Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu der "Mitteilung der Kommission an den Rat, das Europäische Parlament, den Wirtschafts- und Sozialausschuß und den Ausschuß der Regionen: Intermodalität und intermodaler Güterverkehr in der Europäischen Union - ein Systemansatz für den Güterverkehr/Strategien und Aktionen zur Verbesserung der Effizienz, der Dienste und der Nachhaltigkeit" (98/C 19/07)

Die Europäische Kommission beschloß am 3. Juni 1997, den Wirtschafts- und Sozialausschuß gemäß Artikel 198 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft um Stellungnahme zu der vorgenannten Mitteilung zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Verkehr und Kommunikationsmittel nahm ihre Stellungnahme am 15. Oktober 1997 an. Berichterstatter war Herr Kielman.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 349. Plenartagung (Sitzung vom 29. Oktober 1997) mit 110 gegen 1 Stimme bei 1 Stimmenthaltung folgende Stellungnahme.

1. Das Kommissionsdokument

1.1. Ziel der vorgeschlagenen Maßnahmen ist die Entwicklung von Rahmenbedingungen für eine optimale Integration verschiedener Verkehrsträger, so daß das Verkehrssystem durch nahtlos verbundene, kundenorientierte Dienste von Haus zu Haus effizient und kostenwirksam genutzt werden kann, wobei gleichzeitig der Wettbewerb zwischen den Verkehrsunternehmen gefördert wird.

1.2. Dabei soll eine bessere Nutzung umweltfreundlicher Verkehrsträger, die über freie Kapazitäten verfügen, gefördert werden. Die bessere Nutzung der Verkehrsträger Bahn und Schiff soll zur Entlastung des Straßennetzes beitragen. Die Verbesserung der Leistungsfähigkeit der Eisenbahnen, die völlige Internalisierung der externen Kosten und die Förderung der Intermodalität sind Teil einer Gesamtstrategie für eine auf Dauer tragbare Mobilität.

2. Einleitung

2.1. Der Wirtschafts- und Sozialausschuß begrüßt den ganzheitlichen Ansatz für die Entwicklung des intermodalen Verkehrs innerhalb der EU. Die Art der in der Mitteilung enthaltenen Darstellung dieses Konzepts zeugt von einem guten Einblick in die komplexe Materie und bietet Ansatzpunkte für konkrete Maßnahmen. Die Verwirklichung der in der Mitteilung beschriebenen Maßnahmen wird nach Ansicht des Ausschusses jedoch zahlreiche Probleme aufwerfen. Der Ausschuß begrüßt das ehrgeizige Konzept, das die Kommission für diese außergewöhnlich komplexe Materie entwickelt hat. Er weist allerdings darauf hin, daß die Kommission bei ihrem Vorgehen auch den Realitäten Rechnung tragen und auf die Umsetzbarkeit ihrer Vorstellungen achten muß.

2.2. Der Ausschuß hat in seinen Stellungnahmen stets deutlich gemacht, daß er die Optimierung und Ausweitung des intermodalen Verkehrs für wichtig hält (). In seiner Initiativstellungnahme vom 22. November 1995 () zum Thema "Legislativprogramm der Kommission für den Verkehr/Aktionsprogramm 1995-2000 für die Gemeinsame Verkehrspolitik (GVP)" hat der Ausschuß u.a. darauf hingewiesen, welch entscheidende Bedeutung Intermodalität und Interoperabilität für die Entwicklung der transeuropäischen Netze haben.

2.3. Ein gesteigertes Wirtschaftswachstum wird zu einem Anstieg der Nachfrage nach Verkehrsdienstleistungen führen. Gleichzeitig stellen die Entwicklungen im Produktions- und Logistikbereich immer höhere Anforderungen an die Flexibilität und die Effizienz der Transportsysteme. Der Straßengüterverkehr hat sich bislang als der Verkehrsträger erwiesen, der am besten dazu in der Lage war, diese Nachfrage zu decken. Er hat infolgedessen ein überproportionales Wachstum erlebt. Auch für die nahe Zukunft wird dem Straßengüterverkehr noch ein kräftiges Wachstum vorhergesagt. Die Tatsache, daß dieser Trend nicht ewig andauern wird, ist ein gewichtiger Grund für die Entwicklung intermodaler Konzepte.

