1.Einführung

Im vorliegenden Bericht wird die Bewertung zusammengefasst, in der die Kommission die Umsetzung der EU-Haushaltsgarantie für etwaige Verluste der Europäischen Investitionsbank (EIB) aus EIB-Finanzierungen zur Unterstützung von Investitionsvorhaben außerhalb der Union für den Zeitraum 2014-18 beurteilt hat. Die vollständige Fassung der Bewertung wurde im September 2019 in einer Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen veröffentlicht.

Die Haushaltsgarantie der EU, wie sie in aufeinanderfolgenden Beschlüssen des Europäischen Parlaments und des Rates festgelegt ist, wird gewöhnlich als Außenmandat der EIB bezeichnet. Die Bewertung der Kommission hat Ex-post-Charakter und deckt den Zeitraum von Mitte 2014 bis Ende 2018 ab, das letzte Jahr, für das vollständige Daten vorliegen. Wie vom Europäischen Parlament und dem Rat gefordert, soll die Bewertung in einen möglichen neuen Beschluss zur Deckung der Finanzierungen der EIB durch die EU-Garantie nach 2020 einfließen.

Insbesondere sollen von der Bewertung Impulse für die Konzeption künftiger EU-Haushaltsgarantien im Zusammenhang mit dem von der Kommission im Juni 2018 vorgeschlagenen Instrument für Nachbarschaft, Entwicklungszusammenarbeit und internationale Zusammenarbeit („NDICI“) ausgehen. Die Triloge zum betreffenden Legislativvorschlag haben vor Kurzem begonnen. Die Bewertung ist außerdem einer der Beiträge der Kommission zur Arbeit der hochrangigen Gruppe von Weisen hinsichtlich der europäischen Finanzarchitektur zur Förderung der Entwicklung.

Ab 2021 soll das Außenmandat durch ein umfassenderes Instrument, den Europäischen Fonds für nachhaltige Entwicklung Plus („EFSD+“), ersetzt werden, mit dem der EIB sowie anderen internationalen Finanzinstitutionen („IFI“) oder Entwicklungsfinanzierungsinstitutionen im Rahmen einer „offenen Finanzarchitektur“ EU-Haushaltsgarantien zur Verfügung gestellt werden.

In der Bewertung wurden Wirksamkeit, Effizienz, Relevanz, Kohärenz und EU-Mehrwert der EU-Haushaltsgarantie, die dem derzeitigen Außenmandat zugrunde liegt, mit den ursprünglichen Erwartungen abgeglichen, die das Europäische Parlament und der Rat im Beschluss über das EIB-Außenmandat formuliert hatten.

Die Mandate der Europäischen Investitionsbank für die Darlehenstätigkeit in Drittländern sind seit 1977 Bestandteil des auswärtigen Handelns der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und später der Europäischen Union. Der Grundgedanke ist, dass mit der EU-Haushaltsgarantie die Risikoübernahmekapazität der EIB erhöht werden soll, indem das Risiko für die EIB deutlich verringert und auf einen Umfang begrenzt wird, der den von den Leitungsgremien der EIB festgelegten Vorgaben entspricht. Mit anderen Worten: Die EU-Garantie hilft der EIB dabei, auf der Grundlage ihres bestehenden Kapital- und Rücklagenniveaus Investitionsvorhaben in einem risikoreicheren Umfeld außerhalb der EU durchzuführen und ermöglicht ihr gleichzeitig, ihr AAA-Rating aufrechtzuerhalten.

Traditionell fällt der Zeitraum, in dem der EIB die EU-Garantie zur Verfügung gestellt wird, mit dem mehrjährigen Finanzrahmen der EU zusammen. Der Umstand, dass das Außenmandat sich über einen Zeitraum von sieben Jahren erstreckt, war der EIB eine wertvolle Hilfe beim Aufbau der personellen und materiellen Kapazitäten, die für Investitionsvorhaben außerhalb der EU, deren Vorbereitung in der Regel mehr als ein Jahr in Anspruch nimmt, vonnöten sind. Im Gegenzug für die Planungssicherheit, die die EU-Garantie bietet, und für deren risikomindernde Wirkung wird erwartet, dass die im Rahmen des Außenmandats durchgeführten Finanzierungen den vom Europäischen Parlament und vom Rat festgelegten Zielen dienen und die einschlägigen festgelegten Bedingungen erfüllen.

