Zusammenfassung Polens Justizreformen seit 2015 wurden sowohl in Polen als auch auf EU-Ebene sehr kontrovers diskutiert und haben ernste Bedenken hervorgerufen, von denen einige weiterhin bestehen. Die Reformen, die sich auf den Verfassungsgerichtshof (Trybunał Konstytucyjny), das Oberstes Gericht (Sąd Najwyższy), die ordentlichen Gerichte (sądy powszechne), den Landesjustizrat (Krajowa Rada Sądownictwa) und die Staatsanwaltschaft auswirken, haben den Einfluss der Exekutive und der Legislative auf das Justizsystem verstärkt und damit die Unabhängigkeit der Justiz geschwächt. Dies veranlasste die Kommission, im Jahr 2017 das Verfahren nach Artikel 7 Absatz 1 EUV einzuleiten, das noch vom Rat geprüft wird. 2019 und 2020 leitete die Kommission zwei neue Vertragsverletzungsverfahren ein, um die richterliche Unabhängigkeit zu gewährleisten, und der Gerichtshof der Europäischen Union hat einstweilige Anordnungen erlassen, um die Befugnisse der Disziplinarkammer (Izba Dyscyplinarna) des Obersten Gerichts in Bezug auf Disziplinarverfahren gegen Richter auszusetzen. Es besteht ein entwickelter rechtlicher und institutioneller Rahmen zur Verhinderung von Korruption und zur Förderung von Transparenz. Ein spezielles Programm der Regierung zur Korruptionsbekämpfung konzentriert sich auf die Bereitstellung von Aus- und Fortbildungsmaßnahmen und von Leitlinien für Amtsträger. Allerdings wurden in Bereichen wie dem derzeitigen System der Vermögenserklärungen und den Vorschriften in Bezug auf die Lobbyarbeit strukturelle Schwächen festgestellt. Es gibt Pläne für Rechtsvorschriften zur Transparenz im öffentlichen Leben, um wichtige die Prävention betreffende Bestimmungen zu einem einzigen Rechtsakt umzustrukturieren. Aufgrund wiederholter Verzögerungen bestehen diesbezüglich jedoch Bedenken. Auch hinsichtlich der Unabhängigkeit der wichtigsten für die Verhinderung und Bekämpfung von Korruption zuständigen Institutionen bestehen Bedenken, insbesondere angesichts der Unterordnung des zentralen Amts für Korruptionsbekämpfung unter die Exekutive und angesichts der Tatsache, dass der Justizminister gleichzeitig Generalstaatsanwalt ist. In Polen basiert der Rechtsrahmen für Medienpluralismus sowohl auf verfassungsrechtlichen Garantien als auch auf sektorbezogenen Rechtsvorschriften. Es scheinen entsprechende Garantien für die Medienaufsicht, den Nationalen Rundfunkrat, zu bestehen. Allerdings wurden einige Bedenken hinsichtlich seiner Unabhängigkeit geäußert. Die Rolle der Aufsichtsbehörde wurde auch durch die Reform von 2016 eingeschränkt, in deren Rahmen die Zuständigkeit für die Leitung der polnischen öffentlich-rechtlichen Medien dem Nationalen Medienrat (RMN) übertragen wurde. Der Rechtsrahmen für die Transparenz des Medieneigentums gilt nicht gleichermaßen für alle Medienakteure. In Bezug auf den Schutz von Journalisten bleibt die Kriminalisierung der Beleidigung von Amtsträgern weiterhin problematisch. Auch andere Komponenten des Systems der Gewaltenteilung stehen unter Druck. Es wurden Reformen im Rahmen beschleunigter Gesetzgebungsverfahren verabschiedet. Bei diesen Verfahren waren die Konsultation der Interessenträger und die Möglichkeiten für die Opposition, ihrer Rolle im Gesetzgebungsverfahren gerecht zu werden, beschränkt. Polen hat eine lebendige Zivilgesellschaft und starke Berufsverbände von Richtern und Staatsanwälten, die an der öffentlichen Debatte teilnehmen. Dennoch haben sich Politiker negativ gegenüber Organisationen geäußert. Trotz des schwierigen Umfelds spielt der Bürgerbeauftragte weiterhin eine Schlüsselrolle beim Schutz der Rechtsstaatlichkeit.

