Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu der "Mitteilung der Kommission 'Durchführung des Umweltrechts der Gemeinschaft`" (97/C 206/02)

Die Kommission beschloß am 5. November 1996, den Wirtschafts- und Sozialausschuß gemäß Artikel 198 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu der vorgenannten Mitteilung zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Umweltschutz, Gesundheitswesen und Verbrauch nahm ihre Stellungnahme am 1. April 1997 an. Berichterstatterin war Frau Sánchez Miguel.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 345. Plenartagung am 23. und 24. April 1997 (Sitzung vom 23. April) mit 106 gegen 3 Stimmen bei 6 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Die Rechtsetzung der Gemeinschaft auf dem Gebiet des Umweltschutzes stellt heute, nach der Verabschiedung von über 200 Umweltnormen, einen umfangreichen Aktivposten dar. Allerdings befinden sich darunter viele Richtlinien, was zu einer uneinheitlichen Umsetzung in den Mitgliedstaaten führte. Dies veranlaßte die Kommission, sich stärker einer wirksamen Kontrolle der Umsetzung und Einhaltung dieser Rechtsvorschriften zuzuwenden.

1.2. Die Kontrolle der Einhaltung der Rechtsvorschriften im Umweltbereich muß darauf gerichtet sein, einen wirkungsvollen Umweltschutz in allen Mitgliedstaaten und Regionen der EU zu gewährleisten, damit künftige Strategien auf gleicher Grundlage durchgeführt werden können, ohne daß die heute noch bestehenden Unterschiede Wettbewerbsverzerrungen verursachen, die das ordnungsgemäße Funktionieren des Binnenmarktes beeinträchtigen.

1.3. In dieser neuen Phase will die Kommission eine Reihe von Maßnahmen ergreifen, mit denen die Wirksamkeit der Umweltnormen unter Berücksichtigung der Befugnisse der Mitgliedstaaten in diesem Bereich erhöht werden soll, indem neue Handlungsbereiche geschaffen und vor allem bestehende Instrumente gestärkt werden. Damit will sie dafür sorgen, daß das Umweltrecht der Gemeinschaft besser greift.

1.4. Dabei hat die Kommission die Maßnahmen zu berücksichtigen, die im Fünften Umwelt-Aktionsprogramm der Gemeinschaft (), das kürzlich überprüft wurde (), vorgesehen sind, um sie in ihre Strategie für eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung, der das Aktionsprogramm dienen soll, einfließen zu lassen.

1.5. In dieser Hinsicht ist ebenfalls die Feststellung wichtig, daß die Kommission bei der Vorbereitung der Erweiterung der Union eng mit den Behörden der Beitrittsstaaten zusammenarbeiten will und daß die Umsetzung des Umweltrechts ein insbesondere vom WSA zu verfolgendes, grundlegendes Thema für deren künftige Eingliederung ist. In diesem Sinne wird die Kommission auch aufgefordert, innerhalb ihres Zuständigkeitsbereichs umweltpolitische Maßnahmen zu ergreifen, die den anderen europäischen Staaten von Nutzen sein können.

2. Allgemeine Bemerkungen

2.1. Die Kommission ist nach Artikel 169 und 171 des Vertrags dafür zuständig, die Anwendung des Gemeinschaftsrechts sicherzustellen. Dabei ist jedoch hervorzuheben, daß diese Artikel, insbesondere Artikel 169, nicht zum Zwecke des Umweltschutzes in den Vertrag aufgenommen wurden, denn der darin vorgesehene, umständliche Verfahrensablauf mit langen Fristen führt zu einer starken zeitlichen Versetzung der Entscheidungen und damit zu einer geringeren Effektivität; dabei sind gerade im Umweltbereich Maßnahmen nötig, um größere Schäden zu verhindern.

2.2. Es sollte nicht übersehen werden, daß es bei der Anwendung des Umweltrechts beträchtliche Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten gibt. Dies liegt in manchen Fällen an der Vielfalt der klimatischen Bedingungen, der geographischen Lage und der Umweltsituationen, in anderen an dem Verhältnis zwischen den vorgeschlagenen Maßnahmen und der wirtschaftlichen Realität (Bevölkerung, Einkommen usw.). In keinem Fall rechtfertigen diese Gründe jedoch die Nichteinhaltung der Umweltvorschriften; vielmehr sollte es so sein, daß die nach dem Subsidiaritätsprinzip zuständigen Behörden sie an die gegebenen Besonderheiten anpassen.

