Hintergrund

Wirtschaftsentwicklung und ‑politik in Griechenland werden im Rahmen sowohl des Europäischen Semesters für die wirtschaftspolitische Koordinierung als auch der verstärkten Überwachung gemäß der Verordnung (EU) Nr. 472/2013 verfolgt. Mit der verstärkten Überwachung für Griechenland wird der Tatsache Rechnung getragen, dass das Land weitere Maßnahmen zur Behebung der Ursachen oder potenziellen Ursachen wirtschaftlicher und finanzieller Schwierigkeiten ergreifen und Strukturreformen zur Unterstützung eines robusten und nachhaltigen Wirtschaftswachstums umsetzen muss.

Das Verfahren der verstärkten Überwachung stellt einen umfassenden Rahmen für die Beobachtung der wirtschaftlichen Entwicklung und der Fortführung der für eine nachhaltige wirtschaftliche Erholung notwendigen politischen Maßnahmen bereit. Es ermöglicht eine regelmäßige Bewertung der jüngsten wirtschaftlichen und finanziellen Entwicklungen in Griechenland sowie die Beobachtung der Finanzierungsbedingungen des Staates und die Aktualisierung der Schuldentragfähigkeitsanalyse. Die verstärkte Überwachung bildet auch den Rahmen für die Bewertung der allgemeinen Zusage Griechenlands vom 22. Juni 2018 gegenüber der Eurogruppe: die im Rahmen des ESM-Stabilitätshilfeprogramms beschlossenen Reformen fortzusetzen und abzuschließen und zu gewährleisten, dass die Ziele der im Rahmen dieses Finanzhilfeprogramms und seiner Vorläufer verabschiedeten wichtigen Reformen weiterverfolgt werden. In diesem Kontext dient die verstärkte Überwachung der Kontrolle, ob spezifische Zusagen zur Vollendung wichtiger, während des Programms eingeleiteter Strukturreformen in sechs Schlüsselbereichen mit vereinbarten Vollzugsfristen bis Mitte 2022 umgesetzt wurden: haushaltspolitische und strukturelle finanzpolitische Maßnahmen, ii) Sozialfürsorge, iii) Finanzstabilität, iv) Arbeits- und Produktmärkte, v) Griechische Vermögens- und Beteiligungsgesellschaft (Hellenic Corporation of Assets and Participations) und Privatisierungen und vi) Modernisierung der öffentlichen Verwaltung.

Dies ist der neunte Bericht über die verstärkte Überwachung Griechenlands. Er stützt sich auf die Ergebnisse einer aus der Distanz durchgeführten Prüfungsmission vom 26./27. Januar 2021 und einen regelmäßigen Dialog mit den Behörden. Die Prüfung wurde von der Europäischen Kommission in Verbindung mit der Europäischen Zentralbank durchgeführt; der Internationale Währungsfonds beteiligte sich im Rahmen seiner Kontrollfunktion nach Programmschluss, der Europäische Stabilitätsmechanismus wiederum war sowohl im Rahmen seines Frühwarnsystems als auch im Rahmen der Absichtserklärung vom 27. April 2018 über Arbeitsbeziehungen zwischen der Europäischen Kommission und dem Europäischen Stabilitätsmechanismus beteiligt. Im aktuellen Bericht wird beurteilt, inwieweit Griechenland seine Zusagen gegenüber der Eurogruppe, die Reformen bis Ende 2020 zum Abschluss zu bringen, umgesetzt hat. Dieser Bericht steht nicht mit einer Aktivierung politikabhängiger Maßnahmen zum Schuldenabbau in Verbindung, was – im Einklang mit dem vereinbarten halbjährlichen Zeitplan – auf der Grundlage des zehnten Berichts erfolgen könnte. Der zehnte Bericht wird voraussichtlich im November veröffentlicht werden.

