Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zum "Arbeitsdokument der Kommission - Das Verhältnis zwischen der Gewährleistungder inneren Sicherheit und der Erfuellung der Anforderungen aus internationalen Schutzverpflichtungen und den diesbezüglichen Instrumenten"

(KOM(2001) 743 endg.)

(2002/C 149/09)

Die Kommission beschloss am 21. Januar 2002, den Wirtschafts- und Sozialausschuss gemäß Artikel 262 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu dem vorgenannten Arbeitsdokument zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Beschäftigung, Sozialfragen, Unionsbürgerschaft nahm ihre Stellungnahme am 10. April 2002 an. Alleinberichterstatter war Herr Retureau.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 390. Plenartagung am 24. und 25. April 2002 (Sitzung vom 24. April) mit 92 Ja-Stimmen bei 1 Stimmenthaltung folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Die Kommission prüft in ihrem Arbeitsdokument politische, rechtliche und praktische Vorschläge für die innere Sicherheit, d. h. den Schutz der europäischen Gesellschaften gegen die Anwesenheit und die Aktivitäten terroristischer Vereinigungen und deren Mitglieder im Hoheitsgebiet der Gemeinschaft. Das Dokument ist die Antwort auf die Schlussfolgerung 29 der Sondertagung der Minister für Justiz und Inneres, die wenige Tage nach dem blutigen Terroranschlag vom 11. September in New York am 20. September 2001 stattfand.

1.2. Der Rat hatte die Kommission ersucht, "dringend das Verhältnis zwischen der Gewährleistung der inneren Sicherheit und der Erfuellung der Anforderungen aus internationalen Schutzverpflichtungen und den diesbezüglichen völkerrechtlichen Instrumenten zu prüfen".

1.3. Das Arbeitsdokument bezieht sich auf die Instrumente zum Schutz von Personen, die um Asyl nachsuchen oder denen diese Rechtsstellung bzw. ein anderes Schutzstatut in einem der Mitgliedstaaten zuerkannt wurde. Die Kommission berücksichtigt nicht nur den durch die Genfer Flüchtlingskonvention (die von allen Mitgliedstaaten ratifiziert wurde) und das Protokoll über die Rechtsstellung der Flüchtlinge gewährten Schutz, sondern auch in anderen internationalen und regionalen Texten verankerte Maßnahmen zum internationalen Schutz bestimmter Personen, die zu ihrer eigenen Sicherheit ihr Herkunfts- oder Aufenthaltsland verlassen müssen und in einem der Mitgliedstaaten der Union um Schutz nachsuchen.

1.4. In diesem Dokument werden zunächst die geltenden gesetzlichen, in den Instrumenten verankerten Mechanismen für den Ausschluss einer Person von internationalem Schutz beleuchtet, die für einen solchen Schutz nicht in Frage kommt, insbesondere wenn diese Person terroristische oder andere kriminelle Handlungen begangen hat (Kapitel I). Anschließend werden die rechtlichen Folgemaßnahmen nach dem Ausschluss einer bestimmten Person aus den internationalen Schutzregelungen behandelt (Kapitel II). Sodann werden die rechtlichen bzw. administrativen Möglichkeiten zur Harmonisierung der Bestimmungen in den Mitgliedstaaten sowie die Verwaltungszusammenarbeit und die Einführung der offenen Koordinierungsmethode erläutert (Kapitel III). Im letzten Abschnitt werden die geltenden Gemeinschaftsvorschriften mit Bezug zur inneren Sicherheit und die Vorschläge für EU-Rechtsvorschriften in den Bereichen Asyl und Einwanderung analysiert (Kapitel IV).

1.5. Wie die Kommission betont, baut dieses Dokument auf zwei Prämissen auf:

- Bona-fide-Flüchtlinge und Asylsuchende dürfen nicht Opfer der jüngsten Ereignisse werden;

- für Terroristen und Personen, die sie finanziell oder sonstwie unterstützen, darf es keinen sicheren Zugang zum Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten der Europäischen Union geben.

1.6. Asyl wird als "potentieller Kanal" für den Terrorismus beschrieben. Die Kommission schwächt diese Aussage allerdings umgehend ab, anerkennt sie doch, dass Terroristen den Asylkanal zur Einreise in einen EU-Mitgliedstaat wahrscheinlich nicht verwenden, da andere - illegale - Kanäle diskreter und für ihre kriminellen Handlungen oder andere illegale Tätigkeiten geeigneter sind. Die Kommission unterstützt den Hohen Kommissar der Vereinten Nationen für Flüchtlinge in der Ansicht, dass es besser sei, gegebenenfalls die in Artikel 1 F der Flüchtlingskonvention enthaltenen Ausschlussklauseln anzuwenden, als neue oder gesonderte Regelungen zu verabschieden.

