Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem "Vorschlag für eine Verordnung des Rates (EG) über ein Schema allgemeiner Zollpräferenzen für den Zeitraum vom 1. Januar 2002 bis 31. Dezember 2004"

(2001/C 311/10)

Der Rat beschloss am 11. Juli 2001, den Wirtschafts- und Sozialausschuss gemäß Artikel 262 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu dem vorgenannten Vorschlag zu ersuchen.

Der Wirtschafts- und Sozialausschuss beschloss, Herrn Walker zum Hauptberichterstatter für diese Stellungnahme zu bestellen.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 384. Plenartagung am 12. und 13. September 2001 (Sitzung vom 12. September) mit 62 Stimmen bei 1 Stimmenthaltung folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Die Verordnung (EG) Nr. 2820/98 des Rates vom 21. Dezember 1998(1) über ein Mehrjahresschema allgemeiner Zollpräferenzen läuft am 31. Dezember 2001 aus. 1994 legte die Kommission Leitlinien für die Rolle des APS in dem Jahrzehnt 1995 bis 2004(2) fest. Damit diese Leitlinien im verbleibenden Zeitraum von 2002 bis 2004 umgesetzt werden können, muss eine neue Verordnung erlassen werden.

1.2. Gemäß den Leitlinien von 1994 gestaltete die Europäische Union ihre Schemata allgemeiner Präferenzen in wichtigen Punkten um. Hatte sie bislang Waren in begrenzten Mengen vollständig von den Zöllen befreit, so ging sie 1995 zum sogenannten Modulierungskonzept über, dem zufolge Zollpräferenzen in begrenzter Höhe, dafür aber ohne mengenmäßige Beschränkungen gewährt werden. Zugleich wurden neue Regeln eingeführt, die es ermöglichen, bestimmte Exportsektoren im Falle einzelner begünstigter Länder aus der Präferenzregelung auszuschließen (Graduierung). In der Folge wurden im Rahmen von als Anreiz konzipierten Sonderregelungen zusätzliche Präferenzen eingeräumt, um im Interesse einer nachhaltigen Entwicklung insbesondere den Schutz der Arbeitnehmerrechte und der Umwelt zu fördern.

1.3. Da es sich bei den meisten dieser Änderungen um echte Neuerungen handelte, war ihre Wirkung nur schwer abzuschätzen. Glücklicherweise erwiesen sich viele der Befürchtungen, die vor der Annahme dieser Maßnahmen geäußert worden waren, als unbegründet. Der Verzicht auf Zollkontingente und Zollplafonds zog somit keinen massiven Anstieg der Präferenzeinfuhren nach sich. Da bestimmte Vorschriften der derzeitigen Verordnung zu vorsichtig und kompliziert erscheinen, sollten sie vereinfacht werden.

1.4. Allerdings wurden auch manche Hoffnungen, die an die derzeitigen Regeln geknüpft worden waren, enttäuscht. Die Länder, die für die als Anreiz konzipierten Sonderregelungen in Frage kamen, machten nur zögernd von den ihnen gebotenen Möglichkeiten Gebrauch. Daher erscheint eine Anpassung der Maßnahmen zur Umsetzung der Sonderregelungen erforderlich.

1.5. Die derzeitige APS-Verordnung enthält erstmals sämtliche Bestimmungen in diesem Bereich und deckt alle Sektoren ab, die früher unter verschiedene Verordnungen fielen. Sie gewährleistet jedoch noch nicht die vollständige Harmonisierung sämtlicher Regeln und Verfahren. In den Leitlinien von 1994 wurde eindeutig darauf hingewiesen, dass eine Vereinfachung erforderlich sei. Der größte Teil der vorgeschlagenen Änderungen dient diesem Ziel und beinhaltet keine inhaltlichen Neuerungen.

2. Die Vorschläge der Kommission

2.1. Modulierung

2.1.1. Zum Zeitpunkt der Annahme der jetzigen APS-Verordnung belief sich die auf der Grundlage der Handelsströme gewogene durchschnittliche Präferenzspanne im Rahmen des APS auf 3,68 %. Die derzeitige durchschnittliche Zollermäßigung für nichtempfindliche und halbempfindliche Waren ist ungefähr genauso hoch. Dies ist offensichtlich ausreichend attraktiv. Somit erscheint eine pauschale Herabsetzung des Meistbegünstigungszollsatzes um 3,5 Prozentpunkte für alle empfindliche Waren angezeigt.

2.1.2. Für die meisten dieser Waren würden sich im Falle einer pauschalen Zollermäßigung um 3,5 Prozentpunkte die gleichen oder sogar noch geringfügig höhere Vorteile ergeben als im Rahmen der derzeitigen Verordnung, nur bei einigen wenigen Waren würde sich die Präferenzbehandlung verschlechtern.

