Sonderbericht Vollzug des EU-Haushalts 
durch Finanzierungs -
instrumente: aus dem 
Programmplanungs -
zeitraum 2007-2013 
zu ziehende LehrenDE 2016  Nr. 19
EUROPÄISCHER
RECHNUNGSHOF
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Print ISBN 978-92-872-5369-9 ISSN 1831-080X doi:10.2865/652829 QJ-AB-16-019-DE-C
PDF ISBN 978-92-872-5426-9 ISSN 1977-5644 doi:10.2865/671130 QJ-AB-16-019-DE-N
EPUB ISBN 978-92-872-5371-2 ISSN 1977-5644 doi:10.2865/992376 QJ-AB-16-019-DE-E
© Europäische Union, 2016
Nachdruck mit Quellenangabe gestattet.
Vollzug des EU-Haushalts 
durch Finanzierungs -
instrumente: aus dem 
Programmplanungs -
zeitraum 2007-2013 
zu ziehende Lehren
(gemäß Artikel 287 Absatz 4 Unterabsatz 2 AEUV)SonderberichtDE 2016  Nr. 19
02
 Prüferteam
Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Wirtschaftlichkeits- und Compliance-Prüfungen zu spezifischen 
Haushaltsbereichen oder Managementthemen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, 
maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Compliance, die Höhe der betreffenden 
Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.
Diese Wirtschaftlichkeitsprüfung wurde von Prüfungskammer II  – Ausgabenbereiche  „Strukturpolitische Maßnahmen, Verkehr und 
Energie“  – unter Vorsitz von Henri Grethen, Mitglied des Hofes, durchgeführt. Leitung und Berichterstattung für diese Prüfung fielen 
in die Zuständigkeit von Iliana Ivanova, Mitglied des Hofes. Frau Ivanova wurde unterstützt von ihrem Kabinettchef Tony Murphy, dem 
Attaché Mihail Stefanov, dem Leitenden Manager Niels-Erik Brokopp sowie dem Aufgabenleiter Rares Rusanescu. Zum Prüferteam 
gehörten Agathoclis Argyrou, Marcel Bode, Viorel Cirje und Maria Ploumaki.
Von links nach rechts:  M. Stefanov, I. Ivanova, N.-E. Brokopp, R. Rusanescu, T. Murphy, A. Argyrou.

03
 Inhalt
Ziffer
 Abkürzungen
 Glossar
I-VIII  Zusammenfassung
1-22  Einleitung
1-4 Was sind Finanzierungsinstrumente?
5-22  Einsatz von Finanzierungsinstrumenten beim Vollzug des EU-Haushalts seit 2007
23-26  Prüfungsumfang und Prüfungsansatz
27-146  Bemerkungen
27-61  Waren die Finanzierungsinstrumente angesichts des Marktbedarfs angemessen dotiert?
29-45  Übermäßige Kapitalausstattung führte zu niedrigen Auszahlungsquoten; Umgehung der Aufhebung von 
Mittelbindungen; potenzielle Rückzahlung bei Programmabschluss
46-54  Vor der Zuweisung von Mitteln an EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumente wurde der Marktbedarf von 
den Verwaltungsbehörden nicht immer ordnungsgemäß bewertet
55-61  Der regionale Fokus trug dazu bei, dass die Mitgliedstaaten im Programmplanungszeitraum 2007-2013 eine 
große Zahl kleiner Finanzierungsinstrumente einrichteten
62-91  Gelang es, mit Finanzierungsinstrumenten privates Kapital zu mobilisieren?
64-72  Bei der von der Kommission festgelegten Berechnungsmethode für die Hebelwirkung von 
Finanzierungsinstrumenten wird nicht angemessen berücksichtigt, inwieweit durch öffentliche 
Finanzierung zusätzliche Mittel mobilisiert werden
73-91  Schwierigkeiten bei der Mobilisierung von privaten Investoren für Finanzierungsinstrumente sowohl bei 
geteilter als auch bei zentraler Mittelverwaltung
04 Inhalt 
92-105  Sorgten die Finanzierungsinstrumente für revolvierende finanzielle Unterstützung?
93-95  Verzögerungen bei der Durchführung führten zu erheblichen Verkürzungen des tatsächlichen 
Investitionszeitraums von mehreren EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumenten
96-105  Der revolvierende Effekt von EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumenten war während der Durchführung 
der Programme des Zeitraums 2007-2013 begrenzt und nach Programmabschluss ungewiss
106-146  Haben sich Finanzierungsinstrumente als kosteneffiziente Methode für den Vollzug des 
EU-Haushalts erwiesen?
108-110  Hohe Verwaltungskosten und -gebühren im Vergleich zur tatsächlichen Höhe der Auszahlungen an 
Endempfänger
111-120  Beim Abschluss keine Erstattung von Verwaltungskosten und -gebühren aus dem EU-Haushalt über die in 
den Rechtsvorschriften festgelegten Obergrenzen hinaus
121-131  Bei ihrer Bewertung der Verwaltungskosten und -gebühren trägt die Kommission den Unterschieden 
zwischen den Arten von Instrumenten und der tatsächlichen Unterstützung, die den Endbegünstigten 
gewährt wird, nicht gebührend Rechnung
132-141  Einschränkungen bei der Berichterstattung zu Verwaltungskosten und -gebühren seitens der 
Mitgliedstaaten
142-146  Verwaltungskosten und -gebühren fallen zusätzlich zu den administrativen Kosten für die Durchführung 
von EFRE- und ESF-OP an
147-163  Schlussfolgerungen und Empfehlungen
 Anhang I  –  Finanzinstrumente unter geteilter Mittelverwaltung  – Funktionsweise 
(Programmplanungszeitraum 2014-2020)
 Anhang II –  Definition des Begriffs  „Finanzinstrumente/Finanzierungsinstrumente“ in der 
Rechtsgrundlage (Programmzeiträume 2014-2020 und 2007-2013)
 Anhang III  –  Überblick über die EFRE-Finanzierungsinstrumente in den  
28 EU-Mitgliedstaaten: Anzahl der Fonds und Kapitalausstattung 
(Programmplanungszeitraum 2007-2013)
 Anhang IV –  Überblick über die ESF-Finanzierungsinstrumente in den  
28 EU-Mitgliedstaaten: Anzahl der Fonds und Kapitalausstattung 
(Programmplanungszeitraum 2007-2013)
 Anhang V  –  Zusammenfassung der Anforderungen an Ex-ante-Bewertungen 
(Programmplanungszeitraum 2014-2020)
 Antworten der Kommission
 Antworten des Fonds Marguerite
05
 Abkürzungen
AEUV : Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union
AGVO : Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung
CEF : Fazilität  „Connecting Europe“
COCOF : Koordinierungsausschuss für die Fonds
CPR : Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen ( Common Provisions Regulation ), auch: Dachverordnung
DAS : Zuverlässigkeitserklärung ( déclaration d’assurance )
EaSI : Programm der Europäischen Union für Beschäftigung und soziale Innovation ( Employment and Social Innovation )
EEEF : Europäischer Energieeffizienzfonds
EEPR : Programm zur Konjunkturbelebung durch eine finanzielle Unterstützung der Gemeinschaft zugunsten von Vorhaben im 
Energiebereich ( European energy programme for recovery )
EFF : Europäischer Fischereifonds
EFRE : Europäischer Fonds für regionale Entwicklung
EFSI : Europäischer Fonds für strategische Investitionen
EGESIF : Expertengruppe für europäische Struktur- und Investitionsfonds
EIB: Europäische Investitionsbank
EIF: Europäischer Investitionsfonds
ELER : Europäischer Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums
EPMF : Europäisches Progress-Mikrofinanzierungsinstrument für Beschäftigung und soziale Eingliederung
ESF : Europäischer Sozialfonds
ESIF : Europäische Struktur- und Investitionsfonds
Fonds Marguerite : Europäischer Fonds 2020 für Energie, Klimaschutz und Infrastruktur
JEREMIE : Gemeinsame europäische Ressourcen für kleinste bis mittlere Unternehmen
KF: Kohäsionsfonds
06 Abkürzungen 
KMU : Kleine und mittlere Unternehmen
LGTT : Kreditgarantieinstrument für Vorhaben im Bereich der transeuropäischen Verkehrsnetze
MFR : Mehrjähriger Finanzrahmen
OP: Operationelles Programm
PBI: Projektanleiheninitiative
PFLP : Erstverlust-Tranche ( Portfolio First Loss Piece )
SICAR : Investmentgesellschaft zur Anlage in Risikokapital ( Société d’investissement en capital à risque )
SICAV : Investmentgesellschaft mit variablem Kapital ( Société d’investissement à capital variable )
TEN-E/V : Transeuropäische Netze  – Energie/Verkehr
07
 Glossar
Allgemeine Verordnung  für den Programmplanungszeitraum 2007-2013: Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 des Rates vom 
11. Juli 2006 mit allgemeinen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen 
Sozialfonds und den Kohäsionsfonds und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1260/19991.
Beteiligungsinvestition  (auch  „Eigenkapitalbeteiligung“ oder  „Eigenkapitalinvestition“) ist die Bereitstellung von Kapital für 
ein Unternehmen, das direkt oder indirekt investiert wird für den Erwerb des Eigentums an diesem Unternehmen insgesamt 
oder zum Teil, wobei der Kapitalanleger ein bestimmtes Maß an Verwaltungskontrolle über das Unternehmen ausüben und an 
den Gewinnen des Unternehmens beteiligt werden kann.
CEF-Verordnung : Verordnung (EU) Nr. 1316/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2013 
zur Schaffung der Fazilität  „Connecting Europe“, zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 913/2010 und zur Aufhebung der 
Verordnungen (EG) Nr. 680/2007 und (EG) Nr. 67/201022.
Dachverordnung (CPR  – Common Provisions Regulation  – Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen)  für den 
Programmplanungszeitraum 2014-2020:  Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates 
vom 17. Dezember 2013 mit gemeinsamen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den 
Europäischen Sozialfonds, den Kohäsionsfonds, den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen 
Raums und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds sowie mit allgemeinen Bestimmungen über den Europäischen 
Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds, den Kohäsionsfonds und den Europäischen Meeres- und 
Fischereifonds und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 des Rates3.
Ein Darlehen  ist eine Vereinbarung, die den Darlehensgeber verpflichtet, dem Darlehensnehmer einen vereinbarten 
Geldbetrag für einen vereinbarten Zeitraum zur Verfügung zu stellen. Der Darlehensnehmer ist verpflichtet, den Betrag 
nach einem bestimmten Zeitraum zurückzuzahlen. In der Regel ist der Darlehensnehmer verpflichtet, Zinsen auf den 
Darlehensbetrag zu zahlen.
Delegierte Verordnung : Delegierte Verordnung (EU) Nr. 480/2014 der Kommission vom 3. März 2014 zur Ergänzung der 
Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates mit gemeinsamen Bestimmungen über den 
Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds, den Kohäsionsfonds, den Europäischen 
Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds sowie 
mit allgemeinen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds, den 
Kohäsionsfonds und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds4.
Durchführungsverordnung : Verordnung (EG) Nr. 1828/2006 der Kommission vom 8. Dezember 2006 zur Festlegung 
von Durchführungsvorschriften zur Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 des Rates und zur Verordnung (EG) Nr. 1080/2006 des 
Europäischen Parlaments und des Rates über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung5.
Ein Endempfänger  ist eine beliebige juristische oder natürliche Person  – mit Ausnahme eines Holding-Fonds oder eines 
Finanzintermediärs  – die Finanzmittel aus einem Finanzierungsinstrument erhält.
1 ABl. L 210 vom 31.7.2006, S. 25.
2 ABl. L 348 vom 20.12.2013, S. 129.
3 ABl. L 347 vom 20.12.2013, S. 320.
4 ABl. L 138 vom 13.5.2014, S. 5.
5 ABl. L 371 vom 27.12.2006, S. 1.
08 Glossar 
Ziel des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE)  ist die Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen 
Zusammenhalts in der Europäischen Union durch den Ausgleich der stärksten regionalen Ungleichgewichte im Wege der 
Bereitstellung finanzieller Unterstützung für die Schaffung von Infrastrukturen sowie für produktive, beschäftigungswirksame 
Investitionen, insbesondere zugunsten von Unternehmen.
Der  Europäische Fonds für strategische Investitionen (EFSI) zielt darauf ab, im Zeitraum 2015-2017 EU-weit mindestens 
315 Milliarden Euro an privaten und öffentlichen langfristigen Investitionen zu mobilisieren sowie die Finanzierung von 
Projekten in den Folgejahren zu garantieren. Der EFSI ist innerhalb der Europäischen Investitionsbank (EIB) als Treuhandfonds 
mit unbefristeter Laufzeit aufgelegt, um die risikoreicheren Projektteile zu finanzieren. Als Ausgleich für das der EIB 
entstehende zusätzliche Risiko wird eine Garantie des EU-Haushalts in Höhe von 16 Milliarden Euro bereitgestellt. Die 
Mitgliedstaaten können zusätzliche Mittel in den EFSI einzahlen.
Ziel des Europäischen Sozialfonds (ESF) ist es, durch die Verbesserung der Beschäftigungs- und Arbeitsmöglichkeiten, 
hauptsächlich durch Weiterbildungsmaßnahmen, und die Förderung einer höheren Beschäftigungsquote und die Schaffung 
von mehr und besseren Arbeitsplätzen den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt in der Europäischen Union zu stärken.
Die Europäischen Struktur- und Investitionsfonds (ESI-Fonds oder ESIF)  bestehen aus fünf Einzelfonds, die darauf 
abzielen, während des Programmplanungszeitraums 2014-2020 regionale Ungleichgewichte innerhalb der Union abzubauen. 
Bei den Fonds handelt es sich um den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds, den 
Kohäsionsfonds, den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums sowie den Europäischen 
Meeres- und Fischereifonds.
Die Expertengruppe für europäische Struktur- und Investitionsfonds (EGESIF) wurde bei der Kommission eingerichtet, 
um die Kommission zu Fragen im Zusammenhang mit der Durchführung von Programmen zu beraten, die gemäß den 
Verordnungen für die Europäischen Struktur- und Investitionsfonds angenommen und durchgeführt werden. Es handelt sich 
um eine der beiden Gruppen, welche an die Stelle des Koordinierungsausschusses für die Fonds treten (die andere ist der 
Koordinierungsausschuss für die Europäischen Struktur- und Investitionsfonds (COESIF)).
Ein Finanzintermediär  ist eine Stelle, die als Vermittler zwischen der Verwaltungsbehörde oder dem Holding-Fonds und den 
Endempfängern von Mitteln fungiert, die über ein Finanzierungsinstrument unter geteilter Mittelverwaltung bereitgestellt 
werden.
Eine Garantie  (auch  „Bürgschaft“) ist eine seitens eines  – als Garant bezeichneten  – Dritten eingegangene Verpflichtung, die 
Schulden eines Darlehensnehmers zurückzuzahlen, wenn dieser dazu nicht selbst in der Lage ist. Der Garant muss gemäß den in 
der Vereinbarung zwischen dem Garanten, dem Darlehensgeber und/oder dem Darlehensnehmer niedergelegten Bedingungen 
für jegliche zeitweilige oder dauerhafte Zahlungsunfähigkeit des Darlehensnehmers einstehen.
Der Garantie-Höchstsatz  ist der Prozentsatz des Gesamtbetrags des Darlehensportfolios, der tatsächlich durch die Garantie 
abgedeckt ist.
Haushaltsordnung : Verordnung (EU, Euratom) Nr. 966/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Oktober 2012 
über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Union und zur Aufhebung der Verordnung (EG, Euratom) 
Nr. 1605/2002 des Rates6.
6 ABl. L 298 vom 26.10.2012, S. 1.
09 Glossar 
Ein Holding-Fonds  ist ein Fonds, der zum Zwecke der Anlage in mehreren Risikokapitalfonds, Garantiefonds, Darlehensfonds, 
Stadtentwicklungsfonds, Fonds oder anderen Anreizsystemen geschaffen wird, die ihrerseits Darlehen, Garantien für 
zurückzahlbare Investitionen oder gleichwertige Instrumente für Energieeffizienz und die Nutzung erneuerbarer Energien in 
Gebäuden, einschließlich im Wohnungsbestand, bereitstellen.
Hurdle Rate  ist die Mindestrendite aus einem Projekt oder einer Investition, die ein Verwalter oder Investor verlangt.
JEREMIE ( Joint European Resources for Micro to Medium Enterprises  – Gemeinsame europäische Ressourcen für kleinste 
bis mittlere Unternehmen)  ist eine gemeinsame Initiative der Kommission und des Europäischen Investitionsfonds. Sie 
zielt auf die Förderung von Finanzierungsinstrumenten ab, um KMU einen besseren Zugang zu Finanzmitteln im Rahmen der 
Strukturfonds zu ermöglichen.
Kapitalausstattung  bezieht sich auf den Betrag der Finanzmittel, die (aus dem EU-Haushalt, aus dem Haushalt des 
betreffenden Mitgliedstaats oder von privaten Investoren) an ein Finanzierungsinstrument gezahlt werden (bzw. wurden), um 
die Tätigkeit dieses Finanzierungsinstruments zu unterstützen. Sie sollte der Investitionskapazität des Finanzierungsinstruments 
entsprechen und für den Markt, auf den das Instrument abzielt, angemessen sein.
Die Kohäsionspolitik  umfasste im Programmplanungszeitraum 2007-2013 den Europäischen Fonds für regionale 
Entwicklung (EFRE) und den Europäischen Sozialfonds (ESF) (d. h. die zwei  „Strukturfonds“) sowie den Kohäsionsfonds 
(KF). Für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 wurde die Koordinierung zwischen der Kohäsionspolitik und den 
anderen Politikbereichen der EU, die zur regionalen Entwicklung beitragen, nämlich  „Entwicklung des ländlichen Raums“ 
sowie  „Fischerei und maritime Angelegenheiten“, verbessert, indem durch die sogenannte Dachverordnung gemeinsame 
Bestimmungen für die europäischen Struktur- und Investitionsfonds festgelegt wurden.
Der Koordinierungsausschuss für die Fonds (COCOF  – Coordination Committee of the Funds ) ist ein ständiger 
Überwachungsausschuss der Kommission. Seine Aufgabe ist die Erörterung von Fragen im Zusammenhang mit der Umsetzung 
der Verordnungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds und den 
Kohäsionsfonds.
In einem operationellen Programm (OP) sind die Prioritäten und spezifischen Ziele eines Mitgliedstaats sowie die 
Verwendung von Mitteln zur Finanzierung von Projekten während eines bestimmten Zeitraums (in der Regel sieben Jahre) 
festgelegt. Die Projekte müssen zur Erreichung eines oder mehrerer Ziele beitragen, die auf Ebene der Prioritätsachse des 
OP festgelegt werden. Programme müssen für jeden der Fonds im Bereich der Kohäsionspolitik bestehen (d. h. für den 
Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds und den Kohäsionsfonds). OP werden von den 
Mitgliedstaaten ausgearbeitet und müssen von der Kommission genehmigt werden, bevor Zahlungen aus dem EU-Haushalt 
geleistet werden können. Sie können während der Laufzeit nur dann geändert werden, wenn beide Seiten zustimmen.
Portfolio First Loss Piece  (PFLP  – Erstverlust-Tranche) : Wenn ein Darlehensportfolio in mehrere Risikotranchen eingeteilt ist, 
ist die PFLP die Tranche, welche die ersten Verluste des Portfolios trägt (die sich beispielsweise aus Darlehensausfällen ergeben 
könnten).
Prioritätsachse : eine der strategischen Prioritäten in einem operationellen Programm, die ein Bündel miteinander verbundener 
Vorhaben mit messbaren spezifischen Zielen umfasst.
Spezifische Fonds  sind Fonds, die keine Holding-Fonds sind.
Eine Société d’investissement à capital variable  (SICAV  – Investmentgesellschaft mit variablem Kapital) ist ein offener 
Investmentfonds, dessen Grundkapital sich in Abhängigkeit von der Anzahl der Anleger und vom Wert seiner zugrunde 
liegenden Anlagen ändert. Die Anteile an einem solchen Fonds werden jeweils gemäß dem aktuellen Nettoinventarwert 
verkauft und zurückgekauft.
10 Glossar 
Eine Société d’investissement en capital à risque  (SICAR  – Investmentgesellschaft für Investitionen in Risikokapital) ist 
eine Gesellschaft, die im Hinblick auf Private-Equity- und Venture-Capital-Investitionen konzipiert ist, ohne Vorschriften zur 
Risikostreuung und ohne Einschränkungen hinsichtlich der Darlehensaufnahme und der Hebelwirkung.
Staatliche Beihilfen  sind jedwede Form von direkter oder indirekter finanzieller Unterstützung, welche die öffentliche Hand 
Unternehmen der Privatwirtschaft gewährt. Durch den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) sind 
staatliche Beihilfen innerhalb des gemeinsamen Marktes grundsätzlich verboten, außer wenn sie gebührend begründet sind. In 
den EU-Vorschriften über staatliche Beihilfen ist niedergelegt, unter welchen Umständen durch eine derartige Unterstützung 
der Wettbewerb nicht verfälscht wird (bzw. keine Wettbewerbsverfälschung droht). Die ausschließliche Zuständigkeit für die 
Beurteilung der Vereinbarkeit einer von einem Mitgliedstaat gewährten Beihilfe mit diesen Regeln liegt bei der Europäischen 
Kommission. Seitens der Kommission getroffene verfahrensrechtliche Entscheidungen und Maßnahmen können durch das 
Gericht der Europäischen Union und durch den Europäischen Gerichtshof überprüft werden.
Verbleibende Mittel  sind der Teil der Kapitalausstattung, der bei den Endempfängern angekommen ist, anschließend an das 
Finanzierungsinstrument zurückgezahlt wurde und nun für eine neue Investitionsrunde verfügbar ist.
Eine Verwaltungsbehörde  ist eine von einem Mitgliedstaat benannte nationale, regionale oder lokale Behörde oder sonstige 
öffentliche oder private Stelle, die ein operationelles Programm verwaltet. Zu ihren Aufgaben gehören die Auswahl der zu 
finanzierenden Projekte, die Überwachung der Durchführung dieser Projekte und die Berichterstattung über finanzielle 
Aspekte und erzielte Ergebnisse an die Kommission.
Eine vorsorgliche Kreditlinie  (Contingent Credit Line  – CCL) ist eine Kreditlinie, die in Anspruch genommen werden kann, sofern 
ein zuvor festgelegtes Ereignis eingetreten ist.
11
 Zusammenfassung
I
Die Europäische Union sieht sich derzeit mit großen Herausforderungen, wie der wirtschaftlichen und finanziellen Erholung 
sowie der Bewältigung der Flüchtlingskrise, konfrontiert. Deshalb suchen die EU-Entscheidungsträger nach Wegen zur Maximie -
rung der Wirksamkeit und Effizienz der verfügbaren EU-Haushaltsmittel, die sich auf weniger als 1  % des Bruttoinlandsprodukts 
(BIP) der EU belaufen.
II
Finanzierungsinstrumente sind Instrumente zur Gewährung von finanzieller Unterstützung aus dem EU-Haushalt. Die finanzielle 
Unterstützung von Endempfängern durch Finanzierungsinstrumente kann in Form von Darlehen, Garantien und Beteiligungsin -
vestitionen erfolgen.
III
Bei ordnungsgemäßem Einsatz bieten Finanzierungsinstrumente im Vergleich zu Zuschüssen zwei spezifische Vorteile:
– Möglichkeit, mit den eingesetzten öffentlichen Mitteln eine Hebelwirkung zu erzielen (indem zusätzliche private und öf -
fentliche Mittel zur Aufstockung der ursprünglichen öffentlichen Finanzierung mobilisiert werden);
– revolvierender Charakter der Kapitalausstattung von Finanzierungsinstrumenten (d. h. wiederholter Einsatz derselben Mit -
tel über mehrere Zyklen).
Die Tatsache, dass Darlehen zurückgezahlt, Garantien freigegeben oder im Fall von Beteiligungsinvestitionen Kapitalrückflüsse 
erfolgen müssen, sollte sich grundsätzlich auch auf das Verhalten der Endempfänger auswirken und dazu führen, dass öffent -
liche Mittel besser eingesetzt werden und sich die Wahrscheinlichkeit verringert, dass die Endempfänger von öffentlicher Unter -
stützung abhängig werden.
IV
Während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 wurden im Rahmen des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung 
(EFRE) und des Europäischen Sozialfonds (ESF) eingerichtete Finanzierungsinstrumente von 25 der 28 EU-Mitgliedstaaten ein -
gesetzt: Insgesamt wurden EU-weit 972 EFRE- und 53 ESF-Finanzierungsinstrumente eingerichtet. Bis Ende 2014 wurden rund 
16 Milliarden Euro als Beiträge aus den operationellen Programmen (OP) des EFRE und des ESF an diese Instrumente gezahlt. Im 
Vergleich zu den rund 1,3 Milliarden Euro, die derartigen Instrumenten im Programmplanungszeitraum 2000-2006 zugewiesen 
wurden, und zu den rund 0,6 Milliarden Euro, die ihnen im Programmplanungszeitraum 1994-1999 zugewiesen wurden, stellt 
dies einen erheblichen Anstieg dar. Im selben Zeitraum 2007-2013 belief sich der Gesamtbeitrag aus dem EU-Haushalt zu den 
21 direkt oder indirekt durch die Kommission verwalteten Finanzierungsinstrumenten auf rund 5,5 Milliarden Euro. Diese zentral 
verwalteten Finanzierungsinstrumente kommen in sämtlichen EU-Mitgliedstaaten zum Einsatz.
12 Zusammenfassung 
V
Im Rahmen dieser Prüfung untersuchte der Hof, ob die Finanzierungsinstrumente während des Programmplanungszeitraums 
2007-2013 ein effizienter Mechanismus für den Vollzug des EU-Haushalts waren. Die Prüfung wurde zwischen Oktober 2014 und 
März 2016 durchgeführt und konzentrierte sich auf die Bereiche Regional-, Sozial-, Verkehrs- und Energiepolitik. Die Analyse 
des Hofes erstreckt sich auf sämtliche 1  025 während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 eingerichteten EFRE- und 
ESF-Finanzierungsinstrumente, die der geteilten Mittelverwaltung unterliegen, sowie auf sechs zentral verwaltete Finanzie -
rungsinstrumente für die genannten Politikbereiche. Die im vorliegenden Bericht enthaltenen Daten basieren auf den neuesten 
verfügbaren Informationen, die von der Kommission im September 2015 vorgelegt wurden und den Stand zum Jahresende 2014 
widerspiegeln.
VI
Bei seiner Prüfung stellte der Hof eine Reihe von erheblichen Problemen fest, die während des Programmplanungszeitraums 
2007-2013 die Effizienz von Finanzierungsinstrumenten als Mechanismus für den Vollzug des EU-Haushalts einschränkten:
– Eine erhebliche Anzahl von EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumenten war zu hoch dotiert, und es bereitete zum Jahres -
ende 2014 nach wie vor erhebliche Schwierigkeiten, ihre Kapitalausstattung auszuzahlen (durchschnittlich wurden rund 
57 % der gesamten von den OP an die Finanzierungsinstrumente gezahlten Kapitalausstattung genutzt). Ein Faktor, der zu 
den übermäßigen ursprünglichen Kapitalausstattungen beitrug, war das Bestreben der Mitgliedstaaten, Aufhebungen der 
Mittelbindungen während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 zu vermeiden.
– Insgesamt ist es mithilfe von Finanzierungsinstrumenten  – sowohl bei geteilter als auch bei zentraler Mittelverwaltung  – 
nicht zufriedenstellend gelungen, privates Kapital zu mobilisieren.
– Bislang war nur eine begrenzte Anzahl von EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumenten hinsichtlich der Bereitstellung von 
revolvierender finanzieller Unterstützung erfolgreich.
– Bei EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumenten wurden im Vergleich zur tatsächlichen finanziellen Unterstützung, die 
den Endempfängern zugutekam, hohe Verwaltungskosten und -gebühren berechnet. Zudem waren diese Verwaltungs -
kosten und -gebühren offenbar deutlich höher als bei zentral verwalteten Instrumenten oder bei privatwirtschaftlichen 
Investmentfonds.
VII
Zugleich stellte der Hof auch fest, dass  – ausgehend von der im Programmplanungszeitraum 2007-2013 gewonnenen Erfah -
rung  – in Bezug auf Finanzinstrumente Verbesserungen am Rechtsrahmen für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 
vorgenommen wurden, einige Probleme jedoch bestehen bleiben.
13 Zusammenfassung 
VIII
Der Hof spricht in diesem Bericht die folgenden Empfehlungen aus:
– Die Ex-ante-Bewertung der Kommission bei zentral verwalteten Instrumenten sollte systematisch eine Analyse der bislang 
gewonnenen Erkenntnisse umfassen.
– Zusätzlich zu den gewonnenen Erkenntnissen sollte die Kommission auch die Auswirkungen erheblicher sozioökonomi -
scher Änderungen auf die Gründe für den Einsatz des Instruments und den entsprechend notwendigen Beitrag aus dem 
EU-Haushalt im Rahmen der jeweiligen Halbzeitbewertungen für alle zentral verwalteten Finanzinstrumente beurteilen.
– Die Kommission und die Mitgliedstaaten sollten bestrebt sein, die Größe von spezifischen EFRE- und ESF-Fonds zu optimie -
ren, um  – wo immer möglich  – von den erheblichen Einsparungen bei den Betriebskosten zu profitieren. Die Mitgliedstaa -
ten sollten zusätzliche Leitlinien erhalten, in denen erläutert wird, wie derartige Finanzinstrumente innerhalb von Mitglied -
staaten oder auf Unionsebene (d. h. bei direkter oder indirekter Verwaltung durch die Kommission) einzurichten sind.
– Die Kommission sollte in der Haushaltsordnung (sowie anschließend in den sektorspezifischen Verordnungen) eine Defini -
tion der Hebelwirkung von Finanzinstrumenten festlegen, die auf sämtliche Bereiche des EU-Haushalts anwendbar ist und 
in der klar unterschieden wird zwischen der Mobilisierung privater und mitgliedstaatlicher öffentlicher Beiträge im Rahmen 
des OP einerseits und der Hebelwirkung im Sinne einer Mobilisierung zusätzlicher privater oder öffentlicher Kapitalbeiträge 
andererseits, wobei auch die Art des betreffenden Instruments zu berücksichtigen ist.
– Bei EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumenten des Programmplanungszeitraums 2007-2013 sollte die Kommission beim 
Abschluss sicherstellen, dass die Mitgliedstaaten vollständige und zuverlässige Daten über private Beiträge zu Kapitalaus -
stattungen (durch die OP und zusätzlich zu ihnen) liefern.
– Zu den EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumenten sollte die Kommission zusätzliche Leitlinien für die Mitgliedstaaten 
veröffentlichen, in denen erläutert wird, wie die Bestimmungen zur Vorzugsbehandlung am besten anzuwenden sind, um 
mehr privates Kapital zu mobilisieren, ohne die öffentlichen Investoren, die zu den Kapitalausstattungen der Instrumente 
beitragen, übermäßigen Risiken auszusetzen.
– Zu den zentral verwalteten Finanzinstrumenten sollten die allgemeinen Grundsätze der Risikoteilung, die sich auf den 
EU-Haushalt auswirken können, in den Rechtsvorschriften für das betreffende Instrument festgelegt werden.
– Für alle Finanzinstrumente, die während des Programmplanungszeitraums 2014-2020 aus dem EU-Haushalt finanziert wer -
den, sollte die Kommission sicherstellen, dass die Mitgliedstaaten, die Kommission selbst und die EIB-Gruppe ausschließ -
lich Strukturen einrichten, die mit den Empfehlungen und Maßnahmen der Kommission hinsichtlich Steuerregelungen in 
Einklang stehen.
– Die Kommission sollte durch angemessene Maßnahmen dafür sorgen, dass die Mitgliedstaaten den revolvierenden Charak -
ter der Mittel während des vorgeschriebenen Zeitraums von acht Jahren nach Ende des Förderzeitraums für den Programm -
planungszeitraum 2014-2020 wahren.
14 Zusammenfassung 
– Die Kommission sollte Leitlinien hinsichtlich der Bestimmungen herausgeben, welche die Weiterverwendung von Finanzin -
strumenten im anschließenden Programmplanungszeitraum ermöglichen, insbesondere für Fälle, in denen die Fondsver -
walter durch ein öffentliches Ausschreibungsverfahren ausgewählt werden.
– Die Kommission sollte mit Blick auf den bevorstehenden Abschluss des Programmplanungszeitraums 2007-2013 sicherstel -
len, dass die Mitgliedstaaten umfassende Informationen über die Verwaltungskosten und -gebühren übermitteln, die bis 
März 2017 angefallen sind und gezahlt wurden.
– Die Kommission sollte klarstellen, dass sich die Obergrenzen für Verwaltungskosten und -gebühren auf den Anteil der Ka -
pitalausstattung des Finanzinstruments beziehen, der tatsächlich zum Einsatz gekommen ist, d. h. auf den Beitrag aus dem 
OP , der verwendet wurde, um Endempfängern finanzielle Unterstützung zu gewähren.
– Hinsichtlich der leistungsbasierten Vergütung für Fondsverwalter im Programmplanungszeitraum 2014-2020 sollte die 
Kommission einen Legislativvorschlag zur Überarbeitung der bestehenden Vorschriften in der Dachverordnung vorlegen, 
um die Anreizwirkung dieser Regelungen zu verstärken.
– Die Verwaltungsbehörden der Mitgliedstaaten sollten die bestehenden leistungsbasierten Elemente der Vergütung für 
Fondsverwalter bei der Aushandlung von Finanzierungsvereinbarungen umfassend nutzen.
– Die Kommission sollte eine vergleichende Analyse der Durchführungskosten für Zuschüsse und für rückzahlbare finanzi -
elle Unterstützung (hauptsächlich durch Finanzinstrumente) für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 durchführen, 
um die tatsächliche Höhe dieser Kosten zu ermitteln. Derartige Informationen wären insbesondere für die Ausarbeitung 
der Legislativvorschläge für die Zeit nach 2020 sowie für die Festlegung eines angemessenen Niveaus für technische Hilfe 
relevant.
15
 Einleitung
Was sind Finanzierungsinstrumente?
01 
Die Europäische Union sieht sich derzeit mit großen Herausforderungen, wie der wirt -
schaftlichen und finanziellen Erholung sowie der Bewältigung der Flüchtlingskrise, 
konfrontiert. Deshalb suchen die EU-Entscheidungsträger nach Wegen zur Maximierung 
der Wirksamkeit und Effizienz der verfügbaren EU-Haushaltsmittel, die sich auf weniger 
als 1  % des Bruttoinlandsprodukts (BIP) der EU belaufen.
Finanzierungsinstrumente7 sind Instrumente zur Gewährung von finanzieller Unterstützung 
aus dem EU-Haushalt in Form von Darlehen, Garantien und Beteiligungsinvestitionen (oder 
beteiligungsähnlichen Investitionen) für die Durchführung von Projekten (siehe Tabelle 1 )8.
In Anhang I  ist die Funktionsweise der unterschiedlichen Arten von Finanzinstrumenten 
veranschaulicht.7 Während des Programm -
planungszeitraums 2007-2013 
war in den Rechtsvorschriften 
für EFRE und ESF von  
„Finanzierungsinstrumenten“ 
die Rede. In diesem Bericht 
werden die Begriffe  
„Finanzierungsinstrument“ 
und  „Finanzinstrument“ 
synonym gebraucht.
8 Laut International Accounting 
Standard 32 gilt:  „Ein Finanz -
instrument ist ein Vertrag, der 
gleichzeitig bei dem einen 
Unternehmen zu einem 
finanziellen Vermögenswert 
und bei dem anderen Unter -
nehmen zu einer finanziellen 
Verbindlichkeit oder einem 
Eigenkapitalinstrument führt.“Tabelle 1Wichtigste Arten von Finanzierungsinstrumenten, die aus dem EU-Haushalt 
unterstützt werden
Quelle:  Europäische Kommission, EIB, FI Compass  – Financial Instrument products . Loans, guarantees, equity and quasi-equity , S. 3.Darlehen
Eine Vereinbarung, die den Darlehensgeber verpﬂichtet, dem Darlehens-
nehmer einen vereinbarten Geldbetrag für einen vereinbarten Zeitraum zur Verfügung zu stellen und im Rahmen deren der Darlehensnehmer verpﬂichtet ist, den Betrag innerhalb des vereinbarten Zeitraums zurückzuzahlen. Mit einem Darlehen im Rahmen eines Finanzierungsin-struments kann möglicherweise dann geholfen werden, wenn die Banken nicht bereit sind, dem Darlehensnehmer zu annehmbaren Bedingungen Geld zu leihen. Ein derartiges Darlehen kann mit niedrigeren Zinsen, für längere Tilgungszeiträume oder mit niedrigeren Besicherungsanforderun-gen vergeben werden.
Beteiligungsinvestition
Bereitstellung von Kapital für ein Unternehmen, das direkt oder indirekt 
investiert wird für den Erwerb des Eigentums an diesem Unternehmen insgesamt oder zum Teil, wobei der Kapitalanleger ein bestimmtes Maß an Verwaltungskontrolle über das Unternehmen ausüben und an den Gewinnen des Unternehmens beteiligt werden kann.Die Rendite hängt vom Wachstum und von der Rentabilität des Unternehmens ab. Sie wird durch Dividenden sowie beim Verkauf der Anteile an einen anderen Investor („ Ausstieg“) oder aber durch einen 
Börsengang erzielt.Garantie
Auch „Bürgschaft “: eine schriftliche Zusage, die Haftung für die Verbind-
lichkeiten oder Pﬂichten eines Dritten oder für die erfolgreiche Erfüllung 
der Pﬂichten dieses Dritten im Bürgschaftsfall insgesamt oder teilweise zu übernehmen, beispielsweise bei einem Kreditausfall*;
Garantien beziehen sich in der Regel auf Finanzoperationen, wie etwa 
Darlehen.
* Vgl. Europäische Kommission (2015), Guidance for Member States on Financial 
Instruments (Leitlinien für die Mitgliedstaaten zu Finanzinstrumenten), Glossar.
Beteiligungsähnliche Investition
Eine Art der Finanzierung, die zwischen Beteiligung und Verbindlichkeit 
angesiedelt ist und ein höheres Risiko als vorrangige Verbindlichkeiten und ein geringeres Risiko als eine übliche Beteiligung darstellt.Beteiligungsähnliche Investitionen können als Verbindlichkeit – typischerweise ungesichert und nachrangig und in einigen Fällen in eine Beteiligung umwandelbar – oder als vorrangige Beteiligung ausgestaltet sein.Das Risiko-Rendite-Proﬁl liegt innerhalb der Kapitalstruktur eines Unternehmens in der Regel zwischen Kredit- und Beteiligungs-ﬁnanzierung.
16 Einleitung 
02 
Im Vergleich zu Zuschüssen (dem herkömmlichen Weg zur Bereitstellung von Finanzmit -
teln aus dem EU-Haushalt) können Finanzierungsinstrumente bei ordnungsgemäßem 
Einsatz zwei spezifische Vorteile bieten:
 ο Möglichkeit, mit den eingesetzten öffentlichen Mitteln eine Hebelwirkung zu erzielen 
(indem zusätzliche private und öffentliche Mittel zur Aufstockung der ursprünglichen 
öffentlichen Finanzierung mobilisiert werden);
 ο revolvierender Charakter der Kapitalausstattung von Finanzierungsinstrumenten 
(d. h. wiederholter Einsatz derselben Mittel über mehrere Zyklen), der es erlaubt, dass 
jeder Euro, der durch Finanzierungsinstrumente gewährt wird, im Prinzip mehrmals 
verwendet werden kann.
03 
Die Tatsache, dass Darlehen zurückgezahlt, Garantien freigegeben oder im Fall von Betei -
ligungsinvestitionen Kapitalrückflüsse erfolgen müssen, sollte sich grundsätzlich auch auf 
das Verhalten der Endempfänger auswirken und dazu führen, dass öffentliche Mittel bes -
ser eingesetzt werden und sich die Wahrscheinlichkeit verringert, dass die Endempfänger 
von öffentlicher Unterstützung abhängig werden.
04 
Eine gemeinsame Definition des Begriffs  „Finanzierungsinstrumente“ wurde erstmals 
2012 in der überarbeiteten Fassung der Haushaltsordnung geliefert. Diese Definition wird 
seither in den Verordnungen zu den verschiedenen Politikbereichen für den Programm -
planungszeitraum 2014-2020 verwendet (siehe Anhang II ).
Einsatz von Finanzierungsinstrumenten beim Vollzug 
des EU-Haushalts seit 2007
Einsatz von aus dem EU-Haushalt finanzierten 
Finanzierungsinstrumenten
05 
Der Vollzug des EU-Haushalts kann grundsätzlich auf dreierlei Arten erfolgen: im Rahmen 
der geteilten Mittelverwaltung (d. h. in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten, wie 
beispielsweise bei der Kohäsionspolitik), im Rahmen der direkten Mittelverwaltung (d. h. 
über die Dienststellen der Kommission oder über Exekutivagenturen) oder im Rahmen 
der indirekten Mittelverwaltung (d. h., indem Aufgaben des Haushaltsvollzugs an Dritt -
länder oder andere Einrichtungen übertragen werden)9. Die beiden letzteren Verfahren 
werden zusammen als  „zentrale Mittelverwaltung“ bezeichnet.9 Artikel 58 der 
Haushaltsordnung.
17 Einleitung 
06 
Finanzierungsinstrumente kommen in verschiedenen Teilen des EU-Haushalts zum Einsatz:
 ο Finanzierungsinstrumente unter geteilter Mittelverwaltung gibt es im Politikbereich  
„Kohäsion“ vor allem im Rahmen des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung 
(EFRE) und  – in einem geringeren Ausmaß  – im Rahmen des Europäischen Sozialfonds 
(ESF). Seit dem Programmplanungszeitraum 2014-2020 können Finanzinstrumente 
auch beim Kohäsionsfonds (KF) verwendet werden. Jedes Instrument muss im Rah -
men eines operationellen Programms (OP) eingesetzt werden. Die für das Programm 
zuständigen Verwaltungsbehörden entscheiden über die Durchführungsoption 
sowie über die Größe und Gestaltung des Instruments10. Finanzierungsinstrumente 
werden auch im Rahmen des Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung 
des ländlichen Raums (ELER) und des Europäischen Fischereifonds (EFF) eingesetzt.
 ο Zentral verwaltete Finanzierungsinstrumente werden aus verschiedenen Haushalts -
bereichen finanziert, wie etwa Forschung, Unternehmen und Industrie, Bildung und 
Kultur usw. Bei diesen Instrumenten ist die Kommission  – im Zusammenwirken mit ih -
ren Partnern  – unmittelbar an der Gestaltung sowie an der Ausarbeitung der Investi -
tionsstrategie und der Kapitalausstattung beteiligt. Die Entscheidung zur Einrichtung 
dieser Instrumente trifft die Haushaltsbehörde (d. h. das Europäische Parlament und 
der Rat) auf der Grundlage eines Vorschlags der Kommission.
Regeln für die Auswahl des Fondsverwalters von 
Finanzierungsinstrumenten
07 
Finanzierungsinstrumente unter geteilter Mittelverwaltung können als selbstständige 
Fonds (in der Folge als spezifische Fonds bezeichnet) oder als Teilfonds eines Holding-  
Fonds eingerichtet werden (siehe Abbildung 1 ). Ein Holding-Fonds, der zuweilen auch als  
„Dachfonds“ bezeichnet wird, ist ein Fonds, der zu dem Zweck eingerichtet wird, verschie -
dene Arten von Instrumenten zu verwalten. Er ermöglicht zudem Beiträge aus einem oder 
mehreren OP zu einem oder mehreren Finanzierungsinstrumenten.
08 
Finanzierungsinstrumente werden in der Regel von privaten oder öffentlichen Banken oder 
anderen Finanzintermediären und nicht von Stellen der öffentlichen Verwaltung verwaltet. 
Bei EFRE- und ESF-Instrumenten muss die Auswahl des Fondsverwalters im Einklang mit 
den EU-Vorschriften und den mitgliedstaatlichen Vorschriften für die Vergabe öffentlicher 
Aufträge erfolgen, sofern die Fondsverwaltung ausgeschrieben wird. Falls die Vorschriften 
für die Vergabe öffentlicher Aufträge nicht anwendbar sind (weil es sich bei der Fondsver -
waltungsvereinbarung nicht um einen öffentlichen Dienstleistungsauftrag handelt), kann 
die Verwaltungsbehörde die Fondsverwaltung freihändig vergeben, wobei die einschlägi -
gen Vorschriften über staatliche Beihilfen einzuhalten sind (siehe Ziffern 10-12).
09 
Die EIB-Gruppe (die den Europäischen Investitionsfonds (EIF) und die Europäische 
Investitionsbank (EIB) umfasst) genießt einen Sonderstatus und kann ohne öffentliches 
Vergabeverfahren mit der Fondsverwaltung betraut werden11. Die Einrichtungen dieser 
Gruppe verwalten auch den Großteil der zentral verwalteten Instrumente, bei denen die 
Ernennung des Fondsverwalters über den Legislativvorschlag erfolgt.10 Europäisches Parlament, 
Generaldirektion Interne 
Politikbereiche,  
„Finanzierungsinstrumente in 
der Kohäsionspolitik  – Studie“, 
2013, S. 55 (der deutschen 
Fassung).
11 Allgemeine Verordnung, 
Artikel 44 Buchstabe c.
18 Einleitung 
Quelle:  Europäischer Rechnungshof.Abbildung 1Vereinfachte Übersicht zur Struktur eines Holding-Fonds für EFRE- oder 
ESF-Finanzierungsinstrumente
Zusätzlicher öﬀentlicher oder 
privater Beitrag zur
Kapitalausstattung
Beitrag zur Kapitalausstattung 
aus OP (EU- sowiemitgliedstaatliche öﬀentliche und private Mittel)
Beitrag zurKapitalausstattung aus HF
Finanzielle Unterstützung durch Darlehen, Garantien und EigenkapitalbeteiligungenRückzahlung der /f_inanziellenUnterstützungRückgabe bei Abwicklung des Teilfonds, 
plus Dividenden/Zinszahlungen usw. während der DurchführungRückgabe von nicht verwendeter Kapitalausstattung an OP bei Programmabschluss
FinanzintermediärFinanzintermediärVerwaltungsbehördeEFRE- oder ESF-OP
(operationelles Programm)
Holding-Fonds (HF)
Teilfonds („Begünstigter “)
Endempfänger
19 Einleitung 
Finanzierungsinstrumente und EU-Vorschriften über staatliche 
Beihilfen
10 
EU-Fonds, die der geteilten Mittelverwaltung unterliegen, sind als Teil der nationalen 
oder regionalen Haushalte zu betrachten und somit potenziell Gegenstand der Kontrolle 
staatlicher Beihilfen. Beim Einsatz des Finanzierungsinstruments müssen die Verwaltungs -
behörden daher die Einhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen sicherstellen12. 
Die einschlägigen Vorschriften über staatliche Beihilfen sind in der neuen Allgemeinen 
Gruppenfreistellungsverordnung (AGVO)13 sowie in den neuen Leitlinien zu Risikofinanzie -
rungen14 enthalten, die beide im Juli 2014 in Kraft traten.
11 
Zu jedem EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrument muss die Verwaltungsbehörde den 
Nachweis erbringen, dass es entweder15
 ο gängiger Marktpraxis entspricht (was in der Praxis bedeutet, dass die Verwaltung 
des Fonds nach einem offenen, transparenten und diskriminierungsfreien Verfahren 
ausgewählt wurde),
 ο unter die  „De-minimis“-Regelung16 fällt oder
 ο eine freigestellte Beihilfe ist, die unter die AGVO oder eine angemeldete Beihilferege -
lung gemäß den Leitlinien der Kommission zu Risikofinanzierungen fällt.
