Stellungnahme des Ausschusses der Regionen zu der "Empfehlung des Kongresses der Gemeinden und Regionen Europas zur europäischen Charta der regionalen Selbstverwaltung"

(2001/C 144/02)

DER AUSSCHUSS DER REGIONEN,

gestützt auf die vom Kongress der Gemeinden und Regionen Europas abgegebene Empfehlung Nr. 34 (1997, vierte Sitzung) zum Entwurf einer europäischen Charta der regionalen Selbstverwaltung,

gestützt auf die im Dezember 1996 von der Versammlung der Regionen Europas verabschiedete "Erklärung zum Regionalismus in Europa",

gestützt auf die von der Ständigen Konferenz der Gemeinden und Regionen Europas verabschiedeten Entschließungen Nr. 67 (1970) zu den Problemen der Regionalisierung in Europa und Nr. 117 (1980) zu den regionalen Institutionen in Europa,

gestützt auf die am 18. November 1988 vom Europäischen Parlament verabschiedete Entschließung zur Regionalpolitik der Gemeinschaft und der Rolle der Regionen,

gestützt auf seine Stellungnahme "Für eine echte Subsidiaritätskultur! - Ein Appell des Ausschusses der Regionen" (CdR 302/98 fin)(1),

gestützt auf seine Entschließung zum Europäischen Jahr der lokalen und regionalen Demokratie (CdR 55/96) und seine Studie "Die regionale und lokale Demokratie in der Europäischen Union" (CdR 222/98),

gestützt auf seine ergänzende Stellungnahme zur "Anwendung des Subsidiaritätsprinzips in der Europäischen Union" (CdR 284/94 vom 5. April 1995),

gestützt auf seine Untersuchung über die regionale und lokale Demokratie in der Europäischen Union vom Juli 1996,

gestützt auf die am 17. Juni 2000 vom Rat der Gemeinden und Regionen Europas verabschiedete Erklärung von Oulu "Gut Regieren im heutigen Europa",

aufgrund des Beschlusses seines Präsidiums vom 15. Februar 2000, gemäß Artikel 265 Absatz 5 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft eine Stellungnahme zu diesem Thema abzugeben und die Kommission Institutionelle Fragen mit deren Erarbeitung zu beauftragen,

gestützt auf die am 27. Oktober 2000 von der Kommission Institutionelle Fragen angenommene Stellungnahme [Berichterstatter: die Herren Koivisto (FIN-PSE) und Muñoa Ganuza (E-AE)] (CdR 39/2000 rev. 2);

verabschiedete auf seiner 36. Plenartagung am 13. und 14. Dezember 2000 (Sitzung vom 13. Dezember) einstimmig folgende Stellungnahme.

1. Standpunkt des Ausschusses der Regionen zu der Europäischen Charta der regionalen Selbstverwaltung

Zu der Charta der regionalen Selbstverwaltung nimmt der Ausschuss wie folgt Stellung:

1.1. Eine Erklärung, die die regionale Selbstverwaltung zum Inhalt hat, muss folgende vier Hauptpunkte umfassen: die Zuständigkeiten dieser Ebenen, die Machtmittel oder Formen der Ausübung dieser Zuständigkeiten nach außen, die Finanzmittel und ihre Organisation sowie den Schutz des Selbstverwaltungsrechts.

1.2. Die Charta der regionalen Selbstverwaltung wird den genannten Anforderungen gerecht, denn sie befasst sich eingehend mit jedem dieser Themenbereiche.

1.3. Der Entwurf der Charta geht auf die notwendigen rechtlichen Fundamente der regionalen Selbstverwaltung ein und betont, dass sie möglichst in der Verfassung verankert sein sollten.

1.4. Der Entwurf der Charta bestimmt darüber hinaus zu Recht, dass die Selbstverwaltung in Rechtsnormen von ausreichendem Rang festgelegt sein muss, also der Verfassung, dem Statut der Region, dem Gesetz oder durch Völkerrecht. Falls ein Gesetz Rechtsgrundlage der Selbstverwaltung ist, muss dieses nach einem besonderen Verfahren erlassen werden.

1.5. Mit dem Begriff der regionalen Selbstverwaltung wird eine Zwischenebene zwischen der zentralstaatlichen und der kommunalen anerkannt. Die Abgrenzung der Entscheidungsbefugnisse zwischen der zentralstaatlichen, der regionalen und der kommunalen Ebene ist Sache der nationalen Organe. Dies entspricht der Logik der Demokratie und dem Subsidiaritätsprinzip.

