Sonderbericht Nr. 3/2002

zur Gemeinschaftsinitiative "Beschäftigung - Integra", zusammen mit den Antworten der Kommission

(vorgelegt gemäß Artikel 248 Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags)

(2002/C 263/01)

INHALT

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ZUSAMMENFASSUNG

I. Integra wurde 1996 als neuer und vierter Aktionsbereich der Gemeinschaftsinitiative (GI) "Beschäftigung und Entwicklung von Humanressourcen"(1) für den Programmplanungszeitraum 1997-1999 ins Leben gerufen. Von 1994-1997 war Integra Bestandteil von Horizon, doch durch die Bedeutung, die Europäisches Parlament und Rat der Frage der vom Arbeitsmarkt ausgegrenzten Personen zumaßen, erhielt Integra den Status eines gesonderten Aktionsbereichs. Gemäß einer Mitteilung der Kommission vom 10. Juli 1996 an die Mitgliedstaaten besteht das Ziel von Integra in der "Förderung von Maßnahmen zur Verbesserung des Zugangs zum Arbeitsmarkt und der Beschäftigungsaussichten für gefährdete Gruppen, die sich vom Arbeitsmarkt ausgegrenzt oder von einer Ausgrenzung bedroht sehen".

II. Auch wenn die Zielgruppen weiterhin Personen sind, die bislang von "Beschäftigung - Horizon"(2) erfasst wurden, soll nach Maßgabe der Kommissionsmitteilung ein besonderer Schwerpunkt auf Aktionen liegen, die sich auf die Bedürfnisse von Migranten, Flüchtlingen und ähnlich gefährdeten Gruppen konzentrieren, die aufgrund von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit in Europa stärker von Diskriminierung auf dem Arbeitsmarkt betroffen sein dürften.(3)

III. Auf der Grundlage der verfügbaren Mittel in Höhe von 418 Millionen Euro wählten die Mitgliedstaaten zunächst rund tausend Projekte aus, die während des Zeitraums 1997-1999 durchgeführt werden sollten.

IV. Das Gesamtziel der Prüfung des Hofes bestand darin, sich zu vergewissern, ob

- die Auswahlverfahren für Projektträger und Projekte Gewähr dafür boten, dass die Projekte innovativ und auf die von einer Ausgrenzung vom Arbeitsmarkt am meisten bedrohten Personen ausgerichtet waren;

- die gewonnenen Erfahrungen und Erkenntnisse bewertet und auf eine systematische, kohärente und vergleichbare Art und Weise weiterverfolgt wurden;

- Überwachung und Verbreitung von Informationen effektiv waren und dazu dienten, neue Modelle zur Bekämpfung der Ausgrenzung vom Arbeitsmarkt zu schaffen.

V. Ausdrückliche Definitionen der in den Leitlinien benutzten Schlüsselwörter oder der jeweiligen Population der einzelnen Zielgruppen vonseiten der Kommission fehlen; ferner stellte sie keine Liste der Prioritäten/Problembereiche auf. Weder auf Kommissionsebene noch auf mitgliedstaatlicher Ebene sind Erfolgsindikatoren oder Ausgangskriterien entwickelt worden, weshalb es schwierig ist einzuschätzen, wann und inwieweit die Projekte aufgrund ihres innovativen Charakters vermutlich einen zusätzlichen Nutzen mit sich bringen werden oder aber bestehende Ansätze verbessern oder abändern können.

VI. Es konnte nicht nachgewiesen werden, dass die Mittel Gebieten zugeflossen sind, in denen die Zielgruppen besonders stark vertreten sind, wie benachteiligte städtische Ballungsräume, und dass die Verwendung der Integra-Mittel der optimale Weg war, um Erkenntnisse über die Zielgruppen zu erlangen und darüber, wie sie in den Arbeitsmarkt integriert werden können.

VII. Am Ende des Programms wurde der transnationale Aspekt von den meisten Projektträgern als positiver und wichtiger Faktor angesehen, jedoch ergab die Prüfung Widersprüchlichkeiten in der Entwicklungs- und Auswahlphase sowie in Bezug auf die Verteilung der Fördermittel. Dies wirkte sich auf den zusätzlichen Nutzen der Projekte nachteilig aus.

VIII. Die gewonnenen Erfahrungen und Erkenntnisse wurden weder auf Ebene der Kommission noch auf Ebene der Mitgliedstaaten auf systematische, kohärente und vergleichbare Art und Weise bewertet und weiterverfolgt.

IX. Weder Kommission noch Mitgliedstaaten hatten erwogen, Indikatoren einzusetzen, um die Ausgangssituation der verschiedenen von der Initiative erfassten Zielgruppen zu beschreiben. Hätten sie dies getan, so wären sie in der Lage gewesen, klare, einheitliche und messbare Kriterien aufzustellen und damit eine Ausgangsbasis für die Bewertung der Wirkung der Integra-Initiative zu schaffen.

X. Nichts spricht dafür, dass die Verbreitung systematisch und wirksam erfolgt ist und dazu gedient hat, für jede Zielgruppe neue Modelle zur Bekämpfung der Ausgrenzung vom Arbeitsmarkt zu erarbeiten.

XI. In keinem besuchten Mitgliedstaat wurden Hinweise dafür vorgefunden, dass auf nationaler oder transnationaler Ebene ein systematischer Transfer beispielhafter Vorgehensweisen stattgefunden hat. Auf der Ebene der Projektträger sowie auf lokaler/regionaler Ebene fanden sich eher Anzeichen für derartige Transfers. Allerdings wurde diese Weitergabe nicht systematisch organisiert; wichtigste Faktoren waren ganz offensichtlich die Kontakte und die Netzwerke der Projektträger untereinander und mit den lokalen Behörden.

XII. Die Integra-Initiative hat zu einer Sensibilisierung der Öffentlichkeit für ausgegrenzte Gruppen geführt. Dennoch ist es nicht möglich, gesicherte Aussagen darüber zu machen, inwieweit Integra zu neuen Erkenntnissen in Bezug auf die Förderung von Maßnahmen zur Bekämpfung der Ausgrenzung vom Arbeitsmarkt in den verschiedenen Zielgruppen geführt hat und ob diese Erkenntnisse auch effektiv an die politischen Entscheidungsträger weitergegeben wurden.

XIII. Der Hof spricht folgende Empfehlungen aus:

- Vor der Auflage innovativer Programme wie Integra sollten Kommission und Mitgliedstaaten die Hauptbereiche (Zielgruppen und Arbeitsmarktsegmente), in denen innovative Projekte zur Ausgestaltung neuer Politiken beitragen könnten, ermitteln.

- Zu Beginn derartiger Programme sollten Indikatoren aufgestellt werden, um eine fortlaufende und systematische Evaluierung der innovativen Projekte zu gestatten, damit die Ergebnisse beurteilt und verglichen werden können und gewährleistet ist, dass die Programme einen zusätzlichen Nutzen haben werden und im Vergleich zu anderen bestehenden Programmen eine Verbesserung darstellen.

- Die Kommission sollte einen strategischen Plan für den systematischen transnationalen Transfer der erworbenen Erfahrungen und der vorbildlichen Methoden zugunsten der Partner im Sozialleben und der politischen Entscheidungsträger entwerfen um sicherzustellen, dass die Ergebnisse bei der Umsetzung der einschlägigen Politik genutzt werden.

EINLEITUNG

"Beschäftigung - Integra"

1. Die Kommission rief die Gemeinschaftsinitiative "Beschäftigung und Entwicklung von Humanressourcen" im Jahre 1994 ins Leben(4). Diese Initiative sollte zur Entwicklung von Humanressourcen und zur Verbesserung der Verhältnisse auf dem Arbeitsmarkt beitragen, wobei vor allem das Beschäftigungswachstum, die Förderung der sozialen Solidarität in der Europäischen Union und die Stärkung der Chancengleichheit für Frauen auf dem Arbeitsplatz betont werden. Von 1994 bis 1997 war Integra Bestandteil von "Beschäftigung - Horizon" (siehe Fußnote 1, Seite 2), doch bewirkte die Bedeutung, welche Europäisches Parlament und Rat der Frage der ausgegrenzten Personen beimaßen, diese als gesonderten Aktionsbereich anzuerkennen.

2. In einer Mitteilung an die Mitgliedstaaten aus dem Jahre 1996(5) fügte die Kommission der oben genannten Gemeinschaftsinitiative für den Programmplanungszeitraum 1996-1999 einen neuen Aktionsbereich "Beschäftigung - Integra" hinzu. Hoechstes Ziel dieses neuen Aktionsbereichs war die "Förderung von Maßnahmen zur Verbesserung des Zugangs zum Arbeitsmarkt und der Beschäftigungsaussichten für gefährdete Gruppen, die sich vom Arbeitsmarkt ausgegrenzt oder von einer Ausgrenzung bedroht sehen"(6). Die Zielgruppen umfassten Langzeitarbeitslose, arbeitslose Alleinerziehende, Obdachlose, Sinti und Roma, Fahrende, Strafgefangene und ehemalige Strafgefangene, Drogenabhängige usw., die bislang im Rahmen des bestehenden Aktionsbereichs "Beschäftigung - Horizon" gefördert wurden. Der Aktionsbereich "Beschäftigung - Integra" sollte jedoch den Schwerpunkt auf die besonderen Bedürfnisse von Migranten, Flüchtlingen und ähnlich gefährdeten Gruppen legen, die aufgrund von Phänomenen wie Rassismus und Fremdenfeindlichkeit stärker von Diskriminierung auf dem Arbeitsmarkt betroffen sein dürften.

3. Die Gemeinschaftsinitiativen des ESF sind besondere strukturpolitische Finanzinstrumente, welche die Kommission den Mitgliedstaaten vorschlägt, um Maßnahmen zur Lösung von Problemen mit besonderer Wirkung auf europäischer Ebene zu unterstützen. Diese Initiativen haben die folgenden Merkmale, wodurch sie gegenüber anderen vom Sozialfonds geförderten Maßnahmen einen zusätzlichen Nutzen haben:

a) Transnationalität,

b) Innovation,

c) Einbeziehung lokaler Akteure ("Bottom up" - Methode) bei der Durchführung,

d) Informationsverbreitung,

e) Einbeziehung in den ESF-Kernbereich ("Mainstreaming").

4. Auf der Grundlage der verfügbaren Mittel in Höhe von 418 Millionen Euro (siehe Tabelle 1) wählten die Mitgliedstaaten zunächst rund tausend Projekte aus, die während des Zeitraums 1997-1999 durchgeführt werden sollten.

Tabelle 1

Ausführung des Haushaltsplans nach Mitgliedstaat

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Quelle:

Kommission der Europäischen Gemeinschaften, Dezember 2001.

5. Als Aktionsbereich der Gemeinschaftsinitiative Beschäftigung soll Integra eine Katalysatorwirkung für Innovation auf Gemeinschaftsebene haben und gleichzeitig den organisierten Transfer von Erfahrungen und die Verbreitung bewährter Methoden unter den Projektträgern und Mitgliedstaaten fördern. Seine Wirkung sollte daher nicht unter dem Gesichtspunkt der Arbeitsplatzbeschaffung, sondern daran gemessen werden, ob neue Erkenntnisse über innovative Methoden zur Verbesserung der Beschäftigungsmöglichkeiten für die Zielgruppen erworben wurden.

Prüfungsziel und Prüfungsansatz

6. Das allgemeine Ziel der Prüfung des Hofes bestand darin zu untersuchen, ob die Gemeinschaftsinitiative "Beschäftigung - Integra" der Kommission und den Mitgliedstaaten neue Erkenntnisse und neue Methoden auf dem Gebiet der Förderung von Maßnahmen zur Bekämpfung der Ausgrenzung vom Arbeitsmarkt für die am meisten gefährdeten Gesellschaftsgruppen lieferte.

7. Die wichtigsten Prüfungsziele bestanden darin, sich zu vergewissern, ob

a) die Auswahlverfahren für Projektträger(7) und Projekte Gewähr dafür boten, dass die Projekte innovativ und auf die von einer Ausgrenzung vom Arbeitsmarkt am meisten bedrohten Personen ausgerichtet waren, sowie einen wirklichen transnationalen Charakter hatten;

b) die gewonnenen Erfahrungen und Erkenntnisse bewertet und auf eine systematische, kohärente und vergleichbare Art und Weise weiterverfolgt wurden;

c) Überwachung und Verbreitung von Informationen effektiv waren und dazu dienten, neue Modelle zur Bekämpfung der Ausgrenzung vom Arbeitsmarkt zu schaffen.

8. Der Prüfungsansatz bestand in einer Untersuchung der eingerichteten Systeme auf der Grundlage der Aktendurchsicht und im Wege von Gesprächen mit Bediensteten in Schlüsselpositionen auf Kommissionsebene und in vier Mitgliedstaaten (Dänemark, Frankreich, Spanien und Vereinigtes Königreich), wo im Zusammenhang mit den drei oben genannten Prüfungszielen 16 Projekte geprüft wurden. Die Ausgaben dieser Projekte umfassten größtenteils die Gehälter des Personals, das für die Resozialisierung und Fortbildung der Teilnehmer zuständig war, sowie an jene gezahlte Zulagen.

