Von schweren Unfällen mit gefährlichen Stoffen geht eine massive Bedrohung für Mensch und Umwelt aus. Zudem verursachen Unfälle dieser Art wirtschaftliche Verluste von erheblichem Umfang und stellen ein Hindernis für ein nachhaltiges Wachstum dar. In manchen Industriezweigen, die für eine moderne Industriegesellschaft von vitaler Bedeutung sind, lässt sich der Einsatz von Gefahrstoffen in großer Menge indes nicht vermeiden. Zur Minimierung der damit einhergehenden Gefahren sind zur Verhütung schwerer Unfälle Vorkehrungen zu treffen, die eine geeignete Vorsorge und angemessene Reaktion für den Fall sicherstellen, dass sich ein solcher Unfall trotz allem einmal ereignen sollte.

In Kapitel 2 des vorliegenden Berichts sind die Angaben der Mitgliedstaaten in einem Fragebogen, in dessen Mittelpunkt zu einem früheren Zeitpunkt erkannte Problemfelder standen, zusammengefasst. Das mit dieser Zusammenfassung verfolgte Ziel besteht darin, ein Bild vom Grad der Umsetzung zu gewinnen und mögliche Mängel zu ermitteln, die es zu beheben gilt. Kapitel 3 ergänzt dies mit Daten zu Unfällen, die sich aus einer Analyse der Datenbank eMARS ergeben; diese Datenbank wird vom Büro für die Gefahren schwerer Unfälle (Major Accident Hazard Bureau, MAHB) der Gemeinsamen Forschungsstelle der Europäischen Kommission auf Grundlage der von den Mitgliedstaaten übermittelten Informationen geführt. Schlussfolgerungen und ein Ausblick in die Zukunft folgen in Kapitel 4.

Die angegebenen Gründe für das Ausbleiben einer Prüfung mögen stichhaltig sein, wichen jedoch erheblich voneinander ab. Ein Mitgliedstaat meldete, dass die ENP nicht geprüft hätten werden können, weil die meisten der Notdienste mit Freiwilligen besetzt seien, was die Organisation der Durchführung von Prüfungen erschwerte. Ein anderer Mitgliedstaat wiederum gab an, dass ein zentraler, nicht standortspezifischer ENP für das ganze Land existiere; aus den zur Verfügung gestellten Informationen ging jedoch nicht hervor, wie dies geprüft worden war. Mehrere Mitgliedstaaten lieferten keine weitergehende Begründung; andere wiederum gaben an, dass die Lage untersucht würde. Schließlich noch teilte eine Reihe von Mitgliedstaaten mit, dass die betreffenden Betriebe Neugründungen darstellten oder erst in jüngster Zeit ihren Status geändert hätten, weshalb eine Prüfung im Berichtzeitraum nicht durchführbar gewesen sei.

Insgesamt haben die meisten Mitgliedstaaten in den zurückliegenden Berichtzeiträumen Fortschritte dabei erzielt, dafür Sorge zu tragen, dass ENP einer Prüfung unterzogen werden; doch obwohl sich im Durchschnitt riesige Fluktuationen beobachten lassen, wurde gegenüber dem vorangegangenen Berichtzeitraum kein nennenswerter Fortschritt erzielt. Im Berichtzeitraum 20062008 wurden 60 % der Pläne von Betrieben der oberen Klasse durchgegangen und geprüft. Im Zeitraum 20092011 wuchs dieser Anteil auf 73 % und erreichte Ende 2014 einen Wert von 75 %. Dies scheint darauf hinzudeuten, dass die Mitgliedstaaten bei der Prüfung von ENP ein wachsendes Maß an Effizienz an den Tag legen; bis zur Erreichung des Zielwerts von 100 % ist es gleichwohl noch ein langer Weg.