3. Allgemeine Bemerkungen

3.1. In der von der Kommission vorgelegten Mitteilung wird das Augenmerk auf die Beseitigung von Hindernissen gerichtet, die einer Anwendung intermodaler Transportsysteme auf breiter Ebene im Wege stehen. Auf die technischen, wirtschaftlichen und vor allem politischen Hindernisse, die überwunden werden müssen, damit insbesondere bei den Bahntransporten ein marktgerechter Betrieb gewährleistet ist, wird jedoch kaum eingegangen. Der Ausschuß ist deshalb der Meinung, daß einer der schwerwiegendsten Problempunkte (wenn nicht gar der schwerwiegendste überhaupt), der bei der Entwicklung intermodaler Verkehrssysteme ausgeräumt werden muß, in der Mitteilung unberücksichtigt bleibt. Der Ausschuß verweist in diesem Zusammenhang auch auf seine Stellungnahme zum "Weißbuch: Eine Strategie zur Revitalisierung der Eisenbahn in der Gemeinschaft" ().

3.2. Der Straßengüterverkehr ist der Verkehrsträger, in dem technologische Neuerungen am schnellsten eingeführt werden: Hier werden immer schadstoffärmere und sparsamere Motoren entwickelt, während gleichzeitig eine schnelle Anpassung an neue Logistikkonzepte und -systeme stattfindet. Auch die neuen Informationstechnologien (z. B. Kommunikations-, Navigations- und Planungssysteme) werden im Straßengüterverkehr auf breiter Basis entwickelt und angewandt. Dies hat zur Folge, daß der intermodale Verkehr weiter ins Hintertreffen gerät. Das Augenmerk muß deshalb darauf gerichtet werden, im Schienenverkehr sowie in der Binnen- und Küstenschiffahrt vor allem technologische Verbesserungen herbeizuführen, damit diese Verkehrsträger ihren Vorsprung in bezug auf die Energieeffizienz sowie geringe Schadstoff- und Lärmemissionen wahren können, und Lösungen zur Beseitigung der derzeit bestehenden Hemmnisse (z. B. schwerfällige Verwaltungsverfahren und mangelnde Infrastruktur-Investitionen) zu finden.

3.3. Das Prinzip der "Intermodalität" als Qualitätsindikator für die Effizienz des gesamten Verkehrssystems hält der Ausschuß für interessant. Der Mitteilung der Kommission mangelt es diesbezüglich jedoch an einer konkreten Ausarbeitung und Untermauerung. Außerdem wird nicht deutlich, welche sozialen und gesellschaftlichen Folgen sich aus der Entwicklung des intermodalen Verkehrs ergeben.

3.4. Der Ausschuß bezweifelt, daß in allen Fällen eine Komplementarität zwischen der "Intermodalitätspolitik" und anderen EU-Politiken gegeben ist. So werden beispielsweise in einigen Fällen regionalwirtschaftliche Entwicklungen gefördert, die dem Aufbau eines integrierten intermodalen Verkehrsnetzes hinderlich sein bzw. dem Straßengüterverkehr Impulse verleihen können. Auch der Wegfall der Binnengrenzen und die Liberalisierung des Straßengüterverkehrs haben dazu geführt, daß dieser Verkehrsträger ein starkes Wachstum erleben konnte. Die Entwicklung von transeuropäischen Schnellstraßennetzen und Eisenbahn-Güterverkehrsfreeways wird sich unmittelbar und deutlich spürbar auf die Inanspruchnahme von Straßen-, Schienen- und Wassertransportmitteln auswirken und kann zudem die Entwicklung der "Intermodalität" ganz erheblich beeinflussen.

