DE Amtsblatt der Europäischen Union C 81/29

Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zum Thema „EU-Entwicklungspartnerschaften im Spannungsfeld internationaler Besteuerungsabkommen“

(Initiativstellungnahme)

(2018/C 081/05)

Berichterstatter: Alfred GAJDOSIK Mitberichterstatter: Thomas WAGNSONNER

Beschluss des Plenums 26.1.2017 Rechtsgrundlage Artikel 29 Absatz 2 der Geschäftsordnung Initiativstellungnahme Zuständige Fachgruppe Fachgruppe Außenbeziehungen Annahme in der Fachgruppe 28.9.2017 Verabschiedung auf der Plenartagung 18.10.2017 Plenartagung Nr. 529 Ergebnis der Abstimmung (Ja-Stimmen/Nein-Stimmen/Enthaltungen) 182/0/1

1. Schlussfolgerungen und Empfehlungen

1.1. Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss (EWSA) unterstützt eine Entwicklungspolitik, die als ein Prozess zwischen gleichberechtigten Staaten angelegt und von Respekt und eigenberechtigten Entscheidungen getragen ist. Die Finanzierung und Umsetzung der auf Ebene der Vereinten Nationen (VN) vereinbarten Ziele nachhaltiger Entwicklung (ZNE) erfordern global abgestimmte Anstrengungen. Es wird betont, dass der Wirtschafts- und Sozialrat der VN eine noch stärkere Rolle als geeignetes Forum im Hinblick auf Steuerangelegenheiten spielen könnte. Damit würden sowohl die Orientierung auf die ZNE der Agenda 2030 als auch die Beteiligung aller Länder auf Augenhöhe sichergestellt werden.

1.2. Vor dem Hintergrund internationaler Vereinbarungen zur Reformierung des internationalen Steuerrechts, z. B. durch den BEPS-Aktionsplan der OECD, sollten die Auswirkungen dieser internationalen Reformbestrebungen im Hinblick auf die ZNE evaluiert und diese bei der Weiterentwicklung internationaler Steuerpolitiken stärker berücksichtigt werden. Der EWSA betont, dass die Verwirklichung der Ziele für nachhaltige Entwicklung Finanzmittel erfordert. Viele Länder stehen jedoch vor großen Herausforderungen, wenn es darum geht, staatliche Einnahmen durch Steuereinnahmen zu generieren. Die Gründe dafür liegen in den Entwicklungsländern einerseits bei schwierig umzusetzenden Lohnsteuer- und Umsatzsteuersystemen. Anderseits dürfte ihnen auch der weltweite Steuerwettbewerb im Bereich der Körperschaftssteuern und nicht zuletzt auch die Gestaltung von Doppelbesteuerungsabkommen (DBA) zu schaffen machen. Weitere Aspekte sind Kapazitätsgrenzen und mangelnde Informationsweitergabe.

1.3. Der EWSA begrüßt ausdrücklich, dass die Europäische Union (EU) und die Mitgliedstaaten im Rahmen internationaler Reformbestrebungen beträchtliche Bemühungen auf sich genommen haben, um gegen Schwächen des internationalen Steuersystems vorzugehen. Diese Bemühungen werden begrüßt und müssen unterstützt und effektiv umgesetzt und letztendlich einem regelmäßigen Monitoring unterzogen werden. Diese Reformen werden in erster Linie von den großen Industrieländern im Rahmen der OECD vorangetrieben. Man sollte prüfen, ob nicht die VN aufgrund der globalen Mitgliedschaft, insbesondere der Entwicklungsländer, als Forum für eine weitweite Weiterentwicklung der internationalen Steuerpolitik besser geeignet wären. Dem EWSA ist freilich bekannt, dass es dem VN-Steuerausschuss an Ressourcen und Personal mangelt. Daher sollten die VN mit ausreichenden Mitteln ausgestattet werden.

1.4. Die EU-Maßnahmen zur internationalen Steuertransparenz sowie zum BEPS-Aktionsplan werden auch Auswirkungen auf Entwicklungsländer haben. Der EWSA begrüßt, dass sich das Europäische Parlament (EP) und die Europäische Kommission schon zu Fragen der Schnittpunkte zwischen Steuer- und Entwicklungspolitik geäußert haben. Die seitens der Europäischen Kommission eingerichtete Platform of Tax Good Governance wird begrüßt. Die dort als Arbeitspapier präsentierte Toolbox bezüglich „Spillover“-Effekten von DBA ist eine für Mitgliedstaaten empfehlenswerte Grundlage für Überlegungen zur Überarbeitung von DBA mit Entwicklungsländern.

1.5. Der EWSA bemerkt, dass in einem Bericht des EP aus 2015 eine Reihe von Verbesserungen gefordert wurde, deren Umsetzung noch aussteht. Der EWSA weist in diesem Zusammenhang auf eigene frühere Stellungnahmen mit Feststellungen insbesondere zu länderweiser Berichterstattung und zur Bekämpfung der Geldwäsche mit Aussagen zu öffentlichen Eigentümerregistern hin. Der EWSA bemerkt, dass eine Liste an unkooperativen Steuerjurisdiktionen erarbeitet wird. Er regt größere Anstrengungen zur Umsetzung der entsprechenden Forderungen des EP an und empfiehlt, sich mit der bestehenden Kritik von Nichtregierungsorganisationen auseinanderzusetzen. Es ist sinnvoll, die weltweite Einführung dieser Maßnahmen durch internationale Steuervereinbarungen zu fördern, um die Informationslage für Steuerbehörden in Entwicklungsländern zu verbessern. Ziel soll die globale Angleichung der Standards sein, an der die Entwicklungsländer gleichberechtigt mitwirken können.