GESAMTBEWERTUNG

Der Bericht wurde vor dem Hintergrund der zweiten Welle der Pandemie erstellt, die vor Ende 2020 zu einer allgemeinen Verschärfung der Eindämmungsmaßnahmen und zuletzt zu einer Schließung von Schulen und Einzelhandelsunternehmen sowie zu Mobilitätseinschränkungen in bestimmten Regionen einschließlich Athens geführt hat. Die griechische Wirtschaft dürfte 2020 gegenüber dem Vorjahr um 10 % geschrumpft sein, wobei für dieses Jahr nur eine teilweise Erholung prognostiziert wird. Die Folgen der durch die Pandemie beeinträchtigten Tourismussaison im Jahr 2020 wirkten sich negativ auf Griechenland aus, da die Tourismusbranche in der Wirtschaft eine wichtige Rolle spielt. Die Regierung passte die bestehenden finanzpolitischen Maßnahmen zur Unterstützung von Arbeitslosen und Lohnempfängern, deren Verträge ausgesetzt wurden, weiter an, verlängerte die Stützen für Unternehmen und verabschiedete neue gezielte Maßnahmen zum Schutz von Haushalten und Unternehmen. Bislang scheinen die Beschäftigungsschutzmaßnahmen, die von der EU insbesondere über das neue Instrument zur vorübergehenden Unterstützung bei der Minderung von Arbeitslosigkeitsrisiken in einer Notlage (SURE) und den Europäischen Sozialfonds gefördert werden, zu wirken, und die Arbeitslosenquote ist trotz des beträchtlichen Konjunkturrückgangs weitgehend stabil geblieben. Dennoch nimmt die Zahl der Arbeitslosen zu, da neue Arbeitskräfte nur verhalten eingestellt werden. Die Unternehmen und die Arbeitnehmer haben von öffentlichen Fördermaßnahmen profitiert; wie groß die Herausforderung, der sich die Unternehmen – und der Finanzsektor – gegenüber sehen, tatsächlich ist, wird allerdings wie auch in anderen Mitgliedstaaten erst sichtbar werden, wenn die staatlichen Unterstützungsmaßnahmen auslaufen. Es wird sorgfältigen Handelns bedürfen, um einen plötzlichen Absturz zu vermeiden.

Trotz der schwierigen Umstände konnten die Behörden auf einer Reihe von Gebieten gute Fortschritte erzielen, u. a. in den Bereichen Bildung, Verwaltung staatlicher Vermögenswerte, Privatisierungsprojekte und Energiepolitik. Erwähnenswert sind u. a. die nachstehenden Punkte:

·In der Bildungspolitik wurden in den letzten drei Monaten zwei ehrgeizige Reformen verabschiedet. Im Dezember 2020 wurde eine Reform der beruflichen Aus- und Weiterbildung beschlossen, die darauf abzielt, die Attraktivität dieses Bildungswegs zu erhöhen und die berufliche Bildung und das lebenslange Lernen stärker an die Erfordernisse des Arbeitsmarktes anzupassen. Mit dem Hochschulgesetz vom Februar 2021 sollen wiederum die Funktionsweise der Universitäten modernisiert und die Qualität des Bildungsangebots verbessert werden. Darüber hinaus wurden interne und externe Bewertungen von Schulen eingeleitet.

·Die Griechische Vermögens- und Beteiligungsgesellschaft (Hellenic Corporation of Assets and Participations) schloss die Überprüfung der Leitungsorgane aller staatseigenen Unternehmen ab (spezifische Zusage). Der Strategieplan für die Gesellschaft wurde weiter wie geplant umgesetzt, und die Behörden schlossen die Ausarbeitung der aktualisierten ministeriellen Leitlinien ab.

·Die Ausschreibungen von Vermögenswerten zur Privatisierung sind vorangekommen. Die Veräußerung des Jachthafens Alimos wurde am 31. Dezember 2020 abgeschlossen, für den Abschluss des Hellinikon-Projekts in den kommenden Monaten bestehen gute Aussichten, und bei den für die Konzession für die Egnatia-Autobahn erforderlichen Maßnahmen wurden einige seit langem erwartete Fortschritte erzielt. Bei allen diesen Vorhaben handelt es sich um spezifische Zusagen.