I.Justizsystem

Das polnische Justizsystem ist in zwei Hauptbereiche gegliedert, die Verwaltungsgerichtsbarkeit und die ordentliche Gerichtsbarkeit. Das Oberste Verwaltungsgericht (Naczelny Sąd Administracyjny) und 16 Verwaltungsgerichte üben die Kontrolle über die öffentliche Verwaltung aus, einschließlich der Rechtmäßigkeit von Maßnahmen der lokalen Gebietskörperschaften und der Provinzbehörden. Die ordentliche Gerichtsbarkeit, die vom Obersten Gericht beaufsichtigt wird, besteht aus drei Ebenen: 11 Appellationsgerichte (sądy apelacyjne), 46 Bezirksgerichte (sądy okręgowe) und mehr als 300 Kreisgerichte (sądy rejonowe). Richter werden vom Präsidenten der Republik auf Antrag des Landesjustizrats bestellt. Der Verfassungsgerichtshof, der insbesondere über die Verfassungsmäßigkeit von Rechtsvorschriften entscheidet, setzt sich aus 15 Richtern zusammen, die vom Sejm (untere Kammer des Parlaments) für eine Amtszeit von neun Jahren ausgewählt werden. Laut Verfassung hat der Landesjustizrat die Aufgabe, die Unabhängigkeit der Justiz zu gewährleisten. Ein besonderes Merkmal der Staatsanwaltschaft, die nicht Teil der unabhängigen Justiz ist, besteht darin, dass der Generalstaatsanwalt und der Justizminister dieselbe Person sind. Die Verfassung sieht vor, dass Rechtsanwälte und Rechtsberater ihre Praxis selbst regeln können.

Unabhängigkeit

Die im November 2015 eingeleiteten Justizreformen wurden fortgesetzt. Diese Reformen wurden anhand von mehr als 30 Gesetzen durchgeführt, die die gesamte Struktur des Justizsystems betreffen, einschließlich des Verfassungsgerichtshofs, des Landesjustizrats, des Obersten Gerichts, der ordentlichen Gerichte, der Verwaltungsgerichte und der Staatsanwaltschaft. Verschiedene Aspekte der Justizreform geben Anlass zu ernsthaften Bedenken hinsichtlich der Rechtsstaatlichkeit, insbesondere hinsichtlich der Unabhängigkeit der Justiz. Auf diese wird der Schwerpunkt des von der Europäischen Kommission eingeleiteten Verfahrens nach Artikel 7 Absatz 1 EUV gelegt, das derzeit noch vom Rat geprüft wird. Das Europäische Parlament hat ebenfalls Bedenken hinsichtlich der Rechtsstaatlichkeit in Polen geäußert. Darüber hinaus sind in Bezug auf bestimmte Aspekte dieser Reformen Vertragsverletzungsverfahren anhängig. Der Schutz der Unabhängigkeit der Justiz in Polen war eine der länderspezifischen Empfehlungen, die im Rahmen des Europäischen Semesters 2020 behandelt wurde.

Die Unabhängigkeit der Justiz wird durch die breite Öffentlichkeit und die Unternehmen als gering wahrgenommen, wobei in den letzten Jahren eine abnehmende Tendenz zu verzeichnen war. Während im Jahr 2019 34 % der breiten Öffentlichkeit die Unabhängigkeit von Gerichten und Richtern als „eher gut oder sehr gut“ wahrnahm, teilten 27 % der Unternehmen diese Wahrnehmung. Als Grund für den wahrgenommenen Mangel an richterlicher Unabhängigkeit wurden am häufigsten Einflussnahme und Druck durch Staat und Politik genannt. Die öffentliche Debatte über die Gerichtsbarkeit ist durch starke Spannungen gekennzeichnet. Im Jahr 2019 berichteten die polnischen Medien, dass hochrangige Amtsträger mutmaßlich mit einer Verleumdungskampagne gegen Richter in Verbindung gebracht wurden, die die Justizreformen offen kritisiert hatten.