1.6. Der EWSA fordert, dass die internationalen Steuerpolitiken der Mitgliedstaaten mit den Zielen der Entwicklungspolitik abgestimmt werden, damit keine Widersprüche zwischen den einzelstaatlichen Steuerpolitiken und den gemeinsamen Entwicklungsprioritäten entstehen.

1.7. Der EWSA sieht in Wirkungsanalysen internationaler Steuerpolitiken der Mitgliedstaaten ein Mittel, die Auswirkungen von DBA und Steuervergünstigungen auf die Entwicklungsländer zu prüfen. Sie sollten unterstützt und zur gängigen Verfahrensweise gemacht werden. Bei potenziellen Konflikten mit Europäischen Entwicklungspolitiken wären solche Analysen auch seitens der Europäischen Union sinnvoll. Bestehende DBA sollten überprüft werden, neu zu verhandelnde sind unter Einbeziehung solcher Überlegungen abzuschließen.

1.8. Das OECD-Musterabkommen zur Vermeidung von Doppelbesteuerung, das derzeit am häufigsten verwendet wird, wurde vordringlich im Lichte der Interessen von Industriestaaten entwickelt. Daher empfiehlt der EWSA den Mitgliedstaaten der EU, bei der Aushandlung von DBA mit Entwicklungsländern auf die Bedürfnisse von Entwicklungsländern stärker Rücksicht zu nehmen. Der EWSA bemerkt, dass auf Grundlage des OECD-Abkommens auch ein Musterabkommen der VN entwickelt wurde, um die Besteuerung zwischen Entwicklungs- und Industrieländern zu regeln und in diesem Sinne den Quellenstaaten mehr Besteuerungsrechte einzuräumen.

1.9. Der EWSA unterstützt private Investitionen zur Förderung der Entwicklung, sofern sie im Einklang mit den Zielen für die nachhaltige Entwicklung und den wichtigsten wirtschaftlichen, umweltbezogenen und sozialen Rechten, den Kernübereinkommen der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO) und der Agenda für menschenwürdige Arbeit stehen. Rechtssicherheit ist ein wichtiger Faktor zur Unterstützung eines investitionsfreundlichen Wirtschaftsklimas und somit auch für Auslandsdirektinvestitionen. Da Fragen der Besteuerung mit den Zielen der nachhaltigen Entwicklung verknüpft sind, sollten Unternehmen Steuern ordnungsgemäß dort entrichten, wo Gewinne durch Wertschöpfung (z. B. Produktion, Abbau von Rohstoffen) entstehen.

1.10. Der EWSA macht darauf aufmerksam, dass sich die EU und ihre Mitgliedstaaten mit dem neuen Europäischen Konsens über die Entwicklungspolitik zur Zusammenarbeit mit ihren Partnerländern bei der Verbreitung progressiver Besteuerung, Anti-Korruptionsmaßnahmen und umverteilenden Politiken sowie dem Kampf gegen unlautere Finanzflüsse verpflichtet haben. Allerdings müsste die Steuerpolitik ein noch wichtigerer Bestandteil der europäischen Entwicklungspolitik sein. Der EWSA begrüßt das Engagement der Europäischen Kommission um regionale Foren und zivilgesellschaftliche Organisationen in Entwicklungsländern, die im Steuerbereich tätig sind. Zivilgesellschaftliche Organisationen in Entwicklungsländern erfüllen eine kontrollierende und unterstützende Funktion, auch im Rahmen des Steuerbereichs, und sollten daher stärker einbezogen und unterstützt werden. Die Unterstützung für geeignete Maßnahmen zum Aufbau von Kapazitäten im Steuerwesen, darunter auch Peer-Learning und die Süd-Süd-Zusammenarbeit, hätte eine dauerhafte Wirkung auf Entwicklungsprojekte.

1.11. Bei Berichtspflichten von Unternehmen sollte verantwortungsvolles Handeln im Steuerbereich als integraler Bestandteil der gesellschaftlichen Verantwortung von Unternehmen gefasst werden.

1.12. Der EWSA empfiehlt, Klauseln über verantwortungsvolles Handeln im Steuerbereich in allen einschlägigen Abkommen zwischen der EU und Drittstaaten oder Drittregionen zu verankern um eine nachhaltige Entwicklung zu fördern.

1.13. Der EWSA empfiehlt zu prüfen, dass neue oder überarbeitete Freihandelsabkommen zwischen der EU und Entwicklungsländern zum Anlass genommen werden, auch die bilateralen Steuerabkommen zu analysieren. Eine solche Prüfung sollte mit Wirkungsfolgenabschätzungen hinsichtlich der Auswirkungen der internationalen Steuerpolitiken der Mitgliedsländer auf die entwicklungspolitischen Ziele erfolgen.