Je nach Art der Finanzierung gestaltet sich der Anwendungsbereich der dem Außenmandat zugrunde liegenden EU-Garantie unterschiedlich: Für EIB-Finanzierungen mit Partnern aus dem öffentlichen Sektor (in der Regel für Infrastrukturentwicklung) wird eine Gesamtgarantie bereitgestellt, die sowohl operative als auch politische Risiken abdeckt. Ebenfalls unter die Gesamtgarantie fallen EIB-Darlehen an Banken oder Unternehmen, denen eine staatliche Garantie sowie Finanzierungen im Rahmen der nach der Halbzeitüberprüfung des Außenmandats im Jahr 2018 geschaffenen EIB-Resilienzinitiative für den Privatsektor gewährt wurden. Die Gesamtgarantie ermöglicht der EIB, auf die Risikoprämie zu verzichten, die sie andernfalls in ihrem Zinssatz berücksichtigen müsste. Infolgedessen konnten Partnerländer bzw. Institutionen/Unternehmen in den Partnerländern zu deutlich niedrigeren Kosten Darlehen bei der EIB aufnehmen.

Bei EIB-Maßnahmen im Privatsektor, für die keine staatliche Garantie bereitgestellt wird, wird hingegen lediglich eine EU-Garantie für politische Risiken gewährt, die bestimmte, in der Garantievereinbarung mit der EIB näher definierte Situationen abdeckt: Nichtzahlung wegen Devisentransferstopps, Enteignung, Krieg oder Unruhen oder Vertragsbruch und anschließende Rechtsverweigerung. Eine solche von der EU gewährte Garantie für politische Risiken bewirkt keine Senkung des Zinssatzes der EIB. Dennoch bleibt die Preisgestaltung von EIB-Darlehen für die Kunden attraktiv, da die EIB zu geringen Kosten Mittel an den Finanzmärkten aufnehmen kann.

Die EU-Garantie deckt – auf Portfolioebene – die ersten 65 % des ausstehenden Risikos der EIB bei Finanzierungen im Rahmen des Außenmandats ab. Damit ist die EU verpflichtet, jedem Abruf einer Garantie bis zu einer Obergrenze von 65 % des garantierten Portfolios in vollem Umfang nachzukommen, wenn ein Kreditnehmer bei einem EIB-Darlehen ausfällt und die EIB die EU-Garantie in Anspruch nimmt, um die ausgefallene Rückzahlung auszugleichen. Die EIB zahlt der EU keine Gebühren für die Bereitstellung der Haushaltsgarantie, und die EIB erhält keine direkte Vergütung von der EU für die Ausführung des Mandats. Die Verwaltungskosten, die der EIB im Rahmen des Außenmandats entstehen, sind im Einklang mit ihrer üblichen Preisbildungsmethode für Darlehen durch den im Zinssatz der EIB enthaltenen Aufschlag gedeckt.

Das Außenmandat ist eines der Instrumente, die die EU zur Umsetzung ihrer außenpolitischen Prioritäten einsetzt. Im Beschluss über das Außenmandat wird auf die „allgemeinen Interessen der EU“ und auf die Grundsätze verwiesen, die dem auswärtigen Handeln der Union im Sinne des Vertrags zugrunde liegen. Ferner heißt es darin: „In Entwicklungsländern [...] tragen die EIB-Finanzierungen [...] zu den Zielen der Politik der Entwicklungszusammenarbeit der Union bei, insbesondere zur Senkung der Armut durch integratives Wachstum und eine wirtschaftlich, ökologisch und sozial nachhaltige Entwicklung.“ Im geltenden Beschluss über das Außenmandat werden mehrere Ziele festgelegt, die durch die EU-Haushaltsgarantie unterstützt werden sollen, nämlich die Entwicklung des lokalen Privatsektors und der sozialen und wirtschaftlichen Infrastruktur, die mit der Förderung der Ziele Eindämmung des Klimawandels und Anpassung an den Klimawandel, regionale Integration oder langfristige wirtschaftliche Widerstandsfähigkeit einhergehen können.

2.Wichtigste Ergebnisse der Bewertung

Eine deutliche Einschränkung hinsichtlich der Bewertung der Kommission ergibt sich aus dem Umstand, dass die Durchführung von Investitionsvorhaben im Rahmen des Außenmandats mehrere Jahre in Anspruch nimmt, insbesondere bei Infrastrukturprojekten. Über die tatsächlichen Ergebnisse und Auswirkungen der finanzierten Maßnahmen liegen somit zu diesem Zeitpunkt noch nicht alle Informationen vor. Der EIB-Rahmen für die Ergebnismessung stützt sich infolgedessen bislang stark auf Vorabschätzungen, da die Daten zu den erzielten Ergebnissen erst mit großer Verzögerung eingehen. Daher hat die Kommission hauptsächlich die derzeit verfügbaren Daten über die unterzeichneten und ausgezahlten Finanzierungsbeträge, die Ergebnisse einer Mitte 2018 abgeschlossenen externen Studie sowie die Bemerkungen verschiedener Interessenträger für ihre Bewertung herangezogen.