3.5. Bei einem qualitativen Vergleich zwischen den Verkehrsträgern Straße, Schiene, Schiffahrt (einschließlich Kurzstreckenseeverkehr) und intermodalen Verkehrsarten, bei denen die Verkehrsträger Straße/Schiene und Straße/Schiff miteinander kombiniert werden, wird deutlich, daß der Straßengüterverkehr ein sehr günstiges Preis-Leistungs-Verhältnis bietet, gleichzeitig jedoch in bezug auf gesellschaftlich relevante Aspekte (Sicherheit, Raum- und Infrastrukturbedarf, Energieeffizienz, Lärmbelästigung und Emissionen) häufig weniger gut abschneidet (bzw. höhere Kosten, die zu Lasten der Gesellschaft gehen, verursacht). Dies rechtfertigt eine aktive Politik von staatlicher Seite zugunsten der Intermodalität, weil die Internalisierung der externen Kosten nun einmal in den Zuständigkeitsbereich des Staates fällt und auf diese Weise dafür gesorgt werden kann, daß die Marktteilnehmer mit den Gesamtkosten kalkulieren können.

3.6. Der Straßengüterverkehr wird sowohl kurz- als auch mittelfristig seinen großen Vorsprung vor dem intermodalen Verkehr behaupten, solange die gesamten Kosten, die der Güterverkehr verursacht, nicht in voller Höhe weiterberechnet werden. Die Schaffung gleicher Wettbewerbsbedingungen und die Weitergabe der externen Kosten ("fair pricing") sind in den Augen der Kommission wichtige Instrumente bei der Förderung des intermodalen Verkehrs. Unklar ist, inwieweit dies tatsächlich ein geändertes Entscheidungsverhalten in bezug auf die Wahl des Verkehrsträgers ("modal split") bewirken kann. Ferner wirft die korrekte Aufteilung der externen Kosten auf die verschiedenen Verkehrsträger noch Probleme auf. Infolgedessen ist auch noch nicht mit ausreichender Deutlichkeit erkennbar, wie sich diese Internalisierung auf den internationalen Standortwettbewerb auswirken wird. () Darüber hinaus ist die Internalisierung der externen Kosten bei allen Verkehrsarten ein Ziel, dessen Verwirklichung nach allgemeiner Einschätzung noch viel Zeit erfordern wird, was auch die Kommission selbst einräumt.

3.7. Die Entwicklung der "Intermodalität" erfordert häufig sehr hohe Investitionen in Betriebsmittel, Terminals, Informationssysteme usw. Die Förderung neuer Dienstleistungen durch die öffentliche Hand ist nur in begrenztem Maße möglich, während Subventionen, mit denen beispielsweise Betriebsverluste gedeckt werden sollen, generell - d.h. selbst in der Anlaufphase - unzulässig sind. Da ein Großteil der am intermodalen Verkehr Beteiligten nur über sehr begrenzte Investitionsmöglichkeiten verfügt, stellt dieser Aspekt ein schwerwiegendes Hemmnis dar.

3.8. Bei der Umsetzung des Aktionsprogramms der Kommission und der Weiterentwicklung der Intermodalität sollten die Verwaltungsvorschriften nach Ansicht des Ausschusses auf ein Mindestmaß begrenzt werden. Der Ausschuß ist darüber hinaus der Meinung, daß kein Bedarf an völlig neuen Verwaltungsvorschriften besteht. Bei der Durchführung des Aktionsprogramms sollte die Kommission diesen Aspekt gleich von Beginn an mit allen Betroffenen - sowohl mit den Marktteilnehmern als auch mit den Sozialpartnern - eingehend erörtern.

3.9. In der Kommissionsmitteilung werden die bisherigen Errungenschaften im Bereich der Intermodalität nach Ansicht des Ausschusses nicht gebührend gewürdigt. Beispielsweise sind in der Linienschiffahrt intermodale Dienste europaweit bereits seit Jahren gang und gäbe. Ihre Entwicklung hat insbesondere durch die Containerisierung entscheidende Impulse erfahren.

