Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zum Thema "Zusammenarbeit mit den Wohlfahrtsverbänden als Wirtschafts- und Sozialpartner im sozialen Bereich" (98/C 73/23)

Der Wirtschafts- und Sozialausschuß beschloß am 20. März 1997 gemäß Artikel 23 Absatz 3 der Geschäftsordnung, eine Stellungnahme zu dem vorgenannten Thema auszuarbeiten.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Sozial- und Familienfragen, Bildungswesen und Kultur nahm ihre Stellungnahme am 17. Oktober 1997 an. Berichterstatterin war Gräfin zu Eulenburg.

Der Wirtschafts- und Sozialausschuß verabschiedete auf seiner 350. Plenartagung (Sitzung vom 10. Dezember 1997) mit 75 gegen 6 Stimmen bei 7 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

ZUSAMMENARBEIT MIT DEN WOHLFAHRTSVERBÄNDEN ALS WIRTSCHAFTS- UND SOZIALPARTNER

Präambel

Die Arbeit der Wohlfahrtsverbände ist ein Gestaltungselement europäischer Sozialstaatlichkeit. Ihre vielfältigen Dienste und Einrichtungen haben historische Wurzeln. Neben dem wirtschaftlichen Fortschritt ergaben sich Entwicklungen, die zu sozialer Ungleichheit und Verelendung führten. Die Industrialisierung im 19. Jahrhundert hat zu tiefgreifenden Veränderungen des Lebensalltags der Menschen geführt. Die Kirchen und ihre religiösen Gemeinschaften, wohlhabende Bürger und der Adel sowie gesellschaftliche Organisationen der verschiedensten Art wie z. B. Arbeiterzusammenschlüsse waren sozial tätig. Sie gründeten soziale Dienste und Einrichtungen. In vielen europäischen Nationen hielt sich der Staat zurück und griff erst recht spät entsprechend der unterschiedlichen Entwicklung der einzelstaatlichen Systeme des Sozialschutzes ein.

Die Wohlfahrtsverbände repräsentieren nicht nur Träger sozialer Dienste und Einrichtungen, sie motivieren darüber hinaus Menschen zu freiwilligem Einsatz für das Gemeinwohl und sie verstehen sich als Anwalt für hilfebedürftige Menschen. Dabei folgen sie dem Gedanken sozialer Gerechtigkeit.

Die Wohlfahrtsverbände sind Teil des "Dritten Sektors", der eine wichtige Bedeutung für die europäischen Volkswirtschaften hat und ein äußerst vielschichtiges Phänomen darstellt, das nicht eindeutig und endgültig abgrenzbar ist. Unterschiedliche nationale Kulturen, auch unterschiedliche Handlungsebenen, vor allem aber ganz verschiedene Interessenlagen (wie bürgerliche Wohltätigkeitsbestrebungen, karitative Aktivitäten der Kirchen, Selbsthilfeeinrichtungen der Arbeiterbewegung) haben dazu beigetragen, daß der "Dritte Sektor" geradezu ein buntes Phänomen darstellt. Gerade diese Vielschichtigkeit macht ihn aber auch zu einem typisch europäischen Phänomen. Die europäische Sozialstaatlichkeit bekommt durch das Vorhandensein des "Dritten Sektors" ihre spezifische Ausprägung.

Der "Dritte Sektor" ist auch jener Teil der Ökonomie, in dem sich das partizipatorische Interesse der Bürger unmittelbar, also ohne erwerbswirtschaftliche oder staatsinterventionistische Interessenbezogenheit ausdrückt. In allen Ländern der Gemeinschaft existieren im allgemeinen "Personengesellschaften", die durch persönlichen, freien und freiwilligen Beitritt, ohne Einlage in ein Gesellschaftskapital und ohne individuelles Gewinnstreben charakterisiert sind. Man unterscheidet bei diesen Gesellschaften drei Arten: Genossenschaften, Versicherungsvereine und Vereine. Bei den ersten beiden gewährt der Beitritt Rechte auf Dienste und Leistungen. Dies ist nicht durchweg der Fall bei den Vereinen, welche auch für Personen tätig werden können, die nicht Mitglieder sind.

Grundsätzlich richtet sich die Tätigkeit der Wohlfahrtsverbände an ein allgemeines Publikum. Empfänger der Leistungen sind demnach von bestimmten sozialen Beeinträchtigungen betroffene Menschen bzw. Bürger, die zeitweise oder langfristig sozialer Hilfe bedürfen. Die Leistungsgewährung erfolgt dabei uneigennützig ("non profit") und ist daher einer Selektion nach marktwirtschaftlichen Kalkülen nicht zugänglich. Die gegenwärtige Herausforderung der gemeinnützigen Vereine liegt in der systematischen Kommerzialisierung der Befriedigung sozialer Bedürfnisse. Wenn die gemeinnützigen Vereine gänzlich dem unregulierten Wettbewerb mit gewinnorientierten Anbietern ausgesetzt wären, würden sich diese ihrer Zielsetzung entsprechend nur in den gewinnbringenden Bereichen sozialer Hilfeleistungen betätigen. Die Aufgabe der allgemeinen sozialpolitischen Versorgung wäre dann von den Wohlfahrtsverbänden schon wegen der damit verbundenen erheblichen Vorhaltekosten nur schwer aufrechtzuerhalten.

Die Wohlfahrtsverbände sind aber nicht nur Anbieter sozialer Dienstleistungen, gerade in der für die Wohlfahrtsverbände konstitutiven Zusammenarbeit mit Freiwilligen erweist sich ihre Zugehörigkeit zum "Bürgerdialog". Für den Aufbau und Ausbau des sozialen Gemeinwesens ist das freiwillige soziale Engagement möglichst vieler Bürger unverzichtbar. In unterschiedlichen Formen - Selbsthilfegruppen, Nachbarschaftshilfe, Laienhilfe, ehrenamtliche Hilfe, bürgerschaftliches Engagement, in Kirchengemeinden und säkularen Vereinigungen - wird der Subsidiaritätsgedanke mit Leben erfuellt. Die Wohlfahrtsverbände sind Sammelpunkt dieses Engagements.

