Geografisch steht das Programm „Justiz“ allen Mitgliedstaaten der EU mit Ausnahme von Dänemark und dem Vereinigten Königreich offen. Neben den Mitgliedstaaten der EU konnten auch die dem Europäischen Wirtschaftsraum angehörenden Vertragsstaaten der Europäischen Freihandelsassoziation, die Bewerberländer, die potenziellen Bewerberländer und die Beitrittsländer an dem Programm teilnehmen, sofern sie mit der Union ein Abkommen schließen, in dem die Einzelheiten ihrer jeweiligen Teilnahme am Programm festgelegt sind. Albanien trat dem Programm „Justiz“ im Jahr 2017 bei und Montenegro im Jahr 2019.

In diesem Bericht werden die bisherigen Ergebnisse des Programms „Justiz“ 2014–2020 sowie die qualitativen und quantitativen Aspekte der Umsetzung des Programms gemäß Artikel 14 Absatz 2 Buchstabe c der Verordnung zur Einrichtung des Programms „Justiz“ für den Zeitraum 2014 bis 2020 (im Folgenden „Verordnung“) dargelegt. Die langfristigen Auswirkungen und die Nachhaltigkeit der Wirkung des Programms „Justiz“ werden in dem Bericht nicht bewertet. Diese Einschränkung ist darauf zurückzuführen, dass etwa 30 % der durch das Programm „Justiz“ finanzierten Projekte noch nicht abgeschlossen sind. Diese Situation wurde durch die COVID-19-Pandemie noch verschärft, die eine Verlängerung der Laufzeit mehrerer Projekte zur Folge hatte.

Aus dem Programm werden Projekte unterstützt, durch die die Aus- und Fortbildung von Angehörigen der Rechtsberufe in Bezug auf EU-Recht gefördert werden, einschließlich der Schulung in fremdsprachlicher Rechtsterminologie, im Interesse der Entstehung einer gemeinsamen Rechts- und Justizkultur in der EU. Die justizielle Aus- und Fortbildung kann sich sowohl auf „grundlegende“ Kompetenzen wie Sprachkenntnisse und Terminologie als auch auf fachbezogene Themen wie Kenntnisse des EU-Rechts und die justizielle Zusammenarbeit in Zivil- und Strafsachen beziehen. Sie kann verschiedene Formen annehmen, z. B. Seminare, E-Learning, Austausch von Fachkräften, Ausarbeitung von Leitfäden für bewährte Verfahren und Austausch von Erfahrungen. Mit den finanzierten Tätigkeiten wird hauptsächlich die Aus- und Fortbildung von Angehörigen der Rechtsberufe und Justizbediensteten, aber auch anderer Vertreter der Justizberufe unterstützt. Schließlich wird auch die Entwicklung von Instrumenten für Anbieter von Aus- und Fortbildungsmaßnahmen gefördert. Dabei wird das letztendliche Ziel verfolgt, die korrekte Anwendung des EU-Rechts durch den Austausch bewährter Verfahren und die Vernetzung zu unterstützen.

Die Aufteilung der Mittel auf die spezifischen Ziele zeigt, dass in jedem Jahr ein großer Teil der verfügbaren Finanzmittel auf das spezifische Ziel „justizielle Aus- und Fortbildung“ entfiel. Damit entspricht das Programm der im Anhang zur Rechtsgrundlage des Programms aufgeführten Aufteilung. Die justizielle Zusammenarbeit und der Zugang zur Justiz sind ebenfalls wichtige Eckpfeiler des Programms „Justiz“. Im Hinblick auf die Politik der Drogenprävention ist bei dem geringen Anteil der Haushaltsmittel zu berücksichtigen, dass der Schwerpunkt der Tätigkeiten in diesem Bereich vor allem auf der Ergänzung von Initiativen im Zusammenhang mit der justiziellen Zusammenarbeit und der Kriminalprävention liegt. Darüber hinaus steht dieses spezifische Ziel in engem Zusammenhang mit anderen Unionsinstrumenten wie dem Fonds für die innere Sicherheit oder dem Programm „Gesundheit im Dienste von Wachstum“.