12 
Zentral verwaltete Finanzierungsinstrumente (bei denen keine nationalen oder regiona -
len Mittel eingesetzt werden, sodass sie kein Teil mitgliedstaatlicher Haushalte sind) fallen 
nicht unter den Anwendungsbereich der EU-Vorschriften über staatliche Beihilfen, weil 
die in Artikel 107 AEUV niedergelegte Hauptbedingung  „staatliche oder aus staatlichen 
Mitteln gewährte Beihilfen“ nicht erfüllt ist.
Hintergrundinformationen zur Anzahl der Finanzierungs -
instrumente und ihrer Kapitalausstattung seit 2007
Programmplanungszeitraum 2007-2013
13 
Während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 verwendeten 25 der 28 EU-Mit -
gliedstaaten Finanzierungsinstrumente. Lediglich Kroatien, Irland und Luxemburg 
machten keinen Gebrauch von diesem Finanzierungsmechanismus17. In den Anhängen III 
und IV findet sich eine nach Mitgliedstaaten aufgeschlüsselte Übersicht zu den EFRE- und 
ESF-Instrumenten.12 Dachverordnung, Artikel 37 
Absatz 1:  „Bei der Anwen -
dung dieses Titels [Titel IV, 
Finanz  instrumente] müssen 
die Verwaltungsbehörden, 
die die Dachfonds einset -
zenden Stellen und die die 
Finanzinstrumente einsetzen -
den Stellen dem geltenden 
Recht  – insbesondere in 
Bezug auf staatliche Beihilfen 
und Vergabe öffentlicher 
Aufträge  – genügen.“
13 Verordnung (EU) Nr. 651/2014 
der Kommission vom 17. Juni 
2014 zur Feststellung der Ver -
einbarkeit bestimmter Grup -
pen von Beihilfen mit dem 
Binnenmarkt in Anwendung 
der Artikel 107 und 108 AEUV 
(ABl. L 187 vom 26.6.2014, S. 1).
14 Europäische Kommission,  
„Leitlinien für staatliche 
Beihilfen zur Förderung von 
Risikofinanzierungen“ 
(ABl. C 19 vom 22.1.2014, S. 4).
15 Dachverordnung, Artikel 37.
16 Verordnung (EU) 2015/1588 
des Rates vom 13. Juli 2015 
über die Anwendung der 
Artikel 107 und 108 des 
Vertrags über die Arbeitsweise 
der Europäischen Union auf 
bestimmte Gruppen horizon -
taler Beihilfen (kodifizierter 
Text) (ABl. L 248 vom 24.9.2015, 
S. 1).
17 In Luxemburg wurden 
jedoch zentral verwaltete 
Finanzierungsinstrumente 
eingerichtet. Zudem wurden 
über solche Instrumente 
EU-Finanzmittel für Projekte 
in Irland und Kroatien 
bereitgestellt.
20 Einleitung Tabelle 2Einsatz von EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumenten (2007-2013), 
Stand: 31. Dezember 2014
In Finanzierungsvereinbarungen für 
Finanzierungsinstrumente festge -
legte Beträge  
(in Millionen Euro)Aus OP an Finanzierungsinstrumente 
gezahlte Beträge  
(in Millionen Euro)Von Finanzierungsinstrumenten an 
Endempfänger gezahlte Beträge  
(in Millionen Euro)
OP1EU EU/OP  % OP EU EU/OP  % OP EU EU/OP  %
EFRE17 06110 946n. z.15 189 10 452 69 % 8 871 5 594 63 %
ESF 472 829 462 56 % 318 207 65 %
Insgesamt 17 061 11 418 67 % 16 018 10 914 68 % 9 189 5 801 63 %
Quelle:  Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage der neuesten Daten der Kommission, Stand: September 20152.
1  Der Durchführungsbericht der Kommission enthält hinsichtlich der gebundenen OP-Beträge keine Trennung zwischen EFRE- und 
ESF-Finanzierungsinstrumenten.
2  EGESIF_15-0027-00, Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the 
managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007-2013, Situation as at 
31 December 2014 , S. 21 und S. 54.14 
Wie aus Tabelle 2  ersichtlich, wurden bis Ende 2014 rund 15,2 Milliarden Euro als EFRE-  OP-
Beiträge und 0,8 Milliarden Euro als ESF-OP-Beiträge gezahlt. Im Vergleich zu den rund 
1,3 Milliarden Euro im Programmplanungszeitraum 2000-2006 und zu den rund 0,6 Mil -
liarden Euro im Programmplanungszeitraum 1994-1999 stellt dies einen erheblichen 
Anstieg dar18.
15 
Während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 entspricht der an Finanzierungs -
instrumente gezahlte EU-Beitrag 5  % der gesamten EU-Finanzierung für den EFRE und 
1 % der gesamten EU-Finanzierung für den ESF für den gesamten Zeitraum. 69  % bzw. 
56 % des Gesamtbeitrags zu den Kapitalausstattungen der EFRE- bzw. der ESF-Finanzie -
rungsinstrumente für 2007-2013 stammen aus dem EU-Haushalt (siehe Tabelle 2 ). Was die 
finanzielle Unterstützung für Endempfänger anbelangt, beläuft sich der EU-Beitrag auf 
63 % (EFRE) bzw. auf 65  % (ESF).18 Europäische Kommission, EIB,  
„FI Compass: Ein nachhaltiger 
Weg zur Realisierung der wirt -
schaftlichen und sozialen Ziele 
der EU  – Finanzinstrumente“, 
S. 3.
21 Einleitung Tabelle 316 
Laut den neusten von der Kommission gemeldeten Daten waren EU-weit 972 EFRE-Finan -
zierungsinstrumente und 53 ESF-Finanzierungsinstrumente eingerichtet. Bei 903 davon 
handelt es sich um spezifische EFRE-Fonds und bei 49 um spezifische ESF-Fonds (siehe 
Tabelle 3 ). Von den EFRE-Instrumenten werden 31 durch die EIB-Gruppe verwaltet (siehe 
Ziffer 9).
17 
Zudem gab es 14 durch den ELER finanzierte Instrumente sowie sechs durch den EFF 
finanzierte Instrumente. Für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 unterlagen die 
Mitgliedstaaten keiner Pflicht zur Berichterstattung über Finanzierungsinstrumente im 
Rahmen dieser beiden Fonds, sodass keine offiziellen Daten vorliegen19. Auf der Grund -
lage von vom Hof zusammengestellten Daten kann zum Jahresende 2013 die Kapitalaus -
stattung von Fonds mit Kofinanzierung aus dem ELER auf rund 700 Millionen Euro und 
von Fonds mit Kofinanzierung aus dem EFF auf rund 72 Millionen Euro geschätzt werden 
(in beiden Fällen einschließlich der mitgliedstaatlichen Beiträge zu den Programmen).19 Siehe Sonderbericht Nr. 5/2015  
„Sind Finanzinstrumente im 
Bereich der Entwicklung des 
ländlichen Raums erfolgreich 
und vielversprechend?“, 
Ziffer 82 ( http://eca.europa.
eu).
EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumente, aufgeschlüsselt nach Art der spezifischen 
Fonds (2007-2013), Stand: 31. Dezember 2014
EFRE ESF
Anzahl der 
FondsKapitalausstattung 
(in Millionen Euro)Anzahl der 
FondsKapitalausstattung 
(in Millionen Euro)
Spezifische Fonds,  davon:
- Darlehensinstrumente 371 5 637 31 417
- Garantieinstrumente 171 2 215 7 196
- Eigenkapitalinstrumente 162 2 006 1 70
-  gemischte Instrumente (Kombination aus Darlehen, 
Garantien, Eigenkapitalbeteiligungen oder sonstigen 
Instrumenten)110 2 496 5 59
- sonstige Instrumente 6 65 0 0
- Art nicht gemeldet 83 770 5 74
Insgesamt 903 13 189 49 816
Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage der neuesten Daten der Kommission, Stand: September 2015.
22 Einleitung 
18 
Bei den zentral verwalteten Instrumenten belief sich der den Instrumenten für 2007-2013 
zugewiesene EU-Gesamtbeitrag in sämtlichen Haushaltsbereichen auf rund 5,5 Milliar -
den Euro20, verteilt auf 21 Finanzierungsinstrumente21. Diese Instrumente kommen in 
sämtlichen EU-Mitgliedstaaten zum Einsatz.
Programmplanungszeitraum 2014-2020
19 
Innerhalb des EU-Haushalts sind die Europäischen Struktur- und Investitionsfonds (ESI-
Fonds oder ESIF) für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 die Hauptfinanzierungs -
quelle für Kapitalinvestitionen und Infrastruktur, mit einer Mittelausstattung von insge -
samt rund 450 Milliarden Euro.
20 
Seit 2011 sprechen sich das Europäische Parlament und der Rat für den verstärkten Einsatz 
von Finanzierungsinstrumenten aus22. Dieses politische Engagement spiegelt sich auch in 
der Dachverordnung wider, in der ein verstärkter Einsatz von Finanzinstrumenten vorge -
sehen ist, um die Ziele aller fünf ESI-Fonds (d. h. einschließlich des Kohäsionsfonds) und 
alle thematischen Ziele der Programme zu erreichen23.
21 
Zum Jahresende 2015 werden laut Schätzungen der Kommission für den Programmpla -
nungszeitraum 2014-2020 insgesamt rund 21 Milliarden Euro für Finanzinstrumente aus 
den fünf ESI-Fonds zugewiesen sein24. Da sich der durchschnittliche EU-Beitrag zur ge -
samten Kapitalausstattung dieser Instrumente für den Programmplanungszeitraum 2007-
2013 zum Jahresende 2014 auf rund 68  % belief25, werden den 21 Milliarden Euro aus 
dem EU-Haushalt nach Schätzung des Hofes wahrscheinlich rund 31 Milliarden Euro an 
Mittelzuweisungen insgesamt entsprechen (ohne Berücksichtigung der zusätzlichen mit -
gliedstaatlichen und privaten Finanzierung, die möglicherweise außerhalb der ESIF-Pro -
gramme in die Fonds fließt).
22 
Zum Vergleich: Der Europäische Fonds für strategische Investitionen (EFSI) zielt darauf ab, 
im Zeitraum 2015-2017 EU-weit mindestens 315 Milliarden Euro an privaten und öffentli -
chen langfristigen Investitionen zu mobilisieren und für die Finanzierung von Projekten in 
den Folgejahren zu sorgen.20 COM(2015) 565 final vom 
13. November 2015  „Bericht 
der Kommission an das 
Europäische Parlament und 
den Rat gemäß Artikel 140 
Absatz 8 der Haushaltsord -
nung über die eingesetzten 
und mit Mitteln aus dem 
Gesamthaushaltsplan 
unterstützten Finanzierungs -
instrumente zum 31. Dezem -
ber 2014”, S. 4.
21 SWD(2015) 206 final vom 
13. November 2015, Activities 
relating to financial 
instruments , S. 6-12.
22 Europäisches Parlament, 
Fünfter Kohäsionsbericht und 
Strategie für die Kohäsions -
politik nach 2013; 
EUCO 169/13, Schlussfolge -
rungen des Europäischen 
Rates, 25. Oktober 2013, S. 10.
23 Verordnung (EU) Nr. 1303/2013.
24 Europäisches Parlament, 
Kommission, Entlastung der 
Kommission für den Haushalt 
2014  – Antworten auf die 
schriftlichen Fragen des 
Parlaments an Kommissar 
Crețu, Anhörung vom 
7. Dezember 2015, S. 34.
25 EGESIF_15-0027-00, Summary 
of data on the progress made in 
financing and implementing 
financial engineering 
instruments reported by the 
managing authorities in 
accordance with Article 67(2)(j) 
of Council Regulation (EC) 
No 1083/2006, Programme 
period 2007-2013, Situation as at 
31 December 2014  
(Zusammenfassung der Daten 
über die Fortschritte bei der 
Finanzierung und Durchfüh -
rung der Finanzierungsinstru -
mente, die von den Verwal -
tungsbehörden gemäß 
Artikel 67 Absatz 2 Buch -
stabe j der Verordnung (EG) 
Nr. 1083/2006 des Rates 
gemeldet werden; Programm -
planungszeitraum 2007-2013, 
Stand: 31. Dezember 2014), 
S. 21 und S. 54.
23
 Prüfungsumfang 
und Prüfungsansatz
23 
Im Rahmen dieser Prüfung untersuchte der Hof, ob die Finanzierungsinstrumente wäh -
rend des Programmplanungszeitraums 2007-2013 ein effizienter Mechanismus für den 
Vollzug des EU-Haushalts waren. In diesem Zusammenhang wird im vorliegenden Bericht 
auf die folgenden Hauptfragen eingegangen:
 ο Waren die Finanzierungsinstrumente angesichts des Marktbedarfs angemessen 
dotiert?
 ο Gelang es, mit Finanzierungsinstrumenten privates Kapital zu mobilisieren?
 ο Sorgten die Finanzierungsinstrumente für revolvierende finanzielle Unterstützung?
 ο Haben sich Finanzierungsinstrumente als kosteneffiziente Methode für den Vollzug 
des EU-Haushalts erwiesen?
Zu jeder dieser Fragen untersuchte der Hof, welche Lehren aus den wichtigsten ermittelten 
Mängeln zu ziehen sind. Ferner prüfte der Hof, inwieweit diese Mängel in den Verordnungen 
für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 angegangen werden.
24 
Die Prüfung des Hofes erstreckt sich auf den Zeitraum von 2009 bis 2015. Sie konzent -
rierte sich auf die Bereiche Regional-, Sozial-, Verkehrs- und Energiepolitik. Insbesondere 
wurden sämtliche EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumente sowie sechs zentral verwal -
tete Finanzierungsinstrumente in den Bereichen Sozial-, Verkehrs- und Energiepolitik 
untersucht. Eine Reihe von in diesem Bericht ermittelten Problemen betrifft jedoch 
möglicherweise auch andere Bereiche des EU-Haushalts, in denen derartige Instrumente 
eingesetzt werden.
25 
Die Prüfungsarbeit umfasste Folgendes:
 ο eine Durchsicht verschiedener Analysen und Veröffentlichungen von Kommission, 
EIB, EIF und externen Stellen;
 ο eine Analyse des neuesten jährlichen Kontrollberichts, den die Kommission im 
September 2015 herausgab und der sich auf alle 1 025  EFRE- und ESF-Finanzierungs -
instrumente erstreckt. Diese Analyse bezog sich auf der Grundlage von Daten, über 
die die Kommission im November 2015 berichtete, außerdem auf sechs26 der 21 Ins -
trumente unter zentraler Mittelverwaltung (mit einem EU-Beitrag von 789 Millionen 
Euro, d. h. 14  % des Gesamtbetrags für alle 21 Instrumente)27;
 ο eine Untersuchung von 10 Fallstudien von Finanzierungsinstrumenten, die in dem 
Bereich des EU-Haushalts durchgeführt wurden, auf den sich dieser Bericht bezieht28, 
einschließlich einer Prüfung an Ort und Stelle in einem Mitgliedstaat (Slowakei);26 Eines dieser sechs Finan -
zierungsinstrumente, der 
Europäische Fonds 2020 für 
Energie, Klimaschutz und 
Infrastruktur („Fonds 
Marguerite“), unterliegt der 
direkten Mittelverwaltung 
(siehe Ziffer 6).
27 SWD(2015) 206 final. Europä -
ische Kommission, Summary 
of data on the progress made 
in financing and implementing 
financial engineering instru -
ments reported by the mana -
ging authorities in accordance 
with Article 67(2)(j) of Council 
Regulation (EC) No 1083/2006, 
Programme period 2007-2013, 
Situation as at 31 December 
2014  (Zusammenfassung der 
Daten über die Fortschritte 
bei der Finanzierung und 
Durchführung der Finanzie -
rungsinstrumente, die von 
den Verwaltungsbehörden 
gemäß Artikel 67 Absatz 2 
Buchstabe j der Verordnung 
(EG) Nr. 1083/2006 gemeldet 
werden; Programmplanungs -
zeitraum 2007-2013, Stand: 
31. Dezember 2014), Brüssel, 
September 2015.
28 Kreditgarantieinstrument 
für Vorhaben im Bereich der 
trans  europäischen Verkehrs -
netze (LGTT), Projektanleihen -
initiative (PBI), Fonds 
Marguerite, Europäischer 
Energieeffizienzfonds (EEEF), 
Europäisches Progress-Mikro -
finanzierungsinstrument 
(EPMF), JESSICA Griechenland, 
JEREMIE Slowakei, Helleni -
scher Fonds für Unternehmer -
tum und Entwicklung ETEAN, 
Venture Finance Hungary 
(JEREMIE Ungarn), JEREMIE 
Sizilien.
24 Prüfungsumfang und Prüfungsansatz 
 ο eine Weiterverfolgungsprüfung zu 45 Finanzierungsinstrumenten, die in Compliance-  
Prüfungen des Hofes seit 2009 geprüft wurden (Ergebnisse in Jahresberichten des 
Hofes veröffentlicht), sowie zu 54 Finanzierungsinstrumenten, die in Wirtschaftlich -
keitsprüfungen des Hofes seit 2012 geprüft wurden;
 ο eine Erhebung bei 85 Verwaltungsbehörden und Fondsverwaltern, die mit dem Ein -
satz von Finanzierungsinstrumenten betraut sind. Von den 85 befragten Stellen wa -
ren 82 mit EFRE- und ESF-Instrumenten, die der geteilten Mittelverwaltung unterlie -
gen, befasst und drei mit zentral verwalteten Instrumenten. Es gingen 66 Antworten 
zu Instrumenten unter geteilter Mittelverwaltung sowie zwei zu zentral verwalteten 
Instrumenten ein;
 ο Gespräche mit mehr als 40 Bediensteten der Kommission, der EIB und des EIF sowie 
mit mehr als 10 Fachleuten aus Einrichtungen mit einschlägiger Kompetenz29.
26 
Der Hof hat bereits zahlreiche Untersuchungen zum Einsatz von Finanzierungsinstru -
menten durchgeführt und seit 2011 in mehreren Jahresberichten30 und Sonderberichten31 
entsprechende Ergebnisse veröffentlicht. Zudem haben sowohl die Kommission selbst als 
auch die EIB, der EIF, das Europäische Parlament, Prüfungsbehörden der Mitgliedstaaten 
und private Fondsverwalter in den letzten Jahren eine Reihe von Problemen ermittelt, 
die zusammengenommen die Wirksamkeit von Finanzierungsinstrumenten während des 
Programmplanungszeitraum 2007-2013 beeinträchtigten. Der vorliegende Bericht baut 
auch auf diesen Bewertungen auf.29 Caisse des Dépôts, Kredit -
anstalt für Wiederaufbau 
(KfW) und OECD.
30 Jahresbericht zum Haushalts -
jahr 2010, Ziffern 4.30-4.36 
(ABl. C 326 vom 10.11.2011); 
Jahresbericht zum Haushalts -
jahr 2011, Ziffer 5.34 (ABl. C 344 
vom 12.11.2012); Jahresbericht 
zum Haushaltsjahr 2012, 
Ziffer 10.31 (ABl. C 331 vom 
14.11.2013); Jahresbericht zum 
Haushaltsjahr 2013, 
Ziffern 5.33-5.36 (ABl. C 398 
vom 12.11.2014); Jahresbericht 
zum Haushaltsjahr 2014, 
Ziffern 6.46-6.52 (ABl. C 373 
vom 10.11. 2015).
31 Sonderbericht Nr. 4/2011  
„Prüfung der KMU-Bürg -
schaftsfazilität (SMEG-
Fazilität)“; Sonderbericht 
Nr. 2/2012  „Finanzinstrumente 
für KMU mit Kofinanzierung 
aus dem Europäischen Fonds 
für regionale Entwicklung“; 
Sonderbericht Nr. 5/2015:  
„Sind Finanzinstrumente im 
Bereich der Entwicklung des 
ländlichen Raums erfolgreich 
und vielversprechend?“; 
Sonderbericht Nr. 8/2015  
„Wird dem Bedarf von 
Kleinstunternehmern durch 
finanzielle Unterstützung 
vonseiten der EU in 
angemessener Weise 
entsprochen?“ ( http://eca.
europa.eu ).
25
 Bemerkungen
32 Siehe Jahresberichte zu den 
Haushaltsjahren 2013 
(Ziffer 5.35) und 2014 
(Ziffer 6.49) sowie 
Sonderbericht Nr. 8/2015 
(Ziffer 67).
33 Europäische Kommission, 
Summary of data on the 
progress made in financing and 
implementing financial 
engineering instruments 
reported by the managing 
authorities in accordance with 
Article 67(2)(j) of Council 
Regulation (EC) No 1083/2006, 
Programme period 2007-2013, 
Situation as at 31 December 
2014  (Zusammenfassung der 
Daten über die Fortschritte bei 
der Finanzierung und 
Durchführung der 
Finanzierungsinstrumente, die 
von den 
Verwaltungsbehörden gemäß 
Artikel 67 Absatz 2 
Buchstabe j der 
Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 
gemeldet werden; 
Programmplanungszeitraum 
2007-2013, Stand: 
31. Dezember 2014), S. 22.Waren die Finanzierungsinstrumente angesichts des 
Marktbedarfs angemessen dotiert?
27 
Finanzierungsinstrumente sind selbst keine Projekte, sondern Instrumente, über die 
Finanzmittel aus dem EU-Haushalt bereitgestellt werden. In der Kohäsionspolitik handelt 
es sich bei der Entscheidung einer Verwaltungsbehörde, Unterstützung aus einem OP 
mittels eines Finanzierungsinstruments zu gewähren, nicht etwa darum, ob OP-Mittel 
investiert werden sollen oder nicht (denn das ist im OP bereits festgelegt), sondern viel -
mehr darum, wie diese Mittel investiert werden sollen: durch einen einmaligen Zuschuss 
oder durch ein Finanzierungsinstrument, mit dem eine finanzielle Unterstützung gewährt 
wird, die zurückgezahlt werden muss.
28 
Daher untersuchte der Hof, inwieweit die 1 025  EFRE- und ESF-Instrumente ihre Kapital -
ausstattung dafür einsetzten, den Endempfängern unterschiedliche Formen von finan -
zieller Unterstützung zu gewähren. Zudem analysierte er eine Reihe von Faktoren, die 
zu den niedrigen Auszahlungsquoten der Instrumente an Endempfänger während des 
Programmplanungszeitraums 2007-2013 beitrugen: die Höhe der ursprünglichen Kapital -
ausstattung der Instrumente, ob die Verwaltungsbehörden den Marktbedarf angemessen 
berücksichtigten, sowie spezifische Schwierigkeiten, mit denen sich regionale Finanzie -
rungsinstrumente konfrontiert sahen. Ferner analysierte der Hof, wie bei zentral verwalte -
ten Instrumenten mit vergleichbaren Aspekten umgegangen wurde.
Übermäßige Kapitalausstattung führte zu niedrigen 
Auszahlungsquoten; Umgehung der Aufhebung 
von Mittelbindungen; potenzielle Rückzahlung bei 
Programmabschluss
29 
Die Auszahlungsquoten der Finanzierungsinstrumente wurden bereits in mehreren 
Jahresberichten und Sonderberichten des Hofes untersucht32. Im vorliegenden Bericht 
analysiert der Hof die neuesten verfügbaren Informationen, die von den Mitgliedstaaten 
mit Stand 31. Dezember 2014 an die Kommission gemeldet und von der Kommission im 
September 2015 veröffentlicht wurden. Die Analyse dieser neuesten Daten ergab, dass 
eine erhebliche Anzahl von Finanzierungsinstrumenten nach wie vor Schwierigkeiten hat, 
die jeweilige Kapitalausstattung wie geplant einzusetzen.
30 
In Tabelle 4  sind die Auszahlungsquoten für jeden der 25 Mitgliedstaaten, die während 
des Programmplanungszeitraums 2007-2013 Finanzierungsinstrumente einsetzten, 
zusammengestellt33. Die angegebenen Prozentsätze sind Durchschnittswerte zu allen 
EFRE- und ESF-Instrumenten im betreffenden Mitgliedstaat. Eine erhebliche Anzahl von 
Finanzierungsinstrumenten wurde erst 2012 oder später eingerichtet.
26 Bemerkungen 
Einsatz von EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumenten, nach Mitgliedstaaten 
aufgeschlüsselt, Stand: 31. Dezember 2014
MitgliedstaatGebundene 
OP-Beiträge  
(in Millionen 
Euro)davon 
EU-Beitrag%An Finanzierungsinstrumente 
gezahlte OP-Beiträge  
(in Millionen Euro)An Endempfänger gezahlte OP-Beiträge  
(in Millionen Euro)
Betrag% der 
MittelbindungenBetrag% der 
Zahlungen% der 
Mittelbindungen
Estland 200 125 63 % 200 100 % 191 95 % 95 %
Polen 1 196 1 008 84 % 1 190 100 % 1 104 93 % 92 %
Slowenien 124 105 85 % 124 100 % 112 90 % 90 %
Ungarn 916 778 85 % 897 98 % 751 84 % 82 %
Deutschland 1 629 1 025 63 % 1 554 95 % 1 265 81 % 78 %
Malta 12 10 83 % 12 100 % 10 81 % 81 %
Portugal 854 531 62 % 477 56 % 386 81 % 45 %
Tschechische 
Republik278 171 62 % 278 100 % 223 80 % 80 %
Dänemark 74 35 47 % 51 68 % 40 80 % 55 %
Rumänien 150 129 86 % 150 100 % 118 78 % 78 %
Schweden 161 74 46 % 157 97 % 121 77 % 75 %
Litauen 507 409 81 % 444 87 % 331 75 % 65 %
Frankreich 460 240 52 % 419 91 % 310 74 % 67 %
Belgien 396 159 40 % 396 100 % 288 73 % 73 %
Finnland 75 35 47 % 75 100 % 51 68 % 68 %
Lettland 216 160 74 % 216 100 % 145 67 % 67 %
Vereinigtes 
Königreich1 632 710 44 % 1 483 91 % 983 66 % 60 %
Zypern 20 17 85 % 20 100 % 13 63 % 63 %
Bulgarien 388 330 85 % 388 100 % 228 59 % 59 %
Österreich 27 10 37 % 27 100 % 13 49 % 49 %
Niederlande 75 20 27 % 67 90 % 32 47 % 42 %
Griechenland 1 789 1 477 83 % 1 589 89 % 695 44 % 39 %
Italien 4 538 2 809 62 % 4 460 98 % 1 427 32 % 31 %
Spanien 1 233 954 77 % 1 234 100 % 330 27 % 27 %
Slowakei 1 95 85 % 112 100 % 23 21 % 21 %
Insgesamt 17 061 11 418 67 % 16 018 94 % 9 188 57 % 54 %
Anmerkung: Kroatien, Irland und Luxemburg sind nicht aufgelistet, da sie während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 keine EFRE- und 
ESF-Finanzierungsinstrumente eingerichtet hatten.
Quelle:  Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Kommission von 2015.Tabelle 4
27 Bemerkungen 
31 
Zum Jahresende 2014  – d. h. nur ein Jahr vor Ende des ursprünglichen Förderzeitraums 
(31. Dezember 2015)  – waren erst 57  % der Kapitalausstattung der EFRE- und ESF-Instru -
mente an Endempfänger ausgezahlt worden. Besonders niedrig waren die Auszahlungs -
quoten bei Finanzierungsinstrumenten in der Slowakei (21  %), in Spanien (27  %) und in 
Italien (32  %). Zudem wurde in weiteren drei Mitgliedstaaten (Griechenland, Niederlande, 
Österreich) weniger als die Hälfte der ursprünglichen Kapitalausstattung ausgezahlt.
32 
Insgesamt hatten 177 der 972 EFRE-Finanzierungsinstrumente (18  %) und 16 der 53 ESF-  
Finanzierungsinstrumente (30  %) bis Ende 2014 weniger als ein Drittel ihrer Kapitalaus -
stattung ausgezahlt. Bei diesen 177 Instrumenten beläuft sich die nicht verwendete 
Kapitalausstattung zum 31. Dezember 2014 auf insgesamt 4,2 Milliarden Euro. Hinsichtlich 
dieser Instrumente erachtet es der Hof für unwahrscheinlich, dass die verfügbare Mittel -
ausstattung auch nur einmal ganz genutzt wird, obwohl die Kommission den Förderzeit -
raum bis März 2017 verlängert hat (siehe Ziffer 43). Die endgültige Auszahlungsquote 
der Finanzierungsinstrumente kann jedoch erst am Ende ihres Lebenszyklus ermittelt 
werden, insbesondere bei den Finanzierungsinstrumenten, die erst gegen Ende des Pro -
grammplanungszeitraums eingerichtet wurden.
Niedrige Auszahlungsquoten aufgrund übermäßiger 
ursprünglicher Mittelausstattung von Finanzierungsinstrumenten
33 
Während der Gespräche wurde den Vertretern des Hofes gegenüber oft angeführt, die 
Finanz- und Wirtschaftskrise habe eine starke Auswirkung gezeigt und die Auszahlungs -
quoten an Endempfänger beeinträchtigt. Angesichts des Ausmaßes des Problems ist dies 
nach Auffassung des Hofes jedoch weder der einzige noch der wichtigste Faktor, der den 
niedrigen Auszahlungsquoten zugrunde liegt. Faktisch sind niedrige Auszahlungsquoten 
in erster Linie auf eine übermäßige Kapitalausstattung der Finanzierungsinstrumente 
zurückzuführen.
34 
Die Analyse der von der Kommission im Jahr 2015 veröffentlichten Daten durch den Hof 
ergab, dass zwischen den EFRE- und ESF-Absorptionsquoten auf mitgliedstaatlicher 
Ebene und den Auszahlungsquoten der Finanzierungsinstrumente an Endempfänger 
eine positive Korrelation besteht (siehe Abbildung 2a  und Abbildung 2b ). Diese Analyse 
veranschaulicht, dass es Mitgliedstaaten, die bereits Schwierigkeiten haben, die EFRE- und 
ESF-Haushaltsmittel aufzunehmen, oftmals noch viel schwerer fällt, die Kapitalausstat -
tung, die Finanzierungsinstrumenten zugewiesen wurde, auszuzahlen.
28 Bemerkungen Abbildung 2aVergleich zwischen der Gesamtaufnahme von EFRE-Mitteln auf mitgliedstaatlicher 
Ebene und der Auszahlungsquote der Finanzierungsinstrumente auf Ebene der 
Endempfänger
Auszahlungsquoten der Finanzierungsinstrumente
an Endempfänger – OP-Beträge 
Aufnahme von EFRE-Mitteln auf mitgliedstaatlicher Ebene Durchschnittliche Aufnahme von 
EFRE-Mitteln auf mitgliedstaatlicher 
Ebene (77 %)Durchschnittliche Auszahlungsquoten 
der Finanzierungsinstrumente an 
Endempfänger (58 %)
100  % 95 % 90 % 85 % 80 % 75 % 70 % 65 % 60 % 55 % 50 %100 %
80 %
60 %
40 %
20 %
0 %Belgien
BulgarienTschechische Republik
DänemarkDeutschlandEstland
Griechenland
SpanienFrankreich
ItalienZypern LettlandLitauenUngarn
Malta
NiederlandeÖsterreichPolen
Portugal
RumänienSlowenien
SlowakeiFinnlandSchweden
Vereinigtes KönigreichTrendlinie 
Anmerkung:  Die Größe der Kreise entspricht dem Gesamtbeitrag, den die OP an Finanzierungsinstrumente geleistet haben (siehe Tabelle 4 ). Korrelationskoeffizient: 0,5.
Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Kommission von 2015.
29 Bemerkungen Abbildung 2bVergleich zwischen der Gesamtaufnahme von ESF-Mitteln auf mitgliedstaatlicher 
Ebene und der Auszahlungsquote der Finanzierungsinstrumente auf Ebene der 
Endempfänger
Auszahlungsquoten der Finanzierungsinstrumentean Endempfänger – OP-Beträge
Aufnahme von ESF-Mitteln auf mitgliedstaatlicher Ebene Durchschnittliche Aufnahme von 
ESF-Mitteln auf mitgliedstaatlicher Ebene
(79 %)Durchschnittliche Auszahlungsquoten 
der Finanzierungsinstrumente an 
Endempfänger
(38 %)
100  % 95 % 90 % 85 % 80 % 75 % 70 %100 %
80 %
60 %
40 %
20 %
0 %DänemarkEstland
ItalienDeutschlandLettland
Litauen
PolenTrendlinie
 
Anmerkung:  Die Größe der Kreise entspricht dem Gesamtbeitrag, den die OP an Finanzierungsinstrumente geleistet haben (siehe Tabelle 4 ). Korrelationskoeffizient: 0,9.
Quelle:  Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Kommission von 2015.
30 Bemerkungen 
Aufstockung der Kapitalausstattung von Finanzierungs -
instrumenten in 21 von 25 Mitgliedstaaten
35 
Ferner stellte der Hof fest, dass in 21 von 25 Mitgliedstaaten seit 2011 eine Aufstockung 
der ursprünglichen Kapitalausstattung vorgenommen wurde. Insgesamt wurden seither 
rund 7,1 Milliarden Euro an zusätzlichen Finanzmitteln aus den EFRE- und ESF-OP für 2007-
2013 an Finanzierungsinstrumente überwiesen.
36 
Der größte Teil dieser Kapitalaufstockungen bei Finanzierungsinstrumenten erfolgte in 
Italien (2,5 Milliarden Euro), in Spanien (0,9 Milliarden Euro), in Griechenland (0,9 Milliar -
den Euro), im Vereinigten Königreich (0,7 Milliarden Euro) und in Ungarn (0,5 Milliarden 
Euro). Auf diese fünf Mitgliedstaaten allein entfallen 77  % der gesamten Kapitalaufsto -
ckungen während des ganzen Zeitraums. Bei vier dieser fünf Mitgliedstaaten (Italien, 
Spanien, Vereinigtes Königreich und Ungarn) lag die Absorptionsquote der EFRE-Mittel 
Ende 2014 unter dem Durchschnitt (siehe Abbildung 2a ).
Bestimmungen in der Rechtsgrundlage für den Programm -
planungszeitraum 2007-2013 schufen Anreize für Mitgliedstaaten, 
Finanzierungsinstrumente zur Umgehung des Risikos einer 
Aufhebung von EU-Mittelbindungen zu nutzen
37 
Die Rechtsgrundlage für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 ermöglichte es 
den Mitgliedstaaten, durch Einsatz von Finanzierungsinstrumenten den EU-Beitrag zu 
den EFRE- und ESF-OP vorab zu absorbieren. Diese Vorabzahlungen konnten von den 
Mitgliedstaaten als Mechanismus genutzt werden, um das Risiko einer Aufhebung der 
Mittelbindung (gemäß  „n+2“-Regel) zu umgehen34 (siehe Kasten 1 ).34 Die Regel für die automatische 
Aufhebung von Mittelbin -
dungen („n+2“-Regel) hilft 
bei der Bereinigung von 
noch abzuwickelnden 
Mittel bindungen. Gemäß 
dieser Regel werden Mittel -
bindungen, zu denen in 
den zwei Jahren nach 
Vornahme der Mittelbindung 
keine Zahlung getätigt 
oder kein Zahlungsantrag 
gestellt wurde, automatisch 
aufgehoben.
Erstattung des EFRE- und des ESF-Beitrags zur Einrichtung der 
Finanzierungsinstrumente als förderfähige Kosten während des 
Programmplanungszeitraums 2007-2013
Gemäß der Allgemeinen Verordnung war die einzige Bedingung für die Bescheinigung, dass es sich bei für Finanzie -
rungsinstrumente ausgezahlten Beträgen im Programmplanungszeitraum 2007-2013 um förderfähige OP-Ausgaben 
handelte, dass die betreffenden Beträge verwendet wurden, um Fonds oder Holding-Fonds einzurichten bzw. um in 
Fonds oder Holding-Fonds einzuzahlen. Auf dieser Grundlage werden EFRE- und ESF-Beiträge den Mitgliedstaaten aus 
dem EU-Haushalt erstattet und als vorläufig absorbiert betrachtet. Mit anderen Worten: Es bestand keine Pflicht, einen 
Beitrag aus einem OP zur Kapitalausstattung eines Instruments mit Endempfängern zu verknüpfen. Zudem tragen die 
durch das Kapital abgeworfenen Zinsen zur Kapitalausstattung der Instrumente bei. Erst beim Abschluss des OP ermittelt 
die Kommission auf der Grundlage der tatsächlichen Beträge für Darlehen, Garantien und Eigenkapitalbeteiligungen, die 
Endempfängern zugutekamen, den Gesamtbetrag der förderfähigen Ausgaben.Kasten 1
31 Bemerkungen 
38 
Diese Regelung hat für Mitgliedstaaten einen Anreiz geschaffen, zumindest einen Teil 
des EU-Beitrags zu den OP auf den Konten der Banken und Finanzintermediäre, welche 
die Fonds verwalten, zu  „parken“, ohne dass diese Mittel tatsächlich für die angestrebten 
Zwecke verwendet würden (siehe Kasten 2 ).
Fallstudie  – Übermäßige Dotierung eines Finanzierungsinstruments in Italien 
(Fondo regionale di cogaranzia e controgaranzia per le PMI operanti in Sardegna )
Im Dezember 2009 beschloss die Regionalregierung, einen Garantiefonds mit einer Kapitalausstattung von 233 Millionen 
Euro einzurichten. Dies entsprach 14  % der insgesamt für den gesamten Programmplanungszeitraum für das betreffende 
operationelle Programm bereitgestellten Mittel.
Mit der Gesamtmittelausstattung sollten Darlehen in Höhe von rund 2,3 Milliarden Euro garantiert werden.
Bei seiner Prüfung dieses italienischen Garantiefonds im Jahr 2010 stellte der Hof fest, dass keine Marktanalyse vorge -
nommen worden war, die eine Mittelzuweisung in dieser Höhe gerechtfertigt hätte. Überdies waren mehrere andere zu 
erfüllende Voraussetzungen (z. B. Vorhandensein einer Investitionsstrategie und -planung, Beschreibung einer Politik 
für den Ausstieg sowie Beschreibung der Liquidationsvorschriften) bei Unterzeichnung der Finanzierungsvereinbarung 
durch die Regionalregierung und die regionale Fondsverwaltungsbehörde nicht gegeben.
Erst im Juni 2010 wurde letztendlich ein Unternehmensplan ausgearbeitet und genehmigt, der jedoch auf unrealistischen 
Annahmen basierte.
Die Prüfung durch den Hof ergab ferner, dass ein erheblicher Teil der im Jahr 2007 von den Verwaltungsbehörden gebun -
denen Mittel des OP zum Prüfungszeitpunkt noch nicht verausgabt war. Durch die hohe Dotierung des Finanzierungsin -
struments konnte die zu diesem Zeitpunkt geltende  „n+2“-Regel umgangen werden, wonach nicht verwendete Mittelbin -
dungen nach zwei Jahren aufgehoben werden müssen.
Zum Jahresende 2014 berichtete die Verwaltungsbehörde, dass von der Gesamtdotierung in Höhe von 233 Millionen Euro 
45 Millionen als Garantien für Endempfänger bereitgestellt worden waren. Das ergibt eine Auszahlungsquote von 19  %.
Die geleisteten Garantien bezogen sich auf Darlehen in Höhe von 460 Millionen Euro.Kasten 2
32 Bemerkungen 
39 
Auf der anderen Seite ermittelte der Hof ein Beispiel, bei dem die Kapitalausstattung von 
Finanzierungsinstrumenten verringert wurde, um die Marktbedingungen und die prog -
nostizierten Auszahlungsquoten zu berücksichtigen, was als empfehlenswertes Verfahren 
betrachtet wird (siehe Kasten 3 ).
Fallstudie  – Anpassung der Kapitalausstattung des JEREMIE-Fonds in Litauen nach 
unten entsprechend verändertem Marktbedarf
In Litauen wurde im Jahr 2008 ein JEREMIE-Instrument ( Joint European Resources for Micro to Medium Enterprises  – Gemein -
same europäische Ressourcen für kleinste bis mittlere Unternehmen) eingerichtet, dessen Kapitalausstattung bis Ende 
2009 Schritt für Schritt auf 210 Millionen Euro aufgestockt wurde. Die Kapitalausstattung beruhte auf einer im Septem -
ber 2007 durchgeführten Bewertung des Marktbedarfs.
In einer späteren Phase beschloss die Verwaltungsbehörde jedoch  – nach einer Analyse der Auswirkungen der Wirt -
schaftskrise auf die litauische Wirtschaft  – eine Verringerung der Kapitalausstattung des Fonds. Bis 2012 wurde die Kapi -
talausstattung auf 170 Millionen Euro verringert und der Differenzbetrag an das OP zurücküberwiesen.
Von dem auf 170 Millionen Euro verringerten Fondskapital waren zum Jahresende 2014 insgesamt 121 Millionen Euro 
ausgezahlt worden, wodurch sich für diesen JEREMIE-Fonds eine Auszahlungsquote von 71  % ergibt. Wäre die Kapitalaus -
stattung nicht verringert worden, hätte die Auszahlungsquote dagegen lediglich 58  % betragen. Ohne diese Änderung 
hätte die Gesamtauszahlungsquote aller litauischen Finanzierungsinstrumente bei 68  % und nicht bei 75  % gelegen 
(siehe Tabelle 4 ).Kasten 3
40 
Übermäßige Dotierungen von Finanzierungsinstrumenten wirken sich nachteilig auf 
die Verwaltungskosten und -gebühren aus, sofern diese auf der Grundlage des in den 
Fonds eingezahlten Kapitals berechnet werden und nicht auf der Grundlage der Leistung 
des Fondsverwalters. Durch übermäßige Kapitalausstattung können Einnahmen für die 
Fondsmanager generiert werden, ohne dass diese die erwarteten Dienstleistungen tat -
sächlich erbringen müssen (siehe Ziffern 116-125).
Besonders niedrige Auszahlungsquoten bei durch die EIB-Gruppe 
verwalteten Finanzierungsinstrumenten
41 
Die Analyse des Hofes ergab auch, dass die durchschnittliche Auszahlungsquote bei den 
31 durch die EIB und den EIF verwalteten EFRE- und ESF-Instrumenten besonders niedrig 
war: 43  % im Vergleich zu 60  % bei Instrumenten mit anderen Fondsverwaltern.
33 Bemerkungen 
Verlängerung des Förderzeitraums für Finanzierungsinstrumente 
unter geteilter Mittelverwaltung bis März 2017 lediglich durch 
Leitlinien der Kommission
42 
Der EU-Beitrag an der nicht genutzten Kapitalausstattung von Finanzierungsinstru -
menten (d. h. Finanzmittel, die bis zum Ende des Förderzeitraums nicht für Zahlungen 
bzw. Garantien zugunsten von Endempfängern verwendet worden sind) muss beim 
Pro grammabschluss an den EU-Haushalt zurücküberwiesen werden. Angesichts der 
niedrigen durchschnittlichen Auszahlungsquoten erklärte der Hof bereits in seinem Jah -
resbericht zum Haushaltsjahr 2014, dass nicht zu erwarten sei, dass alle Finanzierungsin -
strumente zum Jahresende 2015 die vorhandenen Mittel aufbrauchen würden35.
43 
Im April 2015 veröffentlichte die Kommission überarbeitete Leitlinien zum Programmab -
schluss, mit denen der Förderzeitraum für Ausgaben im Zusammenhang mit Finanzie -
rungsinstrumenten vom 31. Dezember 2015 bis zum 31. März 2017 verlängert wurde36. 
Der allgemeine Förderzeitraum ist jedoch in Artikel 56 Absatz 1 der Allgemeinen Ver -
ordnung festgelegt. In seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 2014 vertrat der Hof die 
Auffassung, dass eine Rechtsvorschrift nur durch eine gleichrangige oder höherrangige 
Rechtsvorschrift geändert werden darf, damit die Normenhierarchie eingehalten wird37. 
Er gelangte daher zu dem Schluss, dass Vorschriften, die im Legislativverfahren durch 
das Europäische Parlament und den Rat angenommen wurden, nicht durch Leitlinien der 
Kommission geändert werden dürfen.
44 
Ausgehend von seiner Analyse und mittels einer linearen Projektion der Auszahlungen 
in den Vorjahren schätzt der Hof, dass ohne Verlängerung des Förderzeitraums zum 
Jahresende 2015 mehr als 5,0 Milliarden Euro, die EFRE- und ESF-Instrumenten zugewie -
sen wurden, ungenutzt bleiben würden. Davon sind 3,9 Milliarden Euro Beiträge aus dem 
EU-Haushalt zu den OP. Tatsächliche Zahlen zu den zwischen Januar 2015 und März 2017 
verwendeten Beträgen werden frühestens zum Jahresende 2017 verfügbar sein.
Wird dies im Programmplanungszeitraum 2014-2020 
angegangen?
45 
Da die Beiträge aus den OP nun in Form gestaffelter Zahlungen erfolgen, dürften die 
Finanzinstrumente angemessener dotiert sein, woraus sich bessere Auszahlungsquoten 
ergeben dürften (siehe Kasten 4 ).35 Jahresbericht zum Haus -
haltsjahr 2014, Ziffer 6.50.
36 C(2015) 2771 final vom 
30. April 2015,  „Anhang des 
Beschlusses der Kommission 
zur Änderung des Beschlusses 
C(2013) 1573 zur Annahme von 
Leitlinien für den Abschluss 
der operationellen Program -
me, die für eine Unterstützung 
aus dem Europäischen Fonds 
für regionale Entwicklung, 
dem Europäischen Sozialfonds 
und dem Kohäsionsfonds 
(2007-2013) ausgewählt 
wurden“, S. 8 (der deutschen 
Fassung).
37 Jahresbericht zum Haus -
haltsjahr 2014, Ziffer 6.52.
34 Bemerkungen 
Vor der Zuweisung von Mitteln an EFRE- und ESF-
Finanzierungsinstrumente wurde der Marktbedarf von 
den Verwaltungsbehörden nicht immer ordnungsgemäß 
bewertet
46 
Der Hof untersuchte auch, ob der Marktbedarf ordnungsgemäß bewertet wurde, bevor 
Finanzierungsinstrumente eingerichtet und Mittelzuweisungen an sie vorgenommen 
wurden. Die Bewertungen des Marktbedarfs oder Ex-ante-Bewertungen sollten es ermög -
lichen, den Marktbedarf zu verstehen und zu einer Einschätzung zu gelangen, welche Art 
von Unterstützung (Darlehen, Garantien oder Eigenkapitalbeteiligungen) sich am besten 
eignet, um die ermittelten Marktlücken zu schließen. Dabei sollte auch der Finanzierungs -
bedarf ermittelt und letztlich eingeschätzt werden, ob das angestrebte politische Ziel mit 
einem Finanzierungsinstrument am besten erreicht werden kann. Wie auch in früheren 
Sonderberichten des Hofes und in anderen Studien hervorgehoben wurde, ist dies eine 
Vorbedingung für den Erfolg derartiger Instrumente38.
Bewertung des Marktbedarfs war für Finanzierungsinstrumente 
während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 nicht 
obligatorisch
47 
Für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 bezieht sich die einzige ausdrückliche 
Verordnungsbestimmung, in der auf Bewertungen des Marktbedarfs eingegangen wird 
(auch als  „Bewertung von Lücken“ bezeichnet), auf Holding-Fonds39.Modalitäten für die Erstattung des Kapitals, mit dem EFRE- und ESF-
Finanzinstrumente ausgestattet wurden, aus dem EU-Haushalt 
(Programmplanungszeitraum 2014-2020)
Gemäß Artikel 41 Absatz 1 der Dachverordnung darf keiner der während des Förderzeitraums eingereichten Anträge auf 
Zwischenzahlung 25  % des Gesamtbetrags der im Rahmen der einschlägigen Finanzierungsvereinbarung für das Finanz -
instrument festgelegten Programmbeiträge überschreiten. Zweite, dritte und nachfolgende Zahlungen werden erst dann 
geleistet, wenn bestimmte Ausgabenschwellen hinsichtlich der zuvor erhaltenen Zahlungen erreicht sind.Kasten 4
38 Sonderberichte Nr. 8/2015 
(Ziffer 21), Nr. 2/2012 
(Ziffer 118) und Nr. 5/2015 
(Ziffer 27); Europäische 
Kommission, EIB, Financial 
Instruments:  A Stock-taking 
Exercise in Preparation for the 
2014-2020 Programme period  
(Eine Bestandsaufnahme in 
Vorbereitung des Programm -
planungszeitraums 2014-
2020), Studie von Mazars/
Ecorys/EPRC, S. 52, 66 und 73.