AUSFÜHRUNG DES HAUSHALTSPLANS

9. Die für das Integra-Programm verfügbaren Mittel beliefen sich auf insgesamt 418 Millionen Euro. Dies stellte gegenüber den ursprünglichen Haushaltsmitteln in Höhe von 385 Millionen Euro einen Zuwachs von 8 % dar, der hauptsächlich auf den Umstand zurückzuführen ist, dass Mitgliedstaaten Mittel aus anderen Aktionsbereichen der Gemeinschaftsinitiative Beschäftigung zu Integra transferierten, um den Mittelbedarf für zusätzliche Integra-Projekte zu decken.

10. Bis zum 31. Dezember 2001 hatte die Kommission den Mitgliedstaaten 327 Millionen Euro ausgezahlt, was 78 % der gesamten Mittelausstattung ausmacht. Der endgültige Abschluss von Integra soll 2003 zusammen mit den anderen Aktionsbereichen der Gemeinschaftsinitiative Beschäftigung stattfinden, nachdem die Kommission die in der Verordnung Nr. 2064/97 vorgesehenen erforderlichen Unterlagen erhalten hat.

VORBEREITENDE AKTIVITÄTEN

Allgemeines

11. Die Aufnahme eines innovativen Programms wie Integra setzt voraus, dass zwischen Kommission, Mitgliedstaaten und Projektträgern ein gemeinsames Verständnis der dem Programm eigenen theoretischen Konzepte und Absichten vorherrscht, so dass Missverständnisse auf operationeller Ebene auf ein Mindestmaß begrenzt sind. Für die erfolgreiche Durchführung in den Mitgliedstaaten ist es von grundlegender Bedeutung, dass aus der Dokumentation in der Vorbereitungsphase die Schlüsselkonzepte und ihre eindeutige Definition hervorgehen, dass klar umrissene Ziele, unmissverständliche Kriterien und eindeutige Überwachungsverfahren festgelegt sowie statistisches Material oder Indikatoren über die Zielgruppen verwendet werden.

Kommissionsebene

12. Der Mitteilung der Kommission an die Mitgliedstaaten mangelt es in folgender Hinsicht an Klarheit:

a) Es ist nicht definiert, was unter einem "innovativen" Projekt zu verstehen ist oder aus was das innovative Element in einem Projekt bestehen sollte.

b) Die jeweiligen Populationen der einzelnen Zielgruppen von Integra werden nicht voneinander abgegrenzt.

c) Es werden keine eindeutigen Ziele für alle von Integra erfassten Zielgruppen festgelegt.

d) Es fehlen Indikatoren für die Überwachung der Auswahl der Integra-Projekte.

e) Bei der Auswahl der Zielgruppen werden kein statistisches Material oder Indikatoren zugrunde gelegt.

f) Es werden keine Erfolgsindikatoren oder Ausgangskriterien für die Zielgruppen festgelegt oder vorherige Erfahrungen im Rahmen herkömmlicher ESF-Programme herangezogen, um die Bewertung der Projekte zu vereinfachen.

13. Laut Kommissionsmitteilung liegt der Schwerpunkt auf Migranten, Flüchtlingen und ähnlich gefährdeten Personen als Zielgruppe, doch wird zwischen den verschiedenen Kategorien innerhalb dieser sehr heterogenen Gruppe keinerlei Unterscheidung getroffen. Als Folge hiervon werden grundlegend verschiedene Kategorien, die völlig unterschiedliche Lösungsansätze erfordern, wie Flüchtlinge mit keinerlei Ausbildung und hoch qualifizierte Flüchtlinge, unterschiedslos behandelt, was die Bewertung äußerst schwierig macht.

Mitgliedstaatliche Ebene

14. Vor Verteilung des Informationsmaterials über Integra an potenzielle Projektträger ist keine Liste der Problembereiche oder Prioritäten für potenzielle Zielgruppen erstellt worden. In diesem Zusammenhang wurde festgestellt, dass in den besuchten Mitgliedstaaten im Vorfeld wenig Gebrauch von einschlägigem statistischem Material oder Indikatoren gemacht wurde, um die Situation für jede potenzielle Zielgruppe zu analysieren.

15. Alle besuchten Mitgliedstaaten hatten eine detaillierte Dokumentation zu Integra erstellt, die potenziellen Projektanbietern zugesandt wurde oder auf Anfrage erhalten werden konnte. Jedoch gab keiner der besuchten Mitgliedstaaten eine eindeutige Definition der in ihren vorbereitenden Unterlagen benutzten Schlüsselbegriffe an die Hand. Ferner gaben sie keine Erfolgsindikatoren oder Ausgangskriterien vor, anhand deren potenzielle Projektträger zwischen "experimentellen" Projekten und herkömmlichen zentralen Projekten unterscheiden konnten. Damit war es de facto den einzelnen Projektträgern überlassen, die Schlüsselkonzepte des Programms (siehe Ziffer 3) zu interpretieren und zu verstehen und eine eigene Einschätzung von Begriffen wie "zusätzlicher Nutzen" und "Verbesserung bestehender Ansätze" vorzunehmen.

AUSWAHL UND DURCHFÜHRUNG

Allgemeines

16. Auf europäischer Ebene legt die Kommission den allgemeinen Rahmen für die Durchführung der Initiative auf nationaler Ebene fest (siehe Tabelle 2 - Projektauswahl). In Übereinstimmung mit der Mitteilung an die Mitgliedstaaten (Ziffer 13) wurde ein Büro für technische Hilfe (Europs) eingerichtet, das der Kommission als europäische Unterstützungsstruktur assistieren sollte. Europs entwickelte und unterhielt eine europaweite Datenbank über Projekte und Partnerschaften.

Tabelle 2

Projektauswahl

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Quelle:

Kommission Europäischer Sozialfonds "Beschäftigung - Integra", SR - Februar 1997.

17. Auf mitgliedstaatlicher Ebene sind verschiedene nationale Organisationen beteiligt. Der nationale Begleitausschuss, der sich üblicherweise aus Vertretern einer großen Anzahl nationaler Behörden zusammensetzt und in dem auch ein Vertreter der Kommission sitzt, überwacht und bewertet die Durchführung der Initiative. Es sind nationale Unterstützungsstrukturen eingerichtet worden, die auf nationaler Ebene technische Hilfe leisten sowie Beratungs- und Unterstützungsdienste für individuelle Projekte anbieten, Informationen einholen und weitergeben.

18. Um sicherzustellen, dass die Ziele und Prioritäten beachtet werden, sollte die aktive Durchführung anhand gemeinsamer Methoden überwacht werden. Dies würde die Überwachung und Begleitung sowie die wirkungsvolle Nutzbarmachung der erworbenen Erkenntnisse und Erfahrungen bei der Schaffung neuer Modelle zur Bekämpfung der Ausgrenzung vom Arbeitsmarkt erleichtern. Insbesondere im Falle einer dezentralen Verwaltung einer Initiative, ist eine Voraussetzung für deren Erfolg, dass die verschiedenen für die Durchführung des Programms zuständigen Stellen eindeutig definierten Leitlinien für die Berichterstattung folgen.

Kommissionsebene

19. Die fehlende Definition der einzelnen Zielgruppen bedeutet, dass die aus den Mitgliedstaaten stammenden Informationen zu verschiedenen Zielgruppen nicht herangezogen werden können, um die Auswirkungen von Integra gemeinschaftsweit zu überwachen. Mangels Leitlinien für die Erstellung der jährlichen Durchführungsberichte durch die nationalen Behörden sowie eines einheitlichen Klassifizierungssystem, das erhebliche Unterschiede in der Qualität der Informationen verursachte, war es der Kommission praktisch nicht möglich, einen systematischen Überblick über die Durchführung von Integra auf Gemeinschaftsebene zu erlangen.

20. Der Vertrag zwischen der Technische-Hilfe-Organisation und der Kommission lief im April 2000 aus, danach blieben Europs drei Monate, um ihre Büros zu schließen. Die von Europs erstellte Datenbank wurde von der Kommission übernommen. Sie wurde allerdings von der Kommission weder weitergeführt noch auf den neuesten Stand gebracht, da viele Projekte zu dem Zeitpunkt, als Europs ihre Tätigkeit einstellte(8), noch nicht abgeschlossen waren. Die auf Projektebene erworbenen Erkenntnisse und Erfahrungen konnten letztendlich nicht verwendet werden.

21. Abschließend bleibt festzustellen, dass die Kommission kein Überwachungssystem entwickelt hat um sicherzustellen, dass alle erforderlichen Informationen zusammengetragen und in einem einheitlichen System erfasst wurden. Außerdem wurden die Informationen nicht optimal genutzt, um neue Modelle für die Bekämpfung der Ausgrenzung vom Arbeitsmarkt zu entwickeln.

Mitgliedstaatliche Ebene

22. In Übereinstimmung mit der Mitteilung der Kommission richtete jeder Mitgliedstaat einen Begleitausschuss ein, der für die Initiative Beschäftigung insgesamt und daher für die endgültige Auswahl der Projekte zuständig war.

23. Den Mitgliedstaaten war das Risiko bekannt, dass neue Projektträger mit potenziell guten innovativen Ideen, die jedoch wenig Kenntnisse über die Strukturfonds hatten oder kaum mit ihnen vertraut waren, Schwierigkeiten bei der ordnungsgemäßen Antragstellung haben könnten. Den Projektträgern wurden daher entsprechende Beratungsdienste zur Verfügung gestellt.

24. Im Interesse einer unparteiischen Durchführung ist diese Vorauswahlphase (Verwaltungsarbeit, Beratung und erste Prüfung der Anträge) von der endgültigen Auswahl der Projektträger getrennt worden. Zwar wandten die besuchten Mitgliedstaaten unterschiedliche Kriterien und Methoden für die Auswahl an, doch es fand eine sorgfältige Prüfung der Anträge statt. Obwohl die große Mehrheit der ausgewählten Projektträger mit den ESF-Programmen vertraut war und bereits an anderen Programmen teilgenommen hatte, konnten auch neue Projektträger für eine Teilnahme an Integra gewonnen werden. Dies ist ein positiver Aspekt angesichts der Tatsache, dass das Ausfuellen der Antragsformulare recht schwierig und zeitraubend sein kann, insbesondere für kleine und neue Projektträger.

25. In sämtlichen besuchten Mitgliedstaaten erwies es sich als äußerst schwierig, den innovativen Gehalt der ausgewählten Projekte zu bewerten, und in vielen Fällen war es für die zuständigen Behörden schwierig zu erklären, warum ein ausgewähltes Projekt innovative Aspekte aufwies und nicht lediglich eine Neuauflage von Ansätzen darstellte, die bereits Bestandteil bestehender im Rahmen des Europäischen Sozialfonds geförderter zentraler Projekte waren.

26. Wegen fehlender eindeutiger Prioritäten war der wichtigste Indikator bei der Auswahl der Projektangebote und Projekte die qualitative Wertung der Projektanbieter und des Antrags selbst. Es wurde festgestellt, dass die Zielgruppe des Projekts, die Komplementarität der Projekte oder andere Indikatoren keine Berücksichtigung fanden.

27. In keinem besuchten Mitgliedstaat hatten die Auswahlverfahren in ihrer praktischen Durchführung ihren besonderen Schwerpunkt auf Maßnahmen, die auf die speziellen Bedürfnisse von Migranten und Flüchtlingen zugeschnitten waren, wie dies in der Mitteilung der Kommission gefordert wird.

BEWERTUNG

Allgemeines

28. In der Mitteilung der Kommission heißt es: "Im Verlaufe der Planungsphase und zum Abschluss wird die Kommission in Partnerschaft mit den Mitgliedstaaten die Ergebnisse der vorgelegten Programme bewerten. Dabei wird die Kommission die von den Mitgliedstaaten festgelegten Ziele als Maßstab für die Bewertung des Fortschritts zugrunde legen (...). Abhängig von den Zielen und Maßnahmen wird diese Bewertung Daten für die einzelnen Zielgruppen liefern, einschließlich der eigentlichen Nutznießer."

29. Weder Kommission noch Mitgliedstaaten verwendeten Indikatoren, um die Ausgangssituation der verschiedenen von der Initiative erfassten Zielgruppen zu beschreiben. Hätten sie dies getan, so könnten die Indikatoren dazu verwendet werden, klare, einheitliche und messbare Kriterien aufzustellen und eine Ausgangsbasis zu schaffen, an der die innovativen Aspekte des Integra-Programms gemessen und bewertet werden können.

