Die Entscheidung der Kommission, im Rahmen des Instruments Unterstützung zu gewähren, steht unter der Voraussetzung, dass der jeweilige Mitgliedstaat strikte Anspruchskriterien erfüllt basierend auf der Einhaltung der Beschlüsse und Empfehlungen gemäß dem Rahmen für haushaltspolitische und gesamtwirtschaftliche Überwachung. An dieser Stelle ist darauf hinzuweisen, dass die Mitgliedstaaten eine solide Steuerpolitik verfolgen und in Zeiten des wirtschaftlichen Wachstums Haushaltspuffer anlegen sollten. Die Kriterien zur Aktivierung der nach dem Instrument vorgesehenen Unterstützung beruhen auf einem zweifach an die Erwerbslosenquote gekoppelten Auslöser (Double Unemployment Trigger). Letzterer wird gewählt, da ein starker Anstieg der nationalen Erwerbslosenquoten einen aussagekräftigen Indikator für die Auswirkungen eines großen asymmetrischen Schocks in einem bestimmten Mitgliedstaat darstellt.

Die Mitgliedstaaten haben ein Interesse daran, in ihren Systemen und Praktiken des öffentlichen Investitionsmanagements hohe Qualität zu erreichen und beizubehalten. Der Vorschlag wird daher durch einen Anhang ergänzt, in dem Methodik und Kriterien für die Bewertung solcher Systeme und Verfahren des öffentlichen Investitionsmanagements festgelegt werden; hierdurch sollen jene Bereiche identifiziert werden, die gestärkt werden müssen, um die Wirkung der öffentlichen Investitionen und die potenzielle Unterstützung im Rahmen des vorgeschlagenen Instruments zu erhöhen.

Die Initiative erfolgt in Form eines Vorschlags für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates nach Artikel 175 Absatz 3 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV). Zur Stärkung des Zusammenhalts ermöglicht Artikel 175 Absatz 3 AEUV die Schaffung eines Instruments zur Unterstützung förderfähiger öffentlicher Investitionen in Mitgliedstaaten, die großen asymmetrischen Schocks ausgesetzt sind. Diese Maßnahme ist neben den Strukturfonds erforderlich, da letztere kein spezifisches Instrument zur Unterstützung der makroökomischen Stabilisierung durch Sicherung der öffentlichen Investitionen im Falle großer asymmetrischer Schocks enthalten, und lässt Maßnahmen, die im Rahmen sonstiger politischer Maßnahmen der Union beschlossen werden, unberührt.

Die vorgeschlagene Verordnung zur Einrichtung der Europäischen Investitionsstabilisierungsfunktion (EISF) ist eine der Initiativen, in denen sich die in der Mitteilung der Kommission mit dem Titel „Neue Haushaltsinstrumente für ein stabiles Euro-Währungsgebiet innerhalb des Unionsrahmen“ zum Ausdruck gebrachte Aufforderung zur Einrichtung einer Stabilisierungsfunktion niederschlägt, die zu einer Abfederung der Auswirkungen asymmetrischer Schocks und zur Vermeidung der Gefahr negativer Ausstrahlungseffekte beitragen würde. Die Stabilisierungsfunktion ist für die Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets gedacht und sollte den übrigen EU-Mitgliedstaaten offen stehen die nach einem positiven diesbezüglichen Beschluss der WKM II-Mitglieder dem Wechselkursmechanismus II beigetreten sind.

Vor diesem Hintergrund und vorbehaltlich der Zustimmung der Mitgliedstaaten bestehen Möglichkeiten zur Entwicklung von Haushaltsinstrumenten auf EU-Ebene, die zur Stabilität des Euro-Währungsgebiets beitragen und auch der EU als Ganzes zugutekommen können. Damit diese Instrumente erfolgreich, wirksam und aus Sicht des Steuerzahlers möglichst effizient sind, müssen sie unter Ausnutzung aller Synergien mit anderen, in größerem Unionsrahmen vorhandenen Haushaltsinstrumenten konzipiert werden. Darüber hinaus könnte der Europäische Stabilitätsmechanismus (ESM) oder sein Rechtsnachfolger in Form eines Europäischen Währungsfonds bei der makroökonomischen Stabilisierung eine unterstützende Funktion übernehmen, so dies von Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets, die Gesellschafter des ESM sind, gewünscht ist.

