DE    DE DE 
 
DE    DE  KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN 
Brüssel, den 3.12.2008 
SEK(2008) 2982 
ARBEITSDOKUMENT DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN 
Begleitdokument zu dem 
   
Vorschlag für eine 
 
VERORDNUNG DES EUROPÄISCHEN  PARLAMENTS UND DES RATES 
 
über die Einrichtung von "EURODAC" für de n Abgleich von Fingerabdruckdaten zum 
Zwecke der effektiven Anwend ung der Verordnung (EG) Nr . […/…] [zur Festlegung 
der Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung 
eines von einem Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen in einem Mitgliedstaat 
gestellten Antrags auf internat ionalen Schutz zuständig ist]  
 
Zusammenfassung der Folgenabschätzung  
  
{KOM(2008) 825 endgültig} 
{SEK(2008) 2981}  
 
DE 2   DE 1. EINLEITUNG  
Ziel der Dubliner Verordnung (Verordnung (E G) Nr. 343/2003 des Rates vom 18. Februar 
2003) ist die Festlegung klarer und funktionierender Verfahren zur Bestimmung des Staates, 
der für die Prüfung eines in einem Mitgliedsta at der Europäischen Union, in der keine 
Binnengrenzkontrollen mehr besteh en, gestellten Asylantrags zuständig ist. Dadurch soll dem 
Missbrauch der Asylverfahren und dem Problem des Asylshopping entgegengewirkt werden, 
bei dem ein und dieselbe Person in mehreren M itgliedstaaten gleichzeitig oder nacheinander 
mehrere Asylanträge stellt. Außerdem soll die Verordnung dem Phänomen der " refugees in 
orbit" vorbeugen, das dann entsteht, wenn sich alle Mitgliedstaaten als fü r die Prüfung eines 
Asylantrags nicht zuständig erklären.  
Die Verordnung (EG) Nr. 2725/2000 des Rates vom 11. Dezember 2000 über die Einrichtung 
von EURODAC (nachstehend "EURODAC-Ver ordnung") trat am 15. Dezember 2000 in 
Kraft, und das gemeinschaftsweite IT-System für den Abgleich der Fingerabdruckdaten von 
Asylsuchenden wurde am 15. Januar 2003 in Betrieb genommen.  
Der Dublin- Besitzstand  wird von allen EU-Mitgliedstaaten  sowie von Norwegen und Island 
angewandt. Internationale Abkommen über de n Beitritt der Schweiz und Liechtensteins zum 
Dublin- Besitzstand  wurden am 28. Februar 2008 unterzeic hnet und treten in Kraft, sobald 
diese Länder mit der Anwendung de s Schengen-Besitzstands beginnen.  (In dieser 
Folgenabschätzung bezeichnet "Mitgliedsta aten” alle Staaten, die den Schengen- Besitzstand  
anwenden.) 
Die Kommissionsdienststellen ha ben eine umfassende Evalui erung des Dublin-Systems 
vorgenommen und einen Bericht (n achstehend "Evaluierungsberic ht") vorgelegt, in dem die 
ersten drei Jahre des Betriebs des EURODAC -Zentralsystems (2003-2005) erfasst sind. Darin 
werden positive Aspekte beim Betrieb des Dublin-Systems, aber auch Anwendungsmängel 
und -probleme aufgezeigt. 
Neben diesem Bericht flossen zahlreiche andere Berichte in die Folgen abschätzung ein. Eine 
technische Evaluierung des DubliNet wu rde 2005 durchgeführt. Der Europäische 
Datenschutzbeauftragte (nachstehend "E DSB") hat die Anwendung der EURODAC-
Verordnung unter datenschutzrechtlichen Ge sichtspunkten geprüft und im Juli 2007 einen 
Inspektionsbericht1 sowie einen Tätigkeitsbericht für den Zeitraum 2005-20072 vorgelegt. Die 
Mitgliedstaaten lieferten dazu während der Sitzung des EURODAC-
Sachverständigenausschusses vom 4./5. Oktobe r 2007 und im Nachgang ebenfalls Beiträge.  
Der Ausschuss für Folgenabschätzung der Kommission wurde zum Entwurf des endgültigen 
Folgenabschätzungsberichts konsultiert und nahm am 26.9.2008 Stellung. Die Ausschuss-
Empfehlungen wurden ge bührend berücksichtigt. 
                                                 
1 Koordinierungsgruppe für die Aufsicht über EURODAC, Bericht über die erste koordinierte Inspektion, 
Brüssel, 17. Juli 2007.  
2 Koordinierte Aufsicht über EURODAC – Tätigkeitsbericht 2005-2007 vom 21. April 2008.  
 