Urteile des Gerichtshofs haben die Anforderungen des EU-Rechts an die Unabhängigkeit der Justiz bestätigt. 2019 hat der Gerichtshof der Europäischen Union („der Gerichtshof“) zwei Urteile erlassen, in denen er bestätigte, dass die von der Kommission im Rahmen von Vertragsverletzungsverfahren angefochtenen Rechtsvorschriften im Hinblick auf die Anforderungen an die richterliche Unabhängigkeit gegen EU-Recht verstoßen. Der Gerichtshof verurteilte Polen wegen der Änderung der Ruhestandsregelung für Richter des Obersten Gerichts, die dazu führte, dass die Amtszeit von ungefähr einem Drittel der Richter dieses Gerichts vorzeitig beendet wurde. Darüber hinaus stellte der Gerichtshof fest, dass die polnischen Rechtsvorschriften über die neue Ruhestandsregelung für Richter an ordentlichen Gerichten gegen EU-Recht verstoßen, insbesondere da sie keine ausreichenden Garantien für die richterliche Unabhängigkeit enthielten. Die polnischen Behörden hatten die nationalen Rechtsvorschriften bereits vor Erlass der Urteile geändert. Der Gerichtshof wurde von polnischen Gerichten auch in mehr als zehn Vorabentscheidungsverfahren im Zusammenhang mit der Justizreform angerufen.

Bedenken hinsichtlich der Unabhängigkeit und Legitimität des Verfassungsgerichtshofs, die von der Kommission nach Artikel 7 Absatz 1 EUV geäußert wurden, wurden bisher nicht ausgeräumt. Auch 2019 äußerten der Bürgerbeauftragte und das Oberste Gericht weiterhin Bedenken hinsichtlich der Funktionsfähigkeit und der Legitimität des Gerichtshofs. Bedenken in Bezug auf den Verfassungsgerichtshof wurden von der Venedig-Kommission sowie von internationalen Organisationen und NRO unterstrichen. Verfahren, die politisch heikle Fragen und insbesondere die Justizreform betreffen, wurden von dem Premierminister, dem Sejm-Marschall, dem Landesjustizrat und der neu geschaffenen Disziplinarkammer des Obersten Gerichts eingeleitet. Im Rahmen bestimmter Verfahren, die vom Generalstaatsanwalt oder der Disziplinarkammer eingeleitet wurden, soll die Vereinbarkeit der Bestimmungen des Vertrags über die Europäische Union mit der Verfassung geprüft werden.

Der Landesjustizrat besteht hauptsächlich aus politisch ernannten Mitgliedern. Die Justizreform von 2018 änderte das Verfahren für die Ernennung der richterlichen Mitglieder des Landesjustizrats (NCJ). Die richterlichen Mitglieder, die die Mehrheit der Mitglieder des Landesjustizrats bilden, werden nun direkt vom Sejm ernannt, statt wie bisher von ihresgleichen. Bei der neuen Zusammensetzung des Landesjustizrats wurden die Empfehlungen des Europarats nicht berücksichtigt. Die Kommission hat in ihrem begründeten Vorschlag, der im Rahmen des Verfahrens nach Artikel 7 Absatz 1 EUV zur Rechtsstaatlichkeit in Polen angenommen wurde, unter anderem Bedenken hinsichtlich dieser Zusammensetzung des Landesjustizrats geäußert. Am 25. März 2019 erklärte der Verfassungsgerichtshof auf Antrag des Landesjustizrats das neue Verfahren zur Ernennung der richterlichen Mitglieder des Landesjustizrats für mit der Verfassung vereinbar. Am 19. November 2019 vertrat der Gerichtshof auf ein Vorabentscheidungsersuchen des Obersten Gerichts zur Unabhängigkeit und Unparteilichkeit der neu geschaffenen Disziplinarkammer die Auffassung, dass die Einschaltung des Landesjustizrats im Verfahren zur Ernennung von Richtern durch den Präsidenten der Republik nur zur Objektivierung dieses Verfahrens beitragen kann, wenn dieses Gremium selbst von der Legislative und der Exekutive sowie dem Organ, dem es eine Stellungnahme übermitteln soll, hinreichend unabhängig ist. Am 23. Januar 2020 erließ das Oberste Gericht unter Bezugnahme auf dieses Urteil des Gerichtshofs eine Entschließung, in der es feststellte, dass der neu zusammengesetzte Landesjustizrat nicht unabhängig ist, und erklärte, dass die vom Landesjustizrat ausgewählten neuen Richter des Obersten Gerichts nicht befugt sind, Rechtssachen zu entscheiden. Der Premierminister und der Sejm-Marschall riefen mit Unterstützung des Präsidenten der Republik und des Generalstaatsanwalts den Verfassungsgerichtshof an, der darauf festgestellt hat, dass die Entschließung nicht mit der Verfassung und dem EU-Recht vereinbar ist. Das Oberste Gericht wendet seine Entschließung jedoch weiterhin an und der Landesjustizrat schlägt dem Präsidenten der Republik weiterhin Kandidaten für die Ernennung als Richter vor.

