EUROPÄISCHE KOMMISSION Brüssel, den 15.7.2015 SWD(2015) 140 final ARBEITSUNTERLAGE DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN



ZUSAMMENFASSUNG DER FOLGENABSCHÄTZUNG

Begleitunterlage zum Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Festlegung eines Rahmens für die Energieeffizienzkennzeichnung und zur Aufhebung der Richtlinie 2010/30/EU

{COM(2015) 341 final}

{SWD(2015) 139 final}



ZUSAMMENFASSUNG DER FOLGENABSCHÄTZUNG 1.Politischer Hintergrund 1.Die Richtlinie über die Energieverbrauchskennzeichnung verpflichtet die Kommission, die Wirksamkeit dieser Richtlinie und ihrer delegierten Rechtsakte bis 2014 zu überprüfen. 2.Die Ökodesign-Richtlinie verpflichtete die Kommission, die Wirksamkeit dieser Richtlinie und ihrer delegierten Rechtsakte bis 2012 zu überprüfen. Diese Überprüfung führte zu dem Schluss, dass eine unmittelbare Überarbeitung nicht erforderlich ist, dass es jedoch angebracht sein kann, die Richtlinie bei der bevorstehenden Überprüfung der Richtlinie über die Energieverbrauchskennzeichnung noch einmal zu bewerten, da die Auswirkungen der Ökodesign-Durchführungsverordnungen und der delegierten Verordnungen für die Energieverbrauchskennzeichnung, die auf die gleichen energieverbrauchsrelevanten Produkte Anwendung finden, oft miteinander verknüpft sind und sich ergänzen. 2.Bewertung und Problemstellung 3.Die Richtlinie über die Energieverbrauchskennzeichnung und die Ökodesign-Richtlinie wurden zur Lösung des Kernproblems entwickelt, dass Produkte aufgrund der Art und Weise ihrer Herstellung, Verwendung und Entsorgung negative Auswirkungen auf die Umwelt haben können. 4.Die Ökodesign-Richtlinie beeinflusst den Markt durch Verbot der am wenigsten effizienten Produkte. Die Richtlinie über die Energieverbrauchskennzeichnung unterrichtet die Verbraucher durch ein Energieetikett über den Energieverbrauch der Produkte und motiviert sie so zum Kauf energieeffizienter Produkte. Die Anforderungen für spezielle energieverbrauchsrelevante Produkte (z. B. Waschmaschinen oder Elektromotoren) werden durch delegierte Rechtsakte (für die Energieverbrauchskennzeichnung) und Durchführungsrechtsakte (für das Ökodesign) festgelegt. 5.Der Rahmen der Überprüfung erstreckt sich nicht auf die Frage, ob in anderen Bereichen Energieeinsparungen mit mehr oder weniger Kosteneffizienz erreicht werden. Zur Erreichung der Ziele für die Reduzierung der Treibhausgasemissionen und im Energiebereich sind Maßnahmen in allen Bereichen erforderlich, um Energieeinsparungen zu erzielen, und die Kosten für die Erreichung dieser Energieeinsparungen durch Ökodesign und Energieverbrauchskennzeichnung liegen bei Null oder darunter. 6.Der Schwerpunkt wird auf die Rahmenrichtlinien und nicht auf die einzelnen Durchführungsvorschriften gelegt, für die ein eigenes Verfahren der Folgenabschätzung besteht. Etwaige neue Produkte, die künftig im Rahmen des Ökodesign oder der Energieverbrauchskennzeichnung betroffen sein könnten, werden im Arbeitsplan 2015-2017 behandelt, den die Kommission als Teil des Pakets zur Kreislaufwirtschaft im Laufe des Jahres 2015 verabschieden will. 7.Die Effizienz energieverbrauchsrelevanter Produkte könnte potenziell auch durch andere Maßnahmen gesteigert werden, etwa durch steuerliche Maßnahmen oder durch