2. Allgemeine Bemerkungen

2.1. Mehrere Studien (1) werfen die Frage auf, ob die internationale Steuerpolitik der Mitgliedstaaten, insbesondere viele Bestimmungen in bilateralen DBA, nicht die Ziele der europäischen Entwicklungspolitik konterkariert. Dazu käme, dass Entwicklungsländer Nettoexporteure von Kapital in Industrieländer seien, was zu einem beträchtlichen Teil auf steuervermeidende Kapitalflüsse zurückgeführt wird. Dies würde gerade die Entwicklungsländer mit den geringsten Einkommen am stärksten treffen, weil bei ihnen kaum inländische Finanzierungquellen bestehen.

2.2. Die EU und ihre MS sind gemeinsam die größten Geber von Geldern der Entwicklungszusammenarbeit und bedeutende Gestalter internationaler Besteuerungsvereinbarungen. Sie haben sich zur Verwirklichung der ZNE verpflichtet, auch wenn das Ziel zur Leistung von 0,7 % des BNP nur von wenigen MS erreicht wird. Die Auswirkungen des Brexit auf die weitere Finanzierung europäischer Entwicklungskooperation sind unklar. Es ist geplant, private Investitionen im Zusammenhang mit den entwicklungspolitischen Zielen verstärkt zu fördern. ODA-Mittel sind von Politiken der Geber abhängig.

2.3. Die ZNE umfassen für Entwicklungsländer u. a. eine Mobilisierung einheimischer Ressourcen, internationale Unterstützung zum Kapazitätsaufbau bei der Erhebung von Steuern, eine Reduzierung unlauterer Finanzflüsse und eine Teilhabe an globalen Lenkungsinstitutionen. Daraus lässt sich ableiten, dass eine stabile öffentliche Einnahmenbasis, der Kampf gegen illegitimen Ressourcenabfluss und die gleichberechtigte Mitsprache aller Länder bei der Ausgestaltung globaler Steuerregeln wichtige Säulen für eine nachhaltige Entwicklung sind. Kinder, Frauen und andere schutzbedürftige Gruppen in den Gesellschaften der Entwicklungsländer profitieren besonders stark von Entwicklung (2).

2.4. Gelder aus der öffentlichen Entwicklungskooperation reichen nicht aus, um die Nachhaltigkeitsziele zu finanzieren. Inländische Mittel werden zur Zielerreichung benötigt, wie schon bei den Millenniums-Entwicklungszielen (3). Zur Mobilisierung dieser Ressourcen muss die Einhebung der Steuern zu verbessert und durch nachhaltiges Wirtschaftswachstum sowie durch eine Verbreiterung der Steuerbasis ein größeres Steueraufkommen erreicht werden.

3. Herausforderungen für die Entwicklungsländer

3.1. Besteuerung ist eine stabilere Finanzierungsquelle als andere Arten von Einnahmen, wobei allerdings viele Entwicklungsländer größere Schwierigkeiten als die Industrieländer haben, ein ausreichendes Steueraufkommen zu erzielen.

3.2. In den letzten Jahrzehnten wurde die Liberalisierung des Welthandels durch den Abbau von Import- und Exportabgaben stark forciert, um die wirtschaftliche Entwicklung, Investitionen und den Wohlstand der Bevölkerung insgesamt zu fördern. Diese prinzipiell positiven Auswirkungen ermöglichen auch eine Verbreiterung der Steuerbasis, sofern die Steuerverwaltungen diese nutzen können. Allerdings verringerten sich damit auch die Einnahmen der Entwicklungsländer aus wichtigen, leicht zugänglichen Quellen. Wachstum und Investitionen müssen sich aber auch in der Einnahmenstruktur der Entwicklungsländer widerspiegeln.

3.3. Um Ausfälle zu kompensieren, führen die Entwicklungsländer oft Umsatzsteuern ein, die ggf. regressiv wirken. Ein Steuersystem aus unterschiedlichen Steuerarten verringert die Abhängigkeit von einzelnen Steuerarten und gewährleistet stabile inländische Einnahmen.

3.4. Die Besteuerung von Bodenbesitz und Vermögen ist in den Entwicklungsländern oft nur schwer umsetzbar. Lohn- und Einkommensteuern generieren in Entwicklungsländern aufgrund niedriger Einkommen aber nur vergleichsweise geringe Steuereinnahmen. Die Lohnsteuer wird vor allem durch die Beschäftigten im öffentlichen Sektor und die Beschäftigten internationaler Unternehmen erbracht. Hinzu kommt die oft weit verbreitete Schattenwirtschaft.

3.5. Der Mbeki-Bericht zählte Einnahmen aus Steuervermeidung zu den „unlauteren Finanzflüssen“ (4). Diese scheinen den Zufluss an Mitteln der Entwicklungszusammenarbeit zu übertreffen (5). Eine verstärkte internationale Zusammenarbeit der Behörden zum Zweck einer größeren Transparenz und strafferer legislativer und ordnungspolitischer Maßnahmen sind wichtig, um diese Finanzabflüsse zu stoppen. Die Sicherung der Eigentumsrechte in den Entwicklungsländern wäre ein weiterer wichtiger Schritt, um Kapitalabflüsse zu vermeiden.