·Im Bereich der Energiepolitik haben die Behörden den Markttest eingeleitet, um das seit langem bestehende Kartellverfahren gegen den staatlichen Stromversorger in den kommenden Monaten abzuschließen (eine spezifische Zusage).

Auch in anderen wichtigen Bereichen wurden die Reformen fortgesetzt. Reformen der öffentlichen Finanzverwaltung, einschließlich des öffentlichen Investitionshaushalts, haben durch Fortschritte bei der administrativen, wirtschaftlichen und funktionalen Haushaltssystematik wieder die dringend benötigte Dynamik erhalten. Eine genaue Beobachtung ist erforderlich, weil dies für die Steigerung der Effizienz der Zahlungsverfahren von entscheidender Bedeutung ist. Die Rechtsvorschriften zur Reformierung des Personalwesens der Steuerverwaltung wurden angenommen, und die Reform ist nach wie vor auf dem Weg einer vollständigen Umsetzung bis zur nächsten Überprüfung. Auch die Reformen der öffentlichen Verwaltung sind planmäßig vorangekommen. So wurden neue Rechtsvorschriften für eine schnellere und effizientere Einstellung von Beamten verabschiedet.

Dennoch scheint sich das Umsetzungstempo in einer Reihe von Bereichen insgesamt verlangsamt zu haben, insbesondere aufgrund der Pandemie. Bei mehreren Zusagen verzögert sich die Durchführung von Umsetzungsmaßnahmen. Zusätzlich zu den anhaltenden pandemiebedingten Schwierigkeiten werden von den Behörden zu Recht die Umbesetzungen mehrerer Schlüsselstellen in der Verwaltung zu Jahresbeginn und die Arbeitsbelastung aufgrund der Vorbereitungen für den Aufbau- und Resilienzplan als Ursache für einige Verzögerungen genannt. Es wurden detaillierte spezifische Fahrpläne vereinbart, um bis zum zehnten Bericht im Mai den Weg für entscheidende Fortschritte zu bereiten. Dazu gehören die weitere Umsetzung der Reformen im Finanzsektor, die vollständige Umsetzung der Personalreform der Unabhängigen Behörde für öffentliche Einnahmen, die Operationalisierung der Projektvorbereitungs-Fazilität und der Planungs-Pipeline für strategische Investitionsvorhaben, die Vermeidung neuer und der Abbau bestehender Zahlungsrückstände, nachdem hier Verzögerungen festgestellt worden sind, auch durch Verstärkung des Lenkungsausschusses für die Begleichung von Zahlungsrückständen und die Vereinfachung des Rechtsrahmens für die Durchführung von Steuerverfahren, den Abschluss der Reform der weiteren Vereinfachung der Investitionsgenehmigungen in vereinbarten Bereichen und die Verabschiedung eines modernisierten Arbeitsrechts. Darüber hinaus verpflichteten sich die Behörden zu einer Reihe spezifischer Schritte in den Bereichen Gesundheitsversorgung, Korruptionsbekämpfung, Verwaltungsreform und Umsetzung des Kontenplans. Angesichts ihrer Bedeutung im Rahmen der allgemeinen Wiederaufbau-Strategie muss die Justizreform wiederbelebt werden, da Reformen zur Förderung der Leistungsfähigkeit des Justizwesens dazu beitragen, eine rasche Durchführung von Investitionen, auch aus dem Privatsektor, sicherzustellen.