DE 3   DE 2. PROBLEMSTELLUNG 
Gemäß der Mitteilung Künftige Asylstrategie - Ein integriertes Konzept für EU-weiten 
Schutz3 werden in der Folgenabschätzung nach stehende Probleme behandelt, die im 
Evaluierungsbericht ermittelt wurden.   
2.1. Anhaltende Verzögerungen bei der Übermittlung von Fingerabdruckdaten 
Die geltende Verordnung bestimmt nur eine sehr vage Frist für die Übermittlung von 
Fingerabdrücken an die Zentraleinheit. Wie es da rin heißt, nimmt jeder Mitgliedstaaten jedem 
Asylbewerber „unverzüglich die Fingerabdr ücke aller Finger ab und übermittelt der 
Zentraleinheit unverzüglich die […] Daten“. Da eine klare Frist fehlt und keine Sanktionen 
für die Missachtung der ohnehin vagen Frist vorgesehen sind, dauerte die Übermittlung in einigen Mitgliedstaaten teils bis zu 30 Tagen und betrug 2007 im Höchstfall fast 12 Tage. In 
einigen Mitgliedstaaten sind seit der Ei nrichtung von EURODAC kaum Fortschritte 
festzustellen, obwohl die Kommissionsdienst stellen diese Frage durch die jährlichen 
Tätigkeitsberichte und di e Sitzungen des EURODAC-Sa chverständigenausschusses 
regelmäßig in Erinnerung gerufen haben. Verzögerungen bei der Übermittlung können zu 
Ergebnissen führen, die den in der Dublin-Ver ordnung niedergelegten 
Zuständigkeitsgrundsätzen zuwiderlaufen („fals che Treffer“ und „verpasste Treffer“, die in 
den jährlichen Tätigkeitsberichten der EURO DAC-Zentraleinheit erläutert werden.)  
2.2. Keine Möglichkeit zur Filterung von Asylanträgen von Personen, denen ein 
Mitgliedstaat bereits internationalen Schutz gewährt 
Gemäß der geltenden Verordnung müssen die M itgliedstaaten bei der Zentraleinheit die 
Sperrung der Daten von Personen beantragen, di e als Flüchtlinge anerkannt sind. Kommt es 
aufgrund der Daten einer Person, der die Fi ngerabdrücke als Asylsuchendem abgenommen 
wurden, dessen Daten jedoch später von einem M itgliedstaat gesperrt wurden, weil dieser ihn 
als Flüchtling anerkennt, zu einem Treffer, ve rzeichnet die Zentralei nheit den Treffer für 
statistische Zwecke, erteilt dem Herkunftsmitgli edstaat jedoch die Auskunft „kein Treffer“.  
Die geltende Verordnung bestimmt jedoch, dass f ünf Jahre nach Aufnahme der Tätigkeit von 
EURODAC gemäß den einschlägigen Bestimm ungen des Vertrags darüber entschieden 
werden soll, ob die Daten von Personen, die in einem Mitgliedstaat als Flüchtling anerkannt 
und zugelassen worden sind, gespeichert und gege n Kategorie-1-Daten abgeglichen oder aber 
nach der Anerkennung einer Pers on als Flüchtling vorzeitig ge löscht werden sollten.  
Statistiken der EURODAC-Zentraleinheit ist zu  entnehmen, dass seit der Aufnahme ihres 
Betriebs (bis 31.12.2007) von 1 005 323 Daten zu Asylsuchenden 24 464 (2,4 %) gesperrt wurden. Bei 414 der 24 464 wurden dennoch trotz gesperrter Daten Treffer erzielt. Das 
bedeutet, dass 414 anerkannte Flüchtlinge in demselben Mitgliedstaat, der ihnen den 
Flüchtlingsstatus zuerkannt hat,  oder in einem anderen Mitgliedstaat zum zweiten Mal Asyl 
beantragt hatten
4. Dieser Sachverhalt läuft den Grundsät zen des Dublin-Systems zuwider; 
                                                 
3 KOM(2008) 360.  
4 Vom Standpunkt des Asylsuchenden oder Flüchtlings aus könnte Asylshopping theoretisch insofern 
vorteilhaft sein, als sich die Aussi chten auf ein gewisses Maß an Schutz verbessern. Dabei ist allerdings 
zu bedenken, dass die Reise von einem Mitgliedstaat in einen anderen für den Asylsuchenden mit Kosten, Sorge und Unsicherheit verbunden ist. Inwieweit das Dublin-System Asylsuchende vom 
Asylshopping abschrecken kann, hängt weitgehend davon ab, wie gut und wie umfangreich die 
Informationen sind, die Asylsuchenden zur Verfügung gestellt werden.  
 
