Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu der "Mitteilung 'Strategie zur Verbesserung der Funktionsweise des MwSt.-Systems im Binnenmarkt'"

(2001/C 193/12)

Der Rat beschloss am 8. Juni 2000 gemäß Artikel 262 des EG-Vertrags, den Wirtschafts- und Sozialausschuss um Stellungnahme zu der vorgenannten Mitteilung zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Wirtschafts- und Währungsunion, wirtschaftlicher und sozialer Zusammenhalt nahm ihre Stellungnahme am 9. April 2001 an. Berichterstatter war Herr Walker.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 381. Plenartagung am 25. und 26. April 2001 (Sitzung vom 25. April) mit 53 gegen 6 Stimmen bei 4 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Seit der Annahme der Ersten und Zweiten MwSt.-Richtlinie im April 1967 ist die Gemeinschaft im Rahmen der angestrebten Schaffung eines möglichst effizienten Binnenmarktes rechtlich und politisch verpflichtet, ein gemeinsames MwSt.-System einzurichten, bei dem im Handel der Mitgliedstaaten untereinander die Steuerbelastung der Einfuhr bei gleichzeitiger Steuerentlastung der Ausfuhr abgeschafft ist. Diese Verpflichtung entsprach dem Ziel, ein auf den Binnenmarkt abgestimmtes MwSt.-System zu schaffen, das innerhalb der EU in der gleichen Weise wie innerhalb eines Landes funktionieren würde.

1.2. Die Kommission hat 1987 im Rahmen des Arbeitsprogramms für die Schaffung des Binnenmarktes bis 1. Januar 1993 entsprechende Vorschläge unterbreitet, die darauf abzielten, durch ausschließliche Besteuerung im Herkunftsland einen echten Binnenmarkt zu schaffen. Diese Vorschläge wiesen folgende Kernelemente auf:

- harmonisierte Steuerstruktur mit zwei Kategorien von Steuersätzen;

- Annäherung der in den Mitgliedstaaten angewandten Steuersätze innerhalb einer festgelegten Bandbreite;

- Ausgleichsmechanismus für die Verteilung der Mehrwertsteuer-Einnahmen.

1.3. 1989 wurde ersichtlich, dass die Kommissionsvorschläge nicht mehr rechtzeitig vor dem 1. Januar 1993 angenommen werden konnten, weshalb der Rat "Wirtschafts- und Finanzfragen" beschloss, eine MwSt.-Übergangsregelung anzunehmen, die es gestattet, die Kontrollen an den innergemeinschaftlichen Grenzen zu beseitigen und trotzdem die Steuer weiterhin im Bestimmungsmitgliedstaat zu erheben. Gleichzeitig aber bekräftigte der Rat seine rechtliche und politische Verpflichtung vom April 1967 in Bezug auf die Schaffung eines "endgültigen", auf dem Grundsatz der Besteuerung von Waren und Dienstleistungen im Herkunftsmitgliedstaat beruhenden MwSt.-Systems und setzte sich den 31. Dezember 1996 als neues Zieldatum.

1.3.1. Dieses Übergangssystem ist mit einer Reihe von Änderungen immer noch in Kraft und es besteht keine unmittelbare Aussicht darauf, dass es ersetzt würde, obwohl unbestritten ist, dass es eine Reihe von Mängeln aufweist, u. a. weil es kompliziert, betrugsanfällig und veraltet ist.

1.4. Die Kommission hatte für die Einführung eines endgültigen Systems bis 31. Dezember 1996 neue Vorschläge vorgelegt. Zuvor hatte sie eine gründliche Bewertung der Übergangsregelung(1) vorgenommen und bei den Mitgliedstaaten deren Standpunkte eingeholt, um die Wiederholung einer Situation zu vermeiden, die zur Ablehnung der früheren Vorschläge geführt hatte.

1.4.1. Gleichwohl ist der Rat bei der Behandlung der überarbeiteten Kommissionsvorschläge nur wenig vorangekommen; um die Tätigkeiten eines Wirtschaftsbeteiligten in der ganzen EU in nur einem einzigen Mitgliedstaat besteuern zu können, ist eine sehr weitreichende Harmonisierung der Besteuerungsmechanismen erforderlich, damit die einheitliche Anwendung der Steuer gewährleistet ist. Zur Wahrung der Neutralität der Steuer in Bezug auf den Wettbewerb zwischen den Unternehmen ist außerdem eine gewisse Harmonisierung der Steuersätze notwendig. In Anbetracht der unterschiedlichen Situation in den einzelnen Mitgliedstaaten hat es sich jedoch als unmöglich erwiesen, das erforderliche Maß an Harmonisierung zu erreichen.

1.5. Die Kommission ist der Auffassung, dass das MwSt.-System ohne jeden Zweifel der Modernisierung, Vereinfachung, Verbesserung und einheitlicheren Anwendung bedarf, damit es den aktuellen Anforderungen entspricht und der legalen Geschäftstätigkeit im Binnenmarkt förderlich ist und dabei dem Steuerbetrug keinen größeren Raum bietet.

2. Die Kommissionsvorschläge: eine neue Strategie 2000

2.1. Die Einzelheiten der Kommissionsvorschläge zur Neubewertung des 1996 vorgeschlagenen Programms sind in Anhang I enthalten.

