I.Einleitung

Seit ihrem Inkrafttreten am 1. Januar 2016 bietet die Richtlinie „Solvabilität II“ einen soliden Aufsichtsrahmen für Versicherungsunternehmen in der EU. Auf der Grundlage des Risikoprofils einzelner Unternehmen fördert sie Vergleichbarkeit, Transparenz und Wettbewerbsfähigkeit.

Titel III der Richtlinie „Solvabilität II“ betrifft die Beaufsichtigung der Versicherungs- und Rückversicherungsunternehmen einer Gruppe. Die Richtlinie verwendet ein innovatives Aufsichtsmodell, bei dem der für die Gruppenaufsicht zuständigen Behörde eine Schlüsselfunktion zukommt, während der für die Einzelaufsicht zuständigen Behörde weiterhin eine wichtige Rolle zuerkannt wird.

Solvabilität II enthält ferner Bestimmungen über Einrichtungen der betrieblichen Altersversorgung (EbVA-Richtlinie). Dabei ist insbesondere festgelegt, dass das betriebliche Altersversorgungsgeschäft von Lebensversicherungsunternehmen unter bestimmten Voraussetzungen während eines Übergangszeitraums von der vollständigen Anwendung der Solvenzkapitalanforderung der Richtlinie „Solvabilität II“ ausgenommen ist. Durch eine Änderung der Richtlinie „Solvabilität II“ wurde dieser Zeitraum mit der EbVA-II-Richtlinie von Ende 2019 auf Ende 2022 verlängert.

Die Richtlinie „Solvabilität II“ sieht vor, dass die Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat über die Bestimmungen der Gruppenaufsicht nach Titel III sowie über den Übergangszeitraum für von Lebensversicherungsunternehmen betriebene EbVA Bericht erstattet. Der Einfachheit halber werden im vorliegenden Bericht beide (voneinander unabhängige) Anforderungen in einem einzigen Dokument erfüllt.

II.Anwendung von Titel III der Richtlinie „Solvabilität II“ über die Beaufsichtigung der Versicherungs- und Rückversicherungsunternehmen einer Gruppe.

Artikel 242 Absatz 1 der Richtlinie „Solvabilität II“ verpflichtet die Kommission zur Vorlage eines Berichts über die Anwendung von Titel III Solvabilität II (Gruppenbeaufsichtigung):

„Bis zum 31. Dezember 2017 bewertet die Kommission die Anwendung von Titel III – unter besonderer Berücksichtigung der Zusammenarbeit der Aufsichtsbehörden innerhalb des Kollegiums der Aufsichtsbehörden, der Funktionsweise des Kollegiums der Aufsichtsbehörden und der Aufsichtspraktiken bei der Festsetzung der Kapitalaufschläge – und legt dem Europäischen Parlament und dem Rat einen entsprechenden Bericht vor, der gegebenenfalls Vorschläge für eine Änderung der Richtlinie enthält.“

Am 1. Juni 2017 ersuchte die Kommission die Europäische Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung (EIOPA) um einen Beitrag zu dem Bericht. Ein Großteil des Beitrags der EIOPA, der am 24. Januar 2018 einging, ist in diesen Bericht eingeflossen.

(a)Allgemeine Fragen der Gruppenaufsicht

Titel III Kapitel I der Richtlinie „Solvabilität II“ behandelt insbesondere die Bestimmung des Begriffs „Gruppe“ und den Umfang der Gruppenaufsicht. Die EIOPA hat in Bezug auf die Bestimmung des Begriffs „Gruppe“ in Artikel 212 Absatz 1 folgende Bedenken geäußert:

·Schwierigkeiten bei der Beurteilung, ob ein Unternehmen durch „zentrale Koordination“ tatsächlich einen beherrschenden Einfluss auf die Entscheidungen anderer Unternehmen der Gruppe ausübt, darunter auch auf Finanzentscheidungen;

·im Hinblick auf Drittlandgruppen, die in mehreren EWR-Ländern tätig sind: Schwierigkeiten bei der Ermittlung von Situationen, die eine Gruppenaufsicht und die Bestimmung einer für die Gruppenaufsicht zuständigen Behörde erfordern; und

·im Hinblick auf Versicherungsgruppen mit umfangreichen Geschäften außerhalb des EWR: eingeschränkte Befugnisse der nationalen Aufsichtsbehörden zur Auferlegung zusätzlicher Eigenkapitalanforderungen bei Feststellung eines von anderen Nicht-EWR-Gruppenunternehmen ausgehenden wesentlichen Risikos und zur Beschränkung gruppeninterner Transaktionen.

