Artikel 32 Absatz 3 der Verordnung (EU) Nr. 228/2013 sieht vor, dass die Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat bis zum 30. Juni 2015 einen Bericht vorlegt, in dem die Wirkung der aufgrund dieser Regelung getroffenen Maßnahmen dargelegt ist. Nach Artikel 35 leitete die Kommission 2013 eine öffentliche Konsultation ein, in deren Folge beschlossen wurde, im Rahmen des REFIT-Programms eine externe Bewertung des POSEI-Programms für den Zeitraum 2006-2014 in Auftrag zu geben. Damit sollte ein Beitrag zum Bericht nach Artikel 32 Absatz 2 sowie zur Beantwortung der Frage eingeholt werden, ob das Programm gegebenenfalls überarbeitet werden muss.

In den Regionen in äußerster Randlage ersetzt das POSEI-Programm die Maßnahmen der ersten Säule der GAP, ausgenommen die Maßnahmen im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisationen für Obst und Gemüse, Wein und Bienenzucht.

Einige Bestimmungen des POSEI-Programms wurden 2013 im Rahmen der Anpassung an den Vertrag von Lissabon überarbeitet. Die Verordnung (EU) Nr. 228/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates wurde am 13.3.2013 angenommen. Der delegierte Rechtsakt und der Durchführungsrechtsakt, die Verordnungen (EU) Nr. 179/2014 und Nr. 180/2014 der Kommission wurden am 6.11.2013 bzw. 20.2.2014 angenommen .

Die besondere Lage der Regionen in äußerster Randlage wird in Artikel 349 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union bestätigt. In verschiedenen Politikbereichen wurden spezifische Maßnahmen ergriffen, um die Nachteile für die betreffenden Regionen auszugleichen, ihre wirtschaftliche und soziale Entwicklung zu fördern und es ihnen zu erleichtern, die Vorteile des Binnenmarkts zu nutzen. Im Bereich Landwirtschaft wurden spezifische Maßnahmen im Rahmen des POSEI-Programms (Programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité – Programm zur Lösung der spezifisch auf die Abgelegenheit und Insellage der betreffenden Regionen zurückzuführenden Probleme) ergriffen.

Im Rahmen des POSEI-Programms werden sowohl die Maßnahmen der besonderen Versorgungsregelung als auch die Maßnahmen der Unterstützung für die örtliche Erzeugung in Einzelprogrammen detailliert festgelegt. Daher hat jedes nationale Programm sein eigenes Gepräge – je nach den von den nationalen Behörden in enger Abstimmung mit den Interessenträgern im Agrarsektor festgelegten Prioritäten. Diese Prioritäten können mittels Programmänderung im Bedarfsfall jährlich angepasst werden (Artikel 40 der Verordnung (EU) Nr. 180/2014).

Die Cross-Compliance-Regelung (Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen) gilt für im Rahmen der GAP an landwirtschaftliche Betriebe geleistete Zahlungen, d. h. die betreffenden Zahlungen sind daran geknüpft, dass der Betrieb eine Reihe von Rechtsvorschriften der EU in den Bereichen Umwelt und Gesundheit von Mensch, Tier und Pflanzen einhält.

Im Rahmen der Programme wurden zwei Arten von Maßnahmen durchgeführt, nämlich Maßnahmen im Rahmen der besonderen Versorgungsregelung (Specific Supply Arrangement – SSA) sowie Maßnahmen im Rahmen der Unterstützung für die örtliche Erzeugung (Support to the Local Production – SLP).

In allen Gebieten in äußerster Randlage kommt die Unterstützung für die örtliche Erzeugung vor allem den traditionellen Exportsektoren zugute, auf die 75 % der im Zeitraum 2006-2014 insgesamt für Maßnahmen zugunsten der örtlichen Erzeugung bereitgestellten Mittel entfallen. Die Tatsache, dass über den gesamten Zeitraum hinweg ein so hoher Anteil an den Mitteln bereitgestellt wurde, bestätigt, dass der Erhalt dieser Sektoren für die Mitgliedstaaten eine Priorität darstellt. Für die meisten traditionellen Erzeugnisse wurde die Mittelbereitstellung im Berichtszeitraum beibehalten, außer für Milch auf den Azoren, wo die bereitgestellten Mittel um 10 % stiegen. Die für Diversifizierungserzeugnisse insgesamt bereitgestellten Mittel sind seit 2014 in den meisten Regionen in äußerster Randlage um 34 % gestiegen; auf den Kanarischen Inseln sind sie gleich geblieben und auf Madeira zurückgegangen.