3.6. Körperschaftssteuern (KöSt) spielen in der Steuereinnahmenstruktur von Entwicklungsländern eine bedeutendere Rolle als in Industrieländern. Dadurch sind sie stärker von Steuervermeidungsstrategien betroffen. Gleichzeitig sinken weltweit sowohl die nominellen als auch die effektiven KöSt-Sätze seit den 1980er-Jahren, um Investitionen anzuziehen. Die KöSt ist ein für Unternehmen wichtiger Indikator für ein Investmentklima. Dadurch entstand ein internationaler Steuerwettbewerb, der für Entwicklungsländer aufgrund ihrer Steuereinnahmenstruktur problematischer als für Industrieländer ist. Die sogenannten Spillover-Effekte des Steuerwettbewerbs wurden bereits seitens des Internationalen Währungsfonds (IWF) thematisiert (6). Überdies sehen sich viele Entwicklungsländer wenigen großen investierenden Unternehmen gegenüber, die einen bedeutenden Anteil am gesamten KöSt-Aufkommen haben.

3.7. Die Bewertung von Transferpreisen für grenzüberschreitende Transaktionen zwischen Konzerngesellschaften nach dem Fremdvergleichs-Prinzip ist für Steuerbehörden schwierig. Die Kapazitäten in den Entwicklungsländern reichen kaum aus, und steuerinduzierte Manipulationen der Transferpreise bleiben nach wie vor ein großes Problem.

3.8. DBA stellen die Besteuerungsrechte zwischen Vertragsländern klar, regeln den Informationsaustausch von Steuerbehörden und geben so Rechtssicherheit. Sie können daher von Unternehmen als Anreiz für ausländische Direktinvestitionen gesehen werden und letztendlich auch Wachstum fördern. DBA können aber Auswirkungen auf die Besteuerungsrechte von Quellenstaaten haben. Quellensteuersätze für Lizenzen, Zinsen und Dividenden liegen meist unter den heimischen Steuersätzen. Manche Bestimmungen, etwa eine restriktive Definition der Betriebsstätte, können Besteuerungsrechte einschränken. Entwicklungsländer sind natürlich an weitergehenden Investitionen interessiert, können aber Besteuerungsrechte einbüßen. Abkommen über den Informationsaustausch in Steuersachen könnten daher das Mittel der Wahl sein, wenn es einem Land vordringlich um Steuerinformationen aus anderen Rechtsgebieten geht.

3.9. Als Ausgangspunkt für Verhandlungen wird am häufigsten das OECD-Musterabkommen herangezogen, das eher an den Interessen der Industrieländer ausgerichtet ist (7). Ein Musterabkommen der VN ist als Alternative für die Entwicklungsländer gedacht und trägt deren Interessen stärker Rechnung (8). Im Allgemeinen sieht es eher vor, den Quellenstaaten mehr Besteuerungsrechte einzuräumen als dem Heimatland des produzierenden Unternehmens.

3.10. Entwicklungsländern könnten Steuereinnahmen entgehen, wenn Konzerne Zweckgesellschaften in verschiedenen Ländern zwischenschalten, um mehrere DBA steuerschonend gegeneinander auszuspielen. Es könnte sich für die Quellenstaaten auch als schwierig erweisen, Dienstleistungen und den indirekten Transfer von Unternehmensbeteiligungen aufgrund der DBA-Bestimmungen zu besteuern. Dem Wunsch nach günstigen Möglichkeiten des Technologietransfers zwecks Förderung eines nachhaltigen Wachstums in Entwicklungsländern sollte Rechnung getragen werden.

3.11. Es gibt Untersuchungen über Einnahmeausfälle der Entwicklungsländer. Die niederländische Nichtregierungsorganisation SOMO beziffert die jährlichen Einbußen beim Zins- und Dividendensteueraufkommen, die aufgrund von Doppelbesteuerungsabkommen zwischen den Niederlanden und 28 Entwicklungsländern entstehen, auf 554 Mio. EUR (9). Eine österreichische Studie stellte fest, dass die DBA einer Wirkungsanalyse unterzogen werden müssten, da sie, trotz möglicherweise steigender Investitionen, zu Einnahmenverlusten führen können (10). Laut Schätzungen der Unctad im „World Investment Report 2015“ führten multinationale Konzerne etwa 730 Mrd. USD in die Budgets von Entwicklungsländern ab. Trotzdem weist er geschätzte jährliche Steuerausfälle in Höhe von 100 Mrd. USD aus, die den Entwicklungsländern bei Führung von Auslandsinvestitionen über Offshore-Investment-Hubs entgehen (11). Solche Einnahmenverluste konterkarieren aber die oben dargelegten ZNE.

4. Maßnahmen auf nationaler, regionaler und internationaler Ebene — der Beitrag der Europäische Union und ihrer Mitgliedstaaten

4.1. Es gibt verstärkte Bemühungen, Entwicklungsländer im Steuerbereich zu unterstützen, etwa im Rahmen der „Addis Tax Initiative“. Die internationale Steuerpolitik ist eine Zuständigkeit der MS. DBA werden auf bilateraler Basis geschlossen, Gesetzgebungsinitiativen der EU beschränken sich im Wesentlichen auf Instrumente zur Vollendung des Binnenmarktes. Hinsichtlich der Politikkohärenz im Interesse der Entwicklung (Policy Coherence for Development — PCD) gibt es eine Zusammenarbeit zwischen der Europäischen Union und ihren Mitgliedstaaten (12). Die Auswirkungen des internationalen Steuersystems auf die Entwicklung werden auch seitens der Europäischen Kommission anerkannt und bearbeitet (13). Im Sinne der Kohärenz in der Entwicklungspolitik ist es notwendig, Auswirkungen der Steuerpolitiken in der EU auf Entwicklungsländer, die den entwicklungspolitischen Zielsetzungen entgegenwirken, zu prüfen und gegebenenfalls Maßnahmen zu ergreifen.