30. Bei Initiativen mit experimentellem Charakter wie "Beschäftigung-Integra" sind die Konzepte "Erfolg" bzw. "Misserfolg" gleichermaßen bedeutend. Mit jedem Projekt soll eine bestimmte Hypothese erprobt werden, und in dieser Hinsicht ist "Misserfolg" eine ebenso wertvolle Lehre für die zukünftige Formulierung der Arbeitsmarktpolitik wie "Erfolg". Die Kommission hat keine spezifische Ex-ante-Bewertung für das Integra-Programm und seine Zielgruppen in die Wege geleitet, und weder Kommission noch besuchte Mitgliedstaaten gaben Hinweise darauf, wie zu messen ist, ob und wann ein Projekt oder eine Projektkonzeption erfolgreich oder nicht erfolgreich war. Als Folge hiervon sind die auf Projektebene erworbenen Erkenntnisse und Erfahrungen in verschiedenen Ländern nicht kohärent überwacht worden, und auf Kommissionsebene war es nicht möglich zu bewerten, ob die jeweilige Projektkonzeption qualitativ gut oder schlecht war.

31. Weder die besuchten Mitgliedstaaten noch die Kommission nahmen Wirtschaftsanalysen oder Kosten-Nutzen-Analysen der ökonomischen Effizienz der verschiedenen innovativen Projekte vor. "Value for money" - Indikatoren der erfolgreichen Eingliederung einzelner Personen aus einer Zielgruppe in den Arbeitsmarkt sind nicht entwickelt worden, und eine Ex-post-Bewertung war infolgedessen nicht möglich.

Kommissionsebene

32. Von August 1998 bis Januar 2000 wurde eine Bewertung(9) der gesamten Gemeinschaftsinitiative Beschäftigung durchgeführt, was bedeutet, dass die Bewertung nach dem Anlaufen des Programms ansetzte und vor Beendigung des Programms abgeschlossen war. Da die Bewerter zu einem späten Zeitpunkt herangezogen wurden und zudem die Planung des Bewertungsprozesses auf Kommissionsebene spät einsetzte, waren die Bewerter gezwungen, die Bewertung auf der Grundlage der zu diesem Zeitpunkt verfügbaren Informationen oder anhand von Fallstudien in ausgewählten Mitgliedstaaten vorzunehmen.

33. Die Bewertung ergab, dass es auf der Grundlage der verfügbaren Daten über Arbeitsmarktergebnisse nicht möglich ist, gesicherte Aussagen über den Zugang der Zielgruppe zu Beschäftigungsmöglichkeiten für die Initiative als Ganzes zu machen. Darüber hinaus wurde festgestellt, dass das höchste Ziel der Initiative in der Verbesserung der Teilnahme der Zielgruppen an zentralen Programmen und in ihrer Vermittlung auf dem Arbeitsmarkt besteht, es ohne Informationen über die Arbeitsmarktergebnisse aber schwierig ist, den zusätzlichen Nutzen der Initiative einzuschätzen.

34. Eine spezifische Bewertung von Integra, durch welche die im Verlauf der innovativen Projekte in allen Mitgliedstaaten gewonnenen Erfahrungen, Erkenntnisse und Lehren systematisch, kohärent und vergleichbar bewertet und weiterverfolgt wurden, hat nicht stattgefunden.

Mitgliedstaatliche Ebene

35. Im Allgemeinen hatten die besuchten Mitgliedstaaten auf unterschiedlichen Ebenen verschiedene Bewertungsprojekte in die Wege geleitet, wie nationale oder internationale Konferenzen und umfassende Berichte über das Beschäftigungsprogramm insgesamt. Jedoch wurde die Beschäftigungsinitiative in den Bewertungsberichten der Mitgliedstaaten - wie auch in der von der Kommission in Auftrag gegebenen Studie - hauptsächlich als ein Programm und nicht als verschiedene Aktionsbereiche behandelt, von denen jeder auf unterschiedliche gefährdete Gruppen ausgerichtet ist.

36. Wegen einer fehlenden Basisstrategie nahmen die meisten Bewertungen die herkömmliche Form einer allgemeinen quantitativen Beschreibung an und trugen nicht der Tatsache Rechnung, dass Integra auf gefährdete/benachteiligte Gruppen mit unterschiedlichen Bedürfnissen ausgerichtet ist. Die Berichte enthielten keine Bewertung der aufgrund der verschiedenen Projekte im Zusammenhang mit derselben Zielgruppe erworbenen Erfahrungen und Erkenntnisse. Kein besuchter Mitgliedstaat hat Berichte oder Leitlinien erstellt, aus der die "besten Vorgehensweisen" für die Eingliederung der verschiedenen vom Integra-Programm erfassten Zielgruppen in den Arbeitsmarkt hervorgehen.

37. Nach Auffassung des Hofes sollte die Bewertung des Integra-Programms zum Ergebnis haben, eine Reihe von Modellen zu entwickeln, welche zeigen, wie Projekte für die verschiedenen Zielgruppen auszulegen sind, damit diese die größtmöglichen Aussichten haben, diese "Randgruppen" mit Erfolg in den Arbeitsmarkt einzugliedern.

Projektebene

38. Im März 1997 erstellte Europs im Auftrag der Kommission einen Leitfaden für die Selbstbewertung von Beschäftigungsprojekten, der von den nationalen Unterstützungsstrukturen (siehe Ziffer 17) im Namen der nationalen Begleitausschüsse an die Projekte gesandt werden könnte. Der Leitfaden war als Hilfe für Projektträger gedacht, die es nicht gewohnt sind, Bewertungen vorzulegen und sollte keineswegs ein Zwangsmittel für die Durchführung von Evaluierungen sein.

39. In allen besuchten Mitgliedstaaten haben die nationalen Unterstützungsstrukturen irgendwelche Instrumente für die Bewertung entwickelt, um die Projektleiter bei der Bewertung ihrer Projekte zu unterstützen. Die nationalen Unterstützungsstrukturen suchten die Projektleiter persönlich auf und/oder baten um regelmäßige Fortschrittsberichte. Es wurde festgestellt, dass die Zusammenarbeit zwischen Projektleitern und nationalen Unterstützungsstrukturen während des Programms im Allgemeinen zufriedenstellend war. Die im Verlauf der Prüfung befragten Projektleiter betrachteten die Bewertung als wichtigen Teil des Projekts.

40. Neben der Evaluierung ihrer eigenen Projekte haben die an nationalen Netzwerken beteiligten Projektleiter an der Bewertung des Netzwerks teilgenommen. Im Rahmen der Bewertung des Netzwerks wurden Beschreibungen der im Verlauf der transnationalen Zusammenarbeit erworbenen Erfahrungen gesammelt, die später in die transnationalen Bewertungsberichte eingeflossen sind.

41. Dennoch waren die Bewertungen auf Projektebene nach wie vor nicht gleichgeschaltet und einheitlich, weil den Projektleitern die erforderlichen Überwachungsinstrumente und quantifizierbaren Indikatoren fehlten. Ferner haben die zuständigen Behörden vor dem Start des Programms keine Bewertungsstrategie entwickelt.

42. Die besuchten Projektleiter wurden gefragt, ob ihre Bewertungsberichte irgendwelche Folgemaßnahmen nach sich gezogen haben. Keiner von ihnen hat in Bezug auf die Ergebnisse des innovativen Ansatzes, den sie in ihren Projekten zugrunde gelegt hatten, ein Feedback erhalten und keiner von ihnen wusste, ob der erarbeitete Projektansatz von den zuständigen Behörden oder in anderen Regionen angenommen (oder abgelehnt) worden ist.

43. Bei einem Programm mit experimentellem Charakter wie Integra gibt es keine Strategie der Fortführung von Projekten, die gemäß ihren Bewertungsberichten nachweislich einen erfolgreichen Ansatz entwickelt hatten. In einigen Fällen war es erfolgreichen Projektträgern möglich gewesen, ihr Projekt fortzusetzen, weil die lokalen Behörden und/oder die Arbeitsmarktorganisationen an der Fortdauer des Projekts interessiert waren, andere wiederum konnten die von ihnen für erfolgreich erachteten Projekte nicht fortsetzen. In einigen Fällen waren die Projektträger gezwungen, ihre Tätigkeit einzustellen, wodurch erfahrenes Personal in andere Stellen abwanderte.

INFORMATIONSVERBREITUNG UND EINBEZIEHUNG IN DEN ESF-KERNBEREICH

Informationsverbreitung

44. Zur Erreichung des Ziels des Integra-Programms (siehe Ziffer 2) müssen die Informationen über die erworbenen Erfahrungen und Erkenntnisse und die besten Vorgehensweisen von der Projektebene auf die lokale, regionale, nationale und Kommissionsebene weitergegeben werden und von der Kommissionsebene zurück in sämtliche Mitgliedstaaten.

45. Viele der aufgesuchten Projektträger hatten die lokalen Zeitungen, Arbeitsmarktorganisationen und die lokalen Behörden während oder am Ende des Projekts kontaktiert. Doch eine Informationsverbreitung über den lokalen Bereich hinaus war selten und hing häufig vom eigenen Netzwerk des Projektträgers ab.

46. Nach dem Beispiel der besuchten Projekte zu urteilen, waren die Aussichten für eine erfolgreiche Verbreitung der Informationen dann größer, wenn der Projektträger in einem frühen Stadium, wie etwa der Projektplanungsphase, eine "Projektlenkungsgruppe" eingerichtet hat, die sich aus Vertretern der lokalen Gemeinde, der Arbeitsmarktorganisation oder anderen betroffenen Parteien zusammensetzt.

47. Derartige Projekte schienen auch unter dem Gesichtspunkt der Aufwertung des Profils gefährdeter Gruppen auf dem Arbeitsmarkt ausgesprochen wirksam zu sein, möglicherweise deshalb, weil die Projekte es den Arbeitsmarktorganisationen ermöglichten, einen Einblick in die Problematik und die besonderen Bedürfnisse der Zielgruppe zu erhalten, während sie gleichzeitig für das Potenzial der "Randgruppen" als Arbeitskräfte sensibilisiert wurden.

48. Keiner der besuchten Mitgliedstaaten hatte zum Zeitpunkt des Prüfbesuchs eine leicht zugängliche Datenbank entwickelt, in der potenziell interessierte Projektträger Informationen über die erworbenen Erfahrungen und Erkenntnisse usw. sowie über Projekte, die einer bestimmten Zielgruppe gewidmet sind, abrufen konnten.

49. Auf Projektebene sind eine Vielfalt an Informationsmaterial wie Berichte, Broschüren, CD-ROMs und Videos erstellt sowie die lokalen Medien einschließlich Radio und Zeitungen benutzt worden, um die Projektergebnisse zu verbreiten. In den Gebieten, wo Integra-Projekte durchgeführt wurden, konnten die Projekte anscheinend die Öffentlichkeit für die Zielgruppen sensibilisieren und zu deren Integration ins Berufsleben beitragen.

50. Die Mitgliedstaaten haben Informationsmaterial über das Integra-Programm erstellt, wobei Einzelinformationen über einige oder alle der vom Programm erfassten Projekte weitergegeben wurden. Obwohl die meisten der überprüften Projekte erfolgreich waren, hat keiner der besuchten Mitgliedstaaten einen Verhaltenskodex dazu erstellt, wie die verschiedenen Zielgruppen in den Arbeitsmarkt zu integrieren ist.

51. Auf der Grundlage der auf Kommissionsebene oder vonseiten der besuchten Mitgliedstaaten erhältlichen Informationen ist es nicht möglich, einen gesicherten Schluss darüber zu ziehen, inwieweit Integra zu neuen Erkenntnissen in Bezug auf die Bekämpfung der Ausgrenzung vom Arbeitsmarkt in den verschiedenen Zielgruppen geführt hat und ob diese Erkenntnisse effektiv an die politischen Entscheidungsträger weitergegeben wurden.

Einbeziehung in den ESF-Kernbereich

52. Bevor eine europaweite Einbeziehung in den ESF-Kernbereich ("Mainstreaming") möglich ist, müssen das innovative Potenzial der Projektergebnisse für jede Zielgruppe beurteilt, Lehren gezogen und beste Vorgehensweisen entwickelt sowie eine Auswahl der aussichtsreichsten Ansätze für die Einbeziehung vorgenommen werden. Die thematischen Gruppen haben einen Teil dieser Aufgabe übernommen, doch lagen keine Hinweise dafür vor, dass eine Einbeziehung im transnationalen Rahmen erfolgt ist.

53. Die Schaffung transnationaler Partnerschaften und Netzwerke könnte für die in einer Partnerschaft zusammengefügten Projekte eine transnationale Wirkung gehabt haben, doch ist dies im Laufe der Bewertung und des "Mainstreaming" nicht systematisch erfolgt.

54. Es konnte in keinem der besuchten Mitgliedstaaten festgestellt werden, dass ein wirksames System für den Transfer bewährter Methoden eingesetzt war. Die Art des Bewertungsverfahrens gestattete es nicht, Schlüsse zu ziehen und die besten Vorgehensweisen für eine Zielgruppe herauszukristallisieren. Überdies bestand kein aufeinander aufgebautes System, um die im Rahmen von Integra für die verschiedenen Zielgruppen erlangten Ergebnisse mit den nationalen Entscheidungsprozessen zu verknüpfen.