39 Für Holding-Fonds wird auf 
diese Lückenanalyse in 
Artikel 44 Absatz 1 Buch -
stabe a der Durchführungs -
verordnung eingegangen:  
„[…] Die Finanzierungsverein -
barung [zwischen Mitglied -
staat oder Verwaltungsbe -
hörde und Holding-Fonds] 
enthält gegebenenfalls 
Bestimmungen zu folgenden 
Punkten: a) bei Finanzierungs -
instrumenten zur Unterstüt -
zung von Unternehmen, vor 
allem KMU, einschließlich 
Mikrounternehmen, die 
Schlussfolgerungen einer 
Bewertung von Lücken 
zwischen der Bereitstellung 
solcher Instrumente und der 
Nachfrage nach solchen 
Instrumenten; […]“.
35 Bemerkungen 
48 
Für alle anderen spezifischen Fonds konnte  – bis 2009  – eine indirekte Pflicht zur Durch -
führung einer derartigen Bewertung aus der Anforderung abgeleitet werden, für jedes 
Instrument einen Unternehmensplan vorzulegen40. Mit den im September 2009 ange -
nommenen Änderungen an der Rechtsgrundlage wurden die Anforderungen hinsichtlich 
dieser Unternehmenspläne jedoch gelockert41. Seither war es zwar nach wie vor obliga -
torisch, einen Unternehmensplan vorzulegen, alle spezifischen Anforderungen wurden 
jedoch gestrichen (wie etwa Angabe der Unternehmen oder Stadtentwicklungsprojekte, 
auf die abgezielt wird, Angabe der Kriterien und Bedingungen für ihre Finanzierung sowie 
Angabe der Begründung und geplanten Verwendung des Beitrags aus dem OP). Nach 
Einschätzung des Hofes liefert ein Unternehmensplan in Ermangelung derartiger Informa -
tionen nur einen begrenzten Mehrwert.
49 
Für die zentral verwalteten Finanzierungsinstrumente, die im Programmplanungszeit -
raum 2007-2013 eingerichtet wurden, bestand ebenfalls keine Pflicht zur Durchführung 
einer Bewertung des Marktbedarfs. Bei den sechs zentral verwalteten Instrumenten, mit 
denen sich der vorliegende Bericht befasst, stellte der Hof unterschiedliche Vorgehens -
weisen fest. Obwohl keine rechtliche Verpflichtung bestand, konnte der Hof insgesamt 
feststellen, dass der Marktbedarf bei allen diesen Instrumenten in gewissem Maße bewer -
tet wurde, etwa durch Folgenabschätzungen, Marktanalysestudien, öffentliche Konsulta -
tionen usw.
In fast der Hälfte der untersuchten Fälle wurde der Marktbedarf zu 
hoch eingeschätzt
50 
In früheren Sonderberichten ermittelte der Hof bereits erhebliche Mängel bei der Belast -
barkeit von Marktbedarfsbewertungen42. Insbesondere sollten Bewertungen des Markt -
bedarfs auf zugrunde liegenden Annahmen beruhen, die vernünftig und realistisch sind. 
Andernfalls werden die Instrumente möglicherweise nicht den tatsächlichen Marktbedarf 
berücksichtigen, was zu einer Überkapitalisierung des Instruments und/oder zu einer 
geringen oder zu gar keiner Wirkung vor Ort führt.
51 
Die Bewertung des Marktbedarfs dient einer Reihe von Zwecken, u. a. der Ermittlung 
eines Marktversagens und der Bestimmung der Marktgröße. In dieser Hinsicht zeigt die 
Analyse des Hofes insgesamt, dass die Bewertung des Marktbedarfs im Programmpla -
nungszeitraum 2007-2013 nicht ausreichend belastbar war. Während bei der vom Hof 
durchgeführten Erhebung die Mehrheit der Befragten (82  %) angab, eine Bewertung des 
Marktbedarfs durchgeführt zu haben, verhinderte dies nicht, dass es zu einer übermä -
ßigen Kapitalausstattung kam: Fast die Hälfte der Finanzierungsinstrumente (19 von 
41), die von denjenigen Befragten verwaltet wurden, die eine Bewertung des Marktbe -
darfs durchgeführt hatten, wiesen zum Jahresende 2014 trotzdem Auszahlungsquoten 
von weniger als 50  % der gesamten Kapitalausstattung des Instruments auf. Nur fünf 
Instrumente (12  %) verwendeten ihre ursprüngliche Kapitalausstattung vollständig 
(siehe  Abbildung 3 ).40 Durchführungsverordnung, 
Artikel 43 Absatz 2, 
ursprüngliche Fassung.
41 Verordnung (EG) Nr. 846/2009 
der Kommission vom 
1. September 2009 zur Än -
derung der Verordnung (EG) 
Nr. 1828/2006 zur Festlegung 
von Durchführungsvorschrif -
ten zur Verordnung (EG) 
Nr. 1083/2006 des Rates mit 
allgemeinen Bestimmungen 
über den Europäischen Fonds 
für regionale Entwicklung, 
den Europäischen Sozialfonds 
und den Kohäsionsfonds 
und der Verordnung (EG) 
Nr. 1080/2006 des Europä -
ischen Parlaments und des 
Rates über den Europäischen 
Fonds für regionale Entwick -
lung, Artikel 1 (ABl. L 250 vom 
23.9.2009, S. 1).
42 Sonderberichte Nr. 8/2015 
(Ziffern 21-22), Nr. 2/2012 
(Ziffern 33-37 und 116-118) 
und Nr. 5/2015 (Ziffern 27 und 
96).
36 Bemerkungen 
52 
In einem früheren Sonderbericht wies der Hof bereits darauf hin, dass während des Pro -
grammplanungszeitraums 2007-2013 die bei der Durchführung von Marktbedarfsbewer -
tungen angewandte Methodik und die Plausibilität der zugrunde liegenden Annahmen 
nicht Gegenstand von Kontrollen durch eine von der Verwaltungsbehörde unabhängige 
Stelle waren. Diese Schwachstelle trug möglicherweise dazu bei, dass eine große Anzahl 
von Verwaltungsbehörden zu übermäßig optimistischen Bewertungen gelangte43.43 Siehe Sonderbericht 
Nr. 2/2012, Ziffer 118.Abbildung 3Analyse der Auszahlungsquoten bei den Finanzierungsinstrumenten, zu denen 
in der Erhebung angegeben wurde, dass eine Bewertung des Marktbedarfs 
vorgenommen wurde
Auszahlungsquote: 30-50 %
Anzahl der Fonds: 8 (20 %)Auszahlungsquote: 0-30 %
Anzahl der Fonds: 11 (26 %)
Auszahlungsquote: 50-80 %
Anzahl der Fonds: 8 (20%)Auszahlungsquote: 80-100 %
Anzahl der Fonds: 9 (22 %)Auszahlungsquote: 100 %
Anzahl der Fonds: 5 (12 %)
Anmerkung:  Die Erhebung wurde an die Verwalter/Verwaltungsbehörden der 50 größten EFRE-Finanzierungsinstrumente geschickt. Die Ant -
wortquote betrug 80  %.
Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage der Erhebungsergebnisse.
37 Bemerkungen 
Wird dies im Programmplanungszeitraum 2014-2020 
angegangen?
53 
Für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 ist bei Instrumenten unter geteilter 
Mittelverwaltung eine detaillierte Ex-ante-Bewertung obligatorisch, um Marktschwä -
chen (oder suboptimale Investitionssituationen) nachzuweisen und die Höhe und den 
Umfang der öffentlichen Investitionsanforderungen abzuschätzen. In dieser Bewertung 
muss auch dargelegt werden, welche Arten von Finanzinstrumenten für die Situation am 
besten geeignet sind. Zudem muss die Ex-ante-Bewertung dem Begleitausschuss des 
OP zur Information vorgelegt werden, und die Zusammenfassung ihrer Ergebnisse und 
Schlussfolgerungen muss innerhalb von drei Monaten nach ihrer Fertigstellung veröffent -
licht werden (siehe Anhang V ). Es besteht jedoch nach wie vor keine Verpflichtung zur 
Durchführung einer unabhängigen Kontrolle der Ex-ante-Bewertung und der Plausibilität 
der zugrunde liegenden Annahmen, bevor über die ursprüngliche Kapitalausstattung für 
das Instrument entschieden wird.
54 
Seit dem Inkrafttreten der neuen Haushaltsordnung am 1. Januar 2013 ist die Durch -
führung einer Ex-ante-Bewertung auch für alle neuen zentral verwalteten Instrumente 
obligatorisch (siehe Anhang V ). Allerdings enthält die Ex-ante-Bewertung weder eine 
Analyse der gezogenen Lehren noch ist die Möglichkeit einer Aktualisierung im Falle 
von erheblichen sozioökonomischen Änderungen vorgesehen, wie dies bei der geteilten 
Mittelverwaltung der Fall ist. Eine Halbzeitbewertung (bei der solche Aspekte behandelt 
werden könnten) wird bei den meisten, jedoch nicht bei allen zentral verwalteten Finanz-
instrumenten vorgenommen.
Der regionale Fokus trug dazu bei, dass die Mitgliedstaaten 
im Programmplanungszeitraum 2007-2013 eine große Zahl 
kleiner Finanzierungsinstrumente einrichteten
EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumente sind deutlich 
kleiner als zentral verwaltete Fonds oder privatwirtschaftliche 
Investmentfonds
55 
EFRE- und ESF-OP werden durch nationale oder regionale Behörden im Rahmen der 
geteilten Mittelverwaltung durchgeführt, was zur Folge hat, dass die Finanzierungsinst -
rumente, die eingerichtet werden, um nationale oder regionale Programme umzusetzen, 
hinsichtlich Geografie und Förderfähigkeit an die Begrenzungen der Programme gebun -
den sind. Um förderfähig zu sein, müssen Projekte sich in einer Region befinden, die im 
Rahmen des OP , aus dem das Finanzierungsinstrument seine Kapitalausstattung erhalten 
hat, förderfähig ist44.44 Artikel 35 der Allgemeinen 
Verordnung.
38 Bemerkungen 
56 
EU-weit wurden während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 insgesamt 952 spe -
zifische EFRE- und ESF-Fonds eingerichtet (siehe Tabelle 3 ). Daraus ergibt sich, dass für 
die meisten Regionen mehrere Fonds eingerichtet wurden. Die Analyse des Hofes zeigt, 
dass EFRE-Finanzierungsinstrumente und insbesondere ESF-Finanzierungsinstrumente 
relativ klein sind. Der durchschnittliche EU-Beitrag zu einem EFRE-Instrument beläuft 
sich auf 80 Millionen Euro bei Holding-Fonds und auf 10 Millionen Euro bei spezifischen 
Fonds. Der durchschnittliche EU-Beitrag zu einem ESF-Instrument beläuft sich auf 
10 Millionen Euro bei Holding-Fonds und auf 9 Millionen Euro bei spezifischen Fonds. Im 
Gegensatz dazu beläuft sich zum Jahresende 2014 laut Berichtsdaten der Kommission 
der Beitrag aus dem EU-Haushalt zu den zentral verwalteten Fonds, die sich theoretisch 
auf alle Mitgliedstaaten erstrecken, auf bis zu 1,2 Milliarden Euro. Private-Equity-Fonds 
arbeiten im Durchschnitt mit 150 bis 500 Millionen Euro.
57 
Durch die Einrichtung von Fonds mit einer höheren Kapitalausstattung lassen sich jedoch 
erhebliche Skaleneffekte und Effizienzsteigerungen erzielen. Das ist darauf zurückzu -
führen, dass die Gemeinkosten und die zugehörigen Risiken auf eine ausreichend große 
Anzahl von Endempfängern verteilt werden können. Anders ausgedrückt: Die einzelnen 
spezifischen EFRE- und ESF-Fonds weisen oftmals nicht die Größe auf, die in der Fonds -
branche als ausreichend gilt, um einen Fonds effizient zu betreiben.
Wird dies im Programmplanungszeitraum 2014-2020 
angegangen?
58 
Im Programmplanungszeitraum 2014-2020 können die Mitgliedstaaten bei der Einrich -
tung von Finanzinstrumenten flexibler verfahren. So dürfen beispielsweise innerhalb 
eines OP eine oder mehrere ergänzende Investitionsprioritäten aus dem EFRE, dem 
Kohäsionsfonds und dem ESF unter einem thematischen Ziel kombiniert werden45.
59 
Zudem wurden die rechtlichen Voraussetzungen für die Einrichtung von Instrumenten 
mit deutlich größeren Kapitalausstattungen geschaffen46. Insbesondere wurde für den 
Programmplanungszeitraum 2014-2020 die Möglichkeit eingeführt, Instrumente unter 
geteilter Mittelverwaltung auf EU-Ebene einzurichten47 (siehe Kasten 5 ).45 Dachverordnung, Artikel 96 
Absatz 1.
46 Dachverordnung, Artikel 38 
Absatz 1.
47 Innerhalb dieser Option ist 
eine Sonderregelung 
vorgesehen, wonach EFRE-OP 
zur KMU-Initiative beitragen 
können, die direkt durch die 
Kommission verwaltet wird. In 
diesem Fall gelten spezifische 
Regeln, die in Artikel 39 der 
Dachverordnung festgelegt 
sind.
39 Bemerkungen 
60 
Es bestehen auch erhebliche finanzielle Anreize für die Mitgliedstaaten zur Einrichtung 
von Instrumenten mit einer größeren Kapitalausstattung oder mit einer überregionalen 
Reichweite. Wenn die Prioritätsachse eines OP vollständig über ein Finanzinstrument 
umgesetzt wird, kann als Anreiz eine Aufstockung des maximalen Kofinanzierungssatzes 
um 10  % vorgenommen werden. Wenn eine separate Prioritätsachse geschaffen wird, 
die durch ein direkt oder indirekt von der Kommission verwaltetes Finanzinstrument auf 
EU-Ebene umgesetzt werden soll, kann sich der Kofinanzierungssatz für diese Achse auf 
100 % belaufen48.
61 
Die Kommission und die Mitgliedstaaten sollten die durch die Rechtsgrundlage geschaf -
fene Möglichkeit, größere spezifische EFRE- und ESF-Finanzinstrumente einzurichten, wo 
immer möglich nutzen, um von den erheblichen Einsparungen bei den Betriebskosten 
derartiger Instrumente zu profitieren. Allerdings könnte die größere Anzahl der mitwir -
kenden Regionen und Stellen zu einer komplexeren Rechtsstruktur führen, was wiederum 
neue Verzögerungsrisiken nach sich ziehen könnte, die von den Mitgliedstaaten in ihrem 
Bestreben nach Gestaltung der am besten geeigneten Finanzierungsstruktur berücksich -
tigt werden sollten. Schon in der Rechtsgrundlage für 2007-2013 wurden Beiträge aus 
mehreren Programmen zu einem Finanzierungsinstrument zugelassen49. Bisher sind der -
artige Konstruktionen jedoch nicht besonders beliebt, weil bei ihnen zusätzliche Komple -
xität erwartet wird. Aus den Antworten auf die vom Hof durchgeführte Erhebung ergibt 
sich, dass für den Zeitraum 2014-2020 zusätzliche Leitlinien der Kommission, in denen 
erläutert wird, wie Instrumente auf EU-Ebene einzurichten sind, benötigt werden.48 Dachverordnung, Artikel 120 
Absätze 5 und 7.
49 Kommission, COCOF 
(10-0014-05), Überarbeiteter 
Leitfaden für die Finanzie -
rungsinstrumente gemäß 
Artikel 44 der Allgemeinen 
Verordnung.Modalitäten für die Einrichtung von Finanzinstrumenten auf EU-Ebene 
(Programmplanungszeitraum 2014-2020)
Die Dachverordnung, Artikel 38 Absatz 1 Buchstabe a, eröffnet die Möglichkeit, dass ein finanzieller Beitrag an ein 
Instrument gewährt wird, das auf Unionsebene eingerichtet und direkt oder indirekt durch die Kommission verwaltet 
wird, auch wenn grundsätzlich gilt:  „Die den ESI-Fonds im Unionshaushalt zugewiesenen Mittel werden im Rahmen der 
zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission geteilten Mittelverwaltung gemäß Artikel 59 der Haushaltsordnung 
eingesetzt […]“.Kasten 5
40 Bemerkungen 
Gelang es, mit Finanzierungsinstrumenten privates 
Kapital zu mobilisieren?
62 
Einer der zentralen Vorteile von Finanzierungsinstrumenten besteht darin, dass mit ihnen 
eine Hebelwirkung erzielt werden kann, d. h., dass zusätzliche private und öffentliche 
Mittel für die Kapitalausstattung der Fonds gewonnen werden können. Die Hebelwirkung 
ist eine Kennzahl dafür, in welchem Maße durch die öffentliche Finanzierung zusätzliche 
Mittel mobilisiert werden. Diese Kennzahl sollte zum Ausdruck bringen, inwieweit es 
mit einem Instrument gelingt, zusätzliche Mittel einzuwerben, was wiederum abhängig 
ist von der Art, dem Ort und den Endempfängern des Instruments, aber auch von den 
seitens der Kommission, der Verwaltungsbehörde und/oder des Fondsverwalters bei der 
Einrichtung des Instruments getroffenen Entscheidungen. Bei ansonsten vergleichbaren 
Instrumenten bedeutet eine höhere Hebelwirkung, dass das Instrument eine bessere 
Leistung im Sinne der Mobilisierung von zusätzlichen Mitteln erbringt.
63 
Daher prüfte der Hof, wie die Kommission diese Hebelwirkung für Instrumente im Rah -
men der geteilten Mittelverwaltung und für zentral verwaltete Instrumente definiert und 
überwacht, und er bewertete, ob die Instrumente bei der Mobilisierung von zusätzlichem 
privaten Kapital erfolgreich waren. Ferner untersuchte der Hof die Nutzung von Vorzugs- 
und Risikoteilungsregelungen mit privatwirtschaftlichen Partnern sowie von Steuerrege -
lungen in diesem Bereich.
Bei der von der Kommission festgelegten 
Berechnungsmethode für die Hebelwirkung von 
Finanzierungsinstrumenten wird nicht angemessen 
berücksichtigt, inwieweit durch öffentliche Finanzierung 
zusätzliche Mittel mobilisiert werden
Notwendigkeit feiner differenzierter Kennzahlen für die 
Hebelwirkung, um aussagekräftige Messergebnisse zu erhalten
Schwierigkeiten bei der Ermittlung der Hebelwirkung in Bezug auf 
zusätzliches privates und öffentliches Kapital für Instrumente unter 
geteilter Mittelverwaltung
64 
In der Rechtsgrundlage für 2007-2013 war nicht festgelegt, wie die Hebelwirkung bei 
Instrumenten unter geteilter Mittelverwaltung zu messen ist. Im Jahr 2011 unternahm die 
Kommission erste Schritte zur Lösung dieses Problems, indem sie eine erste Definition 
des Begriffs  „Hebelwirkung“ vorschlug. Eine weitere Definition folgte zwei Jahre später in 
der Haushaltsordnung (siehe Kasten 6 ).
41 Bemerkungen 
65 
Nach Auffassung des Hofes ist jedoch die Einbeziehung der gesamten öffentlichen mit -
gliedstaatlichen Finanzierung in die Berechnung der Hebelwirkung, wie von der Kommis -
sion für die Instrumente unter geteilter Mittelverwaltung vorgeschlagen, unangemessen: 
Die Kofinanzierungssätze sind bereits auf der Ebene der Prioritätsachse des OP festgelegt, 
und der mitgliedstaatliche Beitrag zu den Kapitalausstattungen der Finanzierungsinstru -
mente bleibt in der Regel innerhalb dieser Sätze. Insofern erfolgt keine Unterscheidung 
zwischen der  „normalen“ mitgliedstaatlichen Kofinanzierung und einer  „zusätzlichen“ 
mitgliedstaatlichen Kofinanzierung (die über die OP-Sätze hinausgeht). Nur Letztere sind 
jedoch als Mittel zu betrachten, die durch den EU-Beitrag mobilisiert worden sind. Der 
Hof stellte bereits in einem früheren Bericht fest, dass die Praxis der Kommission, die 
mitgliedstaatliche öffentliche Finanzierung über die OP beim Ansetzen des Quotienten 
für die Berechnung der Hebelwirkung zwar im Zähler, nicht jedoch im Nenner zu berück -
sichtigen, zu einer künstlichen Erhöhung der ermittelten Hebelwirkung führt52.Definition des Begriffs  „Hebelwirkung“ bei Finanzierungsinstrumenten unter 
geteilter und unter zentraler Mittelverwaltung
Im August 2011 legte die Kommission einen gemeinsamen Rahmen für Prüfungen vor und definierte darin  „Hebelwir -
kung“ als zusätzliche Mittel, die bis hinunter auf die Ebene der Endempfänger verfügbar gemacht werden, und zwar 
über den Beitrag der Strukturfonds hinaus und in der Regel durch Finanzierungsinstrumente sowie andere private oder 
öffentliche Investoren50. Nach dieser Definition (die allerdings nicht rechtsverbindlich ist) entspricht die Hebelwirkung 
der gesamten finanziellen Unterstützung, die den Endempfängern gewährt wird (einschließlich sämtlicher Mittel, die 
bei Endempfängern investiert werden, unabhängig davon, ob diese Mittel Teil des OP sind oder ob es sich um zusätz -
liche private oder öffentliche Mittel handelt), geteilt durch den (über das OP geleisteten) EU-Beitrag zum betreffenden 
Instrument.
Für zentral verwaltete Instrumente ist die Hebelwirkung seit 2013 in der Haushaltsordnung folgendermaßen definiert:  
„Die Hebelwirkung der Unionsmittel entspricht dem Quotienten aus dem Finanzbetrag für förderfähige Endempfänger 
und dem Betrag des Unionsbeitrags“51.
50 Europäische Kommission, Generaldirektion Regionalpolitik und Stadtentwicklung, Common Audit Framework  (Gemeinsamer Rahmen für 
Prüfungen), Juli 2011, Teil 2, S. 7.
51 Anwendungsbestimmungen für die Haushaltsordnung, Artikel 223.Kasten 6
52 Sonderbericht Nr. 2/2012, 
Kasten 5.
42 Bemerkungen 
66 
Zudem sollte die Hebelwirkung als Indikator für die Leistung eines Finanzierungsinstru -
ments bei der Mobilisierung zusätzlicher privater oder öffentlicher Mittel dienen (wobei 
es wiederum nur um jene Mittel gehen sollte, die über die bereits für das OP insgesamt 
einbezogenen Mittel hinausgehen). Es liegt auf der Hand, dass bei einer Leistungsbewer -
tung die Unterschiede bei der Umsetzung eines derartigen Instruments berücksichtigt 
werden müssen. Insbesondere den Risikoteilungs- und Vorzugsregelungen für privat -
wirtschaftliche Partner kommt in dieser Hinsicht eine entscheidende Rolle zu (siehe 
Ziffern 74-78). Zudem sollte die Hebelwirkung auch in Abhängigkeit von einer Reihe von 
Faktoren unterschiedlich hoch sein, nämlich in Abhängigkeit von der Art der finanziellen 
Unterstützung (beispielsweise sollte die Hebelwirkung bei Garantien höher sein als bei 
Darlehen), in Abhängigkeit von der Art der Investition (bei riskanteren Investitionen sollte 
die Hebelwirkung niedriger sein), in Abhängigkeit vom Entwicklungsstadium des jewei -
ligen Endempfängers (beispielsweise sind Start-up-Unternehmen riskanter) sowie in Ab -
hängigkeit vom geografischen Markt (beispielsweise sollte die Hebelwirkung in weniger 
entwickelten Regionen niedriger sein).
67 
In ihrer derzeitigen Form ist die von der Kommission berechnete  „Hebelwirkung“ nicht 
als zuverlässige Angabe zur tatsächlichen Leistung bei der Mobilisierung zusätzlicher 
privater oder öffentlicher Mittel zu betrachten. Eine so berechnete Hebelwirkung erlaubt 
es also nicht, zwischen Finanzierungsinstrumenten, die bei der Mobilisierung zusätzlicher 
privater oder öffentlicher Beiträge zur Kapitalausstattung eines Finanzierungsinstruments 
erfolgreich oder weniger erfolgreich sind, zu unterscheiden.
Uneinheitliche Berechnung der Hebelwirkung bei zentral verwalteten 
Instrumenten
68 
Die Analyse des Hofes zeigt, dass die Kommission bei zentral verwalteten Finanzierungs -
instrumenten unterschiedliche Verfahren zur Berechnung der Hebelwirkung verschiede -
ner Instrumente verwendet, wie in Tabelle 553 zusammengestellt.
69 
Das führt dazu, dass die von der Kommission berichteten Angaben zur Hebelwirkung bei 
zentral verwalteten Instrumenten untereinander und auch mit den Angaben zur Hebel -
wirkung bei Instrumenten unter geteilter Mittelverwaltung nicht vergleichbar sind.53 SWD(2015) 206 final.
43 Bemerkungen 
Hebelwirkung bei zentral verwalteten Finanzierungsinstrumenten, wie von der 
Kommission berichtet
Instrument Art des Instruments BerechnungsverfahrenHebelwirkung zum 
31. Dezember  2014
LGTT GarantieGesamtbetrag der für das Projekt aufgebrachten Finanzierung, 
geteilt durch den an die Fazilität gezahlten EU-Beitrag57
PBI Garantie Wie LGTT 9
EEEF BeteiligungsinvestitionGesamtbetrag der auf Fondsebene aufgebrachten Finanzierung, 
geteilt durch den EU-Beitrag2
Fonds Marguerite BeteiligungsinvestitionGesamtbetrag der durch das Instrument mobilisierten Finanzie -
rung (sowohl Eigenkapital als auch Fremdmittel) auf Projektebe -
ne, geteilt durch den gezahlten EU-Beitrag157
EPMF-Bürgschafts -
instrumentGarantieWert der durch die Garantie unterstützten neuen Mikrodarlehen, 
geteilt durch die Garantie-Obergrenze7
FCP-FIS im Rahmen des 
EPMFDarlehenWert der durch die Garantie unterstützten neuen Mikrodarlehen, 
geteilt durch den gezahlten EU-Beitrag2
Quelle:  Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Kommission von 20151.
1 SWD(2015) 206 final.
54 OECD, Methodologies to 
measure amounts mobilised 
from the private sector by 
official development finance 
interventions  (Methoden zur 
Messung der durch öffentliche 
entwicklungspolitische 
Interventionen mobilisierten 
privaten Beiträge), DCD/DAC/
STAT(2015)8, 24. Februar 2015.Tabelle 5
Nicht nur Berücksichtigung von Finanzierungsquellen, die das 
Ergebnis von EU- und/oder von mitgliedstaatlichen Beiträgen zum 
Finanzierungsinstrument sind
70 
Nicht alle Finanzierungsquellen, die für ein Projekt mobilisiert werden können, sind das 
Ergebnis von EU- und/oder mitgliedstaatlichen Beiträgen. Dies wird jedoch bei dem 
von der Kommission angewandten Verfahren zur Berechnung der  „Hebelwirkung“ nicht 
berücksichtigt. Im Jahr 2015 schlug der OECD-Ausschuss für Entwicklungshilfe (DAC  – 
Development Assistance Committee ) eine alternative Methode vor, mit Berechnungen in 
Abhängigkeit von der Art des Instruments (Darlehen, Garantien oder Eigenkapitalbeteili -
gungen)54. Die Unterschiede zwischen den beiden Ansätzen werden durch das Beispiel in 
Kasten 7  veranschaulicht.
44 Bemerkungen 
Wenn man die Hebelwirkung dagegen nach der Methode der Kommission berechnet, ergibt 
sich ein Wert von 39 (Gesamtfinanzierung von 7,846 Milliarden Euro, geteilt durch die EU- 
Garantie von 200 Millionen Euro).
Nach Auffassung des Hofes ist es unrealistisch, anzunehmen, dass die mitgliedstaatlichen 
Finanzhilfen, die den Großteil der Projektfinanzierung ausmachen, durch die im Verhältnis 
geringfügige EU-Garantie ausgelöst wurden. Dieses Problem betrifft die Berichterstattung der 
Kommission zu Finanzierungsinstrumenten unter zentraler wie auch unter geteilter Mittelver -
waltung, ist jedoch bei zentral verwalteten Finanzierungsinstrumenten deutlicher sichtbar, da 
private Koinvestoren in einem geringeren Ausmaß an Projekten mitwirken, die der geteilten 
Mittelverwaltung unterliegen.Beispiel einer Finanzierungsstruktur für ein Verkehrsprojekt und Unterschiede bei 
der Berechnung der Hebelwirkung gemäß der Methode der Kommission und der 
Methode der OECD
Dieses Einnahmen schaffende Projekt zur Errichtung von Verkehrsinfrastruktur, nämlich einer Hochgeschwindigkeits -
schienenstrecke in Frankreich, erhielt Beiträge aus mehreren Finanzierungsquellen, wobei auf mitgliedstaatliche Finanz -
hilfen 52  % und auf gewerbliche Finanzierung 39  % entfielen. Der EU-Beitrag in Form einer Garantie von bis zu 200 Millio -
nen Euro für die gewerbliche Finanzierung macht 2,5  % der Gesamtfinanzierung aus.
Bei diesem Beispiel beläuft sich die Hebelwirkung, wenn man sie nach der OECD-Methode berechnet, jedoch lediglich 
auf 1, da es innerhalb der Finanzierungsstruktur für das Projekt nur ein Darlehen von 200 Millionen Euro gibt, für das die 
EU bürgt.Kasten 7
Arten der Finanzierungsquellen Millionen Euro % der Gesamtfinanzierung
Gewerbliche Finanzierung 3 038 39 %
Mitgliedstaatliche Finanzhilfen 4 050 52 %
Eigenkapital 758 9 %
Gesamtfinanzierung 7 846 100  %
Maximale EU-Garantie für gewerbliche Finanzierung 200 2,5 %
45 Bemerkungen 
Wird dies im Programmplanungszeitraum 2014-2020 
angegangen?
71 
Für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 enthält die Dachverordnung hinsichtlich 
der Instrumente unter geteilter Mittelverwaltung keine ausdrückliche Bezugnahme auf 
die in der Haushaltsordnung der EU niedergelegte Definition von  „Hebelwirkung“. Die 
Definition der  „erwarteten Hebelwirkung“, die in Artikel 37 Absatz 2 Buchstabe c der 
Dachverordnung enthalten ist, ist jedoch im Wesentlichen identisch:  „eine Schätzung der 
zusätzlichen öffentlichen und privaten Mittel, die durch das Finanzinstrument bis hin -
unter auf die Ebene des Endbegünstigten eventuell aufzubringen sind“. Die Kommission 
betrachtet also nach wie vor die mitgliedstaatliche Kofinanzierung als durch die EU-Finan -
zierung des OP ausgelöst. Auch beim vorgesehenen Berechnungsverfahren für die Mobili -
sierung von privatwirtschaftlichen Beiträgen gibt es keine Änderungen. Nach Auffassung 
des Hofes sollte die Kommission ihre Methoden zur Berechnung der Hebelwirkung, die 
bei EU-Mitteln und mitgliedstaatlichen öffentlichen Mitteln durch Finanzierungsinstru -
mente erzielt wird, überdenken und die von der OECD im Jahr 2015 vorgeschlagene 
alternative Methode berücksichtigen.
72 
Der Hof stellt ferner fest, dass die Mitgliedstaaten nun verpflichtet sind, zu jedem Instru -
ment die  „erwartete Hebelwirkung“ anzugeben (siehe Kasten 8 ). Dadurch werden der 
Kommission Werte an die Hand gegeben, mit denen sie überwachen kann, wie die 
Ist-Hebelwirkung im Vergleich zur Soll-Hebelwirkung ausfällt. In Ermangelung einer 
einheitlichen Methode der Kommission zur Berechnung der Hebelwirkung ist es jedoch 
zweifelhaft, dass diese Maßnahmen zu aussagekräftigen Daten führen werden, die zu 
Vergleichen herangezogen werden könnten.
Zu jedem Finanzinstrument muss die  „erwartete Hebelwirkung“ angegeben 
werden (Programmplanungszeitraum 2014-2020)
Die obligatorische Ex-ante-Bewertung für Finanzinstrumente muss eine Schätzung der zusätzlichen öffentlichen und 
privaten Mittel beinhalten, die durch die Finanzinstrumente bis hinunter auf die Ebene des Endbegünstigten eventuell 
aufgebracht werden. In der Finanzierungsvereinbarung zwischen einer Verwaltungsbehörde und einem  „Dachfonds“ 
(oder im Strategiedokument, sofern die Verwaltungsbehörde den Fonds direkt einsetzt) muss diese  „erwartete Hebelwir -
kung“ des Instruments angegeben werden.
Jedes Jahr muss die Verwaltungsbehörde einen Anhang zum jährlichen Durchführungsbericht liefern, um über Tätigkei -
ten im Zusammenhang mit Finanzinstrumenten zu berichten55.
55 Anhang I der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 821/2014 der Kommission vom 28. Juli 2014 mit Durchführungsbestimmungen zur 
Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates hinsichtlich der Einzelheiten betreffend die Übertragung und 
Verwaltung von Programmbeiträgen, die Berichterstattung über Finanzinstrumente, die technischen Merkmale der Informations- und 
Kommunikationsmaßnahmen für Vorhaben und das System zur Aufzeichnung und Speicherung von Daten (ABl. L 223 vom 29.7.2014, S. 7) 
enthält zahlreiche Abschnitte, die als Grundlage für diese Berichterstattung dienen, einschließlich Informationen zu den Finanzierungsquellen 
von Finanzinstrumenten.Kasten 8
46 Bemerkungen 
Schwierigkeiten bei der Mobilisierung von privaten 
Investoren für Finanzierungsinstrumente sowohl bei 
geteilter als auch bei zentraler Mittelverwaltung
73 
Eines der erklärten Ziele bei Finanzierungsinstrumenten besteht in der Mobilisierung zu -
sätzlicher privatwirtschaftlicher Mittel als Ergänzung der verfügbaren öffentlichen Mittel, 
da auf diese Weise mit demselben Niveau öffentlicher Investitionen mehr Projekte ge -
fördert werden können. Der Hof versuchte daher, sowohl für Instrumente unter geteilter 
Mittelverwaltung als auch für zentral verwaltete Instrumente zu ermitteln, inwiefern es 
gelungen ist, durch die öffentlichen Beiträge zu den Instrumenten tatsächlich zusätzliche 
private Mittel zu mobilisieren.
Es ist nicht gelungen, durch spezifische Modalitäten für 
private Investitionen in Finanzierungsinstrumente während 
des Programmplanungszeitraums 2007-2013 nennenswerte 
zusätzliche Mittel zu mobilisieren
74 
Die vom Hof geführten Gespräche und die Sichtung der Fachliteratur bestätigen, dass sich 
der private Sektor während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 hinsichtlich von 
Investitionen in Finanzierungsinstrumente nach wie vor zögerlich verhielt, da diese Ins -
trumente als zu strikt reguliert eingeschätzt wurden (beispielsweise spezifische EU- und 
mitgliedstaatliche Vorschriften, staatliche Beihilfen, öffentliches Beschaffungswesen). Es 
sei in Erinnerung gerufen, dass sich die Ziele der beiden Seiten unterscheiden: Während 
der öffentliche Sektor bestrebt ist, spezifische politische Ziele und Investitionsziele zu 
erreichen, ist der private Sektor naturgemäß auf rentable Aktivitäten ausgerichtet. Zudem 
bestehen möglicherweise Wissenslücken auf beiden Seiten. Im öffentlichen Sektor ver -
fügt man nicht unbedingt über das erforderliche Spezialwissen in Finanzfragen, wohinge -
gen man im privaten Sektor nicht unbedingt mit den EU-Rechtsvorschriften vertraut ist. 
Nach Auffassung der Kommission führt einer der Wege zur Mobilisierung von privatem 
Kapital über Vorzugsbehandlungen und/oder  „Risikoprämien“ für private Investoren. Der 
Hof untersuchte daher die spezifischen Regelungen für private Investoren, um zu ermit -
teln, ob die Risiken zwischen den öffentlichen und den privaten Partnern in angemesse -
ner Weise geteilt wurden.
47 Bemerkungen 
Fehlende Leitlinien der Kommission hinsichtlich der Frage, wie Regelungen 
zur Vorzugsbehandlung bei EFRE- und ESF-Instrumenten zu gestalten sind
75 
Für die EFRE- und ESF-Instrumente des Zeitraums 2007-2013 war in der Rechtsgrundlage 
die Möglichkeit vorgesehen, dass die Erträge aus Investitionen bevorzugt an Investoren 
ausgeschüttet werden, die nach dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden 
Kapitalgebers operieren56. Eine Vorzugsbehandlung kann beispielsweise gewährt werden, 
indem Verträge so gestaltet werden, dass der öffentliche Finanzierungspartner nicht die 
gleichen Rückzahlungsansprüche hat wie die privaten Partner, oder indem die Gewinne 
und Verluste zwischen privaten und öffentlichen Partnern ungleich verteilt werden.
76 
Eine Vorzugsbehandlung kann gerechtfertigt sein, wenn sie erforderlich ist, um bei 
Marktversagen private Investitionen zu mobilisieren, sodass private Mittel zur Erreichung 
von Gemeinwohlzielen beitragen. Eine nicht gerechtfertigte Vorzugsbehandlung kann 
dagegen zu einem Abfluss aus der ursprünglichen Kapitalausstattung des Finanzierungs -
instruments führen, sodass es nach der Abwicklung des Instruments weniger verbleiben -
de Mittel für den nächsten Investitionszyklus gibt. Weder die Rechtsgrundlage für den 
Programmplanungszeitraum 2007-2013 noch die Leitlinien der Kommission enthalten 
jedoch irgendeine Angabe, wie die Modalitäten für die Risikoteilung in der Finanzierungs -
vereinbarung gestaltet werden sollten oder wie die Angemessenheit einer Vorzugsbe -
handlung kontrolliert werden sollte.
Obwohl die Kommission höhere Risiken eingeht, nur begrenzte private 
Beiträge zum Kapital von zentral verwalteten Instrumenten
77 
In der Regel enthalten die durch das Europäische Parlament und den Rat angenommenen 
Rechtsvorschriften zu zentral verwalteten Instrumenten lediglich allgemeine Aussagen 
hinsichtlich Risikoteilung und/oder Vorzugsbehandlung. Die detaillierten Modalitäten 
für den Beitrag der Kommission zu diesen Instrumenten (einschließlich der Prozentsätze 
für die Risikoteilung) folgen erst später, als Teil einer separaten Vereinbarung, die keiner 
Genehmigung durch die Haushaltsbehörde bedarf (siehe Kasten 9 ).56 Durchführungsverordnung, 
Artikel 43 Absatz 5.
48 Bemerkungen 
Risikoteilung zwischen der Kommission und ihren Partnern  – Fallstudie 
zum Kreditgarantieinstrument (LGTT  – Loan Guarantee Instrument ) und zur 
Projektanleiheninitiative (PBI  – Project Bond Initiative )
Das LGTT wurde im Jahr 2008 durch eine Kooperationsvereinbarung gemeinsam von der Kommission und der EIB einge -
richtet, wobei jede Partei 50  % des Kreditausfallrisikos (erwartete und unerwartete Verluste) trägt.
Das Instrument gewährt eine Garantie in Form einer vorsorglichen Kreditlinie (CCL  – Contingent Credit Line ), die der 
Projektträger während der ersten fünf bis sieben Betriebsjahre in Anspruch nehmen kann, falls die durch ein Projekt 
erzeugten Einnahmen nicht ausreichen, um die vorrangigen Verbindlichkeiten zu bedienen (d. h., falls die tatsächlichen 
Einnahmen aus dem Projekt hinter den Prognosen zurückbleiben).
Infolge einer Änderung an der Rechtsgrundlage wurde im Jahr 2013 ein PFLP-Ansatz eingeführt ( Portfolio First Loss Piece  – 
Erstverlust-Tranche), sodass die Kommission das Risiko für 95  % der Verluste aus der Erstverlust-Tranche übernahm.
Mit der 2012 angenommenen Änderung der Verordnung Nr. 680/2007 wurde die PBI als neues Instrument eingeführt. Die 
PBI bietet eine Bonitätsverbesserung in Form eines nachrangigen Instruments  – entweder einer Darlehensfazilität oder 
einer vorsorglichen Fazilität –, um vorrangige Projektanleihen, die von einer Projektgesellschaft emittiert werden, zu 
besichern. Die Modalitäten für die Risikoteilung zwischen der Kommission und der EIB sind die gleichen wie beim LGTT, 
d. h., die Kommission trägt 95  % der Verluste, wohingegen die EIB das Risiko für die verbleibenden 5  % trägt.
Die PFLP für das LGTT/PBI-Portfolio wurde so hoch angesetzt, dass es unwahrscheinlich ist, dass tatsächliche Verluste die 
PFLP überschreiten würden. Folglich trägt die Kommission faktisch den Großteil des tatsächlichen Risikos.
In der Rechtsgrundlage ist vorgesehen, dass die Risikoteilung auf einem Ansatz mit  „Erstverlustbasis“ beruht; sie enthält 
jedoch keinerlei Einzelheiten dazu, wie die Erstverlust-Tranche festzulegen ist oder welcher Grad an Risikoexposition sich 
aus diesem Ansatz ergibt. In einem Arbeitspapier der Kommissionsdienststellen57 ist vorgesehen, den Prozentsatz für die 
Erstverlust-Tranche in der Regel knapp über dem durchschnittlichen historischen Verlust anzusetzen. Die EIB legte die 
Obergrenze jedoch nicht aufgrund historischer Daten fest, sondern so, dass ihre erwartete Netto-Risikoexposition inner -
halb ihres Standardrisikos verblieb (weniger als 2  % des erwarteten Verlusts).
57 SEC(2011) 1237 final vom 19. Oktober 2011, Commission Staff Working Paper  – Impact assessment accompanying the document ‚Communication from 
the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social committee and the Committee of the Regions  – A pilot for 
the Europe 2020 Project Bond Initiative‘  (Arbeitspapier der Kommissionsdienststellen  – Folgenabschätzung als Begleitunterlage zur Mitteilung der 
Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen  – Eine 
Pilotphase für die Europa-2020-Projektanleiheninitiative), S. 53.Kasten 9
49 Bemerkungen 
Fallstudie  – Risikoteilung zwischen der Kommission und ihren Partnern  – EEEF
Der EEEF investiert in Projekte in den Bereichen Energieeffizienz, erneuerbare Energien und umweltfreundlicher Stadt -
verkehr. Aktionäre sind die Kommission, die EIB und zwei Banken. Der EEEF ist als Aktiengesellschaft organisiert, wobei 
seine Aktien in drei Klassen eingeteilt sind (A, B und C), entsprechend dem getragenen Risiko und den Renditeansprü -
chen; A ist die vorteilhafteste und C die am wenigsten vorteilhafte Klasse.
Die Kommission ist der einzige Inhaber von Aktien der Klasse C, die als erste Verluste tragen und als letzte von Gewinnen 
profitieren. Am Ende der Laufzeit werden die Aktien der Kommission zurückgekauft. Der Rückkauf erfolgt allerdings vor -
behaltlich der Verfügbarkeit von ausreichender Liquidität im Fonds.
Die Verluste der Gesellschaft werden als erstes der Kommission zugewiesen. Die Verluste wirken sich nicht auf den Wert 
der Aktien der Klassen A und B aus, solange der Wert der Aktien der Klasse C noch positiv ist. Erst wenn der Wert der Akti -
en der Klasse C auf null gefallen ist, werden Verluste den Aktien der Klassen A und B zugewiesen. Zukünftige Einnahmen 
und Gewinne führen nicht unbedingt zur Wiederaufwertung der Aktien der Klasse C, weil sie als erstes für die Zieldivi -
denden der Aktien der Klassen A und B verwendet werden.
Zudem können die Aktien der Klasse C nicht vor den Aktien der beiden anderen Klassen zurückgekauft werden.Kasten 1078 
Bei einigen zentral verwalteten Finanzierungsinstrumenten stellte der Hof fest, dass 
fast alle tatsächlichen Risiken auf die Kommission verlagert wurden (siehe Kasten 10 ). 
Die Analyse des Hofes zeigt jedoch, dass es  – obwohl die Kommission bei dieser Art von 
Instrumenten mehr Risiken übernahm als ihre Partner  – keinen nennenswerten privatwirt -
schaftlichen Beitrag zu ihnen gab.
In manchen Fällen werden Steuervorbescheide verwendet, um 
Finanzierungsinstrumente für private Investoren attraktiver zu 
machen
79 
Ein Steuervorbescheid ist eine schriftliche Entscheidung der Steuerbehörde eines Mit -
gliedstaats, wie ein bestimmter Aspekt der Aktivitäten einer natürlichen oder juristischen 
Person gemäß dem einschlägigen Steuerrecht dieses Mitgliedstaats behandelt wird. Ein 
solches Verfahren steht in einer Reihe von EU-Mitgliedstaaten zur Verfügung, um Sicher -
heit zu erlangen, wie bestimmte Aktivitäten steuerlich behandelt werden. In der Regel 
reichen Privatpersonen oder Unternehmen, die der Steuerpflicht unterliegen, ihre Ausle -
gung zur Anwendbarkeit des Steuerrechts auf eine bestimmte Transaktion oder Aktivität 
bei der Steuerbehörde ein, und die Steuerbehörde erteilt dazu dann einen positiven oder 
negativen Bescheid. Derartige Steuerregelungen sind auch in der Fondsbranche gängige 
Praxis. Steuervorbescheide können ein absolut legitimes Verfahren sein und werden in 
einer Reihe von Ländern verwendet; sie wurden und werden aber auch eingesetzt, um 
aggressive Steuerplanung zu erleichtern.
50 Bemerkungen 
80 
Bereits im Jahr 2012 veröffentlichte die Kommission eine an die Mitgliedstaaten gerichte -
te Empfehlung gegen aggressive Steuerplanung58. Im Wesentlichen werden die Mitglied -
staaten aufgefordert, ihre jeweiligen Rechtsvorschriften zu ändern, um gegen  „künstliche 
[…] Vorkehrungen“ vorzugehen und um  „solche Vorkehrungen für steuerliche Zwecke 
entsprechend ihrer wirtschaftlichen Substanz“ zu behandeln. In der Folge wurde eine 
Reihe spezifischer Maßnahmen in dieser Hinsicht ergriffen:
 ο Seit 2014 hat die Kommission mehrere Verfahren eröffnet, um zu untersuchen, ob in 
Mitgliedstaaten ergangene Entscheidungen der Steuerbehörden zur Körperschafts -
steuer, die bestimmte Unternehmen zu zahlen haben, mit den EU-Vorschriften über 
staatliche Beihilfen vereinbar sind59.
 ο Im März 2015 legte die Kommission ein Maßnahmenpaket zur Förderung der steuer -
lichen Transparenz und zur Einführung des automatischen Informationsaustauschs 
zwischen Mitgliedstaaten über Steuervorbescheide vor60.
 ο Im Juni 2015 verabschiedete die Kommission einen Aktionsplan für eine faire und 
effiziente Unternehmensbesteuerung in der EU61. In diesem Dokument wird auf eine 
Reihe von Besteuerungsthemen sowie auf Maßnahmen zur Bekämpfung von Steuer -
vermeidung und aggressiver Steuerplanung eingegangen.