Anreize. Gegenstand dieser Folgenabschätzung sind jedoch die speziellen Probleme bei der Umsetzung der beiden Richtlinien. Allgemein betrachtet haben Energieverbrauchskennzeichnung und Ökodesign weltweit ihre Wirksamkeit unter Beweis gestellt. Außerhalb der EU haben 59 weitere Länder Energieetiketten eingeführt, davon die Hälfte mit ähnlicher Gestaltung wie das EU-Etikett. Mindestens 45 Länder außerhalb der EU haben Mindestanforderungen für die Energieeffizienz von Produkten verabschiedet. 8.Bisher wurden 24 Ökodesign-Durchführungsverordnungen in Kraft gesetzt. Der Produktumfang reicht von Haushaltsgeräten wie Kühlschränken, Lampen und Heizkesseln bis hin zu professionellen und industriellen Ausrüstungen wie Elektromotoren und Gebläsen. Zusätzlich gewährleisten inzwischen 12 delegierte Verordnungen über die Energieverbrauchskennzeichnung, dass eine Vielzahl von Produkten, hauptsächlich Verbraucherprodukte, mit einem EU-Energieetikett verkauft werden muss. 9.Die durch die bisherigen Maßnahmen bei Ökodesign und Energieverbrauchskennzeichnung erzielten Energieeinsparungen werden auf jährlich 175 Mio. t Rohöleinheiten (RÖE) Primärenergie bis 2020 geschätzt. Die Auswirkungen lassen sich bisher bei anderen Umweltaspekten als dem Energieverbrauch weniger genau messen. Die Energieeinsparungen dürften im Jahr 2020 in der Größenordnung von jährlich 100 Mrd. EUR liegen, was 465 EUR pro Haushalt entspricht. 10.Die Festlegung von Anforderungen auf EU-Ebene hat aber neben dem ökologischen und finanziellen Nutzen auch Vorteile für die Industrie. Ein auf EU-Ebene harmonisierter Regelungsrahmen senkt die Kosten für die Hersteller und schafft Anreize für Innovationen bei der Energieeffizienz. 11.Allerdings hat eine Bewertung im Rahmen dieser Folgenabschätzung ergeben, dass insbesondere die Einführung der Klassen A+ bis A+++ die Effektivität der Energieetiketten reduziert hat. Die bei der Neufassung der Richtlinie von 2010 hinzugefügten Klassen A+++, A++ und A+ haben dazu geführt, dass das Etikett die Verbraucher nicht mehr so effektiv zum Kauf effizienterer Produkte motiviert. Die neue Skala des Etiketts ist zwar für die Verbraucher verständlich, hat aber ihre Bereitschaft geschmälert, für effizientere Produkte einen höheren Preis zu zahlen. Der Unterschied zwischen A+ und A+++ ist weniger motivierend als der Unterschied zwischen C und A. Für die Einbeziehung weiterer technologischer Fortschritte ist eine Neuskalierung der Klassen des Etiketts erforderlich, wenn ein großer Anteil des Marktes die Klasse A+++ erreicht. Eine solche Neuskalierung hat noch nicht stattgefunden, weil es kein anerkanntes Verfahren dafür gibt. Ein weiteres Problem für Energieetiketten ist der zunehmende Verkauf größerer Modelle, die effizient sind und dadurch eine hohe Energieklasse erreichen, aber dennoch absolut betrachtet einen viel höheren Verbrauch aufweisen als kleinere Geräte des gleichen Typs. 12.Es bestehen weitere Probleme, die Ökodesign und Energieverbrauchskennzeichnung gleichermaßen betreffen. Erstens: Nichteinhaltung der Anforderungen für Ökodesign und Energieverbrauchskennzeichnung, z. T. wegen schwacher Durchsetzungsmaßnahmen der nationalen Marktaufsichtsbehörden. Zweitens: einige Produktverordnungen haben keinen hohen Anspruch und drittens: langwierige Rechtsetzungsverfahren führen dazu, dass technische und vorbereitende Arbeiten zum Zeitpunkt der politischen Beschlussfassung bereits überholt sind. 13.Ein weiteres Problem betrifft schließlich in der Hauptsache das Ökodesign: Neben dem Energieverbrauch in der Nutzungsphase könnten auch andere Umweltaspekte mehr Aufmerksamkeit erhalten. 