1.7. Ausschlusskriterien und ihre Anwendung auf den Terrorismus

1.7.1. Keines der verschiedenen universellen oder europäischen in den Mitgliedstaaten anwendbaren Instrumente enthält eine international gültige Definition des Terrorismus. Die Einstufung dieses Verbrechens in der Rechtsprechung erfolgt fallweise unter Berücksichtigung der jeweiligen Umstände. In Artikel 1 F der Flüchtlingskonvention wird der Terrorismus nicht als eigenes Kriterium angeführt. Der Ausschluss von Personen vom Asylrecht im Zusammenhang mit Terrorismus kann sich nach Ansicht der Kommission jedoch auf eine Auslegung von jedem der drei in Artikel 1 F aufgelisteten allgemeinen Gründe stützen (abgesehen von der zweiten Klausel, da Terrorismus von Natur aus ein politisches Verbrechen ist oder eine politische und ideologische Zielsetzung verfolgt):

- Begehung eines Verbrechens gegen den Frieden, eines Kriegsverbrechens oder Verbrechens gegen die Menschlichkeit im Sinne der internationalen Vertragswerke;

- Begehung eines schweren nicht politischen Verbrechens außerhalb des Aufnahmelandes vor der Aufnahme als Flüchtling;

- Begehung von Handlungen, die den Zielen und Grundsätzen der Vereinten Nationen zuwiderlaufen(1).

1.7.2. Gemäß der Rechtsprechung und zahlreichen Resolutionen der Vollversammlung und des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen, auf die die Kommission verweist, stellt der Terrorismus auf der Grundlage eines der erheblichen Gründe von Artikel 1 F Absatz 1 ein Ausschlusskriterium dar. Hinsichtlich des dritten Absatzes hat die Vollversammlung der Vereinten Nationen insbesondere in der Resolution 1373 vom 28. September 2001 erklärt, dass die Handlungen, Methoden und Praktiken des Terrorismus im Widerspruch zu den Zielen und Grundsätzen der Vereinten Nationen stehen und dass die wissentliche Finanzierung und Planung terroristischer Handlungen sowie die Anstiftung dazu ebenfalls im Widerspruch zu den Zielen und Grundsätzen der Vereinten Nationen stehen.

1.7.2.1. Nach den nationalen Rechtsprechungen sind als terroristischen Handlungen insbesondere die Entführung von Flug- oder Fahrzeugen, Geiselnahme, Bombenattentate usw. anzusehen.

1.7.3. Die Kommission fügt hinzu, dass allein schon die freiwillige Mitgliedschaft in einer terroristischen Vereinigung in einigen Fällen einer persönlichen, wissentlichen Beteiligung oder Billigung bis hin zur Mittäterschaft gleichkommen kann, dass aber jeder Fall einzeln und die tatsächliche Mitwirkung berücksichtig werden müsse.

1.7.4. Daraus folgt nach Ansicht der Kommission, dass der Terrorismus einen Grund für die Nichtzuerkennung oder Aberkennung der Flüchtlingseigenschaft oder eines anderen Schutzes darstellt.

2. Bemerkungen des Wirtschafts- und Sozialausschusses

2.1. Der Ausschuss unterstützt die Ausarbeitung einer umfassenden und koordinierten Strategie zur Bekämpfung des Terrorismus auf europäischer Ebene ebenso wie die Angleichung der Rechtsvorschriften für eine Einstufung und Strafverfolgung von terroristischen Straftaten uneingeschränkt. Es ist das gute Recht der Europäischen Union, jede in ihrem Hoheitsgebiet ansässige oder sich dort aufhaltende Person sowie alle öffentlichen und privaten Güter gegen jedwede terroristische Handlung zu schützen und Vereinigungen oder Einzelpersonen von der Planung, Begehung und Finanzierung derartiger Handlungen abzuhalten.

2.2. Die Ursachen des Terrorismus sowohl in der Union als auch in Drittstaaten sind vielschichtig und oft auf politische und moralische Krisen, ideologische Beweggründe politischer und religiöser Natur, nationalistische Forderungen usw. zurückzuführen. Nach Möglichkeit muss hier präventiv eingegriffen werden. Die Lösungsansätze müssen den Ursachen angepasst werden, weshalb sie sehr unterschiedlich sein und beispielsweise in der Suche nach friedlichen Konfliktlösungen, Strafverfolgung sowie wirtschaftlichen und sozialen Maßnahmen bestehen können. Europa muss den Ursachen und der Art der Bedrohung entsprechende Lösungen finden.