55. Hinweise für eine derartige Weitergabe fanden sich eher auf der Ebene des Projektträgers und auf lokaler/regionaler Ebene, insbesondere in den Fällen, in denen die Projektlenkungsgruppe aus Vertretern der Gemeinde und der Arbeitsmarktorganisationen bestand. Allerdings wurde diese Weitergabe nicht systematisch organisiert; wichtigste Faktoren waren ganz offensichtlich die Kontakte und die Netzwerke der Projektträger untereinander und mit den lokalen Behörden.

SONSTIGE ASPEKTE

Arbeitslosenrate

56. Die vor Ort überprüften Projekte lieferten einige Hinweise dafür, dass Einbeziehung oder Fortsetzung von Projekten und Stärkung der Zielgruppen auch mit der jeweiligen im Gebiet herrschenden Arbeitslosenrate zusammenhingen. In einigen Gebieten mit niedriger Arbeitslosenrate bestanden seitens der Arbeitsmarktorganisationen und der Gemeinden ein größeres Interesse und eine höhere Bereitschaft, in den Zielgruppen potenzielle Arbeitskräfte zu sehen. In Gebieten mit hoher Arbeitslosenrate erschien es schwieriger, die Mitglieder der Zielgruppe als potenzielle Arbeitskräfte zu akzeptieren. Dieser Faktor macht eine komparative Leistungsanalyse zwischen Gebieten mit unterschiedlichen Arbeitslosenraten äußert schwierig.

Mittelverwendung

57. Gemäß der Mitteilung gilt die Initiative Beschäftigung "für das gesamte Gebiet der Union. Besonders berücksichtigt werden jedoch die Anforderungen der weniger begünstigten Regionen. Eine Reihe von Maßnahmen gilt daher nur für prioritäre Regionen (Ziel 1, Ziel 2, Ziel 5b und Ziel 6)." Andererseits heißt es speziell für die Maßnahmen, die im Rahmen des Aktionsbereichs "Beschäftigung - Integra" gefördert werden, dass "Aktionen, die sich auf benachteiligte städtische Ballungsräume konzentrieren," stärker betont werden sollten.

58. Es liegen keine Hinweise dafür vor, dass die Mittel auf irgendwelchen besonderen Wegen städtischen Ballungsräumen oder sonstigen Gebieten, in denen die Zielgruppe stark vertreten ist, zugeflossen sind und dass die derzeitige Verwendung der Integra-Mittel der optimale Weg war, um Erkenntnisse über die Zielgruppe zu erlangen und darüber, wie sie in den Arbeitsmarkt zu integrieren ist.

Transnationalität

59. Die transnationale Partnerschaft ist von Anfang an integrierender Bestandteil der Gemeinschaftsinitiativen gewesen, und auch bei Integra werden Projekte nur dann gefördert, wenn diese in transnationale Partnerschaften mit Projekten aus anderen Mitgliedstaaten eingebunden sind. Ziel ist hierbei der Transfer von Fachwissen, Erkenntnissen und Erfahrungen, wobei gleichzeitig ein Werkzeug geschaffen werden soll, um innovative Ideen, die auf nationaler Ebene allein nicht durchgeführt werden können, zu entwickeln oder zu testen.

60. Mithilfe der von "Europs" erstellten Datenbanken und den in den Mitgliedstaaten bestehenden Unterstützungsstrukturen war es für interessierte Projektträger möglich, potenzielle transnationale Partner zu finden und Kontakt mit ihnen aufzunehmen.

61. Das Programm war in sich widersprüchlich, da versucht wurde, neue Projektträger mit experimentellen und innovativen Projekten zu beteiligen, die gleichzeitig aber einen transnationalen Partner haben mussten, bevor der Antrag genehmigt werden konnte. Ein "neuer Projektträger mit experimentellen Projekten" könnte wegen dieser Forderung dazu veranlasst sein, von einem Antrag abzusehen.

62. Ein anderer Widerspruch bestand darin, dass weder der Projektträger, der vor Antragseinreichung einen transnationalen Partner gefunden und ein gemeinsames Projekt mit ihm entwickelt hat, noch sein Partner sicher sein konnten, dass sein Projektteil auch von seinem nationalen Ausschuss genehmigt werden würde. Selbst bei erteilter Genehmigung bestand keine Gewähr, dass die transnationalen Partner ihre Unterstützung zur gleichen Zeit erhalten würden, so dass die Projekte parallel durchgeführt werden konnten. In keinem der besuchten Mitgliedstaaten wurde versucht, diese Probleme zu lösen, indem z. B. zwischen den Ausschüssen in den Mitgliedstaaten im Hinblick auf das Auswahlverfahren und die Durchführung des Programms zusammengearbeitet wurde.

63. Weder Kommission noch Mitgliedstaaten machten Vorgaben in Bezug auf die für die transnationale Zusammenarbeit bereitgestellten Beträge. Dies führte dazu, dass die den Projektträgern für die Durchführung von transnationalen Partnerschaften zur Verfügung stehenden Beträge sowohl innerhalb eines Mitgliedstaates als auch unter den Mitgliedstaaten erheblich voneinander abwichen. Eine Folge hiervon war, dass die in einer Partnerschaft zusammengeführten Projekte nicht alle über dieselbe Summe an Fördermitteln für die Zusammenarbeit verfügten und damit nicht in der Lage waren, sich in gleicher Höhe zu beteiligen(10).

64. Damit war es beispielsweise möglich, dass ein Mitgliedstaat Projekte förderte, indem er jedem Teilnehmer unabhängig von den Bedürfnissen der Zielgruppen einen festen Betrag gewährte, wohingegen in einem anderen Mitgliedstaat eine qualitative Wertung des Antrags vorgenommen wurde, das transnationale Element als wichtiger Faktor anerkannt und Besuche von Partnern im Ausland sowohl bei Ausbildern als auch Teilnehmern finanziert wurden. Damit wurde bereits von Anfang an eine Ungleichbehandlung geschaffen.

65. Einige der besuchten Projektträger konnten sich nicht auf vorangehende Erfahrungen der transnationalen Zusammenarbeit stützen. Ihre anfänglichen Erwartungen waren sehr niedrig. Sie betrachteten das transnationale Element als zeitraubend und zusätzliche Verwaltungslast und benutzen die Partnerschaft lediglich zum Erfahrungs- und Informationsaustausch. Am Ende des Projekts betrachteten sie das transnationale Element zwar noch als zeitaufwendig, doch sahen in ihm auch einen positiven und wichtigen Faktor für das Projekt, den sie in künftigen Projekten weiter ausbauen möchten. Unter anderem haben die Informationen über die Art und Weise, wie andere Länder mit den Problemen umgingen, zu einer größeren Sensibilisierung für alternative Ansätze in Bezug auf die Zielgruppe geführt.

66. Andere Projektträger, die häufig auf Erfahrungen aus vorherigen transnationalen Partnerschaften zurückgreifen konnten, waren in einem früheren Stadium an Netzwerken beteiligt, welche Projekte aus verschiedenen Ländern umfassten, und hatten klare Vorstellungen von der Partnerschaft. Ihre Beteiligung und ihre Erwartungen an die transnationale Partnerschaft hatten eine völlig andere Ausgangsbasis als bei neuen Projektträgern. Doch die fehlenden eindeutigen Modelle, Politiken und Verfahren auf zentraler Ebene riefen kritische Anmerkungen auf dieser Seite hervor und machen die Notwendigkeit einer aktiveren Rolle und einer engeren Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten deutlich.

67. Im Allgemeinen ist das transnationale Element nicht Eckstein der genehmigten Projekte gewesen und wurde oft als zusätzliche Aktivität erwähnt ohne direkten Bezug zum eigentlichen Zweck des Projekts.

SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN

68. Das Integra-Programm, das im Zuge der zunehmenden Sensibilisierung und Besorgnis angesichts des Zugangs zum Arbeitsmarkt und der Beschäftigungsaussichten für gefährdete Gruppen eingeführt wurde, erscheint generell zu ehrgeizig, da es zu viele Ziele verfolgte und wegen fehlender allgemeiner Vorgaben und Koordinierung in nur ungenügendem Maße auf die Zielgruppen ausgerichtet war.

69. Bei den vorbereitenden Aktivitäten mangelte es an grundlegenden Anforderungen, um ein allgemein übereinstimmendes Verständnis der Ziele und die Anwendung einer einheitlichen Methodik unter den Mitgliedstaaten sicherzustellen (siehe Ziffern 12-15).

70. Weder Kommission noch Mitgliedstaaten benutzten Indikatoren, um die Ausgangssituation der verschiedenen von der Initiative erfassten Zielgruppen zu beschreiben. Hätten sie dies getan, so wären sie in der Lage gewesen, klare, einheitliche und messbare Kriterien aufzustellen und damit eine Ausgangsbasis für die Messung und Bewertung der Wirkung des Integra-Programms zu schaffen (siehe Ziffern 12 und 15).

71. In keinem der besuchten Mitgliedstaaten hatten die Auswahlverfahren in ihrer praktischen Durchführung ihren besonderen Schwerpunkt auf Maßnahmen, die auf die speziellen Bedürfnisse von Migranten und Flüchtlingen zugeschnitten waren (siehe Ziffer 27).

72. Die von der Kommission und in den Mitgliedstaaten eingerichteten Überwachungsverfahren stellten nicht sicher, dass alle erforderlichen einschlägigen Informationen in einem einheitlichten System zusammengetragen und erfasst werden, welches in der Folge für die Evaluierung und für Analysezwecke genutzt werden könnte (siehe Ziffern 19-21).

73. Hätte eine spezifische Bewertung von Integra stattgefunden, so hätten die aufgrund der innovativen Projekte in allen Mitgliedstaaten erworbenen Erfahrungen, Erkenntnisse und das Fachwissen auf systematische, kohärente und vergleichbare Art und Weise weiterverfolgt werden können. Eine derartige Bewertung fand jedoch nicht statt (siehe Ziffern 28-43).

74. Die Einrichtung einer lokalen Lenkungsgruppe in einem frühen Projektstadium wird sich auf die Verbreitung bewährter Vorgehensweisen wahrscheinlich günstig auswirken (siehe Ziffer 46).

75. Auf der Grundlage der Prüfungsbemerkungen ist es nicht möglich, den Schluss zu ziehen, dass

a) die für Projektträger und Projekte geltenden Auswahlverfahren Gewähr dafür boten, dass die Projekte innovativ und auf die von einer Ausgrenzung vom Arbeitsmarkt am meisten bedrohten Personen ausgerichtet waren;

b) die gewonnenen Erfahrungen und Erkenntnisse bewertet und auf eine systematische, kohärente und vergleichbare Art und Weise weiterverfolgt wurden;

c) Überwachung und Verbreitung von Informationen effektiv waren und dazu dienten, neue Modelle zur Bekämpfung der Ausgrenzung vom Arbeitsmarkt zu schaffen.

76. Ferner kann nicht der Schluss gezogen werden, dass die Konzeption des Integra-Programms der kostenwirksamste und effizienteste Weg war, um Erfahrungen bezüglich der Bekämpfung der Ausgrenzung vom Arbeitsmarkt zu erhalten und die Eingliederung der am meisten gefährdeten Gruppen in den Arbeitsmarkt zu fördern (siehe Ziffern 31 und 56-58).

77. Der Hof spricht folgende Empfehlungen aus:

a) Vor der Auflage innovativer Programme wie Integra als Antwort auf die äußerst allgemein gehaltenen politischen Anstöße sollten Kommission und Mitgliedstaaten die Hauptbereiche (Zielgruppen und Arbeitsmarktsegmente), in denen innovative Projekte zur Ausgestaltung neuer Politiken beitragen könnten, genauestens ermitteln.

b) Zu Beginn derartiger Programme sollten Indikatoren aufgestellt werden, um eine fortlaufende und systematische Evaluierung (Ex-ante-, Halbzeit- und Ex-post-Evaluierungen) der innovativen Projekte zu gestatten, damit die Ergebnisse beurteilt und verglichen werden können und gewährleistet ist, dass die Programme einen zusätzlichen Nutzen haben werden und im Vergleich zu anderen bestehenden Programmen eine Verbesserung darstellen.

c) Die Kommission sollte einen strategischen Plan für den systematischen transnationalen Transfer der erworbenen Erfahrungen und der vorbildlichen Methoden zugunsten der Partner im Sozialleben und der politischen Entscheidungsträger entwerfenum sicherzustellen, dass die Ergebnisse bei der Umsetzung der einschlägigen Politik genutzt werden.

Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 17. und 18. Juli 2002 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Juan Manuel Fabra Vallés

Präsident

(1) Diese Gemeinschaftsinitiative wurde am 15. Juni 1994 im Zusammenhang mit Artikel 11 der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 des Rates, geändert durch die Verordnung (EWG) Nr. 2082/93 des Rates (ABl. L 193 vom 31.7.1993, S. 20) geschaffen. Ursprünglich bestand die Gemeinschaftsinitiative aus drei Aktionsbereichen: Now, Youthstart und Horizon.