2.1.3. Die spezifischen Zölle fallen dagegen zu unterschiedlich aus, als dass sie pauschal herabgesetzt werden könnten. Daher sollte das jetzige System beibehalten werden, bei dem sich die Zölle um einen bestimmten Prozentsatz ermäßigen. Der Einfachheit halber sollten die Zölle auf alle betroffenen Waren um 30 v. H. herabgesetzt werden.

2.2. Graduierung

2.2.1. Eines der beiden Kriterien für den Ausschluss von Ländern (Pro-Kopf-BSP) muss aktualisiert werden. Um ein neutrales und regelmäßig überprüftes Kriterium anzuwenden, sollte auf den Schwellenwert zurückgegriffen werden, anhand dessen die Weltbank Staaten als "Länder mit hohem Einkommen" einstuft.

2.2.2. Im Interesse einer größeren Objektivität der Regelung sollte die Liste der begünstigten Länder jährlich überprüft werden.

2.2.2.1. Darunter könnte jedoch die Verlässlichkeit der Regelung leiden. Ein Land sollte daher nur dann aus der Liste der begünstigten Länder gestrichen werden, wenn es die dafür maßgeblichen Kriterien drei Jahre hintereinander erfuellt.

2.2.2.2. Um eine faire Behandlung aller Länder zu gewährleisten, sollten ausgeschlossene Länder, die drei Jahre hintereinander die Kriterien für einen Ausschluss nicht mehr erfuellen, wieder in die Liste der Begünstigten aufgenommen werden.

2.2.3. Im Bereich der Graduierung sollten beide grundlegenden Regeln - die sogenannte Löwenanteil-Klausel und der Graduierungsmechanismus - beibehalten werden. Damit die Graduierung neutraler und automatischer erfolgt, sollte sie regelmäßiger, und zwar ein Mal pro Jahr, vorgenommen werden.

2.2.3.1. Diese Änderung sollte im Interesse der Ausgewogenheit durch eine neue Bestimmung ergänzt werden, der zufolge die Graduierung nur dann erfolgt, wenn das betreffende begünstigte Land eines der maßgeblichen Kriterien drei Jahre hintereinander erfuellt, unabhängig davon, ob es sich jeweils um dasselbe Kriterium handelt oder nicht.

2.2.4. Weder in den Leitlinien von 1994 noch in der derzeitigen Verordnung ist vorgesehen, einen Graduierungsbeschluss rückgängig zu machen, wenn die maßgeblichen Kriterien nicht mehr erfuellt sind. Diese Möglichkeit sollte aus den gleichen Gründen eingeräumt werden wie im Falle des Ausschlusses von Ländern aus der Präferenzregelung.

2.2.5. Unmittelbar nach Annahme der neuen APS-Verordnung durch den Rat wird die Kommission eine Überprüfung der Sektoren vorbereiten, die gemäß der neuen Regelung zu graduieren sind. Die Beschlüsse aufgrund der Ergebnisse dieser Überprüfung werden am 1. Januar 2003 in Kraft treten.

2.3. Als Anreiz konzipierte Sonderregelungen

2.3.1. In letzter Zeit werden die Sonderregelungen von den potenziellen Begünstigten jedoch besser genutzt. Um diesen Trend zu fördern, müssen diese Regelungen attraktiver gemacht werden. Im Einklang mit dem derzeitigen Schema, allerdings in dem Bemühen, es zu vereinfachen, sollten die zusätzlichen Präferenzen zu einer Verdoppelung der allgemeinen Präferenzen führen, das heißt, die Meistbegünstigungszölle sollten pauschal um weitere 3,5 Prozentpunkte und die spezifischen Zölle um weitere 30 v. H. herabgesetzt werden. Diese Regelung wäre leicht verständlich.

2.3.2. Die als Anreiz konzipierten Sonderregelungen können derzeit auch für Sektoren in Anspruch genommen werden, für die die Präferenzen aufgrund des Graduierungsmechanismus (nicht aufgrund der Klausel über den Löwenanteil) entzogen wurden. Damit die Sonderregelungen für die fortgeschritteneren Entwicklungsländer (bei denen die Wahrscheinlichkeit größer ist, dass bestimmte Sektoren graduiert werden und dass die Sozialklausel erfuellt wird), attraktiver werden, sollten die Vorteile auch dann in Anspruch genommen werden können, wenn der Ausschluss aufgrund der Klausel über den Löwenanteil erfolgt.