2.3. Verkompliziert wird die Umsetzung der Rechtsvorschriften auch durch das Nebeneinander verschiedener, für Umweltfragen zuständiger Verwaltungsebenen von der staatlichen bis zur kommunalen. Weil es kein einheitliches Modell für den politischen Aufbau in den Mitgliedstaaten gibt, ist die Schaffung einer einheitlichen Regelung zur Kontrolle der Einhaltung des Umweltrechts schwierig.

2.4. Aus der Vielschichtigkeit des Umweltrechts ergibt sich die Notwendigkeit, die Vorschriften in diesem Bereich klar und präzise zu fassen und ihre Vereinfachung durch die erforderliche Konsolidierung der Rechtsvorschriften sowie deren anschließende thematische Neuzusammenstellung anzustreben. Dabei sind die in Artikel 130 r Absatz 2 des Vertrags verankerten Grundsätze der Vorsorge und Vorbeugung zu beachten. Dies würde eine bessere Einhaltung begünstigen.

2.5. Die Umweltpolitik der EU muß sich generell auf die im Vertrag verankerten Grundsätze und die internationalen, von der EU unterzeichneten Übereinkommen stützen.

3. Vorgeschlagene Maßnahmen für die Anwendung des Umweltrechts

3.1. Die in der Kommissionsmitteilung enthaltenen Maßnahmen lassen sich in zwei Kategorien untergliedern: Zum einen werden Maßnahmen vorgeschlagen, die die Mitgliedstaaten betreffen und bei denen Leitlinien aufgestellt werden, die die Umweltaufsicht erleichtern; ebenfalls vorgesehen ist die Schaffung eines Umweltbeschwerdeverfahrens und eine Regelung über den Zugang zu den Gerichten. Ein anderer Teil der Mitteilung befaßt sich mit der Stärkung des gegenwärtig in der Gemeinschaft bestehenden Systems.

3.2. An die Mitgliedstaaten gerichtete Maßnahmen

3.2.1. Unter den an die Mitgliedstaaten gerichteten Maßnahmen ist die Richtlinie das am häufigsten eingesetzte Rechtsinstrument, bei dessen Umsetzung in nationales Recht es zu erheblichen Unterschieden kommen kann. In der Praxis führt dies zu tatsächlichen Unterschieden zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten, ohne jedoch von Nichteinhaltung sprechen zu können. Die Kommission hat hier eine Befugnis gemäß Artikel 155 des Vertrags, der ihr in Form einer Auffangbestimmung die Aufgabe zuweist, für die Anwendung der getroffenen Bestimmungen Sorge zu tragen.

3.2.2. Als erste Leitlinie wird den Mitgliedstaaten vorgeschlagen, im Rahmen der ihnen aus Artikel 5 des Vertrags erwachsenden Aufgabe, alle geeigneten Maßnahmen zur Erfuellung der Gemeinschaftsverpflichtungen zu treffen, Umweltaufsichtsbehörden einzurichten, die allgemeine Befugnisse bei der Überwachung und Kontrolle der Einhaltung der Umweltvorschriften haben. Der Kontrolle der Industrie-Emissionen und der Umweltqualität kommt dabei besondere Bedeutung zu.

3.2.3. Gerechtfertigt ist diese Maßnahme deswegen, weil die gegenwärtigen Systeme Schwierigkeiten haben, die Einhaltung der Umweltvorschriften wirksam zu kontrollieren. Die Entscheidung, ob die gegenwärtigen Systeme, falls solche bestehen, zur Bewältigung dieser Aufgabe ausreichend sind oder nicht, liegt bei den Mitgliedstaaten, die dafür die auf Gemeinschaftsebene festgelegten Kriterien zugrundelegen.

3.2.4. Der Vorschlag der Kommission, Empfehlungen zur Harmonisierung eines Umweltprüfsystems abzugeben, findet die Zustimmung des WSA. Damit er aber in der Praxis auch wirklich Früchte trägt, müssen die bereits bestehenden Gegebenheiten untersucht werden. Dies sollte am besten IMPEL () und der Europäischen Umweltagentur überlassen werden.

3.2.5. Zur Sicherstellung der Effektivität der den Mitgliedstaaten vorgeschlagenen Aufsichtsmaßnahmen hält es der WSA für erforderlich, die Befugnisse der Kommission bei der Kontrolle und Beaufsichtigung der Mitgliedstaaten gemäß Artikel 155 des Vertrags zu stärken und ihr nötigenfalls auch die Instrumente an die Hand zu geben, die deren Durchsetzung ermöglichen.

