Brüssel, den 16.2.2005

SEK(2005) 226 endgültig

Empfehlung für eine

EMPFEHLUNG DES RATES AN UNGARN

mit dem Ziel, das übermäßige öffentliche Defizit zu beenden

(von der Kommission vorgelegt)

BEGRÜNDUNG

Das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit richtet sich nach Artikel 104 EG-Vertrag und der zum Stabilitäts- und Wachstumspakt gehörenden Verordnung (EG) Nr. 1467/97 des Rates vom 7. Juli 1997 über die Beschleunigung und Klärung des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit. Ergänzt werden diese Vorschriften durch die politischen Verpflichtungen, die in der Entschließung des Europäischen Rates von Amsterdam über den Stabilitäts- und Wachstumspakt vom 17. Juni 1997 niedergelegt sind.

Aufgrund der Frühjahrsprognose 2004 der Kommissionsdienststellen, in der die Datenmeldungen Ungarns vom März 2004 mit einem Defizit von 5,9 % des BIP im Jahr 2003 berücksichtigt wurden[1], leitete die Kommission am 12. Mai 2004 gegen Ungarn das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit ein, indem sie einen Bericht nach Artikel 104 Absatz 3 annahm. Auf Empfehlung der Kommission entschied der Rat am 5. Juli 2004 gemäß Artikel 104 Absatz 6, dass in Ungarn ein übermäßiges Defizit bestand, und richtete dementsprechend gemäß Artikel 104 Absatz 7 eine Empfehlung an die ungarischen Behörden mit dem Ziel, das übermäßige Defizit zu korrigieren[2]. In dieser Empfehlung forderte der Rat die ungarischen Behörden auf, die im Konvergenzprogramm vom Mai 2004 vorgesehenen Maßnahmen zur Korrektur des übermäßigen Defizits bis zum Jahr 2008 durchzuführen. Insbesondere wurde den ungarischen Behörden empfohlen, bereit zu sein, gegebenenfalls zusätzliche Maßnahmen einzuführen, um das gesamtstaatliche Defizitziel für das Jahr 2004 zu erreichen, und bis zum 5. November 2004 praktische Schritte zur Umsetzung der zur Erreichung des Defizitziels im Jahr 2005 geplanten Maßnahmen zu unternehmen[3]. Auf Empfehlung der Kommission vom 22. Dezember 2004 erließ der Rat am 18. Januar 2005 eine Entscheidung nach Artikel 104 Absatz 8, in der er feststellte, dass Ungarn aufgrund der Empfehlungen des Rates vom 5. Juli 2004 keine wirksamen Maßnahmen getroffen hat. Der Rat erkannte an, dass die ungarischen Behörden eine Reihe von Maßnahmen ergriffen haben, die zu einer Rückführung des Defizits in den Jahren 2004 und 2005 beigetragen haben bzw. beitragen, dass diese jedoch nicht ausreichen, um eine erhebliche Zielabweichung in beiden Jahren und generell eine Abweichung vom geplanten Anpassungspfad des Konvergenzprogramms vom Mai zu verhindern. In diesem Zusammenhang betonte der Rat, dass die anhaltende Verpflichtung der Regierung auf eine Korrektur des übermäßigen Defizits bis zum Jahr 2008 durch entschlossene Maßnahmen zur weiteren Finanzkonsolidierung und eine energischere Durchführung von Strukturreformen unterstützt werden muss.

Da Ungarn noch nicht Mitglied des Eurogebiets ist und daher die beiden letzten Stufen des Defizitverfahrens nach Artikel 104 Absatz 9 und Artikel 104 Absatz 11 keine Anwendung finden, kann der Rat eine weitere Empfehlung nach Artikel 104 Absatz 7 aussprechen. Eine solche Empfehlung sollte den Informationen über die haushaltspolitische Strategie aus der am 1. Dezember 2004 vorgelegten ersten Aktualisierung des ungarischen Konvergenzprogramms Rechnung tragen.