4. Besondere Bemerkungen

4.1. Die Schaffung eines integrierten intermodalen Transportsystems auf europäischer Ebene, bei dem auf allen verkehrspolitischen Entscheidungsebenen eine Koordinierung stattfindet, ist ein sehr ehrgeiziges Unterfangen. Bei der Entwicklung intermodaler Infrastrukturen spielen nämlich insbesondere regionale und lokale Behörden häufig eine ausschlaggebende Rolle. Der Ausschuß verweist darauf (vgl. Ziffer 3.4), daß auch innerhalb der Europäischen Kommission verschiedene Politikbereiche besser koordiniert werden könnten. Dieses Problem tritt auf einzelstaatlicher, regionaler und lokaler Ebene noch gravierender zutage. Aus der hier in Rede stehenden Mitteilung ist nicht ersichtlich, wie die Kommission sich die Koordinierung der einschlägigen Maßnahmen auf allen Entscheidungsebenen vorstellt. Wo und wie die praktische Beschlußfassung erfolgen soll, wird ebenfalls nicht mitgeteilt.

4.2. Die Wechselbeziehung zwischen der Personen- und Güterbeförderung - sowohl im Straßen- als auch im Schienenverkehr - muß Berücksichtigung finden. In einigen Ländern wird die verfügbare Schienenverkehrsinfrastruktur durch die Personenbeförderung so sehr in Anspruch genommen, daß ein intensiver Ausbau des intermodalen Güterverkehrs auf der Schiene schwierig ist. Eine Trennung der schienengebundenen Personen- und Gütertransportinfrastrukturen wäre eine denkbare Lösung, erfordert allerdings umfangreiche Investitionen sowie lange Planungs- und Bauzeiten. Auch beim Verkehrsträger Straße wäre eine vergleichbare Trennung zwischen dem Personen- und Gütertransport denkbar. In einer Reihe europäischer Länder werden bereits diesbezügliche Versuche durchgeführt. Derartige Entwicklungen werden sowohl die Qualität des Schienen- und Straßentransports als auch die Chancen für die Verwirklichung intermodaler Konzepte ganz erheblich beeinflussen.

4.3. Auf einem freien Transportmarkt werden die Marktteilnehmer (Frachtführer, Spediteure und Verlader) organisatorische Aufgaben wie z. B. die Einrichtung von Informationsnetzwerken und die Tarifgestaltung weitgehend in eigener Regie erledigen. Aus der Mitteilung ist nicht in ausreichendem Maße ersichtlich, welche Rolle die Kommission in diesem Zusammenhang spielen kann.

4.4. Es liegt auf der Hand, daß sich eine Weiterentwicklung der Intermodalität auf den Arbeitsmarkt, die Ausbildungsprofile und die Arbeitsbedingungen auswirken wird. So wird eine Zunahme des intermodalen Verkehrs zu einem Anstieg des Vor- und Nachlaufverkehrs auf der Straße führen. Dies hat Folgen für die Arbeitsbedingungen der Fahrer (z. B. in puncto Arbeitszeiten). Wie bereits an anderer Stelle in dieser Stellungnahme ausgeführt, wird die notwendige Liberalisierung des Schienenverkehrs ganz erhebliche organisatorische und beschäftigungspolitische Auswirkungen für die Eisenbahngesellschaften mit sich bringen. Bei der Ausgestaltung der Rahmenbedingungen ist es nach Ansicht des Ausschusses unbedingt erforderlich, daß auch den mit der Verwirklichung der Intermodalität verknüpften sozialen Aspekten Rechnung getragen wird. Die Kommission sollte schon im Vorfeld - und zwar in Zusammenarbeit mit den betroffenen Gremien und Sozialpartnern - die in diesem Zusammenhang erforderlichen Untersuchungen durchführen lassen. Dieses Erfordernis sollte auch in das Aktionsprogramm aufgenommen werden.

4.5. Im Zusammenhang mit der technologischen Entwicklung auf dem Gebiet des intermodalen Verkehrs sollte auch innovativen Konzepten und Systemen Aufmerksamkeit gewidmet werden. So können beispielsweise bimodale Systeme (z. B. Road Railer, CODA-E und Kombirail) dem intermodalen Verkehr ein neues Marktsegment von beachtlicher Größe erschließen, und auch die Entwicklung schienengebundener Träger für den intermodalen Verkehr (z. B. der Cargosprinter in Deutschland) ist vielversprechend. Derartige Innovationen ermöglichen die Bedienung völlig neuer Marktsegmente, können allerdings auch bestehende Märkte für intermodale Verkehrssysteme "bedrohen". Es muß darauf geachtet werden, daß es zu keiner Zersplitterung des Angebots kommt. Bei der weiteren Ausgestaltung des in der Mitteilung beschriebenen Rahmens für die Intermodalität sollten deshalb die verschiedenen Systeme und Techniken erläutert werden.