3.Subsidiarität 14.Maßnahmen der Mitgliedstaaten zur Effizienz von Produkten würden zu Beschränkungen des freien Warenverkehrs in der EU und einer unnötigen Belastung der Industrie durch die Einhaltung unterschiedlicher Vorschriften in den einzelnen Mitgliedstaaten führen. Auch hier kann nur durch Handeln auf EU-Ebene gewährleistet werden, dass Anforderungen und Etikette für Produkte bei ihrem Inverkehrbringen in allen Mitgliedstaaten einheitlich sind. 4.Zielsetzung

15.Um das Hauptziel, die Verringerung des Energieverbrauchs und anderer wesentlicher Umweltauswirkungen von Produkten zu erreichen, soll gewährleistet werden, dass die Verbraucher sachdienliche und leicht verständliche Informationen erhalten und dass die Industrie ökologische Herausforderungen in wirtschaftliche Chancen verwandeln kann. 5.Erläuterung der strategischen Optionen und der Methodik 16.Die folgenden strategischen Optionen zur Verbesserung des Rahmens für Energieverbrauchskennzeichnung und Ökodesign werden betrachtet, wobei sie in ansteigender Reihenfolge bezogen auf den Problemlösungsanspruch aufgeführt sind: 1.Neue nicht legislative Maßnahmen 1+. Neue nicht legislative Maßnahmen plus legislative Verbesserungen bei der Energieverbrauchskennzeichnung 2.Wesentliche legislative Überarbeitung der Vorschriften für Ökodesign und Energieverbrauchskennzeichnung 3.Umfassende Überarbeitung der Vorschriften für Ökodesign und Energieverbrauchskennzeichnung mit Ausweitung des Anwendungsbereichs auf nicht energieverbrauchsrelevante Produkte und Zentralisierung der Marktüberwachung auf EU-Ebene. 17.Die einzelnen strategischen Optionen umfassen jeweils eine Reihe von Maßnahmen zur Lösung der verschiedenen festgestellten Probleme, wobei die Ziele mit unterschiedlich hohem Anspruch verfolgt werden. 18.Nur die Optionen mit legislativen Veränderungen bei der Energieverbrauchskennzeichnung bieten die Möglichkeit, das Problem der Gestaltung des Energieetiketts zu lösen. Es werden drei Unteroptionen zusätzlich zur derzeitigen Kennzeichnungsskala A+++ bis D betrachtet: a.Skala A-G, wobei die Klassen alle 5-10 Jahre neu festgelegt werden müssen. b.Numerische Skala (z. B. 40-100, mit der Möglichkeit, die Klassen 0-30 oben hinzuzufügen) c.Umgekehrte numerische Skala (z. B. 7-1, mit der Möglichkeit, die Klassen 8, 9 usw. oben hinzuzufügen) 19.Der Problematik größerer Modelle tragen die Alternativmaßnahmen Rechnung, die beim Etikett mehr Gewicht auf den absoluten Energieverbrauch legen (Option 1) und für größere Geräte eine höhere Effizienz fordern, um eine bestimmte Klasse zu erreichen (Optionen 1+, 2 und 3). Außerdem könnte die Problematik von Produktgruppen mit hohem Energieverbrauch durch zusätzlich zum Energieetikett bereitgestellte monetäre Informationen weiter berücksichtigt werden (Optionen 1+, 2 und 3). 