1.6. Die Zuständigkeiten der regionalen Gebietskörperschaften sind ein bestimmender Faktor für ihre Gestalt. Der Umfang ihrer Zuständigkeiten ist ein Maßstab - wenn auch nicht der einzige - dafür, wie weit die regionale Selbstverwaltung entwickelt ist. Der Entwurf der Charta ist in dieser Hinsicht interessant, weil er je nach Befugnisumfang verschiedene Begriffe vorsieht, wie den Begriff der eigenen und der übertragenen Zuständigkeiten sowie den Begriff des regionalen Interesses als eines höheren Interesses, das nicht deckungsgleich mit der regionalen Zuständigkeit im engeren Sinne sein muss.

1.7. Das Konzept des regionalen Interesses ist sehr bedeutsam für die regionale Selbstverwaltung, da die Zuständigkeiten anderer Ebenen oft große Auswirkungen auf die jeweilige Region haben können. Durch dieses Konzept ist das Tätigwerden einer Region also nicht nur auf die Ausübung ihrer Zuständigkeiten beschränkt, sondern sie kann sich auch in Bereiche einschalten, in denen sie ein Interesse geltend machen kann. Dieses Tätigwerden muss unter Einhaltung aller geltenden Rechtsvorschriften erfolgen.

1.8. Die Regionen müssen ihrerseits ihre Zuständigkeiten in demokratischer Weise zum Wohl der Bürgerinnen und Bürger ausüben, indem sie angemessenen Gebrauch von ihren Zuständigkeiten machen und dabei dem Erfordernis der internationalen Solidarität gerecht werden. Die Solidarität wird damit zu einem herausragenden Merkmal des Selbstverwaltungsrechts.

1.9. Die Regionen unterhalten im Rahmen ihrer Tätigkeit Beziehungen zu den kommunalen Gebietskörperschaften sowie zu anderen Regionen inner- und außerhalb ihres Staates; im letzteren Fall spricht man von "grenzüberschreitenden Beziehungen".

1.10. Gleichzeitig bedeutet die Ausübung dieser Zuständigkeiten, dass die Regionen in jenen staatlichen Organen mitwirken können, in denen Beschlüsse gefasst werden, die für sie von Belang sind. Mit der heute festzustellenden Tendenz zur Internationalisierung der politischen Arbeit muss eine Beteiligung der Regionen auch an europäischen und internationalen Fragen gegeben sein, sodass die Regionen die Möglichkeit haben, am Abschluss internationaler Übereinkommen oder in europäischen Institutionen mitzuarbeiten, in denen Beschlüsse gefasst werden, die die Interessen oder Zuständigkeiten einer Region berühren.

1.11. Die Anerkennung der regionalen Selbstverwaltung bedingt auch die Anerkennung des Selbstverwaltungsrechts anderer Gebietskörperschaften, insbesondere der kommunalen. Der Europarat hat sich bereits in seiner Charta der kommunalen Selbstverwaltung mit diesem Bereich befasst. Die kommunale Selbstverwaltung ist die logische Konsequenz des Subsidiaritätsprinzips, das für die Beziehungen zwischen der Europäischen Union, den Mitgliedstaaten, den Regionen und den kommunalen Gebietskörperschaften gelten muss.

1.12. Anschließend werden im Entwurf der Charta Grundsätze über die Mittel und die Organisation der Region aufgeführt. Dabei wird betont, dass die Region wie alle Körperschaften, die Selbstverwaltungsrechte besitzen, das Recht auf Selbstorganisation haben muss. Das Recht auf Selbstorganisation bedeutet, dass die Region über ihre eigene Verwaltung verfügen muss, in der Beschlüsse nach dem Willen der Bürger in einer gewählten Versammlung und einem ausführenden Organ gefasst werden, die durch demokratische Wahlen legitimiert sind.

1.13. Die Regionen müssen darüber hinaus über eigene Finanzmittel verfügen und bei der Verwendung ihrer Mittel von der Zentralverwaltung entsprechend unabhängig sein, sodass sie eine eigenständige Politik führen können und nicht an Vorgaben der Zentralverwaltung gebunden sind. Außerdem müssen sie über eigenes Personal zur Durchführung ihrer Politik verfügen.

1.14. Diese Vorstellungen kommen im Entwurf der Charta der regionalen Selbstverwaltung angemessen zum Ausdruck. Er legt klar fest, dass die Regionen über ausreichend breitgefächerte, entwicklungsfähige Finanzierungsquellen verfügen müssen, die es ihnen erlauben, der tatsächlichen Kostenentwicklung für die Ausübung ihrer Zuständigkeiten sowie der allgemeinen Wirtschaftsentwicklung zu folgen.