(2) Hierzu gehören "Langzeitarbeitslose, arbeitslose Alleinerziehende, Obdachlose, Fahrende, Sinti und Roma, Strafgefangene und ehemalige Strafgefangene, Drogenabhängige usw.". Mitteilung an die Mitgliedstaaten 96/C 200/06 (ABl. C 200 vom 10.7.1996, S. 13).

(3) Mitteilung an die Mitgliedstaaten 96/C 200/06 (ABl. C 200 vom 10.7.1996, S. 19).

(4) Artikel 11 der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 des Rates, geändert durch die Verordnung (EWG) Nr. 2082/93 (ABl. L 193 vom 31.7.1993, S. 20).

(5) Mitteilung an die Mitgliedstaaten über geänderte Leitlinien für Operationelle Programme oder Globalzuschüsse, die die Mitgliedstaaten im Rahmen einer Gemeinschaftsinitiative "Beschäftigung und Entwicklung von Humanressourcen" zur Förderung des Beschäftigungswachstums insbesondere durch die Entwicklung von Humanressourcen vorschlagen können (ABl. C 200 vom 10.7.1996, S. 13).

(6) Ziffer 4 Buchstabe d) der Kommissionsmitteilung 96/C 200/06 (ABl. C 200 vom 10.7.1996).

(7) Person oder Einrichtung des öffentlichen oder Privatrechts, die Unterstützung im Rahmen der Förderung für ein bestimmtes Projekt beantragt und möglicherweise erhält.

(8) Siehe Sonderbericht Nr. 3/2000 zum Europäischen Sozialfonds und zum Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (Abteilung Ausrichtung) - Maßnahmen zur Förderung der Beschäftigung von Jugendlichen, Ziffern 59 und 60 (ABl. C 100 vom 7.4.2000).

(9) Im Auftrag der Kommission entwickelten die Forschungsstelle für Berufsbildung, Arbeitsmarkt und Evaluation (FBAE) bei der FHVR Berlin und das "Netherlands Economic Institute"(NEI) Rotterdam Methoden für die europäische Bewertung der Initiative "Beschäftigung". Diese Studie war Grundlage für die nachfolgende Bewertung des Beschäftigungsprogramms einschließlich Integra; im März 2000 veröffentlichten FBAE und NEI im Auftrag der Kommission eine europaweite Evaluierung der Gemeinschaftsinitiative Beschäftigung.

(10) Siehe Sonderbericht Nr. 3/2000 zum Europäischen Sozialfonds und zum Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (Abteilung Ausrichtung) - Maßnahmen zur Förderung der Beschäftigung von Jugendlichen, Ziffer 51 Buchstabe c) (ABl. C 100 vom 7.4.2000) und Nr. 22/1998 zur Verwaltung der Durchführung der Maßnahmen zur Förderung der Chancengleichheit von Frauen und Männern durch die Kommission (ABl. C 393 vom 16.12.1998).

Antworten der kommission

ZUSAMMENFASSUNG

II. In ihrer Mitteilung vom 10. Juli 1996 zu Integra(1) befürwortet die Kommission auch nachdrücklich

- den Einsatz von Methoden, die aus der Praxis vor Ort hervorgegangen sind, und

- die Nutzung integrierter Ansätze, mit denen den vielfältigen Problemen im Zusammenhang mit der Ausgrenzung vom Arbeitsmarkt Rechnung getragen werden kann.

IV. Nach Ansicht der Kommission stellen sich im Hinblick auf die Ziele der Gemeinschaftsinitiative Integra zwangsläufig diverse methodische Fragen bezüglich der Instrumente zu ihrer Erreichung. Die Ausgrenzungsphänomene sind komplex und durch viele Faktoren bedingt. Wie zahlreiche Bewertungen gezeigt haben, ist die Wirksamkeit der Fördermaßnahmen nicht leicht einzuschätzen, weil die betreffenden Indikatoren häufig unzulänglich sind.

V. In Anbetracht der oft unterschiedlichen Gegebenheiten in den einzelnen Mitgliedstaaten strebte die Kommission keine über die in der Mitteilung an die Mitgliedstaaten (siehe vorstehend Ziffer II) genannten Zielgruppen hinausgehende genaue und unflexible Zielgruppendefinition an. Die Konzepte und Definitionen können von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat verschieden sein, und eine detaillierte, von oben her vorgegebene Festlegung durch die Kommission hätte den Aktionsspielraum der Mitgliedstaaten einschränken können.

Außerdem war die Auswahl von Projekten zur Teilnahme an Integra Sache des Auswahlausschusses, der von der für die Initiative benannten Verwaltungsbehörde im jeweiligen Mitgliedstaat eingesetzt wurde. Für die genaue Auslegung des Innovationsbegriffs in den einzelnen Mitgliedstaaten war ebenfalls der Auswahlausschuss zuständig.

Für die nachfolgende Gemeinschaftsinitiative EQUAL(2) hat die Kommission eine Reihe klarer und umfassender Definitionen auf der Grundlage der Typologie festgelegt, die sich aus der Bewertung der Beschäftigungsinitiative ergab. Trotz dieser Festlegung sind für die Beurteilung des innovativen Charakters vorgeschlagener Projekte jedoch weiterhin ausschließlich die Projektauswahlausschüsse zuständig, die sich dabei namentlich auf ihre Kenntnis der Gegebenheiten vor Ort stützen.

VI. Die Forderung nach Projektvorschlägen von direkt mit den Zielgruppen arbeitenden Trägern führte automatisch zu einer Konzentration der Fördermaßnahmen auf Gebiete, in denen die Zielgruppen besonders stark vertreten sind. Die spezifischen Probleme benachteiligter städtischer Ballungsgebiete wurden zudem gezielt durch Programme der Gemeinschaftsinitiative URBAN angegangen.

VII. Aus der Umsetzung der transnationalen Dimension der Beschäftigungsinitiative wurden Erkenntnisse gewonnen, die die Konzeption der nachfolgenden Gemeinschaftsinitiative im Bereich Humanressourcen EQUAL stark beeinflusst haben.

VIII. Was die Bewertung und Weiterverfolgung der gewonnenen Erkenntnisse betrifft, so wurde von August 1998 bis Januar 2000 eine EU-weite Halbzeitevaluierung durchgeführt, und in den Jahren 2002 und 2003 wird eine Ex-post-Evaluierung der Beschäftigungsinitiative vorgenommen.

Was die Ergebnisse der Beschäftigungsinitiative angeht, so haben Kommission und Mitgliedstaaten beträchtliche Anstrengungen unternommen, um aus den gewonnenen Erfahrungen entsprechende Lehren zu ziehen und nutzbar zu machen, namentlich durch

- eine Reihe von Publikationen,

- die Veröffentlichung mehrerer hundert Beschreibungen beispielhafter Vorgehensweisen im Internet,

- regelmäßige Arbeitsgruppensitzungen auf europäischer Ebene und

- die Veranstaltung mehrerer Konferenzen.

IX. Die Kommission verweist nachdrücklich auf die Bedeutung der derzeit laufenden Bemühungen um die Erarbeitung von Indikatoren im Rahmen des "Eingliederungsprozesses" (im Anschluss an die europäischen Gipfeltreffen von Lissabon und Nizza). Diese Arbeiten zeigen deutlich, wie schwierig die Festlegung harmonisierter Indikatoren ist, die geeignet sind, Aufschluss über Ausgrenzungssituationen zu geben.

X. 1997 legte die Kommission einen Leitfaden für Projektträger der Beschäftigungsinitiative (Impact Guide for Employment Project Promoters)(3) vor, in dem Methoden zur Entwicklung einer Verbreitungsstrategie für die positiven Ergebnisse eines Projekts aufgezeigt werden. Im Jahr 1999 folgte ein Leitfaden für Projektträger zum Thema Öffentlichkeitsarbeit (Guide to Public Relations Activities for Project Promoters), der es ermöglichen soll, durch wirksame Kommunikation das Potential von Projekten im Rahmen der Gemeinschaftsinitiativen voll auszuschöpfen(4). Was die Informationsverbreitung und Einbeziehung in den ESF-Kernbereich (Mainstreaming) im Zusammenhang mit Integra betrifft, so wurden die neuen Erkenntnisse über die Bekämpfung der Ausgrenzung vom Arbeitsmarkt im Wesentlichen über Veröffentlichungen und Websites auf EU-Ebene, nationaler und lokaler Ebene weiterverbreitet.

XI. Die Website der Kommission enthält unter http://europa.eu.int/comm/equal die in Ziffer X genannten Veröffentlichungen und darüber hinaus zahlreiche weitere Publikationen über beispielhafte Vorgehensweisen, auf die alle Entscheidungsträger des Arbeitsmarktes in der EU kostenlos zugreifen können. Die meisten von der Kommission erstellten Veröffentlichungen wurden in gedruckter Form EU-weit verbreitet.

Die Veranstaltungen auf nationaler und europäischer Ebene und die systematische Einbeziehung der erzielten Ergebnisse in die Folgeprogramme zu Integra (insbesondere die Gemeinschaftsinitiative EQUAL) zeugen durchweg von der intensiven Betreuungsarbeit im Rahmen der Programme. Speziell zur Transnationalität gibt es mehrere im Internet abrufbare Veröffentlichungen, in denen die Erfolge dieser Zusammenarbeit beschrieben werden.

XII. Eine endgültige Bewertung, inwieweit die Ziele von Integra wirksam umgesetzt wurden, kann erst vorgenommen werden, wenn die (im Juni 2002 vorzulegenden) nationalen Abschlussberichte bei der Kommission eingegangen und von ihr analysiert worden sind und wenn die Ergebnisse der Ex-post-Evaluierung im Jahr 2003 veröffentlicht sind.

XIII. Die Kommission ist der Auffassung, dass in dem besonderen Fall von Integra die wichtigsten Zielgruppen aller Aktionsbereiche der Beschäftigungsinitiative in der Mitteilung an die Mitgliedstaaten klar festgelegt waren, ohne dass jedoch eine zu stark "von oben verordnete" Definition vorgegeben wurde, welche die Fähigkeit der Mitgliedstaaten zur genauen Ausrichtung ihrer Operationellen Programme auf die spezifischen Bedürfnisse ihres Arbeitsmarktes eingeschränkt hätte.

- Außerdem können nur tief greifende und dauerhafte Veränderungen in der Arbeitsmarktpolitik und -praxis schlüssige Indikatoren für ein Programm innovativer Aktionen wie die Beschäftigungsinitiative sein. Aufgrund ihrer Erfahrung mit den Gemeinschaftsinitiativen ADAPT und Beschäftigung ist die Kommission bezüglich der Indikatoren für die Programmüberwachung zur gleichen Schlussfolgerung gelangt wie der Hof und hat diesem Punkt bei der Konzipierung der Gemeinschaftsinitiative EQUAL Rechnung getragen. Gleichwohl ist klar, dass die meisten dieser Indikatoren weiterhin qualitativer und nicht quantitativer Art sind und somit ein großer Ermessensspielraum bestehen bleibt.

- Was die Notwendigkeit betrifft, einen strategischen Plan für den systematischen Transfer der gewonnenen Erfahrungen und der vorbildlichen Methoden zu entwerfen, so bilden nach Ansicht der Kommission die nationalen Aktionspläne für Beschäftigung und die europäische Beschäftigungsstrategie im Allgemeinen einen bedeutenden Teil des Strategieplans zur systematischen Verbesserung der Humanressourcen in den Mitgliedstaaten, bei dem die Gemeinschaftsinitiativen im Bereich Humanressourcen einschließlich der Beschäftigungsinitiative eine wichtige, aktive Rolle spielen.