Im Vergleich zum Vorgängerprogramm sieht die Aktualisierung für den Zeitraum 2004 bis 2008 folgende Ziele für das jährliche gesamtstaatliche Defizit vor: 4,5 %, 3,8 %, 3,1 %, 2,4 % und 1,8 % des BIP. Diese Zahlen profitieren vom der Eurostat-Entscheidung vom 23. September 2004, derzufolge Pensionsfonds der zweiten Säule während einer Übergangsfrist, d.h. bis zur Datenmeldung im März 2007, innerhalb des Sektors Gesamtstaat verbucht werden können. Die ungarischen Behörden haben beschlossen, diese Möglichkeit in Anspruch zu nehmen, und geben die gesamtstaatlichen Defizitzahlen dementsprechend unter Abzug der Belastung an, die sich durch die mit der Rentenreform von 1998 eingeführte zweite Säule ergibt. Im Vergleich zum Programm vom Mai 2004 verringern sich die jährlichen Defizitzahlen im Zeitraum 2004 bis 2008 damit um 0,8-1 Prozentpunkt. Unter Einrechnung der durch die Rentenreform von 1998 entstehenden Belastung, wie dies nach Ablauf der von Eurostat eingeräumten Übergangsfrist vorgeschrieben ist, ergibt sich folgende Projektion für den gesamtstaatlichen Defizitpfad: 5,3 % des BIP 2004, 4,7 % des BIP 2005, 4,1 % 2006, 3,4 % 2007 und 2,8 % des BIP 2008; das aktualisierte Programm hält also am Zieltermin für die Korrektur des übermäßigen Defizits fest, auch wenn der Schwerpunkt nicht mehr ganz so weit vorgezogen wird. Zwecks Vergleich mit der Herbstprognose 2004 der Kommissionsdienststellen, dem vorangehenden Konvergenzprogramm und der Empfehlung des Rates nach Artikel 104 Absatz 7 sowie aufgrund der Tatsache, dass das Ziel für 2008 nicht mehr in die Übergangsfrist fällt, werden die Zahlen sowohl mit als auch ohne Pensionsfondsbelastung herangezogen.

Die Kommissionsdienststellen haben das aktualisierte Programm einer technischen Beurteilung unterzogen. In ihrem am 16. Februar 2005 vorgelegten Entwurf einer Empfehlung für eine Stellungnahme des Rates zum aktualisierten Programm[4] gelangte die Kommission zu der Einschätzung, dass der in der Aktualisierung vorgezeichnete Anpassungspfad angemessen sein dürfte, um das Defizit bis 2008 zu korrigieren, sofern er durch ausreichende Maßnahmen unterstützt wird, die die Umsetzungsrisiken minimieren. Dies gilt auch für das neue Defizitziel von 3,8 % des BIP für 2005 (4,7 % unter Einrechnung der Belastung durch die Rentenreform), dem besondere Bedeutung zukommt, da sich Zielabweichungen auf die Folgejahre auswirken würden und somit die geplante Unterschreitung der 3 %-Marke im Jahr 2008 unmöglich machen könnten.