Die Netzwerke tragen zwar zum Transfer von Wissen und Kapazitäten zwischen den Mitgliedstaaten der EU bei, aber es ist klar, dass die Mitgliedstaaten sich nicht in gleichem Maße am Programm „Justiz“ beteiligt haben. Mit Blick auf die geografische Aufteilung der Mittel zeigte sich, dass sich einige Mitgliedstaaten stärker an dem Programm beteiligten (z. B. Italien, Belgien, Spanien, Deutschland, die Niederlande und Frankreich), während die Nachfrage aus den Mitgliedstaaten, die der EU nach 2004 beigetreten sind, mit Ausnahme von Bulgarien und Rumänien geringer war. Etwa 22 % aller Begünstigten sind Netzwerke, die entweder in Italien oder in Belgien ansässig sind und Tätigkeiten durchführen, die sich auf die meisten Mitgliedstaaten der EU erstrecken.

Im Allgemeinen bilden die Indikatoren die Prioritäten für jedes spezifische Ziel des Programms angemessen ab und sind in Bezug auf ihren Ausgangswert messbar. Die durchgeführte Bewertung hat deutlich gezeigt, dass an mehreren Fronten bedeutende Fortschritte erzielt wurden. Im Bereich der justiziellen Zusammenarbeit in Zivil- und Strafsachen beispielsweise hat die Zahl der ausgetauschten Informationen im Europäischen Strafregisterinformationssystem schon im Jahr 2019 das für 2020 gesetzte Ziel von 3 500 000 Austauschvorgängen übertroffen. In Bezug auf das spezifische Ziel „Zugang zur Justiz“ wurden beide Ziele für 2020 – die Anzahl der Treffer im Europäischen Justizportal und die Anzahl der Organisationen zur Opferbetreuung pro Mitgliedstaat – bereits erreicht oder überschritten. Ein ähnlicher Erfolg wurde im Bereich der justiziellen Aus- und Fortbildung verzeichnet, denn das Hauptziel der Strategie für die justizielle Aus- und Fortbildung 2011–2020, zwischen 2011 und 2020 die Hälfte (d. h. 800 000) aller Angehörigen der Rechtsberufe auf dem Gebiet des EU-Rechts aus- und fortzubilden, wurde 2017 erreicht. Darüber hinaus trug das Programm dazu bei, das allgemeine Ziel der Strategie für die justizielle Aus- und Fortbildung zu erreichen, und zwar die Aus- und Fortbildung von jährlich mindestens 20 000 Angehörigen der Rechtsberufe mit EU-Mitteln zu fördern. Im Rahmen der Strategie für die justizielle Aus- und Fortbildung wurde das ursprüngliche jährliche Ziel des Programms „Justiz“ von 16 000 aus- und fortgebildeten Angehörigen der Rechtsberufe in den Jahren 2015 und 2017 erreicht, da eine spätere Kürzung der Mittel für Vergabeverfahren für die justizielle Aus- und Fortbildung zu einer verringerten Zahl der aus- und fortgebildeten Personen führte.

Vor diesem Hintergrund hat die in der Zwischenbewertung des Programms gezogene Schlussfolgerung nach wie vor Gültigkeit: Eine Beschränkung der Maßnahmen der EU würde sich negativ auf die allgemeine Kapazität der nationalen und europäischen Akteure auswirken, die Themen in den vom Programm abgedeckten Bereichen zu behandeln oder die Arten von Tätigkeiten durchzuführen, die aus dem Programm finanziert werden. Die wahrscheinlichsten Folge einer Verringerung oder einer Rücknahme der Beteiligung der Union im Rahmen des Programms „Justiz“ wären erhebliche Schwierigkeiten bei der Entwicklung länderübergreifender Projekte. Dies würde auch mit einer geringeren Kohärenz zwischen den Mitgliedstaaten in Bezug auf das Verständnis und die Umsetzung des EU-Rechts einhergehen.