Die Umsetzung einiger wichtiger Reformen im Finanzsektor hat sich ebenfalls verzögert, doch wurde ein ehrgeiziger Zeitplan für die nächste Überprüfung vereinbart. Das Inkrafttreten des Insolvenzgesetzbuchs war zum Teil auf das Ende des letzten Jahres verschoben worden, wobei einige Teile am 1. März in Kraft treten sollten und andere auf den 1. Juni 2021 verschoben wurden. Die neuen Vorschriften stellen eine wichtige Reform des Insolvenzrahmens dar, erfordern jedoch umfangreiche Umsetzungsarbeiten im Hinblick auf ihre sehr spezifischen Bestimmungen sowie die Einrichtung einer IT-Plattform, die mit denen der Banken verbunden ist. Andere vereinbarte Reformen werden – wenngleich langsamer als abgesprochen – fortgesetzt, erfordern jedoch eine genaue Beobachtung, insbesondere im Hinblick auf die Beseitigung des Rückstands bei den Privatinsolvenzen (das Ziel für Ende 2021 scheint gefährdet) und die Genehmigung der abgerufenen staatlichen Garantien, die sich im letzten Quartal 2020 aufgrund von Schwierigkeiten bei der Einstellung neuer Mitarbeiter aufgrund der Verschärfung der Eindämmungsmaßnahmen verzögert hat. Die Behörden bereiten derzeit zusätzliche Maßnahmen zur Unterstützung des Finanzsektors vor, insbesondere eine Ausweitung des Hercules-Verbriefungsprogramms, was zu begrüßen ist. Wegen der Verschärfung der Eindämmungsmaßnahmen gegen Ende 2020 haben die Behörden alle Vollstreckungsmaßnahmen gegenüber Schuldnern einschließlich der Durchführung elektronischer Auktionen und der entsprechenden Vorbereitungsmaßnahmen, die Monate in Anspruch nehmen können, ausgesetzt. Sollte sich diese Aussetzung von Vollstreckungsmaßnahmen hinziehen, könnte das die rasche und effiziente Abwicklung notleidender Darlehen durch die griechischen Banken und Forderungsverwalter beeinträchtigen. Die Behörden werden daher aufgefordert, zeitnah einstweilige, gezieltere Lösungen zu finden und gleichzeitig sozial schwache Haushalte zu schützen.

Bei der Ausarbeitung des Aufbau- und Resilienzplans arbeiten die Behörden eng mit der Europäischen Kommission zusammen. Das ist zu begrüßen, da die beträchtlichen Mittel, auf die Griechenland im Rahmen der Aufbau- und Resilienzfazilität Anspruch hat, das Wachstum, die Schaffung von Arbeitsplätzen und die grüne und digitale Wende in den kommenden Jahren unterstützen können, sofern sie wirkungsvoll und angemessen eingesetzt werden. Die Aufbau- und Resilienzfazilität der EU wird Griechenland im Zeitraum 2021-2026 30,5 Mrd. EUR zur Verfügung stellen, davon 17,8 Mrd. EUR in Form von Zuschüssen. Die Reformen und Investitionen im Rahmen des anstehenden Aufbau- und Resilienzplans sollen auf früheren und laufenden Reformen im Rahmen des verstärkten Überwachungsverfahrens aufbauen und diese ergänzen. In Verbindung mit dem zusätzlichen Betrag von 1,7 Mrd. EUR im Rahmen des React-EU-Instruments und den bereits durch das Europäische Instrument zur vorübergehenden Unterstützung bei der Minderung von Arbeitslosigkeitsrisiken in einer Notlage (SURE) ausgezahlten 2,7 Mrd. EUR sowie etwaigen zusätzlichen Geldern werden diese beträchtlichen Finanzmittel dazu beitragen, die wirtschaftlichen und sozialen Auswirkungen der Pandemie abzufedern und die notwendige Unterstützung für eine nachhaltige und inklusive Erholung zu leisten.

