KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN 
K0M(91) 100endg. 
Brüssel, den 1 . Februar 1991 
Mitteilung der Kommission an den Rat 
Die künftige Entwicklung der GAP - Grundsatzpapier der Kommission 
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Mitteilung der Kommission an den Rat 
Die künftige Entwicklung der GAP - Grundsatzpapier der Kommission 
Sachverhalt 
1. Die Gemeinsame Agrarpolitik datiert aus einer Zelt, als In Europa 
bei den meisten Nahrungsmitteln eine Defizitsituation bestand. Die 
Mechanismen der GAP wurden genau dieser Situation entsprechend 
konzipiert. Ihre wichtigsten Elemente sind die Stützung der 
innergemeinschaftIIchen Preise und Einkommen entweder mit Hilfe der 
Intervention oder mit Hilfe des Außenschutzes bzw. bei fehlendem 
Außenschutz durch variable Beihilfen (deficiency payments) an die 
Verarbeitungsindustrien, die Agrarerzeugnisse aus der Gemeinschaft 
verwenden, für die sie einen über dem Weltmarktpreis liegenden Preis 
zahlen mußten. 
Diese Politik begünstigte eine wirtschaftliche Wachstums­
entwicklung und ermöglichte es, den europäischen Verbrauchern eine 
weite Palette von QualItätsnahrungsmitteln zu angemessenen Preisen 
anzubieten- Dennoch zeiate dieses System, das fur eine 
Defizitsituation maßgeschneidert war, eine Reihe schwerwiegender 
Mänael, sobald sich in der Gemeinschaft bei den meisten 
Agrarerzeugnissen zunehmend eine Überschußsituation ergab. Kritisch 
sind dabei insbesondere die folgenden Punkte zu sehen: 
Die durch die InterventlonspfIIcht und die variablen Beihilfen 
garantierten Preise und die sonstigen Garantien fördern ein 
Produktionswachstum, dem die Aufnahmefähigkeit des Marktes immer 
weniger entspricht. So nahm die landwirtschaftliche Erzeugung In 
der Gemeinschaft im Zeitraum 1973 bis 1988 jährlich um 2 % zu, der 
innergemeinschaftliche Verbrauch hingegen nur um 0,5 %. 
Diese Entwicklung hat zur Bildung von Lagerbeständen geführt, die 
die Gemeinschaft teuer zu stehen kommen (3,7 Milliarden ECU im 
Haushalt 1991). Sie hat auch zur Folge, daß die Gemeinschaft 
gezwungen Ist, l^mer größere Mengen auf o!nsn r^hr edor vcnlgor 
stagnierenden Weltmarkt auszuführen. Dies Ist auch einer der Gründe für die 
Spannungen zwischen der Gemeinschaft und Ihren Handelspartnern. 
Ein System, bei dem die Stützung an die erzeugten Mengen gebunden 
ist, stellt einen Anreiz dar, Immer mehr zu erzeugen und verführt 
zu einer Intensivierung der Produktionsmethoden. Bleibt diese 
Entwicklung sich selbst überlassen, so hat sie sehr nachteilige 
Folgen: Dort, wo intensive Produktionsweisen vorherrschen, kommt 
es zu einem Mißbrauch der Natur, zur Verschmutzung der Gewässer 
and zu einer Marginalislerung der Böden. Wo das Land nicht mehr 
bewirtschaftet wird, weil die Erzeugung zunehmend bodenunabhängig 
ist, sind die Folgen Verödung und Vernachlässigung. 
Eine Einkommensstützung, die fast ausschließlich in Form von 
Preisgarantien erfolgt, ist weitgehend proportional zum 
Produktionsvolumen und konzentriert dadurch die Stützung auf die 
größten Betriebe mit dem höchsten intens!vierungsgrad. So 
entfallen beispielsweise auf nur 6 % der Getreideanbaubetriebe 
insgesamt 50 % der Getreideanbaufläche, auf der 60 % des gesamten 
Getreides erzeugt wird, im Milchsektor entfallen auf 15 % der 
Betriebe 50 % der Erzeugung und im Sektor Rindfleisch auf 10 % der 
Haitungen 50 % des Bestandes. Dies führt dazu, daß 80 % der Mittel 
des EAGFL an nur 20 % der Betriebe gehen, die aber mehr als die 
Hälfte der landwirtschaftlich genutzten Fläche bewirtschaften. Das 
bestehende System trägt der Einkommenssituation der großen 
Mehrheit der kleinen und mittleren Familienbetriebe nicht 
ausreichend Rechnung. 
Die Kaufkraft der In der Landwirtschaft beschäftigten Personen ist 
Im Zeitraum 1975-1989 nur sehr geringfügig gestiegen. Diese 
Entwicklung Ist um so besorgniserregender, als die 
landwirtschaftliche Erwerbsbevölkerung In der Gemeinschaft im 
gleichen Zeitraum um 35 % abgenommen hat. 
- 3 -
Diese Situation wird angesichts stetig steigender Agrarausgaben 
zunehmend inakzeptabel. So belief sich der Haushaltsansatz des 
EAGFL-Garantle Im Jahr 1975 auf 4,5 Milliarden ECU, 1980 waren es 
bereits 11,3 Milliarden ECU und 1991 sind es insgesamt 
31,5 Milliarden ECU (bzw. 11,5 Milliarden ECU zu Preisen von 
1975). 
