Im Jahr 2008 verabschiedete die Internationale Schifffahrtsorganisation (IMO) Änderungen der Anlage VI zum Internationalen Übereinkommen zur Verhütung der Meeresverschmutzung durch Schiffe („revidierte Anlage VI zum MARPOL-Übereinkommen“), die Regeln zur Verhütung der Luftverunreinigung durch Schiffe enthält. Diese revidierte Anlage VI trat am 1. Juli 2010 in Kraft, und mit Artikel 1 Absatz 6 Buchstabe b der Richtlinie 2012/33/EU wurde eine der wichtigsten Änderungen dieser Revision (Artikel 6 Absatz 2 der Richtlinie (EU) 2016/802) unionsrechtlich verankert, namentlich die obligatorische Verwendung von Schiffskraftstoffen mit einem Schwefelgehalt von maximal 0,10 % in SOx-Überwachungsgebieten ab dem 1. Januar 2015.

Im Einklang mit Artikel 14 Absatz 2 der Richtlinie (EU) 2016/802 hat die Kommission die Kosten und den Nutzen etwaiger weiterer Unionsmaßnahmen zur Verringerung der Luftemissionen, auch aus der Schifffahrt, in ihrem „Maßnahmenpaket für saubere Luft“, vom Dezember 2013, das aus einer eingehenden Überprüfung der EU-Politik zur Luftqualität hervorging, bereits geprüft und beschlossen, im Rahmen ihres Maßnahmenpakets für saubere Luft keinen speziellen Legislativvorschlag für Schiffsemissionen vorzulegen. Dennoch nahm sie in ihren Vorschlag für eine Richtlinie über die Verringerung der nationalen Emissionen bestimmter Luftschadstoffe eine Bestimmung (Artikel 5 Absatz 1) auf, die es den Mitgliedstaaten ermöglicht, ihre nationalen Emissionsreduktionsverpflichtungen mit der Verringerung von SO2-, Stickoxid-(NOx-) und Feinstaub-(PM2,5-)Emissionen, die durch zusätzliche Maßnahmen zur Regulierung der Luftverschmutzung durch Schiffe erzielt wird, zu „verrechnen“. Jedoch wurde weder diese vorgeschlagene Flexibilität noch eine andere Bestimmung zur Verringerung von Schiffsemissionen in die Richtlinie (EU) 2016/2284 über die Reduktion der nationalen Emissionen bestimmter Luftschadstoffe („neue NEC-Richtlinie“) aufgenommen.

Die Frist für die Umsetzung der Richtlinie 2012/33/EU war der 18. Juni 2014. Dessen unbeschadet trat die wichtigste mit der Richtlinie 2012/33/EU eingeführte Änderung, die die obligatorische Verwendung schwefelarmer Schiffskraftstoffe in der Ost- und der Nordsee betrifft, die als Überwachungsgebiete für Schwefeloxidemissionen („europäische SOx-Überwachungsgebiete“) ausgewiesen wurden, erst am 1. Januar 2015 in Kraft. Entsprechend gingen die ersten Berichte der Mitgliedstaaten über die Einhaltung der neuen Grenzwerte für den Schwefelgehalt in den europäischen SOx-Überwachungsgebieten nicht vor dem 30. Juni 2016 bei der Kommission ein. Da nicht alle Mitgliedstaaten für ihre Berichterstattung für das Jahr 2016 bereits die neuen Berichterstattungstools und vorlagen anwendeten, gab es für 2016 noch kein klares EU-weites Bild über den Grad der Durchsetzung und Einhaltung der neuen Schwefelnormen. Um dem Europäischen Parlament und dem Rat eine zuverlässigere und aggregierte Übersicht über den Stand der Durchsetzung und Einhaltung der seit dem Inkrafttreten der niedrigeren Schwefelgrenzwerte in den europäischen SOx-Überwachungsgebieten am 1. Januar 2015 geltenden strengeren Schwefelnormen für Schiffskraftstoffe vorlegen zu können, hat die Kommission beschlossen, die Jahre 2015 bis 2017 in einem einzigen Bericht – dem vorliegenden Bericht – abzudecken.

Hauptziel der Schwefelrichtlinie ist eine Verringerung der Gesundheits- und Umweltschäden, die durch Schwefeldioxid-(SO2)-Emissionen aus der Verbrennung bestimmter Arten flüssiger Kraft- oder Brennstoffe verursacht werden. Ungeachtet der Artikel 3 und 4, die sich auf den Schwefelgehalt von in Feuerungsanlagen an Land verwendeten Schwerölen und Gasölen beziehen, regelt diese Richtlinie nun hauptsächlich den Schwefelgehalt flüssiger Kraft- oder Brennstoffe, die von Schiffen verwendet werden („Schiffskraftstoffe“).

