DE Amtsblatt der Europäischen Union C 68/56

Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem Thema „GVO in der EU“ (ergänzende Stellungnahme)

(2012/000/)

Berichterstatter: Martin SIECKER

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss beschloss am 16. März 2011, gemäß Artikel 29 A der Durchführungsbestimmungen zu seiner Geschäftsordnung eine ergänzende Stellungnahme zu folgendem Thema zu erarbeiten:

„GVO in der EU“

(ergänzende Stellungnahme).

Die mit den Vorarbeiten beauftragte Fachgruppe Landwirtschaft, ländliche Entwicklung, Umweltschutz nahm ihre Stellungnahme am 21. Dezember 2011 an.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 477. Plenartagung am 18. /19. Januar 2012 (Sitzung vom 18. Januar) mit 160 gegen 52 Stimmen bei 25 Enthaltungen folgende Stellungnahme:

1. Gentechnisch veränderte Organismen in der EU – Fingerzeige für die zukünftige Debatte

1.1 Gentechnisch veränderte Organismen (GVO) sind ein schwieriges Thema. Die Gentechnologie löst sowohl breites Interesse als auch große Besorgnis aus. Die Debatte ist oft emotionsgeladen und polarisiert; selbst bei sachlicher Diskussion gehen sowohl Befürworter als auch Gegner selektiv mit der Wirklichkeit um und lassen Nuancen außer Acht. Darüber hinaus gibt es offenbar neben Meinungsunterschieden über die Vor- und Nachteile der Gentechnologie – selbst innerhalb des EWSA – viele Unklarheiten und Mutmaßungen, unter anderem über Art und Umfang der Rechtsvorschriften über GVO in der EU. Dies ist bedauerlich, denn dieses wichtige und politisch heikle Thema verdient eine Debatte höherer Qualität.

1.2 Der aktuelle Rechtsrahmen der EU zu GVO durchläuft derzeit Veränderungen. In diesem Zusammenhang wird sich der EWSA bald häufiger zu GVO-bezogenen Maßnahmen und Rechtsakten äußern. Zur Vorbereitung und als Orientierungshilfe für diese zukünftige Debatte soll mit dieser Stellungnahme im Wesentlichen ein Überblick über den aktuellen Stand der Dinge und die gegenwärtige Diskussion über GVO und ihre Regulierung in der EU gegeben werden. Hierbei spielen verschiedene Aspekte eine Rolle, darunter ethische, umweltbezogene, technische, (sozio-)ökonomische, rechtliche und politische Gesichtspunkte. All diese Fragen, die sich aus den schier unbegrenzten Möglichkeiten der Gentechnologie und der rasanten Entwicklung der Anwendungen von GVO ergeben, müssen in einem breiten gesellschaftlichen Zusammenhang gesehen werden. Diese Stellungnahme soll als Ausgangspunkt für eine ausgewogene, sachkompetente politische Diskussion über diese wichtigen Fragen dienen.

1.3 In dieser Stellungnahme sollen nur die Eckpunkte der Diskussion beleuchtet und einige der wichtigsten Dilemmas aufgezeigt werden, die mit GVO und der einschlägigen Rechtsetzung in der EU in Verbindung stehen. Bei vielen dieser Fragenkomplexe werden eingehendere (Sondierungs-)Stellungnahmen des EWSA erforderlich sein, die er in der nächsten Zeit in Angriff zu nehmen beabsichtigt. Vorrangig geht es dabei um die derzeitigen EU-Vorschriften im Bereich der GVO, ihre mögliche Überarbeitung sowie das Füllen rechtlicher Lücken, wie sie in dieser Stellungnahme aufgezeigt werden. Der EWSA hat vor, in naher Zukunft Folgestellungnahmen zu diesen wichtigen Dossiers zu erarbeiten.

2. Geschichte der Gentechnologie

2.1 Nicht einmal über die Geschichte der Gentechnologie herrscht allgemeine Einigkeit. Während Kritiker von einer grundlegend neuartigen, ethisch bedenklichen Technologie mit ungewissen Risiken sprechen, betrachten Befürworter die Gentechnologie als Fortsetzung einer jahrhundertealten Tradition von Pflanzenzucht und biologischen Herstellungsverfahren unter Verwendung von Hefen, Bakterien und Schimmelpilzen. Dennoch lässt sich aus objektiven Faktoren schließen, dass Gentechnologie etwas fundamental Neues ist und sich von den historischen Anwendungsbereichen grundlegend unterscheidet. Die entscheidende Trennlinie zwischen „alter“ und „moderner“ Biotechnologie entstand mit dem Aufkommen der Genetik. Nach der Entdeckung der Doppelhelixstruktur der DNA durch Watson und Crick 1953 wurde der genetische Code des Menschen und aller uns umgebenden Tiere und Pflanzen entschlüsselt, was Wissenschaftlern die Möglichkeit eröffnete, revolutionäre Manipulationen auf genetischer Ebene, in den eigentlichen Bausteinen des Lebens, vorzunehmen.

2.2 Die Technik der Genveränderung entstand 1973, als US-Wissenschaftler erstmals erfolgreich Experimente mit rekombinanter DNA (rDNA) an Bakterien durchführten. Dank der Möglichkeit, einzelne Gene zu ermitteln, zu isolieren, zu vermehren und in einen anderen lebenden Organismus einzuschleusen, konnten Wissenschaftler das genetische Erbgut eines lebenden Organismus erstmals in einer Weise verändern, die in der Natur durch Reproduktion und/oder natürliche Rekombination nicht möglich ist. Bei der klassischen (Kreuzungs-)Zucht wurden vollständige Genome (von Artgenossen) kombiniert, um danach durch Rückselektion zu versuchen, die gewünschten Eigenschaften beizubehalten. Obwohl Gentechnologie also gezieltere Manipulationen ermöglicht, ist die Einschleusung von Genen in einen anderen Organismus (oder eine andere Spezies) ein instabiles und unsicheres Verfahren mit schwer vorhersagbaren Nebenwirkungen und Folgen für das aufnehmende Genom und die Wechselwirkung mit dessen Milieu. Insbesondere die Langzeitfolgen sind noch weitgehend unbekannt.