2.3. Der Ausschuss stellt sich jedoch die Frage, ob die Fokussierung auf die Asylpolitik im Kampf gegen den Terrorismus wirklich zweckdienlich ist, und bringt seine Befürchtung zum Ausdruck, dass dadurch restriktive Maßnahmen im Widerspruch zur Flüchtlingskonvention oder unter Einschränkung der Menschenrechte getroffen werden. Er räumt aber gleichzeitig ein, dass Artikel 1 F Buchstabe a) und c) gegebenenfalls eine zulässige Rechtsgrundlage für den Ausschluss einer Person von der Flüchtlingseigenschaft oder einem anderen Schutzstatut darstellt, wenn der Beweis erbracht wird, dass dieser Schutz zur Begehung von terroristischen Handlungen missbraucht wurde.

2.4. Der Ausschuss verweist insbesondere auf seine Stellungnahme(2) zu dem "Vorschlag für eine Richtlinie über Mindestnormen für die Zuerkennung oder Aberkennung der Flüchtlingseigenschaft" und den Standpunkt, den er in diesem Zusammenhang eingenommen hat.

2.5. Der Ausschuss ist überzeugt, dass das Recht auf Zugang zu einem Asylverfahren nicht in Frage gestellt werden darf und dass der Grundsatz des "non refoulement" (der Nicht-Zurückweisung) von Asylbewerbern streng eingehalten werden muss. Dies muss auch in Krisensituationen gelten, in denen der Friede oder die Sicherheit gefährdet sind und die Behörden mit erhöhter Vorsicht vorgehen müssen.

2.6. Wie die Kommission selbst hervorhebt, stellen Terroristen zur Einreise in das Hoheitsgebiet des Aufnahmelandes normalerweise keinen Asylantrag. Die Flüchtlingseigenschaft stellt darüber hinaus keinen besonders geeigneten Schutzmantel dar, um terroristische Handlungen zu begehen, selbst wenn eine derartige Theorie a priori nicht völlig ausgeschlossen werden darf.

2.7. Da der Begriff "Terrorismus" weder auf internationaler noch auf europäischer Ebene definiert ist, sind Probleme unausweichlich. Die Gefahr, die Auslegung der Ausschlussklauseln extensiv auszuweiten und sie somit im Übermaß auf Fälle anzuwenden, die nicht direkt mit der Vorbereitung von in der Gesetzgebung und Rechtsprechung der Mitgliedstaaten allgemein als terroristische Handlungen eingestuften Akten oder deren Anstiftung in Verbindung stehen, darf nicht unterschätzt werden.

2.8. Die internationalen und regionalen Menschenrechtsnormen müssen bei der Auslegung und Anwendung der Flüchtlingskonvention und des Protokolls über die Rechtstellung der Flüchtlinge stets als Referenz herangezogen werden. Zu den regionalen Normen zählen u. a. die Europäische Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten, die Europäische Konvention gegen Folter und die in Nizza proklamierte Charta der Grundrechte der Europäischen Union, die explizit auf das Asylrecht eingeht.

2.9. Aufgrund eines Verdachts oder einer Anklage wegen Terrorismus darf vor allem die Achtung der Verteidigungsrechte und des Rechts auf ein faires Verfahren nicht ausgesetzt werden. Der legitime Kampf gegen den Terrorismus darf nicht zum Argument werden, um das Garantie- oder Schutzniveau zu senken oder den Grundsatz des "non refoulement" zu missachten.

2.10. Der Ausschuss lenkt die Aufmerksamkeit ebenfalls auf die übermäßige Verwendung des Begriffs "Terrorismus" in zahlreichen Ländern, in denen die politische Opposition im Land selbst oder im Exil mit diesem Begriff charakterisiert wird. Daher müssen die Umstände jedes Falls gesondert in einer objektiven Untersuchung bewertet werden, in der konkrete Beweise vorgelegt werden müssen. Bestimmte Vorschriften dürfen nicht extensiv ausgelegt werden. Ferner darf der Begriff "Terrorismus" im Analogieschluss nicht derart umfassend ausgelegt werden, dass bestimmte Handlungen automatisch als terroristisch oder vergleichbar eingestuft und somit Personen beschuldigt werden, die einen Schutz beantragt haben oder denen dieser bereits zuerkannt wurde.

2.11. Der Ausschuss bringt seine Besorgnis über die unterschiedlichen Anforderungen an die Beweisführung im Strafprozess und im Verfahren über die Nichtzuerkennung oder Aberkennung eines Schutzstatuts zum Ausdruck. So ist es nach Ziffer 1.4.4 des Kommissionsdokuments ausreichend, dass scherwiegende Gründe für die Annahme vorliegen, dass eine Person eine als terroristisch eingestufte Handlung begangen oder dabei mitgewirkt hat (einschließlich der "Anstiftung" dazu), ohne nachweisen zu müssen, dass diese Person diese Handlung tatsächlich begangen hat Der Ausschuss fordert, dass die Begehung der Handlung nachgewiesen wird oder zumindest eine umfassende Untersuchung schwerwiegende und konvergente Beweise für die Mitwirkung an einer Handlung hervorbringt, bei der Menschen oder Eigentum zu terroristischen Zwecken in Gefahr gebracht bzw. beschädigt wurden. Ein einfaches Verdachtsmoment allein darf nicht ausreichen.