2.2. Das Aktionsprogramm der Kommission ist in Anhang II enthalten.

3. Allgemeine Bemerkungen

3.1. Der Wirtschafts- und Sozialausschuss hat bereits in zahlreichen Stellungnahmen(2) die Einführung eines neuen endgültigen MwSt.-Systems grundsätzlich befürwortet, das auf die Besteuerung im Herkunftsmitgliedstaat gestützt ist. Er hat die Mitgliedstaaten aufgefordert, Fortschritte in diese Richtung nicht mehr zu blockieren. Immer wieder hat er auf die Schwachstellen in der Übergangsregelung hingewiesen und Maßnahmen für die Modernisierung des Systems und die Behebung seiner Mängel gefordert, die sich negativ auf den legalen Handel auswirken sowie den Betrug erleichtern.

3.1.1. Bereits 1988 hat der Ausschuss darauf hingewiesen(3), dass es ein Anachronismus ist, wenn in einem als einheitlich anzusehenden Binnenmarkt Geschäftsvorgänge zwischen Mitgliedstaaten als "Einfuhren" und "Ausfuhren" behandelt werden. In einem funktionierenden Binnenmarkt sollten diese Begriffe Geschäften mit Unternehmen in Drittstaaten vorbehalten bleiben.

3.1.2. Die Mitgliedstaaten sollten es als schweren Vorwurf gegen sich selbst ansehen, dass ein Konzept, das grundsätzlich vor 33 Jahren vereinbart wurde, offenbar immer noch so weit von seiner Verwirklichung entfernt ist wie damals. Die Geschichte der MwSt.-Rechtsetzung in Europa ist eine Geschichte fortgesetzten Versagens, nicht seitens der Kommission, die mit löblicher Beharrlichkeit und unverminderten Anstrengungen versucht hat, Bewegung in die Sache zu bringen; vielmehr waren es die Mitgliedstaaten, die diese Bemühungen stets zunichte gemacht haben.

3.2. Es ist unbestritten, dass die derzeitige MwSt.-Übergangsregelung kompliziert, betrugsanfällig und veraltet ist. Sie ist zudem mit den Grundsätzen des Binnenmarktes unvereinbar. Der Ausschuss pflichtet der Kommission darin bei, dass das System ohne jeden Zweifel der Modernisierung, Vereinfachung, Verbesserung und einheitlicheren Anwendung bedarf, damit es den aktuellen Anforderungen entspricht und der legalen Geschäftstätigkeit im Binnenmarkt förderlich ist und dabei dem Steuerbetrug keinen größeren Raum bietet.

3.2.1. Der Ausschuss akzeptiert das Argument der Kommission, dass der Binnenmarkt besser funktionieren könnte und würde, wenn es ein MwSt.-System gäbe, das auf der Besteuerung im Herkunftsmitgliedstaat beruht, da ein solches System sogleich einfacher zu handhaben (d. h. kostengünstiger für die Wirtschaft) und weniger betrugsanfällig wäre und somit größere Gewähr für stabile Steuereinnahmen böte.

3.2.2. Der Ausschuss bedauert, dass es bei dem gegenwärtigen politischen Klima unwahrscheinlich ist, dass ein solches System in absehbarer Zeit eingeführt wird.

3.3. Der Ausschuss ist erleichtert darüber, dass die Kommission die Einführung eines endgültigen MwSt.-Systems als langfristiges Ziel der Gemeinschaft jedoch in keiner Weise in Frage stellt. Angesichts der Gegebenheiten der politischen Lage sieht auch er die Notwendigkeit, kurzfristig eine praktikable Strategie für die Übergangsregelung mit folgenden Zielen festzulegen:

- Vereinfachung und Modernisierung der bestehenden Regeln;

- einheitlichere Anwendung der bestehenden Regeln;

- Verbesserung der Verwaltungszusammenarbeit.

3.4. Der Ausschuss erkennt an, dass dies nur möglich sein wird, wenn alle Mitgliedstaaten zu Änderungen an ihren nationalen MwSt.-Systemen und insbesondere zu einem Abbau der zahlreichen Sonderregelungen, Wahlmöglichkeiten, Befreiungen und Ausnahmeregelungen bereit sind, die gegenwärtig bestehen. Angesichts der jüngeren Geschichte der MwSt.-Rechtsetzung sind die Aussichten dafür jedoch nicht gut.

3.5. Der Ausschuss stimmt mit der Kommission darin überein, dass eine Beibehaltung der bisherigen Übergangsregelung verstärkte Kontrollen und eine engere Verwaltungszusammenarbeit als in der Vergangenheit erfordern wird. Die derzeitige Regelung impliziert, dass im Verkehr zwischen den Mitgliedstaaten unversteuerte Waren bewegt werden, und ist somit als eine Einladung zum Betrug anzusehen.

3.6. Der Ausschuss unterstützt die nachdrückliche Forderung der Kommission, die bereits im Rahmen des Programms von 1996 und der SLIM-Initiative unterbreiteten Vorschläge baldmöglichst anzunehmen, und fordert die Mitgliedstaaten auf, mit der Kommission bei der Vereinfachung, Modernisierung und Verbesserung der Übergangsregelung zusammenzuarbeiten.

3.6.1. Der Ausschuss hat bereits in mehreren Stellungnahmen die Kommissionsvorschläge zum Vorsteuerabzug und zur Abschaffung des in der Achten MwSt.-Richtlinie vorgesehenen Verfahrens(4), zur Bestimmung des Mehrwertsteuerschuldners(5), zur Reform des MwSt.-Ausschusses(6) (und zur Verbesserung der gegenseitigen Unterstützung bei der Beitreibung von Forderungen(7) grundsätzlich unterstützt. Er ist enttäuscht darüber, dass diese notwendigen und wünschenswerten Maßnahmen bisher nicht wirksam wurden.