Der Kontrast zwischen davonlaufenden Haushaltskosten einerseits 
und mehr oder weniger stagnierenden landwirtschaftlichen 
Einkommen andererseits, zusammen mit der Tatsache, daß die 
landwirtschaftliche Erwerbsbevölkerung Immer mehr schrumpft, 
sind deutliche Indizien dafür, daß es mit den Mechanismen der GAP 
in ihrer derzeitigen Form nicht länger möglich ist, bestimmte in 
Artikel 39 des Römischen Vertrags verankerte Ziele zu erreichen: 
Der landwirtschaftlichen Bevölkerung eine angemessene 
Lebenshaltung zu sichern, die Märkte zu stabilisieren, für die 
Belieferung der Verbraucher zu angemessenen Preisen Sorge zu 
tragen, die soziale Struktur der Landwirtschaft sowie die 
strukturellen und naturbedingten Unterschiede der verschiedenen 
landwirtschaftlichen Gebiete zu berücksichtigen. 
Wichtige sozlo-ökonomIsche Grunddaten: 
Mehr als die Hälfte der Landwirte in der Gemeinschaft sind 
älter als 55 Jahre; 
zwischen den Mitgliedstaaten gibt es große 
Einkommensunterschiede; in den wohlhabendsten Ist das Pro­
Kopf-Einkommen dreimal höher als in den ärmsten 
Mltgliedstaaten; 
jeder dritte Landwirt arbeitet im Neben- oder Zuerwerb; 
beträchtliche Unterschiede gibt es auch bei den 
durchschnittlichen Betriebsgrößen (zwischen 4 und 65 ha je 
nach MItgiledstaat). 
I. Bisher Ige Reformen 
1. Diese Analyse wird allerdings niemanden überraschen, im 
wesentlichen sind die Fakten bereits seit 1985 bekannt, als die 
Kommission auf der Grundlage des Grünbuchs Überlegungen über die 
Zukunft der europäischen Landwirtschaft anzustellen begann. Ais 
Ergebnis dieser Erörterungen hat die Kommission eine Reihe von 
Leitlinien beschlossen (Memorandum vom 18. Dezember 1985), die 
folgendes beinhalteten: 
Schrittweise Verringerung der Produktion in den Überschußsektoren 
mit Hilfe einer am Marktbedarf ausgerichteten Preispolitik; 
wirksamere und systematischere Berücksichtigung der 
Einkommensprobleme der kleinen Familienbetriebe; 
Unterstützung der landwirtschaftlichen Tätigkeit In den Gebieten, 
In denen sie für die ländliche Entwicklung, die Erhaltung des 
sozialen Gleichgewichts und den Schutz der Umwelt unerläßlich 
ist; 
verstärkte Sensibilisierung der Landwirte für die Umweltprobleme. 
2. Auf der Grundlage dieser Orientierungen erfolgte dann eine 
Neuregelung der Marktordnungen, deren Grundzüge sich in den 
Schlußfolgerungen des Europäischen Rates vom Februar 1988 finden 
(Stabilisierungsmechanismen). Trotz unterschiedlicher Methoden, die 
sich aus den Besonderheiten der einzelnen Marktordnungen ergaben, 
hatten alle diese Reformen ein gemeinsames Ziel: Senkung der Preise, 
wenn die erzeugte Menge über einer bestimmten Schwelle liegt, stärkere 
Beteiligung der Erzeuger an der Finanzierung der Ausgaben (Getreide), 
Einschränkung der durch die Intervention gebotenen Garantien. Außerdem 
wurde für die Agrarausgaben eine Obergrenze (AgrarfeitIinie) fest­
gesetzt, die das Ausgabenvolumen an die Entwicklung des BIP in der 
Gemeinschaft koppelt. 
- 0 
Diese vorwiegend über die Praise erfolgende Marktregulierung 
sollte nach den Schlußfolgerungen des Europäischen Rates durch 
Maßnahmen abgestützt werden, die an zwei Punkten ansetzen: 
Einschränkung der Erzeugung mit Hilfe der Stillegung von Flächen, 
der Extensivlerung und der Umstellung der Erzeugung sowie mit 
Hilfe einer Vorruhestandsregelung, die an eine 
nichtlandwlrtschaft Iiche Nutzung der dadurch frei werdenden 
Flächen gebunden Ist; 
Abfederung der Auswirkungen der Preissenkungen und der höheren 
Mitverantwortung auf die Einkommen der wirtschaftlich schwächsten 
Betriebe mit Hilfe von Beihilferegelungen für kleine Erzeuger und 
der Verringerung der in einigen Marktordnungen (Milch, Getreide) 
vorgesehenen Mitverantwortungsabgabe. 
III. Bilanz 
Welches Urteil läßt sich über diese Maßnahmen heute fällen? 
1. Die Marktordnungsmaßnahmen haben gewisse Wirkungen gezeigt, d.h., 
das rapide Produktionswachstum konnte gebremst werden. Das beste 
Beispiel hierfür Ist der Sektor Ölsaaten, wo sich die Produktion bei 
rund 11-12 Mio. t einzupendeln scheint. 
