behandelt, insbesondere die Frage, wie sichergestellt werden kann, dass die Mitgliedstaaten für alle Arten von Risiken für die Versorgungssicherheit ausreichend sensibilisiert und vorbereitet sind, Aufgaben und Zuständigkeiten für den Notfall klären und bei der Verabschiedung von Schutzmaßnahmen mögliche grenzübergreifende Auswirkungen berücksichtigen.