4.2. Auf VN- Ebene wird im Rahmen des „Financing for Development“-Prozesses, des Ecosoc, des Steuerausschusses der VN, aber auch in Fachorganisationen wie der Unctad an Steuerthemen gearbeitet. Im Auftrag der G20 wurden weitreichende Reformen auf OECD-Ebene mit dem Projekt gegen Gewinnverlagerungen („Base Erosion and Profit Shifting“, BEPS) beschlossen. Im Wesentlichen ging es darum, dem „Treaty-Shopping“ und schädlichen Steuerpraktiken der Regierungen (darunter „Patentboxen“ und undurchsichtigen „Entscheidungen“), hybrider Gestaltung in der steuerlichen Behandlung von Schulden sowie ineffizienten Transferpreisen und Meldepflichten einen Riegel vorzuschieben. Angesichts der Bedeutung des KöSt-Aufkommens für die Entwicklungsländer wird erwartet, dass der BEPS-Aktionsplan positive Auswirkungen auf Entwicklungsländer hat.

4.3. Zahlreiche Länder, die nicht der OECD angehören, darunter afrikanische Staaten, haben sich dem umfassenden Rahmen des BEPS-Aktionsplans der OECD angeschlossen. 103 Länder haben sich auf die Verabschiedung eines neuen multilateralen BEPS-Übereinkommens im Juni 2017 geeinigt, das die Auslegung bilateraler Steuerabkommen im Sinne des BEPS-Aktionsplans vereinheitlicht. Eine Plattform für die Zusammenarbeit im Steuerbereich wurde von den VN, der OECD, dem IWF und der Weltbank gegründet, um die internationale Zusammenarbeit in Steuerfragen zu intensivieren. Die Initiative kann zu mehr Kohärenz zwischen den Arbeiten der OECD und den Gremien der VN beitragen. Ob die erwünschte Wirkung erzielt wird, sollte überwacht werden.

4.4. Der EWSA erkennt die Anstrengungen der OECD bei der Weiterentwicklung eines besseren internationalen Steuersystems an. Allerdings kritisieren Organisationen der Zivilgesellschaft (14), dass in der OECD die Entwicklungsländer nicht mit Stimmrecht vertreten sind. Sie wurden erst nach Ausarbeitung des BEPS-Aktionsplanes zur Teilnahme eingeladen. Ähnlich äußerte sich das EP, welches forderte, entsprechende Gremien der VN zu stärken, um eine gleichberechtigte internationale Gestaltung und Reform der internationalen Steuerpolitik zu ermöglichen (15). In einem Arbeitspapier des IWF drücken Experten auch Bedenken hinsichtlich der Auswirkungen des BEPS-Aktionsplanes auf Entwicklungsländer aus (16).

4.5. Um die Auswirkungen der Reformschritte zu evaluieren und gegebenenfalls anzupassen, müssten die entsprechenden Gremien der VN, insbesondere der VN-Steuerausschuss, gestärkt und mit mehr Ressourcen ausgestattet werden. In jedem Fall sollte die Europäische Kommission die Umsetzung des im Juni 2017 unterzeichneten multilateralen Abkommens gegen Gewinnverkürzung und Gewinnverlagerung überwachen und das Engagement für eine Intensivierung der internationalen Zusammenarbeit in Steuerfragen zwischen den VN, der OECD und den internationalen Finanzinstitutionen fortsetzen.

4.6. Aktuelle Maßnahmen der Europäischen Union haben Auswirkungen auf Entwicklungsländer

4.6.1. Das Maßnahmenpaket zur Bekämpfung der Steuervermeidung setzte bei Fragen im Zusammenhang mit internationalen, über die EU hinausgehenden Steuerpolitiken an (17). Die Informationen aus der länderspezifischen Berichterstattung (18) gemäß den von der EU, der G20 und der OECD festgelegten Vorgaben sind ein wichtiges Instrument für die Steuerbehörden. Eine weltweite Veröffentlichung länderweiser Daten kann einer breiteren Öffentlichkeit, darunter auch Arbeitnehmern und verantwortungsvollen Investoren, eine bessere Bewertung darüber erlauben, inwieweit Unternehmen Steuern dort bezahlen, wo sie ihre Gewinne erwirtschaften. Der EWSA bemerkt, dass in einem Bericht des EP aus 2015 eine Reihe von Verbesserungen gefordert wurde, deren Umsetzung noch aussteht. Der EWSA weist in diesem Zusammenhang auf eigene frühere Stellungnahmen mit Feststellungen insbesondere zu länderweiser Berichterstattung und zur Bekämpfung der Geldwäsche mit Aussagen zu öffentlichen Eigentümerregistern hin. Der EWSA bemerkt, dass eine Liste an unkooperativen Steuerjurisdiktionen erarbeitet wird. Er regt größere Anstrengungen zur Umsetzung der entsprechenden Forderungen des EP an und empfiehlt, sich mit der bestehenden Kritik von Nichtregierungsorganisationen auseinanderzusetzen. Es ist sinnvoll, die weltweite Einführung dieser Maßnahmen durch internationale Steuervereinbarungen zu fördern, um die Informationslage für Steuerbehörden in Entwicklungsländern zu verbessern. Ziel soll die globale Angleichung der Standards sein, an der die Entwicklungsländer gleichberechtigt mitwirken können.