Die strategischen Optionen der Mitgliedstaaten für die Aufteilung zwischen der besonderen Versorgungsregelung und der Unterstützung für die örtliche Erzeugung sind recht unterschiedlich, wie im Anhang in Abbildung 2 für die besondere Versorgungsregelung und in Abbildung 3 für die besondere Versorgungsregelung und die Unterstützung für die örtliche Erzeugung hervorgehoben ist.

Auf den Azoren ist die besondere Versorgungsregelung vor allem auf Getreide und sonstige Nebenerzeugnisse für den örtlichen Futtermittel- und Nutzviehsektor ausgerichtet. Auch auf Madeira ist die besondere Versorgungsregelung vor allem auf Erzeugnisse für den Nutzviehsektor ausgerichtet, allerdings in geringerem Maße; sie betrifft zudem für den menschlichen Verzehr bestimmte Erzeugnisse. Insgesamt wurden 2014 für die besondere Versorgungsregelung Mittel in Höhe 16,32 Mio. EUR bereitgestellt (15,5 % der im Rahmen des EGFL-POSEI bereitgestellten Mittel).

Die besondere Versorgungsregelung ist vor allem auf landwirtschaftliche Erzeugnisse ausgerichtet, die zur Verarbeitung und unmittelbar für den menschlichen Verzehr bestimmt sind (für 2014 wurden 66,9 Mio. EUR bereitgestellt, 25 % der im Rahmen des EGFL-POSEI bereitgestellten Mittel; in keiner Region in äußerster Randlage ist der auf die besondere Versorgungsregelung entfallende Anteil höher. In Bezug auf Ziele und Verwaltung besteht zwischen den Maßnahmen der besonderen Versorgungsregelung und den Maßnahmen der Unterstützung für die örtliche Erzeugung nur wenig Zusammenhang.

Die POSEI-Programme haben die Versorgung mit den von den Regionen in äußerster Randlage speziell ausgewählten Erzeugnissen im Rahmen der für die besondere Versorgungsregelung bereitstehenden Mittel gesichert und Mehrkosten ausgeglichen. Im Berichtszeitraum betrafen die Bedarfsvorausschätzungen der Mitgliedstaaten für die besondere Versorgungsregelung fast ausschließlich die Versorgung mit Erzeugnissen aus der Union und nicht aus Drittländern, außer auf den Kanarischen Inseln und in geringerem Umfang auf Madeira. Aus einer Fallstudie für Getreide und Milchpulver geht hervor, dass die Maßnahmen im Rahmen der besonderen Versorgungsregelung die durch die äußerste Randlage bedingten Mehrkosten um 45 % bis 80 % gesenkt haben.

6.2.Kohärenz zwischen der besonderen Versorgungsregelung und der Unterstützung für die örtliche Erzeugung

Alles in allem wurden die Instrumente der besonderen Versorgungsregelung und der Unterstützung für die örtliche Erzeugung kohärent eingesetzt. In den meisten Fällen werden im Rahmen der besonderen Versorgungsregelung andere Erzeugnisse begünstigt als im Rahmen der Unterstützung für die örtliche Erzeugung. Es gibt also keinen Wettbewerb zwischen den beiden Unterstützungsregelungen. In einigen wenigen Fällen, in denen potenziell ein solcher Wettbewerb besteht, etwa bei Fleisch auf den Kanarischen Inseln, werden die örtlichen Erzeugnisse im Rahmen der Unterstützung für örtliche Erzeugnisse stärker begünstigt als Erzeugnisse, die im Rahmen der besonderen Versorgungsregelung begünstigt werden.

6.3.Weiterführung der landwirtschaftlichen Tätigkeit

Die Förderung im Rahmen des POSEI-Programms hat in den meisten Sektoren die Weiterführung der landwirtschaftlichen Tätigkeit – in Bezug auf die erzeugten Mengen, die Fläche und in geringerem Ausmaß die Zahl der Landwirte – erleichtert und gewährleistet, dass rund 140 000 Personen bzw. 123 000 JAE in der gesamten Wertschöpfungskette in allen Regionen in äußerster Randlage beschäftigt waren. Zudem wurde das Einkommen stark gestützt.