Ohne die Ähnlichkeiten mit den anderen "Personengesellschaften" auszuschließen, beschränkt sich die vorliegende Stellungnahme auf "Wohlfahrtsverbände" im Sinne von Organisationen, die soziale Solidarität zum Ziel haben und wie sie im folgenden definiert werden. Damit soll auch der Vielfalt der Rechtsformen, in denen soziale Arbeit geleistet wird, Rechnung getragen werden.

1. Einleitung

1.1. Wohlfahrtsverbände gibt es in allen Mitgliedstaaten der Europäischen Union (EU). In der Regel verstehen sie sich überall als wichtige Akteure des Sozialschutzes, und zwar:

- als Verteidiger sozialer Rechte;

- als Anwalt für Benachteiligte und Ausgegrenzte;

- als Multiplikatoren freiwilligen sozialen Engagements;

- als Foren sozialpolitischen Fortschritts;

- als Vermittler von Innovationen bei der Entwicklung sozialer Hilfen;

- als repräsentative, demokratisch verfaßte Zusammenschlüsse von Mitgliedern in Vereinen oder in Organisationen mit ähnlichen Rechtsformen;

- als gemeinnützige, non-profit-orientierte Träger sozialer Einrichtungen und Dienste.

1.2. Die Bedürfnisse, denen sie gerecht werden (Hilfen in sozialen und gesundheitlichen Mißständen, bei Vereinsamung, Ausgrenzung und Behinderung usw.) nehmen ständig zu und werden immer vielschichtiger: Mit ihren Maßnahmen beeinflussen sie die Qualität der Hilfen im Sektor der öffentlichen Fürsorge und tragen, was die Auswahl der Begünstigten betrifft, im gewinnorientierten Sektor zu einer breiteren gesellschaftlichen Schichtung des Klientels bei. Auch damit stehen sie für Solidarität und für Verantwortung in der Gesellschaft.

1.3. Konstitutiver Bestandteil der Arbeit in Wohlfahrtsverbänden ist der Einsatz von Freiwilligen. Deren Arbeit ist immer ein komplementäres und nicht ein alternatives Element zu bezahlter Arbeit, die Garant ist für Kontinuität und Fachlichkeit. Freiwillige, ehrenamtliche Tätigkeit ist nie eine Ersatzleistung, sondern bürgerschaftliche Beteiligung an der Gestaltung des Gemeinwesens. Freiwillige gestalten ihre Arbeit nach ihren eigenen Vorstellungen. Diese Arbeit ist eines der Instrumente, womit der Zusammenhang von Freiheit und Verantwortung in demokratischen Gesellschaften umgesetzt wird.

1.4. Innerhalb der Gesamtwirtschaft wird die Bedeutung der Wohlfahrtsverbände oftmals unterschätzt. Sie nehmen zwischen den Sektoren Staat und Markt eine Zwischenstellung ein. So sind sie als nichtstaatliche Organisationen zu ihrer Leistung nicht gesetzlich verpflichtet, sondern erbringen sie freiwillig. Im Unterschied zum Markt verhalten sie sich nicht in gleicher Weise gewinnorientiert, wie dies Unternehmen in der Privatwirtschaft tun. Der besonderen Stellung dieses Sektors hat jüngst auch der Europäische Gerichtshof (EuGH) Rechnung getragen, wonach jeder Staat gemeinschaftsrechtlich frei ist, Einrichtungen dieses Sektors vor anderen erwerbsorientierten Unternehmen einen Vorrang zu geben (Rechtssache - C-70/95 - Sodemare/Regione Lombardia). Wie in Anhang 1 im Detail aufgeführt wird, haben die Wohlfahrtsverbände eine beachtliche Größenordnung erreicht.

1.4.1. Darüber hinaus sind die Wohlfahrtsverbände auch in der Lage, selbst bei stagnierenden oder langsam wachsenden Arbeitsmärkten ihren Teil dazu beizutragen, in gewissem Umfang zusätzliche Arbeitsplätze zu schaffen. Die durch die Wohlfahrtsverbände eingesetzten Mittel haben einen hohen Nutzwert, denn:

- die Mittel werden sehr gezielt an Stellen eingesetzt, an denen die sozialen Probleme am größten sind;

- sie werden zur Unterstützung der Tätigkeit einer großen Zahl von freiwilligen Helfern verwendet;

- sie werden ergänzt durch Spenden aus der Bevölkerung.

1.5. Die Wohlfahrtsverbände sind in der EU als sozialpolitische Akteure anerkannt (siehe Anhang 2). In die Schlußakte des Maastrichter Vertrages ist folgende Erklärung Nr. 23 aufgenommen worden: "Die Konferenz betont, daß zur Erreichung der Ziele des Artikels 117 des EG-Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft die Zusammenarbeit mit den Verbänden der Wohlfahrtspflege und den Stiftungen als Träger sozialer Einrichtungen und Dienste von großer Bedeutung ist." Die Erklärung ist insoweit vom Amsterdamer Vertrag anerkannt worden, als ein Bezug zur sozialpolitischen Grundsatz-Vorschrift des Artikels 117 EG-Vertrag hergestellt wurde, der durch die Einbeziehung des Sozialprotokolls eine neue nachhaltigere Bedeutung gewonnen hat.

1.6. Hinzugekommen ist in Amsterdam eine Erklärung zu den Freiwilligendiensten, die aber nicht auf das Feld sozialer Arbeit beschränkt ist. Sie lautet wie folgt: "Die Konferenz erkennt an, daß die freiwilligen Dienste einen wichtigen Beitrag zur Entwicklung der sozialen Solidarität leisten. Die Gemeinschaft wird die europäische Dimension freiwilliger Vereinigungen fördern und dabei besonderen Wert auf den Austausch von Informationen und Erfahrungen sowie die Mitwirkung von Jugendlichen und älteren Menschen zu freiwilliger Arbeit legen."