2.3 Nach 1975 nahm die Gentechnologie eine rasante Entwicklung. Bereits 1982 wurden die ersten kommerziellen genetisch veränderten (medizinischen) Erzeugnisse auf den Markt gebracht. Anfang der 1990er Jahre folgten sogenannte „transgene“ Pflanzen und Tiere. Im Lauf der Jahre wurden auch die Artgrenzen überschritten. So wurde ein Schweinegen in eine Tomatensorte, ein Leuchtkäfergen in eine Tabakpflanze und ein menschliches Gen in einen Stier eingeschleust. Diese Durchbrechung der natürlichen Grenzen zwischen den Arten, die Unvorhersagbarkeit der langfristigen Folgen und die Unumkehrbarkeit potenzieller (Umwelt-)Folgen machen die Gentechnologie zu einer grundlegend neuartigen, potenziell riskanten Technologie. Dies bildet daher die Grundlage für die GVO-Regulierung in der EU und ihren Mitgliedstaaten, in vielen Drittländern und in internationalen Verträgen.

3. Anwendungsbereiche und gesellschaftliche Rezeption von GVO

3.1 Die wichtigsten Anwendungsbereiche für GVO sind Landwirtschaft und Lebensmittelindustrie (hauptsächlich Pestizidresistenz), Medizin und Pharmazeutik (Arzneimittel, Gendiagnostik und Gentherapie), (petro-)chemische Industrie und Waffenindustrie. Diese Bereiche werden oft als „grüne“, „rote“ und „weiße“ Biotechnologie bezeichnet.

3.2 Die Gentechnologie wird nicht in all diesen Bereichen gleichermaßen heftig diskutiert. Die Bedenken und Einwände der Politik und der Öffentlichkeit sind eher auf bestimmte Anwendungen als auf die Gentechnologie an sich zurückzuführen. Während Anwendungen im medizinischen Bereich überwiegend positiv aufgenommen werden, konzentriert sich die kritische Debatte vor allem auf Anwendungen in Landwirtschaft und Lebensmittelindustrie. Ein wichtiges Element ist hier das Abwägen zwischen Nutzen und Notwendigkeit einerseits und möglichen Risiken und Bedenken andererseits. So sehen viele Bürger in der Gentechnologie einen vielversprechenden Beitrag zur Behandlung schwerer Krankheiten beim Menschen, während die Vorteile (der heutigen Generation) von GVO in Landwirtschaft und Lebensmittelindustrie für den Verbraucher viel weniger offensichtlich zu Tage treten (dies betrifft vorläufig vor allem rein agronomische Eigenschaften mit Vorteilen für die Produzenten). Außerdem sind die Sicherheitsanforderungen und die klinischen Untersuchungen im Vorfeld der Genehmigung für medizinische Anwendungen seit jeher viel strenger und umfassender als die Verfahren, die der Einführung von GVO in Umwelt oder Lebensmittel vorausgehen.

3.3 Darüber hinaus ist es sowohl aus der Sicht der Gesellschaft als auch unter dem Regulierungsaspekt wichtig, zwischen gentechnischen Veränderungen in geschlossenen, isolierten Räumen wie Laboratorien, Fabrikationsstätten und Gewächshäusern, die ausreichend abgeschirmt und mit den entsprechenden Sicherheitsvorkehrungen versehen sind, um den unbeabsichtigten Austritt von GVO zu verhindern, und Anwendungen zu unterscheiden, bei denen gentechnisch veränderte Pflanzen oder Tiere ohne Einschließungsmöglichkeiten als lebende Organismen in die Umwelt entlassen werden, die imstande sind, sich zu vermehren und in der Biosphäre unkontrolliert und unumkehrbar zu verbreiten, mit nicht abschätzbaren Folgen für die vorhandene Artenvielfalt und unbekannten Wechselwirkungen mit anderen Arten.

3.4 Bei Pflanzen im Freiland sind jedoch zwei Situationen zu unterscheiden: zum einen die Situation, in der die Kreuzung einer gezüchteten Pflanzensorte mit einer Wildpflanzensorte möglich ist, da diese in ihrer Nähe vorkommt, und zum anderen die Situation, in der die Kreuzung unmöglich ist, da in dem betreffenden Umfeld keine Wildpflanzensorten in der Nähe der gentechnisch veränderten Pflanze anzutreffen sind. Diese Unterscheidung muss bei der Ausarbeitung des Regelungsrahmens für die Einführung gentechnisch veränderter Pflanzen im freien Feld übernommen werden.

3.5 Es handelt sich hier nicht per definitionem um eine Unterscheidung zwischen „roter“ und „weißer“ Biotechnologie, denn auch in der Landwirtschaft und in der Lebensmittelindustrie kann in isolierten Laboratorien sicher und innovativ Grundlagenforschung betrieben werden, wie sie in der medizinischen Biotechnologie seit langem gang und gäbe ist. Auch in der Lebensmittelproduktion werden in großem Umfang gentechnisch veränderte Enzyme in isolierter Umgebung eingesetzt, ohne dass sie als lebende Organismen im Endprodukt verbleiben oder in die Umwelt gelangen. Der Unterschied zwischen abgeschirmter Verwendung und der Freisetzung in die Umwelt sowie die Unterscheidung zwischen wissenschaftlicher Forschung und kommerziellen Anwendungen sind wichtige Elemente der politischen Diskussion, der öffentlichen Wahrnehmung und des Verbraucherechos auf GVO.

3.6 In der EU steht eine wachsende Mehrheit der Bevölkerung den GVO sehr skeptisch, wenn nicht ablehnend gegenüber, insbesondere in den Bereichen Lebensmittel, Tierfutter und Landwirtschaft, wie zahlreiche Meinungsumfragen, darunter die Eurobarometer-Erhebung (1), und die wissenschaftliche Literatur immer wieder belegen. Auch bei den Regierungen der Mitgliedstaaten gibt es unterschiedliche Standpunkte und politische Ansätze zu GVO. So gibt es entschiedene Gegner wie Österreich, Ungarn, Italien, Griechenland, Polen und Lettland, aber auch erklärte Befürworter wie die Niederlande, Großbritannien, Schweden, Spanien, Portugal und die Tschechische Republik. Viele Mitgliedstaaten enthalten sich allerdings auch der Stimme.