Die Richtlinie 1999/32/EG des Rates über eine Verringerung des Schwefelgehalts bestimmter flüssiger Kraft- oder Brennstoffe wurde in wesentlichen Punkten mehrfach geändert, zuletzt durch die Richtlinie 2012/33/EU vom 21. November 2012 hinsichtlich des Schwefelgehalts von Schiffskraftstoffen , die am 17. Dezember 2012 in Kraft trat und bis zum 18. Juni 2014 umgesetzt werden musste. Zur Wahrung der Übersichtlichkeit und Klarheit infolge der verschiedenen wesentlichen Änderungen der Richtlinie 1999/32/EG des Rates wurde letztere mit der Richtlinie (EU) 2016/802 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Mai 2016 über eine Verringerung des Schwefelgehalts bestimmter flüssiger Kraft- oder Brennstoffe (im Folgenden „Schwefelrichtlinie“) kodifiziert.

In Anlehnung an die revidierte Anlage VI zum MARPOL-Übereinkommen verpflichtete Artikel 1 Absatz 6 Buchstabe c der Richtlinie 2012/33/EU auch zur Verwendung - ab dem 1. Januar 2020 - von Brenn- oder Kraftstoffen mit einem Schwefelgehalt von maximal 0,50 %% in allen anderen Hoheitsgewässern eines Mitgliedstaats („europäische Gewässer“) außerhalb der SOx-Überwachungsgebiete (Artikel 6 Absatz 1 der Richtlinie (EU) 2016/802). Im Gegensatz zur revidierten Anlage VI zum MARPOL-Übereinkommen war das Inkrafttreten dieser Bestimmung in der EU im Jahr 2020 jedoch nicht an eine spätere Überprüfung der Verfügbarkeit konformer Brenn- oder Kraftstoffe gekoppelt, wodurch von Beginn an Rechtssicherheit gewährleistet gewesen und der Industrie ausreichend Zeit eingeräumt worden wäre, um sich auf die Umstellung vorzubereiten.

Wie sich bislang herausgestellt hat, trägt die ab Januar 2015 geltende obligatorische Verwendung von Schiffskraftstoffen mit einem Schwefelgehalt von 0,10 %% in den europäischen SOx-Überwachungsgebieten wirksam dazu bei, das Ziel der Schwefelrichtlinie – die Verringerung der schädlichen Auswirkungen von Schwefeldioxidemissionen durch Schiffe auf Mensch und Umwelt – zu erreichen. Über 93 % der kontrollierten Schiffe in den SOx-Überwachungsgebieten hielten die strengeren Schwefelkonzentrationen ein. Dies hat eine deutliche Verringerung der Schwefeldioxid-Luftwerte in Regionen zur Folge, die an die SOx-Überwachungsgebiete angrenzen (z. B. bis zu 60 % in Dänemark und bis zu 50 % auf der deutschen Nordseeinsel Neuwerk und auf den schwedischen Inseln Öland (Ottenby) und Gotland (Hoburgen) sowie über 20 % in der Region Rotterdam-Rijnmond).

Außerdem wird erwartet, dass sich die SOx-Konzentration in der Luft in allen anderen EU-Küstenregionen verringern wird, wenn der Schwefelgrenzwert von maximal 0,50 % im Jahr 2020 in Kraft tritt. Es wird sich jedoch noch zeigen müssen, ob ein Grenzwert von 0,50 % denselben Nutzen bringen wird wie der Grenzwert von 0,10 % in den europäischen SOx-Überwachungsgebieten und ob alle EU-Bürger in gleicher Weise vor einer von Schiffen ausgehenden Luftverschmutzung geschützt sein werden.

3.Unterstützung der Mitgliedstaaten und der Industrie durch die Union zur Erleichterung der Durchsetzung und Einhaltung der strengeren Schwefelnormen

Im Vorfeld des 1. Januar 2015 wurde davon ausgegangen, dass der Preis für Schiffskraftstoffe mit einem Schwefelgehalt von maximal 0,10 % („Gasöl für den Seeverkehr“) bis zu 65 % bis 80 % höher sein würde als der Preis für in den SOx-Überwachungsgebieten bis zu diesem Datum verwendeten Schwerölen. Viele Schiffseigener und Schiffsbetreiber befürchteten, dass das Inkrafttreten des Grenzwerts für den Schwefelgehalt von 0,10 % infolge eines deutlichen Anstiegs der Betriebskosten zu erheblichen wirtschaftlichen Auswirkungen führen wird, insbesondere für Schiffseigner, die zu einen großen Teil in den europäischen SOx-Überwachungsgebieten tätig sind. Die Kommission legte eine Reihe von Begleitmaßnahmen und Unterstützungsmechanismen (auf die weiter unten eingegangen wird) vor, um die Durchsetzung und Einhaltung der strengeren Schwefelnormen zu unterstützen und unerwünschte Nebeneffekte möglichst gering zu halten.