2. Ziel der WSA-Initiative

2.1. Ziel dieser WSA-Initiative ist es, zum einen das Bewußtsein zu stärken für die Rolle und Bedeutung von Wohlfahrtsverbänden als Wirtschafts- und Sozialpartner in Europa sowie als wichtige Akteure, die in verschiedenen Feldern der Sozialpolitik tätig sind. Zum anderen werden konkrete Vorschläge zu Maßnahmen der institutionellen Verankerung und Systematisierung der Zusammenarbeit mit den Wohlfahrtsverbänden unterbreitet.

2.2. Ausgangspunkt der Initiative ist die Erklärung Nr. 23 in der Schlußakte des Maastrichter Vertrages über die "Zusammenarbeit mit den Wohlfahrtsverbänden". Diese Erklärung schließt auch die Zusammenarbeit mit allen sozial tätigen Organisationen ein - was auch der insofern einmütig geäußerten Auffassung in der von der Studiengruppe veranstalteten Anhörung dieser Organisationen entspricht. Dabei muß der Begriff der von den Wohlfahrtsverbänden getragenen "Einrichtungen und Dienste" in der Erklärung Nr. 23 weit ausgelegt werden. Gemeint sind alle Organisationen, die auf Dauer angelegte und auf Nachhaltigkeit der Wirkung zielende Maßnahmen zugunsten der auf soziale Hilfen aller Art angewiesenen Personen durchführen (siehe zu den Besonderheiten der unterschiedlich organisierten Wohlfahrtsverbände Anhang II).

2.3. Nur eine solche Auslegung der Erklärung gewährleistet, daß der unterschiedlichen Stellung von Wohlfahrtsverbänden in den EU-Mitgliedstaaten im europäischen Einigungsprozeß Rechnung getragen werden kann. Die Spannbreite der Tätigkeit von Wohlfahrtsverbänden reicht je nach der Sozialkultur und -politik eines Landes von der Aktivierung und Befähigung von Menschen zur Selbst- und zur "Fremd"-hilfe bis hin zur Unterhaltung von gemeinnützigen Unternehmen im Bereich der sozialen Dienstleistungen. Gemeinsames Ziel aller Maßnahmen ist es, Menschen in bestimmten Lebenssituationen die Unterstützung zu gewähren, derer sie bedürfen. Nur so gewinnt die Erklärung Nr. 23 auf Gemeinschaftsebene die beabsichtigte europäische Dimension.

2.4. Besonders zu beachten ist dabei, daß der Begriff der "Wohlfahrtsverbände" in allen Amtssprachen der EU eine eigene, der jeweiligen Sprachkultur gemäße Ausprägung gefunden hat. Diese Begriffe können aber nicht ohne weiteres mit dem in der Kultur des jeweiligen Landes heimischen Verständnis von Wohlfahrtsverbänden in Einklang gebracht werden, deren jeweilige Position ganz von den politischen und rechtlichen Rahmenbedingungen ihres Landes abhängt. Was jedenfalls die Geltung in der EU betrifft, handelt es sich hier um einen gemeinschaftsrechtlichen Begriff eigener Art, welcher der ständigen europäischen Interpretation in der Gemeinschaft und in den Mitgliedstaaten bedarf. Gerade auch dies ist eines der besonderen Ziele der WSA-Initiativstellungnahme.

3. Gründe für die Stärkung der Zusammenarbeit der EU mit den Wohlfahrtsverbänden

3.1. Solidarität und Subsidiarität müssen wesentliche Funktionsprinzipien jeder Sozialpolitik sein. Was die Wohlfahrtsverbände als Akteure des Sozialschutzes im Sinne der Solidarität und des sozialen Zusammenhalts betrifft, sind diese Prinzipien in ihrem Verhältnis zu den staatlichen Leistungsträgern der Sozialpolitik gemeinschaftsrechtlich und politisch noch keineswegs voll anerkannt. Beispielsweise gilt das Prinzip der Subsidiarität im EU-Vertrag bisher lediglich im Verhältnis zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten. In bezug auf Gleichrangig- oder Gleichwertigkeit ihrer Tätigkeit im Vergleich zur Tätigkeit staatlicher, kommunaler oder privater, kommerziell betriebener Institutionen gibt es jedenfalls auf Gemeinschaftsebene noch eine Fülle offener Fragen. Allerdings gibt es erste Ansätze zur Berücksichtigung dieser Prinzipien, wie z. B. die bereits erwähnte Erklärung Nr. 23 zur "Zusammenarbeit mit den Wohlfahrtsverbänden", die ohne diesen politischen Diskussionshintergrund im Zusammenhang mit den beiden genannten Prinzipien keinen besonderen Sinn machen würde.

3.2. In den Sozialschutz-Systemen der einzelnen Mitgliedstaaten ebenso wie auf der Ebene der zusammenwachsenden Europäischen Union sind die Wohlfahrtsverbände eine wichtige wirtschaftliche und soziale Gruppe. Dies ist Grund genug, seitens des WSA die Mitgliedschaft von Wohlfahrtsverbänden zu begrüßen. Mit einer angemessenen Vertretung dieser Gruppe im WSA ist der angestrebte Bürgerdialog noch besser zu realisieren.

3.3. Trotz der Unterschiede der Sozialschutz-Systeme besteht in den Mitgliedstaaten der EU zunehmend Konsens darüber, daß es sich bewährt hat, daß der Staat die Hilfeleistungsangebote der Wohlfahrtsverbände als Teil öffentlicher Hilfen in den Sozialschutz miteinbezieht, ohne dadurch deren Selbständigkeit zu beschränken. Arbeit und Leistungen der Wohlfahrtsverbände haben eine ergänzende Funktion für staatliche Sozialpolitik, sie ersetzen sie aber nicht. Zum einen wird davon ausgegangen, daß staatliche Stellen allein die notwendige Hilfe nicht zur Verfügung stellen können und nur im Zusammenspiel zwischen öffentlicher und freier Wohlfahrt die notwendigen Ressourcen zur Verfügung gestellt werden können. Zum anderen hat sich aber auch die Erkenntnis durchgesetzt, daß soziale Dienstleistungen durch Wohlfahrtsverbände häufig kostengünstiger und bedarfsgerechter erbracht werden können.