3.7 Aufgrund dieser Uneinigkeit ist der Prozess der demokratischen Entscheidungsfindung in Bezug auf GVO kontrovers und langwierig. In der Regel werden GVO von der Kommission einseitig zugelassen, weil die Mitgliedstaaten nicht in der Lage sind, im Komitologieverfahren mit qualifizierter Mehrheit über die Genehmigung zu entscheiden. Obwohl von 1999 und 2004 während der Überarbeitung der Rechtsvorschriften de facto ein Moratorium für die Zulassung von GVO galt, gelang es nicht, diese Zeit für eine Grundsatzdiskussion zu nutzen, um zu einem stärker konsensorientierten Herangehen an GVO in der EU zu gelangen. Die Zahl der Mitgliedstaaten, die den Anbau von GVO auf ihrem Gebiet untersagen, ist in den letzten Jahren gestiegen. Der jüngste Vorschlag der Kommission, der größere Entscheidungsfreiheit auf (sub-)nationaler Ebene über das Verbot des Anbaus von GVO-Pflanzen vorsah, wurde von den Mitgliedstaaten, vom EP, von verschiedenen zivilgesellschaftlichen Organisationen und Branchenverbänden sowie in einer kürzlich verabschiedeten Stellungnahme des EWSA sehr kritisch aufgenommen (2). Dass bei einem so wichtigen Thema wie GVO die Situation politisch festzufahren droht, ist von jedem Blickwinkel aus unbefriedigend.

3.8 Zahlreiche zivilgesellschaftliche Organisationen und Interessenträger äußern aus unterschiedlichsten Perspektiven wie etwa Umwelt-, Tier- und Verbraucherschutz, Landwirtschaft, Imkerei, ländliche und globale Entwicklung, Ethik, Religion usw. Bedenken gegen GVO. Auch das EP hat sich schon häufig kritisch zu GVO und diesbezüglichen Rechtsvorschriften ausgesprochen, desgleichen der EWSA sowie nationale, regionale und lokale Behörden und unabhängige Wissenschaftler. Bei den Befürwortern handelt es sich um GVO-Patentinhaber in der Großindustrie und andere Interessenträger, darunter bestimmte GVO-Landwirte und –Wissenschaftler, sowie internationale Handelspartner, die erhebliches wirtschaftliches Interesse an einer flexibleren Regulierung für GVO in der EU haben. Einige der angeführten Hauptvorteile von GVO werden in Kapitel 5 erörtert.

3.9 Auch außerhalb der EU gibt es breiten (politischen und gesellschaftlichen) Widerstand gegen GVO in Lebensmitteln und Umwelt, insbesondere in Ländern wie Japan, der Schweiz, Korea, Neuseeland, Mexiko, den Philippinen und verschiedenen afrikanischen Ländern. In einigen Ländern ist der GVO-Anbau jedoch weit verbreitet: 2010 wurden gentechnisch veränderte Pflanzen von über 15 Millionen Landwirten auf ca. 150 Millionen Hektar angebaut (hauptsächlich Soja, Mais, Baumwolle), wobei jedoch 90 % der Gesamtanbaufläche auf nur fünf Länder entfiel: die USA, Kanada, Argentinien, Brasilien und Indien. Nichtsdestotrotz sind GVO in diesen Ländern nicht ganz unumstritten, und offensichtlich hat auch dortzulande die gesellschaftliche Kritik zugenommen, unter anderem wegen Zwischenfällen mit der unbeabsichtigten Verbreitung gentechnisch veränderter Pflanzen wie Mais und Reis und Gerichtsurteilen über die Koexistenz. Hierzu ist anzumerken, dass in diesen Ländern keine Kennzeichnungspflicht besteht, sodass die Verbraucher über das Vorhandensein von GVO nicht Bescheid wissen und somit keine Entscheidung in voller Sachkenntnis treffen können.

4. Wirtschaftliche Interessen, geistiges Eigentum und Marktkonzentration

4.1 In der Pflanzenzuchtbranche gibt es große potenzielle wirtschaftliche Interessen im Zusammenhang mit GVO. Der weltweite Jahresumsatz des Saatgutmarkts ist mittlerweile auf über 35 Mrd. EUR angewachsen und bildet die Grundlage eines noch viel größeren Markts für Produkte mit einem Umsatz von mehreren Hundert Milliarden Euro.

4.2 Die Gentechnologie und ihre Vermarktung haben sich rasant weiterentwickelt – mit beträchtlichen Folgen für die Verhältnisse innerhalb der Branche. In der Pflanzenzuchtbranche ist das geistige Eigentum schon seit über einem halben Jahrhundert im Sortenschutz geregelt, der in internationalen Verträgen niedergelegt ist. Eine Ausnahme von diesem zeitweiligen Exklusivrecht für die Entwickler neuer Sorten ist die sogenannte „Züchterausnahme“, in deren Rahmen andere Züchter geschützte Sorten ohne Zustimmung des ursprünglichen Sortenschutzinhabers frei verwenden dürfen, um neue, weiter verbesserte Sorten zu entwickeln. Diese Ausnahme, die es in keiner anderen Branche gibt, leitet sich aus der Erkenntnis her, dass neue Sorten nicht aus dem Nichts entstehen können.

4.3 Infolge der Weiterentwicklung der Molekularbiologie, die ihren Ursprung außerhalb der Landwirtschaft hat, wurde das Patentrecht auch im Pflanzenzuchtwesen eingeführt. Zwischen Patentrecht und Sortenschutz besteht aus verschiedenen Gründen ein Spannungsverhältnis. Das liegt in erster Linie daran, dass das Patentrecht keine Züchterausnahme kennt. Dadurch kann der Inhaber des Patents Ausschließlichkeitsansprüche auf genetisches Material geltend machen und es so gegen die Verwendung durch andere abschotten oder von kostspieligen Lizenzen abhängig machen. Im Gegensatz zum Züchterrecht begünstigt das Patentrecht keine offene Innovation und ermöglicht es nicht, wirtschaftliche Anreize für Innovationen mit dem Schutz anderer öffentlicher Interessen zu kombinieren.