81 
Der Hof ermittelte jedoch Finanzierungsinstrumente, für die Steuervorbescheide einge -
holt wurden (siehe Kasten 11 ).
Fallstudie  – Steuervorbescheide für zentral verwaltete Finanzierungsinstrumente  – 
Fonds Marguerite
Im Jahr 2013 erhielt der Fonds Marguerite vom luxemburgischen Fiskus einen Steuervorbescheid sowie eine Verrech -
nungspreiszusage (APA  – Advance Pricing Agreement ) für Marguerite Holdings und deren luxemburgische Tochtergesell -
schaften. Eine Verrechnungspreiszusage ist eine Vereinbarung zwischen einem Steuerpflichtigen und der Steuerbehörde 
hinsichtlich der Gestaltung der Verrechnungspreise zwischen verbundenen Unternehmen des Steuerzahlers.
Die durch den Fonds Marguerite verwendete spezifische Struktur führt dazu, dass die Quellensteuer auf Dividendenzah -
lungen von Holdinggesellschaften an den Fonds sich verringert, indem Dividendenzahlungen durch die Verwendung 
hybrider Instrumente zwischen den luxemburgischen Gesellschaften in Zinszahlungen umgewandelt werden62. Es be -
steht auch die Möglichkeit, durch die Verwendung dieser Struktur weitere Steuern zu umgehen, wie etwa Quellensteuern 
in den Staaten, in denen die operativen Gesellschaften ihren Sitz haben, oder Kapitalertragssteuern zum Zeitpunkt der 
Veräußerung.
62 Hybride Instrumente sind Instrumente, die innerhalb von Hoheitsgebieten und/oder von einem Hoheitsgebiet zum anderen steuerlich 
unterschiedlich behandelt werden können, beispielsweise in einem Staat als Schulden und in einem anderen Staat als Eigenkapital (siehe OECD, 
Hybrid Mismatch Arrangements  – Tax Policy and Compliance Issues , März 2012, S. 7).Kasten 1158 Empfehlung der Kommission 
vom 6. Dezember 2012 
betreffend aggressive 
Steuerplanung, C(2012) 8806.
59 Siehe beispielsweise 
IP/14/663  – Pressemitteilung 
vom 11. Juni 2014.
60 COM(2015) 135 final vom 
18. März 2015,  „Vorschlag für 
eine Richtlinie des Rates zur 
Änderung der Richtlinie 
2011/16/EU bezüglich der 
Verpflichtung zum automa -
tischen Austausch von 
Informationen im Bereich der 
Besteuerung“.
61 COM(2015) 302 final vom 
17. Juni 2015,  „Eine faire und 
effiziente Unternehmens -
besteuerung in der 
Europäischen Union  – Fünf 
Aktionsschwerpunkte“.
51 Bemerkungen 
82 
Der Hof stellt ferner fest, dass bei einer Reihe von EFRE- und ESF-Instrumenten aus dem 
Zeitraum 2007-2013 für die Gestaltung ihrer Struktur auf SICAV-63 oder SICAR-64Rechtsfor -
men zurückgegriffen wurde. Bei solchen Gesellschaften sind Steuervorbescheide gängige 
Praxis. Die Mitgliedstaaten berichten der Kommission jedoch nicht, ob ihre Instrumente 
Steuervorbescheide verwendet haben oder verwenden werden.
Private Beiträge zur Kapitalausstattung von EFRE- und ESF-
Finanzierungsinstrumenten machen rund 2  % der Gesamtsumme 
aus
83 
In früheren Berichten stellte der Hof fest, dass die Hebelwirkung im Sinne einer Mobilisie -
rung von privatwirtschaftlichen Mitteln während des Programmplanungszeitraums 2007-
2013 begrenzt war65. Laut den neuesten von den Mitgliedstaaten an die Kommission ge -
meldeten Daten wurden nur bei 154 von 1 025  EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumenten 
in 11 Mitgliedstaaten private Mittel als Teil des OP-Beitrags für die Finanzierungsstruktur 
mobilisiert.
84 
Bei den von den Mitgliedstaaten gemeldeten privaten Mitteln, die über OP beigetragen 
wurden, besteht zudem das Risiko einer Doppelzählung, weil es möglich ist, dass es sich 
bei den auf der Ebene der spezifischen Fonds ausgewiesenen privaten Mittel lediglich um 
Transfers aus dem Holding-Fonds handelt. Wenn man die Analyse auf die Holding-Fonds 
einschränkt, um das Risiko einer Doppelzählung auszuschließen, waren private Beiträge 
nur bei neun von 73 bestehenden Holding-Fonds in vier von 18 Mitgliedstaaten, in 
denen es solche Fonds gibt, zu verzeichnen. Bei diesen neun Holding-Fonds reicht die 
Spanne des Anteils der privaten Mittel an der Kapitalausstattung des Instruments von 
5 % bis 50  %. Insgesamt wurden durch OP 325 Millionen Euro an privatem Kapital für 
Holding-Fonds mobilisiert. Zugleich stellt der Hof fest, dass  – ungeachtet der gemeldeten 
Daten  – aufgrund der Vorschriften über staatliche Beihilfen eine rechtliche Verpflichtung 
besteht, dass Eigenkapitalbeteiligungen an KMU je nach Region einen Mindestanteil an 
privater Kofinanzierung von 30  % oder 50  % aufweisen66.
85 
Zudem belaufen sich  – laut den von 11 Mitgliedstaaten freiwillig gelieferten Daten  – die 
Mittel, die zusätzlich zu den (privaten oder öffentlichen) Mitteln aus den OP an Finan -
zierungsinstrumente gezahlt wurden, auf 342 Millionen Euro67. Die Mitgliedstaaten sind 
jedoch nicht verpflichtet, derartige Angaben zu liefern, und es erfolgt auch keine Über -
prüfung der freiwillig gemeldeten Daten durch die Kommission.63 Eine SICAV ( Société d‘inves -
tissement à capital variab -
le – Investmentgesellschaft 
mit variablem Kapital) ist ein 
offener Investmentfonds, 
dessen Grundkapital sich in 
Abhängigkeit von der Anzahl 
der Anleger und vom Wert 
seiner zugrunde liegenden 
Anlagen ändert. Die Anteile an 
einem solchen Fonds werden 
jeweils gemäß dem aktuellen 
Nettoinventarwert verkauft 
und zurückgekauft.
64 Eine SICAR ( Société d‘inves -
tissement en capital à risque  – 
Invest mentgesellschaft für 
Investitionen in Risikokapital) 
ist eine Gesellschaft, die im 
Hinblick auf Private-Equity- 
und Venture-Capital-Investiti -
onen konzipiert ist, ohne Vor -
schriften zur Risikostreuung 
und ohne Einschränkungen 
hinsichtlich der Darlehensauf -
nahme und der Hebelwirkung.
65 Siehe Sonderberichte 
Nr. 2/2012 (Ziffern 105-115 und 
124), Nr. 8/2015 (Ziffern 34-35), 
Nr. 5/2015 (Ziffern 66-67 sowie 
Kasten 7).
66 Leitlinien der Gemeinschaft 
für staatliche Beihilfen zur 
Förderung von Risikokapital -
investitionen in kleine und 
mittlere Unternehmen, 
Ziffer 4.3.4 (ABl. C 194 vom 
18.8.2006, S. 2).
67 Europäische Kommission, 
Summary of data on the 
progress made in financing 
and implementing financial 
engineering instruments 
reported by the managing 
authorities in accordance 
with Article 67(2)(j) of Council 
Regulation (EC) No 1083/2006, 
Programme period 2007-2013, 
Situation as at 31 December 
2014  (Zusammenfassung der 
Daten über die Fortschritte 
bei der Finanzierung 
und Durchführung der 
Finanzierungsinstrumente, die 
von den Verwaltungsbehör -
den gemäß Artikel 67 Absatz 2 
Buchstabe j der Verordnung 
(EG) Nr. 1083/2006 gemeldet 
werden; Programmplanungs -
zeitraum 2007-2013, Stand: 
31. Dezember 2014), S. 25.
52 Bemerkungen 
86 
Der Hof stellt ferner fest, dass in den Rechtsvorschriften für den Programmplanungszeit -
raum 2007-2013 nicht verlangt wurde, in den Finanzierungsvereinbarungen zwischen 
Verwaltungsbehörden und Fondsverwaltern die erwartete Hebelwirkung im Sinne der 
Mobilisierung zusätzlicher privater Beiträge anzugeben. Zudem bestand in der Regel kei -
ne Verknüpfung zwischen den Verwaltungsgebühren und dem Erfolg der Fondsverwalter 
bei der Gewinnung privater Investoren (siehe Ziffer 136)68. Daher bestanden kaum Anreize 
für den Fondsverwalter, private Investoren an Bord zu holen.
87 
Bei zentral verwalteten Instrumenten und insbesondere bei Finanzierungsinstrumenten 
für Eigenkapitalbeteiligungen hat es sich als schwierig erwiesen, Beiträge von privaten 
Investoren zu mobilisieren, wie durch die Fallstudien in Kasten 12  veranschaulicht.68 Durchführungsverordnung, 
Artikel 43 Absatz 4.
Fallstudie  – Schwierigkeiten bei der Mobilisierung von privaten Investoren für 
öffentlich finanzierte Eigenkapitalinstrumente  – Fonds Marguerite und EEEF
Nachstehend sind Beispiele für die begrenzte private Kofinanzierung bei zwei zentral verwalteten Instrumenten 
angeführt69:
 οDer Fonds Marguerite hat außer der Kommission acht Geldgeber, allesamt von der öffentlichen Hand kontrollierte 
Banken. Diese Geldgeber haben einen Gesamtbetrag von 710 Millionen Euro eingebracht. Bisher ist es nicht gelun -
gen, Finanzmittel privater Investoren zu mobilisieren, um das Ziel einer Kapitaleinlage von insgesamt 1,5 Milliarden 
Euro zu erreichen70.
 οDer EEEF stützt sich ebenfalls weitgehend auf öffentliche Mittel, größter Kapitaleinleger ist bisher die Kommission 
(125 Millionen Euro von 265 Millionen Euro Kapitaleinlage insgesamt). Der einzige private Kapitaleinleger  – die Deut -
sche Bank  – hat lediglich einen begrenzten Beitrag zum Instrument (5 Millionen Euro) geleistet. Derzeit beläuft sich 
die Gesamtkapitaleinlage auf weniger als die Hälfte des Ziels dieses Instruments (700 Millionen Euro).
69 SWD(2015) 206 final.
70 Beschluss der Kommission vom 25. Februar 2010 über die Beteiligung der Europäischen Union am Europäischen Fonds 2020 für Energie, 
Klimaschutz und Infrastruktur („Fonds Marguerite“), C(2010) 941.Kasten 12
53 Bemerkungen 
Wird dies im Programmplanungszeitraum 2014-2020 
angegangen?
88 
Bei Instrumenten unter geteilter Mittelverwaltung ist gemäß den Rechtsvorschriften für 
den Programmplanungszeitraum 2014-2020 nach wie vor eine Vorzugsbehandlung zuläs -
sig, es ist aber auch eine angemessene Risikoteilung zwischen öffentlichen und privaten 
Partnern vorgeschrieben (siehe Kasten 13 ).
Vorschriften zu Vorzugsbehandlung und Risikoteilung 
(Programmplanungszeitraum 2014-2020)
In Artikel 44 der Dachverordnung ist eine  „angemessene Risiko- und Gewinnbeteiligung“ zwischen öffentlichen und 
privaten Investoren vorgeschrieben, und in der Delegierten Verordnung heißt es, die Vorzugsbehandlung müsse den 
von den Investoren eingegangenen Risiken angemessen und auf den für die Mobilisierung von Investoren notwendigen 
Mindestumfang beschränkt sein71. Insbesondere muss der Mitgliedstaat in die Ex-ante-Bewertung eine  „[…] Einschätzung 
des Bedarfs und Umfangs der vorrangigen Vergütung, um entsprechende zusätzliche Mittel seitens privater Investoren 
zu mobilisieren, und/oder eine Beschreibung der Mechanismen […], die zur Feststellung des Bedarfs und des Umfangs 
dieser vorrangigen Vergütung verwendet werden sollen […]“, aufnehmen72.
Diese vorrangige Vergütung darf aus Mitteln bezahlt werden, die an das Instrument zurückgeflossen sind, oder aus 
Gewinnen und anderen Erträgen oder Renditen, die auf die Unterstützung durch die EU-Fonds zurückzuführen sind. Das 
Konzept der Vorzugsbehandlung gilt auch für öffentliche Investoren, die nach dem Prinzip des marktwirtschaftlich han -
delnden Investors tätig sind73.
Ferner stellt der Hof fest, dass in Fällen, die unter die AGVO fallen, Folgendes gilt:  „Bei einer asymmetrischen Verlusttei -
lung zwischen öffentlichen und privaten Investoren ist der Erstverlust, den der öffentliche Investor übernimmt, auf 25  % 
der Gesamtinvestition zu begrenzen“74.
Andernfalls müssen marktübliche Bedingungen eingehalten werden, oder es ist eine Anmeldung als staatliche Beihilfe 
vorzunehmen.
71 Delegierte Verordnung (EU) Nr. 480/2014 der Kommission, Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe d.
72 Dachverordnung, Artikel 37 Absatz 2 Buchstabe c.
73 Dachverordnung, Artikel 44 Absatz 1.
74 Verordnung (EU) Nr. 651/2014 der Kommission, Artikel 21 Absatz 13 Buchstabe c.Kasten 13
54 Bemerkungen 
89 
Die den Mitgliedstaaten auferlegte Pflicht, die Notwendigkeit einer Vorzugsbehandlung 
sowie die Modalitäten für die Risikoteilung zu bewerten sowie eine gewisse Begrün -
dung für derartige Modalitäten zu liefern, ist eindeutig als Fortschritt in Richtung einer 
effizienteren Verwaltung von Finanzinstrumenten zu betrachten. Ausgehend von den 
geführten Gesprächen vertritt der Hof jedoch die Auffassung, dass die Kommission den 
Mitgliedstaaten Leitlinien an die Hand geben sollte, in denen erläutert wird, wie Vorzugs -
behandlung am besten anzuwenden ist, um mehr privates Kapital zu mobilisieren, ohne 
die öffentlichen Investoren, die zu den Kapitalausstattungen der Instrumente beitragen, 
übermäßigen Risiken auszusetzen.
90 
Bei einigen zentral verwalteten Instrumenten wurde das mögliche Ausmaß der Risikotei -
lung zwischen der Kommission und ihren Partnern ebenfalls in den Rechtsvorschriften 
berücksichtigt. Hierzu ist in der Verordnung festgelegt, dass  „[…] das Risikoteilungssys -
tem seinen Niederschlag in einer entsprechenden Aufteilung […] zwischen der Union 
und der betrauten Einrichtung […]“ findet, während das  „[…] durch den Unionshaushalt 
abgedeckte Höchstrisiko […] 50  % des Risikos des angestrebten Schuldenportfolios im 
Rahmen des Fremdfinanzierungsinstruments […]“ nicht übersteigt75. Es bleibt abzuwar -
ten, ob diese geänderten Bestimmungen ausreichend sein werden, um mehr privatwirt -
schaftliche Beiträge als im Programmplanungszeitraum 2007-2013 zu mobilisieren. Wie 
bereits in einem früheren Bericht angemerkt, sollten nach Auffassung des Hofes die zen -
tralen Aspekte der Modalitäten für die Risikoteilung zwischen der Kommission und ihren 
Partnern (beispielsweise der EIB) in den spezifischen Rechtsvorschriften für jedes zentral 
verwaltete Instrument festgelegt werden76.
91 
Was schließlich die Steuervorbescheide anbelangt, ist die Lage gegenüber dem Pro -
grammplanungszeitraum 2007-2013 unverändert. Nach Einschätzung des Hofes 
könnte sich ein Reputationsrisiko ergeben, wenn während des Programmplanungs -
zeitraums 2014-2020 für zentral verwaltete Finanzinstrumente und/oder für Finanzinstru -
mente unter geteilter Mittelverwaltung weiterhin Steuervorbescheide verwendet werden, 
da dies als Widerspruch zu den eigenen Empfehlungen und Maßnahmen der Kommission 
hinsichtlich Steuerregelungen wahrgenommen werden könnte.75 CEF-Verordnung, Anhang I, 
Teil III, Nummer 6.
76 Siehe Sonderbericht 
Nr. 2/2013, Empfehlung 7.
55 Bemerkungen 
Sorgten die Finanzierungsinstrumente für 
revolvierende finanzielle Unterstützung?
92 
Einer der Hauptgründe für den Einsatz von öffentlichen Mitteln über Finanzierungsinstru -
mente besteht darin, dass die Mittel mehrmals verwendet werden können: Sie können  
„revolvieren“. Wenn beispielsweise ein ausgezahltes Darlehen nach drei Jahren zurückge -
zahlt wird, kann der entsprechende Betrag verwendet werden, um ein neues Darlehen zu 
gewähren. Daher untersuchte der Hof, ob dieser revolvierende Effekt tatsächlich erzielt 
wurde. Das Ausmaß, in dem Mittel in der Praxis revolvieren können, hängt von der Art 
der finanziellen Unterstützung ab, aber auch vom Investitionszeitraum der Instrumente. 
Deshalb analysierte der Hof, ob die Investitionszeiträume der Instrumente der gängigen 
Marktpraxis entsprechen und welche Faktoren dazu beitrugen, den tatsächlichen Investi -
tionszeitraum der Instrumente einzuschränken.
Verzögerungen bei der Durchführung führten zu erheblichen 
Verkürzungen des tatsächlichen Investitionszeitraums von 
mehreren EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumenten
93 
Zu Beginn des Programmplanungszeitraums 2007-2013 hatten die Behörden in den 
meisten Mitgliedstaaten nur begrenzte Erfahrung mit der Strukturierung und dem Einsatz 
revolvierender Instrumente im Zusammenwirken mit Finanzintermediären. Als Ergebnis 
seiner Prüfungen stellt der Hof fest, dass die meisten Verzögerungen durch die zeit -
aufwendige interne Strukturierung von Finanzierungsinstrumenten, durch langwierige 
Verhandlungen mit Finanzintermediären auf verschiedenen Ebenen (oftmals über Ver -
waltungskosten und -gebühren), durch komplexe Verfahren für die Vergabe öffentlicher 
Aufträge, durch Unsicherheit hinsichtlich der Einhaltung der Vorschriften über staatliche 
Beihilfen sowie durch Schwierigkeiten bei der Mobilisierung von privatwirtschaftlichen 
Beiträgen verursacht wurden.
94 
In vielen Fällen mussten die verschiedenen beteiligten Stellen einen mühsamen Lernpro -
zess bewältigen, und es dauerte ziemlich lange, bis die Interessen und Ansichten der zahl -
reichen Interessenträger so weit in Einklang gebracht waren, dass eine Einigung über die 
Investitionsstrategien des jeweiligen Instruments erzielt werden konnte. Eine Reihe dieser 
Probleme wurde auch in anderen Studien festgestellt77. Die während der letzten Jahre 
durchgeführten Prüfungen des Hofes legen zudem den Schluss nahe, dass es möglich ge -
wesen wäre, zumindest einen Teil dieser Probleme durch mehr und früher veröffentlichte 
Leitlinien der Kommission zu vermeiden.77 Europäisches Parlament, 
Generaldirektion Interne 
Politikbereiche, Financial 
Instruments under Cohesion 
policy 2007-13:  How have 
Member States and Selected 
Financial Institutions Respected 
and Preserved EU Financial 
Interests?  (Finanzierungs -
instrumente im Rahmen der 
Kohäsionspolitik 2007-2013: 
Wie haben die Mitgliedstaaten 
und ausgewählte Finanzinsti -
tute die finanziellen Interessen 
der EU berücksichtigt und 
gewahrt?), S. 16; Kommission 
und EIB, Financial Instruments:  
A Stock-taking Exercise in 
Preparation for the 2014-2020 
Programme period  (Eine 
Bestandsaufnahme in 
Vorbereitung des Programm -
planungszeitraums 2014-
2020), Studie von Mazars/
Ecorys/EPRC, S. 62.
56 Bemerkungen 
95 
Die niedrigen Auszahlungsquoten in vielen Mitgliedstaaten und die sich daraus erge -
bende eingeschränkte Fähigkeit der Instrumente, Mittel mehrmals einzusetzen  – also  
„revolvieren“ zu lassen –, sind eine offensichtliche Folge dieser Schwierigkeiten. In 
manchen Fällen zogen sich die Schwierigkeiten bei der Durchführung über mehrere Jahre 
hin, wodurch sich der Zeitraum, innerhalb dessen die Kapitalausstattung der Finanzie -
rungsinstrumente an Endempfänger ausgezahlt werden konnte, erheblich verkürzte 
(siehe  Kasten 14 ).
Fallstudie  – Verzögerungen bei der Einrichtung des JEREMIE-Holding-Fonds in der 
Slowakei
Das Memorandum of Understanding zwischen dem EIF und der slowakischen Regierung zur Einrichtung des slowaki -
schen JEREMIE-Holding-Fonds wurde im Jahr 2006 unterzeichnet, d. h. vor dem Beginn des Programmplanungszeitraums 
2007-2013. Nach der Durchführung der Marktbedarfsbewertung für den Fonds („Lückenanalyse“) wurde im Jahr 2008 eine 
Rahmenvereinbarung unterzeichnet; die Unterzeichnung der Finanzierungsvereinbarungen zwischen den verschiedenen 
Ministerien und dem EIF folgte dann im Jahr 2009.
Anschließend dauerte es ein weiteres Jahr, bis die beiden endgültigen Vereinbarungen unterzeichnet wurden (Holding-  
Fonds-Vereinbarung und Anteilseignervereinbarung), bei denen es sich ebenfalls um rechtliche Vorbedingungen für den 
Beginn der eigentlichen Arbeit des Fonds handelt. Die Kapitalisierung des Holding-Fonds fand letztendlich im Jahr 2011 
statt. Insgesamt dauerte es also fünf Jahre (2006 bis 2011), bis der JEREMIE-Holding-Fonds einsatzbereit war.
Aufforderungen zur Interessenbekundung zwecks Beauftragung von Finanzintermediären wurden in den Jahren 2011, 
2012 und 2013 veröffentlicht. Anschließend dauerte es weitere zwei bzw. drei Jahre, bis die Vereinbarungen mit den 
Finanzintermediären geschlossen wurden: 2013 für das Garantieinstrument und 2014 für das Darlehens- und für das Ei -
genkapitalinstrument. Erst ab diesem Zeitpunkt begann die finanzielle Unterstützung an die Endempfänger zu fließen.
Die Auszahlungsquote zum Jahresende 2014 betrug 12  % auf der Ebene des Holding-Fonds, während die Auszahlungs -
quote an Endempfänger aus den Teilfonds sogar noch niedriger war.Kasten 14
57 Bemerkungen 
Der revolvierende Effekt von EFRE- und ESF-Finanzierungs -
instrumenten war während der Durchführung der 
Programme des Zeitraums 2007-2013 begrenzt und nach 
Programmabschluss ungewiss
Weniger als ein Drittel aller EFRE- und ESF-Finanzierungs -
instrumente hatten ihre Mittel zum Jahresende 2014 mehr als 
einmal verwendet
96 
Insgesamt ergab die Analyse des Hofes, dass es 316 EFRE- und ESF-Instrumenten (ganz 
überwiegend spezifische Fonds) in 19 Mitgliedstaaten gelang, zum 31. Dezember 2014 
ihre gesamte Kapitalausstattung an Endempfänger auszuzahlen. Selbst bei diesen 
Instrumenten stellte sich der revolvierende Effekt aber erst sehr spät im Programmpla -
nungszeitraum ein. Infolgedessen wird nur ein begrenzter Anteil der ursprünglichen 
Kapitalausstattung bis zum Ende des verlängerten Förderzeitraums (d. h. bis März 2017) 
mehr als einmal verwendet werden. Zudem wurde in keinem der 25 Mitgliedstaaten, 
die Finanzierungsinstrumente einsetzen, eine aggregierte Auszahlungsquote von 100  % 
erreicht (siehe Tabelle 4 ).
Zeitdruck führte zu besonderen Problemen bei Eigenkapitalinstrumenten
97 
Die Analyse des Hofes zeigt auch, dass es bei Eigenkapitalinstrumenten besondere 
Schwierigkeiten bereitete, einen revolvierenden Effekt zu erzielen. In Europa betrug die 
durchschnittliche Haltedauer bei Eigenkapitalbeteiligungen (Zeitraum zwischen dem 
Erwerb und der Veräußerung von Anteilen) im Jahr 2014 rund sechs Jahre78. Die meisten 
EFRE- und ESF-Eigenkapitalinstrumente waren jedoch maximal acht Jahre lang operativ 
(2009 bis 2017). Selbst wenn die operative Tätigkeit beispielsweise Anfang 2009 aufge -
nommen wurde und ein Ausstieg aus einer Eigenkapitalbeteiligung zum Jahresende 2014 
erfolgte, waren bis zum Abschluss des OP weniger als drei Jahre verfügbar, um eine neue 
Runde von Investitionen in Form von Eigenkapitalbeteiligungen zu tätigen. In Anbetracht 
der Tatsache, dass es Jahre dauert, um ein Instrument einzurichten, ist es daher unwahr -
scheinlich, dass OP-Beiträge zu Eigenkapitalinstrumenten innerhalb eines Programmpla -
nungszeitraums ein zweites Mal verwendet werden.
98 
Im Gegensatz dazu weisen zentral verwaltete Eigenkapitalinstrumente wesentlich längere 
Laufzeiten auf, was besser zum Wesen von Eigenkapitalinstrumenten passt79 (so hat bei -
spielsweise der Fonds Marguerite eine Laufzeit von 20 Jahren, mit der Möglichkeit einer 
Verlängerung um zwei Jahre).78 Preqin, Private Equity Spotlight , 
Mai 2015, S. 8.
79 SWD(2015) 206 final, S. 151 
und S. 159.
58 Bemerkungen 
Der große Ermessensspielraum bei der erneuten Verwendung 
von Mitteln für EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumente führt 
möglicherweise dazu, dass sich mit dem Abschluss der OP der 
revolvierende Effekt verflüchtigt
99 
Im Rechtsrahmen für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 ist für Finanzierungsin -
strumente unter geteilter Mittelverwaltung vorgeschrieben, dass der betreffende Mit -
gliedstaat alle Mittel, die bis zum Zeitpunkt des Programmabschlusses mindestens einmal 
verwendet worden sind, behalten darf, wobei diese Mittel jedoch erneut zugunsten der 
Zielgruppe eingesetzt werden müssen80. In den Leitlinien der Kommission zu Finanzie -
rungsinstrumenten81 sowie zum Abschluss der OP 2007-201382 wird angeregt, dass die Mit -
tel aus den EFRE- und ESF-Instrumenten auf unbestimmte Zeit reinvestiert werden sollten.
100  
Nach Ansicht des Hofes ist es jedoch nicht statthaft, die Allgemeine Verordnung für 2007-
2013 bezüglich Reinvestitionen auf unbestimmte Zeit auf diese Weise auszulegen83. Ge -
mäß den Bestimmungen ist es beispielsweise auch zulässig, das Kapital eines Instruments 
zu verringern und die Mittel von Finanzierungsinstrumenten in Form von Zuschüssen zu 
verwenden. Zudem fällt  – rechtlich gesehen  – jede Aktivität nach Programmabschluss, 
die nicht den EU-Haushalt betrifft, unter die ausschließliche Zuständigkeit des betreffen -
den Mitgliedstaats und unterliegt nicht länger der Kontrolle durch die Kommission, es sei 
denn, in der Rechtsgrundlage ist etwas anderes vorgesehen.
Wird dies im Programmplanungszeitraum 2014-2020 
angegangen?
101  
Für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 wurde eine Reihe von Fragen hinsichtlich 
der Wiederverwendung von Mitteln aus ESIF-Instrumenten nach dem Ende des Förder -
zeitraums im Jahr 2023 in den Artikeln 44 und 45 der Dachverordnung geklärt.
102  
Ferner wird in den Rechtsvorschriften für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 
dem angestrebten revolvierenden Charakter der Finanzinstrumente nach dem Ende des 
Förderzeitraums ausdrücklich Rechnung getragen, denn es wurden Bestimmungen zur 
Wiederverwendung von Mitteln aufgenommen, die während eines Zeitraums von min -
destens acht Jahren nach Ablauf des Förderzeitraums zurückgezahlt werden84. Durch die -
se Bestimmung in der Dachverordnung wird ein Mindestzeitraum für die Zweckbindung 
der Mittel für Finanzinstrumente festgelegt; es fehlen jedoch Einzelheiten dazu, wie dies 
geschehen sollte. Nach Ansicht des Hofes sollte die Kommission diesen Aspekt klarstellen.80 Allgemeine Verordnung, 
Artikel 78 Absatz 7.
81 Europäische Kommission, 
Überarbeiteter Leitfaden für 
die Finanzierungsinstrumente 
gemäß Artikel 44 der 
Verordnung (EG) 
Nr. 1083/2006 des Rates, 
COCOF(10-0014-05), 
10. Februar 2012, Ziffer 5.2.5.
82 C(2015) 2771 vom 30. April 
2015,  „Anhang des Beschlusses 
der Kommission zur Änderung 
des Beschlusses C(2013) 1573 
zur Annahme von Leitlinien 
für den Abschluss der 
operationellen Programme, 
die für eine Unterstützung aus 
dem Europäischen Fonds für 
regionale Entwicklung, dem 
Europäischen Sozialfonds und 
dem Kohäsionsfonds (2007-
2013) ausgewählt wurden“, S. 8 
(der deutschen Fassung).
83 Artikel 108 der Allgemeinen 
Verordnung in Verbindung mit 
Artikel 152 Absatz 1 und 
Artikel 153 der Dachverord -
nung.
84 Dachverordnung, Artikel 45.
59 Bemerkungen 
103  
Ein kritischer Faktor, um in der Vergangenheit gemachte Fehler künftig zu vermeiden, ist 
Standardisierung: Die Option, dass Verwaltungsbehörden Finanzinstrumente gemäß von 
der Kommission festgelegten Standardbedingungen gestalten können, sollte für eine 
erhebliche Straffung und Erleichterung der Einrichtung solcher Instrumente sorgen.
104  
Gemäß der Rechtsgrundlage für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 ist es auch 
zulässig, Finanzinstrumente während des folgenden Programmplanungszeitraums wei -
terhin zu verwenden, d. h., es ist nicht länger vorgeschrieben, sie abzuwickeln und durch 
neue zu ersetzen85. Das wird möglicherweise für finanzielle und zeitliche Einsparungen 
sorgen, da die Finanzinstrumente zu Beginn des Programmplanungszeitraums bereits 
fertig und einsatzbereit sind; die Kapitalausstattung des Instruments könnte entsprechend 
der Ex-ante-Bewertung des Bedarfs erhöht werden. In Fällen, in denen der Fondsverwalter 
durch ein allgemeines Ausschreibungsverfahren ausgewählt wurde, könnten die Zeitein -
sparungen allerdings begrenzt ausfallen, da auf jeden Fall ein neues allgemeines Aus -
schreibungsverfahren erforderlich sein wird, um den neuen Fondsverwalter auszuwählen. 
Aus den Antworten auf die vom Hof durchgeführte Erhebung (siehe Kasten 15 ) ergibt sich, 
dass die Fondsverwalter zusätzliche Leitlinien der Kommission, in denen erläutert wird, wie 
Instrumente auf den Zeitraum 2014-2020 zu übertragen sind, sehr begrüßen würden.85 Dachverordnung, Artikel 38 
Absatz 3 Buchstabe b.
Antworten auf die Fragen der Erhebung: Probleme, zu denen zusätzliche Leitlinien 
der Kommission erforderlich sind (Programmplanungszeitraum 2014-2020)
Problem Antwortquote1
Übertragung von im vorhergehenden Programmplanungszeitraum eingerichteten Finanzin -
strumenten auf den neuen Zeitraum (2014-2020)27 %
Bestimmungen für den Ausstieg und die Abwicklung 21 %
Bei der Auswahl von Fondsverwaltern anzuwendende Vorschriften 18 %
Wiederverwendung von an das Finanzinstrument zurückgezahlten Mitteln nach Ende des 
Förderzeitraums17 %
Einrichtung von Instrumenten auf EU-Ebene 9 %
Sonstige 8 %
1  Die Erhebung wurde an die Verwalter/Verwaltungsbehörden der 50 größten EFRE-Finanzierungsinstrumente geschickt. Die Antwortquote 
betrug 80  %.
Quelle: Europäischer Rechnungshof.Kasten 15
60 Bemerkungen 
105  
Ferner begann die Kommission während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 
mit der Organisation einer Reihe von Präsentationen und Workshops zur Verbreitung von  
„bewährten Verfahren“ und zur Schulung von Beamten der Mitgliedstaaten. Im Januar 
2015  – ein Jahr nach dem Beginn des Programmplanungszeitraums 2014-2020  – startete 
die Kommission auch eine technische Beratungsplattform ( www.fi-compass.eu ), um Fach -
kompetenz über die rechtlichen Anforderungen der EU im Hinblick auf Finanzinstrumente 
zu verbreiten.
Haben sich Finanzierungsinstrumente als 
kosteneffiziente Methode für den Vollzug des 
EU-Haushalts erwiesen?
106  
Finanzierungsinstrumente werden  – im Gegensatz zu den herkömmlichen Zuschüssen  – 
durch Fondsverwalter verwaltet (und nicht durch öffentliche Verwaltungen). Dabei han -
delt es sich in der Regel um Finanzintermediäre, wie private oder staatseigene Banken. 
Die Verwaltung von Finanzierungsinstrumenten ist mit Kosten verbunden, und Fonds -
verwalter haben Anspruch auf Vergütung für die von ihnen erbrachten Dienstleistungen. 
Die Höhe der Verwaltungskosten (die gegen Ausgabenbelege erstattet werden) und der 
Verwaltungsgebühren (vereinbarter Preis oder Vergütung für erbrachte Dienstleistungen) 
für den Fondsverwalter wird in der Regel in der Finanzierungsvereinbarung zu jedem 
der Finanzierungsinstrumente niedergelegt. Die Vergütung sollte die administrativen 
Kosten des Finanzierungsinstruments decken (einschließlich Ausgaben für Investoren -
beziehungen, Rechtskosten und Aufwendungen für Wirtschaftsprüfer) sowie  – im Fall 
von privatwirtschaftlichen Fondsverwaltern  – eine Gewinnspanne vorsehen. Die Verwal -
tungskosten und -gebühren sollten von der Art des Finanzprodukts (Garantien, Darlehen 
oder Eigenkapitalbeteiligung) abhängig sein, und die Höhe sollte mit objektiven Kriterien 
in Zusammenhang stehen (beispielsweise ist eine große Anzahl an kleinen Darlehen in 
der Regel mit höheren Verwaltungskosten verbunden als eine kleine Anzahl an großen 
Darlehen).
107  
Anhand der jüngsten von den Mitgliedstaaten an die Kommission gemeldeten Daten ana -
lysierte der Hof die Höhe der tatsächlichen Verwaltungskosten und -gebühren für Instru -
mente unter geteilter Mittelverwaltung und für zentral verwaltete Instrumente während 
des Programmplanungszeitraums 2007-2013 und untersuchte, ob sie ausreichend an die 
Leistung des Fondsverwalters gebunden waren. Zudem prüfte der Hof hinsichtlich des 
Programmplanungszeitraums 2014-2020, ob die Aufstockung der Mittel, die Finanzinstru -
menten zugewiesen werden (sodass diese Mittel in der Regel nicht von nationalen oder 
regionalen Behörden verwaltet werden), sich in der Höhe der technischen Hilfe nieder -
schlägt, welche die Mitgliedstaaten für die Durchführung der ESI-Fonds erhalten.
61 Bemerkungen 
Hohe Verwaltungskosten und -gebühren im Vergleich zur 
tatsächlichen Höhe der Auszahlungen an Endempfänger
Kumulierte Verwaltungskosten überschreiten bei rund 2  % der 
Instrumente die tatsächlichen Auszahlungen an Endempfänger
108  
Bei manchen Instrumenten überschritten die Verwaltungskosten und -gebühren so -
gar die tatsächlich an Endempfänger ausgezahlten Beträge. Bei seiner Analyse der 
1 025  EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumente ermittelte der Hof 23 derartige Fälle 
(2,2  %) in acht Mitgliedstaaten (Bulgarien, Tschechische Republik, Deutschland, Spanien, 
Frankreich, Italien, Polen, Vereinigtes Königreich). Zusammengenommen stellten diese 
Instrumente 28 Millionen Euro an Verwaltungskosten und -gebühren in Rechnung, um 
4 Millionen Euro an Endempfänger auszuzahlen. Zugleich gibt es ähnliche Instrumente, 
bei denen gar keine Verwaltungskosten oder -gebühren an Finanzintermediäre gezahlt 
werden (siehe Kasten 16 ).
Fallstudie  – Fondsverwalter, die Finanzierungsinstrumente kostenlos einsetzen  – 
Hellenischer Fonds für Unternehmertum und Entwicklung sowie JEREMIE-Holding-
Fonds in Ungarn
a) Hellenischer Fonds für Unternehmertum und Entwicklung
Der Hellenische Fonds für Unternehmertum und Entwicklung zahlt keine Verwaltungskosten und -gebühren an die 
Banken, die als Finanzintermediäre fungieren. Stattdessen kofinanzieren der Fonds und die Banken die Darlehen, die 
Endempfängern gewährt werden. Sie teilen auch das Risiko des Kreditausfalls. Die Hauptmotivation der Banken für die 
Mitwirkung am Instrument ist die Risikoteilung. Daher beteiligen sie sich an dem Instrument, ohne Verwaltungskosten 
und -gebühren in Rechnung zu stellen.
b) JEREMIE Ungarn
Auch JEREMIE Ungarn zahlt keinerlei Verwaltungskosten und -gebühren an die Finanzintermediäre von Darlehensins -
trumenten. Stattdessen werden Darlehen an Finanzintermediäre zu einem im Marktvergleich sehr niedrigen Zinssatz 
gewährt. Der sehr niedrige Zinssatz stellt keine Vergütung für den Fondsverwalter dar, da er aufgewogen wird durch das 
höhere Risiko, das die Finanzintermediäre im Vergleich zum EU-finanzierten Fonds auf sich nehmen. Bei einem Kreditaus -
fall tragen die Finanzintermediäre in der Regel den größten Teil des Verlusts.Kasten 16
62 Bemerkungen 
Kumulierte Verwaltungskosten und -gebühren belaufen sich 
auf bis zu 75  % der an Endempfänger ausgezahlten finanziellen 
Unterstützung
109  
Der Hof führte ferner seine eigene Analyse der Daten der Kommission durch, wobei die 
Verwaltungskosten und -gebühren ins Verhältnis gesetzt wurden zu den tatsächlich an 
Endempfänger ausgezahlten Beträgen. Die Ergebnisse  – auf der Ebene der Mitgliedstaa -
ten – sind in Tabelle 6  zusammengestellt.
110  
Bei 274 der 1 025  EFRE- und ESF-Instrumente in 10 von 25 Mitgliedstaaten (Schweden, 
Österreich, Lettland, Malta, Finnland, Litauen, Rumänien, Griechenland, Ungarn, Zypern) 
stellte der Hof fest, dass die an die Kommission gemeldeten Daten zu Verwaltungskosten 
und -gebühren zu allen Finanzierungsinstrumenten vollständig waren. Von weiteren 
sechs Mitgliedstaaten (Polen, Portugal, Deutschland, Slowakei, Bulgarien und Vereinigtes 
Königreich) wurden diese Informationen zu 392 Finanzierungsinstrumenten geliefert, die 
84 % bis 98  % der gesamten Kapitalausstattung für Finanzierungsinstrumente entspre -
chen. Von allen anderen Mitgliedstaaten wurden plausible Informationen über Verwal -
tungskosten und -gebühren zu Instrumenten geliefert, die zwei Dritteln oder weniger der 
gesamten Kapitalausstattung entsprechen86. Für eine Reihe von Finanzierungsinstrumen -
ten wurden entweder gar keine Daten übermittelt oder die übermittelten Daten waren 
nicht plausibel (wie etwa gemeldete Verwaltungskosten und -gebühren, die zehnmal 
höher waren als der tatsächlich ausgezahlte Betrag). Zudem konnte eine Meldung der 
Verwaltungskosten und -gebühren -gebühren als  „null“ entweder bedeuten, dass sie 
tatsächlich null betrugen oder aber dass keine Daten übermittelt wurden. Diese Daten 
wurden aus der weiteren Analyse des Hofes ausgeschlossen.86 Slowenien (66  %), Spanien 
(63 %), Frankreich (37  %), 
Italien (28  %), Dänemark (18  %), 
Tschechische Republik (16  %), 
Niederlande (10  %), Belgien 
(1 %) und Estland (0  %).
63 Bemerkungen 
Analyse der kumulierten Verwaltungskosten und -gebühren für EFRE- und ESF-
Finanzierungsinstrumente pro Mitgliedstaat, Stand: 31. Dezember 2014
MitgliedstaatGemeldete Ver -
waltungskosten 
insgesamt  
(in Millionen Euro)Anzahl der 
Instrumente 
(inkl. Teilfonds)Verwaltungskosten und -gebühren
Anteil an den Auszahlungen 
an das InstrumentAnteil an den Auszahlungen 
an Endempfänger
KumuliertDurchschnitt 
pro JahrKumuliertDurchschnitt 
pro Jahr
Slowakei 9 7 9 % 2 % 75 % 16 %
Tschechische Republik 4 5 9 % 3 % 47 % 16 %
Frankreich 14 120 9 % 2 % 19 % 4 %
Schweden 21 11 13 % 2 % 17 % 3 %
Zypern 2 5 10 % 2 % 16 % 3 %
Vereinigtes Königreich 124 74 10 % 2 % 16 % 3 %
Spanien 43 16 6 % 1 % 16 % 2 %
Österreich 2 2 6 % 1 % 12 % 3 %
Lettland 17 15 8 % 2 % 12 % 2 %
Bulgarien 20 10 6 % 1 % 11 % 3 %
Italien 51 128 4 % 1 % 11 % 2 %
Malta 1 2 8 % 2 % 10 % 2 %
Polen 110 248 9 % 2 % 10 % 2 %
Dänemark 1 9 9 % 2 % 10 % 2 %
Litauen 29 36 7 % 1 % 9 % 2 %
Finnland 4 1 6 % 1 % 9 % 1 %
Deutschland 105 45 7 % 1 % 9 % 1 %
Niederlande 0 11 6 % 1 % 8 % 1 %
Rumänien 8 4 5 % 1 % 6 % 1 %
Portugal 18 56 4 % 1 % 5 % 1 %
Griechenland 29 32 2 % 0 % 4 % 1 %
Slowenien 3 3 3 % 1 % 4 % 1 %
Belgien 0 9 4 % 1 % 4 % 1 %
Ungarn 17 170 2 % 0 % 2 % 0 %
Estland 0 6 0 % 0 % 0 % 0 %
Insgesamt 631 1 025
Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Kommission von 2015.Tabelle 6
64 Bemerkungen 
87 Allgemeine Verordnung, 
Artikel 78 Absatz 6.
88 Durchführungsverordnung, 
Artikel 43 Absatz 4.
89 Verordnung (EG) Nr. 448/2004 
der Kommission, Regel Nr. 8, 
Ziffer 2.7 und Regel Nr. 9, 
Ziffer 2.6.Beim Abschluss keine Erstattung von Verwaltungskosten 
und -gebühren aus dem EU-Haushalt über die in den 
Rechtsvorschriften festgelegten Obergrenzen hinaus
Die Verwaltungskosten und -gebühren waren im Prinzip 
auf maximal 4  % p. a. der gesamten Kapitalausstattung des 
Finanzierungsinstruments begrenzt
111 
Die Rechtsgrundlage für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 enthält in der 
Grundverordnung nur knapp gefasste Bestimmungen zur Vergütung für den Fonds -
verwalter87, in der Durchführungsverordnung der Kommission88 wurden jedoch bereits 
Obergrenzen für Verwaltungskosten und -gebühren festgelegt. Insbesondere wurden 
folgende jährliche Obergrenzen gesetzt:
 ο 2 % p. a. des Kapitalbeitrags des OP an Holding-Fonds für Garantiefonds;
 ο 4 % p. a. des Kapitalbeitrags des OP oder des Holding-Fonds für Mikrokreditinstru -
mente, die auf Mikrounternehmen ausgerichtet sind;
 ο 3 % p. a. des Kapitalbeitrags des OP oder des Holding-Fonds in allen übrigen Fällen.
Die Kommission legte diese Obergrenzen in ihrem Legislativvorschlag fest, wobei sie die im 
Programmplanungszeitraum 2000-2006 gewonnenen Erfahrungen berücksichtigte. Seiner -
zeit belief sich die Obergrenze für Verwaltungskosten und -gebühren auf 5  % bei Beteili -
gungsfonds und auf 2  % bei Garantiefonds89.
112  
Bei der geteilten Mittelverwaltung müssen die Verwaltungsbehörden bei der Festlegung 
der Vergütung für den Fondsverwalter sowohl den Rechtsrahmen für Strukturfonds 
als auch den Rechtsrahmen für staatliche Beihilfen einhalten. Ferner müssen die Ver -
waltungsbehörden dafür Sorge tragen, dass die Bestimmungen zur Vergütung mit der 
Investitionsstrategie des Instruments in Einklang stehen, damit sichergestellt ist, dass es 
für den Fondsverwalter einen finanziellen Anreiz gibt, gemäß den erklärten Zielen des 
OP zu handeln. Die Aushandlung der Finanzierungsvereinbarung ist daher keine triviale 
Aufgabe, und während der vom Hof durchgeführten Befragungen erklärten viele Ver -
waltungsbehörden, dass sie zu Beginn des Programmplanungszeitraums 2007-2013 nicht 
über die dafür erforderliche Fachkompetenz verfügten.
65 Bemerkungen 
90 Verord -
nung (EU) Nr. 1303/2013, 
Artikel 42 Absatz 1 Buch -
stabe d.
91 Artikel 78 Absatz 6 Buch -
stabe d der Allgemeinen 
Verordnung innerhalb der in 
Artikel 43 Absatz 4 der 
Durchführungsverordnung 
gezogenen Grenzen.
92 Leitfaden COCOF (10-0014-05), 
8. Februar 2012, Abschnitt 2.6.113  
Unter bestimmten Bedingungen dürfen die in den Rechtsvorschriften festgelegten Ober -
grenzen für die Verwaltungskosten und -gebühren überschritten werden (beispielsweise, 
wenn die Verwaltungskosten und -gebühren marktüblichen Bedingungen entsprechen 
und nicht höher sind als jene, die von privaten Investoren verlangt werden, oder wenn 
der Fondsverwalter durch ein öffentliches Ausschreibungsverfahren ausgewählt worden 
ist). In den von den Mitgliedstaaten an die Kommission gemeldeten Daten sind keine 
Angaben dazu enthalten, wie oft die Obergrenzen überschritten wurden.
114  
Verwaltungskosten und -gebühren werden aus der Kapitalausstattung des Finanzierungs -
instruments gezahlt; sie werden nicht dem Endempfänger in Rechnung gestellt. Diese 
Kosten gelten als förderfähig bis zum Zeitpunkt der Abwicklung des Fonds, der in der 
Regel dem Programmabschluss entspricht90. Die Förderfähigkeit der Verwaltungskosten 
und -gebühren, die für während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 eingerichte -
te EFRE- und ESF-Fonds geltend gemacht wurden, wird von der Kommission erst im Zuge 
der Analyse der Programmabschlussdokumente in den Jahren 2017 und 2018 kontrolliert.