Diese Entwicklung und die in den Jahren 1988 und 1989 besonders 
günstige Weltmarktlage haben der Gemeinschaft zwei Wirtschaftsjahre 
ohne größere Probleme beschert, in denen sie die Lagerbestände abbauen 
und die Haushaltsausgaben verringern konnte. Trotzdem sollte man sich 
keine Illusionen machen. Mehrere Märkte sind bereits wieder aus dem 
Gleichgewicht geraten oder dürften in Kürze so weit sein: 
Die RlndfleIscherzeugung nimmt zu, die Lagerbestände In diesem 
Sektor belaufen sich auf rund 700.000 t und erreichen damit fast 
wieder das Rekordniveau von Ende 1987; 
die Bestände an Butter und Magermilchpulver wachsen und liegen 
derzeit bei 278.000 t bzw. 335.000 t; 
Schaffleisch wird ebenfalls zunehmend mehr erzeugt; die 
Haushaltsausgaben für diesen Sektor haben sich innerhalb von vier 
Jahren (verdoppelt); 
die Tabakerzeugung liegt derzeit um rund 30.000 t über der 
garantierten Höchstmenge, und die Kosten für diesen Sektor sind in 
den letzten Jahren um über ein Drittel gestiegen; 
im Weinsektor besteht angesichts des vorhandenen 
Produktionspotentials zusammen mit einem stetigen Rückgang des 
Tafelweinverbrauchs ebenfalls die Gefahr einer weiteren Zunahme 
der öffentlichen AIkohol bestände (derzeit 8 Mio. hl); 
um die Wettbewerbsposition von Zucker zu erhalten und die Kohärenz 
mit anderen Regelungen zu gewährleisten, müssen die bestehenden 
Vorschriften ebenfalls entsprechend angepaßt werden; 
die Entwicklung am Getreidemarkt ist besonders besorgniserregend. 
Zwar hat sich die Erzeugung bei rund 160 Mio. t stabilisiert, 
trotzdem sind zwei große Probleme ungelöst: Wegen der Konkurrenz 
der Getreidesubstitute geht der Verbrauch von Getreide zu 
Futterzwecken regelmäßig um 1,5 bis 2 Mio. t jährlich zurück. 
Außerdem gab es bei der Erzeugung von Weizen In den letzten drei 
Jahren einen Zuwachs um 10 Mio. t, während die Aufnahmefähigkeit 
des Weltmarkts seit 10 Jahren stagniert. Die Inter­
vent lonsbestände nehmen rapide zu (derzeit 18 Mio. t gegenüber 
_. 7 -
•••';. 5 yio.. t zu Beginn des Wirtschaf tsjahres), und erste 
Vorausschätzungen lassen ainon weiteren Anstieg um 10 Mio. t bis 
Ends des Wirtscl-.:..-. >..JJahres 1991/92 befürchten. 
Diese Entwicklung zeigt sich auch an den Haushaltsausgaben. Die 
ersten Hypothesen für den Haushaltsplan 1992 gehen von möglichen 
Mehrausgaben des EAGFL in Höhe von 4 Milliarden ECU aus, das 
entspricht einer Zunahme um 12,5 % gegenüber dem Haushaltsplan 
1991, der seinerseits bereits um 20 % über den Haushaltsansätzen 
1990 I legt. 
Sicherlich sind die höheren Agrarausgaben zum Teil auf externe 
Faktoren (Verfall des Dollarkurses und rückläufige 
Weltmarktpreise) zurückzuführen, aber das eigentliche, sozusagen 
hausgemachte Problem sind die wachsenden Überschüsse, die die 
Gemeinschaft, wie diese Zahlen zeigen, nicht in den Griff bekommt. 
2. Die ergänzenden Maßnahmen, die der Europäische Rat vom Februar 
1988 ebenfalls vorgeschlagen hat, wurden nur in geringem Umfang 
realisiert. Einige Zahlen mögen dies belegen: 
Bisher wurden im Rahmen des FlächenstlIlegungsprogramms nur 
800.000 ha stillgelegt, das entspricht etwa 2 % der 
Getreideanbaufläche. Hinzu kommt, daß in den meisten Fällen vor 
allem die ertragsärmsten Flächen aus der Produktion genommen 
wurden. 
Die ExtensiVierungsregelung wird jetzt außer in einem 
Mitgliedstaat überall angeboten, ist aber im wesentlichen noch auf 
PIlotvorhaben beschränkt. Der EAGFL hat 1990 für diese Maßnahmen 
noch keine Zahlungen geleistet, was zeigt, daß die Regelung 
zumindest bis Ende 1989 noch nicht wirklich angenommen wurde. 
Die EinkommensbelhlIferegelung wird erstmals In drei 
Mitgliedstaaten angeboten (3.000 Begünstigte In den Niederlanden, 
55.000 in Frankreich und 80.000 in Italien). Zahlungen wurden aber 
vom EAGFL weder 1989 noch 1990 geleistet. 
Die Vorruhestandsregelung wird bisher lediglich von einem 
Mitgliedstaat angeboten. 