Um den Euro-Mitgliedstaaten dabei zu helfen, besser auf rasch wechselnde wirtschaftliche Rahmenbedingungen zu reagieren und ihre Wirtschaft bei großen asymmetrischen Schocks zu stabilisieren, sollte eine Europäische Investitionsstabilisierungsfunktion geschaffen werden. Infolge der Vereinheitlichung der Geldpolitik in einem einheitlichen Währungsraum stehen den teilnehmenden Mitgliedstaaten nicht mehr dieselben Instrumente der makroökonomischen Politik zur Verfügung. Zwar ist jedes Land anders und bei der Wahrscheinlichkeit, einem Schock ausgesetzt zu sein, spielen Größe und Struktur der Wirtschaft eine Rolle, doch hat die Krise deutlich gemacht, wie begrenzt die Mittel sind, auf die ein einzelner Mitgliedstaat des Euro-Währungsgebiets zurückgreifen kann, um die Auswirkungen großer asymmetrischer Schocks zu absorbieren; einige Staaten konnten sich dabei auf den Märkten nicht mehr selbst finanzieren. In einigen Fällen führte dies zu langanhaltenden Rezessionen und negativen Ausstrahlungseffekten auf andere Mitgliedstaaten.

Die Vertiefung der Wirtschafts- und Währungsunion kommt sowohl dem Euro-Währungsgebiet als auch der EU als Ganzes zugute. Ein stärker integriertes und leistungsfähigeres Euro-Währungsgebiet würde allen in der EU zu mehr Stabilität und Wohlstand verhelfen und gleichzeitig dafür sorgen, dass Europas Stimme in Wirtschaftsfragen weltweit deutlich vernehmbar ist. Die Stabilisierungsfunktion, eines der in der Mitteilung der Kommunikation vorgestellten neuen Haushaltsinstrumente, soll einem Teil des spezifischen Bedarfs von Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets und von jenen Mitgliedstaaten, die den Euro einführen wollen, die an dem in Artikel 140 Absatz 1 AEUV genannten Wechselkursmechanismus teilnehmen, Rechnung tragen und gleichzeitig die breiter angelegten Bedürfnisse und Bestrebungen berücksichtigen, die sie als EU-Mitgliedstaaten bewegen. Dabei sollen auch die Synergien zwischen bestehenden und künftigen Instrumenten maximiert werden; diese wird die Kommission dann im Mai 2018 im Rahmen ihrer Vorschläge zum mehrjährigen Finanzrahmen für die Zeit nach 2020 vorstellen.

In seiner Rede zur Lage der Union und der begleitenden Absichtserklärung aus dem Jahr 2017 kündigte Präsident Juncker die Absicht der Kommission an, konkrete Vorschläge zur Schaffung einer eigenen Haushaltslinie für das Euro-Währungsgebiet im Rahmen des EU-Haushalts vorzulegen, in der unter anderem eine Stabilisierungsfunktion vorgesehen ist. Auf diese Idee wurde in der Mitteilung der Kommission mit dem Titel „Neue Haushaltsinstrumente für ein stabiles Euro-Währungsgebiet innerhalb des Unionsrahmens“, die Teil eines Pakets von Initiativen zur Vertiefung der Wirtschafts- und Währungsunion Europas ist, näher eingegangen. Das Paket stützt sich insbesondere auf den Bericht der fünf Präsidenten über die Vollendung der Wirtschafts- und Währungsunion Europas vom 22. Juni 2015 und auf das Reflexionspapier der Kommission über die Vertiefung der Wirtschafts- und Währungsunion vom 31. Mai 2017.

Die wirtschaftliche Stabilität der Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) und der Mitgliedstaaten, die den Euro eingeführt haben, ist von EU-weiter Relevanz. Die Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets sind wirtschaftlich stark vernetzt. Es sollte vermieden werden, dass wirtschaftliche Schocks und erhebliche Konjunkturrückgänge zu tiefer gehenden und weitreichenderen Stresssituationen führen, die sich negativ auf den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt auswirken. Aufgrund der Architektur der WWU mit einer zentralisierten einheitlichen Geldpolitik auf der einen Seite und einer dezentralisierten nationalen Steuerpolitik auf der anderen Seite sind die Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets nicht ausreichend in der Lage, große asymmetrische Schocks isoliert aufzufangen. Es muss eine größere Anzahl an Instrumenten zur Verfügung stehen, wenn sich die WWU aufgrund großer wirtschaftliche Störungen in bestimmten Mitgliedstaaten mit kritischen Problemen konfrontiert sieht. Auch wenn die nicht dem Euro-Währungsgebiet angehörenden Mitgliedstaaten weiterhin selbst für ihre nationale Währungs- und Wechselkurspolitik verantwortlich sind, unterliegen diejenigen Staaten, die den Euro in absehbarer Zeit einführen und im Rahmen der Erfüllung ihrer Verpflichtungen im Hinblick auf die Verwirklichung der Wirtschafts- und Währungsunion dem Wechselkursmechanismus (WKM II) beigetreten sind, de facto auch schon jetzt Einschränkungen bei ihrer Wechselkurs- und Währungspolitik. Die Finanzkrise und die sich daran anschließende Wirtschaftskrise im Euro-Währungsgebiet haben gezeigt, dass die Wirksamkeit der automatischen fiskalischen Stabilisatoren und der diskretionären fiskalpolitischen Maßnahmen auf nationaler Ebene selbst in Mitgliedstaaten mit niedriger Staatsverschuldung und scheinbar gesunden öffentlichen Finanzen stark eingeschränkt ist. Dies hat bei der Steuerpolitik zu einem prozyklischen Verlauf geführt, was sich nachteilig auf die Qualität der öffentlichen Finanzen und insbesondere auf die öffentlichen Investitionen ausgewirkt hat. Die Abfolge der Ereignisse zeigt auch, dass der einheitlichen Geldpolitik möglicherweise zu viel Bedeutung beigemessen wird, wenn es darum geht, unter schwierigen wirtschaftlichen Bedingungen für eine Stabilisierung zu sorgen. Diese Feststellungen lassen die Schaffung eines gemeinsamen Instruments auf EU-Ebene zum Auffangen derartiger Schocks notwendig erscheinen, wenn man vermeiden möchte, dass sich die Unterschiede beim gesamtwirtschaftlichen Abschneiden der Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets und der Mitgliedstaaten, die dem Wechselkursmechanismus (WKM II) beigetreten sind, vertiefen und den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt gefährden.