2.12. Wenn der Ausschluss von dem durch die Flüchtlingskonvention oder eine andere internationale Schutzregelung gewährten Schutz beschlossen wurde, sollte dies nicht unbedingt zur Ausweisung in das Herkunfts- oder in ein Drittland führen, insbesondere nicht in ein Land, in dem die Menschenrechte nicht im gleichen Maße wie in Europa eingehalten werden. Der gleiche Grundsatz muss auch für ein Auslieferungsverfahren gelten. In diesem Punkt ist das Kommissionsdokument jedoch sehr vage gehalten und muss präzisiert werden. Der Ausschluss einer Person darf nicht automatisch auch für deren Familienangehörige gelten, es sei denn, ihre Mitwirkung an einer terroristischen Handlung ist bewiesen.

2.13. Darüber hinaus bringt der Ausschuss seine Beunruhigung darüber zum Ausdruck, dass ausgehend von Arbeitsdokumenten zur Bekämpfung des Terrorismus leicht eine Verbindung zwischen Personen, die um Asyl oder Schutz ansuchen, und denjenigen hergestellt oder zumindest angedeutet wird, die eine terroristische Straftat begangen haben, oder, in einem anderen Bereich, zwischen Gastarbeitern und Mitgliedern von Terrororganisationen.

2.14. Der Terrorismus wird im Kommissionsdokument nicht unter dem Blickwinkel "Verbrechen gegen den Frieden" beleuchtet. Der Ausschuss ist jedoch der Ansicht, dass kriegerische Handlungen, die in Friedenszeiten begangen werden und dazu dienen, bewaffnete Konflikte innerhalb eines Landes, einen Militärputsch, einen Staatsstreich oder auch eine militärische Konfrontation zwischen zwei Staaten auszulösen, als Verbrechen gegen den Frieden angesehen werden können.

2.15. Im Gegenzug dazu dürfen bestimmte Handlungen in Kriegszeiten nur unter größtem Vorbehalt als "terroristische Handlungen" eingestuft werden. Aktionen von Freiheitsbewegungen, insbesondere von der UNO anerkannten, der Widerstand gegen einen bewaffneten Eingriff von außen (mit Ausnahme der vom UN-Sicherheitsrat beschlossenen Interventionen) und kriegerische Angriffe oppositioneller Gruppen im Bürgerkrieg werden im Allgemeinen je nach Standpunkt der Betroffenen als "terroristisch" oder "legitim" eingestuft. Daher müssen die Art des politischen Systems, die Ursachen für den Konflikt, die eventuelle Legitimität der eingesetzten Mittel, beispielsweise im Kampf gegen ein totalitäres Regime oder eine Diktatur, oder auch die Operationen einer Untergrund-Armee berücksichtigt werden, um für jeden Fall einzeln und objektiv die Handlungen festzulegen, die als "terroristisch", als Kriegsverbrechen, als Verbrechen gegen den Frieden oder als Verbrechen, die den Zielen der Vereinten Nationen widersprechen, eingestuft werden könnten.

2.16. Bestimmte terroristische Handlungen könnten nur dann als Kriegsverbrechen eingestuft werden, wenn sie schwerwiegend sind und auf längere Dauer angelegt in einer relativ umfassenden bewaffneten Auseinandersetzung oder in ausreichend heftigen oder umfassenden militärischen Operationen von bewaffneten Gruppen, Guerillas oder Paramilitärs gegen die Zivilbevölkerung oder demokratisch gewählte Volksvertreter begangen werden.

2.17. Der Ausschuss ist der Ansicht, dass die zu einem für die ganze Welt sehr emotionsreichen Zeitpunkt von der UN-Vollversammlung verabschiedete Resolution, in der der Terrorismus als Handlung im Widerspruch zu den Zielen der Vereinten Nationen definiert wird, gemäß Artikel 1 F der Flüchtlingskonvention unter Berücksichtigung der einschlägigen Konventionen und allgemein anerkannten Grundsätzen der Menschenrechte ausgelegt werden muss. Die diesbezüglichen Handlungen dürfen nicht extensiv ausgelegt werden, und es dürfen keine Analogieschlüsse gezogen werden, um diese Handlungen als "terroristisch" und den Zielen der Vereinten Nationen widersprechend einzustufen.

2.18. In Bezug auf die internationalen Verbrechen (Kriegsverbrechen, Verbrechen gegen die Menschlichkeit, wie sie auch in der Interamerikanischen Konvention der OAS festgehalten sind, Völkermord) sollten die Mitgliedstaaten in Erwägung ziehen, die notwendigen Maßnahmen zu ergreifen und sich mit einer internationalen Gerichtszuständigkeit auszustatten, um diese Verbrechen wirksamer bekämpfen zu können. Personen, die derartige Verbrechen begangen haben, würden voraussichtlich in keinem Mitgliedstaat um Schutz nachsuchen, in dem sie für in einem Drittland begangene Handlungen verurteilt werden könnten.