Nach Auffassung der Kommission besteht das Risiko, dass die Haushaltsergebnisse schlechter ausfallen könnten als erwartet, so dass der im Programm vorgezeichnete haushaltspolitische Kurs nicht ausreichend erscheint, um den geplanten Pfad einzuhalten. Für das Jahr 2005 rechneten die Kommissionsdienststellen in ihrer Herbstprognose 2004 mit einem Defizit von 5,2 % (4,3 % unter Herausrechnung der Belastung durch die Rentenreform), wobei vor allem folgende Risiken bestehen: 1) die Zinsausgaben könnten höher ausfallen als erwartet; 2) die neu eingeführten Vorschriften zur Sicherung der Ausgabenzurückhaltung könnten sich als unzureichend erweisen. Außerdem besteht ein Risiko hinsichtlich der rechtzeitigen Einführung weiterer geplanter Maßnahmen zur Reform der öffentlichen Verwaltung sowie des Gesundheits- und Bildungswesens, die im Konvergenzprogramm vom Mai 2004 und seiner Aktualisierung angekündigt wurden und für die geplante Anpassung von entscheidender Bedeutung sind; 3) die Annahmen für bestimmte Einnahmen (vor allem MwSt und Sozialbeiträge) erscheinen allzu optimistisch. Außerdem schien das Risiko zu bestehen, dass MwSt-Erstattungen aus dem Jahr 2004 auf 2005 verschoben werden, doch haben die Behörden inzwischen zugesagt, die Zahlungen zu beschleunigen, um den Haushalt 2005 nicht zu belasten. Für den Fall, dass das Ziel 2005 überschritten wird, enthält der Haushalt eine „Notfallreserve“ im Umfang von 0,5 % des BIP. Sie soll unvorhergesehene Anpassungen an Entwicklungen abdecken, auf die die Regierung keinen Einfluss nehmen kann. Zwar ist die Bildung dieser Reserve zu begrüßen, doch erscheint der vorgesehene Betrag angesichts der für den Haushaltsplan 2005 bestehenden Risiken unzureichend. Außerdem könnte eine allzu frühe Freigabe dieser Reserve den Anreiz zur rigorosen Umsetzung des Haushalts schmälern. Ein weiteres Risiko könnte sich aus den laufenden Investitionen ergeben, die in Partnerschaftsvereinbarungen zwischen privatem und öffentlichem Sektor transferiert werden sollen. Finden diese Transfers nicht rechtzeitig statt, so müssten sie aus dem Haushalt finanziert werden. Außerdem könnten etwaige Senkungen der MwSt-Sätze im Zuge der laufenden Steuerreformen die Risiken für die Einnahmen vergrößern, selbst wenn sie durch Anhebungen anderer Sätze kompensiert werden. Wird der Zeitpunkt einer solchen Maßnahme nicht sorgfältig abgewogen, so könnte die Erreichung des neuen Ziels für 2005 gefährdet und somit der Defizitrückführungspfad untergraben werden[5]. Diese Analyse deutet darauf hin, dass zusätzliche Maßnahmen im Umfang von einem halben Prozentpunkt des BIP erforderlich wären, um das Ziel von 3,8 % des BIP (4,7 % des BIP unter Einrechnung der Belastung durch die Rentenreform) im Jahr 2005 zu erreichen.

In Anbetracht dieser Bewertung scheint es notwendig, dass die ungarischen Behörden i) zusätzliche Maßnahmen, möglichst struktureller Art, ergreifen, um das neue Defizitziel von 3,8 % des BIP (4,7 % des BIP unter Einrechnung der aus der Rentenreform von 1998 erwachsenden Belastung, wie dies nach Ablauf der von Eurostat für die Verbuchung solcher Posten eingeräumten Übergangsfrist vorgeschrieben ist) im Jahr 2005 zu erreichen; insbesondere könnte die „Notfallreserve“ beträchtlich aufgestockt und ihre Inanspruchnahme so stark wie möglich begrenzt sowie von eindeutigen Belegen für die Erreichung des Defizitziels für 2005 abhängig gemacht werden; ii) Zeitpunkt und Umsetzung etwaiger Steuersenkungen von der voraussichtlichen Erreichung der Defizitziele abhängig machen, die in dem im Dezember 2004 vorgelegten aktualisierten Konvergenzprogramm festgelegt wurden; iii) die geplanten Reformen der öffentlichen Verwaltung sowie des Gesundheits- und Bildungswesens ihren Zusagen entsprechend fortsetzen, auch um die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen zu verbessern.

Vor diesem Hintergrund unterbreitet die Kommission dem Rat eine Empfehlung für eine neue Empfehlung des Rates an Ungarn nach Artikel 104 Absatz 7 EG-Vertrag mit dem Ziel, das übermäßige Defizit zu beenden.

Empfehlung für eine

EMPFEHLUNG DES RATES AN UNGARN

mit dem Ziel, das übermäßige öffentliche Defizit zu beenden

DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION -

gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 104 Absatz 7,

auf Empfehlung der Kommission,

in Erwägung nachstehender Gründe:

(1) Nach Artikel 104 EG-Vertrag haben die Mitgliedstaaten übermäßige öffentliche Defizite zu vermeiden.

(2) Der Stabilitäts- und Wachstumspakt beruht auf dem Ziel einer gesunden öffentlichen Finanzlage als Mittel zur Verbesserung der Voraussetzungen für Preisstabilität und ein kräftiges tragfähiges Wachstum, das der Schaffung von Arbeitsplätzen förderlich ist.