3. Folgende Faktoren erklären die Entwicklung auf den Märkten und bei 
den flankierenden Maßnahmen: 
Vor allem hat die Einführung der Stabilisatoren keine umfassende 
Reform der GAP nach sich gezogen, was auch gar nicht beabsichtigt 
war. Wie das Wort Stabilisator schon sagt, ging es um eine 
Stabilisierung der Erzeugung und der Ausgaben mit Hilfe eines 
weitgehend automatisch funktionierenden Mechanismus, durch den bei 
Überschreitung einer bestimmten Produktionsschwelle die Preise 
und die Garantien gesenkt werden. 
Diese Politik hatte keinerlei Einfluß auf die grundlegenden 
Probleme, die weiter oben bereits erörtert wurden: Die Stützung 
durch den EAGFL erfolgt Immer noch proportional zur erzeugten 
Menge, so daß auch weiterhin ein ständiger Anreiz besteht, die 
Produktion zu erhöhen und weiter zu Intensivieren. Die zur 
Wiederherstellung des Marktgleichgewichts erforderlichen 
Preissenkungen lassen sich In diesem Fall aber nur durchsetzen, 
wenn sie von umfänglichen, produktionsneutralen Ausgleichs­
maßnahmen ergänzt werden. 
Obwohl die Schlußfolgerungen des Europäischen Rates derartige 
Ausgleichsmaßnahmen vorsahen, haben sie bisher nur eine sehr 
geringe Rolle gespielt, weil sie gewissermaßen über ein System 
gestülpt wurden, ohne daß man dieses System grundlegend verändert 
hätte. Um wirklich Wirkung zu zeigen, müssen die direkten hektar-
oder bestandsbezogenen Beihilfen im Zusammenhang mit 
Flächenstillegungen oder einer Extenslvierung der Erzeugung Teil 
der entsprechenden Marktorganisationen sein, genauer gesagt ihr 
Kernstück. 
Da sie nur In so geringem Umfang angewendet wurden, haben die 
flankierenden Maßnahmen auch kaum dämpfend gewirkt, was dazu 
- 9 -
geführt hat, daß die Durchsetzung der Marktpolitik Immer 
schwieriger und Ihre Akzeptanz durch die Landwirte Immer geringer 
wurde. 
Die Reformbemühungen der Jahre 1985-1988 sind also Stückwerk 
geblieben. Unter diesen Umständen ist es nicht verwunderlich, daß 
die GAP erneut in eine schwere Krise geraten ist. 
Eine Vertrauenskrise Innerhalb der Gemeinschaft: Die Landwirte 
sind orientierungslos und verunsichert, sie müssen feststellen, 
daß ihre Situation sich zunehmend verschlechtert, daß die Märkte 
erneut aus dem Gleichgewicht geraten, daß neue Beschränkungen 
drohen, daß es für die Zukunft keine neue Perspektiven, keine 
neuen Hoffnungen gibt, ohne die aber keine wirtschaftliche 
Tätigkeit auf Dauer auskommt. 
Aber auch eine Krise im Außenverhältnis, wo die Kritik und die 
Spannungen immer zahlreicher werden, weil unsere Handelspartner, 
von denen eine ganze Reihe Ihrer Landwirtschaft eine erhebliche 
Stützung zukommen läßt. Immer weniger bereit sind, eine GAP zu 
akzeptieren, die mit ihren Überschüssen zunehmend die Weltmärkte 
belastet. 
4. Unter diesen Umständen wird die Agrarpolitik der Gemeinschaft nur 
dann eine Aufeinanderfolge Immer ernsterer Krisen vermelden können, 
wenn Ihre Mechanismen grundlegend revidiert werden, um sie der seit 
den 60er Jahren völlig veränderten Lage anzupassen. 
Die Kommission glaubt daher, daß es an der Zeit ist, sich Gedanken 
über die Ziele der künftigen europäischen Agrarpolitik und über die 
Prinzipien zu machen, auf die sich die Entwicklung der GAP In Zukunft 
stützen sol I. 
10 
v. Ziele 
1. Wir müssen eine ausreichend große Zahl von Landwirten zum Bleiben 
bewegen. Es gibt keinen anderen Weg, um die Umwelt, eine in 
Jahrtausenden geschaffene Landschaft und das Modell einer durch der 
bäuerlichen Familienbetrieb geprägten Landwirtschaft zu erhalten, wie 
es einer gesellschaftspolitischen Entscheidung entspricht. Dies 
erfordert eine aktive Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums, 
und diese Politik läßt sich nicht ohne die Landwirte verwirklichen. 
Dies ergibt sich schon aus den Überlegungen, die die Kommission in 
ihrem "Grünbuch" und in ihrer Mitteilung über die Zukunft des 
ländlichen Raums angestellt hat. 
2. Für die Landwirtschaft hat diese Entscheidung Konsequenzen, die 
wir quantifizieren und auf uns nehmen müssen. Eine Voraussetzung dafür 
1st, daß wie anerkennen, daß die Landwirte zwei wichtige Funktionen 
gleichzeitig erfüllen oder zumindest erfüllen könnten und müßten: die 
Produktion und gleichzeitig die Erbringung von Leistungen für den 
Schutz der Umwelt im Kontext der ländlichen Entwicklung. 