3.6.1.1. Nach Auffassung des Ausschusses könnte die Situation deutlich verbessert werden, wenn die Zahlungsfristen in allen Mitgliedstaaten harmonisiert oder zumindest einander angenähert würden.

3.6.2. Der Ausschuss hat zudem den Vorschlag, die zwingend vorgeschriebene Steuervertretung abzuschaffen, unterstützt(8) und begrüßt, dass der Rat nunmehr die Richtlinie angenommen hat, durch die diese Vertretung mit Wirkung vom 1. Januar 2002 abgeschafft wird.

3.7. Der Ausschuss erklärt sein Einverständnis mit dem Aktionsprogramm der Kommission und hofft, dass es verwirklicht werden kann. Er hegt jedoch wegen des gegenwärtigen politischen Klimas Zweifel daran, ob dies innerhalb des angestrebten Zeitplans erreicht werden kann.

3.8. Der Ausschuss nimmt zur Kenntnis, dass auf der Sitzung der Gruppe "Steuerpolitik" am 2. März 2000 Vertreter der Mitgliedstaaten das pragmatische Konzept der Kommission für die Lösung der durch die gegenwärtige Übergangsregelung verursachten Probleme unterstützt haben. Er hofft, dass sich diese Unterstützung in der Rechtsetzungstätigkeit des Rates niederschlagen wird.

3.9. Die über die Jahre an der Sechsten Richtlinie vorgenommenen, mannigfaltigen und unsystematischen Änderungen haben im Ergebnis einen Text entstehen lassen, der kompliziert, verwirrend und zuweilen widersprüchlich ist. Der Ausschuss begrüßt es, dass die Kommission nun damit begonnen hat, die Sechste Richtlinie endlich insgesamt neu zu fassen, und dass sie dieses Vorhaben zu einer Priorität ihres Arbeitsprogramms für das Jahr 2001 erklärt hat.

4. Besondere Bemerkungen

4.1. Der Ausschuss ist wie die Kommission der Auffassung, dass eine Mehrwertsteuerbefreiung der öffentlichen Postdienste zu Wettbewerbsverzerrungen führt, denn diese Dienste werden in einer Reihe von Mitgliedstaaten zunehmend privatisiert. Die Besteuerung der in diesem Bereich tätigen privatwirtschaftlichen Unternehmen bei gleichzeitiger Befreiung der öffentlichen Dienste verstößt gegen das Neutralitätsprinzip, ein Kernelement aller Steuersysteme. Sie verzerrt zudem den Wettbewerb sowohl innerhalb der Mitgliedstaaten, in denen öffentliche und private Unternehmen tätig sind, wie auch zwischen den Mitgliedstaaten, wenn der Postdienst in einem Staat privatisiert wurde, in einem anderen jedoch weiterhin von staatlichen Unternehmen erbracht wird.

4.2. Der Ausschuss hat eine Stellungnahme(9) zu den Kommissionsvorschlägen betreffend die Behandlung des elektronischen Handels sowie von Rundfunk und Fernsehen verabschiedet.

4.3. Der Ausschuss begrüßt die Vorschläge der Kommission zur Zulassung der elektronischen Rechnungsstellung für Mehrwertsteuer-Zwecke und zur Ausarbeitung von Vorschriften zur Harmonisierung der Praktiken innerhalb der Gemeinschaft. Er sieht dies als eine höchst wünschenswerte und längst überfällige Verbesserung an, die die Belastung zahlreicher Unternehmen durch die Erfuellung der Vorschriften und die damit verbundenen Kosten erheblich reduzieren wird.

4.4. Der Ausschuss hat zudem eine Stellungnahme(10) verabschiedet, in der er den Kommissionsvorschlägen für eine Überarbeitung der Vorschriften für die Verwaltungszusammenarbeit und die gegenseitige Unterstützung zustimmt.

4.5. Der Ausschuss hat eine Verlängerung der Geltungsdauer der Bestimmungen des Artikels 12 Absatz 3 der Sechsten Mehrwertsteuer-Richtlinie um weitere fünf Jahre unterstützt; der Mehrwertsteuer-Normalsatz muss diesem Artikel gemäß mindestens 15 % betragen (diese Bestimmung wird am 31. Dezember diesen Jahres auslaufen)(11). Er bedauert, dass die Vorschläge für die Einführung einer Bandbreite für den Normalsatz zweimal abgelehnt wurden.

4.6. Der Ausschuss nimmt zur Kenntnis, dass gemäss Artikel 12 Absatz 4 die Kommission einen Bericht zur Überprüfung des Anwendungsbereichs der ermäßigten Mehrwertsteuersätze vorlegen wird, in dem der Stand der Harmonisierung der Steuersätze dargelegt und die Auswirkungen der Steuerstruktur auf das Funktionieren des Binnenmarktes bewertet werden sollen. Er möchte anmerken, dass dies ein höchst umstrittener Bereich ist, in dem die Aussichten auf eine notwendige politische Einigung nicht sehr gut sind.

4.7. Der Ausschuss ist ebenfalls der Auffassung, dass die zunehmende Privatisierung von Tätigkeiten, die bisher ausschließlich dem öffentlichen Sektor vorbehalten waren, zu wachsenden Wettbewerbsverzerrungen zwischen steuerbefreiten, nicht steuerpflichtigen und steuerpflichtigen Dienstleistungen führt. Auf diese Weise wird das Neutralitätsprinzip untergraben. Der Ausschuss teilt die Ansicht, dass eine Modernisierung des Systems in Bezug auf diese Dienstleistungen erforderlich ist, möchte jedoch anmerken, dass dies natürlich nicht dazu führen sollte, dass Mehrwertsteuer auf gegenwärtig befreite Tätigkeiten erhoben wird.