In der Beurteilung wird der hohe EU-Mehrwert klar und deutlich belegt. Der EU-Mehrwert zeigt sich insbesondere in der Förderung länderübergreifender Projekte zur Behandlung grenzübergreifender Themen, vor allem im Bereich der Aus- und Fortbildung und des Informationsaustauschs. Ein hoher EU-Mehrwert entsteht auch durch die Bereitstellung von Fördermitteln zur Finanzierung von Tätigkeiten in Schwerpunktbereichen, die mangels politischen Willens nicht besonders hoch auf der Agenda der Mitgliedstaaten stehen. Darüber hinaus sind für einige Projekte (wie der Austausch von Fachkräften) naturgemäß gemeinsame Maßnahmen aller Mitgliedstaaten erforderlich. Daher könnten bei Einzelmaßnahmen der Mitgliedstaaten in Bezug auf den Umfang und die Reichweite nicht die gleichen Ergebnisse erzielt werden wie im Rahmen des Programms „Justiz“. Diese Feststellung wird durch die Ergebnisse der Erhebung unter den Mitgliedern des Ausschusses für das Programm „Justiz“ gestützt, die zeigen, dass die meisten Mitglieder der Ansicht sind, dass die im Rahmen des Programms „Justiz“ durchgeführten Tätigkeiten ohne Finanzmittel der Union nicht möglich wären.

Die Bewertung ergab eine sehr hohe Relevanz für das Programm und dessen Maßnahmen. Aus der Bewertung geht hervor, dass die Projektziele und -tätigkeiten in Bezug auf die Anforderungen der Zielgruppen relevant sind. Umgekehrt sind die Gruppen, auf die das Programm ausgerichtet ist, für die Erreichung der spezifischen Ziele des Programms von Bedeutung. Dies ist das Ergebnis der Struktur des Programms, die flexibel genug ist, um die Prioritäten an neue Anforderungen vor Ort anzupassen und sie zu ändern. Es wurden jedoch einige Bereiche für Verbesserungen ermittelt. Dazu gehört eine systematischere und offenere Zusammenarbeit mit den Interessengruppen, um die in den Jahresarbeitsprogrammen dargelegten Tätigkeiten und spezifischen Ziele besser auf die Anforderungen der Zielgruppen des Programms abzustimmen. Außerdem müssen die bestehenden und erfolgreichen Bemühungen fortgesetzt werden, um die Zielgruppe des Programms zu erweitern und mehr für das Programm relevante Akteure einzubeziehen. Insbesondere Organisationen der Zivilgesellschaft, die sich für die Rechte von Opfern einsetzen, könnten noch aktiver unterstützt werden.

Auch in Sachen Effizienz konnten bei dem Programm im Vergleich zu den Vorgängerprogrammen erhebliche Fortschritte erzielt werden. Die konsultierten Interessengruppen haben die Kosteneffizienz des Programms wiederholt bestätigt. Sowohl die Antragsteller als auch die Begünstigten betonten, dass die relativ hohen Kosten für die Ausarbeitung eines Vorschlags durch den noch höheren Nutzen der Teilnahme an dem Programm aufgewogen würden. Diese Feststellung steht im Einklang mit den positiven Rückmeldungen zur Straffung des Antragsverfahrens. Es gibt jedoch auch einige Aspekte, zu denen eher kritische Meinungen geäußert wurden. So gaben die Antragsteller wiederholt an, dass sie trotz sichtbarer Verbesserungen im Verwaltungszyklus Schwierigkeiten hatten, die Antragsanforderungen in der von der Europäischen Kommission vorgesehen Frist zu erfüllen. Im Hinblick auf die Verwendung der verfügbaren Mittel durch die Projektbegünstigten wirkt sich die unzureichende Verwendung der Mittel auf Projektebene weiterhin negativ auf die Effizienz des Programms aus.