1.15. Der Grundsatz der Angemessenheit der Mittel muss mit dem Grundsatz der Solidarität einhergehen, d. h. die Möglichkeit von Transferzahlungen des Staates an die Regionen ist nicht ausgeschlossen. Allerdings wird für diesen Fall ein System befürwortet, das der Region die freie Verfügung über diese Mittel gibt und eine Zweckbindung von Transferzahlungen untersagt.

1.16. Die Finanzierung der regionalen Selbstverwaltung wird als Modell verstanden, in dem die Finanzierungsquellen sich auf den Regionen zustehende Steuern, Gebühren und Abgaben stützen, dazu zählen auch Aufschläge auf Steuern, die von anderen öffentlichen Händen erhoben werden, die Möglichkeit der Mittelbeschaffung am Kapitalmarkt durch Kreditaufnahme und schließlich die Verpflichtung zu einer effizienten Mittelverwaltung und zur Koordinierung mit anderen Gebietskörperschaften.

1.17. Dieser Aspekt des Entwurfs der Charta ist ebenfalls besonders interessant wegen der Verrechtlichung der Beziehung zwischen Region und Staat. Damit ist gemeint, dass die über die Region auszuübenden Kontrollen rechtlicher Art sind. Das bedeutet natürlich umgekehrt, dass die Region ihre Zuständigkeiten auch durch Rechtsverfahren vor Gericht wahren kann.

1.18. Die Charta ist in Bezug auf die Neufestlegung regionaler Gebietsgrenzen eindeutig.

1.19. Nach der Konsultation der Delegierten der Mitgliedstaaten des Europarates kam der Lenkungsausschuss für regionale Demokratie zu dem Schluss, dass es aus technischer Sicht rechtlich möglich sei, ein Rechtsinstrument über die regionale Selbstverwaltung auszuarbeiten.

1.20. Die Delegierten der Minister der Mitgliedstaaten genehmigten ein Mandat, mit dem der Redaktionsausschuss beauftragt wird, bis zum 31. Dezember 2001 ein Rechtsinstrument über die regionale Selbstverwaltung auszuarbeiten.

1.21. Der Ausschuss der Regionen unterstützt in dieser Hinsicht vorbehaltlos den Vorschlag des Kongresses der Gemeinden und Regionen Europas (KGRE) für ein Übereinkommen, das in diesem Zusammenhang das geeignetste Rechtsinstrument zur Gewährleistung der regionalen Selbstverwaltung ist.

1.22. Das Übereinkommen soll nach Auffassung des KGRE möglichst flexibel formuliert sein und neben einem gemeinsamen Hauptteil verschiedene Optionen bieten, mit denen der Vielfalt der regionalen Strukturen in den Mitgliedstaaten besser Rechnung getragen werden kann.

1.23. Der Ausschuss der Regionen fordert die Mitgliedstaaten der Europäischen Union daher auf, sich für diese Option auszusprechen.

2. Empfehlungen des Ausschusses der Regionen zur Europäischen Charta der regionalen Selbstverwaltung

2.1. Die regionale Selbstverwaltung in Europa muss den Grundsätzen der Demokratie und der Effizienz genügen und sich dazu der politischen Entwicklung der Union und der Mitgliedstaaten anpassen.

2.2. Der Aufbau Europas muss auf der Grundlage der Mitgliedstaaten unter Berücksichtigung der verschiedenen selbstverwaltenden Gebietskörperschaften, aus denen sie sich zusammensetzen, erfolgen. Dadurch lassen sich eine höhere Legitimität ihrer Tätigkeit und eine größere Bürgernähe erreichen, was einer besseren Transparenz und der Achtung der Demokratie zugute kommt.

2.3. Das im EU-Vertrag anerkannte Subsidiaritätsprinzip bedeutet, dass die Gestaltungsmöglichkeiten der verschiedenen, mit politischer Autonomie ausgestatteten Ebenen erhalten und gestärkt werden sollten, sodass Entscheidungen so bürgernah wie möglich getroffen werden. Die Gemeinschaft darf ihre Kompetenzen nur insoweit ausüben, als die Ziele einer Maßnahme nicht ausreichend auf nationaler oder regionaler Ebene erreicht werden können. Das Subsidiaritätsprinzip muss in diesem Sinne einen der Grundpfeiler für den gesamten Integrationsprozess der Europäischen Union bilden.

2.4. In neuerer Zeit sind in den meisten Ländern Europas Bewegungen entstanden, die für eine stärkere Regionalisierung eintreten. Dies kam je nach der Verfassungstradition der einzelnen Staaten in der Schaffung von Regionen bzw. der Gewährung umfangreicherer Selbstverwaltungsrechte der Regionen zum Ausdruck. Damit hat sich der Grundsatz der regionalen Selbstverwaltung gefestigt und muss zu einem Leitprinzip der Union bei der Achtung der Demokratie und der Bewerkstelligung einer weitergehenden Integration werden.