AKTIVITÄTEN IN DER VORSTARTPHASE

12. Die Kommission möchte in diesem Zusammenhang auf Folgendes hinweisen:

a) Die Auswahl von Projekten zur Teilnahme an Integra war Sache des Auswahlausschusses, der von der für die Initiative benannten Verwaltungsbehörde im jeweiligen Mitgliedstaat eingesetzt wurde. Für die genaue Auslegung des Innovationsbegriffs in den einzelnen Mitgliedstaaten war ebenfalls der Auswahlausschuss zuständig.

b) Zur Definition der Populationen der einzelnen Zielgruppen von Integra: Die Zielgruppen von Integra sind in Ziffer 12 der 1996 ergangenen Mitteilung an die Mitgliedstaaten über geänderte Leitlinien für Operationelle Programme im Rahmen der Gemeinschaftsinitiative Beschäftigung(5) aufgeführt. Diese Leitlinien sind jedoch umfassend und allgemein gehalten; deshalb wurde den Mitgliedstaaten nahe gelegt, sie nach den in ihren Operationellen Programmen dargelegten landesspezifischen Gegebenheiten und Prioritäten zu interpretieren.

c) Zur Festlegung der Ziele ist zu bemerken, dass die Leitlinien von 1996 (in Abschnitt I - Ziele) und die Strukturfondsverordnungen lediglich allgemein gehaltene Zielsetzungen enthalten. Die genaue Festlegung der Ziele für die einzelnen genannten Zielgruppen musste deshalb in den Operationellen Programmen der Mitgliedstaaten entsprechend ihrer nationalen Politik und ihren nationalen Prioritäten erfolgen.

d) und e) Den Gesamtrahmen für die Auswahl der Projekte und Zielgruppen lieferten das Weißbuch der Kommission über Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung(6) und Abschnitt VII der Leitlinien. Die Kommission weist jedoch nachdrücklich darauf hin, dass die Festlegung von Indikatoren zur Messung der Ausgrenzung sehr schwierig ist, wie die derzeitigen Arbeiten in diesem Bereich im Anschluss an die europäischen Gipfeltreffen von Lissabon und Nizza zeigen.

f) Die Festlegung von Richtwerten für bestimmte Zielgruppen könnte ein falsches Bild vom Erfolg eines Programms wie Integra vermitteln, bei dem sich die Zielpopulationen ständig ändern und den qualitativen Auswirkungen auf die Systeme und die Faktoren, die die Ausgrenzung vom Arbeitsmarkt beeinflussen, größere Bedeutung zukommt.

13. Die Kommission ist sich der Schwierigkeiten bewusst, die mit der Bewertung einer Initiative mit derart unterschiedlichen Zielgruppen und Aktivitäten verbunden sind. Sie ist jedoch der Ansicht, dass der potenzielle Nutzen eines Ansatzes, der eine gegenseitige Befruchtung von Aktivitäten und gewonnenen Erkenntnissen ermöglicht, größer ist als die Vorteile einer vergleichenden Analyse der Projekte.

14. Es wurde nach einem ganzheitlichen Ansatz verfahren, bei dem das Problem der Ausgrenzung vom Arbeitsmarkt im weitesten Sinne angegangen wurde. Dessen ungeachtet wurden die Ziele der Initiative z. B. im Vereinigten Königreich (GB)(7) auf der Grundlage einer Analyse des britischen Arbeitsmarktes verfolgt, mit der die am stärksten benachteiligten Gruppen ermittelt worden waren. Diese Analyse wurde im September 1996 als Anhang zum OP(8) für Beschäftigung veröffentlicht, in dem die Zielgruppen für Integra angegeben und die Gründe für die vorgeschlagenen Aktivitäten mit statistischen Daten untermauert wurden. Im britischen Leitfaden für Antragsteller zur Beschäftigungsinitiative 1997-1999 (Teil 2) sind in Anhang 3 "Angaben über die Begünstigten" die vorgeschlagenen Begünstigten näher bezeichnet und in Anhang 4 die 805 auf dem Arbeitsmarkt benachteiligten Distrikte aufgelistet, die im Rahmen von Integra vorrangig zu fördern waren.

Ähnliche Angaben finden sich auch im Zusammenhang mit dem französischen Operationellen Programm für Beschäftigung.

15. Klare Definitionen der Schlüsselbegriffe wurden z. B. in Frankreich gegeben, wo sie einschließlich des Innovationsbegriffs im Leitfaden für Antragsteller genau erläutert sind. Desgleichen wurden im britischen Leitfaden für Antragsteller zur Beschäftigungsinitiative 1997-1999 die Begriffe Innovation, Begleitung, Multiplikatoreffekte, Verbreitung und Mainstreaming sowie Transnationalität definiert. Dieser Leitfaden wurde allen Antragstellern vor der Einreichung von Projektvorschlägen zugesandt. Außerdem wurden den Antragstellern in Anhang 1 des britischen Leitfadens die genauen Auswahlkriterien erläutert, die bei der Bewertung ihrer Interpretation und Anwendung der genannten Begriffe zugrunde gelegt wurden.

AUSWAHL UND DURCHFÜHRUNG

18. Die Kommission hatte 1995 allgemeine Leitlinien für die Begleitung und Bewertung der ESF-Interventionen und 1999 spezielle Leitlinien für die Beschäftigungsinitiative festgelegt(9).

19. Zur Frage der Zielgruppendefinition verweist die Kommission auf Folgendes:

- Die Zielgruppen des Aktionsbereichs Integra sind in Ziffer 12 der Mitteilung an die Mitgliedstaaten(10) über geänderte Leitlinien für Operationelle Programme im Rahmen der Gemeinschaftsinitiative Beschäftigung definiert(11).

- Die Kommission verschaffte sich während der gesamten Laufzeit von Integra über ihr Büro für technische Hilfe Europs, das in Zusammenarbeit mit den nationalen Büros für technische Hilfe (TH-Büros) für Integra Informationen über die Projekte sammelte, einen klaren Überblick über die Durchführung von Integra.

- Nach der geltenden Regelung sind der Kommission bis zum 30. Juni 2002 die Abschlussberichte über die Durchführung der Beschäftigungsinitiative zu übermitteln; die Analyse dieser Berichte wird der Kommission detaillierte Kenntnisse über die Durchführung von Integra in allen Mitgliedstaaten verschaffen.

20. Ziel der Beschäftigungsinitiative war ein besseres Funktionieren der Arbeitsmärkte in der EU, und da die wichtigsten Akteure in diesem Bereich auf der nationalen bzw. subnationalen Ebene angesiedelt sind, galt diesen Ebenen das Hauptaugenmerk bei den Mainstreaming-Aktivitäten.

Die Verbreitung von Projektinformationen erfolgte im Wesentlichen über die nationalen TH-Büros, die nach der Einstellung der Tätigkeit von Europs zumeist noch eine Weile weiterarbeiteten.

Auf EU-Ebene erfolgte die Informationsverbreitung ab 1997 vornehmlich durch die neun "thematischen Gruppen", die ausdrücklich zu diesem Zweck eingerichtet wurden. Alle thematischen Gruppen wurden von Mitgliedstaaten geleitet und setzten sich aus Vertretern der nationalen technischen Hilfe und der nationalen Verwaltung sowie Vertretern von Projekten zusammen, so dass die Einstellung der Tätigkeit von Europs für sie keine größeren Auswirkungen hatte.

21. Die Erkenntnisse, die in den ersten Jahren im Rahmen von Integra und der anderen Aktionsbereiche der Gemeinschaftsinitiative Beschäftigung gewonnen wurden, sind über die Website der Kommission(12) öffentlich zugänglich. Diese wichtigen Lehren sind nach der Systematik der europäischen Beschäftigungsstrategie klassifiziert, um den Mitgliedstaaten ihre Nutzung bei der Aufstellung ihrer nationalen Aktionspläne für Beschäftigung zu erleichtern.

Außerdem wurden die Mitgliedstaaten, um sie zur Nutzung aller verfügbaren Ergebnisse der Beschäftigungsinitiative anzuregen, in der derzeit laufenden Gemeinschaftsinitiative EQUAL aufgefordert, ihre aus den Initiativen ADAPT und Beschäftigung gewonnenen Erkenntnisse im Hinblick auf die für EQUAL ausgewählten thematischen Schwerpunkte mitzuteilen.

25. In Spanien war "Innovation" (wie im geänderten Operationellen Programm gemäß Kommissionsbeschluss K(97) 863 definiert) eines der wichtigsten Auswahlkriterien für die Projekte.

Im OP für Beschäftigung des Vereinigten Königreichs (GB) wurden für Integra zusätzliche Auswahlkriterien genannt. Danach sollten die Antragsteller darlegen, inwiefern sich ihr Projekt von bereits bestehenden Maßnahmen unterschied bzw. sich nicht mit anderen Maßnahmen deckte.

26. Wie unter Ziffer II ausgeführt, wurden in der Mitteilung der Kommission von 1996 klare Ziele für Integra-Projekte festgelegt. Zumindest im Vereinigten Königreich (GB) wurden bei den Auswahlkriterien die Zielgruppe und die Komplementarität mit anderen, ähnlichen Programmen berücksichtigt. Im britischen Leitfaden für Antragsteller zur Beschäftigungsinitiative 1997-1999 (Teil 2), Anhang 1, sind die Auswahlkriterien für Integra und die anderen Aktionsbereiche der Gemeinschaftsinitiative Beschäftigung klar benannt; dazu gehören u. a. gezielte Ausrichtung, Arbeitsmarktanalyse, Innovation, Transnationalität, zu erwartende Ergebnisse, Begleitung und Bewertung, Verbreitung, Multiplikatorwirkung, Kapazitäten, Finanzplan und Komplementarität.

27. Zum Förderschwerpunkt Migranten und Flüchtlinge:

In Spanien hieß es in der Aufforderung zur Einreichung von Projektvorschlägen für Integra, dass der Bekämpfung von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit, dem Sprachunterricht für Zuwanderer usw. Vorrang eingeräumt würde, obwohl diese Zielgruppe in Spanien damals im Verhältnis zu anderen Ländern viel kleiner war.

Im OP des Vereinigten Königreichs (GB) waren Flüchtlinge und Migranten als Zielgruppe genannt. Bei den Auswahlkriterien (z. B. im Leitfaden für Antragsteller zur Beschäftigungsinitiative 1997-1999, Teil 2) wurde Maßnahmen zugunsten von Flüchtlingen besonderes Gewicht beigemessen.

BEWERTUNG

29. Im fraglichen Zeitraum standen keine verlässlichen Indikatoren zur Verfügung. Der einzige relevante Benchmark bestand in einem Vergleich der durch die Initiative entwickelten Instrumente, Techniken und Methoden mit den bereits bestehenden.

30. Der Beginn der Initiative kann in direktem Zusammenhang mit dem Weißbuch der Kommission über Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung gesehen werden, das insbesondere in Kapitel 8 eine umfassende Hintergrundanalyse zu den wirtschaftlichen und sozialen Herausforderungen lieferte, vor denen die EU 1994 stand. Die spezifischen Initiativen der Kommission unmittelbar im Anschluss an das Weißbuch sollten im Lichte des ehrgeizigen Bestrebens der Kommission gesehen werden, umfassende Veränderungen im wirtschaftlichen und sozialen Gefüge der EU zu bewirken.

31. Eine Einschätzung der Kosten und etwaigen Nutzeffekte der Initiative in den einzelnen Mitgliedstaaten sowie des Umfangs der Beteiligung von Mitgliedern der Zielgruppen ist erst möglich, wenn die Kommission die Abschlussberichte zu dem Programm von den Mitgliedstaaten erhalten und analysiert hat. Diese Berichte sollten bis zum 30. Juni 2002 vorgelegt werden.

32. Die Bewertung während des Programms erfolgte anhand der allgemeinen Leitlinien der Kommission für die ESF-Interventionen(13). Die im März 2000 veröffentlichte, als "Halbzeit" - Evaluierung bezeichnete EU-weite Bewertung stützte sich zum einen auf die in gemeinsamen Sitzungen erörterten nationalen Evaluierungsberichte, zum anderen auf spezifische Untersuchungen wie z. B. Fallstudien. Darüber hinaus wird 2002/03 eine Ex-post-Evaluierung der Gemeinschaftsinitiative Beschäftigung durchgeführt, bei der Informationen über die Initiative in ihrer Gesamtheit zur Verfügung stehen werden.

33. Genaue Informationen über die Ergebnisse der Initiative in den einzelnen Mitgliedstaaten werden erst vorliegen, wenn die Kommission die Abschlussberichte zu dem Programm von den Mitgliedstaaten erhalten hat. Diese Berichte sollten bis zum 30. Juni 2002 eingehen.

34. Da die Beschäftigungsinitiative ein einheitliches Ganzes bildete, wurden keine spezifischen Bewertungen ihrer einzelnen Aktionsbereiche vorgenommen. Die EU-weite Halbzeitevaluierung der Beschäftigungsinitiative, die in Zusammenarbeit mit den Bewertern in den einzelnen Mitgliedstaaten erfolgte, liefert umfangreiche Informationen über die Durchführung von Integra(14). Zur Kohärenz des Bewertungsansatzes bei der Beschäftigungsinitiative siehe Ziffer 33.

36. In den Schlussfolgerungen der Halbzeitevaluierungen des ESF wurde betont, dass die Gemeinschaftsinitiative nicht rein quantitativ bewertet werden solle. Das Hauptgewicht der Bewertungen solle auf qualitativen Aspekten wie z. B. Prozessen zur Erreichung neuer von Ausgrenzung betroffener Populationen liegen. Eine Reihe von Mitgliedstaaten haben Überwachungssysteme zum Sammeln von Daten über die Durchführung der Projekte in Bezug auf Inhalt, Finanzierung und Transnationalität entwickelt(15).

