Die Richtlinie wurde auf verschiedene Weise umgesetzt. Die meisten Mitgliedstaaten nahmen Änderungen an ihren nationalen Rechtsvorschriften vor. Der Umfang der Änderungen war jedoch sehr unterschiedlich - von einem spezifischen Rechtsakt (Malta, Zypern, Griechenland, Portugal) bis hin zu Änderungen von mehreren Dutzend Rechtsakten (Litauen, Rumänien). Dänemark, Frankreich, Spanien, Italien, die Niederlande und das Vereinigte Königreich waren der Ansicht, dass ihre nationalen Rechtsvorschriften bereits mit der Richtlinie übereinstimmen und dass keine weiteren legislativen Maßnahmen erforderlich sind. In Österreich und Belgien wird die Richtlinie durch Rechtsakte auf Bundes- und Länderebene bzw. auf Bundes- und Regionalebene umgesetzt. Kein Mitgliedstaat erwähnte die Umsetzung einer der Bestimmungen der Richtlinie durch Tarifverträge.

Die Kommission ist gerade dabei, ihre Analyse der Konformität der einzelstaatlichen Maßnahmen abzuschließen, um sicherzustellen, dass die Richtlinie ordnungsgemäß umgesetzt wird. Im Rahmen der laufenden Konformitätsprüfung steht sie in Kontakt mit den Mitgliedstaaten zu den in diesem Bericht genannten Themen.

Um die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung zu unterstützen, legte die Kommission im November 2015 ein „Non-Paper“ vor, in dem die wichtigsten Bestimmungen der Richtlinie näher erläutert werden. Die Umsetzung der Richtlinie wurde in mehreren Sitzungen der oben genannten Ausschüsse zwischen 2015 und 2018 erörtert.

Gemäß Artikel 9 der Richtlinie wird mit diesem Bericht die Durchführung der Richtlinie beleuchtet. Soweit es die verfügbaren Informationen zulassen, wird in dem Bericht auch die Wirksamkeit der Richtlinie in der Praxis behandelt. Darüber hinaus wird untersucht, ob die Richtlinie geändert werden muss, um eine bessere Durchsetzung des Unionsrechts über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer zu gewährleisten.

Trotz eines relativ stabilen und vollständigen Regelwerks, wie in einer Reihe von Berichten bestätigt, können die EU-Bürgerinnen und -Bürger bei der Ausübung ihrer Rechte als EU-Arbeitnehmer weiterhin auf praktische Probleme stoßen. Um zu versuchen, die Lücke zwischen den Rechtsvorschriften und ihrer praktischen Anwendung zu schließen, haben das Europäische Parlament und der Rat am 16. April 2014 die Richtlinie 2014/54/EU über Maßnahmen zur Erleichterung der Ausübung der Rechte, die Arbeitnehmern im Rahmen der Freizügigkeit zustehen (nachstehend die „Richtlinie“), angenommen.

3.2. Rechtsschutz (Artikel 3)

Alle Mitgliedstaaten stellen den Zugang zu Gerichtsverfahren sicher, die es den Arbeitnehmern der Union und ihren Familienangehörigen ermöglichen, die ihnen gemäß Artikel 45 AEUV und der Verordnung (EU) Nr. 492/2011 gewährten Rechte geltend zu machen, wenn sie der Ansicht sind, dass diese verletzt wurden. Dies wird vor allem durch Verfahrensvorschriften zur Nichtdiskriminierung im Allgemeinen gewährleistet, die schon vor dem Inkrafttreten der Richtlinie bestanden haben. In einigen Ländern gibt es spezielle Gesetze für den Zugang ausländischer Arbeitnehmer zu Gerichten. Wie in der Richtlinie vorgeschrieben, gibt es auch nach Beendigung des Verhältnisses, in dem die geltend gemachte Einschränkung und die Behinderung oder Diskriminierung aufgetreten sind, keine Einschränkungen beim Geltendmachen verletzter Rechte.

Verbände, Organisationen (einschließlich Sozialpartner) oder sonstige Rechtsträger, die nach nationalem Recht ein berechtigtes Interesse daran haben, die Einhaltung der Richtlinie sicherzustellen, haben das Recht, sich im Namen von oder zur Unterstützung von Arbeitnehmern der Union an Gerichts- und/oder Verwaltungsverfahren zu beteiligen. Dies ist in allen Mitgliedstaaten mit Ausnahme Italiens der Fall, wo sich die Gewerkschaften offenbar nur im Falle einer kollektiven Diskriminierung an Verfahren beteiligen können.