Die programmspezifischen Indikatoren sind zwar für die Überwachung der Fortschritte bei der Erreichung der Programmziele geeignet, doch könnte das derzeitige Überwachungssystem des Programms durch einen systematischeren und solideren Ansatz für die Datenerhebung verbessert werden. Die Kommission hat sich dieser Angelegenheit in ihrem Vorschlag für die Verordnung (EU) 2021/693 angenommen, die die Rechtsgrundlage für das Programm „Justiz“ 2021–2027 bildet. Infolgedessen wird im Programm „Justiz“ ab 2021 der Notwendigkeit Rechnung getragen, umfassendere Erkenntnisse über die Zielgruppen zu erhalten, denn dies wurde als potenzieller Bereich für Verbesserungen im Rahmen des Programms für den Zeitraum 2014–2020 ermittelt. Da der Anwendungsbereich des Programms breit gefächert ist, wird seine Wirksamkeit zudem von internen und externen Faktoren beeinflusst. Der wichtigste externe Faktor, der von den Begünstigten in den Befragungen genannt wurde, ist die COVID-19-Pandemie, die viele Begünstigte dazu zwang, die Durchführung ihres Projekts neu zu planen oder es abzubrechen. Doch auch die makroökonomischen Bedingungen, die Flüchtlingskrise und die Umsetzung des EU-Rechts durch die Mitgliedstaaten sind externe Faktoren, die die Wirksamkeit des Programms „Justiz“ beeinflusst haben. In Bezug auf die internen Faktoren ist der wichtigste Bereich für Verbesserungen das Antragsverfahren. Die Beurteilung hat gezeigt, dass es erforderlich ist, den Antragstellern zusätzlich zu den bereits vorhandenen Materialien mehr Beratung und Unterstützung zu bieten. Dadurch könnte für gleiche Wettbewerbsbedingungen unter den Antragstellern Sorge getragen und so der Pool an hochwertigen Vorschlägen erweitert werden. Dadurch würde die Wirksamkeit des Programms erhöht.

3.6. Gerechtigkeit

Mit Blick auf die Gerechtigkeit des Programms wird in der derzeitigen Bewertung die Feststellung aus der Zwischenbewertung wiederholt, dass die im Rahmen des Programms bereitgestellten Mittel und die Unterstützung nicht ausgewogen auf die verschiedenen Zielgruppen, die Mitgliedstaaten der EU und die Kategorien von Begünstigten aufgeteilt werden. Auf der Makroebene gibt es eine Diskrepanz zwischen hohen Antragsquoten aus Ländern wie Belgien, Italien, Spanien, Deutschland, den Niederlanden und Frankreich und vergleichsweise niedrigen Antragsquoten aus Ländern wie Lettland, Polen, Kroatien, der Slowakei und Zypern. Deshalb ist eine bessere geografische Verteilung der Ressourcen auf die teilnehmenden Länder ein Schwerpunktbereich für Verbesserungen.

Auf der Mesoebene ergab die Bewertung, dass die Zielgruppen des Programms insgesamt vielfältiger geworden sind und ein breites Spektrum von Angehörigen der Rechtsberufe umfassen. Wie in der Rechtsgrundlage für das Programm „Justiz“ 2021–2027 hervorgehoben wird, ist es jedoch wichtig, dass die Organisationen der Zivilgesellschaft stärker in die aus dem Programm finanzierten Maßnahmen zur Förderung der Rechte der Opfer einbezogen werden. Diese Feststellung deckt sich mit den niedrigen Antragsquoten in den genannten Ländern. Die Organisationen der Zivilgesellschaft aus unterrepräsentierten Ländern benötigen möglicherweise zusätzliche Unterstützung, da sie unter Umständen nicht über die notwendigen Kapazitäten verfügen, um einen Antrag auf Fördermittel aus dem Programm „Justiz“ zu stellen.