3.2.6. Die zweite vorgeschlagene Maßnahme bezieht sich auf die Formulierung von Umweltbeschwerden und -überprüfungen auf der Grundlage von Minimalkriterien, die nach Ansicht der Kommission allen in den Mitgliedstaaten aufgebauten Systemen zugrundeliegen müssen.

3.2.7. Die gegenwärtig bestehenden Systeme sind unterschiedlich: sie reichen vom Ombudsmann, Bürgerbeauftragten, Prozeßbevollmächtigten usw. bis zu Ländern, die dafür keine spezielle Einrichtung haben. Die Ergebnisse divergieren, da sie von den Kompetenzen abhängen, die ihnen im jeweiligen nationalen Recht eingeräumt werden.

3.2.8. Das außergerichtliche Beschwerdeverfahren in Umweltfragen würde bedeuten, daß durch die Umweltempfehlungen Minimalkriterien für die Beilegung der Beschwerden sowie für die Überprüfungen, die zur Kontrolle der Einhaltung dieser Vorschriften notwendig sind, aufgestellt würden. Auf diese Weise wären die eingerichteten Organe öffentlich anerkannt, da sich die Parteien ihren Beschlüssen unterwerfen.

3.2.9. Anzumerken ist, daß sich im Bereich des Verbraucherschutzes gezeigt hat, wie wirksam die Einschaltung von Beschwerdestellen sein kann, daß aber im Umweltbereich wegen des Schadensausmaßes und der räumlichen Verstreutheit der Geschädigten, vor allem aber wegen des Fehlens einer Gemeinschaftsvorschrift zur Regelung des Schadensersatzes für Umweltschäden schwer vorherzusagen ist, welche Wirkung ein ähnliches System hätte.

3.2.10. Als dritte Maßnahme wird als letzter Weg, zu einem greifbaren Ergebnis zu kommen, vorgeschlagen, den Zugang zu den Gerichten zu verbessern, um Umweltbeschwerden vorzubringen. Wegen der komplizierten, langwierigen Verfahren ist auf diesem Wege heute jedoch nur schwer etwas zu erreichen.

3.2.10.1. Für einen wirkungsvollen Zugang zu den Gerichten sind eine Reihe von Reformen ins Auge zu fassen. Dabei wäre zunächst eine Ausweitung der Aktivlegitimation vorzusehen, ähnlich wie bei der Popularklage vor den Verwaltungsgerichten und dem Gerichtshof in Luxemburg, so daß nicht nur die unmittelbar Geschädigten Klage einreichen dürfen, sondern auch jede repräsentative sozioökonomische Umweltorganisation.

3.2.11. Um den Zugang zu den Gerichten zu verbessern, wäre es darüber hinaus auch sinnvoll, eine Verringerung der Prozeßkosten zu erreichen, da hohe Kosten Organisationen, die über keine ausreichenden Mittel verfügen, wie NROs, Bürgerinitiativen u.a., oft von einer Klage abhalten (). Zu diesem Zweck müßten die Fristen für die Abwicklung der Verfahren verkürzt werden, sofern dadurch der rechtliche Schutz der Prozeßparteien nicht geschmälert wird.

3.3. Maßnahmen zur Stärkung bestehender Gemeinschaftssysteme

3.3.1. In der Mitteilung werden die folgenden sechs Maßnahmenbereiche dargelegt, in denen die in der Gemeinschaft bestehenden Umweltregelungen gestärkt werden können:

- Qualität der Vorschriften der Gemeinschaft;

- Transparenz;

- Verbesserung der Zusammenarbeit;

- Meldung, Überwachung und Beurteilung;

- Förderung von Wissen über das Umweltrecht der Gemeinschaft;

- Finanzhilfen.

3.3.2. Diese Maßnahmen zielen auf eine bessere Anwendung des Umweltrechts der Gemeinschaft auf der Basis der Zusammenarbeit zwischen den Behörden der Mitgliedstaaten und der Kommission ab. Insbesondere wird das Ziel verfolgt, das Umweltrecht allen Unionsbürgern nahezubringen, indem sie sich an umweltpolitischen Vorschlägen und Nachbereitungsmaßnahmen beteiligen können.

3.3.3. Bei der ersten Maßnahme, der Qualität der Umweltrechtsvorschriften, besteht auf zwei Ebenen Handlungsbedarf: dem Rechtsetzungsprozeß und den Sanktionen auf nationaler Ebene.