3.4. Wohlfahrtsverbände stellen sich dem Wettbewerb mit privaten und kommerziellen Einrichtungen. Sie befürworten ihn insbesondere dort, wo er zur Steigerung der Effizienz und zur Verbesserung der Hilfeleistungsinstrumente und -methoden beitragen kann, und wo Wettbewerb auf der Grundlage gemeinsamer Qualitätsmaßstäbe für soziale Leistungen aufgrund klar zu definierender gleicher Bedürfnisse entstehen kann. Die Einführung marktwirtschaftlicher Komponenten ist jedenfalls dann ganz allgemein abzulehnen, wenn diese zu Lasten der Hilfebedürftigen gehen. Das rein marktwirtschaftliche, auf Gewinnmaximierung ausgerichtete Modell versagt für die Bereiche des Sozialen als generelles Prinzip.

3.5. Tragender Grund dieser Initiativstellungnahme - dies hat sich ebenfalls nach der Anhörung der zur 1. Sitzung der Studiengruppe geladenen Organisation ergeben - ist die gemeinsame politische Erkenntnis, daß Organisationen wie die Wohlfahrtsverbände, die in den EU-Mitgliedstaaten soziale Einrichtungen und Dienste unterhalten, eine Schlüsselrolle dabei spielen, möglichst alle Bürger am sozialen Frieden zu beteiligen und für sie die sozialen Leistungen vorzuhalten, die sie wirklich benötigen.

3.5.1. Eine der Gefahren des europäisch wie weltweit zu beobachtenden Trends der Ökonomisierung aller gesellschaftlichen Vorgänge besteht im drohenden Ausschluß von immer mehr Menschen von diesen Hilfen. Diese Ausgrenzung bedroht sie in ihrer menschlichen Würde, die nur gewahrt ist, wenn für sie ein Mindestmaß an Versorgung gewährleistet wird. Richtschnur für die gesamte Entwicklung der Gesellschaft muß der Grundsatz der Solidarität sein.

4. Vorschläge

4.1. Eine entscheidende Aufgabe der Wohlfahrtsverbände ist es, in die öffentliche Debatte und die Gesetzgebungsprozesse die Anliegen von ausgegrenzten Menschen einzubringen, die öffentlich nicht genügend vertreten sind. Zu diesem Zweck müssen die Wohlfahrtsverbände auf Gemeinschaftsebene:

- konsultiert und angehört werden;

- es muß ihre besondere Bedeutung als Verteidiger sozialer Rechte und Anbieter sozialer Leistungen anerkannt werden;

- und die Zusammenarbeit der Wohlfahrtsverbände in Europa ebenso wie mit der Gemeinschaft muß gefördert werden.

Dabei ist entscheidend, daß Art und Weise der Zusammenarbeit mit den Wohlfahrtsverbänden nicht nach der inneren Organisationsstruktur der einzelnen Generaldirektionen der Kommission bestimmt werden sollte. Feststeht aber auch, daß es in der Kommission bisher keine besonderen institutionellen Vorkehrungen gibt, die sich ausdrücklich auf die Erklärung 23 bzw. auf den darin angesprochenen Bereich der Sozialpolitik beziehen. Unter diesen Voraussetzungen sollen die folgenden Vorschläge lediglich Hinweise auf die mögliche Umsetzung der Erklärung Nr. 23 geben.

4.2. Die Kommission könnte klarere Zuständigkeiten, beispielsweise in der Generaldirektion V "Beschäftigung, Arbeitsbeziehungen und soziale Angelegenheiten" schaffen, um auf diese Weise der Notwendigkeit Rechnung zu tragen, die Zusammenarbeit der Gemeinschaft mit den Wohlfahrtsverbänden zu koordinieren und weiterzuentwickeln. Es soll die unterschiedliche Rolle von Wohlfahrtsverbänden in den einzelnen Mitgliedstaaten gesichtet werden, und zwar entsprechend ihren unterschiedlichen Aufgaben in den einzelnen Feldern sozialer Arbeit. Eine der Aufgaben sollte es sein, sich genaueren statistischen Aufschluß über das gesellschaftliche Phänomen der Wohlfahrtsverbände in der EU zu verschaffen, und zwar insbesondere auf dem Gebiet der Arbeit der Freiwilligen. Die Kommission möge prüfen, ob sie bereits über Instrumente zur Durchführung dieser Aufgaben verfügt oder ob Instrumente geschaffen werden müssen.

4.3. Ähnliches sollte auch für administrative Maßnahmen in der Generaldirektion XXIII "Unternehmenspolitik, Handel, Tourismus und Sozialwirtschaft" gelten, sofern hier aufgrund der Kommissionsmitteilung zu den "Gemeinnützigen Vereinen" neue administrative Regelungen getroffen werden, bei denen ebenfalls die Besonderheiten der Wohlfahrtsverbände als Träger sozialer Einrichtungen und Dienste berücksichtigt werden könnten. Insgesamt muß aber sichergestellt sein, daß die sozialpolitische Gesamtdimension der Freien Wohlfahrtspflege nicht nur unter Wirtschafts- und Unternehmensaspekten behandelt wird.

4.4. Die Kommission sollte bei der Förderpraxis die besondere Situation der Wohlfahrtsverbände berücksichtigen. Die Ausschreibungsmodalitäten sollten so gestaltet sein, daß sie die Teilnahme der Wohlfahrtsverbände nicht verhindern bzw. beeinträchtigen. Bei der Kofinanzierung sollten alle für die Wohlfahrtsverbände üblichen Finanzierungsquellen einschließlich der freiwillig und unentgeltlich aufgewendeten Zeit anerkannt werden.