Bei der Produktion ging es seit jeher vorwiegend um die Erzeugung von 
Nahrungsmitteln. Dies wird zwar auf künftig zu bleiben, daneben aber 
kommt der Erzeugung von Agrarprodukten zur Verwendung im Nlcht-
Nahrungsmittelberelch zunehmende Bedeutung zu. Die Sorge um die Umwelt 
impliziert, daß wir die Leistungen der Landwirte für die Umwelt in 
Form des Einsatzes weniger Intensiver Produktionsweisen und der 
Durchführung umweltfreundlicher Maßnahmen unterstützen. 
3. Entwicklung des ländlichen Raums bedeutet aber nicht 
ausschließlich Entwicklung des Agrarsektors. Wir müssen auch andere 
Formen der wirtschaftlichen Tätigkeit fördern, die die Landflucht 
bremsen und die Wirtschaft in den ländlichen Gebiete stärken, im 
Rahmen der Gesamtrevision der Strukturpolitik, die 1991 ansteht, 
müssen wir daher prüfen, ob die Interventionen der Strukturfonds 
zugunsten der Entwicklung des ländlichen Raums im Kontext der fünf 
Ziele der Strukturfondsreform des Jahres 1988 und insbesondere der 
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Ziele 1, 5a und 5b diesen Forderungen entsprechen. Bei dieser 
Überprüfung wird zu berücksichtigen sein, wie sich die Umsetzung der 
hier dargestellten Leitlinien in den Regionen auswirken wird, wobei 
Ihrer Agrarabhänglgkeit und den vorhandenen wirtschaftlichen 
Alternativen Rechnung zu tragen ist. 
4. Eines der vorrangigen Ziele der Agrarpolitik muß die Eindämmung 
der Erzeugung in einem Maße sein, das für die Wiederherstellung des 
Gleichgewichts auf den Märkten notwendig ist, well nur so ein weiteres 
Anwachsen der Lagerbestände und eine Explosion der Agrarausgaben 
vermieden werden können. 
5. Obwohl die traditionellen Instrumente der Preis- und 
Mengenrückführungspolitik auch künftig einen wichtigen Beitrag zur 
Wiederherstellung des Marktgleichgewichts leisten werden, müssen die 
Marktordnungen auch die Extensivlerung fördern, wobei es um zwei Dinge 
geht: 
die Verringerung der Produktlonsüberschüsse und 
die Förderung umweitver tragi icher Produktionsweisen und damit auch 
qualitativ hochwertiger Nahrungsmittel. 
Diese Maßnahmen müssen durch spezifische Maßnahmen zum Schutze der 
Umweit ergänzt werden, die auf die spezifische Situation in den 
einzelnen Mitgliedstaaten zugeschnitten sind. 
6. Die Gemeinschaft muß sich der weltweiten Interdependenzen bewußt 
werden und die Verantwortung akzeptleren, die sie als größter 
Importeur und als zweitgrößter Exporteur in der Welt hat. Sie muß auch 
künftig eine wichtige Rolle auf dem Weltmarkt spielen, und zwar als 
Importeur und als Exporteur gleichermaßen. Deshalb müssen wir eine 
Politik verfolgen, die die Wettbewerbs- und Lelstungsfähgikelt der 
europäischen Landwirtschaft gewährleistet. Eine solche Politik würde 
auch den Verbrauch stimulleren und die Entwicklung der Verwendung von 
Agrarerzeugnissen \m Nlcht-Nahrungsmlttelberelch auf gesunder 
wirtschaftlicher Basis fördern. 
- 12 -
7. Dia Grundprinzipien der GAP haben auch weiterhin Gü!t5gksit: 
Einheit des Marktes, Gemeinschaftspräferenz und finanzielle 
Solidarität. Diese Prinzipien müssen aber so verstanden werden, wie es 
ursprünglich gedacht war, d.h., wir müssen die Auswüchse, die über die 
Jahre entstanden sind, korrigieren. So Impliziert Insbesondere das 
Prinzip der finanziellen Solidarität auch die Notwendigkeit, die 
Agrarstützung gerechter zu verteilen und dabei die besonders 
schwierige Lage bestimmter Gruppen von Landwirten und bestimmter 
Regionen zu berücksichtigen. Die StützungsInstrumente müssen sich auch 
direkter als bisher auf die Einkommen der Landwirte auswirken und die 
Umweltschutzbelange ebenso wie die Belange der Erzeugung 
berücksicht igen. 
8. Der Agrarhaushalt müßte dann zum Instrument einer wirklichen 
finanziellen Solidarität zugunsten derjenigen werden, die Solidarität 
am notwendigsten brauchen. Das bedeutet, daß die durch die 
Marktordnungen gebotene Unterstützung neu geregelt werden muß und 
nicht mehr fast ausschließlich von Preisgarantien abhängen darf. 
Zur Stützung der landwirtschaftlichen Einkommen sollten daher in 
den Marktordnungen direkte Beihilfemaßnahmen vorgesehen werden, die in 
der Regel an die Zahl der Tiere oder die Fläche des Betriebs gebunden 
und entsprechend der Betriebsgröße, der Einkommenshöhe, den regionalen 
Gegebenheiten oder anderen wichtigen Faktoren gestaffelt wären. 