Kumulierte Verwaltungskosten werden die in den Rechtsvor -
schriften festgelegten Obergrenzen wahrscheinlich in manchen 
Fällen beim Abschluss überschreiten
115  
Verwaltungskosten oder -gebühren, die bis zum 31. März 2017 anfallen und gezahlt 
werden, können als förderfähige Kosten des EFRE- bzw. ESF-OP geltend gemacht werden, 
in dessen Rahmen das betreffende Finanzierungsinstrument eingerichtet wurde91. In der 
Verordnung ist festgelegt, dass die Obergrenzen für die Verwaltungskosten und -gebüh -
ren als Prozentsatz  „des Kapitalbeitrags des operationellen Programms“ zu verstehen 
sind. Aus Sicht der Kommission sind die in Artikel 43 der Durchführungsverordnung 
genannten Obergrenzen auf den gesamten Kapitalbeitrag zu dem Finanzierungsinstru -
ment und nicht auf den tatsächlich für die finanzielle Unterstützung von Endempfängern 
verwendeten Beitrag anzuwenden. In den für den Programmplanungszeitraum 2007-
2013 vorhandenen Anleitungen zu Verwaltungskosten und -gebühren wird diese Ansicht 
bestätigt92.
116  
Nach Auffassung des Hofes hätte die Kommission die Verordnungsbestimmungen zu den 
Obergrenzen für Verwaltungskosten und -gebühren dahin gehend auslegen sollen, dass 
sie sich auf den tatsächlichen verwendeten Kapitalbeitrag des OP zu dem Finanzierungs -
instrument beziehen, d. h. auf die tatsächliche Mittelausstattung, die verwendet wurde, 
um Endempfängern finanzielle Unterstützung zu gewähren. Fondsverwalter sollten keine 
Vergütung dafür erhalten, dass sie die Kapitalausstattung der Instrumente nicht genutzt 
haben.
66 Bemerkungen 
93 Während des Programm -
planungszeitraums 2007-2013 
gab die Kommission drei 
COCOF-Leitfäden zu 
Finanzierungsinstrumenten 
heraus: COCOF (07/0018/01), 
COCOF (08/0002/03) und 
COCOF (10-0014-05).
94 Europäische Kommission, 
Überarbeiteter Leitfaden für 
die Finanzierungsinstrumente 
gemäß Artikel 44 der 
Verordnung (EG) 
Nr. 1083/2006 des Rates, 
COCOF(10-0014-05), 
10. Februar 2012, Ziffer 2.6.12.Während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 bestand 
keine rechtliche Verpflichtung für eine leistungsbasierte 
Vergütung
117  
Während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 wurde auf die Wirtschaftlich -
keit der Haushaltsführung bei Finanzierungsinstrumenten und auf die tatsächliche 
Leistung des Fondsverwalters als Faktor zur Festlegung der Verwaltungskosten und 
-gebühren nur in den Leitlinien der Kommission Bezug genommen, nicht jedoch in den 
Rechtsvorschriften93.
118  
Auf der Grundlage seiner Wirtschaftlichkeits- und Compliance-Prüfungen zu Finanzie -
rungsinstrumenten stellte der Hof fest, dass leistungsbezogene Vergütungsregelungen 
eher die Ausnahme als die Regel waren: Nur bei einem von neun im Zeitraum 2013 bis 
2015 untersuchten Instrumenten war eine leistungsbasierte Vergütung für den Fondsver -
walter vorgesehen.
119  
Wenn die Vergütung für Fondsverwalter nicht leistungsbasiert ist, gibt es kaum Anreize 
für die Fondsverwalter, die Mittel tatsächlich Endempfängern zukommen zu lassen. Mög -
licherweise hat das die Leistung von Finanzierungsinstrumenten im Programmplanungs -
zeitraum 2007-2013 beeinträchtigt. Zudem wird das Verwalten von EFRE- und ESF-Instru -
menten dann auch für unerfahrene Fondsverwalter recht attraktiv (siehe auch Ziffer 86).
120  
Im Jahr 2012 empfahl die Kommission den Verwaltungsbehörden, die Vergütung für 
Fondsverwalter von der Qualität der tatsächlich getätigten Investitionen abhängig zu 
machen, d. h. von ihrem Beitrag zur Erreichung der strategischen Ziele des OP sowie vom 
Wert der in das Vorhaben zurückfließenden Mittel aus Investitionen, die vom Instrument 
vorgenommen wurden94. Diese Empfehlung wurde jedoch in einem COCOF-Leitfaden 
ausgesprochen und ist somit nicht rechtsverbindlich.
67 Bemerkungen 
95 Europäische Kommission, 
Summary of data on the 
progress made in financing 
and implementing financial en -
gineering instruments reported 
by the managing authorities in 
accordance with Article  67(2)
(j) of Council Regulation (EC) 
No 1083/2006, Programme 
period 2007-2013, Situation as at 
31 December 2014  (Zusammen -
fassung der Daten über die 
Fortschritte bei der Finanzie -
rung und Durchführung der 
Finanzierungsinstrumente, die 
von den Verwaltungsbehör -
den gemäß Artikel 67 Absatz 2 
Buchstabe j der Verordnung 
(EG) Nr. 1083/2006 gemeldet 
werden; Programmplanungs -
zeitraum 2007-2013, Stand: 
31. Dezember 2014), S. 29.Bei ihrer Bewertung der Verwaltungskosten und -gebühren 
trägt die Kommission den Unterschieden zwischen den Arten 
von Instrumenten und der tatsächlichen Unterstützung, 
die den Endbegünstigten gewährt wird, nicht gebührend 
Rechnung
Von der Kommission geschätzte kumulierte Verwaltungskosten 
von 631 Millionen Euro seit 2007 wahrscheinlich zu niedrig 
angesetzt
121  
Gestützt auf die von den Mitgliedstaaten für das Jahr 2014 gemeldeten Daten schätzte die 
Kommission im Dezember 2015, dass sich die kumulierten Verwaltungskosten und -ge -
bühren für EFRE- und ESF-Instrumente seit dem Beginn des Programmplanungszeitraums 
auf mindestens 631 Millionen Euro beliefen95.
122  
Nach Angaben der Kommission entspricht das 4,7  % der OP-Beiträge zu den betreffenden 
Instrumenten im Programmplanungszeitraum 2007-2013.
123  
Wenn die zwischen Holding-Fonds und den dazugehörigen spezifischen Fonds gezahlten 
Beträge nicht in die Berechnung aufgenommen werden, weil sie bereits als OP-Beiträge 
zu den Holding-Fonds berücksichtigt wurden, erhöht sich dieser Gesamtanteil der Ver -
waltungskosten und -gebühren auf 6,2  %. Zudem können die Fondsverwalter auch den 
Endempfängern Gebühren in Rechnung stellen, haben diese Gebühren jedoch möglicher -
weise nicht an die Kommission gemeldet. Die Berechnung der Kommission beruht somit 
nur auf Teildaten, sodass die tatsächlichen Zahlen (sowohl für die absoluten Beträge als 
auch für den Anteil an den OP-Beiträgen) wahrscheinlich höher sind.
Verwaltungskosten und -gebühren deutlich höher als von der 
Kommission gemeldet, wenn die Berechnung auf der Grundlage 
der den Endempfängern gewährten finanziellen Unterstützung 
erfolgt
124  
Ausgehend von den 764 EFRE- und ESF-Instrumenten in Tabelle 6  stellte der Hof insge -
samt fest, dass die kumulierten Verwaltungskosten und -gebühren sich auf bis zu 75  % der 
an Endempfänger ausgezahlten finanziellen Unterstützung belaufen, was einem jährli -
chen Durchschnitt von 16  % entspricht.
125  
Zu den 10 Mitgliedstaaten, die belastbare Daten zu allen ihren 274 EFRE- und ESF-Fonds 
übermittelten, stellte der Hof fest, dass die kumulierten Verwaltungskosten und -gebüh -
ren zwischen 2  % und 17  % der finanziellen Unterstützung betragen, die Endempfängern 
gewährt wurde. Damit ergibt sich ein jährlicher Durchschnitt zwischen 1  % und 3  %.
68 Bemerkungen 
Erhebliche Unterschiede bei Verwaltungskosten und 
-gebühren zwischen den verschiedenen Arten von 
Finanzierungsinstrumenten
126  
Die Höhe der Verwaltungskosten und -gebühren hängt auch mit der Art des Instruments 
zusammen. Unter Berücksichtigung der von der Kommission gemeldeten plausiblen Daten 
gelangte der Hof zu den in Tabelle 7  zusammengestellten Durchschnittswerten. Im Durch -
schnitt ist der Anteil der Verwaltungskosten und -gebühren bei Garantieinstrumenten am 
niedrigsten, während der Anteil bei den Eigenkapitalinstrumenten am höchsten ist.
Durchschnittliche kumulierte Verwaltungskosten und -gebühren nach Art des 
Finanzierungsinstruments, als Prozentsatz der Kapitalausstattung des Fonds
Art des FinanzierungsinstrumentsDurchschnittlicher kumulierter Prozentsatz 
der Verwaltungskosten und -gebühren zum 
31. Dezember  2014
Darlehen 4,2 %
Garantie 2,7 %
Beteiligungsinvestition 11,0  %
Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Kommission von 20151.
1  Europäische Kommission, Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by 
the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007-2013, Situation as at 
31 December 2014 .Tabelle 7
127  
Zudem sind Finanzierungsinstrumente, die mit einem Holding-Fonds eingesetzt werden, 
in der Regel kostspieliger in der Durchführung, da Verwaltungskosten und -gebühren 
auf beiden Ebenen anfallen (d. h. auf der Ebene des Holding-Fonds und auf der Ebene 
des spezifischen Fonds). Der Hof stellt ferner fest, dass die Obergrenzen für Verwaltungs -
kosten und -gebühren während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 nicht vom 
Ausmaß der Investitionen des Finanzierungsinstruments abhängen, weil diese Kosten und 
Gebühren als Prozentsatz des OP-Beitrags gezahlt werden (siehe Ziffer 108).
69 Bemerkungen 
96 Siehe Sonderbericht 
Nr. 8/2015, Ziffer 63.
97 Lane Clark & Peacock, 
Investment management fee 
survey , 2015; Morningstar, Fee 
Study:  Investors Are Driving 
Expense Ratios Down , 2015.
98 KfW Economic Research  Nr. 18, 
You get what you pay for  – The 
remuneration structure of VC 
funds and its consequences , 
7. März 2013.
99 Siehe Sonderbericht 
Nr. 8/2015, Ziffern 62 und 72.Auf der Grundlage der gewährten finanziellen Unterstützung 
sind die Verwaltungskosten und -gebühren bei EFRE- und 
ESF-Instrumenten deutlich höher als bei zentral verwalteten 
Finanzierungsinstrumenten oder Investmentfonds im privaten 
Sektor
128  
Die Analyse des Hofes ergab auch, dass die durchschnittlichen Verwaltungskosten und 
-gebühren im Vergleich zu der den Endempfängern bis Ende 2014 gewährten finanziellen 
Unterstützung bei zentral verwalteten Finanzierungsinstrumenten oder privatwirtschaft -
lichen Investmentfonds deutlich niedriger waren als bei EFRE- und ESF-Instrumenten:
 ο Die kumulierten Kosten, die der EEEF seit Beginn seiner Tätigkeit im Jahr 2011 in 
Rechnung stellte, belaufen sich auf rund 5  % des investierten Gesamtbetrags. Das 
entspricht jährlichen Kosten von 1,2  %.
 ο Beim EPMF (Darlehens- und Garantieinstrumente zusammengefasst) schätzt die 
Kommission die durchschnittlichen jährlichen Kosten, die aus dem EU-Haushalt zu 
tragen sind, auf maximal 0,5  % bis 0,7  % der Kapitalausstattung96. Das entspricht 
jährlichen Kosten von 0,2  % des Betrags der Garantien, die das EPMF Endempfängern 
bereitstellte.
129  
Die Analyse des Hofes zeigte auch, dass sogar die Verwaltungskosten und -gebühren der 
EIB und des EIF für EFRE-Instrumente in der Regel höher waren als die Verwaltungskosten 
und -gebühren, die von ihnen in Rechnung gestellt werden, wenn sie als Fondsverwalter 
für Instrumente unter zentraler Mittelverwaltung fungieren.
130  
Bei der Untersuchung von zwei im Jahr 2015 veröffentlichten Studien zur Vergütung 
für Fondsverwalter bei privatwirtschaftlichen Investmentfonds stellte der Hof fest, dass 
sich die durchschnittliche jährliche Verwaltungsgebühr für alle Arten von Fonds (unter 
Ausschluss von Holding-Fonds) auf 0,6  % bis 1  % belief97. Aus beiden Studien ging zudem 
hervor, dass die Verwaltungsgebühren in den letzten Jahren gesunken sind. In einer 
weiteren, im Jahr 2013 veröffentlichten Studie wird dargelegt, dass die jährlichen Verwal -
tungsgebühren für Risikokapitalbeteiligungsfonds zwischen 2,0  % und 2,5  % liegen98.
131  
Die Analyse des Hofes ergab auch erhebliche Unterschiede bei den Verwaltungskosten 
und -gebühren, die bei verschiedenen EFRE- und ESF-Instrumenten in Rechnung ge -
stellt wurden. Auf der Grundlage der verfügbaren Informationen zu den tatsächlichen 
Durchführungskosten bei den einzelnen EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumenten 
kann die Kommission nicht beurteilen, ob derartige Kostenunterschiede gerechtfertigt 
sind. Ähnliche Bemerkungen wurden vom Hof bereits in einem früheren Sonderbericht 
vorgebracht99.
70 Bemerkungen 
100 Verordnung (EU) Nr. 1310/2011 
des Europäischen Parla -
ments und des Rates vom 
13. Dezember 2011 zur 
Änderung der Verordnung 
(EG) Nr. 1083/2006 des Rates 
im Hinblick auf rückzahlbare 
Unterstützung und Finan -
zierungstechniken und 
bestimmte Bestimmungen 
im Zusammenhang mit der 
Ausgabenerklärung (ABl. L 337 
vom 20.12.2011, S. 1).
101 Europäische Kommission, 
Summary of data on the 
progress made in financing 
and implementing financial 
engineering instruments 
reported by the managing 
authorities in accordance 
with Article 67(2)(j) of Council 
Regulation (EC) No 1083/2006, 
Programme period 2007-2013, 
Situation as at 31 December 
2014  (Zusammenfassung der 
Daten über die Fortschritte 
bei der Finanzierung und 
Durchführung der Finanzie -
rungsinstrumente, die von 
den Verwaltungsbehörden 
gemäß Artikel 67 Absatz 2 
Buchstabe j der Verordnung 
(EG) Nr. 1083/2006 gemeldet 
werden; Programmplanungs -
zeitraum 2007-2013, Stand: 
31. Dezember 2014), S. 27.Einschränkungen bei der Berichterstattung zu 
Verwaltungskosten und -gebühren seitens der 
Mitgliedstaaten
Nur für rund 60  % aller EFRE- und ESF-Instrumente werden der 
Kommission Informationen über die Verwaltungskosten und 
-gebühren übermittelt
132  
Im Jahr 2011 führte die Kommission für Instrumente unter geteilter Mittelverwaltung eine 
jährliche Berichterstattungspflicht der Mitgliedstaaten ein100. Die Verwaltungsbehörden 
mussten diese Informationen zum ersten Mal in ihren Berichten für das Jahr 2011 über -
mitteln. Zu den von der Kommission verlangten Daten gehörten u. a. Informationen über 
die Verwaltungskosten und -gebühren, wobei die Übermittlung dieser Angaben durch die 
EFRE- und ESF-Verwaltungsbehörden optional war. Für das Jahr 2014 wurden Angaben 
über Verwaltungskosten und -gebühren lediglich zu Instrumenten vorgelegt, die 63  % des 
Gesamtbetrags der Zahlungen aus den EFRE- und ESF-OP an Finanzierungsinstrumente 
entsprechen (gegenüber 50  % im Jahr 2013)101.
133  
Ferner stellt der Hof fest, dass lediglich die ausgezahlten Beträge als Verwaltungskosten 
und -gebühren zu melden sind. Es gibt jedoch auch Fälle von Kosten und Gebühren, die 
angefallen sind, aber noch nicht gezahlt wurden. Diese werden de facto aus der Bericht -
erstattung ausgeschlossen, was die Vollständigkeit beeinträchtigt und dazu beiträgt, dass 
die der Kommission gemeldeten Verwaltungskosten und -gebühren zu niedrig angesetzt 
sind.
Wird dies im Programmplanungszeitraum 2014-2020 angegangen?
Hinsichtlich der Verwaltungskosten und -gebühren wurde für den Programmplanungszeit -
raum 2014-2020 eine Reihe von Maßnahmen ergriffen.
71 Bemerkungen 
102 Dachverordnung, Artikel 46 
Absatz 1 und Artikel 111.
103 Verordnung (EU) 
Nr. 1303/2013, Artikel 46 
Absatz 2 Buchstabe e.
104 Delegierte Verordnung 
(EU) Nr. 480/2014 der 
Kommission, Artikel 13.Berichterstattungsfristen für die Mitgliedstaaten verkürzt und für die 
Kommission verlängert
134  
Im Programmplanungszeitraum 2014-2020 sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, der 
Kommission den Bericht über den Einsatz von Finanzinstrumenten als Teil ihres jährlichen 
Durchführungsberichts zu übermitteln. Infolgedessen muss die Berichterstattung einen 
Monat früher stattfinden als zuvor (bis zum 31. Mai statt wie im vorangegangenen Zeit -
raum, als sie nicht Teil des jährlichen Durchführungsberichts war, bis zum 30. Juni; für die 
Jahre 2017 und 2019 bleibt die Frist 30. Juni bestehen)102. Zudem wurde der Kommission 
für die Überprüfung der von den Mitgliedstaaten gemeldeten Daten eine Frist von sechs 
Monaten gesetzt. Dies bedeutet  – außer für 2017 und 2019  – eine Änderung der Frist, bis 
zu der die Kommission den konsolidierten Durchführungsbericht zu den Finanzierungs -
instrumenten vorlegen muss, vom 1. Oktober auf den 30. November. Im Ergebnis werden 
den Entlastungsbehörden wichtige Informationen über den Einsatz von Finanzinstrumen -
ten noch später vorliegen, als dies gegenwärtig der Fall ist.
Verwaltungsbehörden müssen der Kommission über Verwaltungskosten 
und -gebühren Bericht erstatten
135  
Bei den Finanzinstrumenten für 2014-2020 sind die Verwaltungsbehörden verpflichtet, 
Daten zu den Verwaltungskosten und -gebühren als Anhang zum jährlichen Durchfüh -
rungsbericht zu veröffentlichen103. Das ist eine wichtige Verbesserung, die es der Kommis -
sion ermöglichen wird, die Kosten des Einsatzes von Finanzinstrumenten in den kommen -
den Jahren wesentlich besser zu analysieren und zu überwachen.
Niedrigere Obergrenzen für Verwaltungskosten und -gebühren, 
differenziert nach Art der Finanzinstrumente
136  
Was die Obergrenzen für Verwaltungskosten und -gebühren anbelangt, stellt der Hof 
zwei Hauptunterschiede gegenüber dem Programmplanungszeitraum 2007-2013 fest. 
Erstens wird bei den Obergrenzen für die Vergütung der Fondsverwalter nach der Art der 
Finanzinstrumente differenziert104 (siehe Tabelle 8 ).
72 Bemerkungen 
Obergrenzen für Verwaltungskosten und -gebühren bei verschiedenen 
Arten von Finanzinstrumenten unter geteilter Mittelverwaltung 
(Programmplanungszeitraum 2014-2020)
Obergrenzen Grundvergütung p.  a. Leistungsbasierte Vergütung p. a.
Holding-Fonds 7 %3 % erste 12 Monate 0,5 %
1 % nächste 12 Monate 0,5 %
0,5 % folgende Jahre 0,5 %
Darlehen 8 % 0,5 % 1 %
Garantien 10 % 0,5 % 1,5 %
Beteiligungsinvestition 20 %2,5 % erste 24 Monate12,5 %
1 % folgende Jahre22,5 %
Kleinstkredite 10 % 0,5 % 1,5 %
Sonstige 6 % 0,5 % 0,5 %
1  Bezieht sich auf den Zeitraum nach Unterzeichnung der Finanzierungsvereinbarung. Der höhere Satz darf nur innerhalb dieses Zeitraums 
angewandt werden, faktisch jedoch erst ab dem Zeitpunkt der tatsächlichen Zahlung von Programmbeiträgen an den Holding-Fonds.
2 Bei Beteiligungsinvestitionen ist die Grundvergütung an die für das Finanzinstrument gebundenen Beträge geknüpft. 
Quelle: Europäische Kommission, Guidance for Member States on Article 42(1)(d) CPR  – Eligible management costs and fees  (Leitlinien für die Mitglied -
staaten zu Artikel 42 Absatz 1 Buchstabe d der Dachverordnung  – Förderfähige Verwaltungskosten und -gebühren) (EGESIF_15-0021-01), S. 8.Tabelle 8
137  
Zweitens sind die Obergrenzen (die nun nicht mehr jährlich, sondern kumuliert festgelegt 
werden) deutlich niedriger als im Programmplanungszeitraum 2007-2013. Insgesamt be -
trachtet der Hof die Festlegung von niedrigeren Obergrenzen für den kumulierten Betrag 
der Vergütung des Fondsverwalters als Verbesserung, moniert jedoch, dass die Kommis -
sion nicht begründete, wie diese Obergrenzen ermittelt wurden. Die Analyse der bislang 
für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 gemeldeten tatsächlichen Daten ergab 
niedrigere Prozentsätze in der Praxis (siehe Ziffer 120).
73 Bemerkungen 
105 Dachverordnung, 
Erwägungsgrund 123 und 
Artikel 42.
106 Delegierte Verordnung (EU) 
Nr. 480/2014 der Kommission, 
Artikel 12, 13 und 14.
107 Europäische Kommission, 
Leitlinien für staatliche 
Beihilfen zur Förderung von 
Risikofinanzierungen, 
Abschnitt 3.6.1.Leistungsbasierte Elemente in der Vergütung für Fondsverwalter entfalten 
nur begrenzte Anreizwirkung
138  
In der Dachverordnung für 2014-2020 ist auch vorgeschrieben, dass die Leistung des 
Fondsverwalters als Kriterium für die Festlegung von Verwaltungskosten und -gebühren 
herangezogen werden sollte. Insbesondere müssen alle Verwaltungskosten und -gebüh -
ren, die beim Abschluss als förderfähig gemeldet werden, auf einer leistungsbasierten 
Berechnungsmethode beruhen (siehe auch Tabelle 6 )105.
139  
Weitere Einzelheiten zu den leistungsbasierten Kriterien für die Festlegung von Verwal -
tungskosten und -gebühren sowie zu den anwendbaren Obergrenzen sind in einem 
delegierten Rechtsakt106 niedergelegt.
140  
Gemäß den Leitlinien der Kommission zur Förderung von Risikofinanzierungen107 muss 
diese leistungsbasierte Komponente der Vergütung zudem erheblich und so ausgestal -
tet sein, dass das Erreichen der zuvor festgelegten konkreten politischen Ziele sowie 
die finanzielle Leistung des Fondsverwalters belohnt werden. Letztere sollte nicht nur 
hinsichtlich der erfolgreichen Auszahlung der ursprünglichen Kapitalausstattung oder 
des mobilisierten privaten Kapitals gemessen werden, sondern auch anhand der tatsäch -
lichen Renditen.
141  
Der Hof stellt jedoch fest, dass diese neuen leistungsbasierten Elemente bei der Festle -
gung der aus dem EU-Haushalt zu erstattenden Gesamtvergütung für den Fondsverwal -
ter aus den folgenden Gründen eine nachgeordnete Rolle spielen:
 ο Angesichts der normalen Laufzeit eines Holding-Fonds oder eines spezifischen Fonds 
werden die im delegierten Rechtsakt der Kommission festgelegten Obergrenzen im 
Allgemeinen leicht erreicht, auch ohne dass der Manager den leistungsbezogenen 
Teil der Vergütung erhält. Das führt dazu, dass ein Fondsverwalter, der eine sehr gute 
Leistung erbringt, die maximale Vergütung bereits zu einem früheren Zeitpunkt als 
ein Fondsverwalter mit einer weniger guten Leistung erreicht und von diesem Zeit -
punkt an keine Vergütung für seine Dienstleistungen mehr erhält.
 ο Es gibt keinen Abzug wegen unterdurchschnittlicher Leistung, der dafür sorgen wür -
de, dass der Fondsverwalter einen Teil etwaiger finanzieller Verluste trägt, die dem 
Finanzinstrument möglicherweise entstehen. Faktisch können nach der derzeitigen 
Vergütungsregelung sogar Fondsmanager, die eine negative Rendite erzielen, die 
maximale Vergütung erhalten.
74 Bemerkungen 
108 Artikel 45 der Allgemeinen 
Verordnung.
109 Artikel 46 der Allgemeinen 
Verordnung.
110 SEC(2011) 1141 final vom 
6. Oktober 2011 (siehe auch 
Sonderbericht Nr. 8/2015, 
Ziffer 56; Sonderbericht 
Nr. 16/2013, Ziffern 74-75). ο Im Rechtsrahmen ist nicht vorgeschrieben, dass die Verwaltungsbehörde Mindest-  
Performance-Benchmarks („Hurdle Rates“) festlegt, die erreicht sein müssen, bevor 
der Fondsverwalter den leistungsbezogenen Teil der Vergütung erhält.
Insgesamt gelangt der Hof daher zu der Einschätzung, dass der leistungsbasierte Teil der aus 
dem EU-Haushalt kofinanzierten Vergütung für den Fondsverwalter derzeit nur eine sehr 
begrenzte Anreizwirkung entfaltet und überdacht werden sollte.
Verwaltungskosten und -gebühren fallen zusätzlich zu den 
administrativen Kosten für die Durchführung von EFRE- und 
ESF-OP an
142  
Die Verwaltung, Kontrolle, Begleitung und Bewertung der EFRE- und ESF-OP hat ihren 
Preis: Diese bei den mitgliedstaatlichen Behörden anfallenden administrativen Kosten 
umfassen die Mitarbeitervergütung, die operativen Kosten (wie etwa Reise- und Schu -
lungskosten) sowie Kosten im Zusammenhang mit Informations- und Kommunikations -
aktivitäten. Die Mitgliedstaaten haben die Möglichkeit, technische Hilfe im Rahmen der 
EFRE- und ESF-OP in Anspruch zu nehmen, um diese administrativen Kosten zu decken108.
143  
Während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 konnte sich die technische Hilfe auf 
bis zu 4  % der Gesamtfinanzierung für ein EFRE- oder ESF-OP belaufen109. Dieses Niveau 
wurde für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 unverändert beibehalten. Es wurde 
auf der Grundlage einer Studie festgelegt, die im Jahr 2010 im Auftrag der Kommission im 
Rahmen ihrer Folgenabschätzung für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 erstellt 
wurde110. Auf dieser Grundlage schätzt die Kommission, dass die Mitgliedstaaten während 
des gesamten Zeitraums bis zu 13,6 Milliarden Euro für technische Hilfe ausgeben können.
144  
Während des Programmplanungszeitraums 2014-2020 wird jedoch ein wesentlich 
größerer Anteil des EFRE- und ESF-Haushalts durch Finanzinstrumente vollzogen (siehe 
Ziffer 21). Daraus ergibt sich, dass im Vergleich mehr Finanzmittel für technische Hilfe 
für die zuschussbasierten Finanzierungsaktivitäten der EFRE- und ESF-OP verfügbar sein 
werden, da der Großteil der administrativen Aktivitäten bei Finanzinstrumenten durch 
den Fondsverwalter erbracht wird. Die Verwaltungskosten und -gebühren für diese Akti -
vitäten stellen die Fondsverwalter direkt den OP (oder den Endempfängern) in Rechnung. 
Daher führt die Ausweitung der Finanzierung durch Finanzinstrumente indirekt auch zu 
einer Erhöhung des vom EU-Haushalt zu tragenden Gesamtbetrags an administrativen 
Kosten, da sich der Betrag der Mittel für technische Hilfe erhöht, welche die Mitgliedstaa -
ten für die verbleibenden zuschussbasierten Finanzierungsaktivitäten aus dem EU-Haus -
halt erhalten.
75 Bemerkungen 
111 Europäische Kommission, 
Co-financing salaries, bonuses, 
top-ups from Structural 
Funds during the 2007-2013 
pro gramme period  (Kofinan -
zierung von Gehältern, 
Prämien und Zulagen aus den 
Strukturfonds im Programm -
planungszeitraum 2007-2013), 
Abschlussbericht, 2014.
112 Siehe Sonderbericht 
Nr. 5/2015, Ziffern 58 und 71.
113 Siehe Sonderbericht 
Nr. 8/2015, Ziffern 57, 63-64, 
71-72 und Empfehlung 4.145  
Der Hof stellt ferner fest, dass  – wie im Programmplanungszeitraum 2007-2013  – keine 
Pflicht für die Verwaltungen der Mitgliedstaaten besteht, über die Verwendung der 
finanziellen Mittel für technische Hilfe detailliert Bericht zu erstatten111. In einem frühe -
ren Bericht stellte der Hof bereits fest, dass die Kommission über keinerlei vergleichende 
Informationen zu den tatsächlichen administrativen Kosten in den einzelnen Mitglied -
staaten, bei den einzelnen OP oder bei den einzelnen Finanzierungsmechanismen (d. h. 
Zuschüsse oder Finanzierungsinstrumente) verfügt112. Das erschwert die Bewertung, ob 
die Höhe der technischen Hilfe angesichts der tatsächlichen Kosten, die den Mitgliedstaa -
ten bei der Durchführung der EFRE- und ESF-OP entstehen, gerechtfertigt ist.
146  
Daher wiederholt der Hof seine frühere Empfehlung, dass die Kommission für den 
Programmplanungszeitraum 2014-2020 eine vergleichende Analyse der Durchführungs -
kosten für Zuschüsse und Finanzinstrumente (unter zentraler und unter geteilter Mittel -
verwaltung) durchführen sollte, um die tatsächliche Höhe dieser Kosten zu ermitteln113. 
Derartige Informationen wären insbesondere für die Ausarbeitung der Legislativvorschlä -
ge für die Zeit nach 2020 relevant.
76
 Schlussfolgerungen 
und Empfehlungen
147  
Insgesamt stellt der Hof fest, dass die finanzielle Unterstützung von Endempfängern 
durch Finanzierungsinstrumente im Vergleich zu Zuschüssen erhebliche Vorteile bietet, 
weil jeder Euro, der durch Finanzierungsinstrumente gewährt wird, im Prinzip mehrmals 
verwendet werden kann. Zudem sollte die Tatsache, dass Darlehen zurückgezahlt, Garan -
tien freigegeben oder im Fall von Beteiligungsinvestitionen Kapitalrückflüsse erfolgen 
müssen, sich grundsätzlich auch auf das Verhalten der Endempfänger auswirken und dazu 
führen, dass öffentliche Mittel besser eingesetzt werden und sich die Wahrscheinlichkeit 
verringert, dass die Endempfänger von öffentlicher Unterstützung abhängig werden.
148  
Bei seiner Prüfung stellte der Hof jedoch eine Reihe von erheblichen Problemen fest, die 
während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 die Effizienz von Finanzierungsin -
strumenten als Mechanismus für den Vollzug des EU-Haushalts einschränkten:
 ο Eine erhebliche Anzahl von EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumenten war zu hoch 
dotiert, und es bereitete zum Jahresende 2014 nach wie vor erhebliche Schwierig -
keiten, ihre Kapitalausstattung auszuzahlen (durchschnittlich wurden rund 57  % der 
gesamten von den OP an die Finanzierungsinstrumente gezahlten Kapitalausstattung 
genutzt). Ein Faktor, der zu den übermäßigen ursprünglichen Kapitalausstattungen 
beitrug, war das Bestreben der Mitgliedstaaten, Aufhebungen der Mittelbindungen 
während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 zu vermeiden.
 ο Insgesamt ist es mithilfe von Finanzierungsinstrumenten  – sowohl bei geteilter als 
auch bei zentraler Mittelverwaltung  – nicht zufriedenstellend gelungen, privates 
Kapital zu mobilisieren.
 ο Bislang war nur eine begrenzte Anzahl von EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumen -
ten hinsichtlich der Bereitstellung von revolvierender finanzieller Unterstützung 
erfolgreich.
 ο Bei EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumenten wurden im Vergleich zur tatsächli -
chen finanziellen Unterstützung, die den Endempfängern zugutekam, hohe Verwal -
tungskosten und -gebühren berechnet. Zudem waren diese Verwaltungskosten und 
-gebühren offenbar deutlich höher als bei zentral verwalteten Instrumenten oder bei 
privatwirtschaftlichen Investmentfonds.
149  
Zugleich stellte der Hof auch fest, dass  – ausgehend von der im Programmplanungszeit -
raum 2007-2013 gewonnenen Erfahrung  – in Bezug auf Finanzinstrumente Verbesserun -
gen am Rechtsrahmen für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 vorgenommen 
wurden, einige Probleme jedoch bestehen bleiben. Im Folgenden werden die wesentli -
chen Schlussfolgerungen des Hofes zu den Programmplanungszeiträumen 2007-2013 und 
2014-2020 gemäß dem Aufbau dieses Berichts dargelegt und entsprechende Empfehlun -
gen unterbreitet.
77 Schlussfolgerungen und Empfehlungen 
Waren die Finanzierungsinstrumente angesichts des Marktbedarfs 
angemessen dotiert?
150  
Nach Auffassung des Hofes war eine erhebliche Anzahl von Finanzierungsinstrumenten 
zu hoch dotiert. Das legt den Schluss nahe, dass die Verwaltungsbehörden den Marktbe -
darf nicht immer ordnungsgemäß prüften, bevor sie den Finanzierungsinstrumenten Mit -
tel aus den EFRE- und ESF-OP zuwiesen. Dadurch erhielten die Finanzierungsinstrumente 
bei ihrer Einrichtung zu hohe Kapitalausstattungen, woraus sich niedrige Auszahlungs -
quoten ergaben. Ein Faktor, der zu diesen übermäßigen Kapitalausstattungen beitrug, 
war das Bestreben der Mitgliedstaaten, die  „n+2“-Regel zu umgehen.
Die Einführung obligatorischer Ex-ante-Bewertungen während des Programmplanungszeit -
raums 2014-2020 für Finanzinstrumente unter geteilter und unter zentraler Mittelverwaltung 
wird dazu beitragen, übermäßige Kapitalausstattungen für Finanzinstrumente in großem 
Ausmaß zu verhindern. Der Erfolg wird jedoch davon abhängen, ob diese Ex-ante-Bewertun -
gen auf vernünftigen Annahmen und Analysen beruhen. Bei Instrumenten unter geteilter 
Mittelverwaltung wird auch durch die Einführung gestaffelter Zahlungen (d. h. dadurch, dass 
Zahlungen aus dem EU-Haushalt an die Auszahlung von Mitteln an Endempfänger gebunden 
sind) darauf abgezielt, gegen das Problem übermäßiger Kapitalausstattungen anzugehen. 
Zudem sieht die Dachverordnung die Option vor, eine regelmäßige Überprüfung der Ex-ante- 
Bewertung für den Fall von Änderungen des wirtschaftlichen Umfelds oder des Marktumfelds 
vorzunehmen, allerdings nicht bei den zentral verwalteten Instrumenten. Eine Halbzeitbewer -
tung (bei der solche Aspekte behandelt werden könnten) wird bei den meisten, jedoch nicht 
bei allen zentral verwalteten Finanzinstrumenten vorgenommen. Schließlich ist in keinem der 
beiden Fälle eine unabhängige Überprüfung der Ex-ante-Bewertungen vorgesehen.
151  
Der regionale Fokus von Finanzierungsinstrumenten trug dazu bei, dass die Mitgliedstaa -
ten im Programmplanungszeitraum 2007-2013 eine große Zahl kleiner Finanzierungs -
instrumente einrichteten. Diese einzelnen spezifischen EFRE- und ESF-Fonds wiesen 
oftmals nicht die Größe auf, die in der Fondsbranche als ausreichend gilt, um einen Fonds 
effizient zu betreiben (siehe Ziffern 27-61).
78 Schlussfolgerungen und Empfehlungen 
Empfehlung 1
Hinsichtlich der Ex-ante-Bewertungen für Finanzinstrumente empfiehlt der Hof 
Folgendes:
a) Die Ex-ante-Bewertung der Kommission bei zentral verwalteten Instrumenten sollte 
systematisch eine Analyse der bislang gewonnenen Erkenntnisse umfassen.
Zieldatum für die Umsetzung: immer, wenn ein neues Instrument eingerichtet wird.
b) Zusätzlich zu den gewonnenen Erkenntnissen sollte die Kommission auch die Auswir -
kungen erheblicher sozioökonomischer Änderungen auf die Gründe für den Einsatz 
des Instruments und den entsprechend notwendigen Beitrag aus dem EU-Haushalt 
im Rahmen der jeweiligen Halbzeitbewertungen für alle zentral verwalteten Finanzin -
strumente beurteilen.
Zieldatum für die Umsetzung: sobald Halbzeitbewertungen vorgenommen werden.
Empfehlung 2
Die Kommission und die Mitgliedstaaten sollten bestrebt sein, die Größe von spezifischen 
EFRE- und ESF-Fonds zu optimieren, um  – wo immer möglich  – von den erheblichen 
Einsparungen bei den Betriebskosten zu profitieren. Die Kommission sollte zusätzliche 
Leitlinien für die Mitgliedstaaten veröffentlichen, in denen erläutert wird, wie derartige 
Finanzinstrumente innerhalb von Mitgliedstaaten oder auf Unionsebene (d. h. bei direkter 
oder indirekter Verwaltung durch die Kommission) einzurichten sind.
Zieldatum für die Umsetzung: bis Ende 2016 (Kommission); bei Einrichtung der Finanzin -
strumente (Mitgliedstaaten).
Gelang es, mit Finanzierungsinstrumenten privates Kapital zu 
mobilisieren?
152  
Der Hof stellte fest, dass die Kommission und die Mitgliedstaaten während des Pro -
grammplanungszeitraums 2007-2013 sowohl bei der geteilten als auch bei der zentralen 
Mittelverwaltung erhebliche Schwierigkeiten hatten, private Investoren für Finanzie -
rungsinstrumente zu mobilisieren. Insbesondere ist es nicht gelungen, durch die Vor -
zugsbehandlung privater Investoren bei Finanzierungsinstrumenten nennenswerte 
zusätzliche Mittel zu mobilisieren. Zudem wird nach Einschätzung des Hofes bei der von 
der Kommission festgelegten Berechnungsmethode für die Hebelwirkung nicht ange -
messen berücksichtigt, inwieweit durch öffentliche Finanzierung aus dem EU-Haushalt 
zusätzliche Mittel mobilisiert werden. Ferner sind die Mitgliedstaaten nicht verpflichtet, 
der Kommission über private Beiträge zur Kapitalausstattung von EFRE- und ESF-Instru -
menten Bericht zu erstatten.
79 Schlussfolgerungen und Empfehlungen 
153  
Derzeit erscheint es unwahrscheinlich, dass es gelingen wird, für den Programmplanungs -
zeitraum 2014-2020 durch die OP oder als zusätzliche Beiträge erhebliche private Mittel 
zu mobilisieren. In den Leitlinien, die die Kommission im April 2014 herausgab, stützt sie 
sich nicht ausreichend auf bewährte Verfahren, die während des Programmplanungszeit -
raums 2007-2013 beobachtet wurden, um zu erläutern, wie die Bestimmungen zur Vor -
zugsbehandlung am besten anzuwenden sind, um mehr privates Kapital zu mobilisieren, 
ohne den öffentlichen Sektor übermäßigen Risiken auszusetzen.
154  
Würden im Programmplanungszeitraum 2014-2020 Steuervorbescheide für Finanzinstru -
mente verwendet, was unter bestimmten Bedingungen zur Steuervermeidung führen 
kann, so stünde dies im Widerspruch zur erklärten Politik der Kommission in dieser Hin -
sicht (siehe Ziffern 62-91).
Empfehlung 3
Die Kommission sollte in der Haushaltsordnung (sowie anschließend in den sektorspe -
zifischen Verordnungen) eine Definition der Hebelwirkung von Finanzinstrumenten 
festlegen, die auf sämtliche Bereiche des EU-Haushalts anwendbar ist und in der klar 
unterschieden wird zwischen der Mobilisierung privater und mitgliedstaatlicher öffent -
licher Beiträge im Rahmen des OP einerseits und der Hebelwirkung im Sinne einer Mobi -
lisierung zusätzlicher privater oder öffentlicher Kapitalbeiträge, wobei auch die Art des 
betreffenden Instruments zu berücksichtigen ist. In dieser Definition sollte klar festgelegt 
werden, wie die Mobilisierung von Mitteln durch den Einsatz des EU-Beitrags und des 
mitgliedstaatlichen öffentlichen Beitrags zu berechnen ist, ggf. unter Berücksichtigung 
der einschlägigen OECD-Leitlinien.
Zieldatum für die Umsetzung: bei der Überarbeitung der Haushaltsordnung sowie bei der 
Halbzeitüberprüfung der sektorspezifischen Verordnungen.
Empfehlung 4
Bei EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumenten des Programmplanungszeitraums 2007-
2013 sollte die Kommission sicherstellen, dass die Mitgliedstaaten vollständige und zuver -
lässige Daten über private Beiträge zu Kapitalausstattungen (durch die OP und zusätzlich 
zu ihnen) liefern.
Zieldatum für die Umsetzung: bis Ende 2017.
80 Schlussfolgerungen und Empfehlungen 
Empfehlung 5
Zu den EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumenten sollte die Kommission zusätzliche 
Leitlinien für die Mitgliedstaaten veröffentlichen, in denen erläutert wird, wie die Bestim -
mungen zur Vorzugsbehandlung am besten anzuwenden sind, um mehr privates Kapital 
zu mobilisieren, ohne die öffentlichen Investoren, die zu den Kapitalausstattungen der 
Instrumente beitragen, übermäßigen Risiken auszusetzen.
Zieldatum für die Umsetzung: bis Ende 2016.
Empfehlung 6
Zu den zentral verwalteten Finanzinstrumenten sollten die allgemeinen Grundsätze der 
Risikoteilung, die sich auf den EU-Haushalt auswirken können, in den Rechtsvorschriften 
für das betreffende Instrument festgelegt werden.
Zieldatum für die Umsetzung: bei Vorlage von Vorschlägen für die Einrichtung neuer oder 
die Neugestaltung vorhandener Finanzinstrumente.
Empfehlung 7
Für alle Finanzinstrumente, die während des Programmplanungszeitraums 2014-2020 
aus dem EU-Haushalt finanziert werden, sollte die Kommission sicherstellen, dass die 
Mitgliedstaaten, die Kommission selbst und die EIB-Gruppe ausschließlich Strukturen 
einrichten, die mit den Empfehlungen und Maßnahmen der Kommission hinsichtlich Steu -
erregelungen in Einklang stehen.
Zieldatum für die Umsetzung: bis Ende 2016.
Sorgten die Finanzierungsinstrumente für revolvierende 
finanzielle Unterstützung?
155  
Bei der überwiegenden Mehrheit der EFRE- und ESF-Instrumente hatte sich zum Jahres -
ende 2014 kein nennenswerter revolvierender Effekt der Mittel eingestellt. Das war darauf 
zurückzuführen, dass Verzögerungen bei der Durchführung zu den Schwierigkeiten der 
EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumente beitrugen, ihre Kapitalausstattungen während 
des Programmplanungszeitraums 2007-2013 vollständig auszuzahlen. Der Förderzeitraum 
musste von Dezember 2015 bis März 2017 verlängert werden, um die Wahrscheinlichkeit 
zu erhöhen, dass die meisten Finanzierungsinstrumente ihre ursprüngliche Kapitalaus -
stattung wenigstens einmal ausgeben. Zudem liegt der Einsatz der Finanzierungsin -
strumente nach dem Abschluss im März 2017 im Ermessen der Mitgliedstaaten, sodass 
abzuwarten bleibt, inwieweit ein revolvierender Effekt erzielt wird.
81 Schlussfolgerungen und Empfehlungen 
156  
Durch entsprechende Vorschriften in der Rechtsgrundlage für den Programmplanungs -
zeitraum 2014-2020 wurde das Risiko begrenzt, dass Instrumente mit übermäßiger Kapi -
talausstattung eingerichtet werden, wodurch sich auch die Wahrscheinlichkeit erhöht, 
dass ein revolvierender Effekt erzielt wird. Dazu ist es allerdings erforderlich, dass aus 
den während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 festgestellten Mängeln Lehren 
gezogen wurden und dass die Verwaltungsbehörden den Anteil der ESIF-Mittel, der sich 
durch Finanzierungsinstrumente umsetzen lässt, realistischer einschätzen.
157  
Weitere vorgenommene Änderungen dürften zu einer effizienteren Einrichtung von Ins -
trumenten beitragen, allerdings sind nach Einschätzung des Hofes zu zwei spezifischen 
Aspekten zusätzliche Leitlinien erforderlich (siehe Ziffern 92-105).
Empfehlung 8
Die Kommission sollte durch angemessene Maßnahmen dafür sorgen, dass die Mit -
gliedstaaten den revolvierenden Charakter der Mittel während des vorgeschriebenen 
Zeitraums von acht Jahren nach Ende des Förderzeitraums für den Programmplanungs -
zeitraum 2014-2020 wahren. Dies könnte durch die Vorgabe erreicht werden, dass die 
Finanzierungsvereinbarung eine ausdrückliche Klausel enthalten muss, mit der sicherge -
stellt wird, dass die Mittel für die vorgesehenen Zwecke verwendet werden.
Zieldatum für die Umsetzung: bis Ende 2016.
Empfehlung 9
Die Kommission sollte Leitlinien hinsichtlich der Bestimmungen herausgeben, welche 
die Weiterverwendung von Finanzinstrumenten im anschließenden Programmplanungs -
zeitraum ermöglichen, insbesondere für Fälle, in denen die Fondsverwalter durch ein 
öffentliches Ausschreibungsverfahren ausgewählt werden.
Zieldatum für die Umsetzung: bis Ende 2016.
82 Schlussfolgerungen und Empfehlungen 
Haben sich Finanzierungsinstrumente als kosteneffiziente 
Methode für den Vollzug des EU-Haushalts erwiesen?
158  
Der Hof stellte fest, dass ein erheblicher Anteil der ursprünglichen Kapitalausstattungen 
von EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumenten für Verwaltungskosten und -gebühren 
aufgewendet wurde. Zudem war das Niveau dieser Verwaltungskosten und -gebühren im 
Vergleich zu der den Endempfängern tatsächlich gewährten finanziellen Unterstützung 
deutlich höher als bei zentral verwalteten Instrumenten oder bei privatwirtschaftlichen 
Investmentfonds. Angesichts der bereits zum Jahresende 2014 festgestellten hohen 
Niveaus besteht ein erhebliches Risiko, dass eine große Anzahl der EFRE- und ESF-Instru -
mente die Obergrenzen überschreiten wird, die in der Rechtsgrundlage für 2007-2013 für 
die Verwaltungskosten und -gebühren festgelegt sind. Die hohen Verwaltungskosten und 
-gebühren deuten möglicherweise auf ein grundsätzliches Problem bei der Durchführung 
dieses Finanzierungsmechanismus während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 
hin.
Verwaltungskosten oder -gebühren, die bis zum 31. März 2017 anfallen und gezahlt werden, 
können als förderfähige Ausgaben der EFRE- bzw. ESF-Programme geltend gemacht wer -
den, in deren Rahmen das betreffende Finanzierungsinstrument eingerichtet wurde. In der 
Verordnung ist festgelegt, dass die Obergrenzen für die Verwaltungskosten und -gebühren 
als Prozentsatz  „des Kapitalbeitrags des operationellen Programms“ an die Instrumente zu 
verstehen sind.