2.19. Der Ausschuss fragt sich ferner, ob es nicht besser wäre, die Asylanträge oder die Flüchtlingseigenschaft "einzufrieren", anstatt den (im Kommissionsdokument unter Ziffer 1.2.4 angeführten) Vorschlag anzunehmen, die Asylanträge für "unzulässig" zu erklären, die von Personen eingebracht wurden, für die ein internationaler Strafgerichtshof aufgrund eines Beschlusses oder einer Konvention der Vereinten Nationen ein Auslieferungsersuchen gestellt oder gegen die er Anklage erhoben hat. Wurde ein derartiges Ansuchen von einem Strafgerichtshof des Herkunftslandes des Asylbewerbers oder eines anderen Landes für "schwere Straftaten" gestellt, muss die Art der Straftat sorgfältig geprüft werden. So muss geprüft werden, ob die Straftat ein Verbrechen im Sinne der europäischen Strafrechtsgesetzgebungen und nicht nur im Sinne der Gesetzgebung des Antragslandes darstellt, das öffentliche politische Demonstrationen, die Verbreitung "subversiver" Ideen usw. als "Verbrechen" abstempeln könnte. Nach der rechtlichen Entscheidung könnte der Asylantrag, wenn der Asylwerber entlastet wurde, wieder dort aufgenommen werden, wo er "eingefroren" worden war, oder die Schutzregelung in Kraft treten. Ein Antrag könnte für unzulässig erklärt oder der Schutz aberkannt werden, wenn ein Strafgerichtshof die Schuld des Asylwerbers für eine schwere Straftat oder eine terroristische Handlung derart festlegt, dass diese Unzulässigkeitserklärung oder die Aberkennung eines Schutzes gerechtfertig sind.

2.20. Im Falle der Zurückweisung oder Auslieferung muss das Los des Asylbewerbers oder des Begünstigten einer Schutzregelung berücksichtigt werden, dem das Recht in dem Land entzogen wurde, in das er zurückgewiesen oder ausgeliefert werden soll. Ernste Befürchtungen vor Todesstrafe, Folter und anderer unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung müssen als Gründe zur Ablehnung einer Zurückweisung oder Auslieferung herangezogen werden können, selbst wenn der Betreffende Handlungen begangen hat, die die Unzulässigkeit des Antrags oder die Aberkennung des Schutzes rechtfertigen.

2.21. In Bezug auf sogenannte "Anreize", das heißt die Gewährung wirtschaftlicher und sozialer Rechte in bestimmten Ländern für Personen, die von jeglicher Schutzregelung ausgeschlossen, jedoch nicht ausweisbar sind, ist der Ausschuss der Ansicht, dass keinesfalls die Länder zum Vorbild genommen werden dürfen, die diesen Personen nicht einmal die grundlegendsten Menschenrechte zuerkennen. Die wirtschaftlichen und sozialen Grundrechte, die diesen Personen insbesondere unter Verweis auf die Charta der Grundrechte der Europäischen Union und die Europäische Sozialcharta gewährt werden müssen, sollten in allen Mitgliedstaaten die gleichen sein, damit diese Personen ihre grundlegenden Bedürfnisse und gegebenenfalls die ihrer Angehörigen auf legale Weise decken können. Die Mitgliedstaaten sollten diesbezüglich eine gemeinsame Vorgehensweise erarbeiten.

2.22. Hinsichtlich der Einrichtung von Spezialeinheiten zur Bearbeitung von Ausschlussfällen gibt der Ausschuss angesichts der voraussichtlich sehr geringen Anzahl von Fällen zu bedenken, ob es bei begründeten Zweifeln nicht besser wäre, im gegebenen Fall Sachverständige oder Behörden zur Unterstützung der mit der Prüfung der Anträge beauftragten Einrichtungen heranzuziehen, die über einschlägige Erfahrung im Kampf gegen den Terrorismus oder im Strafrecht verfügen. Die ständige Einrichtung derartiger Sondereinheiten birgt angesichts der voraussichtlich geringen Anzahl der Fälle das Risiko, dass diese Einheiten allein aufgrund ihres Vorhandenseins im Übermaß beansprucht werden und die Anzahl der Zurückweisungen stark zunimmt.