4.5. Für die Praxis der Zusammenarbeit wäre es bedeutsam, im Anschluß an die laufenden Pilotprojekte zur Zusammenarbeit mit den Wohlfahrtsverbänden zur Verstetigung der entsprechenden Förderpolitik ein eigenes, finanziell relevantes Förderprogramm "Zusammenarbeit mit den Wohlfahrtsverbänden" vorzusehen, und zwar in der Form eines Ratsbeschlusses.

4.5.1. Eine vorrangige Zielsetzung sollte der Informations- und Meinungsaustausch über die bestmöglichen Formen ("best practices") der Zusammenarbeit von Wohlfahrtsverbänden bei der Gewinnung der für sie typischen besonderen Ressourcen insbesondere in der Zusammenarbeit mit Freiwilligen sein.

4.5.2. Dies könnte auch in Zusammenhang mit praktischen Umsetzungsmaßnahmen zur Förderung der Freiwilligendienste in Europa gebracht werden, sowie dies in der im Amsterdamer Vertrag neu eingebrachten Erklärung vorgesehen ist.

4.6. Nach Ablauf von drei Jahren sollte im Zuge einer weiteren Initiative im Sinne einer Evaluation geprüft werden, was von den Vorschlägen dieser Initiativstellungnahme verwirklicht wurde und welche neuen Vorschläge und Initiativen daraus zu entwickeln sind.

Brüssel, den 10. Dezember 1997.

Der Präsident des Wirtschafts- und SozialausschussesTom JENKINS

ANHANG I

Statistische Angaben zur wirtschaftlichen Bedeutung der Wohlfahrtsverbände

Zu den Wohlfahrtsverbänden in Europa (gleiches gilt für den Dritten Sektor insgesamt) existieren nur sehr wenige aussagekräftige Statistiken. Hauptschwierigkeiten bei Statistiken zum Dritten Sektor und zu den Wohlfahrtsverbänden sind die unterschiedlichen Strukturen in den einzelnen Ländern. Diese Unterschiede sind Ergebnis unterschiedlicher historischer und politischer, aber auch religiöser und kultureller Entwicklungen. Der Mangel an vergleichbaren Zahlen hat nicht zuletzt dazu beigetragen, die gesellschaftliche und wirtschaftliche Bedeutung der Wohlfahrtsverbände in der EU zu unterschätzen.

Die folgenden drei Tabellen stützen sich im wesentlichen auf: Salamon, Laster M.; Anheier, Helmut K.; Sokolowski, S. Wojciech, and associates: The Emerging Sector: A Statistical Supplement. - The John Hopkins University Institute for Policy Studies, Baltimore 1996. Folgendes Zahlenwerk der Kommission wird zu Vergleichszwecken herangezogen: European Communities - Commission (DG XXIII): The cooperative, mutual and non-profit sector in the European Union - Office for Official Publications of the European Communities, Luxembourg 1997.

Alle hier herangezogenen Zahlen stammen aus keiner amtlichen Statistik oder einer Statistik, deren Erhebung zwischen den EU-Mitgliedstaaten abgestimmt wurde. Um die Aussagekraft der drei Tabellen beurteilen zu können, wird die hauptsächlich herangezogene Untersuchung im folgenden zusammengefaßt erläutert.

Erläuterungen

Um international vergleichbare statistische Grundlagen zu ermitteln, hat das Johns Hopkins Institute for Policy Studies in Baltimore ein Forschungsprogramm in verschiedenen Ländern initiiert, darunter befinden sich auch fünf Mitgliedstaaten der EU. Die Untersuchung soll die gesellschaftliche und wirtschaftliche Bedeutung des Dritten Sektors statistisch beschreiben. Bei der Untersuchungsmethode wurde streng darauf geachtet, daß die erhobenen Statistiken der einzelnen untersuchten Länder untereinander verglichen werden können.

In der Johns Hopkins-Untersuchung wurde der gesamte Bereich des Dritten Sektors nach der gleichen Methodik in fünf EU-Mitgliedstaaten - Frankreich, Deutschland, Italien, Schweden und England - durchgemustert (sowie u.a. Ungarn, Japan und den USA). Untersucht wurden gemeinnützige Organisationen, die:

- nicht gewinnorientiert sind,

- formell strukturiert und- organisatorisch unabhängig vom Staat sind,

- eigenständig verwaltet werden und- keine Zwangsverbände (Zwangsmitgliedschaften) darstellen.

Folgende Organisationen wurden ausdrücklich nicht berücksichtigt:

- öffentliche Unternehmen und Anstalten (einschließlich der Regiebetriebe der öffentlichen Hand),

- Organisationen mit primär religiösen Zielsetzungen (z. B. Kirchenverwaltungen, Glaubensgemeinschaften, Kulte),

- Organisationen mit primär politischen Zielsetzungen (z. B. politische Parteien),

- Genossenschaften (z. B. Produktions- und Verbrauchergenossenschaften),

- Organisationsformen auf Gegenseitigkeit (z. B. Versicherungsvereine).

Die Organisationen wurden anhand einer einheitlichen Klassifikation (International Classification of Non-Profit-Organizations, abgekürzt: ICNPO) erfaßt und in zwölf Gruppen eingeordnet:

1) Kultur und Erholung;

2) Bildungs- und Forschungswesen;

3) Gesundheitswesen (Krankenhäuser u.ä. Einrichtungen, Pflegeheime u.ä. Einrichtungen, psychiatrische Krankenhäuser u.ä. Einrichtungen, sonstige Organisationen des Gesundheitswesens);

4) Soziale Dienste (Soziale Dienste u.ä. Einrichtungen des Sozialwesens, Katastrophenschutz und -hilfe, finanzielle Unterstützung und Beihilfen);

5) Umwelt;

6) Entwicklung, Wohnungswesen und Beschäftigung (Entwicklung, Gemeinwesenarbeit, Wohnungswesen, Beschäftigung und berufliche Bildung);

7) Rechtswesen, Bürger- und Verbraucherinteressen, Politik;

8) Stiftungswesen, Spendenwesen, Ehrenamtlichkeit;

9) Internationale Aktivitäten;

10) Religion;

11) Wirtschaftsverbände, Berufsverbände, Gewerkschaften;

12) Sonstiges.