4.6. Der Ausschuß teilt die Auffassung, daß für eine Integration der Verkehrstechniken gesorgt werden muß, um auf diese Weise intermodale Transporte von Haus zu Haus zu fördern. Die Kommission geht in ihren Überlegungen davon aus, daß unerwünschte Entwicklungen im Straßengüterverkehr (überlastete Verkehrswege, Schadstoffemissionen und Unfälle) durch die Förderung des intermodalen Verkehrs korrigiert werden können. Die diesbezüglich von der Kommission vertretene Ansicht, daß (bereits vorhandene) freie Kapazitäten im Schienenverkehr genutzt werden können, hält der Ausschuß aus folgenden Gründen für zweifelhaft: Zum einen ist nicht sicher, ob überall freie Kapazitäten vorhanden sind, und außerdem verhält es sich beim Verkehrsträger Schiene zumeist so, daß die Personenbeförderung Vorrang genießt. Weitere Rationalisierungen im Bereich des Schienenverkehrs könnten dazu führen, daß zusätzliche Transportkapazitäten verfügbar werden. Im übrigen sind in einer Reihe von Ländern sowie auf einigen Strecken noch mehr als ausreichende Kapazitäten für den kombinierten Straßen-Wasser-Verkehr (sowohl auf Binnenwasserstraßen als auch im Kurzstreckenseeverkehr) vorhanden. Der Ausschuß hält es im übrigen für sehr wichtig, daß Verzeichnisse aufgestellt werden, die darüber Auskunft geben, welche Infrastrukturen, die in der Vergangenheit von bestimmten Verkehrsträgern genutzt wurden, rasch modernisiert und in das jetzt in Betrieb befindliche Netz integriert werden können.

4.7. Die mit dem alpenquerenden Verkehr verknüpften Probleme sind ein Faktor, der im Hinblick auf die Entwicklung der Intermodalität auf europäischer Ebene eine gewichtige Rolle spielt. Diese Probleme liegen jedoch teilweise außerhalb des Einflußbereichs der Europäischen Union, was sich als Hemmschuh für eine wirksame europäische Intermodalitätspolitik erweisen kann.

4.8. Ein neues, auf "Intermodalität" beruhendes Verkehrskonzept wird eine anders organisierte Transportkette erfordern. Neue Akteure werden am Marktgeschehen teilnehmen, und die Konzepte und Systeme im Bereich der Logistik werden sich verändern. Dies wiederum wird transportkostenseitige Veränderungen (Höhe, Struktur) zur Folge haben. Es ist nicht klar erkennbar, ob und wie sich derartige Entwicklungen auf die Preise für Verkehrsdienstleistungen, auf die Qualität der Leistungserbringung und damit vielleicht auch auf die Wettbewerbsposition Europas auswirken werden. Wichtig ist im übrigen, daß Erfahrungen mit bestehenden intermodalen Transportsystemen ausgewertet und - wenn möglich - für künftige Aktivitäten genutzt werden. Für bestehende Hemmnisse müssen Lösungen gefunden werden, damit die Intermodalität an Effizienz und Attraktivität gewinnen kann.

Brüssel, den 29. Oktober 1997.

Der Präsident des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Tom JENKINS

() ABl. C 19 vom 25. 1. 1993, S. 29; ABl. C 18 vom 22. 1. 1996, S. 32; ABl. C 39 vom 12. 2. 1996, S. 100.

() ABl. C 39 vom 12. 2. 1996, S. 43.

() ABl. C 206 vom 7. 7. 1997, S. 23.

() Siehe in diesem Zusammenhang auch die Stellungnahme des Ausschusses zu dem Grünbuch "Politische Konzepte zur Internalisierung der externen Kosten des Verkehrs in der Europäischen Union - Faire und effiziente Preise im Verkehr"; ABl. C 56 vom 24. 2. 1997, S. 31.