Die beiden im Rahmen der Reform von 2018 geschaffenen neuen Kammern am Obersten Gericht wurden 2019 mit neuen Befugnissen ausgestattet. Die Disziplinarkammer und die Kammer für außerordentliche Kontrolle und öffentliche Angelegenheiten setzen sich ausschließlich aus neuen Richtern zusammen, die auf Antrag des neu zusammengesetzten Landesjustizrats (NCJ) ernannt werden. Nach dem Urteil des Gerichtshofs vom 19. November 2019 entschied der Oberste Gerichtshof in drei Urteilen, dass die Disziplinarkammer kein unabhängiges Gericht im Sinne des EU-Rechts und des nationalen Rechts ist. Mit dem Gesetz vom 20. Dezember 2019 wurde der neuen Kammer für außerordentliche Kontrolle und öffentliche Angelegenheiten die alleinige Befugnis übertragen, über Fragen im Zusammenhang mit der Unabhängigkeit der Justiz zu entscheiden. Dieser Teil des genannten Gesetzes ist eines der Elemente, die Gegenstand des von der Kommission am 29. April 2020 eingeleiteten Vertragsverletzungsverfahren sind. Der neuen Disziplinarkammer wurde auch die Befugnis übertragen, die Immunität von Richtern aufzuheben, wenn gegen sie ein Strafverfahren eingeleitet wird (eine Zuständigkeit, die zuvor von den Disziplinargerichten erster Instanz ausgeübt wurde). Diese neuen Befugnisse der Kammern wurden von einer Reihe nationaler Institutionen und von der Venedig-Kommission kritisiert.

In Bezug auf das Oberste Gericht gab es neue Reformen, insbesondere in Bezug auf das Verfahren zur Ernennung seines Ersten Präsidenten. Einige Monate vor dem Ende der Amtszeit des früheren Ersten Präsidenten des Obersten Gerichtshofs wurde ein Gesetz vom Unterhaus des Parlaments (Sejm) verabschiedet, mit dem das Verfahren zur Ernennung des neuen Ersten Präsidenten geändert wurde. Das im Februar 2020 in Kraft getretene Gesetz sieht vor, dass der Präsident der Republik einen kommissarischen Ersten Präsidenten ernennen kann, der für die Organisation des Verfahrens zur Auswahl der Kandidaten zuständig ist, und ändert das Quorum, das erforderlich ist, um über eine Kandidatenliste für das Amt abzustimmen. Am 1. Mai 2020 ernannte der Präsident der Republik einen kommissarischen Ersten Präsidenten aus dem Kreis der Richter, die nach der genannten Entschließung des Obersten Gerichts nicht mehr zur Entscheidung von Rechtssachen befugt sind. Das Auswahlverfahren war umstritten, insbesondere da sich der kommissarische Erste Präsident geweigert hat, die Mitglieder der Disziplinarkammer trotz fehlender Garantien für ihre Unabhängigkeit von diesem Verfahren auszuschließen. Am 26. Mai 2020 ernannte der Präsident der Republik einen neuen Ersten Präsidenten, der auch einer der Richter ist, die nach der genannten Entschließung des Obersten Gerichts nicht mehr zur Entscheidung von Rechtssachen befugt sind.