2.23. Das Zurückgreifen auf besondere interne Ausschlussregelungen bestimmter Staaten zur Herausarbeitung der "besten Verfahren" könnte ähnliche Risiken für Fehlentwicklungen in sich bergen. Dies bedeutet aber keineswegs, dass eine Analyse der sehr unterschiedlichen, manchmal auch widersprüchlichen Praktiken in der Auslegung der Ausschlussklauseln der Genfer Konvention nicht erforderlich wäre. Die namentlichen "europäischen" Ausschlusslisten, die unter dem Mechanismus für den Informationsaustausch vorgeschlagen wurden (Ziffer 1.5.3 des Kommissionsdokuments), bergen ebenfalls die Gefahr, dass die Zahl der Ausschlüsse stark zunimmt, wenn die Kriterien nicht vereinheitlicht oder diese Listen nicht regelmäßig aktualisiert werden. Dies gilt beispielsweise im Fall einer Person, die ausgeliefert wurde, gegen die aber in der Zwischenzeit die Anklage wegen schwerer Straftaten fallengelassen wurde. Ferner werden Fragen des Datenschutzes und der Wahrung der Privatsphäre aufgeworfen. Dies gilt insbesondere in den Beziehungen zu dem Herkunftsland des Betroffenen, wenn dieses persönliche Daten nicht im selben Maße schützt, die Menschenrechte nicht uneingeschränkt einhält oder nicht rein demokratisch regiert wird.

2.24. Der Ausschuss spricht sich für gemeinsame Definitionen oder zumindest die Erstellung einer Liste von Handlungen aus, die als terroristisch eingestuft werden können, fordert aber gleichzeitig, dass der Wortlaut nicht zu allgemein gehalten wird. Denn sonst könnten Situationen ohne jeglichen Zusammenhang mit dem Terrorismus wie politische oder soziale Konflikte derart eingestuft werden. Die Ansprüche an die Beweiserbringung müssen angehoben und die Verwicklung des Betroffenen im Einzelfall bewertet werden. Die Union muss hierfür konvergente und allgemein anerkannte Kriterien aufstellen, um das Risiko einer extensiven Auslegung oder grundlegende Beurteilungsunterschiede zu vermeiden.

2.25. In Bezug auf das Los der ausgeschlossenen, aber nicht "ausweisbaren" Personen, die eine schwere Straftat oder eine terroristische Handlung begangen haben, müssen, sollte kein internationales Gericht zuständig sein, Mittel zu ihrer Verurteilung (universelle Gerichtsbarkeit) und zu ihrer Behandlung unter Wahrung der Menschenrechte gefunden werden, so lange sie sich im Gebiet der Gemeinschaft aufhalten. Der Ausschuss ist sich bewusst, dass dies eine schwierige Frage ist. Er unterstreicht, dass hinsichtlich des Gewahrsams dieser Personen gemäß dem nationalen und internationalen Recht die Menschenrechte eingehalten werden müssen. Hausarrest stellt möglicherweise eine Alternative dar, doch die Justiz würde den Opfern ihr Recht vorenthalten, wenn ein Verbrecher ungestraft davonkäme.

2.26. In Bezug auf Kapitel 3 des Kommmissionsdokuments über die Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften verweist der Ausschuss auf seine Stellungnahme zu den Mindestnormen zur Flüchtlingseigenschaft(3).

2.27. Der Ausschuss betont, dass zusätzliche Bestimmungen nicht zu einer restriktiveren Vorgangsweise der Gemeinschaft führen dürfen. Ferner stellt der Ausschuss heraus, dass die aus immer unterschiedlicheren Gründen und nicht unbedingt durch einen Staat erfolgende Hinterfragung der Rechte und der physischen oder moralischen Integrität einer Person eine offenere und weniger restriktive Auslegung der Genfer Flüchtlingskonvention erforderlich machen. Die Europäische Union muss ihre Aufgabe, ein Hafen für den allgemeinen Schutz der Rechte jedes einzelnen Menschen darzustellen, wahrnehmen und ihre Asylpolitik dementsprechend gestalten.

2.28. In Kapitel 4 des Kommissionsdokumentes wird die Situation der Asylbewerber, Flüchtlinge und Migranten unter dem Blickwinkel der "inneren Sicherheit" analysiert.

2.29. Der Ausschuss möchte noch vor der Bewertung der in dem Dokument enthaltenen Vorschläge festhalten, dass keine Verbindung zwischen dem internationalen Terrorismus und Asylbewerbern oder Migranten hergestellt, ja nicht einmal angedeutet werden darf. Schon die schlichte Anmerkung einer offiziellen Stelle, dass möglicherweise eine derartige Verbindung besteht, könnte fremdenfeindliche und rassistische Organisationen oder Ideen fördern. Ganz im Gegenteil, diese intoleranten Strömungen müssen gemäß der Gemeinschaftspolitik gegen Rassismus und Diskriminierung schon im Keim erstickt werden.