2.5. Der Europarat gewinnt immer mehr an politischem Gewicht. Die in seinem Plenum verabschiedeten Übereinkommen und Entschließungen, in denen demokratische Leitgrundsätze zum Ausdruck kommen, sind nicht zuletzt deshalb von besonderem Belang, weil sie europäische Staaten einbeziehen, die einen tiefgreifenden politischen Wandel durchmachen.

2.6. Der Grundsatz der regionalen Selbstverwaltung ist ein entscheidendes Element der Legitimierung moderner Demokratien. Der Ausschuss der Regionen begrüßt daher den Beschluss des Europarates, eine Charta der regionalen Selbstverwaltung auszuarbeiten, die für die weitere Entwicklung der Regionen von großem Nutzen sein kann.

2.7. Der AdR begrüßt es, dass im Entwurf der Charta der regionalen Selbstverwaltung die grundlegenden Bereiche festgelegt werden, die für den Zuständigkeitsumfang der Regionen von Belang sind. Er betont darüber hinaus die Notwendigkeit, diese Aspekte in einer Rechtsnorm von ausreichendem Rang niederzulegen.

2.8. Im Entwurf der Charta werden, was der Ausschuss für treffend und angebracht hält, die verschiedenen Arten von Zuständigkeiten der Regionen sowie der Begriff des regionalen Interesses genannt. Für die Ausübung dieser Zuständigkeiten muss ein System von Eigenmitteln vorhanden sein, das dem Grundsatz der Angemessenheit der Mittel und dem Grundsatz der Solidarität unter den Gebietskörperschaften eines Staates gerecht wird.

2.9. Von besonderer Bedeutung dafür ist das Recht einer Region auf Selbstorganisation sowie das Recht auf den Schutz ihrer Selbstverwaltung durch in der Rechtsordnung vorgesehene Verfahren.

2.10. Der Ausschuss der Regionen erkennt die Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung an, die ebenfalls Gegenstand einer Debatte im Europarat war, die in die Verabschiedung der Charta der kommunalen Selbstverwaltung mündete. Seit beinahe fünfzehn Jahren ist die Charta der kommunalen Selbstverwaltung von entscheidender Bedeutung für die lokale Demokratie in Europa. In den vergangenen Jahren hat sie eine besondere Rolle beim Aufbau der neuen Demokratien in Mittel- und Osteuropa gespielt. Die Charta der kommunalen Selbstverwaltung ist Grundlage einer weltweiten Charta der Selbstverwaltung im Rahmen des UNCHS.

2.11. Der AdR unterstützt die Aussage des Charta-Entwurfs, dass die Regionen die Möglichkeit zur Mitwirkung in den staatlichen Organen haben müssen, in denen Beschlüsse gefasst werden, die für sie von Belang sind.

2.12. Der AdR begrüßt es, dass im Entwurf der Charta das Recht der Regionen anerkannt wird, in den europäischen Institutionen, in denen Beschlüsse gefasst werden, die die Interessen oder Zuständigkeiten einer Region berühren, sowie am Abschluss internationaler Übereinkommen mitzuwirken.

2.13. Der Ausschuss hält es für sehr wichtig, dass die große Bandbreite von Modellen, nach denen die regionale Verwaltung in Europa organisiert ist, ihren Niederschlag in der künftigen Charta der regionalen Selbstverwaltung findet.

2.14. Der Ausschuss fordert die Mitgliedstaaten auf, den Entwurf der Charta der regionalen Selbstverwaltung so bald wie möglich anzunehmen.

2.15. Der Ausschuss fordert die Mitgliedstaaten darüber hinaus auf, dem Entwurf der Charta die Form eines Übereinkommens zu geben.

2.16. Der AdR bringt seinen Wunsch zum Ausdruck, möglichst rasch den Rang eines Gemeinschaftsorgans zu erhalten, damit die Regionen und lokalen Gebietskörperschaften ihre Interessen auf EU-Ebene wirkungsvoll wahrnehmen können.

2.17. Abschließend betont der AdR, dass er den Entwurf der Charta der regionalen Selbstverwaltung inhaltlich voll unterstützt, sie aber nur für den ersten Schritt auf dem Weg zu einer stärkeren Anerkennung und Entwicklung der Zuständigkeiten der Regionen hält. Er fordert die Mitgliedstaaten daher auf, diesen Weg weiter zu beschreiten - zum Wohl der Regionen, der Mitgliedstaaten, der Gemeinschaft und letztendlich der Bürger Europas.

Brüssel, den 13. Dezember 2000.

Der Präsident

des Ausschusses der Regionen

Jos Chabert

(1) ABl. C 198 vom 14.7.1999, S. 73.