Die Disziplinarregelung für Richter wurde geändert und wird aktiv angewandt. Die Disziplinarregelung, die 2018 erheblich geändert wurde, hat Befürchtungen aufkommen lassen, dass ihr die geeigneten Garantien zum Schutz der richterlichen Unabhängigkeit fehlen, da die Gefahr besteht, dass Richter wegen des Inhalts ihrer richterlichen Entscheidungen disziplinarrechtlich verfolgt werden. Dies schließt Entscheidungen, den Gerichtshof der Europäischen Union um Vorabentscheidungen zu ersuchen, mit ein. Darüber hinaus bestehen weiterhin Bedenken hinsichtlich der Unabhängigkeit der Disziplinarkammer des Obersten Gerichts, die in Disziplinarfällen die letzte Instanz ist und ausschließlich aus Richtern besteht, die vom neu zusammengesetzten Landesjustizrat ausgewählt wurden. Die Kommission entschied am 10. Oktober 2019, beim Gerichtshof der Europäischen Union Klage gegen Polen zu erheben und diese neuen Regelungen anzufechten. Gemäß der Disziplinarregelung kann gegen Richter aufgrund ihrer Gerichtsentscheidungen oder wegen ihrer Äußerungen über das Funktionieren der Verfassungsorgane in Polen ein Disziplinarverfahren eingeleitet werden. Nach einem Antrag auf einstweilige Anordnungen ordnete der Gerichtshof am 8. April 2020 an, dass Polen die Anwendung der nationalen Bestimmungen über die Befugnisse der Disziplinarkammer in Bezug auf Disziplinarverfahren gegen Richter unverzüglich aussetzt. Daraufhin legte die Disziplinarkammer dem Verfassungsgerichtshof eine Rechtsfrage vor und bestritt die Verfassungsmäßigkeit der Bestimmungen des Vertrags, auf die sich die einstweilige Anordnung stützt. Das Gesetz vom 20. Dezember 2019 erweiterte den Begriff des Disziplinarvergehens und erhöhte die Gefahr für die richterliche Unabhängigkeit. Dieser Punkt ist ein Element des neuen Vertragsverletzungsverfahrens, das die Kommission am 29. April 2020 eingeleitet hat. Die neue Disziplinarregelung und das Gesetz vom 20. Dezember 2019 haben die Gerichte anderer Mitgliedstaaten dazu veranlasst, im Rahmen der justiziellen Zusammenarbeit innerhalb der EU die gerichtlichen Garantien des polnischen Systems in Frage zu stellen.

Für Richter gelten zahlreiche neue Anforderungen. Das Gesetz vom 20. Dezember 2019 verpflichtet alle Richter in Polen zur Offenlegung personenbezogener Informationen, wie beispielsweise einer Mitgliedschaft in Vereinigungen, Tätigkeiten in gemeinnützigen Organisationen oder einer Mitgliedschaft und eines Amtes in einer politischen Partei vor dem 29. Dezember 1989. Solche Bestimmungen werfen Bedenken hinsichtlich des Rechts auf Achtung des Privatlebens und des Rechts auf Schutz personenbezogener Daten auf, die durch die Charta der Grundrechte der Europäischen Union und durch die Datenschutz-Grundverordnung garantiert werden. Diese neuen Anforderungen folgen auf andere Anforderungen, die 2018 in Bezug auf die Verlängerung der Amtszeit der Richter an ordentlichen Gerichten eingeführt wurden, die nun vom Landesjustizrat (NCJ) beschlossen wird. Diese Änderung war zwar eine Reaktion auf die Vertragsverletzungsverfahren, aber aufgrund der Bedenken hinsichtlich des Landesjustizrats reicht sie nicht aus, um das Problem der Auswirkungen auf die richterliche Unabhängigkeit zu lösen.

Mit dem Gesetz vom 20. Dezember 2019 wurde ein allgemeines Verbot für polnische Gerichte eingeführt, die Befugnisse von Gerichten, Gerichtshöfen, Verfassungsorganen und Strafverfolgungsbehörden anzufechten. Das Gesetz hindert polnische Richter daran, über die Rechtmäßigkeit der Ernennung von Richtern und über die Befugnis eines Richters zur Ausübung richterlicher Funktionen zu entscheiden. Dasselbe Verbot gilt für Richter, die die Rechtmäßigkeit der Zusammensetzung eines Spruchkörpers beurteilen. Diese Anforderungen wurden in dem von der Kommission am 29. April 2020 eingeleiteten Vertragsverletzungsverfahren angefochten. Mit demselben Gesetz wurden neue Beschränkungen für Erklärungen und Maßnahmen eingeführt, die von Richtern, Gerichten und anderen unabhängigen Organen abgegeben bzw. durchgeführt werden können. Es ist ihnen nun untersagt, die Befugnisse der Justiz- und Verfassungsorgane sowie der Strafverfolgungsbehörden infrage zu stellen. Das Gesetz sieht ein solches Verbot auch in Bezug auf Erklärungen oder Maßnahmen von Selbstverwaltungsgremien der Justiz vor, die die Ernennung von Richtern anfechten. Diese Änderungen haben bei den nationalen Institutionen und der Venedig-Kommission für Bedenken gesorgt. Nach der Absetzung von mehr als 70 Gerichtspräsidenten durch den Justizminister wurden keine Abhilfemaßnahmen zur Verbesserung ihrer Situation vorgeschlagen. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte wurde mit einem Fall befasst, der solche Entlassungen betraf.