4.4 Der Kampf um die Rechte geht jedoch noch weiter. Die 1998 verabschiedete Richtlinie über das Europäische Biotechnologie-Patent (3) ermöglicht den patentrechtlichen Schutz pflanzenbezogener Erfindungen. So können pflanzliche Gene oder Gensequenzen patentiert werden, nicht aber Pflanzensorten. Diese Interpretation ist allerdings nicht unumstritten. Führende multinationale Konzerne in der Pflanzenzuchtbranche vertreten den Standpunkt, die Möglichkeit zur Patentierung genetischer Eigenschaften beinhalte indirekt, dass auch Sorten unter das Patentrecht fallen (4). In diesem Fall dürfen patentrechtlich geschützte Sorten nicht mehr für weitere Innovationen durch andere verwendet werden. Dies beeinträchtigt die Artenvielfalt in der Landwirtschaft und führt dazu, dass Pflanzen mit interessanten Eigenschaften nicht für innovative Weiterentwicklungen durch andere zugänglich sind. Entwicklungen in der medizinischen Biotechnologie zeigen, welch negative Folgen dies zeitigen kann: Der strenge Patentschutz und hohe Preise haben hier dazu geführt, dass neue Produkte nur an Menschen verkauft werden, die sie sich leisten können, und nicht den Benachteiligten zur Verfügung stehen, die diese am meisten benötigen. Dieselben unerwünschten Folgen könnten sich auch in der Pflanzenzuchtbranche ergeben.

4.5 In der Pflanzenschutzbranche hat in den letzten Jahrzehnten hauptsächlich infolge des Patentschutzes und der Regulierungsvorschriften eine enorme Marktkonzentration stattgefunden. Waren früher noch Hunderte von Unternehmen in der Branche tätig, so wird der Weltmarkt heute nur von einer Handvoll großer Akteure beherrscht. 2009 kontrollierten nur zehn Unternehmen nahezu 80 % des weltweiten Saatgutmarkts, die größten drei davon sogar 50 %. Dieselben multinationalen Konzerne kontrollierten zudem 75 % der weltweiten agrochemischen Industrie. Es handelt sich dabei nicht mehr um reine Pflanzenzuchtunternehmen, sondern um globale Konzerne, die im Lebensmittel-, Pestizid-, Chemie-, Energie- und Pharmabereich tätig sind. Sie erzeugen häufig auch gekoppelte Produkte wie GVO-Pflanzen, die gegen ein bestimmtes, von demselben Unternehmen verkauftes Pflanzenschutzmittel resistent gemacht wurden. Durch diese Konsolidierung kann eine ausgesuchte Gruppe multinationaler Konzerne in großem Stil Kontrolle über die gesamte Produktionskette von Nahrungsmitteln und verwandten Produkten ausüben, wodurch Wahlfreiheit, Bezahlbarkeit, offene Innovation und genetische Vielfalt gefährdet werden. Eine derartige Marktkonzentration und Monopolisierung ist keinesfalls wünschenswert, zumal in grundlegenden Sektoren wie Landwirtschaft und Lebensmittelerzeugung, und hat vorrangige Aufmerksamkeit seitens des EWSA und der EU verdient.

5. Weitere Problemkreise im Zusammenhang mit GVO

5.1 Das Thema GVO hat viele verschiedene Facetten. Über die Vor- und Nachteile gehen die Meinungen weit auseinander; die Debatte wird stark polarisiert und emotional geführt. Auch wenn diese kurzgefasste Stellungnahme keinen Platz für eine eingehende Auseinandersetzung mit dieser Diskussion bietet, sollen doch einige wesentliche Punkte angerissen werden. Häufig angeführte Argumente sind die Hungerbekämpfung, die Ernährungssicherung für die stark wachsende Weltbevölkerung und der Klimaschutz. Es besteht großer Bedarf an unabhängiger wissenschaftlicher Forschung auf all diesen Gebieten, und der EWSA unterstreicht die Bedeutung einer (kontinuierlichen) strukturellen Finanzierung solcher Forschungsvorhaben durch die EU, nicht nur zur Förderung der wissenschaftlichen und kommerziellen Innovation, sondern auch zur Untersuchung der soziökonomischen, ökologischen und sonstigen Auswirkungen technologischer Fortschritte.

5.2 GVO-Pflanzen werden nie die Lösung der weltweiten Probleme im Zusammenhang mit Hunger und Armut sein können. „Produktionssteigerung“ ist nicht mit „besserer Verteilung der Lebensmittel“ gleichzusetzen. Um dem gravierenden Problem der Ernährungssicherheit wirksam zu begegnen, ist es aber vorrangig erforderlich, den Zugang zu Land zu verbessern, eine gerechtere Verteilung des Wohlstands zu fördern, den Nachhaltigkeitsaspekt in den Handelsabkommen zu stärken und die Volatilität der Rohstoffpreise zu verringern. Auch wenn die Biotechnologie natürlich kein Allheilmittel ist, hat die FAO in ihren letzten Berichten darauf hingewiesen, dass die Biotechnologie große agronomische und ökonomische Vorteile für die Landwirte – vornehmlich für die Kleinlandwirte – in den Drittstaaten schafft. Befürworter der Gentechnologie führen jedoch schon von Anfang an ins Feld, dass GVO-Pflanzen für die Lösung der weltweiten Probleme Hunger und Armut unverzichtbar seien. Es wurden Vorhersagen gemacht, denen zufolge Pflanzen mit einem erhöhten Gehalt an Vitaminen oder Nährstoffen zum Kampf gegen Hunger und Krankheiten in der Dritten Welt beitragen würden. Aufgrund ihrer potenziellen Eigenschaften wie Widerstandsfähigkeit gegen Trockenheit, Versalzung und Frost sowie weiterer Stresstoleranzen könnten Pflanzen außerdem dort angebaut werden, wo dies bisher unmöglich war. Auch ein größerer Ernteertrag wurde vorausgesagt. Trotz jahrzehntelanger vielversprechender Vorschläge wurde bisher jedoch keine dieser ertragssteigernden Eigenschaften kommerziell ausgebaut. Auch die wirtschaftliche Motivation für die Entwicklung dieser Pflanzen hält sich in Grenzen, da ihre Vorteile auf die bedürftigsten und einkommensschwächsten Gruppen der Weltbevölkerung abzielen. Selbst wenn die künftige Generation von GVO die verheißene Ertragssteigerung und Stresstoleranz tatsächlich bieten sollte, ist das weltweite Hungerproblem damit noch nicht gelöst: Die landwirtschaftlichen Flächen in den Entwicklungsländern werden zum Großteil für die Produktion von Luxusgütern genutzt, die für den Export in die reichen Länder bestimmt sind. Darüber hinaus werden die meisten der heute vermarkteten GVO-Pflanzen als Futtermittel verwendet, um unseren Konsum an Fleisch- und Milchprodukten in der westlichen Welt (90 % der Sojaimporte der EU) zu bedienen, oder für die Herstellung von Biokraftstoffen und Kunststoffen eingesetzt. Die verstärkte Nutzung von Nahrungspflanzen für Non-Food-Verwendungen hat den Anstieg der weltweiten Rohstoff- und Lebensmittelpreise befeuert, was die Armut und Ernährungsunsicherheit weltweit nur noch verstärkt hat (5).