Die Programme haben in den meisten (wenn nicht allen) Fällen den besonderen Bedarf über den gesamten Berichtszeitraum hinweg wirksam gedeckt, auch wenn sie auf einige Regionen besser zugeschnitten waren als auf andere, sowohl im Hinblick auf die Art des Bedarfs als auch auf das haushaltspolitische Gewicht der Produktionstätigkeiten. Die Unterstützung im Rahmen des POSEI-Programms fiel von Empfänger zu Empfänger sehr unterschiedlich aus, was auf die althergebrachten landwirtschaftlichen Strukturen zurückzuführen sein könnte.

Die POSEI-Unterstützung scheint sich nur begrenzt im Sinne einer Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit ausgewirkt zu haben, da sie vorwiegend auf eine Verringerung der Betriebskosten ausgerichtet war. Allerdings werden Maßnahmen, die auf eine Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit der betreffenden Sektoren ausgerichtet sind, durch andere Förderinstrumente, vor allem den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER), unterstützt.

6.3.1.Traditionelle Erzeugnisse

Was den Bananensektor angeht, hat das POSEI-Programm zur Weiterführung der Erzeugung in den vier Regionen in äußerster Randlage beitragen. Der Sektor blieb auf Martinique und auf Madeira stabil, während auf Guadeloupe eine Steigerung um 3,2 % jährlich festzustellen war. Die erzeugte Menge blieb auf den Kanarischen Inseln und auf Madeira konstant und stieg auf Martinique (4,3 % jährlich) und auf Guadeloupe (8,6 %) an. Die Anstrengungen waren vor allem darauf gerichtet, die Kosten der Erzeugung zu verringern und Qualitätsnormen, Vermarktungsstrategien und die Verwendung von Gütezeichen (d. h. „Plátano de Canarias“, „banane française“) zu fördern. Darüber hinaus wurden Anstrengungen unternommen, um den Einsatz von Pestiziden zu verringern, etwa nach dem „Plan für nachhaltige Bananen“ auf den Westindischen Inseln. Der Sektor ist besorgt wegen der mit Drittländern, vor allem in Lateinamerika, geführten bzw. anstehenden Verhandlungen über einen Präferenzzugang zum Unionsmarkt für Bananen aus Regionen, in denen Arbeitskräfte billiger sind.

Was den Zuckersektor angeht, hat das POSEI-Programm zur Weiterführung der Erzeugung und zum Erhalt von Anbauflächen beitragen. Die Zahl der Erzeuger ist im Berichtszeitraum zurückgegangen, während gleichzeitig die durchschnittliche Betriebsgröße gestiegen ist. Das POSEI-Programm stützt vor allem die an die Erzeuger gezahlten Zuckerrohrpreise, während wettbewerbsrelevante Probleme (z. B. Wiederbepflanzung, Entwicklung neuer Sorten, Bewirtschaftungsmethoden) im Rahmen des Programms zur Entwicklung des ländlichen Raums und im Rahmen von Forschungstätigkeiten angegangen werden. Der Sektor hebt hervor, wie wichtig es ist, den Zuckerrohranbau weiterzuführen, selbst wenn die betroffenen Betriebe zusätzliche landwirtschaftliche Tätigkeiten aufnehmen, wobei der sozialen und wirtschaftlichen Bedeutung des Zuckerrohranbaus, insbesondere auf Guadeloupe und auf Réunion, Rechnung zu tragen sei. Der Sektor ist besorgt wegen des Auslaufens der Zuckerquoten im Jahr 2017 und der derzeitigen Verhandlungen mit Drittländern über den Zugang zum Unionsmarkt für Spezialzucker, der auch in den Regionen in äußerster Randlage erzeugt wird.

Die Anbaufläche für Exporttomaten ist auf den Kanarischen Inseln von 2,478 ha im Jahr 2006 auf 787 ha im Jahr 2014 stark zurückgegangen, obwohl 2009 ein Plan für Strukturwandel auf den Weg gebracht worden war. Der Sektor hat aufgrund des Wettbewerbs mit der Erzeugung in Marokko und auf dem spanischen Festland sowie mit der neuen Erzeugung in Nord- und Mitteleuropa seinen wichtigsten komparativen Vorteil verloren, der darin bestand, in den Wintermonaten die europäischen Märkte zu beliefern. Die Marktanteile sind deutlich zurückgegangen. Unlängst wurde im Jahr 2016 ein neuer Plan für den Erhalt der derzeitigen Anbaufläche und Erzeugung auf den Weg gebracht.