4.7.1. Der Ausschuss stimmt ebenfalls dem Kommissionsvorschlag zu, die mehrwertsteuerliche Behandlung von Subventionen im Hinblick auf ein einfacheres und stärker harmonisiertes Vorgehen innerhalb der EU zu überprüfen. Er ist auch der Auffassung, dass Steuerbefreiungen ohne Recht auf Vorsteuerabzug für Tätigkeiten in den Bereichen Soziales, Bildung, Kultur usw. daraufhin überprüft werden müssen, ob sie weiterhin gerechtfertigt sind.

4.8. Der Ausschuss nimmt zur Kenntnis, dass die Kommission die steuerliche Behandlung von Finanz- und Versicherungsleistungen prüfen will. Er pflichtet ihr darin bei, dass Volumen und Komplexität dieses Sektors in den letzten Jahren zugenommen haben und sich die Struktur und die Arbeitsweise beträchtlich verändert haben. Dies berechtigt ohne jeden Zweifel zu einer Prüfung dieses Gegenstands; die genannten Faktoren werden jedoch die Schaffung einer angemessenen Mehrwertsteuerregelung noch erschweren. Die Kommission gesteht stillschweigend die Möglichkeit eines Scheiterns mit der Formulierung ein, "auch wenn sich dies nicht als wünschenswert bzw. machbar erweisen sollte". Der Ausschuss betont, dass eines der wichtigsten Kriterien für jedes Mehrwertsteuersystem in diesem Bereich darin besteht, dass es die Entwicklung der Märkte, die in so großem Maße zu wirtschaftlichem Wachstum und Beschäftigung beitragen, weder behindern noch einschränken sollte.

4.9. Der Ausschuss begrüßt grundsätzlich den Ansatz, Bestimmungen der Sechsten Mehrwertsteuerrichtlinie, die zweideutig oder unvollständig oder durch Urteile des Europäischen Gerichtshofs hinfällig geworden sind, zu ändern.

4.10. Der Ausschuss ist ebenfalls der Auffassung, dass die derzeitige Regelung zum Ort der Lieferung von Gegenständen in den Fällen vereinheitlicht werden sollte, in denen der Lieferant die Montage und Installation beim Kunden übernimmt.

4.10.1. Die Kommission merkt an, dass die zunehmende Liberalisierung im Versorgungssektor dazu führt, dass die Lieferungen immer mehr dem freien Wettbewerb zwischen privatwirtschaftlichen Erzeugern unterliegen, wodurch die Verbraucher die Möglichkeit hätten, den günstigsten Anbieter auszuwählen. Sie schließt daraus, dass Schritte zur Gewährleistung eines lauteren Wettbewerbs in diesem Umfeld erforderlich seien. Der Ausschuss möchte darauf hinweisen, dass es streng genommen nicht Aufgabe des Steuersystems sein kann, den lauteren Wettbewerb zu gewährleisten; die Systeme sollten lediglich so strukturiert sein, dass sie nicht selbst Wettbewerbsverzerrungen verursachen.

4.10.2. Der Ausschuss erkennt die Notwendigkeit an, die Verfahren im Rahmen der Übergangsregelung für den Fernverkauf innerhalb der Gemeinschaft zu überprüfen. Der Fernverkauf wird zunehmend elektronisch abgewickelt, und viele der Überlegungen zum elektronischen Handel haben auch in diesem Bereich ihre Gültigkeit.

4.11. Der Ausschuss ist ganz entschieden der Auffassung, dass eine engere Verwaltungszusammenarbeit zwischen Steuerbehörden der Mitgliedstaaten als bisher Voraussetzung für das Funktionieren der Übergangsregelung und umso mehr für jedes gemeinsame Steuersystem ist. Er stellt mit Zufriedenheit fest, dass Kommission und Rat sich diesem Problem widmen wollen. Er sieht auch die Notwendigkeit, das vorhandene Gemeinschaftsinstrumentarium für die Verwaltungszusammenarbeit und die gegenseitige Unterstützung zu verbessern, um den Betrug zu bekämpfen, der sich aus dem freien Verkehr von Waren innerhalb der Gemeinschaft ergibt, auf die keine Mehrwertsteuer gezahlt wurde; er möchte jedoch anmerken, dass Verbesserungen des rechtlichen Instrumentariums nur geringe Wirkung haben, wenn es am Willen seitens der Steuerbehörden der Mitgliedstaaten fehlt, diese effizient zu nutzen.

4.12. Der Ausschuss pflichtet dem Konzept einer engeren Zusammenarbeit der Zoll- und Steuerbehörden bei und sieht den Ergebnissen der Beratungen der Ad-hoc-Gruppe, die in diesem Bereich tätig ist, mit Interesse entgegen.

4.13. Der Ausschuss stellt mit Zufriedenheit fest, dass die Bestimmungen über den Ort der Besteuerung von Dienstleistungen gemäss Artikel 9 einer allgemeinen und eingehenden Überarbeitung unterzogen werden sollen. Er schließt sich der allgemeinen Auffassung an, dass der Anwendungsbereich der Besteuerung am Ort des Empfängers der Dienstleistungen (sogenannte Umkehrung der Steuerschuldnerschaft) erweitert oder zum allgemeinen Grundsatz für die Besteuerung von Dienstleistungen gemacht werden sollte. Er ist der Auffassung, dass dieser Grundsatz wichtiger ist als die Beibehaltung des Systems fraktionierter Zahlungen. In einer früheren Stellungnahme(12) hat der Ausschuss auf die Tatsache hingewiesen, dass die Abschaffung des Systems der fraktionierten Zahlungen als Einzelmaßnahme am stärksten dazu beitragen würde, die Belastung der Unternehmen durch die Erfuellung ihrer Verpflichtungen zu verringern.