Aus Sicht der Kommission sind die in Artikel 43 der Durchführungsverordnung genannten 
Obergrenzen auf den gesamten Kapitalbeitrag zu dem Finanzierungsinstrument und nicht auf 
den tatsächlich für die finanzielle Unterstützung von Endempfängern verwendeten Beitrag 
anzuwenden. Nach Auffassung des Hofes sollten die in der Verordnung gesetzten Obergren -
zen beim Abschluss jedoch so ausgelegt werden, dass sie sich auf die tatsächlich verwendete 
Kapitalausstattung beziehen, mit der aus dem OP zu dem Finanzierungsinstrument beige -
tragen wurde, d. h. auf den Betrag, der verwendet wurde, um Endempfängern finanzielle 
Unterstützung zu gewähren. Fondsverwalter sollten keine Vergütung dafür erhalten, dass sie 
die Kapitalausstattung der Instrumente nicht genutzt haben.
159  
Der Kommission stehen keine umfassenden Informationen zu den Durchführungskosten 
der EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumente, zur Festlegung der Verwaltungskosten 
und -gebühren sowie zur Frage ihrer Berechtigung zur Verfügung. Ebenso mangelt es 
der Kommission an Informationen über die Gesamtsumme der administrativen Kosten, 
die in den einzelnen Mitgliedstaaten für die Durchführung der ESI-Fonds während des 
Programmplanungszeitraums 2014-2020 anfallen, und zwar in Abhängigkeit davon, wie 
sie von den zur Auswahl stehenden Finanzierungsmechanismen (d. h. Zuschüsse oder 
rückzahlbare finanzielle Unterstützung, hauptsächlich durch Finanzinstrumente) Ge -
brauch machen.
83 Schlussfolgerungen und Empfehlungen 
160  
Der Hof stellt ferner fest, dass diese Verwaltungskosten und -gebühren zusätzlich zu den 
allgemeinen administrativen Kosten für die EFRE- und ESF-OP anfallen. Da Verwaltungs -
kosten aus der ursprünglichen Kapitalausstattung der Instrumente gezahlt werden, ver -
ringern sich die Fördermittel aus dem EU-Haushalt, die tatsächlich für die Endempfänger 
zur Verfügung stehen.
161  
Für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 wurden die Berichterstattungsfristen für 
die Mitgliedstaaten verkürzt, da die Berichterstattung über Finanzinstrumente nunmehr 
im Rahmen des jährlichen Durchführungsberichts zu erfolgen hat. Dieser Bericht wird der 
Kommission im Vergleich zur früheren Berichterstattung über Finanzierungsinstrumente 
einen Monat früher übermittelt, wobei die Jahre 2017 und 2019 eine Ausnahme bilden. 
Zugleich wurde der Kommission als Frist für die Vorlage ihres Berichts bei der Entlas -
tungsbehörde ein Zeitraum von sechs Monaten vorgegeben. Im Vergleich dazu hatte die 
Kommission während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 für die Überprüfung 
der Daten und die Vorlage ihres konsolidierten Durchführungsberichts zu den Finanzie -
rungsinstrumenten drei Monate Zeit. Dies bedeutet, dass wichtige Informationen über 
den Einsatz von Finanzinstrumenten einschließlich der damit verbundenen Kosten später 
als im vorangegangenen Zeitraum verfügbar sein werden.
162  
Hinsichtlich der Verwaltungskosten und -gebühren wurden die Rechtsvorschriften deut -
lich verbessert und sehen nun Obergrenzen für kumulierte Beträge vor, die unter den 
während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 geltenden Obergrenzen liegen. 
Die leistungsbasierten Elemente sind jedoch noch nicht stark genug, und die Kommission 
muss weitere Klarstellungen liefern, wie die Verwaltungsbehörden diese Bestimmun -
gen bei der Aushandlung der Finanzierungsvereinbarungen verwenden sollten (siehe 
Ziffern 106-145).
Empfehlung 10
Mit Blick auf den bevorstehenden Abschluss des Programmplanungszeitraums 2007-2013 
sollte die Kommission
a) sicherstellen, dass die Mitgliedstaaten umfassende Informationen über die Verwal -
tungskosten und -gebühren übermitteln, die bis März 2017 angefallen sind und 
gezahlt wurden;
Zieldatum für die Umsetzung: bis Ende 2017;
b) klarstellen, dass sich die Obergrenzen für Verwaltungskosten und -gebühren auf den 
Anteil der Kapitalausstattung des Finanzinstruments beziehen, der tatsächlich zum 
Einsatz gekommen ist, d. h. auf den Beitrag aus dem OP , der verwendet wurde, um 
Endempfängern finanzielle Unterstützung zu gewähren.
Zieldatum für die Umsetzung: bis Ende März 2017.
84 Schlussfolgerungen und Empfehlungen 
Empfehlung 11
Hinsichtlich der leistungsbasierten Vergütung für Fondsverwalter im Programmplanungs -
zeitraum 2014-2020 empfiehlt der Hof Folgendes:
a) Die Kommission sollte einen Legislativvorschlag zur Überarbeitung der bestehenden 
Vorschriften in der Dachverordnung vorlegen, um die Anreizwirkung dieser Regelun -
gen zu verstärken.
Zieldatum für die Umsetzung: bis Ende 2016.
b) Die Verwaltungsbehörden der Mitgliedstaaten sollten die bestehenden leistungsba -
sierten Elemente der Vergütung für Fondsverwalter bei der Aushandlung von Finan -
zierungsvereinbarungen umfassend nutzen. Ergänzend dazu könnten zusätzliche 
Elemente auf freiwilliger Basis verwendet werden.
Zieldatum für die Umsetzung: sofort.
Empfehlung 12
Die Kommission sollte eine vergleichende Analyse der Durchführungskosten für Zuschüs -
se und für rückzahlbare finanzielle Unterstützung (hauptsächlich durch Finanzinstrumen -
te) für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 durchführen, um die tatsächliche Höhe 
dieser Kosten zu ermitteln. Derartige Informationen wären insbesondere für die Ausarbei -
tung der Legislativvorschläge für die Zeit nach 2020 sowie für die Festlegung eines ange -
messenen Niveaus für technische Hilfe relevant.
Zieldatum für die Umsetzung: bis Ende 2017.
85 Schlussfolgerungen und Empfehlungen 
163  
Abschließend ist festzustellen, dass es während des Programmplanungszeitraums 
2014-2020 auch von entscheidender Bedeutung sein wird, dass die Kommission und die 
EIB Sorge tragen für eine wirksame Koordinierung der Nutzung von aus dem EU-Haus -
halt finanzierten Finanzinstrumenten unter geteilter und unter zentraler Mittelverwal -
tung einerseits und dem Europäischen Fonds für strategische Investitionen (EFSI, auch  
„Juncker-Plan“) andererseits. Nur dann können die aus dem EU-Haushalt finanzierten 
Finanzinstrumente bestmöglich einen wirksamen Beitrag zu den dringend erforderlichen 
Infrastrukturinvestitionen in der EU leisten.
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 PräsidentDieser Bericht wurde von Kammer II unter Vorsitz von Herrn Henri GRETHEN, Mitglied des 
Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 1. Juni 2016 in Luxemburg angenommen.
 Für den Rechnungshof

86
 Anhänge
Finanzinstrumente unter geteilter Mittelverwaltung  – Funktionsweise 
(Programmplanungszeitraum 2014-2020)
a) DarlehensinstrumenteAnhang I
Quelle:  Europäische Kommission, EIB, FI Compass  – Financial Instrument products . Loans, guarantees, equity and quasi-equity , S. 5.
FINAN-
ZIERUNGRÜCKZAHLUNG
RÜCKZAHLUNGDARLEHEN
DARLEHEN
RÜCKZAHLUNG
RÜCKFLUSS
INVESTI-
TIONEN
ERTRÄGE  
RÜCKZAHLUNGDARLEHENDARLEHENFunktionsweise
ESIF-Verwaltungsbehörde (ESIF-Programm)  
 
  
ENDEMPFÄNGER  
 
 ENDEMPFÄNGER
  ENDEMPFÄNGER  
  ENDEMPFÄNGER  
  FINANZINTERMEDIÄRE
+
KOINVESTOREN
87 Anhänge 
Finanzinstrumente unter geteilter Mittelverwaltung  – Funktionsweise 
(Programmplanungszeitraum 2014-2020)
b) GarantieinstrumenteAnhang IFINAN-
ZIERUNG
RÜCKZAHLUNGDARLEHEN
DARLEHENPRÄMIE
RÜCKZAHLUNG
RÜCK-
FLUSSRÜCKZAHLUNG
DARLEHEN
RÜCKZAHLUNG
DARLEHENFunktionsweise
DARLEHENSGEBER
 ESIF-Verwaltungsbehörde (ESIF-Programm)
Zahlung
bei
ZahlungsunfähigkeitGARANT + MITGARANT
ENDEMPFÄNGER  ENDEMPFÄNGER  ENDEMPFÄNGER  ENDEMPFÄNGER
Quelle:  Europäische Kommission, EIB, FI Compass  – Financial Instrument products . Loans, guarantees, equity and quasi-equity , S. 9.
88 Anhänge 
Finanzinstrumente unter geteilter Mittelverwaltung  – Funktionsweise 
(Programmplanungszeitraum 2014-2020)
c) Eigenkapitalinstrumente (oder beteiligungsähnliche Instrumente)Anhang IFINANZIERUNG
RÜCKFLUSS
 
 
 
AUSSTIEG  
 Funktionsweise   
ESIF-Verwaltungsbehörde (ESIF-Programm)    
  
 
ENDEMPFÄNGER  INVESTITIONEN  
ERWORBENE 
ANTEILEFINANZINTERMEDIÄRE
+
KOINVESTOREN
Quelle:  Europäische Kommission, EIB, FI Compass  – Financial Instrument products . Loans, guarantees, equity and quasi-equity , S. 14.
89 Anhänge 
Definition des Begriffs  „Finanzinstrumente/Finanzierungsinstrumente“ in der 
Rechtsgrundlage (Programmzeiträume 2014-2020 und 2007-2013)
Regionalpolitik  
(EFRE und ESF)Sozialpolitik  
(EaSI)Verkehrs- und Energiepolitik  
(CEF)
2014-2020In der Haushaltsordnung ist eine Definition des Begriffs  „Finanzierungsinstrumente“ enthalten, die somit für alle Haushaltsbereiche gilt:  
Artikel  2 
„p) „Finanzierungsinstrumente“ Maßnahmen der Union zur finanziellen Unterstützung eines oder mehrerer konkreter politischer 
Ziele der Union, die als Komplementärfinanzierung aus dem Haushalt bereitgestellt werden. Solche Instrumente können die Form von 
Beteiligungsinvestitionen und beteiligungsähnlichen Investitionen, Darlehen, Bürgschaften oder anderen Risikoteilungsinstrumenten 
einnehmen und gegebenenfalls mit Finanzhilfen kombiniert werden;“.
Keine sektorspezifische Definition.  
In der Dachverordnung wird direkt auf die 
Definition in der Haushaltsordnung verwiesen.Trotz der gemeinsamen Definition in 
der Haushaltsordnung bezieht sich 
die EaSI-Verordnung auf  „Kredite“ ,  
„Bürgschaften“,  „Beteiligungskapital“ 
und  „Quasi-Beteiligungskapital“.Trotz der gemeinsamen Definition in 
der Haushaltsordnung bezieht sich die 
CEF-Verordnung auf „Eigenkapitalinstru -
m ente “,  „Darlehen und/oder Bürgschaf -
ten“ und  „Risikoteilungsinstrument für 
Projektanleihen“.
Regionalpolitik  
(EFRE und ESF)Sozialpolitik  
(EPMF)Verkehrs- und Energiepolitik  
(TEN)
2007-2013Keine förmliche Definition vorhanden.
Indirekte Definitionen sind in der Durchfüh -
rungsverordnung und im COCOF-Leitfaden 
enthalten.
Durchführungsverordnung, Artikel  43:
„Die Artikel 43 bis 46 gelten für Finanzie -
rungsinstrumente in Form von rückzahlbaren 
Investitionen oder Garantien für rückzahl -
bare Investitionen oder beides, und zwar in 
Folgendem:
[…]“
COCOF-Leitfaden:
„1.2.12 Um als Finanzierungsinstrument 
im Sinne der Strukturfondsverordnungen 
anerkannt zu werden, müssen die Beiträge 
aus dem operationellen Programm […] 
in Form von rückzahlbaren Investitionen 
erfolgen, nämlich als Beteiligungen, Darlehen 
und/oder Garantien für derartige rückzahlbare 
Investitionsbeiträge gemäß den entsprechen -
den Bestimmungen von Artikel  44 Absatz  1 
Buchstaben  a, b  oder c  der allgemeinen 
Verordnung.
1.2.13 Rückzahlbare Investitionen unterschei -
den sich von nicht rückzahlbaren Beiträgen 
oder Zuschüssen, die ‚zu diesem Zweck als 
Zuwendung definiert werden, mit der ein 
unmittelbarer Beitrag zur Finanzierung 
geleistet wird‘.“Keine förmliche Definition vorhanden.  
Allerdings wird im EMPF-Beschluss auf  
„Bürgschaften und Instrumente der 
Risikoteilung“,  „Eigenkapitalinstrumen -
te“ und  „Schuldtitel“ Bezug genommen.Keine förmliche Definition vorhanden.  
Allerdings wird in der TEN-Verordnung Be -
zug genommen auf das  „Kreditgarantiein -
strument“, das  „Risikoteilungsinstrument 
für Projektanleihen“ und die  „Risikokapi -
talbeteiligungen an Investitionsfonds“.  
In der EEPR-Verordnung wird Bezug ge -
nommen auf eine  „Fazilität“ für Investitio -
nen, bei der die EU einer der Anteilseigner 
sein wird.
Quelle:  Europäische Kommission.Anhang II
90 Anhänge Anhang IIIÜberblick über die EFRE-Finanzierungsinstrumente in den 28 EU-Mitgliedstaaten: 
Anzahl der Fonds und Kapitalausstattung (Programmplanungszeitraum 2007-2013)
Quelle:  Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Kommission, Stand: 31. Dezember 2014.
ZypernSPPTFR
ITBG
GRUK
DEFI SE
AT
RO
MTCYBEPL
CZ
HU
SLNLDKET
LV
LT
SK
Griechenland Italien MaltaSchweden Deutschland Dänemark
Niederlande Vereinigtes Königreich
Belgien Frankreich
Portugal SpanienPolen Lettland Finnland Estland
Slowakei Litauen Tschechische Republik
Rumänien Ungarn Bulgarien 
Österreich Slowenien 
< 4
4 - 8
8 - 1212 - 16Legende
(% der Gesamtmittelausstattung 
des EFRE)41
-
21
-
17
3
-
-
838
5 %5
-
2
--
3
--
13
5 %11
---
11
---
72
8 %
741032
-
25
7
--
662
12 %
9
-
7
--
2
--
159
16 %11
121
-
7
--
18
2 %
120
2
341211
5
-
56
230
3 %
56
38
-
33
7
--
376
3 %16
42
--
10
--
950
4 %
108
182333
62
-
26
2526
12 %21
-
1
----
10
2 %32
4
17
245
--
1308
11 %5122
----
17
6 %1
----
1
--
35
4 %5
-
3
--
11
-
119
6 %14
15161
--
146
6 %227
14
110
9211
---
973
3 %
34
3
22
45
---
396
12 %513
--
1
--
171
1 %711
--
4
-
1
95
170
1
74202847
--
762
6 %10
21133
--
330
10 %41111
---
129
1 %
2
--
11
--
10
1 %31
-
1
-
1
--
105
5 %
Gesamtzahl Fonds
Holding
Darlehen 
Garantie
Eigenkapital
Gemischt 
Sonstige
Keine Angaben
EFRE-Beiträge (in Millionen Euro)
Anteil an der EFRE-MittelausstattungGesamtzahl Fonds
Holding
Darlehen 
Garantie
Eigenkapital
Gemischt 
Sonstige
Keine Angaben
EFRE-Beiträge (in Millionen Euro)Anteil an der EFRE-Mittelausstattung
Gesamtzahl Fonds
Holding
Darlehen 
Garantie
Eigenkapital
Gemischt 
Sonstige
Keine Angaben
EFRE-Beiträge (in Millionen Euro)Anteil an der EFRE-MittelausstattungGesamtzahl Fonds
Holding
Darlehen 
Garantie
Eigenkapital
Gemischt 
Sonstige
Keine Angaben
EFRE-Beiträge (in Millionen Euro)Anteil an der EFRE-Mittelausstattung
Gesamtzahl Fonds
Holding
Darlehen 
Garantie
Eigenkapital
Gemischt 
Sonstige
Keine Angaben
EFRE-Beiträge (in Millionen Euro)Anteil an der EFRE-MittelausstattungGesamtzahl Fonds
Holding
Darlehen 
Garantie
Eigenkapital
Gemischt 
Sonstige
Keine Angaben
EFRE-Beiträge (in Millionen Euro)
Anteil an der EFRE-Mittelausstattung
Gesamtzahl Fonds
Holding
Darlehen 
Garantie
Eigenkapital
Gemischt 
Sonstige
Keine Angaben
EFRE-Beiträge (in Millionen Euro)
Anteil an der EFRE-MittelausstattungGesamtzahl Fonds
Holding
Darlehen 
Garantie
Eigenkapital
Gemischt 
Sonstige
Keine Angaben
EFRE-Beiträge (in Millionen Euro)Anteil an der EFRE-Mittelausstattung
Gesamtzahl Fonds
Holding
Darlehen 
Garantie
Eigenkapital
Gemischt 
Sonstige
Keine Angaben
EFRE-Beiträge (in Millionen Euro)Anteil an der EFRE-MittelausstattungGesamtzahl Fonds
Holding
Darlehen 
Garantie
Eigenkapital
Gemischt 
Sonstige
Keine Angaben
EFRE-Beiträge (in Millionen Euro)Anteil an der EFRE-MittelausstattungGesamtzahl Fonds
Holding
Darlehen 
Garantie
Eigenkapital
Gemischt 
Sonstige
Keine Angaben
EFRE-Beiträge (in Millionen Euro)Anteil an der EFRE-MittelausstattungGesamtzahl Fonds
Holding
Darlehen 
Garantie
Eigenkapital
Gemischt 
Sonstige
Keine Angaben
EFRE-Beiträge (in Millionen Euro)Anteil an der EFRE-MittelausstattungGesamtzahl Fonds
Holding
Darlehen 
Garantie
Eigenkapital
Gemischt 
Sonstige
Keine Angaben
EFRE-Beiträge (in Millionen Euro)Anteil an der EFRE-MittelausstattungGesamtzahl Fonds
Holding
Darlehen 
Garantie
Eigenkapital
Gemischt 
Sonstige
Keine Angaben
EFRE-Beiträge (in Millionen Euro)
Anteil an der EFRE-MittelausstattungGesamtzahl Fonds
Holding
Darlehen 
Garantie
Eigenkapital
Gemischt 
Sonstige
Keine Angaben
EFRE-Beiträge (in Millionen Euro)
Anteil an der EFRE-MittelausstattungGesamtzahl Fonds
Holding
Darlehen 
Garantie
Eigenkapital
Gemischt 
Sonstige
Keine Angaben
EFRE-Beiträge (in Millionen Euro)Anteil an der EFRE-MittelausstattungGesamtzahl Fonds
Holding
Darlehen 
Garantie
Eigenkapital
Gemischt 
Sonstige
Keine Angaben
EFRE-Beiträge (in Millionen Euro)Anteil an der EFRE-Mittelausstattung
Gesamtzahl Fonds
Holding
Darlehen 
Garantie
Eigenkapital
Gemischt 
Sonstige
Keine Angaben
EFRE-Beiträge (in Millionen Euro)Anteil an der EFRE-MittelausstattungGesamtzahl Fonds
Holding
Darlehen 
Garantie
Eigenkapital
Gemischt 
Sonstige
Keine Angaben
EFRE-Beiträge (in Millionen Euro)Anteil an der EFRE-MittelausstattungGesamtzahl Fonds
Holding
Darlehen 
Garantie
Eigenkapital
Gemischt 
Sonstige
Keine Angaben
EFRE-Beiträge (in Millionen Euro)Anteil an der EFRE-Mittelausstattung
Gesamtzahl Fonds
Holding
Darlehen 
Garantie
Eigenkapital
Gemischt 
Sonstige
Keine Angaben
EFRE-Beiträge (in Millionen Euro)Anteil an der EFRE-MittelausstattungGesamtzahl Fonds
Holding
Darlehen 
Garantie
Eigenkapital
Gemischt 
Sonstige
Keine Angaben
EFRE-Beiträge (in Millionen Euro)Anteil an der EFRE-MittelausstattungGesamtzahl Fonds
Holding
Darlehen 
Garantie
Eigenkapital
Gemischt 
Sonstige
Keine Angaben
EFRE-Beiträge (in Millionen Euro)Anteil an der EFRE-Mittelausstattung
Gesamtzahl Fonds
Holding
Darlehen 
Garantie
Eigenkapital
Gemischt 
Sonstige
Keine Angaben
EFRE-Beiträge (in Millionen Euro)Anteil an der EFRE-MittelausstattungGesamtzahl Fonds
Holding
Darlehen 
Garantie
Eigenkapital
Gemischt 
Sonstige
Keine Angaben
EFRE-Beiträge (in Millionen Euro)Anteil an der EFRE-Mittelausstattung
91 Anhänge Anhang IV
Quelle:  Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Kommission, Stand: 31. Dezember 2014.
ITDEPLDKET
LV
LT
< 1
1 - 2
2 - 33 - 41
-
-
1
---
6
2 %Estland Lettland
1
-----
1
13
2 %
211
---
14
1 %
-Litauen
21
1
20
---
31
<1 %-Polen
4
-
211
--
126
1 %Deutschland 
20
275
-
51
261
4 %Italien4
-
1
---
3
10
4 %Dänemark
ESF-Beiträge (in Millionen Euro)
Anteil an der ESF-Mittelausstattung insgesamtHolding
Darlehen
Garantie
Eigenkapital
Keine Angaben
GemischtGesamtzahl Fonds
ESF-Beiträge (in Millionen Euro)Anteil an der ESF-Mittelausstattung insgesamtHolding
Darlehen 
Garantie
Eigenkapital
Keine Angaben
GemischtGesamtzahl Fonds
ESF-Beiträge (in Millionen Euro)Anteil an der ESF-Mittelausstattung insgesamtHolding
Darlehen 
Garantie
Eigenkapital
Keine Angaben
GemischtGesamtzahl FondsESF-Beiträge (in Millionen Euro)Anteil an der ESF-Mittelausstattung insgesamtHolding
Darlehen
Garantie
Eigenkapital
Keine Angaben
GemischtGesamtzahl Fonds
ESF-Beiträge (in Millionen Euro)Anteil an der ESF-Mittelausstattung insgesamtHolding
Darlehen
Garantie
Eigenkapital
Keine Angaben
GemischtGesamtzahl Fonds
ESF-Beiträge (in Millionen Euro)Anteil an der ESF-Mittelausstattung insgesamtHolding
Darlehen
Garantie
Eigenkapital
Keine Angaben
GemischtGesamtzahl Fonds
ESF-Beiträge (in Millionen Euro)Anteil an der ESF-Mittelausstattung insgesamtHolding
Darlehen
Garantie
Eigenkapital
Keine Angaben
GemischtGesamtzahl Fonds
Legende
(Anteil an der ESF-Mittelausstattung 
insgesamt (in %))Überblick über die ESF-Finanzierungsinstrumente in den 28 EU-Mitgliedstaaten: 
Anzahl der Fonds und Kapitalausstattung (Programmplanungszeitraum 2007-2013)
92 Anhänge Anhang VZusammenfassung der Anforderungen an Ex-ante-Bewertungen 
(Programmplanungszeitraum 2014-2020)
ElementFinanzinstrumente unter geteilter 
Mittelverwaltung in der Kohäsionspolitik 
(Programmplanungszeitraum  2014-2020)Finanzinstrumente unter zentraler Mittelverwaltung 
in der Sozial-, Energie- und Verkehrspolitik 
(seit 1. Januar 2013 in Kraft)
RechtsgrundlageRechtsgrundlage:
Die zu analysierenden und zu meldenden Aspekte sind in Arti -
kel 37 Absätze 2 und 3 der Dachverordnung niedergelegt und im 
Folgenden zusammengestellt.Rechtsgrundlage:
In Artikel 140 Buchstabe f der Haushaltsordnung ist vorgeschrie -
ben, dass Finanzierungsinstrumente auf der Grundlage einer 
Ex-ante-Bewertung geschaffen werden müssen. Die einzelnen 
Elemente dieser Bewertung sind in den Anwendungsbestim -
mungen zur Haushaltsordnung1 niedergelegt und im Folgenden 
zusammengestellt.
MarktversagenEine Analyse der Marktschwächen, suboptimalen Investitionssi -
tuationen und Investitionsanforderungen.Ermittlung von Marktunvollkommenheiten, Marktversagen oder 
suboptimalen Investitionsbedingungen und Bewertung des 
Investitionsbedarfs vor dem Hintergrund der Politikziele.
MehrwertEine Bewertung des Mehrwerts der Finanzinstrumente, für die 
eine Unterstützung durch die ESI-Fonds in Betracht gezogen 
wird, der Kohärenz mit anderen Arten öffentlicher Interventio -
nen, die den gleichen Markt betreffen, der Verhältnismäßigkeit 
der geplanten Intervention und geplanten Maßnahmen, um 
Marktverzerrungen auf ein Mindestmaß zu beschränken. ο Nachweis, dass die festgestellten Marktbedürfnisse durch 
marktbestimmte Maßnahmen oder andere EU-Maßnah -
men, bei denen es sich nicht um die Finanzierung über ein 
Finanzierungsinstrument handelt, nicht angemessen und 
zeitnah erfüllt werden können.
 ο Nachweis, dass das geplante Finanzierungsinstrument mit 
neuen und bestehenden Finanzierungsinstrumenten im 
Einklang steht, um Überschneidungen zu vermeiden.
Staatliche 
BeihilfenBewertung der etwaigen Auswirkungen von staatlichen 
Beihilfen.Nicht zutreffend
HebelwirkungEine Schätzung der zusätzlichen öffentlichen und privaten Mittel, 
die durch das Finanzinstrument bis hinunter auf die Ebene 
des Endbegünstigten eventuell aufzubringen sind (erwartete 
Hebelwirkung).Bewertung der Angemessenheit der geplanten Maßnahme 
hinsichtlich des Umfangs der Finanzierungslücke, der erwarteten 
Hebelwirkung und zusätzlicher qualitativer Auswirkungen.
Investitions -
strategieDie vorgeschlagene Investitionsstrategie, einschließlich einer 
Prüfung der Optionen der anzubietenden Finanzprodukte.Bestimmung des effizientesten Modus für den Einsatz des 
Finanzierungsinstruments.
ErgebnisseEine Spezifizierung der erwarteten Ergebnisse und der Art und 
Weise, wie das betreffende Finanzinstrument zum Erreichen der 
spezifischen Ziele und Ergebnisse der einschlägigen Priorität 
beitragen soll, einschließlich von Indikatoren für diesen Beitrag.Einführung angemessener Leistungsindikatoren.
Gewonnene 
ErkenntnisseEine Bewertung der Erfahrungen, die mit ähnlichen Instrumen -
ten und Ex-ante-Bewertungen, die die Mitgliedstaaten in der 
Vergangenheit durchgeführt haben, gesammelt wurden.Keine vergleichbare Vorschrift in der Rechtsgrundlage, dass 
frühere Erfahrungen auszuwerten sind.
Überprüfungs -
möglichkeitBestimmungen, die gegebenenfalls eine Überprüfung und Aktu -
alisierung der Ex-ante-Bewertung während des Einsatzes eines 
Finanzinstruments ermöglichen, dessen Einsatz auf einer solchen 
Bewertung beruht, wenn die Verwaltungsbehörde während 
der Einsatzphase zu dem Schluss gelangt, dass die Ex-ante- 
Bewertung nicht mehr den Marktbedingungen zum Zeitpunkt 
des Einsatzes entspricht.Keine Überprüfungsklausel in der Rechtsgrundlage.
1  Delegierte Verordnung (EU) Nr. 1268/2012 der Kommission vom 29. Oktober 2012 über die Anwendungsbestimmungen für die Verordnung 
(EU, Euratom) Nr. 966/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Union, 
Artikel 224 (ABl. L 362 vom 31.12.2012, S.1). 
93 Antworten der  
Kommission
Zusammenfassung
II
Die Kommission teilt die Auffassung, dass die Gewährung finanzieller Unterstützung aus dem EU-Haushalt über Finanzierungs -
instrumente zahlreiche Vorteile bietet, weshalb sie sich aktiv für ihren verstärkten Einsatz im Programmplanungszeitraum 2014-
2020 einsetzt und diesen unterstützt.
VI
Nach Auffassung der Kommission unterscheiden sich die Auswirkungen der vom Hof angesprochenen Punkte je nach Mitglied -
staat und Art des Finanzierungsinstruments; insgesamt hält sie Finanzierungsinstrumente nach wie vor für ein effizientes und 
wirksames Mittel zur Bereitstellung von EU-Mitteln.
VI Erster Spiegelstrich
Die Kommission ist der Ansicht, dass die durchschnittliche Auszahlungsquote von 57  % (Ende 2014) eine sehr heterogene Situ -
ation widerspiegelt. Die Gefahr, dass beim Abschluss keine vollständige Auszahlung erreicht wird, betrifft lediglich eine kleine 
Anzahl von Finanzierungsinstrumenten in einigen wenigen Mitgliedstaaten.
Die niedrige Auszahlungsquote Ende 2014 ist einer Reihe von Faktoren geschuldet, darunter der Finanzkrise, den begrenzten 
Erfahrungen mancher Mitgliedstaaten und dem verspäteten Anlaufen einiger Instrumente.
VI Zweiter Spiegelstrich
Bei Finanzierungsinstrumenten mit geteilter Mittelverwaltung ermöglichten es die rechtlichen Anforderungen an die Bericht -
erstattung der Kommission nicht, erschöpfende Informationen zur Einbeziehung privater Investoren aus den Mitgliedstaaten 
einzuholen. Dennoch verweist die Kommission darauf, dass die Vorschriften zu staatlichen Beihilfen für bestimmte Finanzie -
rungsinstrumente eine Mindestbeteiligung privater Investoren vorschreiben (z. B. 30  % bzw. in manchen Fällen sogar 60  %).
Nach Auffassung der Kommission konnten die im Zeitraum 2007-2013 entwickelten zentral verwalteten Finanzierungsinstru -
mente auf Projektebene beachtliche Mittel aus dem privaten Sektor mobilisieren, was sogar für Fälle zutraf, bei denen keine 
privaten Beiträge auf Fondsebene erfolgten (wie beim Fonds Marguerite). Nach unserer Einschätzung helfen die im Rahmen 
dieser Instrumente gesammelten Erfahrungen der Kommission bei der Entwicklung von Instrumenten, die noch mehr private 
Investitionen zu mobilisieren vermögen.
VI Dritter Spiegelstrich
Die Kommission ist der Meinung, dass die Häufigkeit der Wiederverwendung von Mitteln während des Förderzeitraums kein 
Selbstzweck ist.
Zudem wird der Fälligkeitstermin der bereitgestellten Mittel an die Art der finanzierten Investitionen angepasst bzw. muss an 
diese angepasst werden, und jede Schlussfolgerung bezüglich des begrenzten revolvierenden Effekts sollte mit Bezug auf den 
Einführungszeitpunkt des Finanzierungsinstruments, den Tilgungsaufschub, den Fälligkeitstermin und die Ausfallquoten der für 
die Endempfänger bereitgestellten Mittel getroffen werden.
Antworten der Kommission 94
VI Vierter Spiegelstrich
Im Rahmen der für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 ausgegebenen Vorschriften sind die Verwaltungskosten und 
-gebühren mit den in die Finanzierungsinstrumente eingezahlten Beträgen verknüpft und nicht mit den Beträgen, die an die 
Endempfänger ausgezahlt wurden. Die Kommission stellt fest, dass ein Vergleich mit den zentral verwalteten Instrumenten erst 
beim Abschluss der EFRE- und ESF-Instrumente möglich sein wird.
Für den Zeitraum 2014-2020 sind die Verwaltungskosten und -gebühren, darunter auch die an die Endempfänger ausgezahlten 
Beträge, an die Leistung zu binden.
VIII Erste Empfehlung
Die Kommission akzeptiert die Empfehlung.
Wann immer ein neues Finanzierungsinstrument entwickelt wird, sollte die Ex-ante-Bewertung eine Analyse der mit ähnlichen 
Instrumenten in der Vergangenheit gezogenen Lehren einschließen.
VIII Zweite Empfehlung
Die Kommission akzeptiert die Empfehlung.
Bei zentral verwalteten Instrumenten sehen die relevanten Rechtsgrundlagen eine Halbzeitbilanz oder Halbzeitbewertung vor.
Bei all diesen zukünftigen Halbzeitbilanzen zu Finanzierungsinstrumenten wird die Kommission dafür sorgen, dass diese die 
gezogenen Lehren ebenso einbeziehen wie die Auswirkungen etwaiger sozioökonomischer Veränderungen größeren Aus -
maßes auf die Grundlage des Instruments und den entsprechenden Beitrag aus dem EU-Haushalt.
VIII Dritte Empfehlung
Die Kommission akzeptiert die Empfehlung.
Soweit es sie selbst betrifft, betrachtet die Kommission diese Empfehlung durch die Leitlinien zu Optionen für die Einsatzrege -
lung nach Artikel  38 Absatz  1 Buchstabe  b der Dachverordnung, deren Entwurf den Mitgliedstaaten am 28. April 2016 erstmalig 
vorgestellt wurde und der jetzt fertiggestellt wird, ferner durch die umfangreichen Klarstellungen gegenüber den Mitgliedstaa -
ten zur KMU-Initiative und die Broschüre, die den Mitgliedstaaten Orientierung in Bezug auf die ESIF/EFSI-Komplementaritäten 
bieten soll, als umgesetzt.
VIII Vierte Empfehlung
Die Kommission akzeptiert die Empfehlung nicht.
Sie sieht keine Notwendigkeit zur Änderung der Haushaltsordnung und/oder ihr zugrunde liegender sektorspezifischer Rege -
lungen (Dachverordnung und sektorspezifische Regelungen für zentral verwaltete Instrumente) und ist der Auffassung, dass der 
Angelegenheit durch eine beratende Unterstützung hinreichend Genüge getan werden kann.
In diesem Zusammenhang haben die ESIF-GD mit der Ausarbeitung eines Leitfadens für die Berichterstattung begonnen. Des -
sen Entwurf wurde den Mitgliedstaaten am 28. April 2016 vorgelegt, und er soll ausführliche Informationen zur Berechnung der 
Hebelwirkung, wie sie in der Haushaltsordnung vorgesehen ist, enthalten. Für zentral verwaltete Instrumente hat die Kommis -
sion im Juni 2015 die Methodik für die Berechnung der Hebelwirkung für die Finanzierungsinstrumente im Zeitraum 2014-2020 
präzisiert, um sicherzustellen, dass diese auf eine einheitliche und harmonisierte Art und Weise im Einklang mit den geltenden 
Vorgaben für die Hebelwirkung in der Haushaltsordnung und den Anwendungsbestimmungen stehen.
Antworten der Kommission 95
VIII Fünfte Empfehlung
Die Kommissionen akzeptiert die Empfehlung.
Die Mitgliedstaaten müssen bei Abschluss der operationellen Programme über die tatsächlich in das Finanzierungsinstrument 
eingezahlte nationale private Kofinanzierung sowie die Identität der nationalen Kofinanzierungsträger, die Art der zur Verfü -
gung gestellten nationalen Kofinanzierung sowie alle zusätzlich zu den Programmressourcen eingebrachten Kofinanzierungs -
mittel berichten.
VIII Sechste Empfehlung
Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung.
Die Kommission hat mit der Ausarbeitung eines Leitfadens zur Vorzugsbehandlung begonnen, dessen Entwurf den Mitglied -
staaten im Oktober 2015 vorgelegt wurde. Die endgültige Fassung ist in Arbeit.
VIII Siebte Empfehlung
Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung, soweit sie ihre Legislativvorschläge für den Programmplanungszeitraum nach 
2020 betrifft.
VIII Achte Empfehlung
Die Kommissionen akzeptiert die Empfehlung.
Für die geteilte Mittelverwaltung wird die Kommission in den Leitfaden zu den Optionen für die Einsatzregelung gemäß 
Artikel  38 Absatz  1 Buchstabe  b der Dachverordnung zusätzliche Empfehlungen aufnehmen, um die Strukturen von Finanzie -
rungsin  strumenten an der Politik, wie sie in der Mitteilung der Kommission über das Maßnahmenpaket zur Bekämpfung der 
Steuervermeidung vom Januar 2016 ausgeführt ist, auszurichten.
Für zentral verwaltete Instrumente hat die Kommission bereits an die EIB und den EIF geschrieben, um die Wichtigkeit der 
Maßnahmen der Kommission zur Bekämpfung der Steuervermeidung hervorzuheben und die weitere Förderung bewährter 
Praktiken von EIB/EIF in diesem Bereich zu unterstützen. Die Kommission steht in einem aktiven Dialog mit der EIB und dem EIF 
zur Überprüfung ihrer jeweiligen Politiken in diesem Bereich.
VIII Neunte Empfehlung
Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung.
In der endgültigen Fassung der Leitlinien zu Optionen für die Einsatzregelung nach Artikel  38 Absatz  1 Buchstabe  b der Dach -
verordnung wird die Kommission auf die Bedeutung der in der Dachverordnung enthaltenen Bestimmung bezüglich der Nut -
zung der zurückgeführten Mittel in der von den Verwaltungsbehörden unterzeichneten Finanzierungsvereinbarung betonen, 
und sie wird darlegen, dass eine Überprüfung der Angemessenheit dieser Bestimmung der regelmäßigen Prüfungstätigkeit 
durch die Prüfbehörden unterliegt.
VIII Zehnte Empfehlung
Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung.
Der im Mai 2014 angenommene Leitfaden für die Ex-ante-Bewertung erläutert die Bedingungen, unter denen Programmres -
sourcen 2014-2020 für ein bestehendes Finanzierungsinstrument bereitgestellt werden können, und der Entwurf des Leitfadens 
zur Auswahl von Stellen, die Finanzierungsinstrumente anwenden, mit dessen Ausarbeitung die Kommission begonnen hat, soll 
einen Abschnitt enthalten, der die Bedingungen für Vertragsänderungen erklärt. Die endgültige Fassung dieses Leitfadens ist 
derzeit in Arbeit.
Antworten der Kommission 96
VIII Elfte Empfehlung
Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung.
Die Leitlinien für den Abschluss der operationellen Programme (Beschluss der Kommission C(2015) 2771) sehen eine obligatori -
sche Berichterstattung über die angefallenen und bis März 2017 gezahlten Verwaltungskosten und -gebühren vor.
VIII Zwölfte Empfehlung
Die Kommission akzeptiert die Empfehlung nicht.
Die Kommission ist der Auffassung, dass die Regeln in der Rechtsgrundlage klar festgelegt sind, zu der es detaillierte Leitfäden 
gibt, und dass in dieser Phase kein Spielraum für Umdeutungen besteht.
VIII Dreizehnte Empfehlung
Die Kommission akzeptiert die Empfehlung nicht.
Die Kommission ist der Auffassung, dass die verbindlichen Vorschriften über die leistungsbezogene Vergütung in Artikel  42 
Absatz  5 der Dachverordnung sowie die detaillierten Kriterien für Leistung in Artikel  12 des Delegierten Rechtsakts 480/2014 
eine ausreichende Grundlage darstellen, um die gewünschte Anreizwirkung zu erzielen, und dass es in dieser Phase keine aus -
reichende Grundlage gibt, die es rechtfertigen würde, eine Änderung vorzuschlagen.
VIII Vierzehnte Empfehlung
Die Kommission stellt fest, dass diese Empfehlung an die Mitgliedstaaten gerichtet ist.
Die Kommission stimmt zu, dass die Verwaltungsbehörden die geltenden rechtlichen Anforderungen bestmöglich anwenden 
sollten.
VIII Fünfzehnte Empfehlung
Die Kommission akzeptiert die Empfehlung nicht.
Was die Möglichkeit und die Verhältnismäßigkeit der Umsetzung dieser Empfehlung angeht, ist die Kommission der Auffassung, 
dass es für eine Analyse notwendig wäre, die Kosten einer Verwaltungsbehörde für Zuschüsse und Finanzierungsinstrumente 
isoliert aufzuführen, während die Arbeit für beides wahrscheinlich von ein und demselben Personal geleistet wird. Außerdem 
unterscheiden sich die Kostenstrukturen von Zuschüssen und Finanzierungsinstrumenten wie auch die von Finanzierungsinst -
rumenten unter geteilter und direkter Verwaltung, da sie unterschiedliche Instrumente der ESIF-Politik sind, die auf unterschied -
liche Typologien von Investitionen abzielen.
Einleitung
02
Die Kommission möchte weitere Vorteile wie die bessere Expertise und den besseren Zugang zu einem breiteren Spektrum von 
Finanzierungsinstrumenten für die Politikdurchführung hervorheben.
Antworten der Kommission 97
08
Die Kommission betont, dass die Kriterien für die Auswahl der Fondsverwalter, wie sie in Artikel  7 der Verordnung 480/2014 
festgelegt sind, selbst in den Fällen gelten, in denen die öffentlichen Vergabevorschriften nicht anwendbar sind.
Die Vorschriften über staatliche Beihilfen erfordern ebenfalls ein offenes, transparentes und diskriminierungsfreies Verfahren 
bei der Auswahl des Fondsverwalters.
Die Kommission ist der Auffassung, dass diese Vorschriften auch starke Garantien für eine solide Auswahl von Fondsverwaltern 
bieten.
09
Die Kommission stellt fest, dass der Fondsverwalter im Legislativvorschlag nicht für alle zentral verwalteten Instrumente 
benannt wird, so erwähnt beispielsweise die  „EaSI“-Verordnung die EIB-Gruppe, schließt aber andere Fondsverwalter nicht aus.
22
Die Kommission erinnert daran, dass EFSI darauf abzielt, mindestens 315 Mrd. Euro mit einer EU-Haushaltsgarantie von 
16 Mrd. Euro und zusätzliche 5 Mrd. Euro an Risikokapital aus EIB-Mitteln zu mobilisieren.
Diese Garantie soll, verglichen mit den verschiedenen Produkten, wie sie unter den ESIF-Finanzierungsinstrumenten zur Verfü -
gung gestellt wurden, zu einer stärkeren Hebelwirkung führen.
Bemerkungen
31
Betrachtet man den gesamten Lebenszyklus der Finanzierungsinstrumente, dann ist in den letzten Jahren der Umsetzung mit 
einer Zunahme zu rechnen, und endgültige Schlussfolgerungen zu den Auszahlungsquoten können erst bei Programmab -
schluss gezogen werden.
32
Siehe Antwort der Kommission auf Ziffer 43 und Empfehlung 5 des Jahresberichts des Hofes 2014.
33
Die Kommission ist der Auffassung, dass es keinen automatischen Zusammenhang zwischen der Höhe der Auszahlung und der 
Höhe der ursprünglichen Mittelausstattung gibt, was auf folgende Faktoren zurückzuführen ist:
Die Analyse der Auszahlungsquoten basiert auf Daten, die Ende 2014 erhoben wurden. Die im Jahr 2014 im Vergleich zum 
Vorjahr erzielten Fortschritte (+ 12  % für OP-Beiträge an Finanzierungsinstrumente und + 38  % bei den Zahlungen an Endemp -
fänger, die zu einem Anstieg der Gesamtauszahlungsquote um 10 Prozentpunkte geführt haben) entsprechen dem Lebenszyk -
lus der Finanzierungsinstrumente. Die Kommission erwartet, dass die Aufnahmerate in dem Bericht für das Jahr 2015 und im 
Abschlussbericht über die Umsetzung für die Jahre 2016 und 2017 wesentlich höher sein wird.
Die Kommission stellt fest, dass auch andere Faktoren die Höhe der Auszahlungsquoten am Ende des Jahres 2014 beeinflussen 
wie neue Instrumente, die im Jahr 2014 eingerichtet wurden, und auch die späte Abwicklung von Finanzierungsinstrumenten in 
einigen Mitgliedstaaten in den Jahren 2012 und 2013.
Siehe auch die Antworten der Kommission zu den Ziffern 53 und 54.
Antworten der Kommission 98
34
Die Kommission ist der Ansicht, dass eine Gesamtaufnahmerate von 75  % und eine Auszahlungsquote von rund 60  % für Finan -
zierungsinstrumente zum Ende des Jahres 2014 als angemessen angesehen werden kann. Abbildung 2a  zeigt, dass es auch 
hohe Aufnahmeraten in einigen Mitgliedstaaten gibt, die erhebliche Mittel für Finanzierungsinstrumente bereitstellen.
Wie in jeder statistischen Darstellung gibt es auch Ausnahmen:
– niedrige Gesamtaufnahmerate und hohe Auszahlungsquote in Rumänien und der Tschechischen Republik;
– hohe Gesamtaufnahmerate und mittlere Auszahlungsquote in Griechenland und Frankreich.
– Italien, Spanien und die Slowakei mit insgesamt geringer Aufnahme.
Die Kommission hat spezifische Maßnahmen ergriffen, um den schwächeren Mitgliedstaaten („low-performers“) zu helfen, ihre 
Verwaltungskapazitäten auszuweiten, um die Mittel entsprechend ihren Bedürfnissen nutzen zu können.
Gemeinsame Antwort der Kommission zu den Ziffern 36-38
Die Kommission hat das vom Hof angesprochene Risiko identifiziert (auch wenn die Aufstockung in einigen Fällen durch die 
Marktbedingungen gerechtfertigt war). Die Regelungen bezüglich der gestaffelten Auszahlungen im Programmplanungszeit -
raum 2014-2020 gehen auf diese Frage ein.
Die Kommission möchte darauf hinweisen, dass Finanzintermediäre in keinem Fall die Einführung eines Finanzierungsinstru -
ments zulassen werden, ohne dass eine entsprechende Menge an Geld dafür zur Verfügung gestellt wird.
40
Vereinbarungen über Verwaltungskosten und -gebühren werden zwischen der Verwaltungsbehörde und dem Fondsverwalter 
im Einklang mit dem Subsidiaritätsprinzip getroffen.
In vielen Fällen enthalten diese Vereinbarungen auch eine leistungsbasierte Vergütung und/oder setzen die Verwaltungskosten 
und -gebühren unterhalb der Höchstgrenzen der Verordnung fest. In einigen Fällen wurden gegenüber dem Unionshaushalt 
keine Verwaltungskosten und -gebühren geltend gemacht.
Die Verordnung legt nur die maximale Höhe der zuschussfähigen Verwaltungskosten und -gebühren fest, die durch den Schwel -
lenwert im Verhältnis zu dem eingezahlten Kapital gekappt wird.
41
Für die Investitionen in KMU starteten die vom EIF verwalteten Instrumente in den Jahren 2013-2014, wobei für einige Instru -
mente zusätzliche Zuweisungen im Jahr 2015 erfolgten. Auch wenn die Auszahlungsquoten Ende 2014 unter dem Durchschnitt 
lagen, wird zum Ende des Förderzeitraums mit einer weiteren deutlichen Steigerung gerechnet.
Für die Investitionen in Stadtentwicklungsfonds (UDF) haben die EIB und der UDF die Investitionstätigkeit seit 2014 stark 
beschleunigt. Das langsame Anlaufen von Investitionsvorhaben auf der Ebene der Endempfänger lässt sich durch die Natur von 
Infrastrukturen und die daraus resultierenden längeren Zyklen von JESSICA-Projekten erklären, die komplexere Genehmigungs -
verfahren, staatliche Beihilfen und Vorauszahlungen implizieren. Ein Teil der südeuropäischen Fonds litt auch unter Krisen in der 
Makroökonomie und im Bankensektor.