Insgesamt wird in diesem Bericht der Schluss gezogen, dass Griechenland bei der Umsetzung einer Reihe von Reformzusagen gute Fortschritte erzielt hat, jedoch festgestellt, dass sich die Reformdynamik verlangsamt hat, wobei die durch die Pandemie verursachten schwierigen Umstände anerkannt werden. Die europäischen Organe begrüßen die fortgesetzte enge und konstruktive Zusammenarbeit der Behörden und die Einigung über eine Reihe nachgebesserter Fristen für kritische Reformen. Die Behörden werden aufgefordert, weiterhin Ressourcen zu mobilisieren und alle notwendigen Schritte zu unternehmen, um ihre fälligen spezifischen Zusagen rechtzeitig für den zehnten Bericht über die verstärkte Überwachung zu erfüllen, der im Mai veröffentlicht werden soll und im Zuge dessen die Aktivierung der nächsten Reihe politikabhängiger Maßnahmen zum Schuldenabbau vorgesehen ist.

MAKROÖKONOMISCHE ENTWICKLUNGEN

Die Coronavirus-Pandemie wirkt sich weiterhin sehr nachteilig auf die griechische Wirtschaft aus. Im dritten Quartal 2020 wuchs die Wirtschaft um 2,3 % gegenüber dem Vorquartal, in dem ein Rückgang von 14,1 % verzeichnet worden war. Die Erholung im dritten Quartal blieb deutlich hinter der beträchtlichen Erholung im Euroraum zurück, was vor allem auf den drastischen Rückgang der Wertschöpfung im Fremdenverkehrssektor zurückzuführen war. Das Wachstum wurde vom privaten Konsum getragen, und auch die Warenausfuhren wiesen eine gewisse Krisenfestigkeit auf. Die Arbeitslosigkeit ging weiter zurück und erreichte im dritten Quartal 2020 16,2 %, was darauf hindeutet, dass die bestehenden Unterstützungsmaßnahmen erfolgreich zum Schutz von Arbeitsplätzen beitragen. Gleichzeitig lag die Beschäftigung unter dem Stand vom Vorjahr, was in erster Linie auf die geringere Zahl von Einstellungen in der Tourismusbranche zurückzuführen ist. Die Jugendarbeitslosigkeit ging ebenfalls zurück, blieb aber im dritten Quartal mit 34,2 % auf sehr hohem Stand.

Nach der Verschärfung der Eindämmungsmaßnahmen gegen Ende 2020 dürfte die Konjunktur in der ersten Hälfte dieses Jahrs schwächeln. Die im November 2020 bekannt gegebenen Eindämmungsmaßnahmen bleiben in Kraft, was schwerwiegende Beschränkungen für den Dienstleistungssektor mit sich bringt, wohingegen für das verarbeitende Gewerbe weniger Störungen zu erwarten sind, auch wenn es zu Unterbrechungen der Lieferketten und einer Drosselung der Nachfrage kommen dürfte. Diese zur Rettung von Menschenleben erforderlichen Maßnahmen dürften die wirtschaftliche Erholung weiter hinauszögern. In ihrer vor der jüngsten regionalen Straffung der Eindämmungsmaßnahmen erstellten Winterprognose 2021 rechnet die Kommission mit einem BIP-Wachstum von 3,5 % für 2021 und von 5 % für 2022, getragen vor allem von der Binnennachfrage. Die Projektion geht davon aus, dass die Impfung die am stärksten gefährdeten Personen bis Mitte 2021 allmählich schützen wird, was eine dauerhafte, wenn auch nur schrittweise Lockerung der Eindämmungsmaßnahmen im zweiten Quartal ermöglichen würde. Auch die Außenwirtschaft wird den Projektionen zufolge einen positiven Wachstumsbeitrag leisten, wenngleich weniger stark als zuvor erwartet, da der Fremdenverkehrssektor möglicherweise länger brauchen wird, bis er sich vollständig erholt hat. Ferner liegt der Prognose die Annahme zugrunde, dass die Finanzpolitik die Wirtschaft auch 2021 durch gezielte Maßnahmen zugunsten von Unternehmen und Haushalten stützen wird. Die Unterauslastung der Wirtschaft dürfte das Preiswachstum belasten, das auch 2021 eine leicht Abwärtsentwicklung verzeichnen und 2022 wieder anziehen dürfte.