DE 4   DE wenn wegen aktuell gesperrter Fälle keine Tref fer erzielt werden, könnte in einem anderen 
(oder auch in demselben) Mitgliedstaat ein neues Asylverfahren eingeleitet werden, so dass 
für eine Person, der von einem Mitgliedstaa t bereits Schutz gewährt wird, zusätzliche 
Ressourcen aufgewendet werden müssen. Die Info rmationen, die ein Mitgliedstaat durch die 
Freigabe dieser Fälle erhalt en kann, sind in einem Asylverfahren unter Umständen von 
entscheidender Bedeutung.  
2.3. Ineffiziente Handhabung der Löschung von Daten  
Gemäß der geltenden Verordnung werden die Da ten in der Datenbank nach zehn Jahren 
(KAT1) bzw. nach zwei Jahren (KAT2) ge löscht. Der Herkunftsmitgliedstaat (d. h. der 
Mitgliedstaat, der die Daten eines Asylsuch enden oder einer Perso n, die beim illegalen 
Überschreiten einer Außengrenze aufgegriffen wurde, in die EURODAC-Zentraldatenbank 
eingibt) muss Daten vorzeitig löschen , wenn sich herausstellt, dass die Person die 
Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats  erworben  hat (sowohl KAT1 als auch KAT2), das 
Gebiet der Mitgliedstaaten  verlassen  hat oder ihr eine Aufenthaltserlaubnis erteilt wurde 
(KAT2). 
Probleme entstehen auch, weil Herkunftsmitgliedstaaten oft nicht bekannt  ist, dass ein 
anderer Herkunftsmitgliedstaat Fingerabdruckdaten , die den von ihm in der Vergangenheit in 
EURODAC eingegebenen Daten entsprechen, gelöscht  hat, die deshalb von allen 
Herkunftsmitgliedstaaten vorzeit ig gelöscht werden müssten.  Dies stellt einen 
schwerwiegenden Verstoß gegen Datenschut zgrundsätze dar, wonach Daten, deren 
Speicherung nicht mehr erforder lich ist, gelöscht werden müss en, und wirft die Frage auf, ob 
die Mitgliedstaaten ihre datenschutzrechtl ichen Verpflichtungen wirklich erfüllen. 
2.4. Unklare Bestimmung der einzelstaat lichen Behörden, die Zugriff auf 
EURODAC haben, und daraus resultiere nde Schwierigkeiten der Kommission 
und des EDSB, ihre Aufsichtsfunktion wahrzunehmen  
Gemäß der EURODAC-Verordnung müssen di e Mitgliedstaaten der Kommission das 
Verzeichnis der Behörden  mitteilen, die für die in der EURODAC-Verordnung festgelegten 
Zwecke Zugriff auf die in der zentralen Date nbank von EURODAC gespeicherten Daten  
haben. Unter datenschutzrechtlichen Gesichts punkten können die relevanten Bestimmungen 
insofern als zu vage gelten, als die Mitg liedstaaten ein unbegrenztes Verzeichnis von 
"Behörden" mitteilen können und nicht im Einzelnen angeben müssen, welche einzelstaatlichen Zuständigkeit en die Behörde genau hat und welche Abteilungen relevant 
sind. Die Kommission kann die Notifizieru ngen nur zur Kenntnis nehmen und das 
Verzeichnis der Behörden verwal ten, aber keine wirkliche Au fsichtsfunktion wahrnehmen.  
Diese Frage haben der EDSB und nationale Date nschutzbeauftragte mehrfach aufgeworfen; 
sie fürchten zu Recht, dass sie ni cht ordnungsgemäß beurteilen können, ob alle 
Datenschutzvorschriften im Zusammenha ng mit der EURODAC-Verordnung richtig 
angewandt werden, weil ihnen nicht bekannt ist,  welches genau die Stellen sind, die in den 
einzelnen Mitgliedstaaten Z ugriff auf die Daten haben.  
 