(3) Am 5. Juli 2004 entschied der Rat gemäß Artikel 104 Absatz 6, dass in Ungarn ein übermäßiges Defizit besteht.

(4) Nach seiner Entscheidung über das Bestehen eines übermäßigen Defizits in Ungarn empfahl der Rat den ungarischen Behörden gemäß Artikel 104 Absatz 7 EG-Vertrag und Artikel 3 der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 des Rates vom 7. Juli 1997 über die Beschleunigung und Klärung des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit[6], in einem mittelfristigen Rahmen Maßnahmen zu treffen, um das Defizit bis 2008 auf glaubhafte und nachhaltige Weise unter 3 % des BIP zu senken, gemäß dem Defizitrückführungspfad, der in der Stellungnahme des Rates vom 5. Juli 2004 zu dem im Mai 2004 vorgelegten Konvergenzprogramm vorgezeichnet wurde. Insbesondere empfahl er den ungarischen Behörden, bereit zu sein, zusätzliche Maßnahmen einzuführen, um das Defizitziel für das Jahr 2004 zu erreichen, und bis zum 5. November 2004 praktische Schritte zur Umsetzung der zur Erreichung des Defizitziels im Jahr 2005 geplanten Maßnahmen zu unternehmen.

(5) Am 18. Januar 2005 erkannte der Rat an, dass bis zum 5. November 2004 verschiedene Maßnahmen getroffen worden waren, um das öffentliche Defizit 2004 und 2005 zu senken. Nach Auffassung des Rates waren diese Maßnahmen jedoch nicht ausreichend, um die Ziele zu erreichen, und würden eine Abweichung von dem geplanten Anpassungspfad des Konvergenzprogramms vom Mai 2004 nicht verhindern. Der Rat vertrat die Auffassung, dass die fortdauernde Verpflichtung der Regierung auf eine Korrektur des übermäßigen Defizits bis zum Jahr 2008 durch entschlossene Maßnahmen zur weiteren Finanzkonsolidierung und eine energischere Durchführung von Strukturreformen unterstützt werden muss. Vor diesem Hintergrund entschied der Rat nach Artikel 104 Absatz 8 EG-Vertrag, dass Ungarn aufgrund seiner Empfehlung vom 5. Juli 2004 bis zum 5. November 2004 keine wirksamen Maßnahmen getroffen hat.[7]

(6) Ungarn ist der Gemeinschaft am 1. Mai 2004 beigetreten und ist im Sinne von Artikel 122 Absatz 1 EG-Vertrag ein Mitgliedstaat, für den eine Ausnahmeregelung gilt, d.h. es hat übermäßige Defizite zu vermeiden, unterliegt jedoch nicht Artikel 104 Absatz 9 und Artikel 104 Absatz 11 EG-Vertrag. Daher ist es angebracht, eine weitere Empfehlung nach Artikel 104 Absatz 7 auszusprechen.

(7) Nach Artikel 3 Absatz 4 der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 muss in einer Empfehlung nach Artikel 104 Absatz 7 dem betreffenden Mitgliedstaat eine Frist von höchstens vier Monaten für das Ergreifen wirksamer Maßnahmen gesetzt werden und sollte die Korrektur des übermäßigen Defizits in dem Jahr erreicht werden, das auf seine Feststellung folgt, sofern keine besonderen Umstände vorliegen. Solche besonderen Umstände liegen im Falle Ungarns weiterhin vor, namentlich da das gesamtstaatliche Defizit beim Beitritt erheblich über dem Referenzwert von 3 % des BIP lag und die Wirtschaft nach wie vor einen Strukturwandel durchläuft.