Dort, wo ENP in nur geringer Zahl vorlagen, waren die Gründe hierfür höchst unterschiedlich. Ein Mitgliedstaat gab an, dass sechs seiner Regionalbehörden keine ENP erlassen hätten. Allerdings lagen keine Hinweise dazu vor, wie viele seiner 25 Betriebe hiervon betroffen waren, von daher ließ sich keine Quantifizierung vornehmen. Ein anderer Mitgliedstaat wiederum gab an, dass ein zentraler, nicht standortspezifischer ENP für das ganze Land entwickelt worden sei; aus den zur Verfügung gestellten Informationen ging jedoch nicht hervor, wie dies geprüft worden war. Bei der nachfassenden Befragung durch die Kommission gab dieser Mitgliedstaat an, dass sich die Situation in der Zwischenzeit geändert habe und nach 2014 individuelle ENP ausgearbeitet und geprüft worden seien.

ENP sind von den Behörden in Bezug auf BOK anzufertigen. Diese Pläne sind wichtig dafür, in rascher und koordinierter Weise auf schwere Unfälle reagieren zu können, und ihnen kommt eine Schlüsselrolle bei der Minimierung der Auswirkungen solcher Unfälle zu.

Während gegenüber früheren Berichtzeiträumen bemerkenswerte Fortschritte erzielt wurden und die Zahl an Inspektionen im Ansteigen begriffen ist ( Abbildung 9 ), stellt sich die Inspektionslage in mehreren Mitgliedstaaten weiterhin teilweise unbefriedigend dar. Dessen ungeachtet besteht Grund zur Annahme, dass die festgestellte Quote der Erfüllung der in der Seveso-II-Richtlinie gestellten Anforderungen sich zu einem Teil dem von der Richtlinie auferlegten strengen Inspektionssystem verdankt.

In Bezug auf die Inspektion von BUK enthält die Seveso-II-Richtlinie keine Häufigkeitsvorgabe. Alle Mitgliedstaaten gaben an, dass sie im Berichtzeitraum auch BUK inspiziert hätten. Allerdings fällt die Gesamt-Inspektionsquote mit 77 % niedriger aus als bei BOK. Die Mitgliedstaaten lieferten für diese niedrigen Inspektionsquoten keine Begründungen; es steht jedoch zu vermuten, dass diese denjenigen in Bezug auf BOK ähneln. Auf der Habenseite stellt dies eine deutliche Verbesserung gegenüber den 42 % im vorangegangenen Berichtzeitraum inspizierten Unternehmen dar.

In Abbildung 6 ist die Situation in den Mitgliedstaaten ohne systematische Beurteilung dargestellt, d. h. wo BOK einer jährlichen Inspektion unterzogen werden müssen. Während 12 von 18 betroffenen Mitgliedstaaten die Zielvorgabe erreichen oder annähernd erreichen, wurden in einzelnen Mitgliedstaaten erhebliche Mängel verzeichnet. Diese lassen sich erklären aus: haushaltstechnischen oder organisatorischen Zwängen, Fehlen maßgeblicher Informationen von Seiten der regional zuständigen Behörden, Anwendung eines Mischsystems, dem zufolge die Betriebe eigentlich jährlichen Inspektionen unterliegen (daher der Einschluss in Abbildung 6 ), die Behörden jedoch die Frequenz auf 18 Monate gestreckt haben.

Für die Nichtbereitstellung von Informationen wurden höchst unterschiedliche Gründe angeführt, etwa: Mangel an verfügbaren Informationen; Informationen seien bereits vor dem aktuellen Berichtzeitraum zur Verfügung gestellt worden und seither habe es kein Erfordernis zu einer Aktualisierung gegeben; manche Betriebe seien neu gegründet worden oder erst zum Ende des Berichtzeitraums in die obere Klasse aufgestiegen, und die Angaben befänden sich derzeit noch in Ausarbeitung. Einige Mitgliedstaaten teilten mit, dass in ihren Grenzen Betriebe tätig seien, von denen keine Gefahren für die Umgebung ausgingen. Mehrere Mitgliedstaaten gaben an, dass sie sich erst durch die Berichterstattung der Lage bewusst geworden seien und diese nun weiter untersucht werde.