DE 5   DE 3. POLITISCHE  ZIELE 
3.1. Allgemeine Ziele 
3.1.1.  Klarere Bestimmung des für die Bewert ung von Asylanträgen verantwortlichen 
Mitgliedstaats  
3.1.2.  Genauere Berücksichtigung von Datenschutzbelangen  
3.2. Besondere Ziele 
3.2.1.  Wirklich rasche Übermittlung von Fingerabdruckdaten 
3.2.2.  Verhütung von Asylshopping durch Nich tbearbeitung der von Flüchtlingen 
eingereichten Asylanträge 
3.2.3.  Verbesserung der obligatorischen Datenlöschung  
3.2.4.  Wirksame Überwachung der für die Umsetzung der EURODAC-Verordnung 
benannten nationalen Behörden bei ihrem Zugriff auf die EURODAC-Daten durch 
die Kommission, den EDSB und die na tionalen Datenschutzbehörden 
3.3. Grundrechte 
Die positiven und negativen Auswirkungen au f wichtige Grundrechte wurden ebenfalls 
berücksichtigt. 
Da die EURODAC-Verordnung ein technisches R echtsinstrument ist, das die wirksame 
Anwendung einiger Kriterien der Dublin-V erordnung bezweckt, wurden Auswirkungen auf 
die Grundrechte hinsichtlich des Rechts au f Asyl und den Schutz personenbezogener Daten 
bewertet.  
4. BEVORZUGTE  OPTION 
Angesichts der Komplexität der in Betracht kommenden Teiloptionen beschränkt sich die 
Zusammenfassung auf die Auflistung der wesent lichen Elemente der bevorzugten Option. 
Diese umfasst sowohl legislative Optionen als auch Optionen, die auf die Förderung der 
praktischen Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten ausgerichtet sind.  
4.1. Problem Nr. 1: Anhaltende Verzög erungen bei der Übermittlung von 
Fingerabdruckdaten  
Option C) Rechtsetzung – Festlegung einer klareren Frist in der Verordnung  
Ausgehend von den Beratungen der Mitg liedstaaten im Rahmen des EURODAC-
Sachverständigenausschusses vom 4./5. Oktober 2007 könnte es bei eine r relativ flexiblen 
Frist bleiben, bei der allerdings ein verbindl icher Schlusstermin vorzusehen wäre. Mit einer 
Formulierung, die auf die Pflicht zur schnellstmöglichen Übermittlung von Daten, die eine bestimmte (noch festzulegende) Zahl von Tagen ni cht überschreiten darf, abstellt, wird der 
Notwendigkeit zur Vereinbarung einer endgült igen Frist Rechnung ge tragen; dabei wäre 
 
DE 6   DE sicherzustellen, dass die Mitgliedstaaten, die ihre Daten derzeit in einer kürzeren als der dann 
vereinbarten Frist übermitteln, dies auch weiterhin tun.  
4.2. Problem Nr. 2: Keine Möglichkeit zur Filterung von Asylanträgen von 
Personen, denen ein Mitgliedstaat berei ts internationalen Schutz gewährt  
Option Bb) Speicherung und Kennzeichnung  von Daten, die bereits als KAT1 
übermittelt worden sind 
Auf Initiative des Mitgliedstaats, der einem Drittstaatsangehörigen internationalen Schutz 
gewährt, dessen Daten in EURODAC al s KAT1 gespeichert wurden, könnte die 
Zentraleinheit einen Vermerk anbringen, dass di e Person für internationalen Schutz in Frage 
kommt.  
4.3. Problem Nr. 3: Ineffiziente Handhabung der Datenlöschung 
Option C) Automatisierte Inform ation durch die Zentraleinheit 
Wenn ein Mitgliedstaat Fingerabdruckdaten (und andere im Zusammenhang damit 
gespeicherte Daten) löscht , die mit den von den anderen Herkunftsmitgliedstaaten in 
EURODAC eingegebenen Fingerabdruckdaten Tr effer ergeben, könnte diesen anderen 
Herkunftsmitgliedstaaten eine automatis ierte Nachricht z ugesandt werden.  
4.4. Problem Nr. 4: Unklare Bestimmung der einzelstaatlichen Behörden, die 
Zugriff auf EURODAC habe n, und daraus resultieren de Schwierigkeiten der 
Kommission und des EDSB, ihre Aufs ichtsfunktion wahrzunehmen  
Option A) Verpflichtung, der Kommission  wichtige Einzelheiten bezüglich der 
benannten Behörde mitzuteilen 
Bei dieser Option sind Vorschriften vorgese hen, die es der Kommission ermöglichen, die 
Benennung der Behörden zu überwachen und von den Mitgliedstaaten zu verlangen, in ihren 
offiziellen Mitteilungen Einzelheiten zu den genauen Zuständi gkeiten der nationalen 
Behörden und deren relevanten Abteilunge n, die mit der Anwendung der EURODAC-
Verordnungen befasst sind, zu nennen. 
Aufgrund der vergleichenden Analyse wurde al s bevorzugte Option eine Kombination der 
Optionen 1C, 2Bb, 3C und 4A gewählt.  
 