Die beschriebene Klassifikation ermöglicht es, die Tätigkeiten der Wohlfahrtsverbände aus den ermittelten Zahlenmaterialien herauszufiltern. Vom Tätigkeitsprofil her engagieren sich Wohlfahrtsverbände besonders in den Gruppen 3/Gesundheitswesen und 4/Soziale Dienste, Überschneidungen gibt es bei den Tätigkeiten auch zur Gruppe 6/Entwicklung, Wohnungswesen und Beschäftigung. In der Gruppe 9/Internationale Aktivitäten gehören Aktivitäten der Entwicklungszusammenarbeit ebenfalls zum Bereich Wohlfahrtsverbände, weitere Überschneidungen existieren zur Gruppe 2/Bildungs- und Forschungswesen sowie Gruppe 7/Rechtswesen, Bürger- und Verbraucherinteressen, Politik und zur Gruppe 8/Stiftungswesen. Als repräsentativ für die Tätigkeit von Wohlfahrtsverbänden kann man im wesentlichen die statistischen Angaben zu den Gruppen Gesundheitswesen (ICNPO 3) und Soziale Dienste (ICNPO 4) nehmen, hierzu gehört aber auch die Gruppe Entwicklung, Wohnungswesen und Beschäftigung (ICNPO 6) und die Gruppe Internationale Aktivitäten (ICNPO 9).

Insgesamt ergeben sich einige Einschränkungen: (a) Auf die großen Strukturunterschiede von Land zu Land wurde eingangs schon hingewiesen. (b) Die Untersuchung des Johns Hopkins Institute for Policy Studies wollte den gesamten Bereich des Dritten Sektors untersuchen und hatte nicht primär das Ziel, die Wohlfahrtsverbände zu beschreiben. Daraus folgt, daß die Angaben über die Wohlfahrtsverbände über die thematische Zuordnung (die obenerwähnten ICNPO-Gruppen) indirekt - und damit mit Unschärfen - erschlossen werden müssen. (c) Die dritte Einschränkung ist mehr prinzipieller Art: In hochkomplexen Gesellschaften ergeben sich bei vielen Organisationen Zuordnungsprobleme und damit wiederum Unschärfen.

Die Johns Hopkins-Untersuchung ist bislang die einzige Untersuchung, die internationale Vergleiche erlaubt; bei aller Kritik im Detail ist sie in der Wissenschaft anerkannt und wird auch von der Kommission an passender Stelle zitiert, so z. B. in der "Mitteilung der Kommission über die Förderung der Rolle Gemeinnütziger Vereine und Stiftungen in Europa" (KOM(97) 241 endg.).

Die Kommission ihrerseits hat 1997 eine Untersuchung zu Genossenschaften, Gegenseitigkeitsgesellschaften und zum Non-Profit-Sektor in der EU veröffentlicht (oben zitiert). Die statistischen Angaben wurden über Fragebögen bei örtlichen und nationalen Spitzenorganisationen erhoben. Die Statistiken, insbesondere die Statistiken zum Non-Profit-Sektor sind sehr generalisierend, nur ganz grob aufgegliedert und keineswegs vollständig. Im Unterschied dazu ist die Johns Hopkins-Untersuchung vollständiger und thematisch sehr viel feiner gegliedert als die Kommissionsuntersuchung.

Vergleiche zwischen beiden Untersuchungen sind für Frankreich, Deutschland und England möglich. (Im Falle Italiens zitiert die Kommissionsuntersuchung Angaben der Johns Hopkins-Untersuchung.) Für diese drei Länder lassen sich die Angaben zum Bereich "health and social work" mit Angaben aus der Johns Hopkins-Untersuchung zu ICNPO 3/Gesundheitswesen und ICNPO 4/Soziale Dienste vergleichen. Rechnet man die Ausgaben im Bereich "Gesundheit und Soziale Dienste" in %-Anteilen des Bruttoinlandproduktes um, so ergibt die Johns Hopkins-Untersuchung für Frankreich 1,45 %, die Kommissionsuntersuchung ergibt 1,39 %, entsprechende Zahlenangaben für Deutschland sind 2,07 % zu 1,92 % und für England 0,72 % zu 0,72 %. Trotz der methodischen Unterschiede zwischen beiden Untersuchungen stimmen die statistischen Angaben gut überein: Beide Untersuchungen unterstreichen die wirtschaftliche Bedeutung der Wohlfahrtsverbände.

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ANHANG II

Wohlfahrtsverbände in der EU

EUROPÄISCHES PARLAMENT

Erklärung Nr. 23, Haushaltslinie B 3-4101

Das Europäische Parlament hat der Erklärung Nr. 23 in einem ersten Schritt dadurch Rechnung getragen, daß seit 1993 in den Haushaltsplan Mittel für die "Zusammenarbeit mit den Wohlfahrtsverbänden" eingesetzt werden, und zwar zuletzt 1996 in Höhe von 2 Millionen ECU. Im Haushaltsplan 1997 ist eine neue Haushaltslinie B3-4101 "Zusammenarbeit mit den Wohlfahrtsverbänden sowie mit den Nichtregierungsorganisationen und Verbänden für die Belange älterer Menschen" geschaffen und mit 4 Millionen ECU ausgestattet worden. Eine vom Vorsitzenden des Sozialausschusses des Europäischen Parlaments, Herrn Stephen Hughes, für das Haushaltsjahr 1997 vorgeschlagene neue Haushaltslinie "civil dialogue" ist vom Europäischen Parlament nicht akzeptiert worden. Für 1998 hat die Kommission - unter der vereinfachten Überschrift "Zusammenarbeit mit den Wohlfahrtsverbänden" erneut eine eigenständige Haushaltslinie, diesmal in Höhe von 4,5 Millionen ECU, vorgeschlagen, was voraussichtlich vom Parlament akzeptiert wird. Die Kommission hat die obenerwähnten Haushaltslinien in eine Reihe von Maßnahmen in Form entsprechender Projekte umgesetzt, die von verschiedenen Organisationen durchgeführt worden sind. Die Zusammenarbeit mit den NGOs bzw. mit den Wohlfahrtsverbänden ist mehrfach Gegenstand von Anfragen der Abgeordneten des Europäischen Parlaments gewesen (siehe zuletzt die Frage des Abgeordneten Iversen in ABl. C 60 vom 26.2.1997, S. 101).