2.30. In dem Dokument wird eine Überarbeitung der bestehenden Gemeinschaftsmaßnahmen mit Bezug zur inneren Sicherheit angesichts der jüngsten Ereignisse angeregt. Auch wenn mit den Terroranschlägen in den Vereinigten Staaten ein neuer Grad des Terrorismus erreicht wurde, so muss festgehalten werden, dass die Mitglieder der für verantwortlich erklärten Organisation derzeit international verfolgt werden und die Gefahr von Terroranschlägen stets vorhanden ist. Die geltenden europäischen Regelungen sollten nur dann überarbeitet werden, wenn auf ihrer Grundlage der Schutz des Gemeinschaftsgebietes nicht mehr gewährleistet werden kann oder die Möglichkeit nicht verhindert wird, dass die Gemeinschaft zu einer Basis für in Drittländern agierende Organisationen wird. Der Ausschuss regt daher zuerst eine genaue Analyse an, ehe als Ergebnis dieser Analyse Änderungen oder Anpassungen vorgenommen werden.

2.31. Der im Falle von massiven Flüchtlingsströmen gewährte zeitweilige Schutzstatus(4) darf nicht zu einer Senkung des Schutzniveaus für die Betreffenden führen. Dieser zeitweilige Schutzstatus darf auch nicht zum ständigen Ersatz für das Asyl werden. Der Ausschluss von diesem Schutz muss auf der Grundlage von Vorschriften erfolgen, die genauso streng sind wie die im Asylrecht und die Bestimmungen für die Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft.

2.32. Der Ausschuss stellt auch in Frage, ob das Identifizierungssystem EURODAC, das vom Rat im Rahmen der Stärkung der inneren Sicherheit genehmigt wurde und Asylbewerber mit illegalen Einwanderern gleichsetzt, da ihre Identität und Fingerabdrücke digital erfasst und allen europäischen Polizeieinheiten zugänglich gemacht werden, für erstere auch wirklich akzeptabel ist, die keine Straftat begehen, sondern nur um ein Recht nachsuchen, dass ihnen international zusteht.

2.33. Der Ausschuss spricht sich für eine Aussetzung des Asylantragsverfahrens aus, sollte ein internationales Strafverfahren oder ein Auslieferungsantrag vorliegen. Dieser Punkt wurde bereits in Zusammenhang mit dem einfachen Ausschluss aufgrund eines Unzulässigkeitsverfahrens erläutert.

2.34. In Bezug auf Ziffer 4.3.2 des Kommissionsdokuments unterstreicht der Ausschuss, dass das Kriterium der finanziellen Unterstützung einer terroristischen Organisation sorgfältig abgewogen werden muss. So können beispielsweise karitative, solidarische oder auch politische Einrichtungen mit dem Terrorismus in Verbindung stehen, ohne dass die Spender davon Kenntnis haben. Daher muss eindeutig bewiesen werden, dass ein Spender sich völlig bewusst ist, dass seine Spende zur Finanzierung terroristischer Handlungen verwendet wird.

2.35. Darüber hinaus darf auch die Mitgliedschaft in politischen Verbänden, Gewerkschaften, Religionsgemeinschaften und anderen Vereinigungen nicht mit terroristischen Handlungen in Verbindung gebracht werden, wenn Mitglieder oder Vorsitzende dieser Vereinigungen Kontakte zu den Urhebern terroristischer Handlungen unterhalten. Der subjektive Faktor, die wissentliche Teilnahme an diesen Handlungen muss bewiesen werden, was aber nicht allein durch die Mitgliedschaft in einer dieser Vereinigungen geschehen kann, die rechtmäßig in einem Mitgliedstaat oder außerhalb der Union bestehen.

2.36. Wenn eine Organisation nicht selbst an terroristischen Handlungen teilnimmt, aber auf politischer Ebene bewaffnete Eingriffe in bestimmten Fällen unter gleichzeitiger Unterstützung einer Politik des Friedens befürwortet, können ihre Mitglieder oder Personen, die sie finanzielle unterstützen, nicht automatisch des Terrorismus beschuldigt werden.

2.37. Der Ausschuss schlägt vor, eine gemeinsame und genau festgelegte Definition von Terrorismus und wissentlicher Unterstützung im Rahmen des in diesem Arbeitsdokument vorgesehenen offenen Koordinierungsmechanismus zu erarbeiten.

2.38. Unter Ziffer 4.4.3 ihres Arbeitsdokuments schlägt die Kommission vor, verschiedene Artikel des Richtlinienvorschlags betreffend den Status der langfristig aufenthaltsberichtigten Drittstaatsangehörigen zu ändern. Zu den Vorschlägen der Kommission zählt beispielsweise die Aufhebung von Artikel 13 Absatz 7, der das Verbot von im Eilverfahren beschlossenen Ausweisungen enthält. Der Ausschuss vertritt die Auffassung, dass in Bezug auf langfristig Aufenthaltsberechtigte im Falle eines begründeten Verdachts auf terroristische Handlungen das herkömmliche Ausweisungsverfahren angewendet werden müsse.