Das POSEI-Programm hat dazu beigetragen, die Milcherzeugung auf den Azoren weiterzuführen. Zwar schrumpft die Gesamtzahl der auf die Milcherzeugung spezialisierten Betriebe (3 % jährlich), der Rückgang ist jedoch niedriger als in der EU (5 %). Obwohl die Zahl der Milchwirtschaftsbetriebe rückläufig ist, hat sich die Erzeugung erhöht, vor allem aufgrund des Anstiegs der durchschnittlich je Betrieb gehaltenen Kühe. Die Vermarktung der örtlichen Frischmilch lässt zu wünschen übrig; um Verbesserungen zu erreichen, ließe sich aus der Qualität der Milch oder dem Ansehen der Region Nutzen ziehen. Dieser Sektor ist insbesondere besorgt wegen der Auswirkungen des Auslaufens der Milchquoten im Jahr 2015.

Das POSEI-Programm hat auch zum Erhalt des Fleischsektors auf den Azoren beigetragen, der traditionell eng mit der Milcherzeugung verknüpft ist; die Erzeugung ist in den späteren Jahren des Berichtszeitraums gestiegen. Die für die Erzeugung von Rindfleisch bereitgestellte Fläche hat sich seit 1999 mehr als verdoppelt, und die Zahl der Tiere im Rindfleischsektor hat sich ebenfalls erhöht.

Die Weinerzeugung auf Madeira ist im Berichtszeitraum fast stabil geblieben, sowohl in Bezug auf die erzeugte Menge als auch auf die Anbaufläche (1,1 %).

6.3.2.Diversifizierungserzeugnisse

Die Erzeugung der unterstützten Sektoren der Nutzvieh- und Feldfruchtdiversifizierung ist im Berichtszeitraum (mengenmäßig) stabil geblieben, wobei einige Ausnahmen zu vermerken sind (Geflügel auf Guadeloupe, Obst und Gemüse auf Martinique, Schweine- und Rindfleisch auf Madeira sowie der Weinsektor).

Die örtlichen Diversifizierungserzeugnisse deckten 20 % bis (maximal) 40 % des Bedarfs an Fleisch und Milchprodukten (jedoch 70 bis 100 %, wenn nur frische Erzeugnisse betrachtet werden) sowie rund 40 % des Bedarfs an Obst und Gemüse (jedoch fast 80 % auf Réunion und über 90 % in Französisch-Guayana). Alles in allem ist die örtliche Diversifizierungserzeugung für die meisten Erzeugnisse im Berichtszeitraum stabil geblieben.

Über verschiedene Fördermaßnahmen, insbesondere bei Verarbeitung und Vermarktung, wurde die gesamte Wertschöpfungskette gestützt. In den französischen überseeischen Departments und auf Madeira ist der Anteil der Maßnahmen zugunsten der Verarbeitung und der Vermarktung vor Ort sehr viel größer als die Unterstützung für die Erzeugung. Auf den Kanarischen Inseln und den Azoren war die Unterstützung stärker auf die Erzeugung ausgerichtet. Einige örtliche Erzeugnisse sind offenbar durch Billigeinfuhren unter Druck geraten, insbesondere die Viehwirtschaft durch Einfuhren von Gefrierfleisch oder die Obst- und Gemüseerzeugung auf Martinique, Guadeloupe und den Kanarischen Inseln. In allen Regionen in äußerster Randlage bestand die Herausforderung darin, für funktionsfähige Erzeugerorganisationen und Verarbeitungsinstrumente zu sorgen und für die örtlichen Erzeugnisse Absatzmöglichkeiten auf dem örtlichen Markt – bei starkem Wettbewerb durch billigere Einfuhrerzeugnisse – zu gewährleisten.

6.4.Beitrag zu den Zielen der GAP

Die POSEI-Programme tragen zu den allgemeinen Zielen der GAP bei. Mit der Unterstützung der POSEI-Programme konnte das Produktionsniveau in den meisten Sektoren leichter aufrechterhalten werden, was einen wesentlichen Beitrag zu einem stabilen Einkommen der Landwirte und damit zu einer rentablen Nahrungsmittelerzeugung darstellte. In einigen Gebieten in äußerster Randlage geht ein nachhaltiges Management in erster Linie mit Cross-Compliance-Auflagen einher, was zu einer nachhaltigen landwirtschaftlichen Praxis führte. Mit den POSEI-Programmen werden insbesondere Produktionstätigkeiten in entlegeneren Gebieten unterstützt, was zu einer ausgewogenen territorialen Entwicklung beiträgt.