DE 7   DE Bevorzugte Option: Kombination der Optionen 1C, 2Bb, 3C und 4A  
Bewertungskriterien  Gewichtung Begründung der Gewichtung und Aspekte der zur 
Erreichung der Wirkung erforderlichen Option  
Relevanz  
Rasche Übermittlung von 
Fingerabdruckdaten   √√√ Gibt die Verordnung eine genaue Frist vor, werden die MS ihrer 
Pflicht, Fingerabdrücke abzunehm en und die Daten so zeitig zu 
übermitteln, dass in angemessener Weise festgestellt werden kann, welcher MS zuständig ist, besser nachkommen. Da die 
Frist klar und objektiv wäre, könnte die Kommission gegen 
etwaige massive Verzögerungen durch die MS vorgehen und 
Vertragsverletzungsverfahren einleiten.  
Verhütung von Asylshopping durch Nichtbearbeitung der von Flüchtlingen eingereichten Asylanträge 
 √√√ Die nationalen Asylbehörden müsse n wissen, dass ein MS einer 
Person bereits internationalen Schutz gewährt, denn so können 
bei der Bewertung ihrer Anträge Zeit und Ressourcen gespart 
werden. .  
Verbesserung der obligatorischen 
Löschung von Daten  
 √√√ Wenn ein MS Fingerabdruckdaten (und andere im 
Zusammenhang damit gespeicherte  Daten) löscht, die mit den 
von den anderen Herkunftsmitgliedstaaten in EURODAC 
eingegebenen Fingerabdruckdaten Tr effer ergeben, würde diesen 
anderen Herkunftsmitgliedstaaten eine automatisierte Nachricht 
zugesandt werden. So könnte sichergestellt werden, dass die zu 
löschenden Daten tatsächlich von den MS gelöscht werden und 
deshalb Daten nicht länger al s notwendig in der Datenbank 
gespeichert bleiben.  
Wirksame Überwachung der für die Anwendung der EURODAC-
Verordnung benannten nationalen Behörden bei ihrem Zugriff auf die 
EURODAC-Daten durch die 
Kommission, den EDSB und die nationalen Datenschutzbehörden
 √√√ In den offiziellen Mitteilungen de r MS präzise Angaben zu den 
genauen Kompetenzen der na tionalen Behörde und deren 
relevanten Abteilungen, die mit der Anwendung der EURODAC-Verordnung befasst sind; dies würde eine ordnungsgemäße 
Überwachung der Tätigkeiten der MS in Bezug auf EURODAC 
ermöglichen. 
Machbarkeit der Umsetzung  
- Im Rahmen des geltenden Vertrags  √√√ Bei der Kombination der bevorzugten Teiloptionen sind keine Schwierigkeiten oder Risiken zu erwarten. 
-Im Rahmen des Reformvertrags  √√√ Bei der Kombination der bevorzugten Teiloptionen sind keine Schwierigkeiten oder Risiken zu erwarten. 
Realisierungskosten  √√√ Vgl. Anhang 2.  
5.  ÜBERWACHUNG  UND  BEWERTUNG 
Ob die operativen Ziele unter  den Punkten 3.3.1. (Vermeidung von "falschen Treffern" und 
"verpassten Treffern"), 3.3.2. (sicherstellen, dass  von Flüchtlingen eingereichte Asylanträge 
nicht bearbeitet werden) und 3.3.3. (sicherste llen, dass die Datenlöschung unter den 
Bedingungen der EURODAC-Verordnung erfolgt) er reicht wurden, soll mithilfe der von der 
EURODAC-Zentraleinheit erstellten Statistiken überwacht werden. Die allmonatliche Erarbeitung von Statistiken zu den ersten beid en Zielen ist bereits gängige Praxis. Bei 
Punkt 3.3.3. muss die Zentralei nheit tätig werden; deshalb sind bei der Überwachung der 
automatisierten Bereitstellung von Informatione n ebenfalls keine Probleme zu erwarten.  
Die Erreichung des operativen Ziels unter  Punkt 3.3.4 (der Kommission und dem EDSB 
genaue Kenntnis davon zu ermöglichen, welche  Stellen in den ein zelnen Mitgliedstaaten 
Zugriff auf Daten haben), wird regelmäßig von der Kommission überwacht werden. 
 
DE 8   DE Um festzustellen, ob tatsächlich alle M itgliedstaaten der übe rarbeiteten Verordnung 
nachkommen, wird außerdem eine rege lmäßige Evaluierung im Rahmen der 
Gesamtbewertung des Dubliner Systems vorge schlagen. Um die Wi rkung der Kombination 
der bevorzugten Teiloptionen zu steigern, sind weiterhin regelm äßige Sitzungen des 
EURODAC-Sachverständigenausschusses geplant.