Die bestehenden Vorschriften in der tierischen Erzeugung sehen 
bereits ein beträchtliches Maß an Staffelung vor, doch sollten in 
diesem Sektor die Keglonalaspekte und ihre Auswirkungen in den am 
stärksten benachteiligten Regionen In Form einer noch stärkeren 
Staffelung berücksichtigt werden. 
9. Ebenso sollten dort, wo es quantitative Bestimmungen gibt (Quoten, 
FlächenstII legungen usw.) oder wo an ihre Einführung gedacht ist, die 
sich hieraus ergebenden Zwänge entsprechend den unter der vorstehenden 
Ziffer 8 genannten Faktoren gestaffelt werden. 
Auf diese Welse sollte es möglich sein, eine Preispolitik zu ver­
folgen, die die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Landwirtschaft 
gewähr«oistet und zur Steigerung des Verbrauchs einschließlich der 
Erzeugung vor; landwirtschaftlichen Rohstoffen zur Verwendung im Nicht-
Nahrv.nc" r.".î!tt.o!bereich auf 'Wirtschaft I ich gesunder Basis beiträgt. 
- 13 -
V. Leitlinien für die Zukunft 
Es ist nicht der Sinn dieser Mitteilung, detaillierte Vorschläge 
für Reformen vorzulegen. Vielmehr geht es der Kommission in dieser 
Phase darum, die Beteiligten auf breiter Basis zum Nachdenken über 
bestimmte Leitlinien anzuregen, mit deren Hilfe wir die oben 
dargelegten Ziele der Agrarpolitk verwirklichen könnten. Diese 
Leitlinien stützen sich auf die Prinzipien der Gemeinsamen 
Agrarpolitik, also Einheit des Marktes, Gemeinschaftspräferenz und 
finanzielle Solidarität. Sie berücksichtigen darüber hinaus die 
Forderung nach Wettbewerbsfähigkeit und Marktglelchgewicht, besserer 
Verteilung der Stützungsmaßnahmen, Anerkennung der doppelten Rolle der 
Landwirte als Produzent und Erbringer von Leistungen für den 
Naturschutz, Förderung der Extensivlerung Im Interesse der 
Wiederherstellung des Marktglelchgewichts und des Umweltschutzes 
gleichermaßen. 
Was den zeitlichen Rahmen für die Umsetzung dieser Leitlinien angeht, 
so gibt es gute Gründe dafür, die neuen Maßnahmen zum frühestmöglichen 
Zeltpunkt einzuführen. Um Jedoch den MItglledstaaten und den Erzeugern 
die Möglichkeit zu geben, sich der neuen Situation in einer Weise 
anzupassen, die eine reibungslose Anwendung der Maßnahme in der 
gesamten Gemeinschaft ermöglicht, sollte die Einführung, soweit dies 
praktikabel ist, progressiv erfolgen. 
Leitlinien für einzelne Sektoren unter Berücksichtigung der unter Ziffer 
IV.8 genannten Faktoren: 
1. Im Getreidesektor könnten die Preise auf ein Niveau gesenkt 
werden, das die Wettbewerbsfähigkeit mit den Getreidesubstituten 
besser als derzeit gewährleistet. 
Die daraus resultierenden Einkommensverluste würden durch eine 
Hektarbelhlife ausgeglichen, die alle Erzeuger erhalten. Dabei würde 
6er Ausgleich bis zu einer bestimmten Fläche in voller Höhe gezahlt, 
darüber hinaus würde er degressiv gestaltet. Über eine bestimmte 
Betriebsgröße hinaus würde die Zahlung der Hektarbelhi Ifö davon 
- 14 -
abhängig gemacht, daß ein - Jährlich entsprechend der Marktlage neu zu 
definierender - Teil der mit Ackerbauerzeugnissen bebauten Fiäche aus 
der Produktion genommen wird. Diese Flächen könnten aber für 
Nichtnahrungsmittelerzeugungen verwendet werden. 
Die Höhe der HektarbelhlIfen würde Jährlich entsprechend der Markt-
und Produktivitätsentwicklung neu festgesetzt. Eine analoge Regelung 
würde auch für Ölsaaten und Eiweißpflanzen eingeführt, um für alle 
Ackerbauerzeugnisse einheitliche Bedingungen zu schaffen, die auch 
den Schlußfolgerungen Rechnung tragen, zu denen das "Soja Panel" des 
GATT gelangt Ist. 
Mit diesen neuen Maßnahmen gäbe es mehr Kohärenz zwischen den 
verschiedenen Stützungsmechanismen für Ackerbauerzeugnisse; sie würden 
die derzeitigen Stabilisierungsmechanismen einschließlich der 
Mitverantwortungsabgabe ersetzen. 
2. Bei niedrigeren Getreideprelsen könnten auch die Preise für 
tierische Erzeugnisse entsprechend gesenkt werden. Direkte Beihilfen 
In Form von Prämien würden künftig In den Marktordnungen zum Ausgleich 
von EInkommensverlusten und zur Verhinderung einer Intensivierung eine 
zunehmend wichtige Rolle spielen. Diese Prämien müßten an 
ExtensivlerungskrIterlen gebunden sein, z.B. In Form von Vorschriften 
über bestimmte Besatzdichten je Hektar. 