2.3.3. Bei den als Anreiz konzipierten Sonderregelungen im sozialen Bereich müssen die Länder derzeit zwei Voraussetzungen erfuellen: Zum einen müssen sie zu den begünstigten Ländern zählen, und zum anderen müssen sie bescheinigen, dass die von ihnen ausgeführten Waren im Einklang mit den maßgeblichen Arbeitsnormen hergestellt wurden. Dies gilt auch für alle verwendeten Rohstoffe, selbst wenn sie eingeführt werden. Dies ist in der Praxis nicht durchführbar, da ein begünstigtes Land nicht in der Lage ist, die dafür erforderliche Kontrolle zu gewährleisten. Diese Bestimmung sollte daher aufgehoben werden.

2.3.4. Bei der Sonderregelung für den Schutz der Arbeitnehmerrechte wurde ursprünglich auf die IAO-Übereinkommen Nr. 87, 98 und 138 verwiesen. Damit die Sonderregelung mit dem Konzept der "wesentlichen Arbeitsnormen" in Einklang gebracht wird, sollten die begünstigten Länder künftig auch verpflichtet sein, die IAO-Übereinkommen Nr. 29, 100, 105, 111 und 182 einzuhalten.

2.3.5. Was die Sonderregelung für den Umweltschutz anbetrifft, so fehlen nach wie vor international anerkannte Normen und ein international anerkanntes Zertifizierungssystem. Zugleich wurden einige nationale Zertifizierungssysteme international in gewissem Maße anerkannt. Um dieser Entwicklung Rechnung zu tragen, wurde im Verordnungsvorschlag im Vergleich zur derzeitigen Verordnung ein allgemeinerer Wortlaut gewählt.

2.4. Sonderregelung für die am wenigsten entwickelten Länder

2.4.1. Der Vorschlagsentwurf trägt der vor kurzem erlassenen Verordnung Rechnung, der zufolge für fast alle Waren aus den am wenigsten entwickelten Ländern Zollfreiheit gewährt wird.

2.5. Sonderregelung zur Bekämpfung der Drogenproduktion und des Drogenhandels

2.5.1. Die Kommission sollte sich ein klares Bild darüber verschaffen, in welchem Maße die Regelung ihren Zielen gerecht wird. Sie sollte daher die Anwendung dieser Regelung sowie ihre Auswirkungen unter Berücksichtigung der Bewertungen unabhängiger internationaler Organisationen und Gremien überwachen und sollte darüber einen Meinungsaustausch mit den begünstigten Ländern führen. Die Bewertungen sollten nicht zur Folge haben, die Regelung vor 2004 aufzuheben, sondern bei der Beantwortung der Frage helfen, inwieweit es angemessen ist, die Regelung nach diesem Zeitpunkt aufrechtzuerhalten.

2.6. Rücknahme

2.6.1. Generell sollte das APS verstärkt zur Förderung der Einhaltung der wichtigsten Arbeitsnormen eingesetzt werden. Daher wird die Aufnahme einer neuen Bestimmung vorgeschlagen, der zufolge auch schwerwiegende und systematische Verstöße gegen diese Normen die vorübergehende Rücknahme der APS-Vorteile rechtfertigen. Auch in dem Fall, in dem die Herstellung bestimmter Waren erhebliche umweltschädliche Auswirkungen hat, sollte eine solche Rücknahme möglich sein.

3. Bemerkungen

3.1. Der Wirtschafts- und Sozialausschuss begrüßt die Kommissionsvorschläge für eine Verordnung zur Änderung des Schemas allgemeiner Zollpräferenzen, um somit die Umsetzung der Leitlinien bezüglich der Rolle des APS für den Zeitraum 1995 - 2004 bis zu dessen Ende zu verlängern. Angesichts der zwischenzeitlich gesammelten Erfahrungen ist eine Weiterentwicklung dieser Leitlinien dringend angezeigt.

3.2. Der Ausschuss ist damit einverstanden, dass Präferenzen, die als Prozentsatz des Meistbegünstigungszolls ausgedrückt sind, immer dann schrumpfen, wenn dieser Meistbegünstigungszollsatz gesenkt wird. Deswegen unterstützt er das Konzept einer pauschalen Herabsetzung des Meistbegünstigungszollsatzes um 3,5 Prozentpunkte für alle empfindlichen Waren.

3.2.1. Auch der Ausschuss ist der Ansicht, dass eine pauschale Zollherabsetzung aufgrund der großen Unterschiede zwischen den spezifischen Zöllen unpraktisch wäre; er spricht sich deshalb für eine einheitliche Ermäßigung der Zölle auf alle betroffenen Waren um 30 Prozent aus.

3.3. Bezüglich des Ausschlusses von Ländern weist der Ausschuss auf die Notwendigkeit einer Aktualisierung des Pro-Kopf-BSP-Kriteriums hin. Er befürwortet das Prinzip der Anwendung eines neutralen und regelmäßig überprüften Kriteriums und anerkennt, dass der von der Weltbank festgelegte Schwellenwert diesen Anforderungen gerecht wird.