Eine auf Artikel 175 Absatz 3 AEUV gestützte Maßnahme zur Stärkung des wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalts kann so ausgestaltet werden, dass nur ein Teil der Mitgliedstaaten die erforderlichen Anspruchsvoraussetzungen erfüllt, sofern die Beschränkung anhand eines objektiven Grundes erfolgt. Die Förderung des wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalts und die Errichtung einer Wirtschafts- und Währungsunion sind Hauptziele von Artikel 3 AEUV. Die Währungsunion ist aufgrund ihrer derzeitigen Architektur nicht in der Lage, große asymmetrische Schocks durch einen Mechanismus abzufedern, der geeignet ist, die Aufrechterhaltung des Niveaus der öffentlichen Investitionen der Mitgliedstaaten wirksam zu gewährleisten. Das Fehlen von Kanälen zur Anpassung der Geldpolitik und der Wechselkurse auf nationaler Ebene hat zur Folge, dass nur eine begrenzte Zahl von Instrumenten für die Bewältigung asymmetrischer Schocks in Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets zur Verfügung steht; stattdessen rücken bei der Bewältigung dieser Schocks die verbleibenden nationalen wirtschaftspolitischen Instrumente, nämlich Strukturreformen und Steuerpolitik aber auch verstärkt die einheitliche Geldpolitik, in den Mittelpunkt. Auch wenn die nicht dem Euro-Währungsgebiet angehörenden Mitgliedstaaten weiterhin selbst für ihre nationale Währungs- und Wechselkurspolitik verantwortlich sind, unterliegen diejenigen Staaten, die den Euro in absehbarer Zeit einführen und im Rahmen der Erfüllung ihrer Verpflichtungen im Hinblick auf die Verwirklichung der Wirtschafts- und Währungsunion dem Wechselkursmechanismus (WKM II) beigetreten sind, de facto schon jetzt Einschränkungen bei ihrer Wechselkurs- und Währungspolitik.

Die zweite Bedingung lautet, dass sich die Aktion außerhalb des Strukturfonds als erforderlich erweist. Weder der Strukturfonds noch sonst ein anderes spezifisches Instrument zielen auf eine makroökomische Stabilisierung im Falle großer asymmetrischer Schocks durch Sicherung der öffentlichen Investitionen in den Mitgliedstaaten ab. Die Notwendigkeit eines solchen Instruments ergibt sich aus den Erfahrungen, da Strukturreformen, automatische Haushaltsstabilisatoren, diskretionäre finanzpolitische Maßnahmen sowie die einheitliche Geldpolitik des Eurosystems nicht in der Lage sind, große makroökonomische Schocks vollständig abzufedern.