4.6.2. Ein automatischer Informationsaustausch in Steuerangelegenheiten wurde innerhalb der Europäischen Union durch die Ergänzung der Amtshilferichtlinie geschaffen (19). Entwicklungsländer müssen aber weiterhin mit europäischen Staaten bilaterale Amtshilfeübereinkommen schließen. Dies setzt den Datenaustausch in beide Richtungen und die Datensicherheit voraus, was für Entwicklungsländer häufig ein Kapazitätsproblem darstellt.

4.6.3. In ihrer Mitteilung über eine externe Strategie für effektive Besteuerung (20) wendet sich die Kommission den in dieser Stellungnahme aufgegriffenen Fragen zu. Eine gemeinsame EU-Liste von kooperationsunwilligen Steuerjurisdiktionen wird derzeit ausgearbeitet (21). Der EWSA hat die Entwicklung einer solchen begrüßt. Nichtregierungsorganisationen zeigen sich bezüglich einer solchen Liste dagegen eher skeptisch (22). Auch das EP forderte eine weltweit geltende Definition von Steueroasen, die auch Mitgliedstaaten der EU und ihre überseeischen Gebiete miteinschließt (23).

4.6.4. Die Empfehlung bzgl. Steuerabkommen (24) setzt sich mit wichtigen Fragen in DBA auseinander und regt Mitgliedstaaten dazu an, in ihren Verträgen Schranken gegen Missbrauch und „Treaty-Shopping“ vorzusehen. Allerdings wird keine Wirkungsanalyse der DBA, insbesondere mit Blick auf ihre Wirkung im Sinne der entwicklungspolitischen Kohärenz oder der Spillover-Effekte, eingefordert. Die begrüßenswerte „Platform of good tax governance“, die unter Einbindung von Zivilgesellschaftsorganisationen Fragen der internationalen Besteuerung aufarbeitet, hat ein Arbeitspapier zu diesen Effekten vorgelegt (25). Die MS sollten dieses berücksichtigen.

4.6.5. Steuervermeidungsstrategien knüpfen oft an intransparenten Eigentümerverhältnissen von Vermögen an. Nach Änderung der vierten Anti-Geldwäsche-Richtlinie (26) wurden aber keine öffentlichen Eigentümer-Register für Trusts und sonstige Investitionen tätigende Unternehmen geschaffen. Solche Register würden Entwicklungsländern helfen, Geldwäsche- und Steuerbetrugsverdachtsfällen nachzugehen.

4.6.6. Die Vorschläge zur G(K)KB sind Gegenstand einer anderen Stellungnahme des EWSA (27). Im Zusammenhang mit der Teilnahme an internationalen Steuervereinbarungen und der Relevanz für Steuerverwaltungen von Entwicklungsländern hätte eine solche Einigung — und die daraus resultierenden Informationen — Beispielwirkung mit Auswirkungen auf DBA mit Drittländern. Die Angaben innerhalb Europas würden also Anhaltspunkte für Vergleichsberechnungen in Entwicklungsländern geben. Ziel soll die globale Angleichung der Standards sein, an der die Entwicklungsländer gleichberechtigt mitwirken sollten.

4.6.7. Der EWSA empfiehlt, Klauseln über verantwortungsvolles Handeln im Steuerbereich in allen einschlägigen Abkommen zwischen der EU und Drittstaaten oder Drittregionen zu verankern um eine nachhaltige Entwicklung zu fördern.

4.6.8. Der EWSA empfiehlt zu prüfen, dass neue oder überarbeitete Freihandelsabkommen zwischen der EU und Entwicklungsländern zum Anlass genommen werden, auch die bilateralen Steuerabkommen zu analysieren. Eine solche Prüfung sollte mit Wirkungsfolgenabschätzungen hinsichtlich der Auswirkungen der internationalen Steuerpolitiken der Mitgliedsländer auf die entwicklungspolitischen Ziele erfolgen. Damit könnte auch zur Umsetzung von Forderungen aus dem Bericht des Europäischen Parlaments beigetragen werden.

5. Was ist aus Sicht des EWSA noch zu tun?

5.1. In Übereinstimmung mit dem Paket zur Bekämpfung von Steuervermeidung und aus Gründen der PCD von Mitgliedstaaten und EU sollen die internationalen Steuerpolitiken und DBA der Mitgliedstaaten regelmäßigen Folgenabschätzungen unterzogen werden (28). Um eine bessere Abstimmung der Entwicklungspolitik der EU und der Steuerpolitiken der Mitgliedstaaten zu gewährleisten, sollte die Europäische Kommission sicherstellen, dass Mitgliedstaaten, die ein DBA mit einem Entwicklungsland aushandeln, die abgestimmten EU-Entwicklungspolitiken entsprechend berücksichtigen. In diesem Sinne wird die Empfehlung der Europäischen Kommission zur Umsetzung von Maßnahmen zur Bekämpfung des Missbrauchs von Steuerabkommen (29) begrüßt. Mit Blick auf die Entwicklungsziele sollten die Bedürfnisse von Entwicklungsländern stärker beachtet werden. Dabei sollte auch das EU-Engagement auf VN-Ebene, für den VN-Steuerausschuss, ausgeweitet und Kapazitätsaufbau hinsichtlich eines globalen Forums unter gleichberechtigter Einbeziehung aller Staaten vorangetrieben werden.