3.4. Wie die Kommission befürchtet auch der Ausschuss, dass eine alljährliche Überprüfung der Liste der begünstigten Länder zu einer unzureichenden Verlässlichkeit der Regelung führen könnte, was die Unterstützung des Prozesses untergraben könnte. Deshalb spricht auch der Ausschuss sich dafür aus, dass ein Land nur dann aus der Liste der begünstigten Länder gestrichen werden sollte, wenn es die dafür maßgeblichen Kriterien drei Jahre hintereinander erfuellt, und dass es wieder in die Liste der Begünstigten aufgenommen werden sollte, wenn es drei Jahre hintereinander die Kriterien für einen Ausschluss nicht mehr erfuellt.

3.5. Der Ausschuss stimmt dem Vorschlag zu, im Bereich der Graduierung beide grundlegenden Regeln - die Löwenanteil-Klausel und den Graduierungsmechanismus - beizubehalten. Des Weiteren ist auch er der Ansicht, dass die Graduierung durch die ein Mal pro Jahr erfolgende Durchführung neutraler und automatischer gestaltet werden sollte.

3.5.1. Der Ausschuss pflichtet der Auffassung bei, dass die Graduierung nur dann erfolgen sollte, wenn das betreffende begünstigte Land eines der maßgeblichen Kriterien drei Jahre hintereinander erfuellt, wobei es sich nicht notwendig um dasselbe Kriterium in den drei Jahren handeln muss.

3.6. Der Ausschuss stellt fest, dass die als Anreiz konzipierten Sonderregelungen den Erwartungen nicht gerecht worden sind, und stimmt der Kommission darin zu, dass ihre attraktivere Gestaltung unerlässlich ist. Angesichts des bislang ausbleibenden Erfolgs bei dieser Initiative wirft der Ausschuss die Frage auf, ob die Kommission in dieser Richtung weit genug gegangen ist.

3.6.1. Der Ausschuss ist damit einverstanden, die Bestimmung der zweifachen Voraussetzung zu streichen.

3.6.2. Der Ausschuss begrüßt den Vorschlag, dass die begünstigten Länder neben der Erfuellung der bereits bestehenden Anforderungen künftig auch verpflichtet sein sollten, die IAO-Übereinkommen Nr. 29, 100, 105, 111 und 182 einzuhalten.

3.7. Der Ausschuss stellt anerkennend fest, dass der jetzige Verordnungsentwurf der vor kurzem erlassenen Verordnung Rechnung trägt, der zufolge für fast alle Waren aus den am wenigsten entwickelten Ländern Zollfreiheit gewährt wird. Er unterstreicht allerdings, dass diese einigen Bedingungen und Ausnahmen unterliegt.

3.8. Der Ausschuss begrüßt, dass die Kommission die Sonderregelung zur Bekämpfung der Drogenproduktion und des Drogenhandels überprüft, um ihre Effizienz einzuschätzen. Er hofft, dass die daraus hervorgehenden Ergebnisse in die Kommissionsvorschläge für die Fortsetzung des APS-Systems nach 2004 einbezogen werden.

3.9. Der Ausschuss nimmt den Vorschlag der Kommission zur Kenntnis, dem zufolge in Zukunft schwerwiegende und systematische Verstöße gegen wesentliche Arbeitsnormen oder erhebliche umweltschädliche Auswirkungen Grund für die vorübergehende Rücknahme der APS-Vorteile sein sollen. Er kann die dem Vorschlag zugrundeliegenden Überlegungen zwar nachvollziehen und für gut heißen, befürchtet allerdings, dass ein subjektives Element ins Spiel gebracht werden könnte. Wer soll beispielsweise die Begriffe "schwerwiegend", "systematisch" und "erheblich" definieren und wie kann sichergestellt werden, dass diese Kriterien in allen Fällen gleich streng angewendet werden?

3.10. Der Ausschuss begrüßt, dass die Kommission die in dieser Verordnung vorgesehene Möglichkeit genutzt hat, das Ziel der Vereinfachung zu verfolgen, stellt allerdings fest, dass es ihr nicht gelungen ist, alle Regelungen und Verfahren vollständig zu harmonisieren und vereinheitlichen. Er erkennt zwar an, dass es aufgrund der bevorstehenden generellen Überprüfung im Jahr 2004 zu diesem Zeitpunkt nicht angezeigt wäre, drastische Veränderungen vorzunehmen, hofft aber, dass bei der besagten Überprüfung das Hauptaugenmerk auf die Notwendigkeit gelenkt wird, das gesamte System zu vereinfachen, harmonisieren, rationalisieren, kodifizieren, verschlanken und vereinheitlichen.

Brüssel, den 12. September 2001.

Der Präsident

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Göke Frerichs

(1) ABl. L 357 vom 30.12.1998, S. 1.

(2) KOM(94) 212 endg.