EUROPÄISCHE KOMMISSION

Europäisches Forum für Sozialpolitik, Rolle der NGOs

Darüber hinaus hat die Erklärung Nr. 23 die politische Aufmerksamkeit der Kommission erstmals im "Mittelfristigen Sozialpolitischen Aktionsprogramm 1995-1997" (KOM (95) 134 endg.) gefunden. Unter ausdrücklichem Bezug auf diese Erklärung wird darin u.a. ein "Europäisches Forum für Sozialpolitik" angekündigt, und zwar mit der Begründung, daß "gemeinnützige Vereinigungen", "repräsentative Organisationen" und "interessierte Kreise" zu zahlreichen sozialen Fragen konsultiert werden sollten. Dieses Forum hat im März 1996 mit sehr unterschiedlicher Resonanz stattgefunden. Der Bezug auf die Vereinigungen usw. ist dann auch in den sogenannten "Bericht der Weisen" eingeflossen, der für dieses Forum im Jahr 1996 verfaßt wurde. Dort heißt es: "Es erweist sich als notwendig, daß die gemeinnützigen Einrichtungen und Stiftungen sowie generell die in der zivilen Gesellschaft tätigen kollektiven Akteure in den sozialpolitischen Entscheidungsprozeß einbezogen werden. Ein besonderer Platz sollte den Wohlfahrtsverbänden eingeräumt werden, die gegen Ausgrenzung und Armut kämpfen und ausgegrenzte Arbeitslose vertreten können" (Bericht, Teil V, Nr. 1, Brüssel 1995 - Februar 1996).

In ihrer jüngsten sozialpolitischen Mitteilung "Modernisierung und Verbesserung des Sozialschutzes in der Europäischen Union" (KOM(97) 102 endg.) fordert die Kommission außer den EU-Institutionen und den Mitgliedstaaten nur die Sozialpartner zu weiteren Stellungnahmen auf und weist den NGOs lediglich die Rolle eines Teilnehmers an dem für 1998 geplanten zweiten Sozialpolitischen Forum zu. Die Wohlfahrtsverbände werden überhaupt nicht erwähnt und damit auch als eigenständige Akteure des Sozialschutzes nicht anerkannt.

"Économie sociale", Europäisches Vereinsstatut

Insbesondere mit den Vereinen hat sich die Kommission auch noch unter einem anderen Aspekt beschäftigt. Sie hat für die Genossenschaften, die Gegenseitigkeitsvereine und die Vereine - ohne Beschränkung auf die im Sozialbereich tätigen Vereine - jeweils Entwürfe zu Rechtsformen vorgelegt, mit der diese unter der Bezeichnung "Économie sociale" zusammenarbeitenden Organisationen für ihre Aktivitäten eine europäische Rechtsform erhalten sollen.

Damit soll eine Gemeinsamkeit von Zielen und praktischen Elementen jenseits der unterschiedlichen juristischen Statuten der Organisationen anerkannt werden. Diese Statuten sollen vorzugsweise nach der Gesetzgebung der Mitgliedstaaten angewendet werden. Die Kommission hat vorgeschlagen, für die personenbezogenen Gesellschaften ("sociétés de personnes") europäischen Rechts Übergänge zwischen den drei Organisationstypen (coopératives, mutuelles, associations) zu schaffen.

Eine Verabschiedung durch den Rat ist derzeit aber noch nicht in Sicht, u.a. auch deswegen, weil die gleichzeitig mit vorgelegten Richtlinien für die Betriebsräte in den Unternehmen dieser Art die europäisch kontrovers geführte Mitbestimmungsdebatte ins Spiel brachten. Die in diesem Zusammenhang ebenfalls von der Kommission vorgelegten mehrjährigen Programme zur Förderung der "Économie sociale" haben aus verschiedenen Gründen bisher nicht die Zustimmung des Rates gefunden. Für die bisherige Blockierung dieser Vorschläge war auch die ungenügende Berücksichtigung der Heterogenität des Vereinswesens in den Mitgliedstaaten ursächlich. Die Kommission hat aber auf der Grundlage der dafür bereits in den verschiedenen Haushaltsplänen bereitgestellten Finanzmittel entsprechende Maßnahmen durchgeführt. Im übrigen besteht auf Kommissionsebene in Brüssel ein sogenannter "Beratender Ausschuß", dem Vertreter der genannten Organisationen aus allen Mitgliedstaaten angehören. Am 6. Juni 1997 hat die Kommission eine Mitteilung über "Die Förderung der Rolle gemeinnütziger Vereine und Stiftungen in Europa" (KOM(97) 241 endg.) gemacht, die u.a. auch die oben erwähnte Erklärung Nr. 23 heranzieht, sich aber auf alle gemeinnützigen Organisationen (z. B. der Bereiche des Sports, der Kultur usw.) bezieht und inhaltlich u.a. auf ein bereits seit längerem informell vorliegendes "Weißbuch über Vereine usw." zurückgreift.