3. Angesichts der Marktlage müssen die Quoten im Milchsektor gekürzt 
werden-, die Quotenkürzungen würden aber erst ab einer bestimmten 
Schwelle vorgenommen und zudem gestaffelt. 
4. Auch andere Sektoren, vor allem Zucker und Tabak, müßten 
unverzüglich nach den gleichen Grundsätzen reformiert werden, um die 
Kohärenz des Ganzen zu gewährleisten. 
- 15 -
5. Ein weiterer Punkt ist die Aufwertung der Funktion des Landwirts 
im Zusammenhang mit dem Umwelt- und Naturschutz. Hierzu sollten 
Maßnahmen getroffen werden, mit denen der Einsatz umweitver tragi icher 
Produktionsweisen gefördert wird, daneben aber sollten die Landwirte 
für ihre Leistungen zugunsten der Landschaftspflege und der Erhaltung 
des sozialen Gefüges im ländlichen Raum entlohnt werden. Die 
Durchführung dieser Maßnahmen müßte künftig Im Rahmen kohärenter 
Mehr Jahresprogramme erfolgen, die von der Kommission, den Mitglied­
staaten und den Landwirten gemeinsam festzulegen wären. Zusätzlich 
müßten Maßnahmen getroffen werden, um die von der Landwirtschaft 
ausgehenden Belastungen der natürlichen Umwelt deutlich zu verringern 
und Qualität und Vielfalt der Natur zu erhalten und zu verbessern. 
Diese Maßnahmen würden die zur Verringerung des•Intens!vierungsgrades 
bei den Ackerbauerzeugnissen getroffenen Maßnahmen ergänzen. 
Zusätzlich wäre In den Fällen, In denen sich gravierende 
Umweltprobleme direkt auf Intensive Wirtschaftsweisen zurückführen 
lassen, daran zu denken, die Zahlung von direkten Beihilfen vom 
Einsatz umweitver tragi icher Produktionsweisen abhängig zu machen, die 
entsprechend den Gegebenheiten vor Ort zu definieren wären. 
Notwendig wäre auch ein langfristiges FlächenstIIlegungsprogramm, um 
die Erstaufforstung bisher landwirtschaftlich genutzter Flächen und 
den Schutz der natürlichen Umwelt zu fördern. 
6. Schließlich müßte die derzeitige Vorruhestandsregelung durch 
höhere Prämien und eine Lockerung der Zugangsvoraussetzungen 
Insbesondere in bezug auf die Verwendung der frei werdenden Flächen 
attraktiver gemacht werden. Auch diese Regelung würde im Rahmen von 
Mehr Jahresprogrammen durchgeführt, die von der Kommission zusammen mit 
den Mitgiledstaaten festgelegt werden. 
Dieser Neuansatz könnte auch auf Kritik stoßen. Dabei werden zwei 
Argumente Im Vordergrund stehen; deshalb möchte die Kommission schon 
jetzt darauf antworten. 
a) "DIE MODULIERUNG DER STÜTZUNGSMASSNAHMEN ENTSPRECHEND DER 
BETRiEESGnÖSSE IST DI SKR\MINIEREND UND UNWIRTSCHAFTLICHE 
Das Argument» sine Modullerung sei diskriminierend, let U i 
Irreführend, als es sich auf eine recht sonderbare Auffassung des 
16 -
Begriffs "Gleichheit" stützt. Die Agrarstrukturen in d^r EG sine 
derart unterschiedlich, daß auch die Landwirte nicht "gîeich" sind. 
Die Logik einer Förderung aus öffentlichen Geldern müßte daher >n deai 
Versuch der Korrektur dieser Unterschiede bestehen, wobei diejenigen 
stärker unterstützt werden, die in geringerem Umfang von den vorteilen 
der Marktordnungen prof It leren. Dies entspricht auch genau den 
Forderungen und Zielsetzungen von Artikel 39 des Vertrags. 
Diskriminierend sind vielmehr die Marktordnungsmechanismen in ihrer 
derzeitigen Form, well sie dazu führen, daß Betriebe um so stärker 
gefördert werden, Je größer sie sind und Je Intensiver sie 
produzieren, ein eher unlogisches Vorgehen, wenn Wettbewerbsfähigkeit 
das Ziel Ist. 