Was den Schutz vor Viktimisierung betrifft, so sind in den meisten Ländern Maßnahmen zum Schutz der Arbeitnehmer der Union vor Benachteiligung oder nachteiligen Auswirkungen in den nationalen Antidiskriminierungsgesetzen oder Arbeitsgesetzen festgelegt. Nur Malta und Zypern haben nach der Umsetzung der Richtlinie besondere Bestimmungen zur Viktimisierung angenommen. In Litauen und Portugal ist der Schutz offenbar auf Arbeitsbeziehungen beschränkt, so dass beispielsweise Arbeitssuchende, die möglicherweise von Behörden schikaniert werden können, nicht geschützt werden.

Die Informationen über die praktische Umsetzung der Bestimmungen aus Artikel 3 sind sehr begrenzt. In Beantwortung des Fragebogens wurden nur in der Antwort der litauischen Gewerkschaften vier Fälle erwähnt, die kürzlich bei nationalen Gerichten in Angelegenheiten, die unter die Richtlinie fallen, eingebracht wurden. Estland verwies auf zwei Beschwerden, die 2017 von außergerichtlichen Behörden bearbeitet wurden. Sie betrafen bestimmte Praktiken öffentlicher Einrichtungen bei der Anerkennung von beruflichen Qualifikationen und der Gewährung eines Aufenthaltsrechts für ein Familienmitglied eines Unionsbürgers. Deutschland und Litauen gaben an, es habe Fälle gegeben, in denen sich Organisationen an gerichtlichen und administrativen Verfahren zur Unterstützung von Arbeitnehmern beteiligt hätten.

Der Mangel an Informationen erklärt sich dadurch, dass die Richtlinie erst vor kurzem in Kraft getreten ist, dass die Stellen für die Freizügigkeit (Artikel 4) diese Informationen noch nicht gesammelt haben oder dass solche Fälle nicht auf der Grundlage der Diskriminierung von Arbeitnehmern der Union nach Nationalität zusammengefasst werden.

3.3. Stelle (oder Stellen) zur Förderung der Gleichbehandlung (Artikel 4)

Die Richtlinie ist insofern innovativ, als sie die Mitgliedstaaten verpflichtet, eine Struktur/Stelle zu benennen, die die Gleichbehandlung von Arbeitnehmern der Union und ihren Familienangehörigen aus Gründen der Staatsangehörigkeit fördert und ungerechtfertigte Beschränkungen und Behinderungen ihres Rechts auf Freizügigkeit beseitigt.

Benennung einer Stelle und Wahrnehmung der Aufgaben

Seit November 2017 sind in allen Mitgliedstaaten Stellen für die Freizügigkeit benannt worden, allerdings ist diese Ernennung in Frankreich, Italien und dem Vereinigten Königreich nicht im Einklang mit den Anforderungen von Artikel 6 Absatz 1 bekannt gemacht worden. Diese Mitgliedstaaten haben keinen Rechtsakt zur Umsetzung der Richtlinie erlassen. Auf den Websites der Stellen wird auch nicht erwähnt, dass sie Stellen im Sinne der Richtlinie sind oder die in der Richtlinie genannten Aufgaben wahrnehmen. Die Liste der Stellen wird online von der Europäischen Kommission bereitgestellt.

In der überwiegenden Mehrheit der Mitgliedstaaten wurden bestehende Strukturen mit der Funktion der Stelle für die Freizügigkeit betraut; eine Ausnahme bilden lediglich Deutschland und Slowenien, wo eine neue Struktur geschaffen wurde. Was die Art der Stelle betrifft, so wurde der Aufgabenbereich der Gleichstellungsstellen in 20 Mitgliedstaaten auf Fragen der Diskriminierung von Arbeitnehmern der Union und ihren Familienangehörigen aus Gründen der Staatsangehörigkeit ausgeweitet. Arbeitsmarktbehörden (wie öffentliche Arbeitsverwaltungen oder EURES-Dienste und Arbeitsaufsichtsbehörden) und Arbeitsministerien sind am zweithäufigsten unter den Stellen vertreten. In Österreich gehören untypischerweise die Bundes- und Länderarbeitskammern zu den Stellen, während es in Schweden die Nationale Handelskammer, die Binnenmarktbehörde des Landes, ist.