EUROPÄISCHE ZUSAMMENARBEIT DER WOHLFAHRTSVERBÄNDE

Unter ausdrücklichem Bezug auf die Erklärung Nr. 23 hat sich 1992 der "Europäische Runde Tisch der Wohlfahrtsverbände" (European Round Table of Charitable Social Welfare Associations - ETWelfare) gegründet, und zwar seit 1996 in der Rechtsform einer Europäischen Wirtschaftlichen Interessenvereinigung (EWIV) mit nichtwirtschaftlicher Zielsetzung. Der ETWelfare hat mit Unterstützung der Kommission z. B. zwei aus den oben erwähnten Haushaltslinien finanzierte Pilotprojekte durchgeführt, u.a. um durch den Austausch von Multiplikatoren der Verbände aller EU-Mitgliedstaaten die Zusammenarbeit mit den Wohlfahrtsverbänden zu verbessern. Die sozial tätigen NGOs haben zum Zweck der Vorbereitung des sozialpolitischen Forums 1996 eine sogenannte "Platform of Social NGOs" gebildet, als deren Sprecherin auf der Schlußveranstaltung ein Mitglied des WSA, Soscha Gräfin zu Eulenburg, aufgetreten ist.

Unterschieden werden kann zwischen sektoriell and intersektoriell, fachübergreifend tätigen Zusammenschlüssen. Ein gutes Beispiel für diese sektoriell bezogene Arbeit geben die Aktionsbündnisse in der Gemeinschaft und in den Mitgliedstaaten gegen Armut und Ausgrenzung (Europäisches Armutsnetzwerk EAPN), der Europäische Dachverband gegen Obdachlosigkeit (FEANTSA) und die im Europäischen Behindertenforum und im Jugendforum zusammenarbeitenden Interessenverbände der betroffenen Personengruppen und der Träger der jeweiligen Dienste und Einrichtungen. Ihre Aufgabe ist es, die Rechte und Interessen derjenigen Personen zu verteidigen, die von bestimmten Not-, Konflikt- oder sonstigen schwierigen Lebenslagen betroffen sind und die sich zur Abwendung dieser Nöte zusammengeschlossen haben.

Das hat von Fall zu Fall wichtige, auf allgemeine sozialpolitische Forderungen bezogene gemeinsame Aktionen keineswegs ausgeschlossen. Dies gilt z. B. für die zur Vorbereitung des Sozialpolitischen Forums 1996 und des für 1998 geplanten nächsten Forums gegründete "Plattform der sozial tätigen NGOs". Die beiden Foren gelten insbesondere dem Dialog mit den beiden Sozialpartnern, was eine darauf bezogene Kooperation und Koordination der sozial tätigen NGOs erfordert.

Davon zu unterscheiden sind die Verbände, die als Wohlfahrtsverbände und Stiftungen fachübergreifend soziale Dienste und Einrichtungen vertreten, mit denen sie zugleich soziale Dienstleistungen anbieten, und mit denen sie die sozialen Rechte der Betroffenen verteidigen (siehe z. B. der European Round Table of Charitable Social Welfare Associations - ETWelfare, in dem Dachverbände solcher Einrichtungen und Dienste aus derzeit vierzehn Mitgliedstaaten zusammenarbeiten).

ANHANG III zur Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Die nachstehenden Änderungsanträge erhielten mehr als 25 % der abgegebenen Stimmen, wurden aber im Verlauf der Beratungen abgelehnt:

Ziffer 3.2

Diese Ziffer sollte wie folgt umformuliert werden:

"Im Rahmen der sozialen Solidarität der einzelnen Mitgliedstaaten ebenso wie auf der Ebene der zusammenwachsenden Europäischen Union sind die Wohlfahrtsverbände eine wichtige wirtschaftliche und soziale Gruppe. Der WSA ist erfreut, unter seinen Mitgliedern Vertreter von Wohlfahrtsverbänden zu zählen. Mit dieser angemessenen Vertretung ist der WSA der umfassendste Vertreter der Bürgergesellschaft und deshalb in der Lage, den 'Bürgerdialog' zu realisieren und ihm Ausdruck zu verleihen. Somit kann er insbesondere dank seiner gegenwärtigen Zusammensetzung seine ihm anvertrauten Aufgaben wahrnehmen."Begründung- "im Rahmen der sozialen Solidarität": vgl. Begründung zu Ziffer 3.1.

- wenn auch Ziffer 3.2 im Korrigendum formal abgeschwächt wurde, so hat sich doch inhaltlich wenig geändert.

Es ist heikel und für den WSA höchst riskant, wenn er - wie er es in dieser Ziffer tut - zugeben und eingestehen würde, daß:

- seine Vertretung nicht angemessen ist, da "mit einer angemessenen Vertretung"... (impliziert: sie ist es derzeit nicht!);

- es ihm aufgrund dieser unangemessenen Vertretung schwer bzw. nicht leicht fällt, den angestrebten "Bürgerdialog" zu realisieren (denn laut Ziffer 3.2 des Korrigendums ist dieser "mit einer angemessenen Vertretung (...) noch besser zu realisieren").

Dies wäre ein Schlag gegen sein Ansehen, die ihm zuzuerkennende Seriosität und insgesamt gegen die Glaubwürdigkeit seiner Arbeit und seiner derzeitigen Mitglieder.

Dieser Änderungsantrag rückt im Gegensatz zur geplanten Fassung von Ziffer 3.2 die Anwesenheit von Vertretern der Wohlfahrtsverbände im WSA in ein positives Licht, indem darauf hingewiesen wird, daß der WSA dank dieser Vertretung eine angemessene Zusammensetzung hat und deshalb ein repräsentativer Vertreter der Bürgergesellschaft sein und dieser Ausdruck verleihen kann.

AbstimmungsergebnisJa-Stimmen: 36, Nein-Stimmen: 47, Stimmenthaltungen: 9.

Ziffer 3.3 letzter Satz

Der Satz "... Zum anderen hat sich aber auch die Erkenntnis durchgesetzt, daß soziale Dienstleistungen durch Wohlfahrtsverbände kostengünstiger und klientennäher erbracht werden können." sollte gestrichen werden.

BegründungDiese Behauptung ist nicht plausibel, da es den Wohlfahrtsverbänden ja nicht möglich sein wird, Haushaltshilfe oder Essen auf Rädern für ältere Menschen zu übernehmen.

AbstimmungsergebnisJa-Stimmen: 38, Nein-Stimmen: 40, Stimmenthaltungen: 13.