3. Schlussfolgerungen

3.1. Der Ausschuss befürwortet gemeinsame Maßnahmen zur Bekämpfung des Terrorismus auf Unionsebene und spricht sich in diesem Zusammenhang für den offenen Koordinierungsmechanismus aus, der von der Kommission vorgeschlagen wurde(5). Der Ausschuss ruft jedoch auch zu Vorsicht und zu weiterreichenden Überlegungen in Bezug auf die Vorbeugung und die Bekämpfung des Terrorismus auf. Wir dürfen uns dabei jedoch nicht von den tiefen und legitimen Gefühlen leiten lassen, die die schrecklichen Attentate vom 11. September in den Vereinigten Staaten sowie andere derartige Verbrechen in europäischen und anderen Ländern hervorrufen.

3.2. Der Ausschuss empfiehlt der Kommission und ganz allgemein allen Gemeinschaftsinstitutionen, ihre Politik und die Gemeinschaftsmaßnahmen zur Bekämpfung des Terrorismus in jedem Fall der Einhaltung internationaler Vereinbarungen, insbesondere der allgemeinen und regionalen Instrumente, unterzuordnen, deren Ziel der Schutz der Menschenrechte ist, und der Wahrung der Rechte und der Würde von Flüchtlingen und Asylbewerbern den Vorrang einzuräumen.

3.3. Der Grundsatz des "non refoulement" muss ein Charakteristikum der Politik der Gemeinschaft sowie der Mitgliedstaaten in Bezug auf Flüchtlinge, Asylbewerber oder Schutzsuchende bleiben. Jeder Fall muss einzeln einer gesonderten Prüfung unterzogen werden. Jede Person, der ein Schutzstatus verweigert wird, muss gegen diese Entscheidung effiziente Rechtsmittel einlegen können.

3.4. Die Flüchtlings- und Asylpolitik darf nicht mit der Migrationspolitik gleichgesetzt werden. Diese beiden Politikbereiche dürfen keinesfalls zur Unterstützung rassistischer und diskriminierender Thesen herangezogen werden, die Personen aus Drittländern zu Sündenböcken für soziale Probleme und zunehmende Gewalt stempeln und zu Hass und Ablehnung des "anderen" aufrufen.

3.5. Die Maßnahmen zur Bekämpfung des Terrorismus und zum Schutz der inneren Sicherheit, die Migrationspolitik oder Notmaßnahmen zur Bewältigung von Flüchtlingsströmen, die wie auf dem Balkan durch Konflikte hervorgerufen werden, dürfen keinesfalls dazu führen, dass das Recht auf Zugang zum Asylverfahren und die Gewährung des Schutzes durch die Genfer Konvention und das Protokoll über die Rechtstellung der Flüchtlinge oder andere Schutzregelungen beschnitten oder gar in Abrede gestellt werden. Ferner muss eine effektive Solidarität zur Bewältigung der Flüchtlingsströme geschaffen werden.

3.6. Der Ausschuss unterstreicht, dass der Achtung der Menschrechte und der internationalen Schutzinstrumente Vorrang vor jeglicher anderer Überlegung eingeräumt werden muss. Der Ausschuss ist sich bewusst, dass die gemeinsame Politik in Bezug auf die innere Sicherheit und zur Bekämpfung des Terrorismus verbessert werden muss; die vorgenannten Grundsätze und die politische und humanistische Ethik dürfen hierbei jedoch nicht in Frage gestellt werden. Gleichzeitig muss der effektive Schutz von Personen und Gütern gewährleistet werden. Zu diesem Zweck muss ein Gleichgewicht zwischen den unterschiedlichen Anforderungen zum Schutz der verschiedenen Rechte und Freiheiten gefunden werden.

Brüssel, den 24. April 2002.

Der Präsident

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Göke Frerichs

(1) Mehr zu diesem Thema in der Sonderbroschüre des UNHCR über Leitlinien und Fallentscheidungen zur Anwendung der in diesem Artikel festgehaltenen Klauseln.

(2) ABl. C 193 vom 10.7.2001 (Berichterstatter: Herr Melicías).

(3) Siehe Stellungnahme des WSA zum "Vorschlag für eine Richtlinie des Rates für die Anerkennung und den Status von Drittstaatsangehörigen und Staatenlosen als Flüchtlingen oder als Personen, die anderweitig internationalen Schutz benötigen" (Berichterstatterin: Frau Le Nouail-Marlière).

(4) Siehe Stellungnahme des WSA zu diesem Thema, ABl. C 311 vom 31.10.2000 (Berichterstatterin: Frau Cassina).

(5) Siehe Stellungnahme des WSA zu diesem Thema, die auf der Plenartagung am 29. und 30. Mai 2002 verabschiedet wird (Berichterstatterin: Gräfin zu Eulenburg).