Was die Aufgaben der Stellen betrifft, so geben einige Mitgliedstaaten an, dass die Stelle alle in der Richtlinie aufgeführten Aufgaben wahrnimmt, obwohl bestimmte Aufgaben in der Satzung der Stelle nicht ausdrücklich erwähnt werden und es keine konkreten Beispiele für die Wahrnehmung dieser Aufgaben durch die Stelle gibt. Zu den nicht genannten Aufgaben gehören die Durchführung von Umfragen und Analysen betreffend Behinderungen der Freizügigkeit sowie die Abgabe von Empfehlungen zu allen Fragen im Zusammenhang mit ungerechtfertigten Einschränkungen und Behinderungen oder mit Diskriminierung. Dem Anschein nach fallen in Italien, Lettland, der Slowakei und dem Vereinigten Königreich nicht alle Aufgaben in die Zuständigkeit der Stellen.

Darüber hinaus untersagen die EU-Vorschriften über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer neben der Diskriminierung aus Gründen der Nationalität auch ungerechtfertigte Einschränkungen oder Behinderungen der Freizügigkeit. Es bleibt abzuwarten, ob die zur Umsetzung der Richtlinie benannten Stellen diese Frage in der Praxis abdecken.

Bewährte Verfahren in den Niederlanden: Nutzung sozialer Medien In den Niederlanden beantwortet der öffentliche Informationsdienst Fragen, die über Twitter, Facebook und WhatsApp gestellt werden.

Wie aus den Antworten auf den Fragebogen hervorgeht, stimmen die wichtigsten Tätigkeiten, die die Stellen in der Praxis ausüben, mit den in der Richtlinie festgelegten Aufgaben überein. Die meisten Länder konzentrieren sich auf Folgendes: 1) Unterstützung, die hauptsächlich aus Information und Rechtsberatung besteht; 2) Sensibilisierung für die Rechte der Freizügigkeit und die Tätigkeiten der Stellen über verschiedene Informationskanäle und/oder 3) Stärkung der Zusammenarbeit mit anderen Interessengruppen. Einige Länder nutzen soziale Medien (oder planen deren Nutzung), um Menschen mit Informationsbedarf zu erreichen.

Bislang sind jedoch Informationen darüber, wie oft Stellen rechtliche und/oder andere Unterstützung leisten, rar. In Beantwortung des Fragebogens machten nur wenige Länder Angaben darüber, wie häufig sie diese Unterstützung anbieten.

Bewährte Verfahren in Dänemark: Erhebung zu Hindernissen In Dänemark führt die Stelle eine Umfrage bei den zuständigen Behörden über Hindernisse/Fälle von Diskriminierung in ihrem Zuständigkeitsbereich durch.

Erhebungen, Analysen oder Berichte über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer wurden nur in sieben Mitgliedstaaten durchgeführt (oder sind geplant). Es ist wichtig, dass Informationen über Behinderungen, Einschränkungen und Diskriminierungen gesammelt, bewertet und öffentlich verbreitet werden. Dies kann nicht nur das allgemeine Bewusstsein für Rechte und die Verfahren zu ihrer Geltendmachung verbessern, sondern auch andere Arbeitgeber und Verwaltungen davon abhalten, solche Praktiken anzuwenden.

Die Fähigkeit, die unabhängige Erfüllung der in Artikel 4 Absatz 2 Buchstaben a, c und d genannten Aufgaben zu gewährleisten, ist ein wesentliches Element des Schutzes mobiler Arbeitnehmer in der Union.

Wie bereits erwähnt, werden in mehr als der Hälfte der Mitgliedstaaten Gleichstellungsstellen als Stellen für die Freizügigkeit benannt. Zwischen ihnen bestehen nach wie vor erhebliche Unterschiede in Bezug auf Mandat, Kompetenzen, Strukturen und Ressourcen.

Die Unabhängigkeit der Stellen ist besonders in Ländern von Bedeutung, in denen es sich nicht um eigenständige Strukturen handelt, die per se ein gewisses Maß an Unabhängigkeit gewährleisten würden. Dabei ist besonders auf die Unabhängigkeit der Rechtshilfe zu achten, die den von der Richtlinie abgedeckten Personen gewährt wird. Es scheint, dass in Bulgarien, Kroatien, Zypern, Ungarn, Lettland, Polen, der Slowakei, Spanien und dem Vereinigten Königreich die Unabhängigkeit der Stellen in Frage gestellt werden kann.