(8) Liegen besondere Umstände vor, so kann dem betroffenen Mitgliedstaat die Korrektur des übermäßigen Defizits in einem mittelfristigen Rahmen gestattet werden. Das von Ungarn im Dezember 2004 vorgelegte aktualisierte Konvergenzprogramm steckt einen revidierten Rahmen ab, der für den Zeitraum 2004 bis 2008 folgende Ziele für das jährliche gesamtstaatliche Defizit vorsieht: 4,5 %, 3,8 %, 3,1 %, 2,4 % und 1,8 % des BIP. Unter Einrechnung der aus der Rentenreform von 1998 erwachsenden Belastung, wie dies nach Ablauf der von Eurostat bis zur Datenmeldung im März 2007 für die Verbuchung solcher Posten eingeräumten Übergangsfrist vorgeschrieben ist, ergibt sich folgende Projektion für den gesamtstaatlichen Defizitpfad im Zeitraum 2004 bis 2008: 5,3%, 4,7%, 4,1%, 3,4% und 2,8% des BIP. Folglich sieht das aktualisierte Programm nach wie vor die Korrektur des übermäßigen Defizits bis 2008 vor. Nach der Stellungnahme des Rates vom [8. März 2005] kann der Anpassungspfad, einschließlich der Defizitziele von 3,8 % des BIP (4,7% des BIP unter Einrechnung der Belastung durch die Rentenreform) für 2005 und unter Einrechnung der Belastung durch die Rentenreform 2,8 % des BIP für 2008, als angemessen betrachtet werden, um das übermäßige Defizit bis 2008 zu korrigieren, sofern er durch hinreichende Maßnahmen zur Erreichung der Defizitziele unterstützt wird.

(9) Wenngleich der Anpassungspfad und insbesondere das neue Defizitziel von 3,8 % des BIP (4,7 % des BIP unter Einrechnung der Belastung durch die Rentenreform) für 2005 als angemessen betrachtet werden können, reicht der aktuelle politische Kurs der ungarischen Behörden doch nicht aus, um das Ziel zu erreichen. Ausgehend vom Haushaltsentwurf 2005 und einer projizierten Wachstumsrate von 3,7 % im Jahr 2005 rechneten die Kommissionsdienststellen in ihrer Herbstprognose 2004 mit einem Defizit von 5,2 % des BIP im Jahr 2005 (unter Einrechnung der Belastung durch die Rentenreform). Als Risiko wurde vor allem aufgezeigt, dass i) die Zinsausgaben höher ausfallen könnten, ii) sich die neu eingeführten Vorschriften zur Sicherung der Ausgabenzurückhaltung als unzureichend erweisen und weitere geplante Maßnahmen zur Reform der öffentlichen Verwaltung sowie des Gesundheits- und Bildungswesens, die im Konvergenzprogramm vom Mai 2004 und seiner Aktualisierung angekündigt wurden und für die geplante Anpassung von entscheidender Bedeutung sind, nicht rechtzeitig eingeführt werden könnten, und iii) gewisse Einnahmeposten, insbesondere MwSt und Sozialversicherungsbeiträge, hinter den Projektionen zurückbleiben könnten. Bei der MwSt wurde außerdem das Risiko gesehen, dass Erstattungen aus dem Jahr 2004 auf 2005 verschoben werden, doch wird angesichts der jüngsten Zusage der Behörden, die Zahlungen zu beschleunigen, nunmehr davon ausgegangen, dass der Haushalt 2005 hiervon nicht belastet wird und somit keine zusätzliche Anpassung erforderlich ist. Ein weiteres Risiko könnte sich aus den laufenden Investitionen ergeben, die in Partnerschaftsvereinbarungen zwischen öffentlichem und privatem Sektor transferiert werden sollen. Finden diese Transfers nicht rechtzeitig statt, so müssten sie aus dem Haushalt finanziert werden. Für den Fall, dass das Ziel 2005 überschritten wird, enthält der Haushalt eine „Notfallreserve“ im Umfang von 0,5 % des BIP. Zwar ist die Bildung dieser Reserve zu begrüßen, doch erscheint der vorgesehene Betrag angesichts der für den Haushalt 2005 bestehenden Risiken unzureichend, und es bestehen Bedenken, dass die Reserve zu einem allzu frühen Zeitpunkt im Jahr freigegeben werden könnte. Diese Analyse deutet darauf hin, dass zusätzliche Maßnahmen im Umfang von einem halben Prozentpunkt des BIP erforderlich wären, um das Ziel von 3,8 % des BIP (4,7 % des BIP unter Einrechnung der Belastung durch die Rentenreform) im Jahr 2005 zu erreichen.