37. Bei der Konzipierung der Beschäftigungsinitiative wurde davon ausgegangen, dass es viele verschiedene Probleme gibt, mit denen viele verschiedene Gruppen und Untergruppen konfrontiert sind, und dass eine Vielzahl verschiedenartiger Vorschläge zur Lösung dieser Probleme benötigt wird. Die im Jahr 2003 zu veröffentlichende Ex-post-Evaluierung der Beschäftigungsinitiative sollte politische Entscheidungsträger und Programmplaner auf verschiedene Modelle für bewährte Praktiken hinweisen und eine unabhängige Einschätzung von deren Potential liefern.

41. Das Programm sollte während und am Ende seiner Laufzeit bewertet werden. Die Kommission legte allgemeine Leitlinien für die ESF-Interventionen fest(16). Zur Unterstützung und Ergänzung der Arbeit der nationalen Bewerter wurden auf Gemeinschaftsebene zusätzlich EU-weit tätige Bewerter eingesetzt. Im Zuge der EU-weiten Evaluierung wurden methodische Leitlinien zur Unterstützung der nationalen Bewerter und zur Schaffung eines gemeinsamen Rahmens festgelegt, der regeln soll, welche Arten von Analysen durchzuführen und welche Arten von Informationen zu sammeln sind. Die EU-weit tätigen Bewerter haben die Möglichkeit, sich sowohl auf die in gemeinsamen Sitzungen erörterten nationalen Evaluierungsberichte als auch auf spezifische Untersuchungen wie z. B. Fallstudien zu stützen.

42. Die Evaluierungsberichte über die einzelnen Projekte waren Teil der Informations- und Verbreitungsstrukturen in den Mitgliedstaaten und somit auch auf EU-Ebene. In vielen Fällen wurden die Ergebnisse der Projektbewertungen in nationale Berichte und Publikationen aufgenommen, die der Öffentlichkeit zugänglich gemacht wurden.

43. Die Gemeinschaftsinitiative sieht keine unbegrenzte Fortdauer der Projekte vor. Wenn ein Projekt einen erfolgreichen Lösungsansatz entwickelt, sollte dieser in die "normale" Arbeitsmarktpolitik und -praxis integriert werden (Mainstreaming). Eine Beschränkung allein auf die Initiative wäre ein Verstoß gegen das Mainstreaming-Ziel und damit gegen ein Schlüsselprinzip der Initiative.

Die Mitgliedstaaten verfügten allerdings durch den Mainstreamingprozess über eine Strategie für den Umgang mit den Projekterkenntnissen.

INFORMATIONSVERBREITUNG UND EINBEZIEHUNG IN DEN ESF-KERNBEREICH

44. und 45. Im Rahmen ihrer Verbreitungsaktivitäten legte die Kommission 1997 einen Leitfaden für Projektträger der Beschäftigungsinitiative (Impact Guide for Employment Project Promoters) vor, in dem Anregungen zur Entwicklung einer Verbreitungsstrategie für die Ergebnisse erfolgreicher Projekte gegeben wurden (CE-V/7-97-003-XX-C, S. 32, 1997). Im Jahr 1999 folgte ein Leitfaden für Projektträger zum Thema Öffentlichkeitsarbeit (Guide to Public Relations Activities for Project Promoters, S. 28, 1999), der es ermöglichen soll, durch wirksame Kommunikation das Potential von Projekten im Rahmen der Gemeinschaftsinitiativen voll auszuschöpfen.

Darüber hinaus boten die nationalen TH-Büros Anleitung und Beratung für ihre eigenen Projekte.

Beispiele:

- Im Vereinigten Königreich (GB) legte das TH-Büro im Juli 1997 einen Leitfaden zu Fragen der Verbreitung (Guidance Note 7: Dissemination) mit detaillierten Hinweisen für Projektträger zu den Zielen, Mitteln und Methoden der Verbreitung vor.

- In Spanien wurden zusätzlich zu drei Seminaren auf nationaler Ebene, die im Juli 1998, im November 1998 und im Juni 1999 stattfanden, einschlägige Broschüren herausgegeben. Zudem wurden zahlreiche weitere Seminare und Informationstreffen auf regionaler und lokaler Ebene veranstaltet. Die Netzwerke, die sich mit den Zielgruppen befassen (Red Europea de Gitanos y Viajeros, Red REPRIS, Red Labora Vita), erhielten spezielle Unterstützung.

46. Die Kommission pflichtet dieser Bemerkung bei und weist darauf hin, dass sie die Forderung nach Einrichtung solcher umfassenden Lenkungsgruppen bereits in die Konzeption der derzeit laufenden Gemeinschaftsinitiative EQUAL einbezogen hat.

48. Die Kommission hatte seinerzeit über ihr TH-Büro Europs für die Beschäftigungsinitiative eine Website eingerichtet, die umfangreiche Informationen über die im Rahmen von Integra gewonnenen Erfahrungen und Erkenntnisse enthielt. Als Europs im Jahr 2000 seine Tätigkeit einstellte, wurde der Inhalt der Website von der Kommission übernommen und kann heute unter http://europa.eu.int/comm/equal kostenlos abgerufen werden.

Viele Mitgliedstaaten wie z. B. Spanien haben Datenbanken mit Basisinformationen über die Projekte eingerichtet.

50. Die Mitgliedstaaten arbeiteten eng mit den auf EU-Ebene tätigen thematischen Gruppen zusammen, die in der Reihe "Innovationen" einschlägige Leitlinien vorgelegt haben. Besonders relevant für Integra waren folgende Veröffentlichungen:

- Employment and solidarity (Beschäftigung und Solidarität)(17)

- Forging strong local partnerships (Lokale Partnerschaften gegen Arbeitslosigkeit und soziale Ausgrenzung)(18)

- Towards employment for all (Beschäftigung für alle)(19). Darüber hinaus gibt es in dieser Reihe noch andere Veröffentlichungen, die zwar nicht unmittelbar auf den Arbeiten der Integra-Projekte fußen, aber ebenfalls wertvolle Erkenntnisse für die Zielgruppen von Integra liefern (siehe Anhang 1).

51. Genaueren Aufschluss darüber, inwieweit Integra positive Auswirkungen auf die Ausgrenzung vom Arbeitsmarkt hatte, werden die im Jahr 2003 zu veröffentlichende Ex-post-Evaluierung der Gemeinschaftsinitiative Beschäftigung und die Abschlussberichte über die Umsetzung der Initiative auf nationaler Ebene liefern, die der Kommission bis zum 30. Juni 2002 übermittelt werden sollten.

53. Die Kommission hat in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten die Broschüre "Transnationality works! If you work at it!" (Transnationalität zahlt sich aus - wenn der Einsatz stimmt!) veröffentlicht, eine detaillierte Darstellung, in der die Transnationalität unter drei wesentlichen Gesichtspunkten untersucht wurde. Sie wurde in den fünf am weitesten verbreiteten Amtssprachen gedruckt und an einen großen Kreis von Schlüsselakteuren, Entscheidungsträgern, nationalen Behörden und Projektträgern verteilt. Außerdem kann sie kostenlos von der Website der Kommission abgerufen werden: http://europa.eu.int/comm/equal (Kataloginformation: Innovationen, Nr. 8, CE-19-98-487-XX-C, S. 60, 1999).

54. Die Kommission kann die Behauptung des Hofes, dass in den besuchten Mitgliedstaaten kein strategischer Plan für einen systematischen Transfer bewährter Methoden existierte, weder bestätigen noch widerlegen.

Immerhin gab es zumindest im Vereinigten Königreich (GB) einen von der benannten Verwaltungsbehörde aufgestellten und vom Begleitausschuss gebilligten Plan für systematisches Mainstreaming (siehe Sitzung des Begleitausschusses der Beschäftigungsinitiative vom 29. April 1997). Dieser Plan wurde vom TH-Büro umgesetzt und laufend aktualisiert, und der Begleitausschuss wurde in allen nachfolgenden Sitzungen über den neuesten Stand unterrichtet. In Frankreich wurde ein ähnlicher Plan realisiert.

55. In der Durchführungsphase der Beschäftigungsinitiative konnte die Kommission beobachten, wie vorteilhaft sich die Beteiligung solcher Akteure (lokale Behörden, Arbeitgeber, Sozialpartner usw.) an Projektlenkungsgruppen auswirkt. Deshalb wurde die systematische Einbeziehung derartiger Akteure in Projektlenkungsgruppen in die Gemeinschaftsinitiative EQUAL (ein Folgeprogramm zur Beschäftigungsinitiative) aufgenommen.

SONSTIGE ASPEKTE

58. Die Forderung nach Beteiligung lokaler Akteure an der Planung, Durchführung und Evaluierung der Maßnahmen (Ziffer 6 Buchstabe d der Leitlinien) führte logischerweise zu einer Konzentration der Aktivitäten in den Gebieten, in denen es solche lokalen Akteure gab.

In Spanien z. B. findet sich unter den Auswahlkriterien für Integra ein spezieller Hinweis auf die Vorrangigkeit von Maßnahmen in benachteiligten städtischen Ballungsgebieten. Um die Komplementarität der Aktivitäten der verschiedenen Initiativen in solchen Gebieten zu erhöhen, wurde in Cordoba ein gemeinsames Seminar zu Integra und URBAN veranstaltet.

60.-63. und 65.-67. Die Erfahrungen im Rahmen der Gemeinschaftsinitiativen ADAPT und Beschäftigung haben die Kommission zu den gleichen Schlussfolgerungen gelangen lassen wie den Hof und dazu veranlasst, sich dieser Problematik bei der Konzipierung der derzeit laufenden Initiative EQUAL anzunehmen.

64. Die Subsidiaritätsinteressen führten zu einer automatischen Respektierung der Präferenzen der Mitgliedstaaten in dieser Frage. Die Auswahl der Projekte und die Bewilligung der Projektetats fielen in die nationale Zuständigkeit und basierten hauptsächlich auf einer eingehenden Analyse der vorgeschlagenen Arbeitsprogramme der Vorhaben.

SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN

68. Nach Ansicht der Kommission waren Integra und die Gemeinschaftsinitiative Beschäftigung insgesamt ehrgeizig, wie dies angesichts der zu bewältigenden Probleme gerechtfertigt war, aber nicht zu ehrgeizig. Die in der 1996 ergangenen Mitteilung an die Mitgliedstaaten über geänderte Leitlinien für die Initiative genannten Ziele waren klar und relativ einfach, so dass die meisten Projekte vor Ort erfolgreich durchgeführt werden konnten.

69. Bei den vorbereitenden Aktivitäten waren die Ziele der Initiative zum einen in den Leitlinien (Abschnitt I - Ziele), zum anderen in den Strukturfondsverordnungen festgelegt. Den Gesamtrahmen lieferte das Weißbuch der Kommission über Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung(20), wie in Ziffer 3 der Leitlinien dargelegt.

70. Die Leitlinien der Kommission in ihrer Mitteilung an die Mitgliedstaaten(21) waren umfassend und allgemein gehalten, weshalb den Mitgliedstaaten nahe gelegt wurde, sie gemäß den in ihren Operationellen Programmen dargelegten landesspezifischen Gegebenheiten und Prioritäten zu interpretieren. Nach Ansicht der Kommission könnte die Festlegung von Richtwerten in Bezug auf bestimmte Zielgruppen ein falsches Bild vom Erfolg eines Programms wie Integra vermitteln, wo sich die Zielpopulationen ständig ändern und den Auswirkungen auf die Systeme und die Faktoren, die die Ausgrenzung vom Arbeitsmarkt beeinflussen, größere Bedeutung zukommt.

71. Sowohl in Spanien als auch im Vereinigten Königreich (GB) waren in den Operationellen Programmen Flüchtlinge und Migranten als Zielgruppe genannt. Im Vereinigten Königreich (GB) wurde bei den Auswahlkriterien (z. B. im Leitfaden für Antragsteller zur Beschäftigungsinitiative 1997-1999, Teil 2) Maßnahmen zugunsten von Flüchtlingen besonderes Gewicht beigemessen.

72. Die Ergebnisse, die in den ersten Jahren im Rahmen von Integra und der anderen Aktionsbereiche der Gemeinschaftsinitiative Beschäftigung gewonnen wurden, sind über die Website der Kommission öffentlich zugänglich. Diese wichtigen Erkenntnisse wurden nach der Systematik der europäischen Beschäftigungsstrategie klassifiziert, um den Mitgliedstaaten ihre Nutzung bei der Aufstellung ihrer nationalen Aktionspläne für Beschäftigung zu erleichtern.

Außerdem werden die Ex-post-Evaluierung der Beschäftigungsinitiative und die Abschlussberichte zu dem Programm (die bis zum 30. Juni 2002 zu übermittelt sind) eine gedrängte Übersicht über die wichtigsten Erkenntnisse auf nationaler und EU-Ebene und die erzielten Ergebnisse liefern.

