BERICHT DER KOMMISSION AN DEN RAT - Maßnahmen für ein neues Gleichgewicht im Stahlsektor

1. Einleitung

Nach der Vorlage des Berichts der Kommission am 17. Juli verabschiedete der Rat am 19. Juli Schlussfolgerungen, in denen er:

"die Kommission auffordert, einen weiteren Bericht vorzulegen und einen Vorschlag für den endgültigen Inhalt und die Anwendung des Anhangs I der Verordnung 1031/2002 zu unterbreiten, er wird über diesen Vorschlag unter Berücksichtigung der Entscheidungen der Vereinigten Staaten in Bezug auf die Ausnahmen für einzelne Erzeugnisse und Handelskompensationen beschließen. Der Rat beabsichtigt, vor Ende September auf diese Frage zurückzukommen."

Dem entsprechend gibt dieser zusätzliche Bericht einen aktualisierten Überblick über die jüngsten Entwicklungen betreffend die Auswirkungen der US-Schutzmaßnahmen für Stahlerzeugnisse auf den US- und den Weltmarkt (2), die Streitbeilegung (3), warenspezifische Ausnahmen (4) und Handelskompensationen (5).

2. Auswirkungen der US-Schutzmaßnahmen für Stahlerzeugnisse auf den US- und den Weltmarkt

2.1. Auswirkungen der US-Schutzmaßnahmen für Stahlerzeugnisse auf den US-Markt

In dem Bericht vom 17. Juli wurde dargelegt, dass die Schutzmaßnahmen zu erheblichen künstlichen Preissteigerungen - und damit auch zur Aufrechterhaltung unwirtschaftlicher Produktionskapazitäten - führten und dass deren Aufhebung im kommenden Jahr weitere Markverzerrungen nach sich ziehen wird. Jüngere Daten bestätigten diese Analyse, der zufolge die Stahlpreise und -kosten in den USA immer noch nach oben gedrückt werden und weiterhin deutlich über dem Weltniveau liegen.

Außerdem fällt auf, dass eine Reihe US-amerikanischer Stahlunternehmen für die letzten Monate "bessere Ergebnisse" in Form von geringeren finanziellen Verlusten auswiesen als für das entsprechende Quartal des Vorjahres. Dies muss wirklich in Frage gestellt werden im Falle von Unternehmen, die weiterhin nicht in der Lage sind, Gewinne zu erzielen, in einer Zeit, in der der US-Markt außer durch zahlreiche Antidumping- und Antisubventionsmaßnahmen auch durch Schutzmaßnahmen geschützt wird und die Preise so drastisch gestiegen sind. Diese Unternehmen werde akute Schwierigkeiten bekommen, wenn die Preisblase platzt und die Schutzmaßnahmen nach der Feststellung ihrer Widrigkeit durch die WTO aufgehoben werden.

Infolgedessen ist für die zweite Jahreshälfte 2003 damit zu rechnen, dass die Stahlindustrie wie alle drei bis fünf Jahre erneut vor einer "Krise" stehen wird. Wie in der Vergangenheit werden dann ohne Zweifel Stimmen laut werden, die mehr protektionistische Maßnahmen fordern, darunter auch die nicht-WTO-konforme Anwendung von Antidumping- und Ausgleichsmaßnahmen. Doch dieser Krisenzyklus lässt sich nur dann durchbrechen, wenn US-Regierung und -Unternehmen bereit sind, die grundsätzlichen Probleme der Stahlindustrie wie unwirtschaftliche Produktionskapazitäten und Marktverzerrungen in Angriff zu nehmen.

2.2. Verbreitung von Schutzmaßnahmen auf anderen Märkten

Die von den USA für eine breite Palette von Stahlerzeugnissen eingeführten protektionistischen Schutzmaßnahmen haben rund um den Globus eine Kettenreaktion ausgelöst. Die zuständigen nationalen Behörden und Stahlunternehmen meinen, angesichts des Anstiegs der auf ihre Märkte umgelenkten Stahleinfuhren bereits erste Anzeichen für die erheblichen negativen Auswirkungen dieser Maßnahmen auf ihre Stahlwirtschaft zu erkennen.

In Kanada, China, Chile, der Tschechischen Republik, Ungarn und Polen werden bzw. wurden Untersuchungen zur Prüfung der Notwendigkeit von Schutzmaßnahmen eingeleitet, und von anderen Ländern wurde bekannt, dass sie ein ähnliches Vorgehen in Erwägung ziehen. Dies dürfte wenn nicht in allen dann doch in der Mehrzahl der Fälle zur Einführung von Schutzmaßnahmen führen. In China, Ungarn, Polen, Chile und Mexiko sind bereits Maßnahmen in Kraft.