20.Zur Lösung der drei gemeinsamen Probleme von Ökodesign und Energieverbrauchskennzeichnung soll die verbindliche Erfassung der Produkte in einer Datenbank beitragen (bei Option 1+ nur für die Energieverbrauchskennzeichnung, bei den Optionen 2 und 3 sowohl für die Energieverbrauchskennzeichnung als auch das Ökodesign), um so die Informationen zu sammeln, die für Verbesserungen bei der Durchsetzung und der Entwicklung von Vorschriften erforderlich sind, und bis zu einem gewissen Grad auch das Problem eines zu niedrigen Anspruchs aufzugreifen. Die Alternativmaßnahme einer Studie mit Datenerfassung (Option 1 und in Option 1+ für Produkte, die unter das Ökodesign, aber nicht unter die Energieverbrauchskennzeichnung fallen) greift die gleichen Probleme auf, allerdings nicht so konsequent und nicht bezogen auf die Durchsetzung. 21.Weitere Maßnahmen zur Lösung des Problems eines zu geringen Anspruchs sind: i) die Nutzung von Erfahrungskurven zur Bestimmung der geringsten Lebenszykluskosten, bei denen die Anforderungen ansetzen (Optionen 1, 1+ und 2) sowie ii) die Anhebung der Anforderung der geringsten Lebenszykluskosten auf einen wesentlich anspruchsvolleren „Break-Even-Punkt“ (Option 3). 22.Zusätzliche Maßnahmen gegen die Nichteinhaltung von Vorschriften und schwache Durchsetzung sind die Unterstützung gemeinsamer Überwachungsinitiativen durch EU-finanzierte Projekte (Optionen 1, 1+ und 2), die rechtliche Abstimmung mit dem Vorschlag der Kommission für eine neue Verordnung über die Marktüberwachung (Optionen 1+ und 2), die Straffung der rechtlichen Bestimmungen der Richtlinie über die Energieverbrauchskennzeichnung (Optionen 1+, 2 und 3), die Forderung nach einer Zertifizierung durch Dritte für alle Produktgruppen (Optionen 2 und 3) sowie die Zentralisierung der Marktüberwachung auf EU-Ebene (Option 3). 23.Die Problematik anderer Umweltauswirkungen wird einbezogen durch die Erweiterung des Anwendungsbereichs auf nicht energieverbrauchsrelevante Produkte, bei denen solche Auswirkungen mehr Gewicht haben als der Energieverbrauch (Option 3), oder alternativ durch die Überprüfung und Aktualisierung der Ökodesign-Analysemethode („MEErP“), um den Materialeffizienzauswirkungen energieverbrauchsrelevanter Produkte besser Rechnung zu tragen (Optionen 1, 1+ und 2). 24.Die Analyse der Auswirkungen wurde unterstützt durch die Verwendung eines Modells, das die Daten aller Vorstudien und Folgenabschätzungen für Produkte, die unter die Ökodesign- und Energieverbrauchskennzeichnungsbestimmungen fallen, einbezieht. Da das Modell nur für energieverbrauchsrelevante Produkte gilt, wurde die Erweiterung des Anwendungsbereichs auf andere Produkte in Option 3 qualitativ bewertet. In einer speziellen Studie wurde untersucht, wie gut die Verbraucher die unterschiedlichen Formen der Etiketten verstehen und wie dieses Verständnis ihre Kaufentscheidungen beeinflusst. Alle Optionen werden mit einer Basislinie verglichen, bei der die Umsetzung der Ökodesign- und Energieverbrauchskennzeichnungsbestimmungen fortgesetzt wird, ohne jedoch die erkannten Probleme lösen zu können. 6.Analyse der Auswirkungen 25.Bei allen Optionen wird der Energieverbrauch der Produkte weiter wesentlich verringert, wie die Übersichtstabellen am Ende dieses Dokuments zeigen. Je höher der Problemlösungsanspruch der in den Optionen vorgesehenen Maßnahmen, desto höher sind die zusätzlichen Energieeinsparungen.