5.2. Übergangsfristen müssen es Entwicklungsländern ermöglichen, an Maßnahmen des automatischen Informationsaustauschs teilzunehmen, während Kapazitäten noch aufgebaut werden.

5.3. Bei Berichtspflichten von Unternehmen sollte verantwortungsvolles Handeln im Steuerbereich als ein integraler Bestandteil der sozialen Verantwortung der Unternehmen gefasst werden.

5.4. Durch die geplante stärkere Beteiligung privater Investoren an der europäischen Entwicklungspolitik werden Fragen der Steuervergünstigungen für ein entwicklungspolitisches Engagement relevanter (30). Da Fragen der Besteuerung mit den Zielen der nachhaltigen Entwicklung verknüpft sind, sollten Unternehmen Steuern ordnungsgemäß dort entrichten, wo Gewinne durch Wertschöpfung entstehen (31). Dies sollte bei der Unterstützung privatwirtschaftlichen Engagements sichergestellt sein.

5.5. Darüber hinaus gilt es generell zu beachten, dass durch die Gewährung von Steuerbegünstigungen die Umsetzung der Ziele nachhaltiger Entwicklung nicht unterlaufen wird.

5.6. Der EWSA verweist auf seine Bemerkungen zu einem öffentlichen Register tatsächlicher wirtschaftlicher Eigentümer von Bankkonten, Unternehmen, Trusts und Transaktionen (32) und hält es für sinnvoll, die Einführung dieser Maßnahmen durch internationale Steuerabkommen weltweit zu fördern. Darüber hinaus sollten die angesprochenen Maßnahmen insbesondere durch Bemühungen zum Kapazitätsaufbau Berücksichtigung finden, um den Kampf gegen unlautere Finanzabflüsse aus Entwicklungsländern zu unterstützen. Da zu befürchten ist, dass viele in Entwicklungsländern tätige europäische Unternehmen nicht in den Anwendungsbereich der länderweisen Berichterstattung fallen, verweist der EWSA auf seine Ausführungen zu diesem Thema (33). Er empfiehlt eine Evaluierung auch anderer entsprechender Regelungen, insbesondere solcher, die ihren Anwendungsbereich durch Jahresumsatzgrenzen definieren, hinsichtlich ihrer Auswirkungen auf die Entwicklungsländer.

5.7. Die EU und ihre Mitgliedstaaten haben sich mit dem neuen Europäischen Konsens über die Entwicklungspolitik zur Zusammenarbeit mit ihren Partnerländern bei der Verbreitung progressiver Besteuerung, Anti-Korruptionsmaßnahmen und umverteilenden Politiken sowie dem Kampf gegen unlautere Finanzflüsse verpflichtet (34). Während in Entwicklungsländern die einschlägigen technischen und personellen Kapazitäten geschaffen werden, um vollumfänglich an internationalen Vereinbarungen teilzunehmen, sollte es aber bereits Möglichkeiten des gegenseitigen Informationsaustausches geben, um die im Konsens genannten Ziele zu erreichen. Das Engagement der EK (35), über den VN-Steuerausschuss hinaus regionale Foren (36) zu fördern, wird anerkannt und sollte intensiviert werden. Es ist darauf zu achten, dass es in diesen Foren eine starke Beteiligung der Interessenträger und solide Konsultationsverfahren gibt. Zivilgesellschaftliche Organisationen in Entwicklungsländern erfüllen eine kontrollierende und unterstützende Funktion, auch im Rahmen des Steuerbereichs, und sollten daher unterstützt werden.

5.8. Das Steuersystem eines Landes sollte im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit stärker mitbedacht werden. Durch den Aufbau von Kapazitäten sollen Empfängerländer besser zur Selbsthilfe befähigt, die Effizienz der Steuersysteme und die staatliche Legitimität gestärkt werden. Besonders gute Erfahrungen wurden beim direkten Austausch zwischen Steuerverwaltungen mit ähnlichen Herausforderungen (peer-learning) und bei der Kooperation von Ländern mit ähnlichen Entwicklungsvoraussetzungen (z. B. Süd-Süd-Kooperation) gemacht. Sie schaffen die Möglichkeit der gegenseitigen Abstimmung angesichts ähnlicher Herausforderungen und ermöglichen den Austausch von „best practices“, die auch den Kapazitäten angemessen sind.

5.9. Der EWSA sieht die entwicklungspolitische Kohärenz im Steuerbereich als sehr wichtig an, da sich die in der EU ergriffenen Maßnahmen international auf die Entwicklungsländer auswirken. Auswirkungen dieser Art müssen berücksichtigt werden, und die betroffenen Entwicklungsländer sind einzubeziehen.

Brüssel, den 18. Oktober 2017 Der Präsident des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses Georges DASSIS

(1) Eurodad, The State of Finance for Developing countries, 2014; Braun & Fuentes Double Taxation Treaties between Austria and developing countries, Wien 2014; Farny et al. Tax Avoidance, Tax Evasion and Tax Havens, Wien 2015.

(2) EP, Entschließung zum Thema „Steuerumgehung und Steuerhinterziehung als Herausforderungen für die Staatsführung, den Sozialschutz und die Entwicklung in Entwicklungsländern“ P8_TA(2015)0265, Ziffer 14.

(3) Development Finance International & Oxfam, Financing the sustainable development goals, 2015.