Die erste Bedingung lautet, dass spezifische Aktionen zur Stärkung des wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalts beitragen müssen. Die vorgeschlagene Verordnung legt einen übersichtlichen Rahmen fest, der zur Abfederung großer asymmetrischer Schocks und zur Stärkung des Zusammenhalts die Gewährung finanzieller Unterstützung für förderfähige öffentliche Investitionen in Form von Darlehen und Zinszuschüssen an die Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets und EU-Mitgliedstaaten, die dem Wechselkursmechanismus (WKM II) beigetreten sind, vorsieht. Dieses Instrument stellt ein ergänzendes Werkzeug dar, das den begünstigten Mitgliedstaaten dabei hilft, im Falle gesamtwirtschaftlicher Instabilität wachstumsfreundliche öffentliche Investitionen zu sichern. Dies wiederum trägt dazu bei, die wirtschaftliche Anpassung in dem bzw. den betroffenen Mitgliedstaat(en) des Euro-Währungsgebiets zu erleichtern und sie auf einen nachhaltigen Wachstumspfad zurückzuführen, anstatt die sich negativ auf ihren wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt auswirkende Rezession zu vertiefen und zu verlängern. Im Falle eines großen asymmetrischen Schocks in einem oder mehreren Mitgliedstaat(en) sollte das Instrument aktiviert werden, sobald die Grenzen anderer Mechanismen und nationaler Politiken erreicht sind; eine Inanspruchnahme unterliegt jedoch strengen, auf dem Rahmen für haushaltspolitische und gesamtwirtschaftliche Überwachung der Union basierenden Anspruchskriterien. Um wirklich effektiv zu sein, sollte die Unterstützung im Rahmen des Instruments gezielt zur Förderung förderfähiger öffentlicher Investitionen eingesetzt werden, die die Themen des ESI-Fonds unterstützen. Der Ansatz, die Auswirkungen eines großen asymmetrischen Schocks mit Hilfe der Instrumente zur Sicherung des Niveaus der öffentlichen Investitionen zu bewältigen, dient der Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts.

Das im Rahmen der vorgeschlagenen Verordnung vorgesehene Instrument steht mit den Regelungen für die Koordinierung der Wirtschaftspolitik, einschließlich des Stabilitäts- und Wachstumspakts, in Einklang. Anspruchsvoraussetzung im Rahmen des EISF-Instruments ist die Einhaltung der im Rahmen der haushaltspolitischen und gesamtwirtschaftlichen Überwachung ausgegebenen Beschlüsse und Empfehlungen. Das Europäische Semester ist das Hauptinstrument für die Koordinierung der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten auf EU-Ebene; es ermöglicht den Mitgliedstaaten, ihre wirtschafts-, sozial- und haushaltspolitischen Prioritäten zu erörtern und die Fortschritte zu bestimmten Zeitpunkten im Jahr zu verfolgen. Im Kontext des Europäischen Semesters dienen der Stabilitäts- und Wachstumspakt sowie das Verfahren bei einem makroökonomischen Ungleichgewicht der Sicherung gesunder öffentlicher Finanzen und der Vermeidung des Risikos von Ungleichgewichten. Darüber hinaus wurde der Zusammenhang zwischen Investitionen, Strukturreformen und einer verantwortungsvollen Steuerpolitik dadurch gestärkt, dass die in den Bestimmungen des Stabilitäts- und Wachstumspakts vorgesehene Flexibilität optimal genutzt und gleichzeitig die Konjunkturschwankungen besser berücksichtigt wurden, denen sich die Mitgliedstaaten ausgesetzt sehen.

Das im Rahmen der vorgeschlagenen Verordnung vorgesehene EISF-Instrument ist mit anderen kohäsionspolitischen Instrumenten vereinbar. Das Instrument ergänzt Programme, die von der Union aus dem Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, dem Kohäsionsfonds, dem Europäischen Sozialfonds, dem Europäischen Meeres- und Fischereifonds und dem Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums gefördert werden und auf die in den letzten Jahren mehr als die Hälfte der gesamten öffentlichen Investitionen entfielen, und trägt damit wesentlich zur Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Aufholprozesses von Regionen und Ländern in der gesamten EU bei. In diesem Zusammenhang ist anzumerken, dass durch die Einführung von Ex-ante-Bedingungen und makroökonomischen Bedingungen in der Dachverordnung auch eine stärkere Verknüpfung zwischen den Prioritäten des Europäischen Semesters und den Programmen hergestellt wurde, die von der Union aus dem Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, dem Kohäsionsfonds, dem Europäischen Sozialfonds, dem Europäischen Meeres- und Fischereifonds und dem Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums gefördert werden. Ähnliche Bedingungen gelten auch für die Ermittlung der Förderfähigkeit im Rahmen des EISF-Instruments. Darüber hinaus ergänzt das EISF-Instrument auch andere Instrumente auf EU-Ebene, die konkret dazu beitragen können, wirtschaftliche Schocks auf nationaler oder lokaler Ebene abzufedern, wie beispielsweise den Solidaritätsfonds der Europäischen Union, der den durch Naturkatastrophen größeren Ausmaßes betroffenen Mitgliedstaaten/Regionen finanzielle Unterstützung gewährt, und den Europäischen Fonds für die Anpassung an die Globalisierung, der Menschen unterstützt, die infolge weitgehender struktureller Veränderungen im Welthandelsgefüge oder aufgrund einer globalen Wirtschafts- und Finanzkrise ihren Arbeitsplatz verlieren.