Auch wenn theoretisch all diese Ländern dazu tendieren, dem EG-Modell (Schutzmaßnahmen als Sicherheitsnetz gegen eine Umlenkung von Handelsströmen) zu folgen, waren in der Praxis die meisten nicht in der Lage, inländischen protektionistischen Lobbies die Stirn zu bieten. Folglich sind die von ihnen eingeführten Maßnahmen - zum Teil auch erheblich - restriktiver als die Schutzmaßnahmen der Gemeinschaft. All dies kann den Druck auf die anderen Länder, diesem Beispiel zu folgen, nur verschärfen. Mittelfristig könnte der freie Handel im Stahlsektor ernsthaft gefährdet werden, und es ist muss wieder einmal daran erinnert werden, dass all dies zumindest dem Anschein auf die Einführung von Maßnahmen in den USA zurückzuführen ist.

3. Stand der WTO-Streitbeilegung

Angesichts der von den USA eingeführten Stahlzölle haben die EG, Japan, Korea, China, die Schweiz, Norwegen, Neuseeland und Brasilien in breiter Koalition Streitbeilegungsverfahren bei der WTO angestrengt.

Die gründliche Zusammenarbeit in der Konsultationsphase wurde fortgesetzt, indem ein einziges Panel mit denselben Vertretern gebildet wurde, um die Anträge aller Antragsteller zu prüfen. Nach der Bildung des Panels am 25. Juli wurde durch eine enge Zusammenarbeit sichergestellt, dass dem Panel weitgehend übereinstimmende Argumente unterbreitet wurden.

Das Panel wird seinen Bericht voraussichtlich im März 2003 vorlegen. Die Kommission ist zuversichtlich, dass dieser Bericht zu dem Schluss kommen wird, dass die US-Maßnahmen mit den WTO-Bestimmungen über Schutzmaßnahmen nicht vereinbar sind, da die Maßnahmen im Stahlbereich genau dieselben Mängel aufweisen, die bereits für vorherige, von der WTO verurteilte US-Schutzmaßnahmen festgestellt wurden. Sollten die USA Berufung einlegen, wird der Bericht des Berufungsgremiums voraussichtlich im September 2003 vorliegen.

Angesichts der Tatsache, dass sich der Bericht des Panels wahrscheinlich auf frühere Urteile des Berufungsgremiums stützen wird, würde eine Berufung lediglich eine Verzögerungstaktik darstellen. Die Kommission vertritt daher die Auffassung, dass die USA angehalten werden sollten, ihre unrechtmäßigen Maßnahmen bereits auf den Bericht des Panels hin aufzuheben.

Es sei daran erinnert, dass die Verabschiedung des Panelberichts bzw. des Berichts des Berufungsgremiums (falls Berufung eingelegt wird) durch das WTO-Streitbeilegungsgremium automatisch zur Anwendung von Zusatzzöllen auf all jene Erzeugnisse führt, die Gegenstand der EG-Verordnung zur Wiederherstellung des Gleichgewichts sind.

4. Stand in Bezug auf die warenspezifischen Ausnahmen

In dem Bericht der Kommission über die Maßnahmen für ein neues Gleichgewicht im Stahlsektor vom 17. Juli wurde das Verfahren erläutert, nach dem Unternehmen beantragen konnten, dass bestimmte Erzeugnisse den durch die Schutzmaßnahmen eingeführten Zusatzzöllen nicht unterliegen. Nach dem Bericht hatten die US-Behörden bis zu jenem Tag vier Listen veröffentlicht mit insgesamt 247 warenspezifischen Ausnahmen. Rund 150 dieser Ausnahmen bezogen sich entweder direkt auf europäische Unternehmen oder auf Stahl verarbeitende Unternehmen in den USA, die ihren Stahl von europäischen Unternehmen beziehen. Schätzungen in diesem vorausgegangenen Bericht zufolge wurden die negativen Auswirkungen der ursprünglichen Schutzmaßnahmen auf die europäischen Stahlerzeuger durch derartige Ausnahmen bis zum 11. Juli um 230 Mio. $ gemindert.

Die US-Regierung veröffentlichte am 18. Juli eine weitere Liste zur Ausnahme von 14 Waren unmittelbar bevor die Kommission die Aufschiebung der Entscheidung über vorzeitige Gegenmaßnahmen empfahl. Zwei weitere Listen mit insgesamt 215 warenspezifischen Ausnahmen wurden in Pressemitteilungen am 12. und 22. August angekündigt und am 30. August offiziell im Federal Register [1] veröffentlicht.

[1] Band 67, Nr. 169, S. 56182 ff.

Nach unserer Einschätzung, die sich auf detaillierte Angaben europäischer Unternehmen und Industrieverbände stützt, könnten Stahlunternehmen in der Gemeinschaft aufgrund der nach dem Bericht vom 17. Juli angekündigten zusätzlichen Ausnahmen 650 000 Tonen in die Vereinigten Staaten ausführen, ohne Zusatzzölle entrichten zu müssen, und die Auswirkungen der ursprünglichen Schutzmaßnahmen könnten dadurch um weitere 420 Mio. $ gemindert werden. Somit könnten sich die sieben veröffentlichten Listen im Umfang von rund 650 Mio. $ auf den in der EU erzeugten Stahl auswirken. Dieser Betrag entspricht fast 30 % der 2,3 Mrd. $ an Gemeinschaftsausfuhren, die Schätzungen zufolge von den ursprünglich angekündigten US-Maßnahmen betroffen gewesen wären. Anders ausgedrückt müssten, sofern die EG-Stahlausfuhren in die USA auf dem im Jahr 2001 verzeichneten Niveau von 4 Mrd. $ bleiben, für nahezu 60 % dieser Ausfuhren keine Zusatzzölle entrichtet werden.