4.13.1. Der Ausschuss bekräftigt diese Haltung. Er ist zudem der Auffassung, dass die Aufgabe des Systems der fraktionierten Zahlungen auch in keiner Weise die Möglichkeiten der Überwachung des Systems einschränken würde. Er ist vielmehr der Auffassung, dass eine drastische Reduzierung der Kosten, die den Unternehmen durch die Erfuellung ihrer Verpflichtungen entstehen, der noch besseren freiwilligen Erfuellung dieser Verpflichtungen förderlich wäre und somit die Zahl der Betrugsfälle senken würde. Zahlreiche kleine Unternehmen und insbesondere Selbständige umgehen die Registrierung nicht, weil sie einen Wettbewerbsvorteil erzielen oder das Finanzamt betrügen wollen, sondern weil sie nicht über die Mittel verfügen, um ihren Verpflichtungen gegenüber der Verwaltung aufgrund der Vorgaben für das Ausfuellen der Steuererklärungen nachzukommen.

4.14. Die Straffung der den Mitgliedstaaten eingeräumten Ausnahmeregelungen gemäss Artikel 27 hält auch der Ausschuss für wünschenswert. Zu Recht beschreibt die Kommission die gegenwärtige Lage als "verwirrend". Die Abweichungen zwischen den Regelungen in den einzelnen Mitgliedstaaten aufgrund der Vielzahl und Diversität dieser Ausnahmeregelungen ist eines der größten Hindernisse für die Aufnahme einer grenzübergreifenden Geschäftstätigkeit innerhalb der Gemeinschaft, insbesondere für KMU.

4.15. Die Notwendigkeit einer generellen Straffung im Bereich der Wahlmöglichkeiten, Sonderrechte und Ausnahmeregelungen ist ebenso dringlich. Die Kommission verweist darauf, dass selbst für einen kurzen Zeitraum vorgesehene Ausnahmeregelungen nicht mehr aufgehoben werden konnten, weil diesbezüglich keine Einstimmigkeit erzielt werden konnte. Mitgliedstaaten, die sich Ausnahmeregelungen verschafft haben, müssen offenbar um jeden Preis an diesen festhalten. Zu häufig sind die Regelungen regelrecht zu "Sonderangeboten" verkommen. Zweifelsohne behindern viele dieser Regelungen durchaus ernsthaft das reibungslose Funktionieren des Binnenmarktes, und ihre Aufhebung würde einer einheitlicheren Anwendung der Mehrwertsteuer förderlich sein. Der Ausschuss ist daher ebenfalls der Meinung, dass eine Überprüfung der 13. Mehrwertsteuerrichtlinie zeitgemäß und angemessen wäre.

4.16. Der Ausschuss nimmt die Absicht der Kommission zur Kenntnis, eine Überarbeitung und Straffung der Vorschriften und Ausnahmeregelungen für die Festlegung ermäßigter Mehrwertsteuersätze anzustreben, sobald das mit der Richtlinie 1999/85/EG eingeleitete Pilotvorhaben abgeschlossen ist. Er merkt jedoch an, dass dieser Schritt zwar sehr begrüßenswert, aber auch umstritten ist, sodass die notwendige Einstimmigkeit schwerlich zu erzielen sein wird.

4.17. Wiederholt ist dazu aufgerufen worden - und der Ausschuss hat dem jeweils beigepflichtet - die Sonderregelungen für KMU und insbesondere für die von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat stark voneinander abweichenden Freistellungen tiefgreifend zu überarbeiten. Diese Regelungen, durch die die KMU unterstützt werden sollen, schaffen jedoch Unterschiede in der steuerlichen Behandlung zwischen den Mitgliedstaaten und richten sich somit zu häufig gegen die Interessen der KMU, indem sie sie von der Aufnahme einer grenzübergreifenden Geschäftstätigkeit abhalten. Der Ausschuss begrüßt, dass eine Lösung dieser Frage geplant ist, wünscht jedoch, eine etwaige Harmonisierung solle auf die bereits bestehenden Regelungen gestützt werden, die für die KMU am günstigsten sind.

5. Schlussfolgerungen

5.1. Der Ausschuss bekräftigt seinen Standpunkt, dass die zahlreichen und ernsthaften Mängel der derzeitigen Übergangsregelung sich definitiv nur beheben lassen, wenn ein neues endgültiges Systems eingeführt wird, das auf dem Grundsatz der Besteuerung im Herkunftsmitgliedstaat beruht. Er bedauert zutiefst, dass keinerlei Fortschritte auf dem Weg zur Erreichung dieses Ziels gemacht wurden. Der Ausschuss begrüßt zwar die ständigen Bemühungen der Kommission im Hinblick darauf als langfristige Maßnahme, fragt sich jedoch, wie viele Jahre mit dem kränkelnden Übergangssystem noch vergehen müssen, bis das Ziel erreicht wird.

5.1.1. Der Ausschuss ruft die Mitgliedstaaten auf, sich der Vorteile bewusst zu werden, die die Einführung eines Systems für die Europäische Union hätte, das den Binnenmarkt nicht untergraben, sondern Wirklichkeit werden ließe und damit in starkem Maße zur Eindämmung der gegenwärtigen Welle des Mehrwertsteuerbetrugs beitragen würde.