Dieser Vorschlag sieht als Anwendungsbeginn den 1. Januar 2021 vor. Er richtet sich an eine Union mit 27 Mitgliedstaaten, nachdem das Vereinigte Königreich am 29. März 2017 dem Europäischen Rat gemäß Artikel 50 des Vertrags über die Europäische Union seine Absicht mitgeteilt hat, aus der Europäischen Union und aus der Europäischen Atomgemeinschaft auszutreten.

Um einer solchen möglichen parallelen Interaktion zwischen einer künftigen ESM-Hilfe und diesem Instrument Rechnung zu tragen, räumt der Vorschlag der Kommission die Möglichkeit ein, in einer begrenzten Anzahl von Bereichen delegierte Rechtsakte zu erlassen. So ist insbesondere ein delegierter Rechtsakt zur Regelung des Informationsaustauschs zu wichtigen Elementen des nach dieser Regelung gewährten Darlehens vorgesehen. Außerdem sollen delegierte Rechtsakte erlassen werden können, um die vorgeschlagene Verordnung mit Hilfe der Festlegung von Regeln für die Komplementarität zwischen der ESM-Hilfe und der anhand des vorgeschlagenen Instruments berechneten EISF-Unterstützung zu ändern und zu ergänzen und um die Gewährung von Zinszuschüssen für die mit der ESM-Unterstützung verbundenen Zinskosten zu ermöglichen.

Dem Verordnungsvorschlag ist der Entwurf eines von den Mitgliedstaaten zu unterzeichnenden zwischenstaatlichen Übereinkommens beigefügt, in dem die Übertragung nationaler Beiträge in den im Rahmen dieser Verordnung eingerichteten EISF-Fonds geregelt wird, die anhand des den nationalen Zentralbanken zugewiesenen Anteils der monetären Einkünfte berechnet wird. Der Hauptzweck dieses mit nationalen Beiträgen auszustattenden Fonds besteht in der Finanzierung der Zinszuschüsse, auf die die Mitgliedstaaten einen Anspruch haben. Solche Zinszuschüsse decken 100 % der Zinskosten der Darlehen ab.

Es ist jedoch geplant, der Kommission ein beschränktes, klar umrissenes Ermessen hinsichtlich einer Anhebung des Darlehensbetrags bis zur maximalen Höhe der förderfähigen öffentlichen Investition zu gewähren. Diese maximale Höhe wird ebenfalls anhand einer Formel ermittelt, die für die Berechnung den Anteil der förderfähigen öffentlichen Investitionen am BIP in der EU in den fünf Jahren vor dem Zeitpunkt, an dem der betreffende Mitgliedstaat die Unterstützung beantragt hat, und das BIP des betreffenden Mitgliedstaats im gleichen Zeitraum heranzieht.

Das Ziel dieser vorgeschlagenen Verordnung kann auf Ebene der Mitgliedstaaten nicht ausreichend verwirklicht werden und ist daher wegen des Umfangs der Maßnahme besser auf Gemeinschaftsebene gemäß Artikel 5 Absatz 3 EUV zu erreichen.

•Verhältnismäßigkeit

Der Vorschlag zielt auf die Förderung öffentlicher Investitionen ab, um so den Zusammenhalt in Mitgliedstaaten, die einem großen asymmetrischen Schock ausgesetzt sind, zu stärken. Er sieht einen straffen Rahmen für die Gewährung einer finanziellen Unterstützung in Form von Darlehen und Zinszuschüssen vor. Das Instrument ergänzt die bereits bestehenden Instrumente der Union zur Finanzierung von Beschäftigung, Wachstum und Investitionen, die nationalen Steuerpolitiken, aber auch die Finanzhilfemechanismen zur Bewältigung von Krisenzeiten wie den EFSM und den ESM. Sobald klar definierte Förder- und Aktivierungskriterien sowie ein Kriterium zur Identifizierung der für eine Unterstützung infrage kommenden, öffentlichen Investitionen erfüllt wurden, ermöglicht das vorgesehene Entscheidungsfindungsverfahren eine vereinfachte und rasche Bereitstellung der Unterstützung durch die Kommission. Gleichzeitig geht der Vorschlag nicht über das hinaus, was notwendig ist, um das angestrebte Ziel, nämlich die Bewältigung eines großen asymmetrischen Schocks durch Förderung öffentlicher Investitionen, zu erreichen. Jegliche Unterstützung im Rahmen des vorgeschlagenen Instruments unterliegt strengen Anspruchskriterien, die auf der Einhaltung der Beschlüsse und Empfehlungen des Rahmens für die haushaltspolitische und gesamtwirtschaftliche Überwachung der Union und klar definierten Aktivierungskriterien auf Grundlage zweifach an die Erwerbslosenquote gekoppelten Auslösers (Double Employment Trigger) beruhen. Ein begünstigter Mitgliedstaat ist zudem verpflichtet, die empfangenen Mittel für förderfähige öffentliche Investitionen zu verwenden, die zur Erreichung der politischen Ziele der Dachverordnung beitragen. Es ist ein Kontroll- und Korrekturmechanismus geplant. Die Höhe der Darlehen und der Zinszuschüsse wird anhand einer Formel ermittelt, die die maximale Höhe der förderfähigen öffentlichen Investitionen, die für eine Unterstützung infrage kommen, sowie den Schweregrad des großen asymmetrischen Schocks gebührend berücksichtigt. Um sicherzustellen, dass möglichst viele Mitgliedstaaten für eine Unterstützung in Form eines Darlehens im Rahmen des Instruments infrage kommen, wird außerdem eine Obergrenze festgelegt, die sich nach den noch verfügbaren Mitteln im EU-Haushalt richtet. Die Zinszuschüsse decken die Zinskosten, die den Mitgliedstaaten für die im Rahmen des Instruments gewährten Darlehen anfallen. Schließlich ist ein Prozess zur Verbesserung der Qualität der öffentlichen Investitionssysteme und -praktiken der Mitgliedstaaten vorgesehen, der die Wirkung der öffentlichen Investitionen und der potenziellen Unterstützung im Rahmen des Programms steigern soll.