Antworten der Kommission 99
43
Die Kommission ist der Auffassung, dass sich die von ihr in ihren Leitlinien für den Abschluss vorgenommenen Änderungen im 
Rahmen des Artikels 78 Absatz 6 der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 in der geänderten Fassung bewegen und eine Änderung 
des Rechtsakts daher nicht erforderlich war (siehe auch Antwort der Kommission zu Ziffer 6.52 und die Empfehlung 5 zu dem 
Jahresbericht 2014 des Hofes).
44
Die Kommission hält die Hochrechnung von Auszahlungsquoten der Vorjahre nicht für die geeignetste Methode zur Berech -
nung der Höhe der Auszahlungsquote zum Ende des Jahres 2015, da dies nicht den gesamten Lebenszyklus der Finanzierungs -
instrumente und die seit der Einrichtung eines bestimmten Fonds vergangene Zeitspanne berücksichtigt.
Siehe auch Antwort der Kommission zu Ziffer 43.
48
Die Erfahrung hat gezeigt, dass es nicht zweckmäßig war, die inhaltlichen Details eines Unternehmensplans zu regulieren. 
Dies steht auch im Einklang mit dem Geist der geteilten Mittelverwaltung und den Grundsätzen der Subsidiarität und der 
Verhältnismäßigkeit.
Die Art und Weise, wie Artikel  43 Absatz  2 der Allgemeinen Verordnung ursprünglich im Entwurf lautete, hat wichtige Fragen 
aufgeworfen. So hielt man es beispielsweise nicht für zweckmäßig, von den Kofinanzierungspartnern die Einreichung eines 
Unternehmensplans zu verlangen, vielmehr sollte ein Kofinanzierungsplan (oder ein anderes geeignetes Dokument) nur vom 
Fondsverwalter vorgelegt werden. Außerdem machte Artikel  43 Absatz  2 keinen Unterschied zwischen dem Unternehmensplan 
eines Holding-Fonds und dem Unternehmensplan eines Finanzintermediärs, wodurch sein Inhalt zu Verwirrungen geführt hat.
Auch im Rechtsrahmen 2014-2020, der umfassender ist, ist der genaue Inhalt eines Unternehmensplans nicht aufgeführt. Das 
entscheidende Element in Bezug auf ein Finanzierungsinstrument ist der Abschluss einer Finanzierungsvereinbarung zwischen 
der Verwaltungsbehörde und dem Fondsverwalter. Die Finanzierungsvereinbarung muss die Anlagestrategie sowie einen 
Unternehmensplan und einige weitere relevante Elemente enthalten (siehe Anhang  IV der Dachverordnung).
50
Die Kommission hat den Mitgliedstaaten wiederholt empfohlen, in die Finanzierungsvereinbarungen die Bedingungen für einen 
möglichen Abzug von Fonds aus Finanzierungsinstrumenten vorzusehen und mit gestaffelten Einzahlungen in die Instrumente 
zu arbeiten (Punkt 5.3 COCOF Vermerk FEI 10-0014-05-DE).
51
Die Kommission stellt fest, dass sich in ein und demselben Land unterschiedliche Fonds unterschiedlich entwickelt haben.
Die Kommission ist der Auffassung, dass es andere Faktoren als nur die Robustheit der Bewertung der Marktschwächen gibt, 
die zur Überdimensionierung von Instrumenten beigetragen haben können (z. B. die Finanzkrise oder die späte Einrichtung der 
Instrumente, die die Auszahlung der Mittel beeinflussen).
Dazu kommt, dass Finanzierungsinstrumente marktgesteuerte Instrumente sind. Aus der Bewertung der Marktschwächen 
geht hervor, ob ein Marktversagen vorliegt oder nicht. Die Marktbedingungen können sich jedoch wenige Jahre nach der 
Einrichtung eines Instruments erheblich verändert haben. Daher erscheint eine Beurteilung des Erfolgs eines Finanzierungsin -
struments dadurch, dass man einen Zusammenhang zwischen der Analyse der Marktschwächen und den Auszahlungsquoten 
herstellt, den sich verändernden Marktbedingungen nicht gerecht zu werden.
Antworten der Kommission 100
52
Die Kommission stellt fest, dass eine Bewertung der Marktschwächen in den Jahren 2007-2013 durch den Rechtsrahmen nur 
indirekt gefordert wurde. Vor diesem Hintergrund sieht die Kommission die Tatsache, dass 82  % der Befragten der Umfrage des 
Hofes eine solche Bewertung vorgenommen haben, als positiv an.
53
Die Kommission erinnert daran, dass die indirekte Anforderung, im Zeitraum 2007-2013 eine Analyse der Marktschwächen 
durchzuführen, keine der obligatorischen und detaillierten Anforderungen für die Ex-ante-Bewertung nach Artikel  37 der Dach -
verordnung für den Zeitraum 2014-2020 umfasst hat. Die Kommission ist der Ansicht, dass die neue rechtliche Anforderung das 
damit verbundene Risiko verhindern wird und dass eine zweite Überprüfungsebene keinen Mehrwert bringen würde.
Die Durchführung einer Ex-ante-Bewertung liegt in der Verantwortung der Verwaltungsbehörde, und ihre Ergebnisse sind 
vor jeder Entscheidung über Programmbeiträge zu Finanzierungsinstrumenten an den Begleitausschuss zu übermitteln. Die 
Ex- ante-Bewertung ist keine Entscheidung als solche. Sie hilft, Überschneidungen und Widersprüchlichkeiten zwischen den Ins -
trumenten verschiedener Akteure auf verschiedenen Ebenen sowie einige der im Zeitraum 2007-2013 festgestellten Probleme 
zu vermeiden.
Die Erfahrung der Kommission zeigt, dass die Ex-ante-Bewertungen im Zeitraum 2014-2020 von Stellen vorgenommen werden, 
die über Markterfahrung und Kompetenz verfügen, einschließlich der EIB-Gruppe. Die Forderung, eine Ex-ante-Evaluierung 
durchzuführen, wurde mit der Absicht aufgestellt, ihre Unabhängigkeit und Objektivität zu gewährleisten. Die Ex-ante-Bewer -
tung unterliegt derzeit einer starken Überprüfung durch die Öffentlichkeit mit einem viel höheren Mehrwert als eine „unab -
hängige Kontrolle”, da sie innerhalb von drei Monaten nach ihrer Fertigstellung an den Begleitausschuss zu übermitteln und zu 
veröffentlichen ist.
Die Kommission ist der Auffassung, dass das neue System der gestaffelten Zahlungen auch als Markttest und als zweite Schutz-
ebene wirkt. Sollten die Auszahlungen an die Endempfänger niedriger ausfallen als erwartet, wird die Kommission nicht mit 
weiteren Erstattungen fortfahren.
54
Die Kommission stellt fest, dass die „gezogenen Lehren” und die „größeren sozioökonomischen Veränderungen” bereits bei 
den systematischen Halbzeitüberprüfungen für die im Zeitraum 2014-2020 zentral verwalteten Instrumente Berücksichtigung 
finden. Aus diesem Grund ist die Kommission der Auffassung, dass die Ex-ante-Bewertungen nicht aktualisiert werden müssen, 
um diesen Aspekten gerecht zu werden.
55
Die Kommission erinnert daran, dass, ungeachtet der Tatsache, dass Finanzierungsinstrumente im Einklang mit den Regeln der 
Programme (national/regional) errichtet werden sollten, dies nicht bedeutet, dass in jeder Region ein Finanzierungsinstrument 
geschaffen werden muss. Es ist möglich, mehrere Programmbeiträge zu einem Finanzierungsinstrument zu leisten und so von 
Größenvorteilen und kritischen Massen zu profitieren.
Es wird ebenso hervorgehoben, dass die Beiträge, die einem Finanzierungsinstrument in einer bestimmten Region zugewiesen 
werden, nicht willkürlich gewählt sind. Sie sind Teil der Programmstrategie, die für die Programmverhandlungen genutzt wer -
den und eine Bedarfsanalyse der Region beinhalten, die durch eine Ex-ante-Bewertung des Programms bestätigt wird.
Antworten der Kommission 101
57
Im Rahmen der Kohäsionspolitik bestand das Ziel darin, eine ausreichende Auswahl an Optionen zur Verfügung zu stellen, um 
so die beste Umsetzungsoption in Bezug auf das festgestellte Marktversagen auszuwählen und auf diese Weise die effektivste 
Unterstützung zu gewährleisten.
Ausgehend von der Ex-ante-Bewertung sollten die Instrumente so ausgestaltet werden, dass Überschneidungen vermieden 
werden und für Komplementarität gesorgt ist. Es ist möglich, mehrere Programmbeiträge aus verschiedenen Regionen zu 
einem Finanzierungsinstrument zu leisten, um so von Größenvorteilen und kritischen Massen zu profitieren. Je nach Art der In -
strumente (zum Beispiel Darlehen und Garantien) und den Besonderheiten der Mitgliedstaaten, entwickeln sich einige kleinere 
Fonds ebenso gut wie größere oder sogar besser (z. B. Deutschland, Polen oder Frankreich).
Die Kommission ist der Meinung, dass die Ex-ante-Bewertung dadurch, dass sie die angemessene Größe des Finanzierungsin -
struments angibt, zuverlässige und aussagekräftige Ergebnisse mit höherer Genauigkeit bringt als jede allgemeine Information, 
wie sie von der Business-Fonds-Branche herausgegeben wird.
59
Die Kommission weist darauf hin, dass diese in der Dachverordnung eingeräumte Möglichkeit nicht die geografischen Beschrän -
kungen für jedes einzelne beitragende Programm aufhebt. Die geografische Förderfähigkeit ist eines der wichtigsten Merkmale 
der Kohäsionspolitik.
Siehe die Antworten der Kommission zu den Ziffern 55 und 57.
61
In Bezug auf Artikel  38 Absatz  1 Buchstabe  a der Dachverordnung dürfen die Verwaltungsbehörden zu auf Unionsebene ein -
gerichteten Finanzierungsinstrumenten, die direkt oder indirekt durch die Kommission verwaltet werden, einen Finanzbeitrag 
leisten.
Die Kommission hat umfangreiche Erläuterungen zur Verfügung gestellt und, was die KMU-Initiative betrifft, die ein Finanzie -
rungsinstrument auf Unionsebene ist, eng mit den Mitgliedstaaten zusammengearbeitet. Außerdem hat die Kommission eine 
Broschüre herausgegeben, um den Mitgliedstaaten Anleitung in Bezug auf die Komplementaritäten zwischen ESIF und EFSI zu 
geben. Sollten neue Instrumente auf EU-Ebene entwickelt werden, wird die Kommission auf Ersuchen der Mitgliedstaaten Leit -
linien über den Beitrag der Programmmittel zu den Instrumenten auf EU-Ebene vorlegen.
64
Die Definition der Hebelwirkung ergibt sich aus Artikel 223 der Anwendungsbestimmungen für die Haushaltsordnung, die eine 
einheitliche Berichterstattung durch die Mitgliedstaaten ermöglichen wird.
Die Diskussion über eine gemeinsame Definition der Hebelwirkung wurde zwischen allen Dienststellen der Kommission 
geführt. Mit Abschnitt 2.3.4 der Mitteilung der Kommission KOM(2011) 662 vom 19.10.2011 wird ein vereinheitlichtes Konzept 
eingeführt.
Antworten der Kommission 102
65
Die Diskussionen über die Definition der Hebelwirkung zwischen dem Hof und der Kommission laufen seit 2010. Wie in der Ant -
wort der Kommission auf Ziffer 64 erwähnt, ergibt sich die Definition der Hebelwirkung aus der Haushaltsordnung, die für eine 
einheitliche Berichterstattung aus den Mitgliedstaaten sorgt.
Die Kommission ist der Auffassung, dass die Auslegung des Begriffs der Hebelwirkung durch den Hof von der Definition in Arti -
kel 223 der Anwendungsbestimmungen für die Haushaltsordnung als  „dem Quotienten aus dem Finanzbetrag für förderfähige 
Endempfänger und dem Betrag des Unionsbeitrags“ abweicht. Dies bedeutet, dass die Hebelwirkung als Verhältnis zwischen 
den Finanzmitteln, die die EU einem Finanzierungsinstrument zuweist (Input) und der (Gesamt-)Menge an Mitteln für förderfä -
hige Endempfänger (Output) angesehen werden sollte.
Eine solche Auslegung garantiert in der Tat eine vergleichbare Behandlung der Hebelwirkung zwischen Finanzierungsinstru -
menten und Zuschüssen.
Für Instrumente unter geteilter Mittelverwaltung wird die Berichterstattung durch die Mitgliedstaaten die Kommission in die 
Lage versetzen, zwischen der Hebelwirkung von privaten und nationalen öffentlichen Beiträgen im Rahmen des OP und/oder 
zusätzlichen privaten oder öffentlichen Kapitalbeiträgen zu unterscheiden. Die Kofinanzierung umfasst nicht notwendigerweise 
nur öffentliche Mittel. Die Prioritätsachse kann auf den zuschussfähigen öffentlichen Ausgaben oder den förderfähigen Gesamt -
ausgaben (einschließlich öffentlicher und privater Ausgaben) liegen. Das Schwergewicht der für die Förderung der KMU (und 
den Privatsektor im Allgemeinen) geschaffenen Achse liegt auf den Gesamtausgaben (siehe Artikel  120 der Dachverordnung).
Da die Europäischen Struktur- und Investitionsfonds (ESI) immer durch operationelle Programme umgesetzt werden, die mit 
öffentlichen und/oder privaten Mitteln kofinanziert werden (während für Finanzierungsinstrumente, die in anderen Politikberei -
chen umgesetzt werden, keine solche Kofinanzierung auf Programmebene erforderlich ist), wäre es nicht sachgerecht anzu -
nehmen, dass derartige Kofinanzierungen nicht zu den Hebelressourcen für Finanzierungsinstrumente durch ESI-Fonds zählen 
sollen.
67
Die Kommission betont, dass die Berichte der Mitgliedstaaten im Zeitraum 2014-2020 die Kommission u. a. in die Lage versetzen 
werden, Informationen über die Hebelwirkung von Finanzierungsinstrumenten zur Verfügung zu stellen, womit die Anforde -
rungen an die Kofinanzierung berücksichtigt werden, z. B. dass nationale Kofinanzierungen aus öffentlichen und/oder privaten 
Ausgaben bestehen können.
68
Die Kommission hat eine horizontale Taskforce eingesetzt, die Anleitung bezüglich der Auslegung der Bestimmungen der 
geltenden Haushaltsordnung im Hinblick auf die Umsetzung von Finanzierungsinstrumenten für den Zeitraum 2014-2020, ein -
schließlich der Hebelwirkung, geben soll.
Die Kommission verweist auch auf ihre Antworten zu den Ziffern 69 und 73.
Antworten der Kommission 103
69
Die derzeitige Haushaltsordnung und ihre Anwendungsbestimmungen erfordern ein einheitliches Konzept für die Berichter -
stattung zur Hebelwirkung. Die Kommission hat, wie in ihrer Antwort zu Ziffer 68 angeführt, Schritte zur Feinabstimmung der 
Methodik für die Berechnung der Hebelwirkung unternommen.
Da die Bestimmungen über die Finanzierungsinstrumente im Januar 2014 in Kraft getreten sind, wird das geänderte Konzept 
nur auf Finanzierungsinstrumente im Zeitraum 2014-2020 angewendet.
Außerdem muss darauf hingewiesen werden, dass der Umfang dieser Instrumente alles andere als homogen ist, was einige 
Unterschiede in der angewandten Methodik erklärt. Diese Unterschiede sollten daher nicht systematisch als Unstimmigkeiten 
angesehen werden.
70
Die Kommission teilt die Ansicht, dass die an die verschiedenen Instrumente angepassten unterschiedlichen Methoden klarge -
stellt werden sollten, und stellt fest, dass in dieser Hinsicht bereits Anstrengungen unternommen wurden.
Im Juni 2015 präzisierte die Kommission die Methode zur Berechnung der Hebelwirkung, um den geltenden Vorschriften zur 
Hebelwirkung gemäß Haushaltsordnung und Anwendungsbestimmungen konsequent und auf harmonisierte Weise zu ent -
sprechen. Die Methode umfasst die Finanzierungsinstrumente des laufenden Programmplanungszeitraums (2014-2020) auf 
EU-Ebene. Nach dieser Methode sollte die Höhe der Finanzmittel für förderfähige Endempfänger dem Finanzvolumen ent -
sprechen, das für förderfähige Endempfänger über deren Finanzierungskette bereitgestellt wird, einschließlich des aus dem 
Unionsbeitrag bestehenden Teils.
Darüber hinaus können Finanzmittel, die außerhalb der Finanzierungskette eines Finanzierungsinstruments bereitgestellt 
werden, ebenfalls berücksichtigt werden, sofern ein klarer Zusammenhang mit den über die Finanzierungskette des Finanzie -
rungsinstruments bereitgestellten Finanzmitteln besteht. Dementsprechend sind bei der Finanzierung von Infrastrukturvorha -
ben für die Berechnung des Finanzbetrags für ein Projekt alle Finanzierungsquellen – Eigenkapitalbeteiligungen, Darlehen und 
Finanzhilfen – zu berücksichtigen. In diesem Zusammenhang gewährleistet die Intervention zulasten des EU-Haushalts bei der 
Finanzierung einer Transaktion ein hohes Maß an Sicherheit und Realisierbarkeit der Transaktion insgesamt, was als Ergebnis die 
Mobilisierung eines größeren Finanzierungsvolumens nach sich zieht.
Für den 2015 beginnenden Berichtszeitraum wird die Kommission bei allen Instrumenten und allen Arten von Produkten für 
mehr Kohärenz der Methoden zur Berechnung der Hebelwirkung sorgen.
Siehe auch die Antworten der Kommission auf die Ziffern 69 und 73.
Antworten der Kommission 104
Kasten 7
Die Kommission stellt fest, dass die OECD-Methode sich auf die Messungen des Beitrags bezieht, der durch öffentliche entwick -
lungspolitische Interventionen im privaten Sektor mobilisiert wurde.
Nach Ansicht der Kommission lässt sich der Kausalzusammenhang zwischen dem Beitrag des EU-Haushalts und dem infolgedes -
sen mobilisierten Finanzbetrag nur mittels Einzelfallbetrachtung beurteilen.
Selbst begrenzte Beiträge der EU und der EIB zu Projekten können positive Auswirkungen haben:
– eine Mobilisierung zusätzlicher privater Mittel in mindestens gleicher Höhe wie die vorrangigen EIB-Darlehen (was für alle 
Projekte mit LGTT-Garantien zutrifft, bei denen das EIB-Darlehen gleich hoch war wie die Darlehen anderer Banken);
– die Ermöglichung eines Einstiegs in die Finanzierungsvereinbarungen privater Finanzinstitute oder nationaler Entwick -
lungsbanken aufgrund der Anerkennung der EIB als Finanzierungsinstitution mit AAA-Rating;
– Behörden, die sich bei Beteiligung der EIB auf lange Laufzeiten für Projekte einlassen, welche andernfalls im rein regionalen 
und sogar im nationalen Kontext nicht finanzierbar wären, da private Investoren kurzfristigere Anlagenrenditen fordern.
Angesichts der vorstehenden Argumente vertritt die Kommission die Auffassung, dass die gemeinsamen Finanzierungsbeiträge 
von Europäischer Kommission und EIB und auch die Rolle der EIB als institutionelle Bank bei der Auftragsvergabe für Projekte im 
Rahmen öffentlich-privater Partnerschaften, bei denen neben dem auf langfristiger Basis erfolgenden EU-EIB-Engagement ein 
Teil der Finanzierung langfristig aus den nationalen Haushalten bereitgestellt wird, wozu die privaten Institutionen allein nicht 
in der Lage wären, Entscheidungen nationaler bzw. regionaler Behörden auslösen.
Die Methode für die Multiplikatorberechnung ist eine Weiterentwicklung des Konzepts des Europäischen Fonds für strategische 
Investitionen (ESIF). Zu diesem Zwecke wurden die Investitionskosten des Projekts dahin gehend angepasst, dass die gesamte 
Zuschussfinanzierung der EU, alle EU-Finanzierungsinstrumente oder ESIF-Zuschüsse/Finanzierungsinstrumente (einschließlich 
der entsprechenden nationalen öffentlichen Kofinanzierung durch die Verwaltungsbehörden), die zur Kofinanzierung des vor -
geschlagenen Projekts eingesetzt werden, unberücksichtigt blieben.
Gemeinsame Antwort der Kommission zu den Ziffern 71 und 72
Die Dachverordnung liefert den Rahmen für die Umsetzung der ESIF. Andere Rechtsrahmen wie die Vergaberichtlinien oder die 
Vorschriften über staatliche Beihilfen gelten ebenfalls, ohne dass sie in der Dachverordnung noch einmal wiederholt werden 
müssen. Die Haushaltsordnung gilt gleichermaßen, insbesondere ihre speziellen Bestimmungen zur geteilten Mittelverwaltung.
Um den Mitgliedstaaten eine kohärente Methode an die Hand zu geben, veröffentlichte die Kommission im April 2016 einen 
Leitfaden zur Berichterstattung, der auch die Berechnung der Hebelwirkung einschließt. Damit werden belastbare und ver -
gleichbare Daten im Hinblick auf die erwartete und die tatsächlich erreichte Hebelwirkung sichergestellt. Im Zusammenhang 
mit den Instrumenten der geteilten Mittelverwaltung wird die Berichterstattung durch die Mitgliedstaaten die Kommission 
zudem in die Lage versetzen, Angaben zur Hebelwirkung der Finanzierungsinstrumente vorzulegen, die auch die Erfordernisse 
der Kofinanzierung berücksichtigen, welche aus öffentlichen und/oder privaten Ausgaben bestehen kann.
Antworten der Kommission 105
73
Die Kommission ist der Auffassung, dass das Ziel, privates Kapital zu mobilisieren, insbesondere für Sektoren, die einem ver -
stärkten Marktversagen ausgesetzt sind, nicht überbetont werden sollte.
Sowohl für zentral verwaltete Instrumente als auch für Instrumente mit geteilter Mittelverwaltung können andere Ziele ebenso 
wichtig sein (wie etwa Investitionen in einen im Entstehen begriffenen Markt mit einer starken EU-Wertschöpfung in Zeiten von 
Konjunkturflauten, die Förderung von Wachstum, Beschäftigung und Wettbewerbsfähigkeit in allen Mitgliedstaaten und deren 
Regionen usw.). Somit geht die Messung des Erfolgsfaktors von Finanzierungsinstrumenten über das Ausmaß, in dem private 
Mittel mobilisiert werden, hinaus.
Die Kommission betont, dass private Mittel bei der geteilten Mittelverwaltung eine zusätzliche rechtliche Verpflichtung sind, die 
sich aus dem Rechtsrahmen für staatliche Beihilfen ergibt.
Gemeinsame Antwort der Kommission zu den Ziffern 74 bis 76
Die Kommission weist darauf hin, dass die Tatsache, dass die Seiten unterschiedliche Ziele verfolgen, der Qualität der Projekte 
zugutekommen und den Zugang zu einem breiteren Spektrum von Finanzierungsinstrumenten zur Umsetzung der Politik sowie 
zur Einbeziehung des privaten Sektors mit all seinem Sachverstand ermöglichen wird. Ihrer Meinung nach stärkt die EU-Unter -
stützung, die über erfahrene und professionelle Mechanismen bereitgestellt wird, den Governance- und Ausführungsrahmen 
des ESIF.
Bei Finanzierungsinstrumenten der geteilten Mittelverwaltung müssen die Vorzugsbehandlung der privaten Investoren oder 
von öffentlichen Investoren, die nach dem Grundsatz des marktwirtschaftlichen handelnden Kapitalgebers tätig sind, ebenso 
wie etwaige Risikoteilungsregelungen, wie in den Verordnungen für den Zeitraum 2007-2013 vorgesehen, den Vorschriften 
über staatliche Beihilfen genügen und sich auf das Mindestmaß beschränken, das erforderlich ist, um diese Investoren heran -
zuziehen.
Darüber hinaus ist, wie in Artikel 6 der Delegierten Verordnung Nr. 480/2014 ausgeführt wird, die in Artikel 37 Absatz 2 Buchstabe c 
und Artikel 44 Absatz 1 Buchstabe b der Dachverordnung genannte vorrangige Vergütung von privaten Investoren oder öffentlichen 
Investoren, die nach dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers tätig sind, den von diesen Investoren einge -
gangenen Risiken angemessen und auf den für die Mobilisierung dieser Investoren notwendigen Mindestumfang beschränkt; dies 
wird durch vertragliche Vorschriften und Bedingungen sowie verfahrensrechtliche Schutzvorschriften gewährleistet.
77
Die Kommission ist der Auffassung, dass die Rechtsgrundlage allgemeine Aussagen hinsichtlich des Risiko- und Einnahmentei -
lungsmechanismus enthalten sollte, um genügend Flexibilität für die detaillierten Regelungen zu lassen, die in den speziellen 
Übertragungsvereinbarungen zwischen der Kommission und den betrauten Einrichtungen vereinbart werden (siehe Antwort 
der Kommission auf Kasten 9).
Kasten 9 Fünfter Unterabsatz
Die Kommission ist der Auffassung, dass die Höhe der Vergütung, auf die die Kommission für das LGTT/PBI-Portfolio Anspruch 
hat, dem eingegangenen Risiko entspricht. Darüber hinaus wird nach Ausschöpfung der Erstverlust-Tranche das Restrisiko voll 
und ganz von der EIB getragen.
Kasten 9 Sechster Unterabsatz
Bei dem Arbeitspapier der Kommissionsdienststellen vom 19. Oktober 2011 handelte es sich um ein Sondierungsdokument, in 
dem die Umrisse einer hochgradig innovativen Regelung skizziert wurden, für die es keinerlei Präzedenzfälle gab.
Im Rahmen des Legislativverfahrens wurden die Mitgesetzgeber auf die Entwicklung der detaillierten Regelung aufmerksam 
gemacht, die durch weitere Berechnungen und Risikoanalysen durch die Kommission und die EIB angestoßen worden war. In 
jedem Fall wurde die Aufteilung der Erstverlust-Tranche in 95  % zu 5  % in dem Arbeitspapier der Kommissionsdienststellen 
deutlich angegeben, und dieser Parameter für die Risikoteilung wurde zu keiner Zeit geändert.
Antworten der Kommission 106
Gemeinsame Antwort der Kommission zu Ziffer 78 und Kasten 10
Die Kommission ist der Auffassung, dass die Risikoverteilung im Rahmen der untersuchten zentral verwalteten Instrumente 
gerechtfertigt ist, um insbesondere die zögerliche Einstellung des privaten Sektors zu Investitionen in bestimmten Bereichen 
überwinden zu helfen. Unter Berücksichtigung vor allem des Sektors und des Marktes, in dem das betreffende Instrument ope -
riert, sollten die Erstverlust-Tranchen ordnungsgemäß begründet werden und zudem bestimmte Einschränkungen gelten, was 
wiederum eine solche Risikoübernahme rechtfertigen kann.
In Bezug auf den EEEF könnten angesichts der Schwierigkeiten bei der Ankurbelung von Investitionen in den unausgereiften, 
zersplitterten, kleinen und kapitalintensiven Energieeffizienzmarkt weitere Risikoübernahmen oder andere Maßnahmen not -
wendig werden, um Investitionen anzuregen.
79
Die Verwendung von Steuervorbescheiden ist in der Fondsbranche in Luxemburg insbesondere im Zusammenhang mit 
SICAV-Gesellschaften üblich und auch notwendig, um die Unsicherheit, der sich Investoren gegenübersehen, zu verringern, 
indem Klarheit in der Frage der Besteuerung von grenzüberschreitenden Investitionen geschaffen wird.
Solche Fonds erhalten nur aufgrund des Marktumfelds, in dem sie tätig sind, Steuervorbescheide, und es besteht kein Zusam -
menhang mit der Tatsache, dass ein Finanzierungsinstrument über eine SICAV-Struktur umgesetzt wird.
80
Die Kommission stellt fest, dass keine der Untersuchungen, auf die Bezug genommen wird, mit einer SICAV in Zusammenhang 
steht. Sie betont, dass lediglich ein Bruchteil der Steuervorbescheide von großen multinationalen Konzernen genutzt wurde, 
um sich unlautere Vorteile zu verschaffen. Der Vorschlag für eine Richtlinie des Rates COM(2015) 135 muss vom Gesetzgeber erst 
noch angenommen und danach in den nationalen Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten umgesetzt werden. Die Empfehlung 
C(2012) 8806 ist an die Mitgliedstaaten gerichtet.
Gemeinsame Antwort der Kommission zu Ziffer 81 und Kasten 11
Der Fonds Marguerite ist eine SICAV-Gesellschaft mit Sitz in Luxemburg, die im Rahmen der Marktpraktiken und -bedingungen 
sowie der nationalen rechtlichen Gegebenheiten tätig ist.
Die Verwendung von Steuervorbescheiden ist für in Luxemburg errichtete Mantelkapitalgesellschaften aus Bestätigungsgrün -
den gängige Praxis; damit soll die Unsicherheit für Investoren begrenzt werden (insbesondere wenn der Fonds private Investo -
ren anziehen soll).
82
Es besteht keine rechtliche Verpflichtung, dass die Mitgliedstaaten der Kommission über die Einzelheiten der Gestaltung von 
EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumenten Bericht erstatten. Im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung und in Übereinstim -
mung mit dem Subsidiaritätsprinzip haben die Mitgliedstaaten sicherzustellen, dass die Gestaltung der Finanzierungsinstru -
mente dem geltenden EU-Recht und den nationalen Rechtsvorschriften entspricht, womit die entsprechenden Ausgaben 
rechtmäßig und ordnungsgemäß sind.
Antworten der Kommission 107
83
Die Kommission erinnert daran, dass keine systematische Berichterstattung zur Feststellung privater Mittel auf der Ebene der 
Endempfänger erfolgt.
Der Gerichtshof berücksichtigt in seiner Analyse lediglich den Durchführungsbericht zu den Finanzierungsinstrumenten, für 
die in Spalte II.10  „Höhe der OP-Beiträge, die an Finanzierungsinstrumente gezahlt wurden – nationale private Kofinanzierung“ 
Zahlen eingefügt worden waren. Wie der Gerichtshof jedoch in Ziffer 85 erläutert, können private Mittel auch aus Quellen 
außerhalb der OP bereitgestellt werden.
85
Für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 sind die Anforderungen bezüglich der Berichterstattung über Finanzierungs -
instrumente in Artikel 46 der Dachverordnung und Anhang I der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 821/2014 der Kommission 
festgelegt. Letztere enthält ein Muster für die Berichterstattung über die Finanzinstrumente. In Abschnitt VIII des Berichterstat -
tungsmusters haben die Mitgliedstaaten Angaben zur Höhe weiterer Beiträge zu machen, die unabhängig von den ESI-Fonds 
von Finanzierungsinstrumenten aufgebracht wurden, darunter Beiträge der öffentlichen Hand und/oder private Beiträge, 
sowohl als Mittelbindungen in den Finanzierungsvereinbarungen als auch als Auszahlungen auf der Ebene der Endempfänger. 
Tatsächlich ist im Rechtsrahmen vorgesehen, dass die Berichterstattung über Finanzierungsinstrumente nach Artikel 46 Infor -
mationen über die privaten Beiträge einschließen sollte (im Zusammenhang mit der Bewertung der Hebelwirkung).
86
Obwohl in den Rechtsvorschriften für den Zeitraum 2007-2013 nicht ausdrücklich leistungsorientierte Verwaltungskosten und 
-gebühren gefordert wurden, wird die Vergütung im Allgemeinen in der Finanzierungsvereinbarung zwischen der Verwaltungs -
behörde und der Durchführungsstelle für das Finanzierungsinstrument festgelegt. Beispielsweise wurde zumindest von Portu -
gal, dem Vereinigten Königreich und Polen im Programmplanungszeitraum 2007-2013 in einigen Finanzierungsvereinbarungen 
für EFRE- und ESF-Instrumente ein leistungsbasiertes Vergütungssystem eingeführt.
Die Kommission unterstreicht zudem, dass bei vielen Kreditfonds die privaten Koinvestitionen auf Fondsebene erfolgen und 
vom Fondsverwalter selbst bereitgestellt werden.
87
Die Kommission stellt fest, dass mit dem Kredit- und Risikoprofil der anvisierten Endempfänger ein zusätzlicher Faktor bei der 
Einrichtung von Finanzierungsinstrumenten und der Hebelwirkung durch Mobilisierung zusätzlicher privater Mittel gegeben ist. 
Hierzu ist anzumerken, dass die Zielgruppe des EPMF Endempfänger mit höheren Risikokreditprofilen sind.
Siehe auch Antwort der Kommission zu Kasten 12.
Antworten der Kommission 108
Kasten 12 Erster Unterabsatz
Dem Ad-hoc-Prüfbericht zufolge, der von externen Beratern auf Ersuchen der Kommission zum Fonds Marguerite erstellt wurde, 
war der Mangel an privater Kofinanzierung auf Fondsebene nicht darauf zurückzuführen, dass der private Sektor etwa nur 
zögerlich in öffentlich finanzierte Instrumente investiert hatte, sondern vielmehr auf die allgemein weniger bekannte Verwal -
tungsstruktur von Marguerite, den begrenzten Bestand an ausgereiften Projekten und die schwierigen Marktbedingungen, 
unter denen der Fonds operieren musste.
Kasten 12 Zweiter Unterabsatz
Der EEEF wurde innerhalb kurzer Zeit im Rahmen des Europäischen Energieprogramms zur Konjunkturbelebung zum Zwecke 
der Förderung besonders riskanter und innovativer Energieeffizienzprojekte eingerichtet, ein Sektor, in dem zuvor keine zweck -
bestimmten Fonds eingerichtet worden waren. Deshalb hatte sich die Kommission bereit erklärt, als maßgeblicher Investor des 
Fonds zu fungieren. Dennoch bleibt noch Raum für zusätzliche Investitionen, da der zum gegenwärtigen Zeitpunkt gebundene 
Gesamtbetrag noch nicht einmal der Hälfte der vom Fonds anvisierten 700 Millionen Euro entspricht.
89
Die Kommission verfasste den Entwurf eines Leitfadens zur vorrangigen Vergütung, der den Mitgliedstaaten im Oktober 2015 
vorgelegt wurde; die Endfassung ist derzeit in Arbeit.
90
Nach Auffassung der Kommission sollten die zentralen Aspekte der Modalitäten für die Risikoteilung zwischen der Kommission 
und ihren Partnern im Rahmen der künftigen Rechtsgrundlagen bewertet werden.
Jedoch gilt es zu einem ausgewogenen Verhältnis zu finden, das hinreichende Flexibilität in den Rechtsgrundlagen ermöglicht, 
damit in der speziellen Übertragungsvereinbarung zwischen der Kommission und der betrauten Einrichtung die Modalitäten für 
die Risiko- und Einnahmenteilung abgestimmt werden können.
91
Die Kommission räumt ein, dass dafür gesorgt werden muss, dass die Finanzierungsinstrumente nicht zum Gegenstand unan -
nehmbarer Steuerhinterziehungssysteme werden. Dies erklärt sie einmal mehr in ihrer jüngsten Mitteilung vom 29.1.2016  
„Maßnahmenpaket zur Bekämpfung der Steuervermeidung“. Allerdings stehen Vereinbarungen über den Vorsteuerabzug nicht 
per se im Widerspruch zur Politik der Kommission.
Im Hinblick auf sowohl zentral verwaltete Finanzierungsinstrumente als auch Finanzierungsinstrumente unter geteilter Mittel -
verwaltung gilt, wie in Artikel 140 Absatz 4 der Haushaltsordnung bzw. in Artikel 38 Absatz 4 der Dachverordnung festgelegt, 
dass die Stellen, die diese Instrumente einsetzen, nicht in Gebieten niedergelassen sein dürfen, deren Gerichte bei der Anwen -
dung international vereinbarter Steuernormen nicht mit der Union zusammenarbeiten, und nicht mit Einrichtungen Geschäfts -
beziehungen unterhalten dürfen, die in solchen Gebieten errichtet wurden; sie setzen diese Anforderungen in ihren Verträgen 
mit ausgewählten Finanzmittlern um. Das ist eine rechtliche Verpflichtung im Zusammenhang mit dem Einsatz von Finanzie -
rungsinstrumenten, die für einen starken Schutz bei der Verwendung von EU-Mitteln sorgt.
Nach Auffassung der Kommission sollte dem bloßen Vorliegen von Steuervorbescheiden kein Reputationsrisiko beigemessen 
werden, wohl aber bestimmten Bestimmungen dieser Vereinbarungen.
Antworten der Kommission 109
94
Die Kommission hat die Absicht, rechtzeitig Leitlinien vorzulegen, denen die Fragen der Mitgliedstaaten und deren festgestellte 
Bedürfnisse zugrunde gelegt werden.
Gemeinsame Antwort der Kommission zu den Ziffern 96 und 97
Die Kommission ist der Meinung, dass die Häufigkeit des Revolvierens von Mitteln während des Förderzeitraums kein Selbst -
zweck ist.
Zudem wird der Fälligkeitstermin der bereitgestellten Mittel an die Art der finanzierten Investitionen angepasst bzw. muss an 
diese angepasst werden, und jede Schlussfolgerung bezüglich des begrenzten revolvierenden Effekts sollte mit Bezug auf den 
Einführungszeitpunkt des Finanzierungsinstruments, den Tilgungsaufschub, den Fälligkeitstermin und die Ausfallquoten der für 
die Endempfänger bereitgestellten Mittel getroffen werden.
Beispielsweise kann bei dem Standardinstrument  „Energieeffizienz-Renovierungsdarlehen“ für 2014-2020 die Laufzeit eines Dar -
lehens für einen Zeitraum bis zu 20 Jahren angesetzt werden.
Ein vollständiger revolvierender Zyklus während des Programmplanungszeitraums geht nicht mit einer solchen langfristigen 
Perspektive konform.
Gemeinsame Antwort der Kommission zu den Ziffern 99 und 100
Wie die Kommission betonen möchte, sind die Verwaltungsbehörden verpflichtet, für geeignete Maßnahmen zur Einhaltung 
des Artikels 78 Absatz 7 der Allgemeinen Verordnung Sorge zu tragen und diese Maßnahmen beim Abschluss vorzulegen – 
zum Beispiel Informationen zur Wiederverwendung verbleibender Mittel, die dem EFRE und den ESF zuzurechnen sind, unter 
Angabe der zuständigen Behörden, die für die Verwaltung der verbleibenden Mittel verantwortlich zeichnen, der Form der 
Wiederverwendung, des Zwecks, des betreffenden geografischen Raums und der voraussichtlichen Dauer (siehe Leitlinien für 
den Abschluss, Ziffer 5.2.5).
Der Rechtsrahmen bietet nicht nur Anreize für die Mitgliedstaaten, die Mittel für ein und dieselbe Zielgruppe erneut zu verwen -
den, sondern auch dafür, dass diese Mittel mehrfach reinvestiert werden, wenn eine Marktlücke besteht. Den Mitgliedstaaten 
obliegt es, die Einhaltung dieser Bestimmungen sicherzustellen.
102
Die Kommission betont, dass Mittel, die nach dem Ende des Förderzeitraums an den Fonds zurückgezahlt werden, keine EU-  
Mittel mehr sind, sondern einzelstaatliche Mittel.
Die Dachverordnung enthält die Forderung, dass die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen ergreifen, um sicherzu -
stellen, dass die an Finanzierungsinstrumente zurückgezahlten Mittel während eines Zeitraums von mindestens acht Jahren 
nach Ablauf des Förderzeitraums ordnungsgemäß eingesetzt werden (siehe Artikel 45 der Dachverordnung und Muster einer 
Finanzierungsvereinbarung in Anhang IV Artikel 1 Buchstabe j).
Die Kommission sieht eine Überprüfung der Angemessenheit der in den Finanzierungsvereinbarungen ergriffenen Maßnahmen 
im Rahmen der regelmäßigen Prüfungsarbeit der nationalen Prüfbehörden und ihrer eigenen Dienstleistungen zu Finanzie -
rungsinstrumenten vor.
Antworten der Kommission 110
104
Die Kommission räumt ein, dass die Organisation eines offenen Verfahrens zur Auswahl eines Fondsverwalters Zeit erfordert. 
Das lässt sich aber nicht vermeiden, da die anwendbaren Auswahlvorschriften (darunter auch die für die öffentliche Auftrags -
vergabe) eingehalten werden müssen.
In dem Leitfaden zu Ex-ante-Bewertungen, der im Februar 2015 fertiggestellt wurde, werden die Bedingungen erläutert, unter 
denen die Programmressourcen des Programmplanungszeitraums 2014-2020 für ein bestehendes Instrument genutzt werden 
können. Außerdem hat die Kommission mit der Erarbeitung des Entwurfs eines Leitfadens zur Auswahl der Umsetzungsgremien 
für die Finanzierungsinstrumente begonnen, der einen Abschnitt enthalten soll, in dem die für Vertragsänderungen geltenden 
Bedingungen erläutert werden (z. B. Erweiterung der Umsetzungsfrist oder Erhöhung der Beträge aus dem OP-Beitrag zu den 
im Zeitraum 2007-2013 bestehenden Finanzierungsinstrumenten).
110
Die Kommission erinnert daran, dass die als  „null“ gemeldeten Gebühren in vielen Fällen bedeuten, dass keine Verwaltungskos -
ten und -gebühren ausgezahlt wurden. Von mehr als 261 Fonds wurden  „null“ Verwaltungskosten und -gebühren gemeldet.
111 Zweiter Unterabsat z
Im Programmplanungszeitraum 2007-2013 bezog sich die Verordnung auf nationale Förderfähigkeitsregeln und nicht auf 
Förderfähigkeitsregeln der EU (Artikel 56 Absatz 4 der Verordnung Nr. 1083/2006). Diese Ermächtigung der Mitgliedstaaten 
entsprach der geteilten Mittelverwaltung und dem Subsidiaritätsprinzip.
Die Regeln für die Förderfähigkeit von Verwaltungskosten und -gebühren gehören zu den sehr wenigen Elementen in den 
Rechtsvorschriften, bei denen durch die Rechtsgrundlage eine Begrenzung der spezifischen Ausgaben auferlegt wird. In der 
Verordnung werden je nach Art der bereitgestellten Finanzprodukte unterschiedliche Schwellen für die Verwaltungskosten und 
-gebühren festgelegt, die unter (jedoch nicht über) 4  % liegen können, und zwar 2  % für Holding- und Garantiefonds, 3  % für 
Darlehens- und Equity-Fonds und 4  % für Mikrokreditinstrumente. Ziel der Obergrenzen ist es, die finanziellen Interessen der EU 
zu wahren.
113
Verwaltungskosten und -gebühren sind nur dann förderfähig und werden von der EU erstattet, wenn sie auch gezahlt wurden. 
Der Mitgliedstaat ist daher nicht verpflichtet, Verwaltungskosten und -gebühren zu melden, die nicht gezahlt wurden, denn sie 
können nicht zur Erstattung durch die Kommission geltend gemacht und mithin nicht durch den EU-Haushalt finanziert werden.
Überschreiten die Verwaltungskosten und -gebühren die Obergrenzen auf der Grundlage eines Ausschreibungsverfahrens und 
werden der Kommission als förderfähige Ausgaben gemeldet, so überprüfen die zuständigen Behörden (Verwaltungsbehörden, 
Bescheinigungsbehörden und Prüfbehörden) zum Abschluss die Förderfähigkeit dieser Ausgaben und sind verpflichtet, die 
Kommission auf etwaige Unregelmäßigkeiten aufmerksam zu machen.
Antworten der Kommission 111
Gemeinsame Antwort der Kommission zu den Ziffern 115 bis 117
Die Kommission ist der Auffassung, dass die Regeln in der Rechtsgrundlage klar festgelegt sind, zu der es detaillierte Leitfäden 
gibt, und dass in dieser Phase kein Spielraum für Umdeutungen besteht.
Nach Artikel 43 der Durchführungsverordnung beziehen sich die Obergrenzen für die förderfähigen Ausgaben auf das Kapi -
tal, das aus dem operationellen Programm in den Fonds eingezahlt wurde, und nicht auf das Kapital, das durch den Fonds zur 
Unterstützung von Endempfängern eingesetzt wird.
Die Obergrenzen definieren die maximale Höhe der förderfähigen Ausgaben und müssen im Jahresdurchschnitt, pro rata tem -
poris , berechnet werden. Im COCOF-Leitfaden für die Finanzierungsinstrumente wird die Rechtsgrundlage genannt und weiter 
erläutert (siehe Punkte 2.6.1 bis 2.6.17).
Für den Zeitraum 2014-2020 müssen die Verwaltungskosten und -gebühren entsprechend dem Rechtsrahmen an die Leistung 
gekoppelt werden, einschließlich der an die Endempfänger gezahlten Beträge.
118
Siehe Antwort der Kommission zu Ziffer 86.
122
Unter Zugrundelegung der von den Mitgliedstaaten gemeldeten Daten entsprechen die kumulativen Verwaltungskosten 
und -gebühren für EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumente Ende 2014 4,7  % der an die Finanzierungsinstrumente gezahlten 
Beträge, was einem Jahresäquivalent unter 1,0  % gleichkommt. Dies steht im Einklang mit den Zahlen, die vom Hof für die Bei -
träge aus dem EU-Haushalt für zentral verwaltete Instrumente vorgelegt wurden.
123
Die Verwaltungskosten und -gebühren, die der Kommission gemeldet werden, sind die Kosten und Gebühren, die von den 
Verwaltungsbehörden bezahlt und von der Kommission an den Mitgliedstaat erstattet werden, und zwar unabhängig von der 
Umsetzungsebene/-schicht, bei der die Verwaltungskosten und -gebühren anfallen. Die Kommission betont, dass der Verwalter 
eines Holding-Fonds und der Verwalter eines Finanzierungsinstruments unterschiedliche Aufgaben wahrnehmen und für die 
Wahrnehmung ihrer Aufgaben Anspruch auf Gebühren haben.
Um Doppelfinanzierung zu vermeiden, sind die Gebühren, mit denen die Endempfänger belastet werden, von den förderfähi -
gen Ausgaben abzuziehen, die der Kommission gegenüber geltend gemacht werden. Das Vorliegen derartiger Gebühren und 
ihre ordnungsgemäße Behandlung sind Bestandteil der Verwaltungsüberprüfungen und der Prüftätigkeit.
Gemeinsame Antwort der Kommission zu den Ziffern 124 bis 127
Das Verhältnis zwischen den Gebühren und der finanziellen Unterstützung, die den Endempfängern gewährt wird, ist Ausdruck 
des Stands der Umsetzung von Finanzierungsinstrumenten Ende 2014 und wird in den Folgejahren zurückgehen, da mit einer 
Erhöhung der finanziellen Unterstützung für Endempfänger zu rechnen ist.
Antworten der Kommission 112
128
Die Kommission verweist auf ihre Antwort zu Ziffer 124 und stellt fest, dass ein Vergleich erst möglich sein wird, wenn die EFRE- 
und ESF-Instrumente geschlossen werden.
131
Bei geteilter Mittelverwaltung und in Übereinstimmung mit dem Subsidiaritätsprinzip haben die nationalen Behörden dafür 
zu sorgen, dass die einzelnen Operationen den geltenden rechtlichen Bestimmungen entsprechend umgesetzt werden – ein -
schließlich der Einhaltung der Obergrenzen für die Erstattung.