Die meisten Mitgliedstaaten meldeten, dass diese Angaben in Form von Merkblättern und darüber hinaus weiteren Kommunikationsmedien (z. B. Websites, öffentliche Veranstaltungen) zur Verfügung gestellt worden seien. Fünf Mitgliedstaaten teilten mit, dass die Informationen nur online bereitgestellt würden, wodurch möglicherweise nicht alle Personen erreicht werden, die hiervon betroffen sein könnten. Während manche dieser Mitgliedstaaten diese Angaben auf Anfrage auch den zuständigen Behörden oder auf dem Gelände des Betreibers zur Verfügung stellten, geschah dies nicht unbedingt in proaktiver Weise. Angemerkt werden sollte auch, dass eine wachsende Zahl an Mitgliedstaaten bei einem Unfall auf mobile Lösungen wie Warnhinweis-Apps, per SMS versandte Mitteilungen oder Social Media zurückgreift, um die Allgemeinheit im betroffenen Gebiet zu warnen und auf das unter Sicherheitsgesichtspunkten gebotene Verhalten hinzuweisen.

3.eMARS-Statistiken über schwere Unfälle

Die Zahl schwerer Unfälle stellt einen der Schlüsselindikatoren bei der Beurteilung dar, inwieweit das mit der Seveso-II-Richtlinie verfolgte Ziel der Vermeidung schwerer Unfälle erreicht wird. Die Zahl als solche hat indes keine Aussagekraft, da sie im Zusammenhang mit weiteren Faktoren zu sehen ist, welche auf die Beurteilung Einfluss nehmen, etwa die wachsende Zahl an Betrieben oder auch die Folgen von Unfällen (für Gesundheit, Umwelt, Wirtschaft). Insbesondere zu Letzteren stehen nur wenige Daten zur Verfügung, wodurch die Möglichkeit zur Beurteilung der Lage begrenzt ist. Schließlich noch steht die vergleichsweise geringe Zahl an Unfällen ähnlicher Ursache und vergleichbaren Ausmaßes einem Ziehen zuverlässiger Rückschlüsse entgegen.

Zwischen 2000 und 2014 wurden der Datenbank eMARS insgesamt 490 Unfälle gemeldet. Darunter handelte es sich bei 421 um schwere Unfälle, bei denen mindestens eines der in Anhang VI der Seveso-II-Richtlinie genannten Kriterien erfüllt war. Dies bedeutet, dass sich im Schnitt 30 schwere Unfälle pro Jahr ereigneten. Rund 70 % davon entfielen auf BOK. Wie aus Abbildung 10 hervorgeht, blieb die Gesamtzahl schwerer Unfälle trotz dem Anstieg der Zahl an von der Seveso-II-Richtlinie erfassten Betrieben vergleichsweise stabil. Ferner lässt sich Abbildung 11 entnehmen, dass die Zahl an Todesfällen seit dem Jahr 2000 rückläufig ist, was darauf hindeuten könnte, dass die Tragweite der Unfälle im Rückgang begriffen ist. Besonders ermutigend dabei ist, dass seit 2004 keine Todesfälle außerhalb des Betriebsgeländes mehr zu beklagen gewesen sind.

Die Gründe für die Meldung schwerer Unfälle haben sich über die Jahre nicht wesentlich geändert. Unter den gefährlichen Vorkommnissen, die mit den gemeldeten Unfällen einhergehen, scheint die Freisetzung giftiger Stoffe am häufigsten aufzutreten. Dies hängt mit dem Umstand zusammen, dass an den meisten Unfällen giftige und/oder entzündliche Stoffe beteiligt sind. Bezieht man die Zahl an Betrieben in die Betrachtung mit ein, so lässt sich den erhobenen Daten entnehmen, dass der Industriezweig Petrochemische Raffinerien/Ölraffinerien für schwere Unfälle am anfälligsten ist.