Auf der Mikroebene würden robustere und systematischere Überwachungsdaten tiefere Einblicke in die Zusammensetzung der Zielgruppe ermöglichen. Erleichtert werden könnte dies durch die Erhebung von Daten, die u. a. nach Geschlecht, Alter und Behinderung aufgeschlüsselt sind. Die auf Projektebene gewonnenen Erkenntnisse könnten wiederum in die Programmplanung auf Makroebene einfließen, um die Wirkung der Finanzierung auf noch vielfältigere Interessengruppen auszudehnen. Dies gilt auch für Querschnittsthemen wie die Geschlechtergleichstellung, die Rechte des Kindes und die Rechte von Menschen mit Behinderungen. Durch zuverlässigere Daten könnten daher die Bereiche einfacher ermittelt werden, in denen die Rechte von Frauen, Männern, Mädchen und Jungen sowie von Menschen mit Behinderungen nicht so gut gefördert werden, wie es möglich wäre.

Die Förderung der Querschnittsprioritäten Geschlechtergleichstellung, Rechte des Kindes und Rechte von Menschen mit Behinderungen ist im Rahmen des Programms „Justiz“ von großer Bedeutung und in seiner Rechtsgrundlage verankert. Insbesondere die Grundsätze des Gender Mainstreaming und der Rechte des Kindes werden während des Verfahrens anhand der Qualität der Vorschläge bewertet. Diese Querschnittsprioritäten gehören zwar zu den Grundpfeilern des Programms, allerdings hat die Bewertung ergeben, dass einige Antragsteller Schwierigkeiten haben, diese Konzepte zu verstehen. Dies hat zur Folge, dass das Potenzial einiger aus dem Programm finanzierte Projekte zur Förderung der Geschlechtergleichstellung, der Rechte des Kindes und der Rechte von Menschen mit Behinderungen nicht ausgeschöpft wird. Wenngleich alle Querschnittsthemen weiterer Aufmerksamkeit bedürfen, gibt es auch Unterschiede hinsichtlich des Ausmaßes, in dem sie auf Projektebene im Programm behandelt werden. Während der Geschlechtergleichstellung und den Rechten des Kindes in den finanzierten Projekten besondere Aufmerksamkeit gewidmet wird, werden die Rechte von Menschen mit Behinderungen in den Projekten nicht so deutlich hervorgehoben. Daher ist es erforderlich, bessere Daten über die Zusammensetzung der Zielgruppen zu erheben und das Bewusstsein der Antragsteller in Bezug auf Querschnittsthemen wie Gender Mainstreaming, die Rechte des Kindes und die Rechte von Menschen mit Behinderungen zu schärfen.

3.7. Möglichkeiten zur Vereinfachung

Mit Blick auf die Möglichkeiten zur Vereinfachung ist anzumerken, dass die Europäische Kommission im Programmplanungszeitraum 2014–2020 wichtige Änderungen in Bezug auf die Überprüfung, Beschleunigung und Vereinfachung des Verfahrens beschlossen hat. Das derzeitige Verwaltungsmodell wird zwar als angemessen erachtet und die Änderungen wurden von den Begünstigten des Projekts begrüßt, aber die Begünstigten haben auch einige Problembereiche und Möglichkeiten für weitere Verbesserungen genannt.

Zu den Möglichkeiten zur Vereinfachung gehören einfachere Antrags- und ergebnisorientierte Berichtsverfahren, verbesserte Überwachungs- und Verwaltungsinstrumente zur systematischeren Erfassung von Informationen über erzielte Outputs, Ergebnisse und erreichte Ziele sowie Hilfe für Organisationen, die Schwierigkeiten haben, ausschließlich in englischer Sprache zu arbeiten. Es ist jedoch anzumerken, dass der Aufwand und die Komplexität von den Projektbegünstigten unterschiedlich wahrgenommen werden. Organisationen mit größeren Kapazitäten und mehr Erfahrung bei der Antragstellung, Koordinierung und Teilnahme an Projekten berichten von einem viel einfacheren und reibungsloseren Ablauf als kleinere Organisationen und Antragsteller, die zum ersten Mal teilnehmen.