Mehrere anschließend durchgeführte Studien,, kamen jedoch zu dem Schluss, dass die Einführung der niedrigeren Schwefelgrenzwerte für die europäischen SOx-Überwachungsgebiete nicht zu einem Rückgang des Seeverkehrs oder zu einer wesentlichen Verlagerung des Verkehrs auf die Straße geführt hatte. Es wurden weder Unternehmensschließungen noch die Einstellung von Seeverkehrsdiensten noch ein Rückgang beim Güterumschlag in den nordeuropäischen Häfen festgestellt, die direkt mit den für die SOx-Überwachungsgebiete geltenden Vorschriften in Verbindung gebracht werden konnten. Auch wurden keine schwerwiegenden Fälle von Nichtverfügbarkeit konformer Kraftstoffe gemeldet. Während die fallenden Ölpreise als Hauptgrund dafür angesehen werden, dass die negativen befürchteten Folgen des Inkrafttretens der niedrigeren Schwefelgrenzwerte in den SOx-Überwachungsgebieten ausblieben, hat die Unterstützung der Mitgliedstaaten und Interessenträger im Seeverkehr durch die EU auch dazu beigetragen, die Auswirkungen der verbindlichen niedrigeren Schwefelgrenzwerte auf die Wettbewerbsfähigkeit des Sektors und die einzelnen Verkehrsträgeranteile so gering wie möglich zu halten.

3.1Europäisches Forum für nachhaltigen Schiffsverkehr (European Sustainable Shipping Forum, ESSF)

Als Folgemaßnahme zur „Toolbox für nachhaltige Lösungen für den Schiffsverkehr“ (Sustainable Waterborne Transport Toolbox) von September 2011 richtete die Kommission 2013 als spezielles Forum das ESSF ein, das den strukturellen Dialog und die Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen Kommissionsdienststellen, den Mitgliedstaaten und Interessenträgern im Seeverkehr erleichtern sollte, um den Herausforderungen in Bezug auf die ökologische Nachhaltigkeit des Seeverkehrs in der Europäischen Union besser begegnen zu können. Neben technischen Fragen im Zusammenhang mit den verschiedenen Optionen zur Einhaltung der niedrigeren Schwefelgrenzwerte ist das ESSF auch für die Förderung der Wettbewerbsfähigkeit des Seeverkehrs in der Europäischen Union und für Fragen zu neuen Möglichkeiten für die Finanzierung eines nachhaltigen Schiffsverkehrs zuständig.

Das ESSF besteht aus einer Vollversammlung und technischen Sachverständigengruppen (die „Untergruppen“), wobei die Kommission den Vorsitz führt, während die Europäische Agentur für die Sicherheit des Seeverkehrs (EMSA) als technisches Sekretariat fungiert. Derzeit umfasst das ESSF vier spezialisierte Untergruppen, die sich jeweils aus Sachverständigen und Interessenträgern der Mitgliedstaaten zusammensetzen und die unter dem gemeinsamen Vorsitz der Kommission und von Vertretern der Mitgliedstaaten und/oder der Interessenträger stehen. Die Untergruppe für die Durchführung der Schwefelrichtlinie („Implementation of the Sulphur Directive“), die später durch die Untergruppe für Luftemissionen von Schiffen („Air Emissions from Ships“) ersetzt wurde, hatte eine zentrale Rolle bei den vorbereitenden Arbeiten für das Inkrafttreten des Schwefelgrenzwerts von 0,10 % in den europäischen SOx-Überwachungsgebieten und leistet derzeit Unterstützung bei den Vorarbeiten für die Umsetzung des Schwefelgrenzwerts von 0,50 %. Die Aufgabenstellung des ESSF beschränkt sich jedoch nicht nur auf die Durchführung der Schwefelrichtlinie, sondern betrifft auch Treibhausgasemissionen von Schiffen und Schiffsabfälle.

Das ESSF leistet den Mitgliedstaaten und der Industrie konkrete und maßgeschneiderte Unterstützung in den Arbeitsbereichen seiner Untergruppen. Seine Arbeit erleichterte die Erstellung von Leitfäden der Kommission und der EMSA, von Durchführungs- und delegierten Rechtsakten der Kommission, von Vorlagen der EU an die IMO sowie die Überprüfung von Rechtsakten der Union. Des Weiteren fördert das ESSF die produktive Zusammenarbeit zwischen den Kommissionsdienststellen, den nationalen Sachverständigen und Interessenträgern, mit dem Ziel, einen nachhaltigen und wettbewerbsfähigen Schiffsverkehr in der Europäischen Union zu fördern. Angesichts seines Erfolgs wurde das Mandat des ESSF bis zum 30. Juni 2018 verlängert, und auf der letzten ESSF-Vollversammlung am 16. Oktober 2017 wurde eine weitere Verlängerung empfohlen.

3.2Finanzielle Unterstützung durch die EU für den verstärkten Einsatz sauberer Schiffstechnologien