5.3 Die weltweite Ernährungskrise ist somit weniger ein Produktions- als ein Verteilungsproblem (die globale Produktion beträgt mehr als 150 % des weltweiten Verbrauchs) und erfordert daher eher eine politisch-wirtschaftliche Lösung als landwirtschaftliche Innovation. Der EWSA erkennt an, dass die weltweite Ernährungssicherheit durch das rasche Bevölkerungswachstum weiter in Frage gestellt werden wird. Internationale Organisationen wie die Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen (FAO), große nichtstaatliche Organisationen wie Oxfam sowie der unlängst veröffentlichte Weltagrarbericht des offiziellen agrarwissenschaftlichen Gremiums der VN, des Weltagrarrats (International Assessment of Agricultural Science and Technology, IAASTD), heben allesamt die nachhaltige Landwirtschaft als Lösung zur Gewährleistung von Ernährungssicherheit und -autonomie hervor. In diesen fachkompetenten Bewertungen wird die Notwendigkeit nachhaltiger, umweltfreundlicher landwirtschaftlicher Praktiken und Techniken unterstrichen, wobei jedoch nicht unbedingt eine Rolle für GVO, sondern eher für alternative Techniken gesehen wird. Das vielversprechendste Beispiel für diese vom IAASTD und anderen Gremien genannten Alternativtechniken ist die markergestützte Selektion. Bei dieser Technik werden mithilfe genetischer Marker ganz gezielt und effizient Eigenschaften selektiert – ohne risikoträchtige oder unvorhersehbare Genmanipulation oder Übertragung von Genen. Da diese Technologie ihre Wirksamkeit bewiesen hat und kostengünstiger ist als Gentechnologie, könnte sie sich als eine unumstrittene Alternative für GVO erweisen, während aufgrund ihrer niedrigeren Kosten auch weniger Probleme mit Patent- und Marktkonzentration entstehen dürften. Obwohl das künftige Potenzial von GVO nicht ausgeschlossen werden sollte, könnte die EU mit einer bewussten Entscheidung für die Entwicklung von GVO-freien Techniken und nachhaltigen landwirtschaftlichen Praktiken beträchtliche Wettbewerbsvorteile erzielen, die sie im Kontext der GVO nicht besitzt. Durch intensive Investitionen in die nachhaltige Landwirtschaft könnte die EU weltweit eine einzigartige und innovationsgestützte Führungsposition erringen, was sich positiv auf die europäische Wirtschaft und Beschäftigung sowie die Innovation und Wettbewerbsfähigkeit in der Union auswirken würde. Auch entspräche dies mehr dem in der künftigen GAP vorgesehenen der Artenvielfalt förderlichen EU-Agrarmodell.

5.4 Auch im Zusammenhang mit dem Klimaschutz werden GVO von ihren Befürwortern als mögliches Hilfsmittel angesehen – sowohl in Bezug auf die Anpassung an den Klimawandel als auch die Abschwächung seiner Folgen. Doch auch auf diesem Gebiet gilt, dass die heutige Generation kommerzialisierter GVO-Pflanzen keine dieser zweckdienlichen Eigenschaften aufweist. So hat eine der herausragendsten Anwendungen, die Produktion von Biokraftstoffen aus GVO-Pflanzen, schon jetzt negative Auswirkungen auf die weltweiten Preise von und die Versorgung mit Rohstoffen und Lebensmitteln und geht immer noch mit einer starken Abhängigkeit von fossilen Brennstoffen einher.

5.5 Der potenzielle Beitrag von GVO zur Bekämpfung weltweiter Bedrohungen wie Hunger, Armut, Klimawandel und Umweltproblemen ist zwar keinesfalls auszuschließen; Fakt ist jedoch, dass die heutige Generation von GVO hierfür weder geeignet noch bestimmt ist. Ihre Eigenschaften sind derzeit noch zu stark auf „produktionsbezogene“ Vorteile für die Erzeuger wie Pestizidresistenz beschränkt. Ob diese GVO-Pflanzen zu einem geringeren oder – im Gegenteil – zu einem stärkeren Einsatz von Pflanzenschutzmitteln geführt haben, ist (wissenschaftlich) umstritten; eindeutig positiv scheint ihr Beitrag jedenfalls nicht zu sein. In immer mehr Forschungsarbeiten wird auf die Langzeitfolgen aufmerksam gemacht, darunter die Zunahme des intensiven Monokulturanbaus, die Entwicklung von Resistenzen gegen Pflanzenschutzmittel, die Auswaschung ins Grundwasser, die schwerwiegende Schädigung der Biodiversität in den umliegenden Gebieten sowie die Risiken einer langfristigen Exposition gegenüber bestimmten, bei GVO verwendeten Pflanzenschutzmitteln für die menschliche Gesundheit. Obgleich einige dieser Effekte auf schlechte landwirtschaftliche Praktiken als solche zurückzuführen sind, da die derzeitige Generation von GVO „im Bündel“ zusammen mit den Pflanzenschutzmitteln verkauft werden, auf die sie angewiesen sind, müssen diese Produkte und ihre ökologischen und gesellschaftlichen Auswirkungen ebenfalls im Verbund bewertet werden (6).