Schließlich gibt es trotz der Verbesserungen bei den Überwachungs- und Verwaltungsinstrumenten noch Verbesserungspotenzial, insbesondere wenn es darum geht, das Antragsportal an die Kategorien von Begünstigten anzupassen, die aus dem Programm unterstützt werden, oder Erstantragsteller und Begünstigte dabei zu unterstützen, sich mit dem Instrument vertraut zu machen, ohne Gefahr zu laufen, ihre Tätigkeiten zu verzögern.

4. Schlussfolgerungen und weiteres Vorgehen

Zusammenfassend kann festgestellt werden, dass das Programm „Justiz“ ein einzigartiges Finanzinstrument im Bereich Justiz und Rechte in Europa ist. Dank seiner widerstandsfähigen Ausgestaltung ist es imstande, auf externe Schocks wie die COVID-19-Pandemie zu reagieren und Antworten auf neue Anforderungen und Problembereiche zu liefern. In diesem Bericht über den ersten Teil der Ex-post-Bewertung des Programms „Justiz“ 2014–2020 wird bestätigt, dass es zur Wahrung der Werte der EU wie Rechtsstaatlichkeit, Unabhängigkeit der Justiz und Effizienz des Justizsystems beiträgt. Aus dem Bericht geht auch hervor, dass das Programm eine Schlüsselrolle bei der Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Gestaltung wirksamerer Justizsysteme einnimmt. Aus den Gesprächen mit den Interessengruppen geht eindeutig hervor, wie wichtig das Programm für den im Text erwähnten Zweck ist. Die langfristigen Auswirkungen sind zwar nicht bekannt, aber kurzfristige Ergebnisse beispielsweise im Hinblick auf den Austausch bewährter Verfahren und die Digitalisierung der Justizsysteme sind sichtbar. Das Programm 2014–2020 hat sich bereits als wichtiges Instrument zur Schaffung eines europäischen Rechtsraums erwiesen, der auf der gegenseitigen Anerkennung gerichtlicher Entscheidungen und gegenseitigem Vertrauen beruht. Dennoch gibt es noch Verbesserungsmöglichkeiten für künftige Programme „Justiz“, wie in diesem Bericht dargelegt wird:

·engere Ausrichtung des Zeitplans für den Antragszyklus an den Anforderungen der Interessengruppen,

·Einführung eines besseren Überwachungssystems, um systematischer Informationen über Outputs, Ergebnisse und Zielgruppen zu sammeln,

· gezielte Tätigkeiten, durch die für eine ausgewogenere geografische Aufteilung der Mittel auf die teilnehmenden Länder gesorgt wird,

·und schließlich die weitere Einbeziehung der ergebnisorientierten Berichterstattung und gezielte Initiativen zur Erleichterung des Antragsverfahrens für Antragsteller, die derzeit nicht über die Kapazitäten, das Fachwissen und die Erfahrung verfügen, um qualitativ hochwertige Vorschläge zu erarbeiten und Projekte auszuarbeiten, bei denen die zur Verfügung stehenden Mittel vollständig ausgeschöpft werden; all dies könnte in Zukunft zu noch wirksameren, effizienteren, relevanteren, gerechteren und zugänglicheren Programmen „Justiz“ führen.

Im aktuellen Programm „Justiz“ ab 2021 wurden unter Berücksichtigung dieser Möglichkeiten bereits einige der ermittelten Punkte aufgegriffen, zum Beispiel durch die Einführung einer engmaschigeren Überwachung der Projektdaten, um einen besseren Einblick in die Outputs, Ergebnisse und Zielgruppen der Projekte zu erhalten.