Im Einklang mit dem Beschluss über das Außenmandat kommen derzeit 64 Länder außerhalb der EU für EIB-Finanzierungen im Rahmen der EU-Haushaltsgarantie in Betracht. Die EIB hat Rahmenvereinbarungen mit 57 dieser Länder geschlossen und ist somit derzeit in der Lage, Finanzierungen in diesen Ländern durchzuführen. Im Bewertungszeitraum hat die EIB in 38 Ländern Finanzierungsvorhaben im Rahmen des Außenmandats und in sechs weiteren Ländern Finanzierungsvorhaben im Rahmen ihrer Eigenrisiko-Fazilitäten unterzeichnet. Das Außenmandat ermöglicht der EIB, Finanzierungen in Ländern mit höherem Risiko durchzuführen, die auf der Grundlage ihrer Eigenrisiko-Fazilitäten nicht gestemmt werden könnten.

Die Gesamtobergrenze der EU-Haushaltsgarantie für EIB-Finanzierungen in Drittländern im Zeitraum 2014-20 liegt bei 32,3 Mrd. EUR. Ende 2018 beliefen sich die kumulierten Nettounterzeichnungen für EIB-Finanzierungen im Rahmen des Außenmandats 2014-20 auf 17,6 Mrd. EUR; dieser Betrag entspricht rund 54 % der anlässlich der Halbzeitüberprüfung angepassten Gesamtobergrenze der Garantie. Im Vergleich dazu lag der entsprechende Wert Ende 2011, d. h. zu einem ähnlichen Zeitpunkt im Rahmen des vorherigen Außenmandats, bei 66 % (Näherungswert aufgrund der Änderungen des Marktumfelds und der geopolitischen und regulatorischen Rahmenbedingungen). Im Zeitraum 2014-18 wurden im Rahmen des Außenmandats 189 Maßnahmen mit einem durchschnittlichen Umfang von rund 90 Mio. EUR finanziert.

Die relativ begrenzte Ausschöpfung der Garantieobergrenzen für das Außenmandat 2014-20 durch die EIB ist zum Teil auf die Entwicklungen in der Türkei seit 2016 und den Krieg in der Ostukraine seit 2014 zurückzuführen. Darüber hinaus liegen die Garantiehöchstbeträge, die auf der Grundlage des geltenden Beschlusses über das Außenmandat der EU-Nachbarschaft (östlich und südlich) zugewiesen wurden, um insgesamt 6 Mrd. EUR über den Höchstbeträgen des vorherigen Mandats, während die Aufnahmekapazität durch den Krieg in Syrien und die politische Volatilität in mehreren anderen Ländern zurückgegangen ist. Zusammengenommen erklären diese externen Faktoren weitgehend, weshalb die EIB die verfügbaren Garantieobergrenzen bis Ende 2018 in geringerem Umfang als zum entsprechenden Zeitpunkt im Rahmen des vorherigen Außenmandats ausgeschöpft hat.

Einen weiteren relevanten quantitativen Anhaltspunkt für die Wirksamkeit der EU-Garantie bietet die Analyse der Auszahlungssätze im Rahmen des Außenmandats, d. h. des Verhältnisses zwischen den von der EIB tatsächlich ausgezahlten Finanzierungen und den Beträgen, über die die EIB Finanzierungsverträge mit ihren Partnern geschlossen hat (abzüglich der später annullierten Beträge). Wie bei der Analyse der Ausschöpfungsraten für die Garantie müssen auch bei der Analyse des Auszahlungsbedarfs intertemporale Unterschiede im Marktumfeld sowie geopolitische und regulatorische Rahmenbedingungen berücksichtigt werden.

Bis Ende 2018 hat die EIB im Rahmen des Außenmandats 2014-20 5,8 Mrd. EUR ausgezahlt, was 33 % der Nettounterzeichnungen entspricht; im Rahmen ihres Außenmandats für 2007-13 hatte sie bis Ende 2011 8,5 Mrd. EUR ausgezahlt, womit der betreffende Wert bei 44 % lag.