3.3.4. In bezug auf den Rechtsetzungsprozeß schlägt die Kommission eine stärkere Einbeziehung bestehender Organisationen, u.a. des Parlaments, vor, ohne jedoch den Wirtschafts- und Sozialausschuß zu erwähnen, dessen Anhörung in Artikel 130 s Absatz 2 des Vertrags vorgesehen ist. Der WSA dringt daher darauf, im Text ausdrücklich genannt zu werden. Außerdem ist der Notwendigkeit Rechnung zu tragen, im Umweltbereich tätige nationale und internationale Organisationen mit europäischer Ausrichtung zu konsultieren.

3.3.5. Die Qualität des Umweltrechts läßt sich darüber hinaus durch klare, einfache Vorschriften sicherstellen, die für alle betroffenen Bürger verständlich sind, sowie durch eine Vereinfachung der Inhalte, ohne auf wissenschaftliche Fundiertheit und Strenge zu verzichten. Dazu gehört auch eine Verringerung der Zahl der anzuwendenden Vorschriften; wenn möglich, sollte dazu von Rahmenrichtlinien Gebrauch gemacht werden.

3.3.6. In bezug auf die Sanktionen auf nationaler Ebene weist der Ausschuß erneut auf die einschlägigen allgemeinen Grundsätze hin, insbesondere auf das Verursacherprinzip. Um die Sanktionen jedoch wirksamer zu machen (), sind neben Geldstrafen Maßnahmen anderer Art ins Auge zu fassen, wie z. B. die Aufhebung behördlicher Genehmigungen für Unternehmen oder Organisationen, die gegen Umweltvorschriften verstoßen haben. Zu erwägen wäre in dieser Hinsicht auch die Aussetzung von Zahlungen aus den Unterstützungsfonds der Gemeinschaft an Verwaltungsbehörden oder Privatunternehmen.

3.3.7. Im Zusammenhang mit Sanktionen und als gemeinschaftsweite Maßnahme wäre die Einrichtung eines Registers denkbar, in das Unternehmen und Organisationen, die gegen Umweltvorschriften der Gemeinschaft verstoßen haben, eingetragen werden, so daß sie für eine bestimmte, nach Schwere des Verstoßes bemessene Zeit keine Hilfsleistungen der EU erhalten.

3.3.8. Der Ausschuß fordert darüber hinaus die Kommission auf, ihre Überlegungen zur Frage des Schadenersatzes zu konkretisieren. Dies trifft sowohl den Aspekt der Staatshaftung bei nicht oder nicht ausreichend umgesetzten Richtlinien als auch die Haftung von Verursachern (Umwelthaftungsrecht).

3.3.9. Eine größere Transparenz des Umweltrechts wird vom WSA begrüßt. Dies gilt auch für alle anderen Maßnahmen, die auf eine stärkere Einbeziehung nicht nur der offiziellen Organisationen, sondern aller Interessierten abzielen, weil dadurch die Qualität erhöht und vor allem die Zusammenarbeit mit der Kommission intensiviert werden könnte.

3.3.10. Ein weiteres Mittel zur Verbesserung der Zusammenarbeit ist die Nutzung bereits bestehender Netze. Das IMPEL-Netz ist ein nützliches Instrument für die Koordinierung zwischen den Mitgliedstaaten und kann insbesondere als Informations- und Konsultierungsstelle für Umweltthemen dienen.

3.3.11. Auch die Europäische Umweltagentur ist von großer Bedeutung für Koordinierung, Information und Konsultation. Nach Auffassung des WSA muß daher ihre Rolle ausgebaut werden, nicht nur im Verhältnis zur Kommission, sondern auch zu den Mitgliedstaaten und zu Umweltorganisationen.

Brüssel, den 23. April 1997.

Der Präsident des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Tom JENKINS

() ABl. Nr. C 138 vom 17. 5. 1993; ABl. Nr. C 287 vom 4. 11. 1992.

() ABl. Nr. C 140 vom 11. 5. 1996; ABl. Nr. C 212 vom 22. 7. 1996.

() Inoffizielles Netz der EU zur Anwendung und Kontrolle des Umweltrechts der Gemeinschaft.

() Siehe dazu auch die Stellungnahme des WSA zu dem "Aktionsprogramm der Gemeinschaft zur Förderung von hauptsächlich im Umweltschutz tätigen Nichtregierungsorganisationen", ABl. Nr. C 204 vom 15. 7. 1996.

() Zu berücksichtigen ist der Entwurf eines Übereinkommens zum Schutz der Umwelt durch strafrechtliche Bestimmungen des Europarats (CM 96/99).