•Wahl des Instruments

Für diesen Rechtsakt wurde die Form einer Verordnung gewählt, da er ein neues Instrument schafft, das zur makroökonomischen Stabilisierung beiträgt, und da er in all seinen Teilen verbindlich sein und in allen Mitgliedstaaten unmittelbar gelten soll.

3.ERGEBNISSE DER EX-POST-BEWERTUNG, DER KONSULTATION DER INTERESSENTRÄGER UND DER FOLGENABSCHÄTZUNG

•Einholung und Nutzung von Expertenwissen

Die Beurteilung des vorgeschlagenen Mechanismus erfolgte hauptsächlich anhand internen Fachwissens. Für die Beurteilung der potenziellen Aktivität der Stabilisierungsfunktion oder des Versicherungsmechanismus wurden auf Daten aus der Vergangenheit (1985 bis 2017) basierende Simulationen durchgeführt. Diese Vorgehensweise entspricht den Standards der einschlägigen Literatur (Carnot u.a. 2017; Arnold u.a. 2018; Claveres und Stráský, 2018). Die stabilisierende Wirkung sowohl der Stabilisierungsfunktion als auch des Versicherungsmechanismus wird mit Hilfe von Simulationen eines makroökonomischen Modells (QUEST, das von der Kommission entwickelt und häufig zur Bewertung der Auswirkungen politischer Reformen eingesetzt wurde) bewertet. Die Ergebnisse stehen im Einklang mit einer ähnlichen Untersuchung des IWF (Arnold u.a., 2018). Generell wurde der einschlägigen wirtschafts- und politikorientierten Literatur zur Begründung einer Stabilisierungsfunktion gebührend Rechnung getragen. Laufenden Erörterungen auf EU-Ebene ebenso.

•Folgenabschätzung

Für den vorliegenden Vorschlag wurde eine Folgenabschätzung durchgeführt. Am 27. April 2018 gab der Ausschuss für Regulierungskontrolle eine positive Stellungnahme mit Vorbehalten dazu ab. [inclusion of hyperlink to opinion of RSB necessary] Die von diesem Ausschuss aufgeworfenen Fragen wurden in der überarbeiteten Fassung der Folgenabschätzung (Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen) berücksichtigt [inclusion of hyperlink to opinion of RSB necessary]. Dabei wurden die wichtigsten politischen Optionen und die Wechselwirkungen mit anderen Instrumenten einschließlich Zusammensetzung und Finanzierungsmodalitäten weiter ausgeführt. Die Schlussfolgerungen zur bevorzugten Option werden nun detaillierter dargelegt. In einem speziellen Anhang zur Folgenabschätzung werden die Änderungen, die auf die Stellungnahme des Ausschusses für Regulierungskontrolle hin vorgenommen wurden, im Einzelnen aufgeführt.

In der Folgenabschätzung wurden neben Option 1, dem Status quo, drei politische Optionen für eine Stabilisierungsfunktion geprüft:

Option 2 besteht in einem System aus Anleihen und Darlehen, die hauptsächlich für öffentliche Investitionen bestimmt sind. Dabei würde die Europäische Union als zentraler Akteur an Mitgliedstaaten, die einen großen Schock verzeichnen, zur Sicherung der öffentlichen Investitionstätigkeit Darlehen und begrenzte Zuschüsse vergeben. Diese Option entspricht weitgehend dem Vorschlag der Kommission zur Schaffung einer Investitionsstabilisierungsfunktion.