Während die erheblichen zusätzlichen Ausnahmen, die im August gewährt wurden, selbstverständlich willkommen sind und sowohl den europäischen Ausführern zugute kommen als auch vielen US-amerikanischen Unternehmen, die hochwertigen Stahl aus Europa brauchen, ist die Weigerung, vielen wohlbegründeten Anträgen zu entsprechen, überraschend und unbefriedigend.

Zwar erklärte der US-Handelsbeauftragte am 22. August 2002 vor der Presse: "Damit ist die Untersuchung aller anhängigen Anträge auf Ausnahme von den Maßnahmen, die am oder vor dem 20. Mai 2002 eingereicht wurden, abgeschlossen." Dem Vernehmen nach wurden die Unternehmen jedoch aufgefordert, Probleme mit den technischen Spezifikationen der im dem Federal Register veröffentlichten Warenbeschreibungen mitzuteilen, und es kann sein, dass dies zur Veröffentlichung einer Verlängerung führt, um diese Probleme zu lösen.

Auf jeden Fall wird im November 2002 ein neues Verfahren beginnen, bei dem Ausnahmen beantragt werden können, die im März 2003 in Kraft treten würden. Natürlich mussten Unternehmen, deren Anträge dann Erfolg haben, trotzdem vorher ein Jahr lang die Zusatzzölle entrichten (oder den Ausschluss vom US-Markt hinnehmen). Der Nutzen einer solchen Ausnahme für das zweite Jahr wird außerdem dadurch beschränkt, dass das WTO-Berufungsgremium voraussichtlich im selben Monat die US-Schutzmaßnahmen verurteilen wird.

5. Derzeitiger Stand bei den Handelskompensationen

Das Übereinkommen über Schutzmaßnahmen schafft ein Gleichgewicht zwischen dem Recht jedes WTO-Mitglieds, Schutzmaßnahmen zu ergreifen, sofern die Anforderungen der WTO erfuellt sind, und der Verpflichtung gegenüber den von Schutzmaßnahmen betroffenen WTO-Mitgliedern im Wesentlichen gleichwertige Zugeständnisse beizubehalten.

Im Fall des Stahlsektors haben die USA die Verpflichtung gemäß Artikel 8 des Übereinkommens über Schutzmaßnahmen, die negativen Auswirkungen der Schutzzölle für Stahlerzeugnisse durch Zollsenkungen bei anderen Waren zu kompensieren.

Die Kommission ist der Ansicht, dass eine ordnungsgemäße Auslegung und Anwendung von Artikel 8 des Übereinkommens über Schutzmaßnahmen von erheblicher systemimmanenter Bedeutung ist, um die Verbreitung der missbräuchlicher Schutzmaßnahmen zu verhindern.

6. Schlussfolgerung

Als Schlussfolgerungen dieses Berichts möchte die Kommission unter anderem die folgenden Punkte hervorheben:

* Die von den USA im August beschlossenen warenspezifischen Ausnahmen tragen zur Milderung der negativen Auswirkungen der US-Stahlzölle auf den Handel bei.

* Die warenspezifischen Ausnahmen entsprechen jedoch weniger als 30 % der Gesamtauswirkungen der US-Schutzzölle gegenüber den Ausfuhren aus der Gemeinschaft, und mehr als 40 % der Gesamtstahlausfuhren der Gemeinschaft in die USA sind immer noch von den protektionistischen Maßnahmen der USA betroffen.

* Die Gemeinschaft sollte daher diese Maßnahmen im Rahmen der WTO weiter mit Nachdruck anfechten, denn dies dürfte dazu führen, dass das WTO-Panel die Schutzmaßnahmen der USA im März 2003 als unrechtmäßig verurteilt.

* Die USA sollten angehalten werden, ihre Schutzmaßnahmen unverzüglich nach dem Bericht des Panels zurückzunehmen.

* Zu erwägen wäre eine umfassende internationale Initiative zur Lösung der Probleme, mit denen die Stahlindustrie konfrontiert sein wird.

* Die Frage der Handelskompensationen ist nach wie vor von großer systemimmanenter Bedeutung, um den Missbrauch von Schutzmaßnahmen zu verhindern.

* Auf die USA sollte weiterhin angemessener Druck ausgeübt werden, die negativen Auswirkungen ihrer Schutzmaßnahmen auf den Handel durch zusätzliche warenspezifische Ausnahmen zu verringern.

Im Lichte der vorgenannten Überlegungen, schlägt die Kommission zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht die Anwendung von Anhang I der Verordnung(EG) Nr. 1031/2002 vor.