Das Argument, eine Modulierung der Unterstützungsmaßnahmen sei 
unwirtschaftlich, ist ebenfalls nicht stichhaltig. Die Kommission will 
auch künftig alles tun, um einen Rahmen zu schaffen, der der Rolle der 
leistungsfähigen Betriebe speziell für unsere Wettbewerbsfähigkeit auf 
den Weltmärkten Rechnung trägt. Nach 30 Jahren Gemeinsamer 
Agrarpolitik kann man die Wettbewerbsfähigkeit nicht mehr an der Elle 
der aus der EAGFL-Kasse erhaltenen Gelder messen. Gerade weil die 
großen Betriebe Jetzt mit einer geringeren Unterstützung auskommen 
können, werden die vorgeschlagenen Entwicklungen der GAP überhaupt 
erst denkbar. Es geht keineswegs darum, die großen Betriebe zu 
bestrafen oder Ihre Entwicklung zu behindern, sondern lediglich um ein 
besseres Verhältnis zwischen der Förderung aus öffentlichen Mitteln 
und der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Betriebe. 
b) "DIESE ORIENTIERUNGEN KÖNNTEN HÖHERE HAUSHALTSKOSTEN VERURSACHEN, WEIL 
EIN TEIL DER BISHER (ÜBER DIE HÖHEREN PREISE) VOM VERBRAUCHER 
GETRAGENEN UNTERSTÜTZUNG KÜNFTIG ZU LASTEN DES HAUSHALTS GINGE. 
Die vorgeschlagenen Reformen werden Auswirkungen auf den Haushaltsplan 
haben, deren Umfang von den Parametern, also Insbesondere von 
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Einzelheiten und Ausmaß der Ausgleichsmaßnahmen, aber auch von der 
längerfristigen Entwicklung der Märkte abhängen wird. 
Folgende Elemente sind dabei von besonderer Bedeutung: 
Eine Reform dieser Art sollte auch Vorteile für die 
Gesamtwirtschaft, speziell für die Verbraucher, haben. Dieser 
Punkt darf bei einer Gesamtbetrachtung nicht übersehen werden. 
Die Mittel würden sinnvoller und für die eigentlichen Ziele der 
Agrarpolitik eingesetzt: Verbleib einer ausreichend großen Zahl 
von Landwirten auf dem Land und Sicherung eines angemessenen 
Einkommens, Schutz von Umwelt und Natur, Förderung einer 
quälItätsorlentlerten Erzeugung. 
Damit Ist aber die grundsätzliche Frage Immer noch nicht gestellt: 
Ist die Gemeinschaft bereit, Ihre agrarpolitischen Probleme, die 
sich sowohl Innerhalb als auch außerhalb störend auswirken, über 
den Haushalt zu lösen? 
Der gesamtwirtschaftliche Impakt der Änderung der 
Stützungsmechanismen muß dabei eine der wichtigsten Überlegungen 
sein. 
Natürlich muß es auch künftig eine AgrarleitIinie als Instrument 
der Haushaltsdisziplin geben. Es wäre denkbar, die neuen Maßnahmen 
mit einer Mehr Jahresplanung der GAP zu kombinieren. Dies hätte 
den Vorteil, daß die Landwirte über mittelfristige Pianungsdaten 
verfügen, auf die sie ihre Entscheidungen stützen können. 
Möglicherweise wird die Einführung der neuen gemeinschaftlichen 
Stützungsmechanismen, Insbesondere der Hektarbeihilfen, auch eine 
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notwendig machen. Die außerhalb der EG gedachten Erfahrungen 
scheinen allerdings darauf hinzudeuten, daß die Kontrollen im Zuge 
einer solchen Neuregelung vereinfacht und durch den Einsatz neuer 
Techniken möglicherweise sogar effizienter gemacht werden können. 
Außerdem könnte man künftig unter Berufung auf das 
Subsidiäritätsprinzip die Durchführungsvorschriften auf 
Gemeinschaftsebene auf das Wesentliche beschränken und den 
Mitgliedstaaten den notwendigen Spielraum lasseh, damit sie unter 
Aufsicht der Kommission den Gegebenheiten In dem jeweiligen Land 
angepaßte Durchführungsregelungen erlassen können. 
Fazit 
Diese Überlegungen sind das Ergebnis der Analyse der bisherigen Politik. 
Die Kommission würde es begrüßen, wenn es nun auf breiter Ebene zu einer 
Erörterung dieser Ideen kommt. Wenn der Rat, wie die Kommission hofft, zu 
der Auffassung gelangt, daß diese Anregungen Beachtung verdienen, wird die 
Kommission rasch entsprechende Vorschläge vorlegen. 
Zum Abschluß sei gesagt, daß die einzige Option, die nach Auffassung der 
Kommission nicht gangbar ist, die Zementierung des Status quo wäre. Wenn 
wir die derzeitige Politik nicht rasch ändern, dann wird die Lage auf den 
Märkten unhaltbar und die Haushaltsprobleme werden schon im laufenden 
Haushaltsjahr außer Kontrolle geraten. 
Unter diesen Voraussetzungen haben wir nur die Wahl zwischen einer 
tiefgreifenden Reform der derzeitigen Mechanismen der GAP und einem 
neuerlichen Paket restriktiver Maßnahmen, die den Landwirten keinerlei 
Zukunftsaussichten bieten und daher auch nicht auf ihre Unterstützung 
rechnen können. Ohne eine solche Unterstützung aber läßt sich keine Politik 
über längere Zeit mit Aussicht auf Erfolg durchführen. 

ISSN 0254-1467 
KOM(91)100endg. 
DOKUMENTE 
DE 11 
Katalognummer : CB-CO-91-044-DE-C 
ISBN 92-77-69226-X 
VERKAUFSPREIS bis 30 Seiten: 3,50 ECU pro 10 weitere Seiten: 1,25 ECU 
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