Option 3 ist ein Versicherungsmechanismus. Er sieht vor, dass insbesondere in wirtschaftlich normalen und guten Zeiten regelmäßige Beiträge oder Eigenmittel in einen Fonds fließen. Ist ein Mitgliedstaat von einem großen Schock betroffen, würde er Unterstützung in Form von Auszahlungen/Zuschüssen erhalten. Voraussichtlich würde eine beschränkte Kreditaufnahmekapazität benötigt, um Glaubwürdigkeit und Kontinuität zu gewährleisten.

Option 4 ist ein gesonderter Haushalt für das Euro-Währungsgebiet. Ein gemeinsamer Haushalt würde in erster Linie nicht auf eine wirtschaftliche Stabilisierung abzielen, sondern auf die Bereitstellung europäischer öffentlicher Güter. Dennoch würde die Orientierung auf zyklische Einnahmen (z. B. Körperschaftssteuer) und antizyklische Ausgaben (z. B. Arbeitslosengeld) durch automatische Stabilisatoren auf EU-Ebene zur makroökonomischen Stabilisierung beitragen. Darüber hinaus könnte man Ermessenselemente aufnehmen, die die stabilisierenden Eigenschaften weiter stärken könnten.

Eine Europäische Investitionsstabilisierungsfunktion (Option 2), die einem von einem großen asymmetrischen Schock betroffenen Mitgliedstaat finanzielle Unterstützung zur Verfügung stellt, würde zur angestrebten Stärkung des Zusammenhalts beitragen. Diese Unterstützung würde auf öffentliche Investitionen in als vorrangig eingestufte Sektoren abzielen und wäre an wirtschaftliche Aktivierung und Förderfähigkeitsvoraussetzungen geknüpft. Diese Art der Unterstützung wird einen starken Anreiz für den Schutz wichtiger öffentlicher Investitionen bieten und so die Ausgaben, die für ein künftiges Wirtschaftswachstum unerlässlich sind, auf einem angemessenen Niveau halten. Somit würde die Regelung Ergebnisse begünstigen, die in krassem Gegensatz zu der Situation stünden, die sich in der vergangen Krise bot, als die öffentlichen Investitionen in einigen Ländern drastisch gekürzt wurden. Die makroökonomische Stabilisierungswirkung dieser Option wird durch den Umstand eingeschränkt, dass die Unterstützung in Form eines Darlehens erfolgt. Im Angesicht eines großen Schocks würde sich der betroffene Mitgliedstaat nach wie vor einem Konflikt zwischen der Unterstützung der Wirtschaftstätigkeit durch Defizitfinanzierung oder der Eindämmung des Anstiegs seiner Staatsverschuldung gegenübersehen. Dieser Konflikt würde jedoch dadurch abgemildert, dass der Mitgliedstaat Zugang zu einer Finanzierung erhalten würde, die kostengünstiger wäre als bei einer Beschaffung auf dem Markt. Darüber hinaus kann die Bereitstellung von EU-Mitteln eine starke Signalwirkung auf Marktteilnehmer ausüben, was als Katalysator für die Vermeidung eines Verlusts des Marktzugangs und eines vollständigen finanziellen Konsolidierungsprogramms wirken könnte. Diese Option ist vereinbar mit dem Erfordernis, keine dauerhaften Transferzahlungen vorzunehmen, da es sich bei den Darlehen naturgemäß um befristete Unterstützungen handelt und der betreffende Mitgliedstaat gesetzlich zur Rückzahlung verpflichtet ist. Diese Voraussetzung ist besonders wichtig. Was die Notwendigkeit und Form einer Stabilisierungsfunktion angeht, gehen die Meinungen der Interessenträger derzeit noch auseinander, was insbesondere auf Sorgen hinsichtlich der Länderneutralität zurückzuführen ist. Damit könnte die Option 2 zumindest in naher Zukunft politisch leichter durchführbar sein.