5.2. Angesichts des weiterhin fehlenden politischen Einvernehmens über ein solches System erkennt der Ausschuss die Notwendigkeit weiterer Änderungen der Übergangsregelung an, die deren offensichtlichsten Mängel abhelfen könnten, und er hofft, dass zumindest dieser Fortschritt möglich sein wird.

5.3. Der Ausschuss teilt die Auffassung, dass die Kernelemente bei der Verbesserung der Übergangsregelung die Vereinfachung und Modernisierung der geltenden Vorschriften, eine einheitlichere Anwendung der Regeln und eine engere Verwaltungszusammenarbeit sind. Er begrüßt den Vorschlag der Kommission, "Modernisierung und Vereinfachung" und "Verwaltungszusammenarbeit und Betrugsbekämpfung" nicht voneinander zu trennen und dementsprechend parallel vorzugehen.

5.4. Der Ausschuss stimmt grundsätzlich dem Zeitplan in der neuen Strategie der Kommission für 2000 und in ihrem Aktionsprogramm 2000/2001 zu.

5.5. Der Ausschuss schließt sich der allgemeinen Auffassung an, dass die Umkehr der Steuerschuldnerschaft zu erweitern bzw. zum allgemeinen Grundsatz für die Besteuerung von Dienstleistungen zu machen ist. Er bekräftigt seinen Standpunkt, dass die Aufhebung des Systems der fraktionierten Zahlungen mehr als jede andere Maßnahme die Kosten der Unternehmen aufgrund der Erfuellung ihrer Verpflichtungen senken und trotzdem keinen größeren Spielraum für Betrug bieten würde.

Brüssel, den 25. April 2001.

Der Präsident

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Göke Frerichs

(1) KOM(94) 515 endg. vom 23. November 1994.

(2) ABl. C 82 vom 19.3.1996, S. 49; ABl. C 204 vom 15.7.1996, S. 94; ABl. C 296 vom 29.9.1997, S. 51; ABl. C 101 vom 12.4.1999, S. 73; ABl. C 209 vom 22.7.1999, S. 53; CES 1413/2000, 29.11.2000.

(3) ABl. C 237 vom 12.9.1988, S. 14.

(4) KOM(1998) 377 endg., Stellungnahme des WSA ABl. C 101 vom 12.4.1999, S. 73.

(5) KOM(1998) 660 endg., Stellungnahme des WSA ABl. C 116 vom 28.4.1999, S. 14.

(6) KOM(97) 325 endg., Stellungnahme des WSA ABl. C 19 vom 21.1.1998, S. 56.

(7) KOM(1998) 364 endg., Stellungnahme des WSA ABl. C 101 vom 12.4.1999, S. 26.

(8) KOM(1998) 660 endg., Stellungnahme des WSA ABl. C 116 vom 28.4.1999, S. 14.

(9) CES 1413/2000 vom 29.11.2000.

(10) CES 1413/2000 vom 29.11.2000.

(11) CES 1414/2000 vom 29.11.2000.

(12) ABl. C 116 vom 28.4.1999, S. 14.

ANHANG I

zur Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Eine Überprüfung des Programms von 1996

Definition einer praktikablen Strategie zur Verbesserung der derzeitigen Regelung

Der Binnenmarkt könnte und würde besser funktionieren, wenn es ein MwSt.-System gäbe, das auf der Besteuerung im Herkunftsmitgliedstaat beruht, da ein solches System zugleich einfacher zu handhaben (kostengünstiger für die Wirtschaft) und weniger betrugsanfällig (größere Gewähr für stabile Steuereinnahmen) wäre. Unter den derzeitigen Verhältnissen (insbesondere angesichts der Tatsache, dass die Voraussetzungen für rasche Fortschritte auf dem Wege einer substanziellen Annäherung der Steuersätze und der Rechtsvorschriften nicht gegeben sind, und in Anbetracht der Schwierigkeit, einen anerkannt zuverlässigen Mechanismus für die Zuweisung der Steuereinnahmen zu schaffen), ist es auch wenig wahrscheinlich, dass in nächster Zeit wesentliche Fortschritte auf dem Weg zu einem derartigen MwSt.-System erzielt werden.

Vor diesem Hintergrund beabsichtigt die Kommission aber nicht, die Einführung eines endgültigen MwSt.-Systems als langfristiges Ziel der Gemeinschaft in Frage zu stellen, bei dem Umsätze mit Waren und Dienstleistungen, die in der Gemeinschaft verbraucht werden, im Herkunftsmitgliedstaat besteuert werden. Im Interesse eines besseren Funktionierens des Binnenmarktes auf kurze Sicht erscheint es jedoch angezeigt, das von der Kommission 1996 vorgelegte Programm zu überprüfen und eine praktikable Strategie in Bezug auf folgende vier Hauptziele zu entwickeln: Vereinfachung, Modernisierung und einheitlichere Anwendung der bestehenden Regeln sowie Verbesserung der Verwaltungszusammenarbeit.