5.6 Eine weitere wichtige Problematik im Zusammenhang mit GVO ist die Wahlfreiheit für Verbraucher und Landwirte. Sie kommt sowohl inner- als auch außerhalb der EU zum Tragen. In den Entwicklungsländern verursachen die hohen Preise für patentgeschütztes Saatgut in Kombination mit Abnahmeverpflichtungen und dem Verbot der traditionellen Praxis, Samen früherer Anbauperioden vorzuhalten, große sozioökonomische und kulturelle Dilemmas für Landwirte, insbesondere arme Kleinbauern. In Ländern, in denen der GVO-Anbau überwiegt, vor allem den USA, Kanada, Argentinien und Brasilien, hat die Vielfalt der Anbaukulturen drastisch abgenommen. Weltweit handelt es sich bei nahezu 80 % aller Soja- sowie 50 % aller Baumwoll-, über 25 % aller Mais- und mehr als 20 % aller Rapskulturen um GVO. In der EU soll die Wahlfreiheit der Verbraucher und Landwirte durch Kennzeichnungsanforderungen gewährleistet werden. Um diese Wahlfreiheit sowohl für die Landwirte als auch für die Verbraucher auch beibehalten zu können, bedarf es allerdings einer vollständigen und zuverlässigen Trennung von GVO- und GVO-freien Produktionsketten. Ein wichtiger Aspekt dieser Trennung ist die Einführung einer strengen Koexistenzgesetzgebung, darunter wirksame Haftungs- und Wiedergutmachungsvorschriften für ökologische und/oder wirtschaftliche Schäden infolge einer unvorhergesehenen Vermischung, Produktionskettenzertifizierungs- und Trennungsregelungen sowie Reinheits- und Kennzeichnungsanforderungen für das Vorhandensein von GVO-Material in GVO-freiem Saatgut und abgeleiteten Produkten.

6. Gesetzgebung und Überprüfung der politischen Maßnahmen

6.1 Seit 1990 hat die EU einen umfassenden Rechtsrahmen für GVO entwickelt, der ebenso wie die Technologie selbst, die sich kontinuierlich weiterentwickelt, viele Veränderungen durchlaufen hat. Dadurch ist in den vergangenen zwanzig Jahren ein komplexer Flickenteppich aus verschiedenen Richtlinien und Verordnungen entstanden, der folgende Hauptbestandteile umfasst:

— Richtlinie 2001/18 über die absichtliche Freisetzung genetisch veränderter Organismen in die Umwelt (7);

— Verordnung (EG) Nr. 1829/2003 über genetisch veränderte Lebensmittel und Futtermittel (8);

— Verordnung (EG) Nr. 1830/2003 über die Rückverfolgbarkeit und Kennzeichnung von genetisch veränderten Organismen und über die Rückverfolgbarkeit von aus genetisch veränderten Organismen hergestellten Lebensmitteln und Futtermitteln (9);

— Verordnung (EG) Nr. 1946/2003 über grenzüberschreitende Verbringungen genetisch veränderter Organismen (Anwendung des internationalen Protokolls von Cartagena über die biologische Sicherheit zum Übereinkommen über die biologische Vielfalt) (10) und

— Richtlinie 2009/41/EG über die Anwendung genetisch veränderter Mikroorganismen in geschlossenen Systemen (11).

6.2 Die derzeit geltenden Regeln für die Zulassung und Verwendung von GVO beruhen auf einer Reihe (rechtlicher) Grundprinzipien, nämlich:

— unabhängige, wissenschaftlich basierte Zulassung vor der Einführung,

— hohes Schutzniveau in Bezug auf die Gesundheit und das Wohlergehen von Mensch, Tier und Umwelt gemäß dem Vorsorge und dem Verursacherprinzip,

— Wahlfreiheit und Transparenz entlang der gesamten Nahrungskette und Schutz der sonstigen Verbraucherinteressen, u.a. durch öffentliche Information und Beteiligung,

— Einhaltung der Binnenmarktregeln und internationaler Verpflichtungen,

— Rechtssicherheit und

— Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit.

6.3 Einige Lücken klaffen jedoch nach wie vor: So fehlt es an spezifischen EU-Rechtsvorschriften und -Maßnahmen für wichtige Aspekte im Zusammenhang mit der GVO-Einführung, insbesondere in Bezug auf folgende Punkte:

— Koexistenz von GVO, biologischer und konventioneller Landwirtschaft;

— Haftungs- und Wiedergutmachungsvorschriften für ökologische und/oder wirtschaftliche Schäden infolge einer GVO-Freisetzung oder einer ungewollten Vermischung mit biologischen oder konventionellen Produkten sowie Ausgleichsregelungen für die durch Koexistenz und Produktionskettenzertifizierung zur Verhinderung der Vermischung entstandenen Kosten;

— Reinheits- und Kennzeichnungsanforderungen für das Vorhandensein von GVO-Material in GVO-freiem Saatgut und Pflanzenvermehrungsmaterial;

— Kennzeichnungsanforderungen, insbesondere für Fleisch- und Milchprodukte von Tieren, die mit GVO-Tierfutter gefüttert wurden, sowie harmonisierte Normen für die Kennzeichnung GVO-freier Produkte;

— allgemeine Stärkung der Kennzeichnungsanforderungen für GVO, um die Wahlfreiheit der Verbraucher zu garantieren, einschließlich der rechtlichen Klärung des „zufälligen Vorhandenseins“ und mögliche Verschärfung der Schwellenwerte;

— Vorschriften für transgene oder geklonte Tiere und davon abgeleitete (Lebensmittel-)Produkte, insbesondere in Bezug auf die Zulassung und Kennzeichnung;

— eine solide Rechtsgrundlage für Mitgliedstaaten und/oder autonome Regionen, um den GVO-Anbau aus unterschiedlichen Gründen wie etwa ökologischen, sozioökonomischen, ethischen und sonstigen Bedenken ganz oder teilweise zu verbieten.