Ein Versicherungsmechanismus (Option 3) würde einem durch einen großen asymmetrischen Schock betroffenen Mitgliedstaat erhebliche Auszahlungen zur Verfügung stellen, sofern die wirtschaftliche Aktivierung und die Förderfähigkeitsvoraussetzungen dieser Unterstützungen gegeben wären. Diese „Versicherungsleistungen“ würden den kurzfristigen Konflikt, dem sich die betroffenen Mitgliedstaaten bei der Abwägung zwischen Stützungsmaßnahmen und einer Eindämmung des Anstiegs ihrer Schulden und Defizite gegenüber sehen, erheblich verringern. Die Auszahlungen würden daher die nationalen automatischen Stabilisatoren unter ungünstigen Umständen ergänzen. Sie würden die Durchführung einer ruhigeren und stärker antizyklisch ausgerichteten Steuerpolitik über den gesamten Zyklus hinweg erleichtern, was sich auch positiv auf die Qualität der nationalen öffentlichen Finanzen auswirken und zur Vermeidung von „Auf und Abs“ im Bereich der öffentlichen Investitionen beitragen würde. Je nach ihrer konkreten Ausgestaltung kann diese Option selbst bei einer begrenzen Anzahl von Beiträgen eine erhebliche Stabilisierung der Nachfrage bewirken. Es ist jedoch relativ schwierig, Option 3 mit dem Ziel der länderübergreifenden Neutralität in Einklang zu bringen, da einige Mitgliedstaaten häufiger oder stärker als andere von Auszahlungen profitieren könnten, beispielsweise weil ihre Volkswirtschaften volatilere Zyklen aufweisen. Einige Konzeptionsmerkmale könnten von Bedeutung sein, wenn es darum geht, im Bereich der Länderneutralität bessere Ergebnisse zu erreichen, wie z. B. höhere Beiträge in wirtschaftlich guten Zeiten (was sicherstellen würde, dass volatile Volkswirtschaften mehr einzahlen würden, und so die Bildung von Puffern beschleunigt würde) und eine Form einer erfahrungsbasierten Bewertung (in Abhängigkeit von der bisherigen Inanspruchnahme ausgestaltete Beiträge). Einer solchen Vorgehensweise stimmen zum gegenwärtigen Zeitpunkt aber nicht alle Interessenträger zu. Einige vertreten vielmehr die Auffassung, eine solche Vorgehensweise sei mit zu großen Risiken verbunden und gehe über das zur Bewältigung der derzeitigen Herausforderungen notwendige Maß hinaus.

Ein gemeinsamer Haushalt für das Euro-Währungsgebiet (Option 4) würde durch automatische Schwankungen im Zyklus der Einnahmen und/oder Ausgaben dieses Haushalts zur Stabilisierung großer Schocks beitragen. Die Effektivität dieses Mechanismus hängt von der Konjunkturabhängigkeit der Zusammensetzung des Haushalts sowie vom Umfang des Haushalts ab. Die Auswirkungen von Option 4 würden etwas über die einer Stabilisierungsfunktion hinausgehen, da ein vollständiger Haushalt bedeutet, dass Allokationskompetenzen auf der Einnahmen- und Ausgabenseite von der nationalen auf die europäische Ebene verlagert werden, zusätzlich zum derzeitigen EU-Haushalt. Die Einrichtung eines solchen Haushalts würde damit einen starken politischen Willen und Konsens voraussetzen. Um seinen Inhalt zu bewerten und seine politische Akzeptanz zu erhöhen, wären weitere Überlegungen und Diskussionen erforderlich.

Es ist darauf hinzuweisen, dass sich die verschiedenen politischen Optionen nicht gegenseitig ausschließen, sondern miteinander kombiniert werden können. Im derzeitigen Stadium wird der Option 2 (Schaffung einer Europäischen Investitionsstabilisierungsfunktion) der Vorzug gegeben. Sie würde in erheblichem Umfang zu den in Abschnitt 4 der Folgenabschätzung dargelegten Zielen beitragen. Angesichts dessen wurde es durch die Kommission in ihrem Vorschlag belassen. Ein Versicherungsmechanismus (Option 3) kann über sehr effektive, stabilisierende Eigenschaften verfügen und kann, sofern er gut konzipiert ist, auch mit dem Ziel der Länderneutralität vereinbar sein; es sind jedoch weitere Überlegungen und Erörterungen notwendig, um seine praktische Durchführbarkeit zu bewerten und seine politische Akzeptanz zu erhöhen. Ein Versicherungsmechanismus würde die WWU-Architektur wesentlich stärken und wäre daher äußerst wertvoll. Obwohl die Kommission derzeit keinen formellen Vorschlag vorlegt, sollte ein Versicherungsmechanismus als Teil der als Paket ausgestalteten Stabilisierungsfunktion in Erwägung gezogen werden, der Option 2 aufstockt und ergänzt. Ein solches Paket würde ein einheitliches Ganzes schaffen und dadurch eine erhebliche Stabilisierung ermöglichen. Option 4 verfügt über einige stabilisierende Eigenschaften, deren Effektivität stark von ihrem Umfang und ihrer Zusammensetzung abhängt; es sind jedoch weitere Überlegungen und Diskussionen notwendig, um ihren Inhalt zu bewerten und ihre politische Akzeptanz zu erhöhen.