Bei den EFRE- und ESF-Finanzierungsinstrumenten hebt die Kommission hervor, dass die Verwaltungskosten und -gebühren auf 
der Grundlage einer Finanzierungsvereinbarung festgelegt werden, die zwischen der Verwaltungsbehörde und dem Fondsver -
walter ausgehandelt wird, wobei die Kommission keine Partei dieses Vertragsverhältnisses ist. Das unterscheidet sich von den 
zentral verwalteten Instrumenten, bei denen die Kommission Partei in der vertraglichen Beziehung zum Fondsverwalter ist.
133
Verwaltungskosten und -gebühren sind nur dann förderfähig und werden von der EU erstattet, wenn sie auch gezahlt wurden. 
Der Mitgliedstaat ist daher nicht verpflichtet, Verwaltungskosten und -gebühren zu melden, die nicht gezahlt wurden, denn sie 
können nicht zur Erstattung durch die Kommission geltend gemacht und mithin nicht durch den EU-Haushalt finanziert werden.
Die von der Verwaltungsbehörde gezahlten Verwaltungskosten und -gebühren können auch die in Artikel 43 Ziffer 4 der 
Verordnung (EG) Nr. 1828/2006 der Kommission genannten Obergrenzen übersteigen, sind jedoch in diesem Fall nicht aus den 
Strukturfonds erstattungsfähig.
134
Für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 muss die Zusammenfassung der Daten für alle fünf ESI-Fonds durch die 
Kommission vorbereitet werden. Für die Berichterstattung zu den Finanzierungsinstrumenten wurde ein Zeitraum von sechs 
Monaten festgelegt, um allen fondsspezifischen Vorschriften (und den entsprechenden Fristen für die Einreichung des jährli -
chen Durchführungsberichts nach Artikel 50 Absatz 6 und Artikel 7 der Dachverordnung), der erforderlichen Zeit für die Konso -
lidierung und Bewertung der von den Mitgliedstaaten/Verwaltungsbehörden im Rahmen des jährlichen Durchführungsberichts 
übermittelten Daten und der Gesamtpräsentation der Fortschritte bei der Umsetzung der Finanzierungsinstrumente zu allen 
fünf ESI-Fonds Rechnung zu tragen.
Hat die Kommission Bemerkungen zu dem jährlichen Durchführungsbericht, einschließlich der Finanzierungsinstrumente, wird 
der Bericht an die Verwaltungsbehörden zurückgegeben, und die Zweimonatsfrist wird so lange ausgesetzt, bis die überarbei -
teten Informationen erneut bei der Kommission eingereicht werden, woraufhin die Zweimonatsfrist erneut einsetzt.
Aus diesem Grunde können die Daten erst aggregiert werden, wenn die Kommission eine vollständige Bewertung vorgenom -
men hat und eine ausreichende Gewähr für die Richtigkeit und Plausibilität der von den Verwaltungsbehörden zur Verfügung 
gestellten Daten gegeben ist.
Antworten der Kommission 113
141 Erster Spiegelstrich
Nach Auffassung der Kommission ist die normale Laufzeit eines Holding-Fonds oder spezifischen Fonds in Anbetracht der für 
die Einrichtung des Finanzierungsinstruments erforderlichen Zeit geringer als der Förderzeitraum (siehe auch Ziffer 93).
Wie die Kommission betont, ist es nach Artikel 42 Absatz 5 der Dachverordnung vorgeschrieben, eine leistungsbasierte Berech -
nungsmethode anzuwenden, wobei die Leistungskriterien in Artikel 12 der Delegierten Verordnung Nr. 480/2014 festgelegt 
sind. Die allgemeine Obergrenze für die förderfähigen Verwaltungskosten und -gebühren ist in Artikel 13 Absatz 3 der Delegier -
ten Verordnung 480/2014 festgelegt, die dem Schutz der finanziellen Interessen der EU dienen soll.
Dem Subsidiaritätsprinzip entsprechend sind die Zahlungen von Verwaltungskosten und -gebühren eine Angelegenheit, die 
in der Finanzierungsvereinbarung zu regeln ist. Die Dachverordnung und die Delegierte Verordnung 480/2014 legen lediglich 
die Obergrenzen der förderfähigen Ausgaben fest, die aus den ESIF maximal finanziert werden können, nicht jedoch die der 
tatsächlich zu erfolgenden Zahlungen von Gebühren. Dadurch werden die finanziellen Interessen der EU geschützt.
141 Zweiter Spiegelstrich
Die Kommission hat im EGESIF-Leitfaden 15-0021-01 zu den Verwaltungskosten und -gebühren vom 26. November 2015 klarge -
stellt, dass von einem  „Bonus-Malus-System“ Gebrauch gemacht werden sollte, wenn beispielsweise die vollständige Erstattung 
von Verwaltungskosten an das Erreichen vereinbarter Ziele im Zusammenhang mit einschlägigen Leistungskriterien geknüpft 
ist (siehe Punkt 2.2 auf Seite 3 des Leitfadens).
141 Dritter Spiegelstrich
Dem Subsidiaritätsprinzip entsprechend kann eine derartige Bedingung auf der Ebene der Finanzierungsvereinbarung einge -
führt werden, da sie Verhandlungssache zwischen der Verwaltungsbehörde und der Durchführungsstelle für das Finanzierungs -
instrument ist. Ziel der Obergrenzen für die Grundvergütung und die leistungsbasierte Vergütung ist es, den förderfähigen 
Höchstbetrag zu deckeln.
Darüber hinaus betont die Kommission die Pflicht zur Anwendung leistungsbasierter Kriterien.
Die leistungsbasierte Vergütung ist nach Artikel 42 Absatz 5 der Dachverordnung und den Leistungskriterien nach Artikel 12 des 
Delegierten Rechtsakts 480/2014 ein zwingendes Erfordernis.
Aus aufsichtsrechtlicher Sicht wurde das von den Mitgesetzgebern für ausreichend befunden, um einen soliden Einsatz der 
Finanzierungsinstrumente zu gewährleisten.
Vom Standpunkt der Transparenz und der Wirtschaftlichkeit wird außerdem betont, dass die Verwaltungsbehörde den Begleit -
ausschuss von den Bestimmungen zur leistungsbasierten Berechnung der angefallenen Verwaltungskosten oder der Verwal -
tungsgebühren des Finanzierungsinstruments in Kenntnis setzen muss. Der Begleitausschuss erhält auf Jahresbasis Berichte 
über die Verwaltungskosten und -gebühren, die im vorausgegangenen Kalenderjahr tatsächlich gezahlt wurden.
Antworten der Kommission 114
144
Die Kommission ist nicht der Auffassung, dass sich durch den Anstieg der über Finanzierungsinstrumente ausgereichten Mittel 
de facto die Mittel für technische Hilfe für die Mitgliedstaaten erhöht haben, da die für technische Hilfe gebundenen Mittel auf 
konkreten Projekten beruhen, die mit der Umsetzung der Programme in Zusammenhang stehen, nicht aber mit der Höhe der 
Mittel, die über die Finanzierungsinstrumente geflossen sind.
Zudem muss ein gewisses Maß an technischer Hilfe beim Einsatz der Finanzierungsinstrumente genutzt werden (siehe Antwort 
der Kommission zu Ziffer 94).
Die Höhe der Mittel für technische Hilfe wurde in jedem Mitgliedstaat unter Berücksichtigung des voraussichtlichen Bedarfs zur 
Bestreitung der Arbeiten im Zusammenhang mit der Vorbereitung und Durchführung der Programme geplant.
Die Verwaltungskosten und -gebühren stellen die Vergütung des Fondsverwalters für die Verwaltung und die Sicherstellung der 
Berichtsanforderungen dar.
Außerdem ist nicht zwangsläufig der Gesamtbetrag, der für Zuschüsse bereitgestellt wird, Kostentreiber der technischen Hilfe, 
sondern andere Faktoren wie die Komplexität des Verwaltungs- und Kontrollsystems und der rechtlichen Anforderungen im 
Zusammenhang mit der Durchführung auf einzelstaatlicher und auf EU-Ebene, die Anzahl der operationellen Programme, der 
kofinanzierten Maßnahmen und wichtigsten Projekte usw.
145
Die Kommission weist darauf hin, dass in dem von der Verwaltungsbehörde übermittelten jährlichen Durchführungsbericht die 
wichtigsten Technische-Hilfe-Maßnahmen, die in einem konkreten Jahr unternommen wurden, in einem gesonderten Abschnitt 
dargelegt werden. Darüber hinaus werden die bei der Kommission anhand einer durch Rechnungen, Gehaltszettel und andere 
Belege gestützten Kostenaufschlüsselung zur Erstattung geltend gemachten Technische-Hilfe-Ausgaben durch die Verwal -
tungsbehörde oder eine andere Stelle überprüft.
Die von der Verwaltungsbehörde stichprobenartig geprüfte Ausgabenerklärung könnte von der Bescheinigungsbehörde, der 
Prüfbehörde und den Prüfern der Kommission einer weiteren Prüfung unterzogen werden.
146
Nach Auffassung der Kommission sollten die Kosten der Programmverwaltung (TH-Budget) nicht mit den Durchführungskosten 
der einzelnen Operationen innerhalb eines Programms vermengt werden (Verwaltungskosten und -gebühren für Finanzie -
rungsinstrumente), so wie sie auch bei der Durchführung der Zuschussoperationen nicht vermengt werden (z. B. werden die 
Kosten für die Vergütung der technischen Hauptaufsichtsperson eines Projekts in die Beträge aufgenommen, die den Projekten 
zugeordnet werden, und nicht in die Technische-Hilfe-Beträge).
Die Kommission erhält Berichte von den Mitgliedstaaten zum Technische-Hilfe-Budget.
Außerdem unterscheiden sich Zuschüsse und Finanzierungsinstrumente wie auch die Finanzierungsinstrumente für die geteilte 
Mittelverwaltung und die direkte Verwaltung in ihrer Kostenstruktur.
Im Juli 2012 veröffentlichte die Kommission eine Studie mit quantitativen und qualitativen Informationen zu den Kosten und 
Lasten der Verwaltung der Strukturfonds der Europäischen Union ( http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/stu -
dies/pdf /measuring/measuring_impact_report.pdf ).
Eine Aktualisierung dieser Studie ist derzeit in Arbeit und soll Ende 2016 veröffentlicht werden. Es ist vorgesehen, sie im Verein -
fachungsprozess zu berücksichtigen.
Antworten der Kommission 115
Schlussfolgerungen und Empfehlungen
147
Die Kommission teilt die Auffassung, dass die Gewährung finanzieller Unterstützung aus dem EU-Haushalt über Finanzierungs -
instrumente zahlreiche Vorteile bietet, weshalb sie sich aktiv für ihren verstärkten Einsatz im Programmplanungszeitraum 2014-
2020 einsetzt und diesen unterstützt.
148
Nach Auffassung der Kommission unterscheiden sich die Auswirkungen der vom Hof angesprochenen Punkte je nach Mitglied -
staat und Art des Finanzierungsinstruments; insgesamt hält sie Finanzierungsinstrumente nach wie vor für ein effizientes und 
wirksames Mittel zur Bereitstellung von EU-Mitteln.
148 Erster Spiegelstrich
Die Kommission ist der Ansicht, dass die durchschnittliche Auszahlungsquote von 57  % (Ende 2014) eine sehr heterogene Situ -
ation widerspiegelt. Die Gefahr, dass beim Abschluss keine vollständige Auszahlung erreicht wird, betrifft lediglich eine kleine 
Anzahl von Finanzierungsinstrumenten in einigen wenigen Mitgliedstaaten.
Die niedrige Auszahlungsquote Ende 2014 ist einer Reihe von Faktoren geschuldet, darunter der Finanzkrise, den begrenzten 
Erfahrungen mancher Mitgliedstaaten und dem verspäteten Anlaufen einiger Instrumente.
148 Zweiter Spiegelstrich
Bei Finanzierungsinstrumenten mit geteilter Mittelverwaltung ermöglichten es die rechtlichen Anforderungen an die Berichter -
stattung der Kommission nicht, erschöpfende Informationen zur Einbeziehung privater Investoren aus den Mitgliedstaaten zu 
erlangen. Dennoch verweist die Kommission darauf, dass die Vorschriften zu staatlichen Beihilfen für bestimmte Finanzierungs -
instrumente eine Mindestbeteiligung privater Investoren voraussetzen (z. B. 30  % bzw. in manchen Fällen sogar 60  %).
Nach Auffassung der Kommission konnten die im Zeitraum 2007-2013 entwickelten zentral verwalteten Finanzierungsinstru -
mente auf Projektebene beachtliche Mittel aus dem privaten Sektor mobilisieren, was sogar für Fälle zutraf, bei denen keine 
privaten Beiträge auf Fondsebene erfolgten (wie beim Fonds Marguerite). Nach unserer Einschätzung helfen die im Rahmen 
dieser Instrumente gesammelten Erfahrungen der Kommission bei der Entwicklung von Instrumenten, die noch mehr private 
Investitionen zu mobilisieren vermögen.
148 Dritter Spiegelstrich
Die Kommission ist der Meinung, dass die Häufigkeit des Revolvierens von Mitteln während des Förderzeitraums kein Selbst -
zweck ist.
Zudem wird der Fälligkeitstermin der bereitgestellten Mittel an die Art der finanzierten Investitionen angepasst bzw. muss an 
diese angepasst werden, und jede Schlussfolgerung bezüglich des begrenzten revolvierenden Effekts sollte mit Bezug auf den 
Einführungszeitpunkt des Finanzierungsinstruments, den Tilgungsaufschub, den Fälligkeitstermin und die Ausfallquoten der für 
die Endempfänger bereitgestellten Mittel getroffen werden.
Antworten der Kommission 116
148 Vierter Spiegelstrich
Im Rahmen der für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 ausgegebenen Vorschriften sind die Verwaltungskosten und 
-gebühren mit den in die Finanzierungsinstrumente eingezahlten Beträgen verknüpft und nicht mit den Beträgen, die an die 
Endempfänger ausgezahlt wurden. Die Kommission stellt fest, dass ein Vergleich mit den zentral verwalteten Instrumenten erst 
beim Abschluss der EFRE- und ESF-Instrumente möglich sein wird.
Für den Zeitraum 2014-2020 sind die Verwaltungskosten und -gebühren, darunter auch die an die Endempfänger ausgezahlten 
Beträge, an die Leistung zu binden.
150
Nach Auffassung der Kommission betrifft die Gefahr, dass beim Abschluss keine vollständige Auszahlung erreicht wird, lediglich 
eine kleine Anzahl von Finanzierungsinstrumenten in einigen wenigen Mitgliedstaaten.
Die Kommission stellt fest, dass 82  % der Empfänger angaben, eine Defizitbeurteilung des Marktbedarfs vorgenommen zu 
haben, obwohl diese durch den Rechtsrahmen nur indirekt gefordert worden war. In Anbetracht dessen, dass dies für den Zeit -
raum 2007-2013 keine verbindliche Forderung war, sollte das als positiver Aspekt gewertet werden.
151
Die Kommission merkt an, dass je nach Art der Instrumente (wie z. B. Darlehen und Garantien) und je nach den Besonderheiten 
der Mitgliedstaaten einige kleinere Fonds ebenso gute, wenn nicht bessere Ergebnisse bringen als größere Fonds (Beispiele: 
Deutschland, Polen oder Frankreich).
Empfehlung 1 a)
Die Kommission akzeptiert die Empfehlung.
Immer wenn ein neues Finanzierungsinstrument entwickelt wird, sollte die Ex-ante-Bewertung eine Analyse der bei vorange -
gangenen vergleichbaren Instrumenten gezogenen Lehren umfassen.
Empfehlung 1 b)
Die Kommission akzeptiert die Empfehlung.
Bei zentral verwalteten Instrumenten sehen die relevanten Rechtsgrundlagen eine Halbzeitbilanz oder Halbzeitbewertung vor.
Bei all diesen zukünftigen Halbzeitbilanzen zu Finanzierungsinstrumenten wird die Kommission dafür sorgen, dass diese die 
gezogenen Lehren ebenso einbeziehen wie die Auswirkungen etwaiger sozioökonomischer Veränderungen größeren Aus -
maßes auf die Grundlage des Instruments und den entsprechenden Beitrag aus dem EU-Haushalt.
Antworten der Kommission 117
Empfehlung 2
Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung und betrachtet sie für ihren Teil als umgesetzt.
Für die Finanzierungsinstrumente der nationalen/regionalen Ebene hat die Kommission mit der Erarbeitung des Entwurfs eines 
Leitfadens zu den Durchführungsoptionen nach Artikel 38 Absatz 1 Buchstabe b der Dachverordnung begonnen, den sie den 
Mitgliedstaaten am 28. April 2016 vorstellte. Bei der Betrachtung der Durchführungsmodalitäten im Sinne des Artikels 38 der 
Dachverordnung ist im Zusammenhang mit der Ex-ante-Bewertung auch auf die potenziellen Möglichkeiten für größenbe -
dingte Einsparungen einzugehen.
Zu den ESIF-Programmbeiträgen zu Instrumenten auf EU-Ebene hat die Kommission umfangreiche Erläuterungen vorgelegt und 
im Zusammenhang mit der KMU-Initiative, bei der es sich um ein Finanzierungsinstrument auf EU-Ebene handelt, eng mit den 
Mitgliedstaaten zusammengearbeitet.
Darüber hinaus hat die Kommission eine Broschüre als Anleitung für die Mitgliedstaaten im Hinblick auf die Komplementaritä -
ten von ESIF und EFSI veröffentlicht.
Sollten neue Instrumente auf EU-Ebene entwickelt werden, wird die Kommission auf Ersuchen der Mitgliedstaaten Leitlinien für 
den Beitrag der Programmmittel zu den Instrumenten auf EU-Ebene vorlegen.
Was das Zieldatum für die Umsetzung angeht, betont die Kommission, dass die Empfehlung umgesetzt wird, soweit sie die 
Kommission betrifft.
152
Die Kommission ist der Auffassung, dass das Ziel, privates Kapital zu mobilisieren, insbesondere für Sektoren, die einem ver -
stärkten Marktversagen ausgesetzt sind, nicht überbetont werden sollte. Sowohl bei Instrumenten auf Unionsebene als auch 
bei denen unter geteilter Mittelverwaltung waren andere Ziele ebenso wichtig (wie z. B. die Schaffung von Investitionen auf 
bestimmten im Entstehen begriffenen Märkten mit starkem Mehrwert für die EU zu Zeiten der wirtschaftlichen Rezession und 
der Förderung von Wachstum, Beschäftigung und Wettbewerbsfähigkeit in allen Mitgliedstaaten und ihren Regionen). Deshalb 
geht die Messung des Erfolgs von Finanzierungsinstrumenten über das Kriterium der mobilisierten privaten Mittel hinaus.
Bei Finanzierungsinstrumenten mit geteilter Mittelverwaltung ermöglichten es die rechtlichen Anforderungen an die Berichter -
stattung der Kommission nicht, erschöpfende Informationen zur Einbeziehung privater Investoren aus den Mitgliedstaaten zu 
erlangen. Dennoch verweist die Kommission darauf, dass die Vorschriften zu staatlichen Beihilfen für bestimmte Finanzierungs -
instrumente eine Mindestbeteiligung privater Investoren voraussetzen (z. B. 30  % bzw. in manchen Fällen sogar 60  %).
Nach Auffassung der Kommission konnten die im Zeitraum 2007-2013 entwickelten zentral verwalteten Finanzierungsinstru -
mente auf Projektebene beachtliche Mittel aus dem privaten Sektor mobilisieren, was sogar für Fälle zutraf, bei denen keine 
privaten Beiträge auf Fondsebene erfolgten (wie beim Fonds Marguerite). Nach unserer Einschätzung helfen die im Rahmen 
dieser Instrumente gesammelten Erfahrungen der Kommission bei der Entwicklung von Instrumenten, die noch mehr private 
Investitionen zu mobilisieren vermögen.
Artikel 223 der Anwendungsbestimmungen zur EU-Haushaltsordnung definiert Hebelwirkung als den „Quotienten aus dem 
Finanzbetrag für förderfähige Endempfänger und dem Betrag des Unionsbeitrags”. Dies bedeutet, dass die Hebelwirkung als 
Verhältnis zwischen den Finanzmitteln, die die EU einem Finanzierungsinstrument zuweist (Input) und der (Gesamt-)Menge an 
Mitteln für förderfähige Endempfänger (Output) angesehen werden sollte. In diesem Sinne ist die Kommission der Auffassung, 
dass diese Formel dem Umfang, in dem die öffentliche Finanzierung aus dem EU-Haushalt zusätzliche Mittel mobilisiert, in 
vollem Umfang gerecht wird.
Antworten der Kommission 118
153
Die Kommission hält es für verfrüht, Rückschlüsse auf die Höhe der privaten Finanzierung zu ziehen, die im Zeitraum 2014-2020 
mobilisiert werden soll. Das breitere Spektrum an Finanzierungsinstrumenten im Zeitraum 2014-2020 sollte zusätzliche Mög -
lichkeiten bieten, ebenso auch die Möglichkeit der Kombination mit EFSI. Die Kommission stellt fest, dass sie in den Leitlinien für 
2014 Modelle für die Vorzugsbehandlung zur Verfügung gestellt hat.
Die Durchführungsverordnung Nr. 964/2014 für Standardinstrumente im Zeitraum 2014-2020 enthält Beispiele, wie die Bestim -
mungen über die Vorzugsbehandlung am besten anzuwenden sind, um mehr privates Kapital zu mobilisieren, ohne dem öffent -
lichen Sektor übermäßige Risiken zuzumuten.
Außerdem hat die Kommission in ihrer Broschüre vom 22. Februar 2016 Beispiele für Kombinationen von ESIF und EFSI unter 
Vorzugsbehandlung für private Investoren zur Verfügung gestellt (siehe http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/thefunds/
fin_inst/pdf/efsi_esif_compl_en.pdf ).
Die endgültige Fassung ist in Arbeit.
154
Die Kommission räumt ein, dass dafür gesorgt werden muss, dass die Finanzierungsinstrumente nicht zum Gegenstand unan -
nehmbarer Steuerhinterziehungssysteme werden. Dies erklärt sie einmal mehr in ihrer jüngsten Mitteilung vom 29.1.2016  
„Maßnahmenpaket zur Bekämpfung der Steuervermeidung“. Allerdings stehen Vereinbarungen über den Vorsteuerabzug nicht 
per se im Widerspruch zur Politik der Kommission. Als Konzept zielen Vereinbarungen über den Vorsteuerabzug darauf ab, die 
Unsicherheit für Investoren zu verringern.
Empfehlung 3
Die Kommission akzeptiert die Empfehlung nicht.
Sie sieht keine Notwendigkeit zur Änderung der Haushaltsordnung und/oder ihr zugrunde liegender sektorspezifischer Rege -
lungen (Dachverordnung und sektorspezifische Regelungen für zentral verwaltete Instrumente) und ist der Auffassung, dass der 
Angelegenheit durch eine beratende Unterstützung hinreichend Genüge getan werden kann.
Für die geteilte Mittelverwaltung haben die GD ESIF mit der Ausarbeitung eines Leitfadens für die Berichterstattung begonnen. 
Der entsprechende Entwurf wurde den Mitgliedstaaten am 28. April 2016 vorgelegt, und er soll ausführliche Informationen über 
die Berechnung der Hebelwirkung enthalten, wie sie in der Haushaltsordnung und ihren Anwendungsbestimmungen vorgese -
hen ist, einschließlich der Frage, wie die mobilisierten Beträge bestimmt werden. Die Berichterstattung durch die Mitgliedstaa -
ten wird die Kommission in die Lage versetzen, zwischen der Hebelwirkung von privaten und nationalen öffentlichen Beiträgen 
im Rahmen der OP und/oder zusätzlichen privaten oder öffentlichen Kapitalbeiträgen zu unterscheiden.
Für zentral verwaltete Instrumente hat die Kommission im Juni 2015 die Methodik für die Berechnung der Hebelwirkung für die 
Finanzierungsinstrumente im Zeitraum 2014-2020 präzisiert, um sicherzustellen, dass diese auf eine einheitliche und harmoni -
sierte Art und Weise im Einklang mit den geltenden Vorgaben für die Hebelwirkung in der Haushaltsordnung und den Anwen -
dungsbestimmungen stehen.
Antworten der Kommission 119
Empfehlung 4
Die Kommissionen akzeptiert die Empfehlung.
Die Leitlinien für den Abschluss der operationellen Programme (Beschluss der Kommission C(2015) 2771) sehen in Kapitel 5.2.5 
vor, dass im Abschlussbericht als Teil des Abschlusspakets die Identität des nationalen Kofinanzierungsträgers, die Art der zur 
Verfügung gestellten nationalen Kofinanzierung und alle zusätzlich zu den Programmressourcen bereitgestellten Kofinanzie -
rungsfonds darzulegen sind. Darüber hinaus müssen die Mitgliedstaaten in Anhang I, Vorlagen 1 und 2, in Pflichtfeld III.2.2.4 
über die nationale private Kofinanzierung, die effektiv zu dem Finanzierungsinstrument beigetragen hat, berichten.
Empfehlung 5
Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung.
Die Art und Weise, wie die Bestimmungen zur Vorzugsbehandlung anzuwenden sind, um mehr privates Kapital zu mobilisieren, 
ohne öffentlichen Investoren, die zu den Kapitalausstattungen der Finanzierungsinstrumente beitragen, übermäßige Risiken 
zuzumuten, ist in Band I der Allgemeinen Methodik zur Durchführung von Ex-ante-Bewertungen von Finanzierungsinstrumen -
ten, herausgegeben im April 2014, beschrieben.
Außerdem enthält die Durchführungsverordnung Nr. 964/2014 über standardisierte Instrumente im Zeitraum 2014-2020 Bei -
spiele, wie die Bestimmungen über die Vorzugsbehandlung am besten anzuwenden sind, um mehr privates Kapital zu mobili -
sieren, ohne dem öffentlichen Sektor übermäßige Risiken zuzumuten.
Schließlich begann die Kommission mit der Erarbeitung eines Leitfadenentwurfs für vorrangige Vergütung, der den Mitglied -
staaten im Oktober 2015 vorgelegt wurde. Die endgültige Fassung ist in Arbeit.
Was das Zieldatum für die Umsetzung angeht, betont die Kommission, dass die Empfehlung umgesetzt wird, soweit sie die 
Kommission betrifft.
Empfehlung 6
Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung, soweit sie ihre Legislativvorschläge für den Programmplanungszeitraum nach 
2020 betrifft.
Empfehlung 7
Die Kommissionen akzeptiert die Empfehlung.
Für die geteilte Mittelverwaltung wird die Kommission in den Leitfaden zu den Optionen für die Einsatzregelung gemäß Arti -
kel 38 Absatz  1 Buchstabe  b der Dachverordnung zusätzliche Empfehlungen aufnehmen, um die Strukturen von Finanzierungs -
instrumenten an der Politik, wie sie in der Mitteilung der Kommission über das Maßnahmenpaket zur Bekämpfung der Steuer -
vermeidung vom Januar 2016 ausgeführt ist, auszurichten.
Für zentral verwaltete Instrumente hat die Kommission bereits an die EIB und den EIF geschrieben, um die Wichtigkeit der 
Maßnahmen der Kommission zur Bekämpfung der Steuervermeidung hervorzuheben und die weitere Förderung bewährter 
Praktiken von EIB/EIF in diesem Bereich zu unterstützen. Die Kommission steht in einem aktiven Dialog mit der EIB und dem EIF 
zur Überprüfung ihrer jeweiligen Politiken in diesem Bereich.
Antworten der Kommission 120
Außerdem stellt die Kommission fest, dass Artikel  140 Absatz  4 der Haushaltsordnung und Artikel 38 Absatz 4 Abschnitt 2 der 
Dachverordnung besagen, dass die Stellen, die Finanzierungsinstrumente umsetzen, dafür Sorge zu tragen haben, dass das 
geltende Recht eingehalten wird, einschließlich der Rechtsvorschriften gegen Geldwäsche, zur Terrorismusbekämpfung und 
gegen den Steuerbetrug. Diese Stellen, die Finanzierungsinstrumente umsetzen, dürfen keine Geschäftsbeziehungen mit 
Unternehmen aufbauen und unterhalten, die in Gebieten niedergelassen sind, deren Gerichte bei der Anwendung international 
vereinbarter Steuernormen nicht mit der Union kooperieren. Die Verwaltungsbehörden müssen entsprechende Forderungen in 
ihren Verträgen mit den ausgewählten Finanzintermediären umsetzen.
Die Einhaltung der nationalen Rechtsvorschriften und der EU-Empfehlungen bei der steuerlichen Behandlung ist Teil des gel -
tenden Systems zur Umsetzung der Finanzierungsinstrumente und auch im Umfang der Verwaltungsprüfungen enthalten, wie 
sie in dem Leitfaden EGESIF 14/0012/02 vorgesehen sind.
Was das Zieldatum für die Umsetzung angeht, betont die Kommission, dass die Empfehlung umgesetzt wird, soweit sie die 
Kommission betrifft.
Gemeinsame Antwort der Kommission zu den Ziffern 155 und 156
Die Kommission ist der Meinung, dass die Häufigkeit des Revolvierens von Mitteln während des Förderzeitraums kein Selbst -
zweck ist.
Zudem wird der Fälligkeitstermin der bereitgestellten Mittel an die Art der finanzierten Investitionen angepasst bzw. muss an 
diese angepasst werden, und jede Schlussfolgerung bezüglich des begrenzten revolvierenden Effekts sollte mit Bezug auf den 
Einführungszeitpunkt des Finanzierungsinstruments, den Tilgungsaufschub, den Fälligkeitstermin und die Ausfallquoten der für 
die Endempfänger bereitgestellten Mittel getroffen werden.
Im Hinblick auf das Ende des Durchführungszeitraums ist die Kommission der Auffassung, dass sich die Änderungen in ihren 
Leitlinien für den Abschluss im Rahmen des Artikels 78 Absatz 6 der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 in der geänderten Fassung 
bewegt haben, weswegen eine Änderung des Rechtsakts nicht erforderlich war (siehe auch die Antwort der Kommission zu 
Ziffer 43, die Antwort der Kommission zu Ziffer 6.52 und die Antwort auf Empfehlung 5 des Jahresberichts 2014 des Hofes). Die 
Kommission betont, dass die Verwaltungsbehörden verpflichtet sind, geeignete Maßnahmen zu ergreifen, um sicherzustellen, 
dass Artikel 78 Absatz 7 der Allgemeinen Verordnung eingehalten wird, und diese Maßnahmen beim Abschluss vorzuweisen, 
darunter Angaben zur Wiederverwendung von verbleibenden Mitteln, die auf EFRE und ESF zurückzuführen sind, und dabei ins -
besondere zu der Behörde, die für die Verwaltung der verbleibenden Mittel zuständig ist, zur Art der Wiederverwendung, zum 
Zweck, zum betroffenen Gebiet und zur geplanten Laufzeit (siehe Leitlinien für den Abschluss Punkt 5.2.5).
Empfehlung 8
Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung.
Artikel 45 der Dachverordnung verpflichtet die Mitgliedstaaten, die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um die ordnungs -
gemäße Verwendung der Mittel während eines Zeitraums von mindestens acht Jahren nach dem Ende des Förderzeitraums zu 
gewährleisten (siehe auch das Modell zur Finanzierungsvereinbarung in Anhang IV Artikel 1 Buchstabe j). Mittel, die nach dem 
Ende des Förderzeitraums an den Fonds zurücküberwiesen werden, sind nicht mehr EU-Mittel, sondern nationale Mittel.
Die Kommission wird in ihrem Leitfaden zu Optionen für die Einsatzregelung nach Artikel 38 Absatz 1 Buchstabe b der Dachver -
ordnung die Bedeutung dieser Anforderung in der Finanzierungsvereinbarung, die durch die Verwaltungsbehörden unterzeich -
net wird, unterstreichen und darauf hinweisen, dass eine Überprüfung der Angemessenheit dieser Bestimmung in den Rahmen 
der regelmäßigen Prüfungen durch die Prüfbehörden fällt.
Was das Zieldatum für die Umsetzung angeht, betont die Kommission, dass die Empfehlung umgesetzt wird, soweit sie die 
Kommission betrifft.
Antworten der Kommission 121
Empfehlung 9
Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung.
Der Leitfaden für die Ex-ante-Bewertung vom Mai 2014 erläutert die Bedingungen, unter denen Kapitalbeiträge aus Programm -
ressourcen 2014-2020 zu einem bestehenden Finanzierungsinstrument geleistet werden können.
Darüber hinaus hat die Kommission damit begonnen, Leitlinien für die Auswahl derjenigen Stellen, die Finanzierungsinstru -
mente einsetzen, zu erarbeiten. Der Entwurf, der einen Abschnitt zu den Bedingungen für Vertragsänderungen (z.  B. die Verlän -
gerung der Umsetzungsfrist oder eine Erhöhung des Umfangs an OP-Beiträgen zu bestehenden Finanzierungsinstrumenten aus 
dem Zeitraum 2007-2013) enthalten soll, wurde den Mitgliedstaaten im Oktober 2015 vorgestellt. Die endgültige Fassung des 
Leitfadens ist derzeit in Arbeit.
Was das Zieldatum für die Umsetzung angeht, betont die Kommission, dass die Empfehlung umgesetzt wird, soweit sie die 
Kommission betrifft.
158
Die kumulierten Verwaltungskosten und -gebühren umfassen 4,7  % der an Finanzierungsinstrumente bis Ende Dezember 2014 
gezahlten Beträge, was einem jährlichen Äquivalent von weniger als 1  % entspricht.
Die Verwaltungskosten und -gebühren sind nur dann förderfähig und werden von der EU erstattet, wenn sie an den Fondsver -
walter gezahlt werden. Überschreiten die angefallenen Verwaltungskosten und die gezahlten Gebühren die Obergrenzen, dann 
erfolgt die Erstattung auf der Grundlage jener Obergrenzen und nicht nach den tatsächlich gezahlten höheren Beträgen. Diese 
Maßnahme dient dem Schutz der finanziellen Interessen der EU.
Die Kommission ist der Auffassung, dass die Regeln in der Rechtsgrundlage klar festgelegt sind, zu der es detaillierte Leitfäden 
gibt, und dass in dieser Phase kein Spielraum für Umdeutungen besteht.
Nach Artikel 43 der Durchführungsverordnung beziehen sich die Obergrenzen für die förderfähigen Ausgaben auf das Kapi -
tal, das aus dem operationellen Programm in den Fonds eingezahlt wurde, und nicht auf das Kapital, das durch den Fonds zur 
Unterstützung von Endempfängern eingesetzt wird.
Die Obergrenzen definieren die maximale Höhe der förderfähigen Ausgaben und müssen im Jahresdurchschnitt, pro rata tem -
poris , berechnet werden. Im COCOF-Leitfaden für die Finanzierungsinstrumente wird die Rechtsgrundlage genannt und weiter 
erläutert (siehe Punkte 2.6.1 bis 2.6.17).
Für den Zeitraum 2014-2020 müssen die Verwaltungskosten und -gebühren entsprechend dem Rechtsrahmen an die Leistung 
gekoppelt werden, einschließlich der an die Endempfänger gezahlten Beträge.
Gemeinsame Antwort der Kommission zu den Ziffern 159 und 160
Für den Zeitraum 2007-2013 überwacht die Kommission die Verwaltungskosten und -gebühren durch die Zusammenfassung der 
Daten für Finanzierungsinstrumente auf der Grundlage der Berichterstattung durch die Mitgliedstaaten. Diese Auflage wurde 
im Jahr 2011 eingeführt.
Für den Zeitraum 2014-2020 werden der Kommission vollständigere und zuverlässigere Datensätze zur Verfügung stehen, um 
die gesamte Umsetzung der Finanzierungsinstrumente, einschließlich der Verwaltungskosten und -gebühren, überwachen zu 
können.
Für beide Zeiträume gilt, dass die nationalen Behörden gewährleisten müssen, dass die Förderfähigkeit der Verwaltungskosten 
und -gebühren im Einklang mit den geltenden Vorschriften und dem Subsidiaritätsprinzip steht.
Antworten der Kommission 122
Die Kommission ist der Auffassung, dass die Kosten der Programmverwaltung (Haushalt für technische Hilfe) nicht mit den 
Kosten der Durchführung einzelner Operationen innerhalb eines Programms (Verwaltungskosten und -gebühren für Finanzie -
rungsinstrumente) vermengt werden sollten, da sie auch bei der Gewährung von Zuschüssen nicht vermengt werden (z. B. sind 
die Kosten für die Vergütung eines Bauaufsehers eines Projektes in den Projektkosten enthalten und nicht in den Kosten der 
technischen Hilfe).
Die Kommission möchte betonen, dass sie Berichte der Mitgliedstaaten über die Haushaltsmittel für technische Hilfe prüft. Dies 
war im Zeitraum 2007-2013 der Fall und wird auch im Zeitraum 2014-2020 fortgesetzt.
161
Für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 muss die Zusammenfassung der Daten für alle fünf ESI-Fonds durch die 
Kommission vorbereitet werden. Für die Berichterstattung zu den Finanzierungsinstrumenten wurde ein Zeitraum von sechs 
Monaten festgelegt, um allen fondsspezifischen Vorschriften (und den entsprechenden Fristen für die Einreichung des jährli -
chen Durchführungsberichts nach Artikel 50 Absatz 6 und Artikel 7 der Dachverordnung), der erforderlichen Zeit für die Konso -
lidierung und Bewertung der von den Mitgliedstaaten/Verwaltungsbehörden im Rahmen des jährlichen Durchführungsberichts 
übermittelten Daten und der Gesamtpräsentation der Fortschritte bei der Umsetzung der Finanzierungsinstrumente zu allen 
fünf ESI-Fonds Rechnung zu tragen.
Hat die Kommission Bemerkungen zu dem jährlichen Durchführungsbericht, einschließlich der Finanzierungsinstrumente, wird 
der Bericht an die Verwaltungsbehörden zurückgegeben, und die Zweimonatsfrist wird so lange ausgesetzt, bis die überarbei -
teten Informationen erneut bei der Kommission eingereicht werden, woraufhin die Zweimonatsfrist erneut einsetzt.
Aus diesem Grunde können die Daten erst aggregiert werden, wenn die Kommission eine vollständige Bewertung vorgenom -
men hat und eine ausreichende Gewähr für die Richtigkeit und Plausibilität der von den Verwaltungsbehörden zur Verfügung 
gestellten Daten gegeben ist.
162
Die leistungsbasierte Vergütung ist nach Artikel 42 Absatz 5 der Dachverordnung und den Leistungskriterien nach Artikel 12 des 
Delegierten Rechtsakts 480/2014 ein zwingendes Erfordernis.
Im Leitfaden über Verwaltungskosten und -gebühren (EGESIF_15-0021-01) vom November 2015 gibt die Kommission Erläuterun -
gen zur Berechnungsmethodik von leistungsabhängigen Vergütungen.
Empfehlung 10 a)
Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung.
Über die Verwaltungskosten und -gebühren wird weiterhin im Rahmen der Zusammenfassung der Daten Bericht erstattet, und 
im Mai 2015 wurden den Mitgliedstaaten spezifische Anweisungen zu dieser Berichterstattung zugesandt.
Die Leitlinien für den Abschluss der operationellen Programme (Beschluss der Kommission C(2015) 2771) verpflichten die 
Mitgliedstaaten, gemäß Anhang I Muster 1 (Pflichtfeld III.4, III.6) und Muster 2 (Pflichtfeld III.4) die angefallenen und gezahlten 
Verwaltungskosten und -gebühren bis März 2017 zu melden.
Antworten der Kommission 123
Empfehlung 10 b)
Die Kommission akzeptiert die Empfehlung nicht.
Die Kommission ist der Auffassung, dass die Regeln in der Rechtsgrundlage klar festgelegt sind, zu der es detaillierte Leitfäden 
gibt, und dass in dieser Phase kein Spielraum für Umdeutungen besteht.
Nach Artikel 43 der Durchführungsverordnung beziehen sich die Obergrenzen für die förderfähigen Ausgaben auf das Kapi -
tal, das aus dem operationellen Programm in den Fonds eingezahlt wurde, und nicht auf das Kapital, das durch den Fonds zur 
Unterstützung von Endempfängern eingesetzt wird.
Die Obergrenzen definieren die maximale Höhe der förderfähigen Ausgaben und müssen im Jahresdurchschnitt, pro rata tem -
poris , berechnet werden. Im COCOF-Leitfaden für die Finanzierungsinstrumente wird die Rechtsgrundlage genannt und weiter 
erläutert (siehe Punkte 2.6.1 bis 2.6.17).
Für den Zeitraum 2014-2020 müssen die Verwaltungskosten und -gebühren entsprechend dem Rechtsrahmen an die Leistung 
gekoppelt werden, einschließlich der an die Endempfänger gezahlten Beträge.
Empfehlung 11 a)
Die Kommission akzeptiert die Empfehlung nicht.
Die Kommission ist der Auffassung, dass die verbindlichen Vorschriften über die leistungsbezogene Vergütung in Artikel 42 
Absatz 5 der Dachverordnung sowie die detaillierten Kriterien für Leistung in Artikel 12 des Delegierten Rechtsakts 480/2014 
eine ausreichende Grundlage darstellen, um die gewünschte Anreizwirkung zu erzielen, und dass es in dieser Phase keine aus -
reichende Grundlage gibt, die es rechtfertigen würde, eine Änderung vorzuschlagen.
Darüber hinaus stellt die Kommission fest, dass die Verwaltungsbehörde den Begleitausschuss über die Bestimmungen bezüg -
lich der leistungsabhängigen Berechnung der entstandenen Verwaltungskosten oder der Verwaltungsgebühren des Finan -
zierungsinstruments informieren muss. Der Begleitausschuss erhält auf Jahresbasis Berichte über die Verwaltungskosten und 
-gebühren, die im vorausgegangenen Kalenderjahr tatsächlich gezahlt wurden.
Empfehlung 11 b)
Die Kommission stellt fest, dass sich diese Empfehlung an die Mitgliedstaaten richtet.
Die Kommission stimmt zu, dass die Verwaltungsbehörden die geltenden rechtlichen Anforderungen bestmöglich anwenden 
sollten. Diese Anforderungen werden auch im Leitfaden zu den Verwaltungskosten und -gebühren detailliert erläutert.
Die bestehende Rechtsgrundlage lässt es zu, zusätzlich zu den in Artikel 12 der Delegierten Verordnung Nr. 480/2014 genannten 
weitere Leistungskriterien anzuwenden.
Antworten der Kommission 124
Empfehlung 12
Die Kommission akzeptiert die Empfehlung nicht.
Was die Möglichkeit und die Verhältnismäßigkeit der Umsetzung dieser Empfehlung angeht, ist die Kommission der Auffassung, 
dass es für eine Analyse notwendig wäre, die Kosten einer Verwaltungsbehörde für Zuschüsse und Finanzierungsinstrumente 
isoliert aufzuführen, während die Arbeit für beides wahrscheinlich von ein und demselben Personal geleistet wird. Außerdem 
unterscheiden sich die Kostenstrukturen von Zuschüssen und Finanzierungsinstrumenten wie auch die von Finanzierungsin -
strumenten unter geteilter und direkter Verwaltung.
Was die Relevanz einer solchen vergleichenden Analyse betrifft, möchte die Kommission weiterhin betonen, dass Zuschüsse 
und Finanzierungsinstrumente zwei verschiedene Instrumente der ESIF-Politik darstellen, die auf unterschiedliche Typologien 
von Investitionen abzielen.
163
Die Kommission stimmt dem Grundsatz der optimierten Koordinierung der Finanzierungsinstrumente zwischen ESI-Fonds und 
EFSI zu.
Die Kommission hat am 22. Februar 2016 eine Broschüre herausgegeben, die lokalen Behörden und Projektträgern helfen soll, 
die Möglichkeiten für die Koordinierung, für Synergien und die Komplementaritäten von EFSI und ESI-Fonds voll auszuschöp -
fen. Diese beiden Instrumente sind auf unterschiedliche, aber einander ergänzende Art und Weise hinsichtlich ihres Grund -
prinzips, des Konzepts und des Rechtsrahmens ausgestaltet und stärken sich gegenseitig. Die Broschüre gibt einen Überblick 
über mögliche Kombinationen von EFSI und ESI-Fonds sowohl auf Projektebene als auch über ein Finanzierungsinstrument 
wie beispielsweise eine Investment-Plattform (siehe  http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/thefunds/fin_inst/pdf /
efsi_esif_compl_en.pdf ).
125 Antworten des Fonds 
Marguerite
Antworten auf Ziffer 81 und Kasten 11
Mit der für den Fonds Marguerite eingerichteten Holdingstruktur sollte es dem Fonds in erster Linie ermöglicht werden, seine 
einzelnen Investitionen über einzelne Tochtergesellschaften zu tätigen. Dies hing zum einen mit dem Portfolio-Risikomanage -
ment (Trennung der einzelnen Investitionen) zusammen, zum anderen sollten künftige Veräußerungen von Kapitalanlagen 
und der Cashflow innerhalb der Struktur (Tätigung von Investitionen aus dem Fonds Marguerite und Rückfluss von Kapital aus 
diesen Investitionen zurück zum Fonds Marguerite) erleichtert werden. Ein Steuervorbescheid der luxemburgischen Behörden 
wurde zur Bestätigung eingeholt.
Hinsichtlich der Aussage des Hofes, es bestehe  „die Möglichkeit, durch die Verwendung dieser Struktur weitere Steuern zu 
umgehen“, vertreten wir die Auffassung, dass der Hinweis auf Steuerumgehung missverständlich sein kann, da dieser Begriff oft 
in Bezug auf Regelungen verwendet wird, die auf die Umgehung rechtmäßig geschuldeter Steuern ausgerichtet sind. Margue -
rite Adviser stellt bei der Verwaltung der Steuerangelegenheiten des Fonds Marguerite sicher, dass der Fonds seine steuerlichen 
Verpflichtungen erfüllt und alle geschuldeten Steuern zahlt.

Kostenlose Veröﬀentlichungen:
  Einzelexemplar:  
über EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
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bei den Vertretungen der Europäischen Union (http://ec.europa.eu/represent_de.htm),  
bei den Delegationen in Ländern außerhalb der Europäischen Union  
(http://eeas.europa.eu/delegations/index_de.htm),  
über den Dienst Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_de.htm)  
oder unter der gebührenfreien Rufnummer 00 800 6 7 8 9 10 11 (*).
(*)  Sie erhalten die bereitgestellten Informationen kostenlos, und in den meisten Fällen entstehen auch keine  
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Kostenp/f_lichtige Veröﬀentlichungen: über EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).WO ERHALTE ICH EU-VERÖFFENTLICHUNGEN?
Verfahrensschritt Datum
Annahme des Prüfungsplans/Prüfungsbeginn 14.1.2015
Offizielle Übermittlung des Berichtsentwurfs an die Kommission (oder eine andere 
geprüfte Stelle)11.4.2016
Annahme des endgültigen Berichts nach Abschluss des kontradiktorischen Verfahrens 1.6.2016
Eingang der offiziellen Antworten der Kommission (oder einer anderen geprüften 
Stelle) in allen Sprachen5.7.2016
Für die Gewährung finanzieller Unterst ützung aus dem 
EU-Haushalt werden zunehmend Finanzierungs -
instrumente eingesetzt, über die Darlehen, Garantien und 
Beteiligungsinvestitionen bereitgestellt werden können. 
Während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 
wurden solchen Instrumenten EU-Haushaltsmittel in Höhe 
von rund 21,5 Milliarden Euro zugewiesen. Der Hof stellte 
fest, dass Finanzierungsinstrumente im Vergleich zu 
anderen Arten der EU-Finanzierung (wie etwa Zusch üssen) 
zwar spezifische Vorteile bieten mögen, ihr Einsatz jedoch 
mit erheblichen Herausforderungen verbunden ist, durch 
die sie an Effizienz einb üßen könnten.
EUROPÄISCHER
RECHNUNGSHOF