73. Da die Beschäftigungsinitiative ein einheitliches Ganzes bildete, wurden keine spezifischen Bewertungen ihrer einzelnen Aktionsbereiche vorgenommen. Bei der EU-weiten Halbzeitevaluierung wurden methodische Leitlinien zur Unterstützung der nationalen Bewerter sowie zur Schaffung eines gemeinsamen Rahmens festgelegt, der regeln soll, welche Arten von Analysen durchzuführen und welche Arten von Informationen zu sammeln sind. Die Ex-post-Evaluierung der Beschäftigungsinitiative wird zudem detaillierte Informationen über die Ergebnisse der gesamten Initiative einschließlich Integra liefern.

74. Die Kommission pflichtet dieser Bemerkung zur Informationsverbreitung bei und weist darauf hin, dass sie die fragliche Forderung in die derzeit laufende Gemeinschaftsinitiative EQUAL (ein Folgeprogramm zur Beschäftigungsinitiative) aufgenommen hat.

75. a) Sowohl in Spanien als auch im Vereinigten Königreich (GB) zählten Innovation und gezielte Unterstützung von Projekten, die sich mit von Ausgrenzung vom Arbeitsmarkt bedrohten Personen befassen, zu den Auswahlkriterien.

b) Eine verlässliche Schlussfolgerung hinsichtlich der gewonnenen Erfahrungen und der Weiterverfolgung der erzielten Erkenntnisse kann erst gezogen werden, wenn die Abschlussberichte über die Initiative bei der Kommission eingegangen und von ihr analysiert worden sind.

c) Die Überwachung und Begleitung in den einzelnen Mitgliedstaaten erfolgte über einen förmlich konstituierten Begleitausschuss, in dem auch die Kommission vertreten war. Auf Projektebene und auf lokaler, nationaler und EU-Ebene wurde für eine umfassende Informationsverbreitung gesorgt. Weder die Begleitung noch die Informationsverbreitung wurden zur Entwicklung neuer Modelle für die Bekämpfung der Ausgrenzung vom Arbeitsmarkt genutzt, aber beide waren wichtige Elemente in dem Bemühen, die im Rahmen der Projekte gewonnenen Erkenntnisse an einen möglichst großen Kreis von Entscheidungsträgern weiterzugeben.

76. Eine verlässliche Schlussfolgerung hinsichtlich des Wertes und der Wirksamkeit von Integra kann erst gezogen werden, wenn die Abschlussberichte über die Beschäftigungsinitiative, die bis zum 30. Juni 2002 vorgelegt werden sollten, bei der Kommission eingegangen und von ihr analysiert worden sind und wenn die im Jahr 2003 zu veröffentlichende Ex-post-Evaluierung erfolgt ist.

77. Bezüglich der Empfehlungen des Hofes möchte die Kommission Folgendes klarstellen:

a) Die in den ersten Jahren der europäischen Beschäftigungsstrategie gewonnenen Erfahrungen haben gezeigt, wie wichtig ein stärker themenbezogene Ansatz in der Beschäftigungspolitik ist. Diskriminierungen und Ungleichheiten sind allgemein anzutreffen und treten in unterschiedlichen Formen auf. Die Umsetzung des angestrebten Ziels, den Arbeitsmarkt für alle zugänglich zu machen, erfordert ein riesiges Experimentierfeld. Nach Ansicht der Kommission ist es vor allem Sache der lokalen Stellen, sich bei der Auswahl der Projekte von deren innovativem Charakter zu überzeugen.

b) Die Kommission teilt die Auffassung des Hofes, dass möglichst rasch zuverlässige und einheitliche Indikatoren zur Verfügung stehen sollten. Dies hängt von gemeinsamen Arbeiten in diesem Bereich ab, die derzeit zwischen den Mitgliedstaaten im Gange sind. Eine qualitative Evaluierung während der gesamten Laufzeit der Projekte ist der sicherste Weg, um sich vom zusätzlichen Nutzen solcher experimentellen Programme zu überzeugen.

c) Die Erfahrungen im Rahmen der Gemeinschaftsinitiativen ADAPT und Beschäftigung waren eine erste Etappe auf dem Weg zu einer stärkeren und engeren Zusammenarbeit zwischen Kommission und Mitgliedstaaten, namentlich über die auf europäischer Ebene eingerichteten thematischen Gruppen, und die Konzeption der Gemeinschaftsinitiative EQUAL trägt diesen positiven Elementen in hohem Maße Rechnung.

Anhang 1

Folgende Broschüren aus einer Reihe maßgeblicher Veröffentlichungen, die gegen Ende der Laufzeit der Beschäftigungsinitiative vorgelegt wurden, sind für Integra unmittelbar relevant:

- Crossing the Job threshold (Die Schwelle zur Arbeit überschreiten) - Ergebnisse der thematischen Gruppe "Crossing the Job threshold": Diese Veröffentlichung verweist auf die Notwendigkeit einer gezielten Mittelbereitstellung für Menschen, die von Ausgrenzung vom Arbeitsmarkt betroffen oder bedroht sind. Sie ist in erster Linie für Einrichtungen und Einzelpersonen von Interesse, die als Vermittler zwischen diesen benachteiligten Gruppen und Arbeitgebern fungieren können, z. B. Arbeitsverwaltungen, private Beschäftigungs- und Vermittlungsdienste, Bildungsträger und Nichtregierungsorganisationen (NRO), die die Interessen der benachteiligten Gruppen vertreten. Solche Einrichtungen können ihre Methoden und Konzepte nur schwer ändern bzw. weiterentwickeln, wenn kein unterstützendes politisches Umfeld vorhanden ist. Deshalb richtet sich die Veröffentlichung auch an die mit Beschäftigungspolitik befassten Sozialpartner und Entscheidungsträger auf europäischer, nationaler, regionaler und lokaler Ebene (CE-V/1-00-016-XX-C, 2000, S. 28).

- Empowerment (Stärkung der Handlungskompetenz) - Ergebnisse der thematischen Gruppe "Empowerment": Diese Gruppe hat untersucht, auf welchem Wege bei Projekten der Gemeinschaftsinitiative "Beschäftigung - Integra" versucht wurde, das Ziel der Stärkung der Handlungskompetenz ausgegrenzter Einzelpersonen und Gruppen als Strategie für ihre Eingliederung in den Arbeitsmarkt zu verwirklichen. Sie ermittelte die für diesen Lösungsansatz repräsentativsten Projekte und untersuchte sowohl auf nationaler als auch auf europäischer Ebene Art und Wirkung von Strategien zur Stärkung der Handlungskompetenz zum Zwecke der Beschäftigung und Eingliederung (CE-V/1-00-013-XX-C, 2000, S. 30).

- Integra - Routes to Integration and employment for the socially excluded (Integra - Strategien gegen soziale Ausgrenzung - Wege zur Integration und Beschäftigung): Integra soll Maßnahmen zur Verbesserung des Zugangs zum Arbeitsmarkt und der Beschäftigungsfähigkeit von Menschen fördern, die vom Arbeitsmarkt ausgegrenzt sind (CE-97-96-475-XX-C, 1997, S. 20).

- Shaping active employment policies (Aktive Beschäftigungspolitik gestalten) - Zusammenfassung der strategischen Erkenntnisse aus den Gemeinschaftsinitiativen ADAPT und Beschäftigung: Im Rahmen der Projekte der Gemeinschaftsinitiativen ADAPT und Beschäftigung wurde ein breit gefächertes Spektrum innovativer Modelle für bewährte Praktiken zur Verbesserung und Unterstützung aktiver Beschäftigungspolitik erprobt. Diese stehen in unmittelbarem Zusammenhang mit den vier Säulen der europäischen Beschäftigungsstrategie und der nationalen Aktionspläne für Beschäftigung: Beschäftigungsfähigkeit, Unternehmergeist, Anpassungsfähigkeit und Chancengleichheit (CE-V/1-00-020-XX-C, 2000, S. 16).

- Territorial Approaches: the key principles (Territoriale Ansätze - Die wichtigsten Grundsätze) - Der Begriff "territoriale Ansätze" bezieht sich auf ein im Entstehen begriffenes System zur Regelung lokaler Angelegenheiten (Local Governance), das es Regionen sowie Gebieten innerhalb von Regionen ermöglicht, den Herausforderungen einer immer offeneren globalen Wirtschaft in flexibler und innovativer Weise zu begegnen und gleichzeitig die Mitwirkung und Teilhabe der Bürger zu fördern. (CE-V/1-00-001-XX-C, 2000, S. 36).

(1) Mitteilung an die Mitgliedstaaten über geänderte Leitlinien für Operationelle Programme oder Globalzuschüsse, die die Mitgliedstaaten im Rahmen einer Gemeinschaftsinitiative "Beschäftigung und Entwicklung von Humanressourcen" zur Förderung des Beschäftigungswachstums insbesondere durch die Entwicklung von Humanressourcen vorschlagen können (96/C 200/06, ABl. C 200 vom 10.7.1996).

(2) Mitteilung der Kommission an die Mitgliedstaaten zur Festlegung der Leitlinien für die Gemeinschaftsinitiative EQUAL über die transnationale Zusammenarbeit bei der Förderung neuer Methoden zur Bekämpfung von Diskriminierungen und Ungleichheiten jeglicher Art im Zusammenhang mit dem Arbeitsmarkt für den Programmplanungszeitraum 2000-2006 (2000/C 127/02, ABl. C 127 vom 5.5.2000).

(3) CE-V/7-97-003-XX-C, 1997, S. 32.

(4) Ibid., 1999, S. 28.

(5) Mitteilung an die Mitgliedstaaten über geänderte Leitlinien für Operationelle Programme oder Globalzuschüsse, die die Mitgliedstaaten im Rahmen einer Gemeinschaftsinitiative "Beschäftigung und Entwicklung von Humanressourcen" zur Förderung des Beschäftigungswachstums insbesondere durch die Entwicklung von Humanressourcen vorschlagen können, ABl. C 200 vom 10.7.1996, S. 13.

(6) Weißbuch "Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit, Beschäftigung - Herausforderungen der Gegenwart und Wege ins 21. Jahrhundert", ISBN 92-826-7423-1, 1994, Kapitel 8 Buchstabe f).

(7) Das Vereinigte Königreich legte im Rahmen der Gemeinschaftsinitiative Beschäftigung zwei getrennte Operationelle Programme (OP) vor - ein OP für Großbritannien und ein OP für Nordirland. Die Beispiele in den Antworten der Kommission beziehen sich auf das OP für Großbritannien.

(8) Operationelles Programm; Form, in der die Aktionspläne der Mitgliedstaaten im Rahmen der Gemeinschaftsinitiativen der Kommission vorgelegt wurden.

(9) "Gemeinsamer Leitfaden für die Begleitung und die Zwischenbewertung der Strukturfonds der EG", Europäische Kommission, 1995, und "Eine Methodologie für die europäische Bewertung der Beschäftigungsinitiative", 1999.

(10) A. a. O. (siehe Fußnote 1 - Dokument von 1996).

(11) "Zielgruppe sind auch weiterhin die benachteiligten Personen, die bislang von 'Beschäftigung - Horizon' erfasst wurden, wie Langzeitarbeitslose, arbeitslose Alleinerziehende, Obdachlose, Fahrende, Sinti und Roma, Strafgefangene und ehemalige Strafgefangene, Drogenabhängige usw. Nichtsdestotrotz soll ein besonderer Schwerpunkt auf Aktionen gesetzt werden, die sich auf die Bedürfnisse von Migranten, Flüchtlingen und ähnlich gefährdeten Gruppen konzentrieren [...]."

Die Definition der Zielgruppen der Gemeinschaftsinitiative "Beschäftigung - Horizon", auf die im vorhergehenden Absatz Bezug genommen wurde, umfasste "Drogenabhängige und Angehörige von Randgruppen, Einwanderer, Flüchtlinge, Fahrende, isolierte Menschen, Einelternfamilien, Obdachlose, Strafgefangene und ehemalige Strafgefangene" (ABl. C 180 vom 1.7.1994, S.36).

(12) http://europa.eu.int/comm/equal/ae.cfm Strategische Erkenntnisse.

(13) "Gemeinsamer Leitfaden für die Begleitung und die Zwischenbewertung der Strukturfonds der EG", Europäische Kommission, 1995, und "Eine Methodologie für die europäische Bewertung der Beschäftigungsinitiative", 1999.

(14) A. a. O.

(15) Abschließende EU-weite Bewertung der Gemeinschaftsinitiative Beschäftigung, März 2000, S. 107.

(16) A. a. O. "Gemeinsamer Leitfaden für die Begleitung und die Zwischenbewertung der Strukturfonds der EG", Europäische Kommission, 1995, und "Eine Methodologie für die europäische Bewertung der Beschäftigungsinitiative", 1999.

(17) Innovationen, Nr. 7, CE-11-98-932-XX-C, 1998, S. 36.

(18) Innovationen, Nr. 1, CE-11-98-924-XX-C, 1998, S. 28.

(19) Innovationen, Nr. 9, CE-26-99-780-XX-C, 2000, S. 40.

(20) ISBN 92-826-7423-1.

(21) A. a. O.- Mitteilung an die Mitgliedstaaten (ABl. C 200 vom 10.7.1996, S. 19).