Die EIOPA berichtet über das Aufkommen mehrerer Nicht-EWR-Strukturen in der EU, deren Investmentfonds in Versicherungsunternehmen im gesamten EWR investieren. Diese Strukturen gelten nicht als Gruppen im Sinne der Richtlinie „Solvabilität II“. Die EIOPA hat dazu aufgerufen, „Proto-Kollegien“ für den Austausch von Informationen einzurichten, auf deren Grundlage mögliche aus den Tätigkeiten entstehende Risiken sowie Unsicherheiten in Bezug auf die Strategie des obersten Mutterunternehmens, das nicht in einem EWR-Land sitzt, bewertet werden können.

Ein weiteres potenzielles Problem ist die mangelnde Kohärenz zwischen den Unternehmen der Gruppe und dem Umfang der Gruppenaufsicht in Bezug auf Versicherungsunternehmen aus Drittländern, die Versicherungsholdinggesellschaft, die gemischte Finanzholdinggesellschaft oder die gemischte Versicherungsholdinggesellschaft. Zwar können diese Einrichtungen der Gruppe angehören, doch besagt Artikel 214, dass „eine gruppenweite Beaufsichtigung gemäß Artikel 213 nicht [bedeutet], dass die beteiligten Aufsichtsbehörden gehalten sind, [diese Einrichtungen] zu beaufsichtigen“, außer im Hinblick auf die Anforderung an die „Zuverlässigkeit und fachliche Eignung“ nach Artikel 257. Die möglicherweise mangelnde Beaufsichtigung der Holdinggesellschaft könnte problematisch sein, wenn die Bewertung der Beteiligungen als inadäquat betrachtet wird. Des Weiteren verpflichtet Artikel 218, in dem der Umfang der Überwachung der Solvabilität auf Gruppenebene abgesteckt wird, zur Ausübung dieser Befugnis im Fall der in Artikel 213 Absatz 2 Buchstaben a und b genannten Versicherungs- und Rückversicherungsunternehmen, während Artikel 214 der für die Gruppenaufsicht zuständigen Behörde erlaubt, den Umfang der Gruppenaufsicht im Einzelfall einzugrenzen.

(b)Zusammenarbeit der Aufsichtsbehörden innerhalb des Kollegiums der Aufsichtsbehörden und Funktionsweise des Kollegiums der Aufsichtsbehörden

Die Richtlinie „Solvabilität II“ stärkt die Zusammenarbeit zwischen den Aufsichtsbehörden und legt die Rechte und Pflichten der für die Gruppenaufsicht zuständigen Behörde und der anderen Aufsichtsbehörden im Aufsichtskollegium fest. Jedes Aufsichtskollegium besteht aus der für die Gruppenaufsicht zuständigen Behörde, den Aufsichtsbehörden aller Mitgliedstaaten, in denen Tochterunternehmen ihren Sitz haben, und der EIOPA. Den Daten der EIOPA zufolge gab es 2016 92 Kollegien, in denen nationale Aufsichtsbehörden regelmäßig Informationen austauschen und Unterschiede bei den Aufsichtskonzepten der Mitglieder erörtern und beseitigen können.

Insgesamt wird die Funktionsweise der Kollegien als gut bewertet; mögliche Unterschiede können vor allem in Bereichen auftreten, in denen Ermessensentscheidungen getroffen werden, etwa bei der Beaufsichtigung der von den Versicherungsunternehmen berechneten versicherungstechnischen Rückstellungen. Um die Zusammenarbeit zu verbessern, ermöglicht der Rechtsrahmen gemeinsame Prüfungen vor Ort, an denen sich die EIOPA gemäß Artikel 21 der EIOPA-Verordnung (EU) Nr. 1094/2010 beteiligen kann. Derartige Prüfungen werden immer häufiger durchgeführt, und dabei zeigt sich eine „gute Zusammenarbeit [der nationalen Aufsichtsbehörden] bei der Planung und Durchführung gemeinsamer Prüfungen vor Ort“. Im Bericht der EIOPA wird auf ein Problem in Bezug auf die bei den Prüfungen verwendete Sprache verwiesen: „In einigen Fällen braucht die Unternehmensleitung nach dem örtlichen Recht nur in der Landessprache auf Fragen und Informationsgesuche zu antworten“.