(10) Haushaltspolitische Konsolidierungsmaßnahmen sollten eine dauerhafte Verbesserung des gesamtstaatlichen Finanzierungssaldos sicherstellen und gleichzeitig auf eine Verbesserung der Qualität der öffentlichen Finanzen sowie eine Stärkung des Wachstumspotenzials der Wirtschaft ausgerichtet sein -

EMPFIEHLT:

- dass die ungarischen Behörden das bestehende übermäßige Defizit so rasch wie möglich beenden;

- dass die ungarischen Behörden in einem mittelfristigen Rahmen Maßnahmen treffen, um das Defizit bis 2008 auf glaubhafte und nachhaltige Weise unter 3 % des BIP zu senken, gemäß dem Defizitrückführungspfad, der in der Stellungnahme des Rates vom [8. März 2005] zu dem im Dezember 2004 vorgelegten aktualisierten Konvergenzprogramm vorgezeichnet wird;

- dass die ungarischen Behörden bis [8. Juli 2005] praktische Schritte im Hinblick auf zusätzliche Maßnahmen, möglichst struktureller Art, unternehmen, um das im Konvergenzprogramm gesteckte neue Defizitziel von 3,8 % des BIP (4,7 % des BIP unter Einrechnung der aus der Rentenreform von 1998 erwachsenden Belastung, wie dies nach Ablauf der von Eurostat bis zur Datenmeldung im März 2007 für die Verbuchung solcher Posten eingeräumten Übergangsfrist vorgeschrieben ist) im Jahr 2005 zu erreichen. Insbesondere könnte die im Haushalt 2005 enthaltene „Notfallreserve“ beträchtlich aufgestockt und ihre Inanspruchnahme so stark wie möglich begrenzt sowie von eindeutigen Belegen für die Erreichung des Defizitziels für 2005 abhängig gemacht werden;

- dass die ungarischen Behörden Zeitpunkt und Umsetzung etwaiger Steuersenkungen von der Erreichung der Defizitziele abhängig machen, die in dem im Dezember 2004 vorgelegten aktualisierten Konvergenzprogramm festgelegt wurden.

Außerdem fordert der Rat die ungarischen Behörden auf:

- jede Gelegenheit zur Beschleunigung der Finanzanpassung zu nutzen;

- die geplanten Reformen der öffentlichen Verwaltung sowie des Gesundheits- und Bildungswesens ihren Zusagen entsprechend fortsetzen, auch um die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen zu verbessern.

Diese Empfehlung ist an die Republik Ungarn gerichtet.

Brüssel, den [8. März 2005].

Im Namen des Rates

Der Präsident

[1] In der Meldung vom September 2004 wurde das gesamtstaatliche Defizit für das Jahr 2003 von 5,9 % des BIP auf 6,2 % des BIP nach oben korrigiert.

[2] Siehe http://register.consilium.eu.int/pdf/de/04/st11/st11218.de04.pdf.

[3] Der Rat forderte die ungarischen Behörden zudem auf, jede Gelegenheit zur Beschleunigung der Finanzanpassung zu nutzen, die geplanten Reformen der öffentlichen Verwaltung sowie des Gesundheits- und Bildungssystems durchzuführen, um die vorgesehene Senkung der Ausgabenquote sicherzustellen und die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen zu verbessern, sowie dafür zu sorgen, dass geplante Steuersenkungen adäquat finanziert werden, und ihre Umsetzung von der Erreichung der Defizitziele abhängig zu machen.

[4] SEK(2005) 229.

[5] Die endgültige Defizitzahl für 2004 ist noch mit Risiken behaftet, da Unsicherheiten hinsichtlich der Differenz zwischen den Daten auf Kassenbasis und auf Periodenabgrenzungsbasis bestehen. Insbesondere bestehen noch Unsicherheiten in Bezug auf Agrarsubventionszahlungen und die Auszahlung des 13. Monatsgehalts an Angestellte des öffentlichen Dienstes, so dass sich das nach dem Grundsatz der Periodenabgrenzung berechnete Defizit im Jahr 2004 noch erhöhen und das Defizit 2005 noch beeinflusst werden könnte.

[6] ABl. L 209 vom 2.8.1997, S. 6.

[7] Siehe http://register.consilium.eu.int.