Eine solche Überprüfung zielt darauf ab, dem Rat einen neuen Anstoß zu vermitteln, damit das derzeitige System kurzfristig konkrete und notwendige Verbesserungen erfährt. Dies ist jedoch nur dann möglich, wenn alle Mitgliedstaaten zu Änderungen an ihren nationalen MwSt.-Systemen (und gegebenenfalls einem Abbau der zahlreichen Sonderregelungen, Wahlmöglichkeiten, Ausnahmen usw.) bereit sind, wenn dadurch das Funktionieren des gemeinsamen MwSt.-Systems insgesamt verbessert werden kann. Eine Beibehaltung der bisherigen MwSt.-Übergangsregelung bedeutet außerdem, dass die Mitgliedstaaten die Notwendigkeit einer verstärkten Kontrolle und Verwaltungszusammenarbeit anerkennen, damit die Probleme im Zusammenhang mit dem Steuerbetrug angegangen werden können, die in dem Bericht der Kommission über Verwaltungszusammenarbeit und MwSt.-Kontrolle aufgezeigt wurden(1). Die MwSt.-Übergangsregelung impliziert, dass im Verkehr zwischen den Mitgliedstaaten unversteuerte Waren bewegt werden(2), und gegen die damit zwangläufig verbundenen Risiken, insbesondere den sogenannten "Karussellbetrug", muss wirksam vorgegangen werden. Es ist also offenkundig, dass die Aspekte "Vereinfachung und Modernisierung" einerseits und "Verwaltungszusammenarbeit und Betrugsbekämpfung" andererseits nicht voneinander zu trennen sind und dass dementsprechend parallel vorzugehen ist.

Notwendigkeit der Weiterbearbeitung der dem Rat bereits vorliegenden Vorschläge

Das bedeutet jedoch nicht, dass der Rat die von der Kommission im Rahmen des Programms von 1996 und der SLIM-Initiative (Simpler Legislation for the Internal Market - Vereinfachung der Rechtsvorschriften im Binnenmarkt) bereits unterbreiteten Vorschläge etwa nicht mehr annehmen müsste. Im Gegenteil - diese Vorschläge zielen ja bereits auf die Vereinfachung, Modernisierung, Verbesserung und einheitlichere Anwendung der bestehenden MwSt.-Vorschriften ab und betreffen Bereiche, in denen Verbesserungen gegenüber der derzeitigen Situation in jedem Falle notwendig sind.

Insbesondere die Vorschläge zum Vorsteuerabzug und zur Abschaffung des Erstattungsverfahrens nach der Achten MwSt.-Richtlinie (KOM(98) 377)(3) sowie zur Bestimmung des MwSt.-Schuldners (KOM(1998) 660)(4) sind von wesentlicher Bedeutung für die Vereinfachung der derzeitigen Verfahren, denn sie betreffen Aspekte - die Schwierigkeiten bei der MwSt.-Erstattung durch andere Mitgliedstaaten und den finanziellen und organisatorischen Aufwand für die Inanspruchnahme von Steuervertretern -, die in anderen Mitgliedstaaten tätigen Unternehmern, u. a. den von den umständlichen Verfahren direkt betroffenen KMU, die meisten Probleme bereiten. Im Rahmen einer neuen Strategie werden diese Vorschläge durch den Rat jedoch dahingehend überprüft, dass sie sich wirklich auf die Anpassung der bestehenden Vorschriften konzentrieren.

Zwei weitere Vorschläge, denen die Kommission ebenfalls wesentliche Bedeutung beimisst, betreffen die Änderung des Status des MwSt.-Ausschusses (KOM(97) 325)(5) und die Verbesserung der gegenseitigen Unterstützung bei der Beitreibung von Forderungen (KOM(1998) 364)(6). Der MwSt.-Ausschuss ist zweifellos ein wichtiges Instrument zur Gewährleistung einer einheitlicheren Anwendung der bestehenden Rechtsvorschriften, aber damit er wirksam arbeiten kann, muss eine Möglichkeit gefunden werden, die es gestattet, dass dieser Ausschuss in ein Verfahren zur Annahme verbindlicher Durchführungsbeschlüsse durch die Kommission einbezogen wird. Der Vorschlag zur Beitreibung von Forderungen ist von großer Bedeutung für die Stärkung der Verwaltungszusammenarbeit und sollte schnellstmöglich angenommen werden. Er würde außerdem die in dem erwähnten Vorschlag KOM(1998) 660 vorgesehene Abschaffung der obligatorischen Bestellung von Steuervertretern in idealer Weise ergänzen.

Maßnahmen in anderen Bereichen

Außer diesen, dem Rat bereits vorliegenden Vorschlägen werden im Rahmen einer neuen Strategie auch Maßnahmen in einer Reihe anderer Bereiche ins Auge gefasst, in denen die derzeitigen Gemeinschaftsvorschriften nicht mehr den Anforderungen entsprechen (z. B. Postdienstleistungen, elektronischer Handel).

Im Anhang sind die Bereiche, in denen Handlungsbedarf besteht, im Einzelnen genannt. Die Aufstellung ist nicht erschöpfend und später zutage tretende Erfordernisse können ohne weiteres berücksichtigt werden. Die Kommission wird dementsprechend ständig darauf achten, dass die internationalen Verpflichtungen der Union und daraus möglicherweise erwachsende Konsequenzen im Bereich der Mehrwertsteuer beachtet werden.

(1) Bericht der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament - Dritter Bericht gemäss Artikel 14 über die Anwendung der Verordnung (EWG) Nr. 218/92 des Rates vom 27. Januar 1992 über die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden auf dem Gebiet der indirekten Besteuerung (MwSt.) und Vierter Bericht gemäss Artikel 12 der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1553/89 über Verfahren zur Erhebung und Kontrolle der MwSt. (KOM(2000) 28 endg. vom 28.1.2000) http://europa.eu.int/comm/taxation_customs/french/publications/official_doc/com/com.htm.

(2) Der innergemeinschaftliche Handel erreicht ein Jahresvolumen von etwa 930 Mrd. EUR, was bei einem MwSt.-Satz von je nach Mitgliedstaat 15 bis 25 % ein MwSt.-Aufkommen von ungefähr 162,75 Mrd. EUR bedeutet. Von diesem Betrag werden nach Schätzungen der Kommission etwa 5 % hinterzogen, was einem Steuerausfall von ungefähr 8 Mrd. EUR entspricht.