Die Datenbank eMARS enthält in begrenztem Umfang Angaben über sozioökonomische Folgen (z. B. Vermögensschäden, Umweltschäden, Verlust von Arbeitsplätzen, Imageverlust, langfristige Auswirkungen auf die Umgebung). Zu lediglich 124 der 490 gemeldeten Unfälle finden sich in gewissem Umfang Daten dieser Art. Zumeist beschränken sich diese auf die unmittelbare Auswirkung (z. B. Versicherungsschäden) und lassen weitergehende oder auch langfristige Folgen (z. B. Verlust von Arbeitsplätzen, Umweltschäden) unberücksichtigt. Substanziellere Angaben über sozioökonomische Folgen stehen in öffentlich zugänglicher Form lediglich zu einer geringen Anzahl an außerordentlich schweren Unfällen zur Verfügung. Das Amt für Gesundheit und Sicherheit des Vereinigten Königreichs hat eine Methodik zur Modellierung der wirtschaftlichen Folgen einzelner Auswirkungen eines schweren Unfalls entwickelt. Obwohl darin einzelne wichtige Auswirkungen (darunter auch Umweltschäden) unberücksichtigt bleiben, lassen sich die jährlichen Folgen bei einer Anwendung dieses Konzepts auf die Europäische Union auf eine Größenordnung von mehreren Milliarden Euro veranschlagen. Zwar wäre eine verbesserte Kenntnis der sozioökonomischen Folgen für ein tiefer greifendes Verständnis der Auswirkungen und Vorzüge des Gesetzgebungsrahmens von Nutzen, eine systematischere Erhebung solcher Angaben würde jedoch eine erhebliche Anstrengung erfordern.

4.Schlussfolgerungen und weiteres Vorgehen

Mit Blick auf den überaus hohen Industrialisierungsgrad der Mitgliedstaaten der Europäischen Union hat die Seveso-II-Richtlinie zur Erzielung einer geringen Häufigkeit schwerer Unfälle beigetragen. Sie gilt weithin als ein Maßstab für Maßnahmen zur Verhütung von Unfällen in der Industrie und wurde bereits von zahlreichen Ländern auf der ganzen Welt zum Vorbild genommen.

Die vorstehende Analyse bestätigt, dass die Seveso-II-Richtlinie sich in der Praxis bewährt. Die praktische Umsetzung und die Durchsetzung der Seveso-II-Richtlinie wurden in den meisten Bereichen weiter verbessert, und insbesondere die Betreiber der Industrie kommen den Anforderungen in Bezug auf Sicherheitsberichte und interne Notfallpläne weitgehend nach. Allerdings bedarf es, wie sich bereits zum vorangegangenen Berichtzeitraum beobachten ließ, auf manchen Gebieten in einer kleinen Zahl von Mitgliedstaaten weiterer Anstrengungen. Dies betrifft insbesondere die Ausarbeitung und Prüfung externer Notfallpläne, die Bereitstellung von Informationen gegenüber der Öffentlichkeit sowie Inspektionen. Mag von diesen Defiziten auch ein erhöhtes Risiko ausgehen, gibt es keine Anhaltspunkte für die Annahme, dass dies bereits zu einem vermehrten Auftreten schwerer Unfälle in diesen Mitgliedstaaten geführt hätte.

Trotz des Anstiegs der Zahl an von der Seveso-II-Richtlinie erfassten Betrieben ist die jährliche Anzahl an schweren Unfällen insgesamt mit rund 30 stabil geblieben, und es liegen Hinweise darauf vor, dass deren Auswirkungen rückläufig sind.

Die Feststellungen für den vorhergehenden Berichtszeitraum wurden von der Kommission bei der Überprüfung der Seveso-II-Richtlinie berücksichtigt, in deren Folge die Seveso-III-Richtlinie angenommen wurde. Mit der neuen Richtlinie wird das Recht der Öffentlichkeit auf angemessene Unterrichtung verbessert, wobei einige Bestimmungen auch auf Betriebe der unteren Klasse ausgedehnt werden. Die Richtlinie enthält ausführliche Bestimmungen, mit denen eine angemessene Konsultation der Öffentlichkeit zu einzelnen Projekten sichergestellt werden soll, und sie führt strengere Bestimmungen für Inspektionen ein. Die Einhaltung der Seveso-III-Richtlinie dürfte daher zu den in diesem Bericht aufgezeigten erforderlichen Verbesserungen beitragen.

Die Kommission wird die diesbezüglich erzielten Fortschritte genau verfolgen und die Mitgliedstaaten gegebenenfalls weiterhin durch verschiedene Förder- und Durchsetzungsmaßnahmen bei der Verbesserung ihres Leistungsniveaus unterstützen.