(4) AU/ECA, Illicit Financial Flows — Report of the High Level Panel on Illicit Financial Flows from Africa, (S. 23ff).

(5) EPRS: The inclusion of financial services in EU free trade and association agreements: Effects on money laundering, tax evasion and avoidance, PE 579.326, S. 15.

(6) IWF „Spillovers in international corporate taxation“, 2014.

(7) Owens & Lang, The Role of Tax Treaties in Facilitating Development and Protecting the Tax Base, in Bloomberg Daily Tax Report, 1. Mai 2013.

(8) Lennard (2009): The UN Model Tax Convention as Compared with the OECD Model Tax Convention — Current Points of Difference and Recent Developments, Asia-Pacific Tax Bulletin, Bd. 49, Nr. 08; V. Daurer und R. Krever (2012): Choosing between the UN and OECD Tax Policy Models: an African Case Study, EUI Arbeitspapier RSCAS 2012/60.

(9) Mc Gauran, Should the Netherlands Sign Tax Treaties with Developing Countries, 2013.

(10) Vgl. Fußnote 1 Braun & Fuentes.

(11) Unctad, World Investment Report 2015, S. 200.

(12) COM(2016) 740 final; vgl. auch Stellungnahme des EWSA zum neuen Europäischen Konsens über die Entwicklungspolitik, ABl. C 246 vom 28.7.2017, S. 71.

(13) C(2016) 271 final, COM(2016) 24 final, EK, Collect More — Spend Better, 2015.

(14) Christian Aid, Presseaussendung vom 19.7.2013, OECD Action Plan on tax dodging is step forward but fails developing countries; Oxfam, Presseaussendung vom 13.11.2014, Oxfam reaction to OECD’s roadmap to include developing countries in international tax reform.

(15) Vgl. Stellungnahme des EWSA zum neuen Europäischen Konsens über die Entwicklungspolitik, ABl. C 246 vom 28.7.2017, S. 71, Ziffer 13.

(16) Crivelli, Ruud De Mooij, Keen, Base Erosion, Profit Shifting and Developing Countries, IMF-Arbeitspapier WP/15/118.

(17) COM(2016) 25 final — 2016/010 (CNS), COM(2016) 26 final — 2016/011 (CNS), vgl. Stellungnahme des EWSA zu dem „Maßnahmenpaket zur Bekämpfung der Steuervermeidung“, ABl. C 264 vom 20.7.2016, S. 93.

(18) Vgl. Stellungnahme des EWSA zur öffentlichen Steuertransparenz, ABl. C 487 vom 28.12.2016, S. 62.

(19) Vgl. Stellungnahme des EWSA zu dem „Aktionsplan Kapitalmarktunion“, ABl. C 133 vom 14.4.2016, S. 17.

(20) Vgl. Stellungnahme des EWSA zu dem „Maßnahmenpaket zur Bekämpfung der Steuervermeidung“, ABl. C 264 vom 20.7.2016, S. 93.

(21) Abrufbar unter https://ec.europa.eu/taxation_customs/tax-common-eu-list_de (zuletzt abgerufen am 29.8.2017).

(22) Z. B. Tax Justice Network v. 23.2.2017, Verdict on Finance Ministers’ blacklist: „whitewashing tax havens“.

(23) Vgl. Fußnote 2, Ziffer 10.

(24) Vgl. Stellungnahme des EWSA zu dem „Maßnahmenpaket zur Bekämpfung der Steuervermeidung“, ABl. C 264 vom 20.7.2016, S. 93.

(25) Diskussionspapier der Europäischen Kommission für „Platform for Tax Good Governance“, Toolbox spill-over effects of EU tax policies on developing countries, Juni 2017, Platform/26/2017/EN.

(26) COM(2016) 450 final — 2016/0208 (COD), vgl. Stellungnahme des EWSA zu der „Geldwäscherichtlinie“, ABl. C 34 vom 2.2.2017, S. 121.

(27) ABl. C 434 vom 15.12.2017, S. 58.

(28) Vgl. Fußnote 2, Ziffer 15.

(29) Vgl. Stellungnahme des EWSA zu dem „Maßnahmenpaket zur Bekämpfung der Steuervermeidung“, ABl. C 264 vom 20.7.2016, S. 93.

(30) Vgl. Stellungnahme des EWSA zu der „Einrichtung der EFSD-Garantie und des EFSD-Garantiefonds“, ABl. C 173 vom 31.5.2017, S. 62.

(31) Vgl. Fußnote 2, Buchstabe A sowie Ziffer 6.

(32) Vgl. insb. Ziffer 1.5, Stellungnahme des EWSA zu der „Geldwäscherichtlinie“, ABl. C 34 vom 2.2.2017, S. 121.

(33) Vgl. insb. Ziffer 1.11, Stellungnahme des EWSA zur öffentlichen Steuertransparenz, ABl. C 487 vom 28.12.2016, S. 62.

(34) Vgl. COM(2016) 740 final sowie die Stellungnahme des EWSA zum neuen Europäischen Konsens über die Entwicklungspolitik, ABl. C 246 vom 28.7.2017, S. 71.

(35) Vgl. Europäische Kommission, Collect More — Spend Better, 2015.

(36) Etwa das „African Tax Administrations Forum“ (ATAF), das „Inter-American Center of Tax Administrations“ (CIAT) sowie das „Global Forum on Transparency and Exchange of Information for Tax Purposes“ (Credaf).