6.4 Die Kommission legte im Juli 2010 einen Rechtsetzungsvorschlag vor, um (sub-)nationale Beschränkungen oder Verbote des GVO-Anbaus zu ermöglichen. Es scheint jedoch, als seien mit diesem Vorschlag mehr Fragen aufgeworfen denn beantwortet worden, hauptsächlich aufgrund mehrerer rechtlicher Unklarheiten und Widersprüche im Text und des Ausschlusses u.a. ökologischer Probleme zur Begründung von Beschränkungen. Während der Grundgedanke einer größeren (sub-)nationalen Souveränität beim GVO-Anbau weithin Unterstützung fand, hat der derzeit unzulängliche Text des Vorschlags nach einer kritischen Stellungnahme des EWSA (12) zu einer kritischen ersten Lesung im EP mit umfangreichen Änderungsanträgen geführt. Der Rat prüft den Vorschlag derzeit, konnte aber bislang nicht zu einem gemeinsamen Standpunkt gelangen. Nach Ansicht des EWSA ist dies ein sehr wichtiges Dossier, das vorrangig behandelt und bei der künftigen Überarbeitung des gesamten Rechtsrahmens für GVO unbedingt berücksichtigt werden muss. Der EWSA fordert die Kommission auf, im Zuge eines konstruktiven Dialogs mit dem EP und dem Rat aktiv mitzuarbeiten, um eine solide Rechtsgrundlage für die (sub-)nationale Entscheidungsfindung in Fragen des GVO-Anbaus zu schaffen, die auf legitimen Gründen, wie ökologischen, sozioökonomischen, ethischen und kulturellen Bedenken im weiteren Sinne, beruht. Sie sollte außerdem mit der rechtlichen Verpflichtung für die Mitgliedstaaten und/oder Regionen einhergehen, verbindliche Koexistenzvorschriften zu erlassen, um die unbeabsichtigte Vermischung von GVO- und GVO-freien Anbauzonen zu verhindern.

6.5 In den vergangenen Jahren hat sich der EWSA wiederholt für den Erlass von EU-Rechtsvorschriften auf dem Gebiet der Koexistenz, der Haftung und der umfassenderen Kennzeichnung von GVO ausgesprochen (13). Überdies wurde die Notwendigkeit, diese verbleibenden Rechtsetzungslücken durch harmonisierte EU-Maßnahmen zu schließen, unlängst erneut vom EU-Gerichtshof wiederholt, der in seinem Urteil vom 6. September 2011 zum Problem der Koexistenz infolge des unbeabsichtigten Eintrags von GVO-Maispollen in Honig bekräftigt, dass für eine solche unerlaubte Anwesenheit von GVO nach Maßgabe des EU-Rechts eine absolute Nulltoleranz gilt (14). Dieses Urteil unterstreicht die Bedeutung wirksamer, kohärenter und strenger Maßnahmen der Koexistenz und Produktionskettentrennung zur Vermeidung der Vermischung von GVO- und GVO-freien Produkten in Kombination mit Haftungs- und Wiedergutmachungsregeln für Schäden und Entschädigung (für Kosten aufgrund von Koexistenzmaßnahmen und Produktionskettenzertifizierung), und erwähnt die Möglichkeit, den GVO-Anbau auf offenem Feld in bestimmten Gebieten (z.B. für die Honigproduktion) mittels einer Zoneneinteilung zu verbieten.

6.6 Die von der Kommission im Juli 2010 veröffentlichte Empfehlung zur Koexistenz stellt gegenüber der früheren Empfehlung von 2003 zwar eine Flexibilisierung dar. Der EWSA unterstreicht jedoch ausdrücklich, dass keine der beiden Empfehlungen rechtlich bindend ist; daher können sie weder eine durchsetzbare Beschränkung der umfassenden nationalen Kompetenz im Bereich der Koexistenzmaßnahmen auferlegen, noch schreiben sie die notwendigen rechtlichen Verpflichtungen für Koexistenzstandards vor. Die bevorstehende Einführung von Nutzpflanzen für den Non-Food-Bereich neben Nahrungspflanzen, beispielsweise für Arzneimittel-, Biokraftstoff- oder Industrieanwendungen, wird die Notwendigkeit wirksamer Koexistenz- und Haftungsvorschriften noch weiter verstärken, und der EWSA erachtet es für wichtig, diese Probleme jetzt vorausblickend anzugehen.

6.7 Im Dezember 2008 forderte der Rat Umwelt eine Stärkung und bessere Umsetzung des geltenden Rechtsrahmens für GVO. Konkret werden Verbesserungen in folgenden Bereichen für erforderlich gehalten: Bewertung der Umweltrisiken durch die EFSA sowie Kontroll- und Überwachungsprotokolle nach der Einführung; mehr Gewicht für externes Fachwissen aus den Mitgliedstaaten und von unabhängigen Wissenschaftlern; Einschätzung der sozioökonomischen Auswirkungen der Einführung und des Anbaus von GVO; Schwellenwerte für die Kennzeichnung von GVO-Spuren in Saatgut; besserer Schutz von anfälligen und/oder geschützten Gebieten, einschließlich der Möglichkeit der Einrichtung GVO-freier Zonen auf lokaler, regionaler oder nationaler Ebene.

6.8 Obgleich die Kommission in einigen dieser Bereiche bereits tätig geworden ist, wurde den Forderungen des Rates nur unzureichend mit konkreten Ergebnissen entsprochen. Der EWSA unterstreicht, dass für jeden dieser Punkte und jede der genannten Rechtsetzungslücken auf kurze Sicht konkrete, wesentliche Schritte zum Erlass geeigneter Rechtsvorschriften und Maßnahmen erforderlich sind. In Bezug auf die Überarbeitung der Risikobewertungs- und –managementverfahren sowie für die GVO-Zulassungen empfiehlt der EWSA (genau wie der Rat und das EP), neben Naturwissenschaftlern auch Sozialwissenschaftler, Juristen, Ethiker und Vertreter zivilgesellschaftlicher Interessenverbände einzubeziehen, damit bei der Entscheidungsfindung nicht nur die wissenschaftliche Bewertung der Risiken für Mensch und Umwelt, sondern auch „andere legitime Faktoren“, z.B. sozioökonomische, kulturelle und ethische Erwägungen sowie gesellschaftliche Werte, berücksichtigt werden. Dies könnte auch dazu beitragen, die gesellschaftliche Kontroverse um GVO beizulegen und einen Ausweg aus der politischen Beschlussfassungssackgasse zu finden.