(3) Vorschlag für eine Richtlinie des Rates zur Änderung der Richtlinie 77/388/EWG bezüglich des Vorsteuerabzugs und Vorschlag für eine Verordnung (EG) des Rates über Kontrollmaßnahmen sowie Maßnahmen im Rahmen des Erstattungssystems und der Verwaltungszusammenarbeit zur Durchführung der Richtlinie 98/xxx/EG, KOM(1998) 377 endg., von der Kommission vorgelegt am 17. Juni 1998, ABl. C 219 vom 15.7.1998, S. 16 und S. 20.

(4) Vorschlag für eine Richtlinie des Rates zur Änderung der Richtlinie 77/388/EWG bezüglich der Bestimmung des Mehrwertsteuerschuldners, KOM(1998) 660 endg., von der Kommission vorgelegt am 27. November 1998, ABl. C 409 vom 30.12.1998, S. 10.

(5) Vorschlag für eine Richtlinie des Rates zur Änderung der Sechsten MwSt.-Richtlinie 77/388/EWG über das gemeinsame Mehrwertsteuersystem (Ausschuss für Mehrwertsteuer), KOM(97) 325 endg., von der Kommission vorgelegt am 26. Juni 1997, ABl. C 278 vom 26.5.1997, S. 6.

(6) Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinie 76/308/EWG des Rates über die gegenseitige Unterstützung bei der Beitreibung von Forderungen im Zusammenhang mit Maßnahmen, die Bestandteil des Finanzierungssystems des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft sind, sowie von Abschöpfungen und Zöllen und bezüglich der Mehrwertsteuer und bestimmter Verbrauchsteuern, KOM(1998) 364 endg., von der Kommission vorgelegt am 26. Juni 1998, ABl. C 269 vom 28.8.1998, S. 16, und KOM(1999) 183 endg., ABl. C 179 vom 24.6.1999, S. 6.

ANHANG II

zur Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Aktionsprogramm

Um zu erfahren, wie die Mitgliedstaaten zu einem solchen Ansatz stehen, wurde für den 2. März 2000 eine Sitzung der Gruppe "Steuerpolitik" angesetzt, um die Frage einer entsprechenden Strategie im Bereich der MwSt. zu erörtern und um die Möglichkeiten zur Erzielung von Fortschritten in diesem Bereich herauszuarbeiten. Die Vertreter der Mitgliedstaaten begrüßten den pragmatischen Ansatz und die Absicht, die von den Wirtschaftsbeteiligten erkannten Schwierigkeiten unverzüglich aufzugreifen, um sie in möglichst zweckmäßiger Weise zu lösen, damit die Vorteile des Binnenmarktes besser ausgeschöpft werden können.

Zur Umsetzung dieser neuen MwSt.-Strategie definiert die Kommission mit dieser Mitteilung ein Aktionsprogramm, das sich an folgenden vier Zielen orientiert: Vereinfachung, Modernisierung und einheitlichere Anwendung der bestehenden Vorschriften sowie Verbesserung der Verwaltungszusammenarbeit.

Erste Etappe: 2000/2001 - Annahme der bereits vorgelegten Vorschläge durch den Rat

Folgende Vorschläge sollten schnellstmöglich angenommen werden:

- Änderung des Status des MwSt.-Ausschusses (KOM(97) 325);

- Verbesserung der gegenseitigen Unterstützung bei der Beitreibung von Forderungen (KOM(1998) 364);

- Vorschlag über den Vorsteuerabzug und die Achte MwSt.-Richtlinie (KOM(1998) 377);

- Vorschlag über die Bestimmung des MwSt.-Schuldners (KOM(1998) 660).

Zweite Etappe: 2000/2001 - Vorlage neuer Vorschläge durch die Kommission

Die Kommission hat im Laufe des Jahres 2000 Richtlinienvorschläge in folgenden Bereichen vorgelegt:

- Besteuerung von Postdienstleistungen;

- Besteuerung des elektronischen Handels;

- Regeln für die Rechnungsstellung (auch für elektronische Rechnungen);

- Überarbeitung der Regeln für die Verwaltungszusammenarbeit und die gegenseitige Unterstützung;

- Festsetzung eines Mindestnormalsatzes der MwSt.;

- Außerdem wird die Kommission einen Bericht über die Anwendung der ermäßigten MwSt.-Sätze vorlegen.

Dritte Etappe: 2001 - Evaluierung und Festlegung der künftigen Prioritäten

Die künftigen Prioritäten hängen weitgehend vom Fortgang der Arbeiten des Rates in Bezug auf die Annahme der ihm unterbreiteten Vorschläge ab. Hierzu wird die Kommission zunächst 2001 einen Zwischenbericht vorlegen und dann auf der Grundlage der Erörterung dieses Berichts mit dem Rat ihr Arbeitsprogramm mit den Prioritäten für die folgenden Etappen, zuerst für 2000/2001, festlegen. Diese Prioritäten werden anhand der Ergebnisse festgelegt, die sich aus der Überprüfung der im Anhang angeführten Bereiche ergeben, wobei auch neuen, später zutage tretenden Erfordernissen Rechnung getragen wird. Die Festlegung der folgenden Etappen hängt weitgehend von der Annahme der bereits vorgelegten Vorschläge durch den Rat ab, um zu vermeiden, dass im Rat ein ganzes Bündel an Vorschlägen anhängig ist.