6.9 Ein wichtiges Projekt, das sich verzögert hat, ist die Bewertung des heutigen Rechtsrahmens für GVO und genetisch veränderte Lebens- und Futtermittel, die 2008 auf Ersuchen des Rates von der Kommission eingeleitet wurde und deren Ergebnisse Anfang dieses Jahres vorgelegt werden sollten. Die Kommission hat dem Rat zugesagt, dass für 2012 Initiativen zur Überprüfung der Rechtsvorschriften ergriffen würden, und der EWSA betont, wie wichtig es ist, dass dieses Ziel erreicht wird. Die genannten Regulierungslücken müssen im Zuge dieser Überprüfung auf jeden Fall angegangen werden. Als Erstes muss die Kommission eine umfassende öffentliche Konsultation auf der Grundlage des nunmehr veröffentlichten Evaluierungsberichts (15) einleiten, damit ein Beitrag der Gesellschaft zu der bevorstehenden Überprüfung des Rechtsrahmens gewährleistet ist. Dies wird sicherlich dabei helfen, auf die Bedenken der Öffentlichkeit einzugehen, und könnte das Vertrauen in die Regulierungsstellen stärken.

6.10 Einer der Aspekte, auf die es künftig zweifellos ankommen wird, ist die Definition von GVO. Obgleich sich die Wissenschaft und die Anwendungen der Gentechnologie in den vergangenen Jahrzehnten extrem schnell weiterentwickelt haben, ist die rechtliche Definition von GVO seit den ersten europäischen Rechtsvorschriften 1990 unverändert geblieben. Nach dieser Definition ist ein GVO „ein Organismus mit Ausnahme des Menschen, dessen genetisches Material so verändert worden ist, wie es auf natürliche Weise durch Kreuzen und/oder natürliche Rekombination nicht möglich ist“ (16). Bestimmte gentechnische Verfahren werden von dieser Definition jedoch ausdrücklich ausgenommen und sind damit von den Bestimmungen des Rechtsrahmens für GVO befreit.

6.11 Im Laufe der Jahre wurden viele neue Pflanzenzuchttechniken entwickelt, die bei der Festlegung des heutigen Gesetzesrahmens noch nicht absehbar waren. Ein Beispiel hierfür ist die Cisgenese, bei der Gene mithilfe der rekombinanten DNA zwischen artgleichen Organismen übertragen werden. Für diese neuen Techniken stellt sich mittlerweile die Frage, inwiefern sie unter die heutige Definition von Gentechnologie fallen und ob die auf diese Weise entstandenen Organismen durch den derzeitigen Rechtsrahmen für GVO erfasst werden. Angesichts des Verwaltungsaufwands und vor allem auch der negativen Stigmatisierung von GVO in Politik und Öffentlichkeit ist eine Befreiung von diesen Vorschriften für die Pflanzenzuchtindustrie von großem wirtschaftlichem Interesse. In diesem Fall könnten diese Innovationen nämlich früher auf den Markt gebracht werden, ohne dass Kennzeichnungspflichten negative Verbraucherreaktionen auslösen können. Diese Techniken verursachen jedoch die gleichen ethischen, ökologischen, sozioökonomischen und politischen Bedenken, wie dies bei der heutigen Generation von GVO der Fall ist, da sie im Wesentlichen dieselbe Gentechnologie verwenden, während es immer noch wenig Erfahrungen und viel Unsicherheit gibt.

6.12 Um bezüglich dieser neuen Pflanzenzuchttechniken und ihrer Erzeugnisse einen einheitlichen Regelungsansatz in allen Mitgliedstaaten zu garantieren, hat die Kommission 2008 eine wissenschaftliche Arbeitsgruppe eingesetzt, auf die eine politische Arbeitsgruppe folgen soll, um Empfehlungen zum rechtlichen Vorgehen auszusprechen. Die Berichte beider Arbeitsgruppen sollten bis zum Sommer 2011 fertiggestellt und bei der für 2012 geplanten Überprüfung des Rechtsrahmens berücksichtigt werden. Der EWSA vertritt den Standpunkt, dass am heutigen prozessbezogenen Regulierungsansatz der EU festgehalten werden sollte und diese neuen Pflanzenzuchttechniken aufgrund der verwendeten (rDNA-)GVO-Technik im Prinzip den Bestimmungen des EU-Rechtsrahmens für GVO unterliegen müssen, auch wenn die daraus entstandenen Pflanzen oder abgeleiteten Endprodukte als solche von ihren konventionellen Gegenstücken nicht wahrnehmbar abweichen.

Brüssel, den 18. Januar 2012 Der Präsident des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses Staffan NILSSON

(1) Siehe die jüngste Eurobarometer-Erhebung „Europeans and Biotechnology in 2010“ http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_341_winds_en.pdf.

(2) CESE, ABl. C 54 vom 19.2.2011, S. 51.

(3) Richtlinie 98/44/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6. Juli 1998 über den rechtlichen Schutz biotechnologischer Erfindungen, ABl. L 213, S. 13.

(4) Vergleichbar mit der jüngsten Rechtssache C-428/08, Monsanto Technology.

(5) Wie in der Anhörung zum Thema „Biotechnologie in der Landwirtschaft: genetisch veränderte Lebens- und Futtermittel in der EU“ (am 20. Oktober 2011 im EWSA in Brüssel) angesprochen wurde.

(6) Siehe Fußnote 5.

(7) ABl. L 106 vom 17.4 2001, S. 1.

(8) ABl. L 268 vom 18.10 2003, S. 1.

(9) ABl. L 268 vom 18.10 2003, S. 24.

(10) ABl. L 287 vom 5.11.2003, S. 1.

(11) ABl. L 125 vom 21.5.2009, S. 75.

(12) Siehe Fußnote 2.

(13) Siehe u.a. CESE, ABl. C 54 vom 19.2.2011, S. 51; CESE 1656/2004, ABl. C 157 vom 28.6.2005, S. 155; CES, ABl. C 125 vom 27.5.2002, S. 69; CES, ABl. C 221 vom 17.9.2002, S. 114-120 usw.

(14) Rechtssache C-442/09, Bablok u.a./Freistaat Bayern und Monsanto.

(15) http://ec.europa.eu/food/food/biotechnology/index_en.htm.

(16) Siehe Art. 2 Nr. 2 der Richtlinie 2001/18 und Art. 2 Abs. b der Richtlinie 2009/41. Organismus wird definiert als „jede biologische Einheit, die fähig ist, sich zu vermehren oder genetisches Material zu übertragen“.